浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1433号上诉人（原审原告）余姚市明凤淡水养殖场，住所地余姚市黄家埠镇横塘村。负责人沈岳明，总经理。委托代理人张世伟，北京盈科（海口）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）余姚市自然资源和规划局，住所地余姚市南兰江西路288号。法定代表人陈国军，局长。委托代理人张士颖。委托代理人施迎科，浙江阳明律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）余姚市北城地块开发建设有限公司，住所地余姚市南雷路315号。法定代表人张垚，董事长。委托代理人洪彩珍，浙江义韬律师事务所律师。委托代理人孙琼璐，浙江义韬律师事务所律师。余姚市明凤淡水养殖场（以下简称明凤养殖场）因诉余姚市自然资源和规划局（以下简称余姚市自规局）、第三人余姚市北城地块开发建设有限公司（以下简称北城公司）其他（资源）行政处罚一案，不服宁波海事法院（2020）浙72行初10号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年8月7日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年8月27日通过浙江移动微法院进行了在线视频调查询问。上诉人明凤养殖场的负责人沈岳明及委托代理人张世伟，被上诉人余姚市自规局的委托代理人施迎科，被上诉人北城公司的委托代理人洪彩珍、孙琼璐参加调查询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，明凤养殖场于2012年10月8日与余姚市海涂围垦和海塘管理局签订土地租赁合同，承租了围涂工程二期小曹娥和曹朗北块围区内部分区块土地4307.76亩，租期自2012年10月8日起至2015年10月7日止。2015年4月14日，双方又签订土地租赁合同，明凤养殖场自余姚市海涂围垦和海塘管理局取得余姚市二期围区小曹娥和曹朗北块土地租赁权，租赁面积为2150亩，租赁期限自2015年4月14日起至2019年12月31日止。余姚市自规局于2019年6月27日作出余海执处罚〔2019〕013号行政处罚决定书，查明北城公司于2013年至2015年期间在未经海域使用审批的情况下对海域图斑号330281-0062地块进行填海平整作业，并至2019年4月8日送达《责令停止违法行为通知书》（余海执责〔2019〕013号）止，在未经海域使用审批的情况下非法使用该地块，涉嫌非法占用海域，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域使用权。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”的规定。依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条的规定，对北城公司非法占用海域实施填海的违法行为作出处罚，责令退还非法占用的海域，恢复占用海域原状，并处以人民币17800.77万元罚款。明凤养殖场于2020年4月26日诉至该院，要求撤销余姚市自规局于2019年6月27日作出的余海执处罚〔2019〕013号行政处罚决定书。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。被诉行政处罚决定系针对北城公司非法占用海域实施填海的违法行为作出，本案明凤养殖场并非被诉行政处罚的相对人。上述法律条文中的“利害关系”一般仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定外，一般不包括私法上的利害关系。“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。余姚市自规局依据《中华人民共和国海域使用管理法》履行海域使用监督检查职责并对非法占用海域行为进行处罚，是为加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用。《中华人民共和国海域使用管理法》并未规定海域使用主管部门在对非法使用海域行为进行处罚时，须考虑非法海域使用上存在的承租人的权益保障问题。因此，明凤养殖场对被诉行政处罚不具有公法上的权利和利益。综上，明凤养殖场与被诉行政处罚之间不具有行政法上的利害关系，其提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回明凤养殖场的起诉。明凤养殖场上诉称：一、一审法院认定“《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。被诉行政处罚决定系针对北城公司非法占用海域实施填海的违法行为作出，明凤养殖场并非被诉行政处罚的相对人”，属于适用法律错误。以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称为权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。实践中，对行政实体法某一法条或者数个法条保护的权益保护范围的界定，不宜单纯以法条规定的文意为限，以免孤立、割裂地“只见树木不见森林”，而应坚持从整体进行判断，强调“适用一个法条，就是运用整部法典”。在依据法条判断是否具有利害关系存在歧义时，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益，属于法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在法律上的利害关系，并承认其原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。结合到本案，明凤养殖场承租涉案地块，租赁期到2019年12月31日，在租赁期间，明凤养殖场对涉案地块有占有、使用、收益的权利。