西安铁路运输中级法院     行  政  判决  书     (2020)陕71行初157号     原告杨**，男，XXXX年X月XX日出生，汉族，住西安市莲湖区，公民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   被告西安市莲湖区人民政府，住所地西安市莲湖区。   法定代表人王永杰，区长。   委托代理人王逍，西安市莲湖区桃园路街道办事处工作人员。   委托代理人马强，陕西九州同律师事务所律师。   第三人陕西德方居安置业有限公司，住所地西安市莲湖区。   法定代表人吴建国，执行董事兼总经理。   委托代理人魏柳艳，陕西九州同律师事务所律师。   委托代理人张中原，陕西九州同律师事务所律师。   原告杨**诉被告西安市莲湖区人民政府（以下简称莲湖区政府）不履行《产权调换协议（住宅）》一案，原告于2020年4月20日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。诉讼中，陕西德方居安置业有限公司（以下简称德方居安公司）依法提出申请作为第三人参加本案诉讼，本院予以准许。本院依法组成合议庭，于2020年5月18日公开开庭审理了本案。原告杨**，被告莲湖区政府副区长高新花、委托代理人王逍、马强，第三人德方居安公司委托代理人张中原到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告杨**诉称，一、2016年7月15日，莲湖区政府发布了《西安市莲湖区人民政府关于对XX园XX户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》（莲房征决字﹝2016﹞2号）及《通告》（莲房征告字﹝2016﹞2号），至此拆迁工作即刻开始。从2016年8月1日起桃园一坊开始搬迁工作，并与莲湖区政府下设机构西安市莲湖区XX园XX户区综合改造项目指挥部（以下简称桃园一坊棚改项目指挥部）签订了《产权调换协议（住宅）》，按照协议第三条过渡期限为30个月之规定，截止2019年1月过渡期限30个月，当时桃园一坊的两栋安置楼的地基还没有打好，回迁安置遥遥无期，被告未按期回迁安置已严重违约，至今原告等被拆迁户还得继续在外租房度日，处境艰难。因此，依法要求被告继续履行协议，加快建设速度，早日回迁安置。二、《产权调换协议（住宅）》是与莲湖区XX园一坊棚改项目指挥部于2016年8月14日签订，而该协议余款交给了西安市莲湖区桃园路街道办事处（以下简称桃园路街办），截止2019年1月已满30个月的过渡期，被告没有按照协议约定按期回迁安置，更没有按照协议及政策规定支付逾期2倍过渡费。截止今日，2倍过渡费仍未发放。被告已严重违反了双方所签订的《产权调换协议（住宅）》及政府补偿政策规定，按照所签订的《产权调换协议（住宅）》第三条过渡期限为30个月之规定，应于2019年1月底前按期完工交付房屋，并回迁安置。逾期未回迁，应根据《产权调换协议（住宅）》所依据政府政策规定及XX园XX户区改造项目补偿方案的规定逾期30个月后每月应按原标准的2倍支付临时安置补偿费，直至回迁安置完毕止。三、本案的诉讼完全是因为被告未按期履约造成的，依法应承担本案的诉讼费用。恳请法院本着公平公正原则，依照国家政府政策规定，维护百姓利益，判决被告按期支付并补偿逾期2倍过渡费，使被拆迁户得以平稳过渡，并加快施工进度，早日完工交付，实现回迁安置。故请求：1.依法要求被告继续履行协议，按照所签订的《产权调换协议（住宅）》第三条约定的过渡期限为30个月之规定，应于2019年1月底前按期完工交付并回迁安置；2.依照《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十三条之规定及莲湖区《XX园XX户区改造项目房屋征收补偿方案》第七条第（一）临时安置补偿费的第3项之规定：超过补偿协议约定过渡期限的，自逾期之月起，每月按原标准的2倍支付临时安置补偿费，即每月500元×2=1000元，直至回迁安置完毕止；3.本案的诉讼费由被告承担。庭审中经合议庭释明，原告将诉讼请求第1项变更为：依法要求被告按照《产权调换协议（住宅）》约定继续履行回迁安置义务。   原告杨**向本院提交了以下证据：   第一组：《产权调换协议（住宅）》及协议结算款收据复印件，证明原告与西安市莲湖区XX园XX户区综合改造项目指挥部签订了涉案协议，该协议合法有效，交款凭证证明原告履行了支付结算款的义务。   第二组：《房屋征收工作宣传手册》：   1.《致XX园XX户区改造项目范围内广大群众和企事业单位的一封信》；   2．西安市莲湖区人民政府莲房征决字﹝2016﹞2号《关于对XX园XX户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》及莲房征告字﹝2016﹞2号《通告》；   3．《XX园XX户区改造项目房屋征收补偿方案》、《XX园XX户区改造项目房屋征收补偿工作流程》；   4．《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《西安市棚户区改造管理办法》；   5．《关于成立XX园XX户区综合改造项目指挥部的通知》、《XX园XX户区改造项目现场指挥部工作人员守则》。   第二组证据1-5证明莲湖区政府是本案适格被告，被告没有按照签订的协议内容及政策按期履行支付原告2倍临时安置补偿费的法定职责，请求法院支持原告诉请。   第三组：桃园路街道办事处信访答复、西安市人民政府不予受理行政复议申请决定书，证明原告信访等催要2倍临时安置补偿费，但是被告一直未履行支付义务。   