浙江省金华市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙07行终717号上诉人（原审原告）沈高文，男，1931年10月14日出生，汉族，住浙江省永康市。被上诉人（原审被告）永康市自然资源和规划局，住所地浙江省永康市花园大道**。法定代表人陈振祥，局长。原审第三人浙江省永康市江南街道湖西村民委员会，住，住所地浙江省永康市江南街道湖西村/div>负责人应锦荣。原审第三人永康市江南街道湖西村股份经济合作社，住，住所地浙江省永康市江南街道湖西村办公楼/div>法定代表人沈跃华，社长。沈高文因与永康市自然资源和规划局行政协议一案，不服浙江省金华市婺城区人民法院（2020）浙0702行初68号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗等方式对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院审理查明：原告沈高文系永康市江南街道湖西村村民，其在村中有自留山。2018年11月16日，原永康市国土资源局作为征地单位与永康市江南街道湖西村签订编号永土征字〔2018〕48号征地补偿协议，因龙川学校项目需要，征收湖西村集体所有的土地2.1991公顷，并约定征地费用及安置等内容。现原告认为该征地协议无效，提起本案诉讼。原审法院认为，原告针对被告与第三人之间就湖西村集体所有土地所签订的征地补偿协议提起诉讼，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。现原告以其个人名义单独提起本案诉讼起诉，其原告主体不适格。原告作为自留山使用权人，其后续可对相关地上附着物的补偿等事项另行主张权利。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项等规定，裁定：驳回原告沈高文的起诉。沈高文上诉称，原审裁定认定事实不清、适用法律错误，具体阐述如下：一、原审裁定适用法律错误，本案应适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条、第五条规定及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条规定，本案属于人民法院受案范围，上诉人是本案适格原告。上诉人系浙江省永康市江南街道湖西村村民，拥有合法使用权的自留山【编号：(永)字第708号】在案涉被征收龙川学校南侧地块内(相关证据一审中已提交)，案涉《征地补偿协议》与其有直接利害关系，且上诉人未通过案涉《征地补偿协议》获得任何补偿和款项，也未以个人名义与他人签订任何补偿协议。2020年1月1日实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：…(二)土地、房屋等征收征用补偿协议；……。第五条规定，下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……(二)认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；(三)其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人(以下简称土地权利人)认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人的自留山在《征地补偿协议》的约定范围内，能够证明其与被诉行政行为具有利害关系，具有特殊利益关系。另外，第四条还规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。上述法律规定具体、清晰、明确，毫无疑问本案属于人民法院受案范围，上诉人作为案涉《征地补偿协议》所涉土地的用益物权人，是本案适格原告。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条适用于农村集体土地没有具体的用益物权人的情形，与本案上诉人的实际情况并不相符，一审法院在本案审理过程中适用该规定，系明显适用法律错误。恳请二审法院予以纠正，彰显法律的尊严和正义。二、一审裁定认定事实不清。首先，案涉被征收土地的地类是林地还是耕地和园地，一审法院在案涉裁定中只字未提，有意规避；案涉被征收龙川学校南侧地块(包括上诉人自留山在内)系林地，生长着茂密的竹林、松树和樟树，樟树是珍贵的国家重点二级保护植物，其中直径在30公分以上的樟树有数十棵，直径在30公分以下更多；另外还有安葬上诉人及他人已逝先人的坟墓数座，上诉人已提交自留山使用权证及林地实况照片、视频予以证明。但案涉《征地补偿协议》却注明是耕地和园地，被上诉人是根据土地利用总规图和现状图、土地勘测定界技术报告、龙川学校南侧地块用地分类统计表等书面的间接证据来认定地类的，这些间接证据并不能直接证明案涉土地无林地，而能证明案涉土地实况且在案涉征地行政程序中必不可少的征地补偿登记表、征地调查笔录(结果)及案涉土地现状的照片、视频等，被上诉人却没有作为证据材料予以提交。一审法院对案涉地类是否系林地的重要事实没有予以认定，不置可否。