辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终827号上诉人（一审原告）：朱吉涛，男，1960年5月7日出生，汉族，住址辽宁省康平县。委托诉讼代理人：刘洋飞，辽宁六合律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵飞，辽宁六合律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：康平县人民政府，住所地辽宁省康平县康平镇吴斌街。法定代表人：李旭臣，该县政府县长。委托诉讼代理人：尹爱民，该县政府工作人员。委托诉讼代理人：姚志勇，辽宁汕众律师事务所律师。朱吉涛因诉康平县人民政府征收行为违法并赔偿一案，不服辽宁省沈阳市中级人民法院（2019）辽01行初570号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年9月8日组织双方当事人进行询问。上诉人朱吉涛及其委托诉讼代理人刘洋飞、赵飞，被上诉人康平县人民政府的委托诉讼代理人姚志勇到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2002年5月25日，朱吉涛与康平县胜利乡马莲村签订《农业承包经营合同》，承包该村土地470亩，承包年限10年，从2002年12月31日至2012年12月31日。2011年8月23日，双方签订解除农业承包经营合同协议，协议约定甲方收回承包地470亩中的410亩。2009年3月30日，康平县经济开发区管理委员会作为甲方与乙方朱吉涛签订“朝阳工业园占地补偿协议”，甲方征占乙方林木395.9亩，朱吉涛领取了相应补偿款。2011年12月14日，辽宁省人民政府作出辽宁省人民政府土地批件辽政地字[2011]2126号《关于康平县实施县级规划批次用地的批复》，同年12月22日，康平县人民政府发布《康平县人民政府征收土地方案公告》，确定征收康平镇马莲村农用地0.1539公顷、未利用地9.7455公顷。同年12月31日康平县规划和国土资源局发布《康平县规划和国土资源局征地补偿安置方案公告》，公布了土地补偿标准及马莲村的土地补偿费。被告称原告所诉30.8亩土地在本次征收土地范围之内。另查明，2011年4月28日，辽宁省人民政府曾作出辽宁省人民政府土地批件辽政地字[2011]929号《关于康平县实施县级规划批次用地的批复》，朱吉涛认为其被征收土地在此批件范围内。一审法院认为：本案中朱吉涛的诉讼请求为确认被告征收承包土地行为违法并要求被告给付征收土地30.8亩地上物赔偿款175.8万元。在本案审理过程中，原告表示根据被告提交的2126号土地批件，批准时间为2011年12月份，在2011年8月未经审批就征收，要求确认征收行为违法。经查，原告起诉的征收土地行为系针对康平镇马莲村集体作出，并非针对原告个人，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”规定，朱吉涛针对集体土地征收行为不具备提起本诉的原告主体资格。此外，关于朱吉涛主张30.8亩土地上地上物赔偿款的诉讼请求，如果是基于集体土地征收行为产生的，则属于征收主体履行补偿职责范畴，在本案中因其不具备起诉集体土地征收行为的原告主体资格，故以要求确认征地行为违法为前提赔偿地上物赔偿款的诉讼请求亦不符合起诉条件。综上，朱吉涛要求确认被告集体土地征收行为违法，尚不具备原告主体资格；原告的其他诉讼请求属于征收主体履行补偿职责范畴，在未向征收主体提出履责申请的前提下，该请求不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）、（十）项，第三款之规定，裁定：驳回朱吉涛的起诉。一审案件受理费50元，退回朱吉涛。朱吉涛上诉称：撤销沈阳市中级人民法院（2019）辽01行初570号行政裁定，由沈阳市中级人民法院依法受理上诉人的起诉。1、一审未查明被上诉人征收上诉人30.8亩承包土地地上物的行政行为实施的文件依据和时间，是主要事实不清，证据不足。申请征收补偿的前提是征收行为合法，但是，上诉人认为被上诉人征收行为违法，一审根本没有查清征收事实，却要求原告向征收主体提出履责申请，明显不符合法律规定。