安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行初65号原告高久清，男，汉族，1948年10月9日生，住安徽省淮南市潘集区。委托代理人翟亚龙，北京市京师律师事务所律师。委托代理人王庆平，北京市京师律师事务所实习律师。被告淮南市潘集区人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区长江路政务中心，统一社会信用代码11340406003063357E。法定代表人宋立敏，该区政府区长。委托代理人姜华赐，该区政府工作人员。委托代理人许波，安徽舜耕山律师事务所律师。被告淮南市潘集区古沟回族乡人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区古沟回族乡，统一社会信用代码113404060030637878。法定代表人方涛，该乡政府乡长。委托代理人罗浩，该乡政府工作人员。委托代理人居多韬，安徽安铎律师事务所律师。第三人高志根，男，汉族，1975年7月12日生，住安徽省淮南市潘集区。第三人王红叶，女，汉族，1976年2月10日生，住安徽省淮南市潘集区。原告高久清因与被告淮南市潘集区人民政府（以下简称潘集区政府）、淮南市潘集区古沟回族乡人民政府（以下简称古沟乡政府），第三人高志根、王红叶行政协议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2020年9月22日公开开庭审理了本案。原告高久清及委托代理人翟亚龙、王庆平，被告潘集区政府的委托代理人姜华赐、许波，被告古沟乡政府的委托代理人罗浩、居多韬，第三人高志根、王红叶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告高久清诉称：原告系安徽省淮南市潘集区古沟乡高湖村村民，在高湖村拥有一处合法房屋，并长期生活于此。2019年7月27日，在没有看到任何征收公告、征地补偿安置方案，也没有经过原告同意的情况下，古沟乡政府与第三人高志根、王红叶签订《中安煤化一体化项目安全防护距离内房屋拆迁货币补偿安置协议》，该协议依据的潘政办【2016】66号文件明确潘集区政府负责组织该园区征收补偿安置工作，并委托属地乡镇具体实施。原告系房屋所有权人，而高志根、王红叶没有签订房屋拆迁货币补偿协议的主体资格，且《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。被告在未办理相关征收手续的情况下与第三人签订涉案协议，其行为符合行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”的情形。故诉至法院，请求1、判决被告古沟乡政府与第三人高志根、王红叶于2019年7月27日签订的《中安煤化一体化项目安全防护距离内房屋拆迁货币补偿安置协议》无效；2、诉讼费用由被告承担。被告潘集区政府辩称：一、高久清不是本案适格原告。高久清诉称其合法享有位于安徽省淮南市潘集区古沟乡高湖村的宅基地使用证及该宅基地地上房屋所有权，但其提供的《集体土地建设用地使用权证》显示使用者为高家月而非原告。签订《中安煤化一体化项目安全防护距离内房屋拆除货币补偿安置协议》的一方主体为王红叶、高志根而非原告，故高久清无本案原告诉讼主体资格。二、潘集区政府不是本案适格被告。原告高久清所提供的房屋拆迁货币补偿协议证实，协议签署的双方当事人为古沟乡政府和王红叶、高志根。没有证据证明该协议是由潘集区政府签署，故答辩人不是本案适格被告。三、高久清要求确认房屋货币拆迁补偿安置协议无效的理由不能成立。（一）本案第三人王红叶、高志根与古沟乡政府签订协议的背景是因中安煤化项目存在对周边安全、环境的影响，政府从保护辖区内人民群众的身体健康的公共利益角度考虑，积极宣传、协商安全区范围内的群众搬迁问题。（二）经本案第三人慎重考虑，古沟乡政府根据上级政府的指示与本案两第三人在平等、自愿、协商一致的基础上，根据政府的征地补偿安置标准就搬迁带来的拆迁房屋等事宜达成综合协议，该协议是双方真实意思表示，且协议已经履行完毕，该协议不存在无效合同的情形。（三）涉案协议不符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条及《行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法的情形。综上，请求驳回原告的起诉。被告古沟乡政府辩称：一、被答辩人不具有本案诉讼主体资格。被答辩人以自己是拆除房屋的权利人为由，主张答辩人与高志根之间签订的房屋拆迁货币补偿安置协议无效，但被答辩人没有提供任何合法有效的证据证明自己是涉案拆除物的权利主体。被答辩人主张的是继承取得房屋，但被答辩人没有提供高家月已经死亡及自己已经继承高家月房屋的依据。且其在涉及高志双行政协议的案件中明确高家月的房屋早就不存在了，其所谓的继承没有任何依据。