浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)浙行终1085号 上诉人（原审原告）应传生、陈玉林等45人（身份信息附后）。 诉讼代表人应传生，男，1954年5月21日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 诉讼代表人陈玉林，男，1958年2月26日出生,汉族，住浙江省温州市瓯海区。 委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市西湖区省府路**。 法定代表人郑栅洁，代省长。 委托代理人谢伟。 委托代理人麻志强。 一审第三人温州市瓯海区三垟街道应潭村村民委员会，住所地浙江省温州市瓯海区三垟街道应潭村。 应传生、陈玉林等45人因诉浙江省人民政府土地行政征收一案，不服温州市中级人民法院2020年3月2日作出的（2019）浙03行初645号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月3日立案受理后依法组成合议庭对本案进行审理。受新型冠状病毒肺炎疫情的影响，本案在2020年6月18日至2020年8月3日期间中止审理。经阅卷、询问，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：为实施城市规划，建设温州生态园特产农业体验园项目，温州市人民政府拟申请该体验园用地16.4689公顷，需征收集体土地16.4689公顷，均为瓯海区三垟街道原应潭村集体土地。2016年11月，浙江省第十一地质大队对案涉地块进行勘测定界，并出具《三垟湿地保护区（应潭村一）土地勘测定界图》。2016年12月15日，应潭村就土地征收事宜召开村民代表会议。2018年5月17日，原温州市国土资源局生态园分局、三垟街道办事处向应潭村及相关权利人发布《征地告知书》（温土资生征告[2017]0116-1号-2），告知征地用途、位置、规模、补偿标准及安置途径等事项。上述征地告知书于同日送达应潭村村委会，并在应潭村宣传栏张贴。2018年5月28日，原温州市国土资源局生态园分局向应潭村及相关权利人发布《征地听证告知书》（温土资生听告[2017]0116号-2），告知拟征收集体土地的面积、征地补偿安置方案（以附件形式告知）以及在告知书送达之日起5个工作日内申请听证，逾期未提出申请的，视为放弃听证等事项。上述听证告知书于同日送达应潭村村委会，并在应潭村宣传栏张贴。同年6月9日，应潭村村委会向原温州市国土资源局生态园分局出具证明称，上述征地听证告知书已于5月28日收到并在村委会公告栏张贴，截止6月8日，该村无人对征地补偿标准和安置方案提出听证申请，故视为放弃听证。2018年6月11日，应潭村村民委员会、三垟街道办事处及温州市征地事务处签订征地补偿安置协议书（温土资生征协[2017]0116号-2），就征地面积、地类、权属予以确认，对补偿标准及费用、参加基本生活保障人数、住房安置指标等事宜作出约定。2018年10月22日，原温州市规划局生态园分局出具规划意见，确认用地规划功能为风景生态保护用地。同年10月24日，温州生态园特产农业体验园被征地农民社会保障措施落实情况经温州市瓯海区人力资源和社会保障局审核同意。10月26日，原温州市国土资源局生态园分局就体验园项目用地情况、用地规划计划、补偿安置情况等事项，向原温州市国土资源局出具《关于温州生态园特产农业体验园的征收报告》。11月1日，原温州市国土资源局编制的《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》经温州市人民政府同意后上报审批。2018年11月1日，被告浙江省人民政府经审查作出涉案浙土字农征[2018]5号《浙江省用地审批意见书》，同意申请单位温州市人民政府上报的温州生态园特产农业体验园16.4689公顷（征用集体土地16.4689公顷）。征收后土地用途不改变。原告应传生、陈玉林等45人不服，提起本案诉讼，请求撤销被告作出的浙土字农征[2018]5号《浙江省用地审批意见书》，并对规范性文件《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令〔2014〕143号）提出合法性审查。 一审法院认为：一、被告浙江省人民政府提交的相关证据可以表明，在被告作出涉案用地审批意见前，被征地的应潭村就征地事宜召开了村民（代表）会议，温州市有关部门已履行相关征地告知程序，并与应潭村村委会签订了征地补偿安置协议。在前述征地准备事项完成的基础上，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批。经审查，被告浙江省人民政府作出涉案用地审批，同意温州市人民政府上报的温州生态园特产农业体验园16.4689公顷（征用集体土地16.4689公顷），征收后土地用途不改变。上述审批行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序。项目用地选址符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城乡建设规划。二、1.