辽宁省丹东市中级人民法院 刑 事 判 决 书 （2020）辽06刑初54号 公诉机关辽宁省丹东市人民检察院。 被告人张竞强，男，汉族，1951年2月12日出生于辽宁省法库县，在职研究生学历，2006年1月至2011年5月担任中共铁岭市委副书记、铁岭市人民政府市长，现担任中国中小企业协会执行会长，户籍所在地辽宁省葫芦岛市龙岗区，住北京市西城区，因涉嫌滥用职权罪于2020年9月3日被刑事拘留，同年9月15日被逮捕。现羁押于辽宁省宽甸满族自治县看守所。 辩护人张学军，北京大成（沈阳）律师事务所律师。 辩护人张洪娇，北京大成（沈阳）律师事务所律师。 辽宁省丹东市人民检察院以丹检二部刑诉[2020]15号起诉书指控被告人张竞强犯滥用职权罪，于2020年9月3日向本院提起公诉。根据辽宁省高级人民法院（2020）辽刑辖字第130号指定管辖决定书，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。辽宁省丹东市人民检察院指派检察官修建华、检察官助理初锋出庭支持公诉，被告人张竞强及其辩护人张学军、张洪娇到庭参加诉讼。现已审理终结。 辽宁省丹东市人民检察院指控： 被告人张竞强在担任中共铁岭市委副书记、铁岭市人民政府市长期间，滥用职权，违规无偿出让2706亩国有建设用地使用权、违规返还人民币1200万元耕地占用税，造成国有资产损失共计人民币1074368200元。具体犯罪事实如下： 一、在引进“中国铁岭?奥特莱斯现代服务产业区”项目中，滥用职权，违规无偿出让2706亩国有建设用地使用权,造成国有资产损失人民币1062368200元的犯罪事实 2010年7月，铁岭市人民政府经实地考察、与奥特莱斯（中国）有限公司（以下简称“奥莱公司”）谈判、集体研究后，决定引进“中国铁岭?奥特莱斯现代服务产业区”项目（以下简称“奥莱项目”）。为此，铁岭市人民政府成立奥莱项目领导小组，时任铁岭市长被告人张竞强任组长，时任铁岭副市长郭某（已判决）等人任副组长，郭某负责项目具体落实。同年8月30日，被告人张竞强组织召开市长办公会，专题研究引进奥莱项目及相关优惠政策。会议决定违规向奥莱公司无偿出让国有建设用地使用权，并给予税费减免的优惠政策。同年9月，铁岭市人民政府分别与奥莱公司签订《中国辽宁铁岭?奥特莱斯现代服务产业区项目合作协议》（以下简称“《合作协议》”）、《中国辽宁铁岭?奥特莱斯现代服务产业区项目合作补充协议》（以下简称“《补充协议》”）、《中国辽宁铁岭?奥特莱斯现代服务产业区项目合作补充协议二》，约定：铁岭市人民政府全部项目用地挂牌出让的综合单价每亩不高于10.5万元人民币；铁岭市人民政府向奥莱公司或其指定的公司提供与奥莱公司或为开发项目设立的项目公司所缴付的全部项目用地出让金等额的资金，用于项目用地红线范围内的基础配套设施的建设费用，及土地平整工程、项目商业推广及宣传费用，或以政府专项扶持基金对项目进行资金支持，即无偿出让国有建设用地使用权；奥莱公司每缴付一笔土地出让金的7天内，铁岭市政府须向奥莱公司或其指定的公司拨付一次与上述出让金等额的市政配套设施建设费用。 2010年10月11日及12月16日，铁岭市国土局、铁岭市土地储备中心违反土地出让相关法律法规，未经辽宁省政府批准征地、未对拟出让的土地进行地价评估，将奥莱项目2706亩用地以每平米233.8元人民币的起拍价挂牌出让，并于挂牌后补做地价评估报告和集体决策意见书。 奥莱公司摘牌第一批930亩土地后，为解决奥莱公司自有摘牌资金不足的问题，2010年11月，被告人张竞强主持召开市长办公会，研究决定用财政资金为奥莱公司垫付土地出让金，共计动用市县两级财政资金4.2219亿元人民币，以虚列基础设施建设支出等名义拨付给奥莱公司，用于该公司缴纳土地出让金。奥莱公司用自有资金3150万元人民币缴纳的竞买保证金，铁岭市人民政府于事后也以虚列基础设施建设支出的名义予以返还。 奥莱公司取得项目用地后，未按协议约定进行开发建设。2011年7月，奥莱公司以转让境外公司股权的形式，将2706亩铁岭奥莱项目用地出让给香港新昌营造集团，获利港币18.28亿元。奥莱项目也由香港新昌营造集团改为星悦南岸项目。 经鉴定，2706亩国有建设用地使用权无偿出让，造成国家财政资金损失人民币1062368200元。 二、滥用职权，违规返还耕地占用税，造成国有资产损失人民币1200万元的犯罪事实 2010年9月，被告人张竞强违反耕地占用税相关规定，在奥莱项目不符合减免耕地占用税的情况下，同意在铁岭市政府与奥莱公司签订的项目合作协议及补充协议中约定：项目商业部分享有耕地占用税、土地契税地方所得部分减免50%的优惠政策。2011年11月16日、11月17日，奥莱公司指定的项目公司辽宁同济置业有限公司、辽宁汇盛置业有限公司向铁岭县地税局缴纳耕地占用税人民币2600余万元。之后，铁岭市新区财税局根据项目合作协议的约定，以基础设施建设费名义向奥莱公司返还其缴纳的耕地占用税人民币1200万元，造成国家财政资金损失人民币1200万元。 2020年7月7日，被告人张竞强经辽宁省监察委员会办案人员电话通知主动到辽宁省接受调查，到案后如实供述其滥用职权的犯罪事实。 为证明上述指控的事实，公诉机关当庭出示了如下证据予以证明：公务员登记表、干部任免审批表、政府分工通知等书证；证人郭某、周某1、胡某等人的证言；被告人张竞强的供述和辩解；司法鉴定意见书等。 