浙江省绍兴市越城区人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0602行初124号原告张文牛，男，1937年11月20日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。原告孙秋娟，女，1948年5月19日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。两原告共同委托代理人（特别授权代理）马芳、过学超，浙江计然律师事务所律师。被告绍兴市柯桥区齐贤街道办事处，住所地绍兴市柯桥区齐贤街道环镇南路27号。法定代表人胡伟炎，主任。出庭行政负责人盛建方，其他分管行政负责人。委托代理人（特别授权代理）骆孝龙，浙江越光律师事务所律师。第三人绍兴柯桥经济开发区开发投资有限公司，住所地绍兴市柯桥区柯北工业园区。法定代表人蒋伏凉，董事长。委托代理人（特别授权代理）朱文君、潘洋，浙江越光律师事务所律师。第三人张利国，男，1973年8月5日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。委托代理人（特别授权代理）张利军，男，1970年6月2日出生，汉族，住绍兴市柯桥区，系第三人张利国之兄。原告张文牛、孙秋娟与被告绍兴市柯桥区齐贤街道办事处（下称齐贤街道办）国有土地上房屋征收补偿协议一案，原告于2020年5月22日向绍兴市柯桥区人民法院提起行政诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2020年6月10日立案受理，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因与被诉行政行为的处理结果有利害关系，本院通知绍兴柯桥经济开发区开发投资有限公司（下称柯桥开发区投资公司）、张利国（已征求其意见）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年7月22日公开开庭审理了本案。原告委托代理人马芳，被告齐贤街道办行政负责人盛建方及委托代理人骆孝龙，第三人柯桥开发区投资公司委托代理人潘洋，第三人张利国委托代理人张利军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张文牛、孙秋娟诉称，两原告系夫妻。1995年，两原告与原绍兴县土地管理局签订了国有土地使用权出让合同，受让了面积为34.2平方米的国有土地使用权。同年，张文牛办理了国有土地使用权证，证号为绍国用（GF-11-A）字第03184号，其中建筑占地面积为34.2平方米。后原告分两次在受让的国有土地上建造总面积为146.49平方米的房屋。2018年9月1日，柯桥开发区投资公司与被告签订了《齐贤街道高泽居、阳嘉龙村旧村改造项目房屋拆迁委托合同》。9月3日，共同发布了拆迁公告。9月7日，被告制订该项目拆迁补偿安置方案，两原告的上述房屋在此次旧村改造项目范围内。2018年10月，两原告建造的面积为146.49平方米的房屋被柯桥开发区投资公司全部拆除。经被告之前委托的浙江经纬房地产评估有限公司绍兴分公司评估，两原告的房屋面积为146.49平方米，其中混合结构房屋面积为87.68平方米，净值单价每平方米654.46元；简易结构房屋面积为20.59平方米，净值单价每平方米227.90元，砖木结构房屋面积为38.22平方米，净值单价每平方米455.80元。2019年7月25日，被告、柯桥开发区投资公司及原告之子张利国签订了《住宅房屋拆迁整体货币化安置补偿协议》，协议确权建筑面积20.52平方米，总补偿款316346元。两原告认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，被告无权发布房屋征收拆迁公告，且实施房屋征收应当先补偿，后搬迁，被告对原告征收拆除行为明显违法。从签订的安置补偿内容看，被拆除的房屋实际面积为146.49平方米，但协议只对其中87.68平方米房屋中的20.52平方米按市场价补偿，其余67.16平方米房屋只按净值单价补偿。根据补偿政策，原告被拆房屋价值金额为1833842.03元（含协议中被告认可的装修款11712元），搬迁补助费1325.43元，临时安置补助费13184.10元，合计1848351.56元，但协议中被告只补偿给原告316346元，内容显失公平。