湖南省益阳市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）湘09行赔终6号 上诉人（原审原告）徐国先，男，1954年7月2日出生，汉族，住湖南省沅江市。 委托代理人杨峥嵘，湖南真勍律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）沅江市自然资源局。住所地：湖南省沅江市白沙大道**。 法定代表人孙志斌，该局局长。 委托代理人张建余，代理权限为一般代理。 委托代理人孙劲华，湖南滨湖律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审第三人）刘学明，男，1963年9月7日出生，汉族，住湖南省沅江市。 被上诉人（原审第三人）湖南省沅江市荣信纺织有限公司。住所地：湖南省沅江市XXX镇XXX路**。 诉讼代表人沅江市兴沅资产管理有限公司，系湖南省沅江市荣信纺织有限公司破产管理人。 法定代表人王卫俊。 被上诉人（原审第三人）长城国兴金融租赁有限公司。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市XX路**。 法定代表人梁哲，该公司董事长。 委托代理人谭敏，湖南五湖律师事务所律师，代理权限为一般代理。 委托代理人严冠军，湖南五湖律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人徐国先因诉被上诉人沅江市自然资源局以及刘学明、湖南省沅江市荣信纺织有限公司（以下简称荣信公司）、长城国兴金融租赁有限公司（以下简称长城公司）行政赔偿一案，不服湖南省桃江县人民法院（2020）湘0922行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2011年1月27日，刘学明与徐国先签订抵押借款协议书，协议约定：刘学明以原马公铺乡政府办公大楼、住宿楼等约10亩国土、房产及收购凭据作借款抵押，向徐国先借款1000000元。即日，双方就抵押借款协议书办理了公证手续，沅江市公证处颁发了（2011）沅证字第35号公证书。刘学明将益阳市恒信拍卖公司成交确认书、专用收款收据、资产转让合同书、抵押借款协议书及借据等原始资料交给了徐国先。2014年11月12日，徐国先申请强制执行（2011）沅证字第35号公证书，法院受理后，作出执行裁定，裁定不予执行。至今，刘学明仅偿还原告徐国先借款200000元，余下借款未予清偿。2011年5月13日，刘学明向原沅江市房地产管理局申请房屋所有权证，2012年1月5日，该局向刘学明颁发了沅房证琼湖字第××、71××72、71××73、712000074号即本案第712000071-××号房屋产权证。2012年7月24日，刘学明因资金周转，将上述房屋产权作为抵押，向长城公司借款479万余元，并在沅江市房地产管理局办理了沅房他字512000774号他项权证。徐国先因不服上述房屋产权证、他项权证登记行政行为，于2014年4月8日提起行政诉讼，要求撤销沅房证琼湖字第××号房屋产权证及沅房他字第××号他项权证。2018年11月1日，益阳市中级人民法院经审理认为涉案房产由荣信公司出资、使用，涉案房产所有权归荣信公司的事实已经沅江市人民法院作出的（2015）沅民一初字第870号民事判决确认，该判决已经发生法律效力，故对沅江市国土局将沅房证琼湖字第××号房屋产权证登记在刘学明个人名下的行政行为确认违法。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三项的规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给房屋已为长城公司善意取得的抵押权造成重大损失，故确认被诉房屋产权证登记行为违法，但不撤销。一审判决驳回徐国先请求撤销沅房他字第512000774号他项权证的诉讼请求处理正确，作出（2018）湘09行终86号行政判决：确认沅江市国土资源局颁发的沅房证琼湖字第××号房屋产权证的行政行为违法；驳回徐国先的其他诉讼请求。另查明，2016年6月12日，沅江市人民法院就荣信公司与刘学明所有权确认纠纷一案，作出（2015）沅民一初字第870号民事判决：确认沅国用（2011）第000781号国土使用证、权证号为712000071、71××72、71××73、712000074的房屋产权证登记在刘学明名下的原马公铺街道办事处机关大楼的房地产的所有权归荣信公司所有。