江苏省淮安市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2020)苏08民终1401号 上诉人（原审原告）：周维君，男，1972年8月25日出生，汉族，住江苏省盱眙县。 委托诉讼代理人：陈士贤，江苏淮海潮（盱眙）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：盱眙县淮河镇前进村村民委员会，住所地江苏省盱眙县淮河镇前进村。 法定代表人：姚志好，该村民委员会主任。 委托诉讼代理人：郭龙盛，江苏宗泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：徐克怀，男，1980年10月31日出生，汉族，住浙江省乐清市。 委托诉讼代理人：袁仕祥，江苏兴宇律师事务所律师。 委托诉讼代理人：左迪，江苏兴宇律师事务所律师。 上诉人周维君与被上诉人盱眙县淮河镇前进村村民委员会、徐克怀确认合同无效纠纷一案，本院于2020年5月19日立案后，依法组成合议庭，于2020年6月29日公开开庭进行了审理。上诉人周维君及其委托诉讼代理人陈士贤、被上诉人盱眙县淮河镇前进村村民委员会的委托诉讼代理人郭龙盛、被上诉人徐克怀的委托诉讼代理人袁仕祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上诉人周维君诉讼请求：1、撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉求；2、本案上诉费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认定事实不清，在没有查清涉案土地依法登记土地使用权、所有权人的情况下，盲目判决。1、被上诉人盱眙县淮河镇前进村村民委员会未经公开招标，直接将土地承包给被上诉人徐克怀并签订涉案土地承包合同，属于违法行为。本案涉案土地、水域按照法律规定理应认定为国有性质，虽然盱眙县自然资源和规划局在1993年土地调查时，对当时的现状进行了划界规制，但是并不能以此证明其对涉案土地的权属进行了确定。依照《渔业法》、《水法》等相关规定，只有县级以上人民政府有权对该土地的使用权进行确认，基层人民政府无权确认本案的土地使用权；2、我国《防洪法》明确规定严禁占用国家行洪通道用于农业渔业项目使用。结合涉案土地形成鱼塘养殖实施开挖时间，在《防洪法》实施之前只有100亩养殖塘面积，但是徐克怀在2012年土地合同签订后又陆续向淮河浅滩扩围近350亩，违反了《防洪法》第二十三条规定；二、上诉人与被上诉人转让的土地实质是基本农田的承包使用权。根据《基本农田保护条例》第十七条第二款的规定：“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”根据《土地管理法》第三十七条第三款的规定：“禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”根据《合同法》第五十二条的规定：“违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。”两被上诉人隐瞒涉案土地性质已划为基本农田的事实，在明知不能在涉案土地上发展渔业养殖业的情况下，与上诉人签订的两份合同违反了《土地管理法》和《基本农田保护条例》等法律的禁止性规定，应认定为无效；三、一审法院漏列本案主体，程序违法，应当将淮河镇人民政府列为被告。一审时盱眙县淮河镇前进村村民委员会提供的委托书显示了合同的权利和义务的承担者是淮河镇人民政府。综上，原审以“尊重历史，照顾现实”为由，驳回上诉人诉求错误。 被上诉人盱眙县淮河镇前进村村民委员会答辩称，原审查明事实清楚，适用法律正确，应当维持原判，驳回上诉人诉求。土地承包使用权变更协议及合伙协议书，包括土地承包合伙变更补充协议书均是上诉人与被上诉人徐克怀之间的真实意思表示，并不存在无效情形。