重庆市第二中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）渝02民终1463号 上诉人（原审原告）：重庆市万州区聚达隆船业有限公司，住所地重庆市万州区陈家坝街道居委会五组，统一社会信用代码915001017474641295。 法定代表人：周甘泉，董事长。 委托诉讼代理人：刘其军，重庆渝万律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：重庆市万州区水利局，住所地重庆市万州区百安坝安宁路73号，统一社会信用代码11500101MB1648378M。 法定代表人：陈维林，局长。 委托诉讼代理人：邓丽屏，重庆超祥律师事务所律师。 上诉人重庆市万州区聚达隆船业有限公司（以下简称聚达隆船业公司）因与被上诉人重庆市万州区水利局（以下简称万州水利局）合同纠纷一案，不服重庆市万州区人民法院（2018）渝0101民初145号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月15日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 聚达隆船业公司向本院提出上诉请求：撤销重庆市万州区人民法院（2018）渝0101民初145号民事判决，依法确认原万州区移民局万州移函〔2017〕88号《关于解除与重庆市万州区聚达隆货物代理有限公司租赁合同关系的函》（以下简称《解除合同的函》）无效。事实及理由：1．《长江三峡工程万州库区消落区土地使用协议书》（以下简称《土地使用协议书》）的性质，在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）出台前，可以说法律、司法解释的规定不明确，对协议性质认识存有争议，将其定性为民事合同是基于对法律的理解不同而为之，但该规定出台后，依照该规定第一条、第二条的规定，《土地使用协议书》是行政协议，而非民事协议。2．聚达隆船业公司投资建设造船厂，但与原万州移民局签订一份随时可以被赶走的无固定期限的租赁合同，若非神智混乱，不会冒如此之大的风险；一审法院将万州水利局提供的加盖了重庆市万州区交通设计院（以下简称万州交通设计院）印章、落款时间为2005年8月、内容明显与批复内容相悖的《重庆市万州区聚达隆货物代理有限公司沱口船舶修造项目可行性研究报告》（以下简称《可研报告》），认定为双方签订《土地使用协议书》最终依据的报告，进而据此确认《土地使用协议书》是无固定期限的租赁合同明显错误；聚达隆船业公司提交的档案卷宗，新旧程度一致、前后页码连贯、报告内容与批复内容相互印证，聚达隆船业公司提交的《可研报告》才是签订《土地使用协议书》所依据的版本，应当据此确认《土地使用协议书》有固定期限25年而非无固定期限。3．原万州移民局解除协议的目的，不是为了更好地履行行政管理职能，更不是因为聚达隆船业公司有所谓的违约行为严重损害了其合法权益，其解除协议的根本目的是为了将聚达隆船业公司“沱口船舶修造项目”已平整出来的场地无偿提供给新招商引资而来的企业，纯粹是为了巧取豪夺民营企业的资产，其诉求不应得到支持。综上，一审认定事实错误，适用法律错误，二审法院应予纠正，确认《解除合同的函》无效。 万州水利局辩称，1．关于《土地使用协议书》是民事协议还是行政协议的问题，生效的民事判决书认定为民事合同，聚达隆船业公司认为该协议是行政协议的理由不成立。2．一审中聚达隆船业公司提交的《可研报告》与万州水利局提交的《可研报告》内容不同，万州水利局提交的《可研报告》是聚达隆船业公司办理批准手续时向原万州移民局提交的，万州移民局组织专家对该报告进行论证后，双方才签订《土地使用协议书》，而签订协议所依据的《可研报告》中并无25年使用期限的表述。3．