湖南省桂阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘1021行初181号 原告杨晓平，男，1962年7月3日出生，汉族，湖南省郴州市苏仙区人，住湖南省郴州市苏仙区。 委托代理人钟博，湖南民浩律师事务所律师。 原告何善祥，男，1959年5月5日出生，汉族，湖南省郴州市苏仙区人，住湖南省郴州市苏仙区。 原告范广斌，男，1967年10月8出生，汉族，湖南省郴州市北湖区人，住湖南省郴州市北湖区。 委托代理人杨晓平，男，1962年7月3日出生，汉族，湖南省郴州市苏仙区人，住湖南省郴州市苏仙区。 被告郴州市城市管理和综合执法局，住所地湖南省郴州市五岭大道**。 法定代表人袁少雄，该局局长。 委托代理人罗能河，湖南奋斗者律师事务所律师。 委托代理人袁莉芳，湖南奋斗者律师事务所律师。 原告杨晓平、何善祥、范广斌诉被告郴州市城市管理和综合执法局（以下简称郴州市城管局）行政处罚并行政赔偿一案，于2020年7月20日向本院提起行政诉讼。本院依据法〔2015〕376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作的批复》于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月10日公开开庭审理了本案。原告杨晓平及其委托代理人钟博、原告何善祥、原告范广斌委托代理人杨晓平，被告郴州市城管局委托代理人罗能河到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月13日，郴州市城管局作出郴城执行罚苏规字[2019]0015号《行政处罚决定书》，认定杨晓平、何善祥、范广斌未取得《建设工程规划许可证》，于2006年8月底在卜里坪街道四普庄村二组地段建设建构筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（一）项和《湖南省实施办法》第四十九条的规定，对杨晓平、何善祥、范广斌作出如下处罚：责令当事人自收到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除其在卜里坪街道四普庄村二组地段建设的5、6、7栋建构筑物。 原告杨晓平、何善祥、范广斌诉称，2006年，三原告经本组、村、镇三级单位同意租用二组荒山地用于养殖和新建农庄。2006年7月8日，办理临时用地手续，在白鹿洞城建办的监督下，原告杨晓平签订了《临时建筑物（含厂棚）建设保证书》才开工建设，随后杨晓平、何善祥与二组签订《租用山地承包合同》《征地协议》后自建了片石护坡、农庄、鱼塘。因资金不足，该项目一直闲置。2007年，陈社招副市长指派苏仙区城管支队规划大队前来实地调查，核实了原告的审批手续后就没有过问此事了。2010年，向力力书记在全市拆违期间亲自带队调查了原告农庄的情况，并让市执法局工作人员于2010年6月2日在苏仙区城关执法支队召开了听证会，会后也未作出任何处理。考虑到上述情况，2017年9月青檬缘的老板承租了原告的农庄，并投入大量资金装修重新开起了农家乐。原告的农庄所处地段为苏仙岭风景区红线外，而被告将上述农庄认定为苏仙岭风景区红线内的违建别墅，于2019年12月10日强行拆除，但被告却于2019年12月13日才下发行政处罚决定书。原告认为，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》处理历史遗留问题明显错误，先拆除后下达行政处罚决定程序违法，根据《关于印发全国违建别墅问题清查整治专项行动工作方案的通知》，原告的农庄不属于清查整治的范围，不应拆除。故原告起诉至法院，请求依法撤销涉案行政处罚决定，并赔偿其损失82万元。 原告向本院提交了以下证据、依据： 1.身份证复印件，拟证明原告的诉讼主体资格； 2.郴城执行罚苏规字[2019]0015号《行政处罚决定书》复印件； 3.《行政执法告知书》复印件、《临时用地申请》复印件； 证据2-3拟证明被告实施的具体行政行为适用法律错误，程序违法； 4.《租用山地承包合同》复印件； 5.《征地协议》复印件； 6.《临时建筑物（含厂棚）建设保证书》复印件； 证据4-6拟证明原告手续合法，属于历史遗留问题； 7.《听证通知书》复印件，拟证明被告当时就知道青檬缘农庄属于历史遗留问题，没有进行处理； 8.照片复印件，拟证明青檬缘酒店系农庄，并非违建别墅； 9.