兰州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）甘7101行初93号 原告：兰州万众水务工程有限责任公司。 法定代表人：李某。 被告：兰州市交通运输委员会。 法定代表人：宋某。 出庭负责人：郭某。 委托代理人：洪某。 委托代理人：王某，甘肃锐城律师事务所律师。 被告：兰州市人民政府。 法定代表人：张某。 委托代理人：徐某。 原告兰州万众水务工程有限责任公司（以下简称为万众水务公司）不服被告兰州市交通运输委员会（以下简称为市交通委）、兰州市人民政府（以下简称为市政府）行政决定及行政复议一案，于2020年6月12日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月16日立案后，于2020年6月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月8公开开庭审理了本案。原告万众水务公司的法定代表人李某，被告市交通委的出庭负责人郭某及其委托代理人洪某、王某，被告市政府的委托代理人徐某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市交通委于2020年3月19日作出兰交发〔2020〕74号《关于取消桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头的通知》，通知原告万众水务公司：一、停止柳忠高速公路黄河大桥至小峡电站段航道疏浚养护，根据相关规定，市交通部门计划对黄河兰州段航道养护范围、标准进行重新论证；二、取消桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头，万众水务公司疏浚船舶和其他任何船舶不得停靠。万众水务公司不服该通知,于2020年4月28日向被告市政府提起行政复议，市政府于2020年5月22日作出兰府复决字〔2020〕38号行政复议决定书，维持市交通委作出的《关于取消桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头的通知》。 原告万众水务公司诉称：一、原告为航道疏浚养护所投资的专用船舶、设施设备以及码头、场地属被告批准、许可的原告投资合法财产。2011年10月24日,兰州市交通运输局批准许可原告万众水务公司(原兰州万众建材有限责任公司）投资建造黄河兰州段航道疏浚养护专用船舶五艘，执行兰州段部分航道疏浚养护任务。2012年建造完毕，依据行业规范办理了各种证照，企业具备生产经营条件后，因航道疏浚养护的需要，2012年9月17日兰州市水运管理局批准许可原告对桑园子、砂金坪两个航养专用码头投资建设,2013年建成投产使用至今。两处码头占地面积90余亩,其中砂金坪码头自建土地70余亩,绿化面积20余亩。码头场地区域植树1万余棵;修建河堤480米，抛石压堤5万立方，浆砌石河堤1.8万余立方，拉运土加石40万立方米,修建排洪渠两道600米;投资建设分筛加工处理生产线两处，价值200余万元;各种配套生产车辆六台,价值180余万元;为聘用技术工人和普工30余人修建职工宿舍，工器具仓库、生产用品仓库及办公用房1600平方米。原告总投资5000余万元，完全具备航道、河道疏浚清障养护的生产能力和经营资格，所有为航道疏浚养护作业的投资完全属被告批准、许可的原告投资合法财产。二、被告批准原告投资后的经营行为合法，有利于黄河河道防洪安全和航道畅通。原告公司投资成立以来从未得到过国家航道开发与养护应该得到的一分钱和一滴油补助,生产经营完全听从行政主管部门的任务安排和合同指令,以疏养疏。三、被告作出的兰交发〔2020〕74号《关于取消桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头的通知》严重违法。依照《中华人民共和国行政许可法》第七条、第八条规定，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。原告取得行政许可后，基于行政行为的公信力，投入了大量的资金，致力于河道防洪安全和航道畅通。而被告在客观情况未发生改变或者未因公共利益需要,就擅自改变了给予原告的行政许可,其行为违法,给原告造成了重大损失,其应当予以赔偿。四、被告市政府作出的兰府复字〔2020〕38号行政复议决定书事实审查不清。1.行政复议决定书审查查明与事实不符。截止诉讼时，原告未收到被告市交通委的答复。被告市交通委通知中载明“根据《兰州市航道管理条例》第三条和《航道养护管理规定》等规定，市交通部门计划对黄河兰州段航道养护范围、标准进行重新论证。据此，自发文之日起停止柳忠高速公路黄河大桥至小峡电站段航道疏浚养护。”根据2015年、2016年、2017年、2018年航养计划（未实施被停止的航养计划)以及2019年10月底被告的回复，证明该段航道养护疏浚工程没有结束。