安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终897号 上诉人（一审原告）王长兴，男，汉族，1961年4月27日出生，住安徽省宿州市埇桥区。 上诉人（一审原告）陆铁，男，汉族，1974年3月12日出生，住安徽省宿州市埇桥区。 上诉人（一审原告）张瑜，男，汉族，1976年6月5日，住安徽省宿州市埇桥区。 上述三上诉人共同委托代理人张国辉，北京市京哲律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利路636号，统一社会信用代码113413020031917117。 法定代表人张建军，该区区长。 上诉人王长兴、陆铁、张瑜（以下简称王长兴等三人）因诉宿州市埇桥区人民政府（以下简称埇桥区政府）房屋征收决定一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2020）皖13行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 王长兴等三人向一审法院诉称，2019年12月10日，埇桥区政府作出《关于对宿州市人民路9号地（二期）项目范围内房屋进行征收的决定》（埇政征[2019]16号），开展人民路9号地块旧城改造二期项目，王长兴等三人的房屋在征收范围之内，但是三人的房屋是在集体土地上建设，而非国有土地。王长兴等三人认为埇桥区政府作出的征收决定依据的事实和法律均存在错误，违反法律相关规定，作为行政相对人依据行政诉讼法提起诉讼，请求确认埇桥区政府作出的埇政征[2019]16号征收决定违法，责令埇桥区政府立即停止对王长兴等三人实施征收行为，诉讼费由埇桥区政府负担。 埇桥区政府向一审法院答辩称，一、被诉征收决定内容合法。为加快旧城改造步伐改善居民生活环境，完善城市基础设施，提升城市品位，埇桥区政府于2019年12月10日作出了埇政征[2019]16号《关于对宿州市人民路9号地（二期）项目范围内房屋进行征收的决定》，对人民路9号地二期项目进行征收，该征收决定依据《宿州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》作出，其内容合法有效。二、被诉征收决定程序合法。被诉征收决定符合宿州市土地利用总体规划等各项规划。征收决定的作出经过了前期公示、确定房屋征收范围、摸底调查公示、按照相关规定制定征收补偿方案、征求被征收户的意见、确定项目安置房源、确保项目征收资金足额到位、经埇桥区政府常务会议讨论通过、进行了房屋征收、社会风险评估等程序，最终在征收现场和埇桥区政府网站上通过公示，被诉征收决定作出的程序合法。综上，被诉征收决定作出事实清楚，适用法律正确，请求驳回王长兴、陆铁、张瑜的诉讼请求。 一审法院审理查明，2013年2月4日，安徽省人民政府作出皖政秘[2013]30号《关于宿州市城市总体规划的批复》，同意修订后的《宿州市城市总体规划（2012-2030）》，确定宿州市城市规划区范围为东至蒿沟苗安村、大店镇天门村、朱仙庄镇，西至西二铺，南至桃园镇、西寺坡镇张桥村、芦领镇路口村，北至符离镇梁套水库、国道G206规划线路以东500米、泗许高速公路，总面积约942平方公里。2016年5月17日，宿州市人民政府印发《宿州市国民经济和社会发展十三五计划纲要》，第三章中关于提升中心城市能级载明，加大主城区（老城区）改造力度，改善人居环境，提升城市品质。2019年7月19日，宿州市自然资源和规划局、宿州市房地产管理局、宿州市发展和改革委员会分别向宿州市城乡建设指挥部办公室复函，确认人民路9号地项目符合土地利用规划、城市总体规划、棚户区改造计划、宿州市2019年国民经济和社会发展年度计划。 2019年5月24日，埇桥区政府召开征收补偿方案论证会议，进行专题论证。2019年5月29日，宿州市埇桥区房屋征收办公室发布人民路9号地项目房屋征收范围确定公告，确定征收范围为北至西关大街、西至人民路、东至环城河、南至公平街周边。同日，宿州市埇桥区房屋征收办公室发布征求意见通知，对拟定的征收补偿方案公开征求意见，期限为30日。2019年9月16日，宿州市埇桥区房屋征收管理服务中心发布征求意见情况的公告，对在征求意见收到的书面意见进行答复。2019年11月6日，宿州市埇桥区房屋征收管理服务中心公布人民路9号地项目房屋征收摸底数据，载明该征收区域被征收户约1645户，涉及房屋面积30万平方米。中国建设银行股份有限公司货期存款明细帐显示，2019年10月30日，安徽省宿州市埇桥区城乡建设指挥部办公室账户余额167,508,360.04元。 2019年9月11日，埇桥区政府对9号地项目进行社会稳定风险评估，评价社会稳定风险程度低、但有发生个体矛盾冲突的可能，目前已采取和下步将采取系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。 2019年12月10日，埇桥区政府召开区政府第81次常务会议，研究通过9号地二期征收决定。2019年12月10日，埇桥区政府作出9号地二期征收决定并在征收范围内予以公布，载明为加快旧城改造步伐、改善居民生活环境、完善城市基础设施、提升城市品味，决定对9号地二期范围内的房屋进行征收。