山东省邹城市人民法院民 事 判 决 书(2020)鲁0883民初5402号原告：刘金娥，女，1969年3月24日出生，汉族，户籍所在地邹城市，住。被告：邹城市公安局。住所地：邹城市普阳山路1100号。统一社会信用代码：11370883004326542F。法定代表人：刘书寅，局长。委托诉讼代理人：马迁，男，邹城市公安局交通警察大队副大队长。委托诉讼代理人：周萌，山东齐鲁律师事务所律师。原告刘金娥与被告邹城市公安局确认劳动关系纠纷一案，本院于2020年8月14日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告刘金娥、被告邹城市公安局的委托诉讼代理人周萌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。刘金娥向本院提出诉讼请求：1.请求确认原告刘金娥与被告邹城市公安局（交通警察大队）自2009年3月至2020年3月存在劳动关系；2.请求判决被告邹城市公安局为原告刘金娥缴纳存在劳动关系期间的养老等社会保险；3.请求按有关规定判决被告邹城市公安局支付原告刘金娥解除劳动关系的经济补偿金19,030元（1730元×11个月）。事实和理由：原告于2009年3月至2019年12月31日在邹城市公安局交通警察大队从事交通协管员工作，没有签订劳动合同，没有给缴纳社会保险。2019年12月31日，原告被邹城市公安局（交通警察大队）辞退。请求法院支持原告的诉讼请求。邹城市公安局辩称，一、原告的第一项诉讼请求于法无据。根据原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发【2005】12号）第一条规定，成立劳动关系的前提是用人单位与劳动者符合法律、法规规定的主体资格。本案中，原告系市政府为了解决这批蹬三轮车营运人员的就业进行的安排，被告从未招聘原告，也没有发布过招聘要约，因此没有签订劳动合同的合意。被告只是按照市政府的安排，对这批从事公益性岗位的交通协管员进行业务上的指导，但与他们并没有隶属关系，其补贴也是市财政通过我局交警大队进行发放，被告不是补贴发放的主体，这批资金并不经过被告的账户，与被告没有关系。因此，原告与被告之间没有劳动关系。关于本案的劳动关系确认问题。被告认为，通过公益性岗位安置就业是政府对就业困难人员实行的阶段性的就业援助，最终目的是调动劳动者提高自身技能、寻找市场就业机会的积极性，使其尽可能的走向市场就业，原告从事的岗位是由政府提供的公益性岗位，不是按照市场化公平竞聘的方式进行的，而是安排、安置特定的就业困难人群，在促进就业资金中安排一定的资金对这类公益性岗位进行补贴，该类岗位上的劳动者已经享受到了优先照顾，因此，公益性岗位不应当进行劳动关系确认。从另一角度来讲，因为该岗位的设置是市政府，人员的招收、录入全部由原告所在的村庄及街道办事处办理。参照《济宁市公益性岗位开发管理办法》（济人社发〔2018〕28号）的规定，被告从未向市人力资源社会保障部门和财政部门提出公益性岗位开发申请，也没有面向社会公开招聘，更没有实施组织报名、考试考核、公示等行为，只是在当时的情况下，按照市政府的政令，对这一岗位进行工作指导，因此，被告始终认为自身并不是用工单位，而只是执行政府的政令，完全没有与原告建立劳动关系的意思表示。二、关于第二项诉讼请求。依据《中华人民共和国劳动合同法》第七十四条“县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对下列实施劳动合同制度的情况进行监督检查：……（六）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；”《社会保险费征缴暂行条例》第五条规定：“国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。”