上海市第一中级人民法院民 事 判 决 书（2020）沪01民终2896号上诉人（原审被告）：上海市闵行区梅陇镇华一村民委员会，住所地上海市闵行区莲花路1555号。法定代表人：张志华，主任。委托诉讼代理人：李敬敏，上海融力天闻律师事务所律师。上诉人（原审被告）：上海市闵行区梅陇镇人民政府，住所地上海市闵行区银都路1618号。法定代表人：陈冬发，镇长。委托诉讼代理人：张鹏峰，上海中夏律师事务所律师。委托诉讼代理人：邹娟娟，上海中夏律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：上海明申企业（集团）有限公司，住所地上海市徐汇区凯旋路3131号5楼。法定代表人：杨晓榕，董事长。委托诉讼代理人：夏敏，上海儒君律师事务所律师。委托诉讼代理人：袁海华，上海儒君律师事务所律师。上诉人上海市闵行区梅陇镇人民政府（以下简称梅陇镇政府）、上海市闵行区梅陇镇华一村民委员会（以下简称华一村委会）因与被上诉人上海明申企业（集团）有限公司（以下简称明申公司）合资合作开发房地产合同纠纷一案，不服上海市闵行区人民法院（2018）沪0112民初22512号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月18日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。梅陇镇政府上诉请求：撤销一审判决，改判驳回明申公司一审的诉讼请求。事实和理由：1、明申公司与华一村委会就华一村委会所辖区域内东至莲花路、南至东兰路、西至合川路、北至漕宝路的380亩土地（以下简称涉案土地）签订《合作开发土地协议》，当时《土地管理法》规定建设开发需要使用土地的，必须依法使用国有土地，对农村集体土地，必须要经过上海市政府征收为国有土地、闵行区政府供给、建设单位拆迁安置补偿形成净地、建设单位开发建设等法定必经程序。明申公司试图以当时普遍存在模式拿地，即与华一村委会签订委托包干动迁合同，再与政府缔约通过协议供地方式取得土地使用权。从《合作开发土地协议》内容来看，其性质属于委托包干动迁合同，即由明申公司委托华一村委会包干办理动迁事务使涉案土地形成净地，此与“当事人订立的以提供出让使用权、资金等作为共同投资、共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的协议”之法律特征不同。涉案土地上的后续开发建设与华一村委会无关。2、本案系争380亩土地中，仅有部分属于华一村委会，其他部分的使用权登记在其他法人名下。一审法院误将华一村委会当作系争380亩土地的拥有者，故认为华一村委会因土地增值获益，应对明申公司做出相应补偿的判决，系属错误。3、一审判决对合同不能履行的原因定性为因政府规划变更导致，系认定错误，其真实原因应是供地制度的重大变化。明申公司与华一村委会签订名为合作开发土地协议实为委托包干动迁协议后，恰在2002年5月《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》颁布，规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，协议获得此类经营性用地的方式被法律禁止。合作开发土地协议不能够履行，不在于政府规划变更，在于明申公司不能达到协议拿地的目的，故明申公司后续款项的支付，均应由其自身承担责任。退一步讲，即便是因2006年政府的规划文件导致合作开发土地协议终止，也应遵循情势变更原则处理，即不适用过错责任，应按公平原则仅补偿一方因合同签订及履行已经实际发生的损失等，不支持可得利益损失补偿的诉求。明申公司已经收回所有付出的本金和利息，获得超出情势变更所应取得的补偿范围。本案一审法院又判决补偿明申公司2,500万元，系属利益失衡。4、一审判决认为明申公司对涉案土地有合法投资权益，需按照2002年至2006年国有住宅用地情形下的价格增值进行补偿，系属使用法律错误。