另，被答辩人高久清的户口是和自己儿子高志双的户口在一起的、并随高志双一起生活，其在前案中主张自己拥有的一处合法住宅是高志双的住宅，而其在本案中又称高志根的房屋也是其合法拥有的房屋，本身就是自相矛盾。《土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，而高志双是有宅基地的，被答辩人和高志双在同一户，不可能再把高志根的房屋也归纳到其名下，故被答辩人不具有本案诉讼主体资格。二、被答辩人主张本案的《补偿安置协议》性质为征地补偿且未经过征地审批程序所以无效，显然是错误的。该协议清楚的写明了协议针对的是安全防护范围内的房屋，根本不涉及土地征收的问题。本案涉案协议签订的原因是政府为了保护中安煤化一体化项目安全防护距离内居民生命健康安全而与搬迁人在协商一致的情况下签订的，并非因为建设需要而实施的土地征收行为。土地性质未发生任何变化，被答辩人主张的土地征收与本案基本事实相悖，不能成立。本案涉案协议签订的对象是高志根、王红叶，其家庭是独立的一户，协议双方是在自愿、协商一致的基础上签订，针对搬迁和补偿的约定明确具体，协议合法有效，协议确定的补偿款支付完毕后，涉案房屋拆除完毕，协议已经履行完毕，不存在无效的情形。三、被答辩人诉请确认无效的协议也不符合《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十二条及行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法的情形，且协议是否无效同时适用《合同法》等民事法律的规定，涉案协议并不符合合同无效的情形。综上，请求驳回原告的起诉。第三人高志根、王红叶当庭述称：涉案协议项下的房屋系其父亲和祖父所建，第三人只有居住的权利。原告高久清向本院提交了以下证据：证据一：集体土地建设用地使用证；证明潘集区土地管理局于1992年7月30日向高家月颁发集体土地建设用地使用权证，使用期限为50年，高家月死亡，高家月之子高久清合法拥有房屋的所有权，第三人高志根、王红叶并没有签订《中安煤化一体化项目安全防护距离内房屋拆迁货币补偿安置协议》的主体资格。证据二：《中安煤化一体化项目安全防护距离内房屋拆迁货币补偿安置协议》；证明2019年7月30日，被告与第三人签订涉案协议依据的潘政办（2016）66号文件表明潘集区政府负责组织该园区征收补偿安置工作，并委托属地乡镇具体实施，签订补偿协议应当以委托方的名义，被告古沟乡政府作为被委托方没有签订协议的主体资格。证据三：淮南市自然资源和规划局《政府信息公开情况答复书》；证明不存在征地情况，在未办理相关征收手续的情况下，与第三人签订的涉案协议符合《行政诉讼法》第75条规定的“重大且明显违法情形”，应属无效。被告潘集区政府质证意见：证据一真实性无异议，证明观点及关联性有异议，土地使用权人是高家月，没有证据证明高家月死亡，并由高久清继承的事实。证据二签订涉案协议是第三人真实意思表示，且高久清知道签订合同的事实。证据三与本案无关，房屋搬迁的原因并非土地征收，其举证观点不能成立。另，潘集区政府作为上级政府，只是按照各级人民政府下发的文件来督促执行，并不是具体行为的实施主体。被告古沟乡政府质证意见：证据一合法性、关联性及证明观点均有异议，高久清陈述的宅基地和高志双提交的宅基地是重复的，宅基地使用权已经发生变动，两者的面积相差较大，原告没有提供证据证明该使用权证与其有关，无法证明原告的主体资格。证据二真实性、合法性、关联性无异议，证明观点有异议，古沟乡政府是根据政府职责及上级政府指示，为保护第三人健康安全，在与其协商一致的情况下就搬迁房屋所达成的补偿协议，并不涉及征收；乡政府以该房屋作为独立一户的家庭签订协议，双方均是合法的主体，而高久清与第三人不在同一户上，且协议已经履行完毕，故不存在任何无效的情形。证据三与本案不具有关联性。第三人高志根、王红叶质证意见：房子系其父亲及祖父所建。被告潘集区政府在法定期限内未提交证据。被告古沟乡政府在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一：古沟回族乡机构代码证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件；证明被告的身份情况。证据二：高志双集体土地建设用地使用证宗地图档案（古沟回族乡国土资源所档案材料）、高志双家户籍资料、起诉状、庭审笔录；证明1、高久清与其子高志双是同一户家庭成员，并随高志双生活。2、高志双拥有登记的宅基地，根据一户只能有一处宅基地的规定，高久清主张高志根户的房屋是其所有的观点不能成立。证据三：高志根、王红叶及高宇龙户籍信息、古沟乡政府与第三人签订的《中安煤化一体化项目安全防护距离内房屋拆迁货币补偿安置协议》、财政授权支付凭证及补偿款打卡花名册；证明1、高志根、王红叶是补偿安置协议的权利主体，高志根与古沟乡政府签订该协议是在自愿、协商一致的基础上针对房屋搬迁而签订的，协议合法有效。