重庆市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝03行终101号 上诉人（原审原告）李小平、周先建、张森等32人（名单附后）。 诉讼代表人李小平，男，汉族，1977年8月22日出生，住址重庆市江**。 诉讼代表人周先建，男，汉族，1958年6月1日出生，住址重庆市垫江县。 诉讼代表人张森，男，1966年9月22日出生，住址重庆市垫江县。 被上诉人（原审被告）垫江县规划和自然资源局（原垫江县城乡建设综合行政执法局），住所地重庆市垫江县桂溪大道南段**，统一社会信用代码11500231MB1676168M。 法定代表人夏育林，局长。 出庭负责人熊宜伟，垫江县城乡建设综合行政执法局副局长。 委托代理人钟显胜，垫江县规划和自然资源局综合行政执法支队法规科科长。 委托代理人王平，重庆连赞律师事务所律师。 原审第三人垫江县林业局，住，住所地重庆市垫江县桂西大道北段**一社会信用代码115002310086783939。 法定代表人黄飞虎，局长。 委托代理人周凤兰，垫江县林业局种苗站站长。 委托代理人胡宗洲，重庆贤正律师事务所律师。 原审第三人垫江县宝鼎林场，住所地，住所地重庆市垫江县桂西大道北段**会信用代码12500231451996492X。 法定代表人周川，场长。 委托代理人胡宗洲，重庆贤正律师事务所律师。 上诉人李小平等32人因与被上诉人垫江县规划和自然资源局（以下简称垫江规自局），原审第三人垫江县林业局、垫江县宝鼎林场（以下简称宝鼎林场）城乡规划行政处罚一案，不服重庆市涪陵区人民法院（2019）渝0102号行初216号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月12日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原判认定事实：垫江县城乡建设综合执法局（以下简称城乡综合执法局）成立于2013年4月，原为垫江县城乡建设综合执法大队，其职责有：“行使对违反规划管理方面的违法行为进行检查、制止、立案、调查、处罚和执行”。 2013年，宝鼎林场以垫宝林文﹝2013﹞26号《关于修建森林防火应急停车场及附属设施的请示》向垫江县森林防火指挥部申请占用国有林地，该指挥部于同年6月6日以垫森防指﹝2013﹞18号《关于同意宝鼎林场修建森林防火应急停车场及附属设施的批复》，同意宝鼎林场在八棱碑管护站修建森林防火应急停车场及附属设施，占用林地0.6421公顷，按照有关规定办理齐备相关手续，方可实施。 同年，垫江县林业局以垫林文﹝2013﹞79号《关于垫江县宝鼎林场修建森林防火应急停车场及附属设施项目占用林地的请示》，向重庆市林业局申请占用林地，获得了该局2013年8月13日渝林资﹝2013﹞66号《关于垫江县宝鼎林场修建森林防火应急停车场及附属设施项目占用林地的批复》，同意宝鼎林场修建森林防火应急停车场及附属设施项目占用林地用该场八棱碑管护站国有林地0.6421公顷，要求施工前垫江县林业局要督促有关单位完善施工前的有关手续。 2013年8月26日，宝鼎林场与重庆市垫江县东山森林旅游有限公司（以下简称东山森林旅游公司）签订了《修建森林防火应急停车场及附属设施工程项目承包协议》，由东山森林旅游公司承包该工程项目。同年12月26日，东山森林旅游公司与重庆市桦竣建筑工程有限公司（以下简称桦竣建司）签订了《宝鼎林场八轮（棱）碑森林防火应急停车场及附属设施工程建设工程施工承包合同》，由该建筑公司为东山森林旅游公司在宝鼎林场八棱碑管护站处占地修建十栋多层（地上4层）（地上**筑面积6885.80㎡。 2015年10月，经竣工结算，宝鼎林场八棱碑管护站森林防火应急停车场及附属设施项目实际建成住宅共计80套（其中大户型20套，每套建筑面积122.9㎡；小户型60套，每套建筑面积86.23㎡）；工程总造价9600927.44元。 2015年，城乡综合执法局以垫建综执文﹝2015﹞27号《关于明确查处垫江县宝鼎林场在宝鼎山八棱碑处修建房屋执法主体的请示》向原垫江县人民政府法制办公室提出请示，希望法制办明确宝鼎林场在八棱碑管护站处修建房屋的处罚主体。2015年7月21日，原垫江县人民政府法制办公室作出垫江府法函﹝2015﹞4号《关于宝鼎林场占用林地建设有关执法事项的复函》，明确宝鼎林场在宝鼎山八棱碑处占用林地修建了森林防火应急停车场和8幢房屋。鉴于宝鼎林场以修建森林防火应急停车场及附属设施为由获得市林业局和县森林防火指挥部审批，对宝鼎林场涉嫌违法占用林地问题，根据《森林法实施条例》有关规定，建议由县林业局立案调查处理。若涉嫌违反规划、建设等法律法规的，你局（城乡综合执法局）可依法进行调查处理。 2019年10月15日，城乡综合执法局对宝鼎林场违法建设立案。 经重庆联科勘测设计有限公司2019年10月21日出具的《垫江县宝鼎林场用地核实项目测绘报告》认定，宝鼎林场八棱碑管护站处以“森林防火应急停车场及附属设施项目”名义修建的住宅，占用林地面积1517.48㎡，建筑面积7453.7㎡。 2019年11月5日，城乡综合执法局作出垫建综执[处罚告知]﹝2019﹞59号《行政处罚告知书》和垫建综执[处罚听证]﹝2019﹞59号《行政处罚听证告知书》并送达宝鼎林场，如宝鼎林场要求听证，需在收到听证告知书之日起三个工作日内提出申请。 