江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏08行终160号 上诉人（一审原告）孟庆春，男，汉族，1947年12月24日出生，医生，住淮安市清江浦区。 委托代理人张以政，江苏漫修（淮安）律师事务所律师。 委托代理人钟亚平，江苏漫修（淮安）律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）淮安市清江浦区卫生健康委员会，住所地淮安市清江浦区西安路166号。 法定代表人段波，该委主任。 行政机关负责人杨绚丽，该委副主任。 委托代理人孙晓曙，该委工作人员。 委托代理人李群，江苏引航律师事务所律师。 上诉人孟庆春与被上诉人淮安市清江浦区卫生健康委员会（以下简称清江浦区卫健委）卫生行政处罚一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初490号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月22日立案受理后，依法组成合议庭于2020年9月10日公开开庭审理了本案。上诉人孟庆春及其委托代理人张以政、钟亚平，被上诉人区卫健委行政机关负责人杨绚丽、委托代理人孙晓曙、李群到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2018年12月19日，被告清江浦区卫健委执法人员在淮安市盛和名都A1幢5室6室现场执法检查时发现，场所悬挂“庆春医疗美容医学整形”和“淮安市庆春医疗美容机构”字样门牌，营业执照名称为“淮安市庆春医疗美容有限公司”。现场查见《医疗机构执业许可证》（医疗机构名称：庆春医疗美容诊所，主要负责人：孟庆春，诊疗科目：口腔科/医疗美容科；美容外科）。 经查，2017年6月以前，原告孟庆春在爱民路经营庆春医疗美容诊所，并于2006年9月16日取得《医疗机构执业许可证》，许可证上载明的机构名称“庆春医疗美容诊所”。2009年9月18日进行个体工商户登记，名称“淮安市清河区庆春医疗美容诊所”，经营范围及方式：美容外科、口腔科服务。2017年6月12日该个体工商户注销。 2017年3月19日，甲方孟庆春与乙方赵文明、安彝锦、周蕾签订《淮安庆春医疗美容诊所合作经营协议书》《淮安市庆春医疗美容诊所合作运营附协议书》，协议书约定，甲乙双方共同合作运营庆春医疗美容诊所，开展美容整形诊疗活动。同时还约定的内容包括：甲方孟庆春权利义务：1、乙方提供诊所变更地址以及相关材料，甲方协助乙方向上级主管部门申请办理诊所执业地点变更手续。2、甲方负责监督医疗安全，不参与乙方诊所内人员的分配、管理，可提出合理化建议。3、甲方提供本诊所完备的证照资质，包括与医疗机构相同名称的单位及财务公章。与工商营业执照相同的单位及财务公章等。4、甲方协助参与上级卫生行政部门组织的、必要的专业及行政活动。协助办理年检手续和参加必要的相关会议。5、甲方有义务协助乙方处理医疗纠纷方面的问题。6、甲方向乙方提供医疗美容信息资源。包括淮安庆春诊疗美容门诊网站宣传拓展业务。7、甲方不参与诊所变更后的装修，药材采购，设备配置等一切费用。8、在合作期内，甲方不得自已以诊所的名义开展美容整形业务。甲方原有顾客以及甲方介绍到诊所消费，所产生的利润（扣除材料成本费），可获得30%奖金提成。9、合同签订前庆春医疗美容诊所的一切债务（包括所欠钱、物）由甲方偿还，与乙方无关。乙方权利义务：1、乙方重新确立医疗专业负责人，负责本机构内诊疗活动的分配和管理，并对诊所开展的医疗活动全权负责。2、乙方应聘有资质的医护人员，在本诊所医疗许可范围内开展执业活动，严格执行医疗护理操作常规，杜绝医疗差错和事故的发生、对提供的专业诊疗活动全权负责。3、乙方需保留原有临床科室，聘用现在在职医护人员，从事原有科室的诊疗活动。4、乙方不得聘用非医技人员从事医疗手段的诊疗活动。5、乙方在本机构经营过程中发生的医疗纠纷、差错、事故而导致的经济赔偿及法律责任由乙方全权负责。甲方保留仲裁后继续追偿乙方责任和损失补偿权利。