江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣03行终36号上诉人（原审原告）徐立芳，男，1953年3月24日生，汉族，原萍乡市第二建筑工程公司退休职工，住江西省萍乡市安源区。委托代理人李莲萍，江西赣天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）萍乡市安源区住房和城乡建设局，住所地江西省萍乡市安源区安源大厦12楼，统一社会信用代码11360302MB047402XK。法定代表人罗智勇，局长。原审第三人徐钟，男，1979年6月13日生，汉族，住四川省成都市成华区。原审第三人钟云香，女，1960年5月10日生，汉族，住江西省萍乡市安源区。上诉人徐立芳因与被上诉人萍乡市安源区住房和城乡建设局（以下简称“安源区住建局”）、原审第三人徐钟、钟云香确认房屋征收补偿协议无效一案，不服萍乡市安源区人民法院（2020）赣0302行初10号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2019年9月2日，萍乡市安源区人民政府发布关于调整飞行山片区棚户区改造项目征收范围及相关事项的公告，调整后的范围东至西环路、西至中环西路，南至酿酒厂，北以规划路断头路为界。本次征收实行“预签协议”的征收模式。如在预签征收补偿协议期限内，签订征收补偿协议比例未达到预签生效比例，已预签的征收补偿协议自动终止，本项目征收工作同时终止。案涉萍乡市安源区八一街罗家塘31号房屋属于本次征收范围。2019年12月15日，安源区住建局经入户调查、房屋评估等程序，确定房屋被征收人为徐钟，并与徐钟的委托代理人钟云香签订了《萍乡市飞行山片区棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》（被征收人房屋编号21-2），确认房屋征收补偿款共计2042680元，协议为附条件生效协议，即“在预签征收补偿协议期限内（预签征收补偿协议期限为45日），签订征收补偿协议比例达到90%（含）时，本预签征收补偿协议自动生效，不再另行签订征收补偿协议”。2019年12月20日，萍乡市安源区人民政府作出《关于萍乡市飞行山片区棚户区改造项目房屋征收的决定》（安征决字【2019】6号）并发布征收决定公告，确定房屋征收部门为安源区住建局、市自然资源和规划局安源分局，房屋征收实施单位为安源区八一街道办事处、城郊管委会；在2019年12月10日至2020年1月23日签约期限内签约的被征收户按方案享受预签协议奖。徐立芳认为其是案涉房屋所有权人，安源区住建局与徐钟（代理人钟云香）签订房屋征收补偿协议错误，向法院提起行政诉讼，请求确认《萍乡市飞行山片区棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》（被征收人房屋编号21-2被征收人徐钟，代理人钟云香）无效。原审另查明，徐立芳与钟云香原系夫妻关系，双方婚姻存续期间建有一栋两层住房即案涉房屋。1993年12月27日，双方协议离婚，约定房屋产权各半，儿子成家后，双方产权归儿子徐钟所有。2001年3月7日，钟云香办理了安源区八一街三里台居委会罗家塘31号第1层房屋所有权证（萍房权证安字第××号），附记2000年离婚析产房屋。同日，徐立芳办理了安源区八一街三里台居委会罗家塘31号第2层房屋所有权证（萍房权证安字第××号），附记2000年离婚析产房屋。2007年，徐钟办理了案涉房屋土地使用权证【萍国用（2007）第57396号】，该证记载私房（赠与，原证号城国用90字第00946号）。2019年12月11日，徐钟出具委托书给钟云香，授权钟云香办理以下事项：1、全权办理上述房产房屋拆迁有关登记以及签字手续，代为签署上述房屋拆迁合同等文件；2、此房屋以及本人的相关证件复印件等证件，已全部交给受托人，受托人可持有所有证件全权办理相关手续；3、承认受托人在其权限范围内签署的一切有关合法文件及办理的相关手续。2019年12月12日，萍乡市飞行山片区棚户区改造项目房屋征收指挥部出具说明，内容为“兹徐立芳、钟云香、徐钟因飞行山房屋征拆权属未达成一致意见，飞行山棚户区改造项目徐立芳、钟云香、徐钟房屋征收款暂不进行走款程序，待三方协商一致或通过法律途径解决后，三方需提供相关法律文书最终协商意见，我部将房屋征收款按最终协商意见进行汇款。”原审认为，本案的争议焦点是涉案房屋征收补偿协议的效力问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，徐立芳申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”从安源区住建局提交的安源区人民政府关于萍乡市飞行山棚户区改造项目房屋征收决定的公告反映，安源区住建局是经安源区市飞行山棚户区改造项目房屋征收部门，安源区住建局作为房屋征收的行政主体有权签订房屋征收补偿协议。