四川省广元市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川08行终82号 上诉人（原审被告）广元市自然资源局。住所地：四川省广元市利州区利州东路一段739号。 法定代表人孙洪方,局长。 委托代理人冯建桥，四川天称律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）黄亚丽,女，汉族,1967年11月8日出生,住四川省广元市利州区。 被上诉人（原审原告）龙梅,女,汉族,1971年1月23日出生,住四川省广元市利州区。 委托代理人潘洪伟，男，汉族，1966年8月4日出生，住址同上，系龙梅之夫。 被上诉人（原审原告）戴文吉,男,汉族,1941年5月11日出生,住四川省广元市利州区。 委托代理人刘代顺，男，汉族，1966年11月30日出生，住四川省广元市利州区，系戴文吉之子。 被上诉人（原审原告）王正华,女,汉族,1936年7月7日出生,住四川省剑阁县。 委托代理人陶军，男，汉族，1964年10月25日出生，住四川省广元市利州区，系王正华之子。 上列四被上诉人共同委托代理人王永金，四川通慧律师事务所律师。 原审第三人邓小琳,女,汉族,1964年7月7日出生，住四川省广元市利州区。 委托代理人冯岳，四川天称律师事务所律师。 原审第三人谯仕强,男,汉族,1964年5月29日出生,住四川省广元市利州区。 原审第三人何心远,男,汉族,1962年3月18日出生,住四川省剑阁县。 原审第三人李国继，男，汉族，1945年9月20日出生，住四川省南部县。 委托代理人李云飞，男，汉族，1993年8月3日出生，住四川省南部县，系李国继之孙。 上诉人广元市自然资源局因与被上诉人黄亚丽、龙梅、戴文吉、王正华及原审第三人邓小琳、谯仕强、何心远、李国继房屋登记一案，不服广元市利州区人民法院（2019）川0802行初30号行政判决提出上诉，本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审认定的事实，1997年前后，四原告先后分别向第三人邓小琳购买位于广元市房屋一套，并在原广元市市中区城环国土局办理了房屋所有权证书，上述房屋所有权证书由原广元市市中区城环国土局填发、原广元市市中区人民政府颁发。 2006年4月19日，原广元市市中区人民政府与原广元市规划和建设局共同向广元市人民政府提交《关于解决市中区办理房屋所有权证遗留问题的请示》[广区府（2006）60号]，该请示中主要载明“市人民政府：1992年至1998年，市中区在中心城区范围内办理约40万平方米的房屋所有权证，分户产权约5000户。根据《中华人民共和国房地产管理法》和《关于整顿全国房屋所有权证发证秩序的通知》[建设部建住房（1997）6号]，由于市中区办理的这部分房屋建设手续不完善，不能换发由市人民政府房地产管理部门颁发的房屋所有权证，造成这部分房产不能上市交易，制约了房地产二级市场发展，损害了购房人、建房单位和个人利益”，同时，该请示也载明了解决该历史遗留问题的原则和范围，并提出了解决途径和办法。 2015年7月7日，第三人邓小琳就坐落于广元市利州区居委会的邓小琳私宅（即本案所涉房屋）向广元市房地产管理处申请初始登记，第三人邓小琳就该登记申请向广元市房地产管理处主要提交了以下材料：土地使用证、广元市利州区房改房规划审批表、房屋质量（安全）鉴定报告、邓小琳私宅竣工图、测绘报告等。 2015年7月15日，广元市房地产管理处依照第三人邓小琳的上述申请就案涉房屋作出初始登记行为并制发8××号房产证。 另查明，案涉房屋现位于广元市利州区，共计六层，该房屋的第三至第六层每一层均有两套房屋。 同时查明，一、原广元市市中区现已更名为广元市利州区。二、在8××号房产证办理以后，因不动产登记制度改革，案涉房屋所在辖区不动产登记职权的行使已由广元市房地产管理处变更为广元市自然资源局。 一审认为，一、行政行为一经作出即发生法律效力，行政主体、行政相对人和其他国家机关均受该行为拘束，在未经有权机关对其作出否定评价之前，应视为其法律效力持续存在，本案所涉的房屋登记行为亦如此。