山东省济南市历城区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)鲁0112行赔初10号 原告马玉敏，女，1964年1月25日出生，汉族，住济南市。 委托代理人张鑫、徐瑞霞，北京市京师律师事务所律师。 被告济南市南部山区管理委员会，住所地济南市。 法定代表人文东河，主任。 委托代理人刘凯，该单位工作人员。 委托代理人宋唐生，山东环周（天津）律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府柳埠街道办事处，住所地济南市。 法定代表人徐刚，主任。 负责人杨龙林，副主任。 委托代理人张仁刚，山东东城律师事务所律师。 原告马玉敏因与被告济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）、济南市历城区人民政府柳埠街道办事处（以下简称柳埠街道）行政赔偿一案，于2020年7月27日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于同日受理后，于同年7月31日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案。原告马玉敏及其委托代理人张鑫、徐瑞霞，被告南山管委会委托代理人刘凯、宋唐生，被告柳埠街道副主任杨龙林及委托代理人张仁刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告是山东省济南市居民，2001年，原告根 据《济南市农村四荒资源开发管理条例》与历城区人民政府及柳埠镇人民政府签订四荒开发投资协议，同年12月与历城区农委、柳埠镇人民政府与曲吕峪村委签订投资协议，后原告根据投资协议建房。2019年11月9日，被告南山管委会和柳埠街道组织人员强制拆除了原告的房屋。后原告不服向济南市人民政府申请行政复议，依法请求确认其强制拆除的行政行为违法。2020年2月13日，济南市人民政府作出了行政复议决定书，确认南山管委会和柳埠街道强制拆除房屋的行为违法。原告于2020年5月4日向被告提出行政赔偿申请，被告柳埠街道2020年5月27日对原告作出不予赔偿决定书，被告南山管委会于2020年7月6日作出不予行政赔偿决定书。原告要求：1、判决被告赔偿因强拆造成的各项经济损失共计2916261元；2、由被告承担本案诉讼费用。 原告向本院提交了以下证据： 1、原告身份证；2、0136号济南市农村四荒资源开发 合同、证明；3、0138号四荒地使用权证书；4、133号使用 林地同意书；5、花旗公司出具的证明；6、土地勘测定界技 术报告书及宗地图；7、历城区国土资源局出具的确认书；8、柳埠镇土地利用总体规划局部调整说明；9、济南市清理整顿和规范土地市场秩序工作领导小组关于对花旗公司违法用地处理意见书；10、柳埠镇土地管理所宅基地登记、缴费发票。上述证据证明原告主体适格，案涉房屋不是违法建筑，被告强制拆除房屋的行为确认违法后，被告拆除原告房屋的行为实属调查不清，应当承担赔偿责任； 11、《行政复议决定书》，证明二被告强制拆除原告房屋 的行为已被确认行政行为违法； 12、损失清单、房屋评估报告，能够证明被告强拆行为 给原告造成的财产损失； 13、《国家赔偿申请书》； 14、南山管委会的不予赔偿决定。 被告南山管委会辩称： 涉案房屋未取得任何合法、有效的建设及规划手续， 系违法建设，济南市国土资源局2004年4月已经依法对济南花旗食品有限公司作出了济国土罚字（2004）第182号行政处罚决定书，明确了涉案房屋的违法性。 原告作为城镇居民，并非柳埠镇曲吕峪村集体经济 组织成员，依法不具备申请宅基地建设住宅的法定资格。 原告不是行政相对人，没有取得房屋的合法物权， 作为本案原告主体不适格，经济南市国土资源局查实，济南花旗食品有限公司未经批准，于2001年12月与历城区柳埠镇曲吕峪村委会签订征用涉案土地协议，建设了涉案房产。答辩人分别于2019年10月9日和2019年10月25日向济南花旗食品有限公司作出涉案限期搬离物品《通知书》、限期拆除《通知》，原告并没有取得涉案房屋的合法物权。因此，原告并不是本案的行政相对人，不具有提起国家赔偿的主体资格。 原告请求赔偿的财产损失并不是其合法权益，其请 求答辩人赔偿各类经济损失无事实和法律依据。 五、拆除行为系事实行为，由柳埠街道实施，与答辩人无关，答辩人作为被告不适格，2019年10月25日，答辩人向济南花旗食品有限公司下达限期自行拆除通知，逾期不拆除由柳埠街道办事处拆除。拆除行为由柳埠街道办事处实施，答辩人不是实施主体。 综上所述，涉案建筑物系违法建设，拆除行为未侵犯原 告的任何合法权益，原告与答辩人主体均不适格。