江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏07行终63号 上诉人（原审被告）东海县自然资源和规划局，住所地江苏省东海县牛山街道牛山北路176号。 法定代表人朱燕昌，该局局长。 出庭应诉负责人谢彤，该局副局长。 委托代理人蒋海荣，江苏蒋海荣律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）赵克荣，女，1962年10月4日生，汉族，住江苏省东海县。 委托代理人杨克礼，江苏东帝律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）程新兰，女，1931年5月10日生，汉族，住江苏省东海县。 被上诉人（原审原告）庞友成，男，1954年7月17日生，汉族，住江苏省东海县。 被上诉人（原审原告）庞友侠，女，1959年3月19日生，汉族，住江苏省东海县。 被上诉人（原审原告）庞江苏，男，1970年6月9日生，汉族，住东海县。 被上诉人（原审原告）庞秋莎，女，1990年10月18日生，汉族，住江苏省东海县。 上述五被上诉人共同委托代理人赵良，东海县西双湖法律服务所法律工作者。 原审第三人江苏银行股份有限公司连云港海州支行，住所地江苏省连云港市海州区海宁西路11号茗馨大厦B幢底层。 负责人李晖，该支行行长。 委托代理人郑小蜜，该行工作人员。 上诉人东海县自然资源和规划局（简称东海县资源局）、赵克荣因与被上诉人程新兰、庞友成、庞友侠、庞江苏、庞秋莎（简称程新兰等人）、原审第三人江苏银行股份有限公司连云港海州支行（简称江苏银行海州支行）土地行政登记一案，不服连云港市海州区人民法院（2019）苏0706行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。诉讼期间原审原告庞某去世，其继承人庞友成、庞友侠、庞江苏、庞秋莎向本院申请参加诉讼，本院予以准许。2020年8月27日，本院依法公开开庭审理了本案。上诉人东海县资源局的出庭应诉负责人谢某及委托代理人蒋海荣、上诉人赵克荣的委托代理人杨克礼、被上诉人程新兰、庞友成、庞友侠、庞秋莎及其共同委托代理人赵良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，1989年4月19日，东海县人民政府颁发给庞某《宅基地使用证》，载明宅基地位于东海县××××组，面积268平方米，备注有房屋肆间。后该处宅基地及地上房屋肆间于2000年转让给了同村村民庞友法，庞某、程新兰即搬至涉案土地上的房屋内居住至今。庞友传系庞某、程新兰儿子，原系东海县牛某1街道贯庄村民，后因参加工作，于1991年2月将户口从贯庄迁入至东海县牛某1派出所，由农村户口转成城镇户口。1996年，庞友传与第三人赵克荣结婚，同年，参加城镇职工房改购买了位于东海县××路的公有住房一套。1999年11月，庞友传就涉案土地办理了《个人建房用地许可证》及《江苏省村镇工程建设许可证》。2005年9月21日，东海县人民政府向庞友传下发《关于补办征用土地手续的批复》，内容为“你户使用的位于牛某1镇贯庄（牛某2路东侧）的土地，经调查核实用地面积为199.6平方米，土地用途为住宅用地，具体用地情况详见该宗地地籍调查资料。现经调查处理，准予补办征用土地手续，从即日起该地收归国有，按国有土地办理确权发证手续。”同日，东海国土局与庞友传签订了《国有土地使用权出让合同》，将涉案土地出让给庞友传，并于2005年9月颁发给庞友传东某2（2005）第0140173号《国有土地使用权证》。2005年12月14日，东海县建设局颁发给庞友传《建设工程规划许可证》，载明在涉案土地位置建设二层住宅，规划部门意见注明“经研究，同意为该户换证，原证收回。”2006年1月24日，涉案土地上的房屋办理了房屋产权证书，房屋所有权人为庞友传，共有人为赵克荣。2009年6月，庞友传与第三人赵克荣离婚，2013年5月庞友传去世。另，庞友传与赵克荣曾因向第三人江苏银行贷款30万元，于2009年2、3月份将涉案土地上的房屋抵押给江苏银行，并因欠银行贷款及发生其他债务纠纷引起民事诉讼，东海县人民法院对民事诉讼案件已审结，案件进入执行程序后，法院执行中对涉案土地上的房屋采取执行拍卖措施时，庞某、程新兰向法院提出了执行异议申请，并就执行异议申请事项提起了民事诉讼。