《土地使用协议书》是一份无固定期限的协议，根据法律规定，原万州移民局在合理期限内通知聚达隆船业公司后，可以随时解除合同；原万州移民局于2017年10月9日发出《解除合同的函》，2018年1月9日函告聚达隆船业公司解除双方无固定期限的协议，函告时间长达三月之久，符合《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）规定的合理期限；聚达隆船业公司认为原万州移民局解除土地使用协议是为了将“沱口船舶修造项目”已平整出来的场地无偿提供给招商引资来的企业使用，巧取豪夺民营企业资产的主张不成立。综上，一审判决正确，请求驳回上诉。 聚达隆船业公司向一审法院起诉请求：确认原万州移民局万州移函〔2017〕88号《解除合同的函》无效。 一审法院认定事实：聚达隆船业公司原名重庆市万州区聚达隆货物代理有限公司（以下简称聚达隆货物公司）。 2005年3月30日，万州江南新区管委会向重庆市万州区人民政府（以下简称万州区政府）请示，拟选址原江东机械厂移民搬迁前厂址及其消落地带处用于聚达隆货物公司新建造船企业。同日，万州聚达隆货物公司就沱口船舶修造项目在万州江南新区经济发展局进行了投资项目备案。 2005年7月28日，原万州移民局向万州区政府报送《关于重庆市万州江南新区土地的拟办意见》，意见载明原江东机械厂用地范围，属三峡库区消落区土地，按业主要求，可提供该区域土地32亩以及原江东机械厂厂房、职工学校用房约1500㎡，用于造船厂建设；鉴于该单位拟建的造船厂项目论证等前期工作尚未完善，拟按临时用地性质处理，待项目成熟后，再根据相关规定完善基本建设手续，并确定陆域和水域范围；按“有偿使用，以库养库”原则，用地单位按每年每亩1500元，支付土地使用费；项目业主单位应尽快拿出造船厂的规划设计和初步设计方案，并按程序完成基本建设手续的报批工作……。 2005年8月20日，原万州移民局向聚达隆货物公司发文《关于万州区沱口船舶修造项目可行性研究报告的批复》，批复中载明：“你单位报送的《万州区沱口船舶修造项目可行性研究报告》收悉。根据财政部《三峡库区移民后期扶持基金征收使用管理办法》（财企字〔2003〕258号）、重庆市人民政府《重庆市三峡工程库区移民后期扶持基金项目管理暂行办法》（渝府发〔2004〕28号）、重庆市人民政府《重庆市三峡工程库区移民后期扶持基金管理暂行办法》（渝府发〔2004〕30号）等文件精神，经万州区移民后期扶持领导小组研究同意，万州区移民局委托重庆天兴会计师事务所于2005年8月14日组织专家对其进行了区级评审。按专家组评审意见，现批复如下：一、原则同意根据专家意见修改编制的《万州区沱口船舶修造项目可行性研究报告》。二、该项目建设地点：江南新区陈家坝街道沱口社区；建设主要内容和建设规模：建成每年1万吨的生产能力业，改造厂房2间、船台放样台各1个、建设输变电设施、材料进出通道等，购置船舶修造及移民技能培训相关设备；项目总投资155万元，其中业主自筹80万元，申请后扶基金补助75万元；建设期限：12个月。三、请按照有关规定和程序，完善其项目管理的相关工作”。 2006年4月21日，重庆市万州区水利局发文批复同意重庆市万州区聚达隆货物代理有限公司在原江东机械厂厂址修建船舶项目、使用五桥河右岸岸线长为700ｍ的岸线。2006年5月18日，案涉沱口船舶修造项目通过环境影响评审。2006年5月19日，原万州移民局向万州区政府报送《关于万州区土地的拟办意见》，提出如下拟办意见：一、该项目经可行性研究，由万州区江南新区经济发展局立项备案。相关部门下达了岸线批复、环境影响评价意见和环境保护批准书，并出具了证明材料，鉴于该项目规模和投资较大，需上报市三峡水库管理局论证、审批；二、因三峡工程蓄水或国家政策调整等不可抗力因素造成损失由用地单位负责，国家不予赔偿；三、按“有偿使用，以库养库”原则，用地单位按每年每亩2000元，支付使用费，按使用费的25%一次性支付保证金；四、若该项目经规划设计，需回填造地，建设固定设施设备，按移民资产处置规定，土地增值收益由政府所有，经区政府批准后，专项用于移民迁建项目；五、使用中的道路交通由用地单位承担经济和法律责任，并确保该用地区域道路畅通。 