内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政裁定书（2020）内04行终145号上诉人（原审原告）刘成国，男，1962年4月17日出生，汉族，农民，现住内蒙古自治区。委托代理人马利伟，河北正围律师事务所律师。被上诉人（原审被告）克什克腾旗民政局。住所地：内蒙古自治区克什克腾旗经棚镇。法定代表人韩晓峰，系局长。委托代理人刘振森，内蒙古贡格尔律师事务所律师。委托代理人于俊龙。上诉人刘成国因与被上诉人克什克腾旗民政局诉选民资格批复一案，不服内蒙古自治区克什克腾旗人民法院（2019）内0425行初57号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭合并审理了本案。原审法院审理查明，2019年10月16日在克旗元宝山嘎查委员会嘎查达选举时，克旗乌兰布统苏木人民政府向被告克旗民政局报送了（乌证字[2019]154号）《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示》，被告克旗民政局依据2019年10月17日克旗信访局下发的《关于对嘎查村委员成员候选人初步人选征求意见函的复函》确定的事实，原告刘成国属于中共克旗委办公室、克旗人民政府办公室关于印发《克旗嘎查村“两委”换届选举工作方案》的通知，有下列十种情形之一的人员不宜推选为嘎查村“两委”班子成员候选人。克旗民政局于2019年10月21日依据中共克旗委办公室、克旗人民政府办公室关于印发《克旗嘎查村“两委”换届选举的工作的通知（克党办法（2018）18号）等有关规定确定正式候选人的条件》及克旗信访局《关于对嘎查村委会成员候选人初步人选征求意见函的复函》作出了《关于对嘎查村民委员会选人资格进行审核的批复》。克旗民政局在批复审核时作出了，乌兰布统苏木确定的嘎查刘成国等个人分别于2018年6月5日到克旗信访局走访，2018年12月10日在内蒙古自治区信访局走访，2019年5月8日到赤峰市农牧业局走访，2019年2月12日重点时段又到了内蒙古自治区信访局走访，并多处报送材料，反映草牧场确权等问题，乌兰布统苏木政府告知书面答复三次，刘成国等人反应的情况属于无理诉求，其属于长期上访，已影响社会稳定，不能列为正式候选人，其他5人无异议。原告刘成国对被告克旗民政局作出的批复不服，于2019年10月23日向克旗人民法院起诉，要求确认具备候选人资格。本院根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第十二条、第十四条的相关规定，起诉人刘成国确认在克旗乌兰布统开发区元宝山村民选举委员会有选民资格，该请求属于村民自治范围，不属于人民法院受理的案件范围。据此，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条的规定，驳回起诉人刘成国的起诉，另查明，2019年10月30日的第二次选举中，又将李军、刘庆龙列为正式候选人，第二次将原告刘成国剔除，没有将原告刘成国列为正式候选人。被告克旗民政局并未参加此次选举的工作，原告刘成国获得克旗民政局的批复，是在乌兰布统苏木副乡长允许的情况下进行拍照后获取。原审法院认为，具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织，或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。本案中，克旗民政局于2019年10月21日作出的《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示的批复》是基于乌兰布统苏木人民政府于2019年10月16日提交的乌政发[2019]154号《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示》作出的批复，其下发对象为乌兰布统苏木人民政府，不属于具体行政行为中对特定的公民、法人或者其他组织权利义务的对象，其不具备具体行政行为的对象特定性，且该文件亦属于克旗民政局与乌兰布统人民政府两个行政单位之间的文件请示与批复行为，该行为属于内部行为，不具有对外效应。原告刘成国庭审陈述获得该文件的获取途径为在乌兰布统苏木副乡长办公室拍照获取，克旗民政局的送达对象并非原告刘成国，因此原告刘成国不属于此行政行为的特定对象。因此，克旗民政局于2019年10月21日作出的《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示的批复》属于行政机关内部的文件传送，不应属于具体行政行为。且根据《村民委员会组织法》和内蒙古自治区人大制定的《内蒙古自治区村民委员会选举暂行办法》等相关法律法规，对村民委员会选民资格审查的权力，解释或者更正的权力，包括主持选举工作的全部的权力，都是由村民会议或者各村民小组选举产生的村民选举委员会，属于村民自治范围。