广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终178号上诉人（原审原告）：珠海汇华金海湾集团有限公司，住所地：广东省珠海市金湾区**栋。法定代表人：赵忠明，董事长。委托代理人：付蜀华，广东东方金源律师事务所律师。委托代理人：李仟，女，1996年7月3日出生，汉族，住广东省兴宁市*****，公民身份号码：441**********404，系该公司员工。被上诉人（原审被告）：珠海市金湾区文化广电旅游体育局，住所地：广东省珠海市金湾区政府大院9号楼。法定代表人：于国潞，局长。委托代理人：张龙，该局工作人员。委托代理人：杨武，广东正拓律师事务所律师。原审第三人：珠海市西部旅游总公司，住所地：广东省珠海市****楼。法定代表人：赖兆强，总经理。委托代理人：张颖聪，北京市盈科（珠海）律师事务所律师。委托代理人：洪艳，北京市盈科（珠海）律师事务所律师。上诉人珠海汇华金海湾集团有限公司（以下简称汇华金海湾公司）因与被上诉人珠海市金湾区文化广电旅游体育局（以下简称金湾区文体旅游局）以及原审第三人珠海市西部旅游总公司（以下简称西部旅游公司）旅游行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2018年12月1日,西部旅游公司向金湾区文体旅游局提交《关于***景区暂停营业的公告》，称西部旅游公司对景区进行改造升级，定于2018年12月1日起暂时停止景区对外开放，开放时间另行通知，请游客关注***景区公众号。2018年12月3日，金湾区文体旅游局作出《关于***景区暂停运营的公告》（以下简称《公告》），向游客公告，***景区因内部设施设备维修和部分区域升级改造，于2018年12月1日起暂停运营，重新开放时间另行通知。同日，金湾区文体旅游局在金湾政府信息网站发布了该《公告》。2018年12月7日拍摄的***景区大门照片显示，西部旅游公司在售票处放置告示牌，将决定于2018年12月1日暂停对外开放信息进行公示。汇华金海湾公司一审的诉讼请求为：1.撤销《公告》；2.金湾区文体旅游局、西部旅游公司连带赔偿汇华金海湾公司经济损失人民币1040万元；3.一审案件诉讼费由金湾区文体旅游局和西部旅游公司承担。一审法院判案理由及结果汇华金海湾公司提起本案行政诉讼不符合法定起诉条件，应予驳回。《中华人民共和国旅游法》第二十六条第一款规定，国务院旅游主管部门和县级以上地方人民政府应当根据需要建立旅游公共信息和咨询平台，无偿向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务。第四十四条第三款规定，景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务的，应当公示并相应减少收费。根据上述规定，国务院旅游主管部门和县级以上地方人民政府应当建立旅游公共信息和咨询平台，无偿向旅游者提供旅游景区、线路等相关必要信息和咨询服务。景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放，应当进行公示。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，汇华金海湾公司诉请撤销《公告》，然而，根据已查明的事实，被诉《公告》仅系金湾区文体旅游局依据上述法律规定，根据西部旅游公司的申请，将西部旅游公司因故需暂停营业之事实作为必要的旅游信息向旅游市场进行宣传、公示。被诉《公告》亦无增加、减少或变更西部旅游公司提交的《关于***景区暂停营业的公告》之内容。因此，被诉《公告》未对汇华金海湾公司行政法上的权利义务作出改变,对汇华金海湾公司行政法上的权利义务不产生实际影响。亦即，被诉《公告》非行政诉讼的受案范围。关于汇华金海湾公司诉请金湾区文体旅游局和西部旅游公司连带赔偿其经济损失人民币1040万元的问题。因被诉《公告》不属于行政诉讼的受案范围，汇华金海湾公司要求金湾区文体旅游局赔偿无事实根据。汇华金海湾公司请求西部旅游公司赔偿其损失，但因西部旅游公司并非行政机关，该项请求亦不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：“（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项、第十项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”因此，汇华金海湾公司的起诉属于上述不符合法定起诉条件应予驳回的情形。汇华金海湾公司的起诉不符合法定起诉条件，依法应予以驳回。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项、第十项，第三款之规定，裁定驳回汇华金海湾公司的起诉，同时一审案件受理费人民币50元，退回汇华金海湾公司。当事人二审诉辩主张上诉人汇华金海湾公司的二审诉求为：1.撤销珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初45号行政裁定书；2.