湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）湘04行赔初2号 原告：湘潭广嘉煤业有限公司，住所地：湖南省湘潭县云湖桥镇史家坳村蒋家组。 法定代表人：资江平，该公司董事长。 委托诉讼代理人：刘景明，湖南日月明律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张婷，湖南日月明律师事务所律师。 被告：湘潭市人民政府，住所地：湖南省湘潭市岳塘区湘潭大道。 法定代表人：张迎春，该市市长。 出庭负责人：王建军。 委托诉讼代理人：黄要红。 委托诉讼代理人：刘恋，湖南人和人（湘潭）律师事务所律师。 被告：湘潭县人民政府，住所地：湖南省湘潭县易俗河镇大鹏路。 法定代表人：段伟长，该县县长。 出庭负责人：刘耀奇。 委托诉讼代理人：田灿。 委托诉讼代理人：胡学军，湖南康泰律师事务所律师。 原告湘潭广嘉煤业有限公司（以下简称广嘉煤业公司）因与被告湘潭市人民政府（以下简称湘潭市政府）、湘潭县人民政府（以下简称湘潭县政府）行政赔偿一案，本院于2019年6月28日作出（2017）湘04行初126号行政判决，广嘉煤业公司及湘潭县政府不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2019年12月19日作出（2019）湘行终1734号行政判决，将本案赔偿部分发回本院重审。本院于2020年3月18日立案受理后，依法组成合议庭，于同年5月21日公开开庭进行了审理。原告广嘉煤业公司法定代表人资江平，委托诉讼代理人刘景明、张婷，被告湘潭市政府出庭负责人王建军，委托诉讼代理人黄要红、刘恋，被告湘潭县政府出庭负责人刘耀奇，委托诉讼代理人田灿、胡学军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告广嘉煤业公司诉讼请求：一、依法判决被告赔偿原告231082009.52元（其中利息应计算至实际支付之日）；二、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：湘潭广嘉煤业有限公司联营井（即原湘潭县联营煤矿）位于湘潭县云湖桥镇史家坳村，是经省政府2007年批准保留的合法煤矿。2010年，原告投资28000000元收购联营煤矿，依法取得联营煤矿的所有权、采矿权、经营权等全部权益。收购后，原告依照湘政办函[2007]238号、安监总煤装[2010]146号等文件要求，进行技术改造并建立煤矿井下安全“六大系统”。根据国办发[2010]46号、湘政办发[2011]37号、潭政办发[2012]7号等一系列支持性文件，以联营煤矿为主体，将联营井、良湖井及韶山亿德井重组为湘潭广嘉煤业有限公司。除上述收购款外，另行投入煤矿建设等各项巨额资金（包括但不限于人工工资、电费、机电设备、器材、地材、农赔、房赔、地租、开办经费等各种费用）。原告自2010年收购联营煤矿以来，在政府众多文件引导下，从技术改造、安全升级、兼并重组到整合良湖井、重新设定矿区范围扩能改造，办理各种手续，均是遵照省、市、县政府及其管理部门的要求进行的，目的就是做大做强，建设一个机械化、标准化、现代化的矿井，累计已投入231082009.52元（其中财务成本暂计至2015年11月30日为78424444.3元，之后另行计算），但至今还未取得任何收益。根据《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号）文件，联营煤矿矿区煤炭资源储量、走向长度等均高于省保留矿井必备条件（潭煤整字第[2014]1号文件），完全符合保留改扩建成30万吨/年矿井的条件并已完成部分前期的审批工作。2014年9月22日，被告湘潭市政府以潭政[2014]80号向湖南省人民政府呈报了《湘潭市煤矿关闭退出方案》，全市退出煤炭产业，明确列明原告所有联营煤矿为关闭退出对象，且该方案已获湖南省人民政府批准。而后湘潭市政府作出一系列文件均限定在2015年10月前关闭湘潭除国有潭家山煤矿外的所有煤矿，决定政府相关部门停办煤矿一切相关手续。被告根据上述文件，组织人员实施了强行将原告联营煤矿完全关闭的行政行为，被告的行政行为给原告造成巨大的经济损失。原告多次要求被告按照原告实际投入的损失予以补偿或赔偿，但至今未给予答复。为维护原告合法权益，特提起本案诉讼，请求法院支持原告全部诉讼请求。