江苏省盐城市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）苏09民终3291号上诉人（原审被告、反诉原告）：邓艮芝（又名邓银芝），男，1961年4月1日出生，汉族，居民，住阜宁县。委托诉讼代理人：蔡胜华，江苏兴时代律师事务所律师。被上诉人（原审原告、反诉被告）：阜宁县人民政府花园街道办事处，住所地阜宁县经济开发区。法定代表人：孙树马，该办事处主任。委托诉讼代理人：张炜，该办事处农业科科长兼河长办公室负责人。委托诉讼代理人：胡涛，江苏苏一律师事务所律师。原审第三人：盐城市水利局，住所地盐城市毓龙东路27号。法定代表人：许德智，该局局长。委托诉讼代理人：沈海澄，该局法规处主任科员。委托诉讼代理人：戴海霞，江苏一正律师事务所律师。上诉人邓艮芝因与被上诉人阜宁县人民政府花园街道办事处（下称花园街道办）及原审第三人盐城市水利局土地使用权租赁合同纠纷一案，不服阜宁县人民法院于2020年6月23日作出的（2020）苏0923民初2328号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月13日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人邓艮芝及其委托诉讼代理人蔡胜华，被上诉人花园街道办的委托诉讼代理人张炜、胡涛，原审第三人盐城市水利局的委托诉讼代理人沈海澄、戴海霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。邓艮芝上诉请求：撤销一审判决，发回重审，或者依法改判。事实和理由：一、被上诉人花园街道办不是本案适格的原告主体。涉案通榆河畔土地的使用权人是第三人盐城市水利局，按分级管理的管理人是阜宁县水务局，花园街道办既不是该土地的使用权人，也不是该土地的管理人；且上诉人系经原施庄镇政府招商引资，与该镇政府签订涉案《合同》后建房办厂，而花园街道办不是该合同的当事人，故其无权提起本案诉讼。二、即使花园街道办有权提起本案诉讼，其现在起诉也远超出了诉讼时效期间。上诉人在2002年即与原施庄镇政府签订涉案《合同》，随后即在涉案土地上投资建成银桥米厂。18年来，原施庄镇政府、原阜城镇政府以及其他行政部门对该厂的投资建设、生产经营从未提出过任何异议。现花园街道办提起本案诉讼，远超出了三年的诉讼时效期间。一审法院对上诉人提出的诉讼时效抗辩未予理涉是错误的。三、涉案《合同》应属有效合同。在上诉人承租涉案土地以来，第三人的下属单位阜宁县水政监察大队、阜宁县通榆河河道管理处分别每年向上诉人收取一定数额的堤防工程占用补偿费和土地承包费。阜宁县通榆河河道管理处向上诉人收取土地承包费的行为，应视为对涉案《合同》的追认。因此，该合同应属有效。四、如果涉案《合同》无效并要求上诉人拆厂搬迁，则花园街道办对所致上诉人的损失应承担赔偿责任。1.2002年原施庄镇政府在招商引资中动员上诉人将在吴滩镇境内的银桥米厂关闭，到涉案“废地”上办厂，上诉人基于对人民政府的完全信赖才与原施庄镇政府签订涉案《合同》，上诉人完全是为履行该合同才重新创办该厂。2.上诉人重建银桥米厂虽未办理建设审批等手续，但至今未被认定为违法建筑；上诉人在涉案土地上重新建成银桥米厂时，得到了当时县、镇有关领导的认可；上诉人依法办理了营业执照、食品生产许可证、粮食收购的许可证，排污申报登记注册证、建设项目环境影响审批表等证照手续，证照齐全，且按章纳税。故上诉人一直认为在涉案土地上重新办厂经营完全是合法的。3.原施庄镇政府故意隐瞒相关事实，骗取上诉人与其签订了涉案合同，如果该合同被确认无效，也应当由花园街道办承担全部过错责任。现花园街道办要求上诉人拆除涉案土地上房屋、设备及附属设施，对所致上诉人的巨大损失（上诉人经委托鉴定，直接损失274.05万元，其中房屋损失评估价是29.16万元，水泥场地等基础设施评估价50.87万元，机械设备评估价194.02万元）应承担全部赔偿责任。