福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终429号 上诉人（一审被告）福清市自然资源和规划局，住所地福建省福清市清昌大道9号。 法定代表人张晓，局长。 委托代理人吴文深，福建鼎轩律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）陈克仁，男，1954年4月4日出生，汉族，住福建省福清市。 被上诉人（一审原告）陈章兴，男，1958年11月5日出生，汉族，住福建省福清市。 被上诉人（一审原告）陈瑞发，男，1955年6月25日出生，汉族，住福建省福清市。 被上诉人（一审原告）陈承仁，男，1961年12月26日出生，汉族，住福建省福清市。 被上诉人（一审原告）陈木旺，男，1957年12月7日出生，汉族，住福建省福清市。 上诉人福清市自然资源和规划局因被上诉人陈克仁等5人诉其不履行法定职责一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初306号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，原告等人系福清市江阴镇庄前村村民，在庄前村有围垦地，因“长乐前塘至福清前高速公路”项目被征收。2019年2月24日，原告5人以中铁十二局有限公司、中铁十二局集团有限公司福州分公司、福州长福高速公告有限责任公司为被申请人，以上述被申请人自2017年3月强占原告土地并进行施工，属于未批先占为由向被告提交了《查处申请书》，请求被告对被申请人违法占用原告集体土地的行为予以查处。 2019年4月19日，被告作出《关于江阴镇庄前村陈克仁等人反映问题核实意见书》（融自然信（2019）93号）并送达原告，告知原告调查核实情况及处理意见：“经查，该宗地系长乐前塘至福清前高速公路工程建设用地，是省重点项目。该宗地已于2018年1月24日经福建省人民政府《关于长乐前塘至福清前高速公路建设农用地转用的批复》（闽政文（2018）42号）通过农转用批复，并于2018年4月24日经自然资源部以自然资函（2018）48号文通过用地批复。你们反映的该项目建设侵犯了你们的合法权益问题，建议通过司法途径解决”。 另查明，2018年1月24日，福建省人民政府作出闽政文（2018）42号《福建省人民政府关于长乐前塘至福清前高速公路建设农用地转用的批复》，批复同意将福清市境内农用地246.8924公顷转为建设用地。2018年4月24日，自然资源部作出自然资函（2018）48号《自然资源部关于长乐前塘至福清前高速公路工程建设用地的批复》，批复同意福州市长乐区、福清市征收农民集体所有农用地272.9955公顷。2018年7月2日，福清市人民政府依据上述批复文件，发布了融土征告（2018）36号征收土地公告。 一审法院认为,原告以其围垦地被未批先占为由，向土地行政管理部门申请查处，要求履行保护土地权益、查处违法行为的职责，因被告未作出处理，原告遂提起诉讼，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的"的规定，原告与被诉行政行为有利害关系，具有本案原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。"的规定，被告具有查处违反土地管理法律、法规行为的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。"原告提出的要求履行保护土地权益、查处违法行为申请具有相应的法律依据，对于原告举报的违法行为是否存在，被告作为土地行政管理机关有义务进行调查并进行处理。被告在接到原告的申请后两个月内仅回复“建议通过司法途径解决”，并未对此进行调查处理，属于不履行法定职责，故原告请求确认被告未依法履行土地监管职责的行为违法，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，一审判决：一、确认被告福清市自然资源和规划局对原告陈克仁、陈章兴、陈瑞发、陈承仁、陈木旺提出的查处违法行为申请未依法履行监管职责违法；二、责令被告福清市自然资源和规划局于本判决生效之日起30日内对原告陈克仁、陈章兴、陈瑞发、陈承仁、陈木旺的申请事项作出处理。 上诉人福清市自然资源和规划局不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人与案涉被征收的地块及地块的建设行为不具有法律上的利害关系，依法不享有本案诉权，一审法院认定被上诉人与被诉行政行为有利害关系是错误的。被上诉人所反映的地块已经在2018年被批准征收后转为国有用地，被上诉人一审时提交的证据仅有《查处申请书》，不足以证明其与案涉被征收地块及地块的建设使用行为有利害关系，更不能证明其存在被侵害的“自身合法权益”，被上诉人不具备提起一审行政诉讼的主体资格，一审法院未查明该事实，却依据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，认为被上诉人与本案被诉行政行为具有利害关系，系认定事实不清，适用法律错误。投诉、举报是所有公民的一般性权利，而行政诉讼是对公民人身权、财产权等具体权益受侵害时的救济，公民并不能因投诉或举报而取得提起行政诉讼的权利，否则行政诉讼法限定的原告主体资格将形同虚设。