福建省三明市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽04行终103号 上诉人（原审原告）陈绍有，曾用名陈绍友，男，1944年9月11日出生，汉族，住福建省尤溪县。 上诉人（原审原告）陈细英，女，1947年5月4日出生，汉族，住福建省尤溪县，与陈绍有系夫妻关系。 以上二上诉人共同委托代理人：陈建斌，男，住福建省尤溪县。系上诉人陈绍有、陈细英之子。 被上诉人（原审被告）尤溪县住房和城乡建设局，住所地尤溪县城关镇建设西街**，统一社会信用代码113504260037720573。 法定代表人：张世铨，局长。 委托代理人：杨为念，福建为念律师事务所律师。 委托代理人：罗立斌，男，该局工作人员。 上诉人陈绍有、陈细英因与被上诉人尤溪县住房和城乡建设局（以下简称尤溪住建局）确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服福建省三明市三元区人民法院（2020）闽0403行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，原尤溪县城关河边路19号房产系陈绍有于1987年3月向尤溪县议价粮油公司购买，为陈绍有与陈细英夫妻共有房产，原房产建筑面积仅为153.8ｍ2（产权登记面积未包含楼梯公摊面积21.4ｍ2），1993年11月10日经批准加层建设，于1999年11月16日换证，现产权证登记面积为250.33ｍ2。2013年3月22日，原告陈绍有、陈细英将案涉房产在其与其亲属间进行产权分割，具体如下：陈绍有、陈细英名下共有一套，陈成桉名下一套，范明生、陈丽华名下共有一套，陈晓娟、陈学会名下共有一套，陈成枫名下一套。因该房产所涉楼梯公摊面积21.4平方米产权确认事宜，陈绍有于2016年8月17日向尤溪县住房和城乡规划建设局提出确认请求，经调查核实后，后者于2016年8月31日作出尤住建信［2016］33号《信访事项处理答复意见书》，查明：1.案涉房产系县议价粮油公司委托县房地产开发公司代建，县议价粮油公司于1987年3月与陈绍有签订让售协议，将涉案房产出售给陈绍有、刘克珍，同时让售协议列明“楼房界止和使用范围按房地产开发公司规定”，后县议价粮油公司于1987年12月发函给房地产开发公司要求将购房手续直接办理给陈绍有和刘克珍；2.案涉房产于1989年9月竣工验收后，经测绘，县粮油议价公司委托代建楼房实际建筑面积为307.6ｍ2，本应补交楼梯公摊面积款项，但当时县粮油议价公司以委托代建房屋已出售为由未就楼梯公摊面积补交房款，致使楼梯公摊面积未予出售；3.元昌公司曾于2015年7月通知陈绍有和胡礼华（刘克珍），其可在2015年12月30日前以每平方米1300元各购买楼梯公摊21.4ｍ2，胡礼华于当年12月2日缴清该款项，于12月15日办理房产面积变更登记，但陈绍有未出资购买。根据查明的事实，尤溪县住房和城乡规划建设局出具信访意见，认为案涉房产系县粮油议价公司委托尤溪县地产开发公司代建的房屋，而非尤溪县地产开发公司的商品房，陈绍有仅购买了委托代建房屋而未购买实际使用的由尤溪县地产开发公司开发的楼房中的楼梯及走廊，若要求增加确认该部分产权，可按县元昌房地产开发公司留守处的通知要求，出资购买该部分公摊楼梯的房屋产权。陈绍有对该信访处理意见不服，向尤溪县人民政府申请复查，后者于2016年12月8日作出尤政信复［2016］10号《信访事项复查意见书》，认定陈绍有于1987年向县议价粮油公司购买楼房的建筑面积为152ｍ2，房屋所有权证记载面积为153.8ｍ2，并未包含楼梯间公摊面积21.4ｍ2，不存在产权面积未予确认的问题，故决定维持尤溪县住房和城乡规划建设局的处理意见。 2018年2月1日，陈绍有向元昌公司留守处提交《申请书》（申请书列明元昌公司没有出示议价公司购房发票），申请以4500元／ｍ2的价格购买尤溪县房产（与河边路19号系同一房产）的楼梯公摊面积21.4ｍ2。当日，元昌公司作为出卖人与陈绍有签订《商品房买卖合同》，由买受人陈绍有以一次性付款9.63万元（未含税款）的方式购买21.4ｍ2楼梯公摊，同日款项付清。同月2日，该楼梯公摊面积依照案涉房产的房产证被分配至陈绍有、陈细英、陈成枫、陈成桉等五户名下。