河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)冀06行初90号 原告牛凤云，男，汉族，1944年10月25日出生，住河北省保定市易县。 委托代表人冯小军，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人刘瑞珍，北京市京师律师事务所实习律师。 被告易县人民政府，住所地河北省保定市易县朝阳西路23号。 法定代表人张锐，该县县长。 委托代理人刘帅华。 委托代理人李俊生，河北李俊生律师事务所律师。 被告易县自然资源和规划局，住所地河北省保定市易县易州镇荆轲山村。 负责人许明，该局党组书记。 委托代理人邱会萍。 委托代理人桑华宾，河北李俊生律师事务所律师。 被告易县高村镇人民政府，住所地河北省保定市易县卓家庄村。 法定代表人王华，该镇镇长。 委托代理人贾文杰。 委托代理人邢立新，易县立新服务所法律工作者。 原告牛凤云因易县人民政府、易县自然资源和规划局、易县高村镇人民政府行政强制一案，向本院提起诉讼后，本院经诉前化解程序未能成功化解，于2020年7月2日立案后，于2020年7月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月4日公开开庭审理了本案。原告牛凤云委托代理人冯小军、刘瑞珍，被告易县人民政府委托代理人刘帅华、李俊生，被告易县自然资源和规划局委托代理人邱会萍、桑华宾，被告易县高村镇人民政府委托代理人邢立新、贾文杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告牛凤云诉称，其系河北省保定市易县高村镇东高村村民，作为村集体经济组织成员承包了位于东高村的集体土地，并在承包地上种植玉米等粮食作物。2013年6月8日，易县人民政府发布关于航天科技民品产业园项目征地拆迁工作有关事宜的通知，以航天科技民品产业园项目的名义开始征收土地。2016年11月7日，易县自然资源和规划局发布《征地告知书》，拟征收位于东高村的土地。2017年3月2日，易县人民政府发布了《征收土地和补偿安置方案公告》，征收高村镇东高村的土地。在未组织听取征地补偿安置方案意见且未与牛凤云就补偿安置协议达成一致的情况下，易县自然资源和规划局于2019年8月1日作出易地征责字[2019]1号《责令交出土地决定书》。2019年8月2日，易县人民政府、易县自然资源和规划局、易县高村镇人民政府对牛凤云的承包地实施强制清表行为，该行为既无法定职权，且违反法定程序，缺乏事实、法律依据，严重侵害了牛凤云的合法权益，给牛凤云造成巨大损失。请求确认易县人民政府、易县自然资源和规划局、易县高村镇人民政府对牛凤云土地实施强制清表的行为违法，本案诉讼费由易县人民政府、易县自然资源和规划局、易县高村镇人民政府承担。 原告牛凤云提供了如下证据：证据1、身份证及户口簿复印件；证据2、耕地承包经营权证；证据3、承包土地四至图；证据1-3证明原告主体适格。证据4、征地告知书；证据5、征收土地和补偿安置方案公告；证据6、责令交出土地决定书；证据7、强制清表的照片和视频；证据8、证人证言。证据4-8证明被告主体适格，三被告对原告承包的案涉土地地上附着物实施了强制清表行为，对原告的合法权益造成了极大的损害。 被告易县人民政府答辩称，一、根据《物权法》规定，涉案土地物权已变更，牛凤云已经不再享有物权。根据《物权法》第二十八条规定：因人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。对于涉案土地，已由河北省人民政府作出建设用地批复，易县人民政府征收土地方案、征地补偿、安置方案及易县自然资源和规划局《责令交出土地决定书》均已发生效力，相关土地补偿款已拨付至易县高村镇农村账务委托中心，并多次通知牛凤云领取。牛凤云作为被征地农户对相关土地享有的物权已经变更，由物权转化为债权。