浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终1101号上诉人（原审原告）张佰强，男，1956年10月1日出生，汉族，住浙江省慈溪市。上诉人（原审原告）施新国，男，1967年1月9日出生，汉族，住浙江省慈溪市。两上诉人的委托代理人唐国华，上海锦天城（杭州）律师事务所律师。两上诉人的委托代理人盛远平，上海锦天城（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）慈溪市人民政府，住所地浙江省慈溪市三北大街**。法定代表人盛悠，市长。委托代理人吴三可。被上诉人（原审被告）慈溪市掌起镇人民政府，住，住所地浙江省慈溪市掌起镇陈家村/div>法定代表人黄建桥，镇长。应诉负责人郑波，该单位党委委员。委托代理人陆红霞，浙江麦田律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）慈溪市自然资源和规划局，住，住所地浙江省慈溪市新城大道北路**/div>法定代表人毛群谊，局长。应诉负责人李云，该单位党委委员。委托代理人郑红立，该局工作人员。委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。原审第三人宁波云柱电器有限公司，住所地浙，住所地浙江省慈溪市掌起镇东埠头村v>法定代表人袁云柱，执行董事。张佰强、施新国诉慈溪市人民政府（以下简称慈溪市政府）、慈溪市掌起镇人民政府（以下简称掌起镇政府）、慈溪市自然资源和规划局（以下简称慈溪资规局）、宁波市云柱电器有限公司（以下简称云柱公司）土地行政协议一案，浙江省宁波市中级人民法院于2020年5月9日作出（2019）浙02行初64号行政判决。张佰强、施新国不服，向本院提出上诉。本院于2020年6月8日立案受理后依法组成合议庭，并于2020年7月29日进行调查询问。上诉人张佰强、施新国及其委托代理人唐国华、盛远平，被上诉人慈溪市政府的委托代理人吴三可，被上诉人掌起镇政府的应诉负责人郑波及委托代理人陆红霞，被上诉人慈溪资规局的应诉负责人李云及委托代理人郑红立、郎慈甬参加调查。本案经征求双方当事人同意，协调期限一个月从法定审理期限中扣除。本案现已审理终结。原审法院经审理认定，2011年9月29日，被告掌起镇政府与第三人云柱公司签订《土地收购及地上附属物拆迁补偿协议》一份。后向第三人慈溪资规局备案时，应第三人慈溪资规局要求，将上述协议名称更改为《房屋拆迁补偿协议》。该《房屋拆迁补偿协议》载明，被告掌起镇政府受上级主管部门委托，与第三人云柱公司签订该协议。第三人云柱公司同意将其位于掌起镇东埠头村土地面积为80468.2平方米，建筑面积为47404.6平方米的房屋（其中有证面积42826.14平方米，无证面积4578.46平方米）交由被告掌起镇政府拆除，被告掌起镇政府合计补偿第三人云柱公司129999828元。第三人云柱公司应于2011年9月30日前搬迁腾空房屋，并于同年10月15日前将拆除房屋后的土地交付给被告掌起镇政府，第三人云柱公司若逾期搬迁的，应自逾期之日起每日按未付金额的万分之二支付被告掌起镇政府违约金。第三人云柱公司搬迁腾空房屋的，被告掌起镇政府应于2011年10月15日前一次性付清房屋拆迁补偿款，被告掌起镇政府若逾期支付的，应自逾期之日起每日按未付金额的万分之二支付第三人云柱公司违约金。本协议签字时，第三人云柱公司应向被告掌起镇政府移交有关房屋、土地证件，由被告掌起镇政府统一向房管、土地部门办理注销手续等。2011年9月29日，被告掌起镇政府与第三人云柱公司另签订《补充协议（一）》（约定了如涉案土地使用权出让时两次流拍，双方签订的土地收购补偿协议即自行失效，第三人云柱公司应在3日内全部返还被告掌起镇政府已经支付的收购补偿费，双方互不追究责任，互不赔偿损失等事项）、《补充协议（二）》（约定了被告掌起镇政府将涉案土地上建筑物拆除、花木移植等工程发包给第三人云柱公司等事项）和《借款合同》（约定了被告掌起镇政府向第三人云柱公司支付收购补偿费的当日，向第三人云柱公司借款与收购补偿费同等数额的款项。如土地再次出让时两次流拍，在《土地收购及地上附属物拆迁补偿协议》失效的同时，解除本《借款合同》。第三人云柱公司应全部返还被告掌起镇政府已支付的收购补偿费，本合同项下的借款即作为第三人云柱公司返还给被告掌起镇政府的收购补偿费等事项）。2011年9月29日，第三人云柱公司出具收款收据一份，载明缴款单位为被告掌起镇政府，款项内容为土地收购及地上附属物拆迁补偿款，金额为129999828元。2011年11月30日、12月2日，慈溪市房地产管理中心和慈溪资规局根据第三人云柱公司的申请，注销了涉案地块的房屋所有权证和国有土地使用权证。2011年12月15日，慈溪资规局作出慈土资（预）告[2011]1号《慈溪市国有建设用地使用权挂牌出让预公告》，公告拟以挂牌方式出让涉案地块，但无人报名。原告张佰强、施新国系第三人云柱公司股东。第三人云柱公司、两原告分别于2013年9月、2014年6月委托律师致函被告掌起镇政府，要求支付拆迁补偿款129999828元。2015年1月28日，两原告诉至本院，本院作出（2015）浙甬行初字第32号行政裁定，以两原告不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格为由，裁定驳回其起诉，并经浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第193号行政裁定予以维持。