河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终1877号上诉人（一审被告）安阳市殷都区人民政府，住所地安阳市殷都区梅东路与安钢大道交叉口南50米。法定代表人雷鸣，区长。委托代理人侯晓博，安阳市殷都区人民政府工作人员。委托代理人谷景志，河南今鼎律师事务所律师。被上诉人（一审原告）河南元昊建造集团有限公司，住所地文峰区东工路37号。法定代表人王文俊，董事长。委托代理人郭国良、宋雨轩，河南兴亚律师事务所律师。一审第三人安阳金港房地产开发有限公司，住所地安阳市北关区东风路56号。法定代表人韩茂军，董事长。委托代理人刘媛，河南鼎维律师事务所律师。委托代理人杨桂民，安阳金港房地产开发有限公司工作人员。上诉人安阳市殷都区人民政府（以下简称殷都区政府）因与河南元昊建造集团有限公司（以下简称元昊公司）、第三人安阳金港房地产开发有限公司（以下简称金港公司）履行行政协议纠纷一案，不服河南省安阳市中级人民法院（2019）豫05行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。元昊公司诉称：2010年1月13日，元昊公司的前身安阳市华安建设工程有限公司（以下简称华安公司）与金港公司签订《建设工程施工合同》，就华安公司承包金港公司开发的殷都区铁佛寺村委会大庄村城中村改造工程中的部分工程的工期、结算方式、付款方式等事项进行了约定。合同签订后，元昊公司垫资承建了该工程项目中的2号楼、3号楼，并于2014年7月29日进行了工程竣工验收。2013年6月，安阳钢铁集团有限公司因扩建占用范家庄土地，需对村民实施整体拆迁。殷都区政府负责组织实施范家庄此次拆迁安置工作，并成立了殷都区范家庄搬迁项目推进工作组。2014年9月11日上午，殷都区政府组织相关人员召开协调解决范家庄搬迁安置房大庄万金城项目有关问题专题会，并制作《关于协调解决范家庄搬迁安置房大庄万金城项目有关问题的会议纪要》，该《会议纪要》充分证明：殷都区政府将元昊公司承建的“大庄万金城”2号楼、3号楼用于安置范家庄拆迁村民，殷都区政府同意直接向元昊公司支付工程款。2014年9月12日，元昊公司将自己承建的“大庄万金城”2号楼、3号楼各142把钥匙交付给殷都区范家庄搬迁项目推进工作组，履行了会议纪要约定的交房义务。殷都区政府共支付元昊公司工程款5301148.24元。元昊公司认为，会殷都区政府收到元昊公司承建房屋的钥匙后仅履行了部分付款义务，对未履行的付款义务已构成合同法意义上的违约行为，连保管元昊公司的质保金1748592.563元也不予退还，侵犯元昊公司合法权益。请求：一、判令殷都区政府继续履行《关于协调解决范家庄搬迁安置房大庄万金城项目有关问题的会议纪要》（殷政阅（2014）17号）确定的义务，给付元昊公司承建的大庄万金城2号楼工程款2764136.01元、3号楼工程款2750608.51元，共计5514744.52元及利息1339968.04元（利息计算从2014年9月13日起至2019年5月14日止）；2019年5月15日之后至全部工程款付清之日止利息按照中国人民银行同期同类贷款利率计算。安阳市中级人民法院一审查明：2010年1月13日，元昊公司的前身华安公司与金港公司签订《建设工程施工合同》（内部承包协议书）。该合同约定，华安公司承建金港公司开发的殷都区铁佛寺村委会大庄村城中村改造工程中的建筑面积150000㎡工程项目，对工程承包范围、结算方式等事项进行了约定。2011年4月4日，金港公司与元昊公司就上述合同签订了《补充协议》，对人工费调整、拨款办法等事项进行了约定。安阳钢铁集团有限公司因扩建占用殷都区范家庄土地，需对范家庄实施整体拆迁。殷都区政府负责组织实施范家庄拆迁安置，成立了殷都区范家庄搬迁工作领导小组。2013年6月21日，金港公司（甲方）与殷都区政府（乙方）签订《大庄万金城开发框架协议》，双方就殷都区范家庄村整体搬迁团购金港公司开发的“大庄万金城”商品房一事达成初步协议。2014年9月11日，殷都区政府召开研究范家庄搬迁安置房“大庄万金城”项目有关问题的专题会。殷都区范家庄搬迁项目推进工作组成员、施工单位负责人参加会议。与会人员经讨论，形成一致意见，并制作《关于协调解决范家庄搬迁安置房大庄万金城项目有关问题的会议纪要》（殷政阅（2014）17号）。纪要主要内容为：“一、从9月15日起，45天内完成对9栋楼（1号、2号、3号、5号、8号、9号、10号、11号、20号）的决算工作，决算后于15日内拨付至施工单位工程款的95％。