内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政判决书（2020）内04行终136号上诉人（原审被告）巴林右旗人民政府。住所地：内蒙古自治区巴林右旗大板镇。法定代表人浩毕斯嘎拉图，系旗长。委托代理人赵凤海。委托代理人杨志川，巴林右旗人民政府法律顾问。被上诉人（原审原告）马显青，男，1972年7月13日出生，蒙古族，个体工商户，现住内蒙古自治区巴林右旗大板镇巴彦琥珀路东庆州。原审第三人宋某，女，1974年6月4日出生，蒙古族，无业，现住内蒙古自治区。委托代理人龚利新，内蒙古三易律师事务所律师。原审第三人崔海波，男，1973年3月19日出生，蒙古族，个体工商户，现住内蒙古自治区。原审第三人巴林右旗农村信用合作联社。住所地：内蒙古自治区巴林右旗大板镇。负责人王志明，系理事长。原审第三人王锐峰，男，1974年4月16日出生，汉族，个体工商户，现住内蒙古自治区。委托代理人彭佳蕙，内蒙古松瑞律师事务所律师。上诉人巴林右旗人民政府因与被上诉人马显青，原审第三人宋某、崔海波、巴林右旗农村信用合作联社、王锐峰土地行政登记一案，不服内蒙古自治区巴林左旗人民法院（2019）内0422行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人巴林右旗人民政府的委托代理人赵凤海、杨志川，原审第三人宋某的委托代理人龚利新，原审第三人王锐峰的委托代理人彭佳蕙到庭参加诉讼。被上诉人马显青、原审第三人崔海波、巴林右旗农村信用合作联社经本院合法传唤未到庭。本案现已缺席审理终结。原审法院审理查明，2013年7月19日，第三人崔海波将位于××旗南的4857.64平方米土地转让给了第三人宋某。后宋某、崔海波向被告巴林右旗人民政府提出案涉土地使用权变更登记申请，2013年7月23日，巴林右旗人民政府为第三人宋某颁发了右国用（2013）第2013545号国有土地使用权证。被告巴林右旗人民政府为第三人宋某进行案涉土地登记时，所依据的土地权属来源证明文件中1996年12月22日26号《国家建设征（拨）用土地呈报表》、2000年5月6日《国有土地使用权出让合同（划拨土地使用权补办出让合同）》所载明的土地（6255.28平方米）与案涉4857.64平方米土地并非同一地块，2013年7月19日赤峰×××房屋所有权证所载明的房屋亦未坐落于案涉4857.64平方米土地内。2018年9月6日，原告马显青向本院提起行政诉讼，以该土地登记包含其土地使用权、程序违法为由，要求撤销右国用（2013）第2013545号国有土地使用权证。另查明，2018年5月3日，马显青向巴林右旗人民法院提起民事诉讼，请求人民法院确认登记在××旗南东侧的1794.23平方米土地使用权为马显青所有，宋某立即返还土地使用权。2018年8月22日，巴林右旗人民法院作出（2018）内0423民初1455号民事判决，判令宋某于判决生效之日起十日内将坐落于××旗南东侧的1794.23平方米（2.69亩）土地返还给马显青；驳回马显青的其他诉讼请求。宋某不服该判决向赤峰市中级人民法院申请再审。2018年11月28日，赤峰市中级人民法院作出（2018）内04民申505号民事裁定书，指令巴林右旗人民法院再审本案；再审期间中止原判决的执行。2019年5月21日，巴林右旗人民法院作出（2019）内0423民再1号民事判决，撤销巴林右旗人民法院（2018）内0423民初1455号民事判决，驳回马显青的诉讼请求。马显青、崔海波不服该判决，向赤峰市中级人民法院提出上诉。2019年11月1日，赤峰市中级人民法院作出（2019）内04民再249号终审判决，驳回上诉，维持原判。还查明，2013年8月，宋某以含案涉4857.64平方米土地在内的土地使用权为抵押向巴林右旗农村信用合作联社大板镇信用社贷款，双方办理了抵押权登记，巴林右旗农村信用合作联社取得了右他项（2013）字第025号土地他项权权利证明书。再查明，案涉宋某名下的右国用（2013）第2013545号国有土地使用权，已于2018年9月28日经赤峰市松山区人民法院因另案强制执行拍卖，拍卖买受人为第三人王锐峰。原审法院认为，本案中，涉案颁证行为系基于国有土地使用权转让而进行的变更登记行为，根据被诉颁证行为作出时适用的《土地登记办法》第九条：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第十三条：“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。”第十四条：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续......”第十八条：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由”之规定，土地管理部门接受土地登记申请人提交的申请书、权属来源证明、地上附着物权属证明等材料后，应当进行审查，经核实权属合法、界址清楚、面积准确后，方可注册登记并颁发土地证书。本案中，虽然登记申请人形式上提交了《国家建设征（拨）用土地呈报表》、《国有土地使用权出让合同（划拨土地使用权补办出让合同）》、房屋所有权证等权属来源、地上附着物权属证明材料，但上述材料所载明的土地与登记申请人转让土地并非同一地块，且在地籍调查过程中，通过测绘反映出进行登记的土地与提交材料中的土地的地理位置、面积、形状、地上附着物均不一致，在此情形下，应当认定进行登记的土地权属来源不清，依法应不予登记，但被告对登记材料的真实性未尽到合理审慎的审查义务，作出予以登记的行政行为，其登记行为不符合《土地登记办法》的要求，颁证行为违法。虽然被告的颁证行为违法，但通过被告提交的编号为1994年9月28日第11号《国家建设征（拨）用土地呈报表》，崔海波系经相关部门批准取得了案涉土地使用权，同时根据生效民事判决认定事实，崔海波与宋某之间就案涉土地也确实存在转让行为；宋某取得案涉土地使用权后，将其作为抵押物，向巴林右旗农村信用合作联社申请贷款，巴林右旗农村信用合作联社基于对不动产登记公示效力的信赖，于案涉土地上设立抵押权，并发放贷款，符合《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定的善意取得条件；同时案涉土地使用权已于2018年9月28日经赤峰市松山区人民法院另案强制执行拍卖，第三人王锐峰拍得并支付了拍卖价款，撤销该登记行为将直接影响抵押登记的效力和抵押权的实现，损害第三人利益。