河南省鹤壁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫06行终55号上诉人（原审被告）淇县人民政府，住所地淇县人民路**。法定代表人马海澎，职务县长。委托代理人冯晓东，淇县司法局干部。委托代理人李伏磊，河南大正永衡律师事务所律师。上诉人（原审被告）淇县城市管理和综合执法局，住所地淇县红旗路中段**。法定代表人冯奇，职务局长。副职负责人刘增生，该局副局长。委托代理人李淑红，该局工作人员。委托代理人郭庆红，河南岩石律师事务所律师。上诉人（原审被告）淇县住房和城乡建设规划局，，住所地淇县同济大道**法定代表人宋树军，职务局长。副职负责人张保忠，该局副局长。委托代理人王峰，该局工作人员。被上诉人（原审原告）孙红梅，女，1975年4月2日出生，汉族，住淇县。委托代理人张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。上诉人淇县人民政府、淇县城市管理和综合执法局（以下简称淇县城管局）、淇县住房和城乡建设规划局（以下简称淇县住建局）因与被上诉人孙红梅城市建设管理行政处罚一案，2020年6月22日，浚县人民法院作出（2019）豫0621行初20号行政判决，淇县人民政府、淇县城管局、淇县住建局不服原判，向本院提起上诉。2020年7月21日，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。浚县人民法院查明：孙红梅系淇县朝歌街道上关村村民。孙红梅房屋因本地关于上关北区、护城河、龙须沟、中山街（文昌阁）、淇河路南延、云梦大道东段（高速口）及朝歌尚都二期改造搬迁项目被纳入征收拆迁范围。孙红梅未能达成拆迁补偿协议。2018年12月18日，淇县城管局、淇县住建局依据《河南省人民政府关于在淇县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，经批准立案调查，作出了《调查违法建筑通知书》，并于同日留置送达。2018年12月24日作出《淇县城市管理和综合执法局拟行政处罚告知书》，并同日向孙红梅留置送达。后于2018年12月28日依据《城乡规划法》第六十四条、《行政处罚法》第二十九条第二款、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十四条的规定，作出了淇综罚决〔2018〕163号《拆除决定书》，载明“你于2003年前后未取得建设工程规划许可证，在上关村集体土地上建筑房屋，建筑面积共计：303.13平方米，现用于居住。你至今未取得建设工程规划许可证，属于违法行为的持续，且因上关村已纳入我县拆迁改造范围，也无法补办建设工程规划许可证。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十四条的规定，本机关拟对你作出责令限期自行拆除违法建筑物（房屋）的行政处罚。但鉴于过去规划执法不规范，仍同意按照《上关北区、护城河、龙须沟、中山街（文昌阁项目）淇河路南延、云梦大道东段（高速口）及朝歌尚都二期改造搬迁补偿安置方案》对你进行补偿。限你在2019年1月2日前，将你建设的违法建筑拆除完毕，否则，淇县城市管理和综合执法局将组织执法人员强制拆除，拆除费由你承担”。孙红梅在法定期限内向淇县人民政府提出行政复议申请。2019年1月2日，淇县城管局、淇县住建局作出淇综催字〔2019〕163号《责令限期拆除处罚催告通知书》。1月6日，作出淇综强决字〔2018〕第163号《强制拆除违法建筑决定书》。1月8日诉争房屋被拆除。淇县人民政府经过复议，于2019年4月1日作出淇政复决〔2019〕2号《行政复议决定书》，维持淇综罚决〔2018〕163号《拆除决定书》。2019年3月孙红梅以淇县人民政府、淇县朝歌街道办事处、淇县住建局、淇县城管局为被告，要求确认四被告强行拆除房屋行为违法，鹤壁市中级人民法院立案审理。2019年4月孙红梅又以淇县城管局、淇县住建局为被告提起诉讼，要求确认强拆决定违法。后浚县人民法院以孙红梅重复起诉为由，作出（2019）豫0621行初5号裁定，裁定驳回起诉。孙红梅不服，向鹤壁市中级人民法院提起上诉。鹤壁市中级人民法院审理后依法作出（2019）豫06行终43号裁定，驳回上诉，维持原裁定。鹤壁市中级人民法院审理的孙红梅诉淇县人民政府等四被告确认强拆行为违法一案，鹤壁市中级人民法院于2019年7月12日作出（2019）豫06行初15号判决，判决“确认淇县人民政府2019年1月8日强制拆除孙红梅房屋的行为违法”。淇县人民政府不服向河南省高级人民法院提起上诉，河南省高级人民法院认为案件应以浚县人民法院审理的本案为依据，裁定撤销鹤壁市中级人民法院的（2019）豫06行初15号判决，发回重审。另查明：1995年12月18日，王得福取得淇集建（95）字第50901314号集体土地建设用地使用证。该证载明用地面积192平方米，标准面积133.34平方米，超标准面积58.66平方米。王光军系王得福的儿子，王光军与孙红梅系夫妻关系。浚县人民法院认为：一、关于淇县城管局、淇县住建局的主体资格问题。根据2013年1月5日河南省人民政府豫[2013]6号文件《河南省人民政府关于在淇县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》：“省政府同意在淇县城区开展城市管理相对集中行政处罚工作”“二、淇县城区城市管理相对集中行政处罚权的范围：……（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。淇县城管局、淇县住建局有联合作出城市规划方面的行政处罚权，故淇县城管局、淇县住建局具有适格执法主体资格。关于孙红梅的主体资格问题。本案案涉房屋是在王得福宅基地上建造的，王光军系王得福的儿子，王光军与孙红梅系夫妻关系，孙红梅系王得福的儿媳，孙红梅具有原告主体资格。二、关于淇县城管局、淇县住建局作出的163号拆除决定合法性问题。本案争议的案涉房产是孙红梅家的老宅，孙红梅虽然没有建设规划许可证，但持有1995年王德福取得的集体土地建设用地使用证。