重庆市第三中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）渝03行终84号 上诉人（原审原告）：吴心嫦，女，1936年12月18日出生，汉族，住重庆市丰都县。 上诉人（原审原告）：黄春红（吴心嫦之孙女），女，1980年2月11日出生，汉族，住重庆市丰都县。 二上诉人的委托代理人：范永胜（黄春红之夫），男，1975年3月8日出生，汉族，住重庆市丰都县。 被上诉人（原审被告）：重庆市丰都县规划和自然资源局，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段**，统一社会信用代码11500230MB19803549。 法定代表人：毛国红，局长。 委托代理人：文雪飞，重庆市丰都县规划和自然资源局执法大队工作人员。 委托代理人：况万学，重庆晨曲律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：重庆市丰都县人民政府三合街道办事处，住，住所地重庆丰都县三合街道平都大道西段**一社会信用代码11500230711625445B。 法定代表人：陈明武，主任。 委托代理人：代德路，重庆市丰都县人民政府三合街道办事处综合执法队工作人员。 委托代理人：郎娟，重庆天宇三星律师事务所律师。 上诉人吴心嫦、黄春红因与被上诉人重庆市丰都县规划和自然资源局（以下简称丰都县规自局）、被上诉人重庆市丰都县人民政府三合街道办事处（以下简称三合街道办）规划行政强制违法一案，不服重庆市涪陵区人民法院（2020）渝0102行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明：2018年4月20日，原重庆市丰都县规划局（以下简称原丰都县规划局）以位于丰都县**街道**路*支路***号东侧的钢架棚涉嫌违法建筑为由予以立案调查，并进行了现场勘验，张贴了丰规告字〔2018〕第180号《关于确定违法建筑当事人的公告》（以下简称《确定公告》）。同月23日，原丰都县规划局在丰都电视台发布了《关于确认违法建筑当事人的公告》，对位于丰都县**街道**路*支路***号东侧、西侧等违法建筑予以立案查处，要求违法建筑当事人于十日内到原丰都县规划局进行登记并接受处理。直至公告期满，并无位于丰都县**街道**路*支路***号东侧的违法建筑当事人到原丰都县规划局登记。 2018年5月7日，重庆市丰都县人民政府（以下简称丰都县政府）作出丰都府拆字〔2018〕第168号《强制拆除（回填）违法建筑决定书》，并发布丰都府拆告字〔2018〕第168号《强制拆除（回填）违法建筑公告》。同月10日，丰都县政府将前述决定书与公告张贴于丰都县**街道**路*支路***号东侧的违法建筑上。2018年5月7日，丰都县政府作出丰都府责字〔2018〕第168号《关于责成实施强制拆除（回填）违法建筑的通知》，要求三合街道办对位于三合街道雪玉路一支路233号东侧修建的违法建筑依法实施强制拆除（回填）。 2019年11月29日，丰都县规自局在丰都县**街道**路*支路***号东侧的钢架棚上，再次张贴了丰规告字〔2019〕第146号《关于确定违法建筑当事人的公告》（以下简称《确定公告2》），限该违法建筑当事人在同年12月9日前起到该局登记并接受处理。同年12月23日，丰都县规自局以原丰都县规划局已于2018年4月20日立案查处并张贴了《确认公告》，和已在丰都电视台公布为由，撤销《确认公告2》。2019年12月4日，三合街道办对位于丰都县**街道**路*支路***号东侧的钢架棚实施了强制拆除。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。第五款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案具体实施强制拆除行为的是在县政府作出《强拆公告》后，责成三合街道办实施的行为，根据前述法律的规定，应当以县政府为被告向有管辖权的中级人民法院提起诉讼。因此，吴心嫦、黄春红起诉的被告不适格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，应驳回吴心嫦、黄春红的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款第（三）项之规定，裁定：驳回吴心嫦、黄春红的起诉。 上诉人吴心嫦、黄春红不服原审裁定上诉至本院，请求本院撤销原裁定，改判确认丰都县规自局和三合街道办行政强制违法。其上诉的事实和理由是：1.丰都县规自局和三合街道办共同实施了案涉强制拆除行为，作为本案被告适格。2.原审裁定对证据和事实的认定错误。3.丰都县政府没有实施法律行为和事实行为，作为被告不适格。 被上诉人丰都县规自局辩称，丰都县规自局既未对案涉建筑作出强制拆除决定，也未实施强制拆除行为，不是本案的适格被告。主张二审法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人三合街道办辩称，三合街道办是依据丰都县政府的通知实施案涉强制拆除行为的，其实施强制拆除行为合法，不是本案的适格被告。主张二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院二审查明的案件事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”根据查明的事实，本案被诉的行政行为是强制拆除行为，其性质属事实行为，应由实施强制拆除行为的行政机关作为被告。本案中，丰都县规自局实施的是对案涉违法建筑立案调查、现场勘验，以及为确定违法建筑当事人而发布相关公告的行为，并无证据证明其实施或参与实施了被诉强制拆除行为。因此，丰都县规自局不是本案的适格被告。 根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”之规定和《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定，丰都县政府具有责成三合街道办实施案涉强制拆除行为的职权。但，该“责成”行为应理解为法律规定的上下级政府间的指令性活动，具有内部性、过程性和阶段性，不属于《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定的行政委托行为。因此，原审法院将丰都县政府责成三合街道办实施案涉强制拆除行为认定为行政委托，并以此为由认为本案适格被告是丰都县政府而不是丰都县规自局和三合街道办，裁定驳回了原告起诉，属于适用法律错误，本院依法予以纠正。同时，需要指出的是，原审裁定在论述中将《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，错误引用了《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定的内容。 综上所述，原审裁定驳回原告黄春红、吴心嫦的起诉错误，且吴心嫦、黄春红起诉请求确认被告三合街道办实施强制拆除行为违法符合起诉条件。本院依法撤销原审裁定，并指令原审法院继续审理本案。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下： 一、撤销重庆市涪陵区人民法院（2020）渝0102行初23号行政裁定； 二、指令重庆市涪陵区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 唐正东 审 判 员 喻伦泰 审 判 员 简元华 二〇二〇年九月二十七日 法官助理 张 莹 书记员代 洁