四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终970号 上诉人（原审原告）犍为县学友家庭农场。住所地：四川省犍为县敖家镇桅杆村6组。 经营者周立英，女，1978年11月29日出生，汉族，住四川省犍为县。 被上诉人（原审被告）犍为县人民政府。住所地：四川省犍为县玉津镇西街72号。 法定代表人孙廷鹏，县长。 被上诉人（原审第三人）四川启天建筑工程有限公司。住所地：四川省成都市武侯区武兴二路17号12栋7层3号。 法定代表人毛小波，总经理。 委托代理人罗由旭，四川升力律师事务所律师。 委托代理人袁芳，四川升力律师事务所律师。 上诉人犍为县学友家庭农场（以下简称学友农场）因诉被上诉人犍为县人民政府（以下简称犍为县政府）、四川启天建筑工程有限公司（以下简称启天公司）农田改造行为一案,不服四川省乐山市中级人民法院（2018）川11行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 学友农场向法院起诉，请求确认犍为县政府在组织实施涉案高标准农田建设过程中工期延误及农田质量不合格的行为违法。 一审法院经审理查明，学友农场系个体工商户，登记经营者系周立英，万伦系周立英之夫，二人共同经营学友农场。1995年9月20日，犍为县政府作出犍府发〔1995〕71号《关于1995年冬至1996年春川中农业综合开发工作实施意见的报告》载明：经县委、县政府研究，决定成立“犍为县农业综合开发项目领导小组”。领导小组下设办公室，办公室设在县农业局。2007年1月5日，犍为县政府办公室作出犍府办函〔2007〕1号《关于调整犍为县农业综合开发领导小组的通知》，载明：犍为县农业综合开发领导小组办公室（以下简称犍为县农发办）设在县财政局，……负责组织实施农业综合开发项目日常事务。 2013年7月，犍为县政府制定《四川省犍为县农业综合开发高标准农田建设规划》，将犍为县高标准建设区域选定在双溪、清溪、寿保、定文、敖家、罗城、舞雩、岷东8个乡镇。2015年4月28日，犍为县敖家镇人民政府（以下简称敖家镇政府）向犍为县政府提出《关于实施2016年度农业综合土地治理项目的申请》，在广泛征求群众意愿的基础上，申请犍为县政府将2016年度农业综合开发土地治理项目在敖家镇的先锋、龙凤、先进、光芒、林峰、桂坪、菜花、桅杆等8个村69个村民小组规划区内立项实施。同时提交了包括桂坪村、桅杆村村民代表签字的《关于2016年度农业综合开发土地治理项目申请书》以及桂坪村、桅杆村党支部及村民委员会签章的《关于2016年度农业开发土地治理项目承诺书》《敖家镇人民政府关于实施2016年度农业综合开发土地治理项目的承诺书》，承诺工程涉及到的青苗、占地等补偿由镇村组负责解决，青苗由村组组织农户及时清除，协调配合搞好工程施工，工程完工后组织村民管好、用好工程设施。犍为县农发办通过竞争立项的方式，于2015年5月5日，向犍为县农业综合开发领导小组提出《关于2016年农业综合开发土地治理项目区竞争立项结果及确定项目区的请示》，认为根据2016年农业综合开发土地治理项目竞争立项会专家评分结果，初步确定犍为县2016年高标准农田建设项目在敖家镇实施（具体项目地点为桂平村、先锋村、龙凤村、先进村、光芒村、林峰村、菜花村、桅杆村）。2015年12月2日，四川省农业综合开发领导小组办公室以川农综办〔2015〕94号《2016年国家农业综合开发第一批资金土地法理项目计划的批复》同意犍为县国家农业综合开发土地治理计划安排。 2016年6月22日，犍为县发展和改革局作出犍发改项目审〔2016〕83号《关于〈犍为县敖家镇国家农业综合开发高标准农田建设（2016）项目建议书〉的批复》，载明：“一、项目名称：犍为县敖家镇国家农业综合开发高标准农田建设项目（2016）。二、项目业主：犍为县农发办。……八、项目建设工期：6个月。” 2016年10月12日，犍为县农发办发布《犍为县敖家镇国家农业综合开发高标准农田建设项目（2016年度）招标公告》。2016年11月28日，招标人犍为县农发办发出《中标通知书》，载明：启天公司被确定为中标人，工期180日历天，工程质量应符合国家现行质量验收标准合格要求。 2016年12月10日,发包人犍为县农发办与承包人启天公司签订《施工承包合同》，载明：工程名称“犍为县敖家镇国家农业综合开发高标准农田建设项目（2016年度）”，工程内容：新建、整治渠系9161米，新建蓄水池100立方米，54口，整治蓄水田田埂7.2公里，田型调整833亩，田埂砌筑13145米，新建田间道路471米。开工日期2016年12月10日（以本工程标段总监理工程师发布的开工令中确定的开工日期为准），竣工日期2017年5月9日。合同工期即总日历天数180天。 