2019年11月11日，城乡综合执法局作出垫建综执﹝2019﹞60号《行政处罚决定书》，认定宝鼎林场于2014年1月在宝鼎林场八棱碑管护站处占有国有林地1517.48m2修建的房屋（建筑面积7453.7㎡）未办理规划手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《重庆市城乡规划条例》第七十四条之规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《重庆市城乡规划条例》第八十八条之规定，决定对宝鼎林场处罚：一、没收未办理规划手续在宝鼎林场八棱碑管护站处占地1517.48平方米修建的建筑面积7453.7平方米的房屋；二、并处建设工程造价10%的罚款，计9600927.44×10%=960092.7元。涉诉处罚决定送达给宝鼎林场。宝鼎林场收到涉诉处罚决定后，于同年12月4日缴纳了罚款960092.70元。 2020年4月17日，垫江县实施机构改革，将城乡综合执法局更名为垫江县规划和自然资源综合行政执法支队，为垫江规自局的行政执法机构，统一行使规划和自然资源领域的行政处罚权及与之相关的行政检查、行政强制权等执法职能。 一审法院认为，行政诉讼法第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。李小平等32人虽然不是涉诉处罚决定的相对人，但是，其购买了涉诉房屋并进行使用了该房屋，与涉诉处罚决定有利害关系，有权提起本案行政诉讼，城乡综合执法局的这一辩称理由，不予支持。 关于李小平等32人诉称的涉诉处罚决定对应的建筑物并未违反规划管理法规以及城乡综合执法局不具有行政处罚权的理由，一审法院认为，根据城乡综合执法局提供的有关垫江县城乡规划决议等，能够充分证明违法建筑所在地系垫江县城乡规划范围之内；根据垫江县编委的相关文件规定，城乡综合执法局具有对违反规划管理行行为使行政职权的权利，故李小平等32人诉称的理由不成立。 关于李小平等32人诉称城乡综合执法局违反行政处罚法的规定，未给予其陈述、申辩和听证的权利的理由。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”和第三十二条第一款：“当事人有权进行陈述和申辩。……”的规定，行使陈述、申辩和听证的权利的是行政行为的相对人才能称为当事人，而本案中，李小平等32人并非涉诉处罚决定的相对人，其诉称理由不成立。 关于李小平等32人诉称其合法财产未受到保护的理由，一审法院认为，本案李小平等32人诉称购买的房屋，并未取得物权法规定的物权，还不能称之为合法财产。李小平等32人与宝鼎林场之间的房屋买卖合同系民事法律关系，可通过其他途经获得救济，其诉称理由不成立。 关于李小平等32人诉称重庆市林业局具有审批权的理由，一审法院认为，宝鼎林场取得的市林业局的审批文件中，明确了应完善施工前的手续，因此，其诉称理由不成立。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李小平等32人的诉讼请求。本案案件受理费50元，由李小平等32人负担。 李小平等32人上诉请求：撤销一审判决，改判撤销涉诉行政处罚决定。事实和理由：1.案涉项目不属于城乡规划管辖范围，未违反规划法律法规。2.涉诉行政处罚没收房屋的决定，直接侵害到上诉人的民事合法权益，应予撤销。3.涉诉行政处罚没有听取利害关系人的陈述和申辩权利，违反法定程序，应予以撤销。4.行政处罚超过了二年的追诉时效。 垫江规自局辩称，1.2014年垫江县政府法制办对其授予权利，同时（2013）28号文件也明确赋予了其作出规划方面的主体资格。2.案涉项目没有办理土地规划及建设项目用地的所有手续，修建现状超出了林业用地的范畴，违法事实成立。3.违法建筑呈持续状态，行政处罚程序合法，上诉人的相关财产不是合法财产，上诉人与宝鼎林场之间的权利是民事上的权利关系。4.上诉人不是涉诉行政处罚的当事人，没有陈述和申辩权。宝鼎林场是建设方，东山森林旅游公司是承包方，上诉人在东山森林旅游公司购买的房屋，与宝鼎林场无关，不是行政处罚的相对人。综上，请求法院依法判决。 垫江县林业局、宝鼎林场述称，案涉房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《重庆市城乡规划条例》的相关规定，应受理行政处罚。垫江规自局对宝鼎林场修建的80套房屋进行行政处罚事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 二审查明，李小平等32人向东山森林旅游公司购买了涉诉行政处罚没收的房屋。 一审法院对证据的认定正确，本院依法予以确认。二审审理查明的其他事实与一审相同。 本院认为，本案焦点为，上诉人与涉诉行政处罚行为是否具有利害关系，涉案违法事实的认定是否正确，城乡综合执法局否具有涉诉行政处罚的处罚权，涉诉行政处罚是否程序违法，是否超过了追诉时效，上诉人的财产是否得到保护的问题。