湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘09行终164号 上诉人（原审原告）曹玉保，男，1968年1月11日出生，汉族，住湖南省益阳市赫山区。 委托代理人曹冬，女，1991年12月4日出生，汉族，住湖南省益阳市赫山区，系曹玉保之女，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）益阳高新区城市管理和综合执法局。住所地：湖南省益阳市赫山区海棠西路338号。 法定代表人李新民，该局局长。 委托代理人陈伟，该局工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人龚敬，湖南天声律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人曹玉保因诉被上诉人益阳高新区城市管理和综合执法局（以下简称高新区城管局）行政强制一案，不服湖南省桃江县人民法院（2020）湘0922行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人曹玉保及其委托代理人曹冬，被上诉人高新区城管局的委托代理人陈伟、龚敬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审认定，曹玉保系赫山区××家村组村民，其原有房屋因团圆路拆迁项目已被征收，于2004年12月4日与益阳市朝阳开发区征地拆迁办公室达成安置协议，曹玉保户按（90平方米／户）以户头安置，村民联建安置在XX岭XX村安置地第X栋；案外人曹冬在2014年随成长性安置（30平方米／户）安置在XX岭XX村安置地X栋。2005年，曹玉保未取得规划许可，在××家村组修建过渡房屋一栋（面积569.92平方米）。案外人亦即本案曹玉保委托代理人曹冬系曹玉保之女，与曹玉保共同居住。2019年7月2日，高新区城管局接上级交办：曹玉保未经相关部门批准，在××家村组建设私房一处，建筑面积500多平方米。同日该局即立案受理。7月8日，益阳市规划局高新区分局向高新区城管局出具《关于对确认朝阳街道办事处XX岭XX村组曹玉保房屋是否为违法建筑的函》的复函：经房屋现场踏勘并核实，该栋房屋未在我分局办理相关规划许可手续。8月7日，高新区城管局向曹玉保送达了限期拆除预先告知书，告知其在3日内进行陈述、申辩，逾期将依法作出限期拆除决定。次日，曹玉保提交关于对高新区城管局益高执限告字［2019］9529号限期拆除告知书的陈述申辩与告诉，提出：1．高新区城管局行政处罚权不具有独立性，无权作出行政处罚。2．涉案房屋是否属于违法建设，在法律上尚无定论。高新区城管局受专业限制，不能认定告诉人（即曹玉保）所建房屋涉嫌违法，其作出的行政行为违反法定程序。3．高新区城管局未进行调查核实，涉案房屋未经人民法院审查结案前，即作出具体行政行为，违反法定程序。4．限期拆除决定未经集体讨论决定，违反法定程序。5．该限期拆除告知书突破“法不溯及既往”原则，混淆违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚的概念。涉案房屋建于2003年并在当年完工已形成建筑，也未确认存在工程质量安全隐患，已经超过追诉时效，房屋是告诉人的合法私有财产，应受法律的保护。2019年8月19日，高新区城管局向曹玉保作出益高执拆决字［2019］9529号限期拆除决定书。2020年3月10日，益阳高新技术产业开发区管理委员会向高新区城管局作出《关于同意对朝阳街道办事处XX岭XX村组曹玉保违法建设实施行政强制拆除的批复》。3月13日，高新区城管局向曹玉保分别作出了履行限期拆除决定催告通知书和强制拆除公告，要求曹玉保自收到通知之日起十日内自行履行拆除义务，逾期依法强制执行。并在履行限期拆除决定催告通知书上载明其依法享有的陈述权与申辩权。2020年3月20日，高新区城管局向曹玉保作出强制拆除决定书，决定于2020年3月23日依法对曹玉保所建设的违法建筑予以强制拆除。3月30日，案外人曹冬向高新区城管局提交异议书，异议为：限期拆除决定书、履行限期拆除决定催告通知书均错列XX村组自建房权益人，遗漏了对权益人的法定救济权。涉案行政强制拆除决定属于执行限期拆除决定催告通知书而实施的行政强制执行行为，高新区城管局无实施行政强制执行行为的职权。 原审认为，本案争议焦点：一、高新区城管局作出的强制拆除公告是否属于可诉的行政行为？二、高新区城管局作出的强制拆除决定书是否合法？关于强制拆除公告是否属于可诉行政行为的问题：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，强制拆除公告仅仅是高新区城管局将先前已经作出的限期拆除决定书和履行限期拆除决定催告通知书内容公示告知，是一种告知行为，对曹玉保权利义务不直接产生实际影响。对其产生影响的是先前已经作出的限期拆除决定以及后续的强制拆除决定。