安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终806号 上诉人（一审原告）路家前，男，1962年7月10日出生，汉族，住安徽省怀远县。 委托代理人娄云云，河南南云律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）怀远县人民政府，住所地安徽省怀远县禹都大道501号。 法定代表人潘明生，县长。 上诉人路家前因诉怀远县人民政府（以下简称怀远县政府）房屋征收决定一案，不服蚌埠市中级人民法院（2020）皖03行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 路家前向一审法院起诉称，2019年5月14日，怀远县政府公布了怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》和《淮干滩区移民迁建项目房屋征收补偿安置方案》，决定以“淮干滩区移民迁建项目”的名义对原告居住的房屋和院落实施征收。但事实上，其制定该征收决定的内容与程序违法，不仅损害了原告的合法权益，更严重侵害了国家利益和社会公共利益，请求撤销上述通告和补偿安置方案。一审庭审时，路家前确认变更诉讼请求为依法确认〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》违法。 怀远县政府一审答辩称，答辩人作出涉案《通告》主体适格，该《通告》具有事实和法律依据，内容符合法律规定，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 一审法院审理查明，2019年5月14日，怀远县政府作出怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》并予以公示，决定对淮干滩区移民迁建项目范围内国有土地上房屋实施征收。该征收决定载明了征收目的、征收对象、征收部门、实施单位、签约期限、征收补偿标准、征收异议救济途径等内容。原告路家前的房屋在本次征收的范围内。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，故怀远县政府依法具有在本辖区内作出国有土地上房屋征收的法定职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，市、县级人民政府作出征收决定应当符合以下条件：一是因公共利益需要；二是符合各项规划；三是征收补偿方案经过公开征求意见（听证）；四是进行风险评估；五是有专户存储、专款专用、足额到位的补偿资金证明。 关于是否属于公共利益需要。本案被诉征收决定所涉项目系淮干滩区移民迁建项目，该项目内容属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项中所规定的由政府组织实施的防灾减灾公共事业，可以认定被诉征收决定确系因公共利益需要而作出。但案涉《通告》载明的本次征收决定是因城市规划和旧城改造，与所涉项目性质不符。且怀远县政府未提供证据证明案涉项目的征收补偿方案经过公开征求意见、进行过风险评估；也未提供补偿费用专户存储、专款专用、足额到位的证明，其征收程序违法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应确认违法，但不撤销行政行为。本案中，怀远县政府作出的案涉《通告》违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，依法应予撤销。但本案被诉的征收决定所涉项目属于具有紧迫性的防灾减灾工程，若撤销该征收决定，将会给社会公共利益造成重大损害，故对该征收决定应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决确认怀远县政府作出怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》的行为违法。 路家前上诉称，一审判决认定事实不清，判决内容不明确且与上诉人的诉请不一致，明显偏袒被上诉人。一审判决将案涉征收行为认定为防灾减灾是错误的，上诉人居住的区域并不属于任何“淮干滩区移民迁建项目”或任何“淮河行蓄洪区移民迁建项目”所确定的范围，居住的房屋和院落远高于历史最高水位，并不存在灾害。同时，根据2011年12月安徽省水利水电勘测设计院制定的《安徽省淮河行蓄洪区及淮干滩区居民迁建规划》和皖政〔2018〕79号文件，被上诉人此次征迁决定与真实的“淮干滩区移民迁建项目”“淮河行蓄洪区移民迁建项目”确定的范围是相违背的，荆山镇并不属于任何“淮干滩区移民迁建项目”或任何“淮河行蓄洪区移民迁建项目”所确定的范围，是被上诉人私自将荆山镇老西门社区规划为“淮干滩区移民迁建项目”并隐瞒上报，其真实目的是假借“淮干滩区移民迁建项目”骗取资金并实施违法拆迁。因此，本次拆迁并不是为了防灾减灾，而是被上诉人虚假上报，假借“淮干滩区移民迁建项目”或“淮河行蓄洪区移民迁建项目”项目实施违法拆迁。上诉人一审诉讼请求是确认被上诉人作出的〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》文件违法，确认行为违法只是上诉人一审诉求的其中一项，但一审判决内容却是确认被上诉人作出〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》的行为违法，与上诉人的诉请并不一致，判决内容的范围远小于上诉人的诉请。因为确认作出拆迁决定的行为违法包含很多内容，有因无合法文件依据导致作出的拆迁文件违法、有因未履行公开公示的程序违法、有因未履行法定程序强拆行为的违法等。上诉人一审中主张了案涉拆迁行为存在无合法文件、未公告公示、未做风险评估等全部违法事项，但一审判决仅确认被上诉人作出〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》的行为违法，判决内容不明确，且不符合上诉人诉请，存在明显偏袒被上诉人情形。