湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终821号上诉人（原审原告）张书团，男，1949年1月7日出生，汉族，住湖北省监利县。被上诉人（原审被告）监利县人民政府，住所地：湖北省监利县容城镇荆台大道**。法定代表人韩旭，县长。原审被告监利县农村经济经营管理局，住所地：湖北省监利县容城镇天府大道**。法定代表人赵火清，局长。原审第三人张立红，男，1967年2月8日出生，汉族，住湖北省监利县。上诉人张书团因诉监利县人民政府（以下简称监利县政府）、原审被告监利县农村经济经营管理局（以下简称监利县经管局）、原审第三人张立红土地行政登记一案，不服湖北省荆州市中级人民法院（2020）鄂10行初17号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。案件现已审理终结。张书团原审诉称：其是土生土长的双鸣**村民，全家人靠耕种8.91亩农田生存。1983年第一轮土地承包时，由当时的黄歇公社颁发有8.91亩土地承包经营权证。2000年春节过后，张书团外出务工。2000年至2005年初，被告将其承包经营的8.91亩土地中的8.6亩水田全部登记在其他人名下，第三人张立红占有其中1.8亩耕地，并于2005年取得土地承包经营权证。2005年春节时，张书团得知责任田被非法流转给第三人，即向当地村民小组、双鸣村村民委员会、周老嘴镇人民政府和监利县政府反映并主张权利。周老嘴镇人民政府于2009年派新河总支书记及二名干部到双鸣召开大会，要求双鸣村民委员会、双鸣四组和第三人即时归还张书团被占用的耕地面积。然而被告于2017年又为第三人颁发土地承包经营权证，使得双鸣四组村民绝大多数农户联合签名并承诺在2009年10月份归还田亩的协议成为泡影。被告为第三人颁证的程序、内容违法，颁证的主体错误。首先，行政机关在颁证前应慎重查阅档案材料，被告在接到张书团要求归还田亩的诉求后，在不告知、不询问当事人，不走访村组干部情况下，于2005年、2017年两次将张书团责任田流转并登记给第三人属严重违法行为。根据《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定，张书团早在1983年就获得8.6亩耕地的地役权，且承包期为三十年，从1983年至2013年，被告无权将张书团在承包期内的合法权益非法剥夺。此外，根据农业部关于《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条关于“承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书……没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地”的规定，即使到了2005年和2017年被告亦不能非法剥夺张书团对8.6亩耕地的承包经营权。其次，被告为第三人所颁证的四至界线重复且错误，具有重大瑕疵，应予撤销。故根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第二十条、第五十四条和《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第七项、第十二项之规定，请求：1.依法撤销两被告为第三人张立红颁发的第052128号土地承包经营权证；2.依法判令两被告为原告颁发8.91亩新土地承包经营权证；3.诉讼费用由第二被告监利县经管局承担。原审查明，张书团、张立红均系监利县周老嘴镇双鸣**村民。2017年4月15日，承包方张立红与发包方双鸣村民委员会签订《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》，承包地块6块，面积14.51亩，承包期限1998年12月31日至2028年12月31日。2017年6月15日，监利县周老嘴镇人民政府向监利县政府申请为张立红颁发土地承包经营权证。2017年8月2日，监利县政府为张立红颁发第052128号承包经营权证。张书团在2018年7月2日向监利县人民法院起诉双鸣村民委员会、张立红土地流转合同程序违法无效的民事诉讼中，得知本案诉争的第052128号承包经营权证的存在。张书团认为该承包经营权证将其承包地中的1.8亩耕地错颁给了张立红，侵犯了其合法的承包经营权，故而成诉。另查明，1983年第一轮农村土地承包时，监利县政府向张书团颁发了编号26402《农业承包合同》，合同中载明：乙方承包户姓名张书团，人口4人，劳力1个，承包土地8.91亩，其中水田8.6亩，白田0.31亩。本合同书有三份表格，可用三年。乙方持本合同书为凭，甲方和监证单位以承包合同分户登记表为凭。原审认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第二十三条第一款及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款之规定，监利县政府具有向承包方颁发土地承包经营权证、确认土地承包经营权的法定职责。