案涉征地前，应潭村已就征地事宜召开村民（代表）会议，原温州市国土资源局生态园分局已发布《征地告知书》和《征地听证告知书》，并通过向应潭村村委会送达公告以及与应潭村村委会签订征地补偿安置协议等方式，告知了征地项目、面积、用途、征地补偿等相关情况及权利期限等。上述相关程序已基本保障了被征地集体经济组织和村民的知情权等权利。原告等人就征地知情权保障等提出的异议没有事实和法律依据，不予支持。2.原告等人提出异议的征地补偿标准等系征地批准后的环节内容，并非被诉用地审批的依据。原告等人对该问题提出的异议不属于本案审查范围。3.根据实际情况，浙江省人民政府按生态园地理分隔分批次审批用地并无不当。原告等人主张存在分批报批、规避审批权限等没有依据。本案系以温州生态园农业科普教育园项目报批，原告等人以项目用地范围外的住宅、酒店商业开发为由主张案涉征地不具有公共利益亦没有依据，不予支持。4.根据被告提供的土地利用总体规划局部图，结合征地勘测定界图等可以表明，原告等人主张本案征地范围涉及基本农田没有事实依据。5.应潭村村委会作为法律规定的村民自治组织，其与相关部门签订征地补偿安置协议书并无不当。6.温州市瓯海区人力资源和社会保障局审核同意被征地农民社会保障措施落实情况，符合浙人社发〔2013〕134号《关于下放报国务院批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》及温人社发〔2013〕275号《关于下放报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》有关审批权限下放的规定。三、原告等人对《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温州市人民政府令第143号）第十四条、第十五条、第二十一条、第二十七条申请合法性审查。该办法的上述条款涉及征收集体土地的补偿标准，但被告作出涉案用地审批并不包括对原温州市国土资源局上报的征地补偿安置费用部分的批准。况且，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，被告浙江省人民政府并非征地补偿方案的批准主体，上述规范性文件的相关条款亦非涉案用地审批行为的依据。原告如对相关补偿标准有异议，应按照前述法规规定的程序寻求救济。故原告提出对该规范性文件的上述条款进行合法性审查不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定的法定条件，不予审查。综上，被告浙江省人民政府作出的涉案用地审批并无明显不当，原告等人的诉请不能成立，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告应传生、陈玉林等45人的诉讼请求。 应传生、陈玉林等45人上诉称：一、征地补偿费标准违反《土地管理法》第四十七条的规定，不足法律规定的十分之一。地方政府及被上诉人未调查测算涉案土地被征收前三年平均年产值，土地征收方案中的征地补偿费明显过低。涉案地块村民种植瓯柑，年产值在4-6万元每亩，根据《土地管理法》第四十七条规定(根据温州143号文每亩地安置2.4个人口)，土地补偿费和安置补助费的总和最低为15.6倍即78万元(按瓯柑年产值五万元算)，最高为土地被征收前三年平均年产值三十倍即150万元。而被上诉人提供的土地征收方案中的区片综合价为108万每公顷，即7.2万元每亩，公然违背土地管理法的明文规定。二、本次征地存在分拆报批，规避国务院审批的违法情形。根据上诉人提供的证据，报道中明确记载“按照规划剩下的9700多亩土地将进行统征”，三垟街道办事处瓯三信(2019)6号信访事项处理意见书中也明确载明“三垟湿地征地面积合计约9414亩”，无论是9700多亩还是9414亩，即便按其他土地计算，也均远远超过70公顷的面积，所有温州生态园项目用地的审批权应该在国务院。本次征地作为温州生态园项目用地的一部分，明显存在分拆审批规避国务院审批的非法情形。三、本次征地根本不是为了公共利益需要，而是为了搞商业开发。一审法院对该事实未进行确认。根据《物权法》第四十二条之规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。所以只有为了公共利益的需要，才可以征收集体所有的土地。但是根据上诉人提供的证据显示，本案中被上诉人的征地行为不是基于公共利益的需要，而是进行房地产商业开发。四、本次征地涉及基本农田，应由国务院进行征地审批，被上诉人无权审批。根据《土地管理法》第四十五条规定，征收基本农田，由国务院进行审批。上诉人提供的证据3显示，涉案地块存在基本农田，被上诉人未依法严格审查地类，就擅自审批征地，超越了法定职权。五、被上诉人提供的社会保障措施落实情况说明表不符合法定要求，且缺少保障费用落实凭证。该说明表仅有瓯海区社会保障部门的盖章，不符合国家人力资源和社会保障部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发[2007]14号)关于“需报省级政府批准征地的，上述说明材料由市(地、州)级劳动保障部门提出审核意见；需报国务院批准征地的，由省级劳动保障部门提出审核意见”的要求，且缺少农民社会保障费用落实凭证，无法证明被征地农民社会保障费用已落实，被上诉人不应批准征地。