湖南省桂阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘1021行初137号 原告李桂香，女，汉族。 原告何进朝，男，汉族，系原告李桂香之子。 委托代理人何华江，湖南宏法律师事务所律师。 被告资兴市自然资源局。 法定代表人唐建，该局局长。 出庭负责人何昌东，男，汉族，系资兴市自然资源局副局长。 委托代理人李璐，女，汉族，系资兴市自然资源局执法监察大队工作人员。 委托代理人陈康，湖南尚友律师事务所律师。 原告李桂香、何进朝不服被告资兴市自然资源局土地行政处罚决定一案，于2020年6月11日向本院提起行政诉讼。本院依据法（2015）376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件集中管辖试点工作的批复》于2020年6月15日立案后，于2020年6月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告委托代理人何华江，被告出庭负责人何昌东及委托代理人李璐、陈康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告资兴市自然资源局于2020年1月15日作出资自然资罚[2020]5号行政处罚决定书，以何进朝、李桂香超过批准的数量非法占用81.86平方米土地新建住房以及未经批准擅自占用79.56平方米土地对房屋进行改扩建并非法占用304平方米土地进行建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款以及第七十七条第二款的规定，构成了非法占用土地的违法事实。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，决定对何进朝、李桂香作出如下处罚：1.责令退还非法占用的81.86平方米土地，没收在非法占用的81.86平方米土地上新建的建筑物和其他设施（住房超占土地部分），并处以每平方米15元计1227.9元的罚款；2.责令退还非法占用的79.56平方米土地，限期拆除在非法占用的79.56平方米土地上新建的建筑物和其他设施（加建厨房、楼梯部分），恢复土地原状；3.责令退还非法占用的304平方米土地，限期拆除在非法占用的304平方米土地上新建的建筑物和其他设施（云水湾部分），恢复土地原状。 原告诉称，一、被告对原告作出的资自然资罚[2020]5号行政处罚决定书已经超过了行政处罚追究时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。原告在2017年初就建设好了房屋楼梯、厨房以及为了居住生活出行安全将门前经常塌方的护坡用混泥土进行了建设。而被告在2020年1月15日才对原告作出行政处罚决定，明显超过了行政处罚追究时效。二、被告认定原告非法占用土地79.56平方米的事实错误。原告系东江湖库区移民户，2015年原告按政府要求实施生猪退养，并在政府鼓励和帮助下转型发展农家乐。原告新建好房屋后，由于是住房改建成农家乐，建设房屋时未设计消防通道和独立厨房。经多方咨询，原告只好在新建的住房旁边搭建厨房和消防楼梯。原告搭建时虽然没有向被告申请批准，但被告是知情的，且原告周边所有农户都存在临时搭建厨房，增设消防楼梯等附属设施行为。被告发现后并没有及时制止，或者责令停止。因此，被告认定原告非法占用土地79.56平方米的事实错误。三、被告认定原告非法占用81.86平方米土地建设房屋的事实错误。原告新建房屋的位置、面积、四至界限都是经被告工作人员现场确认后再新建的。原告房屋从2015年开始动工兴建，在2016年初主体工程竣工，原告如果超81.86平方米建设房屋，被告以及村委会干部，白廊镇政府也会阻止原告兴建，而不会到原告已经居住生活使用了4年之久才认为原告新建的房屋超面积，且被告单方委托市地理测绘事务中心测的面积也仅是被告为了处罚原告。所以，被告认定原告超面积建房的事实错误。四、被告认定原告搭建门前的空坪余地304平方米为非法占地，认定事实错误。原告和何纪明、何建建四户人家将房屋门前7米高左右且经常塌方的地方用混泥土和石头进行护坡，并且为了更方便生活，安全出行，消除出行的安全隐患，在不影响他人通行，不影响美观的情况下在护坡后从地面采用框架式方式搭建了余坪。在开办农家乐时，看到余坪下的框架式内可以装修成房屋，原告就在框架内装修成了两层，一层架空出作为了卫生间，二层装修成餐厅。因此被告将原告搭建改造的门前余坪也认为是非法占地属认定事实错误。综上所述，被告对原告作出的资自然资罚[2020]5号行政处罚决定书已经超过行政处罚追究时效，作出处罚决定认定的事实、适用法律错误，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，特提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销资兴市自然资源局于2020年1月15日作出的资自然资罚[2020]5号行政处罚决定书。 