安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行初67号 原告汪益华，男，1964年12月18日出生，汉族，住安徽省望江县。 委托代理人潘雪飞，安徽华皖律师事务所律师。 委托代理人于贺**，安徽华皖律师事务所实习律师。 被告望江县人民政府，住所地安徽省望江县回龙东路政务新区,社会统一信用代码11340827788562681N。 法定代表人霍辉，县长。 出庭负责人汪世平，副县长。 委托代理人张武成，安徽雷城律师事务所律师。 被告望江县农业农村局,住所地安徽省望江县华阳镇牌坊路3号,社会统一信用代码11340827744853815D。 法定代表人吴月圣，局长。 出庭负责人童文斌，副局长。 第三人方必桃，男，1948年12月30日出生，汉族，住安徽省望江县。 委托代理人方成气，男，1948年10月8日出生,汉族，住安徽省望江县。 委托代理人方必恒，男，1950年5月9日出生，汉族，住安徽省望江县。 原告汪益华因诉被告望江县人民政府（以下简称望江县政府）、望江县农业农村局行政登记一案，于2020年4月14日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月20日立案后,依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因方必桃与本案被诉行政行为有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年7月15日公开开庭审理了本案。原告汪益华及其委托代理人于贺**、潘雪飞，被告望江县政府的出庭负责人汪世平及委托代理人张武成，被告望江县农业农村局的出庭负责人童文斌，第三人方必桃的委托代理人方成气、方必恒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，望江县凉泉乡和平村村民委员会（以下简称和平村委会）响应县委、县政府的号召,因地制宜,为了将和平圩水面利用开发,经招标后原告于1993年2月28日与和平村委会在凉泉乡人民政府的见证下,签订了凉泉乡和平村圩水面承包合同书,承包年限从1993年2月28日起至2008年2月29日止,同时合同中明确约定了承包费用及经营管理范围。2001年9月10日经合同双方协商一致，同意延长原告的承包期限二十年,从2008年3月1日至2028年3月1日。二十多年来，原告按期缴纳承包费用,同时投入了大量人力、物力、财力修建了一条总长度2000多米的大坝，将和平圩进行土地平整,从而形成了现在的和平圩。而望江县政府、望江县农业农村局不顾事实，将原告承包平整的土地错误登记给横山村方上组的村民并颁发了农村土地承包经营权证，承包期限从1995年10月1日至2025年10月1日。原告认为该土地承包经营权证是在没有相关的土地承包合同和承包方案的情况下作出的,其行为错误、程序违法、适用法律错误，依法应予撤销。针对该错误行政行为，原告在向望江县政府提出行政复议申请后,望江县政府作出不予受理决定。综上,为维护自身合法权益,依法提起诉讼，请求：1.依法撤销被告就和平村圩颁发的农村土地承包经营权证（产权证编号为340827200203150095J）的行政行为；2.依法判决两被告就涉案土地重新作出颁发土地经营权证的行政行为；3.本案诉讼费由被告承担。经本院释明，原告在庭审中撤回第2项诉讼请求。 原告向本院提交了以下证据： 证据一：原告汪益华身份证明，证明原告主体身份适格； 证据二：望江县政府不予受理行政复议申请决定书、补正通知，证明本案经过行政复议程序； 证据三：第三人土地承包经营权证，证明存在请求撤销的土地经营权证； 证据四：凉泉乡和平村圩水面承包合同书、关于延期承包和平村圩水面的协议，证明1993年2月28日，凉泉乡和平村委会与汪益华签订合同约定，将和平圩水面给汪益华承包，承包期限共15年，自1993年2月28日至2008年2月29日止，承包总费用1.3万元；后于2001年9月10日，双方签订延期承包协议，将承包期限延期20年，即自2008年3月1日至2028年3月1日止。证明原告拥有涉案地块的承包经营权； 证据五：证人证言，证明和平村圩承包时为滩涂水面的事实情况； 证据六：原告缴纳承包费的票据，证明承包人汪益华自1995年至2017年，每年年均缴纳承包费1000元。证明原告履行了缴纳承包费用的义务； 证据七:凉泉乡人民政府出具的证明，证明和平村发包给原告的圩系和平村使用、管理，和平村有发包的权利。 两被告辩称，一、原告的起诉已超过起诉期限，请依法驳回原告的起诉。原告于2016年1月便应当知道被告为第三人颁发了农村土地承包经营权证书，而直到2019年10月才向被告申请复议，2020年4月提起本案诉讼，明显超过了法定起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。