克旗民政局的批复行为，并非民政局亲自主持选举亦未对原告刘成国实际选举产生影响，具体选举行使权力是选举委员会，政府部门的指导、答复、批复不具有法律强制力，不具有强制力的行政指导行为规定不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故原告刘成国请求人民法院请求依法判决确认被告克旗民政局不列原告为正式候选人的具体行政行为违法，判决撤销被告在2019年10月21日作出的关于对元宝山嘎查村民委员会候选人资格进行审核的批复，判决被告重新作出确认原告为正式候选人的批复，本院不予支持，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项的规定，原审裁定：驳回原告刘成国的行政起诉。上诉人刘成国上诉称，上诉请求：1、请求二审法院依法判决撤销内蒙古自治区克什克腾旗人民法院（2019）内0425行初57号行政裁定；2、判决确认被上诉人不列上诉人为正式候选人的具体行政行为违法；3、请求二审法院依法判决撤销克什克腾旗民政局在2019年10月21日作出的《关于对元宝山嘎查村民委员会候选人资格进行审核的批复》这一具体行政行为、并判决被上诉人重新做出确认上诉人为正式候选人的批复行为，恢复上诉人刘成国正式候选人身份。事实与理由：一、本案一审裁定中查明、认定的案件事实错误。（一）本案并非属于受民事法律（民法、民事诉讼法）调整的选民资格案件。在本次乌兰布统苏木嘎查委员会补选中，选举委员会已经将上诉人刘成国公布在选民名单上，客观上能够证实上诉人刘成国具有选民资格，已经证明上诉人刘成国在本次嘎查达委员会选举中依法享有选举权和被选举权。（二）乌兰布统苏木元宝山嘎查选举委员会补选过程中，选举委员会并没有剥夺上诉人刘成国成为候选人的身份。1、在本次乌兰布统苏木元宝山嘎查委员会补选中，在选举委员会主持下，上诉人刘成国已经当选为元宝山嘎查委员会补选的正式候选人。2、乌兰布统苏木人民政府于2019年10月16日向被上诉人克什克腾旗民政局提交的乌政发[2019]154号《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示》，已经客观上充分证明上诉人刘成国已经在该《请示》中列为正式候选人，且上诉人刘成国的名字已经写在该《请示》当中。证明乌兰布统苏木人民政府也没有取消上诉人刘成国正式候选人身份。（三）2019年被上诉人克什克腾旗民政局做出的《关于对嘎查委员会候选人资格进行审核的批复》中，被上诉人克什克腾旗民政局非法剥夺了上诉人刘成国已经经过选举委员会确定的正式候选人身份及被选举权。被上诉人在该《批复》中另行确定上诉人刘成国“不能列为正式候选人”。该针对上诉人刘成国的《批复》行政行为，已经超出内部行政行为的权限边界，上诉人刘成国已经成为该《批复》行政行为的特定对象，并且对上诉人刘成国的正式候选人身份、被选举权和公平竞争权产生实质性干涉，在性质上已经构成对上诉人刘成国具有法律强制力且超出行政指导权限范围的具体行政行为，因为该《批复》行政行为直接取消了上诉人刘成国正式候选人身份，最终使上诉人刘成国丧失当选嘎查委员会成员的权利，该《批复》行政行为已经侵犯了上诉人正式候选人身份权、被选举权和公平竞争权。二、本案被上诉人克什克腾旗民政局做出针对上诉人刘成国《批复》这一对外发生法律效力的具体行政行为过程中，行政程序违法。被上诉人克什克腾旗民政局在做出《批复》前，至少应对上诉人刘成国实施谈话、进行调查核实相关情况，应该告知上诉人刘成国依法享有的陈述权、申辩权以及享有举行听证的权利，但被上诉人均没有做到、做实、做细。三、被上诉人克什克腾旗民政局做出剥夺上诉人刘成国正式候选人身份的《批复》这一具体行政行为没有事实和法律依据。1、法无授权即禁止，没有充分证据不能认定上诉人刘成国影响社会稳定，因为被上诉人没有有效证据（没有公安机关的证据）证明上诉人刘成国违反《治安管理处罚法》或《刑法》的相关规定并被处罚的事实。所以（克党办发（2018）18号）中共旗委办公室、克旗人民政府办公室关于印发《克旗嘎查村“两委”换届选举工作方案的通知》涉及的确定正式候选人的条件中有关上访及影响社会稳定的规定根本就不能使用、不能强加于上诉人刘成国，因为没有公安机关针对上诉人刘成国的治安行政或刑事处罚的证据，所以对上诉人刘成国不具有法律效力，法律没有授权信访局以及被上诉人行使公安机关的权力。因为上诉人刘成国没有受到公安机关的处罚，对此克旗信访局和被上诉人无权评价上诉人刘成国影响社会稳定。2、被上诉人作为行政指导机关在《批复》中应该严格遵守《中华人民共和国村民委员会组织法》、内蒙古自治区实施《村民委员会组织法》办法以及自治条例、单行条例的规定。在被上诉人没有提交公安机关出具的证明上诉人刘成国影响社会稳定的证据的前提下，被上诉人依法不应该引用中共克旗委办公室、克旗人民政府办公室关于印发《克旗嘎查村“两委”换届选举工作方案》的通知作为《批复》的依据。特别强调本案《批复》中引用的（克党办发（2018））中共旗委办公室、克旗人民政府办公室关于印发《克旗嘎查村“两委”换届选举工作方案的通知》关于确定正式候选人的条件中涉及到的信访影响社会稳定，指的是已经被公安机关界定并处理过的，才不能列为正式候选人。否则该《克旗嘎查村“两委”换届选举工作方案的通知》就与上位法《中华人民共和国村民委员会组织法》、内蒙古自治区实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法相抵触，对此应该给予司法审查。因为该《克旗嘎查村“两委”换届选举工作方案的通知》既不是嘎查村委会选举的自治条例，也不是单行条例，更不属于地方性法规和地方政府规章，不能作为本案所涉《批复》的依据。