广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤01民终17133号上诉人（原审原告）：广东药科大学，住所地广州市海珠区宝岗光汉直街40号。法定代表人：郭姣，该大学校长。委托诉讼代理人：王欣亮，广东胜伦律师事务所律师。委托诉讼代理人：何宇鹏，广东胜伦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州源发投资管理有限公司，住所地广州市天河区珠江新城海安路16号南国会商务中心338房。法定代表人：高国强，该公司执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：宋志斌，广东南方福瑞德律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘文文，广东南方福瑞德律师事务所律师。上诉人广东药科大学与被上诉人广州源发投资管理有限公司（以下简称源发公司）因租赁合同纠纷一案，不服广东省广州市番禺区人民法院（2019）粤0113民初9061号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月25日立案后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。广东药科大学上诉请求：1.撤销一审判决并改判支持广东药科大学的全部诉讼请求；2.判令源发公司承担一、二审诉讼费用。事实及理由如下：本案唯一的争议焦点是双方所签订的《租赁合同》及相关补充协议的法律效力问题。广东药科大学认为本案租赁合同完全符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第四、第五项规定的情形，租赁合同因损害社会公共利益，并且违反法律、行政法规的强制性规定而自始无效。然而一审判决却忽视涉案划拨土地物业的社会公益属性这一客观事实，并且错误理解适用关于“效力性强制性规定”的相关法律法规。具体理由如下：一、广东药科大学提交的证据可证明涉案土地系划拨用于高校教育用途的国有资产，一审判决无法保障国有资产的合法利益。二、《中华人民共和国合同法》第七条规定：“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益”，这是订立合同的基本原则。根据《租赁合同》记载，房屋租赁登记（备案）基本情况：“房屋（土地）规划用途为公共建筑用地”，涉案物业及土地均应用于教育、科研、文体等公共事业，将划拨的用于公共事业的国有土地进行出租收益，且没有办理审批手续违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条和第四十五条的规定，影响到划拨土地及地上物业出租的相关市场经济秩序，损害公共利益，应当认定合同无效。三、一审判决对《中华人民共和国房地产管理法》第五十六条规定理解有误，第五十六条规定：“以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》至今仍然是合法有效的国务院行政法规，其中第四十五条的规定，正是对划拨土地出租事宜的操作性规定，正是《中华人民共和国房地产管理法》第五十六条“具体办法由国务院规定”的具体体现。一审判决根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第一条规定，认为该条例属于有关土地管理的规定，而非效力性强制性规定，属于理解错误。一审判决仅凭法律法规的制定目的条款内容判断该法律法规属于效力性强制性规定还是管理性规定，该判断方法既没有立法机关的立法解释进行规定，也没有最高人民法院的司法解释予以明确，属于错误。最高人民法院既然已通过相关著作和司法解释给出了关于效力性强制性规定的判断识别标准，则在司法实践中理应被直接适用。该条例第四十六条规定的行政制裁并不能使民事行为合法有效。源发公司二审辩称：一、法律、法规未禁止划拨用地上房屋出租，涉案租赁合同有效。本案为租赁合同纠纷，关于协议效力的认定应适用《中华人民共和国房地产管理法》而非《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。《中华人民共和国房地产管理法》第五十六条并未禁止划拨用地上房屋的出租，只是规定应当将租金中所含土地收益上缴国家。即使适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，该条例第四十四条也只是管理性强制性规定，违反该规定并不必然导致涉案合同及补充协议无效。二、国家标准的用地分类系按土地的实际主要性质进行分类，高等院校用地本身即包含教学及生活附属设施用地。即使涉案学术交流中心所属地块系高等院校用地，根据《城市用地分类与规划建设用地标准》关于高等院校用地内容的解释，“公共管理与公共服务用地”中的“高等院校用地”也包括大学、学院、专科学校、研究生院、电视大学、党校、干部学校及其附属用地。涉案租赁房屋学术交流中心系经合法报建、竣工验收的教学附属设施。