福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽01行终530号 上诉人（一审原告）暨诉讼代表人王良端，男，1965年2月2日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审原告）暨诉讼代表人张晓兰，女，1977年10月12日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审原告）暨诉讼代表人张福龙，男，1963年6月19日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审原告）暨诉讼代表人陈阳红，女，1974年12月28日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审原告）暨诉讼代表人李超峰，男，1974年12月1日出生，汉族，住福州市。 上诉人（一审原告）赵闽，男，1975年1月26日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审原告）欧学通，男，1964年12月4日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审原告）李霖彬，男，1944年9月27日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审原告）翁书明，男，1958年5月25日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审原告）林赛莺，女，1973年3月25日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审原告）林赛月，女，1968年5月21日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审原告）陈宜枝，男，1957年11月25日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审原告）陈香平，女，1962年10月2日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审原告）周婉珠，女，1964年6月23日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审原告）陈庆顺，男，1979年6月23日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审原告）翁秀莲，女，1968年6月20日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审原告）翁忠彪，男，1970年8月9日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审原告）吴城，男，1957年6月21日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审原告）陈莺钦，女，1962年12月18日出生，汉族，住福州市仓山区。 上诉人（一审原告）陈英，女，1952年3月12日出生，汉族，住福州市仓山区。 被上诉人（一审被告）福建省自然资源厅，住所地福州市鼓楼区金泉路**。 法定代表人叶敏，厅长。 一审第三人福州市自然资源和规划局，，住所地福州市仓山区南江滨西大道******** 法定代表人吴建青，局长。 上诉人王良端等20人因诉被上诉人福建省自然资源厅不履行法定职责一案，不服福建省福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初373号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为,并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为,亦即上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级行政机关所作的行为,不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，原告要求被告福建省自然资源厅对福州市自然资源和规划局的土地出让行为立案查处，属请求上级行政机关对下级行政机关进行监督。该监督行为系基于内部监督管理职责，并非对外行使行政管理职权过程中产生。不论内部监督行为的结果如何,不论上级行政机关是否立案调查,是否做出相应决定,原告对相关决定是否接受，都不对原告的权利义务产生直接影响，该内部监督行为不属于行政诉讼受案范围。原告可以直接针对对其权利义务产生影响的对外发生法律效力的行为,以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告,提起行政诉讼。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项、第三款之规定，一审法院裁定：驳回原告王良端等20人的起诉。 上诉人王良端等20人不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、一审法院认定本案起诉事项“属内部层级监督行为”，适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”根据该规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行的监督查处，其有别于行政机关依据行政监察法的规定，对国家机关、国家公务员和国家机关任命的其他人员遵守和执行法律、法规和政府的决定、命令中的问题，及违反行政纪律的行为进行监督检查的行政内部监察。请求自然资源行政部门查处相关基层人民政府及其部门的土地违法行为不属内部监察范畴，土地行政监督行为与行政监察行为有以下不同：（1）监督依据不同。前者是土地管理法律、法规；后者是行政监察法。（2）监督主体不同。前者是县级以上人民政府土地行政主管部门；后者是行政监察机关。（3）监督任务不同。前者是对违反土地管理法律、法规行为进行监督查处；后者是对遵守和执行法律、法规和政府的决定、命令中的问题及行政纪律行为进行监督检查。（4）监督对象不同。前者是一切违反土地管理法律、法规的单位和个人、包括各级人民政府及其领导人员、各级人民政府部门及其公务员、各级人民政府及政府部门任命的其他人员；后者是国家行政机关、国家公务员和国家机关任命的其他人员。（5）行为性质不同。前者是外部行政行为；后者是内部行政行为。本案中，上诉人为维护自身合法权益，根据《自然资源行政处罚办法》第六条关于“省级、市级自然资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的自然资源违法案件”的管辖规定，申请对本案一审第三人福州市自然资源和规划局违法出让仓山三叉街旧改项目地块（宗地2019-06号、宗地2019-18号）的土地违法行为进行立案查处。上述事实显然不属于请求上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关进行监督的情形。二、本案所诉属于行政诉讼的受案范围，起诉符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定，“为维护自身合法权益”向行政机关投诉，具有处理投诉事项法定职责的行政机关作出或者未作出处理，举报人不服提起行政诉讼的，具有原告资格。”最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定：“当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案。”本案中，上诉人的房屋在案涉三叉街旧改项目红线范围内，至今未签约，未获得安置赔偿，且持有案涉地块上房屋产权证和国有土地使用权证，该房屋产权证和国有土地使用权证未被注销、收回或申明作废，仍合法有效。一审第三人将大面积违法强拆获取的（该系列强拆行为已被莆田中院、福建省高院判决确认违法）、仍存有上诉人相应财产权的三叉街旧改项目地块进行出让，严重侵犯了上诉人的合法权益；上诉人向被上诉人提交“立案查处申请函”及相关材料，请求对一审第三人的违法出让行为予以立案查处，被上诉人不履行法定的土地违法行为查处职责，不立案、不责令停止违法出让行为、不作出处理决定等行政不作为行为，直接影响了上诉人的权益。一审法院以所诉事项不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉，显然错误。三、一审法院严重违反案件审理法定程序。本案于2019年8月19日立案，至2020年8月11日，一审法院才向上诉人邮寄送达本案行政裁定书，严重违反了《行政诉讼法》第八十一条“人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决”的规定。综上所述，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，审理程序违法，驳回起诉的结论错误。请求：1.依法撤销福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初373号行政裁定；2.指令福州市鼓楼区人民法院依法继续审理本案。 被上诉人福建省自然资源厅未向本院提交书面答辩意见。 一审第三人福州市自然资源和规划局向本院提交书面答辩称，答辩人在收到了被上诉人相关通知后，已经依法向被上诉人就上诉人申请事项作出了多次答复，不存在行政不作为情形。答辩人根据相关规定，拟定案涉地块出让方案，并经批准后依法组织实施公开出让，亦不存在违法出让土地行为。最为重要的是，上诉人要求被上诉人履行的是行政机关内部层级监督行为，该行为仅涉及行政机关内部事宜，被申请人履行与否，均对上诉人的权利义务不产生实际影响，因此，上诉人的一审起诉不属于行政诉讼受案范围。最后，上诉人因与征收部门达不成补偿协议，却针对征收完成后的土地出让行为提起诉讼，亦属缺乏诉的利益。综上所述，请求二审法院依法裁定驳回上诉，维持一审裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）款规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项规定：”有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：不符合行政诉讼法第四十九条规定的”。本案中，上诉人向被上诉人申请对本案一审第三人福州市自然资源和规划局违法出让仓山三叉街旧改项目地块（宗地2019-06号、宗地2019-18号）的土地违法行为进行立案查处。根据本案的相关证据可以证明，案涉仓山区三叉街旧改项目经福建省人民政府批准农用地转用和土地征收，之后经福州市人民政府批准一审第三人进行后续土地出让。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条:“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”以及《中华人民共和国土地管理法》中关于依法对土地实行征收或者征用并给予补偿的相关规定。征收范围内的土地被依法征收后，被征收人对原土地、房屋享有的物权消灭，相应权利转变为要求获得合法补偿安置的权利。原土地、房屋权利人如对征收决定和补偿安置行为不服的，可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益，其与对后续的国有建设用地使用权出让等行为则不再具有法律上的利害关系。据此，上诉人申请被上诉人对涉案地块出让行为进行立案查处，被上诉人的处理行为及处理结果均与上诉人不具有法律上的利害关系，故上诉人提起本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回上诉人的起诉。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院裁定结论正确，应予以维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定如下: 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二〇年九月二十九日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 曾 媛