辽宁省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽行终252号 上诉人（一审原告）：宋正松，男，1963年3月6日出生，汉族，住大连市甘井子区。 被上诉人（一审被告）：大连市公安局甘井子区分局大连湾边防派出所，所在地址大连市甘井子区大连湾街道。 负责人：刘永强，系所长。 委托诉讼代理人：倪百合，系副所长。 委托代理人：刘步频，系大连市公安局甘井子分局公职 律师。 宋正松诉大连市公安局甘井子区分局大连湾边防派出所(以下简称大连湾边防)扣押船舶行为违法一案，大连海事法院经审理作出(2017)辽72行初27号行政裁定，以大连湾边防的行为未对当事人合法权益产生实际影响为由裁定驳回起诉。宋正松不服提起上诉，本院经审理作出(2018)辽行终306号行政裁定，指令大连海事法院继续审理。大连海事法院经审理作出(2018)辽72行初49号行政裁定，驳回宋正松的起诉。宋正松不服提起上诉，本院经审理作出(2019)辽行终469号行政裁定指定大连海事法院继续审理。大连海事法院经审理作出（2019）辽72行初116号行政判决。宋正松不服向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审判决认定如下事实：2017年4月15日，大连市公安局决定集中开展清理“三无”(无船名船号、无船舶证书、无港籍)船舶的专项整治活动并制定方案。方案中规定：由涉海的公安分局及边防支队负责对全市港口、码头、停泊点、滩涂等区域的船舶和人员进行清查，发现疑似船舶需押解回港，由渔政、港监、船检部门出具“三无”船舶认定书。2017年4月19日，大连湾边防在执法过程中发现两艘没有刷写船名船号的船舶，两艘船舶分别为22马力和70马力。宋正松自称船主，却无法提供船舶合法证件，大连湾边防要求宋正松将两艘船舶停泊在指定地点接受相关部门调查，并对其制作了询问笔录。2017年4月19日至21日，大连渔港监督局、大连市渔政管理局、大连市渔船检验局到大连湾边防对所查获的疑似“三无”船舶进行认定，后大连湾边防将发现的30艘40马力以下疑似“三无”船舶包括前述的22马力的船舶，移交给大连市甘井子区农林水利和海洋渔业局(以下简称甘区农海局)，2017年4月25日，甘区农海局回复大连市公安局甘井子分局：移送的30艘40马力以下船舶，经渔政、渔港监督、船检站认定均为涉渔“三无”船舶。2017年8月，大连湾边防将宋正松自称所有的70马力船舶移交给甘区农海局渔政管理所，2017年12月29日，甘区农海局将已认定为“三无”的船舶进行了集中拆解，其中包括宋正松自称所有的22马力的船舶，70马力的船舶已经辽宁渔业船舶检验局甘井子检验站、大连甘井子渔港监督、甘井子渔政管理所共同认定为涉渔“三无”船舶，因宋正松称提起了行政诉讼，暂未进行处理。 一审判决认为：根据《辽宁省边境沿海地区边防管理条例》(以下简称《边防条例》)第一条：“为加强我省边境、沿海地区的边防管理，维护边境、沿海地区安全和社会稳定，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，制定本条例。”第四条：“公安边防机关是边境、沿海地区边防管理的主管机关”，该条例第四章为“沿海地区管理”，其中第十七条至第二十五条，对公安边防机关在沿海地区实施船舶管理进行了具体规定，该条例第二十九条至三十七条授予了公安边防机关对违反前述船舶管理规定的船舶或个人实施行政处罚权。因此，公安边防机关具有对沿海地区的船舶进行行政管理的相关职权。在大连市公安局开展清理“三无”船舶的专项整治工作中，大连湾边防负责对沿海船舶和人员进行清查，对发现的疑似“三无”船舶指定停靠地点并交由渔业主管部门进行认定。大连湾边防在发现案涉两艘船舶没有刷写船名号、无法提供船舶证书的情形下，将船舶指定到供养码头停靠，是为渔业部门对船舶进行审查认定做准备，属于其履行行政管理职权的行为，该行为是为进一步查明案涉两艘船舶的性质，而采取的即时性行政事实行为，其要求不得擅自驾驶船舶离开指定地点，虽形成了扣押的外在表现形式，但并不是以查封、扣押为目的，不是法律规定的查封或扣押等行政强制措施行为，故宋正松主张大连湾边防应履行行政强制法的规定于法无据，本院不予采纳。