浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1359号 上诉人（原审原告）杭州章太调味品厂，住所地浙江省杭州市西湖区三墩镇油车桥村。 投资人章俊美。 委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市西湖区人民政府，住所地浙江省杭州市西湖区浙大路1号。 法定代表人董毓民，区长。 委托代理人谭**。 委托代理人林宇，北京大成（杭州）律师事务所律师。 杭州章太调味品厂诉杭州市西湖区人民政府城建行政批准一案，杭州市中级人民法院于2020年6月9日作出（2019）浙01行初741号行政裁定。杭州章太调味品厂不服，向本院提起上诉。本院于2020年7月23日立案后，依法组成合议庭并于2020年8月24日在本院对上诉人杭州章太调味品厂的投资人章俊美及其委托代理人崔克海进行了询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年3月2日，杭州市三墩镇人民政府将其制定的《三墩镇双桥、山联等村（住宅）搬迁工作实施方案》报杭州市西湖区人民政府审定。《三墩镇双桥、山联等村（住宅）搬迁工作实施方案》主要内容为：一、基本情况。搬迁范围涉及山联、双桥、绕城、吉鸿4个村（社区），征地面积约10625亩，其中山联村890户、4000人，双桥村720户、3250人，绕城村37户、180人，吉鸿社区13户、65人；搬迁非住宅约34.5万平方米。二、实施方式。建议按照整村连片方式实施搬迁，由杭州市三墩镇人民政府作为搬迁主体。……四、政策依据。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》等。五、搬迁办法。由三墩镇根据政策依据，结合三墩镇历年来的实际做法，制定详细的搬迁补偿细则。六、资金测算。（一）搬迁补偿资金。1、山联村：平均每户180万+63万=243万（补偿金额+1人选择货币化金额），小计216270万；非住宅共15.5万平方米，小计23250万，合计239520万。2、双桥村：平均每户180万+63万=243万（补偿金额+1人选择货币化金额），小计174960万；非住宅共18万平方米，小计27000万，合计201960万。3、绕城村：平均每户180万+63万=243万（补偿金额+1人选择货币化金额），小计8991万；非住宅共5000平方米，小计750万，合计9741万。吉鸿社区：平均每户180万+63万=243万（补偿金额+1人选择货币化金额），小计3159万；非住宅共5000平方米，小计750万，合计3909万。以上搬迁补偿资金共计455130万。（二）养老金等社保资金。因本次搬迁对涉及的土地不征用，四村（社）集体经济又不是很强，故无力承担1、劳力安置费（按4.8万元/人计）；2、养老金等社保社区集体承担部分。按现行每人预计需缴纳3.2万元，结合目前人口年龄结构，符合年龄段条件的人口较多，该部分费用需要帮助协调垫付。具体为：1、山联村预计19200万元；2、双桥村预计20800万元；3、绕城村预计1152万元；4、吉鸿社区预计416万元。（三）剩余土地耕作补偿费用。针对未征土地，建议参照三墩镇华联村、绕城村美丽乡村项目实行土地流转，流转时间至土地实施征收时止。预计费用标准按2000元/亩.年计算。山联村预计760万元/年；双桥村预计1000万元/年；绕城村预计95万元/年；塘河社区预计30万元/年。（四）综合上计，山联村小计259480万元；双桥村小计223760万元；绕城村小计10988万元；吉鸿社区小计4355万元；三墩镇双桥区块搬迁费用测算总金额为498583万元。2017年3月15日，杭州市西湖区人民政府召开会议对上述实施方案进行讨论研究，并原则同意该实施方案。2017年5月16日，西湖区土地工作例会办公室向杭州市三墩镇人民政府发送西土简复[2017]29号简复单，告知上述会议决议。杭州章太调味品厂系个人独资企业，住所地为杭州市西湖区三墩镇油车桥村，该住所地用于经营的房屋在上述实施方案确定的搬迁范围内。杭州章太调味品厂提起本案诉讼，请求撤销杭州市西湖区人民政府作出批准杭州市三墩镇人民政府《三墩镇双桥、山联等村（住宅）搬迁工作实施方案》的行政行为。 原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第二条规定：“本市市辖区范围内，因公共利益需要征收集体所有土地涉及房屋及其附属物补偿安置的，适用本条例。”该条例第八条第一款、第二款、第三款规定：“区国土资源管理部门根据补偿人提交的征地房屋补偿初步方案编制征地房屋补偿实施方案，……”“征地房屋补偿实施方案应当经市国土资源管理部门批准。征地房屋补偿实施方案的内容应当包括：补偿人、实施范围、补偿安置的方式和标准、签约期限、过渡方式、过渡期限和实施步骤等。”“征地房屋补偿实施方案经批准后，市国土资源管理部门应当予以公告。”该条例第十条第一款规定：“在征地房屋补偿实施方案确定的签约期限内，补偿人与被补偿人应当按照本条例规定和经批准的征地房屋补偿实施方案，就补偿、安置等事项签订征地房屋补偿安置协议。