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据： 第一组证据：证据1、《湘潭市人民政府办公室关于进一步加强煤矿整顿关闭工作的通知》（潭政办函［2007］94号），证据2、《湖南省人民政府办公厅关于湘潭市煤矿整顿关闭规划的复函》（湘政办函［2007］238号），拟证明原告公司联营井是湘潭市政府规划保留的低瓦斯合法煤矿，是经湖南省人民政府2007年批准保留的低瓦斯合法煤矿；证据3、湖南省煤炭工业局、湖南省国土资源厅，湖南煤炭安全监察局《关于湘潭市调整煤矿整顿关闭规划问题的建议意见》（湘煤行函［2009］67号），证据4、湖南省煤矿安全专项整治工作领导小组办公室《关于调整煤炭整顿关闭规划的复函》（湘煤安整办函［2009］14号），证据5、《云湖桥镇人民政府会议纪要》（云湖桥镇党政办公室［2011］第7号），证据6、《湘潭县人民政府关于湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭市亿德煤矿资源的请示》（潭政字［2011］113号），证据7、《湘潭市人民政府办公室关于印发湘潭市实施方案的通知》（潭政办发［2012］7号），证据8、《湘潭市人民政府关于批准湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭市亿德煤矿资源的请示》（潭政［2012］21号），证据9、湘潭县煤矿整顿关闭工作领导小组《关于审批（煤矿整合关闭方案）的请示》（潭煤整字［2014］1号），证据10、湘潭市煤矿安全专项整治工作领导小组办公室《关于审批（煤矿整合关闭方案）的请示》（潭煤整治［2014］1号），拟证明1、原告2010年投资2800万元收购联营煤矿，依法取得联营煤矿的采矿权、经营权等全部权益。2、2010年11月30日，与联营煤矿比邻的湘潭市亿德煤矿良湖井发生安全事故，尔后原告斥资1500万元收购了良湖井，同时还另行投入巨额资金解决良湖井的遗留问题。3、原告自2010年收购联营煤矿后，一直按照各级政府及主管部门意见进行技术改造；证据11、湘潭市发展和改革委员会《关于审批的请示》（潭发改［2014］149号），证据12、湖南省煤矿安全专项整治工作领导小组办公室《关于对湘潭县联营煤矿整合原湘潭市亿德煤矿资源有关问题的复函》（湘煤安整办函［2012］14号），证据13、湘潭广嘉煤业有限公司《采矿许可证》，拟证明原告煤矿不属于落后小煤矿关闭退出对象，而是湘潭市政府、湖南省人民政府支持加快扩建至30万吨／年的现代化、标准化矿井。 第二组证据：证据14、《湘潭市人民政府关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政[2014]80号），证据15、《湘潭市人民政府办公室关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号），证据16、《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》（潭府阅[2015]1号），证据17、《关于坚决打好落后小煤矿关闭退出攻坚战的会议纪要》（潭府阅[2015]26号），证据18、《关于坚决打好全市煤矿关闭退出攻坚战的会议纪要》（潭府阅[2015]68号），拟证明1、湘潭市政府于2014年9月22日向湖南省人民政府呈报的《湘潭市煤矿关闭退出方案》中将联营煤矿列入关闭退出对象，该方案违法；2、二被告违法关闭的联营煤矿并不属于“政策性关闭”范围，故应对原告合法财产造成的损失予以赔偿。 第三组证据：证据19、湘潭市湘潭县云湖桥镇史家坳村村委会主任彭炳林关于湘潭广嘉煤业有限公司联营井被关闭情况的《谈话笔录》，证据20、湘潭市湘潭县云湖桥镇史家坳村支部书记张智文关于湘潭广嘉煤业有限公司联营井被关闭情况的《谈话笔录》，证据21、被告组织实施关闭煤矿的现场资料，证据22、2016年1月17日《湖南日报》关于湘潭市政府对湘潭市所有煤矿已实现关闭的报道，证据23、湘潭县人民政府文件《湘潭县落后小煤矿关闭退出工作情况汇报》，证据24、湘潭市人民政府文件《湘潭市煤矿关闭退出工作情况汇报》，证据25、《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室整改通知》（湘煤关退办[2015]47号），拟证明二被告实施的违法关闭行为给原告造成巨大损失。 第四组证据：证据26、《湖南煤矿安全监察局关于联营煤矿安全许可证延期换证有关问题的意见》（湘煤监监察函[2014]107号），证据27、关于执行《湖南省改扩建煤矿竣工验收及证照变更暂行规定》若干问题的处理意见（湘煤安监察[2010]32号），拟证明原告煤矿改扩建验收合格后直接办理延续、变更手续，不需另行提交延期申请材料。 第五组证据：证据28、《湘潭广嘉煤业有限公司（及股东）自2011年1月1日至2015年11月30日期间煤矿的收购整合和技改等投入及资金成本情况专项审计报告》（湖南湘银联合会计师事务所湘银所审字（2015）第122201号）及相关审计所需财务凭证、资料等，拟证明原告在政府相关支持文件的引导下累计已投入231082009.52元，被告违法关闭原告煤矿后，应当承担赔偿或补偿责任；证据29、内资企业情况登记表，拟证明原告主体适格。 第六组证据：证据30、湘华专审（2017）第4030号《会计审计报告》，拟证明在原一审过程中，原告申请人民法院依法确定司法鉴定机构，对被告违法关闭原告煤矿的行为给原告所造成的损失进行司法鉴定，人民法院依法委托湖南华鹏有限责任会计师事务所进行鉴定。