福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终443号 上诉人（一审被告）福州市晋安区住房保障和房产管理局，住所地福州市晋安区长乐北路**。 法定代表人陈为友，局长。 委托代理人薛倩如，该局工作人员。 委托代理人陈玉生，福建豪诚律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）福建兴顺物流有限公司，住，住所地福州市晋安区鼓山镇鼓四村前横路**一社会信用代码913501002605711849。 法定代表人吴依春，总经理。 委托代理人刘志杰，福建锐熙律师事务所律师。 一审第三人福州捷诚房屋征收工程处（以下简称“捷诚工程处”），住所地，住所地福州市晋安区岳峰横路**佳馨苑**104iv> 法定代表人景东旭，董事长。 委托代理人谭勇、吴昌豫，福建世好律师事务所律师。 上诉人福州市晋安区住房保障和房产管理局（以下简称“晋安房管局”）因被上诉人福建兴顺物流有限公司（以下简称“兴顺公司”）诉其房屋征收补偿协议一案，不服福建省福州市台江区人民法院（2018）闽0103行初304号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年2月28日，被告作出榕晋房综（2018）23号《关于南方建材市场周边旧屋内改造一集体土地上的房屋征收补偿方案集体土地征收房屋补偿方案告知书》，原告兴顺公司建设的房屋位于福州市晋安区鼓山镇鼓四村，位于上述征收范围内，房屋征收部门为被告晋安房管局，征收实施单位第三人捷诚工程处。该地块涉及被征收房屋总面积5474.27平方米，因签约当时被征收房屋原告未能提供权属证明，为配合征收工作，经原告具结并公示后，原告和被告及第三人于2018年8月29日签订了《房屋征收补偿安置协议书》（编号NO：JCSC-1330），被征收房屋按本征收项目的《房屋征收补偿安置方案》的规定，“对租地建设的无产权房屋按不同结构的房屋重置价结合成新率给予补助，在签约期限内签订协议并搬迁的，另给予600元/平方米的搬迁奖励。”三方确认以货币方式进行补偿安置，一次性补偿2335166元。现原告兴顺公司已依约领取了补偿款。嗣后，原告查阅了2003年补办审批用地面积及地类的相关档案，认为原告被征收房屋经上报及审批，不属于租地建设的无产权房屋，其持相关材料多次找被告及第三人协商补偿安置标准问题未得以解决，原告遂向一审法院提起诉讼。 另查明，福州兴顺运输有限公司于1998年6月2日注册成立，2005年5月13日更名为福建兴顺物流有限公司（本案原告）。2001年1月1日，福州兴顺运输有限公司为乙方与福州市晋安区鼓山镇鼓四经济合作社为甲方签订一份《协议书》，乙方拟长期租用甲方所属位于前横路中段面积共计8.14亩开办运输公司事宜。2003年10月，福州市晋安区鼓山镇鼓四村民委员会（以下简称鼓四村委会），兴顺运输有限公司为补办建设用地手续，在福州市区建设用地历史遗留问题项目审核表填报了建设用地相关情况，填报内容主要有建设用地单位福州市兴顺运输有限公司，用地面积8644.68平方米，建设用地9806平方米，建设项目名称，办公楼、仓库、停车场，土地座落鼓四村前横路，动工时间1994年5月已经建成投入使用，双方均有盖章确认。按相关流程经晋安区鼓山镇人民政府、市国土资源局第四分局、晋安区人民政府、晋安区发展计划局、福州市规划局、市国土资源局盖章同意。同年12月5日，福州市国土资源局在建设项目违法用地情况认定表复核人一栏中，盖上经核对符合闽政（2003）7号文件的用地规定予以补办的印章，另盖有福州市国土资源局的公章。 2003年12月2日，福州市国土资源局向福州市人民政府报榕国土资综【2003】940号《关于晋安区鼓山镇鼓四村民委员会建设项目用地审查意见的报告》，主要内容依法律法规及相关省政府、省国土厅的规定及经其审查意见报告如下：该项目位于鼓山镇鼓四村，符合市土地利用总体规划确定的建设用地范围，符合国家供地政策和福州市城市规划，该项目为工业用地，业经作出处罚，列入福州市历年结余的农用地转入计划，权属清楚，土地补偿款已得到被征收地村委会确认同意，该建设项目用地系工业用地拟以出让方式提供。福州市人民政府同时向福建省人民政府上报《关于晋安区鼓山镇鼓四村民委员会建设项目用地的请示》（榕政地征（2003）408号），认同市国土资源局的报告，特报请批示，福建省人民政府未批复。 一审法院认为，依一审法院查明的事实，可以确认原告兴顺公司于1994年在鼓山镇鼓四村租地建设办公楼、仓库、停车场，系违法用地建设。