江西省万年县人民法院行 政 判 决 书（2020）赣1129行初45号原告弋阳县富民毛竹制品有限公司，住所地江西省上饶市弋阳县中畈乡西川村，统一社会信用代码91361126558496586Y。法定代表人周大根，系该公司执行董事。委托诉讼代理人李强，北京市盈科（南昌）律师事务所律师，一般代理。被告上饶市弋阳生态环境局，住所地弋阳县方志敏大道中路7号，统一社会信用代码11360900MB1D513117。法定代表人余友生，系该局局长。委托诉讼代理人邵海生，男，1974年3月8日出生，汉族，住江西省上饶市弋阳县，系该局（干部）执法大队队长，一般代理。委托诉讼代理人洪美林，江西碧落律师事务所律师，一般代理。原告弋阳县富民毛竹制品有限公司与被告上饶市弋阳生态环境局行政处罚一案，本院立案后，依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭审理了本案。原告弋阳县富民毛竹制品有限公司法定代表人周大根及其委托诉讼代理人李强,被告上饶市弋阳生态环境局委托诉讼代理人邵海生、洪美林到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告弋阳县富民毛竹制品有限公司诉称，2019年9月20日,被告以原告“未依法报批机制炭项目的环境影响评价文件,机制炭项目擅自开工建设并投产”为由,对原告作出“罚款陆万陆仟肆佰元”的行政处罚。原告认为被告作出前述处罚决定认定事实错误、程序违法、裁量不当,应予撤销或确认无效。一、处罚决定认定事实错误。处罚决定认定原告未报批机制炭项目环境影响评价文件错误,原告早在2010年8月就已取得了竹制品加工项目的环境影响评价批复文件。2010年1月,原告投资人周克明与弋阳县中畈乡人民政府签订《招商引资服务协议》,同意投资178万元建设毛竹制品加工项目。同年8月,原告正式投产经营,并取得了经营范围为“毛竹、竹筷、拉丝、竹炭加工销售”的营业执照。招商引资单位弋阳县中畈乡人民政府全程代为办理了环境影响评价文件备案事宜,并帮助原告取得了被告核发的《关于对弋阳县富民木竹制品有限公司竹制品加工项目(建设项目环境影响登记表)的批复》文件。二、处罚决定作出程序违法。1.被告以骗取方式获得本案诉争处罚决定所依据的证据材料,应不予采信。被告工作人员在对原告现场检查及对原告负责人询问时均明确告知,“因为弋阳县人民政府的关停决定无效,被告同意让原告继续生产经营,所以调查的目的是帮助原告完善环境手续”,明确排除了用作于行政处罚目的。2.被告的处罚决定听证程序违法。本案诉争处罚决定所列举证据并未全部在听证过程中出示、质证和确认,且被告也非依据听证所确认事实作出处罚,依法应确认被告作出的处罚决定无效。3.被告作出的处罚决定涉嫌“一事多罚”,应予认定无效。“一事不再罚”是行政行为的基本原则,行政机关违背该原则作出的处罚决定应属无效。在作出本案诉争罚款处罚决定前,被告已对原告作出了“停止生产”处罚,现又作出罚款处罚,为典型的“一事多罚”。依照本案诉争处罚决定所援引的环境保护和环境影响评价法律相关规定,被告也只能是在予以罚款处罚同时或者以后作出“恢复原状”决定,无权在作出罚款处罚前作出“恢复原状”决定。三、处罚决定内容裁量不当。按照《环境保护行政处罚办法》等相关规定,被告行使处罚自由裁量必须符合立法目的,并综合考虑环境污染、社会影响、过错程度、危害对象等情节,对给予较重行政处罚的,还应当集体审议决定。被告对原告适用《环境影响评价法》第三十一条之规定进行处罚,也应当综合考虑有关情节,并经集体决策程序作出。综上,恳请贵院撤销上饶市弋阳生态环境局《行政处罚决定书》(弋环罚[2019]20号)。综上，原告请求：1、撤销被告作出的《上饶市弋阳生态环境局行政处罚决定书》(弋环罚[2019]20号);2、本案诉讼费用由被告承担。