两案诉讼费由金湾区文体旅游局及西部旅游公司承担。理由具体如下：首先，一审法院认定事实错误，适用法律错误，被上诉人金湾区文体旅游局之《公告》已经产生了对外的法律效力，其通过其职权，已经在区政府网站上对游客发布，其效力已经不仅局限于内部，并非一审裁定书中所述的仅对内的法律效力，并且对上诉人汇华金海湾公司的实际权利造成了影响，造成了巨额的经济损失，是可诉的行政行为，应当依法撤销一审裁定。根据《最高人民法院关于适用的解释》中所指的不产生外部法律效力的行为，主要是指事务类的内部行政行为。但被上诉人金湾区文体旅游局的《公告》，经过被上诉人的职权行为对外发布，其效力即已外化，对上诉人汇华金海湾公司的物权、相邻权、经营权等权利义务产生了实际影响，已经造成了上诉人汇华金海湾依法经营的***度假区停车场公共通道入口被封近两年之久，使该停车场无法正常经营，造成了巨大的伤害和巨额经济损失。因此，该公告行为就具备了可诉条件，是行政诉讼受案范围。其次，被上诉人金湾区文体旅游局在没有获得任何有审批权的行政部门授权，就以景区升级改造为由发布公告的行为，超越了其管理权限，其《公告》内容没有法律依据。被上诉人金湾区文体旅游局以自身名义作为主体发布公告信息应当遵守真实、合法的原则。但正如其所答辩称：其“对景区的升级改造规划和实施方案没有监管和审批权限”，更没有获得任何有审批权的行政部门授权，被上诉人就以景区升级改造为由发布公告的行为，超越了其管理权限。对于景区的升级改造规划，应当由规划、国土、海洋局等有权机关依法审批后才可以实施。而被上诉人在升级改造没有任何权力的情形下，发布《公告》，没有事实和法律依据的情况下发布的《公告》，是违法行为，应依法撤销。再次，西部旅游公司对于***景区无权公示升级改造的行为，而被上诉人以关于暂停营业来函为依据公告，没有事实依据。被上诉人明知西部旅游公司在***景区的海海滩管理权、海域使用权、***乐园收费权、***停车场收费权等各项特许经营权利均被撤销。市海洋工作领导小组，区发改委等相关部门下发的文件时，通知到了被上诉人和西部旅游公司，并在区政府网站公示。而被上诉人答辩所称：“西部旅游公司将其关于暂停营业来函报备金湾区文体旅游局，金湾区文体旅游局为此向公众发出《公告》”，而被上诉人依据一个没有法律效力的函作为依据，该《公告》既没有事实依据，也没有法律依据，不符合依法行政的根本要求，是违法的，应予以撤销。然而，一审法院完全照搬被上诉人的答辩意见，并未全面审核全部证据，被上诉人在答辩前的热线回复与答辩口径完全不一致，其在产生严重后果后规避责任，一审法院视而不见，应当依法撤销一审裁定。在被上诉人金湾区文体旅游局答辩中称：其将“西部旅游公司将关于暂停营业的来函报备”，同时被上诉人在回答12345市民热线时称：其为西部旅游公司将关于暂停营业的来函报备，并报区政府。又称：只要西部旅游公司有营业执照就可以备案。被上诉人在答辩中称：“目前***景区仍处于停业状态，金湾区文体旅游局暂未收到西部旅游公司的其它最新公告，也未收到西部旅游公司的解散注销公告，为确保旅游市场信息发布的准确性和连续性，金湾区文体旅游局原发布的***景区停业公告应继续保留”。前后矛盾，且对上诉人的实体权利造成了实际影响，因此，也应当撤销一审裁定，进行实体审理。最后，一审法院在没有审核全部事实，仅凭被上诉人的答辩意见作出了与事实完全不相符合的裁定，没有事实和法律依据，应当依法应当撤销，由二审法院依法改判。被上诉人金湾区文体旅游局答辩称：首先，金湾区文体旅游局在本案西部旅游公司将其关于暂停营业的来函报备金湾区文体旅游局后，金湾区文体旅游局为此向公众发出《公告》，不属于行政许可，而是金湾区文体旅游局依法履行监管职能的行为，是属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为和对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，故不属于行政诉讼的受案范围，一审法院裁定驳回汇华金海湾公司的起诉是正确的。在一审诉讼中，金湾区文体旅游局已明确指出，根据《中华人民共和国旅游法》第二十六条、第四十四条规定，金湾区文体旅游局在本案中的行为，是金湾区文体旅游局必须履行的法律义务，是在依法履行法律规定的职责行为。社会公众可以根据《公告》自行决定如何进行各种行为，金湾区文体旅游局也无权进行干涉，金湾区文体旅游局的《公告》，并不会产生外部法律效力，也不会对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第十项的规定，金湾区文体旅游局的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院对事实的认定是正确，适用法律也是正确的，故裁定驳回汇华金海湾公司的起诉是正确的，应予维持。西部旅游公司的行为如果影响到汇华金海湾公司的物权、相邻权、经营权等权利，汇华金海湾公司可以循民事诉讼途径解决，但不是本案审理的范围，也与金湾区文体旅游局无关。西部旅游公司有无权利继续经营，其行为是否影响或构成对汇华金海湾公司的侵权，不是本案审理的范围，与金湾区文体旅游局无关。