广东省江门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤07行终160号上诉人（原审原告）张波，男，1982年8月11日出生，侗族，住湖南省洪江市。上诉人（原审被告）江门市蓬江区市场监督管理局。住所地：广东省江门市。法定代表人张怀业，局长。出庭负责人雷吉志，副局长。委托代理人周敏芝、陈敏瑜，均系该局工作人员。上诉人（原审被告）江门市市场监督管理局。住所地：广东省江门市。法定代表人郑劲龙，局长。出庭负责人周志东，副局长。委托代理人李保军、雷蕾，均系该局工作人员。上诉人张波因与上诉人江门市蓬江区市场监督管理局（以下简称“蓬江区市场监管局”）、江门市市场监督管理局（以下简称“江门市场监管局”）食品行政管理纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理认为，本案是食品行政管理纠纷。《食品药品投诉举报管理办法》第七条规定：“地方各级食品药品监督管理部门投诉举报机构负责本行政区域的食品药品投诉举报管理的具体工作，主要履行下列职责：（一）对直接收到的食品药品投诉举报进行受理、转办、移送、跟踪、督促、审核等；（二）对上级转办的食品药品投诉举报进行转办、移送、跟踪、督促、审核、上报等；（三）对下级食品药品投诉举报机构进行业务指导；（四）收集、汇总、分析本行政区域的食品药品投诉举报信息，按要求定期向上一级食品药品投诉举报机构报告；（五）承担本行政区域的食品药品投诉举报宣传、培训工作。”第九条规定：“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求。”《食品药品违法行为举报奖励办法》第三条第一款规定：“负责举报调查处理的食品药品监督管理部门为举报奖励实施部门，负责奖励决定告知、奖励标准审定和奖励发放等工作。”由此可见，江门市场监管局收到张波举报投诉后，转蓬江区市场监管局处理，该局作出涉案《举报奖励处理告知书》和《投诉举报处理告知书》的执法主体适格，原审法院予以确认。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”由此可见，江门市场监管局作为蓬江区市场监管局上一级主管部门，有权受理张波以蓬江区市场监管局为被申请人的行政复议，其复议主体适格，原审法院亦予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、张波的起诉是否超过起诉期限；二、涉案《投诉举报处理告知书》是否合法；三、涉案《举报奖励处理告知书》是否合法；四、涉案《行政复议决定书》是否合法。一、关于张波的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”由此可见，张波于2019年7月6日收到涉案复议决定，张波不服，于2019年7月8日向原审法院提起（2019）粤0704行初336号。原审法院在该案及江门市中级人民法院（2019）粤07行终402号案中，引导张波撤诉并重新起诉。张波收到（2019）粤07行终402号《行政裁定书》后，遂提起了本案诉讼。张波的行为属于非自身的原因耽误起诉期限，被耽误的时间不计算在起诉期限内。据此，张波提起本案行政诉讼未超过起诉期限。二、关于涉案《投诉举报处理告知书》是否合法的问题。《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。”由此可见，食品安全举报受理部门对于投诉举报人的职责主要是在法定期限内，反馈办理结果。张波于2018年11月13日通过原广东省食品药品监督管理局投诉举报系统举报，蓬江区市场监管局收到转收的举报，于2019年1月29日就对被举报人作出涉案不予处罚决定后，一并书面告知了张波处理结果，其行为符合上述规定。张波请求撤销涉案《投诉举报处理告知书》，事实和法律依据不足，原审法院不予支持。三、关于涉案《举报奖励处理告知书》是否合法的问题。《食品药品违法行为举报奖励办法》第五条规定：“举报下列违法行为的，应当按照本办法予以奖励：（一）食品（含食品添加剂）生产、经营环节食品安全方面的；（二）药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节产品质量安全方面的；（三）其他经食品药品监督管理部门认定需要予以奖励的。”第六条规定：“举报奖励应当同时符合下列条件：（一）有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索；（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的；（三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。”由此可见，举报食品安全违法要获得奖励应当同时满足上述三个条件。本案中，被举报人被举报的食品标签存在未按制造或生产时加入量的递减顺序一一排列，被认为是标签瑕疵问题。蓬江区市场监管局决定对该种情形决定不予处罚，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定。