辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终253号上诉人（一审原告）：宋正松，男，1963年3月6日出生，汉族，住大连市甘井子区。被上诉人（一审被告）：大连市公安局甘井子区分局大连湾边防派出所，所在地址大连市甘井子区大连湾街道。负责人：刘永强，系所长。委托诉讼代理人：倪百合，系副所长。委托诉讼代理人：刘步频，系大连市公安局甘井子分局公职律师。宋正松诉大连市公安局甘井子区分局大连湾边防派出所(以下简称大连湾边防)扣押船舶行为无效并赔偿一案，大连海事法院经审理作出(2018)辽72行初41号行政裁定书，驳回宋正松的起诉。宋正松不服提起上诉，本院经审理作出(2019)辽行终468号行政裁定，指令大连海事法院继续审理。大连海事法院经审理作出（2019）辽72行初115号行政裁定。宋正松不服向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审裁定认定如下事实：2017年4月21日，大连湾边防民警巡逻至大连湾供养码头时，对宋正松驾驶靠岸的“辽大甘渔11203”号渔船进行检查，经询问其驾驶的船舶系借用的他人船舶，且未携带《出海船舶户口簿》也未办理《出海船民证》。2017年4月26日，大连湾边防对宋正松驾驶他人船舶未携带证件的行为制作询问笔录，甘井子公安边防大队对宋正松作出大公(甘边)行罚决字【2017】0026号行政处罚决定书，对宋正松未携带《出海船舶户口簿》及未办理《出海船民证》的行为，根据《辽宁省边境沿海地区边防管理条例》第二十九条第(一)项，给予其罚款1200元的行政处罚，2017年6月5日，大连市公安局甘井子区分局向宋正松出具罚款收据。另查，《辽宁省边境沿海地区边防管理条例》经1995年7月28日辽宁省第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，自1995年7月28日施行，1999年1月28日经辽宁省第九届人民代表大会常务委员会第七次会议修改，现行有效。一审裁定认为：本案宋正松提起了确认行政行为无效之诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。通常行政行为的违法分为三类，轻微违法、一般违法和重大明显违法，重大明显违法的判断标准是行政行为其违法情形已重大明显到任何有理智的人均能判断的程度，因其没有公定力，行政行为无效的后果为自始不发生效力，不必经法院等权威机构确认，公民可以根据自己的判断不服从；可撤销的行政行为因其具有公定力属于一般违法，在未被法院依法撤销之前，公民无权根据其自身的判断而不予服从；轻微违法行为行政机关可依职权或申请予以补正，其效力不受影响。根据《辽宁省边境沿海地区边防管理条例》第一条：“为加强我省边境、沿海地区的边防管理，维护边境、沿海地区安全和社会稳定，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，制定本条例。”第四条：“公安边防机关是边境、沿海地区边防管理的主管机关”，该条例第四章为“沿海地区管理”，其中第十七条至第二十五条，对公安边防机关在沿海地区实施船舶管理进行了具体规定，该条例第二十九条至三十七条授予了公安边防机关对违反前述船舶管理规定的船舶或个人实施行政处罚权。因此，公安边防机关具有对沿海地区的船舶进行行政管理的相关职权，即使大连湾边防做出了扣押宋正松借用船舶的行为，该行为也不属于重大且明显违法的情形，故本案宋正松请求对扣押借用船舶的行为进行审查，不应提起无效之诉，而应提起行政行为违法之诉。对行政行为提起违法之诉，依法应在法定期限内提出。宋正松主张于2017年4月21日驾驶借用船舶到大连湾供养码头查看已停靠在该处的自有两艘船舶的情况，当日便被大连湾边防将借用的他人船舶扣押在供养码头，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”，宋正松称大连湾边防自2017年4月21日起对其借用的船舶进行了扣押，则其即使不知道起诉期限适用一年的起诉期限，其应于2018年4月21日前提起本案诉讼，宋正松于2018年7月提起诉讼，超过法定期限。综上，宋正松主张对大连湾边防扣押其借用船舶的行政行为进行审查，因其提起行政诉讼超过了法定期限，故本案诉讼不符合法定的起诉条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十九条第一款第(二)项之规定，裁定如下：驳回原告宋正松的起诉。案件受理费100元，退还原告宋正松。宋正松的上诉请求是：撤销一审裁定书，依法改判无效并赔偿；请求高院依据《行政诉讼法》第二十四条规定，高院作为一审法院审理本案或者指令大连市以外其他中级法院异地审理此案（回避海事法院）。事实与理由：1、一审法院依据的《辽宁省边境沿海地区边防管理条例》即使没作废，是地方性条例，是下位法，没有法律效力，应依法撤销。另外，罚款1200元亲手交给李鸿宵，没有指定银行程序无效。并且我没有违法事实，26号行政处罚决定书是事后补办的。时间与扣船时间严重不符，根据《行政处罚法》第三条规定就是程序无效。2、请求判决行政行为无效是当事人权利，被上诉人没有法律依据不遵守法定程序就是无效。我没有任何违法事实，没侵犯任何人的利益。派出所无依据扣押船只并损坏，拒绝任何赔偿。