山东省滨州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁16行初18号原告孙兆强等53人（名单附后）。诉讼代表人孙兆强，男，1954年2月7日出生，汉族，住博兴县。诉讼代表人顾业福，男，1973年8月14日出生，汉族，住博兴县。诉讼代表人顾业发，男，1977年1月22日出生，汉族，住博兴县。原告孙兆强等53人共同委托代理人王蕾蕾，北京市农权律师事务所律师。被告博兴县人民政府。住所地：博兴县新城二路399号。负责人孙战勇，主持县政府工作。参加诉讼行政机关负责人张磊，副县长。委托代理人宋欢欢，博兴县司法局工作人员。委托代理人黎金娥，山东王宁律师事务所律师。原告孙兆强、顾业福、顾业发等53人不服被告博兴县人民政府（以下简称县政府）作出的博复不字［2019］1号不予受理行政复议申请决定书（以下简称1号不予受理复议申请决定书），向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月14日立案后，于2020年6月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月11日以互联网庭审方式公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。被告县政府于2019年1月17日作出1号不予受理复议申请决定书，载明：孙兆强等53名申请人对《博兴县锦秋街道西三里村棚户区改造院落搬迁补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案）不服，认为该补偿安置方案系由博兴县锦秋街道办事处（以下简称锦秋街道办）、博兴县锦秋街道西三里村村民委员会（以下简称西三里村委会）作出。县政府认为：1.申请人列明的被申请人西三里村委会是基层群众性自治组织，不是负有征收补偿安置行政职能的组织。申请人的申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第（一）项和《山东省行政复议条例》第十七条规定的受理条件。2.从申请人提交的补偿安置方案复印件可以看出，该补偿安置方案是由西三里村党支部和西三里村委会共同盖章作出，申请人未提供锦秋街道办委托其他组织作出该补偿安置方案的证据，锦秋街道办不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十一条关于行政复议被申请人的规定。根据行政复议法第六条、第十七条第一款，行政复议法实施条例第二十七条、第二十八条第（一）项、第（五）项，《山东省行政复议条例》第十七条第（二）项、第（四）项、第十八条第一款第（二）项的规定，决定不予受理。原告孙兆强、顾业福、顾业发等53人诉称，被告作出1号不予受理复议决定书的理由不成立，补偿安置方案系锦秋街道办委托西三里村委会作出。事实与理由：1、锦秋街道办是西三里村棚户区改造的具体实施主体，为此成立了锦秋街道西三里村棚改指挥部，该棚改指挥部设置在西三里村委会的院内，共同办公。2018年11月4日，锦秋街道办发布《关于博兴县锦秋街道西三里村棚户区改造院落搬迁补偿安置方案(征求意见稿)征求意见的答复》，表明锦秋街道办对《博兴县锦秋街道西三里村棚户区改造院落搬迁补偿安置方案(征求意见稿)》（以下简称征求意见稿）进行了公示，并向广大村民征求意见，征求意见稿最终经过调整后形成正式方案，故锦秋街道办应是做出正式方案的主体。2、实施棚户区改造的根本目的是改善群众居住条件、改善城市环境，并按照“政府主导、市场运作”的原则实施。本案西三里村委会是群众性自治组织，根本无权制定安置补偿方案，西三里村委会制定并发布补偿安置方案完全基于锦秋街道办的委托。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条的规定，锦秋街道办和西三里村委会作出的行政行为，符合行政复议的受案范围。请求：1.依法判令撤销被告作出的1号不予受理复议申请决定书；2.责令被告限期对原告提出的行政复议申请予以受理并审理；3.本案诉讼费由被告负担。原告为证明其诉讼主张，向本院提交如下证据：1.被告作出的1号不予受理复议申请决定书，证明被告作出不予受理的行政行为。2.锦秋街道办作出的征求意见稿及《关于博兴县锦秋街道西三里村棚户区改造院落搬迁补偿安置方案(征求意见稿)征求意见的答复》，证明锦秋街道办在集体土地征收中发挥了主导作用。3.西三里村委会作出的补偿安置方案，证明作出主体是西三里村委会。4.锦秋街道办张贴的《博兴县锦秋街道办事处西三里村棚户区改造院落搬迁初步评估结果公示》，里面有原告等人的信息，证明原告是适格的主体。