上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪01行终489号上诉人（原审原告）上海巨洋实业有限公司，住所地上海市青浦区沪青平公路8123号。法定代表人沈阿虎，经理。委托代理人吴洪涛，北京吴少博律师事务所律师。委托代理人吴少博，北京吴少博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市青浦区金泽镇人民政府，住所地上海市青浦区金泽镇金中路5号。法定代表人凌敏，镇长。委托代理人方秋莉，上海市青浦区金泽镇人民政府工作人员。委托代理人潘琪，上海衡茂律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市青浦区人民政府，住所地上海市青浦区公园路100号。法定代表人余旭峰，区长。委托代理人朱雯博，上海市青浦区司法局工作人员。上诉人上海巨洋实业有限公司（以下简称：巨洋公司）因责令限期拆除违法建筑决定一案，不服上海市闵行区人民法院（2020）沪0112行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月18日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，巨洋公司于2007年12月25日取得《上海市房地产权证》，编号为沪房地青字（2007）第XXXXXX号，房产坐落于上海市青浦区XX公路XX号，使用权来源为出让，土地用途为工业，房屋建筑面积为4,629平方米。2019年5月7日，上海市青浦区规划和自然资源局（以下简称：青浦区规资局）向上海市青浦区金泽镇人民政府（以下简称：金泽镇政府）出具《执法协助书面意见》，内容为：经查，有关情况如下，巨洋公司位于青浦区XX镇XX公路XX号内产证登记建筑面积为4,629平方米，根据实测报告，超产证外建筑面积为5,585.42平方米，且未经我局核发过有关规划审批文件，并附《测量成果报告书》（项目编号：P2018Q150）。2019年6月4日9时10分，金泽镇政府下属城管中队前往上址进行现场检查，并拍摄了照片，检查情况为：根据项目编号P2018Q150的测绘报告，该公司法定代表人沈阿虎确认1#、10#、11#、13#、14#、15#、16#、17#、18#、19#、20#、21#、22#、23#、24#、25#、27#、28#、29#、30#、31#、32#、33#、34#、35#、36#、37#、38#、41#建筑物是该公司搭建，现场未出示任何审批手续，沈阿虎在该检查笔录上签字。同日，金泽镇政府向巨洋公司发出《责令改正通知书》，责令巨洋公司在2019年6月9日17时00分前将擅自搭建的建筑物、构筑物拆除，并向巨洋公司出具了谈话通知书，通知巨洋公司于2019年6月4日10时至金泽镇政府处接受调查询问。《责令改正通知书》和《谈话通知书》均由巨洋公司法定代表人沈阿虎签收。同日，金泽镇政府对沈阿虎制作了询问笔录，沈阿虎称其公司除有产权证房屋外，其他建筑物、构筑物目前无法提供相关手续材料。2019年6月10日14时00分，金泽镇政府下属城管中队再次进行现场检查，并拍摄照片，检查情况为：当事人未整改。2019年6月11日，金泽镇政府再次对巨洋公司法定代表人沈阿虎制作了询问笔录，沈阿虎称部分涉案建筑是由上海淀山湖经济城建造后卖给巨洋公司的，但确认这些房屋是由巨洋公司在使用。2019年6月11日，金泽镇政府向巨洋公司发出青（金）城管违建告字[2019]第064号《违法搭建法律后果告知单》（以下简称：《告知单》），告知了违法搭建的法律后果，并向巨洋公司作出青（金）城管责拆决字〔2019〕第064号《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称：被诉限期拆除决定），认定巨洋公司在青浦区XX镇XX公路XX号涉嫌擅自搭建建（构）筑物，且未在责令改正期限内自行拆除，该行为违反了《上海市城乡规划条例》第三十五条第一款的规定，依据《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条、《上海市城乡规划条例》第五十八条和《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条的规定，责令巨洋公司在收到决定书之日起3日内自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，将依法报请上海市青浦区人民政府（以下简称：青浦区政府）强制拆除。《告知单》和被诉限期拆除决定由巨洋公司法定代表人沈阿虎签收。金泽镇政府于同日作出青（金）城管责拆告字〔2019〕第064号《责令限期拆除违法建筑公告》（以下简称：《限拆公告》），责令巨洋公司自收到被诉限期拆除决定之日起3日内自行拆除上述违法建筑。巨洋公司不服，向青浦区政府申请行政复议。青浦区政府于2019年7月11日受理后，于当日通知金泽镇政府提出书面答复。因案情复杂，青浦区政府于2019年9月5日依法对该案延长审理期限30日。2019年9月9日，青浦区政府组织巨洋公司和金泽镇政府进行了谈话，并制作了谈话笔录。2019年10月9日，青浦区政府决定对该案中止审理。2019年10月24日，青浦区政府对该案恢复审理，并于当日作出青府复决字（2019）第86号《行政复议决定书》（以下简称：被诉复议决定），维持了金泽镇政府作出的被诉限期拆除决定。巨洋公司仍不服，诉至原审法院，请求撤销被诉限期拆除决定及被诉复议决定。原审认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第四条第四款及第十一条第一款第（八）项之规定，乡、镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，其所属城管执法机构以乡、镇人民政府名义，具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作，其中包括依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定，按照市人民政府确定的职责分工，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处。《上海市拆除违法建筑若干规定》第二十三条规定，乡、村庄规划区的违法建筑拆除，由乡、镇人民政府参照本规定执行。根据上述规定，金泽镇政府具有以自己名义对涉案建筑开展调查，并作出被诉限期拆除决定的职权。