西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终1153号 上诉人（原审原告）周芳娥，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市阎良区。 委托代理人贾飞，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人尹磊，该局阎良分局副局长。 委托代理人赵宏，陕西洪振律师事务所律师。 原审第三人西安市阎良区振兴街道办事处，住所地陕西省西安市阎良区。 法定代表人张立志，主任。 委托代理人焦花妮，陕西荆山塬律师事务所律师。 上诉人周芳娥与被上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称西安市自规局）、原审第三人西安市阎良区振兴街道办事处（以下简称振兴街道办）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初896号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，周芳娥是西安市阎良区XX街道XX村**村民。2018年4月16日，周芳娥向西安市自规局递交了一份《征地拆迁补偿安置申请书》，申请事项为：一、依照阎政办发[2010]140号文件规定的征地补偿标准对征收申请人户家庭承包土地的土地补偿及安置补助费进行补足；二、依照《西安市阎良区人民政府关于印发阎良区被征地农民就业培训和社会保障工作实施办法（试行）的通知》的规定，补发2010年征地拆迁至今申请人及申请人家庭成员应领取的生活补助费；三、依照《西安市阎良区人民政府关于印发阎良区被征地农民就业培训和社会保障工作实施办法（试行）的通知》的规定落实申请人户的社会保障。西安市自规局2020年1月10日作出《关于周芳娥向西安市自然资源和规划局提出申请事项的答复》，答复：“1、XX户XX村的土地已经省、市批准征收为国有建设用地。依据西安高新管委会与阎良区人民政府签订的《关于合作建设“西安高新区XX园”的协议》、《西安市阎良区人民政府办公室文件（阎政办发[2006]112号）》，西安市阎良区人民政府与西安阎良国家航空高技术产业基地管委会签订的《合作共建协议》及《中共西安市阎良区委办公室通知（阎办字[2010]4号）》等文件规定，航空高技术产业基地征地拆迁中的补偿、补助费用的发放使用、农民安置等工作由阎良区人民政府及所辖街道办事处负责实施。经查，你户已经具体参与该地区的征地拆迁，也领取了相关土地款。如有其他诉求，请你户与阎良区振兴街道办事处联系解决。2、经再次审核，你所申请的事项均属对于拆迁补偿标准有异议，要求我单位解决。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。鉴于此，你可与阎良区人民政府申请协调或裁决处理。”并将该《答复》送达周芳娥。另查明，陕西省人民政府2008年3月3日作出陕政土批[2008]4号《关于西安阎良国家航空基地2007年度第一批次农用地转用土地征收的批复》审批土地件，2019年2月18日作出陕政土批[2009]45号《关于西安阎良国家航空基地2008年度第四批次农用地转用土地征收和收回国有土地使用权的批复》审批土地件，批复同意将西安市阎良区土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内阎良区振兴街道办事处，XX街道办事处XX村、新农村、万先村，XX街XX道XX村XX组的集体农用地转为建设用地，并依法征收为国有，经西安市人民政府对征收土地方案予以公告，并审批同意《征地补偿安置方案》，原西安市国土资源局分别于2008年3月18日、2009年3月24日将征地补偿安置方案予以公告。经社保部门审核，2008年10月、11月，2010年10月，西安市自规局将被征地农民养老保险和生活保障费等转入西安市阎良区劳动和社会保障局就业培训和社会保险基金专门账户。XX村XX组征地款分配。再查明，因机构改革，原西安市国土资源局的行政职能由新组建的西安市自然资源和规划局继续行使。 原审法院认为，本案的争议焦点为：1.原告的起诉是否符合法定起诉条件；2.被告作出的涉案《答复》是否合法。关于原告起诉是否符合法定起诉条件。该《答复》系被告依据原告的申请及履行法院生效判决后作出，也即系被告履行法定职责作出的行政行为，答复的内容影响申请人的权利义务，故该《答复》具有可诉性，属于人民法院受案范围。