该判决已经发生法律效力。又查明，徐国先因要求沅江市自然资源局、刘学明、荣信公司、长城公司共同承担侵权损害责任，赔偿财产权益损失1000000元的侵权责任纠纷一案，沅江市人民法院作出（2018）湘0981民初2531号民事判决，认为该案不存在共同过错行为。徐国先针对自然资源局的诉求，实际上是在行政诉讼中确认自然资源局颁发的沅房证琼湖字第××号房屋产权证的行政行为违法提起的赔偿，不属于民事案件审理范围，对该部分诉求不予审理。而徐国先要求刘学明、荣信公司共同承担侵权损害责任。徐国先与刘学明设定的土地、房屋抵押未在法定的登记机关办理抵押登记，抵押物也非刘学明个人财产，所谓抵押权益不具有对抗性，其诉称刘学明、荣信公司侵害其抵押权及财产权不具有事实依据及法律依据。刘学明对抵押权设定不能实现，应承担的责任是另一种法律关系非侵权之债。徐国先的借款是否能全款归还不是财产侵权界定范畴，追索借款亦是另外一种法律关系，故判决驳回徐国先的诉讼请求。徐国先不服，提起上诉。益阳市中级人民法院经审理认为：刘学明与徐国先未到房地产行政部门办理抵押登记，该抵押权未设立。徐国先对刘学明只享有合同权利，不得行使抵押权。长城公司对案涉房屋的抵押权依法设立，长城公司依法取得案涉房屋抵押权，在取得抵押权过程中不存在审查失责的过错，未侵害徐国先的民事权益。因生效判决具有对人的约束力、对事确定力和执行力，荣信公司享有案涉房屋所有权、土地使用权并未侵害徐国先的民事权益。2014年4月8日，徐国先提起行政诉讼，法院生效裁判未支持徐国先要求撤销房屋所有权证、他项权证，但确认沅江市国土资源局颁发沅房证琼湖字第××号房屋产权证的行政行为违法。由此可见，案涉房屋抵押权的设立、房屋所有权、土地使用权的确认符合法律规定，对徐国先不构成侵权。沅江市国土资源局颁发沅房证琼湖字第××号房屋产权证的行政行为违法，是否应承担国家赔偿责任，不属于民事案件审理范围，并于2019年10月22日作出（2019）湘09民终1886号民事判决：驳回上诉，维持原判。再查明，因沅江市实施不动产统一登记，沅江市国土资源局负责管理沅江市不动产登记工作，后因机构改革更名为沅江市自然资源局。刘学明系荣信公司的控股股东，沅江市人民法院在2014年4月2日受理荣信公司破产一案中，指定沅江市兴沅资产管理有限公司担任荣信公司管理人。 原审认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，原沅江市房地产管理局、沅江市国土局的不动产登记职权由沅江市自然资源局继续行使，故本案被告确定为沅江市自然资源局。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，行政赔偿责任的构成必须满足三个方面的条件：一是，行政侵权行为存在，这是构成行政赔偿责任的根本条件，即国家机关和国家机关工作人员行使职权的行为有侵害公民、法人或者其他组织合法权益的情形。二是，损害事实的存在即当事人的合法权益受到行政侵权行为的客观损害，其受损害的权益必须是合法的，受法律保护的，且具有现实性和确定性。三是，违法行为与损害事实间存在因果关系。国家赔偿责任中的因果关系是连接行为与损害结果的纽带，是国家对国家机关和国家机关工作人员所造成的损害承担赔偿责任的基础，只有侵权行为与损害后果存在逻辑上的直接联系，行政机关才对侵权损害承担责任，逐一分析如下：第一，生效的（2018）湘09行终86号行政判决书已经判决确认被告沅江市自然资源局颁发的沅房证琼湖字第××号房屋产权证的行政行为违法，这一事实各方无争议，不再赘述。第二，徐国先的损失尚不具有确定性。经过庭审调查，徐国先与刘学明签订抵押借款协议后，刘学明陆续已经偿还20万元，但余下80万元，刘学明是否能够清偿，因徐国先未提出证据证明其已经穷尽法律手段，因此，徐国先主张的余下80万元，刘学明是否能够清偿尚不具有确定性。第三，即使徐国先主张的80万元因刘学明不能清偿，导致其合法权益受损，但该部分损失与沅江市自然资源局颁发沅房证琼湖字第××号房屋产权证的行政行为违法之间不具有因果关系。理由如下：1.依生效的（2015）沅民一初字第870号民事判决，已经确认案涉房屋产权证下的房产由荣信公司出资、使用，归该公司所有，生效的（2018）湘09行终86号行政判决据此认为沅江市自然资源局将房产登记在刘学明名下的登记行为违法。