福建省上杭县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0823行初49号 原告：武平县东留镇背寨村民委员会第四村民小组，住所地：武平县东留镇背寨村南坑自然村。 负责人：范吉锋，小组长。 委托诉讼代理人：范丁宝，福建永杭律师事务所律师。 被告：武平县自然资源局(统一社会信用代码11350824MB1948063H)，住所地：福建省武平县平川街道西环路**。 法定代表人：邱平，局长。 行政机关出庭负责人：钟尚文，该局分管领导、不动产登记中心主任。 委托诉讼代理人：周福平，福建义恒律师事务所律师。 原告武平县东留镇背寨村民委员会第四村民小组（以下简称背寨村四组）不服被告武平县自然资源局（以下简称武平自然资源局）于2020年5月9日作出的关于东留镇背寨村民委员会第四村民小组请求依法注销集体土地建设用地使用证的情况答复意见，于2020年7月13日向本院起诉。本院根据《福建省高级人民法院关于深化行政案件跨行政区域管辖改革的若干规定》及原告背寨村四组的确认，于2020年7月13日立案受理。立案后，依法向被告武平自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书等材料，依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告背寨村四组的委托诉讼代理人范丁宝、被告武平自然资源局的出庭行政机关负责人钟尚文及委托诉讼代理人周福平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：武平自然资源局2020年5月9日作出的《关于东留镇背寨村民委员会第四村民小组请求依法注销集体土地建设用地使用证的情况答复》函。 背寨村四组向本院提出诉讼请求：1、请求判令武平自然资源局作出的《关于东留镇背寨村民委员会第四村民小组请求依法注销集体土地建设用地使用证的情况答复》具体行政行为违法，武平自然资源局应当依法受理背寨村四组请求并依法收回注销武集建（1992）字第041647号集体土地建设用地使用证；2、判令由武平自然资源局承担本案的诉讼费用。事实和理由：背寨村四组于2019年6月23日向武平自然资源局提出了申请，请求武平自然资源局收回注销武集建（1992）字第041647号集体土地建设用地使用证。武平自然资源局于2019年7月12日以武自然资信告（2019）19号《武平县自然资源局信访事项不予受理告知单》。对武平自然资源局的该行政行为，背寨村四组于2020年3月11日向上杭县人民法院提起行政诉讼，请求武平自然资源局依法受理背寨村四组的请求。上杭县人民法院在立案前通知了武平自然资源局，武平自然资源局同意受理后，背寨村四组暂不起诉。武平自然资源局受理后又于2020年5月9日作出了答复，认为背寨村四组作为村民小组主体不适格，其不履行法定职责。为此，背寨村四组认为武平自然资源局的答复所作出的具体行政行为不合法，应当依法受理并履行法定职责，收回注销武集建（1992）字第041647号集体土地建设用地使用证。具体理由如下：武平自然资源局于1993年1月4日颁发给罗兴圣的武集建（1992）字第041647号集体土地建设用地使用证，该土地证登记的用途为住宅，用地面积73.1㎡，土地性质为宅基地。该土地权证的来源系土改时因罗兴圣的父亲罗开昌无房居住，政府就将范氏宗祠两个厢房分配给罗开昌一家人居住，居住至1992年土地确权时登记到罗兴圣名下，土地证占用面积和建筑占地面积都是73.1㎡。罗兴圣于1994年在另一宅基地上新建了一幢占地180㎡左右的住宅。罗兴圣父子是在另两个地方新建了两栋房子，1994年之后他们在另一处新建住宅了。范氏祠堂那边的老房子到倒塌都没有新建过，2000年老房子倒塌。罗兴圣在此后就未再使用该土地，现该土地上已杂草丛生。而在2002年背寨村南坑自然村新村建设时，罗兴圣又在其另一处宅基地上新建了一幢占地面积160㎡的住宅，且罗兴圣已自认移居到该住宅居住至今。根据以上事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第六十五条第一款第（三）项的规定，对于一户多宅的村集体可以收回宅基地，更何况宅基地上的构筑物（房屋）已灭失，宅基地的使用权当然回归于村集体所有。