浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终849号上诉人（原审原告）温州礼品城开发有限公司，住所地浙江省苍南县龙港镇温州礼品城B区后面，统一社会信用代码91330327704370982F。法定代表人林美华，负责人。委托代理人谢夏芬，浙江嘉瑞成律师事务所律师。上诉人（原审被告）龙港市自然资源与规划建设局，住所地浙江省龙港市西一街181号。法定代表人温从明，局长。委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。温州礼品城开发有限公司（以下简称礼品城公司）诉苍南县自然资源和规划局（原苍南县国土资源局）国有土地使用权出让行政协议一案，浙江省苍南县人民法院于2019年7月31日作出（2018）浙0327行初22号行政判决，双方当事人均不服，向本院提起上诉。本院于2019年11月21日立案后，依法组成合议庭，于2020年1月8日公开开庭进行审理。礼品城公司委托代理人谢夏芬，苍南县自然资源和规划局委托代理人赵军、陈立启到庭参加诉讼。审理中，经国务院批准撤销苍南县龙港镇设立县级龙港市，龙港市委、龙港市人民政府2020年6月12日印发的《龙港市自然资源和规划建设局职能配置、内设机构和人员编制规定（试行）》，明确了龙港市自然资源与规划建设局（以下简称龙港资规局）对于龙港市地域范围内土地等自然资源的行政管理职责，本院遂通知龙港资规局作为被告参加本案诉讼。因新冠疫情防控需要，本案于2020年1月23日至2020年2月19日期间，中止诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审限三个月；经双方当事人申请，多次召集调解，扣除审限四个月。本案现已审理终结。原判认定：2003年9月，苍南县国土资源局（以下简称苍南国土局。审理期间，该局因机构改革变更为苍南县自然资源和规划局）对苍南县龙港镇龙金大道Ｂ地块和龙港大道39号地块公开挂牌出让，温州市树鑫房地产开发有限公司（以下简称树鑫公司。该公司于2009年4月3日经原苍南县工商行政管理局核准，变更名称为温州礼品城开发有限公司）竞得上述地块。2003年9月27日，苍南国土局和树鑫公司签订协议书，约定：“甲方（苍南国土局）同意将龙港镇龙金大道Ｂ地块和龙港大道39号地块给乙方（树鑫公司）开发使用，其中龙金大道Ｂ地块总用地面积33138平方米，本次出让土地面积31771平方米；龙港大道39号地块总用地面积27608平方米，本次出让面积25838平方米……上述地块土地使用权出让金总额为2257万元，出让金全部交清，完成扩初设计并经批准后签订正式合同。……龙金大道Ｂ地块的规划用途均为产权不可分割式家居市场（纯市场），龙港大道39号地块的规划用途为产权不可分割式家居市场（含部分办公楼），使用年限为40年。”树鑫公司按协议缴清了上述土地使用权出让金，但没有证据表明双方在2257万元总额内进一步区分确定龙金大道Ｂ地块和龙港大道39号地块各自的土地出让金数额。2004年6月15日，双方签订《苍南县国有土地使用权出让合同》（苍土出合字［2004］38号），该合同确认了协议书的上述内容。此后，原告经登记取得涉案土地使用权，根据苍国用（2012）第02-0975号国有土地使用权证记载，土地使用权终止日期为2044年6月30日。在原被告双方签订上述国有土地使用权出让合同时，涉案地块上有大量房屋。后双方对于合同履行发生争议，原告认为合同签订后，被告一直未完成涉案地块上农房的补偿、拆除等法定职责和合同义务，致使原告无法进场施工而遭受惨重损失，遂提起本案诉讼，请求：1.被告根据实际耽误的建设期补足原告对××镇××道××号地块的土地使用年期；2.被告赔偿原告因不能如期开发建设涉案地块而遭受的工程造价增幅损失7200万元；3.被告赔偿原告因不能如期开发经营涉案地块而遭受的最低经营收益损失7596.3720万元；4.被告继续履行《国有土地使用权出让合同》（苍土出合字［2004］38号），尽快完成涉案地块上的农房拆除工作；5.本案诉讼费用由被告负担。审理中，2018年12月14日，本院对龙港大道39号地块进行现场勘验，该地块仍有9间房屋未被拆除，双方当事人对该事实予以确认。应原告申请，本院委托浙江之信工程项目管理有限公司（以下简称之信公司）对苍南县××镇××道××号地块2004年与2018年的工程造价差价进行鉴定。2019年6月20日，之信公司出具苍法鉴委427号《工程造价咨询报告书》。该报告对苍南县××镇××道××号地块2004年与2018年的工程造价差价的鉴定意见为：1.