广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终177号上诉人（原审原告）：陈建玉，女，1959年8月16日出生，住广东省珠海市金湾区。委托代理人：彭俊雄，男，1985年12月8日出生，住广东省珠海市金湾区。系上诉人陈建玉的儿子。被上诉人（原审被告）：珠海市金湾区红旗镇八一社区居民委员会，住所地:广东省珠海市金湾区红旗镇八一社区三连(X598线)。法定代表人：吴卓华，书记、主任。委托代理人：林宁，广东正拓律师事务所律师。上诉人陈建玉因诉被上诉人珠海市金湾区红旗镇八一社区居民委员会（以下简称八一社区居委会）行政协议一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初141号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定的事实2018年11月2日，陈建玉与八一社区居委会共同签字（八一社区居委会也有盖章）确认了《鹤港高速（红旗段）收地青苗及附着物补偿登记表》和《鹤港高速（红旗段）收地青苗及附着物补偿明细表》。在《鹤港高速（红旗段）收地青苗及附着物补偿登记表》中载明陈建玉所有的蟹塘、铁皮房、电线杆等物品的类别、数量和备注情况，其中蟹塘备注“社区开发”。《鹤港高速（红旗段）收地青苗及附着物补偿明细表》中载明陈建玉所有物品的品种、数量、单位，需补偿的单价、金额及备注等事项，其中蟹塘补偿金额人民币×××××元，备注“无开发费”。合计面积为10.672亩，补偿总金额为人民币××××××元。同日，陈建玉与八一社区居委会签订《鹤港高速（红旗段）项目用地的青苗及地上附着物补偿协议书》。协议书第一条约定，陈建玉土地面积、青苗及地上附着物情况详见《鹤港高速（红旗段）收地青苗及附着物补偿登记表》。第二条约定，经协商一致，按《珠海市人民政府关于印发珠海市征收（征用）土地青苗及地上附着物补偿办法的通知》（珠府〔2015〕43号）计算青苗及地上附着物补偿，补偿金额人民币××××××元，详见《鹤港高速（红旗段）收地青苗及附着物补偿明细表》。同日，陈建玉领取了补偿款人民币××××××元。陈建玉在2020年4月21日的《询问笔录》中称，签订《鹤港高速（红旗段）项目用地的青苗及地上附着物补偿协议书》后，陈建玉认为八一社区居委会欺骗其没有蟹塘开发费，补偿的标准也过低，就找八一社区居委会、×××政府协商解决，在此耽误较长时间，且八一社区居委会未告知陈建玉起诉期限，再加上新冠肺炎影响，才至2020年3月23日向法院提起诉讼。陈建玉的一审诉讼请求为：1.撤销《鹤港高速（红旗段）项目用地的青苗及地上附着物补偿协议书》；2.八一社区居委会向陈建玉补偿承包地征收补偿蟹塘开发费人民币27，162.8元（××××一围9.701亩蟹塘）；3.八一社区居委会按（珠府〔2018〕43号）规定的标准执行，补偿差额人民币42，374.2元（八一社区居委会按珠府〔2015〕43号执行）；4.本案诉讼费用由八一社区居委会承担。一审法院裁判理由及结果一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，陈建玉诉请撤销《鹤港高速（红旗段）项目用地的青苗及地上附着物补偿协议书》，并判令八一社区居委会向其补偿蟹塘开发费人民币27，162.8元，按珠府〔2018〕43号文规定的标准补偿差额人民币42，374.2元。然而，陈建玉于2018年11月2日签订上述协议书，其起诉期限最长应从2018年11月2日起算不超过一年，但其迟至2020年3月23日才向一审法院提起行政诉讼，且其所述的理由并非上述法律规定扣除起诉期限的法定理由及因特殊情况耽误起诉期限向法院申请延长的情形，已超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”，第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”因此，陈建玉的起诉属于违反上述法律规定应予驳回的情形。陈建玉起诉已超过法定起诉期限且无法定理由，应予驳回。一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项、第三款之规定，裁定驳回陈建玉的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回陈建玉。当事人二审诉辩主张上诉人陈建玉上诉请求：依法撤销一审裁定，指令一审法院进行实体审理。