请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审。 一审原告路家前向一审法院提交的证据如下： 1．原告身份证复印件，证明原告主体资格。 2．怀征〔2019〕2号文件《怀远县人民政府房屋征收通告》、《怀远县人民政府办公室关于印发淮干滩区移民迁建项目房屋征收补偿安置方案的通知》、《淮干滩区移民迁建项目房屋征收补偿安置方案》。证明怀远县政府于2019年5月14日发布通告及补偿安置方案，决定以“淮干滩区移民迁建项目”的名义对原告居住的怀远县老西门社区实施拆迁，但征收目的却是“城市规划和棚户区改造”，征迁名义和征收目的并不统一，自相矛盾。根据《通告》，被告本次征迁补偿方案制定的依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《怀远县国有土地上房屋征收与补偿办法（试行）》、《怀远县人民政府关于修改国有土地上房屋征收和集体土地拆迁补偿相关规定的通知》，该补偿安置依据与“淮干滩区移民迁建项目”的相关政策毫无关联。 3．EMS邮寄快递单、《政府信息公开答复书》怀远县人民政府办公室2019年第5号文件。证明原告因无法确认此次征迁的真实性，向被告申请过信息公开申请，要求被告公开与淮干滩区移民迁建项目有关的规划图纸，同时要求公开与城市规划棚户区改造的有关的审批文件、规划图纸。但被告于2019年7月3日给原告的答复文件与原告的申请完全不符，被告未能提供出与淮干滩区移民迁建项目有关的合法文件和规划图纸，也未能够提供出与城市规划和棚户区改造有关的批文和规划图纸。 4．怀远县大建设办公室《关于请求维护现役军人家属合法权益依法保护房屋不被强拆的复函》，证明被告于2019年10月23日给原告家属的复函中另称本次拆迁是以“淮河行蓄洪区居民迁建项目”的名义实施的本次征迁，复函附属的文件也全部是与“淮河行蓄洪区居民迁建”相关的材料，与“淮干滩移民迁建项目”毫无关联，且与“城市规划和棚户区改造”毫无关联。同时，被告于复函最后又称是以“淮干滩区移民迁建项目”的名义对原告居住房屋实施拆迁，自此，被告此次征迁共用了三个名义，即“淮河行蓄洪区居民迁建项目”、“淮干滩区移民迁建项目”和“城市规划和棚户区改造”，被告的拆迁名目繁多且自相矛盾，真实拆迁目的不明。 5．国办发〔2011〕15号《国务院办公厅转发发展改革委、水利部关于切实做好进一步治理淮河工作指导意见的通知》、皖政办〔2011〕64号《安徽省人民政府办公厅关于切实做好我省淮河行蓄洪区及干流滩区居民迁建工作的实施意见》。证明被告的此次征迁行为是虚假的，即使项目是真实的，也是程序违法的，本次“淮干滩区移民迁建项目”或“淮河行蓄洪区居民迁建项目”是与国办发〔2011〕15号文件、皖政办〔2011〕64号文件相违背的，被告也不能以《国有土地上房屋征收与补偿条例》《怀远县国有土地上房屋征收与补偿办法（试行）》《怀远县人民政府关于修改国有土地上房屋征收和集体土地拆迁补偿相关规定的通知》等文件作为补偿安置依据，而应严格按照国办发〔2011〕15号文件和皖政办〔2011〕64号文件规定的安置补偿标准实施，被告的拆迁行为严重损害了原告的合法权益。 6．2011年12月安徽省水利水电勘测设计院制定的《安徽省淮河行蓄洪区及淮干滩区居民迁建规划》（甲级咨询证书号工咨甲11420070026），由安徽省水利水电勘测设计院依据国办发〔2011〕15号文件依法制作。证明被告此次征迁决定与安徽省水利水电勘测设计院制定的规划是相违背的，是被告私自将荆山镇老西门社区规划为“淮干滩区移民迁建项目”，被告的真实目的是假借“淮干滩区移民迁建项目”实施违法拆迁，不应以《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《怀远县国有土地上房屋征收与补偿办法（试行）》、《怀远县人民政府关于修改国有土地上房屋征收和集体土地拆迁补偿相关规定的通知》作为安置补偿依据。 7．蚌埠市人民政府的信息公开，发布于2016年7月19日。证明怀远县淮河干流滩区居民迁建工程的项目资金已经于2016年7月份调整至荆山湖蓄洪区，怀远县境内自2016年7月份不再有“淮干滩区移民迁建项目”。因此，即使怀远县曾经有区域涉及到“淮干滩区居民迁建项目”，项目也早已于2016年7月份被撤销或完成，项目资金也早已于2016年调整到了荆山湖蓄洪区，用于“荆山湖行蓄洪区移民迁建项目”建设。因此，被告本次的“淮干滩移民迁建项目”是被告虚假构造的，不是真实存在的，本次拆迁项目资金的来源和去向也是不明的。 8．皖政〔2018〕79号《安徽省人民政府关于印发安徽省淮河行蓄洪区安全建设规划（2018-2025年）的通知》、皖政秘〔2018〕188号《安徽省人民政府关于印发安徽省淮河行蓄洪区居民迁建资金筹措方案的通知》。证明皖政〔2018〕79号《安徽省人民政府对淮河行蓄洪区的规划（2018-2025年）》中规划的淮河行蓄洪区涉及到怀远县境内，并未涉及到原告居住的怀远县老西门社区，皖政秘〔2018〕188号文件与皖政〔2018〕79号文件对“淮河行蓄洪区居民迁建项目”的安置补偿和资金来源及补助标准不仅予以了再次确认，更予以了提高。 9．（1995）国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》； 10.（2012）行他字第16号《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》； 11．原告及其父亲的户口本。 一审被告怀远县政府在法定期限内向一审法院提交的证据如下： １．