广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤02行终114号上诉人（原审原告）黄慧聪，男，1960年1月2日出生，汉族，住广东省始兴县太平镇太平镇企业。委托代理人黄鹂鸣，北京市拓夫律师事务所律师。委托代理人闫争光，北京市拓夫律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）始兴县********。住所地广东省始兴县********。法定代表人连波，主任。出庭负责人谢嘉富，副主任。委托代理人钟俊文，广东宜方律师事务所律师。上诉人黄慧聪因与被上诉人始兴县********（以下简称始兴县****）规划行政征收一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人黄慧聪不服一审判决向本院提起上诉称，一审法院认定事实错误，适用法律错误，依法应当改判或者发回重审。一、一审法院以黄慧聪未举证证明始兴县****延期提供安置地造成直接经济损失为由不支持违约金系事实认定错误。本案系黄慧聪因始兴县****未按照双方签订的《补充协议》履行提供安置地块的义务，故起诉要求其按照约定支付违约金而产生的纠纷。本案为行政协议的履行，而非一审法院认定的行政赔偿，且涉案协议合法有效，始兴县****违约应当按约定支付违约金。2017年11月l5日黄慧聪与始兴县****签订的《房屋征收补偿安置协议》及《补充协议》系合法有效的行政协议，双方均应当受其约束，而始兴县****在2019年3月22日拆除黄慧聪的合法房屋之后，至今未按照约定提供四块安置地块，故一审法院认定始兴县****的行为属于违约行为，其应继续按照《房屋征收补偿安置协议》及《补充协议》的约定给黄慧聪实际提供安置地块并办理相关手续。《补充协议》约定若始兴县****自征收搬迁拆除之日起，逾期一个月未提供四块安置地块及有关证书，则需向黄慧聪支付违约金60万元，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第二款的规定，黄慧聪有权根据此约定向始兴县****主张60万元违约金。该主张与行政赔偿无关，不属于行政赔偿法律关系，不需要举证证明违约行为对黄慧聪造成直接经济损失，而是以双方关于违约金的约定以及法律规定为依据的。二、一审法院以支付60万元违约金的约定超出始兴县****自由裁量权范围为由，不支持黄慧聪的违约金请求，显然认定事实错误。首先，本案签订的《房屋征收补偿安置协议》及《补充协议》系土地房屋征收补偿协议，而涉案被征收的房屋是黄慧聪及其家庭的唯一住房，更是其全家谋生的方式，由于涉案房屋征收项目安排的安置地块在签订补偿协议时，尚未开始实施征收，故为了保障被征收人的生存条件以及居住环境，平衡行政协议主体双方地位，照顾被征收人作为弱势一方的利益，双方经过协商一致约定了60万违约金，该约定符合行政协议意思自治的基本原则以及以人为本的基本精神。其次，一审法院以行政赔偿未造成损失的角度认定由财政资金支出60万违约金明显损害国家利益显然错误，始兴县****在2019年3月22日拆除涉案房屋，未按照约定提供安置地块的违约行为，导致黄慧聪的生活产生极大的不安定性，其一家至今仍住在临时居所，生活漂泊，给生活带来极大的不便，同时其亦无法从事酒曲生产经营活动，导致其失去重要的谋生手段，对其及家庭造成了极大的经济损失。现行法律并未规定按照行政协议约定支付违约金，必须以直接损失为要件，故一审法院以行政赔偿的方式，认为支出违约金损害国家利益于法无据，显然错误。最后，始兴县****作为涉案项目的实施主体，相关法律以及政府在要求其签订的补偿安置协议必须具备法定条款的同时，亦赋予了其在签约过程中约定并处理具体合同条款的权力，其中包括约定违约条款、履行方式、期限等方面的权力，因此其代表的是国家的行为，黄慧聪完全有理由相信其是合法有效的。