原告弋阳县富民毛竹制品有限公司向本院提交了下列证据：第一组证据招商引资服务协议，证明原告为招商引资企业,相关环境影响评价手续已由弋阳县中畈乡人民政府帮助取得；第二组证据关于对弋阳县富民木竹制品有限公司竹制品加工项目《建设项目环境影响登记表》的批复，证明原告为招商引资企业,相关环境影响评价手续已由弋阳县中畈乡人民政府帮助取得；第三组证据江西省高级人民法院行政裁定书，证明弋阳县人民政府对原告作出了关停决定,但并不对原告产生法律效力；第四组证据弋阳县环境保护局责令改正违法行为决定书，证明被告对原告作出了“机制炭项目立即停止建设(停止生产),恢复原状”处罚决定；第五组证据上饶市弋阳生态环境局行政处罚决定书，证明被告对原告作出了“罚款陆万陆仟肆佰元”处罚决定。被告上饶市弋阳生态环境局辩称，2019年7月9日、7月11日,被告对原告机制炭项目进行现场检查和调查,发现原告机制炭项目未办理环评审批手续,擅自开工建设并投产。2019年7月12日,被告依法对原告立案处罚,7月16日送达《行政处罚听证告知书》(弋环罚告字[2019]19号),拟对原告处以罚款陆万陆仟肆佰元。2019年7月18日,原告提出听证申请,8月19日,被告主持召开听证会。2019年8月25日,被告委托江西君茗房地产土地资产评估有限公司对原告投资额进行评估,9月19日取得《估价报告书》,资产评估结果186.3256万元。2019年9月20日,经集体讨论,决定对原告处以罚款陆万陆仟肆佰元,9月24日向原告送达《行政处罚决定书》(弋环罚[2019]20号)。被告依法作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、裁量得当,请求法院依法驳回原告诉请。一、被告依法作出的《行政处罚决定书》(弋环罚[2019]20号)的决定,事实清楚、证据充分。第一、2010年8月,原告取得竹制品加工项目《建设项目环境影响登记表》的批复(弋环督[2010]41号),从《登记表》和批复的内容很明显的可以看出来,该批复批准的项目为“竹制品加工项目”,即《建设项目环境影响评价分类管理名录》中第九大类的26小类“竹、藤、棕、草等制品制造”登记表项目;该项目“无杀菌、化学处理”等生产工序,也就是原告营业执照中明确的“竹筷、拉丝”项目,这种项目的原材料为毛竹,产品为竹丝或竹筷,主要生产设备为锯竹机、剖竹机、分层机、拉丝机等,生产工艺为毛竹分段、毛竹分层、拉丝拉条等无化学处理工序。原告的竹制品加工项目于多年前拆除,已经不复存在。详见2010年原告向被告提供的竹制品加工项目的《弋阳县建设项目厂、点、线址意见表》、《项目概况》、《富民公司平面示意图》和被告出具的《建设项目环境影响登记表》、《关于对弋阳县富民毛竹制品有限公司竹制品加工项目的批复》(弋环督[2010]41号),以及其他竹制品加工企业的现场照片、《建设项目环境影响评价分类管理名录》节选等。第二、根据现场检查和调查询问,原告目前经营的项目为机制炭项目,该项目的原材料为其他木、竹制品加工企业的锯屑末或边角料(废旧资源),产品为机制炭,主要生产设备为粉碎机、烘干机、成型机、土窑炉等,生产工艺为粉碎、烘干、挤压成型、炭化(烧制)、包装等,其中挤压成型后放在土窑炉中烧制炭化属于化学处理过程。原告日前经营的机制炭项目属于废旧资源综合利用项目,也就是《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三十大类86小类“废旧资源(含生物质)加工、再生利用”中报告表级别的项目。详见2019年7月9日及7月11日《现场检查(勘察)笔录》和《调查询问笔录》、原告目前机制炭项目现场照片、其他机制炭生产企业的环评资料和现场照片、《建设项目环境影响评价分类管理名录》等。很明显,竹制品加工项目和机制炭生产项目的原材料、产品、生产设备和生产工艺均不一样,是两个完全不同的建设项目。原告虽然于2010年8月办理了竹制品加工项目的环评审批手续,但是该项目已经被拆除,其目前经营的是机制炭项目,机制炭项目没有办理环评审批手续。原告营业执照的经营范围为“毛竹、竹筷、拉丝、竹炭加工销售”,但是原告对括弧内的“依法须经批准的项目,经相关部门批准后方可开展经营活动”这句话却视而不见,其经营范围的“竹炭加工”项目没有经过环境保护部门批准。二、被告作出的《行政处罚决定书》(弋环罚[2019]20号)的决定,程序合法。