浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行申357号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）金芳，女，1983年2月4日出生，汉族，住杭州市江干区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市公安局江干区分局，住所地杭州市江干区景芳路**。 法定代表人田国刚，局长。 委托代理人何海丰。 再审申请人金芳因诉杭州市公安局江干区分局（以下简称江干区公安分局）治安行政处罚一案，不服杭州市中级人民法院于2018年4月16日作出的（2018）浙01行终183号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年4月27日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审查终结。 金芳再审申请称：一、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：(一)结伙斗殴的；(二)追逐、拦截他人的；(三)强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；(四)其他寻衅滋事行为”。公安部“寻衅滋事案件证据标准”规定是违法嫌疑人①“寻衅滋事”的动机和目的；②违法事实情节；③作案手段、危害后果；④作案工具及来源；⑤询问受害人，制作询问笔录；⑥询问现场目击证人，制作询问笔录；⑦出警经过；⑧现场勘查照片、现场录像等。根据上述规定，治安拘留处罚所依据的事实证据应当非常明确毫不模糊并具有排他性，被申请人向法庭提交的21份证据中的2-20证据不是“寻衅滋事”行为的直接证据，对所谓的“寻衅滋事”完全没有证明力。其次，根据《中华人民共和国宪法》第41条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利…。”申请人居住的水湘村6组44号房屋于2009年被行政强拆，申请人丧失房屋所有权、居住权、使用权、收益权十年得不到解决，还被非法拘禁多次。在此情形下，申请人走访举报，是宪法赋予的基本权利，也受法律的保护，所谓信访终结没有依法解决申请人遭受十年的侵害问题，所谓信访终结只是地方权力机关为应对信访考核所作的帐面记录，信访终结也不必然等于问题解决，信访终结也不是举报控告权利的终结。被申请人将其证据17-19认定为非正常上访并作为《治安管理处罚法》第二十六条第四项的行为标准作出处罚，既不符合逻辑也不符合法律的规定。二、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”上述法律条款明确规定了被申请人的治安管理工作有区域限定。本案处罚指控地点为“中南海周边”，该区域的治安管辖应当为北京公安机关。原审判决以《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“以居住地”认定被申请人管理权明显错误，该条款的设立是在《治安管理处罚法》第七条设立的区域管辖原则下延伸的限制性条件。原审证据没有北京公安治安案件受理的移交凭证，被申请人证据19“训诫书”亦不是查获“寻衅滋事”的客观现场证据，也不是法定移交材料，申请人认为“训诫书”从内容上看即可证明申请人没有违法行为。原审判决以“申请人系江干公安分局辖区内居民”认定管理权错误。其次，《中华人民共和国立法法》第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、、地方性法规自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”《治安管理处罚法》和《行政处罚法》虽然同属于法律，但《治安管理处罚法》属于特别规定和新规定。《治安管理处罚法》第三条规定，“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《行政处罚法》的有关规定。”该法第九十六条规定：“公安机关作出治安管理处罚决定的，应当制作治安管理处罚决定书。”被申请人依据《治安管理处罚法》认定申请人的上访行为违反治安管理法律规定处罚申请人，就应当依法制作《治安管理处罚决定书》。本案中，被申请人依据《治安管理处罚法》作出本案《行政处罚决定书》，属于滥用职权和明显违反法律规定。申请人认为，被申请人与申请人有同等遵守《中华人民共和国治安管理处罚法》的义务，被申请人违反该法关于公安机关实行地域管辖的规定，“杭江公(四)行罚决定字[2017]10584号”行政处罚属于越权行政。原审判决适用法律错误。综上，请求：1、撤销杭州市中级人民法院（2018)浙01行终183号《行政判决书》；2、撤销杭州市江干区人民法院(2017)浙0104行初160号《行政判决书》；3、撤销被申请人杭江公(四)行罚决定字[2017]10584号《行政处罚决定书》。4、全部诉讼费用由被申请人承担。 江干区公安分局答辩称：一、被申请行政行为认定事实清楚、证据充分，足以认定。2017年2月4日10时许，答辩人所属四季青派出所接到上级部门线索传递：2017年1月28日，金芳、金水芹等人在信访事项被终结后仍然前往北京中南海周边地区非正常上访，被北京公安机关训诫，涉兼寻衅滋事。四季青派出所接到报案后，于当日受案调查。经查后确认如下事实：申请人在信访事项于2013年1月18日被依法终结后，开始非正常上访，2013年两次被北京市公安机关训诫，2017年1月28日下午13时37分许，又到北京中南海非信访场所进行非正常上访，构成寻衅滋事。