江西省吉安市青原区人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0803行初171号原告：江西富瑞房地产开发有限公司。法定代表人：肖立新，总经理。委托诉讼代理人：陈健庚，江西钧略律师事务所律师。被告：泰和县自然资源局。法定代表人：邓新华，局长。出庭负责人：肖锋华，副局长。委托诉讼代理人：戴海志，该局干部。委托诉讼代理人：陈文艺，江西西昌律师事务所律师。原告江西富瑞房地产开发有限公司（以下简称富瑞房地产开发公司）不服被告泰和县自然资源局行政追缴决定，于2020年7月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月15日受理后，向被告泰和县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月25日公开开庭审理了本案。原告富瑞房地产开发公司的委托诉讼代理人陈健庚、被告泰和县自然资源局的副局长肖锋华及委托诉讼代理人戴海志和陈文艺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。泰和县自然资源局于2020年1月17日作出《行政追缴决定书》，认为：该局依据在民事诉讼期间通过法院委托核工业华东二六三工程勘察院于2019年11月作出的《香寓花城小区竣工测量项目容积率鉴定意见书》核实的容积率2.172，及江西首佳房地产咨询评估有限公司出具的赣首佳【2017】（吉估）字第106号土地估价报告结果，按照国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》[国发（2001）15号]、原国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策，促进土地市场健康发展有关问题的通知》[国土资发（2010）204号]等政策法律规定，决定向原告追缴改变容积率应补缴的土地出让金2119.435万元。富瑞房地产开发公司诉称，一、2007年12月14日，原告与被告签订的《国有土地使用权出让合同》系民事合同，不属于行政合同。2005年8月1日，最高人民法院施行的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释2005第5号）明确规定：“根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。”基于此，该司法解释被视为最高人民法院将国有土地使用权合同划归民事审判领域的标志。最高人民法院《民事案件案由规定》（法发2011第42号）第77条第（1）项：建设用地使用权出让合同纠纷。该规定明确将建设用地使用权出让合同划归民事合同审理。因此，被告无权对民事合同纠纷通过行政管理手段处理，而应当通过民事诉讼程序解决。即便吉安市中级人民法院（2018)赣08民初122号民事裁定书认定《国有土地使用权出让合同》系行政合同，被告也应当通过上诉程序予以救济。二、原告的香寓花城项目于2013年就已完成并通过政府相关部门的验收。被告作为政府的主管部门对验收时就已超容积率的问题没有提出任何异议，应视为“未发现”。即便被告自述是在2016年10月18日通过泰和县城乡建设局出具泰建函（2016）34号《告知函》才知道原告的香寓花城项目实际建设容积率为2.172，那么距离该项目验收之日也大大超过了二年。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。因此，被告于2020年1月17日对原告作出的行政追缴决定已超过追罚时效。三、退一步讲，即使被告可以追罚，也必须严格遵守法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。令人不可思议的是，原告在2020年1月20日突然收到被告作出的《行政追缴决定书》。在此之前，被告没有向原告告知任何事由，就直接作出行政追缴决定，严重违反法定程序。综上所述，被告对原告作出的《行政追缴决定书》无论程序上还是实体上，都是违反法律规定的，是明显错误的。为此，原告特依法提起行政诉讼，请求判令：1.撤销被告于2020年1月17日作出的《行政追缴决定书》；2.本案诉讼费由被告负担。富瑞房地产开发公司向本院提交了行政追缴决定书作为证据，证明被告对原告作出行政处罚。泰和县自然资源局辩称，原告于2007年12月14日通过挂牌竞得泰和县城官溪路西侧一宗土地，面积为87547.4平方米，土地用途为商业、住宅用地。该宗土地根据双方签订的《国有土地使用权出让合同》约定容积率为≤2.0，原告在该宗土地上开发了“香寓花城”房地产项目。2008年8月14日该项目经泰和县人民政府泰府规建房审2008-001号文件批复同意，容积率调整为2.06，但原告一直未到被告处办理重新签订合同或变更协议、补缴土地出让金等手续。2014年6月23日，原告委托江西省平川大地测绘有限公司对其开发建设的泰和县香寓花城小区进行竣工规划核实测量，报告书表明该项目实际容积率为2.172。2016年10月18日，原泰和县城乡建设局向被告出具泰建函[2016]34号《告知函》，告知原告建设的“香寓花城”项目实际容积率为2.172。2017年2月27日，被告在对应补缴的土地出让金委托评估后，向原告发出《关于限期缴纳超容积率建设土地出让金的通知》[泰国土资字（2017）40号]。但原告未按通知要求缴纳，被告遂于2018年8月17日向吉安市中级人民法院提起民事诉讼，要求原告补缴土地出让金。吉安市中级人民法院以《国有土地使用权出让合同》系行政合同，应按照有关规定追缴国有土地使用权出让金为由驳回了被告的起诉。