重庆市涪陵区人民法院行 政 判 决 书（2020）渝0102行初123号原告：陈体明，男，1947年2月22日出生，汉族，住重庆市南川区。委托代理人：吴彦庆，重庆市南川区大观法律服务所法律工作者。被告：重庆市南川区南平镇人民政府，统一社会信用代码11500384008685884P，住所地重庆市南川区南平镇正街101号。法定代表人：李晓峰，该镇镇长。出庭负责人：王军，该镇副镇长。委托代理人：郭德洪，该镇工作人员。委托代理人：赵大坤，重庆百哲千行律师事务所律师。第三人：陈远林，男，1951年10月29日出生，汉族，住重庆市南川区。原告陈体明诉被告重庆市南川区南平镇人民政府（以下简称南平镇政府）、第三人陈远林土地权属争议处理决定一案，于2020年6月23日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理，依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭审理了本案。原告陈体明及其委托代理人吴彦庆，被告南平镇政府的副镇长王军及委托代理人郭德洪、赵大坤，第三人陈远林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告南平镇政府于2020年6月8日作出《关于陈体明与陈远林农村土地纠纷调解意见书》（以下简称》《调解意见书》），载明：陈体明以其持有的《农村土地承包经营权证》主张位于重庆市南川区南平镇云雾村十社小地名大石头的土1.5亩、小地名天花粉的田0.3亩被集体错发包给了陈远林，要求给予解决。本府认为，本纠纷的焦点为该集体在1998年第二轮土地发包时将该争议的地块到底发包给了谁：由于陈忠伟、陈忠容、陈建华、陈忠语、陈忠云的户口1998年已不在八角村，他们5人已经不是该集体经济组织的成员，应当将第一轮承包的土地退回集体并由集体另行发包。2010年南川区颁发新农村土地承包经营经证，但这只是对二轮土地承包进行优化与完善，并不是重新发包。根据《土地承包法》第五条的规定，只有农村集体经济组织成员才有权依法承包本集体经济组织发包的土地，陈忠伟、陈忠容、陈建华、陈体明、陈忠语、陈忠云6人早在1998年前就已经不是该集体经济组织成员，并且在二轮土地发包时已经全部退回了承包地，因此陈体明不能作为农村土地承包户代表，其余5人也不能作农村土地承包经营权共有人。同时因填写人的失误将1998年陈体鑫名下退了的5份土地又分别记入了张腊书和陈体明的名下，这是导致“一地两证”的主要原因，应当予以纠正。根据《土地承包法》第二十二条、条二十三条和《农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同，承包方自承包合同生效时就取得土地承包经营权，因此，承包方是否取得承包经营权取决于承包人是否与发包人签订了已经生效的承包合同，而土地承包经营权证只是对已经生效的土地承包合同的确认，也就是说土地承包经营权必须通过承包方式取得。而陈体明未提供其与集体组织签订的土地承包合同，相反陈远林却提供了与集体组织签订的土地承包合同，该合同已经将全部争议地块列入已经发包的土地中，并且取得了土地承包经营权证，因此可以认定陈远林已经取得该全部争议地块的土地承包经营权。综上所述，本府作出如下调解意见：争议地块一：小地名为大石头的土，面积为1.5亩，四至界限为：东至陈远明土坎，南至小路沟边，西至公路堡上边，北至陈远明土界。争议地块二：小地名为天花粉的田，面积为0.3亩，四至界限为：东到大路边界，南至大路边界，西至陈远林、郑大书田壁，北至小路林界。以上争议地块的土地承包经营权归陈远林，由陈远林继续承包经营。原告陈体明提出诉讼请求：判决撤销被告重庆市南川区南平镇人民政府于2020年6月8日所作出的《调解意见书》。事实与理由：原告陈体明原系重庆市南川区南平镇云雾村10组的成员，自国家实行农村土地承包经营以来至今，原告一直依法拥有法律所赋予的对本集体经济组织的农村土地的承包经营权，并于1986年6月24日经南川县人民政府依法颁发《土地使用证》、2010年7月30日经重庆市南川区人民政府依法颁发《农村土地承包经营权证》，依法确认原告农户的农村土地的承包经营权。被告南平镇政府作为依法对农村土地权属具有行政决定权的行政机关却滥用行政职权，违背有关农村土地承包的法律规定，在2010年7月将属于原告拥有经营权本社小地名大石头的土1.5亩、花天粉的田0.30亩的经营权登记给本案第三人陈远林所有。原告不服该权属变更确认，依法向被告提出行政确认申请，要求依法确认该地块的经营权归原告所有。被告于2019年10月18日以南平府发〔2019〕72号文件作出按1998年12月的《土地承包合同》、《农村土地承包经营权证书》的记载确认该地块经营权归第三人陈远林所有。原告不服被告的该行政处理行为，依法向重庆市南川区人民政府申请行政复议。该府于2020年4月10日以南川府复〔2019〕40号行政复议决定书，决定：撤销被告于2019年10月18日作出的南平府发〔2019〕72号文件，并责令被告在60日内重作。