而黄慧聪签订涉案协议的主要原因也正是该违约条款最大程度的保障了其拆迁利益，一审法院以其超出自由裁量权为由不予支持黄慧聪的请求显然认定错误，否定了该协议的组成基础，损害了黄慧聪作为被征收方的切身利益。退一步讲，即使认定超出始兴县****的自由裁量权范围亦应当通过内部追责的方式予以处理，应当经过法定程序，行使法定职权对其性质予以界定，且该行为与黄慧聪无关，系行政机关自身原因导致，故因此产生的法律后果不应由行政行为的相对人承担，而应由行政机关自行负责。三、一审法院适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定驳回黄慧聪的诉讼请求，显然适用法律错误。上诉请求：一、撤销一审判决第二项，改判始兴县****向黄慧聪支付违约金60万元；二、本案一、二审诉讼费用由始兴县****负担。被上诉人始兴县****答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。行政诉讼仅赔偿直接损失，黄慧聪要求赔偿的60万元违约金不属于直接损失，按照法律规定不应得到支持。补充协议中约定政府赔偿60万元违约金，始兴县****无权代表人民政府支付60万元违约金。该约定损害了国家利益，属于无效协议。违约金过分高于损失可以调整，始兴县****已经按照征收协议将房屋赔偿款支付给黄慧聪，并且安排房屋给黄慧聪使用，拆除时将屋内物品办理，因此黄慧聪不存在实际损失，其主张60万元违约金显然高于实际损失，不应得到支持。经审理查明，2016年5月4日，始兴县人民政府发布始府函[2016]29号《始兴县人民政府关于城西小学、人民医院搬迁及狮石下片区部分储备土地地上房屋拆迁补偿实施方案的通知》，该方案适用范围：城西小学、人民医院搬迁及狮石下片区部分储备土地征地拆迁预通告范围内涉及的地上房屋等建（构）物拆迁方面的补偿。2017年11月15日，始兴县****（征收人、甲方）与黄慧聪（被征收人、乙方）签订《房屋征收补偿安置协议》，约定甲方征收乙方位于始兴县********观音坝尾号的房屋，该房屋的国有土地使用证号为始地征字[1998]32号，证载面积281.2㎡，结构类型：混砖，实测总建筑面积580.93㎡。根据评估报告，被征收人房屋补偿金额合计1336139元，本协议签订后，甲方15日内一次性付清补偿款，乙方15日内搬迁完并将土地、房屋等证件交给甲方，由甲方负责处置、拆除房屋等。乙方同意土地产权安排宅基地：宅基地面积320㎡，具体安排宅基地位置在始兴县******周边地块现有安置地。其他补偿：征收乙方的土地及房屋后，甲方一次性补偿乙方房屋搬迁补助费4000元（两次）；炉灶费1600元；有线电视、电话移装费800元；水、电移装费2400元；空调移装费800元；过渡性安置周转房补助费（以证载面积补每平方为9元）900元/月，一次性支付6个月，合计10800元；其他300000元，补偿金额合计320400元。综合以上各项补偿，甲方一次性支付乙方房屋征收补偿合计1656539元。本协议经甲、乙方双方签名、盖章后生效。甲方自本协议签订之日起15日内将房屋搬迁补偿费、炉灶费、有线电视、电话移装费、水电移装费、水井补偿费、空调拆装费、太阳能迁移补偿及过渡性安置周转房补助费等一次性付清给乙方，乙方必须自收到上述款项之日起15日内将房屋清理完毕并将房地产权属证件（原件）交甲方保管。同日，始兴县****（甲方）与黄慧聪（乙方）签订《补充协议》，约定因目前安排在城南镇刘镇营罗所地段的安置地正在完善征地手续，所以在乙方未拿到安置地前，甲方不得强制乙方搬迁。从征收搬迁拆除之日起，甲方须在2018年5月30日之前提供给乙方新规划的安置地四块（合320㎡）的有关办理等手续，并免费办理国有土地使用权证。如逾期1个月（即2018年6月30日前）尚未提供四块安置地及有关证书，政府则赔偿违约金60万元给乙方，同时政府部门必须继续履行协议规定，并在协议地段内提供土地，甲方不得随意更改地段安排土地，同时免费办理好建设许可证、房产证等相关证书。