福建省龙岩市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽08行终120号 上诉人（原审原告）许桥生，男，1982年12月5日出生，汉族，住福建省长汀县。 委托代理人夏涛、吕磊，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长汀县自然资源局，住所地福建省龙岩市长汀县汀州镇横岗岭**，统一社会信用代码11350821004100789J。 法定代表人马华如，局长。 出庭应诉行政机关负责人伍乔荣，长汀县自然资源局副局长。 委托代理人付礼礼，福建天采律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙岩市自然资源局，住所地福建省龙岩市新罗区西城莲花小区，统一社会信用代码113508000040829988。 法定代表人温永，局长。 委托代理人莫延辉，福建博益律师事务所律师。 委托代理人钟淇宇，男，1990年5月14日出生，汉族，住龙岩市。 上诉人许桥生因与被上诉人长汀县自然资源局、龙岩市自然资源局土地行政处罚及行政复议决定一案，不服连城县人民法院（2020）闽0825行初2号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人许桥生的委托诉讼代理人夏涛，被上诉人长汀县自然资源局出庭行政机关负责人伍乔荣及委托诉讼代理人付礼礼、被上诉人龙岩市自然资源局的委托诉讼代理人钟淇宇、莫延辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：被上诉人长汀县自然资源局于2019年7月11日作出汀自然资［2019］310号《行政处罚决定书》，主要内容为：上诉人在未经有权机关批准的情况下于2013年3月开始擅自在大同（小地名：槐滩）占用土地138平方米兴建房屋，现已建成五层框架结构房屋。经核对农保图、总规图、现状图，上诉人占用的土地属未利用地，不符合大同镇土地利用总体规划。其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第六十二条第三款的规定，属未经批准违法占用土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，决定责令退还非法占用的138平方米土地，限十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋。被上诉人龙岩市自然资源局于2019年11月11日作出龙自然资复决［2019］9号《行政复议决定书》，维持长汀县自然资源局作出的汀自然资［2019］310号行政处罚决定。 原审查明，2013年原告在长汀县（小地名：槐滩）占用土地138平方米兴建房屋，现已建成五层框架结构房屋。2019年5月20日，被告长汀县自然资源局对原告占用土地建房立案查处。2019年5月21日，被告长汀县自然资源局向大同村书记调查，证实原告于2013年3、4月份在槐滩建房，占地100多平方米。2019年5月21日，被告长汀县自然资源局对原告建房进行现场勘测，证实原告在大同（小地名：槐滩）占用土地138平方米建屋，现已建成五层框架结构房屋。2019年5月22日，被告长汀县自然资源局出具鉴定书，鉴定原告房屋占用的土地为未利用地，不符合大同镇土地利用总体规划。2019年5月23日，被告长汀县自然资源局对案件进行讨论。2019年5月24日，被告长汀县自然资源局作出汀自然资［2019］223号《行政处罚告知书》和汀自然资［2019］224号《行政处罚听证告知书》，并于当日送达给原告。2019年5月27日，原告向被告长汀县自然资源局申请听证。2019年7月2日，被告长汀县自然资源局对案件举行听证。2019年7月3日，被告长汀县自然资源局对案件进行会审。2019年7月11日，被告长汀县自然资源局作出汀自然资［2019］310号《行政处罚决定书》，并于2019年7月15日送达给原告。原告不服，向被告龙岩市自然资源局申请行政复议，被告龙岩市自然资源局于2019年11月11日作出龙自然资复决［2019］9号《行政复议决定书》，维持被告长汀县自然资源局作出的汀自然资［2019］310号行政处罚决定。 另查明，一原告于2013年6月8日向长汀县民委员会交纳土地使用费27400元。 原审认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条第三款规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。从上述规定看，农村村民住宅用地的审批机关为县级人民政府。本案中，原告未经长汀县人民政府批准同意的情况下，于2013年在长汀县（小地名：槐滩）占用土地138平方米建房。被告长汀县自然资源局认定原告的上述行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第六十二条第三款的规定，属未经批准违法占用土地行为，并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，作出责令退还非法占用的138平方米土地，限十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋的决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十七条第一款规定，被告长汀县自然资源局作出本案被诉行政行为，权源合法。被告长汀县自然资源局作出本案被诉行政行为履行了立案、调查、告知、听证、集体讨论等程序，程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案原告违法占用土地建房的违法行为持续至今，原告认为被告长汀县自然资源局作出本案被诉行政处罚决定超过处罚时效的意见不成立。综上所述，被告长汀县自然资源局作出本案被诉行政处罚决定，权源合法、认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律、法规正确。