云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云28行终28号上诉人（原审原告）景洪山林谷森林庄园有限公司。住所地：景洪市曼外村（勐景公路18公里+200米处）。统一社会信用代码91532801309551695H。法定代表人蒋良洪，执行董事。委托诉讼代理人邹宁静，云南法泽律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）景洪市自然资源局。住所地：景洪市勐遮路5号。统一社会信用代码115328010152350729。法定代表人罗从元，局长。出庭负责人刘伟，副局长。委托诉讼代理人吴琪莹，云南律政律师事务所律师。上诉人景洪山林谷森林庄园有限公司（以下简称山林谷公司）因与被上诉人景洪市自然资源局（以下简称市自然资源局）土地行政处罚一案，不服云南省景洪市人民法院（2019）云2801行初31号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人山林谷公司法定代表人蒋良洪及委托诉讼代理人邹宁静，被上诉人市自然资源局出庭负责人刘伟及委托诉讼代理人吴琪莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明，2010年至2014年，蒋良洪分别与曼外老寨村民朱云华、半坡寨村民王家明、李荣兵签订了土地租赁协议。蒋良洪未经批准于2014年6月份，擅自在租用的土地上建盖房屋，用于客栈、民宿、餐饮和销售农副产品。市自然资源局于2018年12月28日向山林谷公司送达了（2018）191号《责令停止违法行为通知书》，经实地测量，山林谷公司的土地面积为7.54亩（5029.047平方米），房屋建筑面积1.54亩（1029.023平方米），规划股套合土地利用现状数据库图，规划为园地和农村居民点用地，现状为园地和村庄，符合土地规划利用面积2.27亩（1513.33平方米），不符合土地利用总体规划面积5.27亩（3513.33平方米），无相关部门审批手续。2019年5月5日市自然资源局向山林谷公司送达了景自然资源资罚告（2019）26号行政处罚告知书、景自然资源资听告（2019）26号行政处罚听证告知书，2019年6月13日作出景自然资源资罚（2019）26号行政处罚决定，决定对山林谷公司处罚：责令将占用的土地5029.047平方米（7.54亩），退还给半坡寨村小组及曼外老寨村小组，并拆除建房占地面积1029.023平方米（1.54亩），并于同日送达山林谷公司。山林谷公司不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第三十六条第二款规定：禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。第四十三条第一款规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地…。山林谷公司未经国土部门批准，擅自在景洪市集体土地上建盖房屋，市自然资源局作出的景自然资源资罚（2019）26号行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，行政程序合法。山林谷森林公司的诉请理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回山林谷公司的诉讼请求。山林谷公司上诉请求：依法撤销原审判决并撤销市自然资源局作出的处罚决定。其主要理由为：1、原审判决认定事实不清，适用法律错误。原审判决认定事实中认定“2010年至2014年，蒋良洪分别与曼外老寨村民朱云华、半坡寨村民王家明、李荣兵签订了土地租赁协议，蒋良洪未经批准于2014年6月份，擅自在租用的土地上建盖房屋，用于客栈、民宿、餐饮和销售农副产品……”，但在本院认为部分又称“原告未经国土部门批准，擅自在景洪市集体土地上建盖房屋……”前后认定自相矛盾。2、本案被处罚对象错误。关于建盖房屋未经过审批，属违法建筑上诉人不持异议，但建盖房屋的主体是蒋良洪个人而非公司，故被处罚对象应当是蒋良洪。被上诉人也没有举证证明是公司建盖的行为，应承担举证不能的不利后果。3、就建盖房屋部分而言，认定地上建筑为违法建筑适用城乡规划法，处罚机关应当为景洪市城乡规划部门，而非被上诉人，执法主体不适格，且该部分土地使用权是合法流转取得，不是非法占有。就未建盖房屋的土地而言，因土地性质、用途均未发生改变，不存在非法占用或建设行为，被上诉人亦未举证证明该部分土地属于非法占用，不应一并处理。4、涉案土地系通过合法有效的民事行为取得，并不存在非法取得土地使用权的情形，且取得土地使用权的主体是蒋良洪。案涉行政处罚决定中行政机关责令将全部土地退还给半坡村小组和曼外村小组的行为已经超越职权，有越俎代庖之嫌。关于土地本身是否继续经营，应当由合同当事人意思自治，且现在相关村委会也明确表示要继续将土地使用权发包给蒋良洪。即便是1.5亩已经建盖的土地部分，在违建拆除后，土地使用权仍属蒋良洪。5、行政处罚决定适用法律错误，本案不属于应当适用土地管理法拆除地上违建的情形，而应当适用城乡规划法。