北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终3473号上诉人（一审原告）上海泰瑞物业发展公司，住所地上海市徐汇区桂平路481号15号楼2楼。法定代表人周亚伦。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人陆昊，部长。委托代理人朱征铮，中华人民共和国自然资源部工作人员。上诉人上海泰瑞物业发展公司（以下简称泰瑞公司）因行政复议决定一案，不服北京市第一中级人民法院（2020）京01行初91号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2019年12月25日，中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）作出的自然资复议〔2019〕989号（决）《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认为：依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；……”以及《上海市徐汇区规划和自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》第二条“上海市徐汇区规划和自然资源局是上海市徐汇区人民政府主管规划和自然资源工作的工作部门……”的规定，原上海市徐汇区房屋土地管理局的职能已由上海市徐汇区规划和自然资源局继受，上海市徐汇区规划和自然资源局是上海市徐汇区人民政府主管规划和自然资源工作的工作部门，申请人对原上海市徐汇区房屋土地管理局与上海汇成房产经营公司（以下简称上海汇成公司）签订的沪徐房地（2005）出让合同第20号《上海市国有土地使用权出让合同（商品房）》（以下简称20号国有土地使用权出让合同）不服，应当以上海市徐汇区规划和自然资源局为被申请人，向法律规定的行政复议机关提出申请，不属于自然资源部行政复议机构的职责范围，不符合行政复议受理条件。依据《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”、《上海市发展计划委员会、上海市财政局、上海市房屋土地资源管理局关于实施本市土地出让金管理办法的通知》（沪计调（2001）050号）中“……三、收入缴拨……全市出让金由市房地资源局按照出让合同约定的金额收取……”，《上海市房屋土地资源管理局关于贯彻实施若干意见的通知》（沪房地资金〔2002〕5号）中“……二、关于土地使用权出让合同，凡由区（县）土地管理部门与受让人签订《土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）的，区（县）土地管理部门应当在签订出让合同后三个工作日内，通过传真形式将出让金缴款情况表（见附件）传送至市房地资源局资金管理处，七个工作日内应将《出让合同》、出让金额、出让地块使用条件等报市房地资源局备案，局有关部门收到备案后即将《出让合同》复印一份传递至资金管理处以便加强征收管理和准确解缴分配。……四、关于出让金：1.受让人签订出让合同后按合同规定的期限将出让金解入市房地资源局账户，并在备注栏内注明合同编号，受让地块地址。……3.受让方按合同缴清全部土地出让金后，持《出让合同》文本复印件到市房地资源局资金管理处开具出让金专用收据。……”，以及行政复议法第六条、复议法实施条例第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”的规定，收取土地出让收入是国有土地使用权出让程序中的一个环节，属于履行土地出让合同的一部分，土地出让收入征收部门出具的土地出让金收据不是一个独立的行政行为。因此，泰瑞公司提出“确认被申请人出具0010861号土地出让金收据违法”的复议请求不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件。依据复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回泰瑞公司的行政复议申请。泰瑞公司不服，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求法院撤销被诉复议决定，并责令自然资源部重新作出复议决定。一审法院经审理查明，2019年5月5日，泰瑞公司以上海市规划和自然资源局为被申请人，向自然资源部提出行政复议申请，申请事项为：请求确认被申请人于2005年3月21日与上海汇成公司签订的20号国有土地使用权出让合同，并出具0010861号土地出让金收据的行为违法。同年5月7日自然资源部收到泰瑞公司提交的行政复议申请，经审查认为泰瑞公司提出的行政复议申请存在申请材料不齐全，表述不清楚的情况，于同年5月14日作出补正通知书，要求泰瑞公司接到本通知后15日内进行如下补正：1.其与该土地出让合同有利害关系的证据材料；2.完整的20号国有土地使用权出让合同。2019年5月15日，泰瑞公司收到上述补正通知，并于次日邮寄了补正材料。同年5月20日，自然资源部的复议机构收到了上述补正材料，于同年5月28日作出了答复通知，要求上海市规划和自然资源局提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年6月5日，上海市规划和自然资源局提交了行政复议答复意见书。2019年7月17日自然资源部作出自然资复议〔2019〕748号（决）行政复议决定书（以下简称748号复议决定），并于次日向泰瑞公司邮寄，泰瑞公司于2019年7月19日签收。泰瑞公司不服748号复议决定，于同年7月23日向一审法院提起诉讼。一审法院于2019年10月11日作出（2019）京01行初1005号行政判决（以下简称1005号判决），撤销748号复议决定，并责令自然资源部在法定期限内重新作出复议决定。