浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1257号上诉人（原审原告）杭州临安区交通工程有限公司，住所地杭州市临安区锦城街道城中街**。法定代表人邹冬梅，该公司总经理。委托代理人史慧锋，北京京师（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省住房和城乡建设厅，，住所地杭州市西湖区省府路省府**楼法定代表人项永丹，该厅厅长。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，，住所地杭州市西湖区省府路**法定代表人袁家军，省长。委托代理人陈书宏、余红彬。杭州临安区交通工程有限公司（以下简称交通工程公司）不服浙江省住房和城乡建设厅（以下简称浙江省住建厅）的举报处理行为和浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）行政复议决定一案，杭州市中级人民法院于2020年6月3日作出（2019）浙01行初732号行政判决。交通工程公司不服，向本院提出上诉。本院于2020年7月8日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2018年9月30日，原告交通工程公司向浙江省住建厅寄送了《投诉状》，要求对浙江省众诚房地产评估事务所有限公司未客观、公正评估原告位于杭州市临安区××村××区块的被征收房屋以及出具有重大差错评估报告等违法行为进行查处。2018年11月19日，浙江省住建厅对原告作出举报处理答复，告知原告，该厅未发现浙江省众诚房地产评估事务所有限公司临安分公司存在原告所反映的违规情形。原告不服，就该答复行为向浙江省政府申请行政复议，2019年4月13日，浙江省政府作出浙政复［2019］24号行政复议决定，认为浙江省住建厅未就案涉评估是否属于国有土地上房屋征收价格评估行为进行调查，故相关答复处理行为主要证据不足，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第2目的规定，决定撤销浙江省住建厅2018年11月19日作出的举报处理答复；责令浙江省住建厅自本决定生效之日起对原告的投诉事项重新作出处理。浙江省住建厅于2019年4月19日收到浙政复［2019］24号《行政复议决定书》。此后，浙江省住建厅对浙江众诚房地产评估事务所有限公司和原告进行了调查。2019年6月17日，浙江省住建厅对原告作出举报处理告知称，针对胜利村南坛区块改造项目至今未作出国有土地上房屋征收决定，案涉房屋并非因国有土地上房屋征收而拆除。因此，浙江省众诚房地产评估事务所有限公司（临安分公司）对案涉房屋进行的评估活动不属于国有土地上房屋征收评估。你公司反映的浙江省众诚房地产评估事务所有限公司及其临安分公司存在出具重大差错评估报告的问题和该公司未客观、公正对你房屋进行评估的行为，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条规定的应由浙江省住建厅处理的情形。依据《浙江省行政程序办法》第十条第二款、《中华人民共和国资产评估法》第七条第二款、第四十条的规定，该举报交由杭州市住房保障和房产管理局处理。原告不服该举报处理行为，于2019年8月19日向浙江省政府申请行政复议。浙江省政府于次日收到后，于2019年8月26日告知原告，其行政复议申请已予受理，并向浙江省住建厅发送行政复议申请书副本，要求该厅就案涉行政复议申请进行答复、举证。同日，浙江省政府还追加浙江众诚房地产评估事务所有限公司作为当事人参加复议。2019年10月17日浙江省政府决定该行政复议案件延期三十日作出复议决定。2019年11月18日，浙江省政府作出浙政复［2019］447号行政复议决定，以原告请求浙江省住建厅对其投诉自行作出处理决定的理由不能成立为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回杭州临安区交通工程有限公司的行政复议申请。原告据此提起诉讼，请求判决：撤销浙江省人民政府作出的浙政复［2019］447号行政复议决定；撤销浙江省住房和城乡建设厅委托临安区住房和城乡建设局对原告投诉作出的答复；责令浙江省住房和城乡建设厅履行法定职责，对原告的投诉自行作出处理决定，并告知原告。一审庭审中，经释明，原告表示撤回其要求“撤销浙江省住房和城乡建设厅委托临安区住房和城乡建设局对原告投诉作出的答复”的诉讼请求，并明确，其要求“责令浙江省住房和城乡建设厅履行法定职责，对原告的投诉自行作出处理决定，并告知原告”的诉讼请求，指向的实际是浙江省住房和城乡建设厅2019年6月17日对原告作出的举报处理告知行为。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条规定“房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告，对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款，对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款，并记入信用档案；情节严重的，吊销资质证书、注册证书；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”原告是以众诚评估公司在对原告位于杭州市临安区××村××区块的房屋进行评估的过程中，实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条规定的违法行为为由，要求作为众诚评估公司《房地产评估机构资质证书》发证机关的浙江省住建厅对众诚评估公司进行查处。