两原告不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2018年7月5日作出（2016）最高法行再91号行政裁定，撤销原一、二审行政裁定，指令该院继续审理本案。另查明，经国有建设用地使用权挂牌出让公告，第三人慈溪资规局分别于2017年12月、2018年8月，通过浙江省土地使用权网上交易系统两次挂牌出让涉案土地使用权，均流拍。原审法院认为，本案争议焦点为：慈溪市政府是否系本案的适格被告；两原告提起本案行政诉讼有无超过法定诉讼时效；涉案《房屋拆迁补偿协议》是否合法、有效等。关于慈溪市政府是否系本案的适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案中，两原告以慈溪市政府和掌起镇政府为共同被告，要求履行《房屋拆迁补偿协议》，支付相应房屋拆迁补偿款、违约金和赔偿金。经查明，涉案《房屋拆迁补偿协议》系掌起镇政府于2011年9月29日与第三人云柱公司签订。两原告未能提供证据证明慈溪市政府参与或委托掌起镇政府签订了该协议，慈溪市政府对此亦予否认，故慈溪市政府并非本案适格被告。经本院释明，两原告拒绝撤回对慈溪市政府的起诉，因此，两原告对慈溪市政府的起诉，依法应予驳回。关于两原告提起本案行政诉讼有无超过法定诉讼时效问题。本案系两原告以被告掌起镇政府未按照约定履行《房屋拆迁补偿协议》而提起的诉讼，可参照民事诉讼时效的相关规定。根据两原告提供的浙江康城律师事务所和北京市盈科律师事务所分别于2013年9月26日、2014年6月12日发送给被告掌起镇政府的函及邮寄凭证等证据，足以证实第三人云柱公司和两原告一直未间断向被告掌起镇政府主张权利，要求支付有关款项。因此，两原告提起本案行政诉讼并未超过当时两年诉讼时效的规定。被告掌起镇政府认为两原告提起本案行政诉讼，已经超过两年诉讼时效的辩称，不予支持。关于涉案《房屋拆迁补偿协议》的合法性审查问题。本案所涉协议，最高人民法院在（2016）最高法行再91号行政裁定中认定，“根据2011年9月29日，被告掌起镇政府与第三人云柱公司签订的《补充协议（一）》、《补充协议（二）》、《借款合同》及第三人云柱公司出具的《承诺书》载明的内容，均明确双方于2011年9月29日就涉案地块的厂房和土地使用权收购事宜签订《土地收购及地上附属物拆迁补偿协议》一份。据此，可以认定被告掌起镇政府与第三人云柱公司于2011年9月29日签订的《房屋拆迁补偿协议》，从性质上应为土地使用权收购及地上附属物拆迁补偿协议”。因此，涉案《房屋拆迁补偿协议》、《补充协议（一）》、《补充协议（二）》及《借款合同》应作为一个整体。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。基于行政协议在法律性质上具有行政性和契约性双重特点，对行政协议案件，法院既要审查行政协议的行政合法性，又要审查行政协议的契约效力性，并在裁判主文中体现对行政合法性和契约效力性的双重裁判。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定“2015年5月1日之前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”根据上述协议签订时有效的《土地储备管理办法》第十三条规定，土地使用权收购合同，应由隶属于国土资源管理部门的土地储备机构与土地使用权人签订。被告掌起镇政府以自己名义与第三人云柱公司签订《房屋拆迁补偿协议》，其权力来源不合法，协议主体不合格，违反了强制性规定。且《补充协议（一）》第三条约定“如果涉案地块土地使用权出让时两次流拍，被告掌起镇政府与第三人云柱公司签订的土地收购补偿协议即自行失效。云柱公司应在3日内全部返还收购补偿费，双方互不追究责任，互不赔偿损失”。该约定违反了《土地储备办法》中规定的“计划、开发和利用”等原则性规定，违反了土地储备的基本程序要求，也与土地储备的目的相背。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，涉案《房屋拆迁补偿协议》、《补充协议（一）》、《补充协议（二）》等，应认定无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条规定“原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；……原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求”，本案经该院释明，两原告拒绝变更诉讼请求。故根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条之规定，本案应判决驳回原告的诉讼请求。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项，《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条之规定，判决：一、驳回原告张佰强、施新国对被告慈溪市政府的起诉；二、驳回原告张佰强、施新国的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告张佰强、施新国负担。