西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初1328号     原告张武涛，男，XX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   委托代理人马玲茹，女，XX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区，系原告张武涛之妻。   委托代理人王龙，北京市盛廷律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区XX城管理委员会，住所地西咸新区交口东北角。   负责人刘宇斌，法定代表人。   委托代理人吴进社，工作人员。   委托代理人祝红军，陕西稼轩律师事务所律师。   被告西安市长安区高桥街道办事处，住所地陕西省西咸新区。   负责人闫小林，主任。   委托代理人刘振彪，工作人员。   委托代理人袁秀杰，陕西永嘉信律师事务所律师。   原告张武涛诉被告陕西省西咸新区XX城自然资源局、西安市长安区高桥街道办事处（以下简称高桥街办）行政强制一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年6月8日立案后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。因被告陕西省西咸新区XX城自然资源局不具有被告主体资格，经本院释明后，原告同意变更被告为陕西省西咸新区XX城管理委员会（以下简称沣西管委会）。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭审理了本案。原告张武涛及其委托代理人马玲茹，被告陕西省西咸新区XX城管理委员会的委托代理人吴进社、祝红军，被告西安市长安区高桥街道办事处的委托代理人刘振彪、袁秀杰到庭参加诉讼，原告委托代理人王龙通过陕西法院微庭审平台到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   原告张武涛诉称，原告是西咸新区XX城XX街道办事处XX村村民，在XX村XX组拥有415㎡的宅基地，并建有两层约800㎡的住房，供全家6人居住使用。2020年4月24日，二被告对原告的房屋进行强制拆除。原告认为被告强制拆除原告房屋行政行为实体和程序均违法，侵犯了原告的合法权益。为维护自己的合法权益，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，向法院提起诉讼，希望法院支持原告的诉讼请求，以维护原告的合法权益。诉讼请求：请求判决确认两被告于2020年4月24日强制拆除原告位于西安市长安区XX乡XX村XX街XX号房屋的行政行为违法。   原告向本院提交了以下证据：   第一组证据：   1、1998年高桥土管所和村委会划拨宽3.3米宅基地的批准意见；   2、桩基西移说明；   3、原告房屋被拆前照片；   证明原告房屋为2层，宅基地为423.7㎡，原告房屋面积为810㎡。   第二组证据：   4、拆除通知，证明两被告均适格。   第三组证据：   5、关于撤销征收补偿决定的决定；   6、（2020）陕7102行初1042号行政裁定书；   7、（2020）陕7102行初1041号案件《受理通知书》及传票；   8、沣西国土房管函〔2018〕8号《责令限期办理房屋补偿登记并交出土地使用权的决定书》及其撤销判决（2018）陕0402行初186号行政判决书、（2018）陕04行终81号行政判决书；   证明被告管委会适格，本案不存在强拆的事实依据，案涉土地征收中，并无合法的土地征收公告及征地补偿、安置方案。   第四组证据：   9、陕西省西咸新区XX城管理委员会全国组织机构统一社会信用代码公示查询打印件；   10、陕西省西咸新区XX城管理委员会全国组织机构统一社会信用代码公示查询打印件；   证明XX城依法成立的时间是2017年8月15日，在2017年5月16日，高桥街道移交时，本身尚未成立，且登记属性为事业单位，并非行政机关，没有法律授权或行政委托。   被告陕西省西咸新区XX城管理委员会辩称，一、被告实施的土地征收行为的主体、程序合法、合规。