西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1057号 上诉人（原审原告）李学清，男，1957年9月9日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市高陵县。 委托代理人毛利娟，北京市农权律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市高陵区姬家街道办事处。住所地：西安市经开区。 法定代表人冯永，该办主任。 委托代理人惠凯歌，该办工作人员。 委托代理人张旭峰，陕西渭朴律师事务所律师。 上诉人李学清诉被上诉人西安市高陵区姬家街道办事处（以下简称姬家街办）行政协议一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初335号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，李学清在西安市高陵县XX乡XX村XX组有宅基地和房屋。2019年1月25日，陕西省人民政府作出陕政土批[2019]178号《关于西安市高陵区2018年度第七次农用地转用和土地征收的批复》，XX街XX村在被征收范围；2019年2月25日，西安市人民政府发布《征收土地方案公告》；西安市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》，确定了被征土地及青苗补偿标准。2018年11月7日姬家街办与李学清签订了《XX城XX街道XX村搬迁安置协议书》，后姬家街办组织实施对涉案房屋进行了拆除。李学清认为姬家街办与其签订安置补偿协议时，众邦项目所涉及土地未依法取得陕西省人民政府的批准，故签订该《协议书》的行为违法，协议书应当认定为无效。李学清诉至法院，经法庭释明，李学清变更诉讼请求，要求撤销其与姬家街办签订的《XX城XX街道XX村搬迁安置协议书》。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、李学清的起诉是否超过法定起诉期限；二、案涉搬迁安置补偿协议是否应当被撤销。 关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出……”第四十八条规定，“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，姬家街办与李学清签订《XX城XX街道XX村搬迁安置协议书》的时间是2018年11月7日，本院立案时间为2020年1月15日。但李学清就本案争议曾于2019年10月9日向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼，经中院释明，李学清变更被告后提起本诉。其首次就案涉协议提起诉讼的时间并未超过一年的起诉期限。故李学清提起本案行政诉讼未超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案姬家街办依据西安市高陵区人民政府、西安经济技术开发区管委会《关于姬家街道罗家村一组、二组改造搬迁工作的通告》第二条规定，具体组织实施搬迁工作，在其已委托有资质的房地产评估公司对李学清住房进行了评估、委托经新置业公司与李学清签订了安置补偿协议并已实际履行了协议的情况下对李学清房屋进行拆除。姬家街办的行为显然不属于上述“重大且明显违法”之情形。关于李学清诉称姬家街办案涉协议签订时还未取得省政府的土地审批件，故该协议应认定无效的意见。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款规定，“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”本案案涉协议签订时间为2018年11月，姬家街办取得省政府的土地审批时间为2019年1月，显然在庭审辩论前已消除了违法原因。李学清要求确认协议无效明显没有法律依据。经法庭释明，李学清将诉讼请求变更为“撤销拆迁安置协议”。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决……”故本案依照李学清变更的诉讼请求继续审理。 关于焦点二，根据西安市高陵区人民政府、西安经济技术开发区于2018年10月29日发布的《通告》第二条规定，XX村XX组、二组搬迁XX城XX乡XX小组负责。被搬迁人为罗家村一组、二组改造搬迁范围内的单位和个人，搬迁工作由西安市高陵区姬家街道办事处组织实施。”故本案姬家街办具有负责具体搬迁工作的职权，其委托经新置业公司与原告签订协议的法律后果由姬家街办承担。关于案涉协议签订的程序方面。案涉搬迁安置补偿协议签订时还未取得省政府的土地审批件，属程序违法。但基于姬家街办系为尽快推进土地征收工作，且在签订协议前，姬家街办已就征收项目发布公告，土地征收审批手续亦在短时间内实际取得，故本院在此对姬家街办的行为予以指正。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定，“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第十四条规定，“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审查认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”本案李学清除认为案涉协议签订时间早于土地征收审批时间外，并未向法庭提供任何证据证明该协议存在胁迫、欺诈等应当撤销之情形，且该协议系李学清本人所签并已实际履行。故李学清的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李学清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李学清负担。 上诉人李学清不服，上诉称： 一、一审遗漏上诉人提交证据，导致存在的明显的事实认定错误问题，一审判决应当被撤销。 一审法院遗漏了上诉人在一审过程中提供用以证明被上诉人存在让上诉人签订空白协议这一事实的“关于陈伟反映拆迁补偿问题信访事项答复意见书”以及证明被上诉人不具有签订涉案协议法定职权的“姬家街道办事处的职责”，上诉人认为用以证明被上诉人让上诉人签订空白协议这一事实、涉案协议存在欺诈这一撤销情形，而一审法院在判决中却丝毫未提及，并认定上诉人未向法庭提交任何证据证明该协议存在胁迫、欺诈等应当撤销之情形，驳回原告的诉讼请求，存在明显的事实认定错位，应当撤销一审判决。 二、一审法院遗漏原审第三人，导致存在的明显的事实认定不清问题，一审判决应当被撤销。 