四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1027号 上诉人（原审原告）周世祥，男，1974年6月13日出生，汉族，住四川省洪雅县。 被上诉人（原审被告）眉山市人民政府。住所地：四川省眉山市东坡区眉州大道西一段**。 法定代表人罗佳明，市长。 委托代理人周炜，眉山市司法局工作人员。 委托代理人杨娜，眉山市司法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）洪雅县人民政府。住所地：四川省洪雅县洪川镇洪州大道**。 法定代表人宋良勇，县长。 上诉人周世祥因诉被上诉人眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）、洪雅县人民政府（以下简称洪雅县政府）行政复议一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2017）川14行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，原告周世祥系祝山村**村民。2015年4月1日，洪雅县国土局作出洪国土资公（2015）3号征收土地补偿安置方案公告（以下简称3号补偿安置方案公告），载明祝山村5组13.634公顷土地征收为乡镇建设用地，公告还载明了土地、青苗和地上附着物补偿标准等其他事项。原告经申请政府信息公开获知3号补偿安置方案公告后，认为3号补偿安置方案公告违法并侵害其合法权益，于2016年11月16日向被告眉山市政府申请行政复议。被告于次日收到该申请，经审查，被告于同月21日作出眉府复补（2016）30号行政复议申请补正通知并于同月24日邮寄送达原告。原告收到补正通知后，于同月26日向被告邮寄关于补正通知的回复，主要内容为：原告的房屋位于3号补偿安置方案公告所载明征收范围内，与该征收、补偿安置行政行为具有利害关系，有权利以个人名义提起行政复议申请。被告于11月28日收到该回复后，既未作出受理或不予受理决定，也未作出复议决定。原告于2017年2月3日向一审院提起行政诉讼。一审院经审理，于2017年3月9日作出（2017）川14行初6号行政判决，判决：被告眉山市人民政府于本判决生效之日起5日内对原告周世祥的行政复议申请审查决定是否予以受理。该判决生效后，眉山市政府于2017年4月5日决定受理周世祥的复议申请，受理后，将受理通知书邮寄送达了原告，并于同月10日向洪雅县政府发送了答复通知书，洪雅县政府于同月17日向市政府提交了复议答复书及证据材料。2017年5月25日，市政府依法延期审理30日并将延期通知送达原告和洪雅县政府。2017年6月29日，眉山市政府作出眉府复驳字【2017】9号《行政复议决定》，认为：申请人向该机关申请行政复议，申请撤销的《补偿安置方案公告》，是洪雅县国土资源局根据经省政府批准的征地方案及《洪雅县人民政府关于征收土地的通告》（洪府通（2015）4号）依法拟订并发布的，根据本案现有证据，该行政行为非被申请人洪雅县政府作出，也并非经被申请人批准后作出。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。因此，申请人对洪雅县国土资源局作出的行政行为不服，以洪雅县政府作为行政复议的被申请人，主体不适格，其提出的行政复议不属于该机关的职责范围。申请人应当按照法律法规规定的条件提出行政复议申请。此外，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定，属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定。本案中，洪雅县国土资源局拟订的补偿安置方案公告这一行政行为是向被征地的集体经济组织作出，从公共事务共同决定及权益平衡的角度出发，对征收集体土地相关的行政行为不服，应由集体经济组织内的村民集体决定。本案中申请人以个人名义对《征收土地补偿安置方案公告》提起行政复议，申请人也不具有提起行政复议的主体资格。综上，申请人提出的行政复议申请不符合法定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第（六）项、第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人周世祥对被申请人洪雅县人民政府提起的行政复议申请。眉山市政府依法向原告和洪雅县人民政府送达了该《行政复议决定》。原告不服，起诉请求撤销被告眉山市政府作出的9号行政复议决定，判令眉山市政府受理其复议申请并作出实体处理的复议决定。 