浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1260号上诉人（原审原告）陈青宝，男，1949年6月21日出生，汉族，住浙江省平阳县。委托代理人钟陈雯，浙江横阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县昆阳镇县府大院。法定代表人黄慧，县长。委托代理人何冬华。委托代理人卢文玲，浙江金瓯律师事务所律师。陈青宝诉平阳县人民政府不履行其他法定职责一案，温州市中级人民法院于2020年5月27日作出（2019）浙03行初803号行政裁定。陈青宝不服，向本院提起上诉。本院于2020年7月8日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年9月8日通过云间法庭组织双方当事人进行了视频调查询问，上诉人陈青宝及其委托代理人钟陈雯，被上诉人的委托代理人卢文玲参加。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年8月15日，陈青宝等人向平阳县人民政府邮寄提出《要求纳入失地农民生活保障的申请书》，请求将其纳入失地农民生活保障，并享有失地保险。平阳县人民政府于次日收件后，至今未作出书面答复。2019年11月13日，陈青宝以平阳县人民政府为被告，向本院提起本案诉讼，认为其有位于平阳县××镇××村的部分承包地于2002年被批准征收，浙土字［Ａ2002］第10007号征地批准文件载明被征地的清溪村（清河）参保人数为98人，但原告至今未被纳入被征地农民基本生活保障。依据2010年1月1日施行的《浙江省征地补偿和被征收农民基本生活保障办法》第四条第一款的规定，被告是被征地农民基本生活保障工作的责任主体，但对原告所提申请未作答复，也未履行相应职责。故请求判令被告履行将其纳入失地农民生活保障的职责。庭审中，原告确认于2016年知道其没有被确定为参保对象。原审法院认为，本案争议的焦点在于被告是否负有原告请求事项的法定职责。对此，原告依据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第一款“市、县级人民政府统一负责”的规定，主张被告负有将其纳入被征地农民基本生活保障的法定职责。但该条同时规定了“市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作”等内容，可以认为市、县级人民政府对所辖区内被征地农民基本生活保障负有制定相关政策、部署并协调其下属各个部门各司其职，切实落实好被征地农民基本生活保障待遇政策等领导职责，而非由市、县级人民政府直接承办被征地农民的基本保障待遇。此外，《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条第二款规定，参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。未经法定程序，原告要求被告直接将其确定为参保对象纳入被征地农民基本生活保障范围，于法无据。综上分析，被告平阳县人民政府不具有原告所诉的“将原告纳入被征地农民基本生活保障”的法定职责。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉，故对原告的起诉，该院予以驳回。至于双方有关原告是否属于被征地人员基本生活保障实施范围和对象的争议，不属本案审查范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告陈青宝的起诉。陈青宝上诉称：1.一审法院认为《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第一款的规定，可以认为市、县人民政府对所辖区内被征地农民基本生活保障负有制定相关政策、部署并协调其下属各个部门各司其职，而非由市、县级人民政府直接承办被征地农民的基本保障待遇。上诉人认为自身所有的土地都是由县级人民政府按照程序征收征用，有关政府征地所涉及失地农民权利应当由县级人民政府予以保障，而且该条款明确规定征地补偿和被征地农民基本生活保障应当由市、县人民政府统一负责。另外县级人民政府的下属各个部门都是由县级人民政府授权下进行相关职能的实施，其所有的权利都来自于县级人民政府，故县级人民政府应当要履行保障上诉人被征地人员基本生活保障的职责。2.一审法院认为纳入被征地农民基本生活保障应当经过法定程序，需要经被征地农民集体经济组织依法确定，并经（乡）镇人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。本案中，上诉人的土地在2002年被政府征收，本来这个名额就属于被征地的上诉人，但是因为上诉人年纪未到所以没有申请，可等上诉人申请时已经得知绝大部分名额被占用，上诉人无法通过程序进行认定。故只能要求被上诉人履行法定职责，依法纠错或者将上诉人纳入被征地人员基本生活保障。综上所述，上诉人已经向被上诉人提出申请，但是上诉人对被上诉人的申请置之不理，无视上诉人的合法权益。综上，请求依法判决撤销温州市中级人民法院作出的(2019)浙03行初803号行政裁定，发回重审或者依法改判被上诉人履行将上诉人纳入失地农民生活保障的法定职责，本案的诉讼费用由被上诉人承担。平阳县人民政府答辩称：1.上诉人陈青宝不属于被征地人员基本生活保障实施的对象。