第一、原告起诉状中,称被告的执法人员现场检查时说了“因为弋阳县人民政府的关停决定无效,被告同意原告继续生产经营,所以调查的目的是帮助原告完善环境手续”这句话,属于原告无中生有。2019年7月9日、7月11日,被告执法人员依法对原告机制炭项目的环境违法行为进行现场检查和调查询问(其中7月9日中畈乡政府工作人员一同前往),制作相关笔录,原告承认其违法事实,笔录经法定代表人周大根看过之后签字确认并加按手印。被告取证的程序合法,不存在所谓“骗取”的方式取得证据,完全是原告一派胡言。被告的执法人员对企业进行检查和调查的目的非常明显,就是依照环境保护相关法律法规的规定,要求企业合法经营、承担应有的社会责任,同时对企业的环境违法进行严厉打击,保护辖区内的生态环境,保障人民群众的合法的环境权益。然而,原告环境保护意识非常薄弱,毫无社会责任感,为了逃避法律制裁,故意捏造事实,颠倒黑白,才会说被告以骗取的方式取得证据。详见2019年7月9日《现场检查(勘察)笔录》和《调查询问笔录》、2019年7月11日《调查询问笔录》、现场照片等。第二、被告行政处罚听证程序合法。2019年7月18日,原告提出听证申请,8月19日被告主持召开听证会。听证会上,本案行政处罚相关的证据材料全部在听证过程中出示,并且进行了质证和确认。根据《上饶市弋阳生态环境局听证报告》的意见建议,被告于2019年8月25日委托江西君茗房地产土地资产评估有限公司对原告投资额进行了评估。被告依据环境保护法律法规的规定,结合听证确认的事实和评估公司的《估价报告书》,依法作出的行政处罚决定合法有效。详见《行政处罚听证告知书》、《行政处罚听证申请书》、《行政处罚听证通知书》、《延期及回避申请》、《回复函》、《听证笔录》、《听证报告》、《资产评估委托合同》、《估价报告书》等。第三、被告作出的行政决定并没有涉及“一事多罚”。其一,被告作出本案行政处罚决定之前作出的《责令改正违法行为决定书》(弋环责改字[2019]57号)并非行政处罚决定,而是行政机关要求当事人改正违法行为的行政命令,同时该法律文书所引用的法律条文中并没有“停止生产”这四个字。其二,如果被告依法对原告作出了“停止生产”的行政处罚决定,同时又作出了罚款的行政处罚决定,也不属于“一事多罚”;《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定,对当事人的同一违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。另外,环保法律法规的很多条款,都设定了停产整治、停止生产并处罚款的情形,原告对“一事多罚”、“一事不再罚”的理解有误。三、被告依法作出的行政处罚决定程序合法、裁量得当。《中华人民共和国环境保护法》第六十一条规定,建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设的,由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设,处以罚款,并可以责令恢复原状;《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定,建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表,或者未依照本法第二十四条的规定,重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表,擅自开工建设的,由县级以上生态环境主管部门责令停止建设,根据违法情节和危害后果,处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款,并可以责令恢复原状;《江西省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准》细化为,违反环评法该条规定,应当编制环境影响报告表的项目,已经投入生产的,处3%-4%罚款。原告在明知其机制炭项目未办理环评审批手续、没有建设任何污染治理设施、污染严重并被群众投诉的情况下,违法经营多年;生态环境部门和当地乡政府多次告知并要求其改正环境违法行为,原告却不知悔改,一直推脱逃避。