贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行申61号再审申请人(一审原告、二审上诉人):黔西南州华美商贸有限公司，住所地贵州省兴义市清水河镇。法定代表人：守正美，系公司董事长。委托诉讼代理人：唐俊，贵州天生律师事务所律师。被申请人(一审被告、二审被上诉人):兴义市清水河镇人民政府,住所地贵州省兴义市清水河镇。法定代表人：张祥，系兴义市清水河镇人民政府镇长。委托诉讼代理人：宋涛，贵州心达律师事务所律师。再审申请人黔西南州华美商贸有限公司（以下简称华美公司）与被申请人兴义市清水河镇人民政府（以下简称清水河镇政府）其他行政管理纠纷一案，因不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2019）黔23行终105号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。华美公司申请再审称，（一）《征用拆迁协议书》《拆迁征用协议》是典型的行政协议,原审法院对两个协议的性质认定错误。1.按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定,行政协议,是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中,被申请人与申请人之间签订的《征用拆迁协议书》和《拆迁征用协议》,完全符合行政协议的所有构成要件。第一,被申请人系行政机关,申请人系法人企业,符合行政协议的主体构成要件；第二,被申请人与申请人之间签订协议,其目的就是为实现“推动新型建材产业园的建设”的行政管理目标；第三,协议签订后,被申请人向申请人支付补偿金和征用费用,申请人将被征收土地和设施交给被申请人指定的人,在被申请人与申请人之间产生了行政法上的权利义务关系。因此,《征用拆迁协议书》和《拆迁征用协议》,属于行政征收补偿,是一种典型的行政协议；2.原审法院认定《征用拆迁协议书》和《拆迁征用协议》不属于行政协议的理由不能成立。第一，被申请人对案外人产业项目建设提供(行政)支持,就是为了实现“推动新型建材产业园的建设”的行政管理目标。被申请人的行为也不是居间协调或者帮助处理并购中的问题,而是作为一方当事人与申请人签协议；第二,土地使用权过户到案外人名下,是被申请人和案外人规避缴纳土地出让金的违法行为,不能作为否定被申请人与申请人之间存在行政法上权利义务关系的依据；第三,两个协议载明,被申请人须向申请人支付补偿金和征用费用。这就是作为行政机关的被申请人依据所签订的《征用拆迁协议书》《拆迁征用协议》应负的行政责任。至于补偿金和征用费用的资金来源,完全不影响被申请人承担行政责任的性质和大小。因为在当下,政府征收时由开发商提供征收补偿资金常见不鲜；第四,虽然兴义市人民政府的相关文件表明,案外人兴电公司或者兴能公司收购申请人的土地及地上设施,但是被申请人没有按照上级政府的文件执行,由申请人与案外人兴电公司或者兴能公司签订收购合同。另外,一审法院对兴电公司法定代表人张学喜所作的询问笔录证实,如果发生争议,案外人兴电公司或者兴能公司“找清水河镇政府主张权利,因为我们已经与清水河镇政府签订了相应协议”；第五,被申请人采用限制申请人法定代表人人身自由、堵断申请人厂区大门、挖断出入道路等手段,强迫申请人与被申请人签订协议,这就是行政强制,而且是严重违法的行政强制。（二）被申请人利用协议方式征收申请人土地和地上设施,属于重大且明显违法,依法应当认定无效。被申请人利用《征用拆迁协议书》《拆迁征用协议》征收和收回申请人位于兴义市清水河镇金星村工业园区洗煤厂62亩土地及该土地范围内设施,并将这些财产用于“支持兴义市兴能工贸有限公司的产业园项目建设”,严重损害了申请人的财产权。从被申请人的行为导致申请人财产权利消灭的效果来看,被申请人的行为就是行政征收。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定:“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定”。第四条规定:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,征收国有土地上的房屋,只有县市级以上的人民政府有权决定,乡镇级人民政府无权征收。另外,申请人被征收的土地,有一部分是集体性质的土地，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定,征收土地只有国务院和省级人民政府有权批准,乡镇级人民政府无权征收土地。按照上述法律、法规的规定,作为乡镇政府级别的被申请人，没有资格征收申请人的房屋和其他地上设施及集体性质的土地，也没有资格收回申请人国有土地的使用权。被申请人的征收行为，刻意规避《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规规定的征收条件和程序要求，明显违法。（三）原审法院作出驳回申请人起诉的裁定确有错误，依法应当立案再审。通过签订《征用拆迁协议书》《拆迁征用协议》，被申请人征收申请人的土地和地上建筑物，给予申请人相应补偿，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条关于行政协议的规定，一审和二审法院在错误认定协议性质的基础上,认定本案不属于人民法院行政诉讼受案范围,进而作出驳回申请人起诉的错误裁定。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一第（一）项规定，人民法院应当再审本案，并撤销一、二审法院驳回申请人起诉的裁定，指令一审法院继续审理本案。