安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终905号 上诉人（一审原告）卜银玲，女，1982年8月24日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。 被上诉人(一审被告)安徽省人民政府。住所地安徽省合肥市中山路**。 法定代表人李国英，省长。 上诉人卜银玲因诉安徽省人民政府（以下简称省政府）土地征收行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 卜银玲向一审法院诉称，原告不服被告作出的《关于合肥市2015年度第34批次城镇建设用地的批复》（皖政地［2015］647号，以下简称647号《批复》），于2019年10月28日向被告申请行政复议。被告于2019年12月31日，以原告与647号《批复》没有利害关系为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出皖行复［2019］302号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称302号《决定书》），决定驳回原告的行政复议申请。原告在安徽省合肥市××淝河镇××王村居住，在该村具有房屋的所有权及土地使用权。2019年9月18日，合肥市包河区房屋征收办公室作出《合肥市包河区房屋征收调查登记通知》，称因被告作出647号《批复》，对原告房屋及所在土地进行征收。原告对647号《批复》不服，向被告申请复议。2020年1月8日，原告收到被告作出的《驳回行政复议申请决定书》。原告认为:被告作出的《驳回行政复议申请决定书》，无事实基础和法律依据，特提起诉讼，希望法院查明事实，依法支持原告的诉讼请求。请求撤销被告做出的《驳回行政复议申请决定书》（皖行复［2019］302号）;责令被告受理原告的行政复议申请并作出行政复议决定。 省政府一审答辩称，一、行政复议程序合法。原告对被告647号《批复》不服，向被告申请行政复议，请求撤销647号《批复》。被告于2019年11月6日收到补正申请（原申请收到时间为：2019年10月28日）并予以受理，在规定期限内通知省自然资源厅提出书面答复、提交证据。被告于2019年12月31日作出302号《决定书》，驳回原告的行政复议申请，并于2020年1月3日将302号《决定书》邮寄送达原告。综上，被告在行政复议申请的接受、通知补正、受理、通知行政复议书面答复、作出行政复议决定以及相关文书送达等方面，均符合法律规定。二、被告作出的302号《决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。经行政复议查明：2015年9月16日，被告作出647号《批复》，批准合肥市政府在合肥市××淝河镇贾大郢社区、葛大店社区、平塘王村用地范围内，转用并征收集体建设用地6.0171公顷（其中耕地4.2413公顷），征收集体建设用地2.6266公顷、未利用地0.2454公顷，合计批准建设用地8.8891公顷，用于城镇建设。原告原系合肥市长丰县造甲乡村民，不是被征地集体经济组织成员。2005年4月2日，原告购买了合肥市××淝河镇平塘王村村民王成余、王成旗（另用名：王成奇）的土地，在购买的土地建设房屋。该房屋用地在647号《批复》批准的用地范围内。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议的申请人必须与具体行政行为有利害关系。征收土地涉及土地所有权变更，即通过征收，将集体经济组织的农村集体土地变更为国家所有的土地。土地所属的集体经济组织作为土地所有权人，以及集体经济组织成员中的土地承包经营权人或者宅基地使用权人，对批准征收其承包地或者宅基地的征地批复不服，可以申请行政复议。土地所属的农村集体经济组织以外的人员，以及非被征收土地承包经营权人或者宅基地使用权人，则无权对征地批复申请行政复议。根据土地管理法律和政策规定，农村的宅基地只有本集体经济组织成员才能享有，非本集体经济组织成员不能享有，包括通过非法买卖的方式取得的宅基地使用权。本案中，原告不是被征地集体经济组织成员，其通过购买被征地集体经济组织村民的土地建设房屋，不是法律意义上的宅基地使用权人，与647号《批复》之间没有利害关系。被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定驳回原告的行政复议申请，符合法律规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 一审法院经审理查明，省政府于2015年9月16日作出647号《批复》，批准合肥市政府在合肥市××淝河镇贾大郢社区、葛大店社区、平塘王村用地范围内，转用并征收集体土地用于城镇建设。卜银玲原系安徽省长丰县造甲乡村民，现住安徽省××××室，其并非上述区域内集体经济组织成员。 2019年9月18日，合肥市包河区房屋征收办公室向各产权人作出《合肥市包河区房屋征收调查登记通知》，该通知中载明了647号《批复》名称。 2019年11月6日，省政府收到原告等人的补正行政复议申请书，要求被告撤销647号《批复》。原告向被告提交了2005年4月2日签订的《合同》一份，该合同载明骆岗镇平塘王村村民王成余、王成奇将位于该村王郢路南四间地皮售于乙方，合同乙方栏有卜银玲等三人签字。2019年12月11日，合肥市自然资源和规划局向被告出具《关于卜银玲行政复议地块的情况说明》（以下简称自规局《情况说明》）一份，该情况说明载明，“卜银玲非平塘王村集体经济组织成员，无宅基地及农村承包地。卜银玲的房屋涉及此次复议的647号《批复》用地范围内”，被告于2019年12月31日以原告与被告作出647号《批复》的行为之间没有利害关系为由驳回其行政复议申请。 一审法院认为，案涉647号《批复》系将集体土地征收为国有土地的行政行为，改变的是土地所有权性质，导致物权的变动。与该行政行为有利害关系的为批复所涉集体经济组织、集体经济组织成员，以及其他与批复有利害关系的个人或者组织，该利害关系应限定为对所涉集体土地具有合法的集体土地所有权、使用权等物权人，在集体土地上存在债权等关系的个人或者组织不应与该类征收决定产生直接的法律利害关系。 本案中，虽然一审法院对被告所举证据5和证据6不予认定，但被告所举的《合同》（原告于2005年4月2日签订）以及自规局《情况说明》仍可以相互印证，证明原告并非647号《批复》所涉被征地所在地的集体经济组织成员，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”因此，只有集体经济组织成员才能获得宅基地使用权登记，同时根据《中华人民共和国物权法》第九条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定，原告亦非案涉土地的物权人。