江苏省灌南县人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0724行初6号原告：郭中平，男，1969年1月6日生，汉族，居民，住江苏省连云港市赣榆区。委托代理人：李佃军，江苏同科律师事务所律师。被告：灌云县自然资源和规划局，住所地灌云县伊山镇树云路西侧小鸭河北侧299号。负责人：禹会成，该局局长。出庭负责人：支学凯，该局副局长。委托代理人：乔家驹，该单位职工。委托代理人：杨军，江苏明亮律师事务所律师。被告：灌云县人民政府，住所地灌云县伊山镇西苑南路1号。法定代表人:朱兴波，该县县长。出庭负责人：陈新洪，该县副县长。委托代理人：茆海元，江苏震云律师事务所律师。原告郭中平不服被告灌云县自然资源和规划局（以下简称“灌云资规局”）海洋行政处罚及灌云县人民政府（以下简称“灌云县政府”）行政复议一案，本院于2020年3月18日立案受理后，于同年5月19日组成合议庭公开开庭进行了审理。原告郭中平的委托代理人李佃军，被告灌云资规局的出庭负责人支某及委托代理人乔家驹、杨军，被告灌云县政府的出庭负责人陈某及委托代理人茆海元均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年10月18日，灌云资规局以郭中平未取得海域使用权，非法实施码头建设为由作出责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处人民币叁拾捌万捌仟贰佰叁十元整的行政处罚决定，郭中平向灌云县政府申请行政复议，灌云县政府于2020年2月27日作出维持原行政处罚的决定。郭中平不服，向本院提起行政诉讼。原告郭中平诉称，2015年11月份起，原告在灌云燕尾港至灌西沿海承包海域从事海洋滩涂养殖，因养殖的海产品出货需要，原告对原灌西盐城兴建的位灌云二湾闸与埒子口的码头进行维修并在原有的路面搭建简易房使用至今。期间，原告多次与灌云资规局沟通办理使用手续，相关主管部门领导答复码头面积小，不好办理手续。2018年10月18日，灌云资规局以原告未取得海域使用权，非法实施码头建设的违法行为对原告作出行政处罚决定，原告依法向灌云县政府提起行政复议，灌云县政府以书面审查形式作出维持原行政处罚的决定。原告认为违法事实不存在，原告只是对原先的老码头进行维修，同时在手边搭建简易房作为临时生产用，并没有实施兴建非渗透性建筑违法行为。在作出行政处罚时认定的面积与事实不符，没有扣除原有的码头占用面积及周边非原告兴建的已形成的路面面积；码头维修行为应适用2015年的标准，原告的违法行为从性质上未达到行政处罚的适用情形，故请求依法撤销灌云资规局的行政处罚决定和灌云县政府的行政复议决定，由二被告承担诉讼费用。原告郭中平为证明其主张，向本院提交了如下证据：1、灌云资规局灌自然资海执罚〔2019〕005号行政处罚决定书，用以证明被告灌云资规局对原告的处罚情况。2、灌云县人民政府〔2019〕灌行复第35号行政复议决定书，用以证明被告灌云县政府对原告的复议情况。被告灌云资规局辩称：原告于2015年11月26日起在未取得海域使用权情况下，擅自在灌云二湾闸海域进行废弃码头改造扩建，占用海域面积为0.1457顷，用于养殖作业配套设施使用，其行为违反了《海域使用管理法》第三条第二款的规定，依据该法第四十二条规定作出行政处罚，认定事实清楚，证据充分，程序合法。故请求驳回原告郭中平的诉讼请求。被告灌云资规局在法定举证期限内提交下列证据，用以证明行政行为合法：1.责令停止违法行为通知书及送达回证、检查通知书及行政执法证、现场笔录、询问笔录、陈述和申辩笔录、提取证据材料登记表、责令停止违法行为通知书及送达回证、立案审批表，以证明原告未取得海域使用权非法实施码头建设，被告灌云资规局对其进行调查并责令停止违法行为的事实。2.委托鉴定书及测量报告、吴在平询问笔录及身份证复印件、提取证据材料登记表、现场执法照片4张、案件调查终结报告、行政处罚意见审批表、案件会审笔录、案件会审专题会议纪要、局长专题会议纪要，以证明被处罚人非法占用海域面积、性质及对案件查处会办研究情况。3.行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚听证通知书及送达回证、听证签到簿、听证笔录、案件会审笔录，用以证明行政处罚程序合法，给予了原告陈述、申辩和听证的权利，并最终集体研究形成行政处罚意见。