山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1228号 上诉人（原审原告)山东鼎华商务酒店投资管理有限公司，住山东省庆云县迎宾路北侧平安家园1号楼1单元201室。 法定代表人周鸿，董事长。 委托代理人王一峰，山东鼎华商务酒店投资管理有限公司法务部主任。 被上诉人（原审被告）庆云县人民政府，住所地庆云县光明路1288号。 法定代表人孙洪昌，县长。 委托代理人白秋生，北京京师（德州）律师事务所律师。 山东鼎华商务酒店投资管理有限公司因诉庆云县人民政府行政批复一案，不服德州市中级人民法院2018年10月31日作出的（2018）鲁14行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2006年11月18日，被告庆云县人民政府与天津开发区澜驰置业有限公司庆云分公司（以下简称澜驰分公司）签订庆云县水云间园林自然生态度假中心项目开发协议，约定澜驰分公司在庆云县林自然生态度假中心项目，约定了项目概况、土地价格、供地方式、双方义务及违约责任等内容。其中，第十条约定澜驰分公司取得被告符合开发条件的土地和相关开工手续后，立即分期进行开发建设，如澜驰分公司因资金问题不能按期开发，被告有权依法无偿收回土地。2007年8月原告取得鼎华酒店公司项目建筑工程施工许可证。同年10月18日该项目开工建设，2008年7月停工。2009年8月7日被告与澜驰分公司签订补充协议，其中，第二项约定澜驰分公司更名为在庆云县注册的两个具有法人资格的公司，分别为本案原告鼎华酒店公司和山东水云间置业发展有限公司。2009年9月28日，庆云县国土资源局为原告颁发庆国用（2009）第738号国有土地使用权证，该证载明宗地位置位于庆云县东侧、马颊河与德惠新河之间，面积26081平方米，用途为商服用地。同年9月原告还取得该项目建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。2016年11月8日被告负责人针对山东水云间置业发展有限公司关于调整“水云间”项目规划容积率的申请，作出批示“依法依规办理答复”。2017年12月30日被告作出庆政土字［2017］117号《关于同意收回山东鼎华商务酒店投资管理有限公司使用的国有建设用地使用权的批复》，原则同意庆云县国土资源局收回原告使用的面积为26081平方米的国有建设用地使用权，纳入政府储备，并注销其土地使用证，同时要求庆云县国土资源局严格依照《中华人民共和国土地管理法》及有关法律法规，认真做好落实工作。2018年1月8日，庆云县国土资源局以被告庆云县人民政府上述《批复》为依据，将原告所持庆国用（2009）第738号国有土地使用权证以公告方式作废。 原审法院认为：首先，被告庆云县人民政府作出的庆政土字［2017］117号《关于同意收回山东鼎华商务酒店投资管理有限公司使用的国有建设用地使用权的批复》，属于行政机关内部文件，一般情况下不产生外部效力，对该行政行为提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。但被告作出《批复》后，庆云县土地行政主管部门没有下达对外发生效力的收回国有土地使用权决定书，直接以该《批复》为依据发布公告将原告所持国有土地使用权证声明作废，对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响，原告对该《批复》行为不服，提起诉讼，属于人民法院受案范围。 其次，被告庆云县人民政府与澜驰分公司签订的庆云县水云间园林自然生态度假中心项目开发协议第十条约定，澜驰分公司取得被告符合开发条件的土地和相关开工手续后，如因资金问题不能按期开发，被告有权依法无偿收回土地。 后被告与澜驰分公司签订的补充协议约定澜驰分公司更名为两个具有法人资格的公司，即原告鼎华酒店公司和山东水云间置业发展有限公司，则被告与澜驰分公司签订的开发协议对原告具有约束力。原告在取得该项目国有建设用地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证后，已取得符合开发条件的土地和相关开工手续，但此后原告一直未重新开工建设。被告作出《批复》，收回土地，符合上述约定，予以支持。被告负责人虽曾针对山东水云间置业发展有限公司关于调整“水云间”项目规划容积率的申请作出批示，但批示内容为“依法依规办理答复”，并不意味着已同意调整容积率，原告以此作为停工的理由，不能成立，不予支持。 综上，被告在收到庆云县国土行政主管部门关于收回原告庆国用(2009)第738号国有土地使用权证项下国有建设用地使用权的请示后，经审查作出该《批复》，同意其请示，并要求严格依照《中华人民共和国土地管理法》及有关法律法规，认真做好落实工作。故被告作出该《批复》的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。原告请求撤销该《批复》，理由不能成立，不予支持。据此，判决驳回原告山东鼎华商务酒店投资管理有限公司的诉讼请求。 山东鼎华商务酒店投资管理有限公司不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，支持上诉人一审的全部诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。主要理由如下：一、一审法院认定事实错误，没有证据支持。导致项目开发延期的根本原因是被上诉人故意拖延调整规划，而不是上诉人的原因。一审法院认为上诉人开发超期是错误的。二、一审法院适用法律错误。被上诉人作出《批复》后，庆云县土地行政主管部门下达对外发生效力的收回国有土地使用权决定书，将上诉人持有国有土地使用权证声明作废。涉案批复行为为该行政处罚的依据，被上诉人没有履行法定程序，属于严重程序违法。庆云县土地行政主管部门在行政处罚时，没有进行调查，制作调查笔录，依据的事实基础并不存在。上诉人在原审中向法院提交了充分的证据能够说明，上诉人不存在任何违反法律规定的行为。 