福建省宁德市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）闽09行赔初3号 原告陈清梁，男，汉族，1953年10月23日出生，住福建省莆田市城厢区。 原告王淑连（系陈清梁之妻），女，汉族，1957年5月5日出生，住福建省莆田市城厢区。 二原告共同委托代理人瞿根才，北京市盛廷律师事务所律师。 被告莆田市城厢区人民政府，住所地福建省莆田市城厢区荔华东大道**。 法定代表人吴文恩，区长。 委托代理人胡彬伟，男，系莆田市城厢区人民政府霞林街道办事处主任。 委托代理人王金财，福建理顺律师事务所律师。 原告陈清梁、王淑连因诉被告莆田市城厢区人民政府（以下称城厢区政府）行政赔偿一案，于2020年2月13日向本院提起诉讼。本院当日立案受理后，于2020年2月24日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告陈清梁、王淑连及委托代理人瞿根才，被告城厢区政府的委托代理人胡彬伟、王金财到庭参加诉讼。本案因组织双方当事人进行协调及委托鉴定，协调期间及委托鉴定期间依法扣除审理期限。本案现已审理终结。 被告城厢区政府于2020年1月15日作出《行政赔偿决定书》，主要内容为：1.一次性赔偿给陈清梁、王淑连房屋及建筑物、构筑物等各项损失人民币814906元、房屋内物品损失人民币10000元，共计人民币824906元。2.陈清梁、王淑连应在决定书送达之日起五日内到霞林街道办事处办理领款手续。该决定书于2020年1月17日邮寄送达给原告。 原告诉称，原告陈清梁与原告王淑连系夫妻关系，两原告及全家在莆田市城厢区共同拥有合法土地使用权和房屋所有权。2018年3月，被告城厢区政府未经法定程序批准，未经征求意见，单方制作《屿上村棚户区拆迁补偿安置方案》（以下简称《屿上棚户区拆迁补偿安置方案》）宣传手册，违法对屿上村实施土地征收。同年5月11日，原告房屋被强制拆除。经诉讼，被告的强拆行为被确认违法，同时责令被告对原告房屋进行赔偿。2020年1月15日，被告作出《行政赔偿决定书》，只认定21.18平方米为合法面积，其他按违法建筑赔偿，室内物品1万元，总计824906元。原告认为，首先，国土与城管部门作出的《责令改正违法行为通知书》已经被莆田市人民政府予以撤销，现被告再次认定大部分房屋为违法建筑，既无职权，也违背法定程序。其次，行政赔偿并非行政补偿，被告依照违法的补偿安置方案进行赔偿，混淆了补偿与赔偿的概念。第三，涉案土地为集体土地，被告目的是对集体土地进行征收，但赔偿决定既不再为原告划拨宅基地，又未对涉案土地作出赔偿，甚至只赔房屋的重置成本价，难以保障原告最基本的居住条件。第四，赔偿决定对在正常拆迁中原告可获得的诸多利益存在漏赔，不仅显失公平，且未依法体现行政赔偿的惩罚性，明显侵害原告合法权益。故，依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，具状诉讼，请求：1.依法撤销被告作出的《行政赔偿决定书》；2.判令被告赔偿强拆原告房屋、毁坏财物、因拆除房屋造成装修费、临时安置补助费、搬迁补助费、各种奖励等损失共计14102866.32元（或比照原房屋面积就近进行安置）。原告在法定举证期限内向本院提交以下证据： A1.原告的身份证及结婚证，用以证明两原告的身份关系。 A2.《集体土地建设用地使用证》，用以证明案涉土地为集体土地，原告系土地的权利人与本案具有利害关系。 A3.《行政复议决定书》（莆政行复〔2018〕46号），用以证明莆田市国土资源局城厢分局和莆田市城厢区城市管理行政执法局共同作出的《责令改正违法行为通知书》已被撤销，被告认定案涉房屋为违法建筑，没有事实依据。 A4.《屿上棚户区拆迁补偿安置方案》，用以证明被告对案涉房屋所在的区域进行土地征收，没有征地批文，属于违法征地，该补偿方案违法，且方案系根据莆政综[2013]10号文件制定，和现在房价相差甚远，故补偿方案在本案中不可适用。但方案中过渡费、搬迁补助及相关奖励是正常拆迁应得款项，属可得利益，因此应将该部分损失计入直接损失。 