江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣08行终160号上诉人（原审原告）遂川县七彩养老院。住所地：遂川县泉江镇四里街社区沙洲脑31号。统一社会信用代码：91360827MA39460Y7R。法定代表人肖庆文，该院投资人。被上诉人（原审被告）遂川县自然资源局。住所地：遂川县泉江镇银云路89号。统一社会信用代码：11361027MB19791348。法定代表人黄桂梅，该局局长。委托诉讼代理人肖天成，男，该局副局长。委托诉讼代理人郭晓华，江西映山红律师事务所律师。上诉人遂川县七彩养老院因其与被上诉人遂川县自然资源局土地行政许可一案，不服泰和县人民法院（2020）赣0826行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院经审理查明，遂川县七彩养老院于2020年1月13日注册成立。后该院认为原有用房不太适应举办养老机构，需要加以改扩建，遂于2020年5月15日向遂川县自然资源局申请项目用地，并提交了下列材料：1.建设项目用地预审与选址意见书申请表；2.集体土地权属证明书；3.企业投资项目备案登记信息表；4.企业投资项目备案通知书；5.土地证复印件二份；6.营业执照复印件；7.宗地图。遂川县自然资源局经过审核后认为，根据遂川县城市总体规划修编（2016-2030）的规划设计，遂川县七彩养老院申请用地的范围挤占了该总体规划的公共绿地范围，不符合用地规划，遂于2020年5月20日向遂川县七彩养老院下发了《行政审批项目不予受理告知书》，以其用地申请影响城市总体规划为由，决定对其用地申请不予受理。遂川县七彩养老院不服，向法院提起行政诉讼。一审法院认为，本案争议的焦点为遂川县自然资源局向遂川县七彩养老院作出的《行政审批项目不予受理告知书》是否不当的问题？根据国土资源部《建设项目用地预审管理办法》第二条规定：本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源主管部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。第三条规定：预审应当遵循下列原则：（一）符合土地利用总体规划；……第七条和第十一条均规定应审查建设项目拟用地是否符合土地利用总体规划。因此遂川县七彩养老院作为企业申请项目用地应符合国土资源部《建设项目用地预审管理办法》的规定，而根据遂川县城市总体规划修编（2016-2030）的规划设计，遂川县七彩养老院申请用地的范围挤占了该总体规划的公共绿地范围，不符合遂川县土地利用的总体规划，因此遂川县自然资源局依据《建设项目用地预审管理办法》和《建设项目选址规划管理办法》的规定，以遂川县七彩养老院申请用地影响城市总体规划为由不予受理，符合上述部门规章的规定。遂川县七彩养老院诉请撤销遂川县自然资源局作出的《行政审批项目不予受理告知书》并要求判令遂川县自然资源局作出用地行政许可缺乏法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回遂川县七彩养老院的诉讼请求。遂川县七彩养老院不服，向本院提起上诉，请求撤销上述判决并改判撤销遂川县自然资源局作出的《行政审批项目不予受理告知书》，责令该局受理其《建设项目用地预审与选址意见书申请表》并作出用地行政许可，案件受理费由遂川县自然资源局负担。理由如下：遂川县自然资源局在一审提交的《江西省遂川县城市总体规划修编》（2016-2030）真实性存疑，该份证据系遂川县自然资源局网上下载，未加盖遂川县人民政府公章。且上诉人申请用地的地块属于城市规划用地范围，并非城市规划绿地范围，城市绿地范围是沿河滩涂，与上诉人申请用地相隔一条7-8米的河堤（也称沿河大道），且遂川县自然资源局在其所称的绿地范围审批了其他人建房。遂川县自然资源局以上诉人申请用地系城市绿地为由不予受理用地申请错误。为证实遂川县自然资源局在2018年之后仍在其所称的绿地范围审批其他人建房，遂川县七彩养老院在二审期间向本院提交了以下两份证据：1.李莲凤2016年1月16日取得的遂川县城镇规划区内棚户区（危房）改建个人建房审批表、2016年1月18日分别取得的编号为078的《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》复印件各一份；2.肖琴2018年5月23日取得的遂川县城镇规划区内棚户区（危房）改建个人建房审批表、2018年6月25日分别取得的编号为375的《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》复印件各一份。经质证，遂川县自然资源局对该两组证据的真实性、合法性不持异议，但对其关联性有异议，李莲凤的审批材料是2016年的，在《江西省遂川县城市总体规划修编》（2016-2030）被批复之前，不能达到上诉人的证明目的，遂川县人民政府批准肖琴建房时间是2018年1月16日，在吉安市人民政府2018年1月25日批复《江西省遂川县城市总体规划修编》（2016-2030）之前，此后，遂川县人民政府逐步完善建房的法律程序，导致肖琴的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证发证时间在批复之后；且农民建房审批和企业经营性用地的审批程序不同，供地方式不同，上诉人不能以农民建房的审批程序来主张企业用地的审批和供地。