湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘04行终113号 上诉人（原审原告）：衡东秀源生态农庄有限公司，住所地：衡东县荣桓镇南湾村9组。 法定代表人：罗灵辉，该公司董事长。 委托代理人：罗湘平，男，1961年1月15日出生。 委托诉讼代理人：翟亚龙，北京市京师律师事务所律师。 上诉人（原审原告）：衡东帅源酒店，住所地：衡东县荣桓镇南湾村9组。 负责人：罗胜，男，1981年7月2日出生，汉族，住衡东县。 被上诉人（原审被告）：衡东县自然资源局，住所地：衡东县洣水镇文冲西路18号。 法定代表人：陈和平，该局局长。 委托诉讼代理人：戴美林，该局工作人员。 委托诉讼代理人：向和平，湖南楚云律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：衡东县人民政府。住所地：衡东县洣水镇衡东大道178号1栋。 法定代表人：徐志毅，该县县长。 委托诉讼代理人：罗绍平。 委托诉讼代理人：杨少勇，湖南衡州律师事务所律师。 上诉人衡东秀源生态农庄有限公司（下称秀源农庄）、衡东帅源酒店（下称帅源酒店）因与被上诉人衡东县自然资源局（下称县资源局）及衡东县人民政府（下称县政府）行政处罚决定及行政复议决定一案，不服衡阳铁路运输法院（2020）湘8602行初97号行政判决，于2020年9月15日向本院提起上诉。本院当日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2011年4月19日，罗胜未经批准于2011年3月23日占用衡东县荣桓镇南湾村九组的集体水田1950m2挖塘养鱼，被原衡东县国土资源局下达了《责令停止违法行为通知书》。2011年6月16日，《县长办公会议纪要》中明确，同意支持衡东帅源生态农业园项目开发建设，并要求项目建设要依法依规按程序进行。后在未办理相关用地及建设手续的情况下，该项目陆续建成了餐饮房、客房、铁棚、过道及鱼塘等。2012年7月25日，罗胜注册成立了帅源酒店，类型为个体工商户。2013年6月8日，秀源农庄注册成立，公司类型为自然人投资或控股，法定代表人为罗灵辉。 2019年11月22日，被告县资源局对帅源酒店、秀源农庄作出东自然资行发告字（2019）T20号《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》。并于12月4日以直接送达的方式送达给当事人，其送达回证上标明罗胜拒签，罗灵辉本人不在家，电话告知其父罗湘平，罗湘平拒绝接收，法律文书已留置送达。二原告未在法律规定的期限内向被告县资源局提出陈述、申辩和听证申请。2019年12月9日，被告县资源局对二原告作出（2019）T20号处罚决定书（下称处罚决定），决定：1、责令退还非法占用的土地，自行拆除在非法占用的5483平方米土地上兴建的的1739.7平方米餐饮房、客房、铁棚、过道及3473.3平方米鱼塘；2、对非法占用的土地5483平方米处以25元/平方米罚款，共计罚款137075元。所涉酒店和生态农业园项目，作为“大棚房”整治项目，在2019年开展的“大棚房”问题专项清理整治行动中，已被拆除并恢复了土地原貌。二原告不服，向被告县政府申请行政复议，被告县政府于2020年2月14日作出维持T20号处罚决定的08号复议决定（下称复议决定），依法向二原告进行了送达。二原告不服，起诉请求判决：一、撤销县资源局作出的处罚决定；二、撤销县政府作出的复议决定；三、本案诉讼费由被告承担。 原审法院认为，原告秀源农庄、帅源酒店未经批准非法占用土地兴建餐饮房、客房、铁棚、过道及鱼塘的事实有询问笔录、现场勘测笔录、建筑地点现场红线图、图斑及村土地分类表、基本农田保护图等证据，足以证实。二原告提出涉案土地未占用基本农田，但未提供证据支持，不予采纳。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照土地管理法第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”被告县资源局作出的涉案处罚决定，履行了告知陈述、申辩和听证权利的义务，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当；被告县政府于2020年3月24日作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。