贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1605号上诉人（一审原告）麻爱菊，女，苗族。委托代理人兰希飞，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人王龙，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（一审被告）松桃苗族自治县人民政府，住所地贵州省松桃苗族自治县东城新区。法定代表人龙群跃，县长。上诉人麻爱菊因与被上诉人松桃苗族自治县人民政府（以下简称松桃县政府）房屋行政补偿一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2018）黔06行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，铜仁市大兴水利枢纽工程是铜仁市人民政府决定兴建的省级大中型水利枢纽工程。2013年6月14日，贵州省发展和改革委员会（以下简称省发改委）批复同意铜仁市大兴水利枢纽工程项目建议书。2014年2月10日和2017年5月11日，贵州省国土资源厅先后两次作出该水利枢纽工程建设项目用地预审的复函，同意该工程项目的用地预审。2014年6月9日，松桃县政府作出松府函〔2014〕92号《关于大兴水利枢纽工程建设征地实物调查成果确认的函》，认定该工程建设征地实物调查程序合法，调查成果真实准确，可作为移民安置规划和拆迁补偿的依据。2014年12月11日，贵州省水库和生态移民局批复并同意该工程项目的移民安置规划大纲和移民安置规划。2015年6月1日，省发改委对该工程可行性研究报告作出了批复。2015年9月11日，省发改委批复同意该工程项目的初步设计方案。在该工程项目的移民安置前期工作中，松桃县政府通过发放宣传册、双语大喇叭广播等形式对大兴水利枢纽工程的初步设计、政策依据、移民安置规划大纲及规划报告、实物指标调查、补偿标准等进行了宣传。2016年11月3日，松桃县政府制定了《松桃苗族自治县大兴水利枢纽工程征地移民安置补偿实施细则》。麻爱菊系松桃苗族自治县正大镇地容村**村民，麻爱菊户有合法房屋及附属用房面积为337.9㎡，处于铜仁市大兴水利枢纽工程项目建设规划范围内，属于移民搬迁户。松桃县政府已向麻爱菊发放了移民安置补偿补助明白卡。因麻爱菊对松桃县政府的征地补偿和移民安置补偿标准有异议，故拒绝与松桃县政府的房屋征收部门签订征收补偿协议并拒绝搬迁其房屋。因麻爱菊拒迁，松桃县政府于2018年4月9日作出《松桃苗族自治县人民政府安置补偿决定书》（编号：52，以下简称52号补偿决定）。该决定称，为实施移民安置规划，确保大兴水利枢纽工程建设顺利进行，现依照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条、第五十六条、第六十一条及《大兴水利枢纽工程征地移民安置补偿实施细则》（松府办发﹝2016﹞281号）规定，决定如下：麻爱菊户土地补偿补助费为483266元；零星树木补偿费为1900元；搬迁及房屋补偿补助费470750元；坟墓补偿费为0元；实物指标缺漏项补偿费4192元，合计人民币960108元。麻爱菊认为松桃县政府作出的52号补偿决定违反了法律的强制性规定，侵犯其合法权益，向一审法院提起行政诉讼，请求：1、判决撤销松桃县政府作出的52号补偿决定；2、本案诉讼费用由松桃县政府承担。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十一条规定：“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。”《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款规定：“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。”第二十六条规定：“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。”故松桃县政府具有作出52号补偿决定的法定职权。本案争议的焦点问题是松桃县政府作出被诉52号补偿决定认定事实是否清楚，程序是否合法。首先，本案涉案工程项目的立项、可行性研究报告、工程初步设计已获得批准，且依法编制了移民安置规划大纲及规划报告并获得省级移民管理机构审批同意。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六条规定：“已经成立项目法人的大中型水利水电工程，由项目法人编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批；……。没有成立项目法人的大中型水利水电工程，项目主管部门应当会同移民区和移民安置区县级以上地方人民政府编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批。”《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》第五条规定：“移民安置规划大纲应在工程项目建议书批准后，在工程建设征地范围基本确定和实物调查完成的基础上编制。移民安置规划应根据批准的移民安置规划大纲，在工程可行性研究报告阶段编制。”第十条第二款规定：“大中型水利水电工程的移民安置规划，按照审批权限经省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核后，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门，与可行性研究报告或者项目申请报告一并审批或者核准。”本案涉案项目工程的立项、可行性研究报告、工程初步设计已得到省发改委批复同意，且涉案项目工程移民规划大纲、移民安置规划报告得到了贵州省水库和生态移民局批复同意。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第九条规定：“编制移民安置规划大纲应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见；必要时，应当采取听证的方式。”《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》第三条规定：“大中型水利水电工程移民安置前期工作要……通过现场调查、座谈、问卷、听证等方式，广泛听取移民意愿和安置区居民意见，科学编制移民安置方案……”。