贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终601号上诉人（一审被告）贵阳市观山湖区人民政府，住所地贵州省贵阳市北京西路8号。法定代表人罗杨，区长。委托代理人王乐丹、胡正亭，均系国浩律师（贵阳）事务所律师。被上诉人（一审原告）贵州朱昌酒业有限公司。法定代表人罗玉春，总经理。一审被告贵阳市观山湖区征收安置中心，住所地贵阳市观山湖区金朱路金麦社区13-15楼。法定代表人吴斌，主任。上诉人贵阳市观山湖区人民政府（以下简称观山湖区政府）因与被上诉人贵州朱昌酒业有限公司（以下简称朱昌酒业公司）、一审被告贵阳市观山湖区征收安置中心（以下简称观山湖安置中心）房屋行政补偿一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初459号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。朱昌酒业公司一审诉称：原告于2001年6月5日经贵州省贵安新区行政审批局审批注册成立，系经营期限为2001年6月5日至长期的老牌白酒企业。2012年9月14日，被告观山湖区政府将朱昌镇百花湖作为贵阳市全市饮用水源地拟作出整改，将百花湖周边的企业全部搬迁或征收，拟对原告的酒厂进行征收，并发文要求原告停业待征收。由于被告的原因在长达四年之久双方未签订补偿协议，直到2016年6月3日双方才签订《货币补偿协议》，该协议仅对原告的固定资产进行补偿，未对原告停产多年的经营性损失、停产停业损失进行补偿。原告曾就该协议向法院提起诉讼，法院作出（2017）黔01行32号行政判决，驳回了原告的诉讼请求，贵州省高级人民法院作出（2017）黔行终1160号行政判决，驳回原告的上诉。原告向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2018年3月30日作出（2018）最高法行申116号行政裁定书，该裁定书虽然驳回了申请人的再审申请，但在裁定书主文中已经向原告释明了主张损失的救济途径。为此原告向观山湖区政府申请要求对现在行政许可期间停止经营产生的损失进行补偿，观山湖区政府收到原告的申请后两个月未予以补偿，亦未作出答复。原告经营期限为2001年6月5日至长期，在2012年9月以前经营状况良好。被告观山湖区政府基于公共利益的需要，对百花湖进行饮用水整改，原告对此予以积极配合，停业等待征收。但因二被告的原因导致从2012年9月至2016年6月始终未对原告进行征收，原告在此期间因被责令停产停业产生的损失、员工工资、水电费、职工失业补助始终未得到补偿，经贵阳安达资产评估有限公司评估，认定原告的上述损失为2296.64万元。二被告未依据行政许可法中的信赖保护原则对原告予以补偿，显然不符合法律规定。综上所述，原告在经营期限内因二被告百花湖饮用水整改项目，观山湖区政府限制了原告的合法经营，导致原告无法经营，造成的上述损失未获得相应的补偿。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，原告因被告公共利益需要，被限制行政许可而造成的损失，应当由被告进行补偿。原告在得到最高人民法院释明的救济途径后，向观山湖区政府申请补偿，被告在合理期限内对原告的申请不予理会。据此，原告依据相关法律规定，向法院提起诉讼，请求判令二被告补偿因责令原告停产停业造成的停业损失、员工工资、水电费、职工失业补助等损失共2000万元并承担本案的诉讼费用。一审经审理查明：原告朱昌酒业公司成立于2001年6月5日，并取得《营业执照》，营业期限为2001年6月5日至长期，用于朱昌酒销售、旅游产品开发销售等项目。2003年10月22日及2014年8月15日，分别取得《全国工业产品生产许可证》，最后有效期至2017年10月21日；2004年以出让方式取得《国有土地使用证》，使用权面积为20974.38平方米。2012年7月10日，贵阳市金阳新区管理委员会下发筑金管字［2012］47号《金阳新区百花湖饮用水源保护区整改实施方案》，因涉及百花湖饮用水源保护区，决定关闭贵州天书实业有限公司。2012年9月14日，贵阳市金阳新区管理委员会经济与发展局向贵州天书实业有限公司下发《通知》，在通知载明“根据区管委会下发的《金阳新区百花湖饮用水源保护区整改实施方案》（筑金管字［2012］47号）文件精神，拟对你厂实施搬迁或关闭，请贵公司于9月15日前到我局（金阳新区管委会19楼）洽谈相关事宜”，原告朱昌酒业公司接通知后即停止了生产经营活动。