广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂06行终6号 上诉人（原审原告）陈芳，女，1974年10月17日出生，壮族，住广西防城港港口区。 委托代理人付峻，广西尚盟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）防城港市住房和城乡建设局，住所地：防城港市北部湾大道**。 法定代表人兰宏，局长。 委托代理人何乔正，防城港市住房和城乡建设局工作人员。 被上诉人（原审第三人）卢凯华，女，1976年12月24日出生，住防城港市港口区。 被上诉人（原审第三人）卢成若，女,1970年12月3口出生,壮族，住防城港市港口区。 委托代理人黄英山，广西济顺律师事务所律师。 上诉人陈芳因诉防城港市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）建设用地规划行政许可一案，不服防城港市港口区人民法 院（2018)桂0602行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷、组织听证、询问当事人，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，2015年6月22日，卢成若不服防城港市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）土地规划行政管理，向原审法院提起行政诉讼。经审查，原审法院于2015年7月6日依法追加卢凯华作为该案第三人。卢成若提出如下诉讼请求：撤销市住建委作出的防住建函【2015】404号《关于撤销卢成若的函》，并确认原颁发的地字第450601201500104号《建设用地规划许可证》合法有效。2015年11月23日，原审法院作出（2015）港行初字第16号行政判决，撤销市住建委作出的防住建函【2015】404号《关于撤销卢成若的函》。 2016年7月14日，原审法院受理梁小娟诉市住建委，第三人卢凯华、卢成若、陈芳、梁艾珍、叶秀娟土地规划行政管理一案。梁小娟提出如下诉讼请求：1.撤销市住建委于2016年6月24日作出的《关于陈芳等人申请确认建设用地规划许可证失效意见的复函》（防住建函[2016]802号）；2.责令市住建委依法定程序对地字450601201500104号《建设用地规划许可证》作出无效的行政确认。该案中查明，2015年4月8日，原审法院作出（2015）港民保字第10-1号民事裁定书，裁定查封广西防城 港德城实业集团有限公司名下的防国用（2003）0517号土地使用权项下的G43号地（德城公司于2007年5月12日转让给卢凯华）。原审法院于2015年4月17日致函市住建委，告知防港国用（2003）0517号土地涉及民间借贷纠纷案，要求市住建委协助“不予办理德城公司名下的防港国用(2003)0517号土地使用权项下已转让给卢凯华名下的位于防城港市行政中心××小区商业街××号××面积为188.8平方米的土地使用权的有关建设审批手续”。2017年2月15日，原审法院作出如下判决：驳回梁小娟的诉讼请求。后梁小娟不服该判决，向本院提出上诉。该案相关事实认定与一审判决一致。2017年12月7日，本院作出如下判决：驳回上诉，维持原判。 另查明，2007年5月12日，卢凯华（乙方）与德诚公司（甲方）签订了一份《防城港市国有土地使用权转让合同》，合同约定：甲方将座落于市行政中心区迎宾路北侧乐天小区西面宗地号为G43，面积188.8平方米（按《建设用地规划许可证》划定的范围）的土地使用权转让给乙方使用。2007年5月10日，市住建委作出防规私地（2007）464号建设用地规划许可证，其载明：用地单位为卢凯华，用地项目名称为商业用地，用地位置为港口中心区乐天小区商业街G43号，用地面积为188.8㎡。2015年3月23日，卢凯华与卢成若向市住建委申请办理变更防港国用（2003）0517号土地用地规划许可手续，市住建委于2015年3 月30日核发了新的《建设用地规划许可证》（地（地字第**该许可证载明：用地单位为卢成若，用地项目名称为私人住宅，用地位置为港口区中心区乐天商业街G43号，用地性质为商业用地，用地面积为188.8平方米，建设规模≦729.26平方米。2015年4月3日，陈芳向市住建委提交《异议申请书》，称其已向法院提起诉讼，请求市住建委停办申报建设规划许可证的相关手续。2015年4月7日，市住建委作出防住建函[2015]404号《关于撤销卢成若的函》。 2016年4月12日，梁小娟、陈芳、梁艾珍、叶秀娟等4人向市住建委提交《关于请求确认卢成若持有的450601201500104号建设规划许可证无效申请》，市住建委于2016年6月24日作出《关于陈芳等人申请确认建设用地规划许可证失效意见的复函》（防住建函[2016]802号）。 再查明，市住建委××××为防城港市住房和城乡建设局（简称市住建局）。 原审认为，一、关于陈芳的诉讼主体是否适格的问题。本案中，陈芳请求判决市住建委核发给笫三人卢成若的第450601201500104号建设用地规划许可证(以下简称04号规划许可证)无效。