江苏省淮安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏08行终180号 上诉人（一审原告）刘承娟，女，汉族，1971年1月22日出生，自由职业者，住淮安市洪泽区。 被上诉人（一审被告）淮安市洪泽区三河镇人民政府，住所地淮安市洪泽区三河镇大治路40号。 法定代表人孙翔，该镇镇长。 委托代理人黄玉锦，该镇工作人员。 委托代理人韩晗，江苏典业律师事务所律师。 上诉人刘承娟与被上诉人淮安市洪泽区三河镇人民政府（以下简称三河镇政府）确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初570号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月20日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：原告刘承娟曾在三河镇刘尖村大坝组生活，现在昆山工作、居住。原告的祖父母去世距今已经五十多年，原告的父亲于2003年去世，原告的母亲于1999年去世，父母合葬在一处，包含原告父母坟墓在内的刘姓家族祖坟共16座，位于洪泽区三河镇××村××江水道左堤滩地。原告刘承娟等人于2009年重新对坟墓进行了修建，其中修建水泥、大理石坟墓6座，土坟10座。 2018年1月23日，被告三河镇政府为落实国务院《殡葬管理条例》、《中华人民共和国防汛条例》，进一步加强殡葬管理、推进殡葬改革，保护淮河入江水道的正常泄洪及生态环境，根据国务院《殡葬管理条例》、《江苏省殡葬管理办法》等有关规定，制订了《三河镇淮河入江水道坟墓迁移工作方案》，要求入江水道内的坟墓均要迁移，刘尖村在入江水道内的坟墓必须在2018年4月15日前全部迁入幸福港东侧涧前村公墓园内。在规定时间内，主动将坟墓迁至公墓园的免除一切费用（墓穴及墓碑费用）。2018年2月6日、2018年3月5日，淮安市洪泽区河长制工作办公室分别就涉案的迁坟工作向被告三河镇政府下发了交办单和催办通知。 2018年2月，被告三河镇政府发布了迁坟公告，三河镇政府和刘尖村委会对需要迁移坟墓的村民进行入户走访和动员，在村里显著位置张贴迁坟公告、悬挂横幅，宣传相关政策，并在洪泽当地的报纸上刊登了迁坟公告。2018年3月，被告及刘尖村委会的工作人员向原告刘承娟的侄儿刘仁忠及刘仁忠的母亲宣传、告知迁坟精神，动员其家族迁坟。在被告的动员下，该村大部分坟墓已经迁移完毕。因原告等人未主动迁坟，被告三河镇政府于2018年4月15日组织人员将原告族人坟墓高于地面的墓碑和围墙放倒（未将坟墓挖开）。原告刘承娟知晓后，与其族人于2018年6月16日向刘尖村委会发出《诉求书》，要求村委会恢复坟墓原状，赔偿经济、精神损失并在公共场所向家族道歉。刘尖村委会于2019年3月20日作出了《关于刘承娟等人的诉求答复》，对原告家族反映的问题进行了回复，明确告知迁坟工作的重要意义以及迁坟工作的实施步骤等。原告认为被告三河镇政府拆除其祖坟的行为违法，提起本案诉讼。 另查明，在案件审理过程中，原告刘承娟陈述其于2018年6月知道祖坟被平后，即要求刘尖村委会解决。因刘尖村委会无法解决，原告于2018年10月要求三河镇领导予以解决。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原告提起诉讼的起诉期限应适用上述一年的法律规定。 法律设定起诉期限的目的，在于充分保障并督促当事人及时行使诉讼权利，在维护社会秩序和公法秩序的稳定与权利救济之间达成一定的平衡。所谓“知道行政行为内容”，主要是指知道或者应当知道行政行为对当事人的权利状态产生影响这一必要内容即可。换言之，起诉人知道行政行为的程度，并不必然影响或阻碍其依法提起行政诉讼。实际上，本案原告及族人于2018年6月16日向刘尖村委会出具了《诉求书》，即可以证明原告最晚于2018年6月16日知道了平坟的行为以及该行为可能对原告权利造成的影响。此时，提起诉讼的时机已经成熟。同时，结合原告刘承娟提供的证据以及原告刘承娟的陈述可以确认，原告刘承娟在2018年10月份已经知道其家族祖坟被平是被告三河镇政府安排人员实施。原告刘承娟于2019年12月3日提起诉讼，显然超过了法定的起诉期限。原告主张其在2019年3月20日，刘尖村委会作出《关于刘承娟等人的诉求答复》后才知道平坟行为是被告实施的，与事实不符，不予采信。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。该条规定的不属于起诉人自身的原因，是指不可抗力、人身自由受到限制等不能行使起诉权的情形。原告向刘尖村委会和三河镇政府领导反映问题、提出诉求，是原告认为权利被侵害后自己对救济途径的选择，不能作为起诉期限被耽误的合法理由。 综上，原告刘承娟的起诉超过了起诉期限，应裁定驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告刘承娟的起诉。 上诉人刘承娟上诉称：2018年清明后四、五月份，三河镇政府在未告知上诉人及其家族任何人，且未取得同意的情况下，委托刘尖村村委会，将其家族十六座祖坟挖开，将修建的墓基、墓碑等损毁，其中修建刘舒龙等六代祖坟共计花费15万余元。此后，上诉人多次与三河镇政府、刘尖村委会进行沟通协商，请求尽快解决此事，但三河镇政府及刘尖村委会一直推脱。被上诉人三河镇政府在作出行政行为时，未履行相应的告知程序，属于程序违法，且事后并没有积极地与上诉人进行沟通协商善后事宜，上诉人遂至一审法院。上诉人基于对行政机关的信赖，行政机关拖延的时间不属于上诉人自身原因。上诉人家族确实是2018年6月得知自家祖坟被强制平整，但一直不知道谁是责任主体，即不知道三河镇政府是适格的被告。2019年3月15日上诉人与侄子刘仁正向刘尖村委会、李村长写了《关于“书面回复处理意见”请求》书，直到2019年3月20日刘尖村委会出具《关于刘承娟等人的诉求答复》，才得知适格被告是三河镇政府。