广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终128号上诉人（原审原告）区礼权，男，汉族，1966年4月12日出生，住广东省肇庆市鼎湖区*************队长和南14号,公民身份号码：442************516。被上诉人（原审被告）肇庆市自然资源局，住所地：广东省肇庆市端州区******。法定代表人黄勇，该局局长。委托代理人王叶青，该局工作人员。委托代理人陈莎，广东天量律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市人民政府，住所地：广东省肇庆市端州区******。法定代表人吕玉印，该市市长。委托代理人江敏，该市司法局工作人员。委托代理人黄晖强，该市司法局工作人员。上诉人区礼权因与被上诉人肇庆市自然资源局、肇庆市人民政府行政处罚决定和行政复议决定纠纷一案，不服广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2020）粤1203行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：区礼权是肇庆市鼎湖区*************队村民。2017年期间，区礼权在位于肇庆市鼎湖区*********居委会5队“门口塱”（土名）处的土地建设了住宅。2018年10月12日，肇庆市国土资源局鼎湖分局在执法检查中发现区礼权未经依法批准，擅自在肇庆市鼎湖区*********居委会土名为“门口塱”的土地上进行房屋建设，当日作出肇鼎国土资执法停字〔2018〕第DHG-699号《责令停止国土资源违法行为通知书》并向区礼权送达，责令区礼权立即停止违法行为，听候处理，自行整改，消除影响。同日又对区礼权进行了调查并制作了询问笔录，区礼权确认2017年期间在上述土地上建设了住宅。2019年4月1日，肇庆市自然资源局鼎湖分局对肇庆市鼎湖区*********居委会5队“门口塱”（土名）处区礼权涉嫌非法占用土地进行拍照和现场勘测并制作测量示意图、《现场勘测笔录》，确认区礼权占用肇庆市鼎湖区*********居委会五队“门口塱”（土名）处135.36平方米，用于建住宅，该地块的四至为：东至房屋、南至菜地、西至空地、北至棚舍；所占土地符合土地利用总体规划，地类为农用地（耕地）。2019年7月19日，肇庆市自然资源局鼎湖分局对区礼权上述涉嫌非法占用土地案进行立案查处。2019年8月15日，肇庆市自然资源局向区礼权作出肇自然资鼎执法罚〔2019〕11号《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》并于同日送达给区礼权，告知违法事实、处罚依据、拟处罚内容及陈述、申辩、要求听证权利；同日区礼权向肇庆市自然资源局提交了书面的陈述意见。2019年9月5日，肇庆市自然资源局根据区礼权的身份证和上述调查情况以及现场照片、现场勘测笔录、测量示意图、肇庆市鼎湖区土地利用总体规划图（2010-2020年局部图）、肇庆市鼎湖区土地利用现状图（F49G021073局部）、肇庆市鼎湖区2018年遥感影像图（局部）、肇庆市鼎湖区********委会宗地地类面积表等证据，作出肇自然资鼎执法罚〔2019〕11号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，决定：1、责令区礼权在15日内退还非法占用的135.36平方米土地给肇庆市鼎湖区*****第五经济合作社；2、限区礼权在15日内自行拆除在非法占用的135.36平方米土地上建设的房屋，并将该《行政处罚决定书》于同日送达给区礼权。区礼权不服，于2019年11月4日申请行政复议，并提交了行政复议申请书及相关证据材料，肇庆市人民政府于同日向肇庆市自然资源局发出肇府行复〔2019〕73号《行政复议答复通知书》和区礼权提交的行政复议申请书和相关材料；2019年11月14日，肇庆市自然资源局向肇庆市人民政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料；同月18日，肇庆市人民政府将该行政复议答复书及相关证据材料送达给区礼权。2019年12月9日肇庆市人民政府作出肇府行复〔2019〕73号《行政复议开庭通知》，并于2019年12月11日召集区礼权和肇庆市自然资源局进行了行政复议庭审（调查会）并制作了行政复议庭审笔录。2019年12月26日，肇庆市人民政府作出肇府行复〔2019〕73号《行政复议决定书》，决定维持肇庆市自然资源局作出的上述《行政处罚决定书》，并于2020年1月1日将该行政复议决定书送达给区礼权。又查明，肇庆市国土资源局鼎湖分局是肇庆市国土资源局的派出机构。