广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终817号上诉人（原审原告）：陈汉森，男，1960年10月9日出生，汉族，住广东省中山市*************。委托代理人：黄冠兰，女，1960年4月20日出生，汉族，住广东省中山市*************，系上诉人陈汉森的妻子。上诉人（原审被告）：中山市城市管理和综合执法局，住所地广东省中山市东区*******，统一社会信用代码114***********744W。法定代表人：杜俊强，局长。委托代理人：冯林銮，该局南朗分局工作人员。委托代理人：林文娟，广东国融律师事务所律师。上诉人陈汉森因不服上诉人中山市城市管理和综合执法局（下称市城管执法局）行政投诉回复一案，双方均不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2018年4月3日，陈汉森向市城管执法局投诉关于相邻权人中山市南朗镇榄边村赤坎经济合作社（以下简称赤坎经合社）（又称赤坎村民小组）与其相邻地块的建筑物、围墙、搭棚以及阮某1在与其相邻的两层框架结构楼房是否属于违章建筑的问题。之后陈汉森又多次投诉。2018年6月5日、15日，市城管执法局向中山市南朗镇榄边村民委员会（以下简称榄边村委会）发出征询函，以了解上述土地的情况。6月14日，榄边村委会回复称，该村委档案资料中没有能反映村委会审批同意两者使用面积的资料以及无法确认两地块是否已办理土地使用证。6月19日，市城管执法局作出《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》，告知陈汉森其投诉情况仍未清晰，待整理后再进一步告知。7月10日，市城管执法局对上述情况进行立案调查，案由为违建投诉，基本案情为反映在榄边赤坎村陈汉森相邻的阮某1地块上是否为违法建筑。7月18日，市城管执法局向两相邻权人赤坎经合社及阮某1发出《询问调查通知书》，要求其携带有关资料前往该局接受调查。7月30日，市城管执法局的工作人员前往涉案土地进行现场检查并制作现场检查（勘验）笔录、拍摄照片。两相邻权人均可以现场出示集体土地使用证，赤坎经合社的涉案土地在榄边村宅基地上四围周边有已建成的建筑物及围墙，阮某1的涉案土地上已建成3幢房屋，房屋所有权上所附绘图房屋建筑幢数为4幢，与现场不相符。8月23日，榄边村委会出具《证明》，证明阮某1位于赤坎村阜成门街8号房屋于1986年建，1986年11月竣工使用，属砖木结构，建筑面积为166.73平方米。1992年领取土地证和房产证，另于1994年2月拆除靠东北两间柴房、厕所和冲凉房，重建一座两层房屋，是1994年7月竣工投入使用，属水泥结构，现总建筑面积279.23平方米。同日，市城管执法局向赤坎村民阮某2、阮某3，现任榄边赤坎村村民小组副组长阮某4进行询问并制作询问调查笔录。两村民在笔录中均确认中府集建（XX）字第XX200号宅基地的土地使用者为赤坎经合社，中府集建（XX）字第XX748、XX048号宅基地土地使用者为阮某1。关于该地块的使用情况与榄边村委会证明陈述一致。阮某4在笔录中称，确认7月30日市城管执法局现场检查的情况，并称中府集建（XX）第XX200号《集体土地建设用地使用证》在2004年4月11日发证，土地上所建房屋铁棚及围墙是在赤坎经合社用地范围内建设的，由于该宅基地属于镇级农村集体住宅基地，当时没有规划报建要求，所以没有办理规划报建。8月24日，榄边村委会出具《证明》，证明中山市南朗镇榄边赤坎村*****厂房，产权人为赤坎经合社，该厂房地块上北面、东面、西面为一层平房，是1953年建成榄边小学课堂房屋，于1985年5月1日变更为达宏学校电子厂，1986年围墙已存在，1989年5月在上述宅基地上南面建设一座三层混合结构房屋。1991年围墙加高，1992年变更为由榄边电子厂经营使用，房产证上登记的房屋平面图标记房屋以外的铁皮棚、办公室、洗手间均于1992年建成使用。同日，市城管执法局向相邻权人阮某1作询问调查并制作询问调查笔录，其在笔录中确认7月30日市城管执法局现场检查的情况，并称其为涉案建筑物业主，由其出资建设，于1986年3月在涉案土地建设四座房屋，1986年11月竣工投入使用，总建筑面积为166.73平方米，1992年取得房屋所有权证，1994年2月靠地块东北面的两座房屋拆除重建一座二层房屋，1994年7月竣工建设并投入使用，总建筑面积为279.23平方米，拆除旧房重建没有办理规划报建。