安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终863号 上诉人（一审原告）诸保富，男，1940年8月20日出生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。 被上诉人（一审被告）滁州市人民政府，住所地安徽省滁州市龙蟠大道**。 法定代表人许继伟，该市市长。 被上诉人（一审被告）滁州市自然资源和规划局，，住所地安徽省滁州市龙蟠大道** 法定代表人朱林，该局局长。 诸保富因诉滁州市人民政府（以下简称滁州市政府）、滁州市自然资源和规划局土地管理行政强制一案，不服安徽省滁州市中级人民法院（2020）皖11行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 诸保富起诉称，其（配偶宋先兰已故）名下有位于安徽省××办事处（现××经开区××新区办事处）××庙社区××郢××组××号集体土地上房屋（188.97平方米，征收机关派遣人员实地测量面积）的所有权，该地上房屋用途为住宅。滁州市政府以实施2018年第25批次城市建设用地为名对其名下上述房屋实施征收，但未履行法定征收程序。其对滁州市政府、滁州市自然资源和规划局实施征收予以补偿不合理双方未达成合意，滁州市政府、滁州市自然资源和规划局亦未对其房屋进行任何拆迁补偿。2019年10月24日，在未事前告知其情况下，其房屋被一众全副武装人员和政府人员使用铲车、钩机等实施了强制拆除，致使其房屋内大量电器设备、生活物品被掩埋损毁。滁州市政府作为本次土地房屋征收的组织实施机关、滁州市自然资源和规划局作为实施本次土地征收的实际参与机关，应当对本次强制拆除后果负责。其认为滁州市政府、滁州市自然资源和规划局的上述行为严重违法，具体表现如下:1、滁州市政府、滁州市自然资源和规划局在实施本次房屋强制拆除前，双方未签订房屋征收安置补偿协议，其更未获得任何征收补偿。滁州市政府、滁州市自然资源和规划局在对其房屋实施强制拆除前，其因滁州市政府、滁州市自然资源和规划局给予的征收补偿不合理未与滁州市政府、滁州市自然资源和规划局签署房屋征收安置补偿协议，期间有关部门以入户调查登记为由骗取其签署登记表，但有关文书至今未向其出示，更未交付其。强拆前其未收到滁州市政府、滁州市自然资源和规划局任何征收补偿。2、滁州市政府、滁州市自然资源和规划局未经司法裁决便实施强制拆除，该强拆行为违法。根据我国自2012年1月1日起实施的《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。因此，行政强制执行只能由作出行政决定的行政机关申请法院执行。本案中，滁州市政府、滁州市自然资源和规划局实施强制拆除其房屋的行为属于行政强制执行，该具体行政行为只能由法院执行，但滁州市政府、滁州市自然资源和规划局无视国家法律规定，强行对其房屋实施了拆除，侵害了其合法权益，该强拆行为严重违法。3、滁州市政府、滁州市自然资源和规划局对其房屋实施强制拆除的行政强制措施，违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条有关行政强制执行程序的规定，行政机关在实施行政强制执行前，应当履行事先催告，告知当事人陈述和申辩权，听取当事人陈述和申辩意见，制作强制执行决定并公告等一系列法定程序。本案中，滁州市政府未履行上述法定程序情况下，便直接实施强制拆除行为属于程序违法。综上所述，滁州市政府、滁州市自然资源和规划局强制拆除其房屋的行政行为无事实和法律依据。同时，在经双方未签署有效协议、未做补偿、未进行安置情况下强行拆除其的居住用房，致使其居无定所。请求：1、判决确认滁州市政府、滁州市自然资源和规划局实施强制拆除其名下位于安徽省××办事处（现××经开区××新区办事处）××庙社区××郢××组××号集体土地上房屋违法;2、诉讼费由滁州市政府、滁州市自然资源和规划局承担。 滁州市政府答辩称，一、答辩人并未实施强制拆除诸保富房屋的行为。据诸保富起诉状所称，诸保富房屋位于滁州市××开发区城北办事处范围内。根据滁政〔2008〕35号《滁州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》相关规定，南谯区、琅琊区人民政府和安徽滁州经济技术开发区管理委员会（以下简称滁州经开区管委会）具体负责本区域内集体所有土地房屋的拆迁、补偿和安置的组织实施工作。另据滁州经开区管委会提交的《关于张树翠和诸保富诉市政府、市自然资源和规划局行政强制案件相关情况汇报》，为保障市重点道路项目菱溪北路一期工程顺利施工，系安徽滁州市经济开发区管理委员于2019年10月24日组织相关部门对涉案房屋实施了助拆；二、诸保富诉称其实施了强制拆除房屋行为，但没有提供相关证据证明。综上，答辩人并未实施拆除涉案房屋的行为，诸保富将答辩人诉为被告无事实和法律依据。请求驳回诸保富的起诉。 