贵州省三穗县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔2624行初59号 原告车方云，男，1954年8月16日出生，汉族，住贵州省凯里市。 委托代理人车静（系原告之女）,1976年6月13日出生，汉族，现住贵州省凯里市。 被告凯里市自然资源局。所在地：凯里市民族风情园嘉瑞禾**楼。 法定代表人：李福海，该局局长。 委托代理人：粟栗，该局工作人员。 委托代理人：姚婕，贵州兄弟律师事务所律师。 原告车方云不服被告凯里市自然资源局土地行政管理一案，于2020年7月1日向本院提起行政诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号《指定管辖决定书》的决定，本院于2020年7月1日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月16日公开开庭审理了本案。原告车方云的委托代理人车静，被告的委托代理人粟栗、姚婕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 凯里市自然资源局于2019年12月30日对车方云作出凯自然资执罚〔2019〕40号《行政处罚决定书》（下文简称《行政处罚决定书》），认定车方云于2007年11月在凯里市三棵树镇偿郎村新寨组占地22.82亩修建凯里市云鹤养鸡场，2015年全部建设完成投入使用，建成14栋砖木结构鸡舍、住宿房和水泥硬化路面。在2016年关停该养鸡场后，车方云未经依法批准，擅自于2016年8月4日以来将该养鸡场分别转租给杨顺镔、马春园、王结阳、付勇虎、潘昌海、陈章松、毛爱英7家用于家具加工、沙发加工、米粉加工，据实收取房租费总金额238000元。其行为违反了国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）“生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地”以及《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）｛下文简称《土地管理法》（2004年修正）｝第六十三条的规定，属于违法租用土地行为。遂根据《土地管理法》（2004年修正）第七十三条、第八十一条和《关于印发黔东南州国土资源局行政处罚自由裁量权实施细则的通知》（黔东南国土资发[2016]1号）“依照《土地管理法》（2004年修正）第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五以上百分之二十以下”的规定，对车方云作出行政处罚如下：一、责令你于2020年1月30日前自行拆除在非法占用土地上建造的5909.12平方米砖木结构房屋和清除1091.92平方米水泥硬化路面，并恢复土地原状；二、没收你非法所得贰拾叁万捌仟元整（￥238000.00元），并处以非法所得5%罚款壹万壹仟玖佰元整（￥11900.00元），共计人民币贰拾肆万玖仟玖佰元整（￥：249900.00元）。 原告车方云诉称，2007年由市畜牧局牵头，时任副市长王**志组织协调下，原告在凯里市承租土地修建养鸡场，开展本地土鸡选育。2019年3月29日被告作出《行政处罚决定书》，对原告进行处罚。该行政处罚被人民法院撤销后，被告于2019年12月30日再次作出《行政处罚决定书》。原告认为该《行政处罚决定书》认定事实不清、适用法律不当，形式和实体均严重违法。故请求依法撤销被告作出的《行政处罚决定书》，并承担本案诉讼费用。 原告向本院提交的证据：1.身份证，拟证明原告主体资格；2.贵州省三穗县人民法院《行政判决书》，拟证明被告违法；3.《行政处罚决定书》，拟证明被告违法。 被告凯里市自然资源局辩称，2019年12月，我局经核查发现原告在未经依法批准的情况下，自2007年起在三棵树镇偿郎村占地22.82亩用于修建养殖场，2015年全部建设完成投入使用，建成14栋砖木结构鸡舍、住宿房和水泥硬化路面。自2016年原告关停养鸡场后，分别将养鸡场转租给杨顺镔等7户用于加工等经营使用，并收取租金人民币238000元。我局经调查后认为原告在生产结束后，未按照规定将土地复垦，并违法出租土地和设施，其行为违反了《土地管理法》（2004年修正）的规定，依法应予以处罚。经我局讨论后，拟对原告进行相应处罚，同时告知原告依法享有要求听证的权利，因原告未在限期内提出听证申请，我局遂于2019年12月30日作出《行政处罚决定书》并于当日通过留置送达方式给原告。所作出的处罚决定事实清楚、证据确实充分，程序合法，请求驳回原告诉讼请求。 被告向本院提交的证据有：1.⑴违法线索登记表、⑵《关于车方云违法用地建设养殖场的核查报告》、⑶立案呈批表，拟证明案件来源情况。2.⑴①询问笔录（车方云）、②身份证（车方云）；⑵①租赁合同、②土地承包协议书、③土地租赁协议书，拟证明被告依法对原告涉嫌土地违法行为进行立案调查，并核查确定其养鸡场土地是通过向三棵树镇偿郎村村委会及村民租赁而来，用途为养鸡场。