安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终862号 上诉人（一审原告）张树翠，女，1973年5月28日出生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。 被上诉人（一审被告）滁州市人民政府，住所地安徽省滁州市龙蟠大道**。 法定代表人许继伟，该市市长。 被上诉人（一审被告）滁州市自然资源和规划局，，住所地安徽省滁州市龙蟠大道**房产大厦 法定代表人朱林，该局局长。 张树翠因诉滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局房屋强制拆除一案，不服安徽省滁州市中级人民法院（2020）皖11行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 张树翠向一审法院起诉称，其名下有位于安徽省××办事处（现××经开区××新区办事处）××庙社区××郢××组××号集体土地上房屋（340.175平方米，征收机关派遣人员实地测量面积）的所有权，该地上房屋用途为住宅。滁州市人民政府以实施2018年第25批次城市建设用地为名对其名下上述房屋实施征收，但未履行法定征收程序。其对滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局实施征收予以补偿不合理双方未达成合意，滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局亦未对其房屋进行任何拆迁补偿。2019年10月24日，在未事前告知其情况下，其房屋被一众全副武装人员和政府人员使用铲车、钩机等实施了强制拆除，致使其房屋内大量电器设备、生活物品被掩埋损毁。滁州市人民政府作为本次土地房屋征收的组织实施机关、滁州市自然资源和规划局作为实施本次土地征收的实际参与机关，应当对本次强制拆除后果负责。其认为滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局的上述行为严重违法，具体表现如下:1、滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局在实施本次房屋强制拆除前，双方未签订房屋征收安置补偿协议，其更未获得任何征收补偿。滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局在对其房屋实施强制拆除前，其因滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局给予的征收补偿不合理未与滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局签署房屋征收安置补偿协议，期间有关部门以入户调查登记为由骗取其签署登记表，但有关文书至今未向其出示，更未交付其。强拆前其未收到滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局任何征收补偿。2、滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局未经司法裁决便实施强制拆除，该强拆行为违法。根据我国自2012年1月1日起实施的《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定:“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”因此，行政强制执行只能由作出行政决定的行政机关申请法院执行。本案中，滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局实施强制拆除其房屋的行为属于行政强制执行，该具体行政行为只能由法院执行，但滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局无视国家法律规定，强行对其房屋实施了拆除，侵害了其合法权益，该强拆行为严重违法。3、本案中，滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局对其房屋实施强制拆除的行政强制措施，违反法定程序《中华人民共和国行政强制法》第35条、第36条、第37条、第44条有关行政强制执行程序之规定，行政机关在实施行政强制执行前，应当履行事先催告，告知当事人陈述和申辩权，听取当事人陈述和申辩意见，制作强制执行决定并公告等一系列法定程序。本案中，滁州市人民政府未履行上述法定程序情况下，便直接实施强制拆除行为属于程序违法。综上所述，滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局强制拆除其房屋的行政行为无事实和法律依据。同时，在经双方未签署有效协议、未做补偿、未进行安置情况下强行拆除其的居住用房，致使其居无定所。因此，恳请贵院依法确认滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局强制拆除其房屋的行政行为违法，以维护其合法权益。为此，其依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《行政强制法》等相关规定，特向贵院提起行政诉讼，请求：1、判决确认滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局实施强制拆除其名下位于安徽省××办事处（现××经开区××新区办事处）××庙社区××郢××组××号集体土地上房屋的具体行政行为违法;2、判决诉讼费由滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局承担。 