同月3日，陈绍有、陈细英、陈成枫、陈成桉等五户分别与尤溪县住房和城乡规划建设局签订《尤溪县青印溪河滨北路改造项目房屋征收补偿协议》，由尤溪县住房和城乡规划建设局对案涉房产尤溪县城关河边路19号进行征收，因双方已签订楼梯公摊买卖合同且实际履行完毕，案涉房产楼梯公摊面积也在征收补偿范围内。2018年3月16日，上述征收补偿协议生效后双方进行交接验收，后陈绍有、陈细英等人进行拆迁返还房的选房、结算安置及交房，现涉案房产包括楼梯公摊在内已全部拆除，房屋所有权证和土地使用权证均已注销，案涉房产物权已实际灭失，而陈绍有、陈细英及拆迁部门关于上述征收补偿协议的权利义务均已履行完毕。 2018年5月7日，陈绍有向尤溪县人民法院提起民事诉讼，要求元昌公司返还楼梯公摊购买款9.63万元，尤溪县人民法院经审理后于2018年10月17日作出一审判决，认定陈绍有与元昌公司关于购买案涉房产楼梯公摊签订的《商品房买卖合同》系基于双方真实意思表示签订且不违反法律法规强制性规定，应为合法有效，同时双方已就协议全部履行完毕，陈绍有也就楼梯公摊面积获得了安置补偿，合同目的已全部实现，故驳回了陈绍有的诉讼请求。陈绍有对一审判决不服，向三明市中级人民法院提起上诉，三明市中级人民法院经审理后于2019年4月3日维持了一审判决。陈绍有、陈细英认为，其向尤溪住建局申请确认楼梯公摊面积归属，尤溪住建局未给出书面答复，而是由拆迁组组长胡宗瑜以口头通知方式告知楼梯公摊权属归元昌公司，并要求其以4500元/m2的价格向元昌公司购买，而没有依照双方签订的《尤溪县青印溪河滨北路改造项目房屋征收补偿协商方案》中“1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》实施以前，新建、改建、扩建的房屋，经国土、住建等有权机关认定后，视同合法产权面积给予补偿安置”的规定，与国土等其他部门共同对楼梯公摊权属进行认定，既在口头认定方面违法，也未全面履行征地补偿协议中要求认定楼梯公摊权属的义务，因此要求确认该行为违法并进行赔偿。其于2019年11月以尤溪住建局为被告向建宁法院提起行政诉讼，因集中管辖原因，后向一审法院提起行政诉讼。 另查明，根据尤委编办[2018]40号通知，尤溪县住房和城乡规划建设局更名为尤溪县住房和城乡建设局，即本案的被告。 原审认为，原告在庭审中已明确放弃对尤溪住建局作出的尤住建信[2016]33号《信访事项处理答复意见书》确认违法的诉讼请求，本院予以确认，并对该信访意见不再评判。原告诉称，胡宗瑜作为征收拆迁组组长，告知其楼梯公摊面积归属元昌公司并要求其以4500元/m2的价格向元昌公司购买，这是代表尤溪住建局对案涉房产楼梯公摊权属进行认定，并提供原告陈绍有及其代理人陈建斌与胡宗瑜之间的对话录音（未经对方同意刻录）作为证据。本院认为，行政机关作出具体行政行为必须依据相关法律或行政法规规定，并遵循一定的法定程序。案涉房产的楼梯公摊权属认定属于物权的确认，而物权的确认直接关系不动产权利人的利益，根据物权公示公信原则，权属认定部门必须依照法定程序通过登记或其他法定的可以令人信赖的方法进行公示，法律并不允许个人代表权属认定部门通过口头方式对物权归属作出认定。因此，无论本案被告尤溪住建局是否具有确认物权归属的权利和工作职责，个人都不能代表住建部门对案涉房产楼梯公摊作出权属认定，因而原告主张尤溪住建局存在具体行政行为（对案涉楼梯公摊进行权属认定）的主张不能成立。同时，原告于2018年2月与元昌公司签订楼梯公摊买卖合同，其应在知道相关行政行为之日起六个月内提起行政诉讼，其现今提起本案行政诉讼，已超过行政诉讼时效。虽然其曾以案涉楼梯公摊纠纷向元昌公司提起民事诉讼，但民事诉讼并不妨碍其通过行政诉讼方式主张权利。再者，本案中案涉房产楼梯公摊权属认定属于历史遗留问题，原告为获取拆迁补偿利益，向元昌公司提交申请书并就购买楼梯公摊面积与之签订《商品房买卖合同》，相关买卖事实及买卖合同的效力已在其与元昌公司房屋买卖合同纠纷的一二审判决中得到确认，案涉房产的楼梯公摊权属已经明晰，双方关于楼梯公摊买卖合同的权利义务也已履行完毕。原告陈绍有、陈细英随后与被告尤溪住建局签订《尤溪县青印溪河滨北路改造项目房屋征收补偿协议》，依照协议将案涉房产及公摊楼梯移交征收部门，案涉楼梯公摊房产已一并被征收并已作出补偿安置，双方又通过之后的选房、交房等一系列行为各自全面履行了征收补偿协议的权利义务，现案涉房产已全部拆迁完毕，物权也已灭失，原告主张尤溪住建局不依法履行或未按约定履行征收补偿协议的主张亦不能成立。