据此，本案不予处罚的处理决定与上述规定中的“作出行政处罚决定”不同，蓬江区市场监管局由此对张波的举报不予奖励符合法律规定。四、关于涉案《行政复议决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”第二十八条第一款第（一）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”由此可见，公民认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的有权申请行政复议，其中包括了知情权等权利受到侵害；复议机关受理行政复议申请后，认为行政行为合法或不符合复议申请条件的，按上述规定办理。本案中，张波作为购买了相关产品的举报人，投诉处理结果及复议结果对其而言有一定的利害关系，其对投诉处理的告知行为不服时，也有权基于此申请行政复议。江门市场监管局认为张波的申请不符合申请条件，并按《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项予以处理，属于适用法律规定不当，对于该项处理决定依法应当予以撤销。此外，江门市场监管局受理涉案复议决定后，经审查查明蓬江区市场监管局作出的《举报奖励处理告知书》并无不当，在法定期限内作出了涉案维持的复议决定，该项处理符合法律规定，原审法院依法予以确认。关于张波主张蓬江区市场监管局在复议答复超期及蓬江区市场监管局、江门市场监管局举证超期的问题。原审法院审理查明，蓬江区市场监管局在复议答复期间没有超期，蓬江区市场监管局、江门市场监管局在本案举证期间也没有存在超期的问题，原审法院依法予以确认。综上所述，蓬江区市场监管局作出的涉案《举报奖励处理告知书》、《投诉举报处理告知书》和江门市场监管局作出的涉案《行政复议决定书》中的第二项合法，《行政复议决定书》中的第一项适用法律错误，依法应当部分撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十条第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款和第一百三十六条第五款的规定，判决如下：一、撤销江门市场监管局作出的江市监复字〔2019〕20号《行政复议决定书》中第一项的复议决定；二、驳回张波的其他诉讼请求。一审案件受理费50元（已由张波预交），由张波负担25元，由江门市场监管局负担25元。上诉人张波不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初1号行政判决第二项，依法改判撤销蓬江区市场监管局作出的涉案《举报奖励处理告知书》、《投诉举报处理告知书》并判令其重做；2.判令蓬江区市场监管局、江门市场监管局共同承担本案一、二审诉讼费。主要事实和理由：首先，原审法院查明张波提交起诉材料的时间、拆案分案的事实及蓬江区市场监管局、江门市场监管局向原审法院举证的时间均认定错误；其次，是案件的实体问题，被举报人产品不依照产品配料添加数量递减顺序标注产品配料的行为是否属于标签瑕疵。产品的主要成分标注，是法律规定经营者应当依法明示且消费者在购买商品之前满足知情权和买卖交易公平权的基本要件。涉案产品错误标注产品主要成分含量的行为并不能被简单粗暴的认定为标签瑕疵。最后，张波是否应当获得奖励的问题，即便蓬江区市场监管局的不予行政处罚适当，根据《广东省食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权适用规则》第五条规定，不予处罚亦属于行政处罚自由裁量结果的一种，不予处罚亦应当视为应作出行政处罚，即张波的举报行为依旧符合获得举报奖励条件的范畴。上诉人蓬江区市场监管局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初1号行政判决，依法驳回张波的起诉；2.一、二审案件诉讼费均由张波承担。主要事实和理由：一、张波在本案前已对涉案诉求起诉并已撤诉。张波于本案前已就蓬江区市场监管局作出的《举报奖励处理告知书》、《投诉举报处理告知书》以同样的事实和理由向原审法院提起行政诉讼，原审法院作出（2019）粤0704行初336号行政裁定，张波不服上述裁定向江门市中级人民法院提起上诉。江门市中级人民法院作出（2019）粤07行终402号行政裁定，裁定准许其撤回起诉及撤回上诉。本案是张波撤回起诉后再以同样的事实和理由提起的行政诉讼，且未能证明其有正当理由再行起诉，也未提供任何新证据，应驳回张波的起诉；二、张波与投诉举报处理结果之间无利害关系。食品安全监管机关实质上是保障不特定公众利益的秩序性监管，并非直接为个人利益而履行监管职责，张波作为投诉举报人，并不存在比其他公众在该领域更特殊更值得保护的权益。本案中，蓬江区市场监管局对被举报人作出的行政处理，并不会对张波的个人合法权益造成侵害，蓬江区市场监管局将查处办理结果向张波反馈。并未对其设定新的权利义务，因而没有法律上的利害关系，不具备提起投诉举报处理结果的复议和诉讼的主体资格。三、蓬江区市场监管局已充分保障张波的知情权。