湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终200号 上诉人（原审原告）：蒋国跃，男，1981年8月30日出生，汉族，住云南省西双版纳自治州景洪市勐海路100号5栋2单元602号。 上诉人（原审原告）：周美华，女，1985年8月19日出生，汉族，住云南省西双版纳自治州景洪市勐海路100号5栋2单元602号。 二上诉人的共同委托诉讼代理人：蒋品忠（系上诉人蒋国跃父亲），男，1954年5月5日出生，汉族，住湖南省江永县回龙圩管理区八仙洞办事处新凤村042号。 上诉人（原审原告）：谢志强，男，1965年4月5日出生，汉族，湖南省江永县人，住湖南省江永县潇浦镇城南路038号。 委托诉讼代理人：蒋国玉（系上诉人谢志强妻子），女，1976年8月7日出生，汉族，湖南省江永县人，住湖南省江永县潇浦镇城南路038号。 上诉人（原审原告）：蒋国玉，女，1976年8月7日出生，汉族，湖南省江永县人，住湖南省江永县潇浦镇城南路038号。 被上诉人（原审被告）：江永县住房保障服务中心，住所地江永县永发路7号。 法定代表人：杨运良，该中心主任。 出庭负责人：何烈良，该中心副主任。 委托诉讼代理人：唐霄，该单位工作人员。 上诉人蒋国跃、周美华、谢志强、蒋国玉诉被上诉人江永县住房保障服务中心行政协议一案，不服湖南省道县人民法院（2020）湘1124行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，原告蒋国玉与原告谢志强系夫妻关系，原告蒋国跃与原告周美华系夫妻关系，原告蒋国玉与原告蒋国跃系姐弟关系。2014年7月25日，四原告共同购买了位于江永县潇浦镇五一路门面两套，产权证号分别为：江永县房权证潇浦镇字第4304400019201号，房屋所有权人为蒋国玉，共有人谢志强、蒋国跃、周美华，登记建筑面积30.24㎡；江永县房权证潇浦镇字第4304400019202号，房屋所有权人为蒋国玉，共有人谢志强、蒋国跃、周美华，登记建筑面积39.14㎡。2015年，因江永县瑶城市场改造建设项目进行二期工程，四原告的上述房屋被确定位于该项目征收范围内。征收过程中，江永县国有土地上房屋征收与补偿事务所联合江永县瑶城市场改建项目指挥部对征收范围内的房屋实际面积进行了测量，并于2015年7月31号进行了第二次公示。其中，4304400019201号房屋的实际面积为34.21㎡，4304400019202号房屋的实际面积为28.07㎡。2015年8月26日，江永县房产局通知了原告蒋国玉办理更正登记。2015年12月24日，江永县瑶城市场改造工程建设指挥部于对四原告作出《承诺书》，承诺对四原告被征收的上述房屋补偿总面积不低于69.38㎡。2015年12月30日，江永县县域经济与产业发展融资管理中心、江永县国有土地上房屋征收与补偿事务所、江永县瑶城市场改造建设指挥部作为甲方与乙方蒋国玉签订了两份《瑶城市场二期工程房屋征收产权调换协议》（以下简称《房屋征收产权调换协议》），对四原告的上述房屋征收补偿的方式是期房产权调换。其中，4304400019201号房产权调换房屋为新瑶城市场桥头广场二层64号门面，设计套内面积23.76㎡；4304400019202号房产权调换房屋为新瑶城市场桥头广场二层63号门面，设计套内面积28.08㎡。后因蒋国玉要求，又将63号门面调换到62号门面。此后，原告蒋国玉陆续领取了协议约定的房屋补偿租金及损失等补偿款，并与蒋国跃夫妻平分了领取的款项。2019年1月3日，江永县瑶城市场改造建设指挥部发出交房通知。原告蒋国玉于2019年3月7日进行了房屋结算，但不认可结算结果。四原告认为被告明知其被征收的房屋是四原告共同共有，而签订两份《房屋征收产权调换协议》却只有蒋国玉签字，不能对其他三位原告发生效力，遂起诉至法院。 原审另查明，调换的二门面现已由原告蒋国玉实际占有使用，江永县房产局已更名为江永县住房服务保障中心。 上述事实有江永县2019重点项目目标管理办法、房产证复印件、承诺书、江永县瑶城市场改造建设项目二期功臣国有土地上房屋征收补偿方案征求意见及意见采纳情况、江永县人民政府关于瑶城市场改造二期工程国有土地上房屋征收决定、房产面积测量报告、63、64被征收门面房屋登记资料各一套、江永县房产局房屋登记更正通知、江永县瑶城桥头广场回迁户交房通知书、安置房屋房产面积测量报告、蒋国玉领款收据及银行回单，安置门面现在使用照片等证据予以证实。 原判认为，本案的争议焦点如下：1.被告江永县住房服务保障中心诉讼主体是否适格；2.本案是否超过诉讼时效；3.《房屋征收产权调换协议》是否有效。现评析如下： 一、江永县住房服务保障中心是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《江永县瑶城市场改造建设项目二期工程国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿）已明确房屋征收部门为江永县房产局，江永县瑶城市场改造工程建设指挥部为房屋征收实施单位。