浙江省金华市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）浙07行赔初20号原告朱萍萍，男，1958年6月14日出生，汉族，住浙江省义乌市。委托代理人方新辉，上海明伦律师事务所律师。被告义乌市人民政府，住所地浙江省义乌市县前街**。法定代表人王健，市长。委托代理人朱向军。委托代理人汪宁，浙江星耀律师事务所律师。原告朱萍萍诉被告义乌市人民政府房屋拆除行政赔偿一案，本院于2019年1月16日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月7日、8月21日两次公开开庭审理了本案。原告朱萍萍及其委托代理人方新辉、被告义乌市人民政府的委托代理人朱向军、汪宁到庭参加庭审。在本案审理过程中，受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，本院依法于2020年1月24日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。原告朱萍萍诉称：被告于2012年9月以下属办公室名义公布实施的违反程序和上位政策法规的涉及老铁路职工公租房征收拆迁补偿安置方案的义办第97号抄告单，使承租义乌市铁西路61号34-76室公房的原告与相邻同地段同面积公房的同属老铁路职工之补偿相差近30倍，导致原告一直拒签《补偿安置协议》。为此被告组织成立的老铁路职工住房拆迁安置工作小组，于2018年1月违法对原告承租的铁西路61号37-76室公房强拆。后经原告起诉，金华市中级人民法院依法作出（2019）浙07行初180号行政判决。被告作出了义政赔决（2019）第6号国家赔偿决定书。经原告仔细阅看国家赔偿决定书内容发现，该决定书存在错误适用违反上级国家和浙江省对应法律、法规、规范性文件义乌市房改政策和房屋征收补偿规定、错误适用违法无效的抄告单、严重违反判决书所确认的赔偿原则等情况，特依法向贵院提起行政诉讼。首先，作为涉强拆公房的现承租住户原告，从未享受过一次房改购房，有权按照国家和浙江省及被告确认的《房屋租赁合同》中涉及的铁路部门房改文件，依法享有房改资格，而被告所谓的“已在义乌城区购买过商品房及拥有私房的职工”不符合房改政策之规定违反上位法律法规及政策应依法确认违规无效不予适用。原告所在的单位暨公房产权登记人出具的证明，和被告确认《房屋租赁合同》第五条“房屋因国家建设需要或其他原因必须拆除时，按国家和铁路有关规定办理...”之约定，已充分证明身为铁路职工之原告从未享受过一次房改购房，符合铁路部门暨产权登记人房改要求，有权通过房改获得所租公房的所有权。且可根据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发［1994］43号）、《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发［1998］23号）、《建设部关于进一步推进现有公有住房改革的通知》［建住房（1999）209号］、《浙江省深化城镇住房制度改革实施方案》（浙政［1994］第15号）、《〈浙江省深化城镇住房制度改革实施方案〉有关具体政策的意见》（浙房改（1995）6号）、《关于进一步深化我省城镇住房制度改革的实施方案》（浙政办［1998］5号）等等文件的规定，享受个人购买公有住房的权利。更为重要的是建住房（1999）209号文件确立的“均应向有购房意愿的现住户出售”之规定，作为涉强拆公房现住户的原告依法享有房改购房权。也就是说作为义乌市人民政府的两层上级政府和部门，及赔偿决定书确认《房屋租赁合同》约定铁路有关规定即铁路部门房改规定，均一致确认，原告享有房改资格，有权依法参加房改，并通过房改取得公租房所有权然后按私房标准选择房屋安置或货币化补偿，也即应撤销被告的赔偿决定并支持原告的所有诉请。