湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鄂05行终128号 上诉人（原审原告）柴祖金,男,汉族，1958年10月1日出生，住宜昌市伍家岗区。 被上诉人（原审被告）宜昌市人力资源和社会保障局，统一社会信用代码11420500550673963R，住所地湖北省宜昌市沿江大道**。 法定代表人向军，该局局长。 委托诉讼代理人黎明，该局企业职工与城乡居民养老保险科科长。特别授权代理。 委托诉讼代理人杨晓国，湖北西陵律师事务所律师。特别授权代理。 上诉人柴祖金因诉被上诉人宜昌市人力资源和社会保障局（以下简称宜昌市人社局）不履行法定职责一案，不服宜昌市西陵区人民法院（2019）鄂0502行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月17日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原判认定，2014年，宜昌市伍家岗区人民政府因金花路、东站路保障房项目，经湖北省人民政府鄂政土批[2014]1250号《建设用地批件》（2014年8月21日）、鄂政土批[2014]3170号《建设用地批件》（2014年12月31日）批准，对伍家岗区伍家乡共同村部分土地进行征收，柴祖金系宜昌市伍家岗区伍家乡共同村村民，其承包的部分土地在宜昌市××2013年度第48批次、2014年度第4批次城市建设用地征地范围内，相应的补偿款已由宜昌市伍家岗区伍家乡共同村村民委员会支付给柴祖金。宜府发〔2015〕26号《宜昌市被征地农民参加基本养老保险实施办法》自2015年1月1日开始施行，宜昌市被征地农民养老保险开始实行养老保险补偿机制。2017年10月25日，共同村委会上报了养老保险补偿对象及补偿资金明细表，经过伍家乡政府、区农业部门、区国土资源部门、区人力资源和社会保障部门审核、测算，最终由宜昌市人社局确定柴祖金应享受被征地农民养老保险补偿金41327.58元，并将该补偿金计入了柴祖金城乡居民养老保险个人账户。柴祖金认为宜昌市人社局未将柴祖金纳入宜昌市城区被征地农民社会保障体系，办理城镇职工基本养老保险参保手续致其权益受到损害，故向一审法院提起本案行政诉讼，请求判令宜昌市人社局根据宜昌市伍家岗区人民政府上报湖北省人民政府批准的2013年度第48批次和2014年度第4批次城市建设用地征地补偿安置方案将柴祖金纳入宜昌市城区被征地农民社会保障体系，并办理相关参保手续。 原判同时认定：1.2012年11月，柴祖金参加了宜昌市城区城乡居民社会养老保险，并按城乡居民社会养老保险的标准缴纳了养老保险费。2018年柴祖金达到退休年龄后，在同年10月9日填写了《宜昌市城区城乡居民基本养老保险待遇领取申请表》，开始领取城乡居民养老保险待遇。2.2013年7月1日至2014年12月31日，宜昌市城区（含伍家岗区）范围内的被征地农民参加基本养老保险适用宜府发〔2013〕23号《宜昌市城区被征地农民参加基本养老保险实施办法》。2015年9月7日，宜昌市人民政府下发宜府发〔2015〕26号《宜昌市被征地农民参加基本养老保险实施办法》，该办法第二十二条规定：“本办法自2015年1月1日起施行，有效期至2019年12月31日止。本市此前规定与本法不一致的，以本办法为准。施行过程中，上级国家机关有新规定的，从其规定”。3.宜昌市中级人民法院（2020）鄂05行终4号行政判决显示：共同村委会于2016年3月5日在村委会公示栏张贴通知，通知该村村民于2016年3月8日至2016年3月20日期间到村服务大厅办理被征地农民养老保险事宜，并且提示被征地农民养老保险政策会有变化，不在期限内办理，以后将按新办法办理。同时，该村委会出具的《情况说明》证实，在该村办理被征地农民养老保险时，村委会具体经办人通过打电话、当面通知等多种途径通知柴祖金提交相关材料办理养老保险，但柴祖金未提交相关材料。4.2019年8月20日，共同村委会入户调查，对柴祖金被征土地的性质及数量进行了测量，并于2019年1月16日作出征地补偿测算表，载明：“柑桔园面积15555.50㎡，单价18.90元/㎡，补偿金额293995.95元；丹桂3株，单价500元/株，补偿金额1500元；青苗类合计295498.95元。水井1口，单价2000元/口，补偿金额2000元；坟墓1座，单价1200元/座，补偿金额1200元；预制板6㎡，单价40元/㎡，补偿金额240元；房屋附属物类合计3440元。