福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽01行终511号 上诉人（一审原告）俞裕群，男，1971年10月19日出生，汉族，住福建省福清市。 委托代理人余美钻，福清市融城法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）福清市自然资源和规划局，住所地福建省福清市清昌大道**。 法定代表人张晓，局长。 委托代理人李晓峰，福建怀司律师事务所律师。 上诉人俞裕群因诉被上诉人福清市自然资源和规划局土地行政管理一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初368号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年11月22日，福清市人民政府龙山街道办事处向原福清市城乡规划局出具《关于申请启动清违的函》，载明：福清市海口镇龙山街道隆中村宗祠前地块房屋系违法建筑，于2004年建设，建筑为混合结构、3层、建筑占地：681㎡，总建筑面积2200㎡，申请你局启动违法建筑清违程序。福清市人民政府龙山街道办事处同时提交了该建筑的丈量表及照片。2019年5月7日，被告福清市自然资源和规划局做出融自然规（龙山）［2019］案立字第005号《规划行政执法立案登记表》，对涉案房屋的违法建设情况进行立案。2019年5月9日，被告向原告发出《接受询查通知书》，通知其携带有关建设审批材料到福清市接受询问，并委托福州市勘测院福清分院对涉案房屋进行测绘。2019年5月13日，福州市勘测院福清分院向被告出具《福清市测量报告》，测量结果为原告房屋建筑面积为2171平方米，并附《俞裕群房屋现状图》《俞裕群房屋平面图》。2019年7月16日，福清市自然资源和规划局向俞裕群作出《违法建设告知书》，认定：原告在龙山街道隆中村888号未取得建设许可证进行违法建设，违法建设情况：2004年建设3层钢混结构房屋，建筑占地（一层面积）679㎡，总建筑面积约2171㎡，违反了《中华人民共和国城市规划法》第32条及《福建省实施办法》第41条之规定，依据《中华人民共和国城市规划法》第40条、《福建省实施办法》第59条、《中华人民共和国城乡规划法》第64条及《福建省实施办法》第67条之规定，现特告知以上建筑物为违法建筑物。上述告知书同时告知原告有陈述、申辩及诉讼的权利，并于2019年8月9日送达原告俞裕群。原告不服，提起本案诉讼。 一审法院认为,《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，故对于福清市范围内的城乡规划管理工作，是被告福清市自然资源和规划局的管理职责。案涉房屋位于福清市，纳入福清市范围内，被告福清市自然资源和规划局有权对案涉房屋是否属于违法建设予以认定、查处，俞裕群作为被诉行政行为相对人具备了适格的原告主体资格。 本案的《违法建设告知书》认定原告俞裕群未取得工程建设许可进行违法建设，对房屋坐落位置、占地面积及总建筑面积进行认定，认定涉案房屋系违法建筑。该《违法建设告知书》涉及原告的利益，具有行政强制力，故属可诉的行政行为。被告福清市自然资源和规划局辩称其作出的《违法建设告知书》是对原告权利义务不产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，不具有可诉性，但被告的告知书将原告建设的建筑物认定为违法建筑物，对原告的建筑物作出了否定性评价，并确定了具体的违法面积，明显对原告权利义务产生了实质性影响，故被告该主张一审法院不予支持。 1989年12月26日发布的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。本案中，原告于2004年在规划区域内建设案涉房屋，应适用当时有效的上述法律规定，申请办理建设工程规划许可证。本案中，福清市自然资源和规划局在收到福清市办事处的违法建筑查处申请后，向原告俞裕群送达了《接受询查通知书》，通知其携带有关建设审批材料接受询问，原告无论在行政程序抑或在行政诉讼程序中均未提交证据证明其建造案涉房屋有依法取得建设工程规划许可证。本案被告经过调查后，认定案涉房屋属于违法建筑，并对涉案房屋进行了测绘，确认了违法建筑的面积，依法作出《违法建设告知书》，告知原告违建的事实，并告知其享有的陈述、申辩及诉讼的权利，认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。综上，原告要求撤销被告福清市自然资源和规划局作出的《违法建设告知书》，没有事实与法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告俞裕群的诉讼请求。 