江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏1291行初49号原告钟月根，性别××年××月××日生，××族。委托代理人（特别授权）钱林华、谢洪娣,浙江东港律师事务所律师。被告泰州市苏陈镇人民政府，统一社会信用代码×××67Ｕ，住所地江苏省泰州市海陵区苏陈镇黎明东路1号。法定代表人储卫兵，镇长。参与诉讼负责人刘永胜，副镇长。委托代理人（特别授权）许庆芳、陈森强，江苏浦辰律师事务所律师。第三人泰州市海陵区苏陈双岸良种猪扩繁专业合作社，住所地江苏省泰州市海陵区苏陈镇苏陈村十组。负责人孙稳山，性别：××年××月××日生，××族。第三人泰州市海陵区苏陈镇稳山养殖场，统一社会信用代码×××028，住所地江苏省泰州市海陵区苏陈镇双岸村（苏陈）。投资人孙稳山,身份信息同上。原告钟月根诉被告泰州市苏陈镇人民政府（以下简称苏陈镇政府）、第三人泰州市海陵区苏陈双岸良种猪扩繁专业合作社（以下简称双岸合作社）、泰州市海陵区苏陈镇稳山养殖场（以下简称稳山养殖场）行政协议一案，于2020年3月12日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于2020年3月16日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年6月29日公开开庭审理了本案，原告钟月根及其委托代理人钱林华、谢洪娣，被告苏陈镇政府参与诉讼负责人刘永胜、委托代理人许庆芳、陈森强，第三人双岸合作社负责人及稳山养殖场投资人孙稳山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告钟月根诉称，原告承租位于泰州市××苏陈镇稳山养殖场从事生猪养殖，约定如遇国家征用、拆迁，生产经营中的猪的赔偿归原告所有（服从政府赔偿标准）。2017年2月20日，被告发布治理畜禽养殖污染实施方案，要求至2017年3月底，通榆河流域养殖户全部停养、拆除、转移或转产，2017年10月底前全镇禁养区范围内养殖户全部停养、拆除、转移或转产。原告响应被告号召，在规定时间内停止畜禽养殖，经原告与被告工作人员确认，原告养殖生猪619头，其中母猪100头，种猪1头，合计补偿人民币196240元。2017年5月5日，被告与第三人双岸合作社签订《畜禽养殖场关停协议》，明确上述猪的补偿。2017年8月8日，泰州市海陵区人民法院判决解除原告与第三人签订的协议。2018年8月3日，被告向原告发出通知，告知原告其与双岸合作社签订《畜禽养殖场关停协议》，现因对补偿金权属有争议，在权属确定后，权利人可以凭生效文书向其要求支付补偿款。2018年8月，原告向泰州市海陵区人民法院提起民事诉讼，法院判决《畜禽养殖场关停协议》中的补偿款归原告所有，由被告向原告支付;第三人提起上诉后，泰州市中级人民法院作出（2019）苏12民终145号民事裁定，认为该纠纷是被告在履行行政管理职能过程中引发的纠纷，不属于民事案件受案范围，裁定驳回原告起诉。2019年11月25日，原告在向被告信访时被告知补偿款已经发放给第三人。原告认为，作为养殖场的实际承租人从事养殖生猪，根据泰苏政（2017）15号文件规定畜禽补偿款应由原告享有，被告在明知原告对补偿款归属有异议的情况下仍然将款项支付给第三人，该行为违法。请求法院依法确认被告将补偿款支付给第三人的行为违法，向原告支付补偿款198240元，并由被告承担本案诉讼费用。审理中，原告明确审查对象为被告与第三人签订的《畜禽养殖场关停协议》及向其支付补偿款的行为，要求确认签订协议行为无效，同时认可被告庭审中对于种猪补偿金额3000元的陈述，要求被告向其支付补偿款196240元。原告钟月根为证明其主张，向本院提交稳山养殖场与原告签订的协议、被告工作人员与原告签订的苏陈镇畜禽养殖清污关停补偿验收确认单、被告于2018年8月3日向原告发送的通知、泰州市海陵区人民法院作出的（2017）苏1202民初4721号民事判决书、（2018）苏1202民初4699号民事判决书、泰州市中级人民法院作出的（2019）苏12民终145号民事裁定书、信访接待登记卡、被告作出的不予受理告知书、《泰州市苏陈镇人民政府关于印发的通知》等证据。被告及第三人对原告证据的真实性未提出异议，对原告的证明目的不予认可。