江西省吉安市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣08行终156号上诉人（原审原告）吉安县凤凰小兵砖厂。住所地：吉安县凤凰镇仓下村。统一社会信用代码：91360821MA35RRH731。法定代表人吕小兵，该厂投资人。委托诉讼代理人刘光前，该厂股东。委托诉讼代理人吴洪涛，北京吴少博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）吉安县工业和信息化局。住所地：吉安县庐陵大道附48号。统一社会信用代码：11361021014817660L。法定代表人朱生根，该局负责人。出庭负责人康国政，男，该局党委委员。委托诉讼代理人朱经文，男，吉安县人民政府办公室干部。被上诉人（原审被告）吉安县凤凰镇人民政府。住所地：吉安县凤凰镇。统一社会信用代码：11361021769772923B。法定代表人郭邦勋，该镇镇长。出庭负责人李乐源，男，该镇副镇长。委托诉讼代理人黄小庆，江西文冠律师事务所律师。上诉人吉安县凤凰小兵砖厂（以下简称小兵砖厂）因其诉吉安县工业和信息化局（以下简称吉安县工信局）、吉安县凤凰镇人民政府（以下简称凤凰镇政府）行政补偿一案，不服吉安市青原区人民法院（2020）赣0803行初70号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年6月4日，凤凰镇政府向小兵砖厂下发《限期关停通知书》，载明：“5月23日，省环保督察组到你厂进行执法检查，发现你厂存在如下问题：1.落后产能（粘土制砖），2.未安装脱硫脱硝设备。根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国矿产资源法》，现通知你砖厂限期关闭。经凤凰镇党委政府研究，决定于2018年6月14日对你砖厂实施断水断电处理。”等内容。2018年6月5日，吉安县工信局向小兵砖厂下发吉县工信字〔2018〕43号《关于淘汰关闭吉安县凤凰小兵砖厂的通知》，载明：“吉安县凤凰小兵砖厂使用黏土制砖，属落后产能，且未安装脱硫脱硝设备，造成环境污染，被省环保督查组督查确定为关停企业。根据中共吉安县委、吉安县人民政府2018年5月31日下发的《江西省长江经济带‘共抓大保护’专项执法检查反馈问题清单-工信委》文件要求，现对吉安县凤凰小兵砖厂进行淘汰关闭”等内容。另查明，庭审时，经询问，小兵砖厂明确表示2018年9月份正式被关停。2018年6月份被吉安县工信局及凤凰镇政府通知关停时，小兵砖厂要求进行补偿，但吉安县工信局及凤凰镇政府表示不予补偿。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，小兵砖厂在庭审时明确表示2018年6月份吉安县工信委及凤凰镇政府就明确表示其被关停后不予补偿这一事实，属于当事人已知行政行为内容而不知道起诉期限的情形，其应当在法定期限一年内提起诉讼，其于2020年4月23日才向法院提起本案诉讼，超过了法定起诉期限。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……”的规定，应依法驳回小兵砖厂的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回小兵砖厂的起诉。小兵砖厂不服，向本院提起上诉，请求撤销上述裁定并发回重审或改判支持其一审诉讼请求。理由如下：1.一审认定事实不清，适用法律错误。首先，即使两被上诉人工作人员口头告知过上诉人不予补偿，但是并未作出任何关停和补偿相关的文件，其口头告知不予补偿的行为不能视为其作出可诉的具体行政行为。并且，上诉人就被上诉人的口头告知行为，无法按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十三条“行政机关作出行政行为时没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织只要能证明行政行为存在，并在法定期限内起诉的，人民法院应当依法立案”的规定，向人民法院提供任何证明行政机关作出了“拒绝补偿”这一“行政行为”的证据，客观上不具有依法提起行政诉讼的可能性。