河南省淅川县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1326行初10号原告：邓州市孟楼镇张义岗村一组。负责人：张思江，该组组长。委托诉讼代理人：刘恒，河南框正律师事务所律师。委托诉讼代理人：姚阳阳，河南框正律师事务所实习律师。被告：淅川县香花镇人民政府。法定代表人：夏丹，该镇镇长。出庭负责人：侯殿牛，该镇副书记。委托诉讼代理人：董忠玉，河南德高律师事务所律师。第三人：淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室。法定代表人：李明，该办公室主任。出庭负责人：姬冬生，该办公室主任科员。委托诉讼代理人：孙小飞，该办公室工作人员。委托诉讼代理人：郑其玉，河南大法律师事务所律师。第三人：邓州市孟楼镇人民政府。法定代表人：李耀，该镇党委书记，主持镇政府工作。出庭负责人：周建设，该镇副镇长。委托诉讼代理人：张永安，该镇人民调解委员会工作人员。第三人：邓州市孟楼镇张义岗村三组。负责人：徐廷锋，该组组长。委托诉讼代理人：王崇普，河南三贤律师事务所律师。第三人：邓州市孟楼镇张义岗村四组。负责人：房学志，该组组长。委托诉讼代理人：王崇普，河南三贤律师事务所律师。第三人：邓州市孟楼镇张义岗村五组。负责人：张年锋，该组组长。委托诉讼代理人：方兴云，该组村民。委托诉讼代理人：王崇普，河南三贤律师事务所律师。原告邓州市孟楼镇张义岗村一组与被告淅川县香花镇人民政府、第三人淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室、邓州市孟楼镇人民政府、邓州市孟楼镇张义岗村三组、邓州市孟楼镇张义岗村四组、邓州市孟楼镇张义岗村五组行政补偿纠纷一案，本院于2020年6月1日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告邓州市孟楼镇张义岗村一组的负责人张思江及其委托诉讼代理人刘恒、姚阳阳、被告淅川县香花镇人民政府的出庭负责人侯殿牛及其委托诉讼代理人董忠玉、第三人淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室的出庭负责人姬冬生及其委托诉讼代理人孙小飞、郑其玉、第三人邓州市孟楼镇人民政府的出庭负责人周建设及其委托诉讼代理人张永安、第三人邓州市孟楼镇张义岗村三组的负责人徐廷锋及其委托诉讼代理人王崇普、第三人邓州市孟楼镇张义岗村四组的负责人房学志及其委托诉讼代理人王崇普、第三人邓州市孟楼镇张义岗村五组的委托诉讼代理人方兴云、王崇普到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告邓州市孟楼镇张义岗村一组诉称，被告淅川县香花镇人民政府与第三人淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室以及案外人淅川县九重镇人民政府共同签订了《南水北调中线渠首枢纽工程渠道牧草地补偿款分配协议》，该协议合法有效。该协议第七条约定：“香花九重两镇涉及村组应分配牧草地补偿款资金，由县南水北调办全额划拨至香花九重两镇提供相关账户，由香花九重两镇政府负责具体发放工作”。被告淅川县香花镇人民政府依据该协议处理原属于其辖区内的补偿款发放工作，具有法律和事实依据。被告淅川县香花镇人民政府无正当理由至今未按照协议确认原告牧草地补偿款并履行发放工作，实属行政不作为，严重侵犯原告的合法权益。原告牧草地的面积为70.858亩，原告原属淅川县香花镇张义岗村，2009年因南水北调中线工程建设整体移民至邓州市孟楼镇张义岗村。搬迁前，淅川县香花镇张义岗村在辖区引丹灌区渠坡内发展牧草地面积87.958亩，同时渠首闸上游香花镇渠坡牧草地面积丈量图也显示张义岗村牧草地面积58638.543平方米，合87.958亩，因南水北调中线工程征用而获国家补偿。另据长江勘测规划设计研究有限公司做的南水北调中线一期陶岔渠首枢纽工程建设征地拆迁安置实施登记簿上第65页6.9倒数第三行：“根据总体可研评估意见对渠道牧草地实物补偿列计2363.00万元”，也能证实确有该笔资金，此补偿资金既包括原告也包括九重境内的牧草地资金。香花镇中线办工作人员经实地丈量，原告的牧草地面积为70.858亩，补偿标准为每亩10530.65元，原告应得补偿款为746180.88元。原告多次通过不同方式向被告淅川县香花镇人民政府以及第三人淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室、邓州市孟楼镇人民政府反映情况，要求尽快拨付补偿款，但迟迟没有下文。