被告苏陈镇政府辩称，被告与第三人双岸合作社签订行政协议，补偿内容是对养殖场所清污的补偿，并非对养殖场内的畜禽补偿，故原告主张没有依据；第三人与原告是租赁合同关系，属于民法调整的范畴，被告客观上不能了解到养殖场所对外公示的经营人变化情况，只能依据政府部门登记注册备案的经营人为补偿对象，现经政府部门登记注册备案的经营人为第三人，故被告确定的补偿对象正确，不影响原告依据其与第三人签订的协议向第三人追偿或凭生效法律文书请求被告协助执行；被告与第三人签订的《畜禽养殖场关停协议》是在平等自愿、响应政策倡导的前提下签订，并无强制性行政行为，内容也不存在无效和违法情形，对于补偿金额各方亦无异议；原告于2018年3月即知晓行政行为内容，其提起诉讼时已超过法定起诉期限。请求法院驳回原告的起诉或诉讼请求。被告苏陈镇政府为证明行政行为合法性，向本院提交了以下证据、依据：证据组一：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三款第一项、第三项、第七项；证据组二：1.稳山养殖场与原告签订的协议；2.苏陈镇畜禽养殖清污关停补偿验收确认单；3.2018年8月3日被告向原告发送的通知；4.2017年5月5日《畜禽养殖场关停协议》及工商登记资料，证明被告根据工商登记公示信息及相关文件的清污标准与第三人签订协议，该协议是双方真实意思表示且有客观事实依据，所以该协议不存在无效情形；证据组三：5.泰州市海陵区人民政府制定的泰海政办（2016）28号《关于印发的通知》，证明第三人的养殖场是在政府划定的禁养区域，属于清污整治对象；6.泰州市海陵区人民政府发布的泰海政办（2016）71号《关于印发的通知》，在第八页明确规定补偿费用为一次性清污治理补偿；7.泰苏政（2016）63号文件，第六页明确补偿项目为一次性清污补偿；8.泰海畜治办（2016）6号文件，第二页同样规定了对养殖户给予一定金额的一次性清污补偿；9.苏陈镇政府发布的泰苏政（2017）15号《关于印发的通知》，该文件确定的原则是谁污染谁治理，补偿费用计算方法是根据猪的养殖规模就是猪的头数、种类计算清污补偿费用；证据组四：《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国水污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》。原告对被告提交证据7、8认为未在法定期限中提交，对其他证据及依据的真实性未提出异议，认为泰苏政（2017）15号文件中明确记载不是根据养殖规模来规定清污补偿费。第三人对被告证据没有异议。第三人请求法院依法判决，其未向法院提交证据。本院对上述证据认证如下：被告证据7、8未在法定期限内向法院提交，本院不予接纳；原、被告提交的其他证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，真实、合法，与本案存在关联性，本院予以确认。通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实：2016年，原告钟月根与第三人稳山养殖场签订协议一份，约定稳山养殖场（养猪一块）租赁给原告用于养猪，年租金人民币81800元，租赁期限为5年，自2016年4月20日起至2021年4月19日止；原告养殖污水，稳山养殖场负责处理；租赁期内，如遇国家征用、拆迁，生产经营中的猪的赔偿归原告所有（服从政府赔偿标准）；原告在租赁期内，国家奖励养殖户，猪的补偿款归原告所有。2016年7月12日，苏陈镇政府印发泰苏政[2016]63号《苏陈镇畜禽养殖污染治理实施方案》，要求2016年底前，对全镇畜禽养殖污染企业（户）进行集中治理，完成对治理后仍不能达标排放养殖企业（户）的停养、拆除、转移或转产。……10月31日前，禁养区内所有畜禽养殖场（户）治理后仍不能达标排放或影响老百姓居住环境的，一律关停或拆除。对于治理不能达标，但有养殖经验和能力的，在符合选址和环评等规定的前提下，可以异地迁建养殖。……对实行关停的养殖场（户），镇财政可以根据实际情况，给予一定金额的一次性清污补偿。2017年2月20日，苏陈镇政府印发泰苏政[2017]15号《“两减六治三提升”专项行动-苏陈镇治理畜禽养殖污染实施方案》，要求2017年3月底前，通榆河流域的养殖企业（户）全部停养、拆除、转移或转产；2017年10月底前全镇禁养区范围内养殖企业（户）全部停养、拆除、转移或转产，限养区范围内养殖企业（户）治理达标；明确畜禽补偿，标准为按照泰苏政[2016]63号文件，生猪每头补助180元，母猪每头补助1000元，补偿均采取“以奖促关、先验后补”的形式。2017年5月3日，泰州市苏陈镇双岸社区居民委员会出具苏陈镇畜禽养殖清污关停补偿验收确认单，载明：“该户积极响应镇政府的号召，在规定时间内已停止畜禽养殖，原存栏生猪619头，其中能繁母猪100头，……按照泰苏政[2016]63号文件规定给予补偿。