贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终246号上诉人（一审原告）蔡大琴，女，汉族。委托代理人甘立权，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（一审被告）贵阳市白云区人民政府，住所地贵州省贵阳市白云区云峰大道99号。法定代表人步岚，区长。委托代理人高杨。委托代理人邓成军，国浩律师（贵阳）事务所律师。被上诉人（一审被告）贵阳市白云区自然资源局，住所地贵州省贵阳市白云区中环路1号。法定代表人徐永科，局长。委托代理人张翼。委托代理人韩雪梅。被上诉人（一审被告）贵阳市白云区艳山红镇人民政府，住所地贵州省贵阳市白云区龙井路289号。法定代表人胡熙，镇长。委托代理人吴小兰，贵州商同律师事务所律师。委托代理人雷宁，贵州商同律师事务所律师。一审第三人贵阳市白云区艳山红镇尖山村村民委员会，住所地贵州省贵阳市白云区云峰大道218号。法定代表人谢友学，村民委员会主任。委托代理人文恩华。上诉人蔡大琴因与被上诉人贵阳市白云区人民政府（以下简称白云区政府）、贵阳市白云区自然资源局（以下简称白云区自然资源局）、贵阳市白云区艳山红镇人民政府（以下简称艳山红镇政府）、一审第三人贵阳市白云区艳山红镇尖山村村民委员会（以下简称尖山村委会）房屋行政管理一案，不服贵阳市中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）黔01行初696号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。蔡大琴一审诉称，2005年白云区政府、白云区自然资源局、艳山红镇政府征收其房屋，尖山村委会与其签订《调房协议》，双方约定蔡大琴将自己尖山新村一期的现房调换尖山村委会的尖山物流二期期房，现交房期限已过，白云区政府、白云区自然资源局、艳山红镇政府和尖山村委会一直未落实安置调换房屋的义务，故诉至人民法院，请求：判令白云区政府、白云区自然资源局、艳山红镇政府向蔡大琴履行安置调换房屋的义务。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。蔡大琴认为白云区政府、白云区自然资源局、艳山红镇政府征收其房屋，尖山村委会与之签订《调房协议》，但未履行调换房屋的义务，因此向法院提起行政诉讼，诉请判决白云区政府、白云区自然资源局、艳山红镇政府履行《调房协议》安置调换房屋的义务。经审查蔡大琴提交的证据材料，以及一审法院审理终结的同类案件（2019）黔01行初184号案中白云区政府于2017年7月12日作出的《区人民政府关于艳山红镇尖山村电梯安置业主代表谢友凤等人信访问题答复》载明：“2002年由南湖开发建设有限责任公司采取市场化运作的方式，委托尖山村委会统一建设新村，以对被拆迁的村民进行安置”，而南湖开发建设有限责任公司、尖山村委会均不是行政机关，也不是法律、法规及规章授权行使行政职权的组织。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议，因蔡大琴与尖山村委会签订的《调房协议》并非行政协议，故其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，对其起诉依法应予驳回。另，根据白云区政府提供《房屋拆迁许可证》等证据材料显示，拆迁人系贵阳市白云区南湖开发建设有限公司等，均在2011年1月21日即《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布并施行之日前取得《房屋拆迁许可证》，负责尖山村等地块的拆迁事宜，依据前述条例第三十五条的规定，其开展相关拆迁事宜应依据《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定。根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条第一款规定“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁”，第二款规定“本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位”。故，蔡大琴诉请解决的安置事宜，可依据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条之规定，依法申请裁决。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回蔡大琴的起诉。上诉人蔡大琴不服一审裁定，向本院提起上诉称：其系贵州省贵阳市白云区艳山红镇尖山村村民。