西安铁路运输中级法院   行政判决书     （2020）陕71行终1165号     上诉人（原审原告）汪道忠，男，汉族，1951年10月1日出生，住陕西省安康市汉滨区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   上诉人（原审原告）韦祖银，女，汉族，1954年5月19日出生，住陕西省安康市汉滨区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   上诉人（原审原告）李成兰，女，汉族，1977年4月4日出生，住陕西省安康市汉滨区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   三上诉人共同委托代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）安康高新技术产业开发区管理委员会，住所地安康大道与花园大道交汇处安康国家高新区，统一社会信用代码：1261090055565899XU。   法定代表人罗武侠，该管理委员会主任。   委托代理人张玉峰，男，该单位工作人员。   委托代理人魏书松，陕西宁康律师事务所律师。   原审第三人汪学美，男，汉族，1979年11月20日出生，住陕西省安康市汉滨区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   上诉人汪道忠、韦祖银、李成兰因与被上诉人安康高新技术产业开发区管理委员会（以下简称安康高新管委会），原审第三人汪学美房屋拆迁安置协议一案不服安康铁路运输法院（2020）陕7101行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。   一审法院查明事实如下：原告李成兰与第三人汪学美系夫妻关系，共同居住在安康市高新区XX村XX组，在土地征收公告发布后，夫妻二人于2014年10月后在自家宅基地上建有住宅一栋，面积为1401.5平方米。2013年12月31日，陕西省人民政府作出《关于安康市2012年度第十六批次农用地转用和土地征收（灾后重建）的批复》，同意将安康市汉滨区乡级土地利用总体规划确定的建设用地XX区XX村、XX村XX组9.9118公顷集体农用地转为建设用地，并将转用后的9.9118公顷土地连同上述有关村组5.1945公顷建设用地依法征收为国有，用于城镇建设。经勘测定界，案涉住宅位于该批次被征收土地范围内。2019年5月11日，高新区XX中心（合同甲方）依照《安康市人民政府关于安康中心城市建设征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》（安政发[2009]15号）、《安康市人民政府关于印发安康中心城市规划区拆迁集体土地房屋产权调换暂行办法的通知》（安政发[2011]7号）以及《关于规划区内拆迁集体土地房屋奖励政策的通知》（安高新国土资发[2011]11号文件）规定的相关补偿标准，与第三人汪学美和原告李成兰（合同乙方）分别签订了《房屋拆迁安置协议书》，认定乙方家庭常住人口为2人，对汪学美和李成兰夫妇的上述1401.5平方米住宅及附属设施予以征收。经汪学美要求，为了实现给李成兰、汪学美补偿更多房屋置换面积的目的，高新区XX中心将李成兰、汪学美夫妻二人一户拆两户，在汪学美签订的《房屋拆迁安置协议书》中确定的被征收房屋面积为300.2平方米，在李成兰签订的《房屋拆迁安置协议书》中确定的被征收房屋面积为1101.3平方米，协议约定乙方应于2019年5月20日之前自行搬迁、拆除房屋。汪学美签订上述协议时，汪道忠、李成兰在场。后经高新区XX中心催告，汪学美、李成兰自行拆除房屋门窗，腾空了已被征收的住宅后搬离。2019年11月16日，该住宅及附属设施被拆除。李成兰已从高新区XX中心领取了搬迁补助费11013元、搬迁奖励33039元、2019年度过渡费9200元，以及地面附着物补偿款70897元，汪学美领取了地面附着物补偿款58986元。针对李成兰与汪学美经营的学美便民商行，高新区XX中心给予了168000元征收补偿。三原告及第三人认可《房屋拆迁安置协议书》中给予原告的房屋置换面积及货币补偿金额符合上述安政发[2009]15号、安政发[2011]7号、安高新国土资发[2011]11号文件规定的相关标准。