浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1510号上诉人（原审原告）章仁根，男，1954年11月24日出生，汉族，住浙江省绍兴市越城区。委托代理人程玉军，北京京润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绍兴市人民政府，住所地浙江省绍兴市越城区洋江西路**。法定代表人盛阅春，市长。委托代理人何健。委托代理人倪伟明，浙江中行律师事务所律师。章仁根诉绍兴市人民政府（以下简称绍兴市政府）房屋行政复议一案，绍兴市中级人民法院于2020年6月10日作出（2019）浙06行初125号行政判决。章仁根不服，向本院提起上诉。本院于2020年8月22日立案后，依法组成合议庭对案件进行了审理。经过阅卷、询问双方当事人，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，章仁根系绍兴市越城区××街道××村村民，在该村岳登池沿32号拥有房屋一处。2018年7月18日，越城区城南街道城中村改造领导小组办公室发布《外山村拆迁公告》，上述房屋位于公告确定的拆迁范围内，但各方未就此达成拆迁安置补偿协议。2019年5月28日，绍兴市越城区建设和交通运输局向章仁根发出《督促解危通知书》（编号×××04），告知其房屋经鉴定为Ｄ级危险房屋，要求立即停止使用，禁止出租，人员、物品尽快转移，并限期拆除。同年5月31日，绍兴市越城区人民政府（以下简称越城区政府）发布《关于对××街道××村岳登池沿32号危房发布二级警报的通告》，劝告屋内住户立即撤离，相关部门将为撤离住户提供过渡居住使用的安置用房等。次月4日，越城区政府发布《关于对××街道××村岳登池沿32号危房实施应急疏散撤离、避险疏散撤离并警戒隔离的公告》，要求屋内尚未撤离的住户必须在2019年6月6日前撤离，对已撤离的住户房屋实施封闭措施，对房屋实施警戒隔离。2019年6月9日，绍兴市越城区城南街道办事处（以下简称城南街道办）对涉案房屋进行了整体拆除。章仁根认为城南街道办上述拆除行为系越城区政府组织实施，遂以越城区政府为被申请人，于2019年6月30日向绍兴市政府申请行政复议，请求确认越城区政府拆除涉案房屋的行政行为违法。绍兴市政府收到后，于7月2日受理并通知越城区政府提交书面答复及相应证据。2019年7月12日，越城区政府邮寄提交行政复议答复书。复议审查期间，越城区政府、城南街道办联合于7月11日、8月2日两次向绍兴市行政复议局提交情况说明及相关材料，明确外山村整村拆迁项目由城南街道办负责实施，涉案房屋系城南街道办组织力量整体拆除。2019年8月19日，因情况复杂，绍兴市政府作出《行政复议延期审理通知书》并送达复议当事人，通知复议决定延期至2019年9月29日前作出。同年8月30日，越城区政府提交《调解申请书》，申请对包括本案在内、涉及外山村拆迁的共计7件行政复议案件进行调解。绍兴市政府以“调解的结果对本案审理具有重大影响”为由，于2019年9月2日决定中止行政复议，同年11月21日恢复审理。经审理、调查后，绍兴市政府于2019年11月22日作出绍政复［2019］33号行政复议决定并送达复议当事人。章仁根不服，诉至原审法院，请求：一、撤销绍兴市政府绍政复［2019］33号行政复议决定；二、责令绍兴市政府依法受理涉案行政复议申请并作出复议决定。原审法院认为，被诉绍政复［2019］33号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。本案中，越城区政府虽先后发布《关于对××街道××村岳登池沿32号危房发布二级警报的通告》《关于××街道××村岳登池沿32号危房实施应急疏散撤离、避险疏散撤离并警戒隔离的公告》，但前述公告仅有撤离、观测及封闭警戒等内容，未载明拆除措施。章仁根以此推定2019年6月9日拆除行为系越城区政府实施，尚缺乏事实依据。且涉案房屋同时位于外山村拆迁范围内，城南街道办于两份情况说明中均自认根据越委办〔2018〕58号文件内容，越城区××街道××村整体拆迁项目由其负责实施，并于2019年7月11日情况说明中陈述系“于2019年6月9日组织相关力量将位于××街道××村岳登池沿32号归属于章仁根的房屋整体拆除”。综上，绍兴市政府认定拆除行为实施主体系城南街道办，应由其作为复议被申请人，并无不当。同时，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定，有明确的申请人和符合规定的被申请人是行政复议申请应当受理的法定条件之一，章仁根所列被申请人不符合规定，绍兴市政府根据该条例第四十八条第一款第（二）项规定决定驳回其复议申请，适用法律正确。关于被诉复议决定程序合法性问题，绍兴市政府仅根据越城区政府提交的《调解申请书》决定中止行政复议，程序存在瑕疵，该院予以指正。