2019年9月20日,被告对该案进行集体讨论。综合考虑原告的过错程度、改正违法行为的态度以及造成的社会影响等情节,被告经集体讨论决定给予原告投资额166万4%罚款的行政处罚。详见《信访受理呈报单》、被答辩人现场照片、《江西省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准》、《立案审批表》、《行政处罚听证告知书》、《案件集体讨论笔录》、《行政处罚决定书》、《送达回证》等。综上所述,生态环境保护,人人有责,在发展中保护,在保护中发展,宁要绿水青山,不要金山银山,这是党的十八大以来,党中央、国务院提出的生态环境保护方针政策。弋阳县富民毛竹制品有限公司无视环境保护法律法规和党的方针政策,毫无社会责任感,肆无忌惮地长期违法生产,非法排污,造成恶劣的社会影响。为了贯彻落实国家方针政策,执行环境保护法律法规,打击环境违法行为,弋阳生态环境部门依法作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、裁量得当,恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告上饶市弋阳生态环境局向本院提交了下列证据：第一组证据弋阳县建设项目厂、点、线址意见表，项目概况，弋阳县富民木竹制品有限公司平面示意图，弋阳县环保局行政许可批复签批单，建设项目环境影响登记表，《登记表》批复；证明原告办理的是竹制品加工项目环评手续，项目类别为竹、藤、棕、草制品制造；第二组证据其他企业竹制品加工项目照片，证明原告2010年办理的是竹制品加工项目的环评手续，根据规定，应当经营此类项目，而原告经营的是机制炭项目；第三组证据现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录，证明被告依法取得原告机制炭项目违法行为的书面证据，原告承认其违法事实；第四组证据原告现场照片，证明原告机制炭项目污染状况，以及该项目的原材料、产品、生产设备、生产工艺等与竹制品加工项目截然不同；第五组证据弋阳县涛辉机制木炭厂的环评资料及现场照片，证明原告经营的机制炭项目和弋阳县涛辉机制木炭厂的机制炭项目属于同一类项目，原告应当办理报告表级别的环评手续，其2010年办理的登记表不属于机制炭项目的环评手续；第六组证据弋阳县环保局信访受理呈报单，证明原告污染严重，破坏生态环境，受到群众投诉举报；第七组证据原告机制炭项目废气、废水排放情况，证明原告机制炭项目废气、废水未经处理直接排放，严重破坏生态环境，造成恶劣社会影响；第八组证据《建设项目环境影响评价分类管理名录》节选，证明原告机制炭项目根据环境影响评价分类管理的规定，属于30大类86小类的“废旧资源（含生物质）加工、再生利用”项目，并非9大类26小类的“竹、藤、棕、草制品制造”项目；第九组证据《江西省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准》节选、《立案审批表》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚听证申请书》、《行政处罚听证通知书》、《延期及回避申请》、《回复函》、《听证笔录》、《送达回证》，证明原告作出该行政处罚程序合法、裁量得当。经庭审质证，原告弋阳县富民毛竹制品有限公司对被告上饶市弋阳生态环境局提供的证据提出了下列质证意见：第一组证据三性没有异议，但对其证明目的有异议，根据2008年版《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定竹制品加工涵盖了机制炭生产。原告是招商引资企业，所有的开办手续包括环境影响评价手续均由招商服务单位办理。原告的经营目录里面已列明竹炭，原告持被告颁发的竹制品环境影响评价批复生产，被告对此是知情、知悉、同意的。第二组证据与本案无关，该照片仅能证明竹制品加工的一种类型，并不能涵盖竹制品加工的其他类型，更无法类推出原告的生产行为不是竹制品加工，法律禁止类推。