湖南省邵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘05行终215号上诉人（原审原告）周泽龙，男，1978年3月4日出生，汉族，住邵东市。上诉人（原审原告）罗素枚，女，1981年4月12日出生，汉族，住址同上，系原告周泽龙之妻。委托代理人肖品祥，邵阳市北塔区一品法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）邵东市灵官殿镇人民政府，住所地邵东市灵官殿镇。法定代表人曾战扬，该镇镇长。委托代理人罗正辉，男。委托代理人李敏兰，湖南白泉律师事务所律师。上诉人周泽龙、罗素枚诉被上诉人邵东市灵官殿镇人民政府（以下简称灵官殿镇政府）行政许可一案，不服邵阳市北塔区人民法院（2020）湘0511行初136号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定，周泽龙、罗素枚系灵官殿镇下辖的原正星村红星组村民，2017年原正星村和原大赵村合并为三联村。周泽龙、罗素枚生育三个子女。周泽龙的父亲周新志和母亲罗春香共有三个子女，其中两个女儿均已出嫁且户口已迁出，不属于三联村集体经济组织成员。周新志在三联村有一处总面积234.1㎡、建筑占地面积187.3㎡的宅基地，周泽龙一家五口与父母共同居住生活。因与父母分户，周泽龙于2015年11月28日向有关部门申请宅基地建房，灵官殿镇政府未作出书面答复，也未对周泽龙的申请作出审核。2017年6月，周泽龙再次向灵官殿镇政府递交《邵东县农村村民建房申请呈报表》，经灵官殿镇国土所相关工作人员现场勘查后，三联村村委会于同年6月27日对周泽龙拟占用土地修建房屋的事项进行了公示。次日，驻村干部、驻片片长在周泽龙提交的《邵东县农村村民建房申请呈报表》上签字，镇国土所所长在该表上签字并盖章，灵官殿镇镇长在该表上签字，未盖章。同年7月1日（公示期间），罗志章等26名村民向灵官殿镇政府及镇国土所递交《强烈要求镇人民政府不予审核同意周泽龙在农田中央建房的报告》，对周泽龙拟占用土地建房一事提出强烈异议。同年10月24日，罗志章又向邵东市自然资源局递交《请求坚决制止我组周泽龙占用农田非法建房的报告》。后罗志章、罗韦华又就周泽龙占地建房事宜进行信访。2018年，周泽龙向湖南省邵东县人民法院起诉要求灵官殿镇政府及原邵东县国土资源局履行法定职责，后周泽龙申请撤诉。2019年，周泽龙、罗素枚向北塔法院起诉要求灵官殿镇政府履行对其宅基地用地申请作出审核的法定职责，北塔法院于2019年12月18日作出（2019）湘0511行初261号行政判决，判令灵官殿镇政府于判决生效之日起二十日内对周泽龙、罗素枚的宅基地用地建房申请作出审核行政行为。灵官殿镇政府不服，向本院提出上诉，后又以其决定对周泽龙、罗素枚建房用地审核事项作出处理为由撤回上诉。2020年1月6日，灵官殿镇政府作出《不予审批决定书》，认为周泽龙虽在公安机关同其父母分户，但按照建房分户原则，周泽龙和其父母只能按一户建房计算，遂根据《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》第十五条第（一）项及《邵东县农村宅基地管理办法》第十四条第一款第（五）项、第十五条第一款的规定，对周泽龙、罗素枚的用地申请作出不予批准决定。周泽龙不服，遂向北塔区人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销灵官殿镇政府于2020年1月6日作出《不予审批决定书》，并责令重新作出审批决定。原审判决认为，本案的争议焦点是灵官殿镇政府对周泽龙、罗素枚的建房用地申请作出《不予审批决定书》是否合法。《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》第十五条规定：“明确建房分户的基本原则：（一）独生子女住户，不论几代人，为一个家庭户型；有两个以上农业户口子女的，有子女已达婚龄且已嫁娶的，经公安机关分户可作为两个以上家庭户型，但父母必须伴靠一农业户口子女建房”。《邵东县农村宅基地管理办法》第十四条第一款规定：“凡属集体经济组织且在本集体经济组织内承担相应义务并从事生产经营活动的农村村（居）民，有下列情形之一的，可申请住宅建设用地：（五）多子女家庭，有子女已达婚龄，确需分居立户（分户后父母必须伴靠一农业户口子女建房）的”。