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告南山管委会向本院提交了以下证据及依据： 1、济国土罚字（2004）第182号《土地行政处罚决定书》，证明涉案房屋系违法建筑； 2、南执询字（2019）第20011号《调查（询问）通知书》，证明作出拆除违法建筑决定前，被告履行了调查、询问的程序； 3、被告分别于2019年10月9日和2019年10月2日 作出的涉案限期搬离物品《通知书》、限期拆除《通知》各一份，证明在涉案建筑被拆除前，被告依法向济南花旗食品有限公司送达了该两份法律文书，履行了相关法定程序； 4、拆除违建视频，证明拆除系柳埠街道实施，室内物品已清理； 5、中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅《关于全面拆除违法建设的通知》，证明涉案建筑系违法建设，依法应当予以拆除；被告作为南部山区范围内查处违法建设的责任主体，有权做出涉案限期拆除的行政行为； 6、《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四 条第四款、第八条第二款、第四十三条第一款；国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知（国办发[1999]39号）；国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知（国土资[2004]234号），证明原告不具备在农村申请宅基地建设住宅的法定资格； 7、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条，证明涉案建筑物系违法建筑，原告无法取得合法物权； 8、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，证明 原告不具有提起国家赔偿的权利。 被告柳埠街道辩称意见同南山管委会意见；另，柳埠街道是受南山管委会指派实施的拆除行为。 被告柳埠街道提交证据同南山管委会。 经庭审质证，被告南山管委会及柳埠街道对原告提交的证据1真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告并不是行政相对人，并非曲吕峪村集体经济组织成员，不具备申请宅基地的法定资格，不具有作为本案原告的主体资格；对证据2真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议，原告作为城镇居民不具备在农村申请宅基地的权利，该合同即不符合土地管理法相关规定，也不符合济南四荒条例的规定，该合同因违反法律法规强制性规定属于无效合同，原告不能取得涉案房屋的任何权利，原告应通过民事诉讼程序以购房合同无效为由向合同相对方主张赔偿。对证据3的真实性、合法性无异议，对关联性证明目的有异议，该证书在四荒种类及用途中明确载明，涉案四荒土地的使用用途为绿化观光，故涉案建筑为违法建筑。对证据4使用林地同意书真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，该同意书由审核机关向济南市历城区柳埠镇曲吕峪村委开具，与本案不具有关联性；对证据5花旗公司出具的证明的真实性、关联性有异议，该证据只有花旗公司的印章，无承办人及负责人签字，不具备证据的形式要件，不应作为定案依据。对证据6土地勘测用地报告书真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，该报告书单位为曲吕峪村与本案无关，且用途标明为征用划拨，而涉案土地并未履行相关征用划拨手续。对证据7国土局确认书的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，通过内容可看出，历城区国土资源局是对柳埠镇李家塘村建设项目用地符合历城区柳埠镇土地用地管理规划，而涉案土地位于柳埠镇曲吕峪村，该确认书与本案无关。对证据8调整说明真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的有异议，该调整说明形成于2004年1月2日，但在2004年4月济南市国土局就以涉案土地未经批准等情形为由，向花旗公司下达处罚决定书，责令花旗公司将涉案土地退还村委会，拆除非法用地的占用物及建设，故该调整说明不能证明原告的主张，通过该说明也可看出花旗公司为行政案件的行政相对人，原告不是本案适格原告。对证据9处理意见书的三性均有异议，该处理意见书没有文号、公章，非正式公文，无法证明原告主张。对证据10登记费的发票真实性无异议，对证明目的有异议，该发票注明为登记费，无法证明原告证明目的。对证据11的真实性、关联性、合法性无异议，但对证明目的有异议，被告作出的行政行为虽已经济南市人民政府确认违法，但该证据是以被告在作出行政行为前未履行法定程序而作出行政违法的决定书，而涉案建筑系违法建设，另外被告南山管委会并未实施拆除行为，具体有柳埠街道实施，南山不应作为本案被告。对证据12损失清单，认为清单由原告自行制作，真实性、关联性、合法性均不认可，提供的各种票据均不是正式的发票，不具备证明效力，也无法证明物品存在于房屋之内。房屋内的物品在拆迁时均已搬出，可能存在有些户主丢弃不用的极少数物品。对证据13、14的真实性无异议。 原告对二被告提交的证据1真实性、关联性予以认可，对合法性及证明目的不予认可。该行政处罚决定书系由济南市国土资源局于2004年4月4日作出，行政相对人为济南花旗食品有限公司。