的规定，社会保险费的征缴管理和检查监督问题由劳动保障行政部门负责，缴纳社会保险费的行为由行政部门进行规范，不属于人民法院审理案件的范围。另外，原告作为完全民事行为能力人，在这么长的时间内，也应当对自己的社会保险事项进行争取了解，而直至今日才讨论该问题，完全是原告对自己权利的“睡眠”。三、关于第三项经济补偿问题于法无据。根据《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第十二条规定:“地方各级人民政府及县级以上地方人民政府有关部门为安置就业困难人员提供的给予岗位补贴和社会保险补贴的公益性岗位,其劳动合同不适用劳动合同法有关无固定期限劳动合同的规定以及支付经济补偿的规定。”因此，原告的诉讼请求于法无据。综上，原告不是被告法律意义上的职工，被告只是按照市政府的政令对原告的岗位进行工作指导，并不存在隶属关系，原告与被告之间没有劳动关系，社会保险不属于人民法院的受理案件范围，经济补偿不适用于公益性岗位，请求依法驳回原告的诉讼请求。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2009年2月16日，邹城市人民政府印发《邹城市人民政府关于印发的通知》（邹政发[2009]4号）。《邹城市依法整治规范城区交通秩序工作方案》载明：“为彻底取缔城区非法营运车辆(人力、电动、机动两轮车、三轮车、四轮车)，规范客运出租汽车经营行为，杜绝城区占道经营、探头经营现象，从根本上改善我市城区交通秩序，实现人车分流、各行其道、规范有序、安全畅通，提升城市形象和品位，根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《山东省道路运输管理条例》、《山东省城市建设管理条例》等有关法律法规规定和市十六届人大二次会议大会议案要求，结合我市实际，制定本方案。……三、整治工作三个阶段。……2、各镇街。(1)各镇街、村居要层层召开动员会议，成立整治工作专门班子，落实包保责任，明确牵头负责人及具体工作人员，镇街要与村居、村居要与居民组签订整治工作责任书，实行镇街包村居、村居包居民组、居民组包非法营运从业人员的包保责任制，切实做到重心下移、职责明确、包保到人；(2)各镇要根据前期调查摸底情况，进一步澄清本辖区在城区从事非法营运人员的底数，镇街组织得力人员登门逐户做好工作，确保宣传发动期间退出城区客运市场；(3)各街道办事处要分别制定宣传发动期间的工作方案，从街道、村居抽调人员，彻底澄清本辖区非法营运从业人员的底子，分门别类做好辖区内外来人口、常住人口、进城农民中非法营运人员的登记造册工作，做好辖区内家庭自备车辆的调查核实、登记造册；（4）各街道办事处要根据调查摸底情况，分别组织各村居与为非法营运从业人员逐一签订保证书，由各村居组织专人登门逐户做好说服教育工作，保证相关人员按期退出城区客运市场，不再从事非法营运活动；(5)各街道办事处及所属村居要做好辖区内2006年城区交通秩序综合整治时签订临时营运合同，并且现在自愿放弃非法营运的特困人群的公益性岗位申请工作；……4、市公安局。(1)成立整治工作专门班子，明确牵头负责人及具体参与人员；(2)按照市整治工作办公室统一安排，抽调4名人员、2部车辆，按时参加集中宣传活动；(3)加强现有严管道路管理，严禁三轮车、电动四轮车驶入禁行区域；(4)组织交警、巡警、治安及城区各派出所，采取加强日常巡查与夜间定点检查相结合的方式，联合开展无牌无证、假牌套牌车辆整治活动；(5)坚持警力下沉，延长城区主次干道各路口上岗执勤时间，集中整治非机动车辆进入机动车道行驶及车辆、行人闯红灯等违章现象；(6)配合劳动就业部门做好交通协管员的录用、培训工作，做好新录用交通协管员的管理使用和考核奖惩工作；(7)制定突发事件处置预案，及时搜集各类预警信息，确保一旦发生信访稳定问题，能够及时有效控制，依法打击、从严惩处阻碍执行公务、聚众扰乱社会秩序等违法犯罪行为。”