内蒙古自治区通辽市中级人民法院行政裁定书（2020）内05行终106号上诉人（原审原告）张某1。委托诉讼代理人张某2，北京市京师律师事务所律师。委托诉讼代理人李某，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）扎鲁特旗鲁北镇人民政府。法定代表人张某3。委托诉讼代理人呼某。委托诉讼代理人张某4。原审第三人姜某，现住内蒙古通辽市。上诉人张某1因被上诉人扎鲁特旗鲁北镇人民政府，原审第三人姜某土地（林地）争议纠纷一案，不服科尔沁区人民法院（2020）内0502行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审经审理查明：2007年，姜某以其合法取得的中兴村河东沿河沙滩地被张某1侵权为由，将张某1诉至扎鲁特旗人民法院，扎鲁特旗人民法院于2007年6月18日作出（2007）扎鲁民初字第398号民事判决，判决认定张某1构成对姜某土地使用权的侵权。张某1不服，向通辽市中级人民法院提起上诉，通辽市中级人民法院于2007年9月17日作出（2007）通民终字第615号民事判决，判决驳回了张某1的上诉，维持原判。后张某1向内蒙古自治区高级人民法院申请再审，内蒙古自治区高级人民法院于2010年4月1日作出（2009）内民申字第1354号民事裁定，裁定指令通辽市中级人民法院再审。通辽市中级人民法院于2010年8月2日作出（2010）通民再终字第39号民事裁定，裁定撤销扎鲁特旗人民法院（2007）扎鲁民初字第398号和通辽市中级人民法院（2007）通民终字第615号民事判决，发回扎鲁特旗人民法院重新审理。扎鲁特旗人民法院重新审理后于2011年12月7日作出（2007）扎鲁民初字第398号民事判决，判决驳回了姜某的诉讼请求。姜某不服，向通辽市中级人民法院提起上诉，通辽市中级人民法院于2012年10月15日作出（2012）通民终字第358号民事判决，判决维持扎鲁特旗人民法院于2011年12月7日作出的（2007）扎鲁民初字第398号民事判决。后姜某向通辽市中级人民法院申请再审，通辽市中级人民法院于2014年8月5日作出（2014）通民申字第62号民事裁定，裁定本案由本院另行组成合议庭再审。2015年3月30日通辽市中级人民法院作出（2014）通民再终字第37号民事裁定，裁定认定：“本案虽以侵权之诉立案，实为林地使用权争议纠纷。《中华人民共和国森林法》第十七条第二款‘个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。’林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》第二条‘本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议（以下简称林权争议），必须遵守本办法。’该办法第四条第一款‘林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。’依据上述规定，林权争议由各级人民政府依法处理，不属于人民法院管辖，故应撤销原裁判，驳回起诉”。裁定：一、撤销本院（2012）通民终字第358号民事判决及扎鲁特旗人民法院2011年12月7日作出的（2007）扎鲁民初字第398号民事判决；二、驳回申请再审人姜某的起诉。该裁定发生法律效力后，姜某于2015年5月12日向扎鲁特旗信访局提出信访事项，扎鲁特旗信访局在《扎鲁特旗群众来访登记单》案件概况一栏载明“姜某与张某1林地争议一案经通辽市中级人民法院裁定林权争议由各级人民政府依法作出处理决定，给予合理解决”。当日，扎鲁特旗信访局出具扎访转字（2015）088号《来访事项转送单》，该单载明“鲁北镇政府：姜某等2人来旗政府上访反映林地争议一案申请鲁北镇政府依法作出处理决定，按照《信访条例》有关规定予以接待处理。并将接待处理情况按信访三级终结程序书面答复信访人，函告旗信访局”。鲁北镇政府接到该转送后，于2015年9月14日作出了鲁政发（2015）7号《关于中兴村村民姜某反映与张某1林地争议一案的处理决定》，该处理决定内容为：“一、反映事项：上访人反映与张某1林地争议一案申请鲁北镇政府依法作出处理决定。二、经查：姜某鲁北镇中兴村人，在2007年4月12日，申请再审人姜某诉至一审法院称，姜某与中兴村村委会于1995年4月28日签订了土地承包合同，合法取得了河东沿沙滩地的承包经营权，承包期限30年。