行政复议决定查明“被申请人根据黄河航道实际情况、在××路疏浚养护工程计划,疏浚养护工程实际已结束”,事实并不存在。2.因被告未进行论证编制,原告等待开业生产期间，被告市交通委依据《兰州市航道管理条例》第二十条的规定,取消原告投资建设码头所有权、使用权，船舶生产作业权、停靠权,其依据法规错误。该《条例》第二十条，养护疏浚工程结束后,设置的临时码头应当及时予以拆除。原告专用码头于2012年投建至今已近十年,每年都承担着航养疏浚任务和河道疏浚工作,码头的性质已完全不属于临时码头。众所周知,公路、铁路、水路的养护是年复一年的长期性工作。事实是这一工作并没有结束,除非国家取缔黄河兰州段通航航道的建制。因此，被告市交通委的“停止、取消、不准”根本没有国家政策和科学、法理依据的支持。被告市交通委在作出《通知》前，也没有向原告进行法定程序规定的协商和实际调研,更没有向原告提供不可抗力因素和特殊情况形成取消要件的证据证明。对此，被告市政府在审查查明中只字未提，且对于原告提出的赔偿请求轻描淡写一笔带过，助长了其下属使用非法手段侵害原告的行为。综上所述，请求：1.撤销被告市交通委作出的兰交发〔2020〕74号《关于取消桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头的通知》；2.撤销被告市政府作出的兰府复决字〔2020〕38号行政复议决定书。 原告万众水务公司向本院提交并在庭审中出示的证据材料如下： 证据一:兰州市交通运输局兰交安监发[2011]264号文件，证明原告在被告批准后,投资建设的五艘船舶属原告合法财产的事实。 证据二:兰州市水运管理局兰水运[2012]49号文件，证明原告投资建设的桑园子、砂金坪码头经过被告批准,属原告合法财产的事实。 证据三:2015年至2019年航养计划、计划申请答复、被告文件，证明被告每年向原告下达航道养护计划的事实，以及被告《通知》中停业、取消、不准原告合法企业生产经营的决定,不属于也不存在不可抗力因素的要件，也不符合《兰州市航道管理条例》第二十条规定的条件。 证据四:原告所有证照、申请、航养计划、合同、相关文件，政府文件及人民法院多份判决,杨家湾村委会撤诉书,纪委、监委通告、举报材料，公安局材料、当地村民证明材料,场地测量图纸、采砂证、土地租赁协议,修改协议，企业规范经营资料,清淤批准文件,水务局文件，证明原告生产经营财产所得的合法性和工作行为有利于黄河防汛，以及原告为配合纪检监察机构铲除杨小伟恶势力团伙所受到杨小伟保护伞打击报复的事实。 证据五:兰州交通运输委员会兰交发[2020]74号文件，证明被告在向原告发出违法决定之前,没有依法对许可后造成原告投资的事实进行如何处理作出决定,该《通知》决定严重侵犯了原告的合法权益,属违法决定的事实。 证据六:申辩材料，证明原告在接到被告违法决定后,在法定时限内向被告呈递的申辩材料,但被告未能依法予以处理,剥夺了原告的申辩权、陈述权的事实。 证据七:行政复议决定书，证明被告市政府违法袒护下属的违法行为，维持决定侵害了原告的合法权益，应依法予以撤销。 证据八:交通运输综合行政执法工作现场检查记录，证明被告执法部门对原告的执法检查结果证照齐全,原告向被告执法提出了所有财产已向被告移交和今后发生公共安全事故与原告无关的事实。 证据九:投资概算和维修预算，证明被告批准后，原告的投资和对投资设施的维修需要的费用。 证据十：责令改正违法行为通知书，证明被告已经进入执行程序。 原告万众水务公司申请本院调取证据材料：1.兰水运〔2018〕24号《兰州市水运管理局关于下达2018年度航道养护预安排计划的通知》；2.兰水运〔2018〕34号《兰州市水运管理局关于黄河兰州段航道疏浚停止作业的通知》；3.兰水运〔2018〕46号《兰州市水运管理局关于对的回复》；4.兰水运〔2019〕29号《兰州市水运管理局关于2019年黄河兰州段航道养护的请示》；5.《2019年度黄河兰州段航道养护方案》；6.《关于兰州万众水务工程有限责任公司2019年航道养护计划申请书的回复》。 被告市交通委辩称：一、航道管理属于被告职责范围。根据《中华人民共和国航道法》第五条、《兰州市航道管理条例》第三条、《兰州市人民政府办公厅关于印发兰州市交通运输委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第一条第(一)款第1项、第二条第(四）款、第（五)款和《关于调整兰州市交通运输委员会职能配置、内设机构和人员编制的通知》第一条第（三)款的规定,被告有权对航道建设、养护、许可等进行管理。二、被告下发的《关于取消桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头的通知》合法,不应被撤销。1.关于桑园子、砂金坪两个码头的性质。2012年9月17日原兰州市水运管理局作出的批复第1项:原则同意你公司建设桑园子、砂金坪两个临时码头，两码头只能作为疏浚卸载码头，不能作为其他使用。