安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行初72号原告凤台县众鸣新型墙体材料厂，住所地安徽省凤台县桂集镇后胡村，统一社会信用代码91340421684996637T（1-1）。投资人胡跃华，该材料厂负责人。委托代理人吴燕，安徽新建律师所事务所律师。委托代理人吴新建，安徽新建律师所事务所律师。被告凤台县人民政府，住所地安徽省凤台县凤城大道政务中心，统一社会信用代码113404210030658899。法定代表人熊寿宏，该县政府县长。委托代理人牛峰，该县政府工作人员。委托代理人邓传松，安徽永幸律师事务所律师。被告凤台县桂集镇人民政府，住所地安徽省凤台县桂集镇，统一社会信用代码11340421003066291N。法定代表人丁秀艳，该镇政府镇长。委托代理人李粹超，该镇政府工作人员。委托代理人李曙光，安徽永幸律师事务所律师。原告凤台县众鸣新型墙体材料厂（以下简称众鸣材料厂）因与被告凤台县人民政府（以下简称凤台县政府）、凤台县桂集镇人民政府（以下简称桂集镇政府）行政强制一案，于2020年8月17日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2020年9月15日公开开庭审理了本案。原告众鸣材料厂负责人胡跃华及委托代理人吴新建、吴燕，被告凤台县政府的委托代理人邓传松、牛峰，桂集镇政府的委托代理人李粹超、李曙光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告众鸣材料厂诉称：原告于2009年2月24日依法成立,合法经营至今。2008年6月12日，被告在向凤台县环保局的环评报告中称原告项目建设符合土地利用规划。2010年12月28日，凤台县经济和信息化委员会证明原告企业为新增规模以上工业企业,凤台县政府又给予规模企业奖励十万元。原告企业在办理营业执照时,凤台县国土资源局在原告办厂的位置图上批复认为该项目用地符合桂集镇土地利用总体规划,同意其选址方案。2020年7月27日，原告收到被告桂集镇政府下发的《强制拆除通知书》,要求原告在规定期限内(未规定具体期限)自行拆除,否则将被强拆。两被告于2020年8月7日,带领一、二百多人开着八台大型挖掘机将原告窑体、厂房等设施强行拆除。原告认为,被告未经任何法定程序,强行拆除原告窑体、厂房等设施的行为严重违法,侵害了其合法权益。请求1、确认被告强拆原告材料厂的行为违法。2、诉讼费由被告承担。被告凤台县政府辩称：一、答辩人不是适格的被告主体。桂集镇政府依据相关法律规定及行政处罚决定书依法对涉案窑体（包含集体资产窑体，不包含其他附属物）进行拆除，是符合国家环保及土地法规政策的。答辩人不是本案的适格被告。二、答辩人同意桂集镇政府的答辩意见和所举证的法律依据及证据。综上，请求驳回原告起诉。被告桂集镇政府辩称：一、答辩人拆除的窑体所有权不是原告。答辩人拆除的窑体中有一个所有权为后胡村集体所有，另一个窑体已于2009年5月因违法占地被凤台县国土资源局没收。且答辩人拆除的仅是窑体，其余附属物均在原场地。二、涉案窑厂自2014年就已经停产，停产后便不再交纳租金，胡跃华与后胡村之间的租赁合同已实际解除。三、根据中共淮南市委办公室文件《淮办发（2020）18号》第四条第二项规定：“7月31日前……完成全市砖瓦轮窑关停拆除工作。”所有涉案窑体是轮窑，不符合环保要求应当拆除。故答辩人拆除窑体并无不当，且众鸣材料厂作为本案原告不适格。原告众鸣材料厂向本院提交了以下证据：证据一：营业执照、法定代表人身份证明及身份证；证明原告诉讼主体资格。证据二：《强制拆除通知书》、《凤台县人民政府办公室文件》；证明被告向原告下发强拆通知书无法律依据、程序违法，两被告均为强拆实施主体。证据三：强拆前厂房照片；证明强拆前厂房、设施设备原貌情况。证据四：强拆现场及强拆之后视频光盘、照片；证明原告厂房被违法强制拆除及拆除后的现场情况。证据五：桂集镇政府文件；证明原告符合土地利用规划。