山东省淄博市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁03行赔终64号 上诉人（原审原告）苗升贵，男，1966年5月24日出生，汉族，住山东省淄博市临淄区。 委托代理人于毅，山东德孚威律师事务所律师。 委托代理人纪洪卫，山东德孚威律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市临淄区人民政府辛店街道办事处，统一社会信用代码11370305004219659E。住所地：山东省淄博市临淄区牛山路321号。 法定代表人孙侃明，主任。 委托代理人徐依友，山东大地人（临淄）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）淄博市临淄区辛店街道杨家社区居民委员会。住所地：山东省淄博市临淄区辛店街道杨家社区。 上诉人苗升贵因诉被上诉人淄博市临淄区人民政府辛店街道办事处（以下简称辛店街道办）行政赔偿一案，不服淄博市临淄区人民法院（2019）鲁0305行赔初20号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院查明，1999年4月19日，苗升贵与淄博市临淄区杨家社区居民委员会（以下简称杨家居委会）签订《协议书》一份，双方约定杨家居委会将其牛山路以北东西长10米、南北宽30.6米，计0.459亩的土地租赁给苗升贵盖沿街房使用，使用期自1998年4月1日至2049年3月31日止。苗升贵一次性支付给杨家居委会土地租赁费45900.00元，杨家居委会负责设计沿街房的图纸，苗升贵自行按图建设，保持沿街房的统一规划；苗升贵所盖房屋有自主权、可以继承、出租、出售等，但须向有关部门申请办理合法的手续等。1999年6月17日苗升贵与杨家居委会到淄博市临淄区公证处就双方所签协议书进行了公证，苗升贵也按照杨家居委会提供的图纸进行了建设，但未办理相关用地、规划等建设手续。2017年6月21日，办对苗升贵建设的房屋及院落予以拆除，苗升贵不服提起行政诉讼，请求确认办拆除其房屋的行为违法，法院经审理于2019年9月6日以（2019）鲁0305行初62号行政判决确认办于2017年6月21日拆除苗升贵房屋的行为违法，办不服提起上诉，后于2019年12月8日申请撤回上诉，（2019）鲁0305行初62号行政判决书发生法律效力。本案在审理过程中，就办拆除的苗升贵的建筑物由法院委托山东智乾土地房地产评估咨询有限公司（以下简称智乾评估）就能够二次利用的材料损失进行司法鉴定，智乾评估于2020年5月19日向法院出具了山智房估字（2020）2-123号《房地产评估报告》，确定苗升贵被拆的建筑物能够二次利用的材料总价值为24228.00元，经质证，办无异议，苗升贵认为涉案建筑物是在城市规划法实施前的1999年建设的，根据法不溯及既往的原则，不应认定苗升贵的建筑物属于违法建筑，况且苗升贵与杨家居委会所签协议书经过了公证，评估报告的评估目的错误，要求按照市场价格重新评估。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”故本案赔偿义务机关应为办。苗升贵主张杨家居委会为共同赔偿主体无法律依据。本案中，从苗升贵的陈述看，其房屋及院落是1999年所建，其建设未办理相关建设手续，属违法建筑。虽然苗升贵认为其建筑物是在《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）实施前建设，根据法不溯及既往的原则不应认定为违法建筑，但从苗升贵建设时实施的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）、《村庄和集镇规划建设管理条例》看，无论苗升贵的建筑物在何地段，其建设房屋都要办理用地手续，并获取建筑工程规划许可证件后方可开工建设。本案从苗升贵提供的证据看，苗升贵的涉案建筑物未办理任何手续，故对其建筑物不是违法建筑的主张不予支持；苗升贵与杨家居委会签订建房协议书后虽然进行了公证，但公证本身并不能代替其建设应当办理的相关手续，故委托智乾评估对苗升贵被拆建筑物能够二次利用的材料进行鉴定符合法律规定的精神。智乾评估所作《房地产估价报告》也是在苗升贵未有相关建设手续的条件下按违章建筑所作，符合法律规定，故对苗升贵要求按市场价格重新鉴定的意见不予采纳。因办强拆苗升贵房屋的行为已被确认违法，办的拆除行为造成苗升贵违章建筑中原本通过合理的正确的拆除方式能够拆除下来的建筑材料灭失，办应对违法拆除造成的建筑材料损失承担赔偿责任。本案中苗升贵的房屋被违法拆除所造成的建筑材料损失经鉴定为24228.00元，办应予赔偿。对于苗升贵主张的租金收益损失，不属于直接损失，且苗升贵的建筑物又属非法建筑，故不予支持。苗升贵的建筑物未取得相关建设手续的责任、原因不是本案审理的范畴。