广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终227号上诉人（原审原告）：王文彬，男，汉族，住英德市****************。委托诉讼代理人：冯水清、梁伟（实习），均系广东向晓律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市浛洸镇人民政府。住所地：英德市浛洸*******。法定代表人邓小俭，镇长。出庭应诉负责人：张成辉，副镇长。委托诉讼代理人：梁杰，该镇政府工作人员。委托诉讼代理人：邓英良，广东浈阳律师事务所律师。上诉人王文彬因与被上诉人英德市浛洸镇人民政府（以下简称浛洸镇政府）行政协议纠纷一案，不服清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初391号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告于2001年在英德市******民委员会红联组建成了两个生猪养殖场，该两生猪养殖场均已进行硬底化。2018年11月7日，被告对涉案养殖场建筑面积进行核查，测量出涉案养殖场的面积为2730.99平方米。2019年3月18日，原告与被告签订《英德市畜禽养殖业清理整治养殖场自愿拆迁协议》，该协议“乙方责任”部分载明“乙方因位于**镇镇南村红联组的养殖场属禁养区清理整治范围，现决定于2019年3月30日前自愿停止养殖行为，并将所有畜禽迁离禁养区域，拆迁畜禽栏舍及相关养殖设施……”，“甲方责任”部分载明“……如乙方按照约定时间内拆迁完毕，甲方同意对乙方进行拆迁补贴……经实地丈量，乙方养殖场栏舍面积砖瓦2730.99平方米，简易0平方米，合计人民币327719元。乙方自行拆迁完毕后，经**镇养殖业清理整治规范工作领导小组验收合格，在两个月内兑付补贴资金……”，“违约责任”部分载明“……乙方不按约定时间内拆迁完毕的，甲方取消对乙方的拆迁补贴。并将对乙方的养殖场依法进行关停、拆除。”同年3月28日，英德市养殖业清理整治规范工作领导小组对涉案养殖场进行验收，并作出《英德市畜禽养殖业清理整治养殖场拆迁验收意见书》，核查意见为“该养猪场尚未拆除完成，未拆硬底化，验收不合格。”同年7月1日，英德市养殖业清理整治规范工作领导小组对涉案养殖场再次进行验收，作出《英德市畜禽养殖业清理整治养殖场拆迁验收意见书》，认为涉案两养殖场其中一个面积为1149.29平方米的养殖验收合格。同日，被告作出《英德市畜禽养殖业清理整治养殖场拆资源拆迁补贴登记表》，该表载明“……栏舍面积为砖瓦1149.29平方米；补贴金额为137914.8元；整治验收情况为验收通过（2019年7月1日）……”被告未就剩余的1581.7平方米涉案养殖场对原告发放拆迁补贴，原告不服，遂向本院提起本案诉讼。庭审中，原告表示已收到1149.29平方米涉案养殖场的拆迁补贴137914.8元，同时表示剩余的另一个养殖场已拆除天面，但没有去硬底化。被告则表示，因剩余的另一个养殖场未进行去硬底化及拆除墙体柱体，故未达到验收条件。原审法院认为，本案是行政协议纠纷。行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，与公民、本案是行政协议纠纷。行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织签订的具有行政法上权利义务内容的协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关未按照约定履行行政协议的，可以依法提起诉讼。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”的规定，本案中，原告与被告签订《英德市畜禽养殖业清理整治养殖场自愿拆迁协议》，明确约定原告于限期内拆除涉案养殖场，通过验收条件后，被告将对原告兑付拆迁补贴。其中，涉案其中一个面积为1149.29平方米的养殖场已彻底清拆完毕，英德市养殖业清理整治规范工作领导小组经验收后，认为符合验收条件，被告遂就该已拆迁养殖场向原告兑付拆迁补贴137914.8元。原告要求被告支付涉案另一养殖场的拆迁补贴，但英德市养殖业清理整治规范工作领导小组于2019年3月28日在对涉案养殖场的验收检查时已明确表示涉案养殖场因未去硬底化，故验收不合格；后虽经拆除仍有1581.7平方米涉案养殖场未按验收标准进行清拆。而根据《英德市畜禽养殖业清理整治养殖场自愿拆迁协议》的约定，拆迁补贴的兑付前提必须已经验收合格。故结合《英德市畜禽养殖业清理整治养殖场拆迁验收意见书》、原告提供的证据图片、被告于庭审的陈述，截至原告取得涉案1149.29平方米养殖场的拆迁补贴为止，原告仍未按协议约定对剩余1581.7平方米涉案养殖场实施去硬底化等拆除行为。因此，被告按协议约定对原告未按要求拆除养殖场的行为不予支付拆迁补贴，并无不当，符合协议的约定。