一审判决驳回上诉人的反诉请求，显失公平，上诉人坚决不能接受。五、本案争议不属于民事诉讼处理范围，应通过行政执法处理。涉案土地使用权人是盐城市水利局，上诉人在通榆河畔建房办厂依据的是与原施庄镇政府签订的土地租赁合同，如果依据该合同建房办厂违反了河道管理的法律法规，应当由相关行政主管部门处理。故本案应属行政执法案件，不能通过民事诉讼处理。花园街道办辩称，一、我方是涉案《合同》出租方原施庄镇政府的权利义务承受人，有权依据合同法的有关规定提起本案诉讼。二、我方作为涉案《合同》出租方，要求确认合同无效并要求承租人对租赁物恢复原状，诉讼请求不涉及行政行为，属于人民法院民事诉讼受案范围。三、我方诉请确认合同无效不受诉讼时效的限制，同时诉请承租人对租赁物恢复原状不超出诉讼时效期间。四、涉案《合同》的签订未经河道主管机关批准或追认，违反了行政法规关于河道整治管理的强制性规定，故该合同应属无效。五、我方对上诉人的损失不应当补偿。1.涉案合同期限于2012年届满，该合同已经履行完毕，我方于2020年提起本案诉讼对上诉人的权利义务不产生任何影响，也不存在因合同订立中的诚信问题导致的信赖利益损害；2.涉案合同期限届满后上诉人既未与我方续签合同，亦未交纳土地租赁费用，但其从2012年至今一直占有涉案土地，期间上诉人所获得的额外利益早已大于其所投入的成本；3.上诉人在签订为期十年的土地租赁合同后投建银桥米厂时，应当根据合同期限考量其厂房、设备及附属设施的投入，因为期限届满可能会被要求拆除；4.上诉人在涉案土地办厂经营就必须投入成本，其要求纯获经营利润，而厂房及设施、设备届期拆除发生损耗的成本由他人承担，不应当得到支持。故我方不应当承担上诉人所主张的系列损失。请求二审法院驳回上诉，维持原判。盐城市水利局述称，1.涉案土地使用权归我方享有，但根据相关规定，通榆河实行属地管理和分阶管理的原则，阜宁县水利局负责涉案区域的管理和保护。2.涉案租赁合同占用的土地涉及通榆河河道管理范围，根据相关法律、法规规定，应由水利部门批准同意后方可在此土地上建设相关设施，从事相应的活动。由于涉案建筑项目未经水利部门批准，涉案的租赁合同应属无效。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决。花园街道办向一审法院起诉请求：1.依法确认原人民政府与被告邓艮芝签订的土地租赁合同无效；2.要求被告邓艮芝立即将位于阜宁经济开发区通榆河大桥西边、老施吴路路南地段通榆河河道管理范围内的房屋等设施予以拆除，并恢复原状；3.本案诉讼费用由被告邓艮芝承担。邓艮芝反诉请求：1.判令反诉被告花园街道办赔偿反诉原告邓艮芝损失暂定5万元（具体赔偿数额待鉴定后确定）；2.本案反诉费用由反诉被告花园街道办承担。一审法院认定事实：2002年5月23日，原阜宁县人民政府（下称施庄镇政府；本合同甲方）与邓艮芝（乙方）签订一份《合同》约定：为振兴地方经济，搞好招商引资工作，经甲、乙双方磋商，乙方愿到投资兴业，租用甲方邓灶村境内一块废地创办银桥米厂，双方就有关事项协议如下：一、租赁地段为邓灶村境内位于南边。二、租赁期限为10年，自2002年6月1日起至2012年6月1日止。到期后，如因乙方需要，可再进行续签。三、甲方做好土地杠平、变压器安装、矛盾协调等工作；乙方依法自主经营、自负盈亏，交纳土地租金每亩每年500元。四、如有违约，须承担相应的法律责任。该合同签订后，邓艮芝在租赁土地上投资建成盐城市银桥粮油加工厂（下称银桥米厂），从事粮油加工生产经营。租赁期满后，邓艮芝未续签书面合同，继续占有涉案土地生产经营。在邓艮芝经营银桥米厂期间，阜宁县通榆河道管理处向邓艮芝收取了部分“土地承包费”，阜宁县水政监察大队向邓艮芝收取了部分河道堤防工程占用补偿费。