江西省宜春市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣09行终145号上诉人（原审被告）樟树市大桥街道办事处，地址：樟树市共和东路。统一社会信用代码证：113608820147327394。法定代表人黄渊，该街道办主任。委托代理人李建林，该街道办人大工委主任。上诉人（原审被告）樟树市城市管理局，住所地：樟树市杏佛路63号，统一社会信用代码：11360882763353912P。法定代表人蒋明，该局局长。委托代理人洪青，樟树市城市管理执法大队大队长。以上两上诉人共同委托代理人邹江平，江西新青年律师事务所律师。被上诉人（原审原告）杨金虎，男，1975年1月5日出生，汉族，樟树市人，住樟树市。原审被告樟树市城市管理执法大队，住所地：樟树市药都南大道3号，组织机构代码：49210018-9。法定代表人洪青，该大队大队长。上诉人樟树市大桥街道办事处（下称大桥街办）、樟树市城市管理局（下称樟树城管局）因与被上诉人杨金虎及原审被告樟树市城市管理执法大队（下称执法大队）行政强制一案，不服高安市人民法院（2019）赣0983行初119号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定的事实，杨金虎是樟树市大桥街办某某居委会人。2011年左右，杨金虎在其父亲的宅基地上建有一砖木瓦结构的房屋，面积约170平方米左右，并建一简易结构用木头搭建约28平方米的附属房，杨金虎把上述房屋作为仓库堆放物品，但没有经过任何审批手续建设，也未取得相关职能部门许可。2014年6月，樟树市人民政府下发樟府字［2014］36号文件，批复同意大桥街办呈报的《大桥街道沙杨老村“城中村”棚户区改造实施方案》，该实施方案确定大桥街办为沙杨老村“城中村”棚户区改造房屋征收实施单位。杨金虎的涉案房屋在棚户区改造范围内。大桥街办因盐城大道建设需要，根据上述实施方案的规定，于2014年6月23日与杨金虎就涉案房屋签订《房屋征收产权置换补偿安置协议》，约定违建面积补偿金额、装修补偿金额、房屋搬迁补助费共计55458元，杨金虎于当日领取了该笔款项，但涉案房屋一直未予拆除。2017年8月7日，大桥街办、执法大队对相关各农户联合下发《关于开展拆除违法违章建筑的通告》。同日，执法大队对杨金虎下发《责令整改违法（章）行为通知书》，责令杨金虎于2017年8月15日前自行拆除涉案房屋。上述通告和通知书张贴于杨金虎涉案房屋，杨金虎于8月7日下午知晓。杨金虎在限期内未予自行拆除房屋，大桥街办和执法大队的工作人员于2017年8月22日早上约7时23分开始对涉案房屋进行强制拆除，拆除时屋内堆放了很多成捆的新编织袋和其他物品，上述物品在房屋被强拆完后，一直堆放在原地未动至今，新编织袋大多已损毁。杨金虎对强拆行为不服，诉至法院。另查明，执法大队的前身为樟树市城市建设管理监察大队，系副科级事业大集体机构，2004年10月划入樟树城管局管理，为樟树城管局的下属单位。2014年10月，樟树市城市建设管理监察大队更名为执法大队的名称。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。依照上述规定，杨金虎在建造本案涉案房屋时应当履行上述审批手续，但杨金虎在庭审时自认建造房屋没有履行任何审批手续，也没有提供任何证据证明涉案房屋办理了相关权属证书，因此，涉案被拆除的房屋属于违法违章建筑。大桥街办作为樟树市人民政府的派出机关和本案“城中村”棚户区改造房屋征收实施单位，有权对辖区内集体土地上的违法建设进行强拆的职权。另外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，执法大队行使强拆职权没有得到法律、法规或者规章规定，其作为事业单位是樟树城管局的下属单位，不具备本案被告主体资格，樟树城管局才是本案适格的被告。本案的争议焦点有2个，即1、双方在签订房屋征收补偿安置协议后，杨金虎还是否有权对涉案强拆行为提起诉讼？即杨金虎是否享有本案原告主体资格。2、被告强制拆除杨金虎房屋的行为是否合法？对于第1个争议焦点，法院认为，房屋征收补偿安置协议主要解决的是被征收房屋的价值补偿、装修补偿、被征收人的搬迁损失。征收补偿协议签订后，可以据此认定征收人就房屋的征收以及上述相关事项的补偿与被征收人达成了一致。但是，征收补偿协议约定的内容，显然不包括因强制拆除可能给被征收人造成的不应有的包括屋内动产在内的其他财产损失。违法建筑不受法律保护，强制拆除的对象是违法建筑本身，但组成建筑物的建筑材料（有的仍可利用）及建筑物内的物品，则属于当事人的合法财产。当事人因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。通过庭审查明，强制拆除行为，事实上给杨金虎的合法财产造成了损失。另外，涉案的征收补偿安置协议虽然约定了杨金虎腾房的时间，但在杨金虎没有腾房的情况下，被告拆除违法建筑应当严格依照相关法律规定进行，且不得损害杨金虎的合法利益。因此，杨金虎享有本案杨金虎主体资格，有权提起本案诉讼。对于第2个争议焦点，本院认为，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。《中华人民共和国行政强制法》（下称《行政强制法》）第三十七条第一、二款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告没有提供证据证明在强制拆除涉案房屋前履行了催告、作出强制执行决定书等法定程序，虽然张贴了对各农户的公告书和限期杨金虎自行拆除的《责令整改违法（章）行为通知书》，但仅过了约十余天就对涉案房屋进行了拆除，未满申请行政复议或提起行政诉讼的法定期限，程序亦属违法。