天津市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）津行终428号上诉人（原审原告）邹慧楠，女，1956年6月28日出生，汉族，现住天津市南开区。被上诉人（原审被告）天津市人民政府，住所地天津市河西区友谊路30号。法定代表人廖国勋，市长。委托代理人程强。委托代理人杨仲轩。上诉人邹慧楠因诉被上诉人天津市人民政府请求撤销《不予受理行政复议申请决定书》一案，不服天津市第二中级人民法院（2020）津02行初138号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告邹慧楠于2020年4月26日向天津市住房和城乡建设委员会举报天津市海河建设发展投资有限公司、天津市和平广场建设开发有限公司、天津津港房地产咨询评估有限公司及注册执业房地产估价师互相勾结，对原告承租的天津市和平区菜市街竹远里30号公产平房使用系数1.2换算建筑面积，与“和解0169”土地证号、房产证号登记的建筑面积分摊系数1.29574不一致，故意低评漏估，请求：确认天津津港房地产咨询评估有限公司以建筑面积9.816平方米出具《天津市房屋拆迁估价分户报告单》无效；认定天津市和平广场建设开发有限公司制定的《补偿安置方案》无效；责令天津市海河建设发展投资有限公司重新提供原告承租平房的不动产登记资料，重新认定被拆迁房屋建筑面积，并以书面形式加盖公章邮寄送达原告。天津市住房和城乡建设委员会于2020年5月7日作出《告知书》，告知原告：公有住房计租面积换算成建筑面积的系数，在和平区兴安路南侧地块房屋拆迁安置方案（津和广拆[2005]1号）中已明确。和平区城市房屋拆迁管理办公室下达《房屋拆迁裁决书》（津和拆裁字[2005]第804号），维持了该方案，并申请和平区法院实施强制搬迁。根据《信访条例》第四条“坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则”，你提出的信访事项，建议向和平区政府反映或通过法律途径解决。原告不服上述《告知书》，于2020年5月15日向被告天津市人民政府申请行政复议，请求：1、确认天津市住房和城乡建设委员会对原告举报天津市海河建设发展投资有限公司、天津市和平广场建设开发有限公司、天津津港房地产咨询评估有限公司对原告使用系数1.2计算公有住宅平房建筑面积的违法行为不予查处，实施行政许可不作为，请求责令其依法处理。2、确认天津津港房地产咨询评估有限公司以建筑面积9.816平方米出具第54号《天津市房屋拆迁估价分户报告单》无效；确认天津市和平广场建设开发有限公司制定《和平区兴安路南侧地块房屋拆迁安置方案》（津和广拆[2005]1号）规定公产平房计算建筑面积使用系数1.2没有法律依据制定的该补偿安置方案无效，责令天津市海河建设发展投资有限公司重新提供原告承租平房的不动产登记资料，重新认定被拆迁房屋建筑面积，并以书面形式加盖公章邮寄送达原告。3、确认天津市住房和城乡建设委员会作出行政许可前未依据房屋权属证书及权属档案登记的公有住宅平房分摊系数1.29574计算建筑面积，依据系数1.2确定被拆迁公有住宅平房货币补偿建筑面积错误，行政许可不作为。4、请求对下列规定进行合法性审查：《城市房屋拆迁工作规程》第八条、《天津市房屋拆迁许可证审批程序》第三条、《房地产估价机构管理办法》第三十一条、第三十三条、《房地产估价规范》第3.0.5条、《城市房屋拆迁估价指导意见》第九条、第十条、第十二条。被告经审查，于2020年5月20日作出津政复不受字[2020]1-49号《不予受理行政复议申请决定书》，以原告的复议申请不属于行政复议案件受理范围为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理，并以邮寄方式送达原告。原告不服该《不予受理行政复议申请决定书》提起诉讼，请求：1.撤销被告作出的津政复不受字[2020]1-49号《不予受理行政复议申请决定书》，判令被告受理原告提起的行政复议申请并依法裁决；2.本案诉讼费用由被告承担。原审法院另查，2005年11月25日天津市和平区城市房屋拆迁管理办公室作出津和拆裁字（2005）第804号《房屋拆迁裁决书》，2006年8月18日天津市第一中级人民法院作出（2006）一中行终字第205号行政判决书，维持了上述《房屋拆迁裁决书》。