北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0112行初222号原告高梦臣，男，1963年8月9日出生，汉族，。委托代理人王荣贵，天津博专律师事务所律师。被告北京市通州区交通局，住所地北京市通州区通朝大街**。负责人裴志刚，局长。出庭负责人贾春风，北京市通州区交通运输综合执法大队队长。委托代理人殷连杰，北京市通州区交通局法制科干部。委托代理人薛福生，北京市天正律师事务所律师。第三人天津红喜物流有限公司，住，住所地天津市武清区河北屯镇河北屯村/div>法定代表人朱红喜，经理。委托代理人高芳，天津红喜物流有限公司监事。第三人南皮县明大汽车运输队，住，住所地河北省沧州市南皮县冯家口镇104国道西侧/div>经营者刘振鹏，队长。委托代理人买帅，南皮县明大汽车运输队员工。原告高梦臣不服被告北京市通州区交通局（以下简称通州区交通局）于2020年3月24日作出的京交法（10）字1900345《北京市通州区交通局扣押车辆决定书》（以下简称《扣押车辆决定书》），于2020年3月30日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告通州区交通局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案，原告高梦臣的委托代理人王荣贵，被告通州区交通局委托代理人殷连杰、薛福生到庭参加诉讼。因天津红喜物流有限公司（以下简称天津红喜公司）和南皮县明大汽车运输队（以下简称明大汽车运输队）同被诉行政行为有利害关系，本院依法追加天津红喜公司和明大汽车运输队作为第三人参加诉讼，于2020年6月15日再次公开开庭审理了本案，原告高梦臣及其委托代理人王荣贵，被告通州区交通局出庭负责人贾春风、委托代理人殷连杰、薛福生，第三人明大汽车运输队的委托代理人买帅到庭参加诉讼，第三人天津红喜公司经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年3月24日，被告通州区交通局作出《扣押车辆决定书》，认定：因当事人无法出示合法有效的车辆营运证或其他有效证明，根据《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《道路运输条例》）第六十二条的规定，本机关决定于2020年3月24日21时59分在北京市小甸屯综合检查站（以下简称小甸屯检查站）扣押车号为×××和×××车辆30日。《扣押车辆决定书》还记载了扣押时车辆公里数、扣押地点和接收人签字。通州区交通局已经决定对车辆进行扣押。请当事人于5日内持居民身份证、车辆行驶证、单位相关证件和其他证明材料等到本机关接受调查处理，并有权进行陈述、申辩,以及告知当事人对扣押决定不服享有的救济途径。执法人员牛丛旭、迟晓飞在实施扣押地点将《扣押车辆决定书》直接送达当事人，司机郭建签收。高梦臣不服，于2020年3月30日提起本案诉讼。原告高梦臣诉称：2020年3月24日，高梦臣雇佣的司机郭建驾驶的×××牵引车和×××车行驶至小甸屯检查站，郭建驾驶的车辆遇到通州区交通局一名工作人员的拦截检查，郭建向通州区交通局工作人员出示了×××牵引车的行驶证和车辆营运证以及司机的从业资格证，由于高梦臣正在为×××车办理年检手续，未能当场出示挂车的行驶证和车辆营运证。通州区交通局向郭建作出了《扣押车辆决定书》，扣押了高梦臣所有的×××牵引车和×××车。高梦臣认为通州区交通局工作人员一人执法，违反了《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）和《交通运输行政执法程序规定》，属于严重程序违法。另外，依据《道路运输条例》第六十二条和《行政强制法》第十六条第二款的规定道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆不是必须暂扣，违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害性的，可以不采取行政强制措施，通州区交通局可以允许郭建出示×××车的证件照片，或者自行通过信息网络手段查询该车辆的登记手续，但是通州区交通局剥夺高梦臣的陈述申辩权利，径行作出扣押决定，属于法律适用错误，行为明显不当。