浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1228号上诉人（原审原告）陈三豹等10人（具体名单、身份事项及部分上诉人的委托代理人名单、身份事项附后）。诉讼代表人陈志强，男，汉族，1954年6月11日出生，住浙江省温州市瓯海区。诉讼代表人陈胜国，男，汉族，1954年1月12日出生，住浙江省温州市瓯海区。上述上诉人共同委托代理人孙超，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路**行政管理中心。法定代表人姚高员，市长。委托代理人李小鸥。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住，住所地浙江省杭州市省府路**/div>法定代表人郑栅洁，代省长。委托代理人余红彬、陈书宏。陈三豹等10人诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）土地行政批准及浙江省人民政府（以下简称省政府）土地批准行政复议一案，温州市中级人民法院于2020年3月4日作出（2019）浙03行初373号行政判决。陈三豹等10人不服，向本院提出上诉。本院于2020年7月6日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2017年6月16日，温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第十三批次建设用地（瓯海区第九批次）经省政府批准〔批准文号：浙土字（330304）A[2017]-0007号〕，同意该批次建设用地23.4475公顷（征收集体土地23.4475公顷）。2017年8月1日，温州市政府就上述征地批准事项发布2017年第322号《征收土地公告》，其中第六条明确“征收范围内涉及集体土地上房屋补偿工作，由房屋征收部门参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》（市人民政府令第1号）等有关规定组织实施”。该公告于8月7日在横塘村公开栏张贴。2017年9月5日，原温州市国土资源局发布温土资瓯公[2017]76号《征地补偿安置方案公告》，明确“地上附着物补偿费按实另行补偿”。截至2018年12月26日，上述征地补偿安置方案所涉的各项补偿费1401.2831万元已全额支付到村。2018年8月6日，原温州市瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室（以下简称瓯海区征收办公室）发布并公告了温瓯征收[2018]158号《关于公布瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿范围的通知》，公布了涉案项目征地涉及房屋的补偿范围。原告陈三豹等10户房屋在上述范围内。同日，瓯海区征收办公室发布了温瓯征收[2018]159号《关于潘桥街道横塘村城中村改造工程征地补偿范围内房屋调查登记的通知》。2018年8月8日，温州市瓯海区人民政府潘桥街道办事处将涉案房屋的情况调查予以公示。2018年8月20日，瓯海区人民政府组织相关部门对案涉征地涉及房屋补偿方案进行论证，论证结论认为该征地涉及房屋补偿方案合理可行。同日，原温州市国土资源局发布并公告了《关于公开征求〈瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）〉意见的通知》，并在横塘村委会张贴征求意见。2018年9月28日，该局作出并公示了《关于公布〈瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）〉征求意见情况的通知》，载明征求意见期内未收到书面意见及建议。同年10月11日，原温州市国土资源局作出《瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程征地涉及房屋补偿社会稳定风险评估报告》，结论认为项目可以实施。2018年10月15日，温州市瓯海区财政局出具《关于房屋征收补偿资金的承诺》，承诺涉案房屋补偿预算资金由区财政予以落实。同年10月23日，原温州市国土资源局作出温土资瓯[2018]32号《关于要求批准〈瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案〉的请示》，报请被告温州市政府批准上述征地涉及房屋补偿方案。被告经审查于同年10月29日作出被诉批复，同意该征地涉及房屋补偿方案，并于同年11月1日予以公告。原告陈三豹等10人不服，向省政府申请行政复议。被告省政府于2019年3月18日作出浙政复[2019]8号行政复议决定（以下简称8号复议决定），维持温州市政府于2018年10月29日作出的《关于对瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》（温政土房瓯[2018]34号）（以下简称34号批复）。原告陈三豹等10人仍不服，于2019年3月26日提起本案诉讼。