山东省济南市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)鲁01民终10302号上诉人（原审被告）：尚宝忠，男，1959年4月11日出生，汉族，住济南市。委托诉讼代理人：林娜，北京市君致（济南）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：济南市市中区人民政府七贤街道办事处，住所地山东省济南市。负责人：赵谊炜，主任。委托诉讼代理人：郭宪德，山东正固律师事务所律师。委托诉讼代理人：钟黛，山东正固律师事务所实习律师。上诉人尚宝忠因与被上诉人济南市市中区人民政府七贤街道办事处（以下简称七贤街道办事处）房屋租赁合同纠纷一案，不服济南市市中区人民法院（2019）鲁0103民初5988号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月31日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。尚宝忠上诉请求：1.撤销济南市市中区人民法院（2019）鲁0103民初5988号民事判决第一项、第二项；2.依法改判驳回七贤街道办事处的诉讼请求；3.本案一审、二审诉讼费由七贤街道办事处承担。事实和理由：七贤街道办事处提交的证据不足以证实其主张，一审法院认定事实不清。1.七贤街道办事处无权以合同相对方的名义向尚宝忠主张任何权利。（1）一审中七贤街道办事处提供的会议纪要不能证明涉案七贤农贸市场办事处有权设立职能部门对外开展业务。根据中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅，关于印发《济南市行政机构编制管理规定》，该规定第17条规定“行政机构的设立、撤销、整合和变更规格、名称，应当制定方案”，第18条“从严控制议事协调机构，确需设立的，按照市委、市政府有关规定执行”，办事处无权自行设立议事机构，更无权自行设立机构的对外开展业务。（2）目前证据不能证明市场管委会与七贤街道办事处是合法的隶属关系，也不能证明七贤街道办事处系涉案租赁合同的相对人，七贤街道办事处无权以合同相对方的名义向尚宝忠主张任何权利。2.目前证据不能证明涉案租赁合同所涉土地系七贤街道办事处的资产，七贤街道办事处无权要求尚宝忠支付租金并返还房屋。（1）目前证据不能证明涉案租赁合同所涉土地系七贤街道办事处的资产。根据我国土地管理法第4条“城乡住宅及公共设施用地应为建设用地”，第10条“农民集体所有的土地依据属于村农民集体所有的，由集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。涉案七贤农贸市场所占土地并不是建设用地，且七贤农贸市场中出租的房屋及摊位建设在济南市市中区七贤街道办事处七贤庄村民委员会的集体土地之上，七贤村委会是涉案农贸市场的土地使用权人。（2）没有足够的证据证实七贤街道办事处实际投资建设了涉案七贤农贸市场，七贤街道办事处无权要求尚宝忠支付租金并返还房屋。因尚宝忠与案外人李广学共同整治该地等历史原因，七贤村委会基于村民自治将涉案租赁合同对应的土地交予尚宝忠无偿使用；根据物权法规定的房随地走的原则，尚宝忠依法有权占有涉案租赁合同对应的房屋并且取得相关的收益。涉案农贸市场的建设问题只有政府文件没有财政付款的证明，没有足够的证据证实七贤街道办事处实际投资建设了涉案七贤农贸市场。目前涉案房屋所在七贤农贸市场的房屋权属争议不明，房屋及摊位没有取得相关产权证明和建设工程许可证。七贤街道办事处无权要求尚宝忠支付租金并返还房屋。综上，现有证据不能证明七贤街道办事处是涉案租赁合同相对方、不能证明七贤街道办事处是涉案租赁合同对应房屋的投资建设方，不能证明涉案租赁合同所涉土地系七贤街道办事处的资产，没有足够的证据证实七贤街道办事处实际投资建设了涉案七贤农贸市场，七贤街道办事处无权要求尚宝忠支付租金更无权要求尚宝忠返还合法占用的房屋。七贤街道办事处辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，尚宝忠的上诉理由不能成立，请求法院驳回上诉，维持原判。一、七贤街道办事处以七贤农贸市场管理委员会的名义与尚宝忠签订《营业房，摊位租赁协议书》，是适格的主体，有权依合同约定向尚宝忠主张权利。一审中七贤街道办事处提交的七贤街道办事处2009年8月17日会议记录可证明，七贤农贸市场是由七贤街道办事处投资建设，七贤农贸市场管理委员会是由七贤街道办事处设立的内部机构，管委会的组成人员均为七贤街道办事处城管科工作人员。七贤农贸市场管理委员会作为七贤街道办事处的内设机构对外原则上没有独立的民事行为能力，以其名义签署的合同效力应归于七贤街道办事处。因此七贤街道办事处主体适格，有权要求尚宝忠返还房屋。二、七贤农贸市场系七贤街道办事处投资兴建，七贤街道办事处为该市场的所有权人，对该农贸市场享有占有、使用、收益、处分的权利。尚宝忠在涉诉土地上原有房屋已被拆除且尚宝忠已取得拆迁补偿款，尚宝忠无权就涉诉土地及地上新建地上建筑物主张权利。