内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）内行终348号上诉人（一审原告）：尹俊英，女，1975年7月23日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区固阳县。上诉人（一审原告）：尹文财，男，1964年3月22日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区固阳县。上诉人（一审原告）：尹在林，男，1970年3月18日出生，汉族，无固定职业，住内蒙古自治区包头市。三上诉人的委托诉讼代理人：王凤凤，北京市炜衡（呼和浩特）律师事务所律师。三上诉人的委托诉讼代理人：廖文娟，北京市炜衡（呼和浩特）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：固阳县人民政府。法定代表人：杨二喜，县长。委托诉讼代理人：王金，该县司法局工作人员。委托诉讼代理人：张鑫，内蒙古鸿谦律师事务所律师。一审第三人：尹茂，男，1941年5月21日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区固阳县。委托诉讼代理人：张济勇，内蒙古塞星律师事务所律师。委托诉讼代理人：关凌，内蒙古鸿谦律师事务所实习律师。上诉人尹俊英、尹文财、尹在林因与被上诉人内蒙古自治区固阳县人民政府（以下简称固阳县政府）、第三人尹茂其他行政行为纠纷一案，不服内蒙古自治区包头市中级人民法院（2019）内02行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人尹俊英、尹文财、尹在林的共同委托诉讼代理人王凤凤，被上诉人固阳县政府的委托诉讼代理人王金、张鑫，一审第三人尹茂及其委托诉讼代理人张济勇、关凌，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2015年，固阳县政府下发《固阳县农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》，按照该方案的要求，刘三沟村小组开展土地承包经营权确权颁证工作。经过承包方调查、承包地块调查、公示、公示后修改、公示结果归户等程序，依据上述材料，2018年4月12日刘三沟村小组与尹茂签订《农村土地承包合同》，该承包合同载明尹茂承包土地82.19亩；承包地块总数12块，其中地块编码为1502221052300600087的承包地块面积15.76亩，地块编码为1502221052300600088的承包地块面积7.82亩；承包期限30年，从1997年3月1日至2027年2月28日。固阳县银号镇人民政府向固阳县政府提供承包方调查表、承包方代表声明书、承包地块调查表、公示无异议声明书、公示结果归户表、承包合同、登记颁证申请书等材料。固阳县政府经过审核，于2018年10月27日为尹茂颁发蒙（2018）固阳县农村土地承包经营权第026760号《农村土地承包经营权证》，该承包经营权证的主要内容为：发包方刘三沟村小组，承包方代表尹茂；承包方式家庭承包；承包期限1997年3月1日至2027年2月28日；承包地确权总面积82.19亩，承包地块总数12块。其中地块编码为1502221052300600087的承包地块面积15.76亩，地块编码为1502221052300600088的承包地块面积7.82亩。另查明，1997年第二轮土地承包时，以尹白为户主家庭承包了刘三沟村小组74.4亩土地，固阳县政府于1999年6月25日分别为尹白、尹在林、尹文财颁发了《土地承包经营权证》，承包期限从1997年3月1日至2027年3月1日。2000年左右，尹俊英、尹文财、尹在林家庭承包的大阴圪旦下15.76亩土地、路下7.82亩土地由刘三沟村小组分配给尹茂耕种。尹茂提供刘三沟村小组成员证明等材料主张尹俊英、尹文财、尹在林的父亲尹白将上述土地退还村小组，由村小组另行发包给其耕种。尹俊英、尹文财、尹在林主张从未将上述土地退还村小组，在其承包期限内，固阳县政府为尹茂颁发《农村土地承包经营权证》确认大阴圪旦下15.76亩土地、路下7.82亩土地由尹茂承包违反法律规定。一审法院经审理认为，《农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。可见，土地承包经营权的取得并不是由农村土地承包经营权证确定，农村土地承包经营权证在性质上是对农村土地承包法律关系的确认和公示。颁发《农村土地承包经营权证》的一般程序是：土地承包关系确立后，由发包方将相关材料报送乡（镇）人民政府审核，由乡（镇）人民政府向县级以上人民政府提出申请，报同级人民政府颁发。因此承包关系确定的权利义务是人民政府颁发承包经营权证的基础，而乡（镇）人民政府报送的相关材料，应为县级以上人民政府颁发土地承包经营权证的基本依据。