浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终1185号上诉人（原审原告）周忠达，男，汉族，1955年12月31日出生，住杭州市下城区。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。法定代表人刘忻，市长。委托代理人尹琰茗、李文鹤。周忠达诉杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）地矿行政复议一案，杭州市中级人民法院于2020年5月27日作出（2020）浙01行初48号行政裁定。周忠达不服，向本院提出上诉。本院于2020年6月23日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认为，本案中，从周忠达向杭州市政府提交的行政复议申请书及向临安区人民政府（以下简称临安区政府）提交的两份履职申请书内容可知，周忠达系认为临安鼎昇建材有限公司（以下简称鼎昇公司）存在非法采矿、非法砍伐林木及破坏生态环境的行为，要求临安区政府直接查处以制止鼎昇公司的采矿行为、要求临安区政府督促临安区林业局、规划和自然资源局、生态环境局履行查处的法定职责以制止鼎昇公司的采矿行为。因临安区政府对两份履职申请书未作处理答复，周忠达向杭州市政府提起行政复议申请，行政复议申请以临安区政府为复议被申请人，复议请求为“确认被申请人不履行法定职责，不制止乱采乱挖矿破坏自然生态环境的行政行为违法。”根据《中华人民共和国矿产资源法》之规定，有权对违法采矿的行为进行查处的是地质矿产主管部门；根据《中华人民共和国森林法》之规定，有权对违法采伐林木的行为进行查处的是林业主管部门；根据《中华人民共和国环境保护法》之规定，有权对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理的是环境保护主管部门。临安区政府并不具有对鼎昇公司直接进行查处的职权。周忠达要求临安区政府实施其没有职权的行为，继而以临安区政府不履行法定职责为由申请行政复议或提起行政诉讼，既不属于行政复议范围，也不属于人民法院行政诉讼受案范围。临安区政府作为一级人民政府，对其下属工作部门确有监督督促的职责。但这一监督督促职责系基于内部层级监督关系而存在。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项之规定，周忠达要求临安区政府督促临安区林业局、规划和自然资源局、生态环境局履行法定职责，继而以临安区政府不履行监督督促职责为由申请行政复议或提起行政诉讼，既不属于行政复议范围，也不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，原告周忠达提起本案诉讼，不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告周忠达的起诉。周忠达上诉称：鼎昇公司无临北村建筑用石料矿的采矿许可证，无临北村的林木采伐许可证，却在临安区的行政区划范围内乱砍乱伐乱挖矿，造成野生树木和绿水青山毁坏，造成了恶劣的社会危害后果。因非法开采挖矿导致上诉人山上的三间老宅被炸沉了，一个祖坟被炸飞了，两个祖坟被炸裂了，严重侵犯了上诉人和家人的合法权益、人格尊严。上诉人提起本案诉讼就是让法院向社会和政府传递鼎昇公司存在非法挖矿的行为。被上诉人故意不履行复议法定职责，只要被上诉人依法履责，复议决定就不成立。一审裁定也是错误的。综上，请求撤销被诉复议决定书，撤销一审裁定，判令一审法院法官到现场勘查后再公开开庭审理。被上诉人杭州市政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。上诉人周忠达请求确认临安区政府不依法履职，不制止乱采乱伐破坏自然生态环境的行政行为违法，于2019年11月20日向答辩人申请行政复议。答辩人予以受理。经审理，答辩人于2020年1月17日作出杭政复[2019]587号《行政复议决定书》并邮寄给上诉人。答辩人的行政复议审理程序，符合《行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。经审理，答辩人查明以下事实:2019年3月15日，上诉人向临安区政府行政负责人提出了《请求依法履职的申请书》，认为鼎昇公司非法采矿，严重侵犯了上诉人的合法权益。该信件由临安区政府行政负责人批示，转交杭州市规划和自然资源局临安分局办理。经该局调查核实，于2019年4月17日作出[B001]号《规划和自然资源事项告知书》，处理意见为:“1.