河南省郑州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）豫01民终12163号上诉人(原审原告)：荥阳市索河街道办事处，统一社会信用代码1141018200529110X9，住所地荥阳市索河西路046号。负责人：黄立峰，主任。委托诉讼代理人：杨柳，河南神龙剑律师事务所律师。委托诉讼代理人：鲁永滨，河南神龙剑律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：荥阳新宛商房地产开发有限公司，统一社会信用代码914101820547250662，住所地荥阳市索河办索河西路。法定代表人：付爱民，总经理。委托诉讼代理人：宋延伟，河南英泰律师事务所律师。上诉人荥阳市索河街道办事处(以下简称索河街道办)因与被上诉人荥阳新宛商房地产开发有限公司（以下简称新宛商公司）合同纠纷一案，不服河南省荥阳市人民法院（2019）豫0182民初10344号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年9月18日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人索河街道办的委托诉讼代理人杨柳，被上诉人新宛商公司的委托诉讼代理人宋延伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。索河街道办上诉请求：裁定撤销原审裁定，并发回一审法院继续审理。事实和理由：原审裁定认定索河街道办与新宛商公司签订的《合作开发协议》属于行政协议，实属错误。索河街道办虽然是荥阳市人民政府的派出机构，但其是一级政府，能够独立行使权力，独立承担法律责任。涉案《合作开发协议》是索河街道办以自己的名义签订和履行的，所以索河街道办是本案《合作开发协议》的事实主体。新宛商公司辩称，索河街道办的上诉没有事实和法律依据，应当依法驳回上诉，维持一审判决。索河街道办向一审法院起诉请求：1.请求判决被告支付赔偿款共计10491285.1元；2.本案诉讼费用由被告承担。诉讼中，原告增加诉讼请求的赔偿款至19415758元。一审法院认定事实：2012年8月3日，索河街道办制作了《索河办城关村第一社区项目（南管区）实施方案》，并报荥阳市新型城镇化社区建设项目评估领导小组联席办公会议审议，该小组于2012年8月23日作出荥社建批〔2012〕21号批复文件，原则同意该项目实施方案。该实施方案显示，社区项目位置位于荥阳市郑上路以南、龙港路以北、索河以西、索华路以东，涉及9个村民组，770户3000口人（含郑上路拆迁涉及南管区82户和西管区西关、北街100户），项目占地约450亩，其中安置区占地132亩，该项目总投资8亿元，总建筑面积约76万㎡，其中安置房约22万㎡，投资4.22亿元，安置房符合国家有关标准，达到直接入住条件，安置房交付时间原则不超过两年，索河街道办与新宛商公司签订合作协议，新宛商公司将村庄拆迁、安置房建设、规划等相关费用以土地预付款形式，按照协议约定分批分期存入市财政土地招拍挂核算账户，新宛商公司缴纳费用可抵项目安置区处开发土地的出让收入，市财政同时将预付款项在15个工作日内拨付给索河街道办，由索河街道办主导进行安置房建设，安置所需费用在剩余318亩土地出让金中予以抵扣，国土部门在一年内完成土地征收和招拍挂工作。2012年10月12日，索河街道办依据“荥阳市人民政府关于集体土地上房屋拆迁补偿安置、城中村改造工作的意见”[荥政文（2011）65号、荥合改（2011）02号]和荥阳市新型城镇化社区建设项目评估领导小组的荥社建批〔2012〕21号批复文件，申请对辖区内城关村第一社区进行城中村改造，并与城关村村民委员会共同作为甲方，与乙方新宛商公司签订《荥阳市索河街道办事处城关村第一社区合作开发建设协议书》。该协议书约定，项目名称为索河办城关村第一社区（南管区）城关村改造房地产开发项目，项目范围涉及城关村南街、南东、南西、汪兰台、周家台和井沟6个村民组，区域内可用于安置、开发建设用地约450亩，该项目已列入荥阳市城中村改造计划，现需要依照荥阳市三合一改工作领导小组关于《荥阳市城中村改造、合村并城征收安置补偿办法》精神及相关法律法规进行申报、审批，尚待取得相应的行政许可后方可实施。该协约又约定，双方的合作方式及步骤为“1.双方共同编制本项目的改造方案，2.政府有关部门批复通过本项目的改造方案后，甲方与乙方按照双方在改造方案中确定的基本条件签署本项目的全部法定文件（包括但不限于相关合同协议、会议纪要、证明文件等），3.双方按照本项目步骤2形成的法定文件及政府法规、政策、法律规定合作实施本项目的拆迁、安置、开发、建设及销售等各项工作”；基本拆迁安置原则为“1.