6、乙方应向甲方支付固定工资（具体细则见附协议书）。7、本协议执行过程中，如与国家法律法规相抵触，乙方应无条件整改，由此产生的一切后果和经济损失均由乙方全权负责。8、乙方在经营期间，不得购进、不得使用未经国家药械总局批准的药品和器械。9、合作之日起，乙方优先采购甲方剩余部分药品、器械、医疗设备。10、合作期间，乙方一切外债（包括所欠钱、物）均由乙方负责偿还，与甲方无关。《附协议书》约定甲方享受年薪待遇，每年年薪为280000元。工资支付方式：1、2017年6月1日起，甲方工资按照每月一次进行发放。每月甲方工资金额为23000元，截止2018年5月31日，支付总工资为280000元。2、2018年6月1日起，工资为半年一次结算，即人民币140000元/半年。3、工资发放时间为每月10日。 2017年3月23日，双方签订《淮安市庆春医疗美容诊所合作运营附协议书二》，对于孟庆春的工资补充说明：2018年6月1日起甲方工资为半年结算一次，分别为元月10日和6月10日。2017年6月13日，双方签订《淮安市庆春医疗美容诊所合作经营附协议书三》，甲方孟庆春向乙方声明：1、任何由于“升级”导致本诊所不能正常运营，责任由乙方承担。与甲方无关。2、任何由于“升级”导致经济债务问题，由乙方承担。与甲方无关。3、“升级”后的法人代表应由乙方有代表资格的人担当。对“升级”后的有限公司负法律责任。任何由于“升级”公司而导致的涉及法律问题由乙方负责，与甲方无关。2018年9月10日，因周蕾、赵文明先后退出，孟庆春与安彝锦重新签订《淮安庆春医疗美容诊所合作经营协议书》，内容与原协议相同。 签订协议之后，2017年8月15日，庆春医疗美容诊所的《医疗机构执业许可证》办理变更登记，地址变更为淮安市盛和名都A1幢5室6室。2017年9月，甲乙双方按照协议约定的内容，美容诊所正式营业。 对庆春医疗美容诊所涉嫌出借《医疗机构执业许可证》一案，被告于2018年12月21日正式立案。案件调查过程中，被告分别向孟庆春、赵文明、王萍、安彝锦、会计张玉敏等人进行询问并制作询问笔录。关于合作期间孟庆春所得工资的部分，分别陈述如下： 孟庆春：2017年6月1日至2018年5月31日乙方“支付我280000元工资，协议中我的工资是每月23000元，后来我提议一年280000元整，这个工资包括护士王萍（我儿媳妇）的工资”“在2018年6月10日乙方支付我140000元整工资，这个工资为2018年6月1日至2018年11月30日工资”“合作第一年280000元工资是每个月发放，前几个月（具体几个月不记得）是打到我的银行卡，后来就是现金支付给我的，第二年的1400000元是一次性支付给我的，具体怎么支付我记不清了”。 安彝锦：陈述同孟庆春，即一共支付给孟庆春42万元，包括孟庆春儿媳妇王萍的工资。同时陈述，王萍是淮安市庆春医疗美容有限公司护理部护士。公司没有发工资给王萍，王萍的工资由孟庆春支付。 王萍：王萍与孟庆春共用一张工资卡（邮政银行），开户名孟庆春。公司没有单独发放王萍工资，期间共收到二人共同工资450000元。 张玉敏：孟庆春一年工资280000元，平均每个月不低于23333元，有时候给现金，有时候打银行卡。 赵文明：每个月支付孟庆春工资，孟庆春带人过来做手术另外领取提成。 同时查明，王萍为孟庆春儿媳，在淮安市庆春医疗美容有限公司上班，公司中其他护士工资为1800元/月。 2019年3月13日，经淮安市卫生健康委员会批准，被告延长本案办案时间3个月。2019年3月26日，受被告委托，淮安三淮联合会计师事务所作出淮三联会专审字[2019]第021号《专项审计报告》，以“淮安市庆春医疗美容有限公司”47本会计凭证为基础，审计了“淮安市庆春医疗美容有限公司”2017年7月至2018年12月的收支情况。该审计报告附件“淮安市庆春医疗美容公司”收支明细表中，孟庆春2017年8月至2018年12月薪资合计376849元，2017年6月、7月两个月工资在审计报告中没有体现。 