湖南省邵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘05行终199号上诉人（原审原告）赵花兰（曾用名赵花南），女，1975年9月24日出生，汉族，住湖南省邵东市。上诉人（原审原告）金康平，男，1973年6月24日出生，汉族，住湖南省邵东市。两上诉人共同委托代理人刘典、尹秋容，湖南天润人合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）邵东市住房和城乡建设局，住所地湖南省邵东市昭阳大道住房和建设局办公楼。法定代表人戴志臻，该局局长。委托代理人申纯。委托代理人刘海成，湖南宏彦律师事务所律师。原审被告邵东市人民政府，住所地湖南省邵东市大禾塘街道兴和大道**。法定代表人周玉凡，该市市长。原审被告邵东市市场服务中心，住，住所地湖南省邵东市两市镇荷花路邵东市工业品市场/div>法定代表人李海斌，该市场中心主任。委托代理人赵志伟。委托代理人刘昕，湖南人和人（邵阳）律师事务所律师。上诉人赵花兰、金康平因与被上诉人邵东市住房和城乡建设局（以下简称邵东住建局）、原审被告邵东市人民政府、邵东市市场服务中心（以下简称市场中心）行政协议一案，不服湖南省邵阳市北塔区人民法院（2020）湘0511行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，邵东工业品市场始建于上世纪九十年代初，市场中心为该市场的《国有土地使用权证》（邵国用［2001］字第××号）和《房屋所有权证》（房权证邵字第**）的权利人，也为该市场的改造项目业主单位。根据工业品市场存在重大火灾安全隐患情况，2019年4月8日邵东县人民政府发布《关于关闭邵东县工业品市场（一期）的决定》（邵政发［2019］6号），决定对工业品市场（一期）予以关闭，对红线内私有资产将按有关程序予以补偿等。2019年4月25日，邵东县人民政府发布《关于邵东县工业品市场消除安全隐患改造项目拟征国有土地上房屋征收与补偿方案》（征求意见稿）。同年5月4日，工业品市场改造指挥部通过征求协商的方式选择了邵东桐江房地产评估有限责任公司作为项目房屋征收与补偿的评估机构，邵东桐江房地产评估有限责任公司于同年5月30日对包括赵花兰、金康平门面在内的被拆迁房屋出具了《房地产评估报告书》，赵花兰、金康平一层门面估价为14945元/㎡，二层门面估价为9510元/㎡，三层门面估价为6793元/㎡。同年6月4日，邵东县人民政府发布《关于印发〈邵东县工业品市场（一期）门面拆迁补偿方案〉〈邵东县工业品市场（一期）国有土地上房屋征收补偿方案〉的通知》（邵政函［2019］34号），对改造项目内国有土地上房屋征收的补偿方式、货币补偿标准、产权调换补偿标准、奖励办法及集中签约时间等进行了规定和公布。赵花兰、金康平门面位于邵东工业品市场西28号，在该改造项目用地红线范围内，属于被征收房屋，房屋所有权证登记面积1-3层共159.38㎡。市场中心系工业品市场消除安全隐患改造项目的业主单位，2019年6月30日，市场中心根据邵东住建局的委托，作为甲方与赵花兰、金康平签订了《门面货币补偿协议书》，双方对拆迁补偿方式、补偿金额、付款方式及违约责任等权利义务进行了约定。协议签订后，案外人张爱红（同为案涉被拆迁户）等人因认为房屋征收补偿过低等原因，拒绝履行协议，并向邵东征收办申请对征收的相关事项进行信息公开。同年6月25日，邵东征收办对张爱红等人作出答复，称案涉项目尚未作出房屋征收决定。赵花兰、金康平认为，市场中心签订案涉协议的先前行为违法、签订主体违法、签订程序违法、协议内容显失公平，应予撤销并重新签订协议，故向原审法院提起行政诉讼，要求撤销其与市场中心签订的《门面货币补偿协议书》，责令被上诉人与其重新签订门面补偿协议。另查明，邵东住建局为工业品市场消除安全隐患改造项目的征收部门，邵东征收办系邵东住建局管理的不能独立承担法律责任的副科级事业单位，负责邵东国有土地上房屋征收与补偿的具体事宜。2019年6月18日，工业品市场改造领导小组和市场中心就改造项目拟征国有土地上房屋征收与补偿组织业主代表及相关单位负责人进行了听证会。