浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终192号上诉人（原审原告）王家胜，男，1957年2月15日出生，汉族，住海宁市。上诉人（原审原告）王家荣，男，1960年1月25日出生，汉族，住海宁市。上诉人共同委托诉讼代理人郑浩莉、吴有水，浙江碧剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海宁市自然资源和规划局，住所地海宁市梅园路203号。法定代表人孙国新，局长。委托诉讼代理人王维斌、柯盛华，浙江潮乡律师事务所律师。原审第三人王家华，女，1953年3月17日出生，汉族，住海宁市。原审第三人王家伟，男，1950年6月15日出生，汉族，住海宁市。原审第三人王家英，女，1947年12月2日出生，汉族，住海宁市。原审原告王家麟，男，1946年4月26日出生，汉族，住海宁市。上诉人王家荣、王家胜因与被上诉人海宁市自然资源和规划局（以下简称海宁规划局）未经登记建筑认定一案，不服海盐县人民法院于2020年6月29日作出的（2020）浙0424行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月3日受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明：1988年由王新和作为户主申请城镇居民建房用地，经海政土（88）33号建房许可批准，建造楼房4间，建筑面积300ｍ2，占地150ｍ2；平房1间，建筑面积30ｍ2，占地30ｍ2；建造地址为海宁市××镇××街××号。1989年，王新和申请办理房屋所有权登记，房屋登记机关颁发海字第0××6号房屋所有权证，登记面积为308.42ｍ2（275.62ｍ2＋32.8ｍ2），房屋共有权人为杜杏珍。1992年，王新和（此时已去世）之子王家麟、王家荣、王家胜、王家伟申请土地登记，原海宁市土地管理局于1992年9月颁发海国有（92）字第20269号、第20276号国有土地使用证，土地使用证登记面积分别为149.2ｍ2、68.7ｍ2。2015年4月24日，海宁市人民政府作出海政房征字（2015）第2号房屋征收决定，对盐官观潮景区北寺巷二期区块范围内的国有土地上房屋实施征收。案涉争议的盐官镇南门直街51号房屋位于本次征收范围内。海宁市人民政府于2019年1月22日作出海房征补［2019］第2号房屋征收补偿决定，决定对登记在王新和名下的海宁市××镇××街××号被征收房屋按照房屋产权调换方式实施征收补偿。三原告不服诉至法院，嘉兴市中级人民法院于2019年9月9日以海宁市人民政府在作出征收补偿决定之前，未对未经登记的第三层进行调查、认定和处理，在此情形下，仅以产权登记面积为308.42ｍ2就认定未经登记的第三层不能享受同等补偿，被诉征收补偿决定事实不清、证据不足，判决撤销该房屋征收补偿决定。另，至案涉房屋启动征收程序时，海宁市盐宫镇南门直街51号内具体房屋情况如下：1号建筑物，一层，建筑面积20.73ｍ2；2号建筑物为围墙，建筑面积9.1ｍ2；3号建筑物，一层，建筑面积1.98ｍ2；4号建筑物，一层，建筑面积4.5ｍ2；5号建筑物，一层，建筑面积17.05ｍ2；6号建筑物，一层，建筑面积5.52ｍ2；7号建筑物目前实际为三层楼房，登记为二层，登记建筑面积275.62ｍ2，土地使用权登记面积149.2ｍ2，实际建筑面积为464.83ｍ2。2019年12月2日，海宁规划局针对位于海宁市××镇××街××号内七处建筑作出《未经产权登记建筑认定书》［海自然资规国征认（2019）第001号］，内容为：座落于海宁市××镇××街××号内的七处未登记建筑物，其中1、2、3、4、5、6号建筑物，在建造时未经相关职能部门审批，符合《海宁市国有土地上房屋征收涉及未经产权登记建筑等问题调查认定和处理办法》（以下简称《认定办法》）第七条规定的情形，明确认定为违法建筑；其中7号建筑物，原许可批准建筑面积300平方米（占地150平方米），登记建筑面积275.62平方米，后由两层扩建至三层未经相关职能部门审批，且扩建时间在1990年4月1日之后，其中未经登记建筑面积189.21平方米，从有利于当事人利益的角度出发，并根据《认定办法》第七条的规定，明确认定其中24.38平方米（批准建筑面积300平方米减去登记面积275.62平方米）为合法建筑，其余164.83平方米（未经登记建筑面积189.21平方米减去认定合法建筑面积24.38平方米）为违法建筑。原判认为，《浙江省违法建筑处置规定》第三条规定，本规定所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建造的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑和乡、村庄规划区内的违法建筑。