原告的诉讼请求不能成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告衡东县秀源生态农庄有限公司、衡东帅源酒店的诉讼请求。案件受理费50元，由原告衡东秀源生态农庄有限公司、衡东帅源酒店负担。 秀源农庄与帅源酒店不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，由被上诉人承担本案诉讼费用。事实与理由：1、原判认定上诉人占用基本农田证据不足，作出的涉案处罚决定事实依据不足；2、秀源农庄在成立前，鱼塘、餐饮房、客房等已经建成，本案可能涉及的占地行为并非秀源农庄实施，且秀源农庄与帅源酒店独立经营，无继受关系，涉案处罚决定将秀源农庄与帅源酒店一并作为处罚责任主体，显属不当。 被上诉人县资源局答辩称，2018年10月22日，答辩人对秀源农庄违法占地行为作出处罚决定，秀源农庄不服该处罚决定，诉请法院判决撤销。法院在审理过程中没认为答辩人遗漏了被处罚主体帅源酒店而判决撤销该行政处罚。答辩人在法院判决后对秀源农庄与帅源酒店作出涉案处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人县政府答辩称，两上诉人未经批准违法占地行为事实清楚，地类性质是否基本农田并不影响上诉人违法行为的成立，也不影响行政处罚的合法性。被上诉人在法院的释明和指引下，知错就改，将秀源农庄列为处罚对象，合法适当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 双方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。 本院经审理查明，2019年11月5日，帅源酒店、秀源农庄以被告县政府于2019年3月23日组织工作人员，将两原告共同拥有的房屋及及附属设施按“大棚房”强制拆除的行为违法，并造成两原告损失为由，请求判决确认县政府的强制拆除行为违法并赔偿其损失（本案经湖南省高级人民法院指令本院继续审理，现尚在审理过程中）。本院（2019）湘04行初141号行政判决书认定了以下事实：1、2018年10月19日衡东县自然资源局（原衡东县国土资源局）对秀源农庄作出东国土资行罚字（2018）26-1号行政处罚决定：责令你公司退还非法占用的土地，限期十五日内拆除在非法占用的5438平方米土地上兴建的1739.7平方米餐饮房、客房、铁棚、过道及3743.3平方米鱼塘，恢复土地原状。原告秀源农庄不服该涉案行政处罚决定，向衡东县政府申请行政复议，衡东县政府2019年3月14日作出（2019）01号行政复议决定，维持了衡东县自然资源局作出的涉案行政处罚决定。秀源农庄不服涉案行政处罚决定及行政复议决定，向衡阳铁路运输法院提起行政诉讼，请求撤销涉案行政处罚决定及行政复议决定。衡阳铁路运输法院经审查认为，本案违法占地行为时间跨度较长从2011年开始，陆续建成了餐饮房、客房、铁棚、过道及鱼塘，其中涉及罗胜经营的帅源酒店和秀源农庄的行为与利益，从帅源酒店及秀源农庄的营业执照看，二者是独立的经营主体，没有承继关系。涉案行政处罚认定秀源农庄非法占用5483平方米土地新建餐饮房、客房、图片、过道及鱼塘，认定事实不清，并因此于2019年7月30日作出（2019）8602行初44行政判决，撤销了涉案行政处罚决定及行政复议决定，该判决经二审法院判决维持原判，现已生效。2、原告帅源酒店经营者罗胜、秀源农庄陈述：2013年之前由罗胜经营帅源酒店，由于经营不善，罗灵辉于2013年在帅××酒店原有资产××基础××投资并××农庄，帅源酒店与秀源农庄在设施上有混同，但各自经营，设施共享。帅源酒店经营者罗胜与秀源农庄罗灵辉系堂兄弟关系。上述事实，经湖南省高级人民法院（2020）湘行终142号行政裁定予以确认。 另查明，2010年6月21日，罗胜（乙方）与原衡东县荣桓乡（现荣桓镇）南湾村第九村民小组（甲方）签订《土地承包协议书》，约定：乙方承包甲方一块水田建塘养鱼，面积5.6亩，承包期20年。