最后，通州区交通局在核实过×××牵引车的行驶证和车辆营运手续并确认没有违法行为的情况下，仍然对该车采取扣押措施，缺乏事实和法律依据。故提起本案诉讼，请求法院：1.判决撤销被告通州区交通局于2020年3月24日作出的《扣押车辆决定书》；2.本案诉讼费用由通州区交通局负担。原告高梦臣向本院提供了下列证据：1.通州区交通局作出的《扣押车辆决定书》，证明通州区交通局于2020年3月24日扣押了×××牵引车和×××车；2.视频光盘，证明通州区交通局一人执法，郭建已经向通州区交通局出示了牵引车的合法手续；3.×××牵引车行驶证、道路运输证和挂靠合同，证明高梦臣是×××牵引车的实际所有人；4.×××机动车行驶证、道路运输证和协议书，证明高梦臣是×××车的实际所有人。5.证人冉某证言，证人当庭陈述2019年9月25日，冉某将×××牵引车和×××车卖给高梦臣，双方就买卖行为有协议，冉某就上述车辆与高梦臣没有其他纠纷。通州区交通局告知过冉某扣车情况，冉某就扣车情况与第三人天津红喜公司、第三人明大汽车运输队和高梦臣都联系过，督促第三人解决扣车的事情，但是高梦臣不让冉某处理此事。被告通州区交通局辩称：1.高梦臣作为原告的主体资格不适格，×××牵引车和×××车辆的行驶证登记的所有权人分别是天津红喜公司和明大汽车运输队，虽然高梦臣向法院提交了挂靠协议和车辆买卖协议，但是货运车辆挂靠行为违法，通州区交通局也无法确认挂车的买卖情况。车辆的所有权应当以行驶证登记的所有权人为准，高梦臣并非机动车行驶证上登记的所有人，所以高梦臣作为原告的主体资格不适格；2.依据《道路运输条例》第七条的规定，通州区交通局有具体实施道路运输管理的法定职责；3.通州区交通局作出的《扣押车辆决定书》认定事实清楚，程序合法。2020年3月24日18时40分，小甸屯检查站的运政执法人员穆瑞兴、牛丛旭、迟晓飞对郭建驾驶的×××牵引车和×××运输车辆例行检查，为了避免道路拥堵，要求郭建将车辆移至站内区域。穆瑞兴、牛丛旭在检查中发现，郭建不能出示×××车辆的行驶证和道路运输证，且发现该挂车存在增高货箱栏板的疑似改装行为，高梦臣到场后也没有提供该挂车的行驶证和道路运输证。执法人员牛丛旭和迟晓飞在检查站服务大厅向郭建和高梦臣出具了书面的车辆扣押手续，整个执法过程不存在一人执法的情况，符合相关规定。另外，虽然郭建能够出示×××牵引车的道路运输证，但是车辆在从事道路运输时，挂车部分无动力装置，必须依靠牵引车的动力牵引才能上路行驶，也就是需将牵引车和挂车结合才能完成整个道路运输活动，无论从物理形态还是从法律评价上来看，两者在连接使用时应当是一体的，所以相应的道路运输手续也要全部齐全，才算合法有效。所以在道路运输过程中，驾驶员无法当场出示×××车辆合法有效的运营证时，将全部车辆暂扣并无不妥；4.通州区交通局依照《道路运输条例》第三十三条、第六十二条和《行政强制法》第二十四条、第二十五条等条款作出扣押车辆决定，适用法律准确。基于上述事实，通州区交通局作出的《扣押车辆决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，高梦臣的诉讼请求应当依法予以驳回。被告通州区交通局在法定期限内向本院提供下列证据：1.现场检查笔录，证明通州区交通局的两名执法人员当场调查涉嫌违法行为，两名执法人员出示证件进行检查，经过司机郭建确认；2.通州区交通局作出《扣押车辆决定书》，证明通州区交通局暂扣车辆合法有效；3.通州区交通局现场笔录，证明通州区交通局扣押车辆时已经告知当事人享有的权利；4.执法记录仪视频及转文字记录，证明现场两人执法及执法程序合规；5.通州区交通局函询南皮县交通局材料，证明通州区交通局核查车辆×××道路运输相关手续信息；6.南皮县交通局回复材料,证明通州区交通局收到南皮县交通局的回复，能够确定×××车辆具有运输证件，但不能确定车辆是否改装；7.执法人员执法证件复印件，证明执法人员身份合法。