重庆市第四中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）渝04行赔终10号 上诉人（原审原告）曾莨钛，男，汉族，1966年3月5日出生，住重庆市黔江区。 委托代理人曾蘖源，女，汉族，1988年11月7日出生，住重庆市黔江区。 被上诉人（原审被告）重庆市黔江区畜牧发展中心，住所地重庆市黔江区城西街道办事处新华大道西段270号，统一社会信用代码125001147116533741。 法定代表人张青华，该中心主任。 委托代理人查辅祥，该中心副主任。 委托代理人蔡成凤，重庆川东南律师事务所律师。 上诉人曾莨钛因诉被上诉人重庆市黔江区畜牧发展中心（简称黔江区畜牧中心）行政赔偿一案，不服彭水苗族土家族自治县人民法院（简称彭水县法院）（2020）渝0243行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，因群众举报“舟白街道路东居委7组窑坪公交车站旁，曾一富（即曾莨钛）养殖场（养猪100-200头），粪污直排到下面的渗水坑里，持续时间6-7年”，重庆市第一环境保护督察组交办由原重庆市黔江区畜牧兽医局（简称黔江区畜牧局）牵头，重庆市黔江区环保局、重庆市黔江区人民政府舟白街道办事处（简称舟白街道办）配合处理群众投诉事情。2018年7月5日，接到交办任务单后，原重庆市黔江区畜牧局工作人员与黔江区环保局、舟白街道办工作人员，以及重庆市黔江区广播电视台、武陵都市报记者一起到曾莨钛生猪养殖场调查、核实投诉内容。在调查过程中，双方意见存在分歧，曾莨钛出现情绪激动、站立不稳的现象，继而出现呕吐现象。后经120救护车送往重庆市黔江民族医院住院治疗，入院诊断为：1.右侧丘脑出血破入脑室系统；2.双侧基底节区及半卵圆中心多发脑梗塞；3.高血压病2级很高危组；4.吸入性肺炎；5.低钾血症。曾莨钛于2018年7月10日转入重庆市黔江中心医院住院治疗，于2018年10月7日出院。出院诊断为：1.左侧偏瘫；2.脑出血后遗症；3.高血压2级极高危；4.前列腺增生；5.高甘油三酯血症；6.上呼吸道感染；7.左踝关节腔积液。 2018年8月14日，重庆市黔江区环境行政执法支队（简称黔江区环境执法支队）作出渝（黔）环执罚〔2018〕41号、〔2018〕42号《行政处罚决定书》，分别对曾莨钛作出罚款拾万元的行政处罚。其中，根据渝（黔）环执罚〔2018〕42号《行政处罚决定书》记载，该执法支队经调查认定“2018年7月5日，黔江区环境执法支队执法人员对曾莨钛进行了调查，发现曾莨钛经营的位于黔江区舟白街道路东7组的生猪养殖场所，私自设置一根水管将储存在土坑里的养殖废水导流到旁边的天然渗坑。”黔江区环境执法支队遂依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条之规定，对曾莨钛作出罚款拾万元的行政处罚。曾莨钛不服该行政处罚，向重庆市黔江区人民法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，黔江区环境执法支队于2018年12月26日作出《关于曾莨钛提起免缴环境罚款申请的回函》，决定同意曾莨钛免缴渝（黔）环执罚〔2018〕41号、〔2018〕42号《行政处罚决定书》所涉罚款20万元。曾莨钛遂撤回了起诉。 2019年6月13日，曾莨钛向原重庆市黔江区畜牧技术服务中心（简称黔江区畜牧技术中心）提出行政赔偿申请，请求赔偿：1.已发生的医疗费116902.38元，后续康复费100000元，护理费每日150元（自2018年7月5日起算），误工费26279元，残疾赔偿金697780元，精神损害抚慰金100000元，残疾辅助器具费10000元，养殖场经营损失50000元，并按政策对申请人修建粪污资源化利用设施给予补贴；2.