福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终463号 上诉人（原审原告）林梅官，男，1959年2月4日出生，汉族，住福建省福清市。 委托诉讼代理人杨斌，福建沃博律师事务所律师。 委托诉讼代理人赵英，福建沃博律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）福清市海口镇人民政府，住所地福建省福清市海口镇政府大院。 法定代表人张建文，镇长。 委托诉讼代理人林明轩，福建正实律师事务所律师。 上诉人林梅官因诉被上诉人福清市海口镇人民政府行政协议一案，不服福建省福州市鼓楼区人民法院（2018）闽0102行初340号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2016年2月24日，福清市海口镇人民政府颁发海政［2016］21号《海口镇畜禽养殖场整治工作方案》，文件规定：畜禽养殖场拆除范围为海口镇辖区内所有畜禽养殖场，拆除时间安排为2016年10月前全部拆除完成，补偿款支付办法为各场在签订拆除协议书后，付30%补偿金，拆除完毕经验收合格后30天内一次性付清剩余补偿金。该文件同时规定了拆除畜禽养殖场的综合经济补偿标准。原告林梅官的养猪场位于海口，属于该文件规定的拆除范围。2011年3月3日，福清市融地测绘有限公司经海口镇人民政府委托对岑兜村林梅官养殖场出具《建筑面积测绘报告书》，测绘建筑面积为5386.66ｍ2、水井9口。2016年5月22日，经福清市畜禽养殖综合整治工作领导小组办公室委托，福州市多纬测绘咨询有限公司对海口林梅官养猪场出具《测绘报告书》，测绘建筑面积为5321.57ｍ2，水井7口。2016年6月1日，福清市海口镇人民政府作出海政［2016］48号《关于进一步加强2016年养猪场拆除工作的补充通知》，文件规定：对于建筑面积在4000—10000平方米的，原则上时限要求10月25日前整场拆除，停止执行原定的签订协议后预付30%补偿金规定，并逐步递减拆除补偿标准：在10月1日—11月30日期间拆除的，补偿款按照海政（2016）21号文件规定的补偿标准的85%计算。被告福清市海口镇人民政府于2016年7月15日与原告林梅官签订了《畜禽养殖场拆除协议书》，主要内容为：“甲方：海口镇人民政府；乙方：林梅官养殖户。为顺利推进福清市畜禽养殖污染整治工作。根据融政综［2012］256号文件《福清市人民政府办公室关于印发全市违法畜禽养殖场拆除工作方案的通知》以及海政［2018］21号文件制定的《海口镇2008年龙江流域畜禽养殖场整治工作方案》等有关文件精神，经双方商定，就乙方的养猪场拆除达成如下协议：一、本养殖场的所有建筑物已经丈量完毕并登记在案，总面积5386.66平方米，相关数据双方对此均无异议。二、甲方应付给乙方补偿金共计（大写）：伍拾肆万柒仟壹佰零玖整。（详见评估表）以实际每月拆除的面积按文件规定标准折算。三、乙方在甲方规定的时间内签订本拆除协议后，应在2016年11月30日之前自行拆除完毕，若在2016年11月30日之后仍不拆除的，镇将采取相关拆除措施。乙方养殖场拆除后10天之内，甲方报市畜禽养殖整治办组织验收，经市畜禽整治办验收合格后，镇政府在30天之内一次性付清相应的补偿金。（补偿金额以市畜禽养殖整治办验收面积为准）四、拆除养殖场标准要求：应将所有的建筑物全部拆除，拆至与地面平止。五、本协议书一式三份，甲、乙双方各执一份，有关部门备案一份。六、本协议书自签订之日起生效。”原告养殖场拆除后10天之内，被告报市畜禽养殖整治办组织验收，经市畜禽养殖整治办验收合格后，镇政府在30天之内一次性付清相应的补偿金（补偿金额以市畜禽养殖整治办验收面积为准）。鉴于原告林梅官未按照上述协议履行拆除义务，被告于2016年10月9日对原告作出《责令限期腾栏交拆通知书》，责令原告于2016年10月15日前腾足应拆除面积交付镇政府统一拆除。2016年11月16日，被告对原告作出《责令限期清场拆除通知书》，责令原告于2016年11月25日前全面清场交由镇政府实施拆除，逾期由镇政府予以强制拆除。2016年11月25日被告对原告的养猪场进行了拆除。2017年6月30日原告领取了补偿金共计547109元。 原审法院认为，原、被告签订的《畜禽养殖场拆除协议书》中确定被告应付给原告补偿金共计547109元，原告亦已实际领取全部款项，故原告的第一项诉讼请求主张被告少支付原告补偿款94703元，缺乏事实依据。