所以在发现罗兴圣违反“一户多宅”，对其持有的土地使用权证依法应收回注销而未注销的情形时，背寨村四组作为武平县东留镇背寨村民委员会的小组之一，且该宅基地属于背寨村四组土地使用范围内，背寨村对村集体土地使用权实行的是以小组为单位的管理模式。因此，在法律上与本案的纠纷具有利害关系，有权要求作为土地管理部门的武平自然资源局依法履行职责，收回注销颁发的武集建（1992）字第041647号集体土地建设用地使用证。根据最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函：村民小组可以作为民事诉讼当事人。以村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起。故背寨村四组经小组户代表同意，已于2019年7月1日向武平自然资源局书面提出申请，但武平自然资源局却以背寨村四组不具有申请的主体资格为由，作出不予受理。背寨村四组认为这是武平自然资源局不履行法定职责的行为。请求依法判令武平自然资源局作出的《关于东留镇背寨村民委员会第四村民小组请求依法注销集体土地建设用地使用证的情况答复》具体行政行为违法，武平自然资源局应当依法受理背寨村四组的请求并依法收回注销武集建（1992）字第041647号集体土地建设用地使用证。 武平自然资源局辩称：一、背寨村四组既不是涉案集体土地使用者，也不是土地所有权人，不具有申请注销武集建（1992）字第041647号集体土地建设用地使用证的主体资格。1992年11月，东留镇背寨村村民罗兴圣（原名：罗兴顺）向武平自然资源局申请位于东留镇背寨村的建设用地使用权登记，武平自然资源局经法定程序对该集体建设用地进行注册登记，并向罗兴圣颁发了武集建（1992）字第041647号《集体土地建设用地使用证》，罗兴圣是该证记载的土地使用者。且涉案集体土地属于武集有（2013）第022号集体土地所有证登记的宗地范围内，证载的土地所有权人为东留镇背寨村农民集体，属于东留镇背寨村第一、第二、第三、第四村民小组农民集体共有。据此，涉案集体土地的证载土地所有权是东留镇背寨村农民集体共有，而不是各村民小组分别所有，其土地使用者是罗兴圣，土地所有权人是东留镇背寨村民委员会。根据《土地管理法》第十一条、第十二条、第六十六条第一款第（三）项规定，若需收回涉案集体土地，应由该农村集体经济组织报经县级人民政府批准后，收回土地，注销其土地登记。背寨村四组既不是涉案集体土地使用者，也不是土地所有权人，不具有申请注销武集建（1992）字第041647号集体土地建设用地使用证的主体资格。 二、《武平县自然资源局关于东留镇背寨村民委员会第四村民小组请求依法注销集体土地建设用地使用证的情况答复》没有设定新的权利义务关系，对背寨村四组未产生实体上的影响，不属于可诉的具体行政行为。武平自然资源局作出的《关于东留镇背寨村民委员会第四村民小组请求依法注销集体土地建设用地使用证的情况答复》，是根据背寨村四组请求注销武集建（1992）字第041647号集体土地建设用地使用证的《申请书》的请求事项的一种答复，该答复只对武集建（1992）字第041647号《集体土地建设用地使用证》的颁证程序，及证载的土地使用者和土地所有权人进行了陈述、说明，并没有对产生实体上的影响，不属于可诉的具体行政行为。 武平自然资源局提供的职权、程序依据： 1.《土地管理法》第五条、第六十六条第一款第三项，《不动产登记暂行条例》。 2.武平县政府的授权文件。 3.程序规定，就是自然资源局代武平县政府调查核实，核实之后报批准。 背寨村四组认为，权源依据有《农村宅基地管理办法》第四条、第二十四条，要由县土地主管部门责令其限期交还土地使用权，逾期不交还的申请法院强制执行，这个是武平自然资源局的职责。第四条，也是属于武平自然资源局的职权范围。程序依据，具体的程序没有查询到，正常的办理程序是武平自然资源局先受理，调查，报政府批准。 本院认为，武平自然资源局职权依据，予以采纳。 武平自然资源向本院提交证据如下： 1、1991年11月24日罗兴顺涉案土地登记的地籍调查表，证实和背寨村四组所诉的地号相同，但是名字不同，但认为名字是方言谐音的问题，需要背寨村四组确认一下罗兴顺与罗兴圣，属同一个人。 2、集体土地所有证，（2013）022号载明：所有权人是背寨村集体。备注中注明属1、2、3、4村小组集体共有。红线以内的都是背寨村集体所有，不存在村民小组所有。这个是背寨村整个村的宗地图，包括宅基地、山林、田。 