西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2020)陕71行终954号 上诉人（原审原告）金英，女，1981年12月9日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市户县。 被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局鄠邑分局，住所地西安市鄠邑区。 法定代表人赵军，局长。 委托代理人李亚娟，该局干部。 委托代理人耿小冬，该局干部。 上诉人金英诉被上诉人西安市自然资源和规划局鄠邑分局（以下简称鄠邑分局）土地其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院(2020)陕7102行初642号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 一审法院查明，原告金英于2019年10月18日通过信件方式向陕西省国土资源厅提出《申请行政处罚西安沣京工业园管理委员会申请书》，称西安沣京工业园管理委员会于2018年12月1日没有国土部门的征地批复、没有规划部门的用地建设许可证，违法征收西安市鄠邑区XX镇XX村的集体土地，被法院判决其违法，认为根据相关法律规定，应当给予行政处罚，西安沣京工业园管理委员会违法征收，理应由作出集体土地批地手续的陕西省国土资源厅作出处罚，申请事项为“行政处罚西安沣京工业园管理委员会”。陕西省国土资源厅2019年10月24日作出陕自然资执告字[2019]第35号《自然资源违法行为举报处理告知书》，告知原告金英将其举报的“西安沣京工业园管理委员会非法征地问题”转送至西安市自然资源和规划局核查处理。被告鄠邑分局2019年11月25日作出《关于沣京工业园管委会违法征地有关情况的答复书》，答复内容为：“经调查，您所反映的XX镇XX村村庄拆迁部分的土地征收涉及2个批次，一是西安市鄠邑区2018年度第三十五批次统一征收集体建设用地，该批次的征收土地资料在西安铁路运输中级法院行政判决书（2019）陕71行初309号判决之前，于2018年11月12日完成组卷并上报，2019年9月23日经陕西省人民政府陕政土批[2019]826号批准征收；二是西安市鄠邑区2019年度第二十六批次统一征收集体建设用地，该批次的征收土地资料于2019年9月5日完成组卷并上报，目前在省自然资源厅待批。”2019年12月10日，被告鄠邑分局作出《关于金英申请查处沣京工业园管委会非法征地问题的答复》：“对你所反映的《通告》涉及的土地征收，是由政府依法组织征收，按程序上报省级人民政府的。该《通告》从内容上看应当为群众自愿参加房屋搬迁并签订协议自愿拆除的，不属于征地行为。对于在该宗土地未获得省政府批准，取得用地手续前动工建设的，请你能立即向我局举报，我局将依法查办。”两份答复均向原告送达。另查明，2018年12月1日，西安沣京工业园管理委员会作出《通告》，载明：“为了加快鄠邑区XX中心城市建设步伐，按照群众自愿搬迁的原则，XX园XX乡XX村开展房屋搬迁补偿安置工作……”并将该《通告》予以张贴。并查明西安沣京工业园管理委员会是事业法人，系鄠邑区政府的派出机构。2018年12月21日，原告金英之父、该户户某某金海民与西安沣京工业园管理委员会签订了《西安市鄠邑区房屋搬迁改造项目搬迁安置协议书》，并按照协议书约定领取了补偿费用，于2018年12月21日交房并领取房屋安置卡。原告不服西安沣京工业园管理委员会于2018年12月1日作出的《通告》，诉至西安铁路运输中级法院，该院业已生效的（2019）陕71行初309号行政判决书，查明原告金英在西安市鄠邑区XX镇XX村拥有房屋一处，且该房屋在涉案《通告》所确定的搬迁范围内。该判决认定西安沣京工业园管理委员会于2018年12月1日作出的《通告》并无相应的证据和法律依据，但撤销该《通告》会对社会公共利益造成重大损害，判决确认被告西安市鄠邑区人民政府派出机构西安沣京工业园管理委员会于2018年12月1日作出的《通告》违法。 一审法院认为，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第六条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。《陕西省实施办法》第三十九条第三款规定：“土地行政主管部门及其土地监察机构应当建立举报制度，设立举报点，公布举报电话，受理对违反土地管理法律、法规行为的检举和控告，并将处理结果告知举报人。”业已生效的（2019）陕71行初309号行政判决查明原告金英在西安市鄠邑区XX镇XX村拥有房屋一处，且该房屋在西安沣京工业园管理委员会2018年12月1日作出的《通告》所确定的搬迁范围内。原告金英基于上述规定向土地行政主管部门递交要求查处土地违法行为申请书的行为，应认定为其为维护自身合法权益的投诉举报行为。对于此类投诉举报行为，根据《陕西省实施办法》第三十九条的第三款规定，如果行政机关启动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉举报人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求对于第三人进行行政处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。本案中，被告鄠邑分局作为西安市自然资源和规划局的派出机构，接到其上级机关转办要求后，对原告金英所申请内容进行调查核实，并作出涉案答复意见向原告进行了告知，符合《陕西省实施办法》第三十九条第三款的规定，已经履行了将处理结果告知举报人的法定职责。原告金英不服被告作出的涉案答复，提起本案诉讼，其虽主张被告对西安沣京工业园管理委员会不予处罚属不履行法定职责的行为，但从其诉讼请求、事实理由和已查明事实均可以看出，原告实质是对被告的调查处理结果，即被告2019年11月25日作出的涉案答复内容不服，其提起诉讼的直接目的是要求被告对西安沣京工业园管理委员会的违法行为作出行政处罚。但相关法律、法规或者规章并未赋予土地违法行政举报人该项请求权。