甘肃省兰州市七里河区人民法院行 政 判 决 书（2020）甘0103行初12号原告兰州瑞成建材科技有限公司，住所地：甘肃省兰州市皋兰县九合镇九合村。法定代表人张霆，该公司经理。委托诉讼代理人罗宝英，北京冠领律师事务所律师。委托诉讼代理人南童杉，北京冠领律师事务所律师。被告皋兰县自然资源局，住所地：甘肃省皋兰县名藩大道建德大厦12-13楼。法定代表人赵玉林，该局局长。出庭负责人杨重雄，该局副局长。委托诉讼代理人贺彦，甘肃雷诺律师事务所律师。委托诉讼代理人荔天宏，甘肃雷诺律师事务所律师。原告兰州瑞成建材科技有限公司（以下简称“原告”）诉被告皋兰县自然资源局（以下简称“被告”）撤销行政决定纠纷一案，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月9日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月27日公开开庭审理了本案。原告法定代表人张霆、委托诉讼代理人罗宝英、南童杉，被告出庭负责人杨重雄、委托诉讼代理人贺彦、荔天宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月17日，被告作出《行政处罚决定书》（编号：×××76），对原告作出退还非法占用的土地、没收违法建筑物8898.5平方米、罚款191855元的行政处罚。原告诉称，原告系2006年依法成立的公司，在甘肃省兰州市皋兰县××镇××村××房，并在此经营，一家人以此作为生活来源。2019年7月17日，被告作出《行政处罚决定书》（编号：×××76）。原告认为被告作出的行政处罚决定没有事实和法律依据，且程序严重违法，侵害了原告的合法权益，现诉至法院请求判令：1、撤销被告作出的《行政处罚决定书》（编号：×××76）。2、被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了以下证据、依据：1、营业执照。2、土地租赁合同。3、行政处罚决定书；拟证明原告系依法成立的公司，原告厂房建设在租赁的土地上，被告作出行政处罚没有事实依据。被告辩称，一、被答辩人未经批准擅自占用土地修建固定建筑物和彩钢大棚的违法事实清楚，证据确实充分。答辩人在执法巡查过程中发现被答辩人涉嫌未经批准，擅自占用皋兰县九合镇九合村土地修建固定建筑物和彩钢大棚。经立案调查、询问及现场勘测后确认，被答辩人长期占用九合村集体土地共38371.0m2（合57.557亩），其中采矿用地37293.2m2（合55.94亩），未利用地1077.8m2（合1.617亩），占地范围内未经批准修建固定建筑物及彩钢大棚面积共计8898.5m2。经与皋兰县土地利用总体规划图核对，被答辩人占用的土地虽部分符合土地利用总体规划，但其未经批准修建建筑物的行为已构成违法占用土地。二、答辩人作出的行政处罚适用法律完全正确。根据《土地管理法》相关规定，被答辩人未经批准擅自占用集体土地修建固定性建筑物并从事生产经营，该行为明显违反了土地管理法的上述规定。故答辩人依法作出《行政处罚决定书》，责令被答辩人退还非法占用的土地，对符合土地利用总体规划范围内违法修建的建筑物予以没收并罚款适用法律正确。三、答辩人作出行政行为的程序合法合规。本案中，答辩人发现被答辩人的违法行为后立即组织执法人员展开调查工作，对现场进行勘测并拍照固定证据，依法询问了被答辩人的法定代表人。在全面掌握其违法占用土地客观事实的基础上，先后依法向被答辩人送达了《责令改正违法行为通知书》及《行政处罚听证告知书》，在确认其放弃行使陈述、申辩及听证权利的情况下，经行政负责人批准后依法作出《行政处罚决定书》并送达被答辩人，上述行政行为完全符合《行政处罚法》的相关规定。综上，被答辩人擅自占用集体土地未经批准修建固定建筑物及彩钢大棚的违法事实清楚，证据确实充分。被告作出行政行为的程序合法，适用法律正确。故请求依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、《责令改正违法行为通知书》（皋自然资改字［2019］144号）；拟证明被告作出行政处罚决定前，依法责令原告在7日内改正其违法占地行为，恢复土地原状。第二组：2、询问笔录。3、占地范围图。4、现场照片。5、现场勘测笔录；拟证明被告确定原告未经批准长期占用九合镇九合村土地修建固定性建筑物及彩钢大棚，占地面积38371.0m2（合57.557亩），建筑面积8898.5m2的违法事实清楚。第三组：6、《行政处罚听证告知书》（编号：×××76）。7、《法律文书送达回证》（编号：×××76）；拟证明被告在作出行政处罚前依法向原告书面告知了陈述、申辩及听证的权利，但原告未依法行使权利。第四组：8、集体讨论会议记录。9、《行政处罚决定书》（编号：×××76）。10、《法律文书送达回证》（编号：×××76）；拟证明被告在作出最终处罚决定前经负责人集体讨论，并于2019年7月17日作出《行政处罚决定书》，且依法向原告送达。法律法规依据有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国行政处罚法》。原告对被告提供的证据质证如下：1、对第一组证据真实性认可，对关联性、合法性及证明目的有异议，认为被告在作出责令改正通知时事实认定不清，适用的法律规定与处罚决定书不一致，且未向原告送达。2、对第二组证据中询问笔录合法性和证明目的有异议，认为未提交询问人员证件且询问笔录形式不合法。对占地范围图真实性和证明目的有异议，认为不能证明原告建厂当时的土地利用现状。