福建省龙岩市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽08行终114号 上诉人（原审原告）漳平市南峰石场，住所地福建省漳平市南洋镇暖洲村，统一社会信用代码91350881786923877U。 法定代表人卢衍水，总经理。 委托代理人卢永芳，男，漳平市南峰石场员工。 委托代理人王卫洲，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）漳平市自然资源局，住所地福建省漳平市菁城街道江滨路**，统一社会信用代码11350881MB1574815H。 法定代表人卢远衡，局长。 行政机关出庭负责人易志清，副局长。 委托代理人许天和、余贤燕，福建博平律师事务所律师。 上诉人漳平市南峰石场因诉被上诉人漳平市自然资源局政府信息公开一案，不服福建省龙岩市永定区人民法院（2020）闽0803行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，原告漳平市南峰石场于2019年12月23日通过漳平市人民政府的官网向被告漳平市自然资源局提出《关于建设项目用地审批手续》的政府信息公开申请，申请公开漳平市名强采石场、漳平市溪子口砂石料场、漳平市佳磊矿业有限公司梧地石料场、华润水泥（漳平）有限公司、漳平市新盈丰石英矿有限公司、漳平市可坑石墨矿业有限公司、漳平市华兴矿业有限公司、漳平市新龙矿业有限责任公司、漳平市矿产公司大深石灰石矿、福建漳平凯萨建材有限公司、漳平市永福镇后孟采石场（对上述企业以下简称“11家企业”）的关于建设用地审批的下列文件：（1）采矿企业成立以来至今的土地利用总体规划和土地利用年度计划；（2）上述采矿企业的建设项目用地预审申请及《建设项目用地预审报告书》；（3）上述采矿企业向漳平市自然资源局办理建设项目用地审批手续所缴纳各项审批费用的凭据；（4）上述采矿企业提交的建设项目用地的正式申请书；（5）漳平市自然资源局根据土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划，拟定的农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案、供地方案以及建设项目用地呈报说明书，以及经各级人民政府、上级自然资源局审批的相关文件；（6）自然资源局颁发的批准上述采矿企业的用地文件和《建设用地批准书》；（7）上述采矿企业的土地登记申请和土地使用权证书，并提供所有文件的复印件。被告漳平市自然资源局收到该申请表后，通过漳平市人民政府的官网向原告答复：“……1.要求公开的土地利用总体规划、土地利用年度计划涉及项目用地预审等材料属主动公开材料，可通过漳平市人民政府网（××／）进行查询。2.要求公开的办理各项审批手续所缴纳各项审批费用的凭据及建设项目用地的正式申请书等材料不属公开范畴，不予公开。3.要求公开拟定的农用地转用方案、补充耕地方案、供地方案以及建设项目用地呈报说明书，可通过自然资源部全国征地信息共享平台（××／）进行查询。4.要求公开的各级人民政府、上级自然资源局审批的相关文件及用地文件等材料，根据《政府信息公开条例》规定，不属我局公开的范围，建议根据需要向相关的政府、上级自然资源局申请。5.要求公开的土地申请和土地使用权证书，应按《不动产登记资料查询暂行办法》的规定到漳平市不动产登记中心依照有关规定和程序申请不动产登记资料查询。如对本告知内容不服，可在收到本通知书之日起60日内依法向漳平市人民政府或龙岩市自然资源局申请行政复议，或者在收到本告知书之日起6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。漳平市自然资源局。2020年1月8日。”原告不服，提起本案诉讼。 原审认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条的规定，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。被告漳平市自然资源局作为县级人民政府的职能部门，具有依法受理其职责范围内的政府信息公开申请并作出答复的行政职责。本案的争议焦点问题是：一、被告漳平市自然资源局所作的政府信息公开答复内容是否合法，是否应当重新作出答复；二、答复的程序是否符合法律规定；三、原告申请政府信息公开的理由是否充分。 一、关于被告漳平市自然资源局答复的内容是否合法，是否应当重新作出答复的问题。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定，本案中，原告要求被告公开11家企业的七大类政府信息：1.针对原告提出的第（1）（2）（5）项政府信息申请，即“土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设项目用地预审、拟农用地转用方案、补充耕地方案、供地方案、建设项目用地呈报说明书”，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第（三）项之规定，属主动公开的政府信息，被告答复原告获取该政府信息的方式和途径，告知内容并无不当，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（一）项的规定。