四川省广安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川16行终130号 上诉人（原审原告）匡成均，女，汉族，1964年8月25日出生，住四川省武胜县。 委托代理人贾新芳，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人渠旺鑫，北京市盛廷律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）武胜县自然资源和规划局，住所地四川省武胜县沿口镇金雁街10号。 法定代表人张宇富，局长。 委托代理人胡朝建，北京大成（成都）律师事务所律师。 委托代理人蒋铭，北京大成（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武胜县沿口镇人民政府，住所地四川省武胜县沿口镇清平街248号。 法定代表人刘明，镇长。 上诉人匡成均因土地行政管理（土地）行政协议一案，不服四川省前锋区人民法院（2020）川1603行初218号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。 原审认定，因征地拆迁，匡成均与武胜县沿口镇人民政府签订《武胜县县城规划区集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称“补偿安置协议”），根据《补偿安置协议》载明的内容：武胜县自然资源和规划局为甲方（拆迁人），匡成均为乙方（被拆迁人），武胜县沿口镇人民政府为丙方（实施单位）；协议尾部甲方盖章及法定代表人签章处为空白，乙方处有匡成均签字并按手印，时间处空白，丙方盖章及法定代表人签章处盖有武胜县沿口镇人民政府公章及法定代表人签章，落款时间为2019年6月25日。《补偿安置协议》中对被拆迁房屋面积的认定、被拆迁房屋补偿及违法建筑自行拆除费用、拆迁奖励、还房安置、违约责任等方面进行了约定。其中，《补偿安置协议》第四项其他约定“……本协议一式四份，自甲、乙、丙三方签字（盖章）后生效，甲方执一份，乙方执一份，丙方执两份。匡成均签订协议后，选择了安置房，后匡成均户房屋被拆除。2019年12月，匡成均户收到补偿安置款50万元。匡成均认为其多次向武胜县沿口镇人民政府及武胜县自然资源和规划局提出要求支付剩余补偿安置款和按时交地集体奖励，但武胜县沿口镇人民政府及武胜县自然资源和规划局至今未支付，遂提起本案诉讼，请求判令：武胜县沿口镇人民政府及武胜县自然资源和规划局支付与匡成均签订的《补偿安置协议》中剩余补偿安置款795727元，并按剩余补偿安置款的10%支付违约金79572.7元；武胜县沿口镇人民政府及武胜县自然资源和规划局支付按时交地集体奖励6万元整。 另查明：1、根据《补偿安置协议》载明的内容，匡成均家庭人口6人，按人均基本住房面积35平方米计算，享受基本住房面积210平方米；奖励住房面积按每人20平方米计算，共奖励120平方米；补偿安置款各项（不含按时交地集体奖励）合计1295727元；匡成均选择安置房共肆套，面积共计330平方米。2、匡成均在案涉《补偿安置协议》上签字后，拆迁工作人员将武胜县沿口镇人民政府及武胜县自然资源和规划局未签字盖章的该些协议全部收回，在匡成均的要求下，匡成均收到《证明》一份，其上载明：“沿口镇两路口村8组匡成均仁和五期拆迁补偿费金额壹佰贰拾玖万伍仟柒佰贰拾柒元整（小写：1295727元），安置房面积叁佰叁拾平方米（330平方米），计肆套（110㎡两套，55㎡两套），特此证明。”《证明》尾部落款“沿口镇人民政府”，并加盖公章，武胜县自然资源和规划局在证明尾部空白处加盖公章。3、根据武胜县沿口镇人民政府提交的证明材料，案涉《补偿安置协议》中载明的被拆迁人家庭成员黄建国、黄婷现为山东省潍坊高新技术开发区清池街办董流村115号户籍居民。4、2020年5月9日，武胜县自然资源和规划局作出关于撤销《证明》的决定，其上载明：“……我局在调查核实过程中还发现，2019年7月9日，武胜县沿口镇人民政府向你户出具《证明》一份（该《证明》影印件附后），该《证明》右下空白处有我局盖章。经调查核实，该《证明》所涉证明内容不符合相关法律法规及本次征地建（构）筑物拆迁补偿和安置政策。因此，经我局研究决定，撤销武胜县自然资源和规划局在该《证明》的盖章行为。……”。 原审认为，本案所诉《补偿安置协议》为行政机关与被征收人关于房屋征收补偿问题的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，双方当事人的争议焦点是案涉《补偿安置协议》是否成立并生效。在不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的前提下，关于涉案征收补偿协议是否成立的问题，可以适用民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”涉案《补偿安置协议》第四项其他约定亦载明：“……本协议一式四份，自甲、乙、丙三方签字（盖章）后生效……”。