黑龙江省双鸭山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑05行终26号上诉人(原审原告)张北平，女，1971年2月8日出生，汉族，黑龙江省友谊县建设乡卫生院康复主治医师，现住黑龙江省友谊县。被上诉人（原审被告）友谊县卫生健康局，统一社会信用代码11230522352171073，住所地黑龙江省友谊县友谊镇邮政街。法定代表人殷凤莉，该局局长。行政机关负责人张新民，该局副局长。委托诉讼代理人杨敬英，黑龙江田野律师事务所律师。被上诉人（原审被告）友谊县人民政府，统一社会信用代码11230522001763608J，住所地黑龙江省友谊县友谊镇挹娄大街**。法定代表人蔡纯意，该县县长。行政机关负责人景国栋，该县副县长。委托诉讼代理人姚振伟，友谊县司法局副局长。委托诉讼代理人李祥文，黑龙江田野律师事务所律师。原审第三人黑龙江省友谊农场，统一社会信用代码91230522772619188C，，住所地黑龙江省友谊县友谊镇友谊路广场街法定代表人刘化莲，该场场长。委托诉讼代理人刘廷友，黑龙江太宗律师事务所律师。原告张北平与被告友谊县卫生健康局（以下简称县卫健局）、友谊县人民政府（以下简称县政府）不予受理决定、行政复议决定违法及行政赔偿一案，不服宝清县人民法院（2019）黑0523行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明,原告张北平从业于第三人友谊农场二分场医院，2019年3月1日张北平向县卫健局提出申请变更《执业许可证》的执业地点及诊疗科目，办理变更手续。2019年3月15日原告张北平向县卫健局提出医疗机构申请变更登记注册书。原核准登记的新发村卫生室登记号为黑双（友谊）农卫非营字第230522035，系全民非营利性机构，有效期自2005年1月1日至2009年12月31日，法定代表人张振余，负责人张北平。张北平申请变更的具体事项：核准登记名称由新发村卫生室变更为友谊学府社区服务站；；地址由新发村变更为友谊县学府社区法定代表人（主要负责人）由张振余、张北平变更为张北平；服务对象由新发村居民变更为服务站社区居民；服务方式中的内科、外科不变，将预防保健变更为全科和康复。2019年9月5日县卫健局作出黑友卫字［2019］第25号不予受理决定，明确了对张北平不予受理变更的四点理由：1.张北平提出变更执业地点的医疗机构是事实无效的机构；2.医疗机构申请变更登记注册书中，无上级主管部门签署意见；3.诊疗科目变更中无相关人员资质材料；4.上级主管部门友谊农场卫生科明确表示不同意变更申请。张北平不服该决定，于2019年9月11日向县政府申请复议。2019年11月4日县政府作出友政复决［2019］6号复议决定书，认为张北平没有提交证据证明在卫生行政许可有效期限届满前要求变更卫生行政许可事项，不符合《卫生行政许可管理办法》第四十二条规定；张北平没有提交证据证明向卫生行政部门申请延续，不符合《卫生行政许可管理办法》第四十五条第三款规定，所以期满后新发村卫生室的执业许可证已无效；张北平以个人名义申请变更其为该医疗机构的法定代表人，因其未取得医师执业资格，不符合《医疗机构管理条例实施细则》第十三条规定。县卫健局作出的决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。决定维持县卫健局作出的决定，驳回申请人张北平的复议申请。张北平不服，于2019年11月18日向本院提起诉讼，请求：1.确认县卫健局作出的不予受理决定违法；2.确认县政府作出的复议决定书违法；3.判决县卫健局、县政府承担行政赔偿1000万元，行政补偿200万元；4.判决第三人承担民事赔偿300万元，精神损害赔偿20万元。原审认为，解决本案的争议焦点，应明确原告提出变更申请的执业许可证的有效期限是否已届满或处于延续有效期的问题。张北平主张其于县卫健局2009年12月17日作出不予变更批复的同时，对2009年12月31日届满的执业许可证的有效期提出了延续申请，系于届满前14日内提出的申请，不符合张北平主张引用的《行政许可法》第五十条“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满前三十日向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”的规定，且张北平未能提交证据证明其于期限届满三十日前提出延续申请，应承担举证不能的不利后果，对其提出执业许可证处于申请延续状态至今仍有效的主张，不予支持。