浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终673号上诉人（原审原告）楼钢飚，男，1972年11月27日出生，汉族，住浙江省浦江县。被上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平七路**。法定代表人王军勇，主任。委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浙江省浦江县浦南街道文溪村。法定代表人楼开长，主任。委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。原审第三人吴淑娟，女，1975年6月28日出生，汉族，住浙江省浦江县。楼钢飚诉浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道）、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会房屋拆迁行政协议一案，浙江省兰溪市人民法院于2020年5月6日作出（2019）浙0781行初357号行政判决。楼钢飚不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年9月21日传唤各方当事人进行了调查询问。本案现已审理终结。原审法院认定，楼钢飚系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村享有土地使用权和房屋。2016年8月10日《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办[2017]3号文件申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办[2017]4号文件对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始。原告楼钢飚以住房改造户名义于2017年12月13日与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社签订编号浦南街道文溪村4-37号《城中村改造补偿安置协议》，协议约定在规定签约期限内，签约率达95%及以上，街道（镇）适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。协议由原告楼钢飚签名。2018年1月23日被告浦南街道委托第三人文溪社区、文溪村股份经济合作社发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》。2018年5月4日，原告楼钢飚妻子吴淑娟代理楼钢飚签订4-37号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），补充协议约定：《城中村改造补偿安置协议》与补充协议不一致的，以补充协议为准。补充协议认定涉案房屋合法建筑占地面积为92.4平方米，合法房屋建筑面积为272.5平方米，可安置面积计算为323.4平方米，可安置高层住宅3套，建筑面积320平方米。房屋拆除补偿229271元、搬迁费2000元、临时安置费40503元、签约腾空比例奖323400元；楼钢飚户选择住宅安置面积320平方米，货币安置3.4平方米，单价为2600元/平方米，货币安置总额8840元。2018年5月10日，原告楼钢飚在腾空验收单上签字。腾空单载明：“楼钢飚户座落在文溪的城中村改造房屋已经腾空完毕，今日起房屋及所有附属设施交付文溪村处置。”原告楼钢飚以第三人吴淑娟无权代理原告签订补充协议为由，向原审法院提起行政诉讼，请求确认补充协议无效。原审法院认为，被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）已吸收和变更原协议。被诉补充协议系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》等相关规定，由原告以住房改造户名义与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪社区经济合作社签订，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉城中村改造补偿安置协议系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。但《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，因此，本案被诉城中村改造补偿安置协议补充协议的法律后果应由原告所在的浦江县浦南街道办事处承担。本案的争议焦点为案涉城中村改造补偿安置协议补充协议是否存在无效的情形。原告楼钢飚以第三人吴淑娟无权代理原告签订补充协议为由，起诉要求确认补充协议无效。本案中，代理原告在被诉补充协议上签字的第三人吴淑娟系原告楼钢飚的妻子，且原告在补充协议后，本人在房屋腾空验收单上签字确认，应视为对第三人吴淑娟在补充协议上代理签字行为的追认。第三人吴淑娟述称系被告断电胁迫、利诱后才签字，但其未提交证据予以佐证，本院不予采信。从案涉补充协议的安置内容来看，补偿安置面积323.4平方米已超过原告原居住房屋合法的建筑面积272.5平方米，并已通过安置高层住宅和货币安置的方式得以体现，不存在明显不公平、不合理之处。故案涉协议不存在无效的情形，也无其他应予撤销的情形，对原告要求确认补充协议无效的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告楼钢飚的诉讼请求。本案受理费50元，由原告楼钢飚负担。上诉人楼钢飚上诉称：一、被诉《城中村改造安置补偿协议》及《补充协议》不具有合法性，法院应当进行合法性审查。本案上诉人与被上诉人之间形成的《城中村改造安置补偿协议》及《补充协议》系行政协议。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本质上属于行政行为的范畴。合意是行政协议成立的基础和前提条件。对行政协议的审查应当从合法性和合约性两个方面进行，在合法性方面优先适用行政法律规范，在行政法律规范欠缺的情况下，可以适用不违反行政法律规范的《民法总则》、《合同法》等民事法律规范。城中村改造实际上涉及对农民房屋的所有权的征收以及宅基地的收回，必须依照征收和收回宅基地的法律规定实施。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，对集体土地上房屋的拆迁必须以土地征收为前提。文溪村的城中村改造涉及的集体土地尚未被省政府或国务院批准征收，村民的宅基地也没有依法被批准收回，在此情况下实施城中村改造工作显然没有法律支撑。