2018年2月8日，始兴县******将城西小学项目房屋拆迁补偿款1656539元支付给黄慧聪。2018年5月29日，始兴县****向黄慧聪发出《通知》，内容有“目前县城西（丹凤）小学工程项目已开工建设，预计今年9月份开始面向社会招生。因你原房屋属该项目拆迁范围，我中心已于2017年11月支付了你原房屋的各项补偿款，但截止今日，你尚未将原房屋腾空搬迁完毕，而我中心也多次向你下达了《搬迁通知》，但你仍未搬迁，从而导致了该项目在建设配套设施进程中受影响。根据[2018]11号县委书记专题会议纪要的有关精神，为顺利开展该工程项目，请你在接到本通知书后（即5月31日前）自行将原房屋腾空搬迁完毕。逾期未腾空房屋的，你与我中心原签订的各项协议事项等将视为无效作废。”2019年2月27日，始兴县****向黄慧聪发出《限期搬迁通知书》，内容有“始兴县城西小学工程项目涉及您家房屋的征收事项，因你原房屋已征收补偿完毕，但目前仍未将原房屋腾空搬迁。近日，县委县政府对该项目进行现场调研，要求尽快完成征收拆迁工作。因此，请你在2019年3月5日前自行将原房屋腾空搬迁完毕。如逾期未腾空房屋的，将一律视为自动放弃搬迁处理。”2019年3月1日，始兴县住房和城乡规划建设局颁发私房地字第4402222019014号《建设用地规划许可证》给黄慧聪，该证记载“用地单位：黄慧聪，用地项目名称：住宅楼，用地位置：城南镇刘镇营果场安置新村，用地性质：住宅用地，用地面积：180㎡，建设规模：框架结构三层，总建设面积不超过600㎡，首层层高3.6米，总高度不超过10米。”但该块安置土地还未实际交付给黄慧聪使用同日，始兴县住房和城乡规划建设局颁发私房地字第4402222019015号《建设用地规划许可证》给黄慧聪，该证记载“用地单位：黄慧聪，用地项目名称：住宅楼，用地位置：城南镇刘镇营果场安置新村，用地性质：住宅用地，用地面积：180㎡，建设规模：框架结构三层，总建设面积不超过600㎡，首层层高3.6米，总高度不超过10米。”但该块安置土地还未实际交付给黄慧聪使用。2019年3月22日，由始兴县*****织，始兴县城管执法大队协助，对黄慧聪原所有的位于始兴县********观音坝尾号占地面积281.2㎡，建筑面积580.93㎡的两层红砖瓦结构房屋进行了腾空拆除。2020年3月23日，黄慧聪向一审法院提起行政诉讼，请求判决：一、始兴县****履行《房屋征收补偿安置协议》及《补充协议》，按照约定提供安置地块并办理相关手续。二、始兴县****支付违约金60万元。三、本案诉讼费用由始兴县****承担。本院认为，一、一审法院判决“始兴县****应按照《房屋征收补偿安置协议》及《补充协议》的约定，给黄慧聪实际提供安置地块并办理相关手续”，始兴县****为始兴县住房和城乡建设管理局的下属事业单位，其与黄慧聪签订《房屋征收补偿安置协议》及《补充协议》，是否具有相应的法定职责，是否为本案适格被告，一审法院并未予以查清。同时，《补充协议》约定“……政府则赔偿违约金60万元给乙方，同时政府部门必须继续履行协议规定，并在协议地段内提供土地……”上述协议是否存在超越职权，是否为有效协议，一审法院亦未予以查清。二、一审法院认为“行政赔偿以赔偿直接损失为原则，本案中，黄慧聪并未举证证明因始兴县****延期提供安置地造成其直接经济损失60万元。其次，在未造成黄慧聪直接损失的情况下，若按照双方签订的《补充协议》约定，用财政资金支付60万元违约金给黄慧聪，则明显损害国家和社会公共利益”，黄慧聪于本案中系依据行政协议主张始兴县****承担违约责任，与行政赔偿属于不同法律关系，一审法院对于黄慧聪的诉讼请求基本事实认定不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初95号行政判决；二、发回广东省韶关市武江区人民法院重审。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇二〇年九月二十三日书记员 罗智健