福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)闽01行审复3号 复议申请人福州市长乐区自然资源和规划局，住所地福州市长乐区十洋国际城9-11楼。 法定代表人刘江官，局长。 被执行人陈义官，男，1952年4月8日出生，汉族，住福州市长乐区。 被执行人陈义强，男，1958年4月9日出生，汉族，住福州市长乐区。 被执行人陈绪豪，男，1947年3月28日出生，汉族，住福州市长乐区。 被执行人林时强，男，1960年1月8日出生，汉族，住福州市长乐区。 被执行人林国雍，男，1960年11月23日出生，汉族，住福州市长乐区。 被执行人林祖强，男，1967年6月10日出生，汉族，住福州市长乐区。 上述被执行人共同委托诉讼代理人陈钦、陈煌，福建闽航律师事务所律师。 复议申请人福州市长乐区自然资源和规划局因申请强制执行行政处罚决定一案，不服福建省福州市长乐区人民法院（2020）闽0112行审29号行政裁定，向本院申请复议。本院受理后，依法组成合议庭审查了本案。 福州市长乐区自然资源和规划局于2014年1月22日认定，六位被执行人于2011年3月开始未经批准擅自占用长乐区松下镇松下村3570.6平方米土地合建楼房及附属设施行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条第二款和《基本农田保护条例》第十七条第一款规定，构成未经批准非法占用土地行为。申请人根据《土地管理法》第七十六条，《土地管理法实施条例》第四十二条和《基本农田保护条例》第三十条规定，作出处罚如下：1、责令6位被执行人15日内退还非法占用的3570.6平方米土地，并自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、处以每平方米30元罚款，共计罚款107118元。审查中，双方确认被执行人已于2014年1月22日缴纳罚款107118元。 一审法院认为，原长乐市人民政府长政综[2016]159号《长乐市人民政府关于印发“两违”认定标准及分类处置暂行办法的通知》第二条第二项、第三项、第四条等关于历史遗留“两违”建筑认定及处置原则：2014版航拍时已形成的“两违”建筑为历史遗留“两违”建筑，并分别规定了不同的处置原则，经认定不符合补办条件的，依法应当拆除的，可以分批分期逐步拆除。涉案违法建筑建于2014年前，申请人于2014年1月22日作出长国土资行罚字[2014]202号《土地违法案件行政处罚决定书》，并于同日作了送达，但是申请人未在《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定的申请期限（法定起诉期限届满之日起三个月）内申请强制执行，属于逾期申请。本案听证中被执行人主张案涉建筑符合上述文件规定，可以补办相关手续，予以合法保留。松下镇人民政府出具的社会稳定风险评估报告亦分析现案涉建筑拆违专项行动风险很大，极易引发群体性事件。鉴于申请人于2014年作出行政处罚决定时的政策环境与现长乐区人民政府规范性文件的规定精神存在些变化调整，被执行人的案涉建筑是否符合可补办手续情形，以及该建筑是否属于陈义官、陈义强、林时强的唯一住房等，申请人申请强制执行前未进行调查以及向法院提供相关证据证明，其逾期申请不具有正当理由。 《中华人民共和国行政强制法》第五十八条规定，人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关意见：（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。本案被执行人林祖强于1998年左右向松下镇人民政府、松下村委会缴纳了部分土地补偿费等，而申请人作出行政处罚时未认真核实和考量该事实，且被执行人在行政处罚告知程序中，已提出案涉地块权属及管辖异议，但申请人作出行政处罚决定未予以说明理由，故申请人作出的行政处罚决定书，存在部分事实不清，证据不足。并且，案涉《行政处罚听证告知书》、《土地违法案件行政处罚决定书》送达回证中个别被执行人未签字，申请人亦未予以补充送达，其行政程序瑕疵，予以指正。同时，本案行政处罚决定书未认定案涉建筑是否符合土地利用总体规划，以及采取拆除、罚款处罚作出理由说明，其法律适用不明确，并且，行政处罚决定书未载明案涉建筑物的四至及现状情况，其执行内容亦不够明确，应予以指正。 综上，一审法院认为，申请人作出的长国土资行罚字[2014]202号《土地违法案件行政处罚决定书》，存在事实不清，其逾期申请不具有正当理由，现申请人申请强制执行不符合强制执行申请条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条，《中华人民共和国行政强制法》第五十八条及参照《福建省高级人民法院关于审查和执行非诉行政案件的指导意见》（闽高法[2016]236号）第二十二条规定，裁定驳回福州市长乐区自然资源和规划局对长国土资行罚字[2014]202号《土地违法案件行政处罚决定书》的强制执行申请。 复议申请人福州市长乐区自然资源和规划局不服原审裁定，向本院申请复议称，一、申请人作出本案处罚决定认定事实清楚，适用法律依据正确。申请人于2014年1月22日作出本案行政处罚决定，当日向被申请人送达该处罚决定书，被申请人于当日缴纳了该行政处罚决定书处罚的罚款，说明被申请人对行政处罚决定书认定的事实没有异议。向村委会缴纳土地补偿费不等于用地审批，不属于非法占用土地案件应核实和考量的事实;土地权属归属与行政管辖并不矛盾，被申请人占用属福清市管辖的部分土地面积在被申请人提出申辩意见后已经剔除，故本案行政处罚决定作出后，被申请人没有提出异议并主动履行了缴纳罚款的义务。