江苏省盐城市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）苏09行终264号上诉人（原审原告）周兴才，性别××年××月××日出生，××族，居民。被上诉人（原审被告）射阳县特庸镇人民政府，住所地射阳县特庸镇。法定代表人陈晓林，该镇镇长。委托代理人黄海，该镇纪委书记。委托代理人倪亮，江苏理高律师事务所律师。上诉人周兴才因诉被上诉人射阳县特庸镇人民政府（下称特庸镇政府）行政赔偿一案，不服东台市人民法院于2020年2月14日作出的（2019）苏0981行初70号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月18日立案后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告周兴才系射阳县特庸镇全港村××（××）村民。2017年6月19日，原告周兴才向被告特庸镇政府提交一份《诉求》，其主要内容是要求特庸镇政府责令全港村委会按照该《诉求》所附的一份《全港村××（××）经济组织土地处分决定书》（下称《土地处分决定书》），处分位于射阳县特庸镇全港村一组的一块土地（东至与盘洋村分界河、南至十二中沟河、西至农户承包田界、北至十一中沟河）。被告特庸镇政府收到该《诉求》后，该镇农村经济经营管理中心（下称特庸农经中心）于同年6月23日作出《关于全港村周兴才反映机动地承包问题的答复》（下称6.23答复）。该答复认为周兴才提供的上述《土地处分决定书》非法、无效。周兴才不服6.23答复，向原审法院诉请撤销该答复。2018年4月17日，原审法院作出（2017）苏0981行初56号行政判决，以特庸农经中心超越职权作出6.23答复，且该答复认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误为由，判决撤销6.23答复。该判决已经生效。2019年6月25日，周兴才向特庸镇政府提交一份《行政赔偿申请书》，以特庸农经中心作出的6.23答复已被判决撤销、特庸镇政府对其《诉求》未依法处理，致其从2017年7月至2020年6月未能承包到全港村一组上述土地为由，要求赔偿其因此减少的经济收入358608元。特庸镇政府收到该申请书后，于2019年8月1日作出《不予赔偿决定书》载明：“……涉案土地在上世纪八十年代之前由集体将低洼地开发成鱼塘，并由周保友、江玉顺进行养殖承包。承包期限届满后，全港村报请国土部门批准对该块土地实施复垦，复垦后全港村委托镇政府实施招标，因无本村村民报名竞标，全港村召开村民代表座谈，并通过对外招标方案。2015年6月30日，仇中亚取得承包资格，并签订了承包合同，土地亦交付仇中亚种植。2017年6月，申请人周兴才向本机关提交一份《经济组织土地处分决定书》，要求本机关责令全港村委会按《经济组织土地处分决定书》处分土地。2017年6月23日，我机关下属镇农经中心对申请人作出答复，对其请求未予支持。申请人就该答复向法院提起诉讼，后法院以镇农经中心越权为由撤销了该答复。本机关认为，申请人要求赔偿的理由是本机关未能正确处理其诉求，导致其未能种植涉案土地。但申请人未能种植的原因系土地已由村委会发包给了仇中亚种植，并非是因本机关的原因未能种植。因此，申请人的赔偿理由不符合法律规定。综上所述，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第十三条之规定，本机关决定如下：对申请人周兴才的行政赔偿申请不予赔偿。”周兴才于2019年8月4日收到该《不予赔偿决定书》后不服，认为特庸镇政府应当赔偿其经济损失，遂于2019年8月27日向原审法院提起本案行政赔偿诉讼，请求判决被告特庸镇政府赔偿其经济损失358608元。原审法院另查明，现射阳县特庸镇全港村一组由原全心村一组和二组合并组成，涉案土地位于全港村××（××）境内。2015年6月30日，全港村委会（甲方）将涉案土地发包给案外人仇中亚（乙方）承包经营，双方签订的《土地承包合同书》主要内容为：经村委会研究，对一组鱼塘复垦面积进行招标发包。征得部分村民代表讨论，报上级政府批准，现乙方中标议标成立，在双方自愿的基础上对甲方现有复垦面积进行一次性足缴承包，甲方将鱼塘复垦面积（76.8亩）一次性发包给乙方承包，承包期为10年，乙方自合同签订后，立即足缴土地承包金每亩380元/年，合同期满后甲方立即无偿收回发包土地。在原审期间，周兴才认为涉案土地应当由其承包经营，其提交的《土地处分决定书》载明：“全港村一组原全心村二组经济组织农户对本经济组织土地（东至盘洋村与全港村分界河，南至十二中沟河，西至农田，北至十一中沟河）进行处分决定。1.全港村委会未经本集体组织成员民主议定程序，在多数农户不知情况时处置了该处土地，侵占该土地承包费，其合同无效，土地收回。2.该土地从2017年6月15日起转让给周兴才承包经营，自决定书农户签名后向本经济组织农户支付2017年下半年转让费50元，以后每年向每一农户付100元。3.周兴才有该土地受益权，包括国家对土地各项补贴。4.周兴才在承包经营期应遵守国家相关法律与法规。”周兴才述称该《土地处分决定书》系其与全港村××（××）农户协商签订。原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。该法第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。本案中，原告于2019年6月25日向被告提出行政赔偿申请，被告于2019年8月1日作出不予赔偿决定。