原审法院又查，天津市和平区城市房屋拆迁管理办公室于2005年3月28日作出津房拆许字（2005）第015号《房屋拆迁许可证》，天津市第一中级人民法院于2006年4月25日作出（2006）一中行终字第2号行政判决书，维持了上述《房屋拆迁许可证》。原审法院认为，本案原告不服天津市住房和城乡建设委员会作出的《告知书》向被告申请行政复议，因该《告知书》系天津市住房和城乡建设委员会按照信访程序作出的信访答复，未对原告设定新的权利义务，对其权利义务不产生实际影响，故原告第一项复议请求，既不属于行政复议受理范围，亦不属于行政诉讼受案范围。原告要求被告确认评估机构作出的评估分户报告无效、确认拆迁实施单位作出的拆迁安置方案无效及重新认定被拆迁房屋建筑面积等第二项复议请求，明显不属于行政复议受理范围及行政诉讼受案范围。原告第三项复议请求实质为对原市拆迁办核准《房屋拆迁许可证》行为不服，而原市拆迁办的核准行为系内部行政行为，并不直接对外发生法律效力，原告此项复议请求既不属于行政复议受理范围，亦不属于行政诉讼受案范围。原告第四项复议请求系提起对规范性文件的合法性审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，行政复议申请人在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该行政行为所依据的规范性文件的审查，因原告提出的复议申请均未涉及具体行政行为，故其要求对有关规定进行合法性审查的复议请求，亦不属于行政复议受理范围及行政诉讼受案范围。综上，原告的复议请求明显不属于行政复议受理范围，亦不属于行政诉讼受案范围，故原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项关于起诉条件的规定，对其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告邹慧楠的起诉。一审案件受理费50元，退还原告邹慧楠。上诉人邹慧楠不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，发回重审。主要事实和理由：上诉人继承父亲邹馨虹承租和平区菜市街竹远里30号公产平房计租面积为8.18平方米。2005年3月26日天津市住建委核准颁发《房屋拆迁许可证》（津房拆许字（2005）第015号）,涉案房屋被纳入拆迁范围内。2020年2月10日天津市和平区住建委《予以公开告知书》（编号：×××-1）载明：竹远里30号土地证号、房产证号为“和解0169”，总占地面积101.99、总使用面积（住）44.87Ｍ、总建筑面积（住）58.14,分摊系数1.29574,共享院落，即5户公产承租人承租房屋的占地面积、建筑面积、公摊面积（公摊系数）均登记在“和解0169”号房地产权利证书内，未分户登记面积。2020年4月26日上诉人依据天津市住建委前述告知提起举报，请求依法确认被举报人天津津港房地产咨询评估有限公司以建筑面积9.816平方米出具第54号《天津市房屋拆迁估价分户报告单》无效；依法认定被举报人天津市和平广场建设开发有限公司制定《和平区兴安路南侧地块房屋拆迁安置方案》（津和广拆［2005］号）规定公产平房计算建筑面积使用系数1.2没有法律依据，其制定的《补偿安置方案》无效，责令被举报人天津市海河建设发展投资有限公司重新提供涉案房屋的不动产登记资料，依法重新认定被拆迁房屋建筑面积。2020年5月7日天津市住建委作出《告知书》称：公有住房计租面积换算成建筑面积的系数，在和平区兴安路南侧地块房屋拆迁安置方案（津和广拆［2005］1号）中已明确。和平区城市房屋拆迁管理办公室下达《房屋拆迁裁决书》津和拆裁字（2005）第804号,维持了该方案，并申请和平区法院实施强制搬迁。根据《信访条例》第四条“坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则”你提出的信访事项，建议向和平区政府反映或通过法律途径解决。上诉人认为天津市住建委未依法履责，向被上诉人提起行政复议申请，被上诉人认为申请人的复议申请不属于行政复议案件受理范围，作出被诉《不受理行政复议决定书》决定不予受理。上诉人不服提起行政诉讼，两审法院裁定驳回起诉，认定事实不清、适用法律错误。