贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终872号上诉人（一审第三人）贵州省锦屏县铜鼓镇岔路村十里坪组。负责人张友昌，组长。委托代理人李飞燕，贵州泽丰律师事务所律师。委托代理人梁忠，贵州泽丰律师事务所律师。被上诉人（一审原告）贵州省锦屏县铜鼓镇嫩寨村胡尔司组。负责人杨秀英，组长。被上诉人（一审原告）杨昌群，男，汉族。被上诉人（一审原告）龙炳花，女，汉族。被上诉人（一审原告）杨昌金，男，侗族。被上诉人（一审原告）杨德金，男，侗族。一审被告锦屏县人民政府。法定代表人刘明波，县长。委托代理人黄再灿。委托代理人杨通梅。一审被告贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府。法定代表人罗强，州长。委托代理人莫我进。上诉人贵州省锦屏县铜鼓镇岔路村十里坪组（以下简称十里坪组）与被上诉人贵州省锦屏县铜鼓镇嫩寨村胡尔司组（以下简称胡尔司组）、杨昌群、龙炳花、杨昌金、杨德金及一审被告贵州省锦屏县人民政府（以下简称锦屏县政府）、贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府（以下简称黔东南州政府）林业行政处理及行政复议一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2018）黔26行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：本案争议山距一审原告3公里，距十里坪组0.5公里，一审原告称争议山为“老鼠控和尚、大大冲、苗子冲、竹狮岭”，十里坪组称争议山为“虎形、老鼠子、苗子冲、长岭”，根据一审原告及十里坪组的指界，勾图重叠的部分为争议山林的范围，其四抵（坐山为向）为：上抵盘路，下抵溪，左抵岭，右抵烂泥冲，面积约205亩，林地现状为速生丰产用材林。1992年底一审原告曾到大大冲砍伐松木，后与十里坪组发生林权争议，经锦屏县铜鼓镇人民政府调处，确认双方争议的四抵范围为上抵岭（冲头），下抵溪（壕沟），左抵锈泥壕冲，右抵高冲（老鼠子），由于争议双方未达成统一意见，1993年5月锦屏县铜鼓镇人民政府作出《关于对嫩寨村胡尔司组与岔路村十里坪组山林权属争议的调处决定》。1995年5月20日，十里坪组收到该决定书后，同年11月24日将虎形、苗子冲、长岭承包给岔路村生态林场十里坪分场，并签订《承包荒山造林合同书》，造林地点为“虎形、苗子冲、长岭”，四抵（以坐山为向）为，上抵正岭界分水岭至三岔冲口，直上桠岭正岭，下抵溪（母猪形至王家背的溪），左抵水竹湾壕，右抵老鼠子左正二冲；面积300亩。该造林合同经锦屏县公证处予以公证。后十里坪组又与锦屏县林业种苗公司签订《联营造林承包合同》，造林地点为虎形至王家山背一片，东抵母猪形至王家山背一片，南抵老鼠子左正二冲，西抵岭分水岭至三岔冲口直上桠岭正岭，北抵老洞田至椅子形岭；面积400亩。2007年林改期间，一审原告与十里坪组因申办林权证勾图重叠，再次引发林权争议。2015年铜鼓镇人民政府组织一审原告与十里坪组调解时，十里坪组出具1993年5月铜鼓镇人民政府作出《关于对嫩寨村胡尔司组与岔路村十里坪组山林权属争议的调处决定》主张权属，一审原告以未收到该处理决定为由提起行政复议申请，锦屏县政府受理复议申请后，经审查认为，铜鼓乡人民政府作出的该处理决定未送达，对双方不具有约束力，遂作出锦府行复驳字（2015）11号《驳回行政复议申请决定书》，该复议已经生效。一审原告认为争议山的权属未确定，向锦屏县政府提出调处申请，该府经受理后，组织争议双方踏查争议现场，对各自主张的林地范围进行勾图，确认指界、勾图重叠的部分为争议林地范围，经组织调解无果后，遂作出锦府处字［2017］10号《关于对老鼠控和尚（攻和尚）、大大冲、苗子冲、竹狮岭林地权属争议的处理决定》（以下简称10号处理决定）。一审原告不服，提起行政复议申请，黔东南州政府受理后，依程序通知各方当事人参加行政复议及提交证据材料，锦屏县政府收到复议通知书等材料后，及时提交了复议答复书及证据依据。黔东南州政府经审查认为，锦屏县政府作出以下简称10号处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，于2018年4月20日作出黔东南府复议字〔2018〕8号《黔东南苗族侗族自治州人民政府行政复议决定书》（以下简称8号复议决定），维持了原行政行为。一审原告不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销锦屏县政府作出的10号处理决定和黔东南州政府作出的8号复议决定。一审法院认为：《中华人民共和国森林法》第十七条之规定“单位间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理……。”本案胡尔司组与十里坪组分属不同的村组集体，故锦屏县政府对本案一审原告与十里坪组争议之林地作出确权处理决定，是履行法定职责，一审法院予以确认。原林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”第八条第一款第（三）项规定，“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的其他凭证。”本案中，锦屏县政府在调处时组织一审原告与十里坪组踏查争议林地现场时，结合一审原告及十里坪组主张林地权属四至范围，确认双方指界勾图重叠部分的林地为争议林地范围，且认定在该争议林地范围内，认为一审原告及十里坪组的村民已经取得争议地内的上部和右部的部分林地的《林权证》，权属已经明晰，对争议地的上部和右部的部分争议林地不再作出确权处理，《林权证》登记林地外的剩余争议林地以十里坪组具有长期经营管理的事实，将争议林地所有权处理归十里坪组所有。