湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）湘行赔终98号上诉人（原审原告）常宁市富坤实业有限公司，住所地为湖南省常宁市宜阳镇青阳南路。法定代表人彭蛟意，该公司董事长。上诉人（原审原告）常宁市宝山矿业有限责任公司，住所地为湖南省常宁市宜阳镇青阳南路。法定代表人彭蛟意，该公司董事长。两上诉人共同委托代理人李涛龙，湖南恒诚律师事务所律师。上诉人（原审被告）常宁市人民政府，住所地为湖南省常宁市宜阳街道办事处青阳北路。法定代表人吴乐胜，该市市长。委托代理人魏维，男。委托代理人刘萍，湖南兴常律师事务所律师。上诉人常宁市富坤实业有限公司（以下简称富坤公司）、常宁市宝山矿业有限责任公司（以下简称宝山公司）因与上诉人常宁市人民政府（以下简称常宁市政府）行政赔偿一案，不服衡阳市中级人民法院（以下简称衡阳中院）（2019）湘04行赔初2号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院于2019年10月30日作出（2019）湘行赔终60号行政赔偿裁定，撤销（2019）湘04初赔2号行政赔偿裁定，指令衡阳中院继续审理。衡阳中院继续审理后，于2020年5月18日作出（2020）湘04行赔初7号行政赔偿判决。富坤公司、宝山公司、常宁市政府均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月16日公开开庭审理了本案。上诉人富坤公司、宝山公司法定代表人彭蛟意及其委托代理人李涛龙，上诉人常宁市政府委托代理人魏维、刘萍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。衡阳中院一审查明，2008年3月11日，原衡阳市国土资源局拍卖（2008）采字01号采矿权，富坤公司以380万元竞得。2011年3月19日，湖南省人民政府以湘政函（2011）60号批复衡阳市人民政府：同意建立常宁市大义山省级自然保护区。2011年8月1日，富坤公司申请成立矿山公司，经营矿产品销售。2012年12月17日，原衡阳市国土资源局与富坤公司签订采矿权出让合同，约定：常宁市西岭镇车荷高岭土矿采矿权由原告以380万元受让，并注明了四个坐标拐点。2013年1月16日，常宁市发改委作出常发改备（2013）3号《关于常宁市富坤实业有限公司车荷高岭土矿开采及加工项目备案的通知》。同年12月23日，常宁市林业局对富坤公司作出《临时占用林地审核同意书》。2014年10月13日，原衡阳市国土资源局以衡采划发（2014）0003号批复，划定矿区范围。同月17日，富坤公司取得《采矿许可证》。2015年8月25日富坤公司获得采矿证后，积极办理环评、安全生产等手续，在此过程中得知矿区在大义山自然风景保护区的缓冲区内。富坤公司以取得采矿权在前，已启动建设，购入了选矿设备，投入了大量的人力、物力、财力，而设立大义山自然保护区在后为由，向常宁市政府提交请求调整大义山自然风景保护区缓冲区规划的报告。常宁市政府2015年11月5日以常政（2015）85号文请示湖南省人民政府，以富坤公司2008年通过招拍挂程序获得常宁市西岭镇车荷村矿区采矿权在前，2011年该市设立大义山自然保护区时将该矿划入大义山自然保护区的缓冲区在后为由，请求调整大义山自然保护区缓冲区规划范围。2015年5月6日，原国家环境保护部及国家发改委等十部、委、局联合发布《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》：对自然保护区设立之前已存在的合法采矿权以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的采矿权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障采矿权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。同年6月16日，湖南省环境保护厅等八厅、委联合转发了《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》。