福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽04行终89号 上诉人（原审被告）三明市梅列区人力资源和社会保障局，住所地福建省三明市梅列区人民政府办公大楼内，统一社会信用代码113504020037345361。 法定代表人林阿茹，该局局长。 委托代理人黄辉敏，女，该局副局长。 委托代理人林莉莉，福建枫桦律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）林胜仁，男，1946年4月11日出生，汉族，农民，住福建省清流县。 被上诉人（原审原告）赖瑞香，女，1948年3月26日出生，汉族，农民，住福建省清流县。 二被上诉人共同委托代理人梁碧芬，福建万天律师事务所律师。 二被上诉人共同委托代理人陈由辉，福建万天律师事务所实习律师。 上诉人三明市梅列区人力资源和社会保障局（以下简称梅列人社局）因与被上诉人林胜仁、赖瑞香工伤行政确认一案，不服福建省三明市梅列区人民法院（2019）闽0402行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人梅列人社局的委托代理人黄辉敏、林莉莉，被上诉人林胜仁、赖瑞香的委托代理人梁碧芬、陈由辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，林德明系林胜仁、赖瑞香的儿子。2017年7月1日，林德明与福建神勇保安服务有限公司（以下简称神勇保安公司）签订《劳动合同》，神勇保安公司将林德明派驻三明高速公路经营开发有限公司温郊服务区担任保安员。2018年4月11日7时50分许，案外人杨炳德驾驶无牌普通二轮摩托车（负载陈金秀）由清流县嵩口镇邱寨村寨下组进入燕溪线，至清流县路段时，遇林德明驾驶的无牌普通二轮摩托车沿溪燕线由温郊乡往嵩口镇方向行驶，两车发生碰撞，造成林德明受伤及两车损坏的后果。2018年4月12日，林德明经抢救无效死亡。2018年5月18日，清流县公安局交通警察大队（以下简称清流交警大队）出具交通事故证明，认为因案涉交通事故基本事实无法查清、成因无法判定，故无法认定当事人杨炳德、林德明在案涉交通事故中的责任。林胜仁对清流交警大队作出的该交通事故证明不服，向三明市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）申请复核。2018年6月12日，市交警支队作出维持原交通事故证明的复核结论。2018年6月14日，林胜仁、赖瑞香向三明市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）提交林德明的工伤认定申请材料，并提交了包含交通事故证明和复核结论在内的申请工伤认定的材料。2018年6月28日，市人社局作出中止时限通知书，以林胜仁、赖瑞香未提交司法机关或者有关行政机关出具的案涉交通事故责任认定的结论为由，决定中止对林德明的工伤认定决定的时限。2018年6月29日，林胜仁、赖瑞香收到市人社局作出的中止时限通知书。为此，林胜仁、赖瑞香向市交警支队提出申请，要求其对交通事故证明进行说明。2018年7月6日，市交警支队向林胜仁、赖瑞香出具答复意见，认为：复核结论为案涉交通事故的最终复核结论；如因案涉交通事故损害赔偿发生争议，林胜仁、赖瑞香可持交通事故证明和复核结论向人民法院提起诉讼、向劳动保障行政部门申请工伤认定或者向保险公司索赔。2018年7月12日，林胜仁、赖瑞香将市交警支队出具的答复意见提交给市人社局。2018年7月19日，市人社局向林胜仁、赖瑞香出具《关于林胜仁、赖瑞香申请作出工伤认定的答复意见》，认为其提交的答复意见及之前提交的交通事故证明和复核结论均未对林德明在案涉交通事故当中的事故责任作出明确划分，决定待林胜仁、赖瑞香提交司法机关或者有关行政机关出具的案涉交通事故责任认定的结论后再恢复工伤认定程序。2018年7月25日，林胜仁、赖瑞香不服市人社局作出的明人社伤认中（梅列）〔2018〕3号《工伤认定中止时限通知书》，向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2018年12月17日作出（2018）闽0402行初26号行政判决，判决内容为：一、撤销市人社局于2018年6月28日作出的明人社伤认中（梅列）〔2018〕3号《工伤认定中止时限通知书》；二、驳回林胜仁、赖瑞香的其他诉讼请求。