广西壮族自治区凌云县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂1027行初4号 原告：韦金连，女，1937年6月6日出生，壮族，农民，住凌云县。 原告：肖光鲁（系韦金连次子），1968年5月31日出生，壮族，农民，住凌云县。 上述二原告委托诉讼代理人：林运文，广西盛安律师事务所律师。 原告：肖雷（系韦金连长子），1965年8月25日出生，壮族，农民，住凌云县。 原告：肖某（系韦金连三子之女儿），2003年3月4日出生，壮族，学生，住凌云县。 法定代理人：陈某（系肖某之母亲），1977年4月19日出生，壮族，住址同上。 原告：肖光南（系韦金连之四子），1976年7月10日出生，壮族，农民，住凌云县。 被告：凌云县逻楼镇人民政府，住所地在凌云县逻楼镇山逻街1号。 法定代表人：冉景鹏，逻楼镇人民政府镇长。 委托诉讼代理人：周于飞，广西凌盛律师事务所律师。 第三人：肖美霞（系韦金连长女），约1961年出生，壮族，农民，住玉林市郊区。 第三人：肖美思（系韦金连次女），约1963年出生，壮族，农民，住南宁市。 第三人：肖美伦（系韦金连三女），1969年12月14日出生，壮族，农民，住凌云县。 原告韦金连、肖光鲁、肖雷、肖慧丹、肖光南诉被告凌云县逻楼镇人民政府（以下简称逻楼镇政府）未履行换地协议纠纷一案，本院于2020年5月9日受理后，认为肖美霞、肖美思、肖美伦与本案的处理结果可能存在法律上的利害关系，依法追加为本案第三人参加诉讼。本院于2020年6月18日依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告肖光鲁及其与原告韦金连共同委托的诉讼代理人林运文，被告的诉讼代理人周于飞，第三人肖美伦到庭参加诉讼。原告肖雷、肖慧丹、肖光南及第三人肖美霞和肖美思，经本院传票合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席开庭审理。本案现已审理终结。 原告韦金连等五人起诉请求：1.被告履行协议书向原告交付80㎡的土地使用权；2.被告从1999年3月18日至土地交付之日止，按置换土地面积补偿青苗补偿费（以鉴定结论为准)；3.被告承担本案诉讼费。事实与理由：1999年3月18日，被告下属乡镇企业办公室为建加油站与原告家庭代表肖雷签订土地交换协议，被告占用原告在镇医院附近约80㎡土地，被告将用新建车站旁车路坎下80㎡土地来交换。但被告占用了原告土地，却以未具备条件为由一直未交付置换的土地。原告经多次要求被告解决，2011年5月16日双方又签订协议书，明确被告应当给予原告80㎡土地使用权，或协调通过其他地方安排同等面积土地给原告。但直至起诉时，被告仍未履行交地义务。 被告逻楼镇政府辩称，1.双方签订的换地协议是平等主体之间经充分协商后，自愿达成的民事权利义务法律关系，本案应定性为民事案件而非行政案件；2.被告不是本案适格的被告主体，因1999年双方已完成了土地交换，后原告换得的土地被征用作城镇开发，而开发的主体为县土地开发公司，故原告应向县地产公司主张权利；3.现被告仅负有协调用其它土地80㎡来实现原告诉请的协调义务。故请求法院依法驳回原告本案的诉请。 第三人肖美伦陈述，被告已征用其家庭的土地，就应补偿一块土地给其家庭，望法院支持原告的诉请；其作为原告家庭成员之一，对于该土地享有的权利也应有其份额。 原告韦金连、肖光鲁提供证据：1.身份证复印件，证实原告的主体资格及基本情况；2.1999年协议书，证实置换土地的事实；3.2011年协议书，证实置换土地的事实及被告应承担的合同义务；4.会议记录，证实原告与被告就土地置换事宜多次沟通；5.报告，证实原告多次要求被告履行交地义务。 原告肖雷、肖慧丹、肖光南以及第三人肖美霞、肖美思，经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，未表示放弃实体权利，又未向本院说明原因，亦未提交证据材料，本院视为其自愿放弃到庭陈述、举证、质证、辩论、最后陈述等诉讼权利。 被告逻楼镇政府及第三人肖美伦对其主张及答辩均未提交证据。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1三性无异议；对证据2三性无异议，但认为该协议书同时证实本案双方是在平等主体之间所签订的协议；对证据3真实性、合法性无异议，但关联性有异议，该份协议书证实原告所诉请的土地是被县地产公司征用的事实；对证据4真实性、合法性无异议，但关联性有异议，该会议记录参会人员的最后签名非其本人签名，像是记录人一笔代过；对证据5三性有异议，因为该组的报告被告方没有看到过。第三人肖美伦对原告提供的证据均无异议。