浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终1199号上诉人（原审原告）周金德，男，1947年4月22日出生，汉族，住宁波市江**。上诉人（原审原告）丁彭年，男，1953年8月31日出生，汉族，住宁波市江**。委托代理人彭翠妙（特别授权代理），女，1954年9月21日出生，汉族，住宁波市江**，系丁彭年妻子。上诉人（原审原告）陈爱宝，女，1951年1月11日出生，汉族，住宁波市江**。上诉人（原审原告）陈梅娣，女，1951年5月2日出生，汉族，住浙江省慈溪市。共同委托代理人李浩杰，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市宁穿路**。法定代表人裘东耀，市长。委托代理人薛翔。委托代理人兰军华，浙江共业律师事务所律师。周金德等四人因与宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）土地行政批准一案，不服宁波市中级人民法院（2020）浙02行初66号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月2日立案受理后依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷、组织调查，本案已审理终结。2019年8月15日，在宁波市自然资源和规划局甬土字（2019）05015建设用地项目呈报材料“一书一方案”的建设用地项目呈报说明书中，被告宁波市政府审核同意出让国有建设用地使用权5.088公顷和超出红线外地下空间使用权投影面积0.6992公顷。周金德等四人起诉称，其在宁波市江北区均拥有合法房屋，现因“槐树路区块旧城区改造项目”建设需要，周金德等四人的房屋所在地块被挂牌出让。2019年9月27日，周金德等四人通过向宁波市政府申请政府信息公开的方式获知，宁波市政府于2019年8月15日作出了批准同意出让国有建设用地使用权5.088公顷和超出红线外地下空间使用权投影面积0.6992公顷的行政行为，周金德等四人的房屋所在地块位于该项目范围内。周金德等四人认为，宁波市政府批准土地出让的行为违反了法律规定，请求判决予以撤销。宁波市政府答辩称：一、该机关依职权对涉案国有建设用地使用权作出批准出让的行政行为，未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼，以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案该机关对征收土地由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该机关对涉案国有建设用地出让方案进行批准的行为，只是涉案国有土地使用权出让过程中的一个阶段性行为。直接对外发生法律效力的不是该批准行为，而是经政府批准后其他相关部门对外具体实施的国有土地使用权出让行政行为。该机关的行为未直接对原告的权利义务产生直接影响。二、周金德等四人与涉案国有土地使用权出让行为无利害关系，无权对该地块的出让行为提起行政诉讼。周金德等四人的房屋及所在国有土地均已依法征收，故其不是涉案土地出让行为的相对人或者与出让行为相关联的利害关系人，故与之无利害关系，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉受理条件。三、该机关作出批准出让国有建设用地使用权行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，请求依法驳回周金德等四人起诉。原审法院认为，周金德等四人提起行政诉讼应符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，相关起诉事项应属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，根据已经生效的浙江省高级人民法院（2019）浙行终422号、423号、492号、493号行政判决书和本院（2019）浙02行审63号、64号、68号、69号行政裁定书及周金德等四人的庭审主张，其所有的房屋均已经被依法征收且被依法实施强制腾空，故周金德等四人此后与相关房屋及其所占国有土地无法律上的利害关系，其所称保留相关房屋的土地使用权证及申请相关行政案件再审，不改变上述事实。行政机关对依法收归国有的土地使用权的处理，亦与周金德等四人无法律上的利害关系。周金德等四人不是涉案土地出让行为的相对人或者与出让行为相关联的利害关系人，不能对被诉行政行为提起诉讼。周金德等四人提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回周金德、丁彭年、陈爱宝、陈梅娣等四人的起诉。周金德等四人上诉称，上诉人与本案诉讼具有利害关系，有提起本案诉讼的主体资格。一审裁定认定事实错误、主要证据不足，适用法律、法规错误，具体理由如下：一、上诉人的土地使用证合法有效，一审法院认定上诉人与案涉国有土地无法律上的利害关系属于事实错误、主要证据不足。《国有土地使用证》是证明土地使用者使用国有土地的法律凭证，受法律保护。根据现行有效的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给子相应的补偿。本案中，上诉人持有的土地使用权证依然有效，并未到期。被上诉人提供的《建设用地项目呈报说明书》中载明的该地块的开发用途为商品房（新），根据载明的开发用途可知，第三人在取得国有土地使用权后进行的是商品房的开发项目建设，因此，被上诉人批准出让案涉国有土地使用权并不是根据社会公共利益的需要，不符合上述法条的特殊规定，因此，上诉人的国有土地使用权未依法收回，依旧受法律保护。且，上诉人占有使用的地块在被上诉人批准出让的范围内，被上诉人批准出让该地块的行政行为直接侵犯了上诉人对土地的使用权利，上诉人与本案具有利害关系。二、一审法院认定上诉人房屋被依法征收且强制腾空，认定上诉人与案涉土地无法律上的利害关系，属于事实错误、主要证据不足。第一，上诉人的房屋未经依法征收，土地未经依法收回。上诉人仍对案涉国有建设用地拥有使用权，有提起本案的主体资格。征收补偿决定载明的征收项目为旧城区改造，被上诉人提供的《建设用地项目呈报说明书》中载明的该地块的开发用途为商品房(新)，根据载明的开发用途可知，第三人在取得国有土地使用权后进行的是商品房的开发项目建设，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益需要，因此，上诉人房屋未依法征收，土地未被依法收回。上诉人仍对案涉国有建设用地拥有使用权。第二、即使上诉人的房屋被强制搬迁，上诉人对案涉地块仍有使用权，一审法院认定上诉人房屋被依法征收，土地被依法收回，欠缺主要证据。