贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终1052号上诉人（一审被告）安顺市西秀区东街办事处。住所地贵州省安顺市西秀区中华东路**。法定代表人吕涛，主任。委托代理人张锐雪，贵州能盛律师事务所律师。被上诉人（一审原告）项某，女，1975年9月8日出生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。被上诉人（一审原告）王某，男，2004年7月24日出生，汉族，住贵州省贵阳市南明区。法定代理人项某，系王某母亲。被上诉人（一审原告）刘柏贤，男，1998年2月13日出生，香港特别行政区居民，住香港特别行政区。系被上诉人项某侄子。被上诉人（一审原告）刘浩然，男，2001年12月22日出生，香港特别行政区居民，住香港特别行政区。系被上诉人项某侄子。四被上诉人共同委托代理人苟永强，贵州兴科律师事务所律师。四被上诉人共同委托代理人潘林，贵州兴科律师事务所律师。上诉人安顺市西秀区东街办事处因与被上诉人项某、刘柏贤、王某、刘浩然不履行房屋征收安置补偿协议一案，不服贵州省安顺市中级人民法院（2020）黔04行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，2016年8月，安顺市西秀区人民政府发布西府房征决﹝2016﹞13号房屋征收决定及征收补偿方案，决定征收中华东路棚户区改造项目地块红线范围内涉及的房屋、建（构）筑物及附属设施。房屋征收部门为安顺市西秀区住房和城乡建设局，房屋征收实施单位为安顺市西秀区东街办事处等。原告项某坐落于利安1号楼1层3号建筑面积23.50㎡的商铺在征收红线范围内。2017年1月14日，被告安顺市西秀区东街办事处作为房屋征收实施单位（甲方）与四原告（乙方）签订﹝2016﹞0397号房屋征收安置补偿协议，主要内容为：乙方于2017年2月14日前将征收范围涉及乙方利安1号楼1层3号建筑面积23.50㎡商铺搬迁完毕腾房交房给甲方，甲方以体育路安置小区Ｃ2号楼1层1号户型商铺，砖混结构的营业用房建筑面积190.05㎡，套内面积181.00㎡与乙方进行异地产权调换，产权调换的安置房面积最终以产权测绘单位测绘的面积为准，并按该面积进行结算；乙方在建设期间自行周转过渡，过渡期为24个月，甲方按乙方原房屋建筑面积进行补助，按每月600元半年计发一次。甲方未按本协议约定期限安置乙方房屋，应对被征收人增发超期临时安置补助费，从逾期之日起，每月按临时安置补助费递增10%，最多不超过月临时安置补助费标准的5倍；甲方应补乙方异地产权调换差额价1090141.50元，加上附属设施补助4340.00元、二次装修补偿18068.40元、签约搬家奖励30000.00元及停产停业损失补偿40482.27元及半年过渡费3600.00元与搬家补助费960.00元，甲方应付乙方合计1187592.17元；产权调换营业用房建筑面积大于应等值安置营业用房建筑面积166.55㎡，按异地产权调换建成的营业用房的市场评估价格17885元／㎡进行结算，乙方应补甲方2978746.75元。协议签订后，原告按照约定将被征收房屋交被告拆除，被告于2017年10月11日将协议约定的补偿款1187592.17元支付给原告。此后，安顺市中华东路棚户区改造项目指挥部及相关部门发现涉案协议存在置换商铺未按不同进深计价的错误，相继向被告及被告委托的征收代办单位贵州刚聚鑫实业有限公司作出纠错整改通知，要求在商铺交付使用前完善被征收人项某户重新选房及改签工作，后因被告及代办单位多次与原告协商变更协议未果，被告以涉案协议损害公共利益为由拒绝履行交房义务，一审原告项某、刘柏贤、王某、刘浩然遂向法院提起诉讼，请求判决被告交付安顺市体育路安置小区Ｃ2号楼1层1号商铺（面积190.05㎡）。并支付至2020年1月14日的过渡费24901.00元及按照临时安置补助费每月递增10%支付逾期过渡费并支付经营性损失至交付房屋时止。另查明,涉案协议约定用于异地产权调换的体育路安置小区C2号楼1层1号户型商铺已建成完工，实际由进深不等的三个部分组成，建筑面积共187.45㎡。一审法院认为，本案的争议焦点为被诉补偿协议是否合法有效及被告是否应当继续履行补偿协议。一、关于补偿协议是否合法有效的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的规定，对行政协议效力的判断首先应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行严格判定，其次也可以适用民事法律规范中关于合同无效的规定。本案中，涉案补偿协议不存在主体不适格及没有依据等重大违法情形，不属于无效行政行为。该协议是原被告双方当事人在平等协商的基础上达成，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的合同无效情形，亦不存在第五十四条所规定的重大误解或违背一方真实意思表示等合同可撤销情形，依法应认定该协议真实有效。对于被告辩称补偿协议存在违反等价值置换安置原则及计价错误情形，损害国家利益、社会公共利益的理由，一审法院认为，从协议约定的内容来看，用于产权调换的商铺面积虽远大于原告被征收商铺面积，但对于超面积部分原告须按17885元∕㎡的市场评估单价进行结算补足差额，也就是说原告要支付相应的价款来购买，该约定完全符合涉案项目公布的征收补偿方案明确规定的营业用房异地产权调换方式及等价交换的交易原则，并不违反法律法规的强制性规定，亦不存在损害国家利益、公共利益的情形。