河南省郑州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）豫01行终423号 上诉人（原审原告）李军惠，男，1974年12月1日生，汉族，住荥阳市。 被上诉人（原审被告）荥阳市广武镇人民政府，住荥阳市广武镇中山路337号。 法定代表人李政，镇长。 行政机关出庭负责人张志锋，镇党委委员。 委托代理人杨恒，该单位工作人员。 委托代理人张紫君，河南高基律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）荥阳市人民政府，住所地荥阳市索河路32号。 法定代表人王效光，市长。 委托代理人单学良，该单位工作人员。 委托代理人任晓贝，该单位工作人员。 上诉人李军惠因诉被上诉人荥阳市广武镇人民政府（以下简称广武镇政府）所作拆迁补偿方案及被上诉人荥阳市人民政府（以下简称荥阳市政府）所作行政复议决定一案，不服河南省荥阳市人民法院（2020）豫0182行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明：2015年5月13日，省政府作出豫政土〔2015〕603号《关于荥阳市2014年度第二批乡镇建设征收土地的批复》，同意荥阳市征收广武镇张垌村等2个农村集体经济组织的共计17.6306公顷的土地，作为荥阳市2014年度第二批乡镇建设用地，同意荥阳市原国土资源局拟定的征收土地方案；2015年6月15日，市政府作出荥政土〔2015〕66号《关于荥阳市2014年度第二批乡镇建设征收土地的补偿安置方案》，该文件要求原荥阳市国土资源局会同广武镇政府根据有关法律法规和文件予以实施；省政府、市政府以及有关土地行政管理部门，针对涉及张垌村的有关土地的征收工作，曾作出其他有关土地管理文件,其中，豫政土〔2015〕603号批复涉及地块的国有建设用地使用权，已经于2018年挂牌出让给有关置业公司；原告系荥阳市广武镇张垌村村民，在该村拥有宅基地和自建房屋，曾针对前述〔2015〕603号批复、〔2015〕66号方案等提起行政复议，曾多次提起有关行政诉讼。 2019年3月27日，镇政府为在该镇张垌村、樊河村、王顶村开展新型城镇化建设，制定了《拆迁补偿方案》，成立了有关社区建设指挥部，发表了有关拆迁公告、印发了有关征迁安置工作政策解读手册，召开了拆迁动员大会；该方案的内容包括“拆迁补偿依据”、“拆迁范围”、“宅基地的认定”、“宅基地及附属物补偿标准”、“拆迁奖励、搬家费、过渡费和生活补助费”等事项，其“拆迁补偿依据”用列举的方式记载了有关法律法规和有关文件，其中包括《郑州市人民政府关于支持新型城镇化建设的指导意见（试行）》（郑政文〔2012〕244号），该指导意见最末一条有“本意见自文件发布之日起实行，有效期2年”的规定；该方案的文本中，显示有当地20余名村民代表等人的签名；镇政府提供本案有关张垌村于2019年4月份的会议记录及签到册显示，该村村干部、群众代表及有关镇政府的工作人员，当时组织学习并讨论了《拆迁补偿方案》；镇政府在实施《拆迁补偿方案》过程中，办理了有关附属物调查等工作，张垌村委出面依据该方案与众多村民签订了有关安置补偿协议，分配了安置房，现有关拆迁、安置工作基本结束，原告等个别村民未签订补偿协议，未领取有关补偿款项。 2019年9月10日，原告以镇政府所作《拆迁补偿方案》违法为由向市政府申请行政复议，请求撤销该方案；市政府决定受理原告的行政复议申请后，镇政府按市政府的要求进行了书面答复并提供了有关证据，其答复意见基本同其本案辩解；2019年11月1日，市政府作出《22号复议决定》并分别送达原告及镇政府，该复议决定认定了张垌村部分土地于2014年至2017年经省政府批准征收、镇政府作出《拆迁补偿方案》、市政府官网发布了有关召开拆迁动员大会信息等相应事实，其对《拆迁补偿方案》评判意见基本同其本案辩解，该复议决定依据行政复议法实施条例第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持该方案，并依法告知原告不服该复议决定的起诉期限；原告收到该复议决定书后，在法定期限内提起了诉讼。 原审法院认为：本案《拆迁补偿方案》涉及集体土地的征收和补偿安置，其性质属于法律规定的征地补偿安置方案；法律法规确立了集体土地征收、补偿安置的程序，村民自治的范围不能超出法律规定，镇政府提供本案的证据材料反映有关村民代表针对该方案的签名、学习、讨论等均系在该方案制定之后进行，因此，镇政府有关该方案属于村民自治的辩解，不予采纳。 关于集体土地补偿安置方案是否属于行政诉讼受案范围的问题，在当前的司法实践中确实存在一些分歧，有的认为补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点，产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为；有的认为对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决；有的认为在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围；本案系经过了行政复议的案件，行政复议和行政诉讼的受案范围应当基本保持一致，在本案行政复议决定系可诉行政行为的前提下，受该行政复议裁决的原行政行为，也应当是可诉的行政行为；本案《22号复议决定》已对《拆迁补偿方案》进行了实体审查，并进行了裁决，还告知原告提起行政诉讼的期限，原告认为该方案直接影响了其实体权益，有权依据行政诉讼法有关可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼的规定，提起本案诉讼，因此，镇政府关于原告所诉不属于行政诉讼受案范围的辩解，不予采纳。 土地管理法实施条例第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”市政府荥政土〔2015〕66号文件规定,由原荥阳市国土资源局会同广武镇政府，根据有关法律法规和文件予以实施该镇建设征收土地的补偿安置方案。