8月28日，市城管执法局向陈汉森作询问调查并制作询问调查笔录，其在笔录中称，其所属的宅基地与阮某1、赤坎经合社用地相邻，其怀疑两相邻权人违法建筑占用其地块，造成其报建不能建设。9月3日，市城管执法局向中山市城乡规划局南朗分局发出《关于中山市南朗镇榄边赤坎村规划查询的函》，征询该局涉案两相邻权人的土地是否纳入我市城市规划区。该局回复称，存档资料中无来文提及1994年2月以前关于我市或南朗镇城市规划区的相关资料。现有最早把榄边赤坎纳入规划区的规划文件为《中山市南朗镇城市总体规划（2006-2020）》。2019年1月24日，市城管执法局向中山市国土资源局南朗分局发出《征询函》，征询陈汉森的土地登记登资料。该局回复称陈汉森位于南朗镇榄边管理区（现南朗镇榄边村），土地证号为XX24XX624的住宅用地，是榄边管理区于1984年安排给他使用，土地登记审批时间为1997年6月25日，土地证发证日期为1997年7月18日。2019年7月15日，市城管执法局作出涉案《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》：“陈汉森：你于2018年4月以来多次到中山市城市管理行政执法局信访部门信访关于你之前投诉中山市南朗镇榄边村赤坎村民小组在与你相邻地块的建筑物、围墙、搭建棚以及阮某1在你相邻的两层框架结构楼房是否属于违建的问题，要求我分局给于明确的处理回复，我分局经过立案调查得知：1、中山市南朗镇榄边村赤坎村民小组在与你相邻地块的建筑物、围墙、搭建棚，围墙于1986年已存在，1991年围墙加高，1992年变更为榄边电子厂经营使用，房产证上登记的房屋平面图标记房屋以外的铁皮棚（已拆除）、办公室、洗手间均于1992建成使用（有榄边村民委员会的证明及2村民的证明笔录）。2、阮某1与你相邻的两层房屋是1994年7月竣工投入使用（有榄边村民委员会的证明及2村民的证明笔录）。根据2006年1月7日中山市规划局、中山市城市管理行政执法局联合发布《关于加强违法建设管理的通知》（中规通[2006]1号）的文件精神：镇（区）1995年2月28日之前建成的建筑物不作违法处理。故我分局对位于与你相邻地块的中山市南朗镇榄边村赤坎村民小组的建筑物、围墙及阮某1与你地块相邻两层房屋不作违法建筑处理。特此告知中山市城市管理和综合执法局南朗执法分局2019年7月15日”。告知陈汉森该局对位于与其相邻地块的赤坎经合社的建筑物、围墙及阮某1与其地块相邻两层房屋不作违法建筑处理。陈汉森对该《告知书》不服，诉至原审法院，请求法院：1.撤销市城管执法局于2019年7月15日所作的《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》；2.责令市城管执法局依法将陈汉森宗地西侧1相邻人阮某1所建的2层框架结构楼房的建筑行为发函到规划部门依法确认该建筑物是违法建筑；3.责令市城管执法局依法将陈汉森宗地西面2相邻人榄边村赤坎经济合作社地上东面建筑物、围墙、浅建物的建筑行为发函到规划部门依法确认该建筑物是违法建筑；4.本案诉讼费用由市城管执法局承担。原审法院另查明，陈汉森诉中山市南朗镇榄边村赤坎村民小组涉案土地使用权侵权纠纷一案，于2005年向中山市人民法院提起诉讼。中山市人民法院于2006年9月4日作出（2005）中法民一初字第783号民事判决。陈汉森不服该判决提起上诉，中山市中级人民法院于2006年12月14日作出（2006）中中法民一终字第1453号民事判决，撤销中山市人民法院（2005）中法民一初字第783号民事判决，将案件发回重审。2013年3月28日，中山市人民法院作出（2007）中法民一重字第1号民事判决，驳回陈汉森的诉讼请求。陈汉森不服，再向中山市中级人民法院上诉。2014年4月28日，中山市中级人民法院作出（2013）中中法民一终字第575号民事判决，驳回上诉维持原判。中山市中级人民法院在审理（2013）中中法民一终字第575号案件过程中，该院调查阮某1制作的《民事调查笔录》中载明，阮某1确认与陈汉森地块相邻涉案两层房屋在2002年重建。