注：另有1头种猪，具体补偿在镇财政。”原告钟月根在该确认单养殖户一栏签字。2017年5月5日，苏陈镇政府（甲方）与双岸合作社（乙方）签订《畜禽养殖场关停协议》，载明：“泰州市苏陈镇为泰州市政府划定畜禽禁养区，不得从事畜禽养殖。为深入落实中央环保督查组的整改意见，按照海陵区畜禽养殖污染治理要求和苏陈镇治理畜禽养殖污染实施方案，甲方对乙方养殖场实行关停。经过协商，双方达成协议如下：乙方养殖场内2017年2月20日时点登记有母猪100头，生猪518头，种猪1头。奖补标准为：母猪1000元/头，生猪180元/头，……协议签订后乙方养殖场不再养殖，予以关停，甲方支付奖补资金。如违反本协议乙方再次养殖，乙方必须全额返还甲方补偿金，甲方将组织强制关停并给予处罚”。另查明，2017年8月8日，原告钟月根向法院起诉稳山养殖场、苏陈镇政府，泰州市海陵区人民法院作出（2017）苏1202民初4721号民事判决，认为原告与稳山养殖场签订的协议在履行过程中因政府治理畜禽养殖污染导致该协议无法继续履行，此非协议双方所能预见和控制，对此双方均不存在违约行为，故判决解除该协议。2018年5月15日，原告向本院提起诉讼，要求确认双岸合作社与苏陈镇政府于2018年5月5日签订的《畜禽养殖场关停协议》中补偿款由原告享有，经本院释明后撤回起诉，于2018年8月17日向泰州市海陵区人民法院提起民事诉讼，要求确认双岸合作社与苏陈镇政府于2017年5月5日签订的《畜禽养殖场关停协议》中的补偿款应由原告享有、第三人向原告支付补偿款198240元、苏陈镇政府协助支付上述补偿款。泰州市海陵区人民法院审理后作出（2018）苏1202民初4699号民事判决，支持原告的诉讼请求。第三人提起上诉，泰州市中级人民法院审理后认为，苏陈镇政府为抓好畜禽养殖污染治理工作，制定实施方案，对其辖区内畜禽养殖场（户）实行关停、治理措施，并给予养殖场（户）一定金额的补偿；现案涉各方因补偿问题产生纠纷系苏陈镇人民政府在履行其行政管理职能过程中所引发的纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼范围，于2019年3月20日作出（2019）苏12民终145号民事裁定，撤销（2018）苏1202民初4699号民事判决、驳回原告钟月根起诉。还查明，双岸合作社与稳山养殖场均系由孙稳山经营，住所地系同一场所，出租给原告钟月根使用，上述《畜禽养殖场关停协议》中所涉畜禽即为原告钟月根养殖的畜禽，按照苏陈镇政府确定的相关补偿标准，即补偿生猪180元/头、母猪1000元/头、种猪3000元/头，补偿款合计196240元；泰苏政（2017）15号文件第三条补偿标准部分，明确为畜禽补偿。因原告与第三人对该补偿款196240元的权属存在争议，2018年8月3日苏陈镇政府出具《通知》给原告钟月根，载明在补偿金的权属确定后，权利人可凭生效法律文书要求被告支付上述补偿款等事项。审理中，被告陈述其在民事诉讼中有关种猪补偿金额5000元的表述不准确，会议纪要载明补偿金额为3000元，已于2019年4月12日实际向第三人支付《畜禽养殖场关停协议》指向的补偿款196240元。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案所涉《畜禽养殖场关停协议》属于该司法解释列明的行政协议范畴内。另根据该司法解释第九条之规定，行政协议争议类型包括:请求判决确认行政协议的效力、请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议等，故原告的起诉符合行政协议案件的受案范围。本案的争议焦点为:一、被告与第三人双岸合作社签订的《畜禽养殖场关停协议》补偿对象的认定是否准确，由此导致协议效力如何认定。二、如协议被确认无效或被撤销，后续应如何处理。关于焦点一，行政管理目标的实现在现阶段往往通过签订行政协议或作出行政决定两种方式实现。行政协议中的行政行为包括缔约意志的形成与表示、协议的履行两个阶段。在第一个阶段，协议中缔约对象的确定具有与作出行政决定这一单方行政行为下行政相对人认定相同的行政法律效果，认定错误将直接影响行政行为的合法性。因此，对行政协议合法性的审查应当评价协议相对人的确定是否合法、正确。