因此，应当从2019年3月20日起计算一年的起诉期限。2018年6月16日上诉人家族向政府提出《诉求书》，2019年3月15日，又向政府主张《关于“书面回复处理意见”请求》，到2019年3月20日，取得书面诉求答复。2019年4月还与政府沟通，政府承诺5月给答复，但到9月仍没有给出明确答复，这段时间不应当计入起诉期限。综上，请求：1、撤销一审裁定或者依法发回重审；2、依法改判确认三河镇政府平坟行为违法；3、依法改判三河镇政府赔偿15万元损失用于重建16座祖坟，并且赔偿5万元精神损失费，共计20万元；4、依法改判三河镇政府对上诉人刘承娟家族进行公开道歉。 被上诉人三河镇政府辩称：一、本案已过一年的法定起诉期限。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，知道或应当知道的内容是行政行为，而非行政主体。依据上诉人出具的《诉求书》，表明上诉人最晚于2018年6月16日知道了行政行为内容，且其一审庭审中也陈述2018年10月去镇政府找人解决平坟的事情，上诉人事实上是知道行政主体的，其在2019年12月3日提起诉讼，显然超过了法定起诉期限。二、起诉期限不同于诉讼时效，不能适用诉讼时效中断的规则。上诉人认为权利被侵害后自己选择的救济手段是向三河镇政府反映问题，并不意味着其不能提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，不属于起诉人自身的原因应当是不可抗力、人身自由受限制等确实不能行使起诉权的情形。向有关机关反映问题，是上诉人自己对救济途径的选择，并不能作为起诉期限被耽误的合法理由。三、淮河入江水道坟墓迁移是事关河道环境和防洪稳定的重大事项。该区域内坟墓的存在不仅违反了《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条的规定，同时已经严重破坏了河道环境，造成了水土流失，给入江水道行洪和堤防稳定带来了较大的影响。如果允许在入江水道内进行葬坟，必将影响行洪和堤防稳定，给两岸百姓的生命和财产安全带来重大安全隐患，四、上诉人的上诉请求超出了裁定范围，其只能针对一审裁定结果提起上诉。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 二审中，上诉人刘承娟提交证据：刘成云和三河镇政府朱沛军书记微信聊天记录截图打印件一份，证明2019年3月20日之前上诉人并不知道三河镇政府是被告，一直以为是刘尖村委会作的决定。被上诉人三河镇政府质证认为，同一审质证意见，不属于新证据。 被上诉人三河镇政府提交证据：1、徐爱成出具的证明一份及证明人照片四张，证明刘承娟涉及虚假诉讼；2、最高人民法院（2016）最高法行申300号行政裁定书一份，证明刘承娟向三河镇政府反映问题是其自行选择的救济手段，不能作为其起诉期限被耽误的合法理由。上诉人刘承娟质证认为：证据1的证明内容是否真实无法确认。如果对建坟立碑的价格有争议的话，法院可以按照市场价来认定；证据2与本案无关联性。 本院经审查，上诉人、被上诉人所举证据均不属于新的证据，本院不予采纳。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院。 本院经审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。 本案争议焦点为：上诉人刘承娟的起诉是否超过法定起诉期限。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉讼：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……”本案中，被诉平坟行为发生在2018年4月。根据在案证据能够证明，在平坟行为发生之前，被上诉人三河镇政府发布了迁坟公告，除了在当地张贴，还在洪泽报上刊登。2018年3月，被上诉人及刘尖村委会的工作人员向上诉人刘承娟的侄儿刘仁忠及刘仁忠的母亲宣传、告知迁坟精神，动员其家族迁坟。平坟行为发生后，上诉人及族人于2018年6月16日向刘尖村委会出具《诉求书》，可以证明上诉人最晚于2018年6月16日已经知道被诉平坟行为，其未被告知起诉期限，故对于起诉期限的计算应从2018年6月16日起，最长不超过一年。即便按照上诉人所称，其不知道三河镇政府是被诉平坟行为的适格被告，但是涉案迁坟对象是家族坟墓，被上诉人及村委会已告知上诉人的侄儿及嫂子迁坟具体内容，又结合上诉人陈述，其于2018年10月找三河镇领导要求解决祖坟被平的问题，故最迟到2018年10月，上诉人应当知道作出被诉平坟行为的被告主体为三河镇政府，至其2019年12月3日向一审法院提起诉讼，显然也已经超过了一年的期限。上诉人所称其于2019年3月20日才知道三河镇政府是适格被告，未超过起诉期限的主张，本院不予采纳。上诉人刘承娟起诉被上诉人平坟行为违法及行政赔偿，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。 关于上诉人刘承娟提出其系基于对行政机关的信赖，与行政机关沟通处理，不属于其自身的原因被耽误的时间，不应计算在起诉期限内。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”上诉人刘承娟主张通过向刘尖村委会和三河镇政府反映以期解决问题，并不影响其在法定起诉期限内行使诉权，上诉人刘承娟该上诉理由不能成立，本院不予采纳。 综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人刘承娟的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 何正洪 审 判 员 孙聂娟 审 判 员 孙志丹 二〇二〇年九月二十八日 法官助理 阴文婷 书 记 员 谢 洁