湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂11行终95号上诉人（原审原告）南添仁，曾用名南天柱，男，1992年2月14日出生，汉族，住湖北省浠水县。委托代理人安秀梅，女，1966年5月27日出生，汉族，住湖北省浠水县，系上诉人南添仁之母。代理权限：一般代理。委托代理人南蒙平，男，1964年12月27日出生，汉族，住黑龙江省大兴安岭地区，系上诉人南添仁之父。代理权限：一般代理。被上诉人（原审被告）浠水县民政局，住所地湖北省浠水县清泉镇丽文南路625号。法定代表人陈金灿，该局局长。出庭负责人郭小华，该局党委委员。委托代理人宋灿，浠水县社会救助局副局长。代理权限：特别授权。委托代理人蔡林林，湖北文海律师事务所律师。代理权限：一般代理。被上诉人（原审被告）浠水县医疗保障局，住所地湖北省浠水县清泉镇丽文大道426号。法定代表人徐敏，该局局长。委托代理人马莎，该局基金监管股股长。代理权限：一般代理。委托代理人汪小兰，湖北华浩诚信律师事务所律师。代理权限：一般代理。被上诉人（原审被告）浠水县人民政府，住所地湖北省浠水县清泉镇十字横街7号。法定代表人付宇，该县县长。出庭负责人汪湘云，该县副县长。委托代理人夏林，湖北文海律师事务所律师。代理权限：一般代理。上诉人南添仁因诉被上诉人浠水县民政局、被上诉人浠水县医疗保障局行政给付及被上诉人浠水县人民政府行政复议决定一案，不服浠水县人民法院（2019）鄂1125行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人南添仁及委托代理人安秀梅，被上诉人浠水县民政局党委委员郭小华及委托代理人宋灿、蔡林林，被上诉人浠水县医疗保障局委托代理人马莎、汪小兰，被上诉人浠水县人民政府副县长汪湘云及委托代理人夏林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，上诉人南添仁系浠水县清泉镇莲花池社区居民，单独立户，是双向情感障碍二级精神残疾，属重度残疾人，为城乡低保对象。南添仁母亲安秀梅系浠水县实验中学正式职工（月工资实发2016年为2900余元，2017年为3900余元）。南添仁与其母亲共同生活在一起，南添仁父亲南蒙平患癌症，家庭成员应包含上述三人。2018年5月31日至2018年6月6日，南添仁在浠水县中医院住院，2018年7月3日至2018年7月13日，南添仁在湖北省人民医院住院，医疗费用本人自付部分包含起付线500元和1500元，民政救助金额共计2205.96元。南添仁提交2017年7月17日原浠水县医疗保险管理局特慢零星报销医疗费用结算单费用总额7208.20元，原浠水县医疗保险管理局已报销3604.10元，浠水县民政局于2017年3月6日给予临时救助800元。浠水县民政局已向南添仁补发2014年9月至2017年2月低保金差额共计4925元，2017年3月至2019年2月低保金差额4750元。南添仁对浠水县民政局未按相关标准支付医疗救助金、发放低保金的行为不服，申请行政复议。2018年11月9日，浠水县人民政府收到黄冈市人民政府行政复议局《行政复议案件转办函》，将该行政复议案件移交浠水县人民政府办理。2018年11月14日，浠水县人民政府依法受理案件并于次日向南添仁送达浠政复受字〔2018〕25号《行政复议受理通知书》。2019年1月11日，浠水县人民政府作出浠政复决字〔2019〕3号行政复议决定，驳回南添仁的第一项复议请求、责令浠水县民政局依法履行对南添仁的最低生活保障职责。并于2019年1月12日，向南添仁邮寄送达浠政复决字〔2019〕3号《行政复议决定书》。南添仁不服，遂提起诉讼。请求1.撤销浠水县人民政府作出的浠政复决字〔2019〕3号行政复议决定中的第一项；2.浠水县医疗保障局支付医疗救助金2500元(不包括浠水县民政局已支付的部分)；3.浠水县民政局按行政复议决定作出时有效文件规定的城市低保标准的120%向南添仁发放低保金并按当时城市低保标准的120%与300元的差额乘以从2018年10月起（包括2018年10月）至行政复议决定作出时的月份数向南添仁发放低保金及补助资金差额；4.浠水县民政局向南添仁补发至2018年9月低保金及补助资金和慰问金差额12421元；5.浠水县人民政府支持南添仁的第二项至第五项复议请求，同时删去浠政复决字〔2019〕3号行政复议决定书中“申请人和母亲共同生活在一起”“在外务工，具体收入不详”“不符合补偿费用2291.78”“纳入救助费用为1943.58元”及行政复议决定书第7页最后六行，第八页第一、二行；6.浠水县人民政府在送达给南添仁的行政复议决定书上加盖浠水县人民政府印章。