浙江省瑞安市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0381行初35号 原告胡金尧，男，1951年8月25日出生，汉族，住瑞安市。 委托代理人周大红、薛伊凡，浙江安瑞律师事务所律师。 被告瑞安市退役军人事务局，住所地瑞安市万松路**。 法定代表人徐军凯，局长。 出庭应诉负责人杨新页，该局拥军优抚科科长。 委托代理人朱伟方、潘星帆，浙江合一律师事务所律师。 原告胡金尧诉被告瑞安市退役军人事务局其他行政行为纠纷一案，本院于2020年4月23日立案后，依法组成合议庭，于2020年6月1日公开开庭进行了审理。原告胡金尧及其委托代理人周大红，被告瑞安市退役军人事务局的出庭应诉负责人杨新页及委托代理人朱伟方、潘星帆到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告瑞安市退役军人事务局于2019年11月20日作出《不予受理告知书》，内容如下：经调查，你（胡金尧）提出的关于追认胡忠娒同志为烈士的申请，依据《民政部、人力资源社会保障部、财政部、总政治部关于贯彻实施〈烈士褒扬条例〉若干具体问题的意见》（民发〔2012〕83号）第一条“《条例》施行前牺牲人员的烈士评定工作，适用其牺牲时施行的有关法规”，《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》第一条“凡人民解放军及人民公安部队之一切取得军籍的人员牺牲、病故，依本条例褒恤之”，《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》第一条“凡革命工作人员因公伤亡者，依本条例之规定褒恤之”、第十一条“凡公营企业部门职工死亡，按劳动保险条例之规定办理，不适本条例各项规定”，《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》第一条“凡民兵民工因参战负伤致残或牺牲者，均按本条例规定抚恤之”，以及《给东北人民政府的批复》（内优字第200号）“该条例所称之革命工作人员，系指军事系统以外，凡脱离生产参加革命工作，属于民主党派、政府机关、人民团体国家编制以内人员”中的规定，胡忠娒同志（时为温州区公路运输局生产工人）与法律规定的军人、革命工作人员和民兵民工范围不相符。因此，我局不予受理追认胡忠娒同志为烈士的申请。 原告胡金尧诉称：原告父亲胡忠娒系原温州区公路运输局工作人员。1960年8月2日，12级以上强台风登陆瑞安，当时正值瑞安处于备战状态，原告父亲接到上级命令，待命在轮船上完成一项紧急抢险物资过渡任务。下半夜因狂风大浪，致渡船绳索被打断，渡船被狂风巨浪推走，原告父亲因公殉职。2018年5月14日，原告向被告提出申请要求追认其父亲为烈士。被告依据《民政部、人力资源社会保障部、财政部、总政治部关于贯彻实施〈烈士褒扬条例〉若干具体问题的意见》《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》等规定，认为原告父亲胡忠娒同志与法律规定的军人、革命工作人员和民兵民工范围不相符，故于2019年11月20日作出不予受理告知书。原告认为，被告不予受理决定错误，根据现行的《烈士褒扬条例》第二章第八条第二款“在抢险救灾或者其他为了抢救、保护国家财产、集体财产、公民个人财产牺牲的公民可以评定为烈士”的规定，烈士的评定不仅限于军人、革命工作人员和民兵民工，凡具有中华人民共和国国籍的公民，只要符合规定，均可以评定为烈士。原告父亲系中国公民且系革命工作人员，接受上级任务坚守岗位，为抢险救灾而牺牲，符合评定烈士的情形，应被追认为烈士。现诉请：撤销被告于2019年11月20日作出的瑞退役军人不受字[2019]第1号《不予受理告知书》，并责令其立案受理。 被告瑞安市退役军人事务局辩称：1.被告在收到瑞安市信访局转达的原告关于追认胡忠娒同志为烈士的申请后，随即组织工作人员对原告提供的材料进行审查。被告一方面对原告提供材料中提及的相关知情人进行逐一走访调查，通过调查发现，原告提供的相关证明人均表示对1960年8月2日台风打沉渡轮导致胡忠娒亡故详情不清楚，相关证明人未能就胡忠娒的死亡有牺牲情节作出证明，并各自出具了针对当年事故的说明材料；另一方面，被告通过查阅瑞安市档案局存放的关于胡忠娒亡故时所在单位对沉船事故所作报告的档案，未发现有关于胡忠娒因公亡故中存在牺牲情节的材料及说明。此外，由原告提供的胡忠娒身份性质材料即《浙江省温州区公路运输局-生产工人名册》可以证明，胡忠娒生前系温州区公路运输局装卸工人，与法律规定的军人、革命工作人员和民兵民工范围不相符。因此，被告认为胡忠娒既不具有认定烈士的身份也不具有牺牲情节的情形，作出的涉案不予受理告知事实认定清楚。2.