被告县政府答辩称，1、原告主张补偿安置方案系西三里村委会在锦秋街道办委托下作出的缺乏依据，且原告也未提交锦秋街道办作出具体行政行为的证据。2、原告复议申请要求确认补偿安置方案无效，不属于行政复议受理的范围。综上，请求维持被告作出的1号不予受理复议申请决定书。被告县政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书、推举代表授权委托书、授权委托书，EMS收件单据。证明被告收到原告的行政复议申请书等材料，原告的复议请求是确认补偿安置方案无效。2.补正行政复议申请通知书、送达回证。补正后，申请人仍将西三里村委会列为被申请人不符合受理条件，申请人未提供锦秋街道办委托其他组织作出补偿安置方案的任何证据。3.1号不予受理复议申请决定书及EMS邮寄送达回执单。证明被告作出不予受理复议申请决定书，完全符合法律规定。经庭审质证，被告对原告提交证据1、2、3的真实性没有异议，对证明目的有异议。认为锦秋街道办就补偿安置方案征求意见亦不能说明方案制定主体与其相关联，补偿安置方案系由西三里村委会、村党支部共同盖章作出，该行为不是行政行为，不属行政复议范围；对证据4认为与本案不具有关联性。原告对被告提交的证据综合质证如下：原告在行政复议阶段提交的材料不限于被告证据1，县政府以种种理由不予立案，给原告增加了诉讼成本。原告以西三里村委会和锦秋街道办为被申请人提出复议申请，符合行政复议法规定的受案范围，被告应在复议审理中查清补偿安置方案的作出主体。本院对上述证据认证如下：原告证据1、被告证据3系本案行政诉讼标的，不属于证据。原告提供的证据2、3，被告对其真实性无异议；证据4与本案有关联，均确认为有效证据。被告提供的证据1、2系在行政复议期间所形成的文书及固定当事人程序性意见的书证，上述证据来源合法，且与本案有关联，确认为有效证据。经审理查明，孙兆强、顾业福、顾业发等53人均系博兴县锦秋街道办西三里村村民。2018年西三里村开始实行棚户区项目改造建设，原告等人房屋均在此次棚户区改造范围之内。2018年11月4日，锦秋街道办发布《博兴县锦秋街道办事处西三里村棚户区改造院落搬迁初步评估结果公示》、《关于博兴县锦秋街道西三里村棚户区改造院落搬迁补偿安置方案(征求意见稿)征求意见的答复》，载明：“公示期内被搬迁人对此次初步评估结果无异议的，被搬迁人应按要求签订院落搬迁补偿安置协议”；“博兴县锦秋街道西三里村棚户区改造院落搬迁补偿安置方案（征求意见稿）根据本答复做出调整后形成正式方案一并予以公布”。后加盖西三里村委会印章和西三里村党支部印章的补偿安置方案向西三里村村民发布，该方案第二条《补偿与安置》中（五）《安置政策》规定，“1.根据城乡规划要求和建设工程项目性质，按照“划区分段，集中建设，合理布局，整体切块”的原则进行安置。安置小区由街道办事处统一组织规划建设，土地性质原则上为国有出让，规划建设15-18层高层楼房，安置地点为新城三路以东、新城二路以西、支脉河北岸以北、博城八路以南地块”。2019年1月，孙兆强、顾业福、顾业发等53人以锦秋街道办和西三里村委会为被申请人向县政府提起行政复议申请，请求确认两被申请人作出的补偿安置方案无效。县政府于2019年1月3日收到复议申请，于2019年1月17日作出上述1号不予受理复议申请决定书。孙兆强、顾业福、顾业发等53人不服，提起本案行政诉讼。本院认为，征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假村民自治形式进行。《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》中指出，“市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。”实施棚户区改造的根本目的是改善群众居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境。实践中，棚户区改造项目需纳入市、县级国民经济和社会发展计划，立项通过后，涉及到集体土地的，还需办理土地批复、拟定征收补偿方案，市、县级人民政府作出房屋征收补偿决定等一系列程序，因此，棚户区改造项目系政府项目。村民委员会作为群众性自治组织，仅可在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事宜，参与其中某些具体工作，不能单独成为棚户区改造项目的主体。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。本案中，根据查明的事实，西三里村棚户区项目改造过程中，对所涉村民院落评估结果、补偿安置方案征求意见等相关事项均系由锦秋街道办作出公示、答复，且在补偿安置方案中对棚改安置原则，安置房屋地点、土地性质也有具体的要求，并明确载明安置小区由锦秋街道办统一组织规划建设。