浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终848号上诉人（原审原告）温州礼品城开发有限公司，住所地浙江省苍南县龙港镇温州礼品城**后面，统一社会信用代码91330327704370982F。法定代表人林美华，负责人。委托代理人谢夏芬，浙江嘉瑞成律师事务所律师。上诉人（原审被告）龙港市自然资源与规划建设局，住所地浙江省龙港市西一街**。法定代表人温从明，局长。委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。温州礼品城开发有限公司（以下简称礼品城公司）诉苍南县自然资源和规划局（原苍南县国土资源局）国有土地使用权出让行政协议一案，浙江省苍南县人民法院于2019年7月31日作出（2018）浙0327行初23号行政判决，双方当事人均不服，向本院提起上诉。本院于2019年11月21日立案后，依法组成合议庭，于2020年1月8日公开开庭进行审理。礼品城公司委托代理人谢夏芬，苍南县自然资源和规划局委托代理人赵军、陈立启到庭参加诉讼。审理中，经国务院批准撤销苍南县龙港镇设立县级龙港市，龙港市委、龙港市人民政府2020年6月12日印发的《龙港市自然资源和规划建设局职能配置、内设机构和人员编制规定（试行）》，明确了龙港市自然资源与规划建设局（以下简称龙港资规局）对于龙港市地域范围内土地等自然资源的行政管理职责，本院遂通知龙港资规局作为被告参加本案诉讼。因新冠疫情防控需要，本案于2020年1月23日至2020年2月19日期间，中止诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审限三个月；经双方当事人申请，多次召集调解，扣除审限四个月。本案现已审理终结。原判认定：2003年9月，苍南县国土资源局（以下简称苍南国土局。审理期间，该局因机构改革变更为苍南县自然资源和规划局）对苍南县龙港镇龙金大道B地块和龙港大道39号地块公开挂牌出让，温州市树鑫房地产开发有限公司（以下简称树鑫公司。该公司于2009年4月3日经原苍南县工商行政管理局核准，变更名称为温州礼品城开发有限公司）竞得上述地块。2003年9月27日，苍南国土局和树鑫公司签订协议书，约定：“甲方（苍南国土局）同意将龙港镇龙金大道B地块和龙港大道39号地块给乙方（树鑫公司）开发使用，其中龙金大道B地块总用地面积33138平方米，本次出让土地面积31771平方米；龙港大道39号地块总用地面积27608平方米，本次出让面积25838平方米……上述地块土地使用权出让金总额为2257万元，出让金全部交清，完成扩初设计并经批准后签订正式合同。……龙金大道B地块的规划用途均为产权不可分割式家居市场（纯市场），龙港大道39号地块的规划用途为产权不可分割式家居市场（含部分办公楼），使用年限为40年。”树鑫公司按协议缴清了上述土地使用权出让金。2004年6月15日，双方签订《苍南县国有土地使用权出让合同》（苍土出合字[2004]38号），该合同确认了协议书的上述内容。此后，原告经登记取得涉案土地使用权。在原被告双方签订上述国有土地使用权出让合同时，涉案地块上有房屋未被拆除。截止至2018年12月14日，仍有6间房屋未被拆除。2006年11月30日，苍南国土局与树鑫公司签订《苍南县国有土地使用权出让补充合同》（苍土出合补字[2006]95号），约定：“根据县长办公会议纪要（2006）11号文件精神，补交的土地使用权出让金为伍佰陆拾贰万叁仟壹佰元人民币后给予龙港镇龙金大道B地块家居市场产权分割到户”。树鑫公司已向苍南国土局缴清上述土地出让金。原告在涉案地块进行开发建设，建设工程于2009年1月完成竣工验收，建筑面积为23588.83平方米。原告就该建筑工程办理了房屋所有权分户登记，并作为温州礼品城家居市场B区对外进行销售。2017年4月17日，原告向苍南国土局书面要求办理涉案地块的“土地分割手续”，同年7月28日，原告再次向该局法定代表人邮寄“关于要求龙金大道B地块土地证分割的报告”。但被告至今未依苍土出合补字[2006]95号补充合同开展“家居市场产权分割到户”的相关工作，其在诉讼中辩称没有收到原告递交的正式登记申请。原告遂提起本案诉讼，请求：1.判令被告赔偿原告经济损失80988520元；2.