2005年，被上诉人征收其房屋，一审第三人尖山村委会与其签订调房协议后，一直未落实安置调换房屋的义务。一审法院裁定驳回起诉没有事实依据。白云区政府的信访答复是其自述和辩解，不能作为证据使用，被上诉人也没有证据证明南湖开发建设有限责任公司和尖山村委会的行为不是白云区政府的行政行为；一审法院既没有询问当事人，也没有调查，没有让上诉人提交证据，迳行裁定驳回起诉，违反法定程序。故上诉请求：撤销一审裁定，支持上诉人一审诉请。被上诉人白云区政府、白云区自然资源局二审共同口头辩称：1.案涉房屋的拆除是根据《贵阳市房屋拆迁管理办法》实施的，行政机关并非拆迁主体，本案的争议是民事争议，与被上诉人无关。当时是按照《贵阳市房屋拆迁管理办法》对尖山村实施拆迁，拆迁许可证的主体是各项目拆迁公司。2.经与当时的项目单位之一南湖开发建设有限责任公司了解，尖山村被拆迁户安置方式有货币安置和宅基地安置，宅基地安置只是给地，不含修房。3.因尖山村拆迁农户较多，为解决统筹问题，白云区政府划地对其集中安置，具体安置是村内部行为。4.尖山新村项目主体是尖山村委会，该项目因调整房屋结构导致成本增加，其中又有融资行为，部分村民将尖山新村房屋转出换成尖山物流园的房屋，而尖山物流园又因无规划等手续，被责令停建，导致调房和选择尖山物流园房屋的村民得不到房。5.案涉协议的签订主体并非行政机关，该协议也非行政协议，不属于行政诉讼的受案范围。请求：驳回上诉，维持原裁定。被上诉人艳山红镇政府在二审口头辩称：本案不属于行政诉讼的受案范围，属于民事法律关系。请求：驳回上诉，维持原裁定。一审第三人尖山村委会在二审口头述称：涉及尖山村的征收已经完毕，尖山新村的项目属于村委会筹建，由村民筹资修建，涉诉的协议都是在这个过程中发生的，与征收没有关系。二审中，本院组织蔡大琴、白云区政府、白云区自然资源局、艳山红镇政府及尖山村委会庭询调查，并对双方提交的证据进行质证。蔡大琴提交以下证据材料：1.《村民房屋拆迁安置补偿协议》、《尖山新村宅基地安置证明》、《白云区南湖新区尖山新苑宅基地分配抽签卡》、《通知》，拟证明蔡大琴的房屋于2003年底被拆迁，由白云区南湖新区建设领导小组办公室、艳山红镇政府、尖山村委会安置蔡大琴至尖山新村（现西南家具城）房屋；2.《调房协议》，拟证明尖山村委会与蔡大琴签订协议将西南家具城房屋调换至尖山物流园；3.《关于研究艳山红镇尖山村安置房建设信访遗留问题专题会议纪要》（2017年9月4日）等会议纪要，拟证明拆迁安置是政府行为，白云区政府是适格被告。本院的认证意见为：蔡大琴提交的《调房协议》与本案待证事实有一定关联性，且白云区政府、白云区自然资源局、尖山村委会对其真实性无异议，本院予以接纳，但上述证据不足以达到其证明目的。其余证据材料与本案待证事实欠缺一定关联性，不足以达到其证明目的。白云区政府提交了数份拆迁许可证，拟证明涉案房屋系通过拆迁程序完成的，根据当时有效并且正在施行的《贵阳市房屋拆迁管理办法》的规定，涉案房屋的拆除补偿安置均由拆迁主体进行，行政机关仅做行政监督管理职能，当时的拆迁主体已经依法取得相关的拆迁许可证，因此，本案不涉及具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。本院认为该证据无法达到其证明目的，不能证实拆迁许可证所涉及的项目与涉案地块所涉及项目具有一致性。本院经审理查明，蔡大琴系尖山村村民。2008年7月25日，尖山村委会（甲方）与蔡大琴（乙方）签订《调房协议》，约定：“乙方将自己坐落在尖山新村贰组团154号五至六层的农房190余平方米，调换甲方尖山物流25-30层贰套240平方米。”本院认为，蔡大琴以其与尖山村委会签订的《调房协议》系行政协议诉请判令白云区政府、白云区自然资源局、艳山红镇政府向其履行安置调换房屋义务的理由不能成立。案涉协议的签订主体系蔡大琴和尖山村委会，尖山村委会并非一级政府组织，蔡大琴所举证据不能证明案涉协议系尖山村委会受白云区政府、白云区自然资源局、艳山红镇政府委托签订，其诉请判令白云区政府、白云区自然资源局、艳山红镇政府向其履行安置调换房屋的义务没有事实根据。另，本案在卷证据尚不足以证明蔡大琴可以依据《城市房屋拆迁管理条例》之规定申请裁决，一审法院认为其可依据该条例申请裁决不当，本院依法予以指正。综上，上诉人蔡大琴的上诉理由不成立，本院不予采纳。一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定迳行裁定驳回起诉结果正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 黄 瑶审判员 孟 婷审判员 陈显杰二〇二〇年九月十四日法官助理刘畅书记员冀凌馨