本案在审理过程中，第三人江苏银行于2019年7月30日，向案外人庞友侠出具代偿证明一份载明：您于2019年7月30日归还295805.80元，用于偿还借款人庞友传与赵克荣在我行所欠的贷款本金和利息。至此我行与借款人的债权债务关系终止，抵押权利价值已实现。庞友传名下东海县牛某1镇贯庄（牛某2路东侧）房屋（东房权证牛字第××号）、土地（东某2（2005）第0140173号）抵押权失效。 另查明，2016年4月10日，东海县牛某1街道贯庄村民委员会出具证明载明“兹证明，庞某夫妻二人在村里于1987年秋自建平房四间，退休后给庞友传接班，于1997年春经集体安排让出。现在村部处牛某2路东侧二层三间楼房，属于我村八组集体地，于1997年庞某夫妻二人同庞友传共同申请并经牛某1镇土地规划办审核，符合建房条件，并由庞某来村交付用地费用，获得作为宅基地使用批准。”同年9月12日，该村委会再次出具证明载明“兹有我村村民庞某系提前退休给其儿子庞友传顶班，庞友传转为城镇户口，户口从本村迁出，庞某回乡投靠妻子程新兰，因程新兰系农村户口，应享有村民宅基地，庞某夫妇将原来四间房屋让出给享受宅基地的农户，由村委会重新在牛某2路东侧安排了三间宅基地给庞某夫妇。” 原审法院认为，1.行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。对本案第三人赵克荣关于庞某、程新兰不具有诉权的主张，基于东海县牛某1街道贯庄村民委员会于2016年先后两次出具证明，证明庞某、程新兰在贯庄村××××一块宅基地，原宅基地经集体安排让出，由村委会重新在牛某2路东侧安排了三间宅基地给庞某、程新兰，该地块宅基地即涉案土地，故庞某、程新兰与本案涉案土地的颁证行为有利害关系，依法可以提起本案行政诉讼；2.人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查，针对不动产登记行为提起的行政诉讼，司法审查的对象是登记行为的合法性，即登记机构在登记过程中是否履行了法定程序、是否对登记材料的审查尽到了法定的审查义务并在必要时辅之以调查核实。本案东海县资源局举证了涉案土地地籍管理档案，证明其颁发土地使用权证的依据，但该地籍管理档案中反映是针对原属于农村集体土地上已获得宅基地使用权的，在补办征用土地手续收归国有后，按国有土地办理确权发证行为，作为登记机构在登记过程中必须是要“尽到法定的审查义务并在必要时辅之以调查核实”义务。而庞友传是于1999年11月使用涉案土地，其户口性质已于1991年2月由农村户口转成城镇户口，并从贯庄迁出，根据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）第十三条：……严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证规定，庞友传依法不能享有和购买农村的宅基地。故根据本案涉案土地原性质，作为登记机构应当首先审查待发证人是否具有对原农村宅基地具有合法使用权主体资格问题，而本案中对涉案土地登记时土地管理部门未尽审慎审查义务，颁证不当，不具有合法性，依法应当撤销，庞某、程新兰请求撤销该土地使用权证成立，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：撤销原东海县国土资源局于2005年9月向庞友传颁发的东某2（2005）第0140173号《国有土地使用权证》。案件受理费50元，由东海县自然资源和规划局负担，于判决生效后十日内给付庞某、程新兰。 上诉人东海县资源局不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销原判，发回重审或改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实和理由：1.原判采信东海县牛某1街道贯庄委会2016年出具的两份证据，违反法定程序，导致认定事实错误；2.原审判决认定被上诉人与本案的土地证的颁证行为有利害关系的认定没有事实和法律依据；3.原审判决以城镇户口居民依法不能享有和购买家村的宅基地，上诉人未尽审慎审查义务为由认定上诉人对涉案土地登记颁证不当，没有事实和法律依据。 上诉人赵克荣不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求；诉讼费用由被上诉人负担。