余姚市自规局在租赁期届满前作出涉案行政行为，直接导致明凤养殖场不能继续在承租的稻田中种养结合改土增效，不能正常开展经营活动，已经对明凤养殖场的财产权、经营权造成了实际影响，因此明凤养殖场是被诉行政行为的利害关系人，明凤养殖场是本案适格原告，依法应当享有诉权。二、余姚市自规局未调查核实事实，应当依法撤销被诉行政行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”和第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”之规定，以及《海洋行政处罚实施办法》第十五条“海洋监察人员调查案件或者进行检查时，不得少于两人，并应当向当事人出示执法证件，可以采取以下方式：（一）进入现场进行勘验、检查，查阅或者复制有关资料，对现场进行摄像、照相等。有关勘验、检查情况应当制作笔录，并由被勘验者被检查者或者见证人签名或者盖章。”之规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应当充分调查并核实事实，依据法定程序作出行政行为。结合到本案，明凤养殖场作为涉案地块的实际承租人，并未在余姚市自规局作出被诉行政行为前，见到有任何相关工作人员进入现场对涉案地块进行勘验、检查，并对现场进行摄像、照相等，虽然并未有法律明确规定余姚市自规局作出行政处罚决定时，须保障承租人的权益，但是余姚市自规局在作出被诉行政行为时，应当向承租人调查询问相关事实，在充分了解案件事实后，针对实际情况，作出相关行政行为。而一审法院未充分调查案件事实，未清楚了解该行政处罚对明凤养殖场的实际影响，径行作出驳回明凤养殖场的起诉，显然于法无据。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原裁定，支持明凤养殖场的一审诉讼请求。余姚市自规局未提交书面意见，调查时答辩称：行政诉讼法上的“利害关系”一般仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定外，一般不包括私法上的利害关系。明凤养殖场仅为涉案地块上的承租人，余姚市自规局依据《中华人民共和国海域使用管理法》对非法占用海域行为进行处罚时，法律未规定需要考虑非法海域使用上存在的承租人的权益保障问题。因此，明凤养殖场对被诉行政处罚不具有公法上的利害关系，其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。北城公司提交书面意见称：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被诉行政处罚决定系针对北城公司非法占用海域实施填海的违法行为作出，而明凤养殖场并非被诉行政处罚的相对人，上述法律条文中的“利害关系”一般仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定外，一般不包括私法上的利害关系。《中华人民共和国海域使用管理法》并未规定海域使用主管部门在对非法使用海域行为进行处罚时，须考虑非法海域使用上存在的承租人的权益保障问题，而且承租的相关地块的租赁期限已届满或通过法院起诉解除租赁关系，目前所有租赁地块租赁期限均已到期，因此，明凤养殖场对被诉行政处罚不具有公法上的权利和利益。综上，原审法院认定明凤养殖场与被诉行政处罚之间不具有行政法上的利害关系，其提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，裁定驳回明凤养殖场起诉是于法有据的。二、北城公司对于行政处罚没有异议。余姚市自规局对于北城公司的行为进行调查，在作出行政处罚决定书前，也依法向北城公司送达《行政处罚听证告知书》，告知作出行政处罚决定的事实、理由、依据及处罚内容，并告知依法享有的陈述、申辩和听证的权利。北城公司书面放弃陈述、申辩和听证的权利。对于余姚市自规局作出的余海执处罚〔2019〕013号《行政处罚决定书》没有异议。综上，明凤养殖场与被诉行政处罚的行政行为没有利害关系，不具有原告的诉讼主体资格，北城公司对于行政处罚没有异议。原审法院认定事实清楚，适用法律准确，请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案二审争议焦点在于明凤养殖场提起本案诉讼是否具备原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。行政诉讼乃公法上的诉讼，行政诉讼法上的“利害关系”一般也仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权益，是判断是否存在公法上“利害关系”的重要标准。如当事人仅具有私法上的权益，只有在行政法律规范明确对其保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，否则，该类权益只宜通过民事诉讼进行救济。本案中，被诉行政处罚针对北城公司非法占用海域实施填海的行为作出，明凤养殖场并非该行政处罚的相对人。明凤养殖场系依据其与余姚市海涂围垦和海塘管理局签订的《土地租赁合同》占有使用案涉海域，该权益系民事权益。余姚市自规局依据《中华人民共和国海域使用管理法》对非法占用海域行为进行处罚，是为加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用。《中华人民共和国海域使用管理法》并未规定海域使用主管部门在对非法使用海域行为进行处罚时，须考虑该海域上存在的承租人之权益保障问题。因此，明凤养殖场与被诉行政处罚间不具有行政法上的利害关系。况且，明凤养殖场与北城公司无法律上直接的权利义务关系，其并非因行政处罚导致债权受损的直接债权人，其诉请保护的权益与被诉行政行为关系较远，明凤养殖场可通过向租赁合同相对人主张权利等民事途径寻求救济。据此，原审裁定驳回明凤养殖场的起诉，并无不当。明凤养殖场的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  戴文波审判员  沈 妙审判员  董 东二〇二〇年九月二十一日书记员  陈亦恒