经被告审查，胡忠娒系温州区公路运输局装卸工人，1960年8月2日夜台风袭击瑞安将单位渡轮打沉，胡忠娒在渡轮上值班时死亡。依据《民政部、人力资源社会保障部、财政部、总政治部关于贯彻实施〈烈士褒扬条例〉若干具体问题的意见》第一条“《条例》施行前牺牲人员的烈士评定工作，适用其牺牲时施行的有关法规。”法律遵循不溯既往原则，对于胡忠娒1960年亡故的烈士追认申请，应当遵循其亡故时的法律法规。在新中国成立后至1980年6月4日以前有效的有关法规有：《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》第一条“凡人民解放军及人民公安部队之一切取得军籍的人员牺牲、病故，依本条例褒恤之”，《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》第一条“凡革命工作人员因公伤亡者，依本条例之规定褒恤之”、第十一条“凡公营企业部门职工死亡，按劳动保险条例之规定办理，不适本条例各项规定”，《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》第一条“凡民兵民工因参战负伤致残或牺牲者，均按本条例规定抚恤之”。根据上述对1960年烈士评定工作有效的相关规定，胡忠娒亡故前系公营部门普通职工，与法律规定的军人、革命工作人员和民兵民工范围不相符，故被告作出的涉案不予受理告知适用法律正确。综上，请驳回原告的诉讼请求。 原告胡金尧向本院提供如下证据：1.原告身份证、被告组织机构登记信息，证明原、被告主体资格；2.瑞退役军人不受字[2019]第1号，证明被告不予受理原告申请追认其父亲胡忠娒为烈士的申请；3.关于飞云江渡口永安渡轮被台风打沉死人事故的报告、社区证明，证明原告父亲胡忠娒接受上级任务为抢险救灾而牺牲的事实；4.要求追认烈士申请书、丁玉麟出具的证明，证明相关人员均证明原告父亲因抢险救灾牺牲的事实；5.《瑞安市军事志》1955-1962年大事记，证明原告父亲牺牲当时正处于抗击国民党的战备状态；6.烈士评定（批准、追认）服务指南，证明原告父亲符合烈士评定条件，被告违反程序直接作出不予受理错误；7.2017年12月5日瑞安市民政局公示的“瑞安市民政系统群众和企业到政府办事事项知道目录”，证明上述服务指南系原告从瑞安民政局优抚科拿到；8.瑞安市退役军人事务局挂牌成立照片、浙江政务服务网照片，证明被告于2019年1月21日挂牌成立，上述服务指南公示的权利清单现在转为被告，内容未改变。 被告瑞安市退役军人事务局在举证期限内向本院提供如下证据：1.《领导干部接待群众来访登记单》《基本情况登记表》，证明原告于2019年8月21日向瑞安市信访局提交《要求追认申请人父亲为烈士》材料，瑞安市信访局于次日转送被告；2.《信访事项受理告知书》、送达回证，证明被告接收瑞安市信访局转送的材料后，于同年8月26日向原告邮寄《信访事项受理告知书》；3.走访情况说明、关于飞云江渡口永安渡轮被台风打沉死人事故的报告、情况说明、关于胡忠娒同志死亡情况的说明、温州区公路运输局生产工人名册，证明被告经调查核实，原告父亲生前系温州区公路运输局装卸工人，除此之外未有其他证据证明其属于军人、革命工作人员和民兵民工范围，其所在单位事故报告中也未记载有牺牲情节的证明；4.《不予受理告知书》《关于胡金尧反映其父亲胡忠娒追认烈士信访事项答复书》等，证明经被告仔细审查后，依据相关法律法规规定，在规定的时间内对原告的申请作出不予受理告知，并提交了瑞安市信访局的信访事项的答复意见。 上述证据经庭审出示、质证，双方均发表了有关质证意见。综合双方的意见，本院对上述证据认证如下：对有关身份事项证据，本院予以确认。原告提供的证据3、4可以证明其提出申请时递交的有关申请书及证明材料，予以采纳；证据5与本案无关，不予采纳；证据6、7、8可以证明烈士评定职权划转退役军人事务局，原民政厅制发的办事服务指南在没有新的规范性文件替代的情况下，具有一定的参考价值，予以采信。被告提交的证据可以证明其在收到信访局转交的信访材料后，针对原告的申请进行调查核实，并作出不予受理告知书的相关事实，予以采信。 综合当事人陈述以及采信的证据，本院认定事实如下：原告胡金尧于2019年8月21日通过信访形式向瑞安市信访局反映要求按规定追认其父亲胡忠娒为烈士，并提交了相关材料。瑞安市信访局将信访件转交被告瑞安市退役军人事务局办理，被告收到材料后进行调查核实，走访瑞安市交通运输局及相关证人员，向档案局调取有关材料，被告经审查后认为原告父亲与法律规定的军人、革命工作人员和民兵民工范围不相符，故于2019年11月20日作出涉案的《不予受理告知书》。原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，被告瑞安市退役军人事务局于2020年8月26日受理了原告于同年8月10日提交的要求追认胡忠娒为烈士事项的申请，并出具了受理告知书。 