根据《使用林地审核同意书》(浙林地许长[2016]3号)文件要求，原浙江省林业厅同意临安鼎昇建材有限公司名下的临安市青山湖街道郎家村建筑石料用(凝灰岩)矿开采征占用青山湖街道郎家村、庆北村集体林地25.26公顷；2.3月27日，我局委托中化地质矿山总局浙江地质勘查院对整个矿区进行了测量，矿区总面积0.2526平方公里(约378.9亩)。经测量，采矿权人均在矿界内进行采矿活动，未发现非法开采行为；3.2019年4月2日，我局执法大队、地矿科、青山湖国土所会同青山湖街道，村委进行实地踏勘，你反映的两宗祖坟位于矿区范围外部，未见破损;4.经向村委走访调查，矿山设立前，不存在你反映的三间平房被推平的情况”。该局将告知书邮寄送达上诉人，上诉人不服，向临安区政府提出行政复议，临安区政府作出的临政复决[2019]26号《行政复议决定书》，后上诉人不服杭州市规划和自然资源局临安分局作出的告知书和临安区政府作出的复议决定书，诉至杭州市富阳区人民法院，该院于2019年12月30日一审判决驳回上诉人诉讼请求。上诉人分别于2019年8月26日、9月11日向临安区政府及其行政负责人邮寄送达《请求依法履职的申请》、《再次请求依法履职的申请书》，要求对鼎昇公司非法采矿一事进行查处，临安区政府认为这两份履职申请属于重复申请，属于信访范畴，故未予重复处理。上诉人认为临安区政府不依法履职，不制止乱采乱伐破坏自然生态环境行为违法，向答辩人申请行政复议。另查明:上诉人针对鼎昇公司非法采矿一事，已经向临安区政府的工作职能部门杭州市临安区应急管理局、原临安国土资源局、杭州市临安区林业局、杭州市临安区发展和改革局、杭州市临安区人民政府青山湖街道办事处、杭州市生态环境局临安分局进行投诉举报或信息公开，临安区政府的以上职能部门均已回复处理。根据查明事实，本案的争议焦点在于上诉人所提出的行政复议申请是否属于行政复议的受理范围。《行政复议法》第二条规定，公民法人者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条对行政复议范围进行了罗列。本案中，上诉人对鼎昇公司非法采矿一事，于2019年3月15日向临安区政府提出履职申请，临安区政府依法交由规划局余杭分局办理，同年4月17日该局作出CB001]号《规划和自然资源事项告知书》，并邮寄送达上诉人。上诉人2019年8月26日、9月11日再次向临安区政府提出履职申请，亦针对鼎异公司非法采矿一事，鉴于临安区政府已对申请事项交由其职能部门进行了实体处理，上诉人于2019年8月26日、9月11日两次履职申请均属于重复申请，临安区政府是否作出行为，均不对上诉人的权利义务产生直接影响，故不符合行政复议的受理范围。故答辩人作出驳回上诉人行政复议申请的复议决定，适用依据正确，程序合法，应予支持。综上，一审裁定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人提出的上诉理由不成立，恳请依法驳回上诉人的上诉。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，周忠达系认为鼎昇公司存在非法采矿、非法砍伐林木及破坏生态环境的行为，要求临安区政府直接查处以制止鼎昇公司的采矿行为，以及要求临安区政府督促临安区林业部门、规划和自然资源部门、生态环境部门履行查处的法定职责以制止鼎昇公司的采矿行为。根据相关法律规定，临安区政府本身并不具有直接查处鼎昇公司的职权。至于周忠达要求临安区政府履行督促下属工作部门查处，则属于内部层级监督关系。通常而言，在法律未作明确规定的情况下，是否履行内部层级监督职责一般不会直接转化为请求人的诉讼权利。故即使临安区政府未按上诉人的要求履行此种内部层级监督职责，也并不会直接导致周忠达对此具有申请复议或提起诉讼的权利。同时，如果申请复议的事项明显不符合行政复议受理条件，或者复议机关不予受理决定或程序性驳回复议申请决定是对复议申请人申诉信访事项重复处理的，据此引发针对复议行为的行政诉讼，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，上诉人周忠达以临安区政府不履行法定职责为由申请行政复议或提起行政诉讼，既不属于行政复议范围，也不属于人民法院行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回周忠达的起诉，并无不当。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年九月二十一日书记员  朱胤佐