本案中，上诉人是在两被上诉人收到上诉人提交履职申请后的2个月内既未履行法定补偿义务，也未向上诉人作出明确答复的情况下，才将物流信息作为被上诉人不作为证据，依法提起的诉讼。其次，行政机关作出行政行为时，不制作、不送达决定书，本身即于法不符。从行政法的一般理论推知，除非在极为特殊的条件下行政机关可以口头作出决定外，均应采取书面的形式，尤其是行政行为涉及行政相对一方重要的权利义务时，更应如此。但是，一审法院却先将被上诉人的口头告知行为认定为具体行政行为，后认定上诉人没有在法定期限内提起诉讼，一审法院认定结果，直接的将行政机关故意不制作、不送达行政文书的违法行为造成的行政相对人无法提起诉讼的所有不利后果，完全转嫁给上诉人承担，属于认定事实不清，适用法律错误，且于理于法不合。2.上诉人基于向两被上诉人提交的《请求履行法定职责申请》严格计算法定履行职期限，并在法律规定的六个月内提起本案履行法定职责诉讼，整个过程中不涉及“起诉期限”的问题，更不存在是否超过起诉期限的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定，从其规定。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”的规定，上诉人于2020年1月20日通过中国邮政快递向两被上诉人分别提交了《请求履行法定职责申请》，两被上诉人分别于2020年1月23日和2月5日签收，两被上诉人在接到申请之日起2个月内并未履行法定补偿义务，也未向上诉人作出明确答复，故上诉人对两被上诉人提起本案履行法定职责之诉，应分别从2020年3月23日和2020年4月5日起计算六个月时间。上诉人于2020年4月23日提起诉讼未超过法定起诉期限。因此，一审法院认定上诉人已经超过起诉期限驳回起诉错误。根据依申请行政行为的特点，即使行政相对人在6个月内没有提起诉讼，后续通过再次提出申请启动行政程序，进而进入复议和诉讼程序，符合法定程序和立法精神，并无不当。被上诉人吉安县工信局答辩称，上诉人请求赔偿没有依据。上诉人关停是因为其没有环评手续，生产经营未经发改委立项，产能落后，未安装脱硫脱硝设备，在省督察组现场督察时，直接要求淘汰关闭。吉安县工信局是根据省督查组的交办意见向上诉人作出吉县工信字〔2018〕43号《关于淘汰关闭吉安县凤凰小兵砖厂的通知》，后上诉人在2018年9月自行停产。上诉人向吉安县有关部门反映过要求补偿，但已被告知不予补偿。且上诉人在2020年4月提起诉讼，已经超过法定起诉期限，应当驳回其起诉。请求维持一审裁定。被上诉人凤凰镇政府答辩称，1.凤凰镇政府未对上诉人作出行政处罚或者行政强制行为，因而也就不存在上诉人所称的行政行为违法及行政赔偿问题。2.上诉人本身就是属于非法生产企业，无环评报告、不符合其他环保要求。省督查组现场督查时，要求淘汰关停上诉人企业。因此，上诉人企业关停的原因是其自身存在违法之处，凤凰镇政府不存在违法行为。3.上诉人的起诉超过法定起诉期限，一审裁定正确。请求二审维持原裁定。二审中，各方当事人对一审查明的事实均予以认可，本院查明的事实与一审认定的事实一致，依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案中，江西省2018年5月开展的江西省长江经济带“共抓大保护”专项执法检查活动中，发现小兵砖厂存在落后产能（粘土制砖）及未安装脱硫脱硝设备的问题，吉安县工信局根据上级“淘汰关闭”的交办意见及“做好‘两断三清’关停取缔到位”的整改要求，向上诉人作出吉县工信字〔2018〕43号《关于淘汰关闭吉安县凤凰小兵砖厂的通知》，凤凰镇政府据此向上诉人作出《限期关停通知书》。小兵砖厂也已按照承诺在2018年11月10日前自行关停。小兵砖厂主张的行政补偿，属于其砖厂被关停的附随义务，如两被上诉人存在补偿的法定职责，应在两个月之内履行。小兵砖厂在一审庭审中称“2018年6月要求关停后我们一直要求补偿，他们说没有手续都不补偿”。因此，小兵砖厂应在两被上诉人在2019年1月10日未对其进行补偿后的六个月内提起行政诉讼。小兵砖厂于2020年4月26日向一审提起行政诉讼超过法定起诉期限。故一审裁定驳回其起诉正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 颜 莉审判员 罗英秀审判员 钟君林二〇二〇年九月二十四日书记员 伍义华