原审法院认为：一、本案原告起诉要求撤销被诉批复及复议决定，其争议焦点在于被诉批复及复议决定的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，征收土地方案的批准行为即征收土地决定与征地补偿、安置方案的批准行为系前后两个独立的行政行为，被诉批复属于征地补偿、安置方案的批准行为范畴，其合法性仅以存在征收土地决定为前置条件，除因重大且明显违法而无效外，征收土地决定是否违法，不影响被诉批复的合法性；被诉批复系对集体土地上房屋的补偿、安置方案所作出的批准行为，与集体土地的补偿、安置方案批准行为亦属两个行为，故原告有关征地程序违法、征收土地公告、征地补偿安置方案公告等异议，均不属于本案的审查范围，该院不予评判。二、被告温州市政府在作出被诉批复前，浙江省政府已经批准征收涉案集体土地。温州市政府提供的证据能够反映瓯海区政府及原温州市国土资源局等部门已分别公布房屋补偿范围，对征地范围内房屋进行了调查登记，拟定房屋补偿方案，开展房屋补偿方案的征求意见等工作。在前述准备事项完成的基础上，温州市政府经审查作出被诉批复，批准同意涉案实施方案并予以公布，并无不当。省政府收到原告提出的行政复议申请后，在法定期限内作出被诉复议决定，维持被诉批复，亦无不当。三、《瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案》（以下简称实施方案）对涉案被征收集体土地范围内房屋的补偿方式、补偿标准等作出具体规定，内容并不违反法律规定。原告陈三豹等10人认为该实施方案违法的主张，该院评析如下：1.实施方案第四部分“征收集体土地涉及房屋补偿原则”规定：“未经登记的建筑认定参照《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》（温政办〔2012〕74号）等相关规定执行，经查证认定为合法的，以实地测量的建筑面积为准。”原告认为，温政办〔2012〕74号文件之后，《浙江省违法建筑处置规定》、浙政发〔2014〕20号《省政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》相继出台，涉案征收地块属于低效用地，故对低效用地范围内的未经登记建筑，应依据浙政发〔2014〕20号文件作出认定。该院认为，浙政发〔2014〕20号文件主要适用于违法用地及地上建（构）筑物的处理，根据低效用地相关文件规定，低效用地内范围的违法用地及地上建（构）筑物在土地报征之前应处理完毕，在此阶段一般不涉及未登记建筑的补偿安置事宜。而在进入补偿安置环节，对未经依法处理的未经登记建筑（包括违法用地行为）仍应由有关职能部门依法进行调查认定和处理，有关职能部门应当根据未经登记建筑及建设行为违法情形等具体情况适用相应的法律法规及相关规范性文件。案涉实施方案的上述内容“未经登记的建筑认定参照《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》（温政办〔2012〕74号）等相关规定执行”并无限制也无权限制浙政发〔2014〕20号文件在案涉违法用地及地上建（构）筑物的处理个案中的适用条件，其中的“等相关规定”不应作限缩理解。故原告认为案涉实施方案的上述内容违法的主张，该院不予采纳。2.原告陈三豹等10人提出在发布房屋调查登记通知之前，部分原告房屋已遭强制拆除，调查通知流于形式，原温州市国土资源局在调查成果未能确认的情况下拟定涉案房屋补偿实施方案，违反了《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令〔2014〕143号）第十条“国土资源部门根据确认后的调查成果拟定征地补偿安置方案”的规定。该院认为，原告引述的条款属于征地报批前的工作程序，就本案被告提交的证据看，国土资源部门已经履行了相关调查程序，并不违反上述规定。至于对原告房屋的调查结果是否正确，不属于本案审查范围。原告如对自己房屋的调查成果有异议，可在个案补偿时寻求救济。3.实施方案规定，安置地块为瓯海区潘桥镇区建设规划B-22-1地块、B-25-1地块、C-5地块；房屋征收机构与房屋所有权人就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房等事项，订立房屋补偿安置协议；房屋所有权人选择房屋产权调换的，其中建设多层建筑作产权调换房屋的，房屋征收机构应当自房屋补偿方案公告之日起24个月内将房屋所有权人安置完毕，建设高层建筑作产权调换房屋的，房屋征收机构应当自房屋补偿方案公告之日起36个月内将房屋所有权人安置完毕；超过房屋补偿安置协议规定的过渡期限未提供安置用房的，自逾期之月起按照逾期当年标准的2倍支付临时安置费。原告提出实施方案缺少产权调换房屋、周转用房的基本情况及交付时间，而实施方案已告知安置地块并以签订房屋补偿安置协议的方式予以明确，并无不当。4.实施方案规定，实施期限等截止日以房屋补偿方案公告公布的时间为准，并明确以订立房屋补偿安置协议为原则。结合被告温州市政府发布的《征收集体土地涉及房屋补偿实施方案公告》，实施期限自征地房屋补偿方案公布之日起一个月内。据此，可理解为签约期限自征地房屋补偿方案公布之日起一个月内。原告主张实施方案缺少签约期限，该院不予采纳。5.实施方案第八部分“营业房补偿有关规定”第（二）项已规定：“住宅变更营业房的认定参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》有关规定执行。”