综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第七条第一款、第九条、第十一条、第三十二条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第六十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款的规定，判决：一、淄博市临淄区人民政府辛店街道办事处赔偿苗升贵被拆房屋、院落能够二次利用的材料损失24228.00元，于本判决生效后十日内付清；二、驳回苗升贵的其他诉讼请求。鉴定费15000.00元，由淄博市临淄区人民政府辛店街道办事处承担。 宣判后，原审原告苗升贵不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决并改判支持其诉讼请求。事实和理由：一审判决认为“其房屋及院落是1999年所建，其建设未办理相关建设手续，属于违法建筑”并认为“办应当对违法拆除造成的建筑材料损失承担赔偿责任”明显错误，一审法院无权就涉案房屋的合法性作出认定，在有权行政机关未就建筑的合法性作出认定之前，涉案房屋应按照合法建筑的标准予以评估并进行全面赔偿。一、一审法院径行以司法权力认定涉案房屋为违法建筑明显超越了司法审判权限，程序严重违法。涉案房屋是否属于违法建筑，是否合法，应当由行政机关通过行政程序进行认定，并给予行政相对人相应的复议或者诉讼的救济权利。法院在行政诉讼中对司法权力的行使，主要是居中审查行政机关的行政行为是否合法，而不是在诉讼中代替行政机关行使行政职权，更不是在审理中通过司法权力认定违法建筑。法院认定涉案房屋属于违法建筑的行为超越了审理权限，属于滥用司法审判职权的行为，剥夺了行政相对人的异议权。二、无证房屋并不等于违建，一审法院片面地以涉案房屋未办理建设手续为由认定违法建筑明显错误。（一）涉案房屋的形成具有一定的历史原因。1994年杨家村农转非之后，失地居民没有内招工，没有得到安置。经村两委研究，为了尽快解决劳动力的就业问题，在集体资金困难的情况下，实现了由村民出资，集体租赁土地的方式，进行了这批沿街房的建设。涉案房屋的形成具有一定的历史原因，同时具有一定的社会福利性质。（二）涉案房屋是其于1999年与杨家居委会通过合法交易取得涉案土地权益上建设，建设于《城乡规划法》之前，也并非在征收公告发布后或即将被征收而临时搭建、抢建的违建，其形成程序合法。（三）办不是违法建筑的权力机关，也没有提供任何证据证明涉案房屋属于违法建筑，且至今没有任何行政部门认定涉案房屋系违法建筑。（四）涉案房屋被拆除后，杨家居委会已经在涉案土地上重新建设了新的房屋，但经其申请政府信息公开，新建房屋也未取得任何规划手续，更加证明其未能办理建设手续的原因是历史原因造成的，不能因没有办理建设手续就认定为违法建筑。综上，当无证房屋遭遇违法强拆时，人民法院应当综合考虑房屋来源、房屋建设的时间和动机、使用情况、居住利益等因素，得出正确的价值判断，从而最大限度的保护其合法权益。三、在法院确定强拆行为违法后，应当按照赔偿时房屋的市场价值进行赔偿，其诉讼请求有理有据，应全部得到支持。在办强拆行为被法院确认违法后，为体现对违法征收和违法拆除行为的惩戒，并有效维护其合法权益，应当结合房屋用途、位置等因素，对涉案房屋的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿，也不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。通过评估明确范围房屋的市场价格（而非可以二次利用的材料），并按照赔偿时的房屋市场价格进行赔偿。本次的评估报告已经预设涉案房屋属于违法建筑，因此，该评估报告的估价假设和限制条件、估价方法与估价思路均有误，导致评估价格有误，应当重新评估。但一审法院不予重新评估，程序严重违法。综上所述，一审判决错误，请求依法审查本案，查清案件事实并依法改判支持其诉讼请求。 被上诉人办辩称，一、涉案房屋系违法建筑。苗升贵的涉案房屋是1999年与杨家居委会签订协议书后建设的。1993年11月1日实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”第三十二条规定：“未经乡级人民政府批准，任何单位和个人不得擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施。”1989年12月26日实施的《城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”1998年修订的《土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权；单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。因此，依据上述规定，无论涉案房屋是位于农村还是城市，均应当按照上述规定办理审批手续，另外在庭审过程中苗升贵也认可涉案的房屋没有办理批建手续，涉案房屋属于违法建筑的事实没有争议。