江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣08行终133号上诉人（原审原告）王述柏，男，1959年8月6日出生，汉族，住遂川县。委托诉讼代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）遂川县城市管理局。住所地：遂川县文献路44号。统一社会信用代码：11361027746088213K。法定代表人梁晓明，该局局长。委托诉讼代理人梁远明，江西映山红律师事务所律师。被上诉人（原审被告）遂川县人民政府。住所地：遂川县行政中心4楼。统一社会信用代码：113610270148351802。法定代表人肖凌秋，该县县长。委托诉讼代理人吕功清，男，遂川县城市管理局干部。上诉人王述柏因其诉遂川县城市管理局、遂川县人民政府城建行政管理及行政复议一案，不服泰和县人民法院（2020）赣0826行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1996年，王述柏取得用地面积为142.4平方米的集体土地建设用地用于建房，房屋建成后，2009年，遂川县房地产管理局为其颁发了遂房权证泉江镇字第××、00××47号房屋所有权证，房屋（混合结构的四层建筑）坐落泉江镇集合村高田塅上2-2号，房屋所有权人为王述柏、李八香，建筑面积为514.54平方米。2014年间，王述柏未经审批，占用耕地面积87.78平方米施工建设，遂川县城乡建设局立案后作出遂建停字［2014］第488号《责令停止违法（章）行为通知书》，责令其停止建设；2017年7月31日，遂川县城市管理局巡查发现王述柏违法占用耕地进行建设，当日现场调查核实，确认上述事实；2019年9月间，王述柏继续在其违章建筑上施工安装卷闸门等附属设施，9月29日遂川县城市管理局巡查问话（案外人李晓华在场，系泉江镇集合村驻村干部）时向王述柏出示测绘宗地图（权利人王述柏，阴影部分为正房，其它部分为附房面积为421.01平方米，总用地面积944.12平方米），王述柏表示“整体结构系一致，数据我有疑问……正房不是一下子就做起来的，附房及围墙是后来在？脚的基础上做的，猪栏也是后面做的。围墙也是一起做的。”其认可除了正房取得合法手续外，附房全部未经审批。当日，遂川县城市管理局对王述柏作出遂城管停字〔2019〕第10081号《责令停止违法（章）行为通知书》，认为王述柏在泉江镇集合村塅上未经审批擅自施工建设，严重违反了城市规划管理规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二、九、十一、六十四条及《江西省城乡规划条例》第七十一条的规定，责令王述柏于2019年9月29日14时前停止违章行为，并自行拆除违章建筑。王述柏不服，申请复议，遂川县人民政府于2019年12月18日作出遂府复决字〔2019〕22号《行政复议决定书》，维持了遂城管停字〔2019〕10081号《责令停止违法（章）行为通知书》。另查明，根据《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》《中共江西省委、江西省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》和《中共吉安市委、吉安市人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》精神，遂川县委、遂川县人民政府下发遂发〔2019〕4号《中共遂川县委遂川县人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的意见》，界定了城市管理职责（含城市规划实施管理，实施范围包括违法建设治理），恢复遂川县城市管理局，是县政府城市管理工作主管部门，列政府工作序列，推行城市管理综合执法，到2018年6月底，实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使等。2019年3月27日，遂川县下发遂办字〔2019〕49号《关于印发的通知》，明确遂川县城管局指导全县城市管理行政执法，开展行政执法监督，对重大复杂及跨区域的城市管理违法违规案件进行督办、查办。一审法院认为，本案争议焦点是案涉限拆通知是否合法？根据遂办字〔2019〕49号和遂发〔2018〕4号文件的相关规定，均符合《中华人民共和国行政处罚法》确立的相对集中行政处罚权制度，也符合国务院办公厅国办发〔2000〕63号《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》和国务院国发〔2002〕17号《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》关于行政管理体制改革的精神要求。因此，遂川县城市管理局有权对遂川县辖区范围内城市管理方面的违法违规违章行为进行监管和行政执法。本案中，涉案建筑物位于遂川县规划区内，王述柏未取得建设工程规划许可证进行建设，依《中华人民共和国城乡规划法》六十四条的规定，应当停止建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，责令限期拆除是城乡规划行政管理的重要手段，是责令改正的一种形式，案涉限拆通知书符合行政命令的构成要件，将其认定为行政命令比较妥当（行政命令是指行政主体依法要求行政相对人为或不为一定行为的作为或不作为，并不设定新的义务，也不对行政相对人的合法财产予以剥夺，不同于行政处罚），该通知确认了王述柏存在违建的违法事实，规定了其改正的期限，并非仅是程序性通知行为，其是行政管理上的最终行为，对王述柏的权利义务产生了实质影响，王述柏可以通过行政或司法途径救济权利。