一审中七贤街道办事处提交了济南市市中区人民政府于2009年8月24日出具给济南市工商行政管理局市中分局的《证明》，该证据可证明七贤农贸市场由七贤街道办事处投资兴建。《工程施工合同》及山东立信工程造价咨询事务所出具的《济南市市中区七贤农贸市场及广告牌工程结算的审核报告》均可证明七贤街道办事处实际出资及实际建设该市场的情况，并且该市场自建成以来，也一直由七贤街道办事处负责经营管理，延续至今。尚宝忠在一审庭审中，也认可上述事实。因此，尚宝忠上诉状中提到的涉案土地非七贤街道办事处资产，无权要求支付租金并返还房屋的上诉理由不能成立。三、七贤农贸市场的建设是为了全面落实《济南市人民政府关于实施社区便民放心菜工程的意见》（济政发〔2008〕39号）文件指示。建设背景是当年为迎接全运会进行环境整治，取缔104国道马路市场，也为了方便周边居民日常生活需要，故建设时未能取得建设工程规划许可证。最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定：“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。”《合同法》第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。”第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；……。”鉴于上述事实及法律规定，在《营业房，摊位租赁协议书》无效的情况下，尚宝忠应将涉诉房屋返还七贤街道办事处。综上，一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。请求法院依法驳回尚宝忠的上诉。七贤街道办事处向一审法院起诉请求：1.判令确认租赁合同无效；2.判令尚宝忠腾空占用七贤街道办事处的位于七贤农贸市场内南侧xx-xx号营业房，并返还七贤街道办事处；3.判令尚宝忠向七贤街道办事处支付合同期满后的房屋占用费1364000元；4.本案诉讼费用由尚宝忠承担。一审法院认定事实：2009年9月17日，尚宝忠（承租方、乙方）与七贤农贸市场管理委员会（出租方、甲方）签订《营业房，摊位租赁协议书》一份，该协议记载：出租方将七贤农贸市场内南侧xx至xx号营业房连同房前摊位（售货台）一并无偿出租给尚宝忠使用，使用期限四年（自2009年10月1日至2014年10月1日），租赁期满后如乙方要求续租，必须提前15天向甲方提出书面申请，经甲方同意后签订租赁协议，如不续租，应提前15天告知甲方。该协议第二条，租赁用途乙方在市场规划经营区域内从事蔬菜、副食、水产、水果、干果、禽蛋、肉类等农副产品，不准经营其它产品和物品。第九条，违约责任乙方如有下列违约行为，甲方有权终止合同收回营业房和售货台，不再退还保证金：1、未按时足额交纳水费、卫生管理费等相关费用的；2、在经营过程中有违反国家有关法律法规行为的；3、严重扰乱市场管理秩序，不服从市场管委会管理，损坏房屋、摊位及公用设施的；4、违反本协议第二条规定的。上述协议期满后，尚宝忠与七贤农贸市场管理委员会未再续约，但尚宝忠继续使用租赁物（xx至xx号营业房）至今且未支付过租金。另查明，出租房屋及摊位建设在济南市市中区七贤街道办事处七贤庄村民委员会的集体土地之上。房屋及摊位未有相关产权证明，亦未取得相关建设工程规划许可证。七贤街道办事处提交落款为济南市市中区人民政府、落款时间为2009年8月24日证明复印件一张，记载：“济南市工商行政管理局市中分局：位于济南市市中区济微路xxx号北邻共2800平方米的房产，由济南市市中区人民政府七贤街道办事处投资兴建。根据济南市迎全运环境综合整治要求和《济南市人民政府关于实施社区便民放心菜工程的意见》（济政发[2008]39号），为彻底取缔104国道马路市场，实现退路进厅，更好地满足附近10万居民的生活需求，经七贤街道办事处研究，确定将上述房产提供给七贤街道办事处下属企业济南市市中区鲁贤房地产开发中心，用于开办七贤农贸市场。”七贤街道办事处提交《会议记录》两份，分别记载：1.会议时间为2009年7月22日，会议名称为党工委会议，会议内容第三项为七贤农贸市场建设和管理问题，具体记载：“目前，市场已经开始建设。7月25日，现在的七贤早市要实行退路进厅。该市场建成后列入办事处的固定资产。......名字初定为七贤农贸市场......要加强管理。......要成立七贤农贸市场管理委员会”；2.会议时间为2009年8月17日，会议名称为书记办公会，会议内容为研究七贤农贸市场管理问题，具体记载：“......我们选定在七贤广场南临新建一处农贸市场......农贸市场挂靠在鲁贤房地产开发中心名下，名称定为七贤农贸市场，为做好市场的管理，需成立七贤农贸市场管理委员会，人员由景成祖（任管委会主任）、审军（工作人员）2名同志组成......农贸市场建好后，将市场的管理工作放到城管科，作为城管科的一项工作职责，由分管城管工作的徐庆滨同志分管此项工作”。