广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1008号 上诉人（一审被告）：玉林市福绵区人民政府，住所地玉林市福绵区天河路1号。 法定代表人：冯克森，该区区长。 委托诉讼代理人：唐广进，该区水利局副局长。 委托诉讼代理人：何丹智，广东意合律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：玉林市福绵区新桥镇养心村第14村民小组。 诉讼代表人：杜宜，该组组长。 被上诉人（一审原告）：玉林市福绵区新桥镇养心村第16村民小组。 诉讼代表人：郑明，该组组长。 以上两被上诉人的共同委托诉讼代理人：吴秀明，广西三益律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：玉林市福绵区新桥镇养心村第17村民小组。 诉讼代表人：吕鸿红，该组组长。 委托诉讼代理人：梁琦，广西坤润律师事务所律师。 一审被告：玉林市人民政府，住所地玉林市玉州区玉东大道1号。 法定代表人：白松涛，该市市长。 委托诉讼代理人：黄洁，该市司法局干部。 一审第三人：玉林市福绵区新桥镇养心村民委员会。 诉讼代表人：杜珍甫，该村委会主任。 委托诉讼代理人：姚国，广西桂金剑律师事务所律师。 上诉人玉林市福绵区人民政府（以下简称福绵区政府）因与被上诉人玉林市福绵区新桥镇养心村第14村民小组（以下简称14组）、玉林市福绵区新桥镇养心村第16村民小组（以下简称16组）、玉林市福绵区新桥镇养心村第17村民小组（以下简称17组）及一审被告玉林市人民政府（以下简称玉林市政府）、一审第三人玉林市福绵区新桥镇养心村民委员会（以下简称养心村委）山塘权属纠纷一案，不服玉林市中级人民法院（2020）桂09行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月17日受理后依法组成合议庭，并于2020年9月16日公开进行了听证。上诉人福绵区政府的委托诉讼代理人唐广进、何丹智，被上诉人14组的诉讼代表人杜宜及14组和16组的共同委托诉讼代理人吴秀明，被上诉人17组的诉讼代表人吕鸿红及其委托诉讼代理人梁琦，一审被告玉林市政府的委托诉讼代理人黄洁，一审第三人养心村委的委托诉讼代理人姚国到庭参加了听证。本案现已审理终结。 福绵区政府上诉称：（一）福绵区政府对涉案山塘的处理属实体处理有法可依。本案不宜按照过去“固定的政策和普遍做法”来处理，应当按照“三个有利于”的原则考虑山塘的权属和使用；（二）福绵区政府处理决定合法。本案中养心村委没有主张权属，不等于其放弃权属。一审庭审中养心村委主张由人民政府决定，由人民法院判决，表明养心村委对福绵区政府处理程序的认可。据此请求：1、撤销一审判决第一项；2、撤销一审判决第三项；3、本案一、二审诉讼费由14组、16组、17组负担。 14组、16组共同答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，请求驳回上诉维持原判。 17组答辩称：一审判决处理正确，福绵区政府的上诉理由不成立，请求驳回上诉维持原判。 玉林市政府答辩称：本案行政处理决定和复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确。一审判决错误，请求撤销一审判决。 养心村委答辩称：同意福绵区政府的上诉意见。 14组向一审法院起诉请求：1、撤销福绵区政府福区政处字〔2019〕第2号《关于新桥镇养心村柜冲塘上塘、中塘、下塘权属的处理决定》（以下简称2号处理决定）；2、撤销玉林市政府玉政复决字【2019】第45号《行政复议决定书》（以下简称45号复议决定）；3、由福绵区政府重新作出处理，将争议的柜冲塘下塘重新作出权属归14组所有的处理决定。 