甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）甘01行终191号上诉人（原审原告）苏晓雁，男，1973年10月1日出生，汉族，住甘肃省民勤县。委托代理人田国平、焦玮，甘肃致中律师事务所律师。被上诉人（原审被告）皋兰县住房和城乡建设局（以下简称：皋兰县住建局）。住所地:甘肃省皋兰县石洞镇名藩大道建德大厦**。负责人俞彬源，该局局长。委托代理人杨成锐，甘肃解开律师事务所律师。原审第三人甘肃盛世豪龙房地产开发有限公司（以下简称：盛世豪龙公司）。住所地。住所地：甘肃省兰州市城关区拱星墩街道瑞德大道**iv>上诉人苏晓雁因房屋登记备案一案，不服兰州市城关区人民法院（2019）甘0102行初199号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。根据该法律条文释义，行政机关对债务人作出行政行为后，债权人如认为该行为对其债权行使有不利影响的，除行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的外，一般不具有行政诉讼主体资格。即普通债权不能成为行政诉讼原告资格的权利基础。本案中，根据苏晓雁诉状所述及双方提交的证据，证实皋兰县住建局于2017年2月25日已为涉案房屋办理了商品房预售合同备案，苏晓雁与盛世豪龙公司于2017年6月23日才签订《房屋顶账协议书》，即皋兰县住建局为涉案房屋办理房屋预售合同备案行为在苏晓雁与盛世豪龙公司签订房屋顶账协议之前，且就该房屋顶账协议中涉及的款项，经生效的民事调解书已确认，苏晓雁与盛世豪龙公司之间存在的系借贷民事法律关系，其享有的是对盛世豪龙公司以金钱给付为标的的债权。故苏晓雁对盛世豪龙公司享有的债权实现是以盛世豪龙公司作为债务人的履行义务，并不是以涉案房屋为标的物的债权，现其主张的请求权基础的普通债权不能成为本案行政诉讼原告资格的权利基础。同时，皋兰县住建局就涉案房屋作出预售备案行为时，苏晓雁与盛世豪龙公司的房屋顶账协议并未签订，因此，苏晓雁在本案诉请保护的债权利益不是皋兰县住建局在作出行政行为时应当尊重或考虑的权利或法律上的利益，也并非行政法律规范对其加以保护的情形。综上，苏晓雁与本案被诉行政行为之间不具有法律上的利害关系，其不具有原告诉讼主体资格，对于其认为债权实现受到损害的主张，应通过其他途径寻求权利救济。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回苏晓雁的起诉。上诉人苏晓雁上诉称，一、一审裁定认定事实错误。1.上诉人起诉的理由是基于与盛世豪龙公司签订的《房屋顶账协议》，该协议约定盛世豪龙公司以其所有的无产权争议的24套房屋所有权抵偿欠上诉人的借款及利息。而一审裁定认定上诉人是与盛世豪龙公司之间是普通债权，不涉及房屋所有权，因此没有利害关系，是明显错误的。2.一审裁定认定《房屋顶账协议》签订前盛世豪龙公司已经办理了涉案房屋的预售备案登记，据此认定没有利害关系错误。上诉人对涉案房屋的预售备案登记并不知情，盛世豪龙公司一直承诺房屋要备案登记给上诉人。被上诉人的违法登记行为从开始就违法和无效，并不影响备案登记行为损害上诉人利益的事实成立，即利害关系的成立。二、一审裁定适用法律错误。1.上诉人起诉符合行政诉讼法第二十五条第一款、第七十四条的规定;上诉人的起诉理由符合《中华人民共和国房地产管理法》《房屋登记办法》《城市房屋权属登记管理办法》及相关司法解释等规定，19套房屋的商品房预售备案登记行政行为违法，应当撤销。2.一审裁定适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条错误。综上，请求二审法院撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人皋兰县住建局答辩称，一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应维持原裁定，驳回上诉人的上诉请求。二、答辩人作出的涉案商品房预售备案登记行为，符合法律规定，不存在可撤销的情节。