七贤街道办事处提交印章信息。登记单一张，落款审核单位处加盖有济南市公安局市中区分局治安大队印章备案专用章，该单记载：单位名称为济南市市中区人民政府七贤街道办事处，章体内容为济南市市中区七贤街道办事处农贸市场管理委员会单位专用章，登记日期为2009年7月22日。七贤街道办事处主张涉诉协议约定的七贤农贸市场由七贤街道办事处投资建设，建好后七贤街道办事处以其内设机构七贤农贸市场管理委员会的名义与尚宝忠签订《营业房，摊位租赁协议书》，现要求确认该协议无效，并要求尚宝忠返还出租房屋及支付房屋占用费1364000元（自2014年10月1日起至2018年9月30日止占用费1144000元，自2018年10月1日起至2019年6月30日止占用费220000元）。尚宝忠反驳主张，七贤街道办事处主体不适格。尚宝忠称七贤街道办事处提交的证据不能证明七贤街道办事处系七贤农贸市场的所有人，且七贤街道办事处无权自行设立内设机构并对外开展业务。尚宝忠提交加盖济南市市中区七贤街道办事处七贤庄村民委员会公章的证明一份，落款时间为2008年4月26日，内容记载：“七贤汽配广场北边、七贤绿地广场以南，此地东西长140米、宽12米（房屋建筑面积约400平方米）归七贤庄村民李广学长期无偿使用”。尚宝忠提交李广学出具的证明一份，落款时间为2008年5月6日，内容记载：“七贤汽配广场北边、七贤绿地广场以南，此地东西长140米、宽12米，其中从西约85米以后归尚宝忠使用”。尚宝忠反驳主张，涉诉市场所占土地原系一处垃圾填埋场，村委会与案外人李广学协商由李广学出资整治，整治后李广学可无偿使用该土地，后因李广学与尚宝忠共同出资整治该地，故李广学将该土地一部门提供给尚宝忠无偿使用，李、尚二人在该土地上建设了市场用于出租，后为响应政府“退路进厅”，尚宝忠与济南市市中区104国道环境综合整治指挥部签订拆除协议，将该土地上原有房屋拆除，尚宝忠因此取得拆迁补偿款及奖励金共计705900元，新市场建成后尚宝忠与七贤农贸市场管理委员会签订了《营业房，摊位租赁协议书》。七贤街道办事处称李广学与尚宝忠取得土地无偿使用的过程其不知晓，但认可在涉诉市场建设之前该土地确李广学及尚宝忠使用及拆迁补偿的事实。一审法院认为，关于七贤街道办事处主体资格问题，根据七贤街道办事处提交的两次会议记录、济南市市中区人民政府出具的证明及尚宝忠使用涉诉土地上原有房屋被拆除并取得拆迁补偿款且该拆迁补偿款由七贤街道办事处向尚宝忠支付的事实事情，可以认定涉诉市场系七贤街道办事处以七贤农贸市场管理委员会的名义与尚宝忠签订了《营业房，摊位租赁协议书》。故对于尚宝忠反驳主张七贤街道办事处主体不适格，一审法院不予采纳。《营业房，摊位租赁协议书》所涉出租物“七贤农贸市场”未取得建设工程规划许可证，该《营业房，摊位租赁协议》应为无效合同，尚宝忠应将市场内南侧xx-xx号营业房腾空并返还七贤街道办事处，对于七贤街道办事处提出的该项诉讼请求，一审法院予以支持，对于七贤街道办事处主张的房屋占用费，七贤街道办事处、尚宝忠未对租金的金额及计算标准作出约定，且七贤街道办事处亦未提交相关证据证明其计算房屋占用费的依据，故对于七贤街道办事处要求尚宝忠向其支付房屋占用费的诉讼请求，证据不足，一审法院不予支持。综上所述，经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条之规定，判决：一、济南市市中区人民政府七贤街道办事处与尚宝忠于2009年9月17日签订的《营业房，摊位租赁协议书》无效；二、尚宝忠于判决生效之日起三十日内将七贤农贸市场内南侧xx-xx号营业房腾空并返还济南市市中区人民政府七贤街道办事处；三、驳回济南市市中区人民政府七贤街道办事处的其他诉讼请求。案件受理费17080元，济南市市中区人民政府七贤街道办事处负担16980元，尚宝忠负担100元。二审期间，双方当事人均未提交新的证据。一审法院认定事实属实，本院予以确认。本院认为，关于七贤街道办事处是否为适格主体，涉案土地上的原有房屋被拆除后，拆迁补偿款由七贤街道办事处向尚宝忠支付，结合七贤街道办事处提交的会议记录及济南市市中区人民政府出具的证明等现有证据，可以认定涉案的市场系七贤街道办事处投资建设，并以七贤农贸市场管理委员会的名义与尚宝忠签订了《营业房，摊位租赁协议书》。尚宝忠主张七贤街道办事处不是适格主体，与现已查明的事实不符，且亦未提交足以反驳的证据，故本院不予采信。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。因涉案的房屋及摊位并未取得相关产权证明及建设工程规划许可证，故涉案《营业房，摊位租赁协议》无效。七贤街道办事处作为投资建设单位，其对涉案营业房、摊位享有合法权益，其有权要求尚宝忠返还营业房及摊位。综上所述，尚宝忠的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费17080元，由尚宝忠负担。本判决为终审判决。审判长  吴松成审判员  陈 勇审判员  赵玉兰二〇二〇年九月二十八日书记员  韩 璐