本院评议如下： 一、关于上诉人与涉诉行政处罚是否具有利害关系问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政诉讼法上的利害关系最直接的表现为，当事人的权利义务因被诉行政行为的实施发生了改变，受到了实际的影响。本案中，上诉人实际购买了案涉行政处罚没收的房屋，是被没收房屋的实际居住人，对上诉人权益产生了直接的影响，没收案涉房屋的后果导致上诉人丧失了对该房屋的居住和使用利益。因此，上诉人与被诉行政行为之间具有利害关系。 二、关于违法事实的认定问题。《中华人民共和国森林法》（2009年修正）第十八条规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续……《重庆市城乡规划条例》（2009年）第四十一条、第四十二条、第四十四条的规定，建设用地单位进行建筑物工程建设的，必须向城乡规划主管部门办理建设用地规划手续。本案中，2014年宝鼎林场在八棱碑管护站修建案涉房屋，只有林业主管部门同意办理了应急停车场及附属设施项目占用林地的批复，但宝鼎林场没有按批复的要求完善施工前的有关手续，没有办理建设用地规划手续，具有事实根据和法律依据，宝鼎林场对上述事实亦未提出异议。城乡综合执法局对宝鼎林场的违法行为定性准确，证据确凿，本院予以确认。 三、关于城乡综合执法局是否具有涉诉行政处罚的处罚权问题。《重庆市城乡规划条例》（2009年）第十三条第二款规定，本市的城乡总体规划分为市城乡总体规划和其他区县（自治县）城乡总体规划。市城乡总体规划的规划范围为市域范围，以全国城镇体系规划为制定依据；其他区县（自治县）城乡总体规划的规划范围为该区县（自治县）域范围，以市城乡总体规划为制定依据。《重庆市城乡规划条例》（2016年修正）第四条第三款规定，市城乡总体规划的规划区为市域范围，区县（自治县）城乡总体规划的规划区为区县域范围。主城区城市总体规划的规划区为主城区范围。第七十四条规定，未进入规划审批程序的违法建设，形成的违法建筑按照下列规定组织查处：（一）在自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地、公路、河道和水工程管理范围等专门管理区域内修建的，由有关法律、法规确定的该区域的主管部门组织查处。（二）不在本条第一项所列范围修建的，属规划城镇建设用地范围内的，由城乡规划主管部门组织查处；属规划城镇建设用地范围外的，由土地主管部门组织查处。设立了综合执法机构的，可以由综合执法机构统一查处。本案中，案涉项目位于垫江县辖区的宝鼎林场，属于垫江县城乡规划范围内，且案涉项目没有取得建设规划手续。根据垫江县机构编制委员会办公室关于城乡综合执法局宗旨和职责任务的批复，城乡综合执法局职责包括对违反规划管理方面的违法行为进行检查、制止、立案、调查、处罚和执行。因此，垫江综合执法局对案涉项目违反规划管理具有处罚权。 四、关于上诉人称城乡综合执法局未给予其陈述、申辩和听证权利，是否程序违法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条、第四十一条及第四十二条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当履行告知义务，充分听取当事人意见；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定；不得拒绝听取当事人的陈述、申辩；作出较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当保障当事人听证的权利。本案中，城乡综合执法局已经作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知宝鼎林场作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知宝鼎林场有权进行陈述和申辩，有权要求举行听证，履行了相关告知义务，并且就宝鼎林场未经批准建设房屋案件召开集体讨论，处罚程序符合法律规定。应当指出的是，按照正当程序的基本要求，行政机关在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知并给予其陈述和答辩的机会。城乡综合执法局在涉诉行政处罚决定之前，并未通知具有利害关系的李小平等人参与调查处理，不利于对房屋购买者的权益保障。但是，鉴于目前的法律法规均未明确规定，城乡综合执法局在开展规划建设执法过程中应当通知购房者参与调查处理或给予其陈述、申辩的权利。故城乡综合执法局的处罚程序并不违反现行法律规定。 五、关于行政处罚是否超过了追诉时效的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，案涉违法建筑从2014年开始修建，一直到进行处罚时均未办理建设规划手续，违法行为呈继续状态，城乡综合执法局于2019对宝鼎林场进行涉诉行政处罚正确。 六、关于上诉人财产是否得到保护的问题。本案中，上诉人购买房屋，不影响行政机关依职权对违法建筑查处，上诉人可依法另寻其他途径解决。 