江苏省东台市人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏0981行初24号原告：胡文武，性别××年××月××日出生，××族，居民。原告：胡文水，性别××年××月××日出生，××族，居民。原告：吴士宏，性别××年××月××日出生，××族，居民。被告：射阳县盘湾镇人民政府，住所地射阳县盘湾镇人民中路。法定代表人：路胜宏，该镇镇长。出庭负责人暨委托代理人：孙彦文，该镇副镇长。委托代理人：倪亮，江苏理高律师事务所律师。第三人：射阳县盘湾镇盘西社区居民委员会，住所地射阳县盘湾镇盘西居委会三组。法定代表人：周荣华，该居民委员会主任。委托代理人：顾锋，射阳县盘湾法律服务所法律工作者。原告胡文武、胡文水、吴士宏不服被告射阳县盘湾镇人民政府（以下简称盘湾镇政府）于2019年5月18日作出的《关于盘西居委会胡文武等3户要求政府处理确认所有权及归还经营权的行政处理意见书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月26日立案后，向被告盘湾镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因射阳县盘湾镇盘西社区居民委员会（以下简称盘西居委会）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告胡文武、胡文水、吴士宏，被告盘湾镇政府的副镇长暨委托代理人孙彦文、委托代理人倪亮，第三人盘西居委会的法定代表人周荣华、委托代理人顾锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月18日，被告盘湾镇政府向原告胡文武、胡文水、吴士宏作出《关于盘西居委会胡文武等3户要求政府处理确认所有权及归还经营权的行政处理意见书》（以下简称5.18《处理意见书》），其主要内容为：“申请人胡文武、胡文水、吴士宏称农村第一轮土地承包，3户都按人口分得集体所有口粮田、责任田，耕种八、九年后，因种田收益难以维持生活，三户陆续将承包地委托村民小组长胡桂楼联系其他农户经营，自己外出谋生。今年打算回家种田，要求确认一轮承包时所承包土地的所有权及归还经营权。本府于2019年4月19日收到申请报告后，进行了调查了解，并帮助调解未果。现作如下处理意见：一、胡文武、胡文水、吴士宏等3农户要求确认其所申请土地所有权，依据我国《农村土地承包法》第13条，申请人胡文武、胡文水、吴士宏所要求确认的申请土地所有权依法属于村农民集体所有，故申请人提出的土地所有权××镇××西居委会所有。二、申请人胡文武、胡文水、吴士宏等3农户要求归还其申请土地经营权，本府收到申请报告后，进行了调查，申请人胡文武、胡文水、吴士宏所申请土地未取得土地二轮承包经营权，后帮助组织调解未果。依据我国《农村土地承包法》第55条之规定，申请人胡文武、胡文水、吴士宏可以向农村土地仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”原告胡文武、胡文水、吴士宏诉称，三原告于2019年5月22日收到被告盘湾镇政府作出的5.18《处理意见书》，该意见书适用法律错误，应当予以撤销。原告认为，1.根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第八条，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第四条，《中华人民共和国物权法》第二条、第三十九条、第一百二十四条以及《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，盘西居委会不是该村农村集体土地所有权及承包经营权的法定主体，包括原告胡文武、胡文水、吴士宏三户在内的盘西居委会全体村民才是该村集体土地所有权、承包经营权和其他权利的法定主体。被告将原告申请“集体土地所有权”篡改为申请“所有权”属于恶意栽赃，目的是非法剥夺原告的法定物权和法定权利。根据物权法定原则，原告胡文武、胡文水、吴士宏作为盘西居委会二组村民，依法享有盘西居委会应分配的属于自己名下的集体土地所有权或使用权、土地承包经营权。被告为原告胡文武、胡文水、吴士宏调查处理土地权属关系，显示公正。2.被告认为原告胡文武、胡文水、吴士宏三户未取得土地二轮承包经营权属于捏造事实。盘西居委会二组在土地二轮承包及2016年土地再次确权时，原告胡文武、胡文水、吴士宏都没有接到所在村组、居委会或镇通知，剥夺了原告的知情权、选择权和决策权，事实上盘西居委会二组并未进行土地二轮承包。原告胡文武、胡文水、吴士宏作为集体组织成员，依法应分配到本集体组织的集体土地所有权、经营权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，被告具有处理原告申请事项的法定职责。综上，被告作出的5.18《处理意见书》严重侵害了原告的合法权益，故原告胡文武、胡文水、吴士宏诉至法院，请求判决撤销被告作出的5.18《处理意见书》，由被告承担本案的诉讼费。原告胡文武、胡文水、吴士宏向本院提交了以下证据：1.胡文武、胡文水、吴士宏的身份证复印件各1份。2.5.18《处理意见书》1份。3.案外人尤佩霞、董荣霞的身份证复印件各1份。4.户主姓名分别为胡文武、胡文水的常住人口登记卡以及吴士宏的常住人口登记卡各1份。