陕西省高级人民法院 行政判决书  （2020）陕行终464号 上诉人（原审原告）：翟晓地等49人（具体身份情况附后）。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：胡玮，男，汉族。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：童仪，男，汉族。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：陈义文，男，汉族。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：钱志明，男，汉族。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：李朝桂，男，汉族。共同委托代理人：荆徐静，陕西萃泽律师事务所律师。上诉人（原审被告）：西安市新城区人民政府。住所地：西安市新城区。法定代表人：王征，该区区长。委托代理人：李昊，该区城棚改事务中心工作人员。委托代理人：张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市人民政府。住所地：西安市未央区。法定代表人：李明远，该市市长。委托代理人：燕海峰，该市司法局工作人员。上诉人胡玮等54人因诉上诉人西安市新城区人民政府（以下简称新城区政府）房屋征收决定及被上诉人西安市人民政府（以下简称西安市政府）行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初840号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人胡玮等54人的诉讼代表人童仪、陈义文、钱志明、李朝桂及共同委托代理人荆徐静，上诉人新城区政府的委托代理人李昊、张晓敏，被上诉人西安市政府的委托代理人燕海峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明事实：（一）西安筑路机械厂（以下简称西筑厂）改造项目相关事实。2011年7月7日，中交集团工贸部组织由中国交通建设集团有限公司（以下简称中交集团）领导、中交集团工贸部、西筑厂、中交地产有限公司（以下简称中交地产）相关人员参加的“研究西筑厂项目开发和长乐坡项目土地事宜的专题会议”，并形成了《专题会议纪要》，确定了西筑厂所属土地的开发由中交集团自行运作；西筑厂项目开发以中交地产为主，西筑厂配合支持，双方合作开发；西筑厂土地开发按棚户区改造模式运作，西筑厂将棚改计划报请集团审批，7月底前组织召开职工代表大会、形成决议；中交地产与西筑厂7月底前签署合作框架协议；中交地产尽快在项目所在地注册成立房地产开发公司。 2011年7月25日，中交集团下发中交房字[2011]189号《关于联合开发西安筑路机械厂改造项目的批复》，同意西筑厂提出的对位于西安市长缨西路土地进行棚户区改造的计划，确定西筑厂改造项目由中交地产和西筑厂合作开发，以中交地产所属中国城乡建设发展总公司（以下简称城乡公司）拟成立的西安中交金尧房地产开发有限公司（以下简称中交金尧公司）为开发主体。 2012年10月15日，中交集团向中交地产下发中交房字[2012]279号《关于同意投资开发西安筑路机械厂棚户区改造项目的批复》，同意中交地产下属城乡公司与集团下属西筑厂合作对西安市新城区长缨西路厂区和宿舍区土地进行开发建设，该项目属于自有土地开发，土地面积12万平米，项目总投资44.87亿元，其中自有资金11.41亿元（包括支付西筑厂补偿费用2.8亿元）；以棚户区改造立项，开发主体为中交金尧公司，该公司注册资本金5000万元，其中城乡公司持股90%。西筑厂持股10%。2013年6月26日，西筑厂举行职工代表大会，应到职工代表38人，实到37人，形成了西安筑路机械厂职工代表大会西筑厂职代字﹝2013﹞1号《关于西安筑路机械厂长缨西路厂区及家属区整体改造的决议》，该决议显示经会议审议，通过了西筑厂长缨西路厂区及家属区实行棚户区整体改造的意见。新城区政府于2011年11月28日召开重点工作重点项目推进会，该次会议纪要中显示决定原则同意由中交地产实施筑路机械厂改造项目及其“一次规划，分步实施”的项目开发建设方案。（二）新城区政府于2019年4月30日作出新政征决字〔2019〕1号《西安市新城区人民政府关于对西安筑路机械厂棚户区改造项目国有土地上房屋予以征收的决定》（以下简称新政征决字〔2019〕1号《征收决定》）相关事实。2011年12月16日，新城区棚户区改造办公室（以下简称新城区棚改办）向西安市棚户区改造办公室递交新棚改字[2011]76号《关于将西安筑路机械厂棚户区改造项目列入2012年棚户区改造区管项目前期准备计划的请示》。2012年12月28日，西安市城中村（棚户区）改造办公室（以下简称市棚改办）向新城区棚改办下发了市城改发[2012]307号《西安市棚户区改造办公室关于西安筑路机械厂项目进行前期准备工作的通知》，同意西筑厂项目作为区管项目进行前期准备工作，要求做好有关事项，一年内完成前期准备工作，否则此文自动失效。新城区政府于2013年11月18日向市棚改办下发新政函[2013]90号《关于确定西安筑路机械厂棚户区改造项目投资商的函》，称经会议研究，确定中交金尧公司为该项目投资商，实施项目开发建设等工作。2014年11月17日，市棚改办向新城区棚改办下发市城改发﹝2014﹞291号《西安市棚户区改造办公室关于西安筑路机械厂棚户区改造项目实施方案的批复》，该批复中显示该项目改造范围分为南北两个地块，规划总用地面积213.61亩（代征路及绿地用地55.36亩），改造范围内涉及2137户，约5343人，改造需征收各类房屋总面积约16.5万平方米；项目由新城区棚改办组织实施，投资主体为中交金尧公司；同意西筑厂棚改项目按照此方案实施改造，方案批复有效期为两年，到期后，向市棚改办申请方案结转，否则该批复自动失效。