上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终363号上诉人(原审原告)沈公明，男，1963年7月1日出生，汉族，住上海市杨浦区。被上诉人(原审被告)上海市规划和自然资源局，住所地上海市黄浦区。法定代表人徐毅松。委托代理人徐海红。委托代理人丁浩。上诉人沈公明因行政复议决定一案，不服上海市浦东新区人民法院(2020)沪0115行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月23日受理后，依法组成合议庭，于2020年9月14日公开开庭进行了审理。上诉人沈公明及被上诉人上海市规划和自然资源局(以下简称市规划局)的委托代理人徐海红、丁浩均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2019年10月15日，上海市虹口区规划和自然资源局(以下简称虹口区规划局)就沈公明于2019年9月25日向其申请公开“天宝路、新港路、瑞虹路、天镇路合围区域的交地确认书(虹镇老街XXX号地块)”，作出编号SQXXXXXXXXXXXXXXXXXXX01《告知书》(以下简称5001号《告知书》)，将系争的《国有建设用地使用权出让交地确认书》(以下简称《交地确认书》)一并提供给沈公明。2019年12月19日，沈公明以邮寄的方式向市规划局对虹口区规划局作出的5001号《告知书》申请复议，复议请求分别为要求重新答复以及确认《交地确认书》违法。市规划局于2019年12月24日就沈公明有关确认《交地确认书》违法的复议申请作出《行政复议申请受理通知书》，并交邮沈公明。同日向虹口区规划局作出《行政复议答复通知书》，该局于2020年1月6日向市规划局书面答复并提供了相应的材料。同年1月15日，沈公明至市规划局处查阅复议期间虹口区规划局递交的证据材料。2020年1月17日，市规划局作出编号为沪规划资源复决字(2019)第310号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，认为系争的《交地确认书》是土地出让双方之间的合同行为，未对沈公明的权利义务产生实质性影响。根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第六条的规定，系争《交地确认书》不属于行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)第四十八条第一款第(二)项的规定，驳回沈公明的行政复议申请。后沈公明不服该复议决定，向原审提起诉讼，请求确认被诉复议决定违法。原审另查明，虹口区规划局(作为“甲方”、“出让人”)与上海瑞虹新城有限公司(作为“乙方”、“受让人”)于2017年12月19日签订《交地确认书》一份，该确认书中在头部载明：“为明确双方的权利义务，真实记载交地的实际情况，签订本确认书：甲、乙双方于2017年11月22日签订了《上海市国有建设用地使用权出让合同》(8.0版)[沪虹规土(2017)出让合同补字第11号](以下简称《出让合同》)，现根据《出让合同》约定，甲方将瑞虹新城1号、7号地块内扩大用地交给乙方，特签订交地协议如下：”第2条约定：“交地范围：东至虹镇老街、南至天镇路、西至天宝路、北至新港路，土地面积为23282.7平方米，交地后总用地面积为261751.9平方米(如图所示)。”第3条约定：“甲方按照《出让合同》第六条要求，将该地块交付乙方。”该《出让合同》尾部约定：“本确认书自签订之日生效后，即视为完成交地。……”原审庭审期间，沈公明、市规划局双方对沈公明持有坐落于本市天宝路XXX弄XXX号土地使用证，该使用证位于上海市虹口区人民政府于2012年11月18日作出《上海市虹口区人民政府房屋征收决定》(虹府房征〔2012〕7号)的征地范围内并无异议。沈公明、市规划局双方一致确认沈公明申请复议的内容为确认虹口区规划局签署《交地确认书》的行为违法。原审认为，《行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”市规划局作为虹口区规划局的上一级主管部门，有权受理沈公明有关虹口区规划局的具体行政行为的复议申请。本案的争议焦点在于虹口区规划局在《交地确认书》上的签署行为是否属于复议的范围。原审认为，虹口区规划局与上海瑞虹新城有限公司于2017年11月22日签订了《出让合同》，出让的标的物为交地范围内的土地使用权。