广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1203行初143号原告：黄木妹，女，汉族，1968年4月11日出生，住广东省封开县***************。委托代理人：何柱霖，广东博格律师事务所律师。委托代理人：林振，广东安国律师事务所律师。被告：封开县**监督管理局。住所地：广东省封开县*******。法定代表人：何辉。出庭负责人：林文，该局副局长。委托代理人：叶向东，该局工作人员。委托代理人：宾勇，广东丹明律师事务所。原告黄木妹不服被告封开县**监督管理局作出的行政处罚决定，于2020年5月13日向本院提起行政诉讼，本院同月20日立案后，于同月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告黄木妹的委托代理人何柱霖，被告封开县**监督管理局的副局长林文及委托代理人叶向东、宾勇等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月25日，被告作出封市监罚字〔2019〕C07号《行政处罚决定书》，查明黄木妹店内销售标签不符合规定的食品和超过保质期的食品，违反《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款、第六十八条、第三十四条第（十）项的规定，根据该法第一百二十五条第一款第（二）项、第一百二十四条第一款第（五）项、《广东省工商行政管理机关行使行政处罚自由裁量权暂行规定》第十九条第（二）项的规定，决定没收标签不符合规定的食品、没收超过保质期的食品、没收违法所得90.6元、共处以罚款55000元。原告诉称，2019年7月8日，被告对原告经营的封开县渔涝镇华盛商店进行查处，认为原告存在销售“标签上无生产许可证编号的包装食品、无标签标识的散装食品、超过保质期的食品”之情况，并于2019年11月25日对原告作出了封市监罚字〔2019〕C07号《行政处罚决定书》，原告不服。一、就被告认为原告存在“销售超过保质期食品”的行为，因原告行为情节显著轻微，未有对外销售获利、未造成社会危害后果，履行了进货查验义务，同时积极配合查处，被告处以罚款50000元的明显不当。1、情节轻微：“小金猴脆脆面”过期时间为2019年2月10日，距离查处(2019年7月8日)时超过保质期还未到5个月，货值单价仅0.5元/包，总库存22包价值才11元；“晨旺清凉茶”过期时间为2019年4月1日，距离查处时才超过保质期3个月左右，货值单价仅1元/盒，总库存3盒总价值才3元，以上两商品均未售出、未获利，原告配合查处。2、原告在进货时履行了查验义务，知悉“小金猴脆脆面”生产厂家“广东裕昌食品有限公司”具备证号为JY144********514的食品经营许可证，知悉“晨旺清凉茶”生产厂家“汕头市嘉信饮料有限公司”具备证号为QS440506010823、QS440506011431的食品经营许可证。3、原告仅高中学历，农村户口，出身农民职业，辛劳大半生才拥有自己的“小卖部”，一年营业额才2-3万，罚款5万余元，让原告足以失去赖以生存的店铺，甚至负上重债。综上，根据《行政处罚法》第四条第二款、第二十七条的规定，应当依法对被执行人减轻或者不予罚款。被告作出“处以罚款五万元整”的行政处罚决定，处罚畸重，属于明显不当，应依法撤销。二、就被告认为原告存在“销售预包装食品及散装食品标签不符合规定的违法行为”，适用法律、法规错误。1、根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二条、第五十七条的规定，说明涉案“太平咸酸菜、酸菜、腐竹、米粉(大扎)、米粉(小扎)”均属于植物(初级农产品)经过简单加工后的产品，仍属于食用农产品，应适用特别法《农产品质量安全法》、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》，然而被告在实施行政处罚中却适用《食品安全法》，属于适用法律、法规错误。