原告请求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求，理由不成立，应予以驳回。被告龙岩市自然资源局作出本案行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，且原告对被告龙岩市自然资源局作出本案行政复议决定的程序无异议，本院予以确认。原告请求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求应予驳回，故原告请求撤销行政复议决定的诉讼请求，亦应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，遂判决：驳回原告许桥生要求撤销被告长汀县自然资源局于2019年7月11日作出的汀自然资［2019］310号行政处罚决定和被告龙岩市自然资源局于2019年11月11日作出的龙自然资复决［2019］9号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告许桥生承担。 宣判后，原审原告许桥生不服，上诉称：一、一审判决认定事实错误，上诉人是所在村村民，是履行村委会建房手续并缴纳建房费用后建造的房屋，而且符合农村建房一户一宅的原则，一审判决对该事实没有认定，是对本案认定事实错误，行政处罚的作出缺乏事实依据。1、上诉人房屋在村委会办理了建房手续，已经履行了作为一个村民应该办理的建房程序。2、上诉人属于本村村民，村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地，村委会给作为村民的上诉人审批土地进行宅基地房屋建造属于村民自治范围内的事项，政府部门不得干预。上诉人涉案土地属于合法使用土地、土地上的房屋属于合法建造有效的房产。3、上诉人有建房申请资格，上诉人申请住宅建设符合《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十一条第（一）款第（二）款、《龙海市农村村民住宅建设用地管理规定》第九条第十条和《长汀县人民政府关于规范城市规划区外农村村民住宅建设用地管理的通知》（三）用地申请条件第1款第（1）项规定的法定的申请条件。4、上诉人缴纳土地补偿费建房是符合福建省村民建住宅规定的，上诉人申请建房根据《福建省农村村民住宅建设管理办法》等法律法规的规定向村委会缴纳了土地补偿费用，上诉人已经向村委会办理了合法审批手续，涉案行政处罚决定认定事实错误，上诉人在缴纳了合法审批建房土地补偿费用后所建房屋属于合法建筑。5、村委会是给上诉人审批利用村内荒坡地建设住宅，该地块是符合法律规定进行建房的。二、一审判决适用法律错误：由上可以看出，上诉人缴纳土地补偿费建房是符合福建省建房规定的；责令限期拆除不属于法定的行政处罚的种类；上诉人房屋属于村民宅基地，应由乡镇政府管理，被上诉人作出行政处罚主体错误；1、责令限期拆除不属于行政处罚，被上诉人的行为超越行政处罚种类范围，作出责令限期拆除的行政处罚缺乏相关法律依据。2、上诉人的土地属于集体土地，根据城乡规划法第65条规定，应由乡镇人民政府责令停止建设，不属于县级以上城乡规划主管部门管辖。所以被上诉人长汀县自然资源局向上诉人作出乡镇处罚决定书是作出主体不适格，应予撤销。3、被上诉人作出行政处罚决定前告知上诉人作出处罚决定的事实、理由及依据，没有履行催告程序，也剥夺了上诉人进行陈述和申辩的权利，没有采纳上诉人成立的事实理由和证据，该处罚作出程序违法。4、被上诉人作出行政处罚决定前，没有进行合法的调查，没有全面客观公正的收集有关证据，导致行政处罚依据的事实不清，隐瞒上诉人合法申请缴纳审批费用的情形这一重要事实。5、上诉人履行了建房审批手续，向村委会申请并缴纳了建房审批费用，也符合村民一户一宅的情况，上诉人建房合法，即使建房行为由瑕疵，上诉人房屋建设行为情节显著轻微，根据《行政处罚法》38条规定，可以不予行政处罚，本案被上诉人作出限制拆除的行政处罚明显处罚过重，对上诉人一家明显不公平，导致上诉人一家无房可住。三、被上诉人实施行政处罚目的是为了逼迁，属于公报私仇、超越职权、滥用职权行为，违反公平正义，应予撤销。1、因上诉人起诉土地征收诉讼，被上诉人就找上诉人在村里建房的麻烦，属于公报私仇滥用职权行为。2、征收项目启动以后才以非法占地为由下发行政处罚决定书，执法目的不当，应予撤销。上诉请求：1、依法撤销原判；2、依法撤销龙岩市自然资源局作出的龙自然资复决[2019]9号行政复议决定；3、依法撤销长汀县自然资源局作出的汀自然资[2019]310号行政处罚决定。 被上诉人长汀县自然资源局答辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第七十七条第一款:“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，我局作为本辖区内土地行政主管部门具有作出本案被诉行政行为的法定职权，权源合法,故上诉人关于我局作出被诉行政行为主体错误的上诉理由明显于法无据。二、我局对上诉人非法占用土地建房的行为作出本案被诉行政行为履行了《行政处罚法》规定的立案、调查、告知、听证、集体讨论、送达等法定程序，程序合法。三、上诉人于2013年未经有权机关批准在长汀县平方米土地兴建房屋，现已建成五层框架结构房屋的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十二条第三款的规定，依法属于非法占用土地的行为。我局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的法律规定作出本案被诉行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确。请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人龙岩市自然资源局答辩称：一、上诉人主张其已在村委会办理了建房手续、属于合法建造房屋，不能成立；根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民住宅用地，应由县级人民政府批准。