《交地确认书》系《出让合同》履行过程的书面确认，虹口区规划局在《交地确认书》加盖公章、签署该确认书，应视为履行完毕《出让合同》约定项下其交付土地使用权的义务，该后果亦为合同相对方上海瑞虹新城有限公司所承认，系合同双方对履行过程以及结果的认可，该法律后果理应约束《出让合同》的双方当事人，并不具备对世效力。故该签署行为对沈公明的权利义务并不产生任何影响，沈公明对此签署行为并不具备法律上的利害关系。市规划局据此认为沈公明的申请并不符合《实施条例》第二十八条第(二)项的规定，遂驳回沈公明的复议申请，予以认可。至于沈公明在庭审期间提出按照《行政复议法》第六条第(十一)项之规定，市规划局理应受理沈公明的复议申请的观点。原审认为，该第(十一)项规定的是其他具体行政行为侵犯其合法权益的情形。在本案中，从表面上看，沈公明所持土地使用证上载明的房屋在《交地确认书》的范围之内，该交地范围的土地使用权由虹口区规划局交付给上海瑞虹新城有限公司，貌似侵犯沈公明所谓的土地使用权，但实际上需要指出的是，虹口区规划局向上海瑞虹新城有限公司交付的是交地范围的整体土地使用权，在交付之前，经过了上海市虹口区政府房屋征收过程，故即使存有沈公明所谓土地使用证所载房屋消灭之情形，系由房屋征收行为所致，而非《出让合同》项下向受让人交付土地所致，更非签订合同行为使然，两者须有所区分。沈公明如认为自己的合法权益受损害，理应他案主张，与本案并无关联。沈公明该项意见，不予采信。……综上所述，沈公明要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实证据和法律依据，难予支持。原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2020年5月19日判决驳回沈公明的诉讼请求，案件受理费人民币50元(已预缴)由沈公明负担。判决后，沈公明不服，向本院提起上诉。上诉人沈公明上诉称：上诉人的房屋坐落在案涉地块范围内，在未得到征收补偿、土地使用证也未注销的情况下，虹口区规划局签署《交地确认书》将土地交付给上海瑞虹新城有限公司违法，侵犯了上诉人的合法权益，上诉人的行政复议申请属于《行政复议法》第六条第(十一)项规定的受案范围；市规划局认为不属于行政复议范围，作出驳回行政复议申请决定，系不履行法定职责行为，且市规划局的行政复议审理程序违法；原审判决未查明上诉人持有的国有土地使用证是否合法有效以及是否已由有权机关经法定程序予以注销或者收回，仅依据征收房屋和收回土地使用权决定，即否认上诉人与案涉土地存在利害关系，属于认定事实不清，主要证据不足。请求撤销原审判决，改判支持其原审诉讼请求。被上诉人市规划局辩称：《交地确认书》系《出让合同》履行过程的书面确认，应当属于民事合同履行范畴，且属于过程性行为，不属于行政复议范围；上诉人户的房屋及国有土地使用权相关权益已经被征收，其利益应当在房屋征收补偿中予以体现，其与交地确认行为不具有利害关系；其依照《行政复议法》的有关规定对上诉人的复议申请进行审查，并在法定期限内作出被诉复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用依据正确。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，本案中，上诉人沈公明向被上诉人市规划局提出的复议请求为要求确认《交地确认书》违法。根据原审查明事实，《交地确认书》系出让方虹口区规划局与受让方上海瑞虹新城有限公司对于根据《出让合同》完成交地行为的确认，不属于行政诉讼受案范围。因此，上诉人对《交地确认书》不服提起行政复议，进而对被诉复议决定不服提起本案诉讼，亦不属于行政诉讼受案范围，且对上诉人的权利义务不产生实际影响。原审本应裁定驳回上诉人的起诉，但鉴于本案系沈公明提起上诉，人民法院不宜作出对上诉人更为不利的裁判，且经审查，原审判决驳回沈公明的诉讼请求，实体处理结果亦无明显不当，本案改变原审裁判并无实际意义。上诉人的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院难以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈公明负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱晓婕审 判 员 程 黎审 判 员 陈瑜庭二〇二〇年九月二十八日法官助理 史克诚书 记 员 陈 琳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……