被告通州区交通局一并向本院提交《道路运输条例》第二十四条、第三十三条、第六十二条，《行政强制法》第二十五条作为法律依据。为了查明案件事实，本院要求通州区交通局补充提交以下证据：1.立案审批表、扣押车辆审批表，证明扣押涉案车辆按法定程序报批；2.延长扣押审批表及相关文件的邮寄手续及签收记录，证明通州区交通局按程序审批，并将延长扣押等手续邮寄给天津红喜公司和明大汽车运输队，也催促其及时进行处理；3.解除扣押审批表、邮寄手续及邮递记录，证明通州区交通局按程序审批，并于2020年5月12日将解除扣押手续邮寄给天津红喜公司和明大汽车运输队；4.录音资料及附文字材料，证明因为高梦臣的原因，天津红喜公司、明大汽车运输队不及时领取车辆。5.2020年4月20日出具的核查函，证明通州区交通局核查×××车合法运营及道路运输相关手续。第三人天津红喜公司未到庭参加诉讼，向本院提交书面陈述意见称：天津红喜公司与高梦臣只存在简单的挂靠关系，天津红喜公司并未收取高梦臣的任何费用，高梦臣的一切事宜与天津红喜公司无关，属于其个人行为。第三人天津红喜公司为证明上述陈述意见向本院提交下列证据：1.冉某与高梦臣之间签订的买卖协议书；2.天津红喜公司挂靠合同；3.高梦臣手书的协议。第三人明大汽车运输队陈述意见称：1.涉案车辆×××的所有人为冉某。2018年9月20日，明大汽车运输队与冉某签订《机动车买卖协议》，将×××车辆卖给冉某，协议中约定，自车辆交付之日起该车的一切法律后果由买方承担。明大汽车运输队与冉某之间是买卖关系，不存在挂靠关系；2.明大汽车运输队对冉某与高梦臣之间签订的协议书并不知情，明大汽车运输队与高梦臣没有任何关系；3.明大汽车运输队既不实际控制×××车辆，又没有参与经营，也不获得利益，所以明大汽车运输队与该案的处理结果没有任何关联性。第三人明大汽车运输队为证明上述陈述意见向本院提交下列证据：机动车买卖协议和冉某的身份证复印件。上述证据经过庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：通州区交通局对高梦臣提供的证据1无异议；对证据2的真实性认可，证明目的不认可，由于视频拍摄角度、距离等原因，没有拍到另一名执法人员，高梦臣没有出示挂车的合法手续；对证据3中行驶证和道路运输证的真实性认可，但对证据3中挂靠合同的真实性无法确定、合法性不认可，对该组证据的证明目的不认可，高梦臣不是机动车行驶证登记的所有人；对证据4中机动车行驶证和道路运输证的真实性认可，但是高梦臣没有向通州区交通局出示过，也没有在扣押车辆后五日内持相关材料接受调查处理，协议书真实性无法确认、合法性不认可，高梦臣不是机动车行驶证登记的所有人；通州区交通局对天津红喜公司提供证据的真实性不认可，认为挂靠合同不合法；通州区交通局无法核实明大汽车运输队提供证据的真实性，认为通州区交通局只负责管理车辆登记主体。高梦臣对通州区交通局提供的证据1真实性认可，但是笔录仅能作为通州区交通局调查涉嫌违法行为现场记录的证明；对证据2真实性认可，证明目的不认可，通州区交通局作出扣押车辆决定书缺乏事实依据、适用法律错误、程序严重违法；对证据3真实性认可，但该笔录未记载当事人陈述申辩意见；对证据4真实性认可，证明目的不认可，该证据能够证明通州区交通局没有出示执法身份证件并存在一名行政执法人员实施等严重违反法定程序情形；对证据5和证据6真实性认可，能够证明×××车有合法营运手续；对证据7真实性无法确认，不能证明通州区交通局在执法过程中出示过执法身份证件；高梦臣对通州区交通局提交的补充证据1认为属于逾期提交证据，应视为没有证据，通州区交通局实施扣押措施程序违法；对补充证据2至5真实性认可，证明目的不认可；高梦臣对天津红喜公司和明大汽车运输队的证据无异议。第三人天津红喜公司未出庭亦未发表书面质证意见。第三人明大汽车运输队认为本案处理结果与其没有关联，亦未对高梦臣、天津红喜公司提交的证据发表意见；明大汽车运输队对通州区交通局提交的补充证据发表质证意见同高梦臣一致，对通州区交通局提交的其他证据未发表意见。