A5.莆田市国土资源局政府信息公开告知书2份，用以证明案涉项目未取得征地批文，补偿安置公告违法。 A6.宁德市中级人民法院（2018）闽09行初167号行政判决书、（2018）闽09行赔初280号行政赔偿判决书、福建省高级人民法院（2019）闽行赔终423号行政赔偿判决书，用以证明生效判决已经确认被告强拆行为违法并责令被告作出赔偿。 A7.《行政赔偿决定书》，用以证明被诉行为存在。 A8.强拆前的房屋及屋内物品照片，用以证明强拆前的房屋状况及屋内物品的情况。 A9.财产损失清单，用以证明相关损失情况。 被告城厢区政府辩称，1.《行政赔偿决定书》并非独立可复议和诉讼的行政行为，原告请求撤销《行政赔偿决定书》不符合受理条件。2.原告拆迁编号YA-137～139的房屋已丈量登记确认，该房屋属于2008年后未经审批建设，《行政赔偿决定书》认定原告被征迁房屋可安置面积21.28平方米、不予安置面积1232.30平方米是正确的。3.被告根据法院生效判决对原告被征迁房屋作出的赔偿决定事实清楚，决定内容也符合补偿安置方案的有关规定，原告主张赔偿决定不公平没有事实和法律依据。综上，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。被告在法定举证期限内向本院提交以下证据： B1.宁德市中级人民法院（2018）闽09行赔初280号行政赔偿判决书、福建省高级人民法院（2019）闽行赔终423号行政赔偿判决书，用以证明生效判决已经认定原告房屋损失应当结合房屋的具体情况并参照《屿上棚户区拆迁补偿安置方案》作出赔偿，以及原告被拆除房屋内有桌子、柜子等生活物品。 B2.莆田市人民政府关于印发《莆田市征地拆迁补偿安置标准的通知》（莆政综〔2013〕10号）、《屿上棚户区拆迁补偿安置方案》，用以证明屿上棚户区改造项目针对被征迁房屋的可安置条件与莆田市征地拆迁补偿安置标准规定的条件一致。 B3.《房屋拆迁平面图表》，用以证明2012年4月22日案涉房屋经丈量确认面积及结构后由原告王淑连签字确认。 B4.《房屋丈量表》《建筑物、构筑物拆迁面积评估确认表（一）》《附属物补偿计算表（二）》，用以证明原告房屋经丈量所确认的面积情况，及根据补偿安置方案测算出的补偿金。 B5.莆田市城厢区霞林街道屿上社区居民委员会于2020年1月7日出具的《情况说明》及莆田市测绘管理站出具的《地形图》，用以证明案涉房屋系2008年后占用集体土地翻建、扩建而成，未办理审批手续，参照图斑计算的建筑面积为21.28平方米。 B6.《行政赔偿决定书》、邮件交寄单，用以证明被告作出赔偿决定并于2020年1月17日邮寄送达给原告。 B7.法律依据：《中华人民共和国国家赔偿法》，用以证明适用法律正确。 根据原告的申请，本院委托鉴定机构对原告位于莆田市城厢区（拆迁编号ＹＡ-137～139）的集体土地上房地产价值进行鉴定（评估时点：2020年8月）,委托鉴定情况的函件:Ｃ1.2020年8月5日福建智宏土地房地产资产评估有限公司出具《关于退回评估委托资料的函》，载明“由于估价对象房屋已于委托鉴定之日前已拆除，无法做到全面客观的实地查勘”；Ｃ2.本院再次委托鉴定机构鉴定,2020年8月13日宁德市朝华房地产评估咨询有限公司出具《关于不受理委托鉴定的函》，亦载述该公司“无法受理所委托的评估事项”。 经庭审举证、质证，本院归纳双方当事人的质证意见并认证如下：（一）关于原告提供的证据材料。被告质证认为，证据A1-A4、A6-A8的三性（真实性、合法性、关联性）无异议，对证明目的有异议，不能证明原告主张。证据A5无原件且与本案不具备关联性。证据A9系原告的赔偿具体项目，应当结合证据进行认定。经审查，证据A1-A4、A6-A8符合证据的三性，可予以采信，证明目的本院结合焦点审查予以认定。证据A5原告虽未提交原件，但原告提供该份证据是用以证明案涉的屿上棚户区改造项目尚未取得征地批文，被告对该证明目的在庭审中予以认可，故本院对该事实予以确认。证据A9属于赔偿主张，本院结合焦点审查予以分析认定。