安徽省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)皖行赔终170号 上诉人（一审原告）耿瑞强，男，1963年10月1日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 被上诉人(一审被告)安徽省萧县人民政府，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇大同街**，统一社会信用代码11341322752962659M。 法定代表人武戈，该县县长。 上诉人耿瑞强因诉安徽省萧县人民政府（以下简称萧县政府）行政赔偿一案，不服安徽省宿州市中级人民法院(2020)皖13行赔初26号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 耿瑞强向一审法院诉称，萧县政府为拓宽Ｓ239公路占用耿瑞强位于萧县××××公路两侧的土地，耿瑞强对该地拥有合法的国有土地使用权，萧县政府共占用耿瑞强土地4382.71平方米，对其中的630.26平方米的土地补偿不合法，补偿标准耿瑞强不予认可，对剩余的3752.45平方米土地未予补偿，萧县政府的行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，程序违法，严重侵犯耿瑞强的合法权益，请求判决萧县人民政府返还或置换4382.71平方米的国有土地使用权或者赔偿耿瑞强土地补偿款4566783.82元（每平方米1042元×4382.71平方米）。 萧县政府向一审法院答辩称，一、萧县政府不是本案适格被告。根据萧县政府作出的萧政秘（2016）38号房屋及附属物征收决定，萧县房屋征收管理办公室是征收部门，丁里镇政府是实施单位，萧县政府仅负有领导职责，不负责具体实施，土地占用行为与萧县人民政府无关。二、因拓宽S239公路共占用耿瑞强国有土地630.26平方米，已根据评估公司评估价格与耿瑞强签订了补偿协议，不存在占用耿瑞强所称的4382.71平方米国有土地的情况，耿瑞强的起诉无事实和法律依据。请求驳回耿瑞强的诉讼请求。 一审法院审理查明，1992年12月28日，萧县政府为丁里粮站颁发了萧国用××号国有土地使用证，该证的土地四至界线为东至公路中心，南至耕地，西至耕地，北至国防公路中心，用地面积17049平方米；该证备注页写明：萧淮路拓宽占用面积东南北67米、西南北46.8米、东西直线宽102米，张和民99.10.8，并盖有萧县政府土地证书年检合格（11）的条形章；该证的变更记事页记明：2011年12月29日，根据萧政地［2011］第204号用地批文，准予将其中14191.07平方米补办出让手续，将围墙范围内13296.55平方米登记给萧县丁永粮油购销储备站（以下简称丁永粮储站），本证证载面积核减。2011年4月10日，丁永粮储站申请对丁里粮站持有的萧国用（92）061号证的部分土地14191.07平方米补办出让手续，同年4月19日萧县粮食局盖章的萧县粮食系统土地处置情况备案表载明：根据县政府办公室2010年6月23日第十九期《会议纪要》精神，县政府对全县粮食企业改制中处置的土地给予认可并完善相关用地手续；处置地块丁里粮站，土地证面积17049平方米，处置面积14191.07平方米，处置方式协议，出让金总额559.8945万元，处置时间2007年，受让人丁永粮储站。2011年4月21日，萧县政府批准丁永粮储站补办土地出让手续，同日萧县国土资源局与丁永粮储站签订了国有建设用地使用权出让合同，该合同载明：出让宗地总面积17049平方米，其中出让宗地面积14191.07平方米，出让宗地坐落于丁里行政村萧淮公路南侧，出让宗地界址无记录；界址平面图图示不明，无四至界限。2011年12月1日，丁永粮储站对已经批准出让的丁里粮站围墙内土地面积申请国有土地使用权出让设定登记，办理了萧国用（2011）397号国有土地使用证，该证所确定的土地四至为围墙（外），面积13296.55平方米。