广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终178号上诉人（原审原告）：温乃必，男，1972年5月25日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人：温南浩，男，1950年2月13日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：温实养，男，1954年8月22日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人：温献民，男，1948年12月14日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：温乃新，男，1946年11月18日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：温乃广，男，1961年5月10日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：温南先，男，1949年7月16日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：温路苟，男，1951年10月16日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：温石和，男，1954年2月6日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：温乃旺，男，1988年2月22日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：温定云，男，1944年11月16日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：温五金，男，1967年5月25日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：温乃燚，男，1991年3月12日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：温乃行，男，1961年5月2日出生，汉族，住广东省英德市。被上诉人：英德市自然资源局。住所地：广东省英德市英城街道英州大道国土大楼。法定代表人：李书海，局长。委托诉讼代理人：刘文静，广东相映红律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈韦伽，该局干部。被上诉人：清远市自然资源局。住所地：广东省清远市清城区人民二路13号市交通大厦二层至六层。法定代表人：林英营，局长。委托诉讼代理人：张文俊，该局干部。原审第三人：潘启召，男，1966年3月16日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人温乃必等14人因与被上诉人英德市自然资源局、清远市自然资源局土地行政管理纠纷一案，不服清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初428号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：2011年9月1日，温献民、温南浩、温乃新、温乃必、温乃广与潘启召签订《租赁水田合同书》。约定温献民、温南浩、温乃新、温乃必、温乃广将其通过家庭承包取得的44亩土地承包经营权出租给潘启召；出租期限为16年（2011年至2026年）；租金前4年每年100元/亩，第5年起每年150元/亩，每4年的头年9月1日前一次性交租金；承包期内可育树苗，但不准挖塘、种竹。合同签订至今，温献民、温南浩、温乃新、温乃必、温乃广已收取潘启召支付的2011年9月1日至2019年8月31日的租金。合同签订后，潘启召在涉案土地上种植了秋枫和细叶榕树。温献民、温南浩、温乃新、温乃必、温乃广认为潘启召将租赁的土地变成了森林，改变了土地用途，损害了耕地，遂于2017年向英德市人民法院提起民事诉讼，请求解除双方签订的《租赁水田合同书》。2018年5月5日，英德市人民法院作出（2018）粤1881民初172号民事判决，判决驳回温献民、温南浩、温乃新、温乃必、温乃广的诉讼请求。温献民、温南浩、温乃新、温乃必、温乃广不服，向清远市中级人民法院提出上诉。同年11月30日，清远市中级人民法院作出（2018）粤18民终2528号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。2019年4月28日，英德市望埠镇同心村民委员会温屋村民小组向广东省信访局提交《投诉信》，请求原英德市国土资源局依法处理转移潘启召承包水田内种植的所有林木，或者只准其在承包水田内种植农作物；若拒移走林木则解除承包合同；恢复水田原貌。同年5月8日，原英德市国土资源局作出《受理告知书》，对英德市望埠镇同心村民委员会温屋村民小组上述投诉予以受理。