另本案系不履行行政补偿法定职责之诉，履行安置补偿职责系补偿安置义务主体主动履行的法定义务，一般不受起诉期限的限制。况且该答复作出后原告就直接提起诉讼，并未超过行政诉讼法规定的六个月的起诉期限。至于被告辩称不能因原告的申请及被告的答复就导致对以前行政机关的征地补偿等各环节的行政行为的起诉期限发生延续的意见，不是本案的审查范围。关于涉案《答复》是否合法的问题。如前所述，该《答复》系依据原告递交的征地拆迁补偿安置申请书作出，原告认为被告作为原告所在村组的征收实施部门，未依法履行补偿安置义务。结合原告申请的内容，原告主张被告未履行法定补偿安置职责的理由是：一、对承包地补偿未按原告诉称的最新标准进行补偿；二、未按照政府规定对原告户发放生活补助；三、未按照政府规定对原告户落实社会保障。本院认为，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。也即履行安置补偿义务系征收土地组织实施部门主动履行法定职责的义务。本案中，原告集体土地被征收后，原告实际领取了村集体分配的征地补偿款。现原告就其征地拆迁安置补偿问题再次申请补偿，结合庭审查明事实，实质上是原告对被告在本次征地过程中涉及的土地补偿标准有异议，认为补偿标准过低，不能保障其正常生活。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施……”，《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”因此，就原告主张被告应适用2010年征地补偿标准，但结合被告支付及原告领取征地补偿款的事实，征地事实发生在2010年前，原告并无证据证明被告未能足额发放征地补偿款。对于涉案土地征收补偿，被告均是按照《西安高新区XX园建设项目征地拆迁补偿安置实施办法》进行，现原告对补偿标准提出异议，被告在答复中告知其申请裁决并无不当。另对于原告申请给予生活补贴及社会保障的问题，依据现行实施的阎政发〔2011〕22号西安市阎良区人民政府《关于印发阎良区被征地农民就业培训和社会保障工作实施办法（试行）的通知》第三条“阎良辖区内，2008年1月1日前人均土地不足0.3亩的为已征地农民，2008年1月1日起国土资源管理部门实施征地的农业人口为新征地农民。征地后人均拥有耕地不足0.3亩的被征地农民适用本办法，新征地农民中部分农户人均拥有耕地不足0.3亩的参照本办法执行”，第四条“……以征地移交之日为基准日，新征地农民分为三类分别享受生活补助或养老保险待遇：（一）未满十八周岁的人员，从征地移交的次月起享受生活补助待遇，领取生活补助至18周岁，在其女年满55周岁、男年满60周岁时，未参加机关事业单位养老保险和城镇企业职工基本养老保险人员，享受阎良区被征地农民养老保险待遇；（二）年满18周岁，女不满55周岁、男不满60周岁的人员，依照本办法参加养老保险，从女年满55周岁、男年满60周岁的次月起，未参加机关事业单位养老保险和城镇企业职工基本养老保险人员，按月享受被征地农民养老保险待遇；（三）女年满55周岁、男年满60周岁的人员，从征地移交的次月起享受生活补助待遇，不参加被征地农民养老保险，也不享受被征地农民养老保险待遇。”第六条“从本办法实施之日起，国土资源管理部门在报批征地时，填写《西安市阎良区被征地农民社会保障方案审批表》，由区人社局核定被征地农民社会保障项目、标准和费用”，第十六条“被征地农民到享受养老保险待遇年龄时，按月领取180元养老金”，第十九条“新征地农民在征地移交之日未满18周岁的人员，从征地移交的次月起每人每月享受100元的生活补助。未满18周岁的领取生活补助至18周岁，在其女年满55周岁、男年满60周岁时，未参加机关事业单位养老保险和城镇企业职工基本养老保险人员，享受阎良区被征地农民养老保险待遇。征地移交之日女年满55周岁、男年满60周岁的新征地农民，从征地移交的次月起每人每月享受180元的生活补助。”第二十条“新征地农民的生活保障资金从被征地农民养老保险和生活补助基金中支付。”第二十一条“土地征用审批后，新征地农民的社会保障按照以下程序进行办理：（一）符合新征地农民保障条件的，由村委会向镇办提出申请，镇办初审后，向区人社局提交土地审批件复印件、身份证和户口本复印件、《阎良区新征地农民待遇申报表》等资料，区人社局对报送的资料进行审核，并将审核记过通知镇办。（二）镇办将审核结果及时告知村委会，村委会对符合领取养老金和生活补助金人员进行公示，公示7天无异议后，报镇办复审。