浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终648号上诉人（原审原告）龚旭东，男，1986年11月27日出生，汉族，住浙江省义乌市。被上诉人（原审被告）义乌市人民政府稠江街道办事处，住所地浙江省义乌市稠江街道戚继光路**。法定代表人何家驹，主任。出庭行政负责人许永刚，副主任。委托代理人马亮。委托代理人赵杨根，浙江现代阳光律师事务所律师。上诉人龚旭东因与被上诉人义乌市人民政府稠江街道办事处（以下简称稠江街道办事处）农村住宅用地审批一案，不服浙江省义乌市人民法院（2019）浙0782行初378号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人龚旭东，被上诉人稠江街道办事处的出庭行政负责人许永刚、委托代理人马亮、赵杨根到庭接受询问。本案现已审理终结。原审法院认定：原告龚旭东系义乌市稠江街道新村村集体经济组织实有在册成员，自1998年10月1日取得农村土地承包经营权证，且享受村民待遇。2010年7月，原告龚旭东通过公务员考试进入金华市公安局工作，于2019年4月份辞职。其户籍未办理迁移。2018年9月3日，义乌市稠江街道新村村两委提出参加新社区集聚建设申请。2018年9月4日，被告稠江街道办事处予以同意。2018年10月15日，被告稠江街道办事处向市社区建设办作出稠江街道新村村整村参加新社区集聚建设情况说明，该说明载明：“现该村已100%农户签订拆迁安置协议，70%以上农户已进行置换权益面积审批，建议按申请表报上级领导同意，审批时间拟定2018年10月31日。”2018年10月24日，义乌市城乡新社区集聚建设领导小组经报请领导审批后同意义乌市稠江街道新村村参加新社区集聚建设。之后，该村启动新社区集聚建设。2019年8月10日，原告龚旭东以户主一人身份向所在村申请参加新社区集聚建设，并填写置换权益面积审批表，其中“本村（居）现有住房”“无”，置换方式“以每人175平方米建筑面积确定置换权益面积。”经所在新村村委会公示无异议，2019年8月18日，新村村委会在审批表签署意见，“该户属村级集体经济组织实有在册且享受村民待遇成员的1人，新社区集聚可计算1人。拟按照每人175平方米建筑面积确定置换权益面积，共计新社区集聚建设置换权益面积175平方米（其中：3/5为高层公寓权益面积；2/5为产业用房权益面积）。该户情况于2019年8月10日至2019年8月17日已公示，公示期间无异议”。同年10月18日，新村村委会向被告稠江街道办事处邮寄一式四份该审批表。2019年10月25日，被告稠江街道办事处作出告知书，告知义乌市稠江街道新村村民委员会（以下简称新村村委会）：龚旭东于2010年7月通过公务员考试进入金华公安局工作，于2019年4月份辞职。你村属参加城乡新社区集聚建设的村庄，参加集聚建设的人口计算截止日期为2018年10月31日。截止日期内龚旭东是公务员。根据义政发〔2016〕46号义乌市人民政府文件第四条规定，义农林〔2016〕257号义乌市农业林业局、义乌市监察局、义乌市人力资源和社会保障局文件，解决公职人员违规享受村集体经济成员待遇与民争利问题，明确了公职人员不能享受集体经济组织成员待遇。因此，龚旭东不符合集聚权益置换的审批对象，你村不应当将龚旭东作为集聚建设对象上报。另，《义乌市城乡新社区集聚建设实施细则》第三条“参加集聚建设的人口计算截止日”第一款规定，“行政村80%（自然村90%）及以上户代表同意参加集聚建设的村，以市城乡新社区集聚建设领导小组审批同意的时间，作为该村参加集聚建设的人口计算截止日；”第四条“集聚建设对象”第（1）项规定，“村级集体经济组织实有在册且享受村民待遇的成员”。