2019年6月21日，英德市自然资源局组织其下属望埠自然资源所、英德市望埠镇同心村民委员会干部、英德市望埠镇同心村民委员会温屋村民小组部分村民、潘启召及温乃必等人，到涉案土地现场用移动终端核查地类。经英德市自然资源局核查，潘启召种植秋枫和细叶榕树的土地中，位于水渠南面的28.43亩土地地类是基本农田；其他土地地类是一般农用地、林业用地和其他用地。同年6月24日，英德市自然资源局向潘启召作出英自然资执法（改）字〔2019〕01号《责令改正违法行为通知书》，责令其60日内予以改正，将树木移植到荒山、荒地、空闲地等适宜种树的土地，并恢复基本农田耕种条件。同日，英德市自然资源局向英德市望埠镇人民政府作出英自然资执法函〔2019〕03号《关于要求潘启召占用基本农田种植绿化树进行监管的函》，告知其立即采取措施制止和纠正潘启召涉案违法行为。同年6月28日，英德市自然资源局向温乃必等人作出英自然资告字〔2019〕第16号《关于反映潘启召在租赁土地占用基本农田种植绿化树问题调处情况告知书》（以下简称涉案告知书），告知温乃必等人其上述调查核实情况及处理情况，并告知温乃必等人反映的解除承包合同问题，不属其职能范围，应通过法定途径处理。温乃必等14人不服，向清远市自然资源局申请行政复议。2019年8月15日，清远市自然资源局认为英德市自然资源局作出的涉案情况告知认定事实清楚，程序合法，内容适当，潘启召已移除树苗，消除违法状态，故作出清自然资复决〔2019〕11号《清远市自然资源局行政复议决定书》，驳回了温乃必等14人的行政复议申请。同年8月27日，因出现新的情况，清远市自然资源局作出《撤销行政复议决定通知书》，自行撤销了上述复议决定。同年9月12日，清远市自然资源局认为英德市自然资源局作出的涉案情况告知认定事实清楚，程序合法，内容适当，英德市自然资源局已履职到位，遂作出清自然资复决〔2019〕12号《清远市自然资源局行政复议决定书》（以下简称涉案复议决定），驳回了温乃必等14人的行政复议申请。温乃必等14人仍不服，遂向原审法院提起本案诉讼，请求：撤销英德市自然资源局作出的涉案告知书及清远市自然资源局作出的涉案复议决定，支持温乃必等14人的《2019年申请书》。另查明，潘启召收到英德市自然资源局发出的《责令改正违法行为通知书》后，至今仍未对涉案树木进行移植。原审法院认为，本案系不服土地行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据原告的诉讼请求、两被告的答辩、第三人的陈述、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：英德市自然资源局作出的涉案情况告知是否合法。我国实行最严格的耕地保护制度。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第三十六条第三款规定“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《基本农田保护条例》第十七条第二款规定“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》规定“一、坚决制止占用基本农田进行植树等行为。要认真执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》，坚决制止任意改变基本农田用途的行为，切实做好保护基本农田‘五个不准’，即：不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网……凡在基本农田上进行植树造林（包括种植速生丰产林）、挖塘养鱼、绿色通道和城市绿化隔离带建设的必须立即停止和纠正。今后，新增绿色造林、新建和扩建用材林基地均不得占用基本农田。”本案中，潘启召在涉案基本农田上种植秋枫和细叶榕树，明显违反法律法规的有关规定。根据《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》中“四、对已经违法违规占用和破坏的基本农田要尽快采取恢复耕种措施。各地区、各有关部门要按以下原则对已经违规占用和破坏的基本农田进行处理：（一）对占用基本农田种植速生丰产林的，限期恢复耕种；……”的规定，英德市自然资源局对潘启召作出《责令改正违法行为通知书》，责令其60日内予以改正，将树木移植到荒山、荒地、空闲地等适宜种树的土地，且恢复基本农田耕种条件，并无明显不当。英德市自然资源局将有关调查核实及处理情况以涉案情况告知的形式书面告知温乃必等人，亦无不当之处。清远市自然资源局作出涉案复议决定，对温乃必等人的复议申请予以驳回，符合法律规定。对于温乃必等人认为潘启召在基本农田种植树木面积为126.6亩的主张，其未提供相关依据予以证实，原审法院不予采信。需要指出的是，潘启召在涉案基本农田上种植树木多年，在英德市自然资源局2019年6月向其发出《责令改正违法行为通知书》后，潘启召至今仍未主动将树木进行移植。英德市自然资源局应在《责令改正违法行为通知书》生效后，组织相关部门依法将种植在涉案基本农田的树木进行清除移植，或依法进行代履行，切实保护基本农田。