青海省格尔木市人民法院行政判决书（2020）青2801行初7号原告：海西江泰旅游文化开发有限公司（曾用名：海西江泰文化传媒有限公司），登记住所地青海省德令哈市宗务隆乡白水河村后坝（实际住所地德令哈市柴达木西路唐古拉小区门面房），统一社会信用代码916328003109471528。法定代表人：尖措太，男，藏族，海西江泰旅游文化开发有限公司总经理，住青海省德令哈市。被告：德令哈市自然资源局，住所地青海省海西蒙古族藏族自治州德令哈市格尔木西路**，统一社会信用代码11632802710499272T。负责人：尹运儒，局长。行政机关出庭负责人：马英花，副局长，身份证号×××。委托代理人：季学财，男，1967年5月28日生，土族，德令哈市自然资源局行政执法监察大队大队长，住青海省德令哈市盛圆小区**楼****，身份证号×××。委托代理人：张玉花。青海贝正律师事务所律师。第三人：德令哈市住房和城乡建设局，，住所地青海省德令哈市八一西路**统一社会信用代码11632802015082053B。负责人：郭瀛洲，局长。原告海西江泰旅游文化开发有限公司诉被告德令哈市自然资源局及第三人德令哈市住房和城乡建设局行政处罚一案，本院于2020年6月18日立案受理（原告于2020年6月12日递交诉状），依法向被告及第三人邮寄送达行政起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、开庭传票、合议庭组成人员通知书及行政机关负责人出庭通知书，后依法组成合议庭，于2020年7月22日公开开庭审理了本案。原告海西江泰旅游文化开发有限公司法定代表人尖措太，被告德令哈市自然资源局委托代理人季学财、张玉花及行政机关出庭负责人马英花到庭参加诉讼，第三人德令哈市住房和城乡建设局经传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告2019年12月12日被告作出德自然罚字〔2019〕037号《行政处罚决定书》，认为原告违法占地，对其作出处罚决定：1.没收德都蒙古文化体验园项目在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；2.责令退还非法占用的土地237.93亩（其中天然牧草地221.64亩，建设用地16.29亩）。原告海西江泰旅游文化开发有限公司向本院提出诉讼请求：1.撤销被告作出的德自然罚字〔2019〕037号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：被告作出的涉案《行政处罚决定书》程序违法，告知原告三个月的起诉期限违反法律规定，亦未明确原告将土地退还给谁；所载明原告未履行德国土罚字〔2015〕033号处罚决定书中补办用地手续的义务与事实不符，原告一直在补办用地手续。原告在流转的土地上修建了35幢蒙古包、临时搭建9座彩钢房、安装49顶可移动蒙古包、水泥硬化地面为26.25亩及租用村民铁艺摊位16个，一共占地面积35.99亩，其他草地有部分种了草，其余的还是原貌，没有改变用地性质；2019年7至8月原告在搭建的蒙古包内进行了试营业。综上，被告作出的涉案《行政处罚决定书》认定事实不清，程序违法，原告对此未提起行政复议，于2020年6月12日提起行政诉讼。原告为证明其主张提供以下证据：证据一、从被告处复印的德国土罚告字〔2015〕033号《行政处罚告知书》复印件一份及中国工商银行存款凭条一份。欲证明：2015年原告违法用地12.94亩，已交纳罚款86270元，原告在15个工作日内提交了项目的相关手续，并一直在积极办理用地手续。证据二、原告从德令哈市政府复印的2015年11月5日审查会会议纪要一份。欲证明：在2015年对原告处罚前，原告已经将申请报告交给政府土地及城乡规划领导小组，但第三人的城市规划未调整下来，导致原告无法办理用地手续。证据三、原告从德令哈市政府复印的2017年7月5日审查会会议纪要一份，欲证明：经政府研究认为鉴于环保督查事宜，对原告的项目暂缓不议，并不是原告不办理用地手续。