浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行初262号 原告王春贞，女，汉族，1935年2月22日出生，住浙江省台州市黄岩区。 原告施素芬，女，汉族，1962年9月8日出生，住址同上。 两原告共同委托代理人郎斌喻，女，汉族，1996年12月20日出生，住址同上，系王春贞孙女，施素芬女儿。 被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人郑栅洁，代省长。 委托代理人陈书宏、余红彬。 原告王春贞、施素芬不服浙江省人民政府（以下简称省政府）作出的浙政复[2020]214号《行政复议决定书》（以下简称214号复议决定），于2020年6月10日向本院提起诉讼，本院于2020年6月15日立案并向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月28日公开开庭审理了本案，原告施素芬及其委托代理人郎斌喻，被告省政府的委托代理人余红彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年5月27日，省政府作出214号复议决定，主要内容为：按照土地管理法的规定，土地征收由国务院或省级人民政府批准。同一个征地事项只能由一个法定机关审批。国务院批准征收土地后，省级人民政府根据国务院批准文件负责组织实施。《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2013]-0554）（以下简称554号审批意见）同意台州市2013年度第12批次（黄岩4）城市建设用地实施方案，是对国务院批准温州市等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，因而不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。王春贞、施素芬提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回王春贞、施素芬的行政复议申请。 原告王春贞、施素芬起诉称，位于浙江省台州市黄岩区××街道××村××学校××村集体土地农用地（以下简称北侧村集体农用地），原告对其中部分地块（承包地）享有使用权。原告于2020年4月2日获知被告作出554号审批意见，原告认为该审批意见严重违法，向被告申请行政复议。被告作出214号复议决定，该复议决定严重违法，侵犯了原告的合法权益。理由为：（一）国土资源部2013年9月1日作出的《批复》（国土资函［2013］619）是国务院对温州等4市地方政府土地利用总体规划的批复，是建设用地指标的批复，属于中央对地方土地利用管理工作的一部分;而省政府作出554号审批意见，是在国务院批复的建设用地指标下地方人民政府对具体建设用地项目的审批，即对台州市人民政府具体土地农转用、征收方案的审批。两者审批的内容不同，性质不同，作用不同。（二）国土资源部2013年9月1日作出的《批复》（国土资函［2013］619）是省政府554号审批意见的前提条件，如果没有国土资源部的批复，554号审批意见肯定是违法的；但即使有了国务院批复的建设用地指标，如果省政府不依照法定的农转用、征地程序申报、审核、批准，仍然有可能作出违法审批。（三）被告在复议决定书中提到，向国土资源部申请2013年度农用地转用和土地征收方案的主体是温州等4市，其中包括台州市人民政府。台州市人民政府只有取得了土地利用指标之后，才有资格向省政府申请建设用地方案。当台州市人民政府向省政府申请建设用地征收方案时，省政府审批有三种可能情况：依法审批、违法审批、不作为。本案中，省政府作出的554号审批意见正属于第二种情况，是违法审批。具体理由如下：一、相关单位申报土地征收不满足法定条件，被告作出554号审批意见程序严重违法。（一）相关部门没有依法履行征地告知、组织听证程序，剥夺了被征地农户的知情权、参与权。（二）征地报批前，报批部门没有履行土地现状调查和社会稳定风险评估确认程序，缺乏法定的征地报批必备材料。二、在554号审批意见审批前，相关单位从未对原告的该地块面积丈量确认，其批前申报的征地材料弄虚作假，骗取554号征地批文，征收程序违法。三、554号审批意见于2014年1月20日下达后，相关单位长期未用“北侧村集体农用地”，也未实施土地转让手续和征地补偿安置方案，更无项目立项，该批文依法已自动失效。（一）相关单位未与山下郎村村民委员会签订征地补偿协议。（二）相关单位未与原告签订征地补偿安置协议。（三）“北侧村集体农用地”项目一直没有立项，审批后长期未用地。综上，请求：1.撤销被告作出的214号复议决定；2.本案诉讼费由被告承担。 原告王春贞、施素芬向本院提供的证据有： 1.集体土地承包权证、郎先根死亡证明、郎晓军死亡证明、夫妻关系证明、结婚证、家庭关系村委会证明、户口本，拟证明两原告身份情况以及对案涉土地有关联性。 2.554号审批意见，拟证明原告申请复议的对象。 3.214号复议决定，拟证明原告不服214号复议决定而提起案涉诉讼。 4.建设用地呈报材料一书三方案（系554号审批意见的附件），拟证明原告申请复议的对象。 5.台州市自然资源和规划局黄岩分局信息公开告知书（黄自然资规信公[2020]21号）、台州市自然资源和规划局黄岩分局信息公开告知书（黄自然资规信公[2020]22号）、政府信息公开告知书（黄发改信公[2020]1号），拟证明原告通过政府信息公开获得了554号审批意见及其附件和土地勘测技术定界图等资料，同时得知原告申请地块没有办理立项手续。 以上证据均系复印件。 被告省政府答辩称，一、214号复议决定认定事实清楚,适用依据正确。原告不服554号审批意见，向被告申请行政复议。被告经行政复议审理查明，经国务院批准，原国土资源部于2013年9月1日作出《国土资源部关于温州市等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2013〕619），同意浙江省呈报的温州市等4市农用地转用和土地征收方案。同意将农用地952.0752公顷（含耕地841.1934公顷）转为建设用地，同时办理1076.4439公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地1128.6389公顷，其中新增建设用地993.0618公顷。为实施上述批复，原省国土资源厅于2013年9月22日发出《关于转发国土资源部的函》（浙土资厅函〔2013〕1064号），要求台州市等按照批复要求，组织编制建设用地实施方案，分批次上报省政府审核。原台州市国土资源局于2013年12月29日编制并逐级上报台州市2013年度第12批次（黄岩4）城市建设用地实施方案。被告于2014年1月20日作出554号审批意见，同意上述实施方案，共计用地27.8535公顷（农用地转用10.4314公顷；征收集体土地10.4985公顷，使用国有土地17.3550公顷）。被告认为，按照土地管理法的规定，土地征收由国务院或省级人民政府批准。同一个征地事项只能由一个法定机关审批。国务院批准征收土地后，省级人民政府根据国务院批准文件负责组织实施。