公诉机关认为，被告人张竞强身为国家机关工作人员，滥用职权，情节特别严重，其行为已经触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。被告人张竞强认罪认罚，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第十五条的规定，可以从宽处理。被告人张竞强犯罪后自动投案，如实供述自己的罪行，依照《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款之规定，是自首，应当从轻处罚。据此，提请本院依法判处。 被告人张竞强对起诉指控的事实和罪名无异议。其辩护人提出对起诉书指控的滥用职权罪无异议，在量刑方面，奥莱项目是集体考察、讨论决定，奥莱改变规划造成损失时，张竞强已退休，损失不是张竞强造成的，且张竞强系自首，应当对其从轻、减轻处罚，适用缓刑或定罪免刑。 经审理查明： 被告人张竞强在担任中共铁岭市委副书记、铁岭市人民政府市长期间，滥用职权，违规无偿出让2706亩国有建设用地使用权、违规返还人民币1200万元耕地占用税，造成国有资产损失共计人民币1074368200元。具体犯罪事实如下： 一、在引进“中国铁岭?奥特莱斯现代服务产业区”项目中，滥用职权，违规无偿出让2706亩国有建设用地使用权,造成国有资产损失人民币1062368200元的犯罪事实 2010年7月，铁岭市人民政府经实地考察、与奥特莱斯（中国）有限公司（以下简称“奥莱公司”）谈判、集体研究后，决定引进“中国铁岭?奥特莱斯现代服务产业区”项目（以下简称“奥莱项目”）。为此，铁岭市人民政府成立奥莱项目领导小组，时任铁岭市长被告人张竞强任组长，时任铁岭副市长郭某（已判决）等人任副组长，郭某负责项目具体落实。同年8月30日，被告人张竞强组织召开市长办公会，专题研究引进奥莱项目及相关优惠政策。会议决定违规向奥莱公司无偿出让国有建设用地使用权，并给予税费减免的优惠政策。同年9月，铁岭市人民政府分别与奥莱公司签订《中国辽宁铁岭?奥特莱斯现代服务产业区项目合作协议》（以下简称“《合作协议》”）、《中国辽宁铁岭奥特莱斯现代服务产业区项目合作补充协议》（以下简称“《补充协议》”）、《中国辽宁铁岭?奥特莱斯现代服务产业区项目合作补充协议二》，约定：铁岭市人民政府全部项目用地挂牌出让的综合单价每亩不高于10.5万元人民币；铁岭市人民政府向奥莱公司或其指定的公司提供与奥莱公司或为开发项目设立的项目公司所缴付的全部项目用地出让金等额的资金，用于项目用地红线范围内的基础配套设施的建设费用，及土地平整工程、项目商业推广及宣传费用，或以政府专项扶持基金对项目进行资金支持，即无偿出让国有建设用地使用权；奥莱公司每缴付一笔土地出让金的7天内，铁岭市政府须向奥莱公司或其指定的公司拨付一次与上述出让金等额的市政配套设施建设费用。 2010年10月11日及12月16日，铁岭市国土局、铁岭市土地储备中心违反土地出让相关法律法规，未经辽宁省政府批准征地、未对拟出让的土地进行地价评估，将奥莱项目2706亩用地以每平米233.8元人民币的起拍价挂牌出让，并于挂牌后补做地价评估报告和集体决策意见书。 奥莱公司摘牌第一批930亩土地后，为解决奥莱公司自有摘牌资金不足的问题，2010年11月，被告人张竞强主持召开市长办公会，研究决定用财政资金为奥莱公司垫付土地出让金，共计动用市县两级财政资金4.2219亿元人民币，以虚列基础设施建设支出等名义拨付给奥莱公司，用于该公司缴纳土地出让金。奥莱公司用自有资金3150万元人民币缴纳的竞买保证金，铁岭市人民政府于事后也以虚列基础设施建设支出的名义予以返还。 奥莱公司取得项目用地后，未按协议约定进行开发建设。2011年7月，奥莱公司以转让境外公司股权的形式，将2706亩铁岭奥莱项目用地出让给香港新昌营造集团，获利港币18.28亿元。奥莱项目也由香港新昌营造集团改为星悦南岸项目。经鉴定，2706亩国有建设用地使用权无偿出让，造成国家财政资金损失人民币1062368200元。 上述事实清楚，有下列证据予以证实： 1.证人郭某证言，铁岭奥莱项目是铁岭市政府在2010年7、8月份引进的，当时铁岭市分管招商引资的副市长周某1在香港考察的时候，与奥莱公司联系上了，后来经过双方的多次考察，时任铁岭市市长张竞强、副市长周某1等人决定引进奥莱项目。2010年8月30日，市长张竞强组织召开了市长办公会，专题研究奥莱项目的优惠政策问题。会议由张竞强市长主持，周某1副市长、宋某副书记、我以及财政局、国土局、规划局等部门的负责人参加了会议。我当时的意见是同意引进这个项目并给予零地价以及税费最大优惠的政策。最终，经张竞强市长决定以零地价和税费最大优惠的政策引进铁岭奥莱项目。2010年9月13日，张竞强主持召开市长办公会，专题研究奥莱项目用地有关问题，并成立奥莱项目领导小组，组长由张竞强担任，副组长由周某1、我和铁岭县书记巍闻担任。2010年9月15日，在铁岭金融宾馆，周某1、我与奥莱方代表商定了铁岭奥莱项目协议的具体条款，后来周某1副市长代表铁岭市政府与奥莱公司签署了“中国辽宁铁岭·奥特莱斯现代服务产业区项目合作协议”和“中国辽宁铁岭·奥特莱斯现代服务产业区项目合作补充协议”。