江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行终305号 上诉人（原审原告）包小红，女，1976年12月16日生，××族，住南通市开发区。 被上诉人（原审被告）南通市公安局开发区分局，住所地南通市开发区星湖大道1698号。 法定代表人成明，局长。 应诉负责人秦俊，副局长。 委托代理人俞飞，南通市公安局开发区分局工作人员。 委托代理人梅晓日，南通市公安局开发区分局工作人员。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。 法定代表人王晖，市长。 委托代理人施政杰，南通市司法局工作人员。 委托代理人许飞，南通市司法局工作人员。 上诉人包小红因与南通市公安局开发区分局（以下简称开发区分局）、南通市人民政府行政处罚及行政复议一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年7月17日，开发区分局作出开公（小）行罚决字〔2019〕555号行政处罚决定书（以下简称555号行政处罚决定书），认为包小红就同一事项在国家信访局、住建部等多个部门频繁信访登记，已经构成扰乱单位秩序。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项之规定，决定给予包小红行政拘留五日并处罚款二百元的处罚。当日开发区分局即将该处罚决定书送达包小红，并将包小红送至南通市第二拘留所执行。后包小红不服555号行政处罚决定书而向南通市人民政府申请行政复议。2019年9月16日，南通市人民政府作出〔2019〕通行复第131号行政复议决定书（以下简称131号复议决定书），维持了开发区分局作出的555号行政处罚决定书，并在131号复议决定书尾部告知了诉讼权利及期限。当日，南通市人民政府将该复议决定书邮寄送达包小红，包小红于9月26日收悉。包小红不服，向一审法院提起本案诉讼，请求撤销555号行政处罚决定书。 一审法院认为，行政诉讼实行起诉期限制度。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。从上述法律及司法解释规定来看，经复议机关复议后维持原行政行为的案件，应当将原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；公民、法人或者其他组织不服该案件的，应在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本案中，131号复议决定书维持了开发区分局作出555号行政处罚决定书，且载明了诉讼权利及期限。包小红于2019年9月26日收悉131号复议决定书，而其直至2019年12月才向法院提交起诉材料，明显超过十五日的起诉期限且没有耽误起诉期限的正当理由。因此，包小红提起本案诉讼已超过起诉期限，应当裁定驳回起诉。一审法院遂依照上述规定，裁定驳回包小红的起诉。 上诉人包小红上诉称，上诉人有耽误起诉的正当理由，自2019年9月16日起，小海派出所辅警轮流换班对上诉人进行24小时“监视、跟踪”。为摆脱“监视、跟踪”，上诉人躲到外地，因此耽误了起诉期限。上诉人未扰乱相关单位秩序，上诉人到北京信访属于正常反映信访事项，并不存在越级上访，也没有滞留有关机关。请求撤销一审裁定，并对本案进行实体审理。 被上诉人开发区分局辩称，案涉行政处罚合法，上诉人的起诉超过了起诉期限，并且不存在耽误起诉期限的法定事由。一审裁定正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人南通市人民政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，南通市人民政府的行政复议程序合法。上诉人2019年12月才提起本案诉讼明显超过起诉期限，且没有耽误起诉期限的正当理由。请求驳回上诉，维持原裁定。 包小红提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。 本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，从各方诉辩意见来看，各方对包小红超过起诉期限向法院提起诉讼，即包小红在收到行政复议决定书15日以后才向法院提起本案诉讼的事实没有异议。各方争议焦点是包小红超过起诉期限有无正当事由。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，人民法院在受理行政案件时，除了对受案范围、原被告资格等进行审查外，起诉期限也应作为一项起诉条件进行审查。起诉期限是法律规定公民、法人或者其他组织不服行政行为向法院提起行政诉讼的时间期限。起诉期限的设置旨在敦促有关主体及时就行政争议启动司法救济程序，使不确定的行政法律关系尽快确定，避免行政法律关系长期处于悬而未决的状态。通常情况下，法律设置的起诉期限一般能够满足当事人提起诉讼的需要。但因社会生活复杂多样，如果不考虑特殊情形下当事人诉权的行使，无差别地要求当事人都必须在法律规定的起诉期限内行使诉权，可能有失公允，不利于当事人诉权的保护。为此，《行政诉讼法》第四十八条对耽误起诉期限的正当事由作出了特别规定，因不可抗力或者其他不属于自身的原因，无法在法定期限内行使诉权的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。其中，不可抗力是指当事人不能预见、不能避免、无法克服的事由，例如地震、洪灾、台风等自然灾害导致当事人不能及时行使诉权。其他不属于其自身原因主要是指不可抗力以外的其他不可归责于自身的客观原因，如当事人因人身受到限制、病重等情形影响诉权行使的。因此，人民法院在进行起诉条件审查时，如发现确已超过起诉期限，且无《行政诉讼法》第四十八条规定情形的，应当裁定驳回起诉。 具体到本案，包小红是否存在《行政诉讼法》第四十八条规定的耽误起诉期限的正当事由是本案的关键。包小红主张，2019年9月16日起，小海派出所辅警对其进行24小时“监视、跟踪”，致其不能及时行使诉讼权利，属于行政诉讼法第四十八条规定的耽误起诉期限的正当事由。为证明上述主张，包小红向本院提供了三张拍摄于2019年9月17日的照片作为证据。根据本案查明的事实，包小红于9月26日收到南通市人民政府作出的131号复议决定书，并且该决定书载明了提起诉讼的期限。从照片形成的时间可以确定，包小红主张的上述情况发生在收到131号行政复议决定书之前；从照片内容来看，并不能体现包小红人身受到了限制，且据包小红本人陈述，9月17日其已摆脱“监视、跟踪”。因此，包小红的上述主张不能成为阻碍其在法定期限内提起本案诉讼的正当事由。另外，包小红也未向本院主张在收到131号行政复议决定书后有耽误起诉的其他正当事由。因此，包小红主张其具有《行政诉讼法》第四十八条规定的耽误起诉期限的正当事由，本院不予采纳。 综上，上诉人包小红的上诉请求和理由缺乏事实和法律根据，本院不予支持。一审作出的驳回包小红起诉的裁定，认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 杨德华 审 判 员 郁 娟 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年九月九日 法官助理 郑华超 书 记 员 陆 颖 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对于上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；