二、从9月12日起，9栋楼的施工单位，5天内按验收合格标准完成所有工程的（由于金港公司原因或材料供应不及时造成工程不能完工的，施工单位不负责任），按暂定每平方米950元的价格拨付至施工单位工程款的85％。三、工程结算时扣除9栋楼各施工单位5％的质量保修金并由工作组保管，从工程竣工验收合格之日算起，一年到期后，无息全额返还给施工单位。期间，因施工单位造成的工程质量问题需进行维修，由物业或相台街道办事处通知相关施工单位，通知后48小时内不能作出维修处理的，用质量保修金支付维修费用。四、9栋楼施工单位有关调整工人工资、停工损失的问题，待工作组咨询有关单位后，依据相关条款给予答复。五、钥匙交工作组，双方认定后，各施工单位不负责工程的看管及成品保护工作。由于个别业主装修原因造成的质检站不能验收，与施工单位无关。”2014年9月12日，元昊公司将其承建的“大庄万金城”2号楼装修钥匙137把、3号楼装修钥匙142把交给殷都区范家庄搬迁项目推进工作组。2014年9月24日，元昊公司将2号楼剩余的5把装修钥匙全部交给殷都区范家庄搬迁项目推进工作组（2号楼钥匙共142把）。“大庄万金城”住宅小区2号楼、3号楼装修钥匙移交后，元昊公司多次向殷都区政府索要该2号楼、3号楼工程款及质量保修金，但未果。2018年3月25日，殷都区范家庄搬迁工作领导小组、金港公司共同委托河南平原建筑工程造价咨询有限公司对该2号楼、3号楼工程造价进行审核。经审定，该2号楼、3号楼工程造价分别为17253850.12、17403054.09元，漏项需重新申报金额分别为226864.51元、88082.54元。2018年4月10日，元昊公司向殷都区政府递交反映材料，要求解决该2号楼、3号楼工程款及质量保修金的支付和返还问题，殷都区相关领导在反映材料上作出批示，要求审核后及时偿清所欠款项。元昊公司自认，从2014年2月至2014年10月16日，殷都区政府陆续向元昊公司支付2号楼工程款2768074.12元、3号楼工程款2533074.12元，共计5301148.24元。金港公司在上述会议纪要作出前，已向元昊公司支付2号楼工程款11948404.5元、3号楼工程款12207454元，共计24155958.5元。元昊公司共收到殷都区政府和金港公司支付的2号楼、3号楼工程款29457106.74元。安阳市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点有两个：一是《关于协调解决范家庄搬迁安置房大庄万金城项目有关问题的会议纪要》（殷政阅（2014）17号）是否属于行政协议及本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；二是元昊公司的诉讼请求是否应予支持。1.关于《关于协调解决范家庄搬迁安置房大庄万金城项目有关问题的会议纪要》（殷政阅（2014）17号）是否属于行政协议及本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围的问题。所谓行政协议，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。具体到本案，殷政阅（2014）17号会议纪要的内容，是殷都区政府与施工单位为解决范家庄搬迁安置房大庄万金城项目有关问题就各自相关权利义务的约定。殷都区政府作为范家庄拆迁安置工作的组织实施主体，其与施工单位就上述会议纪要中的相关权利义务约定，属于在法定职责范围内为实现公共利益或者行政管理目标与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。虽然殷都区政府与施工单位就相关权利义务的约定未以协议书或合同书的形式记载，而是以政府会议纪要的形式体现，但这并不影响双方已就范家庄搬迁安置房大庄万金城项目有关问题达成行政协议的事实认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者其他违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。元昊公司依据上述会议纪要，主张其与殷都区政府就案涉2号楼、3号楼工程款支付等事项达成行政协议及本案属于行政诉讼受案范围的理由应予采纳。2.关于元昊公司的诉讼请求是否应予支持的问题。诚实守信是民事主体从事民事活动应当遵循的基本原则，也是政府依法行政的基本要求。本案中，从殷政阅（2014）17号会议纪要的内容看，殷都区政府与元昊公司就案涉2号楼、3号楼的交付及工程款支付、质量保修金的返还等事项进行了约定。