福建省福州市台江区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0103行初49号 原告瞿章平，男，1972年1月11日出生，汉族，住福建省闽侯县。 被告福州市晋安区住房保障和房产管理局，住所地福州市晋安区长乐北路156号。 法定代表人陈为友，局长。 出庭行政机关负责人林潮，副局长。 委托代理人薛倩如，工作人员。 委托代理人刘**，福建合众天成律师事务所律师。 第三人福州市新嘉房屋征收工程有限公司，住所地福州市晋安区赤星路18号。 法定代表人聂建飞，执行董事兼总经理。 委托代理人刘**、吴俊，福建合众天成律师事务所律师。 原告瞿章平诉被告福州市晋安区住房保障和房产管理局（以下简称“晋安房管局”），第三人福州市新嘉房屋征收工程有限公司（以下简称“新嘉公司”）确认行政协议有效一案，于2020年3月13日向本院提起诉讼。本院于同日受理并分别于同年3月24日向被告及第三人送达起诉状副本及相关应诉材料。本院依法组成合议庭，于2020年7月21日公开开庭审理了本案，原告瞿章平，被告晋安房管局的行政机关负责人林潮及其委托代理人薛倩如，被告晋安房管局及第三人新嘉公司的共同委托代理人刘**，第三人新嘉公司的委托代理人吴俊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告瞿章平诉称，2017年4月9日原告与被告及第三人签订的《房屋征收补偿协议书》中的房屋，是经有关政府部门批准后由被告作为征收人，第三人是受被告的委托而实施具体征收工作。在征收过程中，原告被征收的房屋是经过调查、核实、公示等严格的征收合法程序后签订的。2019年5月4日，案外人李贤华、林依香为了夺取原告房屋的补偿权益向贵院起诉被告、第三人和原告，案号为（2019）闽0103行初76号，确认前述《房屋征收补偿协议书》无效并获取案涉房屋的安置补偿权益，贵院驳回李贤华、林依香的起诉，其二人未上诉。（2019）闽0103行初76号案件中，原告委托代理人在法庭上承认案涉房屋是2004年8月6日在旧宅倒塌后于2015年11月重建的第三人由此认定2017年4月1日原告在《具结书》上签字确认的涉案房屋砖混结构和建造时间存在隐瞒客观事实，因而于2019年9月12日向原告作出榕新征[2019]167号《宣告无效通知书》。该《宣告无效通知书》是错误的，理由如下：第一《房屋征收补偿协议书》和《具结书》中所记载的案涉房屋结构、面积和建造时间客观真实；第二，原告在（2019）闽0103行初76号案件中，对被告提供的证据无异议，确认了《拆迁房屋面积核对通知书》和《具结书》中案涉房屋结构、建筑面积和建造时间的真实性；第三、原告委托代理人在（2019）闽0103行初76号案件中是为了反驳李贤华、林依香的起诉而承认案涉房屋系于2004年8月6日在旧宅倒塌后于2015年11月重建，不能改变案涉房屋原本的结构、建筑面积和建造时间的客观事实；第四，第三人向原告宣告《房屋征收补偿协议书》无合法依据，应为无效。综上，原告瞿章平请求：一、确认原告与被告、第三人于2017年4月9日签订的《房屋征收补偿协议书》有效，认定第三人作出的榕新征[2019]167号《宣告无效通知书》无效；二、本案诉讼费用由被告及第三人负担。 原告瞿章平向本院提交如下证据：1、榕新征[2019]167号《宣告无效通知书》，证明原、被告及第三人的主体资格及本案属于法院受案范围、管辖；2、房屋征收补偿协议书，证明征收人、被征收人、房屋征收实施单位及具体征收补偿内容；3、（2019）闽0103行初76号行政裁定书，证明该法律文书认定案涉房屋为砖混结构，而未依据第三人瞿章平代理人在案诉讼中承认涉案房屋是2004年8月6日在倒塌后于2015年11月重建，因而改变案涉房屋是砖混结构和建造时间的客观事实；4、拆迁房屋面积核对通知书；5、具结书，证据4、5共同证明第三人经过现场勘查与核实后确认案涉房屋的结构、建筑面积和建造时间的真实性；6、被征收房屋认定公示表，证明案涉房屋的结构、建筑面积、建造时间等真实性，经公示得到社会公众认可。 