江苏省盐城市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏09行终265号上诉人（原审原告）周兴才，性别××年××月××日出生，××族，居民。被上诉人（原审被告）射阳县特庸镇人民政府，住所地射阳县特庸镇。法定代表人陈晓林，该镇镇长。委托代理人黄海，该镇纪委书记。委托代理人倪亮，江苏理高律师事务所律师。原审第三人射阳县特庸镇全港村村民委员会。法定代表人陈汉领，该村民委员会主任。委托代理人房统，射阳县特庸法律服务所法律服务工作者。上诉人周兴才因与被上诉人射阳县特庸镇人民政府（下称特庸镇政府）及原审第三人射阳县特庸镇全港村村民委员会（下称全港村委会）行政答复一案，不服东台市人民法院于2020年2月7日作出的（2019）苏0981行初44号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年6月18日立案后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告周兴才系射阳县特庸镇全港村××（××）村民。2019年3月4日，原告周兴才向被告特庸镇政府提交一份《解决土地承包经营争议的申请书》，主要内容为：特庸镇政府行政区域内的农村土地，东至与盘洋村分界河、南至十二中沟河、西至农户承包田界、北至十一中沟河，土地约80余亩，土地性质、等级与相邻土地相同，大集体时期是计税面积，土地一轮承包时期是全心村二组农户一家一块“口粮田”，土地二轮承包前违规扩成“机动地”围田养鱼，由原全心村二组江玉顺承包养殖。2014年合同到期复耕还田，被特庸镇政府组建招投标拍卖办公室与全港村委会公开招标发包给外地人仇中亚，与仇中亚签订了承包合同书，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第四十四条、第四十八条、第五条之规定。申请人在2017年4月和原全心村二组农户协商，制定了《全港村××（××）经济组织土地处分决定书》（下称《土地处分决定书》），将该土地有偿转让给申请人承包经营，符合《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条规定，也符合《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第四项规定。因此，原全心村二组农户是处分该土地的权利人，将该土地转让给申请人承包经营是正当的民事行为，不违反任何法律法规。现请求人民政府依法公平、公正解决。被告特庸镇政府收到上述申请书后，于2019年3月19日向周兴才作出《对周兴才申请解决土地承包经营争议权争议的答复意见》（下称3.19答复意见），主要内容为：“你于2019年3月4日向本镇提交《解决土地承包经营权争议的申请书》，要求本镇解决相关问题，经调查了解，现对你在申请书中提及的事项答复如下：一、经查全港村在上世纪八十年代之前由集体将该低洼地开挖成渔塘，并由周保友、江玉顺进行养殖承包，承包期限届满后全港村报请国土部门批准对该块土地实施复垦，复垦结束全港村委会委托镇政府实施招标。招标文件中载明：本村村民享有优先承包权，但全港村无人报名竞标。后该村召开村民代表座谈会，一致通过对外招标方案。经招标，仇中亚于2015年6月30日中标，并与全港村委会以每亩380元的价格签订了承包合同。上述土地发包流程符合法律法规对土地发包的程序规定。二、《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：农民集体所有的土地属集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。据此，全港村委会有权发包土地。你认为村委会未经本集体经济组织成员民主议定程序，在多数农户不知情时处置了该处土地，这属于全港村委会与集体经济组织之间的权利义务关系，依法可由集体经济组织向村委会主张权利。三、关于你与集体经济组织之间的承包关系（经济组织土地处分决定书），属于民事合同范畴，集体经济组织应当将土地交付给你种植，否则，你可向集体经济组织依法主张权利。关于你、集体经济组织、全港村委会之间土地发包所产生的相关民事权利义务，不属于镇政府行政处理范畴。四、关于你提出的全港村机动地面积超过5%限额的问题，经调查核实，该村机动地并未超出相关限制标准。特此答复。如对本答复意见不服的，可以自收到本答复之日起30日内请求射阳县人民政府复查申请，逾期不申请复查，本处理意见书即为该信访事项的终结性意见。”周兴才于2019年4月4日收到该答复意见后不服，于2019年8月8日向一审法院提起本案行政诉讼，请求判决撤销上述3.19答复意见并责令特庸镇政府重作。原审法院另查明，现射阳县特庸镇全港村一组是由原全心村一组和二组合并组成，涉案争议土地位于全港村××（××）境内。2015年6月30日，第三人全港村委会（甲方）与仇中亚（乙方）签订了《土地承包合同书》，主要内容为：经村委会研究，对一组鱼塘复垦面积进行招标发包。征得部分村民代表讨论，报上级政府批准，现乙方中标议标成立，在双方自愿的基础上对甲方现有复垦面积进行一次性足缴承包，甲方将鱼塘复垦面积（76.8亩）一次性发包给乙方承包，承包期为10年，乙方自合同签订后，立即足缴土地承包金每亩380元/年，合同期满后甲方立即无偿收回发包土地。在原审期间，周兴才认为涉案土地应当由其承包经营，其提交的《土地处分决定书》载明：“全港村一组原全心村二组经济组织农户对本经济组织土地（东至盘洋村与全港村分界河，南至十二中沟河，西至农田，北至十一中沟河）进行处分决定。1.全港村委会未经本集体组织成员民主议定程序，在多数农户不知情况时处置了该处土地，侵占该土地承包费，其合同无效，土地收回。2.该土地从2017年6月15日起转让给周兴才承包经营，自决定书农户签名后向本经济组织农户支付2017年下半年转让费50元，以后每年向每一农户付100元。3.周兴才有该土地受益权，包括国家对土地各项补贴。4.周兴才在承包经营期应遵守国家相关法律与法规。”周兴才述称该《土地处分决定书》系其与全港村××（××）农户协商签订，但签订后周兴才至今未实际承包种植过涉案土地。目前，该土地由案外人徐国军种植。