山东省济南市市中区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0103行初135号原告沂南临北二手车交易市场有限公司，住所地山东省临沂市沂南县澳柯玛大道东段卧龙学校西邻院内。法定代表人石连英，总经理。委托代理人徐兴华，该公司工作人员。被告山东省商务厅，住所地济南市历阳大街6号。法定代表人张德平，厅长。委托代理人韩晓晨，该厅市场建设处三级主任科员。委托代理人蹇泽琴，北京大成（济南）律师事务所律师。原告沂南临北二手车交易市场有限公司诉被告山东省商务厅（以下简称省商务厅）行政备案一案，原告于2020年6月8日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后向被告送达了起诉状及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月23日公开开庭审理了本案。原告沂南临北二手车交易市场有限公司的委托代理人徐兴华，被告省商务厅的委托代理人韩晓晨、蹇泽琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告沂南临北二手车交易市场有限公司诉称：2019年8月份，被告根据《鲁商字[2018]30号》通知：以“退出行业”的名义，向山东省税务局推送了《关于取消部分二手车市场备案的函》，将原告备案取消。致使原告无法正常开展服务业务，市场经营受到限制。一、原告自2017年成立以来，即一直经营二手车交易市场服务业务，中间从未间断或歇业。原告并未退出二手车交易市场经营行业。被告将正常经营的企业备案取消，一没有事实依据，二没有法律、法规依据。二、为尽快恢复原告正常经营，向属地商务主管部门提出备案申请，被告以《鲁商字[2018]30号》通知中设定的“备案条件和备案证明”为备案前提，对备案资料实施审查和许可：拒绝为原告备案。《二手车流通管理办法》《设立条件和程序》规定是：“二手车交易市场经营者、二手车经销企业和经纪机构应当具备企业法人条件，并依法到工商行政管理部门办理登记。”具备企业法人是法规规定的条件，依法到工商行政管理部门办理登记是法规规定的程序。《二手车流通管理办法》对备案条件规定是：“建立二手车交易市场经营者和二手车经营主体备案制度。凡经工商行政管理部门依法登记，取得营业执照的二手车交易市场经营者和二手车经营主体，应当自取得营业执照之日起2个月内向省级商务主管部门备案。”国办发[2018]37号文件规定是：“行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；”和“凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；”（商建字[2005]70号）商务部办公厅关于实施《二手车流通管理办法》有关问题的通知，对二手车交易市场备案规定是：一、企业营业执照复印件；二、二手车交易市场经营者信息备案登记表。备案要求是：省级商务主管部门应及时核对备案信息，并报商务部公布。被告无视并违反《二手车流通管理办法》对二手车交易市场设立条件、备案条件、经营条件明确做出的规定，无视商务部关于（商建字[2005]70号）二手车备案的通知规定；违反了国办发（2018)37号规定，重复越权发文；超越法规规定制定“增加法规之外的行政权力事项”。三、被告在《鲁商字[2018]30号》通知中设定“备案条件和备案证明”并对市场经营者的备案条件、备案材料、备案证明进行审查和许可。还违反如下法律法规政策规定：1、（国发[2017]45号）《国务院关于在更大范围推进证照分离改革试点工作的意见》中规定的：“一是直接取消审批，实行行业自律管理，允许企业直接开展相关经营活动。二是由审批改为备案，企业将相关材料报送政府有关部门后，即可开展相关经营活动，政府部门不再对备案材料进行核准或许可”。2、国发[2018]35号中又规定：“取消审批，改为备案。…市场主体报送材料后即可开展相关经营活动，有关部门不再进行审批。”