湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终170号上诉人（原审原告）莫静，女，1966年9月19日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市雨湖区。被上诉人（原审被告）湘潭市雨湖区优化人居环境事务中心（原湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室），住所地湘潭市雨湖区云塘街道广云路18号综合楼。法定代表人王律，主任。委托代理人唐溪婕。委托代理人张子顺，系湖南湘晋律师事务所律师。上诉人莫静与被上诉人湘潭市雨湖区优化人居环境事务中心（以下简称雨湖区优居中心）确认国有土地上房屋征收补偿协议无效一案，不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2020）湘0304行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定，湘潭市雨湖区房屋原为直管公房，1999年6月9日,湘潭市房地产管理局根据湘潭市政府的精神，将涉案原租赁的直管公房有偿划转给湘潭市商业机械厂。2007年，湘潭市商业机械厂进行国有企业改制，决定将涉案房产进行拍卖。2008年9月17日，原告莫静通过拍卖形式取得该房产，总成交价380320元（其中土地成交价204240元，房产成交价176080元）。2008年10月15日，原告莫静以涉案房屋遭遇冰灾，实属危房为由，向相关部门申请对涉案房屋进行修缮。原告莫静交纳了相关费用，将房屋修缮成砖混结构三层。2009年1月8日，湘潭市人民政府为原告莫静办理了涉案土地的潭国用（2009）第1500043号《国有土地使用权证》，土地使用权面积176平方米。2009年1月21日，湘潭市房产管理局为原告莫静办理了潭房权证湘潭市字第××号《房屋所有权证》，房屋层数二层，建筑面积347.69平方米。2009年5月12日，原告莫静以过户时原房屋所有权证为二层砖木建筑，过户时只按原房产证面积过户而漏办第三层的房产面积为由，向湘潭市商业机械厂申请补发所漏发面积的房屋产权证。湘潭市商业机械厂以此向湘潭市房产管理局书面报告，请求帮助解决该房的实际问题。2016年3月20日，原告书面向湘潭市国资委报告。2016年6月19日，湘潭市国资委经调查，批复：“原湘潭市商业机械厂雨湖平政路196号资产处置时，权证登记及评估为两层，第三层无权证且破损严重，故未纳入评估处置范围，能否对第三层办理相关权证，请房产管理部门按相关规定执行。”2016年12月7日，原告莫静所有的湘潭市雨湖区被湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局以系违法建筑为由强制拆除。至涉案房屋第三层被拆除时，原告未取得第三层房屋的所有权证。2016年9月13日，湘潭市雨湖区人民政府作出潭雨政征字（2016）6号《国有土地上房屋征收决定》，决定对湘潭市大埠桥片区改造征收项目范围内的房屋进行征收。该征收决定并附房屋征收补偿方案，明确了征收部门、签约期限，并告知了被征收人提起行政复议和行政诉讼的权利。原告莫静的上述房屋在该征收范围内。2016年10月17日，湘潭正茂房地产评估有限责任公司作出潭正茂房地估字（2016）第雨征006-214号《分户估价报告》，对原告莫静的位于湘潭市雨湖区房屋（房屋所有权证：潭房权证湘潭市字第××号）的一、二层有证面积估价为3553941元（估值时点2016年9月13日，房屋登记用途商业，建筑面积347.69平方米）。2016年10月18日，上述《分户估价报告》送达给原告莫静，莫静对评估结果提出异议。2016年10月17日，湘潭正茂房地产评估有限责任公司作出《关于对莫静所属位于雨湖区被征收房屋评估结果进行调整的函》，调整后的评估价格为3632947元（不含第三层无证面积）。2016年11月10日，原告莫静与征收部门湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室（以下简称雨湖区征管办）签订（2016）451号《湘潭市国有土地上房屋征收补偿协议书》，协议约定由征收部门对莫静所有的位于湘潭市雨湖区的房屋进行征收，协议约定被征收房屋建筑面积515.57平方米，营业用房347.69平方米，其他房屋167.88平方米（系第三层无证面积），共计补偿费430万元。其中房屋补偿3780523元，装饰装修、附属设施及其他补偿285355元，奖励补助69583元，停产停业补偿152584元，其他补偿12000元。2016年12月26日，湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所将430万元征收补偿款付至为莫静在交通银行湘潭白石支行新开立的银行卡帐户上。征收协议签订后，原告莫静虽然与征收部门办理了房屋资料及房屋移交手续，但房屋并未实际移交。2017年4月10日，湘潭市雨湖区雨湖路街道办事处作出《雨湖路街道莫静强制腾房方案》，决定由雨湖路街道办事处组织包括湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局在内的多个单位和部门对莫静已签订征收补偿协议的房屋进行强制腾房。