本案四原告分别从第三人邓小琳处购买了案涉房屋其中的一部分，并先后取得原广元市市中区城环国土局填发、原广元市市中区人民政府颁发的房屋所有权证书，基于政府信赖保护原则，应视为四原告对案涉房屋中其购买的部分享有所有权。作为房产登记行政部门，广元市房地产管理处作出的房产登记应做到事实、权属清楚，证据确实充分，其于2015年7月15日就案涉房屋作出初始登记行为并制发8××号房产证包含了四原告享有所有权的专有部分，与四原告先前已取得的房屋所有权证发生冲突，侵害了四原告已享有的房屋所有权权利，故该登记行为应属事实不清，主要证据不足，应予撤销。 二、综合该案来看，因涉及房产登记的历史遗留问题，广元市房地产管理处作为当时的房产登记行政部门，积极履行职责，为涉及的权利人换发新证。但是，进行“换证登记”应准确查实所涉房屋当时的权属状况，并为已取得房屋物权权利的权利人在完善相应手续、材料后进行“换证登记”。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项的规定，判决撤销广元市房地产管理处于2015年7月15日就位于广元市利州区居委会的邓小琳私宅作出的初始登记并制发广房权证城字第××号房屋所有权证书的行为。 宣判后，广元市自然资源局不服提出上诉，请求撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。理由是：一、原市中区城环国土局、原广元市市中区人民政府不属于房屋所有权证的房地产管理部门，所颁发的房屋所有权证一律无效。根据原建设部建房（1997）62号《建设部关于整顿全国房屋所有权证登记发证秩序的通知》第二条、第三条的规定，非房地产管理部门颁发的《房屋所有权证》一律无效，因此，原市中区城环国土局颁发房屋所有权证的行政行为已经由有权机关对其效力作出了明确的认定。二、原广元市房地产管理处向邓小琳颁发的8××号《房屋所有权证》是初始登记，不存在侵害四被上诉人享有的房屋所有权利问题。房屋所有权初始登记是指对新建房屋所有权的首次登记，对之后物权变动具有原始根据效力，也就是办理房屋买卖后进行转移登记的唯一依据。原审判决撤销初始登记无疑于彻底阻断了被上诉人可以申请办理初始登记下所购买房产转移登记的途径。三、广元市房地产管理处办理房屋初始登记，没有能力也没有义务为没有申请办理转移登记的购房人进行“换证登记”，8××号《房屋所有权证》的颁发是严格按照《房屋登记办法》第30条和原广元市市中区人民政府（2006）60号请示办理的，主体适格，收件齐全，程序合法，适用法律正确，应予维持。 经本院审理查明，本案8××号六楼砖混结构房屋由邓小琳新建所得，并于1995年在利州区办理房屋所有权登记。1997年，原住房和城乡建设部发出《关于整顿全国房屋所有权证发证秩序的通知》对房屋登记发证工作进行规范，按属地管理原则，一个市、县只能由一个房地产管理部门颁发《房屋所有权证》。原广元市市中区人民政府在清理办证工作中存在的问题时与原广元市规划和建设局共同向广元市人民政府提交《关于解决市中区办理房屋所有权证遗留问题的请示》（广区府［2006］60号），提出了解决遗留问题的途径和办法，对土地、建设手续齐备的可直接由办证单位送市房地产管理处办理；建设工程规划手续不完善的房屋由市中区政府或授权建设行政主管部门签署明确意见，报市规划处对其是否符合规划进行审查，通过审查的房屋在具备土地使用权证和质监手续后由办证单位送市房地产管理处办理。该文经广元市人民政府批复同意。在处置该遗留问题中，2015年6月11日原广元市利州区城乡规划建设和住房保障局审查认为，根据60号文件和市政府领导批示精神该房屋属利州区遗留问题换证范围。同年6月23日，广元市规划管理处审查意见为，根据市政府批复同意广区府［2006］60号文件精神业主邓小琳的房屋所有权证广中区权97字第0437号房屋位于东坝办事处老0七二医院南侧，根据城北片区控规，土地用途为二类居住用地，临铁路为绿化用地。2015年7月14日，广元市房地产管理处《房地产登记受理审核业务书》载明，邓小琳申请日期为2015年7月7日，受理日期为2015年7月13日,对邓小琳初始登记申请审核认为该房产登记系遗留问题，系60号文件换证范围，已办理国有土地使用证，拟同意登记。