贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔04行终79号上诉人（原审第三人）刘洋，男，1990年4月4日生，布依族，住贵州省安顺市平坝区。委托代理人谢鹏，贵州听君律师事务所律师。上诉人（原审被告）安顺市平坝区安平街道办事处，住所地贵州省安顺市平坝区安平街道天台山大道4号。法定代表人谢天，主任。委托代理人潘盟，贵州富迪律师事务所律师。被上诉人（原审原告）平坝县天龙镇建筑工程队，住所地贵州省安顺市平坝区天龙镇。法定代表人郑法学。被上诉人（原审原告）郑法学，男，1961年12月1日生，汉族，住贵州省安顺市平坝区。上诉人刘洋、安顺市平坝区安平街道办事处（以下简称安平办事处）因与被上诉人平坝县天龙镇建筑工程队（以下简称天龙工程队）、郑法学房屋行政协议一案，不服安顺市西秀区人民法院（2020）黔0402行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定：2018年3月19日，安顺市平坝区人民政府（以下简称平坝区政府）作出《关于城市棚户区尧南加油站地块改造项目房屋征收决定》，征收范围为安顺市平坝区城市棚户区尧南加油站地块改造项目征收红线内涉及的土地、建构筑物、附属设施。征收部门为安顺市平坝区房屋征收管理局，征收实施单位为安平办事处。2018年5月7日，被告安平办事处（甲方）与第三人刘洋（乙方）签订《平坝区2017年南片区城市棚户区改造项目安置补偿协议》（以下简称《补偿协议》）约定：被征收房屋所在地点安顺市平坝区南片区，建筑面积27.54㎡，房屋用途商业，甲方补偿乙方897538.06元。《补偿协议》涉及的被征收房屋所在地为依靠洗车场综合楼外墙修建的一间铺面房，门牌号为天台山路7号1号铺面。在此期间，原告曾向被告安平办事处主张被征收房屋的权属，并提交相关资料。同时查明，1992年，原平坝县乡镇企业管理局对原平坝县乡镇企业管理站（以下简称乡镇企管站）作出平乡企字（92）20号批复：“……同意新建拉丝厂。……二、该企业建厂投资30万元，全部由天龙工程队筹集，款项一定要落实清楚……。”1997年1月29日，原平坝县计划与经济贸易局作出《关于调整城关镇企管站拉丝厂项目的通知》：认为原拉丝厂所征用的土地未改变其使用性质，同意将原批准的拉丝厂项目改为洗车厂项目。上述拉丝厂征用的土地位于原平坝县供销社加油站北侧，即洗车场综合楼及其周围的土地。2000年3月30日，乡镇企管站取得上述地块的平国用（2000）字第038号《国有土地使用证》（以下简称038号土地证）载明：坐落城关镇供销社加油站北侧；使用权面积3661.15㎡。该证的不动产登记档案中记载：乡镇企管站于2002年12月10日出具的《证明》内容为“平坝县人民政府（1996）平府通28号第一项、（1996）平府通43号批复征用的土地（位于平坝县城关镇尧南村滇黔公路左侧、现平坝石油公司加油站北侧）即现平坝县城关镇停车洗车场，征地费用全部是郑法学出资，权属与我站无关。”又查明，2001年，原告李萍诉被告原平坝县城关停车洗车场欠款纠纷一案，原平坝县人民法院（2001）平民初字第103号《民事调解书》载明：“经审理查明，1999年3月2日，平坝县城关停车洗车场法定代表人郑法学因该场缺乏资金周转，向案外人李某借款六万元……。本案在审理过程中，经本院主持调解，双方当事人自愿达成如下协议：一、被告将属其所使用的宅基地（约200㎡）抵偿给原告李某；二、原告李某补偿被告人民币16800元”。2001年3月20日，原平坝县城关停车洗车场及郑法学（甲方）与李某之子刘某（乙方）依据上述民事调解书签订《土地使用转让权合同》内容为：“……甲方与李萍之子刘某（乙方）就完善抵押转让合同达成如下协议：一、经县法院调解可转让的土地位于平坝××外、县法院对面、洗车场综合楼旁，该土地的四至界限为西邻滇黔公路与综合楼正面对齐，北与刘帮生平方山墙抵齐延3米后连接通车站相邻的围墙（含围墙），东与陈某所属厢房和院坝围墙抵齐；南抵综合楼山墙后延至陈某院坝围墙，四至界限内的临时工棚属于乙方刘某，在正前方靠综合楼山墙留出4米作为过往通道，二楼以上归乙方建房使用，总面积大概200㎡。……”案涉房屋即修建在该协议所述的紧邻综合楼外墙的4米通道之上。2003年2月，第三人刘洋向原平坝县人民政府申请上述地块的国有土地使用权登记，并提交上述民事调解书和土地使用转让权合同作为土地权属证明材料。同年3月，原平坝县人民政府准予登记，并向第三人刘洋颁发平土国用（2003）字第260号《国有土地使用证》（以下简称260号土地证）载明：土地使用者刘某，坐落城关镇供销社加油站北侧，使用权面积252.96㎡。