安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终923号 上诉人（一审原告）闫振华，男，1969年10月2日出生，汉族，住安徽省临泉县。 委托代理人李霞，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）临泉县人民政府，住所地安徽省临泉县政务新区**，统一社会信用代码11341221003173206K。 法定代表人梁永勤，该县县长。 委托代理人王明岗，该县司法局工作人员。 委托代理人路晓龙，该县司法局工作人员。 上诉人闫振华因诉临泉县人民政府行政复议一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2019）皖12行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 闫振华向一审法院起诉称，其在临泉县城××行政村××闫庄拥有房屋，以经营五金商铺和旅馆为生。现该地块涉及征地拆迁，针对补偿安置标准问题其与相关征收部门未达成一致意见。2019年7月2日，其房屋被非法强拆，随后相关建设单位组织大量人员违法占用其原房屋所在地段进行违法施工。其遂于同年7月23日向临泉县自然资源和规划局递交了违法占地查处申请书，该局于7月26日签收后未在法定期限内作出任何处理。其向临泉县人民政府申请行政复议。2019年12月18日，其收到临泉县人民政府作出的临复〔2019〕69号《行政复议决定书》，临泉县人民政府以临泉县自然资源和规划局没有职权对施工行为是否合法进行界定及查处为由驳回其复议申请。其向临泉县自然资源和规划局申请查处的事项是相关单位违法占用其原房屋所在地块违法施工行为，即申请该局对违法占地行为予以查处，而不是针对违法施工行为进行查处。其向临泉县人民政府提起行政复议时已经明确了复议请求、事实和理由，也将相关用地问题的法律依据予以说明，但临泉县人民政府认定事实错误，混淆其申请复议的事项，作出的复议决定应予撤销。请求撤销临泉县人民政府作出的临复〔2019〕69号行政复议决定，并判令临泉县人民政府重新作出复议决定。 一审法院经审理查明，2015年12月9日，安徽省人民政府作出皖政地（增减挂钩）〔2015〕238号《关于临泉县2015年第11批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》，同意在该批次申报的临泉县田桥街道办事处八里村、城关镇（经济开发区）南园居委会、大闫社区、单桥镇王楼村用地范围内，征收挂钩项目区建新地块农民集体农用地17.8214公顷（其中耕地16.1718公顷），另同意征收农民集体建设用地4.5827公顷。以上合计批准建设用地22.4041公顷，按呈报的土地开发利用规划用途，用于城镇建设，不得改变用地位置。同年12月27日，临泉县人民政府据此作出临政秘〔2015〕218号《征地公告》，临泉县国土资源局作出临国土资〔2015〕349号《征地补偿标准和安置方案公告》。闫振华的涉案房屋位于该征收范围内。涉案土地征收后出让给临泉县城关新汇英九年一贯制学校。2016年6月21日，临泉县国土资源局与临泉县城关新汇英九年一贯制学校针对位于临泉县邢塘街道规划迎宾大道南侧、建设路东侧、规划幸福路北侧的56459.40平方米国有建设用地签订了编号为341221出让【2016】28号《国有建设用地使用权出让合同》。同年7月11日，临泉县城乡规划局给临泉县新汇英学校颁发了地字第341221201600061号《建设用地规划许可证》；11月9日，临泉县城乡规划局就该校1—4号教学楼、综合楼、实验楼、食堂、1—3号宿舍、大门、安防室、消防泵房、人防地下室的建设为其颁发了建字第341221201600098号《建设工程规划许可证》；12月15日，临泉县住房和城乡建设局为其颁发了3412211610120101-SX-001号《建筑工程施工许可证》。 2019年7月23日，闫振华向临泉县自然资源和规划局邮寄了《违法占地查处申请书》，请求：1、依法查处临泉县新汇英教育集团、临泉县千秋建筑有限公司占用其临泉县城××行政村××闫庄原房屋所在区域进行施工建设的违法行为，并依法追究相关单位负责人及相关责任人员的法律责任；2、将查处上述违法行为的结果以书面形式予以回复。临泉县自然资源和规划局收到该申请后未予回复。同年10月28日，闫振华以临泉县自然资源和规划局的行为属于不履行法定职责为由向临泉县人民政府申请复议，请求临泉县人民政府依法责令临泉县自然资源和规划局对相关单位占用闫振华原房屋所在区域进行施工建设的违法行为予以查处，并将查处上述违法行为的结果以书面形式予以回复。临泉县自然资源和规划局针对闫振华的复议申请作出以下行政复议答复意见：一、该局作为县政府领导的自然资源主管部门，没有职权对施工行为是否合法进行界定及查处，闫振华应当向县城市管理局反映。