河北省平山县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0131行初12号 原告：李柏松，男，1976年12月5日出生，汉族，现住平山县。 委托诉讼代理人：黄克彪，北京正公律师事务所律师。 被告：平山县自然资源和规划局，地址平山县平山镇红旗大街。 法定代表人：韩彦良，局长。 委托诉讼代理人：齐江涛，河北咏远律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王亚亚，河北咏远律师事务所律师。 原告李柏松不服被告平山县自然资源和规划局作出的平山（2019）3025行政处罚决定，于2020年4月27日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月27日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告李柏松及其委托诉讼代理人黄克彪，被告平山县自然资源和规划局的委托诉讼代理人齐江涛、王亚亚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告李柏松诉称，第一、被告适用法律依据错误，处罚主体不适格，行政处罚依法应当予以撤销。本案不应适用《中华人民共和国土地管理法》中的相应规定。原告及僧团所建寺院使用的土地系平山县的集体土地，应属乡村规划区内。根据我国《城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正。本案的处罚主体应是北冶乡人民政府，而不是被告。第二、被告行政处罚行为违反《行政处罚法》中的适当性原则。《行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据该规定，行政机关作出的处罚决定应针对被处罚人行为的事实、情节和影响的程度，责令相对人采取相应的改正措施，既要保证行政管理标的实现，又要兼顾保护相对人的权益。2011年原告及其僧团进驻位于三汲乡的万寿禅寺。后因他人强迫，无奈只能被迫离开。后经前任平山县宗教局局长协调选定了平山县一座旧建遗址，与当地政府签订了永久租赁合同，在此建成了寺院（并未扩建，原有旧建上复建）并成立“般若中观禅修苑”。其次，原告的寺院房屋是在原来塔崖村集体土地上修建，该集体土地及旧建（有照片为证）原由河北银行作为金库使用，后移交由塔崖村管理，多年一直荒废。原告及僧团在与平山县委会协商同意的基础上，并经当时的宗教局长同意，在此修建寺院。我们只是在原有的破旧房屋上复建，并没有严重影响该地的规划，也未对社会造成危害，相反，还给当地百姓带来了收益，该寺院建筑更是在太行山中形成了一道美丽的风景。被告不顾历史事实和宗教财产问题，在可以通过和宗教部门协调、补办证件等予以纠正的情况下，直接收回土地，其处罚与原告行为事实、性质、情节及社会危害程度极度不相当。被告在未全面调查的情况下，割裂历史原因，避开宗教事务和宗教财产问题，不容原告及僧团限期改正的机会，武断给予行政处罚，违反了《行政处罚法》中的适当性原则。第三、被告处罚行为已经超过法定期间，依法不应再给予处罚。根据《行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”本案中，涉案修建的寺院房产系2011年建成，距今已超过两年时间，依据《行政处罚法》第二十九条之规定应不再给予行政处罚。综上，被告违反行政处罚的基本原则，滥用行政职权，处罚主体不适格，侵害了原告的合法权益。请求贵院撤销平山县自然资源和规划局作出的平山（2019）3025行政处罚行政行为。 原告李柏松向本院提交了以下证据：1、平山（2019）3025行政处罚决定书复印件一份；2、万寿禅寺宗教活动场所登记证复印件一份；3、旧建照片和现在新建照片若干；4、原告身份证、戒牒复印件一份；5、承租合同；6、互助协议。 被告平山县自然资源和规划局辩称，一、经查：李柏松违法占地修建寺院未经平山县人民政府批准，于2011年5月在北冶乡××村，四至：东至集体土地、南至集体道路、西至集体土地、北至集体山坡，占用塔崖村集体土地共计4737.77平方米修建寺院。经被告对李柏松询问、现场勘测、拍照、丈量，填表等，认为其行为属于违法占地行为，应给予行政处罚。后被告于2019年9月23日向其送达了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，并于10月18日依法举行了听证程序。经听证，一致认为其违法占地行为事实清楚，证据充分。同年10月30日被告向其送达了《行政处罚决定书》。据此，被告是严格按照法定程序作出的行政处罚决定，不应被撤销。二、被告自开始违法占地修建寺院，一直处于施工状态，至今尚未完工。根据《行政处罚法》第二十九条第二款之规定：违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。据此，被告作出的行政处罚决定并未超过法定期间。三、被告认为涉案所建寺院无论是否商业营利都需遵守国家法律。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第六十五条之规定，作出的行政处罚决定适当。综上，被告作出的平山（2019）3025号《行政处罚决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法不应被撤销。 被告平山县自然资源和规划局向本院提交了以下证据：李柏松违法占地建寺院案卷宗一册，包括自然资源和规划局违法案件调查报告、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚听证通知书及送达回证、听证申请书、行政处罚申辩书、李柏松身份证复印件及委托手续、听证笔录、听证复核意见书、行政处罚决定书及送达回证、行政处罚决定催告书及送达回证。 经审理查明，原告李柏松系平山县万寿禅寺僧人，平山县万寿禅寺宗教活动场所登记证记载负责人为释果恒（王增修）。2011年6月5日河北省平山县东沟庄（甲方）与慈藏法师（果恒法师）签订《承租合同》，主要内容为：“一、承租范围与期限：甲方自愿将辖区内三零八院落及房屋长期（永久持续有效）租给乙方使用，除非乙方及其指定继承的出家弟子主动放弃，承租范围：东至堾根带东道与甲方主道连接处，西至西道与甲方主道连接处，南至护坡下根，北以二栈崖壁为界。”2019年10月18日被告平山县自然资源和规划局对李柏松违法占地建寺院案进行了听证。被告平山县自然资源和规划局于2019年10月30日对原告李柏松作出平山〔2019〕3025行政处罚决定书。该行政处罚决定主要内容为：“李柏松：我局2019年6月24日对你违法占地建寺院一案立案调查。经查，你未经县级以上人民政府批准，于2011年5月份，在北冶乡××村，四至：东至集体土地、南至集体道路、西至集体土地、北至集体山坡的范围内建寺院，违法占用塔崖村集体土地4737.77平方米（7.11亩，建设用地1913.44平方米，符合平山县土地利用总体规划；未利用地2019.9平方米、河流水面804.43平方米不符合平山县土地利用总体规划。