同年7月3日，湖南昱志社会稳定风险评估有限公司作出评估报告，评定项目拟征国有土地上房屋征收的社会稳定风险等级为低风险，准予实施。同年7月12日，经国务院批准，同意撤销邵东县，设立县级邵东市。同年10月31日，邵东市政府发布邵东政发［2019］6号《关于决定征收邵东市工业品市场消除安全隐患改造项目内国有土地上房屋的公告》，并于同日发布《关于印发〈邵东市工业品市场消除安全隐患改造项目内国有土地上房屋征收与补偿方案〉的通知》（邵东政函［2019］13号）。协议签订后，赵花兰、金康平已领取了《房屋货币补偿协议书》中约定的各项补偿款，案涉房屋也已被拆除。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，邵东住建局系邵东市政府确定案涉项目的房屋征收部门，市场中心根据邵东住建局的委托，其有权在委托范围内与刘丽巧签订《门面货币补偿协议书》，赵花兰、金康平对该协议不服的，应当以房屋征收部门邵东住建局为被告。根据本案实际情况，可将市场中心作为第三人参加诉讼。邵东市政府非案涉项目房屋征收部门，也非案涉协议的委托单位及签订方，不属于本案适格被告，对赵花兰、金康平以邵东市人民政府和市场中心为被告的起诉予以驳回。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条的规定，本案因房屋等征收补偿协议产生的纠纷属于行政诉讼的受案范围。至于案涉行政协议是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了国有土地上房屋征收应当具备的条件、应履行的程序及相关原则。对符合保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，并按规定进行社会稳定风险评估，征收补偿费用已足额到位且确需征收房屋等条件的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，并制定房屋征收补偿方案。征收人应当在补偿方案确定的时间内与被征收人签订征收补偿协议。本案房屋征收部门在案涉项目房屋征收决定、社会稳定风险评估等事项尚未作出之前便与被征收人签订征收协议，存在程序违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。对于被征收房屋价值的确定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一、二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，工业品市场消除安全隐患改造项目系出于公共安全利益考虑，具有公益性和正当性。房屋征收部门在协议签订前发布了房屋征收公告、工业品市场（一期）门面拆迁补偿方案、选定了项目房屋征收与补偿的房地产评估机构及作出了相应门面市场价值评估，将决定启动工业品市场消除安全隐患改造项目用地范围内国有土地上房屋征收与补偿的相关工作予以公告，并在工业品市场（一期）门面拆迁补偿方案中公布了相关征收与补偿的补偿方式、补偿范围、标准、奖励办法及集中签约时间等。故市场中心根据征收部门邵东住建局的委托按照上述要求在集中签约规定的时间内与赵花兰、金康平签订《门面货币补偿协议书》符合规定。房地产评估机构对案涉门面房屋的评估虽然在邵东市政府正式发布的征收决定之前，但邵东征拆办根据邵东市政府批准同意于2019年3月25日发布了征收公告，明确了征收范围，其后房屋评估机构对赵花兰、金康平房屋（门面）作出的价值评估符合客观实际，赵花兰、金康平提出协议内容显失公平的理由不成立，且双方已参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）、《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（省政府令268号）、《邵阳市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（邵市政发［2019］1号）等法规的规定及根据房屋评估机构对被征收房屋（门面）的评估价值，就补偿方式、补偿金额、支付期限、搬迁费及奖励等事项协商达成了一致意见，赵花兰、金康平已领取相关补偿款项并腾空房屋，案涉房屋随后被拆除，该协议已实际履行完毕，不具有可撤销内容，也达到了实现公共利益和被征收人合法权益的平衡保护，故双方签订的协议虽然与现行征收程序不完全吻合，但并不影响赵花兰、金康平合法权益。