新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院行 政 判 决 书（2020）新31行初3号 原告：成万华，男，1954年8月30日出生，汉族，退休干部，住四川省成都市。原告：王素珍，女，1959年6月6日出生，汉族，退休职工，住四川省成都市。原告：成学峰，女，1985年3月14日出生，汉族，个体户，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。原告：成鑫，女，1988年6月27日出生，汉族，个体户，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。以上二人的共同委托诉讼代理人：成万华（系成学峰、成鑫之父），男，1954年8月30日出生，汉族，退休干部，住四川省成都市。以上二人的共同委托诉讼代理人：王素珍（系成学峰、成鑫之母），女，1959年6月6日出生，汉族，退休职工，住四川省成都市。被告：喀什市人民政府，住所地喀什市人民东路**。法定代表人：亚生江·亚合甫，系该市市长。委托代理人：李苇林，系喀什市人民政府副市长。委托代理人：李明，新疆驼铃律师事务所律师。被告：喀什市库木代尔瓦札街道办事处，，住所地新疆维吾尔自治区喀什市法定代表人：沙吉达木·玉努斯，该街道办主任。委托诉讼代理人：武乃文，新疆驼铃律师事务所律师。成万华、王素珍、成雪峰、成鑫等4人与被告喀什市人民政府（以下简称喀什市政府）、喀什市库木代尔瓦札街道办事处（以下简称喀什市）其他纠纷一案，向本院提起诉讼。2016年9月10日本院作出（2015）喀中法行初字第7号行政赔偿裁定书，成万华等4人不服该裁定向新疆维吾尔自治区高级人民法院上诉，2017年4月27日高级人民法院作出（2017）新行赔终1号行政裁定书，指令本院继续审理。本院于2019年9月23日作出（2018）新31行初11号行政裁定书，成万华等4人不服该裁定向新疆维吾尔自治区高级人民法院上诉，2019年12月17日高级人民法院作出（2019）新行终131号行政裁定书，指令本院继续审理。本院于2020年5月15日受理后，依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭审理了本案。原告成雪峰、成鑫的委托诉讼代理人成万华、王素珍，被告喀什市政府的行政机关负责人李苇林、委托诉讼代理人李明，被告喀什市库办的行政机关负责人沙吉达木·玉努斯、委托诉讼代理人武乃文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告成万华等4人诉称：请求确认被告喀什市人民政府、喀什市库木代尔瓦札街道办事处房屋征收程序违法，要求被告喀什市人民政府、喀什市库木代尔瓦札街道办事处执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）和《新疆维吾尔自治区关于贯彻实施的指导意见》（新建法（2011）17号）及《喀什市房屋征收与补偿安置指导意见》（喀什市政发（2012）2号）文件的规定。事实与理由：喀什市政府长期拒不执行《征补条例》及喀市政发（2012）2号文件，准许不具备组织实施房屋征收与补偿主体资格的喀什市库办制定《老城区21片区（加拉买力斯）危旧房改造公益项目搬迁补偿、安置实施方案》及《喀什市老城区危旧房改造公益项目21片区成套楼房居民就近（改造区）住房安置协议书》。喀什市政府拒不执行《中华人民共和国宪法》第十三条、三十九条、五十三条、《中华人民共和国物权法》、国办发（2010）15号紧急通知、《征补条例》、喀市政发（2012）2号文件，在未补偿的情况下于2013年11月1日强拆成万华等4人楼房，导致家中物品下落不明。经本院依法释明后，成万华等4人变更诉讼请求为请求确认被告喀什市政府、库办拆除原告成万华等4人的房屋系非法强拆。被告喀什市政府辩称：一、本案涉案房屋项目应当适用原《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称原《拆迁条例》），本案不存在喀什市政府实施的征收与补偿的行政行为。1．根据《征补条例》第三十五条的规定，本条例自2011年1月21日公布之日起实施，2001年6月13日国务院公布的《拆迁条例》）同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原来的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。