关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终482号 上诉人（一审原告）：房亚贤，女，1948年3月15日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。委托诉讼代理人：郭浪，女，1975年11月12日出生，汉族，住西藏自治区拉萨市城关区，系房亚贤之女。上诉人（一审原告）：刘怀喜，男，1953年6月14日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。委托诉讼代理人：刘转宁，女，1988年1月5日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区，系刘怀喜之女。上诉人（一审原告）：陈改全，男，1960年8月12日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。被上诉人（一审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：李明远，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：白斌，该市人民政府工作人员。委托诉讼代理人：王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城区新城大院。法定代表人：赵一德，该省人民政府省长。委托诉讼代理人：孙逸帆，该省人民政府工作人员。上诉人房亚贤、刘怀喜、陈改全（以下简称房亚贤等3人）因诉被上诉人西安市人民政府、陕西省人民政府安置补偿方案及行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初286号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月24日公开开庭审理了本案。上诉房亚贤的委托诉讼代理人郭浪，上诉人刘怀喜的委托诉讼代理人刘转宁，上诉人陈改全，被上诉人西安市人民政府的委托诉讼代理人白斌、王琳娟，被上诉人陕西省人民政府的委托诉讼代理人孙逸帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2016年8月27日，西安国际港务区管理委员会（以下简称港务区管委会）作出西港告字[2016]4号《关于新筑铁路综合物流中心项目余家村搬迁工作的通告》，并公布了《西安国际港务区XX中心XX村搬迁安置补偿实施方案》（以下简称安置补偿方案）。房亚贤等3人不服安置补偿方案，向陕西省人民政府申请行政复议。2019年4月3日，陕西省人民政府作出陕政复决字[2019]28号《行政复议决定书》（以下简称28号复议决定），维持了安置补偿方案。房亚贤等3人系西安市灞桥区新合街道办余家村西腰张村村民，在该村拥有宅基地并建有房屋。2016年6月29日，原国土部向原陕西国土资源厅作出国土资预审字[2016]90号《关于西安枢纽新筑综合物流中心项目建设用地预审意见的复函》，明确“西安枢纽新筑综合物流中心项目已列入《铁路物流基地布局规划及2015-2017年建设计划》，该项目用地符合供地政策，原则同意通过用地预审”。房亚贤等3人的宅基地及房屋在上述项目的拆迁范围内。2016年7月28日，原陕西省国土资源厅向原西安市国土资源局作出陕国土资函[2016]115号《关于西安铁路枢纽新建新筑物流基地工程征地拆迁工作有关问题的函》明确“一、关于征地拆迁工作的组织模式。新筑物流基地工程征地拆迁工作由省国土资源厅代表省政府协调，西安市政府负责，西安国际港务区管委会组织实施。二、关于征地拆迁补偿标准。明确永久用地、临时用地、铁路回收地的补偿标准以及征地涉及被征地农民社会保障问题等其他相关问题”。2016年9月30日，原国土资源部办公厅向原陕西国土资源厅作出国土资厅函[2016]1589号《关于西安铁路枢纽新建新筑物流基地控制性工程先行用地的复函》，同意涉案项目先行用地22.0013公顷。2016年10月21日、11月11日，原陕西省国土资源厅和原西安市国土资源局分别对上述复函进行了转发。2018年2月10日，原国土资源部向陕西省人民政府作出国土资函[2018]54号《关于西安铁路枢纽新建新筑物流基地工程建设用地的批复》，同意西安市灞桥区将农民集体所有农用地152.2301公顷、未利用地0.1098公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地36.4821公顷，作为关于西安铁路枢纽新建新筑物流基地工程建设和拆迁安置用地。2018年4月27日，西安市人民政府作出[2018]第70-1号《征收土地公告》。