北京市第三中级人民法院民 事 判 决 书（2020）京03民终8897号上诉人（原审原告）：高淑荣，女，1954年12月20日出生。委托诉讼代理人：丁伟，北京市嘉安律师事务所律师。委托诉讼代理人：林令强，北京市嘉安律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：北京城建兴胜房地产开发有限公司，住所地北京市怀柔区东关村临89-3号。法定代表人：宋本有，总经理。委托诉讼代理人：肖丽建，北京孔时律师事务所律师。上诉人高淑荣因与被上诉人北京城建兴胜房地产开发有限公司（以下简称城建兴胜公司）确认合同效力纠纷一案，不服北京市怀柔区人民法院（2020）京0116民初930号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高淑荣及其委托诉讼代理人丁伟、林令强，被上诉人城建兴胜公司的委托诉讼代理人肖丽建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。高淑荣上诉请求：1、撤销一审判决，改判高淑荣与城建兴胜公司之间签订的《怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目宅基地房屋搬迁补偿协议》、《怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目宅基地房屋搬迁补偿补充协议（一）》、《怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目宅基地房屋搬迁补偿补充协议（二）》、《怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目宅基地房屋停产停业综合补助协议》无效或发回重审；2、本案一审、二审诉讼费由城建兴胜公司承担。事实与理由：1、一审法院认定高淑荣与城建兴胜公司之间签订的上述协议未违反《中华人民共和国合同法》第五十二条，属于适用法律错误。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》虽然不属于法律、行政法规，但截至目前并没有任何法律、行政法规直接规范集体土地拆迁相关事宜，因此该管理办法是北京市规范集体土地拆迁的最直接的最高效力文件，任何单位均应予以遵守。该管理办法的出台，是北京市政府基于社会公共利益考量，维护拆迁当事人合法权益以及依法规范拆迁而出台的规定。另外，“禁止建设单位参与搬迁”就是要防止建设单位介入拆迁过程从中谋利损害被拆迁人利益。城建兴胜公司无拆迁许可证，又作为建设单位，因此并没有资格进行拆迁并签订拆迁协议，并且高淑荣迫于当时形势才与其签订拆迁协议。拆迁中对于高淑荣的宅基地面积认定以及评估并未按照规定执行，而且面积认定与评估与实际均有较大差距，补偿依据也适用错误，已经严重显失公平。城建兴胜公司的行为不仅仅侵害了高淑荣的合法权益，而且对于整体被拆迁人都是不公平的，损害了社会公共利益，因此，高淑荣与城建兴胜公司之间签订的拆迁协议是无效的。2、一审法院未就城建兴胜公司是否参加棚改招标以及招投标是否合法进行调查，属于案件事实未查明清楚。在事实不清的情况下判决驳回高淑荣诉讼请求，这样的判决也是错误的。按照《中华人民共和国招标投标法》第三条，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目。按照《北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》第四部分规定，各区县政府可通过公开招投标、邀请招标、竞争性谈判等公开方式确定具备相应资金实力、资信和资质等级的企业作为改造实施主体；在编制棚户区改造主体招标文件时，对项目实施主体的资质条件、资信等级及资金额度等进行明确，并向社会公布。怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目，作为北京市重大民生工程，关切到社会公共利益，无论是按照招投标法还是北京市棚改规定，该项目均应进行招投标，但城建兴胜公司于2016年3月5日才登记成立，2016年4月29日怀柔区就授权城建兴胜公司为怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造的实施主体，但2017年4月7日北京市才将怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造列为新增棚户区进行改造和整治，2017年11月6日高淑荣在无奈之下与城建兴胜公司签订拆迁协议，但当时城建兴胜公司并无有关建筑承包、房地产开发等资质等级，更体现不出怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造经招投标选定城建兴胜公司作为实施主体，且在一审庭审中高淑荣要求城建兴胜公司出具有关招投标文件，但城建兴胜公司未能出示。