山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁11行终114号上诉人（原审原告）戴召锋，男，1973年10月27日出生，汉族，居民，户籍地日照市东港区，现住日照市东港区。委托代理人李义周，山东东方太阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）日照市东港区石臼街道办事处，住所地日照市东港区天津路191号，统一社会信用代码113711020042218552。法定代表人李海明，主任。行政机关出庭负责人李明，副主任。委托代理人赵友坤，山东贤合律师事务所律师。委托代理人徐顶文，山东贤合律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）日照市东港区综合行政执法局，住所地日照市东港区兴海路67-3号，统一社会信用代码113711023493208406。法定代表人孙志强，局长。行政机关出庭负责人宋军，该局党组成员、综合行政执法大队二大队大队长。委托代理人毕传伟，该局工作人员。委托代理人张君，山东舜铭律师事务所律师。上诉人戴召锋因诉被上诉人日照市东港区石臼街道办事处（以下简称石臼街道办事处）、日照市东港区综合行政执法局（以下简称东港区行政执法局）行政强制及行政赔偿一案，不服日照市东港区人民法院（2019）鲁1102行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审查明，戴召锋系日照市××区××街道居民。2012年11月23日，戴召锋自日照市××区××街道万平社区（以下简称万平社区）购买了房屋4间及附属设施。2013年1月1日，戴召锋与日照市东港万盛物业管理有限公司签订土地租赁合同，约定用途为门窗加工，面积为415平方米，期限自2013年1月1日起至2015年12月31日止。后，戴召锋租赁土地续费到2017年12月。期间，戴召锋声称在该租赁土地上进行了230平方米的厂房、办公室、卫生间、伙房等部分建设。2018年7月26日，东港区行政执法局作出0807035号《责令（限期）改正通知书》，通知书载明“戴召锋，经查，你黄海三路北万盛工业园内建设彩板房的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定……现责令你于2018年8月10日前限期改正，并于2018年7月28日到本机关南湖中队接受处理。逾期未改正的，本机关将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，依法责令强制拆除。”戴召锋不服该通知书，向日照市东港区人民政府提起行政复议，日照市东港区人民政府于2018年11月15日作出东行复决字[2018]17号行政复议决定，确认东港区行政执法局作出的该通知书违法。2018年8月28日，涉案房屋被强制拆除，石臼街道办事处及东港区行政执法局工作人员出现在拆除现场。戴召锋提供拆房视频、照片等证据，主张石臼街道办事处及东港区行政执法局拆除了涉案房屋，但未提交涉案房屋产权证明、建设许可等相关手续证明房屋合法性。东港区行政执法局否认参与强拆，认为拆除现场中出现的工作人员系帮助维持秩序。戴召锋诉至法院，请求确认石臼街道办事处、东港区行政执法局强制拆除行政行为违法并赔偿戴召锋财产损失20万元（包括室内物品及房屋）。另查明，石臼街道办事处于2018年8月28日申请对万平社区包括戴召锋涉案房屋在内的部分建筑拆除现场进行保全证据，日照市德信公证处于2018年8月30日作出公证书，对上述申请事项予以公证。原审诉讼中，石臼街道办事处经与万平社区协商，同意补偿戴召锋80000元。原审认为，第一、戴召锋具备本案的行政诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”本案中，涉案房屋系戴召锋购买或建设，故应认定戴召锋与涉案房屋被强制拆除存在利害关系，其原告主体适格，有权提起本案行政诉讼。第二、石臼街道办事处、东港区行政执法局系涉案房屋拆除主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告提起诉讼应当有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据。本案中，戴召锋提起本案诉讼要求确认石臼街道办事处、东港区行政执法局强制拆除的行为违法，应对其诉讼请求所依据的事实承担基本的举证责任，但在行为人未对拆除行为予以证据保全的情况下，戴召锋对拆除行为的实施主体和过程的举证处于不利且较为被动的局面，故要求戴召锋承担全部举证责任有违公平公正原则。石臼街道办事处自认组织实施了强制拆除行为，故其系拆除主体。根据戴召锋提交的加盖东港区行政执法局印章的《责令（限期）改正通知书》、视频等证据，能够证实东港区行政执法局针对涉案房屋向戴召锋发出通知书，限期戴召锋改正并接受处理，逾期未改正将强制拆除。