5.1996年土地承包合同归户计算签订清册、内部往来明细账表、盘湾镇月河村二组八七年各项承担（水利）表、盘湾镇月河村八九年秋粮征购归户算表、分类账不明事项核算表各1份。6.盐城市中级人民法院（1995）盐法经终字第331号民事判决书、射阳县人民法院（1992）射法经字1095号民事裁定书、原告为射阳县盘湾镇月河村村民委员会的民事诉状及撤诉书各1份。7.2019年3月12日拍摄的现场照片3份。8.落款日期为2019年3月8日的《射阳县盘湾镇盘西居委会三户村民关于请求尽快落实农村承包土地确权的报告》1份。9.落款日期为2018年3月10日、由胡文水出具的《要求归还落实土地承包经营权的报告》1份。10.落款日期为2018年3月12日、由胡文武、尤佩霞出具的《要求归还落实土地承包经营权的报告》1份。11.落款日期为2018年3月12日、由吴士宏出具的《请求土地确权的报告》1份。12.落款日期为2018年3月15日、由胡文水、董荣霞出具的《要求归还落实土地承包经营权的报告》1份。13.落款日期为2019年4月14日的《射阳县盘湾镇盘西居委会三户村民关于再次强烈要求政府实施土地确权的报告》1份。14.关于胡文武与胡文水、吴士宏三人关系的证明2份。15.收款收据1份。上述证据1-15，拟共同证明原告胡文武、胡文水、吴士宏享有分得土地所有权、经营权的权利。被告盘湾镇政府辩称，1.原告胡文武、胡文水、吴士宏申请的“土地确权”事项不属于被告的行政职权范围。根据《中华人民共和国土地管理法》（2020年1月1日施行）第十四条、《土地权属争议调查处理办法》第二条、第十四条的规定，土地所有权和使用权争议由乡级或县级人民政府处理，但是农村土地承包经营权争议不是土地所有权或土地使用权归属争议，不作为土地争议案件处理。案涉土地纠纷是在土地流转过程中产生的，属于土地承包经营权流转纠纷。原告向被告递交的书面材料中所提出的要求“确认所有权、归还经营权”，其实质是要求被告对原告的土地承包经营权进行确认。原告主张其将承包地委托村民小组组长胡桂楼交给他人代种，导致原告无法种植承包地，该纠纷属于土地承包经营权流转纠纷。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，原告应当通过民事诉讼的途径解决，而不是由被告通过土地确权的行政程序处理。因此，原告的申请不属于被告的行政处理范畴。2.被告作出的5.18《处理意见书》合法有据。案涉土地所有权属于村农民集体所有，原告提出归还土地承包经营权的要求，应当通过民事诉讼的途径解决。因此，被告的答复内容符合法律规定。3.5.18《处理意见书》不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政行为对其合法权益不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。被告作出的5.18《处理意见书》仅是告知原告相关救济途径，未对原告增设义务，亦未对原告的权利义务产生实际影响。综上，请求依法裁定驳回原告的起诉。被告盘湾镇政府向本院提交了以下证据：1.落款日期为2019年3月22日的情况说明1份。2.内部往来明细账15页。3.2019年5月2日对李树友、徐桂荣、陈爱妹、王万秀的调查记录以及2019年5月8日对祁金波的调查记录各1份。上述证据1-3，拟共同证明被告针对原告的申请，进行了调查，并试图组织调解，被告完成了应当履行的工作职责。第三人盘西居委会述称，案涉争议土地系原告胡文武、胡文水、吴士宏自愿流转给他人，属于民事纠纷范畴。被告作出的5.18《处理意见书》符合法律规定，其余意见与被告的答辩意见一致，请求依法裁定驳回原告的起诉。第三人盘西居委会未向本院提交证据。经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见为：证据1、3、4的真实性、关联性、合法性无异议；证据2的真实性无异议，被告在规定期限内向原告作出答复；证据5、6的真实性无异议，证明目的有异议；证据7的真实性、关联性、合法性有异议，被告没有收到原告陈述的该份申请；证据8的真实性无异议，证明目的有异议，被告虽然收到该份报告，但因原告诉求不明确，后被告要求原告重新提交申请报告，且原告申请解决的争议属于农村土地承包经营权流转过程中产生的争议，不属于土地权属争议；证据9-12的真实性无法确认，该组证据中涉及的报告并非向被告出具；证据13的真实性无异议，被告于2019年4月19日收到原告的该份报告，并向原告作出了告知；证据14的真实性无异议，关联性有异议；证据15的真实性、关联性有异议。第三人对原告所举证据的质证意见为：与被告的质证意见一致，对证据的关联性及证明目的均有异议。原告对被告所举证据的质证意见为：证据1、2的真实性、关联性无异议；证据3的真实性有异议，调查记录没有反映客观事实，与事实不符。第三人对被告所举证据的真实性、关联性、合法性均无异议。经审理查明，原告胡文武、胡文水、吴士宏系射阳县盘湾镇盘西居委会村民。2019年4月17日，原告胡文武、胡文水、吴士宏向被告盘湾镇政府邮寄提交《射阳县盘湾镇盘西居委会三户村民关于再次强烈要求政府实施土地确权的报告》一份，该报告的主要内容是：农村第一轮土地承包时，三户都按人口分得集体所有口粮田、责任田。耕种八、九年后，因种田收益难以维持生活，三户陆续将承包地委托村民小组长胡桂楼联系其他农户经营，自己外出谋生。