在违法事实清楚的情况下，申请人根据《土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，......，可以并处罚款;”和第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”的规定，作出罚款和限期拆除的行政处罚决定，该处罚决定适用法律正确。本案处罚决定作出后的相当一段时间，法院没有受理土地违法案件强制拆除执行的申请;《福建省高级人民法院关于审查和执行非诉行政案件的指导意见》施行后，因组织实施拆除主体确定及社会稳定风险评估等问题又拖延相当一段时间。上述原因至本案未能在规定的期限内申请执行。二、执行本案处罚决定没有损害被申请人的合法权益。本案行政处罚决定作出并送达给被申请人后，被申请人主动履行缴纳罚款义务，且在法定期限内没有提出复议或行政诉讼，该文书已发生法律效力。为维护被申请人相关权益，行政处罚决定作出后，申请人按程序进行催告履行并由所在乡镇进行社会稳定风险评估等程序后申请人民法院强制执行，执行该行政处罚决定没有损害被执行人的合法权益。综上，请求：撤销一审行政裁定，准予强制执行长国土资行罚字[2014]202号《土地违法案件行政处决定书》。 被执行人陈义官等六人辩称，一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，被答辩人作出的行政处罚决定存在程序违法行为。(一)申请人强制执行时效已经超出期限，根据《国土资源部关于印发的通知》第14.4条第二款当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起3个月内，申请人民法院强制执行。申请人做出行政处罚决定书的日期为2014年1月22日，现申请人向法院申请强制执行的时间为2020年6月3日，已经严重超过申请强制执行的时效。（二)本案送达程序存在违法，个别被申请人未在送达回证上签字确认，申请人亦未补充送达，剥夺了答辩人的救济权利，严重程序违法。(三)答辩人已于1998年左右向松下镇人民政府缴纳了土地补偿费等(系按建设用地标准缴纳)，申请人作出处罚时未认真核实和考量，也未在行政处罚内阐明相应理由，作出行政处罚不符合事实清楚、证据确实充分的法定条件，申请请求应当予以驳回。二、从实体事实上，被答辩人事实认定不清，就轻易作出处罚决定严重损坏政府单位的公信力，且涉案房屋不应直接拆除，更好的做法应当是结合美丽乡村建设进行统筹规划和统一改造，为居住的村民补办相关手续。（一）本案涉案房屋及项下的土地属于飞地性质，是由案外人陈义官、陈义强、陈绪豪、林时强、林国雍、林祖强从松下村委会及福清市城头镇港西村村民购得的交换地，该房屋及土地属于福清市城头镇港西村村委会管辖，申请人对此房屋和土地并无无管辖权。（二）另外案涉建筑是答辩人陈义官、陈义强、林时强的唯一住房，依据现有的强制执行政策规定，该房屋不适宜强制执行，会导致答辩人陈义官、陈义强、林时强流离失所，于社会情理相违背。(三)涉案房屋建设从2011年动工，2012就已经竣工，也符合长乐市人民政府关于印发“两违”认定标准及分类处置暂行办法的通知的第二条“两违建筑分类处置办法第二、三款的规定，涉案房屋及土地应属于历史遗留“两违”建筑，属于镇、村庄规划区范围内，且“两违”建筑相对集中并已经形成整体村居的农村自建自用住房，目前涉案房屋有几十户村民正在居住，且所有村民100％认为不应该强制拆除房屋，应当予以保留，这一点在申请人提供的社会稳定风险因素评估及其处置预案中也能予以体现，因此涉案房屋不应直接拆除，更好的做法应当是结合美丽乡村建设进行统筹规划和统一改造(目前已然符合村镇美丽乡村建设进行统筹规划)，为居住的村民补办相关手续，做好法律效果、社会效果与政策效果有机统一。综上，请求依法驳回被答辩人的复议申请。 本院经审查，对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第一款规定：“被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）实施主体不具有行政主体资格的；（二）明显缺乏事实根据的；（三）明显缺乏法律、法规依据的；（四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。”《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。本案中，根据上述规定，复议申请人应于法定起诉期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。案涉《行政处罚决定书》于2014年1月22日作出并当日送达，复议申请人一审提交的证据均无法证明其于上述法定期限内申请强制执行，其于2020年向一审法院申请强制执行已超过法定期限。另外，案涉《行政处罚决定书》作出时未认真核实考量被执行人已缴纳了部分土地补偿费的事实，对案涉地块存在权属及管辖异议、是否符合土地利用总体规划等，未予说明理由，存在部分事实不清，证据不足。案涉《行政处罚听证告知书》、《土地违法案件行政处罚决定书》送达回证个别被执行人未签字，存在程序瑕疵。一审法院据此裁定驳回复议申请人的强制执行申请并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第三款之规定，裁定如下： 驳回复议申请，维持原裁定。 本裁定送达后即发生法律效力。 审 判 长 俞淑娟 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年九月二十八日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 张密儿