3.⑴询问笔录；⑵①营业执照、②身份证；⑶①租赁合同、②租房合同；⑷①收条、②收据，拟证明原告将养鸡场违法转租给杨顺镔等7户（人）用作加工厂等经营使用，并收取租金人民币23800元的事实。4.⑴现场勘测笔录；⑵①凯里市土地利用现状截图、②凯里市土地利用总体规划截图；⑶①测绘图纸、②资质证书；⑷照片，拟证明：经现场勘查及测绘公司测量，确认养鸡场占地22.82亩，建筑面积共计7651平方米，水泥硬化路面积1091.92平方米，其中占用耕地14.07亩，村庄6.23亩；其他草地0.99亩，设施农用地1.53亩。所占土地中6.23亩符合凯里市土地总体规划，16.59亩不符合凯里市土地总体规划的事实。5.⑴车方云养鸡场违法占地案调查报告、⑵违法案件会审记录、⑶违法案件处理决定呈批表，拟证明被告对案件进行全面调查后，拟对原告进行行政处罚，并经内部讨论，程序合法的事实。6.⑴凯里市自然资源局发文处理笺、⑵行政处罚告知书；⑶①凯里市自然资源局法律文书送达回证、②照片，拟证明被告在对原告作出处罚决定前，于2019年12月19日依法告知其拟作出的处罚内容及享有的听证程序的事实。7.⑴凯里市自然资源局发文处理笺、⑵《行政处罚决定书》；⑶①凯里市自然资源局法律文书送达回证、②照片，拟证明被告做出的行政处罚决定内容，并将处罚决定于2019年12月30日通过留置送达方式送达原告的事实。8.法律依据：《土地管理法》（2004年修正）、《关于印发黔东南州国土资源局行政处罚自由裁量权实施细则的通知》，拟证明被告作出行政处罚决定的法律依据。 本院对原告车方云提交的证据作如下确认：1号证据证明原告的主体资格，本院予以确认。2号证据系人民法院判决生效的法律文书，本院予以确认。3号证据系本案被诉行政行为，本院予以确认。 本院对被告凯里市自然资源局提交的证据作如下确认：1号、2号⑴、5号、6号、7号证据与被告行政行为有关联，证据来源合法，可作为本院审查被告作出的行政行为程序是否合法的证据予以采信。2号⑵-⑶、3号、4号证据系被告作出行政行为时，调查收集的证据，与被告的行政行为有关联，可作为本院审查被告作出的行政行为认定事实是否清楚的证据予以采信；同时3号⑴、⑶、⑷证据能够相互印证原告租用给潘昌海、陈章松、王结阳、付勇虎、毛爱英的情况及已收取五人租金分别为人民币20000元、人民币35000元、人民币26000元、人民币47000元、人民币110000元，共计人民币238000元的事实，本院予以采信；4号⑴、⑷证据证明原告转租涉案土地上的建筑物现场状况，本院予以确认。7号⑵证据系本案被诉行政行为，本院予以确认。 经审理查明，2007年，原告车方云（乙方）与凯里市三棵树镇偿郞村民委员会及村民王武、潘昌胜（甲方）等人分别签订了《土地租赁协议书》，租用甲方位于凯里市的土地用于修建云鹤养鸡场进行土鸡养殖，租赁期限为二十年，并约定原告由于亏本等原因，在无法维持生产后，撤走一切建筑物，恢复乙方土地。后原告陆续在租赁的土地是修建砖木结构房屋14栋，并对部分土地进行地面硬化。2015年全部建设完成投入使用。2016年，原告车方云关停了云鹤养鸡场，并于2017年注销了营业执照。2016年8月开始，原告车方云开始将养鸡场鸡舍和住宿房屋陆续出租给杨顺镔、潘昌海、陈章松、王结阳、付勇虎、毛爱英、马春园等七人从事家具加工、床垫加工、米粉加工等行业生产和经营，至2018年8月共计收取陈章松、潘昌海、王结阳、付勇虎、毛爱英五人租金人民币238000元。2018年12月6日，原凯里市国土资源和规划管理局（下文简称“原凯里市国土规划局”）接到线索后进行初步核查，查明原告车方云的云鹤养鸡场占地面积22.82亩（15212.78平方米），其中旱地14.07亩，村庄6.23亩，其他草地0.99亩，设施农用地1.53亩；修建建筑面积共计7651平方米；水泥硬化面积1091.92平方米。根据《凯里市土地利用总体规划图》，原告车方云所建鹤养鸡场占地中6.23亩符合凯里市土地利用总体规划（2006年-2016年），属允许建设区，16.59亩不符合凯里市土地利用总体规划（2006年-2016年），属限制建设区。2019年1月2日，原凯里市国土规划局立案进行调查，认为原告占用土地属于违法占地行为，应予以行政处罚。2019年1月20日，凯里市组建凯里市自然资源局，原凯里市国土规划局的职权由凯里市自然资源局行使。2019年3月29日被告对原告作出凯自然资执罚〔2019〕6号《行政处罚决定书》，原告不服，向本院提起诉讼。经本院审理后，认为被告作出的凯自然资执罚〔2019〕6号《行政处罚决定书》认定原告收取租金人民币344400元的事实不清，证据不足及程序违法，遂判决撤销凯自然资执罚〔2019〕6号《行政处罚决定书》，由被告重新作出行政行为。2019年12月16日，被告重新立案进行调查，调查后，于2019年12月17日由该局局长组织局部分班子成员和部门负责人进行集体会审，认为原告的行为涉嫌违反了《土地管理法》（2004年修正）第六十三条和国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第二条第（一）项的规定，属于违法租用土地行为，应予以行政处罚。