证据四、《农村土地承包经营权流转合同书》复印件二份及俊院出具的收条复印件一份。欲证明：2015年原告从德令哈市怀头他拉镇卡格图村牧民俊院、俊青及金格里处流转牧草地共计300亩，原告向俊院支付100亩的流转费181500元，剩余200亩的流转费支付了280000元。证据五、1.第三人答复复印件一份，欲证明：原告到第三人处申请办理城乡规划选址许可文件，2017年5月9日第三人告知原告该地纳入德令哈市中期规划调整评估中，待完成总规调整后，再按程序办理规划审批手续；2.德政环〔2016〕101号文件复印件一份，欲证明：2016年7月19日原告在德令哈市环境保护局办理了环评手续；3.青林动〔2016〕569号文件复印件一份，欲证明：2016年7月14日原告取得青海省林业厅林地审批手续；4.草原征用使用审核同意书复印件一份，欲证明：2017年5月22日青海省农牧厅同意原告项目征用使用怀头他拉镇卡格图村草原100亩，办理土地手续。原告一直等第三人的城市中期规划调整结果，在2017年时第三人称由于环保督查不做规划，2018年时称环保督查回头看不做规划，且让原告等待机构改革完成后再办理，2019年3月时称要改为土地空间规划，亦让原告等待，直至被告作出涉案《行政处罚决定书》，所述的空间规划亦无结论。被告德令哈市自然资源局辩称，涉案《行政处罚决定书》向原告告知的起诉期限错误，但不属于依法撤销的范围；原告建设占用土地涉及农用地转为建设用地，但原告未取得城乡规划选址许可文件。被告认可原告所述在流转的土地上修建的建筑物及建设项目占地面积共计35.99亩；由于开展违建别墅专项清理活动，所以被告作出了涉案处罚决定书，所认定的事实清楚、适用法律准确，程序合法，被告已经没收了原告的违法建筑物，原告应向国家退还非法占用的土地237.93亩，故要求驳回原告的诉讼请求。被告为反驳原告的诉讼请求提交以下证据：证据一、被告统一社会信用代码证书复印件、法人身份证复印件及法定代表人证明书各一份，欲证明：被告主体适格。证据二、1.违法线索登记表一份。欲证明：涉案处罚违法线索情况；2.土地违法案件线索核查报告一份。欲证明：案件来源为上级交办；查明原告非法占用土地面积237.93亩；原告违法占用土地符合德令哈市土地利用总体规划，不符合城市规划；3.立案呈批表一份。欲证明：被告对原告违法占地行为立案处理；4.《接受调查通知书》及送达回证各一份，欲证明：被告于2019年11月28日告知原告违法事实及需要调查的事项；5.张继德、祁杲民的《国土资源执法监察证》复印件两份，欲证明：该案调查人员具有执法资格；6.《询问笔录》一份，欲证明：2019年12月2日被告对原告法定代表人尖措太进行询问，对违法事实进行调查核实；7.《现场勘测笔录》一份（附勘测图、规划图及现场照片）。欲证明：被告对原告违法占地进行了测量和拍照；8.青国土资〔2016〕311号文件复印件一份，欲证明：原告所占土地符合土地利用规划；9.自然资源违法案件调查报告一份。欲证明：被告依法作出原告违法占地的调查报告；10.违法案件会审记录一份。欲证明：被告对原告违法占地事实进行会议审理；11.违法案件处理决定呈批表一份，欲证明：被告经会议审理决定对原告作出处罚决定；12.《行政处罚告知和听证告知书》及送达回证各一份，欲证明：被告于2019年12月3日向原告送达《行政处罚告知和听证告知书》，告知原告违法事实、拟处罚适用的法律及其享有陈述、申辩及申请听证的权利；13.听证申请书、《听证通知书》、送达回证、听证签到表及听证笔录各一份。欲证明：被告给予原告听证的权利，并进行听证的情况；14.《行政处罚决定书》及送达回证各一份，欲证明：被告依法对原告的违法行为给予处罚，该处罚证据确实充分，符合法律规定；15.《非法财物没收清单》、《非法财物移交书》各一份及送达回证二份。欲证明：被告根据涉案处罚决定书对原告的违法财物进行了没收；16.《结案呈批表》一份，欲证明：该案调查终结，执行完毕，财物移交财政，予以结案；17.德办字〔2019〕18号通知复印件一份，欲证明：经德令哈市委机构整合，2019年2月25日建德令哈市自然资源局，履行市住房和城乡建设局的城乡规划管理职责，为德令哈市土地主管部门。