同时《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告要求被告对西安沣京工业园管理委员会进行处罚，其法律后果是启动自然资源主管部门对自然资源违法行为的行政监管，被告是否对西安沣京工业园管理委员会进行处罚，与原告自身合法权益保护并无法律上的利害关系，原告金英不具备提起本案行政诉讼的原告资格，其提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。此外，业已生效的（2019）陕71行初309号行政判决查明原告金英的父亲金海民以户某某的名义与西安沣京工业园管理委员会签订《西安市鄠邑区房屋搬迁改造项目搬迁安置协议书》，且该协议已完全履行，其家庭成员除原告金英外均获得了安置补偿。原告金英的另一实质诉求是对未获得安置补偿权益不服，但其已经向人民法院起诉要求安置补偿。在原告已经通过其他渠道进行权利救济的情形下，其提起本案诉讼亦不存在诉的利益。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回金英的起诉。本案诉讼费50元，退还金英。 上诉人金英上诉称，一审法院裁定认定事实不清。一审法院没有分清举报信和申请书的不同，上诉人向法院提交的证据申请书抬头上写的很明确，不是举报信而是申请被告履行查处职责的申请书，而一审法院不顾该事实，认定上诉人起诉的是信访举报答复，而非履职查处答复，没有法律依据和证据证明申请书就是举报信。一审错误的认为上诉人因另按要求补偿后，就不能要求对侵权人追责了，一审的做法没有法律依据，且法院并没有判决对上诉人进行补偿或政府答应补偿，一审却以此驳回起诉，剥夺了上诉人的诉权，没有依据。即便事后上诉人获得补偿，上诉人也有对侵权人追责的权利，而本案中一审裁定以有可能获得补偿为由，剥夺了上诉人的诉权，没有法律依据，侵犯了上诉人的合法权益，因此，该裁定理应依法撤销。二、一审裁定认定上诉人不是适格的原告实属适用法律错误。上诉人是根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十九条的规定提起诉讼的，在法定期限内，查处部门不给申请人查出答复或者答复内容不符合法律规定，申请人有权起诉查处部门至人民法院，诉其行政不作为。根据《土地管理法》第六十六条第一款、《国土资源部办公厅关于严格管理防止违法违规征地的紧急通知》，国土资源部关于印发《国土资源违法行为查处工作规程》的通知国土资发[2014]117号《国土资源行政处罚法》等法律法规、文件的规定可知，查处违法征地是被上诉人的职责范围，上诉人有法律规定的提出履职查处申请和控告的权利，上诉人具有原告资格。一、被上诉人有查处土地违法行为的职责。二、被上诉人应当对《西安沣京工业园管理委员会》的土地违法行为立案查处。三、依法应当追究被上诉人有关领导和工作人员不履行职责的行政责任。本案中《西安沣京工业园管理委员会》在无权征收土地的情况下非法征收、非法占地、未批先征、未对上诉人进行补偿，而且占地数量巨大，涉及群众众多，社会影响极为恶劣。上诉人对其行为进行控告、申请被上诉人立案查处符合法律规定，是本案行政受案范围。三、一审裁定审判程序违法。一审裁定未公开开庭审理，直接驳回起诉，但文书中的法院查明都是单方面的实体审查认定，根本不给上诉人辩驳的机会，不公平不公正，严重侵害了上诉人的合法权益。综上所述，一审裁定认定事实不清、适用法律错误，审判程序违法，请求：1.撤销西安铁路运输法院(2020)陕7102行初642号行政裁定书；2.请求二审法院依法改判；3.诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人西安市自然资源和规划局鄠邑分局二审答辩称，一审法院认定事实清楚，被上诉人对上诉人的申请及时进行了答复，履行了法定职责。一审法院适用法律准确，本案上诉人不具有原告主体资格。综上，一审法院认定事实清楚、说理充分、适用法律准确，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 二审过程中各方当事人均未提交新证据。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人金英提起的本案诉讼是否符合起诉条件。关于该焦点问题，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》对诉讼参加人的主体资格有明确规定，有权提起诉讼的原告应当是“行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，经审查上诉人向被上诉人提交的《申请书》，其申请事项为请求被上诉人行政处罚西安沣京工业园管理委员会违法征收土地的行为，因其认为被上诉人对其申请所作的答复与其申请内容不符，进而提起本案诉讼。据此，本院认为，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第六条规定了上诉人具有请求行政机关查处土地违法行为的权利，亦即法律赋予当事人请求行政机关启动行政程序的权利，但是，相关法律、法规并未赋予当事人可以请求行政机关作出案涉行政处罚行为的请求权，对申请事项是否作出行政处罚，有赖于行政机关的调查和裁量，且对该申请事项作出行政处罚行为时，其处罚行为的相对人是西安沣京工业园管理委员会，并不会对上诉人增设新的权利义务，亦不会对上诉人的合法权益造成损害，故本院认同一审关于“被告是否对西安沣京工业园管理委员会进行处罚，与原告自身合法权益保护并无法律上的利害关系，原告金英不具备提起本案诉讼的原告主体资格，其提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件”之认定。因此，一审法院经过阅卷、调查等程序后，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款之规定迳行裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定，本院予以确认，上诉人的上诉请求于法无据，本院不予采纳。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  张 博 审 判 员  蒋蒙蒙 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年九月二十五日 法官助理  段茗琪 书 记 员  王茗仪 1