二、闫振华房屋所在区域已被省政府批准征收，县政府也按照省政府批复对该区域土地进行了征收，依法将土地出让给临泉县新汇英学校。至此，该土地所有权已属于国有，使用权属于临泉县新汇英学校，闫振华不具有行政复议资格。综上，请求临泉县人民政府依法驳回闫振华的行政复议申请。临泉县人民政府经审查认为，临泉县自然资源和规划局无职权对施工行为是否合法进行界定及查处，遂依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，于2019年12月12日作出临复〔2019〕69号行政复议决定，驳回了闫振华的复议申请。 一审法院另查明，2017年12月9日，临泉县机构编制委员会印发了临编委〔2017〕37号《关于印发临泉县城管执法体制改革有关职责、机构和人员编制划转工作方案的通知》，原由县住建局承担的住房城乡建设领域全部行政处罚职责划转县城管执法局。 2019年8月30日，临泉县住房和城乡建设局向临泉县城市管理行政执法局作出《住建领域案件移送函》。该移送函载明：由临泉县新汇英学校建设的位于临泉县建设南路与幸福路交叉口的“新汇英学校移建项目操场看台”建设项目未取得建筑工程施工许可证擅自开工建设，违反了《中华人民共和国建筑法》第七条之规定，请根据《中华人民共和国建筑法》第六十四条、《建设工程质量管理条例》第五十七条之规定给予行政处罚。该工程总造价65.92万元，建议对建设单位临泉县新汇英学校处工程合同价款1%的罚款，即0.6592万元。请临泉县城市管理行政执法局依法调查处理，并将处理情况反馈临泉县住房和城乡建设局。同年9月15日，临泉县城市管理行政执法局对“新汇英学校移建项目操场看台擅自开工建设案”予以立案。11月14日，临泉县城市管理行政执法局对建设单位临泉县新汇英中学作出临城管罚决字［2019］314—1号行政处罚决定；对建设单位临泉县新汇英中学的项目负责人刘金山作出临城管罚决字［2019］314—2号行政处罚决定；对施工单位安徽天瑞建筑工程公司作出临城管罚决字［2019］314—3号行政处罚决定；对施工单位安徽天瑞建筑工程公司的施工项目负责人马金辉作出临城管罚决字［2019］314—4号行政处罚决定。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织向行政机关提出行政复议申请，应当符合法律、法规规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，申请人认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出复议申请。《中华人民共和国复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请的申请人应当与具体行政行为有利害关系。对利害关系的理解，通常需要考虑以下两个因素：一是应当限于法律上的利害关系。只有公民所主张的权利是受法律保护的权利或利益，才可能与被诉行政行为建立利害关系，不能理解为所有直接或间接与被诉行政行为有联系的当事人都是利害关系人。二是当事人主张的这种法律上的权利或利益存在受被诉行政行为侵犯的可能性。本案中，涉案土地已被依法征收并出让给了临泉县城关新汇英九年一贯制学校。闫振华与被征收并出让后的涉案土地没有利害关系。闫振华向临泉县人民政府提起的涉案行政复议申请不符合行政复议受理条件，临泉县人民政府作出被诉行政复议决定，结果并无不当。闫振华的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。本案争议系因涉案土地被征收而引发，若闫振华对征收或补偿行为等不服，可依法通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护合法权益。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回闫振华的诉讼请求。 闫振华上诉称，1、其尚未丧失对涉案土地的权利，针对相关部门没有履行查处职责问题申请行政复议符合行政复议受理条件。2、行政复议被申请人具有土地违法行为查处的法定职责，临泉县人民政府认定事实错误。3、行政复议被申请人针对其提出的违法占地查处申请未依法履行查处职责。4、临泉县人民政府作为复议机关，未尽到全面审查职责，对复议案件事实认定不清，作出错误的复议决定，一审判决没有予以纠正，系事实认定错误。其是针对房屋所在土地上的违法占地行为请求临泉县自然资源和规划局进行查处，在临泉县自然资源和规划局未依法履行查处职责情况下，其向临泉县人民政府申请行政复议，但临泉县人民政府却以临泉县自然资源和规划局无权对施工行为是否合法进行界定及查处为由，驳回复议申请，显然事实认定不清。综上，一审判决认定事实、适用法律错误。请求撤销原判并发回重审，或改判支持其一审诉讼请求。 临泉县人民政府未向本院提交书面答辩意见。 