本案中，周泽龙父亲周新志、母亲罗春香生育三个子女，其中两个女儿均已外嫁，且户口已迁出，不属于三联村集体经济组织成员，只有周泽龙属于三联村村民，并已成家，生育三个子女，长期与父母共同居住生活。虽周泽龙、罗素枚已在公安机关与父母分户，但根据“父母必须伴靠一农业户口子女建房”的规定，周新志夫妇必须伴靠周泽龙建房，即周新志夫妇与周泽龙只能按一户建房计算。同时《邵东县农村宅基地管理办法》第十六条规定：“凡属集体经济组织且在本集体经济组织内承担相应义务并从事生产经营活动的农村村（居）民，有下列情形之一的，可申请住宅建设用地：（一）因无住房或现有住房面积明显低于规定标准，需要新建住房或扩大住房面积的”。该办法第十五条规定，严格执行“一户一宅”政策，农村村（居）民一户只能拥有一处宅基地，并严格控制标准，占用耕地不得超过130平方米、荒山荒地不得超过210平方米、其它土地不得超过180平方米。家庭户型以每户4人（含4人以下）为基准户，每个基准户建筑占地不得超过100平方米。独生子女家庭，每户可以增加20平方米；每户人数超过4人的，每增加一人可以增加20平方米；但每户的总用地面积不得突破前款所述每户宅基地使用面积规定标准（含生产、生活附属用房）。本案中，因周新志名下已有一处总面积234.1㎡、建筑占地面积187.3㎡的宅基地，其面积已超过周新志夫妇和周泽龙一家共七人的规定标准，周泽龙、罗素枚以分户无房居住为由申请宅基地用地的依据不足。对于周泽龙、罗素枚提出“邵阳市北塔区人民法院的生效判决已认定周泽龙符合宅基地用地建房申请条件，并判令灵官殿镇政府对周泽龙的宅基地用地建房申请作出审核行政行为，灵官殿镇政府作出《不予审批决定》与生效判决相违背”的理由。经查，2019年周泽龙、罗素枚起诉灵官殿镇政府不履行法定职责一案，法院经过审理作出判决，判令由灵官殿镇政府于判决书生效之日起二十日内对周泽龙、罗素枚的宅基地用地建房申请作出审核行政行为。该判决目的在于催促灵官殿镇政府依法履行审核周泽龙用地申请的法定职责，至于是否审核批准属于行政权范畴，应由灵官殿镇政府自行审查决定。《中华人民共和国土地管理法》第三十条规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。根据灵官殿镇的规划，本案周泽龙选址虽不是基本农田，但属于位置较好的耕地和农田，该选址左右均为农田并种植了庄稼，如在该地选址势必对周边庄稼种植产生影响，不符合保护耕地的基本政策。《邵东县农村宅基地管理办法》第十九条对农户申请宅基地的报审程序作出了具体规定，申请人持相关材料向本集体经济组织提出书面申请，经所在集体讨论同意并公示无异议或异议理由不成立的，才能向审批机关办理，本案周泽龙选址相邻人等部分村民对此提出异议，并向相关部门信访。故灵官殿镇政府经根据其查明的周泽龙家庭分户、现有宅基地、当地村民意见等事实，依照《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》及《邵东县农村宅基地管理办法》等法规作出案涉《不予批准决定书》符合规定。《湖南省行政程序规定》第八十一条第（一）项规定，办理的事项只涉及一个行政机关的，行政机关应当自受理申请之日起20日内办结；20日内不能办结的经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人。本案中，周泽龙于2015年、2017年两次向灵官殿镇政府递交了农村建房申请，但灵官殿镇政府均未在规定期限内针对其申请作出处理，直到2019年12月由法院作出限期履职判决后，才作出案涉《不予批准决定书》，显然早已超过法定履职期限，程序违法。另灵官殿镇政府作出的案涉《不予批准决定书》对周泽龙的权益有重大影响，在作出该处理决定前应告知陈述、申辩权，在作出处理决定后应依法告知周泽龙提起复议和诉讼的权利，而灵官殿镇政府均未履行告知义务，亦存在程序瑕疵。但该程序违法和瑕疵对周泽龙权益不产生实际影响，且周泽龙在收到该不予批准决定后在规定期限内已向法院提起了行政诉讼，已无撤销必要，且周泽龙选址左右均为耕地和农田，如撤销灵官殿镇政府作出的案涉处理决定，可能会对周边农田承包经营户的正常生产等利益产生损害，违背我国保护耕地的基本政策。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决：一、确认邵东市灵官殿镇人民政府对周泽龙作出的《不予批准决定书》违法；二、驳回周泽龙、罗素枚的其他诉讼请求。