另外，关于原告主张被告曾答应原告“另一养殖场可不进行去硬底化并进行转产草龟养殖”的问题。原告向被告提交的《英德市畜禽养殖业清理整治养殖场自愿转产承诺书》并不能证明被告允许可原告保留另一涉案养殖场水泥底层，该承诺书仅为原告单方面意思表示，并未得到被告认可。故原告的有关主张，没有充分证据支持，本院不予采信。综上所述，被告与原告订立的《英德市畜禽养殖业清理整治养殖场自愿拆迁协议》时，具有法定职权，没有滥用权力，适用法律正确，程序合法，无明显不当，且被告已履行相应义务。被告的有关抗辩理由，本院予以采纳。原告申请被告履行给付义务的理由不成立，本院不予支持。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告王文彬的诉讼请求。上诉人王文彬不服一审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实错误。1.对涉案畜禽栏舍拆除天面，保留底层原猪栏转养草龟的拆除方式，是浛洸镇畜禽养殖业清理整治工作领导小组组长张成辉认可的拆除方式。张成辉也承诺按照该清拆方式将向上诉人兑付拆迁补贴资金。张成辉的行为是代表政府的职务行为，而非其个人行为。该事实有以下几个事实予以证明：（1）《英德市畜禽养殖业清理政治养殖场资源转产承诺书》并非原告自愿作出的单方承诺。而是由浛洸镇畜禽养殖业清理整治工作领导小组组长张成辉主导的，上诉人在被上诉人的公权力的要求下无奈在承诺人处进行签名的行为。（2）被上诉人在一审中提交的证据二第32页，为《英德市畜禽养殖业清理整治养殖场拆迁验收意见书》。在该意见书中，列明了上诉人的拆除的栏舍面积为2730.99平方米，这比首次丈量已经缩水了，不计滴水为界，而是以墙为界，被上诉人对上诉人的涉案栏舍进行了拆除现场验收，由工作人员签名，并且被上诉人加盖了公章。还向上诉人承诺按照仅拆除养殖栏舍天面即可兑付拆迁补贴资金的、担任浛洸镇畜禽养殖业清理整治工作领导小组组长的张成辉也在意见书上签名确认了上诉人的自行拆除行为。（3）上诉人在一审中提供的证据7中的上诉人与张成辉的通话录音中，也可以体现其一直以来向上诉人承诺，仅需拆除栏舍天面即可向上诉人兑付拆迁补贴资金。2.栏舍、配套房屋上盖全部拆除，主体、墙体拆除至平地：去硬底化等拆迁验收标准是2019年4月4日才制定的，不能往前追溯此前已经确定拆迁验收方案，否认此前的拆迁行为。《英德市畜禽养殖禁养区划定方案》、《英德市养殖业清理整治规划工作方案》并未确定相关养殖场拆迁的验收标准和补贴标准。根据《英德市养殖业清理整治规划工作方案》，各街镇的工作职责为：按照属地管理的原则，各镇（街）政府（办事处）为养殖业清理整治规范工作的直接责任单位，主要领导是第一责任人，负责本辖区内养殖业清理整治规范工作。各街镇要相应成立本镇养殖业清理整治规范工作领导小组，结合当地实际补充细化养殖业清理整治规范工作方案，明确工作步骤，指定工作人员，落实工作责任和工作措施，加强与个成员单位的沟通联系，确保按时完成工作。即在《英德市畜禽养殖禁养区划定方案》、《英德市养殖业清理整治规划工作方案》并未确定相关养殖场拆迁的验收标准和补贴标准的情况下，被上诉人有权根据浛洸镇的实际情况，自行决定其辖区内的养殖场拆迁的验收标准和补贴标准。上诉人一直积极配合养殖业清理整治规范工作，经过与具体负责浛洸镇内养殖业清理整治规范工作的被上诉人沟通，上诉人得到被上诉人兑付拆迁补贴资金的承诺后，按照其要求完成了其确定的养殖场拆迁工作，并签订了《英德市畜禽养殖业清理整治养殖场自愿拆除协议》。上诉人是基于对被上诉人的充分信赖才按照上诉人的要求进行了相应拆除工作，公民对政府的信赖利益应当得到法律的保障。栏舍、配套房屋上盖全部拆除，主体、墙体拆除至平地，去硬底化等拆迁验收标准是2019年4月4日才制定的。而上诉人的拆除工作是在2019年3月30日前便已经完成，并且被上诉人也已经在2019年3月30日前对上诉人的拆除工作进行了确认和验收。2019年4月4日制定的验收标准，不能往前追溯此前被上诉人确定拆迁验收方案，否认此前的拆迁行为。综上所述，请求：一、撤销一审判决；二、改判支持王文彬的全部诉讼请求。被上诉人浛洸镇政府二审时书面答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回被答辩人的上诉，维持原判。理由如下：一、对于被答辩人提到的拆除标准问题，这是被答辩人单方面的意思。1.首先，被答辩人对清拆标准是清楚的，并将其中一个猪场按照标准进行清拆，申领补贴。根据答辩人与被答辩人签订的《英德市畜禽养殖业清理整治养殖场自愿拆迁协议》（以下简称“协议”）可以得知，对猪场实行的是拆迁畜禽栏舍及相关养殖设施，其补贴标准是按照栏舍面积砖瓦来进行计算补贴，而且，被答辩人的另一面积为1149.29平方米的猪场就是其主动按照协议约定的拆迁标准（包含去硬底化）进行清拆的，后续也都通过验收并申领了补贴，现在其主张清拆标准未明晰的说法，实际上是被答辩人一种的说法。