安徽省萧县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖1322行初57号 原告：黄书芳，男，汉族，1969年4月8日出生，住安徽省宿州市萧县。 委托诉讼代理人：黄阳，安徽刘金莲律师事务所律师。 被告：萧县自然资源和规划局，住所地安徽省萧县龙城镇瑞祥小区东侧，统一社会信用代码11341322MB1578648F。 法定代表人：杜广武，该局局长。 出庭负责人：杨公文，该局副局长。 委托诉讼代理人：吴敏，该局工作人员。 委托诉讼代理人：胡浩，安徽烁光律师事务所律师。 第三人：赵后文，男，汉族，农民，1955年4月1日出生，住安徽省宿州市萧县。 委托诉讼代理人：程言志，安徽烁光律师事务所律师。 委托诉讼代理人：周超，安徽烁光律师事务所律师。 原告黄书芳诉被告萧县自然资源和规划局（以下简称萧县资源规划局）及第三人赵后文土地行政管理一案,本院受理立案后，向本案被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及参加诉讼通知书，并依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告黄书芳及其委托诉讼代理人黄阳，被告萧县资源规划局出庭负责人杨公文及委托诉讼代理人吴敏、胡浩，第三人赵后文及委托诉讼代理人程言志、周超均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月5日，萧县资源规划局收到黄书芳的土地确权申请后，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《安徽省土地权属争议处理条例》第三十条的规定，于2019年8月22日作出《不予受理告知书》，告知黄书芳应向赵庄镇人民政府提出土地确权，不予以受理其土地确权申请。当日送达黄书芳。 黄书芳诉称：赵庄镇赵庄行政村赵庄自然村原拖拉机站六间房屋所占土地原系赵庄自然村二队土地，后赵庄农机站在此建站，1984年赵庄区委、区公所决定筹建食品厂，后食品厂下马并欠下原拖拉机站职工张学云、李翠华夫妇工资及集资款。1985年12月10日，经张学云、李翠华夫妇申请，赵庄农机站同意并经赵庄镇区乡镇企业办事处批准，将赵庄拖拉机站六间房屋及剩余财产抵偿给了张学云、李翠华夫妇，申请事项中的土地从1985年12月10日至2004年1月实际由张学云、李翠华夫妇使用。2004年1月，张学云、李翠华夫妇将六间房屋作价3000元转让给黄书芳。2008年萧县赵庄镇人民政府经赵后文申请，于2008年5月26日作出赵政字【2008】17号处理决定（以下简称17号处理决定），将争议土地使用权确认给赵后文。黄书芳不服，提起诉讼，经萧县人民法院（以下简称萧县法院）作出（2008)萧行初字第27号行政判决（以下简称27行政判决），撤销17号处理决定。赵后文不服，提起上诉，经宿州市中级人民法院（以下简称宿州中院）于2008年12月25日作出（2008)宿中行终字第117号行政裁定（以下简称117号行政裁定），确认土地使用权属于复议前置程序，撤销27号行政判决并驳回黄书芳的起诉。黄书芳于2008年12月19日向萧县人民政府提出行政复议，复议机关超出期限未作答复。黄书芳于2009年3月9日向萧县法院提起行政诉讼，该院于2010年6月30日作出（2009)萧行初字第14号行政判决（以下简称14号行政判决），撤销17号处理决定。赵后文不服，上诉后，宿州中院于2010年9月14日作出（2010)宿中行终字第00119号行政裁定（以下简称119号行政裁定），撤销原判，发回重审。萧县法院重审后，于2013年4月22日作出(2009)萧行初字第14-1号行政判决（以下简称14-1号行政判决），撤销17号处理决定。赵后文不服，上诉后，宿州中院于2013年8月26日作出（2013)宿中行终字第00068号行政判决（以下简称68号行政判决），维持一审判决。17号处理决定被撤销。期间，黄书芳将部分房屋推倒重建时遭到赵后文、赵后壮阻拦。