辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终867号上诉人（一审被告）：庄河市人民政府。住所地：辽宁省庄河市世纪广场1号。法定代表人：谢德洋，市长。委托诉讼代理人：王付刚，庄河市人民政府工作人员。委托诉讼代理人：唐鹏林，辽宁展恒律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：施洪甲，男，1964年10月2日出生，汉族，住辽宁省庄河市。委托诉讼代理人：李成，辽宁树正律师事务所律师。庄河市人民政府（以下简称庄河市政府）因与施洪甲行政征收补偿一案，不服大连海事法院（2019）辽72行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2020年7月9日，本院组织双方当事人进行询问，庄河市政府的委托诉讼代理人王付刚、唐鹏林，施洪甲及其委托诉讼代理人李成到庭参加询问活动。本案现已审理终结。施洪甲诉称，2007年12月27日,其与庄河市黑岛镇人民政府（以下简称黑岛镇政府）签订牛石圈海湾滩涂租赁合同,约定承租2929亩滩涂,期限30年;2009年2月12日,又同黑岛镇政府签订补充协议,约定黑岛镇政府将施洪甲围堰后剩余镇属滩涂面积交由其管理。2010年1月13日,黑岛镇政府下达《通知》:根据市政府的相关意见,从即日起牛石圈海参圈围堰工程全面停工。2010年1月19日,政府“牛石圈海湾填海工程”正式开工。2010年2月11日,庄河市政府向其支付滩涂补偿款500万元(之后又以其他名义起诉索要该笔款项)。2010年3月1日,庄河市政府正式对外宣称四条1400米长通向海域深处的纵坝(实际为其前期围堰工程)基本结束。施洪甲认为,庄河市政府决定依法收回其使用的2929亩黑岛镇牛石圈滩涂,但未向其支付征收补偿款。多年来,其一直在通过各种方式寻求帮助,以取得应得的征收补偿款。2018年10月26日，向庄河市政府寄送了《支付征收补偿和工程施工款申请书》,至本诉提出之日,庄河市政府仍未答复。因此请求法院判决：一、庄河市政府依法支付征收其享有使用权的黑岛镇牛石圈2929亩滩涂的补偿费暂定人民币80,000，000.00元,具体以评估鉴定为准;二、庄河市政府补偿租金损失人民币4，000，000.00元;三、判决庄河市政府按照同期银行贷款利率支付自2010年1月13日起至上述补偿款支付之日的利息。庄河市政府辩称，一、庄河市政府从未实施过施洪甲诉称的行政行为,庄河市政府非适格被告。在行政诉讼案件中,适格的被告应是原告认为其作出的行政行为侵犯合法权益而被起诉的机关或组织,没有实施某种行政行为或者实施的行政行为与原告认为被侵犯的合法权益没有因果关系的,不能作为被诉的被告。施洪甲以庄河市政府为被告提起本案诉讼,被告诉讼主体明显不适格。二、施洪甲并非诉称海域使用权的权利人,不具有提起本案诉讼的主体资格。据法院生效法律文书确认,案涉海域分别被辽宁省大连市中山区人民法院和辽宁省大连市中级人民法院司法拍卖裁定给买受人唐传义和李奇,时间分别为2014年6月24日和2015年5月25日。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条之规定,自法院做出的裁定生效之日起施洪甲已非诉称海域使用权的权利人。据此,施洪甲已无权就涉案海域使用权提出任何主张,其亦不具有提起本案诉讼的主体资格。三、施洪甲系与案外人李奇合作开发围堰建海参圈,庄河市政府与施洪甲之间无任何合同法律关系,亦从未委托其实施填海项目工程施工，现诉称要求其支付代填海工程施工费及租金损失明显无事实和法律依据。且该项诉请系民事债权法律关系,与庄河市政府无关,不属于行政诉讼受案范围。四、施洪甲援引其与案外人签署的《借款协议书》,诉称庄河市政府委托其事实填海工程与客观事实不符,该项主张明显不能成立。根据该《借款协议书》可以看出:1.协议明确约定在拟征收未达成协议前借款500万元,如最终未达成协议则应偿还,因最终未实施征收行为,黑岛镇政府在协商无果的情况下才起诉追讨500万元债权;2.