2.其次，被答辩人在清楚清拆标准并知晓超期未完成清拆无法申领补贴的情况下，仍有一个猪场未按照要求清拆，不符合申领补贴的条件。根据《英德市养殖业清理整治规范工作方案》第五点第3项目可以得知，对禁养区的养殖场实行的是清理，而根据《英德市畜禽养殖业清理整治通知书》（以下简称“通知书”）又可以得知，拆除要求在2019年3月30日前自行拆迁栏舍等养殖建筑物，而柱墩及硬底化属于建筑物的构成部分，但被答辩人对其该猪场仅仅是拆除了天面，且从被答辩人提供的图片可以看出，时至起诉之日，仍未完成柱墩清拆及去硬底化，已严重超出了协议约定及通知书规定的时间。3.最后，被答辩人提到的“栏舍、配套房屋上盖全部拆除，主体、墙体拆除至平地；去硬底化等拆迁验收标准是2019年4月4日才制定的，不能往前追溯此前已经确定的拆迁验收方案”的说法不成立，这实际上是其为自己设定的双重标准。被答辩人也已经按照该标准对其中一个猪场完成了清拆，并申领了补贴，如果说标准是4月4日后才推行，何故其已经验收的猪场会在推行之前就按照该标准进行清拆，这也就说明了，清拆标准确实早已实行，并已对全英德市范围内的猪场推行该标准。故而，被答辩人对这标准是知情的，并自愿接受该标准的约束。现在，被答辩人却因其一猪场未在规定时间内完成清拆，导致无法得到补贴，就否认了之前其所认可的东西，甚至是否认其之前的行为。二、对于被答辩人提到的拆除天面是张成辉认可的拆除方式，并承诺按照该清拆方式兑付拆迁补贴以及张成辉的行为是代表政府的职务行为，而非其个人行为的问题。首先，被答辩人据此的主张就是其提供的录音，但该些录音的真实性是有问题的，并不完整，存在断章取义的情形。因为，根据《英德市养殖业清理整治规范工作方案》以及自该次行动推行以来，清拆验收都是按照建筑物全部拆除及去硬底化的标准去进行的，这已经是一个固定的标准了，不存在例外或者被答辩人主张的转产情形，也不存在何人可以对清拆标准进行例外的承诺。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。另查明：上诉人在二审期间承认未领取拆除补贴的猪场至今仍在饲养草龟，只是拆除了天面的钢化玻璃和采光设备。本院认为：本案是行政协议纠纷。上诉人王文彬与被上诉人浛洸镇政府签订的《英德市畜禽养殖业清理整治养殖场自愿拆迁协议》（以下简称“协议”）属于行政协议。行政协议既不同于一般的行政行为，也不同于民事合同，它同时具备行政性和合同性的特点，具有双重属性。作为行政协议一方当事人的行政主体，还同时兼备行政管理者的身份，为了更好实现行政管理目标，维护公共利益。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条之规定“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”本案中，上诉人的养殖场属于非法占用土地，是禁养区清理整治的范围。被上诉人为了履行清理整治的行政职能，与上诉人签订“协议”，明确约定上诉人于2019年3月30日前自愿停止养殖行为，并将所有畜禽迁离禁养区域，拆迁畜禽栏舍及相关养殖设施，自行拆迁完毕后，经浛洸镇养殖业清理整治规范工作领导小组验收合格，在两个月内兑付补贴资金，不按约定时间内拆迁完毕的，被上诉人取消对上诉人的拆迁补贴。并将对上诉人的养殖场依法进行关停、拆除。其中，涉案一个猪场已经按照约定停止养殖行为及拆迁畜禽栏舍及相关养殖设施，经验收合格，已经领取了拆迁财政补贴。但另一个猪场上诉人承认至今仍在饲养草龟，只是拆除了天面钢化玻璃和采光设备，明显违反了“协议”约定，虽然上诉人提供了一份《英德市畜禽养殖业清理整治养殖场自愿转产承诺书》拟证明当时保留一个猪场转养草龟是经得被上诉人浛洸镇畜禽养殖业清理整治工作领导小组组长张成辉的同意，但并没有经被上诉人事后认可或者盖章确认，不能认定为被上诉人的职务行为。因此，上诉人认为其饲养草龟是经得被上诉人许可的理由不成立，本院不予采信。据此，被上诉人依照“协议”约定对上诉人未按要求拆除养殖场的行为不予支付拆迁补贴，并无不当，符合“协议”的约定。综上所述，原审法院认为浛洸镇政府与王文彬订立的《英德市畜禽养殖业清理整治养殖场自愿拆迁协议》时，具有法定职权，没有滥用权力，适用法律正确，程序合法，无明显不当，且已履行相应义务，判决驳回王文彬的诉讼请求，事实依据和法律依据充分，本院予以维持。王文彬上诉请求撤销一审判决，改判支持其全部诉讼请求，理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王文彬负担。本判决为终审判决。审 判 长 范晓萍审 判 员 赖爱红审 判 员 刘永戈二〇二〇年九月二十八日法官助理 叶礼裕书 记 员 李芫霜附相关裁判依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；