浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1248号上诉人（原审原告）余来怀，男，1970年4月17日出生，汉族，户籍地浙江省永嘉县。被上诉人（原审被告）永嘉县人民政府，住所地浙江省温州市永嘉县县前路**。法定代表人林万乐，县长。委托代理人徐建宁。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路**法定代表人姚高员，市长。委托代理人林琳。余来怀诉永嘉县人民政府政府信息公开、温州市人民政府行政复议一案，温州市中级人民法院于2020年5月19日作出（2019）浙03行初777号行政判决。余来怀不服，向本院提出上诉。本院于2020年7月7日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年6月16日，余来怀向永嘉县人民政府邮寄政府信息公开申请表，申请公开如下信息：“永嘉县政府专题会议纪要〔2017〕92号《瓯北现场办公专题协调会议纪要》、永嘉县政府专题会议纪要〔2017〕117号《关于瓯北珠岙小微园有关问题专题协调会议纪要》。”次日，永嘉县人民政府签收该邮件。2019年7月12日，永嘉县人民政府作出永政信复公〔2019〕23号《答复》，主要内容为“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定，该两份会议纪要是在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录，不作为行政管理依据，不予公开”，并向余来怀邮寄送达。余来怀不服，向温州市人民政府申请行政复议。温州市人民政府于2019年7月24日收到并受理该行政复议申请，7月26日向永嘉县人民政府发出行政复议答复通知书。永嘉县人民政府于7月30日收到该通知书后，于8月9日向温州市人民政府提交复议答复书及证据材料。因案情复杂，温州市政府决定延长30日的审理期限。2019年10月10日，温州市人民政府作出温政行复〔2019〕151号行政复议决定，维持前述永嘉县人民政府的答复，并向余来怀送达复议决定书。余来怀起诉要求撤销永政信复公〔2019〕23号答复及温政行复〔2019〕151号行政复议决定，责令被告重新作出政府信息公开答复，并提供涉案两份会议纪要。另查明：因余来怀向永嘉县自然资源和规划局举报永嘉县政府瓯北街道办事处存在以租代征违法占用耕地约20亩违法行为。永嘉县自然资源和规划局于2019年6月12日、8月22分别作出永资规违处〔2019〕69号、〔2019〕111号自然资源违法举报线索处理告知书，告知余来怀：“经调查核实，你反映的位置位于××街道××村内，现为生态停车场及道路和绿化，土地类别分别为村居用地及新增建设用地。瓯北珠岙小微创业园为提升小微创业园的品质，优化空间布局，完善配套设施建设。根据永嘉县政府专题会议纪要〔2017〕92号《瓯北现场办公专题协调会议纪要》、永嘉县政府专题会议纪要〔2017〕117号《关于瓯北珠岙小微园有关问题专题协调会议纪要》文件规定，瓯北街道在不改变土地性质的情况下，将珠岙村已拆除违章建筑的空闲地改造为生态停车场及道路和绿化等，优化园区整体设计。”在诉讼过程中，永嘉县人民政府向永嘉县人民法院提供了涉案两份会议纪要，该院已向余来怀送达。其中〔2017〕92号《瓯北现场办公专题协调会议纪要》的内容包括“关于瓯北珠岙小微园‘比学树’示范点环境综合整治工程有关问题”等；〔2017〕117号《关于瓯北珠岙小微园有关问题专题协调会议纪要》内容包括项目“比学树”、项目建设、装修设计费用及其他问题。原审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”根据该法第三十六条第三项规定，对政府信息公开申请，行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。《浙江省政府信息公开暂行办法》（2015年修正）第二十条第三项规定，属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由；作为行政管理依据的，应当予以公开，并按照本条第一项规定答复处理。会议纪要是记载和传达会议情况和议定事项时使用的内部公文。因此，涉案会议纪要属于行政机关内部行文，系行政机关内部信息。鉴于被告在诉讼过程中已提供涉案两份会议纪要，根据会议纪要内容，不属于针对行政裁量权所作的细化、量化标准，故原告主张根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）第十八条的规定，应予以公开涉案两份会议纪要，缺乏依据。虽然永嘉县自然资源和规划局作出的两份违法举报线索处理告知书已载明涉案两份会议纪要，但两份会议纪要均没有涉及“瓯北街道在不改变土地性质的情况下，将珠岙村已拆除违章建筑的空闲地改造为生态停车场及道路和绿化等，优化园区整体设计”等方面的内容，且根据两份会议纪要的内容，不能推定两份会议纪要是瓯北街道办事处在“不改变土地性质”情况下，将“空闲地改造为生态停车场及道路和绿化”的依据，故不能认定涉案两份会议纪要已作为行政管理依据。因此，被诉答复认为涉案会议纪要属于内部信息，决定不予公开，并书面答复原告，符合上述规定。被诉答复认定事实清楚，程序合法，符合法律规定，被诉复议决定予以维持，并无不当。温州市政府于2019年7月24日收到并受理该行政复议申请，因案情复杂决定延长30日的审理期限，并于2019年10月10日作出被诉复议决定，复议程序合法。综上，原告请求撤销被诉答复及被诉复议决定，缺乏依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告余来怀的诉讼请求。上诉人余来怀上诉称：1.