二、被告向第三人颁发农村土地承包经营权证事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法。1.根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条之规定，土地承包经营权在承包合同生效时已经设立。县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。本案中，第三人所在的望江县凉泉乡横山村村民委员会（以下简称横山村委会）于2015年6月与第三人签订《农村土地（耕地）承包合同》，将涉案土地发包给第三人承包经营，即表明第三人于2015年6月已经取得了涉案土地的承包经营权。被告依据《中华人民共和国土地承包法》第二十三条规定，按照相关程序向第三人颁发《土地承包经营权证》，确认第三人享有案涉土地承包经营权，有事实依据。2.望江县农业农村局行政登记颁证程序合法，适用法律正确。接受第三人的申请后，望江县农业农村局对案涉土地进行调查，形成了承包方调查表、承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表等登记材料，并按照程序为第三人进行确权登记，程序合法。望江县农业农村局依据《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》和《望江县农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》等对案涉土地承包经营权进行确权颁证，有充分的法律和政策依据。三、原告的诉讼请求不能成立。1993年2月25日，原告与和平村委会签订的《凉泉乡和平圩水面承包合同书》及2001年9月10日原告与和平村委会签订的《关于延期承包和平圩水面的协议》，因未经过民主议定程序，均属无效。综上所述，原告的诉讼请求不能成立。被告为第三人颁证，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。 两被告在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 一、证据材料 证据一：法定代表人身份证明书、组织机构代码证，证明两被告主体资格； 证据二：《关于和平片和平圩土地使用权会议记录》，证明2015年I0月21日，涉及和平圩土地的六个自然村组一致同意，除汪蔡屋土地确权在组长名下外，其余村组全部确权到户； 证据三：凉泉乡农村土地承包经营权登记颁证农户档案（包括《农村土地承包经营权摸底调查表》《农村土地承包经营权登记申请书》《承包方调查表》《承包地块调查表》《农村土地承包经营权公示结果归户表》《农村土地承包经营权证登记簿》《农村土地（耕地）承包合同》等），证明望江县农业农村局按照第三人的申请，经过了调查摸底，制作工作底图，现场调查指界，问题修补，农户确认，结果公示等程序，将案涉土地承包经营权登记给第三人，事实清楚，程序合法； 证据四：望江县人民法院（2018）皖0827民初1168号民事判决书，证明2018年6月，第三人等54户村民起诉横山村委会时，已将案涉土地承包经营权证作为证据使用。原告作为第三人参与诉讼。原告2020年4月提起本案诉讼，已过起诉期限。 二、法律依据 1.《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条； 2.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第四条第一款； 3.《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条； 4.《望江县农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》。 第三人述称，同意两被告的答辩意见，同时补充陈述以下意见：2004年后，横山村委会一直未收到原告缴纳的土地承包费，并出具证明一份。而原告所提出的交费凭据、领条等均没有加盖公章，证据的合法性和真实性有问题，达不到证明目的。原告认为案涉土地承包经营权证是在没有相关的土地承包经营合同和承包经营方案的情况下做出的，但是在凉泉乡农村土地承包经营权确权登记颁证农户档案中，包括了调查表、公示结果归户表、土地承包合同等一系列材料，足以证明第三人的土地承包经营权是合法登记并依法取得的。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人在举证期限内向本院提交了以下证据： 证据一：横山村委会证明，证明横山村委会在2004年后，并没有收到原告给付的和平圩土地承包费；和平片和平圩的土地使用权属于该片的村民小组； 证据二：凉泉乡农村土地承包经营权确权登记颁证农户档案，证明第三人的土地承包经营权是合法登记并依法取得的； 证据三：关于和平圩建圩情况笔录，证明和平圩一直属于土地； 证据四：安徽省望江县（2019）皖0827民初76号民事判决书，证明原告与横山村委会在1993年2月28日签订的《凉泉乡和平圩水面承包合同书》，及2001年9月10日签订的《关于延期承包和平圩水面的协议》无效。