2003年10月，原告兴顺公司依省政府、省国土厅相关文件，与鼓四村民委员会共同向相关职能部门申报违法建设用地补办审批手续，各职能部门审核盖章后，福州市国土资源局将审查意见的报告上报福州市人民政府。经福州市人民政府原则同意市国土局依法办理鼓四村民委员会工业厂房及附属设施项目用地的手续审查意见，报请福建省人民政府批示。虽最终福建省人民政府未有批复，但表明市级职能部门原则同意对鼓四村集体土地上工业厂房及附属设施项目补办相关审批手续，故该建设房屋区别于其他无产权房屋，被告晋安房管局和第三人捷诚工程处签订案涉征收补偿安置协议书时对此情况并不知悉，原告兴顺公司亦未提供。现被告晋安房管局及第三人捷诚工程处作为征收部门对原告建设房屋以无产权来认定，不公平且不合理，案涉征收补偿安置协议书显失公平，应予以撤销。原告主张撤销《房屋征收补偿安置协议书》予以支持。原告依该行政协议取得的补偿款2335166元予以返还被告及第三人，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条、第十五条第一款之规定，一审法院判决：一、撤销被告福州市晋安区住房保障和房产管理局与福建兴顺物流有限公司、第三人福州捷诚房屋征收工程处于2018年8月29日签订的编号NO：JCSC-1330《房屋征收补偿安置协议书》。二、原告福建兴顺物流有限公司应于本判决生效之日起六十日内，返还被告福州市晋安区住房保障和房产管理局、第三人福州捷诚房屋征收工程处人民币2335166元。 上诉人晋安房管局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销福建省福州市台江区人民法院（2018）闽0103行初304号行政判决书；2、改判驳回被上诉人福建兴顺物流有限公司（以下简称“兴顺物流”）的一审全部诉讼请求；3、被上诉人承担一、二审诉讼费用。事实和理由如下：一、一审判决以案涉被征收厂房“…，该建设项目系工业用地拟以出让方式提供。福州市人民政府同时向福建省人民政府上报《关于晋安区鼓山镇鼓四村民委员会建设项目用地的请示》[榕政地征（2003）408号]，认同市国土资源局的报告”（判决书第8页第一段倒数第5行）为由，认定“现被告晋安房管局及第三人捷诚工程处作为征收部门对原告建设房屋以无产权来认定，不公平且不合理，案涉征收补偿安置协议书显失公平”（判决书第8页第二段倒数第5行）是错误的，依法应予以纠正。根据一审法院依职权调取的证据可知，案涉被征收工厂虽然已于2003年10月向包括市规划局、市国土资源局等相关职能部门报批，但最终没有得到福建省人民政府的批准，即案涉被征收厂房至今未取得合法的权属审批，仍属于无产权房屋。另外，目前法律、法规及被征收地块的征收补偿方案中，并没有对案涉被征收厂房这种特殊状况有特别的补偿安置方式。二、被上诉人兴顺物流一审诉讼的第二个诉请同样是不能成立的。因为，案涉被征收厂房不符合《补偿方案》第5条第2款、第6条第2款第3项之规定。综上，上诉人认为，一审判决以案涉被征收厂房有经过个别职能部门审批为由，认定其与其他的无产权房屋有别是没有任何法律依据的。上诉人在接受本院调查时补充如下意见：一、《南方建材市场周边旧屋区改造项目一集体土地上的房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）第5条第2款规定：村（社区）、镇（街道）1984年1月5日至2004年10月26日前出资建设的无产权公建用房，经所在区人民政府确认后按原房屋建筑面积的70%给予货币补偿；国有企事业单位出资建设的无产权公建用房，经上级主管部门确认后按原房屋建筑面积的70%给予货币补偿。而兴顺物流既不是村（社区）、镇（街道），也不是国有企事业单位，主体不合格。二、《补偿方案》第6条第2款第3项规定其实就是《福州市房屋征收补偿实施细则》第八条第二款第（三）项的规定，同样不适合于兴顺公司。根据该第八条第二款规定，被征收房屋改作营业性店面未经规划部门批准、房产登记机构确认，持有效工商营业执照或工商行政管理部门出具的初始营业证明或税务登记证明，在签约期限内签订补偿协议并搬迁的，对沿街底层第一自然间（进深按房屋的结构确认，但最多不超过6米）可依据下列规定进行补偿。需要向法庭说明的是，这条款适用的前提是，被征收房屋是合法的产权房或公租房，只是规划性质没有认定为商业用房的，才根据不同的情况做相对应的补偿安置。而案涉被拆除店面是无产权房，不是合法产权房或公租房，故案涉被拆除房屋的征收补偿安置不适用《福州市房屋征收补偿实施细则》第八条第二款第（三）项的规定。 