山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1235号 上诉人（原审原告）张志新，男，1944年11月9日出生，汉族，住济南市市中区。 委托代理人黄付红，山东新功法川律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市经八路**济南大厦。 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人王功政，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人白伟，北京金诚同达（济南）律师事务所律师。 原审第三人济南市市中区十六里河街道办事处花山峪村民委员会，住，住所地济南市市中区十六里河街道办事处花山峪村/div> 法定代表人井维新，该村村委会主任。 张志新诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）行政补偿一案，济南市中级人民法院于2018年3月20日作出(2017)鲁01行初1120号行政判决，张志新不服提起上诉，本院于2019年3月18日作出（2018）鲁行终1877号行政裁定，撤销(2017)鲁01行初1120号行政判决，发回重审。济南市中级人民法院重新审理后，于2020年3月13日作出（2019）鲁01行初386号行政判决。张志新不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告张志新之母程淑荣于2009年3月19日去世，同年3月20日注销身份证。程淑荣有子女4人：儿子张志新、张志森、张志刚，女儿张秀兰。其中张志森、张志刚非本集体组织成员。张秀兰与已故程淑荣在一个户口簿之上，张志新单独立户。2009年3月26日济南市市中区十六里河街道办事处花山峪村（以下简称花山峪村）村民第一次填写《柏石峪地区综合改造工程回迁安置征求意见表》，预选户型、面积。其中政策安置面积每人40平方米，每人按成本价可限购10平方米。程淑荣因已去世没有选房。张秀兰现已故。 2009年3月26日，原告张志新填写《柏石峪地区综合改造工程回迁安置征求意见表》就自己家庭成员、土地证号、安置房屋面积、安置房型意向等内容进行了填写，并在“户主签字”栏处签名，该表显示，张志新选房3套，面积300平方米。 2009年3月26日，张秀兰填写《柏石峪地区综合改造工程回迁安置征求意见表》就自己家庭成员、土地证号、安置房屋面积、安置房型意向等内容进行了填写，并在“户主签字”栏处签名。其中家庭成员处未填写任何内容，安置房屋面积处政策安置面积40平方米，自愿购买面积10平方米，总面积50平方米，该表显示，张秀兰选房一套。 济南市市中区十六里河街道办事处花山峪村民委员会（以下简称花山峪村委会）2009年11月23日作出《花山峪村过渡安置情况说明》，第1条规定：安置对象是户口在花山峪村集体组织内的全体在籍成员；第6条规定：按照指挥部的安排，将于2009年11月25日开始，根据有关标准对村民过渡安置费、搬家奖励及房屋等地上物补偿款价格进行核算。届时，请各户户主携带户口本、身份证、土地使用证等有效证件到指定地点进行核算。第7条规定：核算完毕后，对在2009年12月20日前完成房屋拆迁，并经验收合格的，另奖励每户每人1500元。期间完成搬迁的户，自11月份发放过渡安置费。2009年11月25日，山东鲁能亘富开发有限公司（甲方）与花山峪村委会（乙方）签订《花山峪村过渡安置协议书》，其中载明，因甲方建设需要，须将花山峪村村民全部进行过渡安置，以实现花山峪村住宅闭合圈及尚未供应土地的供应……。第一条规定：被安置人员的范围为户口在花山峪村集体经济组织内的全体在籍人员（以十六里河派出所提供的户籍名单为准）。甲乙双方还对搬迁截止时间、过渡安置方式、费用标准支付方式等作了约定。2009年12月7日，建设方山东鲁能亘富开发有限公司给村委会出具承诺书，其中载明：花山峪村过渡安置及地上物拆迁工作已经启动……。2015年9月6日，村两委及村民代表大会通过了安置户型重新选择的实施方案。2015年9月7日，花山峪村委会发放《花山峪村安置房户型选择明白纸》，其中第9条载明“2009年3月16日选择户型后死亡和户口迁出的村民可继续选择户型”。 