而2015年3月30日，市住建局新核发给卢成若的《建设用地规划许可证》（地字第450601201500（地字第**yle="font-size: 15pt; font-family: 宋体; margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt"> 存在确认无效违法情形，将影响陈芳的债权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，陈芳的诉讼主体资格适格。 二、关于陈芳是否重复起诉的问题。经查，陈芳虽作为（2016）桂0602行初8号行政案件中的第三人参加诉讼，但其未在该案件中提出诉讼请求，则原审法院认定在该案件中陈芳系以无独立请求权第三人的身份参加诉讼，且（2016）桂0602行初8号的诉讼当事人与本案不完全相同，陈芳向本院提起本案行政诉讼，不构成重复诉讼。 三、关于陈芳请求是否超过起诉期限的问题。本案中，2015年3月23日，卢凯华与卢成若向市住建委申请办理变更防港国用（2003）0517号土地用地规划许可手续，市住建委于2015年3月30日核发了新的《建设用地规划许可证》（地字第450601201500104号）。因陈芳与卢凯华之（地字第**3日向市住建委提交《异议申请书》，请求市住建委停办申请建设规划许可证的相关手续。2015年4月7日，市住建委作出防住建函[2015]404号《关于撤销卢成若的函》。2015年6月22日，卢成若不服 市住建委土地规划行政管理，向原审法院提起行政诉讼。2015年11月23日，原审法院作出（2015）港行初字第16号行政判决：撤销市住建委作出的防住建函【2015】404号《关于撤销卢成若的函》。2016年6月24日，市住建委因梁小娟、陈芳、梁艾珍、叶秀娟等4人提出的申请作出《关于陈芳等人申请确认建设用地规划许可证失效意见的复函》（防住建函[2016]802号）。2016年7月14日，原审法院受理了梁小娟诉市住建委，第三人卢凯华、卢成若、陈芳、梁艾珍、叶秀娟土地规划行政管理一案。2017年2月15日，原审法院作出如下判决：驳回梁小娟的诉讼请求。后梁小娟不服该判决，向本院提出上诉。2017年12月7日，本院作出（2017）桂06行终25号行政判决：驳回上诉，维持原判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，从陈芳作为诉讼参加人参加诉讼的情况可知，其对卢成若所持有的《建设用地规划许可证》（地字450601201500104号）存在异议的最晚时间为2017年12月7日即本院作（地字**18年9月27日向原审法院提起诉讼，已过起诉期限。 四、关于陈芳请求法院判决市住建局核发给第三人卢成若的《建设用地规划许可证》（地字450601201500104号）无效的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“（地字**者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”可知，市住建局有权向他人核发《建设用地规划许可证》，且陈芳提供的证据不能证实市住建局的核发《建设用地规划许可证》存在没有依据等重大且明显违法情形。另需说明的是，对于市住建局作出的行政行为，法院对其合法性进行审查系行使监督权，而不是确认权。因此，陈芳的诉讼请求缺乏法律依据，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十六条、第六十九条、第七十五条之规定，判决驳回陈芳的诉讼请求。案件受理费50元，由陈芳负担。 上诉人陈芳上诉称，一、一审判决适用法律错误。关于上诉人是否超过诉讼时效的认定，一审法院适用了《行政诉讼法》第46条的规定。但本案是确认无效行政行为之诉，是不受该条约束的。根据《行政诉讼法》若干问题的解释第94条规定，可以推论出对无效具体行政行为，当事人任何时间都可以向法院起诉请求确认无效，不受起诉期限限制。所以上诉人没有过诉讼时效。二、一审法院对被上诉人防城港市住建委的行政行为当然可以确 定其合法有效与否，而不仅仅是“监督权”。被上诉人防城港市住建委违反了《物权法》第17条的规定，违反了《中华人民共和国城乡规划法》实施办法第27、28条的规定，违反了两大法律的强制性规定，况且住建委都自认了其行政行为的违法性，足以认定无效。综上，一审法院判决适用法律错误，认定事实不清，请求：撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人市住建局答辩称，一、上诉人起诉已过诉讼时效，一审法院认定正确。上诉人起诉期限应从2017年12月7日起算至2018年6月7日，但上诉人的起诉时间为2018年9月27日，已过诉讼期限。上诉人在起诉状中自认《建设用地规划许可证》所作出的经过，也知道第三人卢成若的诉讼经过和生效时间，更作为第三人参与了梁小娟诉市住建局一案。一审法院确认，上诉人知道04号《建设用地规划许可证》的有效时间最迟应为2017年12月7日，即梁小娟诉市住建局一案(2017)桂06行终25号行政判决的判决时间。故根据《行政诉讼法》第四十亦条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”因此，上诉人起诉期限应从2017年12月17日起算至2018年6月7日，但上诉人的起诉时间为2018年9月27日，已过期限。二、上诉人不具有本案诉讼主体资格。