福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终482号 上诉人（一审被告）福建省自然资源厅，住所地福建省福州市鼓楼区金泉路38号。 法定代表人叶敏，厅长。 上诉人（一审第三人）厦门市自然资源和规划局，住所地福建省厦门市思明区湖滨中路518号。 法定代表人柯玉宗，局长。 委托代理人马秉红，该局工作人员。 委托代理人梁洪流，北京德恒（厦门）律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）厦门万厦天成房地产开发有限公司，住所地福建省厦门市思明区海岸街59号477室。 法定代表人梁林伟，董事长。 上诉人福建省自然资源厅、厦门市自然资源和规划局因被上诉人厦门万厦天成房地产开发有限公司（以下简称万厦天成公司）诉福建省自然资源厅行政复议决定一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2006年8月30日，原厦门市国土资源与房产管理局与厦门福康经济发展有限公司、厦门市康嘉力投资开发有限公司签订（2006）厦地租协字（006）号《厦门市国有土地使用权有偿出让协议书》，约定调整受让人项目用地，受让人同意支付土地出让金723115477.80元。2012年12月28日，原厦门市国土资源与房产管理局与受让人厦门福康经济发展有限公司、厦门市康嘉力投资开发有限公司及第三方厦门市土地开发总公司签订《厦门市国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：350200220121228XC62号），约定国有建设用地使用权出让价款723115477.80元，受让人于2012年10月22日前缴纳。2012年12月30日，原厦门市国土资源与房产管理局与受让人、第三方厦门福康经济发展有限公司、厦门市康嘉力投资开发有限公司签订《350200220121228XC62号出让合同制补充合同1》，约定原出让合同的受让人由厦门福康经济发展有限公司、厦门市康嘉力投资开发有限公司变更为万厦天成公司。 2017年2月10日，原厦门市国土资源与房产管理局对原告万厦天成公司作出厦国土房[2017]36号《厦门市国土资源与房产管理局关于帝景苑项目补缴地价的决定》，决定原告应补缴帝景苑项目用地置换产生的土地出让金46642817.00元，增容地价差78209002.70元，合计124851819.70元。原告不服该决定，向原福建省国土资源厅申请行政复议，原福建省国土资源厅于2017年7月7日作出闽国土资复决[2017]27号《行政复议决定书》，认定原告对补缴置换用地的地价差的行政行为不服应当以厦门市人民政府为被申请人提起行政复议，同时认定原厦门市国土资源与房产管理局作出补缴增容地价的行政行为，未经过厦门市土地管理委员会审议通过，属于违反法定程序的行政行为，决定驳回原告对厦门市国土资源与房产管理局作出补缴置换用地地价差46642817.00元行政行为的行政复议申请，并确认厦门市国土资源与房产管理局作出补缴增容地价78209002.70元的程序违法，责令厦门市国土资源与房产管理局60日内依法重新作出决定。原告不服该行政复议决定，向一审法院提起行政诉讼，一审法院受理后于2018年1月24日作出（2017）闽0102行初268号《行政判决书》，判决驳回原告的诉讼请求。原告仍不服，向福建省福州市中级人民法院提起上诉。福建省福州市中级人民法院于2018年7月14日作出（2018）闽01行终342号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。 原厦门市国土资源与房产管理局收到行政复议机关原福建省国土资源厅作出的闽国土资复决[2017]27号《行政复议决定书》后，按照复议决定重启了对原告作补缴增容地价决定的程序，于2017年9月14日将拟对原告作出帝景苑项目补缴地价的方案提请厦门市土地管理委员会专题会议审议，厦门市土地管理委员会作出[2017]7号《关于市土地管理委员会2017年第七次会议纪要》：“会议原则同意市国土房产局提出福康公司帝景苑项目补缴地价的方案，即补缴土地出让金12485万元（其中为交地价部分应补缴纳地价为4664万元，增容部分应补缴地价为7821万元）。