浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终485号 上诉人（原审原告）张情帮，女，1974年8月8日出生，汉族，户籍地云南省昭通市盐津县。 委托代理人郑树龙，男，1969年10月24日出生，汉族，住浙江省建德市，系张情帮丈夫。 被上诉人（原审被告）建德市公安局，住所地浙江省建德市新安江街道法院路2号。 法定代表人柯汉根，局长。 委托代理人方威，该局民警。 被上诉人（原审被告）建德市航头镇人民政府，住所地浙江省建德市航头镇溪沿村。 法定代表人黄伟斌，镇长。 委托代理人余闻涛，浙江杭星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）建德市公安局寿昌派出所，住所地浙江省建德市寿昌镇溪边路84号。 负责人张剑，教导员。 委托代理人胡超，该所民警。 上诉人张情帮因诉建德市公安局、建德市航头镇人民政府（以下简称航头镇政府）、建德市公安局寿昌派出所（以下简称寿昌派出所）其他行政争议及行政赔偿一案，不服建德市人民法院（2019）浙0182行初75号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 原审原告张情帮诉至原审法院，请求：1.确认建德市公安局、航头镇政府、寿昌派出所共同对张情帮实施的非法关押行为违法（非法关押的时间节点为：在湖滨派出所被抬上车起至从寿昌派出所放出来止），并在建德市范围内为张情帮消除影响、恢复名誉、赔礼道歉；2.由建德市公安局、航头镇政府、寿昌派出所赔偿张情帮被关押的误工费、精神损失费等6000元。 原审法院经审理查明，2019年9月30日下午，寿昌派出所接到航头镇政府工作人员蒋小伟报警称：航头镇航头村村民无故越级到浙江省信访局登记上访。接警后，寿昌派出所依法受理了商文亮等人涉嫌寻衅滋事一案并开展调查。2019年9月30日16时43分，张情帮被群众扭送到案，到案后办案民警依法对其进行询问查证，并开展其他调查取证工作。因情况复杂，可能适用行政拘留处罚，寿昌派出所依法经办案单位领导审批同意，延长询问查证时间至二十四小时，在询问查证期间保障了张情帮的饮食、休息权利。2019年10月1日16时16分张情帮离开寿昌派出所。后经查证，张情帮的违法事实不能成立，建德市公安局于2019年11月29日依法作出不予行政处罚决定，并于次日邮寄给当事人。 另查明，2019年9月30日上午，郑树龙开车送鲍慧民、商文亮到杭州信访，张情帮随车。郑树龙将鲍慧民、商文亮送到目的地后，与张情帮离开。当日中午，张情帮与郑树龙在商场遇到航头镇政府工作人员，郑树龙趁机离开。嗣后，航头镇政府工作人员对张情帮进行劝解，要求其与工作人员一同回航头镇，张情帮不同意，便在商场要求他人帮她报警，民警出警后张情帮与航头镇政府工作人员徐峰平、陈琳一起被带到湖滨派出所。从湖滨派出所出来后，张情帮仍不听航头镇政府工作人员劝说，航头镇政府工作人员便将其扭送至车上，送至寿昌派出所。 原审法院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：......（三）有具体的诉讼请求和事实根据。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。本案中，航头镇政府工作人员基于镇政府具有维护社会秩序等的法定职权，在湖滨派出所对张情帮进行劝解并扭送至寿昌派出所，该过程虽有寿昌派出所民警在场，但其仅系到场协助联系工作，并非履行公安机关的法定职责，故不存在航头镇政府与寿昌派出所在该期间共同实施了非法关押行为。对于张情帮被送至寿昌派出所后是否存在非法关押行为，根据《程序规定》第六十九条第一款规定，对被传唤的违法嫌疑人，应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；案情复杂，违法行为依法可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。第七十条第一款规定，对于投案自首或者群众扭送的违法嫌疑人，公安机关应当立即进行询问查证，并在询问笔录中记明违法嫌疑人到案经过、到案和离开时间。询问查证时间适用本规定第六十九条第一款的规定。本案中，寿昌派出所接到报警后，以涉嫌寻衅滋事立案调查，张情帮被送到寿昌派出所后，该所立即进行了询问查证。因情况复杂，可能适用行政拘留处罚，寿昌派出所依法经办案单位领导审批同意，询问查证时间延长至二十四小时，并无不当。同时，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十三条第一款规定，对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前因同一行为已经被采取强制措施限制人身自由的时间应当折抵。限制人身自由一日，折抵执行行政拘留一日。询问查证、继续盘问和采取约束措施的时间不予折抵。根据该规定，询问查证不属于限制人身自由，且案涉询问查证时间未超过二十四小时，故张情帮主张在寿昌派出所被非法关押，缺乏事实根据和法律依据。二、建德市公安局是否本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。据此，公安派出所系经法律授权的派出机构，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款之规定，具有行政诉讼被告主体资格。