本案涉案房屋项目拆迁许可证颁发的时间为2011年1月1日，故本案项目应当按照《拆迁条例》办理；2．《拆迁条例》第四条规定：“拆迁人应当按照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可的单位。”的具体规定，本案涉案房屋拆迁许可证明确记载拆迁人为喀什市库办，因此依照《拆迁条例》规定的拆迁人喀什市库办负责涉案项目的实施。综上，恳请驳回成万华等4人对喀什市政府的起诉。二、喀什市政府不是本案的适格被告。根据“谁行为、谁被告”确定行政诉讼适格被告的原则，在没有证据证明喀什市政府实施了具体的行政行为的前提下，喀什市政府不是本案的适格被告。三、喀什市库办在具体对成万华等4人所居住的老城区21片区实施的危旧房改造工作中，对安置补偿的过程采取有利于被拆迁人的原则，按照《征补条例》的精神和喀市政发（2012）2号文件的指导意见去执行符合立法本意，符合广大居民的利益，不违背法律精神，应当予以支持。四、成万华等4人不同意喀什市库办的协商方案实属无理。综上请求法院依法驳回成万华等4人的诉讼请求。被告喀什市库办辩称：1．同意喀什市政府的答辩意见。虽然《征补条例》已于2011年1月21日开始实行，但是，根据《征补条例》及原《拆迁条例》规定，将本案诉争项目，即成万华等4人所居住的21片区实施危旧房改造工作继续由喀什市库办来具体实施，有事实和法律依据；2．喀什市库办也不是本案的适格被告；3．喀什市库办在具体对成万华等4人所居住的21片区实施危旧房改造工作中，对安置补偿的过程采取有利于被拆迁人原则，按照《征补条例》的精神和喀市政发（2012）2号文件的指导意见去执行符合立法本意，符合广大居民的利益，不违背法律精神，应当予以支持；4．虽然成万华等4人不同意喀什市库办的协商方案属实无理，但是喀什市库办还是同意按照《征补条例》及喀市政发（2012）2号文件的精神给予依法安置补偿。原告成万华等4人为证明其主张，向本院提供了以下证据：一、2011年7月29日喀什日报周末第6版，即文章“2011年3月文化路社区，外围片区改造正式拉开帷幕”，证实征收行为系喀什市政府委托喀什市库办实施。经质证，喀什市政府对该份证据的真实性无异议，对所要证实的问题不予认可，认为本案就不存在征收行为，更谈不上喀什市政府委托喀什市库办实施征收。喀什市库办对报纸的真实性无法确定，由于没有原件无法核对，即便是真的，也无法证明成万华等4人的主张，报纸上这段文字讲的是对喀什民生问题和旧城改造的问题，跟成万华等4人的诉求没有关联性。二、2015年4月喀什市库办写给喀什市国土资源局的关于老城区危旧房改造拆迁问题的答复及2013年3月写给成万华的答复中均载明2011年年初喀什市政府启动了老城区改造工作。喀什市政府和喀什市库办拒不执行590号令和自治区新建法（2011）17号和《喀什市房屋征收与补偿安置指导意见》，整个征收程序违法。经质证，喀什市政府认为2013年3月20日给成万华的答复为复印件，如果与原件一致对其真实性无异议，对合法性和关联性有异议，这证实不了喀什市政府采取了征收行为，这份证据是依据《征补条例》和原《拆迁条例》由喀什市库办实施的。喀什市库办对该份证据的真实性无异议，对关联性不予认可，对成万华等4人所要证明的问题不予认可，认为案涉房屋的拆迁程序是依照原《拆迁条例》实施的，补偿标准按照《征补条例》实施的。三、拆迁公告一份，证实是由喀什市政府委托库办来实施拆迁工作。经质证，喀什市政府对该证据真实性、合法性无异议，对关联性不予认可，认为其恰好证明喀什市库办是按照《拆迁条例》开展工作，被诉行为并非是征收行为。喀什市库办对该份证据真实性、合法性无异议，对关联性不予认可，成万华等4人称征收程序违法，喀什市政府委托喀什市库办拆迁是不对的，喀什市库办就是拆迁人，实施的是拆迁程序，不存在委托关系。四、驼铃律师事务所的律师函，证实由喀什市政府委托喀什市库办实施征收。经质证，喀什市政府对该证据真实性、合法性无法确认，即使是真的，对这个程序究竟是适用原《拆迁条例》还是《征补条例》，应当按照法律规定来认定，实体上按照《征补条例》就高不就低得的则，是喀什市库办坚持的原则，对成万华等4人表述的征收程序已按照《征补条例》来进行操作。喀什市库办的意见与喀什市政府意见一致。五、喀什市库办公布的《老城区21片区（加拉买力斯）危旧房改造公益项目搬迁补偿、安置实施方案》（以下简称《实施方案》），证实喀什市政府委托喀什市库办实施征收，喀什市库办没有权利制定该《实施方案》。