2014年12月11日，西安市规划局作出选字第（2014）城棚011号《建设项目选址意见书》，对西筑厂棚改项目确定了拟选址位置。2015年4月24日，西安市规划局作出西城棚地字第（2015）009号《建设用地规划许可证》，载明：用地单位“西安市新城区棚户区改造办公室”，用地项目名称“西筑厂棚改项目”，用地位置“北区东起锦绣商贸城，西至三府湾村，南起长缨西路，北至华清路；南区东起木材厂家属院，西至康复路，南起第四军医大学，北至长缨西路，地块分布详见征地成果表”，用地性质“居住用地、商业用地”，用地面积“总用地205.963亩（含代征路44.663亩，绿地用地3.03亩）”等内容。2016年1月，西筑厂棚改项目总平面图分别通过西安市规划局、西安市人防办、西安市环保局新城分局审批。2017年12月，西安市城市规划设计研究院作出西筑厂棚改项目调整规划总平面示意图（详规）。2018年3月16日，西安市规划局给西安市国土资源局发出《西安市规划局规划条件书（西城棚改办2018-3）》，同意西安市国土资源局在长缨西路两侧、华清西路以南、康复路以东的西安筑路机械厂规划建设出让用地项目，本规划设计条件依据《西安市城乡规划条例》和西安市城市规划设计研究院2013年11月14日第165号《西安筑路机械厂棚户区改造项目》（工程号：2013KX139）及相关技术文件制定。2019年1月22日，西安市国土资源局新城分局以市国土新函﹝2019﹞1号《关于西安筑路机械厂棚户区改造项目用地意见的函》致函新城区棚改办，称西筑厂棚改项目分为南北两个地块，北区东起锦绣商贸城，西至三府湾村，南起长缨西路，北至华清西路；南区东起木材厂家属院，西至康复路，南起第四军医大学，北至长缨西路（四至范围内不包括项目西北角18层住宅楼，具体范围以规划定点图为准）。项目规划总用地面积205.94亩（代征路及绿地用地47.693亩），规划净用地面积158.27亩，其中北区占地面积109.577亩，南区占地面积48.693亩，经与第二次土地调查街坊成果图比对和现场勘测，西筑厂棚改项目范围内用地均属国有建设用地，符合西安市主城区土地利用总体规划（2006-2020年）。2016年1月24日，西安市新城区第十七届人民代表大会第五次会议通过《西安市新城区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，涉案项目所在的长缨路片区综合改造项目（长盈新天地项目）列入规划。西安筑路机械厂（北区）安置项目建成交付回迁列入西安市新城区2019年国民经济和社会发展计划。2016年5月11日，市棚改办作出市城改发﹝2016﹞54号《关于西安市新城区棚户区改造办公室〈关于开展西安筑路机械厂棚户区改造项目房屋调查的请示〉的批复》，同意新城区棚改办在区政府的主导下对改造范围内的房屋所有权人及房屋结构、面积、使用性质、附属物进行调查登记。2016年5月25日，西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室作出房屋调查登记《通知》。2016年7月7日，新城区政府发出《通告》，将西筑厂棚改项目改造范围内的房屋调查登记结果予以公示，入户调查登记结果公示表张贴于西安筑路机械厂社区公示栏。2018年6月11日，西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室作出《关于公布西安筑路机械厂棚户区改造项目房屋征收调查登记结果的通知》，内容为新城区政府于2016年5月25日至2016年6月24日对该项目范围内国有土地上的房屋情况进行了调查登记，为保障被征收人权益将调查结果予以公布。2016年7月21日，西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室发出《西安筑路机械厂棚户区改造项目房屋征收补偿方案论证会议邀请函》。2016年7月25日，召开了由市棚改办、西安市征收办、新城区政府有关部门、胡家庙街道办事处、西筑社区代表、5名被征收人代表参加的论证会，2016年7月26日，形成《西安筑路机械厂棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案（草案）》论证会议纪要。2016年8月9日，新城区政府向被征收人发出《关于对西安筑路机械厂棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见的通知》。2018年8月3日，新城区政府又发出新政告字﹝2018﹞3号《西安市新城区人民政府关于对〈西安筑路机械厂棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案（草案）〉公布并征求意见的通告》，将该通知张贴于西筑厂社区北门公示栏征求意见。公示征求意见期间，收到被征收人提出的《关于对新政告字（2018）3号通告的意见》、《对西筑厂棚改项目房屋征收补偿方案的意见》及45名被征收人针对征收补偿方案提交的《相关问题反映单》。2018年11月26日，新城区政府再次发出新政告字﹝2018﹞6号《西安市新城区人民政府关于西安筑路机械厂棚户区改造项目房屋征收补偿方案再次征求意见的通告》，内容为拟对《征收补偿方案》举行听证会，确定了听证会的时间、地点及被征收人代表报名和确定方式，张贴于西安筑路机械厂社区北门公示栏。2018年11月30日，西安市征收办、市棚改办、新城区政府有关部门、西筑商业、中交金尧公司工作人员及10名西筑厂代表参加召开了听证会，并形成《西筑厂项目安置补偿方案听证会会议纪要》。