广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1605号上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇人民政府，住所地广州市南沙区********。法定代表人：施晓彬，镇长。委托代理人：梁建明，该府工作人员。委托代理人：余绮彤，广东凯成律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：梁卫英，女，汉族，1972年6月8日出生，住广州市番禺区*********，公民身份号码440************028。委托代理人：伍柳，北京京平律师事务所律师。上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府（以下简称“横沥镇政府”）因与被上诉人梁卫英违法建设行政处理决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5440号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，涉案建筑位于广州市南沙区**************。2019年7月11日，伟志股份公司广东分公司出具《南沙区横沥镇长沙村房屋现状测量资料》（权属人为原告，宗号（自编）002），测量显示涉案建筑建基面积145.03平方米，建筑面积221.38平方米，等等。2019年9月30日，被告的规划建设办公室作出《情况说明》，记载：原告的涉案建筑首层建于2009年，二层建于2013年，并在南侧相连新建一层，其房屋呈“L”形，在《广州市南沙区*******庄规划（2008-2013）》范围内，并未办理建设工程规划许可或乡村建设规划许可。2019年10月8日，被告到涉案建筑现场检查并拍照，《检查笔录》记载：涉案建筑已建成，呈“L”形，北边两层，南边一层，北边长9.3米，宽9米，南边一层长9米，宽4米，占地面积为122.4平方米，总建筑面积为208.8平方米，等等。被告现场张贴《询问通知书》，通知原告接受询问。同日，被告询问长沙村村委副主任陈炳坤，《调查笔录》记载陈炳坤陈述涉案建筑为原告建设，约2009年建第一层，2013年加建第二层，并在南侧相连新建一层，用于自住，无用地、规划报建手续。2019年10月9日，被告在涉案建筑上张贴《责令限期改正通知书》，并制作《检查笔录》、拍摄现场照片。2019年10月12日，被告向原告作出穗南横政府告字[2019]00084号《违法建设处理事先告知书》，告知原告拟作出强制拆除涉案建筑的处理决定，以及原告享有陈述、申辩权。被告在涉案建筑上张贴上述告知书，并制作《检查笔录》、拍摄现场照片。2019年10月14日，原告提交《陈述申辩书》，认为涉案建筑建于原告自家宅基地，符合土地用途和规划用途，不符合拆除条件，等等。2019年10月22日，被告作出穗南横政府处字[2019]00084号《违法建设行政处理决定书》，记载：原告的涉案建筑违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，根据该法第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二条、第二十条第三款之规定，责令原告于2019年10月23日前自行拆除涉案建筑，逾期未履行，将于2019年10月30日强制拆除。被告在涉案建筑上张贴上述决定书，并制作《检查笔录》、拍摄现场照片。2019年12月13日，广州市南沙区******民委员会出具《证明》，证明原告于2010年在新北街14号以东其父母的自留地上建设一间房屋（新北街14号-1），该房屋是原告离婚后唯一的自建房。原告不服穗南横政府处字[2019]00084号《违法建设行政处理决定书》，向原审法院提起行政诉讼。诉讼中，原告主张涉案建筑是原告离婚分户后唯一的宅基地；原告家中有四兄弟姐妹，父母、哥哥分别有宅基地且已获得补偿安置，姐姐出嫁宅基地在夫家，原告的《户口簿》显示原告于2016年2月6日登记为广州市南沙区*********之三的户主，原告陈述该户籍地址因多次分户尚未修改；原告并陈述涉案建筑已纳入征收范围，原经协商同意给原告补偿安置房，但要原告补交80多万元，原告没有这么多钱，因此未能达成协议。原告并提交了广东省国土资源厅于2016年6月22日作出的粤国土资（建）字[2016]322号《广东省国土资源厅关于中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区2015年度第一批次城镇建设用地的批复》，记载：同意南沙区政府审核同意上报的《关于中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区2015年度第一批次城镇建设用地的请示》（穗南国规报[2015]270号）收悉，经省人民政府同意，批复如下：一、同意上报的农用地转用方案的征收土地方案。同意将东涌镇庆盛、沙公堡股份合作经济联合社，横沥镇长沙经济联合社属下的集体农用地47.5569公顷转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地13.2435公顷、未利用地0.5298公顷，以上合计61.3302公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续……并有拟征用地形图显示拟征用土地范围。被告则提交了《广州市南沙区*******庄规划（2008-2013）》，用以证明原告建设涉案建筑时长沙村属于村庄规划范围。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第二十条第三款规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合；违法建设在街道辖区范围内的，由区、县级市城市管理综合执法机关责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，街道办事处应当予以配合。”本案中，根据被告提交的《广州市南沙区*******庄规划（2008-2013）》，原告于2009年至2013年间建设涉案建筑时，长沙村属于村庄规划范围，因此被告对建设涉案建筑的行为具有查处职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……（六）明显不当的。”据此，人民法院审理行政案件，不仅要求对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的的实现与相对人权益的保护。