原告未向本院提供证据、依据。 被告辩称，一、被告对原告作出的行政处罚决定未过处罚的期限。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。按照该规定，行政处罚的一般期限为二年。对于没有连续(或继续）状态的违法，二年处罚期限的起算点为违法行为作出之日；对于有连续（或继续）状态的违法行为，二年处罚期限的起算点为违法行为终了之日。本案中，二原告的违法行为系非法占用土地，在其取得合法用地手续或者恢复土地原状前，该违法行为属于持续状态，且在被告作出案涉行政处罚决定书之前该违法行为仍未终了，因此，被告针对其违法行为作出的行政处罚决定尚在法定的处罚期限内。二、被告对原告作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律准确。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。第七十七条第二款规定：超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。本案中，原告建房获得批准的用地面积为251.78平方米，实际建房占地面积为333.64平方米，其超批准占地81.86平方米的行为构成《土地管理法》第七十七条第二款规定的非法占地的违法情形；原告非法占用79.56平方米土地建设厨房、楼梯及非法占用304平方米土地建设“云水湾”的行为均构成《土地管理法》第二条第三款规定的非法占地行为。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《湖南省自然资源行政处罚裁量权基准》对非法占用土地决定并处罚款的，按下列标准执行：“……(3）未报先用的，可以并处以非法占用土地每平方米15元以上30元以下的罚款，但占用耕地的，处以每平方米20元以上30元以下的罚款。”本案中，因原告超审批面积建房所非法占用的81.86平方米土地，符合案涉土地的总体利用规划，故被告对原告作出责令退还非法占用的81.86平方米土地，没收案涉土地上新建的建筑物及附属设施，并处以每平方米15元的罚款，符合法律规定；因原告非法占用79.56平方米土地建设厨房、楼梯及非法占用304平方米土地建设“云水湾”项目均不符合案涉土地的总体利用规划，故被告对原告作出责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的处罚符合法律规定。三、被告作出行政处罚的程序合法。2019年5月底，被告收到其他部门关于原告可能存在非法占地的案件线索，被告随即组织工作人员进行调查核实。2019年5月31日，被告工作人员对原告进行询问，并对原告违法占地的实际情况进行拍照、测量等。2019年7月15日，资兴市人民政府向原告出具一份土地权属说明，对案涉土地的权属情况进行了确定。2019年12月30日，被告向原告下达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知了被告拟对原告作出行政处罚的内容及原告所享有陈述、申辩及要求听证的相关权利。2019年12月31日，原告及案外人何纪明、何建建向被告递交《关于行政处罚听证告知书的申辩报告》，就案件行使了陈述、申辩权。2020年1月15日，被告作出资自然资罚[2020]5号行政处罚决定书，对原告的非法占地行为作出了处罚决定，并送达给了原告。从作出行政处罚的整个过程来看，被告作出的行政处罚程序合法，充分保障了原告享有各项实体、程序权利。综上所述，被告作出的行政处罚并未超过法定的处罚期限，行政处罚认定的事实清楚，适用法律准确，程序合法。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供了如下证据、依据： 1.询问笔录复印件； 2.现场照片复印件。 证据1-2拟证明原告存在非法占地的事实。 3.身份证复印件，拟证明违法行为人的基本情况。 4.用地确权图复印件、土地权属来源说明复印件，拟证明涉案土地的权属情况。 5.建设用地批准书复印件、乡村建设规划许可证复印件，拟证明原告存在超审批范围建房及违法占地的事实。 6.土地总体利用规划审核复印件，拟证明涉案土地的总体利用规划情况。 7.行政处罚告知书复印件、听证告知书复印件、申辩报告复印件、行政处罚决定书复印件、送达回证复印件，拟证明被告在对原告作出行政处罚的过程中，程序到位，保证了原告的陈述、申辩权。 经庭审质证，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对证据1合法性、真实性、关联性有异议，在2019年5月31日对何进朝进行询问时，询问人没有解释问话的原因。询问的内容与客观事实不符，玻璃房等建成的时间不是被询问人陈述的时间。李桂香与何进朝虽是母子关系，但两个人房屋都是分开审批新建的。何进朝的陈述不能代表李桂香房屋审批新建的情况，不能仅凭何进朝的陈述认定涉案房屋违法。