浙江省金华市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙07行终605号上诉人（原审原告）倪伟东，男，1967年2月6日出生，汉族，住浙江省浦江县。委托代理人楼冠敏、严晨露，浙江浦阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浦江县自然资源和规划局，住所地浙江省浦江县环城南路221号。法定代表人徐方镇，局长。出庭负责人于炤元，副局长。委托代理人陈国松，浙江仙华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浦江县人民政府，住所地浙江省浦江县人民东路38号。法定代表人俞佩芬，系县长。出庭负责人黄卫康。委托代理人俞滨军，浙江仙华律师事务所律师。倪伟东因土地行政登记一案，不服浦江县人民法院（2019）浙0726行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，并于2020年7月16日传唤各方当事人进行询问。上诉人倪伟东及其委托代理人楼冠敏，被上诉人浦江县自然资源和规划局（以下简称浦江县自规局）的出庭负责人于炤元及委托代理人陈国松，被上诉人浦江县人民政府（以下简称浦江县政府）出庭负责人黄卫康及委托代理人俞滨军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理认定，1997年5月7日，原告倪伟东向张玉林购买了位于××镇××路××排××号的一间半屋基（涉案土地），价款为22500元。1998年6月12日，原告倪伟东取得的涉案房屋土地证上标注的使用权类型为转让，使用权面积为90㎡，用途为综合用地。当日，原告倪伟东向原浦江县建设环保与土地管理局缴纳了1734元，票据上的收费项目为补交地价款、地调费、证费。2001年土地证年检时，浦国用（2001）字第01-0600号国有土地使用证上明确涉案房屋土地性质使用权类型为划拨，使用权面积为90㎡，用途为住宅用地。2018年12月21日，原告倪伟东、方红英与黄丽娟、项朝道签订买卖合同，将××镇××路××排××号的房产出卖给黄丽娟、项朝道，约定价款为218万元。2019年3月13日，项朝道、黄丽娟向浦江县自然资源和规划局补交了302220元土地出让金，在应对原告倪伟东的房价款中扣减并承诺该302220元土地出让金的权利归原告倪伟东享有。2019年2月15日，原告倪伟东向被告浦江县自然资源和规划局提出要求变更涉案房产土地使用权类型的申请，将划拨更正为出让。2019年2月28日，浦江县自然资源和规划局作出不动产登记不予更正告知书。2019年3月8日，原告倪伟东向浦江县人民政府提起行政复议申请，要求撤销浦江县自然资源和规划局于2019年2月28日作出的《不动产登记不予更正告知书》的行政行为。2019年6月9日，浦江县人民政府作出浦政复决字［2019］9号行政复议决定书，维持浦江县自然资源和规划局作出的《不动产登记不予更正告知书》。现原告不服不动产登记不予更正告知书，故诉至法院提出如上诉请。原审法院认为，原告倪伟东主张涉案房屋的地块土地性质为出让的主要依据是浦江县国土资源局2005年的内部会议纪要，但该份纪要需要配合浦江县人民政府抄告单（文件编号浦土资[2004]80号）共同使用，内部纪要具有特定的适用前提和范围。原告仅以该份内部会议纪要为依据所主张的事实理由不充分，且原告也未能提供证明初始登记资料中权利性质确属登记错误的证据材料。综上，被告浦江县自然资源和规划局于2019年2月28日作出的《不动产登记不予更正告知书》并无不当。浦江县人民政府作出的浦政复决字（2019）9号行政复议决定书程序合法，事实认定正确。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条之规定，判决：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。倪伟东上诉称：一、被上诉人浦江县自规局抗辩其作出的不予变更的行政行为是正确的，但没有提供任何证据，属于行政诉讼法第七十条第一款第（一）规定的“主要证据不足”，应判决撤销其行政行为。原审却认为上诉人倪伟东举证不足，明显违反举证责任倒置的行政诉讼证据规则，导致判决错误。1、2001年2月8日，原国土资源局无故将上诉人倪伟东享有的××镇××路××排××号不动产土地使用权类型由转让改为划拨，严重违背事实，明显错误，应予依法更正。