湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终670号上诉人（原审原告）刘某，男，19XX年XX月XX日出生，汉族，住湖南省。委托代理人张某，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁乡市征地拆迁事务所，住所地湖南省宁乡市玉潭街道花明南路148号。负责人谢泉明，该所所长。委托代理人李建平。委托代理人王爱华，湖南河清律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁乡市自然资源局，住所地湖南省宁乡市玉潭镇花明南路148号。法定代表人罗亿清，该局局长。委托代理人贺利文，该局工作人员。委托代理人杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁乡市金洲镇人民政府，住所地湖南省宁乡市金洲镇龙桥村。法定代表人张凤超，该镇镇长。委托代理人刘朝晖，该镇副镇长。委托代理人刘尚，湖南河清律师事务所律师。原审第三人长沙恩吉实业投资有限公司，住所地湖南省长沙市宁乡高新技术产业园区金洲北路001号。法定代表人陶建平，该公司董事长。委托代理人周玉丽。委托代理人刘程，湖南天地人律师事务所律师。原审第三人宁乡市征地服务中心，住所地湖南省宁乡市玉潭街道花明南路160号。法定代表人张慧明，该中心主任。委托代理人李立青。委托代理人唐彩利，湖南严明律师事务所律师。上诉人刘某与被上诉人宁乡市征地拆迁事务所（以下简称宁乡征拆所）、宁乡市自然资源局（以下简称宁乡资源局）、宁乡市金洲镇人民政府（以下简称金洲镇政府）及原审第三人长沙恩吉实业投资有限公司（以下简称恩吉公司）、宁乡市征地服务中心（以下简称宁乡征地中心）行政协议纠纷一案，上诉人刘某不服长沙铁路运输法院作出的(2020)湘8601行初621号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，刘某与其父亲刘再香（已故）系湖南省村民，在该组建有房屋，刘再香为户主。经刘再香申请，2017年8月16日，原宁乡县征地拆迁管理所与刘再香签订《拆迁房屋协议书》，协议约定：为确保高新区城中村改造项目顺利进行，征地红线范围内所涉拆迁房屋按《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》及长政发［2014］7号文件、宁政发［2014］38号文件执行；刘再香户房屋主体补偿、室内装修补偿、室外设施补偿等11项补偿补助奖励总计1096231元；刘再香户在签订协议后7天内拆迁腾地。协议签订后，刘再香领取了协议约定的全部补偿款，案涉房屋已被拆除。2018年8月24日，刘再香以其房屋所在地块尚未被征收为由，诉至湖南省宁乡市人民法院，请求确认《拆迁房屋协议书》无效。宁乡市人民法院经审理认为，刘再香的起诉已超过法定起诉期限，于2019年8月20日作出（2018）湘0124行初103号行政裁定：驳回刘再香的起诉。刘再香不服，向长沙市中级人民法院提起上诉。长沙市中级人民法院经审理认为，刘再香提起诉讼时未超过法定起诉期限，一审法院以超过起诉期限为由驳回其起诉，适用法律不当。2019年11月22日，长沙市中级人民法院作出（2019）湘01行终1074号行政裁定：一、撤销湖南省宁乡市人民法院（2018）湘0124行初103号行政裁定；二、本案指令湖南省宁乡市人民法院继续审理。宁乡市人民法院根据《湖南省高级人民法院关于开展全省基层人民法院一审行政案件集中管辖工作的实施规定》，于2020年3月19日裁定移送长沙铁路运输法院处理。另查明，因机构改革，原宁乡县征地拆迁管理所的相关职能由宁乡市征地拆迁事务所承担，该事务所为宁乡市自然资源局的下属事业单位。原审法院认为，行政协议既有行政性又有契约性，在行政协议案件司法审查中应坚持对行政机关行政协议行为全程监督原则和双重审查双重裁判原则。在具体审查过程中，既要审查行政协议内容的效力性，又要审查行政协议行为特别是订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性。首先，从协议内容上看，房屋拆迁补偿协议是行政机关基于公共利益和行政管理目的，结合被征收人具体情况，在协商一致的情况下双方自愿签订的协议。如果双方无法协商一致，任何一方均有权拒绝签订协议。本案中，刘某申请提前拆迁，经协商与原宁乡县征地拆迁管理所就补偿依据、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、违约责任等内容达成一致后签订《拆迁房屋协议书》，该协议系双方真实意思表示，且已实际履行完毕，补偿项目和金额依照协议签订时生效法律法规、规章和规范性文件规定的标准确定，协议内容既未损害刘某合法权益，又不损害国家、集体和第三人利益，亦不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的协议无效情形。其次，从行政协议行为上看，因《拆迁房屋协议书》已实际履行完毕，不存在变更、解除等情形，对此双方无争议，故应着重审查双方签订《拆迁房屋协议书》的行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。因此，对于签订行政协议行为是否合法的认定，应从签订协议的行政主体是否适格、签订协议程序是否存在违法情形等方面判断。一、关于签订协议的行政主体资格。《长沙市征地补偿安置条例》第三条规定，市、县（市）、区人民政府土地、劳动和社会保障、民政行政主管部门按照职责分工负责征地补偿安置具体工作。《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府第103号令）第五条规定，土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。本案中，原宁乡县征地拆迁管理所（现宁乡市征地拆迁事务所）是宁乡市自然资源局下属的事业单位，具有签订案涉《拆迁房屋协议书》的主体资格。二、关于签订协议的程序。2019年8月修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征收补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，刘某房屋所在的土地尚未办理征收审批手续，征地尚未启动，原宁乡县征地拆迁管理所应刘某申请与其签订《拆迁房屋协议书》，属于未批先征，违反了土地管理法及实施条例的规定，且在本案庭审法庭辩论终结前仍未办理征地审批手续，程序违法。