浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙04行终182号上诉人（原审原告）王志祥，男，1971年10月30日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。被上诉人（原审被告）嘉兴市综合行政执法局，住所地嘉兴市南湖区祝家港路中南大厦5楼。法定代表人顾秋莉，局长。委托诉讼代理人高文江，浙江子城律师事务所律师。原审第三人嘉兴祥生弘景房地产开发有限公司，住所地嘉兴市经济技术开发区马塘路500号晶晖广场1-801-1。法定代表人屠姝姝，执行董事。上诉人王志祥诉被告嘉兴市综合行政执法局、原审第三人嘉兴祥生弘景房地产开发有限公司城市规划管理其他行政行为一案，不服海宁市人民法院作出的（2020）浙0481行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月2日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。王志祥起诉称，2017年11月，王志祥与嘉兴祥生弘景房地产开发有限公司（以下简称祥生公司）签订商品房买卖合同，在办理不动产证时，发现祥生公司统一改造设备平台建筑面积未能计入不动产证。王志祥认为，根据《浙江省城乡规划条例》第五十九条之规定，祥生公司建设的该部分面积超过了建筑工程规划许可证确定的建筑面积，增加了容积率，降低了小区品质，属于违章建筑。王志祥于2019年10月28日、11月29日，分别发函给嘉兴市综合行政执法局经济技术开发区分局（以下简称综合执法局经济技术开发区分局）及嘉兴市综合行政执法局（以下简称市执法局），要求对祥生公司在祥生玖熙地产项目的违法搭建行为进行查处，但市执法局一直不予答复，已经构成行政不作为，并严重侵害了王志祥的合法权益。故诉至法院，请求判令：1.确认市执法局不作为行为违法；2.判令市执法局依法履行法定职责，查处祥生公司的违法行为。原审法院认为，根据《浙江省城乡规划条例》第六十五条之规定，“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门应当自接到举报或者控告之日起十日内作出是否受理的决定，并在受理后六十日内作出处理决定。六十日内无法作出处理决定的，经城乡规划主管部门负责人批准，可以延长三十日。是否受理的决定以及处理结果应当告知举报人或者控告人。”故市执法局确实具有查处举报人或控告人所反映的违反城乡规划的行为的职责。现王志祥要求确认市执法局不作为违法，故本案的争议焦点即市执法局是否确实构成行政不作为。其一，王志祥于2019年10月28日邮寄给综合执法局经济技术开发区分局的快递，经庭审查明系由快递员误投至嘉兴市公安局经济技术开发区分局。故市执法局确未收到该份申请。其二，王志祥于2019年11月29日邮寄给市执法局的快递，市执法局确认于2019年11月30日收到。庭审中，市执法局已提供证据证明其于2019年12月6日决定受理，后因疫情原因于2020年2月1日办理中止手续；而客观上，浙江省于2020年1月23日启动疫情防控一级响应，市执法局也难以进一步展开调查，当事人对此也应系清楚明白。故，无论从《浙江省城乡规划条例》所规定的市执法局至少有十天受理审查期以及六十日处理期，还是从市执法局履行的手续，抑或是从疫情影响的客观情况看，至王志祥于2020年2月3日提起行政诉讼时，尚未满六十日的查处期限，市执法局不作为事实不存在。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”本案应当驳回起诉。虽然市执法局确未将相关受理、中止的程序事项告知王志祥，该行为有欠妥当且导致了王志祥的误解。但客观上，市执法局的调查程序确因疫情影响无法开展，且市执法局现已于2020年4月22日将处理结果告知了王志祥，该告知义务未履行并未影响王志祥的实体权利。王志祥认为市执法局不作为，且要求确认违法，不符合客观事实，不予支持。另，王志祥在庭审上表示其所诉的不作为包含两层意思，一是指市执法局未对其反映的问题进行查处，二是指市执法局未对开发商进行处罚。但从王志祥的诉讼请求与事实理由部分都可以明确本案系确认之诉，至于市执法局的答复是否有事实依据，不属于本案审查的范围。王志祥的起诉缺乏事实根据，依法应当裁定驳回。原审据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回王志祥的起诉。