河北省承德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀08行终156号 上诉人（原审第三人）宽城满族自治县宽城镇缸窑沟门村第八组（以下简称八组），住所地河北省宽城满族自治县宽城镇沟门村。 负责人王春，男，组长。 委托代理人王保军（该组成员），男，1965年11月8日出生，住河北省宽城满族自治县。 委托代理人庞文博，男，河北伸正律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）原告王保富，男，1954年8月24日出生，住河北省宽城满族自治县。 委托代理人王保华（王保富弟弟），男，1958年1月5日出生，住河北省宽城满族自治县。 原审被告宽城满族自治县宽城镇人民政府（以下简称宽城镇政府），住所地宽城满族自治县宽城镇河西路。 法定代表人许雪峰，男，镇长。 委托代理人刘超，男，副镇长。 委托代理人王满，男，河北高立君律师事务所律师。 原审被告宽城满族自治县人民政府（以下简称宽城县政府），住所地宽城满族自治县宽城县行政中心。 法定代表人张成，男，县长。 委托代理人董凤超，女。 王保富诉请撤销宽城镇政府土地使用权处理决定、宽城县政府行政复议决定一案，八组不服河北省宽城满族自治县人民法院（2020）冀0827行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月11日公开开庭审理了本案。上诉人八组的负责人王春、委托代理人王保军、庞文博，被上诉人王保富及其委托代理人王保华，原审被告宽城镇政府的委托代理人刘超、王满，原审被告宽城县政府的委托代理人董凤超到庭参加了诉讼。二原审被告的负责人未出庭应诉。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：宽城满族自治县建宽城第六小学，需占用原沟门村委会砖瓦窑厂处土地，从而引发原告王保富与第三人沟门村第八组争议。原告王保富是第三人沟门村第八组的组民。2018年12月份，原告王保富向被告宽城镇人民政府递交了土地确权申请书，请求宽城镇人民政府依法将砖瓦窑家庭责任田确权给原告。2018年12月份第三人沟门村第八组也向被告宽城镇人民政府递交了权属争议处理申请书，要求宽城镇人民政府对沟门村八（8）组砖瓦窑土地和附着物进行确权登记，并写明土地地点：沟门村八（8）组砖瓦窑厂所在的3.92亩土地，土地四至：东至煤矿家属院，西至王保富承包地，南至老四队责任田，北至杨海林承包地。被告宽城镇人民政府经过调查取证，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干意见》第二十条、二十三条及《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条的规定，经宽城镇人民政府研究决定：双方争议的宽城镇沟门村砖瓦窑厂面积3.92亩范围内的土地，王保富购买的房屋下0.5亩宅基地土地使用权归王保富使用；争议地范围内剩余3.42亩土地使用权归沟门村第八（8）组使用。原告王保富不服（2019）72号处理决定，向被告宽城县人民政府申请行政复议，被告宽城县人民政府2019年12月24日作出（2019）005号复议决定，维持被告宽城镇人民政府作出的（2019）72号处理决定。 1975年经原宽城县缸窑沟公社、原沟门村委会、沟门村第八组共同决定，原沟门村委会占第三人沟门村第八组西梁7.5亩土地建砖瓦窑厂，原沟门村委会给付第三人沟门村第八组7.35亩（包含7.5亩中）三年长产，每亩850斤粮食补偿。 1989年11月15日原沟门村委会为甲方、原告王保富为乙方，订立《处理房屋契约》。双方约定中其中部门有，原沟门村委会将村属砖瓦窑厂的主体房屋，正房三间，坯房二间处理给王保富，王保富已在订立契约当日交清现款。自订立契约之后,砖厂地皮的一切附着物，统归王保富所有。另写明宅基地总面积为333.55平方米,四至为:东山墙外0米,是本主承包地，西山墙外0米，是本主承包地，南前地基外13.6,米(房宽5.5米)以外是本主承包地，北后墙外0米,本主承包地，宅基地面积图：（折0.5亩，东西长17.5米，南北长19.06米）。双方另约定，承包者梁建忠需在农历的1989年12月30日前将坯子烧完，如到期烧不完，需继续占用场地，可以与原告王保富协商付占地款等等。该契约一式两份,甲乙双方各执一份,从订立之日起生效。甲方代表人签字，并盖有原宽城县缸窑沟满族乡沟门村民委员会章，乙方王保富签字。另1989年11月16日宽城县人民政府为原告王保富颁发上述购房房契。1994年5月10日原沟门村委会与原告王保富签订协议，协议约定为解决西梁种麦用水问题，需占用王保富（王保付）的承包地和房基地边做排水沟，该协议盖有原宽城县缸窑沟满族乡沟门村民委员会公章。 