按照合作协议及补充协议的约定，奥莱项目总用地面积是9000亩，项目总投资额是25亿美元；要求铁岭市第一阶段供地3000亩，由铁岭市政府在2010年12月31日前完成全部出让受让手续；铁岭市政府将全部项目用地挂牌出让的综合单价不高于每亩10.5万元；政府向奥莱公司或其指定的公司提供项目所缴土地出让金等额的资金，用于项目用地红线范围内的基础配套设施的建设费用等资金支持，即实现“零地价”无偿出让国有建设用地使用权；奥莱公司每缴付一笔土地出让金的7天内，铁岭市政府须向奥莱公司指定的公司拨付一次与上述出让金等额的市政配套设施建设费用。我们把协议的内容以及奥莱方的要求都向张竞强进行了汇报。在谈判的过程中，对奥莱公司要求铁岭市政府的保证条款以及补充协议中要求铁岭市政府七天之内返还奥莱公司所缴纳土地出让金等内容，我提出了异议。我认为在奥莱公司缴纳土地出让金七天之内，让铁岭市政府返还土地出让金，时间不够，财政资金拨付程序都走不完。双方发生争执，奥莱公司坚决不让步。于是周某1和我一起向张竞强市长进行了汇报，张竞强市长说反正奥莱公司也不能把地拿走，项目干上就行了，来回返钱都是他们的钱，于是就同意了对方的要求。因为我们和奥莱方有约定，在2010年10月底前必须完成第一批土地的挂牌出让，所以为了抓紧推进项目，2010年10月10日上午，我组织召开了一次专题会议，要求国土局第二天发布挂牌出让公告。当时，我强调引进奥莱项目是铁岭市政府领导的决策，要求国土局尽快协调省国土厅把项目用地的征收土地审批手续办下来，在省国土厅征地批复没下来之前先挂牌出让。第二天国土局就发布挂牌公告了，然后奥莱方陆续缴土地竞买保证金、土地出让金。第二起的约2000亩土地也是按照这种方式挂牌出让的。在张竞强组织召开市长办公会研究向奥莱方供地问题的时候，就明确了提供哪些土地以及土地的性质，然后才能进行下一步的土地规划。所以张竞强是知道土地挂牌的时候没有省里的征地审批手续的，从开会研究到挂牌出让这么短的时间里不可能完成审批。在缴纳土地出让金的过程中，因为奥莱公司自有资金不足，2010年11月下旬的时候，张竞强专门主持召开市长办公会，研究第一期已经摘牌的900多亩土地的出让金如何交纳的问题。经过研究，张竞强最后决定项目方缴纳1000万元，剩余部分由财政资金垫付。通过市财政局下属的市公投公司借款6000余万元给奥莱公司，用于缴纳第一批900多亩土地50%的出让金。按照张竞强在会议上研究确定的由财政资金为奥莱公司垫付土地出让金的意见，在后续土地出让金缴纳过程中，多次挪用了铁岭市和铁岭县的两级财政资金3.6亿余元，通过奥莱办以虚列基础设施建设支出等名义先拨付给奥莱公司，用于土地出让金缴纳，也就是“先返后缴”。而奥莱公司用自有资金缴纳的土地出让金大概只有2000万元左右，这些资金也均通过奥莱办账户以虚列基础建设费的名义等额返还给了奥莱公司。铁岭市政府与奥莱方签订的奥莱项目合作协议、补充协议不符合土地出让、土地出让金管理等相关规定，根据国家及省里的相关政策规定，是明令禁止为招商引资实行零地价供地的。 2.证人周某1证言，8月30日，张竞强主持了一个市长办公会，专题研究引进奥莱项目的问题。会议有我、郭某、董某、国土、财政、铁岭县等部门负责人参加。会议上，董某先汇报奥莱公司和奥莱项目的情况。赵某1局长的意见是，征地花费不少，零地价供地要下点血本；孙某1局长的意见是，可以给予最优惠的条件引进奥莱项目；建委主任徐某也是同意零地价供地，可以带动周边地价上涨，政府将来是受益的；郭某副市长提出，税费优惠放到最低，地方留成、收费放到最低，地价可以零地价。我的意见是又讲了一下项目的意义，如果不给优惠政策，奥莱项目引不进铁岭。其他参会人员也基本上对零地价和税费减免等优惠政策是同意和支持的意见。最后张竞强市长提出要下定决心引进奥莱项目，可以零地价供地、税费给予最大的优惠，可以先签订一个框架协议。会后，张竞强委派我和董某将会议情况向李文科书记做了汇报，李书记也表示同意并全力支持奥莱项目。2010年9月15日在铁岭市金融会馆，我和郭某、董某、魏某、国土局杨某2副局长与奥莱方的吴全东等人商定的协议内容，零地价供地、税费减免、供地计划等内容之前市长办公会都定下来了，当时主要争议的是奥莱公司每缴纳一笔土地出让金，政府方要在7日内以基础建设费等名义返还等额资金，郭某提出这个时间太短，财政资金拨付程序都完成不了，但奥莱方坚决不让步。后来我和郭某、董某一起向张竞强市长做了汇报，张竞强的意见是反正地也拿不走，项目干上就行了。这样经过张竞强市长的同意，我就代表市政府与奥莱公司签订了项目合作协议和补充协议。签订协议不长时间，2010年10月底，我的工作就有了变动，调到省经合办当副主任，所以就不负责奥莱项目的工作。市里面决定由郭某负责奥莱项目的推进和落实，后续的一些情况我都不太清楚。当初市政府决策给予奥莱公司零地价供地、减免税收的优惠政策，参与决策的相关人员，包括我都清楚这是违反土地出让、税收的相关规定的。只不过当时铁岭城市发展非常落后、招商引资的心情非常急迫，而我们大家对于奥莱项目又非常看好，所以就突破了法律、法规和政策的红线，给予了奥莱公司不应给予的政策，现在想想都是教训。 3.证人孙某1证言，我知道这个项目大概是在2010年8月由当时铁岭市副市长周某1引进的。前期我没有参与考察工作，在2010年8月底，我记得市长张竞强开了一次奥莱项目专题市长办公会，专门研究如何引进奥莱项目、给予奥莱公司什么样的优惠条件。这期会议参加的有周某1、郭某、外经局董某、国土局赵某1、还有我和其他部门的一些领导。