请求法院撤销被告、柯桥开发区投资公司与张利国于2019年7月25日签订的《住宅房屋拆迁整体货币化安置补偿协议》对案涉房屋的补偿内容；2、责令被告就案涉房屋对原告依法予以全面的安置补偿，扣除协议中已赔付的316346元，尚需支付原告补偿款1532005.56元。原告张文牛、孙秋娟向法院提交并在庭审中出示的证据有：1、绍国用（GF-11-A）字第03184号《国有土地使用证》，证明两原告系该土地上建造房屋的合法产权人；2、《齐贤街道高泽居、阳嘉龙村房屋拆迁公告》、《齐贤街道高泽居、阳嘉龙村旧村改造项目拆迁补偿安置方案》，证明本案被告不具有作出征收决定并公告的职权，拆迁案涉房屋严重违法，应当由市县人民政府作出征收决定并公告；同时证明两原告建造的房屋在此次旧村改造项目范围内的事实；3、《柯桥区拆迁住宅房屋价格评估表》、《房屋测绘图》，证明两原告建造的房屋结构、面积及相应的净值单价等情况，且原告认可评估内容；4、《住宅房屋拆迁整体货币化安置补偿协议》，证明两原告建造的案涉房屋在获得补偿前已经被拆除的事实，违反先补偿后搬迁的程序，且安置补偿协议对案涉被拆迁房屋给予的补偿款金额明显偏低，协议内容显失公平的事实。被告齐贤街道办答辩称，一、案涉《住宅房屋拆迁整体货币化安置补偿协议》系双方自愿签订，不具有合同可撤销的法定情形。二、原告就案涉房屋已经获得应有的全部安置补偿，其主张额外的安置补偿款没有事实和法律依据。本案中，登记在原告名下的国有土地使用权为34.2平方米，其建设容积率为0.6，因此其合法建筑面积为20.52平方米。被告按该面积对原告涉案房屋进行确权，其余面积按房屋净值进行补偿，原告方在此基础上自愿签订案涉协议，不存在少补偿的情形。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告齐贤街道办向法院提供并出示以下证据：1、《齐贤镇高泽居、阳嘉龙村旧村改造项目房屋拆迁任务书》、《关于申请调整“齐贤镇高泽居、阳嘉龙村旧村改造项目”业主单位和实施单位的报告》，证明被告系根据绍兴市柯桥区城中村改造和拆迁工作领导小组下达的拆迁任务书以及受拆迁业主柯桥开发区投资公司委托具体组织实施涉案拆迁项目（包括制定案涉拆迁补偿安置方案）的事实；2、《绍兴县人民政府土地登记审批表》、《勘丈记录表》、《关于出让国有土地使用权的批复》、《国有土地使用权出让呈报表》、《住宅房屋拆迁整体货币化安置补偿协议》、《柯桥区齐贤街道拆迁房屋权属认定表》，证明经确权，原告方取得案涉房屋的国有土地使用权面积为34.2平方米，其建设容积率为0.6，故其合法建筑面积应为20.52平方米，双方自愿按该确权面积签订拆迁安置补偿协议的事实；3、户口本复印件、《房屋拆迁调查表》，证明拆迁时原告户内成员为原告夫妻及儿子、儿媳、孙子5人的事实。被告齐贤街道办同时确认其实施安置补偿的政策法律依据为：1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条；2、《绍兴县人民政府关于印发绍兴县城市建设征用集体所有土地房屋拆迁安置补偿政策意见的通知》【绍县政（2002）64号】；3、《关于2018年度柯桥区房屋征收政策的专题会议纪要》【（2018）8号】。第三人柯桥开发区投资公司述称，与被告意见一致。第三人张利国述称，与原告意见一致。两第三人在举证期限内及庭审中均未提供证据。经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认定：原告提供的证据1，被告对证据无异议，但认为无法达到原告证明目的。被告认为，虽然原告合法取得国有土地使用权，但登记只是对土地使用权的登记，土地管理部门无权对建筑物的合法面积进行认定。第三人柯桥开发区投资公司同意被告质证意见，第三人张利国同意原告意见。本院对证据1予以确认，可以证明原告案涉房屋的土地登记情况。原告证据2、3、4，被告及第三人均无异议，本院对证据的真实性予以采信。被告提供的证据1，原告及第三人张利国对真实性无异议，但认为不能证明征收行为的合法性。第三人柯桥开发区投资公司无异议。本院对该组证据的真实性予以采信，可以证明案涉房屋区域拆迁任务的来源及被告为案涉区域拆迁项目具体实施单位的事实。被告证据2，原告及第三人张利国对证据真实性无异议，但认为协议只按照20.52平方米进行确权显失公平，应予撤销。第三人柯桥开发区投资公司无异议。本院对该组证据的真实性予以采信，可以证明案涉房屋的土地登记情况，拆迁时的调查确权过程及协议签订内容。