辽宁省锦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽07行初58号 原告：凌海市李丰生物养殖场，住所地辽宁省凌海市板石沟乡锡匠沟村。 负责人：李树明，该场场长。 委托诉讼代理人：李智光，辽宁一理律师事务所律师。 被告：凌海市人民政府，住所地辽宁省凌海市青年大街**。 法定代表人：巩建波，该市市长。 委托诉讼代理人：王璐璐，该市移民局副局长。 委托诉讼代理人：柏卓林，该市法律顾问。 原告凌海市李丰生物养殖场因被告凌海市人民政府不履行移民安置补偿法定职责一案，于2020年7月16日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告凌海市人民政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告凌海市李丰生物养殖场的委托诉讼代理人李智光，被告凌海市人民政府委托诉讼代理人王璐璐、柏卓林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告凌海市李丰生物养殖场诉称，请求被告凌海市人民政府给付原告移民财产补偿费共计7489208.4元。事实与理由：2003年8月15日，李树明分别与凌海市板石沟乡板锡匠沟村、金沙锅村签订承包合同，承包荒山20年，经营饲养、淡水养殖、林木种植等。合同签订后，承包双方对承包合同四至，经营范围等，履行至今，均无争议，对本案涉及的补偿费归原告所有亦无争议。2004年5月28日，经凌海市政府调查审定李树明的鱼池实际建设情况，为李树明核发了《水域滩涂养殖证》，核定：承包经营期限：十年；用途：池塘养殖；使用水域滩涂总面积13公顷，其中，水域8公顷，滩涂5公顷。2004年9月20日，原告注册成立，属个人独资企业，投资人是李树明。实际上是李树明和李国庆共同投资，合伙经营，，注册地址为凌海市板石沟乡锡匠沟村经营范围：种鸡饲养、孵化；淡水养殖、垂钓、林木种植。2008年12月31日，辽宁省人民政府发布了《辽宁省人民政府关于锦凌水库建设工程占地及淹没区内禁止新增建设项目和迁入人口的通告》。原告所承包经营的土地在征占地范围内。此前，原告为生产经营，投入大量资金，修建了房屋、池塘及附属设施，用于鸡类饲养和观赏鱼养殖，栽植了大量葡萄树及其他各种树木。通告发布后，原告服从政府决定，等待政府安排补偿搬迀，没有再投资建设。此后，在各级政府组织的调查核量工作中，原告积极配合如实申报，但在协商补偿范围和标准时双方一直存在争议。2014年1月14日，负责移民安置工作的凌海市锦凌水库移民安置指挥部与李国庆代表原告就没有争议的部分签订协议，共计补偿3234489.90元；2019年7月17日，李树明又代表原告再次签订协议，共计补偿1802089.40元。在协商过程中，凌海市政府已经委托评估的“观赏鱼塘工程”造价损失和葡萄树、水面滩涂、搬迁补助等补偿项目，再次搁置。2019年10月10日，李国庆代表原告向国家信访局上访，陈明了协商补偿过程和补偿诉求、理由。2019年12月23日，凌海市水利工程移民管理中心（以下简称移民中心）受理了从上级部门转来的上述信访案件。2020年3月3日，移民中心作出答复意见书称：1.对鱼塘己经进行了补偿；2.认定葡萄树为新栽不在补偿范围；3.对所养鸡进行了补偿；4.对孵化器不能给予补偿；5.因没有机器设备等补偿，所以不存在搬迁费的补偿。2020年4月20日，原告不服上述答复意见书，向凌海市人民政府申请行政复议。2020年4月23日，凌海市人民政府作出信访事项复查申请不予受理决定，并告知原告到法院告诉。故原告提起本案诉讼。原告认为，原告是经依法核准登记的工商企业，所承包经营的地上树木、房屋、养殖、水面滩涂及其设施工程等合法，应受到法律的保护，其位于锦凌水库的占地范围内，应依法依规得到补偿。