浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终217号 上诉人（原审原告）崔冬芬，女，1987年7月6日出生，汉族，住仙居县。 委托代理人郑洪伟，浙江任马川律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）台州市生态环境局，住所地台州市椒江区白云山南路108号。 法定代表人陈昌笋，局长。 委托代理人潘崇力，浙江精当律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）台州市人民政府，住所地台州市椒江区白云街道白云山南路233号。 法定代表人吴海平，市长。 委托代理人陈洁、林巍。 上诉人崔冬芬因诉被上诉人台州市生态环境局、台州市人民政府行政处罚、行政复议一案，不服温岭市人民法院（2020）浙1081行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2018年6月6日，被告台州市生态环境局下属机关台州市生态环境局仙居分局在检查时发现原告在位于仙居县××镇××村的造纸加工点从事非法造纸加工生产，需要配套建设的环境保护设施未建成，遂于2018年6月10日立案。2018 年8月13日，第一被告到加工点检查，现场大门关闭，厂内无人。2018年9月23日，第一被告再次到加工点检查，发现有生产迹象，乳白色废水渗漏至厂外北面农田。2018年9月27日，第一被告向原告送达仙环听告[2018]64号《行政处罚听证告知书》，告知原告违法事实、处罚依据和拟作出84万元的处罚决定，并告知其享有陈述、申辩以及听证的权利。2018年9月29日，原告提出听证申请。2018年10月29日，第一被告举行听证会，原告以“自行拆除设备”等理由要求减轻处罚。2018年11月15日，第一被告对加工点进行现场督查，确认该加工点已拆除，无生产迹象、无污水排放、场内外水池已清理。2018年12月6日，第一被告作出仙环罚字[2018]75号《行政处罚决定书》，对申请人处以54万元罚款。原告对该处罚决定不服，于2019年2月22日向台州市人民政府申请行政复议，台州市人民政府于2019年5月20日作出台政行复[2019]26号《行政复议决定书》，决定撤销该上述《行政处罚决定书》，并责令第一被告重新作出具体行政行为。2019年7月11日，第一被告向原告送达了台环仙罚先告字[2019]18号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知原告违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知其享有陈述、申辩和听证的权利。原告没有提出听证申请，但于2019年7月15日提出书面答辩意见。2019年7月19日，第一被告作出台环仙罚字[2019]16号《行政处罚决定书》，对原告处以36.2万元罚款,并送达原告。原告对该处罚决定不服，向台州市人民政府申请行政复议。台州市人民政府于2019年10月9日受理，2019年11月28日作出行政复议决定，维持第一被告作出的台环仙罚字[2019]16号《行政处罚决定书》。 原审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条规定： “国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督 管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域 环境保护工作实施统一监督管理。……”，被告台州市生态环境 局依法具有对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理的法定 职责。《建设项目环境保护管理条例》第七条规定，……（一） 建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，……《建设项目环境影响评价分类管理名录》，由国务院环 境保护行政主管部门……制定并公布。《建设项目环境影响评价 分类管理名录》第十一大类“造纸和纸制品业”，对“纸浆、溶 解浆、纤维浆等制造；造纸（含废纸造纸）”，规定依法应当编 制环境影响报告书。原告从事草纸加工生产属第十一大类“造纸 和纸制品业”，应当编制环境影响报告书。本案中，原告未编制 环境影响报告书报有审批权的环境保护行政主管部门审批，未建 成环保配套设施，擅自投入草纸加工生产，其行为违反了《建设 项目环境保护管理条例》第十九条第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定，应予处罚。被告台州市生态环境局对原告的违法行为进行立案调查，在作出行政处罚决定前，告知原告享有陈述、申辩、听证的权利，且综合考虑了原告违法行为的事实、情节、后果以及主动消除对环境的影响、主动拆除设备等从轻、减轻处罚情节，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；……”的规定，对原告作出的[2019]16号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，处罚幅度适当。