四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终896号 上诉人（原审原告）姚秀琼，女，1972年2月16日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。 上诉人（原审原告）龙会蓉，女，1959年10月25日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。 上诉人（原审原告）徐燕，女，1967年11月12日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。 被上诉人（原审被告）四川省人民政府。住所地：四川省成都市督院街30号。 法定代表人尹力，省长。 原审原告徐英，女，1965年12月19日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。 原审原告曾世华，女，1964年3月4日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。 上诉人姚秀琼、龙会蓉、徐燕及原审原告徐英、曾世华（以下简称姚秀琼等5人）因诉被上诉人四川省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，姚秀琼、龙会蓉、徐燕不服四川省成都市中级人民法院（2018）川01行初844号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 姚秀琼等5人向法院起诉，请求撤销省政府作出的川府复驳〔2018〕141号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称141号驳回复议决定），并责令省政府受理姚秀琼等5人的行政复议申请。 一审法院查明，省政府于2018年8月13日作出141号驳回复议决定，主要内容为：申请人领取相关补偿款，购买一定年限的养老保险和医疗保险，并用拆迁房屋货币化安置款抵扣购房款说明申请人在当时已经接受了征地补偿，申请人同时丧失了对原集体土地的合法使用权，《成都市人民政府办公厅关于金牛区征收土地补偿安置方案的批复》（成办函〔2007〕286号）（以下简称286号批复）不再具有法律上的利害关系，不再具有适格行政复议申请人资格。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条第三款规定以及《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条第一款规定，成都市国土资源局（以下简称市国土局）于2007年10月24日将征收土地补偿安置内容予以公告，而申请人于2018年5月22日提出行政复议申请已经超过了法定期限。同时，根据土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，申请人与被申请人成都市人民政府（以下简称市政府）均未提供已经先行协调的相关证据。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第（二）项的规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。 2006年10月10日，中华人民共和国国土资源部作出《关于成都市城市建设农用地转用和土地征收的批复》（国土资函〔2006〕533号）（以下简称533号批复），主要内容为：经国务院批准，同意成都市将农村集体农用地172.9301公顷（其中耕地160.4382公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地62.9614公顷，未利用地0.2134公顷。2006年12月14日，省政府作出《关于成都市城市建设农用地转用和土地征收的批复》（川府土〔2006〕436号），主要内容为：经省政府报国务院批准，同意将成都市成华区、青羊区、金牛区共4个乡（街道）10个村20个组和1个村集体的集体农用地172.9301公顷转为建设用地，同时将集体建设用地62.9614公顷，未利用地0.2134公顷，合计236.1049公顷土地征收为国家所有，作为成都市中心城区2005年第六批城市建设用地。2007年5月21日，市政府依据533号批复向成都市金牛区沙河源街道友联村六、七、十组发出《征用土地公告》（〔2007〕第4号）。2007年10月24日，市国土局作出《征地补偿安置方案公告》（〔2007〕第25号），并在被征地范围内张贴公告。2007年12月6日，市国土局向市政府作出《成都市国土资源局关于金牛区征收土地补偿安置方案的请示》（成国土资征〔2007〕第45号）。2007年12月13日，市政府向市国土局作出286号批复，市政府原则同意市国土局报送请示的上述征地补偿安置方案。姚秀琼等5人于2018年5月22日向省政府提出行政复议申请，请求：依法确认市政府作出的286号批复违法。2018年7月24日省政府向姚秀琼等5人作出《延期审理通知书》，后于2018年8月13日作出141号驳回复议决定，姚秀琼等5人不服，向法院提起诉讼。 