原审同时查明，浠水县社会救助标准2014年6月以前为220元/月，2014年6月至8月为295元/月，2014年9月至2015年4月为345元/月，2015年5月至2016年3月为370元/月，2016年4月至2017年3月为420元/月，2017年4月至2018年3月为450元/月，2018年4月至2019年3月为490元/月。浠水县民政局补发数据显示2014年8月以前未补发，2015年5月至2016年3月、2017年4月、2018年4月补发数据与标准不符。原审另查明，因浠水县机构改革，新组建的浠水县医疗保障局承继浠水县民政局的医疗救助职责和浠水县人力资源和社会保障局的城镇职工和城镇居民基本医疗保险职责。原审认为，依据《社会救助暂行办法》《湖北省社会救助实施办法》《湖北省最低生活保障审核审批实施办法（试行）》《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国行政复议法》的规定，浠水县民政局是社会救助的经办机构和管理机关，应当依法履行社会救助义务；浠水县医疗保障局是城乡居民基本医疗保险的综合管理、经办服务以及医疗救助的工作机关，应当依法保障参保人员的医疗保险待遇；浠水县人民政府是行政复议机关，应依法履行行政复议职责。《黄冈市城乡居民基本医疗保险实施办法》是依据《中华人民共和国社会保险法》《湖北省人民政府关于城乡居民基本医疗保险制度的实施意见》制定并施行的，该办法第十四条规定住院待遇起付线二级医疗机构标准为500元，转统筹区外医疗机构标准为1500元，没有不设起付线的例外规定。在该县机构改革前，浠水县民政局对南添仁起付标准按前述文件执行并无不妥。南添仁为城镇低保户，属重点医疗救助对象，浠水县民政局在2017年给予南添仁临时救助800元、2018年两次住院民政救助金额2205.96元，符合《国务院办公厅转发民政部等部门关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作意见的通知》（国办发〔2015〕30号，以下简称“国办发〔2015〕30号通知”）中关于“重点救助对象在定点医疗机构发生的政策范围内住院费用中，对经基本医疗保险、城乡居民大病保险及各类补充医疗保险、商业保险报销后的个人负担费用，在年度救助限额内按不低于70%的比例给予救助”的规定，浠水县民政局按照该规定向南添仁支付了医疗救助金，履行了法定职责。《湖北省社会救助实施办法》第十一条第二款规定，对获得最低生活保障后生活仍有困难的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者，县级以上人民政府应当采取多种措施提高其救助水平。县级人民政府民政部门应当按不低于本地最低生活保障标准的20%比例，增发补助资金。南添仁为城镇低保户，但南添仁母亲是在职正式职工，南添仁与其母亲系共同生活的家庭成员，单独立户不能改变家庭结构，南添仁没有证据证实其获得最低生活保障后生活仍有困难，不符合按20%比例增发补助资金的要求。浠水县民政局已向南添仁补发了2014年9月至2019年2月的部分低保金，虽未按照黄冈市人民政府办公室下发的通知调整的低保金标准足额发放，但南添仁的该项诉求在行政复议程序中已经得到支持。浠水县人民政府依据南添仁的申请，经审查作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。尽管行政复议决定书中的部分表述不够严谨，但对行政复议决定并不产生实际影响。南添仁认为行政复议决定书应加盖浠水县人民政府的印章，因“浠水县人民政府行政复议委员会”的印章是行政复议机关用于行政复议的专用印章，故该印章与行政复议机关印章具有同等效力。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回南添仁的诉讼请求。上诉人南添仁上诉称，一审法院包庇被上诉人不履行给付义务，公然对抗行政复议决定，认定事实有误，适用法律错误，超出人民法院职权，违反法定程序，未依法确认被上诉人认可的事实及诉讼请求。上诉请求：1.撤销浠水县人民法院（2019）鄂1125行初22号行政判决；2.依法改判，支持上诉人一审诉讼请求或发回重审；3.对上诉人全部一审诉讼请求申请先予执行；4.诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人浠水县民政局、浠水县医疗保障局、浠水县人民政府均辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审依法维持。各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院，二审中各方当事人的质证意见与一审一致。