镇办将符合参加新征地农民养老保险和享受生活补助待遇的人员花名册、公示的内容和影像资料等报送区人社局。（三）区人社局根据领取养老金和生活补助金的人数及标准，测算应支付的资金，向区财政局提出申请，区财政局将所需资金划拨至阎良区被征地农民就业培训和社会保障基金支出户，区人社局将存折发放至镇办，XX镇XX村委会发放至待遇享受人员。”第二十三条“在阎良区被征地农民就业培训和社会保障领导小组办公室指导下，阎良区城乡居民社会保险经办机构负责我区被征地农民就业培训和社会保障工作。”第二十七条“本办法自2011年7月1日起试行，原阎政发〔2008〕38号文件同时废止。我区原有政策规定与本办法不相符的，以本办法为准”等，可知，原告及其家庭成员是否属于上述享受社会保障的被征地农民及是否达到领取相应保障标准，均需要村委会提出申请、镇办初审、人社局审核等流程，同时在公示无异议后复审，最终由人社部门申请后由财政部门发放存折，镇办监督村委会将存折发放至应享受人员。《西安市人民政府关于新征地农民养老保险有关问题的通知》规定：“政府承担的新征地农民养老保险所需资金由财政、国土资源和劳动保障部门在征地过程中统一协调划拨。国土资源部门自征地补偿安置方案批准之日起，要在3个月内将有关资金足额划入区县被征地农民养老保险资金专户。”原告现依据该文件要求被告履行社会保障职责，但结合文件内容及社保办理流程可知，办理被征地农民的社会保障需要多个部门多个环节共同完成，而本案被告的职责是在报批征地时填写《西安市阎良区被征地农民社会保障方案审批表》，供人社部门审核，并就相关资金足额划拨至被征地农民养老保险资金专户。从本案被告及第三人提交的相关审核表及人社部门出具的资金存放账户情况来看，被告已经履行了法定职责，其根据社保办理流程作出答复，告知原告户与阎良区人民政府及XX街XX沟通处理并无不当。况且，第三人振兴街办也已在庭审中陈述，原告所在村委会至今并未就该村符合被征地农民享受社会保障的人员提出申请。当然，如原告对该事宜仍有异议，可向村委会进行咨询。由于原告村征地时适用的文件为阎政发[2008]38号西安市阎良区人民政府《关于印发阎良区被征地农民就业培训和社会保障工作实施办法（试行）的通知》，参考该文件对被征地农民社会保障工作的规定，除增加了“第七章新征地农民社会保障办理程序”外，其他主要内容与阎政发〔2011〕22号文件基本一致，被告的职责也仅限于上述规定。但是，考虑到被征地农民的社会保障问题不仅关乎农民基本生存和生活水平，还关乎着社会的稳定和发展。对此，XX街XX层集体经济组织及时做好申报工作，以保障被征地农民的合法权益得到切实的保护。综上，原告周芳娥提交的申请中，对被告西安市自然资源和规划局在征地过程中涉及的土地补偿标准有异议，被告在《答复》中告知其申请裁决；对申请被告给予生活补贴及社会保障问题，被告已经履行了法定职责，其《答复》中告知原告户与阎良区人民政府及XX街XX沟通处理均无不当，原告的请求不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告周芳娥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周芳娥负担。 周芳娥不服一审判决，向本院提起上诉称，一审法院认定事实、适用法律错误。一、一审法院认定“上诉人向被上诉人递交《征地拆迁补偿安置申请书》是被上诉人所认为的对补偿标准有异议的行为，应向阎良区人民政府申请裁决”，属于认定事实错误，证据不足。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定以及西安铁路运输中级法院（2019）陕71行终316号行政判决书，被上诉人是法定的负责具体征收与补偿工作的行政主体，具有履行安置补偿的法定职责，负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平补偿的义务。在上诉人未得到合法合理安置补偿前，上诉人可以依法请求被上诉人履行补偿安置义务，要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置决定。根据《物权法》第四十二条第二款、中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办[2011]8号）、原国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》的相关规定，征收集体所有的土地，应当确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。