具体上诉理由如下：（一）一审法院裁定驳回陈建玉的起诉违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定”的规定。当事人在一审笔录中明确了是被上诉人八一社区居委会对上诉人陈建玉有意拖延，被上诉人对上诉人周旋协商导致上诉人没在法定起诉期限内提起诉讼。上诉人多次向行政机关申请复议时，行政机关相关工作人员互相推托，解答也是模棱两可。被上诉人的协商行为是政府行为，对上诉人是不可抗力因素，上诉人被耽误的时间不应计算在起诉期限内。（二）上诉人是积极向法院寻求帮助的，只是因为在行政机关工作人员误导上诉人情形下，耽误了起诉时间。被上诉人让上诉人签订《息诉罢访承诺书》，让上诉人不可向其它部门主张权利。被上诉人多次口头承诺解决上诉人诉求，但被上诉人最后又是食言。上诉人在2020年1月向法院提起诉讼，当时上诉人还按照法院工作人员指引再次向被上诉人复议，但被上诉人还是迟迟未予解决。被上诉人八一社区居委会答辩称：一审裁定正确，应予以维持。具体理由如下：（一）上诉人起诉超过法定期限，一审法院依法裁定驳回陈建玉的起诉正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”上诉人于2018年11月2日与被上诉人签订《鹤港高速（红旗段）项目用地的青苗及地上附着物补偿协议书》《鹤港高速（红旗段）收地青苗及附着物补偿登记表》和《鹤港高速（红旗段）收地青苗及附着物补偿明细表》，在上诉人签订的上述协议书及登记表、明细表中，对补偿的标准、上诉人无权获得开发费的问题都进行了记载，上诉人对补偿的标准、上诉人无权获得开发费的问题是知悉并认可，其于2020年3月23日提起本案一审诉讼明显超过法定起诉期限。（二）上诉人无证据证明本案存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定情形，一审法院依法裁定驳回陈建玉的起诉正确。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”上诉人于2018年11月2日签订的《息诉罢访承诺书》是对补偿的标准、补偿金额以及无权获得开发费等的一种确认及认可，因此做出承诺不再以任何理由和形式向任何单位和部门主张权利、投诉等，其并不属于不可抗力也不属于耽误上诉人起诉的法定理由。上诉人无证据证明其因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限，也无证据证明其因其他特殊情况耽误起诉期限，并在障碍消除后十日内，向法院申请了延长起诉期限，更无证据证明上诉人曾提起行政复议，一审法院裁定驳回陈建玉的起诉正确。二审查明的事实上诉人陈建玉在二审中提交1份新证据，即《息诉罢访承诺书》，拟证明被上诉人强迫上诉人签订《息诉罢访承诺书》，迫使上诉人不能向任何部门主张权利。被上诉人八一社区居委会质证认为，从材料的记载来看，其形成于2018年11月2日，该证据并非新证据，因此不同意上诉人将其作为二审新证据提交，不同意质证。针对证据本身发表如下意见：无论上诉人是否签订该份承诺书，其承诺是上诉人对补偿标准、补偿金额的认可，其不属于不可抗力，也不属于耽误上诉人提起诉讼导致其超过起诉期限的法定理由，上诉人主张因此超过法定起诉期限没有事实和法律依据，如果按上诉人的主张因为该份承诺书而无法提起诉讼，那么上诉人也更不应该不可能提起本案诉讼，本案诉讼都不应该发生，虽然该份承诺书并没有阻止或妨碍上诉人提起诉讼。且《息诉罢访承诺书》中的“诉”是指投诉、“访”是指信访。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”即原告只有具有正当理由，才能在二审中提交一审未提供的证据，该正当理由是指客观上的实际障碍，如因不可抗力、政府行为以及其他实际障碍等。本案中，上诉人陈述因为签订承诺书使得上诉人维权无门，而且一审法院受理材料的工作人员在接收材料时认为《息诉罢访承诺书》没有必要，让其去除才受理，故其一审时未提供该证据。因上诉人未提供一审法院工作人员受理时要求去除的证据，本院不采信这一理由。但本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款规定，“行政处罚决定书应当载明下列事项”，其中第五项为“不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”，即在作出行政处罚时告知行政相对人救济的途径和期限是行政机关的法定义务。2014年修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》明确将土地房屋征收补偿协议等行政协议纳入行政诉讼受案范围。