3、《优化营商环境条例》第39条：“严禁以备案、登记、注册、目录、规划、年检、年报、监制、认定、认证、审定以及其他任何形式变相设定或者实施行政许可。”四、被告制定的《鲁商字[2018]30号》通知，设定备案条件、材料证明作为备案前提，还违反如下法规和政策规定：1、《鲁商字[2018]30号》设定备案条件，必然导致中小市场经营主体无法进入市场参与经营和竞争，换言之，就是限制了市场经营主体准入和经营，限制了市场经营主体参与竞争。所以，《鲁商字[2018]30号》通知，违反《二手车流通管理办法》规定的“二手车流通监督管理遵循破除垄断，鼓励竞争，促进发展和公平、公正、公开的原则。2、违反鲁政办发[2018]23号第一条中规定：“不得违法制定排除或者限制公平竞争的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件：”《鲁商字[2018]30号》通知设定的备案条件是变相限制市场经营主体准入，同时也违反了《优化营商环境条例》第二十条：“市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体均可以依法平等进入。”的规定。综上所述，《二手车流通管理办法》已经对二手车交易市场的设立条件、备案条件、经营条件等都做出了明确规定；被告制定和发布《鲁商字[2018]30号》通知，设定备案条件、备案证明等事项并以此实施审批和许可，不但违反法律法规和政策，还和国家推行的“放、管、服”政策相违背；滥用职权、限制和排除市场公平竞争。因此，请求法院判决撤销被告作出的《关于取消部分二手车市场备案的函》。原告向本院提供证据如下：1、商务厅市场科拒绝备案的回复；2、商务厅[2018]30号通知；3、商务厅向税务部门推送的函；4、营业执照复印件；5、法人身份证；6、被委托人身份证7、委托证明；8、商务部条法司市场建设司《办法》内容解读；9、商务部“备案”通知；10、税务完税证明；11、工商行政管理部门在营证明；12、临沂市税务局暂停领购发票的通知。被告省商务厅辩称：一、被答辩人要求确认《山东省商务厅关于取消部分二手车市场备案的函》无效不属于人民法院行政诉讼受案范围，要求附带审查鲁商字[2018]30号文件的合法性不具备前提条件，应驳回被答辩人的起诉。(一）答辩人作出的《山东省商务厅关于取消部分二手车市场备案的函》不直接对被答辩人的权利义务产生影响，被答辩人的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。答辩人作出的《山东省商务厅关于取消部分二手车交易市场备案的函》系向省公安厅、国家税务总局山东省税务局推送，属于行政机关之间就二手车流通管理过程中内部工作上的公文往来，该类公文对接收公文的单位在自己的职权范围内作出具体行政行为并不起决定性作用。且被答辩人并未明确该函件对被答辩人的权益产生了何种影响。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”原告对被告的起诉，不属于人民法院行政诉讼受案范围，应依法驳回其起诉。(二）答辩人取消被答辩人二手车交易市场备案属阶段性行政行为，不具有可诉性，应依法驳回被答辩人的起诉。2020年4月26日，答辩人根据被答辩人提交的所谓《市场建设处设置障碍阻拦备案》的问题向被答辩人答复，告知被答辩人其市场交易大厅不符合相关文件要求，不具备《二手车流通管理办法》所规定的二手车交易服务的各项功能，告知其在整改到位前无法按二手车交易市场备案。也就是说，被答辩人整改到位后即可重新申请备案。由此可见，答辩人作出的取消其备案的行政行为并不是最终结果而是阶段性行为，被答辩人是可以通过重新申请备案的形式保障其获得备案的权利的。而被答辩人规避关于二手车交易市场备案的相关规定放弃申请备案选择向法院起诉，就是企图通过司法干预的形式以达到其虽不符合二手车交易市场备案条件却得以备案的目的，这不利于建立健康有序的市场秩序。司法实践中，对于阶段性的行政行为亦不能单独提起行政诉讼，应依法驳回其起诉。(三）被答辩人要求对鲁商字[2018]30号文件的合法性进行审查不具备前提条件。