关于行政相对人的知情权是针对政府信息公开而言，事实上，蓬江区市场监管局对张波的投诉举报事项已依法履行职责作出立案、调查、取证，并将查处办理结果及时向其反馈，涉案的不予行政处罚决定亦已对外公示，已充分尊重和保护张波的知情权。上诉人江门市场监管局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初1号行政判决第一项；2.维持江门市场监管局江市监复字〔2019〕20号《行政复议决定书》所有复议决定；3.一、二审案件诉讼费均由张波承担。主要事实和理由：一、蓬江区市场监管局已依法保障了张波的举报权及知情权，张波不存在知情权受到侵害的可能。蓬江区市场监管局已经依据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条和《食品药品投诉举报管理办法》（原国家食品药品监督管理总局令第21号）第二十条第一款、第三十八条的规定，依法履行对举报投诉案件的告知，保障了张波的知情权，并不存在原审判决书所述“知情权等权利受到侵害”的情况。二、蓬江区市场监管局作出的具体行政行为未侵犯张波合法权益，与张波不具有法律上的利害关系。张波不服蓬江区市场监管局作出的处理告知书，提出行政复议进而提起行政诉讼，实际针对的行政行为是食品安全举报受理部门对举报案件的查处结果。蓬江区市场监督管理局对涉嫌违法行为进行查处，是依照《中华人民共和国食品安全法》对食品生产经营活动履行的监督管理职能，体现的是行政机关与行政相对人之间的行政管理法律关系。本案中，蓬江区市场监管局对被举报人涉嫌食品安全违法行为进行查处，是基于保障公众食品安全与公共利益的需要，与张波个体的私益不具有利害关系。三、江门市场监管局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项作出驳回行政复议申请适用法律正确。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，张波向原审法院提起本案诉讼，请求法院判令：一、撤销蓬江区市场监管局作出的蓬江食药监投复〔2019〕24号《投诉举报处理告知书》和蓬江食药监奖告〔2019〕16号《举报奖励处理告知书》；二、撤销江门市场监管局作出的江市监复字〔2019〕20号《行政复议决定书》。蓬江区市场监管局作出涉案《投诉举报处理告知书》和涉案《举报奖励处理告知书》属于不同的行政行为。江门市场监管局作出的涉案《行政复议决定书》第一项决定系以张波与涉案《投诉举报处理告知书》不具有直接的利害关系，其对涉案《投诉举报处理告知书》提出的复议申请不符合受理条件为由，驳回张波的复议申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二、三款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告”及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”的规定，该复议决定不属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形，故蓬江区市场监管局、江门市场监管局不能作为本案共同被告。张波不服蓬江区市场监管局作出的涉案《投诉举报处理告知书》和江门市场监管局作出的涉案《行政复议决定书》第一项决定提起诉讼，只能选择其中一个行政行为向法院提起诉讼，不能对两个行政行为向法院提起诉讼。如张波不服蓬江区市场监管局作出的涉案《投诉举报处理告知书》，应单独以蓬江区市场监管局为被告针对涉案《投诉举报处理告知书》提起行政诉讼，由法院审查是否立案；如张波不服江门市场监管局作出的涉案《行政复议决定书》第一项决定，应单独以江门市场监管局为被告针对涉案《行政复议决定书》第一项决定提起行政诉讼。江门市场监管局作出的涉案《行政复议决定书》第二项决定系维持蓬江区市场监管局作出的涉案《举报奖励处理告知书》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”的规定，张波不服蓬江区市场监管局作出的涉案《举报奖励处理告知书》和江门市场监管局作出的涉案《行政复议决定书》第二项决定，应单独以蓬江区市场监管局、江门市场监管局为共同被告针对涉案《举报奖励处理告知书》和涉案《行政复议决定书》第二项决定提起行政诉讼。本案中，原审判决对张波提起的涉及不同被告不同行政行为的诉讼一并审理，没有分案处理不当，且同时审理张波针对蓬江区市场监管局作出的涉案《投诉举报处理告知书》的起诉及张波针对江门市场监管局作出的涉案《行政复议决定书》第一项决定的起诉，程序违法，应予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十三）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初1号行政判决；二、发回广东省江门市江海区人民法院重新审理。审 判 长 陈汉锡审 判 员 周 奇审 判 员 陈敏婷二〇二〇年九月三日法官助理 谢俊杰书 记 员 区妙莎