湖南省武冈市人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0581行初113号原告：唐生炳，男，1961年11月15日出生，汉族，绥宁县人，住绥宁县。特别授权委托诉讼代理人：苏珺生，绥宁县平民法律服务所法律工作者。原告：罗秀听，男，1960年1月8日出生，汉族，绥宁县人，住绥宁县。被告:绥宁县自然资源局，住所地：绥宁县长铺镇人民路6号。法定代表人：贺安明，系该局局长。特别授权委托诉讼代理人：秋长明，系该局法律顾问。委托诉讼代理人：胡宏富，男，1975年7月17日出生，苗族，住绥宁县。第三人：粟满玺，男，1956年5月3日出生，苗族，绥宁县人，住绥宁县。原告唐生炳、罗秀听诉被告绥宁县自然资源局、第三人粟满玺撤销建设工程规划行政许可一案，本院于2020年6月15日受理后，依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。原告唐生炳及其特别授权委托诉讼代理人苏珺生、原告罗秀听，被告绥宁县自然资源局的特别授权委托诉讼代理人秋长明、委托诉讼代理人胡宏富，第三人粟满玺到庭参加诉讼，现已审理终结。2020年5月12日绥宁县自然资源局向第三人粟满玺颁发了建字第4305XXXXXXX建设工程规划许可证，建设位置绥宁县长铺子苗族乡川石村7组，建设规模714.5㎡，建设楼层6层。原告唐生炳、罗秀听向本院提出如下诉讼请求：1、请求撤销被告作出的湘城规编第4305XXXXXXX号规划许可。2、本案诉讼费由被告承担。事实与理由:原告在绥宁县住房向相关部门递交了合法的相关材料，相关部门进行审批，2006年月被告作出湘城规编第0XXXXX号，原告住宅建设道路红线控制图；4月19日作出宗地平面图；6月28日发放绥国用2006第0470号国有土地使用证。2018年第三人建房，申请住宅建设道路红线规划，被告作出道路红线规划，规划在原告道路红线规划内。综上所述，被告作出行政许可行为侵犯原告合法权益，为了维护原告的合法权益，根据《行政许可法》、《行政诉讼法》等法律相关规定，特诉至法院，望判若所请。被告绥宁县自然资源局辩称：我局认为，原告诉请指向的所谓“湘城规编第143046号行政许可”不属于行政许可法调整和规范的行政许可，因而它不具有行政诉讼法意义上的可诉性。其一，根据我局内部行政办事操作规程，原告称之为“行政许可”的“住宅规划建筑红线控制图”，实际上只是当事人申请“建设工程规划许可”的程序环节之一，也即申请办理该行政许可的技术性附属物一一附图。这一背景，从图纸上加盖的“绥宁县城乡规划设计院设计文件专用章”和附注中的第2点说明内容即可得到印证。其二，我局在赋予第三人“建设工程规划许可”之前曾经按程序将原告称之为“行政许可”的红线控制图进行过30天时间的张贴和网上公示。包括原告在内的社会公众未曾对公示的图纸内容提出任何异议。此后我局依法履行职责向第三人颁发4305XXXXXXX号《建设工程规划许可证》。应当说，这才是严格法律意义上的“行政许可”。其三，由《城乡规划法》调整的“住宅规划建筑红线控制图”，不同于《土地管理法》调整的房屋“建设用地使用权的红线图”，前者是由得予授权法定机关(包括各级人民政府和自然资源部门)履行社会管理职责，制订和实施包括通行道路布局在内的城乡规划，有权对公民或者单位“建设用地使用权红线图”以外的公共区域用途进行规划或者调整。而后者则是人民政府对于公民或者单位依法取得排他性使用权土地具体范围的确认。如无法定情形出现(诸如战时征用等)，包括公权力不得随意侵犯或者剥夺。由此可见，前者的法律内涵和外延明显大于后者。由此可见，原告把包括公共规划区域在内的规划红线图涉及范围视为“私人领地”，显然是一种法律认识错误。其次我局认为，罗秀听在本案诉讼中的原告主体不适格。根据现行法律规定，我国对土地所有权和使用权实行登记制。虽然案涉宗地中的一部分(154.5平米)曾由案外人马宏飞通过“钱货两清”形式直接转让于罗秀听，但却一直未依法办理交易过户登记手续。从法律层面讲罗秀听尚未取得案涉宗地的使用权。罗秀听不具备以原告身份主张诉权和实体权利的资格。据此，我局提请人民法院径行驳回原告罗秀听的起诉。综上，原告诉请缺乏事实和法律依据，依法应予驳回第三人粟满玺述称：第三人及家人系川石村的原居民。