受理当日广元市房地产管理处工作人员进行了现场查勘。 2014年3月25日，广元市人民政府为邓小琳颁发广国用（2009）第1205号国有土地使用权证。 同时查明，一审法院在审理邓小琳与张弛民间借贷纠纷一案中，依据张弛申请于2015年9月29日裁定冻结邓小琳名下编号为20150707008××号房屋，并向广元市房地产管理处发出协助执行通知对邓小琳名下编号为20150707008××号房产进行三年期限的查封，2018年8月续查封该房屋，期限为三年。 本院经审理对一审认定的事实予以确认。二审中各方当事人均未提交新证据。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人作出的房屋登记行为是否合法。 关于案涉房屋登记行为的性质问题。本案所涉房屋发生两次登记行为，本案在案证据显示，案涉房屋原系邓小琳新建所得并由原广元市市中区人民政府登记发证取得房屋所有权，但该登记并不完善以致不能上市交易，形成为历史遗留问题。原《房屋登记办法》第四条规定“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构”。原住房和城乡建设部发出《关于整顿全国房屋所有权证发证秩序的通知》对房屋登记发证工作进行规范，该通知明确规定非房地产管理部门颁发的《房屋所有权证》一律无效并要求产权人限期到房地产管理部门进行登记；确定属地管理原则，一个市、县只能由一个房地产管理部门颁发《房屋所有权证》。1998年，广元市委、市政府联合发出《关于规范广元市城区城市规划管理的通知》（广委发〔1998〕46号），规定市城区（包括上西、袁家坝、南河开发区）和市中区、元坝区、朝天区的“一书两证”、“建筑安装工程施工许可证”和“开工通知书”、“房屋所有权证”由市建委统一核发，其他单位一律无权行使该项职权。根据以上规定，原广元市市中区人民政府原颁发的房屋所有权证因颁证主体属非房地产管理部门，违反了法律法规及规范性文件的禁止性规定，属无效行政行为，该登记行为自始无效。在此情况下，原广元市市中区人民政府经办机构将该房屋作为遗留问题换证解决并报请市房地产管理处办理，市房地产管理处审查同意按遗留问题换证处理，此后市房地产管理处向邓小琳颁发8××号房屋所有权证。经审查，8××号房屋所有权证的登记行为属于对原登记机关违法登记并作为遗留问题按旧证换新证方式处理的行政纠错措施，并由申请人提出登记申请启动，进而从法律层面赋予该权证的全部法律效力，其本质上具有初始登记性质。 关于登记行为是否合法问题。本案被诉8××号房屋所有权登记行为发生在2015年7月，应属《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）调整范围，应当遵守该条例的相关规定。该条例第十六条规定，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。第十九条第二款规定“对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查”。本案中，登记机关在房屋登记中对包括本案被上诉人在内的房屋买受人原登记情况以及与本案登记行为是否存在利害关系等事实未进行调查核实，未尽到一致性和合理审慎审查职责。同时，上诉人依据已经废止的房屋登记办法进行审查，应属适用法律错误，其一审辩称和二审中均认为其按照“登记办法”第三十条规定进行的审查与“条例”第十六条规定的审查内容一致，其登记行为正确，该理由不具合理性和合法性。 综上，本案一审判决认定事实清楚，适用法律正确，实体处理并无不当，应予维持；上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人广元市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  李家祥 审判员  杨 陈 审判员  李 华 二〇二〇年九月九日 书记员  哈 慧