本案中松桃县政府专门成立领导小组，进行移民安置的宣传动员，并召开座谈会、听证会，发放宣传手册及采用双语喇叭广播等形式对征地移民安置的依据、政策及标准等进行宣传，并征求移民意见。其次，本案涉案工程项目已经通过用地预审并制定征地移民安置补偿实施细则。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十二条规定：“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条规定：“……能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。”本案涉案工程建设项目用地先后于2014年、2017年通过贵州省国土资源厅用地预审。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条规定：“大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。被征收土地上的零星树木、青苗等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿；对补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民，应当给予适当补助。”本案松桃县政府已根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》及相关地方性法规制定了工程征地移民安置补偿实施细则，符合上述法规规定。再次，本案涉案工程项目的移民安置程序合法。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第三十二条规定：“搬迁费以及移民个人房屋和附属建筑物、个人所有的零星树木、青苗、农副业设施等个人财产补偿费，由移民区县级人民政府直接全额兑付给移民。”本案松桃县政府已对建设征地实物调查成果进行确认，并通过发放明白卡，确定了麻爱菊等人的补偿项目及金额，并在安置补偿决定书中予以载明，且已设立专户用于发放补偿款项。同时，松桃县政府开展了移民安置的宣传动员，通过座谈会、听证会，张贴公告及播放广播等形式，宣传移民政策及补偿标准，保障了移民的知情权和参与权。最后，涉案工程项目移民搬迁有其特殊性，涉及移民生命财产安全及公众利益。松桃县政府在作出限期搬迁决定前已经依法对麻爱菊的实物资产进行了调查确认，并依照补偿方案确定了补偿费用。在松桃县政府在作出限期搬迁决定后，麻爱菊拒不同意搬迁的情况下，为确保水库工程建设进度和移民生命财产安全，松桃县政府在决定搬迁之前作出《安置补偿决定书》，并未侵害麻爱菊的合法权益，且符合先安置补偿、后拆迁的原则。综上，松桃县政府作出的52号补偿决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回麻爱菊的诉讼请求。案件受理费50元，由麻爱菊承担。一审宣判后，麻爱菊不服，向本院提起上诉。麻爱菊上诉请求：1．撤销一审判决；2．撤销松桃县政府作出的52号补偿决定，或者发回重审；3．判令松桃县政府承担本案一、二审全部诉讼费用。其主要理由为：1．松桃县政府没有取得实施征地补偿法定职责。松桃县政府没有取得农用地转用和征地审批手续的情况下，作出的《安置补偿决定书》属于没有法律依据和事实依据的情况下作出的行政行为，超越法定职权，属于无效行政行为；2．一审法院认定事实错误。松桃县政府没有提供在大兴水利枢纽工程淹没区进行过公告的证据，违反《贵州省大中型水利水电工程移民前期工作管理暂行办法》第十一条；《关于大兴水利枢纽工程建设征地实物调查成果确认的函》没有上诉人签字，违反《贵州省大中型水利水电工程移民前期工作管理暂行办法》第十二条；关于《松桃县大兴水利枢纽工程征地移民安置补偿实施细则》，松桃县政府无法定职权制定，且标准低于法律规定，不符合公平补偿原则，不能保证上诉人原有生活水平；该实施细则程序违法；3．移民安置程序违法。编制移民安置规划大纲没有听取移民意见和公证；4．上诉人的合法权益受到严重侵犯。松桃县政府给予地上附着物的补偿款远低于重置价款，给予宅基地补偿款远低于重新购买宅基地的价款，造成上诉人重大财产损失；5．一审法院适用法律错误。一审法院直接适用土地管理法第五十一条错误。被上诉人松桃县政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是52号补偿决定的合法性问题。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款、第二十六条、第三十二条规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。搬迁费以及移民个人房屋和附属建筑物、个人所有的零星树木、青苗、农副业设施等个人财产补偿费，由移民区县级人民政府直接全额兑付给移民。根据上述规定，松桃县政府对移民区内未达成补偿安置协议的移民，负有作出补偿安置决定的法定职权，直接兑现给移民个人的费用包括搬迁费、房屋补偿费等费用。本案中，52号补偿决定载明的补偿费用分别为：土地补偿补助费483266元，零星树木补偿费1900元，搬迁及房屋补偿费470750元，实物指标缺漏项补充费4192元。但上述补偿费用中的土地补偿补助费、零星树木补偿费、搬迁及房屋补偿费，与松桃县政府一审提交的明白卡所记载金额并不完全一致，土地补偿补助费、零星树木补偿费、搬迁及房屋补偿费又与松桃县政府二审期间提交的明白卡所记载的金额不一致。因此，52号补偿决定对于补偿费用的金额认定不清，据以作出52号补偿决定的明白卡存在多份且金额不一，52号补偿决定明显事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：主要证据不足的”之规定，应予撤销。一审判决适用法律错误，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项“原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”之规定，判决如下：一、撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2018）黔06行初147号行政判决；二、撤销松桃苗族自治县人民政府于2018年4月9日作出的编号为52的《松桃苗族自治县人民政府安置补偿决定书》；三、责令松桃苗族自治县人民政府于本判决生效后60日内重新作出补偿决定。一、二审案件受理费共计100元，由松桃苗族自治县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 田一铭审判员 肖 瑶二〇二〇年九月三十日法官助理任昱瑾书记员姚永涛