安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖12行终250号 上诉人（一审原告）陆应凯，男，1976年1月1日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 委托代理人师博，安徽仲天律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）阜阳市人力资源和社会保障局，住所地安徽省阜阳市清河东路579号，统一社会信用代码11341200553261059Q。 法定代表人桂超，该局局长。 出庭负责人王小玲，该局二级调研员。 委托代理人曹民，该局工作人员。 委托代理人程东方，安徽金宇律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省人力资源和社会保障厅，住所地安徽省合肥市长江中路333号，统一社会信用代码11340000002986547K。 法定代表人徐建，该厅厅长。 委托代理人朱方晴，该厅工作人员。 委托代理人韩瑞新，安徽天禾律师事务所律师。 一审第三人阜阳市市场监督管理局，住所地安徽省阜阳市颍州区淮河路2009号，统一社会信用代码11341200MB1916619U。 法定代表人杜玉民，该局局长。 出庭负责人陈立国，该局副局长。 委托代理人陈晨，该局公职律师。 上诉人陆应凯因事业单位招聘争议及行政复议决定一案，不服安徽省阜阳市颍州区人民法院作出的（2020）皖1202行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。 陆应凯向一审法院诉称，其原为阜阳市盐业公司职工，工作近24年之久。本次盐业体制改革，从阜阳市盐业公司通过公开招考方式聘用事业单位工作人员，其通过录用考试，取得阜阳市市场监管局事业单位工作人员聘用资格。后经过考察，阜阳市人力资源和社会保障局（以下简称阜阳市人社局）于2019年1月24日同意聘用其为事业单位工作人员。其却被参加本次招考的他人恶意举报，阜阳市人社局以其违反计划生育政策为由作出《关于同意取消陆应凯事业单位工作人员聘用资格的复函》，阜阳市市场监管局违法作出“取消陆应凯事业单位工作人员聘用资格”的决定。其认为其生育二胎时已经获得原阜阳市颍州区计划生育委员会（以下简称颍州区计生委）发放的生育证，不应当认定为违反计划生育政策。其与妻于2006年7月生育一胎。2008年10月份，其妻子在社区妇检时发现意外怀孕。其向颍州区计生委申请《生育证》，经该委审查符合《安徽省人口与计划生育条例》第二十条第一款第十二项规定，于2009年5月18日向其发放编号为120207[09]027号生育证，其才于2009年6月18日生育二孩。其认为颍州区计生委向其发放生育证的行为，就认可其生育二胎符合国家计划生育政策。阜阳市人社局不是行使国家计划生育管理权的行政机关，其认定上诉人违反计划生育政策，明显属于超越职权。且其生育二胎符合2015年12月27日修订的《人口与计划生育法》第十八条“国家提倡一对夫妻生育两个子女。”的立法本意。生育二胎已是国家以法律形式提倡的国策。其被以一个国家法律形式倡导的事由取消录用资格，不符合法律的原则。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要》指出，根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或者规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。其生育二胎，符合2015年12月27日修订的《人口与计划生育法》的立法本意，且事业单位录用工作人员应当择优录取，取消其录用资格而去录用成绩较差的人员，不但损害其合法权益，而且可能导致国家利益受损。阜阳市人社局的行为违反正当程序原则，程序违法。该局作出取消上诉人事业单位聘用资格，没有听取上诉人陈述、申辩，作出行政行为后未及时向上诉人送达，程序违法。安徽省人力资源和社会保障厅（以下简称安徽省人社厅）不顾事实，偏袒阜阳市人社局的违法行政行为，违法作出行政复议决定。