2009年2月26日，邹城市公安局印发《邹城市公安局关于规范交通协管员管理工作的实施意见》，该意见规定：……二、建立协管员规范化的管理体制。按照“管理规范、职责明确、监督有力、责权统一”的要求，建立健全交通协管员的长效管理机制，通过建立专门管理机构对路口、路段实行责任承包，实行统一的管理，在城区范围内形成城区主干道全方位、全覆盖式管理，次干道实行辐射式管理的格局。结合城区交通秩序的管理实际，组建一个路段交通秩序维护承包管理办公室。路段交通秩序维护承包管理办公室将城区的主要路口、路段，分区域、分路段承包给七个交通协管分队，由七个协管分队结合自身的管理需要，从市政府确定的交通协管员中进行发包，并抓好日常监督和管理。……协管分队主要职责：(1)协管分队在交警大队路段交通秩序维护承包管理办公室和所属交警中队的双重监督下开展各项交通秩序管理工作；(2)协管分队将承包区域的路口，路段对交通协管员实行项目发包，并签订发包协议。(3)根据城区交通管理实际，合理部署交通协管员的分布和管理路段，确保所辖路段和区域交通秩序井然有序；(4)制定交通协管员的管理职责，明确责任，细化分工，对所辖路段和路口实行责任管理，明确职责范围和管理重点；(5)执行路段承包管理办公室制定的管理措施，对交通协管员有日常管理、监督、检查和奖惩的权力；(6)确保上级公安机关下达的任务得到全面贯彻和落实；(7)和交通协管员签订专门的发包合同，确保双方的权利和义务得到有效保障；(8)负责对交通协管员的招收和使用，对违反协议和上级公安机关有关规定的交通协管员，按照有关规定有进行处罚、辞退、开除及中止发包合同的权力；(9)交通协管员的招收和聘用，需要市委，市政府和市公安局党委研究的招收范围内招收和聘用，严禁私自招收和招聘；(10)交通协管分队负责人和交通协管员之间发生的合同纠纷和其他事项，以人民法院依法判决为准；(11)因管理不到位或措施不健全，达不到管理效果的协管分队路段交通秩序维护承包办公室保留对协管分队负责人进行奖惩和中止路段承包协议的权力。三、理顺规范交通协管员招收渠道。交通协管员是城区交通管理工作的一支重要力量，交通协管员素质的高低、形象的好差，直接影响到城市建设的整体形象。因此在规范管理教育的基础上，要对招收渠道进行严格把关。1、交通协管员招收对象和标准：(1)在2006年整治城区交通秩序时已签订临时营运合同，并且现在仍从事非法营运活动人员中的特困群体；(2)需要下岗再就业的特困群体；(3)年满18周岁以上、50周岁以下，初中以上学历，身高1.65米以上，身体健康，热爱公安交通管理工作、无违法违纪经历的市民；(4)人员不足时，从市委、市政府研究审核的其他下岗职工、低保人群、特因群众中择优录用。2、录用的程序：1、由各街道办事处、经贸、财贸、建设、粮食等部门，结合各单位和部门的实际，按照政府公布的标准，组织专门人员摸清辖区符合标准的人员情况，按照市政府分配的名额实行双向选择。对自愿从事交通协管员承包工作的人员按照以下程序办理相关手续：(一)在规定的人员数量范围内，通知辖区符合标准的人员进行自愿报名。(二)以街道办事处和经贸、财贸、建设、粮食等部门为单位，对报名愿意从事交通协管员工作、并符合标准的人员进行登记造册，通过本系统、本单位调查、集体研究和审核，确定本单位本系统人员名单。(三)在向报名人员宣传交通协管员有关管理办法、工作标准、劳动强度和报酬待遇的基础上，由本人如实填写《交通协管员登记表》，提供本人身份证、户口簿、毕业证复印件各一份，一寸彩色照片4张。(四)以上手续经确认核实无误后，各街道、各部门组织以上人员到指定的县级医院，进行视力、听力、心电图、血压、胸透、表面抗原体检等项目的体检，确保以上人员无肢体残疾、符合身体健康、无重特大疾病和传染性疾病的条件。(五)按照规定名额将符合标准的人员名单和相关材料，报送市公安局交警部门，交警部门将组织人员，对招收的人员进行复核、面试后，和协管分队签订发包协议。