请市国土房产局按程序向社会公布后，抓紧推进地价追缴工作。”2017年9月15日，原厦门市国土资源与房产管理局在其门户网站公布了《关于福康公司“帝景苑”补缴地价的公示》，对原告应补缴的增容地价差78209002.70元进行公示，并于2018年9月18日对原告作出厦国土房[2018]469号《厦门市国土资源与房产管理局关于撤销厦国土房[2017]36号的决定》，撤销了厦国土房[2017]36号《厦门市国土资源与房产管理局关于帝景苑项目补缴地价的决定》。2017年10月13日，原厦门市国土资源与房产管理局作出厦国土房[2017]486号《厦门市国土资源与房产管理局关于帝景苑项目补缴地价的决定》，决定原告在收到本决定后60日内补缴帝景苑项目增容地价差78209002.70元；帝景苑项目用地因置换产生的地价差46642817.00元，依照厦国土房[2017]36号文件执行。原告不服该决定,向原福建省国土资源厅申请行政复议，原福建省国土资源厅于2017年12月12日对原告作出闽国土资复[2017]58号《行政复议受理通知书》，并向原厦门市国土资源与房产管理局发出闽国土资复[2017]58号《行政复议答复通知书》。原厦门市国土资源与房产管理局于2017年12月20日向行政复议机关提交《行政复议答复书》。原福建省国土资源厅于2017年12月25日向原告发出闽国土资复中[2017]24号《中止行政复议通知书》，以此前原告请求撤销闽国土资复决[2017]27号《行政复议决定书》的行政诉讼案件法院尚未审结，本案的审理需要以该案的审理结果为依据为由，中止了本起行政复议案件的审理。2019年1月24日，被告对原告作出闽自然资复恢[2019]9号《行政复议恢复审理通知书》，认定中止的原因已消除，决定恢复上述行政复议案件的审理。2019年1月31日，被告作出本案被诉闽自然资复决[2019]9号《行政复议决定书》，认定原告对补缴置换用地的地价差的行政行为不服应当以厦门市人民政府为被申请人提起行政复议，同时认定原告对补缴增容地价的行政行为不服亦应当以厦门市人民政府为被申请人提起行政复议，并邮寄送达原告。 原告不服厦国土房[2017]36号《厦门市国土资源与房产管理局关于帝景苑项目补缴地价的决定》中关于要求其补缴帝景苑项目置换用地的地价差46642817.00元的行政行为，按照原福建省国土资源厅闽国土资复决[2017]27号《行政复议决定书》的认定，于2017年7月20日以厦门市人民政府为被申请人，向福建省人民政府申请行政复议，福建省人民政府于2018年9月25日作出闽政行复[2017]167号《行政复议决定书》，认定行政复议过程中，原厦门市国土资源与房产管理局自行撤销了厦国土房[2017]36号决定，该行政行为已不存在，故确认厦国土房[2017]36号中关于要求原告补缴帝景苑项目用地置换产生的土地出让金46642817.00元的决定违法。 一审法院认为，原厦门市国土资源与房产管理局收到行政复议机关原福建省国土资源厅作出的闽国土资复决[2017]27号《行政复议决定书》后，即按照复议决定重启了对原告作补缴增容地价决定的程序，并依照《厦门市人民政府办公厅转发市规划局等部门关于清理和规范经营性项目增加容积率的意见的通知》（厦府办[2006]166号）第四点“工作程序和要求”规定“（四）市国土房产局根据市规划局函告，研究提出项目增容地价方案。（五）市规划局汇总申请项目清单、规划审核意见、增容地价方案提交市土地管理委员会审议。（六）市土地管理委员会审议通过后，由市土地房产局向社会公示。”的规定，将补缴增容地价方案提交了市土地管理委员会审议，市土地管理委员会审议通过后，第三人又履行了向社会公示等程序，作出厦国土房[2017]486号《厦门市国土资源与房产管理局关于帝景苑项目补缴地价的决定》。