浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行申619号再审申请人（一审原告、二审上诉人）方雪荣，男，1965年1月15日出生，汉族，住浙江省龙游县。委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）龙游县东华街道办事处，住所地浙江省龙游县开发大道（城南工业园区内）。法定代表人罗露，主任。委托代理人汪钢、徐琦，浙江达正律师事务所律师。再审申请人方雪荣诉龙游县东华街道办事处（以下简称东华街道办事处）土地行政强制一案，不服衢州市中级人民法院（2020）浙08行终27号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人方雪荣申请再审称：一、东华街道办事处作为行政机关不具有强制清理方雪荣毛竹地上农作物的法定职权。东华街道办事处作为一级行政机关，其作出的行政行为必须有明确的法律依据。东华街道办事处以征收集体土地为由强制清理涉案农作物，却未提供集体土地征收的证据。即便存在集体土地征收的事实，东华街道办事处也无强制清理地上农作物的法定职权。在实施清表行为之前，东华街道办事处曾作出书面告知，告知包括方雪荣在内的村民，如不及时自行清理地上青苗及附着物，将由东华街道办事处将地上附着物及青苗作为无主物进行清理。方雪荣对上述告知行为不服提起行政诉讼，经衢州市柯城区人民法院审理，以缺乏法律依据为由判决撤销上述告知书。现东华街道办事处实施的强制清表行为系对上述告知书内容的实施行为，显然也缺乏法律依据。二、湖底叶村村民委员会（以下简称湖底叶村委）无权单方决定村民地上种植物的价格，更无权在村民未领取补偿款的情况下视为已经完成了青苗补偿、收回了土地使用权。二审法院认为，湖底叶村委在支付每人420元补偿款后即视为收回涉案毛竹地的土地使用权。但是每户村民在毛竹地上种植的农作物并不相同，湖底叶村委无权在未经评估和协商的情况下单方决定毛竹地上种植农作物的补偿价格，更无权在为每位村民预留420元补偿款之后即视为村民放弃对地上附着物的所有权。包括方雪荣在内的村民，对涉案毛竹地上种植物享有的是所有权，在方雪荣未自愿移栽或清理地上种植物的情况下，任何单位和个人无权对地上种植物进行清理、毁坏。东华街道办事处在应诉时提交的补偿方案及相关规范性文件中也明确，在征收过程中地上种植的苗木等在补偿后仍然归种植者所有。因此，即便方雪荣领取了420元补偿款，涉案毛竹地上的种植物仍然归其所有，东华街道办事处无权强行清理、毁坏。三、村委会在依据协议约定收回集体土地使用权过程中，如村民拒不交出土地，村委会应当申请人民法院强制执行，村委会与东华街道办事处均无强制执行权。二审裁定依据《毛竹地分配协议》认定湖底叶村委有权无条件收回土地，既然湖底叶村委与村民之间通过上述协议确定了涉案毛竹地的相关权利义务，在协议一方即村民不履行协议内容时，协议另一方即村委会应当通过司法程序起诉村民履行协议交出土地，如村民拒不履行判决，则由村委会申请人民法院强制执行。在地上种植物依法清理后，村委会才可依法对涉案土地进一步处分。而二审法院认为，村委会在通知方雪荣领取补偿款后，后者即丧失了对涉案种植物的权利，东华街道办事处可以擅自强制清理地上种植物，显然缺乏事实和法律依据。四、湖底叶村委并未作出过收回集体土地使用权的相关决议，也未履行过相关程序。东华街道办事处强制清表行为系其实施的征收行为中一个环节。湖底叶村委从未召开过收回集体土地的会议，更未告知村民涉案毛竹地经村委会收回。一审法院调取的《毛竹地分配协议》中约定，如遇国家征收或村集体收回土地，毛竹地应无条件收回，东华街道办事处强调涉案毛竹地已经被征收，却未提供涉案土地被征收的证据，也就不能证明涉案毛竹地因征收须无条件收回。即本案中既不存在依法征收土地的前提，也未经村委会履行收回的程序，二审法院认定涉案毛竹地由村委会无条件收回、并且东华街道办事处有权清理地上农作物，系认定事实严重错误。综上，涉案毛竹地由方雪荣合法使用，地上种植的农作物系其合法财产，东华街道办事处强制清理地上农作物的行为，缺乏职权依据，违反法律规定。特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定申请再审。被申请人东华街道办事处提交意见称：一、东华街道办事处实施清理行为职权依据充分。本案土地清理系土地所有权人村委会自愿交付土地后东华街道办事处所实施的行为，并不具有强制性。东华街道办事处之所以对案涉土地上的青苗进行清理，系根据《龙游县人民政府关于印发龙游县征地区片综合价补偿办法的通知》(龙政发[2017]67号)规定：“征收土地的腾空交付，由乡镇街道负责附着物的迁移清理，费用按1000元/亩包干”。故东华街道办事处按照“属地管理”原则，依照上述文件规定协助村委会对案涉毛竹地实施清理并无不当。二、案涉土地上种植物的补偿价格符合龙游县政策规定。