辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终371号上诉人（一审原告）：北票市龙鸟湖生态养殖有限公司，住所地辽宁省北票市下府开发区厚土沟村。法定代表人：关欣，该公司总经理。委托诉讼代理人：关玉明，该公司法律顾问。被上诉人（一审被告）：北票市人民政府，住所地辽宁省北票市市府街8号。法定代表人：付宗义，该市政府市长。委托诉讼代理人：吉祥峰，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：付冉，该市司法局工作人员。北票市龙鸟湖生态养殖有限公司（以下简称龙鸟湖公司）请求确认北票市人民政府强制拆除行政行为违法一案，不服辽宁省朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年8月13日组织双方当事人进行询问。上诉人龙鸟湖公司的委托诉讼代理人关玉明，被上诉人北票市人民政府的委托诉讼代理人吉祥峰、付冉到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2008年10月，经北票市工商行政管理局批准，原告依法注册成立了北票市龙鸟湖生态养殖有限公司。2012年5月，经申请北票市城乡规划局为其颁发了（地字第211381201229001号）《建设用地规划许可证》，该规划许可证用地项目为：办公室，仓库、猪舍；用地性质为：农业生产设施用地；用地面积26055.35平方米；建设规模26238.33平方米。2016年6月10日，北票市下府经济开发区对原告下发《建设行政停工（核查）通知书》（北执停字[2016]5号），责令其停止建设行为。2018年12月19日，原北票市国土资源局因原告使用设施农用地搞非农业建设违法进行立案查处后，对其作出（北国土资行处字[2018]041号）行政处罚决定，该决定认定了原告非法占用土地16380平方米进行非农业建设的事实。2019年3月，被告北票市政府根据辽宁省委、省政府关于“大棚房”专项清理整治行动工作的通知要求，在专项排查时，由北票市城乡规划局对原告没有规划审批手续的16380平方米违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，作出（北规限拆[2019]001号）限期拆除通知，要求原告在3日内将16380平方米违法建设自行拆除，2019年3月8日，北票市城乡规划局对原告下达了行政处罚决定（北规行处字[2019]第001号），对16380平方米违法建设责令其无条件拆除，恢复原地貌，否则依法组织强制拆除。因被告未在规定时限内自行拆除，北票市政府组织相关部门对原告违建设施进行了强制拆除。原告诉讼至一审法院。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，被告北票市政府具有对当事人在行政机关作出的行政决定的期限内不履行义务的行为，予以强制执行的法定职权。但依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。综上，2019年3月11日，被告北票市政府在未履行法律强制性法定程序前提下，对原告的违法建设予以强制拆除的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决：被告北票市人民政府于2019年3月11日对原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司16380平方米违法建设进行强制拆除的行政行为违法。案件受理费50元，由北票市人民政府负担。龙鸟湖公司上诉称：请求对一审判决存在的认定事实错误问题进行确认，并依法改判，判决北票市人民政府对上诉人合法建设进行强制拆除的行政行为违法。理由为：一、一审没有按照证据裁判原则，依法依规审理，对被诉行政行为的基础限拆行政行为，即《北票市城乡规划局行政处罚决定书》明显存在的违法事实认定错误、主要证据不足、适用法律错误、超越职权、程序违法、明显不当、明显无效、明显不能成立等事实，没有依法确认；对上诉人16380平方米涉案建筑明显不是应取得但未取得《乡村建设规划许可证》的违法建设，而是不需取得《乡村建设规划许可证》的合法农业设施的事实，没有依法确认。对《处罚决定书》违法事实认定错误、主要证据不足的事实，没有按照证据裁判原则，依法依规审理，客观公正确认。