如（一）(二）所述，被答辩人的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，根据《行政诉讼法》第五十三条：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”之规定，被答辩人只有在其起诉属于法院行政诉讼受案范围时才可附带提出对鲁商字[2018]30号文件的合法性进行审查。而本案不属于法院行政诉讼受案范围，审查鲁商字[2018]30号文件不具备《行政诉讼法》规定的前提条件，应依法驳回被答辩人的起诉。二、答辩人制定的鲁商字[2018]30号《山东省商务厅关于进一步加强二手车交易市场管理的通知》合法有效。(一）答辩人具有制定鲁商字[2018]30号文件的主体资格。根据《二手车流通管理办法》第七条第二款：“省、自治区、直辖市和计划单列市商务主管部门（以下简称省级商务主管部门）、工商行政管理部门、税务部门在各自的职责范围内负责辖区内二手车流通有关监督管理工作。”之规定，答辩人具有负责辖区内二手车流通有关监督管理工作的职权。根据《山东省行政程序规定》第四十三条：“本规定所称规范性文件，指除政府规章外，行政机关在法定职权范围内，按照法定程序制定并公开发布的，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的规定、办法、规则等行政公文。”之规定，答辩人有权在法定职权范围内，制定与二手车流通管理工作有关的规范性文件，答辩人具有制定鲁商字[2018]30号文件的主体资格。(二）答辩人制定的鲁商字【2018】30号文件内容、程序合法。《二手车流通管理办法》第八条规定：“二手车交易市场经营者、二手车经销企业和经纪机构应当具备企业法人条件，并依法到工商行政管理部门办理登记。”该条规定了二手车交易市场经营者的主体条件，即必须具备企业法人资格，个人不得从事二手车交易市场经营。《二手车流通管理办法》第三章行为规范之第十四条规定：“二手车交易市场经营者和二手车经营主体应当依法经营和纳税，遵守商业道德，接受依法实施的监督检查。”该条规定了二手车交易市场经营者应当依法经营并接受监督。《二手车流通管理办法》第三章行为规范之第二十六条规定：“二手车交易市场经营者应当为二手车经营主体提供固定场所和设施，并为客户提供办理二手车鉴定评估、转移登记、保险、纳税等手续的条件……”第三十一条规定：“设立二手车交易市场、二手车经销企业开设店铺，应当符合所在地城市发展及城市商业发展有关规定。”该两条规定了二手车交易市场经营者从事二手车交易市场经营应当为二手车经营主体提供固定场所和设施，并具有为客户提供办理二手车鉴定评估、转移登记、保险纳税等手续的条件，并且二手车交易市场应当符合所在地城市发展及城市商业发展有关规定。也就是说，《二手车流通管理办法》对于二手车交易市场经营者从事二手车交易市场经营的条件进行了原则性的规定，这正是答辩人作为监督管理机关据以行使二手车流通监督管理及制定具体行为规范的法律依据。2015年11月9日，商务部发布的《二手车流通企业经营管理规范》规定了二手车交易市场的基本要求，内容包括场地、设施设备，功能区划分等。答辩人根据《二手车流通管理办法》、《二手车流通企业经营管理规范》的规定制定鲁商字[2018]30号文件对二手车流通管理相关事项作出具体规定完全符合法律规定，答辩人制定该文件后通过山东省商务厅网站向社会公布。针对被答辩人依据《二手车流通管理办法》第三十三条：“建立二手车交易市场经营者和二手车经营主体备案制度。凡经工商行政管理部门依法登记，取得营业执照的二手车交易市场经营者和二手车经营主体，应当自取得营业执照之日起2个月内向省级商务主管部门备案。省级商务主管部门应当将二手车交易市场经营者和二手车经营主体有关备案情况定期报送国务院商务主管部门。”之规定，认为只要取得营业执照即必须为其备案的理解是完全错误的，该条规定仅明确了备案的时间，未对备案需要具备的条件进行重申，但不等于备案不需要提供《二手车流通管理办法》规定的二手车交易市场经营者应当具备相应条件的相关资料。