广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终524号上诉人（原审原告）新华人寿保险股份有限公司佛山中心支公司，住所地广东省佛山市禅城。负责人林晨。委托代理人梁敏杰，广东国慧律师事务所律师。委托代理人姚丹萍，广东国慧律师事务所律师。被上诉人(原审被告)佛山市住房公积金管理中心，住所地广东省佛山市禅城区轻工三路****。法定代表人冯颢，主任。委托代理人陈旭雯，该中心工作人员。委托代理人苟晟，广东迅衡律师事务所律师。原审第三人佘清玲，女，汉族，住广西兴安县。上诉人新华人寿保险股份有限公司佛山中心支公司(以下简称新华公司)因诉被上诉人佛山市住房公积金管理中心（以下简称市公积金中心）行政处理一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初383号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明:2018年7月10日，佘清玲向市公积金中心提出执法申告，反映其是新华公司的员工，于2011年11月1日至2018年5月31日与新华公司建立劳动关系，在职期间2011年11月至2017年6月、2017年12月至2018年5月新华公司未为其缴存住房公积金（或足额缴存住房公积金），要求新华公司按照《住房公积金管理条例》为其补缴所欠的住房公积金。佘清玲向市公积金中心提交了《终止/解除劳动合同证明》、个人所得税纳税清单、借记卡账户历史明细清单、说明等材料。2018年7月23日，市公积金中心作出《关于职工反映住房公积金问题的函》，将佘清玲的申告情况告知新华公司，并要求新华公司如对申告情况有异议可限期函告市公积金中心并提供有效资料。若在规定期限内既不函复并提供有效资料，又不履行法定义务，将视为新华公司对佘清玲提供的资料无异议或放弃申辩、且拒绝履行法定义务，市公积金中心将按照相关法律法规规章和佘清玲提供的资料确认其在职时间、工资收入和应缴住房公积金情况，并作出行政处理决定。同年8月3日，市公积金中心将《关于职工反映住房公积金问题的函》邮寄送达新华公司，新华公司逾期未向市公积金中心提交任何材料。2019年4月23日，市公积金中心作出《补缴住房公积金确认函》，就住房公积金计缴基数、住房公积金缴存比例、补缴住房公积金明细等告知新华公司。同时要求新华公司如有异议，请于收到该确认函之日起7天内提出并提供有效的反证。同年5月11日新华公司收到该确认函，在规定期限内未向市公积金中心提出任何异议，亦没有依法履行补缴义务。佘清玲确认其个人应补缴的住房公积金数额为48447元并于2019年5月14日补缴。2019年9月12日，市公积金中心作出佛房金管〔2019〕369号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），于同年9月23日邮寄送达新华公司。另查，佘清玲于2011年11月入职新华公司处工作，于2018年5月离职，新华公司已为佘清玲缴存2011年12月至2017年6月、2017年12月至2018年5月期间的住房公积金，但未足额缴存。一审法院认为，根据《住房公积金管理条例》第十条第一款、第三十八条的规定，市公积金中心作为设区的市的住房公积金管理中心，依法具有管理本辖区内住房公积金运作的职责，其根据佘清玲的执法申告作出行政处理决定并依法送达当事人，同时告知当事人提起复议和诉讼的权利，程序合法，法院予以确认。新华公司认为市公积金中心没有追缴离职员工住房公积金的职责是对上述条例规定的错误理解，法院不予支持。根据《住房公积金管理条例》第二条、第十五条第一款、第十七条、第二十条第一款、第三十八条的规定，新华公司作为依法成立的企业法人，应按照《住房公积金管理条例》的规定依法为职工缴存住房公积金，该项法定义务并无法律规定可因员工离职而免除。案件中，佘清玲提交的《终止/解除劳动合同证明》反映，佘清玲于2011年11月入职新华公司处工作，在2011年11月至2018年5月期间与新华公司存在劳动关系，佘清玲申告新华公司在在职期间2011年11月至2017年6月、2017年12月至2018年5月未为佘清玲缴存或足额缴存住房公积金，且新华公司在一审庭审中亦确认对补缴时间段佘清玲与新华公司存在劳动关系无异议。又因佘清玲于2011年11月入职，从入职第二个月开始缴存住房公积金，故市公积金中心根据佘清玲的申告，确认新华公司应为佘清玲补缴2011年12月至2017年6月、2017年12月至2018年5月的住房公积金，具有事实和法律依据，法院予以确认。关于住房公积金具体计缴数额的问题。根据《住房公积金管理条例》第十六条、第十七条、第十八条以及粤建房字〔2005〕137号《转发建设部等三部门关于住房公积金管理若干具体问题指导意见的通知》第一条的规定，案件中，新华公司及佘清玲对按照5%的比例计缴住房公积金没有异议，双方的争议焦点在于住房公积金的计缴基数如何确定。经查，佘清玲提供的个人所得税纳税清单反映其相应时段的收入情况，银行交易明细反映其相对时间段的实发工资情况。