上诉人周泽龙上诉称：1、上诉人急需建房，且依法依归申请宅基地，一审判决严重侵害了其合法权益；2、一审法院无视（2019）湘0511行初261号行政判决书，作出与生效判决相互矛盾的判决，损害上诉人的合法权益；3、一审判决确认了被上诉人程序违法，应当予以撤销，以有瑕疵为由不予撤销错误。请求二审法院依法撤销一审判决，撤销灵官殿镇政府作出的《不予审批决定书》，责令重新作出予以审批的决定或将本案发回重审。被上诉人灵官殿镇政府答辩称：1、上诉人周泽龙一共有兄弟姐妹三人，其父母与上诉人夫妻只能作为一个家庭户建房，其建房用地标准最高不能超过180平米，分户建房用地不能超过210平米，现在上诉人父母所用宅基地已经超过标准，可以满足建房需要。上诉人不符合申请建房用地的条件，如果要申请，需要将现有宅基地面积退出来，重新选址且不能侵占基本农田。2、公安机关是根据子女成年可以分户，但是分户以后，根据该文件的规定，分户后父母必须要伴靠子女作为一户申请宅基地。3、上诉人选址建房的地点是位置非常好的农田，耕种条件良好，周边全部是农田和耕地，不符合用地规划。4、在2017年用地公示后，当地村民提出异议并多次上访，矛盾非常尖锐。一审法院作出的（2019）湘0511行初261号行政判决书是为了在程序上督促被上诉人尽快作出审核决定，是否应当批准属于行政审批的范畴。一审判决认定被上诉人存在程序瑕疵，瑕疵不影响上诉人的实体权利，不应当撤销正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求二审驳回上诉，维持原判。二审查明的案件事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》第十五条规定：“明确建房分户的基本原则：（一）独生子女住户，不论几代人，为一个家庭户型；有两个以上农业户口子女的，有子女已达婚龄且已嫁娶的，经公安机关分户可作为两个以上家庭户型，但父母必须伴靠一农业户口子女建房”。《邵东县农村宅基地管理办法》第十四条第一款规定：“凡属集体经济组织且在本集体经济组织内承担相应义务并从事生产经营活动的农村村（居）民，有下列情形之一的，可申请住宅建设用地：（五）多子女家庭，有子女已达婚龄，确需分居立户（分户后父母必须伴靠一农业户口子女建房）的”。本案周泽龙、罗素枚已在公安机关与父母分户，但根据“父母必须伴靠一农业户口子女建房”的规定，周新志夫妇必须伴靠周泽龙建房，即周新志夫妇与周泽龙只能按一户建房计算。同时，《邵东县农村宅基地管理办法》第十五条也规定，严格执行“一户一宅”政策，农村村（居）民一户只能拥有一处宅基地，并严格控制标准，占用耕地不得超过130平方米、荒山荒地不得超过210平方米、其它土地不得超过180平方米。家庭户型以每户4人（含4人以下）为基准户，每个基准户建筑占地不得超过100平方米。独生子女家庭，每户可以增加20平方米；每户人数超过4人的，每增加一人可以增加20平方米；但每户的总用地面积不得突破前款所述每户宅基地使用面积规定标准（含生产、生活附属用房）。本案周新志名下已有一处总面积234.1㎡、建筑占地面积187.3㎡的宅基地，其面积已超过周新志夫妇和儿子周泽龙一家共七人的规定标准。周泽龙、罗素枚在原址伴靠其父母建房可以满足其住房需要，其以分户无房居住为由另行申请宅基地用地，不符合申请建房用地的条件。已生效的（2019）湘0511行初261号行政判决判判令灵官殿镇政府对周泽龙的宅基地用地建房申请作出审核行政行为，灵官殿镇政府作出《不予审批决定》与该判决并不相违背。灵官殿镇政府对周泽龙建房申请未及时履行审核职责，直到2019年12月由法院作出限期履职判决后，才作出案涉《不予批准决定书》，超过法定履职期限，程序违法、存在瑕疵，但对周泽龙权益不产生实际影响。综上，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，不予采纳。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人周泽龙、罗素枚负担。本判决为终审判决。审判长  蒋红玲审判员  刘朝晖审判员  杨皞陟二〇二〇年九月二十二日法官助理李薇书记员成庆附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……