上海市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）沪01行终478号上诉人（原审原告）上海申雁制冷设备股份有限公司，住所地上海市宝山区湄星路**-3。法定代表人程钊，董事长兼总经理。委托代理人路永强，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人董国女，北京楹庭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市宝山区杨行镇人民政府，住，住所地上海市宝山区水产路**/div>法定代表人陈江，镇长。委托代理人袁华，上海市宝山区杨行镇人民政府工作人员。委托代理人成胜男，上海瀛泰律师事务所律师。第三人宝山区杨行镇湄浦村村民委员会，住所地上，住所地上海市宝山区蕰川路**v>法定代表人程德龙，主任。委托代理人沈春，上海艾克森律师事务所律师。上诉人上海申雁制冷设备股份有限公司（以下简称申雁公司）因行政补偿一案，不服上海市浦东新区人民法院（2020）沪0115行初260号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月18日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，2007年起，申雁公司承租位于本市宝山区XX路XX号-XX、面积约为4,036平方米的建筑（以下简称涉案厂房）开展经营，租赁期限自2007年9月1日起至2019年8月31日止。2015年，申雁公司因公司改制E板上市，以《杨行镇暂无房产证楼宇企业办理工商登记核定表》（以下简称《核定表》）向市场监管部门办理工商登记。上海市宝山区杨行镇人民政府（以下简称杨行镇政府）在《核定表》中“所在镇政府、街道办事处、园区管委会意见”一栏注明：“集体资产、暂无权证”并加盖公章，在“杨行规土所意见”一栏中，杨行规土所也加盖了公章。2019年2月22日，杨行镇政府下属五违整治办公室向宝山区杨行镇湄浦村村民委员会（以下简称湄浦村村委会）发出《违法用地治理告知书》，记载“请你单位（个人）告知有关经营户、租赁户等相关人员，务必在2019年3月31日前，完成人员物品清场、拆除违法建筑、土地复垦。”同年3月11日、4月4日，杨行镇政府对申雁公司信访反映的“要求协调动迁安置场地或补偿动迁安置费”及“要求给予半年的过渡期限”事项，分别向申雁公司作出杨群信访（2019）B008号《简复告知书》及杨群信访（2019）A029号《不予受理告知书》。原审庭审中，申雁公司自述其于2019年5月14日搬离涉案厂房，其后该涉案厂房被拆除。原审另查明，2019年12月30日，申雁公司向杨行镇政府邮寄《行政补偿申请书》，要求杨行镇政府补偿其3,324.08万元经济损失。之后，申雁公司诉至原审法院，请求确认杨行镇政府不履行行政补偿责任违法，并判决杨行镇政府依法对因违反信赖保护原则、破坏营商环境的行为导致申雁公司3,324.08万元的经济损失承担行政补偿责任。原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案申雁公司提起补偿之诉，应当具有相应的事实根据。在原审庭审中，申雁公司明确其基于《核定表》及杨行镇政府的标注盖章行为产生了使用涉案土地及房屋合法经营的信赖，并因杨行镇政府作出的《违法用地治理告知书》《简复告知书》《不予受理告知书》的行为实际变更了先前许可申雁公司的经营地址，认为杨行镇政府违反信赖保护原则、破坏营商环境，损害了申雁公司的信赖利益。而申雁公司是否具有正当的信赖利益、杨行镇政府的行为是否造成了申雁公司信赖利益的损害，是判断申雁公司提起本案补偿之诉是否具有事实根据的关键前提。关于申雁公司是否具有正当的信赖利益，原审法院认为，首先，正当的信赖利益须具备信赖基础，即据以产生信赖的公权力行为。本案中，杨行镇政府认为其在《核定表》中标注“集体资产、暂无权证”并盖章的行为，主要是基于配合申雁公司办证需要，且仅系对涉案厂房事实状态的客观描述，其下属杨行规土所的盖章，也并非对申雁公司用地及房屋的合法性作出的确认或许可，结合《核定表》备注一栏明确记载：“此件仅作为暂无房产证楼宇企业办理工商登记时使用，不作他用”，故原审法院认为杨行镇政府解释具有一定的合理性。申雁公司仅凭此两处盖章及标注，不能证明杨行镇政府对申雁公司作出了有任何实质意义的政策承诺或曾订立行政协议，申雁公司所称据此产生使用涉案土地及房屋合法经营的信赖，明显缺乏相应的信赖基础。其次，正当的信赖利益须具备信赖表现，即基于对公权力行为的信赖而行事。但申雁公司自述其于2007年开始在涉案厂房内经营直至2019年搬离，即申雁公司在2015年杨行镇政府标注盖章之前，其已在涉案厂房内正常生产经营数年之久，其生产经营之持续状态也并未因2015年杨行镇政府的标注盖章而发生改变，故申雁公司并无据信赖以行事的信赖表现。第三，正当的信赖利益须具备正当性。结合申雁公司庭审陈述，其自2007年经营之始，对涉案厂房无权证的事实主观上即为明知，亦有“寻找产权证照完整的厂址”持续经营的意思表示，其作为市场主体已经认识到租赁无权证房屋经营的商业风险，故申雁公司的信赖利益缺乏正当性，申雁公司不具备正当的信赖利益。关于杨行镇政府的行为是否造成了申雁公司信赖利益的损害，原审法院认为，杨行镇政府作出的三份告知书中，《违法用地治理告知书》系杨行镇政府对湄浦村村委会作出，《简复告知书》《不予受理告知书》系杨行镇政府按信访程序对申雁公司作出的信访答复，上述告知书均未直接对申雁公司产生实际影响，申雁公司仅凭三份告知书就认定杨行镇政府强制变更先前许可的申雁公司经营地址的观点，显然不能成立。