北京市第三中级人民法院民 事 判 决 书（2020）京03民终3792号上诉人（原审原告）：北京新鑫物业管理有限公司，住所地北京市朝阳区来广营乡来广营中街甲1号朝来科技产业园1号楼101。法定代表人：何国平，经理。委托诉讼代理人：常玉虎，北京市晏清律师事务所律师。委托诉讼代理人：王炳峰，北京晏清律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：北京市顺义区高丽营镇河津营村经济合作社，地址北京市顺义区高丽营镇河津营村北街96号。负责人：蒋连军，社长。委托诉讼代理人：张小华，北京市狄克律师事务所律师。原审第三人：北京顽宝来相聚农业生态园有限公司，住所地北京市顺义区高丽营镇河津营村津北街96号。法定代表人：朱大震，经理。委托诉讼代理人：常玉虎，北京市晏清律师事务所律师。委托诉讼代理人：王炳峰，北京晏清律师事务所律师。上诉人北京新鑫物业管理有限公司（以下简称新鑫物业公司）因与被上诉人北京市顺义区高丽营镇河津营村经济合作社（以下简称河津营合作社）、原审第三人北京顽宝来相聚农业生态园有限公司（以下简称来相聚公司）农村土地租赁合同纠纷一案，不服北京市顺义区人民法院（2019）京0113民初18667号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月3日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人新鑫物业公司、原审第三人来相聚公司的委托诉讼代理人常玉虎、王炳峰，被上诉人河津营合作社的委托诉讼代理人张小华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。新鑫物业公司上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持新鑫物业公司一审诉讼请求。2.一、二审诉讼费由河津营合作社承担。事实和理由：1.新鑫物业公司曾与河津营合作社签订了土地租赁合同，河津营合作社将顺义区高丽营镇河津营村500亩土地承包给新鑫物业公司作为大棚建设使用，新鑫物业公司又将部分大棚和配套用房分租给若干承租人。由于设施拆除导致众商户无法继续经营，故众商户起诉实际经营方来相聚公司要求解除合同，法院经审理判定合同无效。新鑫物业公司迫于众商户索赔，无奈之下以同样事实和理由提起本案诉讼，一审法院认定合同有效，系认定错误。2.本案新鑫物业公司与河津营合作社签订的租赁合同违反了《基本农田保护条例》第15条禁止建房的规定，应属无效。新鑫物业公司与众商户签订的合同已经被确认无效，实际上也是确认新鑫物业公司与河津营合作社签订的租赁合同中关于土地用途约定的无效。3.一审法院未保障来相聚公司到庭参与庭审，违反法定程序。河津营合作社辩称，认可一审判决，不同意新鑫物业公司的上诉意见。1.根据新鑫物业公司与河津营合作社签订的合同，约定温室大棚及其配套用房仅用于种植。新鑫物业公司与案外人的合同中约定了设备的标准，包括电视系统、通信系统等，并且经过法院的现场勘查，显然已经违反了基本农田的规划用途。两份合同系独立的合同，有本质区别。后合同的效力不必然导致本案合同的无效。2.来相聚公司经一审法院合法传唤未到庭，系其自身放弃答辩权利，而非一审法院剥夺其诉讼权利，且来相聚公司是否到庭不影响本案的事实认定。3.乡镇政府进行的整改仅是整改了超过合同约定的部分及不允许硬化的地面部分及新鑫物业公司挖设的池塘部分，目前完整的大棚仍然存在，不影响本案合同的履行。来相聚公司述称，同意新鑫物业公司的上诉意见。新鑫物业公司向一审法院起诉请求：1.确认新鑫物业公司、河津营合作社2011年8月14日签订的土地租赁合同无效；2.判定河津营合作社赔偿新鑫物业公司经济损失，暂定10万元；3.本案诉讼费、评估费全部涉案费用由河津营合作社承担。事实与理由：新鑫物业公司、河津营合作社2011年8月14日签订了一份土地租赁合同，约定河津营合作社将高丽营镇河津营村共计500亩土地承包给新鑫物业公司方使用，明确约定该出租土地只限用于农业温室、大棚及配套用房，承包期年限为20年。