凌海市人民政府依锦州市人民政府锦政发[2009]47号《锦州市人民政府关于印发锦凌水库工程移民安置基本政策和补偿标准的通知》第三条第（二）项子项5之规定，被告是补偿主体，承担补偿责任。依据《锦凌水库工程移民安置基本政策和补偿标准》（以下简称47号文件）和锦州市水利工程移民管理局锦水移[2012]29号《关于锦凌水库果树补偿有关问题的通知》（以下简称29号文件），凌海市政府除了补偿凌海市锦凌水库移民安置指挥部与李树明、李国庆代表原告签订的2份补偿协议书项下补偿项目和费用外，根据47号文件第三条补偿范围和补偿原则第（一）项子项1的规定，应当对双方争议的本案下列补偿项目，承担补偿责任。一、葡萄树补偿。1.补偿标准依据：47号文件第四条补偿标准第（三）项子项2-（2）“果树根据树种和树龄按株补偿”；《补偿标准明细表》序号五项子项4；29号文件附件2（葡萄树种）。2.补偿事实依据：乡级政府核量表、县市核量表、书证和证人证言等。3.补偿费：数量22472株，标准180元/株，补偿费共计4044960元。4.移民中心认定上述葡萄树为“新栽”，根据“47号文件第三项补偿范围和补偿原则第二条”，不在补偿范围，没有事实依据。二、鱼池工程造价补偿。1.补偿标准依据：47号文件第四条补偿标准第（三）项子项1“农副业设施补偿费，按照原有设施状况、规模和标准计算”。2.补偿费：鱼池设施工程项目范围、工程造价见凌海市政府委托的评估机构调查测量范围和评估结论，估值2861210元，原告同意以最终评估价为准。三、鱼池养殖水面补偿。1.补偿标准依据：47号文件第三条补偿范围和补偿原则第（一）项子项1的规定，第四条补偿标准第（一）项子项3-（1）-I“养殖水面”补偿，对照标准明细表序号一项-19：鱼池，其中，养殖水面6000元/亩（按水面面积），鱼池荒滩100元/亩。2.补偿事实依据：《水域滩涂养殖证》（2004），确定水域滩涂总面积13公顷，其中，水域8公顷，滩涂5公顷，该证书具有法律效力。3.补偿费：（1）水面补偿：[8公顷×15亩/公顷﹣（23.6亩＋71亩）（己补偿）]×6000元/亩，计152400元。（2）鱼池荒滩补偿：5公顷×15亩/公顷×100元/亩，计7500元。合计159900元。四、搬迁补助费。1.补偿标准依据：47号文件第三条补偿范围和补偿原则第（一）项子项1之第四条补偿标准第（六）项乡村企业补偿“搬迀运输费按房屋面积80元/平方米计算。误工补助费按3个月平均工资补偿。停产补助按3个月利税的70%补偿”。考虑企业特点，综合考虑，原告只主张“搬迁运输费”补偿。2.补偿事实依据：2份补偿协议书中己经确认的房屋及对应面积。3.移民中心“因为没有机器设备等的补偿，所以不存在搬迁费的补偿”的主张没有事实和法律依据。（1）2019年7月17日补偿协议书中（表三）“其他附属物”子项5“李丰生物养殖场机器设备”，就是对机器设备的确认和补偿。（2）原告是一家个人独资企业，不是个人；原告观赏鱼的养殖特点决定了其搬迁方式更特殊，成本更高，对其搬迁损失更需要补偿。（3）对应47号文件相关条款，没有“因为没有机器设备等的补偿，所以不存在搬迁费的补偿”的规定。综上，被告凌海市人民政府应补偿原告的上述费用，现被告拒不履行法定职责，将补偿责任和标准的确定交由行政诉讼解决，故原告提起本案诉讼，请依法判决。 原告凌海市李丰生物养殖场向本院提交了以下证据：证据一、二份承包协议书及附图。证明：承包滩地事实及范围规模。证据二、2004年5月28日水域滩涂养殖证。证明：依法核定的水域和滩涂的实际面积。证据三、2019年10月10日关于凌海市李丰生物养殖场移民补偿问题的上访信；2020年1月14日凌水移访实告字[2019]9号凌海市水利工程移民管理局信访事项实体性受理告知书；凌水移访答复字[2020]1号信访事项答复意见书；凌水移访答复字[2020]3号；2020年4月20日复议申请书；信访事项复查申请不予受理告知书凌政信复办审不予字[2020]7号。