新疆维吾尔自治区呼图壁县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新2323行初18号 原告：呼图壁县红三沟煤炭有限责任公司，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州呼图壁县雀尔沟镇白杨沟矿区。 法定代表人：索宏峰，总经理。 委托诉讼代理人：康晓珍，新疆众志成律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨柳，新疆众志成律师事务所律师。 被告：呼图壁县人力资源和社会保障局，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州呼图壁县锦华大道19号。 法定代表人：叶清，局长。 委托诉讼代理人：杨鸿波，男，呼图壁县劳动监察大队副队长。 委托诉讼代理人：贾洋洋，男，呼图壁县人力资源和社会保障局职员。 原告呼图壁县红三沟煤炭有限责任公司（以下简称红三沟煤炭公司）不服被告呼图壁县人力资源和社会保障局（以下简称呼县人社局）作出呼人社监罚字［2019］第208号行政处罚决定书，于2020年7月14日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月15日立案后，于2020年7月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月18日公开开庭进行了审理。原告红三沟煤炭公司的委托诉讼代理人康晓珍、杨柳，被告呼县人社局的委托诉讼代理人贾洋洋、杨鸿波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告呼县人社局于2020年1月15日作出呼人社监罚字［2019］第208号行政处罚决定书，决定内容：对你单位作出行政处罚：罚款18,000元。 原告红三沟煤炭公司诉称，请求判令撤销被告呼县人社局作出的呼人社监罚字［2019］第208号行政处罚决定书。 事实及理由：2019年11月6日，王强等9名工人到呼图壁县劳动监察大队投诉，称其在原告处负责工程施工工作，至2019年4月5日结束，原告累计拖欠王强等9名工人工资共计221,830元未付。在被告呼县人社局向原告发出询问通知后，原告给被告出具《回复函》，回函中详细说明王强等9名工人与原告之间存在建设工程施工合同，投诉人承建的工程存在质量问题，且原告已经向王强等9名投诉人支付了259,900元，王强等9名投诉人投诉的金额与剩余未付工程款不符。但被告呼县人社局仍认为原告存在违法行为，并对此事作出行政处理，向原告下达了呼人社监令字【2019】第208号《劳动保障监察限期改正指令书》，要求原告在2020年1月3日前支付王强等9名工人工资221,830元。被告作出该改正指令书事实不清，没有充分的事实依据。后被告于2020年1月15日向原告送达呼人社监罚字［2019］第208号行政处罚决定书。该处罚行政决定没有充分的事实依据，且存在程序违法，适用法律错误的行为。原告对该处罚决定不服，依法向人民提起行政诉讼，请求撤销呼人社监罚字［2019］第208号行政处罚决定书。原告提交证据如下：收据6张、银行电子回单3张、照片12张、回复函1份。 被告呼县人社局辩称，2019年11月6日，呼图壁县劳动监察大队接到王强等9名工人的投诉，称原告红三沟煤炭公司拖欠9名工人劳务工资221830元。2019年11月11日，我单位向原告红三沟煤炭公司发出调查询问通知书，要求原告就工人投诉提供解决方案，原告签收该调查询问通知书。2019年12月30日，被告再次向原告下达限期改正指令书，要求原告改正其拖欠工资的违法行为，但原告仍然未改正。2020年1月7日，被告继续向原告下达行政处理事先告知书，被告向原告作出具体行政行为前，进行了事先告知。但原告仍未纠正违法行为，被告于2020年1月15日作出呼人社监罚字［2019］第208号行政处罚决定书，并送达到原告。我单位作出的行政处理决定书事实清楚，程序合法，应予以维持。