确定征收范围一为，西关大街、丰收路、秦巷口路、兴福寺路、公平街、西昌路、汴河路沿路房屋；范围二为西至秦巷口路，东至西昌路，南至丰收路，北至人路9号地（一期）项目征收范围；范围三为西至公平街，东至西昌路，南至兴福寺路，北至人民路9号地（一期）项目征收范围；范围四为南至中石化宿州分公司，东至天都巷，西至公平街两侧房屋；征收部门为宿州市埇桥区房屋征收管理服务中心；征收实施单位为宿州市埇桥区西关街道办事处。 王长兴等三人的房屋位于征收范围内，王长兴的房屋编号为A-128,陆铁的房屋编号为D－200，张瑜的房屋编号为A-232，王长兴等三人不服该征收决定向该院提起行政诉讼，要求确认9号地二期征收决定违法。 一审法院认为，本案的争议焦点为被诉的房屋征收决定是否合法。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。埇桥区政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故征收主体合法。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条（五）项之规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的应当属于符合公共利益需要的情形；第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，埇桥区政府针对9号地二期项目范围内基础设施落后、配套不齐全、治安和消防存在隐患等情况进行旧城区改建，符合公共利益的需要，征收目的正当。埇桥区政府提交的《宿州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》载明要深入开展改造棚户区、城中村、老旧小区专项行动，大力提升城市建设水平，9号地二期项目属于旧城改造，可以证明该项目已纳入宿州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，且宿州市自然资源和规划局、宿州市房地产管理局、宿州市发展和改革委员会分别向宿州市城乡建设指挥部办公室复函，确认人民路9号地项目符合土地利用规划、城市总体规划、棚户区改造计划、宿州市2019年国民经济和社会发展年度计划，符合法律规定。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，埇桥区政府提供的银行转账单显示安徽省宿州市埇桥区城乡建设指挥部办公室账户余额167,508,360.04元，并进行了社会稳定风险评估，于2019年12月10日召开区政府第81次常务会议，研究通过9号地二期征收决定，符合法律规定。 依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第四十五条第一款、第二款之规定，征收下列土地的，由国务院批准：(一)基本农田；(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。依据国务院法制办公室、国土资源部《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项解释意见》之规定，已纳入城市规划区的土地，农民转城镇居民后剩余的少量集体土地必须被依法征收后，才能成为国有。故为了公共利益的需要而被划入城市规划区域的集体土地，必须通过征收和补偿，才能转变为国有土地。本案中，虽王长兴三人的房屋座落的土地为国有土地，但埇桥区政府认可征收范围内少量土地性质仍为集体所有土地，该征收区域内尚有集体土地未征收。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条之规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定该条例。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。依据上述规定，埇桥区政府作为县级人民政府，《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅授权其对本行政区域内国有土地上房屋进行征收，并未授权其征收集体土地上房屋，故埇桥区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对属于集体土地上的房屋作出房屋征收决定属超越法定职权，依法应予以撤销。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应确认违法，但不撤销行政行为。本案中，该房屋征收决定所涉土地涉及被征收户人数众多，该征收范围内被征收户中超过90%的被征收户已经签订补偿安置协议，若撤销该征收决定将会给社会公共利益造成重大损害，故该房屋征收决定应确认违法，但仍应保留其法律效力。 综上，埇桥区政府作出的9号地（二期）征收决定征收目的正当，程序合法，但因征收区域内尚有集体土地未予征收，属部分超越职权，但因撤销会对社会公共利益造成重大损害，本院予以确认违法，但仍保留其法律效力。