2018年12月21日，阜宁县住房和城乡建设局（下称阜宁住建局）作出阜建限拆字〔2018〕15号《责令限期拆除违法建筑决定书》（下称责令拆除决定），认定邓艮芝户于2002年未取得建设工程规划许可证擅自在阜宁县开发区阜射路通榆河桥西首银桥米厂内建设的十处房屋，属于违法建筑，责令邓艮芝自行拆除。后阜宁住建局于2019年3月20日作出阜建撤字〔2019〕1号《行政强制措施撤销决定书》，以上述责令拆除决定认定的部分事实不清为由，决定撤销该责令拆除决定。2020年5月11日，花园街道办向一审法院提起本案诉讼。审理中，邓艮芝提出反诉。一审法院另查明，涉案土地为国有土地，土地使用权人为盐城市水利局。阜宁县水务局负责涉案区域的通榆河管理、保护。还查明，根据阜宁县人民政府阜政发〔2014〕32号文件关于撤销阜城镇设立街道办事处的通知，以原阜城镇花园、码头、黄舍、专榆、必生、新民、北陈、邓灶、骥超、锦仁、必余、安乐、路庄、光明、新储、冒港、董陈17个居委会区域设立花园街道办事处。一审法院审理本案过程中，邓艮芝陈述，合同期内所建房屋未办理相关审批手续。2016年6月16日，邓艮芝申请对其在涉案土地上投建的房屋和附属设施以及投入设备的价值进行司法鉴定。同年6月22日，一审法院向邓艮芝作出书面通知：“根据你的诉讼请求及提交的证据，你申请鉴定的事项与待证结果无意义，故对你的鉴定申请，本院不予准许。”一审法院认为：1.关于原告花园街道办主体是否适格的问题。根据法律规定，民事诉讼的原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。本案中，原施庄镇政府作为出租人，与邓艮芝就涉案土地签订土地租赁合同，后由于行政区划调整，涉案土地所在辖区已划归花园街道办管辖。花园街道办代替原施庄镇政府出租人的角色提起本案诉讼，符合原告的主体资格要件，邓艮芝提出的本诉原告主体不适格的抗辩意见，理由不能成立，不予采纳。2.关于涉案土地租赁合同的效力问题。涉案土地为国有土地，其权利人为盐城市水利局。原施庄镇政府在未经权利人同意的情况下将涉案土地出租给邓艮芝开发经营，属于无权处分。阜宁县通榆河道管理处、阜宁县水政监察大队虽然分别向邓艮芝收取了部分土地承包费、河道堤防工程占用补偿费，但该行为系行政执法行为，不能据此认定系盐城市水利局对原施庄镇政府与邓艮芝签订的土地租赁合同的追认。另，邓艮芝未经批准在涉案国有土地上建造银桥米厂并从事生产经营的行为，违反了《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条关于在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施必须报经河道主管机关批准的规定。综上，涉案土地租赁合同不仅未得到河道主管机关的追认，还违反了行政法规关于河道整治管理的强制性规定，故该合同应当认定无效。涉案租赁合同无效后，邓艮芝应当将涉案土地上所建的房屋等设施予以拆除，并恢复土地原状。3.关于邓艮芝主张的财产损失是否于法有据的问题。关于邓艮芝在涉案土地上所建房屋及附属设施，根据其自认，并未办理相关审批手续。对于未办理相关审批手续的房屋，现邓艮芝要求确认该房屋的价值并要求赔偿损失，不属于民事案件受理范围。关于邓艮芝主张的投入设备的价值损失，因邓艮芝在涉案土地上建设厂房并经营的行为，并未经过有关主管机关批准，属于违章作业，不产生可得利益的可能性。且邓艮芝明知其未办理相关批准手续仍继续进行经营活动，其自身具有过错，故邓艮芝应当自行承担该损失。综上，对于邓艮芝主张的涉案土地上房屋及附属设施的损失，因不属于民事案件受理范围，本案不予理涉；对于投入设备的损失，应当由邓艮芝自行承担。