2015年9月10日，程淑荣之女张秀兰签下《柏石峪地区综合改造工程回迁安置确认表》，在备注栏中注明“张志新同意将其母程淑荣的50平方给予张国栋（原告张志新之子）安置”；在张国栋回迁安置表备注栏中注明“程淑荣将50平米给予张国栋选房，程淑荣之子张志新同意”，两张表中备注的内容有张志新的签名。 2017年8月10日，柏石峪地区综合改造工程指挥部发布《花山峪村村民安置实施细则》。采取货币化安置或回购安置任选其一的安置方式，货币安置价格为17000元／平方米，按每人50平方米予以货币安置；货币安置推行日期自2017年8月20日至8月25日，在此期间签订货币安置协议的给予5000元／平方米资金奖励，逾期不予奖励；签订货币化安置协议后，一次性支付村民半年过渡安置费，标准为每人每月750元；签订货币安置协议需本人到现场办理，若本人无法到场办理的须由直系亲属到花山峪村委会办理相关委托证明。2017年8月19日，花山峪村委会为张志新出具《证明》，证明程淑荣于2009年3月选择户型后去世，在应享受安置人员之列。2017年8月20日，张志新持该证明代已故程淑荣与柏石峪地区综合改造工程指挥签订《房屋货币化安置补偿协议书》，按照《花山峪村村民安置实施细则》货币化安置补偿方式，协议补偿张志新11×××××元。 2017年8月28日，花山峪村党支部、村委会发布《公告》称：“我村村民享受安置人员名单，经审计部门审核并报请指挥部研究，以下人员不符合村民安置政策要求，不予安置”，其中包括程淑荣。张志新持有的《房屋货币化安置补偿协议书》随即被村里收回。 2017年12月20日，张志森、张志刚向本院提交书面《声明》称，其与原告张志新系兄弟关系，均系程淑荣之子，已知悉张志新诉市中区政府案件，因声明人居住长沙，路途遥远，且涉案协议乙方为张志新一人，故声明人不要求作为原告参加诉讼。如张志新获得有关补偿利益，三兄弟协商处理，与被告及审理法院无关。 原一审过程中，原审法院向第三人花山峪村委会“村两委”有关成员进行过调查了解，被调查的村两委成员基本意见为：1.村里初次选房是在2009年3月26日，包括花山峪村在内的柏石峪片区各村应该是同时实施的。彼时，程淑荣已经死亡。2.2015年重新选择户型时，当届村委会依照2013通过的村规民约，将2009年初次预选户型时已经死亡的人员排除在外，不予补偿安置。3.关于被告提交的2015年9月7日《村各队选房情况表》，确属村里做出的。当时只是为了工作组开展登记工作方便，没盖公章。各队在2009年3月预选户型后死亡但仍可享受安置补偿的人员名单中没有程淑荣。至于后来为何让程淑荣家属选了户型，应当是工作失误。4.原被告都提交了由花山峪村委会在2017年8月17日作出的《花山峪村享受安置（死亡）人员名单》，但被告提交的名单中，程淑荣的名字被用笔划掉了，这主要是因为2017年8月20日原被告签订《房屋货币化安置补偿协议》后，原告被群众举报，经相关部门审计核实，程淑荣确属2009年预选户型时已经死亡的人员。报经被告成立的指挥部批准，村两委于2017年8月28日重新发布了《公告》，宣布程淑荣不符合安置政策，并将程淑荣的名字划掉。被告提交的应为划掉后的名单。 本案重审过程中，济南市市中区十六里河片区项目指挥部及花山峪村两委联合出具《情况说明》，就村民举报程淑荣安置资格问题和调查审核过程、调查结果等情况进行了说明。《情况说明》还载明，因程淑荣不符合安置政策被取消安置，故程淑荣的50平方米没有给予张国栋进行房屋安置选房。 原告对被告不履行协议不服，提起诉讼，诉讼请求：1.依法判令被告支付原告安置补偿金850000元，奖励资金250000元，过渡费4500元，共计1104500元；2.诉讼费及其他实际支出费用由被告负担。 原审法院认为：柏石峪地区综合改造工程指挥部是被告成立的临时机构，其行为产生的法律后果依法应当由被告承担。张志新作为乙方代已故母亲程淑荣与被告签订《房屋货币化安置补偿协议书》，现要求被告继续履行协议，具有原告主体资格。程淑荣之子张志森、张志刚出具声明不参加诉讼，程淑荣之女张秀兰已故，因此，被告主张待追加其他必要共同诉讼人参加诉讼后方可继续审理本案的理由不能成立，本院不予支持。 原告认为程淑荣符合安置政策，原被告签订《房屋货币化安置补偿协议书》真实有效，被告应当继续履行。被告认为程淑荣确实不符合安置条件，程淑荣重新选房是工作失误造成的，应予纠正，取消其安置补偿并无不当。本案争议的焦点在于已故程淑荣是否符合安置条件。 根据原告所在花山峪村委会2013年通过的村规民约，2009年预选户型时已经死亡的人员不在安置之列。