该所出具的《会计审计报告》显示，原告自2011年1月1日至2015年11月30日期间累计投入资金为153438521.2元；证据31、国众联评报字[2019]第2-0641号《资产评估报告》、深国众联矿评字[2019]第1-021号《采矿权评估报告》，拟证明原一审过程中，湘潭县政府申请对原告财产损失进行评估，人民法院依法委托国众联资产评估土地房地产评估有限公司进行评估。该公司出具的《资产评估报告》显示“本次评估对象于评估基准日所表现的评估原值为18778700元，评估净值为13095800元。”《采矿权评估报告》显示“本次采矿权评估价值为3685800元。” 第七组证据：证据32、湘潭县煤矿整顿关闭工作领导小组文件《关于呈报的请示》（湘煤整字[2014]3号），拟证明原告联营井是整改保留的合法煤矿，符合保留矿井的条件。同时，湘潭市政府、湘潭县政府隐瞒其已确认联营煤矿为保留矿井的事实；证据33、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室文件《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》（湘煤关退办[2014]1号），拟证明原告联营煤矿是符合明确保留矿井必备条件的矿井；证据34、湘潭县煤炭监督管理局文件《关于湘潭县联营煤矿技改扩建初步设计的批复》，证据35、湖南煤矿安全监察局湘潭监察分局关于《湘潭县联营煤矿技术改造初步设计安全专篇》的批复，拟证明原告联营煤矿是湘潭市政府规划保留的低瓦斯合法煤矿，湘潭县煤炭监督管理局对湘潭县联营煤矿技改扩建初步设计进行了批复，原告根据政府的要求及批复，投入巨大人力、财力等进行技术改造。 被告湘潭市政府答辩称：一、湘潭市政府未对原告煤矿作出关闭决定，也未对原告煤矿实施强制关闭行为，更未与湘潭县政府共同作出关闭行为；二、湘潭市政府为落实国家产业政策调整和加强煤矿安全生产工作而制作的规范性文件，形成的内部会议纪要，不对当事人直接产生法律约束力和强制力，不属于可诉的行政行为；三、根据国务院和湖南省人民政府加强煤矿安全生产工作有关意见以及加快落后小煤矿关闭退出的有关精神，湘潭县联营煤矿依法属于落后小煤矿关闭退出对象，湘潭市政府不是煤矿关闭退出名单的最终决策机关；四、原告对湘潭市政府提出的行政赔偿请求缺乏事实和法律依据；五、国家专项奖励补助资金与地方配套资金的来源，不能作为行政补偿责任的划定依据。综上，湘潭市政府并非本案适格被告，原告对湘潭市政府提出的行政赔偿请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回对湘潭市政府的起诉。 被告湘潭市政府为支持其抗辩主张，向本院提交了如下证据： 第一组证据：证据1、湘潭县政府《关于湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭市亿德煤矿资源的请示》（潭政字［2011］113号），证据2、湘潭市人民政府办公室《关于印发湘潭市实施方案的通知》（谭政办发［2012］7号），证据3、湖南省煤矿安全专项整合工作领导小组办公室《关于对湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭市亿德煤矿资源有关问题的复函》，拟证明虽然县、市、省三级人民政府同意原告整合整改，但是同时提出了整合整改要求，即2013年10月至12月，迎接省里对煤矿兼并重组工作的检查验收，整合矿井设计能力必须达到9万吨／年以上，良湖井必须关闭到位，不得借整合之名又恢复生产。 第二组证据：证据4、国务院办公厅《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发[2013]99号），证据5、国家安全监管总局等十二部门《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤监[2014]44号），证据6、《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号），证据7、《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室关于印发的通知》（湘煤关退办[2014]1号），证据8、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》（湘煤关退办函[2014]17号），拟证明原告煤矿属于落后小煤矿关闭退出对象，根据政策应予关闭退出。湘潭市政府严格按照国务院、湖南省人民政府文件要求制作《湘潭市煤矿关闭退出方案》以及报送行为并无过错。针对原告这类煤矿，中央按照100万元的标注给予省财政奖补。 