（一）原审裁定对天津市住建委核准颁发拆迁许可证行政行为定性错误。2018年10月12日原天津市国土资源和房屋管理局和平区不动产登记分局不动产登记《查询告知书》载明，上诉人承租房屋的所有人为天津市人民政府（房屋权属证书证号为“和公解129号”）。《城市房屋权属登记管理办法》（建设部令第99号）第十一条第五款规定，房地产行政主管部门直管的公房由登记机关直接代为登记，即天津市住建委持有涉案房屋建筑面积登记资料。2005年3月天津市海河建设发展投资有限公司向天津市和平区房屋拆迁管理办公室提交《天津市房屋拆迁申请书》(N0000728)、天津市和平广场建设开发有限公司制定的《和平区兴安路南侧地块房屋拆迁安置方案》（津和广拆[2005]1号）、天津津港房地产咨询评估有限公司出具的《房地产估价报告》（津港估拆字[2005]第004号）、分户报告单等，均载明使用换算系数1.2计算涉案承租平房建筑面积，天津市住建委依法进行核准。住建部建复决定[2016]5号《行政复议决定书》、北京市第一中级人民法院(2020)京01行初64号《行政判决书》，认定天津市住建委核准颁发房屋拆迁许可证系对外发生法律效力的行政行为。原审法院认定原市拆迁办核准房屋拆迁许可证行为系内部行政行为，并不直接对外发生法律效力依据不足。在案证据证明海投公司、拆迁单位、津港公司及房地产注册估价师勾结串通编造1.2系数，上诉人提起的第三项复议请求属于要求天津市住建委履行实施拆迁行政许可监管职责，其应当依法处理被许可人，纠正错误的许可行为并将处理结果告知上诉人。上诉人该项复议请求属于行政复议受理范围，亦属于行政诉讼受案范围。（二）生效判决未依据房屋权属档案登记的系数1.29574查明事实，应予重审。房屋权属档案登记资料显示涉案公产承租平房计算建筑面积换算系数为1.29574，和平区住建委作出的《予以公开告知书》（编号：×××-2、×××-3）载明评估公司出具的竹远里30号《估价对象明细表》显示五户公有住房承租人计租面积乘以1.2系数，共有建筑面积比涉案房地产权属登记的五间平房总建筑面积少4.296平方米，且不含院落占地面积。因上诉人对房屋面积估价结果低于基准地价、补偿面积争议等因素未达成补偿安置协议，和平区拆迁办作出津和拆裁字（2005）第804号房屋拆迁裁决书,载明计租面积8.18平方米，建筑面积9.816平方米（换算系数为1.2），评估单价：4280元／平方米（天津市公布的基准地价为5180元／平方米）,并按照天津市住建委核准的安置方案，裁决分别补偿安置被拆迁人和承租人。上诉人依法拥有涉案房屋90%产权份额，对裁决未依据房屋权属档案登记的分摊系数1.29574确认涉案建筑面积10.599平方米的违法行政行为，具有要求天津市住建委依法查处的资格。上诉人不服裁决提起行政诉讼，在诉讼期间和平区法院作出(2006)和行初字第6号先予执行裁定，将上诉人房屋拆除。同年11月，该院对涉案房屋拆迁裁决书作出(2006)和行初字第6号行政判决，认定使用分摊系数1.2计算涉案房屋建筑面积9.86平方米，判决维持该裁决。天津市第一中级人民法院作出(2006)一中行终字第205号行政判决、维持一审判决结果。上诉人不服天津市住建委核准颁发拆迁许可证行为提起行政诉讼，和平区法院作出(2005)和行初字第34号行政判决，采信房屋拆迁申请书、号安置方案等材料，即核准拆迁人使用1.2系数计算公产平房建筑面积货币补偿，维持和平拆迁办所作房屋拆迁许可证。天津市第一中级人民法院作出(2006)一中行终字第2号行政判决，维持一审判决结果。依据《城市房屋拆迁工作规程》（建住房(2005)200号）第八条、原天津市房地产管理局制定并发布实施的《天津市房屋拆迁许可证审批程序》第三条规定，天津市住建委应当在核准拆迁许可证前依据房屋权属登记档案登记的面积核查被拆迁房屋面积。在案证据证明天津市住建委核准的房屋拆迁申请书、安置方案均以计租面积乘以分摊系数1.2确认公产平房建筑面积，与涉案房地产权属登记分摊系数1.29574不一致，房屋拆迁裁决和行政判决均未按照房屋权属登记事项认定涉案拆迁面积，属于基本事实认定错误，裁决行政行为无效，应当再审205号、2号行政判决。上诉人提起的第二项行政复议申请属于被上诉人行政复议受理范围，属于行政诉讼受案范围。