2019年1月7日，西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室作出《关于对〈西安筑路机械厂棚户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）〉公布期间征求意见及对意见答复情况公布的说明》并公布。2016年7月7日，新城区政府作出新政告字﹝2016﹞1号《关于确定西安筑路机械厂棚户区改造项目房屋价格评估机构的通告》，根据入户调查登记汇总结果被征收人选取评估机构的情况，确定西安天正房地产价格评估咨询有限公司为西筑厂棚改项目房屋价格评估机构。后于2019年1月16日作出《西安市重大项目社会稳定风险系统评估备案报告表》，载明项目改造范围内共涉及居民约2137户，本项目一期北区西筑厂生产车间按市政府要求已完成搬迁，844户居民已达成安置补偿协议并已搬迁，房屋拆除工作已全部完毕，并用于建设安置房；本项目二期南区房屋拆除搬迁正在做准备工作，涉及住宅1293户，商业、办公及其他均属西筑厂公产。结论为评估结论低风险，经专家评审同意该结论，中共西安市委维护稳定工作领导小组办公室盖章同意备案。2019年1月21日的招商银行股份有限公司西安解放路支行《收款回单》显示，中交金尧公司汇入新城区棚改办在招商银行的账户人民币壹亿元，作为“西筑厂棚改项目征收专项资金”。2019年4月9日，市棚改中心向西安市住房和城乡建设局发出《关于西安筑路机械厂棚户区改造项目实施方案批复相关问题的情况说明》，称该项目自2014年11月取得市城改发﹝2014﹞291号《西安市棚户区改造办公室关于西安筑路机械厂棚户区改造项目实施方案的批复》后，2015年底，北区安置房正式开工建设，安置楼建设已基本完工，现计划对南区开发部分进行征收拆除工作，该项目在取得批复后先进行了北区（安置部分）的建设，实际建设工作没有停止，请西安市住房和城乡建设局按照相关程序办理该项目手续。2019年4月16日，新城区政府向西安市住房和城乡建设局发出《新城区人民政府关于申请西安筑路机械厂棚户区改造项目房屋征收决定进行备案的函》，申请对该新项目予以备案，并附《征收补偿方案》等项目相关材料。2019年4月19日，西安市住房和城乡建设局作出《关于新城区人民政府西安筑路机械厂棚户区改造项目房屋征收决定备案意见的函》，认为房屋征收决定前所需文件材料基本齐全，程序合法，符合房屋征收决定备案的条件，同意对该项目房屋征收决定备案。2019年4月30日，新城区政府作出新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》，并于同日作出《通告》，将新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》内容与《征收补偿方案》予以公布，并张贴在西安筑路机械厂社区家属院内。2019年5月6日下午，新城区政府召开2019年区政府第5次常务会议，该次会议中审议通过了区国有土地上房屋征收办提交的《西安筑路机械厂棚户区改造项目房屋征收决定》。 （三）本案胡玮等人涉诉及相关联另案的有关事实。胡玮等60人所属的2号楼根据规划定点图显示在被诉《征收决定》确定的征收范围内。截止本案庭审时，胡玮等人未与新城区政府及相关部门签订征收补偿安置协议，案涉房屋未被拆除。被诉《征收决定》征收范围分为长缨西路北区、南区两个区域，北区为西筑厂生产车间，南区为西筑厂社区，北区生产车间已经被拆除，该区域用于安置南区住户的安置楼已经建成。新城区政府在庭审中陈述，截止2019年9月24日，西筑厂棚改项目涉及总户数1173户（依据有效产权的情况变化，户数处于动态变化中）。累计评估1101户，交房1012户，签订协议1000户，累计网签948户，选房999套，发放分配证935户，拆除房屋9栋，大多数被征收人已完成回迁安置。新城区政府在庭审中承诺，北区用于建设安置房的土地性质是建设用地，政府会给老百姓按规定办理安置房屋的产权证。2015年3月5日，西安市城中村(棚户区)改造办公室下发市城改发[2015]31号《关于印发〈棚户区改造项目实施方案审核工作程序〉和〈棚户区改造项目实施方案备案工作程序〉的通知》（证据61），该通知载明：已经审批的方案继续有效，不再对项目实施方案继续结转，凡已结转的，均以最后一次方案结转批复为准。方案经审批、备案后三年内仍未启动房屋征收工作的，原审批、备案文件一律作废，须按市政发(2014)34号文件的规定，重新编制方案，重新办理审批、备案手续。胡玮等人不服新城区政府2019年作出的新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》及《征收补偿方案》，于2019年6月20日向西安市政府申请行政复议。西安市政府经依法审查，于2019年9月18日作出涉案《行政复议决定书》，维持了被申请人西安市新城区人民政府作出的《关于对西安筑路机械厂棚户区改造项目国有土地上房屋予以征收的决定》（新政征决字﹝2019﹞1号）及《西安筑路机械厂棚户区改造项目征收补偿方案》。另查明，2019年9月底，一审法院对西筑厂社区房屋被征收人为原告起诉新城区政府要求撤销新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》的62案作出行政判决。在该62案行政判决中，一审法院认为被告新城区政府无证据证明涉案项目征收房屋的建设活动符合专项规划；西筑厂棚改项目南北两个区域全部纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划的证据不足；其拟定的《征收补偿方案》在征求公众意见和公示程序上存在瑕疵；未提交证据证明作出被诉《征收决定》前，已经政府常务会议讨论决定；未提交其在作出被诉《征收决定》前，涉案《征收补偿方案》已报审核的证据。