上诉人未经有权机关批准，于2013年3月在大同（小地名：槐滩）占地138平方米建设房屋，属未经批准违法占用土地行为，长汀县自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，作出汀自然资［2019］310号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确。二、上诉人主张责令限期拆除不属于行政处罚，不能成立；根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条和第九条、《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和第八十三条的规定，案涉行政处罚决定书依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条作出责令退还非法占用土地和限期自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚行为，是法律规定的其他行政处罚，符合行政处罚法规定，没有超越行政处罚种类范围。三、上诉人主张长汀县自然资源局无权作出本案所涉的行政处罚、存在未履行催告程序等程序违法，不能成立；四、上诉人认为长汀县自然资源局实施行政处罚目的是为了逼迁的主张，不能成立。长汀县自然资源局作出的行政处罚决定合法，答辩人作出维持长汀县自然资源局做出的行政处罚决定书的龙自然资复决［2019］9号《行政复议决定书》也属合法。请求：驳回上诉，维持原判。 经审理查明，上诉人在二审庭审中提交五张照片。经审查已在一审中提交，不属于新证据。各方当事人对一审判决认定的事实均无异议，本院依法予以确认。 综上，本院查明的事实和采纳的证据与原审查明的事实和采纳的证据一致。 本院认为，1、关于被上诉人长汀县自然资源局是否具备本案主体资格？ 《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第七十七条第一款规定:“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。被上诉人作为长汀县行政区域内土地行政主管部门对上诉人在长汀县占用土地建房具有作出本案被诉行政行为的法定职权，权源合法。 2、关于上诉人是否存在非法占用土地的行为？ 《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。联系本案而言，上诉人未经长汀县人民政府批准同意的情况下于2013年在长汀县（小地名：槐滩）占用土地138平方米建房。依前述法律规定，上诉人的建房行为属未经批准违法占用土地行为。 3、关于本案责令限期拆除是否属于行政处罚？ 《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。第九条规定，法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。根据上述法律规定，本案被诉行政行为作出责令退还非法占用土地，限十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋正是法律规定的其他行政处罚，符合行政处罚法规定，没有超越行政处罚种类范围。 4、关于作出被诉行政行为是否需要履行催告程序？是否存在剥夺上诉人陈述和申辩的权利的情形？ 《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。根据该规定，履行催告程序是申请法院强制执行所须履行的程序，不属于行政处罚规定的程序。本案属于行政处罚，不需要履行催告程序。 从本案查明“2019年5月24日，被上诉人长汀县自然资源局作出汀自然资[2019]223号《行政处罚告知书》和汀自然资[2019]224号《行政处罚听证告知书》，并于当日送达给上诉人，2019年5月27日，上诉人向被上诉人长汀县自然资源局申请听证。2019年7月2日，被上诉人长汀县自然资源局对案件举行听证并制作了听证笔录”的事实来看，被上诉人长汀县自然资源局已经给予上诉人充分的陈述和申辩权利，不存在剥夺上诉人陈述和申辩权利。 5、被诉行政行为是否滥用职权？处罚是否明显过重？ 滥用职权，即行政机关具备实施行政行为的权利，并且在行为形式上也符合法律、法规的规定，但是其行使权利的目的却违反了法律、法规赋予该项权利的目的。在实质上是权利的不正当行使，属于行政违法行为。滥用职权一般表现为：（1）以权谋私，即行政机关在采取具体行政行为时，利用职权实现自己的个人目的或者为自己的亲朋好友或所属小集团谋取私利。（2）不相关因素的考虑或不考虑相关因素，又称为“武断专横”。（3）不一致的解释和反复无常。（4）故意延迟和不作为。（5）具体行政行为的方式方法不得体。（6）不当授权和委托。联系本案而言，从上诉人在2013年3月开始未经审批非法占用土地建住宅，该违法事实就处于持续状态，被上诉人作出责令退还非法占用土地和限期自行拆除在非法占用的土地上新建房屋正是履行土地行政管理职能，不存在前述滥用职权一般表现形式，因此，不属于滥用职权。由于《中华人民共和国土地管理法》(2004年8月28日修正)第七十七条第一款规定:“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”只规定了一种处罚形式，不存在多种罚则，也就不存在处罚明显过重一说。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人许桥生负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄智勇 审判员  丁建岩 审判员  吴金燕 二〇二〇年九月二十五日 书记员  张晴雯 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。