浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行初132号原告柯美玲，女，1972年9月30日出生，汉族，住浙江省瑞安市。被告瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路**。法定代表人秦肖，市长。委托代理人孙云武。委托代理人孙恺特，浙江品和律师事务所律师。原告柯美玲不服被告瑞安市人民政府作出的行政复议决定，于2020年3月5日向本院提起行政诉讼。经补正材料，本院于2020年3月30日受理后，依法组成合议庭，于同年7月31日公开开庭进行了审理。原告柯美玲，被告瑞安市人民政府的委托代理人孙云武、孙恺特到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年2月10日，瑞安市人民政府作出温瑞政复〔2019〕152号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），查明：申请人柯美玲承租位于瑞安市××街道××工业区××路××号××房。2019年11月6日，被申请人瑞安市安阳街道办事处向申请人及案外人金欢乐作出《工业厂房出租规范化管理整改通知书》，认为该厂房租赁不符合瑞经信〔2019〕74号《瑞安市工业厂房出租规范化管理工作方案》的规定，属于不符合出租条件，要求限期整改，并告知如逾期未整改将按瑞经信〔2019〕74号工作方案文件要求和相关的法律法规依法查处。申请人认为该整改通知书侵犯了其合法权益，遂提出行政复议申请。瑞安市人民政府认为：首先，被申请人对申请人作出的整改通知，提出了具体整改要求，并告知逾期的法律后果，客观上已对申请人的权利义务产生了实质影响，应当纳入行政复议的受案范围予以审查。被申请人提出该整改通知书属于行政指导行为，不会对申请人合法权益产生影响，不属于行政复议受案范围的答复意见不予采纳。其次，该整改通知书涉及的认定结论及整改要求系依据瑞经信〔2019〕74号工作方案作出，而瑞经信〔2019〕74号工作方案尚未依据《浙江省行政规范性文件管理办法》第十九条的规定进行公开发布，对外不发生效力，不能作为认定本案所涉具体行政行为合法的依据，故被申请人作出的行政行为缺乏法律依据。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目之规定，决定撤销被申请人瑞安市安阳街道办事处于2019年11月6日作出的《工业厂房出租规范化管理整改通知书》。原告柯美玲诉称：原告于2019年11月18日接到瑞安市安阳街道办事处作出的《工业厂房出租规范化管理整改通知书》，载明如逾期未整改将按瑞经信〔2019〕74号《瑞安市工业厂房出租规范化管理工作方案》文件要求和相关的法律法规依法查处。原告认为，该整改通知书认定事实不清，且瑞安市安阳街道办事处没有告知任何救济途径及救济权利，严重违法，遂于2019年12月10日向被告瑞安市人民政府提出行政复议申请。被告受理后，作出被诉复议决定，撤销了该整改通知书，但没有对瑞安市安阳街道办事处作出该整改通知所依据的瑞经信〔2019〕74号《瑞安市工业厂房出租规范化管理工作方案》进行合法性审查。故请求：1.撤销被告瑞安市人民政府作出的被诉复议决定；2.责令被告瑞安市人民政府对瑞经信〔2019〕74号《瑞安市工业厂房出租规范化管理工作方案》的合法性进行审查。原告柯美玲向本院提交的证据有：1.《工业厂房出租规范化管理整改通知书》，以证明瑞安市安阳街道办事处作出并向原告送达了上述整改通知书的事实。2.瑞安市经济和信息化局等十个单位联合制作的瑞经信〔2019〕74号《瑞安市工业厂房出租规范化管理工作方案》，以证明瑞安市安阳街道办事处依据上述文件作出涉案整改通知书的事实。3.被诉复议决定及邮寄凭证，4.行政复议申请书，证据3-4以证明原告对涉案整改通知书不服，向被告申请行政复议，被告作出被诉复议决定的事实。5.强制断电、断水视频光盘，以证明瑞安市安阳街道办事处依据瑞经信〔2019〕74号工作方案作出涉案整改通知书，对原告厂房强制断电、断水等事实。被告瑞安市人民政府辩称：瑞经信〔2019〕74号《瑞安市工业厂房出租规范化管理工作方案》系行政机关对内部工作方案的安排，未按照《浙江省行政规范性文件管理办法》公开发布，不对外发生效力，不能作为行政行为的依据，不属行政复议法规定的审查范围。涉案整改通知书援引该工作方案属适用法律错误，被告作出被诉复议决定予以撤销，符合法律规定，且程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告瑞安市人民政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书及附件材料，2.邮寄面单、物流信息，证据1-2以证明原告以邮寄方式申请行政复议。3.立案审批表、受理通知书、邮寄面单、物流信息，以证明被告对原告所提行政复议申请予以立案并告知原告。4.行政复议答复通知书、自查化解建议函、送达回证，以证明被告通知被申请人瑞安市安阳街道办事处答辩。5.行政复议答复书及证据材料，以证明被申请人就复议案件作出答复。6.中止审理通知书、拟稿单、送达回证、邮寄面单、物流信息，7.恢复审理通知书、拟稿单、送达回证，证据6-7以证明因新型冠状病毒肺炎疫情防控工作需要，被告决定于2020年2月1日中止审理，于2月10日恢复审理。8.被诉复议决定书、拟稿单、送达回证、邮寄面单、物流信息，以证明被告作出被诉复议决定。9.瑞安市经济和信息化局瑞经信函〔2019〕78号复函，以证明瑞经信〔2019〕74号工作方案未公开发布，不具有规范性文件的效力。