四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终913号 上诉人（原审原告）贺美俊，男，1974年3月12日出生，汉族，住四川省彭州市。 委托代理人李俊章，四川嘉世律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）彭州市综合行政执法局。住所地：四川省彭州市牡丹大道南段**。 法定代表人：周琳，局长。 委托代理人李正，四川运逵（彭州）律师事务所律师。 委托代理人刘昌玉，四川运逵（彭州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）彭州市人民政府。住所地：四川省彭州市金彭东路**。 法定代表人：陈茂禄，市长。 委托代理人马云，四川运逵（彭州）律师事务所律师。 委托代理人郑启尧，四川运逵（彭州）律师事务所律师。 上诉人贺美俊因诉被上诉人彭州市综合行政执法局（以下简称彭州市综合执法局）行政处罚、被上诉人彭州市人民政府（以下简称彭州市政府）行政复议一案，不服四川省成都市青白江区人民法院（2020）川0113行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，贺美俊系四川省彭州市××镇××村××组村民，自2007年4月起陆续在××河畔租用××镇××村、××村部分村民土地使用；自2010年5月起在上述租用土地上修建汽车驾驶教练场（以下简称教练场），并于2011年8月18日与××驾校签订合作协议，将该教练场地提供给××驾校教学使用（依据“成交运发〔2015〕65号”文件核准，该教练场场地总面积为34.46亩，核定面积为33.5亩），以收取费用。2018年3月6日，原彭州国土局确认案涉教练场存在占用基本农田修建情况，向其作出《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为听候处理。该通知书于2018年3月6日现场送达，被拒绝签收后留置送达。2019年2月21日，原彭州国土局再次向案涉教练场作出《责令改正国土资源违法行为通知书》，责令其自收到通知书之日起五日内改正，逾期不改的，将依法追究相应的法律责任。2019年2月26日，××镇政府依据向原彭州国土局申请调取的案涉教练场《地块土地利用总体规划截图》及《贺美俊××镇××村××驾校濛阳训练基地影像图》，对案涉教练场占用基本农田部分中地面硬化的场地（面积3.6亩）进行了强制拆除还耕。2019年5月5日，彭州市综合执法局工作人员就案涉教练场相关问题向贺美俊进行询问。贺美俊明确，修建案涉教练场未办理过相关用地审批手续；在2010年向彭州市国土资源局和××镇政府提交过相关用地申请手续，但一直没有得到处理；修建案涉教练场向村、组报告过并得到了同意，在修建过程中镇、村、组均未到现场制止过。2019年5月7日，彭州市规划和自然资源局出具案涉教练场的《地块土地利用总体规划截图》，显示案涉教练场占用建设用地10.34亩、占用基本农田4.06亩、占用河流水面0.58亩。同日，经彭州市综合执法局工作人员对案涉教练场现场勘查、贺美俊签字确认，查明教练场内修建有钢架结构休息棚、砖混结构房屋、场地进行了硬化，占用面积与《地块土地利用总体规划截图》面积一致。同时，彭州市规划和自然资源局向彭州市综合执法局出具的《地块土地利用总体规划截图》所载明基本农田范围（4.06亩）与原彭州国土局向××镇政府出具的《地块土地利用总体规划截图》所载明基本农田范围（3.6亩）并非同一区域范围。2019年5月16日，彭州市规划和自然资源局因贺美俊未经批准占用土地修建教练场属违法用地，向彭州市综合执法局移交案件，建议彭州市综合执法局立案调查。2019年5月17日，彭州市综合执法局立案调查。2019年9月2日，彭州市综合执法局向贺美俊作出“彭综执国土资监告字〔2019〕第4号”《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，于2019年9月3日在案涉教练场向贺美俊送达。送达过程中，彭州市综合执法局工作人员三次向贺美俊明确其有提起听证的权利。第一次告知时，贺美俊表示“这是必须要听证，不但要弄，而且要弄到最高人民法院，这点算什么，青白江法院最多算个过程，到时我全部弄到高院去……”第二次告知时，贺美俊未予回应；在贺美俊明确表示拒绝签收后，彭州市综合执法局工作人员在留置送达前第三次告知贺美俊“如果你要求听证也可以”，贺美俊表示“到时喊到法院起诉我，我现在只认法院，其他哪儿都不认……”。贺美俊在彭州市综合执法局向其留置送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》后，在听证申请期（三个工作日）内未再就听证事宜向彭州市综合执法局表达诉求。2019年9月9日，彭州市综合执法局向贺美俊作出“彭综执国土资监决字〔2019〕第4号”《行政处罚决定书》（以下简称4号处罚决定），并于2019年9月10日在案涉教练场向贺美俊送达，贺美俊拒绝签收后，彭州市综合执法局工作人员向其留置送达。2019年11月1日，贺美俊不服上述决定书，向彭州市政府申请行政复议。彭州市政府依法受理复议后，依法进行调查，并于2019年12月23日作出“彭府复决字〔2019〕第35号”《行政复议决定书》（以下简称35号复议决定），决定维持彭州市综合执法局作出的4号处罚决定。贺美俊不服，遂起诉请求撤销彭州市政府作出的35号复议决定及彭州市综合执法局作出的4号处罚决定。 