河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行初880号原告刘敏芝，女，汉族，1950年9月23日出生，住郑州市。委托代理人郭长峰，郑州市中原区桐柏路法律服务所法律工作者。被告郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市惠济区开元路8号。法定代表人丁文霞，区长。委托代理人闫依琳，惠济区司法局工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。被告郑州市惠济区财政局，住所地郑州市惠济区开元路8号。法定代表人石朝伟，局长。委托代理人刘国玉，该单位工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。第三人郑州市惠济区财务开发公司，住所地郑州市惠济区开元路8号。法定代表人刘晓丹，经理。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。委托代理人陈传震，河南千业律师事务所律师。第三人河南惠济开元投资担保有限公司，住所地郑州市惠济区南阳路154号。法定代表人张之鹏。原告刘敏芝请求确认郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、郑州市惠济区财政局（以下简称惠济区财政局）、第三人郑州市惠济区财务开发公司及河南惠济开元投资担保有限公司不履行法定职责一案，于2020年8月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月15日公开开庭审理了本案。原告刘敏芝及其委托代理人郭长峰，被告惠济区政府的委托代理人闫依琳、马国杰，被告惠济区财政局的委托代理人刘国玉、马国杰，第三人郑州市惠济区财务开发公司的委托代理人马国杰、陈传震到庭参加诉讼。第三人河南惠济开元投资担保有限公司经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘敏芝诉称，2008年7月4日，惠济区政府下发惠政办2008（17）号《关于成立河南惠济开元投资担保有限公司筹备组等有关问题的通知》，通知要求由郑州市惠济区财务开发公司代替郑州市惠济区政府出资成立河南惠济开元投资担保有限公司，资金来源由郑州市惠济区财政同地方财政专户拨款3000万元人民币至郑州市惠济区财务开发公司，郑州市惠济区财政局作为河南惠济开元投资担保有限公司入股资本的监管单位。2012年5月3日，被告郑州市惠济区财务开发公司向第三人河南惠济开元投资担保有限公司出具承诺书，再次确认其作为第三人的股东身份，并郑重承诺同意为河南惠济开元投资担保有限公司的经营风险，承担连带责任。原告基于对被告及第三人的信任，分别于2014年10月15日、11月22日，2015年4月7日三次向第三人出借人民币共计211547元并约定了相关利息，后第三人完全没有按照合同的约定还本付息，致使原告所出借的款项血本无归。原告认为被告作为政府机关从财政专户拨款3000万元投资河南惠济开元投资担保有限公司并大额吸收公众存款的行为违法。原告相信被告在投资之初也是本着解决企业融资难，加快惠济区经济社会赶超发展步伐的宗旨，并经区政府常务会议研究决定成立开元投资担保公司，但在开元投资担保公司经营过程中，被告作为股东及政府身份均没有尽到相应的监管职责，存在行政不作为等严重违法行为，并且被告在明知已经吸收巨额公众存款和即将出现投资经营分析风险的情况下，仍持放任态度存在明显过错。同时在河南惠济开元投资担保公司及相关人员被依法处理后，被告作为股东和政府身份均没有出面协调和处理问题，公民个人的借款不能得到清偿，这不应当是一个人民政府应持有的态度和担当，同时被告早在2012年就已经向第三人出具了承诺书对其经营风险承担连带责任，所以被告应当对本案债务承担连带清偿责任。请求：一、依法判令确认二被告对第三人监管不作为的行为违法，并要求被告全面履行对第三人的监管职责。二、请求依法判令被告及第三人对原告的借款211547元及利息（利息按月息1.5%从合同最后付息日起计算至实际付清之日止）承担连带清偿责任。三、本案诉讼费用由被告承担。被告惠济区政府答辩称：一、刘敏芝主张的诉讼请求系其与河南惠济开元投资担保公司民间借款纠纷，不属于行政诉讼的受案范围，建议驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条对于行政诉讼的受案范围进行了列举式规定，本案诉请不属于该条规定任一情形，故将案件作为行政案件适用法律错误。二、区政府无对河南惠济开元投资担保有限公司（开元投资担保公司）进行监管的法定职责，起诉状第一项诉讼请求要求确认区政府不履行监管职责存在缺少事实依据和法律依据。关于郑州市惠济区财务开发公司是否应当对开元投资担保公司对外负债承担连带责任，是民法法律关系，不宜在行政案件中一并解决。三、据了解，开元投资担保公司无办理接受存款的业务范围和资格，指定包括本公司员工和管理层在内的自然人接受社会资金，涉嫌非法吸收公众存款。该公司已被公安机关立案调查，有关该公司债务产生的诉讼均应终止并向公安机关进行申报。对于该公司通过公司财务体系之外进行的非法吸储行为，具有相当的隐蔽性，原告要求地方政府或者财政部门进行提前监管，无事实依据和法律依据。综上，请求人民法院在查明事实的基础上依法驳回刘敏芝的起诉。