江西省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2020）赣行赔再1号再审申请人（一审原告、二审上诉人）谭云汉，男，汉族，1957年11月5日生，住万载县。委托代理人丁增荣，男，汉族，1979年2月3日生，住万载县，系谭云汉女婿。被申请人（一审被告、二审被上诉人）万载县人民政府，住所地：万载县沿河西路**。法定代表人曾文军，县长。委托代理人龙迎大，该县房屋征收管理局局长。委托代理人刘剑伟，江西康乐律师事务所律师。再审申请人谭云汉因其诉万载县人民政府房屋拆迁行政赔偿一案，不服宜春市中级人民法院2019年10月18日（2019）赣09行赔终10号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院于2020年7月13日作出（2019）赣行赔申39号行政赔偿裁定，提审本案。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一、二审法院认定，1980年谭云汉父亲谭济金一家从罗城麻田下放回城，自建了涉案房屋，1984年8月26日万载县房地产公司分别为谭云汉及其母亲辛桂兰办理两本《国有土地租用证》：一本证地字1322号，证上土地坐落于万载县康乐镇司背路附19号，房基地面积93.9平方米，用户名：辛桂兰【辛桂兰系谭云汉母亲（于1997年7月2日去世）】，另一本证地字1291号，证上土地坐落于万载县康乐镇司背路附19号，房基地面积39平方米，用户名：谭云汉，该房屋未办理产权证。1988年12月23日，辛桂兰向万载县土地管理局缴纳土地申报登记费18元，工本费5元，共计23元。但并未办理土地使用证，具体原因不明。辛桂兰去世后，谭云生遗孀王根娥、谭云安、谭云泽、谭云英均书面表示放弃对该房屋的继承权，同意该房屋由谭云汉一人继承。此后，谭云汉一家在此居住至2010年，其后该房屋开始空置。2017年万载县人民政府启动旧城区棚户区改造项目，涉案房屋位于本次棚户区改造项目的征收范围内。至棚改工作组人员上户工作时，该房屋已无人居住，且部分倒塌。2018年6月底，谭云汉发现房屋被推倒，土地被平整。2018年11月9日，宜春市中级人民法院作出（2018）赣09行初46号行政判决书，确认万载县人民政府推倒谭云汉房屋的行为违法。随后，谭云汉依据（2018）赣09行初46号行政判决书，向万载县人民政府提出行政赔偿申请。2019年2月13日，万载县人民政府作出万府字【2019】16号《万载县人民政府关于谭云汉提出国家行政赔偿的决定书》，决定谭云汉的房屋占地面积为132.9平方米，倒塌三分之一，尚存面积为88.6平方米，按砖木二等469元每平方米的重置价评估补偿，计人民币41553元；房屋的装饰装修、附属设施及搬迁补偿费，参照私有房屋货币补偿标准进行评估补偿，计人民币8860元；两项补偿共计人民币50413元。谭云汉不服，提起诉讼，请求法院按照其提出的赔偿方案，判令万载县人民政府赔偿621588.3元。本案在审理过程中，万载县人民政府申请对房屋价值进行评估，一审法院委托江西华泰资产评估有限公司对涉案房屋进行评估。2019年7月2日，江西华泰资产评估有限公司作出赣华泰评报字【2019】第071号《万载县康乐街道司背路19号房屋价值评估报告》，评估结论为：在评估基准日，万载县康乐街道司背路19号2幢房屋的评估价值为6855.5元。宜春市袁州区人民法院一审认为，谭云汉仅有两张1984年土地租用一年的租用土地证。在1985年之后使用国有土地无法律依据，不能参照有土地使用证或房产证的标准进行补偿。只能考虑对地面房屋的补偿。万载县人民政府决定赔偿谭云汉50413元，其赔偿金额远高于评估机构对涉案房屋的地面价值的评估价。谭云汉提出涉案房屋应当按照2017年12月万载县棚改补偿标准4140元每平方米赔偿没有法律依据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十二条的规定，判决驳回谭云汉的诉讼请求。