证明：信访过程及诉求和行政机关的答复意见，凌海市人民政府信访事项告知书中明确表述应当到当地人民法院依法告诉，所以被告答辩称并非是答辩人让原告争议由行政诉讼解决与书面答复是矛盾的。证据四、2014年1月14日锦凌水库工程移民安置及补偿协议书，2019年7月17日锦凌水库工程移民安置及补偿协议书。证明：行政机关已经补偿的项目范围和数额。证据五、葡萄苗采购收据、栽植证明、所属乡政府领导证明。证明：葡萄树栽植时间在2008年底征收土地公告发布前，这份情况说明了葡萄树的栽植时间是在2003年至2006年之间，树木在2万多株，与原告主张的时间和数量基本吻合。证据六、辽宁秉诚价格评估情况说明。证明：鱼池工程造价损失经移民中心委托评估已纳入补偿范围及相应数额。证据七、锦水移[2012]29号关于锦凌水库果树补偿有关问题的通知；锦政发[2009]47号锦州市人民政府关于印发锦凌水库工程移民安置基本政策和补偿标准的通知；证明提出补偿的法规依据。 经庭审质证，被告对原告提交的证据的质证意见如下：对证据一、证据二，不同意其证明目的。对证据三，真实性无异议，按信访条例规定，凡是可以仲裁和提起诉讼的不属于信访范围，按行政复议法的规定复议机关不受理原告方的复议申请是有法律依据的，也就是说原告和被告的补偿争议通过诉讼解决是必经程序。对证据四没有异议。证据五不予认可，无真实性、关联性。证据六真实性、合法性、关联性均不予认可。证据七无异议。 被告凌海市人民政府辩称，一、并非答辩人让原告争议由行政诉讼解决。原告诉状所称被告拒不履行法定职责，将补偿责任交由行政诉讼解决不是事实。原告对水利工程移民管理部门的信访答复意见书不服，向凌海市人民政府申请行政复议，行政复议办公室以“不属于行政复议受案范围”为由，决定不予受理，并不是凌海市人民政府告诉原告，此争议由行政诉讼解决。二、针对原告的诉求，我们的答复意见是：（一）关于葡萄树补偿。原告诉状所称葡萄树，一部分属于抢栽抢种的是2008年12月31日以后发生的，根据锦政发[2009]47号文件第三条第（一）项第二目规定“以后发生的一切实物量不计入补偿范围”。（二）关于鱼池工程造价补偿。根据锦政发[2009]47号文件的附件《锦凌水库工程征地及移民补偿标准明细表》第三条第19项的规定，对原告李国庆已进行了补偿，其中养殖水面23.6亩，每亩6000元，即141600.00元，对李树明得71亩，计426000.00元。诉状所称鱼池荒滩5公顷不存在。既然有水面，就不是荒滩。（三）关于搬迁补助费。在李树明以奖代补协议中，已获得拆迁房奖励2万元，这是原告自己选择的。所以原告不能再要搬迁运输费。原告方已分别于2014年1月14日，2019年7月17日，两次与凌海市锦凌水库移民安置指挥部签订补偿协议，且协议已履行完毕。现在又提出新的补偿要求，没有事实依据，请法院驳回原告的诉讼请求。 被告凌海市人民政府向本院提交了以下证据：证据一、锦政发[2009]47号锦州市人民政府关于印发锦凌水库工程移民安置基本政策和补偿标准的通知；锦水移[2012]29号关于锦凌水库果树补偿有关问题的通知。证明我们整个工作是按文件的标准进行的。证据二、两份补偿协议：2014年1月14日锦凌水库工程移民安置及补偿协议书，2019年7月17日锦凌水库工程移民安置及补偿协议书。证明：涉案项目都是根据47号文件和评估报告来的，原告方已经分别领取。我们认为有些证据都是后补的。证据三、照片和证人证言。证明：原告有一部分葡萄树是抢栽抢种的。证据四、李树明移民安置补偿档案（部分），证明：关于原告（李树明）移民安置补偿档案，证明答辩状中关于奖励部分和池塘补偿及葡萄树补偿。 