被告继续履行《国有土地使用权出让合同》（苍土出合字[2004]38号），尽快完成涉案地块上农房拆除工作，并为原告办理已建商场的土地使用权分户登记；3.本案诉讼费用由被告负担。原判认为：本案争议焦点为被告履行涉案国有土地使用权出让合同是否存在违约，原告基于被告违约的主张提出的各项诉讼请求是否应予支持。（一）被告交付的涉案土地存在重大瑕疵，构成违约并应承担相应违约责任根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第四十六条、第四十七条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条等有关土地征收和建设的规定，地，地方人民政府及土地行政主管部门在征收土地时应当依法对相关权利人进行安置补偿对地上附着物等进行妥善处理。相关人员违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由土地行政主管部门责令交出土地。换言之，土地行政主管部门在决定出让国有土地使用权用于开发建设前，必须依法定程序完成土地征收，并有法定职权和职责确保该国有土地属于具备以下条件的“净地”：（1）权利清晰；（2）安置补偿落实到位；（3）没有法律纠纷；（4）规划条件明确；（5）具备通电通水通路及地面平整等动工开发的其他条件。只有在符合上述条件的前提下出让国有土地使用权，才能保证行政主体规范实施征地安置补偿，顺利完成建设开发，实现合同目的，保障合同当事人和其他主体的合法权益。可以设想，如果不将上述要求作为国有土地使用权出让合同中交付土地的必要条件，以及土地行政主管部门的合同义务，一旦完成交付的土地上还存在争议尚未处理完毕、建筑物尚未拆除等情况，受让人作为民事主体不能单方强行处置这些建筑物，又不能按照合同约定和法律规定顺利实施相关项目建设。此种状况不仅损害土地受让方的合同履行利益，而且不利于国有土地高效合理利用和建设项目顺利推进，甚至可能引发违法拆迁事件，显然不符合我国有关土地征收、出让等法律法规规定的基本要求。因此，土地行政主管部门确保出让土地为“净地”的法定职责在国有土地使用权出让合同这一行政协议中，应作为出让方的合同义务。本案中，原告竞得涉案土地及龙港大道39号地块土地使用权后已依约全额缴清出让金，但双方订立《国有建设用地使用权出让合同》时，涉案土地上有大量房屋（被告答辩承认上述地块上有160多间房屋）因相关权利人与行政机关未达成协议而未被拆除，直至2018年12月14日，仍有6间房屋没有拆除。被告交付的土地不符合“净地”的要求，标的物存在重大瑕疵。被告构成违约。被告主张原告在知晓涉案土地上有大量房屋尚未拆除的情况下仍签订出让合同，龙港镇人民政府在合同签订后一直积极推进拆迁工作，故被告不存在拖延履行合同情形。对此，首先，被告基于土地主管部门的法定职责，必须确保出让的国有土地符合“净地”条件，这一要求不仅是为了保障受让人的合同履行利益，同时也包含了国家有关高效利用土地、保证规范实施征地安置补偿、顺利完成建设任务等公共利益和行政秩序要求。因此，被告提供“净地”的义务并不因原告知晓上述瑕疵而得以免除。其次，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，被告具有责令相关人员交出土地的法定职权和职责，原告在合同签订时容忍涉案土地上存在“非净地”的瑕疵，系基于对行政主体依法行政所能达致的法律效果的合理信赖，其有理由期待被告在合同签订后的合理期间内通过依法行使行政职权，责令相关人员交出土地、拆除房屋，消除上述瑕疵。但被告并没有证据证明其在合同签订后，已依照上述规定履行法定职责，作出行政行为责令相关人员交出土地。直至原告提起本案诉讼，涉案土地上仍有房屋没有拆除完毕。因此，被告主张其不存在拖延履行合同的情形，不予支持。人民法院审查行政机关是否依法履行协议，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”如前所述，被告交付的土地上有大量房屋没有拆除，不符合“净地”条件，存在重大瑕疵。被告由此应承担标的物瑕疵担保责任。原告请求被告继续履行合同，系要求被告采取补救措施，消除标的物瑕疵。本院对该项请求予以支持。