一审判决认为：“《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条、第三十六条第三项规定，以及《浙江省人民政府信息公开暂行办法》（2015年修正）第二十条第三项的规定，会议纪要是记载和传达会议情况和议定事项使用的内部公文。因此，涉案会议纪要使用行政机关内部行文，系行政机关内部信息。”这一认定事实错误，适用法律错误。上诉人要求公开永嘉县人民政府专题会议纪要〔2017〕92号《瓯北现场办公专题协调会议纪要》、永嘉县人民政府专题会议纪要〔2017〕117号《关于瓯北珠岙小微园有关问题专题协调会议纪要》，是涉及到瓯北街道在不改变土地性质的情况下，将珠岙村已拆除违章建筑的空闲地改造为生态停车场及道路和绿化等，优化园区整体设计的违法行为所作的具体量化处理规定，根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）第十八条的规定，针对行政裁量权所作的细化、量化标准应当予以公布，故涉案信息属于应予公开的政府信息范畴。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二点规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。如果会议内容对外部产生约束力，亦对相对人的权利义务产生实际影响，则不是内部管理信息”。属于《政府信息公开条例》的调整范围。例如，行政机关就相对人的切身利益问题召开专题会议，该会议内容直接对相对人的利益事项予以明确，并将会议讨论形成的结果告知相对人，则该会议的会议记录或会议纪要能够对相对人的权利义务产生实际影响。所以，上诉人申请政府信息公开的“会议纪要”内容对外部产生约束力，亦对相对人的权利义务产生实际影响，则不是内部管理信息，属于《政府信息公开条例》第二条规定信息公开范畴。根据《国家行政机关公文处理办法》第二条规定，行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。第九条第十三项规定，会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。对本案而言，永嘉县人民政府专题会议纪要〔2017〕92号《瓯北现场办公专题协调会议纪要》、永嘉县人民政府专题会议纪要〔2017〕117号《关于瓯北珠岙小微园有关问题专题协调会议纪要》是涉及到瓯北珠岙小微园项目建设等有关问题，也即成为永嘉县人民政府及其职责部门相应的法定职责。由于瓯北街道办事处违法拆除上诉人的未登记房屋，严重侵犯了上诉人的合法权益。所以，该会议纪要不属于内部性、过程性信息，应该属于《政府信息公开条例》第二条规定，属于信息公开范畴。对此，被上诉人在判决书送达之前，也是向上诉人公开该两份《会议纪要》，一审法院判决“驳回原告诉讼请求”这是违反上述法律法规规定。2.一审判决认为：“该两份会议纪要均没有涉及‘瓯北街道在不改变土地性质的情况下，将珠岙村已拆除违章建筑的空闲地改造成生态停车场及道路和绿化等，优化园区整体设计’等方面的内容，不能推定两份会议是瓯北街道办事处在‘不改变土地性质’情况下，将‘空闲地改造为生态停车场及道路和绿化’的依据，故不能认定涉案两份会议纪要已作为行政管理依据。”这一认定是错误的，违法的。涉案地块没有通过土地征收，不改变土地性质，直接改造成生态停车场及道路和绿化的行政行为，是违反土地管理法律法规规定的。原审法院应当依照《行政诉讼法》第六十六条第一款规定，将违法行为移送有关机关处理。3.一审判决认为：“被诉答复认为涉案会议纪要属于内部信息，决定不予公开，并书面答复原告，符合上述规定。”这一认定事实不清、程序违法，严重违反了法律规定。一审判决维持被诉复议决定，并无不当，实属知法犯法，枉法裁判，故意包庇行政机关违法行为。也是严重违反了最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一项规定：“被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。”的规定。4.一审判决认为：“温州市人民政府于2019年7月24日收到并受理，该行政复议申请，因案情复杂决定延长30日的审理期限，并于2019年10月10日作出被诉复议决定，复议程序合法。”这一认定是错误的，违法的，应当依据《行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，依法撤销永政信公〔2019〕23号政府信息公开答复行为，判令其在一定期限内重新作出具体行政行为，并提供两份会议纪要。5.一审判决认为：“原告请求撤销被诉答复及被诉复议决定，缺乏依据，本院不予支持。据此，依照《行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回原告余来怀的诉讼请求。”这一认为事实错误，适用法律错误。应当依据《行政诉讼法》第七十条、最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第五项“认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”的规定，依法撤销被上诉人作出《信息公开答复函》，判令被上诉人永嘉县人民政府重新作出答复。请求撤销一审判决，责令原审法院重新审理。被上诉人永嘉县人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律依据正确，审判程序合法；答辩人作出的信息公开答复内容符合法律规定，程序合法，已依法履行政府信息公开职责。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条和《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第三项的相关规定，涉案会议纪要属于行政机关内部行文，系行政机关内部信息。