锡林浩特市人民法院行 政 判 决 书（2020）内2502行初22号原告锡林浩特市坤盛达煤炭销售有限公司。法定代表人刘某1。原告刘某1，现住锡林浩特市。二原告共同委托代理人宫某，内蒙古法林律师事务所律师。被告锡林浩特市自然资源局。法定代表人刘某2。委托代理人张某。委托代理人曹某，内蒙古合志律师事务所律师。原告锡林浩特市坤盛达煤炭销售有限公司、刘某1诉被告锡林浩特市自然资源局不服土地管理行政处罚一案，在法定期限内向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告锡林浩特市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘某1、锡林浩特市坤盛达煤炭销售有限公司的委托代理人宫某，被告锡林浩特市自然资源局的委托代理人张某、曹某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告锡林浩特市自然资源局以坤盛达煤业（刘某1）存在擅自在锡林浩特市南郊街道办事处（南郊民用煤炭交易市场内）施工建设用房和仓库的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》，于2019年11月15日作出锡市自然监决定贰字〔2019〕12号《行政处罚决定书》，责令坤盛达煤业（刘某1）十五日内限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。原告锡林浩特市坤盛达煤炭销售有限公司、刘某1诉称，2010年7月22日，锡林浩特市人民政府出台了〔2010〕24号市长办公会议纪要，决定在南郊规划建设民用煤炭交易市场，并且鼓励市区煤站搬迁和业主入驻；纪要第二条第（二）款确定了由蓝天伟业公司负责交易市场的建设和经营管理，市场统一办理一个煤炭经营许可证；纪要第二条第（三）款确定了由环保局为业主重新办理相关手续；纪要第二条第（四）款确定了由南郊街道办事处指定专人负责，由南郊办事处初审，规划局审批，负责规划选址、建筑设计等事宜，强令303国道业主在2011年7月31日之前必须签订搬迁协议，否则一律取缔经营资格，强制清理剩余的储煤。一半原因是响应政府号召，一半原因是形势逼迫，包括原告在内的众多经营业主搬迁、入驻了南郊民用煤炭交易市场。在入驻南郊民用煤炭交易市场之后，原告投入大量资金、平整土地、重新建设经营用房、购置配套设施。时至今日，原告已经实际占有、建设、使用案涉土地，用以经营近十年的时间，期间一直交纳物业费、管理费。2019年11月15日，被告锡林浩特市自然资源局作出锡市自然监决定贰字〔2019〕12号《行政处罚决定书》，认定事实为“未经自然资源管理部门批准，原告擅自在锡林浩特市南郊街道办事处（南郊民用煤炭交易市场内）施工建设管理用房和仓库”。认定证据为“现场勘验笔录及相关用地手续核查”。行政处罚的法律依据是“《土地管理法》第76条和《土地管理法实施条例》第42条”。行政处罚决定为“责令十五日内限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”告知原告权利救济途径仅为“收到本处罚决定书之日起十五日内向锡林浩特市人民法院诉讼。”原告认为，根据锡林浩特市政府指令和许可，南郊民用煤炭交易市场近百余经营业主入驻、使用案涉土地、建设经营用房，之所以没有完善土地手续正是被告锡林浩特市自然资源局没有落实会议纪要精神、行政不作为所致。被告将其错误不作为，当做处罚原告的理由，缺乏合法性和正当性，也损害政府的公信力。被告的《行政处罚决定书》，实质是以拆除违法建筑代替拆迁补偿，损害原告的合法权益，违反了《行政处罚法》《行政复议法》《行政强制法》《土地管理法》的规定，认定事实错误，程序违法，适用法律错误，应当依法撤销。为维护合法权益，原告诉至贵院，请求依法撤销被告锡林浩特市自然资源局作出的行政处罚决定书（编号：锡市自然监决定贰字〔2019〕12号）；由被告承担本案的诉讼费用。原告向本院提交了以下证据、依据：一、行政处罚决定书，证明：1、处罚决定程序违法，没有告知复议期限和复议机关，剥夺了原告申请行政复议的权利；2、处罚决定书认定事实错误，原告占用涉案土地是政府同意的，不属于非法占用农用地，案涉建筑物已经建成近十年，不属于新建的建筑物；3、行政处罚决定书适用法律错误，本案既不是农用地，又不是新建的建筑物；4、行政处罚对象错误。二、政府会议纪要、环评报告，证明：1、原告使用案涉土地，是经过政府同意的，不属于非法占用土地；2、会议纪要明确记载由规划局负责统一规划设计、由环保局负责组织案涉煤站迁入南郊市场并负责办理相关手续，建筑规划审批手续由南郊街道办事处负责初审，规划局负责审批；没有办理取得土地证和房产证是政府各部门没有落实会议纪要，没有依法履行职责。被告锡林浩特市自然资源局辩称，一、被告在自查时发现锡林浩特市南郊街道办事处辖区内存在大量煤炭商户，被告在锡林浩特市不动产登记中心核查煤炭商户用地情况后发现像原告一样的商户都没有办理合法的用地手续，在这些商户中还大量存在以建立煤炭交易市场的名义，占用国有土地的情况。为此被告对上述案件进行立案、侦查。经被告向各个部门核查，原告占有、使用的土地性质为天然牧草地，均没有办理土地性质变更及土地使用的相关手续。