湖南省湘潭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘03行终164号上诉人（原审原告）湘潭县易俗河镇赋江村下阳村民小组，住所地湘潭县易俗河镇赋江村。负责人周兴兵，组长。委托代理人叶宇林，湖南惟明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘潭县易俗河镇人民政府，住所地湘潭县易俗河镇雪松南路435号。法定代表人张宏，镇长。委托代理人肖锋。委托代理人龙智，湖南绥之律师事务所律师。上诉人湘潭县易俗河镇赋江村下阳村民小组因与被上诉人湘潭县易俗河镇人民政府确认行政行为违法一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2020）湘0302行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审裁定认定，1986年，经原湘潭县计划委员会潭政计字(1986)100号文件批准，原湘潭县易俗河乡党委、政府决定兴办集体企业湘潭县白水泥厂，厂址选择在该乡赋江村上阳组、下阳组、稿塘组以及青狮村黎家组交界的烟山岭上，需要征用上述村组的土地。1986年12月10日，在两村代表见证下，白水泥厂筹备领导小组与赋江村下阳组等四村民小组签订《土地征用协议书》，约定征用土地的范围和补偿标准，并以此作为征用土地计算征用费的依据。1987年1月10日原湘潭县易俗河乡人民政府作为白水泥厂的主管单位分别与原告下阳组、稿塘组、黎家组签订《征收土地协议书》，其中征收下阳组荒山7.69亩、补偿标准为100元/亩，茶山6.71亩、补偿标准560元/亩。上述建设用地，经湘潭县人民政府签署“经审查同意在红线范围内征用31.77亩，请上级批示”，湘潭市人民政府签署“同意报省审批”。此后，1987年7月7日，湘潭县白水泥厂、易俗河乡人民政府与下阳组签订《白水泥厂征用土地补充协议》，对征用原告土地进行了追加补偿，并在协议第四条约定“原协议因打字有误，‘征收’应改为‘征用’。如今后甲方厂房转让，土地使用权归乙方所有”。1991年11月9日，白水泥厂与下阳组、稿塘组、黎家组再次签订补偿协议，对征用以上村民小组的集体土地再次追加了部分补偿款。2002年2月1日，湘潭县易俗河镇政府根据有关企业改制政策发布公告，决定将湘潭县白水泥厂资产采用“承债式整体转让”。2002年2月6日，第三人易俗河镇政府通过招标湘潭县白水泥厂所有资产（土地使用权除外）、债权、债务以及经营成果转让给袁菊兰（湘潭县金狮白水泥有限公司法人），并将相关情况对外发布通告。在转让之时，湘潭县易俗河镇政府企业管理站以自己的名义向湘潭县国土资源局提出土地使用权登记申请。2002年3月1日，原湘潭县国土资源局就湘潭县白水泥厂土地权属问题发布公告，确认“湘潭县白水泥厂所使用的土地经合法征用后，其土地所有权已不再属所在地村、组农民集体所有”。2002年6月，原湘潭县国土资源局土地监察中队以湘潭县易俗河镇企业办1987年未经依法批准擅自占用本镇集体土地31.77亩地兴办白水泥厂为由对其予以罚款3万元的处罚，并同意其补办用地手续。2002年12月30日，原湘潭县国土资源局向湘潭县人民政府提交了《关于湘潭县白水泥厂申请登记发证的请示》，请求湘潭县人民政府依据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第三、四款规定为湘潭县白水泥厂发放国有土地使用权证的问题明确批示。2003年1月9日，湘潭县人民政府作出（2003）政土字第1号《国家建设征（拨）用土地审批单》，批准湘潭县易俗河镇企业办（白水泥厂）用地31.77亩。2003年1月13日，湘潭县人民政府在前述请示上签署意见，同意发证。2003年4月15日，湘潭县易俗河镇企业办补办了《建设用地许可证》，完善了相关手续。据此，2003年4月20日，湘潭县人民政府根据湘潭县易俗河镇企业管理站提交的土地登记申请书、单位法定代表人证明、土地权属来源（《土地征用协议书》、《白水泥厂征用土地补充协议书》等）、建设用地许可证、湘潭县人民政府国家建设征（拨）用土地审批单等资料，将上述征用土地颁发潭国用［2003］字第Ａ17008号国有土地使用权证给了湘潭县白水泥厂的主管部门湘潭县易俗河镇企业管理站。潭国用［2003］字第Ａ17008号国有土地使用权证该宗地坐落于易××河镇××、青狮村，地类（用途）为办厂，使用权类型为划拨，使用权面积为21180㎡，该证现已注销。