河北省唐山市路北区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0203行初135号 原告刘二正，男，1971年2月19日生，汉族，住唐山市路南区。 委托代理人刘畅，女，1994年12月27日生，汉族，住唐山市路南区。 被告唐山市自然资源和规划局，住所地：唐山市路北区北新西道23号。 法定代表人高怀军，男，职务：局长。 委托代理人王炎，男。 委托代理人王海宁，男，河北杰大律师事务所律师。 被告唐山市人民政府，住所地：唐山市路北区西山道3号。 法定代表人丁绣峰，男，职务：市长。 委托代理人李泽强，男。 原告刘二正诉被告唐山市自然资源和规划局要求撤销行政处罚决定及复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月28日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘畅、被告唐山市自然资源和规划局委托代理人王炎及王海宁、被告唐山市人民政府委托代理人李泽强均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘二正诉称：第一，被告唐山市自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》和被告唐山市人民政府作出的《行政复议决定书》均认定事实不清。首先，土地性质认定不清。原告所建养牛场并非占用基本农田，而是属于村庄建设规划养殖范围。根据《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发【2007】220号）第二条的规定，原告2008年占用村集体土地建设养殖场，完全符合当时的政策要求及土地规划。其次，处罚依据认定事实不清。被告唐山市人民政府作出的复议决定第三页查明原告“占用地块面积946.26平方米，地类为耕地和沟渠”，在未确定耕地和沟渠各自面积的情况下，依据占地总面积处以罚款，明显有失公平。第二，被告唐山市自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》和被告唐山市人民政府作出的《行政复议决定书》均法律适用错误。首先，适用《基本农田保护条例》第十七条错误。该条规定并不包括原告所从事的养殖，且原告的养殖行为并未破坏基本农田。其次，二被告混淆了审批和审核的概念。《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发【2007】220号）第三条明确规定的是审核备案而非审批备案。审批指审查并批准，审核指审查并核实，二者有本质的不同。就本案而言，2008年时的主管机关并没有审批权，也不存在原告未经审批的问题。综上，原告认为二被告作出的《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。现向法院提起行政诉讼，要求撤销被告唐山市自然资源和规划局作出的唐资规（地）罚决【2019】191号《行政处罚决定书》和被告唐山市人民政府作出的唐政复决字【2020】第244号《行政复议决定书》并由被告承担本案诉讼费。原告向本院提交了如下证据材料：1、规划图，证明我村是有规划养殖的，原告是在规划的范围内，不存在违法违规行为；2、《承租协议》，证明原告是和村委会签订合同的，有村干部和村委会的证明；3、会议记录，证明是上会讨论同意原告承租土地这件事；4、情况说明，证明涉案土地当时属于丰南区，丰南区是大力发展养殖业的，是经领导同意且与村委会协商的建立养殖场；5、唐资规（地）罚决【2019】191号《行政处罚决定书》及唐政复决字【2019】244号《行政复议决定书》。 被告唐山市自然资源和规划局辩称：2019年9月7日，被告接到路南区纪委转办市纪委第十一提级交叉巡查组信访事项关于重广庵村党员刘二正，经时任村干部同意，占地1.5亩建养殖场，未经国土部门批准。接到违规占地的举报线索后，被告立即指派执法人员现场调查并找到本人了解情况。经查，刘二正未经农业农村、自然资源部门依法批准办理设施农用地审批备案手续，于2008年占用路南区稻地镇重广庵东南侧集体土地建养殖场。且经现场核实，现已不再进行养殖。该地块经实测占地面积为946.26平方米，地类全部为基本农田，所占土地不符合路南区土地总体利用规划，有《询问笔录》、现场照片、现场勘测图等为证。原告占用基本农田的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》的相关规定，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第76条的规定依法作出唐资规（地）决【2019】191号《行政处罚决定书》。另《国土资源部农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发【2007】220号）的规定第一条第三款也明确提出“规模化畜禽养殖用地的规划布局和选址，应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地、尽可能不占或少占耕地的原则，禁止占用基本农田”。