福建省宁德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽09行终88号 上诉人（原审原告）郑永安，男，1964年9月12日出生，汉族，住福建省宁德市蕉城区。 上诉人（原审原告）沈和桥，男，1970年12月21日出生，汉族，住福建省宁德市蕉城区。 上诉人（原审原告）余珠蕊，女，1980年3月27日出生，汉族，住福建省宁德市蕉城区。 上诉人（原审原告）阮小琳，女，1986年6月13日出生，汉族，住福建省宁德市东侨经济开发区。 上诉人（原审原告）林用平，男，1977年12月11日出生，汉族，住福建省宁德市东侨经济开发区。 上述上诉人的共同委托代理人高翔、罗景伟，北京天驰君泰（福州）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）宁德市自然资源局，住所地福建省宁德市东侨经济开发区闽东东路5号。 法定代表人雷树荣，局长。 出庭负责人陈德强，男，宁德市自然资源局总规划师。 委托代理人吴惠珍，女。 委托代理人池宇清，福建之秀律师事务所律师。 原审第三人宁德市东晟房地产有限公司，住所地福建省宁德市东侨经济技术开发区闽东东路10号2幢701。 法定代表人林清团，董事长。 委托代理人李曈曈，福建晨信律师事务所律师。 上诉人宁德市自然资源局、上诉人郑永安等5人因规划行政确认一案，不服宁德市蕉城区人民法院（2019）闽0902行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2020年9月9日公开开庭审理了本案，上诉人郑永安及委托代理人高翔、罗景伟，上诉人宁德市自然资源局的出庭负责人陈德强及委托代理人吴惠珍、池宇清，原审第三人宁德市东晟房地产有限公司（以下简称东晟公司）的委托代理人李曈曈到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，原告郑永安、沈和桥、林用平、阮小琳、余珠蕊系东晟·泰怡园小区业主，该小区由第三人东晟公司开发建设。2007年11月26日，原宁德市城乡规划局出具宁规条书[2007]24号《宁德市城乡规划局关于“梦龙路南侧、国宝路东侧”建设用地规划条件通知书》（以下简称宁规条书[2007]24号），载明：位于“梦龙路南侧、国宝路东侧”的建设用地规划条件如下：征地面积43711平方米，其中代征城市道路面积约9187平方米，建设用地面积33930平方米，容积率3.5，建筑密度19%。2009年8月30日，原宁德市城乡规划局出具宁规条书[2010]6号《宁德市城乡规划局关于“梦龙路南侧、国宝路东侧”建设用地规划条件通知书（修订）》(以下简称宁规条书[2010]6号)，载明：将“梦龙路南侧、国宝路东侧”的建设用地规划条件重新修订如下：征地面积43711平方米，其中代征城市道路面积约9187平方米，建设用地面积33930平方米。二类居住用地（商业沿国宝路局部布置、建筑层数不超过二层、占地面积不大于1000㎡、建筑面积不大于2000㎡，应为大开间商业店面，且商业经营不得影响居住建筑）。容积率不大于3.5；建筑密度不大于19%。机动车（小汽车）：0.5车位/100㎡建筑面积；非机动车（自行车）：住宅2车位/100㎡建筑面积，商业8车位/100㎡建筑面积。2010年9月20日，原宁德市城乡规划局出具宁规审[2010]48号《宁德市城乡规划局关于“东晟·泰怡园”建设项目规划设计方案审定通知书》（以下简称宁规审[2010]48号），载明：一、原则同意“东晟·泰怡园”建设项目规划设计方案。二、主要规划指标：1.总用地面积43117㎡，建设用地面积33930㎡。2.总建筑面积：145716.45㎡（其中：住宅113959.45㎡、商业1890.45㎡、幼儿园1716.31㎡、物业管理用房454.85㎡、社区居委会办公用房219.74㎡、文化活动室316.57㎡、卫生服务站100.61㎡、屋顶水箱28.71㎡及屋顶气压罐间24.78㎡，以上九项建筑面积合计118711.47㎡计入容积率；地下室24140㎡、架空层2113.18㎡、公厕88.9㎡、消控中心40.88㎡、开闭所149.38㎡、垃圾集散间17.2㎡、电视放大间20.06㎡、电信交接间21.42㎡、湿式报警阀间13.92㎡、社区居委会办公用房400㎡，以上十项建筑面积合计27004.98㎡不计容积率），容积率3.5。机动车停车位580车位，非机动车停车2432车位。涉及消防、人防等要求的，以相关部门的审核意见为准。2010年11月25日，原宁德市城乡规划局向东晟公司颁发《建设工程规划许可证》，载明：用地面积33930平方米；建筑面积145716.45平方米（其中计容118711.47平方米）；建筑层数：多层、高层（具体详见审核的设计图纸）；建筑高度：详见审核的设计图纸。2014年，因梦龙路A、B辅道建设，原宁德市城乡规划局组织召开协调会，东晟公司同意退让103㎡作为梦龙路A、B辅道道路项目用地。2014年12月3日，东晟公司向原宁德市城乡规划局申请“东晟·泰怡园”项目规划验收，并提交建设项目竣工测量报告及地下管线测量报告、房产测量报告、竣工图刻录光盘等材料。 