关于原告诉称本案送达程序错误问题，由于法律文书不是必须由法定代表人签收，被告向原告送达程序正确，原告拖欠工资事实清楚，被告给原告方下达的法律文书是合法的，原告认为本案拖欠工资应该通过劳动仲裁解决，因被告对本案投诉行为具有行政执法权，被告作出的具体行政行为程序合法，原告认为应走劳动仲裁程序的意见错误；原告将工程承包给没有资质的人员施工，应当承担用工主体责任，对劳动者投诉用工主体单位应当承担给付工资的责任；在作出行政处理前，原告未能举证证明拖欠工资的具体金额，后被告依据投诉金额作出行政处罚是合法的。综上，原告红三沟煤炭公司违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动的工资”，根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项的规定，原告存在拖欠工资的违法行为，经责令后拒不改正，被告因此作出行政处罚决定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。被告提交证据如下：呼人社监罚字［2019］第208号调查询问通知书1份、限期改正指令书1份、行政处理事先告知书1份、行政处理决定书1份、投诉书1份、工人工资表1份、清包工合同1份、送达回证4份。 原、被告对证据质证意见如下： 1、被告对原告提交证据持证意见如下：对收据及银行电子回单的真实性、合法性、关联性均不认可，票据反映的是原告支付的工程款和材料款，并不是支付的工人工资；对12张照片的真实性认可，合法性、关联性均不认可，工程彩钢房质量问题受双方合同的约束，不能对抗劳动者领取工资；对回复函真实性认可，合法性、关联性不认可，回复函恰恰可以证实被告对原告的送达是合法有效且无瑕疵的。 2、原告红三沟煤炭公司对被告呼县人社局提交证据质证意见如下：对投诉书的真实性、合法性均认可，关联性、证明目的不认可，该份投诉书不是原件且仅仅只有王强一人签字，其他投诉人没有身份证号、联系方式及签字确认，也没有其他投诉人向王强出具的授权委托书，王强并不能代表其他人投诉；对工资表真实性、合法性、关联性均不认可，该表是复印件，只有王强一人签字确认，并且是王强本人书写；对清包工合同真实性、合法性、关联性均认可，可以证明王强与原告之间存在工程合同关系，既然王强于原告之间是承包合同关系，王强以工人的身份进行投诉，存在虚假投诉及与事实不符的情形；对调查询问通知书的真实性、合法性、关联性均认可，整改指令书中写明原告收到询问通知书后已经向被告提供答复资料但不是申辩材料；原告对限期改正指令书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、送达回证的真实性认可，合法性关联性不认可，被告没有进行有效送达，导致原告未在规定时间内进行陈述申辩，被告行政行为程序不合法。 对原告提交的证据认定如下：对6张收据，因收据明确载明王强收到原告红三沟煤炭公司支付的259,900元，该组证据能够证明案件事实，本院予以采信；对12照片，因未能注明拍摄日期、地点，无法确认原告证明目的，本院对上述证据真实性不予确认；对回复函，因被告对其真实性认可，该函件载明的内容能够反映原告对工人投诉进行了陈述及申辩，能够证明案件事实，本院予以采信。对被告提交的证据认定如下：对呼人社监罚字［2019］第208号调查询问通知书、限期改正指令书、行政处理事先告知书、行政处理决定书、送达回证、投诉书，因原告对上述证据真实性认可，本对上述证据真实性予以确认；对工资表，原告不认可，经审查，工资表仅有王强签字，不能确定是原告与工资表中的工人高福利、李永涛、仝运生、刘万行、郑淑禹、张彦桥、张国龙、杨飞具有劳务或劳动关系，该证据本院不予采信；对清包工合同，因原告对该证据真实性、合法性、关联性均认可，经审查，该证据载明王强与赵青山签订清包工合同，因原告对该证据无异议，本院对该证据的证明效力予以采信。 经审理查明，2019年11月6日，呼图壁县劳动监察大队接到王强的投诉，王强自称2018年10月6日进入原告红三沟煤炭公司从事施工工作，2019年4月5日施工结束，累计拖欠王强等9名工人工资221,830元。被告呼县人社局接到投诉后，于2019年11月11日发出调查询问通知书，要求原告红三沟煤炭公司就9名工人投诉提供解决方案，并于2019年11月15日13时前到呼图壁县人社局劳动监察大队接受调查询问。