原告提出实施方案缺少“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房如何适当补偿”，与事实不符，该院不予采纳。6.原告还主张实施方案直接参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，住宅临时安置费和搬迁补助费过低、重置价及结算的标准确定未经评估等异议，属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的补偿标准争议，应先行由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。综上，原告陈三豹等10人要求撤销被诉批复和复议决定，理由不能成立，其诉讼请求，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈三豹等10人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈三豹等10人共同负担。陈三豹等10人上诉称：一、实施方案不具有合法性存在基础，涉案批复行为建立在违法基础之上，原审法院对此未予查明。温州市政府并未依照法定程序发布征收土地公告，该种行为违反了《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发[2010]15号）第二条“严格执行农村征地程序”的要求，既温州市政府征地程序违法。温州市政府未提交证据证明征收是否符合公共利益、未提交确认后的调查成果，未提交村民（代表）会议纪要，更无涉案房屋补偿实施单位潘桥街道办事处签字盖章确认的草签的征地协议。既然不存在确认后的调查成果，国土部门如何能拟定合法的征地补偿安置方案？更何来依法审批？至此，涉案征地补偿安置方案的合法性基础已经丧失，涉案批复行为更是于法无据，原审法院对此未予查明。温州市政府提交的《征地补偿安置方案公告》（温土资瓯公[2017]76号）虽有补偿标准（如每亩7.2万）的数据，温州市政府并未提交其向浙江省政府备案的区片综合补偿标准或者统一年产值标准方面的证据，且涉案《征地补偿安置方案公告》无土地补偿费、安置补助费支付方式，无需要安置的农业人口的数量，违反《征收土地公告办法》第八条规定之要求。温州市政府提交的证据《关于潘桥街道横塘村征地补偿安置方案的批复》（温政土征资瓯公[2018]57号）不能证明是否根据《征收土地公告办法》（国土资源部令第49号）第九条、第十条而作出；对温州市政府提交的第二组证据“入账通知书、温州市农村集体经济组织统一收据”无法实现其证明目的。温州市政府提交的证据不足以证明涉案征收经过社会稳定风险评估。涉案各项补偿费用和保障资金及未足额到位，涉案批复行为违法，原审法院对此未予查明。二、实施方案内容及涉案批复行为违法，原审法院对此事实认定不清且理解适用法律错误。从我国现行法律来看，在征收时因土地所有权性质、用途的不同，其对应适用的征收法律依据亦不同。从《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十二条第二款的规定可知，征收农村集体土地上的房屋，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的前提是土地权利人提出请求，而非负责组织实施征收的国土部门直接参照国有土地上房屋征收补偿标准。本案中，从涉案安置补偿方案的内容看，其是在土地权利人未请求的情况下直接参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等制作，此种直接参照的行为缺乏法律依据。同时，最高人民法院（2017）最高法行申6215号《行政裁定书》指出“集体土地征收补偿应当依照土地管理法的相关规定予以征收补偿安置。除非符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形，一般不得按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行安置补偿……如此理解，违反土地管理法及其相关规定。”退一步讲，即便在征收集体土地时可以参照征收国有土地方式进行，涉案安置补偿方案亦存在如下违法之处。（1）未经登记建筑认定所适用的依据错误。《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》（温政办[2012]74号）2012年4月19日实施，2013年10月1日《浙江省违法建筑处置规定》出台；为解决低效用地内未经登记房屋认定问题，2014年5月5日《省政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发[2014]20号）出台，该意见第五条“妥善处理历史遗留用地问题”对此作出明确规定。从涉案《浙江省建设用地审批意见书》可知，被征收地块属于低效用地，从法律适用的空间范围（低效用地）、层级效力及后法优于前法的时间范围上看，对低效用地内的未经登记建筑的认定应依据浙政发[2014]20号文件来认定。本案中，涉案安置补偿方案仍适用温政办[2012]74号文件来认定涉案地块内未经登记建筑的做法于法无据。