2005年4月，被告易俗河镇政府与湘潭县金狮白水泥有限公司签订《原改制企业白水泥厂厂区内土地转让协议书》，将易俗河镇企业管理站上述《国有土地使用权证》上登记的土地全部转让给湘潭县金狮白水泥有限公司。2006年1月28日，原湘潭县国土资源局与湘潭县金狮白水泥有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定宗地出让土地面积为17894.3平方米，用途为工业，土地出让金为671036元。2006年12月6日，湘潭县人民政府对前述宗地国有土地使用权的出让予以批准。湘潭县金狮白水泥有限公司在缴纳相关税费和土地出让金后于2006年12月8日向被告申请土地登记，经土地管理部门审核后，湘潭县人民政府决定对该宗地分两证进行登记。2006年12月11日，湘潭县人民政府为湘潭县金狮白水泥有限公司颁发了潭国用（2006）第Ａ17098号和潭国用（2006）第Ａ17099号《国有土地使用权证》其中第Ａ17098号证登记面积为1108.6平方米，第Ａ17099号证登记面积为67857平方米，宗地座落于湘潭县青狮村，地类（用途）为工业，使用权类型为出让。原告认为湘潭县人民政府为湘潭县金狮白水泥有限公司颁发的国有土地使用权证违法，向湘潭市人民政府申请行政复议，2014年6月19日，湘潭市人民政府作出潭复决字［2014］第31号《行政复议决定书》，维持湘潭县人民政府于2006年12月11日为湘潭县金狮白水泥有限公司颁发的潭国用（2006）第Ａ17098号、第Ａ17099号《国有土地使用权证》。原告不服，提起行政诉讼，请求法院撤销湘潭县人民政府颁发的潭国用（2006）第Ａ17098号、第Ａ17099号《国有土地使用权证》，原审法院于2014年10月16日作出（2014）雨法行初字第21号行政判决，维持了湘潭县人民政府所颁发的潭国用（2006）第Ａ17098号、第Ａ17099号《国有土地使用权证》，该判决已发生法律效力。2015年4月原告向湘潭县人民法院提起诉讼，请求确认易俗河镇政府的征地补偿安置行为违法以及湘潭县人民政府向原湘潭县易俗河乡人民政府企业管理站颁发潭国用[2003]字第A17008号国有土地使用权证违法。湘潭县人民法院作出(2015)潭行初字第43号裁定驳回原告起诉，原告不服，上诉至湘潭市中级人民法院，湘潭市中级人民法院作出(2015)潭中行终字第134号行政裁定书维持一审裁定。原告向湖南省高级人民法院申请再审，湖南省高级人民法院作出(2016)湘行申567号行政裁定，指令湘潭市中级人民法院再审。湘潭市中级人民法院作出(2019)湘03行再2号行政裁定书，撤销湘潭县人民法院(2015)潭行初字第43号裁定书和湘潭市中级人民法院(2015)潭中行终字第134号行政裁定，发回湘潭县人民法院重审。发回重审后，原告撤回该案起诉，向原审法院分别提起本案请求确认易俗河镇政府的征地补偿安置行为违法诉讼及另案确认湘潭县自然资源局向原湘潭县易俗河乡人民政府企业管理站颁发潭国用[2003]字第A17008号国有土地使用权证违法诉讼。原审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”本案中，白水泥厂筹备领导小组(原湘潭县易俗河乡人民政府)根据我国当时有效的土地管理法的规定与原告于1986年12月10日签订《土地征用协议书》、于1987年7月7日签订《白水泥厂补征土地协议书》，土地征收征用行为已经发生，原告对其征收征用内容是明知的，其于2020年1月20日针对原征地行为提起诉讼，已时隔33年（即便算至2015年4月28日，也已时隔28年），明显超过了法律规定的起诉期限，且无不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误了起诉期限的情形，依法应裁定驳回起诉。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条、第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告湘潭县易俗河镇赋江村下阳村民小组的起诉。案件受理费50元，决定予以免收。湘潭县易俗河镇赋江村下阳村民小组不服该裁定，向本院提起上诉称，一、原审裁定认定事实错误。1.土地征用正式协议签订于1987年1月10日，被上诉人征地兴办湘潭县水泥厂，但不是土地变性。湘潭县水泥厂从1987年至2003年，连续使用没有超过20年。