监利县经管局只是负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，其不应为本案被诉颁证行为的责任主体。原告张书团起诉被告监利县经管局不适格，应裁定驳回张书团对监利县经管局的起诉（另行作出裁定）。《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”从上述规定可知，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已取得承包经营权的一种登记确认行为，登记的实质只具有不动产物权变动公示作用，不享有行政许可或行政确认意义上的赋权或判断权利归属功能，不是农村土地承包经营权的成立要件，对于土地承包合同的成立生效和承包农户取得土地承包经营权并无影响。本案中，发包方双鸣村民委员会和张立红之间签订有《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》，在承包合同未依法解除或被确认无效的前提下，监利县政府根据农村土地承包合同为张立红颁发农村土地承包经营权证具有事实依据。同时，监利县经管局对土地承包合同等材料审核后，编制了农村土地承包经营权证登记薄；监利县政府根据土地承包合同、农村土地承包经营权证登记薄为张立红颁发农村土地承包经营权证的行为符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第九条规定，程序合法。张书团关于其承包地中的1.8亩耕地被错误登记在张立红名下的主张不能成立。综上，在发包方双鸣村民委员会与第三人张立红签订的《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》仍合法有效、发包方双鸣村民委员会未与原告张书团签订新的农村土地承包经营权合同情况下，张书团提起本案行政诉讼请求撤销监利县政府为第三人张立红颁发的第052128号承包经营权证，并要求监利县政府为其颁发8.91亩新土地承包经营权证，缺乏事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回张书团的诉讼请求。张书团上诉称：⒈1983年第一轮农村土地承包时，张书团已获得双鸣村村民委员会发包并经监利县政府盖章确认的载有8.91亩农田的26402号《农业承包合同》，该合同真实有效。张书团承包的8.91亩农田受到国家法律保护，至今合法有效，不受重新分配、重新调整等因素影响。⒉监利县经管局是本案被诉颁证行为的责任主体，与监利县政府共同作出行政行为，应为共同被告。⒊一审对被告颁证程序违法，内容错误予以认可，是完全错误的。⒋一审适用法律条款多有错误。请求撤销一审判决，撤销监利县政府为第三人张立红颁发的鄂（2017）第052128号承包经营权证，并向张书团颁发8.91亩农田的《土地承包经营权证》。被上诉人监利县政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，二审法院应予维持。各方当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。原审法院查明的相关事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。上述法律法规在不动产物权一般适用登记取得的规定之外，对农村土地承包经营权的取得作出了一类特殊规定。政府颁发土地承包经营权证的行为，本身并不直接设定物权，仅有公示和宣告作用，不具有行政许可或行政确权功能。本案中，2017年4月15日，双鸣村民委员会作为发包方与承包方张立红签订《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》后，监利县政府根据该合同和监利县经管局编制的农村土地承包经营权证登记薄向张立红颁发鄂（2017）监利县第052128号《农村土地承包经营权证》，符合法律规定。本院注意到，张书团反复提及1983年第一轮农村土地承包时，其已获得《农业承包合同》，以证明其对争议地块享有承包经营权。需要指出的是，上世纪80年代初期签订的农村土地承包经营合同如何确定承包期限，如何评价其效力，当时已有政策规定。即使需要对此予以考量，在该合同与第三人张立红持有的《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》之间做出效力评判，亦应经由民事诉讼或其他争议解决机制进行。在前述《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》效力未予否定，双鸣村民委员会亦未与张书团签订新的土地承包合同的情况下，张书团即提起本案行政诉讼，请求撤销监利县政府为第三人张立红颁发的第052128号承包经营权证，并要求监利县政府为其颁发8.91亩新土地承包经营权证，缺乏事实根据，原审法院据此驳回张书团的诉讼请求并无不当。上诉人张书团的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张书团负担。本判决为终审判决。审判长  王仁祥审判员  马春亮审判员  胡锦明二〇二〇年九月二十五日书记员  董晓晗