因此，城建兴胜公司未经招投标即实施棚户区改造工程根本就没有资格，已经违反了强制性规定。城建兴胜公司辩称：同意一审判决，不同意高淑荣的上诉请求。高淑荣向一审法院起诉请求：1、请求法院判令高淑荣、城建兴胜公司之间签订的《怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目宅基地房屋搬迁补偿协议》、《怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目宅基地房屋搬迁补偿补充协议（一）》、《怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目宅基地房屋搬迁补偿补充协议（二）》及《怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目宅基地房屋停产停业综合补助协议》无效；2、诉讼费由城建兴胜公司承担。一审法院认定事实：本案所涉搬迁项目系经怀柔区人民政府批准的怀柔新城03街区改造项目，包括怀柔区下元村、钓鱼台村及东关村，该项目拆迁工作由城建兴胜公司实施。高淑荣所有的位于怀柔区下元二条76号宅基地上房屋属于被拆迁改造范围。2017年11月6日，高淑荣与城建兴胜公司签订《怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目宅基地房屋搬迁补偿协议》及《怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目宅基地房屋停产停业综合补助协议》。2017年11月16日，高淑荣将其所有的被搬迁房屋自行腾空后交付给城建兴胜公司。2017年12月1日，高淑荣与城建兴胜公司签订《怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目宅基地房屋搬迁补偿补充协议》（一）、（二）。上述搬迁补偿协议及补充协议就高淑荣宅基地及人员基本情况、搬迁补偿费用及各种奖励费用、优惠购房面积等进行约定。协议签订后，高淑荣已按照协议内容领取全部拆迁补偿、补助及奖励款，并就安置房屋与城建兴胜公司进行交付。2019年1月，高淑荣以财产损害赔偿为案由诉至法院，要求依法确认城建兴胜公司的拆迁行为违法，城建兴胜公司赔偿违法实施拆迁行为给高淑荣造成的损失。法院于2019年3月29日作出（2019）京0116民初557号民事判决书，认为，高淑荣的宅基地上房屋位于此次经怀柔区政府批准的怀柔新城03街区改造项目区域内，城建兴胜公司将高淑荣宅基地上房屋拆除系基于双方已经签订了宅基地房屋搬迁补偿协议及补充协议，且系高淑荣主动将其房屋交给城建兴胜公司拆除，不存在民事法律关系中的侵权事实，故判决驳回高淑荣的诉讼请求。现该判决已生效。2020年1月，高淑荣持诉称理由及请求诉至法院。在审理过程中，高淑荣出示以下证据，用以证明相关协议违反了法律、行政法规的强制性规定：1、高淑荣、肖兴与城建兴胜公司签订的《怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目柴基地房屋搬迁补偿协议》及《补充协议一》、《补充协议二》、《怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目宅基地房屋停产停业综合补助协议》；2、北京市国土资源局怀柔分局（2017）第69号政府信息答复告知书、怀柔区住房城乡建设委2018第31号答复告知书；3、北京市怀柔区人民政府房屋征收办公室怀征告字2017第1号城市房屋征收暂停办理事项公告；4、关于下元村部分村民信访问题的回复；5、北京市怀柔区人民政府京怀政地征（2018）4-1号征地公告；6、城建兴胜公司的工商登记基本信息；7、2018年8月18日北京市人民政府京政地字（2018）33号关于怀柔区2018年度批次建设用地批复；8、北京市怀柔区人民政府怀政函（2016）85号关于北京城建兴胜房地产开发有限公司作为新城03街区下元钓鱼台及东关棚户区实施主体的批复、怀柔镇政府（怀镇政文（2016）10号）关于授权新城03街区下元钓鱼台及东关棚户区改造项目的实施主体的请示；9、2017年4月20日北京市怀柔区人民政府办公室怀政办发（2017）41号关于印发怀柔区棚户区改造前期工作及拟改造土地使用权一次性招标工作实施细则的通知；10、北京东华天业房地产评估有限公司北京市房屋搬迁评估价格结果报告。城建兴胜公司对上述证据的证明目的不予认可。