安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终974号 上诉人（一审原告）李克炳，男，1955年11月20日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。 委托代理人陆勤发（系李克炳哥哥），男，1949年12月28日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。 被上诉人（一审被告）安徽省合肥市包河区人民政府，住所地安徽省合肥市包河区包河大道**。 法定代表人陈东，区长。 被上诉人（一审被告）安徽省合肥市包河区大圩镇人民政府，住，住所地安徽省合肥市包河区花园大道**/div> 法定代表人高见，镇长。 上诉人李克炳因诉安徽省合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）、安徽省合肥市包河区大圩镇人民政府（以下简称大圩镇政府）土地行政管理行政强制一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初385号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 李克炳向一审法院起诉称，原告及家庭成员原系合肥市包河区大圩镇学塘村××郢××村民组村民，集体经济组织成员，自1978年实行土地“包产到户”时起到1995年第2轮土地承包至今，一直承包村集体土地5.7亩，承包期限至2025年12月31日止，依法享有集体土地承包经营权。2018年11月23日，安徽省人民政府作出皖政［2018］805号《关于合肥市2018年第44批次城镇建设用地的批复》，批准合肥市人民政府征收包河区××村、晓南村境内集体土地9.7643公顷，原告承包的位于学塘村第九村民组黄塘坎2.162亩耕地在征地批复范围内。2019年5月10日、5月11日和8月3日，河南万安实业有限公司安徽分公司项目经理部乘原告休息之机，深更半夜开着挖掘机将原告家庭承包的上述耕地上树木全部铲除深埋，毁坏耕地，强制占用土地修建黄河路，该项目经理部负责人王家祥称是村和镇叫挖的，原告分别于2019年5月11日和13日、8月3日向公安110报警，并一直向有关领导和机关反映、申请查处违法占地并不给征地补偿、安置等，但未依法处理解决。经查，2008年3月26日，合肥市政府作出《合肥市征收集体所有土地办法》（政府令［2008］136号），该办法第3条第3款规定:“各区人民政府负责组织本级政府有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处，实施辖区内征地事宜”。原告认为，原告系涉案土地的承包经营权人，承包的耕地被政府非法强制占用，依法有权以自己的名义提起行政诉讼。根据法律规定，集体土地征收过程中，有且仅有县级以上人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，任何民事主体并无实施强制执行的权力。按照《合肥市征收集体所有土地办法》规定，包河区政府负责本辖区内的土地征收工作，对征地补偿、安置负总责。但在涉案项目没有依法履行征地批后实施程序，亦即在没有发布张贴征收土地方案公告及征地补偿安置方案公告、没有给予原告办理征地补偿安置登记手续、没有就征地补偿安置问题与原告达成协议，以及在没有支付原告征地补偿安置费、没有通知并经原告同意的情况下，包河区政府组织本级政府有关部门及大圩镇政府对原告承包的土地实施征收，以致将原告承包地上树木强行铲除并占用土地，是事实上强制占用原告承包土地的组织实施责任主体，同时对强制占用原告承包土地的行为应负有监督管理的职责。被告大圩镇政府在包河区政府组织实施下，安排对原告承包的土地实施强行铲除并占用行为。至于两被告系自身直接实施强制占用土地行为，还是通过有关组织间接进行，也即被告究竟采用何种安排强制占用原告承包土地，属于其内部决定范畴。因此，即使原告承包的土地由河南万安实业有限公司安徽分公司项目经理部强制占用，并不影响被告对外承担法律责任，且强制占用土地是用于政府修建黄河路，故其行为应视为被告行政行为。因两被告非法实施强制占用原告土地行为，违反土地管理法规等规定，此行政行为违法，对原告的权利义务产生实际影响，侵犯了原告合法权益，给原告造成巨大经济损失，应承担法律责任，依法支付原告征地补偿、安置费，共同对原告的财产损失采取相应补救措施，赔偿经济损失。因被逼无奈，特提起行政诉讼，请求：1.确认两被告对原告承包土地强制占用的行政行为违法；2.判令两被告承担本案案件受理费。 包河区政府向一审法院答辩称，一、原告不具备本案原告主体资格。集体土地被依法征收为国有后，原承包人所享有的农村土地承包经营权已全部丧失，集体土地的交付主体应为被征收土地的农村集体经济组织，而非原承包人。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：……（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的……”《安徽省实施办法》第七条规定：“除法律、法规另有规定的以外，有下列情形之一的，土地所有者、使用者应当自行为发生之日起30日内，向土地所在地的县以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由土地登记机关依法进行土地变更登记：……（三）因征用、交换、调整土地引起土地权属变更的……”具体到本案，2018年11月23日，安徽省人民政府作出了《关于合肥市2018年第44批次城镇建设用地的批复》（皖政地［2018］805号），同意合肥市人民政府将包括案涉土地在内的6.082公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有。