同时鉴于原告按国务院、建设部、浙江省及租赁合同确认的铁路部门的房改政策都享有房改资格，而被告却违反上述上位规定，且“仅对在义乌城区有房者进行禁止而不对此外有房者进行禁止”的规定严重违反公平公正基本法律原则，故依法应确认对应义办第97号第二条违法违规无效并不应适用于本案。其次，作为赔偿决定书依据的涉及老铁路职工公租房征收拆迁补偿安置方案的义办第97号抄告单是违反国家和浙江省《国有土地上房屋征收与补偿条例》的违法无效文件，且就内容而言仅是未经批准生效的请示，故不应当作为原告所租公房的补偿安置依据。由于本次征收涉及120多户被征收人，根据国家和浙江省《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，征收补偿方案依法必须经市、县人民政府组织有关部门讨论、论证并征求公众意见，如方案不被征收人同意的还应当进行听证修改，最后再由文件必须经政府常务会议讨论决定。但义办第97号抄告单从未被包括原告在内的超过总数30%以上的被征收人和房屋产权人的同意，更没有进行听证修改，且文件是被告下属的办公室所作而非法定政府常务会议讨论。由于义办第97号抄告单程序违法，且是无权做出补偿方案的国家机关所作为的违法文件，再加抄告单的文件内容是“关于要求明确老铁路职工住房拆迁安置相关政策的请示”而非正式批准生效的规范性法律文件，故依法该文件违法无效不应作为原告所租公房的赔偿依据。再次，赔偿决定书导致原告所得赔偿与相邻同地段同面积公房的同属老铁路职工之补偿相差近30倍，严重违反作为赔偿决定依据之法院判决所确立的公平、公正、合理、合法原则，严重违法者不应从违法行为中获利的基本法治原则，应依法纠正改判被告按符合义乌市房改条件职工征收补偿安置标准就被强拆原告承租的义乌市铁西路61号34-76室公租房获得不低于义乌市××房价值的赔偿。原告所租面积为32.14平方米的公房的补偿价款为182877元，而与原告所住面积相近且义乌××房××路职工的邻居，却可获得其时市值约288万元的144平方米安置房（注：目前价更高约为390万元即相差近40多倍）。这极其不公的补偿安置方案，严重违反作为赔偿决定依据之法院判决所确立的公平、公正、合理、合法原则，严重违法者不应从违法行为中获利的基本法治原则，并有助长政府进行违法行为的不利后果，故应该判支持原告的所有诉请。同时因被告赔偿决定时按2012年9月19日的估价时点评估报告进行赔偿的，而非按目前2019年价格标准进行赔偿，也是完全违反法律规定应依法纠正的。诉讼请求：1、依法撤销被告所作的义政赔决（2019）第6号国家赔偿决定书；2、依法确认被告符合享受房改政策的条件，改判被告按符合义乌市房改条件职工征收补偿安置标准就被强拆原告承租的义乌市铁西路61号34-76室公租房获得不低于义乌市××房价值的赔偿；3、依法审查被告适用的与原告有关的义乌市房改政策条款和义办第97号抄告单第2条及两者关联规范性文件相应条款的合法性。原告朱萍萍向本院提交以下证据：证据1、未房改证明。证据2、房屋所有权证。证据1、2共同证明原告是被强拆公房的承租人，被告不是公房所有人，国务院、部委及浙江省的规定均确认原告有权通过房改按所有权房标准进行补偿安置。证据3、信访信。证据4、义办第97号抄告单。证据5、（2018）浙行终19号判决书。证据6、估价书。证据7、河畔家园安置房清册及房价信息。证据8、庭审笔录。证据3-8共同证明被告对同幢陶根元房产的违法强拆使原告公房所在的整幢房屋成为危房，再予以强拆构成违法强拆，按照任何人不能从其违法行为中获利的法定赔偿原则应按不低于正常征收补偿标准即同为铁路职工的原告同事获得144平方米河畔家园的补偿安置房进行国家赔偿。同时因被告未办理产权变更，原告所租公房的产权人还是铁路部门，被告无权收回公房，抄告单所载征收补偿安置标准严重违反上位的房改政策和国有土地上房屋征收补偿的法律法规，应认定无效违法，且97号文仅是未经批准生效的请示，并不应作为赔偿标准。证据9、铁路公用住宅租用证、铁路资产置换安置协议书，证明案涉房屋的产权还是铁路的，不应适用义乌的房改规定，应适用国家和铁路的规定。