辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终119号上诉人（一审原告）：单吉利，男，1964年10月18出生，汉族，住辽宁省海城市。委托诉讼代理人：马丽雅，北京楹庭律师事务所律师。委托诉讼代理人：陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。上诉人（一审被告）：海城市人民政府，住所地辽宁省海城市开发区黄河路86号。法定代表人：杨洪波，该市政府市长。委托诉讼代理人：战虹，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：白浩东，辽宁日泽律师事务所律师。单吉利诉海城市人民政府（以下简称海城市政府）行政复议一案，双方当事人均不服辽宁省鞍山市中级人民法院（2019）辽03行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问。单吉利及其委托诉讼代理人马丽雅、陆迦楠，海城市政府的委托诉讼代理人战虹、白浩东到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2012年6月28日，原告（乙方）与英落镇拆动迁领导小组（甲方）签订《房屋及地上（下）物征收安置补偿协议》，主要内容是经共同协商，甲乙双方达成如下拆迁补偿协议，地上附属物补偿款87004元，补偿项目包括门房、宅基地及其他地上附着物等共（详见补偿清册）。2013年4月，海城市英落镇人民政府作出《英落通港产业大道工程征收安置实施方案》，该方案规定了征收的范围、时间、征收补偿政策等内容。海城市交通局于2013年4月开始施工，在海城市马××、牌楼镇、××、英落镇等地修建海城市通港产业大道工程项目占地未办理用地审批手续，违法用地926076平方米。2013年7月16日，海城市国土资源局作出责令停止违法行为通知书。2013年9月6日海城市国土资源局做出海国土资罚字（2013）第T-154号《土地行政处罚决定书》，处罚如下：一、责令退还非法占用的土地；二、清理被占用的农用地，恢复土地原状；三、罚款15170430元。2016年10月25日，原告以海城市国土资源局为被告向鞍山市铁东区人民法院提出诉讼，原告的诉求为原告的合法产权土地被英落镇人民政府违法占用并构筑道路，海城市国土资源局在收到原告邮寄的《土地违法查处申请书》未履行查处职责，请求法院判决确认被告的不作为行为违法并责令被告限期履行法定职责。2017年3月2日，鞍山市铁东区人民法院作出（2015）辽0320行初264号行政判决书，认为海城市国土局已经作出处罚决定，判决驳回原告的诉讼请求。原告于2018年9月10日向被告邮寄了行政复议申请书，复议请求为确认英落镇政府无征地批准手续而实施的通港产业大道项目的土地征收补偿行为和占地行为违法；请求因英落镇政府违法征收赔偿申请人因通港产业大道项目造成的经济损失66.3797万元。海城市政府于2018年9月10日收到该申请后，向英落镇政府送达复议申请及答复通知书，英落镇政府进行了答复。海城市政府于2019年12月17日向原告邮寄了海政行复驳决字（2018）4号《驳回行政复议申请决定书》，该复议决定中在“经审理查明”部分查明了通港产业大道工程征收行为于2012年实施，并查明了原告签订协议、海城市国土资源局行政处罚、鞍山市铁东区人民法院（2016）辽0302行初264号行政案件等基本事实，在“本机关认为”部分认为通港产业大道工程征收行为于2012年实施，原告2012年6月签订协议，2017年鞍山市铁东区人民法院已作出相关判决，原告提出的复议超过法定申请复议期限，属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定的情形，决定驳回原告的行政复议申请，该决定告知了行政诉讼期限，决定书落款的时间为2018年11月6日。原告于2018年12月19日收到该决定后不服，向本院提起诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”根据该规定，原告不服海城市英落镇人民政府的行为申请复议，被告有作出复议决定的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”本案中，原告的复议请求是确认英落镇政府无征地批准手续而实施的通港产业大道项目的土地征收补偿行为和占地行为违法；请求因英落镇政府违法征收赔偿申请人因通港产业大道项目造成的经济损失66.3797万元。以上请求事项涉及的征地占地行为发生在2012年，原告在2012年签订协议，通港产业大道于2014年施工占地，原告在2016年已经知道海城市国土资源局对海城市交通局作出的行政处罚，故原告在2018年申请行政复议超出了60日的复议期限，且原告也未主张其存在不可抗力或其他理由耽误其申请复议。故被告认定其超出复议期限认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”根据上述法律规定，行政复议的办理期限一般为60日。本案被告于2018年9月10日收到复议申请，应当在60日内即2018年11月10日之前做出复议决定并送达申请人。本案被告于2018年12月17日邮寄复议决定，超出了法律规定的期限，应当认定程序违法，但不撤销该复议决定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决：确认被告海城市政府作出的海政行复驳决字（2018）2号驳回行政复议申请决定违法，但不予撤销。一审案件受理费50元，由被告海城市政府负担。单吉利上诉称，依据《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”单吉利的宅基地使用权自2012年至今一直被违法侵占，一审法院认为,单吉利自2016年知道自己土地被违法侵占就开始计算复议期限，己经超过了60天的复议期限。