庄河市政府从未允诺或委托其实施填海工程,故协议约定的“工程款”非施洪甲主张的“前期工程款”,而是其与李奇合作围堰建海参圈产生的工程款。因为黑岛镇政府拟征收,其与李奇的合作准备停止,须向李奇支付已发生的工程款。因此《借款协议书》无法佐证其待证事实。综上,请求法院驳回施洪甲的起诉。一审判决认定如下事实，2007年12月27日,施洪甲同黑岛镇政府签订牛石圈海湾滩涂租赁合同,约定施洪甲承租2929亩滩涂,期限30年。2009年2月12日,施洪甲又同黑岛镇政府签订补充协议,约定将围堰后剩余镇属滩涂面积交由施洪甲管理。海洋渔业主管部门为施洪甲核发的四本共计1713亩的海域使用权证书,其中登记在施洪甲名下405亩(国证042101679号)、施洪利名下441亩(国海证042101678号)、黄琼辉名下449亩(国海证042101677号)、孙施伟名下418亩(国海证042101680号)。2010年1月13日,黑岛镇政府下达《通知》,通知施洪甲:根据市政府的相关意见,从即日起牛石圈海参圈围堰工程全面停工。2010年1月19日，政府“牛石圈海湾填海工程”正式开工。2010年2月11日,庄河市政府向施洪甲支付滩涂补偿款500万元(庄河市政府之后又以其他名义起诉施洪甲索要该笔款项)。2018年10月26日,施洪甲向庄河市政府寄送了《支付征收补偿和工程施工款申请书》。一审判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项规定,提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款(二)项规定,依照行政诉讼法第四十九条的规定,公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定,公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述法律及司法解释的规定,施洪甲应当向法院提供初步证据证明征收的事实存在。本案中,施洪甲向本院提交了《黑岛镇人民政府通知》、黑岛镇政府出具的两份《情况说明》、《黑岛镇牛石圈海参圈土方计算工程鉴定报告工程说明》等证据材料,能够初步证明征收行为的存在,施洪甲已经完成其初步证明责任,在庄河市政府未提出有效证据材料的情况下,应当认定事实征收行为的存在。关于施洪甲的原告主体资格认定。2007年12月27日,施洪甲与黑岛镇政府签订了《租赁牛石圈海湾合同书》,约定租用案涉2929亩海域用于水产养殖,并于其后取得案涉海域的《海域使用证》,应当认定其为征收补偿的权利人,具有原告主体资格。关于庄河市政府是否应当对施洪甲进行补偿。施洪甲在租赁案涉海域后已经进行了资金投入,庄河市政府对案涉海域已经进行了事实征收行为,应当给予施洪甲征收补偿。对于庄河市政府向施洪甲支付的500万元,施洪甲向本院提交了《中国农业银行转账支票》,该证据列明该笔款项系“滩涂征收补偿款”。庄河市政府抗辩该笔款项系其借款的理由不能成立。因此庄河市政府应当给施洪甲予以补偿。综上,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定,判决庄河市人民政府在本判决生效后两个月内履行向施洪甲作出征收补偿决定的职责。案件受理费100元（施洪甲已预交），由庄河市政府承担。庄河市政府上诉称，请求二审法院依法撤销一审判决，将案件发回重审或依法改判驳回施洪甲的起诉。一、二审诉讼费由施洪甲承担。事实与理由：一、一审法院关于施洪甲为征收补偿的权利人，具有原告主体资格的认定存在错误。本案中，针对案涉2929亩海域已经司法拍卖由案外人唐传义和李奇取得。据此，案涉海域使用权自辽宁省大连市中山区人民法院裁定生效之日起已经发生转让、变更，施洪甲已经丧失对案涉海域用益物权。一审法院遗漏案件重要事实，仅基于施洪甲在司法拍卖前曾取得部分海域的《海域使用证》，进而认定其具有原告主体资格显系错误。二、庄河市政府未实施亦未委托其他单位实施征收行为或作出生效征收决定，一审法院认定庄河市政府存在事实征收行为缺乏事实依据和法律依据。1.