会上董某先做的汇报，主要汇报奥莱公司和奥莱项目的一些情况。会上，赵某1提出征地花费不少，但可以下点血本零地价引进奥莱项目。郭某副市长提出给予最大的税费优惠，可以零地价。我当时会上的意见是要创造条件把这个项目留在铁岭。最后，张竞强拍板定下来给予奥莱公司零地价和税费全免的优惠政策，要全力留下奥莱项目。2010年11月末，张竞强主持召开了一次市长办公会研究这个问题。当时定下来的是我们市财政局通过下属的市公投公司借款给奥莱公司的项目公司6000多万，加上他们的自有资金，凑足第一批930亩土地50%的出让金。这次会议是我代表铁岭市财政局参加的，会上我也是这个意见。当天下午郭某又组织了一个奥莱办会议，专门研究落实上午市长办公会的决定，代表财政局参加的是副局长胡某，定下来的方案和上午一样。国务院在2004年就下过文禁止各地为招商引资零地价或负地价供地。但当时市政府要引进奥莱项目的决心非常大，我作为财政局局长也没法提出反对意见。一是提出来也没有用，政府领导该怎么决策还是怎么决策，二是如果因为没有零地价导致项目跑了，我也怕落下个破坏招商引资的责任。 4.证人赵某1证言，早在2010年8月，主管招商引资工作的副市长周某1组织我们在新区如意湖酒店开了一个会，当时参加会议的人很多，有市长张竞强、常务副市长袁某、副市长郭某，以及市里各大局的局长也都参加了这次会议，我也参加了这个会。会议上周某1提出，我们铁岭市政府搞招商引资，引进了奥特莱斯项目，这个项目建设包括世界名品折扣店、酒店、住宅、娱乐中心等。之后，时任铁岭市市长的张竞强还组织我们去前八里和铁岭县交界那块地去看了看，但后来没有选择这块地作为奥特莱斯项目用地，而是选址在凡河镇××村。至于怎么选址在新屯的，我不清楚。后来，在2010年8月末，张竞强市长主持召开了市长办公会，研究关于奥特莱斯项目的优惠政策等事项。我记得当时参加会议的有时任市委副书记宋某、副市长周某1、郭某和孙某2、当时的市财政局局长孙某1、外经贸局局长董某、规划局局长王某3、住建委主任徐某、铁岭县县委书记魏某，还有我。首先由董某局长汇报了有关奥特莱斯公司以及奥特莱斯项目用地的具体情况。我记得周某1副市长也简单介绍了下引进奥特莱斯项目对于我们铁岭将来发展的重大意义。随后，宋某副书记也发了言，说应该以“零地价”为奥特莱斯项目供地，并提出要加快工作节奏，要不惜一切代价。当时我在会上提出如果按零地价供地，不包括拆迁费，当时铁岭县的征地费用在4.7万元/亩，开发区的征地费用在6.2万元/亩，如果征收5000亩地，按铁岭县的征地费用4.7万元/亩算的话，那就得两亿多元，这样，政府的征地成本是相当大的，那样的话，政府为奥特莱斯项目征地就得下点血本。孙某1局长对税费优惠政策方面，提出别人能给的我们也能给，别人不能给的，我们创造条件也要给。随后郭某副市长就说，必须尽可能给予最大的税费优惠政策，地方要留成，收费减到最少，其他基础设施我们给提供条件，可以“零地价”供地，政府承诺将“七通一平”跨过凡河一直延伸至项目用地红线边缘。与会的其他人员也都表示赞同“零地价”，都同意给予奥特莱斯足够的优惠政策，把奥特莱斯项目成功引入铁岭。最后，张竞强市长做最后总结性发言，说奥特莱斯项目提升了我们铁岭新城区的档次，意义重大，投资者不用考察。并最后拍板决定：以零地价向奥特莱斯供地，涉及的相关税费，在建设期间全免，要在2011年4月向奥特莱斯项目供地3000亩。2010年11月下旬的一天上午，张竞强市长再次主持召开市长办公会。郭某副市长、外经贸局局长董某和我等人参加了会议。因为当时仅有900多亩的农用地转非农建设用地指标，所以我就在会上提出3000亩土地的征收存在一定困难。郭某副市长就说用吊龙湾水库退库还耕通过增减挂钩方式解决用地指标的事情要再和省国土厅说一下，奥特莱斯项目行政事业费用减免享受新城区工业收费的待遇。张竞强市长最后说，国土局供地问题不管遇到什么困难，年底前都要为奥特莱斯项目提供3000亩用地指标。如果吊龙湾水库土地增减挂钩办法行不通，可用已下拨指标满足项目用地需求。因为这是取信于奥特莱斯公司的根本，一定要做到万无一失，防止流产项目“一风吹”。项目投资方只有1000万元，而且是“零地价”供地，交了土地出让金也得返，人家都提出来了，这样其余土地出让金部分由市财政垫付，要尽快签订土地出让合同。责成铁岭县政府立即启动凡河镇××村整体拆迁工作，确保年底前完成。奥莱项目的日常工作由郭某副市长负责，大事要开会研究，要组织一个相应团队与奥特莱斯公司进行沟通。因为项目启动，而奥特莱斯方提出了他们仅能出1000多万，既然约定给他“零地价”供地，交了土地出让金将来也得返，就要求市政府想办法解决余下的土地出让金问题，这样张竞强市长就要求由市财政局通过在资金运作层面替奥特莱斯公司想办法垫上这笔土地出让金，进一步顺利签订出让合同，否则商务部难以备案。 5.证人常某、孟某、车某林、胡某证言均证明，2010年10月，郭某组织国土资源局、财政局、规划局等部门开会，要求相关部门限期将奥莱项目用地挂牌出让的事实。 6.证人董某证言，2010年8月30日，张竞强主持召开市长办公会专题研究奥莱项目的优惠政策，张竞强在会上决定零地价向奥莱公司出让土地。2010年11月22日，张竞强召集奥莱领导小组会，要求项目用地年底前必须供上，土地出让金由财政部门负责垫付。