福建省福州市台江区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0103行初46号 原告方小庸，女，1957年10月11日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 委托代理人李晓东、邱星，福建智君律师事务所律师。 被告福州市晋安区住房保障和房产管理局，住所地福州市晋安区长乐北路156号。 法定代表人陈为友，局长。 出庭行政机关负责人李勇，分管领导。 委托代理人薛倩如，工作人员。 委托代理人林霆，福建天人和律师事务所律师。 第三人福州市土地房屋征收工程处，住所地福州市五一中路71号。 法定代表人郑了然，总经理。 委托代理人陈书祥、林霆，福建天人和律师事务所律师。 原告方小庸诉被告福州市晋安区住房保障和房产管理局（以下简称“晋安房管局”），第三人福州市土地房屋征收工程处确认行政协议无效一案，于2020年3月12日向本院提起诉讼。本院于同日受理并分别于同年3月20日、25日向被告及第三人送达起诉状副本及相关应诉材料。本院依法组成合议庭，于2020年7月9日公开开庭审理了本案，原告方小庸及其委托代理人李晓东、邱星，被告晋安房管局的行政机关负责人李勇及其委托代理人薛倩如，被告晋安房管局及第三人福州市土地房屋征收工程处的共同委托代理人林霆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告方小庸诉称，福州市晋安区厦坊村村民方景辉与张雪莲夫妻二人分别于2017年8月21日和2010年8月4日去世，其生前利用祖留房产土地，在福州市晋安区建起房屋6栋房间若干间，除方景辉与张雪莲、原告、方闽一家自住之外，其他用于出租收益。方闽与原告方小庸是方景辉与张雪莲生前所育的两子女，系有且仅有的合法继承人。2018年方景辉与张雪莲夫妻二人生前所建的上述房屋被实施拆迁。被告晋安房管局作为征收部门，第三人福州市土地房屋征收工程处作为征收实施单位在隐瞒原告的情形下与方闽一家签订了多份《房屋征收补偿安置协议书》，将原告父母的房产擅自处分，严重侵犯原告的合法继承权益。原告知悉后，多次向被告晋安房管局和第三人福州市土地房屋征收工程处反映情况并提出异议，明确告知其上述房产系方景辉与张雪莲夫妻的遗产，应当由原告与方闽共同继承，其与方闽等人擅自签订的《房屋征收补偿安置协议书》应属无效，但被告及第三人未给予答复，并拒绝向原告出具本案《房屋征收补偿安置协议书》。根据《中华人民共和国土地管理法》、《福州市农村集体土地房屋拆迁补偿安置规定（试行）》及案涉拆迁地块的《房屋征收补偿方案》规定，无产权房屋的认定应以户为单位，征收人与被征收人签订安置协议也应以户为单位，被征收人有多幢房屋的应合并计算。本案“晋安区新店镇厦坊村厦坊135号”所涉及的征收地块上签订的《房屋征收补偿安置协议书》仅原告所知就已有4份之多，严重违反上述规定，且协议涉及的被征收房屋均为方景辉与张雪莲夫妻生前所建，因此本案被告与第三人签订的多份征收协议既违反法律法规及政府规章的规定，同时属“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”。综上，被告及第三人与方景辉签订的《房屋征收补偿安置协议书》实为方子尧代签的事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国合同法》第四十八条规定，方子尧代签的《房屋征收补偿安置协议书》违反法律规定应为无效。同时该行为也违反了《中华人民共和国继承法》关于法定继承的相关规定，侵犯了原告的合法权益和应得财产。综上，原告方小庸请求：一、确认被告晋安房管局与第三人福州市土地房屋征收工程处及案外人方子尧签订的《房屋征收补偿安置协议书》无效；二、本案诉讼费用由被告晋安房管局负担。 原告方小庸向本院提交如下证据：1、1951年土地所有权证，证明被告与方子尧签订的房屋征收补偿安置协议所处分的土地及房屋均为方景辉、张雪莲二人生前建在村中的房屋，该房屋为二人遗产。该《土地房产所有证》所有土地共计5.56亩，房屋0.164亩，后续方闽等人在5.56亩土地的范围内陆续建成房屋六幢，地址为本次拆迁的晋安区厦坊村135号，故拆迁房屋的权属来源系方景辉祖留房产；2、方景辉、张雪莲二人《死亡户口注销单》；3、方小庸《亲属关系证明》；4、方小庸户口信息，证据2-4共同证明方景辉、张雪莲二人均已去世，其遗产第一顺位继承人为方闽、方小庸兄妹二人，方小庸的户籍在本次拆迁房产晋安区厦坊村135内，系合法继承人和权利人。