本院对原告提供的证据，因其内容客观、真实，来源合法，与本案相关联，本院均予以确认，作为定案依据。 本院经审理认定事实如下：1999年3月18日被告下属机构逻楼镇企业办公室（甲方，简称镇企业办）为建加油站与原告家庭代表肖雷作乙方签订《协议书》。约定：1.甲方占用乙方在镇医院往凌云方向约300米处约80㎡土地；2.甲方将用新建车站旁车路坎下往凌云方向右手边80㎡土地来交换；3.土地交换后双方互不干涉其使用权，并属永久性交换，甲方所占土地属于国家所有，如加油站停止经营或解体，土地权属原单位上属机构。后因原告认为被告未交付交换的土地，至今连年多次要求被告解决，2010年1月13日被告答复肖光鲁户：鉴于该问题的产生在1999年3月，至今间隔时间较大，申请人提出的解决办法尚待深入调查后明确答复；同时建议申请人提供原土地和拟交换土地的相关材料。2010年9月8日被告答复肖光鲁、肖雷：1.双方签订土地交换协议是双方充分协商基础上签订，是双方真实意思表示，合法有效，且经调查了解，双方均已执行协议，交换了标的物；2.交换后土地属你方所有，包括土地收益，后来土地实际被用于城镇开发，因开发主体单位为县土地开发公司，相关征地手续材料由他们保存，我镇未查到相关资料；3.你方反映的问题，因我单位已经按协议书执行，建议你方再找县土地开发公司查阅相关征地材料，再走司法程序解决，在问题解决前，不得在集镇规划范围内私自动工建设建筑物，否则，本机关将根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定责令停止建设，同时上报县规划主管部门依法强制拆除。2010年9月14日凌云县国土资源局（简称县国土局）答复肖光鲁、肖雷：1.双方签订的换地《协议书》属实；2.县地产公司于2000年5月，为缓解逻楼镇农贸市场拥挤状况，根据县委、县人民政府的指示，在逻楼镇山逻街“草坝子”新建逻楼镇农贸市场；在征地时，由于镇企业办没有说明界限权属，县地产公司将该地和镇企业办原加油站的土地一起，又用以地换地的方式补偿了镇企业办；3.建议由镇企业办与你户共同协商解决，并由镇企业办给予补偿。后逻楼镇政府、县国土局经查阅《草坝子开发区征地红线图》及《草坝子征地现金补偿明细表》，得知县地产公司将镇企业办换给肖雷的80㎡土地划入镇企业用地范围，且将征地补偿费一并补给镇企业办。2011年4月19日逻楼镇政府、县国土局会同县绩效办和肖光鲁参加协调会，经充分协商，逻楼镇政府、县国土局与当事人达成共识，并于次日以书面共同答复肖光鲁、肖雷：肖雷与镇企业办交换土地主要是用于企业办经营加油站，作为进站道路，由于石化集团改制，镇企业办与县石油公司签订《逻楼镇企业办加油站转让合同书》，交换土地与加油站用地存在关联；待现加油站另行选址搬迁（现加油站位于水淹地旁，存在安全隐患）后，逻楼镇政府负责组织协调加油站预留80㎡土地用于与肖雷置换，办理与土地相关一切手续所需费用由肖雷负责；或在兑现该地之前，能有其他渠道（如可在陇朗村异地安置点协调安排同等面积的宅基地）将该案解决清楚，签订协议后也视为案结事了；并由逻楼镇政府补偿自1999年起至兑现土地当年止企业办换给对方80㎡土地的青苗补助费，每年补助标准按照各年作物产量及其价格进行计算。2011年5月16日逻楼镇政府作为甲方与肖雷作乙方重新签订《协议书》，约定：1.镇企业办与乙方交换土地主要是用于企业办经营加油站，作为进站道路，由于石化集团改制，镇企业办与县石油公司签订《逻楼镇企业办加油站转让合同书》，交换土地与加油站用地存在关联；待现加油站另行选址搬迁（现加油站位于水淹地旁，存在安全隐患）后，甲方负责组织协调加油站预留80㎡土地用于与乙方置换，办理与土地相关一切手续所需费用由乙方负责；或在兑现该地之前，能有其他渠道（如可在陇朗村异地安置点协调安排同等面积的宅基地）将该案解决清楚，签订协议后也视为案结事了；2.甲方兑现乙方土地后，并由甲方补偿自1999年起至兑现土地当年企业办换给乙方80㎡土地的青苗补助费，每年补助标准按照当年作物产量及其价格进行计算；3.协议签订后，乙方不得以任何理由向甲方或甲方的上级机关提出无理要求；4.本协议一式四份，甲乙双方各执一份，县国土局一份，县绩效办一份，自签字（盖章）之日起生效；甲方加盖“凌云县逻楼镇人民政府”公章及法定代表人“邓国远印”印章，乙方签名捺印“肖雷（肖光鲁代）”及委托代理人“肖光鲁”；协议签订时间2011年5月16日。2014年11月12日逻楼镇政府又与肖光鲁及其父亲肖启龙协商达成意向：由肖光鲁根据实际情况及本人要求，形成书面材料送镇政府，后镇政府根据要求向县政府汇报，请求上级尽快帮助解决；协调车站靠廖军家旁边一块80㎡土地给肖光鲁，或者协调医院旁变压器旁边的地块，或者协调购买蒙华光80㎡地块，或者协调在二级路附近（但地块面积还需经双方协商，时间待二级路建成后落实）。