事实和理由：被上诉人以及东海县牛某1街道贯庄均作出虚假陈述，涉案土地是庞友传和赵克荣从梁某1手里买来的，该土地并非宅基地，房屋是庞友传与赵克荣出资建造的。案涉《国有土地使用权证》颁发程序合法，依据事实正确，不应被撤销。 被上诉人程新兰等人辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。上诉人东海县资源局颁证时没有审查涉案房屋的实际所有人以及宅基地使用权人。庞友传是城镇居民，根本无权在农村购置宅基地建房，案涉宅基地是庞某和程新兰的，房屋也是二人出资所建，庞友传并未出钱。目前程新兰已近90岁，且一直居住在涉案房屋内，不能因此老无居所。上诉人赵克荣明知涉案房屋是二老的，在与庞友传离婚时也明确约定双方无财产。 原审第三人江苏银行海州支行未到庭，未发表意见。 二审中，上诉人赵克荣提供《东海县土地利用总体规划图（局部）》和《证明》各一份，用以证明涉案土地是庞友传从梁某1梁某2手中购买，土地不是贯庄分配的。对此，上诉人东海县资源局予以认可。被上诉人程新兰等人认为，规划图没有显示制定时间，涉案房产建造于1999年左右，上诉人并未提供20年前的规划，该证明材料不具有证明力；《证明》无落款时间，证人也未出庭作证，该证明材料不真实、不合法。本院认为，上诉人赵克荣提供的该两份证明材料内容不明晰、形式不合法，且不符合行政诉讼法关于二审新证据的有关要求，本院不予采信。 经审理查明，上诉人东海县资源局、赵克荣提起上诉后，原审法院已将本案证据和依据随卷移送本院。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。东海县资源局因职能变更而具备本案被告的诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案系针对不动产登记行为提起的行政诉讼，司法审查的对象是登记行为的合法性，即登记机构在登记过程中是否履行了法定程序、是否对登记材料的审查尽到了法定的审查义务并在必要时辅之以调查核实。 通过原审查明的事实可见，1999年建房时庞友传本人确系城镇居民，非东海县牛某1街道贯庄集体成员。东海县牛某1街道贯庄委证实，彼时涉案房屋所占用的土地系村集体用地，且村委认为该地系安排给庞友传的父母庞某、程新兰使用，而非庞友传。虽然上诉人东海县资源局提出庞某、程新兰当时已不应再取得村内宅基地的意见，但相较于庞友传的城镇居民身份，程新兰系在贯庄居住生活几十年的村民，且至今其仍在该村生活，认定程新兰为该村集体土地的使用权人更趋客观情况。国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》、国务院2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》、国土资源部国土资发（2004）234号《关于加强农村宅基地管理的意见》中均明确：宅基地使用权的取得人应当是取得农村集体经济组织成员资格的人，严禁城镇居民购置宅基地。而庞友传是于1999年11月使用涉案土地，其户口性质已于1991年2月由农村户口转成城镇户口，并从贯庄迁出，因此，庞友传、赵克荣的主体身份与应得权益确有不符，在利害关系人提出异议后，人民法院应结合宅基地购置是否经农村集体经济组织同意或批准、城镇居民是否由于特殊原因购置、是否因购置而损害国家利益、公共利益或他人权益等因素予以综合考量判定。本案中，庞某、程新兰并无其他房产且一直居住在涉案房屋内，目前也并未有充分证据证明房屋是庞友传、赵克荣实际所建，再考量庞友传、赵克荣的婚姻存续情况、贯庄委意见等，综合考量国家保障老年人依法享有的权益，东海县资源局在案涉颁证行为过程中，未尽审慎审查义务，作出的案涉土地登记行为确有不当，应予撤销。 综上所述，东海县资源局、赵克荣的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判 二审案件受理费50元，由上诉人东海县自然资源和规划局、赵克荣负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 进 审判员 王小姣 审判员 戴立国 二〇二〇年九月二十八日 书记员 李盼盼 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……