被告惠济区财政局答辩称：一、刘敏芝主张的诉讼请求系其与河南惠济开元投资担保公司民间借款纠纷，不属于行政诉讼的受案范围，建议驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条对于行政诉讼的受案范围进行了列举式规定，本案诉请不属于该条规定任一情形，故将案件作为行政案件适用法律错误。二、惠济区财政局无对河南惠济开元投资担保有限公司（开元投资担保公司）进行监管的法定职责，起诉状第一项诉讼请求要求确认区政府不履行监管职责存在缺少事实依据和法律依据。关于郑州市惠济区财务开发公司是否应当对开元投资担保公司对外负债承担连带责任，是民法法律关系，不宜在行政案件中一并解决。三、开元投资担保公司涉嫌非法吸收公众存款为公安机关立案调查，目前已经进入法院审判环节，有关该公司债务产生的诉讼均应终止并向公安机关进行申报。第三人郑州市惠济区财务开发公司述称：一、财务公司已将持有河南惠济开元投资担保有限公司（开元投资担保公司）股权全部对外转让，并非该公司股东。2008年7月7日，财务公司向开元投资担保公司出资3000万元，占股60%。2009年7月9日，财务公司与河南鹏升实业发展有限公司（以下简称鹏升公司）签订《协议书》，因国有资产的转让变更时间相对较长，约定鹏升公司将股权转让款2000万元预借给财务公司。当日，鹏升公司通过在郑州市商业银行纺织城支行营业部开设的938440020102013265账号向财务公司在惠济支行营业部开设的938890020109001335账号转款2000万元。2009年11月17日，郑州市产权交易市场出具《产（股）权转让成交鉴证书》（郑产鉴〔2009〕9号），确认财务公司将持有的开元投资担保公司40%的股权（出资额为2000万元）以2000万元转让给河南鹏升实业发展有限公司。此后开元公司进行增资扩股，财务公司持有股权比例缩减至10%。2014年8月13日，财务公司将持有的开元投资担保公司10%（出资额为1000万元）的股权委托郑州市产权交易市场进行出售。2014年10月24日，受让方河南省康大实业有限责任公司（以下简称康大公司）向郑州市产权交易市场转款100万元，2014年10月27日，康大公司向郑州市产权交易市场转款200万元，2015年，受让方郑州世贸置业有限公司向郑州市产权交易市场转款700万元，2015年4月8日，郑州市产权交易市场将股权转让款1000万元扣除交易服务费5.8万元后即994.2万元，通过在郑州银行政通路支行开设的920730120102023986账号转至财务公司在农业银行黄河路分理处开设的16035101040000114账号。至此，财务公司持有开元投资担保公司股权已通过郑州市产权交易市场进行转让。第二笔股权转让完成后，因对开元公司监控需要，省金融办停止工商变更手续导致过户搁置。财务公司持有开元公司股份期间，按照认缴额度足额完成出资，履行了股东应尽的出资义务。持有股权分两笔对外转让后，财务公司实际上已非开元公司股东，不能按照公司规定和章程约定行使股东表决权，对公司经营决策无任何干预，不应对开元公司经营承担任何法律责任。二、刘敏芝举证的《承诺书》真实性存疑。财务公司通过检索公司档案并未有该承诺书。就承诺书内容看，系对开元投资担保公司出具的。鉴于该公司涉及非法吸收公众存款被立案侦查，公司全部档案和财务票据已经在办案单位封存，建议依法核实该承诺书是否存在，同时刘敏芝作为原告方应出示该《承诺书》原件，否则应承担举证不利的后果。需要强调的是，如果经过合法取证无法证实有该承诺书，财务公司保留应追究刘敏芝虚假诉讼的法律责任。三、开元投资担保公司涉嫌非法吸收公众存款为公安机关立案调查，目前已经进入法院审判阶段，有关该公司债务产生的诉讼均应终止，有关债权人应当向公安机关报备债权。《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条规定：“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；”综上，请求人民法院在查明事实的基础上依法驳回刘敏芝的起诉或者诉讼请求。本院认为：一、从行政管理权限上而言，惠济区政府并不具有对市场主体的经营行为进行直接或具体监督管理的行政职责。对于其辖区内的市场主体违反强制性规定的违法或犯罪行为亦应由其所下辖的政府职能部门按照法定权限依法予以处理。原告要求惠济区政府履行对河南惠济开元投资担保有限公司的监管职责缺乏法律依据。二、惠政办（2008）17号《郑州市惠济区人民政府办公室关于成立河南惠济开元投资担保有限公司筹备组等有关问题的通知》于2008年7月4日作出。原告于2014年7月28日同河南惠济开元投资担保有限公司签订涉案《借款/担保合同》，基于时间上的跨度长达6年之久，且被告惠济区政府亦未在该《借款/担保合同》上签章，该《借款/担保合同》也非行政协议。故难以确认被告惠济区行使行政管理职责与原告诉称的因签订涉案《借款/担保合同》而遭受的损失间存在必然的因果联系。原告以惠济区政府为被告提起本案诉讼亦缺乏事实根据。综上，惠济区人民政府并非本案适格被告。而以惠济区财政局为被告的一审行政案件依法应由基层人民法院管辖，故本案应移送至有管辖权的郑州市惠济区人民法院管辖。且本案第三人河南惠济开元投资担保有限公司因涉嫌非法吸收公众存款罪的一审刑事案件亦在该院进行审理，本案由该院进行审理亦有助于解决争议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定，裁定如下：本案移送郑州市惠济区人民法院审理。审判长  赵军胜审判员  李 岩审判员  赵晓涵二〇二〇年九月二十八日书记员  冯月梅