（二）被告没有为原告办理土地使用权分户登记，构成违约并应承担相应违约责任原被告于2006年11月30日签订的《苍南县国有土地使用权出让补充合同》对双方于2004年6月15日签订的《苍南县国有土地使用权出让合同》中有关涉案地块“规划用途为产权不可分割式家居市场（纯市场）”这一内容进行了修改。补充合同重新约定内容为：“根据县长办公会议纪要（2006）11号文件精神，补交的土地使用权出让金为伍佰陆拾贰万叁仟壹佰元人民币后给予龙港镇龙金大道B地块家居市场产权分割到户”。据此，双方当事人重新确定了以下权利义务关系：1.被告同意龙金大道B地块用途由“产权不可分割式家居市场”改为“产权可分割式家居市场”。2.原告的合同义务是补交土地使用权出让金5623100元。3.被告的合同义务是给予原告办理涉案地块“家居市场产权分割到户”的相关手续。《不动产登记暂行条例》第八条第一款规定：“不动产以不动产单元为基本单位进行登记。”结合本案双方当事人签订的国有土地使用权出让合同、补充合同内容，以及苍南县房产管理局就家居市场为原告分别办理的房屋所有权登记等相关事实，补充合同所称“家居市场产权分割到户”系指，原告在涉案地块上开发的家居市场可分割成若干独立不动产单元，并可分别办理独立的不动产登记（包括房屋所有权和土地使用权登记）。因此，被告的合同义务可进一步明确为，依法为涉案地块上已建成家居市场的不动产单元分别办理土地使用权登记。《中华人民共和国合同法》第六十条规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”本案中，原告早已依约补交土地使用权出让金，涉案地块上家居市场早已建成，房管部门早已为家居市场以不动产单元为基本单位办理了房屋所有权登记，且原告至迟于2017年4月即已通知被告履行合同义务。在此情况下，被告应当遵循诚实信用原则，积极与原告接洽，落实履行合同的具体工作（包括向原告释明办理“产权分割到户”手续的程序要求，指导原告提交相关材料等）。但被告没有向本院提供证据证明其曾就“家居市场产权分割到户”事项与原告进行沟通并已开展相关工作，致使涉案地块家居市场至今未按不动产单元分别登记。因此，被告显然没有及时、全面、适当履行合同义务，构成违约。其仅以原告没有提交正式的分户登记申请为由不为原告办理“产权分割到户”，不仅缺乏法律依据，且与当事人全面、诚实信用履行合同义务的基本要求相悖，本院不予支持。由于履行“家居市场产权分割到户”的合同义务涉及不动产登记行政行为的实施，被告应立即开展为原告办理涉案地块上“家居市场产权分割到户”的相关工作，积极与原告沟通，通知原告按照不动产登记要求提交相关材料，启动不动产登记程序，依法进行审核和必要调查，并根据审核调查情况，及时作出相应决定。（三）原告请求被告赔偿损失，依法不予支持原告请求被告赔偿已建但不能销售部分商铺价值的经济损失80988520元，其计算方法为：以未售出的商铺面积为基数，主张这些商铺价格总和的10%作为每年的营业损失，共计算9年，即：7498.69（面积）×12000（单价）×10%×9=80988520元。但原告没有就该计算方法与其主张的损失之间的关联性进行合理说明，也没有提供证据充分证明上述计算方法中确定的面积、单价等基本事实。本院对原告的赔偿请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，判决：一、被告苍南县自然资源和规划局于本判决生效之日起60日内，依法采取措施拆除龙金大道B地块上应由土地行政主管部门依法处理并责令相关人员交出土地的地上建筑物；二、被告苍南县自然资源和规划局依照《苍南县国有土地使用权出让补充合同》（苍土出合补字[2006]95号）的约定，依法履行为原告礼品城公司办理龙金大道B地块上“家居市场产权分割到户”的合同义务，并于本判决生效之日起30日内作出相应决定；三、驳回原告礼品城公司的其他诉讼请求。本案一审案件受理费446743元，由原告礼品城公司负担223371元，被告苍南县自然资源和规划局负担223372元。礼品城公司上诉并答辩称：1.原判未认定苍南县自然资源和规划局的违约行为给上诉人造成经济损失错误。上诉人于2003年9月受让涉案地块后，地，地块上农房一直未拆除完毕006年，为减轻损失，上诉人先就涉案地块上部分没有农房的土地进行动工建设，并在补交5623100元出让金的前提下，与苍南县自然资源和规划局签订补充合同，被允许产权分割到户。