对证据2真实性无异议，同时可看出拍照时没有进行全面拍摄，事实上有一个约7米高的护坡，该护坡离李桂香的房屋仅三米距离。对证据3无异议。对证据4真实性无异议，能证明土地是两原告使用，且并没有超面积建房。对证据5两原告没有超面积使用土地，同时两份土地权属来源说明相矛盾。对证据6关联性、合法性无异议，能证明两原告是分别使用集体土地建设房屋，在作出行政处罚决定时，被告没有分清两原告各自占用土地以及超出的面积，没有对两原告分别作出相应的行政行为。对证据7无异议，但被告的行政行为存在瑕疵，没有将行政处罚决定书送达给李桂香，何进朝也未在送达回证上注明代收。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1～7，具有真实性、合法性、关联性，能够证明案件的基本事实，本院予以采信。 经审理查明，原告何进朝、李桂香为资兴市白廊镇白廊村凉井头组村民。何进朝系李桂香儿子。2015年12月17日，原告何进朝、李桂香分别取得《乡村建设规划许可证》（白廊〔2015〕字第108、109号），许可证载明建设个人分别为何进朝、李桂香，用地项目名称均为拆旧建新，建设规模占地面积均为125.89平方米，建筑面积均为441平方米，建筑层数均为3.5层。同日，分别取得《建设用地批准书》（白廊〔2015〕字第108、109号）。拆旧新建房屋于2016年底完工，后用于农家乐经营（原临湖山庄）。 2017年新建房屋坪前搭建了两层房屋（即云水湾部分）。2018年正房加建成4层，原来的1层厨房加建到4层，另建钢架楼梯等设施，上述建设行为均未办理任何手续。 2019年5月31日-6月4日，被告对原告何进朝进行了询问，其陈述了新建房屋是以何进朝及母亲李桂香两个户头申请办理的用地规划手续等内容。2019年7月15日，资兴市人民政府出具二份《土地权属来源说明》确认，原临湖山庄用地为白廊镇白廊村凉井头组农民集体所有的土地，地类为村庄413.2平方米；云水湾部分用地为白廊镇白廊村凉井头组农民集体所有的土地，地类为果园299.9平方米，村庄4.1平方米。经套合《资兴市白廊镇土地利用总体规划(2006-2020)》(2016年修订版），何进朝、李桂香所有的房屋(原临湖山庄）占地总面积413.2平方米，符合资兴市白廊镇土地利用总体规划；搭建的房子（云水湾部分）总面积304平方米，其中298.05平方米不符合资兴市白廊镇土地利用总体规划，不涉及基本农田。同时经资兴市地理测绘事务中心实地勘测，两原告所有的房屋（原临湖山庄）实际占地面积为413.2平方米（地类为村庄)，实际建设层数为4层，其中2016年完工的住房占地面积为333.64平方米(超占土地面积为81.86平方米），2018年加建的厨房、钢架楼梯等占地面积为79.56平方米。云水湾部分用地面积为304平方米，2层。 2019年12月30日，被告资兴市自然资源局就何进朝、李桂香超过批准的数量非法占用81.86平方米土地新建住房以及未经批准擅自占用79.56平方米土地对房屋进行改扩建并非法占用304平方米土地进行建设的行为向两原告送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知拟处罚的事实、理由及依据，并告知了依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利。原告何进朝、李桂香于当日签收。2019年12月31日，原告何进朝、李桂香和何纪明、何建建向被告提交《关于行政处罚听证告知书的申辩报告》，提出原告等人是为了避免发生地质灾害，确保安全，才自筹资金将门前土坡改建成片石浆砌护坡，搭成水泥平台，并用玻璃进行装饰等意见但未申请听证。2020年1月15日，被告资兴市自然资源局向原告何进朝、李桂香作出资自然资罚[2020]5号行政处罚决定，该决定书于同日送达原告何进朝。 本院认为，被告资兴市自然资源局作为土地行政主管部门，负责本行政区域内的土地监督管理工作。本案争议焦点是：一、被告作出的行政处罚是否超过追溯时效规定；二、被告作出的行政处罚事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否恰当。 针对争议焦点一，两原告主张依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚”。被告主张依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，认定两原告的违法行为有连续（或继续）状态，处罚期限的起算点为违法行为终了之日。本院认为违章建筑存在两重属性：一是建设行为的违法性，这是所有违法建筑都具有的属性；二是后果的违法性，这是一部分违法建筑存在的属性，即非法占有土地在其未取得合法手续或恢复土地原状之前，违法属性一直存在。最高人民法院早在1998年5月4日给国土资源部的函（[1997]法行字第26号）中就已经明确：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算……”本案中，两原告所建设的建筑物、构筑物非法占用土地，在其未取得合法手续或恢复土地原状之前，应视为处于持续状态。