黑龙江省牡丹江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑10行终32号上诉人（原审原告）王增维，男，1980年3月25日出生，住黑龙江省宁安市。上诉人（原审原告）于新房，男，1962年3月11日出生，住黑龙江省宁安市。上诉人（原审原告）冯喜顺，男，1975年3月12日出生，住黑龙江省宁安市。上诉人（原审原告）吴俊，女，1989年4月27日出生，住黑龙江省宁安市。上诉人（原审原告）杨道臣，男，1957年5月27日出生，住黑龙江省宁安市。上诉人（原审原告）冯喜伟，男，1982年5月26日出生，住黑龙江省宁安市。上诉人（原审原告）许贵文，男，1953年10月29日出生，住黑龙江省宁安市。上诉人（原审原告）马路，男，1965年4月19日出生，住黑龙江省宁安市。上诉人（原审原告）杨钦松，男，1965年1月15日出生，住黑龙江省宁安市。以上九位上诉人委托代理人李宁，北京梵清律师事务所律师。上诉人（原审被告）牡丹江市自然资源局，住所地黑龙江省牡丹江市西安区太平路300号。法定代表人唐荣胜，该局局长。行政机关负责人刘侃，该局副局长。委托代理人郝占军，黑龙江远东律师集团牡丹江事务所律师。被上诉人（原审被告）牡丹江市人民政府，住所地黑龙江省牡丹江市江南党政办公中心。法定代表人王文力，该市市长。委托代理人邱学风，男，1976年3月29日出生，住黑龙江省牡丹江市爱民区。上诉人王增维、于新房、冯喜顺、吴俊、杨道臣、冯喜伟、许贵文、马路、杨钦松、牡丹江市自然资源局因与牡丹江市人民政府政府信息公开一案，不服黑龙江省牡丹江市西安区人民法院（2019）黑1005行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨钦松及其本人与其他八位上诉人的委托代理人李宁，上诉人牡丹江市自然资源局行政机关负责人刘侃及委托代理人郝占军，被上诉人牡丹江市人民政府委托代理人邱学风到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，吴俊、杨钦松、许贵文、杨道臣、冯喜伟、马路、于新房、冯喜顺、王增维及案外人耿军、耿发昌（其二人自愿放弃诉讼）等11人于2019年7月9日向牡丹江市自然资源局提出政府信息公开申请，要求公开宁安市棚户区改造项目（宁安镇福荣村）相关信息：1．该项目涉及的征地批复及申报材料（一书四方案）；2．该项目涉及的征收土地分类面积汇总表；3．该项目涉及的征地报批前的地上附着物调查登记表、听证材料、召开村民代表大会的会议纪要；4．该项目涉及的征地批复对应的勘测定界图（彩色大图）；5．该项目涉及的征地批复作出前的拟征地公告、征地批复作出后的征收土地公告、征收土地补偿安置方案公告；6．市（或县）人民政府对征收土地补偿安置方案的批复文件及经市（或县）人民政府批准后的征收土地补偿安置方案；7．该项目所涉及的征地批复的补充耕地情况及验收材料、耕地占补平衡确认单；8．该项目用地批准后征地补偿登记材料、征地补偿费用支付相关凭证、征地补偿款资金到位证明、社保缴纳证明；9．牡丹江市、宁安市2018年度土地变更调查成果、土地专项调查成果；10．牡丹江市、宁安市土地利用年度计划（土地利用计划指标）；11．牡丹江市、宁安市农用地转用指标；12．该项目涉及的（拟）建设项目国有土地使用证。牡丹江市自然资源局于2019年7月16日作出牡自然资公开告知［2019］24号《政府信息公开申请答复书》（以下简称《申请答复书》），认为原审原告申请的上述政府信息第1-9、12项内容，不是由其形成产生的，不属于其公开的范围，应当向宁安市自然资源局申请公开上述政府信息内容。第10、11项内容涉密，不属于政府信息公开的范围，不予公开。原审原告不服，向牡丹江市人民政府提出行政复议申请，要求确认牡丹江市自然资源局不履行政府信息公开法定职责行为违法，并责令其按申请人的要求公开所申请的政府信息。牡丹江市人民政府于2019年10月31日作出牡政复决［2019］40号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），认为牡丹江市自然资源局已履行了政府信息公开法定职责，吴俊等11人认为其未履行法定职责缺乏事实根据，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，决定驳回吴俊等11人提出的行政复议申请。