内蒙古自治区通辽市中级人民法院行政判决书（2020）内05行终92号上诉人（原审原告）：贾某，现住内蒙古自治区通辽市。委托诉讼代理人：顾某，内蒙古天阔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：通辽市林业和草原局科尔沁区分局。法定代表人：齐某，局长。委托诉讼代理人：王某，内蒙古典鉴律师事务所律师。委托诉讼代理人：宋某。上诉人贾某与被上诉人通辽市林业和草原局科尔沁区分局行政处罚一案，已由内蒙古自治区库伦旗人民法院于2020年1月2日作出（2019）内0524行初43号行政判决。上诉人贾某不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2018年7月20日通辽市科尔沁区林业局作出通科林林罚决字【2018】第21号《林业行政处罚决定书》。2018年12月16日通辽市科尔沁左翼中旗人民法院作出（2018）内0521行初122号《行政判决书》以“适用法律错误”为由，判决撤销了通科林林罚决字【2018】第21号《林业行政处罚决定书》。但该判决书认定事实为“涉案土地于2002年之前土地性质为耕地，2002年经过退耕还林，原告领取了相应的退耕还林补助款。2017年原告在该地块耕种玉米，面积为4.68亩（3116.88平方米）”。2019年6月11日被告通辽市林业和草原局科尔沁区分局作出通科林草林罚决字【2019】第03号《林业行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对贾某作出以下处罚：责令限2019年10月1日前恢复林地原状，罚款29770.2元（2977.02平方米×10.00元/平方米）。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，本案中原通辽市科尔沁区林业局的相应职能已由通辽市林业和草原局科尔沁区分局继续行使，因此被告通辽市林业和草原局科尔沁区分局有权重新作出行政处罚，是本案适格被告。2018年12月16日通辽市科尔沁左翼中旗人民法院所做（2018）内0521行初122号《行政判决书》为已生效裁判文书，该文书中已认定本案行政处罚依据的事实为“涉案土地于2002年之前土地性质为耕地，2002年经过退耕还林，原告领取了相应的退耕还林补助款。2017年原告在该地块耕种玉米，面积为4.68亩（3116.88平方米）”，该判决书已经生效具有既判力，因此，本院对其认定的事实予以确认，被告通辽市林业和草原局科尔沁区分局作出通科林草林罚决字【2019】第03号《林业行政处罚决定书》认定事实正确。但被告所做行政处罚所依据的法律为《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条，该条规定“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚”。被告查明原告违法耕种面积为4.68亩（3116.88平方米），但所作处罚中第二项罚款为29770.2元（2977.02平方米×10.00元/平方米）。其罚款数额计算与所查明事实不符，也不符合其适用的法律依据。因此本院认为被告通辽市林业和草原局科尔沁区分局所作通科林草林罚决字【2019】第03号《林业行政处罚决定书》与事实和法律规定不符，应当予以撤销并重新作出。原告主张该土地不应进行退耕还林，无法律依据，不予支持。对于原告的其他诉讼请求，由于缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：一、撤销被告通辽市林业和草原局科尔沁区分局所作通科林草林罚决字【2019】第03号《林业行政处罚决定书》。二、责令被告通辽市林业和草原局科尔沁区分局于本判决生效60日内，重新作出行政行为。三、驳回原告贾某的其他诉讼请求。诉讼费50元，由被告负担。上诉人贾某不服，上诉请求：二审法院撤销（2019）内0524行初43号行政判决第二项，支持上诉人的诉讼请求。事实和理由：一审判决认定事实错误。一审判决书第13页写到被上诉人通辽市林业和草原局科尔沁区分局作出的通科林草林罚决字[2019]第3号《林业行政处罚决定书》认定事实正确，上诉人主张该土地不应进行退耕还林，无法律依据，不予支持为由，驳回上诉人的诉讼请求，明显错误。涉案的6.22亩[四家共计28.03亩]平原水浇耕地依法不应该实施“退耕还林”，不是上诉人主张的，是国家法律、行政法规及规章明确规定的。上诉人已在起诉状中对相关法律法规及规章的具体条款作了明确具体的陈述，一审判决书前边第2页至第4页事实理由部分，已白纸黑字详细记录。其中所引用的土地管理法第34条第2项、国务院退耕还林条例第16条、国务院关于完善退耕还林政策的通知第十条、国务院基本农田保护条例、国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知即国发明电（2004）1号、国土资发（2005）196号等等，均为行政执法所必须依据的法律法规规章，也是审理行政诉讼案件必备的法律依据。