另，经核佘清玲纳税清单2014年、2015年、2016年的月均申告收入额高于佛山市2014年、2015年、2016年社平工资5倍。因此，市公积金中心对个人所得税纳税清单记载清晰的优先采用其中的申报收入额作为佘清玲住房公积金缴存基数的计算依据，对纳税清单无反映工资收入的时间段，采用银行交易明细对应的实发工资为计缴基数，且对2014年、2015年、2016年对应时间段的计缴基数按社平工资5倍计算并无不当。市公积金中心根据佘清玲的收入情况及计缴比例，核算新华公司应为佘清玲补缴的住房公积金数额为48447元，合法有据，法院予以确认。新华公司认为佘清玲个人所得税纳税清单的收入包括了保险佣金，佣金性质的收入不应纳入工资收入，因无法分清其收入构成，应按照佛山地区职工平均工资标准或者佘清玲的社会保险缴费基数计缴住房公积金。法院认为，佘清玲提供的个人所得税纳税清单、银行交易明细等证据清晰地反映了其各时段的工资收入所得情况。新华公司并未说明佘清玲个人所得税纳税清单所反映的申报收入额的具体构成，也未提供证据证实佘清玲的收入包括了其他不应视为工资收入的报酬，因此，新华公司应承担举证不能的不利后果。故对新华公司的该项主张，法院不予支持。新华公司还认为，佘清玲向市公积金中心提起申告时已从新华公司处离职，申请补缴的住房公积金应有追溯时效的限制，应参照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》劳动争议申请仲裁的时效期间，超过时效部分新华公司无需补缴。经查，《住房公积金管理条例》并无对职工申告要求企业补缴住房公积金作出时间限制的规定。另外，市公积金中心不是劳动争议仲裁部门，补缴住房公积金也不是《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》调整的事项，无须遵循仲裁时效期间的限制。对新华公司的该项主张，法院亦不予支持。综上所述，市公积金中心作出的《行政处理决定书》认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法规正确，法院予以支持。新华公司要求撤销《行政处理决定书》的理由不成立，法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回新华公司的诉讼请求。案件受理费50元由新华公司负担。上诉人新华公司上诉称：一、一审判决认定事实不清。1.原审第三人佘清玲的部分收入不应纳入到公积金月缴存额度计算中。原审第三人的部分收入为销售保险产品的佣金，数额不固定且上下浮动幅度大，与上诉人存在委托代理关系而非劳动关系的保险代理人同样存在佣金收入。上诉人认为原审第三人的职级工资、服务年限津贴、亲访津贴、交通津贴四项可以纳入到公积金月缴存额度计算中，对于佣金性质的收入不应纳入。一审判决以上诉人无法提供证据证实收入构成为由，认定上诉人应承担举证不能的不利后果，属于适用法律错误。根据《广东省工资支付条例》第十六条第二款的规定，上诉人的工资台账保存两年即符合规定，要求上诉人承担提供原审第三人收入构成的举证责任不合理。因原审第三人提出申告时申诉缴纳的期限已过两年，在无法区分职级工资、服务年限津贴、亲访津贴、交通津贴并剔除不应纳入到公积金月缴存额度计算项目的情况下，应按统计部门公布的上年度职工平均工资或申告人的社保缴费基数计算。一审判决认定的缴费基数有误。2.上诉人按职级划分公积金缴纳基数合理。上诉人是保险销售企业，保险代理人和劳动者收入的主要构成为保险单佣金，导致收入不固定，浮动极大，上诉人按照劳动者的职级划分公积金缴存基数符合上诉人所在行业的行业特点。因劳动者的单个月收入可能会低于其平均工资，上诉人按一定的职级工资为其缴纳公积金此时亦是保障劳动者的权益。原审第三人申告时主张少缴的应补、多缴的不退明显缺乏理据。此外，《住房公积金管理条例》并未禁止公司按照不同岗位区分缴存比例，应属于公司自治的权利。3.补缴的住房公积金应有追溯时效的限制。《住房公积金管理条例》并未对追缴公积金作出不受时效限制的规定。住房公积金的缴纳是基于劳动关系，上诉人认为时效限制应当参照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》所规定的劳动争议申请仲裁的时效期间，超过时效部分上诉人无需补缴。二、一审判决适用法律错误。1.被上诉人市公积金中心的行政行为没有法律依据。首先，根据《住房公积金管理条例》第二条第二款的规定，公积金缴存的对象应是在职职工，已离职的员工提出的申诉应不予受理。原审第三人提起申告时已从上诉人处离职，故被上诉人不应受理。其次，根据《住房公积金管理条例》第十一条的规定，被上诉人的职责并不包括追缴离职员工公积金的职责。被上诉人作出的案涉行政行为已超出其法定职责。此外，《住房公积金管理条例》并未明确规定公积金可以追缴。在无明确法律规定的情况下，被上诉人追缴公积金没有法律依据。2.一审判决对公积金缴存基数的认定适用法律错误。根据《住房公积金管理条例》第十六条及《广东省工资支付条例》第五十四条第一款的规定，一审判决以原审第三人的缴税金额作为认定住房公积金缴纳的基数属于适用法律错误。