滁州市人民政府向一审法院答辩称，一、其并未实施强制拆除张树翠房屋的行为。据张树翠起诉状所称，张树翠房屋位于滁州市××开发区城北办事处范围内，根据滁政〔2008〕35号《滁州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》相关规定，南谯区、琅琊区人民政府和安徽滁州经济技术开发区管理委员会具体负责本区域内集体所有土地房屋的拆迁、补偿和安置的组织实施工作。另据安徽滁州经济技术开发区管理委员会提交的《关于张树翠和诸保富诉市政府、市自然资源和规划局行政强制案件相关情况汇报》，为保障市重点道路项目菱溪北路一期工程顺利施工，系滁州市经济开发区管理委员于2019年10月24日组织相关部门对涉案房屋实施了助拆；二、张树翠诉称其实施了强制拆除房屋行为，但没有提供相关证据证明。综上，其并未实施拆除涉案房屋的行为，张树翠将其诉为被告无事实和法律依据。请求人民法院依法驳回张树翠的起诉。 滁州市自然资源和规划局向一审法院答辩称，一、涉案土地的征收行为符合法律法规规定，程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》《土地管理法实施条例》中规定的土地征收程序，其在做好征收工作前期工作后按照规定将报征材料逐级上报审批。2018年7月30日，安徽省人民政府印发了皖政地〔2018〕555号《关于滁州市按2018年度第25批次城市建设用地的批复》，同意滁州市人民政府对案涉地块依法实施征收。2018年8月6日，滁州市人民政府与其分别作出滁建征告字〔2018〕41号《征收土地公告》及滁建征补字〔2018〕41号《征地补偿安置方案公告》，相关材料按规定在当地张贴公告以及在滁州市人民政府网站等进行公开，征收土地补偿费用已支付给被征地农民和村集体经济组织；二、其没有对涉案房屋实施才实施过拆除行为，对此其也不知情，应驳回张树翠对其的起诉。《滁州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》第六条规定，南谯区人民政府、滁州市人民政府和安徽滁州经济技术开发区管理委员会依照本办法的规定，具体负责本区域内集体所有土地房屋的拆迁和补偿、安置的组织实施工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。张树翠陈述涉案房屋于2019年10月24日被拆除，其没有实施这一行为，并且对此也不知情。因此，其不是本案适格被告，张树翠对其的起诉应予以驳回。综上，涉案房屋的土地征收符合法律法规规定，程序合法，对房屋实施的拆除行为与其无关，请求人民法院依法驳回张树翠对其的起诉。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据上述条款内容，可以明确行政诉讼中的适格被告，既包含形式上的适格，也包含实质上的适格。关于征收过程的强制搬迁主体的确认，无法查明强制搬迁实施主体的，以作出征收决定（组织实施征地）的市、县（区）人民政府为被告。本案中，根据滁州市人民政府提供的安徽滁州经济技术开发区管理委员会2020年2月14日出具的《关于张树翠和诸保富诉市政府、市自然资源和规划局行政强制案件相关情况汇报》载明的“经开区管委会于2019年10月23日召开经开区城管执法分局、城北新区办事处、征迁办等部门会议，就张树翠及诸保富两户房屋实施助拆进行了研判”，以及庭后法院核实过程中，安徽滁州经济技术开发区管理委员会提交2020年5月20日出具的《关于张树翠和诸保富诉市政府、市自然资源和规划局行政强制案件相关情况汇报》及《关于对菱溪北路一期征收地块张树翠户房屋实施助拆的行动方案》，能够明确张树翠主张的2019年10月24日行政强制行为牵头主体为安徽滁州经济技术开发区管理委员会，责任主体为滁州经开区城北新区办事处。根据《安徽省省级开发区条例》第二十条“开发区因开发建设征地涉及的拆迁、补偿和安置工作，由开发区规委会按有关规定办理”及滁政〔2008〕35号《滁州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》第六条“南谯区、琅琊区人民政府和安徽滁州经济技术开发区管理委员会具体负责本区域内集体所有土地房屋的拆迁、补偿和安置的组织实施工作”，由此，安徽滁州经济技术开发区管理委员会具有对本区域内集体所有土地房屋的拆迁、补偿和安置的组织实施工作的职责。由于安徽滁州经济技术开发区管理委员会是独立的行政主体，具有为其行为独立承担法律责任的资格，且无证据证明滁州市人民政府和滁州市自然资源和规划局参与了本次强制拆除，故滁州市人民政府和滁州市自然资源和规划局并非本案被诉的行政强制行为的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款，第四十九条第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告张树翠的起诉。 张树翠上诉称，1、被上诉人滁州市人民政府是组织实施本次土地及地上房屋征收的行政主体,作为本案的被告主体适格。第一，根据《关于滁州市2018年第25批次城市建设用地的批复》（皖政地（2018］555号）、《征收土地公告》（即滁建征告字［2018］41号文件）表明是被告滁州市人民政府组织实施了本次房屋征收，上诉人名下位于安徽省××办事处（现××新区办事处）××庙社区××郢××组××号集体土地上房屋（340.175平米,征收机关派遣人员实地测量面积）在被征收范围内。因此,滁州市人民政府作为组织实施本次土地房屋征收的主体,应当对本次土地房屋征收过程中产生的相关法律责任负责,其作为本案的被告被起诉,主体适格。