2、退一步讲，涉案“太平咸酸菜、酸菜、腐竹、米粉(大扎)、米粉(小扎)”食用农产品，“在售”连同“库存”的总货值才1695元，已销售总获利才90.6元，如前所述，原告存在情节显著轻微的事实未造成严重社会危害后果，应从轻或减轻处罚。三、被告未区分“库存食品”与“上架在售食品”，一并进行行政处罚，该行政行为明显不当。1、《食品安全法》第二条第(一)项和第(五)项规定，可以肯定“食品销售”与“食品的贮存和运输”是两个不同概念，不存在任何包含关系，是两个独立的行为。销售：是指以推销、租赁或其他任何方式向第三方提供产品或服务的行为，包括为促进该行为进行的有关辅助活动，例如广告、促销、合同签订，展示产品、演示、展览、交易、售后服务等活动，也就是说，销售是指实现企业生产成果的活动，是服务于客户的整个活动过程，但并不必然包含“贮存、库存”行为。2、《食品安全法》第三十四条、第六十八条、第一百二十五条的规定的“经营”和“销售”，均不包含“贮存、库存”行为。3、《食品安全法》第五十四条、第二条规定的“库存”、“贮存”食品，外延是不能推论的，不能不加以区分地，将“库存”食品与“上架在售”食品一并认为是原告已开始了销售行为的“销售、经营”食品，这远远超出了法律定义的处罚范围。因此，法律明确解释了“贮存、库存”为不同于“经营、销售”的法律概念，被告却不加以区分，统一按照《食品安全法》第三十四条、第六十八条、第一百二十五条所规定的“销售、经营”行为规定，处罚“库存、贮存”行为，明显是错误的。因为库存食品是不对外销售的，经营者也是随时准备将其作无害化处理的，不应该纳入行政处罚的范围。被告作出的行政处罚决定明显不当、且适用法律、法规错误，特依法诉至法院，请求：1、判决撤销封开县**监督管理局作出的封市监罚字〔2019〕C07号行政处罚决定；2、本案受理费有被告承担。原告向法庭提交了以下证据：1、封市监罚字〔2019〕C07号《行政处罚决定书》；2、户口本；3、食品经营许可证；4、营业执照；5、广东裕昌食品有限公司的食品经营许可证查询信息；6、汕头市嘉信饮料有限公司的食品生产许可查询信息；7、相关案件的行政复议决定书；8、相关案件的行政裁定书；9、相关事情的文章；10、相关案件的行政裁定书；11、相关案件的行政处罚决定书；12、相关事情的文章文章、行政判决书、行政裁定书；13、深圳市市*稽查局关于对销售过期食品情节轻微的指导意见；14、深圳市市*监管局关于公开征求《轻微违法行为不予处罚减轻处罚清单及从重处罚情形清单（征求意见稿）》意见的通告、附件1：轻微违法行为不予处罚减轻处罚清单及从重处罚情况清单（征求意见稿）、附件2：轻微违法行为不予处罚减轻处罚清单及从重处罚情况清单（征求意见稿）；15、相关事情的文章。被告辩称，一、原告违法经营（销售）食品行为事实清楚，证据充分。1、2019年7月8日，被告的执法人员向原告作现场笔录，证实了原告违法经营（销售）没有合法有效的生产许可证编号预包装食品及销售散装无标签标识的腐竹、米粉（大扎）、米粉（小扎）及销售超过保质期小金猴脆脆面、晨旺清凉茶的事实。2、2019年7月8日被告出具实施行政强制措施决定书及扣押物品清单经原告签名确认，证明原告违法经营（销售）的食品被被告依法予以扣押的事实。3、2019年7月8日被告的执法人员对原告违法经营（销售）食品行为进行检查时拍摄的相片，证明了被告执法人员现场查获原告违法经营（销售）食品的情况。4、2019年7月22日被告执法人员依法向原告作的询问（调查）笔录，证实了被告执法人员依法对原告进行调查，详细了解原告违法经营（销售）食品的具体事实。同时，也证实了原告对自己违法经营（销售）食品行为予以承认。二、被告对原告违法经营（销售）食品的行为进行调查及作出具体行政处罚决定，在程序上合法有效。1、被告在依法检查中发现原告违法经营（销售）食品行为。2、被告执法人员发现原告违法经营（销售）食品行为后，即时依法制作了现场笔录，拍摄了现场查获原告违法经营（销售）食品的相关照片，并依法予以立案调查。3、对原告违法经营（销售）的食品依法予以扣押。