浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1401号上诉人（原审原告）张素平，女，汉族，1961年7月20日出生，住浙江省杭州市萧山区。委托代理人周瑛（系张素平侄媳妇），女，汉族，1976年1月6日出生，住浙江省杭州市萧山区。被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府，住所地浙江省杭州市萧山区金城路**。法定代表人章登峰，区长。委托代理人施雪丹。委托代理人沃青雯，浙江王建军律师事务所律师。张素平诉杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）城建政府信息公开一案，浙江省杭州市中级人民法院于2020年6月1日作出（2019）浙01行初735号行政判决。张素平不服，向本院提出上诉。本院于2020年8月5日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。案经阅卷审查及召集双方当事人进行调查，现已审理终结。2019年8月13日，萧山区政府向张素平作出萧公开[2019]55号《政府信息公开告知书》（以下简称55号告知），主要内容为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”等规定，你申请公开的“1.申请人委托向阳社区村民曹连潮在《蜀山街道城中村改造房屋征收补偿安置协议》的全权委托书；2.本机关书面委托杭州市萧山区人民政府蜀山街道办事处（以下简称蜀山街道办）进行征收土地及签署安置补偿协议的授权委托书；3.本机关委托蜀山街道办进行拆迁的授权委托书”均不存在；你申请公开“2.本机关书面委托……所依据的法律、行政法规及规范性文件等名称；3.本机关委托蜀山街道办进行拆迁……所依据的法律、行政法规及规范性文件等名称；4.本机关法定授权蜀山街道办具有签署土地征收安置补偿协议及进行房屋拆迁的法律、行政法规及规范性文件等名称”，本机关认为该申请请求为政策法律咨询，不属于政府信息公开条例调整范畴。张素平向原审法院起诉称，张素平于2019年7月19日向萧山区政府邮寄政府信息公开申请，萧山区政府于2019年8月13日作出的55号告知认为案涉“信息均不存在”、“本机关认为该申请请求实为政策法律咨询，不属于政府信息公开条例调整范畴”认定事实错误，适用法律错误。1.根据《民法通则》、《合同法》、《土地管理法》、《物权法》、《行政许可法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等规定，萧山区政府在履行征地过程中已制作、获取并保存了案涉政府信息，其所谓的不存在严重违法，依法应予以撤销。2.《政府信息公开条例》第二十条规定，行政机关应当依照本条例第十九条的规定，主动公开本行政机关的下列政府信息：(一)行政法规、规章和规范性文件；(五)办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果；故萧山区政府所谓的“实为政策法律咨询，不属于政府信息公开条例调整范畴”认定事实错误，没有法律依据。综上请求：1.撤销萧山区政府作出的55号告知；2.判令萧山区政府重新依申请作出答复；3.萧山区政府承担案件诉讼费用。原审法院经审理查明：2019年7月23日，萧山区政府收到张素平提交的政府信息公开申请，要求公开：1.申请人委托向阳社区村民曹连潮在《蜀山街道城中村改造房屋征收补偿安置协议》的全权委托书；2.你机关书面委托蜀山街道办进行征收土地及签署安置补偿协议的授权委托书以及所依据的法律、行政法规及规范性文件等名称；3.委托蜀山街道办进行拆迁的授权委托书及所依据的法律、行政法规及规范性文件等名称；4.法定授权蜀山街道办具有签署土地征收安置补偿协议及进行房屋拆迁的法律、行政法规及规范性文件等名称。萧山区政府收到上述申请后，在其协同办公平台上以“委托书”、“蜀山街道城中村房屋征收补偿安置协议”、“城中村房屋征收补偿安置协议”、“向阳社区”、“城中村”等作为关键字进行检索，未查找到张素平申请公开的委托书。萧山区政府还就张素平申请公开的信息向杭州市规划和自然资源局萧山分局、蜀山街道办征询意见。杭州市规划和自然资源局萧山分局反馈说明的主要内容为：1.蜀山街道向阳社区城中村改造项目由杭州市国土资源局于2017年9月12日发布《征地房屋补偿冻结公告》，该地块尚未办理征地房屋补偿实施方案，申请人申请的信息中涉及房屋征收的相关资料我局不掌握，建议向蜀山街道办咨询。2.申请人申请的第2点信息中“书面委托蜀山街道办进行征收土地的授权委托书以及所依据的法律、行政法规及规范性文件等名称”的政府信息不存在。蜀山街道办反馈说明的主要内容为：信息1、4不存在；信息2、3，根据蜀办[2017]57号、萧城投[2017]126号文件及区政府2017年9月20日出具的公文处理告知单，蜀山街道办是征迁主体，授权委托书不存在。至于所依据的法律、行政法规及规范性文件等名称，系咨询。2019年8月13日，萧山区政府作出55号告知并于同日向张素平寄送。原审法院认为，《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。本案中，张素平向萧山区政府申请公开该政府“书面委托蜀山街道办进行征收土地及签署安置补偿协议所依据的法律、行政法规及规范性文件、委托蜀山街道办进行拆迁所依据的法律、行政法规及规范性文件以及法定授权蜀山街道办具有签署土地征收安置补偿协议及进行房屋拆迁的法律、行政法规及规范性文件”，系因张素平认为存在萧山区政府委托蜀山街道办实施土地征收、房屋拆迁、签署协议的行为，故要求萧山区政府提供上述委托行为的法律依据；如萧山区政府认为不存在上述委托行为的，则要求萧山区政府提供蜀山街道办自行实施房屋拆迁、签署协议的法律依据。该申请指向的实质上是相关行政行为的法律适用过程，并非上述法律规定的“以一定形式记录、保存的信息”。