贵州省安顺市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔04行终82号 上诉人（原审被告）关岭布依族苗族自治县自然资源局，住所地贵州省关岭布依族苗族自治县顶云街道电商产业园区B栋3楼。 法定代表人卢肸，局长。 委托代理人陈诚，该局工作人员。 委托代理人吴与贵，贵州赤丞律师事务所律师。 上诉人（原审被告）关岭布依族苗族自治县住房和城乡建设局，住所地贵州省关岭布依族苗族自治县塔山停车场。 法定代表人孙志祥，局长。 被上诉人（原审原告）吴金松，女，1951年7月14日生，黎族，住贵州省关岭布依族苗族自治县。 委托代理人张允刚，贵州朝华明鑫律师事务所律师。 上诉人关岭布依族苗族自治县自然资源局（以下简称关岭自然资源局）、关岭布依族苗族自治县住房和城乡建设局（以下简称关岭住建局）因与被上诉人吴金松房屋行政协议一案，不服镇宁布依族苗族自治县人民法院（2020）黔0423行初22号判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原判认定：2004年12月30日，贵州省人民政府作出《关于关岭自治县城镇建设使用土地的批复》（黔府函〔2004〕357号），批准将关索镇场坝村、云头村的集体农用地19.1253公顷转为城镇建设用地。2009年4月20日，二被告及关索镇人民政府作出《关索新区2005年征收土地安置方案》。2011年6月29日，关岭布依族苗族自治县人民政府（以下简称关岭县政府）作出关府专纪〔2011〕22号专题会议纪要（以下简称22号会议纪要），主要内容为：一、对2005年关索新区被征地农户，持有第二轮土地承包合同的，安置途径主要采取宅基地安置、商品房安置、商铺安置三种方案进行。二、被征土地在2005年关索新区征地图斑上有姓名并确实被征地，没有第二轮土地承包合同的，主要以商品房和商铺安置为主。2012年1月11日，二被告及关索镇人民政府共同作出《2005年大岩新区被征地农户符合补充安置条件的公示》，将符合安置条件的被征收土地农户予以公示，原告属公示范围之列。2012年2月16日，二被告与原告订立《协议》，主要内容为：二被告在安置区划拨92平方米土地，按照408元／平方米实行有偿安置；原告交款时限为2012年2月29日前，逾期未交视为自动放弃安置。2012年2月22日，原告按二被告的要求向关岭自治县土地开发中心交纳安置土地出让款37536元。2012年11月16日，关岭县政府作出常务会议纪要（关府常纪〔2012〕7号），决定撤销22号会议纪要，要求与已签订协议的农户协商解除协议。此外，原、被告双方认可案涉安置区位于关岭布依族苗族自治县关索镇大岩新区克蚂坡（以下简称克蚂坡安置区）。 另查明，唐扬宏于2019年7月23日去世，唐扬宏的继承人分别有妻子吴金松、长女唐道菊、长子唐道文、次子唐道星，除其配偶吴金松外的其他继承人均表示放弃参与诉讼，并一致同意由吴金松继续参加诉讼。 原判认为：本案的争议焦点在于案涉行政协议是否存在无效的情形，以及如案涉行政协议有效的前提下，能否继续履行该协议。一、案涉行政协议是否存在无效的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”依照《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定，本案案涉协议属原、被告双方真实意思表示，该协议并未违反法律法规的强制性规定和损害社会公共利益，亦无导致合同无效的上述情形。故对二被告所作协议无效的抗辩主张，不予支持。二、关于案涉协议能否继续履行的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。依法成立的协议受法律保护，协议各方均应当遵守诚实信用原则，自觉全面履行协议约定的义务。如案涉协议具有事实或法律等客观不能履行的情形，违约一方则应采取补救措施或者赔偿损失。本案中，原告已按《协议》约定履行自己交纳安置土地出让款的义务，二被告应当按照《协议》在安置区划拨92平方米土地用于安置原告。为全面查清案涉安置区是否仍有可供安置的土地，本院于2020年4月17日组织各方当事人到案涉安置区即克蚂坡安置区进行现场勘验。经庭审质证，二被告认为：①号地块已按照关岭县政府《关于龙潭街道办事处大岩克玛坡92平方米安置区域规划新增基础设施配套用地的批复》规划用于社区服务中心；②号地块不属于安置区且将规划为道路；③号地块因未能与权利人达成协议，没有规划为安置建房点；④地块已安置给其他农户；⑤号地块属于基础设施建设范围。除本院依法现场勘验拍照确认的上述地块外，二被告认为安置区内仍有一幅空余土地，但因规划调整用于卫生室，不能用于安置。综合分析全案的证据，二被告提交的现有证据不足以反驳原告有关尚有空余土地可供安置的主张，故对原告请求二被告继续履行协议的主张，依法予以支持。