重庆市第二中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)渝02行赔终8号 上诉人（原审原告）黄志平，男，生于1971年6月16日，汉族，重庆市忠县人，住重庆市忠县。 委托代理人任成羽，重庆市忠县忠州法律服务所法律工作者，系特别授权。 被上诉人（原审被告）忠县规划和自然资源局（原忠县国土资源和房屋管理局），住所地忠县忠州镇果园路12号，统一社会信用代码11500233765915210U。 法定代表人李心国，该局局长。 委托代理人罗真骅，该局工作人员。 委托代理人戴宗宪，重庆泰源律师事务所律师。 上诉人黄志平因与被上诉人忠县规划和自然资源局（以下简称忠县规自局）行政赔偿一案，不服忠县人民法院(2019)渝0233行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审经审理查明，2015年11月25日黄志平与忠县黄金镇黄金村一社村民吴启凡、吴玉万、吴明、邓大周、曾祥波分别签订《租地合同》，2016年3月19日与忠县黄金镇黄金村一社村民方文义签订《临时租地协议》。2016年3月21日，黄志平向忠县规自局提出主要内容为因建堆码仓库需使用土地395.39㎡，请求办理临时用地的申请。2016年3月22日，忠县黄金镇人民政府以《中华人民共和国乡村建设规划许可证》（乡字第2016039号）批准黄志平在忠县黄金镇黄金村一组建设800㎡的堆码仓库。2016年3月23日，忠县黄金镇人民政府以《关于黄志平建设堆码仓库项目使用临时用地的请示》（黄金府文［2016］34号），同意黄志平使用黄金镇黄金一社集体土地0.0694公顷（未利用地），作为建设堆码仓库项目使用临时用地0.0694公顷，并向忠县人民政府请示。2016年4月21日，忠县人民政府作出《关于同意黄金镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复》（忠府土发［2016］1号），同意黄志平临时占用忠县黄金镇黄金村一组集体农用地0.0694公顷（其中耕地0.0574公顷），用于建筑材料堆码，批复该项目用地符合忠县黄金镇土地利用总体规划，临时用地期限从批准之日起算两年。2016年9月14日，忠县规自局作出《忠县国土资源和房屋管理局责令停止违法行为通知书》（忠国土[责令停止书]［2016-9-14］号NO.0000328）送达黄志平，该书以黄志平在批准的临时用地上擅自修建永久性建筑物的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，责令黄志平立即停止违法行为。2016年9月20日，忠县规自局以忠国土房管函[2016]17号给忠县黄金镇人民政府去函，主要内容是黄志平有嫌疑在临时用地上修建永久性建筑物，同日，建议不予立案。2016年10月21日，忠县规自局以忠国土房管函[2016]200号给县治违办去函，主要内容是加强对黄志平在临时用地上修建永久性建筑物的查处。 2017年5月31日，黄志平诉请确认忠县规自局作出《忠县国土资源和房屋管理局责令停止违法行为通知书》（忠国土[责令停止书]［2016-9-14］号NO.0000328）行政行为违法。该院审理认为，忠县规自局虽然根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条二款：“临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。”的规定，在核查过程中作出责令停止违法行为通知书，但忠县规自局未按照《中华人民共和国国土资源部国土资源违法行为查处工作规程》的规定进行核查，且该局在核查结束建议不予立案后，未告知黄志平，存在程序违法，因忠县规自局的违法行为不符合法定判决确认违法情形，依法应判决撤销，遂作出（2017）渝0233行初33号《行政判决书》，判决撤销忠县规自局的行政行为。黄志平以一审未对行政行为违法性进行确认提起上诉。二审认为，责令停止违法行为通知属于程序性行为，但忠县规自局送达通知后未及时作出最终处理决定，其不予立案的决定也未送达黄志平，该通知适用法律错误，程序违法。虽然黄志平仅请求对行政行为的违法性进行确认，但该行为如不撤销，不足以对黄志平的合法权益予以保护，原审依职权判决撤销并无不当，且原审已对行政行为的违法性进行确认，对黄志平的诉求进行了实质性回应。二审以（2018）渝02行终64号《行政判决书》判决驳回上诉，维持原判。 黄志平依据生效的撤销裁判提起行政赔偿诉讼。诉讼中，双方对损失是否应赔偿及赔偿数额发生争议，经调解无果，忠县规局2019年3月4日申请鉴定。重庆中咨工程造价咨询有限责任公司于2020年3月26日作出《司法鉴定退件函》，退件理由：鉴定过程中，双方提供的鉴定资料和补充的提供的资料均不能满足司法鉴定需要，不能据此作出确定性意见、推断性意见和可选择性意见；重庆中鼎工程造价咨询有限责任公司于2020年4月9日作出《退件函》，理由：资料不完整，缺乏已实施部分工程的图纸和相关可以计算的资料。其中，基础部分已完成并覆盖，通过现场勘察无法量测，钢桁架部分的资料也没有，即使是材料采购的资料也无法得知其钢桁架采用的规格及品种，因此无法开展鉴定工作。之后，忠县规自局撤回鉴定申请。黄志平请求赔偿建设面条加工厂的实际支出及可得利益损失计405053元。 原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。”第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”据此，行政赔偿保护的是公民合法的人身权益和财产权益。黄志平现尚无证据证明忠县规自局责令停止其建设的面条加工厂属于合法建设。同时，《责令停止违法行为通知书》系因程序违法而被裁判撤销，其本质系行政处罚的程序性行为，此通知行为发生时，忠县规自局对面条加工厂尚未实施拆除等强制措施，仍由黄志平控制和占有，故并未对黄志平造成行政赔偿应赔偿的损失；《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定:“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。