安徽省安庆市大观区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0803行初8号 原告:江淮泗,男,1962年5月26日出生,汉族,住安徽省安庆市迎江区。 委托诉讼代理人：汪超，安徽安联律师事务所律师。 委托诉讼代理人：钱正，安徽安联律师事务所（实习）律师。 被告:怀宁县不动产登记服务中心,住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇怀宁县行政服务中心二楼。 法定代表人:凌云峰,主任。 出庭负责人：陈中祝，副主任。 委托诉讼代理人：吴亚君，安徽文法律师事务所律师。 被告:怀宁县人民政府,住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇政和路128号。 法定代表人:余学峰,县长。 出庭负责人：汪世祥，党组成员。 委托诉讼代理人：宣勇，怀宁县司法局公职律师。 委托诉讼代理人：王宏武，安徽文法律师事务所律师。 第三人:安庆九水房地产开发有限公司,住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇精品街30#。 法定代表人:江淮泗,董事长。 原告江淮泗不服被告怀宁县不动产登记服务中心（以下简称“不动产登记中心”）不予受理决定以及被告怀宁县人民政府行政复议决定一案，安徽省安庆市中级人民法院于2020年3月25日作出（2020）皖08行辖46号行政裁定，裁定由本院管辖。本院于2020年4月20日立案后，于2020年4月22日向被告不动产登记中心、怀宁县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告江淮泗及其委托诉讼代理人汪超、钱正，被告不动产登记中心的出庭负责人陈中祝、委托诉讼代理人吴亚君，被告怀宁县人民政府的出庭负责人汪世祥、委托诉讼代理人宣勇、王宏武，第三人安庆九水房地产开发有限公司（以下简称“九水房产公司”）的法定代表人江淮泗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年11月9日，不动产登记中心向江淮泗、九水房产公司作出不动产登记不予受理决定，称2019年11月8日，你（单位）申请的高宾大厦1至8层不动产转移登记，因缺少税费缴纳凭证，按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，决定不予受理。2020年1月9日，怀宁县人民政府作出怀复决字[2019]21号行政复议决定，决定维持不动产登记中心2019年11月9日作出的《不动产登记不予受理告知书》。 原告江淮泗向本院提出诉讼请求:1.依法撤销不动产登记中心于2019年11月9日对江淮泗及九水房产公司作出的《不动产登记不予受理告知书》,责令不动产登记中心依法予以受理并在法定期限内将九水房产公司名下“高宾大厦”商业部分的不动产权属(高宾大厦1至8层)分割过户登记至江淮泗名下；2.依法撤销怀宁县人民政府作出的怀复决字[2019]21号《行政复议决定书》;3.本案诉讼费用由两被告共同承担。 事实与理由:江淮泗于1992年购买一块商业用地,承建了高河宾馆,在上个世纪九十年代为当时怀宁的经济建设作出了巨大的贡献,更为搬迁县城提供了优质的服务[新县城搬迁后于2007年规范了土地的手续，怀宁县高河镇高金路一宗商业用地土地使用权证号为怀国用(2007)第0011846号]。2012年期间,怀宁县人民政府为推进老城改造,提升怀宁县整体形象,拟定兴建高宾大厦项目,该项目为怀宁县重点工程,是怀宁县政协招商引资项目,政协多次动员了江淮泗参与家乡建设。江淮泗基于为家乡尽绵薄之力之初心,积极投身高宾大厦的建设(招商浙江客商新建怀宁最大的商业综合体)。经怀宁县人民政府批准,出台了多项优惠政策对该项目进行支持和帮助，将江淮泗的个人商业用地变更为商住用地,进行“高宾大厦”项目用地的住宅开发和商业宾馆扩建,以提升怀宁形象。江淮泗积极按照政府文件要求补缴了该土地的出让金。鉴于当时由于调整规划后的地块属于商住性质,对于住宅部分无法通过个人名义开发,也无法将地块分割建设,只能整体通过房地产开发公司进行运作。为了响应政府号召,推动项目进程,江淮泗按照政府要求设立了九水房产公司(2013年1月15日国土局会议纪要),并按照政府文件要求将案涉土地使用权整体过户登记到九水房产公司名下进行开发建设(过户手续存在瑕疵)。这种过户登记并非是江淮泗的交易行为或转让行为,江淮泗也没有任何必要和需求采取该措施,该过户登记仅仅是为了推动县城开发进行的一种变通手段。当时的怀宁县政府对此情况也是了解并支持的。综上,江淮泗利用自有土地进行建设(江淮泗自建了高宾大厦的商业部分,政府部门未发放商业预售证,更佐证了政府确认商业部分不属于买卖交易；住宅部分由开发公司建设,并由相关职能部门发放了预售许可证对外预售)。