被告晋安房管局辩称，本案案涉被征收房屋属于无产权房屋，属于不争的事实。从原告向法庭提交了《具结书》和《被征收房屋认定公示表》可知，原告对被告依据《福州市房屋征收补偿实施细则》和福州市晋安区人民政府《关于公布收储原省拖拉机厂及周边地块项目国有土地上的房屋征收补偿方案的告知书》履行集体土地上房屋征收行政职权也是没有异议的。《福州市房屋征收补偿实施细则》第六条明确规定“对无产权房屋的征收补偿原则上以福州市勘测院历年的航拍图(矢量图)为依据，经权利人具结并经村(社区)、镇(街道)确认并公示无异议后，根据建设年限区分处理”；《原省拖拉机厂及周边地块项目国有土地上的房屋征收补偿方案》第八条明确规定“无产权房屋的建造人其户籍（或原籍）必须在征收范围所在村（居）”；而原告向被告出具的《具结书》明确承诺“上述房屋权属确系本人所有，由本人家庭居住使用，该房屋未办理产权登记，本人保证该房屋权属、建设年限、现状与事实相符，且本人在本市无其他住房，所提供材料真实合法有效，绝无隐瞒，若今后他人对该房屋权属、补偿安置有异议，本人愿意承担一切法律、经济责任，与任何单位和任何人无关，特此具结”。被告认为，倘若原告向被告提交的作为确认其作为征收补偿协议主体、标的物等证据真实，那么根据《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款的规定，本案诉争的行政协议自成立时生效。但是，鉴于案外人林依香、李贤华就本案诉争行政协议合法性提起（2019）闽0103行初76号行政诉讼，且本案原告在该案诉讼活动中向法庭提交了其与案外人林春兰于2004年8月6日签订的《土地协议》等证据原件并在该案庭审中自认其买受林春兰的猪圈倒塌，被征收的房屋是其在买受林春兰闲置土地或旧房后重建的，但未能提供建设许可证据，即被告通过该案的庭审调查及其本案原告提交的证据、证人证言和法庭调查中各方诉讼当事人的陈述，确认本案原告在申报被征收房屋时隐瞒了其原籍不属于被征收房屋所在地集体经济组织成员和作为外村人买受集体土地或村民旧房的事实。为此，被告根据原告在《具结书》中作出的承诺，以及《中华人民共和国合同法》第五十二条和国办发[1999]39号《关于加强土地转让管理，严禁炒卖土地的通知的》第2条第2款“农村的住宅不得向城市居民出售”，以及国发[2004]28号《关于深化改革严格土地管理的规定》中再次强调的“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定，作出被诉行政行为。综上，被告认为案涉《房屋征收补偿协议书》因原告以欺诈的手段订立合同，损害国家利益并违反法律、行政法规的强制性规定，依法属于无效合同；被告作出的被诉行政行为事实和法律依据充分。综上，被告晋安房管局请求驳回原告瞿章平的诉讼请求。 被告晋安房管局向本院提交如下证据：1、（2019）闽0103行初76号一案中瞿章平提交的证据清单及经核对的书证复印件；2、《具结书》；3、《被征收房屋认定公示表》；4、《被征收房屋航拍矢量图》；5、《房屋平面示意图》，证据1-5共同证明被告作出被诉行政行为的事实依据，此外上述证据共同证明被告作出被诉行政行为的事实依据，也就是本案原告在具结书中隐瞒其非新店村民委员会集体经济组织成员的事实，且在征收工作中隐匿、隐瞒了本案被告证据1中的前两页，即（2019）闽0103行初76号案瞿章平提交的证据1、2中关于2004年买受村民林春兰猪圈用地或养猪用房的证据和事实；6、福州市晋安区人民政府《关于公布收储原省拖拉机厂及周边地块项目国有土地上的房屋征收补偿方案的告知书》；7、《福州市房屋征收补偿实施细则》，证据6、7共同证明被告作出被诉行政行为的法律依据。 