四川省成都市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川01民终1132号 上诉人（原审原告）：骆兴裕，男，1948年5月26日出生，汉族，住四川省彭州市。 被上诉人（原审被告）：四川省彭州市人民政府，住所地；四川省彭州市金彭东路81号。 法定代表人：王锋君，市长。 委托诉讼代理人：马云，四川运逵（彭州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：金璨，四川运逵（彭州）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）：谌勇，男，1963年10月1日出生，汉族，住四川省成都市龙泉驿区。 上诉人骆兴裕因与被上诉人四川省彭州市人民政府（以下简称彭州市政府）、谌勇合同纠纷一案，不服四川省彭州市人民法院（2017）川0182民初4050号民事判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 骆兴裕上诉请求：撤销一审判决，改判支持骆兴裕的诉讼请求。主要的事实和理由：一、一审对案涉各方主体间的关系认定错误。1.根据彭州市政府彭府函（1992）94号文件、四川省彭州文化旅游城管理委员会（以下简称彭州旅游城管委会）彭文旅委（1996）01号文件，可证明彭州旅游城管委会系彭州市政府派出机构，在文化旅游城范围内行使市一级行政、经济管理权，而四川省彭州文化旅游城管理委员会开发建设处（以下简称开发建设处）的主要职责恰是彭州旅游城管委会的职责，开发建设处系受彭州旅游城管委会安排，负责开展开发建设文化旅游城的工作。2.案涉《彭州文化旅游城管委会营业住宅综合楼投资合作合同书》（以下简称《投资合作合同》）载明的项目与彭州市政府彭府函（1997）148、149号文件以及彭州市计划委员会等行政部门批准的项目相同，则案涉项目实施主体、项目最大受益者均为彭州旅游城管委会，而非开发建设处。3.开发建设处使用的公章、财务专用章亦是彭州旅游城管委会申请刊刻，且彭州市委、市政府（2001）14号《会议纪要》载明由彭州市市委常委谭清平负责收回并注销开发建设处印章。4.骆兴裕作为善意相对方签订合同投资项目，在开发建设处已经注销、主体已消灭、彭州市政府占用案涉项目土地的情况下，骆兴裕有权向彭州市政府主张权利。二、即使认定彭州旅游城管委会不是合同相对方，则开发建设处的行为构成表见代理。1.开发建设处系由彭州旅游城管委会设立，确认了开发建设处的职责范围以及负责完成案涉项目，则开发建设处享有以彭州旅游城管委会名义对外开展与案涉项目开发有关的经营业务的代理权外观。开发建设处使用彭州旅游城管委会为其申请刊刻的印章与骆兴裕签订合同，骆兴裕有理由相信其系与彭州旅游城管委会签订和履行合同。2.骆兴裕只认彭州旅游城管委会是项目业主，不一定要有彭州旅游城管委会对开发建设处另外授权，开发建设处持有的公章、签订案涉项目合同名称、案涉项目向相关部门申请批复以及向市政府统征办交付征地费、向税务局缴纳投资方向调节税、土地打围等工作，均是围绕“彭州旅游城管委会营业住宅综合楼”开展，足以证明其代理权限存在，骆兴裕对开发建设处代理权的信赖具有合理性。开发建设处与彭州旅游城管委会存在类似于“挂靠开发”的关系，客观上使开发建设处存在职务代理的授权外观。本案中，根据查明的证据，彭州旅游城管委会同意开发建设处使用其公章对外开展民事活动，该行为对外具有公示效力，应由彭州旅游城管委会承受相应的法律后果。三、一审法院认定部分事实不清。虽开发建设处确与四川省土地开发总公司彭州公司签订《联合经营合同书》，后因谌勇等6个自然人参与改制，并成为成都泽恩置业有限公司的股东，因此，并非开发建设处参与改制并成为成都泽恩置业有限公司的股东。同时，彭州市政府办公室1998年4月29日第九期《议事纪要》可证明，彭州旅游城管委会负责人谭清平、郑兴泰及谌勇仍在一起开展相关工作，且根据彭州市政府2004年会议纪要等文件，可以证明彭州市政府占用案涉项目土地、违法建筑的事实。综上，一审部分事实认定不清，对案涉各方之间的关系认定错误，对案涉合同性质未明确认定，应予纠正。 