一审法院错误釆信和评判证据，产生“同案不同判”的效果，违反司法确定性原则。其一，基于（2013)辽审二民再字第2号民事判决的前述事实认定，足以确认庄河市政府并未对案涉海域进行过事实上的征收，施洪甲诉称的征收行为并不存在。其二，施洪甲提交的《借款协议书》载明，“庄河市循环经济区征用施洪甲租用的滩涂在协议未达成之前，暂借给施洪甲500万元，用于工程款的给付。如双方就征用滩涂最终未能达成协议，施洪甲立即还清借款”。后针对500万元借款事宜，施洪甲和黑岛镇政府达成（2011)庄民初字第2771号《民事调解书》,确定施洪甲于2011年8月8日前给付黑岛镇政府借款人民币500万元。2.一审法院罔顾案件事实，混淆“意向征收行为”和“事实征收行为”。结合本案，法院评判和施洪甲诉及的是政府部门对案涉海域的“意向征收行为”，该行为既不能推定出庄河市政府在该行为之后作出了“事实征收行为”，也不能对施洪甲的权利义务产生任何实际影响，该类行为并非具有终局性、结果性的行政行为，不属于行政诉讼受案范围。三、原告诉讼请求决定了当事人双方辩论、争议的焦点以及法院的审理范围，法院应以诉讼请求为基础作出裁判而不应偏离，本案裁判结果超出了原告诉讼请求范围，程序违法。四、一审法院判决庄河市政府向施洪甲履行补偿义务缺乏法律依据，亦可能对案涉海域现权利人（即案外人唐传义和李奇）的实体权益造成侵害。而征收补偿对象界定错误，也极易牵涉国有财产、国有资金的损失问题。一审法院严重背离案件事实，其裁决结果既未考虑案外人权益的保护问题，也没有关注行政机关其后对判决的执行问题，忽视国有权益的保护。综上，请求二审法院在查明案件事实的基础上，将案件发回重审或依法改判驳回施洪甲的起诉。施洪甲辩称，一、一审法院尊重事实和证据，依法确认施洪甲为征收补偿的权利人，认定施洪甲诉讼主体适格完全正确。1.本案诉争的案涉2929亩海域在庄河市政府实施征收行为时，施洪甲为使用权人，庄河市政府所称的司法裁定等事件均发生在庄河市政府的征收行为之后，不能改变征收时海域的权属。2014年6月24日和2015年5月25日在后的民事裁定不能改变和影响事实征收行为发生时施洪甲的权利人地位；2.施洪甲在提起本案诉讼时，与庄河市政府的事实征收行为存在事实和法律上的利害关系，完全符合行政诉讼法规定的起诉条件。二、庄河市政府已作出事实征收行为，一审法院的认定依据充分。1.庄河市政府下属的庄河黑岛循环经济园区管理委员会于2010年2月11日出具的带有“滩涂补偿款”的转账支票、庄河市政府官方网站上对外发布的招商信息、黑岛镇政府分别于2010年6月21、2010年9月1日出具的情况说明、2010年6月10日大连九成市政设计有限公司受黑岛镇政府委托出具的《黑岛镇牛石圈海参圈土方计算工程鉴定报告工程说明》，上述证据形成了完整的证据链条，足以证明庄河市政府存在事实征收行为，一审法院认定事实正确。相关的民事案件审理的是合作协议无法履行后工程款的给付问题，并不直接涉及本案的事实征收行为，民事案件中亦未出现带有“滩涂补偿款”字样的转账支票，一审法院认定存在事实征收行为，并不会产生“同案不同判”的效果，更不违反司法确定性原则；2.根据《最高人民法院民事诉讼证据的若干规定》第六十七条规定，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。施洪甲在民事调解案件中对借款的承认，根本不能作为审理行政案件认定事实的依据。三、一审法院的判决并未超过施洪甲诉讼请求范围，且尊重了行政机关的首次判断权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，一审法院经审理认为庄河市政府应当履行法定职责而未履行且在处理征收补偿尚有裁量空间时，判决庄河市政府在一定期限内履行法定职责，尊重了行政机关的首次判断权，并未超出施洪甲的诉讼请求。一审判决认定的部分案件事实，本院予以确认。本院二审查明，2008年12月27日，庄河市政府向施洪利、黄琼辉、孙施伟颁发海域使用权证（国海证042101677号、042101678号、042101680号），上述海域使用权已经本院终审判决确定为施洪甲所有。