该两份协议已经得到了履行，并且这两份协议从其利害关系上来说，与我方不存在明显的利害关系，更不存在要将淮河镇人民政府列为被告的必要。 被上诉人徐克怀答辩称，一、一审判决认定事实清楚，涉案养殖水面是历史原因形成的。涉案土地2001年之后为前进村土地，由前进村开展土地利用，在我方与前进村委员订立涉案土地协议前，该土地便是农业用地，这是历史形成的。同时，上诉人在提起（2018）苏0830民初4882号案件时，明确认可《土地承包使用权及合伙协议书》和《土地承包合同变更补充协议书》不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效；二、一审判决适用法律正确。合同无效必须违反法律及行政法规的效力性强制规定，并无任何部门追究有关主体的法律责任。同时，涉案土地所涉区域确实存在基本农田，但是根据盱眙县自然资源和规划局出局的证明，表明涉案土地明确为“可调整坑塘水面”，所以涉案协议不存在无效情形；三、一审法院不存在漏列主体的情形，不存在程序违法问题。 周维君一审诉讼请求：1、确认原告与两被告于2015年4月22日签订的《土地承包合同变更补充协议书》及原告与被告徐克怀于同日订立的《土地承包使用权变更及合伙协议书》无效；2、判令被告徐克怀返还原告230万元款项及利息；3、诉讼费用由被告承担。 一审法院查明事实：2010年6月13日、2011年1月19日、2012年12月6日，被告徐克怀与盱眙县淮河镇前进村村民委员会分别签订了《土地承包合同》、《土地承包合同变更及补充协议》，并对土地进行了实际丈量，最终确定原告承包前进村土地实际净面积718亩，承包期限为30年。《土地承包合同》关于双方权利义务部分约定“乙方（即徐克怀）应当维持土地的农业用途，不得用于非农业建设；乙方应当依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；乙方的承包经营项目应当符合国家产业政策及法律法规。” 2015年4月22日，原告周维君与被告徐克怀签订了《土地承包使用权变更及合伙协议书》一份，约定由转让方徐克怀将土地承包使用权变更给周维君，本协议生效后，双方与盱眙县淮河镇前进村村民委员会办理土地承包权利与义务变更补充协议手续，周维君、徐克怀双方新注册成立公司，合伙对其土地进行开发使用。协议第二条“转让内容及出资比例”部分约定：“转让方转让土地使用权中包括土地经营使用权、现有土地现状及土地上现有建筑物、植物、养殖物及使用的机械工具等”。转让协议生效后，转让方徐克怀应偿还清以前工人工资、经营债权、债务，并在一个月内完成土地、财物清算登记，向新成立为此土地项目设立的公司移交。同日，原、被告双方与盱眙县淮河镇前进村村民委员会签订《土地承包合同变更补充协议书》，约定徐克怀与盱眙县淮河镇前进村村民委员会签订的合同内的权利和义务自2015年4月22日全部由周维君承担，徐克怀全部退出。 上述协议签订后，原告周维君于2015年5、6月份接手案涉土地的管理经营。2015年7月24日，原告周维君登记设立江苏大境界实业有限公司，该公司系自然人独资有限责任公司（股东、法定代表人均为周维君），并对案涉土地经营管理。此后，原、被告双方发生争议，徐克怀于2016年3月份提起民事诉讼，要求：1、确认被告独自设立的江苏大境界实业有限公司的行为构成违约；2、解除原、被告于2015年4月22日订立的土地承包经营使用权变更及合伙协议；3、被告支付原告转让款230万元及利息。经法院审理，淮安市中级人民法院于2018年4月13日作出了终审判决，即（2018）苏08民终100号民事判决书。终审判决解除了徐克怀与周维君于2015年4月22日签订的《土地承包使用权变更及合伙协议书》中徐克怀与周维君合伙关系部分并判令周维君给付徐克怀退伙款230万元及利息。该判决同时认定，周维君设立江苏大境界实业有限公司，该公司系自然人独资有限公司，违反了《合伙协议书》的约定，致徐克怀不能实现合同目的。