安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终851号 上诉人（一审原告）向龙霞，女，1973年4月5日出生，汉族，户籍地安徽省宣城市宣州区，经常居住地安徽省宣城市宣州区，系孙义权前妻。 上诉人（一审原告）孙义权，男，1969年11月12日出生，汉族，户籍地安徽省宣城市宣州区，经常居住地安徽省宣城市宣州区。 委托代理人宛敏霞，女，1972年3月14日出生，户籍地安徽省宣城市宣州区，经常居住地安徽省宣城市宣州区，系孙义权妻子。 被上诉人（一审被告）宣城市宣州区人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路**。 法定代表人汪侃，该区区长。 上诉人向龙霞、孙义权因诉宣城市宣州区人民政府（以下简称宣州区政府）房屋征收决定一案,不服安徽省宣城市中级人民法院(2020)皖18行初29号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年4月23日安徽省住房和城乡建设厅作出《关于2019年棚户区改造新开工项目的确认函》，确认“老飞彩厂区二期（兴隆中心村）及周边棚户区改造”为宣城市2019年棚改项目。2019年4月24日宣城市发展和改革委员会作出发改审批函〔2019〕93号《关于宣城市老飞彩厂区（兴隆中心村）及周边棚户区改造工程项目建议书的复函》，同意实施老飞彩厂区（兴隆中心村）及周边棚户区改造项目，并明确该项目共计划改造约150户，约5.4万平方米，项目总投资约4.4亿，资金来源为政府财政资金和银行贷款。此后，宣州区征管局拟定了案涉征收项目的补偿安置实施方案，宣州区政府于2009年7月17日组织相关部门对该方案进行了论证。根据论证意见，宣州区征管局修改了原方案，并将修改后的方案于2019年7月23在项目所在地予以张贴公示，以征求广大被征收人的意见，征求意见期间为7月24日-8月24日。期间，飞彩办事处向被征收人发放了书面征求意见表，以征求被征收人的意见。2019年8月16日，飞彩办事处组织召开了征求意见座谈会，就补偿安置实施方案征求被征收人的意见。宣州区征管局拟定了案涉征收项目的社会稳定风险评估报告，并于2019年8月27日报该区维稳督导科、信访局审定。2019年9月5日宣州区信访局函复宣州区征管局，认为风险应该在可控范围内，可以组织实施。2019年9月6日宣州区征管局请示宣州区政府作出房屋征收决定。宣州区政府于2019年9月18日召开了第四十二次常务会议，会上对案涉征收项目问题进行了讨论，并决定发布房屋征收决定。2019年9月29日，宣州区政府发布宣区政秘〔2019〕82号《关于宣城市老飞彩厂区（兴隆中心村）及周边棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收决定的公告》，并于当日在项目所在地予以张贴公示，另在宣州区政府网站予以公示。 一审法院另查明，2020年3月23日向龙霞、孙义权以宣城市人民政府为被告提起本案诉讼，请求撤销宣城市人民政府于2019年9月29日批准作出《关于宣城市老飞彩厂区（兴隆中心村）及周边棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收决定》的具体行政行为。一审法院经审查认为前述房屋征收决定的作出主体为宣州区政府，并非宣城市人民政府，遂向二原告释明将被告变更为宣州区政府。二原告遂于2020年3月30日另行提交了《行政起诉状》，将本案被告变更为宣州区政府。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、本案是否超过法定起诉期限；二、被诉房屋征收决定是否合法。 关于争议焦点一，即本案是否超过法定起诉期限的问题。虽然宣州区政府收到二原告提交的《行政起诉状》载明的落款时间为“2020年3月30日”，但此诉状系二原告在错列被告，经法院释明变更被告后重新提交的诉状，故应认定二原告提起本案诉讼的时间为2020年3月23日，至被诉房屋征收决定发布之日，并未超过“六个月”之法定起诉期限，宣州区政府关于本案超过法定起诉期限的主张不能成立。 关于争议焦点二，即被诉房屋征收决定是否合法的问题，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的相关规定逐一述及如下： 1.《征补条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……”，宣州区政府系县级人民政府，根据前述规定，其具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。 