一审判决实际上就是仅依据被上诉人的投诉、举报行为而认定有利害关系，这是错误的。二、上诉人已经对被上诉人履行了答复义务，在答复中也能体现上诉人履行了调查处理的义务，一审法院认为上诉人未履行调查处理义务系认定错误。就被上诉人反映的福州长福高速公路有限责任公司、中铁十二局等单位在江阴镇庄前村未批先占，要求查处一事，上诉人经调查后，于2019年4月19日作出《关于江阴镇庄前村陈克仁等人反映问题核实意见书》（融自然信〔2019〕93号）并送达被上诉人，告知被上诉人调查核实情况及处理意见：“经查，该宗地系长乐前塘至福清前高速公路工程建设用地，是省重点项目。该宗地已于2018年1月24日经福建省人民政府《关于长乐前塘至福清前告诉公路建设农用地转用的批复》（闽政文〔2018〕42号）通过农转用批复，并于2018年4月24日经自然资源部以自然资函〔2018〕48号文通过用地批复。你们反映的该项目建设侵犯了你们的合法权益问题，建议通过司法途径解决。”对于被上诉人反映的问题，上诉人已经履行了答复义务，也进行了相应的调查和处理，调查的结果是该地块已经于2018年获得有权部门的批准征收并已施工，目前不存在违法占地的行为，即使之前有存在违法用地的行为，也无法查清，现因地块的征收批准而违法用地行为已消除，可不予立案，所以做出的处理意见就是，你们反映的该项目建设侵犯了你们的合法权益问题，建议通过司法途径解决。一审判决对上诉人的答复认定为未履行调查处理是错误。 被上诉人陈克仁等人辩称，一、被上诉人与案涉地块有事实上的利害关系，具有相关诉权，就算被上诉人与该地块没有利害关系，上诉人也应当就被上诉人的举报予以查处。该案涉土地位于庄前行政村下辖西沁自然村范围之内，且由西沁村村民实际使用，该点足以证明被上诉人与该土地有利害关系。被上诉人亦是案涉土地的实际使用人，有权要求上诉人履行查处职责，并就不予查处的行为提起诉讼。二、上诉人的查处职责并未实际履行，仅仅告知被上诉人通过司法途径解决于法不符。上诉人依法具有查处涉及土地方面违法违规的行政职权，在受到被上诉人的查处申请后，应当到达现场进行调查，应当电联被上诉人记录受侵害情况，应当核实高速公路是否取得了合法的用地文件，但在本案中这些最基本的调查上诉人都未做到，所以上诉人未依法履行相关职权，应当重新作出相应处理。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：“……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”本案中，被上诉人系福清市江阴镇庄前村村民，在庄前村有围垦地，因“长乐前塘至福清前高速公路”项目被征收，被上诉人以其围垦地被未批先占为由向土地行政管理部门申请查处，对上诉人作出的答复行为不服提起本案诉讼。一审法院认为被上诉人提起诉讼符合上述法律规定，具有本案原告诉讼主体资格，本院予以认可。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，上诉人具有查处违反土地管理法律、法规行为的法定职权。 《国土资源违法行为查处工作规程》第7.2条规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，或者立案前违法状态已经消除的，可以不予立案。本案中，被上诉人于2019年2月24日以中铁十二局有限公司、中铁十二局集团有限公司福州分公司、福州长福高速公告有限责任公司为被申请人，以上述被申请人自2017年3月强占被上诉人土地并进行施工，属于未批先占为由向上诉人提交了《查处申请书》。上诉人在收到被上诉人举报违法行为申请书后，经过调查核实，查明案涉土地系长乐前塘至福清前高速公路工程建设用地，其于2018年1月24日经福建省人民政府作出闽政文（2018）42号《福建省人民政府关于长乐前塘至福清前高速公路建设农用地转用的批复》，同意农用地转为建设用地。自然资源部于2018年4月24日作出自然资函（2018）48号《自然资源部关于长乐前塘至福清前高速公路工程建设用地的批复》，通过用地批复。上诉人经调查后，于2019年4月19日作出《关于江阴镇庄前村陈克仁等人反映问题核实意见书》（融自然信〔2019〕93号）并送达被上诉人，告知被上诉人调查核实情况及处理意见。根据上述规定，上诉人认为被上诉人申请查处的事项违法状态已经消除可以不予立案，并将核实调查情况和处理意见告知被上诉人，已经履行了相关法定职责，并无不当。综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决确认上诉人未依法履行监管职责违法并对被上诉人申请事项作出处理错误，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初306号行政判决； 二、驳回被上诉人陈克仁、陈章兴、陈瑞发、陈承仁、陈木旺的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费各50元由被上诉人陈克仁、陈章兴、陈瑞发、陈承仁、陈木旺负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄勤民 审 判 员 曾 莹 审 判 员 郑 鋆 二〇二〇年九月二十五日 法官助理 陈俊杰 书 记 员 陈佳怡 附注：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。