广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂07行终51号 上诉人（原审原告）苏树福，男，1974年8月6日出生，汉族，钦州市人，个体户，住广西钦州市钦南区。 委托诉讼代理人苏金龙，广西金益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）广西钦州市公安局钦南分局，住所地：钦州市金海湾东大街。 法定代表人钟松，局长。 委托诉讼代理人唐晓虹，钦南分局法制大队民警。 委托诉讼代理人张猛，钦南分局法制大队民警。 上诉人苏树福因与被上诉人广西钦州市公安局钦南分局行政强制类纠纷一案，不服钦州市钦南区人民法院（2020）桂0702行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院认为，根据《公安机关组织管理条例》第六条的规定，被告钦州市公安局钦南分局以及钦州市公安局犀牛脚派出所均为钦州市公安局的派出机构,没有隶属关系。钦州市公安局犀牛脚派出所具有独立执法资格。原告苏树福已经知道执法单位是钦州市公安局犀牛脚派出所，依照《中华人 民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，作出行政行为的行政机关是钦州市公安局犀牛脚派出所，应当以钦州市公安局犀牛脚派出所为被告主张权利。本院庭前已经向原告苏树福进行释明，告知原告苏树福变更被告，但原告苏树福不同意变更。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十六条：“原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，裁定：驳回原告苏树福的起诉。 上诉人苏树福上诉称，请求：一、依法撤销钦州市钦南区人民法院（2020）桂0702行初17号行政裁定；二、裁定广西钦州市公安局钦南区分局为钦州市公安局犀牛脚派出所所作行政行为的责任主体并列为案件被告；三、依法提审此案并径直就案件实体处理作出公正判决。事实和理由：一、本案的基本案件事实。根据我国渔业法的规定，集体滩涂可由个人承包并直接可以从事养殖生产。上诉人是海产养殖经营户，从2012年起就与取得集体准涂使用权并备案的钦州市钦南区犀牛脚镇沙角渔业大队签订的承包合同(见证据1、2、3、4），一直来都在承包区域内从事正常的养殖螺、文蛤、生蚝等经营活动。平时，用于养殖的螺苗是从福建某养殖孵化场购进的经人工孵化的螺幼苗，进价按每市斤含螺苗粒数计，约100元/市斤左右，经其养殖场养至中成螺再以平均约6元/市斤的价格回销给幼苗提供人，由其养至成品螺（见证据5、6)。这不涉及非法捕捞的问题且不违反国家相关法律法规。去年3月起，由主管行政钦州市渔政会同公安等多部门开展整治非法捕捞活动，并先后两次到上诉人养殖场调查，均未发现有违法现象。但4月13日晚18时许，当上诉人养殖场职工刚将当天捕获的701袋共23838公斤螺 苗从西寮村码头装车准备运往养殖场时，被犀牛脚派出所所长王忠杰带队的十多名民警扣押，并将现场职工带到钦州市公安局钦南分局办公场所进行所谓调查并超过二十四小时。被询问调查的职工并不认识问话的干警，干警也不亮明身份，不知干警为何单位，但调查有制作询问笔录，只要调取该笔录就可查实。4月26日下午5时，同批警察在同一地点扣押装好车的上诉人养殖场螺苗24560公斤，职工也被带回进行所谓调查达十多小时。因公安两次对我螺苗扣押时，现场均未有主管行政的渔政人员，这引起了上诉人的怀疑，向警察质询其执法依据却遭拒绝，在反复追问下，现场民警则说自己只是打工的并指名道姓要上诉人去问钦南分局局长钟松。且扣押时不向被扣押人出具扣押决定及清单，扣押的螺苗不是退回被扣押人而是转由渔政处理，但被渔政部门拒收，最终两批螺苗被公安干警丢弃在码头，造成两批螺苗全部死亡的后果(见证据7、8、9、10)。