被告莲湖区政府辩称，一、因不可抗力致使未按期履行合同，不应承担违约责任。本案中，案涉XX园XX户区综合改造项目（以下简称桃园一坊棚改项目）启动时间为2016年8月1日。截止2019年2月，共经历30个日历月。但在此期间，西安市人民政府先后发布《西安市今冬明春大气污染防治行动方案的通知》、《2017秋冬季大气污染防治攻坚行动方案》、《西安市“铁腕治霾·保卫蓝天”三年行动方案》，冬防期禁止建筑工地施工，及中高考期间的禁噪令，致使项目停工期长达14个日历月。时至2020年，又因疫情导致案涉工程再次停工。此后虽复工，但由于湖北籍农民工占比达到40%左右，所以该工程从复工后至3月底一直处于低效低产状态。案涉项目施工期间所遇到的上述停工令、禁躁令、疫情均系无法预见、不能避免且不能克服的，根据《中华人民共和国民法总则》第一百八十条规定：“因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况”，应当属于典型的不可抗力。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”之规定，在不违反行政法的前提下，行政协议主体是否履行约定义务，是否承担违约责任，可以参照民事合同的法律规范予以判定。本案中，《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》规定：“超过补偿协议约定过渡期限的，自逾期之月起，每月按原标准的2倍支付临时安置补偿费”。该规定仅是对违约的法律后果进行了规定，但如何确定行政协议主体在履约过程中是否存在违约行为，及是否需要承担违约责任，则需要通过民事合同的法律规范进行判定。本案中，被告在履行协议过程中系因政府发布的禁工令及疫情等不可抗力而导致未能依约履行义务。依据《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定：“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外”，被告因不可抗力未能依约履行义务，不应承担相应的违约责任，即可得出被告不应承担支付双倍临时安置补偿费的违约责任结论。二、被告于2016年7月15日作出莲房征决字﹝2016﹞2号《西安市莲湖区人民政府关于XX园XX户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》。该决定中明确房屋征收部门为西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室，房屋征收实施单位为西安市莲湖区桃园路街道办事处。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款规定：“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”，第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”原告就征收与补偿协议的履行提起诉讼的，应当按照法律规定将房屋征收部门列为被告。综上，被告系因不可抗力而超出合同约定的履行期限，不应承担支付双倍临时安置补偿费的违约责任，且被告并非本案的适格被告，请求贵院依法驳回原告的诉请。   被告莲湖区政府向本院提交了以下证据：   第一组：1.《西安土门地区综合改造管理委员会关于确定西电XX园XX户区改造项目实施主体和投资主体的函》、《西安市棚户区改造办公室关于同意桃园一坊项目改造实施方案的批复》，证明第三人系该项目实际投资人；   2.《西安市人民政府办公厅关于印发〈西安市今冬明春大气污染防治行动方案〉的通知》，证明西安市人民政府发出通知，要求自2016年11月15日至2017年3月15日执行禁土令，停工121天；   3.《2017年高中考期间环境秩序保障工作实施方案》，证明西安市城市管理和综合执法局要求2017年5月25日至6月29日高中考期间禁止施工，停工34天；    4.《2017秋冬季大气污染防治攻坚行动方案》，证明陕西省住房和城市建设厅要求，在2017年11月15日至2018年3月15日停工，停工121天；   5.《关于加强2018年高中考期间出土（拆迁）工地及建筑垃圾管理工作的通知》，证明西安市城市管理和综合执法局要求2018年5月25日至6月29日高中考期间禁止施工，停工34天；   6.《西安市“铁腕治霾·保卫蓝天”三年行动方案（2018-2020）（修订版）》，证明西安市人民政府要求自2018年起，每年11月15日至次年3月15日为冬防期，期间实施禁土令，停工121天；   7．《关于加强2019年高中考期间建筑渣土清运秩序管理工作的通知》，证明西安市城市管理和综合执法局要求2019年5月30日至7月5日期间禁止建筑垃圾清运，停工37天；   8.《陕西启动突发公共卫生事件I级应急响应》，证明因新型冠状病毒疫情，自2020年1月25日开始，西安市进入I级应急响应；   9.《西安市人民政府关于延迟企业复工上班的通知》，证明按照西安市人民政府关于疫情期间推迟复工的要求，案涉工程自2020年2月9日前不得复工；   10.《企业（项目）复工复产申请（备案）表》，证明案涉工程自2020年1月25日进入I级应急响应起至2020年2月28日批准复工期间，停工34天；   11.《工期延期申请报告函》，证明：1、该工程拆迁阶段，在2016年11月15日至2017年3月15日期间，因政府原因，致使工程被强制停工121天。