周维君后到江苏省高级人民法院申诉。江苏省高级人民法院作出（2018）苏民申2689号民事裁定书，驳回了周维君申诉，该案现处于执行过程中。 一审另查明，周维君与徐克怀因对《土地承包使用权变更及合伙协议书》及《土地承包合同变更补充协议书》的部分条款理解及履行情况有争议，形成诉讼，业经法院处理，案号为（2018）苏0830民初4882号、（2019）苏08民终2761号。在（2018）苏0830民初4882号案件诉讼过程中，周维君主张《土地承包使用权变更及合伙协议书》及《土地承包合同变更补充协议书》不违反法律、行政法规的强制性效力性规定，合法有效。 一审再查明，案涉的土地现位于被告盱眙县淮河镇前进村村民委员会淮河水道中间。盱眙县自然资源和规划局地籍资料显示1993年原淮河乡人民政府与原盱眙县淮河乡花园村签订《土地权属界线协议书》，确定案涉土地中间部分为盱眙县淮河乡花园村土地，外围土地为淮河乡人民政府土地。2001年7月21日，盱眙县淮河镇人民政府下发《关于行政区划调整的决定》（盱淮政发[2001]20号文件），文件撤销腰东村、花园村、富淮农场，将其原辖区和原腰滩村第九村民小组合并，设立花园村；撤销前进村、镇花园鱼场、镇捕捞运输大队，将其原辖区合并，设立前进村。案涉土地自此成为前进村土地，由前进村开展土地经营利用。案涉土地也属于洪泽湖保护范围，属于洪泽湖行水通道及行、滞洪区范围。盱眙县自然资源和规划局出具证明，案涉土地所在区域有基本农田34.2147公顷（可调整坑塘水面）。 一审还查明，2010年第十届中国·盱眙国际龙虾节期间，政府部门举办招商引资活动，其间被告徐克怀与盱眙县淮河镇人民政府签约投资“龙虾主题生态公园”项目。2010年6月13日，被告徐克怀与盱眙县淮河镇前进村村民委员会分别签订的《土地承包合同》即是上述项目的具体化。2011年6月7日，盱眙县淮河镇人民政府又发包“前进龙虾主题公园鱼塘及土地招租招标公告”，就前进村辖区的鱼塘及土地继续招租。盱眙县淮河镇人民政府也出具授权委托书，授权淮河镇前进村负责包括案涉土地在内地块的经营管理或对外发包。 一审法院认为，本案的争议焦点为案涉《土地承包合同变更补充协议书》及《土地承包使用权变更及合伙协议书》是否为无效合同。第一，无权处分并非合同无效的事由，当事人以无权处分为由主张合同无效的不应支持。就本案而言，案涉土地确含有属于盱眙县淮河镇人民政府的部分，但从招商引资中一系列合同签订的过程来看，盱眙县淮河镇人民政府对被告盱眙县淮河镇前进村村民委员会发包土地的情况不仅是知情，而且也是同意的。在上述土地承包合同的履行过程中，盱眙县淮河镇人民政府亦未以无权处分为由要求终止履行合同或对合同的履行产生影响。盱眙县淮河镇人民政府也出具授权委托书，肯定了授权委托书内容的真实性。因此，原告周维君主张的无权处分并无事实依据。原告周维君在诉讼过程中申请对授权委托书的形成时间进行鉴定，该申请不具有合理性和必要性，不予准许； 第二，关于原告周维君提出的案涉土地为基本农田，属于洪泽湖保护范围，属于洪泽湖行水通道及行、滞洪区范围，合同不能履行，导致合同无效的理由。案涉土地被作为农业使用历时已久，对此应本着尊重历史、照顾现实的原则，依照法律规定妥善处理。原告周维君主张合同目的不能实现，既无事实依据，也并非合同无效的事由。再次，2010年6月13日，徐克怀与盱眙县淮河镇前进村村民委员会签订的《土地承包合同》明确承包人需依法经营。后周维君与徐克怀签订《土地承包使用权变更及合伙协议书》及《土地承包合同变更补充协议书》，将《土地承包合同》中徐克怀享有的土地承包合同权利与义务一并转让给原告周维君，原告周维君自当依法经营。综上，《土地承包使用权变更及合伙协议书》及《土地承包合同变更补充协议书》并不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形，且系当事人真实意思表示，因而合法有效。原告周维君要求确认合同无效，并据此要求返还财产，难以支持。