方雪荣认为案涉土地上种植物的补偿价格系由村委会单方决定，错误。关于地上青苗补偿标准，龙游县已制定《龙游县人民政府关于印发龙游县征地区片综合价补偿办法的通知》(龙村委会收回政发[2017]67号)。该文件由龙游县人民政府根据省政府文件要求，结合龙游县实际制定。文件中已明确龙游县域内征收集体土地实行片区综合价，以及被征土地青苗和地上附着物具体补偿标准。本案中，案涉毛竹地的土地补偿款和青苗费均按照上述文件规定的标准给予了补偿，并且在实施清理前，东华街道办事处尽到了充分告知义务，已最大限度地保障了土地所有权人和青苗所有权人的权益。三、村委会收回案涉毛竹地依据充分。方雪荣认为，村委会收回案涉毛竹地未履行相关决议和程序，且在村民拒不交出土地时，村委会应当申请法院强制。对此，东华街道办事处认为村集体作为自治组织，在作出某项决策时应充分尊重绝大多数村民的意见。本案中，村委会就案涉毛竹地与本村各村民小组签订《毛竹地分配协议》，明确约定“不可种植常年植物”“如遇国家征收或村集体组织收回，农户必须无条件交回”。方雪荣既然按照上述协议约定无偿享有案涉毛竹地使用的权利，那么也应按照上述协议约定履行义务。现村委会已经与龙游县统一征地事务办公室就案涉土地在内的集体土地签订了征地补偿协议和青苗补偿协议，而且协议上的土地补偿款和青苗补偿费均已全额支付到村委会账户，村委会也将案涉土地的青苗补偿款按照420元/人的标准向农户发放，几乎全村符合条件的农户都领取了案涉毛竹地上的青苗补偿款，足以印证村委会收回案涉毛竹地已得到绝大多数村民的认可，充分体现了全体村民对案涉毛竹地收回行使了民主决策权。从村集体收回毛竹地这一结果上看，也是符合少数服从多数要求，更具客观真实性，且符合法律规定。如方雪荣对于村委会收回案涉毛竹地有异议，也可以通过法律途径予以救济。因此，一审、二审认定村委会收回案涉毛竹地的事实正确。四、案涉土地清理行为与方雪荣无法律上的利害关系。前面已经论述村委会将案涉土地收回村集体符合法律规定，但由于村集体收回案涉毛竹地时，方雪荣未对地上种植物进行清理，也就视为赋予村委会处置地上种植物的权利。村委会作为案涉土地所有权人，将案涉毛竹地交由东华街道办事处进行清理，属于履行征地补偿协议和青苗补偿协议的行为。综上，二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，方雪荣提出的再审理由缺乏事实和法律依据，请求依法驳回再审申请。本院经审查认为，方雪荣起诉请求确认东华街道办事处强制清理其位于湖底叶村毛竹地上青苗的行为违法。经原审查明，2014年3月14日，经湖底叶村村民代表会议讨论并形成决议，案涉毛竹地由集体统一收回并出资开垦，然后以组为单位按人口分到户，白种白收。同年6月，湖底叶村委与各村民小组签订了分配协议。协议第三条规定，如遇国家征收，按当时土管部门空地奖励的额度归户享受，其他的征用补偿费用归村经济合作社。第四条规定，湖底叶村所发给毛竹地不收承包款、租赁费用，如遇国家征收或村集体组织收回，农户必须无条件交回。前述事实表明，案涉毛竹地属于村集体所有并享有相应的农村土地承包经营权，方雪荣并不对案涉毛竹地享有土地承包经营权。同时对于农村土地承包经营权流转双方的权利义务，协议明确了当时土管部门空地奖励额度归户享受，其他的征用补偿费用归村经济合作社，遇国家征收或村集体组织收回，农户必须无条件交回。2017年，当地政府计划征收案涉毛竹地，和湖底叶村委签订了《征地补偿协议》和《青苗补偿协议》，为此湖底叶村村集体决定收回案涉毛竹地，按照协议约定在2017年底向各农户发放土地统征费用和青苗补偿费，湖底叶村村民也全部参加了社会保障。湖底叶村委也为方雪荣办理了有关款项的存单。因此，湖底叶村委已经通过通知和发放补偿费的方式明确表示要收回案涉毛竹地，也即触发了毛竹地分配协议中约定的“遇村级组织收回”的条件，在此情况下，包括方雪荣在内的农户必须无条件交回案涉毛竹地。截止2018年7月23日，大部分村民已领取了青苗补偿款，而后湖底叶村委将案涉毛竹地交付给当地政府，东华街道办事处因此于2019年3月18日实施了被诉清表行为，故案涉土地是由湖底叶村委依约收回后再由东华街道办事处实施清表。因在湖底叶村委依约收回后，方雪荣已经实际丧失对案涉毛竹地的占有使用权利，故收回后的被诉清表行为与其并不存在法律上的利害关系。方雪荣申请再审认为，村委会的收回行为需经集体决议，因有关收回内容已经明确约定在“毛竹地分配协议”中，且前已经村民代表会议讨论，故对该申请理由不能予以支持。方雪荣对湖底叶村委的收回或补偿不满，属于案涉毛竹地分配协议履行产生的纠纷，应循有关民事途径进行救济，故原一、二审裁定驳回方雪荣的起诉，并无不当。综上，再审申请人方雪荣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人方雪荣的再审申请。审 判 长 钱建军审 判 员 沈 妙审 判 员 夏祖银二〇二〇年九月二十七日法官助理 俞郭栋书 记 员 吕圣姻