根据陕西省委、陕西省政府《关于促进西咸新区进一步加快发展的意见》(陕发〔2017〕3号)，陕西省委办公厅、陕西省政府办公厅《西咸新区托管辖区行政和社会管理职能工作实施方案》(陕办字〔2017〕6号)及关于高桥街道的《托管移交协议》规定，被告有权依法对案涉征地范围实施土地征收行为。在西安市(西咸新区)2017年度第一批(XX城)统一征收集体建设用地项目的行政征收过程中，被告根据陕西省人民政府《关于西安市(西咸新区)2017年度第一批(XX城)统一征收集体建设用地的批复》(陕政土批[2017]326号)及相关规定，制定了《征收土地的公告》、《征地补偿安置方案公告》，且在XX街道XX村各位置进行了张贴、公示。期满后，经批复并结合《XX城XX街道办事处XX村搬迁安置实施方案》进行组织实施，原告的宅基地在本次征收范围之内，故，被告对原告的宅基地进行行政征收的主体、程序合法、合规。二、在征收过程中，经被告工作人员与原告多次沟通并下发催告书后，被告向原告下发了《责令限期交出土地决定书》(沣西自资限决字(2019)6号)；规定期满后，原告未办理房屋征收补偿安置手续，未交回被征收房屋的集体土地使用权，为维护公共利益，被告实施了拆除行为。在征收过程中，被征收群众825户中99.9%以上群众已签订了征迁补偿安置协议，完成了搬迁、交房等工作。征迁指挥部工作人员与原告进行了多次协调和沟通，且于2019年9月20日，被告内设职能机构住房保障管理局及高桥街道办事处向原告下发《催告书》，但是，原告无正当理由拒绝签订补偿协议且不履行相关手续，已严重影响到XX村XX小区XX园项目的建设进度，被告向原告作出了《责令限期交出土地决定书》，并告知其明确的权利救济途径，符合《土地管理法实施条例》第四十五条规定，程序和内容合法。在《责令限期交出土地决定书》规定期满后，原告未办理房屋征收补偿安置手续、未交回被征收房屋的集体土地使用权，原告的行为已经严重影响土地征收和项目建设的正常进行，为维护公共利益，被告组织实施了拆除行为。综上所述，被告在合法实施的行政征收基础上向原告下发《催告书》、《责令限期交出土地决定书》，期满后，原告无正当理由拒绝签订征收补偿安置协议，已经严重影响土地征收和项目建设的正常进行，为维护公共利益，被告组织实施了拆除行为，恳请法院依法裁判。   被告沣西管委会向本院提交了以下证据:   第一组证据：   1、陕西省委、陕西省政府《关于促进西咸新区进一步加快发展的意见》(陕发[2017]3号)；   2、陕西省委办公厅、陕西省政府办公厅《西咸新区托管辖区行政和社会管理职能工作实施方案》(陕办字[2017]6号)；   3、关于高桥街道的《托管移交协议》；   4、陕西省人民政府《关于西安市(西咸新区)2017年度第一批(XX城)统一征收集体建设用地的批复》(陕政土批[2017]326号)；   5、土地利用现状图；   6、《XX城XX街道办事处XX村搬迁安置实施方案》；   7、《征收土地公告》及张贴照片；   8、《征收补偿安置方案公告》及张贴照片；   9、《征收补偿安置方案公告》的请示及批复；   证明：1、在西安市(西咸新区)2017年度第一批(XX城)统一征收集体建设用地项目的行政征收过程中，被告依据陕西省人民政府的土地审批件，制作《征收土地的公告》、《征地补偿安置方案公告》，并进行张贴、公示，行政征收的主体、程序合法、合规。2、原告的宅基地在本次征收范围之内，被告有权对原告的宅基地进行行政征收。   第二组证据：   10、《催告书》及送达照片、送达回证及电话通知记录截图;   11、关于拆迁遗留户张武涛基本情况；   12、《责令限期交出土地决定书》及送达照片；   证明：在征收的过程中，原告无正当理由拒绝签订征收补偿协议，在合法实施的行政征收基础上，被告向原告下发《责令限期交出土地决定书》并进行送达，符合法律规定。规定期满后，原告未办理房屋征收补偿安置手续，未交回被征收房屋的集体土地使用权，为维护公共利益，被告组织实施了拆除行为。   被告西安市长安区高桥街道办事处辩称，被告高桥街办并非原告房屋所在村的搬迁安置工作责任主体，被告高桥街办非本案适格被告，应依法驳回原告对被告高桥街办的起诉。被告高桥街办提供的证据《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》第二条显示:“西马坊村搬迁安置工作由XX城土地储备中心负责，高桥街道办事处具体组织实施”，因此被告高桥街办仅为原告房屋所在村的搬迁安置项目具体实施人，对于该搬迁安置项目无审批权、决策权，对原告的房屋拆除无决定权。