综上所述，上诉人李小平等32人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李小平等32人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陶米玲 审 判 员 陈胜友 审 判 员 张 斌 二〇二〇年九月二十四日 法官助理 尚 豪 书 记 员 余婷婷 附：32名上诉人名单 上诉人（原审原告）李小平，男，汉族，1977年8月22日出生，住重庆市江**。 上诉人（原审原告）周先建，男，汉族，1958年6月1日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）张森，男，汉族，1966年9月22日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）李建华，男，汉族，1963年4月21日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）陈泯全，男，汉族，1958年12月19日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）徐春梅，女，汉族，1962年3月9日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）谢林，女，汉族，1968年11月8日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）杨昌华，男，汉族，1948年9月14日出生，住址成都市金牛区。 上诉人（原审原告）史道洪，男，汉族，1948年9月1日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）盛国太，男，汉族，1954年8月23日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）胡晓燕，女，汉族，1968年8月9日出生，，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）冉山，男，汉族，1975年2月15日出生，住址重庆市渝中区。 上诉人（原审原告）王淑华，女，汉族，1949年5月9日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）汪云秀，女，汉族，1970年11月28日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）刘靖，女，汉族，1975年10月20日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）刘建容，女，汉族，1968年7月25日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）刘代芳，女，汉族，1950年1月14日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）罗敏，女，汉族，1985年1月27日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）余素旗，女，汉族，1962年8月10日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）张巧莲，女，汉族，1963年9月12日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）谭敏，男，汉族，1966年9月14日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）张柳，男，汉族，1964年7月10日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）李琴，女，汉族，1974年10月23日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）王贤春，男，汉族，1956年11月27日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）汪文虎，男，汉族，1938年10月13日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）程永华，男，汉族，1954年8月22日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）杨清芬，女，汉族，1965年9月14日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）卢家荣，男，汉族，1972年1月14日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）熊纲容，女，汉族，1974年3月2日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）刘世兵，男，汉族，1975年8月12日出生，住址重庆市垫江县。 上诉人（原审原告）何振宇，女，汉族，1988年12月5日出生，住址重庆市梁平区。 上诉人（原审原告）黎国斌，男，汉族，1973年12月20日出生，住址重庆市垫江县。