彭州市政府辩称：1.彭州市政府非本案适格被告，开发建设处不具备分支机构的基本法律特征，非彭州旅游城管委会的分支机构。首先，从管理、人事、财务、经营上，开发建设处与彭州旅游城管委会之间并不具有从属性。其次，谌勇及开发建设处的人员均非彭州市政府、彭州旅游城管委会的工作人员，开发建设处的人、财、物及业务开展均系其自行管理，彭州旅游城管委会不向开发建设处提供任何资金支持，双方无共同利益关系，开发建设处的经营活动不需要向彭州旅游城管委会同意或备案。同时，案涉项目的利润分配、费用支付均是以开发建设处作为主体，并不涉及彭州旅游城管委会。第三，彭州旅游城管委会并未作出签订《投资合作合同》的意思表示或履行案涉合同的行为，不应承担合同解除后的相关法律责任。开发建设处不属于彭州旅游城管委会的分支机构，谌勇亦非彭州旅游城管委会的工作人员，其并无相应的职务和授权。案涉《投资合作合同》签约主体为开发建设处和谌勇，彭州旅游城管委会并未签订案涉合同，亦未授权开发建设处签订案涉合同，且彭州旅游城管委会未作出过追认行为和履约的意思表示，亦未有具体的履约行为。同时，所有合同文件、财务手续均由开发建设处独立开具，案涉合同的签订和履行由谌勇独立完成。故《投资合作合同》的责任承担与彭州市政府及彭州旅游城管委会无关，彭州市政府与彭州旅游城管委会均非本案适格被告。2.彭州旅游城管委会与开发建设处之间不符合表见代理的构成要件，不应对开发建设处的独立行为承担责任。首先，本案中，《彭州文化旅游城管理委员会关于设立“开发建设处”的通知》（以下简称《设立开发建设处通知》）系设立“开发建设处”的内部行文，在内容上即没有明确开发建设处能够对外代表彭州旅游城管委会，更未明确开发建设处对外能够代表彭州旅游城管委会签订合同。不论彭州旅游城管委会与开发建设处之间为何种关系，均为职能的划分和表述。《设立开发建设处通知》的内容本身，在权利外观上不涉及开发建设处具有代理权的相关内容。同时，开发建设处在此之前并未代表彭州旅游城管委会独立对外签订合同，亦未有彭州旅游城管委会的其他机构代表其独立对外签订合同的情形，彭州旅游城管委会亦未就其他事务明确授予开发建设处代理权，《设立开发建设处通知》在内容和形式上都不足以使骆兴裕相信开发建设处对外能够就彭州旅游城管委会营业住宅综合楼的投资合作事宜全权代理并代表彭州旅游城管委会对外签订合同。其次，骆兴裕在签订及履行《投资合作合同》的过程中未尽到善意第三人基本的注意义务，存在过错或者重大过失。开发建设处负责人谌勇系骆兴裕的妹弟，二人之间具有利害关系，骆兴裕在签订合同时，谌勇独立代表开发建设处。开发建设处独立于彭州旅游城管委会对外自行开展各项业务，谌勇亦确认彭州旅游城管委会在《投资合作合同》签订前已处于瘫痪状态。基于骆兴裕与谌勇之间的特殊关系，骆兴裕对开发建设处与彭州旅游城管委会之间无隶属关系、开发建设处由谌勇主导经营的基本事实应当知情。在《投资合作合同》签订和履行过程中，均未有彭州旅游城管委会直接参与，亦未在《投资合作合同》上加盖彭州旅游城管委会公章，骆兴裕自述的为该项目缴纳的费用并未通过彭州旅游城管委会履行，相关费用的收条亦并非彭州旅游城管委会出具。骆兴裕在此过程中未提出任何异议，亦未与彭州旅游城管委会进行过任何直接联系确认，骆兴裕在此过程中并非善意，且存在过错或者重大过失，不符合表见代理的构成要件。 谌勇辩称：1.彭州旅游城管委会是由彭州市政府发文成立，开发建设处是由彭州旅游城管委会发文成立，并对开发建设处的工作范围与主要职责进行了明确。开发建设处的工作内容是彭州旅游城管委会的工作内容，受益者是彭州旅游城管委会以及彭州市政府。若责任是开发建设处承担，不合理。2.彭州旅游城管委会、开发建设处是被彭州市政府撤销，没有继续处理或开发案涉项目的条件。3.案涉项目及土地被彭州市政府占用，用于修建公共厕所、超市等，彭州市政府迄今没有证据证明其在案涉项目有投入。4.彭州旅游城管委会主动积极参与案涉项目的行为明显，从在案证据可以看出立项、规划申报土地征用、投资方向调节税的缴纳均是以彭州旅游城管委会的名义进行，彭州旅游城管委会不可能不知道有案涉投资合同存在。开发建设处的行为已经构成表见代理，合同的效果应当归属于彭州旅游城管委会，并由其承担相应的法律责任。 