经质证，喀什市政府对该份证据的真实性、合法性无异议，对要证明的问题有异议，认为该《实施方案》就是按照国务院令305号《拆迁条例》实施的，取得拆迁许可证的具体时间为2011年1月1日，《征补条例》颁发之前取得，证明喀什市库办实施的行为是合法的。喀什市库办对该份证据的真实性、合法性无异议，对要证明的问题有异议，认为该证据反而能证明喀什市库办作为拆迁人在实施该《实施方案》，依据是依照原《拆迁条例》进行的。六、横幅照片一张，内容为喀什市老城区21片区（南侧）成套楼房改造从2011年4月15日至2011年5月5日签订搬迁协议并腾空房屋的每平方米奖励100元，同年5月6日至5月16日签订搬迁协议并腾空房屋的每平方米奖励50元；同年5月16日以后签订搬迁协议并腾空房屋的不予以奖励等，证实喀什市库办没有权利制定该《实施方案》，征收房屋程序违法。经质证，喀什市政府对该证据的真实性无异议，对合法性及要证明的问题有异议，该横幅不能证实喀什市政府实施或者委托他人实施，即便喀什市库办拉这个横幅，其也是按照《实施方案》来操作的，不违反法律规定，并且成万华等4人没有享受奖励与所诉利益无关。喀什市库办对证据的真实性、合法性无法确定，但是认为奖励办法是存在的，喀什市库办根据喀什市政府10号文件有权制定此奖励办法，也是由喀什市库办执行的，对要证明的问题关联性不认可，认为拆迁行为不是市政府委托实施，喀什市库办是依法实施的。被告喀什市政府为证明其主张，向本院提供了以下证据：房屋拆迁许可证拆许字（2011）第1号，证实该项目属于老项目（2011年1月21日以前发生的）应当适用《拆迁条例》的规定，同时说明喀什市政府不是本案适格被告。经质证，成万华等4人对证据的真实性、合法性、关联性都不认可，认为拆迁许可证已经过期。喀什市库办对该证据的真实性、合法性、关联性均予以认可，认为喀什市库办是依照合法程序取得的。被告喀什市库办为证明其主张，向本院提供了以下证据：一、房屋拆迁许可证一份，建设用地规划许可证一份，证实成万华等4人所居住的21片区实施的危旧房改造工作是由喀什市库办来具体实施的，是符合法律规定的。经质证，成万华等4人对房屋拆迁许可证的真实性无异议，对合法性、关联性均不予认可，对建设用地规划许可证的真实性、合法性、关联性均不予认可。喀什市政府对该两份证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。二、喀什老城区21片区事实的危旧房改造方案研讨会议纪要一份，证实本案成万华等4人居住的21片区实施的危旧房改造工作从2010年6月26日已开始研究，属于老项目，适用《拆迁条例》，不适用《征补条例》。经质证，成万华对会议纪要的真实性、合法性、关联性都不予认可，与在自治区高级人民法院开庭时陈述的会议纪要不一样。喀什市政府对该份证据的真实性、合法性、关联性均予以认可，认为成万华等4人辩解在自治区高级人民法院出示的会议纪要，因跨度时间很长，该份是一份原件，针对此项目开了很多次会议，不能因为某一次会议就否定这次会议。三、《实施方案》一份，证实本案拆迁主体是喀什市库办，拆迁程序是按照《拆迁条例》进行的，《征补条例》还未出台，诉争的该项目属于老项目，按照当时的法律规定制定的《实施方案》，符合当时的法律精神。经质证，成万华等4人对该份证据的真实性认可，对合法性、关联性不予认可，认为喀什市库办没有权利制定该《实施方案》。喀什市政府对这份证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。四、成万华的答复及收条两份，证实喀什市库办同意按照喀什市政府喀什政发（2012）2号文件的精神，采取有利于被拆迁人的原则给予成万华等4人安置补偿，但是不得超出文件精神漫天要价。经质证，成万华等4人对答复的真实性、合法性、关联性局均予以认可。喀什市政府对这份证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。五、喀什市政府喀什政发（2012）2号文件一份，证实该文件出台后，在具体安置补偿问题上，喀什市库办采取了有利于被拆迁人的原则给予协商补偿。经质证，成万华等4人对答复的真实性、合法性、关联性均予以认可。喀什市政府对这份证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。六、喀什市库办与拆迁区其他业主的协议书（段荣）一份，证实喀什市库办协商均是依法协商，原告成万华等4人的主张远远高于规定的标准。