第三组证据：证据9、湘潭市人民政府办公室《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号），证据10、《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》（潭府阅[2015]1号），证据11、《关于坚决打好全市落后小煤矿关闭退出攻坚战的会议纪要》（潭府阅[2015]26号），证据12、《关于坚决打好全市煤矿关闭退出攻坚战的会议纪要》（潭府阅[2015]68号），拟证明湘潭市政府制定的实施意见等文件和会议纪要系严格按照国务院、湖南省人民政府要求确定的工作计划及责任，且并未对当事人直接产生法律约束力和强制力。对在2015年底前完成关闭退出任务的，由市财政按照500万元/矿标准给予县市区奖补。 第四组证据：证据13、湖南省财政厅、湖南省煤炭管理局关于《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》（湘财企[2014]54号），拟证明落后小煤矿关闭退出专项奖补金，从中央到省再到市、县均有配套，并且中央、省、市资金并不是直接支付关闭退出煤矿，而是由县区支付统筹使用。 被告湘潭县政府答辩称：一、原告煤矿的关闭不是因湘潭县政府行政行为造成的，其煤矿的关闭系其自身的生产能力、生产规模、安全条件达不到国家规定的要求，被湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组认定为落后小煤矿，依据国家的政策规定，属于必须关闭的落后小煤矿。无论湘潭县政府是否对其矿井实施封堵，原告均无资格再行生产，必须依据相关政策退出市场；二、原告作为落后小煤矿，多年来因水患矿井一直处于水淹状态，未进行任何技改和生产，湘潭县政府对其矿井井口进行封闭时，其井下已无任何有价值的财产；三、原告的煤矿被认定为落后小煤矿，并被要求退出市场，其性质属于政策性关闭，原告只能依据政策享有相应的行政补偿。综上，原告要求湘潭县政府赔偿因矿井封堵造成的损失缺少事实依据，原告的损失只能依照国家的政策规定，由相关行政机关进行政策性补偿，请求法院依法判决。 被告湘潭县政府为支持其抗辩主张，向本院提交了如下证据： 第一组证据：证据1、《国务院关于预防煤矿生产安全事故特别规定》（中华人民共和国国务院第446号国务院令），证据2、国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见（国办发[2013]99号），证据3、关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知（安监总煤监[2014]44号），证据4、国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见（国发[2016]7号），证据5、湘潭市人民政府《关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政[2014]80号），证据6、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》（湘煤关退办函[2014]17号），证据7、湘潭市人民政府办公室《关于推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号），拟证明原告煤矿依照有关政策规定，属于政策性关闭对象，依据相关规定，只能获得相应的政策性补偿。 第二组证据：证据8、2012年3月15日国家煤矿安全监察现场检查笔录，证据9、潭煤安监复查字[2011]第（05）号整改情况复查意见书，证据10、湘潭监察分局煤矿安全监察现场检查方案，证据11、煤矿安全监察执法文书审查表，证据12、2011年6月13日国家煤矿安全监察现场检查笔录，证据13、（潭）煤安监处字[2011]第（L-30）号现场处理决定书，证据14、安全生产监管监察执法廉洁情况回执单，证据15、（潭）煤安监移送字[2011]第（J-05）号国家煤矿安全监察执法文书移送单，证据16、2011年11月16日国家煤矿安全监察现场检查笔录，证据17、（潭）煤安监处字[2011]第（L-52）号现场处理决定书，证据18、安全生产监管监察执法廉洁情况回执单，证据19、2009年3月25日国家煤矿安全监察现场检查笔录，证据20、（长）煤安监处处理字[2009]第（L-2）号现场处理决定书，证据21、安全生产监管监察执法廉洁情况回执单，拟证明原告所有的联营煤矿因违反有关行政法规的规定，多次受到行政机关的处罚，且长期未进行正常生产，其矿井长期透水。即便湘潭县政府违反法定程序对其矿井进行封堵，也不会对原告的财产造成扩大的损失。 第三组证据：证据22、国众联评报字[2019]第2-0641号《资产评估报告》，拟证明原告的矿山有效财产仅为1309.58万元，原告的煤矿因政策性关闭造成的全部损失完全可以通过各级行政机关的政策性补偿予以弥补。 