牛凤云可以按照征地安置、补偿方案的规定领取征地补偿款，而无权根据原来对涉案土地享有的物权就相关行政行为提起诉讼。二、易县人民政府不是涉案土地清表行为的实施主体。牛凤云所诉2019年8月2日土地清表行为，系因牛凤云无正当理由拒绝领取土地补偿款，拒绝交出被征用土地，多次协商无果，由易县自然资源和规划局在依法作出《责令交出土地决定书》后，为保证相关建设用地有效利用而实施的行为，易县人民政府并非该土地清表行为的实施主体。综上，请求依法驳回牛凤云的起诉。 被告易县人民政府未向本院提交证据。 被告易县自然资源和规划局答辩称，一、根据《物权法》第二十八条规定，易县人民政府已经取得被征收土地的物权，牛凤云对相关土地享有的物权已经转化为债权，其不能再根据原有物权主张权利。易县自然资源和规划局作出《责令交出土地决定书》后，实施相关土地清表行为符合《物权法》有关规定，也没有侵犯牛凤云的合法权益。二、本案实质为征地补偿安置争议。易县人民政府在实施征地过程中，委托易县高村镇政府多次与牛凤云进行沟通协商，现相关土地补偿款已全部汇入高村镇农村账务委托中心，并已多次通知牛凤云领取。除牛凤云等个别农户外，绝大多数农户均已领取土地补偿款，牛凤云因自身原因拒绝领取土地补偿款，拒不交出土地，虽然多次释明法理，但均无效果。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，牛凤云如对补偿标准存在争议，应依法申请河北省人民政府裁决。综上请求驳回牛凤云的诉讼请求。 被告易县自然资源和规划局提供了如下证据：证据1、河北省人民政府建设用地批复文件冀政转征函[2016]1119号关于易县2016年度第九批次建设用地的批复；证据2、易县人民政府征收土地和补偿安置方案公告；证据3、高村镇人民政府的情况说明；证据4、易县自然资源和规划局易地征责字（2019）1号《责令交出土地决定书》。 被告易县高村镇人民政府答辩称，一、2013年6月8日，易县人民政府发布关于航天科技民品产业园项目征地拆迁工作的通知。2016年11月7日，易县国土资源局发布告知书。2017年7月，易县人民政府将征地补偿款打到我镇农村财务委托代理中心，中心根据易县东高村民委员会提供的户名和账号将土地补偿款和青苗补偿款全部打到征地户的账号并出具了存折，该存折全部由村委会统一取走后向征地户发放，只有牛凤云一户拒不提供卡号故没有发放，至此易县高村镇已履行了征地补偿款的发放职责。二、2019年8月2日镇政府按上级安排部署负责信访稳定工作，向不明事实真相的群众及被征地农户讲明政策，做通思想工作，确保稳定。三、涉案清表行为合法，易县高村镇政府不存在任何违法违规行为。综上请求依法驳回牛凤云的诉讼请求。 经庭审质证，被告易县高村镇人民政府对原告牛凤云提交的证据发表如下质证意见：证据1、真实性需核实；证据2—3、该证与本案没有关联性，该证为1984年我国土地第一轮承包时颁发，现在牛凤云所经营的土地应以我国土地二轮承包合同和土地承包经营权证书为有效证件，故该证不能证实牛凤云的主张，不能作为证据使用；证据4—6、没有异议，证实征收已经依法公告；证据7、对照片有异议，仅凭照片不能证实镇政府参与的行为；证据8、证人证言不符合证据三性，不能作为本案证据使用。 被告易县自然资源和规划局对原告牛凤云提交的证据发表如下质证意见：证据1、无异议；证据2-3、没有关联性，该证不能证实二轮承包情况，四至以实际现场为准；证据4-6、无异议，能够证实征地合法性；证据7、认可我局参与了该次清表行为，但是该照片不能证实是清表现场；证据8、证人证言同高村镇政府质证意见。 被告易县人民政府对原告牛凤云提交的证据发表如下质证意见：同意易县自然资源和规划局和易县高村镇人民政府质证意见，从视频中无法证实易县人民政府参与了清表行为。 原告牛凤云对被告易县自然资源和规划局提交的证据发表如下质证意见：证据1、未提供征地红线图，无法核实牛凤云土地是否在征地范围内，无法确认其关联性；证据2、真实性认可，合法性、关联性不认可，征收公告应张贴在公告栏上，按照文件要求公告10个工作日，保证当事人得知。