贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终443号上诉人（一审原告）潘小红，女，汉族。委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。委托代理人冯英飞，浙江之星律师事务所律师。被上诉人（一审被告）贵阳市云岩区人民政府，住所地贵阳市云岩区新添大道南段299号。法定代表人王黔，区长。委托代理人丁小宏，贵州驰宇律师事务所律师。委托代理人魏永春，贵州辰泰律师事务所律师。上诉人潘小红因与被上诉人贵阳市云岩区人民政府（以下简称云岩区政府）确认“收储”行为无效一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2018）黔01行初1060号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。潘小红一审诉称，潘小红是贵阳市云岩区市西路商铺所有权人。2015年3月16日，云岩区政府下发云府发[2015]156号文件，设立“云岩区市西路业态转移工作指挥部”（以下简称“指挥部”）。指挥部下设“收储工作组”负责市西商业街收储范围内的商场摸底、协商谈判、签约租赁等工作。指挥部指令其成员单位贵阳云尚城市资产运营有限公司具体负责市西路商业街各商场商铺的收储、改造、招商、运营等工作。2015年4月22日，指挥部发布《市西路商场收储基本条件》，对潘小红商铺进行所谓的“收储”。收储事实行为的内容是：一方面统一制定、公布所谓“收储条件”，由案外人实施“签订收储合同”工作；另一方面，未经潘小红同意强制关停商场，强制建设围墙，禁止潘小红进入自有商铺并将商铺强行改造、占用。该“收储”行为是云岩区政府通过其下设行政机构以专项工作组的形式，利用政府发布公文的行政职权，在市西路业态转移工作中作出的具体事实行为。性质上是利用行政权力对潘小红商铺所有权进行强制处分的单方行为，具有行政行为的单方性、强制性特点。由于潘小红从未与任何单位或个人签订合同，也未允许任何人对商铺进行处分，该“收储”行为不是平等民事主体之间的民事行为。符合行政诉讼的受案范围。潘小红认为，指挥部是云岩区政府设立的行政机构，以指挥部名义作出的行政行为应由云岩区政府承担法律责任，云岩区政府的“收储”行为已经严重侵害潘小红的商铺所有权。为促进政府依法行政，维护公民合法权益，特提起诉讼，请求：1、确认云岩区政府进行“收储”的行为无效；2、判令云岩区政府采取补救措施。一审法院经审理查明，2015年1月5日，贵阳星力百货集团有限公司与贵阳云尚元腾资产管理有限公司组建成立贵阳市西滨河商业街管理有限公司（以下简称“市西滨河公司”），共同投资开发并运营市西路商业街项目。2015年3月16日，云岩区政府发文（云府发[2015]156号）成立“云岩区市西路业态转移工作指挥部”，指挥部下设“收储工作组”，负责市西商业街收储范围内的商场摸底、协商谈判、签约租赁等工作。2015年4月9日，指挥部应市西滨河公司申请，对存有安全隐患的市西路商业街三合元商场和澳马商场分别张贴封条。2015年4月22日，指挥部公布《市西路商场收储基本条件》。市西滨河公司与市西商业街各商场部分商铺业主签订《商铺租赁合同》，合同约定签约商户将其商铺出租给市西滨河公司用于统一招商经营……商业运营管理，签约商户按照合同相关约定收取租金。至2017年7月，以上述形式签订租赁合同的商铺签约率达91%。2015年7月13日，贵阳云尚元腾资产管理有限公司与中铁八局集团第四工程有限公司签订《建筑工程设计施工总承包合同》，将市西滨河商业街收储商铺综合改造工程发包给中铁八局集团第四工程有限公司。潘小红的商铺在该工程的施工中被改建。2017年1月，市西商业街各商场经过改建后重新开业。潘小红不服，遂诉至法院，诉请如前所述。一审另查明，潘小红未与市西滨河公司签订租赁合同。在中止诉讼期间，提起诉讼请求确认“收储”行为无效的129案有87案当事人与市西滨河公司签订《商铺租赁合同》后撤回起诉。一审法院认为，“收储”是指《土地储备管理办法》中所规定的县、市地方政府为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，其对象仅限于符合法定条件的土地。本案中，云岩区政府在市西商业街业态升级转移工作中下发文件时虽使用了“收储”的文字，但其实际上并未实施法律意义上的收储行为。本案争议焦点为被诉行为是否属于行政行为。首先，在具体实施业态转移升级的工作中，商铺运营是由市西滨河公司与市西路的商铺业主签订《商铺租赁合同》。从实际签约情况看，商铺业主签约率达91%，签约后市西滨河公司依合同约定收回商铺并进行了改造，本案被诉行为与市西滨河公司上述依约收回、改建商铺的行为具有高度的一致性。其次，商业街商铺综合改造工程系由市西滨河公司的股东贵阳云尚元腾资产管理有限公司发包给中铁八局集团第四工程有限公司进行施工，贵阳云尚元腾资产管理有限公司的发包行为可以进一步印证被诉行为实为民事主体实施的市场经营行为。再次，潘小红主张系指挥部实施了强制改建、占用其商铺的行为，应由云岩区政府承担法律责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，潘小红应就其提起的行政诉讼承担证明存在被诉行政行为且该行为系云岩区政府所实施的初步举证责任。但从一审法院审查查明的事实并结合潘小红提交的证据来看，现有证据尚不足以证明被诉行为系云岩区政府实施或委托实施的行政行为。且本案所涉市西商业街业态升级转移工作是为贯彻省市“疏老城、建新城”方针，推动城市加快发展、转型发展、跨越发展的重要举措，有效缓解中心城区交通堵塞，消除消防隐患，是城市治理的公共需要。云岩区政府作为市西路所在辖区的县级人民政府，成立指挥部以进行统筹、落实责任，切实推进业态转移升级工作。该指挥部虽下设“收储工作组”，但其所负责的是市西商业街范围内商场的摸底、协商签约等行政指导工作，该行政指导行为不具强制性。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”之规定，因行政诉讼审查的对象系行政行为，而本案被诉行为系市场主体实施的民事行为，并非行政诉讼的审查范畴，故潘小红的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”规定的法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”之规定，潘小红的起诉依法应予驳回。另，潘小红若认为市场主体的民事行为侵害其合法享有的物权，可依法另行主张救济权利。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”之规定，本案经一审法院审判委员会讨论决定，裁定驳回潘小红的起诉。本案不收取案件受理费。潘小红不服，向本院提起上诉，请求：１.撤销一审裁定；2.指令其他中级人民法院审理本案或提审。被上诉人云岩区政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院认为，综合上诉人潘小红一审提交的证据，能够初步证明潘小红一审所诉的“收储”行为，实质指向云岩区政府主导实施的在上诉人未与市西滨河公司签订协议的情况下即占用改造潘小红商铺的行为，该行为使得上诉人的商铺所有权受到了限制，对上诉人的权利义务产生了影响，系可诉的行政行为，属于行政诉讼受案范围。一审法院裁定驳回潘小红的起诉不当。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2018）黔01行初1060号之一行政裁定；本案指令贵州省贵阳市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 马 竑审判员 田一铭审判员 柏龙金二〇二〇年九月十六日法官助理杨官录书记员亢照博