山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1394号 上诉人（原审原告）井永荣，女，1947年11月12日出生，汉族，住济南市市中区。 上诉人（原审原告）于恩曦，男，1974年7月22日出生，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。 法定代表人李干杰，省长。 委托代理人张凡，山东省司法厅工作人员。 井永荣、于恩曦因诉山东省人民政府（以下简称省政府）房屋行政复议一案，不服济南市中级人民法院（2020）鲁01行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告系济南市市中区七贤街道办事处双龙庄村民，并在该村拥有宅基地及房产。2017年3月18日，济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）成立市中区项目建设指挥部，其中包括七贤片区项目指挥部。七贤片区项目指挥部与山东嘉成建设工程有限公司签订建设工程合同，负责济南市市中区七贤街道办事处双龙庄村建（构）筑物拆除及渣土清运工程。2018年8月9日，济南市人民政府（以下简称济南市政府）发布拟征收土地公告。2018年9月27日，七贤片区项目指挥部向井永荣作出双龙庄安置房工程拆迁告知书，告知其尽快腾空房屋交出土地并完成协议签订。2019年1月17日，济南市政府发布济征公告[2019]189号征收土地公告及补偿安置方案，征收双龙庄村位于济南市市中区七贤街道办事处土地。2019年6月15日，原告房屋（东南院）被强制拆除。2019年11月29日，省政府收到原告提交的行政复议申请，要求确认济南市政府强拆原告房屋（东南院）行为违法，省政府于同日受理。2020年2月3日，省政府作出鲁政复驳字[2019]632号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称632号复议决定），以原告提交的行政复议申请不符合受理条件为由，驳回了原告的行政复议申请。 另查明，原告同村村民秦立民、于爱云的房屋在本次拆迁活动中被强制拆除后，秦立民、于爱云于2019年1月23日向原审法院提起诉讼，要求确认市中区政府、济南市市中区人民政府七贤街道办事处（以下简称七贤街道办）强拆原告房屋的行为违法。案经山东省高级人民法院终审判决认定，市中区政府、七贤街道办事处强制拆除原告房屋的行为违法。 原审法院认为：本案争议焦点为省政府作出的632号复议决定是否合法。 首先，事实方面，本案原告房屋位于济南市市中区政府七贤街道办管辖的行政区域内，在该区域房屋拆迁过程中市中区政府成立了七贤片区项目建设指挥部，负责七贤片区房屋拆迁工作。之后七贤片区项目建设指挥部与山东嘉成建设工程有限公司签订建设工程合同，由山东嘉成建设工程有限公司负责市中区七贤街道办事处双龙庄村建（构）筑物拆除及渣土清运工程。2018年9月27日，七贤片区项目指挥部向井永荣作出双龙庄安置房工程拆迁告知书，告知其尽快腾空房屋交出土地并完成协议签订。因此七贤片区项目指挥部是负责原告房屋拆迁的具体实施部门，因该指挥部是市中区政府成立的临时机构，其行为后果由市中区政府承担。虽然济南市政府发布过征收涉案村庄土地的土地征收公告，但原告并未提交证据证明其房屋系由济南市政府直接实施或参与拆除，在现有证据能够证明市中区政府具体负责该片区房屋拆迁工作且已委托建设工程公司负责双龙庄建筑物拆除的基础上，单纯凭济南市政府发布征收土地公告的事实并不能证明济南市政府也具体参与了房屋拆除工作。况且，根据省政府提供的原审法院及山东省高级人民法院作出的涉同村村民秦立民、于爱云房屋拆除的行政判决，已经查明七贤街道办成立了双龙庄拆迁指挥部，生效判决也已确认市中区政府、七贤街道办拆除上述同村村民房屋行为违法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……。”第四十八条第一款规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”故根据现有证据及材料，原告向省政府提出复议申请，要求确认济南市政府强拆其房屋（东南院）行为违法，证据并不充分，被申请人并未实施相关强拆行为，其作为被申请主体并不适格，省政府据此作出632号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。 其次，程序方面，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条规定，“期间包括法定期间和人民法院指定的期间。期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，不算过期。”本案2019年11月29日省政府收到原告提交的行政复议申请，并于同日受理。2020年1月31日前应当作出复议决定，省政府于2019年2月3日作出632号复议决定，超过法律规定的复议期限三天，但考虑到春节前后恰遇新冠肺炎疫情，为避免大规模聚集引发交叉感染，各单位采取轮流值班方式有序上班，超期作出复议决定应当认定为有特殊原因，不易认定为违法，属于程序瑕疵，原告对此虽无异议，但省政府应当注意纠正。 