以上总计298938.95元”等内容。柴祖金及共同村委会均在该表上签字盖章确认。2019年1月31日，共同村委会将上述298938.95元发放至柴祖金账户。5.2019年5月7日，柴祖金以宜昌市伍家岗区伍家乡人民政府（以下简称伍家乡政府）为被告提起行政诉讼，请求法院判令：（1）伍家乡政府按照宜昌市××2013年度第48批次和2014年度第4批次城市建设用地《征收土地方案》，依法、依规将其纳入宜昌市城区被征地农民社会保障体系；（2）伍家乡政府按照宜府发〔2013〕23号办法，即《宜昌市城区被征地农民参加基本养老保险实施办法》的规定对其进行审查、申报，并办理被征地农民参加基本养老保险的相关手续；(3)伍家乡政府按照宜府发〔2013〕23号文件的规定对其重新进行申报和审查，办理养老保险费用缴纳以及退休待遇计发的相关手续。经宜昌市伍家岗区人民法院（2019）鄂0503行初19号案件和宜昌市中级人民法院（2020）鄂05行终4号案件两审终审，认为：柴祖金在宜府发〔2013〕23号办法施行期间，没有提出参加基本养老保险的申请，也没有在共同村委会通知的最后期限内提交申报资料，伍家乡政府没有将其作为参加基本养老保险人员予以申报并无不当。宜府发〔2015〕26号办法自2015年1月1日开始施行，该实施办法对被征地农民的养老保险政策进行了相应的调整，且明确规定本市此前规定与本办法不一致的，以本办法为准。伍家乡政府按照新的政策规定对柴祖金的养老保险问题进行了处理，履行了应尽的职责。柴祖金在宜府发〔2015〕26号办法已施行的情形下，仍请求伍家乡政府按照宜府发〔2013〕23号办法为其审核、申报基本养老保险，以及办理养老保险费用缴纳和退休待遇计发的相关手续，缺乏相应的法律依据，驳回其诉讼请求。 原判认为，柴祖金系因宜昌市××2013年度第48批次、2014年度第4批次城市建设用地被征收了部分承包土地,而要求宜昌市人社局将其纳入宜昌市城区被征地农民社会保障体系，并按照宜府发〔2013〕23号《宜昌市城区被征地农民参加基本养老保险实施办法》办理相应参保手续。本案争议焦点在于：1.柴祖金提起本案诉讼，是否构成重复起诉；2.宜昌市人社局是否存在未履行法定职责的行为；3.柴祖金的诉求有无事实及法律法规依据。 宜昌市人社局认为，柴祖金于2019年10月10日以同一事实和理由向一审法院提起本案诉讼，后申请撤诉，一审法院于2019年10月30日准许柴祖金撤诉。柴祖金现再次起诉，构成重复起诉。该院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定:”当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”2019年10月10日，柴祖金以宜昌市人社局、宜昌市伍家岗区人力资源和社会保障局、宜昌市自然资源和规划局伍家岗区分局、宜昌市伍家岗区农业农村局、宜昌市伍家岗区伍家乡人民政府为共同被告向该院提起行政诉讼,而本案行政诉讼所诉被告为宜昌市人社局，被告并不相同。且（2019）鄂0502行初74号案，柴祖金撤诉系因诉讼请求不明确，柴祖金诉请的将其纳入宜昌市被征地农民基本养老保险参保须经过资格审核、参保登记等一系列程序，是由相关职能部门在各自的职责范围内依法进行的，柴祖金针对不同被告的多个行政行为一并提起诉讼不符合“一行为一诉讼”的基本原则，一审法院向柴祖金予以释明后，柴祖金主动申请撤诉。因此，宜昌市人社局认为柴祖金提起本案诉讼构成重复起诉，理由不能成立。 柴祖金本诉所涉土地系2014年被征收，其主张适用2013年7月1日起施行的《宜昌市城区被征地农民参加基本养老保险实施办法》（宜府发〔2013〕23号）。该办法第三条规定：“被征地农民参加基本养老保险，应当遵循自愿参保原则”。第四条规定：“被征地农民符合下列条件的，可按照本办法的规定自主选择参加城镇职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险…”。第六条规定：“被征地农民参加基本养老保险，应当提交书面申请及相关材料，经所在村三分之二以上的村民或者村民代表大会讨论通过并公示，由乡镇人民政府（街道办事处）、区级国土资源部门、区级人力资源和社会保障部门审核后，报市人力资源和社会保障部门审批同意并办理相关手续”。