北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终757号上诉人（一审原告）娄元元，女，1970年1月1日出生，住北京市海淀区。委托代理人吴亚非，北京京云律师事务所律师。委托代理人王小惠，北京京云律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市住房和城乡建设委员会，住所地北京市通州区达济街9号。负责人王飞，主任。委托代理人吴聪勇，男，北京市住房和城乡建设委员会工作人员。委托代理人吕凤丽，北京颐合中鸿律师事务所律师。上诉人娄元元因诉被上诉人北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）履行法定职责一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初279号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月27日公开开庭审理了本案。上诉人娄元元的委托代理人吴亚非、王小惠，被上诉人市住建委的委托代理人吴聪勇、吕凤丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月10日，市住建委作出京建复字〔2020〕5号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《驳回复议决定书》），主要内容为：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条规定了公民、法人或者其他组织可以提起行政复议的具体情形，该法要求申请人与所复议的具体行政行为具有利害关系，重在保障申请人的合法权益不受侵犯，《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……本案中，娄元元的查处申请和复议申请均指向北京市公联公路联络线有限责任公司（以下简称公联有限公司）未取得规划许可证和施工许可证的情形下在涉案项目施工的行为违法，并要求查处，市住建委认为，娄元元不是本案行政监管的行政相对人，公联有限公司就涉案项目是否取得规划许可以及施工许可，以及北京市海淀区住房和城乡建设委员会（以下简称海淀住建委）是否对公联有限公司进行查处与娄元元不具有法律上的利害关系，不符合行政复议的受理条件。同时，市住建委针对娄元元的查处申请进行了相关调查并作出了书面答复，履行了法定职责，依据《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项和第四十八条第一款第（二）项的规定，市住建委决定驳回娄元元的行政复议申请。娄元元诉至一审法院，请求撤销市住建委作出的《驳回复议决定书》，要求市住建委重新作出复议决定，本案诉讼费用由市住建委承担。一审法院经审理查明，2019年10月21日，娄元元向海淀住建委邮寄了《查处申请书》，要求：1.责令公联有限公司停止安宁庄西一条（站东街-安宁庄西路）道路工程施工，并将处理结果书面告知娄元元；2.依法对公联有限公司未取得规划许可证、施工许可证的情形下违法修建安宁庄西一条（站东街-安宁庄西路）道路工程的行为进行查处，并将查处结果书面告知娄元元。2019年11月1日，海淀住建委予以受理。2019年11月19日，海淀住建委向公联有限公司出具京建法改（海建）字[2019]第61-1014号《责令改正通知书》（以下简称《责改通知书》）。2019年12月18日，海淀住建委出具海建信答〔2019〕182号《信访事项处理意见书》（以下简称《信访处理意见书》），告知娄元元，针对其反映的问题，市住建委进行了调查，并已向建设单位下达责令改正通知书，相关问题正在处理中。娄元元不服，向市住建委申请行政复议。2020年1月15日，市住建委收到娄元元邮寄的《复议申请书》，并于2020年1月16日作出《行政复议申请受理审批表》，决定予以受理。2020年1月23日，海淀住建委作出《行政答复书》，并提交至市住建委，2020年3月2日，市住建委作出京建复字〔2020〕5号《行政复议延期通知书》（以下简称《延期通知书》），将案件审理期限延长30日。2020年4月10日，市住建委作出《驳回复议决定书》，并邮寄送达至娄元元和海淀住建委，娄元元不服，提起本案行政诉讼。一审法院经审理认为，依据《行政复议法》第十二条之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。市住建委作为海淀住建委的上一级主管部门，市住建委对娄元元提出的复议申请，依法具有进行审查并作出决定的法定职责。当事人提出行政复议申请，应当符合行政复议的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系，行政复议申请应当予以受理。申请人是否与行政行为具备利害关系，不仅要看当事人所主张的合法权益是否可能受到行政行为的不利影响，还要看此种合法权益是否受到特定行政领域的法律所保护。也就是说，法院应当判断当事人诉请保护的权益是否在行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的利益范围之内。本案中，娄元元主张安宁庄西一条道路工程建设与其房屋相邻，对其出行、消防安全、周边环境、房屋价值等产生了不良影响，进而要求海淀住建委对其举报的违法施工建设行为履行查处职责，但是，施工许可证是相关住房城乡建设主管部门对需要施工的建筑项目进行审核后作出是否准予施工的许可行为，设立建筑工程施工许可制度是为了加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全，其本身并不涉及对相邻权益等权利义务关系的调整。