兴城市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽1481行初63号 原告葫芦岛船园加油站有限公司，住所葫芦岛市龙港区黄海路313号。 统一社会信用代码：91211400555375084Y。 法定代表人刘玉丹，该公司经理。 委托代理人李江，辽宁大潮律师事务所律师。 被告葫芦岛市商务局，住所葫芦岛市龙港区龙湾大街20号。 法定代表人陈伟，该局局长。 委托代理人张来权，该局行政审批科科长。 第三人葫芦岛市龙港渤船加油站，住所葫芦岛市龙港区锦葫路新地号。 统一社会信用代码：91211403120767302B。 投资人刘立军，该加油站负责人。 委托代理人周振华，辽宁一鸣律师事务所律师。 原告葫芦岛船园加油站有限公司因认为被告葫芦岛市商务局不履行为其颁发成品油零售经营许可法定职责一案，于2020年3月24日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本等法律文书。2020年4月9日，葫芦岛市龙港渤船加油站以案件处理结果同其有利害关系为由向本院提出申请以第三人身份参加诉讼，经本院审查符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李江，第三人委托代理人周振华到庭参加诉讼；被告负责人及其委托代理人经本院依法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告葫芦岛船园加油站有限公司诉称，根据《葫芦岛市加油站行业发展规划》并经辽宁省商业厅确认，在葫芦岛市船舶制造与配套工业园区内新建一座加油站。2011年6月20日，原告受让龙港区锦葫路通往渔民村的疏港路中段A-01地块，面积3325.6平方米的国有土地使用权，并相继获得相应许可。2011年7月8日，辽宁省服务业委员会批复同意由原告作为建站主体。原告相继取得了《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》。2012年，原告加油站完工，并经消防、计量、环保和防雷装置等部门验收合格。2013年10月17日，葫芦岛市城乡规划局对船园加油站建设进行实地勘察，确认该项建设工程符合城乡规划要求，颁发了《辽宁省建设工程规划核实合格证》。2013年10月18日，获葫芦岛市安监局危险化学品经营许可。依据《成品油市场管理办法》的相关规定，原告已满足成品油零售许可的条件。2013年11月，原告依法向被告提供成品油零售经营资格申请及规定的法律文件，而被告没有依据《成品油市场管理办法》第二十条：“地市级人民政府商务主管部门收到成品油零售经营资格申请后，应当在20个工作日内完成审查，并将初步审查意见及申请材料上报省级人民政府商务主管部门”的规定，没有依法审查原告提供的申请材料并向省厅申报。原告多次找被告交涉，被告无任何理由拒绝对申请材料进行审查和申报。为此诉至法院，请求被告履行对原告所申请的行政许可事项向省商务厅申报的法定职责。经两级法院审理后判决被告履行申报的法定职责。2019年7月31日，国务院决定将成品油零售经营资格审批下放至地市级政府，被告取得该审批权。2019年11月28日，被告向原告发出《行政许可补正内容告知书》，原告补正内容后交被告。2020年1月17日，被告向原告发《告知书》，称已依据判决于1月9日将原告申请材料上报省厅，次日省厅签收。三天后，被告说因审批权下放，省厅将材料退回。依据《成品油市场管理办法》第二十条的规定，被告应自接收材料后20日内履行职责。但至今无任何答复，为此提起诉讼，请求判决被告履行法定职责，为原告颁发《成品油零售经营批准证书》。 原告葫芦岛船园加油站有限公司向本院提供了以下证据：1.兴城市人民法院(2019)辽1481行初30号行政判决书和葫芦岛市中级人民法院(2019)辽14行终109号行政判决书，证明：2019年6月，经兴城市人民法院审理后责令被告将原告申请材料上报省厅，二审予以维持；2.行政许可补正内容告知书、告知书(附速运单)，证明：2019年11月28日，被告告知原告补正材料，原告补正后交给被告，2020年1月17日，被告告知原告，称依据判决已于1月9日将原告申请材料上报省厅，次日签收；3.照片(2张)，证明：原告加油站的全景概况；4.国务院办公厅《关于加快发展流通促进商业消费的意见》，证明：2019年8月16日，国务院“放管服”改革，该意见第十七条已将成品油零售经营资格审批权下放至地市级政府，被告有成品油零售许可审批权；5.成品油零售经营批准证书，证明：该证书颁发时间为2019年12月6日，发证机关是被告，被告享有该行政许可权。 