安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终864号 上诉人（一审原告）王胜利，男，1969年3月24日出生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。 被上诉人（一审被告）滁州市人民政府，住所地安徽省滁州市龙蟠大道**。 法定代表人许继伟，该市市长。 被上诉人（一审被告）滁州市自然资源和规划局，，住所地安徽省滁州市龙蟠大道**房产大厦 法定代表人朱林，该局局长。 上诉人王胜利因诉滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局房屋行政强制一案，不服安徽省滁州市中级人民法院(2020)皖11行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 王胜利向一审法院诉称，请求确认滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局实施强制拆除其位于滁州市××办事处（现××新区办事处）××庙社区××组××号集体土地上部分房屋的行政行为违法并承担诉讼费。事实和理由：其名下有位于城北新区办事处××庙社区××组××号集体土地上部分房屋（39.379平方米）的所有权，该地上房屋用途为住宅。滁州市人民政府以实施2008年第7批次城市建设用地为名对其名下上述房屋实施征收，但未履行法定征收程序。房屋征收过程中，被告下属单位“经开区城北新区办事处”派人员对其房屋进行了实地测量，但其对滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局实施征收予以补偿不合理未达成合意，滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局亦未对其房屋进行任何拆迁补偿。于2019年12月11日下午，在事前未告知，其不知情情况下，对其房屋实施了强拆，后经了解是政府在拆除邻居房屋的同时将其的部分房屋一起拆除，致使其房屋内机器设备、电器设备、生活物品被掩埋、损毁。滁州市人民政府作为本次土地房屋征收的组织实施机关、滁州市自然资源和规划局作为实施本次土地征收的实际参与机关，应当推定实施本次强制拆除的主体，并对本次强制拆除负责。其认为滁州市人民政府和滁州市自然资源和规划局的上述行为严重违法，侵犯了其合法权利。 滁州市人民政府向一审法院答辩称：1、其不是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《滁州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》第六条规定，南谯区、琅琊区人民政府和滁州经济技术开发区管理委员会依照本办法的规定，具体负责本区域内集体所有土地房屋的拆迁和补偿、安置的组织实施工作。本案中，王胜利集体土地上的房屋所在的地块属于滁州经济技术开发区区域内，该地块房屋的拆迁、补偿等具体工作应当由滁州经济技术开发区管理委员会负责承办，滁州市人民政府没有实施本案的拆除行为；2、本案所诉行为不属于行政诉讼的受案范围。本案涉及的集体土地上房屋是由江苏洪大建设工程有限公司具体实施拆除的。2019年12月11日，该公司在对高庙社区集体公房进行拆除时，误将紧邻该公房的王胜利户的砖木瓦房拆除。该误拆行为非任何行政机关安排，系该公司自行实施。因此，该误拆行为不是具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。综上，请求依法驳回王胜利的起诉。 滁州市自然资源和规划局辩称：1、涉案土地的征收行为符合法律法规规定，程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》中规定的土地征收程序，其于2008年9月10日作出《滁州市国土资源和房产管理局征地拆迁补偿标准安置途径告知书》(滁国土资房公告〔2008〕17号)并在拟征收土地所在地张贴公示。之后，其按规定将报征材料逐级上报审批。2008年12月16日，安徽省人民政府印发了《关于滁州市2008年第七批次城市建设用地的批复》（皖政地〔2008〕431号），同意滁州市人民政府对该地块依法实施征收，因此，涉案土地的征收符合法律法规的规定；2、其没有对涉案房屋实施过拆除行为，对此亦不知情，应驳回王胜利对其的起诉。《滁州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》第六条规定，南谯区、琅琊区人民政府和滁州经济技术开发区管理委员会依照本办法的规定，具体负责本区域内集体所有土地房屋的拆迁和补偿、安置的组织实施工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。王胜利陈述涉案房屋于2019年12月11日下午被拆除，其没有实施这一行为并且对此也不知情。因此，其不是本案适格被告，王胜利对其的起诉应予驳回。综上，涉案房屋的土地征收符合法律规定，程序合法，对房屋实施的拆除行为与其无关，请求依法驳回起诉。 