2012年1月4日，丁永粮储站和耿瑞强分别向萧县政府和萧县国土资源局申请将萧国用（2011）397号国有土地使用证的土地使用权变更登记到耿瑞强名下，后经批准耿瑞强领取了萧国用（2012）001号国有土地使用证，取得了萧国用（2011）397号国有土地使用证下的土地使用权，后因萧国用（2012）001号国有土地使用证丢失，耿瑞强补办了萧国用（2013）124号国有土地使用证。，耿瑞强提出国有土地使用权纠纷处理申请，要求确认其购买的丁里粮站萧国用（92）061号国有土地使用证范围内的土地包括外围院墙东至大路5米、至路中心8米，外围墙西侧1.5米。，萧县人民政府作出了萧政秘［2014］66号土地权属争议的处理决定，将丁里粮站东围墙外5米范围内、南围墙外3米和西围墙外1.5米范围内土地使用权确认归富康公司（耿瑞强独资）所有，后该处理决定被本院作出的（2015）宿中行终字第00116号判决以认定事实不清为由撤销。2016年12月，耿瑞强就案涉土地办理了（2016）萧县不动产权第001171号不动产权证，该证载明宗地面积为13296.55平方米。 2016年6月1日，因S329省道萧淮段公路拓宽需要，萧县政府作出萧政秘（2016）38号房屋及附属物征收决定，耿瑞强拥有使用权的土地部分位于征收范围内。2017年3月1日，宿州市人民政府作出宿复决字（2017）5号复议决定，以未办理农用地转用审批手续为由，撤销了萧县人民政府作出的案涉房屋及附属物征收决定。2019年5月16日，耿瑞强与丁里镇政府签订了《S239道路土地征收补偿协议》，协议约定被征收土地面积为1086.69平方米，补偿标准为每平方米620.4元，补偿金额为674182元。耿瑞强在备注中注明“对面积不认可，对价格不认可，保留诉讼权利”。后耿瑞强领取了53万元的补偿款。 一审法院认为，本案的争议焦点为耿瑞强的赔偿请求能否成立。 一、关于耿瑞强被占用土地的面积问题。本案中，萧县政府占用耿瑞强土地证登记范围的土地面积为630.26平方米双方均予以认可，耿瑞强称其土地使用证登记范围外还有3752.45平方米土地被占用系以原丁里粮站登记的17049平方米为标准计算所得。案涉土地使用权原为丁里粮站所有，丁里粮站持有的萧国用（92）061号国有土地使用证登记土地面积为17049平方米，1999年时因萧淮公路第一次拓宽已占用了部分土地，2011年丁永粮储站通过出让取得的土地面积为14191.07平方米，办理产权登记的面积为13296.55平方米，耿瑞强持有的（2013）124号土地使用证系自丁永粮储站持有的萧国用（2011）397号国有土地使用证转移登记而来，面积均为13296.55平方米，其受让的土地是丁永粮储站萧国用（2011）397号国有土地使用证范围内的土地使用权而非丁里粮站萧国用（92）061号国有土地使用证下的土地使用权，耿瑞强依据原丁里粮站土地证登记面积称萧县政府还占用其院墙外3752.45平方米土地明显无事实依据。耿瑞强认为萧县政府占用其3752.45平方米土地未予补偿的理由不能成立，不予支持。 二、关于萧县政府是否应对其占用耿瑞强的土地予以赔偿的问题。耿瑞强已于2019年5月16日与征收实施单位丁里镇政府签订了《S239道路土地征收补偿协议》，协议约定共补偿其674182元，耿瑞强也申请领取了53万元。萧县政府已对其占用的土地履行了补偿职责，耿瑞强提出的赔偿请求不应再得到支持。虽然耿瑞强在协议备注中注明“对面积不认可，对价格不认可，保留诉讼权利”。但并不能因此否认该协议的效力，耿瑞强如对补偿协议有异议，应通过诉讼解决，而非再申请赔偿。 三、对于耿瑞强提出的现场勘测请求，因萧县政府已委托专业测绘机构对占用土地面积进行了测绘，对于占用耿瑞强土地证登记范围的土地面积为630.26平方米的测绘结果，耿瑞强予以认可，对于登记范围外的土地占用面积因双方对测绘边界存在争议，无法确定测量范围，且耿瑞强亦未提供证据证明其对登记范围外的土地拥有使用权，故对其勘测请求不予准许。 