故新城区政府作出的新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》主要证据不足、存在违反法定程序的情形，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，依法应当予以撤销。但考虑到案涉安置房屋已经建好，所涉区域内大部分房屋被征收人已经签订了安置补偿协议，且已经选定了安置房，部分被征收人交出的房屋已被拆除，撤销该房屋征收决定可能会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，依法判决确认被诉《征收决定》违法，但不予以撤销。此后，新城区政府对该62案行政判决提出上诉。原告对新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》不服，在与本案相关联的该62案一审宣判后，于2019年10月15日提起本案诉讼，诉请与该相关联62案原告诉请一致，均为要求撤销新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》。在本次诉讼中，新城区政府在答辩期和举证期限内提交了65份证据，与该相关联62案相比，多提交了新城区政府常务会议纪要等29份证据，其陈述上述29份证据均形成于书证作出之时，在该相关联62案诉讼过程中因被告方工作人员的工作失误，导致被告没有在举证期限内提交相应证据。一审法院认为，本案焦点是：一、新城区政府作出的新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》是否合法；二、西安市政府作出的市政复决字（2019）387号《行政复议决定书》是否合法。一、关于征收主体的审查。根据《征收补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……”《征收补偿办法》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、区人民政府作出房屋征收决定，……”据此，新城区政府具有作出被诉新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》的法定职权，其行政征收主体适格。二、关于征收目的的审查。根据《征收补偿条例》第八条第（四）项的规定，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，属于公共利益的范畴。依照《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发﹝2010﹞4号）的规定，保障性安居工程包括三类：第一类是城市和国有工矿棚户区改造，以及林区、垦区棚户区改造；第二类是廉租住房、经济适用房、限价商品房、公共租赁住房等；第三类是农村危房改造。经审查，新城区政府提交的相关证据，能够证明被诉《征收决定》中确定的西筑厂棚改项目已经市棚改办批准列入棚改项目前期准备计划，并经市棚改办批复，同意对该项目按照改造项目实施方案进行改造。同时，该棚户区改造项目已经西筑厂上级单位中交集团批复通过，且已经西筑厂职工代表大会审议通过，该改造项目是国有企业利用自有土地进行开发，实施“处僵治困”的工作措施，即该棚户区改造项目属于城市和国有工矿棚户区改造，系保障性安居工程，其改造目的不仅可以进一步改善群众居住环境，提高居民生活水平，改变城市面貌，还是中央企业深入推进供给侧结构性改革、实施“处僵治困”处置治理工作的要求，新城区政府作出的被诉新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》符合《征收补偿条例》第八条第（四）项的规定，其征收目的符合促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。三、关于主要证据是否充足、是否符合相关规划和计划要求的审查。根据《征收补偿条例》第九条第一款规定：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”经审查新城区政府提供的相关证据，可以证明西筑厂棚改项目征收房屋的建设活动符合国民经济和社会发展规划，已经取得立项批复；符合土地利用总体规划，西安市国土资源局新城分局发函确认、已取得建设用地规划许可证；符合城乡规划，取得建设用地规划许可证。但新城区政府未能提交西筑厂棚改项目已经列入陕西省或西安市棚户区改造计划的相关证据，即无证据证明涉案项目征收房屋的建设活动符合专项规划。同时本案所涉棚户区改造项目作为保障性安居工程建设，应纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，经审查新城区政府提供的《西安市新城区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》，仅显示西筑厂（北区）安置项目建成交付回迁列入2019年年度计划，无西筑厂棚改项目南区的征收拆迁是否已列入年度计划的内容。而本案中，被诉《征收决定》确定的征收范围包括西筑厂南北两个区域，新城区政府亦陈述认可，本次征收决定涉及1173户被征收人的房屋均在南区，因此，本案所涉棚户区改造项目南北两个区域全部纳入2019年市、县级国民经济和社会发展年度计划的证据不足。