2009年3月预选户型时，原告张志新及张秀兰都进行了选房，且张秀兰与程淑荣系母女关系，在一个户口上，但程淑荣并没有参与本次选房。原告或程淑荣的其他继承人若对程淑荣未被安排在2009年3月预选户型持有异议，应在知悉情况后尽快依法主张权利。但本案中，原告未提交相关证据证明原告或程淑荣的其他继承人自花山峪村村民2009年3月预选户型至2017年8月20日原告张志新代已故程淑荣与柏石峪地区综合改造工程指挥部签订《房屋货币化安置补偿协议书》期间曾经向有关部门主张权利的证据。 根据原审过程中对花山峪村委会工作人员调查时相关工作人员的意见，村里初次选房（预选户型）是在2009年3月26日。依据在案证据，本案原告及与程淑荣同一户口的张秀兰等人亦是在上述日期预选户型。2015年9月7日花山峪村委会发放的《花山峪村安置房户型选择《花山峪村安置房户型选择明白纸》第9条载明“2009年3月16日选择户型后死亡和户口迁出的村民可继续选择户型”。被告主张，上述《花山峪村安置房户型选择明白纸》中的“3月16日”系笔误，实际应为“3月26日”。不管被告上述主张是否成立，但2009年3月19日程淑荣死亡且其死亡时并未选择户型是事实。根据《花山峪村安置房户型选择明白纸》第9条文义理解，没有选择户型死亡的村民不符合安置政策要求，程淑荣实际未选择户型即死亡，不具备重新选择户型的条件。 庭审中，原告主张，程淑荣于2009年3月19日病故，应考虑程淑荣因病无法选择户型的客观现状，且选择户型并不是确认程淑荣享受安置资格的必要决定条件，是否享受安置资格，应以该村土地征收以及相应的拆迁活动开始的时间为准。对于原告该主张，首先，被告不认可预选户型在2009年3月16日，且村委会意见认为村民系在2009年3月26日进行的预选户型，而程淑荣于2009年3月19日去世，故不存在原告所称的程淑荣因病无法选择户型的情况。其次，拆迁安置工作涉及面广，人数众多，情况复杂，必然需要确定合理的起止期限，且要准确界定符合补偿安置条件的村民资格。虽被告认可村委会经过村民会议表决同意的意见（会议纪要），即按照2009年3月选择户型后死亡的本村村民可继续选择户型，但程淑荣并不符合上述条件。再次，原告所在村庄土地征收与本案涉及的拆迁安置之间经历较长过程，且属于不同的法律关系，故原告关于其享有安置资格应自所在村土地征收的时间为准的主张不能成立。在案证据可以证明柏石峪地区综合改造工程回迁安置项目花山峪村安置补偿工作正式启动时间为2009年下半年，此时，程淑荣已经死亡，并不在安置范围之内。综上，原告诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张志新的诉讼请求。 上诉人张志新不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销原审法院判决；2.改判被上诉人支付上诉人安置补偿金850000元、奖励资金250000元、过渡费4500元，共计1104500元。理由：一、原审法院认定事实不清。1.被上诉人提供的《花山峪村安置房户型选择明白纸》第9条，载明选择户型开始日期为2009年3月16日，并非3月26日，结合程淑荣3月19日病故，应当充分考虑程淑荣当时病重无法选房的客观原因，不能因程淑荣病故就剥夺其选房或者获得安置补偿的权利。被上诉人提交了部分村民于3月26日选房的证据，但部分村民选房时间不足以认定花山峪村全体村民选房时间均为3月26日。2.《花山峪村安置房户型选择明白纸》第9、10条规定，按期选择户型后死亡的可继续选择户型，逾期不进行选择户型的视为放弃选房权利，放弃选房权利不代表放弃安置资格。从3月16日开始选房，程淑荣就有了选择户型的权利，就获得享受拆迁安置待遇的资格，程淑荣因病故未选择户型，仅仅是不能选择房屋回购安置，但并未失去货币安置资格，本案上诉人也是依据《花山峪村安置房户型选择明白纸》要求被上诉人支付货币安置款。3.程淑荣的拆迁安置资格是经过花山峪村委会和柏石峪地区综合改造工程指挥部多次确认的。4.被上诉人主张《花山峪村安置房户型选择明白纸》第9条载明“2009年3月16日选择户型后死亡和户口迁出的村民可继续选择户型”中的3月16日系“笔误”及2015年9月10日，张秀兰和张国栋的《柏石峪地区综合改造工程回迁安置确认表》确认程淑荣的选房资格、2017年8月17日的《花山峪村享受安置(死亡)人员名单》，均系工作人员工作失误，缺乏证据。二、被上诉人市中区政府未能举证证明其行为的合法性。