江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终357号上诉人（原审原告）郑华（曾用名郑杨水），男，1961年2月5日出生，汉族，江西上饶人，住江西省上饶市广丰区。委托代理人田四林、龚茜，江西启东律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上饶市人民政府，住所地上饶市信州区凤凰中大道**。法定代表人**，系该市市长。委托代理人陈金标，江西贤和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上饶市自然资源局，住，住所地上饶市信州区广平街**/div>法定代表人周荣华，系该局局长。委托代理人陈金标、黄强强，江西贤和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上饶市广信区人民政府，住所，住所地上饶市广信区吉阳西路**div>法定代表人何党生，系该区区长。原审第三人上饶市滨榈置业发展有限公司，住所，住所地上饶市广信区凤凰西大道******社会信用代码：91361121MA380D1B1U。法定代表人吴润良，该公司董事长。上诉人郑华因其诉被上诉人上饶市人民政府（以下简称为市政府）、上饶市自然资源局（以下简称为市自然资源局）、上饶市广信区人民政府（以下简称为广信区政府）国有土地出让行为违法一案，不服上饶市中级人民法院（2019）赣11行初82号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，原告郑华以收购不良资产形式取得相关银行对上饶地区振大建筑陶瓷有限公司（以下简称为振大公司）部分债权，2008年4月15日，上饶市中级人民法院依振大公司提出的破产清算申请，裁定受理振大公司破产申请。2009年10月29日上饶市政府办公厅下发饶府办抄字[2009]207号抄告单，对《上饶市中心区控制性详细规划》进行微调，致原振大公司用地全部调整为公园绿化用地及道路用地。2010年2月22日，原上饶市国土资源局作出《收回土地使用权决定》，向振大公司破产管理人补偿950万元。振大公司破产管理人不服该决定，委托郑华作为特别授权代理人向江西省人民政府提出行政复议，2010年6月3日，江西省人民政府作出赣府复字[2010]10号行政复议决定书，维持原上饶市国土资源局作出的收回土地使用权决定。行政复议决定书送达后，振大公司破产管理人未向相关人民法院提起行政诉讼。2011年9月7日，振大公司债权人会议宣布重新对振大公司相关土地、建筑物、构筑物、设施等市场价值进行评估后，确认最终评估价为24,326,883.33元。原告郑华债权获偿15,526,440.21元。至2019年郑华偶然发现，原振大公司土地正由第三人滨榈置业公司开发建设商品房，改变了原“公园绿化用地及道路用地”的城市规划，遂提起本案诉讼，要求依法确认市政府串通市自然资源局、广信区政府将原告享有抵押优先受偿权的原振大公司坐落于上饶县凤凰工业园区面积为32,980平方米的土地使用权以公共绿地为名低价征收后擅自改变用地性质再以商业用地高价转让给第三人滨榈公司的行政行为违法。在庭审中，原告变更诉讼请求为“确认三被告改变案涉土地用途，高价出让给第三人的行为违法”。另查明，中共上饶市委办公厅饶办字【2019】2号《上饶市机构改革实施方案》规定：“将市国土资源局、市城乡规划局的职责…等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门”。2019年7月29日，江西省人民政府发布《关于调整上饶市部分行政区划的通知》（赣府字〔2019〕40号）：国务院《关于同意江西省调整部分行政区划的批复》（国函〔2019〕59号）已同意批准撤销上饶县，设立上饶市广信区，以原上饶县的行政区域为广信区的行政区域，广信区人民政府驻旭日街道吉阳西路1号。2019年10月11日，上饶县第十六届人大常委会第二十五次会议通过了《上饶县人民代表大会常务委员会关于上饶县撤县设区有关政权机构名称等事项的决定》，上饶县人民政府名称变更为上饶市广信区人民政府。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条的规定，提起行政诉讼必须具有原告资格，即必须是被诉行政行为的相对人或与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。