综上，申请人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条、第九十一条第（一）项之规定，申请再审。清水河镇政府提交意见称，（一）2015年11月19日,兴义市人民政府主持答辩人、被答辩人等召开会议,就收购被答辩人相关资产事宜进行磋商,在会议上被答辩人法定代表人守正美充分发表自己的看法,表达了同意被收购的意见,经协商一致,达成会议纪要。部分摘抄如下:1.由贵州兴电新型建材有限公司(以下简称兴电公司)委托有资质的评估机构对被答辩人资产进行评估,根据评估价格进行收购;2.收购协议签订后,由兴义电厂逐步消化被答辩人现有洗中煤;3.收购协议签订且被答辩人向兴电公司提供完善、合法的相关证照、股权资料后,兴电公司按协议付款。形成会议纪要后,兴电公司通过招投标的方法,确定了贵州中道资产评估有限公司（以下简称中道公司）为评估机构,对被答辩人拟转让财产进行市场化的评估。在兴电公司、被答辩人、中道公司的共同配合之下,中道公司于2015年10月出具资产评估报告（黔中道评报字[2015]第30号）,报告中载明被答辩人拟转让财产评估后资产净值为23597355元，同时在报告第7页中说明:市场价值是指自愿买方和自愿卖方在各自理性行事且未受任何强迫的情况下,评估对象在评估基准日进行正常公平交易的价值估计数额。评估报告出来以后,被答辩人与兴电公司多次洽谈,未达成协议,因为双方均表示对对方不够信任。2016年2月16日,为推动收购事宜进程,经多次沟通后,由答辩人与被答辩人签订协议,以答辩人名义对被答辩人资产进行收购,原答辩人双方签订第一份协议,由被答辩人、兴电公司对所需收购的资产明细及总价进行确认。协议签订后,兴电公司将收购价款451万元通过答辩人支付给被答辩人,被答辩人分两次将收购款项领走，同时,兴电公司按照原答辩人的协议约定完成了对被答辩人的电力、电子磅等设备进行迁改等其他事宜。被答辩人在完成第一次资产转让后,其法定代表人守正美于2016年9月13日参加专题会议,会议主要讨论关于被答辩人土地转让事宜，其中被答辩人的代理律所贵州天生律师事务所也参与了本次会议,经与会人员讨论达成一致意见,形成会议纪要,部分摘录如下:1.被答辩人取得土地使用证的49亩(具体以土地使用证为准)土地由兴义市兴能工贸有限公司(以下简称兴能公司)按照评估价进行收购:2.被答辩人偿还兴义农商行500万元后农商行同意解除土地抵押,被答辩人偿还农行黔西南分行500万元后农行黔西南分行同意解除土地抵押;3.给被答辩人安排330万元去产能补助;4.土地转让款由兴能公司交清水河镇、土地转让款和去产能补助款由清水河镇政府直接划拨给兴义农商行、农行黔西南分行,两家银行收到款项后将被答辩人的土地使用证报市国土局,市国土局将两宗土地使用权变更给兴能公司。会议纪要达成后,基于第一次转让所形成的模式,2016年11月2日,原答辩人双方再次签订协议,转让被答辩人49亩土地及附属物(机械设备除外),转让价款为1780万元,并约定了具体支付方式,同时约定了合同履行顺序。协议签订后,被答辩人于2016年2月23日至2017年1月24日期间分6次领取第二次转让价款1730万元整(包含330万元去产能补助资金),以上转让价款均系兴能公司通过答辩人支付给被答辩人。后因被答辩人不履行土地使用权过户的先履行义务,故还剩余380万元转让价款兴能公司未支付。在完成上述收购事宜的同时,被答辩人所积压的煤炭也由兴义市上乘发电有限公司所收购,并且全部支付价款。（二）答辩人虽为行政机关,但仍可以作为平等民事主体,签订转让协议。原答辩人之间所签订的两份协议,均系双方意思表示真实且一致,同时所转让的标的物系可以转让的财产,两份协议并未损害国家、集体及第三人的利益,也未违反法律、行政法规的强制性规定,应为有效合同。答辩人与被答辩人之间所签订的两份协议,是在两次会议纪要的框架下,被答辩人充分表达了自己愿意被收购的真实意愿的基础上通过市场化的评估定价后所与答辩人签订的,虽然未按照会议纪要的内容由相应的公司与被答辩人签订收购协议,但并不能仅因答辩人系行政机关的身份而改变两份协议系民事法律行为的事实。同时,答辩人保留追究被答辩人民事违约责任的民事权利。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第三条规定,应驳回被答辩人诉讼请求,告知其通过民事诉讼程序提起诉讼。（三）如认定答辩人的行为系对被答辩人财产进行征收的具体行政行为,则被答辩人提起行政诉讼的时间已过起诉期限,应驳回被答辩人诉讼请求。答辩人与被答辩人之间的两次协议签订时间分别为2016年2月16日和2016年11月2日,如若认定这两份协议系答辩人对被答辩人财产进行征收的具体行政行为,则第一次征收具体行政行为的起诉期限起算截止时间为2016年8月16日,第二次征收具体行政行为的起诉期限起算截止时间为2017年5月2日。退一步说,即使答辩人未告知被答辩人起诉期限,其起诉期限应从被答辩人知道或者应当知道起诉期限之日起计算,该案件起诉期限也应从协议签订之日起计算,因为两份协议均为被答辩人盖章、法定代表人签字,故签订之日为起诉期限计算之日。被答辩人于2019年2月才提起诉讼,明显超过起诉期限。综上,请求人民法院依法驳回被答辩人的再审申请。本院经审查认为，华美公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款之规定,裁定如下:指令贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院再审本案。审判长  刘珊涌审判员  舒 竑审判员  王 君二〇二〇年九月九日法官助理刘媚书记员蒋丹