2019年5月31日，被告对庆春医疗美容诊所出借《医疗机构执业许可证》案进行集体合议，合议建议：责令庆春医疗美容诊所立即停止违法活动，并拟处以下行政处罚：1、没收非法所得42万元；2、罚款4000元；3、吊销《医疗机构执业许可证》。当日，被告根据合议结果向庆春医疗美容诊所作出清卫医告〔2009〕009号《行政处罚事先告知书》，告知庆春医疗美容诊所拟作出行政处罚的事实、理由、依据及当事人享有的权利。2019年6月3日，原告孟庆春提出听证申请。次日，被告听取孟庆春的陈述和申辩。被告于2019年6月14日举行听证并作出听证意见书。2019年6月20日，被告以庆春医疗美容诊所为被处罚人作出案涉行政处罚决定书并送达孟庆春。孟庆春对此不服，提起本案行政诉讼。 一审法院另查明：“淮安市庆春医疗美容有限公司”成立于2017年6月14日，法人代表周超，孟庆春不是该公司股东。 一审法院再查明：关于个人诊所办理工商登记的问题，有以下相关文件作出规定： 1、《最高人民法院行政审判庭对吉林省高院“关于个体诊所是否应向工商行政部门办理营业执照的请示”的答复》（[1996]法行字第14号）：关于个体诊所是否应向工商行政部门办理营业执照问题，法律、行政法规未作明确规定。人民法院审理这类案件时，如地方性法规有明确规定，可参照地方性法规的具体规定办理。 2、《卫生部关于川卫医法（1995）第008号问的批复》（1995年5月30日）：个体医疗机构从事的是医疗服务，既不属于工业，也不属于商业，而且根据1994年国务院《医疗机构管理条例》规定，医疗机构的登记是由卫生行政部门负责。所以，个体医疗机构不符合《城乡个体工商户管理暂行条例》规定的“个体工商户”条件，不属于该条例调整范围。因此，要求个体医疗机构进行工商登记，违反了现行的《城乡个体工商户管理暂行条例》和《医疗机构管理条例》。现阶段确实存在某些盈利的医疗机构。这类机构主要是合资、私人开办的医疗机构，它们是否进行工商登记照章纳税应进一步研究后决定。 3、《卫生部法监司关于职工医院、个体诊所不用办理工商营业执照的答复》（1999年10月15日卫生部）：根据国务院（1994）第149号令《医疗机构管理条例》的有关规定，医疗机构执业必须进行登记，取得《医疗机构执业许可证》后即可开展相应诊疗活动。在国家出台新的法规和政策之前，有关医疗机构登记注册管理，仍按照《医疗机构管理条例》执行。 4、卫生部、国家中医药管理局、财政部和国家计划委员会于2000年7月18日联合颁布的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》第一条第（一）项、第二条第二款、第三条第（五）项规定，以医疗机构所得收益用于投资者经济回报的城镇个体诊所为营利性医疗机构，取得《医疗机构执业许可证》的营利性医疗机构，按有关法律法规还需到工商行政管理、税务等有关部门办理相关登记手续。 一审法院归纳案件的争议焦点：1、被告以《医疗机构执业许可证》上的名称“庆春医疗美容诊所”为被处罚人是否正确以及原告是否具有提起本案行政诉讼的主体资格；2、庆春医疗美容诊所是否存在出借《医疗机构执业许可证》的违法行为；3、被告认定非法所得42万元事实是否清楚。 一审法院认为：关于争议焦点一。被告以《医疗机构执业许可证》上的名称“庆春医疗美容诊所”为被处罚人符合法律规定。“庆春医疗美容诊所”曾经注册过个体工商户“淮安市清河区庆春医疗美容诊所”，后于2017年6月12日注销，本案需要认定的是，在没有进行工商登记的情况下，卫生部门对个人诊所的违法行为应以谁作为被处罚主体。 首先，根据《医疗机构管理条例》第十五条规定：“医疗机构执业，必须进行登记，领取《医疗机构执业许可证》。”第十六条规定：“申请医疗机构执业登记，应当具备下列条件：……（六）能够独立承担民事责任。”第二十四条规定：“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动”。可见，《医疗机构执业许可证》是医疗机构是否合法执业的认定依据，医疗机构的登记是由卫生行政部门负责。