2010年1月13日，黑岛镇政府向牛石圈围堰工程指挥部发出书面通知：“根据市政府的相关意见，从即日起牛石圈海参圈围堰工程全面停工，所有工程人员、机械设备及相关物品从即日起全部撤出。否则，后果自负。”2010年2月10日，庄河市循环经济园区管委会作为甲方与施洪甲作为乙方签订了《借款协议书》，主要内容为：“为服从庄河市循环经济发展需要，根据庄河市发展规划及有关法律规定，经甲乙双方协商，甲方决定依法收回于2007年12月27日出租给乙方使用的2929亩位于黑岛镇牛石圈的滩涂。为此，乙方决定先向甲方借款人民币500万元，经甲乙双方协商，达成以下协议：一、甲方征用乙方租用的滩涂在协议未达成之前，甲方暂借给乙方人民币500万元，用于工程款的给付。二、如甲乙双方就征用滩涂最终未能达成协议，乙方应立即还清借款人民币500万元。三、因最终未能达成协议，且乙方不能按时还清借款，甲方将依法起诉。”2010年2月11日，庄河市黑岛循环经济园区管理委员会以转账支票方式支付施洪甲人民币500万元，用途一栏记载为“滩涂补偿款”。2010年6月21日，黑岛镇政府向辽宁省大连市中级人民法院出具《情况说明》，内容为：黑岛镇政府根据庄河市政府的指示，对于已出让或发包的牛石圈湾滩涂依法征收用于填海造地，曾于2010年1月13日发出停工通知，要求牛石圈海参圈围堰工程指挥部及施工单位立即停工撤场。”2011年6月8日，辽宁省庄河市人民法院受理黑岛镇政府诉施洪甲借款合同纠纷一案，双方达成调解协议，施洪甲于2011年8月8日前给付黑岛镇政府借款人民币500万元。因案外人李奇与施洪甲的民间借贷纠纷、合作开发合同纠纷两项诉讼，2014年6月24日，辽宁省大连市中山区人民法院民事裁定及（2013）中执恢一字第33号《拍卖成交确认书》，确认施洪甲名下的405亩海域使用权及1216亩无证海域使用权归买受人唐传义所有。2015年5月25日，辽宁省大连市中级人民法院作出（2014）大执二字第155号民事裁定，裁定李奇拥有国海证042101677号、042101678号、042101680号海域使用权。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案系施洪甲要求庄河市政府履行征收补偿职责之诉，双方当事人对政府是否应履行补偿职责持完全相反的意见，人民法院应严格依据法律规定，针对当事人的诉求，在查明案件事实的基础上作出裁判。本案中，施洪甲主张庄河市政府实施了征收征用行为的主要依据是黑岛镇政府作出的停工通知、情况说明、黑岛循环经济区管理委员会签发的载有“滩涂补偿款”字样的转账支票、大连九成市政设计有限公司出具的《黑岛镇牛石圈海参圈土方计算工程鉴定报告工程说明》，黑岛镇政府作出的停工通知、情况说明均称系依据庄河市政府的指示，但从现有证据看，庄河市政府的具体指示内容、是否有书面文件、要求停工的目的、黑岛镇政府出于何种原因和目的委托大连九成市政设计有限公司出具《黑岛镇牛石圈海参圈土方计算工程鉴定报告工程说明》等情况，一审法院均未查清。施洪甲与庄河黑岛循环经济区管理委员会之间的借款合同，黑岛镇政府以出借人名义提起诉讼要求返还借款，黑岛镇政府与庄河黑岛循环经济区管理委员会之间的关系、黑岛镇政府以出借人名义要求返还借款的原因等情况亦未查清。行政机关有权根据社会管理的需要，在经过法定程序后，决定是否实施征收行为，人民法院对此应充分予以尊重。本案中，庄河市政府否认对案涉海域及滩涂实施征收征用行为。在庄河市政府明确表示对诉争海域及滩涂不予征收的情形下，人民法院能否直接作出判决要求庄河市政府履行征收补偿职责，在重审裁判时应予以考量。综上，一审判决认定事实不清，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二款的规定，裁定如下：一、撤销大连海事法院（2019）辽72行初38号行政判决；二、发回大连海事法院另行组成合议庭重审。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  席铁斌二〇二〇年九月二十五日法官助理倪弘毅书记员曲宏