同时董某还证明按照财务管理制度，国家财政资金不允许直接向民营企业投放，为规避此制度，铁岭市外经贸局以奥莱办的名义设立账户，将财政资金经奥莱办拨付给嘉信公司，以实现零地价供地的目的。 7.证人冯某、黄某、范某、朱某证言均证明，奥莱项目用地挂牌出让的具体过程。 8.证人刘某证言证明，奥莱项目用地价格评估的具体过程。 9.证人伍某证言证明，奥莱项目用地办理土地证的具体过程。 10.证人曹某证言证明，在引进奥莱项目过程中，因奥莱公司仅有少量自有资金，铁岭市县两级财政调集4亿余元资金替奥莱公司缴纳土地出让金。 11.证人马某该证言证明，铁岭市财政局向铁岭市公共资产投资运营有限公司拨款6200万元用于借款给嘉信公司。 12.证人隋某证言证明，铁岭市公共资产投资运营有限公司向嘉信公司借款6217万元的事实。 13.证人邓某证言证明，铁岭市公共资产投资运营有限公司代嘉信公司缴纳竞买保证金的事实。 14.证人陈某1证言证明，铁岭市公共资产投资运营有限公司代嘉信公司缴纳竞买保证金以及嘉信公司向铁岭市非税收入管理局缴纳4.53亿元土地出让金的事实。 15.证人许某证言证明，铁岭县财政局以基础设施建设费的名义向奥莱办拨款4.6亿元，奥莱办将上述款项拨付给奥莱公司用于缴纳土地出让金。 16.证人崔某证言证明，奥莱办以基建费用名义向嘉信公司拨款4.6亿元的事实。 17.证人贾某证言证明，奥莱办的会计核算、审核均由铁岭市财政局国库中心崔某负责。 18.证人赵某2证言证明，其接任铁岭市外经贸局局长后，按照前任局长董某的安排继续通过奥莱办向嘉信公司返还土地出让金的事实。 19.证人张某证言证明，其在董某的安排下，代表奥莱公司办理嘉信公司注册登记手续、缴纳土地竞买保证金、土地出让金和拟制基础建设费用申请返还土地出让金等具体工作。 20.证人王某1、肖某证言均证明，奥莱办向嘉信公司拨款的事实。 21.证人陈某2证言证明，奥莱项目用地在2011年就通过挂牌出让给奥莱公司，但奥莱公司一直未开发建设，直到2012年7、8月份，相关用地变成了星悦南岸项目。 22.铁岭市政府2010年9月1日第41期市长办公会议纪要、文件传阅单、2010年9月19日第45期市长办公会议纪要、2010年11月27日第51期市长办公会议纪要、奥莱项目建设领导小组2010年10月18日、11月24日办公会议纪要、铁岭市政府2010年8月9月大事记、董某工作笔记记录摘要证明，铁岭市政府决策引进奥莱项目的经过，张竞强先后于2010年8月30日、9月13日、9月14日、11月22日主持召开会议研究奥莱项目相关问题；董某工作笔记记录摘要证明了张竞强决定对奥莱项目给予零地价和税费减免的优惠政策。 23.铁岭市人民政府办公室2010年第21号、第40号文件和铁岭市人民政府办关于成立奥莱项目设计工作领导小组的通知证明，2011年6月15日前，张竞强担任奥莱项目建设领导小组组长。 24.《中国辽宁铁岭奥特莱斯现代服务产业区项目合作协议》、《中国辽宁铁岭奥特莱斯现代服务产业区项目合作补充协议》、《中国辽宁铁岭奥特莱斯现代服务产业区项目合作补充协议（二）》证明，2010年9月间，铁岭市政府分别与奥莱公司签订合作协议、补充协议、补充协议二，主要内容为：奥莱公司总投资约25亿美元，项目最终建成集购物、会议、休闲、娱乐、餐饮、住宿、旅游、度假等多功能为一体的现代高端服务业示范城市新中心；项目总用地约9000亩，铁岭市政府分三阶段供地，每阶段供地均3000亩，第一阶段供地需在2010年12月31日前完成全部出让受让手续，第二阶段供地需在2011年6月30日前完成土地出让，第三阶段供地需在2012年1月31日前完成土地出让。铁岭市政府确保全部项目用地挂牌出让的综合单位每亩不高于10.5万元人民币；铁岭市政府承诺：向奥莱公司或其指定的公司提供与奥莱公司或为开发项目设立的项目公司所缴付的全部项目用地出让金等额的资金，用于项目用地红线范围内的基础配套设施的建设费用，及土地平整工程、项目商业推广及宣传费用，或以政府专项扶持基金对项目进行资金支持；在奥莱公司或专设的项目公司每向国土部门缴付一笔土地出让金的7天内，铁岭市政府须向奥莱公司或其指定公司拨付一次与上述出让金等额的市政配套设施建设、拆迁及土地平整等费用，或政府专项扶持基金名义下的退款。项目商业部分享有耕地占用税、土地契税地方所得部分减免50%的政策。 25.奥莱项目用地挂牌出让档案证明，奥莱项目用地挂牌出让、项目方缴纳土地出让金的相关事实。 26.收费通知单、资金支付凭证、记账凭证、辽宁省非税收入统一收据、收款收据、借款报告、拨付资金请示、资金拨付审批单、铁岭县人民政府会议纪要、奥莱办拨付资金函件、明细账证明。奥莱项目A1-A4地块和2A2-2A14地块土地出让金缴纳、返还情况。 27.铁岭市人民政府2012年4月10日、2013年3月8日、4月9日市长办公会议纪要、关于调整土地使用证的请示、关于调整土地使用证的请示、关于调整和变更土地使用证的申请、土地使用权证一览表、奥莱项目用地土地证证明，铁岭县国土资源局为同济、汇盛两家项目公司颁发奥莱项目2706亩用地国有建设用地使用权证的情况。 28.合作协定、股权收购材料、情况说明证明，2011年7月，奥莱公司将奥莱项目用地以转让股权形式出让给香港新昌营造集团的情况。 29.丹东东正司法鉴定所[2017]会鉴字第2号司法鉴定意见书、沈阳北方房地产土地资产评估司法鉴定所[2017]评鉴字第1号司法鉴定意见书及资质证书证明，2706亩奥莱项目用地的评估总值为人民币1062368200元以及项目用地土地出让金缴纳及返还的具体情况。 