河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终499号上诉人（原审原告）侯国林，男，1955年11月6日出生，汉族。上诉人（原审原告）武翠娥，女，1962年2月9日出生，汉族。委托代理代理人侯国林，系上诉人武翠娥之夫。被上诉人（原审被告）新郑市郭店镇人民政府。法定代表人马举增，镇长。出庭应诉行政机关负责人王焕利，党委委员、武装部长。委托代理人刘洪彬，河南锦策律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新郑市郭店镇山根村民委员会。负责人王华明，主任。上诉人侯国林、武翠娥因其诉新郑市郭店镇人民政府（以下简称郭店镇政府）、新郑市郭店镇山根村民委员会（以下简称山根村委会）履行法定职责一案，不服河南省新郑市人民法院（2020）豫0184行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：侯国林、武翠娥原系河南省淅川县金河镇姬家山根村村民，因国家南水北调工程于2011年搬迁至新郑市郭店镇山根村。二人婚后生育一子，2015年10月20日，新郑市人口和计划生育委员会为其颁发有独生子女光荣证。2019年10月11日，山根村村三委班子召开会议，会议记录如下：“侯国林是独生子女户，对照国家计划生育条例上的政策可以享受，但我村是南水北调2011年搬迁，在当时长江委登记房产建房政府给村买地时，没有提到这方面的政策问题，也没有给独生子女另买宅基地和土地，现在我村不能实施本项要求，根据村班子会议讨论研究的方案，决定今后大型拆迁或大动地时，干部党员和群众大会根据我村实际地面积再作决定（在不违背政策和法律的前提下优先考虑）。”2020年5月6日，侯国林向郭店镇政府信访，信访事项为“其为独生子女户，要求该村在调整责任田时，按照省独生子女优惠政策给予独生子女父母双人份村民待遇。”5月13日，郭店镇政府作出如下处理意见：经调查，郭店镇山根村村民侯国林与武翠娥夫妇只生育一个子女，属独生子女户，并就独生子女待遇纠纷诉至法院，2020年4月27日新郑市人民法院下达民事裁定书，驳回侯国林夫妇的起诉。根据山根村班子会议讨论决定，今后如遇大型拆迁或大动地时，干部党员和群众大会根据实际土地面积再讨论决定。鉴于以上调查，经研究，做出如下答复意见：根据山根村班子会议讨论决定，今后如遇大型拆迁或大动地时，干部党员和群众大会根据实际土地面积再讨论决定。如信访人不同意可通过诉讼途径解决。因侯国林对该处理意见不服，故提起本案诉讼。在案件审理过程中，侯国林、武翠娥及山根村委会均承认除因生死婚嫁的原因对责任田进行调整外，山根村委会未对村民的责任田进行全面调整。侯国林、武翠娥将诉讼请求变更为：1．依法判令郭店镇政府责令山根村委会落实河南省对独生子女的优惠政策并退还二原告2012年至2019年应得的租地款项，每人年均按1395元计算，2人8年共计22320元；国家逐年的地补款，2人8年共计2090.74元；村余地款，2013年至2019年每人每年130元，2人7年共计1820年；良种补贴款8年共计110.02元及误工费8000元，共计34340.76元。2．本案诉讼费用由二被告承担。另查，侯国林、武翠娥与山根村委会侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，原审法院于2020年4月27日作出（2019）豫0184民初11310号民事裁定，以侯国林、武翠娥的诉讼请求属于村民自治范围内的事项，不属于人民法院民事案件受案范围为由，裁定驳回侯国林、武翠娥的起诉。原审法院认为：二原告曾以山根村委会侵害集体经济组织成员权益为由提起民事诉讼，原审法院以二原告的诉讼请求属于村民自治范围的事项，不属于人民法院民事案件受案范围为由，裁定驳回二原告的起诉，该裁定已发生法律效力。二原告继而又提起本次诉讼，其实质仍是为了享受河南省规定的关于独生子女家庭优抚待遇，即按照河南省出台的《河南省人口和计划生育条例》第三十一条第三项农村在调整责任田时对独生子女父母每人按二人（份）分给的规定，要求山根村委会支付自2012年至2019年期间的每人多一份的租地款、地补款等，事实上，山根村委会未大规模调整土地，且根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”的规定，郭店镇政府不具备“责令山根村委会落实独生子女待遇”的法定职责，其不能干预依法属于村民自治范围事项，如果二原告认为山根村委会的决定侵犯其合法权益，其可以申请郭店镇政府对山根村委会作出的决定责令改正，而非直接要求郭店镇政府责令山根村委会按其主张的金额予以给付，故二原告的诉讼请求无法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告侯国林、武翠娥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告侯国林、武翠娥负担。