2016年6月24日，衡阳市林业局就调整大义山自然保护区缓冲区规划范围复函常宁市政府：一、依据相关法律法规不能因开矿而违规，大义山自然保护区2011年经省人民政府批准升级为省级自然保护区，而富坤公司2014年才取得采矿权，且调规涉及核心区和缓冲区，不宜调整大义山省级保护区的功能区规划；二、对自然保护区内经国土资源部门批准的富坤公司等矿产企业，要责令其立即停止生产活动并限期关停，关停后要实施生态恢复，并根据本函提出的建议在三个月内把整改的情况回复该局。2017年3月21日，常宁市西岭镇人民政府向富坤公司下达停产整改通知：限立即停止所有经营活动，拆除一切厂房、生产设备。同月27日，常宁市生态环境保护委员会作出《2017年常宁市环境专项整治联合执法行动方案》。同年4月28日，常宁市政府组织相关部门对富坤公司、宝山公司及其三个加工厂的厂房、设备等予以强制拆除。此后，常宁市政府既未与两公司签订补偿协议，也未作出补偿安置方案。2017年12月1日，湖南省人民政府《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》规定，对自然保护区设立前经批准设置的采矿权，给予适当补偿，引导退出。对位于保护区的采矿权整体退出，给予适当补偿，退付剩余资源储量的价款和备用金。程序：一是由县级人民政府与采矿权人签订补偿协议；二是由县级人民政府作出矿山关闭决定；三是由采矿权人向发证机关提出采矿许可证注销申请；四是由发证机关办理注销登记手续，对未在规定时间内提出注销申请的，采取公告方式注销；五是由发证机关进行剩余资源储量备案登记、应退价款和备用金核算，并按规定办理退付手续；六是由县级人民政府向采矿权人支付补偿金，并按“六个不留”标准关闭矿山。对整体补偿退出的采矿权，于2017年12月底前完成补偿协议签订和作出关闭决定工作；2018年6月份前完成采矿许可证注销、矿山关闭、补偿资金支付、价款和备用金退付等工作。整体退出补助标准：对无单独选厂的矿山，只对矿山进行补助，标准为600万元/矿；对有单独选厂的矿山，对矿山和选厂一并补助，标准为800万元/矿（其中选厂200万元/个）。市、县级发证采矿权补助标准由市、县级人民政府确定。县级人民政府作为采矿权退出处置工作的责任主体，要负责组织做好本行政区域内省、市、县三级发证采矿权的退出工作，包括制定具体的工作方案、作出关闭决定，签订补偿协议、支付补偿资金、实施矿山关闭、生态环境和地质环境恢复治理等。衡阳中院另查明，原告的矿区符合永久关闭条件。原告就被告的违法行为向衡阳中院提起行政诉讼，该院于2018年6月21日作出（2018）湘04行初93号行政判决，双方当事人均服判。该判决书已生效，被告凭生效的判决书分别向原衡阳市国土资源局反映，原衡阳市国土资源局、衡阳市财政局共同作出衡国土资[2018]144号文件，明确对无单独选厂的矿山，只对矿山进行补助，标准为300万元/矿；对有单独选厂的矿山，对矿山和选厂一并补助，标准为400万元/矿（其中选厂100万元/个）。其中附件部分认定富坤公司有一个单独选厂，建议补助400万元。因原、被告双方对补偿数额有异议，双方并未签订补偿协议。衡阳中院再查明，湖南省高级人民法院（2018）湘行终1953号、（2018）湘行终1951号行政判决认定，车荷高岭土加工厂、宝山洗泥厂虽然登记为个体工商户，但其均是为富坤公司从事矿山资源开发配套加工服务而成立的，为富坤公司的单独选厂，车荷高岭土加工厂、宝山洗泥厂的赔偿问题宜与富坤公司、宝山公司签订采矿权退出补偿协议或作出采矿权退出补偿决定时，将车荷高岭土加工厂、宝山洗泥厂的赔偿请求一并考虑。衡阳中院一审认为，一、关于原告主体资格是否适格的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的。根据上述法律规定，本案中常宁市政府于2017年4月28日强制关闭富坤公司、宝山公司车荷高岭土采矿权的行政行为，已被衡阳中院（2018）湘04行初93号行政判决确认违法，该判决已经生效，富坤公司、宝山公司作为违法行政行为的受害人，认为其合法权益遭受侵害，有权提起本案诉讼。此外，已生效的湖南省高级人民法院（2018）湘行终1953号行政判决中亦明确：由常宁市政府在富坤公司、宝山公司签订采矿权退出补偿协议或作出采矿权退出补偿时，将上诉人（常宁市盐湖车荷高岭加工厂）的赔偿请求一并予以考虑。由此可以进一步证实原告宝山公司是本案适格的主体，更是获得赔偿的权利人。被告常宁市政府辩称原告宝山公司不是本案适格主体，应驳回其起诉的请求与客观事实不符，不予采纳。二、本案原告的起诉是否系重复起诉的问题。