经过12年的治理，现树木成行，地邻张某1欲坐享其成，自2006年便不让姜某的车辆从基地边通行。2007年春季，张某1又在姜某林地树趟内挖坑植树，侵犯了姜某土地承包经营权，经村镇领导多次调解未果，要求张某1停止侵害，排除妨碍，恢复原状。姜某原来经营的土地52亩，张某1原来经营土地8亩，经核实双方争议的43亩地是东河向西改道所形成的新河滩，在姜某52亩的范围之内，归姜某所有。如不服本处理意见，信访人依据《信访条例》第三十四条规定，可自收到本意见书之日起30日内向旗人民政府提出复查申请，逾期不申请复查，本意见书即为此信访事项的终结性意见”。该《处理决定》的发文稿纸中记载“主送姜某”。2016年3月29日，张某1以扎鲁特旗人民政府在张某1与姜某林地争议民事案件审理过程中，向姜某核发了扎林证字（2009）第1719000703号林权证，该行为所依据的主要证据不足，违反法定程序，侵害了张某1享有的土地承包经营权为由，将扎鲁特旗人民政府、姜某诉至科尔沁左翼中旗人民法院，要求撤销扎鲁特旗人民政府核发的扎林证字（2009）第1719000703号林权证。科尔沁左翼中旗人民法院于2016年9月1日作出（2016）内0521行初6号行政裁定，驳回了张某1的起诉。后张某1向内蒙古自治区高级人民法院申请再审，内蒙古自治区高级人民法院于2019年4月4日作出（2018）内行申221号行政裁定，驳回了张某1的再审申请。在该案再审审查过程中，姜某提交的答辩意见中提及了鲁政发（2015）7号《处理决定》。2019年4月17日，张某1向鲁北镇政府申请调取鲁政发（2015）7号《处理决定》，当日鲁北镇政府信访办公室向张某1提供了该决定以及该决定的发文稿纸的复印件。发文稿纸中记载“主送姜某”。张某1获取该决定后，就该决定于2019年5月16日向扎鲁特旗人民政府申请行政复议。扎鲁特旗人民政府于2019年5月16日作出扎政复不字[2019]2号《扎鲁特旗人民政府不予受理行政复议申请决定书》，该决定书认为，鲁政发（2015）7号《处理决定》是鲁北镇政府经上访人姜某申请依据《信访条例》作出的处理意见，张某1的申请不符合《行政复议法》第六条的规定，决定不予受理。原审法院认为，根据通辽市中级人民法院（2014）通民再终字第37号民事裁定认定，张某1与姜某之间系林地使用权争议。姜某持此裁定结果到扎鲁特旗信访局信访，要求人民政府对林地使用权进行处理。扎鲁特旗信访局将该信访事项转交鲁北镇政府处理。鲁北镇政府最终依据《信访条例》作出了鲁政发（2015）7号《处理决定》。该决定将张某1与姜某发生争议的地块归姜某所有。本案被告是镇政府，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”的规定，鲁北镇政府是具有处理公民之间林权纠纷行政职权的行政机关。本案被告鲁北镇政府作出的《处理决定》在形式上是以信访答复的形式作出，在通常情况下，按照《信访条例》的规定，信访程序作为我国特有的一种监督复查程序，不同于行政行为的程序，它有自己独特的处理方式，享有行政终局处理权，不能通过司法程序解决，不具有可诉性。《信访条例》规定，不服信访答复通常以信访程序进行救济，但以信访答复形式履行行政管理职责的行为，如果对相对人的权利义务产生确切的实际影响，则应纳入行政诉讼受案范围。本案中，被告鲁北镇政府作出的案涉《处理决定》，貌似信访性质的答复，实质是林地权属争议处理决定，其明确认定将争议林地归第三人姜某所有，已经给原告张某1造成了实际影响，作为行使行政职权的行政机关在其职权范围内，作出对相对人权益产生实际影响的行为，在本质上应属于行使行政管理职权的行为，是一种具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》规定，根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。根据上述规定，张某1、姜某之间的林地使用权争议，在鲁北镇政府作出案涉《处理决定》后，张某1对该决定不服应经行政复议后才可以向人民法院提起行政诉讼。故本案应复议前置。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二、三款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。