综上，请求二审法院判决撤销一审判决及被上诉人作出的《行政处理决定书》，案件诉讼费由被上诉人负担。被上诉人市公积金中心辩称：一、被上诉人作出的《行政处理决定书》认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。三、上诉人新华公司的上诉请求和上诉事实与理由，没有事实和法律依据，应当不予支持。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。原审第三人佘清玲在二审期间未发表意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据《住房公积金管理条例》第十条：“……直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作……”第三十八条：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行”的规定，被上诉人市公积金中心作为佛山市住房公积金的管理机构，依法享有对逾期不缴或少缴住房公积金的单位责令限期缴存的职责。被上诉人在收到原审第三人佘清玲的申告后，向上诉人新华公司寄出了《关于职工反映住房公积金问题的函》及附件，之后又作出《补缴住房公积金确认函》及附件《补缴住房公积金明细确认表》等，并向上诉人送达。上诉人收到上述确认函后未提出任何异议及证据资料，亦未给原审第三人缴存单位应缴和补缴的住房公积金，被上诉人遂作出本案所诉之《行政处理决定书》送达当事人并告知复议及诉讼的权利，程序合法，本院予以确认。综合诉讼当事人的诉辩意见，本案争议的焦点是：一、被上诉人市公积金中心应否责令上诉人新华公司为原审第三人佘清玲缴存住房公积金；二、《行政处理决定书》确定的住房公积金缴存基数是否准确。关于上诉人应否为原审第三人补缴住房公积金的问题。根据《住房公积金管理条例》第三十八条的规定，上诉人为职工缴交住房公积金是其法定义务，在没有其他法律规定上诉人可以免除该义务的情况下，被上诉人作出处理决定要求上诉人对2011年12月至2017年6月、2017年12月至2018年5月两者存在劳动关系期间其应缴而未缴纳或未足额缴纳的住房公积金予以补缴，符合法律规定。上诉人主张《住房公积金管理条例》并未对追缴公积金的期限作出规定，但缴纳公积金的前提和依据是基于劳动关系，故应当参照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定的申请仲裁的时效期间，超过时效部分无需缴纳。但因被上诉人不是劳动保障行政部门或劳动争议调解仲裁部门，追缴住房公积金也不是《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》所调整的事项，故上诉人主张的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》的相关规定不适用于本案。上诉人的以上主张缺乏法律依据，本院不予支持。关于《行政处理决定书》确定的住房公积金缴存基数是否准确的问题。各方当事人对按照5%的比例计缴住房公积金没有异议，分歧在于计缴基数的确定问题。经查，原审第三人佘清玲提供的个人所得税纳税清单、工商银行交易明细充分证明了原审第三人相应时段的收入情况，为此被上诉人市公积金中心以个人所得税纳税清单记载的申报收入为基础，结合工商银行交易明细确定原审第三人的工资收入合理。另外，由于原审第三人2014年、2015年、2016年月均申报收入额超过了同时期佛山市社会平均工资收入的5倍，故被上诉人根据《转发建设部等三部门关于住房公积金管理若干具体问题指导意见的通知》（粤建房字〔2005〕137号）的规定，按照同时期佛山市社会平均工资的5倍作为2014年、2015年、2016年期间住房公积金的计缴基数处理正确。上诉人新华公司对以上计缴基数有异议，但在行政处理阶段及诉讼程序中均未能提供有效证据证实原审第三人在职期间工资收入所得的具体构成以及收入中包含不应视为工资收入的报酬，故上诉人应承担举证不能的法律后果。上诉人提出，工资台账法定保存期限已过，其对工资构成等举证不能的不利法律后果应由原审第三人承担。经查，本案中，原审第三人已对其在上诉人未缴纳或未足额缴纳住房公积金期间的工资收入举证。在此情况下，上诉人提出异议又未能提供反证予以推翻，被上诉人采纳原审第三人的有效证据确定补缴住房公积金计缴基数，处理正确。且上诉人未履行为原审第三人缴纳及足额缴纳住房公积金的法定义务，过错在先，现又以工资台账保存法定期限已过作为免除举证责任的理由，明显缺乏理据，本院不予支持。综上所述，上诉人新华公司的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人新华人寿保险股份有限公司佛山中心支公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年九月十五日法官助理 杨 阳书 记 员 何斯棋