1982年第一轮土地承包时第三人沟门村第八组为原告王保富家分得一口人土地。第三人沟门村第八组再无其它土地。1982年7月份原告王保富与刘秀云结婚，当时带有长子王志军（王海丰），1983年2月生长女王志梅，原告家增加人口，曾多次找相关部门要求分配土地。1983年经当时县工作组、原宽城县缸窑沟公社、原沟门村委会、沟门村第八组商量决定在原沟门村委会砖瓦窑厂处为原告王保富分得土地。1997年第二轮土地承包时第三人沟门村第八组部分家庭人口变化，土地进行过小调整。 砖瓦窑厂为原沟门村委会集体企业，先后分别承包给梁建忠、杨春树。1986年原沟门村委会向宽城满族自治县人民法院起诉杨春树给付承包款，后经法院调解。1987年-1989年梁建忠承包砖瓦窑厂，梁建忠曾将占地补偿款给付原告王保富。原宽城县缸窑沟满族乡沟门村民委员会即现宽城满族自治县宽城镇沟门村村民委员会。 在发生此争议之前，宽城县人民政府曾征占原告王保富砖瓦窑厂处土地2.62亩，并给付原告王保富2.62亩土地补偿款，对此原告王保富和第三人沟门村第八组没有争议。 原审判决认为：根据《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款之规定，被告宽城镇人民政府对个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，受理和处理。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。第二十一条对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。第三十三条乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。本案被告宽城镇人民政府进行了调查，对当事人提供的《处理房屋契约》，宽城县人民政府为原告王保富颁发房契，1975年原沟门村委会占第三人沟门村第八组西梁7.5亩土地建砖瓦窑，并对占用的土地进行补偿，1994年5月10日原沟门村委会与原告王保富签订协议，砖瓦窑承包合同和宽城县人民法院调解书的材料的真实性予以认可，以上证据中都涉及原沟门村委会（现宽城满族自治县宽城镇沟门村村民委员会），但被告宽城镇人民政府未向现宽城满族自治县宽城镇沟门村村民委员会进行查证，另外，被告宽城镇人民政府也未向原告王保富进行询问调查及查明原告王保富要求确权的土地面积和四至，另被告宽城镇人民政府提交的“宽城镇沟门村砖瓦窑地块示意图”被告宽城镇人民政府予以证明争议土地所在位置，现无证据证明争议土地具体面积，致使本案在认定事实上不清，主要证据不足。另被告宽城镇人民政府在认为所述“另外1984年的砖瓦窑承包合同和1986年的宽城县人民法院调解书都证明争议地未发包给个人，一直为集体所有”与被告宽城镇人民政府在查明中所述“1983年至1984年期间王保富家新增人口，沟门村第八（8）组在沟门砖瓦窑处补给王保富家3口人土地”相互矛盾。另被告宽城镇人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干意见》第二十条、二十三条及《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条的规定所作决定，现查明《确定土地所有权和使用权的若干意见》该依据文件名称不规范，适用不当。因此被告宽城镇人民政府作出的行政处理决定存在事实不清、主要证据不足， 综上宽城镇人民政府作出的行政处理决定依法应予以撤销，被告宽城县人民政府行政复议决定依法亦应当同时予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条的规定，判决撤销被告宽城满族自治县宽城镇人民政府于2019年8月13日作出的宽镇决字〔2019〕72号关于宽城镇沟门村第八组与宽城镇沟门村第八组村民王保富土地使用权争议处理决定；撤销被告宽城满族自治县人民政府于2019年12月24日作出的宽行复字〔2019〕005号行政复议决定书；责令被告宽城满族自治县宽城镇人民政府于本判决生效之日起六个月内重新作出行政行为。 上诉人八组上诉称：1、本组的分地台账、砖瓦窑地块示意图、承包合同，完全能够证明争议地块3.92亩土地位置明确。一审判决关于“宽城镇人民政府予以证明争议土地所在位置，现无证据证明争议土地具体面积”的认定是错误的。2、王保富自1997年土地调整后仅有砖瓦厂2.38亩土地使用权，经调整后上诉人在砖瓦厂土地使用权剩余面积经实际测量为3.92亩。3、翁国民的证言、《处理房屋契约》均不能证明争议地3.92亩使用权归王保富所有。综上，原审判决认定事实不清，请二审法院依法改判。 