二、行政违法并不必然导致行政赔偿。《国家赔偿法》第二条第一项规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”依据上述规定，国家赔偿的对象是公民、法人和其他组织的合法权益。即行政机关的行政行为被确认为违法，并不必然导致赔偿结果的发生。本案中苗升贵对涉案房屋不享有合法的所有权，因此其赔偿请求不能成立。虽然一审法院对涉案房屋的二次利用材料费进行了鉴定并出具了鉴定报告，无论何种鉴定都不能超越法律之规定，不应成为赔偿依据。三、关于苗升贵主张的租金收益问题。《国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”因此，在本案中，苗升贵主张租金收益没有法律依据。综上所述，苗升贵的上诉理由不能成立，请求驳回苗升贵的上诉请求。 被上诉人淄博市临淄区杨家社区居民委员会二审期间未提交答辩意见。 各方当事人二审未提交新的证据。本院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为，根据《国家赔偿法》第七条之规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，根据已生效的（2019）鲁0305行初62号行政判决书，人民法院认定办于2017年6月21日违法拆除了苗升贵的涉案房屋，因此，办应为本案的赔偿义务机关，苗升贵要求追加杨家居委会作为本案共同被告，于法无据，原审法院不予支持并无不当。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，人民法院判决确认违法或者无效的，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，根据已生效的（2019）鲁0305行初62号行政判决书，人民法院已判决确认办于2017年6月21日拆除苗升贵涉案房屋的行为违法，故办应当对因违法拆除给苗升贵造成的合法利益损失承担赔偿责任。 关于涉案房屋价值损失问题。根据苗升贵的陈述，苗升贵的房屋及院落是1999年所建，未办理相关建设手续，该建设不符合当时的《土地管理法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律规定。据此，苗升贵建设的涉案房屋不能作为合法建筑进行赔偿。但行政机关对违法建筑物、构筑物实施强制拆除时，因拆除方式、手段不当造成当事人可回收、利用的建筑材料灭失的，属于当事人的合法财产权益，依法应当予以行政赔偿。本案中，智乾评估对因办拆除不当造成的涉案房屋可二次利用的建筑材料进行了评估，作出山智房估字（2020）2-123号《房地产估价报告》，确定涉案房屋拆除时的能够二次利用的材料总价值为24228.00元，该评估公司和评估人员均具有相应资质，评估程序合法，评估结论依据充分、客观公正，符合法律规定且具有合理性。因此，原审法院判决办赔偿苗升贵被拆房屋、院落能够二次利用的材料损失24228.00元，认定事实清楚，证据充分，并无不当。苗升贵对评估公司按违法建设进行评估存在异议从而申请重新鉴定，该申请不符合应予重新鉴定的情形，原审法院不予准许并无不当。苗升贵主张赔偿租金收益损失，但因涉案建筑物并非合法建设，原审法院不予支持并无不当。 关于利息损失问题。苗升贵虽未主张利息损失，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，人民法院判决确认违法或无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，由于办违法拆除涉案房屋后，未及时履行赔偿义务，未尽早支付赔偿金减少相对人损失，其拖延履行赔偿义务在客观上导致了相应利息损失，该利息损失应属直接损失范围，理应由办予以赔偿。因此，办应对前述共计24228.00元赔偿款承担自2017年6月22日起至实际给付之日止的利息损失。 综上，原审法院关于房屋、院落价值损失的判决，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。原审法院未对利息损失作出相应判决，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持淄博市临淄区人民法院（2019）鲁0305行赔初20号行政赔偿判决； 二、被上诉人淄博市临淄区人民政府辛店街道办事处于本判决生效后十日内赔偿上诉人苗升贵利息损失（以24228.00元为基数，自2017年6月22日起至实际给付之日止，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）。 本判决为终审判决。 审 判 长 商利群 审 判 员 陈 磊 审 判 员 荣明潇 二〇二〇年九月二十八日 法官助理 吴 昊 书 记 员 亓钰泠