陕西省高级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）陕民申1942号 再审申请人（一审被告、二审上诉人）：浩吉铁路股份有限公司。住所地：北京市丰台区科学城海鹰路**院**楼。 法定代表人：田利民，该公司董事长。 委托诉讼代理人：张弘昊，北京卓纬律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李学艳，北京卓纬律师事务所律师。 再审申请人（一审被告、二审上诉人）：中铁一局集团有限公司。住所地：陕西省西安市碑林区雁塔北路**。 法定代表人：马海民，该公司董事长。 委托诉讼代理人：和国强，男，该公司职工。 委托诉讼代理人：陈葛伟，男，该公司职工。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）：宜川县交通运输局。住所地：陕西省延安市宜川县北关街**。 法定代表人：李东林，该局局长。 一审原告、二审被上诉人：中铁一局集团有限公司蒙华铁路MHTJ-10标段项目经理部。住所地：陕西省延安市宜川县集义镇。 负责人：杨美福，该项目部经理。 再审申请人浩吉铁路股份有限公司（以下简称浩吉公司）、中铁一局集团有限公司（以下简称中铁一局）因与被申请人宜川县交通运输局（以下简称宜川交通局）及一审原告、二审被上诉人中铁隧道局集团有限公司蒙华铁路MHTJ-10标段项目经理部财产损害赔偿纠纷一案，不服延安市中级人民法院（2019）陕06民终2056号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 浩吉公司申请再审称，原审判决认定的基本事实缺乏证据证明，请求撤销一、二审判决，再审改判驳回宜川交通局全部诉讼请求。事实与理由：（一）本案侵权事实缺乏证据证明。一审判决援引《中华人民共和国公路法》第四十四条关于“占用、挖掘公路”的规定判定民事责任，但该条针对的是施工占路、妨碍交通，与宜川交通局主张的“车辆超载损坏路段”性质不符，属于适用法律错误。二审判决援引《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称侵权责任法）判定责任。鉴于本案不属于特殊侵权，故应考查一般侵权责任的构成要件。1.关于过错行为——没有任何证据显示“车辆超载超标”情况存在过错。案涉公路本就用于往来车辆通行，若施工单位车辆并无超载超标等违规情形，只是正常通行，即使引起公路损耗，也不构成侵权。宜川交通局指称施工单位“工程车辆超载超标”，需举证证明。其所提交证据只能证明施工单位使用了道路，没有显示施工单位存在任何违法违规之处。浩吉公司作为建设方，并不实际施工，在施工单位不违规的情况下，亦无任何过错可言。2.关于损害结果——政府会议纪要中的概括描述不足以证明损害结果。二审判决认定案涉道路在项目施工中受损，主要依据为延安市人民政府办公室作出的《延安市人民政府专项问题会议纪要》(以下简称《28号纪要》)，该纪要中概括提及“沿线地方道路不同程度受损，部分道路损坏严重。”而政府会议纪要只是传达会议情况的公文，并非行政决定或命令，也不是与会者之间的协议。本案当事人均未在会议纪要上签字确认，单纯派员参会，不代表认可会议纪要记载内容均为事实。《28号纪要》相关表述自身也十分模糊，就哪些道路受损、受损道路长度、严重程度等均未提及。若欲证明路损，宜川交通局应实地勘查案涉路段，提供调研报告或记录，亦可聘请第三方进行评估调研，出具报告。3.关于因果关系——即使道路有损坏，亦无证据显示系施工车辆通行、社会车辆通行还是道路年久、疲劳开裂引起。案涉公路系开放道路，往来运输车辆通行频繁。浩吉铁路开工前，道路已使用多年，施工期间亦未封闭。宜川交通局既然“负责全县交通基础设施的建设、管理和维护”，完全应掌握道路投入使用时间、规划使用年限、浩吉铁路开工前既有路况等信息，但其在诉讼中未提供任何此类资料，而归于施工单位造成的“损害”，并要求按整条路大修的保证金赔偿，缺乏依据。（二）本案损害赔偿金额缺乏证据证明。