经庭审质证，针对原告提交的证据，被告湘潭市政府发表如下质证意见：对第一组证据的真实性、合法性无异议，对其关联性及证明目的有异议；对第二组证据的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议；对第三组证据中的证据18、19两份谈话笔录的三性均有异议，证人应当出庭作证，未经质证不能作为定案依据；对第四组证据中证据26的真实性无异议，证明目的有异议，对证据27的关联性有异议；对第五组证据中的证据28的三性均有异议，且达不到原告的证明目的，对证据29无异议；对第六组证据中的证据30的三性及证明目的均有异议，对证据31的合法性、关联性及证明目的有异议；对第七组证据真实性无异议，对其关联性及证明目的有异议。 被告湘潭县政府发表如下质证意见：第一组证据中证据1、2、3、4、7、8、12，由于不是由湘潭县政府作出，对其真实性不作评价，对其关联性有异议，以上文件并没有将原告列为关闭、退出的对象，与原告的诉讼请求没有关联性。对证据5，对其真实性不作评价，对其关联性有异议。对证据6的真实性无异议，对其关联性有异议。对证据9、10、11的真实性不作评价，对其关联性提出异议。对证据13请求法院核实其真实性；对第二组证据真实性不作评价，该组证据可以证明对原告煤矿作出关闭、退出决定并组织实施，均是由湘潭县政府的上级机关决定的；对第三组证据中的证据19、20的“三性”均有异议，由于证人没有出庭，无法当庭进行询问，其真实性无法确认。对证据21的“三性”和证明目的均有异议。对证据22的“三性”均有异议，该新闻并未特指原告煤矿被湘潭县政府关闭，不能证明该报道与原告诉请有关联。对证据23的真实性、关联性有异议，同时对原告获取该证据来源的合法性提出质疑。对证据24不作评价。对证据25的真实性不作评价，但该证据进一步证实湘潭县政府未对原告煤矿作出过强制关闭的决定；对第四组证据中证据26、27的真实性不作评价，对其关联性有异议；对第五组证据中证据28的“三性”均有异议，原告因政策性关闭，补偿的数额应当依据现行法律法规的要求对原告投入的设施设备的现值、矿产开采情况进行评估，以确定应补偿原告的财产数额，该审计机构不具有以上资质，仅对原告的财务数据进行累积，对其审计的损失与本案的关联性有异议。对证据29无异议；对第六组证据中的会计审计报告有异议，对资产评估报告与采矿权评估报告的证明目的有异议；对第七组证据的三性均无异议，对其证明目的有异议。 针对被告湘潭市政府提交的证据，原告发表如下质证意见：对第一组证据的关联性及证明目的有异议；对第二组证据的关联性及证明目的均有异议；对第三组证据的合法性及证明目的有异议；对第四组证据的关联性有异议，且达不到其证明目的。 被告湘潭县政府对湘潭市政府提交的证据没有异议。 针对被告湘潭县政府提交的证据，原告发表如下质证意见：对第一组证据的关联性及证明目的有异议；对第二组证据真实性无异议，对其合法性和证明目的有异议，联营煤矿在开始技改前经主管部门检查验收，已达到可以进行技改的标准，不存在违规行为，煤矿水淹的情况完全可以通过排干水解决。况且，联营煤矿存在违规行为或水淹情况不是被告违法关闭联营煤矿的依据；对第三组证据真实性无异议，对其证明目的有异议。因联营煤矿被强行关闭，地下资产无法进行勘察，评估公司仅对地上部分房屋建筑物、构筑物、设备设施、苗木进行了市场价值评估，其他未能评估的损失赔偿均应当以司法鉴定《审计报告》和其他证据证实的损失为准。 被告湘潭市政府对湘潭县政府提交的证据没有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的第一、二、三、四组证据，二被告对其真实性、合法性均无异议，可以作为认定本案事实的依据。原告提交的第五组证据中的《会计审计报告》不符合证据的“三性”原则，不予采纳。原告提交的第六组证据为本院委托的司法鉴定《会计审计报告》以及《资评评估报告》、《采矿权评估报告》，二被告对其真实性、合法性均无异议，本院予以确认。原告提交的第七组证据二被告对其真实性、合法性均无异议，可以作为认定本案事实的依据。被告湘潭市政府提交的证据中，原告仅对第三组证据合法性以及全部证据的证明目的提出异议，对证据的真实性均无异议，本院认为可以作为认定本案事实的依据。被告湘潭县政府提交的证据原告对其真实性亦均无异议，可以作为认定本案事实的依据。 经审理查明：原告于2010年以来投资2800万元收购联营煤矿。收购该矿后，原告开始进行矿井技术改造。同年11月30日，与联营煤矿比邻的原湘潭市亿德煤矿良湖井发生较大水害事故。2011年4月11日，湘潭县政府对原湘潭市亿德煤矿作出关闭决定。同年12月29日，湘潭县政府以《关于湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭市亿德煤矿资源的请示》（潭政字［2011］113号），向湘潭市政府作出请示。2012年2月27日，湘潭市政府办公室发布《关于印发湘潭市实施方案的通知》（潭政办发［2012］7号），《湘潭市煤矿企业兼并重组实施方案》中第四点载明：联营煤矿作为兼并重组的主体煤矿。2012年3月29日，湘潭市政府以《关于批准湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭县亿德煤矿资源的请示》（潭政［2012］21号），向湖南省人民政府作出请示。