贵州省贵阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔01行终259号上诉人（原审原告）蒋峰，男，1965年12月8日生，汉族，住贵州省纳雍县。委托代理人邹山，贵州龙在田律师事务所律师，执业证号：15201202011166366。被上诉人（原审被告）修文县自然资源局，住所地贵州省修文县龙场镇人民南路30号。法定代表人赵俊达，局长。委托代理人周兴志。委托代理人苏启明。被上诉人（原审被告）修文县人民政府，住所地贵州省修文县龙场镇华鑫大厦7楼。法定代表人管庆良，县长。委托代理人张青龙，贵州贵正律师事务所律师，执业证号：15201201510742995。委托代理人黄超，贵州贵正律师事务所实习律师。上诉人蒋峰因与被上诉人修文县自然资源局、修文县人民政府（以下简称修文县政府）土地行政管理行政复议一案不服贵阳市白云区人民法院（2020）黔0113行初80号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审查明：2006年11月7日，案外人贵州荣氏食品有限公司取得位于修文县角山的土地使用权［编号为修土国用（2006）字第3726号］，登记面积为28067.16平方米。2009年，贵州荣氏食品有限公司因与案外人中国农业银行贵阳市南明区支行借款纠纷案发生诉讼，案涉土地使用权被贵阳市中级人民法院查封，后该宗土地使用权转让给中国农业银行贵阳市南明区支行［编号为修国用（2011）字第139号］，土地使用权面积为28067.16平方米,与原划拨土地面积一致。2010年12月30日，原告在中国农业银行贵阳市南明区支行委托拍卖中，以206万元价款竞得案涉土地的国有土地使用权。2012年2月22日，原告将该宗土地使用权申请变更登记到其名下，证号为修国用［2012］第12Ａ号，用地面积为28067.16平方米，与原土地使用权面积一致，土地用途为工业。2019年7月15日，被告修文县自然资源局向原告送达修自闲土调字〔2019〕02号《闲置土地调查通知书》，该通知书认为原告应自2012年2月22日起开发利用登记在其名下的案涉土地，但原告至今尚未开发利用，涉嫌构成闲置土地，通知原告接受被告修文县自然资源局的调查，并自通知书送达之日起30日内向被告修文县自然资源局提交案涉土地开发利用的情况、现状的事实、依据和证据等相关材料。同年8月14日晚上8:30分许，原告通过短信提交的方式将其《关于的回复函》发送给被告工作人员的手机上，手机号分别为138××××0789、187××××5375。其中，187××××5375的手机号于2019年8月15日早上8:58回复原告“好的，你一会把纸质版送过来吧”。2019年8月15日，原告向被告修文县自然资源局递交涉嫌闲置土地的相关材料。同日，被告修文县自然资源局向原告送达了《闲置土地认定书》［修自闲土认字（2019）02号］，该《闲置土地认定书》认定原告未按照《闲置土地处置办法》第二条的规定动工开发，又不具有《闲置土地处置办法》第八条规定的属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情况，案涉土地属闲置土地。同年8月27日，被告修文县自然资源局在修文县政府门户网站进行了闲置土地信息公告。原告对《闲置土地认定书》不服，于同年10月11日向被告修文县政府申请行政复议，被告修文县政府于同年10月14日受理。同日，被告修文县政府向被告修文县自然资源局作出《行政复议答复通知书》，通知被告修文县自然资源局自收到行政复议申请书副本之日起十日内，对行政复议提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。同年12月4日,修文县政府作出《行政复议决定书》,决定维持被告修文县自然资源局作出的被诉《闲置土地认定书》。被告修文县政府于同年12月9日将《行政复议决定书》分别送达给原告和被告修文县自然资源局，其中原告的送达方式为邮寄送达，原告于同年12月12日收到被诉《行政复议决定书》。原告对案涉被诉行政行为不服，故诉至法院，请求撤销修文县自然资源局作出的修自闲土认字（2019）2号《闲置土地认定书》及修文县政府作出的修府行复决字（2019）15号《行政复议决定书》。另查明，案外人贵州省修文县三角山水泥厂于2009年取得位于修文县城南三角山石灰岩采矿许可证，证号：5201000930002，使用期限为2009年5月27日至2019年5月27日。2012年因坐标系更换，贵阳市国土资源局重新颁发采矿许可证，证号：C5201002012037140123849，有效期2012年3月27日至2019年5月27日。原审认为：行政程序中对行政相对人的权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《闲置土地处置办法》第十四条第（一）、（二）项和第十五条规定，对未开发满一年或者满二年的闲置土地，由市、县国土资源主管部门报经本级或者有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》或者《收回国有建设用地使用权决定书》，并且在作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，还应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利，国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。