（二）关于被告提供的证据材料。原告质证认为，对证据B1的三性无异议，但对判决书中认定参照《屿上棚户区拆迁补偿安置方案》作出赔偿有异议，案涉项目征地尚未取得征地批文，故补偿安置方案亦属违法。对证据B2的真实性无异议，合法性和证明目的有异议，不能适用2013年的征地标准。证据B3是经原告签字确认的，无异议。证据B4的三性均有异议，评估确认表、附属物补偿计算表只有指挥部的盖章，没有评估机构的盖章确认，没有评估人员的签字，形式要件不合法。证据B5不属于有权机构出具的证明，不能证明原告房屋系违章建筑。证据B6系被诉行为，B7系法律依据，没有异议。经审查，被告提供证据B1-B3，符合证据形式真实性、合法性、关联性，本院予以采信，证明目的结合焦点审查予以分析认定。证据B4系拆迁指挥部工作人员进行入户调查制作的房屋补偿登记材料，原告对其中记载的房屋基础数据即房屋的用地面积、建筑面积等数据无异议并作为其主张权属的依据，故本院对该份证据中所记载的房屋用地面积、建筑面积等予以确认。对于该组证据中涉及的补偿金，属于本院依法审查的对象，本院将在焦点审查中予以分析认定。证据B5、B6中的图斑面积计算缺乏具体数据说明，亦不足以证明原告房屋合法产权为21.28平方米。B7系法律依据，可以适用于本案。（三）关于委托评估的证据。原告认为无法评估的责任在被告，应以相同地段商品房的市场价值进行测算；被告认为，无法评估符合法律规定，应以被告所提供的《屿上棚户区拆迁补偿安置方案》确定涉案被征收房屋的价值。经审查，鉴定机构出具的回复函符合证据要件，可以认定案涉房屋灭失的情况下，已无法通过鉴定确定原房产价值，至于如何确定涉案房产价值，本院将在焦点问题中进行确定。 经审理查明，根据上述有效证据结合庭审笔录，本院确认如下案件事实： 原告陈清梁与原告王淑连系夫妻关系，两原告所有的房屋位于莆田市城厢区（拆迁编号ＹＡ-137～139）。2018年3月，被告城厢区政府作出《屿上棚户区拆迁补偿安置方案》，进行项目建设用地的征地拆迁工作，原告的房屋被列入上述项目的征地范围内。2018年5月11日，被告组织有关部门对案涉房屋进行强制拆除。原告对被告的拆除行为不服，向本院提起行政诉讼和行政赔偿诉讼，本院于2018年12月25日作出（2018）闽09行初167号行政判决，确认被告的拆除行为违法，于2019年4月25日作出（2018）闽09行赔初280号行政赔偿判决书，责令被告在判决生效之日起九十日内按照判决对原告依法予以行政赔偿。被告对行政赔偿判决不服，向福建省高级人民法院提起上诉。福建省高级人民法院于2019年10月12日作出（2019）闽行赔终423号行政赔偿判决，驳回上诉，维持原判。判决生效后，被告于2020年1月15日作出《行政赔偿决定书》，于同年1月17日邮寄送达原告。原告不服，提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案被告实施强制拆除行为，原告对此不服提起诉讼，生效判决已经确认被告拆除行为违法并判令被告依法予以行政赔偿。被告依法应当承担相应的行政赔偿责任。被告作出《行政赔偿决定书》，原告不服于3个月内提起行政赔偿诉讼，符合《国家赔偿法》第十四条第二款规定的赔偿程序，本院予以立案受理并无不当。本案的争议焦点在于原告的行政赔偿请求是否有事实和法律依据。结合原告的赔偿起诉状及赔偿损失清单，原告的赔偿请求包括：（1）被拆除房屋损失13789380元；（2）临时安置补助费248208.84元，搬迁补助费7521.48元；（3）屋内物品损失57756元。合计14102866.32元。虽然原告在赔偿起诉状中有提出或比照原房屋面积就近进行安置的诉讼请求，但在案件协调过程中，原告已经明确放弃就近安置的诉请，主张货币赔偿。故本院根据原告的赔偿诉请并予以查明分析认定如下： （一）本案行政赔偿的处理原则。