江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣08行终45号上诉人（原审原告）华融致远投资管理有限责任公司。住所地：北京市西城区金融大街**楼**。法定代表人李剑波，该公司董事长。委托诉讼代理人马英凯，北京市中银律师事务所律师。委托诉讼代理人顾雪琪，北京市中银律师事务所律师。上诉人（原审被告）江西井冈山国家级自然保护区管理局。住。住所地：江西省井冈山市茨坪镇/div>法定代表人陈志军，该局局长。委托诉讼代理人郑圣寿，该局林业经营科科长。委托诉讼代理人沈斌先，江西志诚律师事务所律师。原审被告吉安市人民政府。住。住所地：吉安市庐陵新区城南行政中心/div>法定代表人王少玄，该市市长。委托诉讼代理人曾传侣、张竞方，该市行政复议办公室工作人员。上诉人华融致远投资管理有限责任公司（以下简称华融致远公司）、江西井冈山国家级自然保护区管理局（以下简称井冈山自然保护区管理局）因行政强制拆除决定一案，不服泰和县人民法院（2019）赣0826行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，华融致远公司于2014年竞拍获得由江西龙升实业有限公司（下称龙升公司）建设的井冈山早禾木区域的酒店设施及其他相关建筑物的所有权。2019年4月16日，井冈山管理局办公室和井冈山市人民政府办公室联合下发了井管局办督字[2019]1号，针对早禾木违建整改进行了督办，要求井冈山自然保护区管理局于2019年6月底前完成早禾木违建拆除工作。2019年4月，井冈山自然保护区管理局作出井自保局文[2019]10号《关于要求立即拆除侵占保护区缓冲区建筑物的整改通知》，认定龙升公司投资建设的井冈山早禾木区域的酒店设施及其他相关建筑物，位于井冈山国家级自然保护区的缓冲区，属于违法违规建筑，责令龙升公司限期在2019年5月30日前自行拆除位于保护区缓冲区的酒店设施及其他建筑物等设施，并对其进行绿化恢复原状。2019年4月17日，华融致远公司收到井冈山自然保护区管理局作出的井自保局文[2019]10号《关于要求立即拆除侵占保护区缓冲区建筑物的整改通知》。2019年4月18日，华融致远公司向井冈山自然保护区管理局复函，声明通知所载建筑物的房屋产权为华融投资有限公司在江西省高级人民法院公开拍卖中合法获得，且最高人民法院已受理其提出的执行异议申请[案号（2018）最高法执复68号]，案件仍在审理阶段，涉案建筑物权属处于待定状态，井冈山自然保护区管理局无权拆除处于异议中的房产。2019年5月15日，井冈山自然保护区管理局向华融致远公司作出《关于请求协助早禾木11栋建筑物内可移动资产搬迁的函》，请求华融致远公司协助发函至龙升公司要求龙升公司于2019年5月30日前将所属华融致远公司11栋房屋内可移动资产搬迁出早禾木区域。其后，华融致远公司分别复函井冈山自然保护区管理局及龙升公司，并将所盘点可移动资产表提供给了两方。2019年5月16日，华融致远公司就江西龙升项目补偿事项向井冈山自然保护区管理局发函，要求如被拆除，按成本价予以补偿。2019年6月4日，井冈山自然保护区管理局作出井自保局文[2019]18号《行政强制拆除决定书》，决定将于2019年6月30日对龙升公司在自然保护区建设的12栋违法建筑物予以强制拆除。2019年6月6日，华融致远公司收到井冈山自然保护区管理局作出的井自保局文[2019]18号行政强制拆除决定书。2019年6月18日，华融致远公司复函井冈山自然保护区管理局，称将就强拆事项向江西省林业局申议请行政复，并要求予以补偿。2019年7月29日，华融致远公司于2019年7月29日向吉安市政府申请行政复议。吉安市政府受理后，2019年9月27日作出吉府复字[2019]39号《行政复议决定书》，决定维持井冈山自然保护区管理局作出的井自保局文[2019]18号行政强制拆除决定书。2019年10月8日，华融致远公司收到吉安市政府的行政复议决定书，因对复议决定不服，华融致远公司提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条规定，“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或国务院有关自然保护区行政主管部门管理。