福建省福州市长乐区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0112行初15号 原告林国康，男，1956年10月7日出生，汉族，住福州市马尾区。 被告福州市马尾区亭江镇人民政府，住所地福州市马尾区亭江镇长洋路**。 法定代表人江绥，镇长。 出庭负责人王公略，副镇长。 委托诉讼代理人黄胜利，福建坤广律师事务所律师。 被告福州市马尾区自然资源和规划局，住所地福州市马尾区君竹路**三鑫财富中心**楼。 法定代表人潘振强，局长。 出庭负责人曹安平，总规划师。 委托诉讼代理人马静，该局工作人员。 委托诉讼代理人王婷婷，北京大成（福州）律师事务所律师。 被告福州市马尾区城市综合执法局(又名福州市马尾区城市管理局），住，住所地福州市马尾区马限山**/div> 法定代表人黄青，局长。 出庭负责人关宏伟，副局长。 委托诉讼代理人黄诚浩，福建知望律师事务所律师。 原告林国康诉被告福州市马尾区亭江镇人民政府（以下简称“亭江镇政府”）、被告福州市马尾区自然资源和规划局（以下简称“马尾区资规局”）、被告福州马尾区城市综合执法局（以下简称“马尾区执法局”）房屋行政强制一案，于2020年7月1日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月6日立案后，于2020年7月15日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月25日公开开庭审理了本案。原告林国康、被告亭江镇政府副镇长王公略及委托诉讼代理人黄胜利、被告马尾区资规局总规划师曹安平及委托诉讼代理人马静、王婷婷与被告马尾区执法局副局长关宏伟及委托诉讼代理人黄诚浩均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告林国康诉称，2014年，原告前往闽安村与东盛村的交界处地名为“水流湾”（以下简称“案涉土地”）开荒生产，并取得两村村长的同意。开荒期间，原告投入了大量人力，物力，财力进行了休整，除荆草、修桥铺路，围铁线网种树上千棵绿化，且付出了较大代价。2017年案涉土地面积和四至确定后，原告要求办理承包手续时，村镇上下均推诿，不予受理。2018年，为方便日常生产，原告根据实际需要在原有两间管理房的基础上新增了三间，管理房（以下又称“案涉房屋）用途分别为：第一间是简易房用于隔热，第二间用于原告和工人休息和安放楼梯、喷雾器等，第三间是卫生间，第四间用于做饭和安放电动车、板车，第五间用于安放农具、工具、柴火、草料、斗车等。2019年1月29日，亭江镇政府、马尾区资规局、马尾区执法局通知原告自拆管理房。之后，在原告未收到第二次的通知、催告、责成的情况下，三被告于2020年4月14日直接强制拆除上述管理房，致使原告遭受重大财产损失。原告认为，从历史因素来看，案涉房屋所在地并不属于规划区，原告在经得两村长同意后，进行开荒僻壤、生产种植，并无不当；从行政因素来看，村镇干部作为基层服务人员，在原告先前利益受损，未予弥补的情况下，应指导帮助原告在穷乡僻壤处自谋生路，但却多次为难，不予办理承包手续；被告作为基层行政主体，在未履行法定通知、催告程序的情况下，即强行拆除案涉房屋，致使原告合法权益受严重侵害；被告执行强拆对象错误，不适格。综上，被告上述具体行政行为不仅违反法定程序，而且严重损害了原告的合法权益。现原告起诉要求确认被告强制拆除原告案涉房屋的行政行为违法。 原告林国康提供如下证据：A1、村证明，证明原告土改后的分地被政府批给别人建房无补偿。A2、录音，证明1闽安村与东盛村村长同意原告在“水流湾”开荒种植；2原告开荒之前就有管理房存在；3、案涉管理房位处以前不是规划区。A3、市智慧福州中心转答，证明政府对于原告要求办理承包手续的事项，给予不合法和无事实答复。A4、反应情况材料，证明原告曾申请村委出具同意开荒和开荒前原先就有管理房存在，但村委未予答复。A5、协议，证明原告系有偿取得案涉管理房及所在地块的使用权，原有管理房。A6、照片，证明原告种植的食物惨遭野兽和人为的入侵，一年收入几乎为零，铁线网被毁坏。A7、照片，证明原告在种植过程中，修桥铺路，绿化环境，尽自己所能为社会做贡献。A8、医院报告单，证明原告年老多病，无收入渠道，生活极为拮据。A9、人证，证明原告在“水流湾”的管理房单层，夏天热的中午无法休息。A10、通知书，证明马尾区城市综合执法局实施了拆除行为。A11、照片，证明马尾区城市综合执法局实施了拆除行为。A12、人证，证明以前原告的种植场所被拆迁少赔很多，另证明现有原告的种植场所距离住处比较远。A13、相片，证明1原告在“水流湾”生产是在固定地面，固定的人在劳作。若无管理房的双层就无法躲避烈日炎热；2、拆除后中可见案涉管理房是坐落在高低不平的石坛废地上，所以没有破坏农用耕地。A14、《福建省违法建设若干规定》第六条、第十三条，证明被告的拆除行为违法。 被告亭江镇政府辩称，一、原告林国康诉称的案涉建筑属于违法建筑，依法应当自行拆除。案涉土地位于东盛××水流湾区的农用地。原告并非是东盛村村民，其并未取得东盛村的集体土地承包经营权。在未取得任何建设审批手续的情况下，原告擅自在东盛××水流湾的农用地上搭建了占地面积约100平方米，建筑面积约40平方米的砖混、木质混搭房屋。