按上诉人养殖场与上家每公斤12元的交易价，共计损失580968元，加上拉螺的租车费13000元，合计损失593968元。上述有关钦南分局扣押螺苗的事实，有现场的视频及录音、吊车和运输车司机及多名工人出具的书面证明；有关螺苗损失的重量、单价有相关的凭单及人证可以证明。据此，2019年4月13日、4月26日两起公安机关非法超越行政执法范围、滥用执法权侵害公民合法财产的事件表面上以犀牛脚派出所出面，实际上则是由钦南分局部署、领导指挥的行动。证据指向的行政行为主体十分清楚、简单、明了。于是，上诉人于2019年6月15日以钦南分局为被告向一审法院提起的行政诉讼。然而，对上诉人有完整证据的起诉，一审法院却以“不能证实”为由对上诉人的起诉裁定不予受理。在钦州市中级人民法院指令 一审法院予以立案之后，一审法院又以钦州市公安局钦南分局不是案件合适被告为由裁定驳回上诉人的起诉，再次将情节较为简单、本应早就该进入实体审理的案件拖回到人为设置的程序争议里。一审法院的做法抛弃了公平正义底线，严重的失职，损害了审判的权威及公信力。二、一审裁定适用法律错误。(一)一审裁定采信并依据被上诉人列举的《公安机关组织管理条例》第六条的规定作为钦南分局不是适格被告是曲解误用。一审裁定以钦南分局与犀牛脚派出所同为钦州市公安局派出机构就认定两者“没有隶属关系”是错误推定。《公安机关组织管理条例》第一条第三款规定“县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关”，因此，虽然两者都是派出机构，但职权地位是不同的，派出所开展行政执法必须受分局的领导指挥。事实上，本案中的钦南分局的行为正是凸显了与派出所这种工作职权关系。（二）依照我国行政诉讼法相关规定，钦州市公安局犀牛脚派出所并不具有行政诉讼主体资格，不能成为本案的被告，而钦南分局是合适的被告。一审裁定将行政执法主体或作出行政行为主体与行政诉讼主体错误地等同了起来，所列的理由是不能成立的。派出所之所以不能成为行政诉讼主体的根本原因是其属于不具有独立承担法律责任能力的派出机构。按照行政级别，派出所相当县局级的科室，既无人事权，也无财产担责能力，其按《公安机关组织管理条例》规定具有的执法资格也是严格受限制的，根据《中华人民共和国治安处罚法》第九十一条，能独立实施处罚仅在500元以下。本案扣押螺苗这样动辄几十万财产的行动没有上级机关的委托授权，派出所没资格也无权独立执法的。这与依托市 区政府财政、经费有财政预算保障、担负领导指挥本辖区公安工作的公安分局完全不同。故如果将没有法律担责能力的派出所列为被告，将部署领导指挥(即委托授权的机关)行政执法活动的公安分局排除在外，势必造成担责主体不清，导致判决了却无法执行。我国行政诉讼法对出现无法律担责能力行政行为主体时如何确定行政诉讼主体有明确规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条、第二十一条释明了以下确定行政诉讼主体的情形，其中，第二十条规定“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”结合《公安机关组织管理条例》第一条第三款规定即可确定钦南分局是当然合适的被告。（三）一审裁定所称“原告苏树福已经知道执法单位是钦州市公安局犀牛脚派出所，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，作出行政行为的行政机关是钦州市公安局犀牛脚派出所，应当以钦州市公安局犀牛脚派出所为被告主张权利。”这纯属证明误导。一审庭审时主审法官问上诉人是否认识派出所民警、是否在执法现场认出分局的干警，上诉人的回答是派出所仅认得个别，分局干警不认识。主审法官认为不能确定分局的人就不能证明该执法与分局有关，但实际 上现场是否有分局干警并不影响该执法是在分局的领导指挥下实施的，上诉人提供的现场视频录音及被调查询问的人证证明了钦南分局实施了《公安机关组织管理条例》第一条第三款规定的职权。