本院认为，褒扬烈士，目的在于弘扬烈士精神，抚恤优待烈士遗嘱，故烈士评定工作意义非凡，负责评定工作的相关行政机关应当秉持高度审慎之态度。《民政部、人力资源社会保障部、财政部、总政治部关于贯彻实施〈烈士褒扬条例〉若干具体问题的意见》（民发〔2012〕83号）第一条规定“《条例》施行前牺牲人员的烈士评定工作，适用其牺牲时施行的有关法规。”《烈士褒扬条例》（2019年8月1日第二次修订）第六条规定“县级以上地方人民政府退役军人事务部门负责本行政区域的烈士褒扬工作。”第九条规定“申报烈士的，由死者生前所在工作单位、死者遗属或者事件发生地的组织、公民向死者生前工作单位所在地、死者遗属户口所在地或者事件发生地的县级人民政府退役军人事务部门提供有关死者牺牲情节的材料，由收到材料的县级人民政府退役军人事务部门调查核实后提出评定烈士的报告，报本级人民政府审核。属于本条例第八条第一款第一项、第二项规定情形的，由县级人民政府提出评定烈士的报告并逐级上报至省、自治区、直辖市人民政府审查评定。评定为烈士的，由省、自治区、直辖市人民政府送国务院退役军人事务部门备案。属于本条例第八条第一款第三项、第四项规定情形的，由国务院有关部门提出评定烈士的报告，送国务院退役军人事务部门审查评定。属于本条例第八条第一款第五项规定情形的，由县级人民政府提出评定烈士的报告并逐级上报至省、自治区、直辖市人民政府，由省、自治区、直辖市人民政府审查后送国务院退役军人事务部门审查评定。”按照“实体从旧、程序从新”原则，当前烈士评定工作的各部门职责及相关流程，仍应依照《烈士褒扬条例》的有关规定。根据该条例第九条之规定，县级人民政府退役军人事务局具有接收当事人的申请、调查核实、作出评定报告并呈报同级人民政府的法定职责，而是否评定为烈士的，应视不同牺牲情节由省级人民政府或国务院退役军人事务部审查评定。本案中，被告作出的不予受理告知书，认定原告父亲与其牺牲时有关法律规定的军人、革命工作人员和民兵民工范围不相符，实际上系对原告提出的评定申请作出不予追认烈士的实体决定，被告未将初审情况呈报瑞安市人民政府审核而径直以自己名义作出不予评定的决定，实质上越权行使了上级人民政府的权限，不符合上述法律规定，此为其一。其二，根据浙江省人民政府办公厅转发省民政厅《关于进一步规范革命烈士报批工作意见的通知》（浙政办发[2003]100号）第一条第（二）项“市、县(市)民政部门应对申报材料进行调查核实，并提出书面意见，报市、县(市)人民政府。”第三条第（三）项“经审核，不符合革命烈士条件的，由省民政厅直接行文告知有关市、县(市)人民政府。”第四条第（一）项“各市、县(市)人民政府在上报审批材料时，要按照《革命烈士褒扬条例》规定的条件，认真审核，严格把关。上报的材料要详实完备，实事求是。对不符合革命烈士条件或缺乏直接可靠证明材料的，不予申报”的规定，以及被告庭审中确认继续有效、沿用的《浙江省民政厅办公室关于下发的通知》（浙民办〔2017〕优46号）附录12《烈士评定（批准、追认）工作规程》第二条第2项规定“收到材料的县级民政部门调查核实、法制审核和同级政府法制部门审核后，对符合条件的报同级人民政府审核，对不符合条件的予以告知申请人”的规定，即使对于不符合烈士申报条件的，也应当形成书面意见提交县级人民政府审核后再予以告知申请人。其三，虽然现行法律、法规或规章对烈士评定工作的受理程序没有明确、具体的规定，但行政机关处理当事人的申请事项仍应遵循正当程序原则。根据《浙江省行政程序办法》第四十八条第一款第（二）项“申请材料不全或者不符合法定形式的，应当一次性书面告知申请人在合理期限内需要补正或者更正的内容”，被告在收到原告递交的申请材料后，认定原告父亲不符合条件，作出不予受理决定前没有告知原告需要补正或更正的内容，不符合正当程序原则。综上，被告作出的被诉《不予受理告知书》，超越职权，事实不清，程序不当，应当予以撤销并责令重新作出处理决定。鉴于被告已经于2020年8月26日重新作出受理决定，原告要求判令被告立案受理已无必要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下： 一、撤销被告瑞安市退役军人事务局于2019年11月20日作出的瑞退役军人不受字[2019]第1号《不予受理告知书》。 二、驳回原告胡金尧的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告瑞安市退役军人事务局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判   长 李 伟 人 民 陪 审 员 庄小飞 人 民 陪 审 员 周 武 二〇二〇年九月三十日 （代）书记员 季优星