原审法院另查明，2019年2月，彭州市推行行政机构改革，原彭州国土局的职责划归彭州市规划和自然资源局，不再保留彭州市国土资源局；将彭州市市级相关机构的法律、法规、规章规定的行政处罚权和与行政处罚权相关的行政检查权、行政命令权以及法律法规规定的相应行政措施职责等整合，组建彭州市综合执法局。 原审法院认为，依据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第六十六条第一款及《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条之规定，彭州市综合执法局、彭州市政府具有作出本案被诉行政行为的行政职权。贺美俊在××河畔租用村民土地，未经审批修建教练场，其行为违反土地管理法第四十三条、第四十四条之规定。彭州市综合执法局依据土地管理法第七十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第四十二条，《四川省国土资源厅规范行政处罚自由裁量实施标准（土地部分）》第六项及《国土资源违法行为查处工作规程》之规定，对贺美俊作出行政处罚，事实清楚、证据充分、适用法律正确。彭州市综合执法局工作人员在案涉教练场向贺美俊送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》时，曾三次向贺美俊明确其有提起听证的权利，贺美俊仅在第一次被告知时提及听证，但并不能认定其属于提出申请听证的意思表示，其余两次均未对听证作出意思表示。同时，结合贺美俊在彭州市综合执法局工作人员向其留置送达后的听证期限（三个工作日）内未提出听证申请的事实，可以认定贺美俊在《行政处罚听证告知书》告知的听证申请期限内并未向彭州市综合执法局作出申请听证的意思表示。彭州市综合执法局作出《行政处罚决定书》不存在程序违法。针对贺美俊主张彭州市综合执法局未对租用案涉教练场的××驾校以及案涉教练场所在地村委会一并进行行政处罚的意见，不属于本案评价范围。针对贺美俊主张彭州市综合执法局行政处罚中所涉基本农田在行政处罚前已被强制复耕的意见，与本院查明事实不符。综上，彭州市综合执法局作出的4号处罚决定及彭州市政府作出的35号复议决定，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。原审法院对贺美俊主张撤销上述决定书的诉讼请求不予支持，遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回贺美俊的诉讼请求。案件受理费50元，由贺美俊负担。 宣判后，贺美俊不服，向本院提起上诉称，原审判决认定被上诉人的行政处罚合法是错误的。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人彭州市综合执法局辩称，上诉人贺美俊违法事实清楚、证据确实充分，彭州市综合执法局调查、处罚符合法定程序，作出的行政处罚决定符合法律规定，贺美俊所称于法无据，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求法院依法驳回贺美俊的上诉，维持原判决。 被上诉人彭州市政府辩称，其作为复议机关主体适格，所作35号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人贺美俊的上诉理由不能成立，请求法院依法驳回贺美俊的上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实及采信的证据与原审判决一致，本院予以确认。 本院认为，根据当时有效的土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，上诉人贺美俊在××河畔租用村民土地，未经审批修建教练场，其行为明显违反上述规定。根据当时有效的土地管理法第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”被上诉人彭州市综合执法局作为彭州市行政机构改革后组建的具有彭州市市级相关机构的法律、法规、规章规定的行政处罚权和与行政处罚权相关的行政检查权、行政命令权以及法律法规规定的相应行政措施职责的行政机构，具有作出案涉被诉行政行为的行政职责。对于贺美俊提出的彭州市综合执法局不具有行政执法权的观点，本院不予认可。根据行政复议法的相关规定，被上诉人彭州市政府具有作出案涉复议决定的行政职责。原国土资源部令（第60号）《国土资源行政处罚办法》第二十八条规定：“对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出。”彭州市综合执法局向贺美俊留置送达了《行政处罚听证告知书》，贺美俊并未在文书送达后三个工作日内提出听证申请，故对其认为彭州市综合执法局违法剥夺其听证权利，作出的行政处罚无效的理由，本院不予支持。结合本案查明的事实，彭州市综合执法局根据当时有效的土地管理法第七十六条第一款，《行政处罚法》第五十一条的规定，作出4号处罚决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，且不存在程序违法。彭州市政府作出35号复议决定事实清楚、证据充分、适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。贺美俊的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贺美俊负担。 本判决为终审判决。 审判长 李  亚 审判员 喻 小 岷 审判员 李  衡 二〇二〇年九月二十二日 书记员 吉克佳敏 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。