江淮泗经政府要求将高河宾馆拆除,投巨资兴建高宾大厦且按规定补缴了土地出让金。无论从法律及事实上,该商业部分均属江淮泗个人财产,应当分割登记到江淮泗个人名下。 2012年期间,怀宁县人民政府办公室就高宾大厦项目用地使用权人的问题向怀宁县国土局发出《关于认定高宾大厦项目用地使用权人的通知》,明确待高宾大厦项目建成后,对其商业部分(宾馆及商场)房产及土地使用权分割登记至初始登记人江淮泗名下。该文件明确将原属于江淮泗的权益,在项目建设完毕后依然确认给江淮泗，这是一种权利确认而非销售、预售行为,故文件中用了“认定使用权人”及“分割”一词。2018年12月6日,江淮泗依据《关于认定高宾大厦项目用地使用权人的通知》向不动产登记中心申请分割过户登记。但不动产登记中心认为江淮泗的过户登记属于交易行为,缺乏税费缴纳凭证,登记材料不全,并于2019年11月9日作出了不予受理的决定。此后,江淮泗就不动产登记中心的不予登记行为向怀宁县人民政府提起了行政复议,复议决定维持了原行政行为。江淮泗认为两被告在审查相关材料及适用法律时没有考虑到该问题的历史背景且没有严格按照法律规定及政府决定予以审核及复议,损害了江淮泗的合法权益,故江淮泗诉至法院，请求判如所请。 原告江淮泗向本院提交如下证据： 一、原告身份证。证明原告具有适格的诉讼主体资格。 二、国有土地使用权证。证明涉案地块的原权利人为原告。 三、《关于请求解决新建高河宾馆有关问题的报告》、《关于同意安庆市高河宾馆改扩建项目备案的通知》。证明高宾大厦项目属于怀宁县招商引资项目，该项目于2010年9月26日备案，项目内容是拆除原宾馆，新建商业服务用房及商品住宅工程。 四、《关于高宾大厦项目建设有关事宜的请示》、《会议纪要》（第十六届第2号）、《会议纪要》（第十六届第6号）、《关于提供国有建设用地出让中规划条件的复函》。证明基于项目建设需要，所涉及地块需要从商业用地变更为商住用地。 五、营业执照、《怀宁县国土资源局局务会议纪要》、《国有建设用地使用权出让合同》。证明由于自然人无法进行住宅开发，为便于项目进行，经政府要求，将地块直接变更登记到第三人名下。 六、《关于认定高宾大厦项目用地使用权人的通知》。证明1、该通知系怀宁县人民政府的批准文件；2、商业部分系拆除旧宾馆而进行补偿的产权，并非基于买卖合同而形成的产权变动。 七、预售许可证。证明第三人名下的住宅部分能够办理销售手续而商业部分无法办理销售手续，故此该产权变动不属于买卖关系。 八、行政复议决定书。证明将怀宁县人民政府列为被告的程序依据。 被告不动产登记中心辩称，1、原告的诉讼请求不合法。被告于2019年11月9日作出《不动产登记不予受理告知书》，被告仅从程序上不予受理原告的转移登记申请，而非已经作出不予转移登记的行政行为。因被告尚未作出是否予以转移登记的行政行为，该行政争议尚未产生，故本案应当就被告不予受理的行政行为的合法性进行审查。原告关于“责令被告在法定期限内将第三人名下高宾大厦商业部分的不动产权属（高宾大厦1至8层）分割登记至原告名下”的诉讼请求超出本案审查的范围，原告应待被告作出不予登记的行政行为后另行起诉，如在本案中一并处理，则属于审判权提前行使了行政权，显然不合法，故请法院依法驳回原告的该项诉讼请求。2、被告不予受理原告的转移登记申请具有事实和法律依据。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条及《不动产登记操作规范》第9.3.3项规定，申请转移登记提交的材料应包括税费缴纳凭证。2019年11月8日原告向被告提交《请求高宾大厦房产及土地分割登记的报告》，申请分割登记。根据《不动产登记暂行条例》第三条的规定，不动产登记没有“分割登记”的类型，原告申请将第三人名下“高宾大厦”商业部分的不动产权属（高宾大厦1至8层）登记至原告名下属于“转移登记”。但原告申请登记时未依据上述规定提交税费缴纳凭证，被告经现场一次性告知其补正相关材料后，原告未予补正。被告依据上述规定，作出不予受理决定具有事实和法律依据。3、2019年11月21日原告向怀宁县人民政府申请行政复议，请求撤销被告于2019年11月9日作出《不动产登记不予受理告知书》。同年11月25日怀宁县人民政府向被告送达怀复答字[2019]20号《行政复议答复通知书》。被告于同年12月2日作出答复并提交作出行政行为的相关证据。2020年1月9日，怀宁县人民政府依法作出怀复决字[2019]21号行政复议决定。因此被告在行政复议程序中依法履行了法定义务，怀宁县人民政府作出的怀复决字[2019]21号行政复议决定认定事实清楚，程序合法。综上，原告的部分诉讼请求不合法，被告作出不予受理决定，认定事实清楚、证据确凿、程序合法。请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告不动产登记中心向本院提交如下证据： 一、事业单位法人证书。