广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终361号上诉人（原审被告）：惠东县人民政府，住所地惠东县平山街道人民路23号。法定代表人：魏荣君，县长。委托代理人：刘永年，该府工作人员。委托代理人：刘琼，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：惠东县稔山镇坝仔村太平村民小组。负责人：胡建友，组长。委托代理人：周炳星，广东凡立律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：惠东县稔山镇坝仔村坜新村民小组。负责人：古帝轮，组长。原审第三人：惠东县自然资源局，住所地惠东县平山街道景民路2号。法定代表人：余松庆，局长。委托代理人：张寿如，该局工作人员。委托代理人：钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。惠东县稔山镇坝仔村坜新村民小组（以下简称坜新村民小组）与惠东县人民政府、惠东县稔山镇坝仔村太平村民小组（以下简称太平村民小组）、惠东县自然资源局林业行政复议纠纷一案，惠东县人民政府、太平村民小组不服惠州市中级人民法院（2019）粤13行初48号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2010年4月18日，坜新村民小组根据县、镇、村林改方案，结合其村民小组实际，制定《坝仔村委会坜新村民小组林改方案》，该方案林改的范围和内容为：“本村民小组共有林地355.71亩。集体统一经营林地355.71亩，其中商品林355.71亩。全部纳入林改。”上述林改方案已经于2010年4月18日召开的村户代表会议予以表决通过。2010年4月19日，坝仔村林改小组对坜新村民小组的人口情况和林地情况进行了统计调查，并将调查的结果予以公示。2010年5月14日，惠东县集体林权制度改革领导小组办公室向稔山镇林改办作出《关于惠东县稔山镇坝仔村委会各村民小组林改方案审批的意见》，其表示同意林改方案的实施。2010年5月24日，惠东县集体林权制度改革领导小组办公室根据集体林权制度改革的要求，经坝仔村委坜新村民小组户代表（村民代表）大会通过，已确定坜新村民小组的林改实施方案，并将坜新村民小组林改实施方案、票决情况表等详细情况进行第二榜公示。2010年6月25日，惠东县自然资源局工作人员会同镇林改办、坝仔村委会、坜新村民小组的代表对涉案林地进行林地权属勘查登记，并制定《林地权属勘查登记表》。原审法院另查明，坜新村民小组于2010年10月3日填写了《广东省林地林权登记申请表》，申请表载明，坜新村民小组对涉案林地的主要权利依据是“三定”时期划分及现场勘界，且惠东县稔山镇坝仔村民委员会、惠东县稔山镇人民政府、惠东县林业局、惠东县人民政府均盖章同意坜新村民小组按规定程序予以办证。惠东县林业局对坜新村民小组向其申请办理涉案《林权证》的申请人、林地坐落、面积、四至、林种、林地权属等信息予以公示，公示地点为坜新村民小组，公示期限为2010年9月3日至2010年10月3日。2011年6月1日，惠东县人民政府向坜新村民小组核发惠东林证字（2011）第20XXXXXX80号《林权证》，证载坜新村民小组对坐落于惠东县稔山镇坝仔村委坜新村小组，小地名为松下山，面积为278.76亩的林地享有所有权。2011年10月26日，惠东县人民政府向坜新村民小组核发惠东林证字（2011）第20XXXXXX60号《林权证》，证载坜新村小组对坐落于惠东县稔山镇坝仔村委坜新村小组面积为278.76亩的松下山（小地名）享有林地、林木所有权、使用权，且注记内容记载“太平在松山丫下山脚有一果场为插花地”。太平村民小组不服上述《林权证》，于2019年1月16日向惠东县人民政府申请复议。惠东县人民政府于2019年1月18日决定予以受理，为妥善化解行政争议，减少诉累，于2019年3月14日向原惠东县国土资源局发出《行政复议意见书》，要求其单位先行组织相关部门协调处理本案，并于2019年3月14日决定中止对该案的审理。因在审理期间发生影响案件审理的情况已消除，故惠东县人民政府于2019年5月30日决定恢复审理。