原审法院又查明，原中山市国土资源局于2017年5月17日对陈汉森关于涉案土地登记问题作出的信访回复中称，经调查，阮某1涉案建筑物始建于1986年，于2003年在原基础上加建。原审法院再查明，陈汉森位于南朗镇榄边村涉案地块分别于2004年6月14日、7月29日取得《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，建筑规模857.16平方米。原审法院认为，本案为不服投诉回复纠纷。根据广东省人民政府粤府〔2003〕7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》“二、中山市城市管理和综合执法局的具体职责是：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施；（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……（四）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；”的规定，市城管执法局具有对辖区内违反市容环境卫生、城乡规划、市政管理等行为进行处罚的法定职权。首先，关于市城管执法局作出的涉案《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》是否属于人民法院受案范围的问题。原审法院认为，从陈汉森投诉要求市城管执法局要求市城管执法局确认相邻权人赤坎经合社及阮某1土地上的建筑物是否为违章建筑物的内容来看，陈汉森是要求市城管执法局履行法定职责处理违法违建设问题。市城管执法局受理后，也是以处理违法建设为案由立案的。在本案庭审中，市城管执法局亦确认陈汉森的投诉内容是要求市城管执法局履行处理违章建筑的法定职责。因此，市城管执法局作出的《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》，是市城管执法局对陈汉森要求履行法定职责的处理决定，该告知书与陈汉森有法律上的利害关系，属人民法院受案范围。市城管执法局提出涉案告知书属信访处理意见，不属于法院受理范围的诉讼主张，原审法院不予采纳。其次，关于陈汉森是否具有原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”和《最高人民法院关于适用的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”的规定，本案中，陈汉森涉案土地与赤坎经合社、阮某1涉案建筑物相邻，赤坎经合社、阮某1涉案建筑物与陈汉森土地使用权有利害关系，陈汉森有权对涉及其土地使用权权益的违法建设行为进行投诉举报，要求主管行政部门履行法定职责，对违法建筑作出处理。对处理决定不服，有权提起诉讼。陈汉森提起本案诉讼，符合上述法律规定。市城管执法局认为陈汉森的土地是空地，其与相邻的赤坎村民小组、阮汉良的涉案建筑物不具有利害关系，陈汉森不是适格原告的诉讼主张，原审法院不予采纳。第三，关于市城管执法局作出的《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》是否合法的问题。该告知书认定与陈汉森地块相邻的赤坎村民小组地块的建筑物、围墙、搭建棚于1992年前建设，证据充分，对前述建筑不作违法处理并无不当。而认定与陈汉森地块相邻的阮某1两层框架结构房屋于1994年拆旧建新则证据不足：一是（2013）中中法民一终字第575号《民事调查笔录》中法院对相关事实的调查显示，相邻权人阮某1自己确认涉案房屋在2002年重建；二是中山市国土资源局于2017年5月17日出具的《复函》中载明，相邻权人阮某1的涉案房屋于2003年对其名下宗地的建筑物在原基础上加建。上述两份证据，都在市城管执法局向赤坎村民、榄边村委会调查之前，证明力相比之后市城管执法局调查阮某1涉案房屋在于1994年建设的证据即榄边村委会出具《证明》、赤坎村民阮某2、阮某3的证言要高，市城管执法局现有证据不足以推翻阮某1涉案房屋2002年之后折旧重建的事实，且阮某1折旧重建未经规划报建。市城管执法局适用原中山市规划局、原中山市城市管理行政执法局中规通[2006]1号《关于加强违法建设管理的通知》关于1995年2月28日前镇区历史遗留的建筑不作违法处理的规定，对阮某1涉案房屋不作违法建筑处理，主要证据不足，依法应当予以撤销。