原审法院认为，本案争议焦点有二：第一、龚旭东是否具有原告资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，案涉告知书系针对原告龚旭东的申请作出的，告知的对象虽然是新村村委会，但其内容是指向原告龚旭东，系认定龚旭东不符合集聚权益置换的审批对象，案涉告知书的实际相对人就是原告龚旭东。故龚旭东对案涉告知书提起行政诉讼，其原告主体适格。第二、案涉告知书是否合法。原告龚旭东是以村级集体经济组织实有在册且享受村民待遇成员为由申请置换权益面积，而在该村参加集聚建设的人口计算截止日前，原告龚旭东系公务员，按照义乌市的上述文件规定，公务员不享有参与宅基地安置等权益，故被告稠江街道办事处作出的上述案涉告知书合法。原告龚旭东诉请缺乏事实与法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告龚旭东的诉讼请求。案件受理费50元，由原告龚旭东负担。龚旭东上诉称，一、原审法院认定案涉《告知书》合法系基本事实认定不清、证据不足。（一）案涉《告知书》作出程序明显违法，但原审法院却对《告知书》作出程序的合法性未审查，系事实认定不清。《浙江省行政程序办法》第五条规定：“行政机关应当依法公开实施行政行为的依据、程序和结果。行政机关实施行政执法行为可能对公民、法人和其他组织权益产生不利影响的，应当事先告知并听取其陈述和申辩。”第五十二条规定：“行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权”。被上诉人针对上诉人申请的《义乌市城乡新社区集聚建设置换权益面积审批表》作出的《告知书》，明确对上诉人申请不予审批，当然对上诉人影响重大。因此，根据《浙江省行政程序办法》第五条、第五十二条之规定，被上诉人在作出《告知书》前应当事先听取上诉人的陈述和申辩。但本案中被上诉人不仅没有听取上诉人的陈述和申辩，甚至都没有将《告知书》送达给上诉人，更没有告知上诉人行政复议或者行政诉讼的救济途径。被上诉人无视法定行政程序的做法，显然属滥用行政权力。原判无视被上诉人作出《告知书》严重违反法定程序的事实，认定了被上诉人作出《告知书》程序的合法性。（二）被上诉人使用《告知书》对能否享受集体经济组织成员待遇、是否符合集聚建设权益置换对象进行认定属于超越职权，而原审判决却罔顾事实，错误认定被上诉人具有以上职权。根据《浙江省村经济合作社组织条例》（2007年09月28日印发，地，地方性法规十七条、第十九条第一款、第二十一条第（二）项规定可知：村集体经济组织成员认定权归属于村集体经济组织，集体经济组织成员依法同等享有收益分配、土地征收补偿费分配、宅基地使用和各项福利等权利。可见，被上诉人根本没有对村民是否享有集体经济组织成员身份、是否享有成员待遇进行认定的职权。集聚建设权益置换权利的本质是宅基地使用权，故集体经济组织成员待遇当然包括了参加集聚建设权益置换的权利。在被上诉人未提供任何证据证明其具有上述法定职权的情况下，原判决却错误地认定被上诉人具有上述职权。（三）原判决认定上诉人在截止日期前是公务员，但关于截止日期及公务员身份并未提供确切的证据证明。首先，被上诉人在《告知书》中认定“龚旭东所在村居参加城乡新社区集聚建设的人口截止日期为2018年10月31日”。但根据被上诉人用来证明截止日期的证据中，其中《参加新社区集聚建设申请表》中最后一栏的审批意见是“拟同意，报请……审批”，而另一份证据《情况说明》中最后的意见是“现该村已100%农户签订拆迁安置协议……审批时间拟定2018年10月31日”。“拟”这一词汇的意思是“准备、打算”，并非确定性的意思。其次，《参加新社区集聚建设申请表》中并没有体现人口截止时间，《情况说明》中拟定的是审批时间为10月31日，而并非人口截止时间，人口截止时间不可能和审批时间是同一天；因此，上诉人没有任何证据能够证明截止日期为10月31日。再次，被上诉人声称2018年9月上旬其曾将“2018年10月31日”这一截止日期进行过公示。但被上诉人也未能提供其将截止日期进行过公示的证据，上诉人也从未在村内看到过截止日期的公示。