另查明，姚秀琼等5人已进行货币化安置，领取了相关补偿款，购买了一定年限的养老保险、医疗保险和领取就业补助金或生活补助费，并用拆迁房屋货币化安置款抵扣购房款，姚秀琼等5人已经领取了青苗补偿费。 一审法院认为，根据行政复议法第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”之规定，省政府作为市政府的上一级人民政府，针对姚秀琼等5人以市政府为被申请人提出的行政复议申请具有根据不同情况作出处理决定的法定职权。 根据行政复议法第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”之规定，姚秀琼等5人于2018年5月22日向省政府提出行政复议申请，省政府于2018年5月29日依法予以受理，并于2018年7月24日作出《延期审理通知书》，通知姚秀琼等5人行政复议决定延期30日作出，省政府经审查后于2018年8月13日作出141号驳回复议决定，并邮寄送达当事人。省政府作出本案行政复议决定程序合法。 本案中，市国土局于2007年10月24日已将征收土地补偿安置方案内容在被征地范围内予以公告，且无有效证据证明公告方案与案涉方案内容不一致。姚秀琼等5人于2018年5月22日才向省政府提出行政复议申请，且姚秀琼等5人未提供证据证明其存在不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形，故姚秀琼等5人提出的行政复议申请已经超过行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限。且经查明，姚秀琼等5人已领取相关的补偿款，若对补偿标准有争议的，亦未提供已经先行协调的相关证据。同时，案涉批复又系内部批复行为。据此，省政府根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项规定，认定姚秀琼等5人提出的行政复议申请不符合行政复议法的受理条件，并作出的驳回行政复议申请的决定并无不当。姚秀琼等5人的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告姚秀琼等5人的诉讼请求；一审案件受理费50元，由原告姚秀琼等5人共同负担。 姚秀琼、龙会蓉、徐燕上诉称：（一）上诉人签订的《拆迁住房安置协议书》等协议无合法依据，应属无效，上诉人与案涉土地仍具有法律意义上的利害关系，有权就286号批复申请行政复议。（二）省政府主张与286号批复一致的安置补偿方案已在2007年10月24日公告，但实际上诉人在通过信息公开得知286号批复前并未见过与该批复一致的安置补偿方案，上诉人提起行政复议的时间并未超过法定期限。（三）一审法院在错误认定事实的情况下，错误适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条。一审法院认定事实错误，适用法律错误。请求撤销（2018）川01行初844号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系因省政府是否正确履行行政复议职责引起的行政争议，市政府286号批复是否属于行政复议受案范围、姚秀琼的行政复议申请是否超过申请期限，省政府驳回姚秀琼等5人行政复议申请的141号驳回复议决定是否合法，是本案争议的焦点。 首先，土地管理法实施条例第二十五条第三款规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”依据上述法律规定，286号批复系市政府履行法定审查批准职责，对下级机关请示事项作出的内部审批行政行为，其内容对姚秀琼等5人不直接发生法律效力，对其权利义务不产生直接影响，故286号批复不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，不符合行政复议受理条件。其次，即便286号批复属于行政复议受案范围，姚秀琼等5人的行政复议申请也已超过法定申请期限。行政行为作出之后的行政复议最长申请期限，行政复议法、行政复议法实施条例均未作出明确规定。为稳定行政法律关系的需要，且因行政诉讼与行政复议的衔接关系，行政复议最长期限可参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条关于最长起诉期限的规定，该条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，市政府于2007年12月13日作出286号批复，同意市国土局报送请示的征地补偿安置方案。姚秀琼等5人于2018年5月22日才向省政府提出行政复议申请，已明显超过前述法律规定的五年最长保护期限。 综上，省政府认为姚秀琼等5人的行政复议申请不符合行政复议受理条件，对姚秀琼等5人提出的行政复议申请予以驳回，并无不当。一审判决认定省政府141号驳回复议决定合法的事实清楚，驳回姚秀琼等5人的诉讼请求，适用法律正确。姚秀琼、龙会蓉、徐燕的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人姚秀琼、龙会蓉、徐燕负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘洪峰 审判员  王代伍 审判员  牟 琼 二〇二〇年九月十五日 书记员  伍 沿