30.被告人张竞强供述，2010年的时候奥特莱斯公司准备在东北搞项目，前期的时候我们铁岭市的副市长周某1等人跟奥莱公司也进行了接触，后来跟我汇报以后，我感觉项目挺好的，也组织市政府进行了多次的考察、研究。经过双方多次的磋商、考察，才定下来相关的项目内容。铁岭市政府为了引进项目，决定不惜一切代价，为奥莱项目提供零地价供地和税费减免的最大优惠政策，2010年的9月份双方签订了合作协议。依照协议约定，铁岭市政府前后两次给奥莱公司供地约3000亩。为了实现零地价，奥莱公司缴纳相关土地出让金以后，政府马上就以基础设施配套费的名义又返给奥莱公司了。后来我听说奥莱公司摘地以后没有进行开发建设，而是将项目卖给了香港新昌营造集团，改成了星悦南岸项目。2010年8月30日，我召开市长办公会，专题研究奥莱项目优惠政策的事情。会议由我主持，参加会议的有副市长周某1、郭某、财政局局长孙某1、国土局局长赵某1、外经局局长董某等人。在研究过程中，参加会议的人员都对项目表示支持和认可，认为应该采取最大力度把项目留在铁岭。最后我说，这个项目要尽最大努力争取，项目落地铁岭可以带动周围产业的发展，可以解决大量的就业，也可以拉动铁岭的税收。优惠政策可以零地价供地，税费项目建设期间全免。会议情况我也向当时的市委书记进行了汇报，还向人大、政协进行了通报。确定优惠政策以后，铁岭市政府就与奥莱公司签订了相关的项目合作协议。2010年9月15日，周某1、郭某等人在铁岭金融会馆与奥莱公司的人具体洽谈的协议内容，周某1、郭某向我汇报谈判的协议内容以后，经我同意，周某1代表铁岭市政府与奥莱公司签订了项目合作协议及补充协议。后来，2010年10月份左右，双方在沈阳友谊宾馆还举行了一次签约仪式，省里相关领导也参加了。在这个仪式上我又代表铁岭市政府与奥莱公司签订了一次项目合作协议，协议的内容跟上次周某1签的是一样的，只不过这个更为正式。双方主要在协议中约定了奥莱项目的建设规划、资金投入，约定奥莱项目一期计划用地3000亩，政府将项目用地挂牌出让的综合单价不高于每亩10.5万元，项目一期用于建设奥特莱斯折扣店项目及其配套设施，项目总投资不少于18亿；政府向奥莱公司或其指定的公司提供项目所缴土地出让金等额的资金，用于项目用地红线内的基础配套设施的建设费用等资金支持，其实也就是实行零地价供地。另外协议还约定了，项目商业部分享有耕地占用税、土地契税地方所得部分减免50%的优惠政策。补充协议主要约定了奥莱公司缴纳的土地出让金，铁岭政府要在7日内通过基础建设费等名义等额返还给他们，通过这种方式实现零地价供地。对奥莱项目实行零地价供地是违反土地出让的相关规定和政策的。当时我的想法是要全力将奥莱项目留在铁岭，以带动铁岭的经济发展。所以，就没有考虑法律政策方面的事情，而且大家当时对这事都很支持。而且我了解到，零地价在当时是一个普遍做法。奥莱项目的土地第一批930亩是在2010年10月发布出让公告，第二批约2000亩是在2010年12月发布的出让公告。当时挂牌的时候都是农业地，没有办完农转建手续，但是为了履行和奥莱公司之间的合作协议，只能在办理农转建手续之前先把地挂出去。我记得在奥莱公司摘牌第一批930亩项目用地后，在一次专题研究奥莱项目的市长办公会上，因为奥莱公司提出自有资金不足，自己只能交一小部分，其他的需要财政资金为他们垫付。我考虑到这块地奥莱公司也拿不走，零地价的事情已经定下来，他们先把钱交上了我们再返回去，或者我们用财政资金先拨付给他们，他们再把钱交上来，本质上是一样的。所以在会上我就同意了用财政资金为奥莱公司垫付土地出让金。另外当时土地指标还没批下来，所以必须尽快把50%的土地出让金交齐，这是需要交到省里的钱，这样土地指标才能尽快批下来。但太具体的情况我不掌握，都是郭某、孙某1、董某等人操作、落实的，后续的相关土地出让金缴纳也都参照这次执行了。我作为铁岭市政府的市长，在奥莱项目中我是决策者，其中给予奥莱公司零地价、返还耕地占用税等问题我都是同意的意见，并具体安排郭某等人签订项目协议、具体落实项目，这么做违反了相关的规定，也造成了国有资产的巨大损失，我应当承担相应的责任。 二、滥用职权，违规返还耕地占用税，造成国有资产损失人民币1200万元的犯罪事实 2010年9月，被告人张竞强违反耕地占用税相关规定，在奥莱项目不符合减免耕地占用税的情况下，同意在铁岭市政府与奥莱公司签订的项目合作协议及补充协议中约定：项目商业部分享有耕地占用税、土地契税地方所得部分减免50%的优惠政策。2011年11月16日、11月17日，奥莱公司指定的项目公司辽宁同济置业有限公司、辽宁汇盛置业有限公司向铁岭县地税局缴纳耕地占用税人民币2600余万元。之后，铁岭市新区财税局根据项目合作协议的约定，以基础设施建设费名义向奥莱公司返还其缴纳的耕地占用税人民币1200万元，造成国家财政资金损失人民币1200万元。 2020年7月7日，被告人张竞强经辽宁省监察委员会办案人员电话通知主动到辽宁省接受调查，到案后如实供述其滥用职权的犯罪事实。 上述事实清楚，有下列证据予以证实： 1.证人郭某证言，2010年7、8月份，铁岭市政府经过考察研究，决定引进奥莱项目。2010年8月30日，市长张竞强组织召开了市长办公会，专题研究奥莱项目的优惠政策问题，也就是在这次会议上，经张竞强最后决定，确定了要给予奥莱公司最大的税费优惠政策。