虽然该决定本应在闽国土资复决[2017]27号《行政复议决定书》发生法律效力后再行作出，但因法院生效判决并未改变该复议决定，故原厦门市国土资源与房产管理局提前作出厦国土房[2017]486号决定，并未对原告的权利造成实质影响。针对补缴增容地价方案的证据，本案被告提交的证据中仅比作出闽国土资复决[2017]27号行政复议决定时多了厦门市土地管理委员会的专题会议纪要以及关于福康公司“帝景苑项目补缴地价的公示”两份证据，并无厦门市人民政府的批文，因土地管理委员会仅是政府的议事机构，会议纪要亦不能视为政府的审批材料，且该专题会议纪要非仅针对原告帝景苑项目补缴地价问题，无加盖任何公章，行文上表述为“会议原则同意市国土房产局提出福康公司帝景苑项目补缴地价的方案”，故被告认定“本案中被申请人已依法履行报经厦门市人民政府同意的法定程序”缺乏证据，进而认定原告不服厦国土房[2017]486号《厦门市国土资源与房产管理局关于帝景苑项目补缴地价的决定》中“‘补缴帝景苑项目增容地价差78209002.70元’的行政行为，应当以厦门市人民政府为被申请人”，主要证据不足。综上，被告作出的被诉行政复议决定认定事实的主要证据不足，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告福建省自然资源厅于2019年1月31日作出的闽自然资复决[2019]9号《行政复议决定书》；二、责令被告福建省自然资源厅于本判决生效后60日内重新作出行政复议决定。 上诉人福建省自然资源厅向本院提起上诉，请求：一、撤销一审行政判决；二、驳回万厦天成公司的诉讼请求；三、一审、二审诉讼费用由万厦天成公司承担。其提出上诉的主要事实和理由为：厦门市自然资源和规划局关于“补缴增容地价”（7821万元）的行政行为，系受厦门市人民政府委托，复议申请应以厦门市人民政府为被申请人，福建省自然资源厅驳回复议申请正确。理由如下：（一）厦门市自然资源和规划局作出“补缴增容地价”的行政行为依法履行了全部程序要求，程序完整合法。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《协议出让国有土地使用权规定》等规定，涉及补缴增容地价的决定应当报经市人民政府批准。《厦门市地价征收管理若干规定》第七条规定：“市人民政府委托市国土房产部门审批建设项目涉及地价事项。”厦门市人民政府办公厅《转发市规划局等部门关于清理和规范经营性项目增加容积率的意见的通知》（厦府办[2006]166号）第四点“工作程序和要求”规定，“增容地价方案，提交市土地管理委员会审议”、“市土地管理委员会审议通过后，由市国土房产局向社会公示”。本案中，厦门市自然资源和规划局研究提出项目增容地价方案，提交市土地管理委员会审议通过，并向社会公示，最后受市政府委托作出涉案行政行为，程序完整合法。（二）厦门市自然资源和规划局受委托作出“补缴增容地价”的行政行为应以厦门市人民政府为被申请人，已经法院生效判决确认。福州市中级人民法院(2018)闽01行终342号《行政判决书》认定“本案一审第三人厦门市国土房产局作出的补缴地价的决定，系依照上述规定受厦门市人民政府委托所作的行政行为，该行为虽以一审第三人厦门市国土房产局名义作出，但法律后果应由厦门市人民政府承担。”厦门市自然资源和规划局作出补缴增容地价的行政行为，其法律效果应当由厦门市人民政府承担，万厦天成公司对该行政行为不服应当以厦门市人民政府为被申请人提起行政复议。（三）厦门市自然资源和规划局作出涉案行政行为明确以厦门市土地管理委员会审议通过为依据，福建省自然资源厅不是厦门市土地管理委员会或厦门市人民政府上级机关。厦门市自然资源和规划局作出补缴增容地价的行政行为，已经厦门市土地管理委员会审查通过，并经厦门市常务副市长、市土管会主任黄强签发同意。福建省自然资源厅作出行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，即“下级行政机关依照法律、法规和规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”。