这属于汇华金海湾公司与西部旅游公司之间的民事纠纷，汇华金海湾公司可循民事途径向西部旅游公司追讨。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，汇华金海湾公司的上诉事实和理由不能成立，请求二审法院驳回汇华金海湾公司的上诉请求，维持原裁定。原审第三人西部旅游公司答辩称该公司作为***景区的运营单位，对景区负有安全防范责任。2018年年底，该公司拟对景区内老化的设施设备升级改造。但考虑到景区与大面积的海域相邻，施工期间存在安全隐患，因此该公司决定暂停对外开放，并已如实向被上诉人金湾区文体旅游局报告，相关程序合法合理。金湾区文体旅游局向社会公告景区暂停开放的行为不具有可诉性，一审法院裁定驳回起诉是正确的，二审法院应予以维持。另外，该公司从未干预汇华金海湾公司的经营活动，上诉人请求的投资成本和经营损失，均属于企业经营应当自行承担的商业风险，现上诉人请求该公司分摊投资风险和经营损失于法无据。二审查明的事实上诉人汇华金海湾公司在二审期间向法庭提交了以下新证据：1.西部旅游公司封闭出入口与禁止车辆进入上诉人停车场的视频以及照片，拟证明上诉人汇华金海湾公司无车辆进入；2.微信截图，显示为5月25日至7月21日汇华金海湾公司的基本账户入账金额收入情况，拟证明收入锐减，上诉人停车场无法正常经营。对于上诉人汇华金海湾公司提交的证据，被上诉人金湾区文体旅游局的质证意见是：对于证据1的关联性不予认可，对于证据2的真实性、关联性不予认可。对于上诉人汇华金海湾公司提交的证据，原审第三人西部旅游公司的质证意见是：对于证据1和证据2的合法性、真实性、关联性不予认可。本院认为，上述证据为上诉人汇华金海湾公司无正当理由在二审期间提交的证据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院不予接纳。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案被诉的《公告》并未损害上诉人汇华金海湾公司的合法权益，上诉人汇华金海湾公司在本案中不具有行政诉权。本院认为，《中华人民共和国旅游法》第二十六条第一款规定：“国务院旅游主管部门和县级以上地方人民政府应当根据需要建立旅游公共信息和咨询平台，无偿向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务。设区的市和县级人民政府有关部门应当根据需要在交通枢纽、商业中心和旅游者集中场所设置旅游咨询中心，在景区和通往主要景区的道路设置旅游指示标识。”第四十四条第三款规定：“景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务的，应当公示并相应减少收费。”可见，旅游主管部门负有向旅游者提供旅游景区等信息的职责，法律设定该职责的目的在于让公众能够获知相关信息，为其确定旅游行程等提供指引和参考。旅游主管部门发布信息行为是一种行政服务，其受众为不特定的公众，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响。本案中，被上诉人金湾区文体旅游局公告***景区暂停运营即是履行提供信息的法定职责，对包括上诉人汇华金海湾公司在内的受众的权利义务不产生实质影响。至于《公告》中景区暂停运营的原因表述有误是否影响上诉人汇华金海湾公司的权利义务问题，本院认为，被上诉人金湾区文体旅游局辩称“西部旅游公司对公告负责，金湾区文体旅游局对公告内容不要求，只是按公告内容作为必要的旅游信息向旅游市场进行宣传”的观点错误，旅游主管部门向旅游者提供的信息应当真实、准确，故对拟提供的信息应进行必要的审核。被上诉人金湾区文体旅游局在2018年12月3日发布的《公告》按照西部旅游公司于2018年12月1日提交的公告申请将景区暂停运营的原因表述为“因内部设施设备维修和部分区域升级改造，考虑到维修和改造过程中的安全问题”，而金湾区发改局于2018年11月28日作出的《关于废止***旅游景区门票及停车收费相关文件的通知》（珠金发改价格[2018]9号）已明确废止了西部旅游公司的***旅游景区门票及停车收费权利，该文件载明抄送金湾区文体旅游局，即被上诉人。因此，被上诉人金湾区文体旅游局未根据有关行政机关的文件对西部旅游公司公告申请中有关暂停营业原因的表述进行审核并公告，此行为不当，本院予以指正。但鉴于发布该信息目的和作用在于让公众知晓景区已停止营业，而***景区实际停止了营运，作为该信息的受众（包括上诉人汇华金海湾公司），其行政法上保护的权利义务不受影响，在行政诉讼中没有诉的利益。因此，原审法院认为上诉人汇华金海湾公司起诉不符合法定起诉条件，裁定驳回起诉，并无不当。综上所述，原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项、第十项，第三款之规定，裁定驳回汇华金海湾公司的起诉并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王智斌审判员  陈 伟审判员  黄莎莎二〇二〇年九月二日书记员  雷 晨