根据上述法律规定，江永县房产局对江永县瑶城市场建设指挥部在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责，并承担法律后果。因机构改革，江永县房产局变更名称为江永县保障服务中心，故江永县住房服务保障中心是本案适格被告。 二、本案未超过诉讼时效。2019年1月3日，江永县瑶城市场改造建设指挥部发出交房通知，原告蒋国玉于2019年3月7日进行了房屋结算。由此可见，《房屋征收产权调换协议书》实际履行完毕之日为2019年3月7日，故诉讼时效应从2019年3月7日开始计算。原告蒋国玉不认可房屋结算的结果，是对该协议履行方式上提出的异议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。由上述规定可知，本案应参照民事诉讼关于诉讼时效的法律规定。参照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条的规定，向人民法院请求保护民事诉讼权利的诉讼时效期间为三年。因此，原告于2020年4月1日向本院提起诉讼并未超过诉讼时效。 三、《房屋征收产权调换协议》有效。江永县瑶城市场改造工程建设指挥部先于2015年12月24日作出《承诺书》，后江永县县域经济与产业发展融资管理中心、江永县国有土地上房屋征收与补偿事务所、江永县瑶城市场改造建设指挥部与蒋国玉签订了《房屋征收产权调换协议》，此二份协议都是双方真实意思表示。《承诺书》虽然承诺了房屋补偿面积不低于69.38㎡，但《房屋征收产权调换协议》明确了具体的面积，与《承诺书》不一致，因《房屋征收产权调换协议》后签，故应认为原告同意变更房屋补偿面积，即《承诺书》中对房屋补偿面积的约定已被《房屋征收产权调换协议》约定的补偿面积替代。因此，《承诺书》中对于房屋补偿面积的约定已失效。原告蒋国玉提出《房屋征收产权调换协议》只有其一人签字，其他共有人未签字，因而无效。但原告蒋国玉与原告谢志强系夫妻关系，其已实际控制和占有使用安置门面，也领取了相关的房屋征收补偿款。而原告蒋国玉承认领取的补偿款已与蒋国跃、周美华夫妇平分，故应认为原告签订的《范围征收产权调换协议》已经过其他三原告追认。且《房屋征收产权调换协议》现已实际履行完毕，并未损害四原告权利，因此，《房屋征收产权调换协议》有效。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告蒋国跃、周美华、蒋国玉、谢志强的诉讼请求。 宣判后，蒋国跃、周美华、蒋国玉、谢志强对判决不服，上诉称，1、江永县瑶城市场改造工程建设指挥部已承诺上诉人产权调换门面的总面积不得低于现有房产证面积69.38㎡，不足部分，以货币的形式补偿；2蒋国玉在未取得其他三位上诉人授权的情况下，与相关部门签订的产权调换协议应是无效协议，原审判决认定涉案的产权调换协议为有效协议错误，请求二审法院撤销原审判决，依法改判。 被上诉人江永县住房保障服务中心辩称，1、按房屋实测面积进行补偿，未损害被征收人的合法权益；2、征收补偿协议已经履行完毕，不存在撤销的情况；3、以指挥部名义出具的承诺书是单方面行为，其有关承诺内容已经被双方协商签订的征收补偿协议代替。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人提交了一份电话录音，拟证明江永县瑶城市场改造工程建设指挥部承诺蒋国玉，置换门面的面积不得少于房产证登记的面积69.38㎡，如果置换门面的面积少于房产证登记的面积，将按市场价进行货币补偿。 被上诉人质证认为，对该份证据的真实性有异议且不符合证据形式要求，不能作为证据使用。 经双方当事人举证、质证、本院认证认为，被上诉人对证据的真实性有异议，上诉人未提供其他证据佐证其真实性，且该份证据拟证明的事实与《房屋征收产权调换协议》约定的内容不一致，对该份证据不予采信。 一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。 本案二审查明，2015年12月30日，蒋国玉作为乙方与江永县国有土地上房屋征收与补偿事务所等实施单位作为甲方签订了二份《房屋征收产权调换协议》，协议第一条约定被征收房屋的现状，乙方被征收房屋位于瑶城市场商住办公综合楼，房屋所在楼层为二楼，房屋产权证号为4304400019202/4304400019201，房产证面积为39.14㎡/30.24㎡，实测面积为34.21㎡（其中套内28.08㎡）/实测面积为28.79㎡（其中套内面积23.76㎡），门面有卫生间，房屋结构为砖混结构；第二条约定：产权调换房屋的地点、户型、面积。