内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2020）内行终342号上诉人（一审被告）：呼和浩特市人民政府。法定代表人：张佰成，市长。委托诉讼代理人：殷雪霏，呼和浩特市司法局工作人员。委托诉讼代理人：刘青山，内蒙古远舰律师事务所律师。上诉人（一审第三人）：和林格尔县城关镇石咀子行政村，住所地内蒙古自治区和林格尔县。法定代表人：成真奎，主任。委托诉讼代理人：李俊霞，该村委会副支书。委托诉讼代理人：崔竣，内蒙古辩证律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：巴保山，男，1949年8月28日出生，蒙古族，退休干部，住内蒙古自治区和林格尔县。被上诉人（一审原告）：巴开文，男，1951年12月7日出生，蒙古族，退休干部，住内蒙古自治区和林格尔县。被上诉人（一审原告）：巴丽荣，女，1957年2月18日出生，蒙古族，下岗职工，住内蒙古自治区和林格尔县。被上诉人（一审原告）：巴美凤，女，1955年1月5日出生，蒙古族，下岗职工，住内蒙古自治区托克托县。被上诉人（一审原告）：巴峰，男，1966年12月21日出生，蒙古族，干部，住内蒙古自治区和林格尔县。被上诉人（一审原告）：巴开明，男，1960年12月26日出生，蒙古族，干部，住内蒙古自治区呼和浩特市。六被上诉人的共同委托诉讼代理人：李纪平，内蒙古新广律师事务所律师。上诉人呼和浩特市人民政府（以下简称呼市政府）、和林格尔县城关镇石咀子行政村（以下简称石咀子村）因与巴保山、巴丽荣、巴开文、巴峰、巴美凤、巴开明（以下简称巴保山等六人）行政复议决定一案，不服内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院（2019）内01行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人呼市政府的委托诉讼代理人殷雪霏、刘青山，上诉人石咀子村的委托诉讼代理李俊霞、崔竣，被上诉人巴保山及巴保山等六人的委托诉讼代理人李纪平，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明，石咀子村认为巴四毛的林权证侵犯了村集体利益，向呼市政府申请行政复议。在复议过程中，巴保山等六人作为复议第三人向呼市政府提交了包括本案所提部分证据在内的共十一组证据，呼市政府经审理后认为，和林格尔县政府（以下简称和林县政府）不能举证证明巴四毛林权证的权属来源及发证履行了法定程序，因此撤销了和林县政府为巴四毛颁发林权证的行政行为。巴保山等六人不服，提起行政诉讼。一审法院经审理认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，虽然和林县政府未能提供证明其颁证行为合法的证据，但巴保山等六人作为与原行政行为有利害关系的第三人，向呼市政府提供了证明巴四毛享有林权权益的证据，因此，呼市政府仅以和林县政府未提供证据为由即撤销巴四毛的林权证，属于认定事实不清，其作出的复议决定应予撤销。一审判决：一、撤销呼和浩特市人民政府作出的呼政复决字第3号《行政复议决定》；二、责令呼和浩特市人民政府于本判决生效之日起两个月内重新作出行政行为。案件受理费50元,由呼和浩特市人民政府负担。呼市政府不服上述行政判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决；驳回巴保山等六人的诉讼请求。主要理由:（一）和林县政府作为颁发《林权证》的行政机关,不能证明其作出行政行为的合法性,该行政行为应予撤销。和林县政府未能查到《林权证》的发证档案及其他能够证明颁证程序合法、事实清楚的证据,并在听证会上明确表示对该林权证不予认可。在行政复议案件审理期间,呼市政府向和林县政府发函,要求其说明《林权证》的权属来源,并确认相关权利证书的真实性,县政府不能提供案涉《林权证》权属来源不明。和林县政府作为林地权属确认及登记主体,有义务对本辖区内的林地权属及其登记档案进行管理保存，县政府不能证明其发证履行了法定的登记、核发程序,依法应予撤销。（二）呼市政府在复议阶段，对巴保山等六人提交的证据进行了详细审查,认为其不足以证明《林权证》的合法性,一审法院认为呼市政府仅以和林县政府未提交证据作出决定,与事实不符。巴保山等六人在听证会上提交的证人证言仅有书面记录,证人并未出席听证会；出具的《林权证》、和林县民委出具的证明、土城乡政府和石咀子村出具的证明及《林权登记毗邻单位(个人)认界意见表》等证据,年代久远,且“革委会”等机构均已不存在。此外,复议案件审理期间,办案人员赴争议林地现场,组织现场调查并形成影像资料。呼市政府同时调取了（2009）和民初第360号民事判决书、（2011）呼法民一终字第1059号民事裁定书，以及巴保山自己书写备注意见的《关于巴四毛同志遗留问题的处理意见》,可以认定争议林地权属不清,面积不实。