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量应充分考虑手段与后果的关系，如果行政裁量未充分考虑行政后果以及该后果背后的利益，则不符合比例原则的要求。本案中，原告未经规划许可建设涉案建筑，根据广州市南沙区******民委员会于2019年12月13日出具的《证明》显示，涉案建筑是原告离婚后唯一的自建房。被告应当依法查处违法建设，但亦不能不考虑行政相对人的居住问题。同时涉案建筑属于征收补偿范围，征收补偿标准是在一定范围内普遍适用的标准，原告有可能根据征收补偿标准获得相应的补偿，但被告迳行将涉案建筑作为违法建设查处，将导致原告丧失其可能获得的补偿，对原告亦不公平。综上，涉案建筑的的相关问题应当在征收补偿中一并处理，被告未对涉案建筑的征收补偿标准和具体情况进行调查，迳行作出穗南横政府处字[2019]00084号《违法建设行政处理决定书》，责令原告自行拆除涉案建筑，逾期未履行将强制拆除，该决定书明显不当，不符合行政行为的比例原则。原告请求撤销上述决定书，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决撤销被告广州市南沙区横沥镇人民政府于2019年10月22日作出的穗南横政府处字[2019]00084号《违法建设行政处理决定书》。上诉人横沥镇政府不服原审判决，上诉称：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款、第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二条的规定，案涉房屋没有依法取得乡村建设规划许可证》，应整体纳入违法建设的范围，上诉人对涉案违建房屋进行查处的行为符合相关法律规定。一审判决认定涉案建筑属被征收范围内，应当在征收补偿中一并处理，查明事实不清，适用法律错误。涉案执法与征地拆迁无关，是上诉人履行行政职能对违法建设查处的行政行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定。根据南沙区有关政策规定，涉案房屋所在的横沥岛尖范围内的房屋征收补偿标准可以选择适用《关于印发的通知>（穗南开管办[2018]2号）或《印发的通知》（穗南开管办[2013]8号）进行补偿。涉案房屋未能在征地拆迁过程中解决补偿问题，不应当作为撤销被诉决定的理由。二、根据《中华人民共和国城乡规划法》《广州市违法建设查处条例》等法律法规，违法建设查处并不排除“一户一宅”，并无规范性文件规定“符合一户一宅的房屋不属于违法建设的查处范围”。《广州市**建设规划许可证实施办法》规定了农村村民建房“一户一宅”认定标准，同时规定了涉及违法建设的，按照《广州市违法建设查处条例》有关规定执行。一审判决以涉案房屋符合“一户一宅”为由撤销被诉决定，缺乏法律依据。三、上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》《广州市违法建设查处条例》对涉案违法建设进行查处，符合《广州市违法建设查处条例》的立法目的。一审判决以上诉人在查处违法建设时未充分考虑违法建设人的居住权、对其权益造成过度损害为由撤销被诉决定，与《中华人民共和国城乡规划法》《广州市违法建设查处条例》的立法目的相违背，对城乡规划管理、城乡环境质量及违法建设的查处产生不利的影响。公民的合法居住权利应予保障，但公民对于违法建设的居住不属于合法权利，不是法律保障的对象。综上，一审法院查明事实不清，适用法律错误。被诉违法建设处理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求撤销原审判决，一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人梁卫英二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。本案被上诉人因离婚后无处居住，在得到上诉人有关工作人员的口头许可后，在自家宅基地上建设涉案房屋，该房屋建设业已多年。近年因涉案地块大规模拆迁，被上诉人未与征收方签署补偿安置协议，上诉人通过认定违法的方式对涉案房屋进行强拆，违反法律规定。二、涉案房屋为被上诉人离婚后唯一自建房。宅基地制度是保障我国农村村民生存权和居住权的基础，一户一宅是权衡农民上述利益和合理节约用地的一项重大原则和举措。涉案房屋属于2015年7月15日以前建设，村委等业已同意公示，符合《土地管理法》及其实施条例、《妇女权益保障法》、广州市人民政府于2020年5月12日通过的《关于加强农村住宅建设管理的实施意见》等相关规定。三、被诉处理决定不合法。首先，上诉人不具有本案执法职权。上诉人所称村庄规划未经区政府批准，不发生法律效力。被上诉人房屋所在地块不属于村庄规划区，位于城市规划区内，上诉人不具有对城市规划区房屋的执法权。其次，被诉处理决定认定事实不清。处理决定中没有明确要求是全部拆除还是部分拆除，没有要求拆除的面积和方位，没有调查被上诉人房屋的面积、详细建设时间等具体情况，没有调查被上诉人是否违反规划及其程度。再次，被诉处理决定程序违法。被诉处理实质是一种行政处罚，应适用《行政处罚法》《建设行政处罚程序暂行规定》的相关规定。综上，请求驳回上诉人的上诉。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。另查明，被上诉人不服上诉人横沥镇政府对涉案建筑作出的强制拆除违法建设决定，于2019年12月9日诉至原审法院，原审法院作出（2020）粤7101行初497号行政判决。横沥镇政府不服，上诉至本院，本院以案号（2020）粤71行终1891号立案受理。本院认为，关于上诉人横沥镇政府作出被诉违法建设行政处理决定的职权依据，原审判决已从法律依据并结合本案事实进行论述，本院予以认可，不再赘述。本案的争议焦点是被诉违法建设行政处理决定是否合法恰当。对此应结合有关农村集体土地征收、城乡规划管理等方面的法律法规，综合衡量社会公共利益及个人生存权益予以考察判断。根据本案在案证据，被诉违法建设行政处理决定作出前，涉案建筑所在地块已纳入征收范围。参照本院已生效判决，涉案建筑的拆除和补偿问题，应遵循政府相关征收拆迁补偿规定来处理，不宜再按照违法建设强制拆除程序解决土地清表、房屋腾退问题。被诉违法建设行政处理决定属于重复处理，明显不当。且本案证据显示涉案房屋可能存在一户一宅情形，上诉人未对上述情形进行准确核实。原审判决撤销被诉违法建设行政处理决定，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年九月二十八日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