新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院 行 政 判 决 书 （2020）新40行初2号 原告：周树连，男，1964年2月16日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州霍城县。 委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吕亚满，河南师道律师事务所律师。 被告：霍城县人民政府，住所地：新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州霍城县新政府。 法定代表人：艾斯克尔阿布都维力，该县县长。 委托诉讼代理人：朱维波，新疆元正盛业（霍尔果斯）律师事务所律师。 原告周树连不服被告霍城县人民政府确认强制清除行为违法及行政赔偿一案，于2019年4月14日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月14日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月13日公开开庭审理了本案。2019年8月26日，本院作出（2019）新40行初10号行政判决书，原告周树连不服，上诉人于新疆维吾尔自治区高级人民法院，2020年4月29日，新疆维吾尔自治区高级人民法院以本院适用法律有误为由作出（2020）新行终5号行政裁定书，裁定撤销本院（2019）新40行初10号行政判决，发回本院重审。本院受理后，于2020年5月14日立案。本院依法组成合议庭，于2020年9月1日公开开庭审理了本案。原告周树连及其委托诉讼代理人王红建、吕亚满，被告霍城县人民政府的委托诉讼代理人朱维波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周树连诉称，2013年8月23日，原告取得了图开沙漠1400亩林地的林权证，因第四师伊宁市山东路-可克达拉市-省道213线公路建设，被告需要征收霍城县、兰干乡、三宫乡部分土地，原告林权证所属的86.51亩林地在本次公路建设规划范围内，但原告至起诉时未收到被告送达或公布的征收补偿决定，也没有与被告签订征收补偿协议，也未收到过任何补偿款。2018年7月24日下午，在原告完全不知情的情况下，被告组织人员强行砍伐了原告的林木，强占林地。被告在未履行任何合法的征收、征用程序，强制执行收回原告的林地，在霍城县国土资源局《限期交回被征收土地决定书》中明确指出，期限届满后，将申请人民法院强制执行，因此被告不具有任何强制执行的权利，因此该收回林地的行为违法。关于原告赔偿的问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）款规定，行政机关及其工作人员违法征收、征用财产，受害人有权取得赔偿。被告违法收回原告的林地，侵害了原告对该林地的财产权益，给原告造成了无法挽回的损失，故请求赔偿以上各项费用，提出如下诉讼请求：1、确认被告砍伐原告图开沙漠林木、强行占用林地（面积86.51亩）的行为违法。2、判令被告赔偿因其砍伐原告图开沙漠林木、强行占用林地（面积86.51亩）的违法行为给原告造成的损失共计8，929，771元。（其中：林地赔偿费用3，027，850元、白蜡树4，909，235元、苹果树199，360元、杨树524，880元、围栏31，936元、滴灌设施86，510元、青苗补偿费150，000元）。 原告向本院提交如下证据： 第一组证据： 1．面积确认书； 2．霍城县国土资源局限期交出被征收土地决定； 3．被告组织砍伐原告林木、抢占林地的照片； 以上证据证明原告的86.51亩土地在被告的征收范围内，根据土地管理法的规定县级人民政府是征地的实施机关，该林木被砍伐时也是由该县副县长带领相关部门领导实施的砍伐行为，因当认定被告组织实施了砍伐林木、占用林地的行为，且被告实施该行为时并没有依照法定的征收程序，因此该行为应当被认定违法。 第二组证据： 4．林证字（2013）第02号林权证，载明林木所有权人及林木使用权人为原告本人； 5．原告与霍城县林业局2006年11月14日签订的《图开沙漠公益林生态治理承包管理合同》； 以上证据证明原告依据承包合同获得了60年的2000亩林地使用权，本案涉及的86.51亩林地在承包合同范围内。而且合同约定了承包期限内乙方拥有承包土地的使用权，林权证也确认了原告的林木所有权，涉案的86.51亩林地也在林权证范围内。 第三组证据： 6．赔偿明细表及评估申请，申请评估林地的价值，证明林地的价值。 被告霍城县人民政府辩称，1．被告并不存在违法占用原告林地及林木的行为。被告因建设第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）省道213线公路工程，需要征收原告从霍城县林业局承包的林地86.51亩，原告与霍城县林业局签订的合同期限为60年，自2006年10月30日开始。