浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1254号 上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。 法定代表人曾瑞华，区长。 委托代理人叶蕾。 委托代理人周勉弟，浙江九州大众（温州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）黄德煊，男，1964年9月24日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 委托代理人林合敬、朱林岐，北京炜衡（温州）律师事务所律师。 黄德煊诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）城建行政协议一案，温州市中级人民法院于2020年5月26日作出（2020）浙03行初700号行政判决。瓯海区政府不服，向本院提出上诉。本院于2020年7月8日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年8月4日组织双方当事人进行了调查、询问。因当事人申请庭外调解，调解时间30天不计入审限。本案现已审理终结。 原审法院查明：原告有房屋坐落于温州市瓯海区××街道××村××巷××号××路××号××。2012年5月31日，原告将上述房屋腾空，交付牛山整治办（系被告举办的事业单位），并取得了相应的腾空顺序证。通过对房屋的丈量、评估等手续后，2016年11月25日，牛山整治办以瓯海区牛山新桥片综合整治工程建设需要为由，与原告订立了《产权调换协议》（档案号：牛新11-45）（含《房屋产权调换补偿协议》《补充协议》），上述《房屋产权调换补偿协议》载明，原告符合安置条件的住宅面积为551.98平方米，其中合法房屋建筑面积113.89平方米、无产权房屋建筑面积438.09平方米。2017年5月22日，牛山整治办与原告签订《房屋产权调换补偿协议》《补充协议书》，将原告部分不符合安置规定的房屋及有关附属物进行补偿，同时对2016年11月25日《房屋产权调换补偿协议》中载明的合法产权建筑及部分无产权房屋共计建筑面积149.11平方米先行安置。协议签订前后，牛山整治办向原告支付了临时安置补助费，但剩余的无产权面积402.87平方米未履行协议约定的住宅安置义务。2016年11月，被告撤销牛山整治办，成立了温州市瓯海中心区建设管理办公室（事业单位法人），负责原牛山整治办承担的政府投资工程项目等。2019年1月，温州市瓯海中心区建设管理办公室更名为温州市瓯海中心区建设中心。2019年7月29日，温州市瓯海区中心区建设中心作出《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》，解除原牛山整治办与原告于2016年11月25日签订的《解除房屋产权调换补偿协议》，涉案房屋的安置补偿有被告或其职能部门另行依法安置。原告不服，提起本案诉讼。在本案诉讼发生前，原告曾于2018年11月22日向浙江省永嘉县人民法院提起行政诉讼。浙江省永嘉县人民法院于2019年2月13日作出裁定，将本案移送该院审理。诉讼中，原告将被告变更为瓯海区政府，诉讼请求变更为：1.请求判决确认原温州市瓯海区牛山片区整治工程建设办公室与原告于2016年11月25日签订的《产权调换协议》（档案号：牛新11-45）有效，并确认被告不继续履行《产权调换协议》的行为违法；2.判决被告继续全面履行《产权调换协议》。案件审理中，原告收到《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》。该院于2019年9月6日作出（2019）浙03行初288号行政判决，驳回黄德煊的诉讼请求。2020年3月11日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终2200号行政判决，驳回黄德煊的上诉，维持该院前述判决。 原审法院认为：一、瓯海区政府是否本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，被告主张温州市瓯海中心区建设中心系以合同相对方的身份发出被诉解除通知，并不代表被告，但根据查明的事实，该中心是被告设立的事业单位法人，并无法律、法规或者规章授权其行使房屋征收补偿安置的行政职能，故其（包括其前身牛山整治办及温州市瓯海中心区建设管理办公室）即使取得行政机关的授权，签署涉案协议，并处理协议相关事宜，发出被诉解除通知，根据前述规定亦属行政委托，因此发生的法律后果应由瓯海区政府承担。瓯海区政府系本案适格被告。二、被诉解除通知合法性的问题。1.经审查，被诉解除通知并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，原告主张被诉解除通知无效，该院不予支持。2.被告主张解除涉案协议的理由在于认为涉案协议错误约定房屋性质为住宅，实质应为工业用房，对此主张被告仅提供案涉地址相关工厂营业执照及水电费缴纳清单为据。显然涉案房屋系住宅或工业用房，不可能仅凭水电费缴纳标准及是否作为厂房使用确定；何况在涉案协议签订前，相关单位已经对涉案房屋开展了建设时间、产权登记等情况的调查，并委托评估公司进行现场勘查、作出价格评估等。因此，被诉解除通知主要证据不足。3.