《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”原告没有相应请求，省政府采取书面审查的方式作出复议决定，符合上述规定。原告庭审中称省政府应当进行听证的理由不能成立，依法不予支持。 综上，省政府作出的632号复议决定认定事实清楚，程序合法，原告诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回井永荣、于恩曦的诉讼请求。 上诉人井永荣、于恩曦不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决和省政府632号复议决定并判决省政府受理上诉人提出的复议申请。事实和理由如下：1.济南市政府系涉案房屋所在土地实施征收的主体，发布过征收涉案村庄土地的土地征收公告，则涉案房屋被强制拆除的实施主体能够认定为济南市政府。2.根据相关判例，在强拆主体不明确的情况下，可以推定政府承担责任。本案中，有充分证据证明济南市政府实施了强制拆除涉案房屋的行为，原审法院没有依据前述案例作出认定，明显适用法律错误。3.上诉人向省政府提出的行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，省政府错误作出驳回行政复议申请决定，明显认定事实错误。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。 被上诉人省政府未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为：本案争议的焦点问题是省政府作出的632号复议决定是否合法。 关于上诉人的复议申请是否符合行政复议受理条件的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，上诉人认为济南市政府强制拆除涉案房屋的行为违法，向省政府提起行政复议，结合双方当事人的诉辩意见，能否认定济南市政府实施了强制拆除涉案房屋行为是本案的关键问题。首先，上诉人认为济南市政府实施强制拆除涉案房屋的行为，但应当提供相关证据证明济南市政府或者其工作人员组织、参与或者实施强制拆除行为。根据上诉人在原审提交的证据，虽然有涉案房屋拆除后照片，但无法证明济南市政府或者其工作人员组织、参与或者实施强制拆除行为。上诉人虽然主张济南市政府发布涉案土地的征收公告，但由于集体土地征收工作是由相关部门分工配合完成，单纯发布征收土地公告的事实并不能推定济南市政府或者其工作人员具体参与强制拆除工作。其次，涉案房屋位于济南市市中区七贤街道办管辖的行政区域内，在该区域土地房屋征收过程中，市中区政府成立了七贤片区项目建设指挥部，负责七贤片区房屋拆迁工作。根据被上诉人提交的证据，七贤片区项目建设指挥部与山东嘉成建设工程有限公司签订建设工程合同，约定由其负责七贤街道办事处双龙庄村建（构）筑物拆除及渣土清运工程。2018年9月27日，七贤片区项目指挥部向井永荣作出双龙庄安置房工程拆迁告知书，告知其尽快腾空房屋交出土地并完成协议签订。因七贤片区项目指挥部是负责涉案房屋拆迁的具体实施部门，其在土地征收地上物拆除中实施行为的法律责任应当由成立部门市中区政府承担。再次，结合省政府提供的原审法院及本院作出的上诉人同村村民秦立民、于爱云房屋强制拆除的行政判决，已经查明七贤街道办成立双龙庄拆迁指挥部，负责双龙庄被征收房屋的拆除工作，生效判决也已确认市中区政府、七贤街道办强制拆除上述同村村民房屋的行为违法。由此，根据现有证据，认定济南市政府实施强制拆除涉案房屋行为，没有足够的事实和法律依据。上诉人以济南市政府为被申请人向省政府提出复议申请不符合法律规定，即上诉人的复议申请不符合行政复议受理条件。省政府作出632号复议决定，驳回上诉人的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。 关于省政府632号复议决定的程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，省政府于2019年11月29日收到上诉人提交的行政复议申请，并于同日受理，根据上述规定应当于2020年1月31日前作出行政复议决定，但省政府于2019年2月3日作出632号复议决定，超过法律规定复议期限3天。鉴于省政府的超期复议行为并未对上诉人程序性权利产生实质性损害，又因2020年1月下旬新冠肺炎疫情爆发，省政府超期作出复议决定可以认定为有特殊原因，则省政府超期作出632号复议决定属于程序瑕疵，原审法院予以指出，并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人井永荣、于恩曦负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  侯 勇 审 判 员  孙晓峰 审 判 员  李莉军 二〇二〇年九月二十八日 法官助理  高 健 书 记 员  徐颖格