因此，补偿安置方案虽形式上是由西三里村委会作出、发布，但根据上述法规规定结合本案查明的事实综合判断，不应当认定补偿安置方案系由西三里村委会自主实施，锦秋街道办在涉案棚户区改造建设项目中，实际发挥了主导和组织作用。被告县政府在孙兆强、顾业福、顾业发等53人已提供初步证据证明补偿安置方案与锦秋街道办、西三里村委会均具关联性的情况下，排除锦秋街道办系适格的被申请人，进而认定申请人的申请不属于行政复议范围，系对法律、法规规定的错误理解，也有违职权法定原则，依法应予纠正。综上，被告县政府作出的1号不予受理复议申请决定书认定事实不清，适用法律错误。原告要求撤销并予以受理复议申请的诉请主张能够成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告博兴县人民政府作出的博复不字［2019］1号不予受理行政复议申请决定书；二、责令博兴县人民政府对孙兆强等53人的行政复议申请依法予以受理。案件受理费50元，由被告博兴县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审判长  孙长青审判员  牛淑华审判员  庞 辉二〇二〇年九月七日法官助理王丽真书记员戚菲菲附：原告名单原告顾清秀，男，1971年1月2日出生，身份证号码372328197101020036，汉族，住博兴县锦秋办事处西三里村036号。原告顾志远，男，1967年4月22日出生，身份证号码372328196704220032，汉族，住博兴县锦秋办事处西三里村195号。原告顾恒虎，男，1971年2月17日出生，身份证号码372328197102170052，汉族，住博兴县锦秋办事处西三里村106号。原告顾业发，男，1977年1月22日出生，身份证号码371625197701220011，汉族，住博兴县博兴镇西三里村213号。原告顾志俭，男，1971年1月5日出生，身份证号码372328197101050032，汉族，住博兴县博兴镇西三里村101号。原告顾国庆，男，1971年11月28日出生，身份证号码372328197111280050，汉族，住博兴县博兴镇西三里村126号。原告张玉莲，女，1968年1月14日出生，身份证号码372328196801140085，汉族，住博兴县锦秋办事处西三里村107号。原告顾相民，男，1948年8月18日出生，身份证号码372328194808180013，汉族，住博兴县锦秋办事处西三里村213号。原告顾杰，男，1968年11月13日出生，身份证号码372328196811130059，汉族，住博兴县锦秋办事处西三里村131号。原告宋明贞，男，1949年9月29日出生，身份证号码372328194909290019，汉族，住博兴县锦秋办事处西三里村049号。原告顾恒来，男，1975年8月11日出生，身份证号码37232819750811005X，汉族，住博兴县锦秋办事处西三里村087号原告顾业福，男，1973年8月14日出生，身份证号码372328197308140019，汉族，住博兴县博兴镇西三里村169号。原告顾波，男，1973年7月20日出生，身份证号码372328197307200032，汉族，住博兴县博兴镇西三里村204号。原告赵宁宁，男，1982年8月10日出生，身份证号码372328198208100073，汉族，住博兴县博兴镇西三里村187号。原告宋庆君，男，1967年10月26日出生，身份证号码372328196710260030，汉族，住博兴县博兴镇西三里村048号。原告宋庆杨，男，1969年4月20日出生，身份证号码372328196904200036，汉族，住博兴县博兴镇西三里村067号。原告赵法远，男，1974年7月31日出生，身份证号码372328197407310036，汉族，住博兴县锦秋办事处西三里村205号。原告顾峰，男，1970年10月29日出生，身份证号码37232819701029009X，汉族，住博兴县博兴镇西三里村203号。原告顾相生，男，1955年4月18日出生，身份证号372328195504180078，汉族，住博兴县博兴镇西三里村195号。原告顾弘烨，男，1996年3月23日出生，身份证号码372328199603230032，汉族，住博兴县博兴镇西三里村191号。原告顾超峰，男，1976年5月20日出生，身份证号码372328197605200030，汉族，住博兴县锦秋办事处西三里村37号。原告顾恒亮，男，1971年1月24日出生，身份证号码372328197101240151，汉族，住博兴县博兴镇西三里村072号。