广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤14行终69号上诉人（原审原告）：徐晋平，男，汉族，1954年8月3日出生，住址：广东省蕉岭县************。上诉人（原审原告）：徐升，男，汉族，1982年8月20日出生，住址：广东省蕉岭县**********。上诉人（原审原告）：张菊珍，女，汉族，1960年8月2日出生，住址：广东省蕉岭县************。上诉人（原审原告）：徐丽玉，女，汉族，1987年11月15日出生，住址：广东省蕉岭县************。以上上诉人的委托代理人：黎志东，广东毅律律师事务所律师。以上上诉人的委托代理人：黄柳清，广东毅律律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：蕉岭县自然资源局，住所地：广东省梅州市蕉岭县************。法定代表人：钟光庆，该局局长。委托代理人：黄长云，广东粤梅律师事务所律师。委托代理人：叶辉茂，蕉岭县自然资源局工作人员。上诉人徐晋平、徐升、张菊珍、徐丽玉因与被上诉人蕉岭县自然资源局核发不动产权证行政纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2005年5月22日，被告下属蕉岭县******受蕉岭县二轻集体企业联社委托，将其位于蕉城南门路一巷42号土地进行挂牌拍卖，委托挂牌交易的土地面积有3474.21平方米，挂牌交易底价为125万元，挂牌交易时间为2005年5月20日-2005年5月26日下午4时。原告作为竞买者亦参与了涉案土地的竞买。2005年5月26日，蕉岭县******向原告发出了一份中标通知书，通知原告竞得涉案土地的使用权（中标价格为127万元）。原告竞得涉案土地后于2005年6月1日与转让方蕉岭县二轻集体企业联社签订了《土地使用权转让合同》。该《合同》第一条约定，土地使用权转让用地面积为3488.11平方米，实际用地面积按城建部门规划红线图为准。2005年6月15日，原蕉岭县国土局与蕉岭县二轻集体企业联社补签了一份《国有土地使用权出让合同》，明确出让的土地面积为2423.29平方米。2005年6月8日，被告蕉岭县自然资源局向原告颁发了证号为蕉府国用（2005）第010292号《国有土地使用证》，该使用证标注地类为：综合用地；使用权类型：出让；使用权面积：2423.29平方米。原告领取蕉府国用（2005）第010292号《国有土地使用证》后一直持有到现在。庭审中，原告陈述其竞买的涉案土地面积为3474.21平方米，现被告只为原告颁发了2423.19平方米的土地使用权证，剩余1050.92平方米的涉案土地未颁发土地使用权证。为此，原告还多次向蕉岭县政府的相关部门投诉、信访、反映，但均未得到解决。2020年1月2日，原告向本院提起行政诉讼，请求本院依法判令被告蕉岭县自然资源局履行法定职责，为原告办理位于蕉岭县***********面积为1050.92平方米的土地使用权登记手续并向原告核发《不动产权证》。另查明，原涉案土地竞买人之一陈国茂书面声明，称其因未参与出资购买涉案土地的竞拍及持有股份，故放弃与涉案有关土地权益争议和维权活动。再查明，原蕉岭县国土资源局因机构改革，现变更为蕉岭县自然资源局。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据……”，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料……”。根据上述规定，对于当事人诉请行政机关履行法定职责的行政案件，人民法院应当审查当事人是否提出了申请。庭审中，原告自述其虽然未能提供证据证实其向被告正式提出过申请要求被告履行法定职责，但认为其曾多次向被告及其他相关部门反映，要求对涉案1050.92平方米的土地进行确权登记，被告也以信访形式对原告作出了相关的答复。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第九条第一款规定，申请不动产登记的，申请人应当填写登记申请书，并提交身份证明以及相关申请材料。据此规定，不动产登记是依当事人申请进行的，此外，申请人还应当提交不动产权属来源材料、不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果及法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全等相关材料。具体到本案而言，原告虽然提供有信访答复意见书、信访事项复查申请书等，但该信访答复意见书、信访事项复查申请书不能视为原告向被告正式提出过对涉案1050.92平方米的土地进行确权登记的申请，原告也无证据证实其向被告提交过确权登记申请和办理不动产登记所需要的相关材料。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据上述规定，原告徐晋平等人的起诉缺乏事实根据，不符合行政诉讼法规定的法定起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，裁定：驳回原告徐晋平、徐升、张菊珍、徐丽玉的起诉。