辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终1408号上诉人（一审原告）：刘旭东，男，1970年11月13日出生，汉族，住址辽宁省铁岭市银州区。上诉人（一审原告）：左宝忠，男，1971年2月25日出生，汉族，住址辽宁省铁岭市银州区。二上诉人共同委托诉讼代理人：杨柳松，辽宁国制律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：铁岭县人民政府，住所地辽宁省铁岭市凡河新区金沙江路18号。法定代表人：张洪泉，该县政府县长。委托诉讼代理人：李琼，该县司法局工作人员。委托诉讼代理人：孙慧喆，该县司法局工作人员。被上诉人（一审被告）：铁岭县高速公路征地动迁办公室，住所地辽宁省铁岭市凡河新区金沙江路20号。负责人：胡建军，该动迁办主任。委托诉讼代理人：王冲，该县交通运输局副局长。刘旭东、左宝忠因诉铁岭县人民政府（以下简称铁岭县政府）、铁岭县高速公路征地动迁办公室（以下简称铁岭县动迁办）于2016年9月14日强制铲除地上附属物行为违法并赔偿一案，不服辽宁省铁岭市中级人民法院（2019）辽12行初36号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2020年4月22日对各方当事人进行了询问。上诉人刘旭东，上诉人刘旭东、左宝忠的委托诉讼代理人杨柳松，被上诉人铁岭县政府的委托诉讼代理人李琼、孙慧喆，被上诉人铁岭县动迁办的委托诉讼代理人王冲到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：左宝忠以承包的方式从个人手中承包了涉案土地，后左宝忠与刘旭东签订《抵债协议书》将地上附着物的95%抵顶给刘旭东。2013年12月27日，辽宁省高等级公路建设总指挥部作出辽高总指发[2013]1号《沈阳至四平改扩建等三条高速公路建设前期工作和征迁工作方案》，其中部分内容为：“二、各成员单位密切配合，努力降低工程造价”部分第（三）项“采用包干形式开展征迁工作”第一段载明“省政府要求，省交通厅负责代表省政府与沿线各市政府签订征地动迁包干合同，征地动迁资金由各市政府控制使用，一次性包死不予变更，如有突破由地方政府解决。”“三、严格控制红线，坚决打击三抢行为”部分第（二）项“辽宁中部环线高速公路铁岭至本溪段”第1点为“铁岭、抚顺、本溪三市政府要立即发布控制用地公告，在征地红线内严禁新建永久性和临时性地上、地下构造物以及改变土地使用性质和耕种种类的行为发生。”2013年12月，辽宁省交通规划设计院作出辽宁中部环线高速公路铁岭至本溪段《征地红线图》。2014年1月21日，铁岭市人民政府作出《通告》并在李千户镇催山屯村委会张贴公示，主要内容如下：一、辽宁中部环线高速公路铁岭至本溪段建设用地以辽宁省交通规划设计院《征地红线图》为依据，有关部门不得批准任何单位和个人在拟建高速公路规划控制区内（包括征地红线两侧各50米范围内）新建永久性和临时性地上（下）建筑物、附着物。二、不得改变土地的使用性质和耕种种类。三、不得新栽果树及其他苗木。四、不得挖沙取土、开山采石、开挖鱼塘等。凡违反上述规定的，在高速公路建设项目征地动迁过程中一律按原地况进行补偿。自本通告发布之日起凡是抢栽、抢种、抢建造成的一切后果由当事人自行承担。2014年11月28日，国家发展和改革委员会作出《国家发展改革委关于辽宁省铁岭至本溪公路可行性研究报告的批复》(发改基础[2014]2690号)，同意建设铁岭至本溪公路，项目单位为辽宁省高等级公路建设局。2015年11月19日，中华人民共和国国土资源部作出《国土资源部关于铁岭至本溪公路（铁岭段）工程建设用地的批复》(国土资函[2015]806号)，同意铁岭县将部分农民集体所有农用地转为建设用地并办理征地手续，另征收部分农民集体所有建设用地、未利用地等。2015年12月31日，辽宁省人民政府作出《辽宁省高速公路建设征地动迁补偿实施方案》（以下简称：省政府补偿安置方案），其中“一、征地动迁实施原则”中第（二）项规定“各市、绥中和昌图县政府是实施征地动迁和维护社会稳定的主体，对本行政区域内的高速公路征地动迁负总责。”