陕西省西乡县人民法院 民 事 判 决 书 (2020)陕0724民初1391号 原告：谯芝芳，女，1949年11月11日出生，汉族，居民，住西乡县。 原告：宁义峰（谯芝芳之子），男，1978年12月23日出生，汉族，居民，住西乡县。 委托诉讼代理人：倪贵明，西乡县“148”法律服务所法律工作者。 被告：宁义富，男，1960年11月10日出生，汉族，居民，住西乡县。 委托诉讼代理人：杨先杰，陕西朝扬律师事务所律师。 原告谯芝芳、宁义峰与被告宁义富确认合同无效纠纷一案，本院于2020年7月23日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理，原告谯芝芳、宁义峰及其委托代理人倪贵明，被告宁义富及其委托诉讼代理人杨先杰均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告谯芝芳、宁义峰向本院提出诉讼请求：1、依法确认原、被告2012年10月23日签订的《土地使用建房协议》无效；2、诉讼费由被告承担。事实与理由：原、被告为了共同建房，于2012年10月23日签订了《土地使用建房协议》，该协议约定：第一条，由原告将本人院内以东经西乡县人民政府划拨的具有国有土地使用权的宽7米(含院墙外)，南北长16米的宅基地置换给被告建房；第四条，原告临街长6米、宽11.2米的道路公摊面积的费用由被告承担；第九条、由被告补偿原告置换土地差价6000元；第十条、如果因县城规划造成不能审批无法建房该协议作废，该协议的其他条款均为对方建房施工的约定，同时口头约定：被告将原告院内以西长14米、宽11.2米的国有闲置土地购买后与原告的合法宅基地置换。协议签订后，原告数次前往国土、城建等部门办理相关手续时得知，被告按照协议将要置换给原告的土地至今仍是国有零星闲置土地，被告未取得合法使用权，无法转让置换，因此共同修房的条件不成立。该协议约定的内容全部未履行，且不符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第40条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条、46条之规定，其协议目的根本无法实现。 被告宁义富对双方于2012年10月23日签订的《土地使用建房协议》无异议，辩称：一、签订该协议系双方当事人真实意思表示，且不违反法律强制性规定，协议成立并生效，故原告主张协议无效无事实及法律依据。二、本协议至今未履行的原因是原告出尔反尔、多次反悔。协议约定原告置换的土地系国有划拨土地，依照法律法规定，国有划拨土地转让时应当报有批准权的人民政府批准，批准后需要办理土地使用权出让手续，因原告多次反悔导致相关批准手续无法正常办理，所以该协议暂未得到履行。三、被告用于置换的土地已经取得建设用地规划许可证，因原告多次反悔，被告无法按正常程序对置换的土地办理相关手续。四、本协议不存在法定的无效事由，系有效协议，协议签订时未约定办理置换手续的期限，加之原告多次反悔，导致办理期限一再拖再拖，故希望原告继续履行协议，及时配合被告办理相关手续。 原告围绕诉讼请求提交了以下证据：1、两原告身份证；2、被告宁义富户籍证明；3、土地使用建房协议；4、原告谯芝芳西乡县国用(土)字第0113130号国有土地使用证复印件一份；5、西乡县鹿龄路社区居委会证明一份；6、现场照片一组；7、证人余某某证言。 被告提交如下证据：1、被告身份证复印件；2、《土地使用建房协议》；3、西城规地字第610702420130000144号建设用地规划许可证。 经本院审查，上述证据客观真实，与待证事实相关联，能够证明案件事实，本院予以采信。 双方有异议的证据：1、原告提交的西乡县国土资源局城北国土资源所出具的证明一份，欲证明协议约定的置换给原告的土地截止目前仍属于国有闲置土地。被告质证认为该证明没有负责人及出具证明人的签名，不符合证据的形式要件，对被告的质证意见，本院予以采纳，故对该份证据本院不予采信。 2、被告提交的西乡县城北街道办事处鹿龄路社区人民调解委员会调解卷宗一份，欲证明原告在签订协议后多次反悔，2017年经鹿龄社区人民调解委员会调解，双方均同意遵守以前的协议。原告质证对该调解的事实无异议，对证明目的有意见，因调解实体违法，所以调解协议无效。经审查，该调解协议原告未签字确认。对原告的辩解意见本院予以采纳，故对被告提交的该份证据本院不予采信。 