浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1313号上诉人（原审原告）张雪明，男，1954年9月9日出生，汉族，住嘉善县。委托代理人何立京，北京盈科（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉善县人民政府，住所地嘉善县罗星街道人民大道126号。法定代表人徐鸣阳，县长。委托代理人沈建东。被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府，住所地嘉兴市广场路1号。法定代表人毛宏芳，市长。委托代理人张凝，冯晓丹。上诉人张雪明因诉被上诉人嘉善县人民政府（以下简称嘉善县政府）、嘉兴市人民政府（以下简称嘉兴市政府）土地政府信息公开及行政复议一案，不服嘉兴市中级人民法院（2020）浙04行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月15日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。案经阅卷调查，现已审理终结。嘉善县政府于2019年9月16日作出编号为2019年第19号政府信息公开申请答复书（以下简称19号答复），对张雪明提出政府信息公开申请，答复如下：经向具体负责土地征收的嘉善县自然资源和规划局（以下简称嘉善县资规局）了解，由于杭州湾跨海大桥北连接线（二期）项目的集体土地征收四项补偿尚未结算，故你所申请的“杭州湾跨海大桥北连接线（二期）所涉及的天凝镇翁村村所有村民征收补偿明细”的信息尚未保存在嘉善县资规局，但嘉善县资规局保存有与之相关的嘉善县统一征地办公室与嘉善县天凝镇翁村村民委员会签订的征地补偿协议一份，现依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（二）项规定，予以提供。你所申请的“杭州湾跨海大桥北连接线（二期）所涉及的天凝镇翁村村所有村民的补偿费用发放、使用情况明细的信息”不是由本机关即嘉善县资规局制作或保存，建议您向天凝镇翁村村咨询。嘉兴市政府于2019年12月20日作出嘉政复字（2019）56号行政复议决定（以下简称56号复议决定），维持嘉善县政府作出的19号答复。原审法院经审理查明，张雪明系嘉善县天凝镇翁村村村民。张雪明于2019年7月19日向嘉善县政府申请公开杭州湾跨海大桥北连接线（二期）项目涉及天凝镇翁村村民征收补偿、补助费用发放、使用情况的明细。嘉善县政府于2019年7月22日收到张雪明的申请后，向嘉善县资规局发出协办单，2019年8月16日，嘉善县政府向张雪明发出延期答复告知书，告知其将延期至2019年9月16日前作出答复。2019年9月16日，嘉善县政府作出19号答复（内容如前）。张雪明收到19号答复后，向嘉兴市政府申请行政复议，嘉兴市政府延长复议期限30日于2019年12月20日作出56号复议决定，维持嘉善县政府作出的19号答复并送达张雪明和嘉善县政府。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”因此，行政机关负责公开的应当是已经存在并以一定形式记录保存的信息。《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。第四十九条规定，被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。根据上述法律规定，土地补偿费和安置补助费的收支及分配，依法由集体经济组织所有或分配。嘉善县政府收到张雪明的政府信息公开申请后，即通过发协办单的方式进行检索，协办单位亦说明由于该项目集体土地征收四项补偿尚未结算，故该单位尚未保存该项目涉及的天凝镇翁村村所有村民征收补偿的明细。嘉善县政府亦说明未结算的理由为尚有部分被征收人未能与征收人达成协议的情况。张雪明认为该征收项目已经过3年，应当已经完成征收补偿的主张无事实依据，不予采信。至于村民的补偿费用发放、使用情况，依法由集体经济组织使用和分配，嘉善县政府答复称其未制作保存该信息，具有事实和法律依据。嘉善县政府作出19号答复，程序合法，适用法律正确，嘉兴市政府复议予以维持，并无不当。嘉善县政府延长答复期限、嘉兴市政府延长复议期限的内部审批流程，是嘉善县政府、嘉兴市政府行政机关内部工作流程，不影响张雪明的政府信息公开权利和复议权利，张雪明以被告证据材料中无行政机关负责人批准延长答复期限以及批准延长复议期限的内容为由，认为嘉善县政府政府信息公开程序违法及嘉兴市政府复议程序违法的意见，于法无据，不予采信。张雪明要求撤销19号答复和56号复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张雪明的诉讼请求。案件受理费50元，由张雪明负担。张雪明向本院提起上诉称：一、嘉兴市政府作出的56号复议决定，认定事实不清，适用法律错误，依法应当撤销。张雪明系浙江省嘉兴市嘉善县天凝镇翁村村养殖场和房屋的所有权人，现张雪明的养殖场和房屋因“杭州湾跨海大桥北连接线（二期）项目”被征收。根据浙江省交通运输厅2020年2月20日作出的《政府信息公开告知书》(浙交信公〔2019〕2号)，浙江省交通运输厅向张雪明提供了涉案项目施工许可申请书，嘉兴市交通运输局对涉案建设资金作出“资金已落实”的审计意见。