骆兴裕向一审法院起诉请求：确认《彭州旅游城管委员会营业住宅综合楼投资合作合同书》已于2017年3月3日解除。 一审法院认定事实：1992年10月31日，彭州市政府以彭府函（1992）94号文成立彭州旅游城管委会。彭州旅游城管委会成立后，谌勇与之协商，商议由谌勇自筹资金，由彭州旅游城管委会设立开发建设处，谌勇以该名义开展业务。1996年12月16日，彭州旅游城管委会以彭文旅委发（1996）01号《彭州文化旅游城管理委员会关于设立“开发建设处”的通知》，设立开发建设处。开发建设处的主要职责为：负责文化旅游城规划范围内项目的策划、宣传与实施，负责招商引资、合股合营、招标议标，办理土地征用及土地使用权出让等工作，同时任命谌勇为开发建设处的处长。开发建设处的资金系自筹自支，工作人员由开发建设处自行招聘并发放工资，彭州旅游城管委会不参与开发建设处的管理和运营，也不对开发建设处经营之项目进行行政审批。1997年3月20日，彭州市计划委员会批复同意彭州旅游城管委会在彭州市。1997年3月23日，开发建设处以自己名义与骆兴裕签订《投资合作合同》，约定双方合作开发彭州文化旅游城管委会综合楼，合作期限为1997年3月23日至所销售房屋办理完分户《国有土地使用证》《房屋所有权证》止。骆兴裕作为合作方，承担全部开发建设资金，并向开发建设处提供包干工作经费300000元。销售房屋所得在扣除成本、税费和医药公司应得回报并向开发建设处缴纳净利润10%的管理费后，全部归骆兴裕所有。1997年3月26日，彭州市政府向彭州旅游城管委会和利安乡政府作出批复，同意征用彭州市利安乡龙兴村三社征用土地修建营业住宅综合楼，土地性质为行政划拨。1998年2月，彭州市地方税务局开具《固定资产投资方向调节税专用缴款书》，缴款单位为彭州旅游城管委会，金额为50000元。1998年2月26日，开发建设处向骆兴裕出具收条，载明：“今收到骆兴裕从97年3月开始陆续交来的项目投资款共计人民币60万元整，大写：陆拾万元整。此前我方给骆兴裕出具的其他收据全部作废”。该收条加盖开发建设处公章及财务印章。《投资合作合同》签订后，营业住宅综合楼至今未实际修建。2017年3月2日，骆兴裕通过ＥＭＳ向彭州市政府办公室发出《解除合同通知》，主张解除《投资合作合同》，并要求彭州旅游城管委会于2017年3月15日前与骆兴裕进行核算账务、退还投资和赔偿损失事宜。 一审另查明：1.1998年5月8日，开发建设处与四川省土地开发总公司彭州公司签订《联合经营合同》，约定在四川省土地开发总公司彭州公司改制的前提下，开发建设处向其注入资金，以成立有限责任公司，后改制成立成都泽恩置业有限公司。2.1997年11月8日，开发建设处与彭州市九陇镇人民政府签订《联合开发牌坊沟——东河生态农业观光区协议书》，开发建设处在乙方处签字，彭州旅游城管委会在主管部门处盖章。3.1998年1月16日，彭州市政府以彭府发［1998］7号《彭州市人民政府关于停办撤销彭州市的通知》文件，决定停办彭州市文化旅游城，文化旅游城所辖范围全部交由有关职能部门规范管理。4.2001年9月29日《关于北花园生态农业科技示范园区现场办公会议纪要》［2001］14号载明由彭州市市委常委谭清平通知负责收回并注销“彭州文化旅游城管理委员会开发建设处”印章。5.一审庭审中，双方对彭州旅游城管委会在本案审理时已实际撤销的事实予以认可。 一审法院认为，本案的争议焦点在于如何确认《投资合作合同》中骆兴裕的合同相对方身份。根据本案已查明事实，开发建设处确系彭州旅游城管委会设立，但其是否属于彭州旅游城管委会之内设机构，双方存在争议。从内设机构和设立单位之间的关系看，正常情况下，内设机构系设立单位的组成部分，因其系依附于设立单位而存在，其资金、人员均应来源于设立单位，且资金的使用、业务的开展和人员管理上均受制于设立单位。正是基于设立单位对内设机构人、财、物以及业务开展的实际管理，内设机构的行为应当视为设立单位意志的延伸。《中华人民共和国民法通则》第五十四条和《中华人民共和国民法总则》第一百三十三条均对“民事法律行为”定义为“民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为”，体现出意思表示是民事法律行为的核心。