辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终109号上诉人（一审原告）：周素兰，女，1940年10月10日出生，汉族，住址辽宁省锦州市凌河区。委托诉讼代理人：陈莉莉，女，1961年5月24日出生，汉族，住址辽宁省锦州市古塔区（系周素兰之女）。委托诉讼代理人：张砚峰，锦州市古塔区阳光法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）：锦州市人民政府，住所地辽宁省锦州市市府路68号。法定代表人：于学利，该市政府市长。一审第三人：锦州市人力资源和社会保障局，住所地辽宁省锦州市市府路72号。法定代表人：李**，该局局长。一审第三人：锦州市不动产登记中心，住所地辽宁省锦州市古塔区上海路二段1号。一审第三人：锦州银行股份有限公司，住所地辽宁省锦州市市府路69号。一审第三人：高翠霞，女，1973年3月27日生，汉族，住址辽宁省锦州市古塔区。周素兰因诉锦州市人民政府其他行政管理一案，不服辽宁省锦州市中级人民法院（2019）辽07行初64号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年8月11日对周素兰及其委托诉讼代理人陈莉莉、张砚峰进行了询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：锦州市就业和人才服务局出具材料证明周素兰于1985年动迁后安置在锦州市××区××号。2000年5月16日，锦州市人民政府办公厅取得锦州市××区××号办公楼的房产执照，房屋性质国有自管。2000年5月22日，锦州市人民政府召开办公会议专题研究原劳动局就业培训中心办公楼整体出售有关问题，形成《关于原劳动局就业培训中心办公楼整体出售有关问题的办公会议记要》。会议议定锦州市××区××号房屋作价400万元，出售给锦州**房屋开发公司，对拥有该办公楼内3户（每户35平方米）房屋使用权的房主，办公楼售出后其使用权不变，房屋产权归**房屋开发公司。2000年6月2日，锦州市人民政府办公厅将凌河区人民街四段**号楼出售给锦州市**房屋开发公司。2000年8月8日，锦州市**房屋开发公司取得凌河区人民街四段*号楼的房产执照，房屋性质国有自管。2003年，锦州市中级人民法院作出（2003）锦民初字第48号民事判决、（2003）锦民执字第88号民事裁定将凌河区人民街四段**号楼由锦州市**房屋开发公司评估作价交付给锦州市商业银行抵偿债务。2011年3月22日，锦州银行股份有限公司取得凌河区人民街四段**号楼的房产执照，房屋性质为自建。2018年3月27日，锦州**拍卖有限公司对凌河区人民街四段**号楼进行网上拍卖，高翠霞以2116万元的价格成交。2018年4月27日，高翠霞取得凌河区人民街四段**号楼的房产执照，房屋性质为出让。一审法院认为：本案争议的焦点是锦州市人民政府作出《关于原劳动局就业培训中心办公楼整体出售有关问题的办公会议记要》的行为是否可诉。究竟人民政府的会议议定行为可诉，还是具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。本案中，锦州市人民政府召开会议针对原劳动局就业培训中心办公楼整体出售有关问题进行研究，形成会议纪要。该行为是对会议的过程和议题进行记录形成一致意见，该意见是否外化、是否直接发生法律效力决定该会议纪要是否可诉。首先，关于该会议纪要于2000年6月2日印发，并发送给市国资局，市政府办公厅行政处，锦州市**房屋开发公司，共印10分。并没有向周素兰送达。该纪要仅是形成解决问题的一致意见，是否能够发挥法律效力需要行政机关的具体实施。其次，关于会议纪要议定：“拥有该办公楼内3户房屋使用权的房主在办公楼售出后其使用权不变的问题。”2000年5月16日，锦州市人民政府办公厅已经取得锦州市××区××号办公楼的房产执照并登记为国有自管，而争议的会议于2000年5月22日召开，议定事项中对使用权的界定即“办公楼内3户房屋使用权的房主在办公楼售出后其使用权不变”并非引起物权变动的原因行为，而是适用了房屋登记的记载和相关部门对于房屋使用权的认定，并没有给原告创设义务减损权利。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第五项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。当存在这些直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉属于内部程序范畴的被告的“会议纪要”行为，不符合法定的起诉条件。关于会议纪要议定锦州市××区××号房屋作价400万元，出售给锦州**房屋开发公司，房屋产权归**房屋开发公司的问题。2000年6月2日，锦州市人民政府办公厅与锦州市**房屋开发公司签订出售凌河区人民街四段**号楼的协议，该出售行为属于人民政府处理国有资产的行为并非行政行为，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故锦州市人民政府作出的《关于原劳动局就业培训中心办公楼整体出售有关问题的办公会议记要》不属于行政审判的审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第五项的规定，裁定：驳回周素兰的起诉。案件受理费50元，退还给周素兰。周素兰上诉称：请求撤销一审裁定，改判支持周素兰的诉讼请求。事实和理由：原审裁定认定事实错误，证据采信不足，适用法律不当。一、一审裁定关于本案不属于人民法院受案范围的理由与依据不当。本案所涉及到的会议纪要既涉及“对外性”，又具有“法效性”。二、被诉会议纪要属于可诉的行政行为。原锦州市就业局训练中心使用的国有资产系市政府授权分配取得的使用权。市政府决定出售给企业的行为属于具体的行政行为。一方面由此产生物权主体变更，一方面带来相邻权人（本案上诉人）的创设义务减损。三、一审裁定驳回周素兰的起诉证据不足。被诉会议纪要中决定出售的不动产中含有周素兰私有商业房屋在内，会议纪要将周素兰的私有房权错误的认定为使用权，造成周素兰私有房屋权利受损。锦州市人民政府未提交答辩意见。本院经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，周素兰提起本诉在起诉状中载明的诉讼请求是：请求法院判决被告作出的锦政纪[2000]36号行政行为部分无效，判决予以撤销；判决被告将坐落于凌河区人民街**号房屋面积28.45㎡的个人门市房产权返还给原告；本案诉讼费由被告承担。争议焦点是周素兰的诉讼请求是否具有事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；”会议纪要作为行政机关通过会议方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，通常情况下其效力限于行政机关内部，并不对行政相对人的权利和义务产生直接影响，如要落实会议纪要的内容或精神，一般仍需相关行政机关另行作出行政行为，对当事人产生影响的是有关行政机关作出的行政行为而非会议纪要。但若会议纪要对相关当事人的权利义务作出了具体规定且直接对外发生了法律效力，可认定该会议纪要对当事人的合法权益产生了实际影响，具有可诉性。本案中，2000年5月16日，锦州市人民政府办公厅已经取得案涉房屋锦州市××区××号办公楼的房产执照并登记为国有自管。2000年5月22日，锦州市人民政府召开办公会议，专题研究原劳动局就业培训中心办公楼整体出售有关问题。根据该会议议定内容形成了本案被诉会议纪要，该会议纪要议定事项载明，办公楼内3户房屋使用权的房主在办公楼售出后其使用权不变。该认定是基于房屋登记的记载和相关部门对于房屋使用权的认定，并没有给周素兰创设义务减损权利。该会议纪要于2000年6月2日印发，并发送给市国资局，市政府办公厅行政处，锦州市济华房屋开发公司，并没有向周素兰送达，并不产生外部法律效力，亦并非是引起案涉房屋物权发生变动的原因行为。根据上述法律和司法解释的规定，该行为是行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审裁定对相关理由论述充分，本院不再赘述。周素兰的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。周素兰的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年九月二十八日法官助理刘春晓书记员赵晓迪