本案中，金泽镇政府经调查取证，并根据青浦区规资局《执法协助书面意见》和《测量成果报告书》等证据，认定巨洋公司位于XX公路XX号内，超产证外建筑面积为5,585.42平方米，未核发过有关规划审批文件，认定事实清楚。《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条规定：“对经查证确属违法建筑需要拆除的，拆违实施部门应当作出责令限期拆除的书面决定。”第九条规定：“拆违实施部门应当依法将责令限期拆除决定送达当事人，并予以公告……”。本案中，金泽镇政府经调查认定巨洋公司超产证外建筑面积5,585.42平方米的建（构）筑物属违法建筑，作出被诉限期拆除决定和《限拆公告》，并送达巨洋公司，程序合法。巨洋公司主张金泽镇政府不应认定其为涉案违法建筑搭建人且负有拆违义务，对此，原审法院认为，巨洋公司虽主张涉案建筑并非其搭建，但未提供相关证据予以佐证，且巨洋公司也承认其系涉案建筑的实际占有、使用、控制人，故金泽镇政府将其作为拆违义务人，并无不当。巨洋公司另主张涉案建筑建设年代久远，法不溯及既往，对此，原审法院则认为，涉案建筑物的违法状态一直持续，违法建筑不因形成时间长而获得正当性，故巨洋公司的该主张不予采纳。青浦区政府在收到巨洋公司的行政复议申请后，及时予以受理，经审查后作出被诉复议决定并送达巨洋公司，复议程序并无不当。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回巨洋公司的全部诉讼请求，案件受理费人民币50元，由巨洋公司负担。判决后，巨洋公司不服，上诉于本院。上诉人巨洋公司诉称，被上诉人金泽镇政府单方测量超产证面积，上诉人事先不知情，且事后未向上诉人送达测量成果报告，违背正当程序原则。部分涉案建筑并非上诉人搭建，系买受所得，出售主体为金泽镇政府出资的集体企业，即上海淀山湖经济城。上诉人在2000年之前买受的房屋应属合法房屋，上诉人支付的对价中包括了产证面积和产证外面积。信赖利益保护是行政法的基本原则，上诉人基于信赖买受的房屋应受保护，且上诉人买受涉案房屋后，从未进行改扩建，原貌保留至今，责任主体应为金泽镇政府。金泽镇政府作出被诉限期拆除决定未根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称：《行政处罚法》）的规定，赋予上诉人陈述申辩及听证的权利，违反法定程序。被上诉人青浦区政府作出的被诉复议决定亦认定事实不清。故请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人金泽镇政府辩称，委托相关单位制作测量成果报告书的目的是通过实地测量的方式对违法建筑的面积予以认定，没有法律规定需要将测量成果报告送达上诉人巨洋公司，且金泽镇政府在与上诉人法定代表人制作询问笔录时已将测量情况进行了告知。金泽镇政府开展调查时，涉案违法建筑的占有人、使用人均为上诉人，被诉限期拆除决定将上诉人认定为拆违当事人是正确的。涉案违法建筑目前处于存续状态，依法应予查处，上诉人所称通过买受取得涉案违法建筑造成的损失，应以民事诉讼的方式向买卖协议的相对人进行主张。金泽镇政府根据《上海市拆除违法建筑若干规定》的规定查处违法建筑，不存在适用《行政处罚法》中关于陈述申辩及听证规定的问题。故请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。被上诉人青浦区政府辩称，同意被上诉人金泽镇政府的答辩意见，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审认定的事实基本无误，本院予以确认。本院认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第四条第四款及第十一条第一款第（八）项的规定，被上诉人金泽镇政府作为乡、镇人民政府，承担本辖区内的城市管理行政执法工作，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处，具有作出被诉限期拆除决定的法定职权。被上诉人青浦区政府作为金泽镇政府的上一级人民政府，具有作出被诉复议决定的法定职权和职责。本案中，被上诉人金泽镇政府认定上诉人巨洋公司未经许可，在本市青浦区XX镇XX公路XX号擅自搭建建筑物29处，总面积为5585.42平方米的事实，提供了《测量成果报告书》、《现场检查笔录》、现场照片、《责令改正通知书》、询问笔录、《告知单》等证据予以证明，事实清楚，证据充分。金泽镇政府经调查，认定上述建筑物由上诉人实际占有、使用，且属违法建筑，遂根据《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条、第九条的规定作出被诉限期拆除决定及《限拆公告》，适用法律正确，程序合法。另，被上诉人金泽镇政府在二审中针对上诉人巨洋公司提出上诉理由所作的答辩意见并无不当，本院予以采纳。上诉人巨洋公司向本院提出调查取证申请，申请事项为“申请人民法院向上海淀山湖经济城调取1999年，上海淀山湖经济城与申请人之间就第XXXXXX号《房地产权证》所载的土地、建筑及部分上海淀山湖经济城所建的无证房屋的买卖协议”。对此，本院认为，上诉人申请调取的上述买卖协议与被诉限期拆除决定的合法性审查之间不具有关联性，故本院对于上诉人提出的该申请不予准许。最高人民法院《关于适用的解释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。被上诉人青浦区政府收到上诉人提出的行政复议申请后予以受理，对被诉限期拆除决定进行了审查，在经延长的期限内作出被诉复议决定，并向申请人及被申请人送达了行政复议决定书，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。综上，上诉人巨洋公司提出的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的全部诉讼请求正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海巨洋实业有限公司负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  岳婷婷审判员  侯 俊审判员  李 弘二〇二〇年九月二十九日书记员  刘天翔附：相关法律条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……