六、被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况未纳入征地前的告知程序，被上诉人不应批准征地。根据《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发[2007]14号)被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，要纳入征地报批前告知、听证等程序，维护被征地农民知情、参与等民主权利，没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地。本案被上诉人提供的证据显示上述社会保障情况并未进行告知听证，所以被上诉人应“不予批准征地”。七、地方政府及国土部门未依法履行征地前的“告知、确认、听证”程序，被上诉人不应批准征地。1.地方政府及国土部门未依法履行告知程序。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》，当地国土部门要以书面形式将相关事项告知被征地农村集体经济组织和被征地农户。而被上诉人提供的材料显示，仅仅有村委会的送达证明，而征地范围确定后，被征地农户是确定的，当地国土部门并没有以书面形式将相关事项告知被征地农户。2.地方政府及国土部门未依法履行确认程序。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等规定，当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。土地权属属于集体，地上附着物属于个人，所以调查结果应当经四方确认。被上诉人的证据中没有包含“地上附着物权属、种类、数量”的调查结果，更没有四方确认文件。3.地方政府及国土部门未依法履行听证程序。由于地方国土部门履行告知程序不到位，未采取书面形式对被征地农民进行告知，导致被征地农民无法得知征地事宜，根本无法提出听证申请，所以国土部门未依法履行听证程序。被上诉人明知国土部门没有履行上述程序的情况下，依然审批征地，明显属于滥用职权。八、征地补偿安置方案中的征地补偿费用明显无法保障被征地农民“原有生活水平不下降，长远生计有保障”。九、村民代表会议纪要等文件明显造假，欺上瞒下，一审法院却对此重大违法事项不理不睬。结合上诉人申请证人出庭作证情况，能充分证明被上诉人提供的“村民(代表)会议纪要”相关征地报批文件弄虚作假，地方政府欺上瞒下，被上诉人作为审核人却不认真审核，未听取民意就审批征地，明显不走群众路线，人民法院也明显偏袒行政机关。十、应潭村村委会无权签订征地补偿安置协议书。《浙江省村经济合作社组织条例》第四条规定：村经济合作社依法代表全体社员行使集体财产所有权，享有独立进行经济活动的自主权。尚未设立村经济合作社的，村集体财产所有权由村民委员会行使。根据该规定，设立村经济合作社的，村经济合作社有权行使集体财产所有权，村委会无权行使集体财产所有权，无权签署征地补偿安置协议书。而且，征地补偿安置协议书中不仅涉及集体事项，还涉及地上附着物补偿等非集体事项，对于非集体事项，村委会和合作社均无权代表地上附着物产权人签署相关协议，这是剥夺所有权人物权的违法行为。十一、被上诉人提供的土地利用总体规划图等不具有法律效力。根据《建设用地审查报批管理办法》第十条规定，建设项目用地呈报说明书应当附具经批准的市、县土地利用总体规划图。而根据《土地管理法》第二十一条第三款规定，省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。被上诉人提供的土地利用总体规划局部图仅仅有生态园国土分局的印章，没有国务院审批的印章，甚至没有浙江省政府审核同意的印章，无法证明涉案图件就是国务院审批通过的图件。十二、被上诉人未提供涉案土地的权属证明文件即不动产登记证书。《物权法》已经实施十几年时间，《不动产登记暂行条例》也已施行五年左右时间，不动产登记证书才是不动产权属的证明文件，《国土资源部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》国土资发(2011)60号也明确规定：凡是到2012年底未按时完成农村集体土地所有权登记发证工作的，农转用、土地征收审批暂停。那么被上诉人审批征地是在2018年，如果拿不出来应潭村的土地所有权登记证书，就是没有完成相关工作，那么就应当暂停审批涉及应潭村的土地征收。十三、一审法院以涉案用地审批不包括对征地补偿安置费用的审批为由拒绝对《温州市市区征收农民集体所有土地办法》第十四条、第二十一条进行合法性审查是错误的。《建设用地审查报批管理办法》第十五条规定：征收土地方案符合下列条件的，国土资源主管部门方可报人民政府批准：(二)被征收土地的补偿标准符合法律、法规规定的；(三)被征收土地上需要安置人员的安置途径切实可行。《土地管理法实施条例》第二十五条规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。由此可见，补偿标准系征收土地方案的核心内容，批准征收土地方案包含了对征地补偿标准的审批，所以《温州市市区征收农民集体所有土地办法》第十四条、第二十一条作为温州市征地补偿标准的条款，应当属于合法性审查范围。综上，被上诉人作出的浙土字农征[2018]5号用地审批意见书实体上和程序上均重大违法，严重背离民心民意，依法应予撤销。