2.关于被诉征收行为是否符合公共利益需要的问题。根据《征补条例》第八条第（五）项的规定，政府组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的，符合公共利益的目的。宣州区政府系基于“棚户区”改造而对案涉地块上的房屋实施征收。所谓“棚户区”，是指城市和乡镇范围内使用年限久、简易结构房屋多、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的区域，这里的“棚户区”是一个区域性的概念，非以某一处房屋或某几处房屋的状况来判定。基于棚户区改造的整体规划和建设实际需要，对部分建设年限短、不属于危旧房屋的建筑纳入征收范围，并不违反法律规定，而且，公共利益与商业利益并非完全对立，两者通常存在一定程度的交叉，如在进行旧城区改建时，腾出部分土地用于商业开发并不意味着不符合公共利益。案涉棚户区改造项目已经安徽省住房和城乡建设厅确认，二原告的房屋之所以被纳入征收范围，是基于对老飞彩厂区及周边棚户区予以整体改造的目的，故即使二原告主张的其房屋建设时间不长，并非危旧房屋属实，并不影响本次征收符合公共利益需要的认定。 3.关于被诉征收决定程序是否合法的问题。《征补条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”，第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”根据本案查明的事实，宣州区征管局拟定补偿安置实施方案后，宣州区政府组织了相关部门对该方案进行了论证；宣州区征管局根据论证意见修改了原方案，并将修改后的方案在项目所在地予以张贴公示，以征求广大被征收人的意见；期间，飞彩办事处通过向被征收户发放书面征求意见表的方式征求了被征收人的意见，并组织召开了征求意见座谈会，前述程序均符合条例规定。《征补条例》第十一条第二款规定：“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”，此听证会并非必经程序，只有在多数被征收人不同意征收补偿方案的情况下才需要召开，本案中因不存在多数被征收人不同意征收补偿方案的情况，故宣州区政府未组织召开听证会，并无不当。 4.《征补条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。本案中，案涉征收项目已依法进行社会稳定风险评估，评估结论为“风险应该在可控范围内，可以组织实施”，且被诉房屋征收决定作出前已经宣州区政府于2019年9月18日召开的常务会议讨论决定，符合条例规定。 5.《征补条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”《征补条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，宣州区政府没有提举需征收房屋的建设活动符合前述四项规划，以及其作出被诉房屋征收决定前征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用的证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，视为没有相应的证据。 综上，宣州区政府作出的被诉房屋征收决定证据不足。由于该次征收已经实际开展，如撤销该房屋征收决定将会给公共利益造成重大损失，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认宣城市宣州区人民政府作出宣区政秘〔2019〕82号“关于宣城市老飞彩厂区（兴隆中心村）及周边棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收决定”的具体行政行为违法。 向龙霞、孙义权上诉称：1、被上诉人将案涉房屋全部拆除不符合棚户区改造的基本要求。棚户区是指城市和乡镇范围内使用年限久、简易结构房屋多、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的区域。案涉地块的所有房屋都是由政府统一规划、统一建造、统一办理房产证的新农村，没有一处是老旧房屋，房屋质量也未达到居住安全隐患，更不是危房。本案被征收地块房屋状况与棚户区不符。2、被上诉人将土地卖给开发商，违反棚户区改造的原则和国家法律规定。《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》国发(2013)25号规定，棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户居民自愿选择，禁止强拆强迁。