上诉人俞裕群不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院审理本案事实未查清，存在遗漏，定案缺乏事实和法律依据，判决错误。1.根据福建省人民政府《关于同意福清市中心城区划调整的批复》（闽政文（2005）586号）及福清市人民政府《关于同意里美大队体制调整的通知》（融政（82）第446号），2006年前，上诉人和案涉房屋在区域调整之前属于海口公社（现海口镇）人民政府管辖的村民及范围，属于农村性质，不属于城市。一审法院对此客观事实未查清，存在遗漏，影响案件审理公正性。2.案涉房屋是否连续或者继续建设状态，一审法院未查清。上诉人购得里美供销社危旧房屋后，于2004年完成了改、扩建工程，对此被上诉人无争议，一审法院也查明认定。案涉房屋经改扩建后于2005年2月1日经福清市人民政府颁发土地使用权证［融海国用（2005）第0189号］证明案涉房屋改、扩建所使用的土地得到政府确认是合法的。一审法院审理本案，案涉房屋于2004年完成改、扩建之后是否还继续存在建设状态，这一客观事实直接关系到行政机关执法的时效性，一审法院未查清存在遗漏。3.被上诉人作出的“违法建设告知书”的时效未查清。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，上诉人自2004年完成了案涉房屋的改、扩建工程后，未再连续或者继续改、扩建设工程，被上诉人未向法院举证证明上诉人有连续或者继续改、扩建行为。时隔十五年后，于2019年7月16日被上诉人作出“违法建设告知书显然与法律相悖。一审法院对被上诉人作出的“违法建设告知书”合法性应当进行审查，但未予以查清，且适用“城市规划法”第三十二条规定，作出判决完全是错误的。二、适用法律错误，请求依法纠错。《城市规划法》于2008年1月1日废止，根据法不溯及既往原则，一审法院审理本案适用《城市规划法》是错误的。即便上诉人未取得建设许可证在农村改、扩建房屋，只适用国务院颁布的《乡镇建设管理条例》调整范围，也不适用《城市规划法》调整范围。该《城市规划法》明确规定调整的范围是城市规划区内。上诉人和案涉房屋于2006年之前均为农村，不属于且不在于城市或者城市规划区内。故一审法院未查清上诉人和案涉房屋在区域调整前后的客观事实情形，将其按区域调整后的城区认定是错误的，不符合客观事实。一审法院适用已经废止的“城市规划法”显然是错误的。综上，请求：1.依法撤销一审判决，改判或发回重审；2.一、二审诉讼费由被上诉人支付。 被上诉人福清市自然资源和规划局辩称，案涉《违法建设告知书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。一、答辩人在一审过程中就提供了规划图证明案涉建筑在建设之前就已经纳入到了福清市的城市规划区范围之内，但其在建设之前直至今日都没有按照规划法的规定向相关部门申请建设工程规划许可证，该行为明显违反了《中华人民共和国城市规划法》第32条。因此，本案案涉建筑物是违法建筑这点是确定无疑的。二、“住房和城乡建设部关于转发全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的通知”(建法[2012]43号)明确规定，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。在本案中，案涉违法建筑物在建设之前直至今日都没有按照规划法的规定向相关部门申请建设工程规划许可证，其违法事实至今仍在存续，故案涉《违法建设告知书》在时效方面不存在任何问题。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由无事实根据和法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求并维持原判决。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人俞裕群诉请撤销被上诉人福清市自然资源和规划局作出的《违法建设告知函》，主要内容为告知上诉人2004年建设3层钢混结构房屋，为违法建筑物。该《违法建设告知函》未作出强制性要求，不具有行政强制力，对上诉人不产生独立的、最终的行政法律效果。因此，该《违法建设告知函》对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审法院对本案进行实体审查并作出判决不当，应予撤销。综上，《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销福建省福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初368号行政判决书； 二、驳回上诉人俞裕群的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二〇年九月二十八日 法官助理 潘曼诗 书 记 员 朱嘉婧