请求在申请人经营养殖场社区及黔江广电所属媒体上向申请人道歉，消除赔偿义务机关在黔江广播电视台所播新闻中对申请人塑造的违法乱纪形象造成的不良影响。原黔江区畜牧技术中心于2019年7月12日作出《不予行政赔偿决定书》，决定对曾莨钛提出的赔偿已发生的医疗费、后续康复费、护理费、误工费、残疾赔偿金、精神损害抚慰金、残疾辅助器具费、养殖场经营损失的行政赔偿请求不予赔偿；认为曾莨钛提出的“按政策对申请人修建粪污资源化利用设施给予补贴”不属于行政赔偿的范畴，该中心已将申请人养殖场列入畜禽粪污资源化利用整县推进项目，按照该单位下达的项目建设内容，建设完工、经验收合格后按程序兑现补贴资金。曾莨钛不服该不予行政赔偿决定，以黔江区畜牧技术中心为被告，于2019年10月10日提起行政赔偿诉讼。 另查明，曾莨钛在重庆市黔江民族医院的住院病历中记载“既往史：家属诉有高血压病史2年，具体血压不详，未正规治疗。”曾莨钛在重庆市黔江中心医院的住院病历中记载“[既往史]2年前检查发现有高血压病，最高血压160/？mmHg，未予任何治疗及规律检测血压，具体情况不详。”在2018年7月5日的现场调查过程中，曾莨钛的亲属也在场，执法人员与曾莨钛及其亲属之间无拉扯行为，也无肢体冲突。 还查明，2019年1月8日，中共重庆市黔江区委、重庆市黔江区人民政府共同作出的黔江委发〔2019〕1号《关于印发的通知》中提出：“将区农业委员会（区农业综合开发办公室）的职责，区政府直属事业单位畜牧兽医局的职责，以及区发展和改革委员会的农业投资项目、区国土资源和房屋管理局的农田整治项目、区水务局的农田水利建设项目管理职责等整合，组建区农业农村委员会，作为区政府工作部门。”同日，中共重庆市黔江区委机构改革协调小组办公室印发的黔江委机改办〔2019〕2号《关于印发的通知》中提出：“三、剥离区畜牧兽医局行政职能，更名为区畜牧技术服务中心（一）机构设置。将区畜牧兽医局承担的行政职能整合到新组建的区农业农村委员会后，更名为区畜牧技术服务中心，并调整为区农业农村委员会所属公益一类事业单位。（二）编制核定。内设机构和职能职责按照先转隶后‘三定’的原则办理，单位领导职数4名（主任1名、副主任3名）。（三）人员转隶。原区畜牧兽医局在编人员全部转隶到区畜牧技术服务中心，其中：行政执法人员按综合执法改革要求办理。”2019年12月19日，中共重庆市黔江区委机构编制委员会印发的黔江委编委发〔2019〕64号《关于部分处级事业单位和综合行政执法机构设置的通知》中决定：将原黔江区畜牧兽医局更名为黔江区畜牧发展中心，为黔江区农业农村委员会管理的正处级事业单位。黔江畜牧中心的《事业单位法人证书》上载明，该单位“宗旨和业务范围”为“为畜牧业发展提供管理保障。畜牧技术推广：草原改良；畜牧业资源保护；畜牧业执法监督；畜牧业质量监督；畜牧业标准化管理；畜牧业项目管理；畜牧业许可管理；畜牧兽医器械产品登记；畜禽品种登记。”“举办单位”为“重庆市黔江区农业农村委员会”。曾莨钛遂当庭将被告由重庆市黔江区畜牧技术服务中心更正为重庆市黔江区畜牧发展中心。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第三条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”该法第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”综合各方意见，本案争议焦点在于：1.本案是否应当要求曾莨钛先行对2018年7月5日的调查行为起诉确认违法；2.本案黔江区畜牧中心诉讼主体是否适格；3.曾莨钛的行政赔偿请求能否成立。 一、关于本案是否应当要求曾莨钛先行对2018年7月5日的调查行为起诉确认违法的问题。 虽然《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。”