湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘07行终170号 上诉人（原审原告）汉寿县洋淘湖定福垸有机鱼养殖场，住所地湖南省汉寿县洋淘湖镇游巡塘社区居委会213号。 经营者林新国，养殖场业主。 委托代理人周桂莲，湖南南天门律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。 被上诉人（原审被告）湖南西洞庭湖国家级自然保护区管理局，住所地湖南省汉寿县岩汪湖镇。 法定代表人黄强，该局局长。 委托代理人李跃飞，该局副局长。代理权限为特别授权代理。 委托代理人谢飞，湖南辰龙律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。 原审第三人汉寿县青山垸有机鱼养殖专业合作社，住所地湖南省汉寿县蒋家嘴镇北区社区居委会光明路电视台后面。 法定代表人唐代钦。 上诉人汉寿县洋淘湖定福垸有机鱼养殖场（以下简称定福垸养殖场）因与被上诉人湖南西洞庭湖国家级自然保护区管理局（以下简称保护区管理局）及原审第三人汉寿县青山垸有机鱼养殖专业合作社（以下简称青山垸合作社）环保行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院（2019）湘0703行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，青山湖垸位于西洞庭湖国家级自然保护区实验区内，青山湖垸土地行政由保护区管理局管辖。湖南省汉寿县青山湖垸社区共管合作组（以下简称共管合作组）为保护区管理局、蒋家嘴镇、洋淘湖镇三方认可的管理青山湖垸的组织。2011年12月29日，保护区管理局与共管合作组签订了《青山湖垸“局社共管”协议》，约定由保护区管理局提供青山湖水面、共管合作组提供资金和养殖技术，双方共同保护和利用青山湖垸内的自然资源，时间为10年（2012年1月1日-2021年12月31日），并约定保护区管理局有义务帮助共管合作组发展生态养殖和生态旅游业，做大做强有机鱼产品，共管合作组在青山湖垸投资建设固定生产设施，必须报保护区管理局书面同意后方可实施。共管合作组为临时机构，不具备法人资质，为开展有机鱼养殖经营，共管合作组将青山湖垸有机鱼养殖经营权委托给青山垸合作社。2014年1月1日，青山垸合作社与林新国签订《青山湖内部经营合同》，约定将青山湖北面靠大堤的一片高滩地带的经营权承包给林新国，承包面积四个鱼池518亩，承包期限20年，合同上加盖了共管合作组公章。2013年6月30日，共管合作组向保护区管理局提交《关于在青山垸进行生境改造的请示》并附《青山垸生境改造方案》，2014年3月17日，保护区管理局向共管合作组出具《关于青山垸进行生境改造的复函》,原则同意青山垸进行生境改造工程，回复内容具体为：“一、为保证有宽阔的越冬鸟类、水禽栖息区域，同意有机鱼种苗繁育区建设规模面积为报告方案的二分之一，即修筑矮堤长约1000米、宽约300米，堤高控制在2米以下，地点为排水渠东北角区域（与北大堤平行）。二、同意增设排水闸一处（在原排水闸北面），对原青山垸已毁损老堤进行填土修复。……”后青山垸合作社动工建设，但该改造工程没有严格按照保护区管理局批复进行施工，超标准修建了总面积为880亩的4个种苗繁育池，同时擅自加装了3000米围栏设施和建设1个12千瓦的光伏发电设备。2017年5月12日，定福垸养殖场注册成立，定福垸养殖场以上述种苗繁育池为经营基地，经营者为林新国。 2017年8月30日，中共汉寿县委办公室、汉寿县人民政府联合下发《汉寿县贯彻落实中央第六环保督察组督察反馈意见整改方案》，整改问题清单中指出洞庭湖水质下降、湿地资源外租等问题，要求2017年底前整改落实。2017年9月25日，汉寿县人民政府办公室下发《湖南西洞庭湖国家级自然保护区贯彻落实中央第六环保督察组督察反馈意见整改方案》，内容包括围网养殖问题整改等方面。