被告葫芦岛市商务局辩称，一、原告陈述事实不客观，缺乏依据，有违客观真实。原告请求“被告履行对原告所申请行政许可事项向省商务厅申报的法定职责”的诉求，得到两级法院支持，在终审判决生效后，虽然被告对判决有不同意见，但出于对法院判决的尊重，被告一直在认真履行法院判决。被告根据原告2019年11月25日送交的相关申报材料进行初步审查，因申报材料不全，2019年11月27日特向中院审理本案的合议庭申请指导，承办法官告诉给原告下达补正通知。2019年11月28日，被告通知原告补正材料并取回申报材料。2019年12月31日，原告将补正的材料上报被告，经审查材料齐全并告知原告将按规定前去现场验收。2020年1月7日，被告根据省商务厅关于初审的有关规定，协同龙港区商务局委托第三方测绘机构，在原告和渤船加油站双方负责人到场的情况下，对两加油站进行测距，结果为，两个加油站最近出入口的车行距离为1695.46米，两个加油站之间的直线距离为1474.30米，不满足《成品油零售企业管理技术规范》的要求。2020年1月9日，被告以快递形式向省商务厅报送了原告的全部申请材料，并附情况说明及法院判决书。2020年1月17日，被告在确认省商务厅已收到报送的材料后，向原告的负责人送达了告知书，并将判决内容履行完毕的情况告知原告。此后，被告未收到省商务厅退回的原告申报材料，也未收到省商务厅书面对该审批件的处理意见。被告认为，有效的法院判决生效后，被告没有纠缠于案件的处理结果是否公正，而是严格遵守了法院的生效判决，履行了判决义务。原告诉状的事实陈述有悖事实的客观性，也有违法律对判决价值的规定。二、行政许可是依申请的行政行为，原告在终审判决生效后，从未向被告报送过申请材料，原告要求被告颁发《成品油零售经营批准证书》没有法律依据。三、原告请求的许可，不符合相关法律规定，其审批请求不能成立。《成品油市场管理办法》规定，申请成品油零售经营资格的企业，应当具备符合行业发展规划和相关技术规范要求，根据《成品油零售企业管理技术规范》规定，两个加油站的服务半径不少于0.9公里。经第三方测绘机构测距，原告加油站与渤船加油站之间的距离不满足技术规范的要求是不争的事实，原告的申请不符合规定。成品油零售经营许可审批权下放后，被告从未收到过原告自行报送的审批材料，原告的诉求不能成立，请求驳回其诉讼请求。 被告葫芦岛市商务局向本院提交了以下证据、依据：1、《成品油市场管理办法》，证明：原告诉求内容不符合法律规定；2.《成品油零售企业管理技术规范》，证明：原告诉求不符合技术规范要求；3.行政起诉状，证明：法院的一、二审判决符合原告的诉请要求；4.兴城市人民法院(2019)辽1481行初30号行政判决书，证明：法院的一审判决支持了原告的诉请；5.葫芦岛市中级人民法院(2019)辽14行终109号行政判决书，证明：终审维持了一审判决；6.(2019)辽14行终109号案件庭审笔录，证明：终审庭审时被告已向原告披露审批权下放，并建议重新履行报批手续，原告坚持要求向省厅报送；7.补正通知书及回执，证明：被告依法履行了两级法院生效判决；8.原告提交的申请材料，证明：原告依法履行了申报材料的提交义务；9.技术报告，证明：原告加油站与第三方加油站的距离不满足技术规范要求；10.告知书，证明：向省商务厅报送了原告的申请材料，两级法院生效判决履行完毕，并向原告告知；11.《辽宁省成品油零售经营资格委托审批监管服务办法(试行)》，证明：审批权下放的政策依据及生效时间。 第三人葫芦岛市龙港渤船加油站述称，原告的请求缺乏事实和法律依据：1.原告请求被告颁发成品油零售经营许可不符合法律规定。第三人曾就两加油站间距离问题多次参与葫芦岛市商务局和龙港区商务局的距离测定，根据鉴定结论显示两站之间的距离不符合《成品油零售企业管理技术规范》的要求。2.本案是依申请的行政行为，原告并没有提出申请，此前虽提出，但根据辽宁省人民政府和省商务厅下发的文件规定，该许可审批权已下发至市里，原告依据原诉申请要求被告履行职责已不符合新的规定，应视为未申请。综上，原告所诉于法无据，应予驳回。 第三人葫芦岛市龙港渤船加油站向本院提供了葫芦岛市商务局渤船加油站和船园加油站位置关系项目距离测量(车行距离、直线距离)技术报告，证明：在葫芦岛市××区商务局组织下在原告和第三人参与在场的情况下作出结论，认为原告与第三人两加油站间距离不符合技术规范要求；另被告是否审批及法院的判决结果均与第三人存有利害关系。 经庭审质证，原告葫芦岛船园加油站有限公司对第三人葫芦岛市龙港渤船加油站所出示的一组证据质证意见是，技术报告解决的是两加油站间的距离问题，而该问题不是法律规定的申报批准中应审核的内容。