重庆市第五中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018）渝05行赔终40号上诉人（一审被告）重庆市綦江区青年镇人民政府。住所地：重庆市綦江区青年镇田坝街21号。法定代表人朱启碧，镇长。出庭负责人张勇，该镇政府宣传统战委员。委托代理人杨庆华，重庆三大律师事务所律师。委托代理人张菲麟，重庆三大律师事务所律师。被上诉人（一审原告）重庆市骏东石灰石钙粉有限公司。住所地：重庆市綦江区青年镇板辽村大屋基社。法定代表人孙光英，经理。委托代理人杨熠，该公司股东。上诉人重庆市綦江区青年镇人民政府（简称青年镇政府）因被上诉人重庆市骏东石灰石钙粉有限公司（简称骏东公司）诉其行政赔偿一案，不服重庆市綦江区人民法院作出的（2018）渝0110行赔初6号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2018年11月15日受理后，依法向各方当事人送达了权利义务须知等法律文书。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2018年12月24日公开进行了询问，上诉人青年镇政府的负责人张勇及委托代理人杨庆华、张菲麟，被上诉人骏东公司的委托代理人杨熠到庭参加了询问。因本案须以相关民事案件的审理结果为依据，本院于2019年1月8日裁定本案中止诉讼，现已恢复诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2013年5月7日，重庆市万盛经济技术开发区发改局批准同意青年镇政府申请青年镇新建水厂工程项目立项。2013年6月26日，重庆市万盛经济技术开发区规划建设局向青年镇政府核发《建设项目选址意见书》，确定建设项目拟选位置青年镇堡堂村、湛家村、板辽村。2013年6月28日，重庆市万盛经济技术开发区国土房管局对青年镇政府发出青年新建水厂工程项目建设用地预审函。2016年12月，青年镇政府在实施安装青年新建水厂重力输水管道未经骏东公司同意从骏东公司采矿区域经过（重力输水管道长184米、宽0.5－0.7米）。一审法院同时查明，骏东公司创建于2006年底。2010年7月，孙光英经他人介绍入股，投入现金150万元，获取该公司50%股份。其中入股协议约定在公司以后的利润中提取60万元补偿给原公司。之后，双方按约履行，孙光英将150万元现金汇入公司帐户，全部用于该公司以后的增加设备设施中。2012年5月，骏东公司停业。一审法院在审理过程中，根据骏东公司的申请于2018年6月25日委托重庆前进资产评估土地房地产估价有限公司对骏东公司的资产进行评估，经评估公司工作人员到现场勘查及核对，评估公司以评估对象资料不齐全，现状损毁严重为由，认为无法进行评估。该评估公司于2018年8月7日将上述情况函复一审法院。根据骏东公司举示的证据证明，一审法院对骏东公司资产确认如下：一、根据原重庆市骏东石灰石钙粉有限公司与孙光英于2010年7月12日签订的股权转让合同约定，孙光英投入资金150万元，即取得该公司50%的股份，同时约定原公司在入股后从企业利润中提取补偿金60万元。而孙光英所投入的资金全部用于入股后的骏东公司生产设备的投入。从而确定孙光英在入股时该公司资产价值体现为210万元。二、2010年7月12日孙光英入股后骏东公司投入的实际资金2687167.69元，具体确认如下：1.球磨机基础建设、球磨机及材料购买、运输、安装及调试，总计投入金额630816.2元。2.配电房基础建设、配电设备及材料等费用465199.69元。3.购买收尘器1台价格98500元。4.购买选粉机1台价格186000元。5.购买挖机炮头价格28000元。6.购买破碎机及安装平台基础材料费用18355元。7.购买粉碎机及安装材料费用38851.8元。8.购买皮带运输机及材料费7380元。9.购买空压机9355元。10.修建转料仓、值班室、窑顶围墙、厂大门和彩钢棚、标识牌等材料费用35594元。11.修建洗澡间材料费及太阳能热水器共计23939元。12.片石挡土墙方量总价440685元，土石挖填方量总价67174元（7463.8立方米÷2×18元/立方米）。13.土地流转费每年30492元，计算4年（2014－2018），共计121968元。14.