被告义乌市人民政府辩称：一、关于第一项诉讼请求问题。原告第一项诉讼请求，是要求撤销义乌市政府作出的国家赔偿决定书。义乌市政府认为，作出的国家赔偿决定书是正确的。首先，义乌市政府决定对原告“采取经济补偿方式，即按照租住房屋的建筑面积按居住区段的房屋市场评估价的40%给予一次性的经济补偿”，是根据法律，结合义乌市房改政策，综合考虑铁路部门的意见以及铁路职工的实际情况而作出，并不违反法律规定。其次，义乌市政府是根据金华中院生效判决的要求，在判决生效之日起的九十日内依法对原告做出了行政赔偿决定，并依法进行了送达，符合程序性要求。二、关于第二项诉讼请求问题。原告第二项诉讼请求，是要求确认原告符合享受房改政策的条件，并要求获得不低于义乌市××房价值的赔偿。义乌市政府认为，原告这项诉请缺乏依据。首先，原告这项诉请不属于行政诉讼法第十二条规定的受案范围。原告要求确认其“符合享受房改政策的条件”，省高院生效判决认定：“是否符合房改条件属于政策调整事项，不属于司法审查范围”（［2018］浙行终1464号行政裁定书），故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，原告这项诉请应当裁定驳回。其次，既然“是否符合房改条件属于政策调整事项，不属于司法审查范围”，那么原告要求按照“符合义乌市房改条件职工征收补偿安置标准”进行赔偿也就失去了前提。原告承租的公房原系铁路部门所有，后上海铁路局将该房屋置换给义乌市政府，所以该房屋公房性质一直未变。公房拆除自然不能按私房进行赔偿。再次，原告诉请关于“不低于义乌市××房价值的赔偿”属于重复诉讼。2018年12月，原告就承租公房被拆提出赔偿请求，要求“暂按无房邻居其时得约2万元／平方米的140平方安置房折算”支付赔偿款280万元。本次的诉请和前次诉请实质内容一致，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，重复诉讼的，应当裁定驳回起诉。三、关于第三项诉讼请求问题。原告第三项诉讼请求，是要求审查与原告有关的义乌市房改政策条款和义办第97号抄告单第2条及两者关联规范性文件相应条款的合法性。义乌市政府认为，这同样站不住脚。首先，原告要求审查的规范性文件并不明确。原告诉称的“与原告有关的义乌市房改政策条款”、“及两者关联规范性文件相应条款”都是泛指，并没有具体的规范性文件名称，法院无从审查。其次，根据《行政诉讼法》第五十三条的规定，公民认为行政行为所依据的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。这就是说，要求审查的前提是该规范性文件是被诉行政行为的依据。如上所述，“是否符合房改条件属于政策调整事项，不属于司法审查范围”，所以也就不存在审查关于房改政策规范性文件的合法性问题。综上，原告的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，请求依法作出裁判。被告义乌市人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据以及法律法规依据：证据1、金华市中级人民法院（2019）浙07行初180号行政判决书，证明该生效判决要求被告在判决生效之日起的九十日内作出行政赔偿决定；原告在该案中已提出同一标的物的赔偿请求。证据2、义乌市人民政府义政赔决[2019]第6号国家赔偿决定书，证明义乌市人民政府根据生效判决作出行政赔偿决定。证据3、2012年义乌市人民政府义办第97号抄告单，证明对不符合房改条件的承租铁路职工，均依据租住房屋的建筑面积按居住区段的房屋市场评估价的40%给予一次性的经济补偿。证据4、浙江省高级人民法院（2018）浙行终1464号行政判决书，证明省高院生效裁定认定“是否符合房改条件属于政策调整事项，不属于司法审查范围”。