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告望江县政府质证认为：对证据一、二无异议；对证据三无异议，但达不到证明目的，第三人持有的土地承包经营权证是经过合法程序颁发的，并非原告所称应予撤销；对证据四的真实性、关联性无异议，对合法性、证明目的有异议，案涉土地属于方上组村民集体所有，村民委员会无权发包给原告进行经营，原告不能依据该两份协议享有承包经营权；对证据五，因为证人没有出庭，且无其他证据佐证，故该证言的真实性无法核实；对证据六无异议，但票据不全，不能体现每年都交纳了承包费。对证据七，凉泉乡政府出具的证明没有经办人签名，不符合书证的形式要件，且案涉的土地属于和平村几个村民组的村民集体所有，作为乡人民政府无权将土地界定为和平村所有。 被告望江县农业农村局同意望江县政府的质证意见，同时补充如下质证意见：对证据四两份合同的合法性有异议，原告于1996年9月就将户口迁移至望江县城南门街，原告此时已非该组集体经济组织成员，因而该协议和合同无效。 第三人同意两被告的质证意见，同时补充如下质证意见：证据四中的合同、协议没有经过村民小组同意，村委会仅有四人知道，村委会是在其他人不知道的情况下签订的，上述协议、合同无效；对证据五，和平圩在原告承包之前就是圩田，而非原告所称的滩涂水面；对证据六，根据第三人提供的证明，原告从2004年就没有缴纳承包费，之前缴纳的也没有提供村委会盖章的收据。对证据七，出具证明的人建圩时还未出生，对建圩的情况不清楚。 对两被告提供的证据，原告发表如下质证意见：对证据一无异议；对证据二、三，因原告未提供原件核对，故对其真实性、合法性、关联性均有异议，且即使被告方提供原件，原告认为被告在第三人没有提供土地承包合同、承包方案且没有召开集体经济组织或者村民会议讨论承包方案的情况下，为第三人颁发土地承包经营权证违反法定程序；对证据四的真实性、合法性无异议，但证明目的有异议，本案属于行政复议前置案件，原告收到望江县政府不予受理通知书的时间为2019年10月30日，2019年11月初向望江县人民法院起诉，该院于2019年12月5日受理，但因管辖权问题告知原告向安庆市中级人民法院起诉，并拒绝原告移送案卷的要求，所以本案并未超过起诉期限。 第三人对两被告提交的证据均无异议。 对第三人提供的证据，原告发表如下质证意见：对证据一、二均有异议，两份证明均没有负责人的签字，不符合书证的形式要件，达不到证明目的，原告交纳承包费后一部分有村委会的收据，一部分有村干部出具的收条；证据三系复印件，请法庭核实其真实性，达不到证明目的。对证据四有异议，和平圩在原告承包前是河滩。对证据五的真实性、合法性无异议，但该判决已经被安庆市中级人民法院撤销。 两被告对第三人提交的证据均无异议。 本院对各方提交的证据作如下认定：对各方提交的证据的真实性、合法性、关联性本院均予以确认，对其证明目的本院将结合全案证据及生效民事裁定予以综合认定。 经审理查明：本案所涉和平村圩面积约540亩，1960年左右由原望江县凉泉乡和平村（2004年并入现望江县凉泉乡横山村）所属周屋、吴屋、陈屋、方下、方中、方上、汪蔡屋7个屋场村民担土成圩，曾经耕种过庄稼，由于堤身单薄，经常受淹。1993年2月15日，望江县凉泉乡人民政府出具《证明》，证明和平村圩隶属和平村使用管理。同年2月28日，和平村委会（甲方）与原告汪益华（乙方）签订《凉泉乡和平村圩水面承包合同书》，约定甲方和平村委会将和平村圩约540亩承包给乙方汪益华，承包期十五年（自1993年2月28日起至2008年2月29日止），承包人汪益华在圩内实有面积内可以采取各种养种方式经营管理，约定承包期十五年内乙方共向甲方和平村委会缴纳承包费13000元，从1995年农历12月30日至2007年农历12月30日每年缴纳承包费1000元。2001年9月10日，和平村委会与原告汪益华签订《关于延期承包和平村圩水面的协议》，约定延长承包期限二十年（从2008年3月1日起至2028年3月1日止），延期后双方继续按原合同履行权利义务。同时约定延续承包期满，汪益华投资修建的堤坝及原有水面均归和平村委会所有，固定投资（房屋、机电设备）在合同期满后，应按时价由和平村委会一次性折款返还给汪益华。望江县凉泉乡人民政府对上述承包合同及延长承包期限协议予以鉴证并盖章。初始原告汪益华从事水产养殖，后逐年修建起一条长约2000余米，高15米多的堤坝，并平整土地从事种植业至今。 2015年6月，第三人与横山村委会签订《农村土地（耕地）承包合同》，其中名称为“集体圩田”的地块即为汪益华承包的和平村圩的一部分，该合同载明承包方式为家庭承包，承包期限为1995年10月1日至2025年10月1日。2016年望江县政府为第三人颁发农村土地承包经营权证，对包括上述集体圩田在内的土地承包经营权予以登记。