浙江省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）浙行赔终25号上诉人（原审原告）王金娣，女，1959年12月10日出生，汉族，户籍地杭州市下城区，现住址杭州市下城区。委托代理人孙国富，男，1959年12月10日出生，汉族，住杭州市下城区，系上诉人丈夫。委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市下城区人民政府，住所地下城区文晖路**。法定代表人柴世民，区长。委托代理人冯琼梅。委托代理人车王望，浙江汉博律师事务所律师。原审第三人周水法，男，1961年5月21日出生，汉族，户籍地杭州市下城区。王金娣与杭州市下城区人民政府（以下简称下城区政府）房屋拆除行政赔偿一案，杭州市中级人民法院2020年3月17日作出（2019）浙01行赔初2号行政赔偿判决。王金娣不服，向本院提出上诉。本院于2020年5月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年5月21日、9月11日两次组织了法庭调查。二审期间，本院组织进行了调解，但未达成调解协议，调解期间不计入审理期限。经最高人民法院批准，本案依法延长三个月审理期限。原审第三人周水法经本院合法传唤未到庭参加诉讼，不影响案件的审理。本案现已审理终结。原审法院认定，周水法、王金娣于1986年结婚，生有一子周国良。杭州市下城区江南园43、43-1号房屋系一幢房屋，由周水法作为户主提出申请并获批建造，申请建房时王金娣为其户内成员。此后，王金娣与周水法于2001年协议离婚分户，并对该幢房屋进行分割，周水法使用43号、王金娣使用43-1号。根据双方于2001年8月9日签订的离婚协议约定：“周国良由王金娣抚养和教育。一楼及内设楼梯通向二楼的房间以及一楼平台上朝北的二间小房间归女方和儿子所有；朝东走向（外设）楼梯的三楼，以及一楼平台朝东方的小房间一间归男方所有。现有存款和现金共计69000元，男女双方及儿子各一份，每人23000元，所欠债务9万元由女方承担。”2008年11月12日，原杭州市国土资源局、杭州市国土资源局下城分局就案涉杭氧集团地块政府储备土地出让前期准备项目发布《征地拆迁冻结通告》[杭征冻（2008）第260号]，冻结期限自2008年11月14日起。2009年10月23日，因杭氧集团地块政府储备土地出让前期准备项目建设需要，杭州市土地储备中心领取了杭土资拆许字（2009）第065号《房屋拆迁许可证》，杭州市下城区江南园43、43-1号房屋在该拆迁许可范围内。因拆迁双方当事人未达成拆迁补偿安置协议，杭州市国土资源局于2015年5月15日就该43、43-1号房屋作出杭土资下裁字（2015）002号《房屋拆迁争议裁决书》。周水法不服，向杭州市人民政府申请行政复议，王金娣等人作为第三人参加复议。2016年5月12日，下城区政府组织对案涉43、43-1号房屋实施强制拆除。2016年8月4日，杭州市人民政府作出杭政复[2015]234号行政复议决定，撤销了杭州市国土资源局作出的上述拆迁裁决。2017年2月8日，杭州市人民政府作出杭政复[2016]244号行政复议决定，确认上述强制拆除行为违法。2016年4月18日，被告下城区政府作出《关于对江南园43号周水法户房屋批建面积的认定》，对该户房屋批建面积重新认定如下：胜利社区（草庵村）江南园43号王金娣户，在册人口周水法、王金娣、周国良、周美凤，建房审批时间1990年12月，土地证审批时间1993年11月，主房占地面积112.8平方米，批建层次三层，晒场面积30.8平方米予以注记。周水法不服该认定，于2016年4月29日向杭州市人民政府申请行政复议。2016年7月12日，杭州市人民政府作出杭政复［2016］195号《行政复议决定书》，维持该认定。周水法不服起诉，本院作出（2016）浙01行初305号行政判决，驳回其诉讼请求。周水法不服上诉，浙江省高级人民法院作出（2017）浙行终133号终审判决，维持原判。