浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1246号上诉人（原审原告）厉慧民，男，1959年8月20日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）张昌才，男，1962年9月17日出生，汉族，住浙江省瑞安市。上诉人（原审原告）戴显文，男，1954年10月2日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）厉鹤弟，男，1954年1月21日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）吴大同，男，1950年1月5日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）暨上述五上诉人的委托代理人杨培联，男，1955年3月22日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路**。法定代表人白洪楞，区长。委托代理人黄甬瓯，该府工作人员。委托代理人李尚节，北京京师（温州）律师事务所律师。浙江省温州市中级人民法院审理原告杨培联、厉慧民、张昌才、戴显文、厉鹤弟、吴大同诉被告温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）房屋拆迁行政批准一案，于2020年5月27日作出（2019）浙03行初788号行政裁定。杨培联、厉慧民、张昌才、戴显文、厉鹤弟、吴大同均不服，提出上诉。本院于2020年7月7日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷，调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：因温州市江滨路鹿城段永川路项目建设需要，拆迁人温州市江滨路鹿城段工程建设指挥部（以下简称江滨路建设指挥部）于2006年取得《房屋拆迁许可证》。原告杨培联、厉慧民、张昌才、戴显文、厉鹤弟、吴大同所有的房屋均在该房屋拆迁许可范围内。2011年7月，杨培联与江滨路建设指挥部签订《房屋拆迁补偿安置临时协议书》；2012年至2016年间，厉慧民、张昌才、戴显文、厉鹤弟、吴大同分别与江滨路建设指挥部签订《房屋拆迁产权调换协议书》。前述协议对房屋拆迁补偿安置等事项进行了约定。2017年6月6日，鹿城区政府五马街道办事处（以下简称五马街道办）上报内容为《永川路地块住宅安置方案》的《鹿城区安置房认购方案会审批复单》。经鹿城区国有土地上房屋征收与补偿领导小组办公室、鹿城区人民政府办公室审批后，2017年6月16日，鹿城区政府领导在该会审批复单上签署“同意”意见。次日，鹿城区政府办公室向五马街道办作出《关于同意江滨路鹿城段永川路地块住宅安置方案的通知》（以下简称被诉会审批复），同意该方案，请尽快组织实施。2017年7月，拆迁人江滨路建设指挥部将《永川路地块住宅安置方案》予以公布。原告杨培联等六人不服，起诉请求撤销被诉会审批复。另查明：温州市仲裁委（2018）温仲裁字第404号申请人柳景水与被申请人江滨路建设指挥部之间的仲裁案中，江滨路建设指挥部提供《鹿城区安置房认购方案会审批复单》，以证明鹿城区政府于2017年6月16日审批同意的《永川路地块住宅安置方案》，以及江滨路建设指挥部公示的《认购定位须知》符合永川路地块住宅安置政策的事实。温州市仲裁委认为：“该《认购定位须知》由被申请人单方制作，并对安置房结算条款作出部分变更，与原协议约定不一致……《认购定位须知》并未发生变更原协议的效力。”原审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（2018年2月8日起施行）第六十四条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。被诉会审批复虽于2017年6月作出，但原告称于2019年7月2日才知道被诉会审批复内容，且被告也未提供证据证明原告于2019年10月28日提起本案诉讼一年前已知道或者应当知道被诉会审批复的内容，故被告主张原告提起本案诉讼已超过起诉期限，缺乏依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合属于人民法院受案范围等受理条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，从被诉会审批复的对象和内容分析，被诉会审批复是被告鹿城区政府针对下属单位的请求所作的内部审批行为，其本身并未直接为公民、法人或者其他组织设定权利义务关系。涉案《永川路地块住宅安置方案》《认购定位须知》最终以拆迁人江滨路建设指挥部名义公布，故直接影响原告等被拆迁人权利义务的，不是被诉会审批复。江滨路建设指挥部虽然在与柳景水之间的仲裁案中，提供《鹿城区安置房认购方案会审批复单》作为该案证据，但原告等被拆迁人与江滨路建设指挥部之间的拆迁补偿安置关系，是基于城市房屋拆迁产生的民事法律关系，且该仲裁裁决认为双方仍应按照原协议的约定行使权利、履行义务，《认购定位须知》并未发生变更原协议的效力，故不能据此认定该批复单已作为江滨路建设指挥部的行政管理依据。