三、涉案租赁房产的《建设工程规划许可证》《建设工程规划验收合格证》均载明涉案租赁房产的报建项目名称为“学术交流中心一栋”，其规划的用途即用于会议、酒店、住宿、餐饮等用途。涉案房屋目前系用于开办南国会国际会议中心，与涉案房屋的规划用途一致，并未损害社会公共利益。在源发公司对涉案物业投入了大量资金进行装修、运营，长时间以来给广东药科大学的学术交流提供了会议、住宿、餐饮、办公等众多便利的情况下，现广东药科大学起诉合同无效有违诚实信用原则及公平原则，严重侵害了作为守约方及善意相对方源发公司的利益。合同无效或解除必将导致广东药科大学赔偿源发公司巨额的装修、运营损失等，此为真正的国有资产流失。广东药科大学于2019年7月17日向一审法院起诉，请求：1.判决确认广东药科大学、源发公司签订的《广州市房屋租赁合同》《补充协议》和《内部协议》均为无效合同；2.判决源发公司腾空番禺区xx号学术交流中心整栋物业及广东药科大学大学城校区办公室北侧约750平方米空地；3.判令源发公司交还番禺区xx号学术交流中心整栋物业及广东药科大学大学城校区办公室北侧约750平方米的空地；4.判令源发公司承担本案的诉讼费。一审法院经审理查明：2008年4月16日，广东药学院（出租人、甲方）与源发公司（承租人、乙方）签订《广州市房屋租赁合同》，约定：甲方将坐落在番禺区大学城外环东路280号学术交流中心[穗规建证（2005）1287号]出租给乙方作商业用途使用，建筑面积12695平方米；租赁期限自2008年5月1日至2031年4月30日；2008年5月1日至2011年4月30日为乙方对该物业进行装修、试业免租期，租金从2011年5月1日起计，租金标准每三年递增一次；租金按月结算，由乙方于每月的第15日前以支票方式支付；乙方向甲方交纳30万元保证金，甲方应在租赁期满或解除合同之日将保证金无息退还回乙方；甲乙双方其他约定事项详见“补充协议”；该合同还约定了其他内容。同日，双方就前述合同签订《补充协议》，约定该租赁物业仅作酒店、会议、休闲、办公用途使用，不得改变使用性质，并应支持、配合甲方教学所必需的环境和秩序，乙方保证为教职工提供优惠的午餐；等等。同日，双方另签订《内部协议》，约定在学术交流中心租赁期内，甲方提供该出租物业以外的两块空地约1500平方米作为乙方建设配套设施游泳池、网球场使用，租期从2011年5月1日起至2031年4月30日止；场地使用费1-3年每月3000元，第四年开始每三年增10%计租；游泳池、网球场建成投入使用后，经甲方院办公室联系，乙方优惠提供给甲方使用；租赁合同终止后，该场地设施无偿归属甲方所有；等等。2019年6月17日，广东药科大学向源发公司出具一份《告知函》，称因源发公司存在违法加建、逾期支付租金等违法违约行为，前述双方之间签订的合同违反了上级主管部门的相关政策及法律文件以及中央关于国有资产管理的相关规范和制度，要求源发公司立即停止营业，清理租赁屋内物品并于2019年6月30日前交还物业。2019年6月21日，广东药科大学委托广东胜伦律师事务所向源发公司发出律师函，再次重申前述函件的内容。2019年6月27日，源发公司委托广东南方福瑞德律师事务所回函，否认存在违法加建及未付租金的情形，并要求继续履行《广州市房屋租赁合同》及《补充协议》。2019年7月13日，广东药科大学向源发公司出具一份《学校资产出租出借整改通知》，要求源发公司停止使用涉案物业并将其归还学校。一审另查明，广东药学院（二期）学术交流中心1幢于2005年8月16日获颁《建设工程规划许可证》。广东药学院于2016年经教育部批准更名为广东药科大学。一审再查明，源发公司主张继续履行其与广东药科大学签订的《广州市房屋租赁合同》及《补充协议》另案提起诉讼，案号为（2019）粤0113民初9634号。一审诉讼中，源发公司对涉案物业所在土地是否在划拨土地范围内存疑，广东药科大学主张涉案物业所在土地的性质为行政划拨，并提交了如下证据予以证明：①广州药科大学大学城教学区平面图；②《建设用地规划许可证》[穗规建证（2004）213、214号]；③建设用地批准书[穗国土建用字（2004）497、498号]；④《国有土地划拨决定书》[穗国地划决（2004）185、186号]；⑤《土地综合开发费付款合同》（穗土合字[2014]0280号）；⑥《关于提供附图信息的复函》（穗规函[2015]4004号）及《建设用地规划红线图》。源发公司质证认为，即使涉案物业为划拨土地上的建筑物，其规划用途也是酒店、会议、餐饮、住宿等，双方签订合同时约定的房屋租赁用途及住建部门备案用途均为商业用房，源发公司承租涉案物业不影响学校实现教学目的，不损害国家及社会公共利益，反而有利于校区配套设施的建设及完善。另源发公司向一审法院提交了转账凭证、挂账明细等证据以证实其已足额支付租金及广东药科大学一直在涉案会议中心挂账消费并拖欠费用。广东药科大学质证认为该些证据与本案无关，并非本案争议焦点。广东药科大学另称，若租赁合同无效则同意向源发公司退还保证金。因一审法院认定的《广州市房屋租赁合同》《补充协议》和《内部协议》效力可能与双方当事人所主张的效力不一致，一审法院依法行使释明权，广东药科大学明确表示坚持其诉讼方向，不变更诉讼请求。