答辩人认为，北京天安门和中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员，不允许信访人员滞留和聚集，对违反规定不听劝阻情节严重的依法应当予以处罚。申请人在信访事项已经终结的情况下仍然通过到北京天安门和中南海周边地区上访对杭州市江干区相关政府机关施加压力，以达到满足自身利益诉求的目的，且多次被公安机关训诫，该行为已经构成寻衅滋事，事实清楚，证据充分。二、被申请行政行为程序合法、量罚适当。四季青派出所在办理本案过程中，严格遵循法律法规及相关办案程序，规范执法，程序合法。四季青派出所依法询问了申请人及相关证人并形成笔录，接受、调取相关证据，证据来源合法。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款之规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定，另根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，答辩人作为申请人居住地公安机关，对本案拥有管辖权。2017年2月4日19时15分，因申请人涉嫌寻衅滋事，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条之规定，四季青派出所对申请人书面传唤并制作询问笔录，在传唤前告知了传唤的原因和依据，询问查证期间告知了权利和义务，并保障了饮食和休息权。在查清事实后，答辩人认定申请人在信访事项终结的情况下到中南海周边地区进行非正常上访活动，意图给政府施压，且多次被公安机关训诫，该行为已构成寻衅滋事。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，对申请人作出被申请行政行为，并在处罚前告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据及幅度，并将处罚决定书送达申请人。综上，请求驳回申请人的再审申请。 本院认为，根据一、二审判决及再审申请人的申请理由、被申请人的答辩意见等情况，本案的审理重点应为被申请人作出行政处罚决定书是否具备事实和法律依据，程序是否合法。 根据《受案登记表》、《查获经过》、《进京上访人员接谈、移交手续表》、《关于章金火、金芳信访事项的终结意见》、北京市公安局天安门地区分局《训诫书》、北京市公安局西城分局《训诫书》、北京市公安局朝阳分局《训诫书》、被申请人对金芳和案外人金水芹的询问调查笔录等证据，可以证实金芳在信访事项于2013年1月18日被依法终结后开始非正常上访。2013年1月31日11时46分许，其在联合国开发署周边被北京市公安局朝阳分局三里屯派出所民警查获并训诫。2013年3月11日13时03分许，在天安门地区××队民警查获并训诫。2017年1月28日下午13时37分许，又到北京中南海周边非信访场所进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获予以训诫，并送至马家楼救济服务中心。2017年2月4日10时许，被申请人江干区公安分局四季青派出所接到上级部门线索传递后受理本案，于当日19时15分许将金芳传唤至四季青派出所进行调查。经调查，江干区公安分局认为金芳在信访事项终结后，以非正常方式上访，已构成寻衅滋事。2017年2月5日，被申请人作出行政处罚告知书直接送达给金芳，金芳提出陈述和申辩。同日，被申请人作出《陈述、申辩复核意见书》直接送达给金芳，金芳拒签收。同日被申请人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，作出杭江公（四）行罚决字〔2017〕10584号《行政处罚决定书》，决定给予金芳行政拘留七日的行政处罚。该《行政处罚决定书》已予送达，相关拘留处罚已于2017年2月5日至2017年2月12日在杭州市拘留所执行完毕。 根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外之规定。被申请人江干区公安分局作为再审申请人金芳居住地公安机关具有实施本案行政处罚的法定职权。被申请人作出被诉行政处罚决定前，依法履行了受案、询问查证、处罚前告知、审核审批、送达等法定程序，程序合法。 国务院《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。训诫书的训诫内容第四项特别指出，天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。再审申请人金芳采用走访的形式提出自己的信访事项，理应依法依规进行。但金芳二次到北京市联合国开发署周边等地非法上访被训诫之后，又于2017年1月28日再次到天安门地区非法上访被查获并训诫，其行为符合寻衅滋事的行为特征。被申请人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：…（四）其他寻衅滋事行为”之规定，作出杭江公（四）行罚决字〔2017〕10584号《行政处罚决定书》，给予金芳行政拘留七日的行政处罚，并无不当。原一、二审法院驳回申请人的诉讼请求和上诉请求，亦无不当。再审申请人金芳提出其行为不构成寻衅滋事等再审理由不能成立，本院依法不予采纳。 综上，再审申请人金芳的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回再审申请人金芳的再审申请。 审判长  唐维琳 审判员  王玉岳 审判员  楼缙东 二〇二〇年九月二十二日 书记员  张 莹