经计算本案中按《浙江省建筑工程预算定额》（2003版）工程造价为12007.58万元，按《浙江省建筑工程预算定额》（2010版）工程造价为16249.53万元，差价为4241.95万元。2.另有礼品城公司提出的五点争议，系因政策及设计方案不同有差异，差异金额1082.75万元，由法院裁定。原判认为：本案争议焦点为被告履行涉案国有土地使用权出让合同是否存在违约，原告基于被告违约的主张提出的各项诉讼请求是否应予支持。（一）被告交付的涉案土地存在重大瑕疵，构成违约根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第四十六条、第四十七条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条等有关土地征收和建设的规定，地方人民政府及土地行政主管部门在征收土地时应当依法对相关权利人进行安置补偿，并对地上附着物等进行妥善处理。相关人员违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由土地行政主管部门责令交出土地。换言之，土地行政主管部门在决定出让国有土地使用权用于开发建设前，必须依法定程序完成土地征收，并有法定职权和职责确保该国有土地属于具备以下条件的“净地”：（1）权利清晰；（2）安置补偿落实到位；（3）没有法律纠纷；（4）规划条件明确；（5）具备通电通水通路及地面平整等动工开发的其他条件。只有在符合上述条件的前提下出让国有土地使用权，才能保证行政主体规范实施征地安置补偿，顺利完成建设开发，实现合同目的，保障合同当事人和其他主体的合法权益。可以设想，如果不将上述要求作为国有土地使用权出让合同中交付土地的必要条件，以及土地行政主管部门的合同义务，一旦完成交付的土地上还存在争议尚未处理完毕、建筑物尚未拆除等情况，受让人作为民事主体不能单方强行处置这些建筑物，又不能按照合同约定和法律规定顺利实施相关项目建设。此种状况不仅损害土地受让方的合同履行利益，而且不利于国有土地高效合理利用和建设项目顺利推进，甚至可能引发违法拆迁事件，显然不符合我国有关土地征收、出让等法律法规规定的基本要求。因此，土地行政主管部门确保出让土地为“净地”的法定职责在国有土地使用权出让合同这一行政协议中，应作为出让方的合同义务。本案中，原告竞得涉案土地及龙金大道B地块土地使用权后已依约全额缴清出让金，但双方订立《国有建设用地使用权出让合同》时，涉案土地上有大量房屋（被告答辩承认上述地块上有160多间房屋）因相关权利人与行政机关未达成协议而未被拆除，直至2018年12月14日，仍有9间房屋没有拆除。被告交付的土地不符合“净地”的要求，标的物存在重大瑕疵。被告构成违约。被告主张原告在知晓涉案土地上有大量房屋尚未拆除的情况下仍签订出让合同，龙港镇人民政府在合同签订后一直积极推进拆迁工作，故被告不存在拖延履行合同情形。对此，首先，被告基于土地主管部门的法定职责，必须确保出让的国有土地符合“净地”条件，这一要求不仅是为了保障受让人的合同履行利益，同时也包含了国家有关高效利用土地、保证规范实施征地安置补偿、顺利完成建设任务等公共利益和行政秩序要求。因此，被告提供“净地”的义务并不因原告知晓上述瑕疵而得以免除。其次，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，被告具有责令相关人员交出土地的法定职权和职责，原告在合同签订时容忍涉案土地上存在“非净地”的瑕疵，系基于对行政主体依法行政所能达致的法律效果的合理信赖，其有理由期待被告在合同签订后的合理期间内通过依法行使行政职权，责令相关人员交出土地、拆除房屋，消除上述瑕疵。但被告并没有证据证明其在合同签订后，已依照上述规定履行法定职责，作出行政行为责令相关人员交出土地。直至原告提起本案诉讼，涉案土地上仍有房屋没有拆除完毕。因此，被告主张其不存在拖延履行合同的情形，不予支持。（二）原告请求被告继续履行合同，本院予以支持人民法院审查行政机关是否依法履行协议，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”如前所述，被告交付的土地上有大量房屋没有拆除，不符合“净地”条件，存在重大瑕疵。在该瑕疵未被消除的情况下，原告客观上无法依照法律规定和合同约定，开发龙港大道39号地块，建设产权不可分割式家居市场。由此导致该建设项目长期搁置，涉案地块长期闲置。被告应当承担标的物瑕疵担保责任。在双方没有依照《闲置土地处置办法》第八条、第十二条等规定协商解决的情况下，原告请求被告继续履行合同，系要求被告采取补救措施，消除标的物瑕疵，使交付的土地符合可供建设开发的条件。