浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1182号 上诉人（原审原告）朱晓金，男，1984年11月14日出生，汉族，住杭州市萧山区。 被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府，住所地杭州市萧山区金城路685号。 法定代表人章登峰，区长。 被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号市民中心A座。 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人尹琰茗、李文鹤。 朱晓金因杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）、杭州市人民政府（以下简称市政府）不履行查处土地违法行为法定职责及行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2020年5月12日作出的（2019）浙01行初669号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年6月23日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年4月15日，朱晓金向萧山区政府邮寄《履职申请查处》，其在《履职申请查处》中明确，要求“被查处的机关”为杭州市萧山区南阳街道办事处（以下简称南阳街道办事处），“被查处单位”为杭州市萧山区南阳街道南翔村村民委员会（以下简称南翔村委会）。“查处事项”包括：“1.南阳街道办事处与南翔村委会相互勾结低价变卖村民集体土地予以查处；2.南阳街道办事处与南翔村委会相互勾结对非法扣押、截留集体资金予以查处；3.南阳街道办事处与南翔村委会相互勾结未召开村民大会、未经村民同意，私自处置村民集体土地资产，请求查处；4.杭州空港经济区管委会南阳街道办事处与南翔村委会相互勾结，虚构地铁建设新城开发项目的名义收取集体土地资产，违反国家法律，请求查处。”萧山区政府收到查处申请后未予答复。朱晓金不服，向市政府申请行政复议。市政府于2019年7月23日收到申请后，予以受理。9月16日，市政府作出延期通知，决定延期至2019年10月21日前作出。10月21日，市政府作出杭政复[2019]303号行政复议决定（以下简称303号复议决定），并向朱晓金送达。朱晓金仍不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，本案中，朱晓金因认为萧山区政府不履行查处法定职责而向市政府申请行政复议，而后提起本案诉讼。从内容来看，其要求查处的对象包括南阳街道办事处、南翔村委会，具体的查处事项包括了“低价变卖村民集体土地”、“截留集体资金”、“未经村民同意，私自处置村民集体土地资产”、“虚构名义收取集体土地资产”等等。萧山区政府认为自己无相关的查处职责。市政府认为，朱晓金关于南阳街道办事处的查处申请系层级监督，故而适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例）第四十八条第一款第（二）项规定，驳回朱晓金对萧山区政府就南阳街道办事处部分的查处申请不履行法定职责的行政复议申请；关于朱晓金对南翔村委会的查处申请，萧山区政府不具有查处职责，故而适用实施条例第四十八条第一款第（一）项规定，驳回朱晓金对该部分不履行法定职责的行政复议申请。现分析如下：根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。朱晓金要求萧山区政府履行对南阳街道办事处的查处职责，属于要求上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关进行监督。该事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围。复议机关依照实施条例第四十八条第一款第（二）项之规定驳回复议申请，符合法律规定。复议机关对不属于行政诉讼受案范围的行政行为作出复议决定，当事人对复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。故朱晓金对该部分的起诉，应当予以驳回。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村委会组织法）第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。第三十六条第二款的规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。朱晓金所提的查处事项不包括村务公开内容，故萧山区政府不具有查处职责。朱晓金就该部分事项对萧山区政府提出的不履行法定职责之诉，于法无据，依法应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告朱晓金的起诉。 