乙方选择新瑶城市场设计期房桥头广场二层63号/64号门面为产权调换房屋，设计套内面积为28.08㎡/23.76㎡，门面有卫生间；第三条产权调换补差（交房时据实结算），1、产权调换门面与被征收门面套内面积相同的部分及其对应的公摊，互不补差；2、产权调换门面套内面积超过被征收门面的部分及相对应的公摊，按照《征收补偿方案》补差办法，乙方补差给征收部门；3、产区调换门面套内面积小于被征收门面的部分及相对应的公摊按照《征收补偿方案》补差办法，由甲方补差给乙方；第四条为装饰装修补差；第五条为停产停业损失；第六条为乙方被征收房屋附属设施的补偿；第七条为奖励措施；第八条房屋征收补偿资金及补差结算时间第3项约定剩余门面租金损失及补差结算在产权调换交房后5个工作日内一次性付清，第4项约定结清补差后三个月内，甲乙双方相互配合办理产权调换房屋产权证。……。2019年1月3日，江永县瑶城市场改造建设指挥部和江永县房产局向被征收户下达交房通知，告知被征收户交房时间为2019年1月10日至2019年1月25日。2019年1月7日，蒋国玉申请经相关部门同意将置换门面63号调换到62号门面。2019年10月份，上诉人蒋国玉已实际占有使用置换的62、64号门面，上诉人与相关部门未按照《房屋征收产权调换协议》进行最终结算。62号、64号门面尚未办理不动产权证，相关部门交付62、64号门面前，江永县房地产测绘事务所对62号、64号门面的套内面积进行了测绘，62号门面的套内面积为23.46㎡,64号门面的套内面积为26.25㎡，二个门面的套内面积共计49.71㎡，少于约定的置换面积。江永县县域经济与产业发展融资管理中心、江永县国有土地上房屋征收与补偿事务所、江永县瑶城市场改造建设指挥部系江永县瑶城市场改造建设二期项目的征收实施单位。 本院二审查明的其他事实与一审法院认定的事实一致，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案争执的焦点为：1、蒋国玉与江永县县域经济与产业发展融资管理中心、江永县国有土地上房屋征收与补偿事务所、江永县瑶城市场改造建设指挥部签订的两份《房屋征收产权调换协议》的效力；2、上诉人要求被上诉人按“承诺书”履行的理由能否成立。现评析如下： 一、行政协议兼具“行政性”和“协议性”的特点，故对其效力进行评判，不仅需要从其行政行为属性的角度予以考虑，即适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于无效行政行为的规定，还要兼顾合同制度的相关特点，适用民事法律规范中关于合同效力的规定。本案中，虽然两份产权调换协议只有蒋国玉个人签名，鉴于谢国强与蒋国玉系夫妻关系，蒋国跃、周美华与蒋国玉系姐弟关系且在云南工作生活，蒋国玉庭审中自认将征收补偿事项告知了蒋国跃等人，蒋国跃等人对征收补偿事项是知情的且《房屋征收产权调换协议》签订后，蒋国玉夫妇与蒋国跃夫妇平分了领取的门面租金损失及签约奖金，结合蒋国玉夫妇已实际占有使用62号、64号门面，故蒋国跃等人对蒋国玉与江永县瑶城市场改造建设指挥部等单位签订的《房屋征收产权调换协议》是知情和认可的，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效的情形。江永县县域经济与产业发展融资管理中心、江永县国有土地上房屋征收与补偿事务所、江永县瑶城市场改造建设指挥部作为房屋征收实施部门，具有与被征收户签订征收补偿协议的职权，故《房屋征收产权调换协议》亦不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法导致行政行为无效的情形，系有效协议。上诉人提出《房屋征收产权调换协议》只有蒋国玉个人签名，无其他三位上诉人的签名，系无效协议的上诉理由不能成立，本院不予支持。 二、上诉人要求被上诉人按“承诺书”履行的理由不能成立。虽然江永县瑶城市场改造工程建设指挥部于2015年12月24日向上诉人作出补偿总面积不低于房产证登记面积69.38㎡的承诺，但房屋产权证号4304400019202、4304400019201的门面测量面积为34.21㎡和28.79㎡共63㎡少于房产证登记的面积，且蒋国玉2015年12月30日与江永县国有土地上房屋征收与补偿事务所等征收实施单位签订的二份《房屋征收产权调换协议》，明确约定按套内面积51.84㎡（28.08+23.76㎡）进行置换，并对产权调换如何补差进行了约定，由于《房屋征收产权调换协议》系有效协议且签订时间在后，该协议已改变了承诺书约定的补偿面积，上诉人撇开《房屋征收产权调换协议》要求被上诉人按照“承诺书”履行的理由不能成立，本院不予支持。待62、64号门面办理不动产权证，确定套内面积后，上诉人可与被上诉人按照《房屋征收产权调换协议》的约定，进行最终结算补差。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蒋国跃、周美华、谢志强、蒋国玉承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曾 辉 审 判 员  屈中亚 审 判 员  王焕江 二〇二〇年九月二十五日 法官助理  唐英虎 书 记 员  陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。