安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖15行终56号 上诉人（一审原告）洪贵全，男，1950年12月4日出生，汉族,住安徽省六安市金寨县。 上诉人（一审原告）胡先华，女，1954年9月25日出生，汉族,住址同上。 上诉人（一审原告）饶曦，女，1986年10月28日出生，汉族,住址同上。 上诉人（一审原告）洪某1，男，2011年10月12日出生，汉族,住址同上。 上诉人（一审原告）洪某2（曾用名洪某3），男，2018年8月29日出生，汉族,住址同上。 上列两位上诉人（一审原告）共同的法定代理人饶曦（系洪某1、洪某2母亲）。 共同委托代理人乔靖，湖北楚尚律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）金寨县南溪镇人民政府，住所地安徽省六安市金寨县南溪镇街道,统一社会信用代码：11341426003240288A。 法定代表人廖家喜，该镇镇长。 委托代理人黄世海，金寨县南溪法律服务所法律工作者。 一审第三人金寨县南溪镇丁埠村民委员会，住所地安徽省六安市金寨县南溪镇丁埠村,统一社会信用代码54341524003241467J。 法定代表人易三明，该村民委员会主任。 洪贵全等五人诉金寨县南溪镇人民政府（以下简称南溪镇政府）及第三人金寨县南溪镇丁埠村民委员会（以下简称丁埠村委会）履行补偿职责一案，安徽省金寨县人民法院于2020年6月23日作出（2020）皖1524行初2号行政判决，洪贵全等五人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，通过阅卷、询问当事人，书面审理了本案，现已审理完毕。 一审法院审理查明：2016年3月金寨县农村宅基地制度改革试点工作领导小组出台了《宅基地退出奖励办法》该办法规定：农村宅基地退出遵循依法自愿、合理补偿、合理利用、统筹推进原则；“一户多宅”的多宅部分实行无偿退出；宅基地退出应遵循的程序为：1.由申请人持相关材料向村集体经济组织提出申请；2.经村集体经济组织审核；3.乡镇人民政府审查；4.县农村宅基地制度改革领导小组批准后，申请人与所在的村集体经济组织签订《自愿退出宅基地协议》；5.宅基地退出户按照协议的约定腾出房屋，并交集体经济组织，申请房屋验收；6.宅基地退出户凭协议、验收合格单、《自愿放弃申请宅基地承诺书》等材料，到乡镇人民政府办理补偿或补助资金领取等手续；7.乡镇人民政府组织对退出的宅基地和房屋进行认定，对需要拆除的，统一组织拆除，并由县不动产登记部门按程序办理不动产权属证书注销登记手续。同年4月，丁埠村委会根据该奖励办法要求及镇政府工作安排，进行到户宣传，并根据各户住房情况分别发放了《清算表》，对自愿退出宅基地的补偿进行估算。4月12日，村镇干部对洪贵全户房屋宅基地退出补偿价款进行了估算，并制作了《清算表》，之后洪贵全户未向丁埠村委会申请退出宅基地。2019年上半年，丁埠村为消除安全隐患，根据村里无功能性住房，无人居住的土坯墙危旧房屋安全隐患突出现状，经研究决定：由村干部主动联系危旧房屋户主，动员其拆除，在户主及家庭成员自主自愿拆除的情况下予以适当补偿，保留其宅基地使用权；交付村里统一拆除的，村里补偿农户500元/间，农户自行拆除则按2000元/间补偿，安全责任自负。因原告方有危旧房屋存在安全隐患，该村包组干部与原告方联系，告之其相关拆房条件与要求。2019年4月27日，洪超（洪贵全之子）代表原告方与村委会签订了《房屋拆除承包合同》，约定：地点为丁埠村李**；内容为危旧房屋拆除；结算方式为拆除费按所拆除的房屋2000元/间综合单价支付，共计（五间半）计10500元；并且对承包范围和拆除施工要求进行了约定。同时洪超书写了“承诺书”，表明按“一户多宅”赔偿，不存在任何纠纷。2019年4月30日原告方在拆除房屋过程中墙体倒塌，造成在场施工的洪超、洪兴明死亡。 另查明，《宅基地退出奖励办法》施行期间为2016年4月1日至2018年12月31日，2019年金寨县未下达宅基地腾退复垦任务。 一审法院认为：《清算表》是对村民自愿退出宅基地后所得补偿的预估表，是镇政府、村委会宣传《宅基地退出奖励办法》的宣传资料，不具有《自愿退出宅基地协议》效力；依据金寨县《宅基地退出奖励办法》规定，签订《自愿退出宅基地协议》的主体是退出宅基地的农村居民和其所在的村集体经济组织，协议的签订和履行均应遵循特定的程序，缺一不可；农村居民自愿退出宅基地的前提条件是其向村集体经济组织提出申请，本案原告在《宅基地退出奖励办法》确定的期限内未向丁埠村委会提出退出宅基地申请，应视为放弃签订《自愿退出宅基地协议》；原告方拆除危旧房屋是履行其与丁埠村委会签订的《房屋拆除承包合同》行为，并非是认可《清算表》并腾退宅基地的行为，二者不可混淆。