针对张北平2019年3月15日提交的变更登记申请，县卫健局作出的不予受理决定与县政府作出复议决定行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。张北平提出的行政赔偿、行政补偿请求，未能提交相关证据明确其损失数额及与被告的行政行为有直接因果关系，不予支持。其主张第三人承担的民事赔偿无相关证据证明且违反民事诉讼法专属管辖规定，可依法另行寻求救济。综上，原告的执业许可证有效期限形式上已于2009年12月31日届满，但其未依据《行政许可法》的规定于2009年12月1日前申请延续，则其于2019年3月15日提出的变更登记申请时，该执业许可证并非处于延续有效的状态。被告适用医疗机构管理条例及其实施细则《卫生行政许可管理办法》对于原告提交变更申请的内容项目以及提起申请的程序予以审核，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张北平的诉讼请求。案件受理费50元，由张北平负担。上诉人张北平上诉称，县卫健局、县政府、友谊农场给我造成直接损失,上诉人提交了大量的证据，原审法院对赔偿部分没有审理，属于审判程序违法。原审法院对县卫健局作出的不予受理决定书的依据没有查清。我的变更申请不属于不需要取得许可的法定情形，上诉人的变更申请属于县卫健局职权范围，不属于法定不予受理情形。县卫健局作出的不予受理决定书没有对应的不予受理的法定依据，不予受理决定书是从程序上审查作出的决定，但是程序上审查的决定却适用受理后的实体性内容。县卫健局1999年发放医疗机构执业许可证至今，我为此购买了三处执业用房，并进行了装修,在当时共投入六十余万元，2019年县卫健局让我填写医疗机构申请变更登记注册书时，我又借款五万余元进行了楼房的装修,按照现在的经济增长速度，直接经济损失就是千万余元，县卫健局在2008年的处罚决定中作出责令停业的决定，虽然被友谊县法院撤销，但一直没有给我延续发放医疗机构执业许可证，我没有执照是县卫健局不予延续行为造成的。我的医疗机构是非营利性质，属于事业单位，应取得事业单位法人证书，县卫健局应依据医疗机构的性质和事业单位法人证书确认法定代表人，张振余是友谊农场连队的一名队长，不知道县卫健局依据哪一标准认定张振余是法定代表人。我持有的医疗机构执业许可证是县卫健局违法发放的，依据行政许可法第七条，县卫健局要承担行政赔偿责任。行政复议法1999年开始正式实施，2007年我到县政府申请行政复议时,政府法制办都没有符合复议资质的工作人员,造成县政府的复议机关没有及时纠正县卫健局违法作出行政许可行为,扩大我的损失至今，所以，县政府要承担赔偿责任。友谊农场作为企业，拒不把基层的医疗机构交由友谊县政府管理，造成友谊农场管辖的医疗机构既没有享受到事业单位的各项待遇，也没有享受到执业医师法给予的各项待遇，也应当承担赔偿责任。2020年4月19日，我上网查阅材料时，发现县卫健局在其政府信息公开栏目发布了2019年度注销医疗机构名单公告，其中第43项我要求变更的黑双(友谊）农卫非营字第230522035号医疗机构执业许可证被注销，注销原因显示过期未延续注册，此执照2009年12月31日就已经到期，一直没有吊销和注销，实际上我提交了延续申请和变更申请，但县卫健局一直没有作出决定，我对注销行为申请行政复议,县政府又作出友政复不[2020]1号不予受理行政复议申请决定书，我已经起诉到双鸭山市中级法院并已经立案。综上，请求二审法院：1.撤销宝清县人民法院(2019）黑0523行初41号行政判决书;2.查清事实后依法改判或者是发回一审法院重审;3.判决第三人履行赔偿义务。被上诉人县卫健局答辩称，本案应审查我局针对张北平本次申请作出的行政行为是否合理合法及我局是否应当承担赔偿义务，张北平提出的事实和理由中与被诉行政行为无关的内容,都不在本案审查范围。张北平的申请只有符合申请条件被受理后，我局才能作出是否予以变更的决定。