济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁71行终160号 上诉人（原审原告）赵秀兰，女，1956年11月23日出生，汉族，住济南市天桥区。 委托诉讼代理人黄晓丽，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市天桥区人民政府，住所地山东省济南市堤口路53号。 法定代表人亓伟，区长。 委托诉讼代理人徐光城，男，济南市天桥区司法局工作人员。 委托诉讼代理人颜良，山东元序律师事务所律师。 赵秀兰因诉济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）行政强制一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初266号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。 赵秀兰向原审法院诉称，请求确认天桥区政府强拆赵秀兰位于济南市天桥区××房屋的行为违法。事实与理由：赵秀兰系济南市天桥区东沙王庄村民，在该村有宅基地及房屋（门牌号为东沙王庄××号），建筑面积为352平方米。该村的集体土地已被列为征收范围，但是赵秀兰没有与拆迁方签订补偿协议。天桥区政府于2019年10月21日对济南市天桥区药山街道办事处东沙社区居民委员会（以下简称东沙居委会）作出了《限期交出土地决定书》，要求东沙居委会将没有签约的村民房屋所占土地腾空，东沙居委会依据该决定书对赵秀兰作出《收回土地使用权决定书》，要求腾空房屋，交出土地。2019年11月7日，大约五百多人强行拆毁赵秀兰的房屋,该强拆行为已造成赵秀兰财产的重大损失。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案中,《东沙片区土地房屋征收安置补偿意见》第二条载明：“土地、房屋征收工作在天桥区政府的领导下组织实施，……药山街道办事处为推进主体。”赵秀兰被拆的案涉房屋位于药山街道办事处行政管辖区域内，药山街道办事处亦出具说明承认其组织实施了拆除案涉房屋的行为。赵秀兰未提交充分的证据证明天桥区政府实施或者组织实施了案涉房屋拆除行为。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。因此天桥区政府不是本案适格被告，原审法院依法向赵秀兰予以释明，但赵秀兰拒绝变更，坚持对天桥区政府的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定驳回赵秀兰的起诉。 赵秀兰不服，向本院提出上诉。请求：撤销（2020）鲁7101行初266号行政裁定，并指令原审法院继续审理本案。事实与理由：1.天桥区政府作为被征收土地的市、县级人民政府，负责组织实施被征收范围内的房屋征收拆迁工作，应为本案适格被告。 (1)东沙居委会曾于2019年10月23日向赵秀兰作出《收回土地使用权决定书》，载明系天桥区政府下达了责令交出土地决定书，要求将案涉土地在内的东沙片区拆迁范围之内的土地交付给天桥区政府。2019年11月7日晚上，赵秀兰的房屋被不明人员全部拆除。赵秀兰通过济南市公安局天桥区分局药山派出所（以下简称药山派出所）得知案涉房屋系政府实施的行政强拆行为。(2)赵秀兰房屋所在集体土地已被征收为国有。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。土地征收、房屋征收应当由法定征收主体按照法定程序组织实施征收，征收范围内发生的房屋强拆行为应当由法定的行政主体作为责任主体，承担行政法律责任；且天桥区政府在原审期间提交的《东沙片区土地房屋征收安置补偿意见》也明确：土地、房屋征收工作在天桥区政府的领导下组织实施。因此，赵秀兰提交的天桥区政府作出的《限期交回土地决定书》和东沙居委会作出的《收回土地使用权决定书》已经充分证明了系天桥区政府组织实施的案涉强拆行为，是本案的适格被告。(3)涉案地区正在实施城中村改造，天桥区政府是城中村改造的责任主体，应当对涉案房屋的拆除承担法律责任。根据《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》（济政发〔2014〕7号）第一条第3项规定，各区政府为城中村改造的责任主体和实施主体。《济南市人民政府关于进一步规范集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的通知》（济政发〔2017〕33号）第三条规定：“各区政府是集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的责任主体和实施主体……。”所以按照城中村改造的相关规定，天桥区政府也是本案的强拆主体。 2.药山街道办事处不具有房屋拆迁的法定职权。（1）强制拆除房屋是行政法中的行政强制行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第十六条的规定，行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案作为集体土地征收案件，征地补偿、安置方案经天桥区政府批准同意后，依照上述法律规定应当由天桥区政府的土地行政主管部门具体实施行政强制措施,而药山街道办事处作为天桥区政府的派出机关，并非土地行政主管部门，因此不具有实施土地征收、房屋征收的行政职权。