同年9月26日，湖南省煤矿安全专项整治工作领导小组办公室以《关于对湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭市亿德煤矿资源有关问题的复函》（湘煤安整办函［2012］14号）答复：同意湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭市亿德煤矿资源，整合矿井设计能力必须达到9万吨／年以上。原告根据上述文件，以联营煤矿为主体，将联营井、良湖井及韶山亿德井重组为湘潭广嘉煤业有限公司。 2013年10月2日，国务院办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发[2013]99号），对9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿依法重点关闭，国家安监总局等十二部门也作出相应部署。2014年5月30日，湖南省人民政府办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号），对加强湖南省煤矿安全生产工作进行了安排部署。2014年6月11日，湖南煤矿安全监察局给湘潭监察分局发函：联营煤矿是省人民政府同意保留的整合技改矿井，应加快技改进度，近期完成改扩建工程，经有关部门竣工验收合格后，可依法申办煤矿安全生产许可证。2014年6月16日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室下发《关于印发的通知》（湘煤关退办[2014]1号）。该文件要求：由市州人民政府拟定关闭和保留矿井名单，上报省审批，在9月底前，确定关闭矿井和保留矿井名单。市、县人民政府在10月底前组织将应关闭矿井依法关闭到位。 2014年8月8日，湘潭县煤矿整顿关闭工作领导小组向湘潭市落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室呈报《关于湘潭县落后小煤矿关闭退出工作实施方案的请示》，其中附件1明确“保留的煤矿经改造升级后其产能原则上达到9万吨/年以上”，“云湖桥矿区联营煤矿为整改保留对象”；附件2《湘潭县落后小煤矿关闭退出有关情况的汇报》中明确保留矿井条件为“非煤与瓦斯突出矿井，煤层赋存比较稳定，能够实现正规开采，走向长度达到1000米左右、资源储量达到70万吨以上，生产能力原则上达到9万吨/年。企业具备瓦斯防治能力，实现兼并重组，矿井达到煤矿安全质量标准化三级以上标准。”附件2中还写到，2011年经湘潭县人民政府同意以《关于湘潭县联营煤矿收购整合湘潭市亿德煤矿资源的请示》上报湘潭市政府，并经湘潭市政府同意上报湖南省人民政府。投入资金6800万元用于收购整合原湘潭市亿德煤矿良湖井，补偿周边群众农赔房款等共计455万元。2012年9月，湖南省煤矿安全专项整治工作领导小组办公室同意湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭市亿德煤矿资源。整合规划联营矿井矿山范围走向长3.93㎞，倾斜宽1.66㎞，矿山面积6.516㎞2，开采深度+120m至400m，保有煤炭资源储量880.14万吨，改扩建成30万吨/年矿井。该规划经县（区）、市相关部门及专家评审通过。总体规划及30万吨/年的改扩建规划已报省发改委进入审批程序。 2014年9月19日，湘潭市政府向湖南省人民政府呈报《湘潭市人民政府关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政[2014]80号），原告的亿德煤矿被列入《湘潭市2014年关闭退出煤矿名单》，联营煤矿被列入《湘潭市2015年底前力争关闭退出煤矿名单》。2014年9月30日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室作出了《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》（湘煤关退办函[2014]17号），同意了湘潭市政府上报的总体方案。2014年10月16日，湘潭市政府办公室作出了《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号），该实施意见要求于2015年10月底前关闭原告的联营煤矿。2015年10月30日，湘潭县政府、云湖桥镇政府组织在云湖桥镇政府二楼会议室召开会议，统一安排部署，委托史家坳村村委会出面关闭联营煤矿，要求必须在2015年10月31日前完成关闭工作。2015年10月31日，湘潭县云湖桥镇史家坳村村委会组织多名人员将联营煤矿予以关闭。 另查明，2014年5月29日，原湖南省国土资源厅对原告颁发采矿许可证，该证书上载明：采矿权人为湘潭广嘉煤业有限公司，矿山名称为湘潭广嘉煤业有限公司联营井，开采矿种煤，生产规模为6万吨/年，矿区面积0.835平方公里，有效期限为三年，自2014年5月29日至2017年5月29日。 