朱晓金上诉称：一、上诉人向被上诉人萧山区政府邮寄《政府信息公开申请表》，所需信息描述为公开上诉人2019年4月15日邮寄的《履职查处申请》的“1、办理过程和结果；2、承办人员姓名，职务及联系方式”等案涉政府信息。萧山区政府未做任何处理，毫无音讯。上诉人于2019年7月22日向被上诉人市政府邮寄《行政复议申请》，市政府经延期后作出303号复议决定，该决定认定事实错误，主要证据不足，适用依据错误。二、上诉人的邮寄凭证明确证明了萧山区政府于2019年4月16日收到上诉人《履职查处申请》后，其具体如何处理属于其工作流程。萧山区政府所谓的“申请的不是履职申请、无需做出任何处理”、一审法院认为是“层级监督”均是认定事实错误。上诉人的履职查处申请，根据《中华人民共和国土地管理法》、《行政强制法》、《浙江省行政程序办法》等规定及相关法院司法审判精神，不属于层级监督、内部管理。萧山区政府称上诉人申请的不是履职申请，无需做出任何处理，显然属于不作为，混淆法律关系，没有法律依据。根据山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行初1号行政判决认定“本院认为，信访是指公民、法人或者其他组织向各级人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。行政履职申请是公民、法人或其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的诉讼请求，请求行政机关履行法定职责，以保护行政相对人或利害关系人的合法权益。本案中，原告给被告邮寄的《查处、投诉申请》内容明确，是为维护其合法权益，向有关部门投诉，请求查处曲沃县政府占用其承包地的行为，显然不属于信访事项。原告土地被占用，其有权提起诉讼，属于行政诉讼的受案范围。”同样具体到本案，上诉人因合法所使用的集体土地被非法侵占，家园、房屋、合法财产被毁坏，向萧山区政府提出《履职查处申请》，萧山区政府不处理上诉人的《履职查处申请》，一审法院故意混淆层级监督、内部管理与“履职之诉”的本质区别，并认可市政府作出的复议决定，没有法律依据。二被上诉人拒绝依法行政，严重侵犯了上诉人的权利。综上，一审裁定认定事实错误、主要证据不足，适用依据错误。请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人的一审诉请；判令被上诉人负担本案一、二审诉讼费用。 萧山区政府答辩意见称：一、上诉人向答辩人提出的不是履职请求，答辩人无法定职责。第一，关于上诉人请求答辩人履行对南阳街道办事处的相应查处职责。南阳街道办事处属于答辩人的派出机关，答辩人对其具有的监督职权系上下级行政机关之间的层级监督关系。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第十二条第（六）项之规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。上述规定中的法定职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。因此，上诉人针对南阳街道办事处低价变卖村民集体土地、非法扣押截留集体资金等行为要求答辩人进行查处的履职事项，并不具有实体法上的请求权依据，上诉人向答辩人提交的申请所触发的是答辩人对派出机关的层级监督。而答辩人基于层级监督所作出的行为以及是否作出行为，均不对上诉人的权利义务产生直接影响，因此上诉人的起诉不属于行政诉讼法规定的受案范围，应当予以驳回。第二，关于上诉人请求答辩人履行对南翔村委会的相应查处职责。根据村委会组织法第二条的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第三十六条第二款的规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。上述规定明确，对于村民委员会不履行法律规定的义务由乡、民族乡、镇人民政府行使监督权。答辩人作为县级人民政府，对上诉人要求针对南翔村委会低价变卖村民集体土地、非法扣押截留集体资金等行为进行查处，并无法定职责。二、原审法院作出的裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 市政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。上诉人请求确认萧山区政府未依法履行法定职责违法，于2019年7月23日向答辩人申请行政复议，答辩人予以受理并进行了审理。经延期，答辩人于2019年10月21日作出303号复议决定并邮寄给上诉人。答辩人的行政复议审理程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定，适用依据正确，于法有据。经审理，答辩人查明以下事实：2019年4月15日，上诉人向萧山区政府邮寄履职查处申请，声称南阳街道办事处与南翔村委会相互勾结低价变卖村民集体土地、非法扣押截留集体资金、私自处置村民集体土地资产、以地铁建设新城开发的名义收取集体土地资产，要求予以查处。上诉人同时提交了《征收集体土地经济补偿协议》作为申请查处的证据材料。萧山区政府于次日收到该信函后，自述已转送纪检监察部门处理。