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告唐山市自然资源和规划局向本院提供了证明原行政为合法性以下证据材料：1、《违法线索登记表》；2、《责令改正违法行为通知书》及送达回证；3、《接受调查通知书》及送达回证；4、抄告单；5、核查报告，证据1-5证明该地是基本农田保护范围，程序合法；6、立案呈批表，证明原告未经依法批准占用集体土地建养殖场；7、询问笔录（刘二正）；8、现场勘测笔录及勘测图、现场照片；9、身份证复印件，证据7-9证明原告占地建养殖场未经批准，未办理审批手续；10、监察证、鉴定书，证明原告所占土地为农田；11、《关于刘二正占地建养殖场问题的调查报告》；12、国土资源违法案件审理记录；13、国土资源违法案件相关科室审议表；14、违法案件处理决定呈批表；15、法律文书呈批表，证据11-15证明原告占地建养殖场违反相关法律规定，国土资源局作出责令退还非法占用土地，限期拆除地上建筑物和其他附属设施进行处罚的行为程序合法；16、《行政处罚告知书》及送达回证；17、《唐山市自然资源执法监察支队关于刘二正占地建养殖场行政处罚提请法制审查的报告》；18、《关于刘二正占地建养殖场行政处罚法制审核意见》；19、《纪律处分建议书》及送达回证；20、《履行行政决定催告书》及送达回证，证据16-20证明程序合法，且原告已收到《行政处罚决定书》，证明对原告进行纪律处分，且已对原告进行履行义务催告；21、强制执行申请书、行政裁定书，证明已对原告申请强制执行；22、现场勘测笔录及现场勘测图、土地利用现状和土地平面图，证明原告占地不符合土地利用总体规划。 被告唐山市人民政府辩称，被告作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。 被告唐山市人民政府向本院提供了证明复议行为合法性的以下证据材料：1、行政复议申请书；2、行政处罚决定书；3、行政复议案件立案审批表；4、行政复议答复通知书；5、行政复议结案审批表；6、行政复议决定书及送达回证，证明程序合法；7、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，证明适用法律正确。 经庭审质证，对被告唐山市自然资源和规划局提交证据，原告表示因为家中出了变故就暂时荒废了养殖场，被告的告知材料不充分，且被告的勘测只是一部分基本农田，不是全部，原告认为是村规划的养殖用地，不认为存在违法违纪的问题。对被告唐山市人民政府提供的证据材料，原告不认同，认为其认定原告占用的土地是耕地和沟渠是错误的，且不应当对原告罚款。对原告提供的证据材料，二被告认为原告没有提供养殖规划的相关文件，不能证明建设的合法性。 本院对上述证据作如下确认：本院认为二被告提供的证据材料真实合法，能够证明本案的相关事实，依法对其证明效力予以确认。对原告提供的《承租协议》、《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》真实性予以确认，对其他证据的真实性暂不予确认。 经审理查明，2010年4月23日，原告与唐山市丰南区稻地镇重广庵村村民委员会签订《承租协议》，约定将原告院内牛场迁至该村东南侧，并将该地块租赁给原告，承包期至2038年5月1日。2019年9月12日，唐山市自然资源和规划局路南区分局作出《责令改正违法行为通知书》，认为原告未经依法批准，擅自在稻地镇××东南侧土地建养殖场（占地位于基本农田保护区），现责令原告收到该通知之日起五日内自行拆除违法建筑设施，恢复土地原貌。河北冀东建设工程有限公司出具的《占地平面图》、《唐山市中心城区分幅土地利用总体规划图》显示，原告养殖场占地面积946.26平方米，位于基本农田保护区范围内。2019年9月26日，唐山市自然资源和规划局路南区分局作出《鉴定书》，鉴定结论显示原告养殖场占地面积946.26平方米，全部为基本农田，所占土地不符合土地利用总体规划。2019年11月1日，被告唐山市自然资源和规划局作出唐资规（地）罚决【2019】191号《行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的土地，限十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他附属设施，处罚款28387.8元。原告不服，向被告唐山市人民政府申请行政复议，被告唐山市人民政府于2020年2月27日作出唐政复决字【2020】第244号《行政复议决定书》，对上述行政处罚决定予以维持。另查明，原告在涉案土地上建设养殖场并未办理设施农用地审批备案手续。 本院认为，根据《基本农田保护条例》第十五条之规定，“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。”《国土资源部农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发【2007】220号）第一条第三款亦规定“规模化畜禽养殖用地的规划布局和选址，应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地、尽可能不占或少占耕地的原则，禁止占用基本农田。”本案中原告虽与村委会签订了《承租协议》，但原告建设、经营养殖场所占土地为基本农田，不符合相关法律规定。二被告作出的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，原告的诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘二正的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘二正负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。 审 判 长  刘连军 人民陪审员  李宝玉 人民陪审员  孙 鑫 二〇二〇年九月二十九日 法官 助理  吴 蕾 书 记 员  高 欣