内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）内07行终39号上诉人（原审原告）：牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄，住所地内蒙古自治区牙克石市。经营者：闫喜凯，汉族，住内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区。委托代理人：郭陶，内蒙古典威律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：牙克石市防汛抗旱指挥部，住所地内蒙古自治区牙克石市。法定代表人：藏克强，市长。委托代理人：张晓光，男，牙克石市水利局局长。委托代理人：郑明亮，男，牙克石市人民政府法律顾问。上诉人牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄因确认清障通知书违法一案，不服内蒙古自治区满洲里市人民法院（2018）内0781行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄的经营者闫喜凯及其委托代理人郭陶，被上诉人牙克石市防汛抗旱指挥部的委托代理人张晓光、郑明亮到庭参加诉讼。现已审理终结。原审法院认为，牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄在2018年中央环保督查“回头看”环境治理行动中被拆除。中央环保督查针对生态环境保护大检查反馈问题整改情况进行实地督查，呼伦贝尔市要求牙克石市对全市部分旅游景点污水散排或渗坑排放，甚至直排河道等问题进行整改。生态环保督察制度是落实各级党委政府政治责任，有效推进生态文明建设美丽中国的重要政治制度，是在生态环保领域体制改革的创新性重大举措，是推进生态文明建设和生态环境保护的重大制度安排，以解决突出生态环境问题、改善生态环境质量、推动经济高质量发展为重点，夯实生态文明建设和生态环境保护的政治责任。生态环保督查系贯彻落实国家保护生态环境，整顿非法破坏生态环境的政策，由于该问题政策性较强，目前尚未纳入人民法院行政受案范围，司法应不予介入。牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄可以通过其他途径解决。综上，裁定如下：驳回牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄的起诉。上诉人牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄上诉请求：撤销一审裁定书，依法改判。事实和理由：一、2018年6月16日，牙克石市防汛抗旱指挥部的相关工作人员给上诉人牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄送达《清障通知书》，该《清障通知书》载明的内容为：为保护河道畅通及防洪安全依据《中华人民共和国防洪法》第二十二条、第二十三条以及《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条的管理规定，要求牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄在2018年的6月30日前清理河道范围内的阻水障碍物，如逾期不拆除，将强行拆除。2018年的7月4日，牙克石市防汛抗旱指挥部及其他相关部门对牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄的房屋和经营场所予以了强制拆除，给牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄造成了巨额的财产损失。牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄为此提起行政诉讼，要求确认牙克石市防汛抗旱指挥部下达的《清障通知书》违法并予以撤销，一审法院认为该案件不属于人民法院行政案件受理范围，驳回牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄起诉，无任何事实和法律依据。二、根据牙克石市防汛抗旱指挥部下达的《清障通知书》结合其后续对牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄房屋实施的拆除行为可知，该《清障通知书》的下达属于行政强制行为，而依据《行政诉讼法》第十二条一款二项的规定：对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的均属于人民法院行政诉讼的受理范围。一审法院认定《清障通知书》属于中央环保督察组要求牙克石市落实国家保护生态环境政策行为，而牙克石市防汛抗旱指挥部在答辩和庭审举证过程中均未能体现上述内容。一审法院认定该案不属于行政诉讼受案范围属于认定事实错误。二审期间，牙克石市防汛抗旱指挥部提交以下证据：1.呼伦贝尔市贯彻落实中央环境保护督察反馈意见工作领导小组办公室[2018]30号文件，证明督察领导小组针对牙克石市巴林镇张树森私自建房等问题，包括牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄中内，作为督办案件下发的该文件。2.牙克石市人民政府关于中央环保督察组转办群众信访举报问题调查情况的专题报告（牙政发[2018]33号），证明呼伦贝尔市政府加大整治力度，针对牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄在内的几家旅游景点进行整改。3.呼伦贝尔市旅游景区景点清理整顿工作情况台账和景区景点清理整顿工作情况摸底汇总表的通知。证明牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄在清理整顿范围之内。经质证，牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄认为牙克石市防汛抗旱指挥部不是依据证据1作出清障通知，该证据与本案无关。从文件内容上看涉及的是张树森开设的旅游点私自建房等问题所要求进行查处的通知，而牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄手续合法，且该文件为复印件，对真实性不认可。牙克石市防汛抗旱指挥部应当在收到起诉状副本之日起10日内提供作出被诉具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，证据2作出时间是2018年6月12日，在一审诉讼时牙克石市防汛抗旱指挥部未提交该文件，因此证据2不能认定牙克石市防汛抗旱指挥部作出的清障通知书具有合法性。另外该文件针对张树森所经营的旅游点进行整顿，以及要求类似的其他旅游点加大整治力度，牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄具有合法的产权证并进行工商登记，故该证据与本案无关。牙克石市防汛抗旱指挥部未在一审举证期限内和庭审过程中提交证据3，因此该证据不能作为其作出具体行政行为的依据。因此牙克石市防汛抗旱指挥部提交的证据不足以证实牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄位于河道管理内，应当被拆除。本院经审查认为，证据1.2.3与本案不具有关联性，不作确认。证据4不属于规范性文件，不予采信。经审理查明，牙克石市防汛抗旱指挥部于2018年6月16日作出第002号《清障通知书》，要求牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄在2018年6月30日前清除河道管理范围内的阻水障碍物。因牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄逾期未自行拆除河道管理范围内的阻水障碍物，2018年7月4日由牙克石市人民政府组织强制拆除。本院认为，本案争议焦点为牙克石市防汛抗旱指挥部是否系本案适格被告以及《清障通知书》是否具有可诉性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，虽然牙克石市防汛抗旱指挥部作为牙克石市人民政府的防汛抗旱指挥机构，依照《中华人民共和国防洪法》的规定对牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄作出涉案清障通知，但其并不具备独立法人主体资格，且没有固定人员和独立核算经费，不具有独立承担法律责任能力。牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄不服牙克石市防汛抗旱指挥部作出《清障通知书》，应以组建该机构牙克石市人民政府为被告提起本案诉讼。牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄以牙克石市防汛抗旱指挥部为被告提起诉讼，不符合法律规定，应予驳回。另外，牙克石市防汛抗旱指挥部在2018年6月16日作出的《清障通知书》，是责令、督促牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄自行拆除阻水障碍物，其性质属于行政处理前告知程序，本身不具有强制执行力，对于牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄的权利义务没有产生实质影响，不具有可诉性，故牙克石市巴林聚仙阁避暑山庄要求确认《清障通知书》违法的请求，不属于行政诉讼受案范围。综上，一审裁定认定事实虽有瑕疵，但裁决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 栾雪审判员傅玺发审判员 蒋   忠   顺二〇二〇年九月一日书记员 姜      楠附相关法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；