《安康市中心城市规划区征收集体土地房屋补偿安置办法》第三十四条规定：“本办法自2018年5月1日起施行，有效期2022年4月30日止，原《安康中心城市规划区拆迁集体土地房屋产权调换暂行办法》（安政发[2011]7号）同时废止。”另查明，安康高新技术产业开发区及管理委员会于2009年12月31日经陕西省人民政府批准设立，2015年9月29日经国务院批准成为国家级高新技术产业开发区，享有地级市经济管理权。2017年7月31日安康市机构编制委员会作出《关于完善安康高新技术产业开发区体制机制机构设置的通知》（安编发[2017]29号），规定安康市国土资源局高新分局、土地统征储备中心承担土地管理、土地统征储备等方面的职责。   一审法院认为，安康高新技术产业开发区是国家级高新技术产业开发区，被告安康高新管委会是安康市人民政府设立的派出机构，经安康市人民政府授权享有安康高新区行政区划内土地统征、储备等行政职权；安康市机构编制委员会作出的《关于完善安康高新技术产业开发区体制机制机构设置的通知》（安编发[2017]29号）明确规定安康市国土资源局高新分局、土地统征储备中心承担土地管理、土地统征储备等方面的职责，故高新区XX中心具有与被征收主体签订《房屋拆迁安置协议书》的职权。本案被诉《房屋拆迁安置协议书》是第三人汪学美自愿与高新区XX中心签订的房屋征收补偿协议，无证据证明第三人签订该份协议时受到了高新区XX中心或被告安康高新管委会的胁迫。安政发[2009]15号、安政发[2011]7号、安高新国土资发[2011]11号文件，是高新区XX中心在该批次被征收土地范围内反复适用的规范性文件，无证据表明高新区XX中心针对同区XX户适用了更高标准，故无证据证明高新区XX中心在与第三人签订上述征收补偿协议时，对第三人实施了欺诈行为以较低标准进行补偿。《房屋拆迁安置协议书》中约定的相关补偿结果清晰明了，李成兰与汪学美已依据该协议领取了搬迁补助费、搬迁奖励、2019年度过渡费以及地面附着物补偿款，无证据表明该征收补偿协议存在显失公平的情形，亦无证据表明第三人对该征收补偿协议存在重大误解。诚然，高新区XX中心与汪学美于2019年5月11日签订《房屋拆迁安置协议书》时将（安政发[2011]7号）文件作为补偿标准的依据，而《安康市中心城市规划区征收集体土地房屋补偿安置办法》第三十四条已明文规定（安政发[2011]7号）文件自2018年5月1日起已废止。但双方自愿签订《房屋拆迁安置协议书》的性质并不等同于被告安康高新管委会单方作出《房屋征收补偿决定》的性质，法院对行政协议的审查标准与审查行政机关单方作出行政行为的标准并不相同，后者要求行政机关必须严格依照合法、有效的法律法规以及规范性文件规定的程序和标准，准确地对被征收户作出完全符合征收补偿标准的补偿决定，而行政协议更侧重于行政机关和行政相对人的意思自治，行政机关在与行政相对人签订行政协议时并不完全拘泥于法律法规或规范性文件的规定，在双方自愿的前提下，行政机关可以在行政裁量权的幅度内增加或减损行政相对人的利益，只要不违反法律禁止性规定，不损害国家利益或社会公共利益，且行政相对人自愿接受该行政协议内容的，该协议当然属依法成立的有效行政协议。故三原告以安政发[2009]15号、安政发[2011]7号文件是过期、失效的规范性文件为由主张撤销第三人与高新区XX中心签订的《房屋拆迁安置协议书》，并不符合法院对行政协议合法性的审查标准，不具有法律依据，本院不予支持。关于原告韦祖银、汪道忠、李成兰未在《房屋拆迁安置协议书》上签字的问题，原告韦祖银、汪道忠主张在被征收房屋修建时投入有资金但未向本院提供证据佐证，且即使该二人投入了修建资金亦只表明其与李成兰、汪学美夫妇具有债权关系，并不能当然地证明原告韦祖银、汪道忠享有本案被征收房屋的物权权益。原告韦祖银、汪道忠亦无证据证明其是被征收房屋的不动产物权登记权利人，故该二原告未在《房屋拆迁安置协议书》上签字不影响该行政协议的效力。汪学美在该协议书上签字时李成兰亦在场，高新区XX中心与汪学美、李成兰分别签订的《房屋拆迁安置协议书》征收的实际上是汪学美、李成兰共有的同一栋住宅，之所以一户拆两户分别签订协议是高新区XX中心为了满足汪学美、李成兰获取更多置换房屋面积的权宜之计，该二人对此完全知情，其在事后因对征收补偿标准不服即否认彼此在《房屋拆迁安置协议书》上签字的权利，违反诚实信用原则，本院不予支持。