同日，原西安市国土资源局作出[2018]第70-2号《征地补偿安置方案公告》。2018年7月25日，西安市人民政府向原西安市国土资源局灞桥分局作出市国土字[2018]第303号《关于同意关于西安铁路枢纽新建新筑物流基地项目征收灞桥区新合街道余家村等有关村组集体土地补偿安置方案的批复》，同意原西安市国土资源局灞桥分局呈报的征地补偿安置方案。2016年8月25日，XX街道XX村委会及中共新合街道办余家村支部委员会共同召开会议并讨论形成《会议纪要》，一致同意余家村实施征地及部分村组搬迁，同意按照安置补偿实施方案实施。期间，港务区管委会向村民发放了《西安新筑铁路综合物流中心项目征迁工作意见征询表》。2016年8月27日，港务区管委会作出西港告字[2016]4号《关于新筑铁路综合物流中心项目余家村搬迁工作的通告》，并公布了安置补偿实施方案。2017年3月17日，涉案项目搬迁安置补偿工作会议在余家村村委会召开，搬迁安置指挥部、余家村三委会、村民代表参加会议并形成《会议纪要》，一致同意余家村实施征地及部分村组搬迁，同意按照安置补偿方案实施。另查明，关于搬迁安置后涉及村民养老保险及社会保障等问题，安置补偿方案第5.7条规定，按照《西安市被征地农民养老保险实施办法（试行）》《西安市灞桥区新征地农民就业和社会保障暂行办法》的规定为被搬迁人办理养老保险并承担费用。再查明，房亚贤等3人因对安置补偿方案不服，先后经过多次行政复议和行政诉讼。2019年1月11日，根据西安铁路运输法院（2018）7102行初2355号行政裁定，房亚贤等3人向陕西省人民政府申请行政复议，请求撤销安置补偿方案，或依法确认违法。2019年3月8日，陕西省人民政府作出延期审理通知书并送达申请人。2019年4月3日，陕西省人民政府经过审理作出**复议决定并邮寄送达房亚贤等3人。一审法院认为：本案的争议焦点是：一、西安市人民政府作出的安置补偿方案是否合法。二、陕西省人民政府作出的28号复议决定是否合法。关于焦点一，西安市人民政府作出的安置补偿方案是否合法的问题。《西安市棚户区改造管理办法》第七条第一款规定，高新技术产业开发区、经济技术开发区、曲江新区、浐灞新区、航天产业基地、国际港务区、XX城XX户区改造工作由其管委会负责，项目所在地人民政府应当予以配合。《关于西安铁路枢纽新建新筑物流基地工程征地拆迁工作有关问题的函》第一条规定，新筑物流基地工程征地拆迁工作由省国土资源厅代表省政府协调，西安市人民政府负责，西安市国际港务区管委会组织实施。港务区管委会作为西安市人民政府设立的派出机构有权作出涉案项目安置补偿方案。房亚贤等3人主张港务区管委会超越职权作出安置补偿方案，依法不能成立。2016年6月29日，原国土资源部作出国土资预审字[2016]90号《关于西安铁路枢纽新建新筑物流中心项目建设用地预审意见的复函》第一条明确，西安铁路枢纽新建新筑物流中心项目用地符合供地政策，原则同意通过用地预审。2016年9月30日，原国土资源部办公厅出具国土资厅函[2016]1589号《关于西安铁路枢纽新建新筑物流基地控制性工程先行用地的复函》，同意涉案项目先行用地22.0013公顷。随后，原国土资源部作出《关于西安铁路枢纽新建新筑物流基地工程建设用地的批复》，同意对西安铁路枢纽新建新筑物流基地工程建设用地进行征收。据此，西安市人民政府作出[2018]第70-1号《征收土地公告》。原西安市国土资源局作出[2018]第70-2号《征地补偿安置方案公告》。征地实施前，港务区管委会制作并向被搬迁人发放了《西安新筑铁路综合物流中心项目征迁工作意见征询表》，征求了被搬迁人的意见。同时，港务区管委会亦召开了搬迁安置补偿工作会议，村委会、村党支部及村民代表均进行了讨论并形成《会议纪要》。随后，西安市人民政府作出《关于同意关于西安铁路枢纽新建新筑物流基地项目征收灞桥区新合街道余家村等有关村组集体土地补偿安置方案的批复》，同意涉案项目的《征地补偿安置方案》。在此基础上，2016年8月27日，港务区管委会作出西港告字[2016]4号《关于新筑铁路综合物流中心项目余家村搬迁工作的通告》，并公布了安置补偿方案。房亚贤等3人主张，涉案项目未批先征，安置补偿方案缺乏合法性前提，未征求村民意见程序违法的意见，于法无据，不予支持。考虑到广大被搬迁人的安置利益需要以及搬迁工作的客观实际等因素，安置补偿方案规定了以产权调换+货币补偿方式为原则进行安置补偿。同时，对搬迁安置补偿、过渡、奖励等标准进行了规定。另外，被搬迁人在搬迁安置后涉及的养老保险及社会保障问题均在安置补偿实施方案第5.7条进行了相应规定。房亚贤等3人主张安置补偿方案缺乏具体的社保措施，违反了相关政策等，与事实不符。关于焦点二，陕西省人民政府作出的28号复议决定是否合法的问题。2019年1月11日，房亚贤等3人就安置补偿实施方案提出行政复议申请。