根据上述条款，被征地农民参加基本养老保险，首先系自愿参保原则；其次愿意参保的可自主选择参加城镇职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险；最后，如果选择参加基本养老保险应当提交书面申请及相关材料，经所在村三分之二以上的村民或者村民代表大会讨论通过并公示，由乡镇人民政府（街道办事处）、区级国土资源部门、区级人力资源和社会保障部门审核后，报市人力资源和社会保障部门审批同意并办理相关手续。本案中根据查明事实，柴祖金在宜府发〔2013〕23号办法施行期间，没有提出参加基本养老保险的申请，也没有在共同村委会通知的最后期限内提交申报资料。乡镇人民政府、区级国土资源部门、区级人力资源和社会保障部门未收到村委会申报材料，无法将柴祖金作为参加基本养老保险人员予以审核后报宜昌市人社局同意。宜昌市人社局作为最终审批机关需依乡镇人民政府、区级国土资源部门、区级人力资源和社会保障部门申报而审查，因柴祖金自始未在宜府发〔2013〕23号办法施行期间提出申请，未启动相关参保审核程序，宜昌市人社局在未收到关于柴祖金参加基本养老保险申报材料的情况下，无法对柴祖金是否符合参加基本养老保险条件作出审批意见及办理相关参保手续。 从柴祖金是否符合参加城镇职工基本养老保险的条件来看，宜府发〔2013〕23号《宜昌市城区被征地农民参加基本养老保险实施办法》第四条规定：“被征地农民符合下列条件的，可按照本办法的规定自主选择参加城镇职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险：（一）1982年5月14日后被征地；（二）与所在村集体经济组织签订有《家庭土地承包合同》，持有《农村土地承包经营权证》；（三）被征地后家庭人均占有耕地面积（含园地、鱼塘）不超过0.3亩；（四）年满16周岁（不含全日制在校学生）；（五）已与村集体经济组织签订协议不需要统一安置”。根据本案查明事实，2019年8月20日共同村委会入户调查及2019年1月16日征地补偿测算表均表明柴祖金在宜昌市伍家岗区2017年第2批次城市建设用地土地征收中被征收柑桔园面积15555.50㎡，柴祖金及共同村委会均在该表上签字盖章确认，柴祖金该批次征地共获得补偿金额298938.95元。2019年1月31日，共同村委会将上述298938.95元发放至柴祖金账户。上述事实可以证明，柴祖金在宜昌市××2013年度第48批次、2014年度第4批次城市建设用地征收之时，被征地后家庭人均占有耕地面积（含园地、鱼塘）远超过0.3亩，不符合宜府发〔2013〕23号文所规定的参加城镇职工基本养老保险的条件。 宜府发〔2015〕26号《宜昌市被征地农民参加基本养老保险实施办法》自2015年1月1日开始施行，该实施办法对被征地农民的养老保险政策进行了相应的调整，且明确规定本市此前规定与本办法不一致的，以本办法为准。该办法第三条规定：“人力资源社会保障部门负责测算养老保险补偿资金以及为被征地农民办理参保手续、养老保险补偿资金记入个人账户和养老保险待遇计发等工作”。2017年10月25日，共同村委会上报了养老保险补偿对象及补偿资金明细表，经过伍家乡政府、区农业部门、区国土资源部门、区人力资源和社会保障部门审核、测算，最终由宜昌市人社局确定柴祖金应享受被征地农民养老保险补偿金41327.58元，并将该补偿金计入了柴祖金城乡居民养老保险个人账户，已履行相应法定职责。柴祖金在宜府发〔2015〕26号办法已施行的情形下，仍请求宜昌市人社局按照宜府发〔2013〕23号办法为其审批同意参加城镇职工基本养老保险，并办理相关参保手续缺乏相应的事实及法律依据。 综上，宜昌市人社局已按照宜府发〔2015〕26号办法履行其职责，柴祖金诉请宜昌市人社局按照已失效的宜府发〔2013〕23号办法将其纳入宜昌市城区被征地农民社会保障体系，办理城镇职工基本养老保险参保手续缺乏事实及法律依据，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回柴祖金的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由柴祖金负担。 上诉人柴祖金不服一审判决，向本院提起上诉称：1.一审开庭审理时，柴祖金当庭改变诉讼请求，要求宜昌市人社局根据2017年第2批次征收土地方案及宜府发〔2015〕26号文件规定，依法给柴祖金审核认定参加城镇职工基本养老保险资格，并办理相关手续，一审法院当庭予以驳回，不准许柴祖金改变主张，不合法。2.