上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪01行终369号上诉人（原审原告）钱桂花，女，1956年5月19日生，汉族，住上海市奉贤区。委托代理人钱国峰，上海安宸律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市奉贤区南桥镇人民政府，住所地上海市奉贤区南桥镇江海路86号。法定代表人瞿磊，镇长。委托代理人赵忠敏，上海市昆仑律师事务所律师。上诉人钱桂花诉上海市奉贤区南桥镇人民政府（以下简称南桥镇政府）强制拆除行为附带行政赔偿一案，不服上海市闵行区人民法院（2019）沪0112行初563号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月14日立案后，依法组成合议庭，于2020年8月24日公开开庭审理了本案。上诉人钱桂花及其委托代理人钱国峰，被上诉人南桥镇政府的法定代表人瞿磊、委托代理人赵忠敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，钱桂花在位于上海市奉贤区XX镇XX村XX号XX室外的楼道内搭建有阁楼一处，该阁楼一侧与503室相通，另一侧与墙壁有间隙，用木板封闭。2018年10月13日，XX居民委员会（以下简称XX居委）工作人员张某2上门告知钱桂花其搭建的阁楼需要拆除，钱桂花同意拆除，但表示需要时间清理阁楼。同时，约定于2018年10月16日由工作人员帮助拆除。但工作人员于2018年10月16日上门拆除时，钱桂花又表示不同意拆除。经钱桂花姐姐钱某1电话与南桥镇信访办反映后，当天未实施拆除。2018年10月18日下午，XX居委工作人员张某1和吴某1至钱桂花家中查看阁楼并向其宣传拆违政策，钱桂花女儿在家。两人告知其女儿最近一两天要配合拆除。张某1回到单位后，打电话给钱桂花，告知其“这两天要拆除阁楼”。钱桂花告知张某1“这两天没时间，明天旅游去了”，张某1告知钱桂花“旅游去不要紧的，因为拆除阁楼碰不到房内”，钱桂花告知张某1“那要碰到我吃饭间，等我旅游回来再说”。张某1告知钱桂花“已经去现场查看过”。2018年10月19日上午10时左右，张某1与南桥镇拆违办工作人员于某、南桥镇城管中队工作人员周某至钱桂花家，由于某召集施工人员将阁楼拆除，在开始拆除时，张某1、于某和周某由于还有其他整治点位要处理，离开了现场。钱桂花姐姐钱某1得知阁楼被拆除后，于当日18时41分至上海市公安局奉贤分局南桥派出所（以下简称南桥派出所）报警，称钱桂花的违章建筑被城管拆除，里面的物品不知道去向。之后，钱某1至南桥镇信访办投诉，言明阁楼内有银元等贵重物品被盗。2019年5月15日，南桥镇XX办主任高某出具《关于XX村XX号XX室拆违引发物损赔偿纠纷的情况说明》（以下简称《情况说明》）一份。钱桂花认为，上述拆除行为系由南桥镇政府组织实施，该府实施该行为违反法律规定，并导致其诸多贵重财物及其他物品被盗丢失，其遂据此于2019年5月27日诉至原审法院，请求判决：1、确认南桥镇政府于2018年10月19日对其涉案阁楼实施的拆除行为违法；2、判令南桥镇政府赔偿其因拆除行为造成的损失人民币656.65万元（银元43枚，合计446万元；手镯1只，计80万元；观音挂件1枚计30万元；生肖挂件1枚计10万元；花式挂件1枚计10万元；清晚期小碗8件套计30万元；清中早期茶壶1件计10万元；明代茶碗4件套计20万元；明代香薰炉2件计20万元；柳桉木地板10平方米计4,000元；新旧皮鞋15双计1,500元；新旧衣物、被絮床单等计1,000元）。2019年9月南桥镇政府免去高某信访办主任的职务。2020年4月9日，中共上海市奉贤区南桥镇纪律检查委员会对高某的违纪问题立案审查。2020年4月2日，南桥派出所出具“工作情况”一份，言明对于2018年10月19日钱某1的报警事项未立案侦查。原审认为，根据《上海市住宅物业管理规定》第五十条第二款第（二）项规定，禁止违法搭建建筑物、构筑物。《上海市城市管理行政执法条例》第四条第四款、第十一条第一款第（八）项之规定，镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为实施行政处罚。