5、房地产估价报告书，证明2012年12月，为落实补偿安置，义乌市人民政府对原告承租的房屋进行了市场价格评估，评估价为每平方米14225元，国家赔偿决定以市场评估价的40%即每平方米5690元作出。法律依据：《物权法》第三十七条；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条；《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条。本案审理过程中，因原告对被告按2012年的估价时点作出的评估报告进行赔偿提出了异议，双方未能就评估机构的选定达成一致意见，本院依职权委托江苏天元房地产土地与资产评估造价有限公司义乌分公司对案涉原位于义乌市××路××号××室房××市场价值进行评估，该公司作出苏天元房评报字（2020）第ＹＷ07154号评估报告，载明价值时点2020年5月13日该房产的市场价值为755290元。经庭审质证，被告对原告提交的证据以及评估报告质证如下：对证据1无异议，原告没有参加房改是事实。对证据2真实性无异议，证明对象有异议，房屋已经置换给义乌市人民政府，之前的生效判决已经进行了认定。对证据3的真实性无法核实，但是跟本案无关联，不能证明原告应按照私有房屋进行赔偿。对证据4的真实性无异议，证明对象有异议，并不是未生效的请示，而是对请示的批复。对证据5的真实性无异议，证明对象有异议，关联性有异议。陶根元的判决书只是要求被告对陶根元作出赔偿，并没有认定要求按照私房进行赔偿。对证据6的真实性无异议，对证明对象有异议，原告认为应按照现在的价格进行赔偿，被告认为是不对的，因为拆迁行为发生在当时。对证据7清册和房价信息中的清册本身无异议，但是关联性有异议，因为清册中安置的是符合房改条件，作为私房拆迁来安置的。房产信息真实性无法核实，关联性有异议，因为本案不能按照私房安置，故私房市场信息价也没有意义。对证据8庭审笔录本身无异议，证明对象无异议，因为原告要证明的是符合房改条件的得到了144平方米的房屋安置。对证据9的真实性无异议，但是对证明对象有异议，认为不能证明案涉房屋产权还是铁路的，因为之前金华市中级人民法院和浙江省高级人民法院都已经认定了置换的问题，该组证据亦不能证明不应适用义乌市人民政府制定的房改规定。被告认为苏天元房评报字（2020）第YW07154号评估报告不能作为定案依据：1、涉案房屋土地性质系国有划拨，不是国有出让。以国有出让土地的商品房价值进行评估是没有依据的。2、评估报告不能满足自己假设的评估条件。首先评估报告建立在评估对象能满足交易双方自愿进行交易基础上的，案涉房屋分别在2016年底和2018年初拆除，所以根本不可能在价值时点及2020年5月13日进行交易。其次，评估报告假定评估对象是安全的，这与实际情况不符，其中三处房屋经过鉴定是危房，危房不能交易，也没有市场价值。3、价格依据适用错误。鉴定报告适用了107号《司法鉴定程序通则》，该文件已经被132号《司法鉴定程序通则》所替代，用一个已经废止的通则作为依据可见鉴定机构工作粗糙。鉴定报告适用的《浙江省房地产司法鉴定估价指导意见（征求意见稿）》，经查根本没有该文件名，应当适用《浙江省房地产司法评估指导意见（试行）》，也就是浙估协（2018）66号，生效时间2018年12月18日。原告对被告提交的证据以及评估报告质证如下：对证据1的真实性无异议，但是证明对象有异议，判决中不涉及怎么赔偿的问题。对证据2赔偿决定本身不予认可。证据3抄告单是汇报性文件，本身不是一个生效的法律文书，作出文件的主体也是不符合法律规定的，义乌市人民政府不具有作出是否符合房改条件的认定，不具有主体资格，且本身的内容也是请示报告。法律规定涉及到100多户的职工拆迁作出文件，主体必须是义乌市人民政府市长办公会议，义乌市人民政府的主体是不够的。被告也陈述了没有其他文件依据，故该文件是没有法律依据的无效文件，针对原告的条款是无效的。关于证据4，当时的诉请是要求被告履行法定职责，不涉及到条款效力的问题，且政策本身是有上位政策的，并非任何政策被告都有权制定。