但根据《重庆市实施办法》第十六条第一款“行政机关及其工作人员行使行政职权导致损害，赔偿请求人提出赔偿申请时，行政行为已被撤销或者被确认违法的，赔偿请求人应当先向国家赔偿法规定的赔偿义务机关提出赔偿申请；行政行为未被撤销或者被确认违法的，赔偿请求人可以向国家赔偿法规定的赔偿义务机关直接提出赔偿申请，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”以及第三十三条“人民法院审理行政赔偿案件，行政行为未被撤销或者未被确认违法的，审查赔偿请求时应当对行政行为的合法性一并进行审查。”之规定。本案原黔江区畜牧局、黔江区环境执法支队、舟白街道办工作人员2018年7月5日前往曾莨钛生猪养殖场进行调查核实的行为仅仅是一个程序性的事实行为而非终局性的具体行政行为，该调查核实行为本身亦不可诉。且本案曾莨钛系先行向原黔江区畜牧技术中心提出了行政赔偿申请，在原黔江区畜牧技术中心作出不予行政赔偿决定后，曾莨钛方才基于该不予行政赔偿决定而提起本案行政赔偿之诉，故本案勿需要求曾莨钛先行对2018年7月5日的调查行为起诉确认违法。 二、关于本案黔江区畜牧中心诉讼主体是否适格的问题。 本案中，原黔江区畜牧局工作人员2018年7月5日前往曾莨钛生猪养殖场进行调查核实过程中，曾莨钛突发脑溢血并住院治疗。本案曾莨钛并非起诉要求确认该调查核实行为违法，而是因其向原黔江区畜牧技术中心提出行政赔偿申请之后，原黔江区畜牧技术中心于2019年7月12日作出了《不予行政赔偿决定书》，故而起诉要求黔江畜牧中心行政赔偿。经查，2018年7月5日之时，原黔江区畜牧局具有相应的行政职能，且黔江区机构改革时，原黔江区畜牧局在编人员全部转隶到现单位，仅仅是名称先变更为黔江区畜牧技术中心，再变更为如今的黔江区畜牧中心。就本案被告职能职责而言，应当根据当地编委或编办的明确界定为据。我国现行各级编委或编办的机构设置文件，既是在其辖区内设立行政机关、事业单位的根本依据，也是相关机关、单位行使权力、履行职责的根本依据，编制文件具有法定性。本案中，黔江委编委发〔2019〕64号《关于部分处级事业单位和综合行政执法机构设置的通知》，对黔江区畜牧中心的工作“业务范围”明确为包括“畜牧业执法监督，畜牧业质量监督，畜牧业标准化管理，畜牧业项目管理，畜牧业许可管理”在内的职责，而上述“监督”“管理”，都是标准的行政职能的性质，是其上级机关赋予了的行使职权。就事业单位能否成为行政诉讼的被告问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第三款规定，“法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关”，也就是说并非行政机关才能成为行政赔偿义务机关。且原黔江区畜牧局原属黔江区政府直属的事业单位，其具有行政管理职能，现改革为黔江区农业农村委员会所属的事业单位，只是隶属关系的层级发生了改变，并没有改变事业单位的性质，故，是否为事业单位并不是能否成为行政诉讼被告的必然考量因素。因此，本案被告名称及隶属关系的改变，并不影响对黔江区畜牧中心是否应当承担曾莨钛所诉请的行政赔偿责任（其赔偿请求包含了人身损害赔偿、财产损害赔偿、赔礼道歉、消除不良影响）的审查。故，黔江区畜牧中心诉讼主体适格。 三、关于曾莨钛的行政赔偿请求能否成立的问题。 2018年7月5日，原黔江区畜牧局、黔江环境执法支队、舟白街道办三个单位工作人员前往曾莨钛养殖场，是接受重庆市第一环境保护督察组收到群众信访举报后转来的交办任务，对群众举报投诉问题进行调查、核实，是上述单位履行正常的公务活动。在对曾莨钛养殖场进行调查、核实过程中，曾莨钛的亲属也在场，执法人员与曾莨钛及其亲属之间也没有发生肢体冲突和拉扯行为，也没有证据证明执法人员对曾莨钛有其他不当行为。