广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂06行初19号 原告防城港市防城区茅岭镇茅岭村草坡组。 诉讼代表人袁瑞芳。 委托代理人颜上峻，广西海港律师事务所律师。 委托代理人凌文，广西海港律师事务所律师。 被告防城港市人民政府，住所地：防城港市港口区市政大楼内。 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人黄允毅，防城港市司法局工作人员。 委托代理人朱金凤，防城港市司法局工作人员。 被告防城港市自然资源局，住所地：防城港市港口区云南路**天马大厦**。 法定代表人郑东，局长。 委托代理人陆盈，该局法规和执法督察科科员。 委托代理人李瑞银，广西欣和（防城港）律师事务所律师。 被告防城港市防城区人民政府，，住所地：防城港市防城区防北路** 法定代表人荣毅宏，区长。 委托代理人陈汉云，广西幸程律师事务所律师。 第三人防城区茅岭镇人政府，住所，住所地：防城区茅岭乡div> -2- 法定代表人曾志惠，镇长。 委托代理人陈汉云，广西幸程律师事务所律师。 第三人防城港市防城区地产公司，住所，住所地：防城港市防城区团结大道**div> 法定代表人陈冶福，经理。 委托代理人陈汉云，广西幸程律师事务所律师。 原告防城港市防城区茅岭镇茅岭村草坡村民小组（以下简称草坡组）诉被告防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）、防城港市自然资源局、防城港市防城区人民政府（以下简称防城区政府）征用土地行政补偿一案，于2018年2月12日向本院提起行政诉讼。本院于同年3月20日受理后，于2018年6月29日作出（2018）桂06行初29号行政裁定书，后经自治区高级人民法院二审，2019年11月6日作出（2019）桂行终453号行政裁定书，裁定撤销本院（2018）桂06行初29号行政裁定，本案指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2020年6月4日公开开庭审理了本案。原告草坡组的诉讼代表人袁瑞芳，委托代理人颜上峻、凌文，被告防城港市政府的委托代理人黄允毅、朱金凤，被告防城港市自然资源局委托代理人陆盈、李瑞银，被告防城区政府及第三人防城港市防城区地产公司（以下简称防城区地产公司）、第三人防城区茅岭镇政府的委托代理人陈汉云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2006年9月，防城区地产公司受防城区政府委托与草坡组签订《征收土地协议》。同年12月28日，防城区地产公司受防城区政府委托再次与草坡组签订《征收土地协议书》，载明政府征收草坡组的土地实际面积为38.284亩，征地补偿款为390258元。第三人茅岭镇（当时为茅岭乡）政府采取分散支付形式，自200 -3- 6年12月起至2007年2月已经支付给草坡组及村民征地补偿款及安置补助费共397294元。2008年3月24日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函【2008】117号《关于防城港市防城区2007年第二批次集镇建设用地的批复》，同意防城港市防城区茅岭乡茅岭村包含草坡组集体土地在内的5.3755公顷土地，作为防城港市防城区2007年第二批次集镇建设用地。2008年7月1日，被告防城港市政府根据广西壮族自治区人民政府的《关于防城港市防城区2007年第二批次集镇建设用地的批复》作出《防城港市人民政府征收土地公告》。2008年9月5日，被告防城港市国土局和被告防城区政府联合作出【2008】第10号《征地补偿安置方案公告》，其中载明草坡组被征用集体土地3.3914公顷，土地补偿及安置补助费75.4463万元，青苗补偿费0.6112万元。 原告草坡组诉称，2008年9月5日，被告向社会公告，对位于原告的土地征收3.6539公倾（约54.81亩）补偿合计为760575元，但实际只支付310967元给原告，且征用原告的土地不止54.81亩。原告一直向相关部门反映，要求被告与第三人支付已占使用的土地补偿款，被告与第三人以各种理由拒绝支付。为了保护原告集体经济利益，请求判令被告和第三人支付给原告土地征收补偿款人民币449608元及其利息（利息以449608元为基数，按年利率6%计算，从2008年9月5日之日起计算到还清上述所欠征地补偿款之日止），本案诉讼费由被告和第三人承担。 原告草坡组向本院提交了以下证据： 第一组证据： 1、证明、身份证，证明袁瑞芳是原告组长；2、征地补偿安置方案公告【20 -4- 08】第10号，证明被告征地情况；3、补助费安置补助清册，证明原告已收补偿款；4、征地批文、公告、方案，证明原告土地已被征收，补偿标准已公告；5、勘测定界图，证明原告土地被征收位置。 