2006年6月6日，原万州移民局向重庆市三峡水库管理局报送《关于万州区土地的报告》，商请重庆市三峡水库管理局论证、审批案涉沱口船舶修造项目，重庆市三峡水库管理局于同年7月25日批复：原则同意利用原江东机械厂范围内水库消落区土地（约25亩）建设沱口船舶修造项目；在《重庆市三峡水库消落区土地使用管理实施细则》出台前，请你局与该公司签订三峡水库消落区土地使用协议，约定双方权利义务。 2006年9月11日，聚达隆货物公司作为乙方、原万州移民局作为甲方签订《土地使用协议书》，约定甲方将其管理使用的长江消落区土地及附属构筑物以有偿使用的方式交与乙方使用；地点为原江东机械厂所在地，土地面积为25亩，建筑物面积为1500㎡，用途为船舶修造；土地使用费按1500元/亩计算，共计3.75万元/年，建筑物每年按动态补偿金额总额的1%计1.269万元/年，保证金按使用总额的25%计1.2527万元；协议签订后7日内支付第一年使用费5.0109万元，保证金1.2527万元，以后年度使用费在当年使用首月支付。关于使用年限，双方在《土地使用协议书》中原文表述为“六、使用年限：按年计算期限。考虑到该项目属发展型工业企业，在企业性质和法人单位不改变的情况下，甲乙双方应充分履行协议的约定。经双方协商后，按年度计算，本协议连续有效”。 2006年11月10日、2006年12月22日，重庆市万州区港口航务管理局、重庆市万州区交通委员会分别行文同意聚达隆货物公司使用五桥河右岸部分岸线。 2015年11月18日，原万州移民局向聚达隆船业公司发送《关于解除重庆市万州区土地使用协议书>的函》，载明聚达隆船业公司未按合同足额缴纳使用费，违反合同的约定，已属根本违约，要求解除双方签订的《土地使用协议书》，送达时生效；要求聚达隆船业公司于2015年11月30日前一次性交清所欠使用费400872元并按三峡水库清库标准自行拆除违规建设的设施设备。 2016年2月16日，聚达隆船业公司作为原告将原万州移民局诉至一审法院，要求确认解除合同无效。一审法院于2016年3月21日作出（2016）渝0101民初1925号民事判决书，认定案涉《土地使用协议书》属于有效民事合同；认为原万州移民局未提交对所欠债务进行过催告和其他符合解除合同的证据，且聚达隆船业公司在法定期限内向法院主张解除通知无效，应予支持，故判决确认原万州移民局于2015年11月18日向聚达隆船业公司发送的《关于解除重庆市万州区土地使用协议书>的函》无效。聚达隆船业公司对该判决不服，认为案涉土地使用协议并非民事合同而系行政合同，向重庆市第二中级人民法院提起上诉。重庆市第二中级人民法院于2016年6月8日作出（2016）渝02民终1077号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。 2016年1月21日，原万州移民局以聚达隆船业公司2008年后一直未缴纳租金、已构成违约以及涉案土地使用协议书属不定期租赁合同为由，将聚达隆船业公司诉至一审法院，请求判令解除或终止《土地使用协议书》；返还租赁标的物；补交2008年以后的租赁物使用费400872元。诉讼中，原万州移民局再次通知聚达隆船业公司在2016年4月30日前缴纳使用费，聚达隆船业公司在2016年4月29日向原万州移民局缴纳使用费400872元。2017年3月27日，一审法院作出（2016）渝0101民初1020号民事判决书，认为案涉《土地使用协议书》属于有效民事合同，为不定期租赁合同；原万州移民局于2015年11月18日向聚达隆船业公司发送的解除函已明确解除合同的意思表示，解除通知的合理期限也已满，同时聚达隆船业公司拖欠土地使用费长达数年，经催告虽已补交，但不能免除其违约责任。经审委会研究决定，判决解除双方签订的《土地使用协议书》，终止其履行；聚达隆船业公司在判决生效后七日内向原万州移民局返还涉案土地使用协议所涉及的土地25亩、建筑物1500平方米。 聚达隆船业公司对该案的判决结果不服，向重庆市第二中级人民法院提起上诉。重庆市第二中级人民法院于2017年6月20日作出（2016）渝02民终1232号民事判决书，同样认定案涉《土地使用协议书》属于有效民事合同，并认为涉案协议书目前不符合解除的条件。