城建兴胜公司出示以下证据，用以证明城建兴胜公司系依授权、批复、协议等开展工作：1、2016年4月29日北京市怀柔区人民政府怀政函（2016）85号关于北京城建兴胜房地产开发有限公司作为新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目实施主体的批复；2、北京市人民政府办公厅关于印发《北京市2017年棚户区改造和环境整治任务》的通知、《北京市2017年棚户区改造和环境整治任务》；3、北京市怀柔区人民政府公文批办单（政府部门文2017第3779号）、北京市怀柔区龙山街道办事处、北京市怀柔区泉河街道办事处关于审定怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目宅基地房屋搬迁补偿实施方案的请示（怀龙办文（2017）32号）、《怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目宅基地房屋搬迁补偿实施方案》；4、北京市怀柔区人民政府公文批办单（政府部门文2017第3780号）、北京市怀柔区龙山街道办事处、北京市怀柔区泉河街道办事处关于审定怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目宅基地房屋搬迁优惠购房方案的请示（怀龙办文（2017）33号）、《怀柔新城03街区下元、钓鱼台及东关棚户区改造项目宅基地房屋搬迁优惠购房方案》；5、承诺书、交房验收单。高淑荣对上述证据的证明目的不予认可。庭审中，高淑荣陈述：城建兴胜公司称不签承诺书不给结算搬迁款，是被迫签订，要求必须签，不签不行。城建兴胜公司陈述：虽是棚户区改造项目，但要体现自治原则，村集体多次开会同意改造项目，村民对自己房屋是否签订协议进行搬迁，可以自己决定，如果不愿意可以不签，建设时可以甩出。一审法院认为：根据双方诉辩主张及案件查明事实，本案争议焦点在于涉案协议是否存在无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。高淑荣以相关协议违反了法律、行政法规的强制性规定及高淑荣系被欺骗、胁迫而订立相关协议为由主张协议无效。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条规定，合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。本案中，高淑荣提到的《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》不属于法律、行政法规范畴，不应作为确认协议无效的依据。关于高淑荣主张的违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条“禁止建设单位参与搬迁活动”的规定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。该“禁止建设单位参与搬迁活动”规定属于管理性强制性规定，不应依此认定协议无效。高淑荣主张签订协议时受到欺骗、胁迫，未提供证据予以证明。签订协议后高淑荣按照协议将其房屋交给城建兴胜公司，领取了补偿款和安置房屋，对于高淑荣相关主张，法院不予采信。高淑荣提及的拆迁主体、认定与评估、补偿标准等情节，均不构成《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的理由。综上所述，高淑荣主张相关协议无效，依据不足，法院不予支持。据此，一审法院判决：驳回高淑荣的全部诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为：本案二审争议的焦点在于涉案协议的效力问题。高淑荣主张涉案协议无效的主要理由是城建兴胜公司缺乏相应的拆迁资质，违反了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的有关规定。但是，判断协议效力的主要法律依据是《中华人民共和国合同法》第五十二条，只有在符合上述法律规定的情况下，才会导致涉案协议无效，但是根据查明的事实，本案中并不存在导致协议无效的法定情形，对此一审法院判决已作详尽论述。还要注意到，在双方签订涉案协议后，高淑荣已将涉案房屋交付城建兴胜公司，并已全部拆除，涉案协议大部已经实际履行完毕。同时，再参照结合庭审中高淑荣本人的陈述也可以看出，实际上双方主要的争议点在于协议内容，比如老的被拆房屋的宅基地面积核定、应得的拆迁补偿款或者安置房的面积等，这些争议并不必然导致涉案协议无效。一审法院对于高淑荣主张的涉案协议无效的请求未予支持，处理正确。综上，高淑荣的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费15396元，由高淑荣负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 马立红审 判 员 林存义审 判 员 玄明虎审 判 员 申峻屹审 判 员 张 弘二〇二〇年九月二十八日法官助理 张 立书 记 员 任 宇