故，曾莨钛提出的赔偿请求，并不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权、侵犯财产权，受害人有取得赔偿的权利的情形。本案证据显示，曾莨钛自身患有极高危高血压疾病，且未进行正规的医治、预防，并在自身未能控制情绪的情况下，突发脑溢血。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，行政赔偿的前提是行政行为存在违法，原黔江区畜牧局在该调查过程中没有违法行为，执法人员没有侵害曾莨钛健康权的故意或过失，其调查行为本身不会造成曾莨钛突发脑溢血的结果。虽然从时间上看，曾莨钛突发脑溢血是在执法人员的调查过程中发生的，但曾莨钛突发脑溢血是自身患有高血压所致，具有偶然性、突发性，故曾莨钛发生脑溢血疾病与黔江区畜牧中心等单位前往曾莨钛处调查、核实行为没有法律上的因果关系。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第二项规定，因公民自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。故曾莨钛提出的因脑溢血导致的人身损害赔偿以及养殖场经营损失赔偿的赔偿请求均不应得到支持。另外，因无证据证明原黔江区畜牧局在2018年7月5日的调查过程中存在违法行为，故曾莨钛提出的“由被告在原告经营养殖场所在街道及黔江广电所属媒体上向原告道歉，消除被告在黔江广播电视台所播新闻中对原告塑造的违法乱纪形象造成的不良影响”这一诉请亦缺乏事实根据和法律依据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”因曾莨钛的赔偿请求均缺乏事实根据和法律根据，故其赔偿请求应当予以驳回。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第二项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回曾莨钛的赔偿请求。 曾莨钛上诉称，一、原审认定黔江区畜牧中心在2018年7月5日调查过程中没有违法行为与事实不符。1.黔江区畜牧中心对曾莨钛养殖场的环保督察调查处理流程与正常涉及养殖场的环保督察调查处理流程明显不同，未遵循对位于限养区有合法手续应当根据具体问题出具《粪污治理技术指导方案》让其整改的流程，而是经2018年7月5日现场调查在了解到曾莨钛养殖场位于限养区且有营业执照的情况下，于2018年7月18日给曾莨钛出具停产通知，故2018年7月5日的调查行为明显不合理不公正、不客观。2.黔江区畜牧中心在收到曾莨钛针对停产通知提交的异议书之后，另行给曾莨钛出具《粪污治理技术指导方案》让其整改的行为，证实黔江区畜牧中心在2018年7月5日的调查行为不合理、不公正、不客观，致使黔江区畜牧中心在2018年7月18日作出错误的让曾莨钛停产的调查结论。故黔江区畜牧中心针对曾莨钛的调查过程明显存在不作为、乱作为等违法行为。二、原审认定曾莨钛在调查过程中突发脑溢血与黔江区畜牧中心等单位前往曾莨钛处调查核实行为没有因果关系与事实不符。黔江区畜牧中心在禁限养区划分时告知曾莨钛其养殖场在限养区不会被关停，之后又企图利用环保督察关停其养殖场，且在调查现场只字不提整改方案，而是暗示曾莨钛养殖场这次事情大了，要上新闻了，关定了，致使曾莨钛情绪激动发生脑溢血。三、黔江区畜牧中心对2018年7月5日的调查行为进行新闻播报，完全是让新闻媒体为其不合理、不公正、不客观调查行为进行舆论造势，以坐实黔江区畜牧中心为曾莨钛打造的屡教不改违法犯罪分子形象，新闻播报后给曾莨钛的声誉造成了极大损害，黔江区畜牧中心应该承担赔礼道歉、消除不良影响责任。