浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行初137号原告黄茶花，女，1948年5月1日出生，汉族，住浙江省文成县。原告胡从科，男，1945年9月18日出生，汉族，住浙江省文成县。原告陈学界，男，1937年2月16日出生，汉族，住浙江省文成县。上述原告的委托代理人胡永林，男，1946年7月23日出生，汉族，住浙江省文成县。上述原告的委托代理人曾又坤，浙江楷正律师事务所律师。被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路**。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人金超。委托代理人刘吉平。原告黄茶花、胡从科、陈学界因诉被告浙江省人民政府（简称浙江省政府）土地行政批准及行政复议一案，于2020年2月27日向本院提起行政诉讼。经原告补正，本院于2020年4月7日受理后，依法组成合议庭，于同年5月29日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人胡永林、曾又坤，被告浙江省政府的委托代理人金超、刘吉平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2012年5月25日，浙江省政府作出浙土字A[2011]-0848号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称被诉审批意见），同意批准文成县2011年度计划指标第六批次建设用地14.7473公顷（农用地转用13.5811公顷，其中10.1451公顷已经温州市政府批准；征收集体土地14.7373公顷）。黄茶花、胡从科、陈学界等人不服，向浙江省政府提起行政复议。2020年2月3日，浙江省政府作出浙政复[2019]586-2号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉审批意见批准文成县2011年度计划第六批次涉及政府公开出让土地（玉壶上村1）地块建设用地的行政行为。原告黄茶花、胡从科、陈学界起诉称：原告系玉壶镇上村村民。玉壶镇政府共上报征收75多亩村集体土地，但系将同一项目拆分三次上报，骗取省政府的征地批文，其中包括了被诉审批意见。征收涉案土地属于商业房地产开发，不是为了公共利益，不符合征收条件。征收没有对拟征土地的调查结果经被征地农村集体经济组织和农户确认，也没有将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。在征地之前没有告知被征地农民申请听证的权利，且村委会在未召开村民代表会议的情况下签订《征地补偿协议书》，程序违法。根据《文成县征收农民集体土地管理办法》（文政法〔2009〕48号）第十三条规定，耕地补偿费最低为4.3万元/亩，但拟定的涉案补偿方案的补偿标准为1.8万元/亩，明显过低，且被征地农民没有得到合法妥善安置。综上，请求撤销被诉审批意见、被诉复议决定。原告向本院提供如下证据：1.原告的居民身份证及农村土地承包经营权证，以证明原告身份、被诉审批意见所征收的土地包含原告的承包土地。2.快递面单，以证明原告申请行政复议。3.由原告等村民签名的《行政复议决定书中答复》，以证明文成县政府针对原告的复议申请作出答复后，原告等村民所发表的意见。4.政府信息公开答复函，以证明原告为获取涉案征收材料申请政府信息公开。5.文成县国土资源局关于征地补偿安置方案的公告，以证明公告的内容虚假，且没有张贴公示及告知。6.关于同意玉壶镇上村村征地补偿安置方案的批复、建设用地项目呈报材料“一书三方案”，以证明涉案土地征收的相关材料。7.2012年玉壶镇政府收回重复征地补偿款票据，以证明玉壶镇政府利用职权以虚假信息获取征地批复。8.2016年5月11日玉壶镇政府出具的垫付资金证明，以证明涉案土地系玉壶镇政府征收。9.财务账册信息，以证明被告称已召开村民代表大会不实。10.由原告等村民签名的《说明如下》，以证明时任村委会主任拟定虚假材料以获得征地审批。被告浙江省政府辩称：一、原告提起本案诉讼已超出起诉期限。被告作出被诉审批意见后，文成县政府、原文成县国土资源局分别在所在村张贴征收土地公告、征收补偿安置方案公告，并向村委会送达，在公告期满之日起应视为原告已经知道被诉审批意见内容，原告提起本案诉讼已超过法定期限。同时，根据行政诉讼法第四十六条规定，原告提起本案诉讼已超过五年的最长法定期限。二、被诉审批意见及被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。被诉审批意见涉及文成县黄坦镇等6个乡镇14个村共17个地块，其中涉及征收文成县玉壶镇上村集体土地1.7421公顷，该地块涉及征收原告黄茶花等3人使用的集体土地。2011年7月，文成县测绘大队对涉案地块进行勘测定界，并出具勘测定界技术报告。2011年9月5日，原文成县国土资源局向玉壶镇上村送达《听证告知书》，告知拟征收地块的面积、征地补偿安置方案，以及在5个工作日内可申请听证等事项。在规定期限内，玉壶镇上村未提出听证要求。2011年9月7日，玉壶镇上村召开村民代表会议，讨论土地征收事宜。2011年9月14日，文成县征地事务所与文成县玉壶镇上村村委会签订《征地补偿协议书》。