北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0112行初297号原告北京恒大橙蓝通信科技有限公司，住所地北京市丰台区广安路9号院3号楼7层720。法定代表人林梅英，经理。委托代理人王佳红，北京金诉律师事务所律师。委托代理人胡琪，北京金诉律师事务所实习律师。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。负责人张维，主任。委托代理人高文，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人张红，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。第三人北京绿城中交房地产开发有限公司，住所地北京市门头沟区永定镇政府办公楼9层904室。法定代表人徐云冲，董事长。委托代理人许海涛，北京市安理律师事务所律师。委托代理人夏聪，北京市安理律师事务所实习律师。原告北京恒大橙蓝通信科技有限公司（以下简称恒大公司）不服被告北京市规划和自然资源委员会（以下简称规自委）建设工程规划核验意见一案，于2020年5月21日向本院提起诉讼。本院于同日立案，并于次日依法向规自委送达了起诉状副本及诉讼通知书。因第三人北京绿城中交房地产开发有限公司（以下简称绿城公司）与被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2020年7月9日与8月26日公开开庭审理了本案，恒大公司委托代理人王佳红、胡琪，规自委委托代理人高文、张红，绿城公司许海涛、夏聪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月11日，规自委门头沟分局作出2019规自（门）竣字0025号《建设工程规划核验意见》（以下简称25号《规划核验意见》），主要内容为：我分局收到绿城公司《关于申请6018-1#住宅楼等8项（门头沟区永定镇MC00-0017-6018、6020地块R2二类居住用地（门头沟S1线区域组团03地块北部二期用地）项目）建设工程规划核验（规划验收）的函》。经核验，该单位在门头沟区永定镇建设的6018-1#住宅楼等8项（门头沟区永定镇MC00-0017-6018、6020地块R2二类居住用地（门头沟S1线区域组团03地块北部二期用地）项目），符合2016规（门）建字0017号《建设工程规划许可证》批准的内容。恒大公司诉称：恒大公司与绿城公司签署了商品房预售买卖合同，约定由恒大公司购买绿城公司建设的位于门头沟区永定镇MC00-0017-6018地块的西山燕庐家园项目（以下简称涉案小区）8#住宅1-W号房屋，8#仓储-1层X号房屋，8#仓储-1层Y号房屋，8#仓储-1层Z号房屋，8#仓储-1层M号房屋。（以下简称涉案房屋）恒大公司通过信息公开发现涉案小区存在多处违反2016规（门）建字0017号《建设工程规划许可证》及附件附图的行为，具体如下：1、涉案小区住宅楼4#与7#、2#与4#之间被规划为绿地的部分，现已被修建为活动场地和广场，违反了规划许可的内容；2、涉案小区西区东侧人行次入口变更位置，违反规划许可内容和规划设计要求；3、依据规划附图来看，涉案小区住宅楼2#与4#、1#与3#之间应建设居住公共服务设施楼，但现场未发现；4、根据规划图显示，涉案小区消防车道与主干道相重合，规划宽度为5米，经现场查看，并未达到5米的要求。综上，根据《北京市城乡规划条例》第二条规定，绿城公司擅自变更规划许可批准内容，未按照2016规（门）建字0017号《建设工程规划许可证》及附件附图的内容进行实际建设，严重损害了恒大公司作为小区业主的合法权益。现恒大公司诉至法院，请求：1、撤销25号《规划核验意见》；2、诉讼费用由规自委承担。恒大公司在举证期限内向本院提交如下证据：1、北京市商品房预售合同，证明恒大公司作为小区业主，与25号《规划核验意见》之间具备行政法上的利害关系，请求撤销亦对恒大公司权利义务产生实际影响，恒大公司提供的是1层的合同和四份地下室的合同，在地下室合同中约定的用途是仓储用途，但是出卖时称住宅用途，实际上地下室有大量设备，规自委没有对房屋性质核验，没有履行核验职责；2、市规划自然资源委（门头沟分局）2020第21号政府信息公开申请答复告知书、2016规（门）建字0017号《建设工程规划许可证》附件及附图；3、现场实际情况照片；4、市规划自然资源委（门头沟分局）2020第23号政府信息公开申请答复告知书、25号《规划核验意见》；证据2-4证明绿城公司擅自变更规划许可证批准内容，未按照2016规（门）建字0017号《建设工程规划许可证》附件、附图的内容进行实际建设，不具备规划验收的条件，规自委应不予进行规划验收，应撤销25号《规划核验意见》。