缴纳采矿权转让费144600元、缴纳土地复垦方案费6000元、缴纳安全提留5000元、缴纳安全现状评价报告费12000元、缴纳蓄量动态检测费22000元、缴纳环境恢复治理方案费30000元、缴纳环境恢复治理保证金10000元、缴纳探矿权采矿权使用费1500元、缴纳资源补偿费11550元。缴纳相关费用总计242650元。15.至2018年止，土地复垦费266700元。16.测绘费6000元。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。”《中华人民共和国土地管理法》第六十一条之规定“乡（镇）村公共实施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及到农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”青年镇政府建设青年镇水厂及安装重力输水管道应属于乡、镇公益事业建设，青年镇政府应当根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》的有关规定办理建设工程许可证和用地审批文件以及提供镇总体规划和详细规划等资料。青年镇政府未办理建设工程许可证和用地审批文件进行建设行为明显违反法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地。（一）为乡（镇）公共设施、公共利益建设需要使用土地的；（二）不按照批准用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有土地的，对土地使用权人应当给予适当经济补偿。”青年镇政府辩称在骏东公司采矿区域内安装重力输水管道是向所在社的村民进行土地流转获得用地许可明显与土地管理法有关规定相悖，其辩解占地行为合法的理由不能成立。青年镇政府在骏东公司采矿区域内安装重力输水管道行为违法。虽青年镇政府实施该建设行为时，骏东公司处于停业状态，但不能说明该企业属倒闭及资产报废，仍存有恢复或扩大再生产的可能性，且在此期间仍承担给付土地流转费及土地复垦费等义务。青年镇政府安装重力输水管道从骏东公司采矿区域横穿而过，虽不是全部压覆其采矿资源，但致使无法进行作业开采，导致骏东公司无生产原料来源，使其无法继续生产经营，青年镇政府为此给骏东公司造成的损失应当承担赔偿责任。鉴于本案骏东公司企业资产无法评估，只能根据其实际投入确认其直接损失共计4787167.69元。考虑厂房设备设施折旧和骏东公司自身停业及资料不完整等综合因素，酌情降低青年镇政府应赔偿额度，即由青年镇政府承担赔偿骏东公司投入资金损失的70%。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条、第三十六条第（八）项之规定，判决：一、由青年镇政府赔偿骏东公司损失3351017元，此款限本判决生效后10日内付清；二、本判决生效后骏东公司原所有的生产设施设备及矿产资源等归青年镇政府所有。上诉人青年镇政府不服一审判决，上诉来院，请求撤销一审判决并发回重审。主要理由如下：1.青年镇政府安装重力输水管道的行为属于正当行使权利的行为，该行为并未对骏东公司的权益构成妨碍，骏东公司无权要求青年镇政府进行赔偿。此外，骏东公司未取得土地使用权和安全生产许可，无权对案涉矿山进行开采，暂且不论骏东公司所谓的损失是否客观存在，即便该损失存在，也是由骏东公司自身的原因造成的，与青年镇政府安装重力输水管道的行为无关，现有证据也无法证明青年镇政府安装重力输水管道的行为导致骏东公司无法对矿区进行开采。2.一审判决对骏东公司损失金额的认定缺乏依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项之规定，国家赔偿的范围应以直接损失为限。直接损失应指的是现有财产的较少或必然可得利益的损失。一审判决将骏东公司的投资金额当作其直接损失进行认定，明显曲解了“直接损失”的含义，一审判决实质上是要求青年镇政府对骏东公司的资产进行回购，该做法明显没有法律依据。3.一审判决对骏东公司投资金额的认定，主要证据不足。因为，现有证据不足以证明一审判决所认定的资产仍然存在，且没有证据证明该资产的投入金额与其价值相当。4.一审判决关于70%分摊比例的认定没有依据。被上诉人骏东公司辩称，骏东公司从2007年开始就和村民签订了土地流转协议，租赁期限截至于2032年。