西安铁路运输中级法院     行  政  裁定  书     （2020）陕71行终1083号     上诉人（原审原告）西安市长安区鑫园有限责任公司，住所地西安市长安区韦曲街办南环路。   法定代表人韩世茂，该公司总经理。   委托代理人王峰，陕西长华律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区楼。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人韩宏绪，该单位工作人员。   委托代理人王珂，陕西云德律师事务所律师。   原审第三人西安市自然资源和规划局长安分局，住所地西安市长安区。   负责人任文胜，局长。   委托代理人张园，该单位工作人员。   委托代理人张晗，陕西云德律师事务所律师。   上诉人西安市长安区鑫园有限责任公司（以下简称鑫园公司）因与被上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、原审第三人西安市自然资源和规划局长安分局（以下简称市自规长安分局）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初227号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   一审法院审理查明，2007年6月28日，原告与原国土长安分局签订《国有土地使用权出让合同》，2008年1月取得西长国用（2008）第76号《国有土地使用权证》，该证载明：宗地座落于西安市长安区XX街，使用权类型为出让，使用权面积3674.7㎡，用途为工业。后由于西安市城市规划总体变更，该宗地被规划为居住用地、道路用地。原告为此向原国土长安分局申请变更该宗地用途，2013年7月15日，原国土长安分局向原规划长安分局出具市国土长函（2013）117号《关于征询韦曲街办一宗国有建设用地规划设计条件及附图的函》，对该宗地新规划条件及附图向规划部门征询。2014年6月25日，原国土长安分局土地储备中心与西安市城市规划设计研究院签订《建设项目规划设计合同》，委托研究院对案涉宗地进行规划设计，原告支付的设计费。2017年5月9日，原规划长安分局向原国土长安分局作出《关于韦曲街办约一宗国有建设用地用地范围的征询函》，XX道XX线发生变化，导致用地范围及用地面积发生变化，就用地范围征询国土局意见，请国土局明确，并附图告知；2017年5月30日，原国土长安分局向原规划长安分局出具市国土长函[2017]115号《关于韦曲街办一宗国有建设用地范围的复函》，请规划部门依据《城乡规划法》等相关技术规范，办理该宗土地新的规划条件。后原规划长安分局几经会议，至今未有结果。为此，原告于2019年8月26日向市自规长安分局进行信访，2019年10月25日，市自规长安分局向原告作出信访答复，认为原告所反映的信访问题并不存在。原告认为被告长期不出具规划条件书导致其权利受损，诉至法院，诉讼请求如上所述。   一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”但起诉应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县XX乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度的规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”本案中,原告要求被告市自规局向其制作“规划条件书”，根据上述法律规定可以看出，规划条件是城乡规划主管部门依据控制性详细规划对建设用地地块位置、使用性质等提出的规定性意见，是国有土地使用权出让合同的组成部分。该规划条件是办理建设用地规划许可的前提条件，并非规划许可本身，即不是行政机关的行政审批行为。本案原国土长安分局向本案第三人函告办理案涉土地的新的规划条件，即规划条件书的出具对象系国土部门，并非原告，故规划条件书出具与否与原告的权利义务并无利害关系。综上，本案原告提起的诉讼不符合行政案件受案条件，不应立案。已经立案的，应裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回原告西安市长安区鑫园有限责任公司的起诉。案件受理费50元，退还原告西安市长安区鑫园有限责任公司。   上诉人鑫园公司上诉称，一、一审裁定对上诉人与涉案土地之间的关系认定不清，进而对被诉行政行为与上诉人之间是否存在利害关系认定不清。本案诉争的事实是被上诉人是否应当对涉案土地依法出具规划设计条件通知书，但纵观一审裁定，其对上诉人与涉案土地之间的权利义务关系未作认定最终断然否决了上诉人与被诉行政行为之间的利害关系。涉案土地是上诉人于2007年6月28日以出让方式与第三人签订《国有土地使用权出让合同》并支付了土地出让金后取得的，2008年11月7日，第三人给上诉人颁发了《国有土地使用证》，因此上诉人具有对涉案土地合法使用权。后由于西安市城市规划变更，涉案土地用途变更为住宅用地，致使上诉人无法按原用途行使土地使用权，为了顺应规划变更，遂多次向第三人申请变更土地用途，第三人因此才于2013年7月15日向原规划长安分局致送了市国土长函〔2013〕117号《关于征询曲街办一宗国有建设用地规划设计条件及附图的函》，向原规划长安分局征询上诉人使用的上述宗地新的规划条件及附图。随后，原国土长安分局于2014年6月25日与西安市城市规划设计研究院签订了《建设项目规划设计合同》，原国土长安分局委托西安市城市规划设计研究院对上诉人拟建设项目(鑫园项目)规划进行设计，上诉人按上述合同第六条第二款的规定支付了设计费。由此可见，上诉人至始至终对涉案土地都享有使用权，原国土长安分局向原规划长安分局致送了市国土长函〔2013〕117号《关于征询韦曲街办一宗国有建设用地规划设计条件及附图的函》本身就是针对上诉人的项目用地而做出的行政行为，正因此，上诉人与被诉行政为之间存在法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，上诉人有权对被诉行政行为提起行政诉讼。二、一审裁定对被上诉人的法定职责对上诉人权利的影响认定不清。一审裁定认为，被上诉人出具规划设计条件书行为只是其依据控制性详细规划对建设用地地块位置、使用性质等提出规划性意见。一审裁定上述认定，完全是对被上诉人的的法定职责及其性质、作用的错误认定。根据《城乡规划法》第三十八条的规定，出具规划设计条件是被上诉人履行城市规划管理的法定职责的具体行政行为，其所出具的规划设计条件，既是国土资源管理部门出让国有土地的必要条件，也是用地单位进行建设项目规划设计的依据，因此被上诉人依法及时出具规划设计条件的行政行为直接决定着国土资源管理部门能否正常出让土地及上诉人能否正常获得和行使土地使用权的关键，对上诉人的合法权益产生直接而重大的影响。