《中华人民共和国行政复议法》第十九条规定，法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。上述法律及司法解释规定是关于复议前置及行政复议与行政诉讼衔接的相关规定。相对人对行政行为不服，应当先向复议机关申请复议，对复议机关的复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼；未经申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。复议前置情形下，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定的，公民、法人或者其他组织不服，起诉的对象应是复议机关的不予受理决定或者在法定期限内不作出复议决定的行政不作为行为，而不能是原具体行政行为。复议前置的案件，应当在行政复议机关对原行政行为经过合法性和合理性进行审查并作出复议决定后，行政相对人才可以对原行政行为起诉。本案中，张某1对鲁北镇政府作出的鲁政发（2015）7号《处理决定》向扎鲁特旗人民政府申请行政复议，扎鲁特旗人民政府作出不予受理决定，扎鲁特旗人民政府并未对原行政行为的合法性和合理性进行审查。根据上述规定，张某1起诉的对象应是复议机关的不予受理决定的行政不作为行为，而不能是原具体行政行为，即鲁北镇政府作出的鲁政发（2015）7号《处理决定》。综上所述，本案中，张某1对鲁北镇政府作出的鲁政发（2015）7号《处理决定》不服，应当先行申请行政复议，才可提起行政诉讼。张某1未经实质行政复议程序，直接针对鲁政发（2015）7号《处理决定》提起行政诉讼，不符合法律规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项之规定，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国森林法》（2009年8月27日修订施行）第十七条第二款，《中华人民共和国行政复议法》第十九条、第三十条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第三款，《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条、第六十九条第一款第（五）项的规定，裁定：驳回原告张某1的起诉。案件受理费50.00元，退回原告张某1。上诉人张某1上诉称，第一，上诉人所诉对象是鲁北镇人民政府作出（鲁政发[2015]7号）《处理决定》侵犯上诉人合法土地承包经营权的行政行为，而非信访答复意见，属于行政诉讼的受案范围。第二，原审裁定认为被上诉人具有处理公民之间林权纠纷行政职权的行政机关，该认定缺乏法律依据。第三，原审行政裁定适用法律错误。1.复议前置程序并非适用于所有侵犯已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，而是适用于行政确认行为。第四，本案应适用《森林法》（2009年修正）第十七条第三款“当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。”的规定，上诉人具有直接提起诉讼的权利。《森林法》（2019年修订）第二十二条第三款“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”对此规定也很明确。因此请求：1.裁定撤销通辽市科尔沁区人民法院作出的（2020）内0502行初1号《行政裁定书》。2.指令通辽市科尔沁区人民法院继续审理。二审经审理查明的事实与一审审理查明的事实基本一致。本院认为，本院于2019年10月29日作出的（2019）内05行终100号行政裁定认为，本案的被诉行政行为即扎鲁特旗鲁北镇人民政府作出的鲁政发（2015）7号《处理决定》将双方经营土地过程中发生的争议地归一方所有，故另一方认为该《处理决定》侵犯其土地经营权为由提起行政诉讼符合立案条件。因此原审法院经审理后以复议前置为由驳回原告的起诉适用法律错误，上诉人张某1的上诉请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销通辽市科尔沁区人民法院（2020）内0502行初1号行政裁定；二、本案指令通辽市科尔沁区人民法院继续审理。审判长 韩静华审判员 盖蓬蓬审判员 荣 贵二〇二〇年九月十八日法官助理 崔佳元书记员 王 楠