2019年6月1日，惠东县人民政府经审查作出《行政复议决定书》（惠东府行复〔2019〕8号），决定撤销惠东县自然资源局作出的惠东林证字（2011）第20XXXXXX80号《林权证》、惠东林证字（2011）第20XXXXXX60号《林权证》。坜新村民小组不服该复议决定，提起本案诉讼，请求法院判决：1.撤销《行政复议决定书》（惠东府行复〔2019〕8号）；2.惠东县人民政府承担本案的诉讼费。原审法院认为，本案的争议焦点是被诉复议决定是否合法问题。在惠东林证字（2011）第20XXXXXX80号《林权证》、惠东林证字（2011）第20XXXXXX60号《林权证》颁发前，惠东县境内进行了林权制度改革，其经过了发动群众、摸底调查、林权现状公示、制定林权制度改革实施方案并进行表决、公示、组织林权现场勘界等程序，在确定林地权属来源合法、界址清楚、面积准确，经申请人申请后，惠东县人民政府才颁发上述两本《林权证》，该发证行为认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，登记内容并无不当。惠东县人民政府在复议时认为，上述《林权证》的颁证未进行公示、未进行现场勘验及涉案《林权证》权属来源不清。正如上述提及，在全县铺开林改的时候，已针对重要的权属等问题进行了全面摸底及调查，并制成《林地权属勘查登记表》，该表已对四至范围及权利依据作出记载。填写申请表时间在后，而公示在前的程序问题，并未影响发证的实体处理结果，尚不足以构成撤销的法定事由。因从当时惠东县境内林改的情况全面分析来看，其难免在程序上存在一定瑕疵，但在重要的权属依据及勘界等问题上，已经得到相关单位的认可。因此，为了维护发证的有效性及稳定性，原审法院不予采信复议撤销的理由。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第五条的规定，使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第九条、第十条、第十一条则对《林权证》的登记申请、受理和审查、公告、登记等程序作出了明确规定。本案中，涉案《林权证》经过林权登记受理、村民委员会初审、镇人民政府复审、县林业主管部门最终审核、公告等程序，在权属来源清楚、资料齐全的情况下，颁发涉案《林权证》是合法的，原审法院予以支持。故惠东县人民政府的复议决定在认定事实、适用法律法规上存在错误，原审法院依法予以撤销。综上，惠东县人民政府作出的被诉复议决定，有所不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决：撤销惠东县人民政府作出的《行政复议决定书》（惠东府行复〔2019〕8号）。一审案件受理费50元，由惠东县人民政府负担。惠东县人民政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判驳回坜新村民小组的原审诉讼请求，其主要理由有：（一）涉案《林权证》缺乏权利来源。涉案林权登记申请表载明主要权利来源依据是“三定”时期划分及现场勘界，但从惠东县自然资源局提供的复议证据看，一是根本没有“三定”时期划分的任何材料，二是记载现场勘界信息的《林地权属勘查登记表》显示，并没有太平村民小组的代表参与勘界。复议阶段，该局经调查核实，亦认可权利来源依据不足这一事实，有该局《稔山镇坝仔村太平村民小组与坜新村民小组行政复议案协调和办证情况汇报》为证。（二）涉案《林权证》程序违法。根据《广东省人民政府办公厅印发〈广东省林地林权登记换发证工作方案〉的通知》（粤府〔2002〕53号）第一条第四项、第四条第二项及《林木和林地权属登记管理办法》第十、十一条，林权初始登记的程序是，申请人先申请，毗邻单位认定后由村委会现场勘界审核，乡镇政府签署意见，县（市、区）林业主管部门提出审定意见，上报审批之前在林地、林木所在地张榜公告，公示期30天，确认无误后才准予上报。简言之，必须先申请，再勘界，公示30天，无异议后报镇政府。但惠东县自然资源局提供的复议证据显示，一是勘界在前，申请在后，二是未经接界的茶耳、上屋及下坝三个村民小组确认界线，三是公示张贴地点的证据未提供，无法证实已公示。