滁州市自然资源和规划局答辩称，一、涉案土地的征收行为符合法律法规规定，程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》中规定的土地征收程序，答辩人在做好征收工作前期工作后按照规定将报征材料逐级上报审批。2018年7月30日，安徽省人民政府印发了皖政地〔2018〕555号《关于滁州市按2018年度第25批次城市建设用地的批复》，同意滁州市政府对案涉地块依法实施征收。2018年8月6日，滁州市政府与答辩人分别作出滁建征告字〔2018〕41号《征收土地公告》及滁建征补字〔2018〕41号《征地补偿安置方案公告》，相关材料按规定在当地张贴公告以及在滁州市政府网站等进行公开，征收土地补偿费用已支付给被征地农民和村集体经济组织；二、答辩人没有对涉案房屋实施才实施过拆除行为，对此也不知情，应驳回诸保富的起诉。《滁州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》第六条规定，南谯区人民政府、滁州市政府和滁州经开区管委会依照本办法的规定，具体负责本区域内集体所有土地房屋的拆迁和补偿、安置的组织实施工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。诸保富陈述涉案房屋于2019年10月24日被拆除，答辩人没有实施这一行为，并且对此也不知情。因此，答辩人不是本案适格被告，诸保富的起诉应予以驳回。综上，涉案房屋的土地征收符合法律法规规定，程序合法，对房屋实施的拆除行为与答辩人无关，请求人民法院依法驳回诸保富对答辩人的起诉。 一审法院审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据上述条款内容，可以明确行政诉讼中的适格被告，既包含形式上的适格，也包含实质上的适格。关于征收过程的强制搬迁主体的确认，无法查明强制搬迁实施主体的，以作出征收决定（组织实施征地）的市、县（区）人民政府为被告。本案中，根据滁州市政府提供的滁州经开区管委会2020年2月14日出具的《关于张树翠和诸保富诉市政府、市自然资源和规划局行政强制案件相关情况汇报》载明的“经开区管委会于2019年10月23日召开经开区城管执法分局、城北新区办事处、征迁办等部门会议，就张树翠及诸保富两户房屋实施助拆进行了研判”，以及庭审后核实中，滁州经开区管委会提交2020年5月20日出具的《关于张树翠和诸保富诉市政府、市自然资源和规划局行政强制案件相关情况汇报》及《关于对菱溪北路一期征收地块张树翠户房屋实施助拆的行动方案》，能够明确诸保富主张的2019年10月24日行政强制行为牵头主体为滁州经开区管委会，责任主体为滁州经开区城北新区办事处。根据《安徽省省级开发区条例》第二十条“开发区因开发建设征地涉及的拆迁、补偿和安置工作，由开发区管委会按有关规定办理”及滁政〔2008〕35号《滁州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》第六条“南谯区、琅琊区人民政府和滁州经开区管委会具体负责本区域内集体所有土地房屋的拆迁、补偿和安置的组织实施工作”，由此，滁州经开区管委会具有对本区域内集体所有土地房屋的拆迁、补偿和安置的组织实施工作的职责。由于滁州经开区管委会是独立的行政主体，具有为其行为独立承担法律责任的资格，且无证据证明滁州市政府和滁州市自然资源和规划局参与了本次强制拆除，故滁州市政府和滁州市自然资源和规划局并非本案被诉的行政强制行为的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告诸保富的起诉。 诸保富上诉称，1、被上诉人滁州市政府是组织实施本次土地及地上房屋的行政主体，是本案适格的被告。一审裁定认定滁州市政府的被告主体不适格错误。其一，滁州市政府组织实施本次土地及地上房屋的行政主体。本案是基于征收集体土地及地上附属物（房屋）而引起的强拆行为，我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》对于土地征收程序作了明确的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，根据《关于滁州市2018年第25批次城市建设用地的批复》（皖政地［2018］555号）、《征收土地公告》（即滁建征告字［2018］41号文件）表明是滁州市政府组织实施了本次房屋征收；上诉人名下位于安徽省××办事处（现××新区办事处）××庙社区××郢××组××号集体土地上房屋（188.97平方米）在被征收范围内。因此，滁州市政府作为组织实施本次土地房屋征收的主体，应当对本次土地房屋征收过程中产生的相关法律责任负责，其作为本案的被告被起诉，主体适格。