四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1911号 上诉人（原审原告）罗立，男，1984年7月21日出生，汉族，住四川省安岳县。 委托代理人胡代国，男，1949年12月27日出生，汉族，住四川省资阳市安岳县。 委托代理人尧宗鸣，男，1957年4月8日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 被上诉人（原审被告）资阳市人民政府。住所地：四川省资阳市雁江区广场路3号。 法定代表人吴旭，市长。 委托代理人袁红娟，资阳市自然资源和规划局法规科负责人。 委托代理人鲁建红，系四川豁达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安岳县自然资源和规划局。住所地：四川省安岳县岳阳镇西大街138号。 法定代表人聂永贵，局长。 委托代理人明承强，安岳县房屋征收局政策法规股股长。 委托代理人曾红梅，四川强德律师事务所律师。 上诉人罗立因诉被上诉人资阳市人民政府（以下简称资阳市政府）、安岳县自然资源和规划局（原安岳县国土资源局，以下简称安岳县资源局）土地行政裁决一案，不服四川省资阳市中级人民法院（2018）川20行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 罗立向一审法院起诉，请求：1.撤销资阳市政府资府裁〔2018〕13号《行政裁决书》（以下简称13号裁决）；2.撤销安岳县资源局于2017年8月15日作出的《安岳县石桥铺镇广惠村8组还房门市基础分配公告》（以下简称《分配公告》）中涉及罗立自身部分的分配方案；3.判决安岳县资源局重新作出裁决：罗立户按照3人加《独生子女证》分配3个还房门市基础；4.诉讼费用由被告负担。 一审法院经审理查明，2009年4月14日，安岳县政府作出安府函〔2009〕54号《关于征收石桥铺镇广惠村8社集体土地补偿安置方案的批复》（以下简称安府函〔2009〕54号批复），批准同意对广惠村8组进行全征全转。2009年11月10日，安岳县印发安房拆发〔2009〕67号《石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案》（以下简称安房拆发〔2009〕67号方案），明确房屋拆迁安置补偿方式为“实行统一拆迁，统一规划，统一划地由被拆迁人自建。划地标准为：1人户给予一个自然开间；2—3人户给予两个自然开间；4—5人户给予三个自然开间；6人户以上给予四个自然开间（每个开间为3.6米，进深11米）。”明确安置对象为“凡石桥铺镇广惠村1、2、8、9社征地范围内的在籍人员……对持有《独生子女证》，经有关部门核实无违法生育且该独生子女户籍在本社的户主，按增加一人计算。”2009年5月1日，罗立与安岳县资源局签订《房屋征收补偿协议》，协议中明确：因城市建设的需要，被告拟对其征地范围内的申请人房屋实施征收。罗立同意安岳县资源局征收房屋产权完全属于自己所有坐落在广惠村8组的私有房屋，拟征收房屋建筑总面积126平方米，罗立家庭人口基础情况为“征地封户时户口人数1人”。该协议还约定房屋、附属设施和特殊装饰、装修等补偿费，临时安置补助费，搬家补助费，奖励政策，安置方式，旧房屋拆除时间和付款方式等方面内容。2009年8月19日，广惠村8组全体农业人口被批准转为非农业人口并迁入安岳县城镇居民户口。根据《批准安岳县迁入城镇居民户口人员花名册》，罗立户当时的户籍状态为1人，即户主罗立。2009年8月21日，安岳县公安局为罗立颁发城镇居民户口簿，2011年6月24日，罗立与张林凤登记结婚。2012年6月1日，罗立与妻子张林凤之女罗曼佳出生，2012年6月8日载入罗立户口簿，2012年6月11日办理了《独生子女证》，2012年6月14日，张林凤户口由四川省资中县荷花池街迁入。2017年8月15日，安岳县资源局发布《分配公告》，对罗立户按照1人户进行安置，分配1个门市基础。 2009年征收罗立所在广惠村8组集体土地时，只有部分土地有四川省人民政府征地批文，而安岳县人民政府（以下简称安岳县政府）批准同意该组实行全征全转，征地当时并未发布征地公告。2013年9月18日，安岳县政府办公室出台安府办函〔2013〕205号《关于加强县城规划区内相关管理的通知》，将广惠村列入县城近期封户区域范围。 