还查明，湘潭市、湘潭县政府认为，对关闭原告联营煤矿，最高可享受中央财政补助100万元、省级财政补助300万元、市级财政补助500万元、县级财政补助500万元，共计1400万元。 就本案争议的焦点问题，本院作出如下评判： 一、湘潭市政府及湘潭县政府是否是本案适格的赔偿主体？ 根据湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室印发的《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》要求，由市州人民政府拟定关闭和保留矿井名单，上报省审批。从查明的事实看，中央、省政府提出要求之后，湘潭县政府还是将联营煤矿作为了整改保留对象，是湘潭市政府将联营煤矿列入的关闭名单，并要求湘潭县政府组织实施。本案关闭联营煤矿实际上是由湘潭市政府拟定、湘潭县政府执行，而云湖桥镇史家坳村村委会受湘潭县政府指派封闭了井口。另外，《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》（湘财金[2014]54号）也明确规定“专项资金与中央奖励资金配套使用，由市州人民政府统筹包干，不足部分由市州、县市区人民政府配套解决”。对于原告广嘉煤业公司损失的补偿，市县两级政府均负有责任，因此，湘潭市政府、湘潭县政府均是本案适格被告。 根据国家、湖南省及湘潭市有关加强煤矿安全生产以及落后小煤矿关闭退出工作的文件精神，本案所涉煤矿已被列入应当关闭的煤矿。湘潭县政府作出落实煤矿关闭责任的主体，对涉案煤矿进行关闭，是落实国家产业结构调整政策的现实需要。《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》和《湘潭市煤矿关闭退出方案》均规定对所要关闭的煤矿应当作出关闭决定。但在落实关闭政策前，湘潭县政府没有发布关闭决定，也没有给予合理期限，仅是在2015年10月30日与云湖桥镇政府组织在云湖桥镇政府二楼会议室召开会议，统一安排部署，委托史家坳村村委会出面关闭联营煤矿，要求必须在2015年10月31日前完成关闭工作。2015年10月31日，湘潭县云湖桥镇史家坳村村委会组织多名人员将联营煤矿予以关闭。湘潭县政府的上述行为不符合行政正当程序的要求，应与湘潭市政府共同承担相应的行政责任。 二、因煤矿关闭造成的损失是否应予赔偿及赔偿标准如何确定？ 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第六条第一款及第七条第一款“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”的规定，湘潭市、湘潭县二级政府均是本案的赔偿义务机关，应依法对广嘉煤业公司承担赔偿责任。对于赔偿范围与数额的问题，人民法院在审理行政赔偿案件，确定赔偿范围及数额时，要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要体现对行政机关违法行为的惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。涉案煤矿是在全国性的加强煤矿安全生产工作、关闭退出落后小煤矿的活动中被关闭的，根据《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》，湖南省财政厅、湖南省煤炭管理局关于《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》（湘财金[2014]54号）、湘潭市政府《关于加快推进煤矿关闭退出工作实施方案》、湘潭县政府《关于湘潭县落后小煤矿关闭退出工作实施方案》等规定，对于依法关闭的落后小煤矿，采取“以奖代补”的方式进行奖励、补助，且“关闭退出专项奖补资金”包括奖励、补助关闭煤矿职工安置费、经济损失、实施关闭等费用支出。一个小煤矿一般的奖补资金数额如下：中央财政奖补100万元、省级财政奖补300万元、市级财政奖补500万元、县级财政奖补500万元，共计1400万元。上述规范性文件虽然原告广嘉煤业公司均提出异议，并于2016年向长沙市中级人民法院提起行政诉讼，要求对上述文件依法审查，但长沙市中级人民法院作出（2016）湘01行初271号行政裁定，对湘潭广嘉煤业有限公司、资江平的起诉，不予立案。故上述规范性文件在现阶段仍是有效的，可以作为确定落后小煤矿关闭退出奖补资金的依据。由于涉案的广嘉煤业公司联营煤矿被列入湘潭市2015年应关闭退出煤矿，根据上述文件的规定，其将获得1400万元奖补资金，现被告湘潭市政府、湘潭县政府将联营煤矿违法关闭且未支付上述奖补资金，上述奖补资金依法属于广嘉煤业公司的合法权益损失，湘潭市政府、湘潭县政府应予以赔偿。