另外，关于上诉人是否具有、何时具有公务员身份，原审中被上诉人也未提供任何证据证明。但《告知书》却对上诉人具有公务员身份的时间节点进行了认定，无论上诉人在原审中是否对《告知书》确认的事实提出异议，均不能免除被上诉人在诉讼程序中对《告知书》认定事实的举证责任。因此，在案涉《告知书》认定事实的主要证据明显不足的情况下，原判决却错误地认为案涉《告知书》的证据确凿。（四）原判决在认定上诉人系集体经济组织实有在册人员的同时，却又排除上诉人参与宅基地安置等权益，逻辑上明显存在自我矛盾。原审查明上诉人龚旭东系义乌市稠江街道新村村集体经济组织实有在册成员，自1998年10月1日取得农村土地承包经营权证，且享受村民待遇。还查明，根据《义乌市城乡新社区建设实施细则》第四条“集聚建设对象”第（1）项规定，“村级集体经济组织实有在册且享受村民待遇的成员”。又根据《浙江省村经济合作社组织条例》第二十一条规定，“社员依法享有收益分配、土地征收补偿费分配、宅基地使用和各项福利的权利”。故，上诉人既然是村集体经济组织实有在册且享受村民待遇的成员，当然与其他同村集体经济组织成员一样都可成为集聚建设对象，享受同等权利。因此，原判决在认定上诉人龚旭东系村级集体经济组织实有在册且享受村民待遇的成员，同时又否定上诉人符合集聚建设对象，认定上诉人龚旭东不享有参与宅基地安置等权益，显然事实不清，自我矛盾。因此，原判决在被上诉人对《告知书》的认定的事实、作出程序合法性及行政主体资格未进行任何举证的情况下，对《告知书》的合法性进行了错误认定。原判决显然属于基本事实不清、证据不足，还存在逻辑上自我矛盾。二、原审法院以未公开、无上位法依据且对上诉人没有约束力的义政发[2016]46号、义农林[2016]257号两份文件作为依据，认定案涉《告知书》合法，系适用法律、法规错误。（一）被上诉人以未经公开的规范性文件作为行政行为的依据，明显违法。根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第十九条规定：“未经公开发布的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据”。本案中，被上诉人未能提供两份文件已经公开发布的证据，上诉人翻遍义乌市人民政府公报，均未能找到该两份文件；且在上诉人申请政府信息公开时，被上诉人也拒绝公开。故义政发[2016]46号、义农林[2016]257号两份文件当然不能作为行政管理的依据。但被上诉人却在《告知书》中依据该两份未公开的文件剥夺了上诉人的合法权益。（二）义政发[2016]46号、义农林[2016]257号两份文件对上诉人没有约束力。即使以上两份文件经过了合法的制定及公开程序，对上诉人没有任何约束力。首先，从以上两份文件的发布范围来看，该两份文件发布范围是义乌市各镇人民政府、各街道办事处、市政府各部门，均是义乌市政府下属的各机关部门。其次，从两份文件标题及正文内容来看，义政发[2016]46号文件是要求在义乌市政府系统内部开展廉政建设工作。而义农林[2016]257号文件系根据义政发[2016]46号文件而制定，其规定的排查方式是各单位按照干部管理权限进行排查，其排查对象是人事编制属于义乌市的在职公务员、事业单位人员。故以上两份文件约束的对象当然只能是义乌市政府机关各部门的在编人员。上诉人虽曾是公务员，但上诉人的公务员编制一直不在义乌，故义乌市政府各部门对上诉人从来没有干部管理权限。因此，上诉人当然不受以上两份文件的拘束。（三）义政发[2016]46号、义农林[2016]257号两份文件未限制公务员合规的享受集体经济组织成员待遇。即使义政发[2016]46号、义农林[2016]257号这两份文件合法，能作为被上诉人进行日常行政管理的依据。但上述两份文件只要求政府内部出台相关措施、进行自我排查，未明确何为违规享受集体经济组织成员待遇，更未限制公务员合规享受集体经济组织成员待遇。