《安徽省土地权属争议处理条例》第十条规定的乡(镇）村办企业、事业使用集体所有的土地，按下列规定确定权属：(一）《六十条》实施以前使用的，乡（镇）办的属于乡（镇）农民集体所有，村办的属于村农民集体所有，其使用权属现用地单位；(二）《六十条》实施至一九八二年二月十二曰期间使用的，其土地所有权按前项规定处理，土地使用权由县级人民政府土地管理部门审核、确认。占多用少、占而未用或土地利用不合理的，原土地所有者有归还要求的，应全部或部分退还；(三）一九八二年二月十三曰至一九八六年十二月三十一曰期间未经批准占用的土地，退还原所有者。无法退还或确需继续使用的，可补办用地手续，土地所有权按本条第（一）项规定的原则处理。现，黄书芳根据上述规定第（一）、（二）项，认为争议土地所有权应属乡（镇）农民集体所有，土地使用权应由县级人民政府土地管理部门审核、确认，于2019年8月5日向萧县资源规划局提出确权土地确权申请，该局依据告知其应向赵庄镇人民政府提出确权申请，作出不予受理通知。为此，黄书芳认为《不予受理告知书》，事实认定错误，适法错误，应当予以撤销。因此，黄书芳提起诉讼，请求撤销《不予受理告知书》，并请求责令萧县资源规划局对位于赵庄镇赵庄行政村赵庄自然村原拖拉机站六间房屋所占土地作出确权决定，诉讼费由萧县资源规划局承担。 黄书芳向本院提交以下证据：证据1，身份证复印件一份；2.《关于要求机站房地产偿还债务报告》复印件一份；3.张学云、李翠华证人证言复印件一份；4.李翠华证人证言复印件一份；5.过户申请复印件一份；6.关于确定土地使用权的申请复印件一份；7.68号行政判决复印件一份；8.土地确权申请书复印件一份；9.不予受理告知书复印件一份；10.59号行政复议决定复印件一份。以上证据欲证明争议土地属于乡镇办企业集体所有，黄书芳通过买卖方式已取得争议土地上原六间房屋的所有权，原萧县拖拉机站现变更为萧县农业机械管理局，该局加章行为就是确认黄书芳对争议土地上原房屋及土地享有使用权，且其申请土地确权是经过该局同意的，生效68号行政判决是根据《安徽省土地权属争议处理条例》第十条认定争议土地属乡镇农民集体所有，有权确定上述土地使用权的是县级人民政府土地管理部门，所以，黄书芳向萧县资源规划局提出申请符合法律规定，萧县资源规划局作出不予受理的决定属于适法错误，其要求确权，并非要求解决其与赵后文之间的土地权属争议，65号处理决定已被撤销，未生效。 萧县资源规划局答辩称：一、《不予受理告知书》不具有可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条的规定，可诉的行政行为是指能对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为，被诉行政行为对黄书芳的权益不产生任何实际的影响，仅是告知行为。二、其非法定确权主体。黄书芳适用《安徽省土地权属争议处理条例》第十条的规定，属于理解错误，因据其递交的申请可知争议土地系农村个人之间争议，并非乡镇企业与村集体单位之间存在争议。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第三十条的规定，农村个人之间、个人与农村集体所有制单位之间发生土地权属争议，由争议土地所在地乡(镇)人民政府处理。本案应适用第三十条之规定，黄书芳与赵后文争议土地的确权主体应当是乡（镇）人民政府。《中华人民共和国土地管理法》作为上位法，第十四条已明确规定了土地确权主体应为人民政府，《安徽省土地权属争议处理条例》系地方性法规，属于下位法，第三十条的规定与上位法并不相抵触（矛盾）。 萧县资源规划局在举证期限内向本院提交以下证据：证据1，土地确权申请书复印件一份；2，《不予受理告知书》复印件一份。欲证明萧县资源规划局并非确权的适格主体，请依法驳回黄书芳的起诉。 第三人赵后文陈述称：首先，其同萧县资源规划局的答辩意见一致，萧县资源规划局并非确权的适格主体；其次，有关乡镇集体企业并未对争议土地的权属提出过申请，其与黄书芳个人之间存在的土地权属争议，适法依据应根据《中华人民共和国土地管理法》和《安徽省土地权属争议处理条例》的规定由乡镇人民政府处理。 赵后文向本院提交以下证据：赵庄镇人民政府于2018年5月10日作出赵政字[2018]65号《关于赵后文与黄书芳土地纠纷的处理决定》（以下简称65号处理决定）和送达回证复印件各一份，欲证明有关土地权属争议已经赵庄镇政府作出处理决定，且已生效，应驳回黄书芳的本次起诉。 