三、关于原告主张利息损失及租金损失的问题。因行政机关与公民、法人或者其他组织订立行政协议的目的是为了促进社会公共利益、实现行政管理的目的，故《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定的赔偿责任，只能依照《中华人民共和国国家赔偿法》规定的损害赔偿原则，即以赔偿公民、法人或者其他组织所遭受的直接财产损失为限，不包括《中华人民共和国合同法》第一百一十三条规定的预期利益。原告要求被告赔偿其租金损失的主张，系基于协议履行后可能获得的利益，不是直接财产损失，原告的该项主张于法无据，不予支持，原告对以92平方米面积修建房屋的租赁价格进行评估的申请，本院不予准许。其次，原告主张利息损失的诉请，应当基于协议双方所签订的安置协议对此所作的约定，因案涉协议未作约定，故原告的该项主张缺乏相应的请求权基础，于法无据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决：一、确认唐扬宏与被告关岭自然资源局、关岭住建局于2012年2月16日签订的《协议》有效。二、责令被告关岭自然资源局、关岭住建局于本判决生效后60日内，继续按照《协议》履行在克蚂坡安置区内划拨92平方米土地给原告吴金松的义务。三、驳回原告吴金松在本案中的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告关岭自然资源局、关岭住建局负担。 判决书送达后，上诉人关岭自然资源局、关岭住建局不服，关岭自然资源局上诉称：一、被上诉人此前曾就本案起诉过，在第一次起诉过程中，一审法院裁定驳回被上诉人的起诉。被上诉人不服一审裁定上诉，后二审法院裁定驳回被上诉人的上诉，维持一审裁定。在此情况下，被上诉人再行起诉，而且被上诉人的再行起诉与2017年的起诉相对照，当事人、诉讼请求、事实及理由均相同。因此，本案属于重复起诉，依法应当不予受理或裁定驳回其起诉。一审判决上诉人履行协议属程序严重违法。二、一审判决认为上诉人及关岭住建局与被上诉人签订的《协议》没有违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，进而认为合同有效的理由不能成立，上诉人及关岭住建局与被上诉人签订的协议内容因超越授权，违反法律、行政法规的规定，损害公共利益而无效，属于无效协议。三、一审判决认为尚有空余土地可供安置为由判决划拨92平方米的土地给被上诉人明显不当，判决错误。在上诉人及关岭住建局与被上诉人所签订的协议无效的前提下，根据法律规定协议无效的法律后果，协议约定的给予92平方米的土地安置便没有合同依据。根据《关索新区2005年征收土地安置方案》给予92平方米土地安置的是持有第二轮土地承包经营权证的农户，由于被上诉人未持有第二轮土地承包经营权证，不能取得92平方米的安置宅基地。没有二轮承包合同但土地确已被征收的被征收户不光是被上诉人及一审并案审理的其他三名被上诉人，而总计有38户，其中29户农户已签订了解除协议并补偿5万元，另外除了被上诉人及一审并案审理的其他三名被上诉人外，还有5户农户与被上诉人的情形完全相同，如果对被上诉人及一审并案审理的其他三名被上诉人给予92平方米的宅基地安置，对于其他已解除协议的农户及与被上诉人的情形完全相同的5户农户明显不公，必然会引起已解除协议的农户反弹，引发已解除协议的被征收农户及与被上诉人的情形完全相同的5户农户上访或者群体性上访、闹访、非访事件以及大量的行政诉讼的发生，造成极大的社会不稳定因素，达不到法律效果、社会效果、政治效果的统一。从客观上说，克蚂坡安置区现已不具备安置被上诉人及一审并案审理的其他三名被上诉人的条件。克蚂坡安置区原规划用于安置的土地除了两宗土地依法通过规划调整规划用于安置点卫生室及社区服务室外，其他的安置土地都全部安置完毕。城镇建设须依据规划进行，不能随意突破城镇规划而进行城镇建设，安置用地也须依规划进行，不能因有空余土地就随意进行安置。本案中，克蚂坡安置区现场周围余下的土地本身就未规划用于安置用地，而且部分土地没有被征收，因此不能用于安置被上诉人及一审并案审理的其他三被上诉人。综上所述，一审判决认定错误，程序违法，判决错误。请求二审法院查明全案事实的基础上，依法改判驳回被上诉人一审的诉讼请求或将本案发回重审。 关岭住建局上诉称：一、一审认定安置协议有效，认定错误。本案是农村集体土地转化为国有建设用地（城镇建设用地）过程发生的纠纷。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地土地行政管理部门办理征地补偿登记。”的规定，本案征收土地的主体，依法应当是关岭县政府，上诉人及关岭自然资源局不具备征收土地的主体资格，亦没有签订协议的权限。