综上所述，一审法院将被上诉人排除于本案诉讼主体之外的裁定明显属适用法律错误，请市中级人民法院依法予以撤销，同时，依法将被上诉人列为被告，径直审理并作出公正判决。 被上诉人广西钦州市公安局钦南分局答辩称，一、对苏树福诉讼请求的意见。（一)根据《公安机关组织管理条例》第六条的规定，设区的市公安局根据工作需要设置公安分局，市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。上诉人诉讼请求中所称的犀牛脚派出所并非由钦州市公安局钦南分局设置。（二）《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条、《公安机关办理行政案件程序规定》第二条、第十三条、第一百零七条的相关规定，公安派出所具有相对独立的执法权。钦州市公安局钦南分局在上诉人所述的案（事）件过程中没有作出过具体行政行为，钦州市公安局钦南分局作为被告的诉讼主体不合适。综上，请求钦州市中级人民法院驳回上诉人的请求。 本院认为，第一，关于一审法院裁定驳回上诉人的起诉是否正确的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定:“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”共同诉讼分为必要共同诉讼和普通共同诉讼。必要共同诉讼是指当事人一方或者双方为二人以上、因同一行政行为发生、人民法院必须合并审理的诉讼。必要共同诉讼因诉讼标的同 一,是一种不可分之诉，受诉法院应当作为一个案件进行审理并作出裁判，案件的案号只能有一个。普通共同诉讼是指当事人一方或者双方为二人以上、因同类的行政行为发生、人民法院认为可以合并审理、并经当事人同意的诉讼。普通共同诉讼的当事人对同类行政行为没有共同的权利义务,分别享有各自不同的权利义务,是一种可分之诉。对于普通的共同诉讼，在开庭审理前，从审判公开透明角度，需告知当事人本案采取合并审理方式，还需要征求当事人对合并审理的意见，不能仅由人民法院判断而不征求当事人意见和取得当事人同意。同类行政行为引起的是内容类似但相互独立的案件,并非一个案件，因此，普通共同诉讼应该是分开起诉、分别立案，案号应当是多个。本案中,上诉人起诉的是公安机关在不同的时间作出的两次行为，虽然上诉人诉请的两次行为均主张是扣押财产的行政行为，但不属于同一行政行为，而属同类行政行为。根据上述法律规定，本案不属于必要共同诉讼,而是普通共同诉讼,上诉人可以针对上述二个虽同类但不同一的行为依法分别提起诉讼,但不能对上述二个行为提起一个行政诉讼。上诉人没有分开起诉，不符合法律规定，本案依法应当裁定驳回起诉，因此，一审法院裁定驳回起诉，结果并无不当。上诉人若坚持认为其权利受损,可另行分别提起行政诉讼主张权利，本案诉讼期间不计算在起诉期限内。第二，关于上诉人提出的裁定广西钦州市公安局钦南分局为钦州市公安局犀牛脚派出所所作行政行为的责任主体并列为案件被告的请求。如前所述，上诉人对被诉的两个行政行为应另行分别提起诉讼，故广西钦州市公安局钦南分局是否作出被诉的两个行政行为，是否是适格被告的问题应在上诉人另行提起的诉讼中进行评判，一审法院在本案中进行评判 不当，本院予以纠正，本院二审亦不予审查。第三，关于上诉人提出依法提审此案并径直就案件实体处理作出公正判决的请求，因一审法院作出的是驳回起诉的裁定,故本院二审仅针对一审驳回起诉裁定是否正确予以审查,被诉行政行为是否违法的问题本院不予审查，亦不作出实体判决。 综上所述，一审裁定结果正确，本院予以维持。苏树福上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 梁明晔 审 判 员 黄富丽 审 判 员 张艳蓉 二〇二〇年九月十四日 法官助理 曾佩云 书 记 员 李日雄