上诉人安装重力输水管道压覆了被上诉人的矿山，导致被上诉人无法开采，所以存在损失。正是因为上诉人的安装行为，导致被上诉人不能开采，也无法办理安全生产许可证。对于损失金额，因为评估公司无法评估，导致只能按照投入金额的70%进行赔偿。请求驳回上诉，维持一审判决。被上诉人骏东公司在法定举证期限内向一审法院举示了以下证据：第一组证据：照片1张、《营业执照》（副本）、《采矿权出让合同》、《采矿许可证》（副本）、安全生产许可证、《重庆市骏东石灰石钙粉有限公司关于停产延期换证的申请》；拟证明骏东公司系合法经营企业。第二组证据：照片2张、《重庆市骏东石灰石钙粉有限公司采石场地形图》、重庆市望辰建设工程咨询服务公司营业执照、测绘资质证书、职业资格证书；拟证明青年镇政府在骏东公司采矿区域内安装重力输水管道（长184米、宽0.5－0.7米），压覆骏东公司矿产资源的事实。第三组证据：《入股协议》、《股权转让合同》、《公司章程》、《银行进帐凭据》（2张）、《收据》（15张）、《记（转）转帐凭证》（2张）、《借款单》（2张）；拟证明公司资产价值4480000元。第四组证据：证明在孙光英入股后，骏东公司共投资增加设备和其他基础实施建设：1.球磨机基础建设、球磨机及材料购买、运输、安装及调试，总计投入金额630816.2元。（1）照片4张；拟证明球磨机存在的事实。（2）《旧设备处理协议》；拟证明球磨机购价223000元。（3）《设备安装工程合同》；拟证明球磨机生产线安装费用70000元。（4）《收据》6张、费用报销单1张；拟证明球磨机安装材料款31412.8元。（5）《费用报销单》；拟证明球磨机基础设计费10000元。（6）《费用报销单》；拟证明支付球磨机整改费30000元。（7）《费用报销单》4张；拟证明球磨机吊装及运输费9697元。（8）《建筑安装工程合同》、《费用报销单》4张、《领（借）款申请单》5张；拟证明球磨机基础工程建设劳务费78000元。（9）《费用报销单》、《收据》、《送货单》、《领（借）款申请单》等共计86张；拟证明球磨机基础工程建设材料费用178706.4元。2.配电房基础建设、配电设备及材料等费用465199.69元。（1）照片3张；拟证明配电房存在的事实。（2）《工程施工合同》及发票；拟证明配电安装工程费用为257850元。（3）《费用报销单》1张、发票1张；拟证明支付并网技术服务费及负控费24646元。（4）《票据和结算凭证领用单》1张、《业务收费凭证》1张、发票；拟证明支付电力勘测费用12202.2元。（5）《收据》2张；拟证明配电房占地赔偿费用3150元。（6）《收条》、《收据》和《费用报销单》等票据183张；拟证明配电房安装其他费用支出共计163518.49元。3.照片3张、《发票》1张；拟证明收尘器存在的事实和购买收尘器1台价格98500元。4.照片1张、《发票》1张；拟证明选粉机存在的事实和购买选粉机1台价格186000元。5.照片1张和《发票》1张；拟证明挖机炮头存在的事实和购买挖机炮头价格28000元。6.照片6张、《费用报销单》9张，送货单2张，收条2张；拟证明破碎机及安装平台存在的事实和购买破碎机及安装平台基础材料费用18355元。7.照片1张、《收据》《费用报销单》等58张；拟证明粉碎机存在的事实和购买粉碎机及安装材料费用38851.8元。8.《费用报销单》2张、《收据》1张；拟证明皮带运输机存在的事实和购买皮带运输机及材料费7380元。9.照片2张、《费用报销单》3张；拟证明空压机存在的事实和购买空压机费用9355元。10.照片3张、《收据》、《送货单》、《领（借）款申请单》共8张；拟证明灰钙机存在的事实和购买灰钙机费用34300元。11.照片4张、《收据》、《送货单》、《费用报销单》共27张；拟证明修建转料仓、值班室、窑顶围墙、厂大门和彩钢棚、标识牌等材料费用35594元。12.照片1张、《销货清单》《收据》共7张；拟证明修建洗澡间材料费及太阳能热水器共计23939元。13.照片7张、《测量报告书》；拟证明厂片石堡坎共计2937.9立方米，按每立方米300元计算，共计881370元。挖填方总量7463.8立方米，按每立方米50元计算，共计373190元。14.《土地租用及补偿协议》及2013土地租用赔偿款表；拟证明土地流转费每年30492元，计算4年（2014－2018），共计121968元。