另对于计价错误问题，被告作为征收实施部门在协议签订过程中处于主导地位，对协议标的及价款等基本事项有优先判断的职责，鉴于行政机关在拆迁安置补偿活动中经常根据不同情况对安置补偿内容作出不同的调整安排，安置补偿协议的约定反映出较强的自主性和灵活性。被告在制作并签订协议时势必已经对协议约定的相关标的物及价款等基本内容进行了相应审查，确认无误才签字盖章，认可了协议约定的相关事项。案涉协议即使存在计价错误问题，亦是被告方相关工作人员的失误，属于案涉协议订立过程中被告方的内部决策问题，并无证据证明原告对于计价错误存在任何主观上的故意或过失，故不能将责任归咎于原告，作为善意的原告在本案中有值得保护的信赖利益，如被告草率单方变更或解除案涉协议，减损原告的利益，不仅有悖于行政协议制度设立的初衷，更会破坏原告及公众对国家机关的信任，损害国家公信力。综上，涉案协议是原被告双方协商一致的体现，在协议已订立生效且已经部分履行的前提下，被告未能提供有效证据或依据证明行政协议依法无效或撤销，或者存在其他不应当履行的正当事由，故应认定合法有效，被告应当按照协议约定继续履行安置补偿义务。二、关于被告是否应当继续履行补偿协议问题及继续履行的具体内容。根据《中华人民共和国合同法》第六条和第八条的规定。本案中，被诉补偿协议是原被告双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，且该协议并不存在法律规定的可撤销及无法继续履行的情形，协议双方均应按照协议约定全面履行承诺的义务。本案原告已按协议约定搬迁腾空被征收房屋交被告拆除，被告也应按照协议约定与原告结算差价并交付置换商铺。根据查明的事实，置换商铺实际建筑面积为187.45㎡，超出23.50㎡应等值安置面积163.95㎡，原告应按协议约定的17885元／㎡单价，向被告支付差价2932245.75元。被告应在原告结清相应差价后为原告办理约定商铺交房手续，且应当按照协议约定向原告支付过渡费。协议约定过渡期为24个月，每月600元，被告仅支付了6个月，故应当继续向原告支付18个月的过渡费10800元。另因被告不履行协议的理由不成立，故应按协议第七条约定承担逾期交房的相关违约责任，即向原告支付从逾期之日起至交房之日止的超期安置补助费。对于被告辩称因原告尚未履行支付差价义务，故不存在逾期交房的理由，涉案协议虽约定原告应向被告支付差价，但并未明确支付日期，故应在被告通知原告办理交房手续时支付较为符合交易习惯，且根据双方的陈述及所举证据，可以确定原告系在协议履行过程中拒绝按被告要求变更协议，并非拒绝履行协议约定的支付差价义务，故本案不存在原告违约情形。另对于原告要求支付逾期交房经营性损失的请求，因无相关证据或依据，一审法院不予支持。综上，原被告双方所签订的补偿协议合法有效，双方应全面履行协议约定的义务。被告不履行协议的理由不成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，判决：一、被告安顺市西秀区东街办事处于本判决生效之日起十五日内为原告项某、刘柏贤、王某、刘浩然办理﹝2016﹞0397号补偿协议约定的体育路安置小区Ｃ2号楼1层Ｐ1、Ｐ2、Ｐ3号商铺（建筑面积187.45平方米）的相关交房手续。在原告付清产权调换差价计2932245.75元后将上述商铺交付给原告（商铺面积最终以产权部门测绘为准，原告所补差价按协议约定单价多退少补）；二、被告安顺市西秀区东街办事处于本判决生效之日起十五日内向原告项某、刘柏贤、王某、刘浩然支付18个月的临时安置补助费计10800元。并自2019年1月15日起按临时安置补助费月标准600元每月递增10%，最高不超过临时安置补助费月标准的5倍支付至交房之日止的超期安置补助费；三、驳回原告项某、刘柏贤、王某、刘浩然的其他诉讼请求；案件受理费50元，由被告安顺市西秀区东街办事处负担。上诉人安顺市西秀区东街办事处不服一审判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决第一项、第二项，发回重审或改判为确认涉案征收补偿安置协议为无效协议并驳回被上诉人的诉讼请求。事实和理由：1.涉案补偿协议用于置换的商铺以单价17885元进行结算没有合法依据，减损政府权利，存在行政诉讼法中“重大且明显违法”的情形，违反《征收补偿方案》之规定，应当认定为无效协议；2.涉案协议约定用于产权调换的商铺超面积安置（未靠档安置）损害了棚户区改造项目的安置规则，损害了社会公共利益；3.涉案的补偿协议乙方主体由原产权人“项某”转移为“项某、刘柏贤、王某、刘浩然”四人，这一违法事实，一审法院只字未提，避而不谈，亦属认定事实不清；4.涉案征收安置补偿协议，没有约定安置被上诉人房屋的具体时间，一审判决“自2019年1月15日起按临时安置补助费月标准600元每月递增10%，最高不超过临时安置补助费月标准的5倍支付至交房之日止的超期安置补助费”没有事实依据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”本案中，涉案补偿协议不存在行政主体不适格或者没有依据等重大且明显违法的情形，亦不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的合同无效情形，被诉补偿协议是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，故该协议真实有效。