浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终736号 上诉人（原审原告）金超平，男，1964年1月19日出生，汉族，户籍地浙江省诸暨市，现住诸暨市。 委托代理人鲁金艳，北京京平律师事务所律师。 委托代理人李彩艳，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路**。 法定代表人郑栅洁，省长。 委托代理人金超。 金超平诉浙江省人民政府土地行政批准一案，绍兴市中级人民法院于2020年1月21日作出（2019）浙06行初89号行政判决。金超平不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月2日立案后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年6月8日组织双方当事人通过浙江移动微法院进行了视频调查询问，上诉人金超平及委托代理人李彩艳，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人金超参加。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：为实施城市规划，诸暨市人民政府拟在3年内实施完成五泄镇五泄村等十四个村农村土地综合整治项目。该项目计划拆旧区建设用地复垦面积7.7583公顷（复垦耕地面积7.1853公顷，其中水田4.9842公顷）；使用挂钩指标7.7583公顷，安排建新区用地8.7368公顷，其中农用地7.6162公顷（耕地面积5.1436公顷，其中水田4.9842公顷），建设用地0.9785公顷，未利用地0.1421公顷，需征收集体土地7.9158公顷，使用集体土地0.8210公顷。其中，建新地块5-8涉及征收原告金超平所在的诸暨市陶朱街道开元村集体土地1.6398公顷，拟用于“陶朱街道18-102号用地”项目，原告的承包地亦在其中。根据《诸暨市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）》（2014年调整完善版），该地块规划用途为建设用地。原诸暨市住房和城乡建设局并于2018年11月30日出具《关于城西工业新城地块规划选址的审核意见》，确认符合规划选址要求。2018年12月12日，诸暨市人民政府统一征地事务所向开元村送达诸征告[2018]272号《征地告知书》，告知拟征收地块的建设项目名称、项目规划用途、征收土地位置、征收面积、征地补偿安置标准等内容。同日，原诸暨市国土资源局向开元村送达诸土资征（听）字[2018]272号《征收集体土地听证告知书》，告知拟征收地块的面积、地类、征地补偿安置方案等内容，并告知在接到告知书5个工作日内可书面申请听证。当日，开元村民委员会就案涉地块征收事项召开村民代表会议，并形成村民（代表）会议纪要，同意原诸暨市国土资源局拟定的征地补偿标准和安置方式，并放弃听证。2018年12月20日，开元村民委员会分别出具前述征地告知书、听证告知书张贴证明，明确“公告期内，无单位（组织）、村民要求听证”。在征地听证告知书确定的时间内，原诸暨市国土资源局未收到听证申请。2018年12月20日，诸暨市陶朱街道开元村股份经济合作社与诸暨市人民政府统一征地事务所签订了诸征（土）字〔2018〕第272号《征地补偿协议》。同年12月21日，原诸暨市国土资源局召开包括案涉农村土地综合整治项目在内的实施方案论证会，对项目实施的可行性、项目拆旧区建设用地复垦、项目建新区用地、项目资金平衡等事项进行论证，并形成同意实施方案的论证意见。12月24日，原诸暨市国土资源局编制《浙江省农村土地综合整治项目申报书》，经诸暨市人民政府审核同意后上报审批。被告浙江省人民政府于2019年1月17日作出浙土整字（330681）[2018]0015号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，“同意诸暨市五泄镇五泄村等十四个村农村土地综合整治项目，核准项目拆旧区建设用地复垦面积7.7583公顷（复垦耕地面积7.1853公顷，其中水田4.9842公顷）；使用挂钩指标7.7583公顷，安排建新区用地8.7368公顷，其中农用地7.6162公顷（耕地面积5.1436公顷，其中水田4.9842公顷），建设用地0.9785公顷，未利用地0.1421公顷，需征收集体土地7.9158公顷，使用集体土地0.8210公顷。该项目应在批准后3年内实施完成，上报省自然资源厅复核”。原告不服，遂诉至法院。 原审法院认为，本案系因原告金超平不服被告浙江省人民政府所作浙土整字（330681）[2018]0015号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》提起的诉讼。该审批意见同意诸暨市五泄镇五泄村等十四村农村土地综合整治项目，核准项目拆旧区建设用地复垦面积7.7583公顷(复垦耕地面积7.1853公顷，其中水田4.9842公顷)；使用挂钩指标7.7583公顷，安排建新区用地8.7368公顷，其中农用地7.6162公顷（耕地面积5.1436公顷，其中水田4.9842公顷），建设用地0.9785公顷，未利用地0.1421公顷，需征收集体土地7.9158公顷，使用集体土地0.8210公顷。故本案涉及被告批准建设用地复垦、使用挂钩指标以及征收集体土地的合法性审查。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十一条规定，国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。