2017年1月6日，周立英与犍为县敖家镇桅杆村3组、4组、5组相关村民分别签订《农场土地承包经营权转包/出租合同》；2017年1月8日，周立英与犍为县桂坪村2组、3组、4组、5组、7组相关村民分别签订《农场土地承包经营权转包/出租合同》；2018年3月9日，周立英与犍为县桂坪村8组、9组、10组相关村民分别签订《农场土地承包经营权转包/出租合同》。上述合同共流转土地面积373.743亩，单价为每亩每年500元，共计每年应支付187357.5元。 2017年2月4日，巴中市宏源项目管理有限公司（以下简称宏源公司）总监理工程师作出宏源水监〔2017〕合开工（001）号《合同项目开工批复》载明：“……本开工批复确定此合同项目的实际开工日期为2017年2月4日。”启天公司于2017年2月4日收到上述批复。启天公司于2017年2月4日开始施工，2017年5月完成涉案农田的土田埂建设，2017年8月6日竣工。 2017年9月，宏源公司作出《质量评估报告》，载明：“五、工程质量报验情况：……1、93个单元工程，全部合格。……”《工程完工验收报告》中的验收意见载明：“工程已全面完工，满足设计要求，同意完工验收，但在验收中有个别地方出现裂痕和漏水现象，要求施工队尽快进行完善修复。”犍为县敖家镇国家农业综合开发高标准农田建设项目部（以下简称敖家镇高标准农田建设项目部）安排工人分别于2017年8月20日、2017年11月7日、2018年6月15日对田坎、水沟进行了维修、补漏。2018年5月22日，由敖家镇高标准农田建设项目部出资，学友农场万伦对涉案农田田面、田坎进行了自行修复。 2018年7月23日，四川省农业综合开发领导小组办公室作出《四川省农业综合开发领导小组办公室关于开展2018年农业综合开发验收检查工作的通知》（川农综办〔2018〕28号），委托乐山市农业综合开发领导小组办公室（以下简称乐山市农发办）对涉案高标准农田土地治理项目进行验收检查。2018年12月4日，乐山市农发办作出《乐山市犍为县2016年农业综合开发高标准土地治理项目省级委托验收初步意见》（以下简称《验收初步意见》），载明：“根据《四川省国家农业综合开发土地治理项目验收评分方法和标准》，经验收组综合评议认为：项目得分90.25分，项目验收初步结论：合格。” 一审法院认为，本案被诉行政行为系犍为县政府于2017年2月4日至2017年8月6日组织实施敖家镇高标准农田建设的行为。学友农场作为涉案土地的承租人，与本案的高标准农田建设行为具有利害关系。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。敖家镇高标准农田建设项目的建设单位系犍为县农发办，犍为县政府作为犍为县农发办的组建机构，系本案适格被告。对于被诉高标准农田建设行为的合法性，一审法院评判如下：（一）关于犍为县政府是否具有组织实施高标准农田建设行为的法定职权的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定，国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条第一款规定，县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。犍为县政府作为县级人民政府，依法具有组织实施土地整治，提高耕地质量、增加有效耕地面积、改善农业生产条件和生态环境的法定职权。《中华人民共和国农业法》第十七条规定：“各级人民政府应当采取措施，加强农业综合开发和农田水利、农业生态环境保护、乡村道路、农村能源和电网、农产品仓储和流通、渔港、草原围栏、动植物原种良种基地等农业和农村基础设施建设，改善农业生产条件，保护和提高农业综合生产能力。”高标准农田建设属于农业综合开发和土地整治内容之一，故犍为县政府依法具有组织实施高标准农田建设行为的法定职权。（二）关于犍为县政府组织实施高标准农田建设中的行为中是否存在工期延误及工期延误是否属于违法行为的问题。高标准农田建设是我国农业农村工作的一项重要工作任务，是按照国务院批复的《全国高标准农田建设总体规划》的要求，由县级人民政府组织实施的农业综合开发土地治理项目，具体包括田块整治、建设排灌设施、整修田间道路等内容。但县级人民政府在组织实施高标准农田建设过程中什么时间进行项目实施及项目实施的期限并无法律、法规的明确规定。2005年8月24日，国家农业综合开发办公室制定《农业综合开发土地治理项目管理流程图》(国农办〔2005〕234号)将土地治理项目管理分为“前期工作－申报审批－项目实施－验收管护”四个阶段，其中“项目实施阶段”也未对项目实施时间及项目实施期限作出规定。本案中，犍为县政府在完成前期工作准备和申报批复程序后，2016年12月10日,犍为县农发办与承包人启天公司签订《施工承包合同》约定的工期为180个日历日，开工日期为2016年12月10日，但括注“以本工程标段总监理工程师发布的开工令中确定的开工日期为准”。