《国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。该规定为赔偿请求人设置了两种求偿途径，即赔偿请求人可以在提起行政诉讼或行政复议时请求确认行政行为违法，同时一并提出赔偿请求，也可以在行政诉讼或行政复议确认行政行为违法后，单独向行政机关提出赔偿请求，行政程序无法解决再进入行政赔偿程序。在本案所涉行政行为违法一案即（2018）湘04行初93号案件中，富坤公司、宝山公司起诉时诉讼请求为确认被告行政行为违法和赔偿损失。但是，在该案诉讼过程中，富坤公司、宝山公司又将第二项赔偿请求变更为请求判令被告与原告签订补偿协议或者对原告作出补偿方案。该案最后判决结果为确认被告常宁市政府行政行为违法并责令被告与原告签订补偿协议或由被告作出补偿方案。由于行政赔偿与行政补偿属于不同性质的国家责任，（2018）湘04行初93号行政判决生效后，常宁市政府与富坤公司、宝山公司未能就补偿问题达成协议，常宁市政府也未作出补偿决定，富坤公司、宝山公司仍享有提起行政赔偿诉讼的权利。因此，前案行政判决与本案行政赔偿诉讼的诉讼请求并不重合，本案的起诉不属于重复起诉。三、关于原告因关闭车荷高岭土矿导致的损失是否可以获得行政补偿或者赔偿以及损失认定的问题。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。《中华人民共和国环境保护法》第三条第二款规定，县级以上人民政府具有防治大气污染，保障国家矿产资源合理开发利用，保护和改善社会可持续发展的法定职责。本案中，富坤公司经过招拍挂程序受让了涉案矿山的采矿权，并依法办理了采矿许可证，因受让矿山采矿权后，矿山范围被划为常宁市大义山自然保护区缓冲区，常宁市政府根据相关规定，决定对涉案矿区采矿权予以关闭，该行为系为了公共利益的需要，具有相应的职权依据；但常宁市政府在对涉案矿区采矿权实施强制关闭前，未对原告作出相应损失补偿方案，也未依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定告知原告享有陈述、申辩权，而被（2018）湘04行初93号行政判决确认违法，并责令常宁市政府对原告作出补偿决定。截至本案诉讼期间，常宁市政府并未对二原告作出补偿决定。鉴于被告常宁市政府未能对二原告作出补偿决定，二原告提起本案行政赔偿之诉于法有据，二原告主张自己因关闭涉案矿区采矿权损失达3920.3万元，虽提供了证据清单，但经审查，二原告将所有建设矿区以及员工工资等前期投入均计算为损失。因行政赔偿所赔偿范围系违法行政行为直接造成的损失，故对原告该主张本案不予认可。该院认为，根据湘政办明电（2017）103号湖南省人民政府办公厅发布《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》中明确的：市、县级发证采矿权补助标准由市、县级人民政府确定。二原告损失可参照衡国土资（2018）144号《关于我市省级以上自然保护区内市级发证采矿权处置意见的请示》确定的补偿标准，即对无单独选厂的矿山，只对矿山进行补助，标准为300万元/矿；对有单独选厂的矿山，对矿山和选厂一并补助，标准为400万元/矿（其中选厂100万元/个）。衡国土资（2018）144号附件中虽认定原告选厂数额为1个，但根据湖南省高级人民法院（2018）湘行终1953号、（2018）湘行终1951号行政判决认定的事实，车荷高岭土加工厂及宝山洗泥厂均是二原告的单独选厂，即二原告选厂数额应为3个。综上，二原告被关闭矿山采矿权损失可认定为300万元/矿和3个加工厂300万元，共计600万元。四、关于原告申请附带审查湘政办明电（2017）103号湖南省人民政府办公厅发布《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》及衡国土资（2018）114号《关于我市省级以上自然保护区内市级发证采矿权处置意见的请示》合法性的问题，上述两份文件均未超越权限，且未违反法定程序，同时均是为了社会公共利益，具有合法性。综上，衡阳中院依照《国家赔偿法》第四条（一）项、第三十六条（六）项及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决由被告常宁市政府于本判决生效之日起30日内，赔偿原告常宁市富坤实业有限公司、常宁市宝山矿业有限责任公司600万元；驳回常宁市富坤实业有限公司、常宁市宝山矿业有限责任公司其他诉讼请求。