2020年6月8日，被告以《调解意见书》认定该地块的经营权归第三人陈远林继续所有。原告不服被告的该行政认定行为，理由有如下：一是被告的行政行为，没有任何的法律依据和事实根据，严重违反“承包期内不得收回承包地”的农村土地承包经营的根本原则；二是被告认定行为实际上是强行收回原告的承包经营权，没有任何的合法的法律根据和事实依据，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条规定的基本原则；三是被告作出该行政认定行为违反“在行政复议机关作出责令重新作出具体行为时，被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的行政行为”的禁止规定，被告以《调解意见书》认定该地块的经营权归第三人陈远林继续所有，实际上与南平府发〔2019〕72号文件的认定完全一致；四是被告以《调解意见书》来作出行政认定的行为是违法行为，被告也没有组织调解，原告和第三人均不同意调解处理；五是被告将原告的涉案地块的经营权确认给第三人的行政行为，是属于滥用行政职权，营私舞弊，严重侵害了原告的依法享有的的合法权益。因此，特向人民法院提起诉讼，请求依法判决。原告陈体明向本院提供了以下证据：第一组证据：1.（2019）渝0119民初7204号《民事判决书》；2.《农村土地承包经营权证》、重庆市南川区农村土地承包经营权证登记簿、土地使用证。拟证明：争议地块承包经营权归原告。第二组证据：3.土地争议调解协议、田土承包协议2份。拟证明涉案土地经营权归原告所有，第三人只拥有对原告的承包权，原告和第三人是承包关系不是承包经营权关系。第三组证据：4.南平府发〔2019〕72号《重庆市南川区南平镇人民政府关于陈体明与陈远林农村土地纠纷的处理决定》；5.南川府复〔2019〕40号《行政复议决定书》；6.《重庆市南川区南平镇人民政府关于陈体明与陈远林农村土地纠纷调解意见书》，拟证明被告处理决定经复议被撤销后，被告违反《行政复议法》第二十八条第四项规定，仍以调解意见书的形式将涉案土地经营权确认给第三人。被告南平镇政府辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条及《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条之规定，我府有权对原告就本案所涉的土地与第三人的使用权争议，依法调解处理。二、本案不应当属于行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回原告的起诉。三、原告就争议地块是否享有土地承包经营权，应依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。原告提起行政诉讼属于程序错误。四、原告和第三人提供的土地承包资料及我府调取到的土地承包资料能够证明争议土地为第三人的承包地。我府作出的调解意见证据充分。综上所述，我府认为原告在提出申请后，不能证明争议土地为其承包地的情况下，我府依法调取了原告和第三人的土地承包材料能够证明争议土地为第三人的承包地。据此，我府依法作出调解意见并告知双方当事人的权利救济方式。为此，请求裁定驳回了原告的起诉。被告南平镇政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1.土地确权申请书。证明原告与第三人因土地承包中的争议地块，向被告申请调解的事实。第二组证据：2.田土承包协议2份；3.重庆市南川区农村土地承包经营权证登记簿2份；4.农村土地承包经营权证；5.土地使用证2份（陈体明、陈远林）；6.土地争议调解协议、证实（张腊书）、常住人口登记卡；7.（2019）渝0119民初7204号民事判决书；8.土地承包合同书（陈远林）；9.八角村五社土地发包经营清册（副本）；10.南川市农村土地发包经营情况统计表；11.1983年5月4日南川县农业税任务分户落实表；12.南平镇云雾村十社张腊书土地承包纠纷调解笔录。证明争议地块承包经营权应当为第三人享有。第三人陈远林陈述称，争议土地权属是要依据98年的证为准，争议土地是由我耕种的。第三人陈远林未向本院提交证据。经庭审质证，原、被告及第三人对对方提交的证据三性均无异议，但原告认为被告的证据不能达到其证明目的。本院结合原、被告双方及第三人陈述和质证意见，因各方均对本案证据的三性无异议，本院予以确认，可以作为定案的依据。经审理查明，第二轮土地承包时，以原告陈体明为户主，家庭成员黄显书（陈体明之妻）、陈忠雨（又名陈忠语，陈体明之女）、陈忠云（陈体明之子）农村家庭承包经营户（以下简称陈体明户）于2010年7月30日取得重庆市南川区人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》，该证登记显示陈体明户承包重庆市南川区南平镇云雾村十社小地名花秋岗（又名天花粉）等田4块，小地名大石头（又名梨板树）等土8块，合计22.8亩，承包期限为从1998年8月30日至2028年12月30日；其中，天花粉田为0.3亩，未登记四至界畔；大石头土为1亩，四至界畔为：东至陈远明土界，南至陈远林土界，西至陈远明土界，北至过火相土还路。