该约定并不存在违反法律、行政法规禁止性规定及其他违法情形，殷都区政府应当依法履行该协议约定的义务。从殷都区政府、元昊公司提交的证据及元昊公司的陈述看，上述会议纪要形成后，元昊公司于2014年9月12日将案涉2号楼、3号楼的装修钥匙交给殷都区政府，元昊公司在该会议纪要形成前后共收到案涉2号楼工程款14716578.62元、3号楼工程款14740528.12元，而经有资质的建筑工程造价咨询机构审定，案涉2号楼、3号楼的工程造价分别为17253850.12元、17403054.09元，漏项需重新申报金额分别为226864.51元、88082.54元。因造成漏项需重新申报金额的责任不在元昊公司，为体现对殷都区政府过错的惩罚性，案涉2号楼、3号楼的工程造价在审定金额的基础上还应加上漏项需重新申报的金额。也就是说，案涉2号楼、3号楼的工程款分别还有1890100.28元［（17253850.12元＋226864.51元）×95％－14716578.62元］、1876051.68元［（17403054.09元＋88082.54元）×95％－14740528.12元］未支付给元昊公司。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条第三项规定，建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。虽然案涉2号楼、3号楼未经竣工验收，但是元昊公司于2014年9月12日已将该两栋楼房的装修钥匙交给殷都区政府。根据上述规定，该两栋楼的竣工日期为2014年9月12日。本案中，殷都区政府未能提供证据证明自2014年9月12日起一年内，元昊公司存在收到通知后48小时内未对案涉2号楼、3号楼工程质量问题进行维修的情形。根据殷政阅（2014）17号会议纪要的约定，殷都区政府应返还案涉2号楼质量保修金874035.73元（17253850.12元＋226864.51元）×5％、3号楼质量保修金874556.83元（17403054.09元＋88082.54元）×5％。根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。殷都区政府在元昊公司按上述会议纪要的约定履行完义务后，未按约定及时履行相应义务属于违约。根据上述规定，殷都区政府除应继续履行支付上述尚未支付工程款和返还案涉2号楼、3号楼质量保修金外，还应支付该款项的利息。案涉2号楼、3号楼尚未支付工程款利息，从2014年11月14日起至实际支付之日按照中国人民银行同期贷款基准利率计算，案涉2号楼、3号楼质量保修金利息，计算日期从2015年9月13日起至实际支付之日按照中国人民银行同期贷款基准利率计算。鉴于中国人民银行贷款基准利率已于2019年8月20日取消，如果判决按照中国人民银行同期贷款基准利率支付利息，会导致2019年8月20日以后的利息因没有计算依据而无法执行。因此，2019年8月20日以后，贷款利息的标准应该按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率执行。安阳市中级人民法院作出判决：一、安阳市殷都区人民政府于判决生效之日起三十日内，向河南元昊建造集团有限公司支付其承建的“大庄万金城”2号楼工程款1890100.28元、3号楼工程款1876051.68元，共计3766151.96元及利息（以3766151.96元为基数，从2014年11月14日起至2019年8月20日按照中国人民银行同期贷款基准利率计算，从2019年8月21日起至实际支付之日按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）。二、安阳市殷都区人民政府于判决生效之日起三十日内，向河南元昊建造集团有限公司返还其承建的“大庄万金城”2号楼质量保修金874035.73元、3号楼质量保修金874556.83元，共计1748592.56元及利息（以1748592.56元为基数，从2015年9月13日起至2019年8月20日按照中国人民银行同期贷款基准利率计算，从2019年8月21日起至实际支付之日按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）。上诉人殷都区政府不服一审判决，向本院上诉称：1.上诉人与被上诉人之间不存在行政协议，被上诉人依据上诉人形成的会议纪要提起行政诉讼，属于法律适用错误。该会议纪要仅是对各方民事纠纷进行协调处理的过程记录，不涉及行政法上的权利义务，不能认定为行政协议，故本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2.