上诉人一直是稠江街道新村村村民，属于该村集体经济组织实有在册成员，且合法合规享受村民待遇。上诉人没有违法违规将户口迁回村内以获取不正当利益的情况，更从未有过两份文件中所说的“与民争利”的行为。因此，依据义政发[2016]46号、义农林[2016]257号这两份文件，当然不能得出上诉人不享受集体经济组织成员待遇，不享有宅基地安置等权益的结论。（四）若根据义政发[2016]46号、义农林[2016]257号两份文件限制公务员合规的享受宅基地安置等权益，则缺乏上位法依据。义政发[2016]46号、义农林[2016]257号两份文件不属于法律、法规、规章，也没有上位法的授权。《浙江省行政规范性文件管理办法》第八条规定：“制定行政规范性文件……没有法律、法规、规章为依据，不得规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容”。现行法律、法规或者规章并未对公务员同等享有集体经济组织成员待遇的权利作出限制，法无禁止即许可，而集体经济组织成员待遇包含了收益分配、土地征收补偿费分配、宅基地使用和各项福利的权利。可见，若被上诉人认为上述两份文件作出了限制公务员合法合规享受集体经济组织成员待遇的规定，那么这两份文件也当然因为与上位法《浙江省村经济合作社组织条例》相抵触而无效。因此，被上诉人错误适用义政发[2016]46号、义农林[2016]257号两份未公开、对上诉人没有约束力且抵触上位法的文件作出了《告知书》，该《告知书》系属没有法律规范依据作出减损公民权利的行为，属重大且明显违法。而原判却适用了以上两份未公开、对上诉人没有约束力且抵触上位法的文件作为裁判依据，错误支持了被上诉人的《告知书》，则显然属于适用法律、法规错误。三、被上诉人以《房屋拆迁补偿协议书》认定上诉人属集聚权益置换审批对象，后又以《告知书》进行否定，显然违反信赖利益保护原则。2018年9月4日上诉人与被上诉人签订的《房屋拆迁补偿协议书》中，被上诉人已经认定上诉人户内有村集体组织在册2人，非村集体经济组织1人，并承诺按此人员结构以集聚建设形式进行拆迁安置。正是基于对《房屋拆迁补偿协议书》的信赖，上诉人全家及上诉人父母，如期搬离并配合拆除了居住三十余年之久的农村住宅。后在上诉人向被上诉人提交《义乌市城乡新社区集聚建设置换权益面积审批表》时，被上诉人却以《告知书》的形式，毫无依据的否定了上诉人属于集聚权益置换审批对象的资格。上诉人的基本权利——生存权被毫无依据的草率剥夺，请问公民的信赖利益该如何保护？《告知书》明显违反信赖利益保护原则，但原判决却忽略了被上诉人的行政行为违反信赖利益保护原则，错误认定了《告知书》的合法性。四、上诉人作为公务员期间未享受过任何住房福利政策，《告知书》否认上诉人集聚建设对象的资格，显然违反了合理行政原则。正如被上诉人在原审中作为证据提交的浙江省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十五条规定：农村村民只能拥有一处宅基地。上诉人作为公务员期间，未享受过任何住房福利政策，以后也不再有机会享受。上诉人为了配合全村集聚建设的推进，已经配合拆除居住了三十余年的唯一住宅。如果上诉人在此次集聚建设中不能作为集聚建设核算人口，那么上诉人能否按照土地管理法单独申请宅基地？如果两者都不能，那上诉人的基本权利——生存权该如何得到保障？这显然违反了国家保障农村村民户有所居的法律规定，也显然缺乏合理性。原判决对《告知书》的合法性审查时，显然忽视了合理行政原则。五、原审法院存在证据采信错误，且逻辑上明显自我矛盾。（一）原审法院对上诉人提交的证据1、2、3、4、6的证明目的应当认定而未认定。证据1公安机关制发的户口本，该户口本清晰地记载着上诉人的户籍性质为农业家庭户。户口本作为户口性质最权威的证据，原审法院却对该证据的证明目的不予认定，显然属于证据采信错误。