其理由为：一、双方当事人并未在涉案协议中明确约定一方当事人在何种条件下享有解除权，双方当事人也未能就解除涉案协议书协商一致，故只有在符合法定条件下才能解除；二、聚达隆船业公司自2008年9月起，未按涉案协议书的约定及时缴纳使用费，存在延迟履行债务的违约行为，但原万州移民局在此期间也未通知对方缴费。后聚达隆船业公司经催告在合理期限内已履行主要债务，不符合解除合同的条件；三、原万州移民局请求解除涉案协议的另一理由是涉案协议视为不定期租赁，可以随时解除。根据《合同法》第二百三十二条规定“当事人对租赁期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不明确的，视为不定期租赁。当事人可以随时解除合同，但出租人解除合同的应当在合理期限之前通知承租人”。2015年11月18日，原万州移民局向聚达隆船业公司发送《关于解除重庆市万州区土地使用协议书>的函》，该函已被生效判决书确认为无效。并且，该函件的内容为聚达隆船业公司拖欠使用费，而非以不定期租赁为理由通知对方解除涉案协议书。因此，即便涉案协议属于不定期租赁合同，原万州移民局并未以此为理由在合理期限之前通知承租人。综上，判决撤销（2016）渝0101民初1020号民事判决书，驳回原万州移民局的全部诉讼请求。聚达隆船业公司仍不服，认为一、二审法院认定案涉协议为民事合同有误，向重庆市高级人民法院申请再审，重庆市高级人民法院裁定驳回了聚达隆船业公司的再审申请。 2017年7月31日，聚达隆船业公司向原万州移民局转账支付2016年9月11日至2018年9月10日的土地使用费共计100218元，原万州移民局予以退回。 2017年10月9日，原万州移民局向聚达隆船业公司发送《解除合同的函》，载明双方于2006年9月11日签订《土地使用协议书》，同意聚达隆船业公司租用、使用原江东机械厂所在消落区土地约25亩及淹没线上建筑物1500平方米，现依据《合同法》第二百三十二条的规定，函告于2018年1月9日解除双方存在的无固定期限租赁合同关系，请聚达隆船业公司于2018年1月9日内按协议第十条第4项的约定，自行拆除各类设施，并按清库标准要求予以清理，同时归还所占用的1500平方米厂房、25亩消落区土地。聚达隆船业公司的法定代表人周甘泉于当日签收该函件。 庭审中，聚达隆船业公司提交落款时间为2005年8月的两份《可研报告》，均为复印件。其中一份加盖其公司印章，该报告的建设规模、目标及内容中载明“通过1年建设，最终建设成为年生产能力1万吨的修造船企业。使用该消落区使用年限25年，批准使用沿江岸线700米。主要建设内容为：改造老江东厂吴淞高程177m以上厂房；新建船台、放样台、船排、变电房、进出厂通道等基础设施。购置生产设备、配套设施”；项目总投资及资金筹措中载明“项目总投资1988.79万元，其中申请三峡库区移民后期扶持基金75万元，业主自筹1913.79万元”；资金来源中载明“资金来源：自筹80万元，申请三峡库区移民后期扶持基金75万元”。原万州移民局的代理人在第一次庭审时对其真实性认可。另一份未加盖任何单位印章，报告的建设规模、目标及内容中载明：“通过1年建设，最终建设成为年生产能力1万吨的修造船企业。使用该消落区使用年限25年，批准使用沿江岸线700米。主要建设内容为：改造老江东厂吴淞高程175m以上厂房；新建船台、放样台、船排、变电房、进出厂通道等基础设施。购置生产设备、配套设施”；项目总投资及资金筹措中载明：“项目总投资155万元，其中申请三峡库区移民后期扶持基金75万元，业主自筹80万元”；资金来源中载明：“资金来源：自筹80万元，申请三峡库区移民后期扶持基金75万元”。万州水利局的代理人对其真实性不予认可。 万州水利局提交了加盖万州交通设计院印章、落款时间同样为2005年8月的《可研报告》，该报告的建设规模、目标及内容中载明：“通过1年建设，最终建设成为年生产能力1万吨的修造船企业。主要建设内容为：改造老江东厂吴淞高程177ｍ以上厂房；新建船台、放样台、船排、变电房、进出厂通道等基础设施。购置生产设备、配套设施。”