河南省中牟县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0122行初70号原告宋付清，男，1967年2月20日生，汉族，住河南省中牟县。委托代理人梁兰兰，北京创为律师事务所律师。委托代理人王兵，北京创为律师事务所实习律师。被告中牟县黄店镇人民政府，住所地河南省郑州市中牟县黄店镇黄店村**。负责人袁新科，镇长。委托代理人鲁广志，男，黄店镇国土所所长。委托代理人李旭烽，河南科技通律师事务所律师。被告中牟县人民政府，住所地河南省郑州市中牟县商都大街**，统一社会信用代码11410122005296664M。负责人楚惠东，县长。委托代理人耿丽下，女，工作人员。委托代理人张豫飞，男，工作人员。原告宋付清诉被告中牟县黄店镇人民政府（以下简称黄店镇政府）、中牟县人民政府行政强制及行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告宋付清及其委托代理人梁兰兰、王兵，被告黄店镇政府武装部部长高瑞刚、委托代理人鲁广志、李旭烽，被告中牟县人民政府委托代理人张豫飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宋付清诉称，原告是祖居于河南省郑州市中牟县黄店镇祥府营村的村民，在本集体有房屋一处用于居住，现因“郑州与开封交界至航空港改建工程项目”面临征收。2020年1月3日，被告黄店镇政府将其房屋强制拆除。原告就强拆行为向被告中牟县人民政府申请复议。中牟县人民政府作出复议维持决定。原告不服，向法院提起行政诉讼，请求依法判决：1.确认被告黄店镇政府强制拆除原告房屋的行为违法；2.撤销被告中牟县人民政府作出的牟政（行复决）〔2020〕14号行政复议决定；3.本案诉讼费由二被告承担。原告宋付清提供的证据有：1、原告身份证。2、《集体土地建设用地使用证》。3、政府部门于2011年3月18日制作的固化视频。4、《中牟县2010-2020土地利用总体规划》第4-5页、情况说明、证人证言。5、房屋强拆情况影像材料。证据1-5证明：案涉房屋未影响城乡规划，固化后并未改扩建，非违法建筑。6、《通告》3份、征地红线与强拆房屋位置的对比图。证明：案涉地块在进行实质征收，被告黄店镇政府为实施主体。7、《中牟县自然资源局关于魏军营、魏国增等人反映问题的行政答复》。证明：案涉征收未经批准实质开展，系违法征收。8、被征收户与村委领导对话录音2个（光盘及文字版）。9、被征收户与镇领导对话录音2个（光盘及文字版）。10、认定房屋法律性质过程的视频3个（光盘及文字版）。11、陈述申辩现场递交视频2个。12、《信访事项处理意见书》。13、强拆前被告单方汇至原告账户的土地补偿费用。14、《黄店镇祥府营村S317项目（合村并点）县内拆除人员人口及房屋面积公示表》。证据8-14证明：案涉房屋在征地红线范围内；被告认定事实不清；适用依据错误；程序严重违法；被告拆除房屋的实质目的并非规划执法，而是加快征收拆迁，执法目的严重不当。15、《行政复议决定》牟政（行复决）〔2020〕14号。证明：复议机关认定事实不清，证据不足，作出决定不适当。16、原告诉讼期限情况说明及起诉状邮寄信息。证明：原告起诉未超期限。被告黄店镇政府辩称：一、原告主体不适格。2020年5月29日在中牟县人民法院审理的原告起诉黄店镇政府确认强拆行为违法一案庭审中（案号：（2020）豫0122行初31号），原告在法庭调查阶段明确原告和其儿子宋凯各有一处宅基地，其和儿子宋凯分居，宋凯居住的房子为宋凯所修建，且称案号为（2020）豫0122行初31号案件中原告所诉的为其自己的房屋。根据原告在该案中的陈述可知，本案中的房屋的所有人为原告的儿子宋凯所有，原告不是房屋的所有人，主体不适格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，以及第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”之规定，不符合起诉的条件，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一款第（一）项之规定，应当裁定驳回起诉。二、原告所诉的房屋为违法建设。