河南省鹤壁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫06行终54号上诉人（原审被告）淇县人民政府，住所地淇县人民路**。法定代表人马海澎，县长。委托代理人冯晓东，淇县司法局干部。委托代理人李伏磊，河南大正永衡律师事务所律师。上诉人（原审被告）淇县城市管理和综合执法局，住所地淇县红旗路中段**。法定代表人冯奇，局长。副职负责人刘增生，该局副局长。委托代理人李淑红，该局工作人员。委托代理人郭庆红，河南岩石律师事务所律师。上诉人（原审被告）淇县住房和城乡建设规划局，，住所地淇县同济大道**法定代表人宋树军，职务局长。副职负责人张保忠，该局副局长。委托代理人王峰，该局工作人员。被上诉人（原审原告）王永芹，女，1967年10月8日生，汉族，住淇县。委托代理人司克益，河南明星律师事务所律师。委托代理人孙晓静，河南明星律师事务所实习律师。上诉人淇县城市管理和综合执法局（以下简称淇县城管局）、淇县住房和城乡建设规划局（以下简称淇县住建局）、淇县人民政府因与被上诉人王永芹城市建设管理行政处罚一案，2020年5月26日，浚县人民法院作出（2019）豫0621行初23号行政判决，淇县城管局、淇县住建局、淇县人民政府不服原判，向本院提起上诉。2020年7月21日，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。浚县人民法院查明：王永芹属于淇县朝歌街道上关村村民，其居住的案涉房屋因本地关于上关北区、护城河、龙须沟、中山街（文昌阁）、淇河路南延、云梦大道东段（高速口）及朝歌尚都二期改造搬迁项目被纳入征收拆迁范围，拆迁补偿未达成协议。淇县城管局、淇县住建局进行调查后，于2018年12月18日向王永芹留置送达了《调查违法建筑通知书》。淇县城管局向淇县规划部门发出《是否可以补办规划许可询问函》，得到否定回答后，淇县城管局、淇县住建局于2018年12月24日作出《拟行政处罚告知书》，并在同日留置送达，但该《拟行政处罚告知书》内容不完整。2018年12月28日，淇县城管局、淇县住建局作出了165号《拆除决定书》，载明：“你于2000年前后未取得建设工程规划许可证，在上关村集体土地上建筑房屋，建筑面积共计：425.8平方米，现用于居住。你至今未取得建设工程规划许可证，属于违法行为的持续，且因上关村已纳入我县拆迁改造范围，也无法补办建设工程规划许可证。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十四条的规定，本机关拟对你作出责令限期自行拆除违法建筑物（房屋）的行政处罚。但鉴于过去规划执法不规范，仍同意按照《上关北区、护城河、龙须沟、中山街（文昌阁项目）淇河路南延、云梦大道东段（高速口）及朝歌尚都二期改造搬迁补偿安置方案》对你进行补偿。限你在2019年1月2日前，将你建设的违法建筑拆除完毕，否则，淇县城市管理和综合执法局将组织执法人员强制拆除，拆除费由你承担”。王永芹不服，在法定期限内向淇县人民政府提起行政复议。2019年1月2日，淇县城管局、淇县住建局作出限期拆除催告书，1月8日案涉房屋被拆除。淇县人民政府于2019年4月1日作出淇政复决〔2019〕3号《行政复议决定书》，维持了淇县城管局、淇县住建局作出的165号《拆除决定书》。王永芹不服，提起行政诉讼。同时，王永芹向浚县人民法院提起另一行政诉讼，以淇县城管局、淇县住建局为被告，要求确认强拆行为违法。另查明，李泽民与李文彬系父子关系，王永芹与李文彬系夫妻关系。1993年淇县城关镇为李泽民颁发村镇规划许可证。2010年9月6日，淇县人民政府为王永芹颁发了淇国用（2010）第06316号国有土地使用证，该证载明：使用权类型为出让，使用权面积为192㎡，终止日期为2080年9月5日。浚县人民法院认为：一、淇县城管局、淇县住建局的主体资格问题。根据2013年1月5日河南省人民政府豫[2013]6号文件《河南省人民政府关于在淇县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，“省政府同意在淇县城区开展城市管理相对集中行政处罚工作”，“二、淇县城区城市管理相对集中行政处罚权的范围：……（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。故淇县城管局、淇县住建局具有适格执法主体资格。二、关于王永芹的诉讼主体资格问题。李泽民与李文彬系父子关系，王永芹与李文彬系夫妻关系，且2010年王永芹取得了该宗土地上的淇国用（2010）第06316号国有土地使用证。故王永芹具备原告的主体资格。三、淇县城管局、淇县住建局作出的165号《拆除决定书》合法性问题。1.淇县城管局、淇县住建局未全面调查1993年淇县城关镇为李泽民颁发村镇规划许可证，未能准确认定违法事实，该证载明建筑面积为112㎡，总面积192㎡。王永芹据此证认为所有房屋、建筑物、构筑物均是合法，与淇县城管局、淇县住建局以此认定所有房屋、建筑物、构筑物均是违法，均属不符合客观事实。2.淇县城管局、淇县住建局未全面调查王永芹于2010年取得的淇国用（2010）第06316号国有土地使用证，该使用证载明使用权类型为出让，使用权面积为192㎡，终止日期为2080年9月5日，即认定王永芹的房屋面积425.8平方米均属违法建设，显然属于事实不清。3.淇县城管局、淇县住建局于2018年12月24日作出《拟行政处罚告知书》，内容不完整，程序错误。综上情况，淇县城管局、淇县住建局作出的165号《拆除决定书》事实不清，主要证据不足，程序违法。四、淇县城管局、淇县住建局的行政行为是否撤销的问题。