综上，原告提出的诉讼请求不能成立，其随之提出的行政赔偿请求也没有依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条、第六十四条、第六十九条第（一）、（二）项之规定，裁定如下：驳回原告陈绍有、陈细英的起诉。案件受理费50元，因驳回起诉退回原告陈绍有、陈细英。 上诉人陈绍有、陈细英上诉称，一、上诉人对第一条诉讼请求只是作符合法律规范的文字修订，不是实质性变更。一审法院以庭审后申请修订诉讼请求为由，不予同意，适用法律错误。在3月3日庭审快结束时，审判长说允许上诉人在几天内对诉讼请求提出修订。3月7日（周日）上诉人提交书面申请对第一条诉讼请求修订为“被告违反有关法律法规和拆迁协议，被告对楼梯公摊面积归属的认定违法”。裁定书对修订不予同意与审判长的庭审表述相违背。3月7日诉讼请求已经没有“行政行为”文字表述。诉讼请求有没有“行政行为”文字表述并不重要，上诉人的实质诉求，根据起诉书内容，针对的是被上诉人征收过程违法违约，侵犯上诉人未登记楼梯面积补偿权益。5月5日，上诉人再提书面申请将诉讼请求修订为“请求判决确认对原告未登记楼梯公摊面积认定和处理，被告不依法履行、未按照约定履行房屋征收补偿协议”，是对起诉书实质诉求作符合法律规范的修订，没有作实质性根本性变更，毫不影响被上诉人的举证和答辩。二、仅凭上诉人诉讼请求第二条，已经符合行政协议诉讼条件，一审法院驳回诉讼适用法律错误。上诉人第二条诉讼请求，要求被上诉人赔偿所有经济损失。符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释（2019）17号）第二条第（二）款行政协议受理范围“土地、房屋等征收征用补偿协议”，第九条第（六）款有具体的诉讼请求：“请求判决行政机关赔偿或者补偿，第二十五条诉讼时效规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”，上诉人提起行政诉讼时还不到两年，未超过三年诉讼时效。因此，根据上诉人第二条诉讼请求，一审法院应对征收补偿协议进行全面的实体审查，如果被上诉人合法合规全面履行协议，可以判决驳回诉人诉讼请求，不应当裁定驳回起诉。三、一审法院认为被上诉人全面履行了征收补偿协议的权利义务适用法律错误，导致事实认定错误。对被上诉人是否全面履行协议，一审法院没有依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》国务院令第590号（2011）和《福建省实施办法》省政府令第138号（2014）进行审查。被上诉人在与拆迁户签订征收补偿协议之前，没有满足以下前置条件：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”，县政府没有公；第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”，被上诉人没有将房屋及未登记楼梯公摊调查结果公布；第二十四条“市、县级人民政府作出屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”，县政府没有组织有关部门对未登记楼梯公摊进行调查认定处理。因此被上诉人与上诉人签订征收补偿协议，这一行政行为属于违法行为，至少程序违法。被上诉人还存在以下不完全履行协议行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项”，被上诉人违反了房屋所有权人不明确情况下处理要求和公平补偿要求。拆迁工作组组长对楼梯公摊面积处理的口头通知，是违法行为，剥夺了上诉人行政复议的权利。四、一审法院对被上诉人《信访事项处理答复意见书》（尤住信［2016］33号）不再评判，不符合行政诉讼全面审查要求，并且导致事实认定错误。上诉人在庭审中放弃对《信访事项处理答复意见书》确认违法的诉讼请求，是因为法官说只能针对被上诉人的《信访事项处理答复意见书》和征收补偿处理两个行为中选择一项。