昆明铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）云71行初35号原告宁德方，男，1953年1月15日出生，汉族，住云南省昆明市宜良县。委托代理人陆迦楠、汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。被告宜良县人民政府，住所地云南省昆明市宜良县匡远镇温泉路**，统一社会信用代码11530125015123118E。法定代表人刘中政，该县县长。委托代理人王琳。委托代理人田大志，云南海泰廌合律师事务所律师。原告宁德方不服被告宜良县人民政府（以下简称县政府）作出的拆迁公告，于2020年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年6月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月24日公开开庭审理了本案，原告宁德方的委托代理人陆迦楠、汪庆丰，被告县政府的委托代理人王琳、田大志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。县政府于2017年6月1日作出《关于宜良县匡山片区改造项目拆迁公告》（以下简称拆迁公告），并附《宜良县匡山片区改造项目集体土地及地上建（构）筑物征迁补偿安置方案》。原告宁德方诉称：其在宜良县住房一套，系集体土地性质，自上个世纪90年代末，至今已居住20多年。自2017年开始，县政府对其所在的匡山片区实施征收，但其一直没有看到合法征收手续，没有见过征地批文，没有见过征收土地公告和补偿安置方案公告，也未与征收部门达成征收协议。县政府下属的征收部门告知宁德方，县政府于2017年6月1日作出的拆迁公告就是法定征收文件。宁德方认为县政府作出的拆迁公告违反法定程序，没有行政主体资格，侵害其合法权益。综上，宁德方请求确认县政府于2017年6月1日作出的拆迁公告无效。被告县政府辩称：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十三条的规定，本案不属于人民法院受案范围。县政府作出拆迁公告并不是指向特定的公民、法人和其他组织，只是依职权，根据法律、法规的有关规定进行的一个行政告知而已，尚不属于行政诉讼中针对具体行政管理相对人的具体行政行为，未对其权益产生实质“侵犯”。2.县政府2017年6月1日发布拆迁公告，且在宁德方所在的匡山社区进行了张贴，拆迁期限从2017年6月1日至2017年10月31日。拆迁公告自2017年6月12日起也一直载于县政府网站。宁德方在县政府作出拆迁公告伊始就已经知道公告内容，但迟迟未向有管辖权的法院起诉，也未申请行政复议，其起诉已经超过起诉期限，法院不应受理。3.就被诉拆迁公告本身而言，县政府的行为亦合法合规。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条的规定，县政府具有征收土地的行政主体资格。县政府按照法定程序履行了合法手续，发布拆迁公告的基础性前期工作也依法依规进行。综上，请求依法驳回宁德方的起诉。原告向本院提交以下证据材料：1.拆迁公告，以证实拆迁公告包含拆迁范围、拆迁时间等内容，是可诉的具体行政行为。2.房屋所有权证、集体土地使用证，以证实宁德方所有的房屋在拆迁范围内。3.催告书、拟责令交出土地通知书，以证实县政府依据拆迁公告对宁德方施加压力，已经对宁德方的权利产生了实质性影响。经质证，县政府对上述证据的真实性予以认可，但对证明目的不予认可，对证据2、3的关联性不予认可。县政府在法定期限内向本院提交了证明行政行为合法的以下证据材料：第一组：1.县政府统一社会信用代码证书；2.县政府法定代表人任职公告；3.县政府法定代表人身份证明，以证实县政府的主体资格。第二组：4.《宜良县发展和改革局关于对宜良县2016-2017年棚户区改造建设项目（一期）——宜良县匡山片区改造项目可行性研究报告的批复》（宜发改投资〔2016〕106号）；5.《宜良县国土资源局关于宜良县2016-2017你那棚户区改造项目（一期）——宜良县匡山片区改造项目用地预审的意见》（宜国土资规〔2016〕4号）；6.《宜良县人民政府关于印发的通知》（宜政通〔2016〕17号）；7.《宜良县人民政府拟征收土地告知书》；8.拆迁公告张贴情况照片；9.县政府网站截图；10.拆迁公告，以证实县政府作出的拆迁公告程序合法。此外，县政府当庭提交云南省国土资源厅2018年2月28日作出的云国土资复〔2018〕77号《云南省国土资源厅关于宜良县2017年度第五批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》，以及昆明市人民政府2018年3月15日作出的昆政地转〔2018〕12号《转发云南省国土资源厅关于宜良县2017年度第五批城镇建设农用地转用及土地征收的批复的通知》，以证实拆迁公告所涉及的集体土地征收已经取得批复。经质证，宁德方发表以下意见：对第一组证据予以认可；第二组证据中，证据4、5与本案无关，证据6是拆迁公告的附件，证据7只能说明县政府作出拆迁公告时没有得到省政府、国务院的批准，证明本案所诉行政行为违法，对证据8、9、10无异议，但不能达到其证明目的；对县政府当庭提交的两份文件，因超过法定举证期限，不予认可，不予发表质证意见。本院认为，宁德方提交的证据材料，以及县政府提交的第一、二组证据材料均来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院均予以采信，但是否能够达到其证明目的，本院需结合其他证据及本院查明的事实进行认定。