2018年5月，罗立以对征地补偿安置有争议为由，向安岳县政府申请协调，安岳县政府便组织罗立与安岳县资源局协调。安岳县政府于2018年5月11日向罗立出具《行政协调答复书》，告知经协调，双方未达成一致意见，协调未成。2018年7月14日，罗立向资阳市政府申请裁决，其申请请求为：1.裁决安岳县资源局按照罗立户划地自建门市基础3个自然开间；2.安岳县房屋征收局对罗立房屋重置价320元／平方米补偿，现在按照市场价800元／平方米补偿补足。2018年9月3日，资阳市政府作出13号裁决，认为安岳县政府2013年对广惠村的封户行为与2009年对广惠村8组的征地行为是两个相互独立的行政行为，不能作为案件认定的事实依据。2009年5月1日，罗立与安岳县资源局已经签订《房屋征收补偿协议》，该协议对双方均有约束力。协议中约定，安岳县资源局支付罗立被征收房屋补偿、补助费及奖励金合计69557.2元。同时协议中写明，罗立户的家庭人口为1人，其安置方式为实行统一征收、统一划门市由罗立自建。协议中虽未明确划地自建的面积及数量等具体事宜，然而该房屋拆迁行为属于安岳县政府对广惠村8组集体土地进行征收的行为中的一部分，其划地自建相关事宜由主管部门统一实施，即在安岳县印发的安房拆发〔2009〕67号方案中进行了明确。《分配公告》中涉及申请人的内容，是体现2009年签订的《房屋征收补偿协议》中关于划地自建的内容，对罗立户按1人户分配1个自然开间门市基础，与《房屋征收补偿协议》的约定、安房拆发〔2009〕67号方案的规定一致，没有对罗立重新设定权利义务。现罗立在合法有效的《房屋拆迁补偿协议》外，对划地自建还房门市基础分配和房屋拆迁重置价等另行提出实体权利请求，没有事实和法律依据。遂裁决驳回了罗立的裁决申请。 一审法院认为：（一）关于安岳县资源局2017年8月15日作出的《分配公告》中涉及罗立的还房门市分配方案，认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法的问题。根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十一条“征用土地方案经依法批准后，市、县人民政府应当在被征用土地所在地的乡（镇）予以公告。自公告之日起，除依法婚嫁、生育的人口外，新迁入人员不予安置……”之规定，以发布征用土地方案公告为确定被安置人员的时间结算点，但排除了因婚嫁、生育两类特殊情况增加的人口。即使本案存在罗立所在广惠村8组集体土地被征收时，只有部分土地有四川省人民政府征地批文，而安岳县政府于2009年4月14日作出安府函〔2009〕54号批复批准同意该组实行全征全转，征地当时安岳县政府并未发布征地公告之情况，无法确定何时为被安置人员数量结算点的情况，也不影响因婚嫁、生育而增加人口也应被纳入安置对象的情况。因此，2009年4月14日的批复时间就是评判安置人员数量的结算点。对本案而言，增加安置罗立户人口数量前提是：2009年4月14日之前因婚嫁并依法能够入户或者怀孕周期内出生的子女。本案中罗立与张林凤登记结婚时间为2011年6月24日，罗立之女罗曼佳出生时间为2012年6月1日，罗立之妻、女均不符合《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十一条的应当安置对象，属于上述条款中不予安置的范围。罗立要求一户按照3人加《独生子女证》分配3个还房门市基础的理由不能成立。安岳县资源局于2017年8月15日作出的《分配公告》中涉及罗立的房屋门市分配方案，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。由于案涉争议的行政裁决职责属于资阳市政府，根据“司法权不能代替行政权”的法律适用原则，罗立直接请求人民法院撤销安岳县资源局于2017年8月15日作出的《分配公告》中涉及罗立自身部分的分配方案，并判决资阳市政府作出罗立户按3人加《独生子女证》分配3个还房门市基础的诉讼请求，亦缺乏法律依据，不应得到支持。 （二）关于资阳市政府作出的13号裁决认定事实是否楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决……”以及国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第一款“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”的规定，资阳市政府具有对征地补偿标准或补偿安置争议进行行政裁决的法定职责，资阳市政府作出案涉行政裁决的主体合法。