四川省成都市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川01民终11237号 上诉人（原审原告）：成都市郫都区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市郫都区德筒街道东大街347号。 法定代表人：刘雪峰，局长。 委托诉讼代理人：鲜跃斌，四川恒创律师事务所律师。 委托诉讼代理人：邱丽娟，四川恒创律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：成都中财科技教育产业发展有限公司。住所地：四川省成都市郫县安德镇两路口市场路3号。 法定代表人：李晓函，董事长。 委托诉讼代理人：刘尧，北京东卫（成都）律师事务所律师。 上诉人成都市郫都区规划和自然资源局（以下简称郫都区规自局）因与被上诉人成都中财科技教育产业发展有限公司（以下简称中财公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服四川省成都市郫都区人民法院（2020）川0124民初277号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月13日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 郫都区规自局上诉请求：1.在一审判决的基础上再判令中财公司向郫都区规自局支付12570733元违约金；2.判令一、二审诉讼费用全部由中财公司承担。事实与理由：一、中财公司在签订《国有建设用地使用权出让合同》时，对于该合同的内容包括违约责任的约定是清楚的，该合同签订生效后，对双方均具有法律约束力。二、土地出让合同相较于普通的民事合同具有其特殊性，其中一方主体为政府国土资源行政主管部门，由其提供的土地出让合同文本必然会受到相关法律、法规和规范性文件的约束。国务院已明确了土地使用者不按时足额缴纳土地出让金的违约金标准，故该违约金标准法院不能依职权作调整。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支通知》（国办发[2006]100号）第七条关于“……土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库……”的规定，国务院对于国有土地出让合同中土地使用者不按时足额缴纳土地出让金的违约金标准已作了明确规定。该规定系针对国有土地交易市场政策性规定，体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，法院不能依职权对其作相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的民事权利义务。三、辽宁省高级人民法院（2016）辽民申4125号民事裁定书、最高人民法院（2017）最高法民申385号民事裁定书、（2019）最高法民申1451号民事裁定书和（2019）最高法民申6142号民事裁定书等司法裁判案例，均支持了土地使用者不按时足额缴纳土地出让金的，按日加收违约金额千分之一的违约金的诉讼请求。 中财公司辩称，一、郫都区规自局称法院对《国有土地使用权出让合同》约定的违约金标准不能依职权调整没有事实及法律依据。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）系从行政管理的角度规范国有土地出让收入的缴纳，属于行政规章，在调整平等民事法律关系中不应直接作为计算违约金的依据。《国有土地使用权出让合同》虽然有政府行使行政职能的表现，但签订合同时依据的是平等、自愿、有偿原则，人民法院当然可以依照相关法律规定，对违约金进行调整。二、本案中所涉土地使用权属于历史遗留问题，早在2004年相关方就案涉土地签订了《协议书》，由于郫都区安德镇政府不作为在先，导致案涉地块土地使用权手续一直未能办理，中财公司的土地成本增加了一千多万元，且安德镇政府占用中财公司缴纳的土地款及报建费长达十余年拒不退还，也是直接导致中财公司无法按照出让合同约定的时间缴纳出让金的重要原因。经过中财公司的多次信访及维权，相关主管部门才同意中财公司以协议出让方式获得案涉地块的使用权，出让合同系为解决历史遗留问题所签署。一审法院以郫都区规自局的实际损失为基础，兼顾了出让合同履行情况、当事人过错程度、历史原因等综合因素,根据公平原则和诚实信用原则，判决中财公司支付6285367元违约金,足以弥补郫都区规自局的实际损失。三、中财公司也向法院提交了最高人民法院（2016）最高法民终452号、（2017）最高法民终308号民事判决书，均支持了按照同期银行贷款利率调整违约金的情形。在（2016）最高法民终633号民事判决书、（2019）最高法民申965号民事裁定书中，最高人民法院也支持了对于违约金进行调整。在国有土地使用权出让合同纠纷中，最高人民法院支持对违约金进行调整的裁定或判决明显占多数；且由于案情不同，需要由法院具体审查是否符合对违约金进行调整的法定情形。本案一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 郫都区规自局向一审法院起诉请求：1.判令中财公司向郫都区规自局支付违约金18856100元；2.判令中财公司承担本案诉讼费。 一审法院认定事实如下：郫都区规自局、中财公司于2014年3月17日签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号510108-2013协9），约定郫都区规自局将坐落于郫县的宗地出让给中财公司，出让宗地为：ｐｘ7-12-4，宗地面积45102.4平方米，出让价款为23723862元，出让宗地用途为：科教用地。