判决生效后，市人社局于2019年4月16日作出明人社伤认［梅列］〔2019〕40号《工伤认定决定书》，该决定书主要内容：1.申请人为神勇保安公司；2.根据本机关向清流交警大队调取的事故调查材料、申请人提交林德明工伤认定申请的有关资料及神勇保安公司提交的举证材料，本机关认为2018年4月11日上午7时50分许，林德明从三明高速公司经营开发有限公司温郊服务区下班回家途中发生交通事故死亡经过属实，由于本起事故交警部门无法认定双方当事人的事故责任，故由本机关进行调查核实，本机关认为林德明在该起交通事故中存在以下几点情形：1.事故发生时林德明车速过快，达到每小时60-70公里的时速；2.林德明驾驶的车辆为无牌照车辆；3.林德明驾驶的车辆其制动系统性能不符合《机动车运行安全技术条件》之相关规定。综上所述，本机关认为林德明当时的车速过快，制动系统性能不合规定是造成该起事故的主要原因，故林德明在该起事故当中应承担主要责任。林德明受到的事故伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条之规定，不属于工伤认定范围，现不予以认定为工伤。林胜仁、赖瑞香不服市人社局作出的明人社伤认（梅列）〔2019〕40号《工伤认定决定书》，于2019年6月6日向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2019年8月22日作出（2019）闽0402行初25号行政判决，认为市人社局工伤认定决定违反法定程序，判决内容为：一、撤销市人社局于2019年4月16日作出的明人社伤认（梅列）〔2019〕40号《工伤认定决定书》；二、责令市人社局重新作出工伤认定决定。2019年3月14日，市人社局根据三明市人民政府明政文〔2019〕16号《关于贯彻实施〈工伤保险条例〉有关事项的通知》将工伤认定权限根据属地原则下放到梅列人社局。上述判决生效后，梅列人社局于2019年10月11日作出三明（梅列）不认定工伤〔2019〕132号《不予认定工伤决定书》，主要内容：根据本机关再次调取清流交警大队相关证据材料、申请人提交林德明工伤认定申请的有关资料及神勇保安公司提交的举证材料，本机关认为2018年4月11日上午7时50分许，林德明从三明高速公司经营开发有限公司温郊服务区下班回家途中发生交通事故死亡。不符合《工伤保险条例》第十四条第六项之规定，不属于工伤认定范围，现不予以认定为工伤。林胜仁、赖瑞香不服梅列人社局作出的不予认定工伤决定，于2019年11月6日再次向原审法院提起行政诉讼，请求判令撤销梅列人社局作出的三明（梅列）不认定工伤〔2019〕132号《不予认定工伤决定书》,并判令梅列人社局在一定期限内对林德明的工伤重新作出工伤认定，并承担本案的诉讼费用。 原审认为，根据《工伤保险条例》第十四条第六项的规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。本案各方对林德明在下班途中受到交通事故伤害均无异议。争议焦点为在交通事故责任无法认定情况下，如何适用上述条款。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一款、第二款的规定，认定“本人主要责任”应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，当上述法律文书不存在或内容不明确的，社会保险行政部门应提交相关证据支持其所作的工伤认定。本案中市人社局就林德明的工伤认定于2019年4月16日作出明人社伤认（梅列）〔2019〕40号《工伤认定决定书》，决定不予以认定为工伤，原审法院以该决定违反法定程序为由撤销该认定决定，并责令市人社局重新作出工伤认定决定。此后，市人社局根据三明市人民政府明政文〔2019〕16号《关于贯彻实施〈工伤保险条例〉有关事项的通知》，将本案工伤认定权限根据属地原则下放到梅列人社局。2019年10月11日，梅列人社局经调查后重新作出三明（梅列）不认定工伤〔2019〕132号《不予认定工伤决定书》，再次对林德明的事故伤害不予以认定为工伤，其主要理由是林德明疲劳驾驶、车速过快、驾驶的车辆为无牌照车辆且制动系统性能不合规定是造成该事故的主要原因，但该结论性意见并非有权机构出具。虽然梅列人社局在重新认定工伤时，进行了相关调查取证，但其提交的证据不足以证明与案涉事故的形成具有直接因果关系，不能证实林德明在此次交通事故中应负主要责任。