正因为土地管理法等法律法规对农村宅基地使用权的取得作出了严格的限定，《安徽省村镇规划建设管理条例》（1997年修改）第十七条规定，“在村庄、集镇范围内进行建设的单位或个人，应申领建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，需申请用地的，按照《中华人民共和国土地管理法》和《安徽省实施办法》的规定办理”，原告也未能提供证据证明其取得上述有关建设批准手续。据此，被告省政府认为原告并非法律意义上的宅基地使用权人，与647号《批复》的行为之间没有利害关系，并无不当。原告的申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的行政复议受理条件，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项，驳回申请人（即本案原告）的行政复议申请，依法应予以支持。被告对原告的行政复议申请的通知补正、受理、作出决定并送达等程序并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告卜银玲的诉讼请求。案件受理费50元，由卜银玲负担。 卜银玲上诉称，一、一审判决书认定事实不清。1、案涉647号征地批复四至不明，无法确定是否确实包括案涉土地及房屋。被上诉人作出的皖行复[2019]302号驳回行政复议申请决定书，认为上诉人的房屋及土地在647号《批复》之内，但却无法提供合法有效证据。一审判决书对此没有审查，即和被上诉人保持相同观点，将上诉人房屋认为在647号《批复》之内，属认定事实不清。2、上诉人实际占有案涉土地，地上房屋为上诉人所有。上诉人虽不是被征地的集体经济组织成员，但上诉人支付对价、占有并实际使用案涉土地是事实，同时上诉人在该地块上修建了房屋，地上物所有权属于上诉人也是事实。一审判决书否认“利害关系”存在的事实基础，应予纠正。 二、一审判决书适用法律错误。1、一审判决书认定的行政复议申请人资格，没有法律依据。根据我国《行政复议法实施条例》第二十八条规定，申请人能否提起复议，要看申请人与被复议行政行为是否存在利害关系，由此反映出有权提起复议的申请人，不仅仅指单纯的行政行为相对人，而是和被复议行为具有利害关系的公民、法人或其他组织。案涉征地批复作出，但凡与该行政行为具有利害关系的，相关当事人均可提起复议。一审判决书认为对案涉征地批复申请复议的申请人，仅仅局限于集体经济组织、集体经济组织成员中的土地承包人或者宅基地使用权人。否则无权提起复议，该认定没有法律依据。2、上诉人与案涉被复议行为具有利害关系，具备申请人资格。案涉被复议的征地批复，行政行为的对象不仅包括土地，还包括地上附属物。该批复导致上诉人实际占有的土地使用权无法再继续使用，而地上房屋也被收回，故对当事人的权利存在减损。我国《行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，行政复议申请人与具体行政行为具有利害关系，即可提起复议。该规定中的利害关系是指实际客观存在的利害关系，而非空洞、虚无的利害关系。一审判决书将利害关系界定为后者，在没有法律支撑的情况下，显然曲解法律规定。综上，请求撤销合肥市中级人民法院作出的（2020）皖01行初84号行政判决书并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求或发回重审。 一审被告安徽省人民政府向一审法院提举下列证据： 第一组证据：1、行政复议申请书及快递凭证；2、补正通知书及邮寄凭证；3、行政复议答复通知书及行政复议答复书；4、302号《决定书》及邮寄凭证。证明行政复议程序合法。 第二组证据：1、647号《批复》；2、勘测定界图；3、卜银玲购买土地合同；4、合肥市自然资源和规划局《关于卜银玲行政复议地块的情况说明》；5、平塘王村委会《关于卜银玲行政复议地块的情况说明》；6、《卜银玲情况说明》。证明：原告在647号《批复》批准的用地范围内没有承包地和宅基地，并非被征地集体经济组织成员；原告通过购买平塘王村村民的土地建设房屋，不是法律意义上的宅基地使用权人，与647号《批复》批准用地没有利害关系；该行政复议申请不符合行政复议受理条件；被告作出302号《决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。 一审原告卜银玲向一审法院提交下列证据： 1、合肥市包河区房屋征收调查登记通知复印件，证明针对原告房屋进行征收，案涉批复是647号，由此原告得知被告作出案涉批复，原告申请行政复议，没有超过法定期限；2、驳回行政复议申请决定书，证明被告作出案涉行政行为。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是卜银玲能否对案涉集体土地征收行为提起行政复议。 根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”的规定，只有具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，该公民、法人或者其他组织才有权向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”据此，任何个人都不能成为集体土地的所有权人，集体土地的所有权人只能是农村集体经济组织。案涉647号《批复》系省政府批准对集体土地征收的决定，对该征收决定不服，集体经济组织才是案涉集体土地的所有权人，有权对集体土地的征收提起复议或相关诉讼。卜银玲既非案涉集体土地的所有权人，亦非该土地所在的集体经济组织成员，故其无权提起行政复议。若卜银玲对该集体土地上的房屋及附属物享有所有权或使用权，其可就相关补偿问题，循法律规定的途径予以解决。故，安徽省人民政府驳回卜银玲的复议申请并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人卜银玲的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人卜银玲负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年九月七日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。