2019年12月27日，被告呼县人社局向原告发出限期改正指令书，要求原告在收到指令书之日起三日内将工人工资全部处理完毕。2020年1月7日，被告向原告发出行政处理事先告知书，被告呼图壁人社局以原告红三沟煤炭公司违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条之规定：工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人，不得克扣或者无故拖欠劳动的工资。遂根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款的规定，于2020年1月15日作出呼人社监罚字［2019］第208号行政处罚决定书。原告对该行政处罚决定书不服，提起行政诉讼。 另查明，原告红三沟煤炭公司收到被告呼县人社局发出的调查询问通知书，原告向被告人社局递交回复函，被告于2019年11月13日收到回复函。回复函主要内容载明“1、红三沟煤炭公司与王强签订了《清包工合同》，双方之间存在法律关系为建设工程施工关系，工程款支付问题产生王强和公司之间，并没有雇佣劳务关系，剩余8名工人与红三沟煤炭公司并无直接关系。2、工程款以实际丈量为准，现双方并未结算，最终工程款并未达成一致，因此红三沟煤炭公司对投诉所称的数额存疑。3、工程款支付之前应对工程质量进行验收，因王强施工的东库房尚未使用已经倒塌，因此有权要求王强等人对不符合质量工程修缮后支付工程款。4、王强施工最终建筑面积为1622.76㎡，红三沟煤炭公司自2018年12月至2019年10月已经陆续给王强支付了259,900元，剩余工程款和王强投诉的工程款金额不符”。以上内容以双方签订的合同、建筑工程统计表、银行电子回单位及王强本人签字捺印的收条为依据，请劳动保障监察调查全案后作出最终决定。 再查明，庭审中，被告呼县人社局称针对原告递交的回复函进行了重新调查，但未能提交相应证据。 本案的争议焦点，被告呼县人社局作出的涉案行政处罚决定是否合法。 本院认为，被告呼县人社局作为劳动监察主管部门，对本行政区域内对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为进行监督管理是其法定职责。 关于行政处理决定中认定原告拖欠王强等九名工人工资221,830元，原告提出异议，本院查明后认为，根据《劳动保障监察条例》第九条规定，劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。因此，有权向劳动保障行政部门投诉的是劳动者。本案中，原告与王强签订《清包工合同》，双方是工程承包合同关系，王强即俗称的包工头，包工头与施工企业之间不构成劳动关系，即王强与原告之间不是《劳动保障监察条例》上的劳动者，包工头赚取工费差价，而劳动者仅获得劳务报酬，王强不属于《劳动保障监察条例》第九条中的投诉主体，被告将王强认定为投诉人，不符合法律规定。另外，被告作出具体行政行为前向原告发出调查询问通知后，原告就王强投诉事项进行了申辩、陈述，被告未能进一步审查核实投诉人资格及除王强之外其他8名工人未付工资金额，仅依据投诉人主张的事实作出行政行为，被告呼县人社局在作出行政处理及行政处罚决定时存在认定事实不清的情形，综上，被告呼县人社局作出的呼人社监罚字［2019］第208号行政处罚决定，存在程序违法，事实认定不清，故对原告要求撤销被告呼县人社局作出行政处罚决定书的诉讼请求，本院予以支持。被告呼县人社局作出的呼人社监罚字［2019］第208号行政处罚决定存在认定事实不清、程序违法的情形，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告呼图壁县人力资源和社会保障局作出的呼人社监罚字［2019］第208号行政处罚决定书。 二、责令被告呼图壁县人力资源和社会保障局重新作出具体行政行为。 案件受理费50元，由被告呼图壁县人力资源和社会保障局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院。 审 判 长  鞠凤娟 审 判 员  宋媛媛 人民陪审员  杨 丽 二〇二〇年九月二十八日 书 记 员  马丽霞