原告于2019年8月4日收到《不予赔偿决定书》后，有权于当月（8月27日）向法院提起本案行政赔偿诉讼。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十八条规定，因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。从上述条文内容可知，行政机关承担赔偿责任的前提条件是违法行为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益。换言之，如果公民、法人或其他组织受到的损害系非法利益之损害，即使行政行为违法，国家也不承担赔偿责任。本案中，虽然被告的职能部门特庸农经中心以自己的名义作出的6.23答复被人民法院依法撤销，但原告与他人之间的土地承包经营权争议尚未解决，在原告不能证明其应享有受法律保护的涉案土地承包经营权的情况下，原告主张涉案土地经济损失的赔偿请求缺乏合法权益受侵害的事实依据，依法不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。据此，在行政赔偿诉讼中，原告应当就行政行为是否造成损失、损害大小、具体损失金额承担举证责任。本案中，原告并未提供被告的行政行为致其损害以及产生直接经济损失数额的相关有效证据，其认为被告的行政行为对其造成经济损失的证据不足，且本案亦不存在因被告的原因导致原告无法举证的情形。因此，原告就其主张的损失金额，应承担举证不能的法律后果。行政机关的违法行政行为与损害结果之间存在因果关系亦是获得行政赔偿的必要条件。本案中，原告认为被告未履行法定职责以及未采取相应行政补救措施，造成原告未能实际承包种植涉案土地，产生经济损失。因原告目前未能获得涉案土地的承包经营权，未能实际种植到涉案土地的根本原因在于其与他人之间存在土地承包经营权争议，而该纠纷不属于人民政府有权处理的土地权属争议案件，原告应当通过协商、调解或者仲裁、民事诉讼途径予以厘清、解决。即使被告存在原告诉称的不履行法定职责的行为，与原告主张的经济损失之间也并不具有直接的、必然的因果关系。因此，原告以被告未履行法定职责为由主张被告应承担行政赔偿责任，该主张不能成立。综上，原审法院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定作出判决：驳回原告周兴才的赔偿请求；本案不收取诉讼费用，原告周兴才预交的案件受理费50元，退回原告周兴才。上诉人周兴才上诉称，1.一审认定“该纠纷不属于人民政府有权处理的土地权属争议案件，原告应当通过协商、调解或者仲裁、民事诉讼途径予以厘清、解决”，该认定是错误的。涉案土地以招标的方式发包给案外人仇中亚承包，未经法定的民主议定程序，该招标、发包行为因违法而无效。上诉人与原全心村二组农户协商制定了《土地处分决定书》，涉案土地应由上诉人承包经营。特庸镇政府对辖区内农村土地承包经营行为具有管理的法定职责。上诉人向特庸镇政府递交《诉求》和《土地处分决定书》，申请改变涉案土地承包方式，特庸镇政府应当予以解决。2.特庸镇政府未依法改变涉案土地承包方式，致使上诉人至今未能承包到涉案土地，对所致上诉人因此减少的经济损失应当承担赔偿责任。一审判决驳回上诉人的诉讼请求是错误的，请求二审法院撤销一审判决，将本案发回重审，或者改判支持上诉人在一审中提出的诉讼请求。被上诉人特庸镇政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。上诉人周兴才提起上诉后，原审法院已将双方当事人在一审中提交的证据与法律依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的审核、认证符合法律规定。对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，周兴才以特庸农经中心作出的6.23答复已被判决撤销、特庸镇政府未依法处理其《诉求》为由，诉请判令特庸镇政府赔偿其因未能承包到涉案土地所致的经济损失。因周兴才的《诉求》实质是要求特庸镇政府解决农村土地承包经营权争议，根据原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，农村土地承包经营权争议不属于人民政府受理土地权属争议案件的范围；特庸镇政府下属特庸农经中心作出的6.23答复虽被判决撤销，但周兴才系与案外人仇中亚之间存在关于涉案土地承包经营权的争议，其应当通过协商调解、申请仲裁或者提起民事诉讼的途径解决该民事纠纷，其诉称的经济损失与特庸农经中心作出6.23答复的行为不存在因果关系。因此，特庸镇政府未能“改变涉案土地承包方式”与周兴才所称的经济损失之间不存在因果关系。周兴才主张特庸镇政府应承担行政赔偿责任，该主张不能成立。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”第二十一条第四项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”的条件。本案中，周兴才诉称致其合法权益受到损害的特庸镇政府未能“改变涉案土地承包方式”的行为，并未被确认违法。故周兴才提起本案行政赔偿诉讼，缺乏依据。一审法院判决驳回其诉讼请求，并无不当。综上，周兴才的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  李村审判员  周和审判员  时云二〇二〇年九月十六日书记员  陶颖附录法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。