直至上诉人提出行政复议申请时，萧山区政府未对上诉人的案涉信函进行回复。上诉人认为萧山区政府未履行法定职责，向答辩人申请行政复议。另查明，杭州市萧山区征地拆迁办公室和南翔村委会于2018年6月15日签订了《征收集体土地经济补偿协议》，南阳街道办事处为见证单位。征地单位杭州市萧山区征地拆迁办公室系原杭州市国土资源局萧山分局举办的事业单位。上诉人于2019年4月13日向萧山区政府寄送了《实名控告信》，提出的控告内容与本案申请查处的内容完全一致。后上诉人于同年5月31日针对《实名控告信》的办理过程、结果向萧山区政府申请政府信息公开，并于同年7月24日就信息公开答复向答辩人申请行政复议，答辩人已另案处理。根据查明事实，答辩人认为：本案的争议焦点为上诉人提出的是否系履职请求，上诉人基于其请求所提出行政复议申请是否属于行政复议范围。根据行政复议法第六条第（九）项规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。此处的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。本案中，南阳街道办事处属于萧山区政府的派出机关，萧山区政府对其具有的监督职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系形成，上诉人认为南阳街道办事处存在低价变卖村民集体土地、非法扣押截留集体资金等行为，要求萧山区政府进行查处的履职事项，并不具有实体法上的请求权依据，其所提交的申请所触发的是萧山区政府对其派出机关的层级监督。而萧山区政府基于层级监督所作出的行为以及是否作出行为，均不对上诉人的权利义务产生直接影响。故上诉人的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的复议范围，不符合实施条例第二十八条第（五）项规定的受理条件。关于请求萧山区政府履行对南翔村委会的相应查处职责。对于村民委员会不履行法律规定的义务由乡、民族乡、镇人民政府行使监督权，萧山区政府作为县级政府，对上诉人认为南翔村委会存在低价变卖村民集体土地、非法扣押截留集体资金等行为，要求其进行查处的请求，并无相应法定职责。故答辩人作出驳回上诉人行政复议申请的复议决定适用依据正确，程序合法，应予支持。综上，请求依法驳回上诉，维持原裁定。 经审理，对原审裁定认定的事实本院予以确认。 本院认为，2019年4月15日，上诉人向萧山区政府邮寄履职查处申请，称南阳街道办事处与南翔村委会相互勾结低价变卖村民集体土地、非法扣押截留集体资金、私自处置村民集体土地资产、以地铁建设新城开发的名义收取集体土地资产，要求予以查处。上诉人提交了《征收集体土地经济补偿协议》作为申请查处的证据材料。萧山区政府于次日收到该信后，未对上诉人的案涉申请进行回复。上诉人的履职申请涉及二部分内容：一是要求萧山区政府履行对南阳街道办事处违法行为的相关查处职责；二是要求萧山区政府履行对南翔村委会违法行为的相关查处职责。从上诉人履职申请及提交的证据材料，上诉人要求萧山区政府履行相关查处职责，涉及南阳街道办事处及南翔村委会非法处置村集体资产的行为，并非为了保护其自身利益，故上诉人的申请的履职事项属投诉举报事项，而非要求行政机关履行法律、法规或者规章等规定行政机关在行政管理过程的法定职责，且上诉人要求萧山区政府履行查处南阳街道办事处职责属于上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责；而村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其不依照法律、法定规定履行法定义务的，根据村委会组织法第三十六条的规定，则由乡、民族乡、镇人民政府行使监督权。综上，上诉人履职申请并非为了保护自身的合法权利，属投诉举报事项，萧山区政府是否答复均不会对其权利义务产生影响，上诉人就此提起行政复议和诉讼，均不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。被诉复议决定以驳回上诉人的复议申请并无不当，且程序合法。《最高人民法院关于适用的解释>第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案被诉的复议决定是以上诉人的复议申请不符合受理条件为由驳回了上诉人的复议请求，故不属于维持原行政行为。上诉人提起本案之诉时，将市政府列为共同被告存在不当，一审法院未加审查予以认可也存在不当。市政府作出的303号复议决定程序性驳回上诉人的行政复议申请，上诉人对此提起诉讼应属人民法院的受案范围，但由于上诉人的申请事项属信访投诉事项，明显不属于行政复议范围，故一审法院裁定一并驳回上诉人对市政府的起诉也无不妥。鉴于一审裁定驳回上诉人起诉的结论正确，且将市政府列为共同被告不影响上诉人的权利，故对一审法院的不当之处，本院应予指正。上诉人提出的上诉理由均不能成立。依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  马惟菁 审判员  沈 妙 审判员  王富新 二〇二〇年九月七日 书记员  吕圣姻