浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终370号上诉人（原审原告）陈进光，男，1968年10月30日出生，汉族，住温州市龙湾区。委托代理人黄美玲，上诉人陈进光妻子，1971年10月17日出生，汉族，住温州市龙湾区。委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市公安局龙湾区分局，住所地温州市龙湾区永中街道永宁西路518号。法定代表人黄挺义，局长。委托代理人陈礼，该局民警。上诉人陈进光因诉被上诉人温州市公安局龙湾区分局（以下简称龙湾公安分局）治安行政处罚一案，不服温州市龙湾区人民法院（2020）浙0303行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月28日受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年11月22日，龙湾区公安分局中心区派出所（以下简称中心区派出所）接永中街道办事处工作人员报警，称龙湾区永中街道下湾村村民陈进光到北京中南海信访，被当地公安机关训诫，中心区派出所于同日受案调查。2019年11月22日，中心区派出所传唤陈进光进行询问，陈进光在对其制作的询问笔录中确认：2011年河道拓宽改造，房屋被水利局所拆，对赔偿金额不满意；2017年房屋被当做违章建筑拆除，对违章建筑的认定不予认可；因这两个事到北京中南海附近信访；且因此事多次信访，被街道工作人员劝阻过，北京天安门、中南海等地属于国家敏感地区不能信访等事实。2019年11月21日，陈进光因到北京市××附近上访，被北京市公安机关查获并训诫。2019年11月22日，龙湾公安分局对陈进光因涉嫌扰乱社会秩序立案受理并传唤，经调查取证后，于当日告知陈进光拟作出处罚的事实、理由和依据。陈进光提出申辩，龙湾公安分局经复核，对其申辩不予采纳，于同日作出温龙公（中）行罚决字［2019］53554号行政处罚决定（以下简称被诉治安处罚行为），查明2019年11月21日16时38分，陈进光到北京中南海附近非正常上访，被当地公安机关训诫，扰乱当地公共场所秩序，情节较重。以上事实有陈进光的陈述和申辩、证人证言、训诫书、身份证明等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予陈进光行政拘留八日的行政处罚。同日，陈进光在行政处罚决定书“行政处罚决定书已向我宣告并送达，被处罚人”一栏签字并捺指印。龙湾公安分局对陈进光执行行政拘留，行政拘留期限为2019年11月22日至2019年11月30日，现已执行完毕。陈进光不服，起诉要求撤销上述被诉治安处罚行为。原审法院认为：本案主要的争议焦点，一是龙湾公安分局对本案是否有管辖权；二是陈进光到北京中南海附近上访是否构成非正常上访；三是陈进光上访的行为有无构成扰乱当地公共场所秩序且情节较重。关于龙湾公安分局对本案有无管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。龙湾区公安分局是陈进光居住地公安机关，故其对本案所涉行政案件具有管辖权。关于陈进光到北京中南海附近上访是否构成非正常上访问题。《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。陈进光因房屋拆迁问题，采用走访的形式到北京中南海附近上访，中南海并非信访接待区域，其违反《信访条例》的规定，构成非正常上访。陈进光主张其没有实施违法行为，属于正常上访，没有事实依据，应不予采纳。关于陈进光上访的行为有无构成扰乱当地公共场所秩序且情节较重问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。根据龙湾公安分局提交的询问笔录、北京公安部门的训诫书及陈进光庭审陈述，陈进光曾前往北京上访，被街道工作人员劝阻过，又于2019年11月21日前往北京中南海地区，明知该区域为非信访接待区域，仍实施非正常上访行为，龙湾公安分局据此认定其构成扰乱当地公共场所秩序，且情节较重，并无不当。综上，被诉治安处罚行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈进光的诉讼请求。案件受理费50元，由陈进光负担。陈进光上诉称：一、涉案行为发生在北京，且上诉人因房屋征迁问题维权多年，期间户内成员多次被公安拘留，被上诉人作为属地公安机关，本身与上诉人存在矛盾，不排除故意打击报复，不适宜行使本案管辖权。二、被上诉人认定上诉人到中南海附近非正常上访，但具体的地点和上访行为均不明确。