基于该定义，因为内设机构的行为属于设立单位意志的延伸，因此设立单位需要对内设机构所作出的行为承担相应的民事法律责任。因此，在判断是否属于内设机构的问题上，是否构成意志的延伸应当作为界定的主要要件。本案中，开发建设处的人、财、物及业务开展均系自行管理，独立于彭州旅游城管委会的控制和管理，其并不符合前述提到的意志延伸之情形，故不能依其外在形式即认定其属于彭州旅游城管委会的内设机构。同时，结合其单独与四川省土地开发总公司彭州公司签订协议进行改制成立公司、单独与其他单位签订开发协议，亦可体现出其在管理上系独立于彭州旅游城管委会的事实状态。 其次，从《投资合作合同》内容看，从开发利润的分配上、费用的支付上均是以开发建设处作为主体，并不涉及彭州旅游城管委会。结合开发建设处资金独立于彭州旅游城管委会的事实，在合同的履行上，资金的支出和收入，彭州旅游城管委会并不能进行实际控制，也无权利、义务之约定。对于骆兴裕和谌勇提出，彭州旅游城管委会申报土地、缴纳税款是否证明彭州旅游城管委会实际参与合同的履行的问题。结合谌勇陈述，彭州旅游城管委会在《投资合作合同》签订前已处于瘫痪状态，其申报土地等行为，根据前述查明之情况，也系根据其与谌勇的约定，代开发建设处进行申报，并不能认定上述行为系彭州旅游城管委会对《投资合作合同》的确认和认可。对于缴纳税款行为，骆兴裕陈述系项目需要，其直接去税务机关缴纳，并未收到来自彭州旅游城管委会的指示，且彭州旅游城管委会亦未向其出具收款证明。 根据合同法的基本原理，合同系合同双方意思表示一致之结果，故对于合同双方的确定应当从意思表示的主体予以认定。本案中，开发建设处与骆兴裕签订合同时所作出的意思表示，根据前述之理由，不能认定系彭州旅游城管委会意思表示之延伸，骆兴裕主张彭州旅游城管委会为合同相对方，缺乏事实基础和法律依据，一审法院依法不予确认。对于骆兴裕以彭州旅游城管委会及其开办单位彭州市政府作为合同相对方，请求确认《投资合作合同》解除的主张，其诉请被告主体不适格，故应当予以驳回。因被告主体不适格，故对彭州市政府提出的解除权已丧失之答辩意见，一审法院不再进行实体审查。 据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第一款之规定，判决：驳回骆兴裕的诉讼请求。案件受理费100元，由骆兴裕负担。 二审中，骆兴裕、彭州市政府、谌勇均未提交新证据。 二审审理中，彭州市政府对一审查明的《设立开发建设处通知》提出异议，并陈述该《设立开发建设处通知》系复印件，其未能从相关部门调取到该通知，对彭州旅游城管委会是否出具该通知存在异议。本院认为，彭州市政府在二审调查中确认彭州旅游城管委会系彭州市政府设立的工作机构，因此，其该项异议不能成立，本院不予采纳。各方对一审查明的其他事实均无异议，本院予以确认。 本院另查明，二审调查中，彭州市政府陈述“当时有开发建设处的存在只是为了招商的便利或借用政府的公信力，便于开展工作的需要，开发建设处也不是民事主体”“……在该背景下只要有投资实力、征得政府部门的认可，均有可能借用政府名义，开展投资的主体。在本案的一审举证过程中，我方了解到的是在九十年代政府财政非常困难，市政府、各个乡镇、政府部门都有招商任务的，很多应当由财政解决的人员工资、经费都需要政府部门对外招商引资来完成，所以产生了借用政府名义、开展经营合同的主体存在”；谌勇陈述“开发建设处是管委会设立的内设机构，开发建设处不能完整的独立开展工作，开展工作必须有管委会向相关部门申报，申报时就会加盖管委会的印章。虽然开展工作所招商引资的资金没有经过管委会账户，但资金是投入到了案涉项目与文化旅游城相关的开发工作中”。 本院认为，根据各方的诉辩意见及审理查明的事实，本案的争议焦点为：1.彭州市政府是否系本案适格被告；2.案涉《投资合作合同》是否已于2017年3月3日解除。本院综合分析评判如下： 一、关于彭州市政府是否系本案适格被告的问题 本院认为，首先，从设立开发建设处的主体来看。根据审理查明的事实，彭州市政府于1992年10月31日以彭府函（1992）94号文成立彭州旅游城管委会，前述彭府函（1992）94号文载明“管理委员会下设办公室，……，其他下属工作部门由管理委员会研究确定”。