温州市鹿城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0302行初483号 原告陈祥定，男，1950年12月16日出生，汉族，住温州市鹿城区。 委托代理人王奇兵（特别授权），北京京平律师事务所律师。 被告温州市公安局鹿城区分局，住所地温州市鹿城区勤奋路59号。 法定代表人徐国林，局长。 应诉负责人徐怡骅，副局长。 委托代理人邾恒治（特别授权）。 原告陈祥定不服被告温州市公安局鹿城区分局（以下简称鹿城公安分局）治安行政处罚，于2019年9月2日向本院提起诉讼。本院于同月9日受理后，依法组成合议庭，于2020年1月3日公开开庭审理了本案。原告陈祥定及其委托代理人王奇兵，被告鹿城公安分局的负责人徐怡骅及委托代理人邾恒治到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审限五个月。因受新型冠状病毒肺炎疫情影响，2020年1月23日至次月19日期间不计算在本案审理期限内。本案现已审理终结。 2019年3月6日，鹿城公安分局作出温鹿公（蒲）行罚决字[2019]51487号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：2019年2月22日，温州市鹿城区蒲鞋市街道工作人员对信访人员陈祥定进行了信访法制教育。后陈祥定于2019年3月5日在全国两会期间，前往北京国家信访局进行非法信访，扰乱单位秩序。陈祥定的行为属情节较重。经查证，陈祥定属六个月内曾受过治安管理处罚，对其从重处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二十条第（四）项之规定，决定给予陈祥定行政拘留十日的行政处罚。 原告陈祥定诉称，原告因房屋拆迁及土地征收未得到安置补偿，在多次向街道办、区政府、市政府、省政府逐级信访无果后，于2019年3月5日进京向国家信访局信访。被告鹿城公安分局以原告违反《信访条例》进行非法信访，扰乱了公共场所秩序，情节较重为由，对原告处以行政拘留10日的处罚。原告认为：一、被告认定事实不清。原告于2019年3月5日自行进京向国家信访局信访。在国家信访局排队等候到信访接待的整个过程，原告均依法依规进行。在国家法律法规没有明文规定禁止访民在国家“两会”前期进京信访的强制性规定情形下，原告依法依规向国家信访局反映自己的诉求，何来“非法信访”之说？被告以扰乱了公共场所秩序，对原告行政拘留10日，没有事实依据。二、被告证据不足。所谓扰乱公共场所秩序情节较重的行为，《治安管理处罚法》第二十三条已作了列明规定，被告没有以下证据：1.原告纠集多人进入并冲击公共场所的证据；2.原告在当日的信访行为已构成违法的认定，也就是北京当地公安机关的违法案件移交件等；3.原告在信访时大声喧哗、吵闹、不听工作人员劝阻的证据；4.原告已严重影响国家信访工作秩序的证据。被告仅凭自始未向原告出示的温州市鹿城区蒲鞋市街道办事处法制教育证明材料，认定原告实施违法行为，证据不足。原告当场提出被告及温州市鹿城区蒲鞋市街道办事处应出示拘留事实依据，经办人员明确回答没有证据，却强行将原告上铐送拘留所关押。三、被告执法程序违法。即使原告在北京有违法行为，被告无权处罚，也只有北京行为地的公安有权处罚，被告超越职权管辖，是属滥用职权违法行政行为。被告未经行政处罚告知，未经原告申辩陈述，径行将原告押至拘留所关押，违反了《治安管理处罚法》第九十四条的规定，构成违法。综上，被诉处罚决定事实不清，证据不足，程序违法，属于一种违法的行政行为，依法应予撤销。故请求法院依法判决：1.确认被诉处罚决定违法并予以撤销；2.本案诉讼费用由被告承担。 被告鹿城公安分局辩称，一、经公安机关调查，原告陈祥定就其房屋被强制拆迁、合法权益未得到解决问题，曾多次向各级部门进行信访。温州市信访局于2016年2月26日对原告的信访事项作出《信访事项不予受理告知单》，明确告知“其信访事项属涉法涉诉信访事项，已转温州市中级人民法院处理，应直接与法院联系”。原告已于2017年l1月向温州市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，法院已立案并审理该案。鹿城区蒲鞋市街道办事处曾于2018年3月13日及2019年2月22日两次对原告进行信访法制教育，向其宣读、送达《信访法制教育书》，告知其不得在全国两会等敏感时期到北京进行越级、非法信访等，其拒绝签字、接受。原告无视信访法制教育，于2019年1月2日到北京中南海周边进行非法信访，被当地公安机关依法训诫，2019年1月4日因扰乱公共场所秩序被鹿城公安分局处行政拘留九日的行政处罚。原告在明知其信访事项已不予受理、法院已对其相应诉求立案审理、街道部门已对其进行信访法制教育的情况下，仍于2019年3月5日全国两会期间，到北京国家信访局进行非法信访，进行信访登记时被工作人员拦截，后劝返回温州。以上事实有相应的证据予以证实。原告的上述行为，依据《信访条例》相关规定及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，已构成扰乱单位秩序，事实清楚，证据充分。且其情节依照公安部《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》的相关规定：“扰乱单位有下列情形之一的，属于‘情节较重’：（六）其他情节较重的情形”，其扰乱单位秩序的行为属情节较重。经查，原告曾于2019年1月4日因扰乱公共场所秩序被行政拘留九日，属六个月内曾受过治安管理处罚。据此，公安机关根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二十条第（四）项之规定，对原告处以行政拘留十日的行政处罚。公安机关对原告扰乱单位秩序行为予以处罚的定性准确，适用法律正确，处罚幅度适当。二、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款及公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，信访活动中的行政案件可以由违法行为人居住地公安机关管辖。温州市公安局鹿城区分局系违法人的居住地公安机关，依法具有案件管辖权，所以我局对原告扰乱单位秩序一案受理调查并依法作出行政处罚决定是合法的，本案并不属于移送管辖案件。三、经调查，原告违反《信访条例》相关规定，在全国两会期间到北京国家信访局进行非法信访。公安机关接到蒲鞋市街道工作人员报案后，以其行为涉嫌扰乱单位秩序受案调查。2019年3月6日对原告依法书面传唤到案，经办单位民警依法对原告进行询问，原告无正当理由拒绝在《询问笔录》上签字。对本案的相关证人街道工作人员王志章、尤建东、黄伊文进行调查取证。对原告的信访法制教育书及教育照片、其信访事项不予受理告知单、法院受理案件通知书等证据依法进行了调取。