经质证，成万华等4人对该文件的真实性、合法性、关联性均予以认可。喀什市政府对这份证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。七、喀什市库办分别于喀什阿曼拆迁有限公司（签订日期2011年3月15日）、喀什安乐拆迁有限责任公司（签订日期2011年1月17日）、喀什市宇通拆迁有限责任公司（签订日期2011年1月21日）签订的委托拆迁协议书。经质证，成万华等4人对于委托拆迁协议书不发表任何意见。喀什市政府对这份证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。本院对上述证据认定如下：成万华等4人提供的证据一，喀什市政府对其真实性予以认可，喀什市库办对其真实性无法确定，本院该份证据的真实性予以认定；证据二、证据三，二被告对真实性无异议，本院对其真实性予以认定；证据四，二被告对真实性无法确认，本院对其真实性不予认定；证据五，二被告对真实性、合法性均无异议，本院对其真实性、合法性予以认定；证据六，喀什市政府对该份证据的真实性予以认可，喀什市库办对该份证据的真实性无法确认，本院对其真实性予以认定。喀什市政府提供的证据，来源合法，符合证据的法定形式，成万华等4人对该份证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，喀什市库办对该份证据的真实性、合法性、关联性均予以认可，本院对其证明效力予以认定。喀什市库办提供的证据一，来源合法，符合证据的法定形式，本院对其证明效力予以认定；证据二，成万华等4人对该份证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，喀什市库办对该份证据的真实性、合法性、关联性均予以认可，本院对其证明效力予以认定；证据三，成万华等4人及喀什市政府对该份证据的真实性予以认可，本院对其真实性予以认定；证据四至证据六，成万华等4人及喀什市政府对该份证据的真实性、合法性、关联性均予以认可，本院对该份证据的真实性、合法性、关联性均予以认可；证据七，成万华等4人对该份证据未发表意见，喀什市政府对该份证据的真实性、合法性、关联性均予以认可，本院对该份证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。经审理查明，原告成万华从案外人钱自能处购买喀什市塔什库尔干第二干休所1号楼2单元252室（原系1单元5楼154室），该房屋由原告成万华、王素珍、成学峰、成鑫共同居住，未取得房屋所有权证及土地使用权证。2011年1月1日，喀什市房屋拆迁管理办公室针对喀什老城区改造21号南片区项目建设向喀什市库办颁发房屋拆迁许可证，拆迁范围为喀什市文化路南侧、克孜都维路北侧部分居民的房屋，老城区改造21号片区南侧的居民房屋拆迁，以规划红、蓝线确定的范围为准；拆迁实施单位为喀什阿曼拆迁有限公司；拆迁期限为2011年1月24日至2012年1月23日。2011年1月14日，喀什市国土资源局向喀什市库办颁发建设用地批准书及建设用地规划许可证，用地位置为喀什市文化路南侧、克孜都维路北侧（老城区改造21号片区）。原告成万华等4人原居住的案涉房屋位于上述拆迁范围内。2011年4月11日，喀什市库办文化路社区作出《搬迁公告》，要求加拉买力斯片区内各住户做好搬迁准备，具体搬迁事宜与喀什市库办老城区21片区危旧房改造办公室联系。喀什市库办始终未能与原告成万华等4人达成拆迁补偿安置协议。案涉房屋后被拆除。原告成万华等4人主张案涉房屋及地下室的建筑面积为107.5平方米，警卫室面积平均后每户1.15平方米，合计108.65平方米。被告喀什市库办主张案涉房屋面积为88.57平方米，置换后面积为107.5平方米（含地下室面积18.93平方米）。本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、被告喀什市政府是否是本案适格的被告；二、被告喀什市库办是否是本案适格的被告；三、喀什市政府、喀什市库办是否违法拆除原告成万华等4人房屋。针对争议焦点一、二。根据《行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”该条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，成万华等4人请求确认被告喀什市政府、喀什市库办强制拆除其房屋的行政行为违法。