案外人贵州天书实业有限公司成立于1996年4月25日，2013年5月29日的《企业法人营业执照》上载明“住所位于贵阳市金阳新区（朱昌酒厂内），营业期限为2005年4月28日至2015年4月28日”。2014年1月2日，贵州天书实业有限公司出具《贵州天书实业有限公司与贵州朱昌酒业有限公司的关系说明》，该说明载明“贵阳市乌当区朱昌镇人民政府将其拥有全部产权的原贵阳市糖业烟酒公司朱昌联合酒厂一分厂以整体出让的方式出让给贵州天书实业有限公司，并于2000年10月31日双方签署产权交易合同。贵州天书实业有限公司收购贵阳市糖业烟酒公司朱昌联合酒厂一分厂后，为保留并更好发展‘朱昌’这一地方品牌，特成立贵州朱昌酒业有限公司，并将相关产权办至贵州朱昌酒业有限公司名下。”2013年7月29日，观山湖区政府作出观府发［2013］76号《观山湖区人民政府关于对百花湖一级水源保护区储备地块项目规划红线范围内房屋实施征收的决定》，决定征收观山湖区百花湖一级水源保护区储备地块项目用地红线范围内土地上所有房屋。原告朱昌酒业公司位于观山湖区蚂蝗井的构筑物及附属设施在该红线范围内需予以搬迁。2016年6月3日，原告朱昌酒业公司（乙方）与观山湖安置中心（甲方）签订《货币补偿协议》，该协议载明“经协商一致，订立以下协议以资双方共同遵守：一、甲方给予乙方一次性货币补偿，共计人民币6365724元。二、甲方给予乙方房屋建筑费8989133元，构筑物及其他辅助设施费4538162元，不可搬迁设备设施费583118元，苗木费1821049元，以上共计人民币15931462元。三、甲方给予乙方一次性搬迁补助费52193元，过渡费为3个月的补助费156578元，一次性搬迁奖励费120000元（含可搬迁设备搬迁费用、水电表移动电话搬迁费、职工安置补偿费等费用），以上共计人民币328771元。四、本协议第一二三条约定的总补偿费用共计人民币22625957元。五、根据贵阳市观山湖区政府区长办公室会议纪要（第2次）文代扣朱昌酒业有限公司支付观山湖区人民政府人民币600000元、朱昌镇朱昌村委会人民币400000及朱昌村民人民币3200000元债务款，共计人民币4200000元。六、扣出以上债务款后应补偿费用共计人民币18425957元。......九、若本协议在履行过程中发生争议，双方应协商解决，协商不成，双方均有权向人民法院提起诉讼。”2016年4月18日至2016年9月20日期间，观山湖安置中心以不同支付方式向原告朱昌酒业公司支付相应补偿款项，《货币补偿协议》业已履行完毕，原告朱昌酒业公司亦承认足额领取了《货币补偿协议》中约定的补偿款项。另查明，2017年1月4日，原告朱昌酒业公司就本案《货币补偿协议》以观山湖区政府、观山湖安置中心为被告向本院提起行政诉讼，诉请：“1.判令被告按国家拆迁政策要求补偿原告资产总价上浮30%的费用；2.判令被告根据客观实情将划给朱昌村民的补助款320万元和朱昌村委会的提留款40万元，共计360万元依法支付给原告；3.判令被告赔偿原告停产停业期间（经营性损失、职工费用及水电开支损失、职工失业补助）等相关费用1000万元；4.诉讼费用由被告承担。”本院于2017年7月4日作出（2017）黔01行初32号行政判决，驳回了朱昌酒业公司的诉讼请求。原告不服，上诉于贵州省高级人民法院，贵州省高级人民法院于2017年10月31日作出（2017）黔行终1160号行政判决，驳回了原告的上诉，维持本院作出的上述判决。原告仍然不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2018年3月30日作出（2018）最高法行申116号行政裁定，对原告的再审申请予以驳回，并释明“若符合《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定的情形，可依照该条款和《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》寻求补偿”。为此，原告于2019年3月29日，向被告观山湖区政府邮寄《补偿申请书》，申请观山湖区政府补偿停产停业四年导致原告的损失共计2000万元（含停产停业、员工工资、水电费、职工失业补助等）。被告观山湖区政府于2019年4月1日收到原告邮寄的上述补偿申请后未予答复。原告不服，于2019年6月14日诉至法院，诉请判决观山湖区政府、观山湖安置中心补偿因限制原告行政许可造成停产停业四年的损失共计2000万元（含停业损失、员工工资、水电费、职工失业补助等），诉讼费用由二被告负担。一审法院认为：本案的焦点问题有两个：一、原告诉的本质是什么？