需要指出的是，《土地承包使用权变更及合伙协议书》及《土地承包合同变更补充协议书》还包含双方合伙及债权债务关系的其他约定，对人民法院生效判决已经处理的部分，本案不再理涉。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回原告周维君的诉讼请求。案件受理费29736元，由原告周维君负担。 二审中，上诉人提交如下新证据：1、2020年6月17日江苏省水利厅在信访平台上的回复截图，证明2020年6月8日其在江苏省水利厅信访，对于涉案土地作为行洪通道，当地政府是否可以承包对外养殖等几个问题进行信访；2、2020年6月25日其就淮河行洪通道当地政府的发包行为向国家淮委信访的材料，证明分管淮安段的第十五督察处相当重视，表示正在向国家淮委河湖处进行汇报，但没有书面答复。 盱眙县淮河镇前进村村民委员会对上述证据发表质证意见称，对上述证据的真实性无法确认，也不同意上诉人的证明目的。回复材料中提到的禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物，与本案农业养殖设施并不一致。本案所涉的养殖行为没有达到妨碍行洪的标准，即便是达到妨害行洪的标准也不属于禁止性的法律规定，不导致本案的民事合同无效。同时，答复的第三条也没有对合同是否有效予以明确答复。 徐克怀对上述证据发表质证意见称，上述证据的真实性由法院审查，不认可上诉人证明目的，该土地的使用是历史原因形成的，与回复中所称的有关法条的禁止行为是完全不同的事。 本院认为，上述证据仅能证明上诉人存在信访事实，相关的信访回复不足以证明涉案协议书系无效合同，对上述证据的证明目的，本院不予认可。 本院经查明，原审法院认定事实无误，本院予以确认。 本案争议焦点为：1、本案应否追加盱眙县淮河镇人民政府为被告？2、本案所涉的协议是否系无效合同？ 本院认为，关于焦点一，本案中，各方当事人系就涉案协议的效力问题发生争议，案涉土地确含有属于盱眙县淮河镇人民政府的部分。但是，盱眙县淮河镇人民政府对盱眙县淮河镇前进村村民委员会发包土地的情况知情且同意，盱眙县淮河镇人民政府亦未以无权处分为由要求终止履行合同或对合同的履行产生影响，故是否追加盱眙县淮河镇人民政府为被告并不影响法院对本案所涉协议效力的审查认定，对上诉人提出的一审法院漏列主体，程序违法的主张，本院不予支持。 关于争议焦点二，上诉人主张涉案协议违反《中华人民共和国防洪法》第二十三及《基本农田保护条例》第十七条第二款及《土地管理法》第三十七条第二款的规定，系无效协议。对此本院认为，首先，《中华人民共和国防洪法》对妨碍河道行洪的活动明确禁止，但并未规定行洪区内禁止养殖，故上诉人依据《中华人民共和国防洪法》的相关规定，主张涉案协议无效缺乏法律依据；其次，涉案土地被作为农业使用历时已久，在其区域内所涉的34.2147公顷土地被划为基本农田时，所标注的“可调整坑塘水面”亦对涉案土地原有状态作出了认定。同时，涉案土地被调整为基本农田之前及之后，均未以基本农田用途使用，在此情况下，一审法院以尊重历史、照顾现实的原则作为合同效力认定的考量因素并无不当；最后，《基本农田保护条例》及《土地管理法》并未规定基本农田不得用于养殖，依法生态养殖是上诉人的合同义务，依法经营的合同目的本身并不当然违反《基本农田保护条例》、《土地管理法》规定。故上诉人依据《基本农田保护条例》、《土地管理法》的规定主张涉案协议无效缺乏事实和法律依据。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；周维君的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费29736元，由上诉人周维君负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙晓明 审判员  黄春丽 审判员  丁 然 二〇二〇年九月十四日 书记员  徐 丹