广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终486号上诉人（原审原告）梁惠萍，女，汉族，1969年4月30日出生，住佛山市顺德区。上诉人（原审原告）梁家涛，男，汉族，1988年4月29日出生，住佛山市顺德区。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区大良街道办事处，住所地佛山市顺德区大良县前路**。法定代表人叶善楷，主任。委托代理人梁豪杰，该街道办工作人员。委托代理人区绮雯，广东和桂律师事务所律师。上诉人梁惠萍、梁家涛因诉佛山市顺德区大良街道办事处（以下简称大良街道办）不履行法定职责一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：2019年5月17日，梁惠萍、梁家涛与卢笑平通过邮寄方式向大良街道办提交了《关于XX组住宅留用地固化宅基地分配村务公开的履行法定职责监督申请书》，请求村务公开制定和修改顺良区处办发〔2002〕33号《关于XX居委会住宅留用地固化方案的批复》《关于XX小组宅基地执筹的通知》《XX小组宅基地执筹规则》《XX小组宅基地分地规则》《承诺书》《执筹地点位置图★星点为XX社区综合楼位置》《XX居委会XX组住宅利用地规划》的村民大会通过表决的备案信息（制定程序/修改程序/表决程序的全部资料信息）。大良街道办收到梁惠萍、梁家涛等人的申请后，交由其下属的大良街道农业和社会工作局跟进处理。该局于2019年5月23日向大良街XX社区居民委员会（以下简称XX居委会）出具了《关于处理梁惠萍、梁家涛要求村务公开的函》，要求XX居委会核实梁惠萍、梁家涛等人所反映的村务公开问题。2019年5月27日，XX居委会出具了《情况报告》。该报告陈述，2019年4月10日下午在XX居委会三楼会议室召开了关于XX小组宅基地执筹工作股东代表会议及执筹工作筹备会议。会议通过了《关于XX小组宅基地执筹的通知》《XX小组宅基地执筹规则》《XX小组宅基地分地规则》《承诺书样本》《执筹地点位置图》《宅基地规划平面图》等资料，并将相关信息向全体股民进行公开公示。而且，就上述事项XX居委会也已经以现场查询的方式向梁惠萍、梁家涛作出村务公开。XX居委会同时附上了关于上述文件公示的图片。一审法院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定:“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布……”《广东省村务公开条例》第六条规定:“乡、民族乡、镇人民政府负责指导村民委员会完善村务公开规章制度，督查村民委员会履行村务公开职责情况，指导村民委员会解决村务公开有关异议……”大良街道办作为佛山市顺德区人民政府的派出机构，有权对辖区内村民委员会的村务公开工作进行监督，并对梁惠萍、梁家涛反映的村务公开违法事项进出调查处理。案件的争议焦点在于大良街道办是否已履行了对村务公开的监督职责。根据《广东省村务公开条例》第七条的规定，“村务公开事项包括：（一）本村制定的村民自治章程、议事规则、村规民约。（二）村民会议、村民代表会议、村民委员会讨论决定的事项及其实施情况：……。（三）本村财务收支和债权债务，以及村民委员会涉及的诉讼、仲裁情况。（四）本村集体资产、资金、资源处置及其经营管理情况。……3.宅基地的分配情况。（五）村民委员会成员、村务监督委员会成员、村民小组长、村民代表依法选举、推选、罢免、辞职和补选情况；村民委员会成员任期和离任经济责任审计、民主评议情况。（六）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资及其管理使用，以及本村的公共服务情况：……（七）村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作的情况。（八）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。”根据上述规定，宅基地的分配情况属于本村集体资产、资金、资源处置及其经营管理情况，是《广东省村务公开条例》第七条规定的村务公开的范畴。根据大良街道办的调查，该街道办已经向XX居委会对宅基地分配的村务公开事宜进行了调查。调查发现XX居委会已经向股东公开了《关于XX小组宅基地执筹的通知》《XX小组宅基地执筹规则》《XX小组宅基地分地规则》《承诺书样本》《执筹地点位置图》《宅基地规划平面图》等资料，XX居委会已经履行了关于宅基地分配情况的村务公开义务。梁惠萍、梁家涛要求公开的上述资料的制定程序、修改程序和表决程序的信息，但梁惠萍、梁家涛要求公开的信息不属于《广东省村务公开条例》第七条规定的公开范畴。再者，根据XX居委会的《情况报告》陈述，上述文件是由股东代表会议以及执筹工作筹备会议通过，梁惠萍、梁家涛要求公开的信息包括了与会人员磋商过程、讨论记录等过程性信息，不宜公开。梁惠萍、梁家涛对宅基地分配规则有异议的，可以通过村民民主自治程序提出解决。另外，梁惠萍、梁家涛提及的顺良区处办发〔2002〕33号《关于XX居委会住宅留用地固化方案的批复》是原顺德市大良区办事处办公室的批复文件，并非由XX居委会根据民主决议程序制定，不属于村务信息。