第（三）项前半部分规定“高速公路建设征地动迁工作实行省市县投资包干的办法。省交通厅代表省政府按照本方案规定的补偿标准与各市、绥中和昌图县政府签订征地动迁投资包干协议。各市、绥中和昌图县政府根据本地区的实际情况制定具体实施办法和补偿标准。”2016年4月12日，铁岭县政府办公室作出铁县政办发[2016]16号《关于印发辽宁省中部环线高速公路铁岭至本溪（铁岭县段）集体土地征收与补偿安置方案的通知》（以下简称：县政府补偿安置方案），上述方案载明了征地搬迁范围为铁岭县腰堡镇、李千户镇、横道河子镇的高速公路规划控制线内土地和地上附着物。同时，方案还明确了征收补偿标准和安置内容。次日，铁岭县政府办公室作出铁县政办[2016]3号《关于成立铁岭县辽宁中部环线高速公路征地动迁工作领导小组的通知》，主要内容为：经县政府研究，决定成立铁岭县辽宁中部环线高速公路征地动迁工作领导小组。领导小组办公室设在县交通局。2014年1月23日，相关工作人员在涉案大棚地块进行录像勘查时，大棚内并无作物生长；同年11月份再次进行录像勘查时大棚内有树苗，棚外有简易看护房。2016年6月16日，铁岭市公证处根据原告等人的申请，作出（2016）铁证经字第393号《公证书》，公证事项为保全证据，主要内容为原告涉案四个大棚当时情况及棚内作物情况的《现场勘验记录》。上述公证书对大棚面积、棚内作物的种类及数量等均没有记载。2016年8月26日，铁岭县李千户镇人民政府作出《限期通知书》全部内容为“左保忠同志：因辽宁中部环线高速公路（铁岭）段，在你家大棚内通过，待你接到通知后，限你在七日后把大棚及棚内作物清除移走，特此通知。”该通知书载明被通知人拒收。2016年9月12日，被告组织工作人员对涉案大棚进行现场勘察并形成现场勘察记录。地上附着物有：一、看护房四座，结构为砖木结构、塑钢窗、木门、石棉瓦屋顶，分别为18平方米、18.43平方米、18.45平方米、19.125平方米；二、灰管井四眼，直径为30厘米，其中深度为38米的三眼，深度为30米的一眼，刺网两块，分别为26.5米和65米长；三、大棚四座，其中608平方米（0.91亩）一座，1815平方米（2.72亩）三座，合计6053平方米（9.07亩）；四、棚内作物为七年生的红豆杉，高30－40厘米。2016年9月14日，铁岭县政府对涉案大棚实施了强制拆除行为并将棚内作物铲除。针对涉案大棚及棚内作物的补偿问题，李千户镇政府工作人员曾于2016年8月10日及26日与左宝忠进行过协商。2018年9月26日，铁岭县动迁办与刘旭东针对涉案大棚的补偿问题达成一致意见，并针对大棚的补偿问题双方签订《辽宁省中部环线高速公路（铁岭县段）大棚动迁补偿协议》，主要内容为：依据辽宁中部环线（铁岭县段）征收土地红线图铁岭县动迁办依法对刘旭东在桩号ZK271+799.2－840红线范围内的大棚进行动迁，动迁的标的物为四座大棚，补偿金额为544770元。因针对大棚内作物及其他地上附着物的补偿问题双方未能达成一致意见，刘旭东、左宝忠于2019年3月25日向一审法院提起本案诉讼。一审法院认为：本案的主要争议焦点为：一、本案的适格被告问题；二、被告强制拆除大棚等地上附着物及铲除树苗的行为是否违法的问题；三、原告是否存在抢建、抢种、抢栽问题；四、被告是否需要承担赔偿责任以及赔偿项目和赔偿标准问题。一、关于本案的适格被告问题。因铁岭县动迁办是铁岭县政府成立的临时机构，其不具有独立的行政主体资格，且铁岭县政府在庭审中明确承认对铁岭县动迁办的行为承担责任，故本案的适格被告为铁岭县政府。二、关于被告强制拆除大棚等地上附着物及铲除树苗的行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，铁岭县政府是涉案集体土地征收的实施主体和责任主体，如果被征收人存在阻挠征收的行为应当由铁岭县政府土地行政主管部门责令交出土地，被征收人拒不交出的，应当申请人民法院强制执行。