故原审认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求。 黔江区畜牧中心辩称，一、曾莨钛认为原审认定事实错误的理由不成立。曾莨钛称黔江区畜牧中心对其养殖场的调查处理与正常涉及环保督察调查处理流程明显不同，调查行为明显不合理、不公正、不客观的上诉理由不成立。根据重庆市第一环境保护督察组的群众信访举报转办交办单，原黔江区畜牧局、黔江区环保局、舟白街道办、电视台等单位于2018年7月5日前往曾莨钛处对群众的投诉情况进行调查核实，该调查核实行为是履行正常的公务活动。其调查核实是由黔江区环保局按程序依法进行调查，并按规定对曾莨钛的违法行为进行行政处罚。黔江区畜牧中心2018年7月18日和2018年8月3日给曾莨钛出具的《粪污治理技术指导方案》与本次履行公务活动没有必然的因果关系，该方案不能证实2018年7月5日的调查行为不合理、不公正、不客观。二、曾莨钛认为其突发脑溢血与黔江区畜牧中心等单位前往曾莨钛处调查核实有因果关系不成立。2018年7月5日，原黔江区畜牧局等单位在调查核实过程中不涉及养殖场关停，只是调查粪水直排问题，更没暗示养殖场这次事大了，要上新闻，关定了之事。在调查过程中，曾莨钛提出要求解决拆迁问题，工作人员告知其今天不解决拆迁问题，工作人员与曾莨钛及家人没有发生肢体冲突及拉扯行为。根据曾莨钛病历记载其有极高危高血压疾病，故曾莨钛突发脑溢血系因其自身未能控制情绪造成，与工作人员的调查核实没有法律上的因果关系。三、曾莨钛认为黔江区畜牧中心对2018年7月5日的调查行为进行新闻播报给其声誉造成了极大损害，黔江区畜牧中心应当承担赔礼道歉、消除不良影响责任的理由不成立。新闻媒体并非黔江区畜牧中心派去的，且报道内容客观真实。黔江区畜牧中心在调查核实中没有违法行为，故其该请求缺乏事实依据和法律依据。综上，请求wei驳回上诉，维持原判。 本院二审查明的事实和原审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系曾莨钛认为黔江区畜牧中心在环保调查时致其脑溢血伤害而提起的行政赔偿二审案件。本案的争议焦点为曾莨钛的赔偿请求应否支持。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第七条规定，在行政赔偿中，作为侵权行为主体的赔偿义务机关应当是行政机关、法律法规授权予行政职权的组织，没有法律法规授予行政职权的事业单位不属于国家赔偿法规定的赔偿义务机关。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”据此，公民请求没有法律法规授予行政职权的事业单位给予国家赔偿，没有法律依据，其请求应当被驳回。本案中，曾莨钛认为原黔江区畜牧局于2018年7月5日带领黔江区环境执法支队和舟白街道办工作人员、记者等在其养殖场施加关停压力等导致曾莨钛脑溢血损害，原黔江区畜牧局现变名为黔江区畜牧中心应当承担国家赔偿责任。经查，原黔江区畜牧局系重庆市黔江区人民政府直属事业单位，在2019年1月8日黔江区机构改革中，原黔江区畜牧局承担的行政职能整合到了黔江区农业农村委员会，更名为黔江区畜牧技术中心，属黔江区农业农村委员会公益一类事业单位，后又更名为黔江区畜牧中心。黔江区畜牧中心属于公益一类事业单位，法律法规没有授予其相应的行政职能，根据上述规定，不属国家赔偿法规定的赔偿义务机关，曾莨钛请求其国家赔偿于法无据，原审驳回其赔偿请求并无不当。 综上，原判认定事实清楚，审判程序合法，其适用法律部分不当，予以纠正，但结果正确，予以维持。曾莨钛的上诉理由不成立，其请求不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 张红梅 审 判 员 蒲开明 审 判 员 黄 瑶 二〇二〇年九月九日 法官助理 刘津坤 书 记 员 向芯颖