原审原告仍不服，诉至本院。在庭审期间，原审法院认为原审原告向牡丹江市人民政府提出要求牡丹江市自然资源局履行法定职责的行政复议申请事项与向原审法院要求撤销牡丹江市自然资源局的《申请答复书》系两个不同的请求，原审原告应单独就《复议决定书》以牡丹江市人民政府为被告另行提起诉讼，原审法院释明原审原告不应以牡丹江市人民政府为共同被告提起诉讼，应另案主张权利，但原审原告坚持不同意撤回对牡丹江市人民政府的诉讼请求。原审法院认为，牡丹江市自然资源局系牡丹江市辖区的土地管理部门，有义务按《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求公开有关牡丹江市的土地管理方面相关信息。原审原告要求牡丹江市自然资源局公开的第9项内容“牡丹江市、宁安市2018年度土地变更调查成果、土地专项调查成果”，该项申请内容不仅要求公开宁安市的土地信息，还包含牡丹江市的土地信息，牡丹江市自然资源局以不是由其形成产生的，不属于其公开的范围，应当向宁安市自然资源局申请公开为由不予公开，该项答复内容事实不清、主要证据不足，因此理应撤销重新为原审原告答复。对于原审原告要求撤销《复议决定书》的诉讼请求，因牡丹江市人民政府作出的《复议决定书》不是针对原行政行为（牡丹江市自然资源局作出《申请答复书》的行为），对此原审原告应另行主张权利，原审法院对此也无管辖权，原审法院将此释明原审原告后，原审原告坚持对牡丹江市人民政府的诉讼请求，原审法院对此予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第三项之规定，判决一、撤销被告牡丹江市自然资源局于2019年7月16日作出牡自然资公开告知［2019］24号《政府信息公开申请答复书》，责令被告牡丹江市自然资源局于本判决生效之日起二十日内重新对原告的政府信息公开申请依法按程序进行答复；二、驳回原告对被告牡丹江市人民政府的起诉。案件受理费50元，由被告牡丹江市自然资源局负担。上诉人王增维、于新房、冯喜顺、吴俊、杨道臣、冯喜伟、许贵文、马路、杨钦松上诉称，2019年7月8日，王增维等上诉人向牡丹江市自然资源局申请公开涉及其宅基地所在地的政府信息。2019年7月16日，牡丹江市自然资源局作出牡自然资公开告知［2019］24号《申请答复书》。王增维等上诉人认为该答复内容不符合法律规定，遂向牡丹江市人民政府申请行政复议。2019年10月31日，牡丹江市人民政府作出牡政复决［2019］40号《复议决定书》，以王增维等上诉人的申请缺乏事实依据为由驳回其行政复议申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形。”的规定，牡丹江市人民政府作出的《复议决定书》属于此种情形。因此，原审判决证据不足，认定事实不清，适用法律错误，请求：1．撤销（2019）黑1005行初29号行政判决书中“二、驳回原告对被告牡丹江市人民政府的起诉。”之判项；2．撤销牡丹江市人民政府作出牡政复决［2019］40号《复议决定书》；3．本案诉讼费用由原审被告承担。上诉人牡丹江市自然资源局上诉称，1．王增维等人提出的政府信息公开申请中，第10项政府信息内容关于牡丹江市土地利用年度计划（土地利用计划指标）、第11项政府信息内容关于农用地转用指标，内容涉密，不属于政府信息公开的范围。其法律依据是《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条“依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。”2．原审法院认定对王增维等人要求牡丹江市自然资源局公开的第9项内容‘牡丹江市、宁安市2018年度土地变更调查成果、土地专项调查成果’的答复内容，事实不清，主要证据不足，是错误的。牡丹江市自然资源局只对牡丹江市区土地变更土地专项情况进行调查，无权直接对宁安市的土地情况进行调查，宁安市土地变更、土地专项情况的调查，是由宁安市自然资源局进行，牡丹江市自然资源局已告知王增维等人该项信息不是牡丹江市自然资源局形成产生的，应当向宁安市自然资源局申请政府信息公开。