第三组证据现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录，该证据系被告以欺骗手段获取，不合法。被告工作人员当时口头告知的执法目的是解决原告正常生产问题。这从笔录中无任何排污检查或未批先建检查等执法目的相印证。此外，不管是检查还是勘查，执法人员应在笔录中载明执法的原因，但该两份笔录并无发起原因的记载，不符合一般执法逻辑的习惯。从被调查方的角度来说普遍具有不配合检查或勘查的心里，更何况原告与执法单位有多年的执法纠纷，原告显然对该类执法检查或勘查的注意力更高，不可能会如此配合该单位检查、勘查，除非他被执法人员欺骗或误导。第四组证据原告现场照片，被告未提交该证据的原始载体，无法证实该照片是否存在伪造的可能，该证据未载明拍摄人员，拍摄设备，不符合证据的完整性。照片内容与本案无关，照片系行政处罚听证之后补拍，违反了《江西省行政处罚听证程序》规定，属无效。第五组证据弋阳县涛辉机制木炭厂的环评资料及现场照片，与本案无关，该企业的机制炭生产项目是生物质成型燃料项目，而被告在答辩状说机制炭项目应归为废旧资源含生物质加工再利用项目，显然被告至今没有搞清楚机制炭项目是应当依照木制品加工还是按照木炭生物质燃料还是废旧资源生物质加工项目进行审批。第六组证据弋阳县环保局信访受理呈报单，真实性、合法性没有异议，关联性有异议，被告早在2016年就认定原告存在未批先建行为，根本不是通过该信访件得知；本案的争议焦点是未批先建，信访件中的环境污染与本案没有关联。第七组证据原告机制炭项目废气、废水排放情况，因被告没有提交该组照片的原始载体，无法排除该照片加工，伪造的可能；该纸质照片也没有载明拍摄人员，拍摄设备，缺乏证据的完整性；本案诉争的是未批先建，照片的内容与本案无关。第八组证据《建设项目环境影响评价分类管理名录》节选，真实性没有异议，但是该组证据无法证明机制炭生产不是办理木竹制品加工，理由同第五组证据的质证意见。第九组证据一、被告的听证程序违法，本案的处罚证据没有在听证会上出示，没有接受或者组织原告进行质证；被告在听证笔录中列举的证据与此次在法庭上提交的证据不一致，听证笔录中列明的证据中没有环境影响审批材料，没有其他企业的生产材料，没有信访材料，也没有估价报告材料，根据《江西省行政处罚听证程序》规定，行政处罚的所有证据材料，应当在听证会上逐一出具，质证方能作为定案依据，行政处罚决定仅依据听证程序中所认定的事实和证据作出，故被告的听证程序严重违法。二、听证报告结论错误，被告认为原告2010年建成投产，但是却认为未批先建行为一直延续至今，故没有经过行政处罚时效错误，这与生态环境部关于《加强未批先建建设项目环境影响评价管理工作的通知》第二条第四项的规定冲突。三、弋阳县政府已根据被告报请对原告未批先建的行为作出关停处罚，现被告又以未批先建行为对原告作出罚款处罚，违反了一事一罚的原则，且被告的罚款处罚与县政府的关停决定相冲突无法兼容，被告作为县政府的部门无权就县政府已作出的决定，作出不同的决定否则直接违反行政执法位阶原则。四、评估报告的评估目的载明错误，依照环评法第31条的规定，只有建设项目总投资才能作为处罚的基准，而不是评估报告中所载明的生产经营资产的重置价值。且该评估报告于听证会后制作，未征求原告的意见也未听取原告的陈述和申辩，依照《江西省行政处罚听证程序》规定，不能作为处罚依据。实际提交的评估报告可能是造假的，因为被告的听证报告，集体讨论笔录均显示评估的时间是2019月9月1日，但是资产委托合同评估的时间是2019年8月25日，时间不符。被告上饶市弋阳生态环境局对原告弋阳县富民毛竹制品有限公司提供的证据提出下列质证意见，第一组证据招商引资服务协议，没有异议；第二组证据批复第一条写得很清楚无化学处理可以获得批准项目；第三组证据没有异议；第四组证据与本案无关；第五组证据没有异议。经审理查明，弋阳县市场监督管理局颁发给弋阳县富民毛竹制品有限公司的营业执照副本上载明经营范围为毛竹、竹筷、拉丝、竹炭加工销售，（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。