一审对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。二审中被上诉人浠水县民政局、浠水县医疗保障局、浠水县人民政府均未提交新的证据。上诉人南添仁在二审中提交了四组证据：1.安秀梅救助发放表，拟证明浠水县民政局认定安秀梅家庭人口一人；2.2018年7月13日南添仁湖北省人民医院出院记录，拟证明南添仁自知力尚可，不存在不能认定自身行为的情形，上诉人应认定为完全民事行为能力人；3.电子邮件记录，拟证明南添仁已将相关情况反映给联合国人权理事会高级专员办事处，该处已转办至联合国有关部门正在办理；4.南添仁2009年4月6日湖北省人民医院诊断证明书一份、2020年7月20日浠水县人民医院住院收费票据一张、安秀梅在浠水县人民医院和浠水县骨科医院检查报告五张、安秀梅浠水县骨科医院收费票据一张、南蒙平2015年12月1日武汉同济医院出院证明一张及票据四张，拟证明南添仁是双相情感障碍患者，南添仁父亲患有癌症，没有工作能力，并且产生大量的医疗费用，南添仁母亲多关节出现坏死现已无法工作，且急需费用手术，没有钱负担南添仁的生活费及医疗费。经质证，被上诉人浠水县民政局对上诉人南添仁二审中提交的证据1真实性无异议，对关联性有异议，该证据是2016年社会救助审批的情况，社会救助是动态性管理，即使2016年符合条件，不能证明其永远符合救助范围；对证据2治疗过程的真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，是否具有完全行为能力需依法定程序处理，单凭出院记录无法证明；对证据3真实性、关联性均有异议；对证据4真实性、关联性有异议，该组证据没有原件，无法核实其真实性。被上诉人浠水县医疗保障局和浠水县人民政府对上诉人南添仁二审中提交证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为不属于二审应予认定的新证据。本院认证认为，上诉人南添仁二审中提交的证据3不属于证据，且与本案无关，本院依法不予采信。证据4中2020年7月20日南添仁浠水县人民医院住院收费票据、2020年7月30日安秀梅MR影像报告单、2020年8月5日安秀梅检验报告单、2020年8月2日安秀梅浠水县骨科医院住院收费票据均是本案行政行为作出之后发生的检查资料，与本案行政行为的作出无关联性，本院依法不予采信。其他证据在一审之前均存在，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，本院对上诉人南添仁二审中提交的证据均不予采信。本院二审经审理查明的事实与一审一致。另查明，2018年11月2日，南添仁以浠水县民政局为被申请人，向黄冈市人民政府行政复议局提出复议申请。请求：一、被申请人支付医疗救助金2050元（不包括被申请人已支付的部分）；二、被申请人按作出行政复议决定时当时有效的文件规定的城市低保标准的120%向申请人发放低保金；三、被申请人按作出行政复议决定时当时有效的文件规定的城市低保标准的120%与300元的差额乘以从2018年10月起至作出行政复议决定时的月份数向申请人发放低保金及补助资金差额；四、被申请人补发至2018年9月低保金差额12076元。关于第一项复议请求，根据南添仁申请复议时的表述归纳为两个方面：1.对申请人南添仁在湖北省人民医院住院时支付的起付线1500元进行医疗救助（按70%发放医疗救助待遇1050元）；2.申请人南添仁2017年度门诊费用已超出5000元，按《浠水县城乡特困群众重大疾病医疗救助实施办法的修改意见》第十条支付申请人南添仁1000元医疗救助金。2018年11月9日，浠水县人民政府收到黄冈市人民政府行政复议局《行政复议案件转办函》受理该案件。2019年1月11日，浠水县人民政府作出浠政复决字〔2019〕3号《行政复议决定书》，认为南添仁为城镇低保户，属重点医疗救助对象，其2018年两次住院（2018年5月31日至6月6日在浠水县中医院住院，2018年7月3日至7月13日在湖北省人民医院住院），被申请人按规定向南添仁支付了医疗救助金，履行了法定职责；南添仁母亲是在职正式国家教师，南添仁和母亲共同生活在一起，其不符合《湖北省社会救助实施办法》第十一条第二款的条件按20%的比例增发补助金的要求；2017年3月至2017年4月、2017年5月至2018年4月、2018年5月至2018年11月，被申请人分别按照每月230元、260元、300元向申请人发放了部分低保金，但并未按照黄冈市人民政府下发的黄政办发〔2017〕15号、黄政办发〔2018〕16号及时调整低保金标准并足额发放。决定：1.驳回申请人的第一项复议请求；2.责令被申请人依法履行对申请人的最低生活保障职责。