证据六：凤台县经济和信息化委员会证明；证明原告属于凤台县规模以上企业。证据七：凤台县国土资源局标注的原告位置示意图；证明原告符合土地利用总体规划。证据八：原告工商注册资料；证明原告的企业所有权，且进行了合法登记。证据九：建设项目环境影响评价资质证书、安徽省中望环保节能检测有限公司检测报告、凤台县环保局解封决定书；证明原告窑厂在客观实际经营中进行了技改与环评，符合环保要求。被告凤台县政府质证意见：原告的举证不能支持其诉讼主张。证据一无异议。证据二真实性无异议，强制拆除是有依据的。证据三、四真实性有异议。证据五、六、七与本案无关。证据八只是其自己的资产部分，我们陈述的是集体资产。证据九环境评估资料与本案没有关联性，其没有办理土地建设的相关批复文件。被告桂集镇政府质证意见：证据一、二的真实性、合法性、关联性无异议。证据三、四应以被告方提供的公证书及拆除后的照片为准。证据五、六真实性无异议，但与本案无关联性。证据七真实性无异议，标注的示意图应该是村集体所有的窑体。证据八真实性和合法性请法庭核查。证据九中的《建设项目环境影响评价资质证书》、《安徽省中望环保节能检测有限公司检测报告》的合法性有异议，涉案窑厂在2014年就停止生产，而其在2018年作出环评检修报告不属实；对凤台县环保局解封决定书无异议。被告凤台县政府在法定期限内未提交证据。被告桂集镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一：社会统一信用代码、法定代表人证明、法定代表人身份证复印件；证明被告的诉讼主体资格及法定代表人身份。证据二：中共淮南市委办公室淮办发（2018）18号；证明涉案窑体是轮窑，不符合环保要求，应当拆除。证据三：凤国土监字（2009）46号《行政处罚决定书》、送达回证；证明涉案中的一个窑体已于2009年5月因违法占地被凤台县国土资源局没收。证据四：租赁合同、后胡村说明；证明虽然胡跃华与后胡村之间的租赁合同期限约定到2028年，但涉案窑厂于2014年已经不再生产，胡跃华也没有交租金，胡跃华与后胡村之间的租赁合同已实际解除，且其中一个窑体是后胡村集体所有，因为不符合环保要求，该村同意把窑体拆除。证据五：公证书、拆除后照片；证明被告仅拆除窑体，附属物仍在原处。原告众鸣材料厂质证意见：证据一无异议。证据二合法性有异议，1、该文件并非法律法规，作出具体行为必须依据法律法规，即便依据规范性文件，也不得侵害行政相对人的合法权益；2、被告在强拆前并未履行该通知规定的程序。证据三真实性、合法性、关联性有异议，1、胡跃华于2009年2月份开始投资扩建该窑厂，并向工商行政管理局申报登记，国土部门亦为该窑厂出具符合土地利用规划的证明；2、该行政处罚决定书处罚的对象为自然人胡跃华，并非众鸣材料厂，且被处罚窑体已自行拆除；3、处罚决定书认定事实错误，占地行为人是后胡村而不是原告，国土部门作出的处罚决定书不能证明被告的强拆行为合法。证据四与本案无关联性，后胡村的说明真实性、合法性有异议，不能证明被告作出强拆行为合法。证据五真实性、合法性有异议，公证书是被告单方面进行公证，不能如实反映被强拆厂房的物品数量、价款，更不能证明被告强拆行为违法。被告凤台县政府同意桂集镇政府所举证据及证明观点。经庭审举证、质证，本院认证如下：对于原、被告所举的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定。对其他需要核实的证据，真实性予以审查认定。对原、被告双方所提交证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定。对本案所涉法律依据，由本院依法审查、适用。经审理查明：2008年2月1日，胡跃华与凤台县桂集乡（后改为桂集镇）后湖村民委员会签订租赁合同，约定由胡跃华租赁该村的轮窑厂，如胡跃华将原有窑体拆除重建，则村委会享有15%、胡跃华享有85%的窑体所有权，如胡跃华在原有窑体上增加新窑门，双方各自享有50%的窑体所有权……租赁期限为二十年……。