（三）原审裁定对天津市住建委作出信访答复行为的认定，违反最高法院发布第77号指导案例。最高人民法院(2018)最高法行再191号行政裁定、(2020)最高法行申1096号行政裁定，对于公房承租人的权利义务和公有住房租赁合同性质作出认定：类似房屋所有权人的经济地位、公有房屋租赁合同不同于民事租赁合同。根据最高人民法院确定的公房承租人法律地位，上诉人具有类似产权人地位，对涉案分摊系数1.2具有提起异议和复议的权利。天津市住建委核准颁发拆迁行政许可后不履行实施拆迁许可监管职责，使得上诉人因建筑面积纠纷无法达成协议。上诉人依据《行政许可法》、拆迁管理相关规定向天津市住建委提起举报，其依法处理结果应是责令拆迁人依据房屋权属档案登记的分摊系数1.29574重新提交资料，委托估价机构依据不动产档案登记资料重新确定涉案房屋建筑面积，重新评估上诉人房屋的房地产价值，并作出书面通知送达上诉人。上诉人提起的举报事项属于天津市住建委职权范围，与上诉人自身拆迁补偿安置具有法律上的利害关系。最高人民法院发布的指导案例77号《罗铭荣诉吉安市物价局物价行政处理案》，裁判要点：1.行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第六项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，因而具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。2.举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。据此，天津市住建委对举报事项按照信访事项处理对上诉人的权利义务产生实质影响，提起的举报属于被上诉人行政复议受理范围，属于人民法院行政诉讼受案范围。原审裁定驳回起诉剥夺了上诉人依法维护自身合法权利的途径。（四）上诉人提出对规范性文件审查系依据天津市住建委作出信访告知时未执行的法律规定、明显指向其信访“告知”具体行政行为，原审裁定不予审查理由不成立。（五）被上诉人作出复议决定未载明不属于行政复议受理的事实依据和生效判决等证据，原审裁定为行政机关搜集判决书、寻找理由违法。被上诉人天津市人民政府未提交书面答辩意见。本院认为，本案焦点是上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。上诉人对其承租的涉案房屋拆迁时使用系数1.2换算建筑面积有异议，以故意低评漏估等为由向天津市住房和城乡建设委员会提出涉案《举报信》，请求确认天津津港房地产咨询评估有限公司以建筑面积9.816平方米出具《天津市房屋拆迁估价分户报告单》无效；认定天津市和平广场建设开发有限公司制定的《补偿安置方案》无效；责令天津市海河建设发展投资有限公司重新提供涉案房屋的不动产登记资料，重新认定被拆迁房屋建筑面积等。根据天津市第一中级人民法院（2006）一中行终字第2号行政判决书和天津市第一中级人民法院（2006）一中行终字第205号行政判决书等生效行政判决，上诉人涉案房屋的建筑面积以及相关评估分户报告、安置方案等证据材料的合法有效性，已经人民法院在涉案房屋相关的房屋拆迁行政许可、房屋拆迁行政裁决诉讼中，作出生效行政判决中予以司法确认。现上诉人对涉案房屋的建筑面积换算有异议向天津市住房和城乡建设委员会提出举报，违背司法终局性原则，上诉人就其举报事项明显不具有实体法上的请求权。上诉人不服天津市住房和城乡建设委员会作出的涉案《告知书》向被上诉人申请行政复议，因上诉人就其复议请求事项不具有实体法上的请求权，故被诉行政复议行为对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（八）项的规定，上诉人针对被诉行政复议行为提起的本案诉讼，依法应裁定驳回起诉。原审法院裁定驳回上诉人的起诉结果正确。上诉人主张的指导案例与本案情形明显不同，本案不需予以参考适用。综上所述，原审裁定应予维持，上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王雅晶审判员  李 瑾审判员  刘 迪二〇二〇年九月二十八日法官助理焦阳书记员牛丽澄附：本裁判适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……