安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终854号 上诉人（一审原告）郑贵宝，男，1955年08月11日出生，汉族，住安徽省六安市金寨县。 被上诉人(一审被告)安徽省金寨县人民政府。住所地安徽省六安市金寨县梅山镇新城区江环北路。 法定代表人汪冬，县长。 委托代理人李勇明，金寨县司法局工作人员。 委托代理人王智勇，安徽远宏律师事务所律师。 郑贵宝因诉安徽省金寨县人民政府（以下简称金寨县政府）土地行政管理(土地)行政征收一案，不服安徽省六安市中级人民法院(2020)皖15行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 郑贵宝向一审法院诉称，自2000年起，原告依法对金寨县梅山镇徐冲村边塘组面积约7分土地享有土地承包经营权。2019年1月15日，在原告既不知情，也没有同意签征收补偿安置协议等情况下，原告的上述土地被强制使用，进行徐冲幼儿园建设施工。同年4月19日，原告通过邮政快递向被告书面申请依法履行法定职责，被告签收后，至今未依法履行法定职责。请求：1、依法判决确认被告不履行法定职责违法，即：依法判决确认被告没有依法履行组织实施签订征收补偿安置协议强行使用被征土地违法；2、依法判决被告履行法定职责，即：依法与原告签订征收补偿安置协议，并向原告依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、增加安置补助费及补贴、安排被征地农民有社会保障费用，保障被征地农民的生活，进行安置（货币安置、被征地农民基本养老保险安置）等征地补偿安置；3、依法判决被告履行法定职责，对原告举报投诉作出调查处理行政行为，即：依法对徐冲幼儿园未批先占、少批多占土地等违法行为作出调查处理行政行为，依法将非法多占土地返还给原告；4、依法判决被告承担本案诉讼费用。经一审法院释明，郑贵宝修改其诉请为：1、依法判决确认被告不履行法定职责违法，即依法判决确认被告没有依法履行组织实施征地法定职责违法、没有依法履行协调补偿标准争议法定职责违法、没有依法协调金寨县自然资源和规划局与原告签订征收补偿安置协议法定职责违法；2、依法判决确认被告强行使用被征土地违法；3、依法判决被告履行法定职责，对原告申请作出调查处理行政行为，即：依法组织实施协调金寨县自然资源和规划局与原告签订征收补偿安置协议，并向原告依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、增加安置补助费及补贴、安排被征地农民有社会保障费用，保障被征地农民的生活，进行安置（货币安置、被征地农民基本养老保险安置）等征地补偿安置；4、依法判决被告承担本案诉讼费用。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，公民、法人或其他组织提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说，当事人提起行政诉讼，其诉讼请求应当是明确和具体的。本案中，原告的诉请涉及征收、补偿、不履行法定职责等多个行政行为，上述行为既非同一行为，亦非同一类行为。即原告既未对其认为侵犯其合法权益的行政行为进行明确、具体的指向，又因诉请涉及多个不同行为而不符合合并审理的条件，不符合法定起诉条件。经一审法院释明后，原告虽口头表示其主要是不服政府少批多占其承包地行为，但拒绝更改诉状以明确诉请，依法应当驳回其起诉。原告若认为行政机关在征收土地过程中的行政行为侵犯其合法权益，可将其诉讼请求予具体、明确后再行起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告郑贵宝的起诉。 郑贵宝上诉称，一、一审法院违反法定程序。根据法律规定，即使上诉人一审的诉讼请求不是因同一行政行为发生的行政案件，也属于因同类行政行为发生的行政案件。即:上诉人一审的诉讼请求显然是指向征收土地组织实施签订补偿协议或者作出补偿决定、责令交出土地等同类行政行为，且金寨县政府与金寨县自然资源和规划局行政职责行政行为存在直接事实关联及内在法律逻辑关系等特殊情况，从诉讼经济、便利适宜及效率等角度考虑，可以共同诉讼合并审理。二、一审法院认为诉讼请求不具体、不明确明显错误。征收土地方案经依法批准后，被告金寨县政府对征收土地方案具有依法公告及组织实施签订补偿协议或者作出补偿决定、责令交出土地等的法定职责。上诉人一审的诉讼请求明确具体。请求依法撤销安徽省六安市中级人民法院（2020）皖15行初10号行政裁定书，指令安徽省六安市中级人民法院对本案继续审理。 金寨县政府答辩称，一、一审法院没有违反法定程序。一审法院依法受理了上诉人郑贵宝的起诉，针对郑贵宝诉讼请求存在的问题，一审法院向郑贵宝进行释明，郑贵宝修改了其诉讼请求后，一审法院进行了审理，并依法作出了(2020)皖15行初10号《行政裁定书》。因此，一审法院依法受理了郑贵宝的起诉，并依法作出裁定，没有违反法定程序。二、一审法院认定郑贵宝诉讼请求不具体、不明确，完全正确。从郑贵宝的起诉的内容看，其诉请涉及征收、补偿、不履行法定职责等多个行政行为，上述行为既非同一行为，亦非同一类行为，其既未对其认为侵犯其合法权益的行政行为进行明确、具体的指向，又因诉请涉及多个不同行为而不符合合并审理的条件，不符合法定起诉条件。经一审法院释明后郑贵宝虽口头表示其主要是不服政府少批多占其承包地行为，但不更改诉状以明确诉请。一审法院认定郑贵宝诉讼请求不具体、不明确，完全正确。三、一审法院驳回郑贵宝的起诉，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项的规定，公民、法人或其他组织提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。当事人提起行政诉讼的诉讼请求应当是明确和具体的。由于郑贵宝的诉讼请求不具体、不明确，一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第三款之规定，裁定驳回郑贵宝的起诉，完全符合法律规定。四、一审法院驳回郑贵宝的起诉，不影响其依法维权。郑贵宝若坚持认为行政机关在征收土地过程中的行政行为侵犯其合法权益，可将其诉讼请求予具体、明确后再行起诉。因此，一审法院驳回郑贵宝的起诉，并不影响郑贵宝依法维护自身的合法权益。综上，郑贵宝的上诉理由不能成立，金寨县政府请求依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 本院认为，本案的争议焦点是郑贵宝的起诉是否符合法定的起诉条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，原告提起诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十五条规定“依照行政诉讼法第五十一条的规定，人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由”。同时，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，上述所称行政行为，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。否则，将既不利于法庭归纳案件争议焦点、查明案件事实，也不利于人民法院最终作出所指确定的裁判。据此，如果原告在一个行政诉讼案件中笼统或者含混地要求人民法院审理行政机关作出的两个以上行政行为，则人民法院应当根据《最高人民法院关于适用的解释》五十五条的规定予以释明，原告经释明仍坚持原诉讼请求或者经变更后仍要求起诉两个以上行政行为的，视为诉讼请求不具体，应不予立案并说明理由，已经立案的，也应当裁定驳回起诉。 本案中，郑贵宝提出的诉讼请求有四项，涉及征收合法与否问题、行政补偿问题以及责令政府交出土地问题等，上述问题系多个独立的行政行为构成，郑贵宝自称其诉讼请求明确“指向……作出补偿决定、责令交出土地等同类行政行为”，仅就郑贵宝所言的这两个诉讼请求而言，也是非此即彼的选择，在本案诉讼中，郑贵宝不能既要求金寨县人民政府对土地征收给予补偿，又要求政府退还该被征收的土地，否则，人民法院无法归纳案件争议焦点以及选择合适的裁判方式。故，郑贵宝请求对其提出的多个诉讼请求合并审理，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定情形，一审裁定驳回郑贵宝起诉并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，郑贵宝的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二〇年九月一日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。