宜春市中级人民法院二审认为，本案涉案房屋处于万载县人民政府棚户区改造项目的征收范围内，万载县人民政府未经法定程序对涉案房屋实施了强制拆除，其强制拆除行为被人民法院确认违法后，万载县人民政府根据《万载县人民政府关于对万载县2018年城市棚户区改造提升项目房屋实施征收的决定》中确定的安置补偿方案的相关规定，对因违法拆除谭云汉房屋进行赔偿，符合法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）房屋价值的补偿”。房屋价值主要由地上建造物价值和土地使用权价值组成。万载县人民政府的赔偿决定对谭云汉房屋地上建筑物部分按重置价进行赔偿，谭云汉则认为赔偿应该包含土地使用权，因此，本案的争议焦点是万载县人民政府是否应将土地使用权计入房屋价值损失中进行赔偿。根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据。”针对涉案房屋土地使用权来源，谭云汉提供了两张1984年土地租用一年的租用土地证，由此可以确认涉案房屋土地使用权通过租赁取得。谭云汉提供了辛桂兰1988年12月23日所交的土地申报和工本费票据，由于没有提交土地使用权证，也没有其他证据证实，不能就此认定谭云汉的涉案房屋土地使用权取得方式发生了转变，或者说房屋土地使用权已变更为通过出让的方式取得。谭云汉提交的《土地租用证》上载明的《国有土地租用须知》第3条规定：“国家建设需要此证所租用的土地时，应及时办理停租手续，该地上建筑物和植物按有关规定处理。”国土资源部关于印发《规范国有土地租赁若干意见》的通知（国土发（1999）222号）第七条第二款规定：“承租土地使用权期满，承租人可申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应予以批准。未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，承租土地使用权由国家依法无偿收回，并可要求承租人拆除地上建筑物、构筑物，恢复土地原状。”上述规定表明，通过租赁取得的土地使用权，在租赁期满后，承租土地使用权由国家依法无偿收回，对地上建筑物给予适当补偿。因此，万载县人民政府对涉案房屋只对其地上建筑物的价值损失进行赔偿，符合法律规定。涉案房屋已年久失修，多年没有人居住使用，倒塌三分之一以上，已失去使用价值，经万载县人民政府申请，一审法院委托评估，房屋残值为6855.5元。万载县人民政府对房屋未倒塌部分仍按市场重置价格对谭云汉进行赔偿，已充分的保障了谭云汉的权益。谭云汉的上诉主张没有事实和法律依据，其上诉理由不成立，不予支持。二审驳回上诉，维持原判。谭云汉申请再审称，1.《国有土地租用证》是地方政府土政策的产物，不是民事租赁合同关系，与国务院文件（1980）299号《国务院批转全国城市规划工作会议纪要》、财政部（84）财预字第142号《关于制止任意收取“土地使用费”和“地租”的通知》相违背。万载县人民政府没有提供涉案土地是国有资产的依据，也未提供租赁合同等材料。2.1988年12月23日万载县土地管理局收取了谭云汉母亲辛桂兰土地申报登记费和工本费，可能因万载县当时没有条件开展地籍测量，到1990年后才开始办证，因辛桂兰不知办证的重要性，没有及时办理，才造成涉案房屋没有办理国有土地使用证的情况。依法使用国有土地就拥有国有土地使用权，万载县土地管理局的发票即可证明谭云汉合法使用涉案国有土地，只是没有办证。3.从1980年到2018年涉案房屋灭失的38年间，经历了多次房产清查和土地调查，万载县政府均未提供确认谭云汉侵占涉案土地的相关证据，也无任何相关单位和个人向谭云汉主张过涉案土地权利。根据国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电〔2003〕42号）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、物权法第三十一条、1989年3月江西省下发的《关于土地登记核发证书的试行规定》、土地管理法第十一条的规定，涉案房屋、土地可以办证，只是没有办证。4.万载县人民政府估算谭云汉涉案房屋占地面积为130.9平方米，有约1/3房屋倒塌，尚存房屋面积为88.6平方米，谭云汉认可万载县人民政府的估算，但遗漏了谭云汉所建的15平方米厨房和客观存在的院落空地216.6平方米。5.在1980年国家没有规划方面的法律和条例，也没有土地方面的法律和条例，所以不存在违章建筑问题。