根据中共肇庆市委、肇庆市人民政府2019年1月6日印发的《肇庆市机构改革方案》，肇庆市人民政府组建了肇庆市自然资源局，不再保留肇庆市国土资源局，其职能全部转由肇庆市自然资源局负责。2019年3月，肇庆市国土资源局鼎湖分局更名为肇庆市自然资源局鼎湖分局。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，肇庆市自然资源局有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职权，为本案适格主体。又根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，肇庆市人民政府系肇庆市自然资源局的本级人民政府，对肇庆市自然资源局作出的行政行为，有权根据区礼权的申请，履行法定的行政复议职权，也是本案的适格主体。肇庆市自然资源局根据区礼权的身份证、询问笔录、现场照片、现场勘测笔录、测量示意图、鼎湖区土地利用总体规划图（2010-2020年局部图）、鼎湖区土地利用现状图（F49G021073局部）、鼎湖区2018年遥感影像图（局部）、鼎湖区坑口办事处苏村居委会宗地地类面积表等证据，认定区礼权未经依法批准，占用肇庆市鼎湖区*********居委会五队“门口塱”（土名）处135.36平方米的土地，用于建住宅，所占用的土地符合土地利用总体规划，地类为农用地（耕地），该事实认定清楚，证据充分。肇庆市自然资源局在依法查处中向区礼权发出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，保障了区礼权陈述、申辩和要求听证的权利;区礼权的违法行为，应当受到相应的处罚，肇庆市自然资源局在法定期限内根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定作出《行政处罚决定书》并向区礼权送达，适用法律、法规正确，程序合法。肇庆市人民政府受理区礼权的复议申请后，期限内向肇庆市自然资源局发出了《提出答复通知书》，在肇庆市自然资源局提交了《行政复议答复书》及相关证据材料后，经进行行政复议庭审（调查）后，作出涉案《行政复议决定书》并送达给当事人，因此，肇庆市人民政府的复议程序合法。区礼权的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。综上所述，肇庆市自然资源局作出的本案行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；肇庆市人民政府的复议程序合法；区礼权提出的诉讼请求的理由不能成立，原审法院不予支持。据此，原审法院判决：驳回区礼权的诉讼请求。上诉人区礼权不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销涉案处罚决定；2.撤销案涉复议决定；3.撤销原审判决。事实和理由如下:一、本人房屋是父母70年代建成的平房，已达到危房级别，现我家五口人住房仅有25平方，人均5平方已无法居住。二、目前居住房屋是2012年经村两委、生产队开会决定，以每人23平方规划分给作为永久性用地建设的。三、肇庆市鼎湖区成立几十年以来，居民从来没有得到政府规划用地，根据《中华人民共和国土地管法》第62条的规定，村民一户拥用一处宅基地的规定，加上中央1号文，两不愁，三保障，户有所居，解决脱贫，目前区礼权唯有这间住房。四、作为区礼权的唯一住房，区礼权建房的动机不是想通过抢建、搭建来获得更多额外拆迁补偿，而是满足自身生活居住需要，该房屋是按村规划建设的，既没影响公共安全，也没有影响人居环境和生态环境。五、原审法院只审查肇庆市自然资源局的资料，没有仔细研究区礼权提出的请求调查核实就进行判决。肇庆市自然资源局认为房屋是违建，要求区礼权十五天内自行拆除，但该房屋是区礼权唯一房屋，现已居住，请问国家政策户有所居，一户一宅政策怎样落实？请求法院依法公正审理此案，撤销原判决，并改判。被上诉人肇庆市自然资源局辩称：一、肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2020）粤1203行初24号行政判决认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，二审法院应依法予以维持。具体理由如下：（一）肇庆市自然资源局作出案涉行政处罚决定主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第五条第二款以及《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉的办法》第四条第二款的规定，肇庆市自然资源局作为土地行政主管部门，具有对本行政区域内的土地进行管理和监督的职责，作出案涉《行政处罚决定书》主体适格。