同时查明，2018年7月3日至2018年7月13日，南添仁在湖北省人民医院住院，花费医疗总费用6610.84元，基本统筹支付2375.48元，个人自付2135.66元，起付线1500元，个人自费599.70元。还查明，2015年10月16日，南添仁以浠水县民政局为被申请人向黄冈市人民政府申请行政复议，请求：1.责令被申请人将申请人的低保标准提高为345元/月；2.责令被申请人补发未按照相关文件标准给予申请人的低保金差额。2016年12月7日，黄冈市人民政府作出黄复决字〔2016〕70号《行政复议决定书》，认为申请与其母亲虽然共同生活在一起，但是其户籍证明显示，申请人已于2010年4月11日单独立户。依据《省民政厅关于印发的通知》（鄂民政规〔2013〕1号）第十条“申请人有下列情况之一的，可以单位提出申请：（一）低收入家庭中丧失劳动能力且单独立户的成年重度残疾人”之规定，申请人有单独提出低保申请的资格。本案中，被申请人在审查低保申请人的资格条件时，对其户籍状况、家庭收入和家庭财产的基本要件认定不清，后虽按照低保救助标准向申请人发放了部分低保金，但并未依法足额发放。决定：责令被申请人依法履行对申请人的最低生活保障职责。本院认为，本案是因复议而提起的诉讼，复议机关既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第二款“行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告”之规定，复议机关浠水县人民政府和复议被申请人浠水县民政局是本案适格被告。结合浠水县机构改革的情况，新组建的浠水县医疗保障局承继浠水县民政局的医疗救助职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，浠水县医疗保障局承继浠水县民政局的医疗救助职责，亦是本案适格被告。《中华人民共和国行政复议法》第三条第三项规定，审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，是行政复议机关履行行政复议的职责。故复议机关应对复议申请人提出的复议请求进行审查。本案中，南添仁提起行政复议申请，第一项请求是要求被申请人浠水县民政局支付医疗救助金2050元（不包括被申请人已支付的部分），第二至第四项请求是要求被申请人浠水县民政局按城市低保标准的120%向其发放低保金。其中第一项请求分为两个部分，一是对其在湖北省人民医院住院时支付的起付线1500元进行医疗救助（按70%发放医疗救助待遇1050元），二是南添仁2017年门诊费用超出5000元，被申请人浠水县民政局按《浠水县城乡特困群众重大疾病医疗救助实施办法的修改意见》第十条规定支付其1000元医疗救助金。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，本案是因上诉人南添仁对复议决定不服而提起的诉讼，故本案重点审查的是浠水县民政局的行政给付行为和复议决定的合法性问题。现分别评判如下：一、浠水县民政局是否应对南添仁在湖北省人民医院住院时支付的起付线1500元进行医疗救助问题。复议机关浠水县人民政府认为南添仁于2018年7月3日至13日，在湖北省人民医院住院，扣除相关费用后，纳入救助费用为1943.58元，民政救助金额1361元，符合国办发〔2015〕30号通知的规定，已按不低于70%比例给予救助。但南添仁该次住院，浠水县民政局认定医疗总费用6610.84元（其中医保农合2375.48元，不符合补偿费用2291.78元，纳入救助费用1943.58元），救助金额1361元。此笔费用南添仁提起复议请求的是认为不符合补偿费用2291.78元中包括起付线1500元，该1500元亦应纳入救助费用按70%给付救助金额。被诉复议决定未对复议申请人南添仁该项请求是否成立进行审查评判。根据国办发〔2015〕30号通知第二条（二）（五）、第三条（二）（三）规定“合理界定医疗救助对象。最低生活保障家庭成员和特困供养人员是医疗救助的重点救助对象。……”“重点救助对象在定点医疗机构发生的政策范围内住院费用中，对经基本医疗保险、城乡居民大病保险及各类补充医疗保险、商业保险报销后的个人负担费用，在年度救助限额内按不低于70%的比例给予救助。……”“合理确定救助标准。……对重点救助对象应全面取消救助门槛；对因病致贫家庭重病患者可设置起付线，对起付线以上的自负费用给予救助”“明确就医用药范围。重特大疾病医疗救助的用药范围、诊疗项目等，原则上参照基本医疗保险和城乡居民大病保险的相关规定执行。对确需要到上级医疗机构或跨县域异地医院就诊的医疗救助对象，应按规定履行转诊或备案手续。