浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终723号 上诉人（原审原告）王德松，男，1953年3月12日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 委托代理人纪召兵，北京诚略律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路188号。 法定代表人白洪楞，区长。 委托代理人吴舒展。 委托代理人肖立峰，浙江泽商律师事务所律师。 王德松诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）其他行政答复一案，浙江省温州市中级人民法院于2020年1月6日作出（2019）浙03行初370号行政判决。王德松不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月2日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年5月26日组织双方当事人进行了调查、询问。因当事人申请庭外和解，庭外和解时间3个月不计入审限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：王德松原有房屋坐落于温州市鹿城区××街道××南汇街道）××路××弄××号（档案编号为×××28），位于葡萄村城中村改造工程房屋征收范围内。2012年4月7日，王德松与鹿城区政府南汇街道办事处（以下简称南汇街道办）签订临时协议，明确涉案房屋总建筑面积165.7平方米，其中未经登记建筑面积165.7平方米（以后以认定符合补偿规定的面积为准），并约定“未经登记建筑面积的搬迁费、过渡费经认定小组确认后按温鹿南汇办［2012］33号文件标准补发”。2012年5月13日，王德松与温州市鹿城区南汇街道城中村改造现场办公室签订《房屋腾空验收单》，约定在5月13日前自愿将涉案房屋腾空。2018年4月3日，王德松向鹿城区政府递交《房屋征收补偿申请书》，请求对涉案房屋予以征收安置补偿。2018年5月16日，温州市鹿城区综合行政执法局（以下简称鹿城区执法局）出具（2018）温鹿综法认字第9号《温州市鹿城区未经登记建筑认定意见书》，认定涉案房屋165.7平方米为违法建筑。2018年6月1日，鹿城区政府作出《关于对王德松要求对其房屋予以征收补偿安置申请的答复》并送达王德松。王德松不服（2018）温鹿综法认字第9号《温州市鹿城区未经登记建筑认定意见书》，于2018年5月31日向温州市鹿城区人民法院提起行政诉讼。诉讼期间，鹿城区执法局于2018年10月16日作出《关于撤销〈未经登记建筑认定意见函〉的函》，撤销（2018）温鹿综法认字第9号《温州市鹿城区未经登记建筑认定意见书》。2018年10月19日，温州市鹿城区人民法院裁定准许王德松撤回该案起诉。2019年2月22日，温州市中级人民法院作出（2018）浙03行初218号行政判决，以答复依据的认定意见被撤销、不予补偿的事实不存在为由，判决撤销鹿城区政府于2018年6月1日作出的《关于对王德松要求对其房屋予以征收补偿安置申请的答复》，双方均未上诉，该判决生效。2019年3月5日，鹿城区执法局重新作出温鹿综认字［2019］第025-001号《违法建筑认定决定书》，认定涉案房屋建筑总面积165.7平方米为违法建筑。王德松不服，向温州市鹿城区人民法院提起诉讼，请求撤销上述《违法建筑认定决定书》。2019年5月21日，温州市鹿城区人民法院作出（2019）浙0302行初84号行政判决，以上述《违法建筑认定决定书》认定事实清楚、适用法律正确等为由，判决驳回王德松的诉讼请求。王德松不服，提起上诉，温州市中级人民法院于2019年9月16日作出（2019）浙03行终422号行政判决，认为鹿城区执法局认定涉案房屋现状建设时间为1994年之后并无不当，涉案房屋未取得规划许可，王德松以《借用土地申请表》《收款收据》主张房屋合法缺乏法律依据等，维持原审判决。该案现已生效。 鹿城区政府于2019年3月21日作出《关于王德松要求对其房屋予以征收补偿申请的答复》（以下简称被诉答复），认为王德松户坐落于温州市鹿城区××街道××路××弄××号的房屋有未经登记建筑面积165.70平方米，经鹿城区执法局出具违法建筑认定决定书，认定上述未经登记建筑均为违法建筑，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款之规定，对违法建筑不予补偿，决定对王德松的房屋征收补偿安置申请不予受理。王德松不服被诉答复，提起本案诉讼，诉请：1.判决撤销鹿城区政府于2019年3月21日作出的被诉答复；2.