另外，参照《行政强制法》第三章关于行政强制措施实施程序的规定，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于行政赔偿、补偿案件中因被告原因导致原告无法举证时由被告承担举证责任的精神，行政机关对违法建筑强制拆除的，手段、方式必须科学、适中。对于建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。本案中，因为行政机关未依法履行上述程序，造成了杨金虎合法财产的损失。综上，大桥街办和执法大队实施的行政强拆行为应予确认违法。如前所述，由于执法大队不能独立承担本案法律责任，其法律后果由其授权委托机关樟树城管局承担。为了保护公民的合法权益不受侵犯，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，经原审法院审判委员会讨论决定，判决确认大桥街办、樟树城管局强制拆除杨金虎位于樟树市的砖木瓦房屋和简易附属房的行为违法。案件受理费50元，由大桥街办、樟树城管局承担。上诉人大桥街办、樟树城管局上诉称：请求依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求或者发回重审。事实与理由：2014年6月，樟树市人民政府下发樟府字【2014】36号文件，批复同意大桥街办呈报的《大桥街道沙杨老村“城中村”棚户区改造实施方案》，该实施方案确定大桥街办为沙杨老村“城中村”棚户区改造房屋征收实施单位。被上诉人的涉案房屋在棚户区改造范围内，但该房屋未进行任何审批手续建设，也未取得相关职能部门的许可，依法属于违法违章建筑，该事实原审法院已经认定。因盐城街道建设需要，大桥街办根据《大桥街道沙杨老村“城中村”棚户区改造实施方案》的规定，于2014年6月23日与被上诉人就案涉房屋签订《房屋征收产权置换补偿安置协议》，约定违建面积补偿金额、装修补偿金额、房屋搬迁补助费共计55458元，被上诉人于当日领取了该笔款项，被上诉人在协议中承诺于2014年6月26日前将案涉房屋腾空，交相关部门拆除。该协议系双方的真实意思表示，没有违反法律法规的强制性规定，合法有效，协议签订后，大桥街办已实际履行了全部协议义务，被上诉人已丧失了房屋的所有权，不再对房屋享有占有、处分等权利。2017年8月7日，两上诉人联合发出《关于开展拆除违法违章建筑的通告》及《责令整改违法（章）行为通知书》，限被上诉人于2017年8月15日前自行拆除案涉房屋，否则将于2017年8月16日开始强制拆除，并将上述通告及通知书送达至被上诉人。被上诉人在明知的情况下，仍霸占案涉房屋，未予拆除。2017年8月22日，上诉人为加快推进盐城大道建设项目，将已征收的违章建筑拆除，属合法的行使处分权，不是行政强制行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，上诉人有权拆除逾期未拆除的违法违章建筑。综上所述，被上诉人已领取违章房屋补偿款，对案涉房屋不再享有任何物权，两上诉人拆除案涉房屋有事实与法律依据，程序合法，原审判决认定事实、适用法律错误，请求二审法院依法审理，支持上诉人的上诉请求。被上诉人杨金虎未答辩。原审被告执法大队未陈述意见。二审期间，当事人均未提交新证据。经审理查明，二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，大桥街办与杨金虎就案涉房屋签订《房屋征收产权置换补偿安置协议》，对案涉房屋的补偿金额达成一致协议，并在协议第四条约定杨金虎“在2014年6月26日前应将被拆迁房屋腾空，并交房屋拆迁管理部门拆除。”协议签订后杨金虎于当日领取了补偿款，上述行为意味着大桥街办与杨金虎就案涉房屋达成一致协议，征收人向杨金虎支付相应的补偿费，杨金虎同意将案涉房屋交由拆迁部门处置和拆除。在征收人履行协议后，杨金虎虽未按照协议约定将案涉房屋腾空，但案涉房屋的所有权已经转移至征收人，杨金虎对被征收的案涉房屋已不再享有所有权。大桥街办作为征收实施单位，有权对案涉房屋行使处分权，予以拆除，且无需依照《中华人民共和国行政强制法》强制拆除违法建筑物的程序进行，一审法院认为大桥街办与执法大队拆除案涉房屋的程序违法，系适用法律不当，本院予以纠正。需指出的是，大桥街办虽有权拆除案涉房屋，但在实施拆除时，亦应尊重相对人合法的财产权利，不能侵害其合法利益，在杨金虎未腾空房屋、室内还有财产的情况下，大桥街办在拆除前，应当对室内财产进行书面清点登记，并妥善保管、及时移交至杨金虎。大桥街办、执法大队在实施拆除行为时，对室内财产未采取适当的措施，导致杨金虎合法的财产遭受损失，其拆除行为确属违法。一审法院认定的事实清楚，处理结果正确，但认为组成建筑物的建筑材料（有的仍可利用）属于杨金虎的合法财产的这一认定存在错误，杨金虎已领取了案涉房屋的补偿费，该补偿费中亦包含了建筑材料的价值，本院对一审法院的上述认定予以纠正。综上，原审法院处理结果正确，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。一审、二审案件受理费共计100元，由上诉人樟树市大桥街道办事处、樟树市城市管理局负担。本判决为终审判决。审判长  吴建平审判员  黄 礼审判员  潘丽平二〇二〇年九月九日书记员  巢 玥