西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初2073号     原告姜英茹，女，XX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   委托代理人田菊蕊，女，XX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区，系原告姜英茹之女。   委托代理人张**，北京圣运（天津）律师事务所律师。   被告西安市长安区王曲街道办事处,住所地西安市。   负责人张亚林，主任。   委托代理人栾莹，陕西帝意律师事务所律师。   原告姜英茹因要求撤销被告西安市长安区王曲街道办事处（以下简称王曲街办）作出的长王决字〔2020〕第WJ44号《责令限期拆除决定书》，于2020年8月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月15日公开开庭审理了本案。原告委托代理人田菊蕊、张**，被告西安市长安区王曲街道办事处的负责人李静及委托代理人栾莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告姜英茹诉称，原告系西安市长安区XX街道XX村村民，在本村拥有的房屋因棚户区改造项目被征收，后案涉项目的征收通告被法院确认违法，现原告未签定安置补偿协议，也未得到任何安置补偿。2020年6月25日，被告作出案涉《责令限期拆除决定书》。原告认为，被告作出的《责令限期拆除决定书》 实体程序皆违法，严重侵犯其合法权益。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定，向法院提起诉讼，望依法支持原告的诉讼请求。诉讼请求：1.请求撤销被告西安市长安区王曲街道办事处作出的长王决字〔2020〕第WJ44号《责令限期拆除决定书》；2.诉讼费由被告负担。   原告姜英茹向本院提交以下证据：   户口本复印件、《西安市长安区人民政府关于实施XX街道XX村房屋征收工作的通告》（长政告字〔2017〕22号）、录音；证明原告是贾里村村民，曾经交过桩基费，有合法宅基地，涉案房屋被征收，政府为达到少补偿或不补偿的目的，以违建方式对原告房屋进行拆除的行为对原告权利义务产生实质影响。   被告王曲街办辩称，一、被告向原告作出的《责令限期拆除决定书》（长王决字〔2020〕第WJ44号，以下简称限拆决定），其法律效力已被后续的行政行为所吸收、覆盖，该决定书已经演变为后续行政行为的条件、程序和环节，系查除原告违法建设的过程性行政行为，不具有可诉性。被告于2020年6月25日向原告送达《责令限期拆除决定书》，责令原告于2020年6月25日之前自行拆除涉案违法建设，同时告知原告逾期不拆除的，被告将依法进行拆除。经被告催告后，原告未自行拆除涉案违法建设。2020年6月27日，被告作出并向原告送达《执行公告》(长王公告字（2020）第WJ44号），再次要求原告自行拆除违法建筑，并告知原告在规定期限内不履行拆除义务，被告将依法拆除。2020年6月28日，被告向原告作出并送达《执行决定书》，决定拆除原告位于西安市长安区XX街XX村土地上的违法建筑物。现案涉房屋已被拆除。另，原告完全可以提起对最终行政行为之诉实现其诉讼目的，原告诉请撤销最终行政行为作出前形成的法律文书的行为，不仅增加了行政机关和当事人的诉累，而且浪费了大量的司法资源。人民法院有责任通过审判引导当事人正确开展诉讼活动，保障正常有序的行政管理和司法审判秩序。二、被告作出的《责令限期拆除决定书》， 证据确凿，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条第三款、第六十五条之规定，本案原告的涉案房屋位于西安市长安区XX街XX村，对该区域范围内的违法建设，被告有权管辖。2020年6月，被告接到群众举报，原告在西安市长安区XX街XX村建设房屋的行为，涉嫌违反《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条、《西安市XX乡规划条例》第五十四条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六、三十八条规定。为进一步查明事实，被告于2020年6月22日向原告送达《调查通知书》 (长王违调（2020）第WJ44号）， 要求各原告提供（一）土地权利证明文件； (二）乡村建设规划许可证； (三）其它证明材料。经被告调查核实，各原告在未取得乡村建设规划许可证的情况下，违反相关法律规定，在位于西安市长安区XX街XX村土地上建设建筑物。2020年6月23日被告向原告送达《限期改正通知书》 (长王限改字（2020）第WJ44号），要求原告自行改正违法行为。由于原告拒不改正违法行为，被告向原告送达《责令限期拆除告知书》 (长王告字〔2020〕第WJ44号），告知原告，被告拟决定责令原告限期自行拆除涉案违法建设。2020年6月25日，被告根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第五十条、《西安市XX乡规划条例》第七十二条规定，向原告送达《责令限期拆除决定书》，要求原告自行拆除违法建设，同时告知原告，逾期不拆除的，被告将依法进行拆除。