安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终808号 上诉人（一审原告）蚌埠市禹会区天河社区管理中心禹庙村沈庄村民小组，住所地安徽省蚌埠市禹会区天河社区管理中心禹庙村。 法定代表人凌加友，组长。 委托代理人骆念荣，北京大成（安徽）律师事务所律师。 诉讼代表人沈德善，男，1971年2月15日出生，汉族，住安徽省蚌埠市禹会区。 诉讼代表人魏新润，男，1983年8月18日出生，汉族，住安徽省蚌埠市禹会区。 被上诉人（一审被告）安徽省禹会区人民政府，住所地安徽省蚌埠市禹会区涂山路**。 法定代表人陈常林，区长。 委托代理人张林，安徽淮河律师事务所律师。 委托代理人张冬冬，安徽淮河律师事务所实习律师。 第三人（一审第三人）蚌埠市禹会区天河社区管理中心禹庙村姚庄村民小组，住，住所地安徽省蚌埠市禹会区天河社区管理中心禹庙村/div> 法定代表人姚名田，组长。 第三人（一审第三人）蚌埠市禹会区天河社区管理中心禹庙村小庄村民小组，住，住所地安徽省蚌埠市禹会区天河社区管理中心禹庙村/div> 法定代表人姚运周，组长。 上诉人蚌埠市禹会区天河社区管理中心禹庙村沈庄村民小组（以下简称沈庄村民组）因诉安徽省蚌埠市禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）土地行政确权一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院(2020)皖03行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 沈庄村民组向一审法院诉称，2019年10月8日，禹会区政府作出《关于马城镇天河社区管理中心禹庙村“丁塘”土地权属争议的处理决定》（以下简称“土地权属处理决定”）。沈庄村民组认为被告作出的“土地权属处理决定”事实认定错误、程序违法、适用法律错误，应依法撤销，遂提起行政诉讼。理由：1、被告作出该决定的程序违法。一是2018年1月17日被告曾作出关于“丁塘”土地权属决定，因高新区管委会未按照法定程序进行，直接导致原告在整个调查过程中，未提交证据、未参与调查、未提出抗辩，故该决定已被蚌埠市人民政府撤销；二是本次被告做出的决定送达给原告是“2019年1月”，但国土局高新分局却将时间写成了“2018年1月9日”，工作不认真、不细致。2、“丁塘”一直属于沈庄村民组，被告作出的决定认定事实错误。一是决定中认定的“丁塘”四至错误，若按决定认定的四至来确定“丁塘”面积的话，则将沈庄村民组目前承包的耕地也包括在内；二是从历史的状况及现今“丁塘”的情况来看，“丁塘”只能属于沈庄村民组，1961年“四固定”时将“丁塘”固定在沈庄，1996年元月至今，“丁塘”均由沈庄所有并管理使用，从原告提交的二轮土地承包合同，也可看出“丁塘”由沈庄所有和使用。三是禹庙书记周广荣系姚庄村民，与本案有利害关系，其参与主持所形成的材料不能作为认定事实的依据；四是怀远县马城镇振华轮窑厂出具的证明达不到证实“丁塘”属于三个村民组共有的证明目的；五是“丁塘”在1988年左右失去灌溉能力，现只能用于养鱼及种地；六是决定中有不少事实仍需要进一步查明，如没有证据显示第三人在2013年、2014年多次向村委会和原马城镇政府提出诉求；决定认定“丁塘”北部16.196亩于2013年征收为国有土地并出让给怀远县鼎晟新能源有限公司等均未查明。3、被告依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条作出决定，适用的法律错误。4、高新区管委会不是土地权属争议案件调查和调解的行政主管部门，被告依据高新区管委会调查作出的决定主体资格不适格。综上，请求，1、撤销被告于2019年10月8日作出的《关于马城镇天河社区管理中心禹庙村“丁塘”土地权属争议的处理决定》；2、判令被告重新作出“丁塘”土地权属归原告所有的确权行为；3、被告承担本案诉讼费。 禹会区政府向一审法院答辩称，第三人姚庄村民组、小庄村民组因与原告沈庄村民组发生土地使用权权属争议，向高新区管委会申请土地确权，高新区管委会经调查后，按照行政职权范围的规定，将该土地权属争议交由答辩人处理。答辩人于2018年1月17日作出《关于马城镇天河社区管理中心禹庙村“丁塘”土地权属争议的处理决定》，沈庄村民组不服，于2018年3月5日向蚌埠市人民政府申请行政复议，经进一步核实相关证据发现，高新区管委会在本案调查处理过程，未向沈庄村民组履行告知义务，程序不符合法律规定。答辩人于2018年7月23日主动撤销了2018年1月17日作出的上述决定，并交由高新区管委会重新调查处理，完善相关程序。