但本案中，铁岭县政府在没有履行责令交出土地的前置程序的情况下，就以自己的名义实施了强制执行行为属于超越职权且违反法定程序。三、关于原告是否存在抢建、抢种、抢栽问题。铁岭市政府在2014年1月份发布通告，告知在拟建高速公路规划控制区内（包括征地红线两侧各50米范围内）不得新建永久性和临时性地上（下）建筑物、附着物，不得改变土地的使用性质和耕种种类，不得新栽果树及其他苗木。在通告发布之日起，凡是抢栽、抢种、抢建造成的一切后果由当事人自行承担。同时，在2014年1月份的现场勘查录像来看，原告的大棚内并没有作物，而2014年11月份再次现场勘查时发现的原告大棚内有栽种的红豆杉棚外的看护房属于抢栽、抢建。四、关于被告是否需要承担赔偿责任以及赔偿项目和赔偿标准问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，依法有权要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，违法征收、征用财产造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，因被告的违法行政强制，致使原告的四眼井及两张刺网被损坏，被告对此应当予以赔偿。赔偿标准参照县政府征收补偿安置方案确定的对合法征收所应支付的补偿标准，即四眼井的赔偿标准参照附件表3—3中农家排灌井的补偿标准，一眼30米深补偿7000元，三眼38米深每眼补偿8000元，四眼井补偿合计31000元；两张刺网合计91.5米，参照县政府补偿安置方案附件表3－1铁丝网的补偿标准，合计补偿91.5米×25元＝2287.50元。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，原告方在禁止抢栽、抢种、抢建的通告发布之后栽植红豆杉及建设看护房的行为，系抢栽、抢建行为，所栽种的红豆杉及建设的看护房不属于合法权益范畴。且被告在强制拆除前与原告多次协商，并向原告发出《限期通知书》，限期把大棚及棚内作物清除移走。但因被告强制拆除行为违反法定程序，超越职权，导致原告本可自行处置的红豆杉及大棚看护房被毁损，因此，被告应当对红豆杉及大棚看护房承担部分赔偿责任。关于赔偿的标准问题，参照县政府补偿安置方案中合法地上附着物的补偿标准，一审法院酌情确定被告按照补偿标准的20%予以赔偿。其中红豆杉的赔偿参照县政府补偿安置方案表4－4中的珍贵苗圃的补偿标准，7年以上的每亩补偿50000元，本案中原告大棚的面积为9.07亩，因大棚全部用于栽植红豆杉，所以应当按照大棚面积计算红豆杉的赔偿面积，即9.07亩×50000元×20%＝90700元。看护房的赔偿标准，参照县政府补偿安置方案附件表3－2中大棚看护房（砖石墙，瓦房）的补偿标准每平方米900元，本案中原告看护房的总面积为74.01平方米，故看护房的赔偿数额为74.01平方米×900元×20%＝13321.80元。关于原告提出的其他赔偿项目，因没有确凿证据证明其损失的存在，故一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、确认铁岭县人民政府于2016年9月14日强制拆除左宝忠、刘旭东的大棚等地上附着物以及强制铲除棚内树苗的行为违法；二、铁岭县人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿左宝忠、刘旭东井31000元、刺网2287.50元、红豆杉90700元、看护房13321.80元，合计137309.30元；三、驳回左宝忠、刘旭东的其他诉讼请求。案件受理费50元，由铁岭县人民政府负担。左宝忠、刘旭东上诉称：请求撤销一审判决的第二项、第三项，依法改判被上诉人赔偿上诉人的经济损失4723037.5元。事实与理由：一、对确认铁岭县政府2016年9月14日强制拆除行为违法无异议。二、铁岭县政府违法强拆，造成上诉人财产损失，上诉人理应获得赔偿。一审判决按照补偿标准的20%予以赔偿没有事实及法律依据。