被上诉人兴顺公司在接受本院调查时辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。被上诉人承建的案涉被征收房屋，于2003年向鼓四村委会支付土地补偿款，该事实有上诉人向一审法院提供的证据与一审查明的事实佐证，包括案涉被征收房屋所在地村、市、区审核批准同意按照文件予以补办并加盖印章，该事实足以证明案涉被征收房屋与法定的无产权的房屋存在区别。上诉人与被上诉人签订协议的时候，按照无产权进行补偿不合理，侵犯了作为民营企业被上诉人的合法权益。 一审第三人捷诚工程处在接受本院调查时辩称，同意上诉人晋安房管局的上诉意见。被上诉人兴顺公司所提交的《勘测定界图》、《土地利用现状图》、《用地情况汇总表》、《福州市区建设用地历史遗留问题项目审核表》、《建设项目违法用地情况认定表》等证据均系办理土地证的机关单位内部为办证所作的准备、论证、研究、层报等过程性行为，不具备最终和对外的法律效力。截止征收单位办理征收时，涉案土地的性质仍然属于集体用地，不属于国有用地，也进一步印证了国土局最终没有转变涉案土地的性质，没有向被上诉人进行土地权属确权。根据物权法规定，物权的确认应当以登记为准，本案至今天没有登记涉案土地为被上诉人所有，也没有规划部门批准用地，因此原征收单位与被上诉人依据生效民事判决书签订的《房屋征收补偿安置协议书》合法有效，不应撤销。另外，根据土地管理法规定，征收集体土地转变土地性质应当经国务院或者省政府批准。本案涉案土地未获得福建省政府的批准，土地征用手续未完成，土地性质未发现变化，土地仍为鼓四村的集体土地，被上诉人主张其系土地使用权人没有依据。 一审中各方当事人提交的证据均随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院二审另查明，原福州市国土资源局于2003年11月28日对鼓四村委会作出榕国土资遗罚（2003）187号《行政处罚决定书》，认定建设涉案建筑物属于未经批准非法占用土地，责令在未办理用地手续之前，退还非法占用的土地，恢复土地原状，并处罚款15760元。该局此后未实际执行“退还非法占用的土地，恢复土地原状”的处罚决定。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”鼓四村委会于2003年就被上诉人兴顺公司建于1994年5月的办公楼、仓库、停车场项目的违法建设用地补办审批手续，经各职能部门审核盖章后，原福州市国土资源局确认：涉案土地业经作出处罚，列入福州市历年结余的农用地转入计划，权属清楚，土地补偿款已得到被征收地村委会确认同意，该建设项目用地系工业用地拟以出让方式提供，并将审查意见上报福州市人民政府。福州市人民政府原则同意该报告并上报福建省人民政府批示。因本案涉案土地至今未获得福建省人民政府的批准，土地征用手续未完成，土地性质未发现变化，故涉案房屋不等同于合法产权房屋。但鉴于存在前述特殊情形，且从相关职能部门、福州市人民政府原则同意涉案土地补办用地审批手续后被上诉人可以正常使用相关土地，以及原福州市国土资源局在此之后亦未执行“退还非法占用的土地，恢复土地原状”的处罚决定等事实，可以证明涉案建筑明显不同于违法建设的无产权房屋。因在订立被诉《房屋征收补偿安置协议书》时上诉人及一审第三人并不知晓前述情形，被上诉人亦未提供相关证据，故在征收补偿安置中对于涉案建筑直接按照租地建设的无产权房屋补偿标准（按不同结构的房屋重置价结合成新率给予补助，在签约期限内签订协议并搬迁的，另给予600元/平方米的搬迁奖励）进行补偿，显失公平。一审法院判决撤销被诉《房屋征收补偿安置协议书》，并无不当。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条规定：“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。”一审法院判决被上诉人依该行政协议取得的补偿款2335166元予以返还，认定事实清楚，适用法律正确。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币25481元，由上诉人福州市晋安区住房保障和房产管理局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二〇年九月二十五日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 曾 媛 附注：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。