根据行政处罚法的规定和法理，行政机关在与相对人实施行政协议类行政行为时也应主动告知行政相对人救济的途径和期限。2018年11月2日，被上诉人在与上诉人签订《鹤港高速（红旗段）项目用地的青苗及地上附着物补偿协议书》后不仅没有告知当事人救济的途径及期限，反而在当天让上诉人签订《息诉罢访承诺书》。《息诉罢访承诺书》中载明“本人承诺本人及亲属不再就因补偿价格及土地（上诉等相关问题），要求赔偿的事项，以任何理由和形式向任何单位和部门主张权利、投诉或上访”，而在签订承诺书后，上诉人在向被上诉人和有关行政机关提出补偿事项协商要求时，曾被以已签订《息诉罢访承诺书》为由拒绝。因此，可认定被上诉人要求上诉人签订的《息诉罢访承诺书》事实上对上诉人寻求行政诉讼救济形成阻碍，上诉人在一审中未提交该证据具有正当理由，本院对《息诉罢访承诺书》作为证据予以接纳。鉴于被上诉人不否认《息诉罢访承诺书》的真实性、关联性，本院对其内容予以采信。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果上诉人陈建玉提起本案诉讼已超过一年除斥期间。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”该条文对于行政协议之诉的诉讼时效和起诉期限分两类情形处理：因行政协议的履行产生争议，参照适用民事法律规范；针对行政机关单方变更、解除行政协议等行为提起诉讼的，仍然适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。本案中，上诉人陈建玉一审诉讼请求的第一项请求为撤销《鹤港高速（红旗段）项目用地的青苗及地上附着物补偿协议书》，第二项和第三项诉讼请求分别为八一社区居委会向陈建玉补偿承包地征收补偿蟹塘开发费人民币27，162.8元（××××一围9.701亩蟹塘）、八一社区居委会按（珠府〔2018〕43号）规定的标准执行后补偿差额人民币42，374.2元，上诉人陈建玉一审的这三项诉讼请求属于撤销和变更行政协议，而非行政机关单方变更、解除行政协议的情形，故本案不属于适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限规定的类型，本案诉讼时效应参照适用民事法律规范确定；鉴于其诉讼请求包含撤销行政补偿协议，具体应参照适用民事法律中有关撤销权除斥期间的规定。《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第七条第一款规定：“享有撤销权的当事人一方请求撤销合同的，应适用合同法第五十五条关于一年除斥期间的规定。对方当事人对撤销合同请求权提出诉讼时效抗辩的，人民法院不予支持。”《中华人民共和国合同法》第五十五条规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。”2017年10月1日施行的《中华人民共和国民法总则》第一百五十二条第一款规定“有下列情形之一的，撤销权消灭”，其中第一项规定为“当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内、重大误解的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起三个月内没有行使撤销权”。根据2018年11月2日上诉人陈建玉签名的《鹤港高速（红旗段）项目用地的青苗及地上附着物补偿协议书》《鹤港高速（红旗段）收地青苗及附着物补偿明细表》可知，上诉人陈建玉自2018年11月2日之日起知道或者应当知道此次补偿标准是按《珠海市人民政府关于印发珠海市征收（征用）土地青苗及地上附着物补偿办法的通知》（珠府〔2015〕43号）计算青苗及地上附着物补偿以及此次补偿并无蟹塘开发费的事实，上诉人陈建玉于2020年3月23日才向一审法院提起行政诉讼，已经超过一年的除斥期间，陈建玉的撤销权已经消灭。上诉人陈建玉二审提交的新证据《息诉罢访承诺书》，涉及因不属于自身的原因耽误起诉期限，被耽误的时间是否扣除问题，但鉴于本案应依法适用除斥期间的规定，而除斥期间属于不变期间，不能中止、中断和延长，因此，《息诉罢访承诺书》对陈建玉撤销权的消灭不产生影响。综上，一审裁定适用法律错误，但是结果正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王智斌审判员  陈 伟审判员  黄莎莎二〇二〇年九月二日书记员  刘 敏