原建设部2008年2月20日《建设部关于加强城中村整治改造工作的指导意见》建规〔2008〕15号规定，城中村要从本地实际出发,根据城市发展的情况、财力、城中村具体状况和原村民的意愿，开展城中村整治、改造工作。城中村改造首先要征求村民意愿，村民同意，有改造意愿，经政府批准，可以实施改造。在文溪村城中村改造过程中，文溪村92%村民是不同意进行城中村改造的，一审中上诉人提交的证据三文溪村第6、9、17、18、22村民小组拆迁民意调查意向表可以证实该事实。因此，上诉人认为，案涉《城中村改造安置补偿协议》及《补充协议》不具有合法性，一审法院显然未对协议的合法性进行审查。二、被上诉人不具有签订《城中村改造安置补偿协议》及《补充协议》的行政职权。职权法定原则是行政机关依法行政的基本原则，行政机关必须有法律明确授予的行政职权，必须在法律规定的职权范围内活动。相关的法律、法规、规章并未授权浦南街道具有签订城中村改造安置补偿协议的职权，因此，应当认定，被上诉人委托第三人签订的行政协议系超越职权的行为。三、被诉《城中村改造安置补偿协议》及《补充协议》非上诉人真实意思表示。2017年1月9日，经浦江县城中村改造领导小组办公室批准，浦江县浦南街道文溪村城中村改造项目开始启动，浦江县人民政府与浦江县委从有关部门抽调工作人员与浦南街道、文溪社区成立的浦南街道文溪社区城中村改造指挥部共同实施文溪村的城中村改造工作。然而，在文溪村城中村改造的过程中，工作人员不是与上诉人等被拆迁户协商拆迁补偿安置事宜，而是采取舆论造势、悬挂标语、制造恐慌、非法限制人身自由、跟踪监视、阻碍交通、拉闸断电、查处违建、停产停业、停职株连、暴力、威胁、限制出行等等非法方式逼签、逼迁。被诉《城中村改造安置补偿协议》及《补充协议》第二条第一款规定了房屋拆除补偿金额，单价仅仅为数百元，该价格不是由双方协商的，也不是由经合法选定的评估机构评估确定的，而是由被上诉人单方制定的。与文溪村相近的金狮湖地块2014年拆迁补偿价格已经是6500元/平方米以上，文溪村的村民对如此之低的补偿价格怎么可能接受，该价格也绝对不可能体现上诉人的意思表示。另外，协议第三条第二款规定的货币安置按“退出住宅公寓安置权益折现”原则实施，单价为2600元/平方米，该价格系《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法》（试行）第十四条第二款安置标准中规定的2016年度的补偿价格，也不是协商的价格，体现的只是政府的意志，不是上诉人等文溪村村民的意思表示。再者，关于安置房的地点、是否具有合法建设手续、交付时间、办理产权证的时间等关乎村民重大利益的问题在协议中都没有体现。上诉人对被上诉人单方提供的协议文本当然是抗拒的，正是由于被上诉人的欺诈、胁迫，上诉人考虑到本人及家人的人身安全及自由才不得已签字。150多户都到法院提起了诉讼，也能够相互印证上诉人等都是被逼迫签约。本案中，上诉人系受欺诈、胁迫签约，被诉协议金额的确定亦缺乏合法有效的依据，且存在先签字后填写补偿面积、补偿金额的情形，被诉协议缺乏意思表示一致的有效要件，属于重大且明显违法的行政行为。综上，上诉人认为，被诉协议不具有合法性，被上诉人欺诈、逼迫签约事实客观存在，协议非上诉人真实意思表示，协议应当撤销或由法院依职权确认无效。请求：1、依法撤销原判，改判支持上诉人一审诉讼请求或确认案涉《城中村改造安置补偿协议》及《补充协议》无效；2、诉讼费由被上诉人负担。被上诉人浦南街道答辩称：本案针对补充协议，上诉人没有作出产权证，是一个行政罚款发票，被上诉人是认可的。案涉房屋占地是92.4平方米，建筑面积277平方米。第一份协议补偿面积是280平方，补充协议补偿面积是320平方米，都已经大于原来的房屋建筑面积，不存在显失公平。第三人吴淑娟和楼钢飚系夫妻关系，构成表见代理。腾空单上也是由楼钢飚签订的，应是其追认行为。一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会述称：—、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。二、《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）是上诉人与第三人自愿签订的，是双方真实意思表示，第三人不存在威胁、恐吓的行为。上诉人是在明知协议内容及权利义务的前提下与第三人签订《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），不存在签订空白协议的情形。上诉人至今未提供有效证据证明第三人存在威胁、恐吓的行为，显然不能予以认定。本案不存在可撤销事由，请法庭依法驳回上诉人的上诉请求。综上，上诉人与第三人之间签订的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）是双方真实意思表示，合法有效。被上诉人与第三人并未实施威胁、恐吓行为，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人吴淑娟述称：原审第三人签订协议的时候上诉人是不知情的。签订协议时，因为人多紧张，原审第三人没看协议就签字了，也不懂怎么计算。原本签订的协议上诉人家庭是四口人，后来公公婆婆划到上诉人家庭成五口人，本来有350平方的，但是原审第三人去签订协议的时候是320平方，少了30平方安置面积，所以协议是不公平、不合理的。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为,城中村改造应当坚持村民自愿原则。在不改变农村集体土地性质的前提下，经上级人民政府批准同意和村民大会、村民代表大会审议后，基于新农村建设需要，并确保用于安置的房屋标准不低于原居住房屋标准或货币补偿的价值与原居住房屋市场价值相当，乡镇人民政府或者村委会在平等、自愿、协商一致的基础上，可以与村民签订搬迁补偿安置协议。本案中，浦南街道文溪社区城中村改造系基于新农村建设需要，经文溪社区村民代表大会审议并经浦江县人民政府批准同意。上诉人称其系受被上诉人欺诈、胁迫签约，但其提供的证据并不足以证明该事实主张。本案所涉《城中村改造补偿安置协议》系上诉人妻子吴淑娟所签，且事后上诉人本人在房屋腾空验收单签字确认，故可以认定上诉人对协议的认可。被上诉人作为浦南街道文溪社区城中村改造的责任主体，应当确保改造对象的合法权益不受损。从本案协议的安置内容来看，补偿安置面积已大于上诉人原居住房屋合法的建筑面积，并已通过安置高层住宅安置的方式得以体现，不存在明显不公平、不合理之处。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人楼钢飚负担。本判决为终审判决。审 判 长 单晓剑审 判 员 张淑英审 判 员 徐青雅二〇二〇年九月二十三日代书记员 余美子