根据举证责任原则，梅列人社局作出的不予认定工伤决定应认定为无事实依据，林胜仁、赖瑞香要求撤销梅列人社局作出的三明（梅列）不认定工伤〔2019〕132号《不予认定工伤决定书》，并判令梅列人社局在一定期限内对林德明的工伤重新作出工伤认定的诉请,依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，判决：一、撤销梅列人社局作出的三明（梅列）不认定工伤〔2019〕132号《不予认定工伤决定书》；二、责令梅列人社局应于判决生效后六十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由梅列人社局负担。 上诉人梅列人社局上诉称，1.《工伤保险条例》第五条第二款明确规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。梅列人社局是处理案涉工伤事故的主管部门,有权对是否工伤进行调查并作出结论认定。梅列人社局根据《工伤认定办法》第九条、第十一条规定，就林德明的事故进行调查核实工作，依法了查阅与工伤认定有关的资料，属于法律规定的职权范围。2.梅列人社局在一审期间向清流交警大队调取的事故材料证明：（1）事故发生时林德明的车速过快，达到每小时60-70公里的时速；（2）林德明驾驶的车辆为无牌照车辆；（3）林德明驾驶的车辆其制动系统性能不符合《机动车运行安全技术条件》；（4）杨炳德驾驶的车辆为无牌照车辆。梅列人社局经综合评判认为林德明的车速过快、制动系统性能不合规定是造成本起交通事故的主要原因，林德明应承担本起事故的主要责任。根据《工伤保险条例》第十四条、第十五条之规定，林德明受伤不属于工伤认定范围。故梅列人社局作出《不予工伤认定决定书》，不予认定林德明为工伤，既有事实根据也有法律依据。3.原审判决认为梅列人社局的结论性意见并非有权机构出具，提交的证据不足以证明与案涉事故的形成具有直接因果关系，不能证实林德明在此次交通事故中应负主要责任，缺乏事实根据和法律依据。一审判决认定事实不清，证据不足。请求：1.撤销福建省三明市梅列区人民法院（2019）闽0402行初40号行政判决；2.二被上诉人承担本案的诉讼费用。 被上诉人林胜仁、赖瑞香辩称，梅列人社局所举证据无法证明林德明在案涉交通事故中应当负事故主要责任，其对林德明所受事故伤害不予认定工伤的依据不足，应当承担举证不能的后果。1.从客观事实看：（1）林德明系在下班途中遭遇交通事故伤害而亡。（2）案涉《道路交通事故证明》中明确了本起交通事故基本事实无法查清，成因无法判定，故无法认定杨炳德与林德明在案涉事故中的责任。（3）林胜仁不服该《道路交通事故证明》作出的事故认定,向市交警支队申请复核，市交警支队作出《道路交通事故认定复核结论》,维持了原道路交通事故证明。（4）林胜仁请求对《道路交通事故证明》、《道路交通事故认定复核结论》进行说明，市交警支队出具的《关于林胜仁、赖瑞香等人来信的答复意见》中明确了涉案复核结论为案涉交通事故的最终结论，如因交通事故损害赔偿发生争议，林胜仁、赖瑞香可持该《道路交通事故证明》和《道路交通事故认定复核结论》向法院起诉、向劳动保障行政部门申请工伤认定或向保险公司索赔。（5）梅列人社局提供的《马金财询问笔录》属于清流交警大队处理案涉交通事故的证据材料之一，清流交警大队在出具案涉《道路交通事故证明》时，对马金财证言的证明力已经进行了专业判断，未予采信。该证言仅系马金财个人主观猜测的单某，且无其他有效证据印证，可信度低，不具有客观性。因此，案涉《道路交通事故证明》和《道路交通事故认定复核结论》已经是公安机关交通管理部门依据《道路交通事故处理程序规定》就事故出具的结论性意见，也是《工伤认定办法》第二十条、《工伤保险条例》第二十条第三款中规定的工伤认定决定所需要的“司法机关或有关行政主管部门的结论”。申请认定工伤时，被上诉人已经依法提交了完整的申请资料。梅列人社局在无证据足以推翻该《道路交通事故证明》的情况下，应当认定林德明所受的事故伤害为工伤。2.从举证责任的角度来看，依据《行政诉讼法》第三十四条的规定，梅列人社局对林德明所受事故伤害不予认定工伤，应当提供林德明本人在案涉交通事故中应承担事故主要责任的充分证据，否则应视为梅列人社局举证不力，梅列人社局应承担举证不力的后果。