申雁公司要求对其损失予以评估的申请，原审法院亦不予准许。综上，申雁公司以杨行镇政府违反信赖保护原则、破坏营商环境为由要求行政补偿，缺乏相应的事实根据，其提起本案补偿之诉不符合法定的起诉条件，依法应当裁定驳回。据此，原审法院于2020年6月22日依据《行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回申雁公司的起诉。裁定后，申雁公司不服，上诉至本院称，原审法院认定上诉人申雁公司无信赖基础和信赖利益与事实不符，属于认定事实不清，在上诉人决定入住涉案厂房前，就有可以在该地块合法经营的信赖基础，被上诉人杨行镇政府在《核定表》上标注“集体资产、暂无权证”并盖章的行为，并非仅仅是协助办理工商登记的行为，而是属于行政机关行使公权力的行为，原审法院认为上诉人明知租赁的涉案厂房无权证，应当认识到商业风险，不具备正当的信赖利益与事实不符；原审法院认定被上诉人的行为未损害上诉人信赖利益与事实不符，被上诉人将涉案厂房认定为违法建筑并进而拆除的行为，使上诉人无法在该地经营，实际上对上诉人使用涉案厂房的许可进行了变更；对因公共利益造成行政相对人损失的，依法应当进行补偿，故上诉人依据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第八条的规定和《优化营商环境条例》第三十一条、《上海市优化营商环境条例》第二十条的规定，请求二审法院撤销原裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人杨行镇政府辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人在《核定表》上标注“集体资产、暂无权证”并盖章的行为，系对涉案厂房事实状态的客观表述，并非对涉案厂房合法性的许可和确认，被上诉人未对上诉人申雁公司作出过影响其权益的行为，上诉人提起行政补偿诉讼，无法律基础，原审裁定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。第三人湄浦村村委会述称，涉案厂房由案外人向上诉人申雁公司转租并由案外人实施拆除，第三人并未直接与上诉人签订租赁合同，涉案厂房也并非被上诉人杨行镇政府或第三人拆除，故同意被上诉人的意见，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，本案是行政补偿诉讼，上诉人申雁公司主张其提起行政补偿诉讼的法律依据是《行政许可法》第八条和《优化营商环境条例》第三十一条、《上海市优化营商环境条例》第二十条的规定。本案的争议焦点在于上诉人提起行政补偿诉讼是否具有事实根据，是否符合《行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定。《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”上诉人申雁公司主张被上诉人杨行镇政府将涉案厂房认定为违法建筑并进而拆除的行为，实际上变更了许可上诉人使用涉案厂房的行为。对此，本院认为，行政许可变更和撤回必须依照法律规定实施，有权变更或者撤回行政许可的行政机关应当具有相应的法定职权。《行政许可法》第八条规制的是有权变更或者撤回行政许可的行政机关因行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，依法变更或者撤回已经生效的行政许可后，对由此给原行政许可相对人造成财产损失给予行政补偿的情形。上诉人营业执照上载明的登记机关是原上海市工商行政管理局，本案中，被上诉人既无权变更或者撤回上诉人的营业执照，也无撤回或者变更行政许可的意思表示。上诉人依据《行政许可法》第八条的规定，要求被上诉人承担行政补偿责任，缺乏事实根据。《优化营商环境条例》第三十一条规定：“地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。”《上海市优化营商环境条例》第二十条规定：“本市各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约、毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体受到的损失予以补偿。政府依照法律规定的条件和程序变更或者撤回已经生效的行政许可、采取征用等措施的，应当依法对市场主体予以补偿。”上诉人申雁公司认为被上诉人杨行镇政府在其公司办理营业执照时在《核定表》等文件上盖章并载明意见的行为构成行政承诺，对此，本院认为，作为一种法律行为，行政承诺必须具有明确的意思表示，同时必须包括设定权利或者自负义务的内容。行政主体单纯加盖公章或者陈述事实的行为，不必然被认定为行政承诺。从上诉人所主张的《核定表》等文件上的记载而言，被上诉人所记载的内容并不包括设定权利义务的意思表示，其加盖公章的行为只是为了表明身份，均不构成行政承诺。上诉人据此要求被上诉人承担行政补偿责任，缺乏事实根据。综上，上诉人申雁公司的上诉理由不能成立，其提起本案诉讼缺乏事实根据，不符合《行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定。原审裁定驳回其起诉并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  董礼洁审判员  宁 博审判员  陈根强二〇二〇年九月二十五日书记员  贾 菁附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……