第四十五条规定，省、自治区、直辖市人民政府依法享有批准征收非基本农田及基本农田以外的不超过三十五公顷的耕地、不超过七十公顷的其他土地的职权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条对在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地，规定了相应的审批程序。国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）第二条、第三条、第五条、第六条、第九条、第十二条、第十五条，分别就城乡建设用地增减挂钩的概念、原则、管理、指标控制、项目区规划、农用地转用、实施年限等作出具体规定。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47）第八条规定，开展增减挂钩试点，必须举行听证、论证，充分听取当地农村基层组织和农民的意见。本案中，案涉农村土地综合整治项目上报审批前，其所涉及的拆旧区已经举行听证、论证，并分别形成听证纪要、论证意见，同意项目实施。原告所在开元村位于建新地块5-8，根据诸暨市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年），该地块符合土地利用总体规划，规划部门也确认符合规划选址要求，相关部门并已履行征地告知、听证等征地批前程序。2018年12月12日，开元村召开村民（代表）会议并形成会议纪要，同意原诸暨市国土资源局拟定的征地补偿标准和安置方式，并放弃听证。同年12月20日，诸暨市陶朱街道开元村股份经济合作社与诸暨市人民政府统一征地事务所签订了诸征（土）字〔2018〕第272号《征地补偿协议》。据此，被告浙江省人民政府作出浙土整字（330681）[2018]0015号农村土地综合整治项目审批行为，同意诸暨市人民政府上报的诸暨市五泄镇五泄村等十四个村农村土地综合整治项目，依据充分，符合上述法律、法规和规范性文件的规定要求及行政程序。原告金超平要求撤销该审批行为缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告金超平的诉讼请求。 金超平上诉称：一、原审判决认定事实不清，证据不足，应当被依法撤销，发回重审或者直接改判。1.根据被上诉人在一审庭审中提交的证据综合情况来看，该农村土地整治项目审批意见书出现明显的项目名称前后相互矛盾；被上诉人提交的证据6规划选址用途为道路项目用地，征收土地方案公告项目的也是道路用地，显然与本次农村土地整治项目审批意见书项目不符合。依据《征收土地公告办法》第三条“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。”之规定，本次项目审批意见书中涉及的项目根本没有依照相关的法律规定进行公告。2.本次征地项目存在未批先占，严重违反法定的程序，征地审批意见书应当被依法撤销。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，被上诉人2019年1月19日才作出涉案土地的征地批复，但根据被上诉人提交的证据7、8、9明显可以看出，在2018年之前该地块已经签订了补偿安置协议，显然诸暨市人民政府在该批复作出前，即已开始组织实施了发布征地拆迁补偿安置途径告知书、签订征收补偿协议等征收土地行为，违反上述法定程序。上诉人的土地已经被强占的事实也能证明该征地程序严重违反法定程序，依法应当被撤销。3.本次征地审批前没有入户调查、没有进行征地告知和听证等程序。被上诉人没有提交任何证据能够证据本次征地审批前进行过入户调查确认程序。根据国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中“（十四）健全征地程序。……在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民：对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证；要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”的规定，国土资源部门在征地报批前向被征地集体经济组织和农户告知和确认拟征土地相关情况的工作，上诉人从未看到任何关于本次征地的告知情况和听证告知。被上诉人提交的证据材料征地告知都是关于道路项目建设的征地文件，与本案没有关联性。本次征地根本没有任何合法有效的征地听证告知文件，严重违反相关的法律规定，审批意见书应当被撤销。二、原审判决适用法律错误，应当被依法撤销，发回重审或者直接改判。被上诉人在一审庭审过程中提交的证据存在前后矛盾，违背正常的生活常识之处，上诉人对被上诉人的证据真实性，合法性，关联性提出异议。但一审法院未对被上诉人提交的证据的证明效力进行综合认定，反而要求上诉人提交足以推翻被上诉人的证据，对上诉人的质证意见均不予采纳。显然违背了行政诉讼法及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于行政诉讼中证据的规定，将举证责任转嫁于上诉人，一审判决显然属于法律适用错误。综上，被上诉人在此次征地作出的农村土地审批意见书程序和实体均违反相关的法律规定，更严重的是上诉人的土地在没有任何合法手续和合理补偿的情况下已经被非法强占，严重侵害了上诉人的合法权益。一审判决事实认定错误，法律适用错误。请求依法撤销一审判决，发回重审或依法改判，本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人浙江省人民政府在法定期限内未向本院提交书面意见，调查中辩称：1.涉案项目名称为五泄镇五泄村等十四个村农村土地综合整治项目，一般是以拆旧区建设命名的，项目规划用于道路建设，这两者并不矛盾。2.未批先占的问题。为了更好保障地被征地农民的合法权益，我省在2002年就发布文件，在正式征地前需要完成草签补偿安置协议、告知征地补偿安置标准等等工作。