河南省洛阳市洛龙区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0311行初93号原告：贾淑萍，女，汉族，1977年4月18日生，住河南省洛阳市洛龙区。委托诉讼代理人：韩万杰，男，汉族，1978年1月23日生，住河南省洛阳市洛龙区，与原告关系，特别授权。委托诉讼代理人：伍柳，北京京平律师事务所律师，一般代理。被告：龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会，住所地：河南省洛阳市洛龙区龙门中街**，统一社会信用代码：11410300678090230J。负责人：李金乐，主任。委托诉讼代理人：方涛，河南广文律师事务所律师，特别授权。被告：龙门石窟世界文化遗产园区龙门石窟街道办事处，，住所地：河南省洛阳市洛龙区龙顾路龙门石窟东北停车场出口处统一社会信用代码：114103006846014987。负责人：吕标峰，主任。委托诉讼代理人：李闯明，该办事处工作人员，特别授权。委托诉讼代理人：马冠军，河南安多律师事务所律师，特别授权。原告贾淑萍诉被告龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会（下称龙门管委会）、龙门石窟世界文化遗产园区龙门石窟街道办事处（下称龙门街道办事处）请求撤销拆除违法建筑通知书纠纷一案案，2020年1月8日，贾淑萍向洛阳市中级人民法院起诉。2020年6月15日，市中院作出（2020）豫03行初22号行政裁定书，以《拆除违法建筑通知书》是龙门街道办事处作出，原告起诉龙门管委会属被告不适格，裁定将案件移送本院审理。2020年7月7日本院立案后，依法组成合议庭，2020年8月21日公开开庭审理了本案。庭审中原告委托诉讼代理人伍柳、韩万杰，被告龙门管委会委托诉讼代理人方涛，被告龙门街道办事处委托诉讼代理人李闯明、马冠军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。具体行政行为：2019年3月10日，龙门石窟世界文化遗产园区龙门石窟街道办事处、龙门石窟世界文化遗产园区社会事务和农村工作管理局、龙门石窟世界文化遗产园区建设发展局、龙门石窟世界文化遗产园区城市管理局、洛阳市国土资源局龙门分局五部门加盖公章，作出《拆除违法建筑通知书》，载明：贾淑萍、萍萍餐馆：你在位于郜庄社区龙顾路部队路口建设的二层房屋等行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，限你于2019年3月15日下午18:00前自行拆除违法建筑，恢复土地原貌。逾期不自行拆除违法建筑，恢复土地原貌的将依法强制拆除。如涉嫌构成犯罪的，将移送司法机关处理。原告贾淑萍诉称：原告在洛阳市洛龙区龙门镇郜庄村部队路口有房屋一幢，用于萍萍餐馆经营。该地块面临拆迁，未见到任何合法征收文件和手续。2019年3月19日下午，原告去取房屋经营补偿评估报告回来后，发现房屋已被拆除，原本完好的房屋成了一堆废墟。后经公安查处并告知系被告二所为后，原告提起确认强拆违法之诉，诉讼过程中，2019年12月17日收到洛龙区人民法院转交、被告二提交由其和龙门石窟世界文化遗产园区社会事务和农村工作管理局、龙门石窟世界文化遗产园区建设发展局、龙门石窟世界文化遗产园区城市管理局、洛阳市国土资源局龙门分局（现已更名为洛阳市自然资源和规划局龙门分局）共同对原告作出的《拆除违法建筑通知书》，原告方知该《拆除违法建筑通知书》的存在。另获悉，龙门石窟世界文化遗产园区社会事务和农村工作管理局、龙门石窟世界文化遗产园区建设发展局、龙门石窟世界文化遗产园区城市管理局、洛阳市国土资源局龙门分局（现已更名为洛阳市自然资源和规划局龙门分局）均为龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会职能部门，龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会并非由国务院或河南省人民政府设立，根据《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”故对以上四单位行政行为不服，应以龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会为被告。