北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终3450号上诉人（一审原告）墨磊，男，1975年2月22日出生，汉族，住北京市朝阳区。被上诉人（一审被告）北京市西城区人民政府，住所地北京市西城区二龙路27号。法定代表人孙硕，区长。委托代理人李颜，北京市西城区房屋土地经营管理中心工作人员。委托代理人葛寅秋，北京市西城区司法局工作人员。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街57号。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人刘彬，北京市司法局工作人员。委托代理人任佳慧，北京鹏凯律师事务所律师。上诉人墨磊因诉北京市西城区人民政府（以下简称西城区政府）不履行公房管理职责及北京市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月7日以网络云庭审方式公开开庭审理了本案。上诉人墨磊，被上诉人西城区政府委托代理人李颜、葛寅秋，市政府委托代理人刘彬、任佳慧通过网络参加诉讼。本案现已审理终结。北京市西城区房屋土地经营管理中心月坛管理所（以下简称月坛管理所）于2019年10月16日作出《关于墨磊申请变更承租人的答复》（以下简称被诉答复），主要内容为：“根据《北京市公有住宅租赁合同》第七条及北京市住房和城乡建设委员会《关于加强直管公房承租人变更管理有关问题的通知》第一条的规定，月坛管理所进行了审核，现答复如下：1.申请人申请承租的直管公房于2019年8月20日北京市西城区人民法院以排除妨害纠纷为案由在审理阶段尚未审结【卷号（2019）京0102民初19515号】；2.另据月坛管理所工作人员调查，申请人与原承租人共居时间不符合相关直管公房管理规定且申请人目前长期未能事实居住在此公房；3.依据北京市房屋土地管理局京房地房字﹝1997﹞第946号附件2第三条的规定，即三、合同第七条中规定的有关问题：新的承租人原则上须为原承租人的直系亲属。综上，不能为申请人办理变更承租人。”2019年10月18日，月坛管理所将被诉答复直接送达墨磊。墨磊不服被诉答复，向市政府提出行政复议申请。2019年12月23日，市政府作出《北京市人民政府行政复议决定书》（京政复字〔2019〕684号，以下简称被诉复议决定），主要内容为：北京市住房和城乡建设委员会于2017年6月2日颁布的《北京市住房和城乡建设委员会关于加强公房承租人变更管理有关问题的通知》（京建发〔2017〕206号）第一条和《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定了直管公房变更承租人及办理更名手续的条件。本案中，承租人墨淑芬于2018年11月6日死亡，申请人于2019年4月4日向月坛房管所提交《承租人变更申请》，但西城区政府向本机关提交的《调查笔录》显示墨淑芬于2014年至2018年在养老院居住，故墨磊不满足与墨淑芬共同居住两年以上这一条件。西城区政府经过调查后作出本案《答复》，将调查结果告知墨磊并无不妥，决定维持墨磊对西城区政府授权北京市西城区房屋土地经营管理中心月坛管理所于2019年10月16日对墨磊作出的被诉答复。一审法院经审理查明：北京市西城区月坛北街11号楼6门3号房屋（以下简称涉案公房）系由月坛管理所管理的直管公房，原承租人为墨磊的姑姑墨淑芬。墨淑芬于2018年11月6日去世，墨磊为同户籍人口。2019年4月4日，墨磊向月坛管理所提出公房承租人变更申请，请求将涉案公房的承租人变更为自己。月坛管理所经审查作出《关于墨磊申请变更承租人的答复》（以下简称《答复》），认为尚有符合承租条件的其他家庭成员提出异议，因此暂不能为其办理变更承租人。墨磊不服申请行政复议，市政府于2019年8月18日作出《北京市人民政府行政复议决定书》（京政复字〔2019〕422号），撤销《答复》，并责令西城区政府在法定期限内对墨磊的申请重新作出处理。月坛管理所询问了现在涉案公房居住的案外人墨淑芳的意见，经审查，于2019年10月16日作出被诉答复并送达墨磊。墨磊不服提出行政复议申请，市政府于2019年10月25日收到墨磊的复议申请，于10月31日向墨磊发出了行政复议申请材料补正通知书，经过补正对墨磊复议予以受理。2019年11月5日，市政府向西城区政府发送了行政复议申请书副本。西城区政府于法定期限内提交了答辩材料。