原告主张应根据海政[2016]21号文件规定补偿标准补偿，但原、被告签订协议的时间系2016年7月15日，而被告提交的海政[2016]48号《关于进一步加强2016年养猪场拆除工作的补充通知》制定于2016年6月1日，时间在原、被告签订协议的时间之前，故被告按照补充通知中“养猪场停止执行原定的签订协议后预付30%补偿金的规定，并逐步递减拆除补偿标准”，对照文件中规定的养猪场面积及拆除时间对原告的补偿金按递减后85%计算，并无不当；原告的第二项要求被告支付延迟一年支付30%补偿金损失的诉讼请求同样因海政[2016]48号文件的上述规定，缺乏依据，原审法院不予支持。原、被告签订的《畜禽养殖场拆除协议书》中按第一次的测绘面积5386.66m2确定原告养猪场的总面积，水井补偿却未按第一次测绘的9口水井计算，而按第二次测绘的7口水井计算，因该协议中并未约定以第二次测绘结果为准，且第二次测绘的《房屋登记实地丈量记录及房屋平面图》的权属人签章处空白，并无原告的签章，故原告第三项诉讼请求主张按第一次测绘的9口水井计算补偿款，原审法院予以支持，被告应对少计算的2口水井按每口水井500元的标准，补偿原告1000元人民币。原告的第四项诉讼请求要求被告按600平方米每平方米115元补偿埕地差69000元，因原告未对存在600平方米埕地未补偿提供相应证据，而被告主张支付给原告的547109元是综合性的补偿，埕地差600平方米已经包含在综合补偿金547109元里面，而海政[2016]21号文件规定的拆除养猪场的综合经济补偿标准亦未单列埕地补偿，故原告该项诉讼请求，原审法院亦不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决：一、被告福清市海口镇人民政府应于本判决生效之日起30日内支付原告林梅官水井2口的补偿款人民币1000元；二、驳回原告的其他诉讼请求。 上诉人林梅官不服原审判决，向本院提起上诉称，一、《畜禽养殖场拆除协议书》约定于2016年11月30日前自行拆除完毕，但被上诉人2016年11月25日对上诉人养猪场提前进行拆除，拆除协议书履行期限尚未到期，养猪场就被强拆。被上诉人提前拆除养猪场，造成上诉人生猪紧急处理被贱卖，损失惨重。二、被诉《畜禽养殖场拆除协议书》系上诉人被威逼、胁迫情况下签订的，而且该协议补偿金547109元、签约日期7月15日是被上诉人事后单方添加的，该协议书仅签一份，由被上诉人持有，因该补偿金并非双方真实意思表示，对上诉人无约束力。因当时上诉人养殖场尚未拆除，而补偿金额是根据被拆除方拆除日期而计算得出的，被上诉人在协议书第二条手写的文字“以实际每月拆除的面积按文件规定标准折算，可以得到充分的证明。被上诉人纠集大批工作人员到上诉人养猪场威逼要关闭电源，迫使上诉人不得已与被上诉人签订了《畜禽养殖场拆除协议书》，该事实上诉人在原审庭审中有提供录像佐证，但原审法院并未予以质证与听取。三、被上诉人所制定的海证[2016]48号《进一步加强2016年养猪场拆除工作的补充通知》对上诉人没有约束力。该通知未向公众公开，上诉人也不知道有该规定。该通知关于“停止执行原定的签订协议后预付30％补偿金规定，并逐步递减拆除补偿标准”，既不合理也不合法，行政补偿协议属行政合同范畴，签订后即发生法律效力，任何一方不得擅自变更和解除，要变更内容需双方协商一致，因此该文件上述内容不具备法律效力。四、被上诉人应按其公布的海政[2016]21号《海口镇畜禽养殖场整治工作方案》的规定内容履行相应义务。被上诉人延迟一年支付30%补偿金，由此造成上诉人损失8357元，应返还被上诉人扣除的上诉人15％补偿款。请求：撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人福清市海口镇人民政府辩称，上诉人林梅官养猪场系未经审批的违法建筑，列入海口镇畜禽养殖场整治象。根据海政[2016]21号《海口镇畜禽养殖的整治工作方案》文件规定，2016年10月前完成海口镇辖区内畜禽养殖场，补偿款支付办法为签订拆除协议书后，支付30%补偿金，拆除完毕验收合格后30天内一次性付清剩余的补偿金。因上诉人对其签字确认的福清市融地测绘有限公司的《建筑面积测绘报告》有异议，后福州市多纬策咨询有限公司再次作出《测绘报告书》，上诉人不予签名确认。2016年6月1日，答辩人作出海政（2016）48号《关于进一步加强2016年养猪场拆除工作的补充通知》，该文件规定，对建筑面积在4000-10000平方米的，10月25日前整场拆除，停止执行原定的签订协议后预付30%补偿金的规定，并逐步递减拆除补偿标准，在10月1日-11月30日期间拆除的，补偿款按照海政[2016]21号文件规定的补偿标准的85%计算。