辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终377号上诉人（原审原告）韩德娟，女，1968年1月18日生，汉族，住址大连市金州区。被上诉人（原审被告）大连保税区规划和土地房屋局，组织机构代码00166026-2，住所地大连保税区管委会综合服务楼1506室。法定代表人孙军，局长。委托代理人王飞，辽宁展恒律师事务所律师。被上诉人(原审被告)大连保税区管理委员会，统一社会信用代码1121021300165134X5，住所地大连保税区黄海西四路205号。法定代表人刘爱民，主任。委托代理人董建文，辽宁展恒律师事务所律师。上诉人韩德娟因与被上诉人大连保税区规划和土地房屋局（以下简称保税区土地房屋局）、被上诉人大连保税区管理委员会（以下简称保税区管委会）土地行政审批及行政复议纠纷一案，不服大连市甘井子区人民法院（2019）辽0211行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审审理查明：2008年，原告购买了钟秀田的房屋并办理过户。2008年12月10日，原告领取了房权证金字第××号房屋所有权证，房屋座落于金州区××钟家村。2009年，原告提出宅基地使用申请。原告韩德娟诉被告大连保税区规划和土地房屋局不履行土地登记和房屋登记法定职责及行政赔偿纠纷一案，甘井子区法院于2017年11月21日作出（2016）辽0211行初97号行政判决,驳回了原告的诉讼请求。原告不服，上诉至大连市中级人民法院。大连市中级人民法院于2018年6月8日作出（2018）辽02行终196号行政判决：一、撤销大连市甘井子区人民法院（2016）辽0211行初97号行政判决；二、大连保税区规划和土地房屋局对韩德娟提出的宅基地使用申请依法作出处理；三、驳回韩德娟的其他诉讼请求。被告大连保税区规划和土地房屋局为履行（2018）辽02行终196号行政判决，于2018年8月13日向保税区二十里堡街道办事处下达了《关于对韩德娟提出的宅基地使用申请依法作出处理的函》，要求街道就2009年韩德娟提出的宅基地使用申请涉及的申报及审批事宜出具情况说明材料，另街道应针对韩德娟提出的宅基地使用申请一并出具初审意见。2018年8月12日，大连保税区二十里堡街道钟家村民委员会出具情况说明，载明：“2009年9月，韩德娟户口从登沙河镇排子村迁入钟家村，至目前尚未被钟家村集体经济组织吸纳为成员。…核查钟家村相关档案材料，未查询到当时关于宅基地审批申请的村民会议或村民代表会议的决议或记录”。2018年8月27日，大连保税区二十里堡街道办事处向被告大连保税区规划和土地房屋局复函，初审意见为“韩德娟于2009年9月将户口迁入二十里堡钟家村，至目前尚未被钟家村集体经济组织吸纳为成员，且韩德娟在钟家村已有一处宅基地，故韩德娟不具有宅基地使用申请资格，对其申请不应予以批准”。2018年11月23日，被告大连保税区规划和土地房屋局作出大保规发（2018）45号宅基地使用申请不予批准决定书，对韩德娟申请不予批准。2018年11月30日,被告大连保税区规划和土地房屋局向原告送达了决定书。原告对该决定书不服，于2018年12月19日向被告大连保税区管理委员会申请行政复议。2018年12月25日，被告大连保税区管理委员会决定予以受理。次日，被告大连保税区管理委员会通知被告大连保税区规划和土地房屋局进行答复。2019年1月2日，被告大连保税区规划和土地房屋局作出答复。2019年2月13日,被告大连保税区管理委员会向作出大保行复决字【2018】2号行政复议决定，维持被告大连保税区规划和土地房屋局于2018年11月23日作出的大保规发[2018]45号宅基地使用申请不予批准决定。2019年2月14日和2019年2月15日,被告大连保税区管理委员会向被告大连保税区规划和土地房屋局及原告送达了行政复议决定书。原告仍不服，遂于法定期限内诉至本院，提出了前述诉讼请求。原审法院认为：第一，被诉行政机关具有作出被诉行政行为的法定职权。1.被告大连保税区规划和土地房屋局具有作出原行政行为的法定职权。我国土地管理法（2004年8月28日修正）第五条规定，国务院土地行政主管部门负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法》办法》（2018年3月27日修正）第四条规定，省土地行政主管部门统一负责本省行政区域内土地的管理和监督工作。市、县（含县级市，下同）土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。《大连保税区农村宅基地管理规定》第三条规定，保税区规划土地管理部门统一负责农村宅基地的监督管理工作。本案中，被告大连保税区规划和土地房屋局作为县级土地行政主管部门，具有作出原行政行为的法定职权。