浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终674号上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平七路**。法定代表人王军勇，主任。委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。被上诉人（原审原告）楼基文，男，汉族，1956年4月26日出生，住浙江省浦江县。原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浙江省浦江县浦南街道文溪村。法定代表人楼开长，主任。委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。原审第三人吴丽萍，女，汉族，1986年12月4日出生，住浙江省浦江县。楼基文诉浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道）、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区）、吴丽萍房屋拆迁行政协议一案，浙江省兰溪市人民法院于2020年5月11日作出（2019）浙0781行初356号行政判决。浦南街道不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年9月21日传唤各方当事人进行了调查询问。本案现已审理终结。原审法院认定，原告楼基文系浦江县浦南街道文溪村村民，在浦江县浦南街道文溪村拥有合法的土地使用权和房屋，土地使用权证号为浦国用（2010）第2467号。2016年8月10日，浦江县人民政府印发《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，2017年1月9日，浦江县城中村改造工作领导小组办公室同意被告申报的《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始实施。原告楼基文以住房改造户名义于2017年12月13日与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社就上述涉案房屋签订了《城中村改造补偿安置协议》（编号为浦南街道文溪村5-49A号），因该协议显失公平，金华市中级人民法院（2019）浙07行终514号行政判决书判决撤销编号为浦南街道文溪村5-49A号的《城中村改造补偿安置协议》。2018年6月4日，上述改造安置单位与原告楼基文签订案涉浦南街道文溪村5-49A号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）。补充协议约定，实际丈量或确权、认定的合法建筑占地面积为177.94平方米；实际丈量或确权、认定的合法房屋建筑面积为451.63平方米。以原合法建筑占地面积与安置建筑面积1:3.5的比例进行计算为622.79平方米；安置人口为4人；可安置高层住宅4套，490平方米；房屋拆除补偿499708元、搬迁费2000元、临时安置费55226元；签约腾空比例奖622790元。安置房房款按项目工程成本基准价结合楼层朝向等因素评估结算。高层公寓的项目工程成本基准价为2000元/平方米。按“退出住宅公寓安置权益折现”原则，可安置建筑面积选择货币安置的，单价为2600元/平方米。原告楼基文的儿媳吴丽萍在补充协议上签名。另查明，金华市中级人民法院（2019）浙07行终438号行政判决书判决撤销浦南街道文溪村8-68号《城中村改造补偿安置协议》。原审法院认为：被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体。因此，本案被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）的法律后果应由原告楼基文所在的浦江县浦南街道办事处承担。案涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）实质是在城中村改造过程中，地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”。但现行法律制度缺乏强制性收购的规定，对未达成收购协议的国有土地上房屋的收回，应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序依法征收。在坚持平等、自愿、等价、有偿原则的基础上，与房屋所有权人签订的相关收购协议，若已对房屋所有权人进行了公平合理的补偿安置，且不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，可不否定此种收购协议的合法性。本案中，浦南街道文溪社区城中村改造经文溪社区村民代表大会审议，并经浦江县人民政府批准同意。原告持有国有土地使用权证，其房屋属于国有土地上房屋。根据已查明的事实，被告通过协议方式收回该房屋，但并未对房屋进行公平合理且不低于同等条件同类房屋市场价格的评估，故案涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）不能视为是在等价有偿原则的基础上签订的协议，该协议显失公平。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”故案涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）应予撤销。综上，对原告要求撤销《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条第二款，《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，判决：撤销编号为浦南街道文溪村5-049A号的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）。