安徽省芜湖市鸠江区人民法院行 政 判 决 书（2020）皖0207行初43号原告石金龙，男，1988年10月10日出生，汉族，户籍地安徽省无为市，现住芜湖经济技术开发区。原告谢萍萍，女，1989年7月17日出生，汉族，户籍地安徽省无为市，现住芜湖经济技术开发区。委托代理人石金龙，身份事项同上，系原告谢萍萍之夫。被告芜湖市鸠江区城市管理行政执法局，住所地安徽省芜湖市鸠江区九华北路官陡街道办事处**，统一社会信用代码11340207668901317。法定代表人肖宗明，该局局长。委托代理人徐国敏，该局工作人员。委托代理人田小龙，安徽安然律师事务所律师。被告芜湖市鸠江区人民政府，住所地芜湖市鸠江区官陡街道九华北路**。法定代表人方忠，该区政府区长。委托代理人李强，该区政府工作人员。委托代理人张磊，安徽瀛国伦律师事务所律师。原告石金龙、谢萍萍（以下简称两原告）不服被告芜湖市鸠江区城市管理行政执法局（以下简称鸠江区城管局）城建管理行政处罚及被告芜湖市鸠江区人民政府（以下简称鸠江区政府）行政复议，于2020年6月4日向本院提起行政诉讼。本院当日立案并向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月16日公开开庭审理了本案。原告石金龙，被告鸠江区城管局委托代理人徐国敏、田小龙，被告鸠江区政府委托代理人李强、张磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告鸠江区城管局于2019年12月17日作出（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕41-1号《限期拆除决定书》，责令原告石金龙在收到决定书之日起七日内自行拆除位于芜湖市鸠江区湾里街道石城社区小塘陡门内未经审批建设的89.18平方米的建（构）筑物。被告鸠江区政府于2020年5月14日作出鸠区行复字〔2020〕001号《行政复议决定书》，决定维持被告鸠江区城管局作出的上述决定。两原告诉称，一、被告鸠江区政府漏掉被告鸠江区城管局曾以石国向为相对人作出限期拆除决定被撤销的事实。被告鸠江区城管局并未重新调查取证，只是在原有基础上象征性地调查胡圣财和两原告。胡圣财未前往接受调查，两原告对案涉房屋的来龙去脉已经详细告知被告鸠江区城管局，但其未采信。被告鸠江区政府也只是象征性地审理了该案件的程序问题。二、被告鸠江区城管局和鸠江区政府法律适用错误。案涉房屋由胡圣财于1992年建造，后转让给二原告。二原告对房屋没有翻建或改建。首先，本案不适用《城乡规划法》；其次，鸠江区正在进行余庆路明渠黑臭水体整治工作，案涉房屋不会对明渠造成环境影响，不会影响城市规划的实施，没有拆除的必要。三、被告鸠江区城管局行政执法程序违法。被告鸠江区城管局并未重新调查取证，只是象征性地询问两原告，显然其行政执法程序不合法。综上，请求法院：一、依法撤销被告鸠江区城管局作出的（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕41-1号《限期拆除决定书》；二、依法撤销被告鸠江区政府作出的鸠区行复字〔2020〕001号行政复议决定书；三、本案诉讼费由两被告承担。两原告为证明其诉讼主张向本院提交以下证据：第一组：个人房屋买卖合同、收据复印件，证明两原告从胡圣财处购买房屋，该房屋是由胡圣财建造的事实。第二组：（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕41号限期拆除决定书；第三组：鸠区行复字〔2019〕41号行政复议决定书，以上两组证据证明被告鸠江区城管局对该房屋认定错误，其作出的〔2019〕41号拆除决定被撤销。第四组：芜湖市自然资源和规划局芜自然资规信息公开〔2019〕17号政府信息公开答复函及附件复印件，证明案涉房屋所在地块自2012年才有航拍图，被告鸠江区城管局认定涉案房屋建于2002年之后没有事实依据；第五组：户口本首页复印件，证明涉案地块处于湾里石城小塘陡门棚改项目范围内，被告鸠江区城管局存在以拆违代拆迁嫌疑。第六组：房屋年代认定图复印件，证明两原告的房屋建于2001年之前。第七组：（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕41-1号限期拆除决定书：第八组：鸠区行复字〔2020〕001号行政复议决定书，以上两组证据证明两被告作出了本案所诉的行政行为。第八组：2020年5月14日调取的房屋地形图，证明涉案房屋不是违法建筑。第九组：胡圣财证人证言，证明案涉房屋是1992年建成。第十组：胡圣财房屋搬迁完毕验收单，证明该区域不是违建问题，而是区别对待的问题，胡圣财房屋建造在两原告之后并没有被认定为违建，被合法拆迁并得到安置。被告鸠江区城管局辩称，一、原告房屋属违法建设事实清楚，证据确实充分。2019年7月17日，被告发现案涉建筑物疑似违法建设，经核查面积约89.18平米。被告当天对房屋进行现场勘验，制作现场检查笔录、拍摄现场照片等。2019年7月19日，芜湖市自然资源和规划局向被告出具《关于建（构）筑物规划审批情况的复函》，载明案涉房屋未查询到审批资料。