郴州市苏仙区人民政府办公室《关于苏仙区鳌头湾、杨家巷棚改项目征地范围内未经登记建筑面积认定和处理工作的会议备忘录》复印件，拟证明青檬缘农庄系合法建筑，应享受相应补偿； 10.《鳌头湾棚户区改造项目区域均价评估说明》复印件，拟证明被拆房子属于农庄，应予以补偿。 被告郴州市城管局辩称，一、被告对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，依法应当予以维持。二、被告并未对原告的违章建筑实施拆除行为，没有造成原告任何损失，不应承担任何赔偿责任。三、涉案行政处罚决定已经明确告知原告可以申请行政复议或者提起行政诉讼。原告于2019年12月13日收到行政处罚决定，其应在2020年5月13日前起诉，原告在2020年7月20日才向法院起诉，已经超过起诉期限。 被告郴州市城管局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.《苏仙区违法建设查处任务交办函》复印件； 2.郴城执行苏规立字﹝2019﹞0015号《立案审批表》复印件； 3.《询问调查通知书》复印件； 4.杨晓平、何善祥、范广斌身份证复印件； 5.授权委托书复印件； 6.杨晓平、何善祥、范广斌等人违法建、构筑物照片及《检查笔录》复印件； 7.对杨晓平的《调查（询问）笔录》复印件； 8.《房屋租赁合同》复印件、《租用山地承包合同》复印件； 9.《征地协议》复印件； 10.《临时建筑物（含厂棚）建设保证书》复印件； 11.《临时用地申请》复印件； 12.《关于建筑物青蒙缘酒店的说明报告》复印件； 13.《郴州市建设工程执法测量报告》复印件及《郴州市建设工程执法测量报告说明书》复印件； 14.《关于协助行政执法调查取证的函》复印件； 15.《关于咨询苏仙区福源苗木花卉种植和青檬缘酒店规划情况的复函》复印件； 16.《证明》复印件； 17.《证据发表意见登记表》复印件； 18.《杨晓平、何善祥、范广斌未经许可擅自建设一案调查终结报告》复印件； 19.《郴州市城市管理和综合执法局苏仙执法支队案件处理审批表》复印件； 20.《案件处理审批表》复印件； 21.《行政执法告知书》复印件； 22.郴城执行罚苏规字[2019]0015号《行政处罚决定书》复印件及送达回证复印件； 23.《履行行政处罚决定催告书》复印件； 24.《违法建设案件移送函》复印件及《移送登记表》复印件； 25.《结案报告》复印件； 证据1-25拟证明：⑴原告未依法取得建设规划许可证，属于违法建筑；⑵被告的立案调查和处罚程序合法；⑶原告的起诉已经超过了法定期限。 经庭审质证，原告对被告郴州市城管局提交的证据、依据发表如下质证意见：对证据1-3真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据4-12真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为可以证实原告依法依规建设青檬缘农庄；对证据13真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据14-16真实性、合法性、关联性均有异议，认为上述证据证实原告两处建构筑物于2018年5月4日之后才划入郴州市城市总体规划，涉案行政机关既未在2018年5月后告知原告重新申请办理国土用地审批手续，又未听取原告的陈述和申辩；对证17-25真实性无异议，合法性、关联性有异议。认为被告系先拆除青檬缘农庄后才下达的行政处罚决定，程序违法；根据《湖南省行政处罚听证程序规定》第七条规定，本案虽未涉及罚款，但是该处罚决定确定工程造价为82万元，理应给予听证的权利。但本案并未召开听证会，并且先拆除后处罚不符合法定程序。 被告郴州市城管局对原告提供的证据、依据发表如下质证意见：对证据1-6真实性、合法性、关联性无异议，但认为这些证据不足以证明原告的构建筑物是合法的，原告只有申请行为，并没有得到批准文件；对证据7真实性、合法性、关联性无异议，对证明方向有异议，认为可以证明原告的构筑物属于违法建筑；对证据8真实性、合法性、关联性无异议，但认为不能证明是合法建筑；对证据9真实性、合法性、关联性无异议，证明方向有异议，认为区政府的会议备忘录不能对抗国家的法律规定，涉案建筑物不能因为区政府的会议备忘录取代合法的审批手续而成为合法建筑；对证据10真实性、合法性，关联性均有异议，认为与本案无关。