2、在2017年5月25日至6月29日期间，因政府原因，致使工程停工34天；   12．《监理日志》，证明桃园一坊项目工程在2017年11月15日至2018年3月15日（121天）、2018年5月25日至6月28日（34天）、2018年11月15日至2019年3月15日（121天）、2019年5月30日至7月5日（37天）期间，因政府原因，被强制停工，共计停工303天；   13.《工程暂停通知》4份，证明停工通知与监理日志相印证，桃园一坊项目工程在2017年11月15日至2018年3月15日（121天）、2018年5月25日至6月28日（34天）、2018年11月15日至2019年3月15日（121天）、2019年5月30日至7月5日（37天）期间，因政府原因，被强制停工，共计停工303天。   第一组证据2-13证明因为行政命令的影响，导致在合同履行期间工程无法正常施工，属于不可抗力因素。   第二组证据：1.《西安市莲湖区人民政府关于对XX园XX户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》，证明：1、案涉项目的征收部门为西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室。2、依据法律规定，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。因此，西安土门地区综合改造管理委员会应当是本案的适格被告；   2.《陕西省登记管理网》西安土门地区综合改造管理委员会登记信息，证明：1、西安土门地区综合改造管理委员会系依法成立的事业单位法人，具有独立的法人资格，能够独立承担民事责任。2、其在业务范围内依法开展的城改、棚改工作，应承担该过程中产生的民事责任。   第三人德方居安公司述称，其同被告莲湖区政府的答辩意见相同。   第三人德方居安公司未向本院提交证据。   对于原告杨**提交的证据，被告莲湖区政府、第三人德方居安公司质证意见均为：XX组证据真实性认可，证明目的不认可，根据合同相对性原则，原告是和西安市莲湖区XX园XX户区综合改造项目指挥部签订的协议，与被告无关。对第二组证据真实性认可，证明目的不认可，桃园一坊棚改项目指挥部虽然是莲湖区政府成立的，但是被告的确定应当严格按照法律规定，莲湖区政府没有同意双倍支付，这不是强制性规定，且合同履行过程中遇到不可抗力因素导致无法履行，不应当按照违约支付双倍临时安置补偿费。对第三组证据真实性认可，证明目的不认可。   对于被告莲湖区政府提交的证据，原告杨**质证意见为：XX组证据，证据1与本案无关，不予质证，其确定项目投资主体为德方居安公司，虽与桃园一坊棚改项目有关，但德方居安公司不是本案被告，与原告没有任何法律关联，且与本案诉求无关；证据2-7真实性认可，证明目的不认可，不属于不可抗力因素；证据8-10真实性认可，证明目的不认可，2020年疫情期间的停工，超出案涉法定过渡期限，属延期履行期间，相关法律规定延期履行期间被告无免责；证据11-13真实性及证明目的均不认可，与本案诉求无关。对第二组证据真实性认可，证明目的不认可。第三人德方居安公司对被告莲湖区政府提交的证据的真实性及证明目的均认可。   庭审后，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定，为进一步查明案件事实，本院向第三人德方居安公司调取了如下证据：《招商项目合作框架协议书》、《桃园一坊棚改项目拆除改造合同书》、《建设工程施工合同》、《建设工程监理合同》。原告、被告莲湖区政府及第三人德方居安公司对法院调取的上述四份证据的真实性予以认可。   庭审后，被告莲湖区政府补充提交了全部《监理日志》四本、陕西建科建设监理有限责任公司（以下简称建科监理公司）的营业执照、该监理公司的工程监理资格证书、监理人员的监理资格证、案涉桃园一坊棚改项目施工地点与周边居民区XX学校距离的百度定位图证据。本案原告杨**质证意见为：对四本《监理日志》当中记载的与1、2号安置楼施工相关的内容的真实性认可，《监理日志》反映2017年9月19日开始是对4、5、11、12号楼的地基处理，1、2号安置楼开始施工的时间是2018年3月31日，从2018年3月31日到2018年11月18日，其中不包括中高考停工时间，施工天数是198天，施工的包括有 11、12、1、2、4、5号楼，2018年8月还开始3号楼施工，冬防期自2018年11月19日开始至2019年3月15日结束，冬防期结束时已经超过了《产权调换协议（住宅）》约定的2019年1月31日过渡期限。后面施工期间《监理日志》上看也一直是在盖4、5号楼，4、5号楼在2019年8、9月封顶，11、12号楼在2018 年年底已经开始墙面粉刷，故原告认为《监理日志》不能证明被告所说的冬防期禁土令和高中考禁噪令停工因素影响了1、2号安置楼工程建设，所以被告所谓冬防期禁土令、高中考禁噪令影响安置楼30个月过渡期限的理由不能成立，并且对庭审中被告提交的冬防期和高中考停工的《监理日志》停工证据真实性仍不予认可。《产权调换协议（住宅）》约定过渡期限30个月是900天，案涉桃园一坊棚改项目从开始施工到2019年1月底30个月过渡期结束，对安置楼的施工期间是198天，证明被告先盖商品楼，后盖安置楼，而且安置楼开工后仍与商品楼施工同时进行，安置楼施工量只占三分之一，故被告没有按照约定的30个月过渡期限回迁安置完全是因为违规施工造成的延期；对建科监理公司的营业执照、工程监理资格证书、监理人员监理资格证的真实性认可，对百度定位图证据不认可。第三人德方居安公司对被告补充提交的证据的真实性均认可。   