安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终889号 上诉人（一审原告）余成龙，男，1942年10月12日出生，汉族，住安徽省明光市。 委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。 委托代理人高飞，北京市才良律师事务所律师。 上诉人（一审原告）余家洋，男，1968年5月2日出生，汉族，住安徽省明光市。 委托代理人陈志祥，安徽振徽律师事务所律师。 委托代理人崔换地，安徽振徽律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省明光市人民政府，住所地安徽省明光市政务中心**。 法定代表人徐军，该市市长。 被上诉人（一审被告）安徽省明光市张八岭镇政府，住，住所地安徽省明光市张八岭镇交通北街**一社会信用代码11341182781072938L。 法定代表人史立清，该镇镇长。 被上诉人（一审被告）安徽省明光市自然资源和规划局，住所，住所地安徽省明光市人防大楼F4-15社会信用代码11341182003222792P。 法定代表人曹近，该局局长。 上诉人余成龙、余家洋因诉明光市人民政府、明光市张八岭镇政府、明光市自然资源和规划局房屋行政拆除一案，不服安徽省滁州市中级人民法院(2020)皖11行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 余成龙、余家洋向一审法院诉称，其二人为父子关系。经逐级向村委会、国土资源和房管所、镇政府申请并获准在案涉地房屋以拆旧建新的方式建设了案涉房屋，该房屋也是原告唯一的农村住宅。2019年8月28日，明光市自然资源和规划局，对其二人作出了明自然资规［决］字（2019）处罚决定。处罚内容为;第一项，对余成龙、余家洋占用建设用地（符合规划）建设的房屋、硬化等其他设施予以没收，包括新建房屋面积348.2平方米、原有两间瓦房41.7平方米、部分硬化道路和地面、水泥阶梯零星建筑物等。第二项，限期15日拆除占用林地和耕地（不符合规划）建设的泳池和其他设施，恢复土地原状。第三项，并处174060元的罚款;其中占用耕地3833平方米部分，每平方罚款20元，计76660元;占用林地等其他土地每平方罚款10元，计97400元。由于明自然资规［决］字（2019）12号行政处罚决定在事实认定和处罚程序上与法不符。其二人依法向滁州市自然资源和规划局提起了行政复议，行政复议维持了明自然资规［决］字（2019）12号行政处罚决定后，其二人依法提起了行政诉讼。令人震惊的是，2019年12月16日在“处罚决定诉讼”一审已经立案受理的情况下，明光市自然资源和规划局、明光市张八岭镇政府、明光市公安部门、明光市消防部门等多个政府部门在明光市政府命令下带领二百余名包括众多社会闲散人员在内的强拆人员，未履行任何《行政强制法》规定的“强制拆除”必经程序的情况下对原案涉房屋进行了破坏性的非法强拆，当日的强拆场面犹如“抢劫”现场，社会闲散人员冲入房屋后，对房屋就行了破坏性的打砸，对屋内物品能搬就搬，不能搬离的就打砸破坏。强拆当晚又组织人员未经其二人许可对强拆现场进行了“清场”，致使无法清点非法强拆对其造成的损失情况。明光市人民政府、明光市张八岭镇政府、明光市自然资源和规划局的强拆行为是非法且野蛮的，他们的行为给其造成了重大的经济损失，这种野蛮的行为也给其及家人身心造成了极大的创伤。党的十八大以来，我们党对社会主义法治的理论和实践探索达到了新的历史高度。明光市政府及政府各部门对原告的案涉房屋的强拆行为与法不符，与“依法治国”“依法行政”的方针政策不符，请贵院依法确认明光市人民政府、明光市张八岭镇政府、明光市自然资源和规划局强制拆除其二人位于明光市××镇岭××队的房屋违法。 明光市人民政府向一审法院答辩称，一、其并未实施强制拆除余成龙、余家洋房屋的行为。余成龙、余家洋起诉状所称该强制拆除行为是在其命令下作出，无事实依据；二、余成龙、余家洋将其列为被告无法律依据，具有恶意提高受理案件管辖级别之嫌。综上，其并未实施拆除涉案房屋的行为，余成龙、余家洋将其诉为被告无事实和法律依据，请求依法驳回余成龙、余家洋的起诉。 明光市张八岭镇政府向一审法院答辩称，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。其不是本案适格被告，余成龙、余家洋也无证据证明其是拆除涉案房屋的执行主体，而且本次强制拆除行为是依据明自然规（决）字〔2019〕12号的行政处罚决定实施的，该处罚决定也并非由其作出。综上，请求依法驳回余成龙、余家洋的起诉。 明光市自然资源和规划局向一审法院答辩称，一、余成龙、余家洋违法事实清楚。2016年8月份，余成龙、余家洋向明光市张八岭镇岭北村民委员会和张八岭镇人民政府申请扒房建房手续，建房地址位于明光市××镇岭北村××组燕子湾水库边；同年12月份，张八岭镇人民政府对余成龙、余家洋城镇居民建设用地申请和建设工程规划许可申请签署了“报批”意见，但并没有上报取得明光市人民政府和规划主管部门的批准。2017年5月份，余家洋向原明光市林业局申请建设护林房；同年6月，原林业局批准下达了《关于张八岭镇岭北村余家洋新建护林房使用林地的批复》（明林地［2017］5号），同意其新建护林房。2017年下半年，余家洋父亲余成龙投入一部分资金开始共同建房，年底房屋建成。经答辩人调查和现场测绘，余成龙、余家洋所建房屋并不在原林业局批准许可的建房位置，而且建设面积远远超出了批准的450平方米（约0.7亩）。余成龙、余家洋所建房屋、院落、游泳池等附属设施实际占用土地13573平方米（约20.4亩），经套合张八岭镇土地利用总体规划，余成龙、余家洋占用地类分别为：耕地、林地、草地、水域及水利设施用地、城镇及工矿用地等，其中有8338平方米（12.5亩）土地不符合土地利用总体规划。