综上，请求撤销一审判决，撤销被诉审批意见书，诉讼费用由被上诉人承担。 浙江省人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见。 温州市瓯海区三垟街道应潭村村民委员会在法定期限内未提交相关意见。 一审期间各方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院，对一审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，本案争议的是被诉审批意见的合法性问题。结合一审审理及各方当事人的上诉答辩情况，现就本案争议问题具体分析如下：一、关于上诉人提出的对案涉征地补偿标准的合法性及其依据的规范性文件进行审查等意见，本院认为，尽管被诉审批意见的内容中包含有征地补偿安置的相关内容，但根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地补偿、安置方案的具体标准最终应在被诉审批意见作出之后由市、县人民政府经过听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见等程序后批准确定。对补偿标准的救济亦应在此之后依法进行；二、关于上诉人提出的本案属于分拆报批、规避审批权限的意见，本院认为，案涉项目以温州生态园特产农业体验园立项并报批，被上诉人根据项目的不同并结合地理上的分隔按批次作出用地审批并无不当；三、关于上诉人提出的案涉征地不是为了公共利益需要、案涉征地包括基本农田以及被上诉人提供的土地利用总体规划图等不具有法律效力等意见，本院认为，本案系以温州生态园特产农业体验园报批，其目的在于通过对自然生态空间用途的管制以实现对生态环境的保护。被上诉人一审时提供的土地利用总体规划局部图、土地利用现状局部图等能证明案涉土地用途符合土地利用总体规划。上诉人提出的土地利用总体规划局部图等不真实、案涉征地不符合公共利益等意见，缺乏事实和法律依据。对于上诉人提出的案涉征地涉及基本农田的意见，与前述土地利用总体规划局部图的内容并不一致。在二审询问时，被上诉人亦专门就案涉征地范围及周边基本农田的范围和2015年前后调整的情况进行了说明，其关于案涉征地范围内不包括基本农田的意见，本院予以采信。上诉人提出的案涉征地涉及基本农田的意见缺乏事实依据；四、关于上诉人提出的征地程序不到位、村民委员会无权签订征地补偿安置协议以及被上诉人未提供案涉土地的权属证明文件等意见，本院认为，村民委员会系法律明确规定的村民自治组织，由其签订征地补偿安置协议，并不损害村集体经济组织的权益。在案证据表明，在本案征地审批前，应潭村已就征地事宜召开村民（代表）会议，原温州市国土资源局生态园分局已发布《征地告知书》和《征地听证告知书》，并通过向应潭村村委会送达和公告的方式，告知了拟征地地块的相关情况及申请听证权利及期限等，并就本案征地补偿与应潭村村委会签订了《征地补偿安置协议书》，据此可以认定基本保障了被征地集体经济组织和村民的知情权等权利。对于上诉人提出的征地过程中的调查确认程序不规范以及案涉土地无所有权权属证明文件等问题，被上诉人应督促征地呈报机关按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）等规定的要求在今后的工作中进行规范和完善，但鉴于该问题并不实质影响上诉人的补偿安置权利，其据此要求撤销被诉审批意见的上诉理由并不充分；五、关于上诉人提出的社会保障措施不到位的意见，根据浙人社发[2013]134号《关于下放报国务院批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》“从2013年7月1日起，需报国务院批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况的审核权限，由省级人力社保部门下发至县级人力社保部门。设区市人力社保部门对报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况的审核权限，也可根据实际情况作相应下放”之规定，以及温人社发[2013]275号《关于下放报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》“从2013年8月1日起，我市范围内报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限下放至县级人力社保部门”之规定，本案由温州市瓯海区人力和社会保障部门审核同意社会保障措施落实情况说明，符合前述规定。 综上，被上诉人作出被诉用地审批意见，同意申请单位温州市人民政府上报的温州生态园特产农业体验园16.4689公顷（征用集体土地16.4689公顷），并无明显不当。上诉人提出的要求撤销一审判决、撤销被诉审批意见的理由并不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人应传生、陈玉林等45人负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄金富 审判员  马惟菁 审判员  王富新 二〇二〇年九月二十八日 书记员  吕圣姻