湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂28行终93号上诉人（原审原告）向兴春，男，生于1963年3月16日，汉族，初中文化，湖北省恩施市人，住恩施市。上诉人（原审原告）向兴明，男，生于1960年12月16日，汉族，湖北省恩施市人，住恩施市。共同委托诉讼代理人胡永红，湖北五经律师事务所律师。被上诉人（原审被告）恩施市芭蕉侗族乡人民政府。住所地：恩施市芭蕉集镇上街。统一社会信用代码114228010114654361。法定代表人：张义，乡长。原审第三人兰远柱，男，生于1947年2月20日，汉族，湖北省人，住恩施市。上诉人向兴春、向兴明因土地行政裁决一案，不服恩施市人民法院（2019）鄂2801行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，向兴春、向兴明、兰远柱均系恩施市芭蕉侗族乡芭蕉居委会下坝组村民，就位于恩咸公路19公里+700米狮子堡处两家房屋间有一块长26米、宽7.7米的空地权属自2007年起发生争议。向兴春、向兴明多年在此采石，采石前自同村村民中通过调换和有偿受让取得部分土地使用权，2002年7月获国土部门颁发的采矿许可证，有效期限为一年，2005年9月再次获准许可采矿，有效期限为两年。2007年停止采矿后形成空地，向兴春、向兴明遂申请在此修建住房。兰远柱持有2005年6月颁发的《农村土地承包经营权证》，其中一块承包地“兰远柱屋边”(0.8亩)的南边界址为“采石厂边”。兰远柱遂向所在居委会反映向兴春、向兴明准备建房的空地中部分属于其承包地，此前被向兴春、向兴明开采石山时侵占，要求向兴春、向兴明退还土地，为此，双方因界址不清发生纠纷。2007年10月12日经芭蕉侗族乡居委会人民调解委员会调解作出《关于兰远柱与向兴春、向兴明土地纠纷的调解意见》，但并未取得争议双方一致同意。上述调解意见调查情况中载明：“经查实，上述土地在二轮土地延包时未确定承包经营权”。后历经民事诉讼、信访等程序，向兴春、向兴明于2017年6月15日向恩施市芭蕉侗族乡人民政府（以下简称芭蕉乡政府）申请对上述争议空地进行确权。同年9月29日，恩施市芭蕉侗族乡人民政府作出“芭蕉政发〔2017〕41号”《关于向兴春、向兴明要求对狮子堡山空地确权的处理决定书》，将争议地确权于兰远柱。向兴春、向兴明不服，向恩施市人民政府申请行政复议。12月18日，恩施市人民政府作出《行政复议决定书》（恩市政复决字〔2017〕40号），以芭蕉乡政府所作上述41号处理决定证据不足为由而予以撤销，并责令芭蕉乡政府对双方的争议地重新作出处理。据此，芭蕉乡政府在原有证据的基础上，邀请恩施高源勘测设计有限公司到达现场，就采矿许可证明确的矿区范围拐点坐标进行测绘定位。芭蕉乡政府于2018年4月24日依据该公司的“测绘说明”作出“芭蕉政发〔2018〕21号”《关于向兴春、向兴明要求对狮子堡山空地确权的处理决定书》，以依据采矿许可证拐点确定的两个点（采石场争议空地上的坐标一处位于向兴春房屋外墙垂直距恩咸公路排水沟外侧8.2米，另一处坐标位于距向兴春房屋外墙3.5米、距山根5.5米处）形成的一条直线为界线，决定：该界线以东(向兴春房屋一侧)空地承包经营权由向兴春兄弟享有，该界线以西(兰林祥房屋一侧)空地承包经营权由兰远柱享有。向兴春、向兴明不服该处理决定，具状诉至恩施市人民法院。恩施市人民法院作出（2018）鄂2801行初44号行政判决书，以事实不清为由撤销芭蕉乡政府作出的“芭蕉政发〔2018〕21号《关于向兴春、向兴明要求对狮子堡山空地确权的处理决定书》。2019年5月20日芭蕉乡政府就双方争议作出“芭蕉政发〔2019〕24号”《关于向兴春、向兴明要求对狮子堡山空地确权的处理决定书》，认定因土地原状已不复存在，且经多次调解双方均无法达成一致意见，根据《林木林地权属争议处理办法》第十一条的规定，参照双方各半的原则进行确权。以向兴春、向兴明户房屋外墙为界，延伸至3.85米宽处由向兴春、向兴明享有承包经营权，争议地剩余部分由兰远柱享有承包经营权。向兴春、向兴明不服，遂提起行政诉讼。请求撤销芭蕉乡政府作出的芭蕉政发〔2019〕24号《关于向兴春、向兴明要求对狮子堡山空地确权的处理决定书》，依法将长26米、宽7.7米“争议地”使用权确权给向兴春、向兴明。原审法院认为，芭蕉乡政府作为乡一级政府，对辖区内村民间发生的土地权属、界址争议有权作出处理，且具有法律依据。现做如下评述：一、关于芭蕉乡政府作出行政行为的合法性。其参照《林木林地权属争议办法》第十一条“林权争议经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”，按照双方各半的原则确定案涉争议土地权属，是从有利于双方生产生活的角度考虑。纵观本案，案涉土地因向兴春、向兴明在采石过程中致原界址灭失，其原状已不复存在，而兰远柱持有的《农村土地承包经营权证》则载明“兰远柱屋边”地块面积0.8亩，其南边界址为“采石厂边”。故本案也无法根据兰远柱的《土地承包经营权》上所记载的四至来确定双方的界线。因而案涉土地四至不清。芭蕉乡政府综合本案双方已在争议地块两旁修建房屋的实际情况，作出的处理决定书并无不当之处。二、关于向兴春、向兴明确权的诉请。向兴春、向兴明2005年9月第二次获颁采矿许可证，其确定的开采范围是明确的，向兴春、向兴明是否越界开采不是本案审理范围，也不能因为向兴春、向兴明开采就当然享有案涉土地承包经营权。向兴春、向兴明要求法院将诉争土地确权，因土地确权不属于人民法院审理范畴，法院不能径行以司法权代替行政权，故其诉请应予以驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回向兴春、向兴明的诉讼请求。案件受理费50元，由向兴春、向兴明负担。向兴春、向兴明上诉称，原审法院认定事实不清，案涉空地系向兴春、向兴明开采而来，理应由向兴春、向兴明使用和管理。向兴春、向兴明请求确权的是原依法流转的荒山，而非土地。请求撤销原判，改判支持其一审诉讼请求。被上诉人芭蕉乡政府二审期间未提交书面答辩意见。原审第三人兰远柱二审期间未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》中亦规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”本案中，向兴春、向兴明请求对案涉空地进行确权，芭蕉乡政府作出芭蕉政发〔2019〕24号《关于向兴春、向兴明要求对狮子堡山空地确权的处理决定书》，对争议空地的权属作出划分。向兴春、向兴明不服该行政裁决结果，应依据上述法律规定，向恩施市人民政府申请行政复议，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。现向兴春、向兴明未经行政复议径行向恩施市人民法院提起行政诉讼，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项的规定，应裁定驳回起诉，原审法院作出行政判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销恩施市人民法院（2019）鄂2801行初86号行政判决；二、驳回向兴春、向兴明的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  吴任荣审判员  李 野审判员  彭 文二〇二〇年九月二十五日法官助理廖静书记员屈璐