浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行初204号 原告高珠娟，女，1964年9月9日出生，汉族，户籍所在地杭州市江干区。 原告姜娜（高珠娟之女）,女，1986年9月12日出生，汉族，户籍地杭州市西湖区。 委托代理人高珠娟，身份信息同上。 被告杭州市江干区人民政府，住所地杭州市江干区庆春东路1号。 法定代表人冯晶，代区长。 出庭负责人徐真，党组成员。 委托代理人姚李燕。 委托代理人江旭，浙江几丰律师事务所律师。 原告高珠娟、姜娜因不服杭州市江干区人民政府（以下简称江干区政府）于2020年5月6日作出的杭江政复[2020]15号行政复议决定（以下简称15号行政复议决定），于2020年5月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月26日立案受理，并向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2020年9月7日对本案进行了公开开庭审理。高珠娟作为原告以及姜娜的委托代理人，江干区政府的负责人徐真、委托代理人姚李燕、江旭到庭参加诉讼。 2020年5月6日，江干区政府向高珠娟、姜娜作出15号行政复议决定，认为高珠娟、姜娜的申请在类型上属于履行法定职责的行政复议。履行职责的行政复议并不意味着，公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以“不作为的行政复议”。公民、法人或其他组织提起履行职责复议应当具备的条件之一为：其所申请履职的事项具有实体法上的请求权基础。即要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定，承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证；……（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的……。浙江省人民政府于2008年作出浙土字A[2008]-0015号《浙江省建设用地审批意见书》，原弄口村所有的土地在征地批复范围内。由此，两申请人对原弄口村土地的承包经营权已经消灭，其申请补发农村土地承包经营权证没有法律依据。两申请人无权要求对已征收的土地办理农村土地承包经营权证。且两申请人未提交证明其有承包土地可以给其颁发农村土地承包经营权证的证据。虽然被申请人对两申请人的申请未予答复不妥，但两申请人没有法律可保护的合法权益。据此，被申请人的行为并未对申请人产生新的实际影响，两申请人的行政复议申请不符合受理条件。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回高珠娟、姜娜的行政复议申请。 原告高珠娟、姜娜诉称： 原告系江干区笕桥镇弄口村的原住民，原始取得集体经济组织成员资格，依法享有承包土地的权益，由于江干区农业行政主管部门未依法向弄口村全体村民（包括原告）颁发土地承包权证，原告的土地承包权益被侵害，无法取得合法证据向法院起诉，因此向被告申请原告家庭户土地登记情况并要求依法补发土地承包权证。被告书面告知向江干发改经信局提出履行申请。原告按照指引提出申请，江干区发改经信局在法定期限内不答复，也不补发土地承包权证。因此原告向被告申请行政复议，该复议申请符合法定条件。但被告错误作出了15号复议决定，该复议决定认定事实不清、适用法律错误、对证据的审查也不合法，诉请判令撤销15号行政复议决定，并责令被告重新作出处理或法院直接判决。 原告高珠娟、姜娜提交的证据有： 1.身份证复印件； 2.15号复议决定书； 证据1-2证明原告主体资格。 3.原告对被申请人的答辩发表的意见； 4.要求中止《杭江政复(2020)15号》复议的申请报告； 证据3-4证明被告故意遗漏证据未审查的事实。 5.情况说明，证明被申请人答辩时提供虚假情况说明。 6.送达回证，证明复议决定书的送达情况。 7.杭政复[2018]68号行政复议决定书，证明案涉土地征收行为违法。 被告江干区政府答辩称： 一、案件基本事实。原告高珠娟系原江干区笕桥镇弄口村8组96号丁连弟户的户内成员，现为弄口股份经济合作社股民。