西安铁路运输法院     行 政 裁 定 书     （2020）陕7102行初1393号     原告黄建兴，男，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市碑林区。   委托代理人李青，陕西斯莱沃律师事务所律师。   被告西安市自然资源和规划局。住所地陕西省西安市未央区楼。   负责人冯涛，局长。   委托代理人孙浩，该单位工作人员。   委托代理人袁有文，陕西博硕律师事务所律师。   原告黄建兴诉被告西安市自然资源和规划局规划其他行政行为一案，原告于2020年6月4日向本院提起诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法进行了审理，本案现已审理终结。   原告黄建兴诉称，2019年8月14日西安市碑林区人民政府公布《关于对西安碑林博物馆改扩建工程项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》并于同期发布《通告》后附《西安原林博物馆改扩建工程项目房屋征收补偿方案》，碑林区政府认为原告的房屋在征收范围之内。2019年10月12日西安市自然资源和规划局碑林分局又作出市资源碑函（2019）49号《西安市自然资源和规划局碑林分局关于违法建设认定的函》，认定原告的房屋为违法建筑，建议拆除。2019年10月24日西安市碑林区城市管理综合执法局下发关于对西安市碑林区XX号限期拆除违法建设通知书、对西安市碑林区XX号限期拆除违法建设催告通知书，要求原告自行拆除。原认为被告出具的市资源碑函（2019）49号《西安市自然资源和规划局碑林分局关于违法建设认定的函》违反法律规定，应当予以撤销，具体理由如下：一、西安市自然资源和规划局碑林分局作为被告派出机构具有行政机关职能，其针对原告房屋作出的违法建筑认定并建议拆除的函属于行政诉讼法规定的具体行政行为，具有可诉性，理由是：1、西安市自然资源和规划局碑林分局作为城市规划主管部门，是违法建设认定和查处的行政主体，其执法依据为《XX乡规划法》等法律规定。2、西安市自然资源和规划局碑林分局作出的违法建筑认定并建议拆除的函是仅针对原告房屋，具有明确的行政相对人。3、违法建筑的认定和拆除建议明确具体，直接对原告的权利义务产生了实际影响，属于具体行政行为，如果没有被告的违法建筑认定和拆除建议，城管执法部门根本无权对原告的房屋发出拆除通知。二、西安市自然资源和规划局碑林分局的具体行政行为违反法定程序。行政机关在其行使职权时所作出的具体行政行为应当依据法定程序作出，并告知行政相对人（或行政对象）违法事实、理由和依据并听取当事人陈述申辩，同时还应告知法律救济途径。但西安市自然资源和规划局碑林分局在对原告房屋作出违法建筑认定和建议拆除函时并未依据法定程序进行调查、核实，也没有向原告了解情况，告知原告违法事实和理由、没有听取原告陈述、申辩，更没有告知原告救济途径，因此，被告作出行政行为违反法定程序。三、原告的房屋在被碑林区人民政府列入征收范围后，根据《国有土地上房屋征收补偿条例》的相关规定，对于被划入征收范围的建筑应由征收主体进行征收补偿或不补偿的决定，被告即不得再给予违法拆除的行政处罚。四、原告的房屋并非是违法建筑，而是在社会发展过程中形成的历史问题，原告的房屋建成于1987年，期间多有修缮，而在原告建设房屋时，《XX乡规划法》《西安市XX乡规划条例》尚未实施，因此，根据法不溯及既往的原则，被告不能依据新法评价在法律颁布之前就已经存在的事实。五、即使被告作出违法建筑认定函符合法律规定，该认定也超过了法律规定的处罚时效。根据《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，原告房屋建成于1987年，如果该建设房屋的行为为违法行为，该行为已经于1987年结束，自1987年至今也没有任何行政机关对该建设房屋的行为进行否定，因此，被告的行政处罚决定已经超过了处罚时效，不得再给予行政处罚。综上，原告认为，被告作出的违法建筑认定和建议拆除的函件属于具体行政行为，对原告的权益产生了实际影响，而且该函件违法法定程序、超过处罚时效，请求法院依法查明事实，撤销市资源碑函（2019）49号《西安市自然资源和规划局碑林分局关于违法建设认定的函》。原告的诉讼请求：1、请求依法撤销西安市自然资源和规划局碑林分局2019年10月12日下发的市资源碑函（2019）49号《西安市自然资源和规划局碑林分局关于违法建设认定的函》。2、本案诉讼费用由被告承担。   被告西安市自然资源和规划局辩称：一、西安市自然资源和规划局碑林分局认定违法建筑的行为是指导性、过程性、阶段性的内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围。二、碑林分局作出违法建设认定，事实清楚，适用法律、法规正确。三、生效法律文书已就原告的诉讼请求作出行政裁定，原告再次以同样的事实理由提起行政诉讼属于重复起诉，其起诉应当予以驳回。综上，原告诉讼请求没有事实及法律依据，请贵院依法查明事实，驳回原告起诉。   经审理查明，2019年10月12日西安市自然资源和规划局碑林分局向碑林区城市管理局作出市资源碑函［2019］49号《关于违法建设认定的函》，内容为：根据柏树林街办调查摸底，XX号存在乱搭乱建问题。经调查，存在以下违法事实：XX号二层顶，搭建一层局部二层砖混结构房屋，面积共约410平方米。该房屋未经规划许可，属违法建设。依据西安市“四改两拆”三年攻坚行动违法建设拆除整治工作责任分工，建议你局依法予以拆除。   另查明，原告对西安市自然资源和规划局碑林分局作出的市资源碑函［2019］49号《关于违法建设认定的函》不服，已于2019年诉至本院，经西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3484号《行政裁定书》认定原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，予以驳回起诉。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了行政诉讼的受案范围，同时《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条、第六十九条规定了裁定驳回起诉的情形，其中明确规定了行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为、对原告权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围。本案中，西安市自然资源和规划局碑林分局根据上级工作安排，向碑林区城市管理局作出涉案《关于违法建设认定的函》，其性质上是被告与碑林区城市管理局工作配合中的内部往来文件，并不是被告针对原告实施的具体行政行为，对外并未发生法律效力，故涉案《关于违法建设认定的函》属于内部行政行为，亦未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。以上理由已由本院作出的（2019）陕7102行初3484号《行政裁定书》认定，并对原告起诉裁定驳回。该行政裁定书已生效，原告在本案中的起诉是以同样的事实理由提起的行政诉讼，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第六项规定的重复起诉的情形，依法应当予以裁定驳回。   综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项、第（八）项之规定，裁定如下：   驳回原告黄建兴的起诉。   案件受理费50元，退还原告黄建兴。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。       审 判 长  翟汉卿   审判员  王静   审判员  齐伟                               二〇二〇年九月十一日                                  法官  助理  李淑   书记员  王亚文        1