对于胡玮等人关于涉案项目未取得建设项目立项批复、国有土地使用权批准文件等前置行政行为法律文件，违反《征收补偿办法》第九条第（一）项、第（三）项规定的理由，因涉案项目已经市棚改办批准列入棚改项目前期准备计划，有改造项目实施方案批复，虽然该方案批复规定有效期为两年，到期应申请结转，但市城改发﹝2015﹞31号文件规定不再对改造项目实施方案进行结转，已经审批的方案继续有效，且涉案项目北区实际先行进行了拆迁工作，故该方案批复应属于有效批复，同时，西安市国土资源局新城分局也已经确认涉案改造项目范围内用地均属国有建设用地，符合西安市主城区土地利用总体规划（2006-2020年），故对胡玮等人的该理由未予采纳。四、关于征收程序的审查。（一）拟定的《征收补偿方案》是否征求公众意见和公示程序是否符合法律规定。《征收补偿条例》第十条、第十一条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，应当公布征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。征求意见后，还应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。经审查新城区政府提交的相关证据，可以证明新城区政府相关部门按照《征收补偿办法》的有关规定拟定了《征收补偿方案（草案）》，组织进行了论证，征求公众意见，征求意见期限已满30日。将收集到的意见和建议进行梳理汇总后，对《征收补偿方案（草案）》进行了修改，对征求公众意见情况和修改答复情况再次公布，符合上述法律规定。虽然新城区政府提交的证据无法显示其在征收范围内将上述《征收补偿方案》的草案和修改稿予以公布，但经审查新城区政府提交证据中有案涉房屋被征收人在2018年8月间提交的对《征收补偿方案（草案）》三份书面意见，其中在两份书面意见中群众签字人数较多，因此，可以确定《征收补偿方案》的草案和修改稿已在征收范围内张贴公布及草案已经征求较多群众意见的事实。故新城区政府拟定的《征收补偿方案》征求公众意见和公示程序符合法律规定。(二)是否进行风险评估，被征收人数量较多的，是否经政府常务会议讨论决定，补偿费用是否足额到位。《征收补偿条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，第三方评估机构对涉案西筑厂棚户区改造项目进行了社会稳定风险评估，评估结论经专家评审同意，维稳部门中共西安市委维护稳定工作领导小组办公室依照程序也同意备案，故胡玮等人认为未依法进行了社会稳定风险评估的理由，依据不足，不予采纳。同时，在被诉《征收决定》作出前，涉案项目投资主体中交金尧公司也向新城区棚改办在招商银行的账户汇入了壹亿元“西筑厂棚改项目征收专项资金”，结合本案中用于安置房屋已经建好的事实，案涉项目的征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用。从新城区政府提交的改造项目实施方案批复和社会稳定风险系统评估备案报告表两份证据来看，其上载明的改造范围内涉及2137户，人数约5300余人，说明被诉《征收决定》涉及被征收人数量较多，按照《征收补偿条例》第十二条第一款规定，作出房屋征收决定之前，应当经政府常务会议讨论决定。但本案中新城区政府提交的会议纪要显示，决定通过被诉《征收决定》的新城区2019年区政府第5次常务会议召开于2019年5月6日，时间在作出并公布被诉《征收决定》之后，结合案涉西筑厂棚改项目是由企业主导的事实，新城区政府作出被诉《征收决定》前，经政府常务会议讨论决定的程序存在瑕疵。（三）房屋征收决定是否依法公告。根据《征收补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，2019年4月30日新城区政府作出新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》，当日发布《通告》及附件《征收补偿方案》并张贴于西筑厂社区内，《通告》发布的征收决定内容与新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》内容一致，《通告》载明了行政复议、行政诉讼权利等事项。据此，新城区政府作出被诉《征收决定》依法进行了公告，符合法律规定。关于胡玮等人提出的征收所涉项目为棚户区改造项目，根据《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第二款的规定，新城区政府作出房屋征收决定前，应当将征收补偿方案报市棚改办备案，民间资本作为投资主体的，征收补偿方案应当经市棚改办审核，但至今未见到征收补偿方案的备案信息和审核信息的理由。经审查，本次诉讼过程中，新城区政府提交了其向市棚改办对《征收决定》和所附材料（含《征收补偿方案》）进行备案的证据，结合西安市机构改革后职能部门的职责文件，以及西安市住房和城乡建设局关于案涉《征收决定》审核备案文件，新城区政府拟定的《征收补偿方案》并未违反《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第二款的规定，故对该理由不予采纳。关于胡玮等人提出的新城区政府未对征收范围内房屋权属、区位、建筑面积等情况全部进行调查登记，也未将调查结果在征收范围内向被征收人公布，剥夺了被征收人对调查结果提出异议权利的理由。《征收补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”房屋登记调查工作主要是为房屋补偿提供依据，是否进行了全面调查登记不影响房屋征收决定的合法性。被征收人已经在入户调查表签字，其述称只签字并不知晓调查内容，与常理不符；况且即使新城区政府提供的《关于公布西安筑路机械厂棚户区改造项目房屋征收调查登记结果的通知》及所附房屋调查结果有误，仍可以在后续的征收补偿工作中通过核实予以处理，故对该项理由不予采纳。