青山湖垸在环境整改范围之列。2018年1月17日，保护区管理局向青山垸合作社发出汉保拆字〔2018〕4号《限期拆除违规设施通知书》，限青山垸合作社在2018年1月19日前将擅自修建的围栏、围网、种苗繁育池等违规设施自行拆除，逾期不拆除将予以强制拆除。青山垸合作社未自行拆除。2018年4月9日，保护区管理局向青山垸合作社发出汉保拆催字〔2018〕1号《限期拆除违规设施催告书》，限青山垸合作社在2018年4月12日前将擅自修建的围栏、围网、种苗繁育池等违规设施自行拆除。青山垸合作社仍未自行拆除。2018年4月19日，保护区管理局向青山垸合作社发出《关于限期拆除违规设施的通告》，并于2018年4月25日对青山垸合作社作出汉保强拆字〔2018〕第1号《强制拆除决定书》，决定要求青山垸合作社在2018年4月27日上午8时前自行组织对超面积建设的种苗繁育池功能性摧毁，对围网钢柱、光伏发电设备等违规设施自行拆除，否则保护区管理局将组织强制拆除，因强制拆除违规设施所产生的相关费用由青山垸合作社承担，保护区管理局同时作出汉保听告字〔2018〕1-1号《行政处罚听证告知书》，告知青山垸合作社有权要求举行听证，进行申辩和质证。2018年6月29日，汉寿县人民政府督查室向保护区管理局发出汉寿督函〔2018〕9号《关于限期完成两围清理专项行动遗留问题整改的督办函》，载明“6月24日，汉寿县配合省级环保督察调度会明确提出了对青山湖垸两围整改要求：1、打开围子，上下通水；2、垸内4个池塘彻底拆除；3、禁止投肥投饵；4、核实基本情况，理顺合同关系”，并责令保护区管理局7月5日前按要求完成任务。因保护区管理局经多次通知和催告，青山垸合作社一直未自行拆除。2018年7月27日，保护区管理局向青山垸合作社发出《关于对青山垸违规设施实行强制拆除的通知》，决定在2018年8月2日上午8:30对青山垸内违规建设的种苗繁育池实行全面摧毁（含围网钢柱）、对擅自修建的建筑设施及光伏发电设施实行拆除。2018年8月2日，保护区管理局对上述设施予以强制拆除。定福垸养殖场不服，向一审法院提起诉讼，请求：1、确认保护区管理局的强制拆除行为违法；2、保护区管理局赔偿、补偿定福垸养殖场各项损失8264192元；3、保护区管理局承担本案的诉讼费用。 2018年10月9日，保护区管理局与定福垸养殖场签订《洋淘湖镇定福垸湿地恢复补偿协议》，协议写明“为切实保护好西洞庭湖的湿地生态环境，恢复候鸟栖息地”，根据相关文件精神，双方就渔民退出在定福垸的养殖生产活动而造成的前期生产设施投入损失达成协议，约定保护区管理局对定福垸养殖场因保护西洞庭湖定福垸湿地生态环境所造成的养殖设施投入损失进行补偿，双方同意根据定福垸养殖场报告所申报的渔具、设施设备等物品的数量和价格，按照投入使用年限及剩余价值折旧后确定补偿金额，共计50.77万元。定福垸养殖场遂在保护区管理局处领取了补偿款，并领取了相应的奖补资金。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、保护区管理局实施的强制拆除行为是否合法？二、保护区管理局是否应赔偿、补偿定福垸养殖场主张的各项损失8264192元？ 关于争议焦点一，可以从行政程序和实体处理两方面分析。从行政程序来看，在中央第六环保督察组督查反馈意见要求整改相关问题的背景下，汉寿县人民政府等对青山湖垸存在的环境问题进行督办，保护区管理局向青山垸合作社相继下达《限期拆除违规设施通知书》、《限期拆除违规设施催告书》、《强制拆除决定书》、《行政处罚听证告知书》、《关于对青山垸违规设施实行强制拆除的通知》等，并因青山垸合作社未按照要求自行拆除，最终实施强制拆除行为，保护区管理局的上述行政程序符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。