逾期履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息；本案依法不收取案件受理费。富坤公司、宝山公司上诉称，1.2018年6月衡阳中院作出（2018）湘04行初93号行政判决，确认常宁市政府强制关闭行为违法，责令在判决生效后六十日内与富坤公司、宝山公司签订采矿权补偿协议或作出采矿权退出补偿方案，但常宁市政府至今未履行人民法院生效判决。2.一审对上诉人富坤公司、宝山公司提交的经济损失证据未予采信不当。常宁市政府强制拆除时富坤公司、宝山公司及三个加工厂的厂房、设备未保全证据，未签订退出补偿协议也未作出采矿权补偿方案，应当承担举证不能的法律后果。上诉人提交经济损失3,920.3万元的证据，系现金投入，有据可查，属于直接损失范畴。3.一审认定衡国土资（2018）114号《关于我市省级以上自然保护区内市级发证采矿权处置意见的请示》具有合法性，以此确定补偿标准的依据不足。该文件仅是向衡阳市人民政府提交的内部请示，并未获得衡阳市人民政府批准实施，对行政相对人不具有法律效力，不能作为涉案补偿依据。即使上诉人的直接经济损失不能全额赔偿，也应参照《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》的补偿标准，涉案补偿标准应为矿山600万元，三个单独选厂每厂200万元，共计1,200万元。上诉人以380万元竞得采矿权，实际仅为刚刚开采，被上诉人应退还上诉人剩余资源储量竞买款510万元。请求：1.撤销衡阳中院（2019）湘04行赔初7号行政赔偿判决，改判常宁市政府赔偿上诉人经济损失人民币3920.3万元，可采资源量损失人民币510万元；2.附带审查湘政办明电（2017）103号湖南省人民政府办公厅发布的《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》及衡阳市国土资源局（2018）114号《关于我市省级以上自然保护区内市级发证采矿权处置意见的请示》合法性。3.本案诉讼费用由常宁市政府承担。常宁市政府上诉称，1.一审法院判决上诉人赔偿600万元缺乏依据。湘政办明电（2017）103号湖南省人民政府办公厅发布的《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》及衡阳市国土资源局衡国土资（2018）114号《关于我市省级以上自然保护区内市级发证采矿权处置意见》关于整体退出的补助标准，只列明了两种补助方式。衡国土资（2018）114号文件列明的一种方式为：对有单独选厂的矿山，对矿山和选厂一并补助，标准为400万元/矿（其中选厂100万元/个），且附件《衡阳市省级以上自然保护区内市级发证采矿权退出处置建议表》也明确了被上诉人整体退出补助金额为400万元。根据省、市文件规定，补助金额与选厂多少没有直接关联，一个和几个的补偿标准是同一的，原审判决对文件文义理解错误。2.一审判决超出上诉人作为基层政府的履行能力。该项补助资金由衡阳市财政统一下发，上级政府的文件和财政资金已经确定，常宁市政府无权越权单独给予额外的补助。综上，请二审法院根据客观事实改判第一项为：由常宁市政府在本判决生效之日起30日内，赔偿富坤公司、宝山公司400万元。富坤公司、宝山公司答辩称，常宁市政府上诉依据的法律和事实错误。常宁市政府上诉认为只应按照一个单独选厂赔偿400万元，依据是衡阳市的一个文件，这个文件只是政府内部的一个请示报告。另外两个加工厂每个加盟商损失都超过了500万，这个赔偿不够弥补我们的损失。常宁市政府答辩称，1.上诉人富坤公司、宝山公司上诉时增加了可采资源量损失510万元的诉请，要求改判的内容明显超过一审诉请。对于剩余采矿权价款，上诉人富坤公司、宝山公司应当向发放采矿许可证的单位申请评估核算，经核算后待价款退至答辩人时，答辩人会通知上诉人领取。2.衡国土资（2018）114号文件明确补偿给上诉人的数额是400万元，答辩人作为基层政府没有权利改变上级政府作出的决定，一审判决赔偿的数额超出了衡阳市国土资源局和衡阳市财政局下发文件确定的金额，答辩人无力也无权限负担。3.答辩人为了公共利益按上级安排对上诉人进行关停并实施生态修复，对上诉人给予的是补偿而不是赔偿。4.答辩人没有不履行法院生效判决，上诉人也未提供其申请执行而答辩人拒不履行的证据。双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据，本院对一审查明的事实予以确认。