因此，高新区城管局作出的强制拆除公告，不属于可诉的行政行为。对曹玉保的该部分起诉，应当依法予以驳回。关于高新区城管局作出的强制拆除决定书是否合法的问题：第一，高新区城管局具有对涉案房屋作出强制拆除决定的职权。根据《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》以及《湖南省城市综合管理条例》第四十一条第（一）项、《益阳市人民政府关于完善中心城区城市管理体制的通知》的规定，高新区城管局具有对辖区内违法建设进行查处及实施强制执行的职权。第二，高新区城管局作出涉案强制拆除决定书程序合法。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。本案中，高新区城管局通过立案调查后，查明曹玉保未经规划许可，在××XX村民组建设建（构）筑物569.92平方米，对其违法建设行为作出了限期拆除决定书，曹玉保未在限期拆除决定所确定的时间内自行拆除，高新区城管局于2020年3月13日向其下达履行限期拆除决定催告书，但曹玉保仍未自行拆除，高新区城管局于3月20日作出强制拆除决定书，符合《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，程序合法。需要指出的是，高新区城管局作出的履行限期拆除决定催告通知书，限其10日内自行拆除，却在3月20日（自觉履行期限尚未届满）就作出强制拆除决定，存在瑕疵，但鉴于强制拆除决定尚未执行，当事人自行拆除时间能够得到保障，故对此瑕疵予以指正。第三，作出的行政强制拆除决定书事实清楚。高新区城管局分别于2019年8月7日和8月19日向曹玉保作出了限期拆除预先告知书、限期拆除决定书，上述文书曹玉保均已经收到，但其在法定期限内既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，又未履行限期拆除决定义务。高新区城管局经催告后，作出强制拆除决定书，事实清楚，适用法律正确。就曹玉保提出的被处罚对象错列和违法行为超过时效的问题，一审认为，1．本案被处罚对象应当为曹玉保。根据益阳高新区朝阳街道XX资产管理委员会出具的《关于曹玉保在XX岭XX村组所建房屋的情况说明》以及曹玉保提交的《关于限期拆除告知书的陈述申辩与告诉》，证实案涉房屋由曹玉保建设，无论是《中华人民共和国城市规划法》还是《中华人民共和国城乡规划法》，都规定未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，被处罚对象均是违法建筑的建设者。因此，高新区城管局以曹玉保作为被处罚对象正确。曹玉保主张案涉房屋由案外人曹冬建设，经查，无论是曹玉保在陈述申辩与告诉中自认房屋修建于2003年，还是高新区城管局查证的修建于2005年，曹冬尚未成年，作为房屋建设者，显然不合常理。即使曹冬享受案涉违建利益，也不能因此成为被处罚对象。2．违法行为未超过处罚时效。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。涉案房屋虽然修建于2005年，但一直未取得建设工程规划许可，该行为及其造成的不法状态处于持续状态，仍应当受到行政处罚。综上，高新区城管局作出的强制拆除公告，不属于行政诉讼受案范围，应驳回起诉。高新区城管局作出的强制拆除决定书，事实清楚，程序合法，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项、第八项的规定，判决：一、驳回曹玉保请求撤销高新区城管局作出的益高执强拆公字［2019］9529号强制拆除公告的起诉；二、驳回曹玉保要求撤销高新区城管局作出的益高执强拆字［2019］9529号强制拆除决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由曹玉保负担。 上诉人曹玉保不服原判决，向本院提起上诉称：一、一审法院没有对被诉行为进行实体审查；二、被上诉人作出《强制拆除公告》以及作出《强制拆除决定书》期间并没有给予上诉人法定的申请行政复议或者提出行政诉讼的期限，一审以瑕疵指正《强制拆除决定书》违法之处作出不公正的判决，明显偏袒被上诉人；三、一审没有查明案涉房屋的性质，以被诉《强制拆除决定书》认定案涉房屋属于违章建筑，适用法律错误；四、一审错列案涉房屋权益人，规避案外人依法拥有案涉房屋的法定权利。综上，请求：一、依法撤销湖南省桃江县人民法院（2020）湘0922行初68号行政判决书，指令一审人民法院重新审理；二、本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人高新区城管局答辩称：一、被上诉人有查处违法建筑的主体资格；二、一审认定行政强制对象的主体为违法建设行为的实施人即曹玉保正确；三、强制拆除公告是不可诉的；四、被上诉人查处上诉人的案涉房屋没有超过法律规定的追诉时效。