2010年9月15日，周某1和我在铁岭金融会馆与奥莱方代表商议奥莱项目协议具体条款的时候，奥莱方在协议中就明确提出了要减免50%的耕地占用税的要求。因为在8月30日张竞强组织召开的市长办公会上，市长张竞强已经确定了要给予奥莱公司最大的税费优惠政策，所以在这个问题上，我们就没有过多的争论。我们向张竞强汇报完协议的相关内容，以及奥莱方要求减免50%的耕地占用税的要求以后，张竞强也同意了。然后，周某1就代表铁岭市政府和奥莱公司签署了合作协议，在协议中明确了项目商业部分享有耕地占用税、土地契税地方所得部分减免50%的政策。大概是在2011年11月末，我安排新区财税局副局长王某2将奥莱项目公司缴纳的2400万元耕地占用税返还给了他们1200万元。奥莱公司的项目公司，好像是汇盛和同济两个公司，因为奥莱项目用地缴纳了2400万的耕地占用税。2011年11月，我记得好像是奥莱办的王建军来我办公室找我，说按照奥莱项目协议应该返还嘉信公司1200万元耕地占用税，财税局的人说必须得由我签字，他们才能拨款。然后我就在他拿来的拨款请示函上签字同意。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第九条、第十条、第十三条和《中华人民共和国耕地占用税暂行条例实施细则》第二十二条的规定，同济、汇盛公司既不符合免税的情形，也不符合临时占用耕地的情形，根据这些规定，是不应当享有返税政策优惠的。 2.证人胡某证言，我们新区管委会以基建费名义拨付给嘉信置业公司返还税款1200万元。投资管理处将这1200万元拨付给嘉信置业公司期间没有开会研究或者形成会议记录，当时我们新区管委会财税局根据签订的协议和拨付奥莱项目基建所需资金的函和申请公司缴纳税款情况才将这1200万元拨付给嘉信置业公司的。按规定，施工企业缴纳相关税款后，要想申请返税的话，只有两种情况。第一种情况是出口企业、国家鼓励重点扶持的企业和残疾人企业。第二种情况是招商引资和纯政府投资项目，招商引资就是和政府签订协议的企业，在协议中注明了优惠政策。纯政府投资项目，就是项目所有资金都是政府投入。第一种情况企业缴纳税款后，应该向税务机关申请减免税款，因为都是国家扶持的企业，只有符合国家、省减免的税种才能申请，所以只能到税务机关申请减免。第二种情况企业缴纳税款后，应该向地方政府申请减免税款，因为招商引资项目，是企业和政府签订的协议，政府给企业优惠的税种只能是地方税种，省以上税种地方没有权利给优惠政策，所以给的都是地方税种优惠政策，企业缴纳相关税款后，也只能向地方政府申请税款，纯政府投资项目也如此。 3.证人王某2证言，2011年11月左右，我们铁岭市郭某副市长找我说：奥莱企业交了税，按照协议约定我们应该给奥莱公司返一部分税，这事让我调研一下尽快办理。我说那我们以什么名义给对方返税？郭某副市长说：以基础建设费名义返税。我说好。回到单位我就找到预算管理处处长杨某1安排这事，杨某1处长也知道奥莱产业区这事，我当时对杨某1处长说：郭市长安排说奥莱公司已经缴纳相关税款了，按照我们市政府和奥莱公司签的协议，我们应该给奥莱公司返一部分税，就以基础建设费名义返还，你再找找签订的协议看看奥莱公司交了多少税，调查核实下搞个调研出来。他说好。没过几天，奥莱公司驻铁岭联络人王某4找我，问我现在返税进展到什么程度了，我说这个返税得有个申请请款报告，她说到时候给我补个申请报告。我就让王某4找预算处处长杨某1协调这事。过了几天，预算管理处杨某1处长向我汇报工作，把《关于奥特莱斯基础建设资金的调研意见》和《中国辽宁铁岭·奥特莱斯现代服务产业区项目合作协议》给我看了，当时我就看了协议，协议中提到按约定返还50%税款，所以当时我就没有看调研意见，调研意见没有看，我就让杨某1处长向胡局长汇报。大约在12月初杨某1处长把《关于奥特莱斯基础建设资金的调研意见》和《关于拨付奥特莱斯项目基础建设所需资金的函》给我，我看到在调研意见上有胡某的签字及“请会昌局长阅办”的字样，我就仔细看了看调研意见的内容，知道是以项目建设的名义给嘉信公司拨付这1200万元，看完后我就签上了字。当时我顺便还看了一下那个拨付奥莱公司资金的函，上面好像有郭某副市长的签字，然后我就安排杨某1处长办理返税这事。嘉信置业公司申请返税根本就不符合法律规定，所以就没有走正常程序。 4.证人潘某证言，2011年12月初的一天，我们新区财税局预算处的同志到我办公室找到我说：这是根据市政府与奥莱公司签订协议，以基础建设费名义返的税款。我们处根据申请单位的申请，提出了调研意见，出了预算指标通知单，这是我们处拨款的转账支票，你们将款拨给申请单位。我说好，按领导批示意见办。我回忆当时找我联系这件事的不是预算处处长杨某1，就是预算处副处长孙莹，具体是谁我说不准了。然后，我就拿着预算处转交的“关于奥特莱斯基础设施建设资金的调研意见”，找到副局长王某2请示。王某2说：按项目管理拨付。我回忆当时不是预算处工作人员，就是王某2给我提供了奥莱公司驻铁岭联络人王冰冰的手机号码。我们处出纳员田佳联系王某4，王某4派人取走了转账支票。田佳将转账支票根给我，我将相关票据分别记入基建拨款和基建支出财务凭证中。 5.证人杨某1、吴某证言均证明，铁岭新区财税局向嘉信公司返税1200万元的具体流程。 6.