2015年3月2日，原宁德市城乡规划局出具本案被诉行政行为《宁德市城乡规划局关于东晟·泰怡园建设工程竣工规划条件核实的意见》（宁规核〔2015〕6号,以下以文号简称），主要内容为：东晟·泰怡园建设工程位于万安路北侧、梦龙路南侧，于2010年11月份颁发《建设工程规划许可证》（建字第350900201000117号）。其中1#楼建筑面积10320.00㎡（计容面积10065.13㎡），层数30层，高度90.85米；2#楼建筑面积20600.97㎡（计容面积20069.4㎡），层数31层，高度93.8米；3#楼建筑面积10022.82㎡（计容面积9760.82㎡），层数33层，高度99.7米；6#楼建筑面积17268.81㎡（计容面积16875.95㎡），层数33层，高度99.7米；7#楼建筑面积10350.57㎡（计容面积10090.51㎡），层数31层，高度93.8米；8#楼建筑面积20331.72㎡（计容面积20253.34㎡），层数31层，高度93.8米；9#楼建筑面积10659.65㎡（计容面积10605.52㎡），层数31层，高度93.8米；10#楼建筑面积1716.31㎡（计容面积1716.31㎡），层数3层，高度10.2米；11#楼建筑面积2969.59㎡（计容面积2307.63㎡），层数3层，高度12.6米；地下室建筑面积24140平方米，地下一层。经勘验，其建筑面积、造型及色彩、层数、建筑高度等基本能按规划审定的方案和指标实施。经研究，同意东晟·泰怡园建设工程通过竣工规划条件核实，要求该工程通过消防等各专项合格后方可投入使用。 原审法院另查明：对应中央和省机构改革，中共宁德市委办公室、宁德市人民政府办公室于2018年12月20日作出《关于印发的通知》（宁委办发[2018]42号），将宁德市国土局、市城乡规划局的职责以及市发改委、水利局等单位部分职责进行整合，组建宁德市自然资源局。因此，原宁德市城乡规划局的职责由宁德市自然资源局承接。 原审法院认为，建设工程竣工规划核实，是指城乡规划主管部门对已取得《建设工程规划许可证》的建设工程竣工后，以建设工程规划许可证及附图、附件，以相关法律法规、政策、技术标准及规范为依据，对建设工程是否符合规划条件和规划许可内容进行核实的规划管理活动，原告提出的天窗传热系数和遮阳系数、消防通道，不属于被告规划核实的范围，对此不予审查。原审法院对涉案小区容积率、建筑密度、机动车位、小区日照，11#楼通往负一层电梯，小区北面车行路口，10#、11#楼商业建筑面积，架空层面积，物业管理用房（含门卫室）面积，小区建筑外墙颜色，小区天窗传热系数和遮阳系数、消防通道等方面的问题进行了审查，认为原告主张没有事实和法律依据，不予支持。但原审法院认为根据《福建省实施办法》第四十五条第二款规定，城乡规划主管部门应当自受理申请之日起十日内，派人到现场对规划条件的落实情况进行核实。经核实，符合规划条件的，城乡规划主管部门应当自受理之日起三十日内向建设单位或者个人出具规划条件核实意见；不符合规划条件的，责令其限期改正，重新办理规划条件核实，并依法予以查处。根据上述规定，行政机关在受理之日起十日内，应到现场对规划条件的落实情况进行核实，然被告并未举证进行现场核实的相关证据，属于程序违法，但该程序违法对原告权利不产生实际影响。据此，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，判决：确认原宁德市城乡规划局于2015年3月2日作出的宁规核〔2015〕6号《宁德市城乡规划局关于东晟·泰怡园建设工程竣工规划条件核实的意见》违法。案件受理费50元，由宁德市自然资源局负担。 郑永安等5人不服原审判决，向本院提起上诉，上诉请求：1.依法判决撤销原审判决关于“根据《宁德市规划竣工测量资料》中显示，东晟·泰怡园项目的容积率为3.49，建筑密度16.11%，机动车位603个，非机动车3060个，原告提出的容积率、建筑密度、机动车位的问题符合宁规审[2010]48号规定的规划条件”的认定，并认定东晟泰怡园项目实际容积率为3.68，建筑密度16.9%，机动车位少于580个。2.依法判决撤销原审判决关于“宁德市城乡规划局向东晟公司颁发的《建设工程规划许可证》附件中《东晟·泰怡园建筑施工图》显示，11#楼的平面图及剖面图均有通往地下室的电梯”的认定，并认定东晟泰怡园在建设过程中未按规划图设计施工图，擅自在施工图中增加了电梯通往负一层的设计。3.依法判决撤销原审判决关于“《建设工程规划许可证》附件中的《东晟·泰怡园建筑施工图》显示，10#、11#楼均规划建设为三层，其中10#楼为小区配套幼儿园，不属于商业建筑。11#楼的建筑面积为2942.84㎡，商业用房面积1884.6㎡，其中一层部分和二层为商业用房，符合宁规条书[2010]6号文规定的商业建筑层数不超过二层，建筑面积不大于2000㎡的要求”的认定，并认定11#楼建筑面积超过2000㎡，10#楼与11#楼不符合宁规条书[2010]6号文规定。4.依法判决撤销原审判决关于“东晟·泰怡园的架空层面积为2285.64㎡，符合宁规审[2010]48号架空层面积为2113.18㎡的规定”的认定，并认定东晟泰怡园的架空层面积未达到住宅建筑总占地面积的60%。5.依法判决撤销原审判决关于“东晟·泰怡园小区平均日照满足大寒日3小时的标准符合规划”的认定，并认定东晟泰怡园的日照不符合规划，不能满足大寒日3小时的标准。