但被告至今未能协调兑现土地，原告方认为被告行政不作为，故诉至法院并申请鉴定被告占地至今的青苗补偿费。经本院发函给凌云县价格认证中心协助鉴定，2020年6月2日该中心作出凌价认字〔2020〕38号价格认证结论书，结论为：价格认定标的在1999年至2020年的产品补偿价格为人民币2720元（青苗补偿费）。 另查明，原告韦连金与肖启龙（2018年去世）共生育四男三女七个子女，其中四男为肖雷、肖光鲁、肖光斗（已去世十多年，起诉状列其小孩肖慧丹为原告）、肖光南，三女为肖美霞、肖美思、肖美伦。被告征用原告在镇医院往凌云方向约300米处约80㎡土地，属原告家庭的菜地，为种菜、玉米等农作物用地。 上述事实，有原告与被告于1999年3月18日和2011年5月16日分别签订的协议书，以及2010年至2014年间被告和凌云县国土资源局关于原告要求解决换地问题的答复及协商会议记录等证据予以证实。 本院认为，原、被告双方签订的土地交换协议，未违反国家法律、法规和政策的规定，系双方事前经协商一致达成，是双方真实意思表示，合法有效，受法律保护，对双方具有约束力，双方应当按照约定全面履行协议。原告已于签订协议当年交付土地给被告使用，被告即应依协议组织协调将80㎡土地予以置换，但被告至今未履行置换交付义务，属行政不作为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告应承担继续履行、采取补救措施或赔偿损失等责任。故原告的诉请，有事实和法律依据，本院予以支持。对于被告称本案系民事纠纷，其不是适格被告，其仅有协调义务而无交付土地义务的辩解意见，因为被告系行政主体，具有管理土地、保护、开发、利用、调配土地资源的行政职能，虽然协议双方的法律地位平等，但是双方的权利义务不完全对等，被告享有处理土地资源的主导权，因此，不应认定本案土地交换协议是民事合同性质；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，本案属行政案件的受案范围；被告主张1999年其已交付土地给原告，并已履行协议完毕，后来是被县土地开发公司征用作城镇开发，原告应向县地产公司主张权利，其不是适格的被告；但是，原告不予认可并称那只是被告一个换地意向而未实际完成交付，而被告已自行占有、使用该地补偿款，并从未告知原告征地、补偿情况，现因被告未能提供相应证据予以证实其主张，而且双方于2011年5月16日重新签订《协议书》，重新确认被告负有组织协调、兑现80㎡土地并且补偿相应青苗补偿费的义务，即被告不仅有组织、协调义务而且还有交付土地的义务；故对被告上述辩解意见，因证据不足，理由不充分，本院不予采纳。但是，根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，乡镇一级政府无权自行决定实施规划、开发、利用土地等行为，还需有计划、方案、按步骤并经申请上级主管部门审批等程序，现被告组织、协调本案土地标的物尚未实现，即其履行交付土地的条件尚未具备，故应给予被告一定期限履行义务。对于第三人肖美伦称对本案置换土地享有相应份额权利的主张，虽其以及未到庭参加诉讼的其他原告和第三人，均系原告原来的家庭成员，但原告家庭成员对置换土地享有的权利如何分配处置，属于另一法律关系，在本案不宜一并评判、处理，故对其该主张，本院不予采纳。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第（十一）项、第七十三条、第七十八条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第一、二款之规定，并业经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、被告凌云县逻楼镇人民政府应于本判决生效后一年内履行向原告肖雷、肖光鲁等交付80㎡的置换土地，由原告方自行依法管理、经营、使用、收益等； 二、被告凌云县逻楼镇人民政府应于本判决生效后十日内补偿原告肖雷、肖光鲁等青苗补偿费人民币2720元（自1999年计算至2020年止）；如被告迟延履行交付置换土地义务，则应支付迟延履行期间的青苗补偿费（按各年度补偿标准计算）。 如果未按本判决指定的期间履行义务，被告凌云县逻楼镇人民政府应依法加倍支付迟延履行期间的债务利息和迟延履行金。 案件受理费50元，由被告凌云县逻楼镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于百色市中级人民法院。 审 判 长  杨秀丛 审 判 员  黄成桦 人民陪审员  欧少芬 二〇二〇年九月十日 书 记 员  韦超宇