第三人葫芦岛市龙港渤船加油站对原告葫芦岛船园加油站有限公司所示证据1质证意见是，真实性无异议，与本案不具有关联性；证据2，真实性无异议，与本案也不具有关联性，原告之前是向省商务厅提出申请，被告依据二审判决完成了向省商务厅递交材料的义务，但在二审期间省商务厅已将审批权下放到被告，所以不能视为原告已向被告提出了新的申请；证据3，无异议；证据4，真实性无异议，但现审批权在被告处，该审批权不是法律法规直接授权，是省人民政府和省商务厅对审批权的下放，是一种委托；证据5，该证据真实性无法确定，权利下放至被告，被告无论是以自己的名义还是省商务厅的名义作出行政许可均与本案无关。 本院对上述证据认证如下：对被告葫芦岛市商务局所提交的所有证据，依照《最高人民法院》第三十六条的规定，经合法传唤，因被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案的依据，故对被告所提交的证据效力，本院不予确认。对原告葫芦岛船园加油站有限公司所出示的证据1，系有关原告诉被告不履行申报职责经两级法院审理的证据材料，因符合证据的客观性、关联性和合法性，故本院对其证据效力予以确认；证据2，系有关诉争判决生效后，被告要求原告补正相关材料所发的告知书，因符合证据三性要求，故本院对其证明效力予以确认；证据3，系原告加油站现状的证据材料，因符合证据三性要求，故本院对其证明效力予以确认；证据4，系有关诉争的行政许可权下放的证据材料，因符合证据三性要求，故本院对其证明效力予以确认；证据5，系诉争期间被告依行政许可审批权对案外人作出行政许可的证据材料，因符合证据三性要求，故本院对其行使行政许可审批权的事实予以确认。对第三人葫芦岛市龙港渤船加油站所出示的一组证据，该证据系被告对原告与第三人加油站间距离委托有关机构进行测量的证据材料，本院对其测距的事实予以确认。 经审理查明，2013年11月，原告向被告递交《成品油零售经营批准证书》申请及相关材料，被告经审查后认为原告建成地址与省商务厅规划地址不符，不满足城区加油站服务半径不低于0.9公里的要求，不符合《成品油市场管理办法》有关建站条件的规定。后原告按被告要求多次提交申请材料，并经多次与被告协商未果后，向本院提起行政诉讼，请求被告对其申请事项履行向省商务厅申报的法定职责。经两级法院审理，判令被告履行法定职责后，被告于2019年11月28日，向原告下达《行政许可补正内容告知书》，原告按其要求补送相关材料后，被告于2020年1月17日向原告下达《告知书》，告知已按判决内容于2020年1月9日，将原告申请材料以快递方式向省商务厅报送，次日由门卫签收。2019年8月16日，《国务院办公厅》(国办发[2019]42号)第十七条，将成品油零售经营资格审批下放至地市级人民政府。原告认为，被告在享有诉争行政许可审批权的情况下，未依法履行对其申请的审批职责而向本院提起诉讼，请求被告履行审批职责，颁发《成品油零售经营批准证书》。 本院认为，本案诉争焦点是，一、被告享有的成品油零售经营许可审批权是基于省商务厅的委托还是行政法规的授权；二、原告是否应向被告重新提出申请；三、被告是否应依法履行行政许可审批职责。 一、有关被告享有的成品油零售经营许可审批权是基于省商务厅的委托还是行政法规授权的争议。 2018年11月10日，《辽宁省人民政府关于调整一批行政职权事项的决定》(辽政发〔2018〕35号)，其中附件2第20项，成品油零售资格审批，将原由“省商务厅实施”，调整为“委托设区市商务主管部门实施”。 2019年6月19日，辽宁省商务厅印发的《辽宁省成品油零售经营资格委托审批监管服务办法(试行)》第二条，将成品油零售经营资格审批工作，由辽宁省商务厅委托设区市商务行政主管部门负责办理。 2019年8月16日，《国务院办公厅》(国办发[2019]42号)第十七条，将成品油零售经营资格审批下放至地市级人民政府。 2020年7月1日，商务部作出关于废止部分规章的决定，其中第一条决定废止《成品油市场管理办法》（商务部令2006年第23号，经商务部令2015年第2号、商务部令2019年第1号修订）。 通过上述一系列文件可知，辽宁省人民政府在辽政发[2018]35号文件中将原由省商务厅负责的成品油零售资格审批，调整为委托设区市商务主管部门实施，省商务厅依据该文件出台了对应文件，将该职权委托设区市商务主管部门负责办理，可见设区市商务主管部门行使该职权系省商务厅的委托。但商务部在今年七月一日已将省政府及省商务厅所出台文件的基础依据即《成品油市场管理办法》予以废止，而国办发[2019]42号文件第十七条已经明确将成品油零售经营资格审批下放至地市级人民政府，可见该职权的行使系行政法规的授权。