如原告所述，该房屋并非是临时建设，而是用于其生产生活的永久性建筑。原告违规使用土地的行为不仅违反了国家关于土地用途管制制度，而且对水流湾区域的农用地造成了破坏。根据《土地管理法》第七十四条、第七十六条之规定，案涉建筑属于违法建筑，原告依法应当自行拆除。二、答辩人并未实施拆除案涉建筑，依法应驳回原告的起诉。被告亭江镇政府并未实施拆除案涉建筑，原告也未能提供该拆除行为是由被告亭江镇政府组织实施的证据。故其将亭江镇政府列为被告，没有事实及法律依据。综上，原告违法占用农用地搭建房屋，原告负有拆除房屋并恢复土地原状的法律义务。原告诉称亭江镇政府实施拆除行为，但未能举证证实，请求依法驳回原告的起诉。 被告亭江镇政府向本院提交如下证据：B1、现场照片，证明原告违法占用农用地搭建房屋的事实；B2、责令停止违法建设行为通知书、B3、责令自行拆除违法建设通知书，证明对原告违法建设的行为，被告已经责令其停止建设并要求其自行拆除。 被告马尾区资规局辩称，一、原告林国康所诉的强拆行为并非马尾区资规局所为，马尾区资规局不是本案的适格被告。在原告违法占地和违法建设案件中，马尾区资规局仅于2019年1月29日，会同亭江镇政府和马尾区执法局联合下发《责令自行拆除违法建设通知书》。除此之外马尾区资规局没有实施其他行政行为，也未委托或授权任何单位或个人对案涉房屋进行拆除。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告提起行政诉讼应当有明确的被告以及具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告诉请马尾区资规局强制拆除案涉房屋的行为违法，应当提供证据证明马尾区资规局实施过强拆行为的初步证据。原告并未提供证据证明马尾区资规局实施了被诉强拆行为，在此情况下，原告对马尾区资规局提起本案诉讼缺乏事实根据，不符合提起行政诉讼应当具备的法定条件。因此，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，驳回原告对马尾区资规局的起诉。三、原告未经批准和许可，擅自建设案涉房屋的行为属违法占地、违法建设，应当依法拆除。根据《土地管理法》第四十六条等相关法律规定，原告建设案涉房屋未依法取得乡村建设规划许可证等，该房屋属于违法建筑，应当依法予以拆除。综上所述，马尾区资规局并未参与拆除原告的案涉房屋，而原告提供的证据也不足以证明马尾区资规局实施了本案的强拆行为，原告针对马尾区资规局的起诉没有事实根据和法律依据。同时，原告未经批准和许可建设的案涉房屋属于违法建筑，依法应予以拆除。因此，请求依法裁定驳回原告林国康对马尾区资规局的起诉。 被告马尾区资规局未向本院提交证据。 被告马尾区执法局辩称，一、马尾区执法局非适格被告，原告所诉强拆行为并非马尾区执法局所为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告提起行政诉讼应当有明确的被告以及具体的诉讼请求和事实理由。马尾区执法局确于2019年1月29日会同福州市马尾区亭江镇人民政府、福州市马尾区自然资源和规划局联合下发《责令自行拆除违法建设通知书》，但并未参与原告诉请确认违法的2020年4月14日强制拆除行为。原告也未提交证据证明马尾区执法局有参与了该强制拆除行为。因此原告对马尾区执法局提起本案诉讼缺乏事实依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》的四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，驳回原告对马尾区执法局的起诉。二、原告林国康案涉房屋未办理规划许可、建设许可、建房审批等手续，为违法建设，依法应当拆除。原告案涉房屋没有办理建设工程规划许可证，为违法建筑。而根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，违法建设应该予以拆除。综上所述，马尾区执法局并未参与强制拆除原告案涉房屋，原告的诉求无事实和法律依据，马尾区执法局并非本案适格被告，请求依法裁定驳回原告对马尾区执法局的起诉。 被告马尾区执法局未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告亭江镇政府提交的证据B1、B3均无异议，但证据B2原告否认收到该通知书；被告马尾区资规局、被告马尾区执法局对被告亭江镇政府提交的证据B1、B2、B3均无异议。被告亭江镇政府对原告提交的证据A1、A4、A5、A7、A9、A12、A13异议，认为该证据真实性无法确认，且与本案无关；对证据A3、A6、A8、A11异议，认为与本案无关；对证据A2录音异议，认为没有录音载体，不能证明原告获得案涉土地的承包经营权；对证据A10认为原告已经收到通知书，且已经知晓本案房屋是违法建筑，应自行拆除；对证据A14异议，认为案涉房屋位于城市规划区，不应适用该规定，同时不能用法律规定作为证据证明行政行为，不符合逻辑。