被告与方子尧之间串通签订的房屋征收补偿安置协议侵犯了原告合法权益切违反了《中华人民共和国继承法》的法律规定，应为无效；5、《房屋征收补偿安置协议书》；6、《具结书》、《委托具结书》、《声明》；7、《房屋拆迁异议书》，证据5-7证明被告与方子尧在原告不知情的情况下签订了房屋征收补偿安置协议，处分了方景辉、张雪莲二人遗留的土地和房产，原告得知消息后曾依照《声明》要求向被告及第三人福州市土地房屋征收工程处提出异议，被告敷衍接受但未作答复。 被告晋安房管局辩称，第一，其与方子尧签订的《房屋征收补偿安置协议书》中约定安置的房屋系安置在方景辉名下，协议合法有效。原告所称的其父亲方景辉的房屋，在被征收时，方景辉已去世，当时是由方景辉的孙子方子尧在居住使用，并由其出资修缮，经厦坊村委会证明，并出具委托具结书后，由方子尧代方景辉签订安置协议，被征收人仍为方景辉，安置不存在错误，协议签订后还进行了登报公示，被告已尽到通知义务。因此该房屋征收安置协议也是完全合法有效的，协议的被征收人仍为方景辉，所获得的安置补偿权益全部在方景辉名下，原告所享有的继承权未收到任何侵害，所以原告主张该《房屋征收补偿安置协议书》无效理由不能成立。第二，原告的诉讼请求已超过起诉期限。行政诉讼的起诉期限为六个月，本案案涉《房屋征收安置补偿协议书》在签订之后于2018年均在报纸上进行了公示，原告2019年8月才提起诉讼已超过起诉期限，其诉讼请求不应得到支持。综上，被告晋安房管局请求驳回原告方小庸的诉讼请求。 被告晋安房管局向本院提交如下证据：1、房屋征收补偿方案，证明被告征收是根据征收补偿方案进行，征收行为合法，根据征收补偿方案规定，无产权房屋应经村、镇确认并公示无异议后，方能得到安置。原告并未获得任何村、镇确认，案涉被征收房屋均与原告无关，原告无权提起本案诉讼；2、方景辉房屋征收补偿安置协议书、登报公告、具结书、被征收房屋认定申请表、公示、平面图，证明被告与方子尧所签订的《房屋征收补偿安置协议书》是根据房屋征收补偿方案及相关法律的规定，经权利人具结并经厦坊村村民委员会、新店镇共同确认，公示无异议后签订的，完全符合法律规定，是合法有效的。被告贴出公告时，原告未提出异议，案涉房屋系1984年前建设的土木结构房屋。 第三人福州市土地房屋征收工程处述称，其同意被告晋安房管局的答辩意见。 第三人福州市土地房屋征收工程处未向本院提交证据。 对被告晋安房管局向本院提交的证据，经原告及第三人质证，原告方小庸提出如下质证意见：对证据1中房屋征收补偿方案的关联性及证明对象有异议。认为原告未主张案涉被征收房屋是原告所有，原告主张的是被征收房屋系原告父母方景辉、张雪莲所建，原告当时出钱出力共同修建，该房屋的征收安置权益应归于方景辉夫妇，而原告作为方景辉夫妇的第一顺序继承人享有对该权益的继承权。而由于方子尧无权代理签订征收安置协议，导致原告可通过继承获得权益受到损害，因此案涉征收安置协议涉及的权益与原告有关，原告有权提起诉讼。方子尧并不是第一顺位继承人，也没有相关授权，无权替方景辉签订相关协议。方景辉去世后，方子尧居住在案涉被征收房屋中就有权签订案涉协议的主张不成立；对证据2有异议，认为方景辉在征收之前已去世，征收涉及的全套材料均非方景辉本人签字、提交，也不存在任何方景辉出具的授权委托证明，因此方子尧代签案涉征收补偿协议应为无效。另具结书、登报公告、公示等材料中对被征收房屋的描述与事实不符，原告在得知该情况后曾多次向村委会及征收工程处提出异议，但均未得到回复，被告提交的证据无法证明案涉征收补偿协议是在公示无异议的情况下签订的，不符合法律规定。本案中方闽和方小庸是继承人，方子尧代为签署本案协议不具法律效力。第三人福州市土地房屋征收工程处提出如下质证意见：本案被诉协议经登报，登报期间原告未提出异议，方子尧作为方景辉的孙子代签该协议符合法律规定。 对原告向本院提交的证据，经被告及第三人质证，被告晋安房管局，第三人福州市土地房屋征收工程处提出如下质证意见：对证据1有异议，认为该证据真实性无法确认，对证明对象亦有异议，认为该证据不能证明晋安区厦坊村135号是祖留房产；对证据2的证明对象有异议，认为该证据无法证明被告及第三人存在串通签订征收安置协议的情形，也未侵犯原告的继承权；对证据3-6无异议；对证据7有异议，认为该材料属原告自述，不能作为证据。在本案案涉协议签订前，被告及第三人进行了公示并登报，故原告不知情的主张缺乏事实依据，原告无权提起本案诉讼。 