……有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构，配备专业技术人员，负责自然保护区的管理工作。”第二十八条规定，“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。”第三十二条规定，“在自然保护区的核心区和缓冲区，不得建设任何生产设施。”第三十五条规定，“违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；……”。井冈山自然保护区管理局系井冈山国家级自然保护区的主管部门，具有依法查处保护区自然资源违法案件的职权。井冈山自然保护区管理局提交的证据能够证实龙升公司所建设的早禾木景区项目位于自然保护区的缓冲区，涉案建筑设施建设违法，国家环境保护部、林业部等行政主管部门要求进行整治清理的事实，龙升公司所建设的早禾木景区项目建筑设施依法应予拆除。龙升公司所建设的涉案建筑物虽取得权属证书，但不能反驳其项目在建设审批许可、发证过程中存在违法、违规的情况，也不影响在缓冲区内违反《中华人民共和国自然保护区管理条例》规定修建的建筑物应予拆除的法律后果。华融致远公司作为龙升公司所建设井冈山早禾木区域的酒店设施及其他相关建筑物的所有权的竞拍受让方，若行政强制拆除行政行为损害了其的合法权益，有权依法另行主张赔偿。《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关作出行政强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，并载明当事人依法享有的陈述权和申辩权等。井冈山自然保护区管理局提交的证据不能证实其作出行政强制拆除决定前，书面催告当事人履行义务和告知当事人依法享有陈述权和申辩权的情况，程序违法，该决定应予撤销，但本案涉及行政强制拆除行政行为现已实施完毕，已不具有可撤销内容，且撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，行政行为应不予撤销。吉安市政府作出维持井冈山自然保护区管理局作出的井自保局文[2019]18号行政强制拆除决定书的行政复议决定，主要证据不足、适用法律错误，依法应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条第一款、第七十条、第七十四条第一款第㈠项、第二款第㈠项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条之规定，判决：1、确认井冈山自然保护区管理局于2019年6月4日作出井自保局文[2019]18号《行政强制拆除决定书》的行政行为违法；2、撤销吉安市政府作出的吉府复字[2019]39号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由井冈山自然保护区管理局负担。华融致远公司不服上述判决，上诉请求撤销一审判决，发回重审。其理由：一审法院认定涉案建筑物为违法建筑物，同时认为被上诉人作出的具体行政行为不具有可撤销性，对其实体违法不予认定，行为结果不予撤销，判决的基本事实认定错误。1、涉案资产处于待定状态，在最高人民法院就案号为（2018）最高法执复68号的执行异议申请作出裁定前，被上诉人依法无权拆除处于异议中的房产。强制拆除只能导致无法执行回转的局面，最终导致最高院的裁定无法切实执行。2、涉案建筑物取得合法的产权证书，一审法院认定事实不清。本案中的涉案建筑物权均有合法的产权证书，在涉案建筑物已取得合法产权证且在没有经法定行政程序撤销之前，应当得到法律的保护。而一审法院对涉案建筑物的权属状态未做查证，即得出“虽取得权属证书，但不能反驳建设审批许可、发证过程存在违规、违法的情况，涉案建筑设施建设违法”的认定，实属认定事实不清。涉案建筑物在具有合法产权证书的前提下，其所有权人的合法权益应当得到保护，被上诉人强制拆除涉案建筑物，明显践踏上诉人的合法权益，导致国有资产的严重流失。