原告房屋拆除当天被告高桥街办也仅仅作为该次联合行动配合人身份一同前往，并未实施该拆除行为，原告房屋的拆除并非被告高桥街办作出的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”以及《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十五条:“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告;征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”的规定，被告高桥街办并非本案适格被告，依法应当驳回原告对被告高桥街办的起诉。综上所述，被告高桥街办不是本案适格被告，请求法院依法驳回被原告对被告高桥街办的起诉。   被告高桥街办向本院提交了以下证据:《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》，证明XX城土地储备中心为原告房屋所在地搬迁项目负责人，被告仅为原告房屋所在村的搬迁安置项目具体实施人，被告对于该搬迁安置项目无审批权、决策权，更对原告的房屋拆除无决定权。原告房屋拆除当天被告也仅仅作为该次联合行动配合人身份一同前往，并未实施该拆除行为，原告房屋的拆除并非被告作出的具体行政行为。被告不是本案的适格主体，应依法驳回原告对被告的起诉。   经庭审质证，原告对被告沣西管委会提交证据的质证意见为：第一组证据中证据1的真实性、合法性认可、关联性不认可，西咸新区沣西管委会有主体资格；证据2真实性认可、关联性不认可；证据3、9不具有合法性；证据4真实性认可，证明目的不认可，应当适用《土地管理法》的相关规定；证据5真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可；证据6合法性、证明目的不认可；证据7、8真实性、合法性不认可；第二组证据中的证据10催告书送达不合法，合法性不认可；证据11 真实性不认可，说明的内容不予认可；证据12真实性认可，合法性不认可。原告对被告高桥街办提交证据的真实性、关联性认可，合法性不认可，被告高桥街办实施了拆除行为，是适格被告。   被告沣西管委会对原告提交的证据的质证意见为：第一组证据中的桩基的批准意见及说明的真实性有待进一步核实，具体面积没有体现，关联性不认可；房屋拆除前后照片真实性认可，能证明有拆除事实；第二组证据的拆除通知书真实性、证明目的认可，证明沣西管委会是适格被告；第三组证据中的证据5的真实性认可，证据6、7的真实性认可，证明目的不认可，证据8真实性认可，对被告沣西管委会的主体资格证明目的认可，无合法的土地征收公告及土地补偿、安置方案的证明目的不认可；第四组证据信用代码信息显示不完整，XX城是2011年6月12日成立，证明目的不认可。   被告高桥街办对原告提交的证据的质证意见为：对第二组证据真实性认可，证明目的不认可；其他三组质证意见同沣西管委会质证意见一致。   二被告对对方提交的证据的真实性、关联性、证明目的均认可。   本院对原、被告提供的证据认证如下：被告对原告提交的拆除通知、沣西国土房管函〔2018〕8号《责令限期办理房屋补偿登记并交出土地使用权的决定书》及撤销判决（2018）陕0402行初186号行政判决书、（2019）陕04行终81号行政判决书及照片的真实性认可，上述证据与本案具有关联性，本院对其真实性予以确认；被告沣西管委会、高桥街办提交的证据来源合法，与待证事实具有关联性，本院对其真实性及关联系亦予以确认。    经审理查明，原告张武涛系西安市长安区XX乡XX村村民，其父亲张某某在该村有合法宅基地。2017年7月19日陕西省人民政府下发陕政土批〔2017〕326号《关于西安市（西咸新区）2017年度第一批次（XX城）同意征收集体建设用地的批复》的审批土地件，同意将西安市长安区乡级土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内XX街道XX村等有关村组25.5660公顷集体建设用地依法征收为国有。2017年6月22日，XX城管委会向高桥街办印发了沣西管发〔2017〕32号《关于印发XX城XX街道办事处XX村搬迁安置实施方案>的通知》。