根据卫生行政许可管理办法第四十二条的规定,张北平应在卫生行政许可有效期满前提出变更申请，而张北平是在行政许可有效期满后才提出申请,显然不符合申请条件。张北平申请变更的医疗机构执业许可证的有效期限是2005年1月1日至2009年12月31日，根据卫生行政许可管理办法第四十五条第三款规定，张北平申请变更执业地点的医疗机构执业许可证从2010年1月1日就已无效，对一个无效的医疗机构执业许可证提变更申请是无意义的。涉案医疗机构是由第三人友谊农场设置，张北平是友谊农场的职工,友谊农场明确表示没有变更的计划，未同意申请变更。张北平的申请是医疗机构变更，该行政许可事项无论是否被受理,都不直接关系他人重大利益,亦不涉及申请人与他人之间重大利益关系，不属于行政许可法第三十六条规定的应当告知申请人有权进行陈述和申辩的事项，也不属于行政许可法第四十六、四十七条规定的应当听证的事项，所以我局未剥夺张北平的申辩权和听证权，因张北平的变更申请不符合申请条件，我局依法作出的不予受理决定正确。我局对张北平没有赔偿义务，我局作出的涉案被诉行政行为并不违法，张北平无权在本案要求赔偿，假使涉案被诉行政行为违法，该行为并不属于国家赔偿法第三条、第四条规定的应当给予赔偿的情形。涉案医疗机构许可期满后，多年来并未经营，设置该医疗机构的主管部门友谊农场并无变更计划，未同意过变更申请，张北平是友谊农场的职工,一直由友谊农场开工资，我局是否作出受理决定，都不会对张北平造成损害，张北平所述的损失不是涉案被诉行政行为引起的，不应在本案中提出行政赔偿，所以我局对张北平没有赔偿义务，不应承担赔偿责任。张北平递交申请时提供的医疗机构执业许可证是2005年1月1日发证的,登记的法定代表人是张振余，张振余是当时友谊农场分场领导，该医疗机构执业许可证一经发证，只要该许可证未被注销或吊销，法定代表人未经变更，张振余就是该医疗机构的法定代表人,就具有法律效力。一审法院组织本案当事人对证据、相关法律依据进行举证、质证，组织各方当事人对案涉行政行为是否合理合法等争议的问题进行辩论，各方当事人均自由发表质证和辩论意见，并自愿在各项法律文书上签字，一审法院是按法定程序进行的，一审判决并无不当。综上，张北平的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回张北平的上诉请求,维持原判。被上诉人县政府答辩称，张北平现在从业于友谊农场二分场医院，张北平于2019年3月1日向县卫健局提出变更执业地点及诊疗科目等事项的申请，原核准登记的建设乡新发村卫生室执业许可证号为黑双(友谊)农卫非营字第230522035号，该医疗机构系全民非营利性机构,许可有效期自2005年1月1日至2009年12月31日。2019年9月5日，县卫健局作出黑友卫字[2019]第25号不予受理决定，明确不予受理变更的四点理由:1.张北平提出变更执业地点的医疗机构是事实无效的机构;2.医疗机构申请变更登记注册书中,无上级主管部门签署意见;3.诊疗科目变更中无相关人员资质材料;4.上级主管部门友谊农场卫生科明确表示不同意变更申请。张北平不服该决定,向县政府申请行政复议。县政府认为张北平没有提交证据证明在卫生行政许可有效期限届满前要求变更卫生行政许可事项,不符合卫生行政许可管理办法第四十五条第三款规定,所以期满后新发村卫生室的执业许可证已无效,张北平个人名义申请变更其为该医疗机构的法定代表人,因其未取得医师执业资格,不符合医疗机构管理条例实施细则第十三条规定。县卫健局作出的决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，程序合法,内容适当，县政府作出友政复决[2019]6号行政复议决定维持县卫健局的决定。张北平未能提交证据证明其于许可期限届满三十日前提出延续申请,应当承担举证不能的不利后果,对其提出的执业许可证处于申请延续状态至今仍有效的主张不应支持。张北平提出的行政赔偿、行政补偿请求,未能提交相关证据证明其损失与被诉行政行为有直接因果关系,不应支持。其主张友谊农场承担民事赔偿责任无相关证据证明，且违反民事诉讼法专属管辖规定,不是本案的审理范围。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上。