据此，一审法院判决：一、原施庄镇政府与被告邓艮芝于2002年5月23日签订的土地租赁合同无效；二、被告邓艮芝于判决生效后三十日内将位于阜宁经济开发区通榆河大桥西边、老施吴路路南地段通榆河河道管理范围内的房屋等设施予以拆除，并恢复原状；三、驳回反诉原告邓艮芝的诉讼请求；本诉案件受理费50元，减半收取25元，由被告邓艮芝负担；反诉案件受理费1050元，减半收取525元，由反诉原告邓艮芝负担。本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。本院另查明，2009年11月5日，阜宁向人民政府作出的《关于调整施庄等部分镇区行政区划的通知》（阜政发［2009］70号）载明，“同意撤销、吴滩镇、合利镇，将其原辖区域并入阜城镇，实行镇管村体制，镇政府驻崔湾居委会。”还查明，银桥米厂位于涉案地段通榆河西岸积土区，其占用的土地在涉案地段通榆河西堆界桩以内。本案审理过程中，经本院主持调解，因双方当事人意见分歧较大，致调解未成。本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案二审中的争议焦点为：一、花园街道办是否本案适格的原告主体；二、本案是否属于人民法院民事诉讼受案范围；三、花园街道办提起本案诉讼是否已超出诉讼时效期间；四、涉案《合同》是否有效；五、如果涉案《合同》无效，对双方当事人的诉讼请求应当如何处理。现分述如下：一、关于花园街道办是否本案适格的原告主体问题涉案《合同》由原施庄镇政府与邓艮芝签订。2009年11月，原施庄镇政府在其辖区合并至原阜城镇后被撤销，其在涉案《合同》中的权利义务依法由原阜城镇政府承受。2014年5月，原阜城镇政府在其部分辖区划归新设立的花园街道办管辖后亦被撤销，涉案《合同》中原阜城镇政府的权利义务由花园街道办实际承受，故花园街道办有权基于涉案《合同》依法提起相关诉讼。二、关于本案是否属于人民法院民事诉讼受案范围问题本案花园街道办诉请确认涉案《合同》无效，并判令邓艮芝将涉案土地上的“房屋等设施予以拆除，并恢复原状”。其诉讼请求包括将涉案土地上的房屋及其附属设施予以拆除，亦包括将该土地上各种生产设备及其他动产予以拆除、搬出，可见其诉讼请求的实质是要求返还涉案土地。依照相关民事法律，花园街道办作为涉案《合同》的出租方当事人，其有权提起本案诉讼；而邓艮芝作为《合同》的承租方，亦有权反诉请求花园街道办赔偿其相关损失。但《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定，“违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得；对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（二）在堤防、护堤地建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动的；……”。本案邓艮芝因地方政府招商引资，将其原投建在吴滩镇境内的银桥米厂搬迁至通榆河堤防和护堤地范围内。依据上述规定，邓艮芝在涉案土地上投建房屋及其附属设施的行为是否违法、房屋及其附属设施是否拆除、涉案土地是否恢复至2002年时“废地”的原状、对邓艮芝是否给予补偿和安置，属于相关行政主管部门认定、考量、处理的范围。因此，花园街道办要求邓艮芝拆除涉案土地上的房屋及其附属设施并对该土地恢复原状，应通过相关行政主管部门处理，不属于人民法院民事诉讼的受案范围。花园街道办的其余诉讼请求（确认涉案《合同》无效，并判令邓艮芝将该土地上各种生产设备及其他动产予以拆除、搬出）和邓艮芝的反诉请求才是本案民事诉讼处理的范围。三、关于花园街道办提起本案诉讼是否已超出诉讼时效期间的问题合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，只有人民法院和仲裁机构有权确认合同是否有效。