在2000年《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》出台之前，没有法律、法规、规章等对个人诊所办理工商登记作出规定，卫生行政部门对个人诊所的主体认定一律以《医疗机构执业许可证》上的机构名称为准。 其次，对于个人诊所的责任主体认定问题。一方面，《最高人民法院行政审判庭对吉林省高院“关于个体诊所是否应向工商行政部门办理营业执照的请示”的答复》（[1996]法行字第14号）、《卫生部关于川卫医法（1995）第008号问的批复》（1995年5月30日）、《卫生部法监司关于职工医院、个体诊所不用办理工商营业执照的答复》（1999年10月15日卫生部）等文件多次重申个体行医不是工商经营活动、个体诊所不是个体工商户。另一个方面，《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》（卫医发[2000]233号）又规定“取得《医疗机构执业许可证》的营利性医疗机构，按有关法律法规还需到工商行政管理、税务等有关部门办理相关登记手续”。关于卫生部、国家中医药管理局、财政部和国家计划委员会联合的《实施意见》，一审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》规定只有法律、行政法规可以设定行政许可，且目前尚未存在法律、行政法规对个人诊所办理工商登记作出规定。 综合考量以上两点，一审法院认为，在庆春医疗美容诊所工商登记已经注销的情形下，庆春医疗美容诊所属于工商未登记状态。被告作为卫生行政部门，依照《医疗机构管理条例》的有关规定，以《医疗机构执业许可证》上的名称“庆春医疗美容诊所”为被处罚人作出行政处罚决定并不违反法律规定。原告孟庆春作为《医疗机构执业许可证》上的主要负责人，承担该个人诊所违法的法律责任，亦不影响行政处罚决定生效后的执行，且处罚事项中“没收非法所得42万元”，实际是孟庆春在合作期间所获金额，故而原告孟庆春与该行政处罚决定具有行政法上的利害关系，亦具有提起本案行政诉讼的主体资格。 关于争议焦点二。一审法院认为，庆春医疗美容诊所存在出借《医疗机构执业许可证》的违法行为。《医疗机构管理条例》第二十三条第一款规定，《医疗机构执业许可证》不得伪造、涂改、出卖、转让、出借。第四十六条规定，违反本条例第二十三条规定，出卖、转让、出借《医疗机构执业许可证》的，由县级以上人民政府卫生行政部门没收非法所得，并可以处以5000元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》。关于出借的事实认定，庆春医疗美容诊所的经营者孟庆春与案外人赵文明、安彝锦、周蕾（乙方）签订的协议明确约定，孟庆春协助乙方办理诊所执业地点变更手续、提供本诊所完备的证照资质，包括与医疗机构相同名称的单位及财务公章等，孟庆春不参与乙方诊所内人员的分配、管理，乙方负责本机构内诊疗活动的分配和管理，并对诊所开展的医疗活动全权负责，诊所的装修、药材采购、设备配置等均由乙方负责，诊所的经营收入全部由安彝锦支配。可见，形式上虽然孟庆春是《医疗机构执业许可证》的主要负责人，但实际并不参与“淮安市庆春医疗美容有限公司”的投资、经营与管理，而是由乙方安彝锦等人全权负责，即安彝锦实际控制与管理该诊所的运营。关于原告提出的协议双方为了扩大经营而将诊所升级为公司，孟庆春仍是诊所主要负责人，负责诊所内外事务并参与诊疗活动的诉讼主张。经查，孟庆春、赵文明、安彝锦在调查期间均证实，孟庆春很少去门诊、也没有开展过医疗美容手术。在孟庆春2018年12月21日的谈话中，被告工作人员询问孟庆春平时是否去诊所上班时，孟庆春自述“我去的少，上面有通知开会我就会去”。综上，所谓升级后的公司，孟庆春既不是公司的法人代表，也不是公司的股东，故原告的主张没有事实和法律依据，一审不予支持。一审法院认为，在案证据能够综合反映出孟庆春不实际参与诊所的经营管理，而是交由安彝锦实际控制和管理，名为“公司升级”，实为出借《医疗机构执业许可证》，被告对庆春医疗美容诊所作出罚款4000元、吊销《医疗机构执业许可证》的处罚符合法律规定。 关于争议焦点三。