郑州市人民政府2011年2月21日颁发《郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法》(郑政【2011】11号)，其中第二条第一款明确规定：在郑州市市区规划区范围内集体土地上，村民新建、改建、扩建、翻建住宅的活动，应当遵守本办法。当年行政部门依据该规定对乡、村庄规划范围内的全部建筑物、构筑物进行了拍照固定（简称“固化”）。将原告所诉的案涉房屋现状与2011年行政部门的固化档案对比，结合2018年3月21日的案涉房屋现状平面图及调查表，不难发现原告所诉的案涉房屋存在改建、扩建、翻建房屋的行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、六十五条以及《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十七条、《郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法》第十一条之规定，应该办理乡村建设规划许可证。但房屋在建设过程中，并没有征得村民委员会的同意，也没有向相关部门提出过申请，并办理乡村建设规划许可证。在黄店镇政府作出《责令限期拆除决定书》前，曾要求房屋所有人提供材料证明其新建房屋的合法材料。但没人提供乡村建设规划许可证来证明其为合法建设。虽然原告在起诉时提供了其前期未向黄店镇政府提交过的集体土地建设用地使用证（即宅基地证），但该宅基地证上的土地使用者为宋付清（原告本人），其提供的宅基地证与在案号为（2020）豫0122行初**案件中的宅基地证是同一个，在2020年5月29日的庭审中，原告也曾明确说明其仅有一处宅基地证，另一处宋凯的是没有证的，一证用在两处宅基地上，明显属于隐瞒事实，原告所诉的本案房屋是无宅基地证的。鉴于以上，原告所诉的房屋为违法建设。三、黄店镇政府依法律规定送达相关法律手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第65条之规定，黄店镇政府具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责。由于案涉房屋在建设过程中没有取得乡村建设规划许可证，黄店镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》之规定，依次下达了《责令限期拆除决定书》(牟黄拆【2019】101号)，《限期拆除催告书》(牟黄催【2019】101号)、《强制拆除决定公告》(牟黄拆【2019】101号)、《强制拆除决定书》(牟拆字【2019】101号)等相关法律手续，案涉房屋所有人未在文书规定时间内自行拆除，黄店镇政府依法进行拆除。综上，原告非本案适格主体，且其所诉的房屋确为违法建设，原告要求确认黄店镇政府强制拆除其房屋的行政行为违法缺乏事实依据。依法应当驳回原告的诉讼请求。被告黄店镇政府提供的证据有：1、中牟县黄店镇祥符营村民委员会2019年10月30日出具的情况说明以及黄店镇村镇建设办公室2019年11月7日出具的证明。证明：2011年之后案涉房屋在新建、改建、扩建时，并没有征得村民委员会的同意，也没有向相关部门提出过申请，并办理乡村建设规划许可证的事实。2、原告宋付清2011年做出的保证书。证明：原告对于2011年以后进行建设活动需要按照法律规定进行审批手续主观上是明知的。3、2011年政府部门的固化档案、原告所诉的案涉房屋等建筑物的现状照片和2018年3月21日行政部门和测绘公司测绘的房屋建筑表及平面图（原告签字确认）。证明：经过对比，2011年之后，案涉房屋系在未经审批并办理乡村建设规划许可证的情况下建设的，系未批先建的违法建设。4、《责令限期拆除决定书》、《限期拆除催告书》、《强制拆除决定公告》、《强制拆除决定书》。证明：黄店镇政府依照规定向案涉房屋下达文书,要求在规定时间内自行拆除。由于案涉房屋在规定时间内没有自行拆除，黄店镇政府依法进行拆除。5、《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省实施《城乡规划法》办法》、《郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法(郑政【2011】11号)》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《郑州市城乡规划管理条例》、《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》、《中华人民共和国行政强制法》。