第三人新嘉公司述称，其同意被告晋安房管局的答辩意见。 第三人新嘉公司未向本院提交证据材料。 对被告向本院提交的证据，经原告及第三人质证，原告瞿章平提出如下质证意见：对证据1中《重建房屋申请》的证明对象有异议，原告是扩建修复而非重建房屋。收款票据只是扩建8㎡所缴纳的费用，与之前买卖房屋的费用无关；对证据2、3无异议，但认为其中关于案涉房屋面积符合客观事实；对证据4有异议，认为其非专业人员，无法看懂航拍图；对证据5的质证意见同对证据2、3的质证意见，案涉房屋前小后大，可说明案涉房屋经扩建；对证据6、7无异议。第三人新嘉公司对被告提交的证据均无异议。 对原告向本院提交的证据，经被告及第三人质证，被告晋安房管局及第三人新嘉公司均提出如下质证意见：对证据1无异议；对证据2的合法性有异议，认为该协议之签订存在原告虚假具结的情形，且被告事后发现存在集体土地或房屋违法交易及原告并非作为集体土地所有人的新店镇新店村村民身份等情形，因而属无效合同，不具合法性；对证据3的证明对象有异议，一方面，瞿章平对该生效裁判没有提起上诉，应当视为对生效裁判认定事实无异议。另一方面，原告在证据清单中自认“涉案房屋是2004年8月6日在旧宅倒塌后于2015年11月重建”，但原告既没有证据证明是本村村民的主体资格，也没有证据证明重建是经过审批的，原案证据中案外人陈福明的重建申请报告与本案案涉房屋没有关联性，即使有关联性安置主体也应是陈福明，而不是本案原告；对原告证据4、5《拆迁房屋面积核对通知单》的三性没有异议和原告在证据清单上载明的证明对象都没有异议。需要说明一点，《拆迁房屋面积核对通知单》上不同年份的面积是根据历年的航拍矢量图所得，即1985年的航拍影像中案涉房屋所在位置存在32.10㎡高度为2.3米的房屋，在2006年至2012年期间，增加高度为2.5米的房屋7.95㎡，2012年1月份航拍照片原有高度低于3米的房屋被高度3.6米的房屋覆盖。征收时实地勘察房屋第一、二层为砖混结构，第三层为简易结构；对原告证据6的真实性、合法性和证明对象有异议，（2019）闽0103行初76号一案的庭审中，李贤华、林依香及其证人证言和瞿章平提交的证据及瞿章平自认的事实，推翻了原告具结书所申报和承诺的事实基础，即该案证据和庭审笔录足以证明这份公示表不具有真实性和合法性，且原告在该案件中所提交的2018年1月2日补缴土地款的收据，也证明原告的具结公示被村民异议并被举报，本案原告按照村民安置补偿损害了集体经济组织对案涉房屋土地的补偿权。 经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下认定：原告提交的（2019）闽0103行初76号行政裁定未进行对案涉房屋的状况等事实进行认定，故原告就此主张的证明对象不成立，本院不予采信。原、被告提交的余下证据，均符合法律规定，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，案涉房屋坐落于福州市晋安区，建筑面积为132.67㎡，其中附属房及违章建筑建筑面积100.57㎡。2017年4月9日，以被告晋安房管局为甲方，原告瞿章平为乙方，第三人新嘉公司为丙方，三方共同就案涉房屋之征收补偿事宜，签订了《房屋征收补偿协议书》。该《房屋征收补偿协议书》主要约定甲方对乙方所有的房屋进行征收，乙方选择产权调换方式安置，就近安置45㎡户型壹单元等。另根据案涉房屋补偿情况及安置情况抵扣计算，甲方应向乙方退人民币28212.88元。2019年9月12日，第三人新嘉公司向原告瞿章平作出《宣告无效通知书》，通知原告因其存在隐瞒客观事实的情形，依《福州市房屋征收补偿实施细则》和《收储原省拖拉机厂及周边地块项目集体土地上的房屋征收补偿方案》的规定，原告不具备以产权调换方式签订《房屋征收补偿协议书》的主体资格、条件，即案涉《房屋征收补偿协议书》属无效协议等事项。原告瞿章平收悉该通知后不服，遂向本院提起本案诉讼。 