被上诉人强制征收上诉人的房屋，且未提供棚户区改造方案等属于公共利益的证据。综上，本案地块棚户区改造实质上不属于公共利益的需要，一审判决认为本案棚户区改造符合公共利益没有事实证据。被上诉人作出的房屋征收决定依法应予撤销，一审判决仅以被上诉人没有提举涉案房屋征收符合四项规划及其作出被诉房屋征收决定前征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用的证据，应视为没有相应证据为由确认违法不当。请求撤销一审判决，依法改判撤销被上诉人作出的宣区政秘〔2019〕82号《关于宣城市老飞彩厂区（兴隆中心村）及周边棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收决定》，诉讼费由被上诉人承担。 宣州区政府答辩称，1、答辩人作为征收主体合法，涉诉项目合法性材料符合棚户区改造项目的要求，作出案涉房屋征收决定具有充分的事实和法律依据。因答辩人在一审举证期限内未能向法庭提交四项规划及征收资金足额到位、存储专用的证据，一审判决已确认违法，但仍保留了答辩人所作房屋征收决定的法律效力。2、上诉人主张案涉棚户区改造不符合公共利益需要的理由不能成立。棚户区是一个区域性的概念，非以某一处或几处房屋的状况来判定。虽然上诉人的房屋不动产权登记于2019年，但不影响案涉区域整体上属于“棚户区”的事实。否则，案涉项目也不可能被安徽省住房和城乡建设厅确认并列入国家2019年棚户区改造年度计划。而且，根据《征补偿条例》第八条第（五）项的规定，公共利益与商业开发并非完全对立，两者通常存在一定程度的交叉，在进行旧城区改建时，腾出部分土地用于商业开发并不影响案涉项目符合公共利益的认定。3、案涉棚户区改造项目被征收户共135户，目前已签订征收补偿安置协议的有110户，已拆除房屋98户。如对案涉征收决定予以撤销，将会造成社会公共利益的重大损失，给社会维稳造成极大的风险。一审判决确认案涉征收决定违法但不予撤销，符合法律规定。请求二审维持原判。 宣州区政府在一审中向法庭提供了以下证据：1.安徽省住房和城乡建设厅于2019年4月23日作出的《关于2019年棚户区改造新开工项目的确认函》及附件（系复印件），拟证明宣州区政府系基于公共利益的需要对案涉项目所在区域内的房屋实施征收，符合法律规定。 2.宣城市发展和改革委员会于2019年4月24日作出的《关于宣城市老飞彩厂区（兴隆中心村）及周边棚户区改造工程项目建议书的复函》(发改审批函〔2019〕93号)，拟证明案涉棚户区改造工程项目已经宣城市发展和改革委员会批复。 3.兴隆中心村及其周边改造项目范围图，拟证明案涉项目所涉征收范围。 4.会议记录及照片3张（照片为复印件，会议召开时间为2019年7月17日），拟证明宣州区政府于2019年7月17日组织有关部门针对案涉棚户区改造工程项目征收方案召开了讨论会。 5.宣州区征管局于2019年7月23日作出的《关于〈宣城市老飞彩厂区（兴隆中心村）及其周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置实施方案〉征求意见的通告》《宣城市老飞彩厂区（兴隆中心村）及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）》、照片，拟证明宣州区政府已根据法律规定对案涉项目的征收补偿安置方案进行了论证并予以公布，已征求公众意见。 6.会议记录（会议召开时间为2019年8月16日）、照片、《关于〈宣城市老飞彩厂区（兴隆中心村）及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置实施方案〉征求意见情况的公示》及实施方案修改稿，拟证明宣州区征管局、飞彩办事处等部门于2019年8月16日召开了座谈会，征求了相关当事人对补偿安置实施方案的意见，并形成补偿安置实施方案修改稿。 7.宣州区征管局于2019年8月27日作出的《关于要求审定宣城市老飞彩厂区（兴隆中心村）及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告的函》（宣区征函〔2019〕44号）及附件（风险评估报告、社会稳定风险评估表），拟证明宣州区政府已根据法律规定对本次征收的社会稳定风险进行了评估。 8.宣州区信访局于2019年9月5日作出的《关于对宣城市老飞彩厂区（兴隆中心村）及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估的函复》（宣区信函〔2019〕3号）、《宣州区社会稳定风险评估备案登记表》，拟证明案涉征收项目的社会稳定风险评估报告已予备案。 