定福垸养殖场的经营者林新国与青山垸合作社签订的内部经营合同未约定鱼池及相关设施的权属，且定福垸养殖场是在内部经营合同签订后登记的个体工商户，无法确认定福垸养殖场对鱼池及相关设施享有所有权，而权属问题也应通过民事诉讼予以确认。从本案证据来看，定福垸养殖场不具备作为涉案行政行为相对人的条件。因此，保护区管理局仅把青山垸合作社列为行政相对人及下达相关法律文书并无不当。从实体处理来看，与保护区管理局签订《青山湖垸“局社共管”协议》的合同相对方为湖南省汉寿县青山湖垸社区共管共管合作组，之后也是由共管合作组向保护区管理局提交《关于在青山垸进行生境改造的请示》，经保护区管理局同意后才动工建设有机鱼种苗繁育区相关设施，由于共管合作组为临时机构，不具备法人资质，而共管合作组对青山湖垸有机鱼养殖的经营权实际由青山垸合作社代为行使，因此保护区管理局将本案强制拆除行为的相对人认定为青山垸合作社是合理的。保护区管理局在查明超规模修建种苗繁育池、擅自加装围栏设施及光伏发电设备等违规建设事实后，依据《中华人民共和国行政强制法》、《湖南西洞庭湖国家级自然保护区相对集中行政处罚权暂行办法》等相关规定，对青山垸合作社下达相关法律文书，并实施强制拆除行为，其实体处理无明显不当。综上，保护区管理局实施的强制拆除行为合法。 关于争议焦点二：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”即行政机关的违法行为造成财产损失的，受害人可要求赔偿。本案中，保护区管理局对青山垸合作社作出的强制拆除行为合法，不符合上述取得赔偿权利的情形。定福垸养殖场虽不是本案具体行政行为的相对人，但根据本案查明的事实，定福垸养殖场在保护区管理局实施拆除行为时，确系被拆除的种苗繁育池的实际经营者，相关设施的拆除，客观上对定福垸养殖场造成了一定的经济损失。保护区管理局亦对此予以考量，在相关设施被拆除后，保护区管理局与定福垸养殖场签订《洋淘湖镇定福垸湿地恢复补偿协议》，并向定福垸养殖场发放了湿地生态补偿款和拆除奖补资金，即定福垸养殖场已就本案的强制拆除行为获得了补偿。且定福垸养殖场对其主张的各项损失未提供证据予以证明。因此，定福垸养殖场要求保护区管理局赔偿、补偿其各项损失8264192元的主张没有法律依据和事实依据，不予支持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回定福垸养殖场的诉讼请求。案件受理费50元，由定福垸养殖场承担。 上诉人定福垸养殖场上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律不当，应予改判。据此，请求：一、撤销一审判决，并对上诉人的损失鉴定后依法予以赔偿，赔偿金额暂定为8264192元，具体金额待鉴定后确认；二、由被上诉人保护区管理局承担本案的诉讼费用、鉴定费（待产生后确定）。具体理由如下：一、一审法院对“无法确认上诉人对鱼池及相关设施享有所有权”的事实认定错误。上诉人系被强制拆除鱼池及设施的所有权人，上诉人提交的《青山湖内部经营合同》与合作协议均可证明，且青山垸合作社在一审庭审中亦认可该事实。保护区管理局提交的吴昌喜询问笔录，可以证实其明知定福垸养殖场系被拆鱼池所有人的事实。二、保护区管理局实施的拆除行为违法。从其提交的生境改造复函可知，定福垸养殖场经过批准修建、经营，且验收合格的鱼池并非违法建设，保护区管理局认定为违法建设错误。保护区管理局在既未告知定福垸养殖场陈述、申辩的权利，也未告知救济权利的情况下，予以强拆，程序和实体均错误。三、退养补偿与强制拆除是两个不同的行政行为，退养补偿款不能替代违法拆除赔偿款。保护区管理局提交的协议及入账通知书均证明支付给定福垸养殖场的款项系养殖场生态效益补偿款。本案中定福垸养殖场主张的是保护区管理局因违法拆除而对其造成的损失予以赔偿。一审时，定福垸养殖场申请对损失予以鉴定，但一审法院未予采纳，导致定福垸养殖场对损失无法确定。 