本案中，上诉人不是G43号地块的使用权人，而是第三人卢凯华的债权人。上诉人不具有 行政诉讼法意义上的利害关系，不具有行政诉讼主体资格。如上诉人认为第三人卢凯华意图通过民事交易逃避债务，损害其债权，可依据《合同法》一第七十四条之规定，请求人民法院撤销债务人的行为，维护自身权益。三、上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据。根据《行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”市住建局作为城乡规划管理部门，有权依据《城乡规划法》等法律规定向他人核发《建设用地规划许可证》，上诉人没有证据证明市住建局没有主体权限或存在没有依据等重大且明显违法情形。第二、根据《行政诉讼法》第一条的规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”人民法院审理行政诉讼案件，对行政机关行政行为的合法性进行审查，行使的是监督权而非确认权。故上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据。综上，上诉人的起诉期限已过，不具备诉讼主体资格，其诉讼请求没有事实和法律依据，上诉理由不成立，一审法院适用法律正确，应予维持原判，依法驳回上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人卢凯华经依法传唤无正当理由拒不参加听证，亦未提出答辩意见。 被上诉人卢成若答辩称，其答辩意见与市住建局一致。 二审审理过程中，各方当事人均未提供新的证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”的规定，结合二审中各方当事人的上诉、答辩意见，对本案的争议焦点全面审查判断如下: 一、关于陈芳的诉讼主体是否适格的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，因市住建局核发涉案的《建设用地规划许可证》，由此产生该《建设用地规划许可证》项下土地的占有、支配、使用等权益问题，对陈芳实现债权产生实际影响，故陈芳与涉案的《建设用地规划许可证》颁证行为具有利害关系，是适格的原审原告。且原审判决已予确认，市住建局、卢成若并未对此提出上诉，故市住建局、卢成若在二审中主张陈芳不具有行政诉讼的主体资格，没有事实根据和法律依据，本院不予采纳。 二、关于陈芳提起确认行政行为无效的诉讼是否超过起诉期限，原审判决驳回陈芳的诉讼请求是否正确的问题。 其一，2015年5月1日修订后的《中华人民共和国行政诉 讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行为无效的，人民法院判决确认无效。这条规定从立法上完善、补充、丰富了行政诉讼的判决种类。但是，修订后的行政诉讼法和司法解释对确认无效的起诉期限问题均没有明确规定。《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。行政行为无效属于实体法规则，按照实体从旧原则，该无效规定不具有溯及力，只有行政诉讼法修法颁布实施后发生的行政行为，才适用无效的规定。据此，行政相对人提起确认无效诉讼只能针对2015年5月1日之后作出的行政行为提出。本案中，被诉的市住建局核发给卢成若的《建设用地规划许可证》（地字450601201500104号）的颁证行为系于2015年3月30日发生，符合《最高人民法院关于适用的解释》第（地字**以立案。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第十项“其他不符合法定起诉条件的情形”“已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，本案应裁定驳回陈芳的起诉。原判适用法律错误，应予指正。由于本案不具备起诉条件，无法亦无需对陈芳提起确认行政行为无效的诉讼是否超过起诉期限进行确 认。应当指出的还有，原审判决如若认定陈芳超过起诉期限正确，依法应当裁定驳回起诉，而不必对实体问题进行审查并作出判决。 其二，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。退一步而言，陈芳提起确认行政行为无效的诉讼即使符合立案条件且没有超过起诉期限，但经审查，本案没有证据证实被诉行政行为存在上述“重大且明显违法”的情形，加之被诉的市住建局核发给卢成若的《建设用地规划许可证》已经失效，本案起诉不具有必要性，其诉讼请求理由也不成立。 综上，上诉人陈芳的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本应依法予以纠正，但鉴于原审判决驳回陈芳的诉讼请求，对方当事人均没有上诉，只有陈芳提出上诉，故不应对其作出更为不利的裁定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈芳负担。 本判决为终审判决。 审判长  凌旭芳 审判员  郭传亿 审判员  田 海 二〇二〇年九月三十日 书记员  莫骐祯 附：本判决依据的法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。