《认定办法》第七条第（三）项规定，1990年4月1日后在城镇规划区范围内未取得规划许可的建筑、虽依法取得临时建设工程规划许可证但使用期限届满后未拆除的、未按建设工程规划许可证规定建设的部分，认定为违法建筑。本案中，案涉1-6号六处建筑物，根据海宁市××镇××街××号《城镇居民建房用地申请表》、《海宁市村镇居民建房许可证》、《海宁市私有房屋所有权申请表》、《房屋所有权证》、《海宁市土地使用申报登记表》、《土地登记审批表》、《国有土地使用证》及2006年王家胜、王家伟的两份《违法用地违法建筑专项整治调查表》、《海宁市“两违”整治分类处理呈批表（个人）》、《海宁市“两违”专项整治限期处理告知书》和浙江省罚没财物专用票据，足以认定原告方在建造该6处建筑物之时均未取得建设工程规划许可证和其他相关建设审批许可，属于违法建筑。关于7号建筑物，1988年由王新和作为户主经审批获准建造楼房4间（建筑面积300ｍ2，占地150ｍ2）和平房1间（建筑面积30ｍ2，占地30ｍ2），批准新建占地117.6ｍ2，拆建72.4ｍ2。1989年王新和申请办理房屋所有权登记（002336号房屋所有权证），登记建筑面积为308.42ｍ2（楼房二层275.62ｍ2＋平房32.8ｍ2）。另，根据海宁市盐官旅游度假区管委会提供的当事人王家麟、王家荣、王家胜和房屋所在的春熙社区书记徐志岗的调查谈话笔录，以及海宁市××镇××街××号《城镇居民建房用地申请表》、《海宁市村镇居民建房许可证》、《海宁市私有房屋所有权申请表》、《房屋所有权证》、《海宁市土地使用申报登记表》、《土地登记审批表》、《国有土地使用证》，足以认定7号建筑物由两层扩建至三层的时间为1989年房屋所有权登记之后。进一步根据海宁市自然资源和规划局提供的《海宁市地籍调查表》（图幅号：15-13，宗地号：2××5）内的《宗地平面略图》中1990年10月12日的勘丈记录，盐官镇土地使用权登记发证办公室1992年4月1日出具的土地使用权属证明，以及原海宁市住房和城乡规划建设局（函）［海建函（2018）144号］，足以认定原告方将7号建筑物由两层扩建至三层的时间为1990年4月1日之后，且未取得建设工程规划许可证和其他相关建设审批许可，属违法建筑。综上，海宁规划局认定案涉7处建筑为违法建筑，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王家胜、王家荣的诉讼请求。王家荣、王家胜上诉称，一、原审判决认定事实不清。案涉1至6号建筑物，究竟是何时所建，一审判决并没有予以查明。事实上，1-6号建筑物，有一部份是1949年以前祖传建筑物的遗留建筑，有一部份是由1949年前祖传建筑改建而来。而7号建筑物则是1989年的建筑，只不过是在做产权证时，产权人为了减少登记费用而没有登记。一审认定为1990年4月1日之后，没有事实依据。2006年罚款过的房屋属于应当补办规划建设审批手续的建筑，根据当时有效的《浙江省村镇规划建设管理条咧》第四十一条“在村庄、集镇未按规定办理规划建设审批手续或者违反规划进行建设，严重影响村镇规划的，由县级村镇建设行政管理部门责令其停止建设、限期拆除，或者没收其违法建设的建筑物、构筑物及其他设施；影响村镇规划，但尚可采取改正措施的，由县级村镇建设行政管理部门责令其限期改正，并可处以每平方米建筑面积十元以上五十元以下罚款，未按规定办理规划审批手续的，补办规划建设审批手续”的规定，被处罚的建筑物应视为应当补办规划建设审批手续的建筑，即应当视为合法建筑。另一部分为2006年未被处罚的房屋，则应当是在2006年已经视为合法建筑。既然在2006年时都认为是合法建筑，未进行处罚，如今要拆迁时，被上诉人反而认定是违章建筑没有任何事实上的依据。被上诉人对于违章建筑的认定，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，这是认定违章建筑的法定程序。然而纵观全案证据，无任何被上诉人告知当事人有要求举行听证的权利的证据，程序严重违法。二、原审判决适用法律错误。一审判决认定上诉人共有的房屋属于违法建筑物的法律依据是《浙江省违法建筑处置规定》，该规定是2013年10月1日实施的，它的制定依据是《中华人民共和国城乡规划法》，而《中华人民共和国城乡规划法》则是2008年1月1日起实施。根据法不溯及既往的原则，无论是《城乡规划法》还是《浙江省违法建筑处置规定》，均不适用于对上诉人共有的房屋是否违法的认定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第二十四条第二款明确规定：“市、县级人民政府作出房屋彺攻决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”根据该规定，对被征收房屋的合法性认定，应当是在市、县级人民政府作出房屋征收决定前，而不是在征收决定作出之后，更不是在人民政府作出的补偿决定被人民法院判决撤销之后，再来认定。