巴保山在撤诉申请及处理意见的备注部分均自认该林地并非其父亲遗产。巴保山等六人答辩称，（一）巴四毛的《林权证》来源明确，取得合法，应当受到法律保护。一审中出示了加盖和林县公章的《林权证》，加盖土城子乡政府公章的土城子乡石咀子大队的证明，加盖土城子乡政府的调查报告，和林县原民委主任及和林县原林业局局长的证明，同时出具了四至证明等等，证明巴四毛取得《林权证》的来源明确，颁证程序合法。呼市政府作出的行政复议决定只审查和林县政府作出行政行为是否有证据，而对巴保山等六人在行政复议期间提交的证据在复议决定书中既不采信，也没有不予采信的理由和法律依据。该行政复议决定内容及程序违法，应予撤销。（二）和林县政府在行政复议阶段是否提交巴四毛《林权证》的林权档案，是否故意不出示，是否愿意向呼市政府提供相关证据材料等均与巴保山等六人无关。按照法律规定，和林县政府作为《林权证》颁证主体，其是否登记造册，是否建立林权档案，需要提交哪些材料是和林县政府的法定职责。呼市政府借口和林县政府没有提交证据，撤销公民合法取得的《林权证》，损害了公民合法权益。（三）土城子乡政府根据和林县民委的调查结果同意将100多亩林地抵顶给巴四毛，为巴四毛颁发《林权证》的事实清楚。和林县政府在为巴四毛颁发《林权证》时，巴四毛按和林县林业局的要求提供了十组证据，证明巴四毛提供了发证机关要求的全部材料，履行了应尽义务。（四）巴保山等六人在行政复议中提出石咀子村公章是伪造的，要求对公章真伪进行鉴定，但呼市政府不予理采，导致石咀子村的诉讼主体不合法。石咀子村不服上述行政判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决；驳回巴保山等六人的诉讼请求。主要理由：（一）案涉行政复议决定认定事实清楚，巴保山等六人所持无编码的《林权证》，来源没有合法依据。1986年9月4日“石咀子村关于巴四毛担任大队主任结算工资的证明”中的问题与事实不符，此时已将“革委会”变为“村委会”，该证明违法。巴四毛自1984年卸任，不存在任职七年的事实。巴四毛卸任后未上交或销毁印章，其擅自使用，在证明落款处为“石咀子村委”，但盖章是“石咀子革命委员会”，明显错误。重大事项决定须经村民会议讨论通过，村委会无该事项记载，可认定证明不合法。依据《中华人民共和国村民组织法》规定，当时的土城子乡人民政府无权处分石咀子村的林地，其所盖印章不能代替石咀子村。认界意见表与巴四毛的林地四界没有关联性，实质是个人宅基地调查表，不能认定巴四毛林地四界，也没有形成时间。（二）案涉行政复议决定适用法律正确。巴四毛的敖包地应当属于集体土地的一部分，统归村委会管理。以巴四毛7年的工资核定2240元并以村委会林木作抵顶，属于不当得利。和林县政府已经提供合理的证据材料，明确表示无登记档案、林权证来源不明、对其真伪性不能判断，说明林权证的来源无正当性。且巴保山等六人未提供办理林权证时所缴纳工本费的依据，说明林权证并非由和林县林业局颁发。（三）一审法院认定事实不清，适用法律错误。在所有档案中未发现案涉林权证的备案资料，属于未经审核的行政许可。巴保山等六人提供林权证明显涂改，附表中无发证机关工作人员确认签字，一审认定其提供了林权证权益证明属事实不清，空白林权证的期限已过，填写人未得到行政授权，无合法备案，故案涉《林权证》无效。巴保山等六人答辩称，（一）石咀子村诉讼主体不适格。在石咀子村提出行政复议前，石咀子村公章已经由城关镇人民政府统一管理，石咀子村在诉讼中加盖的公章不是城关镇人民政府保管的公章。（二）给巴四毛颁发的《林权证》有无编号，内容是否手写，有无具体经办人等问题是发证机关的责任。石咀子村称巴四毛《林权证》是空白的，没有经过发证机关授权由他人填写与事实不符。（三）村委会于2014年已经证明巴四毛任石咀子村大队主任11年，石咀子村否认巴四毛任职7年的事实不成立。“石咀子村关于巴四毛担任大队主任结算工资的证明”不论加盖村委会公章还是革委会公章，都不能否定欠巴四毛担任主任7年工资的事实。石咀子村经土城子乡政府同意将本村100多亩毛林地抵顶给巴四毛事实清楚，并不违法。在给巴四毛颁发《林权证》时，颁证机关是否建档，是否保存档案资料，经过何种审核程序，这都属于发证机关内部管理问题，与巴四毛无关。（四）石咀子村主任成真奎的父亲成建己也持有《林权证》，成建己《林权证》四至中有9亩属于巴四毛《林权证》范围。成真奎利用担任石咀子村主任的便利条件，以石咀子村名义提起行政复议，目的就是将巴四毛的《林权证》撤销后，占有巴四毛的9亩林地。二审期间，石咀子村提交三组证据。第一组证据：全国统一林权证样式通知书、林权证2个、林权登记毗邻认定意见表、和林格尔党办发（84）22号办公室文件、自然人陈述，证明：林业部在2000年4月18日发布全国统一林权证的行政规章，证明自2000年的4月18日后办理林权证应当按照全国统一的样式予以填发，包括编号。