凭现有证据不足以证明被诉会审批复已外化作为行政管理依据，故被诉会审批复系不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告如果认为江滨路建设指挥部的补偿安置不符合协议约定等，侵害其合法权益的，可依法通过民事途径进行救济。综上，原告提起本案诉讼不符合起诉条件，应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回原告杨培联、厉慧民、张昌才、戴显文、厉鹤弟、吴大同的起诉。杨培联等六人上诉提出：依法律规定，拆迁人的拆迁补偿安置方案须由房屋拆迁管理部门监管审核。本案被上诉人作为政府又兼拆迁人作出被诉会审批复并擅自通知实施，缺乏法律依据。在案证据证明被诉会审批复所涉拆迁办（指挥部）、五马街道办、征收办、区府办都为鹿城区政府的下属单位，同系拆迁人，被诉会审批复侵害了被拆迁人的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。本案被上诉人作出的被诉会审批复既属行政许可拆迁补偿安置，又属实施行政监管。综上，请求撤销被诉会审批复及一审裁定，并依法改判。鹿城区政府答辩称：拆迁人江滨路建设指挥部于2006年5月取得《房屋拆迁许可证》后，经与杨培联和厉慧民、张昌才、戴显文、厉鹤弟、吴大同协商一致，分别签订了《房屋拆迁补偿安置临时协议书》和《产权调换协议书》，对被拆迁人的房屋拆迁补偿和安置等事项均作了约定。2015年12月，拆迁人根据前述房屋拆迁安置补偿协议及相关法规政策，开始组织编排永川路地块住宅安置方案，于2016年6月底向永川路拆迁户代表（永川路安置房提速联络小组）公布初步安置方案。经三个多月时间征集拆迁户意见后，拆迁人根据拆迁户意见，结合实际情况对安置方案进行了微调，并于2017年1月再次公布调整后的安置方案。2017年6月6日，五马街道办将拆迁人报送并要求政府部门给予审核的《永川路地块住宅安置方案》报经鹿城区国有土地上房屋征收与补偿领导小组办公室、鹿城区政府办公室等部门联合会审同意后，鹿城区政府领导于同月16日在《鹿城区安置房认购方案会审批复单》上签署“同意”意见。次日，鹿城区政府办公室向五马街道办印发了《关于同意江滨路鹿城段永川路地块安置方案的通知》。同年7月，拆迁人将《永川路地块住宅安置方案》予以公布实施。鹿城区政府对派出机关上报的《永川路地块住宅安置方案》经过有关部门联合会审后签署会审批复意见，系依政府组织法和其他议事制度所履行的行政机关内部监督行为。鹿城区政府的批复对象是下级派出机关，且批复行为并未改变安置方案的内容，未直接为上诉人设定权利义务关系。《永川路地块住宅安置方案》最终以拆迁人的名义予以公布并实施。故鹿城区政府的会审批复行为没有影响上诉人等被拆迁人的权利义务。综上，原审依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项关于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围的规定，裁定驳回原告起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。请求依法维持原审裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：本案争议焦点为：杨培联等上诉人提起本案诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。经查：本案上诉人杨培联要求撤销的是鹿城区政府办公室于2017年6月17日向五马街道办作出的《关于同意江滨路鹿城段永川路地块住宅安置方案的通知》。从本案被诉会审批复的过程、对象和内容分析，被诉会审批复系鹿城区政府针对下属单位的请求所作的内部审批行为，仅系上级行政机关对于下级部门内部请示、汇报所作的审核、批复，其本身并不直接为公民、法人或者其他组织设定权利义务关系。被诉会审批复并非系法定程序。此外，涉案《永川路地块住宅安置方案》《认购定位须知》最终以拆迁人江滨路建设指挥部名义公布，故直接影响原告等被拆迁人权利义务的，不是被诉会审批复本身而是江滨路建设指挥部作出的《永川路地块住宅安置方案》《认购定位须知》。江滨路建设指挥部在其与柳景水之间的民事纠纷仲裁案中提供了《鹿城区安置房认购方案会审批复单》作为民事仲裁证据的行为，并不属于将该批复单作为行政管理依据。且该仲裁裁决认为《认购定位须知》并未发生变更原协议的效力，双方仍应按照原协议的约定行使权利、履行义务。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起行政诉讼应当符合属于人民法院受案范围等受理条件”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，认为本案现有证据不能认定被诉会审批复已外化作为行政管理依据，属于不产生外部法律效力的行政机关内部行政行为，杨培联等人提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，裁定驳回杨培联等六人的起诉，并无不当。综上，上诉人杨培联等六人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  蒋旭东审判员  黄 寒审判员  许 勤二〇二〇年九月三十日书记员  许亚芬1·6·