辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1205号上诉人（一审被告）：阜新市人民政府，所在地址阜新市细河区中华路**。法定代表人：张成中，市人民政府市长。委托诉讼代理人：陈佐铭，阜新市司法局工作人员。被上诉人（一审原告）：阜新中林实业有限公司，，所在地址辽宁省阜新市创业路**法定代表人：杨艳超，系该公司董事长。委托诉讼代理人：谭林，系该公司经理。委托诉讼代理人：李成，系辽宁树正律师事务所律师。阜新市人民政府（以下简称市政府）因阜新中林实业有限公司（以下简称中林公司）诉其确认会议纪要违法一案，不服阜新市中级人民法院（2020）辽09行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问，阜新市政府的委托诉讼代理人陈佐铭，中林公司的委托诉讼代理人谭林、李成参加了询问，本案现已审理终结。市政府于2008年7月23日作出第73号《市政府专题会议纪要》，主要内容为：一、会议指出，辽工大是阜新境内唯一一所综合性大学，对阜新的发展起到了重要的科技支撑和人才培养作用。在本案处理过程中，相关部门、单位要着眼阜新和辽工大的长远发展，在法律允许的范围内，本着保证学校正当权益，维护学校稳定的原则，积极配合，做好工作。二、针对本案涉及辽工大的有关问题，会议明确：“1、在案件执行过程中，要确保辽工大整体利益不受损失，要确保辽工大借给中林实业公司的3000万债权不受损失。2、要保证辽工大公寓教育用地性质不变，为学生服务的用途不变。3、要保持辽工大公寓的完整性，只能整体债权转移或整体出售，不能分割处理。三、会议要求：1、工行阜新分行在处理有关不良贷款问题上，要积极向省行争取最低标准的减免优惠政策。2、法院在执行过程中要充分考虑各方权益，尽量协商处理。不能执行学生住宿费，不能影响学生正常学习、生活秩序。3、辽工大要积极做好教职工、学生思想工作，做好正面引导和解释工作，保证学校稳定。一审判决认定如下事实：被告市政府于2008年7月23日针对中国工商银行股份有限公司阜新分行起诉中林实业公司一案判决结果涉及辽工大债权和责任的问题作出第73号市政府专题会议纪要，该会议纪要写明发至辽工大。参会人员有辽工大、市检察院，市中级法院及工行阜新分行工作人员。一审判决认为：会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利义务产生影响，只有其外化并在客观上对行政管理相对人的权利义务产生实际影响时，其即具有可诉性。本案中，被诉的会议纪要明确要求法院在民事案件的执行过程中要确保辽工大整体利益不受损失，要保持辽工大公寓的完整性，只能整体债权转移或整体出售，不能分割处理，不能执行学生住宿费。该会议纪要客观上对案涉民事案件的被执行人即本案的原告阜新中林实业公司的权利义务产生了实际影响，因此被诉的会议纪要已经外化，且该会议纪要的上述内容明显超越市政府的行政管理权限范围。被告的辩解无事实和法律依据，本院不予支持。经院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定，判决如下：确认被告阜新市人民政府2008年7月23日作出的第73号《市政府专题会议纪要》违法。案件受理费人民币50元，由被告阜新市人民政府负担。市政府的上诉请求是：撤销一审判决。事实与理由如下：一、第73号《市政府专题会议纪要》(以下简称《纪要》，)不属于具体行政行为，不具有可诉性。该《纪要》对中林公司而言无明确要求即无确定力，未载明中林公司不履行义务应当承担一定的法律后果即无执行力，该《纪要》对中林公司的权利、义务不产生任何影响，故不属于具体行政行为。二、人民法院的司法活动，不受《纪要》的约束。人民法院的执行行为是基于法律的规定，是正常履行的职务行为，而非对该《纪要》的执行。三、中林公司认为阜新市中级人民法院依据(2008)阜执一字第70、71-3号民事裁定，对其与工行阜新分行借款合同进行了执行，而该两份裁定是依据《纪要》作出的。现该两份裁定已被阜新市中级人民法院予以撤销，《纪要》对人民法院的执行行为自始就没有约束力。综上所述，《纪要》只是对中林公司与工行阜新分行之间的债务纠纷问题进行了研究，不属于具体行政行为。中林公司答辩称：1、市政府通过会议纪要干预司法执行，损害中林公司权利，事实清楚，证据充分。原审中，市政府确认了《第73号市政府专题会议纪要》的真实性（以下简称《73号会议纪要》）。