公安机关在对原告作出行政处罚决定前，已经依照法定程序告知违法行为人作出行政处罚的事实理由及依据，并告知其依法享有的权利，有权提出陈述和申辩，原告无理由拒绝签字。在对其作出行政处罚决定后，已依照法定程序向原告送达了《公安行政处罚决定书》，原告无理由拒绝签字，上述过程有见证人予以见证。据此，本案办案程序合法。综上所述，我局认为原告扰乱公共场所秩序的行为事实清楚，证据充分，故被诉处罚决定定性准确，适用法律依据正确，处罚幅度适当，办案程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，原告陈祥定因其房屋被强拆进行信访，信访接待部门亦书面告知其反映的问题属涉法涉诉信访事项，已转温州市中级人民法院处理，请直接与该院联系。2017年11月，原告就其房屋被强拆的赔偿问题向温州市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，该院予以立案审理。温州市鹿城区人民政府蒲鞋市街道办事处曾于2018年3月13日及2019年2月22日两次对原告进行信访法制教育，告知原告应依法进行信访，否则将承担法律责任。原告无视信访法制教育，于2019年1月2日到北京中南海周边进行非法信访，被当地公安机关依法训诫。2019年1月4日，因扰乱公共场所秩序被被告鹿城公安分局处行政拘留九日的行政处罚。2019年3月5日全国两会期间，原告再次到北京国家信访局进行非法信访，在进行信访登记时被工作人员拦截，后被劝返回温州。被告接到报警后，于2019年3月6日对原告的上述行为进行立案调查，经传唤、谈话、告知、审批等程序，于同日作出被诉处罚决定，并将处罚决定书送达原告。原告不服，提起本案诉讼。 以上事实有当事人提交的身份证、受案登记表、行政处罚审批表、行政处罚决定书、行政拘留执行回执、行政处罚告知笔录、传唤证、违法嫌疑人到案情况记录表、询问笔录（陈祥定、王志章、黄伊文、尤建东）、接受证据材料清单、信访法制教育书及送达材料、信访事项不予受理告知单、温州市中级人民法院受理案件通知书、情况说明、前科材料、身份证明（陈祥定、王志章、黄伊文、尤建东、黄兴旺）等证据予以证实。 本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。温州市鹿城区人民政府蒲鞋市街道办事处与被诉行政行为无利害关系，不是本案适格的第三人，原告陈祥定起诉时将其列为本案第三人，于法不符，本院不予准许。 二、根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条及《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，信访活动中的行政案件可以由违法行为人居住地公安机关管辖。被告鹿城公安分局作为原告居住地的公安机关，对原告在本案中的违法行为具有管辖权，且本案不属于移交管辖，原告有关被告未提交北京公安机关的移送手续材料，作出被诉处罚决定系超越职权的主张，于法不符，本院不予支持。 三、根据《信访条例》第十八条第一款、第二十条规定，信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序；采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案中，原告无视信访法制教育，在受过治安管理处罚的六个月内、全国“两会”期间，越级到北京国家信访局进行信访，被告据此认定原告的上述行为，构成扰乱单位秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二十条第四项之规定，决定给予原告行政拘留十日的行政处罚，并无不当。 四、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十七条的规定，在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。单位违法的，应当告知其法定代表人、主要负责人或者其授权的人员。适用一般程序作出行政处罚决定的，采用书面形式或者笔录形式告知。第七十七条第一款规定，询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。本案中，被告以笔录形式告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述权和申辩权，在原告拒绝签字捺印的情况下，办案人民警察在笔录中予以注明，符合上述规定。原告主张被告作出被诉处罚决定前未履行告知和陈述申辩程序，与事实不符，本院不予支持。被告经立案、调查、告知、审批等程序后作出被诉处罚决定，并送达原告，程序合法。 综上所述，被诉处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告提出被告超越职权、执法程序违法以及原告并无扰乱单位秩序的行为等主张，与事实、法律不符，本院均不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告陈祥定的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告陈祥定负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长  麻永和 人民陪审员  施冬红 人民陪审员  余 俊 二〇二〇年九月四日 代书 记员  黄家铭 ? 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国治安管理处罚法》 第二十条违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚： （一）有较严重后果的； （二）教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的； （三）对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的； （四）六个月内曾受过治安管理处罚的。 第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款： （一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的； （二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的； （三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的； （四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的； （五）破坏依法进行的选举秩序的。 聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。