一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有明确的诉讼请求和事实根据，即起诉人要有证据证明其所列被告作出了被诉行政行为。本案中，王胜利将滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局列为被告，请求确认强制拆除其房屋的行为违法，但其提供的证据不能证明强制拆除其房屋的行为系滁州市人民政府和滁州市自然资源和规划局所组织实施。通过王胜利的委托代理人陈述，其之所以列滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局为共同被告，是依据征地批复和征收补偿安置方案确定的主体推定为对王胜利的房屋实施强制拆除的主体，此推定强制拆除主体是在无主体自认实施，人民法院根据证据规则才推定适用。但在本案中，根据滁州市人民政府提供的安徽滁州经济技术开发区管理委员会的《情况说明》、滁州经济技术开发区城北新区办事处与江苏洪大建设工程有限公司签订的关于滁州市城北新区办事处高庙社区黄大塘组房屋拆旧项目的《房屋拆除合同》及证人刘某（系江苏洪大建设工程有限公司现场负责人）出庭的证言，能够证明王胜利所在高庙社区，因66户村民集体申请拆迁而实施征收。滁州经济技术开发区城北新区办事处委托江苏洪大建设工程有限公司对该征收区域内的房屋实施拆除。2019年12月11日，江苏洪大建设工程有限公司在实施拆除高庙社区集体公房时，“误拆”王胜利户紧邻公房的39.379平方米瓦房。可以明确案涉房屋拆除行为系江苏洪大建设工程有限公司所为，而不属于无法明确拆除主体须依法推定的情形。在庭审中，刘某及滁州经济技术开发区城北新区办事处副主任徐大江均明确刘某具体拆房系受滁州经济技术开发区城北新区办事处相关工作人员指令实施。故滁州经济技术开发区城北新区办事处作为组织实施者，应对涉案房屋拆除行为承担相应的法律责任。且滁州经济技术开发区城北新区办事处系安徽滁州经济技术开发区管理委员会设立的派出机构，并非滁州市人民政府设立的派出机构，因此，滁州市人民政府和滁州市自然资源和规划局并非本案被诉行政强拆行为的适格被告。王胜利提起本次诉讼明显缺乏事实根据，不符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款，第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告王胜利的起诉。案件受理费50元退还给王胜利。 王胜利上诉称，1、被上诉人滁州市人民政府是组织实施本次土地及地上房屋的行政主体，应当对本次土地房屋征收过程中产生的相关法律责任负责，其作为本案的被告被起诉，主体适格。一审法院认定被上诉人滁州市人民政府的被告主体不适格错误。鉴于滁州市人民政府是组织实施本次土地征收的主体，其所颁发的《关于印发〈滁州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法〉的通知》（滁政〔2008〕35号）第六条规定内容，授权琅琊区、南谯区、安徽滁州经济技术开发区管理委员会具体负责本区域内集体所有土地房屋拆迁工作的表述属于行政委托行为，因此依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条第三款之规定，即便是安徽滁州经济技术开发区管理委员会和滁州经济技术开发区城北新区办事处实际参与了强制拆除过程，那么其行为结果也应当由滁州市人民政府承担责任。一审法院事实认定错误。根据滁州市自然资源和规划局的答辩可知，案涉土地上房屋拆迁是滁州市人民政府根据《关于滁州市2008年第7批次城市建设用地的批复》（皖政地〔2008〕431号）组织实施征收土地，并非一审法院错误依据安徽省滁州经济技术开发区管理委员会的《情况说明》所认定的“因66户村民集体申请拆迁而实施征收”。因此，即便在强××现场××人民政府××机关安徽××经济技术开发区管理委员会××派出机构××经济技术开发区城北新区办事处具体实施（包括委托其他主体实施）了强制拆除上诉人房屋的行为，那么也应当视为是基于组织实施前述征地批复的征地行为，其结果也应当由滁州市人民政府承担责任，不能仅仅以其下属机关安徽滁州经济技术开发区管理委员会的《情况说明》认定滁州市人民政府被告主体不适格。2、滁州市自然资源和规划局属于本案的适格主体。在本次房屋征迁过程中，滁州市自然资源和规划局作为实际参与组织实施《关于滁州市2008年第7批次城市建设用地的批复》（皖政地〔2008〕431号）土地征收工作，因此，属于本案的适格主体。3、安徽滁州经济技术开发区管理委员会、滁州经济技术开发区城北新区办事处均不具备承担本次征地拆迁的主体资格，其行为结果应当由滁州市人民政府承担责任。鉴于本案中涉案土地征收是由滁州市人民政府组织实施，因此应当根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释法释（2018）1号第二十条规定，即便是滁州经济技术开发区管理委员会参与了对案涉房屋的强制拆除，那么其行为结果也应当由滁州市人民政府承担责任。