承包期内，乙方有权在承包土地上种植任何作物，甲方不得干涉；乙方的生产经营必须符合国家有关规定，否则产生后果由乙方负全责；甲方积极配合乙方进行生产经营；因国家建设需要征用该土地造成协议无法执行的，乙方所有临时建筑获国家补贴费用全部属于乙方所有，但不能搞钢筋水泥建筑。 还查明，2017年7月31日，县资源局工作人员与帅源酒店经营者罗胜对帅源酒店、秀源农庄占地情况进行了现场勘测后制作了勘测笔录及绘制了勘测图，勘测结果为，帅源酒店、秀源农庄占地6.01亩，其中餐饮、客房、铁棚过道等房占地1300平方米，庭院鱼池2704.7平方米，其中酒店、农庄占用水田5.6亩，其他土地0.41亩。罗胜在该现场勘测笔录及勘测图上签名确认。 上述事实，有湖南省高级人民法院（2020）湘行终142号行政裁定、当事人在一审诉讼中提供的罗胜与衡东县荣桓镇南湾村第九村民小组签订的《土地承包协议书》以及2017年7月31日县资源局制作的现场勘验笔录、勘验图为证，足以认定。 原判认定的其他事实清楚，证据确实充分，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……。罗胜经与衡东县荣桓镇南湾村第九村民小组签订土地承包协议取得涉案集体土地使用权后，未按协议约定进行渔业养殖或农作物种植，而是改变承包土地用途成立帅源酒店且未经批准擅自建设建筑物、构筑物进行经营；2013年秀源农庄成立后，又未经批准在该承包土地上添附新的建筑物、构筑物与帅源酒店一并共同经营，县资源局认定帅源酒店与秀源农庄非法占用土地，认定事实清楚，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定责令两上诉人退还非法占用的土地，并无不当。但涉案处理决定实质是县资源局对原衡东县国土资源局2018年10月19日对秀源农庄作出东国土资行罚字（2018）26-1号行政处罚决定被人民法院撤销后的重作行为，在该重作行为实施过程中，县政府已于2019年3月23日在开展整治“大棚房”问题专项清理过程中对帅源酒店、秀源农庄予以了拆除并恢复了土地原貌，在此情形下，县资源局在作出的涉案处罚决定第一项中仍责令两上诉人自行拆除在非法占用的土地上兴建的餐饮房、客房、铁棚、过道及鱼塘，该部分决定内容显然无法执行，明显不当；再者，县资源局2017年7月31日经勘测，帅源酒店、秀源农庄占地6.01亩，农庄餐饮、客房、铁棚过道等房占地1300平方米，县资源局作出的涉案处罚决定第二项却对帅源酒店、秀源农庄按非法占地5483平方米处以罚款，显然缺乏事实依据。县政府在两上诉人申请行政复议的过程中，未对上述问题进行审查，全部维持了县资源局作出的涉案处罚决定，认定部分事实不清，处理不当。综上所述，原判在对涉案行政处罚及行政复议行为进行审查的过程中，对涉案处罚决定、行政复议决定认定部分事实不清的事实未予查明，处理欠妥，本院予以纠正。上诉人帅源酒店、秀源农庄的“涉案处罚决定事实依据不足”的上诉理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项、第七十七条第一款、第八十九条第一款（三）项之规定，判决如下： 一、撤销衡阳铁路运输法院（2020）湘8602行初97号行政判决； 二、撤销衡东县人民政府2020年2月14日作出的东复决字（2019）08号行政复议决定； 三、变更衡东县自然资源局2019年12月9日作出的东自然资行罚字（2019）T20号行政处罚决定第一项“责令退还非法占用的土地，自行拆除在非法占用的5483平方米土地上兴建的的1739.7平方米餐饮房、客房、铁棚、过道及3473.3平方米鱼塘”为“责令帅源酒店、秀源农庄退还非法占用的土地”； 四、撤销衡东县自然资源局2019年12月9日作出的东自然资行罚字（2019）T20号行政处罚决定第二项。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由上诉人帅源酒店、秀源农庄负担50元，被上诉人衡东县自然资源局负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  罗慕蓉 审判员  尹运健 审判员  丁枥澎 二二年九月二十九日 法官助理曹娉 书记员罗素珍