2020年1月17日，被告按照委托的江西首佳房地产咨询评估有限公司于2017年2月21日作出的编号为赣首佳[2017]（吉估）字第106号土地估价报告结果，并依据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》[国发（2001）15号]、原国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策，促进土地市场健康发展有关问题的通知》[国土资发（2010）204号]等政策法律规定，决定向原告追缴改变容积率应补缴的土地出让金2119.4350万元并作出案涉行政追缴决定书。《国有土地使用权出让合同》系行政合同是吉安市中级人民法院（2018）赣08民初122号民事裁定书所作的定性，同时根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条也明确将国有自然资源使用权出让协议定性为行政协议。原告在诉状中所提的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》系出让合同履行过程中产生纠纷如何适用法律的解释，并不能因此将《国有土地使用权出让合同》定性为民事合同，同时原告系对被告追缴决定这一具体行政行为不服要求撤销，出让合同的定性问题与本案无关。被告根据相关政策法律规定依职权追缴原告超容积率建设应补缴的土地出让金，并非行政处罚，而是具有行政征收性质的具体行政行为，自然不适用《行政处罚法》的相关规定。《出让合同》约定的容积率为≤2.0，原告也是按照该标准缴纳的土地出让金，但该项目竣工后实测容积率为2.172。既超过合同约定的容积率，也超过了经泰和县人民政府泰府规建房审2008-001号文件批复同意而调整的容积率。根据上述政策法律规定，原告应补缴实测容积率与合同约定的容积率差额部分所应交纳的土地出让金。综上，案涉行政追缴决定书的作出事实清楚，证据确实充分，程序正当合法，适用法律正确，为防止国有资产的流失，被告依职权追缴土地出让金并无不当。泰和县自然资源局向本院提交了作出被诉具体行政行为的以下证据、依据：1.《国有土地使用权出让合同》（合同编号为（2007）127）、《国有土地使用权出让合同补充协议》，证明原告与被告于2007年12月14日签订了国有土地使用权出让合同及补充协议，合同项下出让地坐落于泰和县，土地面积为87547.4平方米，土地用途为商业、住宅用地，该宗地约定的容积率为≤2.0，原告在该出让地上开发了“香寓花城”房地产项目；2.建设工程竣工规划核实测量成果报告书、泰和县城乡建设局泰建函［2016］34号告知函、香寓花城小区竣工测量项目容积率鉴定意见书，证明原告开发建设的香寓花城项目实测容积率为2.172；3.土地估价报告、地价评估机构确认书，证明经相关机构鉴定，原告应补缴地价款数额为2119.435万元，土地评估费为2.99万元；4.原泰和县国土资源局下发的《关于限期缴纳超容积率建设土地出让金的通知》（泰国土资字［2017］40号）、文件送达回执，证明被告根据评估结果通知了原告补缴土地出让金、契税及土地评估费；5.吉安市中级人民法院（2018）赣08民初122号民事裁定书，证明被告于2018年8月17日向吉安市中级人民法院提起民事诉讼，要求原告补缴土地出让金，吉安市中级人民法院以国有土地使用权出让合同系行政合同，应按照有关规定追缴国有土地使用权出让金为由驳回了被告的起诉；6.行政追缴决定书及送达凭证，证明被告于2020年1月17日作出案涉行政追缴决定书并送达；7.案涉行政追缴决定书适用的政策法律规定，证明被告追缴土地出让金的依据。经庭审质证，当事人发表质证意见如下：对原告提交的证据，被告经质证认为无异议。对被告提交的证据，原告经质证认为，对证据1无异议；证据2真实性无异议，有中院委托经过双方抽签选定的鉴定机构对是否超容积率进行司法鉴定，这个容积率无异议，仅仅是对容积率的鉴定，但没有对超出容积率应补多少钱进行鉴定，告知函无异议，时间是2016年10月18日；证据3三性均有异议，被告在民事纠纷中提交该组证据，是被告单方委托的机构，没有经过双方同意选定，且民事诉讼中中院认为被告单方委托机构不合理，所以重新进行鉴定，原告从头到尾不认可该证据，2007年原告就已经取得地块，应按照2007年的价格，不应按照2016年价格评估，程序上实体上都违反了规定，该委托鉴定函非常不合理，签字和盖章均有检察院，和检察院均没有关系，选定机构违法，原告从头到尾都是不知道的；对证据4中的通知是事实，原告收到通知后认为过了这么多年，到底补多少没有达成一致，金额怎么计算，所以原告没有理睬，真实性无异议，关联性有异议；对证据5真实性无异议，中级法院裁定生效，但是该裁定违反最高法院司法解释，司法解释明确国有土地出让纠纷属于民事纠纷，2005年以前有争议，2012年开始最高人民法院出了新的司法解释，司法解释最后写得很清楚，2015年5月1日之前签订的合同适用当时的法律法规，本案是2007年签订的合同，显然应当适用当时的法律法规，中院的裁定书认为是行政合同是一家之言，原告认为应是民事合同；对证据6无异议；对证据7法律依据不止这些，按照批准当时的价格缴纳出让金，不是按照诉讼或评估时候的价格，被告当时委托机构鉴定是2016年评估的，文件规定是按照当时价格来，不是按照现在的价格来。本院对上述证据认证如下：当事人对对方提交的证据无异议或真实性无异议的，本院经审查均予以确认并在卷佐证。被告提交的证据3，因涉及到本案的争议焦点，本院将在本院认为中予以阐述。