山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1195号 上诉人（原审原告）德州佳庆房地产开发有限公司，所在地址德州市德城区商业楼综合街。 法定代表人孙逢泉，董事长。 被上诉人（原审被告）德州市人民政府，住所地山东省德州市东风东路**。 法定代表人杨洪涛，市长。 委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。 上诉人德州佳庆房地产开发有限公司（以下简称佳庆公司）与被上诉人德州市人民政府（以下简称德州市政府）土地行政征收一案，不服德州市中级人民法院作出的(2020)鲁14行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 佳庆公司诉称，1998年10月26日，原告与被告签订土地使用权出让合同，合同约定被告将位于东风路以南、豆腐巷以西、邮政四分局以东，面积2866平方米的土地以出让方式给原告使用，使用期限为50年。原、被告按照合同约定履行了各自的义务，并办理了土地使用权证（附证据土地登记审批表全套，办证交费凭证及土地使用证）。合同履行到2011年3月1日，被告单方解除1998年10月26日与原告签订的土地出让合同。原告于1999年10月15日经德州市规划局批准取得中华人民共和国建设用地规划许可证（编号：99鲁12-01-084），拆迁面积为6720平方米，于2001年1月取得德土国用（2001）字第010号国有土地使用权证，使用年限终止日为2048年10月25日。由于运河管委会王绪义雇佣黑社会赵宝林将原告公司的房产灭失，而土地被德州市自然资源局注销，被告违法征收，在没有合法征收文件的情况下，违法将土地转让给其他公司，这种行为构成违法，部分领导构成犯罪，应追究刑事责任，现在赵宝林被公安局抓捕，涉案人员打黑办正在追查中。诉讼请求：判令土地征收违法行为违法。 原审法院经审理查明，1998年10月26日，原德州市土地管理局与原告佳庆公司签订国有土地使用权出让合同，将东风西路以南，豆腐巷以西，邮政四分局以东，面积为2866平方米的国有土地使用权出让给原告。1999年10月15日，原告佳庆公司取得建设用地规划许可证（编号：99鲁12-01-084）。2000年10月11日，原告佳庆公司取得建设工程规划许可证（编号：2000鲁12-01-107）。2001年1月被告德州市政府为原告颁发德土国用（2001）第××号国有土地使用证。2011年3月1日，德州运河经济开发区拆迁管理办公室发布拆迁公告，拆迁范围为：石家园片区所涉及的所有房屋及附属物。2012年9月20日，原德州市国土资源局在中国土地市场网上发布国有土地使用权公开出让公告（德国土资告字〔2012〕6号）。2012年10月18日，德州运河经济开发区拆迁管理办公室与原告签订房屋征收补偿协议书，同日，双方签订补充协议。补充协议载明：“第一条：乙方有纠纷的营业房产6套：……第二条：乙方有纠纷的住宅房产6套：……第三条：对上述第一条、第二条所述12宗有纠纷的房产，（按照佳庆公司提供的楼房编号），本协议生效后另由国家权威部门最终认定房屋所有权人，或判决认定房屋所有权人为乙方，甲方按上述对应照房屋的评估价值30日内支付给乙方人民币补偿款；如判决认定为其他人补偿安置，与乙方无关。”2015年8月4日，原审法院作出（2005）德中执字第124号裁定书，将补充协议中约定的房产按照协议中确定的评估价裁定提存房屋拆迁补偿款，将以上房屋补偿款存入原审法院指定账户，并向山东德州运河经济开发区管理委员会送达协助执行通知书，要求山东德州运河经济开发区管理委员会按照裁定执行。2019年1月，山东德州运河经济开发区管理委员会向德城区人民法院提起民事诉讼，要求解除2012年10月18日其与原告佳庆公司签订的补充协议，一审法院裁定驳回其起诉，原审法院二审依法予以维持。 另查明，原告所持有的德土国用（2001）第××号国有土地使用证已被注销。 原审法院认为，本案的争议焦点为：原告的起诉是否符合法定条件。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。由此可知，法定起诉条件包括以下几个方面：一、原告是行政行为相对人或者其他与被诉行政行为具有利害关系的公民、法人及其他组织；二、被告明确；三、诉讼请求具体，且起诉需有事实根据；四、起诉事项属于行政诉讼受案范围，且符合管辖规定等。具体到本案中，原告虽系被征收人，所诉被告及诉讼请求明确具体，但涉案《拆迁公告》的发布机关为德州运河经济开发区拆迁管理办公室，涉案房屋征收补偿协议书及补充协议均系该拆迁管理办公室与原告签订，作为该拆迁管理办公室的设立机关，山东德州运河经济开发区管理委员会曾提起民事诉讼要求撤销相关协议，上述均能证实涉案征收行为并非被告德州市政府实施，因此，原告以德州市政府为被告提起本案诉讼无事实根据，依法应予驳回。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告德州佳庆房地产开发有限公司的起诉。 佳庆公司不服原审法院裁定，上诉请求：1.请求撤销德州市中级人民法院作出的（2020）鲁14行初9号行政裁定；2．