一审法院认为，被告认定庆春医疗美容诊所非法所得42万元事实清楚。理由如下：关于孟庆春在庆春医疗美容诊所出借《医疗机构执业许可证》期间工资收入问题，存在以下四种调查与结论：第一，根据孟庆春与安彝锦等人签订的《附协议书》约定，孟庆春享受年薪待遇，每年年薪为280000元，2017年6月1日至2018年5月31日每月支付一次（23300元/月）。2018年6月1日起，工资为半年一次结算。即根据双方协议约定，自2017年6月1日起，至2018年12月被告查处庆春医疗美容诊所违法行为时，孟庆春所得工资应为42万元。第二，调查期间，安彝锦、张玉敏、孟庆春均证实，合作期间孟庆春所得工资收入42万元，其中包括护士王萍（孟庆春儿媳）的工资。第三，王萍在调查笔录中陈述，至今共收到孟庆春、王萍工资共45万元。第四，淮安三淮联合会计师事务所作出淮三联会专审字[2019]第021号《专项审计报告》附件中，孟庆春2017年8月至2018年12月薪资合计376849元。上述四组数据中，双方协议约定以及调查期间孟庆春、赵文明、张玉敏等陈述相一致，即孟庆春2017年6月至2018年5月31日期间实际收入所得为42万元。关于审计报告中数字是376849元而非420000元的问题，因《专项审计报告》是以“淮安市庆春医疗美容有限公司”47本会计凭证为审计依据，审计期间为孟庆春2017年8月至2018年12月薪资合计376849元。上述审计内容中缺少孟庆春2017年6月、7月的工资收入。实际上，根据一审法院调取的孟庆春中国邮政储蓄银行账户对账单，2017年6月10日、7月10日孟庆春分别收到赵明文汇款24686.98元、23300元，该两笔收入未在审计报告中体现。加入上述两笔收入后，孟庆春合作期间工资收入424835.98元，与被告调查结果相符合。 关于原告提出的孟庆春工资中包含护士王萍工资的诉讼主张。一审法院认为，首先，孟庆春在调查期间称，其每月23300元工资中有三分之二即15200元属于儿媳王萍的工资，该陈述与其他护士仅1800元/月的工资明显不符，且不合常理。其次，孟庆春在此期间的工资收入为42万元，其中是否包含王萍工资，系孟庆春对其非法所得的再分配问题，并不影响对孟庆春非法所得的认定。故对原告未能提供证据证明的上述主张，一审法院不予支持。 关于原告要求对《淮安市卫生局行政处罚自由裁量基准（2012）版》（以下简称《基准（2012）版》）中与本案相关的条款合法性进行审查。一审法院认为，《基准（2012）版》关于转让或者出借《医疗机构执业许可证》的罚款幅度与《医疗机构管理条例实施细则》第七十九条的规定相同，均为3000-5000元罚款，并不违反上位法的规定。原告的该项主张，一审法院不予支持。 关于原告提出的被告作出行政处罚决定未经行政机关负责人集体讨论决定、程序违法的问题。对此，被告在作出行政处罚决定之前，已经组织包括行政机关负责人在内的9人对该案进行集体合议，原告的此项主张没有事实和法律依据，一审法院不予支持。 综上，被告清江浦区卫健委作出的清卫医罚〔2019〕009号《行政处罚决定书》认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孟庆春的诉讼请求。 上诉人孟庆春上诉称：一、一审法院审理程序违法。1、调取证据违法，超出法律规定的范围，且未经当事人法庭质证。2、认定赵文明汇款24686.98元和23300元为工资错误。二、一审认定处罚程序合法错误。1、被处罚主体错误，在庆春美容诊所个体工商登记被注销的情况下，应当由经营者承担责任。2、行政处罚决定未经行政机关负责人集体讨论决定。3、听证主持人由调查人员担任。三、一审法院认定庆春美容诊所出借医疗执业机构许可证事实错误。孟庆春与乙方赵文明、安彝锦、周蕾签订协议，将原个体经营的淮安市清河区庆春医疗美容诊所打造成公司“性质”的淮安市庆春医疗美容有限公司，申请注册了公司营业执照。孟庆春并未退出诊所，一直在诊所上班，负责诊所内外事务，参与诊疗活动、病历审核、讨论手术方案、门诊咨询，还要完成卫生行政主管部门布置的各项工作任务。四、一审法院认定庆春美容诊所获得42万元非法所得事实错误。