15.《收据》2张、《采矿权使用费、价款通知书》1张；拟证明缴纳采矿权转让费144600。16.《收据》一张；拟证明缴纳土地复垦方案费6000元。17.《现金缴款单》1张；拟证明缴纳安全提留5000元。18.《发票》2张；拟证明缴纳安全现状评价报告费12000元。19.《发票》2张；拟证明缴纳蓄量动态检测费22000元。20.《发票》1张；拟证明缴纳环境恢复治理方案费30000元。21.《缴费通知》、《银行进帐复单》；拟证明缴纳环境恢复治理保证金10000元。22.《发票》1张；拟证明缴纳探矿权采矿权使用费1500元。23.《收据》2张；拟证明缴纳资源补偿费11550元。24.照片2张、《费用报销单》1张；拟证明长安小货车一辆，价值28000元。25.《发票》4张；拟证明电风扇、保险柜、打印机、电脑等办公用品7114元。26.《重庆市万盛经开区国土房管局关于催缴土地复垦费用的通知》（万盛经开国土房管发﹝2018﹞123号）；拟证明至2018年止，骏东公司应缴土地复垦费266700元。27.发票一张；拟证明本案产生测绘费6000元。经一审庭审质证，青年镇政府对骏东公司举示的第一组和第二组证据的三性无异议，但认为不能达到骏东公司证明目的。对第三组证据真实性不予认可。对第四组证据要证明在孙光英入股后骏东公司共投资增加设备和其他基础实施建设费用票据真实性不予认可，其中多数是白条，请求法院聘请专业机构进行审查确认。一审法院对各方当事人提交并经质证的证据认证如下：对骏东公司举示的第一组和第二组证据，符合证据“三性”，予以采信，对第三组证据予以采信，但不能达到证明目的。对第四组证据符合证据“三性”，予以采信，但其中证据10、13、24和25达不到证明目的。证据10证明购买和安装灰钙机，其资金投入票据体现的时间为孙光英入股前的时间，故该笔资金投入应当扣除。证据13是证明骏东公司全部生产场所的片石挡土墙和挖填方的数量，根据测绘报告两座窑子片石挡土墙为1444立方米，接近全部片石挡土墙方量2937.9立方米的一半。该两座窑子建在孙光英入股前，本应从入股后的投入中扣除，鉴于此对骏东公司片石挡土墙和挖填方的数量酌情主张一半。关于片石挡土墙方量和挖填方量单价问题，参照本地区同类案件的评估价值和结合原告的意见，确定片石挡土墙方量单价为300元/立方米，挖填方量单价为18元/立方米。对于证据24除照片和报销单外，没有购车合同和购车款收条，无车辆行驶证，不足以证明该车辆属骏东公司购买，故该笔资金投入不予主张。证据25证明骏东公司购置的办公用品，除提供的票据外，无其他证据证明该办公用品尚且存在的事实，对该笔资金投入也不予主张。关于青年镇政府要求法院聘请专业机构对骏东公司提供票据进行审查的质证意见，一审法院认为骏东公司属私营性企业，其财务做帐主要目的在于核算企业投入、收益和支出，以便股东间利益和债务的分配，除必要的正式发票外，股东间相互认可的白条入帐是通常现象，与国家机关、企事业单位的财务管理存在明显区别。本案青年镇政府属具有行政管理权力一方，在行政行为过程中行政相对人即骏东公司本来处于弱势一方，且青年镇政府违法行为侵权在先，如果再按专业财务制度对骏东公司的票据进行审查确定其资产投入，不利于骏东公司财产权利的保护，对其不公平，故不予采纳。在二审过程中，双方当事人均未提交符合规定的新证据。对于一审法院对骏东公司资产确认的情况，是本案事实方面争议的焦点。结合一审法院证据采信情况，作如下评析：首先，对于一审法院将骏东公司在孙光英入股时的资产价值认定为210万元并作为计算直接损失的基数的问题。孙光英以150万元受让杨熠在骏东公司50%的股权属于商业投资行为，不能由此证明骏东公司的实际价值。且股权转让合同中明确约定该转让款项由骏东公司用于购买、更换生产设备，购置原材料和补充生产资金等生产经营使用，而一审法院又将孙光英入股后骏东公司购买机器设备等实际投入作为直接损失的基数计入，两者存在重复计算。同理，股权转让合同中约定给予杨熠补偿额度60万元即从骏东公司的经营存利润中每月先提取60%用于支付杨熠，直至达到60万元止。该约定也系杨熠与孙光英之间对利润分配的约定，不能作为直接损失的基数计入。因此，一审法院将上述210万元作为直接损失的基数计入，没有法律依据。其次，对于一审法院将孙光英入股后骏东公司投入的实际资金确认为2687167.69元的问题。