河津营合作社协助新鑫物业公司办理工商、税务等相关手续及该地块建温室大棚的相关手续、供电手续，新鑫物业公司在租赁期间内可将该宗土地分租给他人，无需经河津营合作社方书面同意。作为监管备案单位顺义区高丽营镇农村合作经济经营管理站鉴证，同时河津营合作社将一份河津营村村民代表会议决议和租赁土地地理图附后以证该土地出租行为的合法性。新鑫物业公司按约支付租金，并按照合同约定的发挥和利用土地资源壮大集体经济的目的，开始建设农业温室、大棚及配套用房等设施，共投资7000余万，建设大棚约446个，农用机械道路铺建约40000平米，种植员宿舍约1500平米，鱼塘约1500平米，水井变压器及果树若干，后期又种植各种绿化苗木约2000万元，共计投入9000余万，并于2016年12月将场地经营权转让于北京来相聚农业生态园有限公司（以下简称生态园公司，后变更为来相聚公司）。同年生态园公司又将大棚分租给200余商户，并定期收取租赁费。作为高丽营镇、河津营村两级监管部门自合同签订后直至2018年5月中旬左右，持续收取租金，对新鑫物业公司斥巨资建设大棚及配套设施等事宜均保持支持的默许态度，但其对合同中承诺的办理大棚相关手续及政府补贴兑现一事却迟迟不予履行。直至2018年，镇政府突然间针对新鑫物业公司该项目设立了一个《设施农业项目规范管理标准》公示牌，并在未送达任何执行文件的前提下将新鑫物业公司投资近亿元的农场大棚部分道路和大棚、水井、果木等强行拆除，导致200余户商户无法继续经营，众商户遂诉诸一审法院，法院最终以“涉诉土地规划用途为基本农田，合同约定的大棚及配套建设改变了基本农田的规划用途”为由认定合同无效，并判决来相聚公司赔偿商户巨额赔偿，此时新鑫物业公司及来相聚公司方知晓基于政府信赖签署的该份土地租赁协议亦应属无效。河津营合作社与镇政府改变土地使用性质违法出租，河津营合作社应承担全部的过错赔偿责任。河津营合作社在一审中答辩称，不同意新鑫物业公司的诉讼请求。1.新鑫物业公司、河津营合作社签订的合同是双方真实意思表示，并经过村民代表三分之二以上同意通过签订的，并且该合同内容并没有违反法律及行政法规的相关规定，应属合法有效；2.新鑫物业公司起诉的依据是合同无效，在合同有效的前提下，新鑫物业公司所诉经济损失没有事实及法律依据。来相聚公司在一审中既未作出答辩，亦未参加庭审。一审法院认定事实如下：2012年8月10日，河津营村村民代表会议决议，将位于本村500-1000亩的土地对外承包建温室大棚，每亩最低承包价1800元每年，每五年一递增。村民代表36人，实到23人，同意22人。2012年8月14日，（甲方）河津营合作社与（乙方）新鑫物业公司签订土地租赁合同一份，主要内容为：甲方将河津营村500亩土地承包给乙方，承包期限20年，自2012年1月1日至2031年12月31日止。土地用途限用于农业温室、大棚及其配套用房，每栋大棚1亩，工作用房不超过15平方米。土地承包费按年度计算，第一个五年（2011年1月1日-2017年1月1日）每年每亩1800元，第二个五年（2017年1月1日-2022年1月1日）每年每亩2100元，第三个五年（2022年1月1日-2027年1月1日）每年每亩2200元，第四个五年（2027年1月1日-2031年12月31日）每年每亩2400元。甲方协助乙方办理工商、税务及该地块建温室大棚的相关手续及供电手续，费用乙方承担。乙方有按照约定用途使用土地的义务，并享有充分的经营自主权，严禁改变土地性质，严禁搞违章建设，严禁挖坑取土，严禁硬化田间道路。乙方在租赁期间可将该宗土地分租他人，无需经甲方书面同意。2016年6月1日，甲方新鑫物业公司与乙方生态园公司签订合作协议一份，主要内容为：甲方于2012年1月1日租赁北京市顺义区高丽营镇河津营村500亩土地，投资约人民币7000万元，建设有大棚约446个，农业机械道路铺建4万平米，建员工宿舍月1500平方米，鱼塘约1500平米，水井变压器及果树若干，各种果树绿化苗木约2000万元，总投入约9000万元。甲方将该场地委托生态园公司经营管理使用，生态园公司自行交纳土地租金及员工费用，乙方自2018年1月1日至2028年1月1日每年6月30日前向甲方支付1200万元收益款。2018年11月7日，生态园公司名称变更为来相聚公司。