恒大公司庭后补充如下证据：1、排水设施照片；2、用电设施照片；3、排水管道照片。规自委辩称：第一，恒大公司不符合起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）、《北京市建设工程规划监督若干规定》等规定，对建设工程进行规划核验，主要是对建设工程实施规划的内容与规划许可证件批准的内容是否一致进行验收。规划部门在作出核验意见时，无需考虑项目用地范围内单个房屋权利人是否充分享受相关公共性质权益保护的问题。恒大公司以与绿城公司签订了《商品房预售合同》为由提起行政诉讼，但商品房买卖与25号《规划核验意见》并非同一法律关系，不属于公法（行政法）上的利害关系，规自委在作出25号《规划核验意见》时，无需考虑恒大公司民事法律关系利益保护的问题，恒大公司与25号《规划核验意见》不具有行政法上的权利义务关系。同时，恒大公司在起诉状中所称事实和理由主要涉及的是小区绿地面积、小区人行出入口、居住公共服务设施楼、消防通道等问题，这些权益内容属于全体业主的公共利益，并不单独归属于恒大公司，恒大公司也未提交充分证据证明其自身区别于普通公众不同的合法权益因25号《规划核验意见》遭受到具体损害。因此，恒大公司不具有本案的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。第二，根据《城乡规划法》第十一条第二款、《北京市城乡规划条例》第八条第二款、《北京市建设工程规划监督若干规定》第三条规定，规自委具有对涉案项目进行规划验收并作出25号《规划核验意见》的法定职责。第三，规自委作出25号《规划核验意见》证据确凿，认定事实清楚，适用法律、法规正确。第四，规自委作出25号《规划核验意见》符合《行政许可法》《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》《北京市建设工程规划监督若干规定》中关于法定程序的要求。第五，恒大公司起诉缺乏事实和法律依据。规自委作出的25号《规划核验意见》是依据核验之时涉案项目竣工情况，《建设工程竣工测量成果报告书》《房屋面积测算技术报告书》、现场核验已明确表明核验之时小区绿地面积、公共服务设施楼、消防通道宽度建设均符合2016规（门）第字0004号《建设用地规划许可证》、2016规（门）建字0017号《建设工程规划许可证》的内容。同时，根据《城乡规划法》第五十三条规定，规自委对涉案项目进行规划核验是对行政许可事项实施的监督检查行为，并非新的行政许可，恒大公司诉称没有法律依据。综上，恒大公司不具有起诉资格，不符合行政诉讼法定起诉条件，25号《规划核验意见》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院依法裁定驳回恒大公司的起诉。规自委在法定期限向本院提交如下证据材料与法律依据：1、25号《规划核验意见》，证明核验意见内容；2、《关于申请6018-1#住宅楼等8项（门头沟永定镇MC00-0017-6018、6020地块R2二类居住用地（门头沟S1线区域组团03地块北部二期用地）项目）建设工程规划核验（规划验收）的函》，证明绿城公司向规自委提出规划核验申请；3、2016规（门）地字0004号《建设用地规划许可证》；4、2016规（门）建字0017号《建设工程规划许可证》；5、[2016]施建字0541号《建设工程施工许可证》；6、2016规（门）建字0017号《城市建设工程办理竣工档案登记表》；证据3-6证明涉案项目规划许可内容；7、《建设工程竣工测量成果报告书》，证明涉案项目建设内容与规划许可内容一致；8、《房屋面积测算技术报告书》（楼号：6018-A#、6018-B#居住公共服务设施楼）；9、居住公共服务设施楼立面照片；证据8-9证明居住公共服务设施楼建设内容与规划许可内容一致；10、建设工程规划核验现场情况记录单；11、建设工程规划核验现场情况系统补登记录单；证据10-11证明现场核验情况，本案项目建设内容与规划许可内容一致。法律依据：1、《行政诉讼法》；2、《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《解释》）；3、《城乡规划法》；4、《北京市城乡规划条例》（2019修订）；5、《北京市建设工程规划监督若干规定》。绿城公司述称：与规自委的答辩意见一致。绿城公司在举证期限内未向本院提交证据。