占地行为属于具体的组织实施行为，不属于本案审查范围。3.一审中提交的证据可以证明已经履行了听证告知程序。征地批前听证程序只需要五个工作日，这不同于土地公告办法中的听证程序。4.本案不涉及基本农田，被上诉人具有审批权限。其他意见同一审答辩意见，请求驳回上诉，维持原判。 本院认为：1.《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十一条规定，国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。第四十五条规定，省、自治区、直辖市人民政府依法享有批准征收非基本农田及基本农田以外的不超过三十五公顷的耕地、不超过七十公顷的其他土地的职权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。原国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）第二条规定，本办法所称城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）第六条规定，各地要依据土地利用总体规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用和生态建设等有关要求，科学编制农村土地整治规划，合理安排增减挂钩试点的规模、布局和时序。试点必须符合土地利用总体规划和土地整治规划，纳入土地利用年度计划。从上述规定可以看出，增减挂钩是土地整治的一种方式，必须符合土地利用总体规划，主要用于加强农村基础设施和公共服务设施建设等。本案中，根据诸暨市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年），该地块符合土地利用总体规划，规划部门也确认符合规划选址要求。且被上诉人审批同意的该土地综合整治项目，在涉及本案地块上主要用于道路建设，亦符合上述规定。上诉人认为规划选址用途、征收土地方案公告中记载为道路用地，与农村土地整治项目审批意见书项目名称不同，据此认为项目前后矛盾、不合法的主张不能成立，本院不予支持。上诉人在二审调查中还提出本次农村土地整治项目涉及基本农田，被上诉人无权作出审批，并为此在二审中提交了《诸暨市永久基本农田保护田长制公示牌》（照片）作为新证据。该证据已经超过法定举证期限，且无法核实真实性、合法性与关联性。被上诉人还认为该公示牌上载明时间为2019年，属于在被诉审批行为作出之后形成，与本案不具有关联性，且无法证明上诉人之待证目的。因此，本院对该证据不作为新证据采信，上诉人以此主张被上诉人超越职权作出审批意见的理由不能成立。2.原国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）第十七条规定，项目区选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建；项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，要得到集体经济组织和农民确认。涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，对集体和农民妥善给予补偿和安置。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47）第八条规定，开展增减挂钩试点，必须举行听证、论证，充分听取当地农村基层组织和农民的意见。本案中，案涉农村土地综合整治项目在上报浙江省人民政府审批前，其所涉及的拆旧区已经举行了听证、论证，并分别形成相应的纪要、论证意见，同意项目实施。在一审程序举证期限内，被上诉人已经提交了《征地告知书》《征地告知书张贴证明》《征收集体土地听证告知书》《证明》《送达回执》《村民（代表）会议纪要》等系列证据，证明诸暨市人民政府、原诸暨市国土资源局等行政主体并已履行了征地告知、征收集体土地听证告知等征地批前程序。2018年12月12日，上诉人所在村召开村民（代表）会议并形成会议纪要，同意原诸暨市国土资源局拟定的征地补偿标准和安置方式，并放弃听证。同年12月20日，上诉人所在村集体经济组织又与诸暨市人民政府统一征地事务所签订了诸征（土）字〔2018〕第272号《征地补偿协议》。在此基础上，原诸暨市国土资源局编制形成案涉农村土地综合整治项目申报材料，经诸暨市人民政府审核同意后上报审批，被上诉人据此作出浙土整字（330681）[2018]0015号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，并无不当。上诉人认为所在村并未召开村民（代表）会议、相关会议纪要为虚假、本次征地审批前没有入户调查和征地告知及听证等程序，但并未提供相应证据予以证实，且与被上诉人提交的上述证据相矛盾。上诉人认为在被上诉人作出审批意见之前，地方有关政府部门不得组织实施，因此认为诸暨市人民政府发布相关征收土地及补偿安置公告、签订征收补偿协议、占地等组织实施行为违法，但该主张与《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》第八条等有关规定和相关精神不符，且上述组织实施行为是否违法亦不属于本案审查范围。上诉人以此主张被诉审批行为不合法，理由不充分，本院不予采纳。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，结论并无不当，依法应予维持。上诉人提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人金超平负担。 本判决为终审判决。 审判长  戴文波 审判员  夏祖银 审判员  董 东 二〇二〇年九月三十日 书记员  朱胤佐