16组向一审法院起诉请求：1、撤销《2号处理决定》；2、撤销《45号复议决定》；3、由福绵区政府重新作出处理，将争议的柜冲塘上塘重新作出权属归16组所有的处理决定。 17组向一审法院起诉请求：1、撤销《2号处理决定》；2、撤销《45号复议决定》；3、由福绵区政府重新作出处理，将争议的柜冲塘上、中、下塘重新作出权属归17组所有的处理决定。 一审判决查明：福绵区政府于2019年6月6日作出《2号处理决定》，认定“本案争议的柜冲塘，位于玉林市福绵区玉博二级公路西面的养心村柜冲岭肚，分上、中、下三张塘。上塘四至范围：东以中塘与上塘之间分界堤坝为界；南以郑华林荔枝园园脚为界；西以郑华林养鸡场竹根围园勒根底为界；北以通州路为界，面积约4.992亩。中塘四至范围：东以中塘与下塘之间分界堤坝为界，南以郑华林荔枝园园脚为界，西以中塘与上塘之塘塍为界，北以通州路为界，面积约为7亩。下塘四至范围：东以养心村18组水田与下塘塘塍分界线为界；南以养心村16组屋背岭岭脚为界；西以下塘与中塘塘塍为界；北以通州路为界，面积约18.162亩。解放前，柜冲塘仅有上塘和中塘两张，上塘是小塘，有泉水渗出，通过人力“抬水”方式灌溉着16组郑祖英父亲“牛大爷”的两三亩水田，余水流入中塘；中塘也有泉水渗出，中塘灌溉17组吕屋、胡屋的水田和16组部分水田。土改时期没有变化。1953年，因14组屋背和村边土地农田受旱，为解决受旱问题，14组行政组组长和骨干建议修筑柜冲塘下塘灌溉14组受旱土地，14组群众一致同意。由于柜冲塘下塘原塘底土地是16组的，所以14组用其社面塘约15亩土地和16组柜冲塘下塘塘底约15亩土地进行置换使用，14组取得了现柜冲塘下塘的使用权。1954年至1955年上半年，14组群众筹款、人力担泥在柜冲塘下游修筑塘堤约1.5米高，形成了现柜冲塘下塘。1956年合作化时期，养心高级社全村所有牲畜、农具、土地和水利全部入社，全部归入集体。入社后，养心高级社所有土地、水利、由养心高级社统一调配。当时，养心高级社组织突击队对柜冲塘下塘堤坝进行加宽加高形成现状之后，养心高级社对柜冲塘上、中、下三张塘实行统一管理使用。争议的上、中、下塘自建成后至今都是以灌溉养心村第14、16、17、18组农田为主，无异议。1962年“三包四固定”时期，没有确凿证据证明养心大队把柜冲塘分给任何一个生产队。1962年柜冲塘上、中、下三塘由于是小塘，养心大队疏于管理，由灌区各片受益农田的14组、16组、17组派人管理。由于柜冲塘上、中、下三塘是以“灌溉为主、养鱼为辅”的灌溉塘，来源水仅靠天雨水聚集和山泉水，养鱼效益不好。1956年后，养心高级社曾利用中塘、下塘养“鱼花”，1961年左右，养心高级社放弃养鱼。1982年，17组与吕鸿林等5人签订柜冲塘承包协议，由吕鸿林等5人出资填补柜冲塘塘堤作为承包方式，由吕鸿林等5人养鱼7年至1989年止，无人干涉。1992年4月20日，17组具文《报告》至新桥镇××、政府，反映14组对柜冲塘提出权属要求是无理的，要求镇党委、政府对14组杜达球（组长）等人的无理行为进行“申诉”，新桥镇××、政府当时没有派人调查处理。1994年12月，在二级路修建中，因征收草塘，17组与18组发生权属纠纷，在没有村委干部和14组、16组负责人在场的情况下，在镇司法办调解下17组和18组双方达成协议，17组承认18组对草塘的所有权。另外，18组承认17组对柜冲塘（共三张）的所有权。18组对柜冲塘上、中、下塘不再提出权属要求。1999年12月，因17组将上塘与中塘塘塍推掉引发纠纷,2004年17组及14组以塞塘为名，双方发生了打斗。2004年，14组将柜冲塘下塘发包给杜一先养殖，每年400元承包金，承包期为10年。在养殖期间，17组群众讲柜冲塘上、中、下塘都是他们的。