经二审核实，其中，旧设备处理协议显示“处理设备共计总金额223000元”，但转账记录与收据仅有190000元；设备安装工程合同显示“安装球磨机生产线安装总费用为70000元”，但相关票据仅有51000元，故一审法院将“球磨机基础建设、球磨机及材料购买、运输、安装及调试”计算为630816.2元有误，应为578816.2元；对于证据10，一审法院认为该资金投入票据体现的时间为孙光英入股前，故将该笔资金投入扣除。但是本案审查的是骏东公司的直接投入损失，应以骏东公司成立时间为界限，而非以孙光英入股时间为界限。本案中，骏东公司成立于2009年9月4日，而该笔资金投入发生于2010年，故一审法院将其扣除有误；对于证据13，一审法院认为两座窑子建于在孙光英入股前，本应从入股后的投入中扣除，并鉴于此对骏东公司片石挡土墙和挖填方的数量酌情主张一半。如前所述，本案审查的骏东公司的直接投入损失应以其成立时间为界限，但骏东公司的前身是骏东厂（个体工商户），故在现有证据无法有效确认两座窑子准确修建时间的情况下，一审法院酌情主张一半的结论具有一定合理性；对于证据14，一审法院采信该证据以2013年土地租用费用为标准计算4年（2014—2018）共计121968元，但相关土地租用协议已被人民法院确认无效，且骏东公司未实际支付2014年至2018年费用，故该笔投入不应计入；对于证据17，一审法院采信该证据确认骏东公司缴纳安全提留5000元，安全提留款系矿山企业为确保安全生产而对安全经费进行提留，属于预存性质，故一审法院将该笔款项计入直接投入资金有误；对于证据21，一审法院采信该证据确认骏东公司缴纳环境恢复治理保证金10000元，环境恢复治理保证金系矿山企业按照“谁破坏、谁治理”原则预提资金，待恢复治理时多退少补。本案中，骏东公司尚未履行环境恢复义务，环境恢复治理的数额尚无法确定，故一审法院将该笔款项计入直接投入资金有误；对于证据26，一审法院采信该证据确认骏东公司至2018年止应缴土地复垦费266700元，但是根据《土地复垦条例》第十二条、第十三条及第十八条之规定，确定土地复垦费的数额，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素。同时，土地复垦费系预存性质，如骏东公司按照规定进行了土地复垦并通过验收，其预存的土地复垦费会退回；如骏东公司未履行复垦义务，国土资源主管部门将代为组织复垦，并从骏东公司预存的土地复垦费用中支取。本案中，骏东公司尚未履行复垦义务，且未缴纳土地复垦费，故土地复垦费的数额尚无法确定，一审法院将该笔款项计入直接投入资金有误。对于其他证据，一审法院采信正确，本院予以维持。因此，骏东公司投入的实际资金应为2265799.69元。第三，骏东公司提供的证据较多为收据、收条或报销单，青年镇政府在一审质证过程中也提出由专业审计机构进行审查。一审法院未采纳该建议，并说明了理由。对于收据、收条或报销单，应当结合其他证据认定是否存在交易关系。对现金交付的交易，可根据交付凭证、支付能力、交易习惯、金额的大小以及当事人陈述的交易细节经过等因素综合判断。在建筑工程领域，通常系由专业审计机构进行审查。本案中，骏东公司系矿山企业而非建筑工程企业，且从个体工商户发展而来，股东仅有两人，公司经营中的财务管理极其不规范，其举示的报销单、收条大多数为小金额交易，涉及到运费、安装费等多方面，故一审法院对此类收据、收条或报销单予以采信，符合社会公众对小型民营企业生产经营习惯的认知，本院予以认可。除一审法院查明的事实外，本院另查明，重庆市万盛区青年镇板辽村大屋基农业生产合作社（简称大屋基社）、罗宗芬等15名农户向重庆市綦江区人民法院提起民事诉讼，请求确认其与骏东公司签订的《土地租用及补偿协议》与《土地租用协议》无效。重庆市綦江区人民法院作出（2019）渝0110民初1218号民事判决，确认大屋基社及15名农户与骏东公司签订的《土地租用及补偿协议》与《土地租用协议》无效。骏东公司不服该民事判决向重庆市第五中级人民法院提起上诉，重庆市第五中级人民法院于2019年12月23日作出（2019）渝05民终8186号民事判决，维持了一审民事判决。上述民事判决中查明事实部分载明以下内容：骏东公司系从事石灰石开采、加工、销售（按许可证核定事项经营）企业，其前身为骏东厂（个体工商户）。