二、是否存在因行政机关限制企业行政许可而造成损失未予补偿？关于第一个焦点问题，原告在收到最高人民法院作出的（2018）最高法行申116号行政裁定后，依照该裁定释明的方向向被告观山湖区政府申请进行补偿，实质上系要求行政机关履行法定职责，故本案之诉实质是履责之诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”及《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”之规定，原告于2019年3月29日提出履行补偿职责的申请，被告观山湖区政府于收到申请后两个月内未予答复，原告于2019年6月14日向本院提起履责之诉，符合上述法律规定，未超过法定起诉期限。被告观山湖区政府虽辩称未收到上述履责申请，但未提出相反证据予以证明，不足以否定原告提交的相应证据，对此本院不予采信。行政机关履行行政行为，应当遵循合法性兼顾合理性的原则。被告观山湖区政府收到原告朱昌酒业公司提出的履行补偿职责的申请后，应当从实体上审查是否具有应当补偿的事项，如果存在应予补偿的情形则应依法履行补偿职责，即使经审查认为不存在应予补偿的事项，亦应对行政相对人的申请作出相应的答复，这是行政行为合法性及合理性原则的必然要求。关于第二个焦点，是否存在因限制行政许可而造成损失。该焦点实质上可以分解为两个方面的问题：一、是否存在停产停业损失？二、是否应予补偿？2012年，贵阳市金阳新区管理委员会因百花湖饮用水源保护，决定关闭贵州天书实业有限公司，而贵州天书实业有限公司在水源保护区内设立的企业实为朱昌酒业公司，故贵阳市金阳新区管理委员会实际关闭的企业是朱昌酒业公司，故朱昌酒业公司提起本案诉讼具有原告的起诉资格。关于关闭企业是否存在停产停业损失的问题。对此，被告主张在行政机关下发关闭企业的通知前原告已经停产停业，故不存在停产停业损失。但从被告观山湖安置中心与原告签订的《货币补偿协议》内容来看，协议第三条约定的一次性搬迁奖励费中包含了职工安置补偿费用，该事实与被告主张的原告在关闭前已经停止生产经营在逻辑上显然存在矛盾。另外，从原告朱昌酒业公司提交的相关照片证据来看，原告于2011年参加中国（贵州）国际酒类博览会及2012年参加中国（贵州）国际酒类博览会、成都春季糖酒会时，皆有朱昌酒业公司生产的朱昌酒参与展览、销售，可以佐证原告提出的接到贵阳市金阳区管理委员会经济与发展局下发的关闭企业《通知》时企业尚处于生产经营的主张。综上，从现有证据来看，结合常识判断，可以认定原告朱昌酒业公司在接到相关部门的关闭通知时，尚处于生产状态，而关闭企业必然要产生相应的停产停业损失。关于停产停业损失是否应予补偿的问题。被告观山湖区政府作出关闭原告企业的决定，系基于百花湖饮用水源保护的公共利益，具有其合理性。对于原告企业的合法性，被告在筑金管字[2012]47号文件中亦认可“该厂相关手续、证照齐全”。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条之规定，公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准许行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。据此，原告朱昌酒业公司因百花湖饮用水源保护的公共利益而被关闭，理应得到补偿。被告观山湖区政府辩称并未实施变更或撤回行政许可的行为，但其作出的筑金管字[2012]47号文件及后续相关部门下发的关闭通知，事实上导致原告的行政许可无法实施从而停止生产经营，由此产生的法律效果同《行政许可法》第八条第二款所规范的情形并无实质的区别。关于补偿范围的问题，目前现有法律、法规并无明确规定，在《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条中，也仅作了原则性规定，即“一般在实际损失范围内确定补偿数额”。因此，可参照有明确补偿范围的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的原则进行补偿，并结合上述司法解释所明确的“一般在实际损失范围内确定补偿数额”综合考虑。对此，被告实际上确实也启动了补偿程序，于2016年6月3日通过观山湖安置中心与原告朱昌酒业公司签订《货币补偿协议》，并依照协议履行了相应的补偿职责。