2020年1月2日，浙江省政府官网公开发布的信息显示，“杭州湾跨海大桥北连接线（二期）项目”工程于2016年7月正式开工，于2020年1月1日零时起正式通车。可知涉案项目征收补偿在正式通车前应当已完成结算。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，除依法主动公开的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条规定，房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。参照最高人民法院于2018年11月30日作出的（2018）最高法行再180号行政判决书中的司法观点，最高人民法院认为“对于分户补偿情况是否应予公开，集体土地与国有土地上房屋征收不应有所差别，可以参照使用”。张雪明认为，嘉善县政府应当依职责公开张雪明申请的政府信息。嘉兴市政府作出56号复议决定，认定事实不清，适用法律错误，依法应当撤销。二、嘉善县政府作出的19号答复，属于未依法履行政府信息公开职责行为，该答复依法应当撤销。嘉善县政府辩称，负责涉案项目土地和房屋征收的是嘉善县资规局。嘉善县政府和嘉善县资规局以涉案项目集体上地征收四项补偿尚未结算，嘉善县资规局尚未保存为由，认为张雪明申请的“该项目涉及到的天凝镇翁村所有村民征收补偿、补助费用发放、使用情况的明细”不是嘉善县政府及嘉善县资规局依法履职过程中应保存的信息，无法律依据。嘉善县资规局既是涉案项目土地和房屋征收主体，“天凝镇翁村村所有村民征收补偿、补助费用发放、使用情况的明细”应当系嘉善县资规局在进行征收拆迁行政行为中制作的政府信息。因此嘉善县政府作出的答复不符合法律规定和事实情况，依法应当撤销并重作。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误。现依法提起上诉，请求：撤销一审判决、撤销19号答复和56号复议决定，并责令依法公开张雪明申请的信息。嘉善县政府答辩称：一、答辩人作出的答复书认定事实清楚、作出程序合法、适用依据正确。1.2019年7月22日，答辩人收到张雪明递交的申请表，申请内容：“申请人张雪明系浙江省嘉兴市嘉善县天凝镇翁村村房屋的所有权人，现上述房屋均因‘杭州湾跨海大桥北连接线（二期）’项目面临征收。为核实该项目涉及的分户补偿是否公平、公正，特申请公开如下信息：该项目所涉及到的天凝镇翁村村所有村民征收补偿、补助费用发放、使用情况的明细”。因情况复杂，经答辩人政府信息公开工作机构负责人同意，答辩人于2019年8月16日作出《延期答复告知书》（编号：延2019年第19号）并寄送给张雪明。2019年9月16日，答辩人作出19号答复，并于同日寄送张雪明。因此，答辩人作出的政府信息公开答复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条中延期及答复的规定，程序合法。答辩人收到张雪明申请后，于2019年7月26日向具体负责土地征收的嘉善县资规局发出《政府信息公开协办单》一份，了解申请人申请信息公开所涉地块的土地征收情况及相关信息，嘉善县资规局于2019年8月1日出具《政府信息公开协办回执单》一份，明确由于杭州湾跨海大桥北连接线(二期)项目的集体土地征收四项补偿尚未结算，故申请人所申请的“杭州湾跨海大桥北连接线(二期)所涉及的天凝镇翁村村所有村民征收补偿的明细”尚未保存在嘉善县资规局，但嘉善县资规局保存有与“杭州湾跨海大桥北连接线(二期)所涉及的天凝镇翁村村所有村民征收补偿的明细”表述相近或相关的“嘉善县统一征地办公室与嘉善县天凝镇翁村村村民委员会签订的征地补偿协议”一份，答辩人提供给了张雪明。张雪明所申请的“杭州湾跨海大桥北连接线(二期)所涉及的天凝镇翁村村所有村民补偿费用发放、使用情况的明细”不是答辩人及嘉善县资规局依法履职过程中应保存的信息。因此答辩人向上诉人答复：你所申请的“杭州湾跨海大桥北连接线(二期)所涉及的天凝镇翁村村所有村民的补偿费用发放、使用情况明细”信息不是由本机关及嘉善县资规局制作或保存，建议您向天凝镇翁村村村民委员会咨询。上述答复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第(二)项、第(四)项规定，认定事实清楚、作出程序合法、适用依据正确。张雪明混淆了国有土地上房屋征收与补偿和集体土地征收的概念，国有土地上房屋征收与补偿和集体土地征收有着本质的区别。张雪明所诉涉及的是集体土地而非国有土地，因此上诉人提出的“集体土地与国有土地上房屋征收不应有所区别，可以参照适用”的主张，于法无据。二、一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。嘉兴市政府作出的行政复议决定、一审法院作出的行政判决和答辩人作出的答复认定事实清楚、适用依据正确、作出程序合法。恳请依法驳回上诉，维持原判。嘉兴市政府答辩称:一、答辩人作出的56号复议决定事实清楚、程序合法、适用依据正确。张雪明不服嘉善县政府作出的19号答复，于2019年9月27日向本机关申请行政复议，请求依法撤销该答复书并责令依法公开政府信息。答辩人受理后依法进行了审查。答辩人于2019年9月30日通知嘉善县政府行政复议答复，嘉善县政府于2019年10月18日提交书面答复及作出具体行政行为的证据、依据和有关材料。