第二组证据： 1、原告部分信访材料，证明被告不按征地补偿安置方案公告【2008】第10号的标准对原告进行补偿，造成原告一直上访主张权利。2、授权委托书，证明原告村民经会议讨论推选本组组长为本案原告的诉讼代表人,原告符合主体资格。 第三组证据： 照片，证明原告维权情况。 被告防城港市政府辩称，一、防城港市人民政府关于批准防城区2007年第二批集镇农用地转为建设用地的批复（防政函〔2008〕7号）不可诉。该批复是内部行政行为，是指防城港市人民政府根据职能职责对相关行政事务管理所实施的行为。在本案中，我府作出的批复针对的是市国土资源局，是一种程序性审批，对外并不产生法律效力，属于内部行政程序。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院的受案范围。二、防城港市人民政府征收土地公告（2008年7月1日）不可诉。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。我府根据《土地管理法》第四十六条以及《土地管理法实施条例》第二十五条的规定。 -5- 依法发布征收公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准等事项，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公示告知的行为，该公告没有对被征收人权利义务产生实际影响。因此，原告对公告提起行政诉讼，被诉行政行为不属于行政诉讼的受案范围。三、防城港市人民政府关于批准防城区2007年第二批集镇农用地转为建设用地的批复（防政函〔2008〕7号）、防城港市人民政府征收土地公告（2008年7月1日）合法涉案土地经自治区人民政府批准后，防城港市人民政府根据《土地管理法》第四十六条以及《土地管理法实施条例》第二十五条的规定依法予以批复及公告，符合法律的要求，该两份文件合法。综上所述，防城港市人民政府关于批准防城区2007年第二批集镇农用地转为建设用地的批复（防政函〔2008〕7号）、防城港市人民政府征收土地公告（2008年7月1日）不可诉，请防城港市中级人民法院驳回原告的诉讼请求。 防城港市政府未提交相关证据。 被告防城港市自然资源局答辩称，一、本案应对原告的诉讼代表人是否具有以其集体经济组织名义起诉的资格和权限进行审查。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。第四条：“土地使用权或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。根据最高人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》（2006民立他字第23号）精神，以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应以小组长为主要负责人提起。小组长以村民小组的名义起诉并行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条（修 -6- 改后为第二十八条）履行民主议定程序。所谓民主议定程序，即按照村民自治的规定，涉及本村民小组的重大事项应当经本村小组的村民会议讨论通过。根据上述规定，只有获得半数以上村民授权或同意后，才可以以集体经济组织名义起诉，而本案中，袁瑞芳作为草坡组组长代表原告提起并参加诉讼活动，也应根据民主议定程序获得草坡组半数以上村民同意。二、原告对于征地补偿安置方案及补偿标准有异议的，不属于本案的受理范围。《土地管理法实施条例》第二十五条规定:市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。据此，以上补偿安置方案的公告、批准、实施构成了补偿安置方案的总和，利害关系人对其中任何一个行为起诉，实质上都是对补偿安置的争议，应先由县级以上地方人民政府协调，协调不成的再由批准征收土地的人民政府裁决，不能直接向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条进一步明确，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。上述行政法规和司法解释规定了农村征地补偿安置的争议应先由行政协调和裁决为前置条件，土地权利人对征地组织实施过程中的土地补偿有异议，未经行政协调和裁决，不具有可诉性。本案不符合法院直接受理条件，于法无据，不应予支持。三、原告的起诉已经超过起诉期限，依法应当驳回其起诉。