余成龙、余家洋非法占地行为事实清楚，违反了《土地管理法》第四十三条第一款的规定，依据《土地管理法》第七十六条第一款和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定予以行政处罚；二、关于拆除余成龙、余家洋房屋部分。涉案房屋系违章建筑，没有合法审批手续，其已经作出了行政处罚。涉案房屋位于明光市饮用水水源地，该房屋如果投入使用就会产生大量污染水源的有毒有害物质，若不及时拆除，饮用水水源一旦被污染，将会影响人民群众的生命健康，有引发公共卫生安全的隐患。其作出立即拆除该违章建筑的行为是本着把人民群众生命健康安全放在第一位的理念，本着对人民生命健康安全高度负责任的态度，认真履行本部门的职责。综上，请求依法驳回余成龙、余家洋的诉讼请求，维持答辩人作出的行政处罚决定。 一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据上述条款内容，可以明确行政诉讼中的适格被告，既包含形式上的适格，也包含实质上的适格。关于征收过程的强制搬迁主体的确认，无法查明强制搬迁实施主体的，以作出征收决定（组织实施征地）的市、县（区）人民政府为被告。本案中，余成龙、余家洋将明光市人民政府列为被告，请求确认强制拆除其房屋的行为违法，但其提供的证据不能证明明光市人民政府强制拆除了涉案房屋。而且在审理过程中，明光市自然资源和规划局明确认可由其组织实施拆除涉案房屋。故余成龙、余家洋对明光市人民政府的起诉，属错列被告，依法应驳回余成龙、余家洋对明光市人民政府的起诉。余成龙、余家洋对被告明光市张八岭镇人民政府、明光市自然资源和规划局的起诉，依法不属于该院管辖，其应向属于明光市张八岭镇人民政府、明光市自然资源和规划局所在地的基层人民法院起诉。待本裁定生效后，一审法院将另行裁定移送安徽省明光市人民法院管辖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款，第四十九条第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告余成龙、余家洋对被告明光市人民政府的起诉。 余成龙、余家洋上诉称，一、根据行政诉讼法，被告适格即包括形式上的适格，也包括实质上的适格。认定明光市人民政府是否为本案适格被告，不应仅考虑明光市自然资源和规划局自认由其组织实施强制拆除房屋，而应结合客观事实予以认定。本案，上诉人一审提交的视频资料和补充提交的材料，均能证明包括明光市人民政府在内的三被上诉人均参与了强拆行为，因而其被诉主体均适格。上诉人在2020年5月26日庭审后补充提交的证据一张八岭镇政府张政信（2020）8号文件，该文件明确告知上诉人，将案涉房屋列为违建别墅清理范围，并于2019年12月16日开展整治强拆是明光市政府决定的。证据二张八岭镇政府张政信（2020）6号文件明确告知上诉人是被上诉人张八岭镇人民政府配合进行了强拆，强拆中搬离的物品还保存在镇政府原会议室。被上诉人明光市自然资源和规划局无直接拆除案涉房屋的权利，认定明光市自然资源和规划局组织实施案涉强拆不符合法律逻辑。首先，根据明光市自然资源和规划局提供的履行行政处罚决定催告书可知，明光市自然资源和规划局没有强制拆除房屋执法权，其只能在案涉处罚决定生效后依法申请法院强制执行是明确的，对该规定其显然也是明知的。其次，明光市自然资源和规划局是否有权组织拆除案涉房屋不是陈述法律事实，而是阐述其职权的法律依据。明光市自然资源和规划局有权组织拆除案涉房屋的法律依据，不是以其自认或不认来判定的，其如主张有权组织拆除案涉房屋，应列明其依据的法律法规。综合，上述证据及理由足以证明被上诉人明光市人民政府决定并组织实施了强拆行为。明光市自然资源和规划局仅为参与强拆的政府部门之一。本案中明光市人民政府、明光市张八岭镇人民政府、明光市自然资源和规划局均是适格被诉主体。二、三被上诉人实施的强制拆除行为违法。上诉人在法定期限内提起行政诉讼，行政处罚决定书并未生效。因此，三被上诉人在行政处罚决定未生效的情况下，强制拆除案涉房屋及相关设施，没有事实依据。三被上诉人在明知自己无强制执行权的情况下，仍未依法申请人民法院强制执行，因此，三被上诉人的强制拆除行为超越职权，依法应当被确认违法。上诉请求撤销一审裁定，指令滁州市中级人民法院继续审理本案；本案一审、二审诉讼费用由被上诉人负担。 本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。也就是说，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件，承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“事实根据”，就是起诉人既要证明被诉行政行为的存在，也要证明该行政行为是由其所诉被告实施，只有这样，人民法院才能针对具体行政机关的特定行为进行审查。本案中，余成龙、余家洋认为明光市人民政府实施了强制拆除行为，但明光市人民政府对此明确予以否认，余成龙、余家洋提供的照片、视频、文件等证据，不能证明该拆除行为是由明光市人民政府组织实施，其针对明光市人民政府提起本案诉讼缺乏事实根据，一审法院裁定予以驳回并无不当。另外，涉案行政处罚是由明光市自然资源和规划局作出，且一审审理中，明光市自然资源和规划局认可案涉的拆除行为系其所为，明光市自然资源和规划局具有独立承担法律责任的能力，根据“谁行为、谁被告”，“行为者、能担责”的原则，其应是被诉强制行为的适格被告，至于明光市张八岭镇人民政府是否为适格被告，应由具有管辖权的法院另行审查确定。余成龙、余家洋的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  胡 萍 二〇二〇年九月十五日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；