四川省宜宾市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川15行终264号 上诉人（一审原告）徐清成，男，1975年8月24日出生，汉族，住所地：四川省高县。 委托代理人武惠惠，北京京师律师事务所律师。执业证号：11101201911096126。 被上诉人（一审被告）宜宾市翠屏区人民政府安阜街道办事处。住所地：四川省宜宾市翠屏区月耳池街63号。 负责人陈建，主任。 被上诉人（一审被告）宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心。住所地：四川省宜宾市翠屏区上江北酒源路35号，统一社会信用代码：1251120173831927XP。 法定代表人罗涛，主任。 委托代理人吴开林，四川富绅律师事务所律师，执业证号：15115199410644289。 上诉人徐清成因诉翠屏区人民政府安阜街道办事处（以下简称安阜街道）、宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心（以下简称区征地中心）撤销行政行为一案，不服四川省宜宾市翠屏区人民法院（2020）川1502行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2001年1月20日，徐清成与安阜旧戎村永兴社签订《旧戎村永兴社售房合同》。购买安阜街道××街社区永兴社大岩筐房屋。2019年12月10日，安阜街道、区征地中心向宜宾纸业有限公司发出文件《宜宾市翠屏区人民政府安阜街道办事处宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心关于完成滨水××特色街区房屋拆迁工作的函》〔安处函（2019）42号〕，内容为：“按照市、区政府工作安排和部署，区征地中心、安阜街道办事处、滨水特色街区工作组就原宜宾浩森木业公司、邓安昌库房、周光荣三家企业在滨水××特色街区范围自建房屋、建构筑物、设施设备及原永兴社集体修建房屋已签定搬迁补助协议，拆除单位将于本月20日前完成拆除。为此，特函告贵公司，请于2019年12月12日前，自行完成该处房屋内水电设施、设备拆除清理等工作”。宜宾纸业生活服务公司于2019年12月11日发出《通知》：接宜宾市翠屏区安阜街道办事处和翠屏区征地拆迁服务中心《关于完成滨水××特色街区房屋拆迁工作的函》，我公司将于下周一（12月16日）起，对函中规定区域内的水电设施、设备进行拆除清理，并停止转供水电。另查明，在本案审理期间，徐清成已向宜宾市中级人民法院提起诉讼，请求确认2020年3月30日强制拆除徐清成位于安阜街道××街社区永兴社大岩筐房屋的行政行为违法。 一审法院认为，案件争议焦点是安阜街道、区征地中心作出《关于完成滨水××特色街区房屋拆迁工作的函》的行为是否可诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织不服行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一般而言，可提起行政诉讼的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人的权利义务或对行政相对人权利义务直接产生影响并对外发生法律效力的最终行政决定。不包括行政主体在作出最终行政决定过程中对程序性事项的决定和处理。过程性行政行为的法律效力依附于最终的行政行为，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。人民法院不应将过程性行政行为纳入司法审查的范围。本案中，虽然安阜街道、区征地中心向案外人宜宾纸业有限公司发出了关于房屋拆除工作的函，宜宾纸业有限公司根据该函发出了停止转供水电的通知，会间接影响原告的权利义务。但是，结合安阜街道、区征地中心作出的函的内容来分析，系为完成房屋拆除工作对有关单位发出的一种协助通知。首先，该函向案外人宜宾纸业有限公司告知，原永兴社集体修建房屋已签订搬迁补助协议，拆除单位将完成拆除。函告自行完成该处房屋内水电设施、设备拆除清理工作，因此，该函只是告知性的行为，并未直接对原告的权利义务产生实际影响。其次，该函系为完成房屋拆除工作提前告知拆除清理水电设施设备发出，只是房屋拆除工作中的一个过程性环节，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》或者《中华人民共和国行政强制法》，无论是限期交出土地，还是限期搬离或限期拆除，发出设施设备的清理通知或公告只是其中一个环节，一个阶段性行为，不是独立的行政行为，不具备确定力、执行力等行政行为效力；因此，涉案通知属程序性行政行为，而非具有实体权利义务处分的行政行为。因此，案涉函不具有事实上的最终性，其对外法律效力应当被对涉案房屋作出的最终处理决定如搬迁补助协议、限期拆除决定或者强制拆除行为等所吸收覆盖。第三，徐清成已对涉案房屋的最终处理行为即拆除行为提起行政诉讼，再审理该拆除行为前的程序性通知行为,其不具有行政诉讼予以救济的必要性和实际效果。故安阜街道、区征地中心作出的《关于完成滨水××特色街区房屋拆迁工作的函》属完成房屋拆除工作前的准备的过程性行为，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对于徐清成的起诉，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回徐清成的起诉。徐清成预交的案件受理费50元，予以退还。 上诉人徐清成不服一审裁定上诉称，一、案涉函件的内容对上诉人的合法权益产生实质影响，上诉人的诉讼请求具有可诉性，且属于行政诉讼受案范围，一审法院认定事实不清、适用法律错误。在实施征收行为的过程中，因征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，对于每一阶段行政机关实施的征收行为，只要侵犯了行政相对人的合法权益，其都有权通过司法途径进行救济，维护自身的合法权益。对于一个行政行为是否具有可诉性，不仅要看该行政行为的表现行式，还要看该行政行为是否是具有行政职能的组织运用行政职权，针对行政相对人设定、变更或者消灭其权利义务的行为。