同时依据《国务院信访条例》的规定，国家准许公民信访，信访是公民的权利，国家是通过信访渠道，了解社情民意，调整并加强社会管理，来加强社会治理体系和治理能力建设。况且《中华人民共和国村民委员会组织法》、内蒙古自治区实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法中关于正式候选人的条件的规定，并没有将信访扰乱社会稳定列在其中。3、一审诉讼中，被上诉人并没有出据旗信访局、旗纪委监委、检察院、法院、公安局、司法局、农牧业局国土局、住建局、水利局、税务局出具的不能列上诉人为正式候选人书面决定，因为乌兰布统苏木人民政府并没有向这些机关报送《关于对嘎查村委会成员候选人进行审查的请示》。同时根据村民自治原则，法律并没有授权这些机关干涉村民委员会的选举。四、本案一审法院裁定驳回上诉人刘成国的起诉，适用法律错误。村民委员会选举的确属于村民自治范围。本案所涉的《批复》中确定不能将上诉人刘成国列为正式候选人，在正式选举嘎查委员会成员时，由于受到该《批复》的干涉，被上诉人非法擅自将乌兰布统苏木人民政府上报的经过在选举委员会主持下村民委员会选举程序确定的上诉人刘成国为正式候选人身份给予取消。该《批复》已经不是行政指导行为，已经属于对外发生法律强制力的具体行政行为，已经对上诉人刘成国正式候选人资格权、被选举权和公平竞争权造成实质性的侵害。针对被上诉人超越权力的边界擅自行使依法应该属于法律禁止的权力的行为，应该受到行政法的调整和规范，所以本案被上诉人的行政越权违法行为属于人民法院行政诉讼的受案范围。结合上述事实与理由：一审法院裁定驳回上诉人刘成国的起诉是错误的，二审应该给予纠正。本案被上诉人克旗民政局作出的《批复》行政行为，已经超出行政指导范围的权力边界、滥用行政权力，针对被上诉人侵犯上诉人刘成国的切身利益的事实，该《批复》行政行为已经对外具有法律强制力，致使选举委员会已经确定上诉人刘成国为正式候选人的身份被被上诉人非法取消。该《批复》行政行为的做出，欠缺事实依据，欠缺法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和地方政府规章的依据，行政程序不合法，超越职权、滥用职权。依据《村民委员会组织法》第一条、第二条、第十一条、第十二条、第十五条至第十七条、第十九条、第三十九条的规定，内蒙古自治区实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法第二十五条关于已经经过嘎查委员会选举程序，选举委员会已经确定的正式候选人，任何组织或个人不得取消、调整或变更的规定，依据《行政诉讼法》第七十条第（一）至第（五）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求，撤销一审判决，撤销针对上诉人刘成国的行政批复行为，恢复上诉人刘成国的正式候选人身份。以保护刘成国的合法权益。被上诉人克什克腾旗民政局当庭辩称，本案不属于行政诉讼受案范围。一、上诉人在一审法院已经选择，做了民事诉讼，已经认可是特别程序，在证据四中提到了民事裁定书。二、在一审答辩时已经认可是指导性行为，与上诉人所说案例相符合，民政局不是具体实施机关。上诉人刘成国提交了以下证据：证据一、与谷国明通话的电话录音一份，以证明刘成国的候选人资格被取消是民政局批复行为造成的。证据二、最高人民法院第五批第22号指导性案例和北京炜恒律师事务所发布的案例一份，以证明批复可以纳入受案范围。经庭审质证，被上诉人克什克腾旗民政局质证认为，对证据一合法性有异议，电话录音取得的方式非法。从内容上没有否定民政局批复性质，是基于请示，也否定不了批复的性质。对证据二的真实性、合法性和关联性没有异议，该证据提到批复不可以作为行政诉讼范围，律所的文件对司法裁判只是参考。本院对上述证据认证如下，因证据一无其他证据予以佐证，无法确定其真实性，本案对其证据效力不予确定，证据二因被上诉人对其真实性不持异议，本院对其真实性予以确认。经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案中，双方当事人争议的焦点就是被上诉人克什克腾旗民政局作出的《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示的批复》的性质，以明确此案涉《批复》是否属于法院受案范围。经法院审查，生效的民事判决已经确认村民委员会的选举，由村民选举委员会主持，确认上诉人的选民资格的请求属于村民自治范围。同时此涉案《批复》是行政机关的内部行为，并未对外送达，也未为当事人创设新的权利或义务。故此《批复》也仅是不具有强制力的行政指导行为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项规定，行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，原审法院认定事实清楚、程序合法，裁判结果并无不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 孙艳红审 判 员 海 梅审 判 员 姜 静 二〇二〇年九月二十二日法官助理 李 哲书 记 员 尚瑞琼