原告主张因被告未提供11件企业征地用地信息所对应文件批准文号、项目名称和批准日期，导致其无法查询，但该主张属于对政府信息的进一步汇总、分析及加工，不属于政府信息公开的范畴。且原告未能提供证据证明其已根据被告答复告知的网址查询，而无法查询获取该政府信息，其主张被告未履行该政府信息公开告知义务的理由不成立。2.针对原告提出的第（3）（4）项政府信息申请，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款的规定，行政执法的案卷信息属于可以不予公开的政府信息，原告申请公开11家企业的建设项目用地的正式申请书、各项审批过程中的缴费凭据等属于被告行政执法过程中的案卷信息，被告答复原告不属公开范畴，不予公开，符合法律规定。因《国土资源部政府信息公开暂行办法》已经废止，原告以《国土资源部政府信息公开暂行办法》的相关规定主张上述信息属政府应当公开的政府信息，依据不足，依法不予支持。3.针对原告提出的第（5）（6）项政府信息申请，即要求公开各级人民政府、上级自然资源局审批的相关文件及用地文件的申请，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款的规定，被告答复不属于其公开的范围，告知原告向相关的行政机关申请公开并无不当。4.针对原告提出的第（7）项政府信息申请，即要求公开11家企业的土地登记申请和土地使用权证书，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（七）项之规定，被告答复原告应按照《不动产登记资料查询暂行办法》的规定到漳平市不动产登记中心依照有关规定申请查询，符合法律规定。因被告在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息及行政执法案卷信息依法可以不予公开，原告主张被告在办理土地使用权审批和登记过程中制作了上述信息，故应当予以公开，于法无据，依法不予支持。综上所述，被告作出的政府信息公开申请的答复内容符合相关法律法规的规定，已经履行法定告知或者说明理由义务，原告要求被告重新作出答复已无必要。原告主张被告答复内容不合法，且未依申请提供政府信息，违反法律规定，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。 二、关于答复的程序是否符合法律规定的问题。1.原告认为被告未按原告申请的方式以纸质、光盘或者电子邮件的方式答复，违反法定程序。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条规定，行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式。此处所谓申请人要求的形式是指公开的政府信息本身的形式，并非告知书的形式或者告知书送达的形式。且原告申请的是依申请公开的政府信息以纸面、电子邮件或光盘的方式提供以及送达方式为邮寄、电子邮件或自行领取，原告并未要求被告作出的答复也必须以上述形式提供或送达。故被告在网络平台收到了原告所提政府信息公开申请，其通过同一网络平台对原告作出答复，且原告亦已于2020年1月15日看到该答复，被告的答复形式并无不当。原告主张被告未按其申请的方式答复属违反法定程序没有事实和法律依据。2.根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条规定，被告于2019年12月23日在网络平台收到原告所提政府信息公开申请，通过网络答复原告的办结时间载明是2020年1月9日，即便按原告所称其是于2020年1月15日才在网络平台看到被告的答复，扣除法定节假日，亦未超出20个工作日的法定答复期限。原告主张被告在法定答复期限未答复原告，违反法定程序，缺乏事实及法律依据，依法不予支持。 三、关于原告申请政府信息公开的理由是否充分问题。原告提出申请政府信息公开的理由是：原告申请办理采矿权延续未获被告批准，而上述11家企业却获得审批，申请公开的政府信息对原告具有指导性。但是，法律本身即具有教育、指引、预测作用，原告申请办理采矿权延续应依据相关法律规定进行，被告的相关处理结果也应依据法律规定作出，如被告未按相关规定予以办理的，原告也可以提起行政复议或行政诉讼以维护其合法权益。故原告以办理采矿权延续提供参照为由申请被告提供11家企业的所有用地信息，所申请的范围和数量已经超出合理限度，且申请理由不够充分。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十五条和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项规定，原告申请的政府信息数量超出合理范围，且不能合理说明申请政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要的，依法应予驳回。 综上，原审认为，被告漳平市自然资源局针对原告提出的政府信息公开申请的答复，遵循了法定程序，告知内容符合法律法规的规定，依法应予支持。原告的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。据此判决：驳回原告漳平市南峰石场的诉讼请求。