但从上述《货币补偿协议》的内容来看，并未见有企业停产停业损失的相关补偿，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”之规定，被告观山湖区政府应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》确定的补偿原则，针对原告朱昌酒业提出的补偿申请履行法定职责，进行调查或裁量，重新作出处理。至于原告针对被告观山湖安置中心的起诉，因观山湖安置中心并未实施关闭原告企业的行为，故其并非负有补偿职责的主体，不属于本案的适格被告，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；......”之规定，对其起诉依法应予以驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款之规定，判决：一、判令被告贵阳市观山湖区人民政府针对原告贵州朱昌酒业有限公司于2019年3月29日提出的申请于六十日内依法履行职责；二、驳回原告贵州朱昌酒业有限公司针对被告贵阳市观山湖区征收安置中心的起诉。本案案件受理费50元，由被告贵阳市观山湖区人民政府负担。贵阳市观山湖区政府上诉请求：１.撤销一审判决，驳回一审原告所有诉讼请求；2.本案的一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由：一、本案构成重复起诉，应予以驳回。本案被上诉人曾就案涉诉请向贵阳市中级人民法院提起诉讼，并经贵州省高级人民法院、最高人民法院再审裁定，上述法院生效判决对本案诉请内容已进行过实质审理且驳回其诉讼请求，现被上诉人再次就同一事实提起本次诉讼，构成重复起诉，应予以驳回。一审判决中案件事实查明部分也明确载明被上诉人基于同一事实和理由就同一诉讼请求已经过生效判决确认驳回的事实，后说理部分却强行将本次诉请认定为履责之诉而并未以重复起诉驳回，一审判决内容前后矛盾。二、被上诉人起诉已过起诉期限，对其起诉应予以驳回。最高人民法院（2018）最高法行申116号中认定：“关于贵州朱昌酒业有限公司要求贵阳市观山湖区政府和贵阳市观山湖区征收安置中心赔偿停产停业损失的主张。经查，贵州朱昌酒业有限公司自称早在2012年9月就安置原金阳新区管理委员会下发的筑金管字【2012】47号《金阳新区百花湖饮用水保护区整改事实方案》停产停业，但其未在《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的2年的法定期限内提起行政诉讼”，现被上诉人再次就2012-2016年发生的停产停业等事项主张补偿，超过了法定的起诉期限，对其起诉应予以驳回。一审判决未对此内容进行裁判说明，遗漏了重要程序事实。三、上诉人依法依约对被上诉人补偿，合同已履行完毕。2016年《货币补偿协议》签署之时，被上诉人如确有停产停业损失，也应当已经发生，双方对被上诉人可能产生的各项损失和费用、补偿、奖励等均通过协商达成一致，虽然该协议中未有明确载明停产停业损失项，但双方就本次搬迁事项已全面进行了费用补偿的约定，并且实际履行。现被上诉人再行就已经达成一致意见且依约履行完毕的事项主张补偿，没有事实依据且违反诚实信用原则。四、被上诉人的起诉无事实和法律依据，一审判决适用法律错误。被上诉人提出诉请的法律依据为《行政许可法》第八条的规定，即“公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准许行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”该条适用的前提是行政机关依法变更或撤回已经生效的行政许可，一审判决认定金阳新区管理委员会下发的筑金管字【2012】47号文及后续相关部门下发的关闭通知事实上导致被上诉人的行政许可无法实施从而停止生产经营，因此产生的效果与前述条款所规定的情形并无实质区别，该认定存在错误。首先，被上诉人取得的行政许可并非上诉人或上诉人下属部门所发，上诉人无撤回或变更的权力。其次，被上诉人的白酒生产许可证上载明有效期至2008年，上诉人的行为实质并不会对被上诉人的生产经营产生影响。再次，筑金管字【2012】47号文下发对被上诉人产生的后果与《行政许可法》第八条规定情形产生的后果存在本质区别。《行政许可法》第八条规定的是行政机关变更或撤回已经生效的行政许可，该种情形或将直接导致行政相对人不能再生产经营，但筑金管字【2012】47号文的下发仅要求被上诉人在百花湖一级水源保护项目红线范围内予以关停，并不必然导致被上诉人不再被许可进行相应的生产经营，该两种情形存在本质区别，一审判决认定二者无实质区别系事实认定错误，依据该条认定被上诉人理应得到补偿系适用法律错误。