故请求：1、依法判令被告淅川县香花镇人民政府确认原告牧草地的面积为70.858亩和牧草地实物补偿款数额为746180.88元；2、依法判令第三人淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室、邓州市孟楼镇人民政府协助被告支付原告上述赔偿款；3、本案的诉讼费用由被告承担。原告向法庭提交证据如下：第一组：分配协议一份；第二组：1、香花镇财税所结算票据；2、淅川县财政局支付凭证；第三组：淅川县香花镇牧草地平面图纸一份；第四组：张义岗村委会证明一份。被告淅川县香花镇人民政府辩称：1、香花镇政府不是本案适格被告，香花镇政府既不具备确认草地权属的资格，没有法律规定香花镇政府具有支付相关赔偿款的法定职责；2、本案原告漏列当事人，原告提出的是确权之诉，本案基础法律关系为张义岗村三、四、五组对涉诉的补偿款已主张权利，本案审理结果对三、四、五组将产生实体利害关系，应当将三、四、五组列为当事人；3、相关补偿款已经由邓州市孟楼镇政府于2017年6月15日全额领走；4、即使2014年7月和11月本案第三人中线办与香花镇政府、九重镇政府签订的协议有效，也是部分有效，并不是全部有效，其中部分条款与国家法律条款冲突，并非要求香花镇政府确认草地面积和补偿数额。综上，应当驳回原告诉讼请求。被告淅川县香花镇人民政府向法庭提交证据如下：1、分配协议，证明香花镇政府仅受中线办委托拿出补偿分配方案，因其他原因无法拿出分配方案；2、转账凭证两张和张义岗村委会证明一份，证明赔偿款数额已经被孟楼镇政府领走；3、渠坡牧草面积认可证明一份，证明涉诉牧草地应当属于张义岗村委会所有；4、淅川法院行政判决一份以及南阳中院行政判决一份，证明原告系重复起诉，且原告不具备主体资格。第三人淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室述称：1、淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室已经履行了拨款义务，2014年，淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室与淅川县香花镇人民政府、淅川县九重镇人民政府签订了牧草地补偿款分配协议，该协议不违反法律、法规强制性规定，协议各方应该遵守履行，按照约定，淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室将款拨到香花镇人民政府已经履行了约定的义务；2、淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室将款拨付至香花镇，至于补偿款发放、纠纷解决不是淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室的义务，原告诉求淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室协助被告支付补偿款既无法定也无约定，实际上也无法履行。综上，请求法庭驳回原告对淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室的诉讼请求。第三人淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室向法庭提交证据如下：1、分配协议；2、南阳市中级人民法院行政裁定书一份。第三人邓州市孟楼镇人民政府述称：原告所诉没有事实依据，原告诉称第三人邓州市孟楼镇人民政府没有拨付渠道牧草地实物补偿款的理由不正确，原告与其他组之间就渠道牧草地实物补偿款的具体分配方案未能达成一致意见，该补偿款如何分配，被告淅川县香花镇人民政府与第三人淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室没有明确具体的政策指导及切合张义岗村实际情况的分配方案，补偿款的分配涉及到张义岗村每户村民的个人利益问题，为了大局稳定，待被告确定补偿款归属及分配方案后，第三人邓州市孟楼镇人民政府将补偿款支付给实际应分得的张义岗村小组集体。原告立案涉及行政确认之诉和行政给付之诉，行政主体不一致，不应合并审理，请求依法驳回对第三人邓州市孟楼镇人民政府的起诉第三人邓州市孟楼镇人民政府未向法庭提交证据。第三人邓州市孟楼镇张义岗村三组、邓州市孟楼镇张义岗村四组、邓州市孟楼镇张义岗村五组述称：争议的牧草地是张义岗村一、二、三、四、五组共有，属于张义岗村集体所有，不是一、二组所有的。