是否选房不等同于是否享受安置政策，被上诉人不能证实所有人均在26日选择户型，亦不能举证推翻3月16日是选房开始时间，也不能举证证明程淑荣不符合安置条件，被上诉人应当承担举证不能的不利后果。同时，上诉人已与柏石峪地区综合改造工程指挥部签订《房屋货币安置补偿协议书》，被上诉人对该事实并无异议，该协议书属于行政合同，该行政合同仅涉及上诉人和被上诉人利益，并不涉及公共利益，被上诉人不能行使行政优益权单方变更、解除。因此，被上诉人无法证实其违反《房屋货币安置补偿协议书》的合法性，应当继续履行。 被上诉人市中区政府向本院提交书面答辩意见称：一、程淑荣不符合花山峪村的安置条件。被上诉人经调查确认选择户型的时间实际为2009年3月26日；原审法院向该村委会调查了解时，村委会也证实初次选房时间为2009年3月26日。据此，初次选房的时间应为3月26日，而非3月16日，《花山峪村安置房户型选择明白纸》载明的选房时间为“3月16日”系笔误，实际应为“3月26日”。退一步讲，即使时间无法确定，程淑荣于2009年3月19日死亡，其死亡时没有选择户型。根据《花山峪村安置房户型选择明白纸》第9条规定，选择户型后死亡的可以继续选择，没有选择户型之前死亡的或者说预选户型时已经死亡的人员不在安置之列，因此，没有选择户型死亡的村民不符合安置政策要求。程淑荣实际上没有选择户型即死亡，不具备重新选择户型的安置条件。程淑荣因死亡没有选房资格，当时上诉人及程淑荣的女儿均是明知的，对此没有提任何异议。二、上诉人称程淑荣的安置资格经多次确认，系村委会工作不严谨、没有认真核实造成的。2017年8月19日，村委会为上诉人出具证明，证明程淑荣于2009年3月选择户型后去世，在应享受安置人员之列。根据本案的相关证据及实际情况，程淑荣没有选择户型即死亡是基本事实，村委会出具的证明明显与事实不符，该证明导致上诉人与指挥部签订《房屋货币化安置补偿协议书》。三、被上诉人对曾经签订《房屋安置补偿协议书》的事实无异议，但经过村民举报、指挥部和村委会调查了解和审核，对出现的错误认定已经公告纠正，并取消了程淑荣的安置资格。上诉人以被上诉人曾对协议书签订事实无异议为由要求不能变更解除、应继续履行的主张，不符合安置政策规定。综上，原审法院认定事实清楚，应予维持。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院同意原审法院对证据的认定及据此确定的案件事实。 本院认为，本案的审理重点是已故程淑荣是否符合安置条件。 本案中，花山峪村委会2009年11月23日作出《花山峪村过渡安置情况说明》、2009年11月25日山东鲁能亘富开发有限公司与花山峪村委会签订的《花山峪村过渡安置协议书》等证据可以认定柏石峪地区综合改造工程回迁安置项目花山峪村安置补偿工作正式启动时间为2009年11月，上述情况说明、协议书均载明：安置对象为户口在花山峪村集体组织内的全体在籍成员。而此时，程淑荣已经死亡并注销户口。关于其是否还应被安置，对此，被上诉人认可花山峪村委会发布的《花山峪村安置房户型选择明白纸》，并将其作为符合相关情况人员是否应享受安置补偿的依据。该明白纸第9条载明“2009年3月16日选择户型后死亡和户口迁出的村民可继续选择户型”。经原审法院向花山峪村委会工作人员调查，村里初次选房（预选户型）是在2009年3月26日。而不论选房时间是“3月16日”还是“3月26日”，程淑荣于2009年3月19日死亡，其死亡时并未选择户型，根据《花山峪村安置房户型选择明白纸》第9条之文义理解，程淑荣不符合安置条件。关于上诉人所提从3月16日开始选房，程淑荣就有了选择户型的权利，就获得了享受拆迁安置待遇资格的上诉理由，本院认为，涉案安置涉及面广，人数众多，情况复杂，对于设定的期限及安置条件村民资格应严格遵从，且柏石峪地区综合改造工程回迁安置项目花山峪村安置补偿工作正式启动时间为2009年11月，《花山峪村安置房户型选择明白纸》第9条规定“2009年3月16日选择户型后死亡和户口迁出的村民可继续选择户型”已经对安置资格作了扩大，对此不宜再做扩大解释，程淑荣死亡时未参与选房不符合安置政策，上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张志新负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李莉军 审 判 员 孙晓峰 审 判 员 郝万莹 二〇二〇年九月二十七日 法官助理 卜菲菲 书 记 员 杨柳青