协议应当明确规定补偿形式、补偿金额、安置方式、安置用房面积、安置地点、搬迁期限、过渡方式、过渡期限和违约责任等事项。……”该条例第十二条第一款规定：“补偿人与被补偿人在征地房屋补偿实施方案确定的签约期限内达不成征地房屋补偿协议的，由补偿人提出申请，区国土资源管理部门进行调解。经调解仍不能达成协议的，报请市国土资源管理部门根据本条例的规定，按照征地房屋补偿实施方案作出补偿决定。”本案所涉《三墩镇双桥、山联等村（住宅）搬迁工作实施方案》虽以《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》等为依据，但其本身表明，“本次搬迁对涉及的土地不征用（应为征收）”，现有证据也反映出，该实施方案未按《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的规定报区国土资源管理部门审核和市国土资源管理部门批准，并且，纵观该实施方案的全文，其亦未有强制征收相关集体土地、相关集体土地所有权人、使用权人具有交付土地义务的意思表示，因此，案涉实施方案并未直接设定行政法上的权利义务，在当事人达不成征地房屋补偿协议的情况下，该实施方案也不能成为市国土资源管理部门作出强制性的补偿决定的直接依据，其只是搬迁人与被搬迁人达成自愿的集体土地上房屋搬迁补偿安置协议的根据，相应地，审批该实施方案的行为也不属于设定行政法上权利义务、可以提起诉讼的行政行为。故杭州市西湖区人民政府的案涉审批行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”据此，杭州章太调味品厂的起诉不符合法定起诉条件，在其起诉已予受理的情况下，应驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回杭州章太调味品厂的起诉。 杭州章太调味品厂上诉称：一、没有任何法律规定被上诉人可以不通过法定征收程序批准《三墩镇双桥、山联等村（住宅）搬迁工作实施方案》，且被上诉人未举证证明其作出上述批准的职权依据。二、被上诉人没有职权依据作出的被诉批准行为已付诸实施导致上诉人厂房被违法搬迁，严重侵害了上诉人的合法权益。三、被诉批准行为系被上诉人行使行政权所作的单方行为，是对房屋搬迁补偿这一特定事项作出的，对外产生了法律效力，且具有强制性。《三墩镇双桥、山联等村（住宅）搬迁工作实施方案》对协议的补偿方式和补偿标准具有最终决定性，对上诉人的权利义务产生直接影响，损害了上诉人的合法权益。综上，原审裁定认定被诉批准行为不属于行政诉讼受案范围适用法律错误，请求撤销原审裁定，判令原审法院对本案进行实体审理。 杭州市西湖区人民政府答辩称：一、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（二）项的规定，被上诉人具有批准《三墩镇双桥、山联等村（住宅）搬迁工作实施方案》的职权。二、被上诉人批准案涉搬迁工作实施方案系上级机关对下级机关请示事项的内部审批，其内容对行政相对人不直接发生法律效力，既不外化也不直接设定所涉人员的权利义务，未对上诉人的权利义务产生影响，不属于行政诉讼受案范围。三、案涉搬迁工作实施方案的补偿标准参照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》等有关政策法规制定，已充分保障被收购人的利益。四、上诉人并非案涉房屋所有权人，案涉房屋所有权人已与补偿人签订协议并领取了相应补偿款，上诉人若认为自己的权利遭受侵害，应通过民事诉讼途径解决。综上，请求维持原审裁定，驳回上诉人的上诉请求。 经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，依据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定，国家征收土地，应当经过国务院及省级人民政府批准，并由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，杭州市西湖区人民政府批准《三墩镇双桥、山联等村（住宅）搬迁工作实施方案》的行为不属于上述法律规定的征地程序，不发生土地征收的法律效果，对行政相对人不具有强制力。有关行政机关不能以该批准行为作为征收涉案土地及地上房屋的依据。杭州章太调味品厂并非案涉土地被征收人，上述搬迁工作实施方案中亦未直接规定对其进行搬迁的补偿标准等内容，故被诉行政批准行为并未改变杭州章太调味品厂的权利义务状态。同时，杭州章太调味品厂在原审时提交的杭州市西湖区人民法院（2018）浙0106行初325号行政判决已确认杭州市××镇××房的行为违法，杭州章太调味品厂亦可据此申请行政赔偿主张其合法权益。综上，原审法院以案涉批准行为不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回杭州章太调味品厂的起诉，并无不当。杭州章太调味品厂的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  徐亮亮 审判员  马国贤 审判员  刘家库 二〇二〇年九月七日 书记员  张玉洁