文书内容重庆市第四中级人民法院民 事 判 决 书（2020）渝04民终971号上诉人（原审原告）：冉光荣农村承包经营户。经营户代表：冉光荣（与逝者杨关生系夫妻关系），女，1957年1月1日出生，土家族，住重庆市黔江区。委托诉讼代理人：白钰镳，重庆光界律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：王崇宇，女，1960年9月4日出生，汉族，住重庆市黔江区。委托诉讼代理人：李科，重庆纵深律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：黔江区太极乡人民政府，住所地重庆市黔江区太极乡太极居委1组，统一社会信用代码11500114774893711E。负责人：李其华，该乡乡长。委托诉讼代理人：李政，重庆黔立律师事务所律师。委托诉讼代理人：张治方，重庆黔立律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：重庆市黔江区太极乡太极社区居民委员会，住所地重庆市黔江区太极乡太极居委1组。法定代表人：周涛，该居委会主任。上诉人冉光荣农村承包经营户、上诉人王崇宇因与被上诉人黔江区太极乡人民政府（以下简称太极乡政府）、被上诉人重庆市黔江区太极乡太极社区居民委员会（以下简称太极居委会）确认合同无效纠纷一案，不服重庆市黔江区人民法院(2019)渝0114民初7863号民事判决，向本院提起上诉，本院于2020年8月3日立案后，依法组成合议庭，对上诉人冉光荣农村承包经营户的委托诉讼代理人白钰镳、上诉人王崇宇的委托诉讼代理人李科、被上诉人太极乡政府的委托诉讼代理人李政进行了询问。本案现已审理终结。冉光荣农村承包经营户上诉请求:撤销一审判决，改判支持冉光荣农村承包经营户的一审诉讼请求；一审、二审诉讼费由王崇宇、太极乡政府、太极居委会全部承担。事实和理由：1.一审判决程序违法。案涉《土地使用权转让协议》和《土地征用协议》系两个不同的合同，合同当事人也不相同，不宜在一个案件中审理；一审将宁康明、太极居委会列为第三人不当，应列为共同被告。2.案涉两份合同应认定为无效合同。一审法院抛开《土地征用协议》的双方当事人即太极乡政府和太极居委会于不顾，别出心裁地创设了农户与投资商两方当事人。在《土地征用协议》中，太极居委会不能代表冉光荣农村承包经营户，既无授权，也无证据证明，即使是委托代理关系，也应当以委托人的名义签订合同，而非以受托人的名义签订合同。《土地使用权转让协议》名为土地使用权转让，实为买卖土地，为我国法律明确禁止，应认定为无效。从合同签订时间、形式来看，太极乡政府并未取得该土地的相应权利，却将土地作为“期货”向宁康明交付，且在数量上弄虚作假、欺骗农户。根据黔江区金溪法律服务所的见证内容表述，其并未见证该协议的合法性。土地管理部门早在2017年6月6日就向太极乡政府下达了《责令改正违法行为的通知书》，亦证明其签订的合同违法。太极乡政府辩称，1.对冉光荣农村承包经营户第一点上诉理由无异议。2.第二点上诉理由不成立。一审法院在审理本案过程中并没有袒护太极乡政府，相反更多是在为冉光荣农村承包经营户找理由，在“主体不适格、错列漏列主体”等严重程序错误的情况下，判决驳回诉讼请求。王崇宇辩称，1.冉光荣农村承包经营户提出的上诉请求与第一项上诉理由是自相矛盾的，因为第一项上诉理由中明确了两个协议不能在同一案中审理，就说明不应当支持冉光荣农村承包经营户的第一项诉讼请求。2.一审法院是根据冉光荣农村承包经营户的诉状将宁康明与太极居委会列为第三人的，责任在于冉光荣农村承包经营户而非一审法院。3.两份合同是有效的，冉光荣农村承包经营户将其承包经营权退回了集体经济组织，并由集体经济组织与政府签订了征收协议，并没有侵犯冉光荣农村承包经营户的权利。同时，冉光荣农村承包经营户也得到了征用补偿费用，该费用的补偿标准还超过了当年度的土地征收标准。