《行政 -7- 诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”最高人民法院《关于执行《中华民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条规定：有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；本案被告已于2008年7月1日、2008年9月5日将征收原告集体土地的情况（包括征地公告、征地补偿安置方案公告、补偿标准等）在当地进行了公告，并在2006至2009年期间支付了征地补偿款给农户，原告的诉讼代表人袁瑞芳也在征地补偿清册表上签字并领取了补偿款，证明原告已知晓土地被征收征用的相关事实。但直至2017年原告才提起行政诉讼，已经明显超过法律规定的起诉期限，故应依法驳回其起诉。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（二）项的规定，法院不应受理原告的起诉，已经受理了的，应当裁定驳回其起诉。补充意见：一、防城港市自然资源局不是本案的适格被告。根据《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》第三条“市人民政府负责本市城区范围内集体土地的征收工作。市自然资源行政主管部门是本市城区范围内集体土地的征收主管部门，负责全市集体土地征收的监督管理工作。受市自然资源行政主管部门委托，市土地征收机构负责集体土地征收的管理、协调、监督、指导等具体工作。城区人民政府负责组织本辖区集体土地征收及搬迁安置的具体工作。城区人民政府土地征收机构是其辖区内集体土地征收的实施单位。”的规定，集体土地征收及搬迁安置的具体工作由城区人民政府负责组织，本案中原告诉请的支付土地征收补偿款是由城区政府实际负责实施，具体已经发放的金额也是城区政府统计发放，因此，答辩人防城港市自然资源局不是本案的适格被告。二、本 -8- 案的征地补偿金额应以《征收土地协议书》为准。《征收土地协议书》的签订是双方真实的意思表示，形式合法，内容也没有违反法律法规的规定，并且已经实际履行，应以该协议约定的征地补偿金额为准。 被告防城港市自然资源局为其答辩提交了相关证据、依据：第一组证据：1、《关于防城港市防城区2007年第二批次集镇建设用地的批复》桂政土批函【2008】117号，2、征收土地方案，3、证收土地情况调查表，4、建设拟征（占）用土地情况一览表，5、防城港市防城区2007年第二批集镇建设用地（A、B第块）勘测定界图，6、防城港市防城区统计局关于茅岭乡耕地产量产值调查，7、防国土资听告字【2007】第46号听证告知书，听证送达回证，9、关于防城港市防城区2007年第二批集镇建设用地被征地农村集体和农户放弃听证的说明，均证明涉案土地已获得广西区政府的征地批复，批准征收原告集体土地的行为在程序上还是在实体上都是合法的。 第二组证据：1、防城港市人民政府征收土地公告，2、征地补偿安置方案公告【2008】第10号，3、征收公告和安置方案的公告现场照片，4、防城港市国土资源局《关于批准实施防城区2007年第二批集镇建设用地征地补偿安置方案的请示》防国土资报【2008】466号，5、防城港市人民政府办公室文件处理笺，均证明涉案土地已完成“两公告一登记”程序，征地补偿、安置方案经防城港市人民政府批准后实施。被告根据法定职责所实施的征地行为合法。 第三组证据：1、项目征用茅岭乡茅岭村草坡组土地补偿费安置补助费清册，证明原告自2006年至2009年间已领取征地补偿款。 第四组证明涉案土地征收合法性的法律依据：1、《中华人民共和国土地管理 -9- 法》（2004年修订）；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；3、《征用土地公告办法》。 被告防城区政府答辩称，一、防城区政府不是本案所涉土地的征收主体，因而不是本案的适格被告，请求驳回原告对防城区政府的起诉。2008年7月11日，防城港市政府发布《征收土地公告》，证明防城港市政府才是征地主体。防城区政府作为市政府的下级政府，接受上级政府的委托实施行政行为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，应当由防城港市政府作为被告来应诉并承担法律后果。二、原告提起的诉讼请求没有事实和法律依据，法院不应支持。（一）政府征收草坡组的土地程序合法。政府对草坡组土地的征收经自治区政府的批准，依法履行发布征地公告、补偿安置方案公告等程序，并由防城区地产公司与草坡签订了《征收土地协议书》。在市政府拨付的土地补偿资金到位后，及时由茅岭镇政府发放给村民领取。全部行政行为程序合法，没有原告所诉称的行政行为违法现象。