虽然永嘉县自然资源和规划局作出的两份违法举报线索处理告知书已载明涉案两份会议纪要，但两份会议纪要均没有涉及“瓯北街道在不改变土地性质的情况下，将珠岙村已拆除违章建筑的空闲地改造为生态停车场及道路和绿化等，优化园区整体设计”等方面的内容，且根据两份会议纪要的内容，不能推定两份会议纪要是瓯北街道办事处在“不改变土地性质”情况下，将“空闲地改造为生态停车场及道路和绿化”的依据，故不能认定涉案两份会议纪要已作为行政管理依据。因此被诉答复认为涉案会议纪要属于内部信息，决定不予公开，并书面答复上诉人，符合上述规定。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人温州市人民政府答辩称：1.答辩人作出的温政行复〔2019〕151号行政复议决定，程序合法。上诉人因不服永嘉县人民政府于2019年7月12日作出的永政信复公〔2019〕23号《关于政府信息公开的答复》（以下简称《答复》）行为，向答辩人申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，答辩人于2019年7月24日收到并受理该行政复议申请，于2019年7月26日向永嘉县人民政府发出行政复议答复通知书。同年7月30日，永嘉县人民政府收到行政复议答复通知书。同年8月9日，永嘉县人民政府向答辩人送达行政复议答复书及相关证据材料。因案情复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，本案延长30日审理期限。2019年10月10日，答辩人作出温政行复〔2019〕51号行政复议决定，并送达上诉人。2.答辩人作出的温政行复〔2019〕151号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律依据正确。经答辩人审理查明：2019年6月16日，上诉人通过EMS（单号：1028073731932）向永嘉县人民政府提起政府信息公开申请，主要内容为：“请提供永嘉县人民政府专题会议纪要〔2017〕92号《瓯北现场办公专题协调会议纪要》、永嘉县人民政府专题会议纪要〔2017〕117号《关于瓯北珠岙小微园有关问题专题协调会议纪要》文件资料各壹份。”同月17日，永嘉县人民政府签收该邮件。2019年7月12日，永嘉县人民政府作出《答复》（永政信复公〔2019〕23号），主要内容为：“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定，该两个会议纪要是在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录，不作为行政管理依据，本机关不予公开。”答辩人认为：上诉人要求公开的涉案信息，是永嘉县人民政府在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录，具有内部性、过程性的特点，不作为行政管理依据，复议过程中上诉人亦没有提供证据证明涉案信息已经外化为行政管理依据。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第三项规定：“行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知上诉人不予公开并说明理由”。对于上诉人要求公开的涉案会议纪要，永嘉县人民政府告知不予公开，并说明理由，作出的《答复》符合上述规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复……”永嘉县人民政府于2019年6月17日收到上诉人的政府信息公开申请，同年7月12日作出《答复》，程序合法。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，答辩人决定维持永嘉县人民政府于2019年7月12日作出的永政信复公〔2019〕23号政府信息公开答复行为。请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。但并非所有行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息均能公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定，“行政机关在履行职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定”。本案中上诉人申请公开的两份会议纪要系过程性信息，属于前述规定中可不予公开的信息。永嘉县人民政府告知不予公开并说明理由，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第三项的规定。永嘉县人民政府于2019年7月12日作出的永政信复公〔2019〕23号答复的内容符合法律规定，程序合法。温州市人民政府于2019年10月10日作出温政行复〔2019〕151号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由均不能成立，其所称相关部门违反土地管理法等并非信息公开诉讼审理的范围。且上诉人在一审法院已将其申请公开的两份会议纪要送达给其的情况下上诉要求重新审理，理由并不充分。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人余来怀负担。本判决为终审判决。审判长 黄 寒审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇二〇年九月二十四日书记员 许亚芬