因此，该登记行为被确认违法，不对徐国先的权利产生实际影响；2.依据《中华人民共和国物权法》第一百八十七条的规定：以本法第一百八十条第一款第一项至第三项规定的财产或者第五项规定的正在建造的建筑物抵押的，应当办理抵押登记。抵押权自登记时设立。虽然本案徐国先与刘学明签订借款抵押协议书，但设定的土地房屋抵押未在法定的登记机关办理抵押登记，抵押物也非刘学明个人财产，所以抵押权益不具有对抗效力。而长城公司取得涉案房屋的抵押权，是经依法登记，系依法善意取得；3.徐国先因借款未收回，确可能存在损失，但其损失应当由刘学明按照双方借款抵押协议约定履行合同义务，其应当承担的是合同之债而非侵权之债；4.刘学明、荣信公司、长城公司应否对徐国先的损失承担责任的问题，已经生效的（2019）湘09民终1886号民事判决书所羁束，因此，徐国先再提起本诉要求上述刘学明、荣信公司及长城公司承担赔偿责任的诉讼请求，属于重复起诉，应予驳回起诉。综上所述，沅江市自然资源局作出的沅房证琼湖字第××号房屋产权证的行政行为，虽然被确认违法，但徐国先的损失尚不具有确定性，且借款不能收回所造成的损失与被确认违法的行政行为不存在因果关系，其要求沅江市自然资源局承担行政赔偿责任的诉讼请求，不能成立，依法应予驳回。其要求刘学明、荣信公司及长城公司承担赔偿责任，属于重复起诉，应驳回其起诉。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第九项的规定，判决：一、驳回徐国先要求沅江市自然资源局赔偿其直接损失1000000元的诉讼请求；二、驳回徐国先要求刘学明、荣信公司、长城公司按过错大小承担责任的起诉。 上诉人徐国先不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原判决认定事实错误。首先，本案为行政赔偿案件，其基本的法律关系是国家机关和国家机关工作人员在行使职权过程中造成公民、法人和其他组织合法权益被损害，应当承担赔偿义务的法律关系。刘学明是否能够清偿和上诉人是否穷尽法律手段都不是本案应当讨论的基本事实；其次，沅江市自然资源局无视公证处向其告知刘学明将案涉房屋及案涉房屋办理所有权证的原始凭证材料一并抵押给徐国先并将原始凭证材料提存于公证处的事实，且无视公证处请其暂缓给刘学明办理案涉房屋所有权证，若办理请告知的请求。沅江市自然资源局在明知原始凭证材料提存于公证处的情况下未对刘学明提供办理登记的虚假材料进行审核和审查，仍然为刘学明颁发了案涉房屋所有权证，为长城公司办理了抵押登记，且均没有告知公证处。此外，沅江市琼湖街道办事处于2011年4月5日向原沅江市房地产管理局出具证明“经办事处研究并报市国土资产管理局批准，通过公开拍卖，已将该处资产整体拍卖给了荣信公司……现该公司前来办理房产手续，请贵局考虑当年机构合并时的实际情况”，可知案涉房屋的权属在刘学明办理所有权登记时就存在不清，沅江市自然资源局未尽审查之职给刘学明办理了所有权登记，该违法登记行为实质剥夺了徐国先依法办理并优先享有案涉房屋抵押权利的法定机会，直接造成徐国先无法实现其依法享有的1000000元财产权益，上诉人财产损失的事实合法且确定；二、一审认定上诉人的损失与被上诉人沅江市自然资源局颁发沅房证琼湖字第××号的房屋产权证的违法行政行为之间不具有因果关系错误。湖南省益阳市中级人民法院（2016）湘09行终102号行政裁定书认为“沅江市房地产管理局对长城公司颁发了房屋他项权证的具体行政行为对徐国先的权利义务（行政及民事责任）产生了实际影响，该具体行政行为对徐国先有法律上的利害关系”可知，上诉人的合法权益与被上诉人的登记行为存在法律上的利害关系。沅江市自然资源局违法登记发证的行为，是造成上诉人丧失本应优先于长城公司申请和办理抵押登记机会的直接原因和根本原因，该违法登记行为与上诉人的财产权益无法实现具有因果关系；三、被上诉人沅江市自然资源局应当依法向上诉人承担赔偿责任，刘学明、荣信公司、长城公司的行为对沅江市自然资源局进行违法登记造成了实质影响，上诉人请求其承担关联责任符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，不属于重复起诉。