本院另查明，2018年5月3日，富坤公司和宝山公司向衡阳中院起诉的诉讼请求为：确认被告强制关停拆除行政行为违法；由被告常宁政府赔偿原告3920.3万元经济损失及可采资源损失510万元。在该案诉讼中，两公司又变更诉讼请求第二项为：请求判令被告在一个月内与原告签订补偿协议或者对原告作出补偿方案。2018年6月21日，衡阳中院作出（2018）湘04行初93号行政判决，确认常宁市政府2017年4月28日强制关闭常宁市富坤公司、宝山公司所在湖南省常宁市西岭镇车荷高岭土矿采矿权的行政行为违法；常宁市政府在本判决生效之日起六十日内与常宁市富坤公司、宝山公司签订采矿权退出补偿协议或作出采矿权退出补偿方案。判决生效后，因双方对补偿款数额有争议未签订补偿协议，常宁市政府也未作出补偿决定。2019年3月3日，富坤公司、宝山公司向衡阳中院提起行政赔偿诉讼，要求常宁市政府赔偿经济损失3920.3万元及可采资源损失510万元。本院指令衡阳中院继续审理后，富坤公司、宝山公司在一审庭审中撤回了赔偿可采资源损失510万元的请求，衡阳中院一审准许其撤回该项请求。本院认为，《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。本案中，衡阳中院（2018）湘04行初93号行政判决确认常宁市政府强制关闭富坤公司、宝山公司车荷高岭土矿采矿权的行政行为违法，并判令常宁市政府与两公司签订采矿权退出补偿协议或补偿方案。判决生效后，双方未能就补偿问题达成协议，常宁市政府也未作出补偿决定，富坤公司、宝山公司认为其合法权益遭受侵害造成损失，单独提起行政赔偿诉讼符合法律规定。本案二审的焦点问题是：上诉人富坤公司、宝山公司采矿权被违法强制退出造成经济损失，赔偿责任性质、赔偿义务机关、赔偿范围及数额如何确定。第一，关于本案赔偿责任性质。行政补偿与行政赔偿共同作为广义的行政责任，是并列存在的两种国家责任形式。一方面，两者有严格区分。行政赔偿是因国家行政机关及其工作人员的违法行为侵害合法权益所引起的国家赔偿责任，而行政补偿则是因行政机关的合法行为造成合法权益受损所引起的国家补偿责任。另一方面，两者又相互联系。在征收、征用及政策性退出采矿权等行政行为实施中，行政机关一般依据行政法规、规章及相关政策规定制定了补偿方案。这类行政赔偿案件中，在直接损失无法通过审计、评估等方式确定而补偿方案有效且标准较为合理的情形下，可按照赔偿不低于补偿的原则参照补偿标准确定赔偿数额。本案采矿权退出属于自然保护区内政策性退出，常宁市政府实施了违法行为，对采矿权人合法权益造成损害，应当承担的是行政赔偿责任而不是行政补偿责任。本案确定赔偿数额时，如果符合上述条件，可以参照相关补偿标准确定赔偿数额。上诉人常宁市政府上诉及答辩理由，混淆了补偿与赔偿的区别，本院予以指出。第二，关于本案赔偿义务机关。根据《国家赔偿法》第七条的规定，一般情形下行政行为由一个行政机关独立作出，侵权造成合法权益损失的，该行政机关为赔偿义务机关；行政行为由多个机关作出，侵权造成合法权益损失的，多个行政机关共同作为赔偿义务机关。但是，在某些特殊情形下，根据法律、法规的规定或行政权力运行的实际需要，行政机关作出行政行为需要同级、上下级以及其他行政机关协同配合、审查批准、委托实施才能完成。这类多阶段行政行为中，只有直接对外发生法律效果的行为具有可诉性，应当以作出对外发生效力行为的行政机关为被告。行政赔偿责任承担上，也应当以该行政机关为赔偿义务机关。这样认定及处理，既体现行政诉讼“谁行为，谁被告”的原则，也能有效保护赔偿请求人合法权益，避免出现多头求偿、相互推诿的现象。本案行政机关强制关闭涉案高岭土采矿权的行为，即是多阶段行政行为。《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》明确县级政府是采矿权退出处置工作的责任主体，常宁市政府组织实施了强制关闭的行政行为，生效行政判决确认其强制关闭行为违法。故常宁市政府是本案的适格被告和赔偿义务机关，应对关闭涉案矿山造成的损失承担赔偿责任。衡阳中院一审判决认定及处理正确，应予维持。常宁市政府上诉称，一审判决超出上诉人作为基层政府的履行能力、没有权利改变上级政府决定等理由，没有法律和事实依据，本院不予支持。第三，关于本案赔偿范围及数额。