被上诉人二审答辩称，庆云县自然资源局依据涉案批复作出的涉案土地使用权作废公告已被生效裁判予以撤销，该批复没有对上诉人权利义务产生实际影响。被上诉人依据开发协议收回土地使用权，具有事实和法律依据。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审查明的事实与原审法院判决查明的事实基本一致。 另查明，上诉人诉庆云县国土资源局行政撤销一案，2019年9月4日庆云县人民法院作出生效判决，撤销了庆云县国土资源局2018年1月8日网上作出的“不动产证书/登记证明作废公告”。 本院认为,通常情况下地方人民政府对其所属土地行政管理部门作出的同意收回国有土地使用权批复，属于过程性和内部行为，不属于人民法院受案范围。但在本案中，被上诉人作出被诉批复之后，庆云县土地行政主管部门没有下达对外发生效力的收回国有土地使用权决定书，直接以该批复为依据发布公告将上诉人所持国有土地使用权证声明作废，对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响，上诉人对该批复行为不服，有权提起本案诉讼。原审法院认为上诉人的起诉属于人民法院受案范围，并无不当。 土地是不可再生的宝贵资源，土地闲置为我国法律所禁止，珍惜和和合理利用每一寸土地是我国土地政策的根本。收回闲置土地对于激活土地资源要素、盘活存量土地具有重要意义，但收回闲置土地必须符合法律法规规定的情形，也应当按照法定的程序进行。根据我国现行法律制度，对收回国有土地使用权行政行为的合法性审查，主要是从实体和程序两方面进行。在实体方面，主要审查行政机关是否提交证据证明收回涉案土地符合法律规定的情形。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。《闲置土地处置办法》第二条规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。在收回程序方面，主要审查行政机关在作出收回闲置土地决定前，是否依照《闲置土地处置办法》的相关规定遵循了必要的程序，即是否进行了调查、核实，听取了行政管理相对人、利害关系人的陈述和申辩，是否作出了《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》等法定文书，以及是否通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间、闲置原因，并书面告知了有关政府或者政府部门等。 本案中，涉案项目系由被上诉人于2006年招商引资而来的开发项目。2016年11月18日，庆云县人民政府与澜驰分公司签订庆云县水云间园林自然生态度假中心项目开发协议。2007年8月澜驰分公司取得鼎华酒店公司项目建筑工程施工许可证。同年10月18日该项目开工建设。2009年9月28日，上诉人取得庆国用(2009)第738号国有土地使用权证，同年9月取得该项目建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。2017年12月30日被上诉人作出庆政土字［2017］117号《关于同意收回山东鼎华商务酒店投资管理有限公司使用的国有建设用地使用权的批复》，2018年1月8日，庆云县国土资源局以庆云县人民政府上述《批复》为依据，将上诉人所持有的庆国用(2009)第738号国有土地使用权证以公告方式作废。 在原审中，上诉人提交了以下证据，证明涉案项目的进展情况及项目停工的主要过程和原因：上诉人多次向被上诉人提出申请请求变更相关总体规划和部分规划、调整容积率的相关证据；2013年11月21日向被上诉人递交的《关于水云间项目开工申请报告》；2016年11月6日上诉人给庆云县委主要领导写的《关于调整规划容积率的申请》，在该申请中上诉人说明在2011年之前上诉人的涉案项目已开工建设6.3万平方，其中4.13万平方已达到主体封顶，停工的主要原因是前期被上诉人没有把土地使用证的手续办好，造或上诉人和天津住宅集团产生诉讼，该案至今还在审理之中；由于当地修建德滨高速公路需要拆除246省道和马颊河德惠新河二桥，造成上诉人的项目交通中断，被上诉人要求上诉人配合政府暂停施工，并借用上诉人场地堆放桥梁构件。通过对上述证据分析，能够看出涉案项目的停工是由多方面原因造成的，既有上诉人自身的原因，也有申请人提出的项目规划、容积率没有得到及时调整，发生有关民事案件导致涉案土地被查封，因配合修建高速公路需要暂停施工等客观原因。根据《闲置土地处置办法》的规定，对于确实因客观原因导致无法开发土地的情况，国土资源主管部门应当进行调查核实，区分不同情况予以相应处理。在国土资源主管部门未对涉案项目施工进度、涉案项目停工原因、涉案项目投资情况等事实进行调查核实，也未召开听证会听取相关利害关系人的陈述和申辩，未发出《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》，未在网上公示并书面告知有关政府或者政府部门的情况下，被上诉人即作出收回土地使用权的批复，显然证据不足，程序不当，不符合法律法规规定，依法应予撤销。原审法院认为被上诉人作出的涉案批复为认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序不当，应予纠正。 综上,原审法院判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销德州市中级人民法院（2018）鲁14行初64号行政判决； 二、撤销被上诉人庆云县人民政府作出的庆政土字［2017］117号《关于同意收回山东鼎华商务酒店投资管理有限公司使用的国有建设用地使用权的批复》。 一、二审案件受理费50元，由被上诉人庆云县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 韩 勇 审判员 蒋炎焱 审判员 陈 晖 二〇二〇年九月九日 书记员 李 倩