四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川01行终750号 上诉人（原审原告）刘长花，女，1988年4月26日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。 委托代理人程刚，男，1982年10月30日出生，汉族，住四川省成都市金牛区，系上诉人丈夫。 被上诉人（原审被告）成都市规划和自然资源局。住所地四川省成都市高新区蜀绣西路**。 法定代表人唐晓东，局长。 被上诉人（原审第三人）成都市金牛区规划和自然资源局。。住所地四川省成都市金牛区银沙西街** 法定代表人宋小蓉，局长。 被上诉人（原审第三人）成都市金牛区人民政府××街道办事处。住。住所地四川省成都市金牛区两河路中国小镇****/div> 负责人王海林，主任。 上诉人刘长花因诉被上诉人成都市规划和自然资源局（以下简称市规划和自然资源局）、成都市金牛区规划和自然资源局（以下简称金牛区规划和自然资源局）、成都市金牛区人民政府××街道办事处（以下简称金泉街办）土地行政协议纠纷一案，不服四川省成都市金牛区人民法院（2020）川0106行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2006年12月31日，四川省人民政府下发川府土［2006］737号《四川省人民政府关于成都市2006年第十一批乡镇建设用地的批复》“……二、同意将成都市金牛区××街道（原金牛乡）××村××组10.3202公顷农用地（其中：非基本农田耕地10.1288公顷，其他农用地0.1914公顷）转为建设用地，同时将农用地转用土地及上述集体的建设用地2.2859公顷，合计12.6061公顷土地征收为国家所有，作为成都市2006年第十一批乡镇建设用地……”2007年11月2日，成都市人民政府发布［2007］第19号《成都市人民政府征用土地公告》：“集体所有土地共12.6061公顷，合189.0915亩（详见附表）于2006年12月31日经四川省人民政府以［2006］737号文件批准征用，作为成都市2006年第十一批乡镇建设用地……”2008年2月27日，原成都市国土资源局（以下简称原市国土局）发布［2008］第3号《成都市国土资源局征地补偿安置方案公告》，该方案确定了《金牛区××街道××村××组征地补偿安置方案》，公布了上述征地方案的被征地人员安置办法和标准的法律依据，提出书面依据的截止日期等等。2008年4月20日，原成都市国土资源局金牛分局（以下简称原国土金牛分局）向金泉街办出具《征地补偿安置方案实施工作委托书》，将金泉街办××1、3、4组，××8组集体土地的征地补偿安置等事务工作委托给金泉街办负责。 2019年1月24日，原国土金牛分局作出《行政程序处理决定书》，载明：2007年7月11日，程刚与前妻杨某办理离婚，2008年5月6日与刘长花再婚，2008年7月15日刘长花入户到成都市金牛区××路××号××号。根据《成都市征地补偿安置办法》（成都市人民政府令第78号）第二十二条和《实施中有关具体问题的意见》第三条第（三）项的规定，刘长花不符合住房安置条件，不能纳入征地拆迁住房安置。 2019年3月20日，金泉街办出具《关于××社区××组程某1农户安置房结算方式的情况说明及承诺》，载明刘长花不符合住房安置条件，不能享受住房安置政策。现该户决定先交出农户旧房并按5人（除刘长花外）安置房屋并结算，后期刘长花的住房安置按维权裁定结果执行等内容。同日，成都市金牛区征地工作领导小组办公室、市规划和自然资源局（甲方）委托金泉街办与被安置人程某1、程刚、蔡某、程某2、程某3（乙方）签订《住房安置协议书》，约定……甲方拆除乙方位于××街道××社区（村）××组的住宅，乙方所持《农村房屋宅基地使用证》证载3人，证载正房建筑面积160平方米。乙方符合住房安置政策的人口为5人包括，程某1、程刚、蔡某、程某2、程某3（其中农业人员3人，优价购房人员2人）。按政策标准规定，应安置住房面积为300平方米，并详细约定了安置房位置套型、安置结算面积、建筑面积等。 另查明，程刚与杨琼英于2007年7月11日登记离婚，2008年5月6日，与刘长花登记结婚。程刚与刘长花之子程某2于2009年2月17日出生，女儿程某3于2017年6月22日出生。 再查明，2007年6月4日，原市国土局向原国土金牛分局下发《成都市国土资源局征地实施任务书》（编号2007-15）：“金牛区××街道××村××组12.6061公顷集体土地已经四川省人民政府……上述范围内的部分土地已确定为市政府储备土地，请你们务必在接到本任务书后5日内与市征地事务中心签订工作协议……”2008年4月21日，原市国土局向原国土金牛分局下发《征地补偿安置方案实施工作通知书》（编号2008-14）：“《金牛区××街道××村××组征收土地补偿安置方案》已经成都市人民政府办公厅（成办函［2008］80号）批复同意实施，请严格按批准方案内容依法落实补偿安置并及时将结果书面告知我局”。 以上事实有《四川省人民政府关于成都市2006年第十一批乡镇建设用地的批复》《成都市人民政府征用土地公告》《成都市国土资源局征地补偿安置方案公告》《金牛区××街道××村××组征地补偿安置方案》《搬迁过渡协议》《住房安置协议书》《安置房结算方式的情况说明及承诺》《行政程序处理决定书》《成都市国土资源局征地实施任务书》《成都市国土资源局征地补偿安置方案实施工作通知书》、询问笔录及庭审笔录在案为证。 1、关于本案适格主体。原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告”。