4.行政处罚决定书及送达回证、罚款缴纳催告书及送达回证，用以证明灌云资规局依法作出行政处罚决定并送达给原告。被告灌云县政府辩称：被告灌云县政府于2019年12月4日收到原告的复议申请，同年12月9日决定依法受理，经审查灌云资规局提交的答复书及证据材料，于2020年2月3日作出行政复议延长通知书送达原告，于2020年2月27日作出复议决定书并于2月28日送达原告，复议程序合法，适用法律正确。故请求驳回原告郭中平的诉讼请求。被告灌云县政府在法定期限内提交了下述证据，用以证明行政行为合法：1.行政复议决定书及送达回证，用以证明被告灌云县政府作出复议决定且依法送达给原告。2.案件受理审批表、行政复议申请书，用以证明原告向被告灌云县政府提出复议申请及受理情况。3.行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答复书以证明被告灌云县政府依法履行了行政复议程序。4.行政复议延长通知书及送达回证，用以证明复议期间依法延长的情况。5.行政复议决定审批表，用以证明复议决定经依法作出。对被告灌云资规局提交证据，原告郭中平质证意见：对证据1无异议，但对证明目的有异议，不能仅根据当事人的单方陈述认定事实；对证据2中的委托及鉴定结论有异议，此鉴定是被告单方委托鉴定，程序不合法，未经原告认可且该鉴定结论中认定的事实与实际不符，原告构建可移动的篷房并未改变涉案海域的层高，不符合非透水性构建物的建筑特征；对证据2原告认为听证后的程序违法，听证前进行了集体讨论，但在听证后，被告对原行政处罚涉及的重大事项重新认定并变更了原处罚通知的内容，但是未再次提交负责人集体讨论决定，程序不合法。对其余证据无异议。关于灌云县政府所提交证据。原告郭中平无异议，但认为行政处罚程序违法，故复议决定也存在程序性法律错误。本院经审查认为，上述证据均与本案待证事实有关，且来源合法、内容真实,本院依法予以确认。关于郭中平所提交证据，经庭审质证灌云资规局和灌云县政府均无异议，上述证据均与本案待证事实有关，且来源合法、内容真实,本院依法予以确认。据此，本院依法查明事实如下：2015年11月26日，郭中平因养殖需要，对原灌西盐城兴建的位灌云二湾闸与埒子口的码头进行维修并在原有的路面搭建房屋使用至今。2016年3月18日,原灌云海洋与渔业局以郭中平未取得海域使用权，非法实施码头建设的行为，对其下达灌海渔执责（2016）001号《责令停止违法行为通知书》，要求立即停止非法占用海域实施码头建设的行为。2019年7月10日，灌云资规局以郭中平未取得海域使用权，非法实施码头建设工程的行为，对其下达灌自然资海执[2019]005号《责令停止违法行为通知书》，要求立即停止非法占用海域实施码头及附属设施建设的行为。经灌云资规局委托，南通市江海测绘院有限公司于2019年7月25日出具《连云港灌云埒子口附近郭中平码头及生产生活用海测量报告》，经测量，原告实际占用养殖用海配套的生产生活用海总面积为0.1457公顷，用海方式为透水构筑物和非透水构筑物。其中透水构筑物（码头）用海面积为0.0181公顷，非透水构筑物（场地及生产生活用房）用海面积为0.1276公顷。2019年9月9日，被告灌云资规局出具灌自然资海执〔2019〕004号《行政处罚听证告知书》，拟对郭中平罚款人民币646398元，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状。2019年9月11日郭中平提出听证申请，同年9月25日举行听证会。经专家会审，2019年10月18日，灌云资规局作出灌自然资海执处罚〔2019〕005号《行政处罚决定书》，对郭中平作出责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处人民币388230元的行政处罚。郭中平不服向灌云县政府提出行政复议，灌云县政府于2020年2月27日作出〔2019〕灌行复第35号《行政复议决定书》，维持原行政处罚决定。郭中平不服，遂提起诉讼。本院认为，灌云资规局是辖区自然资源工作的主管部门，有权对辖区内海域空间的用途进行管制，具有查处非法占用海域行为的法定职责。