总监理工程师发布的开工令中确定的实际开工日期为2017年2月4日，启天公司于2017年8月6日竣工，超过合同约定期限2天，存在工期延误的情况。因法律、法规对县级人民政府在组织实施高标准农田建设过程中项目实施时间及实施的期限并无明确规定，故犍为县政府虽然存在工期延期行为，但时间较短，影响甚微，虽有不当，却并不违反相关法律、法规的规定，不能认定为违法行为。（三）关于犍为县政府组织实施高标准农田建设行为的结果是否达到合格标准的问题。川办函〔2011〕132号《四川省人民政府关于印发四川省高标准农田建设技术规范和验收认定办法的通知》载明“……其建设技术规范如下：……二、排灌渠系完善。田间排渠系布局合理，断面设计科学，配套设施齐全；排水沟距离田泥面80-100厘米，可有效调节控制土壤水分，消除串灌串排……”本案中，宏源公司作出的《质量评估报告》载明93个单元工程，全部合格。虽然《工程完工验收报告》中的验收意见载明有个别地方出现裂痕和漏水现象，但其后敖家镇高标准农田建设项目部已多次对田坎、水沟进行了完善修复。2018年7月，四川省农业综合开发领导小组办公室委托乐山市农发办对涉案高标准农田土地治理项目进行验收检查。2018年12月4日，乐山市农发办作出的《验收初步意见》认为，项目验收初步结论为合格。因此，涉案高标准农田建设完工时虽然有一定瑕疵，但经过修补和完善，乐山市农发办已验收合格。故学友农场主张涉案高标准农田建设质量不合格的理由不能成立。综上所述，犍为县政府组织实施涉案高标准农田建设行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。学友农场的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回学友农场的诉讼请求；案件受理费50元，由学友农场负担。 学友农场上诉称:（一）犍为县农发办与启天公司签订的《施工承包合同》对上诉人不具有约束力。该合同约定的180天工期只能证明启天公司没有对犍为县政府违约，不能证明犍为县政府没有违法。（二）敖家镇政府代表犍为县政府在农田改造会议上向上诉人承诺农田改造工程将于2017年5月峻工，但实际于2017年8月峻工，延误了3个月。（三）农田改造工程峻工后，犍为县政府没有及时告知上诉人，且被改造农田不能耕种。农田改造工程实施时间为6个月，经验收后修复时间为10个月。犍为县政府的不作为和懒政行为，以及不符合比例原则的行政行为，应当被确认为违法。一审法院认定事实错误，适用法律不当。请求撤销一审判决，确认犍为县政府在组织实施高标准农田建设项目中的行为违法。 犍为县政府答辩称：（一）敖家镇政府没有代表犍为县政府在农田改造会议上向上诉人承诺农田改造工程将于2017年5月峻工。且2017年5月，正在进行改造的土地包括上诉人所流转的土地当时都是能够进行水稻栽种的，除了上诉人外其他村民都在当季度栽种了水稻，犍为县政府进行高标准农田建设并非上诉人不能栽种水稻的原因。（二）犍为县政府没有不作为和懒政行为。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 启天公司答辩称：（一）启天公司按照《施工承包合同》的约定于2017年2月4日开工，2017年8月6日峻工，并在质保期内对使用过程中发现的田坎、水沟等问题进行了修缮，且启天公司施工并未影响上诉人栽种水稻。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为,学友农场的本案诉讼请求为：确认犍为县政府在组织实施高标准农田建设过程中工期延误及农田质量不合格的行为违法。首先，犍为县政府通过与启天公司签订《施工承包合同》，在合理时间内完成了高标准农田建设项目，且法律、法规对县级人民政府在组织实施高标准农田建设过程中项目实施时间及实施的期限并无明确规定，故犍为县政府并不存在学友农场所主张的工期延误行为。其次，涉案高标准农田建设完工时虽然有一定瑕疵，但经过修补和完善，已通过乐山市农发办的验收，验收初步结论为合格，故学友农场关于高标准农田建设质量不合格的主张亦不能成立。综上，一审判决驳回学友农场的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。学友农场要求撤销一审判决的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人犍为县学友家庭农场负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘洪峰 审判员  王代伍 审判员  牟 琼 二〇二〇年九月二十二日 书记员  伍 沿