证明：黄店镇政府作出被诉行政行为的法律依据。被告中牟县人民政府辩称：一、原告诉中牟县人民政府行政复议一案已过起诉期限应驳回其起诉。原告在2020年4月20日收到中牟县人民政府作出的行政复议决定，其起诉已超过起诉期限应驳回其起诉。二、中牟县人民政府作出的复议决定程序合法。中牟县人民政府于2020年1月19日收到原告复议申请，2月7日书面通知黄店镇政府进行答复。黄店镇政府于2020年2月10日向中牟县人民政府提交了书面答复及相关的证据依据。后因案件情况复杂，经机关负责人同意后作出延期通知书并送达原告及黄店镇政府。2020年4月17日，中牟县人民政府作出牟政（行复决）〔2020〕14号《行政复议决定书》，并于次日向原告及黄店镇政府进行了送达。中牟县人民政府在法定期限内作出了复议决定，程序合法。三、中牟县人民政府作出确认黄店镇政府强拆原告房屋程序违法的复议决定，事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》以及《郑州市城乡规划管理条例》的相关规定，乡、镇人民政府在对违法事实调查清楚的情况下具有对违法建设依据法定程序强制拆除的职权。中牟县人民政府根据原告及黄店镇政府提供的《责令限期拆除决定书》（牟黄拆〔2019〕101号）、黄店镇政府提供的《限期拆除催告书》（牟黄催〔2019〕101号）、《强制拆除决定公告》（牟黄拆〔2019〕101号）、《强制拆除决定书》（牟拆字〔2019〕101号）及原告的陈述和黄店镇政府的答复，黄店镇政府拆除原告涉案房屋的事实存在。由于黄店镇政府未提供向原告送达《责令限期拆除决定书》《限期拆除催告书》《强制拆除决定公告》《强制拆除决定书》的证据，视为该四份法律文书未送达给原告，依法不对原告产生法律效力，故黄店镇政府强制拆除原告房屋的程序违法。该案涉房屋在已被拆除的情况下，无恢复原状的可能性，黄店镇政府应对其拆除行为造成的不良影响采取补救措施。原告要求“对违法责任人进行追责并予以公示”的请求依法不属于行政复议的受案范围，应通过其他渠道进行解决。综上，原告起诉已过起诉期限应驳回其起诉，中牟县人民政府作出复议决定程序合法，作出确认黄店镇政府强拆原告房屋程序违法的复议决定，事实清楚，适用法律正确。被告中牟县人民政府提供的证据有：第一组证据：1、送达回证一份；2、邮寄查询单一份。证明原告在2020年4月20日收到县政府作出的行政复议决定，其本次起诉已超起诉期限，应驳回原告诉讼请求。第二组证据：3、行政复议申请书一份；4、邮寄查询单一份。证明邮政虽显示2020年1月18日投递，但该天非工作日，县政府实际于2020年1月19日收到原告复议申请。第三组证据：5、答复通知书一份；6、送达回证一份；7、答复书一份。证明中牟县人民政府于2020年1月20日受理原告行政复议申请，2020年2月7日作出答复通知书向黄店镇政府送达，黄店镇人民政府于2020年2月10日向县政府提交答复书及证据依据。第四组证据：8、中牟县黄店镇祥付营村民委员会情况说明一份；9、中牟县黄店镇村镇建设办公室证明一份；10、《责令限期拆除决定书》《强制拆除决定公告》《限期拆除催告通知书》《强制拆除决定书》各一份。证明原告在2011年之后在黄店镇祥付营村内建房未经过村委会同意，未向黄店镇村镇建设办公室提出申请，也未办理乡村规划许可证；黄店镇政府依据城乡规划法及行政强制法的规定对原告作出《责令限期拆除决定书》《强制拆除决定公告》《限期拆除催告通知书》《强制拆除决定书》，但未提供证据证明其依法送达原告，视为未送达原告，对其无法律效力，其强拆原告房屋程序违法。第五组证据：11、延期通知书一份；12、送达回证两份。证明县政府因案件情况复杂须延期30日作出行政复议决定，于2020年3月13日作出延期通知书并送达原告及黄店镇政府。第六组证据：13、牟政（行复决）〔2020〕14号《行政复议决定书》一份；14、送达回证两份。证明中牟县人民政府于2020年4月17日作出复议决定，并于同日送达原告及黄店镇政府。以上六组证据证明中牟县人民政府复议程序合法性，认定事实清楚，黄店镇政府强拆原告房屋程序违法。原告起诉已过起诉期限，应当驳回原告诉讼请求。