所以万众水务公司建设的桑园子码头、砂金坪码头为疏浚卸载临时码头，不是航养专用码头。2.被告下发《关于取消桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头的通知》具有法律依据。首先,根据《中华人民共和国航道法》第三条、《航道养护管理规定》第八条、《兰州市航道管理条例》第十九条的规定，航道养护要根据经济社会发展和国防建设的需要，遵循综合利用和保护水资源、保护生态环境的原则，服从综合交通运输体系建设和防洪总体安排，结合航道条件和航运需求，合理论证确定，制定养护计划。鉴于黄河航道实际情况，柳忠高速公路黄河大桥至小峡电站段航道未再安排疏浚养护工程计划，万众水务公司养护疏浚工程实际已经结束。其次，根据《兰州市航道管理条例》第二十条以及临时码头建设批复第4项均规定，养护疏浚工程结束后，设置的临时码头应当及时予以拆除。特殊情况下万众水务公司应当服从政府要求和行业主管部门的规划安排。因万众水务公司养护疏浚工程已结束，其应当拆除桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头。最后、原告主张的船舶及设施设备、生产线、仓库、办公用房、职工宿舍、生产车辆、绿化等投资建设不属于兰州市水运管理局许可事项,与被告无关。综上,被告作出的《关于取消桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头的通知》合法,万众水务公司的诉请没有事实与法律依据,请求法院依法驳回万众水务公司诉讼请求。 被告市交通委在举证期限内向本院提交并在庭审中出示的证据材料、法律依据如下： 第一组：1.兰政办发[2011]304号兰州市人民政府办公厅关于印发兰州市交通运输委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知；2.中共兰州市委办公室兰州市人民政府办公室关于调整和印发市级涉改部门单位职能配置、内设机构和人员编制的通知；3.关于调整兰州市交通运输委员会职能配置、内设机构和人员编制的通知。证明原兰州市交通运输局的职责划入兰州市交通运输委员会,原兰州市水运管理局承担的行政许可职能划归市交通委机关。兰州市交通运输委员会负责全市道路、水路交通运输市场监督管理,负责全市公路、水路等交通运输基础设施的建设、养护和管理及部分高速公路、普通干线公路项目建设管理工作。 第二组：4.兰水运[2012]45号《关于万众建材有限公司申请航道疏浚事宜的请示》；5.兰交安监发[2011]264号《关于对兰州万众建材有限责任公司申请航道疏浚事宜请示的批复》；6.兰水运[2012]49号《关于对兰州万众水务工程有限责任公司基础码头有关事宜的批复》；7.兰交发[2020]74号《关于取消桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头的通知》。证明:1.原兰州市水运管理局批复万众水务公司建设的桑园子码头、砂金坪码头为疏浚卸载临时码头；2.特殊情况下万众水务公司应当服从政府要求和行业主管部门的规划安排；3.《关于取消桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头的通知》合法。 第三组：8.兰州万众水务工程有限责任公司关于兰交发[2020]74号通知文件中取消砂金坪、桑园子码头和不准疏浚航养船舶停靠码头将如何处置的请示报告；9.兰州市交通运输委员会关于万众水务工程有限责任公司提出取消砂金坪、桑园子两个临时疏浚码头相关问题的答复；10.邮政快递单及快递业务查询单。证明:被告市交通委对原告万众水务公司的请示报告进行了答复,原告要求被告市交通委限期答复以及限期未答复视为同意其请示没有法律依据。 第四组：《中华人民共和国航道法》《航道养护管理规定》；《兰州市航道管理条例》。 被告市政府辩称：一、市政府作出的行政复议决定书认定事实清楚，适用法律准确。1.2011年10月24日，原兰州市交通运输局批复原兰州市水运管理局“原则同意兰州万众建材有限责任公司参与柳忠高速公路黄河大桥至小峡电站段航道疏浚养护工作……。”2012年9月17日,原市水运局作出《批复》载明:“原则同意兰州万众水务工程有限责任公司建设桑园子、砂金坪两个临时码头,两码头只能作为疏浚卸载码头,不能作为其他使用。”“如遇特殊情况或不可抗力的因素,你公司新建的临时疏浚专用码头,必须服从政府的要求和行业主管部门的规划安排”。2020年3月19日,市交通委作出了《关于取消桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头的通知》并送达原告,该《通知》载明:“一、停止柳忠高速公路黄河大桥至小峡电站段航道疏浚养护。......