2005年17组向玉州区人民政府对柜冲塘上、下塘申请确权，玉州区人民政府2005年8月31日以玉区政处字【2005】第4号作出行政处理决定，17组不服，向玉林市政府申请行政复议，玉林市政府以证据不足为由撤销玉区政处字【2005】第4号文件。在调查过程中，发现柜冲塘在高级社时期属于养心高级社，所以把养心村委列为第三人。经调解，本纠纷各方当事人未能达成协议。”《2号处理决定》处理结果是：一、本案争议的柜冲塘上塘（面积约4.992亩）、中塘（面积约7亩）和下塘（面积约18.162亩）属于养心村委集体所有。二、柜冲塘上、中、下三塘水资源在养心村委的组织下，以灌溉为主，合理分配水资源。《2号处理决定》除认定“1962年“三包四固定”时期，没有确凿证据证明养心大队把柜冲塘分给任何一个生产队。柜冲塘由于是小塘，养心大队疏于管理，由灌区各片受益农田的14组、16组、17组派人管理”的事实有误外，认定本案的其他事实无误，一审法院予以确认。 一审法院另查明，本案没有证据证明第三人养心村委对争议柜冲塘拥有权属或管理使用的事实，没有证据证明养心村委对柜冲塘的争议提出过权属主张，在政府历年多次对争议柜冲塘纠纷的行政调处程序中，养心村委均是以履行村委会职责的身份参与处理，也从未提出过对争议柜冲塘的权属主张。福绵区政府在本次行政调处程序中把养心村委列为《2号处理决定》的当事人，并将争议的柜冲塘权属确权归其所有，违反法定程序。 一审法院认为，本案争议的柜冲塘上、中、下塘的形成过程、使用功能及土改、合作化高级社时期柜冲塘权属、管理使用情况的事实是基本清楚的，《2号处理决定》对此事实所作的相应认定正确。对于“四固定”时期的山岭、土地、水塘的固定情况，应本着尊重历史、尊重事实的原则作出客观的判断。在本案中，虽然没有书面档案材料证实柜冲塘上、中、下塘在1962年的“四固定”情况，但没有书面档案材料证实，并不必然得出柜冲塘在“四固定”时没有固定给生产队，属于养心村委所有的结论。按照“四固定”当时对于土地等生产资料固定的政策和普遍做法，一般采用以“原耕（有）为基础，加适当调整”；以“固定为原则，不固定为例外”为原则的普遍做法，当时的高级社或大队（现村委会）一级普遍不属于土改、合作化时生产资料的所有权人，一般情况下，当时的土地等生产资料均固定给原有生产资料相应的生产队（现村民小组）所有，“四固定”形成的书面档案材料一般是由当时的大队存档、保管。《2号处理决定》认定本案争议的柜冲塘因没有“四固定”档案材料证实，所以“四固定”时没有固定给生产队，仍为养心村委所有的理由，与柜冲塘的形成过程、使用功能及土改、合作化历史时期柜冲塘权属、管理使用情况的基本事实不符，与“四固定”的政策和普遍处理原则不符，养心村委在政府历年多次对本案纠纷的行政调处程序及有关的诉讼程序中，其均是以履行村委会职责的身份参与处理，从未明确提出过对争议柜冲塘的权属主张，福绵区政府在本次行政调处程序中，未经依法追加等法定程序，直接把养心村委列为《2号处理决定》的当事人，程序严重违法。综上，《2号处理决定》将争议的柜冲塘确权给养心村委所有，认定事实不清，主要证据不足，程序违法，不具备合法性，应予撤销。玉林市政府作出的《45号复议决定》维持《2号处理决定》，同理属于认定事实不清，证据不足，不具备合法性，亦应予撤销。三村民小组诉请撤销《2号处理决定》和《45号复议决定》的理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项之规定，判决撤销《2号处理决定》与《45号复议决定》；由福绵区政府对本案的柜冲塘权属纠纷重新作出行政行为。本案案件受理费50元，由福绵区政府和玉林市政府均担。 本院二审期间，各方当事人均无新证据向本院提交。本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”的规定，本案的争议焦点是福绵区政府作出的《2号处理决定》及玉林市政府作出的《45号复议决定》是否合法有效。 