对此本院评判如下:本案各方当事人对于第三人均系孙稳山经营、住所地系同一场所、出租给原告钟月根使用、讼争的《畜禽养殖场关停协议》中所涉畜禽即为原告钟月根养殖的畜禽、补偿款196240元即为按照苏陈镇政府确定的相关补偿标准的事实均无异议，根据2017年2月20日第三人苏陈镇政府印发的泰苏政［2017］15号文件，补偿采取“以奖促关、先验后补”的形式进行，而补偿标准部分明确载明为畜禽补偿，本案所涉养殖关停前的验收亦是由原告钟月根作为养殖户在《苏陈镇畜禽养殖清污关停补偿验收确认单》上签名。由此可见，该补偿款196240元系被告因治理畜禽养殖污染而给予的养殖户生产经营中猪的补偿，其归属参照原告与稳山养殖场签订的协议第七条“甲乙双方在租赁期内，如遇国家征用，拆迁，生产经营中猪的赔偿归乙方所有”的约定，由原告享有。被告有关该补偿款系苏陈镇政府限制双岸合作社经营权、给予双岸合作社一次性清污补偿的抗辩主张，被告及第三人在法定期限内均未提交证据证明养殖场清污工作的具体内容和外在表现形式、并实际由第三人完成，且该抗辩理由与被告制定的泰苏政（2017）15号第三条“畜禽补偿”的表述明显矛盾，本院不予采纳。另外，被告在认定补偿款权利归属的调查程序中，未经原告陈述、申辩直接确定第三人为权利人并签订协议，在争议尚未解决时将补偿款发放给第三人，剥夺了原告的知情权、参与权和救济权，构成行政程序不当。综上，被告与非权利人签订协议，达到推进关停工作进展之目的，既严重侵害了行政补偿真正权利人的财产权利，该协议亦不能成为补偿利益据以给付的依据，错误给付补偿利益也给国库财政造成损失并可能引发无法追回的风险，符合“重大且明显”的违法情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条第三项之规定，依法应认定无效。关于原告起诉是否超过法定起诉期限问题。原告在获知被告与第三人签订《畜禽养殖场关停协议》后，于2018年5月15日即向我院提起诉讼，后通过民事诉讼途径解决争议向本院撤回起诉，泰州市海陵区人民法院和泰州市中级人民法院分别就原告提起的民事诉讼作出裁判，根据当时有效的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定，在行政机关未告知原告诉权的情况下原告可在知晓行政行为内容之日起两年内向人民法院提起诉讼，而原告通过民事诉讼寻求权利救济的期限不计算在内，原告向本院提起本案诉讼并未超过法定期限且存在正当理由；此外，原告明确其诉讼请求为确认行政行为无效，因无效行政行为自始无效而不受起诉期限的羁束，故本院对被告该部分主张不予支持。原告通过民事诉讼的途径寻求救济，人民法院审理后已作出生效裁判，认为原告的主张不属于民事案件受案范围，从而驳回原告起诉，故本院对被告认为原告通过民事诉讼途径寻求救济的意见亦不予支持。关于焦点二，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。因此，第三人应当先行全额返还基于该协议所得补偿利益196240元。《畜禽养殖场关停协议》签订的基础包含被告制定的泰苏政（2017）15号文件，该文件第三条补偿标准中第一部分标题即为“畜禽补偿”，结合原告与第三人签订协议中的约定，该补偿利益的权利人应认定为本案原告。被告向原告曾发送通知，明确其具有给予权利人行政补偿的意思表示，而原告作为权利人亦具有取得行政补偿的意思、且要求补偿的金额与被告允诺金额一致，故双方能够达成意思合致，为实质化解行政争议，减少当事人讼累，本院对双方意思表示予以确认，由被告径行向原告支付补偿款196240元。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、第十五条之规定，判决如下:一、确认被告泰州市苏陈镇人民政府与第三人泰州市海陵区苏陈双岸良种猪扩繁专业合作社签订的《畜禽养殖场关停协议》无效。二、第三人泰州市海陵区苏陈双岸良种猪扩繁专业合作社于本判决生效后二十日内向被告泰州市苏陈镇人民政府返还补偿款196240元。三、被告泰州市苏陈镇人民政府于本判决生效后二十日内向原告钟月根支付补偿款196240元。案件受理费50元，由被告泰州市苏陈镇人民政府负担（原告已预交，于本判决生效后退还原告；被告应负担的案件受理费，于本判决生效后十五日内向本院缴纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。（此页无正文）审 判 长  杨鑫森人民陪审员  李锦武人民陪审员  刘葆久二〇二〇年九月九日书 记 员  杨 洁附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。第十五条行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。