（1）上诉人倪伟东于1997年向张玉林买下的不动产位于××镇××路××排××号，属浦江县市区。根据1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第六条第一款规定，该不动产土地使用权属于国有，在上诉人倪伟东受让该不动产之前未缴纳土地出让金，属国有划拨类型。（2）1998年6月12日，上诉人倪伟东在补交了1684元地价款后就该不动产办理了变更登记手续，取得了土地使用权证。该土地使用权证记载土地使用权类型为转让，即由划拨土地使用权改为转让土地使用权。上诉人倪伟东缴纳的地价款就是土地出让金，土地使用权证所记载的使用权类型转让也即出让。（3）2011年10月26日国土资源部土地利用管理司《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》：“因调低容积率造成地价增值的，补交土地出让价款可按评估期日新旧容积率规划条件下总地价的差额确认。”据此，国土资源部土地利用管理司将土地出让价款简称为地价款。根据1994年11月23日《浦江县城镇国有土地使用权转让暂行规定》第十三条规定，之所以土地出让金又称之为地价款，是因为土地出让金按标定地价或交易地价的40%以上收取的。地价款只是土地出让金的另一种叫法，地价款即土地出让金。（4）根据《浦江县国有土地使用权出让金管理暂行办法》第二条规定，土地出让价款即土地出让金，而地价款是土地出让价款的简称，地价款就是土地出让金。（5）2005年7月5日《浦江县国土资源局会议纪要》浦土纪［2005］4号第四条：“关于市场科提出的土地管理部出具给交款人的所开名称为地价款或土地款的票据能否视为已收取过出让金的问题。此问题为历史遗留问题，属实开具的名称不规范，地价款或土地款应视同出让金。”据此，地价款即土地使用权出让金一锤定音。根据1990年5月19日《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定，划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让必须符合以上包括补交土地使用权出让金等4个条件后才能完成变更登记。因上诉人倪伟东已完成变更登记，并取得了出让性质的土地使用权证，完全可以确定上诉人倪伟东已交土地使用权出让金。（6）庭审时浦江县自规局突然提出一个在复议阶段、答辩状中均未提出过的抗辩理由，认为上诉人补交的地价款实际上是宅基地有偿使用费，却没有任何证据来支持，明显违背事实，不能成立。（7）同理，就如地价款为土地使用权出让金不规范用语，土地使用权类型的转让为出让的不规范用语，转让就是出让。2、浦江县自规局抗辩2001年2月8日原国土资源局将该不动产土地使用权类型由转让改为划拨是正确的，但在行政复议阶段和行政诉讼举证期限内未提供该行政行为是正确的任何证据。（1）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，因浦江县自规局抗辩2001年2月8日原国土资源局将该不动产土地使用权类型改为划拨是正确的，但在行政复议阶段和行政诉讼举证期限内未就此提供证据，视为没有相应证据。（2）浦江县自规局曾在开庭时提交了一些零散的复印件，因超过举证期限不能作为定案依据。况且这些零散的复印件中没有包含土地登记卡，而土地登记卡在本案中是主要证据，根据1995年12月28日《土地登记规则》第六十五条规定，其辩称完全错误。二、浦江县自规局作出的不予变更行政行为适用法律法规错误，属于行政诉讼法第七十条第一款第（二）规定的“适用法律法规错误的”，应判决撤销其行政行为。但原审对此避而不谈，导致判决错误。1、适用［1995］国土［法］字第184号《土地登记规则》第二十六条错误。《土地登记规则》第二十六条规定的是关于以出让方式初始取得国有土地使用权的登记规定，而上诉人倪伟东是因转让经划拨变更为出让后取得国有土地使用权，不适用该条规定，而应适用《土地登记规则》第三十四条的规定。2、适用《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条错误。根据1993年2月23日《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》第一条规定，上诉人倪伟东有关该不动产的登记为变更土地登记。