湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行终188号 上诉人（原审原告）王池初，男，1942年8月24日出生，汉族，住湖南省株洲市天元区。 委托代理人王庆云，男，1972年12月18日出生，住湖南省株洲市天元区，系上诉人王池初之子，代理权限为特别授权。 委托代理人魏得丰，湖南桔城律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人（原审被告）株洲市自然资源和规划局，住所地湖南省株洲市天元区长江北路369号。 法定代表人蒋开建，局长。 委托代理人周轶凡，代理权限为特别授权。 委托代理人袁湘亮，湖南誉翔律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人王池初因与上诉人株洲市自然资源和规划局行政征收一案，不服湖南省株洲市芦淞区人民法院（2020）湘0203行初144号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，湖南省人民政府（2008）政国土字第549号《农用地转用、土地征收审批单》批准了天元新区普通商品房二期项目用地。株洲市人民政府于2011年9月20日发布了《征收土地公告》，依法征收天元区泰山路街道办事处新塘管理处集体土地18.6238亩，公告了征收土地的批准文件、土地面积等事项。原株洲市国土资源局于2011年11月3日发布了《征地拆迁补偿安置方案公告》，公告了征地补偿标准、房屋补偿安置标准、被征收土地农业人口安置途径等具体事项。上述公告均在被征地范围内张贴。2011年11月5日，原株洲市国土资源局向天元区泰山路街道办事处新塘管理处送达了株国土资听告字[2011]第289号《听证告知书》，告知其有权对征地拆迁补偿安置方案申请听证。天元区泰山路街道办事处新塘管理处盖章确认，并明确放弃听证。2011年11月17日，株洲市人民政府批准同意实施天元区新区普通商品房二期建设用地项目征地拆迁补偿安置方案。此后原株洲市国土资源局开始实施征地补偿安置。原告王池初的73#房屋登记在其母亲黄冬连名下，该房屋在此次征地范围内，原株洲市国土资源局对该房屋进行入户调查。2013年11月18日对73#房屋予以出榜（第三榜）公示。2018年7月11日原株洲市国土资源局对原告王池初户下达了《补偿告知书》，其提出复核申请，原株洲市国土资源局于2018年9月18日作出复核意见书，并未改变原已出公示榜内容。原告王池初仍然不服，向湖南省自然资源厅申请行政复议，湖南省自然资源厅于2018年12月11日作出《驳回行政复议申请决定书》，驳回申请人王池初的行政复议申请。2018年10月11日原株洲市国土资源局作出了株国土资限腾〔2018〕17号《限期腾地告知书》，原告王池初不服于2018年10月25日申请听证，其后因原告王池初申请延期听证故原株洲市国土资源局于2019年1月3日组织听证。2018年12月10日，原株洲市国土资源局撤销该局于2018年11月22日作出的株国土资限腾〔2018〕30号《限期腾地决定书》。2019年1月28日，被告株洲市自然资源和规划局成立，原株洲市国土资源局的职能划转至株洲市自然资源和规划局。2019年7月3日，被告株洲市自然资源和规划局对原告王池初作出株资规限腾〔2019〕1号《限期腾地决定书》，于2019年9月30日对原告王池初进行留置送达。2020年5月7日被告株洲市自然资源和规划局对原告王池初作出《催告书》，并于2020年5月12日送达原告王池初签收。原告王池初自称未收到被告株洲市自然资源和规划局送达的《限期腾地决定书》直至2020年5月12日收到《催告书》时才得知存在《限期腾地决定书》，认为程序违法诉至原审法院，请求撤销该决定书，并停止执行该决定书。 另查明，被告株洲市自然资源和规划局认为原告王池初的起诉已超过法定起诉期限，原告王池初于2020年6月23日向原审法院提交了与疫情防控相关的证据，认为受疫情的影响而耽误了本案的起诉。2020年1月23日，湖南省启动新冠肺炎疫情防控突发公共卫生事件一级响应。2020年3月10日，湖南省新冠肺炎疫情防控工作领导小组决定应急响应级别由一级调整为二级。一级响应的时间为“2020年1月23日至2020年3月10日”，共48天。从应急管理来讲从一级到二级的变化为：战“疫”努力取得一定成效；意味着疫情已得到控制形势好转；省级政府可实行本行政区的更多事项的决定权；在疫情防控的基础上，强调恢复正常的生产生活秩序。 另查明：本案于2020年5月22日立案受理后，原审法院依法于2020年5月25日依法向被告株洲市自然资源和规划局送达了起诉状副本。起诉状副本送达被告后，原告王池初于2020年6月15日提出了两项新的诉讼请求：1.