经庭审质证，黄书芳对萧县资源规划局提交的证据发表质证意见为：证据1无异议；证据2有异议，《不予受理告知书》已对其是否享有争议土地使用权的实体权利造成实际影响，该行为可诉，该局系适格被告。 赵后文对萧县资源规划局提交的证据均无异议，土地确权的法定职责属于人民政府，个人之间土地权属争议属于乡镇政府处理，被诉《不予受理告知书》事实清楚，适法正确，未影响其权利，不可诉。 萧县资源规划局对黄书芳提交的证据发表质证意见为：证据1无异议；证据2-6系复印件不予认可，且与其无关，土地确权的材料应当向确权机关人民政府提交；证据7真实性无异议，达不到证明目的，自然人之间的土地争议应当由乡镇人民政府处理；证据8、9真实性无异议，达不到证明目的，黄书芳认为案涉土地使用权或所有权属于乡镇企业主张适用《安徽省土地权属争议处理条例》第十条，与其在本案中提出的土地使用权归其个人相冲突。 赵后文对黄书芳提交的证据同萧县资源规划局的质证意见一致；证据2，不具有合法性；证据3-6，与本案无关，案涉六间房屋已灭失，黄书芳申请土地确权无事实依据；证据7-9，达不到证明目的。 黄书芳对赵后文提交的证据发表质证意见为：证据1，真实性无异议，但65号处理决定已被59号行政复议决定予以撤销。 萧县资源规划局对赵后文提交的证据发表质证意见为：证据1，真实性无异议，能达到黄书芳与赵后文之间存在争议的土地权属纠纷已经赵庄镇政府作出处理决定，争议土地权属的有权处理机关是赵庄镇政府。 本院对上述证据认证如下：萧县资源规划局提交的证据具备真实性予以认证，但不予认定证明目的，被诉行政行为不属于程序性不可诉事项，黄书芳的起诉符合行政诉讼的受案范围，应予以立案。黄书芳提交的证据1，具备真实性，予以认定；证据2-7中的复印件未提供合法来源或出处的，不予认定，已在关联案件中提交过的，同生效关联案件的认证结果；证据8-10，具备真实性，但59号复议决定效力待定，因宿州中级法院于2020年8月31日已经受理原告赵后文诉被告萧县人民政府、第三人黄书芳土地行政管理（土地）行政复议一案，尚未审结。赵后文提交的65号处理决定，具备真实性，效力待定，原因同59号复议决定。 经审理查明，赵后文和赵后壮两家实际使用的土地及黄书芳与之存在争议的土地，系乡镇办企业原萧县赵庄农机站（俗称拖拉机站）于文化大革命期间占用原赵庄二队的土地，拖拉机站倒闭后，其占用的土地于1989年8月被赵庄二队出卖给赵后文、赵后壮两家。争议土地上的六间房屋于1985年12月经镇有关部门同意后抵偿给拖拉机站职工张学云、李翠华夫妇，并实际使用至2004年1月，其又将该六间房屋卖给黄书芳。2006年年底，赵后文与黄书芳因争议地使用权发生争执。2007年11月24日，赵后文向赵庄镇人民政府提出土地确权申请，要求对位于原拖拉机站处一宗土地使用权进行确认。2008年5月26日，赵庄镇人民政府作出17号处理决定，黄书芳不服，提起行政诉讼，萧县法院于2008年8月19日作出27号行政判决，判决撤销17号处理决定。赵后文不服，提起上诉，宿州中院于2008年11月25日作出117号行政裁定，认为该案属复议前置情形，撤销一审法院作出的27号行政判决，驳回黄书芳起诉。黄书芳于2008年12月29日向萧县人民政府提出行政复议申请，萧县人民政府在超过行政复议期限后未作答复，黄书芳于2009年3月9日再次向萧县法院提起行政诉讼，要求依法撤销萧县赵庄镇人民政府作出的17号处理决定，萧县法院于2010年6月30日作出14号行政判决，判决撤销17号处理决定。赵后文不服，提起上诉，宿州中院于2010年9月14日作出119号行政裁定，裁定予以发回重审，萧县法院重审后于2013年4月22日作出14-1号行政判决，予以撤销17号处理决定。赵后文不服，提起上诉，宿州中院于2013年8月26日作出68号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。68号行政判决现已生效。 另查明，赵庄镇人民政府于2018年5月10日作出赵政字[2018]65号《关于赵后文与黄书芳土地纠纷的处理决定》（以下简称65号处理决定），决定：黄书芳所使用的原拖拉机站东西长20米，南北长4.67米的土地使用权归申请人赵后文所有（与赵后壮一起南北长32.5米以内的北头土地使用权）。