请求依法撤销原审判决，撤销被上诉人作出的未经产权登记建筑认定行为。被上诉人海宁规划局辩称，案涉1-6号建筑物，根据相关审批材料及权证信息，2006年王家胜、王家荣的《违法用地违法建筑专项整治调查表》《海宁市“两违”整治分类处理呈报表》以及浙江省罚没财物专用票据，足以证实建造之时均未办理规划建设审批手续，也足以证明该6处建筑物并不是1949年前祖传遗留建筑的事实。而且，这六处建筑物因违法搭建被查处后至今未补办规划建设审批手续，应当被认定为违法建筑。7号建筑由二层扩建至三层的时间根据现有证据足以证实是在1990年4月1日之后，且未取得相关规划建设审批手续。经测绘确定未经登记建筑的面积为189.32平方米后，被上诉人认定其中24.38平方米为合法建筑，其余164.83平方米为违法建筑，符合相关法律规定。被上诉人在海宁市人民政府就涉案房屋作出的征收补偿决定被法院判决撤销后，被上诉人经过档案查询、调查及面积测绘等工作，作出认定结果，并将认定结果在征收现场进行公示，对上诉人提出的异议进行书面答复，作出未经登记建筑认定，程序合法。上诉人认为应当告知要求听证的权利，没有任何法律依据。根据《城乡规划法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《海宁市国有土地上房屋征收涉及未经产权登记建筑等问题调查认定和处理办法》的规定，被上诉人作为海宁市城乡规划管理部门，在房屋征收过程中具有对未经登记建筑进行认定和处理的职权。案涉未经登记建筑，至今没有办理相关规划审批手续，依法属于违法建筑，且这一行为存在继续状态，在《城乡规划法》《浙江省违法建筑处置规定》施行后，此继续状态下的行为仍属违法，被上诉人据此作出未经产权登记建筑认定决定，适用法律并无不当。涉案未经登记建筑认定决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，原审判决驳回诉讼请求正确，请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人二审时未提供新的证据。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案被诉的未经产权登记建筑认定系海宁市人民政府对涉案房屋作出的海房征补〔2019〕第2号房屋征收补偿决定因未对未经登记建筑进行调查认定被本院判决撤销之后，由海宁规划局依据《认定办法》作出。根据《认定办法》第七条第（三）项规定，1990年4月1日后在城镇规划区范围内未取得规划许可的建筑、虽依法取得临时建设工程规划许可证但使用期限届满后未拆除的、未按建设工程规划许可证建设的部分，认定为违法建筑。被上诉人作出的未经产权登记建筑认定涉及上诉人所有的共7处建筑。对于1-6号建筑，根据《海宁市土地使用权申报登记表》《土地登记审批表》《海宁市地籍调查表》等证据，1-6号建筑在1990年10月土地登记部门勘丈土地及1992年办理土地使用权登记时并不存在。2006年王家胜、王家伟《违法用地违法建筑专项整治调查表》《海宁市“两违”整治分类处理呈批表》《海宁市“两违”专项整治限期处理告知书》以及浙江省罚没财物专用票据等证据亦能证明此6处房屋均因未批先建被罚款处罚，上诉人提出1-6号房屋为解放前遗留房屋或88年改建房屋与事实不符，其认为房屋经过罚款处罚后即转变为合法建筑亦缺乏法律依据。对于7号建筑，根据1988年王新和取得的《海宁市村镇居民建房许可证》，批准建造楼房4间（建筑面积300平方米，占地150平方米）和平房1间（建筑面积30平方米，占地30平方米）。1989年办理房屋所有权登记时登记建筑面积为308.42平方米（楼房二层276.62平方米+平房32.8平方米）。房屋征收实施单位对原审原告王家麟分别于2018年11月2日、2019年11月19日所作调查记录以及房屋所在社区工作人员的谈话笔录，7号房屋的第三层为1990年4月1日之后加盖，被上诉人认定7号房屋第三层为未办理规划许可手续的违法建筑，证据充分，事实清楚。对于未经登记的建筑面积189.21平方米，被上诉人从有利于当事人的角度，认定其中的24.38平方米为合法建筑面积，其余164.83平方米为违法建筑并无不当。被上诉人作出的未经产权登记建筑认定决定证据充分，事实清楚。上诉人认为在作出未经登记建筑认定之前应告知上诉人申请听证的权利缺乏法律依据。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王家胜、王家荣负担。本判决为终审判决。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇二〇年九月二十一日书记员  王佳红