一审法院认为，《广州市房屋租赁合同》《补充协议》和《内部协议》均为广东药科大学与源发公司基于真实意思表示所签订，本案的争议焦点为该合同及协议的效力问题。《广州市房屋租赁合同》约定的租赁期限为2008年5月1日至2031年4月30日，该约定超过《中华人民共和国合同法》第二百一十四条关于“租赁期限不得超过20年。超过20年的，超过部分无效”的规定，故该租赁合同中关于2028年5月1日至2031年4月30日期间租赁条款的约定无效。至于《广州市房屋租赁合同》中租赁期限未超过20年的部分、《补充协议》和《内部协议》的效力问题。第一，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十六条之规定，以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。可见，法律并未禁止将划拨土地上的建筑物出租，只是须将租金中土地收益部分上缴国家。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条关于“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”及第四十五条关于“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理”的规定，均明确了划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以出租的条件，但并未明确规定违反该条文的行为无效，且在该条例第四十六条对违反前述条例的情形规定“对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当给没收其非法收入，并根据情节处以罚款”之行政制裁。由此可见，违反该条例第四十四条、第四十五条的规定并不必然导致合同无效。第二，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第一条“为了改革城镇国有土地使用制度，合理开发、利用、经营土地，加强土地管理，促进城市建设和经济发展，制定本条例”的规定可见，该暂行条例属于有关土地管理的规定，而非效力性强制性的规定。第三，《补充协议》具体明确了学术交流中心是用作酒店、会议、休闲、办公用途，并应支持、配合广东药科大学教学所必需的环境和秩序，源发公司保证为教职工提供优惠的午餐；《内部协议》约定源发公司租赁的游泳池、网球场为学术交流中心的配套设施。本案现无证据显示源发公司改变了租赁用途，且实际上广东药科大学亦在源发公司经营的场所内存在连续性的消费，将涉案物业出租给源发公司经营并未侵害国家利益和社会公共利益。况且，源发公司租赁后对涉案物业投入大量资金进行装修及运营，而实际使用的租赁期仅约一半，认定合同无效将对源发公司造成巨大损失，有违公平原则。故一审法院认为，《广州市房屋租赁合同》中租赁期限未超过20年的部分、《补充协议》和《内部协议》为双方当事人的真实意思表示，并不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。至于《广州市房屋租赁合同》中租赁期限超过20年的部分，即2028年5月1日至2031年4月30日的租赁期约定，虽为无效，但由于该合同有效部分租期并未届满，广东药科大学诉请源发公司腾空并交还涉案物业，于法无据，一审法院不予支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国民法总则》第六条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第六十条、第二百一十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，于2020年3月26日作出如下判决：一、确认广东药科大学（原广东药学院）与源发公司于2008年4月16日签订的《广州市房屋租赁合同》中关于2028年5月1日至2031年4月30日的租赁约定无效；二、驳回广东药科大学的其余诉讼请求。案件受理费285757元，由广东药科大学负担。二审期间，广东药科大学向法院提交：1.2015年6月17日广东省审计厅《专项审计调查报告》（节选）；2.2018年8月1日广东省财政厅《关于报送资产出租出借发现问题整改情况的函》；3.2018年8月2日广东省财政厅《关于开展省直行政事业单位国有资产对外出租出借清查整改工作的通知》；4.2018年8月22日广东省财政厅《关于落实违规出租出借资产整改工作的通知》；5.2018年11月23日广东省财政厅《关于进一步做好国有资产违规出租出借整改工作的通知》；6.2019年5月13日广东省财政厅《关于进一步落实违规出租出借资产整改工作的函》；证据1-6拟共同证明广东药科大学与源发公司之间的租赁行为损害了国家利益、社会公共利益；7.网页截图，拟证明涉案物业广州大学城南国会国际会议中心不属于学术交流中心。