责令鹿城区政府对王德松房屋予以征收补偿安置；3.本案诉讼费用由鹿城区政府承担。 原审法院认为：本案系王德松以其涉案房屋应予征收补偿安置、不服鹿城区政府作出的被诉答复而提起的诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括被征收房屋的价值、搬迁、临时安置及停产停业损失的补偿；第二十四条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理；对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。据此，被征收房屋予以补偿安置的前提在于属于合法建筑或者未超过批准期限的临时建筑。本案中，涉案房屋虽位于葡萄村城中村改造工程征收范围内，但鹿城区执法局于2019年3月5日已作出《违法建筑认定决定书》，认定涉案房屋整体属违法建筑，现生效行政判决亦对此予以确认，并认为王德松据以主张的《借用土地申请表》等不能证明涉案土地已经合法审批，不符合《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第四条规定的任一可视为合法建筑的情形。故鹿城区政府作出被诉答复认定涉案房屋属违法建筑不予补偿，并决定不予受理王德松的补偿安置申请，并无不当。王德松主张涉案房屋系合法建筑而应予补偿房屋、土地价值以及搬迁费、临时安置费等，缺乏事实和法律依据。综上，被诉答复事实清楚，适用法律正确，程序亦合法。王德松诉请撤销被诉答复，理由不能成立，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王德松的诉讼请求。 王德松上诉称：1.被诉答复认定事实不清。上诉人于1997年购买涉案房屋，购买之后没有任何改建、扩建行为，截至2018年5月16日鹿城区执法局作出（2018）温鹿综法认字第0009号《温州市鹿城区未经登记建筑认定意见书》，将上诉人房屋认定为违法建筑时，上诉人的购买行为已近21年，没有任何行政机关或司法部门认定该买卖行为无效。上诉人购买涉案房屋时，出售人林玉凤提供了两份房屋权属证明文件，即1994年11月27日《农村专业户、个体工商户、经济联合体借用土地申请表》及1994年12月7日温州市鹿城区南郊乡人民政府盖章的11600元“违章处理待押金”《收款收据》，以上事实可证明涉案房屋最起码建设于1994年，对于建设年限远远早于城乡规划法出台时间的居住房屋，该房屋建设时是否处于城市规划区或乡镇规划区内并不清楚，具体是否违反当时的法律法规也不清楚，对于该重要的事实及法律适用问题，被上诉人及一审法院并未查清。2.对上诉人房屋不予补偿，违反了法律精神，显失公平。（1）《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台于2011年，第二十四条的立法目的主要为了防止被征收人抢搭、抢建争取更多的征拆补偿款，并非为减损居民满足自身居住所需的合法利益。根据物权法第一百三十五条、城乡规划法第六十四条、行政处罚法第二十九条之规定，即使上诉人房屋建造时未办理规划手续，在长达二十年左右的时间内，并无任何部门作出过行政处罚，上诉人在2012年5月13日与温州市鹿城区南汇街道城中村改造现场办公室签订《房屋腾空验收单》后房屋被征收拆除，涉案房屋已不存在影响规划的情形，在征收拆除六年后再对房屋进行违法认定，并僵化引用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条对上诉人房屋不予补偿，不符合法律精神。（2）被上诉人遗漏了必要的征收补偿项目。2018年5月16日鹿城区执法局作出（2018）温鹿综法认字第0009号《温州市鹿城区未经登记建筑认定意见书》，将上诉人所有的位于××路××弄××号房屋认定为违法建筑，被上诉人仅凭该认定意见即作出不予补偿答复，遗漏了必要的补偿项目，如140平方米土地使用权价值的补偿；奖励补助费用；签订临时协议、腾空房屋时，征收工作人员承诺的早搬迁给予每平方米200元的奖励；搬迁费；临时安置费等，以上内容，被上诉人并未补偿。（3）涉案房屋于2012年即已拆除，被上诉人却在2019年作出违法建筑认定，执法目的明显不当，被上诉人亦无法对认定时间作出合理解释，严重影响了被征收人的合法利益，显失公平。3.上诉人的房屋未办理产权证属于历史遗留问题，应当选择有利于最大程度保护公民权益的措施予以处理。违法建筑成因复杂，在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予征收补偿。行政机关实施行政管理应当符合行政法的比例原则和正当性原则。