原告认为，被告对原告作出的《拆除违法建筑通知书》在职权、事实认定、法律适用、程序方面均存在严重违法情形，为维护自身的合法权益，现诉至法院，请求判决撤销被告对原告作出的《拆除违法建筑通知书》；本案的诉讼费用由被告承担。原告贾淑萍向本院提交以下证据：1、原告营业执照、食品许可证。证明：原告在涉案房屋内从事经营的事实。2、原告涉案房屋被强拆前以及强拆后的照片；证明：涉案房屋被强拆前后的状况。3、原告向洛龙区法院起诉被告龙门街道办事处违法强拆诉状，及证据目录和涉案强制拆除违法建筑通知书；证明：2019年原告在另一案中发现涉案拆除违法建筑通知书，向人民法院提起诉讼的事实。被告龙门管委会辩称：一、贾淑萍要求撤销的《拆除违法建筑通知书》中的建筑系违法建筑。依据《中华人民共和国公路管理条例》，在道路两边建造建筑物需避让道路边缘，但贾淑萍所诉房屋系建造在S320道路规划红线内，且不能提供规划、审批文件，因此属于违法建筑。二、龙门街道办事处要求贾淑萍进行拆除违法建筑属于依法履行职责。《城乡规划法》第六十五条规定在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。因贾淑萍所建造的房屋属违法建筑，龙门街道办事处要求拆除的行为属履行法定职责。三、答辩人不是适格被告，应驳回贾淑萍对答辩人的起诉。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、第六十八条的规定，虽然街道办事处属于市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，但其行使职权的依据是法律授权，并非上一级人民政府的授权或者委托。因此，对于龙门街道办事处依法履行职责的行为，答辩人不是适格被告。四、贾淑萍本次起诉属于重复起诉，违反一事不再理原则。贾淑萍在向洛龙法院提起的确认违法之诉（案号2019豫03**行初116号）中涉及本案的诉讼请求即撤销《拆除违法建筑通知书》，系同一行为的诉讼，请求法院依法驳回原告的起诉。综上，答辩人请求人民法院依法驳回贾淑萍的诉讼请求。被告以洛阳市中级人民法院作出的（2020）豫03行初22号行政裁定书，认定龙门管委会不是适格被告为由，未向法院提交证据。被告龙门街道办事处辩称:1、案涉房屋建设在道路规划红线内，且没有任何有关该建筑规划、审批等手续，系擅自在规划区范围内建设的违法建筑。本案《限期拆除通知书》没有侵犯被答辩人合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，应依法驳回贾淑萍诉讼请求。2、龙门石窟办事处要求贾淑萍拆除违法建筑，依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条规定，属于依法履行职责，作出的《拆除违法建筑通知书》有明确法律依据。3、涉案违法建筑属于龙门石窟办事处辖区内，龙门石窟办事处依据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地法》相关规定，向原告下发《拆除违法建筑通知书》，作出和送达程序合法。4、同意龙门管委会关于原告重复起诉的答辩意见。综上，涉案房屋系违法建筑，龙门街道办事处具有拆除案涉违法建筑法定职权，作出的《拆除违法建筑通知书》认定事实清楚，于法有据，程序合法，请依法驳回原告诉讼请求。被告龙门街道办事处向本院提交以下证据：1、洛文明委[2018]2号《洛阳市文明城市创建“五项治理”工作部署》文件，共8页。证明:依据该文件第四违章建筑“治违”规定，对……道路及河道控制区内的破旧违建…进行专项治理事实。2、、地图照片两张证明:涉案违建房屋在道路(S320)“红线”内。经各相关部门确认，建筑没有合法手续。3、2018年9月通告。证明:龙门石窟办事处按照“五项治理”拆违治违工作部署，及《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定，结合辖区实际情况，责令违建建筑自行拆除的通告并公告的事实。