自然资源部的复议机构于2019年10月14日收到该判决书。双方当事人签收1005号判决后均未提起上诉。2019年12月25日自然资源部作出被诉复议决定，并向泰瑞公司进行邮寄，泰瑞公司于同年12月28日签收，泰瑞公司不服被诉复议决定，起诉至一审法院。另查明，因机构改革，原上海市规划和国土资源管理局现为上海市规划和自然资源局，原上海市徐汇区房屋土地管理局现为上海市徐汇区规划和自然资源局。一审法院判决认为，根据复议法实施条例第二十八条第六项的规定，行政复议申请应当属于收到该申请的行政复议机构的职责范围。本案中，泰瑞公司针对原上海市徐汇区房屋土地管理局与上海汇成公司签订的20号国有土地使用权出让合同向自然资源部提出行政复议申请。因机构改革，原上海市徐汇区房屋土地管理局关于土地管理的职责由上海市徐汇区规划和自然资源局继续行使，而上海市徐汇区规划和自然资源局是上海市徐汇区人民政府的工作部门。根据行政复议法第十二条第一款的规定，当事人对上海市徐汇区规划和自然资源局作出的行为不服，应当向该局的同级人民政府或上一级主管部门提出行政复议申请。泰瑞公司针对20号国有土地使用权出让合同向自然资源部申请行政复议，不属于自然资源部的行政复议职责范围，自然资源部据此驳回泰瑞公司的该项行政复议申请正确，一审法院应予支持。行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。复议法实施条例第二十八条第五项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，泰瑞公司申请复议的事项为要求确认原上海市房屋土地资源管理局（以下简称原上海市房地局）向上海汇成公司开具0010861号出让金专用收据违法，该行为仅为出具收据的财务行为，对当事人的权利义务不产生实际影响的行为，故泰瑞公司的该项行政复议申请不属于行政复议范围。自然资源部受理泰瑞公司的行政复议申请后，依据复议法实施条例第四十八条第一款第二项驳回泰瑞公司的行政复议申请正确，一审法院应予支持。泰瑞公司要求撤销被诉复议决定，判令自然资源部重新作出行政复议决定的诉讼请求依据不足，一审法院不予支持。关于被诉复议决定程序一节，行政复议法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，自然资源部行政复议机构于2019年10月14日收到1005号判决，在1005号判决生效后于2019年12月25日作出被诉复议决定，符合行政复议法第三十一条关于行政复议作出期限的规定，并依法向泰瑞公司送达，因此被诉复议决定的作出程序亦合法。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回了泰瑞公司的诉讼请求。泰瑞公司不服一审判决，向本院提起上诉称：第一，一审判决认定基本事实不清，证据不足；第二，一审程序违法。上诉人请求追加上海汇成公司为第三人参加诉讼，一审法院未说明理由，剥夺了上诉人的合法诉权，且不采纳上诉人提交的多组证据。综上，请求撤销一审判决，判令发回重审或查清事实后依法改判。自然资源部未对一审判决提出异议。双方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查，一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。根据上述有效证据，本院对一审法院查明的事实亦予以确认。本院认为,公民、法人或者其他组织提出行政复议申请应当符合行政复议法和复议法实施条例规定的申请条件。根据复议法实施条例第二十八条第（五）、（六）项的规定，属于行政复议法规定的行政复议范围、属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围是受理行政复议申请的法定条件。本案中，泰瑞公司以上海市规划和自然资源局为被申请人，向自然资源部提出行政复议申请，请求确认被申请人于2005年3月21日与上海汇成公司签订的20号国有土地使用权出让合同，并出具0010861号土地出让金收据的行为违法。针对该行政复议申请事项，其一，20号国有土地使用权出让合同系原上海市徐汇区房屋土地管理局与上海汇成公司签订，因机构改革，原上海市徐汇区房屋土地管理局相关土地管理职责已变更由上海市徐汇区规划和自然资源局行使，故泰瑞公司不服20号国有土地使用权出让合同，应向上海市徐汇区规划和自然资源局同级人民政府或上一级主管部门申请行政复议，其行政复议申请不属于自然资源部的复议职责范围，自然资源部据此驳回泰瑞公司该项行政复议申请符合法律规定；其二，关于泰瑞公司请求确认出具0010861号土地出让金收据的行为违法的复议请求，本院认为，原上海市房地局出具土地出让金收据的行为不具有独立可诉性，属对当事人合法权益不产生实际影响的行为，故不属于行政复议的受理范围，自然资源部据此驳回泰瑞公司的行政复议申请亦无不当。对于被诉复议决定履行程序的合法性，本院同意一审法院的相关认定，不再赘述。另，关于追加一审第三人的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。故是否作为第三人参加诉讼，由具有利害关系的公民、法人或者其他组织提出申请或由人民法院依法通知参加诉讼。本案中，被诉复议决定系自然资源部驳回泰瑞公司行政复议申请的决定，与上海汇成公司不具有利害关系，一审法院未通知其参加诉讼符合法律规定，泰瑞公司关于一审法院审理程序违法的主张不能成立，本院不予支持。综上，泰瑞公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海泰瑞物业发展公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  刘井玉审判员  哈胜男审判员  周凯贺二〇二〇年九月二十八日书记员  张 曼书记员  康博伦