合同效力的认定，实质是国家公权力对民事行为进行的干预。合同无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。当事人请求确认合同无效，不应受诉讼时效期间的限制。而合同经确认无效后，当事人关于返还财产的诉讼请求，应当适用法律关于诉讼时效的规定。本案中，花园街道办关于确认涉案《合同》无效的诉讼请求不受诉讼时效期间的限制；其同时提出的要求邓艮芝将涉案土地上生产设备及其他动产予以拆除、搬出以返还该土地的诉讼请求，未超出诉讼时效期间。四、关于涉案《合同》是否有效的问题涉案土地位于通榆河堤防和护堤地范围内，2002年5月23日原施庄镇政府与邓艮芝签订涉案《合同》，约定将该土地出租给邓艮芝用于建设银桥米厂，违反了《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条关于“在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动”的强制性规定，故一审法院认定该合同无效是正确的。五、关于对双方当事人诉讼请求的处理1.关于花园街道办的诉讼请求。如前所述，涉案《合同》无效，应予确认。花园街道办要求邓艮芝拆除涉案土地上的房屋及其附属设施并对该土地恢复原状，应通过相关行政主管部门处理，不属于人民法院民事诉讼的受案范围，故本案对此不予理涉。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。”本案中的《合同》属无效合同，则邓艮芝应履行将其占有的涉案土地向合同相对方予以返还的法定义务；花园街道办亦有权要求邓艮芝将各种生产设备及其他动产予以拆除、搬出以返还该土地。因此，本院对花园街道办的该项诉讼请求予以支持。2.关于邓艮芝的反诉请求。涉案《合同》被确认无效后，现银桥米厂的房屋、设备及附属设施可能被全部拆除，邓艮芝将产生相应的经济损失。对于该损失，应当根据双方当事人的过错以及过错与损失之间的因果关系情况确定责任的承担。但涉案房屋、设备及相关设施尚未被拆除，邓艮芝所称的损失尚未发生且具有不确定性；邓艮芝亦未能提供充分有效的证据证明其必然发生损失的范围和数额。因此，邓艮芝现在诉请赔偿其损失，尚无事实依据，本案对其反诉请求不予支持。邓艮芝可在涉案房屋、设备及相关设施被拆除，相关损失形成后，另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项和第二项规定，判决如下：一、维持阜宁县人民法院（2020）苏0923民初2328号民事判决第一项，即：原阜宁县人民政府与被告邓艮芝于2002年5月23日签订的土地租赁合同无效；二、变更阜宁县人民法院（2020）苏0923民初2328号民事判决第二项（即：被告邓艮芝于判决生效后三十日内将位于阜宁经济开发区通榆河大桥西边、老施吴路路南地段通榆河河道管理范围内的房屋等设施予以拆除，并恢复原状）为：邓艮芝于本判决送达后三十日内，将其在阜宁经济开发区通榆河大桥西首、老施吴路路南通榆河河道管理范围内的各种生产设备及其他动产予以拆除、搬出；三、维持阜宁县人民法院（2020）苏0923民初2328号民事判决第三项，即：驳回反诉原告邓艮芝的诉讼请求。一审本诉案件受理费50元，减半收取25元，由阜宁县人民政府花园街道办事处负担10元，邓艮芝负担15元；反诉案件受理费1050元，减半收取525元，由邓艮芝负担。二审案件受理费1100元，由邓艮芝负担1080元，阜宁县人民政府花园街道办事处负担20元。本判决为终审判决。审判长 李 村审判员 周 和审判员 时 云二〇二〇年九月二十四日书记员 陈本浩附录法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。