2006年6月终止《合作开发土地协议》时，明申公司从未对涉案土地拥有过合法投资权益，即未取得项目开发权利、规划及建设权利、拆迁权利，故不能按完全取得合法国有土地出让使用权，用地性质为住宅用途，经招拍挂后成交价远高于挂牌价的土地价值给予补偿。请求二审法院支持梅陇镇政府的上诉请求。华一村委会上诉请求：撤销一审判决，改判驳回明申公司一审的诉讼请求。事实和理由：同梅陇镇政府的意见一致。需要强调的是，华一村委会仅是包干动迁委托合同的受托人，与明申公司并非土地开发合资合作关系，另案生效判决已经判决华一村委会返还明申公司投资款及利息，故本案中判决华一村委会再补偿明申公司投资的溢价部分，对华一村委会不公平。华一村委会系集体村组织，涉案土地没有开发系因土地政策发生重大变化，对此华一村委会并未获得任何利益，而是同样受到损失。请求二审法院支持华一村委会的上诉请求。明申公司辩称：不同意梅陇镇政府和华一村委会的上诉请求。1、2002年华一村委会、梅陇镇政府招商引起出让土地使用权给明申公司，后又变更规划，但许诺明申公司仍可联合开发涉案地块中一部分区域开发建设，之后华一村委会、梅陇镇政府又迟迟不启动项目或对土地的招拍挂，且始终未对明申公司做出任何说明和解释，构成根本违约。2、明申公司主张前期投资权益补偿款系根据2006年10月30日签订的协议书。该协议书明确根据区政府会议纪要，同意给明申公司相应补偿作为对项目前期投资的回报，相应补偿包括资金利息、项目前期有关费用、适当的投资权益等。3、明申公司实际投入的人力物力、资金使用利益的损失及未来经营收益的损失远远大于一审判决数额。明申公司的1,500万元投资款被华一村委会、梅陇镇政府占用时间长达4年多，还有1,263.20万元投资款被占用长达十四年。双方签约时明确涉案土地开发用于建造商品房，考虑房价上涨和通货膨胀因素，涉案土地价值增长已经超过30倍，故一审法院所判2,500万元并不能弥补明申公司的实际损失。请求二审法院驳回上诉，维持原判。明申公司向一审法院起诉请求：要求梅陇镇政府、华一村委会支付投资权益补偿款9,750万元。一审法院认定事实如下：2002年5月11日，华一村委会（甲方）与明申公司（乙方）共同签订《合作开发土地协议》。协议约定：双方为配合闵行区关于改造“城中村”有关精神，决定对于甲方所辖区域内的地块进行村镇旧区改造，合作开发建造商品房，经协商一致，达成土地合作开发协议如下：合作开发地块暂测面积约为380亩，最终面积以政府批准和实际测量面积为准；开发地块：东至莲花路、南至东兰路、西至合川路、北至漕宝路；由乙方或以后成立的项目公司负责开发地块的商品房建设，开发地块的使用性质为建造商品房，使用年限为70年。由甲方负责开发地块的动迁安置，具体事宜另行商议确定；开发地块中使用权属甲方的，出让给乙方，动迁安置由甲方负责；属其他单位或个人使用的，由甲方协助乙方办理动迁安置补偿事宜。动迁安置和补偿费用由乙方直接支付给被动迁方或其他相关方；乙方将在甲方所在地注册登记成立项目公司，实施具体旧区改造和建设工程，甲方应提供必要的条件，予以通力合作和配合。协议第二十条约定：本协议生效后，双方应严格遵守。任何一方违约，造成守约方损失的，应承担全部赔偿责任（包括但不限于诉讼费和律师费）。协议对于土地出让金、动迁安置和补偿费用等作了约定。明申公司于2002年5月14日向华一村委会支付前期投资款500万元。2002年6月14日，明申公司支出163.2万元为华一村委会下属的华一公司购置宝马牌轿车一辆。2002年11月29日，明申公司向华一村委会支付前期投资款600万元。2003年2月27日，闵行区人民政府召集规划局、土地管理局、梅陇镇政府、计划委员会、明申公司、华一村委会等单位就“明XX中心规划、用地、动拆迁”召开前期协调会，并印发了会议纪要。会议纪要确定东至莲花路、南至东兰路、西至合川路、北至漕宝路地块规划建设明XX中心，总用地约471亩。为保证该大型项目的顺利实施，召开此次协调会，对该项目的规划、用地、动拆迁等事项予以协调。该项目基建立项，根据会议要求和区政府审批权限，由梅陇镇政府负责上报区计委办理基建项目立项手续。