2018年2月6日，周水法向下城区政府提出恢复原状申请，要求对其被毁的江南园43号房屋恢复原状。2018年4月13日，下城区政府向周水法邮寄送达《关于周水法申请恢复原状的回复意见》，告知周水法，对其拆除房屋无法恢复原状。周水法不服，提起行政诉讼。2018年11月28日，王金娣向下城区政府邮寄《行政赔偿申请书》，要求被告对其被毁房屋恢复原状、原拆原建，如无法恢复的，给予调产安置赔偿或在实际赔偿时点依照文晖街道江南园周边商品房价格赔偿房屋损失和其他损失。被告未予答复。原告不服，提起本案行政诉讼。另查明，本院在周水法诉下城区政府行政赔偿一案中，委托浙江众诚房地产评估事务所有限公司（以下简称众诚公司）对案涉杭州市江南园43号（含43-1号）房屋征地房屋补偿价值进行了评估。众诚公司出具集住实（2018）2***110138号评估报告，后应本院要求众诚公司又出具了《补充函》。《评估报告》及《补充函》中明确：如以本院委托评估之日（2018年9月18日）为价值时点，征地房屋补偿总金额为852444元；如以案涉房屋拆除之日（2016年5月12日）为价值时点，征地房屋补偿总金额为859195元。2019年4月15日，本院针对周水法案作出（2018）浙01行赔初4号行政赔偿判决。周水法不服，提起上诉。在二审中，周水法以已与被上诉人下城区政府达成和解协议为由申请撤回上诉，浙江省高级人民法院于2019年8月26日作出（2019）浙行赔终54号行政裁定，准许周水法撤回上诉。再查明，2019年10月9日，众诚公司向本院出具补充函（二），确认该次委托中估价目的、价值时点及评估依据等均未发生变化，故征地房屋补偿金额与原报告和“补充函”一致，不进行调整，有效期顺延一年至2020年9月28日。王金娣户的户内人口为六人，分别为王金娣、孙国富、周国良、俞缤艳（儿媳）、周思琪（孙女）、周睿晨（孙子）。杭州市住房保障和房改管理局出具的《农转居多层公寓房屋安置确认表（表三）——已享受住房表》载明，孙国富享受过房改购房，建筑面积为40.23平方米，成本价面积为40.23平方米。王金娣户的过渡房位于杭州市下城区三里××小区××幢××单元××室，房屋建筑面积90.54平方米。原告另在庭审中确认，其认为《物品清单》上载明的物品不是其所有，故拒绝取回。原告王金娣不服提出诉讼，请求判决被告下城区政府依照原告房屋的同等建筑面积优先采取恢复原状、原拆原建之赔偿措施；被告在穷尽措施后客观上不能按照第1条赔偿的，责令下城区政府在江南园区××街道××商品房房地产价格赔偿强制拆除原告造成的房屋产权损失和其他一切损失。原审法院认为，本案中，原告王金娣与案涉拆迁项目拆迁人未达成拆迁补偿安置协议，针对案涉房屋所作的拆迁裁决亦被撤销。下城区政府强制拆除案涉房屋的行为已被复议机关确认违法，故对此造成的损失依法应当承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”“能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”案涉房屋从案件具体情况判断，已经不具备恢复原状的条件。案涉原杭州市江南园43号（含43-1号）房屋（含装修和附属物补偿）价值已经众诚公司评估。集体土地房屋补偿价值系根据房屋重置价结合成新等计算。案涉房屋于2016年5月12日拆除，评估公司实地踏勘日期亦为同日，按有利于被拆迁人的原则，应确定案涉房屋拆除之日为评估价值时点更为妥当。根据评估公司《补充函》、《补充函二》，以案涉房屋拆除之日为价值时点的征地房屋补偿总金额为859195元。结合王金娣与周水法的离婚协议及当事人陈述，本院确定其中2/3即572797元赔偿给王金娣。王金娣主张在2004年后经过了合法的批建扩建，并提供了勘查资料，但该资料仅系测绘结果而非确权结果，故该主张不能成立。安置方面。从王金娣户内人口来看，共计六人，其中丈夫孙国富享受过房改购房。根据《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》（市委办发[2002]80号）第7条规定，“在原农户中的每个居民户口按人均建筑面积不超过50平方米（40平方米建安价＋10平方米成本价）标准计算”。