本院对该项请求予以支持。（三）关于原告请求被告赔偿损失是否应予支持的问题1.关于原告主张被告赔偿因不能如期开发建设涉案地块所产生的建设工程造价增幅损失的诉讼请求。经之信公司鉴定，涉案建设项目2004年与2018年的工程造价差价为4241.95万元，其中另有1082.75万元的差异金额，系因政策及设计方案不同造成，由法院认定。该鉴定符合证据形式要求，对评判原告损失具有一定的参考价值，但由于鉴定结论以2004年和2018年对应的市场参考价差额乘以工程量计算该建设工程的价格差，而涉案工程量仅以出让合同记载的土地面积乘以容积率得出，该数值不够精确。且建筑市场变化复杂，涉及先期资金占用、货币贬值等多种因素。故上述鉴定结论不作为确定原告损失的直接依据。鉴于原告主张其开发涉案地块建造家居市场以租金收入作为收益，故以原告投资额的固定回报酌定原告的经济损失更具合理性。同时，考虑到涉案工程在签订合同后即便顺利开工，也需要合理的建设期间。故计算赔偿金额的起始日从涉案国有土地使用权出让合同签订之日（2004年6月15日）向后推延2年。据此，酌定被告应当赔偿原告的损失为：以龙港大道39号地块土地出让金为基数，按年利率6%，从2006年6月16日起计算至被告依法采取措施拆除相关房屋，使涉案土地符合净地条件之日止。由于××道××号地块和龙金大道Ｂ地块的土地出让金总额（2257万元）内，没有进一步区分确定二地块各自的土地出让金数额，本院按照龙港大道39号地块出让面积在二地块出让总面积中所占比例计算该地块的土地出让金数额，即［25838／（31771＋25838）］×22570000＝10122787.4元。2.关于原告主张被告赔偿其因不能如期开发经营涉案地块所产生的经营收益损失的诉讼请求。原告的计算方法为：比照已建成的礼品城商铺租金收入（每平方米300元/年），乘以涉案项目建设面积（出让面积25838平方米×容积率1.4=36173.2平方米），乘以14年，再取其50%，得出计算结果为7596.3720万元。对此，首先，原告在诉讼中仅提供温州礼品城六间商铺2017年2月至2018年2月的租赁合同，该六份合同显然不能说明温州礼品城从2004年至2018年间商铺租金收入的整体情况，进而得出家居市场每平方米的年租金收入为300元的结论。其次，原告以家具市场可能建成的最大建筑面积在14年内，以每平方米300元单价出租所能获得租金的50%作为履行本案国有土地使用权出让合同的可得利益，该诉讼请求不具有合理性，没有事实和法律依据，不予支持。（四）原告请求被告根据实际耽误的建设期补足原告对涉案地块土地使用年期的诉讼请求，本院不予支持《中华人民共和国物权法》第一百三十九条规定，设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。原告于2004年经登记后已依法取得涉案土地的建设用地使用权。该登记行为系由苍南县人民政府作出，发生确定物权内容的法律效力，其物权内容包括涉案土地使用权终止日期（2044年6月30日）。上述行政行为未经法定程序不得撤销或者改变。原告在本案诉讼中请求判令被告根据实际耽误的建设期补足原告对涉案地块土地使用年期的诉讼请求，涉及对苍南县人民政府作出的土地行政登记行为内容的改变，本院在本案中不能直接对该生效行政行为进行审查和改变。因此，该项诉讼请求没有法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，判决：一、被告于本判决生效之日起60日内，依法采取措施拆除龙港大道39地块上应由土地行政主管部门依法处理并责令相关人员交出土地的地上建筑物。二、被告于本判决第一项确定的义务履行完毕之日起10日内，向原告赔偿因违约给该公司造成的经济损失（以10122787.4元为基数，按年利率6%从2006年6月16日起计算至本判决第一项确定的义务履行完毕之日止）。如被告未按本判决第一项指定的期间履行拆除义务，依照《最高人民法院关于执行程序中计算迟延履行期间的债务利息适用法律若干问题的解释》第一条规定，以10122787.4元为基数按照每日万分之三点四二支付迟延履行期间的经济损失；如被告未按本判决第二项指定的期间履行赔付义务，以本判决第二项确定的经济损失额为基数按照每日万分之三点四二支付迟延履行期间的债务利息。三、驳回原告的其他诉讼请求。本案一审案件受理费781619元，由原告负担390809元，被告负担390810元；鉴定费226800元，由原告负担113400元，被告负担113400元。