被上诉人与第三人签订“建设工程施工合同”及补充协议，形成施工合同关系。被上诉人所称的工程款、质保金问题，被上诉人应与第三人进行结算，或者通过其他合法途径解决。上诉人没有支付被上诉人工程款和质保金的义务或责任，一审法院判决上诉人支付被上诉人有关工程款及利息没有事实根据和法律依据。综上，请求撤销河南省安阳市中级人民法院（2019）豫05行初148号行政判决，改判驳回元昊公司的诉讼请求或发回重审；被上诉人元昊公司答辩称：1.上诉人与被上诉人之间存在行政协议关系，本案属于行政诉讼受案范围；2.上诉人主张其购买被上诉人4000平方米房屋，双方系购房关系，但是该买卖关系已经因双方均履行完毕而终止，该事实与本案不属于同一法律关系，也与本案无关。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一审第三人金港公司陈述称，金港公司系案涉项目的发包人，元昊公司系项目承包人，因原告公司在承包建设工程过程中存在违约行为，双方的民事纠纷在安阳市殷都区法院审理中。其他意见同殷都区政府的上诉意见。本院经审理查明的事实除与一审判决认定的事实一致外，另查明：殷都区政府除从金港公司购买部分房屋外，另从元昊公司购买约4000平方米房屋用于范家庄项目安置，该认购协议已履行完毕，与本次元昊公司主张殷都区政府支付的工程款无关。这一事实殷都区政府与元昊公司均无异议。本院认为：一、元昊公司的前身华安公司于2010年1月13日与金港公司签订《建设工程施工合同》（内部承包协议书），约定由华安公司承建金港公司开发的殷都区铁佛寺村委会大庄村城中村改造工程中的建筑面积150000㎡工程项目。2013年，殷都区政府为解决辖区内另一处拆迁项目，即范家庄拆迁项目中的房屋安置问题，于2013年6月21日与金港公司签订《大庄万金城开发框架协议》，约定殷都区政府团购部分金港公司开发的“大庄万金城”商品房，作为范家庄拆迁项目的安置房。殷都区政府除从金港公司购买部分房屋外，另从元昊公司购买约4000平方米房屋用于范家庄项目安置，该认购协议已履行完毕，与本次元昊公司主张殷都区政府支付的工程款无关。从上述事实可知，元昊公司与金港公司之间存在建筑工程施工合同关系，金港公司与殷都区政府之间系商品房买卖合同关系，二者亦为民事法律关系。二、案涉《关于协调解决范家庄搬迁安置房大庄万金城项目有关问题的会议纪要》（殷政阅（2014）17号）就大庄万金城项目的9栋楼（1号、2号、3号、5号、8号、9号、10号、11号、20号）的决算时间、工程款支付进度、质量保修金返还等问题进行了约定。根据该会议纪要元昊公司向殷都区政府交付了房屋，金港公司、殷都区政府共同参与工程款造价审计，殷都区政府亦向元昊公司支付了部分工程款，元昊公司、金港公司、殷都区政府上述行为均系基于三者之间互相存在民事法律关系而作出，在实现元昊公司工程款债权的同时，金港公司与殷都区政府关于商品房买卖的合同目的亦得到实现，消灭的亦系民事债权债务。三、行政协议系行政机关与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，其中行政机关的合同目的是为了实现行政管理或者公共服务目标。而案涉会议纪要系元昊公司、金港公司、殷都区政府为处理三方民事纠纷事项而形成，与行政协议旨在实现行政管理职能或者公共服务目标的目的不符，不能认定为殷都区政府与元昊公司之间以会议纪要的形式订立了行政协议。故，元昊公司以殷都区政府应当履行行政协议为由提起本案诉讼，缺乏事实根据和法律依据，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，元昊公司的起诉应予驳回。元昊公司与金港公司之间的建筑工程施工合同纠纷，殷都区政府、元昊公司、金港公司之间是否存在债的加入或债务转移等民事法律关系，不是本行政案件审理范围，元昊公司可以另行通过民事诉讼等方式解决。综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第四项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：一、撤销安阳市中级人民法院（2019）豫05行初148号行政判决；二、驳回河南元昊建造集团有限公司的起诉。一、二审案件受理费各50元，分别退还河南元昊建造集团有限公司、安阳市殷都区人民政府。本裁定为终审裁定。审判长  王盛楠审判员  关永生审判员  万宗杰二〇二〇年九月二十四日法官助理潘佳佳书记员赵琛琛