故原告方的诉讼请求无事实依据和法律依据，依法不予支持。案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告洪贵全、胡先华、饶曦、洪某1、洪某2的诉讼请求。案件受理费50元，由五原告负担。 洪贵全等五人上诉称，一、清算表不符合宣传资料的表现形式，内容明确具体，符合订立合同的要约要件。二、2016年《宅基地退出奖励办法》是政府内部文件，该文件上诉人并不知情，上诉人认可镇、村干部签字的清算表后，第三人即以发包人的身份与上诉人拆除房屋协议并履行，说明上诉人了协议的主要义务。三、上诉人的房屋是否是危房应由经过鉴定，本案无客观证据证明上诉人的房屋是危房。拆除旧房是全县统一部署，村委会没有权限决定。四、一审法院依据金寨县农村土地制度改革领导小组出具证明认定南溪镇政府2019年没有复垦任务，属事实认定错误。综上，一审法院认定事实错误，请二审依法撤销一审判决，支持上诉人的请求。 南溪镇政府二审答辩称：上诉人的上诉请求和理由不能成立，本案事实清楚，请驳回上诉，维持原判。 丁埠村委会二审述称:上诉人的上诉请求和理由不能成立，本案事实清楚，请驳回上诉，维持原判。 洪贵全等五人向一审法院提交证据如下： 第一组证据：洪贵全、胡先华、饶曦、洪某1、洪某2户口本、出生医学××、××镇政府组织机构代码、××村组织机构代码。 第二组证据：1、《集体土地建设用地使用证》(金集建(91)字第390365号)；2、《清算表》；3、拆除房屋承包合同；4、《关于大力开展农村“一户多宅”和空心村庄集中清理整治工作的通知》；5、《关于下达2018年度农村宅基地腾退复垦工作任务的通知》；6、《宅基地退出奖励办法》；7、死亡证明两份；8、(2019)皖1524民初2046号民事判决书；9、洪超的劳动合同及工资表；10、(2019)皖15行终106号行政判决书；11、金寨县土地使用许可证。 南溪镇政府向一审法院提交证据如下： 1、统一社会信用代码证书；2、《宅基地退出奖励办法》；3、金寨县农村土地制度改革试点工作领导小组办公室出具的证明。 丁埠村委会向一审法院提交证据如下：1、统一社会信用代码证书；2、《宅基地退出奖励办法》；3、微信聊天记录；4、拆除房屋承包合同；5、承诺书；6、照片一组；7、安全生产行政执法询问洪胜的笔录；8、询问毛晓红笔录；9、询问陈福星笔录。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对事实及证据的分析与认定符合法律规定，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是五上诉人诉请南溪镇政府应当依照《宅改及两个搬迁补助补偿清算表》与原告签订行政协议并支付相应补偿款是否有事实依据和法律依据。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据规定，行政协议必须具有意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。 本案中，《宅改及两个搬迁补助补偿清算表》系根据《金寨县农村宅基地自愿退出奖励扶持办法（试行）》所印制的宣传材料，清算表内容只是让农户明白如果农户同意自愿退出农村宅基地可相应获得的补偿。结合本案证据及查明事实，不能证明洪贵全户与南溪镇政府就宅基地自愿退出协商一致，且依照《金寨县农村宅基地自愿退出奖励扶持办法（试行）》规定，宅基地退出应按照一系列程序办理，须有申请人提交申请、集体经济组织审核、乡镇人民政府审核、公示并报县农村宅基地制度改革领导小组批准，再签订退出协议，然后腾退房屋并经验收合格方能办理补偿即领取补助等手续，现上诉人仅以一份补偿清算表诉请南溪镇政府履行补偿职责，缺少事实和法律依据。至于上诉人所称与村委会所签的拆房承包协议，系另一法律关系，与本案无关。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人洪贵全、胡先华、饶曦、洪某1、洪某2承担。 本判决为终审判决。 审判长  张西湖 审判员  颜 凯 审判员  刘莹洁 二〇二〇年九月十六日 法官助理崔世敏 书记员张祺 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。