请求依法撤销阜阳市人社局作出的《关于同意取消陆应凯事业单位工作人员聘用资格的复函》依法撤销安徽省人社厅作出的皖人社复决（2019）35号《行政复议决定书》。 一审法院经审理查明，2018年，安徽省开展盐业体制改革中机关、事业单位招录（聘）工作人员工作，安徽省人社厅、安徽省经济和信息化委员会、原安徽省食品药品监督管理局联合下发了《关于印发安徽省盐业体制改革中机关事业单位招录（聘）工作人员实施方案的通知》（皖人社秘[2018]367号），原阜阳市食品药品监督管理局（以下简称阜阳市食药监局）下属事业单位计划从盐业系统中招聘12名工作人员。陆应凯以笔试第五名成绩进入考察、公示环节。考察公示前期，原阜阳市食药监局接到陆应凯违反计划生育政策超生二胎问题的举报，经考核组核实，不能证实陆应凯有违反计划生育政策生育二胎的行为，经该局会议研究，同意将陆应凯作为拟录用人选进行公示。公示期间，举报人举报陆应凯冒领单位发放的计划生育独生子女费和医药费问题，阜阳市盐业公司进行调查处理，要求陆应凯退回了违规领取的计划生育相关费用，并责令写出深刻检查。上述调查情况经原阜阳市食药监局会议研究决定，同意将陆应凯作为拟录用人员上报。2019年1月19日，原阜阳市食药监局作出《关于拟聘用李立军等12名同志为事业单位工作人员的函》（阜食药监人函[2019]7号）。2019年1月24日，阜阳市人社局作出关于同意聘用李立军等12名同志为市直事业单位的工作人员的复函(阜人社函(2019)17号）。此后，举报人又向原阜阳市食药监局提供了颍州区卫计委《关于陆应凯生育证的情况说明》、阜阳市盐业有限公司《关于陆应凯有关情况的说明》。原阜阳市食药监局经党组会议研究，决定取消陆应凯的聘用资格，于2019年2月19日作出《关于申请取消陆应凯事业单位工作人员聘用资格的函》（阜食药监人函[2019]14号），阜阳市人社局收到来函后，于2019年2月22日作出《关于同意取消陆应凯事业单位工作人员聘用资格的复函》（阜人社函[2019]35号）。陆应凯不服该复函，向安徽省人社厅申请行政复议，该厅于2020年1月8日作出皖人社复决[2019]35号行政复议决定，维持阜阳市人社局作出的《关于同意取消陆应凯事业单位工作人员聘用资格的复函》。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院的受案范围。本案中，安徽省人社厅、安徽省经济和信息化委员会、原安徽省食品药品监督管理局联合下发了《关于印发安徽省盐业体制改革中机关事业单位招录（聘）工作人员实施方案的通知》（皖人社秘[2018]367号），从该方案可看出，资格审查、确定拟录（聘）用人员、考察、确定人事关系等环节均由各招录（聘）单位负责，人社部门是对事业单位招聘工作进行综合管理的机关，招录（聘）单位经集体研究后择优确定拟聘人员，向人事部门办理报批或备案手续，反之，取消聘用资格亦是如此。阜阳市人社局作出的《关于同意取消陆应凯事业单位工作人员聘用资格的复函》，行为性质是人社部门对原阜阳市食药监局《关于申请取消陆应凯事业单位工作人员聘用资格的函》的内部办理意见，属于对事业单位招聘工作进行综合管理的行为，并不直接对外发生法律效力。也即对于当事人的实体权利义务尚未直接产生法律影响。陆应凯如认为招录（聘）单位取消其聘用资格，可通过合法途径寻求救济，较之本案起诉阜阳市人社局的批准行为及安徽省人社厅的行政复议决定，更具有直接性和实效性。综上，陆应凯的起诉不属于行政诉讼受案范围，不符合起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回陆应凯的起诉。 陆应凯上诉称，一审认为阜阳市人社局作出的复函是内部办理意见，并不直接对外发生法律效力是对该复函的错误理解。阜阳市市场监督管理局在其请求给予书面不予录用通知的回复中，将被诉复函告知上诉人，并送达了该复函的复印件，已将该复函的内容外化，对上诉人的权利义务产生实际影响，且安徽省人社厅的复议决定已告知上诉人可以提起行政诉讼。综上，请求依法撤销一审裁定；指令安徽省阜阳市颍州区人民法院对本案继续审理。 