临泉县人民政府一审中向法庭提交了以下证据：1、统一社会信用代码证、闫振华的身份证复印件及行政复议申请书，证明其审查闫振华提出的行政复议申请符合法律规定。2、临泉县机构编制委员会临编委〔2017〕37号《关于印发临泉县城管执法体制改革有关职责、机构和人员编制划转工作方案的通知》及《临泉县城管执法体制改革有关职责、机构和人员编制划转工作方案》，证明临泉县自然资源和规划局没有职权对施工行为是否合法进行界定及查处。3、安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）〔2015〕238号《关于临泉县2015年第11批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》、临政秘〔2015〕218号《征地公告》、临泉县国土资源局临国土资〔2015〕349号《征地补偿标准和安置方案公告》、341221出让【2016】28号《国有建设用地使用权出让合同》、地字第**《建设用地规划许可证》、建字第341221201600098号《建设工程规划许可证》、编号3412211610120101-SX-001《建筑工程施工许可证》，证明闫振华涉案房屋所在区域的集体土地已被依法征收并出让给临泉县城关新汇英九年一贯制学校，临泉县新汇英学校项目已取得建设用地规划许可证、建筑工程施工许可证、建设工程规划许可证，并非违法占地。4、临泉县住房和城乡建设局作出的《住建领域案件移送函》、临泉县城巿管理行政执法局作出的《行政处罚案件立案审批表》、临城管罚决字［2019］314-1号、［2019］314-2号、［2019］314-3号、［2019］314-4号行政处罚决定书，证明闫振华违法占地查处申请中涉及的临泉县新汇英学校移建项目操场看台未取得建筑工程施工许可证擅自开工建设案已经由临泉县城巿管理行政执法局立案查处。5、行政复议案件受理审批表、行政复议申请受理通知书及送达回证、行政复议书面答复通知书及送达回证、行政复议答复意见书、行政复议决定审批表、临复〔2019〕69号《行政复议决定书》及送达回证，证明被诉行政复议决定适用法律正确，程序合法。 临泉县人民政府一审中向法庭提交了以下依据：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十七条、第二十三条、第二十八条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条、 闫振华一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证复印件及房屋所在位置图；2、现场照片4张，以上证据证明其房屋被拆除后，相关部门违法占用其土地施工的事实。3、违法占地查处申请书及EMS快递单、邮件全程跟踪查询结果，证明其向临泉县自然资源和规划局提出违法施工查处申请，该局未作任何答复的事实。4、行政复议申请书；5、临泉县人民政府临复〔2019〕69号《行政复议决定书》，以上证据证明其依法向临泉县人民政府申请行政复议，临泉县人民政府混淆其申请复议的事项，作出的错误复议决定应予撤销。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请的申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，闫振华以临泉县自然资源和规划局未依法履行查处职责为由，向临泉县人民政府申请行政复议，请求责令临泉县自然资源和规划局立即对相关单位占用其原房屋所在区域进行施工建设的违法行为予以查处，并将查处上述违法行为的结果以书面形式予以回复。就违法施工行为，临泉县城市管理行政执法局已对相关单位和人员作出行政处罚决定。即使按闫振华主张，其系就临泉县自然资源和规划局不履行查处非法占地法定职责，而非不履行查处违法施工职责提出复议申请，根据一审查明的事实，涉案土地已经安徽省人民政府批准征收，并出让给了临泉县城关新汇英九年一贯制学校。闫振华对被征收土地原来享有的合法权益，自征收决定生效后，亦已转化为补偿安置权益。根据土地管理法及实施条例的规定，虽然临泉县自然资源和规划局对非法占地的行为负有依职权进行查处的职责，但临泉县自然资源和规划局未履行或未及时履行查处职责，并未侵害到闫振华的主观权利。因此，闫振华提出的复议申请不符合法定受理条件，临泉县人民政府决定驳回其复议申请，结果并无不当。 综上，一审判决驳回闫振华的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。闫振华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人闫振华负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年九月九日 法官助理李磊 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。