资阳市政府依法受理罗立的裁决申请、并依法按照法定程序作出13号裁决。本案中，2009年5月1日，罗立与安岳县资源局已经签订《房屋征收补偿协议》，该协议对双方均有约束力。协议中约定，安岳县资源局支付罗立被征收房屋补偿、补助费及奖励金合计69557.2元。同时协议中写明，罗立户的家庭人口为1人，其安置方式为实行统一征收、统一划门市由罗立自建。协议中虽未明确划地自建的面积及数量等具体事宜，然而该房屋拆迁行为属于安岳县政府对广惠村8组集体土地进行征收的行为中的一部分，其划地自建相关事宜由主管部门统一实施，即在安岳县印发的安房拆发〔2009〕67号方案中进行了明确。《分配公告》中涉及申请人的内容，是体现2009年签订的《房屋征收补偿协议》中关于划地自建的内容，对罗立户按1人户分配1个自然开间门市基础，与《房屋征收补偿协议》的约定、安房拆发〔2009〕67号方案的规定一致，没有对罗立重新设定权利义务。现罗立在合法有效的《房屋拆迁补偿协议》外，对划地自建还房门市基础分配和房屋拆迁重置价等另行提出实体权利请求，没有事实和法律依据。因此，资阳市政府作出的13号裁决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予以维持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回罗立的诉讼请求；案件受理费50元，由罗立负担。 罗立上诉称：（一）一审判决关于“2009年4月14日的批复时间就是评判安置人员数量的结算点”的认定与本案基本事实不符。（二）罗立与安岳县资源局签订的《房屋征收补偿协议》第六条没有约定安置土地一人户安置39.6平方米等事项。（三）“一人户给予一个自然开间”的规定侵犯了土地权利人的合法权益。（四）安岳县资源局未落实土地安置，提前收回土地使用权违反法律规定。罗立请求：1.撤销一审行政判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求或者按照上诉人原有建设用地使用权面积偿还土地126平方米；2.对安房拆发〔2009〕67号方案进行司法审查，依法确认“一人户给予一个自然开间”的规定违法无效；3.对安府函〔2009〕54号批复进行司法审查，依法撤销该批复。 资阳市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 安岳县资源局答辩称：答辩人认定罗立为1人户，分配一个自然开间还房门市基础的事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。罗立上诉的观点、理由缺乏事实基础和法律依据，其请求也与我国现行有效的法律法规明显相悖。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：1.安岳县资源局于2017年8月15日作出的《分配公告》中涉及罗立的还房门市分配方案，认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法；2.资阳市政府作出的13号裁决认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。针对前述争议焦点，一审判决结合本案事实和法律规范进行了充分的阐述，对被诉行政行为合法性的审查和评价，说理充分，结论正确，本院予以认可，相关理由不再赘述。罗立上诉时请求对安房拆发〔2009〕67号方案和安府函〔2009〕54号批复进行司法审查，系其无正当理由新增加的诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，本院对罗立提出的新的诉讼请求不予准许。 综上，一审判决驳回罗立的诉讼请求，适用法律正确。罗立的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人罗立负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘洪峰 审判员  王代伍 审判员  牟 琼 二〇二〇年九月十四日 书记员  伍 沿