另，东港区行政执法局的工作人员出现在拆迁现场，故结合上述证据，应认定戴召锋已经履行了初步举证责任。东港区行政执法局虽辩解未参与涉案房屋的强制拆除，但未提交充分有效证据证实，故原审法院对其辩解意见不予采纳，确认东港区行政执法局亦系涉案房屋的拆除主体。第三、石臼街道办事处、东港区行政执法局强制拆除涉案房屋的行为程序违法。根据《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的一般规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告行政相对人履行，行政相对人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物需要强制拆除的，行政机关应当予以公告，限期行政相对人自行拆除。行政相对人在法定期限内不复议、不诉讼、不履行的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，石臼街道办事处、东港区行政执法局针对涉案房屋，在未告知戴召锋有权进行陈述和申辩、未作出强制执行决定并予以公告，且东港区行政执法局作出的《责令（限期）改正通知书》已被确认违法的情况下，径行强制拆除戴召锋房屋，违反了法定程序，故对戴召锋请求确认石臼街道办事处、东港区行政执法局强制拆除行为违法的主张，予以支持。第四、关于戴召锋主张的行政赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，公民、法人和其他组织取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家工作人员行使职权行为的侵害为基本前提。本案中，石臼街道办事处、东港区行政执法局拆除涉案房屋虽违反法定程序，但戴召锋提交的证据不能证明涉案房屋系合法建设，故石臼街道办事处、东港区行政执法局对涉案房屋的拆除不会产生国家赔偿。戴召锋主张室内物品损坏，但其提交的证据无法证实其主张的室内物品在石臼街道办事处、东港区行政执法局实施强拆行为时仍存放于房屋内，且日照市德信公证处已对拆除现场进行了公证，对其他户内存放物品进行了登记，公证书上亦未载明戴召锋涉案房屋内存放物品，故原审法院对戴召锋室内物品损坏的主张，不予支持。鉴于涉案房屋已建成并用于戴召锋生产经营，且石臼街道办事处同意补偿戴召锋80000元，该行为不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，予以确认。戴召锋主张赔偿200000元的诉讼请求于法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，原审判决：一、确认石臼街道办事处、东港区综合行政执法局于2018年8月28日强制拆除戴召锋坐落于日照市××区××街道房屋的行为违法；二、石臼街道办事处于本判决生效之日起15日内补偿戴召锋80000元；三、驳回戴召锋本案的其他诉讼请求。案件受理费50元，由石臼街道办事处、东港区综合行政执法局负担。上诉人戴召锋上诉称，一、一审判决内容相互矛盾。一审法院判决认定两被上诉人强拆行为违法，却仅由石臼街道办事处补偿上诉人80000元，漏判了赔偿主体，并将行政赔偿变为行政补偿。二、一审法院判决数额与上诉人损失数额严重不符。首先，上诉人提供的证据已证明涉案房屋是通过合法方式购买的万平社区同意建设的生产经营房产，通过合法方式租赁的经营场所并添置的临时建筑物，为此上诉人对涉案房屋拥有合法的所有权和土地使用权。其次，一审法院关于室内物品的认定错误，上诉人已在一审提交的证据中证明室内物品的数量和状况，一审法院所认定的公证书中的清单无上诉人的物品清单，且公证视频资料未进入室内拍摄，室内物品的具体状况根本无法反映，对公证未涉及的内容，应由被上诉人举证。最后，一审判决认定的80000元为石臼街道办事处单方意愿，不符合相关法律规定。三、被上诉人的强拆行为致使上诉人财产受损，且无法完成举证，其后果及举证责任应由被上诉人承担。上诉人在一审中提供了赔偿损害清单，已完成初步举证责任，被上诉人未能提供相反证据，其后果以及举证责任应由被上诉人承担。故上诉人实际损失应以一审中提交的损失清单进行鉴定，以鉴定结果为准。综上，请求撤销原审判决第二项，并依法改判。被上诉人石臼街道办事处答辩称，一、涉案被拆房屋系违法建设，依法不应给予国家赔偿；拆除房屋时，室内没有物品，未造成损害，不存在赔偿的问题。当事人取得国家赔偿的前提必须是行政机关行使职权的行为造成其合法权益受到损害，且上诉人要求被上诉人赔偿经济损失，应当提供证据。涉案房屋系合法建筑的证明责任在上诉人，一审中上诉人提交的证据不能证明涉案房屋系合法建设，也无法证实其主张的室内物品在被上诉人实施拆除行为时仍存放于房屋内，依法不应予以赔偿。一审中被上诉人提交了公证书，日照市德信公证处对拆除现场进行了公证，公证书上未载明上诉人涉案房屋内存放物品，公证的录像和照片也显示房屋拆除时，涉案房屋室内没有物品。