原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第三款规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款、第二款规定，可以直接向人民法院起诉的土地承包民事纠纷包括：承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷和承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。根据上述法律规定，由农村土地承包经营权引发的纠纷大体上可以分为两类：一类是因未实际取得土地承包经营权引发的纠纷，另一类是虽获得土地承包经营权，但因土地承包合同或土地承包经营权的流转等发生的纠纷。对农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权，而需确定其土地承包经营权的纠纷，应当向有关行政主管部门申请解决；对土地承包经营权不需确权，仅因侵害土地承包经营权发生的纠纷，可以直接向人民法院提起诉讼。本案中，原告周兴才向被告特庸镇政府申请解决全港村××（××）东至盘洋村与全港村分界河、南至十二中沟河、西至农户承包田界、北至十一中沟河的土地承包经营权争议。原告认为根据涉案《土地处分决定书》，涉案土地应由其享有承包经营权，第三人全港村委会发包给他人侵害了其合法权益。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。因第三人全港村委会与案外人仇中亚就涉案争议土地签订了《土地承包合同书》，仇中亚已实际取得土地承包经营权，土地承包关系已经建立。因此，本案所涉争议实质应为土地承包过程中发生的承包经营权争议。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”原告因实际已取得土地承包经营权发生的纠纷可以通过协商、调解的方式解决，也可以申请仲裁或者直接提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。据此，土地所有权和使用权争议，由人民政府作出处理决定，但农村土地承包经营权争议不属于实质意义上的土地权属争议，不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。本案中，原告周兴才不服第三人全港村委会将涉案土地发包给案外人仇中亚，认为涉案土地应由原告承包经营，该纠纷不属于人民政府有权处理的土地权属争议案件。原告周兴才向被告特庸镇政府申请解决涉案土地的承包经营权争议，被告作出3.19答复意见，告知该事项不属于镇政府行政处理范畴，并无不当。另外，被告作出的3.19答复意见对原告的权利义务明显不产生实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，涉案3.19答复意见的内容系被告对争议土地发包情况的说明以及告知原告相关的救济途径，该答复意见本身并不为原告增设义务，亦不对原告的权利义务产生实际影响。原审法院综上认为，原告提起的诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件，遂裁定：驳回原告周兴才的起诉；案件受理费50元，于裁定生效后退给原告周兴才。上诉人周兴才上诉称，1.2015年6月全港村委会未经涉案土地所属集体经济组织全港村××（××）民主议定，却对外招标，将涉案土地发包给案外人仇中亚承包经营，该发包行为因违法而无效。2017年4月上诉人经与原全心村二组农户协商制定了《土地处分决定书》，将涉案土地有偿转让给上诉人承包经营，该发包行为符合《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条规定，应当认定有效。2.《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第三款规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。上诉人向特庸镇政府申请解决的问题，是确认全港村委会将涉案土地发包给案外人仇中亚的行为与全港村××（××）将该土地发包给上诉人的行为哪个合法有效，该申请事项属于乡（镇）人民政府管理的范围。故特庸镇政府对上诉人申请的事项应当进行审查，并作出涉案土地承包经营权为上诉人享有的处理意见。特庸镇政府对上诉人作出“不属于镇政府行政处理范畴”的答复意见，没有法律依据，应当予以撤销。一审裁定驳回上诉人的起诉是错误的，请求二审法院撤销一审裁定，依法指令审理，支持上诉人在一审中的诉讼请求。特庸镇政府辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律及裁决结果正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。全港村委会述称，我村就涉案土地的发包合法。一审裁定正确，上诉人的上诉不能成立，请求二审法院驳回其上诉，维持原裁定。上诉人周兴才提起上诉后，原审法院已将双方当事人在一审中提交的证据与法律依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的审核、认证符合法律规定。对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，周兴才向特庸镇政府提出申请，请求解决2017年4月其与原全心村二组农户签订《土地处分决定书》将涉案土地“转让给周兴才承包经营”，与2015年6月全港村委会将涉案土地发包给案外人仇中亚承包经营的争议。周兴才的该申请，实质是要求特庸镇政府解决农村土地承包经营权争议。原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，农村土地承包经营权争议不作为土地权属争议案件受理。据此，特庸镇政府对周兴才的上述申请作为信访事项处理，并作出“不属于镇政府行政处理范畴”的3.19答复意见，并无不当。该答复意见未为周兴才增设义务，对其权利义务不产生实际影响。因此，周兴才诉请撤销该答复意见，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回其起诉，符合法律规定。综上，周兴才的上诉请求不能成立，应予驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李村审判员  周和审判员  时云二〇二〇年九月十六日书记员  陶颖附录法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。