根据《行政诉讼法》第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。第一次庭审后，本院依法要求规自委与绿城公司提交如下证据：规自委庭后补充证据：1、建设工程测量成果报告书；2、房屋面积测算技术报告书（楼号：6018-1#住宅楼、6018-3#住宅楼、6018-4#住宅楼、6018-8#住宅楼、6018-10#住宅楼、6018-A#居住公共服务设施楼、6018-B#居住公共服务设施楼、6018-地下车库）；3、现场照片；证据1-3证明规自委已经核验“项目性质”，项目性质与《建设工程规划许可证》[2016规（门）建字0017号]内容一致，被诉行政行为合法；4、竣工图，证明规自委已经接收竣工图等相关材料，并对“项目性质”进行了核验，被诉行政行为合法。绿城公司庭后补充证据：1、竣工图纸，证明绿城公司在规划验收前已向规自委提交了竣工图纸；2、现场照片，证明恒大公司购买的地下仓储用房内并无其所称的“公共设备占用其专有面积”的情况，现场有部分管线于恒大公司房间顶部穿越，系地下工程正常现象，根据建设工程规划设计技术文件办理指南等，水暖管线不在规划核验范围内，如恒大公司认为上述管线侵占其房屋专有面积，系恒大公司与绿城公司之间的房屋买卖民事纠纷，与本案行政诉讼无关；3、微信聊天记录截图，证明恒大公司系通过提起缠诉等方式勒索绿城公司。针对恒大公司提交的的证据材料，规自委发表如下质证意见：对证据1真实性、合法性没有异议，关联性不予认可；证据2真实性、合法性、关联性认可；证据3真实性、合法性、关联性均不认可；证据4真实性、合法性、关联性认可。绿城公司与规自委质证意见一致。恒大公司对此没有辩论意见。针对恒大公司庭后补交的证据材料，规自委发表如下质证意见：对证据1-3真实性、合法性、关联性均不认可，该组证据来源不明，无法证明设备所在的具体位置，也无法证明其所反映的是涉案房屋内部情况。绿城公司发表如下质证意见：证据1-3真实性认可，关联性、证明目的不认可，房屋内的设备（电闸、水泵）、管线不属于建设工程规划许可证许可的内容，不属于规自委的验收范围，且上述设备都属于恒大公司专用，不存在任何侵犯恒大公司权益的情况；图片显示的从房屋边缘穿过的部分管线，是供整栋楼专用，而且施工图纸一开始就是这样设计的，并非后期违法添加、更改的，这种情况是地下室工程的普遍现象，如恒大公司有异议，属于恒大公司与绿城公司之间的民事纠纷，与本案无关；地下室设计为仓储用房，不存在改变用途的情况。针对规自委提交的证据材料与法律依据，恒大公司发表如下质证意见：对证据1真实性、关联性认可，证明目的不认可，被诉行政行为不应作为证据提交；证据2真实性、关联性认可，仅能够证明绿城公司向规自委提出了核验申请，不能证明被诉行政行为合法；证据3真实性、关联性认可，证明目的、合法性不认可，证件有效期两年，目前来说无法判断许可证仍处于有效状态；证据4真实性、关联性认可，证明目的、合法性不认可，建设工程规划许可证的核发和建设用地规划许可证不一致，2016规（门）建字0017号《建设工程规划许可证》的核发不合法；证据5、6真实性、关联性认可，不能证明25号《规划核验意见》是合法的；证据7真实性、合法性、证明目的均不认可，相关人员的签字无法核实身份，所以真实性无法核实；证据8、9真实性、合法性、关联性均不认可，实际建设与规划许可不符，对于证明目的不予认可；证据10、11真实性、合法性、关联性不予认可，通过恒大公司提交的证据足以证明涉案小区现场实际验收的情况和规划许可情况不符，而且相应记录单也无法核实其真实性，更无法确认规自委在特定时间去现场进行了核验。绿城公司发表如下质证意见：对规自委的证据均没有异议；本案中提到的竣工图纸问题，规自委是根据恒大公司的诉讼请求举证，恒大公司诉讼请求不涉及竣工图的内容，所以是否举证无所谓，竣工图指的是建筑物，恒大公司指的是绿地，两者不一样。恒大公司对此发表如下辩论意见：第一，涉案项目的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，建设工程施工许可证均是合法的；第二，规自委作出25号《规划核验意见》时是以规划核验当时现场看到的情况为准，因此规自委拍摄的照片及恒大公司提交的照片，拍摄时间点不一致；第三，恒大公司提到的规自委没有证明履行了法定核验职责，根据相关法律规定，规自委对绿城公司提交的申请材料审查，并进行现场核验，才作出25号《规划核验意见》，我方可以补充提交竣工图纸。关于仓储用房房屋性质的问题，房屋后期如何使用不属于规划核验范围，核验现场没有发现明显影响发挥仓储作用的设备存在；关于环境建设问题，根据规自委证据第33页附图，现场核验结果就是测绘报告和现场情况是一致的。