一审庭审中，上诉人亦承认早已将其物品挪至其他地方安置，并对公证书的真实性、合法性、关联性予以认可，二审中上诉人提出由被上诉人再次举证，不予认可。上诉人一审中提交的清单系单方提供，没有证据效力，被上诉人不同意以此为根据进行鉴定。二、被上诉人石臼街道办事处已善尽义务，维护上诉人的权益。被上诉人石臼街道办事处及万平社区根据上级政府的安排，多次向上诉人做工作，要求其自行拆除房屋，其拒不拆除，后为公共利益需要，对上诉人房屋实施了强制拆除。被上诉人石臼街道办事处及万平社区先后多次与上诉人协商，同意给予合理补偿，但未达成一致意见。在上诉人对拆迁主体证据不足的情况下，被上诉人石臼街道办事处依据第三方评估同意补偿80000元，补偿依据为第三方评估。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。被上诉人东港区行政执法局答辩称，一、一审法院认定事实清楚。1.根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，行政赔偿必须以合法权益受到损害为前提，上诉人未提交证据证明涉案建筑为合法建筑，上诉人就违法建筑要求行政赔偿与法律规定不符；2.涉案房屋并非由被上诉人东港区行政执法局实施拆除，东港区行政执法局到场维护秩序的行为并未对上诉人的合法权益造成损害，不应承担赔偿责任。二、一审判决适用法律正确。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，行政机关的具体行政行为违法但尚未对起诉人合法权益造成损害的，人民法院应当判决驳回起诉人的赔偿请求。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。原审中各方提交的证据均已随案移送本院，二审中各方当事人均未提供新证据。本院二审认定的案件事实与原审一致。本院认为：首先，关于石臼街道办事处、东港区行政执法局强制拆除涉案房屋的行为程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告行政相对人履行，行政相对人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物需要强制拆除的，行政机关应当予以公告，限期行政相对人自行拆除。行政相对人在法定期限内不复议、不诉讼、不履行的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，两被上诉人在未告知上诉人有权进行陈述和申辩、未作出强制执行决定并予以公告，且东港区行政执法局作出的责令（限期）改正通知书已被确认违法的情况下，径行强制拆除上诉人房屋程序违法，原审法院确认两被上诉人强制拆除涉案房屋行为违法，本院予以确认。其次，关于赔偿义务机关确定的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款规定：“两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。”本案中，两被上诉人共同实施了涉案强制拆除行为，且强制拆除涉案房屋的行为程序违法，故应由石臼街道办、东港区行政执法局共同承担赔偿责任。虽在原审中被上诉人石臼街道办事处提出同意补偿上诉人80000元，但行政赔偿不同于行政补偿，原审法院仅认定由石臼街道办事处承担补偿责任不当，本院予以纠正。最后，关于赔偿数额确定的问题。第一，关于室内物品损失认定问题，日照市德信公证处对拆除现场进行了公证，并对其他室内物品进行了登记，公证书上未载明上诉人涉案房屋内存放物品。上诉人主张公证书中并未反映涉案房屋内室内物品的具体状况，但并未提供充分有效的证据予以证明，原审对于上诉人室内物品损坏的主张不予支持，并无不当，本院予以确认。第二，涉案房屋虽未依法办理相关建设审批手续，未取得房屋所有权证，但因两被上诉人拆除涉案房屋违反法定程序，本院酌情在原补偿价格80000元的基础之上上浮30%为涉案房屋的赔偿价格，即应赔偿上诉人戴召锋拆除涉案房屋的损失为104000元，原审法院对于该项的认定有误，本院予以纠正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：一、维持日照市东港区人民法院（2019）鲁1102行初91号行政判决第一项、第三项及诉讼费负担部分；二、变更日照市东港区人民法院（2019）鲁1102行初91号行政判决第二项“日照市东港区石臼街道办事处于本判决生效之日起15日内补偿戴召锋涉案房屋损失80000元”为“日照市东港区石臼街道办事处及日照市东港区综合行政执法局于判决生效之日起15日内赔偿戴召锋涉案房屋损失104000元；二审案件受理费50元，由被上诉人日照市东港区石臼街道办事处、日照市东港区综合行政执法局负担。本判决为终审判决。审判长 阳 城审判员 高月玉审判员 王 田二〇二〇年九月十四日法官助理管珈琪书记员丁丽