本案中，被告修文县自然资源局在作出案涉《闲置土地认定书》后，还需要依照《闲置土地处置办法》的上述规定作出相应的告知、处理决定。因此，案涉《闲置土地认定书》是对土地闲置状态确认的一个载体，系最终作出闲置土地处理决定前的阶段性、过程性行为，虽与当事人的权利义务有关联，但尚未产生最终影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围,故应当裁定驳回原告对原行政行为的起诉。另，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”之规定，因被告修文县政府作出的行政复议决定书维持了原行政行为，故应当一并驳回原告对复议决定的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项和第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告蒋锋的起诉。一审宣判后，蒋峰不服，以“被上诉人作出的《闲置土地认定书》已对上诉人的实际权益造成不利影响，一审法院认定事实不清、适用法律错误，上诉人起诉符合法律规定”等为由，向本院提起上诉，请求：撤销贵阳市白云区人民法院（2020）黔0113行初80号行政裁定书并指令白云区法院继续审理；一审、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人修文县自然资源局辩称，《闲置土地认定书》仅系对闲置土地状态确认的一个载体，是阶段性、过程性的行为，尚未对被答辩人的土地权利及与此相关的其他财产权利产生最终影响。答辩人的行为并未对被答辩人产生直接的、必然的、现实的权利义务的影响，既未使土地物权产生变动，亦未导致其财产减少，系不可诉的行政行为，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人修文县政府辩称，一、《闲置土地认定书》作为对闲置土地处理的程序性文件，对答辩人的实体权利并未造成影响。二、案涉宗地系通过拍卖取得，不存在国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期，其动工日应从2012年2月22日取得国有土地使用权证之日起算。该土地未向任何政府主管部门提交土地规划、使用、建设方面的报批申请，也未就土地使用过程中存在的问题请求相关部门帮助处理或通过司法途径解决。案涉土地的闲置不符合《闲置土地处置办法》第八条规定的应由市、县土地资源主管部门与被答辩人协商处置的情形，修文县自然资源局向被答辩人下达的《闲置土地认定书》符合法律规定。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，本案的争议焦点为被上诉人作出的案涉《闲置土地认定书》是否为人民法院受案范围。一审已经查明上诉人于2012年取得案涉土地使用权，2019年经被上诉人修文县自然资源局依照《闲置土地处置办法》第十四条第（一）、（二）项的相关规定认定为闲置土地，并向上诉人送达《闲置土地认定书》，该认定书系案涉土地所在地土地行政主管部门依职权对案涉土地目前处于闲置状态的事实描述文件，并非最终对该宗土地因闲置予以收回的处置行为。根据《闲置土地处置办法》，市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案。如果确定最终需要收回闲置土地，还应当按照《闲置土地处置办法》的规定履行相应的法定程序，故本案中被上诉人修文县自然资源局作出的《闲置土地认定书》，是对案涉土地闲置状态的认定并不当然产生对上诉人实体权益的实质影响，该《闲置土地认定书》可以认定为行政程序中对行政相对人的权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性的行政行为，故一审裁定依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项的规定，认定本案诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围，驳回上诉人起诉，并无不当，本院予以维持。另，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”之规定，被上诉人修文县政府作出的行政复议决定书维持了被上诉人修文县自然资源局作出的案涉行政行为，原行政行为并非人民法院受案范围，故一审裁定一并驳回上诉人对复议决定的起诉，本院亦予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十六条、第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项和第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元，由上诉人蒋峰负担。本裁定为终审裁定。审判长 刘 静审判员 黄 晓审判员 胡应萍二〇二〇年九月二十三日法官助理王晓蔓书记员邹黔粤