经审查，市政府于2019年12月23日作出被诉复议决定并送达墨磊。墨磊不服，于2020年1月3日向一审法院提起行政诉讼。一审法院另查，行政复议期间，西城区政府向复议机关提交了2019年9月20日对墨淑芳进行询问的《谈话笔录》和2019年11月5日的《调查笔录》。《调查笔录》显示，北京市西城区人民法院工作人员于2019年11月5日对朝阳区爱晚桑榆养老院院长张志平进行调查谈话，张志平称墨淑芬于2014年12月26日来院，至2018年8月出院，期间在该养老院居住。对于墨淑芬居住养老院的事实，墨磊予以认可。再查，行政复议期间，市政府作为行政复议机关，为核实案件情况，要求西城区政府提交了（2019）京0102民初19515号民事判决书。该判决书中，墨磊自述其于2017年2月底不在涉案公房内居住，本案中墨磊对该陈述不持异议。本案一审审理期间，墨磊就其居住情况陈述：因与案外人墨淑芳之间存在矛盾，其被迫搬离，于2017年2月底至今不在涉案公房内居住；墨磊现居住于朝阳区东坝中路40号院8号楼2单元605号，该房屋系其与北京市朝阳区公共租赁住房发展运营中心于2017年7月份签订《北京市朝阳区人才租赁住房租赁合同》，租赁期限是2017年8月1日至2020年7月31日；墨磊亦到不动产登记部门查询过，不动产登记信息查询结果显示墨磊名下没有房屋。一审法院认为：根据直管公房管理的相关规定及我市机构改革的现状，月坛管理所接受西城区政府的委托，依法履行对辖区内直管公房进行管理的法定职责，包括对直管公房承租人变更申请进行审查，对申请人是否具备更名条件作出认定。根据《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》（京政发﹝1987﹞109号）第十二条第五项规定，承租者外迁或死亡，原同住者要求继续承租的，须经出租单位同意，并新订租赁合同。《北京市公有住宅租赁合同》（2000年版）第七条规定，租赁期限内，乙方（指承租方）外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上，又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。该规定是公房管理部门审核申请人是否符合更名条件的依据。对于墨磊是否属于“共同居住两年以上”的情形，一审法院认为，《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定“共同居住两年以上”的范围应为在原承租人外迁或死亡之前与原承租人共同居住两年以上。本案中，原承租人墨淑芬自2014年12月26日至2018年8月住在养老院。墨磊自2017年2月底就不在涉案公房内居住。故墨磊不符合“共同居住两年以上”的情形。月坛管理所进行了相应的调查工作，据此作出了被诉答复，处理结果并无不当之处。被诉复议决定履行了受理、补正通知、答复通知、调查核实，所作被诉复议决定符合法律规定。墨磊主张被诉答复作出时《调查笔录》尚未产生，不能作为被诉答复的依据。一审法院认为，虽然被诉答复作出时，《调查笔录》尚未产生，但复议期间，西城区政府提交了《调查笔录》，市政府要求西城区政府提交了（2019）京0102民初19515号民事判决书，对于墨磊的居住情况进行了调查核实。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第三款的规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。故墨磊的该项主张不能成立。综上，一审法院判决驳回墨磊的诉讼请求。墨磊不服一审判决，以复议程序存在违法，西城区政府提交书面答复超过法定期限，市政府在复议程序中依据原行政行为作出时未收集的证据作出被诉复议决定违法；墨磊自2017年2月底之后未在涉案公房居住，系因涉案公房抗震加固施工及墨淑芳的暴力行为所致，故墨磊符合承租人资格等为由，请求本院：1.确认市政府作出的被诉复议决定程序违法，并予以撤销；2.确认西城区政府下属月坛管理所作出的被诉答复违法并予以撤销，责令重新处理并追究相关责任人。西城区政府二审答辩称：认可一审判决，请求本院驳回上诉。市政府二审答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回墨磊的上诉请求。一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见并无不当。