2011年11月18日，原文成县规划建设局对涉案批文出具规划选址意见，确认涉案地块选址符合规划要求。同日，原文成县国土资源局对涉案地块进行实地踏勘，确认涉案地块现场未发现未批先动工现象。原文成县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案），经文成县政府同意后上报审批。被告于2012年5月25日作出被诉审批意见，程序合法。原告以征地程序违法为由，请求撤销被诉审批意见，缺乏依据。原告提出的征地补偿问题，系在征地批准后市、县人民政府及其土地行政主管部门组织实施过程中予以解决，并不影响被诉审批意见的合法性。因此，被诉复议决定维持被诉审批意见正确。三、被告作出被诉复议决定程序合法。被告2019年10月24日收到原告的行政复议申请，同年11月11日经补正后受理，并依法延长30日的复议期限，2020年2月3日作出被诉复议决定，程序合法。综上，请求驳回原告的起诉。被告浙江省政府向本院提供如下证据及依据：1.建设用地审批意见书；2.建设用地呈报说明书；3.农用地转用方案；4.补充耕地方案；5.土地征收方案；6.建设用地审查报告；7.建设用地汇总表；8.社会保障措施落实情况表；9.听证告知及送达回执、张贴记录表、放弃听证说明；10.村民（代表）会议纪要；11.征地补偿安置协议书；12.土地利用总体规划局部图、土地利用现状局部图、规划选址意见、勘测定界图。以证明被诉审批意见事实清楚、适用法律依据正确、程序合法。13.玉壶镇上村村委会出具的情况说明，以证明原告与本案具有利害关系。14.行政复议申请书及邮寄凭证；15.补正通知书及邮寄凭证；16.补正材料及邮寄凭证；17.受理、答复、延期通知书及邮寄凭证；18.行政复议决定书及邮寄凭证。以证明被诉复议决定程序合法。19.征收土地公告及张贴记录表，征地补偿安置方案公告及张贴记录表，张贴照片。以证明原告提起本案诉讼已超过起诉期限。20.法律依据为土地管理法第四十四条、第四十五条、土地管理法实施条例第二十条、行政复议法第十七条、第三十三条、第二十八条、第三十一条。经庭审质证，对当事人提供的证据认证如下：原告提供的证据3、证据9属于包括原告等村民对案件处理所发表的意见，本质上属于当事人陈述，本院不作认定；证据7-8与本案无关联性，本院不作认定；原告提供的证据5与被告提供的证据19中的征地补偿安置方案公告相同，本院予以采信，至于是否已经张贴需要结合被告提供的证据进行综合认定。原告提供的其余证据，本院经审查，均予以采信。被告提供的证据1-8、12-18，原告对证据的真实性均无异议，经审查，本院均予以采信。对被告提供的证据9-11，原告均有异议，本院认为，张贴公告的事实应附相对应的照片或者视频资料予以证明，被告在本案中没有提供相对应的照片或者视频予以证明，存在瑕疵，但鉴于村委会已出具放弃听证说明，且承认已张贴，结合张贴记录表，可认定当时已张贴公告听证告知书的事实，本院对被告提供的证据9予以采信。证据10村民（代表）会议纪要已加盖村委会印章，符合形式要件，且有2019年12月4日出具的村民（代表）会议纪要情况说明予以印证，本院予以采信。被告提供的证据11征地补偿安置协议书，本院予以采信。被告提供的证据19中的照片只反映公告内容，不能反映张贴的具体情况，故凭证据19不能证明当时原告已知道公告的内容，不能证明待证事实。经审理查明：为实施城市规划，文成县人民政府拟申请文成县2011年度计划指标第六批次建设用地14.7437公顷。该批次建设用地涉及文成县黄坦镇等6个乡镇14个村共17个地块，其中涉及征收文成县玉壶镇上村集体土地1.7421公顷（耕地1.5604公顷、交通用地0.0499公顷、水域及水利设施用地0.0401公顷、特殊用地0.0917公顷），拟用于政府公开出让地块（玉壶上村1）。该地块涉及征收黄茶花、胡从科、陈学界使用的承包土地。2011年7月，文成县测绘大队对涉案地块进行勘测定界，并出具勘测定界技术报告。2011年9月5日，原文成县国土资源局向玉壶镇上村送达《听证告知书》，告知拟征收地块的面积、征地补偿安置方案，以及在5个工作日内可申请听证等事项。在规定期限内，玉壶镇上村未提出听证申请。2011年9月7日，玉壶镇上村村委会出具村民（代表）会议纪要，纪要内容为该村于同日召开村民代表会议，讨论土地征收事宜，同意拟定的征收补偿标准和安置方式等。2011年9月14日，文成县征地事务所与文成县玉壶镇上村村委会签订《征地补偿协议书》，对征地面积、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定。2011年11月18日，原文成县规划建设局对涉案批文出具规划选址意见，确认涉案地块选址符合规划要求。同日，原文成县国土资源局对涉案地块进行实地踏勘，确认涉案地块现场未发现未批先动工现象。2011年11月18日，原文成县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案），经文成县人民政府同意后上报审批。浙江省政府于2012年5月25日作出浙土字A〔2011〕-0848号《浙江省建设用地审批意见书》（即被诉审批意见），批准文成县2011年度计划指标第六批次建设用地14.7437公顷（农用地转用13.5811公顷，其中10.1451公顷已经温州市政府批准；征收集体土地14.7373公顷）。