河南省鹤壁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫06行终68号上诉人（原审被告）淇县朝歌街道办事处，住所地淇县朝歌南路西段。负责人宋炜程，主任。委托代理人冯玉华，该办事处工作人员。委托代理人魏玉鹤，河南豫声律师事务所律师。被上诉人（原审原告）申永海，男，1975年3月12日出生，汉族，住淇县。原审被告淇县城市管理局，住所地淇县红旗路中段。法定代表人冯奇，局长。副职负责人刘增生，副局长。委托代理人李淑红，该局工作人员。委托代理人郭庆红，河南岩石律师事务所律师。原审被告淇县住房和城乡建设局，住所地淇县朝歌南路西段。法定代表人宋树军，局长。副职负责人张保忠，副局长。委托代理人王峰，该局工作人员。上诉人淇县朝歌街道办事处（以下简称朝歌办事处）因与被上诉人申永海、原审被告淇县城市管理局（以下简称淇县城管局）、淇县住房和城乡建设局（以下简称淇县住建局）房屋强制拆除及行政赔偿一案，不服河南省淇县人民法院（2020）豫0622行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人朝歌办事处的委托代理人冯玉华、魏玉鹤，被上诉人申永海，原审被告淇县城管局的副职负责人刘增生及其委托代理人李淑红、郭庆红，原审被告淇县住建局的副职负责人张保忠及其委托代理人王峰到庭参加诉讼。2020年9月14日，朝歌办事处向本院提出申请，请求撤回上诉。本院经审查认为，一审判决对申永海行政赔偿的诉请处理不当，如果准许朝歌办事处撤回上诉，一审判决生效，将可能损害申永海的利益，导致申永海无法再行使诉权。故对朝歌办事处的撤回上诉申请，本院不予准许，本案继续审理。本案现已审理终结。河南省淇县人民法院一审认定，涉案建筑位于朝歌办事处后张近村。在省、市、县开展的“大棚房”问题专项清理整治行动中，申永海的玫瑰婚纱摄影被认定为农地非农建筑。2019年3月20日，淇县城管局、淇县住建局以涉案建筑未取得建设工程规划许可证系违法建筑为由共同作出淇综罚决字〔2019〕013号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，限申永海在2019年3月22日前将违法建筑拆除完毕。后，涉案建筑被强制拆除。河南省淇县人民法院一审认为，经报请淇县人民政府同意的淇农〔2018〕118号《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的实施方案》中载明“严格落实属地管理责任，明确责任主体，逐级压实责任，清理排查和整治整改问题出在哪里，就由哪个地方负责解决。乡镇（街道）承担实施专项行政的主体责任。乡镇长、街道办事处主任是第一责任人，负责专项行动组织落实。”庭审中，朝歌办事处亦认可其参与了对涉案建筑的强制拆除。朝歌办事处是本案强制拆除行为的实施机关，亦是本案之诉的适格被告。淇县城管局和淇县住建局系作出《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》的行政机关，无证据证明其参与了对涉案建筑的强制拆除，在本案中非适格被告。申永海在未取得建设工程规划许可证的前提下建设涉案建筑，淇县城管局、淇县住建局认定涉案建筑为违法建筑的事实清楚。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。作为强制拆除实施机关，朝歌办事处应当依照法律规定的程序对涉案建筑实施强制拆除。朝歌办事处在实施强制拆除行为之前，未履行书面催告义务，未作出强制拆除执行决定，其实施的强制拆除行为程序违法。申永海请求判令被告赔偿其损失190万元，但未向法院提交证据证明其损失的具体项目及数额，故对申永海的该项诉讼请求不予支持。河南省淇县人民法院一审判决：一、确认淇县朝歌街道办事处对涉案建筑的强制拆除行为违法；二、驳回申永海的其他诉讼请求。朝歌办事处上诉称：一、原审判决认定行政行为实施主体错误。根据淇农〔2018〕118号方案的属地管理规定，上诉人为责任主体，负责辖区内的违建整治工作。但根据行政强制法的规定，街道办事处无权作出限期拆除通知及作出强制拆除行为。因此，经淇县人民政府协商，由上诉人牵头，由淇县城管局、淇县住建局、淇县自然资源局、淇县农业农村局组成了联合执法组，共同对申永海的违法建筑予以了强制拆除。二、原审判决认定上诉人强制拆除行为违法错误。本案为多个行政机关联合执法，而上诉人是无权作出强制拆除决定的，只能由联合执法组中具有相关职能的淇县城管局、淇县住建局作出。因此，淇县城管局、淇县住建局作出的强制拆除决定就应当视为上诉人作出的。请求依法撤销原判或发回重审。申永海辩称，一审判决正确，确实是朝歌办事处拆除了涉案建筑物。淇县城管局述称：一、原审判决认定事实清楚，证据充分，应予维持。1.淇县人民政府明确要求并且安排乡镇（街道）承担实施专项行政的主体责任，负责专项行动的组织落实。朝歌办事处认可其组织了对涉案建筑的强制拆除。