对于县政府当庭提交的两份文件，虽然超过举证期限，但因本案系集体土地征收，涉及社会公共利益，该两份证据材料与本案事实的认定有关联，故本院采信作为认定事实的依据。经审理查明，2017年6月1日，县政府作出拆迁公告，主要内容为按照县发展和改革局《关于宜良县2016-2017年棚户区改造建设项目可行性研究报告的批复》（宜发改投资〔2016〕106号），对宜良县匡山片区改造项目范围内（北至寿山路，南至雉山坡、萤火巷，西至振兴街，东至西河以东20米）集体土地上的建（构）筑物实施拆迁改造，拆迁人依法对被拆迁人及时足额补偿，拆迁启动时间为2017年6月1日，结束时间至2017年10月31日。同时，《宜良县匡山片区改造项目集体土地及地上建（构）筑物征迁补偿安置方案》作为拆迁公告的附件，对征迁范围内的补偿原则、补偿标准、工作机构等内容作了详细的说明。拆迁公告作出后，县政府即在相关社区进行张贴，并在县政府网站上予以发布。宁德方所有的一套房屋坐落于拆迁公告公布的拆迁范围内，该房屋产权证号为昆明市房权证宜良县字第**，集体土地使用证号为宜土集用（2002）字第004820号，至本案诉讼时，该房屋尚未被拆除。另查明，云南省国土资源厅于2018年2月28日作出云国土资复〔2018〕77号《关于宜良县2017年度第五批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》，同意宜良县征收匡远镇办事处发达社区居民委员会、起春社区居民委员会的集体建设用地2.6328公顷。昆明市人民政府于2018年3月15日作出昆政地转〔2018〕12号《转发云南省国土资源厅关于宜良县2017年度第五批城镇建设农用地转用及土地征收的批复的通知》，将上述批复转发给县政府。上述两文件涉及的被征收土地范围包含拆迁公告中涉及的土地范围。综合双方的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.本案是否属于法院行政诉讼受案范围；2.被诉拆迁公告是否无效。本院认为，本案被诉拆迁公告由县政府作出，县政府系适格被告。宁德方所有的房屋位于拆迁公告中涉及的拆迁范围内，其作为利害关系人有权提起诉讼，具备原告主体资格。1.关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题宁德方认为，虽然被诉行政行为名为公告，但其中拆迁范围、补偿标准、启动时间等都很明确，已经包括了征收决定应有的所有内容，是可诉的行政行为。县政府认为，本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围，拆迁公告不同于拆迁决定，拆迁公告并不是指向特定的公民、法人和其他组织，尚未对宁德方产生实际影响。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的……”本案中，县政府作出的拆迁公告对宜良县匡山片区拆迁改造项目的范围、拆迁时间、补偿原则、补偿标准、工作机构等内容都予以明确，且县政府自发布拆迁公告至今，未再另行作出涉及该棚户区改造项目的征收决定，故该拆迁公告虽名为“公告”，实际应视为县政府对匡山片区集体土地实施征收的决定。因此，根据上述法律规定，本案属于行政诉讼受案范围。2.关于被诉拆迁公告是否无效的问题宁德方认为，县政府作出拆迁公告时，所涉集体土地的征收尚未经国务院、省级人民政府批准，故县政府不具有作出该拆迁公告的主体资格，且没有依据，均属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且违法情形，该拆迁公告无效。县政府认为，《中华人民共和国土地管理法》及实施条例规定由县政府组织实施集体土地的征收，县政府具有作出拆迁公告的主体资格；拆迁公告并没有强制力，县政府在2018年3月15日取得市政府批文之前，一直都没有具体组织实施拆迁工作，因此拆迁公告不存在重大且违法情形。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”据此，“重大且明显违法”是构成无效行政行为的条件。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条具体列举规定了“重大且明显违法情形”为：“（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”据此，县级以上地方人民政府具有组织实施土地征收的法定职权，故本案县政府征收土地具有法律规范依据，并无不具有行政主体资格的情形。同时，该条还规定了土地征收应先经法定程序批准后方能组织实施。本案中，县政府于2017年6月1日作出被诉拆迁公告，而云南省国土资源厅于2018年2月28日才作出所涉征地的批复，故被诉拆迁公告的内容确实存在未批先征违反法定程序的情形。但后来该土地征收行为已实际获批，相关审批程序已经得到补正、完善，不存在客观上不可能实施的情形，故涉案拆迁公告不存在“重大且明显违法”之情形，不符合判定行政行为无效的条件。庭审中，经本院释明，宁德方坚持要求确认县政府作出涉案拆迁公告的行为无效，拒绝变更诉讼请求。综上所述，县政府作出拆迁公告的行政行为违法，但不属于无效情形，对宁德方要求确认该行政行为无效的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下：驳回原告宁德方的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宁德方负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  艾年玉审判员  李 宴审判员  王 佳二〇二〇年九月九日法官助理穆升福书记员闵正仙