综上，章仁根以绍政复［2019］33号行政复议决定无事实基础和法律依据为由，要求撤销该复议决定的请求依法不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回章仁根的诉讼请求。章仁根上诉称：一、原审判决对越城区政府是本案适格被申请人未予认定错误。2019年5月31日，越城区政府作出通告称涉案房屋为危房，并作出二级警报。2019年6月4日，越城区政府再次作出公告要求上诉人撤离房屋并对房屋实施封闭、警戒隔离。2019年6月9日，越城区政府组织实施拆除涉案房屋。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第七条第一款的规定，县级人民政府对本区域内突发事件的应对工作负责。城南街道办并非是上述法律规定的应对突发事件的责任主任。越城区政府既然发出涉案通告、公告，并最终将涉案房屋拆除，就应该承担本案责任。二、原审判决关于“2019年5月28日，绍兴市越城区建设和交通运输局向章仁根发出《督促解危通知书》（编号×××04）”的事实认定错误。上述《督促解危通知书》系绍兴市越城区建设和交通局在没有收到涉案房屋鉴定报告的情况下发布，该通知书已经被人民法院生效判决撤销。三、原审法院对被上诉人作出行政复议的程序违法未予认定错误。本案中，被上诉人2019年6月30日受理上诉人的行政复议申请，于2019年11月22日才作出涉案的行政复议决定，明显违反《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的作出行政复议决定的期限。且被上诉人在行政复议期间无法定事由中止复议程序，违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条之规定。综上，请求撤销原判，撤销绍兴市政府所作绍政复［2019］33号行政复议决定，责令绍兴市政府依法受理行政复议申请并作出行政复议决定。绍兴市政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚。1.越城区政府和城南街道办共同盖章的两份《情况说明》可以证实外山村整体拆迁项目已落实给城南街道办负责实施，涉案房屋拆除行为的实施主体系城南街道办，应由其作为复议被申请人。2.城南街道办系依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体。3.上诉人要求确认拆除其房屋的行政行为违法的行政复议申请应当依法向越城区政府提出。二、原审判决适用法律、法规正确。1.原审判决认定涉案复议被申请人应为城南街道办的依据是《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款。2.原审判决认定被上诉人作出的行政复议决定合法的依据还有《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项和第四十八条第一款第（二）项。3.鉴于上诉人在原审中提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回上诉人的诉讼请求正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审判决认定事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……”本案中，上诉人向被上诉人申请行政复议要求确认越城区政府拆除其房屋的行为违法。越城区政府否认参与实施上述行为，城南街道办在本案行政复议及诉讼程序中均自认涉案房屋拆除行为由其实施。房屋拆除行为系事实行为，一般情况下相应法律责任由作出该行为的行政机关承担。因此，在上诉人并未提交有效证据证明越城区政府直接实施或者委托城南街道办实施涉案房屋拆除行为的情况下，被上诉人认定越城区政府并非本案适格复议被申请人，并无不当。因此，被诉绍政复[2019]33号行政复议决定驳回上诉人的行政复议申请，符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。”本案中，被上诉人根据越城区政府的调解申请作出中止行政复议的决定，目的是为了实质性化解行政争议，且原审判决已对程序瑕疵予以指正。上诉人据此要求确认被诉行政复议决定程序违法的理由，本院不予采纳。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人提出的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人章仁根负担。本判决为终审判决。审判长  徐亮亮审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二〇年九月二十八日书记员  张玉洁