本案中，钱桂花搭建在楼道内的涉案阁楼，属于《上海市住宅物业管理规定》第五十条第二款第（二）项规定的禁止搭建的建（构）筑物。依照《上海市城市管理行政执法条例》的前述规定，应当由南桥镇政府按照相关法律法规进行执法。该府虽主张实施拆除行为并非由其主导，而是由居委会和社区组织实施，其不是适格被告，但居委会和社区实施拆除违法建筑并无相关法律法规的授权，同时根据南桥镇政府提供的南桥派出所对张某1、吴某1、于某、吴某2制作的询问笔录，能够证明实施拆除行为时有该府工作人员参与，实施拆除的工人也系该府工作人员召集。因此，拆除阁楼的法律责任主体应当认定为南桥镇政府。南桥镇政府实施拆除行为时，未按照拆除违法建筑相关法律法规程序进行认定和作出决定，显属违法。针对钱桂花的赔偿请求，原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，钱桂花主张因拆除阁楼造成贵重物品等损失656.65万元。南桥镇政府认为拆除阁楼前已经事先告知钱桂花，且该府工作人员已经查看阁楼内部，未发现有贵重物品。经南桥派出所调查，也没有发现有贵重物品被盗的事实，故不同意钱桂花的赔偿请求。原审法院认为钱桂花提供的钱某1、钱某2及毛某出具的“情况说明”及当庭证言、钱某1处留存的银元、挂件、手镯等实物照片、户口簿、钱桂花父亲开办的XX面坊工商档案资料等证据虽然能够证明其持有银元等贵重物品的合理来源，但是，钱某2和毛某均未见过涉案阁楼内存放银元等贵重物品，无法证明该阁楼被拆除时，内部存有银元等贵重物品。对于钱桂花提供的南桥镇信访办出具的《情况说明》，高某当庭陈述：《情况说明》并非用于正式答复钱桂花的信访事项，系其个人行为，其对于钱桂花主张的损失存在、拆除行为与钱桂花主张的损失有因果关系均系个人判断，未经过集体讨论决定。其中“以200万为基准同业主方协商赔偿事宜”的内容，并非集体讨论的结果，领导也没有同意过。同时，根据钱桂花、南桥镇政府，以及高某的当庭陈述，高某认识钱桂花的妹夫，且在拆除阁楼之前，钱某1已经开始联系高某。钱桂花对于如何获得《情况说明》一节事实无法说明。因此，原审法院确认出具《情况说明》系高某个人行为，并非南桥镇政府真实意思表示。南桥镇政府提供的南桥派出所对张某1、吴某1制作的询问笔录、张某2的当庭证言以及张某1与钱桂花的通话录音能够证明在拆除阁楼前，钱桂花已经知晓阁楼要在2018年10月19日或20日拆除。钱桂花也曾同意于2018年10月16日由工作人员帮助拆除阁楼。钱桂花在知晓阁楼即将被拆除，仍将银元等贵重物品存放在阁楼内不符合常理。同时，在2018年10月18日张某1与钱桂花的通话录音中，钱桂花在知晓阁楼即将拆除的情况下，也未向张某1明确提示阁楼内存放有银元等贵重物品。南桥镇政府提供的南桥派出所对施工工人王某1及王某2制作的询问笔录、周连华的当庭陈述以及前述证据均证明拆除阁楼时不存在银元等贵重物品。因此，原审法院对钱桂花主张的银元等贵重物品的损失不予采纳。至于钱桂花主张的柳桉木地板10平方米、新旧皮鞋15双、新旧衣物、被絮床单等损失，其也未提供证据加以证明，故原审法院亦不予采纳。综上，南桥镇政府实施拆除行为时，未按照拆除违法建筑相关法律法规程序进行认定和作出决定，显属违法。钱桂花要求赔偿损失的诉讼请求缺乏事实和法律依据。原审法院于2020年5月15日依法作出判决：一、确认南桥镇政府于2018年10月19日对钱桂花搭建的位于上海市奉贤区XX镇XX村XX号XX室外的阁楼实施的拆除行为违法；二、驳回钱桂花的其余诉讼请求。判决后，钱桂花不服，上诉至本院称，本案中，上诉人提交了南桥镇信访办出具的《情况说明》，该情况说明虽形式上有瑕疵，但所反映的情况属实，并非高某的个人判断。此外，上诉人提供的证人证言、报警回执单、小区监控视频等证据也能证实持有银元等贵重物品以及因被上诉人南桥镇政府的违法拆除行为导致物品丢失的客观事实。故上诉人已穷尽举证责任。而上诉人未及时将上述物品搬离涉案阁楼，以及未告知相关工作人员阁楼内有贵重物品，则是出于相信被上诉人不会立即拆除，以及保护隐私等考虑，有其合理性。