福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)闽01行审复4号 复议申请人福州市长乐区自然资源和规划局，住所地福州市长乐区十洋国际城9-11楼。 法定代表人刘江官，局长。 被执行人林国熙，男，1958年9月21日出生，住福建省福州市长乐区。 委托诉讼代理人陈钦、陈煌，福建闽航律师事务所律师。 复议申请人福州市长乐区自然资源和规划局因申请强制执行行政处罚决定一案，不服福建省福州市长乐区人民法院（2020）闽0112行审27号行政裁定，向本院申请复议。本院受理后，依法组成合议庭审查了本案。 福州市长乐区自然资源和规划局于2017年6月11日作出长国土资行罚字[2017]400号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定：被执行人林国熙于2014年4月19日未经批准非法占用长乐区松下镇松下村390平方米土地建住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十二条和《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第十条规定，构成未经批准非法占用土地行为。福州市长乐区自然资源和规划局根据《土地管理法》第七十六条、第七十七条，《土地管理法实施条例》第四十二条，《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第三十八条和《福建省国土资源行政处罚裁量权执行标准》第三项规定，作出处罚如下：1、责令林国熙15日内退还非法占用的390平方米土地，并自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、对超出限额规定的270平方米土地并处以每平方米10元罚款，共计罚款人民币2700元。 一审法院认为，行政机关作出行政处罚应当做到事实清楚、行政程序合法、适用法律正确、处罚适当。本案申请人送达《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》及《履行行政处罚决定催告书》等执法文书时，在被执行人林国熙未在场情况下，亦未邀请当地基层组织人员见证情况下，采取直接张贴方式，其送达形式不符合法律规定，未能保障被执行人的陈述申辩权，以及申请复议和提起行政诉讼的权利，其行政程序明显违法。申请人提交法院的在案证据不能说明该行政处罚决定书已经送达生效。并且，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条规定，“……对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”，本案申请人提交的调查报告已查明认定案涉“两违”建筑符合松下镇土地利用总体规划，但申请人却直接作出拆除及罚款决定，并且该行政处罚决定书未予以说明理由，不符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及第七十七条规定，属于处罚不当。本案听证会中，被执行人否认其系违法行为人，对于案涉违法行为人是否是被执行人林国熙，申请人提交的证据仅有林国熙的询问笔录而无其他旁证证实，该事实认定不清，亦应进一步查明。应当指出，申请人提交的询问笔录中，询问人亦未签名确认，不符合调查取证程序规范，应予以纠正。申请人提交的补充询问笔录，其询问时间在行政处罚决定作出之后，亦违反了先取证后裁决的执法程序。同时，申请人行政处罚决定书未载明案涉建筑物的四至及现状情况，其执行内容亦不够明确，予以指正。故此，一审法院认为，申请人作出的长国土资行罚字[2017]400号《土地违法案件行政处罚决定书》，存在违法事实不清，量罚不当，程序违法，且该行政处罚决定尚不符合行政行为的生效要件，其不具备强制执行申请条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条，《中华人民共和国行政强制法》第五十八条及参照《福建省高级人民法院关于审查和执行非诉行政案件的指导意见》（闽高法[2016]236号）第二十二条规定，裁定驳回福州市长乐区自然资源和规划局对长国土资行罚字[2017]400号《土地违法案件行政处罚决定书》的强制执行申请。 复议申请人福州市长乐区自然资源和规划局不服原审裁定，向本院申请复议称，一、申请人作出本案处罚决定认定事实清楚，适用法律依据正确。本案被申请人在实施违法占地过程中，申请人于2015年12月18日向其送达了《责令停止土地违法行为通知书》该文书由被申请人本人签收，于2015年12月31日向其做了《询问笔录》，被申请人对其违法占地建房一事予以配调查并承认违法占地建房的相关事实。在进行相关调查并履行听证告知程序后，申请人作出本案行政处罚决定，该处罚决定认定事实清楚。申请人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，......，可以并处罚款;”和第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”的规定，作出罚款和限期拆除的行政处罚决定，该处罚决定适用法律正确。