3、《关于东留镇背寨村民委员会第四村民小组请求依法注销集体土地建设用地使用证的情况答复》，证明背寨村四组不具有主体资格，武平自然资源局不予受理。 背寨村四组质证认为，武平自然资源局提供的三份证据的真实性、合法性无异议。罗兴顺和罗兴圣在之前案件中法院审查过程中说了是曾用名，背寨村四组无异议。对于集体土地使用权证包括证和图纸，我国土地登记制度集体使用是登记到村集体，没有到小组，但是实际由小组作为一个单位在管理，小组与小组之间人口管理是不相干的，小组是讼争土地的所有权人，小组是实际享有集体所有权人。证据3的答复，背寨村四组认为应当受理，以小组不具有主体资格是错误的，应当依法收回。 本院对上述证据认证如下：武平自然资源局提供的证据，具有真实性、合法性、与本案有关联，予以认定。 背寨村四组向本院提供证据。 1、申请书，证明背寨村四组已于2019年6月23日书面向武平自然资源局提出收回土地使用证。背寨村四组认为收回证和收回土地是一样的意思，证是土地使用的凭据，收回这个证并注销这个证。要求武平自然资源局收回罗兴圣持有的这个证并注销这个证。 2、武平县自然资源局信访事项不予受理告知书，证明武平自然资源局以信访形式作出不予受理。背寨村四组认为不属于信访件，是书面的受理，所以背寨村四组起诉，起诉前他们同意受理，然后他们作出答复不受理。 3、《关于东留镇背寨村民委员会第四村民小组请求依法注销集体土地建设用地使用证的情况答复》证明武平自然资源局受理后以背寨村四组不具有申请的主体资格为由，作出不予受理的具体行政行为。 4、集体土地建设用地使用证，证明背寨村四组要申请武平自然资源局收回注销的集体土地使用权证。 5、龙岩市中级人民法院（2020）闽08民终706号民事判决书，证明罗兴圣持有的宅基地集体土地使用权证上的房屋已于2000年左右倒塌，现为平地的事实。 6、武平县东留镇背寨村民委员会证明，证明：范吉锋是第四小组长；讼争宅基地属于第四小组。 武平自然资源局质证认为，证据1、2、3真实性无异议，可以证明背寨村四组有向武平自然资源局申请要求注销罗兴圣的集体土地使用证，当时告知不作为信访事项处理。武平自然资源局认为背寨村四组不具有申请人的主体资格。证据4的真实性无异议，这是背寨村四组要求注销的集体土地使用证。证据5真实性无异议，但是只能证明罗兴圣的宅基地上房屋倒塌。证据6由村委会出具的《证明》证明的事实无异议，但是不能证明讼争宅基地属于背寨村四组，只是说记载的土地在第四小组村民居住范围区域内，并没有证实土地所有权、使用权归背寨村四组。 本院认为，背寨村四组提供的上述证据真实，合法，与本案相关，可作为综合认定案件事实依据。 经审理查明： 1992年11月罗兴顺（又名罗兴圣）申请使用坐落武平县东留乡背寨村的集体土地73.1平方米建设住宅。该宗地使用权，经武平县土地管理局审核、登记。1993年1月4日武平县人民政府向罗兴顺颁发武集建（1992）字第041647号集体土地建设用地使用证。 2013年3月21日根据武平县东留乡背寨村民委员会的申请，由武平县国土资源局审核、登记。武平县人民政府向武平县东留乡背寨村民委员会颁发武集有（2013）022号集体土地所有权证，该证载明：该宗地土地所有权为村内第一、第二、第三、第四村民小组农民集体共有，土地所有权人为寨背村农民集体。 2019年6月23日背寨四组为申请人，以罗兴圣为被申请人，以涉案地块住宅在2000年初灭失，罗兴圣另行新建两处住宅为由，请求武平自然资源局对武集建（1992）字第041647号集体土地建设用地使用证依法收回并注销。2019年7月12日武平自然资源局以对背寨村四组申请事项不按信访程序办理，向原告背寨村四组送达《信访事项不予受理告知单》。 2020年背寨村四组以同样的事由，又向武平自然资源局申请，请求依法注销被申请人罗兴圣持有的武集建（1992）字第041647号集体土地建设用地使用证。2020年5月9日武平自然资源局回复背寨村四组称，根据《物权法》等法律规定，武平自然资源局无权直接注销罗兴圣的土地使用权；该宗土地的所有权人为武平县背寨村民委员会，根据《土地管理法》、《不动产登记暂行条例实施细则》等法律法规规定，已确权登记的土地使用权需收回的，应由农村集体经济组织报经县级人民政府批准后，收回其土地，注销其土地登记；背寨村四组不具有申请依法注销罗兴圣持有的武集建（1992）字第041647号集体土地建设用地使用证的主体资格。