本案的实际情况是上诉人合法所有的宅基地以及房屋、承包地在2008年和2010年被征收，但补偿标准依据的却是2003年的补偿标准，显然该补偿标准过低，无法保证上诉人作为被征收人原有的生活水平。根据原国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》的规定，各地应建立征地补偿标准动态调整机制，根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。被上诉人提供的征地补偿安置方案中所依据的是2003年的补偿标准，明显偏低，难以保障被征地农民原有生活水平不降低。故上诉人有权依据上述规定向被上诉人提出完全履行安置补偿义务的申请，被上诉人也应按照上述规定对上诉人的申请妥善完全履行职责。上诉人递交的申请是要求被上诉人履行征地补偿安置法定职责，并不是对补偿标准有异议。二、一审法院认定“上诉人申请被上诉人给予生活补贴及社会保障问题，被上诉人已经履行了法定职责，相关问题应与阎良区人民政府及XX街道XX沟通处理”，属于认定事实错误。上诉人并没有享受相关社保待遇，被上诉人应当对后续落实情况进行监督，保障执行落实到位。被上诉人所提供的证据只能证明社保账户中有资金，无法证明被上诉人已经对上诉人履行了法定义务。综上，一审法院认定事实不清、证据不足，应予撤销。请求：1、撤销西安铁路运输法院作出的（2020）陕7102行初896号行政判决；2、撤销被上诉人作出的《关于周芳娥向西安市自然资源和规划局提出申请事项的答复》并判令其限期履行对上诉人的征地拆迁补偿安置法定职责；3、本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市自然资源局辩称，一、原审法院认定事实清楚，证据确实充分，二审应予维持。上诉人所申请事项中除了第四、五项为社保问题，其他三项均是上诉人认为补偿标准过低，要求提高补偿标准。案涉土地于2008年经陕西省人民政府批准征收，被上诉人根据西安市人民政府公告的《征收土地方案》以及实际情况，拟定《征地补偿安置方案》并发布公告。被上诉人已经依照法律规定，完成了拟定征地补偿、安置方案并公告的工作。后在被上诉人的组织下由振兴街道办负责具体安置补偿款的发放工作，并且2010年7月10日上诉人也与振兴街道办签订了《旧村拆迁协议》，上诉人也实际领取了集体征地分配款，至此被上诉人已经履行了其全部职责。上诉人在上诉状中引用多个文件，其实质均是对补偿标准不服，要求提高补偿标准。对此已有明确法律规定，对补偿标准不服的，应向人民政府申请裁决。至于上诉人上诉状中诉称的被上诉人应当对社保后续的落实情况进行监督，保障执行落实到位的问题。事实上，被上诉人已在原审庭审中明确，依据《西安市人民政府关于新征地农民养老保险有关问题的通知》，被上诉人在征地补偿安置方案批准之日起3个月内已经将养老保险所需资金划入区县被征地农民养老保险资金账户内，被上诉人已经完全履行了全部义务。同时，原审庭审中，振兴街道办已经明确，新征地农民应当在符合一定的条件下，由村集体组织向街道办提出申请，办理养老保险待遇的手续。因此，上诉人的上诉理由均不能成立，依法不应支持。二、原审法院适用法律正确，二审法院应予维持。原审法院适用《土地管理法实施条例》第25条第3款、《西安市人民政府关于新征地农民养老保险有关问题的通知》及西安市阎良区人民政府阎政发[2011]22号《关于印发阎良区被征地农民就业培训和社会保障工作实施办法（试行）的通知》第三、四、六、十六、十九、二十、二十一、二十三、二十七条规定，认定被上诉人已经履行了法定职责，对上诉人申请事项中属于对补偿标准不服的，应向人民政府申请裁决，遂判决驳回周芳娥的诉讼请求。综上，一审法院认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。上诉人上诉无任何事实和法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人振兴街道办述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，周芳娥一审的诉讼请求为要求撤销被上诉人作出的涉案《答复》，并要求被上诉人履行征地拆迁补偿安置法定职责。