被上诉人已按协议约定搬迁腾空被征收房屋交上诉人拆除，上诉人也应按照协议约定与被上诉人结算差价并交付置换商铺。故一审判决上诉人在合理期限内为被上诉人办理涉案补偿协议约定的相关交房手续，在被上诉人付清产权调换差价后将涉案商铺交付给被上诉人（商铺面积最终以产权部门测绘为准，被上诉人所补差价按协议约定单价多退少补），并判决上诉人按协议约定支付剩余的过渡期安置补助费和超期安置补助费，符合法律规定。关于上诉人提出涉案补偿协议用于置换的商铺以单价17885元进行结算没有合法依据，减损政府权利，存在行政诉讼法中“重大且明显违法”的情形，应当认定为无效协议的理由。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第一项的规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。本案中，安顺市西秀区人民政府发布的涉案征收决定及征收补偿方案明确，房屋征收部门为安顺市西秀区住房和城乡建设局，房屋征收实施单位为西秀区东街办事处等，故上诉人安顺市西秀区东街办事处就征收补偿事宜与被上诉人签订协议属于依法履行职责,具有法律依据，不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第（二）项规定的减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据的“重大且明显违法”的情形。同时，由于行政协议是一类特殊类型的行政行为，对行政协议的效力进行审查，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维护行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。本案中，基于上诉人在行政协议签订过程所占主导地位及其应当对协议约定的相关标的物及价款等基本内容进行审查后确认无误才签字盖章的职责，即便案涉协议存在计价错误问题，亦属上诉人方的内部管理决策问题，并不能归咎于被上诉人，被上诉人在协议的履行过程中均予以积极配合，其有值得保护的信赖利益。在上诉人与被上诉人协商一致签订协议且已部分履行的情况下，上诉人亦应受协议约束，应当按约定全面履行义务。上诉人提出案涉协议存在行政诉讼法中“重大且明显违法”的情形，应当认定为无效协议的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于上诉人提出涉案协议约定用于产权调换的商铺超面积安置（未靠档安置）损害了棚户区改造项目的安置规则，损害了社会公共利益的理由。本案中，根据安顺市人民政府发布的《安顺市中华东路棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，涉案协议约定并不属于“营业用房就近产权调换安置的方式”中调换用房靠档选择的情形，而是符合该方案“营业用房异地产权调换的方式”，“营业用房异地产权调换的方式”并未要求靠档安置。故上诉人的该上诉理由不能成立。关于上诉人提出涉案的补偿协议乙方主体由原产权人“项某”转移为“项某、刘柏贤、王某、刘浩然”四人，这一违法事实，一审法院只字未提，亦属认定事实不清的理由。本案中，一审法院已就协议主体和行政协议的有效性进行了认定，认为涉案补偿协议不存在主体不适格等重大违法情形，同时，鉴于行政机关在拆迁安置补偿活动中经常根据不同情况对安置补偿内容作出不同的调整安排，安置补偿协议的约定反映出较强的自主性和灵活性，案涉补偿协议是双方当事人的真实意思表示。另外，本案对于产权调换房与异地产权调换房均以评估价值计算，对于超面积部分被上诉人须按17885元／㎡的市场评估单价进行结算补足差额，也就是说被上诉人要支付相应的价款来购买，不违反法律、行政法规的强制性规定。故上诉人的该上诉理由不能成立。关于上诉人提出涉案征收安置补偿协议，没有约定安置被上诉人房屋的具体时间，一审判决“自2019年1月15日起按临时安置补助费月标准600元每月递增10%，最高不超过临时安置补助费月标准的5倍支付至交房之日止的超期安置补助费”没有事实依据的理由。本案中，涉案协议于2017年1月14日签订，涉案协议第四条第（三）项约定过渡期为24个月，涉案协议第七条第（二）项约定“甲方未按本协议约定期限安置乙方房屋，应对被征收人增发超期临时安置补助费。从逾期之日起，每超过1个月，超期临时安置补助费按临时安置补助费递增10%，最高不超过临时安置补助费月标准的5倍”，并且根据查明的事实，涉案协议约定用于异地产权调换的体育路安置小区C2号楼1层1号户型商铺已建成完工。故上诉人的该上诉理由亦不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安顺市西秀区东街办事处负担。本判决为终审判决。审判长  崔凤芹审判员  陈 垦审判员  石佳宏二〇二〇年九月二十五日法官助理王晶书记员李秀晶