被上诉人违法实施本案被诉拆除行为，在拆除过程中，也未对整个执法过程录影录像，或者采取现场公证，明确上诉人的合法财产，其应当就上诉人的合法财产损失承担举证不能的法律后果。故原审判决错误，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求，或将案件发回重审。被上诉人南桥镇政府辩称，上诉人本案中主张的损失缺乏依据。在拆除涉案阁楼前，居委会工作人员已经多次通知上诉人将要拆除阁楼，上诉人在此情况下仍将其所称的贵重物品放置于阁楼内，不符合常理。涉案阁楼拆除后，上诉人姐姐报警也未提到贵重物品遗失，此后上诉人本人也始终未亲自报警要求处理，也与常理不符。此外，高某出具的《情况说明》仅系其个人行为，其内容未经集体讨论或分管领导同意，结合说明内容本身缺乏依据，且高某与上诉人方面有朋友关系，该说明也不足为信。原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审开庭过程中，本院依法传唤高某到庭接受询问。询问过程中，高某的陈述总体与一审期间其所作证言一致。在问及是否见过上诉人所称的遗失物品，以及如何确定拆除涉案阁楼时相关物品确实放置其中时，高某回答其并未见过上述物品，之所以确定相关物品存在且放置于阁楼中，是因为上诉人姐姐在阁楼被拆后报警了，按其理解，既然报警应该就不是假案，所以其出具了《情况说明》，但该说明出具时，公安机关并未对此作出调查结论。经二审开庭审理查明，原审认定的事实无误，本院予以确认。本院认为，被上诉人系其辖区内违法建筑整治的法定职权主体，相关居委会本身并无此类职能。同时，根据本案在案证据，可以认定被上诉人南桥镇政府的工作人员参与并实际组织实施了对上诉人钱桂花搭建的涉案阁楼的拆除工作。故应当认定被上诉人为本案被诉拆除行为的实施主体，由此产生的相应法律后果应由被上诉人承担。在本案中，被上诉人并未履行《中华人民共和国行政强制法》及《上海市拆除违法建筑若干规定》等法律法规所规定的程序，径行对涉案阁楼组织实施拆除，其行为显属违法，原审法院对此作出确认违法的判决正确，本院应予维持。对于该案中暴露出来的被上诉人组织实施辖区内违法建筑拆除工作所存在的问题，希望被上诉人予以高度重视，做到严格依法，注重细节。对于上诉人的赔偿请求，本院认为，基于上诉人主张赔偿的物品性质及价值，该请求所依据事实的证明责任应适用《国家赔偿法》第十五条第一款之规定，由上诉人承担。本案中，上诉人虽然对此提出了一系列证据，但其中的关键证据以及上诉人的陈述本身却存在诸多问题。首先，对于上诉人重点援引的《情况说明》，通过对出具该说明的高某进行询问，本院认为，其据以确认上诉人所称物品存在且拆除时放置于阁楼内的理由极为牵强，如果以国家机关工作人员基于职责作出判断所应秉持的严谨标准衡量，其得出上述论断的理由及过程则更显依据不足。同时，《情况说明》从形式上看并非正式的对外行文，高某表述上诉人系通过网络公开获取《情况说明》明显不符合行政实践，而上诉人对如何获取该说明也始终未作出明确解释，故本院认为，《情况说明》存在明显疑点，不应采纳。其次，本案在案证据表明，在拆除涉案阁楼前，被上诉人及居委会工作人员曾多次与上诉人进行沟通，并曾告知将要拆除阁楼的日期。如上诉人确有贵重物品放置于阁楼内，其在此情况下既不告知工作人员，也不搬离以避免损失，实在有悖于一般认知。此外，对于价值数百万的家传文物，上诉人却无法准确描述其中的一些基本细节。对在没有任何实物或照片以供参考，也无法说出瓷器的出品窑等与瓷器价值密切相关的关键信息的情况下，如何得出瓷器价格这一问题，上诉人也无法作出合理解释。因此，综合上述分析，本院认为，上诉人的举证不足以支持其主张，对其赔偿诉请，本院难以支持。综上，原审判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人钱桂花负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  周瑶华审判员  宁 博审判员  陈根强二〇二〇年九月二十五日书记员  汪 菲附：相关法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……