湖南省桂阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘1021行初93号 原告嘉禾县佳恒煤业有限公司，住所地湖南省嘉禾县车头镇荫溪村。 法定代表人李超，系该公司法定代表人。 委托代理人李良同，湖南大问律师事务所律师。 被告嘉禾县自然资源局，住所地湖南省郴州市嘉禾县珠泉镇珠泉东路**。 法定代表人胡文辉，该局局长。 委托代理人李香慧,女，1979年9月5日出生，汉族，湖南省嘉禾县人，住湖南省嘉禾县。 委托代理人唐武华，湖南珠泉律师事务所律师。 原告嘉禾县佳恒煤业有限公司（以下简称佳恒煤业公司）不服嘉禾县自然资源局行政处罚一案，于2020年4月23日向本院提起行政诉讼。本院依据法〔2015〕376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作的批复》于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李良同，被告委托代理人李香慧、唐武华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年7月10日，原嘉禾县国土资源局作出嘉国土资罚﹝2015﹞19号《行政处罚决定书》，认定佳恒煤业公司在未取得用地手续的情况下，擅自占用车头镇荫溪村集体土地建设厂房的用地行为，属非法占地的违法行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对佳恒煤业公司作出如下处罚：1.责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2.对其非法占用的3859平方米土地处以每平方米15元的罚款，共计人民币伍万柒仟捌佰捌拾伍圆整。 原告佳恒煤业公司诉称，原告于2014年向嘉禾县珠泉镇荫溪村八至十三组村民租赁了一块土地，用于煤场的生产经营。为了依法依规进行生产建设，原告于2014年6月20日向被告前身原嘉禾县国土资源局提交了《临时用地申请报告》，原嘉禾县国土资源局经审核后，作出了同意用地的批复。因此，原告才在租赁的土地上搭建钢架棚及安装生产设备，原告的建设行为合法。从2019年开始，嘉禾县城管局一直想拆除原告的钢架棚，先是向原告股东李干仔下发限期整改通知书，要求李干仔限期拆除涉案钢架棚。李干仔提出行政复议申请，该限期整改通知书因没有法律依据，被嘉禾县人民政府撤销了。在行政复议过程中，经李干仔告知，原告才得知原嘉禾县国土资源局于2015年作出了嘉国土资罚﹝2015﹞19号《行政处罚决定书》，该行政处罚决定书责令原告退还非法占用的土地，没收地上建筑物并罚款。该行政处罚决定书作出之前没有告知原告可以听证，作出之后也没有送达给原告，在实体上和程序上存在严重的错误，应当撤销。首先，从程序上看，该处罚决定涉及巨大经济利益，原告未获得听证的权利，属于程序违法。且该处罚决定至今仍未向原告送达，对原告没有约束力。其次，原告申请临时用地时提出了用地二年的申请，原嘉禾县国土资源局也批准了，2015年又如何能认定为非法用地呢？又怎能没收原告的资产？在2016年临时用地期满后，原嘉禾县国土资源局没有向原告发出过任何停止用地的通知，一直在默认原告继续用地至今。直至现在，原告仍是合法的使用土地，任何单位都无权没收地上建筑物。因此，被告依据涉案处罚决定作出的《腾空被没收地上建筑物和附属设施通知书》（以下简称腾空通知）也是违法的，应一并予以撤销。故原告提起诉讼，请求撤销涉案行政处罚决定书和腾空通知。 原告向本院提交了以下证据： 1.营业执照复印件，拟证明原告的身份信息； 2.组织机构代码复印件，拟证明被告的信息； 3.《土地租用协议书》复印件，拟证明原告租赁了案涉土地，有土地使用权； 4.《临时用地申请报告》复印件、《嘉禾县佳恒煤业有限公司勘测定界图》复印件，拟证明原告依法依规办理了案涉土地的临时用地手续，属于合法用地； 5.《限期整改通知书》复印件，拟证明嘉禾县城市管理和综合执法局（以下简称嘉禾城管局）未经法定程序，责令原告股东自行拆除案涉土地上的建筑物； 6.嘉政行复决字（2019）76号《行政复议决定书》复印件，拟证明经复议后，嘉禾县人民政府撤销了上述限期整改通知书； 7.嘉国土资罚﹝2015﹞19号《行政处罚决定书》复印件，拟证明在行政复议时，原告才得知被告于2015年作出了退还土地及没收建筑物的行政处罚，该行政处罚决定未经法定程序，认定事实错误，应当予以撤销； 8.《腾空被没收地上建筑物和附属设施通知书》复印件，拟证明被告见嘉禾城管局无法拆除原告的建筑物，又以自己的名义要求原告自行拆除，因行政处罚决定书违法，该通知也没有法律效力，应当予以撤销。 被告嘉禾县自然资源局辩称，一、原告占用土地3859平方米兴建厂房已构成非法占地的违法行为。经被告工作人员查证，2014年元月，原告在未办理用地手续的情况下，就开始兴建厂房。