西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1005号 上诉人（原审被告）西安市城市管理和综合执法局，住所地西安市未央区。 法定代表人张水利，局长。 委托代理人吝亚峰，该单位工作人员。 委托代理人孟士统，陕西洪振律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）许康康，男，汉族，1983年3月12日生，公民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。 原审被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人文义华，该单位工作人员。 上诉人西安市城市管理和综合执法局（以下简称市城管局）因与被上诉人许康康城建行政强制及原审被告西安市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2321号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，原告许康康是西安市雁塔区XX街XX村XX号XX号住户，并修建有房屋一处。2019年1月24日，被告市城管执法局下属单位高新分局接到西安市规划局高新分局移交的《关于陈林村许康康、许娟、许媛媛等八户违法建设认定的函》，函称“我局接其他部门转办，认定位于科技八路以北，XX村XX层砖混结构房屋（业主为许康康），其中两层以上为超建部分，建筑面积约587.46㎡，存在以下违法事实，超建部分未取得建设工程规划许可证进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设。现将该情况函告贵局，请依法查处。处理建议如下，超建部分属于无法采取改正措施消除影响的，请贵局予以拆除”。2019年1月25日，被告市XX城管执整字高新01（2019）第8296号《限期整改通知书》，内容：你……因涉案两层以上房屋违反了《城乡规划法》第四十条规定，现责令……在2019年1月26日之前自行拆除整改，该文书留置送达给了原告。2019年1月28日，被告市城管执法局针对原告做出了《行政处罚预先告知书》（西城管执告字高新01【2019】第8296号），内容：经调查……因原告建设违章建筑的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，我局拟根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出了限期1日内自行拆除违法建设……如对该处罚意见有异议，可在接到本告知之日起1日内向被告提出陈述和申辩，逾期未提出陈述或申辩，视为原告放弃陈述和申辩的权利，该文书留置送达给了原告。2019年1月30日，被告市城管执法局对原告作出了《行政处罚决定书》（西城管执罚字高新01【2019】第8296号），内容：经调查核实……违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，我局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条的规定，对原告作出了限期1日内自行拆除违法建设……如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向西安市人民政府申请行政复议，也可以在6个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼，该文书留置送达给了原告。2019年2月1日，被告市城管执法局对原告做出了《催告通知书》，并留置送达给了原告。2019年4月24日，被告针对原告做出了《行政强制拆除公告》（西城管强告字高新01【2019】第8296号），内容：你……根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，限原告3日内自行拆除……如原告在规定期限内不履行拆除义务，本机关将依法强制拆除，该文书留置送达给了原告。2019年4月28日，被告市城管执法局针对原告做出了《行政强制拆除决定书》（西城管强拆字高新01【2019】第8296号）。原告许康康不服，于2019年4月29日向被告市政府申请行政复议，被告受理后，于5月6日向被告市城管执法局送达了市政复答字[2019]214号《行政复议答复通知书》。被告市政府于2019年6月10日依法作出市政复决字[2019]214号《行政复议决定书》，维持市城管执法局作出的西城管强拆字高新01【2019】第8296号《行政强制拆除决定书》。原告不服，诉至该院，请求：1.依法撤销市政府2019年6月10日作出的市政复决字（2019）214号行政复议决定书；2.依法撤销市城管2019年4月28日给原告作出行政强制拆除决定书（西城管强拆字）高新01（2019）第8296号；3.诉讼费用由被告承担。另查明，2019年4月29日，涉案房屋被拆除。涉案房屋所在地的土地已经被依法征收，且该村处于改造期间。 一审法院认为，本案的争议焦点是被告市城管执法局作出的西城管强拆字高新01【2019】第8296号《行政强制拆除决定书》及被告市政府作出的市政复决字[2019]214号《行政复议决定书》的合法性。原告许康康系陈林村村民，其在该村集体土地上建有房屋，相关政府部门在土地征收及城中村改造过程中，因拆除原告的上述房屋而发生本案的行政强制争议。西安市规划局高新分局以原告所有的部分房屋未取得建设工程规划许可证进行建设，认定原告的部分房屋属于违法建筑，并于2019年1月24日向被告市城管执法局下属单位高新分局移交《关于陈林村许康康、许娟、许媛媛等八户违法建设认定的函》，被告市城管执法局遂向原告下发催告通知、处罚决定书等法律文书，被告于2019年4月28日作出西城管强拆字高新01【2019】第8296号《行政强制拆除决定书》，涉案房屋已经被拆除。原告认为被告作出涉案的《行政强制拆除决定书》的根本原因不是违法建设，而是由于其未与被告达成安置补偿协议，被告因而依据非法理由、强制推行征收实施工作所致。由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的，其不存在过错，且本案原告不存在突击加建的行为。被告以涉案房屋为违法建筑并作出涉案的行政行为，其执法目的不是为了整治违法建设行为，而是为了加快推进陈林村城改工作的进程，其执法目的不具有正当性，属于滥用职权的情形，即被告作出的西城管强拆字高新01【2019】第8296号《行政强制拆除决定书》法律文书的合法性，该院不予认可，依法予以撤销。