请求对株政发〔2011〕2号《株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》文件进行规范性文件审查；2.请求对限期腾地决定书中的补偿决定进行审查，确认补偿决定违法并予以撤销。在审理过程中，被告向原审法院提交了由株洲市天元区新塘三期普通商品房建设用地项目征地拆迁工作指挥部出具的《关于王池初（黄冬莲）户征地补偿资金情况说明》，株洲市天元区新塘三期普通商品房建设用地项目征地拆迁工作指挥部愿意适用株政发〔2017〕5号《株洲市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》进行补偿，且原告相应的各项拆迁补偿资金在征地拆迁指挥部专项账户，可以充分保障原告的合法权益。但针对征地拆迁指挥部出具的上述情况说明，被告在庭审中明确表示不予认可。 原审认为，本案系土地行政管理案，本案的被诉行政行为：被告株洲市自然资源和规划局于2019年7月3日作出的株资规限腾〔2019〕1号《限期腾地决定书》，原告王池初不服请求法院判决撤销。本案的争议焦点：一、原告王池初的起诉是否已经超过了法定的起诉期限。二、原告王池初提出两项新的诉讼请求，是否准许。三、被告株洲市自然资源和规划局于2019年7月3日作出的株资规限腾〔2019〕1号《限期腾地决定书》是否违法。四、株洲市人民政府作出的株政发〔2011〕2号《株洲市人民政府关于印发株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法的通知》文件是否合法。 关于争议焦点一：原告王池初的起诉是否已经超过了法定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人、或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被告于2019年9月30日向原告留置送达株资规限腾〔2019〕1号《限期腾地决定书》时，原告于2019年9月30日就已经知道被告作出本案中《限期腾地决定书》行政行为的具体内容，相应的起诉期限应当以2019年9月30日的次日作为起算起点。因《限期腾地决定书》中被告已明确告知了原告起诉期限为六个月，其应当于2020年3月31日前向法院提起诉讼，但原告于2020年5月13日才向法院提交本案的起诉材料，其自称未收到被告作出的《限期腾地决定书》，于2020年5月12日收到催告书后才得知被告作出的《限期腾地决定书》的具体内容，且其认为是受疫情的影响从而耽误了本案的起诉。但根据原审法院查明的事实，2019年9月30日被告向原告以留置送达的方式送达了《限期腾地决定书》并附有送达现场的照片和见证人签名证明，故原告自称未收到被告作出的《限期腾地决定书》与事实不相符。原审法院亦查明湖南省新冠肺炎疫情防控突发公共卫生事件一级响应的时间为“2020年1月23日至2020年3月10日”，共48天。参照《中华人民共和国突发事件应对法》第十三条“因采取突发事件应对措施，诉讼、行政复议、仲裁等活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定”的规定，原审法院对原告提出受疫情的影响从而耽误了本案起诉的理由予以采纳。原审法院认为，虽然原告提起本案诉讼，单纯从时间上计算已经超过法定起诉期限，但因为存在不可抗力等不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，被耽误的时间，即一级响应的时间48天不计算在起诉期限内。因此，原告提起本案诉讼没有超过法定起诉期限。 关于争议焦点二：原告王池初提出两项新的诉讼请求，是否准许，在本案中，原审法院于2020年5月25日依法向被告送达了起诉状副本，原告于2020年6月15日提出了两项新的诉讼请求：1.请求对株政发〔2011〕2号《株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》文件进行规范性文件审查；2.请求对限期腾地决定书中的补偿决定进行审查，确认补偿决定违法并予以撤销。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十五条的规定：“公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。”因株政发〔2011〕2号《株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》系本案《限期腾地决定书》作出时所依据的规范性文件，故原告提出的新的诉讼请求中第1项，即“请求对株政发〔2011〕2号《株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》文件进行规范性文件审查”的诉讼请求，原审法院予以准许。