四、对于耿瑞强提出的对土地价值重新评估申请，因耿瑞强已与丁里镇政府就案涉占用土地签订补偿协议，协议中已对土地价值进行了约定，耿瑞强如对协议约定土地价值存在异议，应通过对协议提起诉讼解决，故对其重新评估申请不予准许。 综上，耿瑞强的赔偿请求不能成立，不予支持。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告耿瑞强的赔偿请求。 耿瑞强上诉称，一、关于上诉人耿瑞强被占用土地面积问题上一审法院认定事实错误。1、2011年4月9日，上诉人与原土地使用权人萧县丁永粮站签订土地使用权转让协议时，双方在协议书中约定的是甲方萧县丁永粮站交原告使用，甲方的土地使用权变更给原告，虽未在协议书中明确具体转让土地使用权面积的大小，但当时案涉土地登记的宗地面积大小为17049平米，上诉人以此面积为基础支付了对价并办理了完税证明。2、案涉土地权属争议自2012年起至今萧县政府一直未予解决，在案涉土地被纳入239省道改造项目征收范围内后，丁里村委会出具了因修建S239公路原告被占用土地面积大小的证明该份文件显示被占用土地面积为1086.69平方米，位置位于上诉人所有的土地院墙外北侧，后萧县丁里镇人民政府按照该面积与上诉人签订了征地补偿协议，根据信赖利益保护原则，上诉人有理由相信萧县政府对院墙外属于原告的土地面积作出了认可。3、根据《安徽省国有土地储备办法》、国务院及国土资源部的一系列文件，在收回国有土地前，萧县人民政府以及相关国土资源主管部门应当对案涉土地履行尽职调查的职责，明确案涉土地使用权人、实地调查被征土地的四至边界、土地用途、土地面积、地、地上附着物种类和数量及规格且将调查结果告知土地使用权人并予以确认，特别是在案涉土地长久存在权属争议的情况下，萧县政府怠于履行其行政职责的不作为行为，是导致当事人合法权益未能得到有效保护的主要原因。依据《行政诉讼法》第38条第二款，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告原因原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，因被上诉人对上诉人耿瑞强享有的围墙外土地四至范围一直未能明确，导致上诉人无法举证被实际占用的土地面积，该举证责任因当由被上诉人承担。二、一审法院认定萧县政府与耿瑞强已签订了《S239道路土地征收补偿协议》，履行了补偿职责，对于补偿协议提出的异议应另行提起诉讼解决而非申请赔偿属于认定事实及适用法律错误。1、宿州市中级人民法院于2020年6月29日作出的(2020)皖13行初59号行政判决书中已确认被上诉人萧县政府占用上诉人耿瑞强国有土地的行为违法，对于违法实施占用行为的前提下签订的《S239道路土地征收补偿协议》其效力当然无效。本案中，上诉人的国有土地使用权被提前收回，使其不能按照权利设立时的期限继续使用土地，上诉人认为其有权主张以其使用土地时的市场价格为基准进行补偿，即按照评估价格以1042元/平方米计算。2、本案因案涉土地权属尚存争议，且上诉人被实际占用的土地面积并不明确，一审法院应当对上诉人被实际占用的土地面积进行勘测，从而确定准确的补偿数额。3、被上诉人萧县政府在收回上诉人拥有使用权的土地时，违反法定程序，单方委托评估机构对案涉土地价值作出评估，并且未按照《国有土地上房屋征收评估办法》相关规定向上诉人转交评估报告，告知上诉人有申请复核及申请鉴定的权利。同时，上诉人在诉讼前委托与被上诉人委托相同的评估机构，该同一评估机构中相同的两位估价师在两份不同的估价报告中对同一土地在临近估价时点作出两份市场价格相差一倍的评估结论，其评估结果明显违背客观、公正的基本评估原则。综上，一审判决认为耿瑞强主张萧县政府占用其3752.45平方米土地未予补偿的理由无事实依据，对案涉土地实际被占用面积及市场价格不予重新评估、认定属于认定事实及适用法律错误，根据民事诉讼的相关规定，现特提起上诉，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。 