一审法院另查明，周世祥于2016年11月16日向眉山市政府提起行政复议申请，认为洪雅县政府批准的洪国土资公（2015）3号《征收土地补偿安置方案》的行政行为实体及程序违法，侵害其对房屋及所占土地的合法权益，请求依法确认洪雅县政府作出的洪国土资公（2015）3号《征收土地补偿安置方案》的行政行为违法，并予以撤销。一审庭审中，周世祥进一步明确系对洪雅县政府洪国土资公（2015）3号《征收土地补偿安置方案》的批准行为不服。 一审认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。据此，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案中的补偿标准有争议的，应当先向行政机关申请裁决（复议）。本案中，根据查明事实，周世祥于2016年11月16日向眉山市政府提起行政复议申请，其认为洪雅县政府批准的洪国土资公（2015）3号《征收土地补偿安置方案》的行政行为实体及程序违法，侵害其对房屋及所占土地的合法权益，请求依法确认洪雅县政府作出的洪国土资公（2015）3号《征收土地补偿安置方案》的行政行为违法，并予以撤销。周世祥是对洪雅县政府作出的涉案《征收土地补偿安置方案》的批准行为不服，提出行政复议申请，而批准《征收土地补偿安置方案》的行为是过程性行为，尚未对周世祥的权利义务产生实际影响，且周世祥在行政复议申请书中，并未对涉案《征收土地补偿安置方案》中的补偿标准提出异议，只是对批准行为提出异议，因此，眉山市政府作出《行政复议决定》（眉府复驳字[2017]9号），决定驳回周世祥对洪雅县人民政府提起的行政复议申请，并无不当。如周世祥对涉案《征收土地补偿安置方案》中的补偿标准有异议，可向眉山市政府另行提出行政复议申请。因此，周世祥提出的诉讼主张不能成立，应判决驳回其诉讼请求。综上所述，眉山市政府作出的《行政复议决定》（眉府复驳字[2017]9号）证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告周世祥提出的诉讼主张不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告周世祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周世祥负担。 周世祥上诉称：（一）上诉人认为原审第三人批准《征收土地补偿安置方案》的行政行为实体和程序均违法，就表明上诉人对补偿标准、补偿数额等均提出了异议，被上诉人应对原审第三人批准《征收土地补偿安置方案》的行为进行实体和程序的全面审查。（二）批准《征收土地补偿安置方案》的行为不是过程性行为，而是对上诉人的权利义务产生实际影响的具体行政行为，属于行政复议的受案范围。（三）《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请，被上诉人依法应当受理上诉人的行政复议申请并进行实体处理。一审判决认定事实错误，依法应当撤销。周世祥请求撤销一审判决，判决被上诉人受理上诉人行政复议申请并作出实体处理。 本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，本案系被上诉人眉山市政府不受理上诉人周世祥提出的行政复议申请引发的诉讼。根据周世祥2016年11月16日向眉山市政府提交的行政复议申请书的描述和庭前质证以及庭审中周世祥全权委托代理人的陈述，周世祥申请行政复议的对象是洪雅县政府对洪国土资公（2015）3号《征收土地补偿安置方案》的批准行为，内容并未针对征地补偿安置方案及其载明的征地补偿安置标准。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”的规定，市、县人民政府对补偿安置方案的审批行为，系市、县人民政府对征地补偿安置方案履行法定审查批准职责，对下级机关请示事项作出的内部审批行政行为,仅仅是补偿安置方案制定中的过程性行为，并不直接设定行政相对人的权利义务，其内容对行政相对人不直接发生法律效力，而对行政相对人权利义务产生直接影响的是下级机关实施的具体行政行为。 根据《中华人民共和国行政复议法》第六条关于行政复议范围的规定，对公民、法人或者其他组织合法权益产生直接、实际影响的行政行为，才属于行政复议的范围。本案中，对涉案《征收土地补偿安置方案》的批准行为属于对周世祥权利义务不产生直接、实际影响的过程性行政行为，依法不属于行政复议的范围，因此，眉山市政府作出的9号行政复议决定，符合法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。周世祥的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周世祥负担。 本判决为终审判决。 审判长 牟 琼 审判员 王代伍 审判员 刘洪峰 二〇二〇年九月十七日 书记员 杨 晴