二审期间，墨磊向本院提交由三里屯派出所开具的证明信等13份材料作为其二审新证据。经审查，本院审查认为，前述证明信系墨磊因一审已提交证据中存在错字而重新开具，故其实质效力与一审已审查的相关证据一致，不构成新证据，本院不作为新证据接纳。其他12份材料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于二审新证据的规定，本院不予接纳。根据前述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院另查：根据墨磊在一审庭审后向一审法院提交并认可其真实性的《北京市朝阳区人才租赁住房租赁合同》中记载的内容，该合同出租人（甲方）为北京市朝阳区公共租赁住房发展运营中心，承租人（乙方——主申请人）为墨磊，工作单位（丙方）为朝环三清场；合同租赁的房屋坐落于北京市朝阳区东坝中路40号院8号楼2单元605号，即墨磊现在实际居住地。该合同第一页载明，该合同系依据《中华人民共和国合同法》《北京市人民政府关于加强本市公共租赁住房建设和管理的通知》（京政发﹝2011﹞61号）及市区有关规定，甲乙丙三方在平等、自愿的基础上达成。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，墨磊向月坛管理所申请履行公房承租人变更职责，月坛管理所作出被诉答复予以拒绝，墨磊据此提起本案之诉。故根据前引规定，本案应对墨磊向月坛管理所申请履行变更公房承租人职责的理由是否成立进行审查。《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》第十二条第五项规定，承租者外迁或死亡，原同住者要求继续承租的，须经出租单位同意，并新订租赁合同。《北京市公有住宅租赁合同》（2000年版）第七条规定，租赁期限内，乙方（指承租方）外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上，又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。《北京市人民政府关于加强本市公共租赁住房建设和管理的通知》（京政发﹝2011﹞61号）第三条第六项中规定，有原住房的家庭申请承租公共租赁住房时，原住房为承租公房（包括直管、自管）的应当腾退，原住房由公房原产权单位或房屋所在地区县住房保障管理部门收回。根据前引规定，北京市公共租赁房屋承租申请人和公房承租人的资格是互斥的，即公房承租人只有放弃承租公房后，才具有申请承租公共租赁住房的资格；反之亦然，即申请人申请公共租赁住房后，便不再具有公房承租人资格。本案中，墨磊自述其于2017年7月份签订《北京市朝阳区人才租赁住房租赁合同》，租赁期限是2017年8月1日至2020年7月31日。根据该合同载明内容，该合同内容涉及的房屋的性质为公共租赁房屋。而涉案公房原承租人墨淑芬于2018年11月6日去世，墨磊于2019年4月4日向月坛管理所提出涉案公房承租人变更申请。因此，墨磊不享有公房承租人资格，不符合涉案公房的承租人变更条件。墨磊向月坛管理所申请其履行变更公房承租人的理由不能成立，月坛管理所作出被诉答复，拒绝为墨磊办理变更涉案公房承租人，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。根据《中华人民共和国行政复议法》第四十条第一款及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条第二款的规定，期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。据此，墨磊提出的西城区政府于2019年11月10日收到行政复议申请书副本，于同年11月20日作出书面答复属于超过法定答复期限的主张，不能成立。另，关于墨磊提出的在复议程序中市政府获取的《调查笔录》等证据的效力问题，一审法院已予认定，本院亦予认可其理由及结论，不予赘述。据此，本院对被诉复议决定的程序合法性，予以确认。综上，一审法院判决驳回墨磊的诉讼请求，并无不当。墨磊的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人墨磊负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 马宏玉审 判 员 贾宇军审 判 员 刘天毅二〇二〇年九月二十五日法官助理 徐博文书 记 员 张路遥