根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。”第三十条第一款第一项“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，经审查认为申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定。”及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一排查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”的规定，土地、山林确权纠纷，时间跨度大，争议各方可能均会有相应的证据证明其对争议土地、山林享有权利。本案即属上述情形。因此，人民法院在分析认定证据时，应当结合争议各方的证据，逐一审查核实，综合分析可采信证据，根据优势证明标准，认定事实。 关于《2号处理决定》和《45号复议决定》是否合法有效的问题。 首先，《2号处理决定》认定柜冲塘权属在“四固定”后属于养心村委所有，事实不清，主要证据不足。本案争议的柜冲塘上、中、下塘的形成过程、使用功能及土改、合作化高级社时期柜冲塘权属、管理使用情况的事实是基本清楚的，《2号处理决定》对此事实所作的相应认定正确。但《2号处理决定》就柜冲塘在“四固定”时期的权属情况的认定，脱离历史事实。对于“四固定”时期的山岭、土地、水塘的固定情况，应本着尊重历史、尊重事实的原则作出客观的判断。在本案中，没有书面档案材料证实柜冲塘上、中、下塘在1962年的“四固定”时期已经属于养心村委所有。按照“四固定”当时对于土地等生产资料固定的政策和普遍做法，一般采用以“原耕（有）为基础，加适当调整”；以“固定为原则，不固定为例外”为原则的普遍做法，当时的高级社或大队（现村委会）一级普遍不属于土改、合作化时生产资料的所有权人，一般情况下，当时的土地等生产资料均固定给原有生产资料相应的生产队（现村民小组）所有，“四固定”形成的书面档案材料一般是由当时的大队存档、保管。因此，除非有确实证据证明属于当时的大队所有之外，发生争议的山林土地，不宜以“没有四固定书面档案材料证实”为由，推定“四固定”时期没有固定给相应生产队而仍属当时大队一级所有。《2号处理决定》认定本案争议的柜冲塘因没有“四固定”档案材料证实，所以“四固定”时没有固定给生产队，仍为养心村委所有的理由，与柜冲塘的形成过程、使用功能及土改、合作化历史时期柜冲塘权属、管理使用情况的基本事实不符，与“四固定”的政策和普遍处理原则不符。因此，《2号处理决定》认定柜冲塘权属在“四固定”后属于养心村委所有，事实不清，主要证据不足。 其次，本案申请确权的当事人是14组、16组、17组三个村民小组，养心村委未申请确权，也不是与三个村民小组发生争议的相对方。在政府历年多次对本案纠纷的行政调处程序及有关的诉讼程序中，其均是以履行村委会职责的身份参与处理，从未明确提出过对争议地权属的主张。并且本案不存在其不能提出对争议地权属主张的客观障碍。行政处理程序中当事人的身份及行为是行政诉讼的前提条件，且《2号处理决定》的处理结果与养心村委有直接利害关系，福绵区政府处理过程中未经依法追加，亦未要求养心村委以当事人的身份参加处理程序，而直接把养心村委列为《2号处理决定》中的争议方，并将争议地确权给养心村委，属程序违法，应当予以撤销。《45号复议决定》维持《2号处理决定》亦属错误，应当予以撤销。 综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（福绵区政府已预交），由福绵区政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 周家开 审 判 员 韦志勇 二〇二〇年九月二十四日 法官助理 茹 超 书 记 员 陈安戈