至于宁康明与太极乡政府的协议更不存在侵犯冉光荣农村承包经营户的权利，也不存在法定无效的情形。4.冉光荣农村承包经营户对本案诉争的两个协议所涉及的土地不再享有土地承包权，与本案不具有法律上的利害关系，不具备适格的诉讼主体资格。5.关于两份协议的形成时间，因为是打印形成，且协议双方已经实际履行，不存在期货交易问题。《责令改正违法行为的通知书》并未向宁康明、王崇宇送达，也不能证明签订合同的违法问题。6.《土地使用权转让协议》中所涉及的土地是经过规划局等相关部门选址确定的，划定了红线，不存在没有经过审批的问题。太极居委会未提交答辩意见。王崇宇上诉请求:撤销一审判决，驳回冉光荣农村承包经营户的起诉。事实和理由：1.一审程序违法。案涉合同是行政合同，一审法院将其作为民事案件进行审判程序违法。同时，两个协议系两个不同的法律关系，一审法院将两个协议在同一案件中审理和判决，系程序违法。2.冉光荣农村承包经营户不是适格的原告主体，与本案无权利义务关系。2000年太极乡政府征用时，冉光荣农村承包经营户已将该地的承包经营权交回并领取征用补偿款，其承包经营权证及分户清册中均没有了案涉地块，冉光荣农村承包经营户不是权利人和利害关系人。3.本案遗漏了重要事实。宁康明一审举示的证据足以证明其通过转让方式取得土地使用权后，经过了审批，取得了相关土地使用权。4.两份协议所涉及的土地征用和转让在当时是普遍的操作模式，两份协议的形成得益于当时的土地承包人、土地所有权人、村委会以及相关部门的同意或审批，该协议不损害任何一方的利益。宁康明取得案涉土地的使用权后，投入大量的资金进行农牧渔业的生产经营，如果冉光荣农村承包经营户要确认该协议无效，那么宁康明近四五百万的损失，就应由冉光荣农村承包经营户承担。冉光荣农村承包经营户辩称，1.冉光荣农村承包经营户一方曾提起行政诉讼，人民法院认定协议不属于行政合同，因此没有受理。2.冉光荣农村承包经营户与本案有利害关系，是适格的主体。3.王崇宇在上诉状中提到的相关文书均不能代表行政审批，更不能证明王崇宇已经取得了涉案土地的相关权利。4.两份协议不符合法律规定的程序以及相应的主体，因此是违法的。至于王崇宇提到的投入或者损失，与冉光荣农村承包经营户无关。太极乡政府辩称，对王崇宇的第一点、第二点、第三点上诉理由无异议。对王崇宇述称的“太极乡政府征地”的说法有异议，不能用现在比较完善的法律制度、法律规定、法律概念和法律理念去规范和要求以前的事情。太极居委会未提交答辩意见。冉光荣农村承包经营户向一审法院起诉请求：1.确认太极乡政府与宁康明于2000年1月15日签订的《土地使用权转让协议》无效；2.确认太极乡政府与太极居委会于2000年1月27日签订的《土地征用协议》无效；3.太极乡政府承担诉讼费用。一审法院认定事实：2000年初，为加快农业产业结构调整步伐，根据“以土地和优惠政策吸取资金”的政策，太极乡政府招商引资实施水产养殖，该养殖项目需要占用太极居委会一组部分土地。经协商，太极乡太极村一组被占地的村民（含冉光荣农村承包经营户）就土地补偿事宜委托给太极居委会进行处理。太极乡政府作为甲方与太极乡太极村村民委员会（现为太极居委会）作为乙方签订《土地征用协议》，约定甲方征用乙方位于一组小地名“河坝”的土地11.889亩（其中冉光荣农村承包经营户被征用的土地面积为1.49亩）及四至界限（东至杨关龙、杨关云、杨关生田埂；南到杨代波田埂；西至杨代波、杨润周田埂及杨宗秀田和土埂；北迄杨润昌、冉思龙田埂），征地费按10,000元/亩核算，其中杨关生（冉光荣）14,900元，且甲方征用土地不得改变土地用途。该协议于2000年1月27日经原黔江土家族苗族自治县金溪区法律服务所见证。同时，太极乡政府（甲方）与其招商引资的投资人宁康明（乙方）签订《土地使用权转让协议》，约定甲方将位于太极乡太极村一组的地块14.889亩（四至界限：东至杨关龙、杨关云、杨关生田埂；南到杨代波田埂；西至杨代波、杨润周田埂及杨宗秀田和土埂；北迄杨润昌、冉思龙田埂）的土地使用权转让给乙方，由乙方进行开发投资经营；甲方将土地使用权永久转让给乙方，乙方在使用有效期限内不得擅自转让、出租等；土地使用权转让费为10,000元/亩；土地使用费为1,000元/年（用于农业税、统筹款等费用）。