上诉人不服，上诉称：侯国林与武翠娥1985年结婚，于1991年7月3日生一子取名修老浦，确属独生子女户，并颁发有独生子女光荣证。上诉人于2011年8月从淅川县迁到新郑市郭店镇。至今镇政府和计生办曾多次到上诉人村宣传并张贴计划生育政策，上诉人也曾多次看到省委政府对独生子女父母的优惠政策，按照河南省2014年前和2014年5月29日修改后以及2017年7月3日河南独生子女费发放新规定及标准中第四条规定，凡领取独生子女光荣证的，凭证享受下列待遇中的第三小条规定农村在调整责任田时对独生子女父母每人按二人份分给。这些年来，上诉人多次找到村、镇、市领导，要求他们落实此项政策，都以种种理由至今不落实。无奈上诉人于2019年10月29日将村委会（王华明）起诉到新郑市人民法院，并提供了有力的证据，法院以村民委员会属于自治范围，不属于民事范畴为由，于2020年4月27日驳回了上诉人的起诉，并说让上诉人通过其他形式解决。上诉人只好又向市领导反映，市领导要求郭店镇信访办解决。镇信访办根据山根村委的决定下发了信访处理意见书，明目张胆的支持了山根村委会继续漠视和侵害上诉人的合法权益。无奈上诉人2020年6月17日再次提起行政诉讼，将二被告起诉到新郑市人民法院。该院又于2020年8月12日下达（2020）豫0184行初50号行政判决书。上诉人接到行政判决书后感到非常失望，为什么百姓依法维权却打不赢官司?政府和村委会无理却场场赢?在第一民事诉讼中，法院开庭时，村长王华明撒谎说村里没有余地，无法落实。第二次行政诉讼中，上诉人给法院提供了2011年搬迁前国家给我村买地的板块图，证明了我村有余地71．59亩。可村委会（王华明）在2020年7月20日行政开庭上又改口说余的地包括道路、坟地、养殖，这种说法简直是强词夺理，国家给我村买的838.09亩是人均按1．05亩，全村当时农业户口是753人，实际参加分地人数为730人，有当时村长姬来红为证。根本不含道路、坟地，再说养殖村里到现在是养鸡了还是养牛养猪了?这很显然村里有余地都不愿分给我们。并且村委会（王华明）还说，村里没有到调整地时，村里有余地，落实政策，无须要等到调整责任田时，如若村里真没有余地，那可等到调整土地时。村委会（王华明）还说地补款和粮食直补是国家直打到农民账户中，国家是根据你村里上报的农户，谁应该有地，村里就得给国家上报户主，国家就给谁粮补和地补。2020年7月20日开庭时，审判长说两案不能并审，要求上诉人放弃其中一个，上诉人即说放弃镇政府这个被告。可审判长为什么不让镇政府两个代理人离开庭审场所。因为他们是镇政府委托的，他们就不应该参加庭审，更没有发言权，可为什么两被委托人不但审判长没让离开，反而庭审中让委托人争相发言。这不是审判长有意让被委托人替镇、村开脱释责任吗？再说审判长要上诉人放弃一个被告，可判决书中还显示二被告，真是百思不得其解。按照《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七条和《河南省计划生育条例》第三十七条之规定，山根村委会的决定显然与国家法律和地方法规相抵触，新郑市人民法院为什么会判他们有理?按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十三条之规定：人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十一条之规定：原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法律职责，尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。从判决书可以清楚看到，法院已经认定了上诉人提供的法律及地方法规以及所有对本案有关联的证据全都属实，可又为什么说上诉人要求给付的理由不成立?难道山根村委会的决定和村长在庭审中胡言乱语、强词夺理，与国家法律、法规相抵触就成立吗?上诉人认为一审判决适用法律不当，故意纵容山根村委会继续漠视和侵害我们的合法权益，特提出上诉。请求：一、依法撤销新郑市人民法院（2020）豫0184行初50号行政判决书并依法改判。