但《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”据此，只有在国有土地上房屋征收与补偿活动中，房地产价格评估机构的发证机关对于涉及条例第三十四条违法行为的投诉，才具有查处的义务。本案中，浙江省住建厅经调查发现，原告位于杭州市临安区××村××区块的房屋未经市、县××作出房屋征收决定；经要求，原告也明确，除本案中提交的证据外，其没有其他可以证明案涉房屋已被作出房屋征收决定的证据。据此，原告投诉的房屋评估行为，并非发生在国有土地上房屋征收与补偿活动中。浙江省住建厅因此并不当然具有针对原告的投诉进行查处义务。《房地产估价机构管理办法》第五条规定：“国务院住房城乡建设主管部门负责全国房地产估价机构的监督管理工作。”“省、自治区人民政府住房城乡建设主管部门、直辖市人民政府房地产主管部门负责本行政区域内房地产估价机构的监督管理工作。”“市、县人民政府房地产主管部门负责本行政区域内房地产估价机构的监督管理工作。”《浙江省行政程序办法》第十条第二款规定：“与公民、法人和其他组织生产、生活直接相关的行政管理事项，一般由设区的市、县（市、区）具有相应行政职权的行政机关或者乡镇人民政府、街道办事处管辖。”据此，浙江省住建厅将原告的投诉作转交处理，并无不当。浙江省住建厅于2019年4月19日收到浙政复［2019］24号《行政复议决定书》。经调查，于2019年6月17日作出被诉举报处理行为，其行政程序符合《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第九条第一款关于举报件办理期限为自受理之日起60个工作日的规定。根据以上意见，被诉行政复议行为以原告请求浙江省住建厅对其投诉自行作出处理决定的理由不能成立为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请正确，其复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定。综合上述意见，被诉原行政行为及行政复议行为正确。原告的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杭州临安区交通工程有限公司的诉讼请求。交通工程公司上诉称，上诉人一审提交证据杭州市国土资源局临安分局作出的《关于收回国有土地使用权的决定书》及临安市国土资源局、临安市锦城街道办事处和临安市征地拆迁工作领导小组办公室共同发布的《通告》内容可知，案涉胜利村南坛区块因城中村改造项目被纳入征收范围。上诉人房屋位于征收范围内，土地性质为国有土地，本案应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定。原判仅以案涉房屋未经市、县人民政府作出征收决定为由认定上诉人投诉的房屋评估行为，不是发生在国有土地上房屋征收与补偿活动中，系基本事实不清。被投诉人众城评估公司是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》被选为征收项目评估单位，且被投诉人所称的最终正式报告中，也明确载明评估报告依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定。另上诉人一审中提交的浙江省住建厅作出的《举报处理答复书》也明确这一事实。如果被投诉人不是根据征补条例的规定，获得相应地权利，对上诉人的房屋进行评估，那么被投诉人没有权利对上诉人的房屋进行评估。收回国有土地使用权涉及的房屋补偿，法律法规明确规定按照国有土地上房屋征收程序和标准进行补偿。所以，被投诉人对上诉人房屋的评估行为必须受到《国有土地上房屋征收与补偿条例》约束。当其存在上诉人投诉的违法行为时，被上诉人应当根据征补条例第34条之规定，对其作出行政处罚。请求二审依法撤销原审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求；本案诉讼费用由被告承担。浙江省住建厅答辩称，一审认定事实清楚。上诉人投诉的房屋评估行为，并非发生在国有土地上房屋征收与补偿活动过程中，案涉位于杭州市临安区××村××区块的房屋并未经市、县××作出国有土地上房屋征收决定，不属于国有土地上房屋征收范围。并且，房屋也不是按国有土地上房屋征收程序拆除，从上诉人提供的所有证据看，也不能得出其房屋是通过国有土地上房屋征收流程被征收的事实。一审适用法律正确。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条规定：适用于国有土地上房屋征收违法评估的情形，而案涉房屋评估行为显然不是发生在国有土地上房屋征收过程和活动中。上诉人投诉的情形并不符合由被上诉人直接查处的法律规定。答辩人依法转交处理并无不当，一审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。浙江省政府答辩称，一、被诉行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。经答辩人责令浙江省住建厅重新作出处理后，浙江省住建厅先后向上诉人、浙江众诚公司调查询问，向杭州市住房保障和房产管理局作出《关于查办举报件的函》，将上诉人投诉材料转交其处理。之后向上诉人作出《举报处理告知书》告知：浙江众诚公司对涉案房屋进行的评估活动不属于国有土地上房屋征收评估，上诉人投诉事项转交杭州市住房保障和房产管理局处理。杭州市房地产市场平稳健康发展领导小组办公室将上诉人投诉材料转交临安区住房和城乡建设局处理，临安区住房和城乡建设局向上诉人投诉事项作出书面答复。