内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政判决书（2020）内04行终155号上诉人（原审原告）赤峰龙翔热力供应有限公司。住所地：内蒙古自治区喀喇沁旗小牛群镇小牛群村。法定代表人张志立，系经理。委托代理人郑波，内蒙古方赫律师事务所律师。委托代理人郝世新，内蒙古方赫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）喀喇沁旗林业和草原局。住所地：内蒙古自治区喀喇沁旗锦山镇。法定代表人赵连奎，系局长。负责人石建国，系副局长。委托代理人赵廷杰，喀喇沁旗林业和草原局工作人员。上诉人赤峰龙翔热力供应有限公司因与被上诉人喀喇沁旗林业和草原局林业行政处罚一案，不服内蒙古自治区喀喇沁旗人民法院（2020）内0428行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赤峰龙翔热力供应有限公司的委托代理人郝世新，被上诉人喀喇沁旗林业和草原局的负责人石建国及其委托代理人赵廷杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，被告喀喇沁旗林业和草原局于2019年11月19日以原告赤峰龙翔热力供应有限公司未经林业主管部门的批准，擅自改变林地用途为由作出了喀林罚决字[2019]第201号《林业行政处罚决定书》。原告不服诉至本院。原审法院认为，《中华人民共和国森林法》（原）第十条规定：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”喀喇沁旗林业和草原局具有对辖区内森林资源进行保护管理的法定职责。赤峰龙翔热力供应有限公司在未向喀喇沁旗林业和草原局提出申请的情况下即擅自在小牛群镇小牛群村南外环水泥路北侧杨军林地内建供暖站锅炉房，2016年10月份至今，在杨军林地内堆放煤及炉灰渣，违反了《中华人民共和国森林法实施条例》的规定。喀喇沁旗林业和草原局通过调查核实及搜集的证据认定赤峰龙翔热力供应有限公司未经林业主管部门的批准，擅自改变林地用途的违法行为的事实清楚。喀喇沁旗林业和草原局向原告赤峰龙翔热力供应有限公司送达了技术鉴定意见通知书、林业行政处罚先行告知书、行政处罚决定书等相关文书符合法定程序。对于被告喀喇沁旗林业和草原局向本院提交的证据中缺少鉴定人员的资质证书的问题，庭审后，被告喀喇沁旗林业和草原局已经及时递交了鉴定人员资质证书的原件及复印件，此轻微违法行为，本院予以指正。综上，喀喇沁旗林业和草原局作出的喀林罚决字[2019]第201号《林业行政处罚决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚适当，原告赤峰龙翔热力供应有限公司要求撤销该处罚决定书的理由无事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决：驳回原告赤峰龙翔热力供应有限公司的诉讼请求。上诉人赤峰龙翔热力供应有限公司不服，上诉请求：撤销一审判决，改判撤销被上诉人做出的喀林罚决字[2019]第201号《林业行政处罚决定书》。事实与理由：一、原审法院认为上诉人未经林业主管部门批准，擅自改变林地用途事实清楚错误。案涉土地是杨军于2016年7月30日在安祥处转让所得，协议书中明确载明转让的土地为河滩地而非林地，并经河滩地拥有所有权的村委会同意。从杨军购买河滩地至今，没有任何证据（无林权证或地籍档案）证明案涉土地为林地，原审法院及被上诉人认为上诉人“改变林地用途”无任何事实依据。二、原审法院适用法律错误。原审法院及案涉决定书认为原告违反了《森林法》相关规定，但基于前述第一点理由可知，上诉人使用的是杨军依法转让取得的河滩地而非林地，河滩地是河道的行洪泄洪区，属河道管理范围内的土地，由河道主管机关管理，假如上诉人改变河滩地用途违法，也是根据《河道管理条例》规定由河道主管机关负责管理而非根据《森林法》规定由林业主管部门管理。三、原审法院认为被上诉人行政处罚程序合法错误。1.被上诉人做出的两项处罚决定中“恢复原状”就是要求上诉人将热力站、锅炉拆除，将煤与炉灰渣清除，上诉人为热力公司，有且仅有这唯一的一处热力站，被上诉人的“恢复原状”处罚实质上就是要求上诉人“永久”停产停业，属于“责令停产停业”；结合罚款20143元的处罚，也属于“对法人超出3万元的处罚”，被上诉人未告知上诉人有要求举行听证的权利，违反了《行政处罚法》第四十二条及《内蒙古自治区行政处罚听证程序规定》第二条第二款的规定，属于程序违法。2.