对行政行为法律适用过程提出咨询答疑请求，不属于《政府信息公开条例》所规制的范围，不能进入政府信息公开之诉的实体审查范围，故该院对此不做审查。《政府信息公开条例》第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理”。本案中，针对张素平申请公开的相关委托书信息，萧山区政府在其办公平台中以所涉关键字进行检索，并未发现相对应的信息，又向杭州市规划和自然资源局萧山分局和蜀山街道办征询意见，仍未发现被申请信息的线索，遂向张素平作出信息不存在的告知，并无不当。张素平虽坚持主张被申请的相关委托书信息存在，但并未提供能够证明萧山区政府制作或保存相关信息的有效证据或者线索，尤其是针对被申请信息中的张素平委托曹连潮签订《蜀山街道城中村改造房屋征收补偿安置协议》的全权委托书，张素平在庭审中自认并未出具过该委托材料。在此情形下，对张素平认为被申请信息存在的主张，该院不予支持。综上，张素平的诉讼理由不能成立，原审法院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张素平的诉讼请求。原审案件受理费人民币50元，由张素平负担。张素平上诉称：原判决认定事实不清，适用法律错误。1.根据《民法通则》、《合同法》、《土地管理法》、《物权法》、《行政许可法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等规定，被上诉人在履行征地过程中已制作、获取并保存了案涉政府信息，其所谓的不存在严重违法，依法应予以撤销。2.《政府信息公开条例》第二十条规定，行政机关应当依照本条例第十九条的规定，主动公开本行政机关的下列政府信息：（一）行政法规、规章和规范性文件；（五）办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果；故，萧山区政府所谓的“实为政策法律咨询，不属于政府信息公开条例调整范畴”属于认定事实错误，没有法律依据。3.原审法院认为上诉人虽坚持主张被申请的相关委托书信息存在，但未提供证据或线索，然而，上诉人实际在申请信息公开过程和起诉及庭审过程中已反复指出线索，即为相关法律法规。因依相关法律法规街道办不具有征收的法定主体资格，蜀山街道办却实施了征收土地行为，且其后在诉讼中法院亦认可蜀山街道办征收土地行为的合法性。则依行政法原则，蜀山街道办必然有相应有权部门依法委托。本案中即为被上诉人。4.原审法院认为上诉人自认没有出具该委托材料，但这并不能证明被上诉人未保存该材料。因在另案诉讼中拆迁实施方街道曾为顺利拆除上诉人房屋而造出一份上诉人丈夫未签署过的假的腾房协议。在该案中，街道办也极有可能为了符合相应法律法规规定要求而伪造假的上诉人未曾出具过的委托材料交被上诉人保存。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求，判令被上诉人负担案件诉讼费。萧山区政府答辩称：1.上诉人在信息公开申请中要求提供的三类法律、法规、规范性文件实质上均为咨询。相关申请均指向被上诉人委托蜀山街道办或蜀山街道办独立进行拆迁的法律依据。且不论法律本身不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息范畴，行政法规、规章和规范性文件应由制定机关进行公开，仅从上诉人信息公开申请的表述来看，实质是要被上诉人解释“区政府书面委托蜀山街道办进行拆迁”或“蜀山街道办进行拆迁”的行为合法性。《政府信息公开条例》第二条规定的信息，并不包括对作出的行政行为的合法性进行解释。2.上诉人就其主张并未提供相应证据。上诉人在原审中提出“蜀山街道进行征收拆迁的行为一定是经过萧山区政府委托授权”的观点，并要求被上诉人提供授权蜀山街道拆迁的委托书及上诉人本人授权曹连潮签约的授权委托书。但上诉人并未提供证据证明萧山区政府持有两份授权委托。上诉人在原审中甚至自认其并未出具给曹连潮授权委托。从上诉人的表述及行动看，上诉人申请本案政府信息公开的真实目的是表达对蜀山街道拆迁的不满，其诉求明显无法通过被上诉人的政府信息公开程序实现。综上，请求判决驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，双方当事人均未向本院提交新证据材料。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案被诉行政行为系被上诉人于2019年8月13日作出的55号告知，争议焦点在于该55号告知是否合法。经审查上诉人所提政府信息公开申请的具体事项，部分内容系对相关行政行为的法律适用提出咨询。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。就法律适用提出的咨询不宜认定为《政府信息公开条例》的调整范围，原审法院对此不作审查正确。上诉人上诉称按照《政府信息公开条例》第二十条，行政机关应当主动公开本行政机关的行政法规、规章和规范性文件。该规定所涉情形与本案咨询法律适用的情形不同。对于上诉人申请公开的相关委托书等信息，被上诉人经在其办公平台中以所涉关键字进行检索，以及向杭州市规划和自然资源局萧山分局和蜀山街道办征询意见，均未发现被申请信息的线索。上诉人也未提供被上诉人制作或保存相关信息的有效证据或者线索。被上诉人向上诉人告知该政府信息不存在，符合《政府信息公开条例》第三十六条规定。上诉人上诉称在另案诉讼中拆迁实施方曾伪造过上诉人配偶未签署过的假的腾房协议，故本案中街道办也极有可能伪造假的委托材料交被上诉人保存。就此，55号告知已经告知了上诉人相关授权委托书等信息不存在。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人张素平提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张素平负担。本判决为终审判决。审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  樊清正二〇二〇年九月二十八日书记员  刘 芳