朝歌办事处自己作出的信访事项处理意见书也证明其实施了强制拆除行为。因此朝歌办事处是强拆行为的实施主体，是本案适格被告。2.淇县城管局和淇县住建局虽然共同作出了《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，但淇县人民政府并没有根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定责成其采取强制拆除的措施，且淇县城管局也没有组织实施强制拆除行为，因此，淇县城管局对强制拆除行为不承担责任。请求驳回上诉，维持原判。淇县住建局述称，申永海所诉的是强制实施行为，与淇县住建局的行政处罚无关联。淇县住建局未参与和授权任何人实施强制行为，朝歌办事处的强制行为应由其自行承担。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，行政诉讼的适格被告应当按照“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。本案被诉行政行为是强制拆除建筑物的事实行为，申永海提供的证据能够初步证明朝歌办事处工作人员参与了强拆，朝歌办事处亦认可其作为牵头部门实施了强拆行为。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，街道办事处作为县政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体。据此，一审确认朝歌办事处为本案适格被告并无不当。朝歌办事处在没有法律依据的情况下，强制拆除涉案建筑的行为违法。朝歌办事处的上诉理由不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使职权时有侵犯财产权、造成财产损害的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”程序合法是行政法的基本原则之一，即使当事人违法在先，行政机关也必须采取科学、适中的方式纠正违法行为。违法建筑拆除前，应给予适当时间以搬离动产；对于建筑物内的物品，应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。本案中，虽然涉案建筑在“大棚房”问题专项清理整治行动中被认定为农地非农建筑，但强拆后可利用的建筑材料和建筑内动产仍属于当事人的合法财产。朝歌办事处在强制拆除过程中，本应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对涉案建筑中的合法财产已予清空并妥善处理。但朝歌办事处在一审未提交任何证据，未尽到举证责任，应承担举证不能的不利后果并负相应赔偿责任。一审以申永海没有提交证据证明为由直接驳回其赔偿请求，举证责任分配显属不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”。法律作出这样规定，旨在防止行政机关和相对人串通损害国家利益、社会公共利益或者他人合法利益，确保法律原则得到贯彻落实，监督行政机关依法行使职权，履行人民法院二审依法纠错功能。本案中，一审判决驳回申永海的赔偿请求，适用法律错误，本院依法予以纠正。但鉴于对申永海的损失数量、价值均需要进一步认定、核查，因此以判决朝歌办事处限期对申永海的合法损失予以赔偿为宜。朝歌办事处应积极与申永海协商，对赔偿问题及时作出处理。综上，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、维持河南省淇县人民法院（2020）豫0622行初6号行政判决中的第一项，即“确认淇县朝歌街道办事处对涉案建筑的强制拆除行为违法”；二、撤销河南省淇县人民法院（2020）豫0622行初6号行政判决中的第二项，即“驳回申永海的其他诉讼请求”；三、责令淇县朝歌街道办事处于本判决生效之日起两个月内对于申永海因涉案违法行为造成的合法损失作出行政赔偿决定并予以赔偿；四、驳回申永海的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由上诉人淇县朝歌街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  孙长付审判员  窦建文审判员  魏方方二〇二〇年九月十七日书记员  骆晓璐附：相关法律条文一、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第三十八条第二款在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。第八十九条第一款第（一）（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（1）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；