2、该协议已实际履行完毕。证据四：淮南市发展和改革委员会（2011）594号文件、安徽省发改委《关于安徽省中安联合煤业化工有限公司甲醇深加工项目备案的批复》、中安联合煤业化工有限公司《关于中安联合煤化工项目安全、卫生防护间距要求的函》及所附的安全防护距离执行标准与安全防护距离测量红线图、淮南市政府第8号专题会议纪要（2019年1月19日）、淮南市政府第43号专题会议纪要（2019年5月22日）、安徽（淮南）现代煤化工产业园区管理委员会（2019）13号文及安全防护区附图、潘集区政府文件处理标签、房屋拆除补偿标准参照文件[包括淮府（2013）39号文件、淮府（2015）95号文件、潘政办（2016）66号文件]；证明1、被告与高志根协商拆除的房屋位于中安煤化一体化项目的安全、卫生防护距离红线范围之内，该项目系经省发改委批复同意建设的淮南市转型发展一号工程，政府为维护该项目安全距离红线范围内居民的健康和安全，市政府多次召开专题会议研究决定和部署红线范围内居民房屋的拆除和搬迁工作，被告与高志根、王红叶签订协议的原因是出于保护高志根、王红叶及其家人的生命安全和身体健康。2、被告是根据上级政府指示，根据本地拆迁补偿标准、市产发集团出资与高志根、王红叶在协商一致的基础上签订的协议，该协议合法有效。原告高久清的质证意见：证据一无异议。证据二真实性、合法性、关联性均不认可，高志双与高志根居住在同一宅基地上的房屋，即高家月宅基地上的房屋。如要证明其并非同一宅基地，被告应当提供高志根的宅基地宗地图，而非高志双的宗地图。证据三合法性、关联性、证明目的均不认可，1、原告高久清系案涉房屋合法所有人，而被告却与第三人签订《补偿协议》；2、在没有相关部门委托的情况下，被告古沟乡政府不具备签订安置补偿协议的主体资格；3、未经有权机关批准征地，直接同村民签订补偿协议的行为违法；4、支付凭证及打卡花名册均不能证明被告依法对原告房屋进行了征收补偿，与本案无关，亦不能证明拆迁行为合法。证据四1、关联性、证明目的不认可，该研究报告显示项目建设地点为淮南市祁集乡安徽现代煤化工（淮南）产业园区内，案涉房屋则位于古沟乡，不是同一地点。2、该批复仅能证明对甲醇深加工项目同意备案，且甲醇深加工项目仅是煤化工园区众多项目之一，并不能证明征地行为被依法批准，且附件中项目建设地址也为祁集乡，与案涉房屋不是同一地点。3、该函件不能证明涉案土地依法被征收。该函件表明是由现代煤化工产业园区管理委员会来完成居民居住点的拆迁工作，而现代煤化工产业园区管理委员会并没有出具授权委托书委托古沟乡政府与卫生防护距离内居民签订补偿协议，更证明了古沟乡政府没有签订协议的资格。4、会议议定由煤化工园区管委会上报用地报批资料，尽快推进现代煤化工产业发展有限公司挂网招投标，但是并没有提供用地批复文件，不能证明涉案土地依法被征收。5-6、不能证明涉案土地依法被征收，不能证明案涉协议的签订有合法依据。7、该文件仅表明督促相关乡镇做好拆迁工作，并没有委托乡镇政府签订补偿协议，故被告没有签订安置补偿协议的主体资格。8、不能证明涉案土地依法被征收，亦不能证明案涉协议的签订有合法依据，且用2013年、2015年的补偿标准签订补偿协议，显失公平。被告潘集区政府对古沟乡政府所举证据及证明观点均无异议。第三人高志根、王红叶对古沟乡政府举证未发表意见，也未向本院提交证据。经庭审举证、质证，本院认证如下：对于原、被告所举的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定；对其他需要核实的证据，真实性予以审查认定；对原、被告双方所提交证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定；对本案所涉法律依据，由本院依法审查、适用。经审理查明：原告高久清系安徽省淮南市潘集区古沟乡高湖村村民，其父高家月在该村享有集体土地建设用地使用权，并建有房屋。2000年前后，高久清在该宅基地上翻建一层房屋，高志根、王红叶婚后便居住在其中部分房屋内，后又加盖了两层，成为三层楼房。为推进中安煤化一体化项目建设，2019年7月27日，古沟乡政府（甲方）与高志根（乙方）签订了《中安煤化一体化项目安全防护距离内房屋拆迁货币补偿安置协议》。该协议载明，为加快安徽（淮南）现代煤化工一体化项目建设步伐，全面推进煤化工园区项目拆迁安置工作，确保工程建设顺利进行，需要对乙方房屋进行拆迁安置，双方约定，乙方同意拆迁坐落在古沟回族乡高湖村东队组内住房，经甲方丈量、乙方确认，其房屋总面积314.89平方米，其中楼房181.06平方米（一般楼房181.06平方米），平房53.95平方米，简易房79.88平方米。乙方选择货币补偿方式，并且约定了安置条件及补偿款项具体数额。甲方工作人员及高志根、王红叶签字确认。古沟乡政府在协议签订后及时将全部补偿款发放给高志根，并对涉案房屋实施了拆除。