该案中，固阳县政府于2015年开展农村土地承包经营权确权颁证工作，经刘三沟村小组调查核实并形成调查表等材料。2018年4月12日，刘三沟村小组与尹茂签订《农村土地承包合同》。固阳县政府按照相关规定，依据承包方调查表、承包方声明书、承包地块调查表、公示无异议声明书、承包经营权公示结果归户表、农村土地承包合同、承包经营权登记颁证申请书、承包经营权登记簿、调查信息公示表、公示修改记录表、打证前核实表等材料，经过审查为尹茂颁发蒙（2018）固阳县农村土地承包经营权第026760号《农村土地承包经营权证》。该《农村土地承包经营权证》登记内容与承包合同内容基本一致，因此固阳县政府为尹茂颁发蒙（2018）固阳县农村土地承包经营权第026760号《农村土地承包经营权证》事实清楚、证据确实充分、程序合法。该案的实质争议为尹俊英、尹文财、尹在林的父亲尹白是否将其家庭承包地退还村小组，其家庭是否继续享有诉争土地的承包经营权。本质为尹俊英、尹文财、尹在林与村集体之间的涉案土地承包发包的争议，此类争议属于民事法律关系范畴，而非行政诉讼环节可直接解决的争议事项。对此有异议，应通过其他法定途径寻求救济。尹俊英、尹文财、尹在林未提供本次确权颁证所需要的承包合同等相关材料，其诉请要求固阳县政府为其换发新的《土地承包经营权证》无事实依据，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，一审判决：驳回尹俊英、尹文财、尹在林的诉讼请求。案件受理费50元，由尹俊英、尹文财、尹在林负担。尹俊英、尹文财、尹在林不服上述行政判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决，依法改判支持其起诉请求。主要理由：（一）本案是因固阳县政府向尹茂颁发《农村土地承包经营权证》这一行政行为违法审理提出的行政诉讼,核心应围绕行政行为是否违法,应否被撤销。一审法院在确认固阳县政府作出的行政行为证据充分、事实清楚、程序合法的同时，认为此类争议属于民事法律范畴,应通过其他法定途径寻求救济驳回尹俊英、尹文财、尹在林的诉讼请求，适用法律错误。（二）固阳县政府在为尹茂颁发《土地承包经营权证》前对尹俊英、尹文财、尹在林家庭持有合法有效的《土地承包经营权证》是明知的,其在没有权利人变更手续的情况下,直接将土地承包经营权登记在尹茂名下错误,具体行政行为主要证据不足、程序违法。固阳县政府确权工作开始于2015年10月,确权的政策依据应当为2014年《内蒙古自治区土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》(内政办发[2014]98号)、2014年《包头市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》(包府办发[2014]232号)以及2016年《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》(内政办发[2016]37号)，本轮确权仍为二轮土地承包,是对尹俊英、尹文财、尹在林承包关系的补充和完善,根本不允许变更和调整原有的土地承包关系,固阳县政府这一行为违反了国务院《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》等规定。固阳县政府确权的政策依据并非是2016年《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》(内政办发[2016]37号)。尹俊英、尹文财、尹在林并没有向村集体退回土地。固阳县政府辩称，（一）一审法院认为本案的实质争议为尹白是否将其家庭承包地退回村小组，其家庭是否继续享有诉争土地的承包经营权，本质为尹俊英、尹文财、尹在林与村集体之间的涉案土地承包发包的争议，此类争议属民事法律范畴，一审判决定性准确。（二）本案从权属调查（发包方调查、承包方调查、承包地块调查）到核发土地承包经营权证，历经审核公示、勘误修正、结果确认等程序两年多的时间，作为本集体经济组织成员，如果对上述程序不知情，有悖常理。（三）尹俊英、尹文财、尹在林认为土地确权颁证应根据内政办发[2014]98号《内蒙古自治区土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》错误。内政办发[2014]98号是自治区政府于2014年颁布的“试点方案”，在这一试点方案中，土地确权登记范围并不包括固阳县，而且试点工作在2015年6月已经结束。固阳县土地承包经营权确权登记颁证工作是从2016年正式开始，适用的依据是内政办发[2016]37号通知。一审判决认定事实清楚、证据确实充分，请求二审法院维持一审判决。