土地登记审批表“备注栏”载明：“申请面积为252.96㎡，其中底层通道面积82㎡，其权属为刘洋所有，但只能作为公共过道，二层以上可修建住宅，高度不低于3.5米。”260号土地证及其土地登记申请书、审批表均无宗地图，同时，038号土地证的“记事栏”记载：“2003年3月19日，有252.96㎡已转让给刘洋作为住宅用地。”但无该幅土地的四至范围。案涉房屋未办理不动产权属登记。原判认为：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第（三）项“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”的规定，本案中，根据原告郑法学向第三人刘洋转让038号土地证登记的252.96㎡国有土地使用权，第三人据此取得260号土地证，案涉房屋在038号土地证登记的3661.15㎡土地范围内的事实，可以认定原告郑法学与被诉行政协议具有法律上的利害关系。原告郑法学作为利害关系人以被告安平办事处与第三人刘洋订立的行政协议侵害其合法权益为由，提起行政诉讼，符合法定起诉条件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”明确了国有土地上房屋征收补偿的对象为房屋所有权人，房屋征收部门应当对被征收房屋的权属予以调查核实，权属明晰是订立补偿协议的前提条件。本案中，被告安平办事处作为尧南加油站地块改造项目房屋征收实施单位，应当对案涉房屋的权属进行实质审查。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”的规定，被告安平办事处应当对是否履行审查被征收房屋权属的法定职责以及订立案涉补偿协议等行为的合法性，承担举证责任。本案中，被告提供的证据中第三人刘洋持有的260号土地证及其土地登记申请书、审批表，未记载252.96㎡土地的宗地图，不能确定土地权属界线，即案涉房屋是否在该地块内，其他证据与案涉房屋的权属无关联性，而且在原告提出房屋权属异议后，被告未对此情况予以调查核实，故被告安平办事处在案涉房屋权属不明晰的情况下，未尽到审慎审查的职责，其与第三人刘洋订立的《补偿协议》，属于认定事实不清，主要证据不足，该《行政协议》应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第（三）项、第十条第一款、第十一条第一款的规定，判决：撤销被告安平办事处与第三人刘洋于2018年5月7日订立的《补偿协议》。案件受理费50元，由被告安平办事处负担（原告已预交，由被告直接支付给原告）。判决书送达后，上诉人刘洋不服，上诉称：一、一审法院认定事实错误，案涉房屋事实上建在刘洋的国有土地使用权证登记的土地范围内，刘洋对案涉房屋享有占有、使用、收益和处分的权利，所以安平办事处与上诉人刘洋于2018年5月7日签订的《补偿协议》合法、有效，一审法院撤销无法律与事实依据。二、本案中被上诉人郑法学主张其与案涉房屋有利害关系，案涉房屋是原拉丝厂或洗车场综合楼一间，被上诉人郑法学的该主张无法律与事实依据，其诉讼主体资格不适格。三、一审法院适用法律错误，被上诉人郑法学、天龙工程队起诉安平办事处作为本案被告不适格。四、一审法院适用法律错误，被上诉人郑法学、天龙工程队曾撤回起诉后无正当理由再行起诉，且本案一审裁判结果与另案一审裁判结果相矛盾，一审判决有损法院审判的公信力。五、被上诉人郑法学、天龙工程队的起诉超过六个月起诉期限，不符合起诉条件。综上所述，一审法院认定事实错误、适用法律错误，为维护上诉人合法权益，特上诉，请求撤销原判，驳回被上诉人郑法学、天龙工程队一审全部诉讼请求。安平办事处上诉称：一、一审法院认定被上诉人郑法学与本案有利害关系，缺乏事实依据。二、一审法院以上诉人“未尽到审慎审查的职责，与第三人订立的《补偿协议》，属于认定事实不清，主要证据不足”为由，撤销上诉人与第三人签订的《补偿协议》，缺乏事实和法律依据。三、一审法院在被上诉人撤回起诉后无正当理由再行起诉，且作出与前案相矛盾的判决结果，属适用法律错误。四、一审法院判决有损法院审判工作公信力。据此，请求二审法院撤销一审判决，对一审判决直接予以改判，支持上诉人的上诉请求。被上诉人郑法学、天龙工程队二审答辩称：一、被上诉人系本案所涉不动产权利的利害关系人。上诉人刘洋已经自证自己所获得的不动产产权系从被上诉人手中获得的，被上诉人自然构成了该地块的利害关系人，有权对该不动产提出界限权属争议。