被上诉人（原审第三人）西安经新置业有限责任公司具体签订涉案协议并且在协议上加盖公章，与本案有明确的利害关系，对于查清案件事实有实际影响，因此上诉人在提起本案诉讼时将西安经新置业有限责任公司作为第三人，一审开庭时第三人未到庭，也未提供具体其具有签订涉案协议主体的委托手续。一审法院从未向上诉人阐明过西安经新置业有限责任公司不具备第三人的资格，也未要求第三人到庭对案件事实进行核实，但是在一审判决中却未列明第三人，明显遗漏第三人，导致事实认定无法查清，应当撤销一审判决。 三、被上诉人不是涉案协议的法定签订主体，一审法院事实认定不清，应当撤销其作出的一审判决。被上诉人西安市高陵区姬家街道办事处、西安经新置业有限公司不是与上诉人签订补偿协议的法定主体，超越职权，其与上诉人签订《XX城XX街道XX村搬迁安置协议书》存在欺诈行为，被诉协议并非与上诉人协商一致的情况下达成的，一审未审查协议是否双方意思表示一致，没有房屋征收决定，没有征收依据，也没有依法对上诉人房屋价值进行评估，违反法定程序，并且明显不当，上诉人虽然将诉请变更为撤销被上诉人与上诉人签订涉案协议的行政行为，但是不影响对被诉行政行为无效的认定，因此，涉案协议应当予以撤销或者无效。一审法院对案件事实认定存在严重错误，认定上诉人的诉讼请求无事实和法律依据，驳回了上诉人的诉讼请求。一审法院应当全面审查，不能仅仅从上诉人签订协议表面来审查本案，应对上诉人行为的本质及实际情况进行审理。故此提起上诉，请求：1.请求依法撤销陕西省西安铁路运输法院作出的（2020）陕7102行初330号行政判决书；2.依法改判撤销或确认被上诉人与上诉人签订的《XX城XX街道XX村搬迁安置协议书》无效；3.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 二审查明事实与一审无异，对一审查明事实本院予以确认。二审另查明，李学清向一审法院提交“关于陈伟反映拆迁补偿问题信访事项答复意见书”、“姬家街道办事处的职责”，一审判决未列明上述两份证据。对两份证据真实性本院予以确认，对证明目的，不予确认。 本院认为，经一审法院释明，上诉人在一审已将诉讼请求变更为：请求撤销搬迁安置补偿协议。本案的争议焦点是被诉搬迁安置补偿协议是否应被撤销。 本案被诉搬迁补偿安置协议属于行政协议。行政协议是行政机关为实现行政管理或者公共管理目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。 首先，被诉行政协议是否存在可撤销情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定了行政行为法院应当判决撤销或者部分撤销的情形；《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中，上诉人李学清在一审起诉时的理由是该协议签订时尚未取得征地批复，一审经审理，在开庭前已经取得涉案土地征收批复，故不存在无效情形，经释明，李学清已变更诉请为请求撤销协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定，“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”本案李学清并未向法庭提供任何证据证明该协议存在胁迫、欺诈等应当撤销之情形，且该协议系李学清本人所签并已实际履行。其上诉称一审漏掉的关于在空白协议上签字的协议签订过程的证据，对此，本院认为，李学清向一审法院提交的“关于陈伟反映拆迁补偿问题信访事项答复意见书”可以证明协议签订过程存在操作程序方面的瑕疵，但不能证明签订协议内容存在胁迫、欺诈，故，本案现有证据不能证明被诉行政协议存在可撤销情形。 第二，被诉行政协议的效力。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”本案中，根据西安市高陵区人民政府、西安经济技术开发区于2018年10月29日发布的《通告》第二条规定，XX村XX组、二组搬迁XX城XX乡XX小组负责。被搬迁人为罗家村一组、二组改造搬迁范围内的单位和个人，搬迁工作由西安市高陵区姬家街道办事处组织实施”，故姬家街办具有负责具体搬迁工作的职权，其委托经新置业公司与李学清签订协议的法律后果由姬家街办承担，被诉搬迁安置补偿协议上公章为经新置业公司系协议形式存在问题，本院应予指正；2019年2月25日，西安市人民政府发布《征收土地方案公告》；西安市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》，确定了被征土地及青苗补偿标准，评估情况，后2018年11月7日姬家街办与李学清签订了被诉行政协议书。该协议的签订是依据《征地补偿安置方案公告》，结合上诉人李学清家房屋评估结果签订的，双方对被征收房屋面积、宅基地面积、安置房面积、货币化面积、过渡费、搬迁奖励等补偿金额、付款方式及期限、腾空与拆除等事项作出约定，协议的内容并未违反法律、行政法规的禁止性规定，故不存在法定的可撤销情形。关于李学清上诉称签订协议前未作出房屋征收决定、评估委托人程序违法等意见，本案搬迁安置协议所涉房屋系集体土地上房屋，对此《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。集体土地上建设的村民居住的房屋为地上附着物，对地上附着物的补偿，以公告的《征地补偿安置方案公告》中的补偿标准和程序进行，又基于合同的相对性原则和双方自愿性原则，是否发布房屋征收决定不属于本案的审查范围，本院不予评判。 第三，关于追加第三人的问题。李学清上诉称其起诉时诉状罗列第三人西安经新置业有限责任公司，一审漏列，程序违法的观点，对此，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。据此，行政诉讼中的第三人参加诉讼由第三人申请，或者由法院通知，而非由原告决定，一审法院经过审查，认为本案不追加西安经新置业有限责任公司为第三人并不影响案件审理，故不予追加，不违反法定程序。李学清该上诉意见没有法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审法院判决驳回李学清起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。李学清上诉意见无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，上诉人李学清承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 程淑芹 审 判 员 刘 爽 审 判 员 左 昆 二〇二〇年九月二十一日 法官助理 屈艳红 书 记 员 王 聪 1