二审判决据以确定赔偿金额的证据包括《使用道路统计表》《28号纪要》和延发改发[2016]16号《延安市发展和改革委员会关于保证和规范蒙华铁路（延安段）施工单位使用地方道路的通知》(以下简称《16号通知》)，根据以上证据，二审判决支持了用“道路使用长度”乘以“复原保证金标准”来计算赔偿金额的方法，远超“侵权”造成的实际损失金额，不符合侵权责任计算“填平损失”的原则，有失公允。1.不符合侵权责任法赔偿金额计算原则。二审判决援引的侵权责任法第十九条:“财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算”。据此，本案判定损失金额，应首先查明实际损失情况，即因施工单位行为而受损路段的长度、受损程度，再按市场价格或其他方式计算的修复路段施工价格，确定赔偿金额。如前所述，《使用道路统计表》记载的是施工单位使用道路长度，并非损坏长度；《28号纪要》是政府会议纪要，《16号通知》是政府部门文件，均不能证明实际损害的情况，也不是各方当事人就损害赔偿达成的协议，不能据以判定损失大小、赔偿金额。2.不符合政府文件自身表述。《28号纪要》引用了《16号通知》，称应按《16号通知》“确定的职责义务和保证金标准负责承担”。而《16号通知》表述为:“施工单位对使用的道路不履行恢复职责，或恢复达不到原标准的，由市发改委(铁路协调办)向出具保函的银行索要资金赔付，如索要资金赔付不到位的，由蒙华公司蒙陕指挥部保证解决。”按照《16号通知》的这一表述，关于道路恢复索赔:(1)索赔主体应是发改委;(2)索赔前提是施工单位“不履行恢复职责或达不到原标准”；(3)索赔标准不是直接等同于保证金,而是按实际损失计，保证金只是用以担保该赔付。而本案：(1)索赔主体并不是发改委，而是宜川交通局；(2)索赔前提不成立，施工单位进行过保养恢复工作，没有证据显示“达不到原标准”；(3)索赔标准被曲解为直接与保证金等同。可见，本案二审判决所支持的损害赔偿标准，即便是与政府文件自身记载对照，也并不相符。（三）判令浩吉公司承担连带责任没有依据。1.浩吉公司并非施工行为主体。浩吉公司是浩吉铁路建设单位，并不实际施工，不可能存在“工程车辆超载超标”的侵权行为。浩吉公司所提交的《施工承包合同》约定“损毁公路的责任由施工单位承担责任。”宜川交通局提交的《16号通知》亦载明:“占用地方道路的协调、维修、恢复或补偿等，责任主体均为各施工单位”，可见政府相关部门对道路损坏的责任主体应为施工单位也有清楚的认识。2.《浩吉纪要》和《16号通知》内容也不足成为连带责任依据。二审判决根据《16号通知》及浩吉公司2018年3月10日作出的会议纪要(以下简称《浩吉纪要》)，认定浩吉公司应承担连带责任。但正如二审判决引用，《浩吉纪要》相关内容是“蒙陕指挥部督促相关施工单位及时作好日常维护，要达到保证地方群众生产生活车辆正常使用的条件。”该表述无任何“与施工单位承担连带责任”的含义，且本案没有证据证明因“蒙陕指挥部”没有作好督促而导致道路无法“被群众生产生活车辆正常使用”。至于《16号通知》，如前文说明，其仅为政府部门单方通知，并非民事合同，不足以产生民事法律关系中设立连带责任的效果。并且，被引为依据的内容是“如索要资金赔付不到位的，由蒙华公司蒙陕指挥部保证解决”——宜川交通局并未提交任何证据说明具体损失情况，更无法说明“索要资金赔付不到位”，文件自身所称“保证解决”的前提亦不成立。 中铁一局申请再审称，原审判决缺乏事实及法律依据，请求撤销，并再审本案，改判驳回被申请人宜川交通局的所有诉讼请求，一审、二审诉讼费用由被申请人承担。事实与理由：（一）原一、二审判决认定的基本事实缺乏证据证明。本案作为财产损害赔偿案件，应当适用侵权责任法的规定，被申请人交通局依法有责任举证证明其受损害的事实、损失大小、申请人中铁一局是否存在侵权事实以及中铁一局的行为是否与被申请人交通局所称的损害事实之间存在因果关系。纵观原审判决及整个庭审过程，宜川交通局均没有提供任何证据证明其诉请的受损害事实，没有证据证明其受损失的具体金额，更没有提供任何证据证明中铁一局所属的车辆通行造成了其所称的道路损坏。原一、二审判决认定诉争道路损坏以及施工单位造成道路损坏的依据仅是宜川交通局没有任何证据支撑的诉状中的自述以及《28号纪要》的记载，而该纪要记载的内容是“谁损坏，谁修复”，并未说明施工单位损坏了道路以及损坏了多少道路，一、二审判决认定的事实完全是主观臆断的猜测和推理，没有任何证据予以佐证。