淇县城管局、淇县住建局在调查过程中未能查明孙红梅的违法建设过程和后果，即未查明孙红梅的违法建筑面积和合法建筑面积。尽管孙红梅在调查过程中可能存在对抗行为而未提供自己宅基地和房屋的相关批准证件，但不能免除淇县城管局、淇县住建局全面调查的职责。淇县城管局、淇县住建局于2018年12月28日作出的163号《拆除决定书》及事实不清，证据不足。三、淇县城管局、淇县住建局作出的行政行为是否撤销的问题。淇县城管局、淇县住建局作出163号《拆除决定书》的行政行为违法，孙红梅诉请撤销行政行为，由于涉案房屋已被强制拆除，且已纳入上关北区、护城河、龙须沟、中山街（文昌阁）、淇河路南延、云梦大道东段（高速口）及朝歌尚都二期改造搬迁项目征收拆迁范围，如果判决撤销，则会给社会公共利益造成重大损害，或可能增加行政单位重新作为的工作累赘。故，确认淇县城管局、淇县住建局作出163号《拆除决定书》违法，孙红梅请求撤销163号《拆除决定书》不予支持。四、淇县人民政府的复议决定是否撤销问题。淇县人民政府在复议过程中，未全面审查，特别是未对孙红梅提供的复议理由进一步审查。故作出的淇政复决字（2019）2号《行政复议决定书》事实不清，其行为不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，应予以撤销。浚县人民法院判决，一、确认淇县城市管理和综合执法局、淇县住房和城乡规划建设局作出的淇综罚决〔2018〕163号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》违法。二、撤销淇县人民政府作出的淇政复决〔2019〕2号《行政复议决定书》。案件受理费50元由淇县城市管理和综合执法局、淇县住房和城乡规划建设局承担。淇县城管局上诉称，1、原审判决认定事实不清。孙红梅提供的集体土地建设用地使用证，该土地2004年纳入到城市规划范围，根据法律规定，凡未取得规划许可证或者不按规划许可证内容进行建设，均属违法建设。孙红梅提供的土地证证载面积为192平方米，实际建筑面积303.13平方米，孙红梅未办理行政许可，超出部分应为违法建筑。2、淇县城管局作出的《拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确。孙红梅在行政复议时才提供集体土地建设用地使用证，在一审庭审时才提供房产证，其未在行政程序中提出，法院不应当采纳其证据。请求二审法院撤销原审判决，驳回孙红梅的诉讼请求；案件受理费由孙红梅负担。淇县住建局上诉称，1、原审未分清行政强制和行政处罚的性质属认定事实不清。2019年1月6日，淇县住建局的强制拆除是行政强制措施，是强制执行，不属于行政处罚。2、孙红梅的证据人民法院不应予以采信。孙红梅在行政复议时才提供1995年集体土地使用证和2005年房产证，孙红梅未在行政程序中提交证据，淇县住建局认定孙红梅违规行为事实清楚，适用法律正确。请求二审法院撤销一审判决，发回一审法院重审或改判驳回孙红梅的诉讼请求。淇县人民政府上诉称，1、原审判决认定事实不清。孙红梅在1995年取得土地使用证，证载面积192平方米，2003年以后，孙红梅没有取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建设面积为303.13平方米，属于违法建筑，故淇县人民政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。2、原审判决适用法律错误。未取得建设工程规划许可证或未按照许可证规定进行建设的两种情形，均属违法建筑。原审判决撤销复议决定属于适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，裁定驳回孙红梅的起诉。孙红梅答辩称，原判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回三上诉人的上诉，维持原判。本院审理查明的事实与原审判决认定事实一致。本院认为，对于因历史原因没有办理房屋产权证的无证房屋，行政机关应当在综合考量没有办理产权登记的历史原因、土地价值、房屋来源、房屋用途和周边房屋市场价格等因素，不能一概认定无证房屋为违法建筑。本案中，涉案土地属于集体建设用地，是王得福德宅基，孙红梅为王得福儿媳，依法享有集体土地使用权证，享有占有、使用和取得收益权的权利。淇县城管局、淇县住建局应依据历史原因和没有办理行政审批外建筑物的因素，充分调查、取证后做出认定，淇县城管局、淇县住建局未查明孙红梅的违法建筑面积和合法建筑面积作出认定，显属不当。行政强制是指行政机关为了实现行政目的，依据法定职权和程序作出的对行政相对人的人身、财产和行为采取的强制性措施。行政强制的基本原则是合法性、适当原则。淇县城管局、淇县住建局未遵循行政强制的法定程序，作出的淇综罚决〔2018〕163号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》违法。故淇县城管局、淇县住建局关于原审判决认定事实不清、原审未分清行政强制和行政处罚关系的上诉理由不能成立，本院不予支持。行政复议是与行政行为具有法律上利害关系的人认为行政机关所作出的行政行为侵犯其合法权益，依法向具有法定职权的行政机关申请复议，由复议机关对被申请行政行为合法性、合理性审查并作出决定的活动和制度。行政复议时行政机关实施的被动行政行为，兼具行政监督、行政救济和行政司法的特征和属性。本案中，孙红梅提出行政复议后，淇县人民政府应当对淇县城管局、淇县住建局作出行政行为的合法性、合理性进行审查，同时也应对孙红梅提交的证据予以审查。淇县人民政府未作全面审查，作出的复议决定认定事实不清，应予撤销。故淇县人民政府关于原审判决认定事实不清的上诉理由也不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人淇县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  孙长付审判员  窦建文审判员  魏方方二〇二〇年九月二十三日书记员  骆晓璐附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……