《杭州市人民政府办公厅关于完善撤村建居和城中村改造有关政策的意见（试行）》（杭政办[2005]8号）第一条第1项规定，“符合农转居多层公寓安置条件的农转非居民，凡入住高层或小高层住宅的，给予在原多层公寓安置指标基础上增加10%面积指标”。杭政办函〔2015〕140号文件第四条规定：“适用撤村建居政策的项目，原农转居家庭成员安置面积标准按原有关政策确定。对已享受过公房分配、房改房、经济适用房、廉租房、货币分房等待遇的拟安置人口，需要结合其实际享受面积情况重新核定安置资格和安置面积。参照如上政策规定，本案中，可完整计入安置人口的是王金娣、周国良、俞缤艳（儿媳）、周思琪（孙女）、周睿晨（孙子）五人，人均安置面积为55平方米（含高层安置而增加的10%建筑面积）。关于该五人的安置房屋结算价格。根据《农居拆迁政策告知书》：安置入住高层、小高层住宅的，其中人均44平方米按建安价（910元/平方米）结算，人均11平方米按成本价计算（小高层成本价2009元/平方米；高层成本价2182元/平方米），超过人均55平方米按综合价结算（小高层综合价3288元/平方米；高层综合价3472元/平方米）。案涉安置房屋应按上述价格标准进行结算。关于孙国富，因其已享受过建筑面积为40.23平方米的房改购房，参照杭政办函〔2015〕140号文件规定，其可享受的安置面积应予相应扣减，为55-40.23=14.77平方米，该部分按建安价结算。以上总为289.77平方米。关于安置地点，根据拆迁方案，被告应在杭氧集团原厂区内（建设工程规划许可证号：建字第**、建字第**）向原告王金娣户赔偿安置房屋。过渡费方面。被告所提供的过渡房是90平方米面积，该面积已经涵盖一人安置面积与孙国富的差额安置面积，故应当另提供4个人的过渡费。案涉《关于项目的房屋拆迁方案》中规定，“五、搬家补贴费和临时过渡费的政策依据……其中被拆迁户自行过渡的，过渡时间为30个月，过渡费按每人每月600元计算。若过渡时间超过30个月，超过时间的过渡费按900元计算……”《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市区征收集体土地房屋住宅搬家补贴费、非住宅搬迁补贴费、住宅临时过渡费等三项费用标准的通知》（杭政办函[2018]68号）中规定，“二、私有住宅用房临时过渡费标准：（一）被补偿人自行解决临时过渡房的，其临时过渡费标准为每人每月1000元。……”“三、私有住宅用房的临时过渡时间：……（二）属住宅安置的，临时过渡时间从被补偿人腾交被征收房屋之月起计算至正式安置后第4个月止。……”“四、政策衔接：发文前征收的私有住宅用房住户现仍在外过渡的，发文之月（注：2018年5月）起的临时过渡费和第二次搬家补贴费标准按本标准执行，可在安置时一并调整结算。”《杭州市人民政府关于印发杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定的通知》（杭政函[2014]136号）中规定，“七、……超过协议约定的过渡期限的，自逾期之月起，被补偿人自行过渡的，临时过渡费按照2倍标准计发；补偿人已提供临时过渡用房的，另行支付一倍标准的临时过渡费。”案涉房屋被强制拆除的时间为2016年5月12日。结合上述规定，本案可以确定的王金娣户过渡费为：1）自2016年5月至2018年4月（24个月），按600元/人/月，支付4个人的过渡费57600元；2）自2018年5月至2018年10月（6个月），按1000元/人/月，支付4个人的过渡费24000元；3）自2018年11月至2020年3月，需要进行翻倍计算，另扣减的两个人也各可享受一半，故该标准为10000元/月，共170000元；另装修期4个月，按照1000元/人，六人计算，共24000元。以上共计57600+24000+170000+24000=275600元。搬家费方面。