王志祥上诉称，原审认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销原裁定，查清事实后改判，支持上诉人的诉讼请求。上诉人于2019年11月29日邮寄给被上诉人邮政快递，被上诉人确认于2019年11月30日收到。庭审中被上诉人向法庭提供证据证明其已于2019年12月6日决定受理。但是上诉人一直到提起诉讼才在应诉材料中了解到情况。上诉人在该函中明确告知了住宅地址，被上诉人却没有通过该联系方式给予回复。后因疫情原因于2020年2月1日办理中止手续，但是上诉人也没有收到中止办理的回复。庭审认定被上诉人确未将相关受理、中止的程序事项告知原告，被上诉人的行为有欠妥且导致了上诉人的误解。原审认为被上诉人现已于2020年4月22日将处理结果告知了上诉人，所以受理告知与中止调查告知未履行没有影响上诉人的实体权利而不予支持上诉人的诉求。从《告知函》内容看，上诉人认为被上诉人没有针对上诉人提出的“设备平台改造”是否属于违章建筑这个核心问题进行调查，也是属于行政不作为。被上诉人至多只进行了调查，无视违章建筑的存在，而未作出处理决定。上诉人认为无论该违章建筑是何人何单位所为，被上诉人均应履职。被上诉人已于2019年12月6日受理此举报，但时至今日既未出示城乡规划主管部门负责人延长三十日的批准文件，也未收到所谓"继续开展调查取证工作"调查的具体情况及处理决定。被上诉人市执法局辩称，被上诉人快递投递错误的调查笔录，是为了证明投递员快递邮件投递失误，投递至了嘉兴市公安局经济技术开发区××室，被上诉人一直未能收到上诉人要求查处的申请，同时，该申请的ＥＭＳ邮件在庭审质证时尚未开封，被上诉人己举证证明了上述事实。被上诉人于2019年11月30日收到ＥＭＳ邮寄申请，同年12月6日决定受理，后因疫情原因于2020年2月1日办理中止手续。上诉人于2020年2月3日提起本诉讼时，尚未满六十日查处期限，被上诉人不作为事实不存在，虽被上诉人未将相关受理、中止的程序事项告知上诉人王志祥，该行为有欠妥当且导致其误解，但客观上被上诉人的调査程序确因疫情影响无法开展，且被上诉人已于2020年4月22日将处理结果告知了上诉人，该告知义务未履行并未影响上诉人的实体权利，上诉人据此认为被上诉人不作为，且要求确认违法，不符合客观事实。上诉人在庭审时表示其所诉不作为包含两层意思，一是指被上诉人未对其反映的问题进行查处，二是被上诉人未对原审第三人进行处罚，但上诉人的诉讼请求与事实理由部分都可以明确本案系确认之诉，故法院只对被上诉人是否履行了查处职责进行审查，至于其答复是否有事实依据，不属于本案审查范围。原裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院认为，上诉人于2019年11月29日向被上诉人市执法局举报原审第三人进行违法建设，要求被上诉人市执法局进行查处，并于2020年2月3日向法院起诉请求确认市执法局行政不作为行为违法。因受新型冠状病毒肺炎疫情影响，自2020年1月23日起，浙江省人民政府启动重大突发公共卫生事件一级响应，直至2020年3月23日将应急响应级别调整为三级，全面恢复生产生活秩序。被上诉人因疫情影响，未及时将受理和中止调查相关事宜告知上诉人有合理理由。在一审审理过程中，被上诉人市执法局已经把调查结果告知上诉人，上诉人在一审时还认为除前述未及时告知办理结果外，被上诉人未对其举报的原审第三人进行罚款，未追究其违法行为的责任也属行政不作为。尽管市执法局对上诉人的投诉举报履行了相应法定职责，将调查结果告知了上诉人，上诉人仍然不满，其核心诉求是要求责成或者加重对祥生公司的处罚。法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是要求对第三人施加负担，则应依赖于法律、法规、规章是否规定了对第三人施加负担的请求权。就《浙江省城乡规划条例》而言，该条例仅规定了投诉请求权。故上诉人无权对市执法局的处理结果提出诉讼。虽然上诉人起诉时，市执法局的处理结果尚未作出，但上诉人在一审审理期间已经表达了对市执法局处理结果的意见。上诉人对市执法局的处理结果不服并不能据此提起行政诉讼，仍应驳回起诉，为避免讼累，在本次诉讼中一并作出处理。上诉人有关本案的上诉理由不能成立。原审裁定驳回起诉的结论正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 许艳华审 判 员 孙 军审 判 员 李 平二〇二〇年九月二十八日法官助理 吴 伟书 记 员 俞连芳