辽宁省锦州市太和区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0792行初58号原告：锦州市松山新区松山街道办事处梁家村村民委员会，住所地锦州市松山新区松山街道办事处梁家村。法定代表人:侯玉勇，该村村民委员会主任。委托代理人:朱岩，锦州市古塔区阳光法律服务所法律工作者。被告：锦州市自然资源局，住所地锦州市市府东路10号。法定代表人:马斌，该局局长。委托代理人：王福利，辽宁民聚律师事务所律师。委托代理人：尹景武，该单位工作人员。第三人:锦州滨海新区（开发区）娘娘宫街道潘屯村村民委员会，住所地滨海新区娘娘宫镇潘屯村法定代表人：苏金光，该村村民委员会主任。委托代理人：郭强，该村村民委员会支部支委。委托代理人：王长柏，锦州市古塔区站前法律服务所法律工作者。原告锦州市松山新区松山街道办事处梁家村村民委员会要求撤销被告锦州市自然资源局于2019年12月16日作出的《关于滨海新区娘娘宫镇潘屯村与松山新区松山街道办事处梁家村土地权属情况的说明》，于2020年8月6向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告锦州市松山新区松山街道办事处梁家村村民委员会的法定代表人侯玉勇及委托代理人朱岩，被告锦州市自然资源局的委托代理人王福利、尹景武，第三人锦州滨海新区（开发区）娘娘宫街道潘屯村村民委员会的委托代理人郭强、王长柏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告锦州市自然资源局于2019年12月16日作出《关于滨海新区娘娘宫镇潘屯村与松山新区松山街道办事处梁家村土地权属情况的说明》，内容为“滨海新区娘娘宫镇潘屯村：日前，我局就滨海新区娘娘宫镇潘屯村与松山新区松山街道梁家村土地权属一事进行了调查核实。现将有关情况说明如下：依据2012年12月10日全国开展农村集体土地的所有权调查成果(已经潘屯村与梁家村签字确认)、2016年7月20日滨海新区管委会《关于确定娘娘宫镇潘屯村集体土地所有权的决定》和2018年1月29日松山新区管委会《关于松山新区松山办事处梁家村与龙栖湾新区潘屯村权属情况的意见》，潘屯村诉求土地的所有权为潘屯村集体所有。特此说明。原告锦州市松山新区松山街道办事处梁家村村民委员会诉称，一、请求人民法院依法判令撤销被告在2019年12月16日作出的《关于滨海新区娘娘宫镇潘屯村与松山新区松山街道办事处梁家村土地权属情况的说明》。二、本案诉讼费用全部由被告承担。事实和理由如下：原告村与第三人滨海新区娘娘宫镇潘屯村两村相邻有一块土地，因权属发生争议，这块地自解放前就是原告村土地，此地一直由原告村民耕种，依据1951年的《土地执照》，当时的土地使用者是原告村民王仲山，王仲山病故后由其孙子王铁昌经营。1984年以后由王铁昌、吴铁军两人合伙经营这片土地。这片土地自从改革开放以来，原告村民建鱼塘、改造鱼塘、建螃蟹坑几十个，种草、种稻、栽树，综合整治土地面积共计上百亩，已累计投入资金为两千万元左右，在2002年4月和2003年4月，原告村委会又分别与吴铁军、王铁昌签订了荒地承包合同。从以上可以看出该块土地所有权属于梁家村是有历史依据和现实依据，在2012年市土地部门进行村与村土地界线认定时，原告村与第三人潘屯村相邻的该块土地，在当时权属界线认定时，原告村干部由于对土地影像资料不熟悉，并且当时确认界线时依据的就是土地影像资料，村干部当时也没有看懂，签字时土地部门也没有要求原告村干部到现场进行指界，因此才造成原告村干部在权属协议书上草率地签上自己的名字，才造成将这块地误划给第三人潘屯村，自2016年以来，原告村干部一直在申请土地部门对这块地的权属重新进行认定，很长时间没有得到土地部门的回应，但是被告却在2019年12月16作出《关于滨海新区娘娘宫镇潘屯村与松山新区松山街道办事处梁家村土地权属情况的说明》，造成原告村民使用几十年的土地转眼之间就变成第三人潘屯村土地，依据2016年3月8日《锦州市人民政府办公厅关于印发锦州市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（锦政办发【2016】38号）的规定，被告不再承接市级土地权属争议，该说明就应该予以撤销。现已给原告村民集体资产造成重大损失，也给现在的土地使用者造成巨大的经济损失。因比事原告村干部多次找到相关部门要求给予更改，原告的合理诉求始终没有得到相关部门和土地部门的回应。综上所述，特诉至法院，恳请法院能够依法支持原告的诉讼请求。同时，向本院提供以下证据：1、《关于松山新区梁家村与开发区潘屯村争议土地重新确权的复函》；2、申请书；3、《关于滨海新区娘娘宫镇潘屯村与松山新区松山街道办事处梁家村土地权属情况的说明》；4、合同书；5、证人证言；6、《土地执照》；7、证明。被告锦州市自然资源局辩称，原告的诉讼请求无事实和法律依据，应驳回原告的起诉。事实和理由：一、答辩人所做的说明不属于具体行政行为，不具有可诉性。