证据三、《中华人民共和国土地管理法》，该法第五条第二款证明被告享有对土地管理和监督的职责；第四十三条证明原告进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第四十四条第一款证明原告建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，没有办理完农用地转用审批手续，系非法占地；第七十六条第一款证明原告未经批准，非法占用土地，被告可责令其退还非法占用的土地；原告擅自将天然牧草地221.64亩改为建设用地，且占用的16.29亩建设用地仅符合土地利用总体规划，不符合城市总体利用规划，被告可没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。证据四、《中华人民共和国城乡规划法》，该法第十一条第二款证明被告负责本行政区域内的城乡规划管理工作；第三十八条第二款证明原告没有履行领取建设用地规划许可证，存在未批先建的违法行为。第四十条第一、二款的规定证明原告未按规定办理建设工程规划许可证，存在未批先建的情况；第六十四条第一款证明被告对原告违法占地，未批先建的行为具有处罚的职责；证据五、《国土资源行政处罚办法》，依据该法第二十四条至三十二条的规定，被告作出涉案行政处罚决定书的程序合法。第三人德令哈市住房和城乡建设局述称，德自然罚字第〔2019〕第037号《行政处罚决定书》不是第三人作出的，其结果与第三人也无法律上的利害关系，原告在本案中列第三人错误。经庭审质证原告对被告提供的证据一、五的真实性及证明的问题认可。对证据二中1的真实性认可，对证明问题不认可，被告在2015年就知晓线索，不是在2019年发现的线索；对2的真实性认可，只能证明原告占用16.29亩土地违法，其他土地是原告从牧民手中流转来的，不是违法用地，原告自2015年开始一直在办理城市规划的相关手续；对3、4、5、6、7、8、12、13、14、15、16及17的真实性及证明问题认可；对9、10、11的情况不知情。对证据三的真实性认可，认可被告享有所述的职责，原告的建设用地符合土地利用总体规划，原告在2015年已经接受了罚款，被告又作出涉案处罚决定书违反一事不二罚的原则，被告没收新建的建筑物，但不能责令退还土地。原告根据该法第四十四条第一款的规定一直在办理转用手续过程中。对证据四的真实性认可，原告违法事实在2015年就存在。经庭审质证被告对原告提供的证据一的真实性认可，2015年原告违法占地12.94亩，未办理农用地转为建设用地审批手续，处罚结果是罚款及责令原告补办用地手续。后原告违法扩建，在涉案《行政处罚告知书》作出时原告违法占地237.93亩，其中天然牧草地221.64亩，建设用地16.29亩，该建设用地属于城市规划中的非建设用地。对证据二的真实性认可，原告使用土地的城市规划没有审批下来，原告属未批先建。证据三为复印件，对真实性不认可，仅能证明原告一直在办理用地手续，不能证明原告占地的合法性。证据四均为复印件，证明原告流转的是农用地，但原告改变了用地性质。对证据五的真实性及证明的问题认可，原告的用地不在城市规划范围内，德令哈市政府在中期调整时准备纳入，2018年年底专家评审意见指出国家要对城市规划和土地规划整合，编为国土空间规划，不再做城市规划的修改，被告对此正在作国土空间规划工作，尚无结论，原告未能办理城市规划手续。经本院审理认定事实如下：海西江泰文化传媒有限公司与俊院、俊青及金格里签订一份《农村土地承包经营权流转合同书》，约定海西江泰文化传媒有限公司流转俊院、俊青及金格里东临文化草场、西临卡格图村才仁草场、南临可鲁克湖、北临315国道的草原……加盖德令哈市怀头他拉镇卡格图村村民委员会的印章。2017年4月18日，原告与俊院签订一份《农村土地承包经营权流转合同书》，约定原告流转俊院100亩草原（包括10.5亩牧道），地，地块名称尔思克外，东至金格里，南至……；期限自2017年4月18日至2046年4月18日；流转费181500元；加盖德令哈市怀头他拉镇卡格图村村民委员会的印章。