五、本案一审判决超出审理范围。本案被上诉人一审诉请为停产停业损失、员工工资、水电费、职工失业补助费等。但一审判决内容为判令上诉人对被上诉人于2019年3月29日提出的诉请于60日内依法履职。诉请与判决不一致，一审判决变更了被上诉人的诉讼请求，应当予以撤销。综上，请二审撤销一审判决，依法予以改判。被上诉人贵州朱昌酒业有限公司二审未答辩。一审被告贵阳市观山湖区征收安置中心二审未提交书面陈述意见。当事人各方向一审法院提供的证据材料已随案移送本院(一审法院卷宗)，二审未提交新的证据。本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。另外，一审认定原告朱昌酒业公司接通知后即停止了生产经营活动；原告朱昌酒业公司位于观山湖区蚂蝗井的构筑物及附属设施在该红线范围内需予以搬迁。对上述事实，观山湖区政府及委托代理人则认为：在其下发关闭企业的通知前，朱昌酒业公司已经停产停业；朱昌酒业公司的构筑物及附属设施并不在该红线范围内，对朱昌酒业公司的关停、整改及搬迁系基于百花湖以及饮用水源的目的实施的生态搬迁程序而非征收程序。一审认定朱昌酒业公司接通知后即停止了生产经营活动，认定朱昌酒业公司构筑物及附属设施在该红线范围内的依据不充分，本院予以纠正。本院认为：《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案系上诉人观山湖区政府因百花湖水源保护区整改需要关闭原贵州天书实业有限公司，并于2012年9月14日通知该公司就搬迁或关闭事宜进行洽谈。2013年7月29日，观山湖区政府作出观府发[2013]76号《观山湖区人民政府关于对百花湖一级水源保护区储备地块项目规划红线范围内房屋实施征收的决定》。2016年6月3日，朱昌酒业公司与观山湖安置中心签订了《货币补偿协议》，对朱昌酒业公司的房屋建筑物及其他辅助设施、不可搬迁设备、苗木、过渡费、一次性搬迁奖励、水电表移动电话搬迁、职工安置补偿费等协商达成一致意见，2016年9月20日协议履行完毕。2017年1月4日，朱昌酒业公司向一审提起行政诉讼，请求判令观山湖区政府上浮30%补偿，赔偿停产停业损失（1000万元）等。该案经本院（2017）黔行终1160号行政判决认为当事人双方签订的协议没有关于停产停业损失的约定，政府履行协议义务后，朱昌酒业公司又提出停产停业损失，不利于合同的安定性，且未举证，一审驳回其诉讼请求并无不当，予以维持。朱昌酒业公司向最高人民法院申诉。最高人民法院（2018）最高法行申116号行政裁定认为：“经查，朱昌酒业公司自称在2012年9月就按照原金阳新区管理委员会下发的筑金管字【2012】47号《金阳新区百花湖饮用水保护区整改实施方案》停产停业，但其未在《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的2年的法定期限内提起行政诉讼。若符合《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定的情形，可依照该条款和《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》寻求补偿。案涉协议并无关于停产停业损失的约定，故，一、二审法院对此项请求不予支持并无不当。”本案被上诉人朱昌酒业公司依据最高法院（2018）最高法行申116号生效行政裁定的释明，向上诉人观山湖区政府提出补偿申请，而上诉人观山湖区政府以未收到该申请为由未予答复，朱昌酒业公司可以依法提起行政诉讼。关于本案争议焦点一，本案朱昌酒业公司提起本案诉讼是否属于重复起诉的问题。被上诉人朱昌酒业公司本案的一审诉讼请求是：依法判决二被告补偿因责令原告停产停业四年，而导致原告朱昌酒业公司限制行政许可停止经营的停业损失、员工工资、水电费、职工失业补助等共2000万元。其理由是二被告因责令原告停产停业四年，导致原告限制行政许可停止经营造成停业等损失2000万元。其提出该诉讼请求的法律依据是《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定。而朱昌酒业公司于2017年1月4日向一审提起的（2017）黔01行初32号行政协议一案，其诉讼请求是判令被告赔偿原告停产停业期间损失（经营性损失、职工费用、水电开支损失、职工失业补助）等相关费用1000万元。其理由是观山湖区政府拆迁安置补偿工作迟迟不能完成，造成其经营性损失、职工费用、水电费用、职工失业补助等停产停业损失。