（2）实施方案中没有产权调换房屋、周转用房的基本情况和交付时间，没有签约期限的规定，违反《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称省征补条例）第十条第二款第（四）项、第（八）项之要求。（3）实施方案中的住宅临时安置费和搬迁补助费过低，不足以满足现实需要。温州市政府没有提交制定临时安置费标准的具体依据，不能证明涉案安置补偿方案中的临时安置费标准合法，故不符合省征补条例第二十四条第二款规定之要求。搬迁费标准没有明确具体的依据，不符合省征补条例第二十七条第二款规定之要求。（4）按最高人民法院（2016）最高法行申294号行政裁定书中引用的2003年9月19日国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电[2003]42号）第四条“完善相关政策措施，妥善解决遗留问题”中“各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”的规定可知，对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房亦应适当予以补偿，涉案安置补偿方案没有对用途为住宅但实际用于生产经营房屋如何补偿作出规定，违反国办发明电[2003]42号文件要求。（5）实施方案中的安置地块为瓯海区潘桥镇区规划B-22-1、B-25-1、C-5地块，该地块是否为原址回迁，温州市政府未予说明，亦无相关证据予以佐证，若非原址回迁，按温州市政府所参照适用的《国有土地上房屋征收与补偿条例》来看，该安置地块与上诉人房屋原址地块的房屋价值是否存在差价，该差价如何结算，涉案方案未予说明，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款之规定。（6）从涉案安置补偿方案“补助和奖励办法”第二款第1项内容来看，在没有选定评估公司的情况下，便设定合法房屋与安置用房等面积部分按2850元/㎡旧房重置价结合成新结算差价，若按2850元/㎡作为结算标准，涉案方案公告时，周边房屋价格已近3万元，若按此价格作为参考，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定之要求，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十六条所规定的公平补偿原则之要求。重置标准价钢混结果1500元/㎡、砖混1300元/㎡、砖木1100元/㎡的行为更是缺乏依据；案涉地块系集体土地，何时纳入城市规划区，温州市政府未提交证据；在没有考虑到法律适用的时间范围和空间范围的前提下，该第2项便直接适用《城市规划法》的出台时间来认定未经登记房屋的行为于法无据。浙政发[2014]20号文件第五条“妥善处理历史遗留用地问题”第一款、第二款对1986年12月31日之前、1987年1月1日一2009年12月31日之间没有合法用地手续且已使用的建设用地如何确权登记问题已经做出明确规定。结合前述质证意见，应适用浙政发[2014]20号对未经登记房屋作出认定和处理，已经确认为合法建筑，便应按照评估市场价结算给予货币补偿或给予同等安置面积，其所谓的“3000元/㎡”结算标准缺乏事实和法律依据。同理，在没有依法评估等方面证据的情况下，该第3、4项的“4750元/㎡”的数据亦缺乏法律依据。至此，实施方案内容及34号批复行为均违法，浙江省政府在未查明事实的基础上所作出的复议决定违法，34号批复应依法撤销。三、原审法院超出法定期限作出判决的行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条规定，人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。原审法院于2019年4月11日受理本案并送达（2019）浙03行初373号合议庭组成人员告知书，2019年7月19日作出传票并定于2019年8月8日开庭审理本案，然原审法院直至2020年3月4日方作出本案一审判决。根据前述规定，原审法院办案程序违法。综上，原审法院事实认定不清且理解适用法律错误、办案程序违法，以致其作出错误判决。请求撤销原审判决发回重审或查明事实后改判。温州市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚、适用法律正确。（一）被诉批复系对集体土地上房屋的补偿安置方案所作出的批准行为，与征收土地决定、集体土地的补偿安置方案批准行为属不同的行政行为，征地程序是否合法、征地补偿安置方案是否合法等，不属于本案的审查范围。（二）本案涉及的是征收集体土地涉及房屋补偿事项，关于集体土地被征收后地上房屋如何补偿，现行法律并未具体规定，故仅能参照国有土地上房屋征收补偿的相关规定。答辩人一审提交的证据已经能够证明房屋征收部门、实施单位已对案涉被征收土地上房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记并公布结果，温州市瓯海区人民政府组织有关部门对征地涉及房屋补偿实施方案进行了论证、展开了社会稳定风险评估，原温州市国土资源局公布征地房屋补偿方案（征求意见稿）并征求公众意见，被上诉人已经在公告栏张贴，政府信息公开网站上公示了批准的征地房屋补偿方案，并列明公示时间、网址。