同样，以第三人陈远林为户主，家庭成员杨修明、陈昱桥、陈体陈体奉农村家庭承包经营户（以下简称陈远林户）于2010年7月30日取得重庆市南川区人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》，该证登记显示陈远林户承包重庆市南川区南平镇云雾村十社小地名花秋岗（又名花丘岗、天花粉）等田7块，小地名大石头（又名梨板树）等土15块，合计30.5亩，承包期限为从1998年8月30日至2028年12月30日；其中，天花粉田为0.3亩、花丘岗田为1.1亩，未登记四至界畔；大石头土为1.5亩，四至界畔为：东至陈远明土坎，南至沟沟，西至大路，北至陈远明土界。事后，原告陈体明认为承包经营权登记在陈远林户的大石头土1亩、天花粉田0.3亩应由其享有，遂于2018年11月22日向被告南平镇政府申请土地确权。被告南平镇政府经调查核实，于2019年10月18日作出南平府发〔2019〕72号《关于陈体明与陈远林农村土地纠纷的处理决定》（以下简称《处理决定》），以陈体明未提供土地承包合同及相关证明资料为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，处理决定：陈体明与陈远林个人之间土地使用权纠纷，依照1999年7月16日的八角村五社土地发包经营清册（副本）和陈远林1998年12月30日的土地承包合同书的记载，陈远林依法获得“大石头”（又名梨板树）和“花秋（丘）岗”（又名天花粉）两处地的土地使用权。原告陈体明不服该《处理决定》向重庆市南川区人民政府申请复议。该府于2020年4月10日作出南川府复〔2019〕40号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），以南平镇政府作出的《处理决定》存在主要事实不清、证据不足的情形为由，决定：撤销南平镇政府作出的《处理决定》。责令南平镇政府自收到本《复议决定书》之日起60日内重做。被告南平镇政府遂于2020年6月8日作出前述《调解意见书》。原告陈体明不服该《调解意见书》，遂向本院提起本案诉讼。庭审中，原、被告均认可原告及第三人所有持有的《农村土地承包经营权证》对前述争议地块（小地名大石头、天花粉）登记的四至界畔有重叠，即针对争议地块原告及第三人持有的《农村土地承包经营权证》均有登记，出现“一地两证”情况。本院认为，人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是被告南平镇政府《调解意见书》是否合法有效的问题。本案系原告因其所属的村集体经济组织在第二轮土地承包过程中重新调整本村集体土地而引发的争议。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议是指土地所有权或使用权归属争议；第十四条规定，土地侵权案件、行政区域边界争议案件、土地违法案件、农村土地承包经营权争议案件及其他不作为土地权属争议案件不作为争议案件受理。根据上述规定，土地权属争议案件的调查处理结果是由行政机关最终直接确定土地所有权或使用权的归属，由此可见，行政机关无权直接决定土地权属归属的案件则不能作为争议案件受理。本案中，原告及第三人均持有重庆市南川区人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，原告及第三人持有的《农村土地承包经营权证》均确认其对争议地块承包经营权，即出现了同一地块有两个承包经营权人的情况。然而，原告及第三人持有的《农村土地承包经营权证》均系重庆市南川区人民政府颁发，未经法定程序予以撤销之前均应为合法有效的权利凭证。法律并未规定被告作为乡镇级人民政府有权对区县级人民政府颁发的权利凭证作出认定处理。现被告直接以《调解意见书》的形式直接将争议地块承包经营权确认给第三人，否定了原告持有的《农村土地承包经营权证》的效力，属于超越职权。也就是说，被告在原告及第三人持有的《农村土地承包经营权证》未经法定程序予以撤销之前，径行将本案争议地块承包经营权确认给第三人，对涉案争议进行实体处理，实属超越职权的行为，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：撤销被告重庆市南川区南平镇人民政府于2020年6月8日作出《关于陈体明与陈远林农村土地纠纷调解意见书》。本案受理费50元，由被告重庆市南川区南平镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。审 判 长  苏 波审 判 员  常洪艳人民陪审员  傅小衷二〇二〇年九月二十五日书 记 员  黄文亭