证明不动产登记中心的身份信息及行政主体资格。 二、《请求高宾大厦房产及土地分割登记的报告》、《关于认定高宾大厦项目用地使用权人的通知》。证明原告申请将高宾大厦1至8层不动产转移登记至原告名下并提交相关材料。 三、《不动产登记提交材料一次性告知书》、《不动产登记不予受理告知书》。证明被告经核查，原告提交的申请登记材料缺少税费缴纳凭证，被告不予受理原告的登记申请具有事实依据。 四、《行政复议申请书》、《行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、《行政复议决定书》。证明原告向怀宁县人民政府申请行政复议，被告依法作出答复。 被告怀宁县人民政府辩称，1、不动产登记中心不予受理决定，符合法律规定。根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项、《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条第一款第（七）项和《不动产登记操作规范》第9.3.3条款规定，原告属于提交材料不齐全需要补齐后再决定是否受理的情形。不动产登记中心当场告知补齐材料，但原告未补齐，不动产登记中心作出不予受理决定，符合法律规定。2、原告主张不动产登记中心“在法定期限内将第三人名下高宾大厦商业部分的不动产权属分割过户登记至原告名下”的诉讼请求，应予驳回。不动产登记中心于2019年11月9日作出《不动产登记不予受理告知书》，系从程序上不受理原告的转移登记申请，而非已经作出不予转移登记的行政行为。本案中，不动产登记中心尚未受理登记申请，当然不可能作出是否予以转移登记的行政行为。假定法院对该项请求予以审理，则涉嫌司法违法干预行政。据此，法院应当应对该项请求不予受理或予以驳回。3、怀宁县人民政府作出怀复决字[2019]21号行政复议决定程序合法。原告于2019年11月22日向怀宁县人民政府申请行政复议，怀宁县人民政府依法予以受理，并于2019年11月25日向不动产登记中心送达了行政复议答复通知书，不动产登记中心于2019年12月2日提出书面答复，并提交了作出前述行政行为的相关证据、依据和其他有关材料。2020年1月9日怀宁县人民政府作出怀复决字[2019]21号行政复议决定，认为不动产登记中心在收到原告登记申请时，在现场一次性告知原告补正相关材料，原告未予补正，不动产登记中心向原告作出《不动产登记不予受理告知书》并无不妥。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）款的规定，维持不动产登记中心2019年11月9日作出的《不动产登记不予受理告知书》。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告怀宁县人民政府向本院提交如下证据： 一、统一社会信用代码证、法定代表人身份证明书。证明怀宁县人民政府的身份信息及主体资格。 二、送达回证（行政复议答复通知书），证明怀宁县人民政府已将案件受理情况告知不动产登记中心，并要求其按规定时间提交答复书及作出具体行政行为的证据、依据。 三、行政复议答复书。证明不动产登记中心按要求提交有关材料。 四、行政复议决定书。证明该案件复议结果及作出决定的时间。 五、送达回证（行政复议决定书）。证明怀宁县人民政府已将行政复议决定书送达给江淮泗、不动产登记中心。 第三人九水房产公司未发表参诉意见，未提交证据。 经庭审质证，江淮泗、九水房产公司对不动产登记中心的证据发表如下质证意见：对证据一、二无异议；对证据三《不动产登记不予受理告知书》真实性无异议，但对其合法性存在异议，该告知书存在事实和法律瑕疵，应予撤销，不动产登记中心审查的是原告没有提交的材料，对于原告提交的材料未进行任何审查即作出不予受理告知书，原告提交的是政府批准文件，根据物权法第28条的规定，能直接产生物权效力；对《不动产登记提交材料一次性告知书》的真实性无异议；对证据四的真实性无异议。 怀宁县人民政府对不动产登记中心的证据无异议。 江淮泗、九水房产公司对怀宁县人民政府证据的真实性无异议。 不动产登记中心对怀宁县人民政府的证据无异议。 不动产登记中心、怀宁县人民政府对江淮泗的证据发表如下质证意见：对证据的真实性没有异议，对证据的关联性、证明目的有异议。其中对证据一没有异议；证据二与本案无关联性，目前涉案地块的权利人系第三人；证据三达不到原告的证明目的，且原告在申请时未向被告提供该证据；证据四与本案无关联性；证据五，原告认为该《会议纪要》和《出让合同》违法，但本案所审理的行政争议是被告不予受理的行为是否合法，至于其他行政机关所作出的行政行为是否合法不能在本案中予以评价；证据六，原告举出该组证据是强调其本人是否享有高宾大厦的商业部分的物权，但是本案所要解决的争议不是对高宾大厦商业部分物权的确认，而是对被告不予受理的行政行为进行审查，被告不予受理并不是因为原告不享有物权而不予受理，而是因为原告所提交的材料不符合法定形式、缺少税费缴纳凭证，对于原告是否享有物权，被告并没有做出评价。