这些程序，尤其是确认界线和公示程序，关系到太平村民小组等接界人的实体权利，且对实体权利有重大影响，并非如原审判决所言虽存在瑕疵但不影响实体权利。（三）原审法院同案不同判，政府无所适从。原审法院此前就类似的（2018）粤13行初84号案，以缺乏林业“三定”资料为由，认定权利来源依据不足，还以申请在后、公示在前为由，认定发证程序违法，最终判决撤销了该案的《林权证》。该府在办理本案时，恰恰是按照原审法院前判的标准来处理的，原审法院却又撤销复议决定，令该府无所适从。太平村民小组也不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判维持《行政复议决定书》（惠东府行复〔2019〕8号），其主要理由有：（一）涉案《林权证》缺乏权利来源。相反，争议地属于太平村民小组，权利来源清楚，包括1965年“四清”工作队、坝仔大队、各生产队代表一致确认的《山林界线合约书》和1982年坝仔大队《决定书》。本次复议过程中，惠东县人民政府将涉案林权争议交惠东县自然资源局调解，该局制作的2019年3月28日《土地纠纷协调会议记录》中原坝仔大队大队长古乱、原坜新生产队队长古松发言，均证实争议地历史上就分由太平村民小组经营管理。他们均是历史见证人，且是坜新村民小组成员，发言不可能偏向太平村民小组，具有极强公信力和证明力。（二）涉案《林权证》发证程序违法。未组织毗邻单位指界，界线未经相邻人确认，申请登记之后未公示，之前也未在太平村民小组公示（《林权证》注记“太平在松山丫下山脚有一果场为插花地”，说明太平村民小组是林地所在地，应当在此公示），剥夺太平村民小组的知情权和异议权，导致错将太平村民小组的争议地登记在坜新村民小组名下。被上诉人坜新村民小组辩称：（一）惠东县人民政府受理复议违法。1.《林权证》不属于可复议的具体行政行为。2.太平村民小组申请复议的程序违法。首先，根据物权法第十九条的规定，太平村民小组对《林权证》有异议，应先向国土部门申请异议登记。该小组未申请异议登记，直接向惠东县人民政府申请复议，违反前置程序。其次，林权争议应先经林权争议处理机构调处，不能直接请求行政复议。3.退一步讲，涉案《林权证》2011年作出，太平村民小组也参与现场指界，该小组对办证过程知情，现提出复议早已超出60天的申请复议期限。（二）惠东县人民政府复议程序违法。1.剥夺了坜新村民小组的陈述申辩权。该府2019年5月30日决定恢复审理，6月1日即作出行政复议决定书，但恢复审理通知书，坜新村民小组和太平村民小组6月12日才收到。2.剥夺了坜新村民小组的质证权。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”但该府据以撤证的证据，未告知坜新村民小组，剥夺了坜新村民小组查阅和质证的权利，违背公开原则。（三）惠东县人民政府复议实体违法。1.惠东县人民政府撤销惠东县自然资源局作出的《林权证》，属于超越职权。2.涉案林地属于坜新村民小组。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人惠东县自然资源局述称：该局于2010年6月25日对拟登记的林地、林木，组织镇、村代表、村小组代表以及相邻关系的村民到现场进行实地勘查，由林业技术员绘制林权界线图，并由确界代表签名确认，并于2010年9月3日至2010年10月3日依法在林地、林木所在地进行林权登记公示，在公示的30天时间里，没有任何单位和个人对登记事项提出异议。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认，另认定以下事实：本次复议过程中，惠东县人民政府将涉案林权争议交惠东县自然资源局调解。该局调查后，于2019年5月14日以《稔山镇坝仔村太平村民小组与坜新村民小组行政复议案协调和办证情况汇报》答复该县司法和信访局。该复函认定双方争议面积88.29亩，回顾争议地在土改时期、合作化和公社化时期、“四固定”时期、林业“三定”时期的经营历史，结论是“综上所述，从土改至今，太平村民小组对争议林地的经营管理事实比较明显，尤其是上世纪50年代太平村民的管理凭证、1965年坝仔大队各生产队界线合约书及1982年10月1日太平村民的划分山林凭证，证实太平村民小组对争议林地的经营管理的权属事实比较明显。