……”之规定，被诉复议决定应对南添仁该项复议请求，即浠水县民政局对南添仁支付的起付线1500元是否应纳入医疗救助费用进行评判，被诉复议决定对此未作评判不当。二、关于2017年门诊医疗费用的医疗救助问题。南添仁申请复议时认为其2017年门诊费用超出5000元，但被申请人浠水县民政局未按《浠水县城乡特困群众重大疾病医疗救助实施办法的修改意见》第十条支付其1000元医疗救助金。关于该项请求，按相关规定申请人请求行政机关依法履行支付最低生活保障待遇或者社会保障待遇等给付义务的，申请人应先向行政机关提出申请。本案南添仁在复议程序和诉讼中未提供证据证实其是否就该项请求向浠水县民政局提出申请，但在本案复议程序和一、二审诉讼中，浠水县民政局并未就此节提出异议，可视为南添仁已提出申请。国办发〔2015〕30号通知第二条（四）规定“门诊救助的重点是因患慢××需要长期服药或者患重特大疾病需要长期门诊治疗，导致自负费用较高的医疗救助对象。……门诊救助的最高救助限额由县级以上地方人民政府根据当时救助对象需求和医疗救助资金筹集等情况研究确定”，《浠水县城乡特困群众重大疾病医疗救助实施办法的修改意见》第十条规定“城乡低保对象、农村五保对象和城乡孤儿患重大疾病或慢××，属未住院但长期服药且费用较大的，……全年服药费用在5000元以上10000元以下的，救助1000元。……服药费用救助必须提供县级以上医院出具的诊断证明和县级以上医院门诊的正规购药发票”，南添仁提供的2017年7月17日原浠水县医疗保险管理局特慢零星报销医疗费用结算单，显示其费用总额7208.20元。其该项请求是否成立，被诉复议决定应予以评判，而被诉复议决定对此未予查明，亦未作出回应不当。三、关于最低生活保障金以及增发补助资金问题。南添仁行政复议申请的第二至第四项复议请求要求浠水县民政局按城市低保标准的120%向其发放低保金。被诉复议决定虽认定2017年3月至2018年11月，浠水县民政局向南添仁发放了部分低保金，却并未按照黄冈市人民政府办公室下发的通知及时调整低保金标准并足额发放，责令浠水县民政局依法履行对南添仁的最低生活保障职责。但该复议决定同时认为，南添仁的母亲是在职正式国家教师，南添仁和母亲共同生活在一起，其不符合《湖北省社会救助实施办法》第十一条第二款“对获得最低生活保障后生活仍有困难的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者，县级以上人民政府应当采取多种措施提高其救助水平。县级人民政府民政部门应当按不低于本地最低生活保障标准的20%比例，增发补助资金”的条件按20%比例增发补助资金的要求。该认定与黄冈市人民政府2016年12月7日作出的黄复决字〔2016〕70号《行政复议决定书》相冲突，该复议决定认为，南添仁与其母亲虽然共同生活在一起，但是其户籍证明显示，南添仁已于2010年4月11日单独立户，根据《省民政厅关于印发的通知》第十条“申请人有下列情况之一的，可以单独提出申请：（一）低收入家庭中丧失劳动能力且单独立户的成年重度残疾人”之规定，南添仁有单独提出低保申请的资格。故被诉复议决定对此节认定亦存在不当。综上，浠水县民政局被诉医疗救助和低保金发放行为以及浠水县人民政府被诉复议决定认定事实不清，适用法律不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……”之规定，被诉复议决定依法应予以撤销。另，南添仁提起本案诉讼，还请求被告支付医疗救助金和足额发放低保金等，因该请求尚需相关行政机关进一步调查和裁量，根据司法权不干预行政权的原则，该项请求本院依法不予支持。上诉人南添仁上诉还请求对其一审诉讼请求先予执行，该请求是二审中新增的诉讼请求，本院不予审查。综上，上诉人南添仁上诉请求部分成立，一审认定事实不清，适用法律不当，本院依法予以纠正。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。……人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。……”之规定，判决如下：一、撤销浠水县人民法院（2019）鄂1125行初22号行政判决；二、撤销浠水县人民政府2019年1月11日作出的浠政复决字〔2019〕3号行政复议决定；三、责令浠水县医疗保障局对2018年11月2日南添仁申请行政复议时提出的第一项请求于本判决生效后60日内重新作出处理；四、责令浠水县民政局对2018年11月2日南添仁申请行政复议时提出的第二项至第四项请求于本判决生效后60日内重新作出处理；五、驳回南添仁其他诉讼请求。本案二审案件受理费50元，由被上诉人浠水县民政局负担。本判决为终审判决。审判长 梅 阳审判员 王爱国审判员 陈 军二〇二〇年九月二十八日法官助理徐云书记员陈耕