浙江省绍兴市上虞区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0604行初31号 原告石险峰，男，1973年6月23日出生，汉族，住嵊州市。 原告阮亚玲，女，1978年4月8日出生，汉族，住嵊州市。 原告石磊，男，2001年11月25日出生，汉族，住嵊州市。 原告阮亚玲、石磊委托代理人石险峰，男，1973年6月23日出生，汉族，住嵊州市，系阮亚玲丈夫、石磊父亲。 三原告委托代理人陈清波，北京市京师律师事务所律师。 被告嵊州市三江街道办事处，住所地嵊州市三江街道杨港路716号。统一社会信用代码：11330683742010670P。 法定代表人徐有敏，主任。 委托代理人裘沙泓，浙江三惟律师事务所律师。 第三人阮国灿，男，1945年7月31日出生，汉族，住嵊州市。 委托代理人阮春玲，女，1970年12月12日出生，汉族，住嵊州市。系阮国灿的女儿。 委托代理人阮夏玲，女，1972年6月29日出生，汉族，住嵊州市。系阮国灿的女儿。 第三人嵊州市城中村改造投资有限公司，住所地嵊州市三江街道领带园一路403号。统一社会信用代码：91330683MA289M5E3P。 法定代表人吕军，董事长。 委托代理人任春君、陈小林，浙江大丰律师事务所律师。 第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司，住所地嵊州市三江街道圳村黄泥桥综合楼三楼。统一社会信用代码：91330683775739441F。 法定代表人张湘镇，董事长。 原告石险峰、阮亚玲、石磊诉被告嵊州市三江街道办事处，第三人阮国灿、嵊州市城中村改造投资有限公司、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司房屋拆迁安置补偿协议一案，于2019年12月24日向嵊州市人民法院提起行政诉讼，并申请本案异地管辖。嵊州市人民法院报请绍兴市中级人民法院指定管辖，绍兴市中级人民法院于2020年1月3日指定本案由本院管辖。本院于2020年3月10日立案后，依法向被告嵊州市三江街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。原告石险峰、阮亚玲及三原告的委托代理人陈清波，被告嵊州市三江街道办事处人大工委副主任王国桥、委托代理人裘沙泓，第三人阮国灿的委托代理人阮春玲、阮夏玲，第三人嵊州市城市改造投资有限公司委托代理人任春君、陈小林到庭参加诉讼，第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年5月2日，嵊州市三江街道办事处为鉴证单位，嵊州市城市改造投资有限公司为甲方，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为乙方，第三人阮国灿(原告阮亚玲父亲)为丙方签订了编号323号的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。（以下简称案涉协议）。 原告诉称，原告系浙江省嵊州市三江街道茶坊庄村村民，其父为石小九，其兄长为石险崮。2001年1月8日，原告石险峰与本村村民阮亚玲结为夫妻，后生育一子石磊，一直在本村生活。由于妻子阮亚玲之父母生活不便，三口之家便与阮国灿同住。但是父亲石小九将该村的一处房屋处置给石险峰所有使用(另有一处宅院归石险崮所有)。因实施嵊州市城中村改造项目，原告的上述房屋被列入征收范围，原告作为被征收人因补偿问题一直未与嵊州市人民政府达成安置补偿协议。后在原告与被告嵊州市人民政府履职一案中了解到，第三人嵊州市城中村改造投资有限公司、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司接受案涉城中村改造项目实施单位被告的委托与第三人阮国灿已就房屋征收补偿安置事宜签订了协议书(编号323)，但协议书中却将原告一家强行并入阮国灿一户，作为阮国灿一户的安置人口。原告认为，被告无权将两个独立户强制性合并安置，其与第三人签订的协议书中有关原告人口安置的部分以及相应补偿利益的约定无效。为维护自身合法权益，现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国合同法》相关法律法规，起诉要求判令：1.请求依法确认被告与第三人阮国灿2017年5月2日签订的编号为323《协议书》中处置原告人员安置的部分无效；2.本案诉讼费由被告承担。后变更第一项诉讼请求为依法确认被告与第三人阮国灿2017年5月2日签订的编号为323《协议书》无效。 原告在举证期限内向本院提交了以下证据： 1.身份证、户口簿各一份，证明原告作为独立户，应单独进行安置； 2.2017年5月2日签订的编号323《协议书》，证明协议书强行将原告三人作为阮国灿户内人员进行安置，侵犯了原告及阮国灿的利益； 3.嵊州市城中村改造资料汇编，证明依据附件2第七条的规定原告可以作为单独户进行安置，依据第八条的规定，原告享有安置面积360平方米，根据附件1第七、八条及第二部分第六条综合得出原告可以享有360平方米的安置利益，将原告户列入阮国灿户没有事实依据和文件依据； 4.2017年3月20日杭州测达信息科技有限公司作出的拆迁房屋测绘图（编号：CF1008）（通过信息公开获得），证明阮国灿的房屋状况； 5.茶坊庄村被拆迁房屋的国土档案资料汇总表，证明石小九户有三处房屋，阮国灿户有二处房屋，编号为926051的房屋为原告所有，原告作为单独户，在有宅基地的情况下应作为单独户进行安置，阮国灿户依据住房面积可获得460、420平方米的安置利益，将原告户并入阮国灿户侵犯了原告的利益； 6.