被告马尾区资规局对原告提交的证据A10异议，认为原告的管理房是违法建筑依法予以拆除；对证据A11照片异议，认为照片中车辆并非停在拆除现场，无法证明是谁进行拆除行为；对证据A12证人证言异议，认为该证据未提交证人身份证复印件，不符合证据法定形式；对证据A14异议，认为不能证明原告待证事实；对其他证据的质证意见同被告亭江镇政府。被告马尾区执法局对原告提交的证据A10异议，认为原告已经收到拆除通知书；对证据A11异议,认为照片未显示拍摄时间，且拍摄点系马尾区执法局办公场所附近的停车场，并非拆除现场，不能证明系马尾区执法局参与拆除行为；对证据A14异议，认为不能证明原告的诉讼请求；对其他证据的质证意见同被告亭江镇政府。 本院对上述证据认证如下：被告亭江镇政府提交的证据B2，原告否认收到该证据，且被告未提交证据证明该证据已送达给原告，故对证据B2本院不予采纳，对证据B1、B3在取得程序和收集方法上均合法，且各方均无异议，本院予以认定。原告提交的证据A1-A9、A11，对方均提出异议，本院认为其真实性、关联性需结合其他证据予以综合认定；证据A14系法律法规，不符合证据特征，不能作为证据使用；证据A12来源客观真实、合法，可以作为本案定案依据，本院予以确认。 根据上述有效证据及法庭笔录，本院认定如下事实： 2014年开始，原告在“水流湾”（位于福州市马尾区）开荒生产。2018年，原告未经批准在案涉土地上新增三间管理房。2019年1月29日，被告亭江镇政府、被告马尾区资规局、被告马尾区执法局联合向原告下发《责令自行拆除违法建设通知书》：经查你单位（户）在东盛××水流湾建设违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条，现责令你单位（户）立即停止违法行为，并携带本人身份证原件等于2019年1月28日17时前，到亭江镇××执法办公室接受处理，逾期后果自负。2020年4月14日，案涉房屋被强制拆除。原告认为系三被告强制拆除其房屋，损害其合法权益，故向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”原告林国康未经批准建设的案涉房屋被强制拆除，与强制拆除行政行为有利害关系，有权提起诉讼，是适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是被告”。本案福州市马尾区亭江镇××执法办公室系由亭江镇政府、马尾区资规局、马尾区执法局联合组成并在《责令自行拆除违法建设通知书》上署名，原告林国康的举证已经能够初步证明涉案行政行为系联合办公室所为，另据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，……被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。故，亭江镇政府、马尾区资规局、马尾区执法局否认参与强制拆除行为，但未能提供证据证明该拆除行为系原告林国康自己或他人所为，应当承担举证不能的责任，亭江镇政府、马尾区资规局、马尾区执法局是适格被告。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正逾期不改正的，可以拆除。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。原告林国康未经批准建设案涉房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条，行政机关有权对违章建筑予以强制拆除，但是，行政机关在实施强制拆除前必须按照法定程序对原告履行相关告知以及陈述申辩的权利，听取当事人的陈述和申辩，并制作行政强制决定书及催告行政相对人履行。亭江镇政府、马尾区资规局、马尾区执法局在本案中仅制作了《责令自行拆除违法建设通知书》，而未制作行政强制决定书，以《责令自行拆除违法建设通知书》代替行政强制决定书作为行政强制执行依据，且在《责令自行拆除违法建设通知书》上未告知相对人提起行政复议或者提起行政诉讼的救济权利，故，涉案行政强制拆除行为行政程序不合法。鉴于案涉房屋现已被拆除完毕，本案被告亭江镇政府、马尾区资规局、马尾区执法局拆除行为已不具有可撤销性，且因案涉房屋系违章建筑而无撤销行政行为之必须，不影响原告林国康实体权利，依法应判决确认违法。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，判决如下： 确认被告福州市马尾区亭江镇人民政府、马尾区自然资源和规划局、马尾区城市综合执法局于2020年4月14日强制拆除原告林国康坐落于福州市马尾区亭江镇“水流湾”土地上的房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告福州市马尾区亭江镇人民政府、福州市马尾区自然资源和规划局及福州市马尾区城市综合执法局共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。 审 判 长  陈天鹏 人民陪审员  柯秀芳 人民陪审员  刘显朱 二〇二〇年九月十五日 法官 助理  陈吓梅 书 记 员  冯雪玲 附：本案适用的主要法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。