本案被诉行政征收行为与通常由政府主导的国有土地上房屋征收活动不同，具有国有企业实施“处僵治困”工作措施、立项开发自有土地与政府征收结合的性质，在实施过程中亦有无须过渡直接安置等体恤民生、安置到位的举措，实施程序中以企业职代会等形式为依托对告知、征求意见等民众知情权保护比较到位，且在审理中承诺会保障安置房屋质量、为安置房屋所有权人办理产权证书，对此予以肯定；在考量专项规划、年度经济计划等依据和程序合法性时，已关注到企业开发自有土地、行政机构职能调整等客观及历史原因，但基于行政行为合法性审查是基本司法审查原则，对行政机关依法行政依然应当坚持法定审查标准，以维护法治统一。对于本案及同期起诉的各案原告而言，一审法院自胡玮等人起诉、受理到审理过程中，已向胡玮等人进行大量释明工作，告知被诉《征收决定》已经经过一审司法审查，同时积极对胡玮等人进行指引和组织和解，但胡玮等人仍然坚持诉讼。综上所述，一审法院认为，新城区政府作出的新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》存在违反法定程序等情形，考虑到本案涉及安置房屋已经建好，所涉区域内大部分房屋被征收人已经签订了安置补偿协议，且已经选定了安置房，部分被征收人交出的房屋已被拆除，撤销该房屋征收决定可能会给社会公共利益造成重大损害，故依法确认被诉《征收决定》违法，但保留其效力、不予撤销。西安市政府在行政复议期间，虽程序合法，但复议期间，在新城区政府证据不足的情况下，维持了案涉《征收决定》不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：一、确认被告西安市新城区人民政府2019年4月30日作出的新政征决字﹝2019﹞1号《西安市新城区人民政府关于对西安筑路机械厂棚户区改造项目国有土地上房屋予以征收的决定》违法；二、撤销被告西安市人民政府2019年9月18日作出的市政复决字﹝2019﹞387号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告西安市新城区人民政府、西安市人民政府各负担25元。 胡玮等54人上诉暨答辩称：(一）一审判决认定其所属的2号楼，即西筑厂西北角18层住宅楼在征收范围内错误。规划定点图由新城区政府单方委托第三方制作，一审法院仅依据该规划定点图便认定争议的2号楼在征收范围内没有依据。《征收决定》篡改多年来政府部门在立项批复等文件中作出的征收范围，即将征收范围中“四至范围不包括项目西北角18层住宅楼”篡改为“四至范围不包括西北角25层住宅楼”，新城区政府认为是前期笔误没有依据。（二）涉案房屋征收决定项目立项及批复不合法，不符合“四规划、一计划，也不符合公共利益的需要，一审判决认定案涉征收项目没有专项规划以及南北两区全部纳入市县级国民经济和社会发展年度计划的证据不足，认定正确。（三）征收补偿方案未依法进行论证、公示、听证和修改，一审判决新城区政府的征收补偿方案备案程序违法正确。涉案项目补偿资金及安置房源未依法足额到位。（四）涉案项目未依法进行有效的社会稳定风险评估。本项目涉及被征收人数量较多，应当经区人民政府常务会议讨论决定，但是被上诉人先下发《征收决定》后召开常务会议讨，原审判决认定作出被诉征收决定前，未经政府常务会议讨论决定正确。（五）涉案项目北区在被上诉人未作出征收决定前就完成了844户居民的安置补偿及房屋拆除，明显属于程序违法。案涉棚改征收项目的安置住宅房所属用地仍为工业用地，安置楼无“两书一表”，也未竣工验收。请求撤销原审判决第一项，改判撤销新政征决字【2019】1号《征收决定》；判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费。新城区政府上诉暨答辩称，（一）西筑厂棚改，属于中交集团内部的改造。2013年6月西筑厂召开职工代表大会，通过了西筑厂长缨西路厂区及家属区实行棚户区整体改造的意见。在收集意见中，由于南区家属院中居民多为离退休职工，年龄偏大，应广大被征收群众不过渡、优先建设安置楼的要求，中交地产和西筑厂于2015年启动并完成了项目北部厂区的拆除工作。2018年8月再次继续启动了项目南区征收工作。（二）原审认定涉案项目征收无专项规划错误。首先，西安市棚户区改造办公室自其成立之初至今未有专项规划。其次，涉案项目2012年12月西安市棚户区改造办公室《关于西安筑路机械厂项目进行前期准备工作的通知》、2014年11月西安市棚户区改造办公室《关于西安筑路机械厂棚户区改造项目实施方案的批复》、2014年2月西安市棚户区改造办公室《关于印发2014年区管棚户区目标任务的通知》，明确将西筑厂棚户区改造项目列入2014年18个区管项目征收工作任务。再次，涉案项目2017-2019年连续三年被西安市人民政府列为西安市重点建设项目，被市政府办公厅列入2019年重点建设项目计划，故专项规划应根据实际情况和市棚改办的工作程序来认定。（三）虽然2019年1月西安市新城区第十八届人民代表大会第四次会议《新城区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》中明确2019年“确保筑路机械厂（北区）、石家街北院等安置项目建成交付回迁”。但2015-2018年，西筑厂棚户区改造项目连续四年被纳入当年的新城区国民经济和社会发展年度计划。2019年1月西安市新城区第十八届人民代表大会第四次会议《新城区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》是基于2018年1月西安市新城区第十八届人民代表大会第三次会议“启动占地约49亩的筑路机械厂（南区）棚改项目征收工作”。