湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终751号上诉人（原审原告）：卿红兰，女，汉族，1963年8月2日出生，住湖南省新化县。委托代理人：曾治非，湖南晨晖律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：新化县人民政府。住所地：新化县上渡街道办事处科苑路。法定代表人：左志锋，该县县长。委托代理人：罗丽华。委托代理人：李玉林。第三人：新化县上××××社区委员会。住所地：湖南省新化县上梅街道跑马岭社区。法定代表人：袁浩，该社区主任。委托代理人：刘胜星。第三人：肖新玲，女，汉族，1967年5月30日出生，住新化县。第三人：肖立新，男，汉族，1970年9月17日出生，住新化县。第三人：肖杰新，男，汉族，1972年10月3日出生，住新化县。第三人：肖新球，女，汉族，1975年10月5日出生，住新化县。肖新玲、肖立新、肖杰新、肖新球的共同委托代理人：罗懿，新化县天骄法律服务所法律工作者。上诉人卿红兰因与被上诉人新化县人民政府（以下简称新化县政府）及第三人新化县上××××社区委员会（以下简称跑马岭社区），肖新玲、肖立新、肖杰新、肖新球（以下简称肖新玲等四人）农村土地承包经营权证行政登记一案，不服湖南省娄底市中级人民法院（2019）湘13行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：卿红兰父亲卿柏林先后与其他村民兑换土地后，在“义珠山”（又名“印珠山”）附近建了一栋房屋，与第三人肖新玲之父肖青山耕种地相毗邻。但现在两者分属两个社区，卿柏林所建房屋属于上梅镇立新桥社区，肖青山耕种地及肖新玲房屋属于上××××社区。2008年，新化县换发补发农村土地承包经营权证时，上××××社区居委会与肖青山签订了《农村土地承包合同书》（编号09020203901019，以下简称涉案承包合同），其主要内容为：土地承包经营权共有人为肖青山（已故）、陈丽华（已故）、肖新玲、肖立新、肖杰新、肖新球；承包地面积1.82亩，承包地块数7块，其中包括印珠山（面积1亩，东至黄义生屋，西至曾志旺土，南至卿旺林，北至卿红兰屋）；承包期限自1998年1月1日起至2020年12月31日止等。2008年12月31日，新化县政府颁发给肖青山编号湘09020203901019的《农村土地承包经营权证》（以下简称涉案承包经营权证），其内容与涉案承包合同的内容完全一致。编号09020203901019《湖南省农村土地承包经营权证登记簿》中七块承包土地的四至均没有记载，其他内容与承包合同书及承包经营权证的内容一致。2017年，肖新玲因建房修路，与卿红兰发生土地纠纷，经新化县上梅镇立新桥社区居民委员会调解，肖新玲与卿红兰达成一致并签订了一份调解协议，协议约定肖新玲不得再挖现有山体，由肖新玲修砌堡坎，以堡坎为界，堡坎下方的土地归肖新玲所有，堡坎上方的土地归卿红兰所有，肖新玲新建房屋后面曾志旺土地需要留出原有小路等。到2019年4月，卿红兰与肖新玲再次就相邻土地权属问题发生纠纷时，卿红兰才知道被告颁发了农村土地承包经营权证给肖青山，故认为新化县政府颁发给肖青山的农村土地承包经营权证侵害了其土地经营权、使用权，遂向该院提起本案行政诉讼，请求判决：1、确认新化县政府核发涉案承包经营权证的行为违法。2、责令新化县政府纠正与前述证件相关的违法行为。3、诉讼费由新化县政府承担。另查明，1996年，卿红兰让出部分土地方便黄义生建房，黄义生让出部分土地，方便卿红兰将3.5米宽的公路自费修筑到屋前。卿红兰没有农村土地承包经营权证，立新桥社区均没有颁发农村土地承包经营权证。原审法院认为：一、卿红兰虽然没有农村土地承包经营权证和房屋产权证书，但其老屋与肖青山耕种地（被诉农村土地承包经营权证登记的印珠山土地）相邻，其与本案存在利害关系，具有原告主体资格。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”卿红兰于2019年4月才知道被诉权证的具体内容，其于2019年12月提起诉讼，没有超过前述司法解释规定的最长起诉期限。三、2018年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定:“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定:“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后,国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”据此,农村土地承包合同是颁发农村土地承包经营权证的前提条件及依据,是政府颁发农村土地承包经营权证的基础法律关系，而农村土地承包经营权证仅是农村土地承包经营权的物质载体及法律凭证。