该厂房用地手续的审批至今未取得，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法经批准使用土地。原告的行为属于非法用地。二、被告于2015年7月10日作出的嘉国土资罚﹝2015﹞19号《行政处罚决定书》合法、适当。在作出处罚决定前，原嘉禾县国土资源局的执法人员对原告的法定代表人李超进行了调查询问，形成了调查报告，集体进行了案件讨论会审，送达了国土资源行政处罚告知书，明确告知了其享有陈述权、申辩权、听证权，处罚决定书也依法送达，原嘉禾县国土资源局的程序合法，实体处罚适当。三、原告的起诉超过了起诉期限，请求人民法院依职权审查。 被告在举证期限内向本院提交以下证据、依据： 1.《国土资源违法案件立案呈批表》复印件，拟证明原告的主要违法事实及性质； 2.《国土资源违法案件询问笔录》复印件，拟证明：⑴李超系佳恒煤业公司的负责人；⑵原告违法占地的事实； 3.《调查报告》复印件，拟证明被告对原告违法占地的具体处理意见； 4.《案件讨论（会审）笔录》复印件，拟证明被告对原告违法占地事实、性质的认定及讨论意见； 5.《车头镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部》复印件，拟证明经测量，原告共非法占地3859.1平方米； 6.《责令停止国土资源违法行为通知书》复印件及送达回证复印件，拟证明：⑴被告依程序要求原告立即停止一切违法行为（包括正在兴建的厂房）；⑵原告负责人李超对两份通知书给予签收； 7.《国土资源行政处罚告知书》复印件及送达回证复印件，拟证明：⑴被告告知原告拟责令其退还非法占用的土地，没收非法占用土地上的新建建筑物和其他设施，并处每平方米15元的罚款，同时告知原告享有陈述和申辩的权利，并享有听证的权利等；⑵证明原告负责人李超对上述告知书已签收的事实； 8.嘉国土资罚﹝2015﹞19号《行政处罚决定书》复印件及送达回证复印件，拟证明：⑴被告对原告的违法行为作出了相应的行政处罚；⑵原告负责人李超对上述处罚决定书已签收的事实； 9.缴费通知单复印件，拟证明被告要求原告按处罚决定通知缴纳罚款57885元的事实； 10.《国土资源行政处罚强制执行申请书》复印件，拟证明涉案行政处罚决定书已生效，并已向嘉禾县人民法院申请强制执行的事实。 经庭审质证，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对证据1证明方向有异议；对证据2-7证明方向有异议，认为原告没有违法占地，并且办理了临时用地的相关手续；对证据8有异议，认为该处罚决定书认定事实错误，原告没有违法占用土地的事实，适用法律错误，决定书所适用的法条只规定了罚款的内容，没有规定没收财产；对证据9有异议，认为没有向原告出具过；对证据10有异议，认为法院并没有做出过强制执行的裁定。 被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1、2无异议；对证据3证明方向有异议，认为该土地出让协议只能证明原告有依据使用土地，但没经审批，就属于违法占地；对证据4有异议，认为只能证明原告申请了用地手续，但在没有批准的情况下建厂，就是属于非法占地；对证据5-6无异议；对证据7-8证明方向有异议，认为行政处罚决定书及通知书合法有效。 2020年5月26日，原告申请对被告提交的送达回证、问话笔录中“李超”的签名进行鉴定。2020年8月13日，湖南正宏司法鉴定中心作出湖南正宏司鉴中心[2020]文鉴字第23号《司法鉴定意见书》，认定被告提交的证据2《国土资源违法案件询问笔录》、证据6中的送达回证（2015年4月20日、2014年9月20日）、证据7中的送达回证（2015年6月10日）、证据8中的送达回证（2015年7月10日）中的“李超”的签名与样本“李超”签名字迹不是同一人所写。 本院依法组织了原、被告双方对上述鉴定意见书进行了质证，原、被告对该鉴定书均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-8真实，合法，与本案有关联，本院予以采信。被告提交的证据1、3、4、5、6中的《责令停止国土资源违法行为通知书》、7中的《国土资源行政处罚告知书》、8中的《行政处罚决定书》真实、合法，能客观反应本案事实，本院予以认定；证据2以及证据6-8中送达回证上“李超”的签名非李超本人所签，本院不予认定；证据9、10无其他证据相佐证，真实性无法核实，本院不予认定。湖南正宏司鉴中心[2020]文鉴字第23号《司法鉴定意见书》鉴定程序合法，本院予以认定。 经审理查明，2014年6月20日，原告佳恒煤业公司因公司项目建设需要，向原嘉禾县国土资源局申请临时使用位于嘉禾县车头乡（镇）荫溪村叮当窝八至十三组土地三亩作为原煤堆放用地，但未获批准，后佳恒煤业公司自行在上述土地上搭建钢架棚。