针对规自委提后补交的证据，恒大公司发表如下质证意见：对规自委庭后提交所有证据真实性认可，关联性、证明目的不认可，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，我方认为规自委提供的证据已经超过了法定举证期限，不能证明被诉具体行政行为合法。绿城公司发表如下质证意见：对规自委庭后补交所有证据的真实性、合法性、关联性、证明目的认可，根据《解释》第三十七条规定，25号《规划核验意见》涉及到绿城公司的利益，因此人民法院可以依职权要求规自委补充证据。规自委对此发表如下辩论意见：虽然我方于庭后向法院提交了竣工图，但是我方认为就算没有竣工图也不影响行政行为的合法性，根据《北京市建设工程规划监督若干规定》第七条、第八条规定，规自委的主要职责是对建设工程是否与规划许可证件批准的内容一致来进行核验，而第八条没有提及竣工图；规自委的举证责任是证明其履行了规划核验职责，作出的25号《规划核验意见》合法，根据之前提交的证据已经足以证明25号《规划核验意见》的合法性，竣工图不是用来证明25号《规划核验意见》合法性的证据。针对绿城公司庭后补交的证据，恒大公司发表如下质证意见：对证据1-3真实性、关联性认可，证明目的不认可，照片与竣工图不一致，在此情况下规自委在绿城公司现场情况和房屋规划情况不一样情况下做出规划核验明显违法。规自委对所有证据没有异议。绿城公司对此发表如下辩论意见：首先，恒大公司购买的四套仓储用房，在规划验收前确实中间是有隔墙的，规划验收之后我方向恒大公司进行了交付，在其要求下我方将四套房屋的隔墙拆掉打通；水泵和电闸是恒大公司房屋专有部分，如果恒大公司认为我方侵占了专有面积，属于我方和恒大公司的民事纠纷，不属于本案的审理对象。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对以上证据及法律依据认证如下：恒大公司提交的证据4与规自委提交的证据1系本案的被诉行政行为，不能作为证据使用，本院不予采信。对于恒大公司、规自委、绿城公司提交的其他证据与法律依据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法、内容真实，与本案具有关联性，能够证明绿城公司向规自委申请对涉案地块建筑进行规划核验，以及规自委作出25号《规划核验意见》作出的事实，本院予以采信，对于各方欲证明的目的，本院将在判决理由中对此进行具体阐释认证。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：2019年9月3日，绿城公司向规自委门头沟分局提交《关于申请6018-1#住宅楼等8项（门头沟区永定镇MC00-0017-6018、6020地块R2二类居住用地（门头沟S1线区域组团03地块北部二期用地）项目）建设工程规划核验（规划验收）的函》，申请规划验收涉案项目的单体楼栋为：6018-1#住宅楼、6018-3#住宅楼、6018-4#住宅楼、6018-8#住宅楼、6018-10#住宅楼、6018-A#居住公共服务设施楼、6018-B#居住公共服务设施楼、6018-地下车库。并提交了如下申请材料：2016规（门）地字0004号《建设用地规划许可证》、2016规（门）建字0017号《建设工程规划许可证》、[2016]施建字0541号《建设工程施工许可证》、《建设工程竣工测量成果报告书》《房屋面积测算技术报告书》、《房屋面积测算技术报告书》（楼号：6018-1#住宅楼、6018-3#住宅楼、6018-4#住宅楼、6018-8#住宅楼、6018-10#住宅楼、6018-A#居住公共服务设施楼、6018-B#居住公共服务设施楼、6018-地下车库）、居住公共服务设施楼立面照片。2019年9月9日，规自委对涉案项目的主体工程、环境建设、施工暂设及临建、配套设施、停车场（库）规划实施情况及其他规划情况进行现场核验，经核验符合规划许可要求，后作出25号《规划核验意见》。2019年，恒大公司与绿城公司签订四份《北京市商品房预售合同（住宅类）》，约定由恒大公司购买绿城公司开发的以下房屋：涉案小区6018-8#第1层1单元W号房屋，商品房用途为普通住宅；涉案小区6018-8#仓储-1层X号房屋，商品房用途为仓储；涉案小区6018-8#仓储-1层Y号房屋，商品房用途为仓储；涉案小区6018-8#仓储-1层Z号房屋，商品房用途为仓储；涉案小区6018-8#仓储-1层M号房屋，商品房用途为仓储。恒大公司认为其购买的涉案房屋不符合规划许可要求，至今未收房，现诉至法院请求撤销25号《规划核验意见》。