柴祖金起诉的是2013年度第48批次和2014年度第4批次城市建设用地征地补偿安置方案，而宜昌市人社局提供的是2017年度第2批次的规范性文件，一审法院应当判令宜昌市人社局针对2013年度第48批次和2014年度第4批次城市建设用地征地补偿安置方案作出行政行为，且宜昌市人社局应当主动将柴祖金纳入被征地农民基本养老保险体系。综上，请求二审人民法院依法审查并改判。 被上诉人宜昌市人社局辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。2.宜昌市人社局之所以提交2017年度第2批次城市建设用地征收的相关规定及相应证据，主要是为了证明在2013年度第48批次和2014年度第4批次城市建设用地征收时，柴祖金家庭人均占有耕地面积远多于0.3亩，不符合宜府发〔2013〕23号文件规定的参加城镇职工基本养老保险的条件，且柴祖金在2014年被征地时，并没有提出要求参加城镇职工基本养老保险的申请，宜昌市人社局不能依职权办理。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案是一起请求行政机关履行法定职责的案件。根据一审查明的事实，结合上诉人的上诉请求和理由以及被上诉人的答辩意见，双方当事人在二审中的争议焦点为：上诉人请求被上诉人履行法定职责，即要求宜昌市人社局根据宜昌市伍家岗区人民政府上报湖北省人民政府批准的2013年度第48批次和2014年度第4批次城市建设用地征地补偿安置方案，将柴祖金纳入宜昌市城区被征地农民社会保障体系并办理相应参保手续，是否具有事实及法律依据。 上诉人认为其请求履责的事项属于被上诉人依职权主动履行法定职责的事项，被上诉人则认为该事项属于依申请的履责事项。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”柴祖金本诉所涉土地系2014年被征收，在《宜昌市城区被征地农民参加基本养老保险实施办法》（宜府发〔2013〕23号）施行期间。该办法第三条规定：“被征地农民参加基本养老保险，应当遵循自愿参保原则”。第四条规定：“被征地农民符合下列条件的，可按照本办法的规定自主选择参加城镇职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险…”。第六条规定：“被征地农民参加基本养老保险，应当提交书面申请及相关材料，经所在村三分之二以上的村民或者村民代表大会讨论通过并公示，由乡镇人民政府（街道办事处）、区级国土资源部门、区级人力资源和社会保障部门审核后，报市人力资源和社会保障部门审批同意并办理相关手续”。根据前述规定，柴祖金作为被征地农民，应本着自愿的原则作出选择。而柴祖金在宜府发〔2013〕23号办法施行期间，没有提出参加基本养老保险的申请，也没有在共同村委会通知的最后期限内提交申报资料，故伍家乡政府等部门没有将其作为参加基本养老保险人员向宜昌市人社局予以申报。宜昌市人社局作为最终审批机关，其需依据乡镇人民政府、区级国土资源部门、区级人力资源和社会保障部门的申报而审查，其为被征地农民审批基本养老保险属于依申请而为的事项，并非其依职权主动履责的事项。柴祖金在没有向相关部门提交申请的情况下，认为被上诉人未履行法定职责，并向人民法院提起不作为行政诉讼，不符合法律规定。 同时，宜府发〔2015〕26号办法自2015年1月1日开始施行，该实施办法对被征地农民的养老保险政策进行了相应的调整，且明确规定本市此前规定与本办法不一致的，以本办法为准。在该办法实施后，柴祖金在宜昌市伍家岗区2017年度第2批次城市建设用地土地征收中被征收柑桔园面积15555.50㎡，宜昌市人社局按照新的政策规定对柴祖金的养老保险问题进行了处理，履行了应尽的职责。柴祖金在宜府发〔2015〕26号办法已施行、本诉所涉土地被征收时其未提出参保申请的情况下，仍请求宜昌市人社局根据宜昌市伍家岗区人民政府上报湖北省人民政府批准的2013年度第48批次和2014年度第4批次城市建设用地征地补偿安置方案，按照宜府发〔2013〕23号办法为其审核基本养老保险，以及办理养老保险费用缴纳和退休待遇计发的相关手续，既无事实依据，也无法律依据，本院对其主张不予支持。 综上，上诉人在没有向相关部门提交申请的前提下，认为被上诉人未履行法定职责，并直接提起不作为行政诉讼，不符合法律规定,其请求被上诉人履责的内容也缺乏相应的法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人柴祖金负担。 本判决为终审判决。 审判长  闫玲玲 审判员  胡振元 审判员  胡建华 二〇二〇年九月十五日 书记员  陈 悦