被上诉人王保富答辩称：1、争议土地为村集体财产，上诉人与争议地无关。2、争议土地一直由我经营管理至今的事实有证据证实。3、《处理房屋契约》合法有效且实际履行。4、争议地面积不清不明。请求二审法院驳回上诉、维持原判。 原审被告宽城镇政府答辩称：1、涉诉处理决定认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，结果正确。2、宽城镇政府未向案外人宽城镇沟门村委会调查，不影响涉诉处理决定对事实的认定。3、争议土地位置清楚、面积准确，各方多次到现场确认，均予以认可。4、涉诉处理决定中的“笔误”,已当庭纠正，各方均未提出异议，也未影响当事人实体权利的行使。一审判决以此作为“涉诉处理决定适用法律错误”的认定是不当的。5、一审判决以“经审查”、四个“另查明”、一个“再查明”的方式对争议土地证据固定、事实认定以及对确权结果进行了司法指引，无法保证行政权的公正行使。6、一审判决依据《土地权属争议调查处理办法》认定宽城镇政府的涉诉处理决定依据不足是错误的。此处理办法是程序性规定，并不是对土地权属争议的实质认定的法律依据。《确定土地所有权和使用权的若干规定》才是土地权属争议实质性认定的法律依据。 综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请二审法院支持上诉人的请求。 原审被告宽城县政府答辩称：1、宽城镇政府的涉诉处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2、宽城县人民政府作出的涉诉复议决定程序合法，且各方无异议。3、原审判决认定事实不清，适用法律错误，应依法改判。 本院二审查明的事实与一审查明的基本事实一致，但一审法院认定“争议地的位置、面积无证据证实”是错误的。本院现场勘察以及庭审时，各方均认可争议地位置、四至，即使王保富当庭对面积不认可，但经GPS测量得出的结论，本院予以认可。另外，一审法院以“没有对沟门村委会调查”、“没有对王保富调查”就否定涉诉处理决定对事实的认定是不客观的。同时，一审判决对“上述事实对应的证据证明目的认定”本院亦不予采信。 本院认为，八组的分地台账、砖瓦窑地块示意图、承包合同、宽城满族自治县人民法院的调解书、八组的农业税征收管理台账，GPD测量得出的结论，完全能够证明争议的3.92亩土地的具体位置、四至。且当事人现场确认时未提出异议，王保富当庭虽否认但无证据支持。因此，一审判决认定“争议地的位置、面积无证据证实”是错误的，本院予以纠正。 宽城镇政府所作的涉诉处理决定依据合法有效的证据，结合王保富实际取得涉案房屋下的0.5亩土地使用权的客观事实作出的涉诉处理决定，应当属于认定事实的主要证据确实充分。 一审判决将宽城镇政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》中的“规定”书写成“意见”认定为“适用法律不规范”，本院予以认可。但鉴于宽城镇政府当庭（一、二审）说明并更正后各方均无异议，且事实上未对当事人的实体权利义务产生实质影响，本院建议宽城镇政府予以纠正，但不以“适用法律错误”予以认定，既不影响法律效果和社会效果的统一，也更有利于减少当事人的诉累。 宽城镇政府对宽城镇缸窑沟门村委会是否进行调查并形成笔录不一定成为涉诉处理决定证据充足与否的绝对条件。涉诉行政行为的主要证据是否确实充分也并不完全取决于是否有宽城镇缸窑沟门村委会的调查笔录存在。一审判决认定“宽城镇人民政府没有对宽城镇缸窑沟门村委会进行调查，即属认定事实证据不足”是错误的，本院予以纠正。 宽城镇政府是依据王保富的确权申请对涉案土地使用权作出行政行为的，那么，王保富的请求事项、主要理由等内容均已体现在确权申请书中，因此，宽城镇政府在确权过程中是否再对王保富进行调查并形成笔录并不是涉诉处理决定证据充足与否的绝对条件，因此，一审判决认定“未对王保富调查询问即属认定事实证据不足”是错误的，本院予以纠正。 综上，宽城镇政府所作的涉诉行政行为认定事实的主要证据确实充分，程序合法，适用法律并无不当；宽城县政府所作的涉诉行政复议决定程序合法。原审判决认定的部分事实错误，适用法律错误，本院予以纠正。八组的上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，第六十九条的规定，判决如下： 一、撤销宽城满族自治县人民法院（2020）冀0827行初1号行政判决。 二、驳回王保富的诉讼请求。 一、二审案件受理费共100.0元由王保富承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘松平 审 判 员 李海燕 审 判 员 闫 鸿 二〇二〇年九月十六日 法官助理 李 挺 书 记 员 韩东旭