涉案房屋建设时已缴纳11600元罚款，应属于《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第四条规定的经过处罚后不认定为违法建筑的情形，应当获得征收补偿。综上，一审判决认定事实、适用法律错误，请求撤销原审判决，撤销被上诉人作出的被诉答复，并责令被上诉人对上诉人房屋予以合法征收补偿安置。 鹿城区政府答辩称：1.被诉答复认定事实清楚，程序合法，内容适当。2012年4月7日，上诉人与实施单位南汇街道办自愿签订《临时协议书》，其中载明未经登记建筑面积165.70平方米（协议约定未经登记建筑按照认定后合法面积结合补偿标准计算后予以补发）。2012年5月13日，上诉人签订《房屋腾空验收单》，并腾空房屋交付实施单位拆除。2018年5月16日，鹿城区执法局出具（2018）温鹿综法认字第9号《温州市鹿城区未经登记建筑认定意见书》，认定涉案房屋为违法建筑。据此，答辩人于2018年6月1日作出《关于对王德松要求对其房屋予以征收补偿申请的答复》并送达上诉人。2018年10月16日，因鹿城区执法局作出《关于撤销的函》，撤销了上述未经登记建筑认定意见书，故答辩人于2018年6月1日作出的答复被撤销。2019年3月6日，鹿城区执法局重新出具温鹿综法认字[2019]第025-001号《温州市鹿城区未经登记建筑认定意见书》，认定涉案房屋为违法建筑，温州市中级人民法院对以上事实及未经登记建筑认定决定书的合法性予以确认。2019年3月21日，答辩人按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款之规定，重新作出被诉答复并送达上诉人。被诉答复认定事实清楚，程序合法，内容适当。2.涉案房屋的违法建筑依法不予补偿安置。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十四条以及《浙江省违法建筑处置规定》第十五条的规定，涉案房屋已被认定为违法建筑，依法不予补偿安置，亦不享受合法建筑的相关奖励补助。综上，上诉人的主张缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人王德松因对被上诉人鹿城区政府作出的对其房屋征收安置补偿申请不予受理的答复不服而提起诉讼，本案争议焦点系鹿城区政府作出的被诉答复是否具有事实和法律依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，对于认定为违法建筑的未经登记建筑，不予补偿。本案中，涉案房屋虽然位于葡萄村城中村改造范围，但未取得建设用地规划许可、建设工程规划许可、土地使用权证、房屋所有权证等，属于未经登记建筑，鹿城区执法局于2019年3月5日作出《违法建筑认定决定书》，认定涉案房屋整体属于违法建筑，温州市中级人民法院（2019）浙03行终422号生效判决已对此予以确认。鹿城区政府据此作出被诉答复，决定对王德松提出的征收补偿安置申请不予受理，不违反前述行政法规的规定。王德松主张应对涉案房屋予以征收补偿并补偿搬迁奖励、搬迁费、临时安置费等，但其提交的与温州市鹿城区住房和城乡建设局签订的《临时协议》中约定未经登记建筑面积的搬迁费、过渡费经认定小组确认后按温鹿南汇办[2012]33号文件标准补发。《房屋腾空验收单》约定涉案房屋建筑面积按确认书的合法面积计算。现涉案建筑被认定为违法建筑，《南汇街道葡萄村城中村改造工程建设范围内国有土地上房屋征收与补偿实施方案》及温鹿南汇办[2012]33号《鹿城区南汇街道城中村改造实施细则》均规定未经登记的建筑，经认定为不合法建筑的，一律不予补偿与安置。王德松主张的上述补偿项目缺乏事实和法律依据，不予支持。王德松主张补偿涉案房屋土地使用权价值，但是其原审提交的《农村专业户、个体工商户、经济联合体借用土地申请表》载明：“1.专业生产停止后，土地必须立即归还集体，不得擅自转让，地上构筑物应自动拆除，并立即进行复垦；2.按时交纳有偿使用费，抗费不交的，立即收回土地使用权；3.国家建设需要和城市规划实施时，终止土地使用权，无条件拆除地上一切构筑物；4.借用期限为贰年，期满不办续期手续此表自行失效。”根据原审在案证据，无法认定涉案房屋征收时王德松系涉案土地的合法土地使用权人，因此，王德松的该项主张缺乏事实和法律依据，不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人王德松的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王德松负担。 本判决为终审判决。 审判长  马良骥 审判员  张 榆 审判员  李竺娉 二〇二〇年九月二十九日 书记员  韦若莎