2019年3月新城区发改委明确本项目“已列入2019年市级和区级重点建设项目，并纳入2019年新城区国民经济和社会发展计划”，2019年4月10日项目被市政府办公厅列入2019年重点建设项目计划，充分说明该项目被纳入市县级国民经济和社会发展年度计划。（四）涉案项目开始立项、规划、平面图等手续，新城区政府相关部门将西北角的25层误写为18层，在2018年8月3日，也就是新城区政府提交第32份证据已经更改，后续的城改办文件，为了与前期文件保持一致，仍延续西北角18层；在2019年4月30日《征收决定》已经明确了四至的范围不包括25层，具体以规划定点图为准，后期的规划定点图也是依据前期各种文件进一步明确诉争的2号楼在征收范围内。且胡玮等54人居住的2号楼为16层，并非18层，也不在西北角，项目的西北角为25层。请求撤销一审判决，驳回胡玮等人的诉讼请求或发回重审，由胡玮等人承担本案诉讼费用。西安市政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，对一审判决无异议，也未提起上诉，严格执行法院判决。本案一审宣判后，胡玮等54人不服提起上诉，其余6人未提起上诉。本案二审期间，新城区政府提交了五组证据：证据一：西安筑路机械厂总平面图；证据二：西安市勘察测绘院西城棚地字第（2015）009号征地成果表附图；证据三：宗地面积量算成果表；证据四：房产证复印件；证据五：竣工验收备案表。用以证明涉案争议的2号楼为16层，并非18层，2号楼在征收决定范围内。胡玮等54人的质证意见为：除对证据一中的位置、布局认可外，其余内容均不认可。本院经审查，西安市勘察测绘院西城棚地字第（2015）009号征地成果表附图与2015年4月24日西安市规划局西城棚地字第（2015）009号（地形图图号：150－100－7、12、17）用地定点图图示一致，上述成果表附图及用地定点图显示，案涉争议的2号楼在征用范围内。2015年4月24日西安市规划局西城棚地字第（2015）009号《建设用地规划许可证》中附图及附件名称显示：地形图图号为150－100－7、12、17。该规划许可证的地形图图号与上述用地定点图一致，以上证据可以证明涉案争议的2号楼在征收范围内，本院予以采信。本院经审理查明：根据新城区政府提供的西安市勘察测绘院西城棚地字第（2015）009号征地成果表附图、西安市规划局西城棚地字第（2015）009号（地形图图号：150－100－7、12、17）用地定点图及2015年4月24日西安市规划局西城棚地字第（2015）009号《建设用地规划许可证》，案涉争议的2号楼在被诉《征收决定》确定的征收范围内。一审查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案的焦点是：1.新城区政府作出的新政征决字[2019]1号征收决定是否合法；2.西安市政府作出的涉案被诉行政复议决定是否合法。一、关于新城区政府作出的新政征决字[2019]1号《征收决定》是否合法的问题（一）关于征收主体及征收目的是否合法的问题，对此，一审判决已进行了充分论述，本院予以认可，不再赘述。（二）关于《征收决定》是否符合四规划一计划等相应的审批手续的问题。根据查明的事实，西安市棚户区改造办公室市城改发[2012]307号《关于西安筑路机械厂项目进行前期准备工作的通知》同意西安筑路机械厂项目作为区管项目进行前期准备工作，征收各类房屋建筑面积约19万平方米。西安市棚户区改造办公室市城改发[2014]291号《关于西安筑路机械厂棚户区改造项目实施方案的批复》，同意西安筑路机械厂南北两地块进行改造，可见，西筑厂棚改项目征收房屋的建设活动已经取得立项批复；西安市规划局选字第（2014）城棚011号《建设项目选址意见书》、西安市规划局西城棚地字第（2015）009号《建设用地规划许可证》说明涉案项目，取得建设用地规划许可证，符合土地利用总体规划及城乡规划。但新城区政府未能提交证据证明涉案项目征收房屋的建设活动符合专项规划，原审对此认定并无当。同时本案争议的区域在南区，涉及人数众多，《西安市新城区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》，仅显示西筑厂（北区）安置项目建成交付回迁列入2019年年度计划，无涉案项目南区的征收拆迁是否已列入年度计划的内容，因此，原审法院认定本案所涉棚户区改造项目南北两个区域全部纳入2019年市、县级国民经济和社会发展年度计划的证据不足，亦无不当。（三）关于征收决定范围是否改变审批范围的问题。虽然2012年12月28日西安市棚户区改造办公室《关于西安筑路机械厂项目进行前期准备工作的通知》（市城改发[2012]307号）、2014年11月17日西安市棚户区改造办公室《关于西安筑路机械厂棚户区改造项目实施方案的批复》(市城改发【2014】291号)、2016年5月25日西安市国有土地上房屋征收管理办公室《通知》第三项调查登记范围、2019年1月22日西安市国土资源局新城分局《关于西安筑路机械厂棚户区改造项目用地意见的函》（市国土新函【2019】1号）等文件中均有四至范围不包括项目西北角18层住宅楼，但上述文件都载明，具体范围以测量成果或者规划定点图为准。根据查明的事实，西安市勘察测绘院西城棚地字第（2015）009号征地成果表附图与2015年4月24日西安市规划局西城棚地字第（2015）009号（地形图图号：150－100－7、12、17）用地定点图图示一致，上述成果表附图及用地定点图显示案涉争议的2号楼在征用范围内。2015年4月24日西安市规划局西城棚地字第（2015）009号《建设用地规划许可证》中附图及附件名称显示：地形图图号为150－100－7、12、17。