浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行初68号 原告项文波，男，1982年3月26日出生，汉族，住仙居县。 原告项文柳，女，1984年10月5日出生，汉族，住仙居县。 原告项兰方，女，1959年9月15日出生，汉族，住仙居县。 被告仙居县人民政府，住所地仙居县南峰街道环城西路50号供电大楼。 法定代表人王斌达，代县长。 应诉负责人郑灵辉，副县长。 委托代理人丁新敏。 委托代理人周成海，浙江安州律师事务所律师。 原告项文波、项文柳、项兰方诉被告仙居县人民政府行政协议一案，于2020年6月1日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月8日立案受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月29日公开开庭审理了本案。原告项文波、项文柳、项兰方、被告仙居县人民政府的应诉负责人郑灵辉及委托代理人丁新敏、周成海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告项文波、项文柳、项兰方诉称：一、被告方在（2019）浙10行初203号和204号案件中提供了编号为A03483的《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》（以下简称《安置补偿协议》），证明原告与朱溪镇人民政府签订了安置补偿协议。事实上，原告包括家人从来就没有签过该协议，在被告提交该证据前从没见过该协议，也从没有按过指印，也从未授权或者委托非本户其他人员签订过该协议。该协议造假，协议乙方户主李德荣联系电话为空白的，明确写明达成协议的依据是《关于印发台州市朱溪水库工程移民安置办法的通知》（仙政办发[2017]77号）等其他法律法规，安置办法第十一条规定了七种安置方式。安置办法第十三条规定，农村移民的安置方式由移民以户为单位根据本办法第十一条的有关规定选择其中一种，向村里提出申请，并经朱溪镇人民政府审核，报仙居县朱溪水库工程建设指挥部审批后，签订安置补偿协议，不得随意更改。李德荣户的实际户籍人口信息是5人，因此该协议核定乙方家庭人口应该是5人，而不是8人。该协议名单里项兰芳的名字是错误的，李德荣二女儿是项兰方，项郑浩是项文波的儿子，是李德荣的曾外孙而不是曾外孙女，而且项文波、郑伊丽、项郑浩的名单不应该出现在李德荣户的安置补偿协议里，而是应该在项文波户的安置补偿协议名单里。定点有土安置实际应该是5人，人户一致安置2人也是错误的。在原告203号和204号庭审举证质证的时候，被告方对项文柳、应诗婷属于李德荣户一直都是认可没有异议的，说明被告之前也是认可李德荣户的安置方式为定点有土安置，所以不存在李德荣户的其余两人又按照人户一致安置，第二项宅基地分配人数也是不对的，也不符合其制定的安置办法和国家上位法的规定，该协议实际是把李德荣和项文波两户合并一起制定了这么一份所谓的安置补偿协议，该协议里依据的国家相关法律法规没有赋予被告可以将两个独立户头任意合并作为一户签订的权利。原告方想向法庭阐明的是，原告方并不是针对该所谓协议内容提出争议，而是结合内容针对该造假协议的真实性表示严重的否定，先不论其他补偿补助是否合理，光安置方式以户为单位同一户内成员又区别对待原告方全体家庭成员就不可能同意签字。二、该所谓的安置补偿协议中的实物补偿费、补助费、腾空安置补贴、奖励费，均是规定甲方于本协议签订之日起十个工作日内向乙方支付，实际情况是时至今日原告方未见到提及的款项，因为协议属于伪造，被告根本就不知道乙方的开户行及银行帐号，最后的乙方户主签字并非户主李德荣而是项兰芳，并非李德荣的二女儿项兰方。原告认为将项兰芳就认定为项兰方是没有法律依据的，即使是人民法院认为该份所谓协议的签字项兰芳就是项兰方，那也应该有户主委托女儿签字的委托书，且被告方也没有提供证据证明签字的项兰芳就是项兰方属于同一人，也没有提供协议签订地的具体地点，被告方应该提供录音录像或者照片予以证明，事实是该份协议是甲方与一个未可知的冒名顶替人员签订了一份有关李德荣户的安置补偿协议，该行为严重违法。因此该无效的协议自始无效，该行为已经严重侵害了李德荣户及项文波户的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条等法律法规的规定，请求人民法院依法确认伪造的《安置补偿协议》无效，本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提供了下列证据：1.两户户口本门牌证；2.股权证；3.承包权证；4.溪上村6组组长证明；5.溪上村村民代表意见书；6.