2、一审适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（简称《规定》）第三条第一款认定上诉人起诉主体不适格是适用法律错误，应当适用《规定》第一条和第四条规定。一审没有适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释[2018]1号)第六十九条第二款是适用法律错误。3、朱吉涛是案涉30.8亩土地的使用权人及地上林木、果树等地上物的所有权人，被告非法强占了该土地并强制清除了地上物，侵害了朱吉涛的合法权益，朱吉涛起诉被告符合法律规定。康平县政府答辩称：在本案一审时，被上诉人就已经提出上诉人的起诉存在三个问题，并希望法院依法驳回其诉讼请求。一是，上诉人的起诉超过诉讼时效。二是，上诉人的起诉属于没有明确的诉讼请求。三是，被上诉人的征地程序合法并且不涉及上诉人，上诉人的诉讼请求没有依据。其中，上诉人的起诉超过诉讼时效是被上诉人的核心观点。本案一审中，上诉人提起诉讼，请求人民法院确认被上诉人征收其承包土地的行政行为违法，即其所诉行政行为是“占用其承包土地的行政行为”，确认该行为违法系其诉讼请求。因此，本案起诉期限计算起点应为其知道被上诉人作出“占用其承包土地的行政行为”之日。根据上诉人起诉自认其承包地被强制占用的时间为2011年8月，而其在2019年9月18日才提起本案行政诉讼，根据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，上诉人的起诉显然超过法定起诉期限。沈阳市中级人民法院作出的一审裁定最终以上诉人不具备原告资格为由驳回了原告的起诉。虽然该裁定没有对被上诉人提出的观点作出进一步的解释和采纳，但被上诉人认为最终的裁定结果符合事实和法律，希望二审法院予以维持。本院经审理查明的事实与一审裁定查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，朱吉涛在起诉状中载明的诉讼请求为：1、确认在2011年8月，康平县政府征收上诉人承包土地行为违法；2、判令康平县政府给付被征收土地30.8亩地上物赔偿款175.8万元；3、诉讼费由康平县政府承担。在一审的审前会议上，朱吉涛称征收土地行为是指没有作出征收决定、没有发布征收公告、没有制定征收标准、没有与其协商如何征收安置补偿、未经审批就征收等。在本院组织的询问程序中，朱吉涛又称强行毁坏其林木没有给赔偿违法，实际上其起诉的是强占行为，康平县人民政府对其土地进行了征收，并且对地上物进行了清理。根据朱吉涛的诉讼请求，本案的焦点问题是朱吉涛的起诉是否符合行政诉讼的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”所谓“具体的诉讼请求”是指行政相对人的请求需指向明确的被诉行政行为或者要求行政机关履行具体的给付义务。征收土地行为是由一系列行政行为构成，从征收决定到征收安置补偿决定或协议，再到责令交出土地、强制拆除地上附着物等，包含诸多独立的行政行为，这些行为在作出主体、法定程序、适用对象等方面均有不同。行政相对人不服土地征收行为的，应当针对征地过程中的某一具体行为提起诉讼，明确其具体的诉讼请求。若将这一系列行为均置于一个诉讼中进行审查处理，一方面不利于案件事实的厘清，无法有针对性地对相关行为进行审理，另一方面也违反了行政诉讼“一行为一诉讼”的基本原则，同时还可能存在与人民法院级别管辖不相符的问题。因此，笼统要求确认征收土地行为违法的，属于诉讼请求不具体不明确，不符合法律规定的起诉条件。本案中，朱吉涛主张行政机关存在违法征收土地的一系列问题，既包括了法律行为，又包括了事实行为，其未能明确起诉的是土地征收程序中的哪个行政行为，经本院释明其仍坚持起诉康平县人民政府征收行为违法并给予赔偿，对朱吉涛所诉的这些行为本院无法在一个案件中予以审查，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规的起诉条件，应予以驳回。综上，一审裁定的结果并无不当，应予以维持。朱吉涛的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年九月二十八日法官助理刘春晓书记员赵晓迪