一审法院认为，一审原告与十里坪组均有村民分别取得了争议山内部分争议地的《林权证》，取得颁发的《林权证》因行政登记行为仅具有公示、宣告作用，而不具有行政确权功能，本案一审原告与十里坪组主张林地权属范围互相重叠存在林权争议，虽然部分争议地取得了《林权证》，但锦屏县政府也应通过调处程序依法对林地权属纠纷予以调处，调解未达成协议的，应对林地权属作出裁决，故锦屏县政府以争议地上部和右部分林地权属已明晰不再作出确权处理，实质上未解决一审原告与十里坪组的林地争议，违反上述法律法规的规定。同时，锦屏县政府认定十里坪组对争议林地有长期经营管理的事实，该经营管理事实源于十里坪组与岔路村生态林场十里坪分场签订的《承包荒山造林合同书》和十里坪组与锦屏县林业种苗公司签订的《联营造林合同》，但是，该两份合同造林林地的四至范围和面积均不一致，锦屏县政府未经踏查、核实造林林地的四至范围是否包含争议地，或者与争议林地四至范围相一致的情况下，就认定十里坪组在争议林地有造林经营管理事实存在事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。黔东南州政府作为复议机关，虽行政复议程序合法，但作出复议决定维持了存在主要证据不足和处理结果违反法律法规规定的原行政行为，复议结果不当，依法应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，第七十九条之规定，判决：一、撤销锦屏县政府作出的10号处理决定；二、撤销黔东南州政府作出的8号复议决定；三、在本判决生效之日其六个月内对胡尔司组和杨昌群、龙炳花、杨昌金、杨德金与第十里坪组争议之林地（胡尔司组称为“老鼠控和尚、大大冲、苗子冲、竹狮岭”，十里坪组称为“虎形、老鼠子、苗子冲、长岭”）权属作出处理。案件受理费50元，由锦屏县政府负担。十里坪组不服一审判决，向本院提起上诉。请求：撤销一审判决第一项、第二项、第三项，改判维持10号处理决定、8号复议决定，驳回原审原告诉讼请求。事实与理由：一、锦屏县政府在职权范围内作出具体行政行为，适用法律正确、程序合法，原审法院撤销该行政行为，有悖客观事实，罔顾法律规定。二、黔东南州政府对锦屏县政府依法作出的行政确权行为予以维持，程序合法，原审法院予以撤销于法无据。杨昌群、龙炳花、杨昌金、杨德金、胡尔司组二审未提交书面答辩意见。锦屏县政府、黔东南州政府二审未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为：依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。根据上述规定，锦屏县政府具有作出10号处理决定的职权，黔东南州政府具有作出8号复议决定的职权。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第八条第三款规定：“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；”《贵州省林地管理条例》第二十条第三款规定：“处理林地纠纷，应当有利于保护森林资源，并遵守下列规定：（三）争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理。”参照上述规定，林权证、林权争议处理协议等证据是处理林权争议的依据，此外，能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证，亦可作为处理林权争议的参考依据，若是争议各方均持有有效证据的，要在争议林地内按照法律规定的原则进行处理。10号处理决定中，胡尔司组及十里坪组均提供了争议地内部分林地林权证，属于上述规定中的“争议各方都持有有效证据”的情形，应当对争议林地按照法律规定进行处理，锦屏县政府认为“除争议山上部分及右部部分权属已明晰，本府不再确权”未对全部争议林地作出处理，其应根据法律规定，结合双方持有的有关凭证对争议林地进行处理。另，锦屏县政府根据十里坪组与岔路村生态林场十里坪分场签订的《承包荒山造林合同书》和十里坪组与锦屏县林业种苗公司签订的《联营造林合同》，认定十里坪组在1993年5月至纠纷发生前具有既定的生产经营事实，胡尔司组对此知情但未提出异议，由此将剩余林地所有权归为十里坪组所有。但《承包荒山造林合同书》、《联营造林合同》中林地地名、面积、四至互不相同，与争议地面积四至也不一致，因此上述两份合同从证据形式上看并不属于上述法律规定中“能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证”，且锦屏县政府并未实地踏勘核实上述两份合同的林地四至范围与争议地是否存在重合，就根据上述两份合同认定十里坪组存在长期生产经营管理事实不当。一审认定10号处理决定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销并无不当，黔东南州政府作出8号复议决定维持锦屏县政府原行政行为，依法应一并予以撤销。对于上诉人的请求，本院不予支持。综上，原判决认定事实较为清楚，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贵州省锦屏县铜鼓镇岔路村十里坪组负担。本判决为终审判决。审判长  田一铭审判员  肖 瑶审判员  龙 雨二〇二〇年九月三十日法官助理任昱瑾书记员姚永涛