改判德州市政府对上诉人取得的德土国用(2001)字第010号国有土地使用权的征收行为违法。事实与理由：一、德州运河经济开发区管委会使用废止条例发布公告违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前己依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁；二、实际征收行为违法。德州运河经济开发区管委会与上诉人没有达成补偿安置协议的情况下，非法拆除上诉人新建楼房。三、上诉人新建楼房是经德州市政府批准建设的，具有合法规划许可证，建设用地规划许可证，是市政府规划批准的，于2005年建成的合法建筑，不属于棚户区危房改造范围；四、德州市国土资源局出让公告违法。德州市政府在没有规划批准文件，没有发布征收决定书、征收公告，上诉人与市政府没有达成征收补偿协议的情况下，德州市国土资源局发布公告将上诉人的土地使用权出让给德州市佰利置业有限公司；五、上诉人与运河管委会拆迁办于2012年10月18日达成的房屋补偿协议是在暴力威胁下签订，依据法律法规定属于无效协议，房屋的补偿款也不是运河管委会支付而是建设单位德州市佰利置业有限公司支付，该协议对土地没有评估也没有达成征收补偿协议；六、《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。我公司与德州市土地管理局签订的国有土地使用权出让合同载明，该宗地的土地使用权出让金为每平方米30元人民币，总额为85980元人民币。 被上诉人德州市政府答辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确,依法应予维持。一、上诉人不具有本案原告的主体资格。上诉人就案涉土地已经与德州市运河经济开发区拆迁管理办公室（以下简称运河拆迁办）签订《房屋征收补偿协议书》,且上诉人已经获得补偿,上诉人对案涉土地已不具有合法权益。2012年10月18日,上诉人（乙方）与运河拆迁办（甲方）签订《房屋征收补偿协议书》。协议约定运河拆迁办向上诉人支付补偿费、补助费7426758元,上诉人将上地证交给运河拆迁办,上诉人的土地使用权转移给运河拆迁办。该合同已经履行完毕。案涉土地已经出让给了德州市佰利置业有限公司,上诉人的土地使用权也已经被收回注销,故上诉人对案涉土地已经不具有合法权益,上诉人不具有原告主体资格。二、被上诉人作为本案被告主体不适格。被上诉人没有实施过征收上诉人房屋的行为,案涉《拆迁公告》的发布机关为运河拆迁办,案涉房屋征收补偿协议书及补充协议均系运河拆迁办与上诉人签订,作为拆迁办的设立机关,德州运河经济开发区管理委员会也曾就相关协议提起诉讼。以上事实足以证实,案涉征收行为并非被上诉人实施,被上诉人不是适格被告主体。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审期间各方当事人未向本院提交新的证据。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，本案的争议焦点为：佳庆公司的起诉是否符合法定起诉条件。本案上诉人佳庆公司起诉的诉讼请求为确认土地违法征收行为违法，因案涉土地为国有土地，国有土地上房屋征收行为包括作出征收决定、发布公告、签订征收补偿协议等一系列行政行为，原告笼统地请求确认征收行为违法，属于诉讼请求不明确不具体。另根据原审庭审情况，并结合上诉人所提上诉请求及事实理由，上诉人原审诉求涉及到征收公告、强制拆除、确定征收范围、土地出让公告、补偿协议、退还土地出让金等若干行政行为，且上述行政行为涉及到不同行政机关，上诉人原审诉求不符合一行为一诉的行政诉讼原则。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定：“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明……”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十八条第三款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，应当裁定驳回起诉。依照上述法律规定，原审法院应当向当事人释明并要求其明确诉讼请求，原审法院未予指导释明，而将被诉行政行为认定为发布拆迁公告及签订征收补偿协议等行政行为，未遵守一行为一诉原则，未能充分保障当事人诉讼权利，本院予以指正。行政诉讼系对被诉行政行为的合法性进行审查，当事人所诉行政行为不明确，诉讼请求不具体，人民法院将无法进行案件审理和裁判。人民法院释明权的行使虽可引导当事人明确诉讼请求，但诉讼请求的决定权仍系于当事人自身。上诉人应梳理并明确其诉讼请求，并就相应诉讼请求采取正确途径另行提起诉讼，依法维护自身合法权益。 综上，原审裁定裁判结果正确，依法应予维持。上诉人德州佳庆房地产开发有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘晓华 审判员  公韶华 审判员  张晓宁 二〇二〇年九月二十八日 书记员  牛聪颖