一审法院对被上诉人提供的证据及批准征地房屋补偿方案行为予以认可，认定事实清楚、适用法律正确。二、答辩人作出的34号批复行为证据充分，程序合法，适用法律正确。（一）答辩人系批准征地房屋补偿方案的职责主体，有权制定补偿标准。至于上诉人上诉状所称“未登记建筑认定所适用的依据错误”，涉及未登记建筑认定合法性；“涉案补偿方案中没有产权调换房屋…等规定”“临时安置费搬迁补助费过低”“没有对营业用房补偿作出规定”“安置地块规定未说明”“关于安置房的价格认定缺乏依据”等涉及具体补偿标准合法性，均不属于本案审查范围。（二）一审法院认为“涉案补偿实施方案，对涉案被征收集体土地范围内房屋的补偿方式、补偿标准等作出具体规定，内容并不违反法律规定”，属认定事实清楚、适用法律正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉完全缺乏事实与法律依据。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。省政府答辩称：一、8号复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。上诉人不服温州市政府作出的34号批复，申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明：2017年6月16日，答辩人作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2017〕-0007号），批准温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第十三批次建设用地（瓯海区第九批次）23.4475公顷（征收集体土地23.4475公顷），其中，潘桥街道横塘村城中村改造工程（低效用地）项目涉及征收温州市瓯海区潘桥街道横塘村集体土地12.5563公顷。上诉人户坐落于潘桥街道横塘村的房屋位于上述项目被征收土地范围内。同年8月1日，温州市政府发布《征收土地公告》（2017年第322号）。同年9月5日，原温州市国土资源局就上述潘桥街道横塘村城中村改造工程（低效用地）项目土地征收事宜发布《征地补偿安置方案公告》（温土资瓯公[2017]76号）.2018年8月23日，温州市政府作出《关于瓯海区潘桥街道横塘村征地补偿安置方案的批复》（温政土征瓯[2018]57号）.为做好上述土地征收涉及的房屋补偿工作，2018年8月6日，温州市瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室发布《关于潘桥街道横塘村城中村改造工程征地补偿范围内房屋调查登记的通知》（温瓯征收[2018]159号）。同年8月8日，温州市瓯海区人民政府潘桥街道办事处发布《潘桥街道横塘村城中村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿调查情况公示》，上诉人户的房屋在该公示范围内。同年8月20日，原温州市国土资源局公布《瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）》，该方案根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令[2014]143号）、《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发[2013]101号），参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，明确房屋补偿范围、房屋征收机构和实施单位、补偿时间及安置地块、补偿原则、临时安置费和搬迁补助费、评估有关规定、住宅用房补偿有关规定、营业房补偿有关规定、补助和奖励办法、安置用房认购原则等内容，方案征求意见期间为2018年8月20日至2018年9月19日，各房屋所有权人如有意见建议应在征求意见期间向瓯海区征收办提出。上述征求意见期间内，瓯海区征收办未收到有关权利人或利害关系人提出的书面异议或听证申请。同年9月28日，原温州市国土资源局发布《关于公布征求意见情况的通知》，告知各房屋所有权人在上述方案征求意见期间未收到书面意见和建议。10月11日，原温州市国土资源局作出《瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程征地涉及房屋补偿社会稳定风险评估报告》，认为该项目可以实施。10月15日，温州市瓯海区财政局出具《关于房屋征收补偿资金的承诺》。10月23日，原温州市国土资源局上报温州市政府批准《瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案》。10月29日，温州市政府作出34号批复，同意上述房屋补偿方案。11月1日，温州市政府发布《征收集体土地涉及房屋补偿实施方案公告》（温政土房公瓯〔2018〕36号），并公示实施方案。答辩人认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，温州市政府具有批准涉案征地房屋补偿方案的职权。根据《浙江省实施办法》第二十八条规定，温州市政府有权制定征地补偿的具体标准。