因此，娄元元不属于行政机关在颁发施工许可时所需考量的利害关系人，其所述的上述影响亦非行政机关履行查处未取得施工许可证擅自施工行为职责时应予考虑的因素，其与涉案工程的施工许可之间不具有法律上的利害关系，涉案的安宁庄西一条道路工程是否取得施工许可证的查处情况对其自身合法权益并不产生实际影响。市住建委收到娄元元的复议申请后，经审查，认定娄元元与海淀住建委的查处行为之间不具有利害关系，经履行复议程序，作出涉诉《驳回复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。娄元元提出的要求撤销涉诉《驳回复议决定书》的诉讼请求缺乏事实与法律依据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回娄元元的诉讼请求。娄元元不服一审判决，上诉至本院，请求：1.撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求或将本案发回重审；2.判决被上诉人承担诉讼费。主要理由为：1.公联有限公司违法施工建设与上诉人房屋、停车场相邻，对上诉人的出行产生严重影响，同时该项目建设过程中以及建设完成后给上诉人造成严重的噪音污染，会造成上诉人房屋贬值。该违法施工行为严重侵害上诉人的人身权、财产权。2.检举权、控告权是公民的法定权利，上诉人有权就海淀住建委不履行法定职责的行为提出检举控告。3.海淀住建委未依法对违法行为进行查处。4.《驳回复议决定书》主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、滥用职权。综上，上诉人与海淀住建委的查处行为具有法律上的利害关系，上诉人也有权行使法定监督权，上诉人有权要求撤销《驳回复议决定书》。市住建委同意一审判决，请求予以维持。市住建委在法定期限内向一审法院提交下列证据及法律依据：1.复议申请书、证据清单、《查处申请书》、娄元元身份证复印件、房产证复印件、邮单、邮单查询记录、《受理告知书》《信访处理意见书》；2.《行政复议申请受理审批表》；证据1至2共同证明娄元元向市住建委提出行政复议申请，市住建委依法予以受理；3.《行政复议答复书》、海淀住建委提交证据材料目录、《查处申请书》、邮单、邮件查询记录、《受理告知书》、送达回证及查询记录、《责改通知书》《信访处理意见书》、送达回证及查询记录、2020年1月20日询问笔录、法人授权委托书、海淀住建委立案审批表，证明海淀住建委依法向市住建委进行答复并提交了证据，市住建委履行程序合法，认定事实清楚，适用法律正确；4.《行政复议延期通知书》审批表、《延期通知书》；5.京建复字〔2020〕5号《驳回行政复议申请决定书》审批表；6.快递单2张；证据4至6共同证明市住建委依法对娄元元提出的行政复议申请作出行政复议决定书并依法送达；其中法律依据为：1.《行政复议法》第六条；2.《行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条；依据1-2共同证明市住建委具有相关的法定职责，并且依法作出驳回申请的决定。娄元元向一审法院提交下列证据：1.《查处申请书》、娄元元身份证复印件、房产证复印件、房屋登记表、快递单、邮寄记录，证明娄元元依法向海淀住建委提出查处申请；2.海建信受〔2019〕182号《受理告知书》（以下简称《受理告知书》）、《信访处理意见书》，证明海淀住建委收到娄元元的查处申请后未依法履行其法定职责，放任本案所涉项目违法施工，对娄元元的申请违法按照信访程序进行处理；3.《复议申请书》，证明娄元元2020年1月13日向市住建委申请行政复议；4.《驳回复议决定书》，证明市住建委作出的决定书主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，滥用职权。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：娄元元提交的证据4系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，一审法院不予认证。娄元元提交的证据1、3内容真实，来源合法，能够证明娄元元曾向海淀住建委和市住建委提起查处申请及复议申请的事实，一审法院予以采信；娄元元提交的证据2内容真实，来源合法，但无法证明海淀住建委未依法履行法定职责，一审法院对其证明目的不予采信。市住建委提交的所有证据及法律依据内容真实，形式合法，与本案具备关联性，能够证明市住建委针对娄元元的复议申请履行了受理、调查、决定的过程，一审法院予以采信。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见并予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，娄元元的查处申请和复议申请均是基于相邻关系要求查处公联有限公司在未取得规划许可证和施工许可证的情形下进行涉案项目施工的违法行为。针对娄元元的查处申请，海淀住建委向公联有限公司作出《责改通知书》，并向娄元元出具《信访事项处理意见书》。娄元元向市住建委申请行政复议，实质是对海淀住建委的调查处理结果不满。但无论是在申请查处环节还是申请复议环节，娄元元均未提交明确证据证明其与公联有限公司就涉案项目是否取得规划许可以及施工许可，以及海淀住建委是否对公联有限公司进行查处具有法律上的利害关系。鉴于此，市住建委以娄元元的复议申请不符合行政复议的受理条件为由决定驳回其复议申请，具有相应事实和法律依据，并无不当。据此，一审法院判决驳回娄元元的诉讼请求正确，本院予以维持。娄元元的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人娄元元负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  蔡英伟审 判 员  杨 旸审 判 员  陈 静二〇二〇年九月二十八日法官助理  王小雪法官助理  李露希