土地被强制清表后通过信息公开才得知，所以无法实现证明目的，牛凤云对征地事宜不知情；证据3、牛凤云没有签订补偿安置协议，也未领取补偿款，通过情况说明可以看出钱是汇入到农村财务委托中心，机构性质不明，不能证明易县自然资源和规划局已经出台补偿款方案，不能证明牛凤云已经得到安置补偿；证据4，真实性认可，合法性不认可，张贴的方式是违法的。没有对牛凤云进行合法的补偿就作出交出土地责令书，程序违法。 被告易县人民政府、易县高村镇人民政府对被告易县自然资源和规划局提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告牛凤云及被告易县自然资源和规划局提交的证据均具有真实性、合法性和关联性，本院对以上证据予以确认。 经审理查明，牛凤云系易县高村镇东高村村民，在本村有承包地。2016年11月7日，易县国土资源局（现易县自然资源和规划局）向易县高村镇东高村及有关农户作出《征地告知书》，载明拟征收东高村位于村南的土地，面积约19.9209公顷。并载明根据《河北省人民政府关于修订征地区片价的通知》（冀政发[2015]28）号规定，拟征收土地位于保定市易县第Ⅲ区片，区片价标准为101.2500万元/公顷，安置途径为货币安置。2016年12月28日，河北省人民政府作出冀政转征函[2016]1119号《关于易县2016年度第九批次建设用地的批复》，批复同意易县人民政府转用、征用集体农用地19.9209公顷。2017年3月2日，易县人民政府作出《征收土地和补偿安置方案公告》，载明了建设用地项目批准的基本情况、被征收土地情况、征地补偿情况、地上附着物和青苗补偿情况、安置办法、其他事项等内容。牛凤云的承包地在征收范围内。2019年8月1日，易县自然资源和规划局向牛凤云作出易地征责字（2019）1号《责令交出土地决定书》，责令牛凤云将被征收土地交出，并载明对被征收地的土地补偿款及地上物补偿款合计257475元。2019年8月2日，牛凤云承包地被清表。 本院认为，首先，关于本案牛凤云所诉行政强制行为的主体问题。根据牛凤云提交的证据，无法证实易县人民政府参与实施了清表行为，且易县人民政府否认参与实施清表行为，因此本院认定易县人民政府不是本案所诉行政强制行为的实施主体。易县自然资源和规划局认可清表行为由其实施，易县高村镇人民政府表明在该清表行为中，其只是协助参与部分工作，并非以自己意思独立行使职权。因此，本案牛凤云所诉强制行为的法律后果由易县自然资源和规划局承担，易县高村镇人民政府亦不属于本案适格被告。牛凤云对易县人民政府和易县高村镇人民政府的起诉缺乏事实依据。 其次，关于被诉强制清表行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令土地权利人交出土地，对于拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，易县自然资源和规划局向牛凤云作出《责令交出土地决定书》后，牛凤云拒不交出土地，应当申请人民法院强制执行。易县自然资源和规划局未申请法院执行，自行实施清表行为，属于超越法定职权，违反法定程序。因此，易县自然资源和规划局的行政强制行为违法。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回原告牛凤云对易县人民政府的起诉； 二、驳回原告牛凤云对易县高村镇人民政府的起诉； 三、确认易县自然资源和规划局实施的行政强制行为违法。 案件受理费50元，由被告易县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长  赵 明 审 判 员  褚铁军 人民陪审员  李茂智 二〇二〇年九月二十四日 法官 助理  张雅婷 书 记 员  邢 伟