9.宣州区征管局于2019年9月6日作出的《关于对宣城市老飞彩厂区（兴隆中心村）及周边棚户区改造工程项目国有土地上房屋作出征收决定的请示》（宣区征〔2019〕129号），拟证明房屋征收部门请示宣州区政府作出征收决定的事实。 10.宣州区政府第42号常务会议纪要（复印件），拟证明因案涉项目涉及人数较多，宣州区政府按照法律规定经常务会议讨论，并决定发布被诉房屋征收决定。 11.宣州区政府于2019年9月29日作出的《关于宣城市老飞彩厂区（兴隆中心村）及周边棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收决定的公告》（宣区政秘﹝2019﹞82号）及附件（补偿安置实施方案）以及照片2张（系复印件）、宣州区政府在其信息公开网发布前述征收公告的打印件，拟证明宣州区政府在作出被诉房屋征收决定后已及时向社会公告，公告载明了补偿安置方案、行政复议及行政诉讼相关事项。 向龙霞、孙义权在一审中向法庭提供了以下证据：1.向龙霞、孙义权的身份证复印件各1份，拟证明向龙霞、孙义权的身份情况。 2.皖（2019）宣城市不动产权第0065748号《不动产权证书》，拟证明向龙霞、孙义权在案涉征收范围内有合法房屋，且为新房。 3.《宣州区人民政府关于宣城市老飞彩厂区(兴隆中心村)及周边棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收决定的公告》复印件1份，拟证明被诉行政行为存在。 4.照片4张，拟证明其二人的房屋为二层新楼房，不是老旧房屋。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是，宣州区政府实施涉案征收是否符合公共利益的需要，所作房屋征收决定依法应否予以撤销。 《征补条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……。本案中,涉案老飞彩厂区二期（兴隆中心村）及周边棚户区改造项目经安徽省住房和城乡建设厅函复确认为宣城市2019年棚改项目，再经宣城市发展和改革委员会复函同意实施，后宣州区政府依法组织实施涉案项目征收。从事实情况看，涉案项目征收系棚户区改造且经逐级层报已获确认，根据《征补条例》的规定，应属公共利益范畴。棚户区是一个区域性的概念，非以某一处房屋或某几处房屋的状况来判定。基于棚户区改造的整体规划和建设实际需要，对部分建设年限短、不属于危旧房屋的建筑纳入征收范围，并不违反法律规定，而且，公共利益与商业利益并非完全对立，两者通常存在一定程度的交叉，如在进行旧城区改建时，腾出部分土地用于商业开发并不意味着不符合公共利益。上诉人向龙霞、孙义权的涉案房屋之所以被纳入征收范围，是基于对老飞彩厂区及周边棚户区予以整体改造的目的，即使其房屋建设时间不长，并非危旧房屋属实，并不影响涉案征收符合公共利益需要的认定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。第七十四条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……。根据《征补条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定应当证据充分，并严格履行征收程序。本案中，因宣州区政府在一审法定期限内没有提供其征收房屋的建设活动符合相关规划的证明文件，以及其作出被诉房屋征收决定前征收补偿费用已足额拨付到位的证据，应视为宣州区政府作出涉案征收决定的证据不足，依法应予撤销，但由于涉案征收已经实际开展，至目前，案涉被征收户的135户中，已有110户签订征收补偿安置协议，已拆除房屋98户，如撤销被诉房屋征收决定将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，一审判决确认违法但不撤销被诉房屋征收决定正确，应予维持。 综上,一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人向龙霞、孙义权主张宣州区政府实施涉案征收不符合公共利益的需要、被诉房屋征收决定应予撤销的上诉理由不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人向龙霞、孙义权负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  胡 萍 二〇二〇年九月一日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……