本院认为:根据《城乡规划法》第四十五条第一款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。规自委作为城乡规划主管部门具有对建设工程是否符合规划条件进行核验的法定职责。本案的争议焦点有二：第一，恒大公司是否具有本案的原告主体资格；第二，25号《规划核验意见》作出是否合法。关于恒大公司的原告主体资格问题，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，恒大公司与绿城公司于2019年签订了北京市商品房预售合同，25号《规划核验意见》于2019年作出，25号《规划核验意见》的范围包括恒大公司购买的住宅房屋与地下一层仓储用房，25号《规划核验意见》可能影响恒大公司对其购买房屋的使用，因此恒大公司具有提起本案诉讼的原告主体资格。关于25号《规划核验意见》是否合法的问题。根据《北京市建设工程规划监督若干规定》第七条规定，建设工程竣工后，建设单位应当申请规划验收，并填写、报送下列材料：(一)建设工程规划验收申请表；(二)建设工程竣工图及相关资料；(三)由具有相应测绘资质等级的测绘单位编制的《建设工程竣工测量成果报告书》；(四)规划规定的拆迁任务完成情况说明。对符合条件的，城乡规划行政主管部门应当在收到申请之日起7个工作日内组织规划验收。第八条规定，城乡规划行政主管部门对建设工程实施规划验收的内容应当与规划许可证件批准的内容一致，包括：(一)建筑的总平面位置、层数、高度、立面、使用性质和建筑规模；(二)用地范围内和代征地范围内应当拆除的建筑物、构筑物及其他设施的拆除情况；(三)绿化用地的腾退情况；(四)单体配套设施建设情况。居住区(含居住小区、居住组团)的配套设施和环境建设应当与住宅建设同步完成。未能同步完成的，对相应的住宅建筑不予进行规划验收。本案中，首先涉及对双方提交的证据予以认证的问题，其中争议较大的是规自委在第一次庭审后补交的证据材料，对此，恒大公司认为超过了法定举证期间，不能作为规自委作出被诉行政行为合法性的证据，对此意见本院不予采纳。规划核验意见的审核虽然不是行政许可，但是其具有行政许可的外溢性效力，规划核验意见作为授益性行政行为，其不仅作用于绿城公司，也会对案外其他众多权利人产生影响，其中影响作为广泛的就是购房业主，如果仅仅因为规自委的举证过失而撤销规划核验意见将危及甚至损害其他案外权利人的合法权益。因此本院需要审查规自委在本院要求下提供的证据是否是在作出规划核验意见时已经收集的证据。根据《北京市建设工程规划监督若干规定》第七条相关规定来看，相关补充证据均系在规划核验意见申请时绿城公司提交的申请材料以及剩余的现场勘验照片，并非25号《规划核验意见》作出后作出的行政行为，故本院依照《行政诉讼法》第三十九条之规定，要求规自委提交证据的行为并无不妥。其次，从25号《规划核验意见》作出的行为来看，恒大公司主张其购买的涉案房屋系地下库房，使用性质是仓储用途，但是实际上有很多设备，属于设备用房，改变了房屋使用性质，因此规自委未尽到规划核验义务。本院认为，涉案工程竣工验收后，绿城公司向规自委申请规划核验，并依法提交了相应申请材料，申请规划核验范围包括了恒大公司购买的涉案房屋。规自委收到申请材料后，依据绿城公司前期取得的2016规（门）建字0017号《建设工程规划许可证》审核建设工程竣工图及相关材料，并对涉案项目主体工程、环境建设、施工暂设及临建、配套设施、停车场（库）规划实施情况及其他规划要求落实情况进行现场核验，经核验认为规划验收的内容与规划许可证件批准的内容一致，后核发25号《规划核验意见》，认定事实清楚、程序合法，并无不当。因本案系撤销之诉，审查范围为25号《规划核验意见》的作出是否合法，至于恒大公司对于库房设备的意见，系其与绿城公司之间合同履行的问题，以及规自委在核发25号《规划核验意见》之后，是否依法履行其他规划监督职责，均非本案审查范围。综上，25号《规划核验意见》符合法律规定，恒大公司的诉讼请求，缺乏事实与法律依据。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告北京恒大橙蓝通信科技有限公司的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告北京恒大橙蓝通信科技有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  李炎铎人民陪审员  申彩霞人民陪审员  岳迎文二〇二〇年九月四日法官 助理  毕安迪书 记 员  张 帅