近年三人年老力衰，打算回家拾起薄田再种，一直没有机遇。土地确权文件下达后，三户一直未得到所在村组通知，后于2018年元月底前后，才得知此消息，随即向所在村组书面申请，要求对土地确认所有权，归还经营权，但村组干部用各种理由推诿搪塞，一直未能确权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，特具报告，请求县、镇二级政府在法定工作日内作出书面答复。被告盘湾镇政府于2019年4月19日收到原告胡文武、胡文水、吴士宏的上述报告后，作出5.18《处理意见书》，告知根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，原告胡文武、胡文水、吴士宏要求归还土地承包经营权的申请，可以向农村土地仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，并告知土地所有权属于盘西居委会所有。被告将5.18《处理意见书》向原告胡文武、胡文水、吴士宏邮寄送达，原告胡文武、胡文水、吴士宏于2019年5月22日收到该《处理意见书》。后原告胡文武、胡文水、吴士宏不服该《处理意见书》，遂提起本案行政诉讼。另查明，审理中，原告胡文武陈述：“我们三个人的田都是委托胡桂楼让别人代种的，我自己的田现在是由李树友、徐桂荣、陈爱妹、王万秀种植，在96年的时候我与胡桂楼说把我的田先给别人种，等我们老了再回来种。”原告胡文水陈述：“我的土地被公路征用掉了，我们村里当时都没有通知我，我家人口多，家里的田98年二轮承包的时候就交给生产队长胡桂楼，请他让别人代种。98年之后到现在我都没有实际种植过该田，直到我的田被公路征用掉了，我才知道我的田是2.6亩。”原告吴士宏陈述：“第一轮土地承包分田时我就分到田了，我还缴纳了上缴，现在我没有田种了，我的田由村里给别人种了，大约二亩多田。”本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。第十四条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”据此，土地所有权和使用权争议，由人民政府作出处理决定，但农村土地承包经营权争议不属于实质意义上的土地权属争议，不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款、第二款规定，可以直接向人民法院起诉的土地承包民事纠纷包括：承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷和承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。根据上述法律规定，由农村土地承包经营权引发的纠纷大体上可以分为两类：一类是因未实际取得土地承包经营权引发的纠纷，另一类是虽获得土地承包经营权，但因土地承包合同或土地承包经营权的流转等发生的纠纷。对农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权，而需确定其土地承包经营权的纠纷，应当向有关行政主管部门申请解决；对土地承包经营权不需确权，仅因侵害土地承包经营权发生的纠纷，可以直接向人民法院提起诉讼。本案中，从原告胡文武、胡文水、吴士宏向被告盘湾镇政府提交的申请报告内容来看，其表述为要求被告盘湾镇政府“确认所有权，归还经营权”，但其实质是认为在土地一轮承包时，胡文武、胡文水、吴士宏已取得了土地承包经营权，后因外出务工，将土地委托所在村的村民小组长交由他人代种，现依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，要求被告盘湾镇政府解决农村土地承包经营权争议，确认讼争土地的土地承包经营权归原告享有。对此，本院认为，通过上文分析，原告提出的该项请求并非土地所有权或者使用权归属争议，而是属于农村土地承包经营权争议纠纷，被告盘湾镇政府不具有对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼的案件应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，被告盘湾镇政府在收到原告胡文武、胡文水、吴士宏提交的申请后，作出了案涉5.18《处理意见书》，告知原告调查了解的情况及寻求救济的途径等，该处理意见本身并不为原告增设义务，亦不对原告的权利义务产生实际影响。综上，原告胡文武、胡文水、吴士宏提起的诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项规定，裁定如下：驳回原告胡文武、胡文水、吴士宏的起诉。案件受理费50元，于本裁定生效后退给原告胡文武、胡文水、吴士宏。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  张俊宏审 判 员  丁 惠人民陪审员  吴瑞根二〇二〇年九月二十五日法官 助理  黄 河书 记 员  乐 梅附：本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用的解释》（法释﹝2018﹞1号）第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。