福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行初41号 原告张志敏，男，汉族，1963年4月19日出生，住福建省晋江市。 原告张贻习，男，汉族，1951年5月9日出生，汉族，住广东省广州市越秀区。 原告王春双，女，汉族，1957年9月23日出生，住福建省晋江市。 原告张东红，男，汉族，1967年10月9日出生，住福建省晋江市。 原告张谋深，男，汉族，1942年4月15日出生，住福建省晋江市。 原告张瑞应，男，汉族，1967年6月12日出生，住福建省晋江市。 原告张文用，男，汉族，1961年12月10日出生，住福建省晋江市。 原告吴碧治，女，汉族，1947年9月27日出生，住福建省晋江市。 上列八原告共同委托代理人王作山，北京杰睿律师事务所律师。 被告晋江市人民政府，住所地福建省晋江市罗山街道世纪大道**。 法定代表人张文贤，市长。 出庭应诉负责人李森建，副市长。 委托代理人林雨杰。 委托代理人苏桂萍，福建顺济律师事务所律师。 原告张志敏等八人诉被告晋江市人民政府（以下简称晋江市政府）土地行政征收一案，于2020年5月9日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法向被告晋江市政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月30日公开开庭审理了本案，原告张志敏、张贻习、王春双、张谋深以及八原告共同委托代理人王作山，被告晋江市政府出庭应诉负责人李森建及委托代理人苏桂萍到庭参加了诉讼。本院于2020年9月14日再次公开开庭审理了本案，原告张志敏、张贻习、王春双、张谋深以及八原告共同委托的代理人王作山，被告晋江市政府委托代理人林雨杰、苏桂萍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告张志敏等八人诉称，其系福建省晋江市民，承包村里集体土地耕种为生。近期，福建泉州豪信汽车贸易有限公司（以下简称豪信汽车公司）在原告承包的集体土地上进行施工，原告进行阻止，却被告知其承包的集体土地已被征收。原告申请政府信息公开，得知根据“闽政文〔2006〕424号”《福建省人民政府关于晋江市2005年度第二十九批次村镇建设农用地转用和土地征收的批复》（以下简称424号《征地批复》），原告承包的集体土地在2006年已经被福建省人民政府批准征收。但是，晋江市政府并没有下发相应的征收公告，也没有向原告发放征收补偿款、青苗补助费、安置补助费等款项，原告对此毫不知情，且至今未获得补偿。424号《征地批复》中明确载明该批文的有效期为两年，但截止该批复有效期满，晋江市政府并未组织相应的征收工作，该批复自动失效。因此，原告认为晋江市政府在未重新取得征地批文的前提下，无权征收原告承包的集体土地，请求法院判决晋江市政府正在组织实施的征收原告集体土地的行政行为违法，并承担本案的诉讼费用。 原告张志敏等八人为支持其诉求，向本院提交如下证据：1.424号《征地批复》，用于证明晋江市政府没有按期组织实施征地方案，该批复自动失效；2.《关于泉州12345交办单QZ19072400139号办理情况反馈》，用于证明晋江市政府没有按期组织实施征地方案；3.豪信汽车征地未签约一览表，用于证明原告具有诉讼主体资格；4.照片3张，用于证明原告承包的集体土地现在已被占用施工；5.张鸿文、张凯师（五龙村已离任原村干部）出具的证明各一份，张志敏、张贻习、王春双、张东红、张谋深的土地使用证明各一份（均系由紧邻地块的使用人签字证明的方式出具），张文用、张瑞应、张贻建、张和尚的土地承包经营权证，吴碧治与张贻建两人的结婚证，共同用于证明原告具有诉讼主体资格；6.张贻习的拆旧翻建用地审批表，用于证明其中的“张金杯”签字与晋江市政府提交的证据材料中“张金杯”的签字完全不同；7.张志敏电脑中《关于泉州12345交办单QZ19072400139号办理情况反馈》，用于证明晋江市政府2011年才开始征收工作。 被告晋江市政府辩称，一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条规定，晋江市政府依法有权对磁灶镇五龙村的案涉土地进行土地征收。二、晋江市政府早在2007年业已完成案涉土地的征收，程序正当，征收行为合法,原告的诉讼请求于法无据。具体是：（一）原晋江市国土资源局于2005年12月依法拟定“一书四方案”，经晋江市政府审核后正式报批。（二）2006年9月11日福建省人民政府依法作出424号《征地批复》，同意晋江市政府提交的征收土地方案，同意征收晋江市集体所有的水田1.0506公顷、旱地1.174公顷、其他农用地0.3499公顷。