综上，原告汪道忠、韦祖银、李成兰主张撤销2019年5月11日第三人汪学美与高新区XX中心签订的《房屋拆迁安置协议书》，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告汪道忠、韦祖银、李成兰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告汪道忠、韦祖银、李成兰负担。   上诉人汪道忠、韦祖银、李成兰不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销安康铁路运输法院（2020）陕7101行初109号行政判决；2.发回重审或按上诉人一审诉讼请求进行改判。一、高新区XX中心没有签订房屋拆迁补偿安置协议的主体资格，所作出的行为依法应当予以撤销。1.根据国土资源部令10号《征收土地公告办法》第十一条规定,“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，实施土地征收补偿安置的法定机关只有国土资源管理部门。被上诉人有内设机构安康市自然资源局高新分局，该局应当承担征地补偿安置工作，而高新区XX中心只是被上诉人内设一事业单位，并非行政机关，没有法律规定赋予其承担征地补偿安置的法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，上诉人可以选择确认合同无效，也可请求撤销合同，因被上诉人下属事业单位无签订房屋拆迁补偿安置协议的主体资格，该行为违法应当撤销。2.陕政办函[2009]257号《陕西省人民政府办公厅关于同意建设安康高新技术产业开发区的函》第三条规定，设立安康高新技术产业开发区管理委员会，享受市级经济管理权，负责高新区基础设施建设、规划实施和管理工作。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”据此，开发区管委会无土地出让的法定职权，故其签订的土地使用权出让合同无效。同理，开发区管委会无土地征收和补偿安置的法定职权，故其签订的补偿安置协议无效，也可撤销。二、该房屋拆迁补偿安置协议依据错误。该房屋拆迁安置协议书依据的是安政发[2009]15号、安政发[2011]7号和安高新国土资发[2011]11号文件，《陕西省规范性文件监督管理办法》第十六条规定：“规范性文件有效期一般不得超过5年。但程序性规定、技术性规范和实施法律、法规、规章的规定除外。”《安康市中心城市规划区征收集体土地房屋补偿安置办法》第三十四条规定：“安政发[2011]7号自2018年5月1日起废止。”故该协议所依据的三份规范性文件均已经失效，该协议严重侵害了上诉人利益，也违背了公平原则，属于可撤销合同的法定事由。三、案涉房屋占用的宅基地未被征收，不能对该房屋进行拆迁安置。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（十九）规定：“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。”自然资规[2018]1号《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》第二条规定：“农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。”被上诉人所依据的陕政土批[2013]778号《关于安康市2012年度第十六批次农用地转用和土地征收（灾后重建）的批复》批准土地征收时间为2013年12月31日，高新区XX中心直至2019年9月9日才与高新区XX村集体签订《征收土地协议》，于2019年5月11日与原审第三人汪学美签订《房屋拆迁安置协议书》，土地征收批准文件已自动失效，自然不能对案涉房屋进行征收。四、该协议确定的安置房尚未建设，就与原审第三人签订房屋拆迁补偿安置协议违背了先安置后拆迁的规定，依法应当撤销。五、依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”现案涉房屋附近普通商品房价格已经达到每平方米6000元，可对案涉房屋补偿只有每平方米1490元，该房屋拆迁安置协议货币补偿标准太低，显失公平，属于可撤销合同。综上，请求二审法院依法审理，支持上诉人的上诉请求。   