被告作出的行政处罚未超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于追诉时效的规定。 针对争议焦点二，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。第七十七条第二款规定，超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。第七十七条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。据此，对于非法占用土地上所修建的建筑物、构筑物或其他设施，针对其是否符合土地利用规划，应作出不同的处理：若违反土地利用规划，将农用地改为建设用地，应限期拆除，恢复土地原状；若符合土地利用总体规划，应对其予以没收，可并处罚金。本案中，对未经批准擅自加建厨房、楼梯占用79.56平方米土地的行为，因符合土地利用规划，被告作出限期拆除、恢复土地原状的决定违反了上述规定。被告在庭审中亦未对该处罚作出相应说明、解释。故，被告作出该决定适用法律错误，应予撤销。 另，根据《国土资源行政处罚办法》第十二条、第二十四条、二十五条规定，自然资源主管部门办理行政处罚案件应当予以立案，案件调查终结后应当提交调查报告，并对相关事项进行审理。根据《湖南省行政程序规定》第七十五条第一款规定，一般行政执法决定应当由行政机关主要负责人或者分管负责人决定。本案中，被告提交的行政行为合法性证据材料中无立案、调查报告、审理以及审批的材料。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。本案被告作出的行政处罚决定仅送达何进朝，未按规定送达另一行政相对人李桂香。为此，被告作出的资自然资罚[2020]5号行政处罚违反法定程序，应予以撤销。 综上所述，被告对两原告作出的行政处罚决定适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（三）项规定，判决如下： 撤销被告资兴市自然资源局于2020年1月15日作出资自然资罚[2020]5号行政处罚决定。 本案案件受理费50元，由被告资兴市自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。 审 判 长  谢喻桂 人民陪审员  张云妹 人民陪审员  陈建军 二〇二〇年九月十七日 法官 助理  曾 源 书 记 员  刘 当 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《中华人民共和国土地管理法》 第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。 全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。 国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。 国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。 《中华人民共和国行政处罚法》 第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。 前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。 《湖南省行政程序规定》 第七十五条一般行政执法决定应当由行政机关主要负责人或者分管负责人决定。重大行政执法决定应当由行政机关负责人集体讨论决定。对涉及经济社会发展全局、影响公共利益以及专业性、技术性强的重大行政执法事项，应当经专家论证或评审以后，作出决定。 《国土资源行政处罚办法》 第十二条符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案： （一）有明确的行为人； （二）有违反国土资源管理法律法规的事实； （三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任； （四）属于本部门管辖； （五）违法行为没有超过追诉时效。 违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。 第二十四条案件调查终结，案件承办人员应当提交调查报告。调查报告应当包括当事人的基本情况、违法事实以及法律依据、相关证据、违法性质、违法情节、违法后果，并提出依法应当不予行政处罚或者给予行政处罚以及给予何种行政处罚的处理意见。 第二十五条国土资源主管部门在审理案件调查报告时，应当就下列事项进行审理： （一）事实是否清楚、证据是否确凿； （二）定性是否准确； （三）适用法律是否正确； （四）程序是否合法； （五）拟定的处理意见是否适当。 经审理发现调查报告存在问题的，可以要求调查人员重新调查或者补充调查。