即使原告对高宾大厦商业部分享有物权，根据相关税法的规定，原告应当缴纳相关税费，原告享有物权并不等于符合转移登记的条件；证据七与本案无关联性；对证据八没有异议。 九水房产公司对江淮泗的证据无异议。 根据以上质证意见，本院对江淮泗提交的证据一、六、八予以确认，对证据二至证据五、证据七的真实性予以确认。对不动产登记中心、怀宁县人民政府的证据的予以确认。 根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2019年11月8日，江淮泗向不动产登记中心申请分割登记高宾大厦房产及土地，称高宾大厦于2018年完工，江淮泗根据怀宁县政府126号文件精神请求对高宾大厦的商业部分1至8层进行房产及土地使用权分割登记（原高宾大厦的土地及高河宾馆土地和房产属于江淮泗个人产权），政府文件明确规定商业部分产权分割至江淮泗个人名下。另江淮泗还向不动产登记中心提交了2012年11月12日怀宁县人民政府办公室向县国土局下发的《关于认定高宾大厦项目用地使用权人的通知》（政办秘[2012]126号），该通知称，高宾大厦项目用地原为高河宾馆用地，土地使用权人为江淮泗，鉴于该项目由江淮泗注册成立的九水房产公司进行开发建设，经县政府研究，同意将此宗地中高宾大厦项目用地使用权人改为九水房产公司（法定代表人江淮泗），待该项目建成后，对其商业部分（宾馆及商场）房产及土地使用权人分割登记至初始登记人江淮泗名下。 不动产登记中心认为江淮泗申请登记时未按规定提交税费缴纳凭证，经现场一次性告知其补正相关材料后，江淮泗未予补正。2019年11月9日，不动产登记中心向江淮泗、九水房产公司作出不动产登记不予受理决定，称2019年11月8日，你（单位）申请的高宾大厦1至8层不动产转移登记，因缺少税费缴纳凭证，按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，决定不予受理。 2019年11月22日，江淮泗因不服不动产登记中心不予受理决定向怀宁县人民政府申请行政复议。2020年1月9日，怀宁县人民政府作出怀复决字[2019]21号行政复议决定，认为不动产登记中心在收到江淮泗登记申请时，在现场一次性告知江淮泗补正相关材料，江淮泗未予补正，不动产登记中心作出《不动产登记不予受理告知书》并无不妥，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，决定维持不动产登记中心2019年11月9日作出的《不动产登记不予受理告知书》。2020年1月13日，怀宁县人民政府向江淮泗送达了该行政复议决定书。2020年1月17日，江淮泗诉至怀宁县人民法院。后经安庆市中级人民法院指定，该案由本案管辖。 本院认为，本案的争议焦点是不动产登记中心2019年11月9日作出的不动产登记不予受理决定以及怀宁县人民政府作出的怀复决字[2019]21号行政复议决定是否合法。 根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）买卖、互换、赠与合同；（三）继承或者受遗赠的材料；（四）分割、合并协议；（五）人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书；（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（七）相关税费缴纳凭证；（八）其他必要材料”的规定，江淮泗申请将九水房产公司名下的涉案房产登记至江淮泗名下，系转移登记，应当提交相关税费缴纳凭证。江淮泗未提交税费缴纳凭证，不动产登记中心依据《不动产登记暂行条例》第十七条第（三）项规定，作出不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确。怀宁县人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持决定正确。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告江淮泗的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告江淮泗负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  马利平 审 判 员  何晶晶 人民陪审员  赵龙燕 二〇二〇年九月二十五日 书 记 员  查何俊 附本案适用相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。