3、宋正松请求确认行政行为无效是根据行政诉讼法四十六条的规定，其他案件自行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。确认无效之诉没有超出起诉期限，即使再等两年起诉也没超过法定期限。在庭审中原告要求派出所说出一项合法理由，我就撤诉，派出所以及律师没有说出来，这样一个用手中权力没有法律依据，不遵守法定程序乱作为就是无效。4、高院指令继续审理情况下适用条例裁定驳回错误。大连湾边防答辩称：一、宋正松的起诉期限超期，一审法院驳回其起诉，符合行政诉讼法及司法解释的规定。宋正松在2018年7月19日的《起诉状》中称其借用的船只于2017年4月25日下午7点左右被大连湾边防扣押，2019年10月31日，一审法院开庭时，宋正松当庭确认其借用的船只被扣押时间为2017年4月21日，如有证据证明宋正松的陈述，我们有理由相信上诉人于2017年4月21日当日就知悉了其借用的船只被扣押的事实(行政行为内容：扣押)。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，宋正松于2018年7月19日提起诉讼，超过法定期限。二、大连湾边防依据的《辽宁省边境沿海地区边防管理条例》是地方性法律，现行有效。1995年7月28日辽宁省第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过施行《辽宁省边境沿海地区边防管理条例》，1999年1月28日经辽宁省第九届人民代表大会常务委员第七次会议修改。该条例主要规范公安边防机关作为边境、沿海地区边防管理的主管机关的职权范围。该条例的通过实施，按照《立法法》第七十二条的规定，不同宪法、法律、行政法规相抵触，现行有效。三、宋正松没有证据证明大连湾边防存在扣押的行为及损害后果。根据行政诉讼法第三十四条规定被告对作出的行政行为负有举证责任。本案中大连湾边防的上级机关甘井子边防大队针对宋正松2017年4月21日驾驶借来的船只没有办理《出海渔民证》、未携带《出海船舶户口簿》的行为作出了罚款1200元的行政处罚决定，并执行完毕。宋正松在一审开庭中明确本次诉讼请求是确认宋正松借用船只被扣押的行为无效，不涉及行政处罚问题。大连湾边防在一审庭审中否认对宋正松的借用船只有扣押行为，按照证据规则，举证责任转至宋正松，大连湾边防对宋正松在一审中提交的录音证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，即宋正松提交的证据不能证明其诉讼请求。另根据行政诉讼法第三十八条之规定，宋正松在行政赔偿的案件中，应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中宋正松在提起确认行政行为无效之诉同时提起行政赔偿，但宋正松向法院提交的现有证据无法证明其损害。综上，大连湾边防认为宋正松的起诉期限超过法定期限，应当予以驳回诉讼，宋正松的诉讼请求没有事实和法律依据，宋正松请求行政赔偿没有证据证明，恳请二审法院维持一审裁定，驳回宋正松的上诉请求。本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。宋正松本案的诉讼请求是确认大连湾边防扣押船舶的行为无效，根据上述规定，只能是在经过法院释明后宋正松将原来确认行政行为无效的诉讼请求变更为请求撤销行政行为的情况下，法院经过审查认为请求撤销行政行为超过法定起诉期限的，才能驳回起诉。本案中宋正松在一审并未将诉讼请求变更为请求撤销行政行为，二审审理过程中，我院就《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定向宋正松进行了释明，但宋正松仍然坚持确认行政行为无效。在宋正松坚持确认无效拒绝将诉讼请求变更为撤销行政行为的情况下，如果法院经审查认为行政行为不属于无效的请求，应当判决驳回其诉讼请求。一审法院在宋正松未将诉讼请求变更为请求撤销行政行为或确认行政行为违法的情况下，即以宋正松的起诉超过法定期限为由裁定驳回起诉属于适用法律错误，本院依法予以纠正。本案应当撤销一审驳回起诉的裁定，指令大连海事法院继续审理。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，如果大连海事法院经过继续审理认为行政行为不属于无效情形，经向宋正松释明，宋正松请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；如果宋正松请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，应当裁定驳回起诉；如果宋正松拒绝变更诉讼请求的，则应当判决驳回其诉讼请求。宋正松请求由本院作为一审法院审理此案和回避大连海事法院的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，一审裁定驳回起诉确有错误，应当指令继续审理。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销大连海事法院（2019）辽72行初115号行政裁定；二、本案指令大连海事法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年九月二十一日法官助理李鑫书记员鞠林