关于本案争议焦点，综合评判如下：一、关于原告郭中平修建码头行为是否属于未经批准非法占用海域的问题。海域管理法第三条第二款规定：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”该法第二十九条规定：“海域使用权期满，未申请续期或申请续期未获批准的，海域使用权终止。海域使用权终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或影响其他用海项目的用海设施和构筑物。”本案中，原告未取得海域使用权证书，其占用涉案海域从事养殖的行为违反了海域管理法的相关规定，属于未经批准非法占用海域。原告在庭审调查中表示，其曾多次向主管部门申请办理海域使用权手续但未获准许，这一主张不符合海域管理法第三条第二款和第二十九条的规定，没有法律依据，不予支持。原告还认为其仅是在原码头基础上进行翻新，其翻新行为不应认定为非法占用海域。本院认为，非法占用海域是一种违法状态而不是具体行为，原告郭中平改建码头的行为事实上呈现的是其非法占用海域的状态。故对原告该意见，本院亦不予采信。二、关于对构筑物用海方式的认定问题。《海域使用分类体系》第2.7规定，非透水构筑物用海是指采用非透水方式构筑不形成围填海事实或有效岸线的码头、突堤、引堤、防波堤、路基等构筑物的用海方式，透水构筑物用海则是指采用透水方式构筑码头、海面栈桥、高脚屋、人工鱼礁等构筑物的用海方式。本案中将码头、生产生活用房纳入非透水构筑物认定范围，并无不当。灌云资规局委托南通市江海测绘院有限公司对原告非法占用海域面积进行现场测绘，测绘人员有相应的专业资质，测绘时原告到场指界，测绘程序合法。故据此得出原告非法占用海域面积符合法律规定。三、关于行政处罚程序及金额合理性问题。原告认为听证后被告灌云资规局对原行政处罚涉及的重大事项重新认定并变更了原处罚通知的内容，但未提交负责人集体讨论决定，程序不合法。经查，经过听证程序，灌云资规局经集体讨论决定对原告郭中平的处罚标准以不溯及既往为原则，依照《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（[2007]10号）文件规定作出处罚，罚款金额下调为叁拾捌万捌仟贰佰叁十元整。本院认为，本案行政违法行为听证前已经集体讨论，听证后行政机关通过集体会审，采纳了原告关于行政处罚标准适用的听证意见，降低了处罚金额，作出了相对有利于原告的行政处罚决定，是否集体讨论对原告权利行使未造成实质性影响，故不属于程序违法。四、关于复议机关复议程序是否合法的问题。经查，灌云县政府收到复议申请后，在法定期限内履行受理、通知提出答复、通知复议、审查等程序，依法延长审查期限后，在法定期限内作出了维持原行政行为的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，灌云资规局作出的灌自然资海执处罚〔2019〕005号行政处罚决定书和灌云县政府作出的〔2019〕灌行复第35号行政复议决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故对原告请求撤销该行政处罚决定和行政复议决定的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郭中平的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告郭中平负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。审 判 长  蒯 舒人民陪审员  孙桂军人民陪审员  冯占丽二〇二〇年九月十四日法官 助理  郭 茜书 记 员  孙 晨法律条文附录及上诉须知一、法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。二、上诉须知根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院的。本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民人民法院裁定按自动撤回上诉处理。本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。