2003年以后，使用涉案土地的主体，是湘潭县金狮白水泥有限公司。湘潭县水泥厂与湘潭县金狮白水泥有限公司，是两个不同的民事主体，前者是集体企业，后者是民营企业。2.2002年2月1日，被上诉人发布的公告，不具有真实性、合法性，不能作为定案的依据。2013年12月17日，上诉人委托律师调取档案，才知道相关行政行为。2014年提起行政复议。2015年4月，上诉人提起诉讼，请求确认被上诉人为原湘潭县易俗河镇人民政府企业管理站颁发国有土地使用权证违法。湖南省高级人民法院作出行政裁定，指令湘潭市中级人民法院再审。省、市两级法院并未认定超过起诉期限。二、原审裁定适用法律错误。乡镇企业使用土地，适用1987年《土地管理法》第三十九条，但将31.77亩农用地变为国有土地，应当获得省政府的审批。一审法院将使用农村土地与征收农村土地混为一谈，属于适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定，依法改判，并由被上诉人承担诉讼费。在二审庭询中，上诉人明确一审诉讼请求为“确认被上诉人2002年2月6日以通告的形式将名为征收、实为租赁的土地定性为政府征收的行为违法”。被上诉人湘潭县易俗河镇人民政府答辩称，一、原易俗河乡人民政府征用土地安置行为符合1986年《土地管理法》的规定。1986年颁布实施的《土地管理法》第三十九条规定：“乡（镇）企业需要使用土地的，必须报县级以上人民政府批准的设计任务书或其它批准文件向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准。”原易俗河乡人民政府于1986年征地兴办的白水泥厂，报请且持有湘潭县人民政府批准，用地红线图有县、市两级批准，没有法律及相应政策规定，本案所涉的征地面积在当时必须经省人民政府批准方可实施。因此，答辩人认为上诉人称未经省级人民政府批准用地违法，没有法律依据。二、原易俗河乡人民政府征地程序合法。根据当时的征地补偿情况，答辩人已经与村民小组签订征地补偿协议，且补偿已全部发放到位，之后连续二十多年，双方未有争议。现今法律规定的征地需要公告、送达文书等程序，1986年《土地管理法》没有相应的程序性规定，现今法律政策对当时没有溯及力。请求二审法院依法驳回上诉。经本院二审阅卷、调查并询问当事人，原审裁定认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。本案中，被上诉人湘潭县易俗河镇人民政府于2002年2月6日作出的通告中尽管有“湘潭县白水泥厂使用土地经合法征用后，其土地所有权不再属所在地村组农民集体所有，任何单位和个人不得侵犯”的表述，但该内容仅是一种通报告知，并不当然导致土地权属和性质发生变化，对土地权属和性质可能产生影响的是前期的征用（收）土地协议及后续颁发国有土地使用权证的行为，故该通报不是法律意义上完整成熟的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回其起诉。需要指出的是，上诉人下阳村民小组在一审中的诉讼请求为“确认湘潭县易俗河镇人民政府的征地补偿安置行为违法”，由于征地补偿安置包括多个环节和行为，并非所有行为均可诉，故上诉人的诉讼请求不明确。一审法院在审理过程中未向上诉人下阳村民小组进行释明要求其明确诉讼请求，存在不当，但对处理结果未产生影响，本院予以指正。另，下阳村民小组与另两案原告赋江村稿塘村民小组、青狮村黎家村民小组分别就湘潭县易俗河镇人民政府2002年2月6日作出的通告行为提起诉讼，诉讼标的相同，属于必要共同诉讼，原审法院作为三个案件分别立案，有违共同诉讼应当并案审理的规定，但由于上诉人的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，即使继续审理其主张也得不到支持，为减轻当事人诉累，节约司法资源，故对于一审结论予以维持。综上，上诉人下阳村民小组的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。一审裁定处理结果并无不当，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  秦泽湘审 判 员  何 翔审 判 员  田 晴二〇二〇年九月二十八日法官助理陈书经代理书记员  邹玉蓉附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……