其次，一审法院裁定书中“原告沈高文系永康市江南街道湖西村村民，其在村中有自留山”，系认定事实不清，此种认定人为规避了上诉人所拥有合法使用权的自留山在案涉被征收地块内的这一关键事实；上诉人系浙江省永康市江南街道湖西村村民，其不但在村中有自留山，且其拥有合法使用权的自留山【编号：(永)字第708号】在案涉被征收龙川学校南侧地块内(相关证据一审中已提交)，案涉《征地补偿协议》与其有直接利害关系。原审裁定中“原告沈高文系永康市江南街道湖西村村民，其在村中有自留山”(见原审裁定书第4页第14、15行)的表述不严谨、不具体，直接影响到对上诉人与案涉《征地补偿协议》是否有直接利害关系及上诉人是否是本案适格原告的认定。第三，对案涉《征地补偿协议》是否无效的问题，一审法院裁定中也没有予以提及。被上诉人与原审第三人签订的《征地补偿协议》隐瞒了案涉湖西村被征收集体土地(包括上诉人自留山在内)是林地的事实，严重损害了国家、集体和上诉人的合法权益；签订案涉《征地补偿协议》之前，被上诉人拟定的征收补偿标准和安置方案没有依法予以张贴公告，村民代表会议程序违法，所签到会人员名单存在虚假情况。案涉征地行政行为实体严重违法、程序严重违法。合同法第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。依据上述法律规定，案涉《征地补偿协议》依法是无效合同，但一审法院对案涉《征地补偿协议》是否有效，在裁定书中也没有提及。三、一审裁定书中“原告作为自留山使用权人，其后续可对相关地上附着物的补偿等事项另行主张权利”的描述是不当的，这种说法是建立在《征地补偿协议》有效的前提下，《征地补偿协议》是否有效、《征地补偿协议》所涉土地是否系林地没有定论的情况下，一审法院告知上诉人对相关地上附着物的补偿等事项另行主张权利犯了自相矛盾的错误，因为《征地补偿协议》已经客观存在，在没有确认无效之前，上诉人无法主张权利。案涉《征地补偿协议》所涉土地是否系林地、是否生长着茂密的竹林、松树和国家重点二级保护植物(樟树)、案涉《征地补偿协议》是否有效，对本案的这些关键性问题、争议的焦点，在一审裁定书中都没有明确认定，而是采取回避的方式，避而不谈。对案涉《征地补偿协议》的有效与否的实体问题不予解决，告知上诉人对相关地上附着物的补偿等事项另行主张权利的事实根据和法律依据何在?一审法院以原告主体不适格为由驳回了上诉人的起诉，在不解决《征地补偿协议》的有效与否的情况下，又告知上诉人对补偿事宜另行主张权利，显然自相矛盾。综上所述，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条、第五条规定及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条规定，本案属于人民法院受案范围，上诉人是本案适格原告。一审法院依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定认定上诉人主体不适格，驳回起诉，明显适用法律错误。案涉被征收龙川学校南侧地块系林地，生长着茂密的竹林、松树和国家重点二级保护植物(樟树)，上诉人的自留山在案涉征地范围内，自留山上有上诉人大量的林木和祖坟等，上诉人与案涉《征地补偿协议》有着明显的直接的利害关系。一审法院认定事实不清、适用法律错误。上诉请求：1、依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案；2、诉讼费用由被上诉人承担。永康市自然资源和规划局答辩称，一审法院裁定驳回起诉，认定事实清楚、适用法律正确。涉案征地补偿协议征收的土地为集体所有，补偿协议是由村集体签订，上诉人不是该协议的相对人。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。上诉人并非村民委员会或者农村集体经济组织，亦非过半数的村民，上诉人的起诉不符合上述规定，主体不适格。上诉人提出《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，主张其是土地使用权人可以以自己的名义提起诉讼。但针对征地补偿协议而言，上诉人并不存在区别于其他土地使用权人的特别权利，故不能以自己的名义提起行政诉讼。请求维持原审裁定。原审第三人浙江省永康市江南街道湖西村民委员会、永康市江南街道湖西村股份经济合作社均未提交述称意见。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，土地行政主管部门与村委会签订的土地征收补偿协议，是土地所有权人与征收管理部门之间签订的行政协议，属于行政诉讼的受案范围。但是，土地征收补偿协议只是土地所有权人与征收管理部门关于土地征收补偿款达成的协议，只有集体土地所有权人或者过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。土地征收补偿协议不涉及土地使用权的行使，与土地使用权的行使相关联的是土地征收决定或者限期搬迁决定、强制清除地上附着物的行为等，作为土地使用人，与土地征收补偿协议行为并不存在区别于其他村民的特别权利。因此，上诉人以土地使用权人的身份起诉土地征收补偿协议行为，不具有原告资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱红彦审 判 员 徐青雅审 判 员 虞 行二〇二〇年九月二十七日代书记员 董亚光