（2）《东沙片区土地房屋征收安置补偿意见》第二条规定的药山街道办事处为推进主体系行政委托行为。天桥区政府原审期间未提交任何法律、法规和规章规定，证明天桥区政府可以授权药山街道办事处享有实施土地征收和房屋征收行政职权，其行为应视为《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的委托。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 3.原审法院采信天桥区政府提交的《东沙社区城中村改造有关拆迁情况的说明》严重违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定，“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”本案赵秀兰原审申请立案时间为4月20日，而天桥区政府提交的药山街道办事处《东沙社区城中村改造有关拆迁情况的说明》时间为2020年6月8日，即在开庭前的一两天天桥区政府才仓促“制造”出本份材料，其取得材料的时间已经严重违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条的规定，且本份材料无文书制作人和单位法定代表人的签字，不符合单位出具相关材料的法律规定的形式要件。所以本份材料不具有合法性，法院应当将其排除在认定本案事实的证据体系之外。 4.赵秀兰在原审期间提交了《调查取证申请书》，但原审法院对调查取证的过程及结果只字未提，程序严重违法。赵秀兰在房屋被强拆时拨打了110报警，后到药山派出所做了询问笔录，在作笔录过程中，警察明确告知是天桥区政府组织人员强拆了赵秀兰的房屋。赵秀兰与其委托律师曾持相关手续到药山派出所查询相关的询问笔录，但是药山派出所没有提供。故此赵秀兰向原审法院提交《调查取证申请书》，请求法官依法调取药山派出所就赵秀兰房屋强拆事项的询问笔录。赵秀兰认为药山派出所的询问笔录能够直接证明强拆其房屋的主体，且该询问笔录属于国家有关部门保存应当由人民法院依职权调取的档案材料。但是原审法院在接到赵秀兰的《调查取证申请书》后，不履行法定的调查职责，程序严重违法。 天桥区政府未答辩。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于“作出行政行为的行政机关是被告”的规定，确定强制拆除行为的被告，一般应当依据作出强拆决定、具体实施拆除行为等客观事实，结合承担法律责任的能力等要件，予以综合判断。《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作”。据此，天桥区政府对涉案土地征收工作负有全面责任，但可以将其中的具体工作交由下级街道办事处实施。《东沙片区土地房屋征收安置补偿意见》第二条规定：“土地、房屋征收工作在天桥区政府的领导下组织实施”，“药山街道办事处为推进主体”。由此可知，天桥区政府在其权限范围内，已将涉案土地征收项目的一些具体工作交由药山街道办事处负责实施。药山街道办事处作为天桥区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告参与诉讼的能力。因此，原审法院根据《东沙片区土地房屋征收安置补偿意见》第二条的规定，结合药山街道办事处的自认等证据，认为天桥区政府不是本案适格被告；经释明后，赵秀兰拒不变更被告，原审法院裁定驳回其起诉，并无不当。 赵秀兰认为天桥区政府提交的《东沙社区城中村改造有关拆迁情况的说明》（系药山街道办事处自认材料）违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条的规定，不应作为证据采信。对此本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定：“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”，但该条规定并非一律禁止被告在诉讼中收集证据。在遵守事后获取的证据不能证明先前行政行为的合法性的基本原则的前提下，人民法院可以要求或准许被告收集证据。本案中，天桥区政府提交的《东沙社区城中村改造有关拆迁情况的说明》，并非是证明被诉行政行为合法性的证据，而是涉及当事人是否适格等程序性事项的证据，原审法院准许提交，并无不当。 关于赵秀兰认为原审法院未准许其调取证据的申请，程序严重违法的问题。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第三十九条规定，“当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。”本案中，根据天桥区政府提交的证据，可以认定天桥区政府并非本案适格被告，故原审法院不准许赵秀兰调取证据的申请并无不当。但原审法院未按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十五条规定向赵秀兰送达通知书，有所不当，本院予以指正。 综上，赵秀兰的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  姜筱倩 审判员  李 宁 审判员  庞伟杰 二〇二〇年九月二十四日 法官助理张洁 书记员张赛