被上诉人保护区管理局答辩称：一、定福垸养殖场上诉状中所述的事实与理由均不符合客观事实；二、一审判决认定事实清楚，对证据采信正确，程序合法。据此，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人青山垸合作社的陈述意见与上诉人一致。 当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，一审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院审理查明的事实基本予以认可。 另查明，青山湖垸于1975年-1976年蒋家嘴镇与原洋淘湖农场联合围垦而成，一直以来洪涝灾害频繁，特别是在1996年与1998年的特大洪灾中，连续两次溃垸，损失惨重。经国务院批准，1998年列入平垸行洪、退田还湖、移民安置工程，属平垸行洪双退垸，青山湖垸总面积1.66万亩。1998年10月，启动该垸平垸行洪、移民安置工程，2001年4月中旬竣工，6月通过验收，移民全部安置，移民政策全部落实到位。青山湖垸涉及两个镇的四个村，分别是：洋淘湖镇水产村（主要从事水产养殖）、洋淘湖镇青山湖农业村、蒋家嘴镇沙湖渔场、蒋家嘴镇沙湖农业村。青山湖垸所涉渔民、农民均已迁居。同年，汉寿县政府将该垸土地行政划拨给保护区管理局（原为汉寿目平湖湿地自然保护区管理处）管理，该垸现位于西洞庭湖国家级自然保护区实验区内。 2001年至2003年，保护区管理局为规范该垸秩序，实行封闭式管理，全面拆除了垸内迷魂阵（养鱼设施），但该垸移民特别是渔民以没有生产资料为由，仍然从事无序捕捞，管理纠纷时常发生。2003年5月16日，汉寿县政府与大湖水殖（原为洞庭水殖）签订青山湖垸水面合用权出让协议，因此而引起原居农（渔）民的强烈不满，冲突不断，大湖水殖一直未能进驻。为解决矛盾，维护稳定，自2004年开始，保护区管理局从世界自然基金会（WWF）引进“社区共管”理念，对退田还湖的青山垸实行社区共管，开展生态养殖。在此背景下，共管合作组成立，于2004年3月在湖南省林业厅进行了备案。共管合作组属于民间组织，承担协调处理矛盾纠纷的职能，主要人员组成：保护区管理局负责人一名和工作人员一名、蒋家嘴镇政府负责人一名和渔民代表四名、洋淘湖镇政府负责人一名和渔民代表四名。 2009年7月20日，为方便退田还湖渔民生产经营，共管合作组决定成立青山垸合作社，成员出资总额1200万元，业务范围：依法为本社成员提供有机鱼的繁养殖所需的渔业生产资料，组织本社成员的有机鱼的养殖、收购、储藏、销售；引进有机鱼养殖的技术与新品种；开展技术培训、技术交流和信息咨询服务（以上项目涉及行政许可经营的凭许可证经营）。2011年12月29日，共管合作组与保护区管理局签订《青山湖垸“局社共管”协议》，约定由保护区管理局提供青山湖水面、共管合作组提供资金和养殖技术，双方共同保护和利用青山湖垸内的自然资源，时间为10年（2012年1月1日-2021年12月31日），并约定保护区管理局有义务帮助共管合作组发展生态养殖和生态旅游业，做大做强有机鱼产品，共管合作组在青山湖垸投资建设固定生产设施，必须报保护区管理局书面同意后方可实施。协议签订后，实际由青山垸合作社对青山湖垸进行具体的经营管理。 2013年6月30日，共管合作组向保护区管理局提交《关于在青山垸进行生境改造的请示》并附《青山垸生境改造方案》。2014年1月1日，为方便青山垸合作社的社员对有机鱼的养殖，降低经营成本，青山垸合作社与林新国签订《青山湖内部经营合同》，约定将青山湖北面靠大堤的一片高滩地带的经营权承包给林新国，承包面积518亩（四个鱼池），每亩600元，承包期限20年，合同上加盖的是共管合作组公章。代表青山垸合作社在合同上签字的是袁道山、周应刚，袁道山是青山垸合作社的骨干成员，分别负责洋淘湖镇和蒋家嘴镇的生产经营。