2017年8月9日，沣西管委会作出《征收土地公告》，公告征收土地的位置、被征地村（组）及面积、土地补偿安置标准、被征收土地所涉及的人员安置办法等。2017年8月11日，沣西国土局作出了《征地补偿安置方案公告》。经XX城国土资源与房屋管理局请示，2017年8月25日，沣西管委员会对关于实施《征地补偿安置方案》进行批复，同意实施国土资源与房屋管理局报送的《实施征地补偿安置方案》。2018年9月13日西咸新区XX城国土资源与房屋管理局向原告张武涛作出沣西国土房管函〔2018〕8号《责令限期办理房屋补偿登记并交出土地使用权的决定书》，原告不服向咸阳市秦都区人民法院提起行政决定纠纷诉讼，2019年3月25日，秦都区法院作出（2018）陕0402行初186号行政判决书，判决撤销该《责令限期办理房屋补偿登记并交出土地使用权的决定书》。陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局不服秦都区法院作出的判决书，向咸阳市中级人民法院提起上诉，2019年8月12日咸阳市中级人民法院作出（2019）陕04行终81号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2019年9月20日，沣西新城住房保障管理局和高桥街道办事处联合向张武涛（户）下发了《催告书》，并于当日向原告张武涛电话告知后留置送达。2019年10月31日,沣西管委会向原告张武涛作出沣西征补字（2019）第8号《XX城征收补偿决定书》。2019年12月19日，西咸新区XX城自然资源局再次作出沣西自资限决字（2019）第6号《责令限期交出土地决定书》，内容为：“为保证新丰和园项目的建设进度，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，现作出如下决定：责令你（户）在收到本决定书之日起，15日内到高桥街道办事处办理房屋征收补偿安置手续，交回被征收房屋的集体土地使用权。”，并于当日直接送达于原告张武涛。2020年4月21日，沣西新城自然资源局和高桥街道办事处联合下发《拆除通知》，内容为：“张武涛（户）：你（户）位于西咸新区沣西新城XX街道办事处XX村XX组的房屋，已于2019年12月19日向你（户）发送了《责令限期交出土地决定书》（沣西自资限决字[2019]第6号），经多次催促，你（户）均未交回被征收房屋的集体土地使用权。现定于2020年4月24日组织拆除你（户）位于XX街道办事处XX村XX组的房屋，请你（户）于2020年4月23日18:00前自行处理建筑物内所有物品，逾期造成的一切损失均由你（户）自行承担。” 2020年4月24日，原告张武涛位于西安市长安区XX乡XX村XX街XX号的房屋被拆除。原告张武涛不服该拆除行为，向本院提起本案之诉。    另查明， 2017年1月22日，中共陕西省委作出陕发（2017）3号《中共陕西省省委、陕西省人民政府关于促进西咸新区进一步加快发展的意见（2017年1月21日）》，内容为：“……一、西安市代管西咸新区。1.管理体制。西咸新区XX委、管委会作为省委、省政府派出机构，由西安市委、市政府整体代管，除履行国家级新区开发建设职能外，全面托管辖区内西安市和咸阳市的行政和社会管理职能。在总结代管经验的基础上，逐步实现全面管理……”。2017年5月16日，委托方陕西省西咸新区XX城管理委员会和受托方陕西省西咸新区XX城管理委员会签订了《关于西咸新区XX城规划范围街镇托管移交协议》，内容为：“一、自2017年5月17日起，高桥街道整建制委托西咸新区XX城管委会管理。二、由西咸新区XX城全面履行托管范围内的行政、经济和社会事务等管理职能，行使属于法律、法规、规章和国务院及其各部委、省人民政府及各部门规范性文件规定由西咸新区XX城及其各部门的经济建设、行政管理和其他各类社会事务管理权限，行使相应授权委托的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等所有行政职权，并承担相应责任。三、西咸新区XX城尚不具备的托管移交职能，XX城XX道、原模式继续办理；成熟一项、移交一项……”。《XX城XX街道办事处XX村搬迁安置实施方案》第二条规定：西马坊村搬迁安置工作由XX城土地储备中心负责，高桥街道办事处具体组织实施。   再查明，因原告对补偿标准有异议，认为不能保障其现有生活水平，故原告一直未能与被告达成安置补偿协议。