浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1204号上诉人（原审原告）张水洲，男，1956年7月12日出生，汉族，住慈溪市。被上诉人（原审被告）慈溪市人民政府，住所地慈溪市三北大街**。法定代表人盛悠，市长。委托代理人韩盈。委托代理人郎慈甬，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住，住所地宁波市鄞州区宁穿路**/div>法定代表人裘东耀，市长。委托代理人吕宪廷。原审原告张水新，男，1959年9月12日出生，汉族，住慈溪市。原审第三人戚根章，男，1955年11月1日出生，汉族，住慈溪市。原审第三人张岳定，男，1947年11月11日出生，住慈溪市。张水洲因诉慈溪市人民政府（以下简称慈溪市政府）、宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）土地其他行政行为及行政复议一案，不服宁波市中级人民法院（2019）浙02行初301号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月2日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年9月26日，张水洲、张水新向原慈溪市国土资源局（以下简称慈溪国土局）提出要求确认争议土地使用权的申请及材料。2018年10月9日，原慈溪国土局作出《土地权属争议案件补正材料通知书》，通知张水洲、张水新补正申请材料。张水洲、张水新向原慈溪国土局提交补正材料后，原慈溪国土局于2018年10月23日作出《土地权属争议案件受理通知书》。同年10月25日作出《答辩通知书》，并于次日寄送张岳定、戚根章。张水洲、张水新向原慈溪国土局提交的1979年《逍林公社胜利大队宅旁地和自留地丈量记录》记载了尺寸、面积，未载明四至界限及具体方位。张水洲在询问中认为，争议土地系其与张水新共用，面积约26平方米。2019年4月16日，慈溪市自然资源和规划局（以下简称慈溪资规局。因机构改革，原慈溪国土局被撤销，由新组建的慈溪资规局承担其职权）作出《延期调查处理通知书》，通知张水洲调查处理期限延长30日。2019年6月6日，慈溪资规局作出《慈溪资规局关于张水洲、张水新与张岳定、戚根章土地权属争议一案调查处理意见的报告》。2019年6月20日，慈溪市政府作出慈政处〔2019〕4号《关于张水洲与张祥岳土地权属争议一案的处理决定》（以下简称4号处理决定），并于6月25日送达张水洲、张水新。4号处理决定认定，争议土地现堆有石子等物，未查询到争议土地的权属登记、使用许可等相关材料。张水洲、张水新提交的1979年《逍林公社胜利大队宅旁地和自留地丈量记录》仅记载尺寸、面积，未载明四至界限及具体方位，不能充分证明其对争议土地的使用权，张水洲、张水新要求确认争议土地使用权的主张，证据不足。张水洲、张水新不服，申请行政复议。宁波市政府于2019年8月19日收到张水洲、张水新提交的行政复议申请书，经审查于同年8月22日予以受理，次日向张水洲、张水新寄送了《行政复议案件受理通知书》、向慈溪市政府寄送了《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本。2019年10月8日，宁波市政府作出延长行政复议期限决定并于当日分别向张水洲、张水新、慈溪市政府寄送了《行政复议决定延期通知书》。宁波市政府于2019年11月3日作出甬政复决字〔2019〕178号《行政复议决定书》（以下简称178号复议决定），并于11月5日分别寄送张水洲、慈溪市政府。178号复议决定决定维持慈溪市政府作出的4号处理决定。原告诉至原审法院，请求撤销4号处理决定和178号复议决定，并将争议土地确权给张水洲。原审法院认为，慈溪市政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理”的规定，具有作出4号处理决定的职权；宁波市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议”的规定，具有作出178号复议决定职权。根据《土地权属争议调查处理办法》（以下简称《办法》）第十九条“土地权属争议双方对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料”以及《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二十一条“土地权属争议当事人应当在规定期限内对本人提出的主张提供有关证据”的规定，张水洲、张水新主张其享有约26平方米争议土地的使用权，其应当提供证据证明。张水洲、张水新虽提供了1979年《逍林公社胜利大队宅旁地和自留地丈量记录》，但该记录仅记载尺寸、面积，未载明四至界限及具体方位，不足以确认争议土地的权属。慈溪市政府根据张水洲、张水新提供的证据以及经调查，未查询到争议土地的权属登记、使用许可等相关材料，无法确认争议土地的权属。张水洲、张水新在庭审中陈述，戚志煊、戚尧仙、姚孝标等人参与了1979年逍林公社胜利大队宅旁地和自留地的丈量分配工作。原审法院为此到慈溪市逍林镇询问戚志煊、戚尧仙、姚孝标，并制作了询问笔录，上述三人的陈述，也无法确认争议土地的权属。因此，慈溪市政府在张水洲、张水新的土地权属主张缺乏证据证明的情况下，作出驳回其处理请求的4号处理决定，并无不当。《办法》第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”第三十条规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”本案中，原慈溪国土局于2018年10月23日受理张水洲、张水新的土地权属争议调查处理申请，慈溪资规局批准延长调查期限1个月。慈溪资规局最迟应当于2019年5月22日提出调查处理意见，并在5个工作日内向慈溪市政府报送。但慈溪资规局于2019年6月6日才向慈溪市政府报送调查处理意见，超过规定期限，存在程序瑕疵。鉴于该程序瑕疵并不影响慈溪市政府处理决定的合法性，且宁波市政府已在178号复议决定中予以指正，原审法院对此予以确认。另经审查，宁波市政府受理复议申请、送达复议材料和延期决定以及作出178号复议决定的程序合法，原审法院予以确认。综上，张水洲、张水新要求撤销4号处理决定和178号复议决定，理由不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张水洲、张水新的诉讼请求。