另外，厦门市自然资源和规划局作出另一项补缴置换地价（4664万元）的行政行为，已经鼓楼区人民法院和福州市中级人民法院审理判决，福州市中级人民法院的（2018)闽01行终342号《行政判决书》已经生效，福建省自然资源厅就此驳回复议申请并无不当。综上所述，万厦天成公司不服厦门市自然资源和规划局作出的厦国土房[2017]486号复议决定，应当以厦门市人民政府为被申请人申请行政复议，福建省自然资源厅依法做出闽自然资复决[2019]9号《行政复议决定书》驳回万厦天成公司的行政复议申请，符合法律法规规定。 上诉人厦门市自然资源和规划局向本院提起上诉，请求：一、撤销一审行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；二、一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。其提出上诉的主要事实和理由为：一、对于以厦门市自然资源和规划局名义作出的补缴置换用地地价差46642817.00元的行政行为，应当以厦门市人民政府为被申请人申请行政复议。上诉人于2017年10月13日作出的厦国土房[2017]486号《关于帝景苑项目补缴地价的决定》，包括两项内容：一是补缴帝景苑项目增容地价差78209002.70元；二是帝景苑项目用地因置换产生的地价差46642817.00元，依照厦国土房[2017J36号文件执行。依据福州市中级人民法院生效的(2018)闽01行终342号《行政判决书》，2016年3月1日起实施的《厦门市地价征收管理若干规定》第七条规定，上诉人作出的补缴地价决定，系依照上述规定受厦门市人民政府委托所作的行政行为，该行为虽以上诉人名义作出，但法律后果应由厦门市人民政府承担。因此，被上诉人对该行政行为不服应当以厦门市人民政府为被申请人提起行政复议，被诉闽自然资复决[2019]9号《行政复议决定书》驳回被上诉人对该行政行为的复议申请，符合法律规定。一审判决未依法对该部分驳回复议申请决定进行审理裁判，而对复议决定全部撤销，是错误的。二、对于上诉人作出的补缴帝景苑项目增容地价差78209002.70元的行政行为，应当以厦门市人民政府为被申请人申请行政复议。（一）上诉人作出补缴增容地价差的行为系受厦门市人民政府委托的行为。按照2016年3月1日起实施的《厦门市地价征收管理若干规定》第七条规定，上诉人作出补缴增容地价决定，系依照上述规定受厦门市人民政府委托所作的行政行为，该行为虽以上诉人名义作出，但法律后果应由厦门市人民政府承担。厦门市人民政府办公厅《转发市规划局等部门关于清理和规范经营性项目增加容积率的意见的通知》（厦府办[2006]166号）第四点“工作程序和要求”规定，上诉人作出补缴增容地价的决定，应当研究提出项目增容地价方案，经厦门市自然资源和规划局汇总后提交厦门市土地管理委员会审议，厦门市土地管理委员会审议通过后，由上诉人向社会公示。按照厦门市土地管理委员会《关于市土地管理委员会2017年第七会议的纪要》（[2017]7号），厦门市土地管理委员会原则同意市国土房产局提出福康公司帝景苑项目补缴地价的方案，上诉人依法向社会公示后，按照《厦门市地价征收管理若干规定》，受厦门市人民政府委托作出补缴补缴增容地价差的决定，上述程序符合厦府办[2006]166号文的要求。因此，被上诉人对该行政行为不服应当以厦门市人民政府为被申请人提起行政复议。（二）上诉人作出补缴帝景苑项目增容地价差78209002.70元的行政行为，已经过厦门市土地管理委员会审查通过，并按规定受委托作出决定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，福建省自然资源厅不是以厦门市人民政府和厦门市土地管理委员会为被申请人而提起的行政复议的法定复议机关。（三）福建省人民政府的复议决定证明应当以厦门市人民政府为被申请人。