原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据一，真实性关联性无意见，但是不能证明被告履行了法定职责。对证据二，三性无异议。证据三，三性有异议。1.被告没有举证证明上述照片拍摄于原告处，也不能证明照片的拍摄时间；2.照片如果是真实的且是2010年7月形成的，也不能从照片就得出葡萄树系抢栽，政府发布文件时间是2008年12月31日，而被告主张的核量时间是2010年7月，所以一年半以后的照片不能反映一年半以前的树木真实情况。对证人证言。1.证人不具有证人身份，因为他的身份是凌海市人民政府的指派的工作人员，所作出的意见和态度与今天被告两位代理人身份和意见是一致的；2.证人不具有鉴定人的资格，因此其所证实的在核量现场作出的对葡萄树系抢栽的结论不具有鉴定结论的意义。参加核量的人员应在核量表上签字，现证人受凌海市人民政府的委派，但是核量表上并没有这些5级人员的签字。对证据四。证据的真实性没有异议，但我们认为这不是证据的全部，其中关于核量表中关于葡萄树树龄10年205棵实际上与证人所证实的是矛盾的，证人说是葡萄树全部是新栽，我的当事人讲是看到了凌海市移民局保管的2万2千多株葡萄树的核量表并且在核量表中做了括号，括号内写有新栽两字，但该表没有经过原告的签字认可，只是在信访过程中看到这张表，所以我们认为被告方回避核量表中关于葡萄树的具体棵数，回避了原告人没有签字认可，并因此拒绝提供该核量表。同时我们也看到实际上核量表与两份协议中所补偿的具体项目也并不完全吻合。关于水面补偿问题，我们认为政府发布公告在2008年12月31日，具体核量的时间是2013年11月18日，由此说明在政府禁止原告方继续生产经营的情况下，4年以后被告才进行核量，所以实际养殖水面较政府核发的养殖水面缩小，不是原告造成的，应当以政府在2008年12月31日前核准的养殖水面以及滩涂面积作为补偿的依据，政府没有补偿的部分在这次补偿中应当补偿差额。关于养鱼池的工程设施补偿。我们认为47号文件中有关农业设施的补偿和被告已作出的鱼池面积补偿是两回事，设施的补偿是指工程造价，而养鱼池面积的补偿是指对养殖的鱼在经营方面作出的经营损失补偿，所以以同一的鱼池面积做标准，同时被告已经同意对该工程造价进行补偿，才委托了秉诚公司进行评估。后期只是由于负责此项工作的副市长工作调动被告才将葡萄树的补偿、鱼池工程设施的补偿置之不理。 经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告提交的证据能够佐证本案相关事实，本院对上述证据的证明效力予以确认。但对原告证据五中所属乡政府领导证明材料，因证人未出庭，不具有言辞证据合法性，故对该项证据，不予确认。对被告提交的证据一、证据二与原告提交的证据一致，且原告无异议，能够佐证本案相关事实，本院对上述证据的证明效力予以确认。被告证据三中照片因不符合证据法定形式，因证人为被告工作人员，与被告有利害关系，故本院对证据三不予采信。对被告证据四，该组证据不完整，且有涂改，能够佐证本案相关事实，但对其证明目的不予采信。 本院依据上述有效证据，认定事实如下：2003年8月15日，李树明分别与凌海市板石沟乡板锡匠沟村、金沙锅村签订承包合同，承包荒山20年，用于饲养、淡水养殖、林木种植等经营。 2004年5月28日，经被告凌海市人民政府调查审定原告经营的池塘养殖实际建设情况，为李树明核发了水域滩涂养殖证，载明:承包经营期限：十年；用途：池塘养殖；使用水域滩涂总面积13公顷，其中，水域8公顷，滩涂5公顷。 2004年9月20日，原告凌海市李丰生物养殖场注册成立，企业类型为个人独资企业，，注册地址为凌海市板石沟乡锡匠沟村投资人为李树明。该企业由李树明和李国庆共同投资、合伙经营，经营范围：种鸡饲养、孵化；淡水养殖、垂钓、林木种植。为生产经营，原告修建了房屋、池塘及附属设施，用于鸡类饲养和观赏鱼养殖，并栽植了葡萄树及其他种类树木。 