二、判令被上诉人山根村委会落实并执行《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七条、河南省2014年前和2014年5月29日及2017年7月3日河南独生子女费发放新规定的标准：农村在调整责任田时，对独生子女父母每人按二人（份）分给。并付清从2012年到2019年该项款额。2人8年共计22320元（开始承包时每人每年1444元，逐年下降到2019年的1340元，所以8年平均按1395元计算）。国家逐年的地补款，2人8年共计2090．74元。村余地款2013年至2019年，每人每年130元，2人7年共计1820元。良种补贴款8年2人共计110．02元及误工费8000元。上述各项费用合计34340．76元。3.以后逐年发给。被上诉人还应承担在诉讼中的一切经济费用：诉讼费、车费、误工费、打印和复印费。被上诉人郭店镇政府答辩称：一、答辩人作出的《信访意见书》对被答辩人的权利、义务不产生实际影响，其为一种答复行为，非行政行为，不会导致上诉人权利、义务的变更和灭失，为不可诉行为。二、本案新郑市郭店镇山根村民委员会对独生子女的优惠政策已经作出了决议，但是因现在责任田尚未进行调整，因此无法分田地给被答辩人，实际并未侵害被答辩人享受独生子女的优惠待遇权利，其决定并未与宪法、法律、法规和国家政策相抵触。三、被答辩人请求镇政府要求村委会履行给付义务无法定职责，答辩人也无该强制权力，不能将行政权僭越村民自治权利。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人山根村委会答辩称：村委会研究时有开会会议记录和会议照片，大家一致认为到调整责任田时开会研究给上诉人。但现在没有到调整责任的时候，责任田是不能调整的，承包责任田到2028年才满三十年，到期前责任田是不能动的。移民搬迁时就没有给独生子女多一份来给安置，况且本村这种情况的有六户，都没有享受独生子女多一人份。在当时移民搬迁时就没有这种说法和政策，谁家安置多少亩地搬迁来之前就固定了。独生子女政策是2015年以后下达的。二审经审理认可一审查明的事实。另二审当庭上诉人认可在提起本案诉讼之前，其并未向郭店镇政府提出过要求其责令山根村委会改正不依照法律、法规的规定履行法定义务的申请。本院认为：本案争议焦点是上诉人一审所提诉讼请求能否获得支持。本案中被上诉人（原审被告）山根村委会并非履行行政管理职责的行政机关，其不是本案的适格被告；即便一审法院为了查明事实，让山根村委会参加本案诉讼，其也仅能作本案的第三人。一审法院对该问题未作认定和处理，本院予以指正。一审中上诉人只是放弃了对郭店镇政府信访处理意见的起诉，并未放弃对“二被告”的起诉，故一审仍将郭店镇政府和山根村委会列为当事人并无不当。另上诉人二审提出的第二项诉讼请求，对一审诉讼及其诉讼请求进行了实质变更，不属于二审审查的范围之内。本案中，人民法院也无权判令山根村委会向上诉人给付相应款项。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”根据上述规定，本案中，上诉人认为山根村委会作出的决定侵害其合法权益，已经依法向人民法院提起了民事诉讼，生效民事裁定以其诉讼请求属于村民自治范围的事项、不属于人民法院民事案件受案范围为由裁定驳回了上诉人的起诉。上诉人如坚持认为山根村委会不依照法律、法规的规定履行法定义务，依法也应当是向被上诉人郭店镇政府提出由其责令山根村委会自行改正不依照法律、法规的规定履行法定义务行为的责令改正申请，而本案中上诉人并未向郭店镇政府提出过责令改正申请；且郭店镇政府依法也不具有责令山根村委会按照上诉人主张的具体金额向其支付具体金额的法定职责。本案特殊情况在于，上诉人所在山根村系因南水北调工程移民搬迁而来，2011年移民搬迁时相关移民部门并未执行移民搬迁安置独生子女家庭多分一人份的规定，因此，搬迁到山根村后每人分得土地的数量是固定的，且此后该村也未进行大规模的土地调整，上诉人要求独生子女家庭多分土地及其相应利益的诉请，郭店镇政府和山根村委会应当积极向相关部门反映。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院你不予支持。一审判决结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人侯国林、武翠娥负担。本判决为终审判决。审判长  魏丽平审判员  张志立审判员  张 启二〇二〇年九月二十一日书记员  王子姣