对违规办理、弄虚作假，不符合录用条件的，有权给予退回。四、明确交通协管员的职责和权限。招收的协管员统一佩带协勤标志，按照协管分队管理辖区分配到城区各承包路口，对各承包路口实行固定管理与流动管理相结合的模式参与城区交通秩序管理工作。1、交通协管员的管理职责和相关规定。(1)每个路口的人员实行上午、下午班换班制，通过推行二班三运转，保障每个路口每天11小时以上的管理时间；(2)协管人员以疏导交通秩序为主，对承包的路段、路口(100米路段内）占压道路的摆摊设点、占道经营、违规停车进行及时清理；禁止摩的、木的等非法营运三轮车在所承包的路口、路段内通行；(3)在承包路段内对无牌无证、假牌套牌、酒后驾驶，闯禁区、报废车辆上路行驶等严重交通违法有先期制止权，并有通知辖区中队民警进行处罚的权力；(4)参与对学校、商场、繁华场所周边乱停乱放车辆的管理，确保管理区域内停车场车辆停放有序、交通设施维护良好，对所辖路段发生的治安刑事案件，有先期的制止权：(5)工作期间，交通协管员不得参与对违法车辆查扣和处罚，不得参与民警执法；(6)协管员必须服从路段交通秩序维护承包管理办公室和协管中队的相关管理规定，工作中，遵守国家的相关法律法规和相关规定，违反发包协议和内部管理规定的，路段交通秩序维护承包管理办公室和各协管分队依照有关管理规定可以给予奖惩、辞退、开除和中止发包协议的权利；(7)协管人员从事交通秩序维护工作最高年龄男不得超过55周岁女不得超过50岁，年满的自动中止发包协议；(8)对拒不服从协管员管理，侮辱打骂交通协管员的，公安部门将依法从重从严进行打击……。邹城市人民政府设置了交通协管员、城管协管员等公益性岗位，安置就业困难人员。原告原系邹城市城区从事蹬三轮车人员，取缔三轮车后，原告申报了交通协管员的公益性岗位，由邹城市钢山街道办事处通知，经报名、查体、考核后被招收至被告下属交警大队从事交通协管员公益性岗位。2009年3月，原告到被告下属交警大队从事交通协管员工作，并由被告下属交警大队向原告按月代发工资。2019年12月31日，被告下属交通协管队长告知原告已到退休年龄，不用再来上班了，后原告离开了工作岗位，未再到被告处工作。原告在从事工作期间，被告未与原告签订书面劳动合同，未为原告缴纳社会保险。原告因与被告产生劳动争议，于2020年5月6日向邹城市劳动人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁。该仲裁委员会于2020年5月11日做出邹劳人仲案字[2020]第150号《不予受理通知书》，以申请人主体不适格为由决定不予受理。2020年8月14日，原告又以被告为被申请人向邹城市劳动人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁，请求事项为：1、请求确认申请人与被申请人2009年3月至2020年3月存在劳动关系；2、请求裁决被申请人给申请人缴纳存在劳动关系期间的养老保险等保险；3、请求按有关规定裁定被申请人给予经济补偿19030元。该仲裁委员会于2020年8月14日做出邹劳人仲案字(2020)第284号《不予受理通知书》，以申请人主体不适格为由决定不予受理。原告不服该不予受理决定，在法定期限内向本院提起诉讼。本院认为，本案争议的焦点问题为：一是原、被告之间是否存在劳动关系及劳动关系存续期间；二是原告请求被告补缴社会保险费的诉讼请求应否得到支持；三是原告请求被告支付解除劳动关系经济补偿金的诉讼请求应否支持。关于原、被告之间是否存在劳动关系及劳动关系存续期间的问题。劳动关系是指劳动者与用人单位在实现劳动过程中所建立的社会关系。《中华人民共和国劳动合同法》第七条规定：“用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系。用人单位应当建立职工名册备查。”法律明确规定建立劳动关系的唯一标准是实际提供劳动。换言之，只要劳动者实际提供劳动，用人单位实际用工，就建立了劳动关系。