综上，一审认定事实和适用法律均错误，请求：一、撤销湖南省桃江县人民法院（2020）湘0922行赔初1号行政判决；二、判令被上诉人沅江市自然资源局赔偿上诉人直接损失1000000元；三、判令被上诉人刘学明、荣信公司、长城公司对上述损失承担关联责任；四、判令本案全部诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人沅江市自然资源局答辩称：沅江市自然资源局的颁证程序是合法的，造成行政行为违法的根本原因并不是行政机关的过错，而是因为沅江市人民法院生效民事判决认定第712000071-74号房屋产权证所涉房屋应为荣信公司所有。原判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人长城公司答辩称：一、长城公司与本案无关。本案的行政赔偿诉讼是基于益阳市中级人民法院（2018）湘09行终86号行政判决书确认沅房证琼湖字第××号房屋产权证的行政行为违法而来，长城公司没有相应的权利义务，与本案无关；二、长城公司善意取得抵押权且无过错，不承担任何民事责任；三、徐国先要求长城公司承担侵权责任，属于重复起诉；四、徐国先不具备行政赔偿请求权，不是提起本案行政赔偿诉讼的适格主体。沅江市人民法院的生效判决确认涉案房屋所有权归荣信公司所有，益阳市中级人民法院（2018）湘09行终86号行政判决据此确认房屋登记行为违法，该行政登记行为并未给徐国先造成损害；五、徐国先怠于行使自己的权利，造成的损失应由其本人承担。时至今日，徐国先借款早已到期，但其没有通过诉讼或其他途径向刘学明主张过权利，其无法收回借款是怠于行使自身权利造成的，损失应由其本人承担。综上，一审裁定驳回徐国先对长城公司的起诉是正确的，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人荣信公司、刘学明经本院传票传唤未到庭参加诉讼，亦未陈述意见。 本院组织当事人进行了调查询问。经审理查明，湖南省沅江市人民法院（2017）湘0981行初100号行政判决及益阳市中级人民法院（2018）湘09行终86号行政判决认定，2011年5月13日，刘学明到沅江市房地产管理局申请房屋所有权证。2011年6月12日，刘学明提供了自己补办的相关资料。刘学明办理涉案房屋所有权转移登记时，证明涉案房屋发生转移的《益阳市恒信拍卖有限公司成交确认书》和《资产转让合同书》的原件因其向徐国先借款时，在公证处存档。办证时提供的该两份材料系重新制作。益阳市中级人民法院（2018）湘09行终86号行政判决认为，“刘学明办理房屋所有权证时所提交的《益阳市恒信拍卖有限公司成交确认书》和《资产转让合同书》是否符合有关规定要求的问题。刘学明申请办理房屋所有权证时向沅江市房地产管理局提交的《益阳市恒信拍卖有限公司成交确认书》和《资产转让合同书》并非原始材料，但该两份材料内容与原始材料一致，且《资产转让合同书》经出让方沅江市琼湖街道办事处确认与原件一致，可证明涉案房产通过拍卖程序，转移给刘学明的事实内容是相同的，故沅江市房地产管理局根据《房屋登记办法》第十一条第二、三款的规定，依法可以作为房屋转移登记的依据。沅江市国土局将房屋产权证登记在刘学明个人名下和为长城公司颁发他项权证的行政行为是否违法，是否应当撤销的问题。2015年8月14日，荣信公司与刘学明所有权确认纠纷一案向湖南省沅江市人民法院提起民事诉讼，湖南省沅江市人民法院认为涉案房产是由荣信公司出资，由荣信公司使用，涉案房产所有权应归荣信公司所有……该判决已经发生法律效力。因沅江市房地产管理局不再承担沅江市不动产登记事务，该职权变更由沅江市国土局继续行使，故对沅江市国土局将沅房证琼湖字第××号房屋产权证登记在刘学明个人名下的行政行为确认违法”。 二审中，上诉人徐国先陈述，刘学明支付的200000元，是其借给刘学明1000000元的利息；其与刘学明的借贷纠纷，没有提起过民事诉讼。沅江市自然资源局对徐国先于2019年10月28日向该局邮寄了行政赔偿申请书的事实予以认可。 二审查明的其他事实与一审认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是沅江市自然资源局颁发房屋产权证的行政行为违法是否对徐国先的合法权益造成损害及是否应当承担行政赔偿责任。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”；《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条规定“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任”，据此，房屋登记机构承担赔偿责任的前提：一是未尽合理审慎职责，登记中存在过错；二是受害人合法权益受到侵害；三是该损害结果与违法行政行为之间存在因果关系。