未占用基本农田）建寺院的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条的规定。上述违法事实有下列证据证实：1、询问笔录、现场勘测笔录、现场照片；2、《平山县土地利用总体规划图》（2010-2020年）、《平山县土地利用现状图》自然资源违法案件地类和规划情况认定意见表；3、责令停止违法行为通知书。本机关认为，你违法建寺院一案，违法事实清楚。证据材料确凿，查处程序规范，运用法律法规条款准确，依法对你进行行政处罚。根据《中华人民共和国土地管理法》第76条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条、《河北省土地管理条例》第65条和《河北省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用3933.34平方米（5.9亩）的土地；2、处以非法占用建设用地（1913.44平方米）、未利用地（2019.9平方米）每平方米10元的罚款，计人民币罚款39333.4元（大写叁万玖仟叁佰叁拾叁元肆角）行政处罚履行方式和期限：1、限你自收到本行政处罚决定书之日起15日内，将你非法占用的3933.34平方米（5.9亩）土地退还给原使用权人或所有权人；2、限你自收到本行政处罚决定书之日起15日内，将罚款39333.4元一次性足额缴至平山县非税收入管理局。逾期不缴纳罚款，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定，每日按罚款数额的3%加处罚款。本决定送达当事人即发生法律效力。你如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起六十日内向石家庄市自然资源和规划局或平山县人民政府申请行政复议，或者六个月内直接向平山县人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，我局将根据《中华人民共和国行政处罚法》第51条的规定，依法申请人民法院强制执行。”原告李柏松不服，于2020年4月27日向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据2020年以前的《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”被告平山县自然资源和规划局是平山县自然资源主管部门，对未经批准非法占用土地的行为有管理的职权。根据原告提供的宗教活动场所登记证、《承租合同》，本案所涉寺院系平山县万寿禅寺所建，该寺负责人为释果恒（王增修），原告李柏松仅系该寺院的一名僧人。被告所作平山〔2019〕3025行政处罚决定认定原告个人未经县级以上人民政府批准，违法占用塔崖村集体土地4737.77平方米建寺院的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》，属处罚主体错误。被告所作平山〔2019〕3025行政处罚决定认定被执行人违法事实有“询问笔录、现场勘测笔录、《平山县土地利用总体规划图》、《平山县土地利用现状图》、自然资源违法案件地类和规划情况认定意见表、责令停止违法行为通知书”等证据证实，但提供的卷宗中并没有以上证据，根据《国土资源行政处罚办法》及《国土资源违法行为查处工作规程》，被告应当对被处罚人进行询问、现场勘验、地类认定、送达责令停止违法行为通知书，因此被告属于违反法定程序。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”本案中，被告平山县自然资源和规划局所作平山〔2019〕3025行政处罚决定书认定：原告未经县级以上人民政府批准，违法占用塔崖村集体土地4737.77平方米（7.11亩，建设用地1913.44平方米，符合平山县土地利用总体规划；未利用地2019.9平方米、河流水面804.43平方米不符合平山县土地利用总体规划。未占用基本农田）建寺院的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（2020年前）第43条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》（2020年前）第76条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条、《河北省土地管理条例》第65条和《河北省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用3933.34平方米（5.9亩）的土地；2、处以非法占用建设用地（1913.44平方米）、未利用地（2019.9平方米）每平方米10元的罚款，计人民币罚款39333.4元。被告未严格按照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定进行处罚，属处罚事项不完整，适用法律不当。《国土资源行政处罚办法》第十一条的规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。《国土资源违法行为查处工作规程》规定：“行政处罚的内容应当明确、具体，有明确的履行方式和期限。责令退还违法占用土地的，应当写明退还土地的对象、范围、期限等。本案中，被告认定原告2011年5月建寺院的行为违法，到被告2019年进行调查并作出处罚，没有按照《国土资源行政处罚办法》规定执行，由于被告没有及时核查，在寺院建起后才进行处罚，明显不当；所作处罚决定责令原告将非法占用的土地退还给原使用权人或所有权人，属内容不明确、不具体。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（六）项之规定，判决如下： 撤销被告平山县自然资源和规划局2019年10月30日作出的平山〔2019〕3025行政处罚决定。 案件受理费50元，由被告平山县自然资源和规划局负担，判决生效后五日内交纳。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。上诉状及相关材料向本院诉讼服务中心材料收转窗口递交，或邮寄至本院诉讼服务中心（邮寄地址：河北省平山县，邮编：050400，收件人：材料收转窗口）。 上诉案件受理费应当在上诉期限届满之日起7日内预交，（收款单位：河北省石家庄市中级人民法院，账号62×××47，开户银行：河北银行华兴支行）。逾期未交也未提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  焦国才 人民陪审员  胡子君 人民陪审员  康习虎 二〇二〇年九月二十八日 书 记 员  张 玉