弋阳县环境保护局于2010年8月23日作出弋环督[2010]41号关于对弋阳县富民毛竹制品有限公司竹制品加工项目《建设项目环境影响登记表》的批复，批复如下：一、该项目建设地点位于弋阳县中畈乡西川村，为竹制品加工项目，无杀菌、化学处理等过程……五、以上批复仅限于《登记表》中确定的内容，若项目的性质、地点、工艺、规模发生变更，须重新办理环境保护审批手续……。2019年9月20日，被告上饶市弋阳生态环境局向原告作出弋环罚[2019]20号行政处罚决定书，内容为：我局于2019年7月9日、7月11日对你公司机制炭建设项目进行了调查，发现你公司实施了未依法报批机制炭建设项目的环境影响评价文件，机制炭项目擅自开工建设并投产的环境违法行为，违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款、《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、第二十二条第一款的规定。我局于2019年7月12日以弋环罚告字[2019]19号《行政处罚听证告知书》告知你公司陈述申辩权和听证申请权。应你公司申请，我局于2019年8月19日公开举行听证。根据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、《江西省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准》的规定，经集体讨论研究，我局决定对你公司作出罚款陆万陆仟肆佰元的行政处罚。原告不服，向本院提起行政诉讼。上述事实，有原、被告的当庭陈述及原告向本院提交的证据等在卷予以佐证，予以认定。在本案审理过程中，本院于2020年3月25日通过邮政快递的方式将起诉状副本、举证通知书、应诉通知书、出庭通知书、开庭传票等法律文书送达给被告，被告于2020年3月30日签收，被告在签收后十五日内未向本院提交答辩状及证据，也未向本院书面申请举证延期和给出正当理由。2020年5月19日，被告派人到本院重新领取起诉状副本、举证通知书、应诉通知书、出庭通知书、开庭传票等法律文书，本院于2020年5月26日收到被告的答辩状及证据。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、六十七条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十五日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本案中，本院于2020年3月25日通过邮政快递的方式将起诉状副本、举证通知书、应诉通知书、出庭通知书、开庭传票等法律文书送达给被告，被告于2020年3月30日签收，但其在法定期限内未向本院提交答辩状及证据，也未向本院书面申请举证延期和给出正当理由，直到2020年5月19日才派人到本院重新领取起诉状副本、举证通知书、应诉通知书、出庭通知书、开庭传票等法律文书，本院于2020年5月26日才收到被告的答辩状及证据，被告的举证明显超过法定举证期限，故可视为被诉行政行为没有相应的证据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定,判决如下:撤销被告上饶市弋阳生态环境局作出的弋环罚[2019]20号《行政处罚决定书》。案件受理费50元,由被告上饶市弋阳生态环境局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院，并向上饶市中级人民法院预交上诉案件受理费。上诉案件受理费按照不服一审判决部分的上诉请求预交。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（开户银行：上饶市农业银行饶东支行，账号：36×××14，收款单位:江西省上饶市中级人民法院）。审 判 长  张仁忠人民陪审员  聂乐生人民陪审员  丁晓华二〇二〇年九月九日书 记 员  彭丽珍