强制拆除行为本身属于行政事实行为，对行政相对人不产生法律约束力，但对行政相对人的权益造成损害。对行政事实行为提起诉讼，应当以实施该行为的行政机关为被告。根据原《拆迁条例》第四条第二款规定：“本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。”第三款规定：“本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”该条例第六条规定：“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。”本案中，喀什市库办是取得拆迁许可的拆迁人，喀什市政府虽然下发了《喀什市房屋征收与补偿安置指导意见》，但成万华等4人提供的证据并不足以证明案涉拆除行为系喀什市政府作出，也不足以证明喀什市政府与喀什市库办之间存在明确的委托关系。另，喀什市库办在庭审答辩中认可案涉房屋拆除行为系其组织实施，并且其提供的与喀什阿曼拆迁有限公司签订的委托拆迁协议，与拆迁许可证载明的拆迁实施单位为喀什阿曼拆迁有限公司相互印证，同时喀什市库办作为喀什市政府的派出机关，依法享有行政职权，对外独立承担法律责任。故，喀什市库办作为涉案房屋的拆迁主体，系本案适格被告。根据“谁行为、谁被告”的原则，喀什市政府并非本案适格被告。根据《行政诉讼法》第二十四条第一款：“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。”的规定，本院有权审理本案。针对争议焦点三。本院认为，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并对被拆迁人补偿、安置。首先，根据原《拆迁条例》第四条、第七条、第九条、第十条的规定，对城市规划区内国有土地上房屋实施拆迁的单位，必须取得房屋拆迁许可证后，方可实施房屋拆迁。实施房屋拆迁前，拆迁人须向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：建设项目批准文件；建设用地规划许可证；国有土地使用权批准文件；拆迁计划和拆迁方案；办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请；房屋拆迁管理部门自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。拆迁人委托拆迁的，应当向被委托的拆迁单位出具委托书，并订立拆迁委托合同。本案中，喀什市库办取得拆迁许可证，拆迁期限为2011年1月24日至2012年1月23日，其于2011年3月15日与喀什阿曼拆迁有限公司签订委托拆迁协议书，成万华等4人陈述其房屋于2013年11月1日被拆除，喀什市库办未提交关于向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请的证据，其强制拆迁超过许可证上的拆迁期限。其次，根据原《拆迁条例》第十六条、第十七条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照原《拆迁条例》规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。本案中，喀什市库办与成万华等4人就涉案房屋未达成拆迁补偿安置协议，双方也未向房屋拆迁管理部门申请裁决，喀什市库办亦未向人民法院申请强制执行，便委托相关人员强制拆除涉案房屋，在强制拆迁涉案房屋前就被拆除房屋的有关事项也未向公证机关办理证据保全。综上，喀什市库办强制拆除行为违反了前述法律规定，由于该强制拆除行为不具有可撤销的内容，故应当确认违法。综上，原告成万华、王素珍、成学峰、成鑫的诉讼请求成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，判决如下：一、确认被告喀什市库木代尔瓦札街道办事处对原告成万华、王素珍、成学峰、成鑫的房屋实施的强制拆除行为违法；二、驳回原告成万华、王素珍、成学峰、成鑫对被告喀什市人民政府的起诉。案件受理费50元（原告成万华、王素珍、成学峰、成鑫已预交），由被告喀什市库木代尔瓦札街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。审  判  长   帕提古丽艾则孜审  判  员   郭     斌人民 陪 审员   马  震  江二 〇 二 〇 年 九 月 二 十 六 日书  记  员   刘  四  杰