该协议经原中共黔江土家族苗族自治县委金溪区工作委员会及黔江土家族苗族自治县金溪区法律服务所见证。前述两份协议签订后，2000年1月27日，宁康明向太极乡政府缴纳征地费118,890元。当日，被占地的村民均从太极乡政府处领取土地征用费，冉光荣农村承包经营户领取金额为14,900元。随后太极乡政府将土地交由宁康明进行投资开发，宁康明进行投资修建鱼塘及种植果树等。一审法院认为，根据1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，冉光荣农村承包经营户依法承包集体发包的位于黔江区太极乡太极居委一组小地名“河坝”的0.756亩土地后，其依法享有土地承包经营权。现该土地的使用权已经被宁康明取得，而宁康明取得该土地使用权与太极乡政府作为合同一方签订的《土地征用协议》《土地使用权转让协议》有关。本案的焦点为《土地征用协议》《土地使用权转让协议》的合同目的及是否应当确定为无效。结合当事人当庭陈述及在案证据，评述如下：首先，《土地征用协议》不是政府的行政征用行为。太极乡政府签订《土地征用协议》并非为了公共利益的需要，而是根据国家经济发展政策进行的招商引资。从《土地征用协议》签订主体来看，合同相对方表面上虽然是太极居委会，但太极居委会系代表被占地的冉光荣农村承包经营户等农户签订合同。宁康明仅取得涉案土地的使用权而非所有权，涉案土地的所有权仍属于太极居委会集体所有，且宁康明在使用土地过程中不得改变土地性质，只能进行水产养殖，更不得进行转让、出租等经济活动。冉光荣农村承包经营户享有的土地承包经营权并未完全被剥夺，虽然现在其无权进行占有、使用，但由于收取了土地补偿费而以另一种方式体现了收益的权利。太极乡政府不存在牟利行为，宁康明缴纳的土地补偿费当日就全部转付给冉光荣农村承包经营户等被占地农户；虽《土地使用权转让协议》约定太极乡政府收取土地使用费为1,000元/年，但该款系用于涉案土地的农业税、统筹款等费用，并非系太极乡政府通过冉光荣农村承包经营户等被占地农户的土地谋取自身利益。由此可见，《土地征用协议》不是太极乡政府实施的征用行为，而是太极乡政府在招商引资过程中主导的农户与投资商间的土地流转。其次，在太极乡政府的参与和组织下，通过签订《土地征用协议》《土地使用权转让协议》，将冉光荣农村承包经营户承包的土地交给宁康明发展水产养殖，其实质为在太极乡政府主导下进行的土地流转，将冉光荣农村承包经营户的承包地的使用权（经营权）流转给宁康明使用。该行为符合2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》中关于通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转的规定，但《中华人民共和国农村土地承包法》是自2003年3月1日起施行，而本案《土地征用协议》《土地使用权转让协议》于2000年签订，早于《中华人民共和国农村土地承包法》施行的时间，因此《中华人民共和国农村土地承包法》关于土地流转的规定不适用于本案的处理。虽然案涉土地流转程序不符合现行的法律规定，但是由于事发当时并没有明确的土地流转相关法律规定，仅有相关的政策，应视太极乡政府、宁康明及太极居委会的行为系在土地流转实践中的积极探索，不应过于苛刻。冉光荣农村承包经营户等村民土地流转的意思表示真实，其也获得土地流转的相应补偿，且符合国家政策，当时法律并未规定两份协议应为无效，故冉光荣农村承包经营户的请求不应支持。最后，虽然不认定《土地征用协议》《土地使用权转让协议》无效，但是不可否认《土地征用协议》《土地使用权转让协议》部分内容与土地承包经营权流转的现行法律规定冲突。