为修建钙粉厂生产钙粉需租用沙子岗村民小组和代家湾村民小组土地，骏东厂遂与大屋基合作社进行了协商，双方就土地租期、租金及相关费用达成了一致意见，并协商决定骏东厂每年向大屋基合作社交纳管理费，由大屋基合作社出面组织其下村民与骏东厂按双方协商好的土地租期、租金分别与骏东厂签订土地租用协议。2007年1月2日，大屋基合作社与其村民作为甲方，骏东厂作为乙方签订了《土地租用及补偿协议》，其协议内容为：“经户主会全体村民开会通过（见下页户主会全体村民签）一致同意，乙方在沙子岗组和代家湾组租用该两组土地建钙粉厂。协议内容如下：一、租期为2007年1月1日至2032年12月31日止。二、乙方按每亩耕地500斤黄谷（按当年市价折算），每亩自留地700斤黄谷（按当年市价折算），补偿给甲方，每年1月份兑现。三、乙方每年付给大屋基社沙子岗小组集体被占土地费2000.00元，大写贰仟元正，2008年1月起兑现。四、乙方在租用土地期满后如不再继续租用，应一次性补偿2年土地占用费用为土地复耕费。五、本协议壹式伍份，甲乙双方签字后生效。六、甲乙双方必须严格遵守，不得违约。否则将承担法律责任。赔偿乙方全部投资损失。”随后，大屋基合作社协助骏东厂，组织其村民与骏东厂分别签订了《土地租用协议》。2007年3月23日，杨定林、犹雷华、犹章素、犹春明、范安田、徐月先、杨法民、犹春才本人或是由其家人在上述协议上签字，该协议上分别载明了骏东厂租用杨定林等人的土地用于修建厂房、矿山使用，并载明了租用时间、租用土地租金（该协议租期期限、租金标准均按前述《土地租用协议》予以确定）等内容。骏东厂随即在租用土地上修建厂房和进行开采，用于钙粉生产。2009年8月6日，骏东厂注销。2009年8月12日，大屋基合作社与骏东公司签订与2007年1月2日大屋基合作社与骏东厂所签协议内容一致的《土地租用及补偿协议》，骏东公司未与其余被告签订新的土地租用协议，但双方仍按2007年3月23日骏东厂与村民签订的《土地租用协议》履行。在履行上述协议期间，骏东公司只向大屋基合作社及其余村民支付了前几年的管理费和租金。2009年6月13日，骏东厂获得采矿许可证（证号C5001102009067120027690），该证载明采矿权人：夏红东；开采矿种：水泥用石灰岩；地址：万盛区青年镇板辽村大屋基社；开采方式：露天开采；矿山名称：重庆市万盛区骏东石灰石钙粉厂；生产规模：3.00万吨/年；经济类型：个体经营；矿区面积：0.0306平方公里；有效期限：2009年6月14日至2011年1月14日。2009年8月10日，骏东厂向有权机关申请登记，在其公司设立登记申请书上载明，法定代表人为夏红东，股东为夏红东、杨熠。2009年8月11日，骏东厂以采矿权人的名义，以因生产经营需要，申请变更公司经济性质，由个体经营户变更为有限公司即变更为骏东公司，向原重庆市万盛区国土资源局申请采矿权变更。2009年8月17日，原重庆市万盛区国土资源局向骏东厂颁发了变更后的采矿许可证，即将前述采矿许可证中，矿山名称一项变更为骏东公司，经济类型一项变更为有限责任公司，有效期限一项变更为2009年8月14日至2011年1月14日，其余内容未进行变更。2009年9月4日，骏东公司成立，领取营业执照。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该法第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。依此规定，青年镇政府安装重力输水管道的行为已被确认违法，骏东公司有提起行政赔偿的权利。因此，本案争议的焦点即青年镇政府是否应当承担赔偿责任和如何计算赔偿金额。对此，评析如下：一、关于青年镇政府是否应当承担赔偿责任的问题本案中，骏东公司通过行政许可取得采矿权，其矿种为水泥用石灰岩，许可期限为自2010年12月10日起至2021年12月10日止。青年镇政府安装的重力输水管道（长184米、宽0.5－0.7米）从骏东公司采矿区域经过，经实地查看，其位于矿山顶部。对于矿产开采作业而言，通常要采取爆破、挖掘等方式，故青年镇政府安装的重力输水管道客观上会对骏东公司实施采矿造成影响，事实上，骏东公司也处于停产状态。同时，青年镇政府在安装重力输水管道前未取得骏东公司同意，且在安装后也未与骏东公司达成任何补偿协议，故在安装行为已被确认违法的情况下，青年镇政府应当承担赔偿责任。