对《处罚决定书》明显适用法律错误的事实，没有按照证据裁判原则，依法依规审理，客观公正确认。对《处罚决定书》的作出机关明显超越法定职权的事实，没有按照证据裁判原则，依法依规审理，客观公正确认。对《处罚决定书》明显程序违法、明显无效、处罚决定明显不能成立的事实，没有按照证据裁判原则，依法依规审理，客观公正确认。对《处罚决定书》行政强制设定明显不当的事实，没有按照证据裁判原则，依法依规审理，客观公正确认。二、原判决对被诉行政行为是否适当的审查，没有坚持全面审查原则，对强制拆除行政行为明显不当的事实，没有依法确认。上诉人提供的《行政强制法》第五条、《城乡规划法》第六十五条、《全面推进依法行政实施纲要》、政府批文、国家政策、建设规划、现场影像资料等证据，能确凿证明：在采用限期改正等非强制手段可以达到行政管理目的的情形下，被上诉人采取了“无条件拆除、恢复原地貌”的强制拆除措施，明显违反《行政强制法》第五条的法律规定，也违反《全面推进依法行政实施纲要》要求合理行政的政治规定。因为上诉人有设施农业政府批文、有国家环保改造的鼓励支持政策、有现代生态设施农业建设规划，涉案建筑除300平方米临时管理与生活用房外，全部处于建设和改造中，被上诉人只要监管上诉人在建设与改造完成后，将这些设施全部用于现代生态设施农业生产，不用于非农生产经营，不配套非农服务项目，也就达到了行政管理目的；对300平方米已投入使用的临时管理与临时生活用房，如果不允许其用作临时管理与临时生活用房，责令其限期恢复为生产设施用房也就达到了行政管理目的。北票市人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。本院认为，龙鸟湖公司提起本诉起诉状中载明的诉讼请求是：请求确认被告强制拆除原告合法农业设施行为违法。一审判决确认，北票市人民政府于2019年3月11日对龙鸟湖公司16380平方米违法建设进行强制拆除的行政行为违法。对于该判决结果，龙鸟湖公司提起上诉，请求依法改判，判决北票市人民政府对其合法建设进行强制拆除的行政行为违法；北票市人民政府没有提出上诉。因此，本案双方当事人对确认强拆行为违法没有异议，争议的焦点在于被拆除建筑物的性质认定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案的审查客体即被诉行为是北票市人民政府实施的强制拆除行为，一审判决亦从程序角度确认了被诉强制拆除行为违法。而龙鸟湖公司认为其建设为合法建筑，一审判决确认对其“违法建设”强制拆除行为违法不当，应将其表述为“合法建设”，这实际上涉及到了关于被强制拆除建筑的性质认定问题。根据本案查明事实，2018年12月19日，原北票市国土资源局因龙鸟湖公司使用设施农用地搞非农业建设违法进行立案查处后，对其作出（北国土资行处字[2018]041号）行政处罚决定，该决定认定了龙鸟湖公司非法占用土地16380平方米进行非农业建设的事实。2019年3月，北票市城乡规划局对龙鸟湖公司没有规划审批手续的16380平方米违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，作出（北规限拆[2019]001号）限期拆除通知，要求龙鸟湖公司在3日内将16380平方米违法建设自行拆除，2019年3月8日，北票市城乡规划局对龙鸟湖公司下达了行政处罚决定（北规行处字[2019]第001号），对16380平方米违法建设责令其无条件拆除，恢复原地貌，否则依法组织强制拆除。根据以上事实可以看出，作出认定案涉建设为违法建筑的行为并非本案的被上诉人北票市人民政府，本案审查的客体是北票市人民政府实施的强制拆除行为，而非案涉建设性质的认定。强制拆除行为和案涉建设性质的认定属于两个不同的行为，作出主体不同、程序不同、行为表现方式不同，亦存在着人民法院的级别管辖不同，不能在一个案件中进行审查。故关于案涉建设的性质认定问题不属于本案审查范围，本院不予审查。龙鸟湖公司的上诉请求于法无据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。北票市龙鸟湖生态养殖有限公司的上诉主张不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由北票市龙鸟湖生态养殖有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年九月二十八日法官助理刘春晓书记员赵晓迪