德国土罚告字〔2015〕033号《行政处罚告知书》，载明：海西江泰文化传媒有限公司在未取得用地手续的情况下修建建设项目，占地（天然牧草地）面积12.94亩，不符合德令哈市土地利用总体规划，属于未报即用。其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，拟对海西江泰文化传媒有限公司作出如下行政处罚：1.违法占用土地总面积为12.94亩，每平方处以10元的罚款，共计86270元整；2.责令在十五个工作日内提交相关报批材料，办理该项目相关用地手续。2015年11月30日海西江泰文化传媒有限公司向德令哈市财政局交纳罚款86270元。2015年11月5日德令哈城市规划管理领导小组审查会会议纪要载明：会议认为关于德都蒙古文化体验园项目，待土地规划调整后，提交前期林业、环保、气象等手续，再上会讨论。2016年7月27日青海省国土资源厅作出青国土资〔2016〕311号关于《德令哈市土地利用总体规划（2006-2020年）德都蒙古文化体验园建设项目落实方案》的审查意见，其中载明同意将德令哈市怀头他拉镇府19.3公顷的农用地（均为天然牧草地）调整为建设用地，原则同意通过审查。2017年5月9日第三人作出德政建函字〔2017〕74号答复载明：告知原告德都蒙古文化体验园项目用地为非建设用地，不符合德令哈市城市总体规划，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条的要求，无法办理建设用地规划许可证，考虑到项目建设需要，并取得了省林业厅、省国土资源局、市环保局等部门批复，按市政府安排，现将该用地纳入德令哈市总规中期评估调整中，待完成总规调整后，再按程序办理规划手续。2017年7月5日德令哈城市规划管理领导小组审查会会议纪要载明：会议认为《关于德都蒙古文化体验园项目有关事宜的请示》，因环保督查事宜，该项目暂缓不议。2019年2月25日，中共德令哈市委办公室德办字〔2019〕18号通知载明：将市国土资源局的职能，市发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，市住房和城乡建设局的城乡规划管理职责整合，建德令哈市自然资源局，不再保留德令哈市国土资源局。2019年11月28日，德令哈市国土资源执法监察大队接上级交办关于原告涉嫌未经批准非法占用怀头他拉镇的土地修建德都蒙古文化体验园项目，对违法线索予以登记；同日，作出《土地违法案件线索核查报告》，查明原告非法占用土地面积237.93亩，其中天然牧草地221.64亩，建设用地16.29亩（风景名胜区及特殊用地），该项目符合德令哈市土地利用总体规划，但不符合城市总体规划；建议对原告非法占地修建德都蒙古文化体验园项目的行为立案查处；同日，被告对原告违法占地行为予以立案，对海西江泰文化传媒有限公司作出《接受调查通知书》并向原告送达。2019年11月30日，被告对原告违法占地进行了测量和拍照，形成《现场勘测笔录》（附勘测图、规划图及现场照片）。2019年12月2日被告向尖措太进行询问，对原告名称变更及案件事实进行调查核实。同日，对原告违法占地形成《自然资源违法案件调查报告》并进行会议审理，形成违法案件会审记录。2019年12月3日被告作出《违法案件处理决定呈批表》，建议对原告作出处罚决定；同日，作出《行政处罚告知和听证告知书》并向原告送达，告知原告违法事实、拟处罚适用的法律及其享有陈述、申辩及申请听证的权利。2019年12月4日原告提交听证申请书，2019年12月9日被告作出德自然资听字〔2019〕第001号《听证通知书》并于同日向原告送达，于2019年12月12日进行了听证程序。