在执法过程中，大连湾边防在发现案涉船舶后对其制作了询问笔录，对船舶状况进行查问，并告知将船舶停靠在指定地点，及时通知大连渔港监督局、大连市渔政管理局、大连市渔船检验局对船舶进行认定，因此，大连湾边防在发现案涉两艘疑似“三无”船舶后，已履行了相关程序，符合正当程序原则。综上，大连湾边防在“三无”船舶执法检查过程中，依法将疑似“三无”船舶指定地点停靠及时通知相关部门进行检查，履行了相关程序，符合法律规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告宋正松的诉讼请求。案件受理费100元，由原告宋正松负担。 宋正松上诉称：一审法院适用法律错误。1、一审海事法院根据的《辽宁省边境沿海地区边防管理条例》即使没作废也是地方性条例，法律效力是零。与依法治国，依法行政相违背。2、大连湾边防称是指定地点，已经超过30天，上述行为派出所未出具扣押手续，属于事实上的扣押行为。3、询问笔录是晚上制作的，宋正松当时没有戴眼镜。以上的字是李鸿宵民警叫我那样写的。法院应当重证据轻口供。4、沉没船只和柴油灭失再次被故意遗漏，就是想掩盖乱作为行为，并且大连湾边防拒绝任何赔偿。而移交的船舶沉没在浅水区宋正松捞起，渔政管理所吊上岸，主机进水报废。5、在庭审当中我要求大连湾边防拿出涉渔证据，大连湾边防没有出具我涉渔证据，而答辩状全是涉渔，说明其无执法依据。6、一审法院认为将疑似三无船舶指定地点停靠及时通知相关部门进行检查，履行了相关程序，符合法律规定。一审法院没有讲明哪个法律授权。请求依法确认派出所行政行为违法并赔偿；请求省高院依据行政诉讼法第二十四条规定由高院作为一审法院审理本案或交由除大连市以外其它中级法院异地审理，回避海事法院。 大连湾边防答辩称：一、大连湾边防依据的《辽宁省边境沿海地区边防管理条例》是地方性法规，现行有效。二、大连湾边防具有对辖区内沿海的船舶进行行政管理的法定职权。本案所涉行政行为发生大连湾边防的管辖范围内，根据《辽宁省边境沿海地区边防管理条例》及公安部《沿海船舶边防治安管理规定》之规定，公安边防机关是沿海船舶边防、治安管理的主管部门。《沿海船舶边防治安管理规定》第十条规定出海船舶及渔民、船民应当随船携带有关出海证件，并接受公安边防部门的检查和管理。国务院《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》中规定的“三无”船舶是指无船名船号、无船舶证书、无港籍的船舶。本案中大连湾边防在例行执法检查中，发现宋正松的两条船均无船名船号，疑似“三无”船只，让宋正松将船停靠指定码头接受进一步检查是依法执行职务的行为。三、大连湾边防的行政行为是行政命令，不具有可诉性。大连湾边防在履行职务行为中发现宋正松的两只疑似“三无”船只后，要求其将两只船自行开到指定港口(大连湾供养码头)接受进一步检查，大连湾边防的这一行政行为是行政命令。行政命令是行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。行政命令是一种依职权的行政行为，行政相对方往往必须依行政命令而为一定的行为或不为一定的行为，否则将引起行政处罚或行政强制后果。行政相对人对行政命令不服时不能提起行政复议或行政诉讼。四、大连湾边防的行政行为是进行执法检查，大连湾边防有权移交或通知渔业部门认证疑似涉渔“三无”船舶及处置，大连湾边防的行政行为已履行完毕。根据公安部《沿海船舶边防治安管理规定》第二十五条之规定，公安边防部门在执行职务中，发现船舶或者人员有违反海事管理、渔政管理等行为的，有权予以制止，并移交或者通知有关部门处理。2017年4月19日大连湾边防查获宋正松所称的两条船后，当日即与大连海洋渔业部门联系让其进行现场涉渔“三无”船舶认证，海洋渔业部门工作人员同日就到现场实地查看相关疑似“三无”船只，开始进入认证程序。认证涉渔“三无”船舶是海洋渔业部门的法定职责，从海洋渔业部门工作人员“实地查看”开始，相关的船舶就应当移交给了海洋渔业部门，由其继续履行法定职责。大连湾边防在2017年4月19日的行政行为是对疑似“三无”船舶的查获、检查，并履行了移送、通知义务，大连湾边防的行政行为已履行完毕。