礼品城公司上诉并答辩称：1.因苍南县自然资源和规划局出让涉案土地后，长达十几年的时间未依法交付“净地”，造成其极大经济损失，原判精准论述行政机关的行为构成违约，责令继续履行交付“净地”的义务，并以出让金年利率6%的利息赔偿上诉人的损失，在工程造价与开发经营损失方面象征性给予支持，给了上诉人一个说法，因此上诉人在经济损失赔偿问题上暂时不提出上诉。2.一审判决根据物权法第一百三十九条之规定，认为不能在本案中直接对土地行政登记内容中的土地使用权年限进行审查，从而不支持上诉人提出的补足被耽误土地使用年限的赔偿请求，属适用法律错误。土地使用年期是土地出让合同约定的土地使用权的一项重要内容。土地使用年限的长短，直接影响土地使用收益的多少。物权法第一百三十八条，房地产管理法第八条、第二十条中对此有相应的规定。被上诉人的严重违约致使上诉人的土地使用年限已被耽误了十五年，各项损失巨大。本案系土地使用权出让合同纠纷，上诉人主张的是违约损害赔偿，当然有权要求被上诉人以补足土地使用年限的方式赔偿土地使用收益的损失。这与物权法第一百三十九条规定的建设用地使用权登记的物权效力并不矛盾。本案中，上诉人被耽误的土地使用年限恰恰只有在得到补足判决后，才能启动对原登记行为中的土地使用权年限的变更登记。请求二审法院依法撤销原判第（三）项，改判被上诉人根据实际耽误的建设期补足上诉人对龙港大道39号地块的土地使用年期；本案一、二审受理费及鉴定费由被上诉人承担。3.被上诉人所称涉案土地上有一房屋因被人民法院查封而无法拆除，但在一审中未举证证实，现已超过举证期限。即使房屋确被法院查封，依照《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第24条之规定，应替代执行该房屋的征收补偿款，而不能阻碍拆除，请求二审法院驳回龙港资规局的上诉。龙港资规局上诉并答辩称：1.龙港大道39号地块上尚存的9间房屋中有一房屋系由上海市杨浦区人民法院查封，查封期限自2017年11月2日至2020年11月1日，至今未满。客观上无法在查封期限内拆除该房屋，原判第（一）项确定的义务无法履行，故请求二审改判或发回重审。2.涉案地块的土地使用权已登记，在该登记行为变更或者撤销之前，土地使用年限不能更改。一审判决就此驳回礼品城公司的请求具有法律依据。请求二审法院驳回礼品城公司的上诉。双方当事人一审提供的证据均已随卷移送本院，二审期间龙港资规局提供上海市杨浦区人民法院（2017）沪0110执643号执行裁定书、协助执行通知书，以证明涉案土地上相关房屋被法院查封，原判第一项内容无法履行。该两份证据经庭审质证，本院认为其系人民法院的司法文书，真实且与本案具有关联性，予以确认。经审查，一审认定的事实有证据证实，本院予以确认。同时，补充认定如下事实：上海市杨浦区人民法院（2017）沪0110执643号执行裁定书裁定，查封、扣押、冻结、划拨上官光造等人名下存款3597912元或相等价值的其他财产、财产性权益；（2017）沪0110执643号协助执行通知书要求原苍南县龙港镇人民政府协助冻结、查封上官光造名下苍南县龙港镇咸园村135号房屋（位于××道××号地块上）拆迁补偿款项，期限三年，从2017年6月20日起至2020年6月19日止。本院认为：1.因一审宣判后，龙港撤镇设市，涉案地块位于龙港市范围，《龙港市自然资源和规划建设局职能配置、内设机构和人员编制规定（试行）》明确了龙港资规局对于龙港市地域范围内土地等自然资源的行政管理职权，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，龙港资规局应作为本案被告，承继苍南县自然资源和规划局在本案中的诉讼权利义务，并承担涉案行政协议项下的权利义务及本判决确定的权利义务。2.对于涉案国有土地使用权出让合同，原苍南县自然资源和规划局作为土地行政主管部门及国有土地使用权出让方依法负有交付“净地”的法定职责和合同义务，其交付的涉案土地不符合“净地”要求，构成违约，原判已充分论述，本院认同并不再赘述。3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条明确了县级以上人民政府土地行政主管部门具有责令相关人员交出土地的职权和职责。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”原判针对礼品城公司要求苍南县自然资源和规划局继续履行涉案合同，并尽快完成涉案土地上房屋拆除工作的诉讼请求，判决苍南县自然资源和规划局于判决生效之日起60日内，依法采取措施拆除龙港大道39地块上应由土地行政主管部门依法处理并责令相关人员交出土地的地上建筑物，符合前述法律规定。