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条是关于申请国有建设用地使用权首次登记的规定，非变更登记的规定，浦江县自规局予以适用明显错误。3、适用《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条错误。《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条有三款，前两款是关于不动产登记簿记载确有错误应当予以更正的规定，第三款是关于不动产登记簿记载无误的规定，三款不能同时适用，而浦江县自规局将该条全部适用，明显错误。三、2001年2月8日原国土资源局将该不动产土地使用权类型由转让改为划拨违反法定程序，属于行政诉讼法第七十条第一款第（三）规定的“反法定程序的”，应判决撤销其行政行为。但原审对此避而不谈，导致判决错误。根据《土地登记规则》第七十五条规定，浦江县自规局没有提供2001年2月8日具体负责土地登记的人员名单及有无资格证书的证据，因视为2001年2月8日具体负责土地登记的人员无资格证书，原国土资源局将该不动产土地使用权类型由转让改为划拨程序违法。综上，请求：1、撤销被上诉人浦江县自规局于2019年2月28日作出的《不动产登记不予更正告知书》的行政行为；2、撤销被上诉人浦江县政府于2019年6月9日作出的浦政复决字［2019］9号行政复议决定书；3、判令被上诉人浦江县自规局返还上诉人倪伟东302220.00元土地出让金。庭审中，上诉人明确其诉讼请求系针对被上诉人浦江县自规局于2019年2月28日作出的《不动产登记不予更正告知书》以及被上诉人浦江县政府于2019年6月9日作出的浦政复决字[2019]9号行政复议决定书。浦江县自规局辩称：一、我局作出的不予更正行为的依据充分，且已经提供证明，不存在未举证的情形。1、2001年土地证书年检工作中将土地使用权类型明确为划拨是正确的。上诉人系向张玉林购买取得土地使用权，张玉林是通过宅基地审批取得集体土地建设用地使用权，并非国有划拨土地。上诉人认为在受让之前已经是国有划拨土地是错误的。1998年6月12日颁发的土地使用权证标注使用权类型为转让，该标注内容不规范、不准确，没有明确土地使用权类型。依据《土地登记规则》（1995年）第二十六条之规定，国有出让土地的登记依据为土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证，但上诉人并没有提供取得出让土地的依据。我局在2001年土地证书年检工作中将该土地使用权类型明确为划拨，并没有改变涉案土地使用权的类型，系对涉案土地使用权类型的规范化。上诉人缴纳的“地价款”也并非土地出让金。地价款不等于土地出让金。以出让方式取得土地使用权的，地价款为土地出让金；以转让方式取得土地使用权的，地价款为转让价款，以划拨方式取得土地使用权的，地价款为划拨土地的成本费用；以审批方式取得土地使用权的，地价款是需支付的成本费用。《浦江县城镇国有土地使用权转让暂行规定》中并没有使用地价款的概念，上诉人所谓地价款即土地出让金的理解错误。地价款是土地价款的简称，并非土地出让价款的简称。地价款可以是土地出让金，也可以是转让价，也可以是划拨或者审批取得土地使用权所支付的成本费用。浦土纪（2005）4号会议纪要是针对浦江县××号抄告单的要求而制定的，有特定的适用前提。上诉人的土地并不属于该纪要的适用范围。《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条适用的是国有划拨土地经批准进行转让的情形，而案涉土地在转让给上诉人之前并非国有划拨土地，不存在经批准转让的情形。收取宅基地有偿使用费是有依据的。1990年浦江县人民政府制定的《关于农村个人建房用地若干规定》第十一条规定：建房户应缴纳耕地占用税、造地费、土地管理费、用地保证金。2、上诉人并未针对2001年2月8日的年检登记行为提起诉讼，本案审查的是作出不予更正告知书的依据是否充分，而非审查2001年2月8日的年检登记行为是否正确，我局对该行为正确与否没有举证义务。上诉人提出的是更正登记申请，我局只需审查上诉人提出的更正登记理由是否充分。在行政复议和行政诉讼中，我局也只需举证在作出不予更正告知书的行政程序中所收集的证据。我局在诉讼过程中提交的有关规范性文件并非作出不予更正告知书的依据，只是提供给法庭作为参考。