后得知，案涉房屋系两原告从胡圣财处购买而来。2019年11月12日向胡圣财发出询问调查通知书，2019年11月21日向两原告发出询问调查通知书，并对石金龙进行询问。2019年11月27日，向石金龙作出（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕41-1号《限期拆除通知书》，告知拟作出限期拆除决定的事实、理由和依据，同时告知享有陈述、申辩的权利。2019年12月17日，被告向石金龙作出案涉限期拆除决定书。案涉房屋未办理法定审批手续，也没有其他合法有效的权属证明材料，确属违法建设。二、被告作出案涉《限期拆除决定书》符合法定程序，适用法律正确。被告在作出案涉《限期拆除决定书》前履行了现场勘验、事先告知、听取陈述申辩等程序。被告依法通知胡圣财接受询问调查，也通知了两原告到局接受询问调查，被告人制作了询问笔录，原告虽然拒签，但无法否认被告依法履行调查、听取陈述申辩的事实。被告是行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。三、关于法律适用的问题。案涉房屋的违法建设虽然是1992年建设完成，但其违法性却一直持续至今，并没有因为时间的推移就从违法建设变为合法建设。被告作出具体行政行为时，案涉房屋依然系违法建设，可以适用《城乡规划法》的规定进行处理，适用法律正确。四、程序合法。首先，石国向是石金龙父亲，（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕41号《限期拆除决定书》是向石国向作出，因房屋摸排时未核实清楚而导致执法对象不清。虽然该行为存在瑕疵，但被告一系列执法行为是针对案涉房屋，无论该户主是石国向还是两原告，都不能改变案涉房屋时违法建筑的事实。因此，被撤销的（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕41号《限期拆除决定书》实体方面并无不当。其次，〔2019〕41号《限期拆除决定书》被撤销后被告进行了调查询问工作，是针对案涉《限期拆除决定书》开展的工作，两原告认为被告未重新调查明显不是事实。综上所述，请求法院驳回两原告的诉讼请求。被告鸠江区城管局向本院提交了以下证据：第一组：现场检查（勘验）笔录，证明被告对案涉房屋实际现场调查。第二组：芜湖市自然资源和规划局芜自然资规函〔2019〕292号《关于建（构）筑物规划审批情况的复函》，证明案涉房屋未经审批，系违法建设。第三组：询问调查通知书、询问笔录，证明被告依法向原告石金龙及胡圣财进行调查询问。第四组：（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕41-1号限期拆除通知书，证明被告依法向原告石金龙发出限拆通知，进行事前告知。第五组：（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕41-1号限期拆除决定书，证明被告依法向原告作出限拆决定。第六组：答复书，证明被告已对行政复议进行答复。以上证据综合证明本案基本事实，涉案房屋系违法建设，案涉限期拆除决定符合法律规定、程序合法。被告鸠江区政府辩称，一、被告复议程序合法。被告于2020年2月17日收到原告复议申请，经通知，被告鸠江区城管局提出《行政复议答复书》及相关证据材料。被告依法进行书面审查，于2020年5月14日作出案涉《行政复议决定书》，并依法送达双方当事人，复议程序符合法律规定。二、本案被诉行政行为内容适当、程序合法、适用法律正确。两原告案涉房屋未办理法定审批手续，亦未提供合法有效的权属证明材料，系违法建筑。被告鸠江区城管局作为鸠江区辖区内相对集中行初处罚权的执法主体有权依法对两原告的违法建筑进行查处。经现场勘验、调查询问、事先告知等程序，作出案涉限期拆除决定，符合法定程序，适用法律正确。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。被告鸠江区政府向本院提交了以下证据：第一组：《行政复议申请书》，证明被告鸠江区政府收到两原告行政复议申请的事实。第二组：《行政复议答复通知书》及《行政复议答复书》复印件，证明经被告鸠江区政府通知被告鸠江区城管局依法答复、举证的事实。第三组：《延期审理通知书》、《行政复议决定书》及邮寄详情单复印件，证明被告鸠江区政府依法作出案涉行政复议决定，并送达双方当事人的事实。以上证据综合证明案涉行政复议程序合法。经庭审质证，原告对被告鸠江区城管局提出的第一组证据的真实性不予认可，当时原告不在现场，勘验时也没有通知原告，照片是真实的；第二组证据无异议，达不到证明目的；第三组证据的真实性不予认可，被告鸠江区城管局对胡圣财没有进行询问调查，对原告石金龙的询问笔录，询问人员没有按照原告石金龙要求填写，有一部分不是事实；第四至六组证据无异议。被告鸠江区政府对被告鸠江区城管局所举证据均无异议，认可证明目的。原告对被告鸠江区政府所举证据进行综合质证，对三组证据无异议，但是原告石金龙复议时证据提交的不完善，行政复议后才拿到2001年的地形图，所以案涉行政复议决定的结果错误。