2017年4月14日，莫静的房屋被强制腾空并拆除。另查明，对湘潭市雨湖区人民政府、湘潭市雨湖区雨湖路街道办事处强拆本案原告涉案房屋一、二层的行为，湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局强制拆除本案原告涉案房屋第三层的行为，已经有生效法律文书确认违法。被告雨湖区优居中心没有参与拆迁本案原告涉案房屋的行为。2017年4月11日，原告莫静向湖南省湘潭市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认湘潭市雨湖区人民政府所作的潭雨政征字（2016）6号《国有土地上房屋征收决定》违法。湖南省湘潭市中级人民法院于2017年10月30日作出（2017）湘03行初48号民事裁定，以超过法定起诉期限为由，驳回原告莫静的起诉。原告莫静不服该裁定，上诉至湖南省高级人民法院。湖南省高级人民法院于2018年3月8日作出（2017）湘行终1437号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。再查明，因湘潭市机构改革，雨湖区征管办于2019年4月更名为雨湖区优居中心，其业务范围为负责组织辖区内集体土地和国有土地上房屋征收与补偿工作。原审判决认为，本案系房屋征收补偿协议纠纷，原告的诉讼请求为确认编号潭雨政征字（2016）451号《湘潭市国有土地上房屋征收补偿协议书》为无效征收协议。行政机关在履行行政管理职责过程中，为实现公共利益或者行政管理目标，可以通过与公民、法人或者其他组织协商的方式达成具有行政法上权利义务内容的协议。根据行政诉讼法以及合同法等法律规定，认定行政协议是否具有无效情形，既要审查行政行为是否存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，还应审查行政机关在与相对人签订合同过程中有无遵循平等、自由、公平、诚实信用等原则以及是否存在合同法上规定的无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条规定，“具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”具体到本案，原告莫静曾经向湖南省湘潭市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认湘潭市雨湖区人民政府所作的潭雨政征字（2016）6号《国有土地上房屋征收决定》违法。该起诉已经被人民法院驳回。被告雨湖区优居中心依据政府的征收决定，作为征收方与原告签订《湘潭市国有土地上房屋征收补偿协议书》，符合法律、规章和规范性文件的规定，其行政主体适格。原告房屋的征收补偿价格经第三方评估机构进行评估后予以确认，原告对评估结论提出异议后，评估机构作出《关于对莫静所属位于雨湖区被征收房屋评估结果进行调整的函》，并进行重新评估。之后原告与被告签订了《湘潭市国有土地上房屋征收补偿协议书》，该协议书约定的补偿价格高于第三方评估机构的评估价值，被告也实际支付了款项。故原、被告双方的签约行为，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”，也没有《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的合同无效的情形。因此，原告与被告签订的《湘潭市国有土地上房屋征收补偿协议书》系双方真实意思的表示，合法有效。关于原告提出的被告实施暴力和软暴力强迫原告签订《湘潭市国有土地上房屋征收补偿协议书》，存在两个不同版本的《湘潭市国有土地上房屋征收补偿协议书》，被告在拟定《湘潭市国有土地上房屋征收补偿协议书》的时候采用了欺诈手段，故意隐瞒事实真相，导致原告在签订《湘潭市国有土地上房屋征收补偿协议书》时存在重大误解的诉称意见，因其均未提供充实证据证实，故对原告要求确认编号潭雨政征字（2016）451号《湘潭市国有土地上房屋征收补偿协议书》为无效征收协议的诉讼请求该院不予支持。关于被告雨湖区优居中心提出原告起诉已超过诉讼期限的辩解意见，湘潭市中级人民法院（2019）湘03行终226号行政裁定终已查明事实，原告提起本次诉讼未超过起诉期限，故对该辩解意见不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告莫静的诉讼请求。案件受理费50元，由原告莫静负担。莫静不服该判决，向本院提起上诉称，一、原审法院事实认定错误。1.上诉人购买的位于平政路196号的整体房屋，由于年久失修，经过相关部门的检测并交纳了相关费用，整体进行修缮，该房屋的第三层是整栋房屋的有机组成部分，因此，上诉人的房屋不存在违法建筑的事实，并且房屋整体办理了产权证。涉案征收补偿协议第二条第四款也确认了上诉人房屋建筑面积515.57平米，其中包括营业用户347.69平米，其他房屋167.88平米。但被上诉人为达侵占上诉人合法房产的目的，违法对已经确认的167.88平米合法房屋恶意串通评估公司不予评估，致使上诉人房屋的评估价格与同一条街的商业用户差距悬殊，上诉人对原评估结果不满并提出异议要求复核时，遭到了拒绝，剥夺了上诉人申请复核和申请房地产价格评估专家委员会鉴定的权利，属于违反法定程序。