后彭州旅游城管委会于1996年12月16日下发彭文旅委发（1996）01号《设立开发建设处通知》，设立了开发建设处。 其次，从开发建设处的职责来看。前述《设立开发建设处通知》载明开发建设处的职责为“负责文化旅游城规划范围内项目的策划、宣传与实施，负责招商引资、合股合营、招标议标，办理土地征用及土地使用权出让等工作”。同时，彭州市政府在二审调查中陈述“当时有开发建设处的存在只是为了招商的便利或借用政府的公信力，便于开展工作的需要，开发建设处也不是民事主体”“……在该背景下只要有投资实力、征得政府部门的认可，均有可能借用政府名义，开展投资的主体。在本案的一审举证过程中，我方了解到的是在九十年代政府财政非常困难，市政府、各个乡镇、政府部门都有招商任务的，很多应当由财政解决的人员工资、经费都需要政府部门对外招商引资来完成，所以产生了借用政府名义、开展经营合同的主体存在”。对此，谌勇陈述“开发建设处是管委会设立的内设机构，开发建设处不能完整的独立开展工作，开展工作必须有管委会向相关部门申报，申报时就会加盖管委会的印章。虽然开展工作所招商引资的资金没有经过管委会账户，但资金是投入到了案涉项目与文化旅游城相关的开发工作中”。由此可知，开发建设处系基于特定历史条件而存在，其存在的目的主要系围绕开发彭州文化旅游城而进行招商引资、策划宣传等工作。本案中，开发建设处与骆兴裕签订《投资合作合同》，符合其前述职责。 基于上述分析，即使开发建设处的资金系自筹自支、人员系自行招聘、业务无彭州旅游城管委会参与，但前述管理形式系彭州旅游城管委会与开发建设处之间的内部管理模式，并不能否认彭州旅游城管委会设立开发建设处而产生的法律效力。结合开发建设处与骆兴裕签订案涉《投资合作合同》并未超过彭州旅游城管委会设立开发建设处时赋予其的职责范围，以及开发建设处并未经工商或民政部门登记，其不具有法人资格。因此，开发建设处在设立机构赋予的职责范围内对外实施的民事行为的法律后果，应由设立机构承担。现设立机构，即彭州旅游城管委会，已被撤销，则应由设立彭州旅游城管委会的彭州市政府承担相应的法律后果。据此，彭州市政府应为本案适格被告。故一审法院认定彭州市政府并非本案适格被告，确有不当，本院予以纠正。 二、关于案涉《投资合作合同》是否已于2017年3月3日解除的问题 本院认为，从案涉《投资合作合同》的履行情况来看，虽彭州市政府、彭州市计划委员会、彭州市地方税务局在1998年2月前就案涉土地进行了批复或开具缴款通知书，但根据审理查明的事实，彭州旅游城管委会、开发建设处或骆兴裕，均未取得《投资合作合同》项下约定的“项目建设用地”，案涉合同约定的营业住宅综合楼亦未实际修建。同时，即使开发建设处于1998年2月26日出具的《收条》内容属实，但自1998年3月起至今，骆兴裕、开发建设处，亦或是彭州旅游城管委会均无履行合同的行为，且根据骆兴裕在其起诉状中所陈述的内容，其至迟应在2004年即知晓案涉土地已另作他用，而骆兴裕并未提供证据证明其在知晓该事实的情况下催告过对方履行案涉《投资合作合同》，开发建设处或彭州旅游城管委会亦未提供证据证明其催告过骆兴裕履行案涉合同。而在此之后的近十余年时间内，案涉合同的各方当事人亦无其他推动案涉项目进行的行为。据此，案涉合同各方当事人均以实际行为表明不再履行《投资合作合同》，且根据骆兴裕的起诉意见，《投资合作合同》最迟在2004年之后客观上即已无履行的基础。也即是说，在骆兴裕于2017年3月3日向彭州市政府发出《解除合同通知》之前，案涉《投资合作合同》事实上已经解除。因此，骆兴裕关于要求确认案涉《投资合作合同》已于2017年3月3日解除的上诉请求，不能成立，本院不予支持。 综上所述，骆兴裕的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，虽适用法律不当，但不影响本案实体判决，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费200元，由骆兴裕负担。 本判决为终审判决。 审判长 范 伟 审判员 冷 雪 审判员 苏 展 二〇二〇年九月二十八日 书记员 姚素青