其二，滁州市政府所颁发的《关于印发的通知》（滁政［2008］35号）不属于法律、法规和规章范畴，其第六条所规定内容属于行政委托行为，应依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条第三款之规定确认本次强拆由滁州市政府承担相应责任，其作为本案一审被告主体适格。根据我国法律规定，滁州市政府不具备颁布法律、法规和规章的主体资格，鉴于滁州市政府是组织实施本次土地征收的主体，其所颁发的《关于印发的通知》（滁政［2008］35号）第六条规定内容，授权琅琊区、南谯区、滁州经开区管委会具体负责本区域内集体所有土地房屋拆迁工作的表述属于行政委托行为，因此依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条第三款之规定，即便是滁州经开区管委会和滁州经开区城北新区办事处实际参与了强制拆除过程，那么其行为结果也应当由滁州市政府承担责任。其三，一审法院为达到驳回上诉人起诉的目的，所作裁定存在断章取义，混淆是非的情形。滁州经开区管委会2020年2月14日出具的《关于张树翠和诸保富诉市政府、市自然资源和规划局行政强制案件相关情况汇报》载明“为保障市重点道路项目菱溪北路一期工程顺利施工，根据市政府专题会议纪要要求，滁州经开区管委会于2019年10月23日召开经开区城管执法分局、城北新区办事处、拆迁办等部门会议，就张树翠及诸保富两户房屋实施助拆进行了研判”，根据该情况汇报表明，本次强拆是基于市政府专题会议要求，是滁州市政府发起的，而并非由滁州经开区管委会主动发起，因此相关强拆结果应当由滁州市政府承担。其四，根据上诉人在一审中所提供的强拆现场照片及视频，均可以证明是滁州市政府组织实施了本次强拆。在强××现场××市政府及滁州市自然资源和规划局等相关领导及工作人员在场，特别是滁州市政府副市长金力、南谯区委书记曹付忠均在强拆现场指挥。因此，滁州市政府当作为本案的被告主体予以认定。而并非一审法院所述的上诉人无证据证明。2、被上诉人滁州市自然资源和规划局亦属本案适格被告。在本次房屋征迁过程中，滁州市自然资源和规划局于2018年8月6日制作并发布了《征地补偿安置方案公告》（滁建征补字［2018］41号），因此，滁州市自然资源和规划局是实际参与本次房屋征收的主体，属于本案的适格被告。3、滁州经开区管委会不具备承担本次征地拆迁的主体资格，其行为结果应当由滁州市政府承担责任。滁州经开区管委会不属于县级以上人民政府，其不具备组织实施征收土地的资格，并且涉案土地征收是由滁州市政府组织实施，根据最高人民法院《关于适用的解释》第二十条规定，即便是滁州经开区管委会参与了对案涉房屋的强制拆除，其行为结果也应当由滁州市政府承担责任。4、一审法院明显存在偏袒两被上诉人且在一审裁定中明显违背案件事实，依据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》及相关精神，结合本案被告是当地市政府的实际，为确保公平公正裁决，本案应提级审理或指定异地管辖。综上，一审裁定认定事实不清甚至有意歪曲事实，适用法律错误。请求撤销一审裁定，提级审理或指定异地审理上诉人的起诉，诉讼费由两被上诉人承担。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓事实根据，就是起诉人既要证明被诉行政行为的存在，也要证明该行政行为是由其所诉被告实施。根据“谁行为、谁被告”、“行为者、能担责”的原则，在土地征收过程中，强制搬迁行为实施者即为责任主体，无法查明强制搬迁实施主体的，以作出征收决定（组织实施征地）的市、县（区）人民政府为被告。本案中，上诉人诸保富因其集体土地上的房屋在土地征收中被强制拆除而提起确认违法之诉，但提供的证据不足以证明滁州市政府、滁州市自然资源和规划局对其房屋实施了拆除行为，且在一审审理中，滁州经开区管委会已出具情况说明，认可其于2019年10月24日牵头对诸保富的房屋实施了拆除。根据《安徽省省级开发区条例》第二十条的规定，开发区因开发建设征地涉及的拆迁、补偿和安置工作，由开发区管委会按有关规定办理。因此，作为国家级开发区，滁州经开区管委会具有对本区域内集体所有土地房屋的拆迁、补偿和安置的组织实施工作的职责，是独立的行政主体，能够独立承担法律责任，且实际由其牵头实施了被诉所指强制拆除行为，应是适格的被告主体。诸保富对滁州市政府、滁州市自然资源和规划局的起诉缺乏事实根据，一审裁定驳回其起诉并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人诸保富主张滁州经开区管委会不具备组织实施征收土地的资格，即便是实际参与了强制拆除过程，其行为结果也应当由滁州市政府承担责任的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  胡 萍 二〇二〇年九月一日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……