被上诉人安康高新管委会辩称：一、高新区XX中心具有签订房屋拆迁安置协议的合法职权，其与原审第三人汪学美签订的拆迁安置协议合法有效。1.本案中高新区XX中心原是安康市自然资源局设立并经安康市机构编制委员会确定具体实施高新区范围内征地补偿职能的独立机关，虽于2017年将编制调整为安康高新管委会下属机关，但原被赋予的土地征地、拆迁安置补偿职权仍保留。因此，高新区XX中心具有签订拆迁协议的合法主体资格。2.安康高新管委会经《中共安康市委、安康市人民政府关于加快安康高新技术产业开发区建设的意见》、《安康市中心城市规划区征收集体土地房屋补偿安置办法》等规章授权行使高新区范围内的土地管理职权，安康高新管委会在高新区范围内具有合法的土地征收、拆迁安置等土地管理职权。高新区XX中心作为安康高新管委会的下属机关，具体实施房屋拆迁安置工作亦具有合法职权来源，其作为拆迁安置协议的主体完全合法。二、原审第三人汪学美是合法的协议主体，其签订的拆迁安置协议合法有效。本案一审已经查明协议拆迁的房屋是上诉人李成兰与原审第三人汪学美共同所有，协议拆迁时，汪学美、李成兰二人约定将该共有房屋面积拆分为两部分，由二人分别签订房屋拆迁安置协议。上诉人李成兰对协议情况完全知情，且原审第三人汪学美是案涉房屋所有权人具有签订协议的权利，因此原审第三人汪学美是合法的协议主体，其签订的拆迁安置协议是合法有效的。三、案涉房屋所在集体土地已经被依法征收，高新区XX中心与原审第三人汪学美签订协议程序合法。1.一审已经查明案涉房屋位于陕政土批[2013]778号土地征收批复的范围之内，且征地机关已经依法与村集体签订了土地征收协议，完成了含案涉房屋宅基地在内的土地征收。2.陕政土批[2013]778号土地征收批复批准征收的土地总面积为15.1063公顷，该批次征地范围大，征地工作自批准后持续进行至今并无中断。因此并不存在征地批复已经自动失效的问题，高新区XX中心实施拆迁安置工作具有合法的批复依据。3.本案拆迁协议中约定原审第三人汪学美选择的安置方式为产权调换房，协议生效后高新区XX中心及时按照约定向原审第三人汪学美支付了补偿款和安置过渡费。支付过渡费用即属于对原审第三人汪学美的安置，因此被上诉人并不违反安置补偿程序性规定。四、本案中对案涉房屋的拆迁补偿严格依据政府现行有效规定执行，补偿协议也不存在《合同法》规定的显失公平可撤销情形。1.案涉房屋所在地的土地征收批次为2013年，在批准土地征收时，拆迁案涉房屋安置补偿所依据的安政发[2011]7号文件和安高新国土资发[2011]11号文件均为有效规定，同时安政发[2009]15号仍是现行有效文件且不与上位法冲突，高新区XX中心在对案涉房屋进行拆迁安置补偿时，使用相应批次有效文件规定的标准予以安置补偿是合法正确的。2.本案中高新区XX中心与原审第三人汪学美通过平等协商最终达成房屋拆迁安置协议，被上诉人严格依据政策规定与原审第三人汪学美约定补偿金额、安置方式等，原审第三人汪学美亦基于自愿、真实的意思表示签订协议。协商过程中并不存在答辩人利用优势地位，原审第三人汪学美处于危困状态、缺乏判断能力等情形，因此拆迁协议并不存在显失公平的可撤销情形。综上，一审判决事实认定清楚、法律适用正确、程序合法，高新区XX中心与原审第三人汪学美签订的拆迁安置协议是合法有效的，不应予以撤销。上诉人的上诉请求不能成立，请依法驳回上诉，维持原判。   原审第三人汪学美在二审中未陈述意见。   二审期间，上诉人汪道忠向本院提交以下两份证据材料：1.汪槽村村委会的证明；2.听证告知书送达回证，拟证明XX村根本没有王道军，听证回证是伪造的，征地公告听证会等从未进行。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定：“本规定第五十条和第五十一条中的‘新证据’是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的举证期限届满后发现的证据。”据此，经审查一审诉讼过程中上诉人提交证据材料情况，本院认为，上诉人汪道忠在二审期间提交的该两份证据材料形成于2012年或者可以于一审期间提供而无正当理由未提供，故不属于法律规定的新证据，本院不予接纳。   二审期间，上诉人汪道忠提出《房屋拆迁验收通知单》户主栏签名是他人仿写，并要求对此做笔迹和指纹鉴定。