经审理查明，泰和县国土资源局在2019年机构改革后更名为泰和县自然资源局，并于2019年2月18日正式启用“泰和县自然资源局”印章。2007年12月14日，原告与被告就原告受让案涉宗地签订《国有土地使用权出让合同》及补充协议，约定该合同项下出让宗地位于泰和县，面积为87547.4平方米，出让价款为90200000元，每平方米1030.3元，受让人在案涉宗地范围内新建建筑物的，建筑容积率≤2。2008年8月14日，泰府规建房审2008-001号文件批复同意容积率调整为2.06。后原告在案涉宗地上开发建设了“香寓花城”房地产项目。2014年6月23日，因受原告委托，江西省平川大地测绘有限公司在对香寓花城小区进行核实测量后出具建设工程竣工规划核实测量成果报告书，核实测量数据中容积率为2.172%。2016年10月18日，泰和县城乡建设局向被告出具《告知函》，告知其原告开发建设的香寓花城项目实测容积率为2.172。被告认为该实测容积率高于合同约定的容积率，遂委托江西首佳房地产咨询评估有限公司评估补交地价，该公司于2017年2月21日作出赣首佳［2017］（吉估）字第106号土地估价报告，综合评定出案涉宗地项目的实际容积率为2.172，新增建筑面积15058.1528平方米，以2016年10月18日为估价期日，需补交地价款21194350元。2017年2月27日，被告向原告发出《关于限期缴纳超容积率建设土地出让金的通知》，要求原告于2017年3月14日前补交土地使用权出让金21194350元等。原告未按通知缴纳，被告遂于2018年8月28日向吉安市中级人民法院（以下简称吉安中院）提起民事诉讼，要求判令原告补交土地使用权出让金21194350元等。该案审理期间，吉安中院委托核工业华东二六三工程勘察院对案涉宗地项目容积率进行鉴定，鉴定意见中测量容积率为2.172。吉安中院于2019年12月23日作出（2018）赣08民初122号生效民事裁定，裁定驳回了被告的起诉。2020年1月17日，被告作出案涉行政追缴决定书。因不服该行政追缴决定，原告向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”，第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号)第一条规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。”，被告作为自然资源主管部门，在行使监督检查职责时，有权对其认为违反土地管理法律、法规的行为进行管理，有权征收土地出让金。关于本案被诉的案涉行政追缴决定是否属于行政诉讼受案范围的问题，被告按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号)和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）等相关法规的规定，作出有明确的补缴期限、补缴土地出让金金额及相应事实根据等的决定，系被告运用其行政裁量权力作出的单方行为，并对原告产生具有法律效果的影响，符合行政行为的主要特征，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定的人民法院行政诉讼受案范围，故对原告认为本案属民事诉讼受案范围的主张，本院不予支持。本案主要的争议焦点为被告作出的案涉行政追缴决定是否合法。依照《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”规定，原告改变了容积率，应按规定补交容积率的土地差价。对于赣首佳[2017]（吉估）字第106号土地估价报告的证据采信问题，虽系被告自行委托评估，但在前述民事诉讼中，吉安中院委托评估机构对案涉宗地项目的实测容积率进行重新鉴定，原告并未申请对需补交的地价款等事项进行重新鉴定；《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范(试行)》[国土资厅发〔2013〕20号]（2018年4月9日前有效）第6.3.2条规定：“土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准”，原告未依法向政府部门上报申请对提高案涉宗地项目容积率进行批准，该估价报告以泰和县城乡建设局函告被告案涉宗地项目实测容积率的时间节点（2016年10月18日）为估价期日不违反法律规定，故本院对该估价报告予以采信。因此，被告依据该估价报告作出案涉行政追缴决定证据确凿，适用法律、法规正确。原告认为案涉宗地项目在2013年就已完成，至2016年10月18日已超过两年，超过了行政处罚两年的处罚时效，因案涉行政追缴决定并不属于行政处罚，故对原告该主张，本院不予采纳。对于原告认为被告未告知原告作出决定的事实、理由、依据以及享有陈述、申辩的权利等而直接作出案涉行政追缴决定的问题，因补交土地差价事宜已经经过了民事诉讼程序的审理，原告在民事诉讼过程中已经充分地进行了陈述和申辩，案涉行政追缴决定的作出符合法定程序，因此，本院对原告要求撤销该决定的诉请予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告江西富瑞房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江西富瑞房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。审 判 长  刘小安人民陪审员  邹兆填人民陪审员  吴道锋二〇二〇年九月二十八日法官助理熊苗苗书记员汤兰玉