2018年6月，第三人等54名横山村村民作为原告，以横山村委会为被告、汪益华为第三人，向望江县人民法院提起民事诉讼，请求确认横山村委会（原和平村委会）与汪益华签订的《凉泉乡和平村圩水面承包合同书》及《延期承包和平圩土地的协议》无效。在该案审理过程中，第三人将案涉农村土地承包经营权证作为证据向法院提交，汪益华对该证据发表了质证意见。2018年7月12日，望江县人民法院作出(2018)皖0827民初1168号民事判决，驳回54名村民的诉讼请求。54名村民不服，上诉至本院，2018年12月7日，本院以程序违法为由，撤销一审判决并将该案发回重审。2019年6月18日，望江县人民法院作出（2019）皖0827民初76号民事判决，确认横山村委会（原和平村委会）与汪益华签订的《凉泉乡和平村圩水面承包合同书》及《关于延期承包和平村圩水面的协议》无效。汪益华不服上诉至本院，本院于2019年12月9日作出（2019）皖08民终1995号民事裁定，以案涉土地权属不清，应由政府处理，不属于人民法院主管为由，撤销一审判决，改判驳回54名村民的起诉。汪益华因认为望江县政府为第三人颁发案涉土地承包经营权证，将其处于承包期内的和平村圩土地确权登记给第三人，侵犯了其合法权益，于2019年10月23日向望江县政府申请行政复议，2019年10月24日，该府以原告的申请超过复议期限为由，决定对其行政复议申请不予受理。2020年4月，原告提起本案行政诉讼。 本案争议的焦点是：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、两被告的颁证行为是否合法。 本院认为，关于争议焦点一，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”具体到本案，虽然汪益华在2018年6月参加民事诉讼时即已知晓案涉承包经营权证的存在。但是，一方面，由于起诉期限设定的立法初衷，在于防止行政相对人怠于行使诉权，故在汪益华作为第三人，在民事诉讼中积极维护自身权益的情况下，民事诉讼的审理期间应当依据行政诉讼法第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，予以排除，而不应计入起诉期限；另一方面，本案中，汪益华虽然在民事诉讼过程中知道了被诉行政行为，但根据行政诉讼法第二十五条和第四十九条第一款的规定，知道行政行为并不是当事人提起行政诉讼的充分条件，只有与行政行为具有利害关系的主体才能适格地提起行政诉讼。而具体到本案，相关民事裁判作出并生效后，汪益华才能确定其权利义务是否因行政行为而受到影响，因此，在当事人于民事诉讼中知道行政行为对其权利义务产生不利影响的情况下，行政诉讼的起诉期限应当从生效民事判决作出之日起计算。据此，由于前述54名村民提起的民事诉讼历经一审、二审、发回重审等程序，本院直到2019年12月才做出生效裁判，故本案的起诉期限应从2019年12月开始计算，汪益华于2020年4月提起本案行政诉讼，不超过前述最长一年的起诉期限。 关于争议焦点二，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。该法第二十四条第一款规定，国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。由此可见，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。本案中，汪益华与和平村委会先后两次签订承包合同，承包期限自1993年2月至2028年3月，汪益华自1993年2月起一直实际承包经营和平圩从事养殖和种植至今。而第三人在明知和平村圩实际由汪益华承包经营的情况下，于2015年6月与横山村委会签订承包合同，约定承包期限自1995年1月至2025年10月。而根据本院查明的事实，第三人在1995年1月至2015年6月期间并未就案涉土地与集体经济组织签订过承包合同，也不存在实际承包经营而补签合同的情况。因此，在上述土地承包合同载明的承包期限明显冲突，且案涉土地自1993年2月至今一直由汪益华实际承包经营的情况下，望江县政府仅根据第三人与横山村委会签订的前述土地承包合同，将案涉和平村圩的部分土地承包经营权登记给第三人家庭户，该行政行为主要证据不足，依法应予撤销。 综上，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告望江县人民政府向第三人方必桃颁发《农村土地承包经营权证》（承包合同编号：340827200203150095J，地块名称：集体圩田）的行政行为。 案件受理费50元，由被告望江县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 李 明 审判员 徐珂可 审判员 刘 鑫 二〇二〇年九月十四日 法官助理刘振华 书记员朱亦然 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。