上诉人徐晋平、徐升、张菊珍、徐丽玉上诉称，一、一审法院以上诉人的起诉缺乏事实根据，不符合行政诉讼法规定的法定起诉条件为由，裁定驳回起诉，明显违背客观事实。1.2007年8月上诉人向原蕉岭县国土局提交书面申请，要求将少登记的1050.92平方米的土地补回土地使用证给上诉人，当时申请书交给陈志宁局长。2010年10月上诉人提交补充办理土地使用证申请，当时申请书交给吴文宇局长。2013年11月蕉岭县政府修建粮食局地段道路时，上诉人提交申请书给当时的张永超局长，要求将少登记的土地面积补充办理至上诉人名下。上诉人提交几次申请报告，被上诉人都没有正式书面答复，口头告知上诉人等到做路做到少登记办证的那段路时才能补充办证。上诉人是基于被上诉人行政不作为的原因不能取得书面证据，不应否定上诉人长达十多年一直向被上诉人主张权利的客观事实。涉案1050.92平方米的土地与蕉府国用(2005)第010292号《国有土地使用证》中记载的2423.29平方米的土地，都属于2005年5月26日通过投标竞价所购的土地，面积合计为3474.21平方米。未办证的1050.92平方米的土地，与已办证的2423.29平方米的土地，是上诉人竞价所购的3474.21平方米土地的一个整体。2005年6月上诉人就已经提出了3474.21平方米土地的办证申请，而一审却认为上诉人没有提交过确权登记申请和办理不动产登记所需材料，显然违背客观事实。2.更正登记是指已完成初始登记或变更登记的结果有误或有遗漏时，由权利人和利害关系人申请或者土地登记机关依职权更正原登记内容的土地登记。更正登记可由权利人或利害关系人单方申请。上诉人在2005年6月对所购的3474.21平方米的土地申请登记，原蕉岭县国土局只对其中的2423.29平方米进行登记，对剩余的1050.92平方米的土地不予登记，剩余的土地同样是当时投标竞价购得，办证资料有原蕉岭县卷闸厂的房地产证件，合同书中也注明了所有税费由蕉岭二轻集体企业联社承担，四址记载清清楚楚，按规定已履行完相关的手续，不存在任何权利的瑕疵，原蕉岭县国土局少登记土地使用面积显然是不正确的。对于登记错误的，可由权利人和利害关系人申请或者土地登记机关依职权更正原登记内容的土地登记。即使上诉人没有提出过对该1050.92平方米的土地的登记申请，但该案所诉是对土地使用权的更正登记，更正登记可以由土地登记机关依职权作出，不需要当事人的申请为必备要件。上诉人在收到蕉府国用(2005)第010292号《国有土地使用证》后，即向原蕉岭县国土局提出了异议要求纠正，一审法院以上诉人未提出申请而驳回起诉不符合事实和法律。3.涉案土地通过挂牌交易的方式进行转让，转让双方分别是上诉人和蕉岭县二轻集体企业联社，土地使用权转让面积为3474.21平方米，并且通过被上诉人提供的地籍调查表显示土地使用权面积为3474.12平方米。一审法院以原蕉岭县国土局与蕉岭县二轻集体企业联社签署的《国有土地使用权出让合同》，进而确认上诉人和蕉岭县二轻集体企业联社土地使用权转让面积为2423.29平方米是错误的。两份合同双方当事人都不相同，根据合同相对性的原则，原蕉岭县国土局与蕉岭县二轻集体企业联社签署的《国有土地使用权出让合同》只能约束双方，跟确认上诉人通过中标所得土地面积毫无关系，上诉人中标所购土地就是当时与蕉岭县二轻集体企业联社在合同中约定并经地籍调查后所确认的面积为3474.12平方米的土地。二、一审以上诉人举证不能为由，驳回上诉人的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，明显适用法律不当。1.上诉人通过投标竞价购得面积为3474.21平方米的土地使用权，并且经过相关部门的地籍调查确认中标土地面积为3474.21平方米，但在上诉人的土地使用权登记过程中，原蕉岭县国土局却对其中的1050.92平方米的土地没有登记。上诉人曾多次提出异议，但原蕉岭县国土局及政府各部门承诺被上诉人该1050.92平方米暂不办理土地使用权登记，等政府正式全面建设河唇街时再同政府相关部门办理土地置换手续和市政基础设施建设投入补偿手续。上诉人基于对行政机关的信赖，出资建设相关的市政配套工程和河坎砌筑及河堤防护工程，以为按政府部门的要求先行投资，之后会得到补偿。但被上诉人承接原蕉岭县国土局的相关行政职能后，破坏了上诉人与政府各部门达成的在政府全面建设河唇街时实施土地置换和市政建设投入补偿的共识，违背了行政法中的诚信原则。2.上诉人是符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的公民，本案属于行政诉讼法规定的人民法院受案范围，一审法院裁定驳回起诉错误。3.行政诉讼举证责任是单方责任，即举证责任由行政机关单方承担。上诉人已经证明被上诉人的具体行政行为侵害了自己的合法权益，上诉人已完成了法律规定的举证责任。而被上诉人需要对自己作出具体行政行为的事实和所依据的规范性文件等进行举证。在本案，从被上诉人的举证可以看出，被上诉人只是对所作出具体行政行为的所有材料单纯的收集与罗列，对材料中所记载的内容存在自相矛盾的情况没有进行证明。