6、根据《云南省违法建筑处置规定》第十四条“本规定实施前已取得土地审批等手续，但违反城乡规划建设规定的下列行为，依法处罚并补交相关费用后，可以申请补办手续：（一）未严重影响城乡规划，尚可采取改正措施消除影响的；”涉案1.5亩地上建筑，景洪市发展改革和工业信息化局于2016年和2017年审批通过了山林谷公司的相关立项规划（其中包括涉案土地的建设规划内容），2016年，景洪市国土资源局盖章批准了包括涉案土地建设规划项目的前期工作，可以理解为审批同意相关项目对土地的利用规划，按照上述规定，涉案的1.5亩地上建筑物也不应当被拆除，而是可以通过补办手续方式使其发挥最大价值和作用。综上，案涉行政处罚决定违法，主体不适格、认定事实不清、适用法律错误，应当撤销。被上诉人市自然资源局答辩认为，1、被上诉人在巡查时发现上诉人未经批准擅自在景洪市，经过调查询问、查询资料、实地勘测，确认上诉人非法占用土地面积为5029.047平方米（7.54亩），土地性质包含园地和农村居民点用地。上诉人在承包的土地上建盖房屋至今未办理相关用地、建房手续，违反了法律规定，市自然资源局据此作出的景自然资源资罚（2019）26号《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律准确、程序合法。2、上诉人的法定代表人蒋良洪先向村民承租土地，后成立公司，该地块的实际使用人都是上诉人，公司地址也是在蒋良洪承租的土地上。2018年4月25日，上诉人变更为自然独资的有限责任公司，蒋良洪作为公司的法定代表人，公司全部股权出资都是由蒋良洪个人出资，市自然资源局的处罚对象正确。3、上诉人虽对其建设的景洪山林谷森林庄园项目做了项目备案，并经景洪市住房和城乡建设局和景洪市国土资源局同意开展前期工作，但直到涉案土地举行听证会时上诉人已建房占地1029.03平方米且没有相应合法的用地手续和建房手续。上诉人的上诉请求不能成立，请依法驳回。二审期间，上诉人山林谷公司提交2014年5月31日蒋良洪与徐一军签订的《度假山庄合作协议》1份，欲证明被诉行政处罚对象错误的事实。经质证，市自然资源局对真实性、合法性、关联性均不认可。本院认为，上诉人提交的证据与本案无关联，不能证实其主张，不予采信。经审查，原判决认定事实无误，本院予以确认。综合双方的诉辩主张，本案争议焦点为：1、行政处罚主体资格问题。2、被诉行政处罚的处罚对象问题。3、案涉行政处罚决定内容是否合法的问题。本院认为，关于行政处罚主体资格问题。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，市自然资源局作为土地管理部门，负责本行政区域内的土地监督管理工作，对土地违法行为依法负有查处的法定职责，查处内容包含非法占用地上新建建筑及其他设施在内，故市自然资源局具有作出本案行政处罚决定的主体资格。上诉人所提地上建筑应由城乡规划部门查处的观点不成立。关于行政处罚的处罚对象问题。案涉土地虽系蒋良洪与村民签订土地租赁协议而取得，但蒋良洪在签订案涉土地租赁协议后注册成立了山林谷公司，并将该租赁的土地用作山林谷公司的经营场所，由蒋良洪担任法定代表人，并以山林谷公司的名义向景洪市发展改革和工业信息化局申请建设项目备案。故，上诉人山林谷公司系案涉土地的实际使用主体，上诉人所提市自然资源局作出行政处罚的处罚对象错误的观点亦不成立。关于市自然资源局作出的处罚决定内容是否合法的问题。本案中，被上诉人举示的询问笔录、土地租赁协议、农村土地承包经营权证、山林谷公司现状图及土地利用规划示意图、现场勘测笔录等证据，足以认定上诉人未经土地行政主管部门批准将租赁的农地用于非农建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。据此，市自然资源局作出责令上诉人退还非法占用的土地5029.047平方米给半坡寨村小组及曼外老寨村小组，并拆除建房占地面积1029.023平方米建筑物的处罚，符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，市自然资源局作出的行政处罚内容合法。综上，市自然资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，且市自然资源局在作出处罚决定前，依法履行了立案、调查、现场勘测、告知、听证等程序，作出处罚的程序亦合法。原审判决驳回山林谷公司的诉讼请求并无不当。但，行政处罚决定中所引用的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定与本案行政处罚内容不相符，属引用法律条款错误，本院予以指正。至于上诉人山林谷公司所提依照《云南省违法建筑处置规定》第十四条规定，本案的地上建筑物可以通过补办手续不予拆除的观点，本院认为，该条适用的前提是已经取得建设用地审批手续，而本案山林谷公司至今未取得该用地审批手续，其观点明显不成立；所提未建盖房屋的土地不应认定为非法占地的观点，不符合客观实际，本院亦不予采纳。综上所述，上诉人山林谷公司所提上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人景洪山林谷森林庄园有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  郭建地审判员  范志敏审判员  裴 锫二〇二〇年九月二十四日法官助理王琴书记员王新超