张佰强、施新国上诉称：一、《房屋拆迁补偿协议》与《土地收购协议》系不同的行政协议，双方实际履行的是《房屋拆迁补偿协议》，原判决认定《房屋拆迁补偿协议》与《土地收购协议》之《补充协议(一)》等系一个整体，属认定事实不清，适用法律错误。二、《房屋拆迁补偿协议》合法有效，原判决认定掌起镇政府签订《房屋拆迁补偿协议》主体不合格，属认定事实不清，适用法律错误。三、被上诉人在本案房屋拆迁完毕并土地使用权收回后长达十年之久仍拒绝履行支付拆迁补偿款的义务，严重损害上诉人与公司的合法权益，严重损害政府公信力，原判未正确处理纠纷与定纷止争，社会效果极坏。综上，请求撤销原判，依法改判。慈溪市政府答辩称：一、原审判决认定其并非本案适格被告正确。涉案《房屋拆迁补偿协议》系由云柱公司与掌起镇政府签订，其不是涉案行政协议的当事人。二、原审判决驳回对其的起诉正确。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原审裁定驳回对其的起诉符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。掌起镇政府答辩称：一、《房屋补偿拆迁协议》与《补充协议(一)》、《补充协议(二)》、《借款合同》是一个整体。2011年9月29日，云柱公司与其签订了《土地收购及地上附属物拆迁补偿协议》、《补充协议(一)》、《补充协议(二)》、《借款合同》一系列协议，后其向上级主管部门备案时，上级主管部门认为应按其格式进行备案，故签订《房屋拆迁补偿协议》；但就主协议实质性内容，双方并未做任何变更，相应的《补充协议(一)》、《补充协议(二)》等补充协议也仍对双方有效。云柱公司对此事实无异议。二、《房屋补偿拆迁协议》、《补充协议(一)》、《补充协议(二)》等系列协议系当事人双方在自愿、协商一致的基础上签订的，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效，两上诉人无权要求其支付房屋拆迁补偿款、违约金。综上，请求依法判决。慈溪资规局答辩称：一、其非涉案协议的当事人，与涉案协议没有利害关系，不应列为本案第三人。二、原审判决事实认定部分内容不符合客观事实，应予纠正。原审认定协议当事人在签订涉案协议后向慈溪市资规局进行备案，缺少证据证明。不能以原慈溪市国土局实施了涉案地块的出让挂牌，来推定原慈溪市国土局对涉案协议进行了备案。四、两上诉人上诉理由不符合客观事实，应不予认定。原慈溪市国土局未委托掌起镇政府实施土地使用权收购行为及签订涉案拆迁补偿协议。云柱公司持有的房屋所有权证、国有土地使用证由云柱公司自行向不动产登记管理部门申请注销。不能以原慈溪市国土局实施了涉案地块的出让挂牌，来推定原慈溪市国土局实施了土地使用权收储的行为。综上，请求依法判决。云柱公司未提交书面陈述意见。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案争议的主要问题有：1.慈溪市政府是否为本案适格被告。2.被诉行政协议是否有效。从查明的事实看，被诉《房屋拆迁补偿协议》系掌起镇政府于2011年9月29日与云柱公司签订。两上诉人未能提供证据证明慈溪市政府参与或委托掌起镇政府签订该协议，慈溪市政府对此亦予否认，故原审认定慈溪市政府并非本案适格被告，并无不当。最高人民法院（2016）最高法行再91号行政裁定认定：“根据2011年9月29日，掌起镇政府与云柱公司签订的《补充协议（一）》、《补充协议（二）》、《借款合同》及云柱公司出具的《承诺书》载明的内容，均明确双方于2011年9月29日就涉案地块的厂房和土地使用权收购事宜签订《土地收购及地上附属物拆迁补偿协议》一份。据此，可以认定掌起镇政府与云柱公司于2011年9月29日签订的《房屋拆迁补偿协议》，从性质上应为土地使用权收购及地上附属物拆迁补偿协议。”据此，原审认定涉案《房屋拆迁补偿协议》、《补充协议（一）》、《补充协议（二）》及《借款合同》系一个整体，并无不当。最高人民法院（2016）最高法行再91号行政裁定认为：“根据原国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》的相关规定，土地使用权收购是土地储备的一种方式，是为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，……。”据此，涉案《房屋拆迁补偿协议》的效力判断应适用《土地储备管理办法》的规定。《土地储备管理办法》第十三条规定：根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。本案中，掌起镇政府并非法定土地储备机构，并且慈溪资规局及土地储备机构否认委托其与云柱公司签订涉案《房屋拆迁补偿协议》，故其签订涉案《房屋拆迁补偿协议》无职权依据。因此，原审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，认定涉案《房屋拆迁补偿协议》无效，并无不当。据此，两上诉人经原审法院释明拒绝变更诉讼请求的情况下，原审判决驳回其诉讼请求，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条的规定。综上，两上诉人提出的上诉理由依据不足，不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张佰强、施新国负担。本判决为终审判决。审判长  楼缙东审判员  唐维琳审判员  周进海二〇二〇年九月二十七日书记员  潘 莉1·12·