根据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，侵犯公民、法人或其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《行政许可法》第八条第二款规定，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。根据上述规定，涉及自然保护区内采矿权政策性退出的行政赔偿案件中，人民法院应当全面考量国家政策导向、各地安置补偿方案、被关闭矿山生产经营情况、关闭行为违法的具体情形以及当事人的赔偿请求，遵循行政赔偿举证规则，依法合理确定直接损失范围及数额。首先，自然保护区内采矿权退出，是各级行政机关保护自然环境、加强生态文明建设以及落实中央环保督查整改的必要举措，人民法院应当予以支持。但是，行政机关应严格按照要求、程序和标准实施退出，依法做好采矿企业退出中资产处置、许可证注销、土地复垦及补偿等方面的工作，妥善解决好退出企业的困难和合理需求。纳入退出范围的企业也应按规定配合做好采矿权退出工作，既要依法维护企业自身合法权益，也要采取合理方式避免扩大损失。本案常宁市政府于2017年4月28日违反法定程序强制关闭富坤公司、宝山公司的矿山及三个加工厂，应当在其违法责任范围内承担赔偿责任。富坤公司、宝山公司知晓强制退出政策并于2015年8月提交调整大义山自然保护区缓冲区规划报告后，也应当及时筹建、生产活动进行合理调整，并根据批复情况合理安排其筹建、生产支出。如果上述期间两家企业仍然不顾客观实际继续筹建或扩大生产，因此而造成扩大的损失，不属于本案的赔偿范围。其次，根据行政赔偿诉讼“谁主张，谁举证”的一般举证规则，富坤公司、宝山公司主张由常宁市政府赔偿经济损失3920.3万元，应当提供证据予以证实。经查，两公司提交证明其经济损失的材料有：大量交通、加油、路桥、餐饮、住宿、购烟酒食材等票据、清单、便条、证明；工资发放表格、劳务费用领条；生产线资金计划表、土地使用协议、土地租用协议；采矿权价款、土地备用金缴纳凭证等。上述证据中，大部分为非正式票证，且缺少必要的支付凭证、签字予以佐证，无法证明是已实际发生的支出；有的用途或主体不明，无法证明是因采矿需要；有的无时间日期，无法证明发生在采矿期限之内；有的发生在2015年8月以后，属于因自身原因扩大的损失，不能列入本案直接损失范围；有的属于可以申请退还的费用，应另行向有关部门申请退还，且上述证据拟证明的损失情况均未经审计或评估，不能作为证明其直接经济损失3920.3万元的证据。最后，鉴于富坤公司、宝山公司的经济损失是客观存在的，为减少诉累维护其合法权益，本案可以按照赔偿不低于补偿的原则，依据法律法规并参照有关退出政策和补偿标准确定赔偿数额。《中华人民共和国矿产资源法》第十六条、《湖南省矿产资源管理条例》第十六条、第十七条规定了矿产资源许可登记权限，省级发证登记的是储量规模为中型以上、国家授权审批、跨市级行政区域等类型矿产资源，市级发证登记的是储量规模为小型、省级授权审批、跨县级行政区域等类型的矿产资源。原国土资源部《矿产资源储量规模划分标准》第85项高岭土矿储量大型、中型、小型的划分标准为：高岭土｜矿石（万吨）｜≥５００｜１００～５００｜＜１００｜。根据上述规定，本案富坤公司、宝山公司所获高岭土采矿权储量规模为小型，属于市级发证的采矿权。《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》规定，省级发证采矿权补助按照省级确定的补偿标准，市、县级发证采矿权补助标准由市、县级人民政府确定。衡国土资（2018）144号《关于我市省级以上自然保护区内市级发证采矿权处置意见的请示》确定的补偿标准为：对无单独选厂的矿山，只对矿山进行补助，标准为300万元/矿；对有单独选厂的矿山，对矿山和选厂一并补助，标准为400万元/矿（其中选厂100万元/个）。该文件已经衡阳市人民政府同意并实施，其补偿标准可以作为本案确定赔偿数额的参照。但是，该文件附件认定富坤公司、宝山公司选厂仅为1个，与本院（2018）湘行终1953号、（2018）湘行终1951号生效行政判决认定事实以及富坤公司、宝山公司实际投资建设的情况不符。综合生效行政判决确认和本案一、二审查明的事实，富坤公司、宝山公司的单独选厂应为3个，常宁市政府应当赔偿富坤公司、宝山公司经济损失为600万元（300万元/矿＋300万元/矿×3个＝600万元）。衡阳中院一审判决按照上述标准确定赔偿数额，处理正确，应予维持。