温州市政府据此制定《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发[2013]101号），要求参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）等规定实施征收集体土地涉及房屋补偿工作。温州市政府批准涉案征地房屋补偿方案，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容恰当。上诉人申请行政复议的理由，缺乏事实根据和法律依据，答辩人不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，答辩人作出8号复议决定，维持温州市政府于2018年10月29日作出的34号批复。二、8号复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年1月3日收到行政复议申请，同年1月17日收到补正申请，并依法延长30日行政复议期限。经审理，答辩人于同年3月18日作出8号复议决定，并向上诉人邮寄送达该复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。请求依法驳回上诉，维持原判。应本院的要求，温州市政府向本院提交了《瓯海区城市建设房屋征收、城中村改造、农房改造集聚建设补偿实施办法》（瓯委办发[2013]47号）、《温州市瓯海区区长办公会议纪要》（[2016]3号）、《关于要求提高2017年潘桥街道城中村改造房屋拆迁临时安置费的请示》（瓯潘办[2017]30号）、《温州市瓯海区人民政府办公室抄告单》（[2017]300号），上述证据用以证明温州市对集体土地征收涉及房屋补偿的临时安置费、搬迁费等没有统一标准，由各区按照实际自行制定，案涉批复中临时安置费按照上述瓯委办发[2013]47号文件执行，潘桥街道的临时安置费2016年调整为13元/㎡，2017年调整为15元/㎡。上诉人质证认为：首先，该份证据温州市政府在法定期限内并没有提交，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条的规定；其次，该份证明也无法证明临时安置费和搬迁补助费过低的问题；最后，涉案安置补偿方案的临时安置费标准依旧没有明确具体的依据，不符合省征补条例第二十四条第二款规定之要求。温州市政府不能证明涉案安置补偿方案中的临时安置费标准合法；搬迁费标准没有明确具体的依据，不符合省征补条例第二十七条第二款规定之要求。省政府经质证同意温州市政府的意见。本院认为，上述证据系本院对上诉人提出临时安置费过低及没有依据问题而要求温州市政府提交的，而瓯海区范围内的涉及集体土地上房屋征收的临时安置费已于2013年公布，该证据仅是用于证明瓯海区对临时安置费是否进行过调整的问题，从而进一步证明实施方案中确定的临时安置费的合理性问题，属于补强证据，本院予以采纳。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，行政行为一旦作出，在没有被行政机关自行撤销或被法院撤销前，即具法定效力。故上诉人上诉状中涉及的省政府作出浙土字（330304）A[2017]-0007号征收批准行为的合法性及原温州市国土资源局就上述潘桥街道横塘村城中村改造工程（低效用地）项目土地征收事宜发布《征地补偿安置方案公告》（温土资瓯公〔2017〕76号）的合法性问题均不属本案审查范围。对上诉人就案涉的实施方案提出的异议本院作如下分析：（一）实施方案是否可以参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿安置的问题。上诉人认为在其未请求的情况下案涉房屋直接参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》缺乏依据。本案被诉的对象是集体土地经省政府批准征收后，就被征收的集体土地上所涉的房屋补偿安置方案的批复行为。目前从国家及省层面的法律、法规对集体土地上房屋征收补偿并没有明确的规定，我省目前除杭州、宁波制定了地方性法规对集体土地上房屋的征收程序及如何补偿作了规定外，其他各地通常做法一般采用制定规范文件的方式来规范集体土地上房屋征收（拆迁）与补偿活动，但统一的认识是房屋的征收与补偿必须是省政府或国务院的批准征收为前提，在《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《浙江省实施办法》规定的框架下对房屋的所有权人进行补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《浙江省实施办法》第二十八条规定，市、县人民政府应当根据本办法的规定，结合当地实际，制定征用土地补偿的具体标准。温州市政府据此有权对温州市区征收集体土地涉及房屋补偿制定相关的规定。温州市政府制定的《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法》（温政发[2012]19号）、《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发[2013]101号）均是对温州市市区范围内集体土地上房屋征收补偿安置作出的规范性文件，只要不违反上位法的规定，均可以在其所辖区域内适用。