谢之平、王嫦菲与来相聚公司农村土地承包合同纠纷，经一审法院（2019）京0113民初360号、（2019）京0113民初4645号民事判决书确认：来相聚公司与谢之平、王嫦菲签订的租赁合同约定大棚交付标准、设备标准为：一、管理用房。地面：水泥垫层；屋顶：彩钢顶；门窗：品牌塑钢门窗；内墙：水泥抹光；外墙：青砖勾缝；院门：铁艺；供水系统：地下深井水；供电系统：市政用电；通信系统：（开通费自理）；电视系统：有线电视（开通费自理）；安防系统：24小时保安巡逻。二、种植大棚。地面：土地平整；顶面：钢架顶棚。涉诉土地规划用途为基本农田，基本农田保护区范围内不允许加盖涉诉合同约定以及来相聚公司承诺建设的设施。谢之平、王嫦菲与来相聚公司签订的租赁合同，改变了基本农田的规划用途，合同应属无效。一审庭审中，双方确认政府把大棚不符合要求的部分设施、硬化路面、上下水等拆除。一审庭审中，新鑫物业公司提交建设工程施工合同、银行回单、交易明细、苗木采购合同、增值税发票等证明其建造大棚的投资损失。河津营合作社辩称不是合同的相对方，真实性无法核实，新鑫物业公司在土地上所建造超出符合约定大棚之外的办公用房、员工宿舍、硬化路面、鱼塘、苗木等没有经过河津营合作社同意，是新鑫物业公司方自作主张建设，属于新鑫物业公司自行扩大的损失。一审法院认为：根据我国民事诉讼法的规定，当事人有答辩并对对方当事人提交的证据进行质证的权利。来相聚公司经一审法院合法传唤，无正当理由拒不出庭应诉，视为其放弃了答辩和质证的权利。本案涉诉土地规划用途为基本农田，河津营合作社与新鑫物业公司签订的土地租赁合同经过三分之二以上村民代表的同意，约定的土地用途限于农业温室、大棚及其配套用房，工作用房不超过15平方米，新鑫物业公司有按照约定用途使用土地的义务，严禁改变土地性质，严禁搞违章建设，严禁挖坑取土，严禁硬化田间道路。新鑫物业公司述称，合同自2011年签订至今已有8年，期间投入巨资建设除大棚及配套以外的道路、苗木花卉以及其他农田设施，乡镇两级部门均未提出任何异议，并按期收取土地承包金，可以认定为相对方已完全认可，该合同以实际履行的方式进行了变更，但就其上述主张并未提交证据予以佐证。谢之平、王嫦菲与来相聚公司签订的租赁合同改变了基本农田的规划用途，应属无效。上述租赁合同与涉诉土地租赁合同为不同主体签订的、内容不同的两份独立的合同，前述租赁合同的无效并不必然推定本案土地租赁合同无效。本案涉诉土地租赁合同系双方真实意思表示，合同约定的使用用途未改变基本农田的规划用途，且经过了法定的民主议定程序，不违反法律、行政法规的强制性规定，应属有效。综上所述，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决：驳回新鑫物业公司的全部诉讼请求。本院二审期间，为查明案情，本院指定北京市方圆公证处至北京市规划和自然资源委员会顺义分局调取“北京市顺义区高丽营镇河津营村地块的2011年8月至今的性质及用途资料（是否可用于农业温室、大棚及配套用房）”。2020年9月22日北京市规划和自然资源委员会顺义分局向本院出具《关于高丽营镇河津营村西地块土地规划用途的回复》，并附有《顺义区土地利用总体规划（2006-2020年）》调整完善前、后的顺义区土地利用总体规划图（局部）。经质证，各方当事人对该回复的真实性、合法性均认可。新鑫物业公司、来相聚公司认为本案所涉及的土地租赁发生在2011年，应遵照基本农田保护条例相关法律规定。回复中的两个文件是国土资源部发布的，而基本农田保护条例是国务院发布的，效力高于国土资源部所发文件。本案的土地租赁合同违反法律的强制性规定，应属无效；河津营合作社认为通过该回复可以看出在种植设施不破坏耕地的情况下可以使用永久性农田，即涉案土地租赁合同约定的土地用途是不违反土地管理法及相关法规禁止性规定，应属合法有效。回复中阐述的补划及备案手续，仅是在占用基本农田之后的后续程序，该程序并不必然导致涉案土地租赁合同无效。二审中，河津营合作社提交高丽营镇政府2011年8月出具的证明，内容为：同意河津营村出租500亩土地建蔬菜大棚。用以证明河津营村出租500亩土地建蔬菜大棚是经过高丽营镇政府同意并备案的。新鑫物业公司、来相聚公司认可该证明的真实性，但认为不能证明涉案的土地租赁经过镇里备案，不排除该证明是日后补办的。