不是“无法律依据”，而是一审中的司法审判者故意视而不见。一审判决书（第11页下）既已认定“原告所举的土地承包经营权证，四份（内含四份二轮土地承包合同）具有真实性、合法性，能够证明原告承包土地的事实”，就应当看清内含二轮土地承包合同是由村集体发包给原告的，承包期限是从1996年10月1日至2026年9月31日，合同标的是村集体所有的二等水浇耕地，合同约定的用途是“种植业”，至今仍未到期，应当看到合同内容、合同期限均没有依法变更的明确标注，上诉人至今仍有依合同约定的“种植业”用途认真履行合同的法定义务。土地管理法第14条第1款明确规定“承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”。上诉人依法按照承包合同约定的“种植业”用途在涉案土地上经营玉米显然属于合法履约行为。行政处罚法中只有对违法行为进行处罚的规定，没有对合法行为进行处罚的依据。被上诉人将上诉人的合法履约行为认定为违法并予以行政处罚能属于“认定事实正确，适用上法律正确”吗行政处罚决定书认定的事实是：四位上诉人在小地名“腰方地”的“自家承包林地”内种植农作物玉米。一审判决书第11页既已认证二轮土地承包合同的真实合法性，应该清楚知道上诉人是从发包方村集体承包的用于“种植业”的二等水浇耕地，并不是“林地”。对于“林地”，森林法及森林法实施条例中只有国有和集体所有两种，一审法院既已判决认定被上诉人所谓涉案土地系上诉人承包来的“林地”，应讲清是谁的“林地”，是国有“林地”还是集体“林地”发包的主体是谁但一审庭审举证时，被上诉人并未提交所谓涉案土地为“林地”的证据，连其所谓的“退耕还林合同”都提交不了，当庭表示在另处两个执法卷里，请求法庭过几天补上，被法官当庭拒绝。上诉人不知道一审判决书第10页所谓的“证据4，即原告与镇政府签订的内蒙古自治区退耕还林合同书复印件一份”是从哪来的，居然还被一审判决认定了，这显然是错误的。镇政府有权代表国家对国有“四荒”地进行处置或签订“退耕还林合同”，但涉案土地系村民集体所有的用于“种植业”的二等水浇耕地，依法是不能作为退耕还林的，是否签订或变更二轮土地承包合同依法由村民大会或村民代表会议研究决定，镇政府是无权代替二轮土地发包方行使权利的。另外，被上诉人所谓的“退耕还林合同”的签订过程，充满欺诈及肋迫情节。2001年秋，林业工作人员劝说上诉人在承包耕地中裁种果树，表示由政府免费提供果树苗，还给发粮食补贴，以后效益不好想种苞米时还可以再种，但没提“退耕还林”的事。在林业工作人员的劝说下，四位上诉人便在涉案耕地上裁了果树。2004年11月在领取粮食补贴的现场，被要求先与木里图镇人民政府签订“退耕还林合同”，否则不给发补贴。乡镇政府林业人员劝说上诉人在平原水浇耕地良田中裁种果树，以拒发补贴相威胁，要求签订所谓的“退耕还林”合同，擅自改变农民集体所有由上诉人依法承包且长期不变的28.03亩水浇耕地的法定种植业用途，严重违反了国家耕地用途管制制度，其作法是严重违法的。2016年开始，因果树病虫害严重且陆续枯死，靠林果业收入已无法维持全家人的正常生活开支，上诉人将涉案果树用地恢复为土地承包经营权证及二轮土地承包合同中明确注明的“种植业”用途后，但遭到了被上诉人的反对。上诉人认为，涉案28.03亩土地在家庭联产承包之初即为村集体所有用于种植业的二等水浇耕地，并非上诉人“自家承包的林地”。所谓的“退耕还林”合同的缔约主体、标的内容均明显违法，属于违法无效合同。被上诉人既然在行政处罚决定书中认定上诉人将玉米种在了“自家承包的林地”内，依证据举证规则，有义务举出发包方持有的“林地所有权”证，有义务举出上诉人已与发包方签订的“林地承包合同”。在一审中，被上诉人连“林地”的证据都举不出来，其认定涉案土地为“林地”的事实依据都没有，一审判决所谓被上诉人作出的行政处罚认定事实正确的依据又是什么上诉人请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求。通辽市林业和草原局科尔沁区分局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉人的诉讼请求。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。上诉人提交了一份谷歌地图打印件，拟证明涉案土地是黑土地，不属于退耕还林的对象。本院认证认为，该地图打印件不能证明涉案土地的性质，本院不予采信。二审经审理查明的事实和采信的证据与一审一致，本院予以确认。本院认为，涉案土地经退耕还林及上诉人领取了相应的退耕还林补助款的事实已由生效裁判文书予以确认。涉案行政处罚的罚款数额计算错误，一审法院撤销该行政处罚并责令被上诉人重新作出行政行为符合法律规定。上诉人的上诉理由没有法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贾某负担。本判决为终审判决。审判长 秦晓明审判员 韩 洋审判员 韦青青二〇二〇年九月七日书记员 刘亚娇