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第5条之规定。被告在调查清楚事实后，根据《中华人民共和国土地管理法》第42条之规定，依法对原告进行了行政处罚，被告向原告送达了接受调查通知书、责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。原告在收到上述文书后，没有积极配合被告调查取证，也没有在期限内申请听证，因此被告做出行政处罚行为认定事实清楚，证据确实充分，应当予以维持。二、原告的起诉缺乏事实依据与法律依据，应当依法予以驳回。原告以2010年7月22日锡林浩特市人民政府出台的〔2010〕24号市长办公会议纪要作为说辞没有事实依据，该会议纪要既不属于法律、也不属于法规，更不属于规章，对被告没有约束力，锡林浩特市人民政府的行为属于建议，虽然鼓励市区煤站搬迁和入驻，但没有表明原告可以违法占有、使用土地及建设煤站或煤站以外的建筑，原告在进行建设之前没有向被告申请办理土地使用权登记手续，因此原告的诉讼理由因缺乏事实依据，应当依法予以驳回。被告锡林浩特市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：现场勘查笔录、询问笔录、违法案件调查报告、违法线索登记表以及立案呈报表、自然资源土地违法案件审理会议记录、违法案件处理决定呈批表、接受调查通知书、责令改正违法行为通知书、行政处罚决定书、听证告知书、邮寄的送达回证、南郊民用煤炭交易市场情况核查单，证明：原告未经批准，擅自建设仓库及用房的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，构成违法行为。经庭审质证：原告对被告证据的真实性无异议，对证据的客观性、合法性有异议，1、行政处罚对象错误；2、对违法行为人调查不清楚；3、处罚程序违法；4、处罚超过了处罚期限；5、行政处罚认定事实错误；6、适用法律错误。被告对原告证据的质证意见：真实性、合法性无异议，证明的目的不认可。本院对上述证据认证如下：本院对双方当事人出示证据的真实性、合法性、关联性予以确认。证明：原告使用的土地没有进行登记，建设的建筑物没有履行审批。经审理查明，2010年7月22日，锡林浩特市人民政府市长办公会议决定在锡林浩特市南郊规划建设民用煤炭交易市场，鼓励市区煤站搬迁和业主入驻。原告等经营业主搬迁至南郊民用煤炭交易市场。2019年9月，被告履行自查管理中，发现锡林浩特市坤盛达煤炭销售有限公司在锡林浩特市南郊办事处南郊民用煤炭交易市场内施工建设用房和仓库未取得用地手续。2019年11月15日，被告以坤盛达煤业（刘某1）擅自在锡林浩特市南郊民用煤炭交易市场内施工建设用房和仓库的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，作出锡市自然监决定贰字〔2019〕12号《行政处罚决定书》，责令原告十五日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。原告对此处罚决定不服，提起行政诉讼。另查明，2018年6月，中央环境保护督察组受理了群众举报的《锡林浩特市南郊民用煤炭交易市场存在煤灰扬尘污染》案件，并进行了督办。本案诉讼期间，被告根据环境治理的要求，对南郊民用煤炭交易市场进行了清理整顿。本院认为，一、关于被处罚主体是否准确。原告刘某1是锡林浩特市坤盛达煤炭销售有限公司法定代表人，实际经营者、建筑物的使用者，被告依职权对其进行行政管理符合法律规定，其行政处罚决定书中的表述方式并无不当。二、关于被告处罚决定书未告知复议程序是否违法。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”该法并未规定复议程序，原告诉称被告没有告知复议期限，剥夺其申请行政复议权利的理由不成立。三、关于行政处罚决定书认定的事实。《中华人民共和国土地管理法》第十二条“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”本案原告虽然按照锡林浩特市人民政府关于民用煤炭市场的规划占用和使用了土地，但未依规进行登记，亦没有履行审批程序即在占用的土地上施工建设房屋，其行为不符合上述规定，其权益亦不受法律保护。被告作为土地的管理和监督机构，对土地使用情况进行监督管理，属于履行法定职责行为，其行政行为证据充分，适用法律法规准确，程序合法，本院依法予以支持。综上，原告的诉讼理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：一、驳回原告刘某1的诉讼请求。二、驳回原告锡林浩特市坤盛达煤炭销售有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘某1、原告锡林浩特市坤盛达煤炭销售有限公司共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于锡林郭勒盟中级人民法院。审 判 长  刘玉申人民陪审员  武姣姣人民陪审员  张耀辉二〇二〇年九月七日书 记 员  马海峰相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。