项目开发建设涉及的具体事宜，由梅陇镇政府牵头区有关部门与明申公司签订项目开发意向书，待条件成熟后签订正式开发协议。2003年3月12日，闵行区政府印发《关于明XX中心建设有关事宜的会议纪要》，会议决定在梅陇镇华一村内规划建设明XX中心，项目立项按照区政府审批权限，由梅陇镇政府牵头申报，区计委办妥有关手续。2003年4月16日，明申公司向梅陇镇“改造办”支付前期投资款500万元。2003年9月24日，明申公司向梅陇镇“改造办”支付前期投资款1,000万元。2006年6月30日，闵行区政府召开关于梅陇中央商务区开发建设事宜的专题会议，达成如下意见：该地块规划用途调整为中央商务区，以万源路为分界分为东街坊、西街坊两块；东街坊按照六类用地供地方式实施招拍挂，吸引有资金实力和招商实力的企业实施中央商务区项目；鉴于Z公司在该地块的前期投入，同意西街坊内生产性服务业功能由该公司与XX经济组织联合开发。Z公司服从区政府对该地块规划调整，由梅陇镇处理好该地块中Z公司前期投入资金的补偿问题。2006年8月7日，闵行区人民政府对上述会议精神印发了专题会议纪要。2006年10月30日，华一村委会、梅陇镇政府“改造办”作为甲方、明申公司作为乙方，共同签订《协议书》。协议约定，根据闵行区政府2006年8月7日的办公会议纪要，就漕宝路、莲花路地块前期开发投资款项结算及补偿问题达成如下协议：一、2002年5月14日至2003年9月24日，乙方分四次支付漕宝路项目前期开发费用2,600元给梅陇镇政府及华一村，其中梅陇镇“改造办”1,500万元、华一公司1,100万元，作为项目开发用地“农转非”政府贴费（包括耕地开垦费、耕地占用税），乙方应华一村委会要求，为方便项目开发工作，由乙方下属地块项目公司康瑞房地产开发有限公司代华一村垫款购置宝马车一辆，计163.2万元。以上发生直接费用双方确认无误；二、甲方同意就上述投资款本金分期归还。第一期1,500万元于本协议签订之日起三日内归还，余款1,263.2万元在地块内项目启动时或本项目用地招标拍卖后一个月内归还；三、根据区政府2006年8月7日会议纪要，同意给乙方下属项目公司康瑞房地产开发有限公司相应补偿。此补偿款作为甲方对乙方在漕宝路地块项目前期投资的回报（包括：资金利息、项目前期有关费用、适当的投资权益等），考虑到该地块开发项目所有资金均系乙方支付，故同意将补偿款直接支付给乙方。华一村委会及梅陇镇“改造办”在协议的甲方落款处盖章，明申公司在协议乙方落款处盖章。梅陇镇政府作为见证方在协议的见证方落款处盖章。2006年11月2日，华一村委会向明申公司退还投资款1,500万元。2016年4月，明申公司向一审法院提起诉讼，要求华一村委会、华一公司、梅陇镇政府共同归还投资款1,263.2万元，偿付投资款利息1,240.76万元，支付律师代理费47.66万元。一审法院经审理后于2016年9月26日作出（2016）沪0112民初9250号民事判决书，判决：一、华一村委会、梅陇镇政府于判决生效之日起十日内退还明申公司投资款1,263.2万元；二、华一村委会、梅陇镇政府于判决生效之日起十日内偿付明申公司投资款利息人民币1,240.76万元；三、华一村委会、梅陇镇政府于判决生效之日起十日内偿付明申公司律师代理费人民币25万元；四、驳回明申公司要求上海XX公司退还投资款、偿付利息并承担律师代理费的诉讼请求。梅陇镇政府不服此判决，提起了上诉。由于梅陇镇政府未缴纳上诉案件受理费，本院于2017年1月13日作出（2017）沪01民终180号民事裁定书，裁定该上诉案件按自动撤回上诉处理。此后，明申公司向一审法院申请强制执行（2016）沪0112民初9250号民事判决书，该案经一审法院执行完毕。涉案土地至今未开发，也未挂牌出让。2017年6月，明申公司委托律师向梅陇镇政府、华一村委会发出律师函，要求梅陇镇政府、华一村委会支付前期投资回报。但梅陇镇政府、华一村委会未予回复。本案一审中，明申公司表示，其不可能也不会再参与涉案土地的后续开发建设。经一审法院查询，邻近涉案土地的闵行区XX街道XX号地块于2006年11月出让，出让价格折合每亩424万元。