（二）一、二审判决将司法置于行政命令之下，完全根据宜川交通局的诉请以及延安市人民政府和发改委等政府部门出具的所谓行政文件作判，违背以事实为依据、以法律为准绳的审判原则，枉法裁判，有失公正。1.根据客观事实，宜川交通局诉称的损坏公路属于开放式的公众同行道路，不是中铁一局蒙华铁路8标项目部独家使用，蒙华铁路MHTJ-9标段项目经理部、蒙华铁路MHTJ-10标段项目经理部施工期间也均需使用，且损毁道路位于山西与陕西两省交界处，大量各类大型运煤车辆及社会车辆通过，造成道路损毁的后果，并非是我公工程车辆单独使用造成的，应当是由各方使用、多方面造成的。但一、二审法院却都在没有任何现场勘查的情况下，判定了该两段公路被施工单位损坏的事实，并判令施工单位亦或是建设单位赔偿，完全是政府要什么法院就给什么，完全忽略了以事实为依据、以法律为准绳的审判原则。2.关于道路损害赔偿纠纷的责任承担问题。根据《超限运输车辆行驶公路管理规定》，超限运输车辆的责任人应当为承运人，而申请人作为承运人的车辆并未在本案诉争公共道路上行驶，而且地方公路管理机构在相应路段起始处也均设置了超限超载车辆检测站对超限超载车辆禁止驶入相应路段，因此，道路损坏赔偿责任的主体应当是造成道路损坏的车辆所属的承运人。当然，也可能是案涉道路本身就已经临近或超过相应的设计使用年限而无法达到正常车辆的使用要求，根据举证责任分配原则，这应当由宜川交通局来证明，但事实上交通局并未提供任何证据证明这些事实，因此，原判决认为施工单位大型施工车辆频繁通行致使道路损坏明显是歪曲事实，于法无据。3.关于损失大小及赔偿标准，宜川交通局也未能提供任何证据加以证明，原判决完全是按照交通局的诉求以及延安市人民政府的会议纪要和延安市发改委的通知进行推定或遵照执行。（三）二审法院审判组织的组成不合法，依法由合议庭开庭审理的案件却变成了独任审判。本案二审由合议庭审理，但在庭审中却只有一名审判员和一名书记员参加了开庭审理。（四）一、二审判决据以认定事实和作出判决的政府会议纪要及通知等均不是法律，依法不能作为认定案件事实及判决责任承担的依据。本案提及的通知、纪要，亦或是函等其他政府文件，均不属于法律，不能直接用来作为司法判决认定事实的依据，否则将有悖公平正义的法律价值取向。更何况政府会议纪要本身是政府记载、传达会议情况的公文，是政府派员参与相关当事人之间经济利益协调所提出的协调意见，并非是政府的行政命令或决定，且案涉各方当事人均未在会议纪要上签字确认，也不构成当事人之间的民事协议，对当事人不具有约束力。 宜川交通局提交意见称，一、二审判决证据充分，判决公正合法，应予以维持，请求驳回再审申请。（一）本案有别于一般侵权案件。一般侵权案件，侵权行为是法律所禁止的违法行为，被侵权人是被迫无奈或违背其意愿的。本案中，在浩吉公司设立的蒙陕指挥部与延安市人民政府的多方协调下，为了确保蒙华铁路建设工程顺利完成，宜川交通局自愿允许施工方使用地方道路，前提是施工结束后，各使用道路方必须按约定修复被损地方道路或支付修复金，因此，不应该按一般侵权案件构成要件界定。（二）一、二审法院依据政府会议纪要及政府文件作为判案依据，符合本案事实及各方达成的共识。《16号通知》是为了蒙华铁路建设工程顺利完成而专门发文，也被蒙陕指挥部（2018）第9号会议纪要所认可，并坚决贯彻执行。《28号纪要》由延安市人民政府组织由包括蒙陕指挥部、各施工单位、各县区领导参加的专项工作会议，就蒙华铁路所涉相关问题达成共识，即对于蒙华铁路各施工方使用道路的赔偿，计算方式是使用道路级别乘以里程再乘以约定标准，而不需要统计限超载车的流量，也无需考量道路的实际使用年限及公众对该道路的使用情况，该纪要完全符合参会各方的真实意思。《28号纪要》内容不仅与延安市发改委文件完全一致，而且蒙华铁路建设方、施工方均参加了该会议，至今没有任何单位以书面或口头形式对会议纪要的内容提出过异议，应当作为赔偿依据。蒙西华中铁路公司蒙陕指挥部于2018年3月10日在包括宜川县人民政府和各施工方在内各方达成一致意见，作出了（2018）第9号纪要，该纪要第一条为：坚决贯彻执行陕西省、延安市相关文件精神，保证宜川县精准扶贫和蒙华铁路建设两项重大工程顺利推进。