贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终523号上诉人（一审原告）贵州送变电有限责任公司。法定代表人隆重，董事长兼总经理。委托代理人姚其志、吴丹丹，均系贵州润澜律师事务所律师。被上诉人（一审被告）贵阳市人民政府，住所地贵州省贵阳市观山湖区林城东路**。法定代表人陈宴，市长。委托代理人汪毅、吴定贵，均系贵州匠心律师事务所律师。被上诉人（一审被告）贵阳市铁路建设办公室，住所地贵州省贵阳市观山湖区林城东路**。法定代表人肖振能，办公室负责人。委托代理人汪毅、吴定贵，均系贵州匠心律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南明区铁路建设办公室，住所地贵州省贵阳市南明区南厂路都市国际****。法定代表人赖鹏，办公室负责人。被上诉人贵阳南明暹达国有资产投资经营有限公司，，住所地贵州省贵阳市南明区兴隆北巷****法定代表人赵方学，公司董事长、总经理。委托代理人陈德平、潘乐婧，均系贵州黔鹰律师事务所律师。上诉人贵州送变电有限责任公司因与被上诉人贵阳市人民政府、贵阳市铁路建设办公室、南明区铁路建设办公室、贵阳南明暹达国有资产投资经营有限公司土地行政补偿一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初938号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。贵州送变电有限责任公司一审诉称：2008年6月，因贵阳市铁路枢纽工程云关隧道出口段建设，需要征收、拆迁原告位于贵阳市南明区龙家寨富源中路387号的土地及房屋，根据《贵州省铁路建设和运输领导小组建设办公室会议纪要》及《贵阳市人民政府专题会议纪要》精神，原告贵州送变电有限责任公司与被告贵阳市铁路建设办公室于2008年9月19日签订了《贵阳贵阳市铁路建设办公室与贵州送变电有限责任公司关于龙家寨基地拆迁事宜的相互承诺书》，协商一致由贵阳市铁路建设办公室代表贵阳市人民政府，对原告被征收的15.665亩土地采取异地置换的方式作补偿，并承诺配合原告贵州送变电有限责任公司办理全部置换地的相关手续，原告贵州送变电有限责任公司于2008年9月20日前移交被征收土地及房屋并为铁路建设施工单位提供便利等内容。2008年9月22日原告贵州送变电有限责任公司同南明贵阳南明暹达国有资产投资经营有限公司签订了《拆迁货币补充协议》，约定由贵阳南明暹达国有资产投资经营有限公司向原告贵州送变电有限责任公司支付房屋拆迁补偿金107.7万元及过度搬迁补助费140.6924万元，原告贵州送变电有限责任公司放弃产权及房屋安置；同时约定双方共同委托中介机构对原告贵州送变电有限责任公司土地评估，价值为335.77万元；由贵阳市铁路建设办公室及相关职能部门负责协调提供等量土地与原告被征收土地进行置换。2009年3月31日，原告贵州送变电有限责任公司与贵阳市铁路建设办公室签订协议，就双方办理置换地征地事宜达成协议，约定双方确认置换面积15.665亩，新增面积14.335亩；由原告贵州送变电有限责任公司派员具体办理置换地的各种征地手续，被告贵阳市铁路建设办公室全力配合；征地过程中的各种费用由原告贵州送变电有限责任公司在知会被告贵阳市铁路建设办公室后先行支付，征地工作结束后根据双方已签征地拆迁补偿协议再进行办理结算。原告贵州送变电有限责任公司履行拆迁协议，确定原花溪区党武乡（花溪至磊庄、党武三岔口）大坝井村后，原告贵州送变电有限责任公司先后取得贵阳市规划局核发的建设用地规划许可证、贵阳市国土资源局核发的《选址通知书》、花溪区发展和改革局出具的同意建设项目备案通知、花溪区林业绿化局同意项目选址情况说明等文件，但一直未成功办理土地使用权证。期间，原告贵州送变电有限责任公司在2012年3月，将所选址土地涉及的征地费、迁移费、青赔费等费用支付完毕。2013年原告贵州送变电有限责任公司在贵阳市国土资源局办理土地使用权证时，国土资源局告知所选址地块已被划归贵安新区，需要到贵安新区相关部门办理土地使用权证。原告与贵安新区多部门沟通，但贵安新区相关部门坚持认为所选址地块的使用性质已变更为商业用地，不予办理原告相关土地使用权证，并告知原告送变电公司另行选址。对此原告贵州送变电有限责任公司与贵安新区相关部门未达成一致意见。直至2017年3月原告贵州送变电有限责任公司到所选址地查看，发现该地块已经由贵安新区土地收购储备中心出让给贵阳中医学院作为附属医院项目使用。2017年7月，南明区铁路建设办公室受被告贵阳市铁路建设办公室工作指示，与原告贵州送变电有限责任公司共同委托贵州双鉴房地产评估顾问有限公司对原告贵州送变电有限责任公司被征收的土地进行评估，价值为380.14万元。评估后，南明区铁路建设办公室申请贵阳市铁路建设办公室拨款支付，原告贵州送变电有限责任公司亦多次向被告贵阳市铁路建设办公室、被告贵阳市人民政府请求拨款支付，但至今未拨付。原告贵州送变电有限责任公司认为被告贵阳市人民政府、贵阳市铁路建设办公室、南明区铁路建设办公室损害其合法权益，故向人民法院提出行政诉讼，请求：1、人民法院判决被告贵阳市人民政府、贵阳市铁路建设办公室、南明区铁路建设办公室向原告支付土地征收补偿款380.14万元及相应资金占用费（按照中国银行同期贷款利率，至2017年11月10起计算至债务履行完毕之日止。）2、诉讼费用由各被告承担。一审法院认为：根据2015年5月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议的，可以提起行政诉讼。