一审法院认为，明申公司与华一村委会签订的《合作开发土地协议》以及明申公司与华一村委会、梅陇镇政府签订的《协议书》均合法有效。依法成立的合同，各方当事人理应严格履行各自义务。在合同履行过程中，明申公司已履行了部分义务，向华一村委会、梅陇镇政府支付了共计2,700余万元的前期投资款，但由于政府规划的变更，导致《合作开发土地协议》未能继续履行。闵行区政府2006年6月30日召开的专题会议内容确定了涉案土地的规划变更，明申公司知晓且无异议，由此可以证明《合作开发土地协议》的解除是各方一致同意的结果。根据闵行区政府的专题会议纪要的精神，就涉案土地的规划变更后，明申公司设立的项目公司即Z公司可以与XX经济组织联合开发涉案地块中“西街坊生产性服务业功能区”，即明申公司仍可以参与涉案地块中一部分区域开发建设。基于此，明申公司与华一村委会、梅陇镇政府2006年10月签订《协议书》。2006年10月签订的《协议书》，系三方真实意思表示，内容合法有效。梅陇镇政府、华一村委会应当积极履行此协议。协议明确约定由梅陇镇政府、华一村委会支付明申公司关于涉案地块的前期投资回报，包括资金利息、项目前期费用、适当的投资权益等。然而，在长达逾十年的时间内，梅陇镇政府、华一村委会未支付明申公司任何的投资权益补偿，也不与明申公司就此进行磋商，确实损害了明申公司的利益。对于投资权益的补偿款支付方式，在《协议书》中确未约定具体的计算方式，双方对此应当进行磋商，但从明申公司发送的律师函的结果，以及梅陇镇政府、华一村委会的答辩意见反映，梅陇镇政府、华一村委会明确拒绝就此事宜进行磋商。因此，梅陇镇政府、华一村委会的行为不符合闵行区政府在2006年6月的专题会议相关要求，也违反了《协议书》的约定。现明申公司向梅陇镇政府、华一村委会主张投资权益的补偿，符合双方的约定，也符合法律规定。《合作开发土地协议》未能履行是因政府变更规划导致，不能归责于华一村委会或梅陇镇政府，但华一村委会、梅陇镇政府根据闵行区政府的相关要求，在合作开发协议解除后与明申公司签署了《协议书》承诺向明申公司支付适当的投资权益补偿款，则应当履行此协议。关于投资权益补偿金额，应综合考虑《合作开发土地协议》中约定的每亩土地价格、明申公司需要投入的总成本、明申公司实际已投入的资金、2006年解除《合作开发土地协议》时的土地使用权价格等各方面因素予以判断，结合损益相抵的原则，由梅陇镇政府、华一村委会支付适当的补偿款。按《合作开发土地协议》约定，涉案土地共380亩（闵行区政府专题会议中显示开发的土地为471亩，一审法院仍以协议约定的380亩土地计算如果明申公司取得土地使用权所需要投入的成本，380亩土地价格的增值），明申公司需要投入5.32亿元，明申公司实际投入的前期资金为2,763.2万元，占比5.2%。至2006年，涉案土地的每亩价格以420万元计算，380亩土地的使用权总价为15.96亿元，相比5.32亿元增值了10.64亿元。明申公司前期投资额占比5.2%的相应增值为5,660.48万元。鉴于三方约定由梅陇镇政府、华一村委会适当支付投资补偿，故一审法院在略低于5,660.48万元之50%的范围内酌情确定补偿款,由梅陇镇政府、华一村委会支付明申公司投资补偿款2,500万元。一审法院审理后，于2019年12月23日依照《中华人民共和国合同法》第一百一十三条的规定，判决如下：上海市闵行区梅陇镇华一村民委员会、上海市闵行区梅陇镇人民政府于判决生效之日起十日内支付上海明申企业（集团）有限公司投资补偿款人民币2,500万元。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费人民币529,300元，由上海明申企业（集团）有限公司负担264,650元，上海市闵行区梅陇镇华一村民委员会、上海市闵行区梅陇镇人民政府共同负担264,650元。经本院审理查明，一审法院认定事实无误，本院依法予以确认。