原告高久清认为被告在未办理相关征收手续的情况下与第三人签订房屋拆迁货币补偿协议，属于《行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法的情形，应当确认无效，故提起本案诉讼。另查明：本案所涉的安徽省中安联合煤业化工有限公司甲醇深加工项目。根据市发改委594号《请示》，安徽省发改委于2011年12月31日作出了1311号《批复》，同意项目备案。项目建设期间，市政府于2019年1月11日召开中安联合煤化一体化项目调度会，研究推进项目建设事宜，并印发8号《会议纪要》，对该项目拆迁问题等提出明确要求。2019年1月14日，中安联合煤化工项目管理部向煤化工园区管委会作出1号《函》，对该项目的安全、卫生防护距离及其红线范围等事宜提出了具体要求。言明：“为保证中安项目建设的合规、合法，符合项目建设安全、卫生环保项目三同时的要求，请贵委于2019年2月底前完成上述安全、卫生防护距离内的居民居住点的拆迁工作”。同月17日，煤化工园区管委会向潘集区政府作出13号《函》（附图），对该项目安全、卫生防护距离及其红线范围等事宜进一步明确。2019年5月22日，市政府印发第43号《会议纪要》，研究协调推进中安煤化一体化项目全面试车工作，议定关于周边安全卫生防护距离内居民搬迁问题等事项。中安联合煤化有限责任公司出具的《安全及卫生防护距离拆迁执行标准》显示，该项目的安全条件评价、环境影响评价关于安全及卫生防护距离拆迁执行《石油化工企业设计防火规范》（GB50160-2008）和《石油化工企业卫生防护距离》（SH3093-1999）。再查明：高久清夫妇随其另一子高志双共同生活。因中安联合煤化一体化项目建设需要，2019年7月30日，高志双亦与古沟乡政府签订了《中安煤化一体化项目安全防护距离内房屋拆迁货币补偿安置协议》，该协议约定的补偿安置对象包括了高久清夫妇，各项补偿款共计797658.09元。古沟乡政府于2019年8月3日对高志双的房屋实施了拆除，并于2019年8月6日将补偿款足额发放到位。高久清认为该房屋系其所有且拆除行为违法，故于2019年9月以潘集区政府为被告向本院提起诉讼，请求“确认潘集区政府强制拆除其房屋的行为违法”。本院审理后认为涉案拆除行为系协议拆除、不具有强制性，遂于2019年11月11日作出（2019）皖04行初77号行政裁定，驳回高久清的起诉，并已发生效力。后高久清又以古沟乡政府为被告、高志双为第三人，向淮南市潘集区人民法院提起诉讼，请求确认古沟乡政府与高志双签订的补偿安置协议无效。该院审理后于2020年8月5日作出（2020）皖0406行初14号行政判决，驳回了高久清的诉讼请求。高久清不服，已经提起上诉。本案的争议焦点为：高久清是否具备原告诉讼主体资格；潘集区政府是否为本案适格被告；高久清要求确认涉案补偿协议无效的诉讼请求有无事实和法律依据，能否得到支持。针对上述争议焦点，本院具体评判如下：一、关于高久清是否具备原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，高久清虽不是涉案协议的相对方，但该协议项下房屋的一层系其建设，并在后期加盖房屋时有出资，故高久清与涉案行政协议存在利害关系，因此高久清具备本案的原告诉讼主体资格。二、关于潘集区政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。涉案补偿安置协议系古沟乡政府与高志根、王红叶所签，而非潘集区政府，故潘集区政府不是本案的适格被告。三、关于涉案补偿安置协议是否合法有效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立的合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，高久清认为涉案协议没有征收行为、没有履行征收程序，应当确认无效。经查，案涉项目是经有关机构依法批准建设的化工项目，古沟乡政府系根据市政府“维护周边群众生命健康和环境安全卫生，将该区域搬迁范围内的居民搬离”的要求，经协商与第三人高志根、王红叶签订的涉案补偿安置协议，不属于法律规定的重大且明显违法情形。高久清及第三人虽称系在受到胁迫情形下签订的空白协议，但没有提供有效证据予以证实，对此本院不予采信。综上，涉案补偿安置协议的签订系当事人真实意思表示，不存在法律规定的重大且明显的违法情形，且已经履行完毕，故高久清诉请确认该协议无效没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告高久清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高久清负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  江 峰人民陪审员  柴建玲二〇二〇年九月二十八日书 记 员  李丹丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。