2020年6月26日，被告向原告送达《催告通知书》， 就前述《责令限期拆除决定书》要求各原告履行义务进行催告。后，被告向原告送达《执行公告》 (长王公告字（2020）第WJ44号）， 再次要求原告自行拆除违法建筑，同时告知如不履行拆除义务，被告将依法拆除。2020年6月28日，在原告拒不履行自行拆除违法建筑义务的情况下，被告向原告送达《执行决定书》 (长王执字（2020）第WJ44号），决定拆除涉案违法建设，并告知各原告申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。因此，原告涉案房屋在建设前未取得乡村建设规划许可证，被告认定原告违反《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条第三款、第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六条、三十八条、《西安市XX乡规划条例》第五十四条规定，向原告作出责令限期拆除决定的行为，证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，充分保障了各原告的合法权益，依法应予维持。综上所述，被告作出责令限期拆除决定，又依法作出具有强制执行实体内容的执行决定，后将涉案房屋拆除。因此，2020年6月25日，被告作出的责令限期拆除决定书，仅是对违法行为进行查处过程中的一个执法环节，是阶段性、过程性的行为，不是最终的处理结果，不具有可诉性；同时，被告作出的《责令限期拆除决定书》事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法；原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，被告恳请法院根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款、第六十九条规定，依法驳回原告起诉。   被告王曲街道办事处向本院提交以下证据：   1.《调查通知书》(长王违调（2020）第WJ44号）；   2. 《房屋安全性鉴定通知书》(长鉴通字（2020）第WJ44号）；   3. 《限期改正通知书》(长王限改字（2020）第WJ44号）；   4. 《责令限期拆除告知书》(长王告字〔2020〕第WJ44号）；   5. 《责令限期拆除决定书》(长王决字〔2020〕第 WJ44号）；   6. 《催告通知书》(长王催告字（2020）第WJ44号）；   7.《执行公告》(长王公告字（2020）第WJ44号）；    8.《执行决定书》(长王执字（2020） 第WJ44号）；   9.送达的照片、视频。   上述证据证明被告向原告作出的责令限期拆除决定和执行决定，依法履行诉权告知义务，保障原告的陈述申辩权利并依法进行催告和公告义务。   经庭审质证，原告对王曲街办提交的证据1-8的真实性、关联性认可，合法性及证明目的不认可，认为依据《行政强制法》及《XX乡规划法》规定，可知被告没有作出责令限期拆除决定书的法定职权，存在滥用职权行为，提交的程序性证据法律适用错误，违反了法不溯及既往原则；根据征收通告和法院判决，案涉村存在政府征收用地行为，被告为达到用地的目的，以违建的名义实施拆除，行政动机不当，目的不纯；对证据9送达的照片、视频不予认可，送达时拨打的电话号码不是原告姜英茹的，只看到了责令调查通知书、责令限期改正通知书。剩下的文书都没有看到。   被告王曲街办对原告提交的证据质证意见为：户口本真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可；《通告》的真实性认可，关联性、证明目的均不认可，认为本案是被告就原告的违法建设行为进行行政处理的活动，该通告与本案无关；录音的真实性、合法性、关联性、证明目的不认可，该录音无法显示说话人的身份且该录音进一步证明姜英茹户没有合法宅基地的任何手续。    本院对上述证据作如下认定：原告提交的除录音外的其他证据，来源合法，与待证事实有关联性，本院对其真实性、关联性予以确认，对证明其系当地村民的证明目的予以确认；对被告提交的全部证据，来源合法，本院对其真实性亦予以确认。   经审理查明，原告姜英茹在西安市长安区XX街XX村村民，在该村修建有房屋一处。该房屋在建设时，未按照法定程序办理宅基地审批及乡村建设规划许可手续。该房屋在建设时，未按照法定程序办理宅基地审批及乡村建设规划许可手续。2020年6月22日被告西安市长安区王曲街道办事处作出《调查通知书》，通知原告在一日内提交土地权利证明文件、乡村建设规划许可证及其他证明材料；同日被告作出《房屋安全性鉴定通知书》，通知原告配合鉴定公司入户进行鉴定工作；2020年6月23日作出《限期改正通知书》，通知原告自通知书送达之日起一日内自行拆除涉案违法建筑物；2020年6月24日作出《责令限期拆除告知书》，载明拟决定责令原告限期自行拆除涉案违法建筑，并告知其可在一日内提出书面陈述申辩意见；2020年6月25日，被告向原告作出《责令限期拆除决定书》，内容为“经查实，你（单位）在未取得乡村建设规划许可证的情况下，在位于西安市长安区XX街道XX村XX队土地上建设的建筑物，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六条、三十八条的规定，属违法建设。