据此，对于2015年5月1日以后签订的行政协议，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼，对于2015年5月1日以前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则上由当事人通过民事诉讼的方式进行救济。本案中，原告贵州送变电有限责任公司于2008年9月、2009年3月先后同被告贵阳市铁路建设办公室签订了《贵阳贵阳市铁路建设办公室与贵州送变电有限责任公司关于龙家寨基地拆迁事宜的相互承诺书》、协议书等，原告贵州送变电有限责任公司与贵阳市铁路建设办公室对征收补偿事宜进行了详细约定。原告贵州送变电有限责任公司的由被告贵阳市人民政府、贵阳市铁路建设办公室、南明区铁路建设办公室支付土地征收款380万元等诉请均是基于前述主要协议产生的，因与被告市政府、贵阳市铁路建设办公室、南明区铁路建设办公室之间履行协议生产争议诉至法院。由于原告贵州送变电有限责任公司与相关政府职能部门签订协议的时间发生在2015年5月1日前，不属于行政诉讼受案范围，故对协议履行引发的争议亦不属于行政诉讼受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。”之规定，应依法驳回原告贵州送变电有限责任公司的起诉。另根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，原告贵州送变电有限责任公司所诉的被告贵阳市铁路建设办公室、被告南明区铁路建设办公室，系贵阳市人民政府、南明区人民政府设立的临时议事机构，不具有行政的主体资格，应由设立该机构的人民政府承担相应的法律责任。故贵阳市铁路建设办公室、南明区铁路建设办公室不是本案适格的被告，经本院释明后，原告贵州送变电有限责任公司仍然坚持以贵阳市铁路建设办公室、南明区铁路建设办公室为被告，故其起诉不符合法律规定，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”、第六十九条第一款“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……（三）错列被告且拒绝变更的……；”、第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”之规定，裁定:驳回原告贵州送变电有限责任公司的起诉。本案不收取案件受理费。贵州送变电有限责任公司上诉请求：撤销一审裁定，指令继续审理。主要事实和理由：一、虽然本案《贵阳贵阳市铁路建设办公室与贵州送变电有限责任公司关于龙家寨基地拆迁事宜的相互承诺书》及《货币拆迁补偿协议》是在2015年之前签订，但约定的土地置换方式实际不能履行发生在2017年。土地置换不能履行后，上诉人又与贵阳市人民政府、贵阳市铁路建设办公室等重新达成经济方式予以补偿的合意。故，实际上上诉人起诉要求经济补偿的合意达成时间在2015年以后，适用现行有效的行政诉讼法理所当然。就本案同类似案件贵阳市中级人民法院以民事诉讼方式立案后，均以属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉。二、关于贵阳市铁路建设办公室、南明区铁路建设办公室是否本案适格被告的问题，上诉人认为无论贵阳市铁路建设办公室、南明区铁路建设办公室是否具有诉讼主体资格，均不能以此为由全案驳回上诉人的起诉。综上，请二审支持上诉人的上诉请求。被上诉人贵阳市人民政府、贵阳市铁路建设办公室、南明区铁路建设办公室、贵阳南明暹达国有资产投资经营有限公司二审均未答辩。本院认为：虽然《中华人民共和国行政诉讼法》（2014）第十二条第一款第（十一）项规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。”但该规定是针对2015年5月1日以后签订的行政协议。同时，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”根据上述司法解释的规定，对2015年5月1日之前行政机关和公民、法人、或者其他组织签订的行政协议，仍然根据当时的法律、行政法规及司法解释的规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则上由当事人通过民事诉讼的方式救济。本案上诉人贵州送变电有限责任公司于2008年9月、2009年3月先后与贵阳市铁路建设办公室签订《贵阳贵阳市铁路建设办公室与贵州送变电有限责任公司关于龙家寨基地拆迁事宜的相互承诺书》、协议书等，协议的签订时间在2015年5月1日以前。即使此后当事人对协议内容进行部分变更，但仍然是以2008年9月签订的《贵阳贵阳市铁路建设办公室与贵州送变电有限责任公司关于龙家寨基地拆迁事宜的相互承诺书》为基础。因此，上诉人贵州送变电有限责任公司应通过民事诉讼方式救济。虽然贵阳市铁路建设办公室、南明区铁路建设办公室不具有行政主体资格，不是行政诉讼案件的适格被告，但不影响其作为民事案件的诉讼主体资格。贵阳市铁路建设办公室、南明区铁路建设办公室是否民事诉讼案件的适格被告，应在民事诉讼程序中予以审查确定。综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人贵州送变电有限责任公司的上诉请求无事实及法律依据。对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  田一铭审判员  龙 雨审判员  肖 瑶二〇二〇年九月二十九日法官助理任昱瑾书记员姚永涛