《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发[2013]101号）第二条规定，征收土地公告发布后，各区（功能区）房屋征收机构参照《温州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（现改为《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》等有关规定，公布房屋补偿范围、通知相关部门暂停办理相关手续、组织房屋情况调查、拟定房屋补偿方案，开展房屋补偿的征求意见及听证等工作。从上述规定看，包括瓯海区在内的温州市区所辖的行政区域范围内，集体土地上的房屋征收补偿行为都应执行上述文件的规定，也即上诉人集体土地上的房屋被征收后的补偿安置参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定进行补偿安置。因此，上诉人认为在其未请求的情况下案涉房屋直接参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》缺乏依据的理由不能成立。（二）未经登记建筑认定所适用的依据错误问题。实施方案第四部分“征收集体土地涉及房屋补偿原则”规定：未经登记的建筑认定参照《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》（温政办[2012]74号）等相关规定执行，经查证认定为合法的，以实地测量的建筑面积为准。上诉人认为，对未登记建筑的认定应依据温政办[2012]74号文件之后出台的浙政发[2014]20号文件作出认定。本院认为，浙政发[2014]20号文件是针对有关低效用地内范围的违法用地及地上建（构）筑物在土地报征之前应处理完毕等所作的规定，主要适用于违法用地及地上建（构）筑物的处理，因该阶段不涉及未登记建筑的补偿安置事宜，故对未经依法处理的未经登记建筑包括违法用地行为在进入补偿安置环节后，应由有关职能部门依法进行调查认定和处理，故实施方案中“未经登记的建筑认定参照《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》（温政办[2012]74号）等相关规定执行”，并无不当。上诉人认为未经登记建筑认定所适用的依据错误的理由不能成立。至于对上诉人房屋的调查结果是否正确，不属于本案审查范围。如上诉人对相关部门对其房屋的调查成果有异议，可另行寻求救济。（三）涉案安置补偿方案中没有产权调换房屋、周转房的基本情况和交付时间、没有签约时间及回迁等问题。实施方案明确了安置地块为瓯海区潘桥镇区建设规划B-22-1地块、B-25-1地块、C-5地块。实施方案也明确，房屋征收机构与房屋所有权人就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房等事项，订立房屋补偿安置协议。房屋所有权人选择房屋产权调换的，其中建设多层建筑作产权调换房屋的，房屋征收机构应当自房屋补偿方案公告之日起24个月内将房屋所有权人安置完毕，建设高层建筑作产权调换房屋的，房屋征收机构应当自房屋补偿方案公告之日起36个月内将房屋所有权人安置完毕；超过房屋补偿安置协议规定的过渡期限未提供安置用房的，自逾期之月起按照逾期当年标准的2倍支付临时安置费。因此，实施方案已告知安置地点、时间，并对补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者（？）周转用房等事项用签订补偿安置协议的方式予以明确。上诉人提出回迁的地段可能产生的价格差异，应是房屋具体补偿安置中的事项，可在补偿安置协议中根据相关的评估结论明确。至于上诉人提出的签约时间问题，实施方案明确了以实施期限、评估奖励日、提前腾空奖励日、“并列第一”截止日以房屋补偿方案公告公布的时间为准。瓯海区政府房屋土地征收管理办公室2018年11月2日发布的《征收集体土地涉及房屋补偿实施方案公告》（潘桥街道横塘村）的第二部分“征地涉及房屋补偿时间”中明确了期限：自征地房屋补偿方案公告之日起一个月。上诉人就此提出的上诉理由均不能成立。（四）实施方案中住宅临时安置费和搬迁费过低的问题。如前所述，由于集体土地上房屋的相关补偿现行的法律、法规没有明确，所以临时安置费和搬迁费一般由当地政府在具体实施时作出规定。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的精神，至少每三年调整或者重新公布。《温州市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十七条规定，临时安置费按照租赁与被征收房屋面积、地、地段相当的同类房屋所需费用的平均价格确定中住宅用房临时安置费不低于保障被征收人基本居住条件所需费用。具体标准由市人民政府根据物价水平确定，每两年公布一次。从温州市实际情况看，温州市并没有统一的标准，而是由各个区自行确定公布。据温州市政府二审时提交的证据，瓯海区政府对案涉地块的临时安置费在2016年调整为13元/㎡，2017年又调整为15元/㎡，符合上述规定中每二年、三年调整一次的精神。另据温州市人民政府2018年3月5日批准的已对外公布瓯海区国有土地上房屋征收临时安置费住宅用房12-18元/平方米。因此，案涉实施方案按调整后的15元/平方米确定住宅用房临时安置费，并无不当。