本案询问查证行为系由寿昌派出所作出并实施，故张情帮将建德市公安局列为被告存在错误，应裁定驳回张情帮对建德市公安局的起诉。 综上，张情帮所诉的航头镇政府和寿昌派出所共同对其实施了非法关押行为并要求赔偿没有事实根据，其提起本案诉讼不符合法定起诉条件，在起诉已经受理的情况下，应予裁定驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项，裁定驳回张情帮的起诉。 张情帮不服原审裁定，上诉称，一、原审法院认定事实不清。从举报资料来看，村民举报合法。从郑树龙、商文亮、鲍慧民的公安笔录结合举报资料可以证明上诉人从未参与举报信访和信访局登记的事实，当天仅是随车。杭州民警保安保护商文亮、鲍慧民合法举报，航头镇政府违法截访。二、从李昕昀、陈琳、徐峰平的笔录来看，他们想抓郑树龙报复，但没抓住，就抓上诉人报复。从湖滨派出所将上诉人强制关押一辆私家车，非法搜身抢走手机，强行将上诉人扭送到寿昌派出所，捏造寻畔滋事限制人身自由24小时，这种行为是违法的。三、上诉人不服向建德市人民法院起诉，起诉后收到建德市公安局作出的不予行政处罚决定书，上诉人认为该决定书出具时间违反法律规定，被上诉人是以调查询问为由掩盖滥用职权非法关押的真相，从而推卸责任。四、上诉人户籍是云南，航头镇政府没有权利限制上诉人的人身自由，陈琳等人不是公、检、法、司办案人员，上诉人没有违法行为和参与信访，如此简单的事实，被上诉人还延长审批关押上诉人24小时，明显是滥用职权非法限制人身自由。五、被上诉人以“群众扭送”的方式为由，捏造寻衅滋事的理由非法限制上诉人人身自由，寿昌派出所给上诉人做询问笔录的人，就是去湖滨派出所抓捕上诉人的指挥人。因此本案事实是上诉人被陈琳等人强制抓捕，而非“群众扭送”。原审法院所作判断违法，特提起上诉，请求：1.撤销建德市人民法院2020年6月1日作出的（2019)浙0182行初75号行政裁定；2.请求判令被上诉人赔礼道歉，赔偿误工费及精神损失费共计6000元。 被上诉人航头镇政府答辩称，原审法院对于本案的审理程序合法、认定事实清楚、采信证据严谨、适用法律正确，并己依法做出裁定。1.航头镇政府对上诉人等人进行劝解系航头镇政府依法履行法定职权的行政行为。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，航头镇政府对本行政区域内公民的行为有属地管辖权，有维护社会秩序等的法定义务。航头镇政府工作人员正是基于镇政府有维护社会秩序等的法定职权和法定义务，才对张情帮进行劝解和对公安机关进行协助工作的，即航头镇政府无权实际上也并非在履行公安机关的法定职责，所以张情帮在一审中要求确认航头镇政府和建德市公安局、寿昌派出所共同对其实施非法关押行为违法并在建德市范围内为张情帮消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的诉请没有事实根据和法律依据，要求赔偿误工费、精神损失费等的诉请更是无从谈起。2.航头镇政府并未对张情帮实施非法关押等侵权行为。航头镇政府了解到张情帮等人在杭州可能有越级上访、滋事等行为，航头镇政府综治办工作人员陈琳等人到杭州找到张情帮等人，对其进行劝解、做思想工作，但并未对张情帮的人身实施任何非法行为，也未对张情帮实施其诉状中所称非法拉扯搜身，强行将张情帮推倒在地等行为，也未对张情帮实施非法关押等侵权行为，张情帮所诉无事实根据。3.从证据13张情帮本人的笔录内容也可看出包括航头镇政府在内的原审三被告并未对其实施违法行为。综合证据中的笔录材料，反而可以证实张情帮的丈夫郑树龙一直在教唆和组织村民去杭州上访，2019年9月30日也是郑树龙开车送鲍慧民、商文亮到杭州信访，张情帮亦随车一同前往。综上所述，航头镇政府工作人员对张情帮劝解行为是航头镇政府在法定职权范围内履行职责，且未对张情帮实施非法关押等侵权行为，更不涉及因此产生的赔偿问题。原审法院审理程序合法、认定事实清楚、采信证据严谨，适用法律正确，对主体问题也依法作出认定。请求二审法院维持原裁定，依法驳回张情帮的上诉。 被上诉人建德市公安局、寿昌派出所未向本院提交书面答辩意见。 经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，张情帮因涉嫌寻衅滋事，于2019年9月30日下午被航头镇政府工作人员带至寿昌派出所，到案后寿昌派出所民警对其进行询问查证，并经审批延长询问查证时间至二十四小时。张情帮起诉的“建德市公安局、航头镇政府、寿昌派出所共同对张情帮实施的非法关押行为”，指向的对象是航头镇政府工作人员将其带至寿昌派出所，以及寿昌派出所对其询问查证的行为。航头镇政府的行为属对信访人员的劝阻行为，不属于行政诉讼受案范围。因建德市公安局已对张情帮作出最终的不予行政处罚决定，寿昌派出所对上诉人进行的询问查证作为行政处罚程序中的过程性行为，不具有单独可诉性。据此，张情帮的起诉不属于行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回其起诉，结论正确，应予维持。原审法院对上诉人的调取证据申请所作处理，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 秦 方 审判员 王银江 审判员 廖珍珠 二〇二〇年九月二十一日 书记员 毛艺斐