由于原告承包的林地属于国有林地且已办理了林权证，该林地在霍城县林业局下属的治沙站名下，因此霍城县自然资源局（原霍城县国土资源局）与霍城县林业局签订了《征地补偿协议》，并依据该协议向霍城县林业局支付了补偿款。因此本案中原告主张的林地属于国有林地，且已经由霍城县资源局与霍城县林业局达成了补偿协议，故不存在违法占用原告林地及林木的行为；2．原告所诉并非行政纠纷，而属于原告与霍城县林业局之间的民事合同纠纷。被告在本次征收过程中已与被征收人霍城县林业局达成了补偿协议，原告与该局签订的承包协议，属涉及征收补偿款的分配、如何分配等问题，该问题属于民事法律关系，原告越过其与林业局之间的合同关系，以人民政府为被告按照行政纠纷起诉，属起诉错误；3．原告主张的损失缺乏事实和法律依据。原告主张损失共计8，929，771元，包括林地赔偿费及相关地上附着及附属设施的损失。关于林地补偿费，因该林地属于国有林地，不存在林地赔偿费的问题，关于地上附着物的问题，原告主张的各项费用均没有依据。4．霍城县林业局待付金额中，已有515，107.29元补偿费被霍城县人民法院执行，该笔费用应当从补偿款中予以扣除。霍城县林业局作为被征收林地的使用权人，已收到征收单位支付的全部补偿款，其中包含了应当支付给原告的地上附着物补偿款710，429元。2018年12月24日，经原告本人同意，霍城县人民法院从霍城县林业局划拨了518，107.29元，用于支付原告在一交通事故责任纠纷中应当履行的赔偿款，故该笔费用应当从原告的补偿款中予以扣除。综上，原被告双方不存在行政纠纷，原告的起诉没有法律依据。 被告霍城县人民政府向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据： 1.2016.6.10霍城县人民政府征地公告； 2．新疆生产建设兵团交通局2015年9月17日《关于对第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线公路可行性研究报告的批复》； 以上两证据证明了征收的范围、征收标准及征收的时间。 第二组证据 3．林证字（2002）0419号林权证，证明涉案林地登记在伊犁河次生林改造治沙站名下，治沙站属于林业局下属单位。 第三组证据： 4．原告与霍城县林业局2006年11月14日签订的《图开沙漠公益林生态治理承包管理合同》； 5.2018年9月3日《第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线霍城县段公路工程征地补偿协议书》，甲方为霍城县国土资源局，乙方为霍城县林业局； 以上证据证明原告承包土地的方式并非家庭承包方式，而属于合同法调整的承包合同关系，因此原告主张林地赔偿没有依据。林业局与国土局签订合同时补偿合同约定已视为补偿工作已完成，因此原告所主张的纠纷及赔偿并非行政纠纷而属于原告与发包人林业局之间的民事合同纠纷。 第四组证据： 6．霍城县人民法院（2018）新4023执340号执行裁定书； 7．核算审批表及结算票据； 8、霍城县人民法院向霍城县林业局送达的协助执行通知书； 9．执行人员执行公务证复印件及对周树连的执行笔录； 10.2019年1月24日周树连出具的情况说明； 以上证据证明经原告本人同意，霍城县人民法院从霍城县林业局划拨了518，107.29元，用于支付原告在一交通事故责任纠纷中应当履行的赔偿款，故该笔费用应当从原告的补偿款中予以扣除。 第五组证据： 11．霍城县国土资源局、霍城县林业局、霍城县惠院镇政府《第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线公路项目附着物核查表》三份，证明原告承包的林地被征收时地上附着物经三部门进行了现场核查，原告林地上的地上附着物补偿金额总计710，429元，同期被征收的周树理、新疆迪克森育林有限公司均按照该核查表签订了补偿协议并领取了补偿款，不存在与周树连补偿标准不一致的情形。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1、2真实性予以认可，但对其关联性不予认可，对证据3照片三性均不认可，拍摄时间、地点、方式均没有办法确认，图片的内容与原告所要证明的问题不具有关联性，对证据4、5真实性认可，但对其证明目的不认可，涉案林地所有权及使用权均为国有，承包合同为原告与林业局签订的，与被告无关，对证据6三性均不予认可，国有土地不存在土地补偿费的问题，仅存在地上附着物的补偿，且原告的地上附着物已经相关部门进行了确认，且补偿款已经拨付至霍城县林业局。原告对被告提供的证据真实性予以认可，但对其关联性均不予认可，且不认可其证明目的。 