4、被告的执法人员依法对原告作询问（调查）笔录。了解原告违法经营（销售）食品的具体事实。5、该案调查终结后，被告下属的承办单位封开县**监督管理局渔涝市场监督管理所依法出具了“案件调查终结报告”并提出了行政处罚建议，呈送被告领导班子集体讨论审批。6、被告依法向原告送达了行政处罚听证告知书，并根据原告的申请，依法组织了听证。7、经被告班子集体讨论决定，依法作了对原告的行政处罚决定，即封市监罚字［2019］C07号“行政处罚决定书”，并送达给原告。由此可见，被告对原告违法经营（销售）食品行为立案调查及作出行政处罚决定书在程序上合法有效。三、被告作出的行政处罚决定书适用法律、法规及其它规范性文件准确。1、原告经营（销售）标签中卫生许可证号桂卫食字［2007］第450422-001358号“太平咸酸菜”早已作废。因为《食品生产许可管理办法》第29条规定，原告经营（销售）的太平咸酸菜行为属违法经营，违反了《食品安全法》第67条第1款第8项的规定。2、原告经营（销售）散装无标签标识的腐竹、米粉（大扎）、米粉（小扎）的行为是属于违法经营（销售）食品，违反了《食品安全法》第68条的规定。3、原告经营（销售）超过保质期的小金猴脆脆面、晨旺清凉茶的行为亦属于违法经营（销售）食品，违反了《食品安全法》第34条第10项的规定。4、被告对原告违法经营（销售）食品行为处以：没收标签不符合规定的食品、没收超过保质期的食品、没收违法所得人民币90.6元、对销售预包装食品及散装食品标签不符合规定的违法行为罚款5000元，对销售超过保质期的食品的违法行为罚款50000元是合理、合法的。（一）原告违法经营（销售）食品的行为，会直接危害不特定消费者身体健康，严重会危及生命安全。这种危害包括即时发生危害后果和发生慢性危害后果。原告的违法行为，现在暂时没有消费者投诉或追索危害赔偿责任情况出现，不等于原告的违法行为不会带来危害后果发生。为此，国家对食品安全问题十分重视，执法部门对违反食品安全行为也是严惩不贷的。（二）《食品安全法》第一百二十四条第一款第（五）项、第一百二十五条第一款第（二）项明确规定，对原告违法经营（销售）食品的行为，依法没收其违法经营（销售）的食品、没收其违法所得，依法分别并处最低5000元和50000元罚款。（三）原告在本案中，只具有可以依法从轻行政处罚的情形，并不具有可以或应当减轻行政处罚的情形。原告违法经营（销售）食品行为在被告立案调查后，原告作为当事人能够主动配合调查，同时考虑其违法行为未产生社会危害后果的情形，该情形符合《广东省工商行政管理机关行使行政处罚自由裁量权暂行规定》第19条的规定，被告才依法对原告作从轻的行政处罚。对原告分别处以5000元和50000元罚款，是《食品安全法》第124条、第125条规定最低罚款数额，已经是最从轻的行政处罚。四、原告的起诉事实依据不足，适用法律、法规不当。1、被告执法人员在原告处查获的是违法经营的食品，并非原告所说的食用农产品。《食品安全法》第二条第二款规定，食用农产品是在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品，它是在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。而本案原告违法经营（销售）的太平咸酸菜、腐竹、米粉并非是农业活动直接获得的，而是经过深加工，改变了蔬菜、黄豆、大米的基本自然性状和化学性质，形成了供人食用的食品，不是食用农产品。原告认为本案应适用《农产品质量安全法》、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》明显是适用法律、法规错误。2、被告执法人员在原告处查获的违法经营的食品，是正在进行销售环节的食品，并非贮存、库存的食品。对于这个事实，有2019年7月8日被告执法人员向原告作的现场笔录和2019年7月22日被告执法人员向原告作的询问（调查）笔录加以证实。当时查获原告违法经营的太平酸菜、腐竹、米粉等食品，全部放在货架上进行销售，如果不是被告执法人员及时查获，也许很快就进入了消费者口中。