（三）晋江市政府在收到424号《征地批复》后依法发布征用公告并张贴公布，公告的主要内容包括：项目名称：泉州豪信汽车贸易有限公司；征收土地的位置、被征收地及面积：磁灶镇五龙村集体土地2.5745公顷（其中耕地2.2246公顷）；土地补偿标准等。（四）公告后，经对被征地村征地补偿登记的复核，拟定了《政府补偿安置方案》，2006年10月30日，原晋江市国土资源局依法发布晋国土资告〔2006〕339号文，依法将土地补偿安置标准、、地上附着物补偿标准青苗补偿标准等补偿安置方案依法公告，并详实要求征用土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对方案内容有不同意见的，请于2006年11月15日前以村委会（村集体经济组织）或村民小组为单位，书面形式送达原晋江市国土资源局指定地点。然而，截止至2006年11月15日，原晋江市国土资源局未收到任何的异议。（五）2007年6月29日，原晋江市国土资源局与豪信汽车公司签订《国有土地使用权出让合同》，依法将征收的土地以出让方式出让给豪信汽车公司。综上，晋江市政府在收到福建省人民政府作出的424号《征地批复》后，两年内实施完毕土地征收工作，程序正当，征收行为合法，请求依法驳回原告张志敏等八人的诉讼请求。 被告晋江市政府向本院提交如下证据：1.建设用地项目呈报材料“一书四方案”，用于证明原晋江市国土资源局于2005年拟定“一书四方案”，磁灶镇五龙村属于该批次征用范围；2.424号《征地批复》，用于证明福建省人民政府同意征收晋江市集体所有的水田1.0506公顷、旱地1.174公顷、其他农用地0.3499公顷，同意晋江市政府的征地方案；3.《晋江市人民政府关于征收磁灶镇五龙村部分土地的公告》（晋政地告〔2006〕319号），用于证明晋江市政府在收到424号《征地批复》后依法将福建省人民政府批准的《征用土地方案》予以公告；4.《晋江市国土资源局征地补偿安置方案公告》（晋国土资告〔2006〕339号）、征地补偿登记表、被征地村（组）征地补偿安置费用表、青苗补偿登记表，用于证明原晋江市国土资源局依法发布晋国土资告〔2006〕339号文，将土地补偿安置标准、、地上附着物补偿标准青苗补偿标准等补偿安置方案依法予以公告，并详实要求征用土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对方案内容有不同意见的，请于2006年11月15日前以村委会（村集体经济组织）或村民小组为单位，书面形式送达到原晋江市国土资源局指定地点。5.许泽挺、王德育出具的《张贴情况说明》，用于证明晋政地告〔2006〕319号文、晋国土资告〔2006〕339号文当时的公告发布情况。6.晋江市国有土地使用权出让合同，用于证明2007年6月29日原晋江市国土资源局与豪信汽车公司签订《国有土地使用权出让合同》，将案涉土地以出让方式出让给豪信汽车公司。第一次开庭之后，晋江市政府补充提交:1.征迁方案说明；2.《晋江市人民政府关于世纪大道晋光路福兴路双龙路四条道路景观提升项目建设土地房屋征收补偿安置实施方案的批复》（晋政文〔2012〕41号），补充证据1、2用于证明案涉征地项目经公告后开始实施征收补偿工作，案涉项目并未拟定单独的征迁方案，具体补偿安置标准是参照晋政文〔2012〕41号执行；3.晋江市委会的到账说明及到账凭证，用于证明本案的征地补偿费用已经于2013年11月27号全部到账；4.补偿费用计算说明，用于证明按照不同年份标准，各原告可领取金额的情况；5.晋江市委会于2020年8月24日出具的说明，用于证明原告张志敏、王春双、张东红、张贻习、张谋深、张瑞应的承包地的四至范围和占地面积；6.晋江市委会分别于2020年8月18日、8月26日、9月3日出具的说明材料，用于证明吴碧治、张文用的承包土地情况；7.征收范围图纸，用于证明424号《征地批复》的征地范围。 原告于2020年8月5日向本院申请对晋江市政府提交的上述征地补偿登记表、被征地村（组）征地补偿安置费用表、青苗补偿登记表上的晋江市委会的公章真实性，以及上述表格上张金杯、张文山签字，《张贴情况说明》上许泽挺、王德育签字的真实性进行司法鉴定。 经双方质证，被告晋江市政府对原告提交的证据1的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据2的真实性有异议，认为落款处没有盖章；对证据3的关联性有异议；对证据4的表面真实性无异议，但内容真实性有异议，并提出豪信智慧物流园项目现在已经施工完毕；对证据5的真实性有异议，对村干部的证言不认可，因为村干部的证言、土地使用证明都来自于紧邻地块的使用人、村委会干部，与原告之间有利害关系，而且土地承包是要式行为，应当根据土地承包经营权证来确定权利主体；证据6《拆旧翻建用地审批表》上的张金杯签名是行体，青苗补偿表上的字体则是正楷，同一个人书写的字体不一样并不能证明签名就不是同一个人；对证据7的真实性、合法性、关联性均不予认可。 