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-9真实、合法，与本案有关联，能客观反映本案事实，本院予以认定；原告提交的证据10并非正式报告，本院不予认定；被告郴州市城管局提交的证据1-25真实、合法，能客观反映本案事实，本院予以认定。 经审理查明，2006年8月底，原告杨晓平、何善祥与范广斌在郴州市苏仙区××街道××村××组地段（原系集体土地，于2018年纳入郴州市中心城区建设用地范围）建设建、构筑物共计9栋，建筑面积1175.59平方米，于2006年12月底完工。2017年5月，原告将上述场地及建、构筑物租赁给欧阳显军等人经营青檬酒店。2019年11月25日，被告郴州市城管局审批同意由其下属机构苏仙执法支队对原告的建设行为进行立案查处。2019年12月13日，被告作出郴城执行罚苏规字［2019］0015号《行政处罚决定书》，认定杨晓平、何善祥、范广斌未取得《建设工程规划许可证》，于2006年8月底在卜里坪街道四普庄村二组地段建设建构筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（一）项和《湖南省实施办法》第四十九条的规定，对杨晓平、何善祥、范广斌作出如下处罚：责令当事人自收到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除其在卜里坪街道四普庄村二组地段建设的5、6、7栋建构筑物。2019年12月13日，被告将涉案行政处罚决定书送达给原告。2020年7月20日，原告起诉至法院，请求撤销涉案行政处罚决定，并判决被告赔偿其损失82万元。 本院认为，本案争议的焦点是:一、本案是否已超过法定起诉期限；二、涉案行政处罚决定是否应予撤销。 关于焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，原告于2019年12月13日签收行政处罚决定，期间因新型冠状病毒感染的肺炎疫情，湖南省于2020年1月24日启动重大突发公共卫生事件一级响应，2020年3月10日才由一级调整为二级。鉴于此次疫情属于不可抗力，且各地均采取了相应的管控措施，结合有利于起诉人的原则，该期间可以认定为被耽误时间不计算在起诉期限内，以最大限度保障当事人的诉权。故原告于2020年7月20日起诉没有超过六个月的法定起诉期限。 关于焦点二。《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、、地方性法规自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好的保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。本案中，《中华人民共和国城乡规划法》系于2008年1月1日起施行的，而涉案建、构筑物系原告于2006年8月-12月所建设。被告适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对原告作出的行政处罚决定，有违“法不溯及既往”的原则，属适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定应予撤销。在撤销以后,被告可以重新作出行政行为。关于原告请求赔偿的问题，因原告未能提交证据证明被告的行政行为给其造成了损失，本院不予支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条、第七十条第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、撤销被告郴州市城市管理和综合执法局作出的郴城执行罚苏规字[2019]0015号《行政处罚决定书》； 二、驳回原告杨晓平、何善祥、范广斌的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告郴州市城市管理和综合执法局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。 审 判 长  骆宗胜 人民陪审员  邓友凤 人民陪审员  胡华娟 二〇二〇年九月二十五日 法官助理马立芳 书记员欧阳娟 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《中华人民共和国立法法》 第九十三条法律、行政法规、、地方性法规自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。