本案中，上饶市政府于2009年对《上饶市中心区控制性详细规划》进行调整，原振大公司用地全部调整为公园绿化用地及道路用地。2010年2月22日，原上饶市国土资源局作出《收回土地使用权决定》，振大公司破产管理人不服该决定，向江西省人民政府提出行政复议，2010年6月3日，江西省人民政府作出赣府复字[2010]10号行政复议决定书，维持上饶市国土资源局作出的收回土地使用权决定。振大公司破产管理人收到复议决定书后，未提起行政诉讼。2011年，经振大公司破产程序后，原告郑华债权已按比例得到清偿。至此，案涉土地收回程序已结束，该地块已与郑华无法律上利害关系。2018年，广信区政府办公室下发饶县政办抄字[2018]140号抄告单批准出让包含案涉土地在内的十里槠溪六宗地块。本案中，原告郑华既不是案涉土地出让行为的相对人，也与该行政行为无利害关系。原告对案涉土地出让的行政行为提起诉讼没有原告主体资格。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告郑华的起诉。郑华不服，提出上诉，请求：撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。事实和理由：1、现有证据足以证明上诉人郑华与被上诉人的行政行为之间存在明显的利害关系。案涉土地系被上诉人从振大公司手中收回的土地使用权，上诉人对振大公司享有3000余万元的合法债权，并依法享有优先受偿权，被上诉人以公用事业用途为依据并作出明显较低的经济补偿收回案涉土地，使上诉人的合法债权未能得到足额清偿，被上诉人擅自改变案涉土地用途，又以商业开发用途高价出让土地给第三方，造成上诉人合法债权未能得到清偿而产生了巨大经济损失。2、被上诉人擅自改变案涉土地公用性质，并出让第三方商业开发，该行为除了侵害上诉人的合法权益外，还侵害了上饶市全体市民的合法权益，上诉人作为市民的一员，同样有权对该行政行为提起行政诉讼。3、一审法院驳回原告的起诉明显没有法律依据。上饶市人民政府提交书面意见答辩称:《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条规定，提起行政诉讼必须具有原告资格，必须与被诉行政行为有利害关系。2010年2月22日，因规划调整，原上饶市国土资源局作出《收回决定书》，收回上饶地区振大建筑陶瓷有限公司国有土地使用权，振大公司的破产管理人因不服《收回土地使用权决定书》，向江西省人民政府提起行政复议要求撤销该行政征收决定，并委托郑华为其特别授权代理人。2010年6月3日，江西省人民政府作出《行政复议决定书》，维持了收回土地使用权决定。振大公司未提起行政诉讼。2011年在振大公司破产程序中，郑华以按债权比例得到清偿。涉案土地收回程序已结束，该地块与郑华无法律上利害关系，一审法院裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。郑华的上诉理由缺乏事实与法律依据，应驳回上诉请求。上饶市自然资源局答辩意见与上饶市人民政府意见一致。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”应属于法律上的利害关系，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系。本案中，郑华以收购不良资产形式取得相关银行对振大公司部分债权，并取得涉案土地使用权的抵押权，在原上饶市国土资源局作出收回国有土地使用权决定时，上诉人曾全权代理振大公司对该决定向江西省人民政府提起行政复议，要求撤销收回国有土地使用权决定书，江西省人民政府复议维持了原上饶市国土资源局作出的收回土地使用权决定，上诉人及振大公司对复议决定均未提起行政诉讼，涉案土地在破产程序中已经依法评估，振大公司也已获得补偿，且上诉人的债权在振大公司破产程序中按比例得到清偿，至此，涉案土地被收回，其已丧失土地使用权，因此上诉人与涉案土地的后续出让行为无利害关系，原审法院以上诉人不具备原告主体资格驳回起诉并无不当。上诉人上诉理由依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王丽君审判员  方石清审判员  古豪莉二〇二〇年九月二十五日书记员  万立强