2016年7月15日，上诉人与答辩人签订《畜禽养殖场所拆除协议书》，协议认定上诉人养猪场的总面积5386.66m，答辩人给付上诉人补偿款共计547109元，上诉人应在2016年11月30日之前自行拆除完毕。拆除后10之内，报市畜禽养殖整治办组织验收，经验收合格后，镇政府在30天内一次性付清相应补偿金(补偿金额以市畜禽养殖整治办验收面积为准)。由于上诉人未按照上述协议履行拆除义务，2016年11月25日答辩人对上诉人养猪场进行拆除。2017年6月30日上诉人领取了补偿金共计547109元。鉴于答辩人与上诉人林梅官达成拆除养猪场协议，核定补偿总额547109元，上诉人对此表示同意并全额领取。现上诉人主张少付94703元及预付30％补偿金损失(利息)8357元，缺乏事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。 原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证，对于原审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，其订立同样应当遵循公平原则。作为行政协议相对人一方的当事人在签订协议时同样享有自愿订立合同的权利，行政机关一方未经协商不得将自己的意志强加给相对人。本案中，上诉人于2016年7月15日与被上诉人签订了案涉《畜禽养殖场拆除协议书》，但彼时双方未对补偿金额作出约定。被上诉人代理人在二审接受调查时确认协议书中约定的547109元补偿金是在上诉人涉案养猪场被拆除后方才填入，且该金额系扣除了15%的补偿款后的金额。被上诉人的行为应视为对原《畜禽养殖场拆除协议书》内容的变更，且该变更行为未经与上诉人协商，亦无证据表明上诉人同意被上诉人对案涉协议进行事后变更，该条款应确认无效。同时，被上诉人认为案涉《畜禽养殖场拆除协议书》签订的依据除海政[2016]21号《海口镇畜禽养殖场整治工作方案》外，还有其于2016年6月1日作出的海政[2016]48号《关于进一步加强2016年养猪场拆除工作的补充通知》，但案涉《畜禽养殖场拆除协议书》未体现上述通知的任何内容，被上诉人关于案涉协议应当适用海政[2016]48号通知的观点不能成立。而海政[2016]21号《海口镇畜禽养殖场整治工作方案》是被上诉人对辖区范围内的畜禽养殖场实施拆除和补偿的依据之一，上诉人对此亦不持异议。上诉人依照上述文件内容提出原审第一、二项诉讼请求，主张被上诉人应当支付未扣减的全额补偿款及迟延支付30%补偿金的利息损失，可以成立。上诉人原审第一项诉请所请求支付的94703元系基于《海口镇畜禽养殖场拆除补偿评估表》计算得出，未超过根据协议所载547109元补偿金计算得出的金额，本院予以支持。自上诉人于2016年7月签订协议到其于2017年6月领取补偿金，历时近一年。上诉人原审第二项诉请以192121.8元为基数按照中国人民银行公布的一年期贷款基准利率计算损失金额，未超过根据协议所载547109元补偿金计算得出的基数，本院予以支持。原审判决对上诉人原审第三项诉讼请求已予支持，且理由恰当，本院予以确认。上诉人原审第四项诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。综上，原审判决对于部分事实认定不清，上诉人的部分上诉理由可以成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持福州市鼓楼区人民法院（2018）闽0102行初340号行政判决第一项，即“被告福清市海口镇人民政府应于本判决生效之日起30日内支付原告林梅官水井2口的补偿款人民币1000元”； 二、撤销福州市鼓楼区人民法院（2018）闽0102行初340号行政判决第二项，即“驳回原告的其他诉讼请求”； 三、被上诉人福清市海口镇人民政府应在本判决生效之日起30日内支付上诉人林梅官补偿金94704元； 四、被上诉人福清市海口镇人民政府应在本判决生效之日起30日内支付上诉人迟延履行的利息损失8357元； 五、驳回上诉人的其他诉讼请求。 二审案件受理费人民币3761.2元由被上诉人福清市海口镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年九月二十八日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 柯成恩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。