二审中，梅陇镇政府提供证据1、涉案380亩土地中部分地块登记权属情况及产权人权属状况汇总表，证明涉案地块中仅有25.45亩属于华一村委会；2、上海市人民政府《关于批准闵行区人民政府2002年度第120批次农用地专用、征用土地的通知》（复印件）及《关于批准闵行区人民政府2003年度第37批次征用土地的通知》（复印件），证明上海市政府曾批复涉案土地拟征用为国有土地；3、上海中夏旭波律师事务所向闵行区规划和土地管理局出具的《关于梅陇镇十二号线联动开发地块征地信访事项的律师咨询意见》（复印件）、上海市人民政府《关于批转国土资源部上海市2017年（闵行区2018年第二十七批次）农用地转用和土地征收方案批复的通知》（复印件），证明涉案土地中集体和国有土地系于2018年才被批准征收、收回，故梅陇镇政府和华一村委会在此之前并未就涉案土地获益增值。华一村委会对梅陇镇政府的证据无异议。明申公司对梅陇镇政府的证据真实性和关联性均不予认可。本院认为，依法成立的合同受法律保护，当事人均应恪守合同约定全面履行各自义务。2002年5月11日明申公司和华一村委会签订的《合作开发土地协议》、2006年10月30日明申公司和华一村委会、梅陇镇政府签订的《协议书》均系各方真实意思表示，合法有效。《合作开发土地协议》约定明申公司和华一村委会对涉案地块进行村镇旧区改造，合作开发建造商品房，协议还对土地出让金、动迁安置和补偿费用等作了约定。明申公司依约于2002年、2003年向华一村委会、梅陇镇政府支付2,700余万元前期投资款。结合2006年6月30日闵行区政府召开的专题会议内容可见，因政府对涉案土地的规划变更，致《合作开发土地协议》无法履行，闵行区政府遂同意涉案土地的“西街坊”的生产性服务业功能由明申公司设立的项目公司与XX经济组织联合开发。2006年10月30日明申公司和华一村委会、梅陇镇政府签订的《协议书》实际系当事人合意解除《合作开发土地协议》，该协议书除约定华一村委会、梅陇镇政府应归还明申公司已支付的前期投资款以外，还明确同意向明申公司支付补偿款作为涉案土地前期投资的回报，该补偿款包括资金利息、项目前期有关费用及适当的投资权益等。虽因政府规划变更导致合同不能履行的后果不应归责签约双方当事人且《协议书》并未明确就“适当的投资权益”如何计算，但自2006年10月30日签订协议书后至今长达十数年间，梅陇镇政府和华一村委会未向明申公司支付补偿款，亦拒绝就此进行磋商。现明申公司根据该协议书约定向梅陇镇政府和华一村委会主张前期投资权益，于法有据，梅陇镇政府和华一村委会应予履行。梅陇镇政府和华一村委会另以《合作开发土地协议》实质属于委托包干动迁合同，华一村委会并非全部涉案土地的使用权人及合同不能履行的原因并非政府规划改变作为其不同意向明申公司承担前期投资权益补偿款的理由，缺乏事实和法律依据，本院对其主张不予采信。梅陇镇政府与华一村委会主张另案生效判决其共同支付明申公司前期投资款利息已足以补偿明申公司的意见，本院认为，前期投资款利息本就包括在协议书约定的补偿范围内，故梅陇镇政府与华一村委会以此拒绝支付协议书另约定的前期投资权益，缺乏法律依据，本院亦不予采信。就补偿款的计算方式，一审法院系参考截至2006年涉案土地邻近土地的价格与《合作开发土地协议》约定涉案土地价格的增值幅度，以明申公司已支付前期投资款2,763.20万元与《合作开发土地协议》约定总投资5.32亿元的占比，计算明申公司已付前期投资款至2006年的增值价，并酌情以低于50%的范围计算梅陇镇政府和华一村委会应付补偿款计2,500万元，本院认为实属合理，并无不当。综上所述，梅陇镇政府、华一村委会的上诉请求均不成立，一审判决应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费166,800元，由上诉人上海市闵行区梅陇镇华一村民委员会、上海市闵行区梅陇镇人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长 李 兴审判员 陈蓓蓉审判员 许 军二〇二〇年九月二十四日书记员 朱丽娟附：相关法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；……