项目总投资及资金筹措中载明：“项目总投资1988.79万元，其中申请三峡库区移民后期扶持基金75万元，业主自筹1913.79万元”；资金来源中载明：“资金来源：自筹1913.79万元，申请三峡库区移民后期扶持基金75万元”。同时，该《可研报告》载明设计单位为万州交通设计院，该单位工程咨询资格等级为乙级，路、岩土工程服务范围为编建议书、编可研、工程设计、招标咨询，工程测量服务范围为编建议书、编可研、招标咨询；单位负责人为文波（高工）；总工程师为张国平（高工）；项目负责人为雷某（工程师、注册咨询师）；参加人员为文波（高工）、秦鸿（工程师）、张国平（高工）、吴世刚（高工）、周健（注册咨询师）、谭晓鸣（注册咨询师）、熊燕（注册咨询师）、雷某（注册咨询师）。聚达隆船业公司对其真实性认可，并认可是由聚达隆船业公司委托万州交通设计院制作的《可研报告》并支付了费用，但对该份可行性研究报告是否为最终稿尚存在疑问。 一审法院认为，关于案涉《土地使用协议书》的性质，相关生效判决书已进行了认定，认为是有效民事合同，予以确认。 根据《最高人民法院关于适用的解释（二）》第二十四条的规定，当事人对《中华人民共和国合同法》第九十六条、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持。本案中，聚达隆船业公司与原万州移民局未在案涉《土地使用协议书》中对解除合同的异议期限进行约定，聚达隆船业公司于2017年10月9日收到了原万州移民局发送的《解除合同的函》，于2018年1月3日诉至法院请求确认其无效，尚在法定期限内，法院应对该《解除合同的函》的效力进行确认。 原万州移民局在《解除合同的函》中认为案涉《土地使用协议书》是不定期租赁合同，其可以随时解除合同，故发函解除合同。聚达隆船业公司则认为其先向原万州移民局报送《可研报告》，原万州移民局批复同意后才签订案涉《土地使用协议书》，而报送的《可研报告》载明了使用消落区的年限为25年，故案涉《土地使用协议书》应为租赁期限25年的固定期限租赁合同。关于案涉《土地使用协议书》是否为不定期租赁合同，评判如下： 对于使用年限，聚达隆船业公司与原万州移民局在《土地使用协议书》中约定“六、使用年限：按年计算期限。考虑到该项目属发展型工业企业，在企业性质和法人单位不改变的情况下，甲乙双方应充分履行协议的约定。经双方协商后，按年度计算，本协议连续有效”，该约定中并无具体使用年限的表述，聚达隆船业公司也未举示证据证明双方对使用年限进行了协商并达成了一致。 《合同法》第六十一条规定，合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。聚达隆船业公司报送的《可研报告》中有“使用该消落区使用年限25年”的表述，万州水利局提交的《可研报告》并无“使用该消落区使用年限25年”的表述，双方提交的《可研报告》则成为本案关键。 根据原万州移民局的批复，该批复中载明“原则同意根据专家意见修改编制的《可研报告》”。聚达隆船业公司提交的《可研报告》系其自行出具，而万州水利局提交的《可研报告》出具单位为万州交通设计院，参与人员由该院专家组成，聚达隆船业公司认可是由其委托的万州交通设计院出具的该报告并支付了相关费用，也认可原万州移民局向其送达了《可行性研究报告的批复》并且表示了对该批复的同意，应视为聚达隆船业公司知晓万州水利局提交的《可研报告》的内容。故，万州水利局提交的加盖万州交通设计院印章的《可研报告》应认定为原万州移民局批复中载明的“根据专家意见修改编制的《可研报告》”，亦是聚达隆船业公司与原万州移民局签订涉案《土地使用协议书》最终依据的《可研报告》。 万州水利局提交的《可研报告》中并无“使用该消落区使用年限25年”的表述，结合原万州移民局于2005年7月28日向万州区政府报送的《关于重庆市万州江南新区土地的拟办意见》中载明“原江东机械厂用地范围，属三峡库区消落区土地……鉴于该单位拟建的造船厂项目论证等前期工作尚未完善，拟按临时用地性质处理”，重庆市三峡水库管理局于2006年7月25日的批复中载明“原则同意利用原江东机械厂范围内水库消落区土地（约25亩）建设沱口船舶修造项目。