4、照片两张。证明:被告已将“五项治理”拆违治违通告在辖区及违建建筑张贴、公告的事实。5、拆除违法建筑通知书。证明:2019年3月10日，下达拆除违法建筑通知书，要求贾淑萍于2019年3月15日下午18点前自行拆除违法建筑，逾期将强行拆除的事实。经过庭审交换证据，双方质证、认证，确认以下案件事实：原告贾淑萍在洛阳市洛龙区龙门镇郜庄村路口建造房屋一幢，用于萍萍餐馆的经营。建造房屋时，没有到相关部门办理相应土地使用和建房许可手续。2018年3月23日，洛阳市为了更好的实施文明城市创建与百城建设提升提质工程，扎实推进文明城市创建工作，由洛阳市精神文明建设指导委员会印发洛文明委[2018]2号《洛阳市文明城市创建“五项治理”工作部署》，违章建筑“治违”是其中一项工作。要求依法依规集中治理违章建筑，按照“属地管理、市县联动”的原则，4月底前把城市建成区内压占各类市政管线、占用公共绿地和公共服务用地的违章建筑，影响乡村生态环境、基础设施建设的违章建筑，道路及河道控制区内的破旧违建、无序市场、采石挖沙点、废品回收站等摸排清楚，建立台账、明确责任。6月底前，集中力量完成违章建筑专项治理工作。“治违”后腾出的土地优先规划建设公共服务设施和绿地。为此，龙门街道办事处在辖区内组织各部门，采取相应措施推进拆违治违工作，2018年9月6日公开发布通告，通告要求：未履行拆除义务的违建户，自本通告之日起3日内，对违法建筑自行拆除，逾期将上报相关部门，组织相关单位对违法建筑依法予以强制拆除，届时将不给予任何赔偿。2019年3月10日，由龙门石窟世界文化遗产园区龙门石窟街道办事处、龙门石窟世界文化遗产园区社会事务和农村工作管理局、龙门石窟世界文化遗产园区建设发展局、龙门石窟世界文化遗产园区城市管理局、洛阳市国土资源局龙门分局五部门加盖公章，对原告作出《拆除违法建筑通知书》。同日，龙门街道办事处将《拆除违法建筑通知书》张贴在贾淑萍的饭店周边。原告贾淑萍在通告及《拆除违法建筑通知书》确定时间内，没有自行拆除所建房屋。2019年3月19日下午，龙门街道办事处组织相关部门将原告贾淑萍建造的位于洛龙区龙门镇郜庄村路口房屋予以拆除。本院认为：贾淑萍将龙门管委会作为被告起诉，洛阳市中级人民法院已经作出（2020）豫03行初22号行政裁定书，认定龙门管委会不是适格被告，理由及法律依据裁定书有详尽阐述，本院不再赘述，贾淑萍主张龙门管委会为适格被告的理由，不予支持。原告贾淑萍诉被告龙门街道办事处请求确认强制拆除房屋行为违法纠纷一案，本院作出（2019）豫0311行初116号行政判决书，认定龙门街道办事处在拆除房屋前向贾淑萍作出《拆除违法建筑通知书》，贾淑萍在限定期间内没有自行拆除，龙门街道办事处组织人员实施了拆除涉案房屋的行为，认定龙门街道办事处在执法过程中，未严格按照行政处罚法、行政强制法等规定行政执法程序，实施拆除行为明显不当，应当承担相应的法律后果，现原告请求撤销龙门街道办事处作出《拆除违法建筑通知书》，已经没有实际意义，也不具有可撤销内容。拆除房屋行为和作出《拆除违法建筑通知书》虽然是两个行政行为，但是基于同一事件、事实，拆除房屋行为违法是最终结果。《拆除违法建筑通知书》虽然是在拆除房屋之前作出，但不能简单认定为重复起诉，对独立的行政行为起诉，是对当事人诉权的保护，本案确实存在重复审理，浪费司法资源的事实，鉴于原告的坚持，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，经合议庭评议，判决如下：一、确认龙门石窟世界文化遗产园区龙门石窟街道办事处作出的《拆除违法建筑通知书》违法；二、驳回原告贾淑萍对龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会的起诉。本案受理费50元，由龙门石窟世界文化遗产园区龙门石窟街道办事处承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。审 判 长  杨洪璞人民陪审员  赵军伟人民陪审员  青花香二〇二〇年九月四日书 记 员  晁宁宁