浙江省义乌市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0782行初198号 原告杜秀琴，男，1962年5月13日出生，汉族，住义乌市。 委托代理人彭映，四川筑金律师事务所律师。 委托代理人彭清华，四川筑金律师事务所律师。 被告义乌市人民政府廿三里街道办事处，住所地：义乌市廿三里街道中新街**。 法定代表人杨钟坚，主任。 委托代理人朱淑才，浙江红太阳律师事务所律师。 委托代理人金浩然，浙江红太阳律师事务所律师。 原告杜秀琴诉被告义乌市人民政府廿三里街道办事处（以下简称“廿三里街道办”）房屋行政强制一案，本院于2020年7月21日立案受理，于同年7月24日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年8月13日、2020年8月25日、2020年9月18日三次公开开庭审理了本案。原告杜秀琴及其委托代理人彭清华，被告廿三里街道办出庭行政机关负责人楼允良及委托代理人朱淑才、金浩然到庭参加第一次庭审。原告杜秀琴及其委托代理人彭映，被告廿三里街道办出庭行政机关负责人楼允良及委托代理人金浩然到庭参加第二次庭审。原告杜秀琴及其委托代理人彭清华，被告廿三里街道办出庭行政机关负责人陈凯及委托代理人朱淑才、金浩然到庭参加第三次庭审。本案现已审理终结。 原告杜秀琴诉称，2020年7月3日2时许，被告将一份没有编号的限期拆除通知书贴在了原告家的大门上，该通知书称：“你（单位）在葛塘牛坞山背地块的违法建设行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定。现依据相关法律、法规规定，限你（单位）在2020年7月10日之前将违法建（构）筑物自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除。”原告认为，被告无权出具限期拆除通知书，也无权剥夺原告应当享受的申辩、陈述权，其所谓的违法建筑物没有法律上的客体，属事实不清，没有法律依据。案涉住宅不存在违法情形，被告作出的限期拆除通知书事实不清，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国民事诉讼法》等有关法律法规的规定，严重侵害了原告的合法权益。诉请：1、撤销被告于2020年7月3日作出的限期拆除通知书；2、诉讼费及律师代理费由被告承担。原告当庭补充：街道办事处没有强拆的职权，强拆没有法律依据，义乌市人民政府规范性文件违反上位法土地管理法及土地管理法实施条例的规定。被告的行为程序违法，剥夺了原告陈述和申辩的权利。案涉房屋是经村集体允许修建，并符合一户一宅，符合宪法关于保障基本居住权的规定，且一家九口面积总共264平方米，未超过规定面积，土地管理部门应当依据中央土地政策补办宅基地使用权证。本案发生的根源是被告以拆违之名行拆迁之实，且不按标准给予补偿。被告采取的方式无法解决问题。葛塘村未列入拆迁红线范围，被告组织拆迁的行为是非法的，应通过正常拆迁程序进行。被告应公平公正的按规定补偿安置，城市户口不能享受安置没有法律依据。原告要求被告按就原告户按可计算人口10人进行安置。 原告于2020年8月25日向本院申请一并审查《义乌市人民政府办公室关于开展国土资源历史遗留积案清理工作的通知》，浙江省高级人民法院、浙江省国土资源厅、浙江省“三改一拆”行动领导小组办公室《关于集中清理国土资源历史遗留积案与健全国土资源非诉行政案件“裁执分离”机制有关问题的会议纪要》，义三改一拆办〔2017〕46号《关于加快推进国土资源历史遗留积案清理工作的通知》。理由为：《义乌市人民政府办公室关于开展国土资源历史遗留积案清理工作的通知》第一条第（一）款第2项，浙江省高级人民法院、浙江省国土资源厅、浙江省“三改一拆”行动领导小组办公室《关于集中清理国土资源历史遗留积案与健全国土资源非诉行政案件“裁执分离”机制有关问题的会议纪要》中第一条第（一）款第1项、第三条第（二）款第2项，义三改一拆办〔2017〕46号《关于加快推进国土资源历史遗留积案清理工作的通知》第三条，与行政强制法第十六条、第十七条相违背，与行政强制法立法精神，行政措施的设定、执行机关等规定相违背。