2018年12月30日，省行洪办下发的《安徽省淮河流域行蓄洪区建设发展领导小组办公室关于编制淮河行蓄洪区居民迁建直接建房外迁实施方案的紧急通知》、2019年1月9日《安徽省淮河流域行蓄洪区建设发展领导小组办公室关于编制淮河行蓄洪区居民迁建新建庄台、保庄圩迁入安置实施方案的紧急通知》、2019年3月21日怀远县人民政府《怀远县人民政府关于报送怀远县淮河行蓄洪区居民迁建直接建房外迁安置2019年实施方案的报告》、2019年3月25日省发改委批复实施方案，批复文件《安徽省发展改革委关于怀远县2019年淮河行蓄洪区居民迁建直接建房外迁实施方案的批复》（皖发改移民函〔2019〕136号），证明被告作出的怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》以及《淮干滩区移民迁建项目房屋征收补偿安置方案》的行为符合法律规定。 ２．怀远县行蓄洪区居民迁建推进会会议纪要，怀远县淮河行蓄洪区居民迁建直接建房外迁安置2019实施方案，中共怀远县委办公室、怀远县人民政府办公室关于印发怀远县2019年实施重大征迁项目、城市大建设实施项目及2018年征迁扫尾项目计划任务的通知，怀远县城总体规划（2014-2030）、照片8张，证明被告作出的怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》以及《淮干滩区移民迁建项目房屋征收补偿安置方案》的程序合法，实施方案中怀远县淮干滩区迁建任务100户401人中，其中包括路家前户。 ３．怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》、《怀远县人民政府办公室关于印发淮干滩区移民迁建项目房屋征收补偿安置方案的通知》、《淮干滩区移民迁建项目房屋征收补偿安置方案》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《怀远县国有土地上房屋征收与补偿办法（试行）》（怀政〔2014〕22号）、《怀远县人民政府关于修改国有土地上房屋征收和集体土地拆迁补偿相关规定的通知》（怀政〔2014〕24号）、《中华人民共和国防洪法》第三章第二十一条、《中华人民共和国河道管理条例》第三章第二十条、《安徽省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》第四章第二十三条，证明被告作出的怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》以及《淮干滩区移民迁建项目房屋征收补偿安置方案》的内容合法。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院审理另查明，案涉征收共涉及被征收人100户，其中90%以上的被征收户已在签订补偿安置协议后搬迁，大部分被征房屋已拆除。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款、第十四条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。由于房屋征收一般涉及人数众多，客观上难以将房屋征收决定向被征收人逐一送达，故上述法规规定，房屋征收决定应当公告。即房屋征收公告只是将房屋征收决定向被征收人送达的法定方式，目的是告知被征收人房屋征收决定的相关内容，故对当事人权利义务产生实际影响的是房屋征收决定，而非房屋征收公告。被征收人对房屋征收不服的，应针对房屋征收决定申请复议、提起诉讼，而非对征收公告申请复议、提起诉讼。 本案中，怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》实质上属于房屋征收公告，即以通告方式将征收目的、征收范围、征收部门、征收实施单位、签约期限、补偿安置标准等房屋征收决定的相关内容予以公布，让被征收人知晓。从路家前起诉状及其一审庭审中确认的诉讼请求来看，其请求确认怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》违法，实际上是对该《通告》公布的房屋征收决定不服，请求确认怀远县政府作出的房屋征收决定违法。因此，本案被诉行政行为及审理对象实际是怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》所公布的房屋征收决定，而非该《通告》，该《通告》只是房屋征收决定相关内容的载体。 一审法院对案涉征收项目名称是否一致、征收补偿安置方案的制定程序是否合法、有无依法进行社会稳定风险评估、补偿安置费用是否足额到位等进行了全面审查，从审查的内容来看，其审理对象实际亦是房屋征收决定。一审法院在对案涉房屋征收决定的合法性进行审查后，认为该征收决定主要证据不足、违反法定程序，故判决确认怀远县政府作出怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》的行为违法。一审判决主文如此表述，可能是考虑与路家前的诉讼请求“确认〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》违法”相对应。确认怀远县政府作出怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》的行为违法、确认怀远县政府作出的怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》违法、确认怀远县政府作出的案涉房屋征收决定违法，文字表述虽有差异，但结合路家前诉讼请求及其主张的事实和理由以及一审判决整体内容来看，一审判决实质上就是确认怀远县政府作出的案涉房屋征收决定违法，支持了路家前的诉讼请求，本案再改判既无必要，对路家前亦无实际意义。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人路家前的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人路家前负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年九月七日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 …… -12- -1-