《成都市征地补偿安置办法》（成都市人民政府令第78号）第三条规定：“征地补偿安置工作在市人民政府领导下，由市土地行政主管部门具体负责实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”结合《成都市人民政府办公厅关于进一步规范全市征地实施工作的意见》第一条的规定，市规划和自然资源局作为辖区内土地行政主管部门，系五城区征地实施主体，区规划和自然资源局负责承办本区内征地实施的具体工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。故虽然案涉行政协议由金泉街办签订，但是其系受委托实施的行为，市规划和自然资源局系本案适格被告。2、市规划和自然资源局应否按2018年10月18日签订的《搬迁过渡协议》履行将刘长花作为新增人口、享受优价购房资格的约定。原审法院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议的司法审查应当优先适用行政法律规范，在没有行政法律规范的情况下，可以适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范。《成都市征地补偿安置办法》（成都市人民政府令第78号）第十五条规定：“自依法批准的征用土地方案公告之日起，除依法婚嫁、生育的人口外，新迁入人员不予安置”。《实施中有关具体问题的意见》第三条第（三）项规定：“征地公告后，依法婚嫁、生育人口必须具有征地范围内正住户口，方可作为安置对象。其转非和住房安置的截止日期为征地补偿安置方案批准之日”。《金牛区征收集体土地补偿安置实施细则》第七条第三项规定：“在金牛府发［2006］139号文之后结婚的配偶，同时符合下列条件，可享受我区住房安置政策：（1）征地农转非人员为初婚；（2）正住户口在本市中心城区；（3）入户时间在本次《征收土地补偿安置方案批复》下达之前；（4）他处无住房。”从以上规定可以看出，本区关于新增人口作为安置对象的规定更有利于相对人的利益。结合查明的事实，程刚系再婚，其与刘长花于2008年5月6日登记结婚，《关于金牛区××街道××村××组征收土地补偿安置方案的批复》时间为2008年4月16日。案涉协议中关于刘长花作为新增人口享受优价购房资格的约定违反了上述行政法律规范。同时，拆迁安置补偿与社会公共利益攸关，错误约定安置对象损害了社会公共利益，同样也违反了民事法律规范，应属无效。另，《中华人民共和国合同法》第五十六条规定：“合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效”。综上，《搬迁过渡协议》中将刘长花确定为新增人口、享受优价购房资格的约定无效，刘长花要求按照《搬迁过渡协议》约定对其履行拆迁安置的义务，于法无据，不予支持。综上，原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘长花的诉讼请求。 宣判后，刘长花不服，向本院提起上诉称，程某1与被上诉人金泉街办签订的《搬迁过渡协议》已生效，被上诉人市规划和自然资源局、金牛区规划和自然资源局、金泉街办应按照《搬迁过渡协议》对上诉人进行安置。 被上诉人市规划和自然资源局、金牛区规划和自然资源局、金泉街办在二审中未提交答辩意见。 本院经审理查明的案件主要事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2018年10月18日金泉街办与程某1签订《搬迁过渡协议》。《搬迁过渡协议》第二条载明：“乙方符合住房安置条件的人口数为6人。其中农业人口程某1、程刚，非农业人口蔡某，新增人口程某2、刘长花、程某3。” 认定以上事实的证据有，《金牛区××街道××组整体搬迁过渡协议》（编号42）。 本院认为，本案争议焦点为，原审法院认定案涉《搬迁过渡协议》中关于确定上诉人刘长花为新增人口、享受优价购房资格的约定无效是否认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，......人民法院判决确认无效。”本案中《成都市征地补偿安置办法》（成都市人民政府令第78号）《实施中有关具体问题的意见》《金牛区征收集体土地补偿安置实施细则》中有关补偿安置的相关规定构成签订安置协议的依据，结合查明的事实，程刚系再婚，其与刘长花于2008年5月6日登记结婚，《关于金牛区××街道××村××组征收土地补偿安置方案的批复》时间为2008年4月16日。案涉协议中关于刘长花作为新增人口享受优价购房资格的约定条款突破了上述安置政策关于再婚农转非人员配偶安置及安置人员截止日期的规定，应当视为该约定内容没有依据，属于无效情形。同时考虑到拆迁安置补偿涉及社会公共利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第四项的规定：“有下列情形之一的，合同无效：（四）损害社会公共利益；”案涉协议条款亦应属无效。故原审法院认定案涉《搬迁过渡协议》中关于确定上诉人刘长花为新增人口、享受优价购房资格的约定无效并无不当。 综上，上诉人刘长花的上诉理由不成立，对其主张本院不予支持，原审判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费的负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人刘长花负担。 本判决为终审判决。 审判长 袁 艺 审判员 陈 楠 审判员 李 衡 二〇二〇年九月十五日 书记员 张明康