证据2情况说明与经济合作社社员情况表，该份证据均由上诉人所在集体经济组织出具，其中载明上诉人一直都是集体经济组织成员，又有经济合作社社员情况表佐证，足以证明上诉人一直都是稠江街道新村村集体经济组织成员从未变动。对于证据3中的义政发〔2013〕43号文件第16条明确规定，村级集体经济组织实有在册成员为集聚建设对象。证据3中的市委办〔2014〕79号文件第四条也明确规定村级集体经济组织实有在册且享受村民待遇的成员符合集聚建设对象。未对集体经济组织成员从事的职业作出任何排除规定，足以实现上诉人的证明目的。证据4义乌市城乡新社区集聚建设置换权益面积审批表，上诉人所在村居村民委员会已在审批表上审批同意后向街道上报，当然证明该村居村民委员会认为上诉人符合集聚建设对象的条件。证据6《土地承包经营权证》，该证系2018年8月由义乌市人民政府发给上诉人。根据《民法总则》第五十五条规定“农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户”，足以证明义乌市人民政府认同上诉人是享受集体经济组织成员且享受成员待遇的事实。对于上级政府已经确认的事实，被上诉人作为下级在没有任何依据的情况下对此进行否定，系严重损害政府公信力的行为。可见原审法院对上诉人在原审中提交的1、2、3、4、6的证据采信都存在重大错误。（二）原审法院对上诉人在原审中提交的证据证明目的有异议，但又用有异议的证据确认了待证事实，存在逻辑错误。原审法院确认上诉人系义乌市稠江街道新村村集体经济组织实有在册成员，自1998年10月1日取得土地承包经营权证，且享受村民待遇，并确认原告户口性质属于农业家庭户。除了上诉人在原审中提交的证据1、2、3、4、6这几组证据外，没有其他任何证据能够支撑原审法院确认的事实。故原审法院在对上诉人提交的证据证明目的有异议的同时，又根据异议的证据确认部分事实，逻辑错误明显。上诉请求：撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求。稠江街道办事处辩称，一、案涉《告知书》合法，事实清楚、证据充分。1、上诉人龚旭东于2010年7月通过公务员考试进入金华市公安局工作，于2019年4月份辞职，这是客观事实，且该事实与上诉人龚旭东在2019年10月17日向义乌市稠江街道信访陈述也相一致。2、依据《义乌市城乡新社区集聚建设实施细则》第三条第一款规定，以市城乡新社区集聚建设领导小组审批同意的时间，作为该村参加集聚建设的人口计算截止日。上诉人龚旭东现所属新村系参加城乡新社区集聚建设村庄，新村参加集聚建设的人口计算截止日期为2018年10月31日。截止日期内上诉人龚旭东是公务员。3、案涉《告知书》是根据相对人新村村民委员会提交材料作出的说明，并不存在不履职。4、对于上诉状中提到《告知书》程序问题。因《告知书》是依据事实，作出告知说明，并没有作出决定，而上诉人龚旭东凭在新村集聚建设的人口计算截止日期内不是公职人员的身份，可申请报批。故，案涉《告知书》并非对上诉人龚旭东产生直接、现实的权利义务的影响。二、案涉《告知书》适用法律正确。1、根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条“…农村村民宅基地的具体标准，由市、县人民政府在前款规定的幅度内根据当地实际确定”的地方性法规定授权，义乌市人民政府才有义政发【2016】46号文件，该文件后具体实施文件为义农林【2016】257号文件。义政发【2016】46号、义农林【2016】257号两文件有其上位法支撑。2、涉案文件排查对象为所有在职公务员（含参照公务员法管理工作人员），事业单位在编工作人员、国有企业及国有控股企业正式录用工作人员，以及离退休人员。故，两文件并没有排除不在义乌市就职公职人员，自然对上诉人龚旭东也应适用，若对在外公务员等公职人员不适用，则反而真出现明显不公平。