2019年12月12日被告作出德自然罚字〔2019〕037号《行政处罚决定书》载明：原告未履行被告于2015年11月12日下达《行政处罚决定》“补办用地手续”的决定，至今在未办理用地手续的情况下私自占用土地修建德都蒙古文化体验园项目，该项目占地总面积为237.93亩（158626.23m2）所占地类为天然牧草地221.64亩和建设用地16.29亩，符合德令哈市土地利用总体规划，但不符合德令哈市城市总体利用规划，属于未报即用的持续性违法行为，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及四十四条的规定……2015年11月12日，被告对原告作出德国土罚字〔2015〕033号处罚决定书，原告至今未履行，也未做出任何说明，违法状态一直未消除，导致项目用地处于违法状态……根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定作出处罚决定：1.没收德都蒙古文化体验园项目在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；2.责令退还非法占用的土地237.93亩（其中天然牧草地221.64亩，建设用地16.29亩）。告知原告复议机关、期限及在三个月可提起行政诉讼的权利。同日，被告向原告送达上述《行政处罚决定书》；同日，被告制作《非法财物没收清单》（载明原告建筑物占地面积共计35.99亩）及《非法财物移交书》并向原告送达。原告于2020年6月12日向本院提起行政诉讼。本院认为，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外；省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。2019年2月25日，中共德令哈市委办公室德办字〔2019〕18号通知载明：将其国土资源局的职能……市住房和城乡建设局的城乡规划管理职责进行整合，组建被告，由被告行使上述等机关的职能，被告作为德令哈市土地行政管理部门有权对违法占地行为进行调查处理，故本案被告主体适格。被告告知原告提起行政诉讼的期限错误，但原告在法定期限内向本院提起行政诉讼，未造成原告利益损害，属程序瑕疵，原告以此为由要求撤销涉案行政行为的理由不能成立。被告进行调查取证、现场勘测认定原告违法建设所占土地符合德令哈市土地利用总体规划，但不符合德令哈市城市总体利用规划，原告亦认可其建设项目用地未取得城市总体利用规划许可，故被告作出没收原告德都蒙古文化体验园项目在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施符合法律规定，原告要求撤销该项处罚决定的理由不能成立，本院不予支持。原、被告均认可原告建设的建筑物所占土地面积共计35.99亩，对此被告提供的《非法财物没收清单》中亦予以载明，但被告责令原告退还非法占用的土地面积为237.93亩（其中天然牧草地221.64亩，建设用地16.29亩），对此被告未阐明原告取得上述土地的原因及与上述35.99亩违建所占土地一并没收的理由及依据，亦未明确上述土地分别向谁如何退还，故该项处罚决定的证据不足、处理不当，应予以撤销。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款；《国土资源行政处罚办法》第五条、第六条；《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款，第六十九条，第七十条第（一）、（六）项之规定，判决如下：一、驳回原告海西江泰旅游文化开发有限公司要求撤销被告德令哈市自然资源局作出的德自然罚字〔2019〕037号《行政处罚决定书》中第1项决定的诉讼请求；二、撤销被告德令哈市自然资源局作出的德自然罚字〔2019〕037号《行政处罚决定书》中第2项决定；三、判令被告德令哈市自然资源局于本判决生效之日起，在其法定期限内对德自然罚字〔2019〕037号《行政处罚决定书》中第2项决定重新作出处理。案件受理费50元（原告海西江泰旅游文化开发有限公司已预交），由被告德令哈市自然资源局负担，于本判决生效之日起七日内向本院交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院。审判长 商惜华审判员 冯珍珍人民陪审员 史万炳二〇二〇年九月二十九日（法官助理 姜亚红书记员 保万起