原告杨**补充提交了证据1、2“拆迁一号群”微信群聊截屏图片，2019年3月30日截屏显示，1、2号安置楼建设情况是1号楼坑还没有开挖，2号楼桩基建设还在地平面以下，证明1、2号安置楼在过渡期限结束后刚开始建设；2019年10月13日截屏显示，当时2号楼建设至7、8层，1号楼建设出了地面，正在施工。证据3，政府2006年发布的《关于高、中考期间加强噪声污染管理的通告》、《西安市环境噪声污染防治条例》、《陕西省城市空气重污染日应急方案（暂行）》（陕政发﹝2013﹞20号）、《陕西省“治污降霾· 保卫蓝天”五年行动计划》（陕政发﹝2013﹞54号）、《陕西省重污染天气应急预案》（陕政函﹝2014﹞126号），证明在2016年涉案项目改造之前冬防期禁土令和高中考禁噪令一直有政府文件规定，不属于不可预见，不是不可抗力因素，签订《产权调换协议（住宅）》之前政府已考虑到这些因素。被告莲湖区政府对本案原告提交的证据1、2真实性不认可，对证据3认为应核实文件内容。第三人德方居安公司对本案原告提交的证据1、2真实性不予认可，对证据3真实性认可。   本院对上述证据认证如下：对原被告庭审中质证的证据，对原告第一、二组证据的真实性及证明目的予以确认，第三组证据与本案无关联性，不予置评；对被告第一组证据１-10、12、第二组证据1、2真实性予以确认。对庭审后原被告补充提交的证据，对原告提交的证据1、2因无法与原始证据核实，真实性不予确认，证据3真实性予以确认；对被告提交的《监理日志》四本、建科监理公司的营业执照及工程监理资格证书、监理人员的监理资格证予以确认。   经审理查明，2016年7月15日，莲湖区XX房XX号《西安市莲湖区人民政府关于对XX园XX户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》（以下简称莲房征决字﹝2016﹞2号《房屋征收决定》），并于同日发出《通告》，决定对东起新园路，西至西开家属区，XX园XX路，北至大庆路范围内的国有土地上房屋予以征收，房屋征收部门是西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室，房屋征收实施单位是西安市莲湖区桃园路街道办事处，征收补偿对象是征收范围内国有土地上的房屋及附属物，签约时间是自征收决定通告之日起6个月，补偿方式是采取货币补偿和产权调换两种补偿方式，并告知被征收人如对房屋征收决定不服，提起行政复议或行政诉讼的期限。并向被征收人发放了《宣传手册》，其中附有《XX园XX户区改造项目房屋征收补偿方案》。原告杨**于2016年8月14日与桃园一坊改造项目指挥部订立案涉《产权调换协议（住宅）》，协议约定产权调换房屋地点：就地安置，权属：私产，用途：住宅，结构：框架，套内建筑面积：80㎡，搬迁过渡方式：自行搬迁、自行过渡，过渡期限：30个月，结算方式：转账（现金），并对双方经济费用结算作出附表二附后，协议第八条违约责任及其他约定事项条款为空白。原告按照协议附表二计算的补偿费用金额（含30个月过渡期限的临时安置补偿费）、产权调换房价款及其他费用金额之差，支付了应付的结算款。原告在《产权调换协议（住宅）》订立前交付了被征收房屋。按照《产权调换协议（住宅）》约定的30个月过渡期限，应在2019年1月31日过渡期限届满，但至2019年1月31日桃园一坊棚改项目指挥部并未向包括原告在内的被征收人履行回迁安置义务。《XX园XX户区改造项目房屋征收补偿方案》第七条第（一）临时安置补偿费的第3项规定，超过补偿协议约定过渡期限的，自逾期之月起，每月按原标准的2倍支付临时安置补偿费。第八条过渡期限规定，产权调换房屋为高层房屋，过渡期限30个月，自被征收人交付房屋之日起计算。《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》（2014年修正）第三十三条规定，产权调换房屋为多层房屋（七层以下含七层）的过渡期限一般不超过24个月；小高层、高层房屋的过渡期限一般不超过30个月。过渡期限自被征收人或公有房屋承租人交付房屋之日起计算。超过补偿协议约定过渡期限的，自逾期之月起，每月按原标准的2倍支付临时安置补偿费和停产停业损失补偿费。对于过渡期限届满后的2倍支付原告临时安置补偿费，被告及第三人认为因不可抗力因素不能2倍支付该费用，原告杨**不服，以莲湖区政府、桃园路街办为被告提起本案诉讼，开庭前原告申请撤回对桃园路街办的起诉，本院予以准许。   另查明，2017年7月26日，莲湖区XX园一坊棚改项目指挥部，负责桃园一坊棚改项目的组织协调和具体实施工作。西安土门地区综合改造管理委员会系莲湖区政府举办的事业单位法人，西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室系西安土门地区综合改造管理委员会内设部门。   还查明，2015年9月18日，西安土门地区综合改造管理委员会与陕西德方长安实业公司签订了《招商项目合作框架协议书》，双方以陕西德方长安实业公司向西安土门地区综合改造管理委员会支付项目合作资金，投资开发土门地区XX园一坊棚改项目方式进行合作，并由陕西德方长安实业公司按照西安土门地区综合改造管理委员会的要求，在莲湖区内注册成立项目公司。2015年10月29日，德方居安公司作为项目公司注册成立。2016年1月22日，西安土门地区综合改造管理委员会向西安市棚户区改造办公室报送了《关于确定西电XX园XX户区改造项目实施主体和投资主体的函》，称桃园一坊棚改项目总用地约99.273亩，拟征收房屋建筑面积约6.45万平方米，涉及住户约1244户、4354人，确定该项目投资主体为德方居安公司，主要负责项目的资金筹措、搬迁补偿和开发建设等工作，项目实施主体为西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室。