第三人邓州市孟楼镇张义岗村三组、邓州市孟楼镇张义岗村四组、邓州市孟楼镇张义岗村五组向法庭提交证据如下：证人证言三份，证明争议的牧草地应当属于张义岗村全体所有。在本案庭审中，原告对被告提交的证据3认为是认可张义岗村有87.98亩牧草面积，并不是分给其他组亩数的依据，对证据4认为本案起诉不属于重复起诉，在原一审判决中要求依法发放补偿款，二审是撤销了该判决，本案补偿款已经拨付给孟楼镇政府。对被告提交的其他证据无异议。原告对第三人淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室提交的证据认为发放协议明确说明资金发放要到中线办备案，中线办对后续资金有监管义务。原告对第三人邓州市孟楼镇张义岗村三组、邓州市孟楼镇张义岗村四组、邓州市孟楼镇张义岗村五组提交的证据认为证人未到庭，不能接受质询，不应采信，且无法证实牧草地属于哪个小组所有，所做证言与庭审中的相关证据相冲突，肖家村和杜湾组原来属于一、二组，肖家村和杜湾组搬走后，政府将地划给一、二组，引丹渠修建后，一部分属于杜湾，一部分属于肖家村，他们搬走后，就把地划给我们一、二组了。被告对原告提交的第一组证据真实性无异议，对证明方向有异议，该协议不能证明香花镇政府具有确认牧草地面积和补偿款数额的行政职责，分配协议部分条款与强制性法律法规冲突，即条款中约定产生的矛盾由香花镇政府自行解决、由香花镇政府和九重镇政府拿出分配方案等与法律相冲突；对第二组证据真实性无异议，该款已经拨付给孟楼镇政府，不能达到原告证明目的；对第三组证据真实性请求法庭予以认定，对证明方向与本案无关；对第四组证据真实性无法核实，达不到原告证明方向，不具备关联性。被告对第三人淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室提交的证据的真实性无异议，但是二审裁定书不能作为本案判案依据，一审判决认为香花镇政府没有义务支付具体款项，可以引用事实，对补偿清单和补偿分配协议真实性无异议，对证明方向同原告质证意见，中线办有督促和监管的职责。被告对第三人邓州市孟楼镇张义岗村三组、邓州市孟楼镇张义岗村四组、邓州市孟楼镇张义岗村五组提交的证据不发表质证意见。第三人淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室对原告提交的第一组证据真实性无异议，对证明方向有异议，不能证明中线办有协助拨款义务，相反能够证明中线办没有拨款义务，协议第八条约定资金拨付过程产生的矛盾纠纷由香花镇、九重镇自行解决，与法律不冲突；对第二组、第三组、第四组证据质证意见同香花镇政府质证意见。对被告提交的证据1分配协议不能证明中线办有发放款项及协助义务，其余证据无异议。对第三人邓州市孟楼镇张义岗村三组、邓州市孟楼镇张义岗村四组、邓州市孟楼镇张义岗村五组提交的证据的质证意见是证据形式不合法，没有特殊理由，证人不出庭，也未经法庭许可，证人与本案有利害关系，不是从事实出发，建议法庭不予采信。第三人邓州市孟楼镇人民政府对原告提交的第一组证据真实性无异议，但对孟楼镇政府没有约束力；对第二组证据无异议；对第三组证据请求法庭予以认定；对第四组证据张义岗村委会不能证明草地面积，且村文书是**和**的人。对被告提交的四组证据真实性均无异议，但分配协议对孟楼镇政府无约束力，二原告系重复起诉，牧草面积是对村委会的认可，不是对一组和二组。对第三人淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室提交的证据真实性无异议，同被告质证意见。对第三人邓州市孟楼镇张义岗村三组、邓州市孟楼镇张义岗村四组、邓州市孟楼镇张义岗村五组提交的证据不发表质证意见。第三人邓州市孟楼镇张义岗村三组、邓州市孟楼镇张义岗村四组、邓州市孟楼镇张义岗村五组对原告提交的第一组、第二组、第三组证据无异议，对第四组证据有异议，该证明并非来自于档案，有其他证据相印证，实际是村干部个人的证言，本人属于二组，与本案有利害关系，倾向于一、二组，村委证明也只说牧草地与一、二组相连，也没说是一、二组的，只是地相连，不是一、二组的，牧草地面积是村组干部在一起丈量的。对被告提交的证据无异议。对第三人淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室提交的证据无异议。本院认为原、被告提交的证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，真实合法，与本案具有关联性，本院将结合庭审综合予以认证。经审理查明：原告邓州市孟楼镇张义岗村一组原属淅川县香花镇张义岗村一组，2009年因南水北调中线工程建设整迁至邓州市孟楼镇。