本案中，虽然刘学明办证时提供的《益阳市恒信拍卖有限公司成交确认书》和《资产转让合同书》系重新制作，但益阳市中级人民法院（2018）湘09行终86号行政判决认为，“该两份材料内容与原始材料一致，且《资产转让合同书》经出让方沅江市琼湖街道办事处确认与原件一致，可证明涉案房产通过拍卖程序，转移给刘学明的事实内容是相同的，故沅江市房地产管理局根据《房屋登记办法》第十一条第二、三款的规定，依法可以作为房屋转移登记的依据”，现有证据尚无法证实房屋登记机构在审查过程中，对申请材料中存在的明显违背法律要求和基本常识的情形未尽到审慎审查义务，并且，上述生效行政判决是以“涉案房产是由荣信公司出资，由荣信公司使用，涉案房产所有权应归荣信公司所有”为由，判决对房屋登记机构将房屋产权证登记在刘学明个人名下的行政行为确认违法，因此，徐国先主张沅江市自然资源局未对刘学明提供办理登记的虚假材料进行审核，该上诉理由不能成立。根据已查明的事实，徐国先于2011年1月27日与刘学明签订抵押借款协议在先，涉案房屋登记颁证在后，徐国先之所以借款给刘学明并非基于对刘学明取得的沅房证琼湖字第××号的房屋产权证以及基于此证设定的抵押登记的信赖，此外，根据《中华人民共和国担保法》第四十一条、第四十二条的规定，当事人约定以土地使用权及城市房地产为抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效。因徐国先与刘学明约定的土地房屋抵押未在法定登记机关办理抵押登记，故抵押合同未生效、抵押权尚未设立，徐国先主张的相应优先财产权原本并不存在。并且，徐国先与刘学明签订抵押借款协议，生效的民事判决已认定涉案房产证登记在刘学明名下的房地产所有权归荣信公司所有，即刘学明对房屋未依法享有所有权是导致徐国先债权不能实现的根本原因，沅江市自然资源局据此被确认违法的原登记行为与徐国先借款未收回之间没有法律上的因果关系。需要指出的是，《中华人民共和国国家赔偿法》所规定的赔偿责任，应以受害人受到损害为前提，而且这种对损害的赔偿责任是一种弥补性质或救济性质的责任，本质上是对受害人所受损害的弥补，如果受害人通过其他途径已获得了补偿，就会相应的减免行政机关的赔偿责任。本案中，徐国先二审中陈述“其与刘学明的借贷纠纷，没有提起过民事诉讼”，并未穷尽救济途径，刘学明目前实际上是否具有偿还能力尚不确定，因此，其提起本案赔偿诉讼依据不足。 关于刘学明、长城公司、荣信公司是否应当承担连带赔偿责任的问题。《中华人民共和国物权法》第二十一条第二款规定“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿”；《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十三条规定“房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任”，因无证据证明刘学明、长城公司、荣信公司存在与房屋登记机构的工作人员恶意串通情形，故在本案行政赔偿案件中不应承担连带赔偿责任。应当指出的是，本案中，徐国.先要求刘学明、荣信公司、长城公司承担连带责任，是认为刘学明、荣信公司、长城公司的行为对沅江市自然资源局进行违法登记造成了实质影响，而不是基于民事侵权，一审法院应当依法作出判决。一审以属于重复起诉为由裁定驳回其要求刘学明、荣信公司、长城公司按过错大小承担责任的起诉不当，本院予以指正。但考虑到现有证据尚无法证实房屋登记机构在审查过程中对申请材料中存在的明显违背法律要求和基本常识的情形未尽到审慎审查义务，裁定驳回对刘学明、荣信公司、长城公司的起诉并不影响徐国先的权利救济，为节约司法资源，防止诉讼程序空转，一审的结果可予维持。 综上，上诉人徐国先的上诉请求不能成立，本院不予支持。原判决认定基本事实清楚，虽裁定驳回对刘学明、荣信公司、长城公司的起诉部分说理不当，但结果可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案不收取案件受理费。 本判决为终审判决。 审判长 吴 斌 审判员 刘文煜 审判员 傅爱军 二〇二〇年九月十五日 书记员 郑思聪