2018年12月3日，合肥市国土资源局发布了《征地补偿安置方案公告》（合国土包征案［2018］33号），将安徽省人民政府批准的《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》在征地范围内予以公告，并要求被征收土地的村民小组和农户持相关土地权属证明材料到当地农村集体经济组织办理征地补偿登记。因此，自案涉征地方案和征地补偿安置方案公告之日起，原告依据其所持有的农村土地承包经营权证书所享有的农村土地承包经营权已随着农村集体经济组织土地所有权的丧失而一并灭失，故案涉土地的交付主体应为当地农村集体经济组织学塘村民委员会，而非原告。无论本案是否存在强制占用土地行为，原告均不具有请求确认强制占用原承包土地行为违法的原告主体资格。二、包河区政府未强制占用土地，未实施或授权实施强制铲除原告树木的行为，原告也可向侵权人主张赔偿。首先，经调查，案涉土地是被案涉项目的施工单位擅自挖掘，原告的树木也是施工单位擅自铲除。案涉土地被部分挖掘、树木被部分铲除后，原告还曾于2019年6月向学塘村民委员会申请居中协调，学塘村民委员会应其要求找到了双方进行协调，但因原告要求施工单位按每棵树木5000元的标准予以赔偿，双方未能达成和解。由此可知，原告对于擅自挖掘土地、铲除树木的主体施工单位这一事实是明知且认可的，事实上包河区政府也未占用案涉地。其次，鉴于原告所种树木在被征收土地范围内，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款之规定（土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上；地上附着物及青苗补偿费归地上附物及青苗的所有者所有涉土地被依法征收后，原告享有地上附着物和青苗的补偿权。据此，包河区政府将按照《合肥市被征收地上房屋其他附着物及青苗补偿标准》（合政秘［2015］121号）对原告的树木予以补偿，原告也可依据《中华人民共和国侵权责任法》向施工单位主张赔偿。三、原告不具备本农村集体经济组织成员资格，不享有承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。”据此，参与土地承包、享有承包经营权的前提是具备本农村集体经济组织成员的身份和资格。但经调查，原告已于1985年6月将其户籍迁出包河区××村（原合肥市郊区晓星乡学塘村），1994年5月又将其户籍迁至庐阳区，转为非农业户口，不再具备农村集体经济组织成员资格。虽然原告是该户所持农村土地承包经营权证书的户主，但其本人依法不享有案涉土地的农村土地承包经营权。综上，原告不具备本案原告主体资格，包河区政府也未强制占用案涉土地，但包河区政府将依法对其树木予以补偿。诚请依法驳回原告的起诉。 大圩镇政府向一审法院答辩称，一、原告不是本案的适格原告。首先，原告全家户口早已于1985年6月3日从合肥市包河区××村（以下简称学塘村）迁出，自此已经不是学塘村集体经济组织成员，所以其并未参与在1995年进行的二轮土地承包，其在学塘村本不应享有有关土地的承包经营权。其次，案外人李仁良将2.04亩土地退转给非学塘村集体经济组织成员的原告，没有经过学塘村村民委员会同意，原告也未与学塘村村民委员会确立新的承包关系，上述转让行为严重违反了《土地承包法》，应属无效，原告不应由此享有上述2.04亩土地的承包经营权。最后，原告提交的《农村土地承包经营权证》中载明其承包的土地面积为1.52亩，案涉土地为2.162亩，不是同一块土地，在原告没有提供其他证据证明其对案涉土地享有承包经营权的情况下，原告不是案涉土地的相关权利人。综上所述，原告不是本案的适格原告。二、大圩镇政府不是本案的适格被告。原告称案涉土地是被河南万安实业有限公司安徽分公司毁坏、强制占用，用于修建黄河路。大圩镇政府既不是黄河路征地项目的征收人，也不是占用土地的行为人，同时原告也未提供任何证据证明大圩镇政府参与了上述事项，所以，大圩镇政府不是本案的适格被告。综上所述，原告不是本案的适格原告，大圩镇政府也不是本案的适格被告，请求依法驳回原告的起诉。 一审法院审理查明，2018年11月23日，安徽省人民政府作出皖政地［2018］805号《关于合肥市2018年第44批次城镇建设用地的批复》，批准将合肥市包河区××村、晓南村用地范围内集体农用地6.082公顷（其中耕地5.2698公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地3.6823公顷，合计批准建设用地9.7643公顷，用于城镇建设。2018年6月13日，原合肥市国土资源局作出《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土包征告［2018］36号）并公开公示，2018年ｌ2月3日，作出《征地补偿安置方案公告》（合国土包征案［2018］33号）。 