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第五十条、《西安市XX乡规划条例》第七十二条之规定，决定如下：责令你（单位）于2020年6月25日前自行拆除上述违法建设。逾期不拆除的，我办将依法进行拆除，拆除过程中发生的费用，由你（单位）承担。如不服本决定，你可在本决定书送达之日起六十日内向西安市长安区人民政府申请行政复议，也可在本决定书送达之日起六个月内向西安铁路运输法院提起诉讼。复议、诉讼期间不停止本决定的执行”。2020年6月26日，被告作出《催告通知书》，催告原告在一日内自行拆除涉案违法建筑，并再次告知可提出陈述申辩。2020年6月27日下发执行公告，限原告送达之日起一日内自行拆除涉案违法建筑。2020年6月28日，西安市长安区王曲街道办作出《执行决定书》，决定拆除原告位于西安市长安区XX街道XX村XX队土地上的违法且危及公共安全的危房，并立即搬空违法建筑物内所有物品，拆除后亦可向被告申请周转用房用于居住，并告知原告可申请复议或提起诉讼。上述文书均通过留置送达的方式向原告送达。2020年6月30日，原告未在被告限定的期限内自行拆除房屋，遂将涉案房屋拆除。由于原告认为拆除行为违法，在提起本案之诉前亦就对被告的拆除行为提起确认违法之诉，本院已作出（2020）陕7102行初1697号行政判决书，判决确认被告对涉案房屋实施的拆除行为违法。   另查明，西安市长安区人民政府作出的长政告字〔2017〕22号《西安市长安区人民政府关于实施XX街道XX村房屋征收工作的通告》，原告房屋在征收范围内，动迁号为5-60。原告认为该通告违法，向西安铁路运输中级法院提起诉讼，经西安铁路运输中级法院、陕西省高级人民法院两审终审，判决确认该通告违法。   本院认为，本案争议的焦点为：1、原告的起诉是否属于人民法院的受案范围；2、被告作出的《责令限期拆除决定书》是否合法。   关于原告的起诉是否属于人民法院的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。本案中，被告王曲街办所作的《责令限期拆除决定书》，不仅仅是程序性的告知，还给原告直接设定了限期自行拆除的义务，并告知限期不拆除的后果，该行为对原告的合法权益产生了实质影响，符合上述法律规定的情形，属于人民法院的受案范围。对于被告辩称作出限拆决定行为的法律效力因已被后续的行政行为所吸收、覆盖，已经演变为后续行政行为的条件、程序和环节，属于过程性行为，不具有可诉性的理由不成立，本院不予支持。   关于被告作出的《责令限期拆除决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《西安市XX乡规划条例》第七十二条规定：“在乡村规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇人民政府或街道办事处责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告有权对违反乡村规划许可的建设行为进行调查并作出行政决定，但被告应当在查明事实的基础上依法作出相应处理。本案中，被告作出涉案《责令限期拆除决定书》仅仅通过向原告发出调查通知书的形式要求原告提交相关证明材料，在原告未提交相关证明材料的情况下，被告应当对作出的限拆决定涉及的事实进行调查，并在诉讼中提交其认定事实的证据。现被告向本院提交的证据不足以证明其作出的责令限期拆除决定书认定的事实，故其作出的涉案决定事实不清，证据不足。同时，在程序方面，被告提交了调查通知书、限期改正通知书及责令限期拆除告知书，并告知陈述、申辩权利及救济途径，但其给予原告的提交材料、改正时间及提起陈述申辩权利的时间均为一日，没有法律依据，不符合程序正当的要求。   综上，被告作出的《责令限期拆除决定书》认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：   撤销被告西安市长安区王曲街道办事处向原告姜英茹作出的长王决字〔2020〕第WJ44号《责令限期拆除决定书》。   案件受理费50元，由被告西安市长安区王曲街道办事处负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。               审判长   胡海军                          审判员   王得志   人民陪审员   楚琳     二〇二〇年九月二十九日     书记员   李哗                       附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：   行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；     （二）适用法律、法规错误的；     （三）违反法定程序的；     （四）超越职权的；     （五）滥用职权的；     （六）明显不当的。          1