巴四毛无编号的林权证形成在2000年8月6日，亩数不准确，四至与用地事实不符，在规定发布后未按照规定办理属于无效行为。同村其他村民持有的林权证有编号，四至详细，亩数准确，与巴四毛的林权证不同。和党办法（84）22号办公室文件通知从1984年12月1日起在和林县范围内须使用蒙汉合璧公章，案涉林权证上未采用蒙汉合璧公章，应认定无效。第二组证据：打树申请书2个、石咀子村鸟瞰图、不动产发证记录12份，证明：村民在1998年3月、2000年3月两次申请建房打树并予以批准，此树木与巴四毛林权证范围内的树木重叠，证明当时该树属于村集体所有。和林县政府在2016年作了实地测绘，位于209国道以东处有村民30多户居住，巴四毛林权证记载的“西至209国道”不正确。12户村民在2019年10月10日均办理了不动产权证，证明巴四毛林权证不真实，和林县政府不认可巴四毛的林权证。巴保山等六人质证认为，对全国统一林权证样式通知书真实性无异议，证明目的不认可，与本案无关。对盖有和林县公章林权证的真实性无异议，证明问题不认可，不能否定巴四毛林权证的真实性。登记毗邻认定意见表真实性认可，证明问题不认可，有村委会公章，是村委会发放的。党办发（84）22号文件真实性认可，证明问题不认可，与我方持有的林权证无关。对自然人陈述不认可，林权证由谁填写及如何填写与我方无关。打树申请书、石咀子村鸟瞰图、不动产发证记录真实性不认可，与我方无关，不能证明我方林权证不合法。巴保山等六人提交三组证据。第一组证据：和林县城关镇和城党发（2019）48号文件、（2019）49号文件，城关镇人民政府证明一份，证明：石咀子村公章由城关镇政府保管，其在诉讼中使用的公章是伪造的，石咀子村的诉讼主体不适格。第二组证据：和林县林业局证明文件，证明巴四毛办证按照林业局的要求交了十组材料，县政府有巴四毛的档案材料，但其未出示，责任在县政府。第三组证据：石咀子村证明材料一份，证明巴四毛1979年-1990年在村委会任职11年，在1986年结算工资时已经工作7年。呼市政府质证认为：对48、49号文件真实性认可，证明问题不认可，与本案无关；城关镇政府证明不认可，公章的效力不是该政府能够否定的；和林县林业局证明文件不是原件，证据形式不合法，不能证明其陈述的真实性；村委会证明与石咀子村质证意见一致。石咀子村质证认为：48、49号文件真实性认可，该文件不是规范性文件，不能否定村委会诉讼主体资格，且与本案无关；城关镇政府的证明不认可，应当出庭接受调查，不能以证明形式否定公章效力；和林县林业局证明文件不认可，该证据是伪造的；村委会证明不认可，未当庭作证，不具有证明效力。本院经审查认为，石咀子村提交的三组证据，主要证明巴四毛《林权证》是虚假的、无效的，巴保山等六人对证据的真实性及证明问题均有异议，认为与本案无关，因石咀子村提交的证据不足以证明巴四毛《林权证》不合法，且《林权证》是否真实有效，需结合巴保山等六人提交的证据，由复议机关作出决定，故本院不予采信。巴保山等六人提交的三组证据，其中证明石咀子村公章虚假，主体不适格问题，证据不足，本院不予采信。其他证据及证明问题需由行政复议机关认定，本院不作分析认定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，呼市政府作出的呼政复决字第3号《行政复议决定》认为和林县政府作为辖区内法定的林地权属确认及登记主体，不能举证证明巴四毛《林权证》的权属来源及发证履行了法定的登记、核发程序，应当承担举证不能的法律后果。并以此为由撤销了和林县为巴四毛颁发《林权证》的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案在复议过程中，巴保山等六人作为复议第三人向呼市政府提交了十一组证据，以证明巴四毛取得《林权证》合法。虽然和林县政府在复议过程中未提交证据证明其颁证行为合法，但巴保山等六人作为与原行政行为有利害关系的第三人，向呼市政府提供了证明巴四毛享有林权权益的证据。因此，一审法院认为“呼市政府仅以和林县政府未提供证据为由即撤销巴四毛的林权证，属于认定事实不清，其作出的复议决定应予撤销”，适用法律并无不当。呼市政府及石咀子村的上诉理由无事实及法律依据，本院依法予以驳回。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，呼市政府及石咀子村的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费100元，由呼和浩特市人民政府、和林格尔县城关镇石咀子行政村各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长 孙晓磊审 判 员 高满忠审 判 员 常 青二〇二〇年九月二十五日法官助理 张 玥书 记 员 武军正