被告绥宁县自然资源局为我审批《建设工程规划许可证》时制作的编号为湘城规编第143046号的住宅规划建筑红线控制图所涉及的住宅用地，源自我已故父亲粟储锦生前即有的绥集建（89）字第0XXXXX号《集体土地建设用地使用证》。按照该证登记使用权的原有住宅用地面积为204.77平方米。第三人在继承并拆除上述原有房屋申请建设新宅所需的《建设工程规划许可证》时，被告基于社会公共利益，对第三人建设用地必要的公共空间进行了适当的调整，以致第三人原有的204.77平方米用地面积在两原告起诉的“规划控制红线图”里面被缩减为110.4平方米。之后，被告颁发的《不动产权证书》中又只登记有108.3平方米。如果按照两原告的讲法和逻辑，第三人另外近百平方米的建房用地，应该是被被告“送给”了两原告或者被两原告侵占了。住宅用地面积和规划控制面积是两码事。经过规划控制的我家房屋二层以上只能挑出1.2米，其他部分不得超过“三线”即道路红线、用地界线、建筑规划红线。第三人没有占两原告的用地，为了服从政府对于建设用地的控制规划，第三人牺牲了自己的利益。请求法院驳回两原告的全部诉讼请求。被告法定举证期限内提供了以下证据：证据1、被告单位机构代码；拟证明被告单位主体资格和职能情况。证据2、被告单位负责人任何证明并附居民身份证复印件；拟证明被告单位负责人所任职务和个人信息情况。证据3、宅基地转让合同；拟证明原告罗秀听和案外人马宏飞于2010年11月23日交易转让部分案涉宗地，罗秀听为受让方。证据4、合伙建设协议；拟证明原告罗秀听和案外人苏少波为甲方，与乙方糜华生等四案外人于2015年12月13日签订共同建房协议，共建房屋用地即原告唐生炳和案外人马宏飞名下两宗用地。证据5、委托书；拟证明原告唐生炳和案外人马宏飞于2018年1月17日授权委托原告办理案涉的规划、国土、税务、建设等方面行政审批手续。证据6、原告唐生炳和案外马宏飞各自有国有土地使用证；拟证明案涉宗地的“使用权人”分别为原告唐生炳和案外人马宏飞，原告罗秀听并非案涉宗地“使用权人”。证据7、马宏飞、唐生炳住宅建设控制规划红线公示图并附公示公告；拟证明除印证6号证据已证明事实外，原告唐生炳和案外人马宏飞的案涉宗地规划红线图曾经进行过公示。证据8、行政处罚决定书；拟证明原告唐生炳和案外人马宏飞曾经拥有案涉宗地“使用权人”和案涉房屋“建设方”双重身份，并且曾经因为未取得规划许可在案涉宗地上违法建房被处罚。证据9、第三人之父粟储锦建设用地使用证；拟证明第三人粟满玺基于继承人身份取得父亲名下原有老宅基地使用权。证据10、第三人住宅规划控制红线图并附公示公告；拟证明作为第三人获取建设工程规划许可的前置程序，被告曾对社会公示第三人的住宅规划控制红线图，原告未在公示期内提出异议。证据11、放大版绥宁县老城区控制性详细规划；拟证明原告诉称的被告“侵犯”其合法权益的规划控制区域属于公共控规区域。原告方对被告提供的证据发表以下质证意见：对证据1、2没有异议。对证据3真实性没有异议，恰好证实了原告罗秀听的主体资格适格。对证据4、5真实性没有异议，但不符合证据的关联性。对证据6、真实性没有异议，对证据内容有异议，不能达到被告的举证目的，登记只是行政管理单位的一种措施。对证据7、真实性没有异议，证实了原告唐生炳的行政许可合法有效。对证据8、真实性没有异议，该证据与本案没有关联性。对证据9、真实性有异议。对证据10、该证据没有合法性，且与客观事实不符，在公示之前第三人就是违规违建。对证据11、真实性没有异议，对内容有异议，第三人现在把红线图规划在道路之内了。第三人粟满玺对被告提交的证据均没有异议。原告唐生炳、罗秀听在庭审中提供了以下证据：证据1、唐生炳红蓝线图；拟证明原告拟建用地和实用地面积及长度，第三人的老住宅被列入道路规划之内。证据2、地产事务所宗地图；拟证明原告与第三人现建房处距离。证据3、粟满玺红线控制图；拟证明道路规划宽为9米，及第三人建房位置。证据4、2010年10月28日宗地图；拟证明原告与第三人道路规划之前的情形。证据5、绥规转送（2018）字11号、绥宁自然停通字2019第2号文件；拟证明第三人公示之前违规违法。被告方对原告提供的证据发表以下质证意见：对证据1、真实性予以认可，但是绥宁县规划局是在2013年规划的，该红线图是2006年出具的，并且没办理建设工程规划许可证，其已经失效，等同于废之一张，蓝线图也只是办了附件，至今还没有申请建设用地规划许可。