涉案协议签订于2016年11月，被告在近3年之后，且在原告起诉请求继续履行涉案协议时，才在诉讼过程中决定解除协议并通知原告，而被告并未举证证明其在发出解除通知之前，已履行了告知解除依据、听取陈述申辩意见等正当程序，构成程序违法。4.被诉解除通知未引用任何法律条款，属适用法律错误。综上，被诉解除通知事实不清、程序违法、适用法律错误，依法应予撤销。此外，涉案协议并不存在重大明显违法或《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的其他无效情形，依法合法有效，被告应当继续履行涉案协议。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款之规定，判决：一、撤销被告温州市瓯海区人民政府委托温州市瓯海中心区建设中心于2019年7月29日作出的《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》的行为；二、被告温州市瓯海区人民政府继续履行《房屋产权调换补偿协议》（档案号牛新11-45）。 瓯海区政府上诉称：1.原审法院认定事实不清、适用法律不当，具体理由如下：原审判决第二项要求继续履行《房屋产权调换补偿协议》系事实认定不清。事实上该《房屋产权调换补偿协议》于2016年11月25日签订，其中涉及住宅面积已于2017年5月22日签订了《房屋产权调换补偿协议》并已安置补偿到位，并且2017年签订的住宅补偿标准相较实际安置标准对被上诉人更有利，如果按原审判决，2017年签订且已安置补偿到位的被上诉人已得权益是否应退还给上诉人，或是说补上诉人在拿到后签安置补偿权益后，还可以双倍再次获得安置补偿，因此，原审判决认定事实不清、判决有误。其实，原审双方争议焦点是，除后签按住宅安置补偿之外的其它面积是按住宅标准安置补偿、还是按工业厂房标准安置补偿存在争议，但原审法院把已确认按住宅且已补偿安置到位的面积部分加以判决，超过了原审诉求的范围。从开始签订的全部面积按住宅标准安置补偿（即2016年11月25日签订的协议），到后来（即2017年5月22日签订的协议）对其中住宅部分签订《房屋产权调换补偿协议》，其它部分面积理应按工业厂房标准签订安置补偿协议。但被上诉人在签订了其中住宅面积之后，对剩余面积不同意按工业厂房标准签订，从而产生了纠纷。本案从先后签订的两份协议时间来看，后一份协议（即2017年5月22日签订的协议）已替代前一份协议（即2016年11月25日签订的协议），前一份协议应该理解为双方协商解除，至于剩余未签订协议的争议面积按法律规定处理，故原审判决履行前一份协议不当；2.原审法院认定，被告（即上诉人）提交的《关于温州市城市总体规划的批复》（浙政发[1998]50号）、《温州市城市总体规划图》、测绘图，已经超出举证期限，不予接纳。且《关于温州市城市总体规划的批复》（浙政发[19985]0号），《温州市城市总体规划图》仅能证明涉案土地的规划用途为工业用地，无法证明在原告建房前已经是工业用地，均不正确。因为浙江省人民政府批复即《关于温州市城市总体规划的批复》（浙政发[1998]50号）、《温州市城市总体规划图》系规范性文件，理应适用，不能以超过举证期限为由而不适用。此外，浙政发[1998]50号批复从1998年3月31日发布之日起即具有法律效力，也就是从1998年3月31日开始诉争土地就是工业用地，不存在原审判决认定的《温州市城市总体规划图》仅能证明涉案土地的规划用途为工业用地，无法证明在原告建房前已经是工业用地的说法，故原审法律判决不当。综上，请二审法院撤销原审判决，并驳回被上诉人原审诉求。 黄德煊在法定期限内未提交书面答辩意见。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为：本案争议焦点为上诉人瓯海区政府于2019年7月29日作出的《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》的合法性问题。根据原审法院查明的事实，上诉人主张解除涉案协议的理由在于认为涉案协议错误约定房屋性质为住宅，实质应为工业用房，对此主张上诉人仅提供案涉地址相关工厂营业执照及水电费缴费清单为据。上诉人作为负有拆迁安置义务的行政机关，在相关单位已经对涉案房屋开展建设时间、产权登记等情况调查，并委托评估公司进行现场调查、作出价格评估的情形下，其仅将工厂营业执照及水电费缴纳清单作为判断房屋性质的唯一标准，继而作出被诉解除通知行为，显然主要证据不足。此外，涉案协议签订于2016年11月，上诉人在近3年之后，且在被上诉人起诉请求继续履行涉案协议时，才在诉讼过程中决定解除协议并通知被上诉人，而上诉人并未举证证明其在发出解除通知之前，已履行了告知解除依据、听取陈述申辩意见等正当程序，构成程序违法。原审法院据此撤销被诉通知行为，并无不当。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款规定，被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施。故原审法院在上诉人作出的解除案涉行政协议的行为因违法被撤销的情形下，判决上诉人继续履行协议，符合上述司法解释的规定。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人温州市瓯海区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  马良骥 审判员  张 榆 审判员  李竺娉 二〇二〇年九月七日 书记员  韦若莎