坜新村所持惠东证字第NO.0XXXX9号《自留山证》和惠林证NO.0XXXX3号《集体零星林木分户管理证》（存根）是由原坜新生产队长古松填写，未经大队审核。上世纪80年代初期，县政府核发《自留山证》和《集体零星林木分户管理证》必须经过当地大队、公社审核同意。坜新村所持惠东证字第NO.0XXXX9号《自留山证》和惠林证NO.0XXXX3号《集体零星林木分户管理证》未经过当地大队、公社审核同意，故其合法性存在瑕疵。上世纪90年代，坜新村民曾在松山下部分林地种植果木，但未取得使用林地合法手续。2010年，上述两本林权证涉及的278.76亩林地，东面与简背村委茶耳、上屋两个村民小组林地交界，在《林地权属勘查登记表》上，没有茶耳、上屋两个村民小组村代表签名确认界线；南面与坝仔村委下坝村民小组林地交界，在《林地权属勘查登记表》上，没有下坝村民小组村代表签名确认界线，因此涉案两本林权证办证程序存在瑕疵。鉴于争议双方无法达成一致调解意向，现将相关证据材料移交贵局，由贵局对本案作出复议决定，尽早对本案止争定纷”。一审阶段，惠东县人民政府已将上述复函作为其证据二的一部分（第102-107页）提交，并经质证。本院认为，本案是林业行政复议纠纷，二审争议焦点是，发给坜新村民小组的涉案《林权证》，权利来源是否清楚，发证程序是否合法，惠东县人民政府撤销上述《林权证》是否合法。涉案林权登记申请表载明主要权利来源依据是“三定”时期划分及现场勘界，但从惠东县自然资源局提供的证据看，并没有“三定”时期将证载林地分给坜新村民小组的证据，且发证前四邻指界时亦未经相邻的简背村茶耳村民小组、上屋村民小组和坝仔村下坝村民小组现场指界，确认彼此界线，可见涉案《林权证》权利来源不清，发证程序违法。惠东县自然资源局《稔山镇坝仔村太平村民小组与坜新村民小组行政复议案协调和办证情况汇报》亦承认，太平村民小组对争议林地的经营管理事实比较明显，涉案两本林权证办证程序存在瑕疵。所以，惠东县人民政府《行政复议决定书》（惠东府行复〔2019〕8号）撤销发给坜新村民小组的涉案《林权证》，并无不妥。原审判决认为先公示、后填写申请仅属程序瑕疵，尚不足以撤销《林权证》，是正确的，但认为涉案《林权证》权属来源清楚、其他程序均合法，则是错误的，原审据此判决支持坜新村民小组的诉讼请求，撤销惠东县人民政府《行政复议决定书》（惠东府行复〔2019〕8号），结果有误，本院予以纠正。坜新村民小组辩称惠东县人民政府复议实体违法，本院不予采纳。坜新村民小组还辩称惠东县人民政府不应受理复议申请，其理由是《林权证》不可复议，林权争议实行异议登记和确权程序前置，不能直接申请行政复议，太平村民小组超期申请，因明显缺乏法律依据，本院不予采纳，且惠东县人民政府复议过程中曾中止审理，交由惠东县自然资源局调解，实际上糅合了行政复议和行政确权程序。惠东县人民政府依法通知坜新村民小组作为第三人参加复议，保障了该小组的陈述申辩权，但该小组未提出书面答复，也未提交任何证据。本案《恢复行政复议审理通知书》和《行政复议决定书》落款分别是2019年5月30日和2019年6月1日，送达坜新村民小组的日期则是同一日（2019年6月12日），并未倒置，不属于剥夺该小组的陈述申辩权。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款规定了卷宗查阅权，但坜新村民小组对复议采取消极不参与态度，并非惠东县人民政府拒绝查阅，坜新村民小组辩称该府复议程序违法，本院不予采纳。综上，原审判决有误，依法应予以纠正。惠东县人民政府上诉请求撤销原判，改判驳回坜新村民小组的原审诉讼请求，太平村民小组上诉请求撤销原判，理据成立，依法应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销惠州市中级人民法院（2019）粤13行初48号行政判决；二、驳回惠东县稔山镇坝仔村坜新村民小组的诉讼请求。一、二审案件受理费共150元，均由被上诉人惠东县稔山镇坝仔村坜新村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年九月二十二日书记员  林希翱