中华人民共和国吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉24行初32号原告延边天一牧业有限公司，住所地吉林省珲春市。法定代表人文成玟，该公司董事长。委托代理人李成，辽宁树正律师事务所律师。委托代理人何恒川，辽宁仁正律师事务所律师。被告珲春市人民政府，住所地吉林省珲春市。法定代表人张吉锋，该市市长。出庭应诉行政机关负责人刘林波，副市长。委托代理人王丹，珲春市环境保护局法制科科长。委托代理人田丽琳，吉林何晓明律师事务所律师。原告延边天一牧业有限公司（以下简称天一牧业公司）因与被告珲春市人民政府（以下简称珲春市政府）行政强制及行政赔偿一案，本院于2019年11月29日作出（2019）吉24行初80号行政裁定书，天一牧业公司不服提起上诉，吉林省高级人民法院于2020年3月31日作出（2020）吉行终48号行政裁定书，指令本院继续审理。本院于2020年7月1日立案后，依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告天一牧业公司的法定代表人文成玟及委托代理人李成、何恒川，被告珲春市政府委托代理人王丹、田丽琳到庭参加诉讼。珲春市政府副市长刘林波以行政机关负责人身份出庭应诉。本案现已审理终结。原告天一牧业公司诉讼请求：1.依法确认被告拆除原告经营的天一牧场行为违法；2.依法判令被告赔偿原告经营用房、林木等财产损失（具体以相应评估报告确定金额为准）；3.由被告承担诉讼费用。事实与理由：原告于1996年7月8日注册成立，住所地位于珲春市板石镇板石村（以下简称板石村），原为外商独资企业，系集延边黄牛繁殖、育肥、加工、销售为一体的现代化养殖企业，后变更为中外合资经营企业，是政府招商引资项目，被省政府命名为产业化省级重点龙头企业。1996年8月8日，原告与板石村签订了一份《牧场用地使用合同书》，原告取得了面积为450公顷土地用于经营牧场使用，其中林地面积150公顷、耕地面积70公顷、草原面积230公顷。同时，原告为加强经营管理，陆续取得了《单位房屋所有权证》《林权证》等不动产权利证书，并在此基础上开始推行各项发展计划。但被告无视原告已合法取得《林地使用合同书》项下土地的使用权和已投入的大量人力、物力、财力，未按《中华人民共和国行政强制法》规定的程序，未向原告发出任何行政决定，于2018年9月13日至2018年10月13日期间陆续强制拆除了原告用于经营“天一牧场”的合法财产。原告认为，被告上述行政行为严重违法，给原告造成了巨大的经济损失。原告为妥善解决上述损失赔偿事宜，通过各种渠道多次要求被告予以解决。因被告对原告的合理诉求未给予任何答复，原告于2019年3月28日向被告递交了《行政赔偿申请书》，并进行了公证证据保全。但被告在收到上述申请后，未在法定期限内作出书面决定。综上所述，原告认为，原告经营的天一牧场己取得了当地人民政府的许可，符合《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项和《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，其经营行为已得到法律的合法保护，并应得到人民政府的尊重，且原告经营“天一牧业”所使用的财产已合法取得了《单位房屋所有权证》《林权证》等物权凭证。被告未按照《中华人民共和国行政强制法》等相关法律、法规规定的程序强制拆除原告所有的合法财产，属于严重违法行为，侵害了原告的合法权益。被告珲春市政府辩称，一、珲春市政府作出的涉诉行为系基于相应国家政策，落实国家专项行动作出，同时，政策性专项行动不属于行政诉讼的受理范畴。原告的养殖场位于东北虎国家级自然保护区，没有环评手续，不符合法律规定，按照政策予以拆除。2017年、2018年环保部、环保厅等在全国开展绿盾行动，发布了一系列政策性文件。2017年5月24日，环保部发布《关于开展国家自然保护区遥感监测实地核查和问题查处工作通知》。2017年7月11日，环保部联合国土资源局、水利部、农业部、国家林业局、中国科学院发布《关于联合开展“绿盾2017”国家保护区监督检查专项行动的通知》。2017年7月31日，吉林省环保厅、国土资源厅、水利厅、林业厅、畜牧业局联合发布《关于联合开展自然保护区监督检查专项行动的通知》。2017年8月28日，珲春市政府发布《珲春市人民政府办公室关于珲春市落实“绿盾2017”国家自然保护区监督检查专项行动工作方案的通知》。本案是在这场政策性专项行动背景下拆的，属于政策性范畴不属于人民法院受理范畴。二、按照法律规定，原告的养殖场违法，拆迁其并无不当。既然项目违法，则原告应当就合法性风险承担责任，不能因为被拆除而获得赔偿。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条、第十二条、第三十七条规定，原告的养殖场无环评且建立在自然保护区内，属于违法项目，原告不能因此获得合法利益，不应获得赔偿。三、原告的建筑物是在林地上建立起来的，属于改变土地用途、非法占用林地，因此属于违法。原告的养殖场属于违法项目，违法建筑，其并无合法权益。珲春市政府依法责令关闭所造成的损失由原告自行承担，违法项目不存在信赖利益。原告的房照当时是临时房照，早就过了有效期，不能成为免拆事由。原告的牧场违法，同时按照国家政策必须拆除，同时珲春市在这场绿盾专项行动中因为拆除缓慢还被环保部批评以及被第一财经新闻曝光。