2008年12月31日，辽宁省人民政府发布了《辽宁省人民政府关于锦凌水库建设工程占地及淹没区内禁止新增建设项目和迁入人口的通告》。原告企业位于锦凌水库工程移民安置范围内。 2013年11月18日，凌海市锦凌水库移民安置指挥部组织人员对原告进行实物量核查，作出板石沟乡金沙锅村（屯）个人实物量核查表。该核查表第一页载明，房屋36平及72平……养殖水面71亩（手写），该核查表第二页对林业树木及果树的树龄和数量进行了核查，但无监理人、包村负责人、核量负责人、村负责人签字。 2014年1月14日，凌海市锦凌水库移民安置指挥部与原告代表李国庆签订协议锦凌水库工程移民安置及补偿协议书，凌海市锦凌水库移民安置指挥部支付原告一次性货币补偿费总计3234489.90元。具体补偿项目包括：房屋及附着物补偿3121989.90元；林木补偿112500.00元。同日，双方又签订锡匠沟村以奖代补协议，其中大棚奖励101434.20元，正房奖励1079277.50元，偏房奖励298090.00元，奖励金额共计1478801.70元。 2019年7月17日，凌海市锦凌水库移民安置指挥部与原告代表李树明签订锦凌水库工程移民安置及补偿协议书，凌海市锦凌水库移民安置指挥部支付原告一次性货币补偿费总计1802089.40元。具体补偿项目包括：房屋及附着物补偿967684.40元；果树补偿743955.00元；林木补偿36450.00元；乡村企（事）业单位其他补偿费54000.00元。同日，双方又签订金沙锅村以奖代补协议，其中大棚奖励34500.00元，正房奖励37800.00元，偏房奖励78800.00元，拆房奖励20000.00元，奖励金额共计171100.00元。 2019年10月10日，原告以被告涉案安置补偿项目存在遗漏且补偿不合理为由，原告代表李国庆向国家信访局信访。后，国家信访局将原告的信访诉求信件逐级转至凌海市水利工程移民管理局（中心）。2019年12月23日，凌海市水利工程移民管理局作出（凌水移访实告字[2019]9号）信访事项实体性受理告知书，决定将李国庆反映的问题予以受理。 2020年3月3日，凌海市水利工程移民管理中心作出（凌水移访实告字[2019]9号）行政处理答复意见书。该答复意见书主要内容为：1.对涉案鱼塘己经进行了补偿；2.涉案葡萄树不在补偿范围；3.已对涉案种鸡进行了补偿；4.因不存在孵化器，不能给予补偿；5.因没有机器设备等补偿，所以不存在搬迁费补偿。2020年4月20日，原告不服上述答复意见书，向被告申请行政复议。2020年4月23日，被告作出信访事项复查申请不予受理决定。 另查明，2020年4月15日，辽宁秉诚价格评估有限公司锦州分公司出具说明称，其受凌海市水利工程移民管理中心委托，对原告所有的观赏鱼塘工程费用进行了预评估，预评估额为2861210元。凌海市水利工程移民管理中心对该预评估报告没有使用，庭审中被告对该情况未作出合理的解释说明。 现原告以被告在涉案锦凌水库移民安置过程中存在遗漏项目未予补偿问题，且被告拒不履行移民安置补偿法定职责为由，提起本案诉讼。 本院认为，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（2017修订）》（以下简称补偿和移民安置条例）第五条第三款、第三十二条，《锦凌水库工程移民安置基本政策和补偿标准》（以下简称锦政发[2009]47号文件）第三条第（二）项第5项的规定，本案中，被告凌海市人民政府负责涉案锦凌水库工程移民安置的组织和领导工作，具有直接全额兑付移民财产补偿费用的法定职责。 原告凌海市李丰生物养殖场位于涉案锦凌水库工程建设征地范围之内，被告应对原告企业所有的树木、房屋、养殖、水面滩涂及其农副业设施等移民财产按照锦政发[2009]47号文件规定的标准进行征收并给予补偿。