辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终478号上诉人（一审被告）东港市人民政府，住所地辽宁省东港市东港南路188号。法定代表人刘洋，该市市长。委托诉讼代理人隋慧明，东港市自然资源局法规监察科科员。委托诉讼代理人何恒川，辽宁仁正律师事务所律师。被上诉人（一审原告）王德治，男，1958年10月8日出生，汉族，农民，住辽宁省东港市。委托诉讼代理人彭云利，辽宁博阳律师事务所律师。一审被告丹东市人民政府，住所地辽宁省丹东市振兴区银河大街100号。法定代表人张淑萍，该市市长。委托诉讼代理人习国，丹东市司法局工作人员。委托诉讼代理人吕鹏，丹东市司法局工作人员。一审第三人曹玉友，男，1966年10月4日出生，汉族，系东港市前阳供销合作社社区石桥商店业主，住辽宁省东港市。一审第三人东港市前阳镇石桥岗村村民委员会，住所地辽宁省东港市前阳镇石桥岗村。法定代表人范春胜，系该村委会主任。一审第三人东港市前阳镇石桥岗村九组，住所地辽宁省东港市前阳镇石桥岗村9组。负责人任言国，系该组组长。东港市人民政府因与王德治、一审被告丹东市人民政府、第三人曹玉友、第三人东港市前阳镇石桥岗村村民委员会（以下简称石桥岗村委会）、东港市前阳镇石桥岗村九组土地行政确权及行政复议一案，不服辽宁省丹东市中级人民法院（2019）辽06行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，并于2020年8月11组织双方当事人进行了询问。上诉人东港市人民政府的委托诉讼代理人隋慧明、何恒川，被上诉人王德治以及其委托诉讼代理人彭云利，第三人曹玉友、第三人石桥岗村委会的委托诉讼代理人范春胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1986年10月，原东沟县前阳镇供销合作社石桥商店（以下简称石桥商店）办理非农业用地登记，共计占用土地2085平方米，石桥岗村委员会加盖单位公章予以确认，该土地即包括本案讼争的土地(即该份登记表中“菜地”东西长23.6米，宽16.8米)。1989年12月31日，石桥岗村委员会与原告签订农业承包合同，其中涉案土地被记载为“供销社菜地长16.5米×宽15米，面积为0.37亩。2004年11月2日，曹玉友(乙方)与东港市国土地资源局(甲方)签订国有土地使用权出让合同，该合同载明：甲方出让给乙方的地块位于前阳镇石桥××村，出让面积为2010.08平方米土地，出让年限为40年，用途为商业服务用地。在对该合同项下土地的地籍调查表初审意见栏中，记载：土地权属来源合法，四至清，面积准，无争议。东港市前阳镇人民政府、石桥岗村委员会均加盖公章予以确认。东港市人民政府为曹玉友作出的东政地字(2004)239号国有土地使用权出让批复中记载：出让地块位置为东港市前阳镇石桥××村，出让面积为2010.08平方米，原土地权属为国有，备注中记载：收回石桥商店原划拨土地使用权2010.08平方米，证号为东国用(2003)字第032223号。东港市国土资源局为曹玉友颁发了东港国用2004字第32747号国有土地使用证。该国有土地使用证中包含原告承包经营的0.37亩土地。原告与曹玉友多次交涉无果，曹玉友诉至东港市人民法院，该法院于2011年12月12日作出(2011)东民初字第4951号民事判决，判决：一、被告王德治与村委会签订的农业承包合同中涉及本案讼争的0.37亩部分土地(供销社菜地长16.5米×宽15米)无效。被告王德治于本判决发生法律效力后十日内将被其占用的0.37亩(供销社菜地长16.5米×宽15米)土地返还给原告曹玉友。三、驳回原告曹玉友其他诉讼请求。案件受理费100元，由被告王德治承担。王德治不服，提起上诉，2012年5月10日，该院作出(2012)丹民一终字第00175民事判决，判决：驳回上诉，维持原判。王德治仍不服，向检察机关申请监督。辽宁省人民检察院向辽宁省高级人民法院提出抗诉。辽宁省高级人民法院于2016年9月26日作出(2016)辽民再38号民事裁定，裁定：一、撤销丹东市中级人民法院(2012)丹民一终字第000175号民事判决；二、驳回曹玉友的起诉。曹玉友向被告东港市人民政府提出确权申请，被告东港市人民政府于2017年8月14日作出《东港市人民政府关于曹玉友与前阳镇石桥××村委会、王德治土地使用权争议的处理决定》。原告不服，向丹东市人民政府申请复议，丹东市人民政府作出了维持该行政裁决的复议决定。原告不服，遂提起行政诉讼。丹东市中级人民法院作出(2018)辽06行初2号行政判决书，以被告东港市人民政府作出的该处理决定程序违法，撤销该处理决定，责令被告东港市人民政府在法定期限内重新作出裁决。被告东港市人民政府于2018年10月23日作出东政行决[2018]10号《关于曹玉友、前阳镇石桥××村村民委员会、前阳镇石桥××村九组、王德治土地使用权争议的决定》。王德治不服该决定，向丹东市人民政府申请复议。