《国家赔偿法》第十五条第一款规定:“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定:“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”因此，原告主张被告赔偿其损失，依法应当对被告违法行为造成其损害的事实，承担举证责任；因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。且按照《国家赔偿法》第三十六条规定，当事人主张行政赔偿的应以直接损失为原则给予赔偿。本案系因屿上棚户区改造项目引发的拆迁纠纷，原告认为，案涉项目尚未取得征地批文，被告制定的《屿上棚户区拆迁补偿安置方案》亦属违法，不能参照适用。经审查，本院认为，被告实施的拆除行为已经确认违法，本案审查的是原告因拆除行为所造成的直接损失。本案涉及棚户区改造项目土地征收，城厢区政府就征收补偿作出补偿安置方案，并按该方案开展征收补偿工作。生效的福建省高级人民法院（2019）闽行赔终423号行政赔偿判决认定：“被上诉人陈清梁、王淑连的直接损失包含其按照征地拆迁补偿安置方案可以实际获得的补偿，以及强制拆除给其屋内财产造成的直接损失。原审法院判令城厢区政府结合涉案房屋的具体状况并参照《屿上棚户区拆迁补偿安置方案》对被上诉人陈清梁、王淑连的房屋的合法权益造成的损失作出赔偿，并无不当”。且原告申请以现时点鉴定财产价值，本院先后委托两家鉴定机构进行鉴定，而两家鉴定机构均表示涉案财物灭失无法进行鉴定，故本案亦无法通过鉴定方式确定原告的财产损失。故本院参照该补偿安置方案所确定的标准进行赔偿认定，符合公平原则。原告主张不能参照适用补偿安置方案的理由，本院不予采纳。 （二）被拆除房屋价值的确定。1.被拆除房屋的状况。因涉及屿上棚户区改造项目征地拆迁，被告就被征迁房屋进行了入户调查摸底登记，被告提交了证据B3《房屋拆迁平面图表》、B4《房屋丈量表》《建筑物、构筑物拆迁面积评估确认表（一）》《附属物补偿计算表（二）》，用以证明原告房屋经丈量所确认的面积情况。原告对该表所确认的房屋用地面积、建筑面积无异议。被告在《行政赔偿决定书》中确认被拆除房屋的基本情况为“屿上村544号房屋拆除前的状况为6层，第1、2、3层为框架结构，第4、5、6层为砖混结构，丈量建筑面积1253.58平方米。”原告对上述认定的基础事实无异议，本院以双方无异议的基础数据来确认被拆除房屋的基本状况。2.被拆除房屋的产权认定状况。原告在庭审中陈述，讼争房屋原为旧房，1992年取得《集体土地建设用地使用证》，1999年房倒塌，2009年建设1-3层，2010年加盖4-6层。2002年左右，曾在讼争地上盖一小间工具房。被告认为，原告的陈述与航拍图相印证，证明讼争房屋是2009年以后未经审批建设的，属于可安置部分的仅2002年加盖的21.28平方米，其他均属于违章建筑。经审查，本院认为：（1）视同有产权的面积。讼争房屋是在1992年的《集体土地建设用地使用证》所确定的土地上进行扩建翻建而成，根据该证的记载，用地面积为64.12平方米。《屿上棚户区拆迁补偿安置方案》第三条规定:“房屋征迁可安置面积确认①持有合法的土地使用权证书、房屋所有权证书或有权机关批准的建房用地手续等有效证件。”据此，属于《集体土地建设用地使用证》用地面积的部分可视为有合法产权。结合原告的建筑层数6层，可认定为合法产权的面积为：64.12平方米×6层=384.72平方米，其中三层为构架结构192.36平方米，三层为砖混结构192.36平方米。（2）《集体土地建设用地使用证》面积之外的2009年以后建设的无产权面积：1253.58平方米-384.72平方米=868.86平方米，其中三层为构架结构434.43平方米，三层为砖混结构434.43平方米。（3）其他设施包括防盗网、铁门：登记补偿价值为769元。3.被拆除房屋的赔偿额。根据第1、2点所确定的涉案房屋权利状况，本案被征收房屋的赔偿额确定如下：（1）视同合法产权部分的房屋安置补偿金。