对证据2、宗地图体现的原告与第三人的房屋距离数据与实际距离不符合，实际距离至少在9米以上。对证据3、恰恰否定了原告自己提交的2号证据，应该以证据3为准。对证据4、没有异议，按照社会发展政府可以征收。对证据5、不能达到原告的举证目的，该文书是被诉行为之前第三人违法建房已经被处罚被拆除，与被诉行为发生之后没有任何联系。第三人粟满玺同意被告绥宁县自然资源局的质证意见。第三人粟满玺法定举证期限内向本院提交了以下证据：证据1、第三人居民身份证复印件。证据2、第三人与所在村的协议书。证据3、第三人建设用地使用证。证据4、第三人不动产权证书。证据5、第三人建设工程规划许可证。证据6、第三人住宅规划建筑红线控制图。证据7、被告对第三人“红线图”批前公示。证据8、第三人建筑工程施工许可证。以上证据拟证明第三人取得的建设工程规划许可证合法。根据原、被告及第三人提交的证据,结合当事人的当庭陈述，本院确认以下案件事实：1989年5月绥宁县人民政府为第三人粟满玺父亲粟储锦颁发了绥集建（89）字第0XXXXX号《集体土地建设用地使用证》，地址长铺子苗族乡川石村7组，用地面积204.77㎡。2019年12月31日绥宁县自然资源局对第三人粟满玺住宅建筑规划控制红线图进行批前公示，项目位于绥宁县，建筑占地面积110.4平方米，总建筑面积728.64平方米。2020年5月12日绥宁县自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》和国家的有关规定，经审核，向第三人粟满玺颁发了建字第4305XXXXX号建设工程规划许可证，建筑规模714.5㎡。2006年6月28日绥宁县人民政府为唐生炳颁发绥国用（2006）第××号国有土地使用证，使用权类型国有出让，共有使用权面积309㎡，分摊面积154.5㎡，为马宏飞颁发了（2006）第0469号国有土地使用，土地面积154.5㎡。2015年12月16日绥宁县原城乡规划管理局为马宏飞、唐生炳住宅建设规划红线图进行批前公示公告，项目位于，建设用地面积为190.6平方米，总建筑面积1143.6平方米。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第二十一条规定“城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。”第二十六条规定“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。”本案被告绥宁县自然资源局（原绥宁县城乡规划局已并入绥宁县自然资源局）作为绥宁县域的城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作的职责。被告绥宁县自然资源局向第三人粟满玺颁发的建设工程规划许可证（建字第4305XXXXX号），是在第三人粟满玺已故父亲粟储锦颁发的绥集建（89）字第0XXXXX号《集体土地建设用地使用证》基础上作出的。被告在作出建设工程规划许可之前根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条的规定按程序现场勘测制作了住宅规划建筑红线控制图并进行了30天的公示，公示期间原告未提出异议。被告给第三人颁发建筑工程规划许可证的行为没有侵犯两原告的合法权益。本案被告的颁证行为的依据充分，适用法律、法规正确，程序合法，原告要求撤销被告为第三人粟满玺颁发的建字第4305XXXXX号建设工程规划许可证的诉讼请求没有事实与法律依据，应予以驳回。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告唐生炳、罗秀听要求判令绥宁县自然资源局撤销颁发给第三人粟满玺的建字第4305XXXXX号建设工程规划许可证的诉讼请求。本案受理费50元，由原告唐生炳、罗秀听负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。审 判 长  杨 光人民陪审员  潘用江人民陪审员  钟 毅二〇二〇年九月二十五日代理书记员  朱姿颖附关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。