上诉人青年镇政府提出，其于2014年8月26日与大屋基社签订了《农村土地承包流转合同》，大屋基社采取流转方式将其集体土地流转给青年镇政府用于青年新建水厂管道安装工程建设。且大屋基社及15名农户已对骏东公司提起民事诉讼，请求确认其与骏东公司分别签订的《土地租用及补偿协议》与《土地租用协议》无效，如《租用土地合同》被人民法院确认无效，则骏东公司占用集体土地自始无效，其采矿权无法行使，故青年镇政府不应承担行政赔偿责任。经二审核实，大屋基社及15名农户与骏东公司签订的《土地租用及补偿协议》与《土地租用协议》已被人民法院判决确认无效。本院认为，首先，民事合同被确认无效，双方当事人应当依据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定主张相应责任，与本案行政赔偿系不同法律关系。其次，骏东公司是合法取得采矿许可及营业执照的有限责任公司，其与大屋基社及15名农户签订的《土地租用协议》被确认无效，并不能由此认定其生产经营违法。如在集体土地征收领域，征地拆迁时也通常区分企业和种植养殖专业户、个体工商户等的用地行为和生产经营行为，用地合法的给予建（构）筑物补偿费，生产经营合法的给予搬迁损失费。本案中，骏东公司生产经营合法，故当安装重力输水管道对其造成损失时应当承担相应赔偿责任。二、关于青年镇政府安装重力输水管道与骏东公司停产之间是否具有直接因果关系的问题上诉人青年镇政府提出，在安装重力输水管之前，骏东公司本就处于停产状态，故青年镇政府安装重力输水管道与骏东公司停产之间不存在直接因果关系。在一审期间，双方当事人对骏东公司在青年镇政府安装重力输水管道之前已处于停产状态这一事实无异议，一审法院也基于该事实对青年镇政府的赔偿额度酌情降低。经二审核实，原重庆市綦江区安全生产监督管理局于2012年5月18日对万盛经济开发区公安分局送达了《关于建议暂停重庆市骏东石灰石钙粉有限公司矿山民爆物品使用的函》，其中载明“我局非煤矿山安全监管人员于2012年5月17日对重庆市骏东石灰石钙粉有限公司进行执法检查时发现其石灰石矿山存在直壁式开采的严重安全隐患。为此，我局下达了《现场处理措施决定书》，责令该企业立即暂时停止矿山开采作业，按照《开采设计》的要求编制整改方案，并报我局审查同意后进行整改”。骏东公司在本案诉讼过程中也未提供证据证明其已经进行了整改并报安监部门同意，其仅是认为因青年镇政府安装重力输水管道导致丧失整改的必要。《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条规定：“原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。”该条是关于行政机关与原告或第三人共同造成损失时行政赔偿责任如何确定的原则规定。具体到本案，骏东公司存在直壁式开采安全隐患被安监部门责令暂停开采与青年镇政府安装重力输水管道是否共同造成骏东公司损失是判断是否适用该条司法解释的前提。本院认为，本案不构成共同造成损失的情形。首先，时间存在前后差异，骏东公司被责令暂停开采发生在前，而青年镇政府安装重力输水管道发生在后，中间间隔时间较长。其次，引发的后果不同。骏东公司存在直壁式开采安全隐患被责令暂停开采，并不导致其丧失继续开采的可能，即只要按照《开采设计》的要求编制整改方案并报安全监部门审查同意后进行整改仍可继续开采。而根据《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》第三十一条“对于未委托具备相应资质的设计单位编制开采设计或者开采方案，以及周边300米范围内存在生产生活设施的小型露天采石场，不得对其进行审查和验收”之规定，青年镇政府在骏东公司采矿区域内安装重力输水管道会导致其完全丧失继续开采的可能。第三，骏东公司辩称其知晓青年镇政府将要在其采矿区内安装重力输水管道后，就一直与青年镇政府协商相关事宜，且认为没有进行整改的必要，该认识具有合理性。因此，认定青年镇政府安装重力输水管道与骏东公司之后的停产之间具有直接因果关系，既有相关法律依据，也具有合理性。三、关于骏东公司的直接损失如何计算的问题《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”“直接损失”一般意义上是指违法行政行为造成的现有财产的直接减少或灭失。