单吉利认为，一审法院适用法律错误，其宅基地使用权被侵占一直没有停止，单吉利2019年的宅基地使用权也正在被侵犯，海城市英落镇人民政府的该行政行为有一个持续、延续发生的过程，该过程至今仍然未结束，依据我国相关法律规定计算复议诉讼期限，都是在行政行为结束后才开始算，只不过通常的行政行为没有持续状态，开始即是结束。本案中的侵占宅基地使用权的非法占地的状态一直持续，该违法占地的行政行为一直未结束，应当参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十一条“土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚违法，向人民法院起诉的，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理。”行政处罚法第二十九条第二款“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”所以本案一审法院计算复议期限适用法律错误。请求撤销一审判决并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。海城市政府答辩称，单吉利的上诉观点不成立。理由为：2018年9月10日，海城市政府收到单吉利邮寄的复议申请书，海城市政府在58天内即2018年11月6日作出行政复议决定。根据《行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应该在受理行政复议申请之日起60日内作出行政复议决定。海城市政府认为复议期限没有超过上述法律规定。单吉利在2018年12月19日签收了复议决定，按照《行政复议法》第三十一条规定，行政复议书一经送达即发生法律效力。一审法院错误的将送达时间计算在了受理时间范围。因此，一审法院作出的认为海城市政府行政复议决定违法是错误的。海城市政府上诉称，《行政复议法》对行政复议决定书送达时间没有规定，但是《行政复议法》在保障公民权利的时候要求，复议决定书必须送达当事人，且当事人自接到行政复议决定书十五日起对决定不服的，有权向人民法院提起诉讼。所以无论什么时候送达，当事人的诉权都可以得到保障。如果行政机关在通知、送达的形式方面存在违法，但事实上没有影响当事人获取相关信息的，可以视为行政程序的轻微违法。结合本案，海城市政府送达行政复议决定的形式合法，法律又没有规定行政复议决定送达的期限，在法律没有规定的情况下，海城市政府不存在送达复议决定程序违法的情形，一审法院尚不足以因此对该行为的合法性作出否定性评价。一审法院应依据《行政诉讼法》第六十九条规定作出驳回上诉人诉讼请求的判决。请求：撤销一审判决，确认海城市政府送达行政复议决定程序合法。单吉利答辩称，《行政复议法》对行政复议决定书送达时间没有规定，但是认可复议决定书必须送达给当事人。当事人在接到复议决定书的15日内，无论多久送达，诉权都应得到保障。行政复议决定一经送达发生了法律效力。复议期为60日。海城市政府在单吉利起诉后再做出复议决定。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”海城市政府作为海城市英落镇政府的上一级人民政府，依据上述法律规定，上诉人对海城市英落镇人民政府的行政行为不服，向海城市政府申请行政复议，海城市政府具有受理该行政复议申请的行政职能。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”单吉利的复议请求是确认海城市英落镇人民政府无征地批准手续而实施的通港产业大道项目的土地征收补偿行为和占地行为违法；请求因海城市英落镇人民政府违法征收赔偿申请人因通港产业大道项目造成的经济损失66.3797万元。案涉征地占地行为发生在2012年，单吉利于2012年6月签订《房屋及地上（下）物征收安置补偿协议》，二审期间单吉利自认在签订该协议之后的当年，即2012年就已经知道海城市英落镇人民政府征占案涉土地行为违法。单吉利于2016年起诉海城市国土资源局时的诉讼请求是对海城市英落镇政府占用土地的行为进行查处。根据上述法律规定，单吉利于2018年9月10日向海城市政府申请行政复议，超过法定的60日申请复议期限，且无因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形，因此一审认为海城市政府作出驳回单吉利复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确并无不当，本院予以支持。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”根据上述法律规定，行政复议的办理期限一般为60日。单吉利于2018年9月10日申请行政复议，海城市政府应当在60日内即2018年11月9日之前作出行政复议决定并送达申请人。海城市政府于2018年12月17日向单吉利邮寄行政复议决定，超出了法律规定的期限，一审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定认为，海城市政府的行政复议程序违法，但不撤销该复议决定正确，本院予以支持。海城市政府关于其于行政复议期限内作出行政复议决定，法律未规定送达期限、不应当认定其行政复议程序违法的主张，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。双方当事人的上诉请求均无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由单吉利承担25元，海城市政府承担25元。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年九月二十二日法官助理张廊书记员鞠林