从本案查明的事实看,《补偿安置协议》中作为甲方的武胜县自然资源和规划局并未在该协议书上盖章、签字，武胜县沿口镇人民政府作为实施单位，其签字、盖章不能认为是拆迁人即武胜县自然资源和规划局的盖章、签字，该《补偿安置协议》并未成立和生效，匡成均要求武胜县沿口镇人民政府及武胜县自然资源和规划局履行协议的基础不成立，其诉讼请求缺乏基本事实依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。 匡成均主张其已履行了协议约定的义务，本案应适用《中华人民共和国合同法》第三十七条“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立”之规定认定案涉《补偿安置协议》已成立并生效。该院认为，案涉《补偿安置协议》为行政协议，所谓行政协议是行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标与相对人经过协商一致所达成的协议。行政协议涉及的行政管理职权使行政机关在订立相关行政协议之时，并没有民事合同当事人的“自由性”，其行为依然要受“依法行政原则”的羁束。本案中，武胜县自然资源和规划局认为《补偿安置协议》上确定的还房安置对象等突破了集体土地征收的相关法律法规及政策要求，因而未在协议上盖章。该行为正是基于其行政管理的职权，应区别于民事合同行为。同时，现有证据亦不能证明武胜县自然资源和规划局接受或参与了案涉协议的履行。故，匡成均虽然履行了协议约定的义务，亦不能适用《合同法》第三十七条的规定认定案涉《补偿安置协议》已成立并生效。匡成均的上述主张无事实和法律依据，该院不予支持。 需要指出的是，匡成均户因征地拆迁应当依法获得补偿安置，虽然当事人之间因对还房安置对象的认定等问题未达成一致意见，导致武胜县自然资源和规划局未在涉案征收补偿协议文本上盖章，该协议未成立和生效，但匡成均针对其户房屋征收补偿有关问题如果有异议，仍可依法寻求救济。 综上所述，对匡成均的本次起诉依法应予以驳回，据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回匡成均的起诉。 上诉人匡成均上诉称，1.在被上诉人武胜县沿口镇人民政府自认拆迁工作组已经与上诉人签订了协议的情况下，一审法院仍认定案涉协议未成立属于事实认定错误。2.一审法院未对被上诉人出具的《证明》进行审查，径行认定《补偿安置协议》未成立生效属于事实认定错误。虽然被上诉人武胜县自然资源和规划局未在案涉《补偿安置协议》上盖章、签字，但其出具的《证明》是对协议内容的承诺。3.上诉人和被上诉人均履行了案涉《补偿安置协议》约定的义务，一审法院认定案涉《补偿安置协议》不成立属于事实认定错误。《补偿安置协议》合同三方均已履行协议主要义务，各方也均予以接受，根据《合同法》第三十七条之规定，案涉协议合同成立且有效。4.一审法院未查明上诉人房屋被拆除情况，属于认定事实不清。一审法院未审查被上诉人武胜县沿口镇人民政府是受被上诉人武胜县自然资源和规划局的授权还是委托拆除上诉人的房屋。若是委托，则证明武胜县自然资源和规划局已接受上诉人交房并对案涉房屋拆除的实际行为认可；若是授权，被上诉人均没有拆除上诉人房屋的职权，须按照法定程序申请人民法院执行。5.案涉补偿安置协议并未突破集体土地征收的相关法律法规，亦不违反行政法和行政诉讼法强制性规定。6.上诉人的请求有法律和事实依据，一审法院适用法律错误。7.信赖保护原则和诚实守信原则是行政行为应当遵循的基本原则。被上诉人应当按照上述原则对黄婷、黄建国进行安置，并继续履行协议约定内容。综上，请求：撤销四川省广安市前锋区人民法院作出的（2020）川1603行初218号行政裁定，并指定继续审理。 被上诉人武胜县自然资源和规划局未在法定期限内提交答辩意见。 二审查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 本案中，上诉人匡成均向一审法院提起本案诉讼，请求判令被上诉人武胜县自然资源和规划局、武胜县沿口镇人民政府继续履行与其签订《补偿安置协议》的内容，并提供了《补偿安置协议》、《证明》、房屋拆除现场照片和收款信息截图等证据。虽然《补偿安置协议》没有武胜县自然资源和规划局的盖章，但具有武胜县沿口镇人民政府、武胜县自然资源和规划局盖章的《证明》可以证实《补偿安置协议》的主要内容及匡成均与武胜县自然资源和规划局、武胜县沿口镇人民政府是《补偿安置协议》的三方主体。同时，匡成均户的房屋已被拆除，其于2019年12月也收到补偿安置款50万元。因此，匡成均已在能力范围内提供了符合起诉条件的相应证据材料。一审裁定以匡成均的诉讼请求缺乏基本事实依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件驳回其起诉错误，本院予以纠正。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。”之规定，裁定如下： 一、撤销四川省广安市前锋区人民法院（2020）川1603行初218号行政裁定； 二、本案指令四川省广安市前锋区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈爱华 审 判 员 叶官清 审 判 员 冯烈钢 二〇二〇年九月二十四日 法官助理 姚俊佚 书 记 员 吴 娇