2016年3月11日西安市棚户区改造办公室向西安大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会征收安置办公室作出《西安市棚户区改造办公室关于同意桃园一坊项目改造实施方案的批复》（以下简称《桃园一坊项目改造实施方案批复》），该批复同意XX园XX户区综合改造项目改造主体为西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室，投资主体为德方居安公司；项目实行就地安置，安置楼为1、2号楼，层高均为34层，每单元平层6户。2016年5月31日，德方居安公司与西安森瑞建筑工程有限公司(以下简称森瑞公司)签订了《桃园一坊棚改项目拆迁改造合同书》，森瑞公司接受德方居安公司委托，负责桃园一坊项目用地范围内所有住户的动迁及签订《征收补偿安置协议》，拆除地上建筑物，建筑垃圾全部外运。总工期4个月，其中动迁3个月，拆除及垃圾清运1个月。并规定森瑞公司组织动迁人员队伍在桃园一坊棚改项目指挥部和桃园路街办的领导下实施动迁。2015年10月德方居安公司作为发包方与中天西北建设投资集团有限公司（以下简称中天公司）签订《建设工程施工合同》，由中天公司承包桃园一坊棚改项目工程施工，施工面积约33万平方米，工程造价约3.5亿元，开工日期以实际开工报告为准，合同工期总日历天数690天。德方居安公司与建科监理公司签订了《建设工程监理合同》，德方居安公司委托建科监理公司对桃园一坊棚改项目进行施工监理，监理期限自2017年9月19日开始，至2020年12月31日止。案涉桃园一坊棚改项目区XX楼在内的高层楼房12栋，其中，安置楼为1、2号楼，其他为商品楼。   另，2006年5月25日，西安市环境保护局、西安市城乡建设委员会联合发出《关于高、中考期间加强噪声污染管理的通告》。2013年5月6日，陕西省人民政府发布《陕西省城市空气重污染日应急方案（暂行）》。2013年12月20日，陕西省人民政府发布《陕西省“治污降霾·保卫蓝天”五年行动计划》。2014年9月26日，陕西省人民政府作出《关于印发城市空气重污染日应急方案（暂行）的通知》。2016年11月15日，西安市人民政府发布《西安市人民政府办公厅关于印发〈西安市今冬明春大气污染防治行动方案〉的通知》。2017年5月26日，西安市城市管理和综合执法局发布《2017年高中考期间环境秩序保障工作实施方案》。2017年11月10日，陕西省住房和城市建设厅发布《2017秋冬季大气污染防治攻坚行动方案》。2018年5月25日，西安市城市管理和综合执法局发布《关于加强2018年高中考期间出土（拆迁）工地及建筑垃圾管理工作的通知》。2018年12月29日，西安市人民政府发布《西安市“铁腕治霾·保卫蓝天”三年行动方案（2018-2020）（修订版）》。2019年6月3日，西安市城市管理和综合执法局发布《关于加强2019年高中考期间建筑渣土清运秩序管理工作的通知》。2020年1月25日，陕西省卫生健康委员会发布《陕西启动突发公共卫生事件I级应急响应》。2020年2月1日，西安市人民政府发布《西安市人民政府关于延迟企业复工上班的通知》，规定市内各类企业不早于2月9日24时前复工。2020年2月25日，桃园一坊棚改项目施工单位中天公司制作《企业（项目）复工复产申请（备案）表》，计划2020年2月28日复工生产，报西安市莲湖区新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部并经审批。   桃园一坊棚改项目施工监理单位建科监理公司制作的《监理日志》记载，2017年9月19日桃园一坊棚改项目工地开始施工，至2017年11月15日期间，依次进行的是11、12、4、5号楼的基础施工，日历天数58天；2017年11月16日至2018年2月3日（80天）、2018年3月3日至3月15日（13天）冬防期停工，2018年2月4日至2018年3月2日（27天）春节假期无日志记载；2018年3月16日开始施工，当日记载11、12号楼主体施工、土方覆盖整改，至2018年3月30日，进行的是11、12号楼的-1层及4、5号楼的基坑处理，日历天数15天；2018年3月31日记载，当日1、2号楼坑底标高测量，至2018年5月25日期间，按顺序进行的是4号楼地基成桩、11、12号楼土方回填、2号楼地基成桩、1、2、5号楼地基成桩、灌注等，日历天数56天；2018年5月26日至6月28日（34天）记载高中考停工；2018年6月29日至11月18日日志记载均进行施工，日历天数143天；2018年11月19日至2019年1月27日（70天）、2019年3月1日至3月15日（15天）冬防期停工，2019年1月28日至2月28日（34天）春节假期无日志记载；2019年3月16日开始施工，当日4号楼12层底板、10层墙浇砼、5号楼8层底板放线，2019年3月17日记载，2号楼5单元地下室顶板模板安装、4单元基础墙柱模板安装、2单元绑钢筋、4号楼12层墙柱钢筋绑扎、1号楼1单元桩基施工、5号楼8层墙柱钢筋验收，2019年3月16日至5月24日施工日历天数70天；2019年5月25日至6月28日记载高中考停工（35天）；2019年6月29日至7月3日施工，日历天数5天；2019年7月4日至7月5日中考停工（2天）；2019年7月6日至2020年1月15日施工，日历天数194天，其中，2019年7月6日4号楼23层墙柱钢筋绑扎完成、隐蔽验收、1号楼2、3、4单元负二层模板安装、2号楼1单元基础钢筋安装、5单元一层顶板绑钢筋等，2019年7月8日5号楼23层层顶钢筋完成，2019年 8月30日4号楼30层安装配管绑箍筋、5号楼30层混凝土养护、3号楼基础承台支外架、1号楼3单元安装模板、2号楼3单元6层混凝土养护、1单元负2夹层墙柱验收，2020年1月9日1号楼1单元7层板、2单元8层板、3单元8层板及2号楼4单元13层墙柱、5单元14层板、3号楼5层板全部浇完，2020年1月15日记载，4、5号楼车库浇砼、6号楼西侧护坡施工、7号楼塔吊基础钢筋验收、5号楼车库浇砼、2号楼2单元10层墙浇砼。