重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2018）渝05行终676号上诉人（一审被告）重庆市綦江区青年镇人民政府。住所地：重庆市綦江区青年镇田坝街21号。法定代表人朱启碧，镇长。出庭负责人张勇，该镇政府宣传统战委员。委托代理人杨庆华，重庆三大律师事务所律师。委托代理人张菲麟，重庆三大律师事务所律师。被上诉人（一审原告）重庆市骏东石灰石钙粉有限公司。住所地：重庆市綦江区青年镇板辽村大屋基社。法定代表人孙光英，经理。委托代理人杨熠，该公司股东。上诉人重庆市綦江区青年镇人民政府（简称青年镇政府）因被上诉人重庆市骏东石灰石钙粉有限公司（简称骏东公司）诉其供水管道修建一案，不服重庆市綦江区人民法院作出的（2018）渝0110行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年11月15日受理后，依法向各方当事人送达了权利义务须知等法律文书。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2018年12月24日公开进行了询问，上诉人青年镇政府的负责人张勇及委托代理人杨庆华、张菲麟，被上诉人骏东公司的委托代理人杨熠到庭参加了询问。因本案须以相关民事案件的审理结果为依据，本院于2019年1月8日裁定本案中止诉讼。现恢复诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2013年5月7日，重庆市万盛经济技术开发区发展改革局批准同意青年镇政府申请青年镇新建水厂工程项目立项。2013年6月26日，重庆市万盛经济技术开发区规划建设局向青年镇政府核发《建设项目选址意见书》，确定建设项目拟选位置青年镇堡堂村、湛家村、板辽村。2013年6月28日，重庆市万盛经济技术开发区国土房管局对青年镇政府发出青年新建水厂工程项目建设用地预审函。2016年12月，青年镇政府在实施安装青年新建水厂重力输水管道未经骏东公司同意从骏东公司采矿区域经过（重力输水管道长184米、宽0.5－0.7米）。现骏东公司起诉至人民法院，请求判决确认青年镇政府上述行为违法。一审法院另查明，骏东公司曾于2017年5月16日向一审法院起诉青年镇政府上述行为违法，因青年镇政府否认被诉行政行为存在，而骏东公司未举示被诉行政行为存在的证据，故一审法院裁定驳回骏东公司起诉。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。”《中华人民共和国土地管理法》第六十一条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”该法第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及到农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，青年镇政府建设青年镇水厂及安装重力输水管道应属于乡、镇公益事业建设，青年镇政府应当根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》的有关规定办理建设工程许可证和用地审批文件以及提供镇总体规划和详细规划等资料。青年镇政府未办理建设工程许可证和用地审批文件进行建设行为明显违反法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地。（一）为乡（镇）公共设施、公共利益建设需要使用土地的；（二）不按照批准用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有土地的，对土地使用权人应当给予适当经济补偿。”青年镇政府辩称在骏东公司采矿区域内安装重力输水管道是向所在社的村民进行土地流转获得用地许可明显与土地管理法有关规定相悖，其辩解占地行为合法的理由不能成立。骏东公司曾向人民法院对该行为提起过行政诉讼，但由于骏东公司未提供被诉行政行为存在的证据，人民法院裁定驳回其起诉，而未进行实体审理，骏东公司重新起诉不属于重复诉讼。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认青年镇政府在骏东公司采矿区域内安装重力输水管道行为违法。上诉人青年镇政府不服一审判决，请求撤销一审判决，依法改判驳回骏东公司的起诉。主要理由为：1、被诉行为对骏东公司的合法权益并未产生实际影响，骏东公司无权提起诉讼。矿产资源开采权与土地使用权属于两种不同的权利，分别由不同的法律规范进行调整，骏东公司取得采矿权并不等同于其有权对采矿区域内的土地进行使用。骏东公司的采矿权不得对抗成立在先的集体经济组织的土地所有权。骏东公司未取得案涉重力输水管道所占用的土地的使用权，无权对该土地进行使用。青年镇政府经案涉土地的所有权人青年镇板辽村大屋基社同意，有权对案涉土地进行使用，该权利应优先于骏东公司采矿权的行使。2、骏东公司的起诉属于重复起诉，人民法院应当予以驳回。3、一审判决确认被诉行为违法，适用法律、法规错误。一方面，全国人大并未制定《中华人民共和国国土资源管理法》，一审判决关于青年镇政府违反该法规定的认定无从谈起；另一方面，案涉土地不在城镇规划区范围内，不适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定。