一审判决也并未作为认定案件事实的依据。二、我局作出的不予更正告知书适用法律正确，理由如下：1、被上诉人在1998年的土地登记类型并非从划拨改为出让，上诉人也没有证据证明其土地使用权的取得属于划拨转出让，因此适用［1995］国土［法］字第184号《土地登记规则》第二十六条完全正确。2、《土地登记规则》（1995年）中的变更登记和《不动产登记暂行条例》中的变更登记概念已经发生重大变化。《土地登记规则》规定：土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十六条规定，案涉土地在1998年是第一次登记在当时称为变更登记，在《不动产登记暂行条例》中称为首次登记，因此适用《不动产登记暂行条例》第三十四条完全正确。3、适用《不动产登记暂行条例》第八十条完全正确。该条规定了应予更正和不予更正的行政行为，我局依据该条规定作出不予更正告知书完全正确。三、我局在2001年的年检换证登记行为程序合法。上诉人起诉针对的是《不动产登记不予更正告知书》，并非针对2001年2月8日的年检登记行为，一审法院审查的是作出不予更正告知书的依据是否充分，而非审查2001年2月8日的年检登记行为是否正确。上诉人据此提出的上诉理由不成立。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。浦江县政府辩称：首先，上诉人认为地价款即土地出让金、其1998年6月12日补交的地价款即土地出让金的依据不足。地价款并非单指土地出让金，而是对土地价款的一种简称或统称。浦土纪（2005）4号会议纪要中虽有土地款或土地款应视同出让金的表述，但该纪要有特定的适用前提和范围，并不能适用于本案。同时，对于上诉人1998年6月12日票据上补交地价款的性质，在一审诉讼中已经作了说明，上诉人补交的地价款是按当时的规定交纳的宅基地有偿使用费，性质上并非土地出让金。因此，一审法院在查明事实后，认为上诉人主张1998年补交的地价款是土地出让金的理由不充分，且也未能提供证据证明初始登记中权利性质确属登记错误，而判决驳回上诉人诉请并无不当。第二，上诉人认为浦江县自规局应对2001年2月8日的年检登记行为正确进行举证于法无据。本案中，上诉人不服浦江县自规局作出的《不动产登记不予更正告知书》而提起的行政复议、行政诉讼，是对作出的《不动产登记不予更正告知书》的合法性进行审查，并不是对2001年2月8日的年检登记时土地使用权类型由转让改为划拨是否正确的审查，故对于年检登记行为并无举证义务。综上，请求驳回上诉，维持原判。各方当事人在二审期间未向本院提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。本院认为，上诉人倪伟东提出本案之诉，实质系认为被上诉人浦江县自规局于2001年2月对其位于浦江县××镇××路××排××号的土地使用权证办理年检登记时，将土地使用权类型登记错误。上诉人对登记在自己名下的土地使用权证中的内容主张登记错误而提起诉讼，应受法律、法规及规范性文件中对行政诉讼起诉期限的限制。根据2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，上诉人主张的案涉土地使用权登记行为发生于2001年2月，上诉人至2019年7月才向原审法院提起行政诉讼，显然已经超过法定的起诉期限且无正当事由，依法应当驳回其起诉。虽然本案中，上诉人于2019年2月向被上诉人浦江县自规局提交履职申请，但其提出的履职内容实质仍是针对2001年2月对其名下的土地使用权证登记错误行为进行更正。表面上看，上诉人是对行政机关作出的履职答复不服提起本案之诉，但其与直接要求人民法院对案涉行政行为进行实体审查并无实质不同，存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能。因此，在上诉人的起诉超过法律规定时效的情况下，一审法院作出实体判决不当，本院依法予以纠正。鉴此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，裁定如下：一、撤销浦江县人民法院（2019）浙0726行初14号行政判决；二、驳回上诉人倪伟东的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长 冯少华审 判 员 钟雪丹审 判 员 虞 行二〇二〇年九月七日代书记员 叶文静