2020年1月16日、17日雾霾停工；2020年1月18日至2020年2月28日（42天）春节假期无日志记载， 2020年2月29日记载疫情停工，至此，《监理日志》记载结束。   本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。案涉《产权调换协议（住宅）》即是被告莲湖区政府行使房屋征收管理职能，由其下设的桃园一坊棚改项目指挥部与原告在协商基础上订立的行政协议。原告作为房屋被征收人，因协议约定的过渡期限届满未能回迁安置，逾期2倍临时安置补偿费也未能得到补偿，而提起本案诉讼。   本案争议的焦点是：1.莲湖区政府是否是本案适格被告；2.案涉《产权调换协议（住宅）》是否合法有效；3.案涉棚改项目是否存在不可抗力情形影响案涉《产权调换协议（住宅）》约定的过渡期限，原告要求继续履行回迁安置义务的诉请是否应予支持；4.原告提出的超过补偿协议约定的过渡期限，自逾期之月起，每月按原标准的2倍支付临时安置补偿费，直至回迁安置完毕止的诉请是否应予支持。   关于焦点1，莲湖区政府是否是本案适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十五条第一款规定:“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，莲湖区XX房XX号《房屋征收决定》，对桃园一坊棚改项目征收范围内的房屋依法进行征收，原告所有的房屋在征收范围内，莲湖区政府成立的临时机构桃园一坊棚改项目指挥部与原告签订了《产权调换协议（住宅）》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十五条第一款，参照《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三条的规定，莲湖区政府负责本行政区域内国有土地上房屋征收与补偿工作，按照莲房征决字﹝2016﹞2号《房屋征收决定》，房屋征收部门是西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室，本应由该征收安置办公室与被征收人签订安置补偿协议，但案涉《产权调换协议（住宅）》实际由莲湖区政府成立的临时机构桃园一坊棚改项目指挥部与被征收人签订，故根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十条第一款规定，莲湖区政府应是本案的适格被告，同时，西安   土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室系西安土门地区综合改造管理委员会内设部门，西安土门地区综合改造管理委员会又系莲湖区政府举办的事业单位法人，西安土门地区综合改造管理委员会也不具备行政主体资格，仍然应当以莲湖区政府作为行政主体，据此，本院对莲湖区政府关于其不是本案适格被告的答辩意见不予支持。   关于焦点2，案涉《产权调换协议（住宅）》是否合法有效。经查，本案原、被告双方签订的《产权调换协议（住宅）》系双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律和行政法规的强制性规定，是合法有效的行政协议，各方当事人对案涉《产权调换协议（住宅）》的有效性也无异议。   关于焦点3，案涉棚改项目是否存在不可抗力情形影响案涉《产权调换协议（住宅）》约定的过渡期限，本案原告要求继续履行回迁安置义务的诉请是否应予支持。   首先，从法律规定和协议约定层面分析。《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》（2014年修正版）第三十三条规定：“产权调换房屋为多层房屋（七层以下含七层）的过渡期限一般不超过24个月；小高层、高层房屋的过渡期限一般不超过30个月。过渡期限自被征收人或公有房屋承租人交付之日起计算。……”《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》（2014年修正）作为地方性行政规章，在该行政规章中也明确规定了高层房屋的过渡期限不超过30个月，其本意也是为了保障被征收人及时得到回迁安置，避免政府征收被征收人房屋后，出现长期不能回迁安置，损害被征收人合法权益，影响社会和谐稳定的问题。故《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》（2014年修正）规定的高层房屋回迁安置的过渡期限30个月，是一个相对固定的履行期间，政府征收了被征收人的房屋后，应当尽一切所能，在过渡期限届满时保证被征收人回迁安置。因此，该办法也就没有因不可抗力等客观因素影响了过渡期限，过渡期限可以延长的规定。