（2019）浙行终593号行政判决书；7.申请书及递交申请时候的录音及相关部分的书面文字整理材料；8.台州市朱溪水库移民安置办法；9.移民安置规划大纲；10.通知书；11.与送达通知书的镇政府工作人员蔡某与项兰方的谈话手机录音及相关部分书面文字整理材料；12.镇纪委书记郭琪和村支部委员项良来原告户做工作时与项兰方的谈话手机录音相关部分书面文字整理材料；13.朱溪镇党委副书记一行来项文波店里做工作时店内监控动态视频及相关部分书面文字整理材料；14.仙居县市场监督管理局下各分局领导做项文柳思想工作时的谈话手机录音相关部分文字书面整理材料；15.仙居县市场监督管理局下各分局领导做工作谈话后第二天来要原告项文柳答复时的店内监控动态视频及相关部分书面文字整理材料；16.（2019）浙行终1854号被上诉方答辩状；17.浙江农信短信收款提示；18.浙江农信分户明细对账单；19.台州市社会保障市民卡；20.110报警电话录音及书面文字整理材料；21.与朱溪镇副书记丁新敏反映情况的通话录音及书面文字整理材料；22.去镇里反映钱款问题的视频及相关部分文字整理材料；23.声明书；24.与项良电话通话录音及书面文字整理材料；25.编号A03483行政协议。 被告仙居县人民政府辩称：一、台州市朱溪水库工程是《灵江流域综合规划》和《浙江省水资源保护和开发利用总体规划》中推荐的首期开发项目之一，是经国家发改委批准建设的全国172项节水、供水重大水利工程和浙江省“五水共治”十大保供水项目之一。答辩人于2017年6月30日、9月13日相继颁布了《台州市朱溪水库工程移民安置办法》、《台州市朱溪水库工程移民房屋提前腾空安置方案》。答辩人为了台州市朱溪水库移民安置做了大量工作，投入了大量人力、物力。库区共有2078户移民户已经签订了移民安置补偿协议，签约率达99%。二、原告户同朱溪镇人民政府签订的《安置补偿协议》合法、有效。原告户于2017年10月15日与仙居县朱溪镇人民政府签订了《安置补偿协议》，签订该《安置补偿协议》是双方的真实意思表示，《安置补偿协议》内容符合相关法律及《台州市朱溪水库工程移民安置办法》规定。签订《安置补偿协议》程序合法，已经实际履行，相关安置补偿款已经支付，原告户宅基地已由所在村安排。三、原告提出确认《安置补偿协议》无效的理由不能成立。原告户共8个移民人口，该户户主李德荣，户内成员为李德荣、项爱苍、项兰芳、项文柳、应诗婷、项文波、郑伊丽、项郑浩，原告只能参与户为单位一并安置，不能单独安置。分户以土地管理部门的土地归户卡为依据，是宅基地管理的依据。原告要求分户，应当根据土地管理法规，向职能部门提出分户立证申请，经职能部门批准后依法分户立证。原告未取得分户审批手续，不得分户安置。根据《台州市朱溪水库工程移民安置办法》第十一条规定，项文柳出嫁到双庙乡西吕村，应诗婷系项文柳女儿，属于移民人口，己作移民安置，因二人户籍系应迁未迁的农村居民，只能按照人户一致方式安置，不能按照定点有土方式安置。综上所述，原告户与朱溪镇人民政府签订的《安置补偿协议》合法有效，原告提出确认《安置补偿协议》无效的理由不能成立。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告仙居县人民政府向本院提交的证据有：1.国务院令第679号《关于修改大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例的决定》；2.发改农经[2010]1527号国家发展和改革委员会文件；3.浙政函[2015]113号浙江省人民政府文件；4.仙政办发[2017]77号仙居县人民政府办公室文件；5.安置补偿协议、李德荣户协议签订情况说明、项良身份证；6.朱溪水库建设征地移民实物、人口调查表；7.房产评估一览表；8.朱溪水库建设征地附属物补偿清单；9.台州市朱溪水库工程移民人口补偿补助奖励发放清单；10.记账凭证、入账通知书、资金往来结算票据；11.预算拨款凭证；12.宅基地安排表。 经审理查明：原告项文波、项文柳分别系原告项兰方的儿子、女儿，项兰方的父亲为李德荣。李德荣户有家庭人口五人，分别为户主李德荣、女儿项兰方、女婿项爱苍、孙女项文柳、曾外孙女应诗婷；项文波户有家庭人口三人，分别为户主项文波、妻子郑伊丽、儿子项郑浩。 2010年，国家发展和改革委员会给浙江省发展改革委下发发改农经[2010]1527号《国家发展改革委关于浙江省台州市朱溪水库工程项目建议书的批复》，原则同意浙江省发展改革委所报台州市朱溪水库工程项目建议书。