市政府自认如下事实：市政府曾于2008年7月23日，针对中国工商银行股份有限公司阜新分行起诉中林实业公司一案判决结果，涉及辽工大债权和责任问题作出《73号会议纪要》，市政府在会议纪要中明确：要确保辽工大借给中林公司的3000万债权不受损失，要保证辽工大公寓的完整性，不能分割处理，不能执行学生住宿费。会议参会人员有辽工大、市检察院、市中级法院及工行阜新分行工作人员，纪要发送至辽工大。此后，根据《73号会议纪要》的要求，有关单位作出（2008）阜执一字第70、71-3号执行裁定。中林公司在诉讼中有关权利被《73号会议纪要》重大影响。此外，《73号会议纪要》外化并对中林公司权利产生影响的事实，辽宁省高级人民法院生效裁定：（2013）辽行终字第171号行政裁定和（2017）辽行终字第304号行政裁定都进行了确认。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条之规定，《73号会议纪要》外化并对中林公司权利造成影响的证据充分，事实清楚。2、政府召开专题会议，干预司法执行的行为超越法定职权。根据《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条之规定，市政府作为行政机关，无权对人民法院的司法活动进行评价和干预，无权用行政行为影响司法活动。政府内部的《会议纪要》本属于行政机关记载和传达有关会议情况和议定行政事项的内部公文，不应异化为行政权力扩张，干预人民法院司法权的行政命令。市政府自始至终未向人民法院提交作出《73号会议纪要》的法定依据和事实依据，更未提交任何职权依据。市政府的行政行为超越法定职权，属于《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条所列明的“重大且明显违法”。综上，原审法院认定事实清楚、适用法律正确。根据《行政诉讼法》第八十九条第一款之规定，请求贵院判决驳回市政府的全部上诉请求，以纠正市政府利用行政权力干预司法权的违法行为，保障中林公司合法权益，维护法律的尊严。本院审理过程中各方当事人对一审判决认定的事实均无异议，本院经审查后对一审判决认定的事实予以确认。本院认为：关于本案被诉会议纪要的可诉性，本院（2013）辽行终字第171号行政裁定、（2017）辽行终字第304号行政裁定和一审判决已经进行了论述，本院予以确认，不再赘述，本案的争议焦点在于被诉会议纪要是否违法。《中华人民共和国人民法院组织法》第四条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《中华人民共和国民事诉讼法》第六条规定：民事案件的审判权由人民法院行使。人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。上述规定一方面要求人民法院依法开展审判和执行工作，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，另一方面也对行政机关、社会团体和个人提出了要求，不得干涉人民法院的审判和执行工作，行政机关应当严格遵守法律规定。阜新市人民政府作为地方人民政府应当根据职权法定的原则依法行使行政职权，不得超越法定职权。从被诉会议纪要的内容来看，阜新市政府召开专题会议研究涉及辽工大案件的执行事宜并对该案的执行相关事宜进行了明确，提出了要求，明显超越了阜新市政府的职权范围，违反了法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项的规定，超越职权的行政行为本应当判决撤销，但是考虑到被诉会议纪要虽然违法，但是不具有可撤销内容，因此应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定确认违法。需要指出的是，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定是对《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”即无效行政行为的解释，一审判决依据该规定确认被诉会议违法属于适用法律错误，本院予以纠正。综上，一审判决认定事实清楚，确认违法判决结果正确，依法应予维持。阜新市人民政府的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由阜新市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年九月二十五日法官助理王崇源书记员鞠林