源发公司质证称：对于证据1-6的真实性予以确认，但对其关联性以及广东药科大学拟证明的内容不予确认，广东药科大学没有提供证据1完整的文件内容，而且相关的证据也无法证明涉案承租物业是否属于广东药科大学提交的调查报告范围内的物业，上级主管部门的意见并非涉案租赁合同无效的依据，也不是认定双方之间的租赁行为损害国家利益、社会公共利益的依据；对于证据7的真实性予以确认，对其关联性和证明内容不予确认，通过该证据显示，涉案物业的用途为广州大学城南国会国际会议中心，学术交流必然伴随着住宿、餐饮、办公等用途，源发公司将该物业用作会议酒店经营，并不违反社会公共利益，也没有违反双方合同约定。广东药科大学二审中提供的上述证据均非一审判决后形成，且与本案的处理无直接的关联性，本院对上述证据不予采信。本院二审经庭询调查确认一审查明事实。二审中，广东药科大学庭询后向本院提交：1.《广东药科大学后勤基建处同意加建的文件》，拟证明对于源发公司的加建行为，学校原则上同意，但要求源发公司按照政府建设规划部门要求报建，广东药科大学陈述一审中有提交该证据；2.2016年11月23日、2016年12月6日、2017年3月15日分别发出《关于拆除学术交流中心南面天面违章建筑物的函》《关于再次催促拆除学术交流中心南面天面违章建筑的函》。上述证据亦均非一审判决后形成，且对本案事实认定无实质影响，本院不再组织质证。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三百二十三条：“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。当事人没有提出请求的，不予审理，但一审判决违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的除外”的规定，本院仅围绕当事人的上诉请求进行审理。根据双方的诉辩意见，归纳本案争议焦点为：涉案《广州市房屋租赁合同》《补充协议》和《内部协议》的效力问题。针对前述争议焦点，本院认定如下：广东药科大学与源发公司签订的《广州市房屋租赁合同》《补充协议》和《内部协议》系双方当事人自愿签订。现广东药科大学以上述租赁合同及协议违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条和第四十五条的规定，且损害了国家利益和社会公共利益为由主张上述租赁合同及协议无效。首先，广东药科大学用于出租的涉案物业在签订《广州市房屋租赁合同》及《补充协议》时已经取得《建设工程规划验收合格证》，并办理了房屋租赁登记备案手续，且《建设工程规划验收合格证》载明的面积、房屋租赁登记备案面积与《广州市房屋租赁合同》约定的面积一致，这说明双方签订《广州市房屋租赁合同》及《补充协议》时，涉案物业为合法建筑。其次，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条和第四十五条均未明确规定违反该条文的行为无效，不应理解为效力性强制性规定，因此，即使上述租赁合同及协议违反该两条规定，亦不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定的违反法律、行政法规的强制性规定的情形，广东药科大学以违反该两条规定为由要求确认《广州市房屋租赁合同》《补充协议》和《内部协议》无效依据不足，本院不予采信。再次，《补充协议》中约定该租赁物业仅作酒店、会议、休闲、办公用途使用，不得改变使用性质等。广东药科大学出租涉案物业，源发公司依照合同约定支付租金，广东药科大学未提交充分证据证实源发公司使用涉案物业过程中改变了使用性质，亦未举证证明《广州市房屋租赁合同》《补充协议》和《内部协议》已经履行的内容及继续履行损害了国家利益和社会公共利益，因此广东药科大学主张损害了国家利益和社会公共利益，本院不予采信。最后，双方签订的租赁合同及房屋租赁登记备案均对租赁标的、租赁面积和租赁期限予以明确，根据《中华人民共和国合同法》第二百一十四条关于“租赁期限不得超过20年。超过20年的，超过部分无效”的规定，《广州市房屋租赁合同》中关于2028年5月1日至2031年4月30日期间租赁条款的约定无效。双方陈述的加建部分依据双方签订的租赁合同的约定和房屋租赁登记备案载明的内容，不属于本案租赁合同的租赁范围，本院对此不予审查，如双方认为其权益因加建部分受损，可依法另循途径解决。因此，《广州市房屋租赁合同》中租赁期限未超过20年的部分、《补充协议》和《内部协议》为双方当事人的真实意思表示，并不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。一审对合同效力的认定于法有据，本院予以维持。广东药科大学的上诉主张依据不足，本院不予支持。一审同时认定《广州市房屋租赁合同》中租赁期限超过20年的部分，即2028年5月1日至2031年4月30日的租赁期约定，虽为无效，但由于该合同有效部分租期并未届满，广东药科大学诉请源发公司腾空并交还涉案物业，于法无据，一审该认定并无不当，本院予以维持。综上所述，广东药科大学的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费285757元，由广东药科大学负担。本判决为终审判决。审判长 李 娜审判员 柳玮玮审判员 黄春成二〇二〇年九月二十五日书记员 冯 韵彭诗敏