至于陈汉森要求市城管执法局将赤坎经济合作社涉案建筑物、阮某1涉案房屋建设行为发函给规划部门确认是否违法建筑的诉讼请求，因处理违法建筑是市城管执法局职权，该诉讼请求没有法律依据，原审法院不予支持。综上所述，陈汉森要求撤销市城管执法局于2019年7月15日所作的《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》的诉讼请求，原审法院可予支持。市城管执法局对陈汉森的合法投诉请求应当重新作出处理。陈汉森的其他诉讼请求没有法律依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销市城管执法局2019年7月15日所作的《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》；二、中山市城市管理和综合执法局于判决发生法律效力之日起60日内对陈汉森提出的投诉重新作出行政行为。案件受理费50元，由市城管执法局负担。上诉陈汉森不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定与陈汉森地块相邻的赤坎村民小组地块的建筑物、围墙、搭建棚于1992年前建设，市城管执法局对此不作处理并无不当是严重缺乏事实和法律依据的。陈汉森所持土地使用权证办证于1997年，相邻土地原使用者榄边村委会一直未对陈汉森土地证上载明的用地面积或是否超越相邻土地使用表示过异议。2003年陈汉森申办报建规划时才发现用地西面有建筑物、围墙、潜建房、搭建棚。榄边村委会认定榄边赤坎下街1号地块东面的这些建筑物、搭建物的部分土地不属于其使用，由此同意陈汉森的报建规划意见。根据《中华人民共和国城乡规划法》第七条的而规定，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的而依据，未经法定程序不得修改。但是上述建筑物、搭建物明显在陈汉森用地规划的三线范围以内，造成陈汉森的报建规划不能建设。二、市城管执法局作出的告知书认定与陈汉森地块相邻的赤坎村民小组地块的上述建筑物、搭建物属于1992年前建设，从而不作违法处理，明显违法。市城管执法局作出上述认定的依据是赤坎村民的证人证言以及榄边村委会的证明，但是没有涉案建筑物的使用报建规范性文件。相邻土地的原使用人榄边管理区已经于1997年6月25日向陈汉森处理了陈汉森用地界址、权属清晰的证明；南朗镇规划管理所于2003年11月25日出具的陈汉森用地规划三线图上记载用地规划建设范围。上述证据都形成于市城管执法局调查之前，证明力强于市城管执法局的上述证据。三、阮某1涉案的二层框架结构楼房的建设行为以及上述建筑物、搭建物建设行为，依照《中华人民共和国城乡规划法》，违法建设应由规划部门认定，市城管执法局未将案件移送规划部门认定，严重不妥。综上，请求二审法院撤销原审判决关于赤坎村民小组地块的建筑物、围墙、搭建棚于1992年前建设，从而不作违法处理的认定，责令市城管执法局将上述建筑物及阮某1涉案房屋的建设行为发函给规划部门确认是否属于违法建筑。上诉人市城管执法局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、赤坎村小组以及阮某1的房屋是否违建不影响陈汉森的实际权利义务，其与本案被诉行为不存在利害关系，陈汉森不具有原告的诉讼主体资格。陈汉森是以赤坎村小组以及阮某1的房屋占用了其地块，造成其报建不能建设，影响其权利为由向市城管执法局投诉。但是根据生效民事裁判文书的认定，上述二者并未侵占其土地。根据中山市自然资源局的回复，陈汉森的土地面积登记存在误差登记错误，该局将启动更正登记程序，对其土地进行实际测量及启动权籍调查程序，并办理更正登记。陈汉森既未举证证明赤坎村小组及阮某1的房屋侵犯了其合法权益，又未对其土地进行实际建设，不存在影响其通风、采光、通行等相邻权益，陈汉森与被诉行为之间并无利害关系。二、市城管执法局已尽到合理、审慎的调查取证义务，足以认定阮某1加建、改建时间为1994年，对阮某1的房屋不作违法建筑处理，理据充足。