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”的规定，涉案土地使用权流转期限不得超过承包经营期限，故太极乡政府与宁康明约定土地使用权永久流转应为在土地承包期内的流转。对此，建议当事人就剩余承包经营期限届满后土地流转问题另行协商或依法主张权利。综上所述，依照《中华人民共和国民法通则》第六条，《中华人民共和国土地管理法》第十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条规定，判决：驳回冉光荣农村承包经营户的诉讼请求。案件受理费80元，减半收取计40元，由冉光荣农村承包经营户负担。本院二审期间，冉光荣农村承包经营户举示了黔江县农业承包合同分户清册作为证据，意在证明农业承包合同分户清册上记载了涉案土地“河坝”（小地名），冉光荣农村承包经营户与涉案土地有关。王崇宇质证认为，对该证据的真实性无异议，但与本案没有关联性，不能达到其证明目的，因为涉案土地小地名为“电站旁”，而非“河坝”，本案诉讼期间冉光荣农村承包经营户的承包经营权证上并无涉案土地，且该份证据上载明的户主姓名为肖兵，而非冉光荣。太极乡政府质证认为，同意王崇宇的质证意见，而且该份证据不属于新证据，与本案没有关联性，在新的承包经营权证上并没有涉案土地，故冉光荣农村承包经营户主体不适格，该份证据与太极乡政府一审时提交的土地承包依据不一致，不能达到冉光荣农村承包经营户的证明目的。本院审查认为，冉光荣农村承包经营户举示的证据具有真实性、合法性、关联性，虽然各方对涉案土地的小地名存在争议，但是根据太极乡政府、王崇宇二审询问审理时的陈述，《土地征用协议》所涉土地确实包含了冉光荣农村承包经营户的承包地，因此，冉光荣农村承包经营户与涉案土地有利害关系。本院二审查明，宁康明于2020年6月4日死亡，本案诉讼主体发生变更，由宁康明的继承人其妻子王崇宇作为上诉人参加诉讼，宁康明的另外两名继承人即长子宁伟、次子宁扬明确表示放弃权利，不参加诉讼。另查明，重庆市黔江区国土资源和房屋管理局于2017年6月19日作出的《关于反映太极乡政府涉及非法转让土地的回复意见》（黔江国土2017﹝39﹞号）载有：鉴于双方协议转让的土地没有改变土地用途，现仍为农业用途，双方签订转让、征用协议实际为集体土地流转协议，但合同部分内容形式违法。因此，我局于2017年6月6日向太极乡人民政府下达了《责令改正违法行为通知书》（编号：2017-2），责令太极乡人民政府撤销与宁康明签订的《土地使用权转让协议》和太极乡人民政府与太极村民委员会签订的《土地征用协议》，重新签订土地流转协议，目前，太极乡人民政府正在整改过程中。本院二审查明的其他事实与一审法院查明的事实相同。本案二审争议焦点在于：1.一审程序是否违法；2.应否确认《土地征用协议》《土地使用权转让协议》无效。评述如下：关于一审程序是否违法的问题。虽然各方对涉案土地的小地名是“河坝”还是“电站旁”存在争议，但是根据太极乡政府、王崇宇二审询问审理时的陈述，结合冉光荣母亲黄昌连已领取流转价款的事实，本院认定《土地征用协议》所涉土地确实包含了冉光荣农村承包经营户的承包地，因此，冉光荣农村承包经营户与涉案土地有利害关系，冉光荣农村承包经营户作为本案原告主体适格。冉光荣农村承包经营户起诉请求确认《土地征用协议》《土地使用权转让协议》无效，并且将宁康明、太极居委会列为第三人，系冉光荣农村承包经营户行使诉讼权利的体现，一审法院根据冉光荣农村承包经营户的起诉，将宁康明、太极居委会列为第三人并无不当，而且涉案的《土地征用协议》《土地使用权转让协议》存在关联性，一审法院对冉光荣农村承包经营户的诉讼请求作为一个案件进行审理、判决并不违法。冉光荣农村承包经营户于2019年8月30日向重庆市黔江区人民法院提起行政诉讼，请求确认《土地征用协议》无效，黔江区人民法院认为《土地征用协议》不属于行政协议范畴，也不属于行政诉讼受案范围，遂裁定驳回冉光荣农村承包经营户的起诉。