西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕71行终1161号 上诉人（原审被告）安康高新技术产业开发区管理委员会。住所地安康市高新区安康大道与花园大道交汇处安康国家高新区。 法定代表人罗武侠，主任。 委托代理人胡小勇，该单位工作人员。 委托代理人魏书松，陕西宁康律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）汪道高，男，XXXX年XX月XX日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住安康市汉滨区。 被上诉人（原审原告）王祖连，女，XXXX年XX月XX日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住安康市汉滨区。 共同委托代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）汪海军，男，XXXX年XX月XX日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住安康市汉滨区。 上诉人安康高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）与被上诉人汪道高、王祖连、汪海军确认房屋拆迁安置协议无效一案，不服安康铁路运输法院（2020）陕7101行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，汪道高、王祖连生育两女一子，现均已成年。汪道高、王祖连之子汪海军的户籍于2016年11月7日单独立户；1981年，汪道高、王祖连在建民镇XX村XX组建设房屋。1985年8月，汪道高办理了《宅基地使用证》，该证记载家庭人口为四人。1991年11月，王祖连办理了《集体土地建设用地使用证》。后汪道高、王祖连分别于1996年、2004年对房屋进行了加盖。2013年12月31日，陕西省人民政府向安康市国土资源局下发了陕政土批[2013]778号《关于安康市2012年度第十六批次农用地转用和土地征收（灾后重建）的批复》（土地审批件），同意将高新区XX村、XX村XX组9.9118公顷集体农用地转为建设用地。2017年9月15日，安康高新区土地统征储备中心（以下简称高新区XX中心）与高新区XX村签订了《征地土地协议》，高新区XX中心XX村集体土地12.550亩。汪道高、王祖连位于XX村XX组的房屋在征收范围内。2017年9月17日，高新区XX中心与汪海军签订了《房屋拆迁安置协议书》，约定高新区XX中心XX道高、王祖连的房屋（建筑面积712.3平方米），高新区XX中心予以补偿奖励。2017年9月21日，高新区XX中心向汪海军支付拆迁补偿款、奖励款等共计104454元。汪海军将其与高新区XX中心签订《房屋拆迁安置协议书》之事告知汪道高后，汪道高向高新区XX中心提出异议，后向一审院提起本次行政诉讼。另查明，高新区XX中心于2012年设立，原属安康市国土资源局管理的事业单位，2017年调整为高新区管委会下属的事业单位。上诉人高新区管委会的一审诉讼请求为：确认被告高新区管委会与第三人汪海军签订的《房屋拆迁安置协议书》无效。 一审法院认为，第一，高新区XX中心无权独立实施与征收相关的行政行为，其实施的与土地征收相关的行为，应视为被告高新区管委会委托实施的行为。因此，高新区管委会为本案适格被告。第二，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，市、县人民政府土地行政主管部门是法定的征收以及具体实施安置补偿工作的主体。相应地，其也是安置补偿协议的有权签订方。本案中，被告高新区管委会及其下属的高新区XX中心均不属于土地行政主管部门，在诉讼中被告高新区管委会也未向一审法院提交证据证明市、县级人民政府或其自然资源部门授权其签订安置补偿协议，也未提交证据证明得到有权机关的追认。因此，被告高新区管委会及其下属的高新区XX中心均不具有签订安置补偿协议的主体资格。第三，根据《土地管理法》的规定，征收单位应当在签订协议之前对被征收房屋的权属进行主动审查，当事人应持有权属证书或其他相关证据证实，经行政主管部门审核后，签订《补偿协议》，将补偿款支付被征收人。《物权法》第三十九条规定，“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”《物权法》第九十七条规定，“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。”《合同法》第五十一条规定，“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”在本案中，原告汪道高、王祖连提交的证据证明涉案房屋属其所有并主张《房屋拆迁安置协议书》无效，第三人汪海军对此也予以认可。而被告高新区管委会没有提交涉案房屋权属证明，不能证明涉案房屋属于第三人汪海军所有，也没有证据证明原告汪道高、王祖连委托第三人汪海军签订《房屋拆迁安置协议书》。因此，被告高新区管委会与第三人汪海军签订的《房屋拆迁安置协议书》无效。第四，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”本案中，原告汪道高、王祖连主张被告高新区管委会与第三人汪海军签订的《房屋拆迁安置协议书》无效，经一审法院审查，其诉讼请求成立，而《行政诉讼法》及其司法解释中并未明确规定无效的行政行为受起诉期限限制，故被告高新区管委会关于原告汪道高、王祖连提起本次诉讼超过起诉期限的意见，不能成立。综上所述，被告高新区管委会和第三人汪海军均无签订《房屋拆迁安置协议书》的主体资格，根据《行政诉讼法》第七十五条之规定（“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”），双方签订的《房屋拆迁安置协议书》属于重大且明显违法，依法应确认该协议无效。《房屋拆迁安置协议书》被确认无效后，第三人汪海军因该协议取得的104454元补偿款应当予以返还，故依法责令被告高新区管委会收回第三人汪海军领取104454元补偿款。