桃园一坊棚改项目安置房屋属于高层房屋，案涉《产权调换协议（住宅）》也将过渡期限约定为30个月，协议虽然没有明确约定回迁安置的具体时间，但对过渡期限届满即应当回迁安置当事人各方均无异议。同时，案涉《产权调换协议（住宅）》也没有因不可抗力等客观因素影响过渡期限，过渡期限可以延长的约定。其次，从冬防期禁土令、高中考禁噪令是否属于影响《产权调换协议（住宅）》过渡期限的因素分析。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定：“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况”。本案中，被告提出冬防期禁土令、高中考禁噪令属于不可抗力因素造成安置楼建设停工，影响了过渡期限。根据本案查明的事实，案涉《产权调换协议（住宅）》于2016年8月订立，在案涉协议订立前的2013年，因冬季雾霾污染影响，陕西省及西安市XX工地禁止土石方作业的行政措施，在夏季高中考期间，早在2006年西安市政府有关部门就采取了特定区域及特定时间内禁止噪音影响学生高中考的行政措施，冬防期禁土令、高中考禁噪令已是政府治理环境污染每年例行的常态化行政措施，只不过2016年冬季的雾霾治理措施更为严格，但这些治理环境污染措施并不具有突发性、不可预见性，不符合法律规定的不可抗力的构成要件。当然，在司法实践中，考虑到政府禁土令、禁噪令是为了保障大气环境和公民的切身利益，在民事诉讼商品房买卖合同纠纷案件的审理中，有开发商因政府治理雾霾发出行政命令造成停工，提出免责的抗辩，如果这种因素造成停工的事实客观存在，可以扣除相应的停工时间并予以免责。但具体到行政诉讼案件，考虑到拆迁安置补偿协议是行政机关主导的行政征收部门与被征收人之间的合意，其中有强制因素在内，从信赖利益保护原则出发，应审慎把握政府治理雾霾行政命令导致安居工程停工，行政机关未能向被征收人履行回迁安置义务，行政机关能否免除责任的问题。第三，从案涉安置楼建设的客观实际分析。《桃园一坊项目改造实施方案批复》显示，桃园一坊棚改项目建设安置楼两栋，为1、2号楼，就地安置。并根据查明的事实，桃园一坊棚改项目用地范围共建设12栋高层房屋，除1、2号安置楼外，其余均是商品楼。根据被告提交并经质证的《监理日志》记载，案涉桃园一坊棚改项目正式施工时间是2017年9月19日。又根据第三人德方居安公司与森瑞公司订立的《桃园一坊棚改项目拆迁改造合同书》约定内容，森瑞公司负责桃园一坊棚改项目用地范围内所有住户的动迁及签订《征收补偿安置协议》，拆除地上建筑物，建筑垃圾全部外运，总工期4个月，其中动迁3个月，拆除清理1个月。桃园一坊棚改项目拆迁工作从2016年8月1日开始，应当在2016年11月30日完成动迁、拆迁清理工程。但从2017年9月19日桃园一坊棚改项目建设工程正式开工的时间节点来看，自2016年8月1日开始的动迁、拆除清理工程就长达13个半月，且被告辩称的2016年11月15日至2017年3月15日的冬防期停工121天、2017年5月25日至6月29日的高中考停工34天，虽然提交了政府文件，但被告并未提交政府有关部门下达的书面停工通知书证明具体停工时间，仅有森瑞公司单方制作的《工程延期申请报告函》，并不能证明其动迁、拆除清理工程因冬防期、高中考停工了121天和34天，而桃园一坊棚改项目动迁、拆除清理长达13个半月，也反映了被告作为房屋征收主体，并未积极督某某桃园一坊棚改项目房屋征收部门和房屋征收实施单位加快安置楼的动迁、拆除工作，主观上造成动迁、拆除工作严重拖延，影响了桃园一坊棚改项目的正式施工。同时，《监理日志》记载，2017年9月19日桃园一坊棚改项目工程开工后，至2017年11月15日，一直进行的是11、12、4、5号楼的基础处理，2017年11月16日至2018年3月15日冬防期停工，2018年3月16日复工后，依次进行的也是11、12、4、5号楼的基础处理，至2018年3月31日才正式进行1、2号安置楼的基础处理。对于2017年11月16日至2018年3月15日冬防期停工，因并未开始对1、2号安置楼的施工，故对被告提出此冬防期停工121天影响1、2号安置楼施工的抗辩不予采信。并且自2016年8月1日开始动迁、拆除工作，至2018年3月31日已过去20个月才开始1、2号安置楼的施工，1、2号安置楼的开工时间严重滞后。在后续施工中，也是3、4、5号楼与1、2号安置楼并行进行，到2019年1月31日案涉《产权调换协议（住宅）》约定的30个月过渡期限届满后，《监理日志》2019年3月16日、17日冬防期过后恢复施工的记载显示，4号楼已经是对12层底板、10层墙浇砼施工，5号楼8层底板也进行了放线，而 1、2号楼仍在进行地下基础施工，1、2号安置楼的施工进度严重滞后，对1、2号安置楼的施工量仅占总施工量的三分之一。按照《西安市棚户区改造管理办法》第四十一条规定：“棚户区改造项目征收工作完成后，应当优先建设安置房，确保按时回迁。……”，故案涉桃园一坊棚改项目安置楼建设，存在先建设施工商品楼，安置楼开工和施工进度严重滞后，安置楼投入的施工量低的客观事实，明显违反《西安市棚户区改造管理办法》第四十一条优先建设安置房，确保按时回迁的规定。综上，影响1、2号安置楼30个月过渡期限因素应当是被告主观原因造成的动迁、拆除清理工作严重拖延，先建设商品楼、迟延建设安置楼的因素，被告辩称冬防期禁土令、高中考禁噪令   停工影响安置楼过渡期限的抗辩理由依据不足，不予采信。即使存在冬防期禁土令、高中考禁噪令停工，也是被告应当履行征收主体的职责，敦促和监管第三人在冬防期和高中考期以外期间，优先建设1、2号安置楼，加强施工力量和工程进度，保证被征收人按期回迁安置的问题。