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”。第三十一条规定：“对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果”。据此规定，经审查一审诉讼过程中上诉人提交证据情况，本院认为，案涉《房屋拆迁验收通知单》是上诉人在一审中作为原告为支持其诉讼请求而提交的证据，其在一审过程中并未对此提出异议和鉴定申请，故本院对其在二审中提出的鉴定申请不予准许，其应当承担相应的法律后果，本院对案涉《房屋拆迁验收通知单》的真实性和证明效力予以确认。   一审法院查明事实正确，本院对此予以确认。本院二审另经审理查明，2019年5月10日，高新区XX中心工作人员张玉峰、岳某某对李成兰的被征收土地进行拆迁登记，包含“水田0.666亩，建设用地0.2亩，合计0.866亩”。2020年5月11日，安康高新技术产业开发区汪槽村村民委员会向高新区XX中心出具证明：XX村XX组李成兰，女，身份证号XXXXXXXXXXXXXXXXXX，于2019年10月16日将我村8.42亩协议内本人的0.866亩宅基地款（大写：伍万壹仟肆佰贰拾陆元整，小写：51426.00）已领取，情况属实。”同日，汪学美在《拆迁地面附着物补偿兑现表》上对地面附着物及其补偿价格签字确认，金额合计58986元。2019年5月11日，汪学美与高新区XX中心签订的案涉《房屋拆迁安置协议书》中对于被拆迁合法房屋的建筑面积、所涉及附属物的补偿金额、搬迁安置补助费、过渡补助费、产权调换房屋方式及补偿金额、搬迁奖励等方面作了明确约定。   再查明，安政发[2009]15号《安康市人民政府关于安康中心城市建设征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》自2009年10月1日施行，对“关于拆迁安置和拆迁过渡问题”作了规定：“1.搬迁补助：每户一次性补助1000元。2.过渡补助：家庭人口3人以下（含3人）每月250元，4-6人每月300元，7人以上每月400元。过渡期限以协议约定为准，原则上不超过2年。”安政发[2011]7号《安康市人民政府关于印发安康中心城市规划区拆迁集体土地房屋产权调换暂行办法的通知》自2011年4月14日起施行，第二条规定：“在中心城市规划区内，因建设需要拆迁集体土地房屋，并对被拆迁人适用产权调换的，适用本办法。”第十一条规定：“产权调换面积实行低保高限。等面积产权调换后，按被拆迁户家庭人口计算人均不足35平方米的，可按人均35平方米就近上靠户型安排产权调换房；等面积产权调换后，单户超过300平方米的，按最高不超过300平方米标准安排产权调换房。”第十二条规定：“（二）产权调换面积小于被拆迁房屋建筑面积的，差额面积由拆迁人按产权调换房的综合造价给被拆迁人补差。”对于集体土地上拆迁房屋产权调换作了明确规定。《安康中心城市规划区征收集体土地房屋补偿安置办法》第十一条规定：“对被征收人房屋的征收补偿实行低保高限原则，按人均70平方米标准进行安置。……（二）被征收人房屋合法建筑面积超过人均70平方米的，按人均70平方米进行安置，超出面积由征收人按被征收所在区域房屋重置价补偿。”第三十四条规定：“本办法自2018年5月1日起施行，有效期2022年4月30日止，原《安康中心城市规划区拆迁集体土地房屋产权调换暂行办法》（安政发[2011]7号）同时废止。本办法实施前，已按原征收房屋政策实施安置补偿但尚未完成的，仍按原政策规定执行。本办法规定与市政府其他文件内容相矛盾的，以本办法规定为准。”   本院认为，本案是上诉人汪道忠、韦祖银、李成兰就原审第三人汪学美与高新区XX中心签订的《房屋拆迁安置协议书》所提起的行政协议之诉，属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政协议是指行政机关为实现行政管理或者公共利益目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议具有行政性和契约性的双重性特点，人民法院对此进行具体司法审查的范围，包括既要审查行政协议的契约效力性，又要审查行政协议行为的合法性。因此，结合行政协议的双重性特点，根据双方当事人的诉辩意见，本院归纳本案二审的审理重点和争议焦点为：1.案涉《房屋拆迁安置协议书》是否合法有效；2.