尹茂述称，（一）固阳县政府为其颁发《农村土地承包经营权证》的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，根据《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》《内蒙古自治区土地承包经营权登记颁证试点工作实施方案》《包头市农村土地承包经营权登记颁证试点工作实施方案》等文件规定，固阳县政府的颁证行为属于行政指导行为。（二）农村土地承包是村委会及村小组在各级政府指导下的自治行为。关于农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案规定，承包地被发包方调整收回的，此次农村土地确权可以对土地承包经营权证书进行完善变更。据此，刘三沟村小组经民主讨论后对尹白一户七口人的原承包土地变更确权至尹茂名下，完全符合实施方案的规定，属于村小组合法的自治行为。县政府依据村委会申报的《农村土地承包合同》为尹茂颁发《农村土地承包经营权证》，仅是对所申报《农村土地承包合同》的核准，对承发包双方的权利义务并不产生实际影响。（三）根据《最高人民法院关于适用的解释》的规定，行政指导行为以及对公民法人或者其他组织不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，固阳县政府为尹茂颁证行为合法，一审法院驳回尹俊英、尹文财、尹在林的诉讼请求是正确的。二审期间，各方当事人均未提交新证据，均表示二审的举证意见及质证意见与一审判决书意见一致。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系尹俊英、尹文财、尹在林因不服固阳县政府为尹茂颁发026760号《农村土地承包经营权证》的行为，要求撤销026760号《农村土地承包经营权证》部分内容的行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。具体到农村土地承包经营领域，县级以上地方人民政府依据土地承包经营合同约定颁发土地承包经营权证后，该土地承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同的约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼，而不应由土地承包合同之外的第三人直接针对颁证行为提起行政诉讼。本案中，1997年第二轮土地承包时，以尹白为户主家庭承包了刘三沟村小组74.4亩土地，固阳县政府于1999年6月25日分别为尹白、尹文财、尹在林颁发了《土地承包经营权证》，承包期限从1997年3月1日至2027年3月1日。2000年尹俊英、尹文财、尹在林家庭承包的大阴圪旦下15.76亩土地、路下7.82亩土地由刘三沟村小组分配给尹茂耕种。2018年4月12日，刘三沟村小组与尹茂签订《农村土地承包合同》，该承包合同载明尹茂承包土地82.19亩；承包地块总数12块，其中地块编码为1502221052300600087的承包地块面积15.76亩，地块编码为1502221052300600088的承包地块面积7.82亩；承包期限30年，从1997年3月1日至2027年2月28日。固阳县政府按照相关规定，经过审核后，于2018年10月27日为尹茂颁发蒙（2018）固阳县农村土地承包经营权第026760号《农村土地承包经营权证》。因此，尹俊英、尹文财、尹在林持有的《土地承包经营权证》与尹茂持有的《土地承包经营权证》均包含争议土地，即两份土地承包经营权证中的土地存在重叠、交叉、包含的情形。在这种情形下，应当经过民事诉讼，查明发包人刘三沟村小组将其土地发承包经营的基本事实，继而认定土地承包合同的真实有效性，而不应直接针对颁证行为提出撤证的行政诉讼，故尹俊英、尹文财、尹在林的起诉应予驳回。一审法院认为“该案的实质争议为尹俊英、尹文财、尹在林的父亲尹白是否将其家庭承包地退还村小组，其家庭是否继续享有诉争土地的承包经营权。本质为尹俊英、尹文财、尹在林与村集体之间的涉案土地承包发包的争议，此类争议属于民事法律关系范畴，而非行政诉讼环节可直接解决的争议事项。对此有异议，应通过其他法定途径寻求救济”是正确的，但一审法院判决驳回尹俊英、尹文财、尹在林的诉讼请求适用法律错误，依法应予纠正。综上，一审判决适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第(一)项规定,裁定如下：一、撤销内蒙古自治区包头市中级人民法院（2019）内02行初81号行政判决；二、驳回尹俊英、尹文财、尹在林的起诉。二审案件受理费50元，由尹俊英、尹文财、尹在林负担。本裁定为终审裁定。审 判 长 孙晓磊审 判 员 高满忠审 判 员 常 青二〇二〇年九月二十五日法官助理 张 玥书 记 员 王馨培