2.被告大连保税区管理委员会具有作出复议决定的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，被告大连保税区管理委员会作为被告大连保税区规划和土地房屋局的本级人民政府，具有作出行政复议决定的法定职权。第二，被诉行政行为认定事实的证据确凿充分。1.被告大连保税区规划和土地房屋局提供的金村房字第××号房屋及宅基地登记档案和房权证金字第××号房屋登记档案，能证明原告购买钟秀田的房屋并办理了产权过户，根据房地一体的原则，原告已经在钟家村享有一处宅基地；2.被告大连保税区规划和土地房屋局提供的钟家村民委员会出具的情况说明，能够证明原告至目前尚未被钟家村集体经济组织吸纳为成员。3.被告提供的关于对韩德娟提出的宅基地使用申请依法作出处理涉及有关事宜的复函，能证明二十里堡街道办事处关于原告宅基地使用申请的初审意见是不应予以批准。综上，原行政行为和复议行为认定事实的证据是确凿充分的。第三，被诉行政行为程序合法。1、被告大连保税区规划和土地房屋局为履行生效判决,经二十里堡街道办事处初审后，于法定的期限内作出了原行政行为，这一程序符合相关规定。2.被告大连保税区管理委员会在受理原告的行政复议申请后，通知被告大连保税区规划和土地房屋局进行答复，之后经书面审查，在法定期间内作出了复议决定，并向原告送达行政复议决定书，这一程序符合《中华人民共和国行政复议法》关于复议程序的规定。第四，被诉行政行为适用法律正确。1.原行政行为适用法律正确。我国土地法第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2004年6月30日修正）第三十二条规定，符合下列条件之一的，可以申请宅基地：（一）农村村民户无宅基地的；（二）农村村民户除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户，以及三代以上同堂并且已有宅基地低于分户标准的;（三）回乡落户的复退军人和回乡定居的华侨以及港、澳、台同胞，需要建住宅而无宅基地的；（四）宅基地影响村镇建设规划被收回的。本案中，原告因购房在钟家村已经享有一处宅基地，不符合可以申请宅基地的条件。被告据此作出不予批准的决定，适用法律是正确的。2.复议决定适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的具体行政行为，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，作出维持的决定。本案中，被告大连保税区规划和土地房屋局作出的不予批准决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，被告大连保税区管理委员会依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持的决定，适用法律正确。另外，原告要求为其办理房屋所有权登记证的诉讼请求，不属于本案的审理范围，不应考虑。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，不应支持；被告的答辩意见于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告韩德娟的诉讼请求。上诉人韩德娟不服原审判决，向本院提起上诉，请求，1、撤销甘井子区法院（2019）辽0211行初18号行政判决。2、撤销大连保税区管理委员会作出的行政复议决定书。3、撤销大连保税区规划和土地房屋局作出的申请不予批准决定书，并给予办理宅基地使用证和房屋登记证。其主要理由为：一、原审法院办案程序违法，事实认定错误，适用法律不当，判决违法，侵犯了上诉人的合法权益。二、“新证据答复意见”告知韩德娟名下在该区域没有宅基地，同不予批准决定矛盾，足以推翻原审判决。被上诉人大连保税区规划和土地房屋局辩称，原审判决事实认定清楚，法律适用准确，二审法院应驳回韩德娟的上诉，维持原审判决。被上诉人大连保税区管理委员会辩称，原审判决事实认定清楚，法律适用准确，上诉人韩德娟的上诉请求缺乏事实证据和法律依据，应予驳回。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案中，被上诉人大连保税区规划和土地房屋局依据法院生效判决，于2018年受理上诉人韩德娟申请，按照相关程序，依照查明的事实，适用法律作出了决定书，即为履行了法定职责。被上诉人大连保税区规划和土地房屋局针对上诉人韩德娟提出的宅基地使用申请依法作出处理是其法定职权，其进行处理就会有两种结果，即批准或者不批准申请。