中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）最高法民终508号 上诉人（原审原告）：广西红树林房地产开发有限公司，住所地广西壮族自治区钦州市钦州湾大道**福宁鑫都****。 法定代表人：孙孝连，该公司董事长。 委托诉讼代理人：黄伟，重庆华立万韬律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张清漪，重庆华立万韬律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：钦州市自然资源局（原钦州市国土资源局），住，住所地广西壮族自治区钦州市永福西大街**/div> 法定代表人：王廷智，该局局长。 委托诉讼代理人：潘传业，广西立辉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：钦州市人民政府，住所地广，住所地广西壮族自治区钦州市永福东大街**v> 法定代表人：谭丕创，该市市长。 委托诉讼代理人：陈建师，广西铭德律师事务所律师。 上诉人广西红树林房地产开发有限公司（以下简称红树林公司）因与被上诉人钦州市自然资源局、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂民初17号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月12日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 红树林公司上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院审理本案。事实与理由：（一）一审裁定认定钦州市国土资源局（以下简称钦州市国土局）收回国有土地使用权的补偿行为属于行政行为，本案纠纷属于行政补偿纠纷，属法律定性错误。红树林公司与钦州市国土局签订的《国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）是民事合同，应受民事法律的调整，履行该合同中产生的争议也应通过民事诉讼方式解决。1.最高人民法院在2011年修订的《民事案件案由规定》中明确规定了建设用地使用权出让合同纠纷案由。2.最高人民法院颁布的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》首部“鉴于”部分载明的一系列调整出让合同所依据的法律规范均为民事法律规范。3.依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条和第十七条的规定，在出让土地使用权时，国家行使的并非行政权而是所有权，是国家作为土地所有权人将土地所有权在一定年限内出让给受让人从而创设土地使用权的一种民事行为。4.从案涉《出让合同》的形成过程来看，土地使用权出让行为是民事合同行为而非行政行为。案涉《出让合同》是钦州市国土局通过招拍挂方式与红树林公司签订，是经过协商形成的，与行政行为的形成过程不同。5.从土地使用权出让行为和行政行为的特点来看，土地使用权出让行为是民事合同行为而非行政行为。6.案涉《出让合同》的确包含了一定的行政内容，但不影响将本案纠纷纳入民事诉讼的解决范畴。（二）司法实践中有多数法院（包括最高人民法院）将建设用地使用权出让合同纠纷作为民事案件审理，并做出民事判决书、民事裁定书。（三）一审法院审理本案耗时17个月之久，是否迫于案外因素严重超审限审理，望最高人民法院予以监督。 钦州市自然资源局辩称，（一）一审裁定认定本案纠纷属于行政补偿纠纷，定性准确。1.钦州市国土局因规划变更收回土地，红树林公司也同意收回，只是对补偿方式和标准存在异议。红树林公司由此提起诉讼，属于行政补偿纠纷。2.红树林公司的诉讼请求虽然为民事诉讼请求，但其诉讼理由是因行政规划变更而收回土地，因而要求补偿，表明其认可本案属于行政补偿纠纷。3.根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第三项“矿业权等国有资源使用权出让协议”的规定，案涉《出让合同》属于行政协议。由此引起的诉讼当然是行政诉讼。（二）红树林公司怀疑本案存在外部压力导致超审限的上诉理由，与本案二审处理没有关联性。综上，请求本院驳回红树林公司的上诉请求。 钦州市政府辩称，（一）本案系因城市规划调整收回土地使用权的补偿商谈行为，钦州市政府未与红树林公司签订任何土地补偿协议。（二）案涉土地补偿必须经行政程序批准后，才能签订土地补偿协议。根据《钦州市土地审批与储备委员会议议事规定》（钦政办〔2012〕125号）第五条第七项规定，审查土地面积10亩以上或者收购资金150万元以上的收购储备项目，必须提交钦州市土地审批与储备委员会审议通过。案涉项目土地的市场价值经评估为22951.925万元，按照该议事规则必须提交钦州市土地审批与储备委员会审议。钦州市国土局于2012年10月23日制定了《关于要求批准钦州港红树林房地产项目用地土地补偿费的建议方案》提交钦州市土地审批与储备委员会审议。2012年12月5日，经钦州市土地审批与储备委员会第六次会议审议，该方案因土地补偿费价格太高等原因未获通过，钦州市政府未与红树林公司签订任何土地补偿协议。（三）红树林公司提出的诉讼请求是土地补偿，具有行政协议性质，属于行政诉讼受案范围。综上，请求本院驳回红树林公司的上诉请求。 红树林公司向一审法院起诉请求：1.判令钦州市政府、钦州市自然资源局向其支付土地价值补偿费22951.925万元；2.判令钦州市政府、钦州市自然资源局向其支付前期项目投入费用1874.772511万元；3.