拆迁安置房建设执行“荥合改（2011）02号”文规定，总安置面积以实际测算为准，2.本项目给甲方采用边安置边开发的形式，安置房建设由村委代表先认可后开工，3.安置区用地由乙方招拍挂取得，按荥阳市新型社区建设用地政策执行，4.项目采取“政府主导拆迁安置、结余土地净地出让”运作模式进行实施，即甲方主导农户拆迁安置，乙方垫资进行安置房建设，5.若甲方确定的改造方案或政府部门审批的改造方案超出以上基本补偿原则时，乙方有权选择继续或终止（包括不再与甲方签署或解除已经与甲方签署的所有协议、会议纪要及相关文件）与甲方的合作项目，前述情况发生时，若乙方选择终止与甲方的合作项目时，甲方向乙方补偿其为合作项目前期投入的全部资金”；甲方责任为“1.甲方应当认真做好村民的思想工作，力争创造一个和谐、安定的建设施工环境，2.协调好地方政府各部门及周边邻里之间的关系，督促有关部门切实做好规划区内社区治安、交通安全、卫生防疫、环境保护等工作，为乙方提供安全，宽松的开发建设和经营管理环境，3.协助乙方提供本项目开发建设过程中所需的水、电、通信线路，4.协助乙方为本项目办理所需的各类行政审批手续，5.向市政府申请落实合作区域内市政道路、配套、景观及区域外部道路、配套衔接的建设投资及相关补贴政策，6.严格执行政府主管部门及政府文件对甲方所确定的应尽义务，7.本着诚信合作、诚信履约的原则，协同乙方解决本项目双方在合作过程中发生的其他可预见或不可预见的问题”；乙方责任为“1.乙方必须保证村民按照改造方案妥善安置，保证在合同约定的工期内建成安置房屋，保质、保量、按期完成本项目的开发建设，2.及时拨付社区建设所涉及拆迁户的拆迁费用、附属物补偿及涉及拆迁的其他合理费用，根据安置区建设进度做好预算并分批向甲方指定的市土地储蓄专户存入相应的建设资金，3.确保项目开发建设过程中由乙方应将各类税费缴纳至甲方指定税务部门，4.协调好与建设主管部门的关系，负责办理规划、建设、土地等各项审批手续，并承担相关费用，确保工程合法施工，按甲方要求及时提供本项目施工中所需的建设相关手续，5.开发建设施工过程中发生的安全生产等事故责任全部由乙方承担，6、严格执行政府主管部门及政府文件对乙方所确定的应尽义务，7.本着精诚合作、诚信履约的原则，协同甲方解决本项目双方在合作过程中发生的其他可预见或不可预见的问题等内容”。一审法院认为，原告索河街道办与被告新宛商公司签订的《荥阳市索河街道办事处城关村第一社区合作开发建设协议书》，是索河街道办根据荥阳市人民政府制定的关于城中村改造的相关文件而签订，该协议旨在荥阳市人民政府实现城中村改造中的行政管理及公共服务的目的，具有行政法上的权利义务关系，属于行政协议。该协议经双方自愿签订，系其共同真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。郑州市人民政府制定公布的《郑州市城中村改造管理办法》第七条规定“各区人民政府（管委会）是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作”，第二十三条规定“各区政府（管委会）对城中村改造的拆迁补偿安置负总责”，第四十四条规定“各县（市）及上街区可结合本县（市）、区的实际情况另行制定管理办法”。根据该管理办法，荥阳市人民政府应为荥阳市辖区内城中村改造的责任主体，具有在城中村改造中签订行政协议的主体资格，案涉行政协议虽以索河街道办的名义签订，但索河街道办系荥阳市人民政府的派出机关，且该行政协议是索河街道办根据荥阳市人民政府制定的城中村改造的相关文件及批复而签订，故应当认定荥阳市人民政府是案涉行政协议的双方签订主体，索河街道办作为本案原告的诉讼主体资格不适格。综上，原告索河街道办的起诉，本院予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一项、第一百五十四条第一款第三项规定，经本院审判委员会讨论，裁定：驳回原告荥阳市索河街道办事处的起诉。案件受理费138295元，予以退回。本院经审理认为，当事人有义务对各自主张的事实承担举证责任，如举证不能，由负有举证责任的当事人承担不利后果。索河街道办与新宛商公司签订的合作开发建设协议书旨在实现荥阳市人民政府在城中村改造中的行政管理职能及公共服务目的，具有行政协议的属性，索河街道办作为荥阳市人民政府的派出机关，不具备本案原告的诉讼主体资格，原审裁定驳回其起诉并无不当。综上，荥阳市索河街道办事处的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 朱 梅审判员 贾建新审判员 刘泽军二〇二〇年九月二十八日书记员 卫 佳