2012年6月6日，文成县人民政府发布《关于征收土地的公告》，原文成县国土资源局发布《关于征地补偿安置方案的公告》。原告黄茶花等人不服，向浙江省政府申请行政复议，请求撤销被诉审批意见。浙江省政府于2019年10月24日收到行政复议申请材料，经原告黄茶花等人于2019年11月11日补充材料，并于同月13日受理。2020年1月3日决定延长30日复议期限。浙江省政府于2020年2月3日作出被诉复议决定，决定维持被诉审批意见批准文成县2011年度计划第六批次涉及政府公开出让土地（玉壶上村1）地块建设用地的行政行为，并邮寄送达给原告黄茶花等人。原告黄茶花等人不服，提起本案诉讼。另查明，案外人胡永林向文成县自然资源和规划局申请政府信息公开，该局于2019年9月10日作出政府信息公开答复函，其中公开了被诉审批意见。原告黄茶花等人称自胡永林收到该答复函后才知道被诉审批意见的内容。本院认为：根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点如下：一、原告提起本案诉讼是否超过起诉期限；二、被诉审批意见和被诉复议决定是否合法。本院分述如下：关于焦点一，原告提起本案诉讼是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”被告作出被诉审批意见的时间是2012年5月25日，但被告提供的证据不足以证明已通过公告等方式使原告知道该意见的内容。原告于2019年9月10日通过案外人胡永林申请政府信息公开途径得知该意见，于2019年10月24日向被告申请行政复议，并在收到复议决定后在法定期限内提起本案诉讼，没有超过法定起诉期限。因不服被诉审批意见提起诉讼，系因不动产提起的诉讼，应适用二十年的最长起诉期限。被告主张本案适用五年的最长起诉期限，缺乏依据。因此，被告主张原告提起本案诉讼已超过起诉期限，本院不予支持。关于焦点二，被诉审批意见和被诉复议决定是否合法。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，下同）第四十五条第一、二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但对于何为公共利益，土地管理法并未作出规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订，下同）第二十条第一款规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。”被告批准文成县2011年度计划指标第六批次建设用地项目征收集体土地14.7373公顷，在浙江省政府有权批准的范围内。该批次用地被征收后用于住宅、科教、商服、基础设施用地等，其中涉及上村村的土地被征收后的用地性质是住宅，该用地性质符合文成县土地利用总体规划。原告主张涉案集体土地征收不符合公共利益征收目的，没有法律依据，本院不予采纳。被告根据实际需要，依据地理上的分隔按批次作出用地审批并无不当之处，原告关于本案存在拆分报批，骗取审批的主张，缺乏依据。文成县政府在呈报审批时，先由原文成县国土资源局依法填报了《建设用地呈报材料“一书三方案”》，即建设用地项目呈报说明书、补充耕地方案、农用地转用方案和征收土地方案，报批材料符合前述规定。在报批之前，上村村委会出具村民（代表）会议纪要，已就征地事宜进行了讨论，文成县征地事务所与上村村委会签订《征地补偿协议书》，并履行了相关征地告知程序，上村村委会在规定期限内未提出听证申请。温州市政府对“一书三方案”进行审核并予同意，最终由被告作出被诉审批意见，符合法定程序。原告主张报批前未听取被征地村民的意见，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）规定：“对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认。”但被告没有提供证据证明原文成县国土资源局在组织上报征地材料过程中，已经原告对拟征土地现状进行确认，故违反上述规定，存在瑕疵，本院予以指正。但对拟征土地现状的确认，是为后期的征地补偿、青苗和附着物补偿提供依据，并不影响被诉审批意见的合法性。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。原告主张征地补偿标准过低，被征地农民没有得到合法妥善安置问题，系在征地批准后市、县人民政府及其土地行政主管部门组织实施环节解决，并不影响被诉审批意见的合法性，原告可依法另行寻求救济。因此，原告请求撤销被诉审批意见，本院不予支持。经原告补正，浙江省政府于2019年11月13日受理后，于2020年1月3日决定延长30日复议期限，2020年2月3日作出被诉复议决定，复议程序合法。综上，原告请求撤销被诉复议决定、被诉审批意见的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黄茶花、胡从科、陈学界的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄茶花、胡从科、陈学界负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  马永利审 判 员  杨贤斌人民陪审员  戴艾位二〇二〇年九月三十日书 记 员  叶王彰