各方当事人对冉某的证言发表如下质证意见：高梦臣对冉某陈述的关于涉案车辆转让的事实认可，其他部分不认可；通州区交通局认为根据机动车登记管理办法规定，机动车所有人应当向登记机关办理登记，以登记证书确定所有权人，冉某的证言只是证明其与高梦臣之间的买卖关系，对于交通执法而言无法确认相关事实，即使买卖关系成立，没有经过登记变更，就行政执法方面通州区交通局只能依照行驶证登记内容确定主体。根据《道路运输条例》，道路交通部门行政许可第三人天津红喜公司和明大汽车运输队道路运输资质，与高梦臣无关，通州区交通局实施强制措施是因为涉案车辆违反道路运输相关规定。第三人明大汽车运输队认可将×××车卖给冉某的事实。第三人天津红喜公司亦未发表质证意见。经庭审质证，本院对各方提供的证据认证如下：高梦臣提交证据1和通州区交通局提交证据2系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。高梦臣提交的证据2客观真实，但不能证明通州区交通局存在一人执法行为。高梦臣提交证据3、证据4与冉某将牵引车和挂车卖给高梦臣的证言、天津红喜公司提交证据1、2及明大汽车运输队提供的证据相互印证，能够证明高梦臣是×××牵引车和×××车的买受人及实际经营者，本院对该事实予以确认。对通州区交通局提交的证据1、证据3至7的真实性和证明目的本院均予以确认；对通州区交通局的补充证据1、5真实性和证明目的予以认可，对通州区交通局提交的其他补充证据与本案无关，不予认证。对天津红喜公司提交证据3真实性认可，证明目的不予确认。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：2020年3月24日晚，郭建驾驶车牌号为×××重型半挂牵引车和车牌号为×××重型仓栅式半挂车行驶至小甸屯检查站，通州区交通局执法人员迟晓飞、牛丛旭在道路运输检查过程中，郭建出示了×××牵引车的机动车行驶证和道路运输证，未能出示×××车的机动车行驶证和道路运输证件，执法人员当场制作了现场检查笔录，笔录中检查内容载明，两名执法人员出示证件进行了检查，被检查人郭建于2020年3月24日18时40分驾驶天津红喜公司的×××牵引车，牵引×××车行驶至小甸屯检查站，经查该牵引车有道路运输证，被检查人无法出示挂车的道路运输证件，由天津市丽东区空车前往北京市昌平区马池口拉水泥，运费单位结算。其行为涉嫌未取得道路货物运输经营许可，擅自从事道路货物运输经营；笔录中强制措施事先告知载明，因当事人无法出示合法有效的车辆营运证或其他有效证明，根据《道路运输条例》第六十二条的规定，本机关拟当场将上述被检查车辆予以扣押。根据《行政强制法》第十八条的规定，执法人员已告知实施强制措施的理由、依据、种类以及其依法享有的陈述权和申辩权。被检查人郭建在检查笔录中签字确认。通州区交通局将×××牵引车和×××车扣押，并向郭建送达了《扣押车辆决定书》。执法人员迟晓飞、牛丛旭又现场制作了检查笔录，被检查人郭建当场对车辆内饰和外观情况进行了核对确认，并取走了车内财物，车辆被扣押至北京复兴顺达管理中心。在实施扣押措施过程中，高梦臣赶到现场并向执法人员陈述其是两辆车的实际拥有者，扣押车辆侵害其合法权益，但并未提供任何证明材料。通州区交通局亦告知郭建、高梦臣配合调查需提交的证件和证明材料。执法人员迟晓飞、牛丛旭在采取扣押措施后24小时内向行政机关负责人报告了相关情况，并补办了审批手续。高梦臣不服通州区交通局作出的《扣押车辆决定书》，向本院提起诉讼。另查明，×××牵引车系冉某购买，并将该车机动车行驶证和道路运输证登记在天津红喜公司名下。2018年9月20日，冉某与明大汽车运输队签订机动车买卖协议，明大汽车运输队将×××车卖给冉某，但机动车行驶证和道路运输证仍登记在明大汽车运输队名下。2019年9月25日，冉某与高梦臣签订协议书，将×××牵引车和×××车卖给高梦臣，上述买卖过程均未办理车辆转移登记手续，机动车行驶证和道路运输证均分别登记在天津红喜公司和明大汽车运输队名下。同日高梦臣与天津红喜公司就×××牵引车签订了挂靠合同，双方约定高梦臣对挂靠车辆拥有所有权，高梦臣将车辆挂靠在天津红喜公司经营运输，天津红喜公司对车辆拥有管理权。高梦臣实际购买了上述车辆并雇佣郭建运输经营。