但因整幅土地的农屋没能拆除完毕，苍南县自然资源和规划局后来又不同意办理土地使用权的分户登记。对此事实，一审法院据实作了认定。因土地的未能分户登记，导致该地块上己建商场至今仍有83间商铺因没有土地使用权证无法办理抵押贷款而无人愿意买受。仅此一项不能实现的价值，按每平方米单价12000元的保守估算，比照银行贷款逾期还款的年利率10%计算，自竣工以来九年的利息损失己达80988520元。该项损失属于苍南县自然资源和规划局不履行交付净地与分户登记等合同义务给上诉人造成的直接经济损失。一审中，上诉人已提供竣工验收备案表、已售房屋的《商品房买卖合同》及尚登记在上诉人名下的房屋所有权证，证明销售价格、不能销售的面积。原判认定上诉人没有提供证据证实损失存在，从而驳回上诉人的赔偿请求，显属错误。为减轻政府财政负担，上诉人愿自降一半赔偿请求。2.原判未能正确运用行政首次判断权原则，导致第二项判决内容不当，增加了上诉人维权时间与风险。给予龙金大道B地块家居市场分割到户，是补充合同已明确约定的合同义务，也是苍南县县长办公会议纪要进一步承诺的法定职责，苍南县自然资源和规划局对此已没有判断与裁量空间，人民法院应直接判令其履行分户登记义务与职责。综上，请求改判原判第二项为责令被上诉人限期履行龙金大道B地块家居市场土地使用权分割到户的合同义务；改判原判第三项为责令被上诉人赔偿上诉人龙金大道B地块上已建但不能销售部分商铺价值经济损失40494260元；一、二审案件受理费由被上诉人承担。3.涉案土地早已征收为国有并已出让，地，地上农房早该得到安置补偿延补偿安置应由征收实施主体承担相应责任，而不能阻碍已出让土地的交付。故对方要求改判原判第一项的上诉理由不能成立。龙港资规局上诉并答辩称：1.原判做出后，经了解，涉案龙金大道B地块上尚存房屋中有半间合法房屋属上官福芜所有。该户2013年签订的拆迁安置协议约定房屋保留至安置房竣工交付后两个月内拆除，目前安置房尚未交付。所以，客观上无法按原判确定的期限完成对相关房屋的拆除。请求二审法院撤销原判第一项，依法改判或发回重审。2.涉案地块家居市场土地使用权的分户登记可能会涉及规划的变更审批、登记申请材料的审查等，故一审法院判决30日内作出相应决定合法合理。3.礼品城公司提出的涉案地块家居市场未销售商铺赔偿数额的计算方式与其造成的损失之间没有关联。请求驳回礼品城公司的上诉请求。双方当事人一审提供的证据均已随卷移送本院，二审期间龙港资规局提供原龙港镇人民政府与案外人签订的房屋拆迁协议等两份证据，以证明根据拆迁协议约定涉案地块上未拆除房屋需保留至拆迁安置房竣工交付后，但目前安置房未交付，故原判第一项不当。该两份证据经庭审质证，礼品城公司提出该证据并非新的证据，且迟延安置应由征收实施主体承担相应责任，而不能阻碍已出让土地的交付。本院认为，礼品城公司对证据的异议成立，该证据不能证实龙港资规局的主张，本院不予采信。二审中，双方当事人确认涉案地块上目前尚余半间房屋未被拆除，本院对这一事实予以确认。同时，一审认定的其他事实有证据证实，本院予以确认。本院认为：1.因一审宣判后，龙港撤镇设市，涉案地块位于龙港市范围，《龙港市自然资源和规划建设局职能配置、内设机构和人员编制规定（试行）》明确了龙港资规局对于龙港市地域范围内土地等自然资源的行政管理职权，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，龙港资规局应作为本案被告，承继苍南县自然资源和规划局在本案中的诉讼权利义务，并承担涉案行政协议项下的权利义务及本判决确定的权利义务。2.对于涉案国有土地使用权出让合同，原苍南县自然资源和规划局作为土地行政主管部门及国有土地使用权出让方依法负有交付“净地”的法定职责和合同义务，其交付的涉案土地不符合“净地”要求，构成违约，原判已充分论述，本院认同并不再赘述。《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”原判针对礼品城公司要求苍南县自然资源和规划局继续履行涉案合同，并尽快完成涉案土地上房屋拆除工作的诉讼请求，判决苍南县自然资源和规划局于判决生效之日起60日内依法采取措施拆除龙金大道B地块上应由土地行政主管部门依法处理并责令相关人员交出土地的地上建筑物，符合前述法律规定。