这是自上而下的全国性专项行动，珲春市政府不得不要求原告予以拆除。珲春市政府作出的涉诉行为系落实国家大政方针及政策，系履行保护环境职责，该行为符合国家公共利益。珲春市政府作出的涉诉行政行为系基于落实国家专项行动的背景下作出，同时属于政策性专项行动，不属于诉讼范畴。另外，原告的养殖场不符合法律规定，不符合环境保护的要求，不应得到保护。如果本案被诉行政行为被撤销及被判决赔偿，则东北虎国家自然保护区内的违法建筑、违法项目难以制止，违规违法企业、业主将因此获得法外利益。同时也会把珲春市政府基于执行国家政策而导致赔偿，会给珲春造成无法承担的财政负担。请求法院从公共利益角度、违法利益保护角度、从珲春市政府的财政角度，从国家政策的角度综合衡量，并依法驳回原告的诉讼请求。围绕本案事实，本院组织各方当事人进行了证据交换，相关质证意见已记录在卷。本院经审理查明如下事实：国发办[2005]40号《国务院办公厅关于发布河北柳江盆地地质遗迹等17处新建国家级自然保护区的通知》同意环保总局关于新建河北柳江盆地地质遗迹等17处国家级自然保护区的意见，其中包括珲春东北虎国家级自然保护区。国家环境保护总局作出环函[2005]314号《关于发布河北柳江盆地地质遗迹等17处新建国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》，通知国家级保护区的面积、范围及功能分区等有关事项，其中包括珲春东北虎国家级自然保护区。原告的天一牧场在珲春东北虎国家级自然保护区内。另查明，原告天一牧业公司成立于1996年7月8日，系中外合资经营企业，经营范围为改良优质延边黄牛、配育优良种牛、种猪；加工销售绿色肉类食品、销售本公司产品。编号为珲（2012）国土备（003）号《设施农用地备案申请审核表》记载，项目名称为延边天一牧业有限公司、拟建设施类型（农业生产设施）总面积为51200平方米、拟建设施类型（农业附属设施）总面积为3000平方米，盖有板石村村委会、板石镇政府、珲春市牧业管理局、珲春市国土资源局、珲春市政府的公章。2010年9月1日，原告向板石镇政府提出《申请办理房屋产权证的请示》，“为了更好地促进企业发展，通过板石镇政府的招商引资，企业成功实现了股份制重组，现股东为延边天牛牧业发展有限公司和香港阳光鲜食品有限公司两大企业。现因天一牧业部分农业生产用房一直没有办理产权执照，公司资产核算一度受阻，为了尽快完成公司的重组工作，特申请为公司16座农业生产用房办理产权执照，恳请板石镇政府予以批准。”原告于2010年9月取得吉房权板集字第M-1-49号至M-1-66号，共18座房屋的《单位房屋所有权证》。该房屋所有权证中的房屋均为本案原告被强制拆迁的房屋。被告向本院提交吉房权板集字第M-1-49号、第M-1-50号，第M-1-52号至M-1-66号《单位房屋所有权证》。被告向本院提交《单位房屋所有权证存根》，编号为吉房权板集字第M-1-49至第M-1-52，M-1-54至M-1-66号。17个存根上均有“临时贰年”的章。另外，有的存根上注明“该房屋为临时产权执照，产权期为2年，到期后由产权单位到发证机关换发新证。”；有的注明“上述房屋产权同延边天一牧业有限公司与板石村所签订土地租赁合同的存续而存续，租赁合同到期后与板石村续签租赁协议，房屋产权继续有效。”原告于2012年7月4日取得吉珲林证字（2012）第12002019号、12002020号、12002021号和12002022号《林权证》，该林权证上的林地均为案涉林地。再查明，珲春市政府于2017年2月6日作出《珲春东北虎国家级自然保护区生态环境问题整治工作实施方案》，其中珲春东北虎国家自然保护区生态环境问题清单包括原告的天一牧场。珲春市政府于2017年8月28日作出《珲春市落实“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动工作方案》，推动自然保护区内违法违规问题整改。珲春市林业局于2017年7月31日向天一牧场作出珲市林责通字[2017]第B30号《责令停止非法占用集体林地违法行为通知书》，通知：你单位存在下述违法行为：在珲春市板石集体林21林班8小班内，私建房屋1处，私挖鱼池，非法占用集体林地0.4公顷。因你单位在无征占用林地批复相关手续的情况下，非法侵占林地擅自改变原林业用途，属擅自改变林地用途行为修建砖瓦房舍。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条之规定，责令立即停止占用林地行为，在3日内恢复原状，自行拆除修建砖瓦房舍。珲春市环境保护局于2018年6月1日向天一牧业公司作出珲环责改字[2018]第S008号《责令改正违法行为决定书》，内容有：你单位畜禽规模化养殖建设项目在自然保护区内，区域包括核心区和缓冲区。你单位的上述行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，《畜禽规模养殖污染繁殖条例》第三十七条的规定，责令你单位立即停止项目建设及生产。如你单位拒不改正上述环境违法行为，逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本决定的，我局将（依法实施行政处罚）依法申请人民法院强制执行。并交代了行政复议和诉讼的途径。