姜娜系高珠娟女儿，1986年11月4日申报户口，落户于××镇弄××村××组××号，其户口于1987年已迁出。姜娜非弄口股份经济合作社股民。根据被告依职权调取的浙江省人民政府于2008年作出的浙土字Ａ［2008］-0015号《浙江省建设用地审批意见书》显示，杭州市江干区笕桥镇弄口村集体土地已被批准使用。据此，杭州市江干区笕桥镇弄口村于2008年起进行整村推进、整体拆迁，现所有集体土地均被征用。2019年12月19日，两原告用邮寄的方式向杭州市江干区发展改革和经济信息化局提出履职申请，要求依法补发《农村土地承包经营权证》。江干区发改经信局于2019年12月20日收到该履职申请后未作处理。两原告对发改经信局未履行颁发、补发《农村土地承包经营权证》法定职责的行为不服，遂提起行政复议。被告经审查后，依法作出案涉《行政复议决定书》并送达双方当事人。二、被告作出行政复议决定的程序合法。两原告于2020年3月15日向被告申请行政复议，请求“1.依法确认被申请人未履行颁发、补发《浙江省农村集体土地承包权证》的法定职责违法，责令其依法履行补发《浙江省农村集体土地承包权证》的法定职责。2.依法确认被申请人在法定期限内不答复、不处理的行政行为违法，责令其改正。”被告于2020年3月16日收到两原告提交的复议申请材料后，依法作出《行政复议申请材料补正通知书》，要求两原告明确复议请求。被告于2020年3月23日收到两原告提交的《复议申请补正的情况说明》，复议请求明确为“1.请求依法确认被申请人未履行补发《浙江省农村集体土地承包权证》的法定职责违法。2.请求依法责令被申请人履行补发《浙江省农村集体土地承包权证》的法定职责。”2020年3月27日，被告作出杭江政复〔2020）15号《行政复议受理通知书》及《行政复议答复通知书》，该通知书于同日分别送达双方当事人。发改经信局在法定期限内答复并提交相关材料。2020年4月9日，两原告向被告提交中止复议申请。2020年4月23日，被告将发改经信局提交的答复书及材料邮寄两原告。2020年4月26日，两原告向被告提交法院案件受理通知书等材料。2020年5月6日，被告作出杭江政复（2020）15号复议决定，并于同日送达双方当事人。程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条之规定。三、被告作出行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。本案中，浙江省人民政府于2008年作出浙土字Ａ［2008］-0015号《浙江省建设用地审批意见书》，原弄口村所有的土地在征地批复范围内。由此，两原告对原弄口村土地承包经营权地的承包经营权已经消灭，其申请补发农村土地承包经营权证没有法律依据。且两原告未提交证明其有承包土地可以给其颁发农村土地承包经营权证的证据。虽然发改经信局对两原告的申请未予答复不妥，但两原告没有法律可保护的合法权益。据此，发改经信局未答复的行为并未对申请人的权利义务产生新的实际影响，两原告的行政复议申请不符合受理条件，依法应予驳回。综上，被告作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 江干区政府提供的证据有： 1.复议申请书、申请材料、申请人身份证明及邮寄凭证，证明原告向被告申请行政复议； 2.补正通知书、送达回执及邮寄凭证，证明被告依法要求原告补正； 3.补正材料及邮寄凭证，证明原告提交补正材料； 4.受理通知书、送达回执及邮寄凭证，证明被告在法定期限内受理原告的复议申请； 5.复议答复通知书及送达回执，证明被告要求江干区发改局进行复议答复； 6.复议答复书及相关材料，证明江干发改局在法定期限内答复； 7.《浙江省建设用地审批意见书》、江干区政府征收土地方案公告及原告姜娜户籍迁出情况，证明被告依职权调取证据； 8.要求中止复议的申请报告及邮寄凭证，证明原告向被告提出中止复议申请； 9.邮寄凭证，证明被告将复议答复意见等材料转送原告； 10.提供法院受理案件通知书、案件受理通知书、中止复议申请报告及邮寄凭证，证明原告就复议中止申请向被告提供证明材料； 11.意见材料、邮寄凭证，证明原告提交复议意见； 12.15号复议决定书、邮寄凭证及送达回执，证明被告法定期限内做出复议决定并送达双方当事人。 