证据5不予认可，朱萍萍的房屋拆除时间和评估报告不一致。赔偿的标准至少是按照目前的标准。对评估报告不认可：1、在评估过程中已提出，由义乌的评估机构进行评估有失公正。2、房屋虽已拆除，拆除之前就有录像。3、对房屋的单价不认可，现在该地段是房屋单价应当在3万元至3.5万元每平方米。4、即使要评估，也应该按原告主张的河畔花园144平方米的房产价值进行评估与赔偿。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1予以确认。证据2能够证明原告承租案涉房屋，但不能达到其他证明目的。证据3与本案缺乏关联性。对证据4真实性予以确认，该抄告单的效力将在后文予以阐析。对证据5真实性予以确认，但不能达到原告的证明目的。对证据6予以确认。对证据7中的清册真实性予以确认，但不能达到原告的证明目的，房产信息与本案缺乏关联性。对证据8予以确认。证据9不能达到原告的证明目的。对被告提交的证据1真实性予以确认，但并不能证明原告构成重复起诉。对证据2、3真实性予以确认，其效力将在后文予以阐析。证据4与本案缺乏关联性。证据5评估报告于2012年12月作出，本案赔偿决定于2019年9月30日作出，在被告未举证证明期间房产价值不存在较大波动的情况下，该评估报告不应作为本案赔偿决定的依据，对该证据不予采纳。苏天元房评报字（2020）第YW07154号评估报告，系由本院依法委托有资质的鉴定机构出具，案涉房屋系公租房而非私有房屋，即便其属危房，根据义办第97号抄告单第二条“依据租住房屋的建筑面积按居住区段的房屋市场评估价的40%给予一次性的经济补偿”的规定，评估报告按国有出让土地上的商品房价值进行评估并无不当。该评估报告也不存在《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十条规定的需要重新鉴定的情形，故本院对该评估报告的意见予以采纳。经审理查明：原告朱萍萍系义乌市北苑街道铁西路****公租房的承租人，杭州铁路分局房屋管理所于2002年4月10日向朱萍萍颁发证号为杭铁房管租（住）字A0002579，登记房屋使用面积27.42平方米的铁路公用住宅租用证。2005年7月，上海铁路局与义乌市人民政府签订了《上海铁路局、义乌市人民政府关于浙赣电气化改造工程义乌市境内既有铁路土地、房屋等资产置换处置的协议》。该协议第一条约定，上海铁路局将其及其下属单位在义乌市范围内的既有铁路线、站（场）及其他生产、生活、办公、经营等用地的土地使用权（不含己商品房开发和房改房用地）全部无偿移交给义乌市政府；第二条第4项约定，包括涉讼房屋在内的未实行房改的铁路职工住房和其他构筑物、建筑物及其产权由上海铁路局负责无偿移交给义乌市政府，双方的房地产主管部门依据相关法规办妥租赁合同中出租房的变更手续，其房产所有权与管理权属义乌市政府。义乌市人民政府接收上海铁路局移交的房产后，交由义乌市国有资产经营有限责任公司（以下简称国资公司）管理。原告继续作为承租方使用房屋，向国资公司支付房租。公租证附有《铁路公有住宅租赁合同》，其中第五条约定“房屋因国家建设需要或其他原因必须拆除时，按国家和铁路有关规定办理，乙方必须按通知期限搬迁”。2012年，因03省道义乌段改建工程，原告的公租房被纳入拆除范围。2012年3月，义乌市人民政府作出义办第97号抄告单，明确了补偿安置的相关政策，其中第二条规定：“已在义乌市城区购买过商品房及拥有私房的职工，采取经济补偿的方式。依据租用房屋的建筑面积按居住区段的房屋市场评估价的40%给予一次性经济补偿，并收回租赁的公租房。”同年11月，义乌市人民政府作出义办第123号抄告单，决定设立老铁路职工住房拆迁安置工作小组，由国资公司统筹协调拆迁安置和国有资产注销移交等工作。2012年12月28日，国资公司向朱萍萍户寄送《通知》一份，载明：你户居住的坐落于义乌市××街道××路××号××住房，现因省重点工程03省道改建等项目建设需要，将于近期拆除，根据市政府精神，请你户于2013年1月25日前来03省道指挥部办理相关手续。