行政强制执行由法律设定，不能由规范性文件设定。行政强制法对行政强制措施的设定、行政强制执行机关以及委托权等做了明确规定，不得委托其他单位实施。案涉规范性文件违反了上述规定，擅自扩大了执法主体，应予纠正或者撤销。 原告杜秀琴向本院提供如下证据： 证据1、义乌市人民政府廿三里街道办事处强制执行公告复印件一份； 证据2、限期拆除通知书复印件一份； 证据1、2共同用以证明被告发出强制执行公告和限期拆除通知书，剥夺原告陈述、申辩的权利的事实。 证据3、2010年12月10日关于杜秀琴户牛坞山背建房情况说明一份、会议记录核对件二份及浙江省农村合作银行现金缴款单复印件一份，用以证明案涉房屋的来源合法，原房屋是危房，经村两委同意重建房屋，原告缴纳了建房保证金5万元。 证据4、2020年8月14日义乌市廿三里街道葛塘村民委员会情况说明一份，用以证明原告缴纳案涉房屋的土地平整费86000元。 被告廿三里街道办辩称，杜秀琴非法占用土地建住宅行为事实清楚、证据确凿，经义乌市人民法院生效裁判文书准予强制执行。本机关依据《义乌市人民政府办公室关于开展国土资源历史遗留积案清理工作的通知》作出限期拆除通知书行为合法。原告的诉讼请求依法应予驳回。2007年3月，杜秀琴未经用地审批擅自在廿三里街道葛塘村“牛坞山背”动工建房，2008年3月21日，原义乌市国土资源局对杜秀琴作出义土资监字（2008）第142号土地违法案件行政处罚决定书，责令限期拆除在非法占用的264平方米土地上新建的房屋。2008年9月25日，义乌市人民法院作出（2008）义预行审登字第581号行政裁定书，对“限期拆除在非法占用的264平方米土地上新建的房屋”准予强制执行。2017年4月13日，《义乌市人民政府办公室关于开展国土资源历史遗留积案清理工作的通知》，要求市“三改一拆”办将人民法院准予执行但未执行到位的案件统一交由违法建筑物所在地的镇街组织实施。2020年7月3日，本机关依据上述事实和法律文书对杜秀琴作出限期拆除通知书。综上，本机关作出限期拆除通知书行为合法。当庭补充：限期拆除通知书不是一个独立可诉的行为，原告的起诉应依法裁定驳回。2017年7月4日，义乌市“三改一拆”行动领导小组办公室发出《关于加快推进国土资源历史遗留积案清理工作的通知》，并附带法院已裁定但未执行到位的历史遗留积案清单一份，在该清单中案涉房屋列于第16位。综上，被告作出限期拆除通知书的行为是按照义乌市人民政府办公室、义乌市“三改一拆”行动领导小组办公室相关公文的要求所作出的执行行为，是原义乌市国土资源局、义乌市人民法院对原告违章建筑予以处理的执行环节，不是一个独立的行政行为，要求拆除不是被告的意志也不是被告的行为，该通知书不具有行政诉讼法意义上的可诉性，请求法院驳回原告的起诉。 关于原告要求对三份文件合法性审查的问题，该三份文件，不具有规范性文件公开发布，具有普遍约束力，在一定期限内反复使用这三个特性，不属于国务院关于加强规范性文件管理的通知中所列的规范性文件，也不属于我国宪法所确定的具有法律地位的规范性文件范畴，而系行政机关或者司法机关与行政机关之间就某个具体案件予以沟通联络的公文。该三份文件系对我省或者我市范围内关于国土资源历史遗留积案的涉案主体、涉案内容进行个别处理的行政公文，不具有普遍约束力，也不能在一定期限内反复适用。三份文件指向的并非一般性违章建筑，而是特定的经过国土资源部门行政处罚，经过人民法院裁定准予强制执行的对象，每个对象都是具体确定不能混淆、不可重复操作和使用的。三份文件上位文件是浙江省高级人民法院对辖区内各级法院作出的裁定准予行政机关强制执行，是司法授权，不需要国家另外的法律来规定。