现本案审理的核心问题在于被上诉人大连保税区规划和土地房屋局于2018年11月23日，作出的大保规发（2018）45号《宅基地使用申请不予批准决定书》的行政行为是否合法。上诉人韩德娟对决定不服，认为被上诉人应该对其申请予以批准。从现有证据看，案涉决定书不予批准依据的事实是，“鉴于你在2009年提交宅基地申请使用申请时，未被钟家村集体经济组织吸纳为成员，且在钟家村有一处宅基地的事实情况”。上诉人韩德娟购买案外人钟秀田的房屋并办理了产权过户，对此依据金村房字第××号房屋及宅基地登记档案和房权证金字第××号房屋登记档案，及双方当事人提交的证明及以往审判查明可以认定。被上诉人大连保税区规划和土地房屋局根据房地一体的原则，视为上诉人已经在钟家村享有一处宅基地。原审法院对该事实已经详细论述，本院不再赘述。上诉人对此不认可，所提交的新证据“答复意见、申请明细表、证明材料、私有房屋登记表照片”部分在一审诉讼中已经作为证据提交，证明上诉人韩德娟购买钟秀田的房屋并办理了产权过户，提出了宅基地审批申请，该节属于已经查明并认可的事实，上诉人对此不需要重复举证；答复意见证实上诉人“韩德娟名下没有宅基地”的事实，而关于“上诉人韩德娟名下没有宅基地”的客观事实，被上诉人没有否认，本案原审法院也已经认定，不需要上诉人再次举证。原审法院审理查明上诉人“在钟家村有一处宅基地”，是根据房屋买卖登记认定的“实际占有的宅基地”，该处宅基地没有办理到上诉人名下，该答复意见是对查明事实的再次确认，不能认定为新证据。本院认为，上诉人韩德娟提出的办理申请，不论是新宅基地申请，还是翻新、扩大宅基地的申请，被上诉人大连保税区规划和土地房屋局对其作出不予批准决定，均是合法的。理由如下：案涉行为作出时适用的2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定，“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定，“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第（一）项规定的审批程序办理。回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，依照本条第一款第（一）项规定的审批程序办理。”《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十九条规定，“农村村民建住宅必须严格执行村庄和集镇规划，村内有空闲地的，不得占用耕地建住宅。需要使用本村集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者村民代表会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核，报县人民政府批准。确需占用农用地的，报市人民政府批准。”根据上述规定可知，在农村集体土地上修建农村村民住宅，必须首先向所在村集体经济组织或者村民委员会提出使用宅基地的建房申请，经村民会议讨论通过后，有权行政机关才有权力对此进行审批。相关法律之所以作出上述规定，原因在于农村集体土地归农村集体经济组织所有，在使用农村集体土地从事宅基地建房活动前，必须征得土地所有权人的同意。而依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条规定，“为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。”和第二十四条规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：…（六）宅基地的使用方案；…”可知，村民会议讨论形成的决定，系农村村民自治组织所形成的决议，并非法律法规授权村民组织行使行政权的范畴。本案中，从现有证据看，上诉人韩德娟并非案涉土地的集体经济组织成员，无在案证据证明当地村民会议讨论通过了其使用宅基地建设房屋的申请。故被上诉人大连保税区规划和土地房屋局作出不予批准决定，符合法律规定，并无不当。被上诉人大连保税区管理委员会依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持的决定，适用法律正确，亦无不妥。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉请求和理由缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人韩德娟负担。本判决为终审判决。审判长  徐建海审判员  胡俊杰审判员  张国华二〇二〇年九月十六日书记员  王 阳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。