从案涉协议性质来看，《土地征用协议》《土地使用权转让协议》实际为农村土地承包经营权流转协议，属于民事诉讼受案范围，一审法院予以受理程序并不违法。关于应否确认《土地征用协议》《土地使用权转让协议》无效的问题。土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。本案中，从协议的签订目的来看，并非为了公共利益的需要，而是为了招商引资，实施水产养殖项目；从协议的实际履行情况来看，涉案土地的用途没有改变，现在仍为农业用途，故《土地征用协议》《土地使用权转让协议》实际为农村土地承包经营权流转协议，流转当事人为以家庭承包方式承包本集体经济组织农村土地的农户和按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人，在本案中即为冉光荣农村承包经营户等被占地农户和宁康明。虽然《土地征用协议》《土地使用权转让协议》还涉及太极乡政府和太极村委会两个主体，但是其并非流转当事人。首先，根据黄昌连等被占地农户出具的授权委托书，可以认定太极村委会系受被占地农户的委托与太极乡政府签订《土地征用协议》。之后，太极乡政府与宁康明签订《土地使用权转让协议》，将农户的土地交由宁康明从事农业生产经营。从涉案协议的内容及太极乡政府和太极村委会发挥的实际作用来看，太极乡政府和太极村委会并不从中谋取利益，只是为了承包土地的顺利流转和受让，而在承包方和受让方之间发挥居间作用的组织。其次，虽然从协议文本来看，《土地征用协议》的签订时间为2000年1月27日，《土地使用权转让协议》的签订时间为2000年1月15日，但是从太极乡政府给宁康明出具的收条以及被占地农户出具的领条可以看出，宁康明支付流转价款及农户领取流转价款的时间均为2000年1月27日，结合农户已经领取流转价款的事实，本院认为冉光荣农村承包经营户关于太极乡政府未取得农户同意便将涉案土地交予宁康明的主张不能成立。再次，根据冉光荣农村承包经营户一审提交的征用土地统计表，农户流转的土地面积共计11.889亩，其中，冉光荣农村承包经营户的承包地为1.49亩。该征用土地统计表与《土地征用协议》中载明的土地面积一致，均为11.889亩。虽然《土地使用权转让协议》载明的宁康明取得的土地面积为14.889亩，但是根据太极乡政府给宁康明出具的118，890元的收条以及冉光荣农村承包经营户出具的14,900元的领条，不能认定太极乡政府在土地数量上弄虚作假，欺骗了冉光荣农村承包经营户。最后，虽然重庆市黔江区国土资源和房屋管理局向太极乡人民政府下达了《责令改正违法行为通知书》（编号：2017-2），但是根据冉光荣农村承包经营户一审举示的《关于反映太极乡政府涉及非法转让土地的回复意见》（黔江国土2017﹝39﹞号），重庆市黔江区国土资源和房屋管理局并未认定《土地征用协议》《土地使用权转让协议》无效，而是认为双方签订转让、征用协议实际为集体土地流转协议，合同部分内容形式违法，应重新签订土地流转协议。在此，需要明确的是，《土地使用权转让协议》中关于土地使用权永久转让给宁康明的约定，违反了土地承包经营权的流转期限不得超过承包期剩余期限的法理，考虑到协议签订当时农户向宁康明流转土地承包经营权用于实施水产项目的意思表示真实，应视为农户在承包期的剩余期限内将土地承包经营权流转给宁康明，承包期满后，涉案土地由村集体经济组织或者村民委员会依照相关规定重新发包。综上，《土地征用协议》《土地使用权转让协议》实际为农村土地承包经营权流转协议，一审法院驳回冉光荣农村承包经营户确认《土地征用协议》《土地使用权转让协议》无效的诉讼请求正确。综上所述，冉光荣农村承包经营户、王崇宇的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费160元，由上诉人冉光荣农村承包经营户负担80元，由上诉人王崇宇负担80元。本判决为终审判决。审 判 长 丁咏梅审 判 员 徐婷婷审 判 员 王军峰二〇二〇年九月二十二日法官助理 陈 佳书 记 员 陈思羽