请求二审法院驳回张北平的上诉请求。原审第三人友谊农场述称，与县卫健局和县政府的答辩意见相同。友谊农场不是行政机关，是国有企业，被诉行政行为与友谊农场无关，友谊农场不应承担民事和行政赔偿责任，请求二审法院驳回张北平的上诉请求。二审期间，上诉人张北平向本院提交如下证据：1.张北平向友谊县政府提交的行政复议申请书、县卫健局四份信息公开申请答复、友政复决[2020]4号行政复议决定书，证明县卫健局没有公开信息，推翻我上诉状中主张的事实；2.张北平向友谊县政府办公室提交的信息公开申请书、双政复决[2020]4号补正申请通知书、双政复不[2020]4号、5号、6号、7号、8号、9号不予受理复议申请决定书，证明国家出台的依法行政的文件和政策，二被上诉人没有执行和落实；3.张北平向市政府提交的行政复议申请书、张北平于2020年8月30日向友谊县政府提交的信息公开申请书、张北平于2020年9月9日向市政府提交的行政复议申请书，证明县政府对我的申请从未作出过书面结论，县政府从未有过依法行政的想法。针对上诉人张北平二审提交的证据，被上诉人县卫健局、县政府及第三人友谊农场质证认为，张北平提交的证据与本案没有关联性，不应采信。经庭审质证，上诉人张北平提交的证据，具有真实性、合法性，但与本案审查的被诉行政行为无关联性，本院不予采信。二审查明的事实与一审认定的事实相同。另查明，张北平向县卫健局申请变更的建设乡新发村卫生室黑双（友谊）农卫非营字第230522035号医疗机构执业许可证，2019年11月已被县卫健局注销。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据上述法律规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，尽管有向人民法院提起行政诉讼的权利，但行政行为是否侵犯了当事人合法权益，需要经人民法院依法审查后作出裁判。上诉人张北平对被上诉人县卫健局作出的黑友卫字[2019]25号不予受理决定、被上诉人县政府作出的友政复决[2019]6号行政复议决定不服，向法院提起诉讼符合法律规定。行政诉讼是针对行政行为合法性进行审查的诉讼活动，行政诉讼中的诉讼标的永远恒定为行政行为，本案仅能针对被诉行政行为是否合法、是否侵犯张北平合法权益进行审查。张北平提出的判决原审第三人友谊农场承担民事赔偿的诉求，不属于行政诉讼受案和审查范围，故此，本院不予审查。《卫生行政许可管理办法》第四十二条第一款规定：被许可人在卫生行政许可有效期满前要求变更卫生行政许可事项的，应当向作出卫生行政许可决定的卫生计生行政部门提出申请，并按照要求提供有关材料。根据上述规定，提出变更卫生行政许可事项的前提条件是该卫生行政许可在有效期之内，反之，对一项已经失去效力的行政许可提出变更事项无权利依附的基础。就本案而言，张北平向县卫健局提出的变更医疗机构名称、、地址等变更事项的前提条件是新发村卫生室的医疗机构执业许可在有效期限内而根据查明的事实，在张北平没有证明其于新发村卫生室医疗机构执业许可期限届满前，向行政机关提出延续申请的证据，且新发村卫生室医疗机构执业许可证因超过有效期限已被注销的情况下，张北平提出的变更事项已经失去依托的权利基础，行政机关不能在已经注销的行政许可行为之上作出新的变更行为，故此，县卫健局作出的黑友卫字[2019]25号不予受理决定处理结果正确。被上诉人县政府针对张北平提出的行政复议申请，针对县卫健局作出的黑友卫字[2019]25号不予受理决定全面进行了复议审查，作出的友政复决[2019]6号行政复议决定，适用法律、法规正确，程序合法。张北平提出的行政赔偿、行政补偿请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，上诉人张北平的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由上诉人张北平负担。本判决为终审判决。审判长  祝玉付审判员  李景华审判员  杨 亮二〇二〇年九月二十八日书记员  李 娜附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。