本院经审查认为，鉴于高丽营镇政府对于本案涉案土地用途已经明确表示同意，备案行为属于行政管理的具体要求，不影响对于行为性质的认定，故本院对该证据的真实性、证明目的予以采信。本院在二审中补充查明：1.2020年9月22日北京市规划和自然资源委员会顺义分局向本院出具的《关于高丽营镇河津营村西地块土地规划用途的回复》具体内容为：《顺义区土地利用总体规划（2006-2020年）》显示，该地块土地规划用途基本全部为基本农田保护用地。2019年11月，市政府批复了《顺义分区规划（国土空间规划）（2017年-2035年）》。2020年2月7日，正式启用各区分区规划。在该规划中，该地块土地规划用途基本全部为永久基本农田保护用地，仅有用地中部局部为对外交通及设施用地，用地东南侧局部为生态混合用地和林草保护用地；国土资源部、农业部2014年9月30日印发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）（以下简称“127号文”）文件规定：对于平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设，选址确实难以安排在其他地类上、无法避开基本农田的，经县级国土资源主管部门会同农业部门组织论证确需占用的，可占用基本农田……各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。设施农业用地需镇政府按有关要求持相关材料向县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。“127号文”有效期五年，已到期废止；自然资源部、农业农村部2019年12月17日印发的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规[2019]4号）文件已明确：种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划……养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。同时明确了设施农业用地需由农村集体经济组织或经营者向镇政府备案，对于涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。2.2011年8月高丽营镇政府向河津营合作社出具证明，内容为：同意河津营村出租500亩土地建蔬菜大棚。故此本院确认双方合同约定符合政策规定。本院经审理查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，本案涉诉土地规划用途为基本农田，在2019年《中华人民共和国土地管理法》修订后，称为永久基本农田。河津营合作社与新鑫物业公司签订的土地租赁合同约定土地用途限于农业温室、大棚及其配套用房，工作用房不超过15平方米。该约定未改变基本农田的规划用途，亦符合相关设施农用地管理政策。且经过三分之二以上村民代表的同意，符合法定的民主议定程序。该合同系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应属有效。谢之平、王嫦菲、来相聚公司签订的租赁合同与河津营合作社、新鑫物业公司签订的涉诉土地租赁合同为不同主体签订的、内容不同的两份独立的合同。由于新鑫物业公司在委托来相聚公司经营管理过程中，来相聚公司与谢之平、王嫦菲等人签订的租赁合同内容中改变了基本农田的规划用途，被依法判令无效。该合同无效系因合同内容及当事人在履行合同过程中的违法行为所致，与本案所涉土地租赁合同的效力认定无关。一审法院对于河津营合作社与新鑫物业公司签订的本案涉诉土地租赁合同的效力认定无误，本院予以确认。综上所述，新鑫物业公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费2300元，由北京新鑫物业管理有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  蒋 巍审 判 员  曹 炜审 判 员  石 煜二〇二〇年九月二十九日法官助理  赵 霄书 记 员  刘怡然书 记 员  李星月