贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔04行终80号上诉人（原审第三人）黄理直，男，1951年10月5日生，汉族，住贵州省安顺市平坝区。上诉人（原审被告）安顺市平坝区安平街道办事处，住所地贵州省安顺市平坝区安平街道天台山大道4号。法定代表人谢天，主任。委托代理人潘盟，贵州富迪律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郑法学，男，1961年12月1日生，汉族，住贵州省安顺市平坝区。被上诉人（原审原告）平坝县天龙镇建筑工程队，住所地贵州省安顺市平坝区天龙镇。法定代表人郑法学。上诉人黄理直、安顺市平坝区安平街道办事处（以下简称安平办事处）因与被上诉人郑法学、平坝县天龙镇建筑工程队（以下简称天龙工程队）房屋行政协议一案，不服安顺市西秀区人民法院（2020）黔0402行初2号判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定：2018年3月19日，安顺市平坝区人民政府（以下简称平坝区政府）作出《关于城市棚户区尧南加油站地块改造项目房屋征收决定》，征收范围为安顺市平坝区城市棚户区尧南加油站地块改造项目征收红线内涉及的土地、建构筑物、附属设施。征收部门为安顺市平坝区房屋征收管理局，征收实施单位为安平办事处。2018年4月24日，安平办事处（甲方）与第三人黄理直（乙方）签订《平坝区2017年南片区城市棚户区改造项目安置补偿协议》（以下简称《补偿协议》）约定：被征收房屋所在地点安顺市平坝区南片区，建筑面积25.92平方米，房屋用途商业12.15平方米，生产经营用房13.77平方米，甲方补偿乙方478383.99元。《补偿协议》涉及的被征收房屋所在地为平坝区天台山路洗车场综合楼，被征收房屋为该综合楼其中一间铺面房。1996年9月30日，原告郑法学与第三人黄理直协商买卖案涉房屋，原告郑法学向第三人黄理直出具收条载明“今收到黄理直预付购小门面款人民币陆仟元正（6000.00元）。收款人：郑法学。”原告郑法学收到该笔款项后将案涉房屋交付给第三人黄理直使用至今，案涉房屋未办理不动产权属登记。同时查明，天龙工程队系集体所有制企业，法定代表人为郑法学。1992年，原平坝县乡镇企业管理局对原平坝县乡镇企业管理站（以下简称乡镇企管站）作出平乡企字（92）20号批复：“……同意新建拉丝厂。……二、该企业建厂投资30万元，全部由天龙工程队筹集，……。”1997年1月29日，原平坝县计划与经济贸易局对乡镇企管站作出《关于调整城关镇企管站拉丝厂项目的通知》载明“……经研究，认为原拉丝厂所征用的土地未改变其使用性质，同意将原批准的拉丝厂项目改为洗车厂项目。……”上述拉丝厂征用的土地位于原平坝县供销社加油站北侧，即洗车场综合楼及其周围的土地。2000年3月30日，乡镇企管站取得上述土地的平国用（2000）字第038号《国有土地使用证》载明“坐落城关镇供销社加油站北侧；使用权类型为国有；使用权面积3661.15㎡。”该证的不动产登记档案中记载：乡镇企管站于2002年12月10日出具的《证明》内容为“平坝县人民政府（1996）平府通28号第一项、（1996）平府通43号批复征用的土地（位于平坝县城关镇尧南村滇黔公路左侧、现平坝石油公司加油站北侧），即现平坝县城关镇停车洗车场，征地费用全部是郑法学出资，权属与我站无关。”原判认为：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第（三）项“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”的规定，本案中，根据原告郑法学与第三人黄理直买卖案涉房屋，第三人黄理直向原告郑法学支付购房款以及原告郑法学向第三人黄理直交付案涉房屋的事实，可以认定原告郑法学与被诉行政协议具有法律上的利害关系。原告郑法学作为利害关系人以被告安平办事处与第三人黄理直订立的《补偿协议》侵害其合法权益为由，提起行政诉讼，符合法定起诉条件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”明确了国有土地上房屋征收补偿的对象为房屋所有权人，房屋征收部门应当对被征收房屋的权属予以调查核实，权属明晰是订立补偿协议的前提条件。本案中，被告安平办事处作为尧南加油站地块改造项目房屋征收实施单位，应当对案涉房屋的权属进行实质审查。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”的规定，被告安平办事处应当对是否履行审查被征收房屋权属的法定职责以及订立案涉补偿协议等行为的合法性，承担举证责任。但被告安平办事处在审理中未向本院提交证据，且第三人黄理直提交的收条、商铺出租协议等证据，在案涉房屋无不动产权属登记情况下，亦不能证明案涉房屋的权属，故被告安平办事处在案涉房屋权属不明晰的情况下，未尽到审慎审查的职责，其与第三人黄理直订立的《补偿协议》，属于认定事实不清，主要证据不足，该行政协议应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第（三）项、第十条第一款、第十一条第一款的规定，判决：撤销被告安平办事处与第三人黄理直于2018年4月24日订立的《补偿协议》。案件受理费50元，由被告安平办事处负担（原告已预交，由被告直接支付给原告）。