被告应当赔偿王金娣户两次搬家费共计4200元。关于物品损失。本案中，被告在2016年5月12日组织实施强拆时，对王金娣户的屋内物品进行了清点打包，并进行了定点保存，并制作了《代为保存物品清单》，但被告未能提供证据证明跟原告进行了及时交接或者尽到了催告义务。经本院查验，现场遗留的物品已经老旧，在原告拒绝领取的情况下，被告应当作价赔偿。本院酌情确定被告赔偿原告物品损失50000元。原告提出的其他赔偿主张，缺乏事实依据，不能成立。以上各项共为902597元，因案涉行为发生于2016年5月12日，应参照同期银行贷款利息，酌情确定利息损失83960.33元，以上总计为986557.33元。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、被告杭州市下城区人民政府向原告王金娣户赔偿安置房屋289.77平方米（高层或小高层），原告王金娣户应按照相关政策进行价格结算并支付对价。二、被告杭州市下城区人民政府赔偿原告王金娣户房屋损失（含装修和附属物补偿）572797元、搬家费4200元、过渡费275600元（自2016年5月暂计算至2020年3月。自2020年4月起，按4000元/月标准支付过渡费至被告为原告落实安置房之月）、物品损失50000元及利息损失83960.33元，以上各项合计986557.33元。三、驳回原告王金娣的其他赔偿请求。王金娣上诉称，其与前夫周水法2001年8月17日就已经离婚，各自分户生活，儿子周国良随王金娣生活。2009年2月20日王金娣与丈夫孙国富登记结婚。周水法也另行组建了家庭。2009年以来，杭州市土地储备中心在上诉人所在地块搞土地储备项目，但补偿安置非常不合理，上诉人对此有异议。就在这种情况下，2016年5月12日早晨8点左右，下城区政府和文晖街道组织将上诉人的房屋拆除。拆除后上诉人一直未得到妥善补偿安置。2017年2月8日，杭州市人民政府经过行政复议确认被上诉人强拆行为违法。2018年11月28日，上诉人向被上诉人提出赔偿，但是被上诉人没有诚意处理。一审判决不公平合理，与《物权法》《民法总则》等法律抵触。第一，关于一户还是两户的问题，王金娣和周水法早就离婚，分别组建了家庭，已经成为独立的一户。按照两户处理，符合基本的家庭观念和伦理道德。第二，关于这个房屋征收补偿安置问题。王金娣户房子按照省测绘大队报告，建筑面积有700多平方米。按照产权调换的原则，换700多平方米属于合理诉求。地方性的政策不能剥夺和限制公民的基本财产权利。第三，王金娣户房屋有相当部分用来出租，每年产生租金利益。按照征收房屋的一般原则，政府不能够降低人民群众的生活水准和收入水准。这一块利益不考虑，没有道理。第四，测绘报告的建筑面积一审法院不认可的问题。房子建造经过了多年，政府机关不认可没有道理。上诉人认为经过两年以后，政府不作为的，只能视为合法建筑，公民享有合法利益。第五，上诉人了解到周水法、潘丽萍户，也差不多获得了300多个平方的安置面积。上诉户人口更多，房屋面积比周水法大。上诉人离婚分得的是2/3的这种比例，下城区政府调解方案，只能给其扩面扩到400多个平方米，上诉人没有办法接受。上诉请求：撤销本案一审判决；判决下城区政府依照上诉人房屋的同等建筑面积优先采取恢复原状、原拆原建之赔偿措施；下城区政府穷尽一切措施后客观不能依照上述诉请赔偿的，判令下城区人民政府在“江南园”区块给予同等面积调产安置赔偿和赔偿其他一切损失。下城区政府答辩称，一、案涉房屋不具备恢复原状的条件。案涉被拆除房屋地块规划为教育用地。现已进行小学及地下社会公共停车库工程建设，不具备恢复原状的条件，上诉人要求将案涉房屋恢复原状无法实现。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。案涉房屋已不具备恢复原状的条件，一审根据事实和法律判决答辩人赔偿安置房屋面积及支付上诉人各项赔偿金合法合理。关于房屋补偿金。案涉房屋经评估公司评估，按有利于被拆迁人的原则，确定评估价值。