2015年7月10日，原嘉禾县国土资源局作出嘉国土资罚﹝2015﹞19号《行政处罚决定书》，认定佳恒煤业公司在未取得用地手续的情况下，擅自占用车头镇荫溪村集体土地建设厂房的用地行为，属非法占地的违法行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对佳恒煤业公司作出如下处罚：1.责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2.对其非法占用的3859平方米土地处以每平方米15元的罚款，共计人民币伍万柒仟捌佰捌拾伍圆整。该处罚决定书作出后未依法送达给佳恒煤业公司；在处罚决定作出前，未依法询问当事人，亦未依法告知佳恒煤业公司享有陈述、申辩的权利以及申请听证的权利。2019年12月20日，嘉禾城管局对李干仔作出《限期整改通知书》，后在该案行政复议过程中，原告经由李干仔告知才得知原嘉禾县国土资源局于2015年作出过涉案行政处罚决定。2020年3月20日，被告嘉禾县自然资源局对佳恒煤业公司作出腾空通知，限佳恒煤业公司在接到通知之日起七个工作日内将被没收建筑物和附属设施内的全部物品及设备设施搬离自行保管。佳恒煤业公司不服，于2020年4月23日向本院提起诉讼，请求判决撤销涉案行政处罚决定书和腾空通知。2020年9月27日，原告申请撤回对腾空通知的起诉。 另查明，原嘉禾县国土资源局现已更名为嘉禾县自然资源局。 本院认为，被告作为县级以上人民政府土地行政主管部门，有权对辖区内土地违法行为进行处理，被告行政主体适格。本案争议的焦点是：一、原告起诉是否超过起诉期限；二、原嘉禾县国土资源局作出的行政处罚决定是否应予撤销。 关于焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，佳恒煤业公司在2019年12月20日之后才知道被告作出了涉案行政处罚决定，其于2020年4月23日提起诉讼，未超过法定的起诉期限，也未超过五年的最长起诉期限。 关于焦点二。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，原嘉禾县国土资源局在作出涉案处罚决定前，未依法告知佳恒煤业公司给予行政处罚的事实、理由和依据，以及其应享有的陈述、申辩和申请听证的权利；在处罚决定作出后，未依法送达佳恒煤业公司，行政程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，应予以撤销。在撤销以后,被告可以根据案件具体情况，重新作出行政行为。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下： 撤销被告嘉禾县自然资源局（原嘉禾县国土资源局）作出的嘉国土资罚﹝2015﹞19号《行政处罚决定书》。 本案案件受理费50元，由被告嘉禾县自然资源局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。 审 判 长  骆宗胜 人民陪审员  李和平 人民陪审员  王金凤 二〇二〇年九月二十九日 法官助理马立芳 书记员欧阳娟 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《中华人民共和国行政处罚法》 第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 第四十条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。 第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。 第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织: （一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出； （二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、、地点 （三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行； （四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避； （五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理； （六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证； （七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。 当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。