搬迁前，被告淅川县香花镇人民政府就实物等项目作出补偿，但对上世纪引丹灌区渠坡内牧草地没有作出补偿。2014年，上级政府对牧草地补偿2363万元，牧草地涉及九重、香花两个乡镇九个自然村。2014年7月3日，第三人淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室组织牧草地所在乡镇及村组对牧草地面积进行实际丈量，并让涉及村组邓州市孟楼镇张义岗村的村干部、组干部在丈量牧草地面积登记书上签字认可，但此次登记只登记到村一级。张义岗村的牧草地与该村一组、二组生产用地相连，其中与一组生产用地相连70.858亩，与二组生产用地相连17.1亩，与该村三、四、五组不相连。2014年7月和11月，第三人淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室与淅川县香花镇人民政府和淅川县九重镇人民政府签订牧草地补偿款分配协议。协议约定让上述两个乡镇政府负责拿出各自的牧草地补偿款分配方案，由镇政府负责发放。但被告淅川县香花镇人民政府并没有拿出具体的分配方案，而是让张义岗村民委员会自行拿出具体分配方案。由于该村一、二组与所补偿的牧草地相连，该村一、二组认为牧草地所占土地原属于一、二组，应当全额补偿给一、二组。该村三、四、五组认为该补偿款是补偿给村里的，属于全村村民所有，不是补偿一、二组的，要求平均分配该补偿款。因该村一、二组人口占少数，三、四、五组人口占多数，所以没有形成统一的分配方案。2017年4月18日，应第三人邓州市孟楼镇人民政府及张义岗村的申请，被告淅川县香花镇人民政府将补偿款转至邓州市孟楼镇人民政府指定的账户上，但该款一直没有发放给村民。另查明：2014年11月10日，第三人淅川县南水北调中线工程建设领导小组办公室与淅川县香花镇人民政府、淅川县九重镇人民政府三方签订了《南水北调中线渠首枢纽工程渠道牧草地补偿款分配协议》，其中第七条规定“香花九重两镇涉及村组应分配牧草地补偿资金，由县南水北调办全额划拨至香花九重两镇提供相关账户，由香花九重两镇政府负责具体发放工作”。本院认为，本案涉案补偿款的申报、审核、拨付以及发放系典型的多阶段行政行为，涉及多个部门、不同地域、不同级别的行政主体。其逐级申报、审核、财政拨付均系行政机关内部的阶段性行政行为，既不成熟又未外化，不具有可诉性；而钱款发放行为则直接对相对人作出，属于对外产生法律效果的可诉行政行为。故而本案被告确定的原则应当以对外（即对行政相对人）负责发放补偿款的行政主体作为被告。本案中，被告淅川县香花镇人民政府在《南水北调中线渠首枢纽工程渠道牧草地补偿款分配协议》中签字盖章的行为表明其认可协议效力，同意承担具体发放工作。就本案涉及行政补偿行为的程序事项，并无法律、法规予以明确规定，相关行政机关就该授益性行政行为进行协议约定，并不违反法律、法规的强制性规定。对于行政机关在行政自主范围内所作的行为，法院应予尊重。我国法律规定，“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”，被告淅川县香花镇人民政府依据《南水北调中线渠首枢纽工程渠道牧草地补偿款分配协议》，处理原属于其辖区内的补偿款发放工作，具有法律和事实依据。况且，协议涉及的淅川县九重镇人民政府事实上已经履行了同种类的补偿款发放工作。故被告淅川县香花镇人民政府应当依法拿出牧草地补偿款具体分配方案，将该补偿款妥善发放。因此对被告淅川县香花镇人民政府的辩解理由，本院不予采纳。第三人南水北调中线工程建设领导小组办公室已将牧草地补偿款拨付给被告淅川县香花镇人民政府，履行了协议约定的拨付义务，因此对原告要求第三人南水北调中线工程建设领导小组办公室承担责任的诉讼请求，本院不予支持。第三人邓州市孟楼镇人民政府虽然收到了牧草地补偿款，但并不必然产生分配牧草地补偿款的义务，因此对原告要求第三人邓州市孟楼镇人民政府承担责任的诉讼请求，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、被告淅川县香花镇人民政府在本判决生效后六十日内制订出原属于淅川县香花镇张义岗村的牧草地补偿款具体分配方案，将邓州市孟楼镇张义岗村一组应得的牧草地补偿款妥善发放给原告邓州市孟楼镇张义岗村一组。二、驳回原告邓州市孟楼镇张义岗村一组的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告淅川县香花镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审判长  王文彬审判员  谢蕊娜审判员  袁 松二〇二〇年九月十日书记员  李渊良