对现场照片的真实性认可，对证明目的有异议。对现场勘测笔录真实性认可，对合法性及证明目的有异议。3、对第三组证据的合法性及证明目的有异议，认为原告未收到听证告知，且没有保障原告的陈述申辩权。4、对第四组证据的合法性及证明目的有异议，认为被告作出的行政处罚决定事实认定错误，程序严重违法，法律适用错误。被告对原告提供的证据质证如下：1、对营业执照的三性无异议，对证明目的有异议，认为经营范围中“水泥、化工材料的加工”恰恰说明原告非法占用集体土地的事实。2、对土地租赁合同的真实性无异议，对合法性和证明目的有异议，认为租赁合同未向相关主管部门备案，租期超出法律规定，且违法占用集体土地用于建材的生产及销售。3、对行政处罚决定书真实性无异议，对证明目的有异议，认为被告依法作出了行政处罚决定。经审查，本院对上述证据认证如下：原告提交证据的真实性、合法性及关联性予以确认，但不能直接证明被告作出的行政处罚决定违法，本院依法对证明目的不予确认。被告提交的证据及法律依据客观真实，来源合法，证据之间能够相互印证所要待证的事实，本院依法予以确认。经审理查明，2006年9月27日，原告在皋兰县工商行政管理局注册成立。2006年8月16日，原告与皋兰县中心乡九合村民委员会签订《土地租赁合同》，主要约定由原告承租皋兰县中心乡九合村三社拐子弯内的土地，租赁期限从2007年1月1日起至2026年12月30日止，租赁用途为建筑材料的生产和销售等内容。2019年6月18日，被告对原告在九合镇九合村三社拐子弯集体土地上修建钢结构大棚及硬化地面、堆放废弃机械的行为作出《责令改正违法行为通知书》（皋自然资改字［2019］144号），责令原告在接到通知之日起七日内改正，并于当日送达。2019年7月8日，被告工作人员询问了原告的法定代表人张霆，张霆明确表示其投资修建厂房没有取的用地手续。同日，被告经现场测绘，确定原告修建固定建筑物及彩钢大棚占用土地面积共38371.0ｍ2（57.557亩）。其中，采矿用地37293.2ｍ2（55.94亩），未利用地1077.8ｍ2（1.617亩），建筑面积8898.5ｍ2，且原告占用土地部分符合皋兰县土地利用总体规划。2019年7月9日，被告作出《行政处罚听证告知书》（编号：×××76），向原告告知了拟作出的行政处罚及听证、陈述和申辩的权利，并于次日向原告送达。因原告未按期主张权利，被告经集体讨论并经负责人同意后，于2019年7月17日作出《行政处罚决定书》（编号：×××76），对原告作出了退还非法占用的土地、没收违法建筑物8898.5平方米、罚款191855元的行政处罚，并于次日送达原告。本院认为，本案的争议焦点为：被告对原告作出的行政处罚决定是否具有事实和法律依据以及处罚程序是否合法。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”第四条第四款规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”本案中，原告并非依法注册成立的乡镇企业，其占用九合镇九合村三社拐子弯集体土地修建厂房及彩钢大棚的行为违反了上述法律规定，该事实有被告提交的现场照片、占地范围图、询问笔录及现场勘测笔录为证，违法事实清楚，证据确实充分。采矿用地虽属于建设用地，但在采矿用地上修建建筑物仍需依法办理审批手续，原告认为在采矿用地上修建建筑物无需办理审批手续的理由无法无据。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”第四十二条第一款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”本案中，被告在对原告作出行政处罚前，根据上述法律规定责令原告限期改正违法行为，及时告知了陈述、申辩及听证的权利，最终经被告负责人集体讨论同意后作出了《行政处罚决定书》，足见被告作出行政处罚的程序完全符合法律规定。原告认为其未签收《责令改正违法行为通知书》及《行政处罚听证告知书》，经当庭询问，原告认可系其公司工作人员签收且原告法定代表人指印属实，即视为原告已经签收，故本院对原告上述观点不予采纳。原告提出被告同时向其告知陈述、申辩及听证权利的行为违法。陈述申辩权与申请举行听证均系原告依法享有的程序性权利，法律法规并未明确要求行政机关在作出行政处罚前必须分别向行政相对人进行告知，且行政机关一并告知亦不影响行政相对人的权利行使，故本院对原告该观点不予采纳。在确认原告存在违法事实的基础上，被告按照行政处罚的相应程序，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对原告作出退还非法占用的土地、没收违法建筑物8898.5平方米和罚款191,855元的行政处罚，适用法律完全正确。综上，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告诉请撤销被告作出《行政处罚决定书》的诉讼请求，没有事实和法律依据，其理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告兰州瑞成建材科技有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告兰州瑞成建材科技有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于甘肃省兰州市中级人民法院。审 判 长  梅岩兵人民陪审员  郭志华人民陪审员  马 朵二〇二〇年九月十六日书记员李晨