原告关于该三份公文违反行政强制法相关条款的情形并不存在，行政强制分为行政强制措施和行政强制执行两类，行政强制措施又分为查封、扣押、冻结。本案限期拆除通知书及作出限期拆除通知书所依据的三份公文，指向的均是强制执行，因此不适用行政强制法第十六条、第十七条关于行政强制措施的规定。同样，原告提出后两份文件违反行政强制法的相关情形也不存在。综上，三份文件不属于规范性文件，不违反行政强制法的相关规定。 被告廿三里街道办在法定期限内向本院提供如下事实证据和法律依据。 事实证据： 证据1、土地违法案件行政处罚决定书核对件一份，用以证明2008年3月21日，原义乌市国土资源局对杜秀琴作出土地违法案件行政处罚决定书，责令原告限期拆除在非法占用的264平方米土地上新建的房屋。 证据2、行政裁定书核对件一份，用以证明2008年9月25日，义乌市人民法院作出（2008）义预行审登字第581号行政裁定书，对“限期拆除在非法占用的264平方米土地上新建的房屋”，准予强制执行。 证据3、《义乌市人民政府办公室关于开展国土资源历史遗留积案清理工作的通知》印发件一份，用以证明通知要求人民法院准予执行但未执行到位的案件，统一交由违法建筑物所在地的镇街组织实施。 证据4、限期拆除通知书原件一份，用以证明2020年7月3日被告依据行政裁定书和通知，对原告发出限期拆除通知书。 证据5、《关于集中清理国土资源历史遗留积案与健全国土资源非诉行政案件“裁执分离”机制有关问题的会议纪要》印发件一份； 证据6、原义乌市国土资源局函复印件一份； 证据7、《关于加快推进国土资源历史遗留积案清理工作的通知》及清单印发件一份。 证据5、6、7共同用以证明根据浙江省高级人民法院等单位会议纪要的精神，义乌市人民政府将人民法院准予执行但未执行到位的案件，统一交由违法建筑物所在地的镇街组织实施。 法律依据： 1、《中华人民共和国土地管理法》。 2、《中华人民共和国城乡规划法》。 本院依职权调取以下证据：（2008）义行执字第386号非诉行政案件执行函、非诉行政执行案件移送执行告知书，民事裁定书复印件各一份。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下认定： 对原告提供的证据，被告对所有证据的真实性均无异议。对证据1、2，限期拆除通知是司法授权的协助执行的行为，不是被告独立完成的行政处罚决定，因此不具有通知原告陈述、申辩的职能。原告对限期拆除通知和强制执行公告有异议，要求陈述、申辩的，应当在作出行政处罚决定书或者义乌市人民法院准予强制执行裁定书环节提出，而不应向协助执行该处罚决定书和裁定书的被授权人即本案被告提出。证据3、4，合法性在当时的历史条件下，处于待定状态，村委会因为村务需要与村民之间协商形成的相关事项其内容是否合法，要看相关的事项报送到具体的行政部门审批结果出现后才能确定。本院对原告提供的证据的真实性均予以认定。 对被告提供的证据，原告对证据1、2，三性无异议。证据3、5、7，真实性无法核实，不知道附件是否完整，三性不予认可。如果三份文件不是规范性文件，将不能作为被告行政行为合法性的依据。证据4，真实性无异议，合法性有异议。证据6，真实性由法院核实，关联性、合法性有异议。经核对，本院对被告提供的证据的真实性均予以认定。 对本院依职权调取的证据，原告发表如下意见：真实性无异议。义乌市人民法院委托原义乌市国土资源局执行，并非本案被告，被告并无强拆的职权。原义乌市国土资源局不能将执行的权力再转委托。被告发表如下意见：三性无异议。证明本案原告非法占用264平方米土地建房屋属于历史遗留积案，原义乌市国土资源局未按照人民法院裁定的内容落实执行，符合浙江省高级人民法院，义乌市三改一拆办，义乌市人民办公室相关文件内容，义乌市三改一拆办明确将该案列入清单移送被告执行，被告接到协助执行通知后，对原告发出的限期拆除通知是一种善意的催告，应驳回原告的起诉。对本院依职权调取的证据，本院予以认定。 经审理查明，2007年3月，杜秀琴未经用地审批擅自在廿三里街道葛塘村牛坞山背地块上平整土地动工建房。