土地承包经营者自土地承包经营合同生效时取得土地承包经营权。县级以上人民政府为土地承包经营者发放相应的承包经营权证,是对既有土地承包经营权的确认和对外宣告,属于行政确认行为,其本身并不直接设定物权,设定物权的是承包等合同行为或其他事实行为。因此，在承包经营权证和农村土地承包合同的内容完全一致、发包方和承包方均未否认该承包合同的情况下，卿红兰要求确认颁证行为违法的理由不能成立。当然，新化县政府确实存在登记簿上没有填写四至内容的问题，其应对登记簿予以完善。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决如下：驳回卿红兰的全部诉讼请求。案件受理费50元，由卿红兰承担。卿红兰不服一审判决，向本院提起上诉称：新化县政府将卿红兰使用的立新桥社区的土地，颁发涉案承包经营权证确权给跑马岭社区的肖新玲父亲肖青山（已故），系侵害立新桥社区的土地所有权和卿红兰在立新桥社区的土地使用权。颁发涉案承包经营权证，既存在实体错误，又存在程序错误，依法应当撤销，重新办证。请求：1.撤销一审判决；2.撤销新化县政府颁发的涉案承包经营权证。新化县政府答辩称：1.新化县政府颁发的涉案承包经营权证是合法的行政行为；2.卿红兰与肖新玲于2017年签订的《调解协议》是2008年颁证之后的民事行为，且未办理权证变更登记，不产生物权变更的效力。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求：依法维持原判决，驳回上诉。第三人跑马岭社区陈述意见称：跑马岭社区当初发包土地都经过村民村组开会同意，与承包方签订农村土地承包合同书，颁发土地权证严格按照国家法律法规程序进行。请求：驳回上诉，维持原判。第三人肖新玲等四人陈述意见称：1.卿红兰的上诉理由没有事实依据和法律依据，卿红兰不具有起诉资格，涉案土地承包经营权证书合法合规。2.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。请求：驳回上诉。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点为新化县政府颁发涉案农村土地经营权证的行为是否合法。根据颁证行为作出之时有效的《中华人民共和国农村土地承包法》（2002年8月29日公布，以下简称《土地承包法》）第二十三条和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款的规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，承包经营权证颁发行为并不直接设定承包经营权利、义务，其仅是对集体经济组织成员依法享有承包经营民事权利的确认行为。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方,由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。新化县政府具有颁发涉案承包经营权证的法定职权。生效的农村土地承包经营合同是行政机关确认土地承包经营权的必要前提和事实基础。肖青山与第三人跑马岭社区签订涉案土地承包合同，陈丽华作为承包方代表在涉案承包合同上签字确认，跑马岭社区盖章确认，根据《土地承包法》第二十二条承包合同自成立之日起生效的规定，在未经法定程序确认无效或撤销前，该合同已经成立并具有法律效力。新化县政府在其职责范围内，对发包方报送的承包合同等材料的形式真实性进行审查，对肖青山根据承包合同所取得的土地承包经营权进行登记发证，并依照承包合同的记载对相关地块的名称、面积、四至范围等内容作出登记，已经尽到审慎审查义务，卿红兰要求确认颁证行为违法的理由不能成立。原审法院据此驳回卿红兰的诉讼请求，并无不当。卿红兰对涉案土地承包合同的效力存在疑义，属于因土地承包经营权属争议而产生的民事纠纷，应当根据《土地承包法》通过民事诉讼寻求救济。综上，卿红兰的上诉理由不成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人卿红兰负担。本判决为终审判决。审判长  谷国艳审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇二〇年九月十四日法官助理鲁一帆书记员林俊宇附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……