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案被上诉人朱昌酒业公司的一审诉讼请求和一审（2017）黔01行初32号行政协议一案的案由不同,朱昌酒业公司两案起诉的金额不同,诉请的理由和法律依据均不相同,不属于后诉与前诉标的相同的情形。故，上诉人观山湖区政府认为本案属于重复起诉的上诉主张，本院不予采纳。关于本案争议焦点二，本案一审是否判非所请的问题。被上诉人朱昌酒业公司一审诉讼请求判令二被告补偿因责令原告停产停业造成的停业损失、员工工资、水电费、职工失业补助等损失共2000万元。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。该司法解释规定了因变更或撤回已经生效的行政许可，公民、法人或其他组织主张行政补偿的，应当向行政机关提出申请。本案被上诉人朱昌酒业公向上诉人观山湖区政府提出补偿申请后，被上诉人以未收都申请为由，未在法定期限或者合理期限予以答复，被上诉人朱昌酒业公司可以提起行政诉讼。但本案补偿尚存在以下问题：1.本案朱昌酒业公司申请补偿是否符合《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定的应予以补偿的情形；2.双方签订的《货币补偿协议》是否对案涉厂区搬迁拆除事宜达成的整体协议，是否（应否）包含停产停业等损失；3.朱昌酒业公司的生产许可证是否在筑金管字【2012】47号文下发之前已经到期，是否影响停产停业损失的补偿；4.朱昌酒业公司是否在筑金管字【2012】47号文下发之前就已经停产停业；5.涉及补偿项目及金额的事实，如朱昌酒业公司规模、职工人数、停产停业时间、停业期间的利润、职工失业补助标准、停产停业损失补偿标准等基本事实不清。从双方当事人的举证质证情况看，一审无法全部查清上述事实。本案由于被上诉人观山湖区政府以未收到履责申请为由未先行处理，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条的规定，由被上诉人观山湖区政府限期履行职责更有利本案的处理。因此，上诉人观山湖区政府二审主张一审判决判非所请，应予以撤销的上诉主张，本院不予采纳。本院本案争议焦点三，被上诉人朱昌酒业公司的起诉是否已过起诉期限的问题。本案被上诉人朱昌酒业公司依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定向上诉人观山湖区政府申请补偿，是否已经补偿，是否符合补偿条件，应否补偿，应当补偿的情况下如何补偿，上诉人观山湖区政府应作出相应处理。被上诉人朱昌酒业公司于2019年3月29日提出履行补偿职责申请，上诉人观山湖区政府于收到申请后两个月未予答复，朱昌酒业公司于2019年6月14日提起本案诉讼，未过起诉期限。上诉人观山湖区政府认为朱昌酒业公司起诉已过起诉期限的上诉主张，本院不予采纳另外，本案被上诉人朱昌酒业公司依据最高人民法院（2018）最高法行申116号裁定的释明向上诉人观山湖区政府申请补偿。该裁定认为朱昌酒业公司若符合《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定的情形，可依照该条款和《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》寻求补偿。朱昌酒业公司是否符合《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定的补偿条件，是否存在停业损失，是否已经补偿或已经履行的《货币补偿协议》应当包含停产停业损失补偿，如果符合补偿条件，应当如何补偿，应由上诉人观山湖区政府予以先行处理。一审判决认定上诉人观山湖区政府作出筑金管字【2012】47号文件等关闭通知时朱昌酒业公司尚处于生产经营，以及认定关闭通知事实上导致朱昌酒业公司的行政许可无法实施从而停止生产经营，由此产生的法律效果同《行政许可法》第八条第二款所规范的情形并无实质的区别等事实不当，本院予以纠正。涉及是否补偿，如何补偿等基础事实问题，应先由行政机关予以先行处理。综上，上诉人观山湖区政府的上诉请求理由不充分。对其上诉请求，本院不予支持。一审认定部分事实不当，本院予以纠正。但一审裁判结果正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人观山湖区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  田一铭审判员  龙 雨审判员  肖 瑶二〇二〇年九月十四日法官助理任昱瑾书记员姚永涛