原告所诉的位于合肥市包河区××村民组××2.162亩土地在征地批复范围内。原告称该土地系案外人李仁良退转给其，但原告没有提供李仁良系该土地合法使用权人的证据，也没有提供与学塘村村民委员会签订的涉案土地承包经营合同或《农村土地承包经营权证》。2019年5月和8月份，原告所诉的涉案土地上树木被铲除，土地被用于修建道路。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告诉称被告强制占用其承包的位于包河区××村民组××2.162亩土地，但原告未能提供其系该块土地合法承包人的有效证据，不能证实其系该块土地合法承包人或使用权人，故原告与被诉占用土地行为不具有利害关系，原告的起诉不符合起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定驳回原告李克炳的起诉。 李克炳上诉称，一、一审法院违反法定程序。上诉人提交了合肥市包河区××村村民委员会2019年7月25日作出的《情况说明》，证明上诉人被征收土地2.162亩，该证据与本案有关，影响着本案事实的认定，但原件在（2019）皖01行初220号一案中，申请人因客观原因不能自行调取该证据原件，于2020年3月23日向一审法院提交了调取证据申请书，请求调取该份《情况说明》原件或加盖公章的复印件，以证明申请人系涉案被征收土地权利人的案件事实，因该证据是否真实已成为认定本案基本事实需要调查收集的证据，一审法院应当调取而未调取该证据，径行作出裁定，显然违背了以事实为根据，以法律为准绳审判原则，其实质是违反法定程序，属于程序违法，从而导致本案基本事实认定错误。二、一审法院裁定认定事实错误。1、发包方学塘村委会与上诉人存在事实土地承包经营合同法律关系，上诉人实际取得涉案土地承包经营权。2、学塘村委会作出情况说明，确认上诉人被征收土地2.162亩。3、被上诉人申请大圩镇学塘村委会主任张承友出庭作证，但张承友证实:二轮承包原告不在家，他一人承包土地就由李仁良承包去了。在2017年把经营权转给李克炳2.04亩，实际丈量的是2.162亩。这就进一步证明涉案土地原来就是上诉人承包的，二轮承包中学塘村委会擅自将该块地发包给李仁良，李仁良将该涉案土地经营权退转给上诉人，上诉人是涉案土地实际承包经营权人、土地合法使用权人。4、合肥市政府证明上诉人承包的涉案土地在征地范围内。在2019皖01行初220号一案中，合肥市政府在答辩状称:被答辩人承包的涉案土地位于包河区××村用地范围内。有学塘村村集体组织负责黄河路段被征收土地确认到户。这就进一步证明上诉人承包的涉案2.162亩土地在征地范围内被征收，上诉人系该涉案土地合法承包人、土地合法使用权人。5、包河区政府在答辩状中称集体土地被依法征收为国有土地后，原承包人所享有的农村土地承包经营权已全部丧失，将依法对其树木予以补偿。这就进一步证明原承包人上诉人享有涉案土地承包经营权，包河区政府对上诉人在承包土地上栽植树木被铲除给予补偿，否则，不可能给予补偿。6、大圩镇政府在组织实施强占土地中，副镇长崔效工代表政府发给上诉人两条短信已提交一审，答复:一周内拟订征地协议;一周内将李克炳户拟订征地协议，合法权益一次保障到位。这就进一步证明上诉人是涉案土地承包经营权人、土地合法使用权人，否则大圩镇政府是不会答复签订征地协议的。以上一系列事实和证据，相互印证，形成证据链，足以证明上诉人与学塘村委会土地承包经营法律关系的事实存在，实际取得涉案土地承包经营，构成事实土地承包合同关系，系涉案土地合法承包人、土地合法使用权人。三、一审法院裁定适用法律错误。上述事实和证据证实，上诉人实际取得涉案土地承包经营权，具有事实土地承包合同，系涉案2.162亩土地合法承包人、土地合法使用权人，上诉人以两被上诉人实施对上诉人承包土地强制占用行政行为违法提起行政诉讼，具有原告主体资格，包河区政府、大圩镇政府作为本案被告适格，上诉人起诉符合《行政诉讼法》第49条规定的起诉条件，一审法院裁定适用行政诉讼法解释第69条第一项规定裁定驳回起诉，导致适用法律错误。请求撤销合肥市中级人民法院（2019）皖01行初385号行政裁定；指令原审法院对本案继续审理，或直接改判确认两被上诉人对上诉人承包土地强制占用行政行为违法。 本院审理期间，李克炳向本院提供了新证据。其中，一份是其与李仁良2017年5月6日签订的协议，主要内容为“李仁良将原属于李克炳户承包的位于学塘村××郢××村民组的黄塘坎二个田土地承包经营权退转给李克炳户”；一份是大圩镇学塘村民委员会出具的证明，主要内容为“由于黄河路项目征地，涉及我村被征地群众土地，其中李克炳被征土地2.162亩，因合肥市新征地细则未出台，所以该户的土地补偿费用和安置费无法落实”。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本院审理期间，李克炳提交了新证据，用以证明其系案涉2.162亩土地的实际承包权人。由于该新证据的出现，对李克炳诉讼主体资格的判断构成影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销合肥市中级人民法院（2019）皖01行初385号行政裁定； 二、本案指令合肥市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二〇年九月十四日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。