常宁市政府上诉称，上述文件仅规定有选厂和无选厂的区别，一个和几个的补偿标准是同一的。该上诉理由对上述省、市文件条文精神理解错误，且显失公平，本院不予采纳。上诉人富坤公司、宝山公司上诉称，即使不能全额赔偿，也应参照湘政办明电（2017）103号文件的补偿标准赔偿1,200万元。经查，各级制定的补助标准与采矿权审批权限和矿山规模是一致的，（2017）103号文件明确的是省级发证中型矿山的补偿标准，涉案矿山属于市级发证的小型矿山，只能参照衡阳市制定的补偿标准。富坤公司、宝山公司该项上诉理由没有法律和事实依据，本院不予支持。第四，关于上诉人富坤公司、宝山公司请求附带审查规范性文件合法性以及其他上诉请求。湘政办明电（2017）103号《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》属于行政机关制定的规范性文件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，富坤公司、宝山公司提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件合法性进行审查。但是，富坤公司、宝山公司起诉常宁市政府行政行为违法的诉讼中未提出审查请求，该规范性文件已经被（2018）湘04行初93号行政判决所羁束，本案赔偿诉讼中无法再次审查，富坤公司、宝山公司只能另行救济。衡阳市国土资源局（2018）114号《关于我市省级以上自然保护区内市级发证采矿权处置意见的请示》的内容涉及所辖区域内16宗采矿权退出处置方案，针对是特定主体，不属于规范性文件。一审认定该文件为规范性文件，适用法律错误。两公司要求将该文件作为规范性文件予以审查，于法无据。关于可采资源量损失510万元。富坤公司、宝山公司在一审中撤回了该项请求，二审再次提出，本院不予审查。涉及剩余可采资源的有关费用，上诉人可另行申请退还。另，衡阳中院一审引用《中华人民共和国环境保护法》第三条的条文表述错误，但未影响到本案的实体审理结果，本院二审予以指正。综上，衡阳市中级人民法院（2019）湘04行赔初7号行政赔偿判决认定事实清楚，适用法律法规虽有瑕疵，但处理结果正确，应予维持。上诉人常宁市富坤实业有限公司、常宁市宝山矿业有限责任公司和上诉人常宁市人民政府的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案不收取案件受理费。本判决为终审判决。审判长  涂勇华审判员  李隽明审判员  彭斌韬二〇二〇年九月二十七日书记员  沈亮霞附件:本判决适用的相关法律法规条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第七条行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。3．《中华人民共和国矿产资源法》第十六条开采下列矿产资源的，由国务院地质矿产主管部门审批，并颁发采矿许可证：（一）国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源；（二）前项规定区域以外可供开采的矿产储量规模在大型以上的矿产资源；（三）国家规定实行保护性开采的特定矿种；（四）领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；（五）国务院规定的其他矿产资源。开采石油、天然气、放射性矿产等特定矿种的，可以由国务院授权的有关主管部门审批，并颁发采矿许可证。开采第一款、第二款规定以外的矿产资源，其可供开采的矿产的储量规模为中型的，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批和颁发采矿许可证。开采第一款、第二款和第三款规定以外的矿产资源的管理办法，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依法制定。依照第三款、第四款的规定审批和颁发采矿许可证的，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门汇总向国务院地质矿产主管部门备案。矿产储量规模的大型、中型的划分标准，由国务院矿产储量审批机构规定。4．《中华人民共和国行政许可法》第八条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。