《屿上棚户区拆迁补偿安置方案》第七条第（二）项规定:“采取货币补偿方式的，按被征迁房屋旧房合法建筑面积结合房屋结构建设情况给予补偿，货币补偿价为土木6000元/平方米、砖木6100元/平方米、砖混6200元/平方米、框架6300元/平方米（不再计算重置价，单、双层补助按附件3执行）……”据此，计算涉案房屋合法产权部分的安置补偿金为：构架三层部分1211868元（6300元/平方米×192.36平方米）；砖混三层部分1192632元（6200元/平方米×192.36平方米）；合计2404500元。（2）《集体土地建设用地使用证》面积之外的无产权部分的赔偿金。根据上述分析，原告房屋2009年以后建设的超出《集体土地建设用地使用证》面积的无产权面积为868.86平方米，其中三层为构架结构434.43平方米，三层为砖混结构434.43平方米。这部分房屋未取得用地审批，应视为违章建筑。违章建筑虽不具有合法产权，但该部分建筑有关材料属原告的合法财产，原告本来也有机会将可分离的建筑材料得以保全或处理，却因被告强制拆除未履行法定程序，造成原告无法及时对可分离的建筑材料进行及时处理，故被告应适当赔偿该部分损失。对该部分损失，参照补偿安置方案附件3的重置价格表，框架结构重置价三等1350元/平方米，砖混结构重置价三等1280元/平方米，本院酌定为：框架三层部分434.43平方米×1350元/平方米×50%=293240.25元；砖混三层部分434.43平方米×1280元/平方米×50%=278035.2元；合计293240.25元+278035.2元=571275.45元。（3）房屋其他设施包括防盗网、铁门：登记补偿价值为769元。（4）临时安置补助费和搬迁补助费：根据补偿安置方案第六条规定“货币补偿的，不支付临时安置补助费……实行货币补偿的，支付一次搬迁的补助费，搬迁补助费按被征迁房屋的合法建筑面积计算，补助标准住宅每平方米6元”，据此，计算涉案房屋搬迁补助费为：2308.32元（6元/平方米×384.72平方米）。原告还主张被告给予支付临时安置补助费，但本案原告既已选择行政赔偿，属于以货币补助方式确定补偿额，故原告该点主张依据不足。综合上述分析，原告被拆除房屋及其他附属设施的赔偿金为2978852.77元（2404500元+571275.45元+769元+2308.32元）。 （三）屋内物品损失赔偿额。原告主张屋内物品损失为57756元，仅提供了清单和照片，照片上只能体现有柜子、桌子、木床等物及一辆旧摩托车。原告清单上的门窗、铁门等物属于房屋的附属部分，已在房屋损失中予以赔偿。故对屋内物品损失，本院遵循法官职业道德，根据日常生活经验，酌定20000元。 综上，本院认为，被告实施强制拆除行为已被本院生效判决确认违法，被告依法应当承担相应的行政赔偿责任。原告提起本案行政赔偿诉讼符合法律规定。因实施强制拆除行为，被告应赔偿被拆除房屋及其他设施的损失为2978852.77元，屋内物品损失20000元，合计2998852.77元。但原告主张的其他损失没有事实和法律依据，依法应予驳回。被告作出的《行政赔偿决定书》，认定事实不清，决定赔偿金额不当，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、撤销被告莆田市城厢区人民政府于2020年1月15日对原告陈清梁、王淑连作出的《行政赔偿决定书》。 二、被告莆田市城厢区人民政府赔偿原告陈清梁、王淑连因拆除莆田市城厢区房屋（拆迁编号ＹＡ-137～139）所造成的财产损失人民币2998852.77元。 三、驳回原告陈清梁、王淑连的其他诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  缪义文 审 判 员  黄冰凌 人民陪审员  周林华 二〇二〇年九月二十四日 法官 助理  黄姚斌 书 记 员  赖银珠 附：相关法律条文 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： …… （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； …… 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。