1、上诉人不存在抢栽抢种行为。2010年11月29日，左宝忠承包位于铁岭县腰堡镇催山屯村瑶尚地12.91亩土地，成立东北红豆杉培育基地，建有暖棚4座、看护房4座、灌溉井4眼及水泵、厕所、并配有动力电缆线接入电表、木杆、自来水塑质管及围栏护网，培育东北珍稀树苗红豆杉。2014年1月铁岭市政府虽然发布通告，但对征地红线并没有公示，对征地范围上诉人并不知情，2014年1月现场勘查时，上诉人租用的土地培育东北红豆杉恰逢改良土壤，将树苗移出大棚，天气转暖即将树苗移回，这是上诉人正常的经营行为，不存在抢栽抢种行为，一审判决认定上诉人存在抢建、抢种、抢栽是错误的。因为在2014年1月－11月28日前，被上诉人并没有取得国家发改委对辽宁省铁岭至本溪公路可行性研究报告批复；更没有取得国土资源部作出的工程建设用地的批复，被上诉人没有取得征用手续。因而在2014年1月23日被上诉人的工作人员在对涉案大棚进行勘查，无论此时大棚内有无作物生长（以及改良土壤移苗事实是否属实），均不能作为认定是否补偿的时间依据，应当为被上诉人收到征用土地方案批准文件后10日（见《征用土地公告办法》第十条）。而被上诉人取得批准的时间是在2015年11月19日，在此前，如何使用土地，上诉人有经营自主权。《沈阳至四平改扩建等三条高速公路建设前期工作和征迁工作方案》的第13页中第（二）款第三条中有明确认定“三抢”的时间节点为2014年5月。上诉人的种植不应属抢栽抢种。2、一审判决认定上诉人在被上诉人于2014年1月21日《通告》发布之后的行为不属于合法行为（权益）是错误的，因为被上诉人的该《通告》不具有任何法律效力，该《通告》既不是“征用土地公告”，更不是“征地补偿、安置方案公告”，《公告》在程序上法定程序颠倒，在内容上不具有征用公告的内容或征地补偿安置方案的内容，只能是被上诉人滥用行政权利的证明。3、一审法院已经认定被上诉人的行为违法，就应全额赔偿上诉人所有财产损失。一审判决认定了被上诉人“强制拆除行为违反法定程序，超越职权，导致原告本可自行处置的红豆杉及大棚看护房被损毁”却认定被上诉人承担部分赔偿责任，没有法律依据，相关法律法规没有赋予行政审判的自由裁量权。一审判决按照补偿标准的20％予以赔偿，没有事实与法律依据。铁岭县政府答辩称：铁岭县政府认为上诉人诉讼请求没有事实及法律依据，应予以驳回。1、上诉人损失赔偿的请求依据系抢栽抢种的违法行为。根据铁岭县政府一审提交的证据足以证明上诉人抢栽抢种的违法行为。2013年12月27日，辽宁省高等级公路建设指挥部作出辽高总指发[2013]1号“扩建方案”，第12页中明确规定辽中环线高速公路的建设事项，并强调“立即发布控制用地公告，严禁在征地红线内新建构造物”，同月，设计院作出“征地红线图”，确定征地范围。2014年1月21日，铁岭市人民政府发布“通告”，确认抢栽、抢种、抢建的具体规定。2014年1月23日，铁岭县政府组织包括征地所在的乡镇及村委会的工作人员对涉案地块进行实地核量勘查，上诉人所述大棚内并无任何种植物，也无种植的任何痕迹，虽然当时上诉人不予配合，未到现场，但有县、镇、村三级组织的相关工作人员在场录制的现场录像足以证明，并且不仅没有种植物，而且没有所谓的看护房等建筑物。上诉人在上述规定作出后进行栽种、建设的行为完全是抢栽、抢种、抢建的违法行为。2、上诉人的赔偿请求不应得到保护。上诉人在铁岭市人民政府发布不得抢栽、抢种、抢建的“通告”后，故意违反规定，违法抢栽、抢建，其目的就是为了获得违法利益，损害国家利益，无论从违法行为还是违法故意来看，都不应得到法律的保护。即使答辩人存在行政行为的瑕疵，也不能成为保护违法利益的理由，不能因为“行政行为违反法定程序”而改变上诉人违法行为的性质，继而使上诉人的违法利益得到法律的保护。综上所述，铁岭县政府认为，无论出现何种情况，上诉人的违法行为所带来的法律后果必然不能为法律所保护，故，上诉人的诉讼请求没有法律依据，应予驳回。铁岭县动迁办答辩称：上诉人认为2014年1月政府没有取得相关审批手续，此项目属于国家“十二五”项目之一，在铁岭市政府发布征地公告之后政府进行调查属于正常行为，该地块很早就已经属于预征收范围，政府的整个征迁行为是合法的。