镇政府应当依照上述规定依法办理本行政区域内有关新型城镇化建设、有关征地补偿安置等行政事务，应当会同当地土地行政主管拟定征地补偿安置方案并报市政府批准，但镇政府并非当地土地行政主管部门，不具备单独以自己的名义制定、发布并实施征地补偿安置方案的权限，可以据此判定本案《拆迁补偿方案》存在超越职权的违法情况；《拆迁补偿方案》涉及新型城镇化建设，镇政府可以依据现行有效的法律等规范性文件，针对经过批准实施的征地补偿安置方案，结合当地实际情况进行细化安排，该方案将确定“有效期2年”的郑政文〔2012〕244号文件作为其行政行为依据之一，明显不当；涉案郑政文〔2012〕244号规范性文件的有效期早已届满，该院已针对镇政府所作涉案行政行为的合法性给予否定性评价，本案中无需再审查该规范性文件的合法性，原告相应主张，该院不予支持；《拆迁补偿方案》虽然违法，但已经获得实施，当地众多村民已经以该方案为依据签订了相应补偿协议，有关拆迁、安置工作已经基本完成，撤销该方案不利于当地人民群众的生产、生活秩序的维定，因此，应在确认其违法的前提下维持该方案的效力；原告等个别村民尚未签订补偿协议、未获得补偿，镇政府需要采取相应补救措施，维护村民的合法权益。 市政府系涉案行政复议机关，有依法履行行政复议的职责，其受理原告的行政复议申请，符合《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法〔2011〕35号)关于因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷可以通过行政复议或者诉讼等方式解决的通知要求，其决定受理、依法审查并作出相应决定的程序合法；其复议决定认定的有关张垌村部分土地于2014年至2017年经省政府批准征收、镇政府作出了《拆迁补偿方案》等基本事实，事实清楚；其复议决定对镇政府涉案行政行为性质的评判意见，部分立意虽有偏颇，但其结合当地土地已经被征收、多数群众已经获得安置等实际情况作出了相应维持决定，其裁决结果，并无不当，因此，原告要求撤销该复议决定的诉讼请求，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款、第四十五条、第七十四第一款第一项、第七十九条的规定，判决确认被告荥阳市广武镇人民政府于2019年3月27日作出的《广武镇樊河安置区拆迁补偿方案》违法。驳回原告李军惠其他诉讼请求。 上诉人李军惠不服，上诉请求称：1、依法撤销河南省荥阳市人民法院（2020）豫0182行初11号《行政判决书》，并改判支持上诉人全部诉讼请求。2、本案诉讼费全部由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认定事实不清。一审法院认为《拆迁补偿方案》涉及集体土地的征收和补偿安置，其性质属于法律规定的征地补偿安置方案系认定事实错误。一审法院查明“《拆迁补偿方案》涉及新型城镇化建设，镇政府可以依据现行有效的法律等规范性文件，针对经过批准实施的征地补偿安置方案，结合当地实际情况进行细化安排。”没有事实和法律依据。一审法院查明“《拆迁补偿方案》已经获得实施，当地众多村民已经以该方案为依据签订了相应的补偿协议，有关拆迁、安置工作已近基本完成”系认定事实有误。二、一审法院适用法律错误。一审法院的判决结果确认被上诉人一作出的《广武镇樊河安置区拆迁补偿方案》违法，即已经改变了被上诉人二作出的《行政复议决定》,却并未撤销被上诉人二作出的《行政复议决定》，系适用法律错误。三、以拆迁代征收规避法定征收程序，法定征收主体亦应该承担相应的法律责任。 被上诉人荥阳市广武镇人民政府答辩称，广武镇张垌村土地征收已经履行了法定征收程序，广武政府不存在超越职权制作拆迁补偿方案的行为，且目前绝大多数群众已经获得了相应的安置，拆迁方案已经基本实施完成。故请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人荥阳市人民政府答辩称，市政府所作的复议决定对该案的事实认定清楚，也符合基本事实。本案所涉的拆迁补偿方案制订程序上虽有瑕疵，但是已经获得充分实施，当地的众多村民也根据该方案签订了相应的补偿协议分配的安置房，目前相关的拆迁安置工作基本完成。如果撤销该方案，必然会导致当地人民群众的生产和生活秩序的不稳定。复议机关所作的维持决定并无不当，复议决定合法。 本院二审查明认定的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为：首先，关于本案的审理程序问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”本案二审时合议庭经过阅卷认为，本案事实清楚，决定不开庭审理本案。 其次，关于集体土地补偿安置方案是否属于行政诉讼受案范围的认定问题。本案上诉人李军惠诉请撤销案涉的《广武镇樊河安置区拆迁补偿方案》，并在诉状中明确“《行政复议决定书》‘并未对补偿标准提出异议’系认定事实错误，原告对补偿依据提出异议即是对补偿标准的异议。”因此可以认定李军惠诉讼请求的实质是对征收补偿标准有异议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”根据上述规定，李军惠应先申请行政机关裁决，但本案中李军惠未提供证据证明已经行政机关裁决，其直接向人民法院提起诉讼不符合行政诉讼法规定的起诉条件，法院依法不予受理。 综上所述，上诉人李军惠的上诉理由依据不足，不能成立；对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条第四项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百二十三条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销河南省荥阳市人民法院（2020）豫0182行初11号行政判决书； 驳回李军惠的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 岩 审判员 张志立 审判员 赵晓涵 二〇二〇年九月九日 书记员 张 林