丹东市人民政府于2019年12月16日作出丹政行复决字[2018]78号行政复议决定书，维持被告东港市人民政府作出的东政行决[2018]10号决定。原告不服，在法定期限内提起诉讼。一审法院认为，本案争议的焦点问题是被告东港市人民政府作出的处理决定是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。被告东港市人民政府和被告丹东市人民政府分别具有作出该土地行政裁决和行政复议决定的职权。本案中，被告认定涉案土地已在1986年由石桥商店申请，并经石桥岗村委会加盖公章予以确认，办理了非农业用地登记。2002年，石桥商店填写了《土地申请审批表》，2004年石桥商店进行了地籍调查并填写了《地籍调查表》，均注明土地来源合理。2004年11月2日，曹玉友通过出让方式取得涉案土地使用权，继而东港市人民政府为曹玉友颁发了《国有土地使用权证》(包括争议的0.37亩土地)，土地性质为国有。但被告提交的证据不足以证明涉案土地经过合法征用手续由集体土地变为国有土地。若土地为集体土地，被告东港市人民政府为曹玉友颁发土地使用权证没有合法权利来源。反之，若已履行完土地征用手续，石桥岗村委会则无权发包。原告王德治作为村民应当享有的土地承包经营权，可由石桥岗村委会另行从预留地中予以发包或者以其他方式予以实现。现被告作出的处理决定对此事实未予查清，属于事实不清，应当予以撤销。被告丹东市人民政府复议维持该处理决定不当，也应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条(一)项之规定，判决如下：一、撤销被告东港市人民政府于2018年10月月23日作出的东政行决[2018]10号《关于曹玉友、前阳镇石桥××村委会、前阳镇石桥××村九组、王德治土地使用权争议的决定》；二、撤销被告丹东市人民政府于2019年2月16日作出了丹政行复决字[2018]78号行政复议决定；三、被告东港市人民政府于本判决生效之日起在法定期限内重新作出裁决。案件受理费50元，由被告东港市人民政府、丹东市人民政府共同负担。东港市人民政府上诉称：依法撤销（2019）辽06行初30号行政判决书第一项和第三项判决内容，并依法驳回上诉人的诉讼请求，或发回重审。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。一审判决认为上诉人未提供证据证明涉案土地经过合法征用手续由集体土地变为国有土地，上诉人未对此事实予以查清，事实不清，故判决撤销上诉人作出的案涉决定并要求重新作出，认定事实不清，适用法律错误。上诉人已书面通知各方当事人提供相关证据支持各方主张，并调取了相关土地使用权登记档案，基于已完成的调查事实，足以认定争议土地确为国有土地。土地使用权与承包经营权的权利来源不同，被上诉人应通过农业仲裁程序寻求救济。王德治答辩称：请求依法维持原判。一、上诉人依据1986年10月作出的《非农业用地登记表》不能证明涉案的集体土地被征用为石桥商店的非农业用地。二、东港市人民政府依据的1986年10月《非农业用地登记表》不具有确定土地权属的法律效力。三、上诉人将违法将王德治经营的集体土地征用为国有土地，并转让给第三人，系违法的行政行为，无事实和法律依据。一审被告丹东市人民政府称：同意上诉人的意见。第三人曹玉友答辩称：两级政府作出的决定是合理合法的，是有依据的，其土地使用证也是经过层层审批取得的，因此请求二审法院维持两级政府的决定。第三人东港市前阳镇石桥××村村民委员会答辩称：当时村委会作出的决定是有依据的，但并未向法庭提供相关证据。第三人东港市前阳镇石桥××村九组未提交答辩意见。本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。东港市人民政府和丹东市人民政府分别具有作出案涉土地行政裁决和行政复议决定的职权。本案案涉土地原为石桥岗村集体土地，后经由石桥商店申请并经石桥岗村委会加盖公章予以确认于1986年办理了非农业用地登记。石桥商店提供的《土地申请审批表》及《地籍调查表》均注明土地来源合理。曹玉友通过出让方式取得涉案土地使用权，东港市人民政府为曹玉友颁发了《国有土地使用权证》，符合当时的客观事实及相关法律法规实施情况。东港市人民政府作出的处理决定及丹东市人民政府作出的复议决定，事实清楚，证据充分，程序合法。丹东市中级人民法院以东港市人民市政提交的证据不足以证明涉案土地经过合法征用手续由集体土地变为国有土地并裁定予以撤销，缺乏事实和法律依据，本院予以纠正。对东港市人民政府提出的上诉请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销辽宁省丹东市中级人民法院（2019）辽06行初30号行政判决；二、驳回王德治的诉讼请求。一审案件受理费50元、二审受件受理费50元，合计100元，由王德治负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年九月二十二日法官助理张廓书记员赵晓迪