案涉《房屋拆迁安置协议书》是否存在可撤销情形。   关于争议焦点一，案涉《房屋拆迁安置协议书》是否合法有效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”据此，本院将从职权依据、适用法律、适用程序、履行法定职责及正当性四个方面对案涉《房屋拆迁安置协议书》进行合法性审查。   一、职权依据方面，上诉人认为高新区XX中心及安康安康高新管委会均不具有签订案涉《房屋拆迁安置协议书》的行政主体资格。经审查，陕西省人民政府作出的陕政办函[2009]257号《陕西省人民政府办公厅关于同意建设安康高新技术产业开发区的函》，批准设立安康安康高新管委会，享受市级经济管理权，负责高新区基础设施建设、规划实施和管理工作；《中共安康市委、安康市人民政府关于加快安康高新技术产业开发区建设的意见》、《安康市中心城市规划区征收集体土地房屋补偿安置办法》等规章授权安康安康高新管委会行使安康市高新区范围内的土地管理职权并确定安康安康高新管委会为征收安置机构，因此，本院认为，安康安康高新管委会在安康市高新区范围内具有合法的土地征收、拆迁安置等土地管理职权。同时，安编发[2017]29号《关于完善安康高新技术产业开发区体制机制机构设置的通知》中明确规定了国土资源局（高新国土资源分局、土地统征储备中心）为安康安康高新管委会的内设机构，承担土地管理、土地统征储备等方面职责，故本院认为，自2017年7月31日起，高新区XX中心作为安康安康高新管委会的内设机构，具体负责实施安康高新区范围内的房屋拆迁安置工作，其可以以自己的名义与被拆迁安置人签订相关拆迁安置协议。同时根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第一款的规定，因高新区XX中心系安康安康高新管委会的内设机构，不具有独立承担法律责任能力，故应当由组建高新区XX中心的安康安康高新管委会承担相应的法律责任。   因此，本院认为，安康安康高新管委会的内设机构高新区XX中心具有签订案涉《房屋拆迁安置协议书》的职权依据、不存在滥用职权情形，故对上诉人的该项上诉意见和理由，本院不予支持。对于上诉人提出的依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定，安康安康高新管委会没有土地出让的法定职权，故本案案涉《房屋拆迁安置协议书》应属无效的上诉意见，本院认为，该司法解释是对相关开发区管理委员会出让国有土地使用权的规定，而本案所涉法律关系是因征收集体土地后对相应的地上附着房屋和设施的征收拆迁及安置补偿，并非涉及国有土地使用权出让，该司法解释不能适用于本案，故本院对上诉人的该项上诉意见不予支持。   二、适用法律法规方面，本案案涉《房屋拆迁安置协议书》的法律法规依据为《中华人民共和国土地管理法》及安政发[2009]15号、安政发[2011]7号、安高新国土资发[2011]11号文件。其中，对于《中华人民共和国土地管理法》上诉人未提出异议，本院经审查亦认为《中华人民共和国土地管理法》是土地征收及被征收土地上附着房屋征收的重要法律依据，故被上诉人将此作为签订案涉《房屋拆迁安置协议书》的法律依据正确，本院予以确认。对于安政发[2009]15号、安政发[2011]7号、安高新国土资发[2011]11号文件，上诉人认为该三份规范性文件均已经失效。同时提出按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（十九）规定和自然资规[2018]1号《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》第二条规定，陕政土批[2013]778号文批准土地征收时间为2013年12月31日，而高新区XX中心直至2019年9月9日才与高新区XX村签订《征收土地协议》，故该土地征收批准文件已自动失效、案涉协议因此违法的上诉意见。本院经审查认为，陕政土批[2013]778号《审批土地件》批复征收的集体土地总面积为15.1063公顷，该批次征地面积及范围较大，涉及安康市高新区XX村的被征收面积为8.24亩，在该批次中占比较小，且该批次征地工作自批准后即开始实施，分阶段分片区进行至今并无中断。