《补偿和移民安置条例》第五十五条规定，在征地补偿和移民安置过程中，移民认为其合法权益受到侵害的，可以依法向县级以上人民政府或者其移民管理机构反映，县级以上人民政府或者其移民管理机构应当对移民反映的问题进行核实并妥善解决。本案中，原告通过信访的方式向国家信访局反映，凌海市水利工程移民管理局（中心）在涉案锦凌水库移民安置过程中对原告企业的财产存在遗漏登记并造成补偿不合理的问题，凌海市水利工程移民管理局（中心）依法应当行使行政管理职权，进行调查核实并妥善解决。被告凌海市人民政府作为凌海市水利工程移民管理局（中心）的上级行政机关，其处理移民反映的问题更是其职责所在，应当对原告的诉请在调查核实后作出是否予以补偿的行政处理决定。 （一）关于葡萄树补偿问题。经查，在涉案锦凌水库移民安置补偿过程中，因凌海市锦凌水库移民安置指挥部在进行实物量核查时，所作出的核查表第二页对林业树木及果树的树龄和数量虽然进行了核查，但无监理人、包村负责人、核量负责人、村负责人签字，故对于原告企业种植的葡萄树是否存在抢栽抢种的情况没有证据证明。（二）关于鱼池工程造价补偿问题。根据锦政发[2009]47号文件第四条补偿标准第（六）项企业乡村单位补偿费及第（三）项子项1的规定，农副业设施补偿费，按照原有设施状况、规模和标准计算。现原告用于农副业生产的工程设施（观赏鱼塘工程）已经凌海市水利工程移民管理中心委托辽宁秉诚价格评估有限公司锦州分公司进行了预评估，但该评估结果未予使用，且庭审中被告对该情况未作出合理的解释说明，故被告认为“鱼池项下的养殖水面和鱼池荒滩已包含鱼池工程造价的补偿”的抗辩理由不能成立。（三）关于（企业）搬迁费补偿问题。根据锦政发[2009]47号文件第四条补偿标准第（六）项乡村企业单位补偿费的规定，搬迁运输费按房屋面积80元/平方米计算。原告凌海市李丰生物养殖场，属于乡村企业，应享有搬迁费用的补偿。庭审中被告认为“搬迁费在已奖代补协议中已经以拆房奖励2万元予以补偿”的抗辩理由，因不符合上述文件规定，故不予采信。综上，本院认为，凌海市水利工程移民管理局（中心）对原告反映的在移民安置补偿过程中存在遗漏项目未予补偿的问题，按照信访事项对待并依照《信访条例》予以处理实为不妥，侵犯了原告作为企业合法拥有的移民财产安置补偿权益。同时，原告在向凌海市水利工程移民管理局（中心）反映上述问题过程中提供的用以证明其财产存在遗漏补偿的相关证据材料，凌海市水利工程移民管理局（中心）应当结合这些证据材料进一步调查核实并作出实质行政处理决定，不能简单地以“鱼塘、种鸡已经补偿，葡萄树不在补偿范围内，（种鸡）孵化器不存在、没有机器设备”等理由答复不予补偿。原告作为涉案锦凌水库工程建设征地范围内的企业移民，其所有的移民财产是否存在遗漏补偿情况、是否应当予以补偿、补偿数额多少均属被告凌海市人民政府移民管理行政机关行使行政职权所要解决的事项，故涉案财产补偿项目、补偿标准及数额应由被告凌海市人民政府依法先行作出裁量，不宜由人民法院直接作出判决。现被告凌海市人民政府以“应当通过诉讼途径解决”为由，对原告之复查申请不予受理，故被告凌海市人民政府对原告反映其企业财产遗漏补偿项目并要求予以补偿的问题未能依法妥善解决并作出具体行政行为，违反了上述法律规定，本院予以纠正。因此，原告提起本案诉讼，于法有据，本院予以支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下： 责令被告凌海市人民政府自本判决发生法律效力之日起六十日内对原告凌海市李丰生物养殖场依法履行移民安置补偿的法定职责。 案件受理费50元，由被告凌海市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  张学毅 审判员  李 勇 审判员  闻 伟 二〇二〇年九月十八日 法官助理张睿 书记员张睿