综上所述，本案涉及是上诉人龚旭东在新村参加集聚建设的人口计算截止日期内是否是公职人员问题。而新村截止日期内龚旭东是公务员是客观事实，以参加集聚建设的人口上报不符合集聚条件。答辩人对新村村民委员会申请作出《告知书》并不存在不当之处。请求驳回上诉，维持原审判决。二审期间，上诉人向本院提交以下证据：证据1、房屋拆迁协议书及参加新社区集聚建设审批表，证明被上诉人于2018年9月4日与上诉人签订了房屋拆迁补偿协议书。该协议书第二条载明龚旭东一方有集体经济组织成员2人，系上诉人与上诉人儿子。另外，在之后的新社区集聚建设审批表中载明上诉人符合集聚建设条件。这一事实已经通过村级组织联村干部工作，片区、街道和义乌市新社区集聚建设领导小组的层层审批。证据2、义乌市人民政府作出的《政府信息依申请公开答复书》复印件1份，证明根据该信息公开答复书，被上诉人及义乌市人民政府均认为“义政发[2016]46号、义农林[2016]257号”两份文件与集聚建设审批无关，不能在集聚建设审批过程中引用。被上诉人发表质证意见如下：关于证据1中的协议，就补偿来说，协议中涉及的人口是与后面的水电补助、搬家费相关。至于宅基地是否能够得到审核审批，协议书中并没有具体约定，而是明确应按照政府最终审批的面积为准。对申请书真实性没有异议，可以证明集聚改造的最终审批时间是10月24日，而村里申请把截止日期延迟到10月底，并出具了一份说明。证据2信息公开答复中的文件均是指集聚政策，而“义政发[2016]46号、义农林[2016]257号”是解决公务员能否得到安置和审批的问题，对于公职人员应适用该两个文件进行审核。经审查，本院对上诉人提交的证据1真实性予以确认，但协议中并无关于安置面积的具体约定，该组证据无法达到上诉人的证明目的。对证据2的真实性予以确认，但并不能据此排除义政发[2016]46号、义农林[2016]257号文件的适用，不能达到上诉人的证明目的。经审理，本院对原审认定的事实予以确认。另查明：义农林〔2016〕257号义乌市农业林业局、义乌市监察局、义乌市人力资源和社会保障局文件载明：……四、解决公职人员违规享受村集体经济成员待遇与民争利问题专项行动。主要整治：公职人员违规享受村集体经济合作社分红、参与宅基地安置等问题。工作措施：出台农村集体经济组织成员资格界定若干意见，明确公职人员在宅基地安置、股东分红等方面的细化规定。开展公职人员参与村经济合作社分红、旧村改造等与民争利问题专项清理工作。及时核查反映公职人员与民争利问题的举报，做到发现一起、查处一起、通报曝光一起。本院认为，本案中被上诉人实际是以《告知书》的形式明确对龚旭东提交的《义乌市城乡新社区集聚建设置换权益面积审批表》不予批准，上诉人对该《告知书》提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。关于《告知书》的合法性问题。《义乌市城乡新社区集聚建设实施细则》第三条明确：“行政村80%（自然村90%）及以上户代表同意参加集聚建设的村，以市城乡新社区集聚建设领导小组审批同意的时间，作为该村参加集聚建设的人口计算截止日”。本案中的审批同意时间为2018年10月24日，被上诉人最终确定2018年10月31日为人口计算截止日期，并不存在对上诉人不利的情形，故告知书中认定在人口计算截止日期上诉人属于公职人员并无不当。据此，被上诉人基于〔2016〕257号义乌市农业林业局、义乌市监察局、义乌市人力资源和社会保障局文件精神，认定上诉人不能按村集体经济成员待遇取得集聚建设置换权益面积，有相应依据。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人龚旭东负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱红彦审 判 员 虞 行审 判 员 徐青雅二〇二〇年九月二十九日代书记员 董亚光