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 当事人一审提交的证据已随案移送本院。二审中，被上诉人高新区城管局未提供证据，上诉人曹玉保提供了交通银行交易明细表，拟证明上诉人曹玉保所建房屋已于2014年签订协议并领取了补偿款，案涉房屋与上诉人无关，其权属归曹冬所有。被上诉人发表质证意见称：对上述证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不能达到上诉人的证明目的，并且，上诉人在二审中提供证据违反规定。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款关于“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，对上诉人提供的上述证据，不予采信。 二审查明，曹玉保未就《限期拆除决定书》申请复议或提起行政诉讼。 二审查明的其他事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行；第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。据此，行政强制执行系由作为基础行政行为的行政决定与作为执行行为的强制执行决定以及具体实施强制的事实行为等几部分组成。本案中，被诉行为为益高执强拆字［2019］9529号强制拆除决定，该决定作出前，作为其基础行为的限期拆除决定由高新区城管局作出并留置送达给曹玉保，该决定向曹玉保交代了诉权、起诉期限，曹玉保在法定期限内既未申请行政复议又未提起行政诉讼，也未主动履行义务，且曹玉保一审诉讼请求为撤销高新区城管局作出的强制拆除决定，因此，本案的被诉行政行为是高新区城管局作出的强制拆除决定。至于高新区城管局作出的限期拆除决定是否合法，是否超过处罚时效，均不是本案审查范围。 根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条等规定，执行机关在对违法建筑物强制拆除时，应当履行催告、公告、听取陈述和申辩、作出强制拆除决定、送达等法定义务。本案中，高新区城管局在作出强拆决定前履行了催告、公告的法定程序，但催告书于2020年3月13日作出，限曹玉保10日内自行拆除，但其于3月20日即作出强制拆除决定，对此，一审法院已经在判决中予以指出并表明该程序瑕疵并未影响曹玉保的实质权益，本院对此予以认可。 关于高新区城管局是否具有作出强制拆除决定的主体资格的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施，根据上述规定，并参照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发［2002］17号）、《湖南省人民政府办公厅关于加强和创新城市管理工作的意见》（湘政办发［2012］82号）、《益阳市人民政府关于完善中心城区城市管理体制的通知》（益政发［2015］7号）等文件的规定，高新区城管局具有对辖区内违法建筑进行查处及实施强制执行的职权。 关于本案行政相对人的认定问题。本案被上诉人作出的限期拆除决定所依据的是《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条的规定，从上述法条规定的查处前提看，城乡规划主管部门作出行政处罚或行政命令的相对主体是“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”的相对人。本案中，曹玉保和曹冬系父女，益阳高新区朝阳街道XX岭资产管理委员会出具的《关于曹玉保在XX岭XX村组所建房屋的情况说明》及曹玉保在行政程序中提交的《关于限期拆除告知书的陈述申辩与告诉》均证明案涉房屋由曹玉保建设，一审庭审中曹玉保陈述“房屋是我女儿出钱，我建的”，二审中又陈述“房屋是曹冬所修建的”，在回答出资建房的款项来源时，一审中曹冬陈述是自己借的钱，二审中陈述“一部分是征地款，另一部分钱是我自己挣的”，在陈述居住情况时，曹冬陈述其与曹玉保“2004年跟现在都居住在一个房屋内”，二审中曹玉保陈述“涉案房屋被拆除前住在XX岭安置小区，跟涉案房屋不在一个地方。涉案房屋修建是用来曹冬居住的，一直住在那里”，其陈述前后矛盾，且未提供充分的证据证明曹冬实际居住在涉案房屋或出资建设，故高新区城管局以曹玉保作为行政相对人并无不当。此外，强制拆除公告仅仅是被上诉人将已经作出的限期拆除决定和履行限期拆除决定催告通知书内容公示告知，是一种告知行为，对当事人的权利义务不产生影响。一审驳回上诉人对限期拆除公告的起诉并无不当。 综上，上诉人曹玉保的上诉请求不能成立，本院不予支持。原判决认定基本事实清楚，结果正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曹玉保负担。 本判决为终审判决。 审判长 吴 斌 审判员 刘文煜 审判员 傅爱军 二〇二〇年九月三十日 书记员 彭月娥