第二、滁州市人民政府颁发的《关于印发滁州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》的通知》（滁政［2008］35号）不属于法律、法规和规章范畴,其第六条所规定内容属于行政委托行为,依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条第三款之规定，即便是安徽滁州经济技术开发区管理委员会和滁州经济技术开发区城北新区办事处实际参与了强制拆除过程,那么其行为结果也应当由滁州市人民政府承担责任。第三、安徽滁州经济技术开发区管理委员会2020年2月14日出具的《关于张树翠和诸保富诉市政府、市自然资源和规划局行政强制案件相关情况汇报》表明,本次强拆是基于市政府专题会议要求,是经市政府发起的,而并非由安徽滁州经济技术开发区管理委员会主动发起,因此相关强拆结果应当由市政府承担。第四、根据上诉人在一审中所提供的相关证据（包括现场录像、照片等）均可以表明市政府、南谯区相关领导（副市长金力、南谯区区书记曹付忠）均在强拆现场指挥,因此本次强拆是滁州市人民政府组织实施,其被告主体适格。2、滁州市自然资源和规划局属于本案的适格主体。在本次房屋征迁过程中,滁州市自然资源和规划局于2018年8月6日制作并发布了《征地补偿安置方案公告》（滁建征补字［2018］41号）,因此,滁州市自然资源和规划局是实际参与本次房屋征收征收主体,属于本案的适格主体。3、安徽滁州经济技术开发区管理委员会不具备承担本次征地拆迁的主体资格,其行为结果应当由滁州市人民政府承担责任。根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中,安徽滁州经济技术开发区管理委员并不属于县级以上人民政府,因此其并不具备组织实施征收土地的资格。4、基于本案实际情况,请求指定异地或提审本案。综上,一审法院就本案的案件事实认定不清、甚至有意歪曲事实,法律适用错误。为了寻求公正,特提起上诉,恳请二审法院能够做出公平公正的裁判。 滁州市人民政府答辩称，1、一审裁定事实清楚、证据充分,符合法律规定。根据《安徽省省级开发区条例》第二十条规定,开发区因开发区建设征地涉及的拆迁、补偿和安置工作,由开发区管委会按有关规定办理。《滁州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》(滁政(2008)35号)第六条规定,南谯区、琅琊区人民政府和滁州经济技术开发区管理委员会具体负责本区域内集体所有土地房屋的拆迁和补偿、安置的组织实施工作。上诉人房屋属于集体土地上房屋,位于滁州经开区城北办事处范围内,滁州经济技术开发区管理委员会负有对本区域集体土地房屋拆迁、补偿和安置的组织实施职责。根据滁州经济技术开发区管理委员会向一审法院提交的《关于对菱溪北路一期征收地块张树翠户房屋实施助拆的行动方案》,可以证实答辩人并未实施拆除上诉人房屋的行为。答辩人并未委托滁州经济技术开发区管理委员会实施拆除上诉人房屋的行为,上诉人所述无事实和法律依据。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十一条规定,当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告。滁州经济技术开发区管理委员会作为国家级经济开发区,具有行政主体资格,能够独立承担法律责任。二、上诉人提起上诉无事实和法律依据。上诉人称答辩人实施强制拆除其房屋的行为,但未提供证据证明,另上诉人称市政府领导在强拆现场也与事实不符,上诉人提起上诉无事实和法律依据。综上,滁州市中级人民法院裁定驳回上诉人起诉,事实清楚,证据确凿,符合法律规定,请求人民法院依法维持原裁定。 本院认为，本案的焦点是，两被上诉人是否是案涉拆除行为的责任主体。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。也就是说，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件，承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“事实根据”，就是起诉人既要证明被诉行政行为的存在，也要证明该行政行为是由其所诉被告实施，只有这样，人民法院才能针对具体行政机关的特定行为进行审查。集体土地征收过程中，被征收人的房屋被行政机关拆除且又没有证据证明具体拆除主体的，则一般情况下，应推定发布征地公告的行政机关为拆除主体，在土地行政主管部门已作出责令交出土地决定的情况下，则应推定该部门为拆除主体。本案中，张树翠的房屋位于征地范围之内且已被行政机关拆除，如果不能查明具体的拆除主体，则应按照前述规则推定滁州市人民政府实施了拆除行为。但是在一审审理过程中，安徽滁州经济技术开发区管理委员会已明确承认拆除行为由其组织实施，案涉被拆除房屋位于该开发区范围之内，开发区管委会组织实施拆除行为属于其职权且符合行政管理实际。安徽滁州经济技术开发区是经依法成立的国家级开发区，开发区管委会具有独立承担法律责任的能力，根据“谁行为、谁被告”，“行为者、能担责”的原则，其应是被诉拆除行为的适格被告，张树翠可据此另行寻求救济。张树翠提供的证据不足以证明两被上诉人实施了拆除其房屋的行为，故其提起本案诉讼缺乏事实根据，一审法院裁定予以驳回并无不当。张树翠的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  胡 萍 二〇二〇年九月一日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附：相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……