广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤行终1316号上诉人（原审原告）：邱联华,女，1954年1月18日出生，汉族，身份证住址江西省吉安市吉州区。委托代理人：赵振清、庾振业，均系广东展豪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：深圳市交通运输局宝安管理局。住所地：广东省深圳市宝安区宝民一路**公路管理中心。法定代表人：张志锋，该局局长。委托代理人：谌秋林，广东华商律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：深圳市交通运输局。。住所地：广东省深圳市福田区香蜜湖街道竹子林紫竹七道**公路主枢纽管理控制中心法定代表人：于宝明，该局局长。委托代理人：刘辉龙，该局工作人员。委托代理人：熊志辉，北京大成（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：深圳市宝安区人民政府。住。住所地：广东省深圳市宝安区创业一路**区委区政府大楼/div>法定代表人：郭子平，该区区长。委托代理人：昌怡君，深圳市宝安区司法局工作人员。委托代理人：岳彩成，北京大成（深圳）律师事务所律师。上诉人邱联华因与被上诉人深圳市交通运输局宝安管理局、深圳市交通运输局、深圳市宝安区人民政府（以下简称“宝安区政府”）不履行法定职责纠纷一案，不服广东省深圳市中级人民法院（2019）粤03行初188号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。本院二审查明：深圳市人民政府于2007年8月1日印发的《深圳市公交行业特许经营改革工作方案》（深府〔2007〕165号）内容包括：成立“深圳市公交行业特许经营改革工作领导小组”，领导小组下设办公室设在市交通局；深圳市公交行业特许经营改革财政补偿的范围为提前终止公交线路经营权许可所涉及的投资合理收益损失补偿，补偿对象为符合补偿条件且按期退出公交市场的非特许经营公交企业；企业退出补偿办法的责任牵头部门为深圳市交通局，配合部门为市财政局及宝安、龙岗两区政府。原深圳市交通运输委员会于2009年12月8日印发的《深圳市交通运输委员会工作会议纪要（38）》内容包括：2009年11月27日召开的公交特许经营改革工作会议议定42条到期线路以外的承包线路额外补偿问题，按照2009年市政府常务会议纪要（四届161次）及思平副市长的指示，请宝安、龙岗区政府负责该项工作，制定相关补偿标准并实施，该委将根据补偿总额情况上报市政府。原深圳市交通运输委员会于2009年12月8日印发的《深圳市交通运输委员会工作会议纪要（44）》内容包括：2009年12月4日公交特许经营改革工作会议议定就承包线路补偿问题按照以下方式处理：（一）经营权到期线路给予一定的线路培育费补偿，具体标准是大巴2万元/车、中巴1.5万元/车；（二）结合前期投入和收益综合因素考虑，经营权未到期线路给予一定补偿费，具体标准是大巴4万元/车、中巴3万元/车；（三）承包线路补偿问题两区统一标准和方法，由市交委代拟相关补偿方案，并由两区政府会签后由区财政负责统一实施。宝安区政府办公室于2010年3月10日印发的《区政府常务会议纪要》（四届一○七次〔2010〕4号）内容包括：2010年1月28日区政府四届一○七次常务会议原则同意《宝安区公交行业特许经营改革配套专项补偿方案》，由区财政预留1.8亿元作为区公交特许经营改革专项经费，用于适当补偿公交线路实际经营者前期市场培育等造成的亏损。中共深圳市宝安区委办公室于2010年10月9日印发的《中共深圳市宝安区委常委会议纪要》（深宝常纪〔2010〕24号）内容包括：2010年9月20日区委四届93次常委会议讨论了区公交区域特许经营工作领导小组办公室提交的《关于核拨宝安区公交行业特许经营改革财政补偿资金的请示》（深宝公交专营办〔2010〕7号）。