在扣押车辆后，通州区交通局向南皮县交通局函询×××车的车辆道路运输相关手续，南皮县交通局通过电子邮件反馈了查询结果，车辆综合信息显示×××车业户名称为明大汽车运输队。本院认为：根据《道路运输条例》第七条和第六十二条规定,国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作；道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用。根据上述规定，通州区交通局具有对违法的道路运输车辆实施强制扣押措施的职权。经审查，高梦臣的诉讼请求是撤销通州区交通局作出的《扣押车辆决定书》，本案属于撤销之诉，主要审查范围限于被诉行政行为的合法性，即审查通州区交通局在作出《扣押车辆决定书》时事实认定、法律适用和程序是否合法。基于审查范围，本案的争议焦点为：1.高梦臣是否具备原告的主体资格；2.通州区交通局扣押×××车是否合法；3.通州区交通局扣押×××牵引车是否合法。关于原告主体资格是否适格问题。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。高梦臣作为被扣押车辆的买受人并实际运输经营，通州区交通局作出的《扣押车辆决定书》与高梦臣有利害关系，具有提起行政诉讼原告主体资格。关于通州区交通局扣押×××车是否合法的问题。在检查过程中，由于郭建、高梦臣无法出示合法有效的车辆营运证，通州区交通局作出《扣押车辆决定书》并当场送达给车辆实际控制人郭建，告知其暂扣车辆的事实、理由依据及依法享有陈述、申辩等权利，事实认定清楚、程序合法，本院予以认可。在扣押车辆时，通过郭建签字确认的现场检查笔录、扣押车辆决定书、现场笔录和执法记录仪视频均能确认通州区交通局不存在一人执法情况，对于高梦臣主张通州区交通局存在一人执法的问题本院不予认可。对于高梦臣关于通州区交通局可以允许郭建出示挂车的证件照片或自行通过信息网络手段查询该车登记手续，而无需采取行政强制措施的主张，因为《道路运输条例》第三十三条的规定，道路运输车辆应当随车携带车辆营运证，不得转让、出租，根据上述规定高梦臣应当随车携带车辆营运证，故对高梦臣的此项主张不予支持。关于通州区交通局扣押×××牵引车是否合法的问题。通州区交通局在《扣押车辆决定书》中载明实施强制措施的理由是因当事人无法出示合法有效的车辆营运证或其他有效证明，且现场检查笔录中载明的向当事人事先告知扣押的理由亦是无法出示合法有效的车辆营运证或其他有效证明，但是在当事人能够出示牵引车合法有效的车辆营运证的情况下，通州区交通局并没有向当事人说明扣押牵引车的理由，剥夺了当事人陈述、申辩的权利。虽然通州区交通局主张挂车存在疑似改装情况，但是没有任何证据表明通州区交通局在作出扣押决定时挂车存在疑似改装情况及通州区交通局基于该情况对车辆进行扣押。另外按照比例原则，执法机关的执法手段和执法目的应该相适应。虽然挂车没有动力支持，但是牵引车和挂车是两个相互独立、可以分离的车辆，在当事人能够出示牵引车的行驶证和营运证的情况下，行政机关应该分别予以裁量处理。本案中，郭建能够出示×××牵引车合法有效的行驶证和车辆营运证，通州区交通局在实施扣押后，可以采取适当的措施将×××车牵引至扣押场所，然后放行×××牵引车离开，亦不影响高梦臣继续使用牵引车营运，也能够达到行政强制的目的。综上，通州区交通局扣押牵引车缺乏事实依据，因此通州区交通局作出的《扣押车辆决定书》中对×××牵引车的扣押主要证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告北京市通州区交通局于2020年3月24日作出的京交法（10）字1900345《北京市通州区交通局扣押车辆决定书》中关于扣押×××牵引车的决定事项；二、驳回原告高梦臣的其他诉讼请求。案件受理费五十元，由被告北京市通州区交通局交纳，于本判决生效后七日内缴纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  崔鸿伟人民陪审员  薛晓东人民陪审员  马银鹏二〇二〇年九月三日法官 助理  郭伟娜书 记 员  赵悦珺