在诉争的行政许可职权无其他行政机关行使，本市人民政府对该职权未作出明确规范前，被告依申请在已为案外人作出相应许可审批并加盖印章时，系对省商务厅委托职权行使的延续。依照《最高人民法院关于适用的解释》第十九条的规定：当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。故葫芦岛市商务局系本案适格被告，但仍需本市人民政府以规范性文件的形式加以确定。 二、原告是否应向被告重新提出申请的争议。 自2013年11月起，原告多次向被告申请成品油零售经营许可，被告因怠于履行向省商务厅申报的职责，原告于2018年11月8日，向本院提起了履责之诉，在经过一审、二审和重审后，被告依判决履行了向省商务厅申报的职责。但该职责的行使系在行政许可权已经委托被告行使时而履行的申报，失去了诉判之本意，行政争议及矛盾不但未得到实质性的化解，而且又引发了本诉。原告在向被告申请时已提交了申请材料，且经过了多次补充完善，因所提交的申请材料涉及国土资源、规划建设、公安消防、环境保护、质量检验等多部门的许可审批，且提交的均是原件，如再另行要求原告重新提交申请材料，周期具有不确定性，在被告已对申请材料进行初步审查，向省商务厅报送的情况下，如该材料已退回，可尽行审核即可，如材料未退回，可在向省厅索回后，再行审核，将更有利于提高行政执法效率，也减少了原告的申请负担。故本案在结合具体案情基础上，被告对原告申请事项按现有材料直接审核即可，如需原告进一步补充完善相关材料，以及被告完善内部受理、审批等程序性事项时，双方应本着互相配合，依法行政的原则予以协商解决。 三、被告是否应依法履行行政许可法定职责的争议。 通过对以上两项争议内容的判析，被告在承续该行政许可审批权时，应依法履行该职责。而有关履行职责的期限，因《成品油市场管理办法》已废止，在未有新的法律、法规及规章明确规定前，借鉴原《成品油市场管理办法》有关20个工作日内完成审核的规定，具有实践行和可行性。 另外，需要说明的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款确立了行政机关负责人及相应工作人员出庭应诉的制度，被告在经本院依法传唤后，无正当理由未到庭参加诉讼，以至所提交的证据材料，因不符合《最高人民法院》第三十六条的规定，未能作为定案的依据，其证据效力未予认定。被告虽在庭后向本院提交了“关于未参加庭审情况说明函”，但其行为已经违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第二款的规定，鉴于被告庭后向本院出函予以说明，体现了对司法审判活动的尊重，认识到在诉讼活动中存在的问题，本院仅在此予以说明，望引以为戒。 综上，被告葫芦岛市商务局的辩解于法无据，且其提交的证据因无正当理由未到庭参加诉讼，未作为定案的依据，其证据效力未予认定，由此产生的不利后果由其自行承担，故对其辩解不予支持；原告的请求于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款、第五十八条、第七十二条和《最高人民法院》第三十六条的规定，判决如下： 责令被告葫芦岛市商务局自本判决生效之日起二十个工作日内完成对原告葫芦岛船园加油站有限公司行政许可申请事项的审核，并依法作出相应行政行为。 本案受理费50元，由被告葫芦岛市商务局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省葫芦岛市中级人民法院。 审 判 长  乌海鹰 人民陪审员  张志裕 人民陪审员  周建华 二〇二〇年九月十六日 书 记 员  朱佳丽 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第三条人民法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。 行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。 被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。 第五十八条人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 二、《最高人民法院》 第三十六条经合法传唤，因被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案的依据，但当事人在庭前交换证据中没有争议的证据除外。