至于原告庭审中提出第一被告当庭提交的案件集体审议记录，因逾期举证，导致证据失权，且案件的审核人未取得法律职业资格的意见，本院认为第一被告没有在法定举证期限内提交案件集体审议记录显然欠妥，本院在此予以指正。但综观全案，行政审判审查的重点是行政行为的合法性，第一被告已在法定期限内提交了行政处罚过程中所取得的一系列证据，案件集体审议记录虽逾期提交，但在内部行政程序过程已经履行了《行政处罚法》第三十八条的规定：“……对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定……”。不存在事实不清、证据突袭的情况，该证据的逾期提交，不影响行政行为成立的效力，也不必然导致具体行政行为被撤销。同时取得法律职业资格并不是从事过行政处罚决定审核人员从事审核工作的必要条件，综上，原告的意见本院不予采纳。被告台州市人民政府受理原告的复议申请后，经调查核实，在法定期限内根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出行政复议决定适用法律正确，程序合法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：驳回原告崔冬芬的诉讼请求。本案受理费50元，由原告崔冬芬负担。 上诉人崔冬芬不服，向本院提起上诉称：一、程序违法。被上诉人台州市生态环境局在一审时当庭提交案件集体审议记录，一审查明被上诉人没有正当理由逾期提供证据，根据《行政诉讼法》第34条之规定，视为没有相应证据，而根据《行政处罚法》第38条第2款和第3款规定和《环境行政处罚办法》第52条规定对于重大案件行政处罚机关必须有集体审议制度，否则视为程序严重违法，所作的处罚决定为无效的决定。因此，被上诉人台州市生态环境局程序违法，依法应予以撤销处罚。二、适用法律错误。1、被上诉人台州市生态环境局适用《建设项目环境保护管理条例》第23条对上诉人进行处罚，属于适用法律错误。上诉人的环境违法行为应适用《中华人民共和国环境保护法》第六章法律责任的相关规定及《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定来处罚。2、鉴于上诉人污染物排放总量较小，对环境影响较轻，并积极主动消除和减轻危害后果，主动拆除设备和加工点、无污水外排，场内外水池已经清理干净。按照《中华人民共和国行政处罚法》第27条相关规定，对上诉人依法应减轻处罚，但《行政处罚决定书》却未适用《中华人民共和国行政处罚法》第27条，属于适用法律错误。三、《行政处罚决定书》对上诉人处罚36.2万元，处罚过重，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定的过罚相当原则。一审庭审中，被上诉人台州市生态环境局应诉负责人讲对上诉人的处罚参考台州市环境监管网格化平台计算结果，在平台上输入违法行为人的加重情节和减轻情节得出的36.2万元处罚，对上诉人的加重情节有：群众举报、媒体曝光、查封后继续生产、环保督查期间违法、危害后果、继续犯，以上列明的加重情节群众举报、媒体曝光、环保督查期间违法、危害后果、查封后继续生产，上诉人认为明显不是加重情节，明显违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定的过罚相当原则。四、被上诉人台州市人民政府于2019年11月28日作出的台政行复[2019]122号《行政复议决定书》认定事实错误，处罚过重，适用法律不当，程序违法。综上，请求：1、撤销一审判决，直接改判支持上诉人在一审时的诉讼请求或者发回重审；2、本案诉讼费用由两被上诉人负担。 被上诉人台州市生态环境局答辩称：一、是否程序违法。案件集体审议记录虽然逾期提交，但并非没有提交证据，该证据在行政复议期间就已经提交，足以说明该证据是在作出行政处罚决定前形成，并非之后形成。二、是否适用法律错误。1、双方对违法事实没有异议，上诉人在仙居县××镇××村开办造纸加工点，没有建设相应的需要配套的环境保护设施。《建设项目环境影响评价分类管理目录》、《建设项目环境保护管理条例》第十九条、第二十三条就此作了明确规定，适用法律恰当。2、被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定，综合考虑了上诉人违法行为的事实、情节、后果以及主动消除对环境的影响、主动拆除设备等从轻、减轻的处罚情节。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，应处罚20-100万元之间的罚款，处以36.2万元的罚款是适当的。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人台州市人民政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。答辩人认为：《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。……”，被上诉人台州市生态环境局依法具有对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理的法定职责。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十一大类“造纸和纸制品业”第28项“纸浆、溶解浆、纤维浆等制造；造纸（含废纸造纸）”规定，上诉人依法应当编制环境影响报告书。