信息公开告知书及附件、茶坊庄村人口情况表、茶坊庄村被拆迁房屋的在册人口情况汇总表、茶坊庄村区块面积汇总表。证明被告在第一次人口调查确认时，将原告户作为单独一户进行登记，被告及第三人嵊州市城中村改造投资有限公司在调查面积时已确认四百余平方的面积，应以该组证据作为安置户的认定标准。 被告嵊州市三江街道办事处辩称：一、案涉协议合法有效。首先，就合同性而言，行政协议本质上具有民法上的合同性特征，即强调合同双方当事人的意思表示真实。若不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定”的无效情形，人民法院不应当认定为无效。本案中，在协议签订之前，案涉房屋经过评估、确权，作为完全民事行为能力人的第三人阮国灿作为该户代表在被诉《协议书》上签字确认，该协议约定的各项安置补偿款项亦均已履行完毕。故被诉安置补偿协议应认定为双方真实意思表示，不存在合同无效之情形。其次，房屋拆迁补偿协议以安置户为单位签订，征收安置补偿系对整个安置户进行，被告没有相应的法定义务必须与每个家庭成员签订。至于家庭成员之间对补偿安置费用的内部分配纠纷，应当通过调解或者依法提起民事诉讼等途径解决。故原告所在安置户的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》已由户主签订，具有法律约束力，不存在无效的情况。就行政性而言，被诉《协议书》亦不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，嵊州市人民政府具有征收土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。根据嵊政(2017)18号文件，三江街道办事处为辖区内城中村改造实施单位，通过政府采购的方式委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与原告所在户代表签订被诉安置补偿协议，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有行政主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。综上，被告认为，原告的诉请缺乏法律依据和事实依据，要求驳回起诉或者诉讼请求。 被告在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.采购合同、323号《协议书》及《补充协议》、确权表、结算清单、评估结果说明、评估报告书、支付凭证、房票，证明各项安置补偿款项亦均已履行完毕，安置补偿协议应认定为双方真实意思表示； 2.322号《协议书》、确权表、（2019）浙06行初61号《行政裁定书》、（2019）浙行终1351号《行政裁定书》，证明原告所述房屋安置补偿权益已经由其兄弟母亲获得。 第三人嵊州市城市改造投资有限公司述称，其根据公安局的户籍登记进行安置合法有效，且合同不存在合同法规定无效或可撤销的原因，对阮国灿户内的分配系家庭之间的关系，与第三人无关，原告称被告强行将原告一户纳入阮国灿户的陈述与事实不符，原告一家的户口在阮国灿的户口内，第三人系按规定进行安置。 第三人阮国灿述称，其有三个女儿，两个女儿嫁到本村，原告阮亚玲是我的二女儿，原告一家是单独的，不应计算在我的份额内。 第三人并未提交证据。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1“三性”均无异议，但无法达到原告的证明目的，从原告的身份证地址可以看出石险峰是属于事实上的入赘，属于阮国灿名下；对证据2“三性”均无异议，且已履行完毕；对证据3“三性”均无异议，符合法律规定，其中根据附件4第27页第7条的规定，在第一次公示时允许群众反映举报，是一个过程性的资料，不是最后的结果，根据第3条规定被告主体资格；对证据4，原告称通过信息公开方式获得与事实不符，也未提供原件，即便存在也只是一个过程性的资料，不是最后确权的依据；对证据5可以证明编号为×××29、6430的房屋都属于阮国灿名下，已在安置协议中体现，未损害原告的利益；对证据6中的信息公开告知书“三性”均无异议；对其余证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，无法达到其证明目的，这些只是过程性资料，后经群众举报、工作组核实，将原告列入阮国灿户；对原告称其对石小九房屋有份额，但未提供依据。第三人嵊州市城中村改造投资有限公司同意被告的质证意见。第三人阮国灿对上述证据无异议。 原告对被告提供的证据1的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，其中323号协议书及补充协议、确权表显示原告三人被作为阮国灿户安置人口没有法律依据，也不符合实际情况，323号协议中对原告三人的利益违反了嵊州市城中村拆迁政策，相应的结算清单、评估结果说明、支付凭证也无法证明被告的证明目的；对证据2中的协议书、确权表的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，协议书涉及3处房屋，其中编号为926051土地证对应的房屋为石小九分配给石险峰，其余2处确权给石险峰兄弟进行安置，侵犯了原告的权益。确权表可以看出原告母亲已从石险峰哥哥户有了安置，根据嵊州市房屋拆迁安置办法原告可以单独作为一个安置户进行安置。对两份裁定书的关联性不予认可，对合法性、真实性予以认可，裁定书可以确认原告应该有获得安置的权利，不能达到被告的证明目的。