本案受理费50元，由原告漳平市南峰石场负担。 宣判后，漳平市南峰石场不服，向本院提起上诉，请求判决撤销龙岩市永定区人民法院作出的（2020）闽0803行初15号判决，改判撤销漳平市自然资源局关于漳平市南峰石场政府信息公开申请的答复，责令漳平市自然资源局以书面形式公开答复漳平市南峰石场申请的七项政府信息公开申请；本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院遗漏审查被上诉人未答复上诉人第六项申请内容“自然资源局颁发的批准上述采矿企业的用地文件和《建设用地批准书》”的行为是否合法，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，二审法院依法应当纠正。上诉人在一审中的事实理由部分，明确阐述了被上诉人未答复的行为，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条的规定，被上诉人未答复的行政行为违法。2、对上诉人是否符合“三需要”（即自身生产、生活、科研等特殊需要），一审法院作为中立方不应主动进行审查，一审法院违反了程序中立性原则，审判程序不公正，适用法律错误。修订后的《政府信息公开条例》（2019）第十三条删除了三需要的表述，正说明现有《政府信息公开条例》不限制申请人的资格条件，但一审法院却在现有《政府信息公开条例》（2019）未规定的情况下，违规审查上诉人是否符合三需要的条件，法律适用错误，也违反中立性原则。一审法院也违背了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款和第十二条第六项的规定，剥夺当事人合法的诉讼权利。3、根据上诉人在一审提交的漳平市人民政府《政府信息公开告知书》【2020】第2号、龙岩市自然资源局《政府信息答复》两份证据可以相互印证，上诉人申请的11家企业7项内容的公开文件，均属于向被上诉人申请公开的内容，被上诉人负有依法公开的法定职责，一审法院认定该证据与本案无关，系认定事实错误。4、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第八条第4款规定，被上诉人是土地利用总体规划编制部门，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，被上诉人应当履行依法公开土地利用总体规划和土地利用年度计划信息的义务，一审法院认定事实错误，适用法律错误。5、根据《建设项目用地预审管理办法》第二条、第四条、第七条规定，建设项目用地申请及《建设项目用地预审报告书》属于被上诉人在履行职责过程中制作的，依法应当向申请人公开。6、被上诉人未说明不予公开的理由，被上诉人违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第36条第3项的规定。7、根据国土资源部办公厅《关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》第三条及《建设用地审查报批管理办法》第八条规定，方案由被上诉人制定，依法应由被上诉人公开。8、被上诉人未依法按上诉人申请要求，未将答复内容依法送达给上诉人，被上诉人答复程序违法，原审法院认定事实错误。 被上诉人漳平市自然资源局答辩称，1、一审法院作出的判决认定事实清楚、适用法律正确，结论应予维持。2、上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。（1）上诉人认为一审法院对答辩人应当公开土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设项目用地预审、拟农用地转用方案、补充耕地方案、供地方案、建设项目用地呈报说明书认定事实错误，适用法律错误没有依据。根据《政府信息公开条例》第二十条第三项、第三十六条第一项的规定，属于主动公开的政府信息，只需告知申请人获取政府信息的方式、途径即可。（2）上诉人要求公开的建设项目用地申请及相关企业办理各项审批手续所缴纳各项审批费用的凭据等材料，上述材料不仅是答辩人在执法过程中的案卷信息，同时也涉及到相关企业的商业秘密，根据《政府信息公开条例》第十五条、十六条的规定，上述材料属于不予公开的信息，故答辩人答复不予公开符合法律规定。（3）上诉人在一审中提供的漳平市人民政府《政府信息公开告知书》及龙岩市自然资源局《政府信息答复》两份证据是其他行政机关作出的行政行为与本案答辩人作出的行政行为无关。（4）、答辩人的答复程序符合法律规定。上诉人是在网络平台上提出申请，答辩人通过同一网络平台对上诉人作出答复，上诉人也已收到该答复，因此，该答复的送达方式并无不妥。此外，上诉人认为一审法院对是否符合三需要进行审查属于程序不公正，该主张不符合事实。在一审庭审中，被上诉人就三需要提出意见，一审法院进行分析，恰恰反映了法院审理的公正性。综上，答辩人作出的答复认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审法院判决正确，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，应予驳回，恳请依法审查并作出公正裁决。 经审理查明，上诉人和被上诉人对原审判决认定的事实均无异议，本院予以确认。