2014年3月17日，保护区管理局向共管合作组出具《关于青山垸进行生境改造的复函》,原则同意青山垸进行生境改造工程，回复内容具体为：“一、为保证有宽阔的越冬鸟类、水禽栖息区域，同意有机鱼种苗繁育区建设规模面积为报告方案的二分之一，即修筑矮堤长约1000米、宽约300米，堤高控制在2米以下，地点为排水渠东北角区域（与北大堤平行）。二、同意增设排水闸一处（在原排水闸北面），对原青山垸已毁损老堤进行填土修复。……”后青山垸合作社动工建设，但该改造工程没有严格按照保护区管理局批复进行施工，超标准修建了总面积为880亩的4个种苗繁育池，同时擅自加装了3000米围栏设施和建设1个12千瓦的光伏发电设备。2017年5月12日，定福垸养殖场注册成立，定福垸养殖场以上述种苗繁育池为经营基地，经营者为林新国。 本院认为，本案的争议焦点为保护区管理局是否违法强拆了案涉种苗繁育池、围网钢柱、光伏发电设备等设施。 第一，本案系因环保需要而应予退养。汉寿县委、县政府为贯彻落实中央第六环保督察组督查反馈意见制定了整改方案，湖南西洞庭湖自然保护区内的围网养殖等行为在整改问题清单之列。根据整改要求，案涉青山湖垸的养殖位于湖南西洞庭湖自然保护区内，属于整改对象，应予退养，但案涉当事人并未主动完成退养。 第二，保护区管理局认定青山垸合作社为本案行政相对人并无不当。根据保护区管理局提交的证据材料来看，与保护区管理局签订《青山湖垸“局社共管”协议》的是共管合作组，向保护区管理局书面请示对青山垸进行生境改造的主体也是共管合作组，保护区管理局针对共管合作组亦出具了《关于青山垸进行生境改造的复函》。由此可证明，与保护区管理局建立“局社共管”关系的是共管合作组，而非定福垸养殖场。又因共管合作组系临时机构，青山垸合作社受共管合作组的委托具体对青山湖垸行使养殖经营权，该委托系经保护区管理局认可的委托。据此，保护区管理局认定青山垸合作社为本案行政相对人，具有事实根据，并无不当。共管合作组与林新国签订的《青山湖内部经营合同》，因未经保护区管理局认可，不能证明定福垸养殖场具有本案行政相对人资格。 第三，保护区管理局对案涉设施实施强制拆除，遵循了相应法定程序。因青山垸合作社未主动退养，拆除案涉相关设施，保护区管理局启动行政程序，对本案予以立案调查，并作出汉保拆字[2018]4号限期拆违规设施通知，限青山垸合作社于2018年1月19日前自行拆除违规设施，但青山垸合作社在规定期限内未自行拆除。保护区管理局经催告履行、公告等程序，告知青山垸合作社陈述和申辩权，青山垸合作社仍未自行拆除，在法定期限内亦未复议、诉讼，保护区管理局据此作出的强制拆除决定，并实施的强制拆除行为，符合法定程序，并未实质损害青山垸合作社的合法权益，更未损害定福垸养殖场的合法权益。定福垸养殖场主张保护区管理局未告知其陈述、申辩权程序违法，因定福垸养殖场不是本案行政相对人，保护区管理局未予告知其陈述、申辩权，并不违法。定福垸养殖场提出的赔偿请求，因无事实根据，不予支持。如果因青山垸合作社怠于主张相关行政权利，定福垸养殖场认为侵犯其合法权益的话，由于二者之间签订了《青山湖内部经营合同》，定福垸养殖场可依此另寻解决途径。 综上所述，保护区管理局强制拆除案涉设施，证据确凿，符合法定程序，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，处理正确，本院予以维持。定福垸养殖场的上诉请求及理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人汉寿县洋淘湖定福垸有机鱼养殖场负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄天伏 审 判 员 杨 晋 审 判 员 杨名夏 二〇二〇年九月二十八日 法官助理 赵阳娟 书 记 员 黄 莺 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。