本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1、2、3、4、5真实性予以认定，与待证事实相关，对证据6赔偿明细因系原告单方作出，对其不予采信；对被告提供的证据真实性予以认定，本院予以采信。 经审理查明，2006年11月14日霍城县林业局与原告周树连签订了《图开沙漠公益林生态治理承包管理合同》，约定周树连承包2000亩生态公益林，承包期限为60年。 2013年8月23日，周树连领取了霍城县人民政府林证字（2013）02号林权证，该证载明林地所有权权利人及林地使用权权利人均为国有，林木所有权及使用权权利人为周树连，坐落为霍城县图开沙漠，面积为1400亩，主要树种为杨树、苹果、树上干杏，林种为防护林、经济林。 2015年9月17日新疆生产建设兵团交通局向第四师交通局下发《关于对第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线公路可行性研究报告的批复》，认为第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线公路项目可行，建设规模为：第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213公路，起点位于可克达拉市××道平交处，途径可克达拉市、惠远镇，终点与省道S213线相接，公路里程32千米，为新建一级公路。 2016年6月20日霍城县人民政府发布《霍城县人民政府征地公告》，载明因第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线公路项目，需征收霍城县惠远镇、兰干乡、三宫乡部分土地，并发布了征用土地用途、征用土地范围、征地补偿标准。原告周树连承包的林地在此次征收范围之内。 2018年7月20日，原霍城县国土资源局向周树连作出霍国土资交［2018］第01号《限期交出被征收土地决定书》，告知原告承包的图开沙漠公益林86.51亩在此次征收范围内，限原告在收到本决定书之日起3日内交出被征收土地86.51亩。原告在规定期限内未交出土地。 2018年7月24日，原告周树连征收范围内的林木被砍伐，土地被收回。 2018年9月3日霍城县国土资源局（甲方）与霍城县林业局（乙方）签订了《第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线霍城县段公路工程征地补偿协议书》，双方就本案涉及的公路项目征地补偿、拆迁等工作签订协议如下：（一）……甲方向乙方支付第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线霍城县段公路工程建设征地补偿费金额为10，361，012.46元，其中：土地补偿费2，835，996.96元，安置补助费6，026，493.50元，地上附着物补偿费1，498，522元。……（三）本协议是第四师伊宁市-可克达拉市-省道S213线霍城段公路工程建设征地补偿包干协议。（四）自本协议签订生效之日起，乙方必须做好被征地农户的征收工作，任何单位和个人不得以任何理由阻碍施工单位施工。……（六）本协议签订后，凡-可克达拉市××道工程建设境内的征地拆迁补偿问题，甲方视为乙方已解决。今后第四师伊宁市-可克达拉市-省道S213线霍城段公路工程建设范围内如有单位和个人就因修建公路提出补偿的，均由乙方负责解决，甲方概不负责。 霍城县国土资源局、霍城县林业局、霍城县惠远镇政府共同出具的《第四师伊宁市-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线公路项目附着物核查表》载明，被调查户周树连，地上附着物核查价值合计710，429元。2019年1月24日，周树连向霍城县林业局出具说明，载明“我同意将三东大道占我承包地上符作补偿款518，107.29元划至霍城县人民法院账号（但不代表同意补偿标准）”。 另查明，现周树连被征收的86.51亩林地已经被占用，涉案的公路项目已完工并投入使用。 本院认为，关于霍城县人民政府是否实施了强制清除行为以及该行为是否违法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，霍城县人民政府于2016年6月20日发布《霍城县人民政府征地公告》，周树连承包的林地在该征地公告确定的征收范围内，霍城县人民政府是涉案林地的征收主体。2018年7月24日，周树连被征收范围内的林木被砍伐。霍城县人民政府辩称林木的砍伐并非其实施，但未提供证据证明该行为是由其他机关作出。在行政征收过程中地上附着物被清理，已无法查清实施主体，根据责权一致的原则，可以推定具有组织实施征收职责且具有补偿义务的人民政府为实施主体，故本院认定霍城县人民政府实施了强制清除行为。根据法律规定，征收土地过程中，地上附着物权利人享有获得征收补偿的权利，征收主体有义务支付被征收土地地上附着物补偿费，征收补偿亦应按照法定程序进行。