由此可见，对财产权的损害，国家赔偿范围仅限于对合法财产权造成的直接损失，故对黄志平关于面条加工厂可得利益损失不予支持；责令改正违法行为和责令停止违法行为是不同的行政行为，故对黄志平关于针对同一事实重复处理的质辩意见不予支持。 综上，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”的规定，判决驳回黄志平的诉讼请求。 黄志平不服，向本院提起上诉称，上诉人为了在案涉土地上修建临时面条加工厂，才向被上诉人和忠县黄金镇人民政府提出申请临时使用案涉土地，并按要求缴纳了包括复垦保证金在内的相关费用，且是在被上诉人及忠县黄金镇人民政府审批同意后才开始修建。被上诉人强行责令上诉人停止施工，给上诉人造成了巨大经济损失（包括复垦保证金等费用），请求撤销原审判决，由被上诉人赔偿上诉人建设面条加工厂的实际支出及可得利益损失462030元、本案代理费3000元。 忠县规自局辩称，一审判决正确。上诉人即使有损失，也是自身违法行为造成，行政行为违法或者被撤销，并不必然导致行政赔偿。上诉人称违法场地已移交给被上诉人没有任何证据。 黄志平向原审法院举示下列证据：1、身份证复印件；2、忠县黄金镇人民政府《关于黄志平建设堆码仓库项目使用临时用地的请示》（黄金府文［2016］34号）；3、忠县人民政府《关于同意黄金镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复》（忠府土发［2016］1号）；4、忠县国土资源和房屋管理局《责令停止违法行为通知书》(忠国土[责令停止书]［2016-9-14］号NO.0000328)；5、（2017）渝0233行初33号《行政判决书》；6、（2018）渝02行终64号《行政判决书》；7、《租地合同》5份；8、临时租地协议；9、租地租金人员付款单；10、邓大同领款领据；11、青苗补偿费兑现统计（2016.12.1至2018.11.31）；12、吴启明领款单；13、黄林领条；14、黄林领款单；15、拖欠青苗赔偿费证明；16、营业执照；17、租金收据；18、土地复垦方案费收据；19、土地勘界费收据；20、重庆农村商业银行对公通存现金回单（复垦保证金）；21、场坪工时费收据；22、物质运单、收据、银行对私帐户明细；23、鑫发彩钢瓦清单；24、重庆增值税普通发票；25、送货单；26、收据及送货单；27、领条；28、重庆增值税普通发票（委托代理费）；29、诉讼费收据和缴费确认单；30、代销协议及送货单；31、面条厂现状图片；32、黄金村土地出租调解协议；33、承诺书。 忠县规自局向原审法院举示下列证据、依据：1、忠县人民政府《关于同意黄金镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复》（忠府土发［2016］1号）；2、黄志平拟建的面条加工厂现场核查照片；3、行政诉状；4、询问黄志平笔录及同步录音录像光盘；5、证人周泽洪、邓大同、吴玉万、方文义证言；6、责令改正违法行为通知书及送达回证；7、文书勘误补正通知书送达回证；13、相关法律法规规章规定摘编。 原审法院对上述经质证的证据认证如下：黄志平提供的青苗补偿费兑现统计及拖欠青苗赔偿费证明无相应证据支撑，不具真实性。重庆农村商业银行对公通存现金回单（复垦保证金）只能证明已实际缴存，不能证明损失已实际发生，不予采信。代销协议及送货单与案件不具关联性，不予采信。有关建设面条加工厂实际支出的其他证据有待进一步提供证据补强；忠县规自局提供的黄志平陈述及同步录音录像光盘，证人周泽洪、邓大同、吴玉万、方文义证言，黄志平拟建的面条加工厂现场核查照片在举证期限后提交，不能作为定案证据。责令改正违法行为通知书及送达回证、文书勘误补正通知书送达回证与本案不具关联性，不予采信；双方提供的其他证据依据，具有合法性、关联性和真实性，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审查明事实与一审查明事实无异。 本院认为，行政赔偿是行政机关违法实施行政行为，侵犯相对人合法权益造成损害时，由国家承担的一种赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款明确规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。”可见，行政赔偿是赔偿因违法行政行为造成合法权益的损失。 首先，黄志平修建中的面条加工厂并无合法批准建设手续。黄志平向忠县规自局、忠县黄金镇人民政府提出办理临时用地申请，是基于建堆码仓库需使用土地395.39㎡。忠县黄金镇人民政府审核研究后，向忠县人民政府请示，该府作出《关于同意黄金镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复》（忠府土发［2016］1号），主要内容也是同意黄志平临时占用集体农用地用于建筑材料堆码。但黄志平在使用土地过程中，却在临时用地上拟修建永久性建筑物。虽然黄志平主张忠县规自局知道其就是以堆码场名义修建面条加工厂，且其他人也是按此方式修建面条加工厂，但其举示的证据无法证实该主张，同时也违反相关法律规定，本院不予采纳，故黄志平至今无法证明案涉面条加工厂系合法财产；其次，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”，忠县规自局对黄志平作出《责令停止违法行为通知书》时，案涉面条加工厂并未被该局拆除，亦未交由忠县规自局管理，仍由黄志平控制和占有，因此并无相应损失产生；再次，忠县规自局作出的《责令停止违法行为通知书》虽然已被人民法院依法予以撤销，但并不必然对黄志平的合法权益造成损失。依据《最高人法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求”的规定，原审判决驳回黄志平要求忠县规自局予以赔偿的诉讼请求并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 程 杨 审判员 程鸿声 审判员 蒋乾巽 二〇二〇年九月七日 书记员 熊雨来