该合同第十条约定：“受让人应于合同签订之日起60日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。”合同第三十条约定：“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的千分之一向出让人缴纳违约金……。”合同签订后，中财公司于2015年7月17日向郫都区规自局支付出让金1000000元，于2016年8月4日支付出让金22723862元，按照双方出让合同约定的计算方式共计产生违约金18856100元。 一审法院认为，郫都区规自局、中财公司签订的国有建设用地使用权出让合同系双方当事人真实意思表示，未违反法律法规的禁止性规定，合同有效，双方当事人均应按约履行。对于本案争议焦点：一、中财公司是否违约即是否应当承担违约责任问题。一审法院认为，根据查明的事实，中财公司未按照出让合同约定期间按时缴纳土地出让金以及逾期行为事实清楚，双方亦无争议，对于中财公司辩称的的本案系历史遗留问题，政府违约在先等抗辨主张，不能成为免除其本案违约责任的法定理由，而只能作为综合评判双方过错及其违约责任大小的考量因素。二、本案约定违约金是否过高，应否调整问题。对于违约金的计算标准，郫都区规自局主张应当依照合同约定标准计算，认为该约定符合国家有关行政管理部门对国有土地使用权出让合同中关于违约金计算方式相关文件的规定。一审法院认为，上述规定系从行政管理角度规范国有土地出让合同的签订和收入的缴纳制定，属于行政规章。在调整平等民事主体之间的法律关系中不能直接作为计算违约金的依据。而作为在平等、自愿、有偿原则下签订的土地出让合同的受让方有权请求人民法院对于过分高于实际损失的违约金予以减少，人民法院可以进行调整。在郫都区规自局对涉案损失未举证证明的情况下，以每日按迟延支付金额的千分之一支付违约金明显过高，法院应当予以调整。但违约金的性质既有补偿性，亦有惩罚性，中财公司主张的以中国人民银行同期同类贷款利率计算违约金，未体现违约金的惩罚性。故对于本案违约金，一审法院以郫都区规自局实际损失为基础，兼顾合同的履行状况、双方当事人的过错程度、历史原因等综合因素，根据公平和诚实信用原则，决定调整为6285367元。 综上，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十四条，《最高人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（二）》第二十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：中财公司于判决生效之日起十日内支付郫都区规自局违约金6285367元。如果未按判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费134937元，由郫都区规自局承担89958元，中财公司承担44979元。 二审中，双方均未向本院提交新证据。 本院审理查明的事实与一审法院审理查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审争议焦点在于一审法院对违约金的调整是否适当。 首先，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款关于“约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”的规定，及《最高人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（二）》第二十九条关于“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决”的规定，当事人有权请求人民法院对过分高于实际损失的违约金予以适当减少，人民法院可以进行调整。 其次，郫都区规自局主张《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发【2006】100号）关于违约金标准的规定体现在合同中不属于双方能够协商的条款，法院不能依职权予以调整。对此，本院认为，案涉建设用地使用权出让合同纠纷系民事法律关系，合同相对方郫都区规自局与中财公司系平等民事主体，双方对于违约金的约定虽然参照上述通知的规定，但《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发【2006】100号）系从行政管理角度规范国有土地使用权出让合同的签订及出让收入的缴纳，不能直接作为土地使用权出让合同诉讼纠纷中计算违约金的法律依据，在调整平等民事主体之间的法律关系时，该通知并不具有强制力。 第三，根据类案检索，最高人民法院关于对约定的迟延缴纳土地出让金按每日千分之一计算违约金是否予以调整的认定，既存在不予调整违约金计算标准的案例，也存在酌情予以调整的案例，均系基于个案具体情况而论。 一审法院在郫都区规自局未提供证据证明其直接损失的情况下，综合涉案合同的履行情况、双方过错程度、预期利益及郫都区规自局的损失，根据公平原则和诚实信用原则，调整违约金为6285367元并无不当，本院予以维持。 综上，郫都区规自局的上诉理由不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费97224元，由成都市郫都区规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  曾光勇 审判员  尹 英 审判员  曹 洁 二〇二〇年九月十一日 书记员  龚 倩