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决：确认被告宿州市埇桥区人民政府于2019年12月10日作出的埇政征[2019]16号《关于对宿州市人民路9号地（二期）项目范围内房屋进行征收的决定》行为违法；案件受理费50元，由被告宿州市埇桥区人民政府负担。 王长兴等三人上诉称，一审判决认定事实不清，涉案地块为集体土地性质，宿州市埇桥区人民政府不具有该地上房屋征收的主体资格，对埇桥区政府作出的埇政征[2019]16号《关于对宿州市人民路9号地（二期）项目范围内房屋进行征收的决定》应予以撤销。综上，一审法院仅确认征收决定违法不当，请求二审法院撤销一审判决，发回重审。 埇桥区政府未向本院提交书面答辩意见。 埇桥区政府向一审法院提交以下证据：1、安徽省宿州市土地利用总体规划（2006-2020年）；2、关于印发宿州市国民经济和社会发展十三五计划纲要的通知；3、宿州市国民经济和社会发展十三五规划纲要；4、安徽省政府关于宿州市城市总体规划的批复；5、相关部分提供的项目符合规划计划的函（三份）；证据1-5，证明该项目的征收符合宿州市各项规划，且经过了相关政府的批准，相关部门的批准；6、征收项目红线图；7、2019年5月24日专题会议纪要；8、征收范围确定公告；9、征收意见通知（附征求意见稿）及公示照片；10、征收补偿安置方案征求意见情况公告及照片；11、摸底数据公示说明及公示照片，证据6-11证明该项目的征收是按照市政府的工作安排进行，并在启动前进行了征收范围的公告摸底调查并公示；12、项目征收资金足额证明；13、项目安置房源楼盘；14、2019年12月7日埇桥区政府专题会议纪要；15、房屋征收社会稳定风险评估报告；16、项目征收决定（附征收补偿安置方案）及公示照片。证据12-16，证明该项目启动前，征收决定的作出系经埇桥区政府常务会议通过，并进行了社会稳定风险评估，确保征收费用及其他相关准备工作就绪后，依法作出的征收决定，并予以公告，征收决定作出符合法律规定。 王长兴等三人向一审法院提交以下证据：1、王长兴营业执照和结婚证复印件；2、王长兴房屋A-128位置图；3、陆铁房屋正面照；4、陆铁新旧户口本各一份，证明陆铁的户口本记载的户籍地是现居住地址，陆铁是权利人，新户口本上标注的是农业家庭户口，该地块属于集体土地，埇桥区政府无证据证明该地块被征收，应当认定是集体土地；5、张瑜房屋丰收路61号（征收编号A-232号）正面照片；6、张瑜房屋位置图；证据1-6证明王长兴等三人的房屋位置和状态，三人系被征收房屋的权利人，系本案被征收人；7、信息公开申请表及宿州市自然资源和规划局政府信息公开告知书，证明王长兴等三人已经向国土部门申请调取涉案地块的土地所有权性质信息，但未获得，同时证明王长兴房屋所在位置曾申报过国有土地征收，但未批准，即土地性质并未变为国有，仍然属于集体土地；8、宿州市人民政府关于征收土地方案的告知；9、行政复议决定书，证据8-9证明涉案地块为集体土地，埇桥区政府土地所有权性质认定不清，作出征收决定的事实基础错误；10、行政判决书（2018）皖13行初88号，证明本案征收决定违法；11、埇政征[2019]16号征收决定，证明埇桥区政府的征收行为违法。 一审法院依据王长兴等三人的申请调取位置图一份，证明案涉房屋所在地块的土地性质。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条明确规定，征收的适用对象是国有土地上的房屋。对集体土地的征收应适用《中华人民共和国土地管理法》，不能直接适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。依据国务院法制办公室、国土资源部《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项解释意见》规定，已纳入城市规划区的土地，农民转城镇居民后剩余的少量集体土地必须被依法征收后，才能成为国有。本案中，虽王长兴三人的房屋坐落的土地为国有土地，但埇桥区政府认可征收范围内少量土地性质仍为集体所有土地，该征收区域内尚有集体土地未征收，故埇桥区政府直接依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出被诉征收决定违法，依法应当撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应确认违法，但不撤销行政行为。本案该房屋征收决定所涉土地涉及被征收户人数众多，该征收范围内被征收户中超过90%的被征收户已经签订补偿安置协议，旧城改造工程正在建设之中，若撤销该征收决定将会给社会公共利益造成重大损害，故一审判决确认被诉征收决定违法并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。王长兴等三人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王长兴、陆铁、张瑜负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  安 翔 二〇二〇年九月二十二日 法官助理李磊 书记员刘菊芳 附:相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……