税收通知缴款书三份证明，同济公司和汇盛公司缴纳耕地占用税及其他税费合计2600余万元。 7.新区财税局返还嘉信公司1200万元审批材料、财务凭证证明，2011年12月7日，铁岭市新区财税局以虚列小城镇基础设施建设项目支出的名义从新区建设资金专户中拨付嘉信公司1200万元的情况。 8.案件来源、到案经过、立案决定书证明，本案系中央纪委、国家审计署移交；7月3日，省监委工作人员电话通知张竞强到省纪委监委机关接受调查；7月7日，张竞强到案接受讯问，如实供述其涉嫌滥用职权犯罪事实。 9.户籍信息、干部任免审批表、选举干部任职登记表、公务员登记表、干部履历表、政府分工通知等主体材料证明，犯罪嫌疑人张竞强于2006年1月至2011年2月担任铁岭市委副书记、市长，主持市政府全面工作，其身份是国家机关工作人员。 10.任职说明、会议决议、任职通知、社团负责人备案表证明，被告人张竞强退休后任职于中国中小企业协会。 11.书证证明，被告人张竞强没有前科劣迹。 12.辽宁省丹东市中级人民法院（2018）辽06刑初1号刑事判决书证明，郭某因在本案相关事实中滥用职权被判处刑罚。 13.相关法规、规章和规范性文件证明，铁岭市人民政府对奥莱项目无偿出让土地使用权和返还50%耕地占用税违反国家相关规定。 14.被告人张竞强供述，2010年的时候奥特莱斯公司准备在东北搞项目，前期的时候我们铁岭市的副市长周某1等人跟奥莱公司也进行了接触，后来跟我汇报以后，我感觉项目挺好的，也组织市政府进行了多次的考察、研究。经过双方多次的磋商、考察，才定下来相关的项目内容。铁岭市政府为了引进项目，决定不惜一切代价，为奥莱项目提供零地价供地和税费减免的最大优惠政策，2010年的9月份双方签订了合作协议。2010年8月30日，我召开市长办公会，专题研究奥莱项目优惠政策的事情。会议由我主持，参加会议的有副市长周某1、郭某、财政局局长孙某1、国土局局长赵某1、外经局局长董某等人。在研究过程中，参加会议的人员都对项目表示支持和认可，认为应该采取最大力度把项目留在铁岭。最后我说，这个项目要尽最大努力争取，项目落地铁岭可以带动周围产业的发展，可以解决大量的就业，也可以拉动铁岭的税收。优惠政策可以零地价供地，税费项目建设期间全免。2010年9月15日，周某1、郭某等人在铁岭金融会馆与奥莱公司的人具体洽谈的协议内容，周某1、郭某向我汇报谈判的协议内容以后，经我同意，周某1代表铁岭市政府与奥莱公司签订了项目合作协议及补充协议。后来，2010年10月份左右，双方在沈阳友谊宾馆还举行了一次签约仪式，省里相关领导也参加了。在这个仪式上我又代表铁岭市政府与奥莱公司签订了一次项目合作协议，协议的内容跟上次周某1签的是一样的，只不过这个更为正式。双方主要在协议中约定了奥莱项目的建设规划、资金投入，约定奥莱项目一期计划用地3000亩，政府将项目用地挂牌出让的综合单价不高于每亩10.5万元，项目一期用于建设奥特莱斯折扣店项目及其配套设施，项目总投资不少于18亿；政府向奥莱公司或其指定的公司提供项目所缴土地出让金等额的资金，用于项目用地红线内的基础配套设施的建设费用等资金支持，其实也就是实行零地价供地。另外协议还约定了，项目商业部分享有耕地占用税、土地契税地方所得部分减免50%的优惠政策。（奥莱公司是否符合耕地占用税减免的条件？）不符合，根据耕地占用税的相关规定，他们是不符合返税或减税的，当时我也没有考虑这些事情，只是为了能够留住这个项目，所以我就同意给予奥莱公司这样的税收优惠政策。我作为铁岭市政府的市长，在奥莱项目中我是决策者，其中给予奥莱公司零地价、返还耕地占用税等问题我都是同意的意见，并具体安排郭某等人签订项目协议、具体落实项目，这么做违反了相关的规定，也造成了国有资产的巨大损失，我应当承担相应的责任。 上述事实、证据，均经庭审质证，证据来源合法，内容客观真实，本院依法均予确认。 本院认为，被告人张竞强身为国家机关工作人员，滥用职权，情节特别严重，其行为构成滥用职权罪，应予惩处。被告人张竞强犯罪后自动投案，如实供述自己的罪行，系自首，对其从轻处罚。公诉机关指控被告人张竞强的犯罪事实及罪名成立，适用法律正确，本院予以支持。关于被告人张竞强的辩护人提出的奥莱项目是集体考察、讨论决定，奥莱改变规划造成损失时，张竞强已退休，损失不是张竞强造成的辩护意见，经查，被告人张竞强作为掌握决策权的国家机关工作人员，滥用职权，造成国有资产损失，应对其造成的损失承担全部法律责任，对于辩护人的此节辩护意见，本院不予支持。关于被告人张竞强的辩护人提出的张竞强系自首的辩护意见，经查属实，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、《中华人民共和国刑事诉讼法》第十五条之规定，判决如下： 被告人张竞强犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年六个月。 （刑期从判决执行之日起计算，判决执行以前先行羁押的，羁押一日折抵刑期一日。） 如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向辽宁省高级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。 审判长  崔大勇 审判员  董泽军 审判员  张 轶 二〇二〇年九月二十八日 法官助理高宝丽 书记员尤亭丹