逾期不办理的，所产生的一切责任由你户自行承担。2016年11月16日，涉案房屋被义乌市人民政府强制拆除。2018年7月28日，原告向被告义乌市人民政府提交了行政赔偿申请，义乌市人民政府于2018年9月27日作出义政赔决字[2018]第5号国家赔偿决定书，对原告的行政赔偿申请不予赔偿。原告不服向本院提起诉讼。本院于2019年7月10日作出（2019）浙07行初180号行政判决，责令被告义乌市人民政府于该判决生效之日起九十日内依法对原告朱萍萍予以行政赔偿。被告于2019年9月30日作出义政赔决[2019]第6号国家赔偿决定书，载明根据义办第97号抄告单第二条，应对朱萍萍采取经济补偿方式，即按照租住房屋的建筑面积按居住区段的房屋市场评估价的40%给予一次性的经济补偿，赔偿人民币182877元（457191.5元乘以40%）。该金额系根据浙江国信房地产土地估价咨询有限公司于2012年12月6日出具的评估报告书确认。本案审理过程中，本院委托江苏天元房地产土地与资产评估造价有限公司义乌分公司对案涉原位于义乌市××街道××路××号××室房××市场价值进行评估，价值时点确定为委托鉴定的时间2020年5月13日。该公司作出苏天元房评报字（2020）第ＹＷ07154号评估报告，载明价值时点2020年5月13日该房产的市场价值为755290元。鉴定费用为3500元。另查明，义乌市人民政府办公室2012年9月3日下发的义办第97号抄告单载明：经市政府研究，现将由义乌市国资公司接管的老铁路职工租赁公租住户拆迁安置适用政策有关意见抄告如下：……二、夫妻双方均已死亡的或已在义乌城区购买过商品房及拥有私房的职工，采取经济补偿的方式。依据租住房屋的建筑面积按居住区段的房屋市场评估价的40%给予一次性的经济补偿，并收回租赁的公租住房。原告符合该条规定的“已在义乌城区购买过商品房及拥有私房”的情形。本院认为，本院（2019）浙07行初180号生效行政判决确定，被告就其实施的案涉公租房拆除行为的赔偿，应基于行政首次判断权原则由其先行处理后，法院再对其是否合法以及适当进行审查。被告在判决确定的期限内作出案涉赔偿决定，按其下发的义办第97号抄告单所载“夫妻双方均已死亡的或已在义乌城区购买过商品房及拥有私房的职工，采取经济补偿的方式。依据租住房屋的建筑面积按居住区段的房屋市场评估价的40%给予一次性的经济补偿，并收回租赁的公租住房”之方式确定赔偿金额。原告对该补偿方式提出异议，并提出规范性文件的合法性审查。经查，案涉义办第97号抄告单系针对“由义乌市国资公司接管的老铁路职工租赁公租住户拆迁安置适用政策”作出，并非针对不特定对象、可反复适用的文件，不属于本案中审查的规范性文件范畴。且本案赔偿系基于公租人对于公租房依法享有的相关权益，区别于国有土地上房屋的征收与补偿，被告按其政策确定对公租人权益的补偿方式，本案参照确定赔偿方式，应予支持。但被告在确定房屋市场价值时，以2012年的价值时点评估确定，在被告未举证证明期间房地产市场价格不存在较大波动的情况下，该评估结果不宜作为2019年9月30日作出赔偿决定的依据。对此，本院依法委托鉴定机构以委托评估时间2020年5月13日为价值时点确定案涉房产的市场价值，应以该评估报告载明的房产价值755290元作为赔偿依据。原告可得赔偿为755290元乘以40%，计302116元。原告提出的其他请求，依法不能成立，本院不予支持。综上，依照根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项之规定，判决如下：一、被告义乌市人民政府于本判决生效之日起十五日内支付原告朱萍萍赔偿款302116元；二、驳回原告朱萍萍的其他诉讼请求。鉴定费3500元，由被告义乌市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长 单晓剑审 判 员 徐青雅审 判 员 虞 行二〇二〇年九月二十一日代书记员 余美子