第三人嵊州市城中村改造投资有限公司对上述证据无异议。第三人阮国灿同意原告的质证意见。 本院对上述证据认证如下，原告提供的证据1-2，被告及第三人对三性均无异议，本院依法对其予以确认，可以证明三原告的户籍信息及案涉协议的情况，证据3系规范性文件，依法无需确认；证据4-6无法证明原告的证明目的，本院依法不予认定。被告提供的证据1，原告及第三人对真实性、关联性无异议，且证据1中各项材料相互印证，本院依法对其予以确认。被告提供的证据2与本案缺乏关联性，本院依法不予认定。 经审理查明，2017年5月2日，嵊州市三江街道办事处为鉴证单位，嵊州市城市改造投资有限公司为甲方，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为乙方，第三人阮国灿(原告阮亚玲父亲)为丙方签订了编号323号的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。该协议安置人口包括阮国灿（本人）、陈爱香（妻子）、石险峰（女婿）、阮亚玲（女儿）、石磊（外孙），协议就房屋安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、被征收房屋超面积补助款、奖励、其他经营补助款、临时安置补助费等各项安置补偿事宜进行了约定。所涉安置补偿款合计3583683元(其中现金支付补偿总额2203945元，房票安置总额1379738元)已履行完毕。 本院认为，本案争议焦点有二，一是原告要求确认案涉协议无效是否受起诉期限限制，二是第三人阮国灿与嵊州市城市改造投资有限公司、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司于2017年5月2日签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》是否应认定为无效。 原告要求确认案涉协议无效不受起诉期限的限制。重大且明显的违法行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼，但对2015年5月1日前作出的行政行为提起诉讼的，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案为要求确认协议无效的起诉，且案涉协议签订于2017年5月2日，故不受起诉期限的限制。 案涉协议性质为行政协议，既有行政性特征，也有合同性特征。因此，对涉案行政协议是否无效进行判定，既要适用行政法律规范中关于行政行为无效的规定，也要适用民事法律规范中关于合同无效的规定。首先，就行政性而言，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，嵊州市人民政府具有征收集体土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。嵊州市人民政府明确被告为涉案城中村改造项目的实施主体，被告据此委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与被征收人签订房屋搬迁补偿协议尚不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。其次，就合同性而言，行政协议本质上具有民法上的合同性特征，即强调合同双方当事人的意思表示真实。若不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定”的无效情形，人民法院不应当认定为无效。本案中，协议中对房屋安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、被征收房屋超面积补助款、奖励、其他经营补助款、临时安置补助费等各项安置补偿事宜予以了明确约定，且阮国灿已领取补偿款，故被诉安置补偿协议应认定为双方真实意思表示，不存在合同无效之情形。原告及第三人虽称协议系被告强加，但并未提供相应证据证明该事实，对该陈述不予采纳。原告实质上是被告对原告的分户安置问题持有异议，但这并不成为案涉协议无效的理由。本案并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国合同法》相关规定的涉及案涉协议无效的情形，对案涉协议的效力应当依法予以认可。综上，对原告要求确认本案《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》无效的诉讼请求不予支持。第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法进行缺席判决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉中华人民共和国行政诉讼法讼法〉的解释》第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  宋 燕 人民陪审员  阮建成 人民陪审员  姚同春 二〇二〇年九月九日 书 记 员  徐淑娜 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第七十九条原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。 第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。 根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。