被告鸠江区城管局对被告鸠江区政府所举证据均无异议，认可证明目的。被告鸠江区城管局对原告提出的第一组证据无异议，但达不到原告证明目的，不能认为案涉房屋是购买的就是合法建筑；第二、三组证据无异议，但不能达到原告证明目的；第四组证据无异议，但通过该答复函达不到原告证明目的，航拍图和地形图的时间决定不了案涉建筑是合法还是不合法，不能否认房屋违法性；第五组证据真实性有异议，是原告单方面认定，与客观事实不一定相符，不能达到其证明目的；第六、八组证据认定图来源未知，真实性无法确认，即使真实也达不到原告证明目的，只能证明房屋存在，不能说明其合法性；第七组证据无异议；第九组证据的证人未出庭，真实性无法确认，达不到原告证明目的；第十组证据达不到原告证明目的，别人房屋是否属于违法建筑是属于原告的个人认知，不能以此推断原告建筑合法。被告鸠江区政府对原告所举证据的质证意见同被告鸠江区城管局，并认为：第一组证据不具有合法性，案涉房屋系集体土地上房屋，两原告并非该集体组织成员，与胡圣财的房屋买卖合同依法应确认无效；第五组证据不能达到原告证明目的，而能证明原告户籍所在地并非小塘陡门集体经济组织；第九组证据的真实性请法庭核实，即使认为案涉房屋系1992年建设，根据1990年4月1日起实行的《城市规划法》，建造案涉房屋也要办理建设规划手续；第十组证据与本案无关联性，需要向法庭说明属地政府对小塘陡门地块实行环保搬迁，其补偿依据除根据房屋建造年代，同时结合是否具有本集体经济组织成员身份，故不能据此简单类比。本院对上述证据认证如下：双方当事人共同提交的（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕41-1号限期拆除决定书、鸠江区政府鸠区行复字〔2020〕001号行政复议决定书因系本案被诉行政行为，本院无需认证。原告提交的第一组证据符合证据的真实性、关联性、合法性，本院予以采信，对证明目的结合庭审综合认定；第二、三组证据符合证据真实性、关联性、合法性，本院予以采信，对证明目的综合认定；第四组证据符合证据的真实性、合法性，但本案不涉及依据2002年以前航拍图作出案涉行政行为的情况，故该组证据与本案无关联性，本院不予采纳；第五组户口簿本院予以采信，但其上所注文字无来源证明且无签名，对其证明目的不予认可；第六、八组证据中照片内容模糊不清，且勘探地形图标有“秘密”字样，无法确认证据来源是否合法，通过证据也看不出房屋建造于2001年之前，其所写“2001年地形图”明显是后期有人自行添加而非原始材料复印所得，故本院不予采信；第九组证据证人未出庭作证，且房屋建造时间与是否为违法建筑并无关联性，本院不予采纳；第十组证据与本案无关联性，本院不予采纳。被告鸠江区城管局提交的第一组证据原告对照片的真实性予以认可，如果被告未现场勘验难以获得该组照片，且有检查人员和见证人签名，故该组证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；第二组证据系政府部门正式复函，符合证据的真实性、关联性、合法性，本院予以采信；第三组证据中胡圣财的询问调查通知书原告当庭表示胡圣财并没有去接受询问，在案也无胡圣财询问笔录，但可知该证据确实存在，胡圣财知道有通知只是未前往接受询问，且有见证人签名，本院予以采信，对原告石金龙的询问笔录，原告虽认为部分真实，但就询问内容看是关于石金龙身份情况、联系地址、与石国向、谢萍萍关系、购买案涉房屋时间情况、是否有规划审批及原告石金龙提出的意见，与庭审情况及客观事实相同，本院予以采信；第四、六组证据原告无异议，本院予以采信。被告鸠江区政府提交的第一、二组证据及第三组证据的延期审理通知书、邮寄单原告无疑，符合证据的真实性、关联性、合法性，本院予以采信。经审理查明，原告石金龙与谢萍萍系夫妻关系，两人于2018年4月26日从胡圣财处以168000元购得位于芜湖市鸠江区湾里街道石城社区小塘陡门村84平米平房，约定“该房产的相关权益随该房产一并转让”。同日，胡圣财出具收条一份。2019年7月17日，被告鸠江区城管局工作人员对案涉房屋进行现场勘验，明确该户总面积89.18平米，并拍摄现场照片。2019年7月19日，芜湖市自然资源和规划局向被告鸠江区城管局作出芜自然资规函〔2019〕292号《关于建（构）筑物规划审批情况的复函》，载明石国向（原告石金龙之父）户位于湾里街道石城社区小塘陡门面积约89.18平米的建（构）筑物未查询到审批资料。2019年7月25日，被告鸠江区城管局作出（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕41号《限期拆除决定书》，抬头载明“石国向：（石金龙）”，2019年10月27日，被告鸠江区政府作出鸠区行复字〔2019〕41号《行政复议决定书》，以“执法对象认定不清”决定撤销前述限期拆除决定。2019年11月12日、11月21日，被告鸠江区城管局分别向胡圣财、两原告发出询问调查通知书，并对原告石金龙进行询问。