安源区住建局经入户调查、房屋评估等程序，根据当事人提交的户口簿、离婚证、离婚调解协议书、关于离婚后财产分割的协议、萍房权证安字第××号房屋产权证、萍房权证安字第××号房屋产权证、萍国用（2007）第57396号土地使用权证【该证记载私房（赠与，原证号城国用90字第00946号）】等材料，确定徐钟为涉案房屋的被征收人，程序并无不当。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第二十六条规定，被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。安源区住建局根据征收补偿方案确定徐钟房屋征收补偿款2042680元，已经履行公平补偿责任，徐立芳及徐钟、钟云香对补偿标准及金额均无争议，故安源区住建局签订的协议内容合法。徐立芳与徐钟、钟云香之间存在争议的是该栋房屋的所有权即徐钟主张全部拆迁利益基于赠与关系，而徐立芳认为房屋第二层并未赠与徐钟，该拆迁利益归徐立芳所有。关于赠与关系是否成立，属于民事争议，并不适宜在行政诉讼中予以评判。安源区住建局签订征收补偿协议的目的在于完善城市功能，改善居住环境，所签协议按公布的征收补偿标准给予公平补偿，故徐立芳主张协议无效的理由不符合法律规定，不能成立。需要指出的是，徐立芳提起本案诉讼请求确认房屋征收补偿协议无效，其实质是对涉案房屋征收与补偿利益的分配产生的争议，徐立芳对赠与有异议，可通过民事途径另行解决。综上，徐立芳的诉请理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐立芳的诉讼请求。上诉人徐立芳不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销原审判决，依法改判支持一审诉请。其主要理由：1、一审判决认定事实错误，案涉房屋所有权人不是徐钟而是徐立芳、钟云香，两人分别办理了房屋产权证，不能以土地使用权证来否定房屋产权证；2、一审判决适用法律错误，没有对房屋所有权认定进行合法性审查，以未经司法确认的协议来认定房屋所有权人属于重大明显违法行为；3、一审判决只对行政机关签订协议的程序进行了审查，没有审查行政协议的实质是否侵害了他人合法权益，在行政协议存在重大、明显违法，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时应确认无效。被上诉人安源区住建局、第三人徐钟、钟云香在法定期限内未提交答辩意见。当事人在二审中均未提交新的证据，二审对一审查明的事实予以确认。二审另查明，徐钟于2008年6月13日登记结婚。本院认为，本案的争议焦点是：徐立芳请求确认安源区住建局与徐钟签订的《萍乡市飞行山片区棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》无效的主张能否成立。《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”该条例第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限等事项，订立补偿协议。”根据本案查明的事实，安源区住建局为安源区人民政府确定的飞行山棚户区改造项目的房屋征收部门，其具有与被征收人订立房屋征收补偿协议的行政主体资格。在订立补偿协议过程中，安源区住建局作为房屋征收部门并不具备对被拆迁房屋的所有权直接进行产权界定的职能，其在房屋征收过程中仅限于根据相关证据确定被征收人的身份。本案中，徐立芳与钟云香于1993年12月27日协议离婚，离婚协议中双方约定房屋产权各半，儿子徐钟成家后，双方产权归徐钟所有。徐立芳并未提供证据证明该协议内容非其真实意思表示，故该协议中关于财产分割的内容对双方当事人均具有约束力，协议双方应当依据诚实信用原则予以履行。2007年，徐钟办理了涉案房屋土地使用权证，土地使用权人为徐钟。2008年6月13日，徐钟登记结婚。2019年，安源区人民政府对涉案房屋所在地块实施征收，安源区住建局经过入户调查、测量、房屋评估等程序，并结合当事人提供的离婚证、离婚调解协议书、萍房权证安字第××号房屋产权证（所有权人钟云香）、萍房权证安字第××号房屋产权证（所有权人徐立芳）、萍国用（2007）第57396号土地使用权证（使用权人徐钟）等证据材料，确定徐钟为涉案房屋的被征收人并与之签订补偿协议并无不当，徐立芳以自己是涉案房屋所有权证载明的第2层房屋所有权人为由，请求确认《萍乡市飞行山片区棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》无效的主张缺乏事实依据与法律依据，不能成立。综上，徐立芳请求确认案涉《萍乡市飞行山片区棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》无效的理由于法无据，不能得到支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐立芳负担。本判决为终审判决。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇二〇年九月二十三日法官助理卢佳妮书记员刘诗怡