需要指出的是，大良街道办未将村务监督的情况告知梁惠萍、梁家涛，处理上存在瑕疵，但正如前文所述梁惠萍、梁家涛申请监督公开的信息，不属于《广东省村务公开条例》第七条规定的村务信息公开范畴，故该瑕疵对梁惠萍、梁家涛的权利义务不产生实际的影响。法院在此予以直接指正。综上，梁惠萍、梁家涛的诉讼请求没有事实和法律依据，法院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回梁惠萍、梁家涛的诉讼请求。案件受理费50元由梁惠萍、梁家涛负担。上诉人梁惠萍、梁家涛上诉称：2019年4月17日，**超过十分之一以上的村民（股东）联名要求XX居委会领导及XX组组长和股东代表就宅基地涉案事项召开全体股东大会讨论通过才能实施，但遭到拒绝。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一条、第二十四条的规定，宅基地属于村集体重大事项，要经过18岁以上村民会议或者授权方可办理。另，顺良区处办发〔2002〕33号《关于XX居委会住宅留用地固化方案的批复》第一点明确了新、旧宅基地总额每人是85.27平方米，但事实上分配的只有52.3平方米，上诉人从来没有在村里分配过宅基地，为何被无故剥夺32.97平方米。上诉人对宅基地的所有事项都有知情权、参与权，但涉案宅基地事项从来没有召开过村民会议讨论通过就实施，故上诉人有权要求村务公开涉案宅基地的到会人员磋商过程、讨论记录等所有信息。被上诉人大良街道办在一审中提供的证据与本案无关，即被上诉人没有履行法定职责，存在行政不作为。上诉人的诉讼请求既有事实也有法律依据，一审判决驳回上诉人的诉请请求错误，请求二审法院撤销一审判决，并责令被上诉人在15日内履行职责，责令XX居委会依法向上诉人书面公开回复上诉人的申请事项。被上诉人大良街道办辩称：一、上诉人梁惠萍、梁家涛要求村务公开的内容不属于《广东省村务公开条例》第七条规定村务公开的内容，上诉人的起诉毫无事实及法律依据，应当予以驳回。根据上诉人的申请可见，其要求公开的是相关材料的形成过程性文件，但《广东省村务公开条例》第七条规定的村务公开内容均是结果性文件。就本案而言，针对XX宅基地的分配情况的相关文件，XX居委会亦作出公示，并已经公开给上诉人在内的全体股民。但上诉人要求公开制定宅基地分配规则的制定程序、表决程序等过程性文件，并不属于《广东省村务公开条例》规定的公开材料。二、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条以及第三十六条的规定，上诉人对宅基地分配方案有异议，应当遵循村民民主自治程序解决或依据法律规定主张权利，而非通过重复性信访、村务公开或信息公开申请的方式解决。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有任何事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”根据上述规定，上诉人梁惠萍、梁家涛如认为XX居委会没有履行村务公开义务的，有权向被上诉人大良街道办反映，该街道办亦享有调查核实并依法予以处理的法定职权。本案中，根据上诉人在一审提交的《诉求书》可知，XX居委会已于2019年4月13日晚向包含上诉人在内的各股东派发了《关于XX小组宅基地执筹的通知》《XX小组宅基地执筹规则》《XX小组宅基地分地规则》《承诺书样本》《执筹地点位置图》《宅基地规划平面图》等资料，即XX居委会已经履行了关于宅基地分配情况的村务公开义务。上诉人认为其要求公开的是上述资料的制定程序、修改程序和表决程序的信息，被上诉人未责令XX居委会予以公开，未履行监管职责，存在行政不作为。对此，本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”第三十条第二款规定：“村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况……（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。”《广东省村务公开条例》第七条规定：“村务公开事项包括：……（二）村民会议、村民代表会议、村民委员会讨论决定的事项及其实施情况……（四）本村集体资产、资金、资源处置及其经营管理情况：……3.宅基地的分配情况……（八）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。”根据上述规定可知，宅基地的分配情况确属于村务公开的范畴，但公开范围应是最终形成的决定及相关实施情况。上诉人要求公开相关决定所形成的过程性信息显然并不属于上述村务公开的范畴。如一审所述，上诉人如对宅基地分配规则有异议的，可以通过村民民主自治程序提出解决，而非村务公开的方式。综上，上诉人的上诉主张理据不足，本院依法不予支持。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人梁惠萍、梁家涛负担。本判决为终审判决。审判长 郭 赟审判员 潘华容审判员 王 慧二〇二〇年九月十五日书记员 孔艳玲