3、被上诉人无权认定涉案建筑违法，其行使职权显然超越自身权力范围，一审法院并未对被上诉人越权执法进行认定。被上诉人并非上述有权作出违建认定的机关，而一审法院则认为其具有依法查处保护区自然资源违法案件的职权，一审法院对具体行政行为实施机关权限的事实认定明显错误。4、被上诉人无行政强制执行权，无权作出行政处罚决定。但一审法院就被上诉人所作出的具体行政行为认定为程序违法，但不具有可撤销的内容，因此不予撤销的结论，明显适用法律错误。因此，涉案房屋现阶段具有合法的产权证书，权利隶属关系明确，上诉人享有合法权益。被上诉人无行政强制执行权，所作出的行政强制决定明显证据不足，违反法定程序且超越职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定应当予以撤销。一审法院认定事实错误，适用法律错误。井冈山自然保护区管理局答辩称：1、一审认定被拆除建筑物处于井冈山自然保护区缓冲区事实清楚，证据充分，适用法律恰当。2、《中华人民共和国自然保护区条例》第二十五条明确规定，自然保护区管理权由国家设定的自然保护区管理局主管。答辩人对于违反自然保护区管理条例的行为有权进行查处并责令停止侵害，恢复原状。因此，答辩人所作案涉行政强制拆除决定符合法律法规规定，主体适格，华融致远公司的上诉理由依法不能成立。吉安市政府答辩称：答辩人在查明事实的基础上，适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，在法定期限内作出吉府复字【2019】39号行政复议决定书，维持案涉行政强制拆除决定，行政复议程序合法。《中华人民共和国自然保护区条例》明确规定在保护区缓冲区域不得建设任何生产设施，井冈山自然保护区管理局具有违法行为有查处职能，并从2017年便对案涉违法行为进行制止。因此，答辩人维持井冈山自然保护区管理局作出的行政决定合法。井冈山自然保护区管理局不服上述判决，上诉请求：撤销一审判决，驳回华融致远公司的诉讼请求，维持其行政强制拆除决定。理由：1、上诉人在作出行政强制拆除决定前已书面告知被上诉人履行法律义务，被上诉人也依法行使了陈述权和申辩权。上诉人依法查处本案是根据江西省林业局、江西省生态环境厅赣林函字（2019）78号文、吉安市人民政府办公室《领导批示抄清》、井冈山管理局、井冈山市人民政府井管局办督字（2019）1号督办单等规范性文件要求进行的。上诉人在充分调查核实有关事实的基础上，于2019年4月16日作出《关于要求立即拆除侵占保护区缓冲区建筑物的整改通知》送达给被上诉人。该通知告知了被上诉人应当履行的法律义务。2019年4月18日被上诉人向上诉人提出了《复函》，《复函》中对其请求进行了陈述和申辩，期间还应上诉人的要求向龙升公司发出《关于早禾木11栋建筑物内可移动资产搬迁的函》，协助上诉人对早禾木违法建筑的拆除工作。上述事实表明上诉人在2019年6月4日作出《行政强制拆除决定书》之前已经明确告知被上诉人应当履行的法律义务和有关诉权。一审法院认定上诉人未书面告知被上诉人应当履行法律义务和有关诉权，程序违法，明显与客观事实不符。2、一审判决理由超出被上诉人起诉范围。被上诉人起诉要求撤销上诉人《行政强制拆除决定书》的理由是上诉人无权作出强制拆除的主体资格，根本未主张上诉人没有书面告知其应当履行法律义务和有关诉权的事实和要求。客观上默认上诉人已经明确告知被上诉人应当履行的法律义务和有关诉权，其实际已经充分行使了陈述权和申辩权。上诉人依法定职权作出的案涉《行政拆除决定书》合法有效，应当维持，被上诉人的诉讼请求应予驳回。华融致远公司答辩称：1、涉案建筑物已经取得合法产权证，在该产权证没有撤销前，合法权益应当得到保护。2、一审法院认为虽取得权属证书，但不能对违法行为进行反驳属于认定事实不清。3、井冈山自然保护区管理局没有对合法建筑物处理的权力，其后续的行为也没有法律依据，理应驳回其上诉。吉安市政府的答辩意见与其前述对华融致远公司所作的答辩意见相同。本院认为，《中华人民共和国自然保护区管理条例》第八条第二、三款规定：“国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地、地质矿产利、海洋等有关行政主管部门在各自职责范围内，主管有关的自然保护区。”