一审法院调取的证据不能作为违法所得根据，认定王萍工资属于孟庆春违法所得的再分配问题不合法不合理。五、行政处罚违反合理行政原则。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销清江浦区卫健委作出行政处罚。 被上诉人清江浦区卫健委答辩称：一、一审法院调查取证合法，没有超出法律规定的范围，依职权调取的证据无须当事人质证，故一审审理程序合法。二、答辩人严格按照法定程序处罚庆春医疗美容诊所出借《医疗机构执业许可证》的行为。庆春医疗美容诊所作为被处罚主体符合《医疗机构管理条例》第十五条、第十六条和第二十四条规定。在作出行政处罚决定前，已经过集体讨论、合议、复核程序，符合《卫生行政处罚程序》规定。三、庆春医疗美容诊所出借《医疗机构执业许可证》事实清楚，证据确凿充分，一审认定正确。四、庆春医疗美容诊所获取42万元非法所得事实清楚，证据确凿，一审认定正确。根据《合作经营协议书》《附协议书》、现场检查笔录、现场照片和视频、孟庆春和安彝锦等人的询问访谈录等证据可知，孟庆春获取非法所得42万元。依照约定和赵文明陈述，2017年6月10日赵文明汇给孟庆春24686.98元系工资，而非设备材料款。《专项审计报告》中的376849元为不包括2017年6、7月工资47986.98元。综上，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。 二审中，上诉人孟庆春提交部份门诊病历和安彝锦、赵文明、张玉敏、王萍证人证言，证明其参与门诊咨询，付出劳动，所得有对价。被上诉人清江浦区卫健委质证认为，该证据真实性不认可，也不能证明上诉人观点。 本院经审查认为，上诉人所举证据在一审中无正当理由未予提交，不属于行政诉讼中的新证据，本院不予确认。 本案二审争议焦点为涉案行政处罚是否合法。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。第四十三条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。” 本案案情复杂且系对重大违法行为给予重大处罚，行政处罚应经行政机关负责人集体讨论决定。按照上述法律的规定，行政机关举行听证的案件因情节复杂等原因需要集体讨论的，行政机关应在听证结束后集体讨论决定本案行政处罚的最终内容。被上诉人在行政处罚告知之前，虽经该委重大案件审查委员会讨论，但该讨论的内容系行政处罚告知前的集体讨论，而非集体讨论行政处罚的最终内容。行政处罚听证程序具有独立的程序价值，若将处罚告知前的集体讨论视为案件处罚的最终内容讨论，势必造成行政处罚听证程序成为走过场式的摆设，失去了听证程序的设定价值，不具有处罚程序的正当性、合法性。本案行政处罚听证笔录亦告知当事人，听证主持人将根据听证笔录撰写听证报告并报本委负责人集体讨论决定，行政处罚的当事人对此也有该程序的信赖与期待。被上诉人清江浦区卫健委在听证程序后未能通过行政机关负责人集体讨论决定处罚内容，其负责人的意见不能代替集体讨论的意见，听证人员的讨论意见亦不能代替集体讨论的意见，其作出处罚决定程序亦属违法，应予撤销。 综上，本案行政处罚应经集体讨论决定，其听证程序后未经集体讨论决定作出处罚，属于行政程序违法，应予撤销。上诉人孟庆春上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。一审判决驳回上诉人的诉请不当，本院依法予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初490号行政判决； 二、撤销淮安市清江浦区卫生健康委员会作出的清卫医罚〔2019〕009号行政处罚决定。 一、二审案件受理费100元，由被上诉人淮安市清江浦区卫生健康委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何正洪 审 判 员 孙聂娟 审 判 员 孙志丹 二〇二〇年九月三十日 法官助理 王伏刚 书 记 员 金 琦