被上诉人做出的“恢复原状”的处罚决定涉及上诉人停止营业、注销公司，应属“较重的行政处罚”，被上诉人未经集体讨论（被上诉人原审提交的集体讨论非被上诉人集体讨论而是林业公安局集体讨论）做出决定，违反了《行政处罚法》第三十八条第二款的规定，属于程序违法。3.上诉人接收的处罚决定虽加盖了被上诉人公章，但通过被上诉人原审提交的证据可知，被上诉人虽作为处罚机关做出处罚决定，但被上诉人未进行任何调查及送达等行为，处罚决定实质上是森林公安做出并由森林公安民警送达，违反了《行政处罚法》第三十七条、第三十八条规定，属于程序违法。4.被上诉人原审提交的《林业行政处罚先行告知书》是森林公安送达并告知而非被上诉人，而本案的处罚行政机关为被上诉人，被上诉人未履行告知义务，违反了《行政处罚法》第三十一条规定，属程序违法。综上所述，原审法院认为无权对上诉人做出行政处罚的被上诉人处罚决定合法没有事实与法律依据。四、该鉴定意见书从内容上看，鉴定的事由是杨军未办理树木采伐许可证对树木采伐，鉴定的事项是对滥伐树木的棵数、树种等进行鉴定，检材是采伐杨树现场和杨树堆放的现场，可以看出无论是鉴定事由和要求及检材上没有一点与土地地类相关，其鉴定的是杨树的棵数，而非地类的鉴定。森林公安受理擅自改变林地用途的案件时间是2019年6月28日，现场照片拍摄的时间是2019年6月29日，涉案的技术鉴定送检的日期是2019年5月30日，也就是说送检的日期要早于森林公安受理擅自改变林地用途案一个月，显然该鉴定的目的并非是对擅自改变林地用途一案作出的鉴定，结合鉴定的事由，显然该鉴定也不是擅自改变用途一案的地类的鉴定。最后，森林公安在2019年5月30日送检时并没有预料到还有擅自改变林地用途一案的相关情况，其在鉴定中也不可能为未来一个月后没有预料到的事情进行鉴定。所以更加证明了该技术鉴定并不是地类鉴定。纵观本案，被上诉人没有拿出明确的证据证明涉案土地为林地，且涉案土地并未进行林权登记，也没有林权证，被上诉人以涉案土地为林地为由处罚上诉人显然没有事实依据，反而根据上诉人在一审中提交的协议书以及杨军与丛丽娟、安祥一案的判决书可以说明涉案土地为河滩地，且小牛群村民委员会同意。本案应根据已生效的判决认可土地性质。综上，被上诉人处罚认定事实错误，适用法律错误。被上诉人喀喇沁旗林业和草原局辩称，第一，一审认定事实清楚。认定林地以县级以上人民政府规划经批准通过实施的规范性方案。第二，一审适用法律正确。案涉处罚决定时经过技术鉴定为林地后作出的，且上诉人一审没有提供归属河道主管机关管辖的有利证据，原审法院适用《中华人民共和国森林法》正确。第三，案涉行政处罚决定程序合法。第四，案涉鉴定合法有效。林业行政处罚立案登记表所载内容，大牛群在案件办理过程中发现上诉人涉嫌改变林地用途，2019年6月28日经被上诉人技术鉴定，上诉人建设的锅炉房擅自改变林地面积，这就引出此案的立案时间是6月28日，技术鉴定意见书是5月份杨军在未办理许可证的情况下，将有争议的树木总棵数等提供技术鉴定，到实地鉴定的时候发现了有改变林地用途行为，又用GPS测量出面积，鉴定意见并不是上诉人所说，只是鉴定滥伐林木。经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点有两个，一是上诉人占用的案涉土地性质是否为林地；二是集体讨论是否符合法律规定。第一，我国实行土地用途管制制度。《中华人民共和国森林法》第十五条第三款规定：“森林、林木、林地的所有者和使用者应当依法保护和合理利用森林、林木、林地，不得非法改变林地用途和毁坏森林、林木、林地。”喀喇沁旗林业和草原局作出的《技术鉴定意见书》，鉴定意见认为：“2.上诉人锅炉房总占地0.56亩，其中13小班林地135小班商品林0.42亩；排渣及场地总占地2.69亩，其中13林班135小班商品林2.60亩。”该鉴定意见的作出主体具有鉴定资质，鉴定意见可以证明案件事实。上诉人虽主张其承包的是河滩地，但是承包合同并不是认定土地性质的法定依据。故对上诉人的该主张，本院不予支持。第二，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”被上诉人喀喇沁旗林业和草原局已将本案违法行为调查处理权力委托喀喇沁旗森林公安局行使，并由被上诉人承担法律责任，案涉行政处罚决定前已经过集体讨论，鉴于此案违法事实存在，处罚适当，即使处罚程序有瑕疵，行政机关应当进一步规范处罚程序，而本案撤销重作，除增加当事人诉累外，并无实际意义。综上，上诉人的上诉理由，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人赤峰龙翔热力供应有限公司承担。本判决为终审判决。审 判 长 孙艳红审 判 员   吕 岩审 判 员 姜 静 二〇二〇年九月十五日法官助理 李 哲书 记 员 尚瑞琼