经庭审质证，原告对被告黄店镇政府提供的证据1，真实性和证明目的不认可。村委会作出的情况说明和被告自己出具的证明，无其他证据对建房时间进行辅证，且在内容表述上均存在“村委并未收到建房申请，却知道建设时间”的逻辑错误；即便是被告村镇建设办公室在无任何证据支撑的情况下，依据不知谁做出的，无任何证据证明的事实，便能“核实”出房屋的建设时间；即便是在原告主动陈述申辩之后，被告也从未向原告出示过甚至是提及过该组证据的存在，真实性存疑；经原告方仔细查看证据后，发现：“时间”的书写字迹极度相似，极其可能是同一人在同一时间做出的材料，不排除系被告自行后补的证据，故对其真实性不认可，不具有证据效力。对证据2，真实性及证明目的不认可。原告未见过此保证书，签名处明显并非本人签字，原告姓名被错写原告对保证书中的内容不知晓。对证据3，三性部分认可，证明目的不认可。除对《房屋建设建筑表及平面图》的表格之外的部分未见到不认同外，其他部分三性无异议；经对比，能够看出房屋不存在新建、改扩建情况。故对其证明目的不认可。对证据4，证明目的不认可。被告提交的证据能够证实被告作出的一系列文书已经被撤销归于无效。故对其证明目的不予认可；且其所作的文书并未全部送达原告处，原告也未接收到全部被告所说的文书。故，被告行政行为程序违法。证据5，法律法规并非证据，故不予质证。原告对被告中牟县人民政府提供的第一组证据，证明目的不认可。原告于5月4日将起诉材料交邮，在法定期限内起诉，不存在超期情况。被告证据明显不能证明原告起诉超过起诉期限且与事实不符。故对其证明目的不认可。对第四组证据中的证据8、9真实性和证明目的不认可。对证据10无异议。首先，村委会作出的情况说明和被告自己出具的证明，无其他证据对建房时间进行辅证，且在内容表述上均存在“村委并未收到建房申请，却知道建设时间”的逻辑错误。其次，即便是被告村镇建设办公室在无任何证据支撑的情况下，依据不知谁做出的，无任何证据证明的事实，便能“核实”出房屋的建设时间。再次，即便是在原告主动陈述申辩之后，被告也从未向原告出示过甚至时提及过该组证据的存在，真实性存疑。最后，经原告方仔细查看证据后，发现：“时间”的书写字迹极度相似，极其可能是同一人在同一时间做出的材料。不排除系被告自行后补的证据。对其真实性不认可，不具有证据效力。对第二组、第三组、第五组、第六组证据无异议。被告黄店镇政府、中牟县人民政府对原告提供的证据1无异议。对证据2有异议，只能证明批准的建筑占地面积是45平方米。对证据3视频范围较广，无法显示原告房屋。对证据4中的总体规划显示是2005年的规划，与本案无关；对情况说明和证人证言，证人系魏建锋父亲，且魏建锋也起诉了该类案件，认为与本案有利害关系，其证言不应采信。对证据5无异议。对证据6的真实性无异议，对证明目的有异议，案涉地块是进行合村并点项目，并非土地征收。对证据7无异议。对证据8-11，三性不予认可，但证据11未显示递交的时间及人物。对证据12-15无异议。综合意见，对原告证明目的有异议，并不能证明案涉房屋是合法建筑。且案涉土地系根据县政府的批准进行合村并点项目，并非进行土地征收。对证据16，不认可，不能证明原告起诉未超过起诉期限。被告黄店镇政府对中牟县人民政府提供的证据均无异议。被告中牟县人民政府对黄店镇政府提供的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据及二被告提供的证据均具备真实性、关联性，符合证据的法定形式，能够证明案件的基本事实，本院综合予以采信。经审理查明，原告宋付清系中牟县黄店镇祥付营村村民，在该村有宅基地及地上房屋一处。2018年3月21日的房屋测量面积调查表显示：户主宋付清，祥付营村3组，编号X3056，建筑物面积合计377.68㎡。2019年10月30日，中牟县黄店镇祥付营村民委员会出具《情况说明》，称宋付清在2011年之后在该村内改建、扩建住宅，未向村委会提出过申请，未获得村委会同意，也未通过村委会向镇政府申请办理乡村建设规划许可证。2019年11月7日，中牟县黄店镇村镇建设办公室出具《证明》，证明宋付清2011年之后在中牟县黄店镇祥付营村内改建、扩建住宅没有办理审批手续，中牟县黄店镇村镇建设办公室未收到其申请颁发乡村建设规划许可证的材料。