榄边村委会、村民阮某2等人以及阮某1被人均确认其房屋的改造时间为1994年，原审法院凭陈汉森提交的民事案件中的调查笔录和原中山市国土资源局于2017年5月17日出具的《复函》认定阮某1房屋的改建时间为2003年，而陈汉森在市城管执法局做调查期间并未提交该两份证据，陈汉森没有提交这两份证据，市城管执法局在做调查期间即无从知道。由此，市城管执法局依据调查的事实作出上述认定，理据充分。三、市城管执法局已就同一投诉事由回复陈汉森，撤销本案告知书并重新作出已无实际意义。陈汉森在收到涉案告知书后，再次就同一事由反复向市城管执法局重复投诉、信访，市城管执法局已经安排下属单位就其投诉事项于2019年12月31日作出《依法履职答复意见书》，在此基础上原审法院要求市城管执法局撤销涉案告知书并重做回复，并无实际意义，更影响行政效率。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判驳回陈汉森的所有诉讼请求。双方的上诉意见即为对对方上诉意见的答辩意见。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案属不服违法建设投诉行政回复案件。根据双方当事人的上诉意见，本院主要从以下几方面审查被诉行政回复行为的合法性问题。首先，关于上诉人陈汉森是否具有本案诉权的问题。陈汉森的住宅用地与其投诉的赤坎村民小组建筑物、围墙、搭棚及阮某1楼房建筑物用地均相邻，用地相邻即构成相互为相邻权利人。相邻权利人属于与涉及相邻用地建筑物是否构成违法建设的行政回复行为有利害关系的权利人，故陈汉森对市城管执法局作出的涉案告知书行政回复的起诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定。至于市城管执法局以相关生效民事裁判文书为据，认为生效民事裁判文书并未认定上述两相邻用地建筑物对陈汉森的土地构成侵害，故陈汉森对涉案告知书不具有诉权，本院认为，陈汉森以相邻土地权属人的身份即成为上述行政诉讼法律关系上的利害关系人，是否相邻土地上的建设行为实际侵害其具体权益并不是行政诉讼法律设立的诉权要素。由此，对于市城管执法局关于陈汉森诉权的上诉意见，本院不予采纳。其次，关于市城管执法局作出的涉案告知书对于赤坎村民小组用地上的建筑物、围墙、搭建棚不属于违法建设是否合法的问题。原审法院在审查市城管执法局对这些建设物调查的程序和证据的基础上，认定市城管执法局认定赤坎村民小组地块的建筑物、围墙、搭建棚于1992年前建设，与生效民事裁判文书对该部分建设物建设的时间认定一致，本院予以支持。市城管执法局依据相关规范性文件认定该部分建筑物为历史遗留建筑而不作违法处理，法律依据充分。至于陈汉森关于这部分建筑物的上诉意见，其一，陈汉森对自己土地建设的规划报建设计，即使获得村委会的同意，仍应以规划部门的审核批准为实施依据，未获得规划管理部门的审核批准，不能说赤坎村民小组的历史建筑对其规划报建实施构成影响；其二，市城管执法局认定赤坎村民小组地块上的历史建筑的形成时间与生效民事裁判文书相符合，进一步佐证了市城管执法局对该建筑物形成时间的调查事实充分，证据充足，陈汉森主张该认定有误理据不充分。由此，本院对于陈汉森的上诉意见不予采纳。最后，关于市城管执法局作出的涉案告知书对于阮某1用地上的房屋不属于违法建设是否合法的问题。原审法院依据生效民事裁判案件中土地管理部门对该建筑物的复函意见及相关事实认定市城管执法局认定该房屋于1994年前建设事实认定有误，证据充分有据，由此认定市城管执法局对该房屋的认定意见不合法，本院予以支持。至于市城管执法局上诉认为其已尽充分、合理的调查义务，并已对陈汉森的反复投诉作出相同的回复，本院认为，已尽充分的调查义务的基础上仍然与客观事实不符的，行政机关仍然应根据事后查明的客观事实重新履行相应的职责。人民法院判决要求行政机关重新作出行政行为的既判拘束力亦高于行政机关之前反复作出的不合法的行政行为，这是司法监督行政的必然，而非行政效率的不当影响。由此，对于市城管执法局的该上诉意见，本院不予采纳。综上所述，上诉人陈汉森、市城管执法局的上诉理据均不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费各50元，由上诉人陈汉森、中山市城市管理和综合执法局各自负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年九月十五日书记员 何君岚