（二）区礼权非法占用土地建设房屋及相关设施的事实清楚，证据确凿充分。2018年10月12日，肇庆市自然资源局在执法检查中发现区礼权占用肇庆市鼎湖区*********居委会五队“门口塱”的土地进行违法建设。肇庆市自然资源局当即向区礼权送达了《责令停止国土资源违法行为通知书》（肇鼎国土资执法停字〔2018〕第DHG-699号），责令其立即停止上述违法行为，听候处理。肇庆市自然资源局依法将上述通知书送达给区礼权。为了进一步核实区礼权的违法行为，肇庆市自然资源局于2018年10月12日，向区礼权进行询问，并制作《询问笔录》，区礼权在《询问笔录》中承认自己未申请办理宅基地审批手续，就在肇庆市鼎湖区*********居委会五队土名“门口塱”的地块上建设面积约为110平方米的房屋。肇庆市自然资源局对现场进行了勘测，确认区礼权未经依法批准占用涉案地块135.36平方米的土地用于建设房屋及相关设施，涉案地块的土地利用现状为农用地（耕地）。肇庆市自然资源局勘测后制作了《现场勘测笔录》，对区礼权的违法行为进行了固定。另外，肇庆市自然资源局还调查了现场照片、鼎湖区土地利用总体规划图（2010-2020年局部图）、肇庆市鼎湖区土地利用现状图（F49G021073局部）、肇庆市鼎湖区********委会宗地地类面积表、肇庆市鼎湖区2018年遥感影像图（局部）等证据。上述证据充分证明区礼权未经合法审批，非法占用鼎湖区坑口街道办事处苏村居委会五队土名“门口塱”处135.36平方米的土地（农用地）违法建设的事实，肇庆市自然资源局据此认定区礼权非法占用土地建设房屋及相关设施的事实清楚，证据确凿充分。（三）肇庆市自然资源局对区礼权的违法行为所作出的行政处罚决定适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第五十九条、第六十二条的规定，区礼权未经批准，在集体土地（农用地）上建设房屋及相关设施，其行为违反了上述规定，属非法占用土地，侵害了我国土地管理法所设定的宅基地用地审批制度、土地用途管制制度和耕地保护制度。针对区礼权的违法事实，肇庆市自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》(2004修正）第七十七条的规定，对区礼权作出的行政处罚决定于法有据。（四）肇庆市自然资源局作出行政处罚的程序合法。2018年10月12日，肇庆市自然资源局发现区礼权违法用地的事实后，肇庆市自然资源局当即向其下发了《责令停止国土资源违法行为通知书》（肇鼎国土资执法停字〔2018〕第DHG-699号），责令其立即停止违法行为。在经过询问调查、现场勘测、查阅相关文件等查明违法事实后，肇庆市自然资源局于2019年8月15日向区礼权作出《行政处罚告知书》（肇自然资鼎执法罚〔2019〕11号）《行政处罚听证告知书》（肇自然资鼎执法罚〔2019〕11号），并依法送达区礼权，告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利。区礼权在法定期限内提出陈述和申辩意见，但区礼权在法定期限内未提出听证。经肇庆市自然资源局复核相关情况，区礼权提出的事实、理由不成立，对区礼权的陈述和申辩意见，不予采纳。2019年9月5日，肇庆市自然资源局作出《行政处罚决定书》（肇自然资鼎执法罚〔2019〕11号）并送达区礼权，程序合法、处理得当。因此，肇庆市自然资源局对区礼权作出的行政处罚的程序符合《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）的有关规定，程序合法。综上所述，原审判决认定“其主体适格，作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序”是正确的。二、区礼权在上诉书中主张的上诉事实和理由没有任何依据，不能成为其从事土地违法行为的抗辩事由。（一）区礼权将肇庆市鼎湖区人民政府列为被上诉人是错误的，肇庆市鼎湖区人民政府并不是案件的主体。（二）区礼权主张旧房无法居住便占用土地是其违法的动机，但这并非有效的抗辩事由。对于难以居住的旧房，区礼权应通过房屋翻新、重建等方式，提高房屋居住质量，而不应以非法占用农用地建房的违法行为满足个人住房需求。（三）区礼权称经苏村社区居民委员会及苏村第五经济合作社决定分得案涉土地的主张是不当的。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十二条规定并未授权居民委员会或集体经济组织享有农村村民住宅用地的批准权，也未授权居民委员会或集体经济组织享有将农用地变更为建设用地的职权，故该主张明显缺乏法律依据。