原告赵法才，男，1977年1月22日出生，身份证号码372328197701220074，汉族，住博兴县锦秋办事处西三里村210号。原告孙庆溪，男，1970年10月1日出生，身份证号码372328197010010019，汉族，住博兴县博兴镇西三里村140号。原告孙英祥，男，汉族，1945年11月11日出生，身份证号码372328194511110014，住博兴县锦秋办事处西三里村162号。原告孙英明，男，1973年12月17日出生，身份证号码372328197312170018，汉族，住博兴县博兴镇西三里村142号。原告孙兆强，男，1954年2月7日出生，身份证号码372328195402070011，汉族，住博兴县博兴镇西三里村200号。原告刘勇，男，1971年2月6日出生，身份证号码372328197102060056，汉族，住博兴县博兴镇西三里村133号。原告顾顺青，男，1970年12月8日，身份证号码372328197012080096，汉族，住博兴县博兴镇西三里村023号。原告宋超，男，1971年3月12日出生，身份证号码372328197103120110，汉族，住博兴县博兴镇西三里村066号。原告赵法营，男，1971年9月16日出生，身份证号码372328197109160017，汉族，住博兴县博兴镇西三里村205号。原告赵法禄，男，1949年9月24日出生，身份证号码372328194909240011，汉族，住博兴县博兴镇西三里村187号。原告梁忠，男，1968年9月4日出生，身份证号码372328196809040038，汉族，住博兴县博兴镇西三里村029号。原告顾建秋，男，1967年12月24日出生，身份证号码372328196712240076，汉族，住博兴县博兴镇西三里村015号。原告赵小静，女，1972年12月28日出生，身份证号码372328197212280025，汉族，住博兴县锦秋办事处西三里村210号。原告顾高峰，男，1978年8月2日出生，身份证号码37232819780802003X，汉族，住博兴县博兴镇西三里村003号。原告顾建海，男，1972年2月20日，身份证号码37232819720220001X，汉族，住博兴县博兴镇西三里村014号。原告赵爱兰，女，1956年4月16日出生，身份证号码372328195604160023，汉族，住博兴县博兴镇西三里村016号。原告宋明义，男，1936年8月7日出生，身份证号码372328193608070018，汉族，住博兴县锦秋办事处西三里村061号。原告顾建武，男，1975年2月23日出生，身份证号码372328197502230050，汉族，住博兴县锦秋办事处西三里村012号。原告顾程，男，1973年3月28日出生，身份证号码372328197303280119，汉族，住博兴县博兴镇西三里村072号。原告顾志功，男，1970年6月21日出生，身份证号码372328197006210034，汉族，住博兴县锦秋办事处西三里村53号。原告顾志东，男，1968年6月24日出生，身份证号码372328196806240018，汉族，住博兴县博兴镇西三里村102号。原告顾朝光，男，1975年6月15日出生，身份证号码372328197506150031，汉族，住博兴县博兴镇西三里村005号。原告顾建刚，男，1977年1月15日出生，身份证号码372328197701150010，汉族，住博兴县博兴镇西三里村118号。原告赵振奎，男，1945年1月8日出生，身份证号码372328194501080018，汉族，住博兴县博兴镇西三里村205号。原告顾云峰，男，1972年2月14日出生，身份证号码372328197202140037，汉族，住博兴县锦秋办事处西三里村004号。原告宋庆森，男，1955年3月1日出生，身份证号码372328195503010018，汉族，住博兴县锦秋办事处西三里村052号。原告宋明永，男，1969年2月3日出生，身份证号码372328196902030037，汉族，住博兴县博兴镇西三里村064号。原告顾相斌，男，1948年2月4日出生，身份证号码37232819480204001X，汉族，住博兴县博兴镇西三里村124号。原告顾恒生，男，1953年11月22日出生，身份证号码372328195311220010，汉族，住博兴县博兴镇西三里村168号。原告顾弘炜，男，1996年3月23日出生，身份证号码372328199603230059，汉族，住博兴县博兴镇西三里村191号。原告顾弘炎，男，1996年3月23日出生，身份证号码372328199603230075，汉族，住博兴县博兴镇西三里村191号。