依据一审判决查明的事实，被上诉人不服要求其补缴帝景苑项目置换用地的地价差46642817.00元的行政行为，于2017年7月20日以厦门市人民政府为被申请人，向福建省人民政府申请行政复议，福建省人民政府于2018年9月25日作出闽政行复[2017]167号《行政复议决定书》，确认厦国土房[2017]36号决定中要求被上诉人补缴帝景苑项目用地置换产生的土地出让金46642817.00元的决定违法。福建省人民政府受理该复议并作出决定也证明，作出补缴地价的行政行为应当以厦门市人民政府为被申请人向福建省人民政府申请行政复议，而不是向福建省自然资源厅申请行政复议。综上所述，被上诉人不服上诉人作出《关于帝景苑项目补缴地价的决定》（厦国土房[2017]486号)，应当以厦门市人民政府为被申请人申请行政复议，福建省自然资源厅作出《行政复议决定书》（闽自然资复决[2019]9号），驳回被上诉人对复议申请，于法有据。 被上诉人万厦天成公司未向本院提交书面答辩意见。 上诉人福建省自然资源厅在本案二审期间向本院补充提交证据：《厦门市国土资源与房产管理局关于提请审议福康公司帝景苑项目补缴地价问题的函》及《厦门市土地管理委员会办公室处理单、《关于市土地管理委员会办公室2017年第六次会议的纪要》（[2017]6号）。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”上诉人补充提交的上述证据形成于一审起诉前，上诉人在第一审程序无正当事由未提供而在第二审程序中提供，本院不予接纳。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院，经审查，相关证据均经一审开庭质证。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，万厦天成公司对原厦门市国土资源局与房产管理局作出的厦国土房[2017]486号《厦门市国土资源局与房产管理局关于帝景苑项目补缴地价的决定》不服，向福建省自然资源厅提起行政复议，福建省自然资源厅作出闽自然资复决[2019]9号《行政复议决定书》，以“应当以厦门市人民政府为被申请人提起行政复议”为由驳回万厦天成公司提起的行政复议申请，万厦天成公司有权对该复议决定提起本案诉讼，福建省自然资源厅系本案适格被告。 原厦门市国土资源局与房产管理局作出的厦国土房[2017]486号决定，包含两个方面内容，即“补缴帝景苑项目增容地价差78209002.70元”以及“帝景苑项目用地因置换产生的地价差46642817.00元”。由于置换用地协议出让补缴地价和协议出让后因容积率改变补缴增容地价，系性质不同的两种行为。本院的(2018)闽01行终342号《行政判决书》所认定的“一审第三人厦门市国土房产局作出的补缴地价的决定，系依照上述规定受厦门市人民政府委托所作的行政行为，该行为虽以一审第三人厦门市国土房产局名义作出，但法律后果应由厦门市人民政府承担”，这一认定系针对原案件中因补缴置换产生的地价差的决定以及不予受理复议决定而作出的认定，并不适用于补缴增容地价决定。因此，也不应将本案增容地价的决定视为受厦门市人民政府委托所作出的行政行为。且原厦门市国土资源与房产管理局作出的案涉厦国土房[2017]486号决定，本案在案的证据尚不足以证实其在作出决定之前已报经厦门市人民政府审批同意，上诉人福建省自然资源厅认定不服厦国土房[2017]486号《厦门市国土资源与房产管理局关于帝景苑项目补缴地价的决定》中“‘补缴帝景苑项目增容地价差78209002.70元’的行政行为，应当以厦门市人民政府为被申请人”，依据不足。综上，一审认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费由上诉人福建省自然资源厅、厦门市自然资源和规划局各负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 张厚磊 审 判 员 郑 鋆 二〇二〇年九月二十八日 法官助理 李 升 书 记 员 赖忠鸿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。