（四）区礼权旧房的所在地是其先前已经取得的宅基地，该旧房本就是区礼权的住房，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十二条第一款之规定，其在已取得一处宅基地后，再请求拥有第二处宅基地，显然违反了上述规定。（五）区礼权屡次主张违建房是其唯一住房，而如今实际上区礼权同时拥有旧房及违建房两处住房，故其关于违建房属是唯一住房的主张也显然是与事实不符的。因此，区礼权的上诉主张缺乏事实依据和法律依据，是明显不成立的。综上所述，原审法院作出的（2020）粤1203行初24号行政判决认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。区礼权的上诉主张明显违背事实和法律依据，是不成立的，请求二审法院依法驳回区礼权的上诉请求，维持原判。被上诉人肇庆市人民政府答辩称：一、肇庆市人民政府作出肇府行复〔2019〕73号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。区礼权以肇庆市自然资源局作为复议被申请人向肇庆市人民政府申请行政复议，肇庆市人民政府作为肇庆市自然资源局的本级地方人民政府，在收到区礼权的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定。二、肇府行复(2019)73号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。（一）肇庆市人民政府作出肇府行复〔2019〕73号《行政复议决定书》程序合法。区礼权不服肇庆市自然资源局作出的肇自然资鼎执法罚〔2019〕11号《行政处罚决定书》，于2019年11月4日向肇庆市人民政府申请行政复议，肇庆市人民政府依法当日受理。肇庆市人民政府行政复议机构于2019年11月4日向肇庆市自然资源局送达《行政复议答复通知书》。肇庆市自然资源局在2019年11月14日向肇庆市人民政府提交了答复材料。肇庆市人民政府于2019年12月26日作出肇府行复〔2019〕73号《行政复议决定书》，并依法将行政复议决定书送达给各方当事人。肇庆市人民政府上述作出行政复议决定的整个过程符合行政复议法的有关规定。(二)肇府行复〔2019〕73号《行政复议决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理适当。2018年10月12日，肇庆市自然资源局发现区礼权非法占用土地建设住宅，当日向区礼权作出并留置送达了肇鼎国土资执法停字〔2018〕第DHG-699号《责令停止国土资源违法行为通知书》和肇国土资鼎执法改〔2018〕220号《责令改正违法行为通知书》。2018年10月12日，肇庆市自然资源局鼎湖分局执法人员对区礼权进行了询问并制作了《询问笔录》，区礼权在《询问笔录》中承认未申请办理宅基地审批手续，就建设位于肇庆市鼎湖区*********居委会五队土名“门口塱”处，地块面积约110平方米的房屋。市资源局经现场勘测并制作了《现场勘测笔录》，确认区礼权非法占用肇庆市鼎湖区*********居委会五队“门口塱”(土名)处135.36平方米的农用地(耕地)。结合肇庆市鼎湖区土地利用总体规划图(2010-2020年局部图)、肇庆市鼎湖区土地利用现状图(F49G021073局部)、肇庆市鼎湖区********委会宗地地类面积表、2017年影像图(局部)，肇庆市自然资源局于2019年8月15日向区礼权送达肇自然资鼎执法罚〔2019〕11号《行政处罚告知书》和肇自然资鼎执法罚〔2019〕11号《行政处罚听证告知书》。区礼权在法定期限内没有向肇庆市自然资源局提出书面陈述或申辩意见，也没有提出听证申请。肇庆市自然资源局按照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，作出肇自然资鼎执法罚〔2019〕11号《行政处罚决定书》。肇庆市人民政府认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《广东省实施办法》第四条的规定，肇庆市自然资源局作出涉案处罚决定是其法定职责。根据肇庆市鼎湖区土地利用总体规划图(2010-2020年局部图)、肇庆市鼎湖区土地利用现状图(F49G021073局部)、肇庆市鼎湖区********委会宗地地类面积表、2017年影像图(局部)，涉案土地地类为农用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，案中苏村村民区礼权未经批准擅自占用土地建设住宅，市资源局依据规定作出“涉案处罚决定”认定事实清楚，程序合法，适用依据正确，处理适当。