为此，并不是贮存、库存的食品。3、原告并不具有应当减轻处罚的情形。《广东省工商行政管理机关行使行政处罚自由裁量权暂行规定》第18条规定，原告并不具有上述第18条规定的任何一种情形，依法不能对原告减轻行政处罚。综上所述，被告作出的封市监罚字［2019］C07号“行政处罚决定书”程序合法，适用法律、法规和规范性文件准确，原告的起诉事实依据不足，适用法律、法规不当。为此，望法院支持被告的答辩意见。被告向法庭提交了以下证据、依据：1、案件来源登记表；2、现场笔录；3、立案审批表等；4、审批表、实施行政强制措施决定书；5、询问通知书及询问（调查）笔录；6、黄木妹的情况说明；7、黄木妹的身份证、食品经营许可证、营业执照；8、送货单；9、相片；10、案件调查终结报告；11、审批表、延长行政强制措施期限决定书；12、审批表、解除行政强制措施决定书；13、行政处罚听证告知书、案件审核表；14、行政处罚听证申请书；15、行政处罚听证通知书及送达回证；15、听证报告及听证笔录；16、听证报告及听证笔录；17、集体讨论笔录；18、行政处罚决定书；19、送达回证；20、延长办理期限审批表；21、法律依据：《行政处罚法》第三十七条第一、三款、《行政强制法》第二十五条第一、二款、第二十八条第（四）项、《食品安全法》第三十四条第（十）项、第六十七条第（八）项、第六十八条、第一百一十条第（四）项、第一百二十四条第一款第（五）项、第一百二十五第一款第（二）项、《食品生产许可管理办法》第二十九条、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条、《广东省工商行政管理机关行使行政处罚自由裁量权暂行规定》第十九条第（二）项。经过双方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：2019年7月8日，被告对正在对外经营的位于封开县********的封开县渔涝镇华盛商店（个体工商户，经营者黄木妹）例行检查，进行现场拍摄并制作了现场笔录，现场发现销售的太平咸酸菜、酸菜、腐竹、米粉（大扎）、米粉（小扎）标识不符合标准、无中文标识,销售的小金猴脆脆面、晨旺清凉茶过保质期；被告即作出封市监强扣〔2019〕C07号《实施行政强制措施决定书》，对上述食品进行扣押，制作了财物清单，现场笔录记载检查情况：当事人涉嫌销售无生产许可证，无外包装中文标识与标签过期商品，执法人员依法对该商品进行了扣押，当事人黄木妹对此表示无异议。黄木妹在该现场笔录和扣押财物清单上签字确认。同日，被告决定对此予以立案调查，并向原告发出封市监询通字〔2019〕C07号《询问通知书》，要求原告2019年7月10日到被告处接受询问；2019年7月22日，原告到被告处接受询问，并向被告提交身份证、户口本、食品经营许可证、营业执照、燊豊商行超市送货单和《黄木妹（封开县渔涝镇华盛商店负责人）未能提供自己销售的食品酸菜、腐竹、米粉（小扎）、小金猴脆脆面、晨旺清凉茶相关购货凭证情况说明》等材料，同时，在被告2019年7月8日现场检查拍摄的照片上签字确认。当日，被告对原告进行询问并制作了询问（调查）笔录，原告在笔录主要陈述：2019年7月8日被告在该店检查时发现销售的太平咸酸菜标签中卫生许可证号为桂卫食字（2007）第450422-001358号，原告不知道上述卫生许可证不符合《食品生产许可管理办法》，也不能提供合法的生产许可证；酸菜、腐竹、米粉（大扎）、米粉（小扎）外包装没有标签标识，不知道生产商、生产地址、生产日期及保质期及生产许可证号等信息，小金猴脆脆面生产日期2018年8月10日，保质期6个月，晨旺清凉茶生产日期2018年4月1日，保质期12个月，被告检查时均已过期。2019年8月7日，被告作出封市监延扣字〔2019〕C07号《延长行政强制措施期限决定书》，决定对扣押原告涉案食品的期限延长至2019年9月6日。2019年9月6日，被告决定对扣押原告涉案食品的行政强制措施予以解除。