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”原审法院认为，原告提出的新的诉讼请求中第2项，即“请求对限期腾地决定书中的补偿决定进行审查，确认补偿决定违法并予以撤销”系起诉状副本送达被告后提出的新的诉讼请求，而且因补偿决定本身不属于独立的行政行为，系《限期腾地决定书》作出前的关联行政行为，其效力被本案《限期腾地决定书》所吸收、确认，本案对补偿决定只进行一般性审查。故原告提出的新的诉讼请求中第2项，原审法院不予准许。 关于争议焦点三：被告株洲市自然资源和规划局于2019年7月3日作出的株资规限腾〔2019〕1号《限期腾地决定书》是否违法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定:“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法>办法》第四十四条规定：“征用土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行。”根据上述法律规定，《限期腾地决定书》是在支付征地补偿费或者对土地使用权人支付被征土地上房屋补偿费用及人员安置费用后，被征地者或者土地使用权人拒不腾地的情形下，土地行政主管部门可以责令被征地者或者土地使用权人限期交出土地。在土地征收过程中，一方面土地行政管理部门要严格依法行政；另一方面，作为被征收人亦应遵法守法，有配合土地行政管理部门调查的义务。本案中，被告根据湖南省人民政府（2008）政国土字第549号《农用地转用、土地征收审批单》和株洲市人民政府发布的《征收土地公告》，发布了《征地拆迁补偿安置方案公告》，经过丈量调查后，依法公示房屋拆迁资料和安置人员。因原告拒不配合征收，原株洲市国土资源局根据株洲市国信公证处公证测量的房屋面积作出《补偿告知书》、《领取补偿款通知书》，并无不当。被告在对原告被征收土地上的房屋按政策补偿标准计算补偿费及人员安置费并通知其领取各项补偿安置费用后，原告既拒不领取补偿款项，又拒绝腾地的情形下，作出株资规限腾〔2019〕1号《限期腾地决定书》符合法律规定。原告要求按照国有土地标准予以补偿，以及要求增加王爱飞等人作为安置人员的理由不成立，原审法院均不予支持。株洲市人民政府于2011年9月20日发布《征收土地公告》，被告于2019年7月3日作出案涉土地《限期腾地决定书》，在此期间株洲市人民政府出台了株政发〔2017〕5号《株洲市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》，规定了新的集体土地征收补偿标准。因案涉土地征收拆迁持续时间较长，先后涉及两个征拆文件，被告作出涉案《限期腾地决定书》时，株洲市人民政府已下发株政发〔2017〕5号文件，株政发〔2011〕2号文件自然失效，被告依据已失效的文件作出《限期腾地决定书》存在不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”。本案中，被告在审理过程中提交了由株洲市天元区新塘三期普通商品房建设用地项目征地拆迁工作指挥部出具的《关于王池初（黄冬莲）户征地补偿资金情况说明》，征地拆迁指挥部愿意适用株政发〔2017〕5号《株洲市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》进行补偿，且原告相应的各项拆迁补偿资金在征地拆迁指挥部专项账户，可以充分保障原告的合法权益，但是被告对此不予认可，而原审法院认为应当适用〔2017〕5号文件进行补偿，被告应当采取对原告按照〔2017〕5号文件进行补偿的补救措施，从而充分保障原告的合法权益。案涉土地征收经湖南省人民政府审批，案涉项目符合株洲市土地利用整体规划，共涉及征拆户162户，目前仅剩包括原告在内的2户未签订房屋补偿安置协议，被告作出《限期腾地决定书》应视为符合公共利益的需要，不应停止对案涉《限期腾地决定书》的执行，对案涉《限期腾地决定书》应予确认违法而不撤销，同时判决责令被告采取对原告按〔2017〕5号文件进行补偿的补救措施。 关于争议焦点四：株洲市人民政府作出的株政发〔2011〕2号《株洲市人民政府关于印发株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法的通知》文件是否合法。《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十三条规定：“征用土地的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的具体标准，由设区的市、自治州人民政府依据本办法提出，报省人民政府批准。”株洲市人民政府据此发布株政发〔2011〕2号《株洲市人民政府关于印发株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法的通知》文件符合法律规定。