且房屋征收部门在协议签订后依照规定就案涉项目作出了社会稳定风险评估和房屋征收决定，补正了征补程序。故不宜仅以程序违法为由作出撤销判决。综上，赵花兰、金康平提出撤销案涉《门面货币补偿协议书》的理由不成立，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及七十四条第一款第（二）项及第二款第（一）项的规定，判决确认市场中心与赵花兰、金康平签订的《门面货币补偿协议书》违法；驳回赵花兰、金康平的其他诉讼请求。上诉人赵花兰、金康平上诉称，原判认定事实不清，适用法律错误，被上诉人单方选定评估机构，涉案《门面产权调换补偿协议书》并非上诉人的真实意思表示，且未补足房屋征收所必须的安置费、搬迁费及相应的市场差价，根据《合同法》第五十二条应予撤销。故请求二审法院撤销原审判决第二项，责令被上诉人依法与上诉人重新签订《门面产权调换补偿协议书》。被上诉人邵东住建局辩称，《征收公告》发布后，房屋评估机构对涉案门面进行符合实际情况的价格评估，价格没有低于（甚至高于）涉案房屋类似房屋的市场价格，上诉人与市场中心签订了《门面产权调换补偿协议书》，上诉人领取了相关补偿款项，涉案门面已被拆除。上诉人与市场中心签订《门面产权调换补偿协议书》是其真实意思表示，不存在胁迫。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审被告市场中心述称，邵东市人民政府为了人民群众的生命财产安全，为消除消防安全隐患关闭邵东工业品市场（一期）所作出的行政行为是合法的。作为工业品市场（一期）的主要业主方和管理方，该中心接受有关部门的安排与上诉人所签订的涉案合同是合法有效的，不存在需要撤销的情形。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院查明的案件事实与原审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条对确认违法但不撤销的行政行为作出了明确的规定。从查明的事实看，邵东住建局作为房屋征收部门，委托市场中心与上诉人签订《门面产权调换补偿协议书》，实施主体合法；工业品市场消除安全隐患改造项目系公共利益项目，具有公益性和正当性，已被湖南省高级人民法院（2019）湘行终1848号行政判决书所确认；房屋征收部门在协议签订前发布了房屋征收公告、国有土地上房屋征收补偿方案及选定了项目房屋征收与补偿的房地产评估机构，将决定启动项目用地范围内房屋征收与补偿相关工作予以公告，并在房屋征收补偿方案中公布了补偿方式、补偿范围、标准、奖励办法及集中签约时间等。上诉人与市场中心就补偿方式、补偿金额、支付期限、搬迁费及奖励等事项协商一致，签订了书面协议并领取了房屋征收补偿款。双方签订《门面产权调换补偿协议书》的行为先于案涉项目房屋征收决定和社会稳定风险评估，属于程序轻微违法，但对上诉人权利不产生实际影响，不撤销行政行为的情形。原审判决确认市场中心与上诉人签订的《门面产权调换补偿协议书》违法，不撤销该行政行为正确。上诉人提出的被上诉人单方选定评估机构，与客观事实不符。因上诉人被征收的是门面，在补偿费中已考虑门面的停业损失费，故不存在补偿房屋征收所必须的安置费、搬迁费及相应的市场差价。上诉人提出签订《门面产权调换补偿协议书》不是其真实意思的主张，无证据证实，本院不予采纳。综上，上诉人赵花兰、金康平提出的上诉理由均不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人赵花兰、金康平负担。本判决为终审判决。审判长  段嫦娥审判员  刘朝晖审判员  杨皞陟二〇二〇年九月二十三日法官助理李薇书记员成庆附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。