同时原告不服沣西管委会作出的沣西征补字（2019）第8号《XX城征收补偿决定书》及XX城自然资源局作出的沣西自资限决字[2019]第6号《责令限期交出土地决定书》，对上述决定书分别向本院提起行政诉讼。2020年6月28日，被告沣西管委会以未说明宅基地房屋补偿中的评估价补偿方式，充分保障其对补偿方式的选择权为由自行撤销了《XX城征收补偿决定书》，原告也撤回了该起诉讼。对于撤销《责令限期交出土地决定书》的诉讼，本院尚在审理之中。   本院认为，本案的争议焦点是：1、被告高桥街道办事处是否为本案的适格被告；2、被告陕西省西咸新区XX城管理委员会于2020年4月24日强制拆除原告位于西安市长安区XX乡XX村XX街XX号的房屋行政行为是否合法。   针对争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，《XX城XX街道办事处XX村搬迁安置实施方案》第二条规定了西马坊村搬迁安置工作由XX城土地储备中心负责，高桥街道办事处具体组织实施。结合庭审查明事实及证据，沣西管委会的内设机构XX城土地储备中心负责搬迁安置工作，沣西管委会理应是本案的适格被告。而结合原告提交的被告作出的《责令交出土地决定书》，本次拆迁工作也由被告沣西管委会统一组织实施，高桥街办作为征收实施部门系受沣西管委会委托实施征收拆迁工作，故高桥街办即使参与了拆除原告房屋的行为，产生的法律责任也应由委托主体即沣西管委会承担。原告主张由被告高桥街办承担拆除行为的法律后果，没有法律依据，本院不予支持。   针对争议焦点二，原告张武涛的房屋位于西安市长安区XX街道XX村集体土地上，在西安市（西咸新区）2017年度（XX城）同意征收集体建设用地项目范围之内，作为该项目的征收主体沣西管委会组织实施征收拆迁工作应当依法进行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地情形的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第二部分第十五项规定：“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）第三部分第七项规定：“切实做好征地涉及的拆迁补偿安置工作。要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。”根据以上规定，对农民宅基地上的房屋拆除须以落实安置补偿为前提和基础。本案中，被告沣西管委会作为征收实施部门虽于2019年10月31日向原告户作出了《XX城征收补偿决定书》，但因未对原告户说明宅基地房屋补偿中的评估价补偿，于2020年6月28日撤销了《XX城征收补偿决定书》。被告沣西管委会作为涉案土地的征收主体，在未对原告进行补偿安置的情况下及实施了强制拆除行为，其违反了“先安置后拆迁”的原则。即使本案符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的责令交出土地的法定情形，被告亦应依照法定程序申请人民法院强制执行。因此，在未对原告在依法进行补偿安置亦未依法实施土地征收的情况，强制拆除原告的房屋原告的房屋，不符合上述法律规定。对该行为应当依法予以撤销，但因该拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，故本院依法确认违法。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：   一、确认被告陕西省西咸新区XX城管理委员会于2020年4月24日强制拆除原告位于西安市长安区XX街道办事处XX村XX街XX号房屋的行政行为违法；   二、驳回原告张武涛的其他诉讼请求。   案件受理费50元，由被告陕西省西咸新区XX城管理委员会全部负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长   王得志                        审判员   齐伟   人民陪审员   楚琳                           二〇二〇年九月十五日     书记员   李哗         附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。          1