当被上诉人郑法学提出界限异议之后，上诉人安平办事处应终止征收行为，履行调查登记行政责任，无权单方确认征收土地的权属。二、被上诉人郑法学获得的利害关系人身份，系代位取得。该幅土地的登记方是乡镇企管站，但其怠于行使利害关系人的权利（侵权之债），根据《中华人民共和国合同法》第七十三条之规定，债权人天龙工程队享有代位追偿的维权权利。债权人证明天龙工程队所有出资系被上诉人郑法学所有，所以，被上诉人郑法学依法代位取得利害关系人的追偿权。三、上诉人安平办事处未尽到审慎审查的职责。其与上诉人刘洋签订的《补偿协议》，从一开始就不具有物权效力。四、被上诉人郑法学提交的证据，真实、合法、连贯，相互印证，构成一个证据链群，足以还原事实真相。五、被上诉人郑法学在撤诉之后，有权再次提出诉讼。（2019）黔0402行初31号《行政裁定书》其性质是裁定，而不是判决。裁定是行政诉讼过程中的程序认定。判决是行政诉讼中的实体确定。程序内容与实体内容的审理是两种不同性质的审理。对于可上诉的裁定来说，只要补充新材料满足裁定中指出的程序缺陷要求，只要不满足《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条之内容，即构成新的案件，可以再次提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百一十二条：“裁定不予受理、驳回起诉的案件，原告再次起诉，符合起诉条件且不属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，人民法院应予受理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第101条“……，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”且行政裁定证明，被上诉人对上诉人安平办事处提起行政诉讼未超诉讼时限，审理期间的时间不计算在时限以内。本案诉讼时限计算起点是被上诉人撤回上诉的时间。所以本案未超诉讼时限。六、法院审理只考虑事实依据与法律准绳，公信力系政治语言，属于政治干扰司法审理的内容。综上所述，请求维持一审判决。当事人向一审法院提交的证据材料已随案移送本院，经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为:本案的争议焦点是郑法学及安平办事处是否具有诉讼主体资格；安平办事处与被征收人签订的《补偿协议》是否有效。行政主体在其管辖事务以及职权范围内有权订立行政协议，不得超越权限范围。在行政协议中，只有行政机关和法律、法规和规章授权组织才能成为作为行政协议一方行政主体的缔约主体。就行政协议之诉，由于行政协议系行政机关采用合同方式实施行政职权，在确定适格被告方面也应遵循合同法上的“相对性原则”，通常只能针对合同或者协议的相对方主张权利。本案中，平坝区政府关于棚户区尧南加油站地块改造项目房屋征收决定中已经明确平坝区政府为征收主体，安顺市平坝区房屋征收管理局为征收部门，安平办事处为征收实施单位。因此安平办事处具有诉讼主体资格，其在权限范围内与被征收人签订的《补偿协议》有效。根据房屋征收决定，被征收人是安顺市平坝区城市棚户区尧南加油站地块改造项目征收红线内被征收房屋所有权人，被上诉人郑法学向上诉人刘洋转让038号土地证登记的252.96㎡国有土地使用权，上诉人据此取得260号土地证，案涉房屋在038号土地证登记的3661.15㎡土地范围内的事实，可以认定被上诉人郑法学与被诉行政协议具有法律上的利害关系，被上诉人郑法学具有诉讼主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”、第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”的规定，被上诉人郑法学提出权属异议后，上诉人安平办事处应当对被征收房屋的权属予以调查核实。上诉人安平办事处未对此情况予以调查核实，就与上诉人刘洋签订了《补偿协议》，未尽到审慎审查的职责，属于认定事实不清，主要证据不足，该行政协议应予撤销。综上所述，原判认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘洋、平坝区安平街道办事处各负担一半25元。本判决为终审判决。审判长 刘 江审判员 肖帮华审判员 洪 云二〇二〇年九月二十八日法官助理王竣谊书记员汤晓燕