原告对被告晋江市政府提交的证据1、证据2的真实性无异议，对证明目的不认可；对证据3真实性不认可，征收公告上并没有加盖公章；对证据4的真实性、合法性、关联性均不认可，安置补偿公告没有加盖公章，补偿登记表等表格上的登记责任人一栏或者复核责任人一栏载有“张文山”“张金杯”两个签名，但签名的“张文山”不是本村工作人员，村里也只有叫“王文山”的工作人员，“张金杯”的签名样式与原告提交的《拆旧翻建用地审批表》中“张金杯”的签名样式完全不同；补偿登记表等表格上也没有填写时间；证据5《张贴情况说明》的格式完全一样，都是先打印后再找人签字的，有串供之嫌，且王德育的签字与其身份证复印件上的签字并不一致，要求对该证据中的许泽挺、王德育签字的真实性进行鉴定；对证据6的真实性认可。对于被告在第一次开庭后补充提交的证据，原告认为：被告未能在举证期限内提交，超过举证期限规定，附条件予以质证，其中，补充证据1仅是晋江市磁灶镇人民政府的说明，不能作为证据；对于补充证据2的真实性、关联性、合法性不予认可；对于补充证据3不予认可；对于补充证据4的真实性、关联性不予认可；对补充证据5-6亦不予认可；对于补充证据7的真实性不予认可，该红线图并未真正反映被征地范围，不是实际征收案涉土地的红线图。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据2以及被告提交的证据3、证据4中的《晋江市国土资源局征地补偿安置方案公告》，属于行政机关履责过程中履行职责的文件，虽然未加盖公章，但是结合双方主张和庭审调查情况，本院对其真实性予以认可。原告提交的证据7，系《关于泉州12345交办单QZ19072400139号办理情况反馈》在张志敏电脑中的信息体现，与本案无关，本院不予采纳。对被告提交的证据4中的征地补偿登记表、被征地村（组）征地补偿安置费用表、青苗补偿登记表，上述三张表的填表日期均为空白，征地补偿登记表无复核责任人签名，被征地村（组）征地补偿安置费用表无登记责任人签名，青苗补偿登记表无复核责任人签名，且经庭后核实，被告已承认“张金杯”“张文山”两人签名为他人代签，其中“张文山”应为“王文山”，青苗补偿登记表上的内容为空白，亦与当时案涉地块的现状不符，因此上述表格不能作为定案证据。对被告提交的证据5，本院庭后已分别对许泽挺、王德育两人进行询问，对其真实性予以认可。被告在第一次开庭后补充提交的证据，系本院为查清案件事实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，要求被告补充提交的证据，对于补充证据1-6，有相关单位盖章，且与本案待证事实有关联，可以作为定案证据；对补充证据7，该图纸上未载明制作单位、制作人员、制作时间，被告亦不能准确说明制作目的，该图纸不能作为定案证据。对原、被告提交的其他证据的真实性，结合庭审质证意见和本案的调查情况，本院予以认可。 对于原告提出的鉴定申请，因本院已就原告申请鉴定的证据询问相关人员，并已就上述证据予以评判，故原告提出的鉴定申请已无必要，本院不予准许。 经审理查明，原告张志敏等人系福建省晋江市民，在晋江市承包土地进行种植。2006年9月11日福建省人民政府依法作出424号《征地批复》，同意征收晋江市集体所有的水田1.0506公顷、旱地1.174公顷、其他农用地0.3499公顷。2006年10月30日，晋江市政府、原晋江市国土资源局分别发布《关于征收磁灶镇五龙村部分土地的公告》《征地补偿安置方案公告》，原告张志敏等人承包的土地在本次征收范围之内。2007年6月29日，原晋江市国土资源局与豪信汽车公司签订国有土地使用权出让合同（晋地合［2007］清协字第29号），将包括案涉地块在内的磁灶镇五龙村、张林村共66780平方米土地出让给豪信汽车公司。2020年5月9日，原告张志敏等人起诉至本院，要求确认被告晋江市政府正在组织实施的征收案涉土地的行政行为违法。 另查明，2012年6月12日及2013年11月27日，晋江市人民政府将案涉征地补偿款分两次支付至晋江市委会银行账户。原告张志敏等人至今尚未领取征收补偿款项。 再查明，豪信汽车公司已在案涉地块上建有两处建筑物，还未施工完毕。 本院认为，本案的争议焦点有二个：一是原告等人是否具备起诉主体资格；二是案涉征收行为是否合法。 关于原告等人是否具备起诉主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据晋江市委会于2020年8月24日、9月3日出具的说明，可以证明原告张志敏、张东红、张贻习、张谋深、张瑞应、吴碧治在晋江市承包有土地进行种植，且其承包地块均在本次征收范围，被告在庭审时亦予以认可。 