淇县城管局、淇县住建局作出165号《拆除决定书》的行政行为违法，王永芹诉请撤销行政行为，由于涉案房屋已被强制拆除，且已纳入上关北区、护城河、龙须沟、中山街（文昌阁）、淇河路南延、云梦大道东段（高速口）及朝歌尚都二期改造搬迁项目征收拆迁范围。如果判决撤销，则会给社会公共利益造成重大损害，或可能增加行政单位重新作为的工作累赘。故，确认淇县城管局、淇县住建局作出165号《拆除决定书》违法，王永芹请求撤销165号《拆除决定书》不予支持。五、淇县人民政府的复议决定是否撤销的问题。尽管王永芹在淇县人民政府的行政处罚程序和复议程序中，未提供自己的许可证和国有土地使用证存在过错，但不能免除淇县人民政府的调查职责。淇县人民政府在复议过程中，未对淇县城管局、淇县住建局的行政行为全面审查，也未对王永芹提出的复议理由进一步审查，故作出的淇政复决〔2019〕3号《行政复议决定书》事实不清，其行为不符合《行政复议法》第二十八条的规定，应予以撤销。浚县人民法院判决，一、确认淇县城市管理和综合执法局、淇县住房和城乡规划建设局作出的淇综罚决〔2018〕165号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》违法；二、撤销淇县人民政府作出的淇政复决〔2019〕3号《行政复议决定书》。诉讼费50元由淇县城市管理和综合执法局、淇县住房和城乡规划建设局承担。淇县城管局上诉称，1、原审判决认定事实不清。王永芹提供的集体土地建设用地使用证，该土地2004年纳入到城市规划范围，根据法律规定，凡未取得规划许可证或者不按规划许可证内容进行建设，均属违法建设。王永芹提供的淇国用（2010）第06316号国有土地使用证，土地证证载面积为192平方米，实际建筑面积425.8平方米，王永芹未办理行政许可，超出部分应为违法建筑。2、淇县城管局作出的《拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确。王永芹在行政复议时才提供集体土地建设用地使用证，在一审庭审时才提供房产证，其未在行政程序中提出，法院不应当采纳其证据。请求二审法院撤销原审判决，驳回王永芹的诉讼请求；案件受理费由王永芹负担。淇县住建局上诉称，原审未分清行政强制和行政处罚的性质属认定事实不清。王永芹的证据人民法院不应予以采信。王永芹在行政复议时才提供2010年国有土地使用证，王永芹未在行政程序中提交证据，淇县住建局认定王永芹违规行为事实清楚，适用法律正确。请求二审法院撤销一审判决，发回一审法院重审或改判驳回王永芹的诉讼请求。淇县人民政府上诉称，1、原审判决认定事实不清。王永芹在2010年国有土地使用证，证载面积192平方米，王永芹没有取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建设面积为425.8平方米，属于违法建筑，故淇县人民政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。2、原审判决适用法律错误。未取得建设工程规划许可证或未按照许可证规定进行建设的两种情形，均属违法建筑。原审判决撤销复议决定属于适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，裁定驳回王永芹的起诉。王永芹答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回三上诉人的上诉，维持原判。本院审理查明的事实与原审判决认定事实一致。本院认为，对于因历史原因没有办理房屋产权证的无证房屋，行政机关应当在综合考量没有办理产权登记的历史原因、土地价值、房屋来源、房屋用途和周边房屋市场价格等因素，不能一概认定无证房屋为违法建筑。本案中，涉案土地属于国有建设用地，王永芹依法享有集体土地使用权证，享有占有、使用和取得收益权的权利。淇县城管局、淇县住建局应依据历史原因和没有办理行政审批外建筑物的因素，充分调查、取证后做出认定，淇县城管局、淇县住建局未查明王永芹的违法建筑面积和合法建筑面积作出认定，显属不当。行政强制是指行政机关为了实现行政目的，依据法定职权和程序作出的对行政相对人的人身、财产和行为采取的强制性措施。行政强制的基本原则是合法性、适当原则。淇县城管局、淇县住建局未遵循行政强制的法定程序，作出的淇综罚决〔2018〕165号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》违法。故淇县城管局、淇县住建局关于原审判决认定事实不清、原审未分清行政强制和行政处罚关系的上诉理由不能成立，本院不予支持。行政复议是与行政行为具有法律上利害关系的人认为行政机关所作出的行政行为侵犯其合法权益，依法向具有法定职权的行政机关申请复议，由复议机关对被申请行政行为合法性、合理性审查并作出决定的活动和制度。行政复议时行政机关实施的被动行政行为，兼具行政监督、行政救济和行政司法的特征和属性。本案中，王永芹提出行政复议后，淇县人民政府应当对淇县城管局、淇县住建局作出行政行为的合法性、合理性进行审查，同时也应对王永芹提交的证据予以审查。淇县人民政府未作全面审查，作出的复议决定认定事实不清，应予撤销。故淇县人民政府关于原审判决认定事实不清的上诉理由也不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人淇县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  孙长付审判员  窦建文审判员  魏方方二〇二〇年九月二十三日书记员  骆晓璐附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……