答辩人作出的《关于滨海新区娘娘宫镇潘屯村与松山新区松山街道办事处梁家村土地权属情况的说明》依据的是松山新区管委会和滨海新区管委会所作出的说明，是行政事实行为，该说明本身未引起当事人间行政法律关系的变动，不具有具体行政行为的处分性，不属于具体行政行为，不具有可诉性。第一从形式要件看，该说明不符合具体行政行为的形式要件要求，一个具体行政行为的文书要有事实依据、法律依据、处理结果、履行方式、救济途径等五个内容，该说明不符合形式要求；第二从实质要件上看，该说明没有调整利害关系人行政法上的权利义务关系，只是根据2012年12月10日全国集体土地所有权调查成果、滨海新区管委会2016年7月20日的决定和松山新区管委会2018年1月29日的意见作出的说明，是行政事实行为，作出说明的实体依据是原告与第三人间签订《土地权属界线协议书》，该说明本身并未影响双方实体权利义务，根据行政诉讼法解释第一条第(十)项的规定，法院不应当受理，受理后应当驳回起诉。二、土地的权属争议应当行政复议前置。根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，土地所有权权属争议应当先申请复议，对复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案中锦州市松山新区松山街道梁家村村民委员会因土地权属争议未经复议直接向人民法院提起行政诉讼，不符合法定受理条件。根据第二款的规定，如果是根据省政府的决定进行的行政区划的勘定，省政府复议终局，排斥司法管辖权。但无论何种情况，本案属于自然资源所有权确权争议，行政复议前置，未经复议，不能进入司法救济程序。综上，答辩人认为本案为原告起诉不当，请求人民法院应裁定驳回其起诉。被告锦州市自然资源局提交了以下证据：１、《土地权属界线协议书》；2、《锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会关于确定娘娘宫镇潘屯村集体土地所有权的决定》；3、《关于松山新区松山办事处梁家村与龙栖湾新区潘屯村权属情况的意见》，用以证明其作出《关于滨海新区娘娘宫镇潘屯村与松山新区松山街道办事处梁家村土地权属情况的说明》合法。第三人锦州滨海新区（开发区）娘娘宫街道潘屯村村民委员会述称，被告所做的说明，并不是产生权利义务的具体行政行为，行政行为本身可划分为事实行为、法律行为，作为本案的被告，锦州市自然资源局出具的情况说明没有直接创设权利义务，因此，该行为不是法律行政行为。其本身不能引起相对人权利义务的变化和产生的法律后果，也不能以意思表示为构成要素，可以这么讲，被告只是鉴于行政法律行为与行政事实行为之间的以间接特征的准行政法律行为，是对已经存在的行为予以观念上的认识，或者说叫做澄清而已，被告的行政说明不是具体的行政行为，因此代理人认为本案不具有可诉性，因为该说明只是针对双方土地边界给予客观说明和解释，没有影响原告实质性的权属变更，因此不应获得法律支持。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对于原、被告及第三人提供的所有证据，证据来源合法、与本案具有关联性、能够证明案件的真实情况，本院予以确认。经审理查明，原、被告一直因为坐落在旺宝山以南，白水壕以西，南至梁家村新开河，西至梁家的，位于原、被告两村之间的一块土地的权属问题有争议。2016年12月16日，锦州市自然资源局作出《关于滨海新区娘娘宫镇潘屯村与松山新区松山街道办事处梁家村土地权属情况的说明》，“滨海新区娘娘宫镇潘屯村：日前，我局就滨海新区娘娘宫镇潘屯村与松山新区松山街道梁家村土地权属一事进行了调查核实。现将有关情况说明如下：依据2012年12月10日全国开展农村集体土地的所有权调查成果(已经潘屯村与梁家村签字确认)、2016年7月20日滨海新区管委会《关于确定娘娘宫镇潘屯村集体土地所有权的决定》和2018年1月29日松山新区管委会《关于松山新区松山办事处梁家村与龙栖湾新区潘屯村权属情况的意见》，潘屯村诉求土地的所有权××××村集体所有。特此说明。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”本案原告与第三人之间因为土地权属产生争议，应当协商解决，协商不成应当由人民政府处理。被告锦州市自然资源局并不具备处理土地权属争议的职权，而被告公开对第三人作出的情况说明已经对诉争土地的权属作出了明确认定，故被告作出情况说明的行为已经超越职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告锦州市自然资源局于2019年12月16日作出的《关于滨海新区娘娘宫镇潘屯村与松山新区松山街道办事处梁家村土地权属情况的说明》。案件受理费50元，由被告锦州市自然资源局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省锦州市中级人民法院。审 判 长  王旭寒人民陪审员  金 笛人民陪审员  陈合清二〇二〇年九月二十二日书 记 员  徐佳慧