后因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，答辩人于2019年11月25日分别向张雪明、嘉善县政府送达《行政复议决定延期通知书》。经审查，答辩人认为嘉善县政府作出的《嘉善县人民政府政府信息公开申请答复书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2019年12月20日作出行政复议决定，维持嘉善县政府作出的19号答复，并分别送达给张雪明和嘉善县政府。二、一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确。综上所述，一审法院作出的行政裁定和答辩人作出的行政复议事实清楚、适用依据正确、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审审查重点在于被诉19号答复以及56号复议决定的合法性问题。张雪明向嘉善县政府申请公开的信息是“杭州湾跨海大桥北连接线（二期）项目涉及的天凝镇翁村村所有村民征收补偿、补助费用发放、使用情况的明细”。嘉善县政府将该信息具体分为两部分，张雪明对此无异议。关于张雪明申请公开的“杭州湾跨海大桥北连接线（二期）项目涉及的天凝镇翁村村所有村民征收补偿明细”。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，因此，嘉善县政府在收到张雪明的信息公开申请后请求具体组织实施征地补偿、安置方案的县人民政府土地行政主管部门即嘉善县资规局协查有关征收补偿明细信息，有相应依据。嘉善县资规局经查询后发现杭州湾跨海大桥北连接线（二期）项目的集体土地征收四项补偿尚未结算，目前未保存有关信息，并将检索到的相关信息即嘉善县统一征地办公室与嘉善县天凝镇翁村村民委员会签订的征地补偿协议提供给了张雪明，说明嘉善县政府确已尽到了检索义务。张雪明上诉认为，案涉杭州湾跨海大桥北连接线（二期）项目工程已经完工，可以证明工程所涉的征收方案已经组织实施完毕。然被征收土地上的主体工程完工和有关征收补偿结算完毕并无必然联系。张雪明上诉还认为，根据中纪办〔2011〕8号《中共中央纪委办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》，“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”而《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条规定：“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。”因此，集体土地房屋征收部门也应依法建立征收补偿档案。然正如中纪办〔2011〕8号文件所明确的，集体土地上房屋拆迁是要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行，《国有土地上房屋征收与补偿条例》并不直接适用于农村集体土地上房屋的征迁问题，张雪明据此主张嘉善县政府或者其征询协办的嘉善县资规局应该制作和保存其申请的信息，缺乏依据。案涉信息亦不属于政府依法主动公开的范围。至于张雪明上诉提出的本案应参照适用的（2018）最高法行再180号行政判决观点的主张，经查，该案中原一、二审判决认为申请人申请公开的信息费基于申请人三需要，因而驳回了申请人政府信息公开申请，就此，最高院再审判决认为：“分户补偿情况尽管一定程度涉及其他户的个人隐私，但为了保证征收补偿的公开和公平，消除被征收人不公平补偿的疑虑和担心，法律对这类个人隐私进行了一定的让渡。”“本案虽然是集体土地征收，但对于分户补偿情况是否应予公开，集体土地与国有土地上房屋征收不应有所差别，可以参照适用。再审申请人作为村民有权知道分户补偿情况，被申请人应予以公开。”然本案纠纷形成的关键并非政府拒绝公开张雪明申请的政府信息，而是认为非其制作或保存因而无法提供，故张雪明的该点上诉理由亦不能成立。关于张雪明申请公开的“杭州湾跨海大桥北连接线（二期）所涉及的天凝镇翁村村所有村民的补偿费用发放、使用情况明细的信息”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。据此土地补偿费和安置补助费的收支及分配，依法由集体经济组织所有或分配。实践中，征地中的青苗补偿费等通常也是直接支付到村集体账户，再由村集体统一发放，故嘉善县政府或嘉善县资规局均未制作或保存该信息。嘉善县政府虽对安置补偿费的使用情况负有监督职责，但监督不同于组织实施，故张雪明上诉称因县政府对安置补助费使用情况负有监督职责，应保存有关信息，缺乏依据。嘉善县政府就该部分信息答复告知应向有关村委会咨询，具有相应依据。嘉善县政府作出19号答复的程序亦符合法律规定。嘉兴市政府作出复议决定实体维持19号答复，行政复议程序亦符合法律规定，故原审确认案涉答复及行政复议决定合法，并无不当。综上，张雪明的上诉理由不能成立。原审法院判决驳回其诉讼请求，正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张雪明负担。本判决为终审判决。审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年九月二十三日书记员  朱胤佐·13·