2015年9月28日，浙江省人民政府给台州市朱溪水库开发有限公司下发浙政函[2015]113号《关于台州市朱溪水库工程建设征地移民安置规划大纲的批复》，原则同意台州市朱溪水库开发有限公司所报《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置规划大纲（报批稿）》提出的项目建设征地处理范围、实物调查成果、移民安置任务、安置标准和移民安置规划方案、后期扶持方案、移民生产生活水平预测评价。2017年6月30日，仙居县人民政府办公室印发仙政办发[2017]77号《台州市朱溪水库工程移民安置办法》。 2017年8月25日，经台州市龙泰房地产评估有限公司评估，李德荣的房屋及装修、附属物的评估金额共计49722.6元；项文波的房屋及装修、附属物的评估金额共计57654元。2017年10月15日，仙居县朱溪镇溪上村村支部委员项良代项兰方与仙居县朱溪镇人民政府签订《安置补偿协议》。该协议约定核定李德荣户移民人口共8人，安置方式为定点有土6人、独生子女增计1人、人户一致2人，分配宅基地3.5间，由原告所在移民村按照本村宅基地分配方案统一安排，原告户按照规划设计和本村宅基地分配方案以“幢”为单位自主建造住房；仙居县朱溪镇人民政府应支付原告户的房屋、附属物、搬迁补助费等共544170.60元。该协议上约定的部分款项249201.20元已经打入原告项兰方的账户，协议约定的宅基地也已经由原告所在村的村委会作出安排。原告认为其并未委托任何人签订涉案协议，故该协议无效，提起本案诉讼。 上述事实，有国务院令第679号《关于修改大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例的决定》、发改农经[2010]1527号国家发展和改革委员会文件、浙政函[2015]113号浙江省人民政府文件、仙政办发[2017]77号仙居县人民政府办公室文件、李德荣户协议签订情况说明、朱溪水库建设征地移民实物、人口调查表、房产评估一览表、朱溪水库建设征地附属物补偿清单等证据证实。 本院认为，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款的规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。第二十六条规定，移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。因此，县以上地方人民政府系大中型水库移民安置的组织、领导实施者，故仙居县人民政府系本案适格的被告。仙居县朱溪镇人民政府作为具体实施单位签订涉案《安置补偿协议》，应视为受被告仙居县人民政府的委托。 根据《中华人民共和国合同法》第四十八条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”本案中，被告向本院提交的《李德荣户协议签订情况说明》及其委托代理人在庭审中的陈述，表明其向本院提交的《安置补偿协议》中涉及到乙方的签名“项兰芳”非项兰方本人所为，而是李德荣户口头委托溪上村支部委员项良代理其户与仙居县朱溪镇人民政府签订的。因原告不认可也不追认项良的代理权，项良代理项兰方签订涉案协议的行为构成无权代理。故项良在未取得原告代理权的情况下，代项兰方与仙居县朱溪镇人民政府的签约行为不能在原告与仙居县朱溪镇人民政府之间产生法律关系，故涉案协议对原告不发生法律效力。根据《中华人民共和国民法总则》第一百七十一条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力。相对人可以催告被代理人自收到通知之日起一个月内予以追认。被代理人未作表示的，视为拒绝追认。行为人实施的行为被追认前，善意相对人有撤销的权利。撤销应当以通知的方式作出。行为人实施的行为未被追认的，善意相对人有权请求行为人履行债务或者就其受到的损害请求行为人赔偿，但是赔偿的范围不得超过被代理人追认时相对人所能获得的利益。相对人知道或者应当知道行为人无权代理的，相对人和行为人按照各自的过错承担责任。”可见，无权代理未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力，但不等同于合同无效，善意相对人有权请求行为人履行债务或者就其受到的损害请求行为人赔偿。故原告请求确认涉案的《安置补偿协议》无效，缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告项文波、项文柳、项兰方的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告项文波、项文柳、项兰方负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  张 燕 审 判 员  谢继红 二〇二〇年九月九日 代书记员  陈思安