会议指出公交改革涉及问题十分复杂，目前产权、运营等相关情况仍需进一步规范，会议决定就公交特许经营改革有关问题召开专题会议研究后再按程序提交区委常委会议审议。原深圳市交通运输委员会、中共深圳市委维护稳定工作领导小组办公室于2011年1月17日作出的《关于做好公交特许经营改革收尾工作确保公交行业稳定的紧急请示》（深交〔2011〕36号）内容包括：在公交改革过程中，宝安、龙岗两区政府承诺向原线路承包人补偿一定数额的市场培育费，目前尚未落实。其中宝安区总共约1.8亿元，相关补偿方案已经区政府常务会通过，但尚未经区委常委会批准。原深圳市交通运输委员会于2015年12月18日向宝安区政府、龙岗区政府作出的《市交通运输委关于尽快解决公交特许经营改革原线路承包经营者市场培育费等相关补偿工作的函》（深交函〔2015〕2281号）内容包括：根据市政府办公会议纪要精神，关于解除公交线路承包的补偿费（市场培育费）问题由宝安、龙岗两区政府负责实施。请宝安、龙岗两区政府按照市政府相关工作部署尽快落实对原线路承包经营者市场培育费等相关补偿工作，确保公交行业持续稳定。原深圳市交通运输委员会于2016年4月22日向宝安区政府、龙岗区政府作出的《市交通运输委关于尽快解决公交特许经营改革遗留问题的函》（深交函〔2016〕811号）内容包括：2009年10月市政府原则同意由宝安、龙岗两区政府协调解决公交整合过程中取消承包关系问题。2011年1月，市政府两次召开公交特许经营改革有关问题会议，要求宝安、龙岗两区政府尽快落实对原线路承包经营者承诺的市场培育费补偿工作。鉴于此项工作市政府已有明确部署，请宝安、龙岗两区政府按照市政府相关会议纪要精神，尽快落实公交线路承包的补偿款（市场培育费）问题。另查明：上诉人主张其曾于2010年3月15日向宝安区政府临时设立的深圳市宝安区公交区域特许经营工作领导小组提交了财政补偿申请书并签署了收款收据，申请书的格式内容与（2020）粤行终1318号案的起诉证据即尹国清2010年3月15日提交的《宝安区公交行业特许经营改革财政补偿申请书》一致，宝安区政府在一审庭审中对上诉人提交申请文件的事实予以认可。本院认为，本案争议的焦点问题是上诉人邱联华的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案中，深圳市人民政府印发的《深圳市公交行业特许经营改革工作方案》决定提前终止非特许经营公交企业的公交线路经营权许可，被许可人因被撤回许可产生的合法财产损失可向行政机关提出补偿申请。现上诉人于2010年3月15日提出了补偿申请，但直至2019年2月18日才提起本案不履行职责诉讼，明显已远超过上述法定的起诉期限，原审法院据此裁定驳回起诉，并无不当，本院依法予以维持。需要指出的是，上诉人主张其系公交线路实际承包人，虽然其并非涉案特许经营许可关系中的直接被许可人，但从深圳市人民政府、原深圳市交通运输委员会、宝安区政府的多个会议纪要及文件记载的内容可以看出，基于公交行业特许经营改革需要，政府及交通主管部门曾对公交线路承包经营者作出支付市场培育费补偿的承诺，已构成行政允诺，对该允诺，相关行政机关应及时履行兑现。考虑到本案所涉相关车辆承包人人数众多，公交行业特许经营改革涉及的补偿问题十分复杂，政策性因素强，宝安、龙岗两区尚未统一明确补偿的具体对象、标准和方法，且从各文件反映，相关问题仍须由深圳市一级层面进行协调统筹，故在相关补偿方案明确之前由人民法院直接通过裁判方式确定相应的补偿数额尚不具备客观条件，本案相关争议应由人民政府统筹解决。宝安区政府在一审答辩状中亦明确表示该府仍将在诉讼之外按市委市政府、市交通局统一部署，持续推进落实承包线路补偿，对此本院予以认可，宝安区政府应按其答辩意见抓紧推进相关工作。上诉人上诉主张按照《宝安区公交行业特许经营改革配套专项补偿方案》给予补偿，但该方案并未获批准实施，上诉人据此请求撤销原审裁定，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年九月十六日法官助理邓丽华书记员杨海萍