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；……”。本案中，上诉人的造纸加工点环保设施未建成，擅自投入草纸生产的环境违法事实，有现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、现场检查照片等证据充分予以证实。上诉人的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，应当承担相应的法律责任。被上诉人台州市生态环境局对上诉人的违法行为进行立案调查，在作出行政处罚决定前，告知上诉人享有陈述、申辩、听证的权利，并综合考虑上诉人违法行为的事实、情节、后果及主动消除等从轻、减轻处罚情节，作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，且处罚幅度适当。二、答辩人作出行政复议决定程序合法。答辩人复议机构于2019年9月23日收到申请行政复议，2019年10月9日补正材料后依法受理，于2019年11月28日作出行政复议决定，并送达上诉人，整个办理过程符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的程序规定。因此，答辩人作出的行政复议决定程序合法。三、上诉人的上诉理由不成立。上诉人认为被上诉人台州市生态环境局在一审时当庭提交案件集体审议记录，违反法定程序，该主张不能成立。答辩人在行政复议期间已经审查过被上诉人台州市生态环境局在作出涉案行政处罚时有进行过集体讨论，也在台政行复[2019]122号《行政复议决定书》证据罗列里记载了“案件集体审议记录”证据。因集体讨论材料属于内部材料，可以不予一并提交给上诉人,仅供审理机关查阅。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，请求：驳回上诉，维持原判。 经审理，对原审法院查明的事实本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款的规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”。按照上述规定被上诉人台州市生态环境局有权对上诉人崔冬芬的环境违法行为作出行政处罚，双方当事人对此亦无异议。被上诉人台州市生态环境局在核实崔冬芬的环境违法行为之后，于2019年7月11日向上诉人崔冬芬送达台环仙罚先告字[2019]18号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知其环境违法事实和证据、拟给予的行政处罚及陈述申辩听证权利；调查终结后，经集体审议，被上诉人台州市生态环境局于2019年7月19日作出被诉台环仙罚字[2019]16号《行政处罚决定书》，并将该行政处罚决定依法送达给上诉人崔冬芬，告知其提起行政复议或者行政诉讼的权利和期限；故被上诉人台州市生态环境局作出被诉行政处罚行为的程序合法。 《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第二款第（二）项规定：“可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价”。环境保护部颁发的《建设项目环境影响评价分类管理名录》明确“造纸（含废纸造纸）”项目需编制环境影响报告表。《中华人民共和国环境保护法》第四十一条规定：“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”。《建设项目环境保护管理条例》对建设项目环境影响评价制度、环境保护设施建设、相关法律责任作出了具体的规定。根据现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、现场取证照片、监测报告等证据，上诉人崔冬芬的造纸加工点未建环保设施，擅自投入草纸生产的环境违法事实清楚，被上诉人台州市生态环境局经调查核实之后，依照《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，处以人民币叁拾陆万贰千元的罚款，于法有据。上诉人崔冬芬上诉主张被诉行政处罚决定适用法律错误、处罚过重的理由不能成立，本院不予支持。 关于被上诉人台州市生态环境局未在举证期限内提交案件集体审议记录的问题。经审查，被上诉人台州市生态环境局在行政复议期间即已提交了案件集体审议记录，该证据在一审审理期间逾期提交未对上诉人崔冬芬的权利产生实质损害，且一审判决对此亦已指正，故上诉人崔冬芬上诉主张逾期提交案件集体审议记录属程序违法的理由也不能成立，本院不予支持。 综上，被上诉人台州市生态环境局作出的台环仙罚字[2019]16号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理适当。被上诉人台州市人民政府作出的台政行复[2019]122号《行政复议决定书》程序也合法。一审判决驳回上诉人崔冬芬的诉讼请求并无不当。上诉人崔冬芬的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人崔冬芬负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈公辉 审判员  吴鸿滨 审判员  徐后利 二〇二〇年九月二十五日 书记员  王丽萍