目前、国土资源局与规划局机构合并，如果不赋予上诉人对被诉行政行为的诉权，其结果就会出现被上诉人长期不作为而导致上诉人土地使用权无法取得和行使的尴尬局面，无限度的损害上诉人的合法权益，这当然是与行政诉讼法立法目的截然背离的。自原国土长安分局于2013年向原规划长安分局致送了市国土长函〔2013〕117号《关于征询韦曲街办国有建设用地规划设计条件及附图的函》至今长达6年，6年中被上诉人竟然对上诉人项目用地不出具国有建设用地规划设计条件通知书，一审裁定否定了上诉人的诉权，最终使得被上诉人这种不作为的违法行为获得了司法的保护。故请求：1.请求二审法院依法撤销西安铁路运输法院作出的(2020)陕7102行初227号行政裁定书，并裁定该院重新审理本案；2.本案诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人市自规局辩称，一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律适当，依法应予维持。   原审第三人市自规长安分局述称，一、一审法院作出的裁定查明案件事实清楚、证据确凿、审理流程正当、结果正确，依法应当予以维持。一审人民法院经开庭审理查明，被答辩人与原国土长安分局于2007年6月28日签订了《国有土地使用权出让合同》，并于2008年11月7日取得了西长国用(2008)第76号《国有土地使用权证》，用途为工业，面积3674.7㎡。之后由于西安市城市规划进行调整，涉案地块用途被调整为居住、道路，于是被答辩人申请变更其国有土地使用权宗地用途。但是，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(原国土资源部令第11号)、《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款，以及《出让合同》第十七条的约定，如果宗地用途需要改变，那么该宗地的使用权应当先行回收，待该宗地所有用地指标重新出具后，再行出让。而实际上，在被答辩人申请变更宗地用途之后，原国土长安分局也在之后与原规划长安分局多次通过内部文件的方式对涉案地块进行征询、协调。以上内容均有证据予以佐证，并在开庭阶段进行了质证、辩论，法庭审理查明内容清楚、证据确凿、程序正当，并不存在被答辩人所述查明案件事实不清的情形，被答辩人的上诉理由明显与本案客观事实不符，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，驳回其上诉。二、被答辩人与出具规划条件书不具备法律上的利害关系，并非可以提起行政诉讼的原告，其并非本案的适格当事人。一审法院的裁判并无不当。答辩人认为，行政诉讼的受理应当满足《中华人民共和国行政诉讼法》第十二、二十五条，同时排除《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条所规定的相关条件。具体在本案中，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款的规定，规划条件的出具是行政机关内部之间针对国有土地使用权有偿出让而提出的内容，是国有土地使用权出让合同的组成部分之一，其并不属于需要行政审批的许可行为。因此在法律关系上与被答辩人不会产生任何利害关系，被答辩人的实际权利义务也不会因此而产生实际影响，其并非本案的适格当事人。在并不具备法定的受理条件下起诉，受理后依法应当予以驳回，一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款的相关规定裁定驳回被答辩人的起诉并无不当之处。   二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明，上诉人鑫园公司与原国土长安分局于2007年6月28日签订的《国有土地使用权出让合同》载明：“……第四条 本合同项下出让宗地用途为工业。……第十七条 出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，由出让人收回土地使用权后，依法重新出让……”   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中,上诉人要求被上诉人市自规局向其制作“规划条件书”，但根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县XX乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度的规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”的规定，规划条件应当是城乡规划主管部门在国有土地使用权出让前提出的，且是作为国有土地使用权出让合同的组成部分。根据本案查明的事实，由于西安市城市规划总体变更，案涉土地由工业用地被规划为居住用地、道路用地。上诉人因此向原国土长安分局申请变更该宗地用途。2013年7月15日，原国土长安分局向原规划长安分局出具市国土长函（2013）117号《关于征询韦曲街办一宗国有建设用地规划设计条件及附图的函》，对案涉土地新规划条件及附图向规划部门征询；2017年5月30日，原国土长安分局向原规划长安分局出具市国土长函[2017]115号《关于韦曲街办一宗国有建设用地范围的复函》，请规划部门依据《城乡规划法》等相关技术规范，办理案涉土地新的规划条件。据此，向原规划长安分局函询办理案涉土地新的规划条件的是原国土长安分局，即规划条件书的出具对象并非本案上诉人。一审法院认为规划条件书出具与否与上诉人的权利义务并无利害关系，其提起的诉讼不符合行政案件受案条件并无不当，本院予以认可。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人鑫园公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：    驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。         审判长   侯文锋                             审判员   胡雁                         审判员   刘宇红         二○二○年九月十九日       法 官助理  陈靖音   书记员  王玉荣      1