2019年12月16日，黄店镇政府以原告未取得乡村规划许可证在黄店镇祥付营村西地段擅自建设的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，对原告作出牟黄拆[2019]101号《责令限期拆除决定书》。同年12月19日，黄店镇政府对原告作出牟黄催[2019]101号《限期拆除催告书》。同年12月23日，黄店镇政府对原告作出牟黄拆[2019]101号《强制拆除决定公告》，同日，作出牟拆字[2019]101号《强制拆除决定书》，载明“经查，被拆除人宋付清建设的建筑工程，建筑面积共约300平方米。属于违法建设。你搭建建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，本行政机关决定如下：对你搭建的违法建设进行强制拆除。”2020年1月，黄店镇政府强制拆除原告房屋。2020年1月19日，原告向中牟县人民政府提起行政复议，请求：1.确认黄店镇政府强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.责令黄店镇政府将违法拆除的房屋恢复原状；3.对违法责任人进行追责并予以公示。中牟县人民政府于2020年4月17日作出牟政（行复决）〔2020〕14号行政复议决定，认为黄店镇政府作出的《责令限期拆除决定书》、《限期拆除催告书》、《强制拆除决定公告》、《强制拆除决定书》未向原告送达，存在程序违法，黄店镇政府应对其拆除行为造成的不良影响采取补救措施，“对违法责任人进行追责并予以公示”的请求依法不属于行政复议的受案范围，决定：一、确认黄店镇政府强制拆除宋付清房屋的程序违法；二、驳回宋付清的其他复议请求；三、责令黄店镇政府在60日内采取补救措施。并向原告邮寄送达。原告不服该强制拆除行为及行政复议决定，于2020年5月4日向本院提起行政诉讼。另查明，2011年，相关部门对黄店镇祥付营村的房屋进行拍照固定。本院认为，关于黄店镇政府拆除宋付清房屋是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述规定，黄店镇政府对乡村建设有行政管理执法权，但作出行政行为应有法定依据，遵守法定程序。本案中，被告黄店镇政府以原告宋付清未经规划许可擅自在自家宅基地上建设房屋而向其作出《责令限期拆除决定书》、《限期拆除催告书》、《强制拆除决定公告》、《强制拆除决定书》，并以上述文书为依据对宋付清的房屋实施了强制拆除。黄店镇政府既没有对原告进行调查询问，也没有充分保证原告的陈述申辩权利，亦未能提供文书送达原告的证据，黄店镇政府认定原告300平方米的房屋为违法建筑并强制拆除的行为属于认定事实不清，证据不足，程序违法。因该拆除行为不具有可撤销内容，依法应当确认违法。关于牟政（行复决）〔2020〕14号行政复议决定应否撤销的问题。被告中牟县人民政府经审查，未对《责令限期拆除决定书》、《限期拆除催告书》、《强制拆除决定公告》、《强制拆除决定书》进行实体方面的评价，仅以黄店镇政府送达程序违法作出了确认黄店镇政府拆除宋付清房屋程序违法的决定。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第一款、第三款规定，应视为中牟县人民政府维持了黄店镇政府的拆除行为，该维持决定明显不当，依法应予撤销。综上，原告宋付清主张确认黄店镇政府拆除其房屋的行为违法，并撤销中牟县人民政府作出的牟政（行复决）〔2020〕14号行政复议决定的诉讼请求，理由正当，应予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认被告中牟县黄店镇人民政府强制拆除原告宋付清房屋的行为违法；二、撤销被告中牟县人民政府作出的牟政（行复决）〔2020〕14号行政复议决定。案件受理费50元，由被告中牟县黄店镇人民政府、中牟县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式八份，上诉于郑州市中级人民法院。并于上诉之日起七日内向郑州市中级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  王 伟人民陪审员  王更田人民陪审员  贠建毛二〇二〇年九月二十一日法官助理万焕书记员王绍倩附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。