交付“净地”的义务在涉案国有土地使用权出让合同签订、礼品城公司缴清土地出让金时即已成立，苍南县自然资源和规划局在长达十几年的时间里一直怠于履行，实属不该。同时，上海市杨浦区人民法院的协助执行通知书明确要求冻结相关房屋的拆迁补偿款，这一内容并不会构成对案涉相关房屋处置的障碍，故对于龙港资规局以涉案土地上有房屋被人民法院查封，查封期限未满，致其客观上无法履行原判第一项义务为由，请求二审予以改判的主张，本院不予支持。4.对于礼品城公司要求赔偿其因不能如期开发建设涉案地块所产生的建设工程造价增幅损失的主张，原判以礼品城公司投资额的固定回报酌定该项损失，即以××道××号地块土地出让金为基数，按年利率6%，从2006年6月16日起计算至被告依法采取措施拆除相关房屋，使涉案土地符合净地条件之日止，双方当事人对此均没有提出上诉异议，本院亦予认同。5.《中华人民共和国物权法》第一百三十九条规定，设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记；建设用地使用权自登记时设立。涉案国有土地使用权出让合同第五条约定：“本合同项目的土地使用权出让方式为挂牌出让，出让年限为四十年，从土地使用证签发之日算起。”第十条规定：“乙方向甲方支付全部出让金后30日内依照规定办理土地使用权登记手续，领取《国有土地使用证》，取得土地使用权。”本案中，礼品城公司依据前述合同约定，缴清土地出让金后，已取得由苍南县人民政府颁发的土地使用权证，该证书上记载涉案土地使用权终止日期2044年6月30日。因此，原判以礼品城公司请求判令根据实际耽误的建设期补足其对涉案地块土地使用年期的诉讼请求，涉及对苍南县人民政府作出的土地行政登记行为内容的改变，在本案中不能直接对该生效行政行为进行审查和改变为由，驳回礼品城公司的这一请求，并无不当。但是，礼品城公司竞价受让涉案地块，其目的是要开发建设涉案土地，在其依约缴清土地出让金后长达十几年的时间里，苍南县自然资源和规划局未能交付符合法律规定的“净地”，致使其虽然登记取得了土地使用权，但事实上并不能对涉案土地进行开发利用，在案涉土地使用权终止日期2044年6月30日到来前，礼品城公司对涉案土地的利用年限已不足合同约定的四十年。这一结果，系苍南县自然资源和规划局违反法律规定，不依约履行合同义务所致。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”据此，本院责令龙港资规局对此采取补救措施，并在采取补救措施时充分考虑礼品城公司支付土地出让金，其应取得的合同对价是对涉案土地四十年的使用权，包括对涉案土地的开发，建成家具市场进而经营的权利，现其该项权利因苍南县自然资源和规划局的违约已不足二十四年。6.本案系行政诉讼中的行政协议案件，《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对行政协议案件的受理费标准没有做出特别规定。虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条规定，对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准。但是，2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十三条规定，本解释施行后，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》同时废止。因此，一审法院在2019年7月31日做出原判时收取案件受理费781619元不当，本院予以纠正。本案一、二审受理费都应以50元计收。同时，本案争议系苍南县自然资源和规划局违约引发，原判在判定其违约造成的损失时，应礼品城公司申请就涉案地块相应工程造价差价进行鉴定，虽然该鉴定结论最终没有被法院采纳，但相应的鉴定费应由违约方负担，故本院对原判鉴定费负担部分一并予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持浙江省苍南县人民法院（2018）浙0327行初22号行政判决；二、龙港市自然资源与规划建设局就温州礼品城开发有限公司对龙港大道39号地块土地使用年限不足四十年的状况采取补救措施。本案一、二审受理费各50元、鉴定费226800元，均由龙港市自然资源与规划建设局负担。本判决为终审判决。审 判 长 林青青审 判 员 许旭东审 判 员 郑 宇二〇二〇年九月二十四日代书记员 陈 敏