至于搬迁费，温州市政府2018年3月5日批准并对外公布的瓯海区国有土地上房屋征收搬迁费每户不低于1000元，故实施方案参照上述标准确定搬迁费为1000元，也无不当。上诉人就此提出的上诉理由也不能成立。《浙江省征地补偿标准争议协调裁决办法（试行）》第七条规定，本办法所称的申请人是指被征收集体土地及地上附着物（除房屋外）、青苗的所有权人。上述规定明确了对房屋安置补偿标准有异的不属上述规定的裁决范围。故一审法院认为对住宅临时安置费和搬迁费过低应由批准征收土地的人民政府裁决，存在不当。（五）关于补助和奖励办法确定的各种不同情形的房屋奖励结算的标准未经评估以及重置价标准缺乏依据的问题。本院认为该部分内容是征收实施单位为鼓励房屋被征收人尽快履行搬迁义务结合被征收范围内实际情况制订的奖励办法，非被征收房屋征收前的价值评估，故上诉人认为没有选定评估机构评估的情况下设定标准违法的理由不能成立。同理，重置价标准也只需符合当地公布标准即可。温州市《温州市国有土地上房屋征收评估技术规范（试行）》附件五《温州市区征收房屋重置价值》钢混1500元/㎡；砖混（混合）1200元/㎡；砖木1000元/㎡；而实施方案分别为钢混1500元/㎡；砖混（混合）1300元/㎡；砖木1100元/㎡，并没有低于上述标准。（六）上诉人认为实施方案缺少“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房如何适当补偿”的问题。实施方案第八部分“营业房补偿有关规定”第（二）项规定，住宅变更营业房的认定参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》有关规定执行。上诉人该项理由与事实不符，不予采纳。原审法院程序违法的问题。一审法院于2019年4月8日立案受理，经本院批准，审限延长至2020年4月8日。在审理过程中，受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，一审法院于1月23日中止诉讼，同年2月19日恢复诉讼，3月4日作出判决，符合行政诉讼法审理期限的规定。省政府的行政复议机构于2019年1月3日收到上诉人的行政复议申请，同年1月17日收到补正申请，并依法延长30日行政复议期限。经审理，省政府于同年3月18日作出8号复议决定，并向上诉人邮寄送达该复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。上诉人对省政府作出的被诉复议决定的程序没有异议。至于实体问题提出的异议，本院已在前述实施方案分析时进行了分析。综上，温州市政府根据原温州市国土资源局请求，对其制定的实施方案经审查后，认为其符合《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令[2014]143号）、《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发[2013]101号）等有关规定，作出批复同意该方案。并无不当。省政府经复议作出被诉复议决定维持34号批复。也无不当。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈三豹等10人共同负担。本判决为终审判决。审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  王富新二〇二〇年九月二十八日书记员  吕圣姻附上诉人及委托代理人名单及身份事项：上诉人（原审原告）陈三豹，男，汉族，1937年4月24日出生，住浙江省温州市瓯海区潘桥街道横塘村乐榕路**。委托代理人陈自力，男，汉族，1969年7月12日出生，住址同上。系陈三豹之子。上诉人（原审原告）徐定宗，男，汉族，1955年3月20日出生，，住浙江省温州市瓯海区潘桥街道横塘村横塘街**委托代理人徐贤，男，汉族，1980年12月12日出生，住址同上。系徐定安之子。上诉人（原审原告）陈小春，男，汉族，1962年4月30日出生，住，住浙江省温州市瓯海区瞿溪街道河头街**/div>委托代理人胡连钗，女，汉族，1965年6月10日出生。住址同上。系陈小春之妻。上诉人（原审原告）陈志强，男，汉族，1954年6月11日出生，住浙江，住浙江省温州市瓯海区iv>上诉人（原审原告）陈胜国，男，汉族，1954年1月12日出生，住浙江，住浙江省温州市瓯海区iv>上诉人（原审原告）陈岳兰，男，汉族，1954年9月24日出生，住浙江，住浙江省温州市瓯海区潘桥街道横塘村横塘街**iv>上诉人（原审原告）陈永茂，男，汉族，1949年8月8日出生，住浙江省，住浙江省温州市瓯海区潘桥街道横塘村幸福路**v>上诉人（原审原告）陈银林，男，汉族，1951年11月8日出生，住浙江省，住浙江省温州市瓯海区潘桥街道横塘村永泰路**v>委托代理人陈晓丰，汉族，1974年6月8日出生，住址同上。系陈银林之子。上诉人（原审原告）陈益光，男，汉族，1963年9月18日出生，住浙江省温，住浙江省温州市瓯海区郭溪街道下村桥下塘川路**>委托代理人诸葛晓黎，汉族，1968年6月7日出生，住址同上。系原告陈益光之妻。上诉人（原审原告）马新国，男，汉族，1965年8月15日出生，住浙江省温州，住浙江省温州市瓯海区潘桥街道横塘村永泰路**