被告证据3，原告及第三人无异议，本院予以采信，可以证明原告拆迁时的户内成员的事实。经审理查明，两原告系夫妻。1995年5月30日，原绍兴县土地管理局将宗地位于高泽墙门背后，面积为34.2平方米的国有土地使用权以协议方式出让给原告张文牛，土地出让金总额为6862元。其中附件中对于土地使用条件规定如下：主体建筑物性质为私人住宅，建筑容积率0.6，建筑密度0.6，建筑限高11米。当年，两原告在受让的国有土地上建造了两层房屋一处，原告张文牛还对该宗地办理了国有土地使用权登记，土地使用证号为3184，载明面积34.2平方米，其中建筑占地面积34.2平方米。2018年9月1日，柯桥开发区投资公司与被告签订了《齐贤街道高泽居、阳嘉龙村旧村改造项目房屋拆迁委托合同》。9月3日，第三人柯桥开发区投资公司与被告共同发布了拆迁公告，两原告的案涉房屋在此次旧村改造项目拆迁范围内。在拆迁调查中查明，两原告建造在该宗地上的房屋共有三处，拆迁编号分别为1、2、3，其中编号为1、2的房屋系三层楼屋，占地面积分别为28.88平方米、6.86平方米，建筑面积分别为87.68平方米（确权面积为20.52平方米）、20.59平方米；编号3的房屋系平屋，建筑面积为38.22平方米。编号为2、3处房屋均未予确权。2019年7月25日，被告、柯桥开发区投资公司及原告之子张利国签订了《住宅房屋拆迁整体货币化安置补偿协议》。协议约定，确权的20.52平方米房屋，货币补偿款为258689元，其余67.16平方米确认为临时建筑，按净值价补偿计43954元，加上装修补偿款11712元，搬迁补偿费用计1991元，总补偿款为316346元，协议内容已履行完毕。因两原告认为，其被拆除的房屋实际面积为146.49平方米，但协议只对其中87.68平方米房屋中的20.52平方米按市场价补偿，其余67.16平方米房屋只按净值单价补偿，内容显失公平，遂向法院提起撤销之诉。本院认为，根据被告提供的绍兴市柯桥区城中村改造和拆迁工作领导小组制定的《齐贤镇高泽居、阳嘉龙村旧村改造项目房屋拆迁任务书》及《关于申请调整“齐贤镇高泽居、阳嘉龙村旧村改造项目”业主单位和实施单位的报告》，可以确认齐贤街道办为本次拆迁任务的具体实施单位，庭审中原告对于被告具体实施安置补偿的资格也无异议，故被告具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责，其与拆迁范围内的房屋土地权利人签订拆迁安置补偿协议，双方主体适格。对于国有土地上的房屋在城中村改造过程中，如不违反上位法的规定，同时遵循公平合理原则的前提下，在征地前先行补偿到位，一定程度上更能体现公共利益与被拆迁人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的不冲突，故只要协议双方在协商一致，且不损害国家利益和他人合法权益基础上签订的行政协议，其效力可予确认。鉴于案涉行政协议涉及国有土地上房屋在城中村改造过程中的安置补偿问题，虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于征收补偿的程序及补偿内容有明确规定，但因本次房屋征迁范围中既有国有土地上的房屋，也涉及集体土地上的房屋（其中极大部分为集体土地上的房屋），且庭审中原告明确表示对于本次拆迁安置补偿适用的《齐贤街道高泽居、阳嘉龙村旧村改造项目拆迁补偿安置方案》等补偿标准均予以认可，故对于不违反上位法规定的补偿政策可以作为拆迁安置补偿的依据。本案属于行政协议案件，人民法院审理行政协议案件可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。现原告请求法院撤销双方签订的行政协议，可以适用《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”也就是说，案涉协议签订时是否存重大误解或者显失公平的情形，被告是否采用了欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，可以作为原告行使撤销权的法定事由。本案中，双方当事人签订协议前，原告对其户确权确户及拆迁房屋评估事项的结果均已知悉，协议约定的内容也基本符合《齐贤街道高泽居、阳嘉龙村旧村改造项目拆迁补偿安置方案》的规定，故不存在被告采用欺诈、胁迫的手段或者乘人之危签订协议的情形。