庭审中，双方当事人围绕被诉复议决定有无对瑞经信〔2019〕74号《瑞安市工业厂房出租规范化管理工作方案》进行合法性审查等争议焦点进行了质证与辩论。综合各方意见，本院对双方当事人提供的证据综合认证如下：1.被告提供的证据，原告对其真实性均无异议，可以证明被告处理涉案行政复议申请的经过事实，本院予以认定。2.原告提供的1-4，被告亦已提供，本院予以采信。3.原告提供的证据5，与本案审查无关，不作认定。根据以上认定的证据及当事人庭审陈述，本院认定本案事实如下：2019年7月12日，瑞安市经济和信息化局等十单位对瑞安辖区的各功能区管委会、各乡镇人民政府、街道办事处、市各有关单位作出瑞经信〔2019〕74《关于印发〈瑞安市工业厂房出租规范化管理工作方案〉的通知》，通知中的工作方案载明主要目标、实施步骤、主要措施及组织保障等内容。2019年11月6日，瑞安市安阳街道办事处向柯美玲及案外人金欢乐作出《工业厂房出租规范化管理整改通知书》，认为位于宝隆路3号厂房不符合出租条件，要求在2019年11月6日至11月26日予以整改，“如逾期未整改将按瑞经信〔2019〕74号关于《瑞安市工业厂房出租规范化管理工作方案》文件要求和相关的法律法规依法查处”。2019年12月21日，原告柯美玲向被告瑞安市人民政府邮寄提交行政复议申请书及附件材料，请求：1.撤销被申请人瑞安市安阳街道办事处于2019年11月6日对原告作出的《工业厂房出租规范化管理整改通知书》；2.对瑞安市经济和信息化局等十个单位联合制作的瑞经信〔2019〕74号《瑞安市工业厂房出租规范化管理工作方案》的合法性进行审查；3.将受理情况、处理结果书面告知原告。被告于2019年12月23日收件后，当日予以受理，并向原告发出《行政复议受理通知书》。在复议审理过程中，瑞安市经济和信息化局于2019年12月25日出具瑞经信函〔2019〕78号《复函》，称：瑞经信〔2019〕74号《瑞安市工业厂房出租规范化管理工作方案》系瑞安市经济和信息化局等十个部门联合制订，性质为行政机关内部职责分工及工作部署，并非作为行政规范性文件；该工作方案中开展“分类整治”等内容，仅为引导性措施，在具体执行时，仍由各相关职能部门依法依规执行。因受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，被告依法于2020年2月1日中止审理，于同年2月10日恢复审理，并于当日作出被诉复议决定。该复议决定书于同年2月15日寄送原告。原告认为被告未对瑞经信〔2019〕74号工作方案进行合法性审查，故提起本案诉讼。另查明，案外人金欢乐、瑞安市永善高能循环发电机厂分别就涉案整改通知书向被告提起行政复议，复议请求与本案原告一致。被告于2020年2月10日分别作出温瑞政复〔2019〕147号、148号行政复议决定，均决定撤销涉案整改通知书。案外人金欢乐、瑞安市永善高能循环发电机厂不服，分别就上述行政复议决定向本院提起行政诉讼，诉讼请求亦与本案原告一致。本院认为：本案争议焦点在于被诉复议决定对原告一并提出瑞经信〔2019〕74号《瑞安市工业厂房出租规范化管理工作方案》合法性的审查请求的处理是否正确。《中华人民共和国行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”第二十六条规定：“申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。”本案中，原告一并请求审查的瑞经信〔2019〕74号《瑞安市工业厂房出租规范化管理工作方案》是在行政主体层级间印发，并不存在《浙江省行政规范性文件管理办法》第十九条“制定机关应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的有关规定，公布行政规范性文件。行政规范性文件公布时，一般应当同时公布政策解读或者以视频、图表等方式进行解读。行政规范性文件印发后，县级以上人民政府及其所属工作部门应当在7个工作日内将正式文件及其电子文本转送本级政府公报或者政府门户网站公布。政府公报刊发的行政规范性文件文本为标准文本；政府门户网站登载的行政规范性文件文本为标准电子文本。县级人民政府及其所属工作部门、乡镇人民政府（街道办事处）制定的涉及农村居民利益的行政规范性文件，应当在乡镇（街道办事处）和村（社区）设立的公告栏上张贴，或者采取其他便于公众知晓的方式公布。”的公布程序，在此情况下，行政机关不能以上述工作方案作为行政行为的依据。被告经审查认定上述工作方案不对外发生效力，不能作为涉案整改通知的合法依据，并在法定期限内作出被诉复议决定，撤销涉案整改通知，并无不当。原告有关被诉复议决定未一并审查该工作方案的合法性构成复议违法的主张，缺乏法律依据，其据此请求撤销被诉复议决定，依法应予驳回。但被告针对涉案整改通知书同时作出三份行政复议决定予以撤销，而未向三复议申请人释明并案处理，并不妥当，鉴于上述不当并未实际损害当事人的合法权益，据此撤销被诉复议决定亦无必要，本院对此予以指正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告柯美玲的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告柯美玲负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  张 存审 判 员  曾晓军人民陪审员  陈建忠二〇二〇年九月二十九日法官 助理  胡瞻智代书 记员  沈奇峰