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条之规定，判决：一、确认被告安康高新技术产业开发区管理委员会与第三人汪海军于2017年9月17日签订的《房屋拆迁安置协议书》无效；二、责令被告安康高新技术产业开发区管理委员会自本判决生效之日起三十日内收回第三人汪海军领取的104454元补偿款；案件受理费50元，由被告安康高新技术产业开发区管理委员会负担。 上诉人高新区管委会上诉称，一、一审判决认定高新XX中心无权独立实施征收行政行为,高新管委会与高新XX中心均不属于土地行政主管部门均不具有签订安置协议的主体资格。该认定是错误的,依法应予纠正。首先,根据《陕西省实施办法》第三条第三项规定:“经国务院、省人民政府批准设立的示范区、开发区,其管理委员会根据派出它的人民政府的授权,负责示范区、开发区内的土地管理工作”。安康市人民政府在2011年发布的《安康中心城市规划区拆迁集体土地房屋产权调换暂行办法》第四条规定:“安康市高新产业技术开发区管委会等市政府确定的拆迁安置机构,应当按照职责,具体做好集体土地房屋拆迁产前调换的组织实施工作”。2018年安康市人民政府发布了《安康中心城市规划区征收集体土地房屋补偿安置办法》废止了前述暂行办法,但在第三条第二项将高新管委会作为市政府确定的拆迁安置机构做了同样的表述。因此,高新管委会是经安康市人民政府依法授权负责开发区内的土地管理工作,很明显高新管委会具有房屋拆迁安置的行政管理职权,是合法的拆安安置主体。其次,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二项规定:“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。高新管委会是经国务院批准设立的开发区管理机构,根据《行政诉讼法解释》的规定在行政诉讼中高新管委会具有相当于区级人民政府的行政主体资格,高新XX中心是其下设的独立的土地征迁管理机构,且《安康市机构编制委员会关于完善安康高新技术产业开发区体制机制机构设置的通知》明确规定了高新XX中心承担土地管理、土地统征储备等方面的职责。因此,高新XX中心是市人民政府确定的房屋征收部门,其职权并非来源于高新管委会的委托,是完全具有独立行使高新区范围内安置协议签订的主体资格的。综合上述两点,无论是高新管委会还是高新XX中心均具有高新区范围内的土地行政管理职权,且均具有签订拆迁安置协议的主体资格。二、一审法院在本案审理中认定高新XX中心不具有独立主体资格,要求被上诉人变更被告为高新管委会是错误的，依法应于纠正。根据《行政诉讼法解释》第二十一条规定:“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告”。第二十五条规定:“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为,被征收人不服提起诉讼的,以房屋征收部门为被告”。本案中，高新XX中心是高新管委会下设的房屋征迁职能部门,作为独立的房屋征收实施主体行使相应行政职权。高新XX中心依法属于安置协议诉讼的适格被告主体,一审法院在审理中要求被上诉人变更被告主体为高新管委会是错误的。三、被上诉人汪海军代为签订房屋拆迁安置协议代表了被上诉人汪道高、王祖连的真实意思,且该协议已实际履行。依法应认定有效。根据《合同法》第五十一条规定:“无处分权的人处分他人财产,经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的,该合同有效”。本案审理中已查明高新XX中心于2017年9月17日与汪海军(汪道高、王祖连之子)签订房屋拆迁安置协议后,于同年9月21日支付了拆迁安置补偿款,被上诉人汪道高、王祖连夫妇于协议签订当日知情,其二人仅是对补偿标准提出了异议但并未对协议效力提出异议。且随后高新XX中心按协议支付补偿款,被上诉人一方全额予以受领,被上诉人受领补偿款的行为足以证明二人对其子汪海军签订的房屋拆迁安置协议已经予以了追认且对协议效力没有异议。因此,该房屋拆迁安置协议虽然由汪海军代为签订,但被上诉人汪道高、王祖连后续的追认行为已经能够证明该房屋拆迁安置协议的签订是其真实的意思且汪海军是合法的协议签订主体,故该协议依法应认定有效。四、被上诉人的起诉已经超过起诉期限,应依法驳回诉讼请求。根据《行政诉讼法》第四十六条规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案审理中已查明高新XX中心于2017年9月17日与汪海军(汪道高、王祖连之子)签订房屋拆迁安置协议后,被上诉人汪道高、王祖连夫妇于协议签订当日知情。被上诉人于2019年12月5日就房屋拆迁安置协议提起行政诉讼明显已经超过起诉期限。综上所述,请求：1.依法撤销安康铁路运输法院作出的(2020)陕7101行初41号行政判决书,改判驳回被上诉人汪道高、王祖连的诉讼请求或将本案发回重审；2.本案一审、二审案件受理费由被上诉人负担。 被上诉人汪道高、王祖连二审答辩称：被上诉人汪海军无权处分父母的财产，事后也未经过其父母汪道高、王祖连追认，故应确认合同无效，也不受法定起诉期限的限制。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 被上诉人汪海军二审未答辩。 本院认为，根据安康铁路运输法院作出并已经发生法律效力的（2020）陕7101行初17号行政判决书该判决中“本院认为：……关于焦点二：……根据被告高新区XX中心作为房屋征收实施的主体与其他被拆迁人签订《房屋拆迁安置协议书》的事实和被告高新区XX中心为拆除房屋受益主体……”。从该判决内容而言，已经确认了高新区XX中心具有作为房屋征收实施的主体资格。该观点与本案一审判决中：“本院认为，高新区XX中心无权独立实施与征收相关的行政行为……因此被告高新区管委会及其下属的高新区XX中心均不具有签订拆迁安置协议的主体资格……”的观点相冲突。故应当认为，一审法院对高新区XX中心及高新区管委会是否具有签订案涉拆迁安置协议的主体资格，并未查清。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 一、撤销安康铁路运输法院（2020）陕7101行初41号行政判决； 二、发回安康铁路运输法院重审。 审 判 长 侯文锋 审 判 员 刘宇红 审 判 员 侯 斌 二〇二〇年九月二十四日 法官助理 段茗琪 书 记 员 赵成园 1