国家到1982年宪法中规定城镇土地国有化，所以在1980年建房时也不存在占用国家土地的问题。在1989年江西省《关于土地登记核发证书的试行规定》中，对1982年前的房屋都确认为依法用地，都可以办证。请求本院撤销一、二审判决，由万载县人民政府归还其涉案房屋土地（房基地、厨房基地、院落空地），同意其翻建同等面积房屋，或依法判处货币赔偿。被申请人万载县人民政府提交意见称，1.谭云汉没有证据证明其合法拥有土地的使用权，《国有土地租用证》不能证明谭云汉拥有土地使用权。2.辛桂兰1988年12月23日所交土地申报费和工本费的票据，因该票据所载面积与租赁证面积完全不符，票据没有记载土地位置，不能证明该票据是涉案房屋所占土地的申报所花费用。况且，谭云汉拿不出地籍测量费收据及土地出让金的票据，更拿不出《国有土地使用权证》，说明当时未对土地进行测量，也没有签订国有土地出让转让合同，没有缴交土地出让金，登记程序没有完成。根据1989年11月18日国家土地管理局发布的《土地登记规则》第21条的规定，土地证书由市、县人民政府颁发，土地证书是土地使用权或土地所有权的法律凭证。申请人拿不出国有土地使用权证，说明其没有涉案房屋的土地使用权。3.国家曾进行多次土地普查和确权工作，涉案房屋及土地在有可能补办相关手续的情况下，没有缴交相应的土地出让金，补办登记手续，领取土地使用证，申诉人认为其不用缴交相关的土地费用，自然取得土地使用权的观点，违背土地有偿使用的基本原则。4.《中华人民共和国城乡规划法》实施前建成的房屋不能认定为违章建筑，但用地的手续应当补办。只是在补办时无需《建设用地规划许可证》。1989年的《土地登记规则》第12条规定的土地登记申请者必须提供土地权属来源证明，否则不能进行登记。案涉土地不是划拨用地，只能由用地人与土地管理部门签订或补签《土地使用权出让合同》用于取得土地来源的合法性，进而办理土地证书。《土地登记规则》第42条规定，土地使用者、所有者凡不按规定如期申请土地初始登记的，按照非法占地的处理办法论处。所以虽然涉案房屋建成在1989年《土地登记规则》出台之前，但因未进行初始登记，房屋的性质是非法占地。一审法院认定申诉人非法使用土地有明确法律规定。5.城市的土地属于国家所有，万载县人民政府代表国家管理国有土地，申诉人在没有土地使用权证的情况下声称拥有房屋所占土地的使用权，根据《土地权属争议调查处理办法》的规定，该土地权属争议应由政府先行裁决，不属于本案法院处理的范畴。6.涉案房屋拆除前，没有任何使用价值，鉴定机构依法鉴定房屋价值6855.5元，万载县人民政府从解决问题角度出发，不考虑30多年房屋的折旧费用问题，对尚存面积88.6平方米，按公房旁搭建的房屋建筑成本469元每平，计算房屋价值41553元，另外还酌情计算8860元的装修装饰、附属设施费用，赔偿金额是鉴定结论的七倍多。综上，申请人未提供任何新的证据推翻原判决，原判在事实认定及审判程序上合法，请求本院驳回再审申请。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，根据宜春市中级人民法院（2018）赣09行初46号行政判决认定的事实，涉案房屋系1980年谭云汉父亲下放返城后，为解决居住而自建的砖混结构房屋。房屋建成后，谭云汉一家人连续居住使用30余年，至拆除前该房已经实际存在近40年。房屋拆除后，万载县人民政府作出的赔偿决定并未合理考量涉案房屋的历史沿革，其直接依据《万载县2018年城市棚户区改造提升国有土地上房屋征收补偿安置实施方案》中，有关国有土地上单位公房租赁户在单位公房旁边搭建的附属用房的补偿标准计算涉案房屋的赔偿金额，理由不充分。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，裁定如下：一、撤销宜春市中级人民法院2019年10月18日（2019）赣09行赔终10号行政赔偿判决；二、撤销宜春市袁州区人民法院2019年8月5日（2019）赣0902行赔初1号行政判决；三、本案发回宜春市袁州区人民法院重新审理。审判长  江怀玉审判员  章 华审判员  彭彩玲二〇二〇年九月三十日法官助理张小光书记员涂雪儿附本案适用的法律规范《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。