上诉人不存在任何非法行为，更未造成公共秩序混乱，被诉治安处罚行为未查明事实，且未依法履行审查受案、充分调查、处罚前告知和复核等程序，原判驳回上诉人的诉讼请求错误，请求撤销原判及被诉治安处罚行为。龙湾公安分局答辩称：2019年11月21日16时38分，陈进光明知北京中南海地区是国家重点地区和敏感部位，仍不听劝阻，实施非正常信访活动，被当地公安机关训诫，扰乱当地公共场所秩序，情节较重，该事实有陈进光陈述和申辩、证人证言、训诫书等证据证实。被上诉人受案后经调查、处罚前告知等，对其作出行政拘留八日的行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，依法对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：根据双方陈述和查明的事实，本案主要争议焦点如下：一、龙湾公安分局有无被诉治安处罚行为的管辖权。二、被诉治安处罚行为定性是否正确。三、被诉治安处罚行为程序是否合法。关于焦点一。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。……居住地包括户籍所在地、经常居住地。本案的违法行为虽发生在北京，但龙湾公安分局作为陈进光的居住地公安机关，对其实施的涉案行为享有治安案件的管辖权。上诉人陈进光主张被上诉人因其涉征迁事宜信访多年可能实施打击报复，而不宜行使本案管辖权，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。关于焦点二。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，上诉人陈进光为相关房屋征迁事宜能引起重视，明知北京中南海不是信访接待场所，仍通过走访形式在中南海附近进行信访，经且教育、训诫无效，违反上述法律规定。被上诉人龙湾公安分局受案后，经调查、处罚前告知等，认定其行为已违反治安管理处罚法第二十三条第一款第（二）项的规定，扰乱公共场所秩序，且属情节较重，决定对其处以行政拘留八日，并作出被诉治安处罚行为，并无不当。我国法律、行政法规虽规定公民、法人或者其他组织可通过信访向国家机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，但同时规定信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。上诉人陈进光在2019年11月22日询问笔录中陈述“自己因2011年河道拓宽房子被拆和2017年征迁赔偿事宜到北京中南海附近信访，之前曾与黄美玲多次信访，被警告过一次，知道中南海不允许信访，但房屋拆迁赔偿一直没有得到解决，为引起重视就去北京中南海信访”，落款处注明“以上笔录我已看过，和我所说相符”，并有“陈进光”签名确认。现上诉人对其签名真实性无异议，在无证据足以推翻上述陈述内容的情况下，陈进光主张2019年11月22日询问笔录内容不真实、自己不存在非法信访、扰乱公共场所秩序等，缺乏事实和法律依据，其据此认为被诉治安处罚行为定性量罚错误，理由均不能成立，本院不予采纳。关于焦点三。被上诉人提供的受案登记表、行政处罚审批表等材料上已有承办人、审核人、审批人等电子签名，法律、行政法规并未对签名的书写形式作出明确要求，该签名形式并不违反行政案件应经审批审核的规定。上诉人据此主张本案未经受案审批，缺乏事实依据。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十九条规定，违法嫌疑人有权进行陈述和申辩。对违法嫌疑人提出的新的事实、理由和证据，公安机关应当进行复核。在案的行政处罚告知笔录显示被上诉人已履行告知义务，并载明上诉人申辩意见即“暴力拆房逼我上访”以及“对你提出的陈述和申辩，公安机关将进行复核”，并由上诉人签名确认，符合上述规定。上诉人主张该笔录载明的落款时间为2019年11月22日21时42分，至被诉处罚决定书送达时间同日即22时14分仅相距近半小时，无法完成复核，即推定被上诉人没有进行复核，缺乏事实依据。综上，被诉治安处罚行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原判驳回上诉人陈进光的诉讼请求，并无不当，依法应予维持。上诉人陈进光以上述理由主张被诉治安处罚行为违法，均没有事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人陈进光负担。本判决为终审判决。审 判 长 章宝晓审 判 员 戴华斌审 判 员 杨贤斌二〇二〇年九月七日代书记员 刘双旋