本院查明事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，本案的焦点为被上诉人针对上诉人2019年12月23提出的信息公开申请所的答复即被诉《答复》的内容和程序是否合法。一、关于被诉《答复》内容是否合法问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条、第十四至第十六条、第二十条、第三十六条分别对信息公开的主体和范围、不予公开的情形、主动公开的内容、对信息公开申请的答复进行了明确的规定。本案中，针对上诉人申请公开的与11家企业七大类政府信息，被上诉人按五种不同情形进行了答复。即：土地利用总体规划、土地利用年度计划涉及项目用地预审等属主动公开材料，可通过漳平市人民政府网（××／）进行查询；办理各项审批手续所缴纳各项审批费用的凭据及建设项目用地的正式申请书等材料不属公开范畴，不予公开；农用地转用方案、补充耕地方案、供地方案以及建设项目用地呈报说明书，可通过自然资源部全国征地信息共享平台（××／）进行查询；各级人民政府、上级自然资源局审批的相关文件及用地文件等材料，不属该局公开的范围，建议根据需要向相关的政府、上级自然资源局申请；土地申请和土地使用权证书，应按《不动产登记资料查询暂行办法》的规定到漳平市不动产登记中心依照有关规定和程序申请不动产登记资料查询，等等。上诉人认为被上诉人《答复》中所称的主动公开的信息并未公开，且未告知可行的查询方式。但从被上诉人当庭提交的漳平市人民政府网站及自然资源部全国征地信息共享平台的部分内容查询截图，可证实《答复》所列的主动公开信息已主动公开，故被上诉人答复上诉人该部分信息已主动公开并告知获取该信息的途径，符合上述《条例》的规定。对上诉人申请公开的各级人民政府、上级自然资源局审批的相关文件及用地文件等材料，《答复》告知向相关政府、上级自然资源局申请；申请公开的土地申请和土地使用权证书等不动产登记资料，告知依照法律、法规规定的方式办理，上述答复内容符合《条例》的有关规定。对上诉人申请公开的其它企业的缴费凭据、用地申请书等，《答复》认为属不公开内容，而不予公开，虽未详细告知上诉人不予公开的理由存在一定瑕疵，但被上诉人在答辩及一审庭审中已对不予公开理由进行了说明，达到了令上诉人知悉的效果，且内容符合《条例》的规定。综上，被上诉人作出的被诉《答复》内容符合法律法规规定，上诉人要求撤销被诉《答复》并责令被上诉人向其公开所申请信息的请求不予支持。但是，被诉《答复》对上诉人申请公开的第六项内容“自然资源局颁发的批准上述采矿企业的用地文件和《建设用地批准书》”未予答复，被上诉人在开庭审理中也认可对该申请内容遗漏答复这一事实，应确认被上诉人对上诉人该项信息公开申请未予公开或答复的行为违法，上诉人该部分上诉理由成立。二、关于被诉《答复》程序是否合法问题。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日”之规定，根据本案已查明的事实，被上诉人在2019年12月23日收到上诉人的政府信息公开申请后，于2020年1月8日作出回复，符合规定的答复期限。关于公开答复的形式。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条之规定，行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式。但本案中，被上诉人认为不存在由其直接向上诉人公开的情况，故而以被诉《答复》形式在上诉人提出政府信息公开申请的同一平台向上诉人告知，上诉人亦已实际知晓告知内容，应认为该答复形式并无不当。上诉人认为答复方式违反法定程序的主张不能成立。 此外，对上诉人关于政府信息公开的申请，被上诉人并未按《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十五条规定要求上诉人说明理由，亦未以上诉人申请理由不合理为由不予处理，原审判决对该内容进行审查不当，本院予以指正。 综上，被上诉人作出的的被诉《答复》内容和程序均符合法律法规的规定，上诉人要求予以撤销的理由不能成立。但被上诉人对上诉人申请公开的第六项内容未予答复违法。上诉人要求对该部分内容予以答复的请求，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，但判决驳回上诉人全部诉讼请求不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、撤销福建省永定区人民法院（2020）闽0803行初15号行政判决； 二、被上诉人漳平市自然资源局应在本判决生效之日起二十日内对上诉人漳平市南峰石场申请公开的“自然资源局颁发的批准上述采矿企业的用地文件和《建设用地批准书》”内容作出答复。 三、驳回上诉人漳平市南峰石场的其它诉讼请求。 本案一审、二审案件受理费各50元，由上诉人漳平市南峰石场与被上诉人漳平市自然资源局各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 卢宝报 审 判 员 黄智勇 审 判 员 丁建岩 二〇二〇年九月二十九日 法官助理 严丽梅 书 记 员 邱渟婷 相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。