二、依法取消两个临时疏浚码头。......”2020年3月26日,原告向市交通委提交请示报告,提出了五个方面的问题,要求市交通委在3日内作出书面答复。2020年4月1日,市交通委作出了答复,并送达原告。市交通委根据黄河航道实际情况,在××路疏浚养护工程计划,疏浚养护工程实际已结束的情况下,根据《兰州市航道管理条例》第二十条的规定,作出《通知》,停止柳忠高速公路黄河大桥至小峡电站段航道疏浚养护,且依法取消申请人建设的两个临时疏浚码头的行为并无不当。2.原告主张的航道疏浚养护所投资的专用船舶、设施设备以及码头、场地属原告财产问题,市交通委在《通知》中并未涉及,其主张不属于本案的审理范围。3.对原告在请示报告中要求市交通委在3日内作出书面答复,过期视为同意的主张缺乏法律依据,被告未予支持。二、市政府作出的行政复议决定书程序合法。2020年4月29日,被告市政府受理原告的行政复议申请后及时将行政复议申请书副本及行政复议答复通知书送达市交通委,市交通委在法定的期限内提交了答复书及相关的证据材料。2020年5月22日,经行政机关负责人签发后，市政府在法定期限内作出了行政复议决定书，并向原告进行送达。综上所述,被告作出的行政复议决定书认定事实清楚,适用法律准确，程序合法,请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告市政府在举证期限内向本院提交并在庭审中出示的证据材料如下： 第一组：1.兰水运〔2011〕45号《关于万众建材公司申请航道疏浚事宜的请示》;2.兰交安监发〔2011〕264号《关于对兰州万众建材有限责任公司申请航道疏浚事宜请示的批复》;3.兰交发〔2020〕74号《关于取消桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头的通知》;4.兰州万众水务工程有限责任公司《关于兰交发〔2020〕74号通知文件中取消砂金坪、桑园子码头和不准疏浚航养船舶停靠码头将如何处置的请示报告》;5.兰水运〔2012〕49号《关于对兰州万众水务工程有限责任公司基础码头有关事宜的批复》;6.兰州市交通运输委员会《关于万众水务工程公司提出取消砂金坪、桑园子两个临时疏浚码头相关问题的答复》及送达回证。证明市交通委作出的兰交发〔2020〕74号《关于取消桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头的通知》符合法律规定。 第二组：1.行政复议申请书;2.行政复议答复通知书及送达回证;3.行政复议答复书;4.兰府复决字〔2020〕38号行政复议决定书及送达回证;5.兰州市人民政府发文稿纸。证明市政府在法定期限内对原告的行政复议申请作出处理，复议决定程序完全合法。 法院依职权从原告处调取证据：兰州万众建材有限责任公司营业执照。 经庭审举证、质证，本院认证如下：原告提交的证据一、证据二、证据三（万众水务公司的文件除外）、证据五、证据七以及原告申请法院从被告市交通委调取证据能够证明案件相关事实，予以采信，其余证据与本案缺乏关联性，不予采信。被告市交通委提交的第一组、第二组证据能够证明涉案事实，予以采信，其余证据与案件缺乏关联性，不予采信。被告市政府提交的第一组证据（证据4、证据5、证据6除外）能够证明复议事实，予以采信。 综合上述分析，根据可采纳的证据，结合当事人相关陈述，本院查明以下事实： 兰州万众建材有限责任公司向原兰州市水运管理局（以下简称原市水运局）呈报“关于对小峡至柳忠高速东岗大桥段进行航道疏浚养护项目申请书”后，原市水运局于2011年8月29日向原兰州市交通运输局（以下简称原市交通局）报送兰水运[2011]45号《关于万众建材公司申请航道疏浚事宜的请示》，该局提出“在小峡至柳忠高速东岗大桥段航道有疏浚任务时，优先考虑万众建材公司有资质的船舶参加航道疏浚”的初审意见。同年10月24日，原市交通局对原市水运局作出兰交安监发[2011]264号《关于对兰州万众建材有限责任公司申请航道疏浚事宜的请示》：原则同意兰州万众建材有限责任公司参与柳忠高速公路黄河大桥至小峡电站段航道疏浚养护工作。后，原告万众水务公司依据原水运局下达的年度航道养护计划实施该航段养护疏浚作业。2012年9月17日，原市水运局对原告万众水务公司作出兰水运[2012]49号《关于对兰州万众水务工程有限责任公司基础码头有关事宜的批复》：1.原则同意万众水务公司建设桑园子、砂金坪两个临时码头，两码头只能作为疏浚卸载码头，不能作为其他使用；2……4.如遇特殊情况或不可抗力的因素，万众水务公司新建的临时疏浚专用码头，必须服从政府的要求的行业主管部门的规定安排。 2018年6月，原市水运局向原告万众水务公司下发《关于下达2018年度航道养护预安排计划的通知》后，因黄河进入汛期，该局于2018年7月下达了《关于黄河兰州段航道疏浚停止作业的通知》，要求各疏浚企业按照相关防汛预案要求，立即停止施工作业。万众水务公司遂停止航养作业。