经高新区管委会对该案事实部分进行重新调查并就相关程序进行完善后，2019年6月30日，高新区管委会重新向答辩人申请土地确权，答辩人于2019年10月8日作出《关于马城镇天河社区管理中心禹庙村“丁塘”土地权属争议的处理决定》，并依法向答辩人、第三人进行了告知和送达。高新区管委会在本次调查中，已经按照法定程序通知各方当事人限期提供证据，进行了调查、核实，对案涉土地进行了勘测定界并进行了调解，故作出该决定的程序合法。答辩人认为，被告依据上述调查情况，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条作出决定，确定案涉12.4515亩土地为小庄、姚庄及原告沈庄三个村民组共有，符合法律规定。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 一审法院经审查认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。公民认为行政机关确认的土地所有权和使用权，侵犯其已经依法取得了自然资源所有权或者使用权的，可以依法提起行政复议；对行政复议不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案原告在未申请复议的前提下提起行政诉讼，违背了复议前置的规定。依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（五）项之规定，裁定驳回原告蚌埠市禹会区天河社区管理中心禹庙村沈庄村民小组的起诉。 沈庄村民组上诉称，上诉人沈庄村民小组起诉请求撤销被上诉人禹会区政府作出的行政决定和判令被上诉人禹会区政府重新作出确权决定，事实清楚、程序合法，恳请二审法院依法改判或发回重审。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。同时，根据《中华人民共和国立法法》第九十二条，同一机关制定的法律、行政法规、地、地方性法规治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。由此可见，上诉人沈庄村民小组在未申请复议的前提下提起行政诉讼，并没有违背复议前置的规定，该裁定显然是适用法律错误。 禹会区政府答辩称，2019年10月8日，禹会区人民政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，作出的《关于马城镇天河社区管理中心禹庙村“丁塘”土地权属争议处理决定》，适用法律法规正确、且有职权依据。上诉人提供的《集体土地承包经营合同书》、《租赁协议》违反《村委会组织法》应当无效。姚家、小庄村民小组提供的1992年承包协议书，不违反《村委会组织法》(1987修正)，且协议的权利义务均已履行完毕，该协议合法有效。一审裁定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》与《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(五)项之规定，上诉人并没有申请行政复议，其违背复议前置的规定。 本院认为，本案争议的焦点是对案涉土地确权行为不服提起诉讼应否先进行行政复议。 关于对行政机关确认土地所有权或使用权行为不服，应否先进行行政复议问题，最高人民法院法释[2003]5号《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》明确答复“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”为了明确上述答复“确认”的含义，最高人民法院行政审判庭又专门作出（2005）行他字4号答复，进一步明确上述司法解释中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。据此，因自然资源的所有权或者使用权发生争议，当事人对行政机关作出的确权决定不服，应当先进行行政复议，对行政复议不服再提起诉讼。最高人民法院亦有类似观点判例，如（2019）最高法行申11293号。本案中，禹会区政府对案涉争议“丁塘”作出权属确定，确定“丁塘”所有权和使用权××、××、沈庄三个村民组共有，上诉人沈庄村民组不服该确权决定，按照上述司法解释的规定，应依法由蚌埠市人民政府先行复议，对复议决定不服再提起行政诉讼。上诉人沈庄村民组没有经过行政复议程序，直接提出本案诉讼，不符合法律规定。 综上，一审裁定查明事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，沈庄村民组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二〇年九月七日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。