综上，牡丹江市自然资源局于2019年7月16日作出的牡自然资公开告知［2019］24号《申请答复书》是正确的，不应当被撤销。请求：1．撤销牡丹江市西安区人民法院（2019）黑1005行初29号行政判决，依法改判驳回王增维等人的诉讼请求。2．本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人牡丹江市人民政府辩称，原审原告向其提出的行政复议请求事项与本案诉讼提出的请求事项是两个不同的请求事项，原审原告如对《申请答复书》不服，应当单独以牡丹江市自然资源局为被告提起行政诉讼，原审原告同时起诉二被告，不符合法律规定，请求法院驳回原审原告对原审被告牡丹江市人民政府的起诉。在本院庭审中，各方当事人对原审中提交的证据再次进行质证。本院认证意见与原审一致，不再赘述。本院二审查明的案件事实与原审法院一致，本院予以确认。本院认为，第一，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条、第三十六条的规定，王增维等九人因棚户区改造项目，面临宅基地被征收，其具备申请政府信息公开的主体资格，可以根据自身需要向牡丹江市自然资源局申请公开政府信息。王增维等九人向牡丹江市自然资源局申请政府信息公开的第9项内容“牡丹江市、宁安市2018年度土地变更调查成果、土地专项调查成果”中，其申请信息公开内容明确包括牡丹江市2018年度土地变更调查成果、土地专项调查成果。牡丹江市自然资源局作为土地管理部门，应当掌握牡丹江市2018年度土地变更调查成果、土地专项调查成果，且有义务按照有关规定对王增维等人的申请作出答复。但牡丹江市自然资源局以不是由该局形成产生为由，认定王增维等人的该信息公开申请不属于该局公开的范围，并应当向宁安市自然资源局申请上述政府信息内容，属答复内容事实不清、主要证据不足，因此，牡丹江市自然资源局作出的《申请答复书》应当予以撤销。第二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”的规定，牡丹江市人民政府在《复议决定书》作出的复议决定为：“驳回申请人提出的行政复议申请。”该复议决定属于复议机关维持原行政行为。因此，本案复议机关牡丹江市人民政府应当与行政机关牡丹江市自然资源局作为共同被告。综上，原审判决适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持黑龙江省牡丹江市西安区人民法院（2019）黑1005行初29号行政判决第一项，即“一、撤销被告牡丹江市自然资源局于2019年7月16日作出牡自然资公开告知［2019］24号《政府信息公开申请答复书》，责令被告牡丹江市自然资源局于本判决生效之日起二十日内重新对原告的政府信息公开申请依法按程序进行答复”；二、撤销黑龙江省牡丹江市西安区人民法院（2019）黑1005行初29号行政判决第二项，即“二、驳回原告对被告牡丹江市人民政府的起诉”；三、撤销牡丹江市人民政府于2019年10月31日作出牡政复决［2019］40号《行政复议决定书》。一审案件受理费50元，由牡丹江市自然资源局负担；二审案件受理费共计100元，由牡丹江市自然资源局负担50元，由牡丹江市人民政府负担50元。本判决为终审判决。审判长  赵秀玲审判员  杨弘智审判员  李慧宇二〇二〇年九月二十四日法官助理付雪书记员付子洁附：本判决适用的相关法律依据1.中华人民共和国政府信息公开条例第二十七条除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息。第三十六条对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。2.中华人民共和国行政诉讼法第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。3.最高人民法院关于适用的解释第一百三十三条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。