青年镇水厂建设项目关系到3.5万人民群众饮水安全，行政机关之间履行的行政报批手续，属于行政机关的内部管理活动，其有别于行政主体针对行政相对人实施的外部管理活动。《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》关于行政许可和行政审批的规定，旨在调整行政主体与行政相对人之间的权利义务关系，不适用于行政机关的内部报批手续。一审法院不应根据上述法律规定认定被诉行为违法。被上诉人骏东公司辩称，骏东公司与村民签了协议，流转取得了相应集体土地的使用权，且通过合法途径取得了采矿权。青年镇政府安装的重力输水管道位于矿山顶部，对骏东公司采矿造成了影响。青年镇政府的安装行为也未取得相应许可手续，故其安装行为违法。因此，请求判决驳回上诉人的上诉请求。上诉人青年镇政府在法定举证期限内向一审法院举示了以下证据：1.专题会议纪要2012－71、2013－52、万盛发改投﹝2013﹞54号、《建设项目选址意见书》（选字第建500100201310205号）、《重庆市万盛经开区国土房管局关于万盛经开区青年镇新建水厂工程项目建设用地预审函》（万盛经开国土房管预审﹝2013﹞20号）；2.《证明》；3.《农村土地承包流转合同》、《来访接待笔录》；4.《关于请求解决土地占用补（赔）偿费用遗留问题的上访书》、《万盛区青年镇板辽村会议记录》、《解除土地租用及补偿协议通知书》；5.《农村土地承包流转合同》、青年镇财政所银行交易清单。被上诉人骏东公司在法定举证期限内向一审法院举示了以下证据：1.《营业执照》（副本）、《采矿许可证》（副本）、安全生产许可证；2.采石场地形图；3.照片2张。各方当事人在一审程序中举示的证据已经一审法院庭审质证并随卷移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院认为，一审法院对证据分析认证正确，本院依法予以确认。据此，本院审理查明的事实与一审法院查明事实无异。本院认为，被上诉人骏东公司对上诉人青年镇政府在其采矿区内安装水厂重力输水管道的行为提起诉讼，系认为青年镇政府安装的重力输水管道位于其采矿区矿山顶部，导致骏东公司无法继续开采矿产资源，其实质目的在于主张损失赔偿。对于青年镇政府安装水厂重力输水管道的行为是否应当确认违法，评析如下：首先，青年镇政府安装重力输水管道的行为应认定为行政事实行为。行政行为可区分为行政法律行为和行政事实行为，行政事实行为相对于行政法律行为，其不以设定、变更、消灭相对人在行政法上的权利义务为目的。本案中，青年镇政府基于解决场镇供水和农村饮水安全问题，修建了涉案水厂，其具有公益性。《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”其第六十一条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”根据上述法律规定，修建水厂作为乡（镇）村公共设施、公益事业建设，应当履行相应审批手续。本案上诉人青年镇政府在一审举证期限内也举示了《建设项目选址意见书》、《工程项目建设用地预审函》等证据，用以证明其新建水厂合法。但是，安装重力输水管道的行为是水厂项目的具体实施行为，其目的在于实现水厂的供水功能，并不以设定、变更、消灭骏东公司在行政法上的权利义务为目的，故应当将其认定为行政事实行为。其次，行政机关在行使职权中针对相对人所实施的事实行为，客观上对相对人财产有造成损害的可能，应当纳入行政诉讼受案范围接受司法审查，方能更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益。当然，对行政事实行为的司法审查有别于行政法律行为，应重点审查其是否尽到了合理注意义务、是否对当事人的合法权益造成了侵害等。本案中，骏东公司系从事石灰石开采、加工、销售（按许可证核定事项经营）的企业，其通过行政许可取得的采矿权依法受法律保护。骏东公司在依法取得采矿权后，通过租用农村承包土地的方式进行矿业生产。青年镇政府在安装重力输水管道的过程中应当科学规划铺设管道的路线，最大程度保障骏东公司取得在先的采矿权不受影响。如果骏东公司的采矿区是管道必经路线，出让方可以依法或是依照《采矿权出让合同》第十条约定即提前收回采矿权并给予适当补偿。但在本案中，骏东公司取得的采矿权未被提前收回，青年镇政府亦未举示证据证明其安装管道行为经过了骏东公司同意，且重力输水管道（长184米、宽0.5-0.7米）铺设于骏东公司采矿区矿山顶部，事实上会对骏东公司行使采矿权造成影响。因此，青年镇政府安装重力输水管道的行为应当被确认为违法。另需说明的是，一审法院未对行政法律行为与行政事实行为进行区分，将水厂建设审批程序作为审查重点，存在不当。结合一审裁判文书上下文理解，其“本院认为”部分将《中华人民共和国土地管理法》表述为《中华人民共和国国土资源管理法》系笔误，在此予以指出纠正。综上所述，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，尽管在审查重点及适用法律上存在不当，但判决结果应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人重庆市綦江区青年镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  乐 巍审 判 员  龙晓波审 判 员  封 莎二〇二〇年九月十七日法官助理  张林波书 记 员  金昱希