依据《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款的规定，答辩人具有办理皋兰县行政区划内商品房预售备案登记的行政职能，盛世豪龙公司于2012年7月25日取得涉案房屋的预售许可证，答辩人依据盛世豪龙公司提交的《商品房买卖合同》依法履行了备案义务。三、答辩人做出的备案行为不属于行政诉讼的受案范围。《商品房买卖合同》是基于盛世豪龙公司和买受人的意思自治自行设立的民事行为，是在备案前盛世豪龙公司和买受人签订的民事合同，该合同的协商、签订、成立、生效并不需要答辩人的行政行为参与。答辩人根据盛世豪龙公司申报作出备案主要是存档备查，系属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，对《商品房买卖合同》有效成立没有影响，对合同当事人履行合同没有影响，该备案行为不具有可诉性。四、上诉人与答辩人的备案行为并不存在利害关系，其不属于本案的适格原告。依据《中华人民共和国物权法》第九条的规定，涉案房屋的不动产物权尚未设立。答辩人的备案行为并不是对涉案房屋的物权的设立，并不影响上诉人的任何权利，与上诉人没有任何利害关系。五、上诉人以2017年6月23日签订的《房屋顶账协议》来要求撤销答辩人2017年2月27日依法作出的备案，是没有法律依据的。六、答辩人依法履行的是备案行为，而非行政许可行为，没有法律规定答辩人对上诉人与盛世豪龙公司之间的民事纠纷具有审核义务。上诉人应向盛世豪龙公司主张权利，要求其依照法定程序进行变更或撤销备案，而并非向答辩人提起行政诉讼要求撤销备案。综上，答辩人的备案行为合法，不具有可撤销情节，且备案行为应当不属于行政诉讼的受理范围，上诉人与盛世豪龙公司的民事纠纷应当另行起诉。原审第三人盛世豪龙公司未提交陈述意见。本院认为，本案的争议焦点为苏晓雁是否具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，判断苏晓雁是否具有原告主体资格的关键是，审查苏晓雁与皋兰县住建局作出的房屋预售登记备案行为是否有行政诉讼法上的利害关系。因行政诉讼是公法上的诉讼，故行政诉讼法上的利害关系一般仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定外，一般不包括私法上的利害关系。本案中，盛世豪龙公司与案外人就涉案房屋签订了《商品房买卖合同》，并申请皋兰县住建局办理了房屋预售登记备案。盛世豪龙公司与苏晓雁签订《房屋顶账协议》，约定盛世豪龙公司以其所拥有的24套房屋抵顶所欠苏晓雁的借款及利息。苏晓雁知道皋兰县住建局对涉案房屋作出预售登记备案行为后，认为该行为侵犯了其合法权益，遂向一审法院提起行政诉讼，请求撤销涉案房屋预售登记备案行政行为。一审法院以苏晓雁与被诉行政行为之间不具有法律上的利害关系，其不具有原告诉讼主体资格为由，裁定驳回苏晓雁的起诉。苏晓雁不服，向本院提起上诉。经审查，《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力；未经登记，不发生效力。根据本条规定，房屋所有权的变更需要办理房屋权属变更登记，在未办理房屋权属变更登记之前，当事人不能依据房屋抵债协议取得房屋的所有权。因此，苏晓雁与盛世豪龙公司签订的《房屋顶账协议》不能引起涉案房屋所有权发生变更的法律效力。苏晓雁与盛世豪龙公司之间的法律关系仅为因民间借贷而产生的债权债务关系，苏晓雁享有的债权仅针对盛世豪龙公司，其与皋兰县住建局作出的涉案房屋预售登记备案行为并不具有行政诉讼法上的利害关系，皋兰县住建局对苏晓雁与盛世豪龙公司存在的债权债务并不当然知晓，亦不存在应予保护或者应予考虑的情形，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，苏晓雁不具有本案原告主体资格。一审裁定适用法律及裁定结果正确。上诉人苏晓雁的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 刘祥礼审 判 员 杜占才审 判 员 王海燕二〇二〇年九月二十三日法官助理 张 瑾书 记 员 米 晶