五、大连湾边防检查执法行为是“亮剑2017”系列渔政专项执法行动的组成部分，大连湾边防的行为仅仅是过程性或程序性行为，属于不可诉的行为。2017年初，为贯彻习**总书记的重要批示，严厉打击海洋涉渔船舶违法违规行为，维护正常渔业生产秩序，农业部办公厅下发《“亮剑2017”系列渔政专项执法行动的通知》(农办渔[2017]29号)其中包含《清理取缔涉渔“三无”船舶专项执法行动方案》，辽宁省人民政府成立清理取缔海洋涉渔“三无”船舶专项整治行动领导小组，下发《辽宁省清理取缔海洋涉渔“三无”船舶专项整治年行动实施方案》，2017年4月15日，大连市公安局出台《全市公安机关集中开展制止非法越界捕捞专项整治行动实施方案》要求对“三无”船只要发现一条查扣一条，对于发现的疑似“三无”船只，要根据马力大小协调市、县两级渔政、港监、船检部门出具“三无”船舶认定书。可见，大连湾边防的2017年4月19日的执法检查行为，是“亮剑2017”系列渔政专项执法行动中清理取缔海洋涉渔“三无”船舶专项整治活动的一部分，在活动中各部门根据自己的职责各司其职，大连湾边防负责对辖区内疑似“三无”船舶的查获和检查。大连湾边防在执法检查中查获了宋正松所称的“三无”船只后，因宋正松不能提供合法证件，依照相关方案分工，渔业部门负责涉渔“三无”船舶的认证及最终的处置，故移交渔业主管部门进行下一步审查处理。大连湾边防的行为是最终认定涉渔“三无”船舶并进行处理的一个环节，不是成熟的行政行为，不具有终结性，因此不可诉，法院应当驳回宋正松的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：《辽宁省边境沿海地区边防管理条例》第四条规定：公安边防机关是边境、沿海地区边防管理的主管机关，外事、水产、交通、林业、工商行政管理等部门依照法定职责做好边防管理工作。第十七条规定：从事生产、营运船舶的所有者或者承包人，必须持有关主管部门的证件，到县公安边防机关办理《出海船舶户口簿》。船舶改造、买卖、租借及报废，凭有关主管部门批件，七日内到县公安边防机关办理变更或者注销手续。第十八条规定：渔民出海必须持有《出海船舶户口簿》《出海船民证》或者《临时出海船民证》。船舶必须按照规定刷写标志、船名、船号，并保持清晰。第二十七条规定：违反本条例的，由公安边防机关依照本条例处罚；有关法律、法规已有处罚规定的，从其规定；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《沿海船舶边防治安管理规定》第二条第一款规定：本规定适用于在我国领海海域内停泊、航行和从事生产作业的各类船舶。我国军用船舶、公务执法船舶及国家另有规定的除外。第三条规定：公安边防部门是沿海船舶边防治安管理的主管部门。第十条规定：出海船舶及其渔民、船民应当随船携带有关出海证件，并接受公安边防部门的检查和管理。第十一条规定：各类船舶应当依照船舶主管部门的规定编刷船名、船号；未编刷船名、船号或者船名、船号模糊不清的，禁止出海。船名、船号不得擅自拆换、遮盖、涂改、伪造。禁止悬挂活动船牌号。第三十五条规定：公安边防部门在执行职务中，发现船舶或者人员有违反海事管理、渔政管理等行为的，有权予以制止，并移交或者通知有关部门处理。上述规定已经明确公安边防机关具有对沿海地区的船舶进行行政管理的相关职权。根据上述规定和清理“三无”船舶专项整治工作的要求，大连湾边防负责对沿海船舶和人员进行清查，对发现的疑似“三无”船舶可以指定停靠地点并交由渔业主管部门进行认定。大连湾边防在发现案涉两艘船舶没有刷写船名号、无法提供船舶证书的情形下，将船舶指定到供养码头停靠，是为渔业部门对船舶进行审查认定做准备，属于履行行政管理职权的行为，符合法律规定和清理“三无”船舶专项整治工作的要求，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果得当，本院予以维持。宋正松的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由宋正松负担。 本判决为终审判决。 审判长  康宪雷 审判员  禹政一 审判员  吴晓红 二〇二〇年九月三十日 法官助理李鑫 书记员鞠林