被告株洲市自然资源和规划局作出涉案《限期腾地决定书》时，株洲市人民政府已下发株政发〔2017〕5号文件，故株政发〔2011〕2号文件自然失效，被告株洲市自然资源和规划局依据失效的株政发〔2011〕2号文件作出涉案《限期腾地决定书》不当。 综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决：确认被告株洲市自然资源和规划局于2019年7月3日作出的株资规限腾〔2019〕1号《限期腾地决定书》违法，责令被告应当于判决生效之日起一个月内采取对原告王池初按照株政发〔2017〕5号《株洲市人民政府关于印发株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法的通知》进行补偿的补救措施；驳回原告王池初的其他诉讼请求；案件受理费50元，由被告株洲市自然资源和规划局负担。 王池初、株洲市自然资源和规划局不服，向本院提出上诉。 王池初上诉称：1、撤销《限期腾地决定书》不会给社会公共利益造成重大损害。涉案项目是商品房开发而并非公共利益需要，该商品房已于2015年9月开始上市发售，撤销该决定书对商品房项目销售并无影响。2、没有补偿就没有拆迁，《限期腾地决定书》没有前提依据。一审根据株洲市自然资源和规划局提供的《领取补偿款通知书》认定已对王池初补偿属事实错误，没有对涉案房屋住改非商业用房部分进行补偿，降低了补偿金额，认定涉案房屋为违章建筑，并案违章建筑进行补偿，是典型的以拆违代拆迁。3、一审法院责令按照株政发[2017]5号文件进行补偿的补救措施适用法律错误。案涉土地应参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。该5号文件补偿标准仍不足以保障王池初的基本生活水平不降低。4、提出新的诉讼请求符合正当理由，一审不予准许，属于严重失职。5、补偿决定属于独立的行政行为，符合于本案限期腾地决定一并审理，一审未对其审理，得出了错误的裁判结论和后果。综上，请求二审法院撤销原判，撤销被诉《限期腾地决定书》，撤销一审法院不予准许“确认限期腾地决定书中补偿决定违法并予以撤销”的新诉讼请求，指令一审法院继续审理，诉讼费由株洲市自然资源和规划局承担。 株洲市自然资源和规划局上诉称：1、本次征收补偿安置方案明确载明地上建筑物适用株政发[2011]2号文件进行补偿，而该征地公告及补偿方案至今未被撤销，其内容具有法定效力。2、涉案项目征地公告中明确载明被拆迁人应在公告发布后30日内持土地权属证书办理征地补偿登记手续，但王池初一直未予提供。公告发布后，征拆工作人员逐年数次上户调查并依据补偿标准计算补偿结果，但王池初一直不予配合，拒签补偿协议。王池初的行为严重迟滞了后续行政行为，主要责任在王池初。3、涉案项目涉及征拆户162户，现仅包括王池初及其近亲属的两栋房屋未签订协议，其余160户均已按照株政发[2011]2号文件进行补偿。综上，请求二审法院撤销原判，发回重审或直接改判。 经过阅卷、询问当事人，本院对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 本院认为，本案为行政征收案，争议焦点为涉案《限期腾地决定书》（株资规限腾[2019]1号）是否合法。 对王池初的涉案房屋作出涉案《限期腾地决定书》时，株政发[2011]2号文件已经失效，作为征收补偿主体的株洲市自然资源和规划局应当按照现行有效的株政发[2017]5号文件进行补偿，但该局仍以株政发[2011]2号文件作为补偿标准，属适用法律错误。考虑到涉案土地征收已经湖南省人民政府审批，属于公共利益项目，撤销会造成公共利益重大损害，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定确认涉案《限期腾地决定书》违法，不停止执行。一审判决确认涉案《限期腾地决定书》违法，责令株洲市自然资源和规划局采取按株政发[2017]5号文件进行补偿的补救措施，符合法律规定。王池初提出的“对《限期腾地决定书》中的补偿决定进行审查，并撤销该补偿决定”的诉讼请求已包含在其提出的“撤销《限期腾地决定书》”的诉讼请求中，不属于新的另外的诉讼请求。本案已判决按株政发[2017]5号文件进行补偿，对株政发[2011]2号文件的合法性进行审查没有实际意义。本案没有超过起诉期限，一审说理充分，适用法律正确。综上，两个上诉人的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由株洲市自然资源和规划局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  彭 华 审 判 员  吴晓斌 审 判 员  梁小平 二〇二〇年九月二十八日 法官助理  苏新柱 书 记 员  匡惠颖