根据《二手车流通管理办法》第二十六条、第三十一条的规定，二手车交易市场经营者应当具备固定场所、设施并具有为客户提供办理二手车鉴定评估、转移登记、保险纳税等手续的条件，不符合条件不得经营，更不可能取得备案。若按照被答辩人的逻辑，只要领取了营业执照即可无条件备案，那相当于通知答辩人其从事二手车交易市场经营而不是向答辩人申请备案，这完全违背了法律法规授予行政机关行使社会管理权的初衷。三、答辩人取消被答辩人二手车交易市场备案，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。答辩人根据《二手车流通管理办法》（商务部、公安部、国家工商总局、国家税务总局2005年第2号令）、《山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发[2016]13号文件促进二手车便利交易的实施意见》(鲁政办发[2016]47号）、《二手车流通企业经营管理规范》(SB/T11144-2015)(商务部公告2015年第58号）等有关规定，于2018年3月1日制定印发《山东省商务厅关于进一步加强二手车交易市场管理的通知》（鲁商字[2018]30号）,该文件要求各市商务主管部门根据文件规定的备案条件、备案程序等根据企业申请进行备案初核，要求市级商务主管部门对符合备案条件的二手车交易市场以正式文件报省商务厅，由省商务厅定期在网上确认通过备案。根据鲁商字[2018]30号文件第四条第一款规定：“全省各级商务主管部门要按照《二手车流通管理办法》、《二手车流通企业经营管理规范》有关标准，对辖区内已注册但未备案的二手车交易市场依申请进行实地确认，全面掌握辖区内二手车交易市场基本情况。对已备案后退出行业的二手车交易市场应及时报省商务厅，经确认后取消备案。”2019年7月31日，临沂市商务局向答辩人报送《临沂市商务局关于全市二手车交易市场备案整改工作情况的报告》（临商务报[2019]52号）,临沂市商务局根据鲁商字[2018]30号文件等对全市已备案的二手车交易市场进行了全面的排查、整改和测评工作。根据临沂市商务局的核查情况，原经备案公示的二手车交易市场55家，二手车交易市场场地面积共159.6万平方米，市场内业户2015户，从业人员约1万人。临沂市商务局重点对工商注册地址和实际经营地址不符、在市场外开交易税发票、市场内只开交易税发票不开展经营业务以及其他不符合备案条件的情况的排查结果，限期整改不符合备案条件的二手车交易市场共14家，经整改后测评，全市有4家二手车市场经过整改达到备案条件，10家二手车市场整改测评不通过并附包含被答辩人在内的10家二手车交易市场名单。答辩人根据鲁商字[2018]30号文件第四条第一款的规定据临沂市商务局报送的不符合备案要求的二手车市场名单取消被答辩人的二手车交易市场备案事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。因此，即便是对于答辩人取消被答辩人二手车交易市场备案这一行政行为而言，答辩人具有作出该行政行为的主体资格，作出该行政行为有相应的法律依据，不存在重大且明显违法情形，不符合《行政诉讼法》第七十五条关于“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的人民法院判决确认无效。”之规定，应驳回被答辩人的诉讼请求。五、被答辩人提起诉讼已过诉讼时效。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案答辩人于2019年8月27日向省公安厅、国家税务总局山东省税务局推送《取消备案二手车交易市场名单》，具自被答辩人于2020年5月14日起诉，早已超过6个月诉讼时效。综上所述，被答辩人的起诉不属于行政诉讼受案范围，要求附带审查鲁商字[2018]30号文件不具备前提条件，且答辩人制定的鲁商字[2018]30号文件内容、程序合法。