二、执行本案处罚决定没有损害被申请人的合法权益。本案行政处罚决定作出后，因被申请人拒绝签收相关文书，申请人只能采取在违法建筑现场张贴文书的方式送达，被申请人没有在规定的期限内申请复议或提起行政诉讼，该文书已发生法律效力。为维护被申请人相关权益，行政处罚决定作出并经过法定期限后，申请人按程序进行催告履行并由所在乡镇进行社会稳定风险评估等程序后申请人民法院强制执行，执行该行政处罚决定没有损害被申请人的合法权益。综上，请求：撤销一审行政裁定，准予强制执行长国土资行罚字[2017]400号《土地违法案件行政处罚决定书》。 被执行人林国熙辩称，一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，被答辩人作出的行政处罚决定存在诸多程序违法行为。(一)申请人第9项证据询问笔录并无调查人员(记录人)李守营的签字。(二)申请人第10项证据现场勘测笔录并未有2名执法人员共同执法，只有李航斌一人执法。(三)本案送达程序存在违法，违法适用留置送达，根据国土资源部关于印发《国土资源违法行为查处工作规程》的通知第13.2条、行政处罚法第四十条，民事诉讼法第八十六条，适用留置送达的前提是受送达人或者其同住成年家属拒绝接收法律文书的，但从申请人提供的送达证据中并不能体现出受送达人或者其同住成年家属有拒绝接收法律文书。（四)申请人补充的询问笔录系2017年8月18日，晚于处罚决定作出时间，存在事后补证的行为。(五)申请人强制执行时效已经超出期限，根据国土资源部关于印发《国土资源违法行为查处工作规程》的通知第14.4条第二款当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起3个月内，申请人民法院强制执行。申请人做出行政处罚决定书的日期为2017年6月11日，现申请人向法院申请强制执行的时间为2020年6月16日，已经严重超过申请强制执行的时效。二、被答辩人事实认定不清，轻易作出处罚决定，严重损坏政府单位的公信力。（一）本案涉案房屋、土地的产权并非答辩人所有。本案的涉案房屋实际属于林国旺、林汝广、林汝文、林诚标、林云玉、陈小红等六人所有，答辩人林国熙只是承建人，林国熙与林国旺等六人属于建筑承包合同的民事法律关系，答辩人不属于本案的适格当事人。(二)本案涉案房屋及项下的土地属于飞地性质，是由案外人林国旺等六人向福清市城头镇港西村村民购买，该房屋及土地属于福清市城头镇港西村村委会管辖，申请人对此房屋和土地并无无管辖权。(三)被答辩人认定案涉房屋符合松下镇土地利用总体规划，违法情节一般，根据《长乐市人民政府关于印发“两违”认定标准及分类处置暂行办法的通知》的第二条的规定，涉案房屋及土地应属于历史遗留“两违”建筑，属于镇、村庄规划区范围内，且“两违”建筑相对集中并已经形成整体村居的农村自建自用住房，不应直接拆除，更好的做法应当是结合美丽乡村建设进行统筹规划和统一改造，为居住的村民补办相关手续，做好法律效果、社会效果与政策效果有机统一。三、被答辩人作出的行政处罚对象错误，对答辩人产生了巨大的负面影响，严重损害了答辩人的社会声誉。因此，被答辩人认为该行政处罚没有损害到答辩人的合法权益不是事实，不应得到法院的认可与支持。恳请人民法院依法驳回被答辩人的复议申请。 本院经审查，对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第一款规定：“被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）实施主体不具有行政主体资格的；（二）明显缺乏事实根据的；（三）明显缺乏法律、法规依据的；（四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案中，现有证据无法证明复议申请人在送达《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》、《履行行政处罚决定催告书》等文书时，按照上述规定依法进行了送达，程序违法。基于案涉《行政处罚决定书》未依法送达生效，故复议申请人向人民法院申请强制执行该《行政处罚决定书》，无事实和法律依据。此外，复议申请人在查明案涉建筑物符合松下镇土地利用总体规划的情况下，仍然作出拆除及罚款决定，不符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，处罚不当。复议申请人提交的证据无法充分证明被执行人林国熙确实系违法行为人，行政行为事实不清。补充询问笔录晚于《行政处罚决定书》作出时间，程序亦违法。一审法院据此裁定驳回复议申请人的强制执行申请并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第三款之规定，裁定如下： 驳回复议申请，维持原裁定。 本裁定送达后即发生法律效力。 审 判 长 俞淑娟 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年九月二十八日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 张密儿