（二）政府已经按实际征收的土地面积将征地补偿安置款、青苗被偿款全额支付给草坡组及其村民，原告提出要求政府再支付补偿款人民币449608元及利息没有事实依据。2006年9月，防城区地产公司与草坡组签订《征收土地协议》，确认征收土地内的青苗补偿款为115000元；同年12月28日，防城区地产公司再与草坡组签订了《征收土地协议书》，确认政府征收草坡组的土地实际面积为38.284亩，征地补偿款390258元。其中：1、征地补偿款分别在2006年12和2007年2月支付完毕。由于茅岭镇政府支付该款项采取的是分散支付形式，导致工作失误，多支付征地补偿款7036.52元给原告，实际支付征地补偿总额为397294元。多支付的款项人民政府至今未收回 -10- 。上述事实有草坡组全体村民（以户为单位）在茅岭镇政府制作的《项目征用茅岭乡茅岭村草坡组土地补偿费安置费清册》的签名为证。2、青苗补偿款于2006年9月11日支付完毕，该事实有草坡组组长袁瑞芳书写的《收据》为证。政府征收草坡组土地的行为，是经草坡组村民以户为单位的全体村民同意的，这个事实有村民在《征收土地协议书》《项目征用茅岭乡茅岭村草坡组土地补偿费安置费清册》的签名为证。（三）如果说原告诉称要求民政府支付征地补偿款449608元是指政府征地公告预征地面积范围内，但又是政府未实际征收部分土地的补偿款，那既然政府尚未对该部分土地进行征收，也就没有征地的实际行政行为，由于征地公告不是实际的行政行为，不具有可诉性，因此，法院应驳回原告的起诉。三、原告的起诉超过诉讼期限，法院依法应驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之曰起六个月内提出。法律另有规定的除外。”另，最高人民法院《关于执行若于问题的解释》第四十四条规定：对已经受理的行政诉讼案件，查明起诉超过法定期限无正当理由的，裁定驳回起诉。本案中，防城区地产公司与原告签订征地协议的最迟时间是2006年12月28日，全体村民领取征地补偿款的时间是2007年2月，这足以证明原告知道或应当知道征地行政行为的时间最迟为2007年2月。从2007年2月到原告于2017年提起行政诉讼，时间跨度为10年，超过法律规定六个月起诉期限，因此，法院应驳回原告的起诉。综上，请求驳回原告的起诉或判决驳回原告对答辩人的诉讼请求。 防城区政府为其答辩提交了相关证据、依据：1、征收土地协议及领款清册，证实已按协议将补偿款支付给原告；2、征收土地协议及收据，证实内容同上。 -11- 第三人防城区茅岭镇人政府、防城港市防城区地产公司答辩意见与防城区政府一致，未提交相关证据。 经庭审质证（或交换证据），本院对以下证据作如下确认：对原告提交的第一组证据5、第三组证据仅作参考；第二组证据1与本案无关不予认证；其他证据予以认证。对被告方提交的证据均予认证。 经审理查明，2006年9月，防城区地产公司受防城区政府委托与草坡组签订《征收土地协议》。同年12月28日，防城区地产公司受防城区政府委托再次与草坡组签订《征收土地协议书》，载明政府征收草坡组的土地实际面积为38.284亩，征地补偿款为390258元。第三人茅岭镇（当时为茅岭乡）政府采取分散支付形式，自2006年12月起至2007年2月已经支付给草坡组及村民征地补偿款及安置补助费共397294元。2008年3月24日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函【2008】117号《关于防城港市防城区2007年第二批次集镇建设用地的批复》，同意防城港市防城区茅岭乡茅岭村包含草坡组集体土地在内的5.3755公顷土地，作为防城港市防城区2007年第二批次集镇建设用地。2008年7月1日，被告防城港市政府根据广西壮族自治区人民政府的《关于防城港市防城区2007年第二批次集镇建设用地的批复》作出《防城港市人民政府征收土地公告》。2008年9月5日，被告防城港市国土局和被告防城区政府联合作出【2008】第10号《征地补偿安置方案公告》，其中载明草坡组被征用集体土地3.3914公顷，土地补偿及安置补助费75.4463万元，青苗补偿费0.6112万元。 另查明，2018年6月29日，本院就本案作出（2018）桂06行初29号行政裁定书，认为原告已超过起诉期限，遂裁定驳回原告起诉。后经自治区高级人民法 -12- 院二审，2019年11月6日作出（2019）桂行终453号行政裁定书，裁定撤销本院（2018）桂06行初29号行政裁定，认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，本案防城港市自然资源局和防城区政府于2008年9月5日联合作出的《征地补偿安置方案公告》中载明征收“防城区茅岭乡茅岭村草坡村民小组”3.6公顷约54亩的各类土地，“土地补偿及安置补助费75.4463万元”、“青苗补偿费0.6112万元”、“合计76.0575万元”的事实，及本院于2019年11月4日的询问笔录中防城区政府认可“确实有部分征地补偿款没有支付给草坡组”的事实，说明草坡组确有部分征地补偿款未领取，草坡组因征地补偿款未足额领取而提起本案诉讼未超过起诉期限，一审法院裁定驳回起诉不妥，遂裁定本案指令本院继续审理。 