在《重庆市三峡水库消落区土地使用管理实施细则》出台前，请你局与该公司签订三峡水库消落区土地使用协议，约定双方权利义务”以及聚达隆船业公司庭审中“签订土地使用协议是一个临时性安排措施”的陈述，聚达隆船业公司认为案涉《土地使用协议书》为租赁期限25年固定期限租赁合同的主张不能成立。 综上，聚达隆船业公司与原万州移民局签订的《土地使用协议书》对租赁期限没有约定，依照《合同法》第六十一条的规定仍不能确定，应视为不定期租赁，当事人可以随时解除合同。原万州移民局以不定期租赁为由，发函要求解除合同，并在合理期限之前通知聚达隆船业公司，该函具备解除合同的效力，故对聚达隆船业公司请求确认原万州移民局《解除合同的函》无效的请求，不予支持。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十一条、第九十四条第（五）项、第二百三十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条、第二百四十九条第一款、第二百五十条之规定，判决驳回聚达隆船业公司的诉讼请求。案件受理费1053元，减半收取526.5元，由聚达隆船业公司承担。 本院二审期间，聚达隆船业公司申请了证人雷某出庭作证，拟证明聚达隆船业公司提交的《可研报告》才是签订《土地使用协议书》的依据，即土地租用期限为25年。雷某对聚达隆船业公司当庭出示其保存的《可研报告》的证言为：该报告未装订封面和扉页，无法确认其真实性；雷某对本院当庭出示的万州水利局向一审法院提交的《可研报告》的证言为：该报告中封面和扉页均加盖了万州交通设计院的印章，认可是万州交通设计院出具的报告。 二审结束后聚达隆船业公司提交了以下证据：1.2020年4月8日复印于万州区档案局的万州区经济和信息化委员会发文稿纸以及《关于重庆市万州区聚达隆船业公司沱口船舶修造产业基金项目竣工验收的报告》、验收小组人员名单；2.2006年10月由中国华西工程设计建设有限公司出具的《可研报告》原件。上述两组证据在一审中均已提供复印件，第1组证据中并无案涉土地使用25年的相关内容，第2组证据虽然有25年使用期的表述，但聚达隆船业公司明确陈述该报告系为了争取移民后扶资金而在2005年《可研报告》的基础上修改而来，申请的移民后扶资金已领取。 本院对上述证据的认证意见为：聚达隆船业公司申请证人雷某出庭作证的证言，达不到其证明目的，对此不予采信。聚达隆船业公司庭审结束后提交的证据在一审中已提交了复印件，其二审中提交的签发稿或原件仍达不到其证明目的，本院亦不予采信。 经本院二审查明的事实与一审判决认定的事实相同，本院对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点：1．《土地使用协议书》是民事合同还是行政合同？2．《土地使用协议书》是固定期限的租赁还是不定期租赁？3．原万州移民局解除《土地使用协议书》的目的是否正当？对此，分别评析如下： 关于《土地使用协议书》的性质问题，《土地使用协议书》依法应属民事审判范围。理由如下：首先，生效的民事判决多次认定《土地使用协议书》属于民事合同，该认定通过了重庆市高级人民法院的再审审查；其次，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）系最高人民法院审判委员会第1781号会议于2019年11月12日通过、自2020年1月1日起施行，该司法解释第二十八条明文规定“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”，因此，即便依照现行司法解释的规定，认定《土地使用协议书》为行政协议，但仍应按2006年签订协议时法律、行政法规及司法解释办理。 关于《土地使用协议书》租赁期限的问题，《土地使用协议书》为不定期租赁合同。理由如下： 第一聚达隆船业公司与原万州移民局在《土地使用协议书》中约定“六、使用年限：按年计算期限。