但是，根据国务院办公厅《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发[2013]99号）第一条第（一）项、湖南省人民政府办公厅《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号）第一条第（一）项及《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》第三条等的规定，对落后小煤矿的关闭重点在9万吨/年以下不具备安全生产条件的煤矿，故上述“关闭退出专项奖补资金”主要奖励补偿的是9万吨/年及以下的小煤矿。本案广嘉煤业公司的联营煤矿，直至2014年6月11日，仍被湖南煤矿安全监察局以湘煤监监察函[2014]107号书面答复“联营煤矿是省人民政府同意保留的整合技改矿井，应加快技改进度，按期完成改扩建工程，经有关部门竣工验收合格后，可依法申办煤矿安全生产许可证。”并且，根据2014年4月16日，湘潭县煤矿整顿关闭工作领导小组文件《关于审批（煤炭整合关闭方案）的请示》（潭煤整字[2014]1号），以及同年6月4日湘潭市发展和改革委员会文件《关于审批的请示》（潭发改[2014]149号）均表明联营煤矿在被关闭前，已经开始并正在进行30万吨/年的改扩建工作。如对该煤矿再按照上述奖补资金进行赔偿，未能对广嘉煤业公司在政府众多文件引导下，遵照省、市、县政府及其管理部门的要求，从技术改造、安全升级、兼并重组到整合良湖井、重新设定矿区范围扩能改造，办理各种手续的各项投入进行弥补，显失公平。由于涉案的煤矿在湖南省高级人民法院（2019）湘行终1734号行政判决书中第18页第2行已明确“广嘉煤业公司投资2800万元收购联营煤矿。”且湘潭县煤矿整顿关闭工作领导小组向湘潭市煤矿整顿关闭工作领导小组办公室呈报的《关于呈报的请示》（潭煤整字[2014]3号）附件2明确：上报市人民政府，并经市人民政府同意上报省人民政府，投入资金6800万元用于收购整合原湘潭市亿德煤矿良湖井及处理其周边矿群矛盾，补偿周边群众农赔房赔等共计455万元。这是当事人的自认，且在湖南省高级人民法院（2019）湘行终1734号行政判决书中第12页第11行至第13页第7行的事实认定部分亦作表述。故可以认定原告广嘉煤业公司实际损失为10055（2800＋6800＋455）万元。至于《会计审计报告》及《资产评估报告》因被告湘潭市、湘潭县政府均提出异议，不应作为本案的依据。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，广嘉煤业公司提交的营业执照载明，经营范围为煤矿技改，不得从事煤炭开采业务；提交的采矿许可证有效期至2017年5月29日。其提交的证据中显示，安全许可证虽已到期，但2014年6月11日湖南煤矿安全监察局以湘煤监监察函[2014]107号同意延期换证。因此，被告湘潭市、湘潭县政府于2015年10月31日对广嘉煤业公司联营井实施的强制关闭行为时，广嘉煤业公司仍具有相关合法行政许可手续或是在延期换证过程中，故强制关闭行为应当视为撤回行政许可。应参照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”同时，煤矿安全生产关系到我国煤炭行业持续发展国家能源安全和矿工生命财产安全，国家制定全面关停落后小煤矿的政策是加强煤矿安全生产的必要举措，对于各级人民政府依法制定的关闭政策规范性文件在未经法定程序撤销的情况下，其效力应当得到维护。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，本案广嘉煤业公司的损失可以9万吨/年的小煤矿为标准，结合涉案煤矿的实际投入、产能等，按产能比例进行折算来酌定。经计算，广嘉煤业公司的损失为4620万元[1400万元×3.3（30÷9＝3.3）]。 另外，根据《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》等文件的规定，原湖南省国土资源厅负责研究制定直接关闭矿井剩余资源采矿权价款、矿山地质环境治理备用金返还办法。且涉案矿井的采矿权价款、矿山地质环境治理备用金是向原湖南省国土资源厅交纳，广嘉煤业公司如有剩余采矿权价款、地质环境治理备用金，可以依照规定申请返还，不宜在本案中由湘潭市、湘潭县政府予以赔偿。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（七）、（八）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、由被告湘潭市人民政府、湘潭县人民政府在判决生效之日起六十日内共同赔偿原告湘潭广嘉煤业有限公司各项损失共计4620万元及利息（利息按中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，自2015年10月31日起计算至赔偿款支付之日止，不计算复利。）； 二、驳回原告湘潭广嘉煤业有限公司其他诉讼请求。 本案不收取案件受理费。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  尹运健 审 判 员  罗慕蓉 人民陪审员  蒋艺娜 二〇二〇年九月十一日 法官助理姚海 书记员陈芳艳