本院认为，首先，被告防城区政府是本案讼争的补偿义务机关。根据防政发[2016]3号《防城港市城区集体土地》第三条第一、二、四款的规定，市人民政府负责本市市区范围内集体土地的征收工作；市国土资源行政主管部门负责全市集体土地征收的监督管理工作；城区人民政府负责组织本辖区集体土地征收及拆迁安置的具体工作。本案原告诉请补齐征地补偿款，可见防城区政府是本案适格被告。 其次，原告组长可代表原告提起诉讼。根据农村土地承包法和村民委员会组织法，村民委员会是基层群众性自治组织，如其享有独立财产权时，系村集体经济组织，拥有土地所有权、使用权，能够以此财产承担一定的法律责任，村民小组符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条关于 -13- “其他组织”的规定，具有诉讼主体资格。参照《民事诉讼法》第四十八条第二款规定：“法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”村民小组组长是村民小组的主要负责人，故村民小组提起诉讼应由村民小组长进行。村民小组长的法律地位可比照法人的法定代表人，对外可以代表村民小组全权处理一切民事活动，也有权代表村民小组向人民法院提起和参加起诉。并且本案系为村民集体争取权益，属于公益财产的管理行为，根据《村民委员会组织法》第二十八条的精神，结合原告方也提交了由多数村民代表签字按手印的委托书的事实，其可作为本案诉讼代表。 其三，原告是针对补偿发放不到位而起诉，故被告方认为原告对补偿标准无诉权，对征地公告无诉权之答辩意见与案涉诉讼请求无关。 其四，关于本案是否超过起诉期限问题。相关问题已经二审生效裁定裁决，原告起诉未超过起诉期限。 其五，关于本案的征地补偿金额应以《征收土地协议书》还是以【2008】第10号《征地补偿安置方案公告》为准的问题。根据当时的《土地管理法》第四十七条第二款规定，征收耕地的土地补偿费、安置补助费、青苗费，为该地被征收前作为确定补偿标准的节点。案涉的《征收土地协议书》签订时（2006年9月）尚未完成讼争土地的征收，2008年3月24日，自治区人民政府才作出案涉地块的征地批复；2008年9月5日，原市国土局和防城区政府才联合作出【2008】第10号《征地补偿安置方案公告》，可见《征收土地协议书》应视为征地预备行为，征收补偿款项的计算应以正式【2008】第10号《征地补偿安置方案公告》为准。 其六，本案防城区政府应补齐多少征收款项的问题。根据查明事实，【2008 -14- 】第10号《征地补偿安置方案公告》公告此次征地补偿款项土地补偿及安置补助费75.4463万元、青苗补偿费0.6112万元，合计76.0575万元。扣除被告方已支付的39.7294万元，尚欠36.3281万元。其利息以36.3281万元为基数，按银行同期存款利息计算，从2008年9月5日之日起计算到还清上述所欠征地补偿款之日止。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决如下： 一、责令被告防城港市防城区人民政府在30日内，支付原告防城港市防城区茅岭镇茅岭村草坡组36.3281万元及利息（利息以36.3281万元为基数，按银行同期存款利息计算，从2008年9月5日之日起计算到还清上述所欠征地补偿款之日止）； 二、驳回原告防城港市防城区茅岭镇茅岭村草坡组的其他诉讼请求。 案件受理费50元(防城港市防城区茅岭镇茅岭村草坡组已预交)，由被告防城港市防城区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  田 海 审 判 员  潘云燕 人民陪审员  陆雄林 -15- 二〇二〇年九月二十八日 书 记 员  莫骐祯 附录：根据案件需要，可以通过附录形式载明判决书中的有关内容 附：上诉须知： 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,同时，应在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元。汇款户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20×××77。如逾期未预交又不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 -16-