换句话说被上诉人主张履行的协议，因签订行政协议的行政机关依法不具备签约的主体资格，其超越职权签订协议的具体行政行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、第五项的规定，人民法院应当认定无效并判决撤销。二、关于是否重复起诉的问题。被上诉人起诉的行政案件已经一审法院裁定驳回起诉，上诉后经二审法院（2018）黔04行终62号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。原二审裁定系生效的法律文书，现一审判决在诉讼标的已为生效裁判所羁束的前提下，判决履行协议，违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第六项、第九项的规定，依法应当裁定驳回被上诉人的起诉。对于被上诉人如果具有诉权，亦应由作出终审裁定的二审法院通过审判监督程序依法纠正，而不能由下级人民法院草率的作出实体判决。三、关于一审判决不能实际履行的问题。因与被上诉人同类案件尚有唐扬生、吴基荣、吴基友三户，三户的一审判决每户均在位于克蚂坡安置区，划拨92平方米土地给案件的被上诉人建房。抛开上述一、二点所述情况不谈。一审诉讼中被上诉人提出的克蚂坡安置区5块地块，不能作为安置地块。一审判决不顾事实武断称二被告提交的现有证据不足以反驳原告有关尚有空余土地可供安置的主张。事实是克蚂坡安置区现已无具备安置条件的土地，已经无法解决四户的安置土地。故一审判决系无法履行的判决。综上所述，请求二审法院判决支持上诉人的上诉请求，驳回被上诉人一审诉讼请求。 被上诉人吴金松辩称：一、吴金松与关岭布依族苗族自治县国土资源局（现关岭自然资源局）、关岭住建局于2012年2月16日签订的《协议》合法有效。《协议》没有法律规定无效的情形，应属有效；关岭自然资源局、关岭住建局代表关岭县政府作出行政行为，合法有效；关岭自然资源局、关岭住建局与吴金松所签订的《协议》不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、第五项的规定。二、本案不构成重复起诉。虽然一审法院之前曾有驳回起诉的裁定，但该案的裁定结果是驳回吴金松的起诉，而不是驳回吴金松的诉讼请求，驳回起诉与驳回诉讼请求的法律后果截然不同，驳回起诉是基于程序方面的原因作出，不涉及案件的实体审理；而驳回诉讼请求，才是对案件实体权利作出的裁判。一审法院对前案吴金松的实体权利未作出认定，吴金松当然可以继续向法院主张权利，且之前的所有案件均对此案没有进入实体审理。本案诉讼标的并没有为生效裁判所羁束，不属于重复起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，本案属于行政诉讼的受案范围。三、本案不存在一审判决不能实际履行的问题。经镇宁县法院两次一审，其在作出判决前，均前往涉案克蚂坡安置区进行现场查看，基于尚有土地可以安置，方才作出判决。四、不应让被上诉人承担政府言而无信、不守诚信的不利后果。“诚实信用原则”是行政法的基本原则之一，政府在作出行政行为之前及之后，均应当遵守诚实信用的原则。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。 当事人向一审法院提交的证据材料已随案移送本院，经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。 本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：本案的争议焦点是案涉行政协议是否有效。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，行政主体在其管辖事务以及职权范围内有权订立行政协议，不得超越权限范围。在行政协议中，只有行政机关和法律、法规和规章授权组织才能成为作为行政协议一方行政主体的缔约主体。就行政协议之诉，由于行政协议系行政机关采用合同方式实施行政职权，在确定适格被告方面也应遵循合同法上的“相对性原则”，通常只能针对合同或者协议的相对方主张权利。二上诉人在其管辖事务以及职权范围内与被上诉人签订的《协议》属双方真实意思表示，该协议并未违反法律法规的强制性规定和损害社会公共利益，亦无导致合同无效的情形。故被上诉人与二上诉人签订的《协议》有效。经一审法院于2020年4月17日组织各方当事人到克玛坡安置区进行现场勘验，二上诉人提交的现有证据不足以反驳被上诉人有关尚有空余土地可供安置的主张。故被上诉人请求二上诉人继续履行协议的主张依法予以支持。综上所述，原判认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由二上诉人关岭布依族苗族自治县自然资源局、关岭布依族苗族自治县住房和城乡建设局各负担一半。 本判决为终审判决。 审判长 刘 江 审判员 肖帮华 审判员 洪 云 二〇二〇年九月二十八日 法官助理王竣谊 书记员汤晓燕