被告遂于2019年12月18日作出行政处罚告知书，告知原告车方云拟对其进行行政处罚的事实、理由和依据及陈述、申辩、听证的权利。2019年12月30日被告对原告作出《行政处罚决定书》。原告不服，向本院提起诉讼。 本院认为，被告凯里市自然资源局根据法律的规定，有权对违反土地管理行政法律、法规的行为进行处罚。 根据《土地管理法》（2004年修正）第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”和国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第二条第（一）项“设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务”的规定，原告车方云的云鹤养鸡场属于设施农业用地，其进行土鸡养殖场建设虽不需要办理农用地转用审批手续，但原告在其养鸡场在2016年关停后，并未依照与三棵树镇偿朗村民委员会、村民签订的土地租赁合同约定进行土地复垦，而是将土地和设施出租给他人用于非农业建设，并收取潘昌海、陈章松、王结阳、付勇虎、毛爱英等五人的租金人民币238000元，其行为明显违反了前述法律、规章的规定，故被告认定属于违法租用土地行为，认定事实清楚，定性正确。 本案中，被告适用《土地管理法》（2004年修正）第八十一条“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”对原告进行行政处罚，适用法律正确；适用《土地管理法》（2004年修正）第七十三条对原告进行处罚，因被告未有证据证明原告在关停了云鹤养鸡场重新修建建筑物，经该条款作行政处罚依据不当。但因未影响被告根据原告的违法事实，适用《土地管理法》（2004年修正）第八十一条对原告进行行政处罚的结果的正确性，故应属于行政行为适用法律有瑕疵；其适用《关于印发黔东南州国土资源局行政处罚自由裁量权实施细则的通知》（黔东南国土资发[2016]1号）作为行政处罚罚款的依据，本院认为，该通知系被告上级主管部门制定的指导办理土地行政处罚案件如何行使自由裁量权的规定，系规范性文件，其不是法律渊源，但该通知“依照《土地管理法》（2004年修正）第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五以上百分之二十以下”的规定，与《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条“依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的5%以上20%以下”的规定相符，未违反法律、行政法规的规定，本院予以确认效力。故本院认为，被告作出的行政行为适用法律、法规基本正确。 被告依据《土地管理法》（2004年修正）第八十一条和《关于印发黔东南州国土资源局行政处罚自由裁量权实施细则的通知》（黔东南国土资发[2016]1号）的规定，对原告作出责令限期改正“于2020年1月30日前自行拆除在非法占用土地上建设的5909.12平方米砖木结构房屋和清除1091.92平方米水泥硬化路面，并恢复土地原状”和“没收其非法所得人民币238000.00元，并处非法所得5%的罚款人民币11900.00元”的行政处罚，与原告违法事实相符，作出的行政处罚恰当。 被告在作出行政行为过程中，已告知原告拟对其进行行政处罚的事实、理由和依据及陈述、申辩和听证的权利。在原告未提出陈述、申辩的情况下，召开由被告法人主持，局班子成员、部门负责人参加的案件会审，其行政行为程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十八条第二款、第四十二条和《土地违法案件查处办法》第二十七条的规定，程序合法。 综上，原告车方云提出被告作出的《行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律不当，程序违法的诉讼意见，理由不充分，本院不予采纳；请求撤销涉诉《行政处罚决定书》的诉讼请求，本院不予支持。被告凯里市自然资源局提出其作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求的意见，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告车方云的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告车方云负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。 审 判 长  王玉强 人民陪审员  杨胜华 人民陪审员  杨秀宁 二〇二〇年九月十八日 法官助理王名勇 书记员肖乾勋 附本判决适用的法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。