第二条为：对受损地方道路以原设计标准由施工方负责恢复。浩吉公司的陈述完全背离了当初各方的共识。（三）原审判决浩吉公司承担连带责任证据充分。根据《16号通知》、蒙陕指挥部（2018）9号会议纪要和《28号纪要》，地方道路恢复建设所需资金由蒙华公司蒙陕指挥部于6月15日前一次性拨付沿线相关县政府。由此，对于施工单位不履行恢复职责的行为，即使在宜川县人民政府多次行文督促，申请人仍无动于衷的情况下，原审法院判令蒙华公司作为建设方承担相应连带责任并无不妥。 另查明，申请再审期间，蒙西华中铁路股份有限公司名称变更为浩吉铁路股份有限公司，法定代表人变更为该公司董事长田利民。 本院经审查认为，本案双方争议以下问题： 关于宜川交通局诉讼资格问题。宜川交通局对案涉公路具有管理责任，负有履行国有财产管理、监督职责，防止国有财产损失，故宜川交通局作为本案原告诉讼主体适格。 关于本案侵权事实的认定及各申请人是否应承担赔偿责任的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十三条规定：“下列事实，当事人无须举证证明：（一）自然规律以及定理、定律；（二）众所周知的事实；（三）根据法律规定推定的事实；（四）根据已知的事实和日常生活经验法则推定出的另一事实；（五）已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实；（六）已为仲裁机构生效裁决所确认的事实；（七）已为有效公证文书所证明的事实。前款第二项至第四项规定的事实，当事人有相反证据足以反驳的除外；第五项至第七项规定的事实，当事人有相反证据足以推翻的除外”。该解释第一百零八条规定：“对负有举证证明责任的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在。对一方当事人为反驳负有举证证明责任的当事人所主张事实而提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，认为待证事实真伪不明的，应当认定该事实不存在。”据此，判断本案是否构成侵权，需审查宜川交通局提交的证据能否证明施工过程中大型施工车辆碾压案涉公路致使公路受损具有高度可能性及申请人是否提供反证推翻这种高度可能性。首先，宜川交通局提交的政府函件等文件，可以证明蒙华铁路施工中确实存在大型机械和特殊超载工程车辆通行案涉道路，并致案涉道路毁损的事实。上述事实亦与日常生活经验相符。其次，申请人在认可使用案涉道路的情况下，并未提交充分有效的证据推翻上述事实。综前，本案已符合高度盖然性的证明标准，应认定申请人在蒙华铁路施工期间使用案涉公路，并存在大型施工车辆碾压案涉公路致使公路受损的事实，申请人应承担侵权责任。另外，从宜川交通局提交的上述证据亦可以说明，作为蒙华铁路的建设方，浩吉公司一直与当地政府沟通协调，正是基于浩吉公司的沟通协调行为，其他申请人才得以顺利使用案涉公路。现案涉公路因施工而受损，浩吉公司应对其帮助侵权行为承担连带责任，原审判决其承担连带责任并无不当。 关于赔偿数额的认定问题。虽然《28号纪要》未经申请人签字同意，但无证据显示申请人收到该会议纪要后曾提出相反意见，且该会议纪要载明的赔偿标准与施工开始前《16号通知》规定的保证金标准一致，也未超过陕西省农村公路赔偿标准，故原审判决以该标准计算赔偿数额相对合理。原审法院将《28号纪要》《16号通知》等政府文件作为认定案件的依据，于法不悖。 关于二审法院审判组织组成是否合法的问题。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条规定，“第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。”本案二审法院由法官与当事人进行谈话，进行书面审理，符合法律规定。 综上，各申请人申请再审的理由依法不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款的规定，裁定如下： 驳回浩吉铁路股份有限公司、中铁一局集团有限公司的再审申请。 审判长  张树禄 审判员  王小凤 审判员  马 萍 二〇二〇年九月二十九日 书记员  仪永莉