到2019年9月30日，被告经审批，延长办案期限30天；同日，被告向原告作出并送达封市监听告字〔2019〕C07号《行政处罚听证告知书》，告知原告的违法事实、处罚依据、拟处罚内容及陈述、申辩、要求听证权利；2019年10月9日，原告向被告提交《行政处罚听证申请书》，申请被告举行听证，同月15日，被告发出封市监听通字〔2019〕2号《行政处罚听证通知书》，决定2019年10月23日在该局就本案公开举行听证；2019年10年23日，被告举行了听证并制作了听证笔录、听证报告。2019年11月25日，被告根据上述调查情况，作出封市监罚字〔2019〕C07号《行政处罚决定书》，查明原告店内销售标签不符合规定的食品太平咸酸菜、酸菜、腐竹、米粉（大扎）、米粉（小扎）总货值1695元，总获利90.6元，销售超过保质期的小金猴脆脆面、晨旺清凉茶货值14元，违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款、第六十八条、第三十四条第（十）项的规定，依据该法第一百二十五条第一款第（二）项、第一百二十四条第一款第（五）项、《广东省工商行政管理机关行使行政处罚自由裁量权暂行规定》第十九条第（二）项的规定，决定对黄木妹作从轻行政处罚以下：一、没收标签不符合规定的食品：1、太平咸酸菜伍包；2、酸菜捌包；3、腐竹叁包；4、米粉（大扎）叁袋；5、米粉（小扎）拾捌公斤；二、没收超过保质期的食品：1、小金猴脆脆面贰拾贰包；2、“晨旺”清凉茶叁盒；三、没收违法所得人民币玖拾元陆角（90.6元）；四、对销售预包装食品及散装食品标签不符合规定的违法行为处以罚款人民币伍仟元整；对销售超过保质期的食品的违法行为处以罚款人民币伍万元整；以上罚款合计55090.6元，并将该《行政处罚决定书》于同日送达给原告。本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”和《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”以及中共封开县委办公室、封开县人民政府办公室2019年3月25日印发的封办发〔2019〕30号《关于封开县**监督管理局机构编制事项的通知》：“将原县市场监督管理局、原县食品药品监督管理局的职责，……等职责整合，重新组建封开县**监督管理局，作为县政府工作部门。”的规定，封开县**监督管理局作为封开县食品安全监督管理部门，对封开县辖区内的食品安全违法案件有作出行政处罚的职权，为本案适格被告。本案中，被告封开县**监督管理局立案后，根据现场图片、现场笔录、原告的身份证、原告的情况说明、食品经营许可证、营业执照、燊豊商行超市送货单、询问（调查）笔录等证据，查明原告经营的店内销售标签不符合规定的食品太平咸酸菜、酸菜、腐竹、米粉（大扎）、米粉（小扎）总货值1695元，总获利90.6元，销售超过保质期的小金猴脆脆面、晨旺清凉茶货值14元，该认定事实清楚，证据充分；被告在依法查处中向原告发出《行政处罚听证告知书》，并在原告提出申请后依法公开举行了听证，保障了原告陈述、申辩和要求听证的权利；原告的违法行为应当受到相应处罚，被告在法定期限内依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项、第一百二十四条第一款第（五）项、《广东省工商行政管理机关行使行政处罚自由裁量权暂行规定》第十九条第（二）项的规定，作出涉案《行政处罚决定书》并向原告送达，该行政处罚适用法律正确、程序合法。综上所述，被告封开县**监督管理局作出封市监罚字〔2019〕C07号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黄木妹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄木妹负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  梁永康人民陪审员  谭桂荣人民陪审员  苏活民二〇二〇年九月九日书 记 员  黄素怡