晋江市政府主张张文用的承包地不在案涉项目的征收范围内，理由是张文用的土地承包经营权证上载明的内容与晋江市委会于1999年11月15日制作的《晋江市农村土地承包合同签订情况登记表》不相符，但被告未能进一步举证证明其在组织案涉地块征收过程中对不相符之处的调查情况，或提交农村土地承包经营权证登记簿等相关材料予以反驳。鉴于张文用本人持有的土地承包经营权证上载明其承包有位于金厝山的土地，被告亦当庭确认位于金厝山的所有地块均在本次征收范围内。综合在案证据，本院认为张文用与案涉征收行为具有利害关系，有权提起本案诉讼。 晋江市政府主张王春双承包的地块与吴碧治承包的地块实为同一宗土地，王春双一户在案涉的金厝山并无承包地。鉴于王春双主张的面积、四至与吴碧治一户的土地承包经营权证中载明的地块并不完全一致，在晋江市政府未能提供农村土地确权登记资料的情况下，不能排除因当地土地登记制度不完善导致的漏记、错记等情况。因此，本院认可原告王春双有权提起本案诉讼，被告应对该问题进一步组织调查，真正保护好农村村民的合法权益。 关于案涉征收行为是否合法的问题。根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条规定，征收土地方案经依法批准后，行政机关应当严格执行“两公告一登记”制度，征收土地方案和征地补偿安置方案应当依照法定程序和征收土地公告的有关规定予以公告，并办理征地补偿登记手续。本案中，晋江市政府并未严格履行“两公告一登记”制度，理由如下：晋江市政府及其职能部门虽然制作了《晋江市人民政府关于征收磁灶镇五龙村部分土地的公告》（晋政地告〔2006〕319号）和《晋江市国土资源局征地补偿安置方案公告》（晋国土资告〔2006〕339号），但仅能提供晋江市磁灶镇政府工作人员许泽挺和原晋江市国土资源局工作人员王德育在2020年5月26日出具的《张贴情况说明》，以此主张该二人于2006年10月30日共同在晋江市务公示栏张贴了上述二份文件。然而，该二人的说明与时任磁灶镇五龙村村支书张耀祖在接受法院询问时陈述的当时系在村老人会所在地公示牌张贴公告的说法存在矛盾，晋江市政府也未能进一步提供其依法履行公告程序的有效证据。在原告等人主张征收及补充安置方案未依法公告的情况下，根据现有证据，应当认定晋江市政府未能依法履行“两公告”的法定程序。晋江市政府亦不能提供形式完整、内容规范的《征地补偿登记表》《青苗补偿登记表》等登记材料或者案涉地块上附着物或青苗的调查情况。 根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、、地上附着物和青苗的补偿费等费用安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。 根据424号《征地批复》，案涉地块已于2006年被福建省人民政府批准征收，被告当时已制作了补偿安置方案，但并未实施。直至2012年，被告自认其系参照《晋江市人民政府关于世纪大道晋光路福兴路双龙路四条道路景观提升项目建设土地房屋征收补偿安置实施方案的批复》的相关标准进行补偿，并于2013年11月27日将相关补偿款支付至村委会。被告的上述做法未能充分保障原告等人获得征收补偿安置的合法权益。 综上，被告晋江市政府未能依法履行“两公告一登记”职责，亦未能保障原告等人征收补偿安置的合法权益，其组织实施案涉地块的征收行为违反了我国集体土地征收管理的强制性规定，依法应予撤销。但鉴于案涉地块已由原晋江市国土资源局出让给豪信汽车公司，且该地块上已实际建有两处建筑，撤销该征收行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，依法应当确认该征收行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告晋江市人民政府对原告张志敏等八人承包经营的集体土地的征收行为违法。 本案案件受理费人民币50元，由被告晋江市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长 郑光辉 审 判 员 林琼弘 审 判 员 龙 辉 二〇二〇年九月二十七日 法官助理 洪淳淳 代书记员 王美云 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； …… 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正） 第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 第四十八条征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。