参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为”的规定，故本院判决确认案涉土地的登记行为违法，但不撤销该登记行为。对于原告马显青主张案涉土地系其与崔海波共同取得，双方有分割协议，其对案涉部分土地具有使用权的理由，本院认为，虽然崔海波认可该分割协议，但未进行登记，属于其双方间的内部约定，对外不产生公示效力，亦无法对抗善意第三人，故不予支持。对于被告巴林右旗人民政府主张原告起诉已超出起诉期限的抗辩主张，其理由为马显青在界址调查中进行了指界签字，故其应当在指界签字时就已知道该行政行为，至其起诉之时已超出起诉期限。本院认为，界址调查仅为土地登记过程中的程序之一，进行界址调查并不意味着必然进行土地变更登记，同时马显青指界签字时被诉颁证行为尚未作出，亦不可能开始计算起诉期限，故被告该抗辩理由不成立，本院不予支持。综上，经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告巴林右旗人民政府颁发右国用（2013）第2013545号《国有土地使用权证》违法。二、驳回原告马显青的其他诉讼请求。上诉人巴林右旗人民政府不服，上诉请求：1.撤销巴林左旗人民法院（2019）内0422行初26号行政判决或依法改判；2.诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定事实不请，适用法律错误。上诉人依据颁证行为时适用的《土地登记办法》第九条申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。根据巴林右旗国土资源局地籍档案，证号：右国用（2013）545的档案，办证人宋某向巴林右旗自然资源局提交的办证材料符合法律规定，办证行为合法有效。一审法院以存在权属不清及未尽到合理审慎的审查义务为由判决上诉人颁证行为违法，对法律依据理解适用有误。二、巴林左旗人民法院以进行登记的土地权属来源不清，依法应不予登记，上诉人巴林右旗人民政府对登记材料的真实性未尽到合理审慎的审查义务为由确认上诉人颁证行为违法显然没有直接证据予以支持，法律明确规定材料的真实性由申请人负责。在巴林右旗国土资源局地籍档案，证号：右国用（2013）545的档案里有本案的原告马显青及第三人崔海波的现场指界签字确认。根据档案的完整性及马显青及崔海波的指界签字确认，一审法院不能以一句未尽到合理审慎的审查义务为由作为定案根据，合理审慎义务非常宽泛，行政机关行政行为应合法合理、高效便民，合法是首要原则，合法即合理。可以确定申请颁证时此土地权属无争议，真如巴林左旗人民法院认为的权属不清，那么被上诉人为何直到事隔五年之久才提起诉讼。另，巴林右旗人民法院（2018）内0423民初1455号民事判决判已被撤销，即证明也不存在权属不清问题。三、被上诉人马显青一审诉讼请求为：以该土地登记包含其土地使用权、程序违法为由，要求撤销右国用（2013）545号国有土地使用权证。但综合本案所有证据，巴林右旗人民政府颁证行为程序并未违法，同时本案是发回重审案件，原一审判决撤销右国用（2013）545号国有土地使用权证，经过二审审判发回重审后，一审法院再次判决颁证违法，实质上是对发回重审案件的再次重复判决。综上，巴林右旗人民政府颁证行为是依申请办理行为，不是主动自动办理行为，只要申请人提供符合办理土地证相关材料手续后，经审查符合法律规定的形式要件，即可办理，巴林右旗人民政府颁证行为符合法律规定，符合法定程序，无公示公告义务。被上诉人马显青未到庭亦未提交书面答辩意见。原审第三人宋某当庭述称，案涉（2013）第2013545号国有土地使用权证事实清楚，程序合法。原审第三人王锐峰当庭述称，松山法院拍卖（2013）第2013545号国有土地证下土地，松山法院拍卖之前的所有程序是按照土地使用权证作价拍卖，拍卖土地合法。通过一审庭审和各方当事人举证质证，可以认定右旗政府上诉行为符合事实和法律规定。一审法院作出的撤销判决错误，应予撤销。原审第三人崔海波、巴林右旗农村信用合作联社未出庭亦未提交书面意见。经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是上诉人巴林右旗人民政府作出案涉右国用（2013）第2013545号国有土地使用权证是否符合法律规定。被诉颁证行为作出时适用的《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第十三条规定：“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。”第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续......”第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由”之规定。本案中，虽然登记申请人提交了《国家建设征（拨）用土地呈报表》、《国有土地使用权出让合同（划拨土地使用权补办出让合同）》、房屋所有权证等权属来源、地上附着物权属证明材料，但现已查明上述材料所载明的土地与登记申请人转让的土地存在地理位置、面积、形状、地上附着物不一致等差异，原审法院认为上诉人对该情况未尽合理审慎审查的法定职责，作出的案涉登记行政行为不符合《土地登记办法》的要求，颁证行为认定事实不清符合法律规定。考虑到本案现在的实际情况，原审判决确认涉案国有土地使用证违法，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由依法不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人巴林右旗人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙艳红审 判 员 刘淑波审 判 员 姜 静 二〇二〇年九月十一日法官助理 李 哲书 记 员 尚瑞琼