霍城县人民政府在开展土地现状调查时已经对涉案林地进行了调查，并且形成了第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-升到S213线公路项目附着物核查表，但周树连未在该核查表上签字。此后，霍城县国土资源局向周树连下发了《限期交出被征收土地决定书》，明确周树连为被征收人，且为涉案林地上地上附着物的所有权人。霍城县国土资源局与霍城县林业局签订征地补偿协议，霍城县国土资源局向霍城县林业局支付征地补偿费金额10，361，012.46元，其中包括土地补偿费2，835，996.96元、安置补助费6，026，493.50元、地上附着物补偿费1，498，522.00元，庭审时被告亦认可地上附着物补偿包括周树连的地上附着物补偿，霍城县国土资源局应将周树连的地上附着物补偿款支付给周树连，而不是霍城县林业局。本案霍城县人民政府如果无法与周树连达成补偿协议，应当及时以核查表结果为依据作出书面补偿决定并送达给周树连，周树连对补偿决定可以行使复议和诉讼的权利，然后土地行政部门才可以下发责令交出土地决定书，若周树连不交出，霍城县人民政府申请人民法院强制执行，现霍城县人民政府未按上述程序履行征收补偿程序，本院对其强制清除周树连的林木行为确认违法。 关于确定周树连损失的问题。第一，关于地上附着物和青苗补偿费。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”虽然周树连举证存在一定困难，但并不当然免除其对损害后果的举证责任，应当对其损失承担初步举证责任，证明对其合法权益遭受的实际损失，无法提供的，人民法院不予支持。本案中，霍城县人民政府提交了第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线公路项目附着物核查表，虽然周树连在该核查表上未签字，但该核查表已由霍城县国土资源局、惠远镇政府相关工作人员代表县政府进行了核查，并加盖了公章，工作人员也进行了签字。该核查表详细记载了地上附着物的类型、林木的株数、长度，该核查程序不违反法律规定，本院对核查表予以确认。周树连陈述有一份自己签字的核查表在霍城县人民政府相关工作人员处，但没有提供证据证实霍城县人民政府或其职能部门工作人员已收悉，霍城县人民政府在庭审时亦不认可该事实，作为原告就应当进一步举证证实确有该调查表存在并已交纳给相关工作人员的证据，人民法院才能依法要求被告出示该份证据，但原告不能证实这份证据的存在，故对其要求本院调取证据的申请不予支持。周树连当庭提出对林木的株数进行鉴定，其理由是可以根据正常的林木间距来确定株数，但本案涉案现场已不存在，不具备勘验条件，以林木的一般栽种间距确定株数并无法律和事实依据。另因林木的种类、大小、成活率等均无法确定，因此，原告提出的鉴定申请无事实依据，本院不予支持。现周树连既不认可县政府的核查表，也没有初步举证证实自己的损失情况，故对周树连的损失主张本院不予支持，本院只能依据霍城县人民政府的核查表的补偿数额来认定周树连的实际损失为710，429元。霍城县人民政府虽然实施强制清除行为的程序违法，但因其已将地上附着物补偿款支付给县林业局，并未对周树连的合法权益造成损害。关于该款的支付问题，虽然霍城县人民政府将款打入霍城县林业局账户，但周树连已经处分了其中的518，107.29元，足以说明周树连对该笔款项有支配权，周树连可以随时通知霍城县林业局将剩余款项交付其本人。关于青苗补偿费，周树连未提供证据证实其有青苗损失，对其青苗补偿费的主张，本院不予支持。第二，关于土地补偿款。周树连依据其与霍城县林业局签订的《图开沙漠公益林生态治理承包管理合同》主张60年的土地补偿费归其所有，但根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费应补偿给土地使用权人即霍城县林业局。周树连与林业局签订的合同中约定周树连享有土地使用权60年，其使用权来自于民事合同约定，并不是与行政机关签订合同取得划拨或出让的具体行政行为得来，周树连使用涉案土地并非来源于具体行政行为，其关于土地补偿费的主张不属于行政诉讼范围，其主张的土地补偿费应当依据所签订的民事合同另案解决。故周树连的赔偿请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告霍城县人民政府砍伐原告周树连图开沙漠林木、强行占用林地的行为违法。 二、驳回原告周树连请求判令被告霍城县人民政府赔偿经济损失8，929，771元的诉讼请求。 案件受理费50元由原告周树连负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，新疆维吾尔自治区高级人民法院。 审 判 长  李 辉 审 判 员  田金华 人民陪审员  刘树华 二〇二〇年九月十一日 书 记 员  闫姗姗