据此，向背寨村四组出具答复函，于2020年5月16日向背寨村四组送达了《关于东留镇背寨村民委员会第四村民小组请求依法注销集体土地建设用地使用证的情况答复》。背寨村四组不服武平自然资源局的该答复意见，于2020年7月13日提起诉讼。 本院认为，武平自然资源局依法具有本行政区域内的土地管理及监督职权，不动产登记职权。武平自然资源局作出涉不动产登记的行政行为，作为被诉行政行为的作出机关,是本案适格的被告,背寨村四组为被诉行政行为罗兴圣集体土地使用权的利害关系人也是本案适格的原告。本案争议问题：一、收回集体土地使用权权利主体确定及收回程序问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外”。由此可见,法律规定收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织,并非政府。又根据《福建省实施办法》第四十二条规定“农村村民申请住宅用地，应当持户口簿、家庭成年成员的身份证，向村委会提出申请，经村委会或者村民代表会议同意后，公布征询本村村民的意见，在十五日内未提出异议的，经乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准......县、乡人民政府应当按照村庄和集镇建设规划、土地整理方案，组织村民委员会或者村集体经济组织，依法收回农民空闲的宅基地，统一安排使用；对收回的宅基地，应当依法办理集体土地使用权的注销登记手续”。根据上述法律规定，收回集体土地使用权的权利人是作为集体土地所有权人的村民委员会或者村集体经济组织，既不是政府也不是土地管理部门。程序上，由集体土地所有权人依《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定召开村民会议或村民代表会议讨论决定，作出土地收回决定后，申请政府批准，经政府批准后，进行土地使用权证的注销登记。结合本案背寨村四组的申请注销集体土地使用权证请求，其认为实质上是请求收回罗兴圣对涉案地块的集体土地使用权。据此，进行收回集体土地使用权应先行召开村民会议或村民代表会议讨论决定收回土地使用权，背寨村四组未提供证据证实已作出收回集体土地使用权决定。 二、集体土地使用权注销登记申请的权利主体确定的问题。《福建省实施办法》第四十二条规定“县、乡人民政府应当按照村庄和集镇建设规划、土地整理方案，组织村民委员会或者村集体经济组织，依法收回农民空闲的宅基地，统一安排使用；对收回的宅基地，应当依法办理集体土地使用权的注销登记手续”。 结合本案背寨村四组的申请注销集体土地使用权证请求，背寨村四组认为包括注销登记申请。就其该申请事项，背寨村四组未提供证据证实该申请事项经村民会议或村民代表会议讨论决定。武平县自然资源局以背寨村**不是土地所有权人，不具有依法申请注销武集建（1992）字第041647号集体土地建设用地使用证的主体资格为由，不予受理，符合法律规定。 综上，武平自然资源局作出的《关于东留镇背寨村民委员会第四村民小组请求依法注销集体土地建设用地使用证的情况答复》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，依法应予支持。背寨村四组要求判令武平自然资源局作出的《关于东留镇背寨村民委员会第四村民小组请求依法注销集体土地建设用地使用证的情况答复》具体行政行为违法，武平自然资源局应当依法受理背寨村四组请求并依法收回注销武集建（1992）字第041647号集体土地建设用地使用证的诉讼请求，无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告武平县东留镇背寨村民委员会第四村民小组的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告武平县东留镇背寨村民委员会第四村民小组负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省龙岩市中级人民法院。 审 判 长 范  文  强 人民陪审员 丘  丽  妹 人民陪审员 罗  景  天 二〇二〇年九月二十九日 书 记 员 郭邱耀（代） 附本案适用法律主要条文： 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求