2009年2月24日，胡跃华在其租赁的后轮窑厂基础上注册成立了众鸣材料厂，该材料厂性质为个人独资企业，经营范围为煤矸石烧结砖加工、销售。后众鸣材料厂对轮窑厂的窑体进行了改建、新建，扩大了窑厂规模。2020年4月29日，凤台县政府办公室印发凤政办〔2020〕17号意见，县政府成立了砖瓦轮窑淘汰关闭工作领导小组，统一领导全县砖瓦轮窑淘汰关闭工作，并要求全县范围内所有砖瓦轮窑于2020年6月底前完成淘汰关闭工作。2020年7月8日，中共淮南市委办公室、淮南市人民政府办公室发布关于印发《淮南市砖瓦行业突出生态环境问题专项整改方案》的通知，该方案明确各县区政府具体负责，完成全市砖瓦轮窑关停拆除工作……。2020年7月27日，桂集镇政府向众鸣材料厂作出《强制拆除通知书》，言明镇政府将组织相关部门依法强拆其建筑物和其他设施。2020年8月7日，桂集镇政府组织机械、人员对众鸣材料厂的两个窑体、窑体附带厂房及相应设备进行了强制拆除。对此，众鸣材料厂认为,两被告未经任何法定程序而实施的强制拆除行为严重违法,侵害了其合法权益。故诉至法院，请求1、确认被告强拆原告材料厂的行为违法。2、诉讼费由被告承担。本案的争议焦点为：众鸣材料厂是否具备原告诉讼主体资格；涉案强制拆除行为的责任主体应如何认定，程序是否合法。针对前述争议焦点，本院具体评判如下。首先，关于众鸣材料厂是否具有原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，结合查明事实，胡跃华与后湖村委会签订了轮窑厂租赁合同后注册成立了众鸣材料厂，并对轮窑厂的窑体进行了改建或新建，扩大了窑厂规模。无论众鸣材料厂对涉案窑体所有权占多少份额，均不能否定其与涉案强制拆除行为之间存在利害关系，故众鸣材料厂具备本案的原告诉讼主体资格。其次，关于涉案强制拆除行为的责任主体应如何确定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，市委、市政府制定的整改方案明确了县区政府具体负责砖瓦轮窑关停拆除工作，凤台县政府办公室印发的凤政办〔2020〕17号意见亦载明“由县政府成立砖瓦轮窑淘汰关闭工作领导小组，统一领导全县砖瓦轮窑淘汰关闭工作”，由此可见凤台县政府应对县域砖瓦轮窑的淘汰关闭工作负总体责任，而且桂集镇政府亦是根据县政府工作安排对众鸣材料厂窑体及附带厂房实施的强制拆除。故凤台县政府、桂集镇政府均应认定为涉案强制拆除行为的责任主体，系本案的共同被告。最后，关于涉案强制拆除行为是否合法的问题。行政机关作出行政行为，应当认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关实施行政强制行为，应当作出书面行政强制执行决定，且在作出强制执行决定前，应当以书面形式催告当事人履行义务。本案中，凤台县政府、桂集镇政府在未履行法定催告程序、亦未作出书面强制执行决定的情况下，迳行对众鸣材料厂的窑体及附带厂房实施了强制拆除，显然违反了法定程序。对此，桂集镇政府辩称“其作出的《强制拆除通知书》就是强制执行决定书”，经查，该通知书不符合行政强制执行决定书的形式要件，依法不予采纳。但鉴于上述强制拆除行为已实际发生，不具有可撤销内容，故依法应当确认为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告凤台县人民政府、凤台县桂集镇人民政府于2020年8月7日强制拆除原告凤台县众鸣新型墙体材料厂窑体及窑体附带厂房的行政行为违法。案件受理费50元，由被告凤台县人民政府、凤台县桂集镇人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  江 峰人民陪审员  朱 国二〇二〇年九月二十八日书 记 员  李丹丹附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。