福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0102行初203号 原告福建通航航空产业有限公司，住所福建省福清市福清出口加工区（自贸试验区内）。 法定代表人蒋聪萍，董事长。 委托代理人邱宗冰、郭俪佳，北京大成（福州）律师事务所律师。 被告福清市自然资源和规划局，住所地福清市清昌大道9号。 法定代表人张晓，局长。 委托代理人王海英，女，单位工作人员。 委托代理人吴文深，福建鼎轩律师事务所律师。 原告福建通航航空产业有限公司（以下简称“通航公司”）诉被告福清市自然资源和规划局（以下简称“福清自规局”）土地管理行为一案，于2019年4月17日向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，进行了审理。本案经福建省高级人民法院批准延长审理期限12个月（含双方因协商申请时间），现已审理终结。 原告通航公司诉称，2012年4月13日，福建省人民政府与中国航空工业集团有限公司（以下简称“中航工业”）签订《战略合作协议》，约定中航工业在福建省投资通用航空产业。中航工业是由国务院国资委履行出资人职责的中央管理企业。2012年5月18日，中航集团的下属企业中航国际（香港）集团有限公司（以下简称“中航国际”）与福清市人民政府签订《项目投资合同书》，约定中航国际将在福清市投资建设多功能航空产业园项目（以下简称“产业园项目”）、通用航空运营中心项目以及中部滨海新城土地一级开发项目；产业园项目位于福清市出口加工区，一期用地约1482.5亩，二期用地约3000亩，福清市人民政府将先行挂牌出让一期土地约754.5亩；中航国际将在福清市设立项目公司，由项目公司参加产业园项目的用地挂牌，以及实施产业园项目的建设和运营。产业园项目是以飞机制造为基础的综合配套的航空产业园，将建设通航产业、航空会展和通用航空机场三大功能区，涵盖飞机制造及研发、航空运营、航空维修、航空培训等多个项目。其中，通用航空机场是产业园项目的重要基础设施和项目开展前置条件。2012年12月24日，上述项目公司正式成立，即原告通航公司。中航工业正式以通航公司为主体在福清市投资建设产业园项目。经挂牌成交，通航公司与被告福清自规局（原福清国土局）于2013年8月26日签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号35018120130228Ｇ007，以下简称“土地出让合同”），约定通航公司以出让方式取得位于福清市出口加工区的2013工业挂—05号地块国有建设用地使用权（以下简称“涉案土地”），土地总面积476380平方米（合714.57亩），土地出让金总额114331200元；福清国土局应在2013年3月28日前向通航公司完成交地；通航公司应在2013年8月28日前动工建设。土地出让合同生效后，通航公司按约支付全部土地出让金；因涉案土地未完全完成拆迁补偿、地表清理、养殖户搬迁、土地平整等，福清国土局未按约向通航公司交付涉案土地。为此，通航公司多次向福清市人民政府、福清国土局等相关职能部门书面要求尽快完成涉案土地的养殖户清理，并加快产业园项目的各项审批手续，但一直未能解决。在涉案土地大部分被养殖户占用、未能完全交付、无法进场动工的客观情况下，通航公司竭尽所能积极推进产业园项目的建设。2013年9月、2014年8月，通航公司就实际交付的部分土地两次实施填方工程。2015年8月13日，通航公司动工建设野马飞机制造项目（产业园项目的部分之一）的厂房等建筑物，占地面积30002平方米，总建筑面积8253.54平方米。截至本案起诉之日，涉案土地大部分（约386亩）仍被养殖户占用，福清通用航空机场于2015年取得空军、民航选址批复，但规划调整及供地手续尚未解决。2018年4月2日，福清国土局作出《闲置土地认定书》（融国土资闲认字〔2018〕12号），认定原告通航公司位于福清市出口加工区的2013工业挂-05号土地构成闲置，面积为47.638公顷（合714.57亩），且闲置原因在于通航公司自身原因。该认定书未告知通航公司起诉期限。通航公司不服该认定。为维护自身合法权益，特请求：1、撤销被告福清自规局于2018年4月2日作出的《闲置土地认定书》（融国土资闲认字［2018］12号），即撤销关于原告通航公司位于福清市出口加工区的2013工业挂-05号土地构成闲置，且闲置原因在于原告自身原因的认定；2、本案诉讼费由被告承担。 