该规划许可证与用地定点图的地形图图号一致，以上证据形成证据链条，可以证据涉案争议的2号楼在征收范围内。况且，根据新城区政府提供涉案2号楼住户的房产证显示，涉案的2号楼楼层为16层，也非18层，也能佐证胡玮等54人认为2号楼不在征收范围的理由不能成立。需要指出的是，新城区政府前期征收文件中征收范围表述不准确，确有不含18层楼的表述，后期的文件中征收范围变更为不含25层楼，才导致案涉2号楼的部分住户对是否在征收决定范围内争论不休。本院对新城区政府在征收工作中存在的文字表述不准确，工作不细致的问题予以指正。（四）关于征收程序是否合法的问题。本案中，新城区政府提交的2016年7月21的《西安筑路机械厂棚户区改造项目房屋征收补偿方案论证会议邀请函》、2016年7月25日的西安市新城区国有土地房屋征收管理办公室征收补偿方案论证会议签到册、2016年8月3日新城区人民政府关于对《西安筑路厂棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案（草案）》公布并征求意见的通告、2016年8月9日新城区人民政府《关于对西安筑路厂棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见的通知》、《相关问题反应单》、2018年11月26日，新城区政府《关于西安筑路机械厂棚户区改造项目房屋征收补偿方案再次征求意见的通告》及《西筑厂项目安置补偿方案听证会会议纪要》、新城区国有土地上房屋征收管理办公室关于对《西安筑路机械厂棚户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）公布期间征求意见及对意见答复情况公布的说明》以及公告图片，以上证据可以证明新城区政府拟定的《征收补偿方案》征求公众意见和公示程序符合法律规定。关于风险评估，补偿费用是否足额到位。本案中，新城区政府提交的《西安市重大项目社会稳定风险系统评估备案报告表》显示，第三方评估机构对涉案西筑厂棚户区改造项目进行了社会稳定风险评估，维稳部门中共西安市委维护稳定工作领导小组办公室依照程序也同意备案。同时，在被诉《征收决定》作出前，涉案项目投资主体中交金尧公司也向新城区棚改办在招商银行的账户汇入了壹亿元“西筑厂棚改项目征收专项资金”，案涉项目的征收补偿费用已足额到位、专款专用，故胡玮等54人认为涉案项目未进行风险评估及专项资金未到位的上诉理由不能成立。关于涉案项目常务会议的召开情况。涉案项目改造范围内涉及人数多，属于应当经政府常务会议讨论决定的事项。但新城区政府常务会议在被诉《征收决定》作出时间之后，原审认定被诉《征收决定》作出前，未经政府常务会议讨论决定，程序存在瑕疵，并无不当。关于房屋征收决定公告的情况。经审查，2019年4月30日新城区政府作出新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》，将《通告》及附件《征收补偿方案》并张贴于西筑厂社区内，《通告》发布的征收决定内容与新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》内容一致，并且《通告》载明了行政复议、行政诉讼权利等事项，故征收决定公告程序合法。二、关于西安市政府行政复议是否合法的问题。《行政复议法》第十三条第一款规定：对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”据此，西安市政府属于适格的行政复议机关，有权根据当事人的申请作出行政复议决定。但西安市政府在复议审查时，对涉案征收决定作出前新城区政府就涉案项目没有专项规划、涉案项目南区纳入2019年市、县级国民经济和社会发展年度计划的证据不足以及在征收决定作出前未召开政府常务会议讨论等不符合法律规定的问题存在的情形下，复议决定维持涉案被诉征收决定，属事实认定不清，适用法律错误。一审判决撤销西安市政府作出的市政复决字﹝2019﹞387号《行政复议决定书》，符合《行政诉讼法》相关规定。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确。胡玮等54人与新城区政府的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由胡玮等54人负担25元，新城区人民政府负担25元。本判决为终审判决。 审  判  长     马小莉审  判  员     杨成会                      审  判  员     涂道勇                         二0二0年九月一日 书  记  员     铁梦瑶  后附上诉人（原审原告）名单：翟晓地，男，汉族。武建萍，女，汉族。杨秦旺，男，汉族。王惠萍，女，汉族。孙存厚，男，汉族。唐怀让，男，汉族。潘永根，男，汉族。钟麒麟，男，汉族。王保国，男，汉族。王菊芬，女，汉族。王在忠，男，汉族。王殿华，男，汉族。郗道芬，女，汉族。杨仁安，男，汉族。任西安，男，汉族。李国友，男，汉族。于炳秋，男，汉族。徐长富，男，汉族。殷素英，女，汉族。陈锦树，男，汉族。张新堂，男，汉族。拜长发，男，回族。周胜发，男，汉族。张安生，男，汉族。白琏生，男，汉族。金桥，男，回族。周治晨，男，汉族。胡长生，男，汉族。武奕孜，女，汉族。彭秦，女，汉族。吴兴国，男，汉族。牛爱景，女，汉族。史惠珍，女，汉族。刘志杰，男，汉族。孙恒，男，汉族。李云锋，男，汉族。黄涌，男，汉族。王永立，男，汉族。朱广增，男，汉族。刘胜利，男，汉族。钟惠民，女，汉族。曹晖，女，汉族。鄢茹，女，汉族。高惠升，男，汉族。傅秀玲，女，汉族。钱国有，男，汉族。陈明仁，男，汉族。王林忠，男，汉族。杨化民，男，汉族。  1