判令钦州市政府、钦州市自然资源局支付以土地出让金5438.4264万元为基数的资金占用损失3438.355962万元（从2008年5月23日起暂计至2018年10月15日止，以同期同类贷款利率计算）、土地增值17513.4986万元的资金占用损失7870.225731万元（从2011年3月30日暂计至2018年10月15日止，以同期同类贷款利率计算）、前期投入资金1874.772511万元的资金占用损失639.406788万元（从2012年10月15日起暂计至2018年10月15日止，以同期同类贷款利率计算），以上资金占用损失共计11947.98848万元；4.本案诉讼费用由钦州市政府、钦州市自然资源局承担。 一审法院认为，红树林公司与钦州市国土局签订《出让合同》，红树林公司已经依约支付相应的土地出让金及税费，办理了国有土地使用权证，获得了案涉国有土地的使用权，并已初步进场进行开发前的准备工作。但由于钦州港城市规划的修编，案涉地块所处周围地区的城市建设规划有所改变，钦州市建设规划委员会对红树林公司申请工程规划许可予以暂缓。红树林公司无法开工建设。红树林公司向钦州市政府提出了货币补偿、土地置换、一半货币补偿一半土地置换等三种解决方案。钦州市政府在向钦州市国土局下发的《关于钦州港红树林房地产项目用地盘整方案的批复》中，决定收回红树林公司所获得的案涉国有土地使用权，并进行货币补偿。为此，钦州市国土局、红树林公司共同签署《委托估价书》，委托评估机构对红树林公司案涉地块进行价值评估，为盘整该地块提供价格参考依据。经评估，该土地价格为22951.925万元。钦州市审计局也作出《钦州市审计局关于广西红树林房地产开发有限公司前期投入费用情况的审计报告》，确认红树林公司前期除土地出让金、税费等的投入共计1874.772511万元。但双方此后未再签订补偿协议，钦州市国土局、钦州市政府也未进行补偿。红树林公司据此要求钦州市国土局、钦州市政府进行以上款项的相应补偿。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”因此，本案实质是红树林公司与钦州市国土局、钦州市政府就国有土地使用权收回后如何兑现土地补偿款的纠纷。事实上，双方已进入收回国有土地使用权的协商补偿阶段，红树林公司同意委托评估机构对现土地的价值进行评估，表明其认可以货币补偿的形式由钦州市国土局、钦州市政府收回案涉国有土地使用权。在此过程中，钦州市国土局、钦州市政府对收回国有土地使用权的补偿行为，是基于其管理国家土地资源的职责，属于行政行为，由此产生的争议，应归属于土地行政补偿纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：......（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”显然，红树林公司要求钦州市国土局、钦州市政府按照在收回国有土地使用权土地补偿协商阶段，委托评估的土地价格进行相应补偿的诉求，属于行政诉讼受理范围。红树林公司以民事纠纷起诉要求获取土地补偿款，没有法律依据。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回红树林公司的起诉。案件受理费2313002.88元，退回红树林公司。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第二项亦规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；……”。 本案中，红树林公司与钦州市国土局于2008年5月13日签订《出让合同》，红树林公司已依约支付相应的土地出让金及税费，并取得了国有土地使用权证，且已初步进场进行开发前的准备工作。但由于钦州港城市规划的修编，案涉项目用地与新规划不符，不能按照原出让用途建设，2009年9月8日钦州市建设规划委员会决定暂缓对案涉地块的总平评审，红树林公司无法对案涉地块进行开工建设。于是，双方进行了一系列协商工作。2012年9月27日，钦州市政府向钦州市国土局下发《关于钦州港红树林房地产项目用地盘整方案的批复》，决定通过货币补偿的方式收回案涉地块的土地使用权。为此，钦州市国土局钦州港经济开发区分局、红树林公司共同签署《委托估价书》，委托评估机构对案涉地块进行价值评估，为盘整该地块提供价格参考依据。经评估，案涉地块的价值为22951.925万元。依据钦州市审计局作出的《钦州市审计局关于广西红树林房地产开发有限公司前期投入费用情况的审计报告》，红树林公司的前期投入费用扣除土地出让金后为1874.772511万元。之后，钦州市国土局依据上述评估价格拟定了相应的补偿方案报送钦州市土地审批与储备委员会研究讨论，但未获通过。红树林公司提起本案诉讼，请求钦州市政府、钦州市国土局按照上述评估金额进行补偿。 本院认为，本案中，在案涉国有土地出让并办理过户之后，因钦州港城市规划的修编，案涉地块所处周围地区的城市建设规划有所改变，导致红树林公司无法开发建设案涉土地。双方就此进行了协商。钦州市国土局钦州港经济开发区分局、红树林公司共同签署《委托估价书》，并委托评估机构对案涉地块价值以及红树林公司的前期投入费用进行了评估。红树林公司提起本案诉讼，请求钦州市政府、钦州市国土局按照上述评估金额进行补偿。因此，本案实质上是政府因城市规划调整需收回出让土地引起的后续补偿纠纷，是钦州市政府、钦州国土局在履行法定职责过程中产生的纠纷，依法属于行政诉讼的受理范围。原审裁定驳回起诉，并无不当。 综上，红树林公司的上诉请求不能成立，一审裁定适用法律正确。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 审判长  刘少阳 审判员  高燕竹 审判员  杨 蕾 二〇二〇年九月二十九日 法官助理王智锋 书记员陈虹谷