珲春市国土资源局于2018年6月28日作出《关于注销延边天一牧业有限公司设施农用地备案手续的通知》，内容有：天一牧业公司于2012年申请办理位于珲春市板石镇板石村设施农用地备案手续，现经营期限五年已满，不符合继续备案的条件。现通知天一牧业公司于2012年申请办理位于珲春市板石镇板石村设施农用地备案手续已失效，现予以注销。板石镇政府于2018年9月28日向板石镇行政区域内所有单位及个人作出《板石镇人民政府通告》，内容有：依据《吉林省乡村建设管理条例》第十五条、第三十八条之规定，通告立即停止在规划区外违法违规的建设行为；立即停止规划区外相关违法建筑物及附属设施的转让、交易、抵押等行为；凡在行政区域规划区外的违法违规建筑物及附属设施，自通告之日起五日内自行拆除。五日如未拆除违章建筑物及相关附属设施的，将依法予以强制拆除。被告珲春市政府于2018年9月至10月份对原告经营的天一牧场的设施设备进行强制拆除。原告于2019年3月11日向珲春市政府申请国家赔偿，珲春市政府未作出决定。原告向本院提交《评估申请书》，申请针对原告第二项诉讼请求所涉相关财产价值委托评估机构进行评估。在本院审理过程中，天一牧业公司向本院提交《文件内容形成时间鉴定申请书》，申请对珲春市政府提供的14份“单位所有权证存根”右上角的“临时贰年”与“骑缝章”形成时间进行鉴定。认定以上事实的证据有，《国务院办公厅关于发布河北柳江盆地地质遗迹等17处新建国家级自然保护区的通知》《关于发布河北柳江盆地地质遗迹等17处新建国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》、营业执照、申请办理房屋产权证的请示、单位房屋所有权证存根、林权证、《珲春东北虎国家级自然保护区生态环境问题整治工作实施方案》《珲春市落实“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动工作方案》《责令停止非法占用集体林地违法行为通知书》《责令改正违法行为决定书》《关于注销延边天一牧业有限公司设施农用地备案手续的通知》《板石镇人民政府通告》、设施农用地备案申请审核表、评估申请书以及当事人的陈述等。本院认为，第一，关于本案的被诉行政行为及适格被告问题。本案的被诉行政行为是对天一牧业有限公司的强制拆除行为，该行为系由珲春市政府组织相关部门实施的行为，故珲春市政府为本案的适格被告。第二，关于被诉行政强制行为的合法性问题。首先，《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。”本案中，原告天一牧业公司的养殖场位于东北虎国家级自然保护区内，所涉区域包括核心区和缓冲区。根据上述法律规定，应禁止建设养殖场。按照生态环境部推动“绿盾2017”专项行动的相关要求及珲春市关于生态环境问题整治工作的相关实施方案，天一牧场在应当整治的范围内。其次，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十七条规定：“经催告，当事人仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行的决定。”第三十八条规定：“行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，珲春市政府于2018年9月至10月将原告经营的天一牧场的设施设备进行强制拆除，在强制拆除之前，并未作出有效的、有执行依据的行政决定，在亦未履行相关的催告、送达程序，未向当事人告知相关的权利义务，违反法定程序。再次，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”珲春市政府对天一牧场的拆除行为是履行国家环保督查政策的行为，虽然拆除程序违法，但鉴于该行为涉及环境资源保护公共利益，故予以确认违法。第三，关于原告提出的赔偿原告经营用房、林木等财产损失问题。本案中，天一牧业公司成立于1996年，系珲春市板石镇政府招商引资企业，其设立养殖场在东北虎自然保护区成立之前，并且珲春市政府相关部门于2010年和2012年为天一牧业公司办理相关《单位房屋所有权证》《林权证》等不动产权利证书，天一牧业公司对此无过错且具有合法信赖保护利益。珲春市政府在未就赔偿问题依法作出处理前，即违反法定程序强制拆除原告经营的天一牧场，应当承担相应的赔偿责任。由于依法先行作出行政赔偿决定系被告的法定职责和义务，原告要求本院就具体的赔偿请求直接作出裁判，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告珲春市人民政府强制拆除原告延边天一牧业有限公司设施设备的行为违法；二、责令被告珲春市人民政府在本判决生效之日起六个月内向原告延边天一牧业有限公司作出赔偿决定；三、驳回原告延边天一牧业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由珲春市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长  晏丽丽审判员  张 丽审判员  申成日二〇二〇年九月三十日书记员  邢艺凡附相关法律规定：1.《中华人民共和国行政强制法》第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。