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第二款规定：“对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。”本案一审过程中，骏东公司曾委托重庆前进资产评估土地房地产估价有限公司进行评估，评估公司经现场勘查及核对以评估对象资料不齐全、现状损毁严重为由，认为无法进行评估。因此，此时应依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”之规定，确定骏东公司的直接损失。关于是否应当判决责令青年镇政府采取补救措施的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”结合本案具体情况，并不存在判决责令青年镇政府采取补救措施的条件，理由如下：一是青年镇水厂建设项目关系到3.5万人民群众饮水安全，属于公益事业。如责令青年镇政府恢复原状，会对社会公共利益造成重大损害。二是青年镇政府与大屋基社签订了《农村土地承包流转合同》，在合同未解除的条件下，骏东公司无法再次通过土地流转的方式实际行使采矿权。因此，本案不具备判决责令青年镇政府采取补救措施的条件。关于骏东公司的直接损失如何计算的问题。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”的规定，行政赔偿诉讼的各方当事人在行为意义上都应当积极提供证据，以利于人民法院查清案件事实，依法公正、及时作出裁判。但在结果意义上，仍须由一方当事人承担举证责任。本案中，骏东公司应当就其受到的损失承担举证责任。从逻辑上判断，骏东公司进行必要投入的目的在于行使采矿权并获利，而青年镇政府安装重力输水管道的行为使其丧失了继续开采的可能性。就这个意义而言，骏东公司付出了成本而无法得到回报，其直接损失即是成本的投入。事实上，骏东公司举示的证据也是其投入成本。在事实认定部分，本院对一审法院部分证据采信进行了纠正，并确认骏东公司的投入为2265799.69元。此时，应当根据司法解释的规定，即运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。考虑到采矿权出让合同（万盛国土矿﹝2010﹞第30号）第四条载明“本次约定的采矿权出让年限为11年，自出让方向受让方颁发采矿许可证之日起计算（自2010年12月10日起至2021年12月10日止）”，骏东公司投入成本平摊到11年出让期限，平均每年成本约为205981元。青年镇政府修建重力输水管道之前，骏东公司须自行承担其成本投入。但青年镇政府于2016年12月安装完毕重力输水管道，截止到出让年限届满之时，持续时间约5年多，考虑到安装重力输水管道存在必要的前期工作，故可酌情主张赔偿数额为120万元。此种酌情方式，一方面尊重了本案客观事实，即骏东公司基于自身原因，于2012年5月就已经停产停业，其是否能够技术改造成功并通过安全监管部门的验收存在一定的不确定性。同时，骏东公司租用土地协议已被确认无效，其采矿权客观上存在实现障碍；另一方面考虑到了对骏东公司损失的合法保障，有利于行政争议的实质性化解。关于是否应判决将骏东公司原所有的生产设施设备及矿产资源等归青年镇政府所有的问题。青年镇政府提出，行政赔偿系对直接损失进行赔偿，一审法院判决将骏东公司原所有的生产设施设备及矿产资源等归青年镇政府所有没有法律依据。的确如此，行政赔偿与行政征收等系不同的行政法律关系，行政赔偿是对行政行为造成的直接损失进行赔偿，被赔偿人并不因此丧失对其所拥有财产的物权。因此，青年镇政府的该上诉理由成立，本院依法予以支持。综上，一审法院在骏东公司的直接损失认定等方面存在依据不足、适用法律、法规错误的情形，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、变更重庆市綦江区人民法院（2018）渝0110行赔初6号行政赔偿判决第一项判决内容为：由重庆市綦江区青年镇人民政府赔偿重庆市骏东石灰石钙粉有限公司直接损失120万元，此款项，在本判决书生效之日起十个工作日内如数付清；二、撤销重庆市綦江区人民法院（2018）渝0110行赔初6号行政赔偿判决第二项判决。本案一审、二审均不收取案件受理费。本判决为终审判决。审 判 长  乐 巍审 判 员  封 莎审 判 员  龙晓波二〇二〇年九月十七日法官助理  张林波书 记 员  金昱希