山东省昌乐县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0725行初36号 原告刘京亭，男，1954年9月15日出生，汉族，住山东省昌乐县。 原告刘文英，女，1957年2月6日出生，汉族，住山东省昌乐县。 原告杨玉娥，女，1972年7月5日出生，汉族，住山东省昌乐县。 原告刘坤，男，1981年6月26日出生，汉族，住山东省昌乐县。 以上四被告共同委托代理人，郑弘，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被告昌乐县自然资源和规划局，住所地：昌乐县城关商务社区**楼。 法定代表人王龙之，局长。 行政机关负责人刘海龙，昌乐县自然资源和规划局副局长。 委托代理人张颖慧，昌乐县自然资源和规划局政策法规科科员。 委托代理人赵爱民，山东宝都律师事务所律师。 原告刘京亭等四人诉被告昌乐县自然资源和规划局不履行法定职责一案，本院于2020年7月9日决定受理，并于当年7月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月4日公开开庭进行了审理。四原告及其委托代理人郑弘，被告行政机关负责人刘海龙及其委托代理人张颖慧、赵爱民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 四原告诉称，原告是山东省昌乐县乔官镇方南刘村村民，在该村有宅基地与房屋，因方南刘村增减挂钩项目被纳入拆迁范围。现原告的房屋外围已有围挡遮挡，围挡外侧土堆石块遍地，严重阻碍交通，妨碍原告的正常生活，原告家中还有老人与孩童，其更是无法正常外出，给原告家的正常生活造成极大不便。原告因一直未见到相关征地批准文件及补偿文件，遂向相关政府部门申请了政府信息公开，相关部门的回复中，该方南刘村增减挂钩项目并未取得省政府的批准文件，为违法占地。原告向被告邮寄了《査处申请书》要求依法查处，但是被告于2019年11月29日作出乐自然信处字［2019］11号《自然资源信访事项处理意见书》。原告不服，原告向昌乐县人民政府申请行政复议，昌乐县人民政府作出责令被告重新答复的决定，但是被告于2020年3月17日作出《申请事项处理答复书》，以该项目经潍坊市人民政府潍政土字〔2018〕532号文件批复为由，认定不存在违法占地，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》关于土地征收必须经省级以上人民政府批准的相关规定，所以原告认为被告作出的《申请事项处理答复书》没有依法履行查处违法占地法定职责，遂向贵院提起诉讼，以维护原告的合法权益。请求：1、请求确认被告对原告申请查处事项未履行法定查处职责的具体行政行为违法。2、请求责令被告依法履行查处职责并将查处结果书面送达给原告。原告向法庭提交如下证据： 1、原告身份证复印件一份； 2、权属证明复印件一份； 3、查处申请书复印件一份； 4、乐自然信处字［2019］11号《自然资源信访事项处理意见书》； 5、行政复议决定书复印件一份； 6、《申请事项处理答复书》复印件一份。 被告辩称，一、方南刘村土地増减挂钩项目已经合法批准，不存在违法占地情形。 1、根据《山东省国土资源厅关于进一步规范推进城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见(试行)》（鲁国土资发〔2018〕7号）第一条第一项:“......设区的市国土资源局收到县(市、区)政府请示后，对增减挂钩项目区拆旧安置方案进行审查并提出意见，符合要求的按土地利用总体规划和农用地转用审批权限，报请设区的市政府批准;......”。（附证据一） 2、乔官镇方南刘村增减挂钩项目，2018年12月6日经潍坊市人民政府以《潍政土字〔2018〕532号》”文件批复，方南刘村为自然村，属于北夏行政村，按照项目命名规范，批复项目名称为“昌乐县乔官镇北夏村城乡建设用地增减挂钩项目区”。（附证据二）。因此，乔官镇方南刘村增减挂钩项目已经依法批准，不存在违法占地问题。 二、答辩人的行政行为合法。 该地块已按审批权限进行了报批，且答辩人在收到原告的《査处申请书》后进行了调查，査明申请人反映的违法行为不存在，对原告的查处申请进行了答复。因此答辩人已履行了职责。综上，根据事实和相关法律规定，原告之诉不成立，依法应当予以驳回。 被告向法庭提供如下证据： 1、鲁国土资发〔2018〕7号关于进一步推进城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见； 2、潍坊市人民政府潍政土字〔2018〕532号批复。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1:真实性认可，合法性不认可，关联性不认可。1、该证据只是需要经设区的市政府批复，是立项的批复或其他的批复，而非征收土地的批复，所以不能排除建设项目要经过土地征收的批复。