4、基于本案实际情况，请求指定异地或提审本案。鉴于本案被上诉人是滁州市人民政府和滁州市自然资源和规划局，依据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》及相关精神，结合本案实际，为了使得本案能够得到公平公正裁决，恳请提级审理本案或指定异地审理本案。5、被上诉人一审中所提供“误拆”证据，不能作为排除二被上诉人承担最终行政责任的依据。如果滁州经济技术开发区管委会或其派出机构参与了本次行政征收并实施了相关行政征收行为，因此而产生的法律责任也应该是由滁州市人民政府来承担。而在本案中被告二辩称是滁州经济技术开发区管委会所委托的江苏洪大建设工程有限公司的拆旧代理人刘某误拆，即便如此，根据拆迁现场有政府工作人员及村委会支书等数十人都在场的情况，政府对于拆除原告涉案房屋行为是明知并默许的，那么受托人刘某误拆的结果，参照我国《民法通则》和《民法总则》关于委托的规定，其行为结果也最终应当由滁州市人民政府来承担。因此行政机关的拆除房屋的行为是违法的，必须对上诉人承担行政赔偿责任。综上所述，一审法院就本案的案件事实认定不清，法律适用错误。上诉请求：撤销滁州市中级人民法院2020皖11行初23号行政裁定，提级审理或指定异地审理上诉人的起诉；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 滁州市人民政府答辩称，一、一审裁定事实清楚、证据充分，符合法律规定。(一)滁州市人民政府不是本案的适格被告。滁州市人民政府没有实施本案的拆除行为。滁州经济技术开发区管理委员会(以下简称市开发区管委会)依据《滁州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》第六条的规定，具体负责本案区域内集体所有土地房屋的拆迁和补偿、安置的组织实施工作。(二)滁州经济技术开发区作为国家级开发区，其管理部门市开发区管委会具有行政主体资格，可以独立承担相关法律责任。对此，《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第二十条与第二十一条是一般规定与特殊规定的关系。虽然该解释第二十条规定，没有法律、法规和规章授权，派出机构行使行政职权，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。但第二十一条规定确立了国务院、省级政府批准设立的开发区管理机构具有行政主体资格，其有权行使相关职权，承担相关责任。本案中，市开发区管委会即便是滁州市人民政府的派出机构，但它是国家级开发区的管理机构，具有行政主体资格，可以独立承担法律责任。二、上诉人的上诉请求无法律和事实依据上诉人所称的“拆迁现场有政府工作人员及村委会支书等数十人都在场的情况，政府对拆除原告涉案房屋行为是明知并默许的”，这与事实不符。本案中，市开发区管委会城北新区办事处是在该房屋被误拆后才知晓的。房屋拆除时，并没有任何政府工作人员和村委会书记在场。综上所述，滁州市中级人民法院的一审裁定事实清楚，法律规定，请求依法予以维持。 本院认为，本案的焦点是，两被上诉人是否是案涉拆除行为的责任主体。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。也就是说，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件，承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“事实根据”，就是起诉人既要证明被诉行政行为的存在，也要证明该行政行为是由其所诉被告实施，只有这样，人民法院才能针对具体行政机关的特定行为进行审查。集体土地征收过程中，被征收人的房屋被行政机关强制拆除且又没有证据证明具体拆除主体的，则一般情况下，应推定发布征地公告的行政机关为强拆主体，在土地行政主管部门已作出责令交出土地决定的情况下，则应推定该部门为强拆主体。本案中，王胜利的房屋位于征地范围之内且已被行政机关拆除，如果不能查明具体的拆除主体，则应按照前述规则推定滁州市人民政府实施了拆除行为。但是在一审审理过程中，安徽滁州经济技术开发区管理委员会城北新区办事处已明确承认拆除行为由其组织实施，且属误拆。安徽滁州经济技术开发区是经依法成立的国家级开发区，而滁州经济技术开发区城北新区办事处系安徽滁州经济技术开发区管理委员会设立的派出机构，具有独立承担法律责任的能力，根据“谁行为、谁被告”，“行为者、能担责”的原则，其应是被诉拆除行为的适格被告，王胜利可据此另行寻求救济。王胜利提供的证据不足以证明两被上诉人实施了拆除其房屋的行为，故其提起本案诉讼缺乏事实根据，一审法院裁定予以驳回并无不当。王胜利的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  胡 萍 二〇二〇年九月一日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；