因此，肇庆市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定维持肇自然资鼎执法罚〔2019〕11号《行政处罚决定书》。综上所述，肇庆市人民政府作出肇府行复〔2019〕73号《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。区礼权提出的诉讼请求，理据不充分，请求法院依法驳回区礼权的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系行政处罚决定和行政复议决定纠纷。本案二审的争议焦点是肇庆市自然资源局作出的肇自然资鼎执法罚〔2019〕11号《行政处罚决定书》以及肇庆市人民政府作出的肇府行复〔2019〕73号《行政复议决定书》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，肇庆市自然资源局有对其辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职权，为本案适格主体。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，肇庆市人民政府系肇庆市自然资源局的本级人民政府，对肇庆市自然资源局作出的行政行为，有权根据区礼权的申请，履行法定的行政复议职权，也是本案的适格主体。2018年10月12日，肇庆市自然资源局发现区礼权违法用地的事实，经过询问调查、现场勘测、查阅文件后，该局根据区礼权的身份证、询问笔录、现场照片、现场勘测笔录、测量示意图、肇庆市鼎湖区土地利用总体规划图（2010-2020年局部图）、肇庆市鼎湖区土地利用现状图（F49G021073局部）、肇庆市鼎湖区2018年遥感影像图（局部）、肇庆市鼎湖区********委会宗地地类面积表等证据，认定区礼权未经合法审批，非法占用鼎湖区坑口街道办事处苏村居委会五队土名“门口塱”处135.36平方米的土地（农用地）违法建设的事实。区礼权非法占用农用地（耕地）建违法设房屋及相关设施的事实认定清楚，证据确凿充分。肇庆市自然资源局在对区礼权非法占用耕地进行建设的查处过程中，于2018年10月12日依法发出《责令停止国土资源违法行为通知书》（肇鼎国土资执法停字〔2018〕第DHG-699号）责令区礼权立即停止违法行为；于2019年8月15日作出《行政处罚告知书》（肇自然资鼎执法罚〔2019〕11号）、《行政处罚听证告知书》（肇自然资鼎执法罚〔2019〕11号）告知区礼权享有陈述、申辩和申请听证的权利。区礼权在法定期限内提出陈述和申辩意见，但未提出听证。肇庆市自然资源局经复核相关情况，认为区礼权提出的事实、理由不成立，对区礼权的陈述和申辩意见，不予采纳。2019年9月5日，肇庆市自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定作出《行政处罚决定书》（肇自然资鼎执法罚〔2019〕11号）并送达给区礼权。故肇庆市自然资源局作出肇案涉《行政处罚决定书》的程序合法。综上所述，肇庆市自然资源局作出的肇自然资鼎执法罚〔2019〕11号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，结果处理恰当。区礼权不服肇庆市自然资源局作出的案涉行政处罚决定，向肇庆市人民政府申请复议，肇庆市人民政府在受理区礼权的复议后，依法向肇庆市自然资源局送达《行政复议答复通知书》要求其提交资料，经过行政复议庭审调查后，肇庆市人民政府于2019年12月26日作出肇府行复〔2019〕73号《行政复议决定书》维持肇庆市自然资源局作出的肇自然资鼎执法罚〔2019〕11号《行政处罚决定书》，并送达给区礼权。同理，肇庆市人民政府作出的肇府行复〔2019〕73号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，结果处理恰当。原审判决驳回区礼权撤销案涉行政处罚决定、行政复议决定的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。区礼权上诉请求撤销原审判决和案涉行政处罚决定、行政复议决定，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规准确，程序合法，结果处理恰当，本院予以维持。区礼权的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人区礼权负担。本判决为终审裁定判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年九月十一日法官助理 梁国安书 记 员 何剑锋