2019年，原水运局编制的《2019年度黄河兰州段航道养护方案》中无柳忠高速公路黄河大桥至小峡电站段航道。2020年3月19日被告市交通委向原告万众水务公司下发兰交发〔2020〕74号《关于取消桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头的通知》，通知：一、根据《兰州市航道管理条例》第三条和《航道养护管理规定》第八条的规定，市交通部门计划对黄河兰州段航道养护范围、标准进行重新论证，所以停止柳忠高速公路黄河大桥至小峡电站段航道疏浚养护，二、根据《兰州市航道管理条例》第二十条和兰水运[2012]49号《关于对兰州万众水务工程有限责任公司基础码头有关事宜的批复》第四条的规定，取消桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头。万众水务公司不服该通知，于2020年4月29日向被告市政府申请行政复议，市政府受理后向市交通委送达了行政复议答复通知书，交通委在规定期限内提交了书面答复和有关的证据材料。经审核，市政府于2020年5月22日作出兰府复决字〔2020〕38号行政复议决定书，维持市交通委作出的《关于取消桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头的通知》。万众水务公司对上述通知、行政复议决定均不服，遂诉至本院。 另查明，因机构改革，原水运局、原交通局职责现由被告市交通委承继行使。兰州万众建材有限责任公司与原告兰州万众水务工程有限责任公司的法定代表人均为李某。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”行政机关作出行政行为应当做到事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国航道法》第五条以及兰政办发[2011]304号《兰州市人民政府办公厅关于印发兰州市交通运输委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，被告市交通委作为兰州市交通运输主管部门，对其所在行政区域内水路交通运输基础设施的建设、养护负有管理职责。本案中，被告市交通委于2020年3月19日作出兰交发〔2020〕74号《关于取消桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头的通知》第一项内容为“根据《航道养护管理规定》第八条的规定，市交通部门计划对黄河兰州段航道养护范围、标准进行重新论证，所以停止柳忠高速公路黄河大桥至小峡电站段航道疏浚养护。”但被告并未向法庭提交涉案航道无需继续养护的新论证结论，就通知原告取消涉案航道的养护，其作出的行政行为缺乏证据支持，事实不清。既然黄河兰州段航道养护的标准、范围尚未确定，涉案航道是否需要养护也就尚不确定，现被告通知取消原告为进行养护疏浚作业建设的临时码头，也属于证据不足，事实不清。而且根据《兰州市航道管理条例》第二十条规定“专业航道施工单位在养护航道时，需要设置临时码头的，应当依照相关规定向水行政主管部门办理临时建设手续，养护疏浚工程结束后，设置的临时码头应当及时予以拆除。”以及该法第三十二条的规定“违反本条例第二十条规定的，由水行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由水行政主管部门代为拆除，拆除费用由施工单位承担。”因养护航道需要设置建设临时码头的审批、拆除属于水行政主管部门的职权范围。综上，被告市交通委作出的涉案行政行为应当依法予以撤销。 被告市政府作为市交通委的同级人民政府，对被告市交通委作出的行政行为负有行政复议职权。在复议机关维持原行政行为时，因复议决定是对原行政行为法律效力的认可，复议决定内容与原行政行为具有一致性，在原行政行为违法被撤销的情况下，被告市政府作出的行政复议决定应当依法予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告兰州市交通委员会作出的兰交发〔2020〕74号关于取消桑园子、砂金坪两个临时疏浚卸载码头的通知。 二、撤销被告兰州市人民政府作出的兰府复决字〔2020〕38号行政复议决定。 案件受理费50元，由二被告各负担25元。 如不服本判决，可在判决书送各达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。 审 判 长 周青浦 审 判 员 李志霞 审 判 员 岳亚丽 二〇二〇年九月二十五日 法官助理 孟 静 书 记 员 崔 洁 【附本案适用的法律条文】 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的; (二)适用法律、法规错误的; (三)违反法定程序的; (四)超越职权的; (五)滥用职权的;