被上诉人在征收时以已经存在《信访事项处理答复意见书》为由，不再对上诉人的未登记楼梯公摊面积进行认定和处理。被上诉人这一行为，直接关系到上诉人的权益，一审法院应对其合法性合约性进行审查。只要对信访意见书的内容进行审查，就会发现被上诉人隐瞒一手房合同，编造当年楼梯公摊未能出售等大量虚假事实，其许多的调查事实没有证据支持，与上诉人提供的证据相违背，其结论认为上诉人房产是委托代建房不是商品房、楼梯摊属于尤溪县地产开发公司是错误的。被上诉人作出《信访事项处理答复意见书》存在严重欺诈行为，是违法犯罪行为。五、一审法院认为经过民事二审判决后，楼梯公摊权属已经明晰，适用法律错误。上诉人提起行政诉讼，要求被上诉人因未登记楼梯公摊面积处理违法违约给予赔偿，与民事诉讼标的不同，民事诉讼标的是要求元昌公司返还其欺诈乘人之危收取的楼梯公摊面积购买款。在民事审理中，法院对《信访事项处理答复意见书》仅仅做形式审查就直接引用没有实质审查。不能因为形式审查，就在法律上认定权属归元昌公司而不可变更，剥夺上诉人的行政诉讼的权力。被上诉人的违法违约行为造成上诉人约20万元损失，上诉人为减少损失，与元昌公司签订楼梯公摊买卖合同，是减少损失行为。即使元昌公司是善意第三人，元昌公司与被上诉人没有连带责任，被上诉人也要承担违法违约责任。上诉人有权分别向元昌公司、被上诉人行使起诉权利。综上，上诉人认为一审法院驳回上诉人起诉，属于认定事实不清适用法律错误，其所作的裁决依法应当予以撤销。上诉人依据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，特向贵院提起上诉，请求贵院依法撤销一审法院作出的（2020）闽0403行初2号行政裁定，指令一审法院按照上诉人的诉讼请求审理上诉人的起诉。 二审中，双方当事人所提交的证据均已随案移送本院。二审查明的事实与一审一致。 本院认为,本案的关键问题系陈绍有、陈细英的起诉是否符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。第二十七条规定，原告对下列事项承担举证责任：(一)证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；(二)在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；(三)在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；(四)其他应当由原告承担举证责任的事项。根据上述法律及司法解释的规定，行政相对人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，应提供证据证明该行政行为的存在，以符合行政诉讼的法定起诉条件之一即有具体的事实根据。本案中，陈绍有、陈细英提出的诉讼请求为请求判令尤溪住建局违反有关法律法规和拆迁协议认定楼梯公摊面积归属的行政行为违法，并要求尤溪住建局赔偿其经济损失。为证明其主张，陈绍有、陈细英提供了陈绍有及其代理人陈建斌与胡宗瑜之间的对话录音作为证据证明尤溪住建局有作出认定楼梯公摊面积归属的行政行为。陈绍有、陈细英认为胡宗瑜作为征收拆迁组组长，告知其楼梯公摊面积归属元昌公司并要求其向元昌公司购买，胡宗瑜的告知行为就是代表尤溪住建局对案涉房产楼梯公摊权属进行认定。但认定楼梯公摊面积归属属于物权的确认，陈绍有、陈细英提交的录音证据不能证明其系案涉楼梯公摊面积的所有权人，也不能证明其持有案涉楼梯公摊面积的相关物权权益，胡宗瑜的告知行为也不能证明尤溪住建局具体实施了认定楼梯公摊面积归属的行政行为。因此，陈绍有、陈细英的起诉缺乏具体的事实根据，不符合法律规定。因此，原审法院认定陈绍有、陈细英的诉讼请求不能成立，其随之一并提出的行政赔偿请求也没有事实和法律依据，并最终裁定驳回陈绍有、陈细英的起诉并无不当。综上，陈绍有、陈细英的上诉请求不能成立，本院不予支持，一审裁定应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张连财 审判员  吴小琼 审判员  李祖超 二〇二〇年九月二十九日 书记员  林群英 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。