萧县政府向一审法院提举下列证据：1、萧政秘（2016）38号房屋及附属物征收决定；2、征收公告、征收补偿方案公示照片；3、丁里镇丁里村委会公开栏照片、会议记录；4、萧县房屋征收办公室通知；证据1－4证明丁里镇政府是具体实施单位，萧县人民政府未实施占用土地行为，不是本案适格被告。5、博文房地产评估公司土地估价报告；6、耿瑞强领款申请书、丁里镇财政所记账凭证、支付通知书、征地补偿协议、耿瑞强身份证复印件及银行卡；7、耿瑞强持有的萧国用（2013）第124号国有土地使用证；8、萧县人民政府作出的萧政秘（2014）66号权属争议处理决定；9、耿瑞强登记土地的不动产测量报告及占用耿瑞强土地的不动产测量报告。证据5－9证明S239公路拓宽仅占用耿瑞强630.26平方米的国有土地，且经过依法评估，已与耿瑞强签订了征收补偿协议，耿瑞强已领取了补偿款。 耿瑞强向一审法院提交下列证据：1、耿瑞强的身份证，证明耿瑞强原告诉讼主体资格；2、土地权属争议受理公告、萧县国土资源局调查处理情况报告、萧县人民政府作出的萧政秘（2014）66号权属争议处理决定，证明耿瑞强享有17049平方米的国有商业用地使用权；3、耿瑞强持有的0001171号不动产权证、不动产测量报告，证明萧县人民政府占用耿瑞强院墙内土地面积为630.26平方米，院墙外土地3752.45平方米，共计4382.71平方米；4、丁里粮站北部基本情况平面图，证明萧县政府占用耿瑞强1086.69平方米土地，耿瑞强签订的土地征收补偿协议面积计算错误，尚有部分土地未予补偿；5、萧县丁里镇人民政府（以下简称丁里镇政府）关于Ｓ239道路房屋征迁、征地补偿款及工作经费的请示两份、房地产估价报告一份，证明耿瑞强土地每平方米单价为1042元，萧县政府给予耿瑞强的土地补偿价为每平方米620.4元，远低于市场价格，违反公平补偿原则；6、行政处罚决定书、Ｓ239道路土地征收补偿协议、房屋征收补偿协议，证明萧县政府在未与耿瑞强就补偿达成一致意见的情况下，强行占用土地施工，耿瑞强阻止施工时被拘留，耿瑞强在违背自身意愿××情况下与丁里镇政府签订了房屋、土地征收补偿协议，该两份补偿协议无效；7、宿州市政府作出的宿复决字（2017）5号复议决定，证明萧县政府作出的萧政秘（2016）38号房屋及附属物征收决定已被撤销，萧县政府依据被撤销的征收决定收回耿瑞强的国有土地使用权明显违法；8、萧县发展和改革委员会发布的《Ｓ239萧淮路改建工程项目建设用地一书四方案》，证明该工程并未涉及国有土地，萧县政府收回耿瑞强国有土地使用权的行为违法。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，关于耿瑞强认为萧县人民政府占用其3752.45平方米土地未予补偿的问题。经查，耿瑞强所持有的国有土地使用证以及不动产权证载明面积均为13296.55平方米，耿瑞强称萧县人民政府还占用其院墙外3752.45平方米土地，现有证据不能证明耿瑞强对该土地拥有合法的使用权。故该主张不能成立。关于萧县政府对占用耿瑞强的土地是否应予赔偿的问题。经查，萧县政府占用耿瑞强土地证登记范围的土地面积为630.26平方米，对此耿瑞强予以认可，且已与征收实施单位签订了土地征收补偿协议，也已领取了53万元，萧县政府对其占用的土地已履行了补偿职责。故耿瑞强提出的赔偿请求不应支持。耿瑞强如对该补偿协议有异议，应另行通过法定途径解决。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人耿瑞强的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  胡 萍 二〇二〇年九月八日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。