根据当事人的陈述及本院采信的证据，认定案件事实如下：原、被告系同组村民，相邻而居。1999年3月经西乡县人民政府核准登记，并向原告颁发了西乡县国用(土)字第0113130号国有土地使用证，原告取得座落于西乡县城关镇莲花路居委会三组257.90平方米国有划拨住宅用地使用权。2012年10月23日双方签订了《土地使用建房协议》，约定：“甲方（即原告）拥有宅基地面积长14米-16米不等，宽18.2米。甲方将院内以东7米宽（含院墙外），南北长16米让于乙方（即被告）建房。其余长14米，宽11.2米由甲方建房三间。二、乙方以东房屋基础与宁义顺房屋根基相接，乙方在用地建房时不得损坏宁义顺房屋基础。若损坏，由乙方承担经济损失，与甲方无关。三、甲乙双方在统一建房时双方中间一间墙属关墙基础，关墙费用由乙方承担，产权属甲、乙双方共有，并在以后办理房产证中注明。四、甲方临街长6米、宽11.2米面积的费用由乙方承担。五、甲乙双方建房手续经人民政府主管部门审批后，需甲乙双方统一约定时间动工建设五间房基础，不得单方私自开工。若任何一方手续未审批完成，不得单方开工。确保同时开工，同时竣工。双方动工时乙方砍除甲方院外一切树木，甲方拆除院墙。六、在打地基、修房中出现的任何纠纷和阻碍修房的问题造成停工时则工程必须全面停工，不得单方开工修建。七、建房期间的水、电费用由乙方全部承担；八、修建房屋由一个施工方整体施工。九、乙方补偿甲方六千元人民币；十、如果因县城规划造成不能审批无法建房该协议作废。”协议签订后，被告于2013年10月29日申请办理了建设用地规划许可证，该证已于2015年10月28日失效。后双方均未履行协议约定的内容。 另查明，原、被告至今均未就其双方协议约定转让部分的国有划拨住宅用地与西乡县人民政府签订土地使用权出让合同，并补交土地使用权出让金。 本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条规定：“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。”原、被告2012年10月23日签定的《土地使用建房协议》，该协议约定内容，符合上述规定，应当认定该《土地使用建房协议》为土地使用权转让协议。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理”。案涉该部分土地使用权为西乡县人民政府于1999年3月16日批准给原告谯芝芳的国有划拨住宅用地，原告转让其国有划拨土地使用权的行为应当受上述法律法规规制。 根据上述法律、法规规定，划拨土地进入市场，应符合一定条件，报有批准权的人民政府审批，应当办理土地使用权出让审批手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。这实质上是使转让的土地在性质上发生根本变化，由划拨地变为出让地，此系法律的效力性强制规定，是否批准决定合同效力。本案中双方当事人转让的案涉土地转让前未经西乡县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，该转让协议违反法律法规的强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。该《土地使用建房协议》应当认定无效。本案在起诉前原告也未经有批准权的人民政府批准办理该土地使用权出让手续。根据《最高人民法院﹤关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释﹥》第十一条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效”。故本院对原告要求确认其与被告签订的《土地使用建房协议》无效的诉讼请求，依法予以支持。 综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条之规定，判决如下： 确认原告谯芝芳、宁义峰与被告宁义富于2012年10月23日签订的《土地使用建房协议》无效。 案件受理费100元，减半收取50元，由被告宁义富承担。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状正本，并按对方当事人人数提交副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。 审判员  余世军 二〇二〇年九月二十三日 书记员  刘田田