上诉人诉称自己系失地农民，但根据现有证据，上诉人诉称的1997年及2013年被征土地属于村集体经济组织所有，与上诉人无关，上诉人不能证明其所使用的农用地被征，根据《浙江省人民政府办公厅关于深化完善被征地农民社会保障工作的通知》(浙政办发〔2005〕33号)的规定，保障对象为被征地时持有第二轮土地承包权证家庭中土地基本被征的在册农业人员。上诉人并非是原清溪村的村民，也未持有第二轮土地承包权证，无法证明系失地农民，因此上诉人不属于被征地人员基本生活保障实施的对象，依法应予驳回。二、答辩人不存在不履行法定职责的情形。上诉人若是失地农民，需经法定程序才能纳入被征地农民基本生活保障。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条规定，农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。根据《平阳县人民政府关于深化完善被征地农民社会保障工作的通知》（平政发〔2007〕87号）规定，对第二轮土地承包至2002年底前的被征地农民，全面纳入基本生活补助范围，所需资金由县财政予以解决；村集体和个人有能力承担参加被征地农民基本生活保障所需资金的，也可以参加基本生活保障。被上诉人作为政府，所做的任何行为必须有法定职权，遵循法定程序，上诉人未经申报程序，原清溪村未将上诉人列入参保名单，原小南乡、水头镇人民政府无法确认，社保局及自然资源规划局也无法为其参保。答辩人不具有“将原告纳入被征地农民基本生活保障”的法定职责，无权直接作出行政决定将上诉人确定为参保对象纳入被征地农民基本生活保障范围，因此答辩人作为被告不适合，也不存在不履职的行为。上诉人若是被征地农民想要纳入被征地农民基本生活保障需要经过上述法定程序，而且也不需要经过平阳县人民政府审批。综上，原审法院裁定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。本院认为：1.本案系要求履行法定职责而引发的行政诉讼案件，起因系陈青宝等人于2019年8月15日向平阳县人民政府邮寄提出《要求纳入失地农民生活保障的申请书》，要求平阳县人民政府依据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》的规定，将其纳入失地农民生活保障，并享有失地保险。因此，本案可参照适用2010年1月1日起实施的《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》。该办法第四条第一款规定，市、县人民政府应当按照本办法建立和实施征地补偿和被征地农民基本生活保障制度，统一负责征地补偿和被征地农民基本生活保障工作，切实保障被征地农民的合法权益。该条第四款规定，市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作。同时，该条对国土资源部门、财政部门、农业部门等在征地补偿和被征地农民基本生活保障相关工作中的职责作了规定。根据一审查明的事实和上诉人的起诉、上诉内容，涉案土地早在2002年即已被浙土字[A2002]第10007号征地批准文件批准征收，该征收批准文件中即已载明确定被征地的清溪村（清河）参保人数为98人。《浙江省人民政府办公厅关于深化完善被征地农民社会保障工作的通知》（浙政办发〔2005〕33号）规定，对2003年以前被征地农民的社会保障问题，各地要考虑需要和可能、政策相衔接等因素，通过建立生活补助等办法，妥善予以解决。各级劳动保障部门要认真做好被征地农民社会保障制度的组织实施工作，切实将新增被征地农民纳入社会保障，妥善处理好原被征地农民的有关问题。根据上述规定，市、县人民政府对辖区内被征地农民基本生活保障的职责主要在于制定相关政策、部署并协调其下属各个部门各司其职，切实落实好被征地农民基本生活保障待遇政策等领导、协调、监督职责，并非具体的办理职责，具体的组织实施职责应由人力资源和社会保障部门等承担。据此，平阳县人民政府明显不具有陈青宝要求的将其确定为参保对象纳入被征地农民基本生活保障范围的相应职责。2.《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条规定，农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。根据上述规定，参加基本生活保障对象的确定，要经过一系列法定程序。在未经上述法定程序的情况下，上诉人要求本不具有相应职责的平阳县人民政府直接将其确定为参保对象纳入被征地农民基本生活保障范围，明显缺乏事实依据和法律依据。同时，浙土字[A2002]第10007号征地批准文件已确定被征地的清溪村（清河）参保人数为98人，后续该98人的具体名单也早已经过一系列程序审核确定，上诉人陈青宝亦自认在2016年便已知道自己不在该参保名单中。在上述文件和行政行为未被有权机关撤销、确认无效的情况下，参保人数和参保名单亦无法推翻，在此情况下，上诉人陈青宝要求被上诉人直接将其确定为参保对象纳入被征地农民基本生活保障范围，不具有现实可能性，亦会与上述已发生公定力、拘束力、执行力的行政行为相互矛盾，故其起诉不应予以支持。综合上述分析，本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。原审法院据此裁定驳回陈青宝的起诉，并无明显不当。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年九月二十九日书记员  朱胤佐