张水洲不服原审法院行政判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销原审行政判决，支持上诉人的一审诉讼请求。2.本案一、二审诉讼费由二被上诉人承担。事实和理由：原审认定上诉人“要求确认争议土地使用权的主张，证据不足”与其认定的事实相互矛盾，且适用法律错误，判决结果错误。一、胜利大队于1979年分自留地，上诉人父亲张文焕分得了一块长7.35米、宽3.5米的土地（详见1979年胜利大队分地丈量记录），该土地在1975年之前是胜利大队第九生产队知识青年胡育芳自留地的一部分，该事实有破山村有存档的记录簿为证。上诉人父亲张文焕于1975年把濑水塘后的大部分自留地与生产队的稻田以相等面积调换造房屋，小部分自留地与胡育芳的上述土地以相等面积调换。二、原审判决已经确认《逍林公社胜利大队宅傍和自留地丈量记录》真实，并确认了上诉人与原审第三人宅边地方位、面积、现状以及历史沿袭，再结合上诉人提交的其他证据，可以证明案涉26平方米土地使用权范围清楚明确。三、根据1962年《农村人民公社工作条例》（修正草案，即通称的“人民公社60条”）第四十条的规定，案涉自留地用于开展家庭副业生产，长期不变，目前国家还没有取消自留地，故“生产大队或生产队”划分自留地给村民使用，至今具有法律效力。四、被上诉人没有相反证据能够证明上诉人、原审第三人、隔壁邻居住宅已经变迁导致无法辨认四至范围，故应由被上诉人依法承担举证不能的法律后果。慈溪市政府答辩称：一、4号处理决定认定事实清楚。争议土地位于逍林镇破山村，堆有石头等物。慈溪市政府未查询到争议土地的权属登记、使用许可等相关材料。张水洲、张水新提交的1979年《逍林公社胜利大队宅旁地和自留地的丈量记录》仅记载尺寸和面积，未载明四至界限及具体方位，不能充分证明张水洲、张水新对争议土地享有使用权，故其要求确认争议土地使用权的主张，证据不足。二、4号处理决定符合法定程序。原慈溪国土局于2018年10月23日受理张水洲、张水新的土地权属争议调查申请，并于同年10月25日向原审第三人发送答辩通知。因案情复杂，慈溪资规局决定延长调查处理期限30日，并通知各方，程序合法。三、178号处理决定适用法律正确。《办法》第十一条规定，当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料。《办法》第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。本案中，张水洲无法举证证明自己主张的争议土地使用权，慈溪市政府作出驳回其争议处理请求的处理决定，符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。宁波市政府答辩称：一、被上诉人作出的178号行政复议决定，主体适格。二、被上诉人作出的178号行政复议决定，程序合法。被上诉人于2019年8月19日收到上诉人提交的行政复议申请书。经审查，被上诉人于2019年8月22日对上诉人的行政复议申请予以受理，次日通过EMS邮政快递向上诉人寄送了《宁波市政府行政复议案件受理通知书》、向慈溪市政府寄送了《宁波市政府行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本。209年10月8日，因为案情需要进一步审查，被上诉人作出延长行政复议期限决定并于当日通过EMS邮政快递分别向上诉人、慈溪市政府寄送了《宁波市政府行政复议决定延期通知书》。2019年11月3日，被上诉人作出178号行政复议决定，并于11月5日通过EMS邮政快递分别向上诉人、慈溪市政府寄送了该行政复议决定书。被上诉人的上述处理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等规定，程序合法。三、被上诉人作出的178号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，上诉人诉请理由不成立。（一）根据《办法》第十九条、第二十条、第二十一条的规定，本案应由上诉人对其主张承担举证证明责任。但其提供的证据不足以证明其享有争议土地的使用权，故慈溪市政府据此驳回其土地权属争议处理请求，并无不当。（二）虽慈溪资规局超过规定期限向慈溪市政府报送调理处理意见，但该程序性瑕疵并不影响4号处理决定的合法性，被上诉人在复议决定书中予以指正。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，《办法》第十九条规定，土地权属争议双方对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二十一条规定，土地权属争议当事人应当在规定期限内对本人提出的主张提供有关证据。根据上述规定，张水洲主张其享有约26平方米争议土地的使用权，应由其承担举证证明责任，如不能举证证明，应由其承担举证不能的不利法律后果。上诉人提供的1979年10月《逍林公社胜利大队宅旁地和自留地丈量记录》，仅记载张文焕户宅旁地和自留地的尺寸、面积，未载明四至界限及具体方位，无法确认争议土地的权属。戚志煊、戚尧仙、姚孝标三人在原审法院对所其作的《询问笔录》中的陈述，亦无法确认争议土地的权属。同时，慈溪市政府亦未查询到争议土地的权属登记、使用许可等相关材料。据此，在张水洲的土地权属主张缺乏证据证明的情况下，慈溪市政府作出驳回上诉人处理请求的4号处理决定，并无不当。《办法》第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。第三十条规定，国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。本案中，虽慈溪资规局向慈溪市政府报送调查处理意见超过法定办理期限，但该程序瑕疵并不影响4号处理决定的合法性，且宁波市政府已在178号复议决定中予以指正，故本院对此予以确认。关于案涉行政复议程序问题。宁波市政府于2019年8月19日受理复议申请，经依法延期，于2019年11月3日作出案涉行政复议决定，程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张水洲负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年九月二十八日书记员  朱胤佐