交付“净地”的义务在2004年涉案国有土地使用权出让合同签订、礼品城公司缴清土地出让金时即已成立，苍南县自然资源和规划局在长达十几年的时间里一直怠于履行，实属不该。现其以2013年原龙港镇人民政府与案外人签订的拆迁协议中约定案涉地块上的房屋应保留到安置房竣工交付之后，致其客观上无法履行原判第一项义务为由，请求二审予以改判的主张，本院不予支持。3.原判认定苍南县自然资源和规划局未全面履行《苍南县国有土地使用权出让补充合同》，构成违约，判令其在判决生效之日起30日内开展为礼品城公司办理“家居市场产权分割到户”相关工作，并作出决定，符合《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、《中华人民共和国行政诉讼法》七十八条第一款之规定，应予维持。正如原判所述，履行“家居市场产权分割到户”的合同义务，涉及不动产登记行政行为的实施，并且当前不动产登记采取房产所有权与土地使用权两证合一的形式，故礼品城公司关于原判错误运用行政首次判断权原则，要求改判直接限期办理涉案土地使用权分割到户登记手续的上诉请求，本院不予支持。4.一审中，礼品城公司请求赔偿经济损失，具体明确为以其已建但不能销售部分商铺价格总和的10%，计算涉案工程完成竣工验收至其提起诉讼九年间的营业损失。对此，原判以礼品城公司没有就该计算方法与其主张的损失之间的关联性进行合理说明，也没有提供证据充分证明上述计算方法中确定的面积、单价等基本事实为由，驳回礼品城公司的赔偿请求。虽然，礼品城公司没能证明商铺未销售必定是因产权未分割到户所致，其以未销售商铺价格总和的10%计算其营业损失亦不具合理性，原判不支持这一计算方式，本院予以认可。但是原判据此驳回礼品城公司赔偿损失的诉讼请求，未考虑苍南县自然资源和规划局违约导致礼品城公司依约补缴5623100元土地出让金后，却未能实现补充合同约定的对涉案地块家居市场产权分割到户的权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”根据上述法律规定，应在判决苍南县自然资源和规划局继续履行合同义务的同时，判令其赔偿礼品城公司这部分资金被占用的损失。考虑到涉案工程于2009年1月完成竣工验收，礼品城公司对建成的商铺已经于2009年11月17日办理分户产权登记，故本院确定这一损失的计算从2009年11月17日起，按年利率6%，计算至原判第二项确定的义务履行完毕之日止。5.本案系行政诉讼中的行政协议案件，《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对行政协议案件的受理费标准没有做出特别规定。虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条规定，对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准。但是，2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十三条规定，本解释施行后，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》同时废止。因此，一审法院在2019年7月31日做出原判时收取案件受理费446743元不当，本院予以纠正。本案一、二审受理费都应以50元计收。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持浙江省苍南县人民法院（2018）浙0327行初23号行政判决；二、龙港市自然资源与规划建设局于本判决生效之日起十日内赔偿因违约给温州礼品城开发有限公司造成的经济损失，以5623100元为基数，按年利率6%，从2009年11月17日起计算至原判第二项确定的义务履行完毕之日止，如不按期支付，依照《最高人民法院关于执行程序中计算迟延履行期间的债务利息适用法律若干问题的解释》第一条规定，按照每日万分之三点四二支付迟延履行期间的经济损失。本案一、二审受理费各50元，均由龙港市自然资源与规划建设局负担。本判决为终审判决。审 判 长 林青青审 判 员 许旭东审 判 员 郑 宇二〇二〇年九月二十五日代书记员 陈 敏