本案中，上诉人房屋位于四川省宜宾市翠屏区兴社大岩筐，因滨水××特色街区项目被纳入征收范围，有《宜宾市翠屏区人民政府征地补偿安置方案公告》（2016年第15号）为证，二被上诉人在未与上诉人达成补偿协议情况下，于2019年12月10日向宜宾纸业有限公司（以下简称，宜宾纸业）作出案涉函件并进行张贴，要求其配合完成滨水××特色街区范围内房屋的水电设施，宜宾纸业据此对上诉人采取断水断电措施，2019年12月16日，上诉人因房屋出现断电现象，2019年12月18日，上诉人提起本案诉讼。上诉人认为，案涉函件通过要求宜宾纸业作出断水断电行为，己经涉及内部行为的外部化，而不是一审法院所认定的过程性行为。断水断电属于事实行为，上诉人作为合法用水、用电人，其行为已严重侵害了上诉人用水、用电的合法权益。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，安阜街道作为市辖区或者不设区的市人民政府的派出机关，虽然不是一级人民政府但实际上却履行着一级人民政府的职能，具有行政权能，其通知宜宾纸业拆除征收范围内水电设施、设备行为是案涉拆迁工作的一部分，具体运用了行政职权。宜宾纸业对停水、停电范围等事实不具有判断能力和义务，其实施断水断电仅是提供了辅助行为，实质上是安阜街道与区征地中心所发《工作函》通知要求拆除水电设施、设备的行为对上诉人的权利产生了实质影响，该函件具有可诉性，属于《行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受案范围的规定。根据《行政诉讼法》第二十六条第五款，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，因此，该行政行为的法律责任应由二被上诉人承担。上诉人的起诉符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，人民法院依法应当受案审理并作出裁判。二、上诉人并未签订《搬迁补助协议》，依法接受公共服务是上诉人保障生存权的基本需求，被上诉人无权作出案涉函件并要求对上诉人实施断水断电，该行为属违法行为，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款，行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。本案中，被上诉人为逼迫上诉人签署《搬迁补助协议》，通知停电行为实际属于行政强制，目的在于倒逼拆迁的顺利推进，对在征收范围内的上诉人实际权益造成影响，具备可诉性的同时，作出案涉函件己严重违反法定程序，违反合法行政原则，对上诉人的生存权形成严重威胁，被上诉人所实施的行政行为依法应予撤销。三、上诉人的所诉行为并非程序性通知，不存在被强拆行为吸收覆盖问题，一审法院认定事实、适用法律、诉讼程序均存在错误，所作裁定依法应予撤销。本案中，上诉人在受断水断电影响情况下第一时间就二被上诉人所作通知诉讼请求撤销，并要求责令恢复供水供电，系行使寻求法院予以救济的合法权利，但一审法院始终未就本案开庭审理，未调查案件事实，直至上诉人房屋被强制拆除，其作出裁定的时间2020年5月15日及送达文书时间2020年7月1日，己严重超出行政诉讼的法定审理时限，也无法实现行政诉讼的监督与救济功能。强制拆除行为本身属于独立的行政行为，与本案并没有任何关联，一审法院以在后的强拆行为认定本案所诉行为被吸收，存在拖延时间等待案涉函件不具有可撤销内容的故意嫌疑，根据《行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院应判决确认违法。综上，上诉人认为，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条之规定，上诉请求：依法撤销四川省宜宾市翠屏区人民法院作出的川1502行初16号《行政裁定书》，并依法指令一审法院对本案继续审理。 被上诉人区征地中心辩称，一、被答辩人的上诉理由不能成立。(一）案涉工作函不具有可诉性的观点，在答辩人的一审书面答辩意见和一审裁定中已经阐述的非常清楚，不再赘述。至于被答辩人认为案涉工作函是行政机关的委托行为的观点，没有法律依据，依法不能成立。(二）由于被上诉人一审起诉时间是2020年1月2日，一审裁定书送达被答辩人的时间是2020年6月30日；因此，被答辩人认为一审裁定严重超出行政诉讼的法定审理时限的观点，依法不能成立。二、一审裁定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。综上所述，被答辩人上诉理由依法不能成立，恳请贵院依法驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，被上诉人安阜街道、区征地中心于2019年12月10日向宜宾纸业有限公司发出安处函〔2019〕42号《宜宾市翠屏区人民政府安阜街道办事处宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心关于完成滨水××特色街区房屋拆迁工作的函》（以下简称《函》），通知宜宾纸业有限公司：区征地中心、安阜街道、滨水特色街区工作组就原宜宾浩森木业公司、邓安昌库房、周光荣三家企业在滨水××特色街区范围自建房屋、建构筑物、设施设备及原永兴社集体修建房屋已签定搬迁补助协议，拆除单位将于本月20日前完成拆除。为此，特函告贵公司，请于2019年12月12日前，自行完成该处房屋内水电设施、设备拆除清理等工作。上述内容表明，案涉《函》并未直接涉及上诉人徐清成的利益，仅是拆除工作时间安排的通知，具有过程性的性质，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。徐清成位于安阜街道××街社区永兴社大岩筐房屋于2020年3月30日被强制拆除，徐清成已经就此提起行政诉讼，其合法权益能够获得救济。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”的规定，一审裁定没有违反法定程序。一审裁定以徐清成的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，其适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回徐清成的起诉并无不当。综上所述，徐清成的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 一、二审案件受理费依法不予缴纳。 本裁定为终审裁定。 审判长  叶薇 审判员  窦音 审判员  骆萍 二〇二〇年九月二十八日 书记员  张莉