2008年3月21日，原义乌市国土资源局作出义土资监字（2008）第142号土地违法案件行政处罚决定书，决定对杜秀琴的非法占用土地行为处罚如下：1、责令退还非法占用的264平方米土地给原土地权属单位；2、限期拆除在非法占用的264平方米土地上新建的房屋；3、对非法占用的264平方米土地，处以每平方米28元的罚款，计人民币7392元。后原义乌市国土资源局向本院申请执行该行政处罚决定书。2008年9月25日，本院作出（2008）义预行审登字第581号行政裁定书，裁定对申请执行人义乌市国土资源局作出的义土资监字（2008）第142号土地违法案件行政处罚决定书中“限期拆除在非法占用的264平方米土地上新建的房屋”，准予强制执行。在执行过程中，本院于2008年11月24日将该案移送原义乌市国土资源局负责组织实施，并于2008年11月28日作出（2008）义行执字第386号民事裁定，裁定本院（2008）义行执字第386号案本次执行程序终结。 2016年12月27日，浙江省高级人民法院、浙江省国土资源厅、浙江省“三改一拆”行动领导小组办公室印发《关于集中清理国土资源历史遗留积案与健全国土资源非诉行政案件“裁执分离”机制有关问题的会议纪要》，其中规定对人民法院裁定准予执行后交由国土资源部门组织实施但未执行到位的案件，对责令限期拆除违法建（构）筑物等内容，国土资源部门组织实施确有困难的，报请县（市、区）人民政府书面同意后，由县（市、区）人民政府指定违法建（构）筑物所在地的乡镇人民政府（街道办事处）组织实施，国土资源主管部门积极做好配合工作。2017年4月13日，《义乌市人民政府办公室关于开展国土资源历史遗留积案清理工作的通知》规定对人民法院裁定准予执行后交由国土资源和综合行政执法部门组织实施但未执行到位的案件，在去年全市面上已开展集中整治基础上，由市“三改一拆”办统一交由违法建筑物所在地的镇人民政府（街道办事处）组织实施。原义乌市国土资源局依照上述文件的规定和要求，将本院委托其执行的案涉行政处罚决定书交由义乌市“三改一拆”行动领导小组办公室移交给被告廿三里街道办组织实施。 2020年7月3日，廿三里街道办作出限期拆除通知书，责令杜秀琴于2020年7月10日之前将违法建（构）筑物自行拆除，逾期将强制拆除。同日，被告廿三里街道办发出强制执行公告，载明“2020年7月3日，本机关依据义乌市国土资源局行政处罚决定书、义乌市人民法院裁定书、义乌市三改一拆办文件等，作出限期拆除通知书，责令葛塘村杜秀琴户在2020年7月10日前履行法定义务，自行拆除占地面积约264㎡的六间五层违法建筑。” 本院认为，案涉限期拆除通知书系依据本院（2008）义预行审登字第581号行政裁定作出，其性质为被告廿三里街道办在执行法院生效裁定过程中对原告杜秀琴所做的告知行为，并未对原告杜秀琴设定新的权利义务。综上，原告杜秀琴的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。关于规范性文件合法性审查问题，规范性文件的合法性审查具有附属性，即以行政行为合法性审查为前提。本案应驳回原告起诉，故对《义乌市人民政府办公室关于开展国土资源历史遗留积案清理工作的通知》，浙江省高级人民法院、浙江省国土资源厅、浙江省“三改一拆”行动领导小组办公室《关于集中清理国土资源历史遗留积案与健全国土资源非诉行政案件“裁执分离”机制有关问题的会议纪要》，义三改一拆办〔2017〕46号《关于加快推进国土资源历史遗留积案清理工作的通知》不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告杜秀琴的起诉。 预交的案件受理费50元，于本裁定生效后退还原告杜秀琴。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  王来来 人民陪审员  杨 旭 人民陪审员  季小丹 二〇二〇年九月二十四日 书 记 员  陈 双