根据《土地管理法》第四十六条征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批:经省、自治区直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。2、该地方规章，是山东省国土资源厅作出，如果违反上位法《土地管理法》第四十六条规定，相应条款应为无效。证据2:真实性认可，合法性不认可，关联性不认可。该文件的全称为《潍坊市人民政府关于昌乐县拆旧安置实施方案的批复》，该文件是拆迁实施方案批复，不能因为其写了“批复＂二字，就成为了《土地管理法》第四十六条规定的土地征收的批复。最后，本案被告通过前面两个文件，不能证明其依法履行的查处的法定职责。其没有进行现场调査取证，有没有少批多占的违法占地情形，亦不得而知。同时，答复书未告知行政相对人行政复议、诉讼的救济权利，侵犯了原告的行政救济的权利，构成行政违法。被告对原告提供的证据真实性均没有异议。 合议庭评议认为，对原被告提供的证据真实、合法且与本案有关联性均予以采纳。 经审理查明，昌乐县乔官镇方南刘村增减挂钩项目区，2018年12月6日，经潍坊市人民政府以《潍坊市人民政府关于昌乐县拆旧安置实施方案的批复》（潍政土字〔2018〕523号）号文件批复，方南刘村为自然村，属于北夏行政村，按照项目命名规范，批复项目名称为“昌乐县乔官镇北夏村城乡建设用地增减挂钩项目区”。昌乐县乔官镇北夏村城乡建设用地增减挂钩项目区既未占用农用地也未占用未利用地。2019年11月20日，原告刘京亭等向被告昌乐县自然资源和规划局邮寄查处申请书，要求查处原告刘京亭等所在的乔官镇方南刘村（方南刘村为自然村属北夏行政村）违法占地的行为。被告昌乐县自然资源和规划局认为申请人反映的乔官镇方南刘村增减挂钩项目于2018年12月6日经潍坊市人民政府以《潍坊市人民政府关于昌乐县拆旧安置实施方案的批复》（潍政土字〔2018〕523号）文件批复，符合《山东省国土资源厅关于进一步规范推进城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见（试行）》（鲁国土资发〔2018〕7号）的规定，不存在违法占地的问题。2019年11月29日，被告昌乐县自然资源和规划局作出《自然资源信访事项处理意见书》（乐自然信处字〔2019〕11号），送达原告刘京亭等。原告刘京亭等不服被告昌乐县自然资源和规划局作出《自然资源信访事项处理意见书》（乐自然信处字〔2019〕11号），2020年1月5日向昌乐县人民政府申请行政复议，2020年3月11日昌乐县人民政府作出乐政复决字〔2020〕3号行政复议决定书，责令被告昌乐县自然资源和规划局收到决定书10日内将查处结果书面告知申请人。2020年3月17日，被告昌乐县自然资源和规划局作出《申请事项处理答复书》，答复乔官镇方南刘村增减挂钩项目已经依法批准，不存在违法占地问题。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”第四十五条规定：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：（一）军事和外交需要用地的；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。”第四十六条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”从以上条文可以看出，土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。并且在建设用地占用农用地或者征用集体土地的情形下才需要国务院或者省级政府审批，本案昌乐县乔官镇北夏村城乡建设用地增减挂钩项目区拆旧安置实施方案并未占用农用地，也并未改变土地的集体所有权性质，并未将土地征收为国有土地，因此昌乐县乔官镇北夏村城乡建设用地增减挂钩项目区拆旧安置实施方案不需要经过国务院或者省政府批准。昌乐县乔官镇北夏村城乡建设用地增减挂钩项目区拆旧安置实施方案已经按照《山东省国土资源厅关于进一步规范推进城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见(试行)》的规定经潍坊市人民政府批准。综上昌乐县乔官镇北夏村城乡建设用地增减挂钩项目区拆旧安置实施方案不存在违法占地的行为，故被告昌乐县自然资源和规划局不存在不履行法定职责的情形。原告诉称被告不履行法定职责，缺乏事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 一、驳回原告刘京亭、刘文英、杨玉娥、刘坤的诉讼请求； 二、案件受理费50元，由原告刘京亭、刘文英、杨玉娥、刘坤承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  闫志毅 人民陪审员  徐爱霞 人民陪审员  秦瑞欣 二〇二〇年九月十四日 书 记 员  张德凤