2018年7月24日，向赵后文之子赵臣送。同年7月30日，向黄书芳送达后，其不服，向萧县人民政府提出行政复议，请求撤销65号处理决定，确认赵庄镇原拖拉机站东西长20米、南北长4.67米土地使用权归其所有。萧县人民政府于2018年11月9日，作出萧复决字[2018]59号《萧县人民政府行政复议决定书》，认为争议土地属于空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不予确认宅基地使用权，应当注销土地登记，由农民集体收回，同时以65号处理决定违反法律规定，适法错误予以撤销。2019年8月5日，申请人黄书芳向萧县资源规划局递交《土地确权申请书》，申请萧县人民政府将其申请事项中（位于赵庄镇赵庄行政村赵庄自然村原拖拉机站六间房屋所在）的土地使用权确认给其。萧县资源规划局于2019年8月22日作出《不予受理告知书》，依据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正版）第十六条及《安徽省土地权属争议处理条例》（１９９４年２月２６日实施）第三十条，认为黄书芳应向赵庄镇人民政府提出确权申请，决定不予受理。黄书芳不服，于2019年11月30日，向本院提起诉讼，主张撤销被诉行政行为，请求萧县资源规划局对位于赵庄镇赵庄行政村赵庄自然村原拖拉机站六间房屋所占土地作出确权决定。 再查明，在本案审理期间，宿州中院于2020年8月31日受理原告赵后文诉被告萧县人民政府、第三人黄书芳土地行政管理（土地）行政复议一案，案号为（2020）皖13行初143号，赵后文的诉讼请求为撤销59号行政复议决定。该案尚未审结。 本院认为：《土地权属争议调查处理办法》（2010年修正）明确规定土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属争议。第四条规定县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。第十三条规定对申请人提出的土地权属争议的申请，国土資源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者其他部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。本案中，萧县资源规划局收到黄书芳土地确权申请后，违反上述规定，未依法进行审查，认为不应当受理，却未在7个工作日内及时拟定不予受理建议书，亦未报同级人民政府作出不予受理决定，而是以其名义直接作出《不予受理告知书》。该行为已实际影响申请人的权利，属于行政诉讼的受案范围。被诉《不予受理告知书》，违反法定程序，超越职权，依法应予撤销。 根据《土地权属争议调查处理办法》第九条的规定，当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的；可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。本案中，黄书芳要求萧县资源规划局直接作出土地确权决定，不符合法律规定，本院不予支持。 综上所述，本案当事人之间的土地权属争议一案，因尚未处理结束，黄书芳如需申请土地登记可待关联案件终结之后，依据生效裁判及其他相关有效依据，再向负有法定职责的行政机关提出申请。故，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项之规定，判决如下： 撤销被告萧县自然资源和规划局于2019年8月22日作出的《不予受理告知书》。 案件受理费50元，由被告萧县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在收到本判决之日起十五日内，向本院提交上诉状及上诉费用，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  吴秀丽 人民陪审员  王 强 人民陪审员  李文化 二〇二〇年九月三日 书 记 员  王晓琴 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。