西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终1140号 上诉人（原审原告）张新会，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 委托代理人魏容雪，新疆鼎泽凯（西安）律师事务所律师。 委托代理人周湘阁，新疆鼎泽凯（西安）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处。住所地西安市灞桥区。 负责人刘建峰，主任。 委托代理人曹嘉文，该街办工作人员。 委托代理人梁芳，陕西丰瑞律师事务所律师。 原审第三人张锐，男，XXXX年XX月XX出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区，现住西安市高陵区。 原审第三人贾晓，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，现住西安市高陵区。 原审第三人胡棉娃，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，现住西安市灞桥区（象牙湾小区）、。 原审第三人张茹，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，现住西安市未央区（一期）。 原审第三人张某某，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，现住西安市高陵区。 法定代理人张锐，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，现住西安市高陵区，系张某某之父。 上诉人张新会诉被上诉人西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处及原审第三人胡棉娃、张锐、贾晓、张茹、张某某行政协议一案，不服西安铁路运输法院于2020年6月2日作出的（2020）陕7102行初404号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，XX街道XX村村民，第三人张锐系原告张新会之子。2017年2月9日，陕西省人民政府作出陕政土批[2017]2号审批土地件，将西安市灞桥区乡级土地利用XX街道办事处XX村XX组集体农用地转为建设用地并依法征收为国有，用于城市建设，并作出征收土地方案和征地补偿安置方案公告。2019年1月2日，新筑街道办事处与第三人张锐签订编号为4-33的《搬迁安置补偿协议书》。 原审法院认为，由于行政协议既因行政性享有一定的行政优益权，但又因其合同性而要求作为协议各方仍应遵循平等、自由、公平、诚实信用、依约履行等一般的合同原则，故人民法院在审查行政协议时，在不违背行政法律法规的同时，亦应当适用民事法律规范进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原审原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原审原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原审原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原审原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。所谓绝对无效，是指自始、绝对、当然地无效，任何人均可主张。但无效制度作为私法上的制裁，显然是对意思自治的限制。在意思自治作为最为重要的公共政策或公共利益的情况下，要从根本上否定其效力，正当化的理由只能是出现了非使合同无效不能实现的更为重要的公共利益。否则，就不应当使其绝对无效。本案中，并无证据证明案涉协议在签订中，存在欺诈、胁迫、恶意串通、以合法形式掩盖非法目的、损害社会公共利益或违反法律、行政法规的强制性规定的情形。且将该合同放诸社会整体，其本身并不足以被赋予完全的否定性评价。在庭审调查中，第三人张锐自认，案涉协议系由其签署，被告新筑街办也以授权委托书证明了其在协议签署时已尽到审慎审查的义务。对于已经签署且已履行完毕的行政协议，相关权利人完全可以就补偿所得自行分配或通过民事法律程序解决，而非通过诉讼使协议归于自始无效，影响征收补偿效率和征收补偿法律关系的稳定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条之规定，判决驳回张新会的诉讼请求。 上诉人张新会上诉称，一、一审适用法律错误。一审依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定认定：合同无效仅存在于第五十二条规定的五种情形之内，除此之外的合同都不能认定为无效合同，认为上诉人主张的无权处分合同不属于五种情形之内，据此认为本案不存在合同无效的情形，驳回上诉人诉讼请求，此认定和判决属于适用法律错误。二、一审认定案件事实错误。对于本案裁决具有关键作用的重要事实，即被上诉人提供给第三人张锐、由张锐家人签字按手印、授权张锐代表全家签订协议的《授权委托书》，是否真实合法有效，一审法庭没有进行审查，而是径行认定其真实合法有效。三、行政协议的签订存在《中华人民共和国合同法》第五十二条（二）的情形：恶意串通，损害国家、社会、第三人利益，应被认定无效。四、一审法院未对行政协议的签订从行政合法性上予以审查。五、一审法庭裁判认为应通过民事法律程序解决本案的问题是混淆了本案的基础法律关系。六、一审程序严重违法，剥夺了当事人的诉讼权利。综上所述，一审认定基本事实错误、适用法津错误，程序严重违法。请求：1、撤销西安铁路运输法院(2020)陕7102行初404号行政判决书，改判确认被上诉人与第三人张锐签订的《搬迁安置补偿协议书》无效；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处答辩意见与一审答辩意见一致。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为，本案中，上诉人张新会与第三人张锐系父子关系，宅基地登记在一方名下，案涉宅基地及地上房屋仍应按照“一户一宅”进行补偿安置。被上诉人西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处与张锐签订协议，符合我国农村宅基地及房屋补偿安置一般以户为单位的规定。虽然涉案安置补偿协议系征迁部门与张新会之子张锐所签，当事人户下的家庭成员未经户主同意，直接与征迁部门签订安置补偿协议，在协议签订的程序上存在瑕疵，但从该补偿安置协议的内容来看，安置房屋面积及补偿金的计算均是严格依照征迁补偿安置方案，能够体现被拆除房屋的价值，另外，该补偿安置协议针对的安置补偿的对象是该宅基地及地上包括张新会在内的房屋实际所有人，张锐作为张新会的成年子女，不仅代表该户在涉案补偿安置协议上签字，而且在交房验收单上签字，且涉案房屋已在协议签订后搬迁完毕。从上述事实来看，涉案房屋之前政府已经对房屋进行了实际的安置补偿，该安置补偿行为并未损害包括张新会在内的涉案房屋的实际所有人的实体权益。上诉人张新会可就其应得的份额通过民事诉讼途径向第三人张锐主张涉案房屋的安置补偿权益。 需要指出的是，本案中，被上诉人西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处在履行安置补偿职责过程中，本应对被征收人的户内人员情况详细调查了解，核实授权委托书的真实情况，并在此基础上以最便利于被征收人的方式对安置补偿事宜作出安排，但由于其工作疏漏，给上诉人实际获得安置补偿利益带来了不便，对此，本院予以指正。但鉴于张新会可通过民事诉讼获得权利救济，行政诉讼驳回起诉并不损害其实体权益，一审法院判决驳回并无不当。 综上，上诉人张新会上诉请求于法无据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉费用50元，由上诉人张新会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱爱琳 审 判 员 王 方 审 判 员 周玲玲 二〇二〇年九月十四日 法官助理 李阳雨 书 记 员 白永霞 1