该决定书均已执行到位，罚款已经足额缴纳。关于拆除的部分，原告提供的证据9济南市清查整顿和规范土地市场秩序工作领导小组下达了整改处理意见，明确“对花旗食品有限公司免于拆除处罚，补办用地手续”。故而，该份决定书已经履行完毕。对证据2的真实性、关联性、合法性及证明目的均不予认可，首先该份通知书并没有具体的行政相对人，同时没有被调查人的签字盖章，更未依法送达至原告。对证据3的真实性予以认可，合法性、关联性及证明目的不予认可。该通知书不是具体行政行为，亦没有法定的约束力。恰恰能够证明被告未对原告房屋进行调查，程序严重违法。对证据4视频资料的真实性予以认可。对证据5真实性认可，合法性及证明目的不予认可。该份通知系政府部门间的内部通知，对外不具有法定的约束力。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据1-8号、10-11号，13-14号，与本案有关联，来源来法，是真实的，本院予以认定；原告提交的9号证据，二被告不认可，该证据无公章等必备要件，本院不予认定；原告提交的12号证据，是自己制作，且与二被告提交的视频资料证明内容严重不符，本院不予认定。 二被告提交的证据1-5号与本案有关联，来源合法，是真实的，本院予以认定。 经审理查明，原告（另案原告房泽海代表原告）与原济南市历城区柳埠镇人民政府、济南市历城区农业委员会、济南市历城区柳埠镇曲吕峪村民委员会于2001年12月签订农村四荒资源开发合同，用于绿化观光开发，合同期限50年。此后原告在承租的土地上建设楼房。因原告同类情况的人数众多，在土地执法部门检查时被列入违法建设，故原告等实际用地人与济南花旗食品有限公司商定以花旗公司名义申请办理用地手续，花旗公司对该宗土地及地上物不享有权利义务。2004年4月4日，原济南市国土资源局（现济南市自然资源和规划局）对上述花旗公司作出土地行政处罚决定书，要求花旗公司将土地退还曲吕峪村民委员会，拆除花旗公司在该宗土地上的建筑物及其他设施。2019年10月，南山管委会对花旗公司两次下达通知要求其清理室内物品、自行拆除非法建设，花旗公司未拆除建筑物。2019年11月11日，二被告对本案涉及房屋实施了拆除。同年11月25日，原告向济南市人民政府申请行政复议，济南市人民政府于2020年2月13日作出行政复议决定，确认二被告实施的拆除行政违法。复议决定已经生效。此后原告向二被告邮寄赔偿申请，南山管委会作出不予赔偿决定。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”。第三十六条第八项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。” 关于赔偿主体问题，行政复议决定认定二被告共同实施了拆除行为，且拆除行为已经被确认违法，故二被告应当共同赔偿原告的损失。 关于申请赔偿主体问题，涉案建筑物虽然以花旗公司名义办理有关手续，但从原告提交的证据看，涉案建筑物的权利义务由原告承担，故本案原告主张权利主体适格。 关于涉案建筑物的赔偿问题。二被告主张涉案建筑物没有合法的建设审批文件，行政处罚决定已经认定属违法建设，原告对此未提供有效证据予以反驳，故本院确认二被告的主张成立。二被告的强制拆除行为虽被确认违法，但涉案建筑物的建设及使用并不符合有关法律、法规的规定，其并不属于原告所拥有的合法权益，亦不属于国家赔偿法所规定的赔偿范围。故原告主张被告赔偿涉案建筑物损失的请求无事实及法律依据，本院不予支持。 关于室内财产的赔偿问题。涉案建筑物由原告建造并使用，原告主张被告的强制拆除行为造成了其在涉案建筑物内大量且比较贵重财产的损毁，本院认为，一是二被告实施拆除前曾两次下达通知要求业主自行清理室内财物，原告仍将其财产损失汇总表所列众多财产放置涉案建筑物内，不符合常理；二是被告从下达拆除通知到进行拆除已经预留给原告足够的搬迁时间，原告未及时处置涉案建筑物内的财物，其对被告拆除行为造成其财产损害亦负有责任；三特别是通过二被告提交的视频资料可以看出，原告在建筑物被强制拆除前均自行清理了室内物品，只有房屋内门、吊灯等部分物品未清理搬出。据此，针对原告所主张的室内财产损失，根据以上分析情况，结合逻辑推理、生活经验、生活常识，本院酌情确定被告赔偿原告涉案建筑物内财产损失1万元。 综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第十五条第一款、第三十六条第八项，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，判决如下： 一、限被告济南市南部山区管理委员会、被告济南市历城区人民政府柳埠街道办事处于本判决生效之日起10日内赔偿原告马玉敏涉案建筑物内财产损失1万元； 二、驳回原告马玉敏的其他诉讼请求。 行政赔偿诉讼不收取诉讼费用。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 王诗和人民陪审员薛蕾 人民陪审员 滕    学    慧 二〇二〇年九月八日 书 记 员 韩    鹏    辉