即便就答辩人取消被答辩人二手车交易市场备案这一行为而言亦事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，且被答辩人起诉已过诉讼时效，此外，是否恢复被答辩人备案系应由答辩人依职权作出的行为，不属于法院审理范围，恳请贵院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告省商务厅向本院提交如下证据：1、2019年7月31日《临沂市商务局关于全市二手车交易市场备案整改工作情况的报告》（临商务报[2019]52号）2、2019年9月2日《山东省商务厅关于取消部分二手车交易市场备案的函》（鲁商函[2019]107号）经庭审质证，本院对双方证据明确如下：当事人各方对其真实性均无异议，能够体现本案争议发生的过程，本院予以确认。对各方证据与原告诉讼请求、本案争议焦点之间的关联，本院综合予以评价。经审理查明：原告经工商、税务等部门核准登记，于2017年4月28日成立，营业执照登记的经营范围为经营二手车市场；二手车经纪；汽车、二手车销售等。2019年8月27日，被告省商务厅作出《山东省商务厅关于取消部分二手车交易市场备案的函》（鲁商函[2019]107号，以下简称被诉函），取消包括原告在内的部分二手车交易市场备案，并向山东省公安厅、国家税务总局山东省税务局推送。2020年6月19日，国家税务总局沂南县税务局界湖税务分局向原告发出《税务事项通知书》（沂南界湖税通[2020]5001号），告知原告在取消备案名单之内，依据相关规定停止原告二手车销售统一发票使用资格。原告无法正常开展服务业务，故诉至本院，要求撤销被告省商务厅作出的被诉函。本院认为：原告仅知晓具体行政行为内容，而被告未向原告告知有关诉权、起诉期限的，原告起诉期限应为一年。故原告提起本案诉讼未超过起诉期限。根据《二手车流通管理办法》第七条规定，被告作为山东省二手车市场交易管理主体，有权针对二手车交易市场作出备案、取消备案等行为，即有权作出本案被诉函。因被告作出被诉函，取消了原告二手车市场交易备案并向国家税务总局山东省税务局推送，国家税务总局沂南县税务局界湖税务分局依据被诉函停止原告二手车销售统一发票使用资格，对原告权益产生实际影响。被诉函虽为机关内部往来件，但因被诉函通过公开途径已经外化，且直接影响相对人权益，故被诉函具有可诉性，原告具备本案诉讼主体资格。另外原告诉讼请求应当针对被告影响原告的具体行为。根据《二手车流通管理办法》第三十条规定，建立二手车交易市场经营者和二手车经营主体备案制度。凡经工商行政管理部门依法登记，取得营业执照的二手车交易市场经营者和二手车经营主体，应当自取得营业执照之日起2个月内向省级商务主管部门备案。《山东省行政程序规定》第九条规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。针对本案而言，被告对备案相关事项负有监督管理义务，在作出被诉函取消原告二手车市场交易备案时，应当履行书面告知义务，向原告书面告知取消备案事实、理由、依据。至本案发生时，被告仍未对原告进行告知，未保障原告的知情权、陈述申辩的权利，程序违法。被告作出被诉函取消原告二手车市场交易备案时，所依据的《临沂市商务局关于全市二手车交易市场备案整改工作情况的报告》（临商务报[2019]52号）未对原告应当取消备案情况进行列明，同时在本案审理过程中，被告也未能提供取消原告二手车市场备案具体实施的有关的证据和依据。该问题属于行政行为认定事实缺乏证据。被告《关于取消部分二手车交易市场备案的函》可能涉及其他二手车交易市场，本案争议的问题实际为被告取消原告二手车交易市场的备案，并实际影响原告的权益，故本案应当针对与原告相关的行政行为进行判决，而不拘泥于被告具体取消原告备案的表面形式。综上所述，原告诉讼主张成立，被告作出的《山东省商务厅关于取消部分二手车交易市场备案的函》程序违法，事实不清，证据不足，明显不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销被告山东省商务厅取消原告二手车交易市场备案的行为。案件受理费50元，由被告山东省商务厅负担。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  俞春晖人民陪审员  王益华人民陪审员  周宏雁二〇二〇年九月七日书 记 员  徐铭慧