综上所述，温乃必等人请求撤销英德市自然资源局作出的涉案情况告知及清远市自然资源局作出的涉案复议决定，缺乏事实和法律依据，理由不充分，原审法院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回温乃必等14人的诉讼请求。一审案件受理费50元，由温乃必等14人负担。上诉人温乃必等14人不服上述判决向本院提出上诉，请求：判决撤销原审判决，撤销英德市自然资源局作出的涉案告知书及清远市自然资源局作出的涉案复议决定。事实和理由：上诉人先后签订两个承包合同，出租水田94亩，实际由潘启召种植绿化树。但潘启召在承包水田种植绿化树逾百亩，明显违反合同约定，违反土地管理法、农村土地承包法及合同法的规定，涉案情况告知书及复议决定缺乏证据，原审判决认定基本事实错误，适用法律错误。被上诉人英德市自然资源局答辩称：一、原审判决认定事实清楚。潘启召占用基本农田种植绿化树的面积是28.43亩，上诉人主张潘启召占用基本农田种植绿化树的面积有126.6亩但未提供相关证据予以证实，无事实依据。原审法院认定潘启召在涉案基本农田上种植秋枫和细叶榕树违反《土地管理法》（2004年修正）及《国务院关于坚决制止占用基本农田进行种树等行为的紧急通知》的规定事实清楚。二、英德市自然资源局向潘启召作出《责令改正违法行为通知书》及以书面形式将涉案的相关情况告知上诉人并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。被上诉人清远市自然资源局答辩称：一、清远市自然资源局行政复议受理程序合法。二、清远市自然资源局行政复议审查合法。三、清远市自然资源局作出复议决定合法。原审第三人潘启召称：英德市自然资源局程序合法，实体处理也合理合法，请法院驳回上诉人的上诉请求。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系土地行政管理纠纷。人民法院审理上诉案件，应当对原审裁判和被诉行政行为进行全面审查。结合双方的诉辩意见，本案二审的争议焦点主要是：英德市自然资源局作出的英自然资告字〔2019〕第16号《关于反映潘启召在租赁土地占用基本农田种植绿化树问题调处情况告知书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第三十六条第三款规定：“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”及《基本农田保护条例》第十七条第二款规定：“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》规定：“一、坚决制止占用基本农田进行植树等行为。……不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业……凡在基本农田上进行植树造林（包括种植速生丰产林）、挖塘养鱼、绿色通道和城市绿化隔离带建设的必须立即停止和纠正。……四、对已经违法违规占用和破坏的基本农田要尽快采取恢复耕种措施。各地区、各有关部门要按以下原则对已经违规占用和破坏的基本农田进行处理：（一）对占用基本农田种植速生丰产林的，限期恢复耕种；……”本案中，潘启召在承租的土地上种植了秋枫和细叶榕树，根据英德市自然资源局现场用移动终端核查地类情况，潘启召种树范围内的土地中位于水渠南面的28.43亩为基本农田，剩余土地是一般农用地、林业用地和其他用地。英德市自然资源局据此认定潘启召占用28.43亩基本农田种植绿化树的行为违反禁止占用基本农田发展林果业的规定，根据《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》的规定作出《责令改正违法行为通知书》，责令潘启召60日内予以改正，将树木移植到荒山、荒地、空闲地等适宜种树的土地，恢复基本农田耕种条件，并将投诉处理情况通过书面形式告知温乃必、温实养等人，并无不当。涉案复议决定维持涉案告知书，亦无不当。根据《基本农田保护条例》第二条的规定，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地；基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。上诉人温乃必等14人对英德市自然资源局核查认定的潘启召种树范围内的土地地类及面积持有异议，但未能提供足以反驳的相反证据。据此，原审判决认定涉案告知书和涉案复议决定合法，并在潘启召仍未移植相关树木的情况下，指出英德市自然资源局此后应当履行的法定职责，并驳回温乃必等14人的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人温乃必等14人的上诉理由不成立，本院对其上诉请求不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人温乃必等14人负担。本判决为终审判决。审 判 长 范晓萍审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年九月十八日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