据此，2019年1月31日《产权调换协议（住宅）》约定的30个月过渡期限届满后，被告未能履行按期回迁安置义务，是被告自身原因造成，被告迟延履行，应承担未能履行按期回迁安置义务的责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；……。”故对原告要求被告继续履行回迁安置义务的诉请应予支持。至于被告所称的2020年疫情导致的停工，虽然属于不可抗力，但是按照《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定，当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任，故对被告该抗辩理由不予支持。   关于焦点4，原告提出的超过补偿协议约定的过渡期限，自逾期之月起，每月按原标准的2倍支付临时安置补偿费，直至回迁安置完毕止的诉请是否应予支持。   《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条规定：“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房”。《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》（2014年修正）第三十二条第（一）项规定：“区房屋征收部门、开发区管委会未向选择产权调换的被征收人、公有房屋承租人提供周转用房的，产权调换房屋交付前，应当在过渡期内按下列规定向被征收人、公有房屋承租人支付费用：（一）征收住宅房屋的，每月支付被征收房屋评估价值0.35%的临时安置补偿费。临时安置补偿费低于500元/月的，按500元/月支付。”第三十三条规定：产权调换房屋为多层房屋（七层以下含七层）的过渡期限一般不超过24个月；小高层、高层房屋的过渡期限一般不超过30个月。过渡期限自被征收人或公有房屋承租人交付房屋之日起计算。超过补偿协议约定过渡期限的，自逾期之月起，每月按原标准的2倍支付临时安置补偿费和停产停业损失补偿费。”《XX园XX户区改造项目房屋征收补偿方案》第七条第（一）临时安置补偿费的第3项规定，超过补偿协议约定过渡期限的，自逾期之月起，每月按原标准的2倍支付临时安置补偿费。第八条过渡期限规定，产权调换房屋为高层房屋，过渡期限30个月，自被征收人交付房屋之日起计算。本院认为，临时安置补偿费是给予被征收人在房屋被征收后过渡期间可能发生的费用的补助。《XX园XX户区改造项目房屋征收补偿方案》和《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》规定的超过补偿协议约定过渡期限的，自逾期之月起，每月按原标准的2倍支付临时安置补偿费。此处的2倍支付临时安置补偿费的规定，是在考虑30个月过渡期限届满后的房屋租赁市场价格因素后给予被征收人的损失补偿，其仍然是补助性质的费用。本案原告与被告下设的桃园一坊棚改项目指挥部订立的《产权调换协议（住宅）》即安置补偿协议约定了30个月过渡期限，被告逾期未能回迁安置，理应按照上述规定承担2倍临时安置补偿费。至2019年1月31日过渡期限届满，被告逾期，被告应从2019年2月起支付原告2倍临时安置补偿费。   需要强调的是，与本案原告同是XX园XX户区综合改造项目被征收人的其他14案原告，也与本案原告同时提起了诉讼请求基本相同的行政诉讼，本院对包括本案在内的15案合并进行了审理。另有32名被征收人也提起了诉讼请求基本相同的32案行政诉讼，本院也已合并审理完毕。涉及XX园XX户区综合改造项目征收补偿安置人数众多，能否按期回迁安置关系到人民群众的切身利益。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，行政机关是拆迁改造安置主体，行政机关引进投资和建设主体并不能转移或者直接代替其履行行政义务，行政机关仍然是安置补偿协议的签订和履行主体，故被告莲湖区政府应依法依规积极履行行政协议，管理和督某某投资建设主体加快安置回迁工程建设进度，早日完工交付，以期群众安居乐业。    综上所述，原告的诉讼请求，事实清楚，理由充分，于法有据，应予支持。被告提出的其不是本案适格被告，冬防期禁土令、高中考禁噪令不可抗力因素影响了过渡期限，不应支付2倍临时安置补偿费的抗辩理由依据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条、《中华人民共和国合同法》第一百零七条之规定，判决如下：   一、被告西安市莲湖区人民政府继续履行与原告杨**签订的《产权调换协议（住宅）》约定的回迁安置义务；   二、被告西安市莲湖区人民政府应自2019年2月起至实际履行回迁安置义务之月止每月向原告杨**按原标准的2倍支付临时安置补偿费1000元（即每月500元×2=1000元）。   案件受理费50元，由被告西安市莲湖区人民政府负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至陕西省高级人民法院。         审  判  长    胡雁                        审  判  员    刘宇红                        审  判  员    柴苗   审  判  员    魏国庆                        审  判  员    陈泉池                          二〇二〇年九月二十五日                    书  记  员    陈思雨            1