阜阳市人社局辩称，陆应凯生育二胎是否违反计划生育政策以及《人口与计划生育法》适用问题均不属于市人社局职责。市人社局作出复函，依据的并不是陆应凯是否违反计划生育政策，而是原市食药监局的《关于申请取消陆应凯事业单位工作人员聘用资格的函》，陆应凯是否违规由原市食药监局研究确定。市人社局对原市食药监局来函的复函，是市人社局对原市食药监局人事事项管理的一种内部审批或备案，管理对象是特定行政机关原市食药监局，行使的是国家对行政机关人事事项的集中统一管理，并不是行使社会管理职能，更不是对陆应凯作出具体行政行为，并不直接对外发生法律效果。即使阜阳市市场监管局将复函内容向公民进行了送达，对外直接发生法律效果的行为也是阜阳市市场监管局的行为。公务员的人事管理适用《公务员法》调整，事业单位人员适用《事业单位人事管理条例》和劳动法的相关规定调整。行政机关的相关人事管理行为尚且不在行政诉讼范围，市人社局对行政机关人事事项的综合管理行为，更不属于行政诉讼受案范围。综上，请依法驳回上诉，维持原裁定。 安徽省人社厅辩称，其作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，依法应予维持。请求驳回上诉人上诉请求。 阜阳市市场监督管理局陈述称，陆应凯隐瞒违反计划生育政策，超生二胎的事实，其行为违反《安徽省盐业体制改革中机关事业单位招录（聘)工作人员实施方案》的相关规定，该局经会议研究拟取消陆应凯事业单位工作人员聘用资格，并向阜阳市人社局进行了请示，阜阳市人社局下发了《关于同意取消陆应凯事业单位工作人员聘用资格的复函》，同意取消陆应凯聘用为原阜阳市食品药品监督管理局（阜阳市市场监督管理局）所属事业单位工作人员资格。上诉人未与该局签订聘用合同，该局作出的调查情况报告属于行政程序中内部行为。阜阳市人社局最终作出取消陆运凯聘用资格，对当事人权利义务产生影响的是阜阳市人社局的复函。该局所作出的《关于陆应凯有关问题调查情况报告》事实清楚、证据确凿，并按照相关程序规定，报阜阳市人社局批准，其行为合法有效。请求依法驳回上诉人的上诉请求。 本院认为，本案争议焦点为阜阳市人社局作出的《关于同意取消陆应凯事业单位工作人员聘用资格的复函》对上诉人陆应凯的实体权利义务是否产生实际影响。该复函系阜阳市人社局收到阜阳市市场监管局报送的《关于申请取消陆应凯事业单位工作人员聘用资格的函》后作出，但阜阳市市场监管局随后并未再对陆应凯作出任何行为，而是在陆应凯向其信访时，直接告知其该复函的内容并将复函送达陆应凯，使得该复函的效力外化，对陆应凯的权利义务产生了实际影响。一审裁定认为该复函对陆应凯权利义务尚未产生直接法律影响，进而驳回陆应凯的起诉不当。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。 因陆应凯并未与用人单位签订聘用合同，并未最终确立人事关系，尚不属于事业单位工作人员，因此阜阳市人社局关于本案应适用《事业单位人事管理条例》和劳动法的相关规定调整的理由不能成立。《事业单位公开招聘人员暂行规定》第六条规定，政府人事行政部门是政府所属事业单位进行公开招聘工作的主管机关。第二十四条规定，用人单位与拟聘人员签订聘用合同前，按照干部人事管理权限的规定报批或备案。《安徽省事业单位公开招聘人员暂行办法》第四十一条规定，违反公开招聘纪律的应聘人员，由有关主管机关依照规定及时处理，视情节轻重取消其考试或聘用资格。根据上述规定，阜阳市人社局认为复函是其对行政机关人事事项的综合管理行为，故而本案不属于行政诉讼受案范围的辩称亦不能成立。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零九条的规定，裁定如下： 一、撤销安徽省阜阳市颍州区人民法院（2020）皖1202行初31号行政裁定； 二、本案指令安徽省阜阳市颍州区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 代 巍 审判员 耿牛牛 审判员 韩 笑 二〇二〇年九月二十四日 书记员 丁茹梦 附适用法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。