另根据《最高院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款的规定，案涉《道路交通事故证明》和《道路交通事故认定复核结论》属于有权机构对本起事故出具的结论性意见，而该结论性意见排除了林德明应当负事故主要责任这一情形，但梅列人社局仍然作出不予认定工伤的结论，梅列人社局应当对其所作决定的正确合法性提供依据，即对林德明在案涉交通事故中承担事故主要责任进行举证。可是，梅列人社局所举证人证言仅系证人单某，无其他有效证据印证，并不足以证明林德明在案涉交通事故中负主要责任这一事实。3.从证据的证明力上分析，《工伤保险条例》第十四条第六项仅排除在交通事故中负主要责任和全部责任的受害人享受工伤待遇的情形，并未排除或剥夺事故无法认定的情形下受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。《最高院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第六项“本人主要责任”时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。本案中，梅列人社局所举证据并不足以推翻案涉《道路交通事故证明》，其不予认定工伤的依据不足。4.从立法原意分析，《工伤保险条例》第一条明确了该条例的立法目的旨在保护劳动者的合法权益，保障劳动者在劳动过程中遭受工伤后能及时获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。条例体现的是“以人为本”的价值理念。作为执行《工伤保险条例》的梅列人社局，对于法律法规没有明确规定在交通事故责任无法认定情况下，应当按照立法原意，并秉持有利于职工林德明权益保护的原则作出工伤认定。特别是在用人单位对林德明所受伤害应当认定为工伤并无异议的情况下，反而是梅列人社局未能从立法原意出发，没有从“以人为本”切实维护职工合法利益这一立场考虑，以致对法律法规的理解出现偏差，导致一而再，再而三作出一系列错误决定，其行为无形中增加了被上诉人讼累，让被上诉人在失子之痛中苦苦煎熬了二年多时间。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，梅列人社局的上诉请求和理由没有事实和法律依据，不能成立，应驳回上诉，维持原判。 二审中，双方当事人所提交的证据均已随案移送本院，双方在二审中未提出新的证据及新的质证意见。二审查明的事实与一审一致。 本院认为，本案争议的焦点是：上诉人梅列人社局认定林德明下班途中受到交通事故伤害死亡不符合《工伤保险条例》第十四条第六项之规定，不予认定为工伤是否合法。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第六项‘本人主要责任’、第十六条第二项‘醉酒或者吸毒’和第十六条第三项‘自残或者自杀’等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外”之规定，本案林德明的交通事故已经有权机构清流交警大队调查作出《道路交通事故证明》，认定“基本事实无法查清、成因无法判定，故无法认定当事人杨炳德、林德明在本起事故中的责任”，并经市交警支队复核认定“本起事故成因确属无法查清，维持原道路交通事故证明”。根据《工伤保险条例》第十四条第六项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。上诉人梅列人社局未能提供足以推翻事故责任认定书和结论性意见的相反证据证明林德明负本起事故的主要责任，仅基于再次调取的与前次被撤销的工伤认定决定所依据的相同的清流交警大队原有的调查材料等证据，认定林德明受到的事故伤害不符合《工伤保险条例》第十四条第六项之规定，不予认定为工伤，缺乏事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，所作处理并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人三明市梅列区人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张连财 审 判 员 吴小琼 审 判 员 李祖超 二〇二〇年九月二十四日 法官助理 方丽萍 书 记 员 林冬妮 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。