6.依法判决撤销原审判决关于“东晟泰怡园小区外墙与周边整体风貌较为协调，不影响规划核实”的认定，并认定东晟泰怡园的外墙不符合规划，随意变更为不符合规划的瓷砖材料，已造成多处高空瓷砖脱落，严重影响业主安全。7.依法判决撤销原审判决关于“但该程序违法对原告权利不产生实际影响”，并认定该程序违法对原告权利产生实际巨大影响。主要理由：1.原审判决在被上诉人未提供《宁德市规划竣工测量资料》完整原件的情况下，将《宁德市规划竣工测量资料》所载数据作为定案依据系基本事实认定错误。2.涉案小区容积率为3.69、建筑密度16.9%，原审法院认定容积率、建筑密度符合规划条件系基本事实认定错误。3.原审法院认定10#楼与11#楼符合宁规条书[2010]6号文规定系事实认定错误，在规划设计中不允许第三层建筑，故多出的第三层为违章建筑。4.架空层面积应当以宁规条书[2010]6号文件规定的住宅建筑总占地面积的60%进行计算，而不是通过技术性操作对各项面积减扣来混淆概念所计算出的2113.18㎡。5.原审法院将《东晟泰怡园建筑施工图》认定为《建设用地规划许可证》附件是基本事实认定错误。6.东晟泰怡园的日照不符合规划，不能满足大寒日3小时的标准。7.东晟泰怡园的外墙不符合规划，多处高空瓷砖脱落，被上诉人未按规划要求进行核实，导致外墙瓷砖脱落严重危害业主安全。8.东晟泰怡园小区东北行路口位于梦龙路中央，与规划设计不符，南、北进出口车辆出入存在安全隐患。9.被上诉人未提供证据证明其进行现场核实。 宁德市自然资源局亦不服原审判决向本院提起上诉，上诉请求：撤销原审判决，改判驳回郑永安等5人的原审诉请。主要理由：1.本案诉讼各方对宁德市的程序合法性没有提出争议，属无争议之事实。2.原审判决认定上诉人未依法派人到现场对规划条件的落实情况进行核实与事实不符。 原审第三人述称其同意上诉人宁德市自然资源局的意见。 本院认为，人民法院对行政行为进行合法性审查的前提是涉案诉讼符合起诉条件。而郑永安等5人提起本案诉讼不符合法定的起诉主体要求。理由如下：1.被诉行政行为涉及小区业主的共有利益。《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第四十五条第一款规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”《福建省实施办法》第四十五条第三款规定“未经核实规划条件或者经核实不符合规划条件的建设工程，建设单位不得组织竣工验收，建设主管部门和其他有关部门不予办理竣工验收备案，房屋登记机构不予办理房屋登记。”且《中华人民共和国物权法》第七十三条规定“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”本案被诉规划核实行为涉及东晟·泰怡园小区能否进行竣工验收，且核实的内容涉及小区全体业主的共有利益。故被诉行政行为属于涉及小区业主共有利益的行政行为。2.郑永安等5人的起诉主体不符合法律规范。涉及业主共有利益的行政行为，行政诉讼法律规范对于起诉的主体有做特别规定，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”也即对于涉及业主共有利益的行政行为，起诉主体为业主委员会或“专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主”可以提起诉讼，本案郑永安等5人提起诉讼不符合上述法律规定的行政诉讼原告主体要求。 综上所述，本院认为，郑永安等5人提起本案诉讼不符合法律规定的起诉主体要求，依法应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审法院直接对被诉行政行为进行合法性审查，并作出实体判决不当，依法应予改判。因本案不符合起诉条件，而两上诉人所提上诉均系行政行为的合法性审查内容，故本案中对此不再作进一步审查认定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第(一)项,《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定,裁定如下: 一、撤销宁德市蕉城区人民法院（2019）闽0902行初136号行政判决。 二、驳回上诉人郑永安、沈和桥、林用平、阮小琳、余珠蕊的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 赖昌铅 审 判 员 魏各永 审 判 员 杨礼崧 二〇二〇年九月二十二日 法官助理 林玉芳 书 记 员 陈 丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。 …… 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件: （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织; …… 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； ……