经庭审质证辩论，原告对被告发表如下质证意见：对被告证据1三性无异议。对证据2，原告认为其认定事实不清。证据3三性无异议。证据4真实性无异议，合法性有异议。证据5三性无异议。证据6合法性有异议。证据7三性均有异议。证据8三性无异议。证据9无异议。证据10无异议。证据11被告对该份证据遗漏审查了。证据12有异议，认为认定事实不清，适用法律错误。被告对原告证据发表质证意见如下：证据1、2三性及证明目的无异议。证据3、4三性无异议。证据5三性无异议，证明目的有异议，该情况说明是江干区经信发改局调查中形成的，并非复议过程中形成的，所以原告关注的时间3月13日是在申请复议之前。证据6三性及证明目的无异议。证据7真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议，复议决定只是对公告程序进行了评价，并未明确该审批意见书合法性有问题，本次征收程序合法正当。 本院认为，被告的证据具有真实性、合法性、关联性，均予以采信。原告证据1-7具备形式真实性，予以采信，但以上证据所能证明的事项，应当结合案情综合判断。 经审理查明：2019年12月19日，高珠娟、姜娜向江干区发改经信局提出《请求履职补发的申请》。其后，因认为江干区发改经信局未做答复，高珠娟、姜娜于2020年3月15日向江干区政府提出行政复议申请。复议请求为：“1.依法确认被申请人未履行颁发、补发《浙江省农村集体土地承包权证》的法定职责违法，责令其依法履行补发《浙江省农村集体土地承包权证》的法定职责；2.依法确认被申请人在法定期限内不答复、不处理的行政行为违法，责令其改正”。次日，江干区政府收到行政复议申请。3月18日，江干区政府向高珠娟、姜娜作出《行政复议申请材料补正通知书》。3月20日，高珠娟、姜娜作出补正情况说明，确认其复议请求为：“1.请求依法确认被申请人未履行补发《浙江省农村集体土地承包权证》的法定职责违法。2.请求依法责令被申请人履行补发《浙江省农村集体土地承包权证》的法定职责。”该补正说明于3月23日送达江干区政府。3月27日，江干区政府决定予以受理，并通知江干区发改经信局进行复议答复。4月1日，该局作出答复。5月6日，江干区政府作出15号行政复议决定，并向高珠娟、姜娜进行邮寄送达。高珠娟、姜娜不服，提起本案诉讼。 另查明：高珠娟与姜娜系母女关系，二人户籍落于××镇弄××村××组××号。2008年5月，浙江省人民政府作出浙土字Ａ［2008］-0015号《建设用地审批意见书》，同意杭州市政府本年度计划第五批次建设用地54.0727公顷，原笕桥镇弄口村集体土地4.5421公顷均被征收。弄口股份经济合作社出具的《情况说明》载明，弄口社区整村推进、整体拆迁，所有集体土地已被征收。 本院认为，本案中，高珠娟、姜娜系以集体土地承包权人的身份要求江干区发改经信局为其补发（颁发）《浙江省农村集体土地承包权证》。但事实上，包括高珠娟、姜娜所称承包地在内的弄口村的所有集体土地，早在2008年就已被全部征收为国家所有。故高珠娟、姜娜在2019年的12月还提出要求颁发《浙江省农村集体土地承包权证》的履职申请，显无权利基础可言。此外，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定，申请颁发农村土地承包经营权证的主体应为发包人，并且在申请时应遵循法定流程。高珠娟、姜娜以个人名义直接申请发证，申请主体亦不适格。综上，高珠娟、姜娜所提本案申请明显于法无据，江干区发改经信局对二人所提申请是否作出答复处理，不会对其实体权益产生影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。复议机关对不属于行政诉讼受案范围的行政行为作出复议决定，当事人对复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告高珠娟、姜娜的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 刘 斌 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二〇年九月二十三日 书 记 员 徐 丹