2019年3月8日，陕西省人民政府作出延期审理通知书。2019年4月3日，陕西省人民政府根据国法[2011]35号《关于依法作好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》，经审查作出28号复议决定并于同日邮寄送达房亚贤等3人，程序合法，事实清楚。综上，西安市人民政府派出机构港务区管委会作出的安置补偿方案程序合法，标准合理适当。陕西省人民政府作出的28号复议决定事实清楚，程序合法。房亚贤等3人的诉讼请求，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回房亚贤等3人的诉讼请求。案件受理费50元，由房亚贤等3人负担。上诉人房亚贤等3人上诉称：1.西安市人民政府未批先征，安置补偿方案未批即先公告执行违法；2.征询意见表不能代表全体或者大多数村民意见；3.一审判决对于征收前准备程序、补偿方案批文、发布西港告字4号通告等一系列事实与公布并实施安置补偿方案之间的时间顺序、因果关系和法律性质均认定错误；4.安置补偿方案系港务区管委会以自己名义作出，超越权限；5.安置补偿方案程序、内容违法；5.28号复议决定主要事实不清适用法律错误。请求：1.撤销一审判决；2.改判撤销28号复议决定，确认安置补偿方案违法；3.一、二审案件受理费由西安市人民政府、陕西省人民政府承担。 被上诉人西安市人民政府答辩称：1.西安新筑铁路综合物流中心项目是省、市重点项目，对推进“一带一路”建设，构建国际物流大通道，形成区域集散物流与供应链一体化服务体系具有重大带动作用；2.安置补偿方案作出的程序符合法律规定，一审认定事实清楚正确，适用法律正确；3.港务区管委会有权作出安置补偿方案；4.安置补偿方案的内容符合法律规定。请求驳回房亚贤等3人的诉讼请求。 被上诉人陕西省人民政府答辩称：其认定港务区管委会作出安置补偿方案程序合法、内容适当、符合法律规定，故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持安置补偿方案。其作出28号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回房亚贤等3人的上诉。本院经审理查明，2016年8月27日，港务区管委会作出安置补偿方案。房亚贤等3人认为安置补偿方案程序和实体均违法，向陕西省人民政府提出复议申请，请求确认安置补偿方案整体违法。陕西省人民政府作出28号复议决定维持安置补偿方案。房亚贤等3人不服，诉至法院，诉讼请求为：1.撤销陕西省人民政府作出的28号复议决定；2.确认安置补偿方案整体违法。上述事实，有安置补偿方案、起诉状、28号复议决定、一、二审庭审记录等证据证实，证据确实、充分，足以认定。本院认为，房亚贤等3人的诉讼请求是要求确认安置补偿方案整体违法，本案应当审查的核心问题是安置补偿方案是否可诉。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”据此，制定补偿安置方案，经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。通常，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此，被诉安置补偿方案作为不对房亚贤3人产生实际影响的行为，不具有可诉性。房亚贤3人如对补偿安置标准、补偿安置结果不服，可依法就补偿安置标准和补偿安置结果申请救济，或者诉请有关部门履行补偿安置职责。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”。本案中，被诉安置补偿方案不属于行政诉讼受案范围，陕西省人民政府作出维持决定，故依法应当驳回房亚贤等3人对安置补偿方案和28号复议决定的起诉。综上，上诉人房亚贤等3人的上诉理由及请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。一审法院对房亚贤等3人的起诉进行实体审理并作出判决错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：    一、撤销西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初286号行政判决；二、驳回房亚贤、刘怀喜、陈改全的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还房亚贤、刘怀喜、陈改全。本裁定为终审裁定。  审  判  长    王  勇审  判  员    张慧颖审  判  员    张安品   二〇二〇年九月二十一日 书  记  员    刘婉楠1