浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1259号上诉人（原审原告）蔡建辉，男，汉族，1972年5月31日出生，住浙江省温岭市。上诉人（原审原告）蔡海勇，男，汉族，1983年2月2日出生，住浙江省温岭市。两上诉人的共同委托代理人段悦秋，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路**。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人陈书宏、余红彬。蔡建辉、蔡海勇诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2020年5月27日作出（2020）浙01行初12号行政判决。蔡建辉、蔡海勇不服，向本院提出上诉。。本院于2020年7月8日立案后，依法组成合议庭审理了本案，2020年9月8日通过云间法庭进行了视频调查询问，上诉人蔡建辉、蔡海勇及共同委托代理人段悦秋，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人余红彬参加。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年5月31日，被告作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字（331081）A〔2019〕-0002号），同意温岭市2019年度计划第2批次建设用地25.4522公顷（征收集体土地25.4522公顷）。该批次用地涉及征收温岭市横峰街道西塘村集体土地7.5262公顷，拟用于横峰街道2019-05-F9号地块项目，规划用途为建设用地。该地块红线范围涉及原告蔡建辉、蔡海勇使用的集体土地。2019年6月13日，温岭市人民政府发布《温岭市人民政府征收土地方案公告》（〔2019〕39号），征收土地方案公告内容包括建设用地项目名称、涉案土地的批准机关、批准文号、批准时间、被征地村及面积、土地补偿安置标准等。公告还载明被征收土地农村集体经济组织、农村村民或其他权利人应当在本公告发布之日起10个工作日内持土地权属证书到当地国土资源所办理征地补偿登记手续；公告期限为10个工作日；对征收土地方案不服的，可以在该公告期限届满之日起60日内向省政府申请行政复议。同日，温岭自然资源局发布《温岭市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告（批前）》（温土补预公告〔2019〕40号）。同日，温岭自然资源局工作人员将《温岭市人民政府征收土地方案公告》和《温岭市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告（批前）》送达西塘村村民委会，并将上述两公告张贴于西塘村公示栏等地。蔡建辉、蔡海勇分别于2019年8月31日、10月29日向省政府邮寄行政复议申请书，要求撤销省政府作出的浙土字（331081）A〔2019〕-0002号《浙江省建设用地审批意见书》。省政府行政复议机构分别于2019年9月2日、10月30日分别收到行政复议申请书，因原告蔡建辉、蔡海勇的复议请求和理由相同，省政府予以合并审理（浙政复〔2019〕464号、浙政复〔2019〕546号）。因案情复杂，浙政复〔2019〕464号行政复议决定延期30日作出。省政府于同年11月18日作出浙政复〔2019〕464号行政复议决定，驳回了蔡建辉、蔡海勇的行政复议申请，并于同年11月20日向蔡建辉、蔡海勇邮寄送达行政复议决定书。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：…（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；…。”原告蔡建辉、蔡海勇申请案涉行政复议的原具体行政行为系省政府批准征收涉及其使用集体土地的征收集体土地审批行为，该行为的内容体现在浙土字（331081）A〔2019〕-0002号《浙江省建设用地审批意见书》中。该审批意见书的内容已反映在温岭市人民政府发布《温岭市人民政府征收土地方案公告》（〔2019〕39号）中。上述公告于2019年6月13日张贴于西塘村公示栏等地。据此，原告自公告之日起应当知道具体行政行为的内容，行政复议期限应当从公告规定期限届满之日起计算。该公告已告知申请行政复议的权利、复议机关和申请期限，原告应在公告期满后六十日内申请行政复议。原告蔡建辉、蔡海勇分别于2019年8月31日、10月29日就该行政行为向被告申请行政复议，已超过行政复议法定的申请期限。原告亦未举证证明其超期系因不可抗力或者其他正当理由所致。行政复议程序方面，被告收到原告提交的行政复议申请后，经延期，在法定期限内作出行政复议决定并送达原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政程序合法。综上，被诉行政复议决定认定事实的主要证据充分，其决定驳回原告行政复议申请适用法律、法规正确、行政程序合法。原告认为其申请行政复议未超过申请期限的理由不成立。其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告蔡建辉、蔡海勇的诉讼请求。蔡建辉、蔡海勇上诉称：上诉人分别在台州市温岭市××街道××村××街××号××街××号有合法的土地使用权和房屋，现面临征迁。