根据杭州市集体土地房屋补偿规定及上诉人离婚协议约定，上诉人征地房屋补偿金为案涉房屋补偿总金额的2/3即572797元。关于安置。上诉人户内共计6人，其中丈夫孙国富享受过房改购房。根据《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》(市委办发[2002]80号)等相关规定，按人均55平方米予以安置，其中孙国富因享受房改购房40.23平方米应予扣减，上诉人户赔偿安置房屋面积为289.77平方米。关于过渡费。答辩人已提供过渡房90平方米，涵盖1人安置面积及孙国富差额安置面积，过渡费按4人计算。根据案涉《关于项目的房屋拆迁方案》《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市区征收集体土地房屋住宅搬家补贴费、非住宅搬迁补贴费、住宅临时过渡费等三项费用标准的通知》《杭州市人民政府关于印发杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定的通知》，过渡费计算至2020年3月，并另行给予装修期4个月，共计过渡费275600元。关于搬家费。根据杭州市集体土地搬家费标准两次搬家费共计4200元。关于物品损失。被上诉人在2016年5月12日房屋强制拆除时对上诉人屋内物品进行了清点打包并定点保存，因上诉人拒绝认领，一审法院酌定5万元。上述赔偿项目系一审法院在查明事实的基础上做出的合法合理的判决，上诉人提出的其它赔偿主张缺乏事实依据，不能成立。综上，一审法院所做判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点是一审判决认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，判决结论是否适当。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十二条、第三十六条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”“能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，上诉人与案涉拆迁项目拆迁人未达成拆迁补偿安置协议，针对案涉房屋所作的拆迁裁决已被撤销，下城区政府强制拆除案涉房屋的行为也已被确认违法，故下城区政府对此造成的损失依法应当承担赔偿责任。各方对此无异议，本院予以确认。根据国家赔偿立法精神、司法实践，对违法强制拆除房屋的行政赔偿，赔偿范围一般主要包括被拆除房屋的损失、正常拆迁可补偿利益的损失、因违法强拆导致的其他财产损失，并以赔偿直接损失为原则。根据杭州市征用集体所有土地房屋的相关规定，拆迁私有住宅用房，实行迁建安置或者调产安置。故此，对本案上诉人应保障调产安置的权利；同时，对拆除房屋的损失、正常拆迁可补偿利益损失、可赔偿安置房屋的确定，主要仍以被拆除房屋所在地块有效的相关拆迁补偿安置方案为依据确定；对违法强拆导致的其他财产损失，则以当事人提供证据证明的存在损失，或因拆除人违法强拆导致当事人难以举证的，由法院综合酌情认定判决。本案中，因案涉房屋地块已经规划为教育用地，并已进行小学及地下社会公共停车库工程建设，故已经不能采取恢复原状、原拆原建之赔偿措施。据此，本案行政赔偿应从上诉人的可赔偿安置房屋核定、案涉房屋的损失、正常拆迁可补偿利益的损失、因违法强拆导致的其他财产损失等分别进行确定。关于可赔偿安置房屋核定。经核查，原审根据《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》（市委办发[2002]80号）第7条、《杭州市人民政府办公厅关于完善撤村建居和城中村改造有关政策的意见（试行）》（杭政办[2005]8号）第一条第1项、杭政办函〔2015〕140号文件第四条，以及《农居拆迁政策告知书》等规定确定的安置人口确认、安置面积和结算价格标准，经认定和计算确认：王金娣等五人，人均安置面积为55平方米；孙国富可享受的安置面积为14.77平方米，并分别按相应规定价格结算，以上总面积为289.77平方米。