同时，因陕政土批[2013]778号《审批土地件》是否合法有效并不是本案审查范围，故本院认为，在无相关裁决和诉讼对其效力作出否定性认定的前提下，案涉陕政土批[2013]778号《审批土地件》为合法有效的征地批复，高新区XX中心对在该批次征地范围内的XX村相关土地及地上房屋实施征收及拆迁安置工作具有合法的批复依据。   关于安政发[2009]15号《安康市人民政府关于安康中心城市建设征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》，该文件为安康市人民政府制定的规范性文件，其中主要涉及征地程序、征地补偿标准、地上附着物补偿标准、拆迁房屋补偿标准、拆迁安置和过渡、被征地农民养老保险等问题，自2009年10月1日开始实施。此后安康市人民政府并没有制定替代性文件，也未下发废止该文件的通知，该文件的相关规定并没有违反法律法规的有关规定，同时，上诉人在本案中并没有提出对该规范性文件合法性进行审查的诉讼请求，故本院认为，被上诉人将安政发[2009]15号作为签订案涉《房屋拆迁安置协议书》的依据之一正确，本院予以确认。   关于安政发[2011]7号《安康市人民政府关于印发安康中心城市规划区拆迁集体土地房屋产权调换暂行办法的通知》，经审查，《安康中心城市规划区征收集体土地房屋补偿安置办法》第三十四条规定：“本办法自2018年5月1日起施行，有效期2022年4月30日止，原《安康中心城市规划区拆迁集体土地房屋产权调换暂行办法》（安政发[2011]7号）同时废止。本办法实施前，已按原征收房屋政策实施安置补偿但尚未完成的，仍按原政策规定执行”。虽然案涉《房屋拆迁安置协议书》签订于2019年，但本案所涉房屋所在土地属于陕政土批[2013]778号《土地审批件》土地征收转用批次范围内，属于《安康中心城市规划区征收集体土地房屋补偿安置办法》实施前已按原征收房屋政策实施安置补偿但尚未完成的，可以按照原政策（即安政发[2011]7号）规定执行。同时，上诉人在本案中并没有提出对该规范性文件合法性进行审查的诉讼请求，故本院认为，被上诉人将安政发[2011]7号作为签订案涉《房屋拆迁安置协议书》的依据之一正确，本院予以确认。   关于安高新国土资发[2011]11号《关于规划区内拆迁集体土地房屋奖励政策的通知》，经审查，虽然案涉《房屋拆迁安置协议书》签订于2019年，但本案所涉房屋所在土地属于陕政土批[2013]778号《土地审批件》土地征收转用批次范围内，适用2011年开始实施的同一征收范围内的相关政策并无明显不当，且上诉人在本案中并没有提出对该规范性文件合法性进行审查的诉讼请求，故本院对上诉人该项上诉意见不予支持。但同时，对于被上诉人未在本案一审、二审过程中将该规范性文件作为证据材料提交，本院予以批评和指正。   综上，本院认为，被上诉人订立案涉《房屋拆迁安置协议书》适用法律法规正确，故对上诉人的该项上诉意见和理由，不予支持。   三、程序方面，上诉人认为案涉《房屋拆迁安置协议书》确定的安置房尚未建设，违背了先安置后拆迁的规定。经审查，2013年12月31日陕西省人民政府作出陕政土批[2013]778号《审批土地件》，将包括本案所涉房屋占用的土地在内的罗家营村、XX村XX组9.9118公顷集体农用地转为建设用地；连同上述有关村组5.1945公顷建设用地合计15.1063公顷集体土地依法征收为国有。随后，被上诉人安康安康高新管委会陆续对该《审批土地件》所涉土地及地上附着物分片区分阶段进行征收；2019年9月9日，高新区XX中心依据该《审批土地件》与XX村签订《征收土地协议》。2019年5月10日，高新区统征中心工作人员在汪槽村村委会主任参与下与上诉人李成兰确定了被征收的土地面积；2019年5月11日，汪学美在《拆迁地面附着物补偿兑现表》上签字捺手印，确认收到地面附着物补偿58986元；同日，汪学美作为被拆迁人与高新区XX中心签订案涉《房屋拆迁安置协议书》，其中对于被拆迁房屋及附着物的补偿款、产权调换面积、搬迁补助费、过渡期限和过渡补助费、搬迁房屋奖励等予以约定；同日，汪槽村村委会亦证实汪学美之妻李成兰已领取土地征收补偿款。2019年11月16日，高新区XX中心XX户房屋拆除。因此，本院认为，高新区XX中心XX户签订案涉《房屋拆迁安置协议书》的行为遵守了法定程序，其适用程序符合法律法规规定。该协议中有对汪学美户安置房屋及搬迁过渡期的约定，故对于上诉人提出的未安置即拆迁的该项上诉意见和理由，本院不予采纳。   