为了核实上诉人土地和房屋被征迁的合法性，上诉人蔡建辉于2019年7月27日向温岭市自然资源和规划局申请政府信息公开：上诉人位于浙江省台州市温岭市××街道××村××街××号××区域集体土地的征地批准文件及审批材料（包括但不限于勘测定界图和一书四方案或三方案）。2019年8月14日，上诉人蔡建辉收到温岭市自然资源和规划局作出的温自然资规公开〔2019〕84号《关于对蔡建辉申请政府信息公开的答复》，向其公开了浙土字（331081）Ａ〔2019〕-0002号《浙江省建设用地审批意见书》，上诉人的土地和房屋在该批复的征迁范围之内。上诉人对浙江省人民政府作出的浙土字（331081）Ａ〔2019〕-0002号《浙江省建设用地审批意见书》不服，于2019年8月28日向被上诉人申请行政复议，请求撤销该审批意见书。后上诉人蔡海勇申请加入到对该审批意见书的行政复议审理当中。2019年11月22日，上诉人收到被上诉人作出的浙政复〔2019〕464号《行政复议决定书》，被上诉人以上诉人提出的行政复议申请已超过法定申请期限，不符合复议受理条件为由，作出了驳回上诉人行政复议申请的复议决定。上诉人不服，于2019年12月5日向台州市中级人民法院提起诉讼，后该案件移送杭州市中级人民法院管辖。2020年6月6日，杭州市中级人民法院作出（2020）浙01行初12号行政判决书。上诉人认为，一审判决认定事实不清，证据有误，适用法律错误。一、被上诉人作出的浙政复〔2019〕464号行政复议决定实体违法，上诉人并没有超过行政复议申请期限。1.根据《中华人民共和国行政复议法》第9条的规定，公民、法人或者其他组织提起行政复议申请，应当自知道该具体行政行为之日起六十日内提出。上诉人蔡建辉通过政府信息公开的方式，于2019年8月14日收到温岭市自然资源和规划局作出的温自然资规公开〔2019〕84号《关于对蔡建辉申请政府信息公开的答复》，同时向上诉人公开了浙土字（331081）Ａ〔2019〕-0002号《浙江省建设用地审批意见书》。至此，上诉人才真正知晓了《审批意见书》的具体内容，也就是本案上诉人提起行政复议的原具体行政行为。上诉人申请复议的时间是在2019年8月31日，在六十日的期限范围内，故而并未超过法定复议申请期限。2.不应以《温岭市人民政府征收土地方案公告》（〔2019〕39号）规定的期限届满之日，作为上诉人提起行政复议申请期限的起算日。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、《建设用地审查报批管理办法》的相关规定，征收土地方案是征地批准文件的报批材料之一，《征收土地方案公告》本应在征地批文作出之前张贴公告，征收土地方案不是征地批准文件，也不能代表征地批准文件。本案被上诉人提供的《温岭市人民政府征收土地方案公告》，是对“征收土地方案”的公告，并非是对征地批准文件，即浙江省政府作出的浙土字（331081）Ａ〔2019〕-0002号《建设用地审批意见书》内容的公告。该审批意见书内容与《温岭市人民政府征收土地方案公告》的内容不一致，《征收土地方案公告》仅仅能反映审批意见书的部分内容。所以，即使《征收土地方案公告》注明了“如对本次征收土地方案的行政行为不服，可以在本公告期限届满之日起提起行政复议和诉讼”，也与本案审查征地批文的申请复议期限没有关系。本案39号《温岭市人民政府征收土地方案公告》的内容与“经省政府批准的《征收土地方案》”内容不完全一致，在《征收土地方案公告》内容与《征收土地方案》内容不一致的情况下，被上诉人以“39号征收土地方案公告期限届满之日作为上诉人提起行政复议申请期限的起算日”就更没有事实依据了。3.即使按照被上诉人所述，其提供的证据确实是《征收土地方案公告》的照片，也仅能证明《征收土地方案公告》送达到了西塘村委会，不能证明上诉人知晓了浙土字（331081）Ａ〔2019〕-0002号《建设用地审批意见书》的内容。二、被上诉人作出的浙政复〔2019〕464号行政复议决定程序违法，应当被撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，被上诉人在作出行政复议决定之前，应当经过行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过，被上诉人没有举证证明，不符合法定程序。综上，被上诉人作出的浙政复〔2019〕464号行政复议决定在实体和程序上均违法，一审判决认定事实不清，证据有误，适用法律错误，应予撤销。请求依法撤销一审判决，撤销被上诉人作出的浙政复〔2019〕464号行政复议决定，并责令其重新作出处理或者发回原审法院重审。被上诉人省政府答辩称：一、浙政复〔2019〕464号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确上诉人不服《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字〈331081〉A〔2019〕-0002号)，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明，2019年5月31日，答辩人作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字〈331081〉A〔2019〕-0002号)，同意温岭市2019年度计划第2批次建设用地25.4522公顷(征收集体土地25.4522公顷)。该批次用地涉及征收温岭市横峰街道西塘村集体土地7.5262公顷，拟用于横峰街道2019-05-F9号地块项目，规划用途为建设用地。该地块红线范围涉及上诉人使用的集体土地。