554号审批意见同意台州市2013年度第12批次（黄岩4）城市建设用地实施方案，是对国务院批准温州市等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，因而不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。原告提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，被告作出214号复议决定，驳回原告的行政复议申请。二、214号复议决定程序合法。被告行政复议机构于2020年4月30日收到行政复议申请。经审理，于同年5月27日作出214号复议决定并邮寄送达。上述程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。综上所述，214号复议决定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告省政府向本院提供的证据有： 1.《国土资源部关于温州等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2013〕619），拟证明经国务院批准，原国土资源部作出案涉批复的事实。 2.《关于转发国土资源部〈关于温州市等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复〉的函》（浙土资厅函〔2013〕1064号），拟证明为实施案涉批复，原省国土资源厅于2013年9月22日发出1064号函，要求台州市等按照批复要求，组织编制建设用地实施方案，分批次上报省政府审核的事实。 3.554号审批意见； 4.《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案）； 5.《台州市2013年度城市建设用地实施方案申报情况表》； 证据3-5拟共同证明原台州市国土资源局于2013年12月29日编制并逐级上报台州市2013年度第12批次(黄岩4)城市建设用地实施方案。被告于2014年1月20日作出554号审批意见，同意案涉实施方案的事实。 6.行政复议申请书及邮寄凭证，拟证明被告行政复议机构收到原告提交的行政复议申请的事实。 7.《受理通知书》及邮寄凭证，拟证明被告作出案涉《案件受理通知书》并向原告邮寄的事实。 8.浙政复[2020]214号《行政复议答复通知书》及邮寄凭证，拟证明被告作出案涉《行政复议答复通知书》并发送省自然资源厅、台州市人民政府，要求提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的事实。 9.214号复议决定及邮寄凭证，拟证明被告作出行政复议决定并向原告邮寄送达的事实。 以上证据均系复印件。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告认为：证据1-2，关联性有异议；证据3-5，三性无异议，但认为554号审批意见违法；证据6-8，三性无异议；证据9，对214号复议决定的真实性无异议，合法性有异议，对邮寄凭证无异议。 对原告提供的证据，被告认为：证据1-4，三性无异议；证据5，真实性及形式合法性无异议，但对关联性和证明对象有异议。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1-2能够证明经国务院批准，原国土资源部作出国土资函〔2013〕619号《国土资源部关于温州等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》的事实，以及原浙江省国土资源厅作出浙土资厅函〔2013〕1064号《关于转发国土资源部〈关于温州市等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复〉的函》的事实，予以采信。被告提供的证据3-5、9能够分别证明省政府作出554号审批意见以及214号复议决定的事实，予以采信。原告提供的证据5与被诉214号复议决定的合法性之间并无直接关联，不予采纳。 当事人无异议的其他证据，能够证明待证事实，予以采信。 经审理查明，经国务院批准，原国土资源部于2013年9月1日作出国土资函〔2013〕619号《国土资源部关于温州市等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》，其中批准台州市用地407.0969公顷(其中新增建设用地332.7844公顷，农用地329.1001公顷，耕地270.2384公顷，征收土地389.6737公顷)。为实施上述批复，原台州市国土资源局编制并逐级上报台州市2013年度第十二批次（黄岩4）城市建设用地实施方案，其中《台州市2013年度城市建设用地实施方案申报情况表》中载明“国务院批准情况”为“国土资函〔2013〕619号”，“第十二批次实施方案（黄岩4）”栏载明该批次申报的城市建设用地为27.8535公顷。2014年1月20日，省政府作出554号审批意见，主要内容为：同意台州市2013年度第十二批次城市建设用地实施方案，共计用地27.8535公顷（农用地转用10.4314公顷；征收集体土地10.4985公顷，使用国有土地17.3550公顷）。 王春贞、施素芬对554号审批意见不服，向省政府申请行政复议，请求撤销该审批意见。省政府行政复议机构于2020年4月30日收到该行政复议申请后，于2020年5月6日予以受理并分别通知原浙江省自然资源厅、台州市人民政府进行答复。2020年5月27日，省政府作出214号复议决定，并于同月29日向王春贞、施素芬寄送。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”。本案中，原国土资源部经国务院批准作出国土资函〔2013〕619号《国土资源部关于温州市等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》后，被告省政府依据该批复对台州市2013年度第十二批次城市建设用地实施方案作出554号审批意见，属于执行国务院批准的台州市农用地转用和土地征收方案的行为，该行为未对当事人设定新的权利义务，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。故针对原告王春贞、施素芬就554号审批意见提出的行政复议申请，被告作出214号行政复议决定予以驳回，具有事实和法律依据，复议程序亦符合法律规定。综上，两原告的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王春贞、施素芬的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王春贞、施素芬承担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  唐莹祺 人民陪审员  李 慧 人民陪审员  谌慧敏 二〇二〇年九月七日 书 记 员  郑 漩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法律职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。