安置地点，被上诉人应在杭氧集团原厂区内（建设工程规划许可证号：建字第330100201100220号、建字第3301：建字第**、建字第**不当。根据查明事实，涉案房屋系上诉人前夫周水法于1990年作为村民以一户的名义申请、审批所建，于1993年确权登记，当时王金娣系该户成员之一。下城区政府认定明确江南园43号周水法户房屋批建面积，主房占地面积112.8平方米，批建层次三层，晒场面积30.8平方米予以注记，对此生效判决已经予以确认。上诉人提出其离婚后已经成为独立一户，周水法、潘丽萍户获得了300多平方米的安置面积，其委托省测绘大队报告的建筑面积有700多平方米，建筑已超过两年应视为合法建筑，并据此认为应按700多平方米进行产权调换等诉求，明显缺乏相应的法律和政策依据，也与案涉房屋地块安置方案不符，不能成立。关于案涉拆除房屋损失。集体土地房屋补偿价值系根据房屋重置价结合成新等计算。根据查明事实，对案涉房屋众诚公司出具集住实（2018）2***110138号评估报告，根据评估公司《补充函》、《补充函二》说明，系依有利于被拆迁人的原则，确定案涉房屋拆除之日为评估价值时点。故原审判决以案涉房屋拆除之日为价值时点的征地房屋补偿总金额为859195元。结合王金娣与周水法的离婚协议及当事人陈述，确定其中2/3即572797元赔偿给王金娣，并无不当。上诉人主张其经过了合法批建扩建，并提供了勘查资料，但该资料仅系其委托测绘结果而非确权结果，该主张不能成立。关于可得补偿利益的损失。原审根据案涉《关于项目的房屋拆迁方案》《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市区征收集体土地房屋住宅搬家补贴费、非住宅搬迁补贴费、住宅临时过渡费等三项费用标准的通知》（杭政办函[2018]68号）、《杭州市人民政府关于印发杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定的通知》（杭政函[2014]136号）关于“搬家补贴费和临时过渡费”相关规定标准，从案涉房屋被强制拆除时间2016年5月12日起，计算一审判决作出时间2020年3月止，经核实过渡费共计275600元。自2020年4月起，按4000元/月标准支付过渡费至被上诉人为上诉人落实安置房之月；搬家费共计4200元，均无不当。关于其他财产损失。原审鉴于被上诉人对王金娣户的屋内物品，未能提供证据证明向上诉人进行了及时交接或者尽到了催告义务，酌情确定被上诉人赔偿上诉人物品损失50000元，并无不当。上诉人提出另有部分房屋用来出租，因案涉房屋原系按住宅审批建设，其提出请求缺乏政策依据，不能成立。综上，本案上诉人虽不认可一审判决结果，但并不能对赔偿项目提出具有明确法律或政策依据的异议。原审判决系依据杭州市征用集体所有土地房屋相关规定及案涉房屋地块拆迁补偿安置方案认定和计算得出，符合《中华人民共和国国家赔偿法》相关规定精神和行政赔偿司法实践，二审予以认可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》立法精神，行政诉讼以解决行政争议、保护行政相对人合法权益，与监督行政机关依法行政相统一为主旨。二审期间，为尽早和实质解决纠纷，被上诉人提出了相较于一审判决明显优厚的和解方案，并同意上诉人仍可继续选择和解方式解决纠纷，本院也进行了多次协调，进行了充分的法律和诉讼风险释明，上诉人仍坚持相关上诉主张，实属上诉人对行政诉讼和行政赔偿制度的不当理解，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结论适当，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  吕柏超审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二〇年九月二十三日书记员  韦若莎