被告市政府在未查清事实的基础上作出维持被告市城管执法局作出的西城管强拆字高新01【2019】第8296号《行政强制拆除决定书》，属于事实不清、证据不足的情形，依法亦应予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（五）项的规定，判决依法撤销西安市城市管理和综合执法局于2019年4月28日作出的西城管强拆字高新01【2019】第8296号《行政强制拆除决定书》；依法撤销西安市人民政府于2019年6月10日依法作出市政复决字[2019]214号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由西安市城市管理和综合执法局负、西安市人民政府共同担。 上诉人市城管局上诉称：一、上诉人作出涉案高新01【2019】第8296号《行政强制拆除决定书》主体适格，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。1.上诉人有权作出涉案决定书，依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》以及《西安市城市管理和综合行政执法条例》相关规定，上诉人有权行使行政处罚权，查处未经批准的违建工作，有对违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除、没收等职责和职权。2.上诉人作出涉案决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。3.被上诉人在一审起诉状中述称“2006年期间加盖三层面积为604平方米，形成一院五层”不能作为其加建三至五层楼房的合法性理由。首先，依据早在1993年11月1日起就施行《XX庄XX镇规划建设管理条例》第六条、第十四条、第十八条之规定可知，被上诉人建设当时，并未按照早已生效的《村长和集镇规划建设管理条例》的有关规定办理相关手续。其次，相关手续办理属于行政许可行为，需要被上诉人向有权部门申请，被上诉人在建设之前未按照相关规定办理审批手续，建成之后很长一段时间也没有补办手续，导致违法状态持续至今，属被上诉人违法在先，上诉人对违法建设作出《决定书》，不存在不正当的行政目的，而是积极行使职权的表现，相反，若置规划部门的违法建设认定函于不顾，才是不作为，甚至是渎职。二、一审从推定出的“执法目的不具有正当性”作出撤销《决定书》的判决，没有事实和法律依据。依据我国《行政诉讼法》第六十九条之规定，人民法院审查行政行为的合法性应当从两个方面进行。一要看行政行为是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、作出的行政行为是否遵循了法定的步骤和程序等；二要看行政行为是否符合实体要件，包括作出行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。本案中，“土地征收及城中村改造”与“整治违法建设”属两个不同的行为主体所为，分属不同法律关系。一审也没有任何证据证明和法律规定可以依法推定上诉人整治违法建设就是为了加快推进陈林村城改工作的进程。上诉人不是政府，不能代表政府承担无主或者主体不明的征地拆迁责任。因此，一审判决明显存在认定事实错误。三、对涉案违法建设依法强制拆除是城市可持续发展所需，符合大多数群众合法权益，是正当行政目的的体现。违法建设由来已久，市城建发展建设的毒瘤，且屡禁不止。依据2016年《西安市人民政府关于化解房地产库存促进房地产市场健康发展的若干意见》，经国土规划、建设等部门认可、四邻无争议的房地产项目，可按照项目建审时的规范标准完善规划等手续。但直至本案发生，涉案建设的违法状态仍旧持续中。违法建设使得少数人存在不当得利，侵害了大多数群众合法权益，给城市带来了严重环境、安全问题，破坏了法制建设，损害了政府公信力，因此必须整治。综上，上诉人作出的《决定书》具有社会合理性，请求：1.依法撤销西安铁路运输法院作出的(2019)陕7102行初2321号行政判决书;2.改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人许康康答辩称，一审法院审判程序公正合法，审理事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 原审被告市政府未发表意见。 二审中各方当事人均未提交新的证据。本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为上诉人西安市城管局作出的《行政强制拆除决定书》是否合法。就此焦点问题，本院认为，行政机关作出的行政行为应当事实清楚、证据充分、程序合法、法律适用正确，并且对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。一般情况下，城市管理部门在收到规划部门违法建设认定函后，应当对违建面积、建设年代、建设主体以及所有权人等信息进行必要的审查认定。本案中，上诉人西安市城管局作出被诉行政行为的主要依据系《关于陈林村许康康、许娟、许媛媛等八户违法建设认定的函》，在收到该函后，虽进行了现场勘验，但对于涉案房屋的具体建设年代、所有权人等并未核实亦未对相关人员进行调查。在上述基础信息存在争议、不清的情况下，上诉人作出的《行政强制拆除决定书》事实不清，依据不足。同时，被上诉人许康康自述于2006年修建了二层以上房屋，即便涉嫌违法建设，但在长达十余年的时间内，相关行政机关并未及时、积极地履行相应法定职责，而在此次征收范围内，先启动征收程序，再有了对被上诉人房屋进行违法建筑的认定程序，因此上诉人作出被诉的《行政强制拆除决定书》，应属执法目的不当。故一审法院判决撤销西城管强拆字高新01【2019】第8296号《行政强制拆除决定书》并无不当，本院予以确认。原审被告市政府在未查清事实的基础上作出维持上诉人市城管执法局作出《行政强制拆除决定书》的复议决定，属于事实不清、证据不足的情形，一审法院判决撤销亦无不当，本院予以确认。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人西安市城市管理和综合执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 博 审 判 员  蒋蒙蒙 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年九月二十三日 法官助理  段茗琪 书 记 员  王茗仪 1