2019年11月27日，被告鸠江区城管局向原告石金龙发出（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕41-1号《限期拆除通知书》，告知原告石金龙限期拆除决定的事实、理由和依据，同时告知其享有陈述、申辩的权利。2019年12月17日，被告鸠江区城管局向原告石金龙作出（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕41-1号《限期拆除决定书》，责令其在收到该决定书之日起七日内自行拆除案涉建筑物，并告知诉权。2020年2月12日，两原告向被告鸠江区政府申请行政复议，被告鸠江区政府于2020年5月14日作出鸠区行复字〔2020〕001号行政复议决定书，决定维持案涉《限期拆除决定书》，并依法送达两原告。两原告仍不服，遂成讼。本院认为，一、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。被告鸠江区城管局作为集中行使行政处罚权的机关，具有作出案涉限期拆除决定的职权，系本案适格被告。二、本案争议焦点是被告鸠江区城管局作出的（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕41-1号《限期拆除决定书》是否合法。对此，本院综合分析如下：1.案涉限期拆除决定书程序合法问题。虽然限期拆除决定的性质尚存争议，目前并无明确的关于期限拆除决定的程序法律规定，但因案涉限期拆除决定书直接涉及两原告的权利，而《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）中的程序规定较为完备，对当事人权益保障亦较为完善。因此，可参照《行政处罚法》的规定审查被告鸠江区城管局作出的案涉限期拆除决定是否符合正当程序的要求。根据《行政处罚法》第三十条至第三十二条、第三十六条至第四十一条的规定，本案中被告鸠江区城管局发现案涉违法建筑后经现场调查并制作现场勘验笔录（有见证人签名）、发函芜湖市自然资源和规划局并得到复函、制发询问调查通知书、询问原告石金龙、制作限期拆除通知书以告知两原告作出案涉拆除决定的事实、理由及依据和依法享有的陈述、申辩权、作出案涉限期拆除决定书并送达两原告，被告鸠江区城管局已经履行相关程序要求，作出的案涉限期拆除决定书程序合法。两原告提出被告鸠江区城管局只是进行象征性调查、询问等意见与事实不符，本院不予采纳。2.案涉房屋是否属违法建筑问题。本案中，有芜湖市自然资源和规划局出具《关于建（构）筑物规划审批情况的复函》载明“经现场踏勘并查阅我局现有资料，以下建（构）筑物未在我局查到审批资料：石国向户位于湾里街道石城社区小塘陡门面积约89.18平方米的建（构）筑物”、被告鸠江区城管局现场勘查笔录、案涉房屋照片、原告石金龙的询问笔录等证据足以证明案涉房屋基本情况，两原告在庭审中亦承认案涉房屋无建造审批手续，故可以认定涉案建筑物因未取得建设工程规划许可证等相关审批手续，违反法律规定，应为违法建筑，该事实清楚。两原告主张案涉房屋从胡圣财处购买及存在时间的意见并不影响其违法建筑性质，本院不予采纳。3.案涉限期拆除决定书适用法律问题。《中华人民共和国城乡规划法》虽于2008年施行，但其关于违法建设的规定与已经失效的城市规划法中的规定是一脉相承的，建设房屋均需获得规划部门核发的建设工程规划许可证等。因案涉房屋违法状态一直持续至今，被告鸠江区城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》对其予以查处并不违反法律适用的原则。同时，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，可知被告鸠江区城管局要求两原告限期拆除案涉房屋并未超出法律规定的范围，案涉限期拆除决定书适用法律并无不当。两原告提出被告鸠江区城管局适用法律错误的意见，本院不予采纳。综上，被告鸠江区城管局作出的（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕41-1号《限期拆除决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确，本院予以支持。被告鸠江区政府作出鸠区行复字〔2020〕001号《行政复议决定书》程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，本院亦予以支持。两原告提出的诉讼请求因与事实不符，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告石金龙、谢萍萍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告石金龙、谢萍萍负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。审 判 长 欧阳巍林人民陪审员 王 广 珍人民陪审员 李 多 琳二〇二〇年九月十一日法官助理承燕华书记员丁志鹏附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。