2019年6月13日，温岭市人民政府发布《温岭市人民政府征收土地方案公告》（〔2019〕39号），征收土地方案公告内容包括涉案土地的批准机关、批准文号、批准时间、被征地村及面积、土地补偿安置标准等，并载明被征收土地农村集体经济组织、农村村民或其他权利人应当在本公告发布之日起10个工作日内持土地权属证书到当地国土资源所办理征地补偿登记手续；对征收土地方案不服的，可以在该公告期限届满之日起60日内向浙江省人民政府申请行政复议。同日，温岭市自然资源和规划局发布《温岭市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告(批前)》(温土补预公告〔2019〕40号)。当日，温岭市自然资源和规划局工作人员将《温岭市人民政府征收土地方案公告》和《温岭市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告(批前)》送达西塘村村委会，并将上述两公告张贴于西塘村公示栏等地。答辩人认为，《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字〈331081〉A〔2019〕-0002号)征地红线范围内涉及征收上诉人使用的集体土地，故上诉人与涉案批文有利害关系，是本案行政复议的适格主体。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：.....（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算.......。因此，本案中，温岭市人民政府发布《温岭市人民政府征收土地方案公告》(〔2019〕第39号)规定的期限届满之日，为上诉人提出行政复议申请期限的起算日。上诉人蔡建辉、蔡海勇分别于2019年8月31日、10月29日才向答辩人提出行政复议申请，已超过法律规定的申请期限。上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，答辩人作出浙政复〔2019〕464号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复〔2019〕464号行政复议决定程序合法答辩人行政复议机构于2019年9月2日、10月30日分别收到上诉人蔡建辉、蔡海勇的行政复议申请，因上诉人蔡建辉、蔡海勇的复议请求和理由相同，答辩人予以合并审理（浙政复〔2019〕464号、浙政复〔2019〕546号）。因案情复杂，浙政复〔2019〕464号行政复议决定延期30日作出。经审理，答辩人于同年11月18日作出浙政复〔2019〕464号行政复议决定，并于同年11月20日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上，答辩人所作浙政复〔2019〕464号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请人民法院依法驳回上诉，维持原判决。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，行政复议申请期限自公告规定的期限届满之日起计算。同时，根据国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）的相关条文规定可以看出，依法发布的征收土地公告载明了征收土地决定的主要内容，可以视为征收土地决定的主要内容已经公布，并可以此为基础区分不同情形计算起诉期限。本案中，蔡建辉、蔡海勇申请行政复议的原具体行政行为系省政府所作征收土地决定，即浙土字（331081）A〔2019〕-0002号《浙江省建设用地审批意见书》。省政府在一审诉讼中提交的《温岭市人民政府征收土地方案公告》（〔2019〕39号）、《征收土地补偿安置方案公告（批前）》(〔2019〕40号)、送达回执、张贴照片、《证明》、《在职证明》及身份证明复印件等证据，可以证明《温岭市人民政府征收土地方案公告》、《征收土地补偿安置方案公告(批前)》已经送达并在2019年6月13日张贴于西塘村村务公开栏。而温岭市人民政府于2019年6月13日发布、张贴的《征收土地方案公告》，已经载明了案涉土地征地批准机关、批准文号、批准用途、征收土地位置、地类和面积、被征收单位、土地补偿安置标准、安置方式等等，并告知征地补偿登记时间为公告张贴之日起10个工作日内，公告期为10个工作日；当事人对征收土地方案不服的，可以在公告期满之日起60日内向浙江省人民政府申请行政复议，也可以在6个月内向人民法院提起行政诉讼。在此情况下，对省政府所作涉案审批意见书不服申请行政复议的期限应当从公告规定期限届满之日即2019年6月26日起计算，则相关利害关系人至迟应在2019年8月27日前提起行政复议申请。但蔡建辉、蔡海勇分别于2019年8月31日、10月29日向省政府申请行政复议，已超过法定的复议申请期限且无正当理由。据此，被上诉人省政府作出被诉行政复议决定，实体并无不当。关于复议程序的问题，由于两上诉人申请复议的行政行为相同，复议请求和理由也基本相同，省政府合并审查并无不当，其他复议程序亦无不当。据此，原审判决驳回蔡建辉、蔡海勇的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蔡建辉、蔡海勇共同负担。本判决为终审判决。?审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年九月二十九日书记员  朱胤佐