湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂行申280号再审申请人（一审原告、二审上诉人）荆门市茂发石化有限公司，住所地：湖北省荆门市东宝区牌楼镇杨家桥大市场南侧。法定代表人阮祖金，该公司经理。委托诉讼代理人阮建国，北京盈科（武汉）律师事务所律师。委托诉讼代理人刘海彬，北京盈科（武汉）律师事务所律师。被申请人(一审被告、二审被上诉人）荆门市城乡规划局东宝分局，住所地：湖北省荆门市东宝区长兴大道**东宝电子信息产业园**。法定代表人范少林，该局局长。再审申请人荆门市茂发石化有限公司（下称茂发石化公司）因诉荆门市城乡规划局东宝分局（下称东宝规划分局）规划行政许可及行政赔偿一案，不服湖北省荆门市中级人民法院（2019）鄂08行终118号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。案件现已审查终结。茂发石化公司申请再审称，茂发石化公司属荆门市人民政府和荆门市东宝区人民政府1998年招商引资民营企业。基于扩建加油站和兴建物流中心项目需要，东宝规划分局于2003年为茂发石化公司核发了《建设用地规划许可证》，同年12月经村、镇及区城建局等部门领导在审批表上签字同意核发《建设工程规划许可证》，但两证于2004年被东宝规划分局一并违法没收作废。2004年3月29日，东宝规划分局为茂发石化公司核发新建润滑油加工厂项目的《建设用地规划许可证》。由于该地块有高压线走廊，按照法律规定属电力保护区，不得建设润滑油加工厂。东宝规划分局的错误规划导致茂发石化公司所征用的土地十几年闲置。茂发石化公司一直要求东宝规划分局及政府处理，双方一直协商协调。2017年5月，茂发石化公司从东宝规划分局给省第九巡视组的回复中得知，其对于规划选址、发放规划许可证、环境评估及土地证等存在造假行为，导致公司征用的土地十几年不被允许使用。茂发公司此时发现新建润滑油加工厂项目的所有证件全是造假违法，应当依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、第十五条第二款、第二十二条规定处理。此后，茂发石化公司就违法规划润滑油加工厂项目问题多次找东宝规划分局要求赔偿，同时向荆门市政府、省政府、国务院等各级政府请求处理。但东宝规划分局一拖再拖，茂发石化公司万般无奈下于2019年9月提起行政诉讼。根据相关司法解释规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查，不受原告诉讼请求的限制。而本案中，⒈依据客观事实和法律法规规定，原土地出让协议无效，企业应依法得到赔偿。由于东宝规划分局违法擅自改变新建加油站物流中心招商引资建设项目为润滑油加工厂项目，而且从项目规划选址定址、审批程序到土地证发放全部违法造假，未通过环评且违反电力保护区的相关规定，造成企业征用土地不能开发利用，每年还须缴纳土地使用税，严重侵害了企业财产权、土地经营权和收益权。东宝规划分局应为此承担过错责任和经济赔偿责任。⒉原一、二审裁定故意曲解法律，适用法律错误，枉顾客观事实，作出袒护东宝规划分局的违法裁定，原土地出让协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。原一、二审裁定只单纯强调不可抗力，而完全忽略因“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定。本法条的立法本意是“不属于相对人自身原因超过起诉期限”，包括受害弱者被强者欺骗、政府机关办事不力故意拖延以及基于对行政机关的信赖等待争议处理的时间等在内。换言之，双方当事人协商的时间以及当事人在政府机关主持下协商的时间不应当计算在起诉期限内。原裁定认定本案系茂发石化公司因自身原因耽误起诉期限，缺乏客观公正性，属对法条的曲解和断章取义。因此在政府机关主持下进行协商被耽误的时间不属于茂石化公司自身的原因，茂发石化公司于2019年9月提起诉讼没有超过起诉期限。⒊本案属因不动产提起的诉讼，没有超过二十年，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，驳回起诉违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年提起诉讼的，人民法院不予受理。该规定并未限制只有当事人不知道行政机关作出的行政行为时才能适用。另《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十条规定，被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议，原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的，人民法院应予支持。综上，原一、二审曲解法律，不仅违反前述规定，也违背客观事实，其裁定驳回茂发石化公司的起诉错误。请求再审撤销一、二审裁定，指定湖北省荆门市掇刀区人民法院实体审理本案。本院经审查认为，本案属茂发石化公司针对东宝规划分局于2004年3月29日核发的《建设用地规划许可证》，起诉请求确认东宝规划分局核发新建润滑油加工厂《建设用地规划许可证》的行政行为违法，并赔偿因非法规划土地给其造成的损失而引发的行政争议。行政诉讼中的起诉期限是行政相对人因认为行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起诉讼的法定期间，人民法院应依职权主动审查起诉人是否在法定期限内提起行政诉讼。公民、法人或其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，应当在法律规定的起诉期限内提出，超过法定期限提出行政诉讼的，人民法院可以裁定不予立案或驳回起诉。就本案而言，根据茂发石化公司提交的起诉材料，茂发石化公司于2004年3月29日即已知晓东宝规划分局为其核发《建设用地规划许可证》的行政行为及行政行为内容。按照当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释（法释[2000]8号）》第四十一条第一款规定的两年起诉期限，其至迟应当于2006年4月前提起行政诉讼。茂发石化公司于2019年9月才向人民法院提起本案行政诉讼，已明显超过法定起诉期限。原一、二审裁定适用现行《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条等规定确定本案起诉期间，适用法律虽有不当，但不影响本案的处理结果。本案属因规划行政许可引起的行政争议，并不适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，茂发石化公司据此提出的再审申请理由不能成立。本案亦不属因不动产提起的行政诉讼，不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年提起诉讼的，人民法院不予受理的规定。所谓“因不动产提起的行政诉讼”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条已明确将其界定为“是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”，本案显不属此种情形。且该解释第六十五条明确规定，因不动产提起诉讼的案件适用最长保护期限规定，必须是以公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容为前提，如果已知道或应当知道行政行为内容，则从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年，且自行政行为作出之日起最长不得超过二十年。故茂发石化公司认为本案属因不动产提起的行政诉讼应适用最长保护期限二十年的规定，缺乏事实依据，本院不予支持。东宝规划分局于2004年3月29日即已作出案涉建设用地规划许可证行为，茂发石化公司迟至2019年9月提起行政诉讼，其认为一直在与行政机关协商，因协商被耽误的时间不应计算在起诉期限内，明显缺乏充分合理的事实依据，对该再审申请理由本院亦不予采纳。综上，茂发石化公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回荆门市茂发石化有限公司的再审申请。审判长  王仁祥审判员  马春亮审判员  胡锦明二〇二〇年九月二十五日书记员  董晓晗