四、履行法定职责及正当性方面，上诉人对此并未提出明确异议，本院经审查认为，案涉《房屋拆迁安置协议书》系安康安康高新管委会的内设机构高新区XX中心为实现行政管理和公共利益目标,与汪学美户协商订立的拆迁安置补偿协议，该协议内容及程序并无明显不当，故本院对此予以确认，认为安康安康高新管委会签订案涉《房屋拆迁安置协议书》的行为，履行了相应法定职责，并无明显不当。   综上，本院认为，被上诉人安康安康高新管委会签订案涉《房屋拆迁安置协议书》的行政行为，具有法定职权、不存在滥用职权情形、适用法律法规正确、遵守了法定程序、没有明显不当、履行了相应法定职责，故该被诉案涉《房屋拆迁安置协议书》是合法有效的行政协议。   关于争议焦点二，《房屋拆迁安置协议书》是否存在可撤销情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议”。第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任”。据此，因本案上诉人并非案涉《房屋拆迁安置协议书》的相对人，其请求撤销案涉《房屋拆迁安置协议书》应提供证据证明汪学美在签订协议时存在重大误解、显失公平或者受到对方胁迫、欺诈导致其违背真实意思签订协议等事实，否则，应承担举证不能的法律后果。   具体到本案，汪学美在一审中自述其向被上诉人提出与李成兰分户，将与李成兰共有的房屋分成两户来进行安置，被上诉人因汪学美与李成兰共同居住的被拆迁房屋面积太大，为了最大限度地保障被拆迁人利益，分别与汪学美、李成兰签订了《房屋拆迁安置协议书》，故汪学美对其签订的《房屋拆迁安置协议书》的内容和事实是清楚的，并不存在重大误解的情形。上诉人未提交相关证据证明被上诉人在与汪学美户签订案涉《房屋拆迁安置协议书》时存在胁迫、欺诈导致其违背真实意思的事实，故本院对上诉人该项上诉意见不予支持。关于上诉人提出案涉《房屋拆迁安置协议书》中补偿标准明显低于现行附近商品房的市场价格，故该协议显失公平的上诉意见，经审查，案涉《房屋拆迁安置协议书》中拆迁安置补偿标准的依据为安政发[2009]15号等规范性文件，本院在前文中已对上述三文件的法律效力作出确认，同时经参照2018年5月1日开始施行的《安康中心城市规划区征收集体土地房屋补偿安置办法》中相关规定，本院认为，本案中案涉《房屋拆迁安置协议书》有关安置补偿协议内容与《安康中心城市规划区征收集体土地房屋补偿安置办法》中相关规定并不抵触。同时，本案所涉被拆迁房屋并非是普通商品房，而是集体土地上附着房屋，其安置补偿价格没有包含所在集体土地被征收的补偿价格，因此，不能将现行附近商品房的市场价格作为本案案涉房屋的补偿安置价格，故上诉人该项上诉理由不能成立。同时，本案中上诉人已收到案涉《房屋拆迁安置协议书》中约定的相关补偿款项，故本院认为，案涉《房屋拆迁安置协议书》并不存在显失公平的情形，对于上诉人主张案涉《房屋拆迁安置协议书》存在可撤销情形、应予撤销的上诉请求和理由，本院不予支持。   关于汪道忠、韦祖银、李成兰未在《房屋拆迁安置协议书》上签字是否构成可撤销情形，因一审判决认为不属于可撤销情形，上诉人对此未提出上诉和异议，应视为对该项认定的认可，本院经审查亦对一审判决该项认定予以确认。   综上所述，本院认为，被上诉人安康安康高新管委会的内设机构高新区XX中心签订案涉《房屋拆迁安置协议书》的行政行为，具有法定职权、不存在滥用职权情形、适用法律法规正确、遵守了法定程序、没有明显不当、履行了相应法定职责。且该被诉案涉《房屋拆迁安置协议书》不存在重大且明显违法情形，不存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形，是合法有效的行政协议。故上诉人汪道忠、韦祖银、李成兰要求撤销该协议的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，处理结果正确，本院依法予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人汪道忠、韦祖银、李成兰负担。   本判决为终审判决。         审判长  刘秦瑜   审判员  胡雁   审判员  柴苗         二〇二〇年九月三十日     法官助理  徐晟   书记员  刘倩        1