双方当事人争议的主要焦点是协议将原告的拆迁房屋按0.6的容积率确认合法建筑面积并进行补偿是否显失公平。本院认为，案涉房屋宗地系原告通过协议出让方式取得，虽然1995年5月，该宗地出让时约定的土地使用条件中对于建筑容积率条件规定为0.6，但却又同时约定建筑限高为11米。一般理解，对于限高11米的住宅房屋，通常是指可以建造三层以下的房屋，而容积率是指总建筑面积与净用地面积的比率。也就是说，该土地使用条件中，容积率条件与建筑限高条件存在一定冲突。如果只考虑0.6的容积率，假设当事人要建造三层楼屋，那么每层建筑面积只有6.84平方米，基本不具备楼房的居住功能。何况，在1995年，绍兴城区普通平房的每平方米的单价也仅几百元，如按被告所说只能建造20.52平方米的房屋，而原告要以6862元的对价受让该宗国有土地使用权显然偏高，也不符合当时农民建房的一般需求。由于国有土地使用权出让的概念和实践是在1990年5月《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》发布后才出现。作为一个新鲜事物，在之后的几年中，土地管理部门对于国有土地使用权出让一直在探索中前行，如以现在的国有土地使用权出让标准衡量当时约定的土地使用条件，显然不够客观，也不公正。更何况，原告建造二层房屋后，其土地登记时已确认的建筑占地为34.2平方米，该登记行为也可以视为对案涉房屋允许建筑占地面积的最终确认。且本案原告从1995年建房至拆迁前，20多年中无证据证明有关职能部门对于原告是否存在不符合国有土地出让条件的建房行为进行过查处，现案涉房屋进入拆迁安置补偿阶段，拆迁实施部门却要原告承担因出让条件中不明确的条款而引起的全部责任，显然不具有正当性。故，本院认为，原告受让的土地允许建造房屋的占地面积认定为34.2平方米更妥。鉴于原告第一次建造的二层楼屋在拆迁丈量时的占地面积为28.88平方米，未超过登记的建筑占地允许面积，其建造的二层楼屋高度也未超过11米的限高，故对于原告所建的一次成形的二层房屋可以视为已经土地登记的房屋，依据“房地一致”的不动产登记原则，原告的上述房屋面积属于有证房产面积。虽然，本次拆迁中原告知悉拆迁政策和确权确户状况，但双方签订的协议仅对原告房屋确权20.52平方米，与原告实际丈量的57.76平方米（编号1的一、二层）之间补偿差距巨大，可以认为显失公平。对于原告主张的编号1的第三层楼屋，因原告自述该层房屋系在土地使用权登记之后建造，且原告未能提供相应的建房审批文件，故该部分房屋应该视为未经审批的房屋，双方约定按净值补偿不违反拆迁政策及公平原则。对于原告主张的编号2、3共计58.81平方米的补偿请求，因该房屋属于原告未经审批自行搭建的房屋，协议中双方已协商一致不予补偿，不违反法律法规，原告之主张，本院不予支持。本院认为，案涉协议系行政协议，在协议签订过程中，被告作为行政机关从某种程度上讲具有相对优势的地位，故协议虽然是协商一致签订，但被告对于拆迁政策的解读从一定程度上会影响被拆迁人对于是否签订协议的最终判断，且案涉协议的补偿款差额已涉及原告及第三人的巨大利益，应当视为协议内容显失公平，存在明显不当，原告诉请撤销案涉行政协议理由正当，本院予以支持。鉴于本案拆迁补偿的内容还须通过安置补偿协议或补偿决定予以重新确认，原告诉请直接给付补偿款的主张，理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（六）项的规定，判决如下：一、撤销被告绍兴市柯桥区齐贤街道办事处、第三人绍兴柯桥经济开发区开发投资有限公司与第三人张利国于2019年7月25日签订的《住宅房屋拆迁整体货币化安置补偿协议》；二、责令被告绍兴市柯桥区齐贤街道办事处、第三人绍兴柯桥经济开发区开发投资有限公司于本判决生效之日起两个月内，参照《齐贤街道高泽居、阳嘉龙村旧村改造项目拆迁补偿安置方案》的补偿标准，对原告张文牛、孙秋娟的案涉房屋重新进行安置补偿；三、驳回原告张文牛、孙秋娟的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告绍兴市柯桥区齐贤街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。审 判 长  陈新辉人民陪审员  金雅娟人民陪审员  江 琴二〇二〇年九月二十四日书 记 员  周晓庆?附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。