另查，2017年4月25日，福州市晋安区人民政府发布《福州市晋安区人民政府关于公布收储原拖拉机厂及周边地块项目国有土地上的房屋征收补偿方案的告知书》，确定案涉项目的签约期为2017年4月25日至2017年5月10日。案涉被征收房屋位于上述项目征收范围内。 本院认为，本案争议焦点为原、被告及第三人三方签订的案涉《房屋征收补偿安置协议书》是否合法有效。首先，本案中，因案涉被征收房屋未办理产权登记，属无产权房，因此房屋征收部门应依《福州市房屋征收补偿实施细则》第六条之规定，根据福州市勘测院历年的航拍图（矢量图）为依据，经权利人具结并经村（社区）、镇（街道）确认并公示无异议后，并根据建设年限经区分处理后案，方能与权利人签订房屋征收补偿协议。根据案涉《房屋征收补偿安置协议书》签订所依据的《具结书》及《被征收房屋认定公示表》记载，原告瞿章平称案涉房屋中32.1㎡系其于1984年12月前自建，7.95㎡系其于2006年至2012年12月间自建，92.62㎡系其于2012年1月后自建。而被告提交的《土地协议》、陈福明建房申请、福建省村集体专用收款票据可证明如下事实：1、案涉被征收房屋所在土地系案外人林春兰于2004年8月6日出售给原告瞿章平；2、案涉房屋于2015年1月2日因龙王台风袭击倒塌，案外人陈福明向福州市晋安区民委员会申请重建。上述用地、建房事实与原告瞿章平于《具结书》及《被征收房屋认定公示表》中陈述的房屋基本情况相悖。福州市晋安区民委员会及福州市晋安区新店镇人民政府在前述《被征收房屋认定公示表》中将案涉被征收房屋之使用人（建房人）确认为原告瞿章平并公进行公示，该确认及公示内容存在与案涉房屋实际情况不符之情形。据此，被告及第三人依据前述《具结书》及公示情况，与原告签订案涉《房屋征收补偿安置协议书》缺乏事实依据。其次，本案被诉《房屋征收补偿安置协议书》之签订时间为2017年4月9日，而《福州市晋安区人民政府关于公布收储原拖拉机厂及周边地块项目国有土地上的房屋征收补偿方案的告知书》之发布时间为2017年4月25日，该《告知书》中确定的签约期限为2017年4月25日至2017年5月10日，即本案被诉《房屋征收补偿安置协议书》签订之时，尚未有相应的房屋征收补偿安置方案，亦非于房屋征收补偿方案确定的签约期内签订，故该《房屋征收补偿安置协议书》之签订存在程序违法之情形。综上两点，应认定本案《房屋征收补偿安置协议书》存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。 因本案被诉《房屋征收补偿安置协议书》存在无效情形，第三人新嘉公司据此向原告瞿章平作出《宣告无效通知书》并无不当，原告瞿章平关于确认该《宣告无效通知书》无效的主张缺乏事实，法律依据，本院不予支持。 综上，本院认定原、被告及第三人于2017年4月9日签订的《房屋征收补偿安置协议书》存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，故依《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条之规定，判决如下： 一、确认原告瞿章平与被告福州市晋安区住房保障和房产管理局，第三人福州市新嘉房屋征收工程有限公司于2017年4月9日签订的《房屋征收补偿安置协议书》无效。 二、驳回原告瞿章平的其他诉讼请求。 案件受理费用8436元，由被告福州市晋安区住房保障和房产管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。 审 判 长  林 赫 人民陪审员  刘荣煌 人民陪审员  林郑生 二〇二〇年九月二十五日 书 记 员  刘诗丽 附：本案适用的主要法律、司法解释条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。