本案受理费50元，由被告浦江县人民政府浦南街道办事处负担。上诉人浦南街道上诉称：上诉人对一审法院认定的事实无异议，但对其“本院认为”部分持有不同观点。楼基文名下的国有土地证浦国用（2010）第2467号占地面积为171.74平方米，实际丈量后认定给予补偿的占地面积为177.94平方米，实际丈量后认定给予重置价补偿的房屋建筑面积451.63平方米（包含违章建筑置换面积），可安置面积为622.79平方米，协议安置住宅4套，合计住宅安置面积为490平方米，货币安置可安置建筑面积132.79平方米，单价2600元/平方米（加上奖金1000元/平方米，实际单价为3600元/平方米）。上诉人认为，楼基文已协议安置490平方米住宅套间（共4套），土地性质为国有划拨，上诉人认为其初始来源为集体批拨，评估时已体现了土地收益金（按建筑面积每平方米150元计算补偿），选择产权调换安置方式，住宅安置面积490平方米已经大于原建筑面积451.63平方米，但这是楼基文户自己选择的结果，结合楼基文户的安置人口情况，其余选择了货币安置，并已领取货币安置的补偿款398655.00元。安置房成本基准价为2000元/平方米，货币安置可安置建筑面积132.79平方米，单价2600元/平方米（加上奖金1000元平方米，实际单价为3600元平方米），该单价虽然不是同区位同类型房屋市场评估价，但已经体现了安置与“收购”之间的“一进一出”的合理差价，比较楼基文户“征收”前的房屋利益与“征收”后的补偿房屋利益，后者大于前者，如果楼基文一意孤行要求按照市场评估价格货币补偿，其补偿利益反而小于现行协议的补偿利益，岂不是与补偿利益最大化原则背道而驰，而签订补偿协议是楼基文自己明智选择的最终结果。一审法院判决撤销补偿协议，导向楼基文选择市场评估价格方式货币补偿，反而可能导致其补偿利益最小化，这是对其合法利益最大化保护的漠视和否定，故案涉协议不存在“显失公平”的情形。上诉人对一审法院认定案涉协议存在“显失公平”情形不认同。综上，请求撤销一审判决并依法改判。被上诉人楼基文辩称：案涉协议不是被上诉人本人签字，是由被上诉人妻子签字，不符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人文溪社区述称：一、一审判决认定事实不清，适用法律错误，导致判决结果错误。一审判决撤销双方签订的《补偿安置协议》(补充协议)理由就是认为该协议显失公平，主要依据就是因为对拆迁房屋没有进行评估。原审第三人认为是否显失公平要结合本案实际情况进行判断，不能只因为没有评估便认定为显失公平。本次城中村改造方案本就是“低进低出”，安置价与购房价都相对较低，这一政策是经过村民同意并认可的，协议也是自愿签订，并不存在显失公平。二、被上诉人的土地使用证虽为国有划拨土地，但其原先是集体土地，后因换证或补证，未经法定程序新证上记载的土地性质竟然变为国有划拨，被上诉人并未支付任何代价，也没有履行任何审批程序，对此被上诉人是心知肚明的。因此其安置价格与其他集体土地户一致，签订协议时被上诉人并未有异议。后被上诉人与其他地块安置价对比后感觉后悔了才进行上诉，并不是真正因为协议显失公平。三、原产权证记载房屋建筑面积为451.63平方米，实际安置住宅面积为490平方米，货币安置面积为132.79平方米，远大于原建筑面积，不存在显失公平。综上，被上诉人与原审第三人之间签订的《城中村改造补偿安置协议》(补充协议)是双方真实意思表示，合法有效，且该份协议并非真正的显失公平。请求撤销原判，并依法改判。原审第三人吴丽萍未作答辩。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，被上诉人在文溪村享有土地使用权面积177.94平方米的房屋，国有土地使用权证证号为浦国用（2010）第2467号。本案所涉《城中村改造补偿安置协议》系因新农村建设需要，由被上诉人与上诉人签订。该协议中对上述国有土地上房屋应视为实质是在城中村改造过程中，地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”。本院认为，建立在平等、自愿、等价、有偿基础上的收购协议，在一定层面上有利于提高改造的效率，并有助于通过合理的价格来对房屋所有权人给予更加充分更加及时的补偿安置，因此，具有现实合理性和可行性。对于行政机关在坚持平等、自愿、等价、有偿原则的基础上，与房屋所有权人签订的相关收购协议，若已对房屋所有权人进行了公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的补偿安置，且不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，可不否定此种收购协议的合法性。本案中，虽浦南街道文溪社区城中村改造系基于新农村建设需要，经文溪社区村民代表大会审议并经浦江县人民政府批准同意。但被上诉人持有国土部门核发的国有土地使用权证，其房屋属于国有土地上房屋。上诉人通过协议方式收回该房屋，并未参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的评估程序，对房屋进行公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的评估。上诉人浦南街道称按照市场评估价格货币补偿，其补偿利益反而小于现行协议的补偿利益，此系上诉人浦南街道的单方意思表示，被上诉人并不认可。原审法院认为本案所涉《城中村改造补偿安置协议》不能视为是在等价有偿原则的基础上签订的协议，该协议显失公平的意见并无不当。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条的规定，本案所涉《城中村改造补偿安置协议》应予撤销。综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（二）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 单晓剑审 判 员 张淑英审 判 员 徐青雅二〇二〇年九月二十三日代书记员 余美子