鉴于《拆迁房屋协议书》已经履行完毕，协议内容并未损害刘某的合法补偿权益，协议内容及协议订立、履行过程中不存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形，且如果判决撤销《拆迁房屋协议书》，将会产生一系列的社会风险和隐患，如原告已经领取的补偿款、拆除的房屋等存在如何返还、复原的问题，同时，庭审中经释明，刘某拒绝变更诉讼请求为撤销《拆迁房屋协议书》，故对《拆迁房屋协议书》的效力应予保留。需要指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条第二款规定，行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。本案开庭审理过程中，金洲镇政府仅委托律师出庭，其负责人和工作人员均未出庭应诉，违反了上述规定，但不影响本案的处理，在此予以指正，希望金洲镇政府在今后的应诉工作中切实予以改进。综上所述，刘某要求确认《拆迁房屋协议书》无效的诉求请求，不应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，原审判决：一、确认原宁乡县征地拆迁管理所与刘某之父刘再香签订《拆迁房屋协议书》的行为违法；二、驳回刘某要求确认《拆迁房屋协议书》无效的诉讼请求。案件受理费50元，由宁乡市自然资源局负担。上诉人刘某上诉称：一、被上诉人实施拆迁行为没有取得相关征地批准文件，属于重大违法情形，该征收补偿协议应当认定无效。二、被上诉人在没有取得征地批复的前提下与上诉人签订征收补偿协议的行为，是严重违反土地管理法等相关法律法规的“以协议代拆迁”的违法行为。三、涉案协议违反法律强制性规定，侵害了当事人的选择权，侵害了包括上诉人在内的全体被征收人的公共利益，涉案征收补偿协议应当被认定无效。四、涉案协议签订时并不存在有效的征地批文，并且被上诉人至今都没有取得相应的征地批复，该协议应属无效，同时可以责令被上诉人采取相应的补救措施。五、关于提前拆迁申请报告的问题，其内容违反《土地管理法》等强制性规定，不具有合法性，不能作为证明协议合法的依据。六、被上诉人不具有签订涉案协议的主体资格，被上诉人未取得征地批文，就没有签订征地补偿协议的资格，未批先征属于超越职权行为。综上，请求：一、撤销长沙铁路运输法院作出的(2020)湘8601行初621号行政判决；二、改判支持上诉人一审全部诉讼请求或发回重审；三、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人宁乡征拆所辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。被上诉人宁乡资源局、金洲镇政府辩称：一审没有支持确认无效的诉讼请求，而确认协议违法是正确的，基于双方所签协议，是双方真实意思的一致表示，并且协议已经实际履行，不可逆转。鉴于协议签订之前涉案土地没有依法批准征收，一审判决根据行政诉讼法第七十四条的规定，确认违法，是完全正确的。上诉人要求确认协议无效的诉讼请求不能成立，请求二审依法驳回上诉，维持原判。原审第三人恩吉公司述称，原判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由并不成立，请求法院驳回上诉人上诉请求。原审第三人宁乡征地中心述称，与被上诉人的答辩意见一致。各方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。经审查，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据，本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。首先，根据《长沙市征地补偿实施办法》第五条规定，土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。宁乡征拆所作为征地工作中事务性工作单位，其接受宁乡资源局的委托，有权与被征收人签订征收补偿协议。其次，上诉人户与被上诉人签订了《拆迁房屋协议书》，该协议系双方真实意思表示，协议约定的补偿依据、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、违约责任等内容，均符合签订协议时生效的法律法规、规章和当地征收政策文件的规定，协议内容并未损害上诉人户的合法权益，也不损害国家、集体和第三人利益，不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的协议无效情形。再次，虽然被诉《拆迁房屋协议书》在实际实施过程中存在未批先征的问题，违反了土地管理法及实施条例的规定，且至今仍未办理征地审批手续，程序违法，但其并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的确认行政行为无效的条件。市、县级人民政府在征地前与被征收人签订土地补偿安置协议，落实补偿安置资金，充分体现了被征收人的知情权、参与权、监督权，是土地征收民主协商机制的重要体现。与被征地的村集体经济组织中大多数成员就补偿安置标准达成书面协议，征地补偿安置资金和社会保障费用落实后再启动土地征收程序，此种做法与征收当时的征收程序规定虽不完全吻合，但从实际效果看，如能实现公共利益与被征收人合法权益的平衡保护，则不宜仅以此为由否定该协议的效力。本案中，被上诉人的征收补偿工作已经实施完毕，上诉人也依约腾空拆除了房屋、领取了征收补偿费用，如果判决撤销《拆迁房屋协议书》将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故对《拆迁房屋协议书》的效力应予保留。原审法院根据本案实际情况，判决确认签订涉案《拆迁房屋协议书》行为违法，并无不当。上诉人请求确认《拆迁房屋协议书》无效缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，上诉人刘某提出的上诉理由均不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人刘某负担。本判决为终审判决。审判长  杨林华审判员  董强强审判员  刘 青二〇二〇年九月二十四日书记员  刘朋飞附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。