案涉限拆通知书责令王述柏“停止违章行为，并自行拆除违章建筑”，未记载违章建筑的面积、范围，存在瑕疵，但问话笔录内容显示王述柏明知宗地图中附房建筑即违章建筑的具体信息，“违章建筑”指向明确，不影响该通知的具体落实和执行。综上，案涉限拆通知书认定事实清楚，证据确凿，程序不违法，适用法律正确；案涉复议决定亦事实清楚，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王述柏的诉讼请求。案件受理费50元，由王述柏承担。王述柏不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决、遂川县城市管理局作出的遂城管停字〔2019〕第10081号《责令停止违法（章）行为通知书》及遂川县人民政府作出的遂府复决字〔2019〕22号《行政复议决定书》。理由如下：1.一审认定事实不清，主要证据不足。首先，涉案房屋建设时间认定不清。王述柏的房屋主要建设于1995年左右，在2014年又建设了约88平方米左右，2014年至今未再建设。一审认定“2017年7月31日，被告遂川县城市管理局巡查发现王述柏违法占用耕地进行建设”，属于认定事实不清。其次，涉案房屋中大部分系合法建筑，只有2014年所建的约88平方米建筑物未经审批所建，遂川县城市管理局在作出行政处罚时并未查清王述柏应拆除建筑物的面积、建成时间、范围、用途等，仅根据一张宗地图认定涉案建筑物系违章建筑事实不清。再次，遂川县城市管理局作出的遂城管停字〔2019〕第10081号《责令停止违法（章）行为通知书》是以拆违之名行征收之实，遂川县自然资源局2019年1月30日作出遂国土资限决字〔2019〕1号《责令限期交出土地处理决定书》，以王述柏拒绝腾空房屋及拆除其他附属设施，交出土地，阻挠国家建设征收土地为由责令王述柏在接到决定之日起七天内自行拆除吉安大道东段规划红线内房屋及其他设施，交出土地。该决定书后被一审法院判决撤销，现遂川县城市管理局又以违建名义要求王述柏拆除房屋，行政处罚目的不当。2.遂川县城市管理局作出的通知书适用法律错误。首先，《中华人民共和国城乡规划法》实施于2008年1月1日，此后，《江西省城乡规划条例》才公布实施。王述柏除在2014年建设的88平方米建筑物外，其余房屋均建设于1995年左右，遂川县城市管理局以建造行为完成后才制定实施的法律来认定先前的行为，违反法不溯及既往的原则。其次，即使是违建，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，可以限期改正，王述柏现有房屋只需责令限期改正即可，无需责令限期拆除，遂川县城市管理局作出处罚认定违建并要求拆除，明显属于处罚不当，有违比例原则，应当予以撤销。再次，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”。2017年6月28日中共遂川县委办公室、县政府办公室印发遂办字〔2017〕119号《关于县城规划区内违法用地违规建设意见的通知》其中第一条第三款规定：“严格区分‘两违’户违建时间、‘两违’性质、用地类型、违建规模、人员身份等级情况，适用不同的处理标准。对当前城区重点项目涉及到的、又能积极主动配合征地拆迁工作的‘两违’户，和对在规定时间内自愿接受处理的‘两违’户可适当从轻处理；对一户多宅、非法买卖、严重超面积、超审批层数的‘两违’建房屋从严处理。今后，在县城规划区范围内新出的‘两违’建筑一经发现，一律予以强制拆除，不得补办手续”。根据上述规定，只有2017年6月28日后出现的两违建筑才一律强制拆除，不得补办手续。王述柏的房屋不属于违章建筑，建设年代也早于2017年6月28日，故不能采取一刀切的态度，予以强制拆除。被上诉人遂川县城市管理局答辩称，王述柏的涉案房屋未取得任何审批手续，违反了城市规划管理要求，系违法建筑，遂川县城市管理局作出的《责令停止违法（章）行为通知书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。王述柏的上诉请求没有事实依据和法律依据，请求二审驳回上诉，维持原判。被上诉人遂川县人民政府答辩称，遂川县城市管理局作出的通知书事实清楚，程序合法，遂川县人民政府复议维持正确。请求二审驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”王述柏位于集合村塅上2号的建筑物中除主房经合法审批并取得房屋产权证外，其余的421.01平方米建筑物均为未经审批所建附属房，且均为占用耕地所建，其建设行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年）及《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款的规定。遂川县城市管理局据此对王述柏作出遂城管停字〔2019〕第10081号《责令停止违法（章）行为通知书》，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定。因此，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王述柏负担。本判决为终审判决。审判长 颜 莉审判员 罗英秀审判员 钟君林二〇二〇年九月二十四日法官助理胡传义书记员伍义华