经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下认定：原告提交的证据1《土地房屋所有权证》无法证明该权证项下房屋与本案被征收房屋有何关联，故与本案被诉房屋征收补偿协议无关联，本院不予采信。原、被告提交的余下证据均符合法律规定，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，2017年10月，被告晋安房管局对位于厦坊小区地块、新店村、厦坊村及周边地块旧屋区改造项目集体土地上的房屋进行协商征收。案涉被征收房屋亦为于前述协商征收项目范围内。经征收实施单位丈量，方子尧于2018年2月23日代方景辉于《房屋认定申请表》上签字确认。福州市晋安区新店镇厦坊村民委员会于该《房屋认定申请表》盖章确认，福州市晋安区新店镇项目建设指挥部亦于该《房屋认定申请表》上加盖公章并注明“同意公示”字样。当日，以被告晋安房管局为甲方，方景辉为乙方，第三人福州市土地房屋征收工程处为丙方，三方共同签订了编号为No:XFJW-1088的《房屋征收补偿安置协议书》。该《房屋征收补偿安置协议书》主要约定甲方对乙方所有的案涉房屋进行征收，乙方选择产权调换方式，就地就近安置105㎡户型1套，合计安置建筑面积约105㎡。另根据案涉房屋补偿情况及安置情况抵扣计算，甲方应向乙方退人民币27224元。该《房屋征收补偿安置协议书》落款处“乙方（签章）”处签字为“方景辉”，“委托代理人”处签字为“方子尧代”。同年2月28日，经厦坊村委会盖章，方子尧作为方景辉的委托人作出《委托具结书》、《具结书》。后第三人福州市房屋征收工程处遂对该被征收房屋进行公示。同年5月23日，方子尧以方景辉之名义于《福建日报》上刊登声明。后原告方小庸对前述《房屋征收补偿安置协议书》不服，遂向本院提起本案诉讼。 另查，方景辉之户籍于2017年8月21日因死亡而注销。方景辉之妻张雪莲之户籍于2010年8月4日因死亡而注销。方景辉夫妇生前育有一子一女，即方闽及原告方小庸。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条及第二十五条第一款规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”根据上述规定，与房屋征收部门签订补偿协议的适格主体应当是被征收房屋所有权人。若被征收房屋所有权人死亡的，应由相关的权利继受人与房屋征收部门订立协议。本案中，案涉被征收房屋未办理产权登记，征收实施单位依该项目征收补偿安置方案将案涉被征收房屋的权利人认定为方景辉，因方景辉在被诉行政协议订立前已死亡，故被告及第三人应与相关权利继受人即包括原告方小庸在内的方景辉全部继承人订立协议。据此，原告方小庸与案涉《房屋征收补偿安置协议书》之间存在利害关系，有权就该协议提起本案诉讼。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，原告方小庸提交的证据可以证明方景辉已于2017年8月21日死亡，被告提交的证据无法证明方景辉于生前曾就案涉被征收房屋的征收补偿事宜向案外人方子尧进行授权委托的事实，故案外人方子尧无权作为方景辉的委托代理人确认《房屋认定申请表》中的信息并出具《委托具结书》、《具结书》，其亦无权代方景辉与被告及第三人签订案涉《房屋征收补偿安置协议书》。综上，应认定本案案涉《房屋征收补偿安置协议书》的订立主体不适格，属《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，故依《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款之规定，判决如下： 确认被告福州市晋安区住房保障和房产管理局与第三人福州市土地房屋征收工程处与方景辉于2018年2月23日签订的编号为No:XFJW-1088的《房屋征收补偿安置协议书》无效。 案件受理费用14790元，由被告福州市晋安区住房保障和房产管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。 审 判 长 林 赫 人民陪审员 洪 滢 人民陪审员 陈 彤 二〇二〇年九月二十三日 书 记 员 刘诗丽 附：本案适用的主要司法解释条款： 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。