结合上诉人向被上诉人递交的征地拆迁补偿安置申请书的内容来看，上诉人认为被上诉人对其承包地征收未按照最新的征地补偿标准进行补偿；认为被上诉人未按照规定向上诉人户发放生活补助、落实社会保障。本案中，上诉人承包地被征收后，上诉人实际领取了村集体分配的征地补偿款。现上诉人就其征地补偿安置问题再次申请补偿，结合原审和本院查明的事实，上诉人实质上是对本次征地的补偿标准有异议，认为本次征地的补偿标准过低，应当适用2010年的征地补偿标准对其进行补偿，结合被上诉人支付及上诉人领取征地补偿款的事实，涉案集体土地征收补偿是在2010年前，被上诉人亦是按照《西安高新区XX园建设项目征地拆迁补偿安置实施办法》对涉案集体土地进行补偿的，上诉人并无证据证明被上诉人未能足额发放征地补偿款。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”和国务院法制办公室《关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）的相关规定，上诉人对补偿标准有异议的，可以依据上述规定申请裁决。因此，被上诉人在涉案《答复》中告知上诉人申请裁决并无不当，一审法院认为被上诉人已经履行了安置补偿职责，亦无不当。上诉人主张被上诉人应当按照最新的征地补偿标准对其承包地进行补偿，没有依据，本院不予支持。 对于上诉人要求发放生活补助、落实社会保障的问题，陕西省人力资源和社会保障厅、陕西省发展和改革委员会、陕西省财政厅、陕西省XX社XX号《关于进一步落实我省被征地农民参加基本养老保险有关政策问题的通知》第一项规定，各级人民政府是被征地农民社会保障的责任主体；人力资源和社会保障部门负责组织被征地农民社会保障方案的拟定和审核工作，督促检查保障措施的落实；国土资源部门负责提供被征地农民社会保障相关的征地数据、资料，把被征地农民社会保障政策落实作为是否批准供地的必要依据；被征地农民纳入社会保障范围的人员名单由被征地农村集体经济组织提出，经乡（镇）政府（街办）审核，并在被征地农村集体经济组织所在地公示后，报县（市、区）人民政府审定。《西安市人民政府关于新征地农民养老保险有关问题的通知》（市政发〔2008〕84号）第四项规定，新征地农民养老保险资金的管理。政府承担的新征地农民养老保险所需资金由财政、国土资源和劳动保障部门在征地过程中统一协调划拨。批准提高的安置补助费和土地补偿费由国土资源局在征地过程中统一扣缴。国土资源部门自征地补偿安置方案批准之日起，要在3个月内将有关资金足额划入区县“被征地农民养老保险资金专户”；由财政部门补助安排的，要在区县申报之日起1个月内，将资金足额划入区县“被征地农民养老保险资金专户。被征地农民养老保险资金单独建账，实行收支两条线管理，任何部门不得挤占、截留和挪用。财政、审计部门要加强对被征地农民养老基金的监管，养老保险基金不敷使用时，由财政予以支持。根据上述文件及社保办理流程可知，办理被征地农民的社会保障需要多个部门多个环节共同完成，而本案被上诉人的职责是在报批征地时填写《西安市阎良区被征地农民社会保障方案审批表》，供人社部门审核，并就相关资金足额划拨至被征地农民养老保险资金专户。从本案被上诉人及原审第三人提交的相关审核表及人社部门出具的资金存放账户情况来看，被上诉人已经履行了被征地农民社会保障政策落实的法定职责。同时根据西安市阎良区人民政府阎政发〔2011〕22号《关于印发阎良区被征地农民就业培训和社会保障工作实施办法（试行）的通知》，上诉人及其家庭成员是否属于上述享受社会保障的被征地农民以及是否达到领取相应保障标准，均需要村委会提出申请、镇办初审、人社局审核等流程，同时在公示无异议后复审，最终由人社部门申请后由财政部门发放存折，镇办监督村委会将存折发放至应享受人员。被上诉人根据社保办理流程作出答复，告知上诉人户与阎良区人民政府及XX街道XX沟通处理并无不当。上诉人主张其没有享受相关社保待遇，被上诉人应当进行监督的理由，没有法律依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人周芳娥的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人周芳娥负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱爱琳 审 判 员 王 方 审 判 员 周玲玲 二〇二〇年九月二十九日 法官助理 李阳雨 书 记 员 陈 萌 1