考虑到该项目属发展型工业企业，在企业性质和法人单位不改变的情况下，甲乙双方应充分履行协议的约定。经双方协商后，按年度计算，本协议连续有效”，该约定中并无使用年限的具体表述，聚达隆船业公司未举示其他有效证据证明双方对使用年限进行了协商并达成了一致。 第二，根据《合同法》第六十一条“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定”的规定，在合同对争议内容约定不明的情况下，可以根据交易习惯或者其他与合同有关的证据予以认定。本案中，出具时间为2005年8月的《可研报告》共四份，均系复印件。虽然聚达隆船业公司提供的两份报告均有“使用该消落区使用年限25年”的表述，但两份报告之间的数据也有许多不同之处，且其中一份报告只加盖了该公司印章，另一份报告无任何单位的印章。而万州水利局提供的两份《可研报告》，其内容完全相同，两份报告中除了无“使用该消落区使用年限25年”的表述以外，其项目总投资、改造老江东吴淞高程等与聚达隆船业公司加盖印章的报告载明的内容相同，该报告的封面和首页均加盖了万州交通设计院印章，其中一份复印件的封面有出具单位万州交通设计院加盖的鲜章以及“此报告出具于我设计院，总共50页，邹秀春2020.4.9”的备注，聚达隆船业公司认可该报告是由其委托的万州交通设计院出具且支付了相关费用，也认可原万州移民局向其送达了《可行性研究报告的批复》并且表示了对该批复的同意，故应视为聚达隆船业公司知晓万州水利局提交的《可研报告》的内容。且二审中，聚达隆船业公司申请的证人雷某（沱口船舶修造项目的项目负责人、工程师、注册咨询师）当庭证实，万州水利局提交的《可研报告》是其单位出具，聚达隆船业公司当庭出示的《可研报告》，因封面和首页未加盖万州交通设计院的印章，无法确认其真实性。故，万州水利局提交的加盖万州交通设计院印章的《可研报告》应认定为原万州移民局批复中载明的“根据专家意见修改编制的《可研报告》”，亦是聚达隆船业公司与原万州移民局签订涉案《土地使用协议书》最终依据的《可研报告》。虽然聚达隆船业公司主张原万州移民局批复的“项目总投资155万元，其中业主自筹80万元，申请后扶资金补助75万元”与万州交通设计院《可研报告》中载明的项目投资与“项目总投资1988.79万元，其中申请三峡库区移民后付资金补助75万元，业主自筹1913.79万元”不同，但该批复的后扶资金补助75万元相同，至于业主自筹资金，即使万州移民局批复后，业主也可以根据具体情况予以变更。故，聚达隆船业公司以批复的项目总投资不一致为由全盘否定万州交通设计院《可研报告》的主张不成立。 第三，原万州移民局于2005年7月28日向万州区政府报送的《关于重庆市万州江南新区土地的拟办意见》中载明“原江东机械厂用地范围，属三峡库区消落区土地……鉴于该单位拟建的造船厂项目论证等前期工作尚未完善，拟按临时用地性质处理”，重庆市三峡水库管理局于2006年7月25日的批复中载明“原则同意利用原江东机械厂范围内水库消落区土地（约25亩）建设沱口船舶修造项目。在《重庆市三峡水库消落区土地使用管理实施细则》出台前，请你局与该公司签订三峡水库消落区土地使用协议，约定双方权利义务”以及聚达隆船业公司一审庭审中“签订土地使用协议是一个临时性安排措施”的陈述，一审认定案涉《土地使用协议书》为不定期租赁合同，并无不当。 关于万州水利局解除案涉《土地使用协议书》的正当性问题。聚达隆船业公司认为万州水利局解除《土地使用协议书》是为了将“沱口船舶修造项目”已平整出来的场地无偿提供给招商引资来的企业使用，巧取豪夺民营企业资产，但其提交的证据不能证实其主张，故不予采纳。 综上所述，聚达隆船业公司的上诉请求不成立，应予驳回；一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费1053元，由上诉人重庆市万州区聚达隆船业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘红霞 审 判 员 杨继伟 审 判 员 黄文革 二〇二〇年九月二十九日 法官助理 辛 华 书 记 员 李 蕾