2.2016年9月13日，湘潭市雨湖区人民政府才发布潭雨政征字[2016]6号《湘潭市雨湖区人民政府国有土地上房屋征收决定》，而湘潭市正茂房地产评估有限责任公司作出的潭分户估价报告载明的实地查勘期却是在2016年6月2日至2016年9月12日，估价作业期在2016年6月2日至2016年10月17日，均早于征收决定作出的日期，违反了征收的相关程序。3.分户室内外装饰装修、设施设备及附属物计价表中落款时间是在2016年6月1日，亦早于实地查勘期。4.上诉人对评估报告认定的价格不满，一直要求复核，但均遭到拒绝，后来项目部的工作人员违法限制上诉人的人身自由，受到了暴力和软暴力威胁，在被逼无奈下才在空白的协议书上签字并按了手印。二、原审法院适用法律错误。1.征收条例规定了房地产评估机构应当由被征收人进行投票选择，但本次征收过程中，上诉人从未选择评估机构，该评估机构是在征收决定作出之前就由政府指定了，剥夺了被征收人的选择权。2.涉案征收补偿协议书中被征收装饰装修、设施设备及其他补偿金额依据的是在征收决定及征收补偿方案作出之前就确定的报告，明显是无效的。3.征收条例规定了被征收人对评估报告不服可以申请复核，对复核不服还可以申请评估专家委员会鉴定，但上诉人在收到评估报告后，在要求复核的情况下，并未将复核的报告送给上诉人，导致上诉人错失了申请评估专家委员会鉴定的权利，属于严重违反法定程序的行为，所签订的征收协议应属无效。4.拆迁的目的是改善老百姓的生活条件，但涉案征收补偿协议使得上诉人无法购买相同地段、相同面积和相同装修的门面房，对上诉人的企业也无任何安置措施，给上诉人及上诉人的企业造成巨大的损害。综上，原审判决认定事实不清，适用法律不当，判决错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人雨湖区优居中心答辩称，一、答辩人具有辖区内集体土地和国有土地上房屋征收与补偿工作的职权，且不存在其他导致合同无效的违法情形，涉案协议不应被确认无效。二、上诉人涉案房屋第三层系违法建筑，已被（2019）湘03行终16号行政判决所确认。上诉人认为征收过程中评估机构选择和调查评估不合理的问题，因（2017）湘行终1437号行政裁定已认定上诉人起诉房屋征收决定超过起诉期限，裁定驳回了上诉人的起诉，故答辩人以该征收决定为依据，与上诉人签订征收补偿协议符合法律的规定。三、上诉人签订涉案征收补偿协议是其自愿签订的，而且上诉人亦未提交证据证实签订协议过程中存在胁迫的情形。综上，原审判决认定事实准确，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经本院二审阅卷、调查并询问当事人，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，一、被上诉人雨湖区优居中心主体适格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，原雨湖区征管办作为湘潭市雨湖区人民政府确定的房屋征收部门，具有签订征收补偿协议的法定职权，有权与被征收人签订征收补偿协议。因机构改革，原雨湖区征管办更名为雨湖区优居中心，继续行使原雨湖区征管办的行政职能，故雨湖区优居中心是本案适格的被告。二、涉案《湘潭市国有土地上房屋征收补偿协议书》协议不存在无效的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。……”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”根据上述规定可知，认定行政协议是否具有无效情形，除了要从行政行为上审查是否具有无效的情况，还要从民事合同上审查是否具有无效的情形。本案中，上诉人曾对潭雨政征字[2016]6号《国有土地上房屋征收决定》提起行政诉讼，但生效裁定认定上诉人提起诉讼超过起诉期限，裁定驳回其起诉。涉案征收决定在未被司法机关或行政复议机关撤销或确认无效之时，应为有效的。因上诉人莫静对原评估报告提起异议，评估机构重新进行了评估，对原评估价格进行了增加。之后原雨湖区征管办与上诉人在协商一致的基础上，签订了《湘潭市国有土地上房屋征收补偿协议书》，约定的补偿价格亦高于重新评估后的价格，不违反法律、行政法规的强制性规定，不损害上诉人的合法权益。故涉案《湘潭市国有土地上房屋征收补偿协议书》不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情况，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。需要指出的是，对请求确认行政行为无效的案件，原审法院未对上诉人进行释明，存在不当，但对处理结果未产生影响，本院予以指正。综上，上诉人莫静的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人莫静负担。本判决为终审判决。审 判 长  秦泽湘审 判 员  何 翔审 判 员  田 晴二〇二〇年九月二十八日法官助理陈书经代理书记员  邹玉蓉附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……