2009年3月，原告自愿报名从事政府提供的公益性劳动岗位，经相关政府部门审核，由被告安排在其下属交警大队从事交通协管员工作，原告一直工作至2019年12月31日。原告在劳动过程中接受被告工作人员的管理，原告所从事的劳动属于被告的职权管理范围，被告向原告支付劳动报酬，因此，足以认定原告自2009年3月至2019年12月31日与被告存在劳动关系。济宁市人力资源和社会保障局、济宁市财政局于2018年11月28日以“济人社发［2018］28号”通知印发了《济宁市公益性岗位开发管理办法》。该管理办法第一条规定：“为加强公益性岗位开发和管理，进一步帮扶就业困难群体就业，根据《中华人民共和国就业促进法》、《山东省就业促进条例》和《山东省公益性岗位开发管理办法》等法律、法规，结合我市实际，制定本办法”。第十五条规定：“公益性岗位人员管理坚持‘谁使用、谁管理、谁负责’的原则，强化用人单位主体责任。”第十六条规定：“使用公益性岗位的用人单位，应当依法与公益性岗位人员订立劳动合同，此劳动合同不适用《劳动合同法》有关无固定期限劳动合同的规定以及支付经济补偿的规定。”根据被告提供的邹城市政府文件及邹城市公安局交警大队制定的有关文件，可以认定，原告所从事的工作岗位是由邹城市人民政府提供的公益性岗位，被告是所争议案件中公益岗位的实际管理人，是实际用工主体。被告主张，其不是用工主体，因被告的该项诉讼主张不符合法律的相关规定，本院不予支持。原告主张，双方劳动关系存续至2020年3月，因原告的该项诉讼主张与事实不符，本院不予支持。关于原告请求被告补缴社会保险费的诉讼请求应否得到支持的问题。根据《中华人民共和国社会保险法》第六十三条第一款规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。”社会保险费的缴纳属于行政管理的法律关系，由社保管理部门解决。因此，原告主张被告为其补缴社会保险费的诉讼请求，不属于人民法院的受案范围，本院不予处理。关于原告请求被告支付解除劳动关系经济补偿金的诉讼请求应否支持。根据《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第十二条规定：“地方各级人民政府及县级以上地方政府有关部门为安置就业困难人员提供的给予岗位补贴和社会保险补贴的公益性岗位，其劳动合同不适用劳动合同法有关无固定期限劳动合同的规定以及支付经济补偿的规定。”该法第二十一条规定：“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止。”2009年3月，原告自愿从事政府提供的公益性劳动岗位，在被告下属交警大队从事交通协管员工作。2019年12月31日，因原告已达法定退休年龄，被告下属交警大队与原告终止了劳动关系。故被告与原告终止劳动关系并不违反法律的规定。因原告从事的工作系政府提供的公益性劳动岗位，被告无需向原告支付经济补偿金。原告请求被告支付经济补偿金无事实及法律依据，故对原告的该项诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国劳动合同法》第七条、第十条，《中华人民共和国社会保险法》第六十三条第一款，《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第六条，《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第十二条、第二十一条，判决如下：一、原告刘金娥与被告邹城市公安局自2009年3月至2019年12月存在劳动关系；二、驳回原告刘金娥的其他诉讼请求。本案受理费10元，减半收取5元，由被告邹城市公安局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院审判员 黄 艳二〇二〇年九月二十五日书记员 宋慧卿