本院对该两组证据的真实性予以确认，但该两组证据并不能证实遂川县七彩养老院建设项目符合遂川县城市总体规划。被上诉人遂川县自然资源局答辩称，江西省遂川县城市总体规划修编（2016-2030）系经过吉安市人民政府2018年批复同意的，该文件规定，遂川县人民政府要根据批复精神，认真组织实施《总体规划》，任何单位和个人不得随意改变。遂川县七彩养老院拟建位置压占规划的城市绿地，影响城市总体规划。自2018年吉安市人民政府批复前述规划后，遂川县自然资源局未在涉案城市绿地范围内审批建房。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。为证实《江西省遂川县城市总体规划修编》（2016-2030）的真实性，遂川县自然资源局二审期间向本院补充提交了吉安市人民政府吉府字〔2018〕9号《关于遂川县城市总体规划的批复》及该《江西省遂川县城市总体规划修编》（2016-2030）的原件。经质证，上诉人对该证据的真实性、合法性无异议，但遂川县自然资源局在2018年以后还审批了其他人在该绿地范围内建房。本院对遂川县自然资源局二审补充提交的该组证据真实性、合法性予以确认，证实遂川县七彩养老院建设项目拟用地范围位于遂川县城市总体规划修编（2016-2030）的绿地范围内。二审经审理查明，2018年1月25日，吉安市人民政府向遂川县人民政府作出吉府字〔2018〕9号《关于遂川县城市总体规划的批复》，原则同意《遂川县城市总体规划（2016-2030年）》，遂川县人民政府要根据本批复精神，认真组织实施该《总体规划》，任何单位和个人不得随意改变。上诉人申请拟用地的地块位于该《总体规划》的绿地范围内。遂川县市场监督管理局于2020年1月13日向投资人肖庆文颁发营业执照，名称为遂川县七彩养老院，投资人为肖庆文，类型为个人独资企业，经营范围为老年人、残疾人养护服务，住所为江西省吉安市遂川县社区沙洲脑31号。2020年3月9日，遂川县七彩养老院填写了《建设项目用地预审与选址意见书申请表》并向遂川县自然资源局提交，遂川县自然资源局口头告知其申请资料不全，需补充申请资料。上诉人遂补充相关申请资料。2020年4月17日，遂川县发展和改革委员会向遂川县七彩养老院发出《江西省企业投资项目备案通知书》，对遂川县七彩养老院项目予以备案。2020年5月15日，遂川县七彩养老院向遂川县自然资源局提交《建设项目用地预审与选址意见书申请表》，申报事项为“核发建设项目用地预审与选址意见书”，并提交了该养老院的营业执照、未经乡（镇）规划部门、自然资源部门及乡（镇）人民政府签署意见的《遂川县集体土地使用权权属来源证明书》、肖庆文和肖朝勇的农村集体土地使用权证、宗地图、《江西省企业投资项目备案通知书》及附件、图片等。2020年5月20日，遂川县自然资源局向肖庆文出具《行政审批项目不予受理告知书》，载明：“经核查，你申请的该行政审批项目，决定不予受理。具体情况如下：影响城市总体规划。”遂川县七彩养老院不服，向法院提起行政诉讼。以上事实，有遂川县七彩养老院及遂川县自然资源局向一审法院提交的《行政审批项目不予受理告知书》《建设项目用地预审与选址意见书申请表》、遂川县七彩养老院的营业执照、《遂川县集体土地使用权权属来源证明书》、肖庆文和肖朝勇的农村集体土地使用权证、宗地图、江西省企业投资项目备案通知书及附件、图片等经双方庭审质证及法院认证的证据以及当事人在一、二审诉讼中的陈述予以证实。本院认为，本案中遂川县七彩养老院向遂川县自然资源局申报事项为“核发建设项目用地预审与选址意见书”。《建设项目用地预审管理办法》第七条规定：“申请用地预审的项目建设单位，应当提交下列材料：（一）建设项目用地预审申请表；（二）建设项目用地预审申请报告，内容包括拟建项目的基本情况、拟选址占地情况、拟用地是否符合土地利用总体规划、拟用地面积是否符合土地使用标准、拟用地是否符合供地政策等；（三）审批项目建议书的建设项目提供项目建议书批复文件，直接审批可行性研究报告或者需核准的建设项目提供建设项目列入相关规划或者产业政策的文件。前款规定的用地预审申请表样式由国土资源部制定。”第十条规定：“符合本办法第七条规定的预审申请和第九条规定的初审转报件，国土资源主管部门应当受理和接收。不符合的，应当场或在五日内书面通知申请人和转报人，逾期不通知的，视为受理和接收。”《建设项目选址规划管理办法》第六条规定：“建设项目选址意见书应当包括下列内容：……（二）建设项目规划选址的主要依据：2.建设项目与城市规划布局的协调……”。原国土资源部制定的《建设项目用地预审与选址意见书申请表》中亦备注了申报材料。本案中，遂川县七彩养老院向遂川县自然资源局申请核发建设项目用地预审与选址意见书所提交的材料不符合《建设项目用地预审管理办法》第七条规定的申报材料，且其申请的拟用地范围位于遂川县城市总体规划的绿地范围内，与城市规划布局不符。因此，遂川县自然资源局作出《行政审批项目不予受理告知书》符合法律法规的规定。遂川县七彩养老院的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人遂川县七彩养老院负担。本判决为终审判决。审判长 颜 莉审判员 罗英秀审判员 钟君林二〇二〇年九月二十八日书记员 伍义华