被告福清自规局于2019年5月28日提交书面答辩状，并在庭审中辩称，2013年2月28日原告竞得福清市出口加工区的2013工业挂-05号地块的国有建设用地使用权，并签订了《福清市国有建设用地使用权挂牌成交确认书》，2013年8月26日，答辩人与原告就位于签订《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：3501812013Ｂ00128，合同编号：35018120130228Ｇ007），宗地总面积476380平方米，土地用途为交通运输设备业-飞机制造、修理及其综合配套，出让价款为人民币11433.12万元，合同约定该宗地建设项目在2013年8月28日之前开工，在2016年2月28日之前竣工，不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。后原告将其中30002平方米的土地使用权转让给福建野马飞机制造有限公司（以下简称“野马公司”），野马公司于2015年向答辩人申请变更登记并已取得该30002平方米国有土地使用证。由于原告存在对案涉地块除野马公司的30002平方米外剩余土地闲置的问题，答辩人于2018年3月2日作出《闲置土地调查通知书》（融国土资闲字〔2018〕4号）并送达原告。2018年4月2日答辩人作出《闲置土地认定书》（融国土资闲认字〔2018〕12号）、《闲置土地情况告知书》（融国土资闲告〔2018〕12号），并于2018年4月3日送达原告。综上，答辩人作出《闲置土地认定书》（融国土资闲认字〔2018〕12号）事实清楚，证据充分，程序合法。另外，本案《闲置土地认定书》是对行政相对人的权利义务不产生实际影响的程序性行为，原告在另案已经对答辩人最终作出的《收回国有建设用地使用权决定书》提出诉讼，对该案件的审理中会一并审查涉案国有建设用地的闲置情况。且根据《闲置土地处置办法》第十条规定，《闲置土地认定书》应当载明下列事项：（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称地址；（二）闲置土地的基本情况；（三）认定土地闲置的事实、依据；（四）闲置原因及认定结论；（五）其他需要说明的事项。以上规定并没有赋予当事人对闲置土地认定书复议和诉讼的权利。而在《闲置土地处置办法》第十六条对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括的内容中明确载明“申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。可见行政复议或诉讼的对象应该是《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》，而《闲置土地认定书》不属于行政诉讼的受案范围，请求依法驳回原告起诉。 经审理查明，2013年2月28日，原告竞得福清市出口加工区的2013工业挂-05号地块的国有建设用地使用权，并签订了《福清市国有建设用地使用权挂牌成交确认书》，2013年8月26日，原告与被告就上述土地签订《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：3501812013Ｂ00128，合同编号：35018120130228Ｇ007）。2018年3月2日，被告作出《闲置土地调查通知书》（融国土资闲字〔2018〕4号）并送达原告。2018年4月2日，被告作出《闲置土地认定书》（融国土资闲认字〔2018〕12号）、《闲置土地情况告知书》（融国土资闲告〔2018〕12号），并于2018年4月3日送达原告。另，2018年7月4日，被告就上述土地向原告作出《收回国有建设用地使用权决定书》，原告已就该决定书于2019年1月3日向本院提起行政诉讼。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；…”本案中，原告申请撤销的《闲置土地认定书》（融国土资闲认字〔2018〕12号）是被告在对原告使用国有建设用地过程中，认为原告具有闲置土地的行为而作出的认定，被告在作出该认定书后，已就该案涉土地作出《收回国有建设用地使用权决定书》，原告也已对此提起行政诉讼，故本案被诉《闲置土地认定书》属于被告在对案涉土地进行处置并作出最终行政决定之前的过程性行为，因此根据上述法律规定，本案被诉行政行为不属于行政案件的受案范围，原告起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告福建通航航空产业有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  吴晓曦 人民陪审员  史锦红 人民陪审员  伍 缄 二〇二〇年九月二十四日 书 记 员  郑治文 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。