查明：涉案评估房屋的土地使用权系国有，原杭州市国土资源局临安分局作出《关于收回国有土地使用权决定书》，上诉人未领取涉案房屋补偿款1194.6570万元，该款项提存后涉案房屋由临安区人民政府锦城街道处置。答辩人认为，根据《房地产估价机构管理办法》第五条、《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第五条、《浙江省行政程序办法》第十条规定，原杭州市国土资源局临安分局虽然已作出收回国有土地决定，但当地政府尚未作出国有土地上房屋征收决定，省住建厅据此认为上诉人投诉举报事项不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条规定的处置情形，具有事实根据。在本案尚无证据证明被投诉举报的对象已经存在出具虚假或者重大差错的评估报告，需要由浙江省住建厅根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条规定进行处置的情况下，浙江省住建厅将投诉材料转交杭州市住房保障和房产管理局进行调查，并书面告知上诉人，并无不妥。程序方面，浙江省住建厅于2019年4月19日收到答辩人《行政复议决定书》。同年6月17日，向上诉人作出《举报处理告知书》并于6月19日邮寄给上诉人。浙江省住建厅上述举报投诉处理行为，符合《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第九条规定的60个工作日办理限期要求。二、被诉行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年8月20日收到上诉人提交的行政复议申请，因浙江众诚公司与被复议的具体行政行为有利害关系，答辩人依法通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，依法延长30日行政复议期限。经审理后，于同年11月18日作出浙政复〔2019〕447号行政复议决定，并向上诉人邮寄送达，符合行政复议程序。请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点是上诉人投诉的房屋评估行为是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条规定的情形。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定，“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”第八条规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；……。”第三十四条规定，“房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告，……。”此外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条等还对确需征收房屋的各项建设活动，应当符合“四规划一计划”、征收补偿方案征求意见与公布、社会稳定风险评估、征收补偿费用保障等规定了一系列程序规范。本院认为，根据上述规定精神，市、县级人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地上房屋进行征收与补偿，具有一系列规范程序要求，系属于市、县级人民政府的职权行为。由房地产价格评估机构的发证机关对于涉及该条例第三十四条违法行为的投诉进行查处，应当具有相关市、县级人民政府存在依据该条例规定进行国有土地上房屋征收与补偿活动的事实依据。本案中，经浙江省住建厅调查，上诉人位于杭州市临安区××村××区块的房屋未经市、县××作出房屋征收决定，上诉人并不能提供充分证据证明原临安市人民政府对案涉房屋已依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出房屋征收决定的事实。据此，上诉人投诉的房屋评估行为，并非属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条规定的情形，浙江省住建厅并不当然具有针对上诉人的投诉进行查处义务。根据《房地产估价机构管理办法》第五条规定，市、县人民政府房地产主管部门负责本行政区域内房地产估价机构的监督管理工作。《浙江省行政程序办法》第十条第二款规定，与公民、法人和其他组织生产、生活直接相关的行政管理事项，一般由设区的市、县（市、区）具有相应行政职权的行政机关或者乡镇人民政府、街道办事处管辖。据此，浙江省住建厅将上诉人的投诉作转交处理，并无不当。同时，本案中，各方对浙江省政府作出的被诉行政复议决定的程序并无异议，经核查，也并无不当，可予确认。上诉人相应举报权利，浙江省住建厅作出的转交处理，已经得到落实保障。上诉人提出相关上诉意见，系对适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条规定的不当理解，不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，驳回诉讼请求结论正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审诉讼受理费50元，由上诉人杭州临安区交通工程有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  吕柏超审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二〇年九月二十三日书记员  韦若莎