、第二十一条规定：“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。”、第二十八条第一款规定：“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动”、第三十二条规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”。井冈山自然保护区系国务院2000年4月批准的国家级自然保护区，国家林业局在2003年1月批复的《江西井冈山国家级自然保护区总体规划》和2006年10月批复的《江西井冈山国家级自然保护区生态旅游总体规划（2006―2020年）》中，对井冈山自然保护区的核心区、缓冲区、实验区范围予以了划定。井冈山自然保护区管理局井自保局文（2019）18号《行政强制拆除决定书》所涉11栋建筑物是在上述功能保护区划定之后由龙升公司投资建设，位于井冈山自然保护区早禾木区域。该区域经国家林业局野生动植物保护和自然保护区管理司2012年9月护自函[2012]67号《关于对井冈山国家级自然保护区有关问题督查情况的复函》认定属于自然保护区的缓冲区，未列入国家林业局批复的《江西井冈山国家级自然保护区生态旅游总体规划（2006-2020）》生态旅游规划范围，不得开展开发建设活动。江西省林业厅亦于2012年10月下发（赣林函字〔2012〕180号）《关于进一步做好井冈山国家级自然保护区有关问题整改工作的函》，要求井冈山自然保护区管理局对早禾木区域的上述开发建设行为进行整改落实。2016年1月，上诉人华融致远公司通过司法拍卖程序取得该11栋建筑物的所有权和土地使用权。2017年8月，国家环保部、江西省政府分别下发环办生态函（2017）1255号《关于印发“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动重点核查问题清单和核查表的通知》、赣府厅明（2017）116号《江西省人民政府办公厅关于印发“绿盾2017”江西省自然保护区监督检查专项行动工作方案的通知》，将该11栋建筑物纳入清理、整改清单。因此，该11栋建筑物否经过建设审批、是否取得权属凭证并不能影响其违反上述环境资源法律法规的禁止性规定，损害环境公共利益应即行拆除并恢复原状的法律后果。根据《中华人民共和国自然保护区管理条例》第三十五条的规定，井冈山自然保护区管理局作为自然保护区的管理机构，对破坏自然保护区内自然环境和自然资源的违法案件具有查处职责，可以实施责令停止违法行为、限期恢复原状等行政强制措施。华融致远公司关于井冈山自然保护区管理局越权执法，侵犯合法财产权益的上诉理由，不能成立。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权。华融致远公司诉请撤销井冈山自然保护区管理局2019年6月4日作出的（2019）18号《行政强制拆除决定书》。经审查，井冈山自然保护区管理局在作出该《行政强制拆除决定书》之前，于2019年4月11日向华融致远公司发送《关于要求立即拆除侵占保护区缓冲区建筑物的整改通知》，限其在2019年5月30日前自行拆除，但没有载明相关陈述、申辩权的告知内容。华融致远公司的回复函，并不能作为井冈山自然保护区管理局依法向行政强制相对方履行了陈述权、申辩权等法定告知义务的有效证据，一审认定案涉《行政强制拆除决定书》程序违法正确。井冈山自然保护区管理局关于华融致远公司以回复函的形式实际行使了陈述权和申辩权，程序合法的上诉理由不能支持。案涉《行政强制拆除决定书》程序违法，依法应于撤销，但撤销会给社会环境公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项的规定，应判决确认违法，不予撤销。华融致远公司关于撤销《行政强制拆除决定书》的诉请，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由华融致远投资管理有限责任公司负担50元、江西井冈山国家级自然保护区管理局负担50元。本判决为终审判决。审判长 施 春审判员 颜 莉审判员 罗英秀二〇二〇年九月十五日法官助理李虎广书记员陈翔