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规的规定，人民政府挂牌出让国有土地使用权，应当以该国有土地上的房屋经合法征收、国有土地使用权收回为前提。具体到本案，现上诉人仍持有案涉国有土地使用权证，没有证据证明上诉人的该国有土地使用权证已被注销、收回或声明作废，在此情况下，上诉人与本案的批准出让行为具有利害关系，属于人民法院的受案范围.第三，《最高人民法院关于土地实际使用人对行政机关出让土地行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》〔（2005）行他字第12号〕，也明确了这一问题：答复称，土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼，故，上诉人作为土地的实际使用人，有提起本案诉讼的主体资格。综上，上诉人的国有土地使用权未被依法收回，上诉人拥有合法的土地使用权，与被上诉人批准案涉国有建设用地使用权的行为具有利害关系，有权提起本案诉讼，属于人民法院的受案范围。请求二审法院：一、依法判决撤销浙江省宁波市中级人民法院作出的(2020)浙02行初66号《行政裁定书》；二、指令浙江省宁波市中级人民法院继续审理本案。宁波市政府答辩称：一、被诉批准土地出让的行为对上诉人权利义务不产生实际影响，该行政行为不属于行政诉讼受案范围。我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定，“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”根据已经生效的(2019)浙行终422号、423号、492号、493号行政判决书以及(2019)浙02行审63号、64号、68号、69号行政裁定书内容可知，涉案房屋已经被依法征收，所在的国有土地使用权已经被依法收回。土地征收与土地出让系两个独立的行政行为，上诉人虽仍持有原土地、房屋权属证书，但只能说明其作为原土地实际使用权人，有权对涉案土地征收行为提起相关行政诉讼，但不能证明其与土地征收后对外挂牌出让相关行为存在利害关系。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第(十)项规定，涉案被诉批准土地出让的行政行为对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。因此，上诉人提起本次诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉受理条件，宁波市中级人民法院作出(2020)浙02行初66号驳回起诉的行政裁定符合法律规定。二、上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人主张“被上诉人批准出让案涉国有土地使用权并不是根据社会公共利益的需要”。答辩人认为，涉案土地上房屋被征收是否满足社会公共利益，属于上诉人对征收行政行为合法性的质疑，不属于本案审理的内容。2、上诉人主张以《最高人民法院关于土地实际使用人对行政机关出让土地行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》〔(2005)行他字第12号〕来论证原告主体适格这一问题。答辩人认为，最高人民法院作出(2005)行他字第12号答复，是基于辽宁省高级人民法院提交的请示报告，该请示报告简述了相关基本案情，同时针对案件中李永明是否具备对被诉批复行为提起行政诉讼的原告主体资格罗列了两种不同观点，并说明相应理由。最高人民法院经研究，同意李永明在该案中具备原告主体资格这一观点，主要理由可归结为两点：一是被诉批复行为中涉及收回土地事项直接影响原土地使用人李永明的权利义务，从这个角度出发考虑，李永明可以认为该批复行为(实际上是土地收回行为)侵犯了其“合法权益”，从而获得原告主体资格；二是被诉批复行为中涉及土地出让事项，结合案件事实，李永明与另一当事人于志洋均有权以公平竞争方式取得土地使用权，但被诉批复行为直接将涉案土地使用权协议出让给于志洋，从这个角度出发考虑，李永明可以主张公平竞争权受到侵犯为由提起行政诉讼。回到本案中，上诉人若对土地征收行为不服，可以另行提起相应诉讼，而不是在本案中予以处理。同时上诉人也不是被诉批准土地出让行政行为的相对人，该批准出让行为不存在侵犯上诉人公平竞争的合法权益。基于此，答辩人认为最高人民法院作出的[2005]行他字第12号答复仅适用于特定案件，有个案适用的局限性，上诉人不能仅凭该答复内容而未结合对应请示案件的实际情况要求适用于本案。综上，答辩人认为宁波市中级人民法院作出的驳回起诉的行政裁定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请贵院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。本院认为，本案争议的主要问题是周金德等四人是否具有提起本案行政诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人周金德等四人在宁波市政府批准土地出让的地块内曾拥有合法房屋，但根据《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”之规定，以及生效的(2019)浙行终422号、423号、492号、493号行政判决书以及(2019)浙02行审63号、64号、68号、69号行政裁定书内容可知，涉案房屋因“槐树路区块旧城区改造项目”建设需要已被依法征收、强制腾空、拆除，所在的国有土地使用权同时收回，故上诉人与宁波市政府批准土地出让行为这一后续行为已无法律上的利害关系，其不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。其所称保留相关房屋的土地使用权证及申请相关行政案件再审，不改变上述事实。至于上诉人主张以《最高人民法院关于土地实际使用人对行政机关出让土地行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》（〔(2005)行他字第12号〕）为依据，进而其认为具有提起本案行政诉讼主体资格的意见，因在前述批复中，县政府作出被诉批复包括土地出让与收回两部分内容，涉及到案件当事人正在使用的土地，故其与行政机关出让土地行为具有利害关系，此与本案中仅涉及土地出让不同，本院不予认可。综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 钱建军审 判 员 沈 妙审 判 员 夏祖银二〇二〇年九月二十四日法官助理 俞郭栋书 记 员 吕圣姻