一审法院在被上诉人提交材料存在自相矛盾的情况下不进行审查，依然认可被上诉人的诉讼主张。综上所述，上诉人的起诉符合法律规定，一审法院裁定驳回起诉，于法无据。上诉请求：依法撤销原裁定，指令兴宁市人民法院对本案继续审理并作出实体判决。被上诉人蕉岭县自然资源局答辩称，一、案涉土地登记属于土地使用权变更登记，该土地登记属于我局的职权范围，我局依法履职并无不当。(一)根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条、《土地登记规则》第二条、第四条规定，案涉土地位于我局辖区范围，我局具有土地使用权变更登记的行政职权和职责。(二)根据《土地登记规则》第三十七条第一款规定，本案中原土地使用权人蕉岭县二轻集体企业联社通过挂牌交易的方式，将案涉土地转让给上诉人等。经我局对地籍进行调查，双方转让的土地使用权面积并非原土地使用证记载的全部面积，而是其中的2423.29平方米。以上事实，有《挂牌交易公告》《土地招投标确认书》《土地价格评估审批表》《土地使用权转让合同》《土地招投标委托书》《国有土地使用权出让合同》《城建部门规划红线图》等证据予以证实，事实清楚，证据确凿。据此，我局对案涉土地登记的土地使用权面积为2423.29平方米，履职并无不当。(三)案涉土地登记，由转让双方提出申请，提供了土地登记申请书、单位法定代表人证明、个人身份证明、土地权属来源证明、地上附着物权属证明、授权委托书、代理人资格身份证明，并由原土地使用权人补办了土地出让手续，缴交了土地出让金。我局对地籍进行了调查，对权属进行了审核，而后进行注册登记，并向上诉人颁发了土地证书。以上程序，符合《土地登记规则》相关规定，程序合法。二、案涉土地通过挂牌交易的方式进行转让，转让双方分别是上诉人和蕉岭县二轻集体企业联社。原蕉岭县******所从事的挂牌交易行为属于受托行为，委托人是蕉岭县二轻集体企业联社。据此，上诉人就土地转让面积方面如有争议，则属其与蕉岭县二轻集体企业联社之间的土地使用权转让合同争议，该争议属于民事争议，不属于行政争议，应另循法律途径解决。三、一审裁定适用法律错误，请二审法院予以指正，但裁判结果正确，应予维持。综上所述，请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。经审查，对原审法院查明的事实，本院予以确认。另二审审理查明，蕉府国用（2005）第010292号《国有土地使用证》的记事载明：“该宗地原为划拨用地，现申报转让发证。核查该宗地面积2423.29平方米。”该证附图载明：用地面积：3892.6㎡－1436.58㎡，2456.02㎡－93.2（巷道、宿舍滴水位）＝2362.82＋60.47（宿舍底层车库分摊用地）＝2423.29㎡。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。”本案中，根据上诉人与蕉岭县二轻集体企业联社签订的《土地使用权转让合同》，上诉人已经清楚竞得的涉案土地实际用地面积按城建部门规划红线图为准。被上诉人蕉岭县自然资源局向上诉人颁发的蕉府国用（2005）第010292号《国有土地使用证》经核查涉案宗地使用权面积为2423.29平方米，该证附图对用地面积核查为2423.29平方米的计算方式进行了明确的记载。即被上诉人向上诉人颁发涉案宗地《国有土地使用证》时已明确经核查该宗地的使用权面积是2423.29平方米，不存在仍需向上诉人再颁发1050.92平方米土地使用权的问题。上诉人主张被上诉人为其办理位于蕉岭县***********面积为1050.92平方米的土地使用权登记手续，并向上诉人核发《不动产权证书》，无事实根据。且根据修改前的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”上诉人向被上诉人申请办理3474.21平方米的土地登记，被上诉人于2005年6月8日向上诉人颁发的涉案《国有土地使用证》已明确涉案宗地核发的使用权面积为2423.29平方米。即上诉人于2005年6月已经知道被上诉人对上诉人申请3474.21平方米的土地登记实际核发的使用权面积为2423.29平方米，即使上诉人认为仍有1050.92平方米的土地使用权未登记，但上诉人于2020年1月2日向原审法院提起本案行政诉讼，早已超过上述法律规定的起诉期限，且无正当理由。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）（二）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。”上诉人的起诉既无事实根据，亦超过法定起诉期限，依法应当裁定驳回。原审裁定以上诉人未向被上诉人提交1050.92平方米的土地确权申请为由驳回上诉人的起诉理由不当，但结果正确，可以维持。上诉人的上诉理由不成立，依法不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年九月十一日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