本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，左宝忠、刘旭东提起本诉在起诉状中载明的诉讼请求是：确认二被告于2016年9月14日强制铲除原告地上附属物的行为违法；二被告赔偿原告看护房、井、水泵、红豆杉树苗、动力电缆线、木杆、厕所、自来水塑质管及围栏护网损失，共计4723037.50元。各方当事人对一审判决确认铁岭县政府实施的强制拆除行为违法均无异议，对本案的适格被告为铁岭县政府亦无异议。故本案的争议焦点是左宝忠、刘旭东提出的赔偿请求是否应予支持。关于本案的起诉期限。被诉强制拆除行为实施于2016年9月14日，后左宝忠、刘旭东一直与行政机关就补偿问题进行协商，并于2018年9月26日与铁岭县动迁办对涉案大棚的补偿问题达成一致意见，签订了关于大棚的动迁补偿协议。因针对大棚内作物及其他地上附着物的补偿问题双方未能达成一致意见，刘旭东、左宝忠于2019年3月25日向一审法院提起本案诉讼并不超过起诉期限。关于本案的赔偿问题。从2014年1月份行政机关组织的现场勘查录像可以看出，刘旭东、左宝忠的大棚内并没有作物，大棚外亦没有看护房，而2014年11月份再次现场勘查时发现大棚内有栽种的红豆杉，棚外有看护房。因此，一审判决将栽种的红豆杉和看护房认定为抢栽、抢建并无不当。虽然刘旭东、左宝忠主张因需要土壤改良而将红豆杉移栽至他处，所以在2014年1月份行政机关组织的现场勘查时大棚内并无红豆杉，但其并未提交相关证据予以证明，且在该时间行政机关组织现场勘查时并无看护房的存在，故依据现有证据并不能证明其主张成立，对刘旭东、左宝忠的该项上诉主张本院不予支持。一审判决根据相关法律规定并参照县政府征收补偿安置方案确定的对合法征收所应支付的补偿标准，对水井、刺网、红豆杉、看护房进行赔偿正确；根据本案存在抢栽、抢建行为的实际情况，一审判决酌情对红豆杉、看护房按照补偿标准的20%予以赔偿已充分保障了当事人的合法权益，相关赔偿数额的计算正确；关于其他赔偿项目，因没有确凿证据证明其损失的存在，一审判决不予支持亦无不当。相关赔偿依据以及赔偿数额的计算一审判决已充分论述，本院不再赘述。关于刘旭东、左宝忠上诉主张的确认“三抢”时点的问题。2013年12月21日印发的《沈阳至四平改扩建等三条高速公路建设前期工作和征迁工作方案》第三条规定，严格控制红线，坚决打击三抢行为。其中第（二）项规定：“1、铁岭、抚顺、本溪三市政府要立即发布控制用地公告，在征地红线内严禁新建永久性和临时性地上、地下构造物以及改变土地使用性质和耕种种类的行为发生。2、征地红线图印发之后，市征地动迁办立即组织地方政府、建设单位开展征地动迁量三方认证工作，全程、全方位进行拍照和录像，自公告发布之日起，再发生的改变一律视为‘三抢’行为，不予补偿。三方认证过程中，对2013年项目启动以来，明显改变土地性质和耕种种类的情况进行甄别和分类处理。3、待2014年5月，开展全线征地动迁核量过程中，对最终被认定为‘三抢’的，坚决予以打击，不予任何补偿。”通过以上规定可看出，案涉工程的征地动迁量认证工作在2013年即已开始，并进行了全程、全方位拍照和录像。案涉土地的现场勘查工作于2014年1月份进行。而“2014年5月”这个时间节点是对在开展全线征地动迁核量过程中，最终被认定为‘三抢’的，坚决予以打击，不予任何补偿，而并非是认定‘三抢’行为的时间节点。因此，刘旭东、左宝忠的该项上诉理由本院不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。刘旭东、左宝忠的上诉请求缺乏事实和法律依据，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由刘旭东、左宝忠负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年九月二十八日法官助理刘春晓书记员鞠林