判决书送达后，上诉人黄理直、安平办事处不服，黄理直上诉称：一、原判认定事实不清，适用法律错误。被上诉人郑法学不是本案行政行为的利害关系人，不具有行政诉讼主体资格，无权提起本案行政诉讼，这一事实已被（2019）黔0402行初31号行政判决所确认，上诉人无需举证证明。二、原判违反一事不再理原则。本案已经2019年7月26日西秀区人民法院审理，并作出判决，在诉讼主体未变，基本事实未变，没有新理论指导的情况下，一审法院受理该案并作出判决，违反一事不再理原则，属实用法律错误。三、天龙工程队根本不存在。经检索国家企业信用系统，天龙工程队根本不存在。一个根本不存在的主体何来的权利。一审判决将一个不存在的主体决然列于判决书中，这显然违背客观事实。四、被上诉人郑法学所提交的安平办事处的说明不符合法定形式，不具备证据效力，平坝县城关镇企业管理站出具的证明不具备证明效力。企业管理站不是独立的主体，其不具有对外能力，其不是市场登记主管机关，无权也无能力确认谁的出资，其证明不符合法定形式要求，不具备效力。全案证据均不能证明被上诉人郑法学与本案行政行为有法律上的利害关系，故一审判决以事实不清为由撤销案涉行政协议，本身就事实不清。综上所述，请二审法院依法审查，支持上诉人的上诉请求。安平办事处上诉称：一、一审法院认定被上诉人郑法学与本案有利害关系，缺乏事实依据。二、一审法院以上诉人“未尽到审慎审查的职责，与第三人订立的《补偿协议》，属于认定事实不清，主要证据不足”为由，撤销上诉人与第三人签订的《补偿协议》，缺乏事实和法律依据。三、一审法院在被上诉人郑法学撤回起诉后无正当理由再行起诉，且作出与前案相矛盾的判决结果，属适用法律错误。四、一审法院判决有损法院审判工作公信力。据此，请求二审法院撤销一审判决，对一审判决直接予以改判，支持上诉人的上诉请求。被上诉人郑法学、天龙工程队答辩称：一、被上诉人与二上诉人所签《补偿协议》中所涉及的土地，无论是被上诉人提供的证据还是上诉人黄理直提供的“收条”证据，均证明了被上诉人系《补偿协议》中所涉及的土地权属利害关系人。二、（2019）黔0402行初31号《行政裁定书》，其性质是裁定，而不是判决。所谓裁定是行政过程中的程序认定。所谓判决是行政诉讼中的实体确定。程序与实体内容审理，是两种不同性质的审理。对于裁定来说，只要满足裁定指出的程序要求，可以重复多次提起诉讼。对于实体判决来说，则遵循一诉请一判决的原则，不能重复诉讼。所以黄理直指控一审法院违反一事一决的原则审理本案，没有法律层面上的事实依据。三、天龙工程队是否存在，是国家工商管理局核定的问题。任何一个企业法人，一经工商管理局核发营业执照，该法人即成活。要让这一成活的法人死亡，根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》及《中华人民共和国行政处罚法》之规定，只能是该法人违法而被吊销，或者该法人申请注销。否则，该法人依然成活。国家企业信用系统所显示的法人，是经过年检合格的法人，未经年检而存活的法人，其只是丧失继续经营的权利，而不能剥夺其合法处理法人财产的权利。天龙工程队就是这样未经年检而存活的有效法人，其庭审时提供的法人证据合法有效。四、关于企业管理站等出具的证据是否符合法定形式。该地块是否是天龙工程队全额出资等问题，不是本案要审理的内容。被上诉人出具这些证据，只是证明被上诉人属于该地块权属的利害关系人而已。综上所述，请求维持一审判决。当事人向一审法院提交的证据材料已随案移送本院，经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点是郑法学及安平办事处是否具有诉讼主体资格；安平办事处与被征收人签订的《补偿协议》是否有效。行政主体在其管辖事务以及职权范围内有权订立行政协议，不得超越权限范围。在行政协议中，只有行政机关和法律、法规和规章授权组织才能成为作为行政协议一方行政主体的缔约主体。就行政协议之诉，由于行政协议系行政机关采用合同方式实施行政职权，在确定适格被告方面也应遵循合同法上的“相对性原则”，通常只能针对合同或者协议的相对方主张权利。本案中，平坝区政府关于棚户区尧南加油站地块改造项目房屋征收决定中已经明确平坝区政府为征收主体，安顺市平坝区房屋征收管理局为征收部门，安平办事处为征收实施单位。因此安平办事处具有诉讼主体资格，其在权限范围内与被征收人签订的《补偿协议》有效。根据房屋征收决定，被征收人是安顺市平坝区城市棚户区尧南加油站地块改造项目征收红线内被征收房屋所有权人。被上诉人郑法学与上诉人黄理直协商买卖案涉房屋，被上诉人郑法学收到款项后将案涉房屋交付给上诉人黄理直使用至今，案涉房屋未办理不动产权属登记的事实，可以认定被上诉人郑法学与被诉行政协议具有法律上的利害关系，被上诉人郑法学具有诉讼主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”的规定，被上诉人郑法学提出权属异议后，上诉人安平办事处应当对被征收房屋的权属予以调查核实。上诉人安平办事处未对此情况予以调查核实，就与上诉人黄理直签订了《补偿协议》，未尽到审慎审查的职责，属于认定事实不清，主要证据不足，该行政协议应予撤销。综上所述，原判认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄理直、平坝区安平街道办事处各负担一半25元。本判决为终审判决。审判长 刘 江审判员 肖帮华审判员 洪 云二〇二〇年九月二十八日法官助理王竣谊书记员汤晓燕