山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁15行终171号 上诉人（一审原告）：颜秉胜，男，1975年2月25日出生，汉族，农民，住阳谷县。 被上诉人（一审被告）：阳谷县自然资源和规划局。住所地：阳谷县黄山南路1号。 法定代表人：费利民，局长。 委托代理人：汪明刚，该局阿城镇自然资源服务中心主任。 委托代理人：刘云峰，河南尊严律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：阳谷县人民政府。住所地：阳谷县振兴路11号。 法定代表人：彭志国，县长。 委托代理人：孙伟东，阳谷县司法局干部。 上诉人颜秉胜因诉被上诉人阳谷县自然资源和规划局（以下简称阳谷县自规局）、阳谷县人民政府土地行政处罚、行政复议一案，不服聊城市东昌府区人民法院（2020）鲁1502行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明：2012年10月，颜秉胜在阳谷县××××北集体土地上建设了房屋经营饭店。2013年3月31日颜秉胜与该村村委会签订了四季红饭店用地协议书，约定该村村委会将原大棚地一个发包给颜秉胜建饭店。2019年6月28日，阳谷县自规局接到要求对通过市长热线反映颜廷祥（颜秉胜之父）无准建手续违法占地进行处理的信访件，核实后于2019年7月14日向颜秉胜送达了责令改正违法行为通知书。阳谷县自规局于7月26日立案后即对颜秉胜送达了接受调查通知书，后对颜秉胜及颜营村村委会相关人员进行询问、调查，勘察现场，并结合涉案土地利用现状图、规划图，认定颜秉胜未经县级以上人民政府自然资源行政主管部门批准于2012年10月擅自占用阿城镇颜营村土地1196.06平方米建设饭店的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条和第四十四条的规定。2019年8月30日，阳谷县自规局向颜秉胜送达了阳自然资规罚听告字[2019]007号行政处罚听证告知书和阳自然资规罚告字[2019]007号行政处罚告知书，告知其该局认定的违法事实、处罚依据及拟对其作出的行政处罚内容，并告知其享有要求举证听证的权利及陈述申辩权。9月2日，颜秉胜向阳谷县自规局提交举行听证申请书。10月8日阳谷县自规局向颜秉胜送达听证通知书，告知其定于10月16日举行听证会。10月13日颜秉胜申请延期举行听证会，10月21日阳谷县自规局举行听证会并制作了听证笔录。 2019年10月25日，阳谷县自规局作出被诉《行政处罚决定书》，认定颜秉胜未经县级以上人民政府批准，于2012年10月擅自占用阿城镇颜营村北1191.06平方米土地建设钢架棚用于经营饭店，占用土地1191.06平方米未办理用地审批手续的行为违反了《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”和第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定。根据《土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条并参照《山东省国土资源行政处罚裁量基准》文件的规定和听证结论，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的1191.06平方米土地给原村集体组织；2、没收在非法占用的土地上建的建筑物和其他设施，并对1191.06平方米的占地，处以每平方米30元的罚款，共计人民币35731.80元。颜秉胜对该处罚决定书不服，于同年11月11日向阳谷县人民政府提出行政复议申请。阳谷县人民政府于2020年2月4日作出阳政复决字[2020]1号《行政复议决定书》，认为阳谷县自规局作出的阳自然资规罚字[2019]007号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，但处罚程序违法（未在法定的期限内立案、听证，超期作出行政处罚决定），决定确认阳谷县自规局作出的阳自然资规罚字[2019]007号《行政处罚决定书》违法。于10月29日送达颜秉胜。颜秉胜不服上述《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。 一审法院认为：《土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。《山东省国土资源行政处罚裁量基准》规定，未经批准非法占用耕地的罚款为每平方米25元至30元。本案中，在被告阳谷县自规局调查时，原告承认于2012年10月占用颜营村土地建设了四季红饭店，未办理用地手续，与颜营村签订了用地协议。颜营村村委会主任颜廷亮及村妇女主任崔凤春均称涉案饭店建设于2012年，建设前涉案土地为颜营村蔬菜大棚用地。2013年3月31日原告与颜营村委会签订四季红饭店用地协议书也显示该饭店用地原为颜营村大棚地。根据土地利用现状图，涉案地块现状为水浇地。根据土地规划图，涉案地块规划地类为建设用地。上述证据可以证明，原告占用颜营村农用地建设四季红饭店进行经营，未办理农用地转用审批手续，未违反土地利用规划，违反了《土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定。原告虽称曾向当时的阿城镇相关人员提交过用地申请手续，但原告无证据证明，也无法由此证明其已就涉案土地办理过农用地转用审批手续。被告阳谷县自规局对涉案土地的现场勘测图显示涉案土地总面积为1191.06平方米，建筑面积为896.22平方米，原告在该勘测图上签字，故被告阳谷县自规局根据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条，并参照《山东省国土资源行政处罚裁量基准》文件的规定，责令原告退还非法占用的1191.06平方米土地给原村集体组织并没收在非法占用土地上的建筑物和其他设施，并处以每平方米30元的罚款，共计人民币35731.80元的处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。 《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，符合条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案。本案中，被告阳谷县自规局于2019年6月28日接到涉案线索，6月30日违法线索登记表载明原告颜秉胜违法占地事实并建议按违法占地查处，7月14日对原告颜秉胜送达了责令改正违法行为通知书，之后于7月26日立案，违反了上述规定。《山东省行政处罚听证程序实施办法》第七条规定，当事人提出听证要求后，行政机关应当在15日内组织听证。本案中，原告颜秉胜于2019年9月2日提出了举行听证申请，而被告阳谷县自规局于10月8日向原告颜秉胜送达听证通知书，告知其将于10月16日举行听证会，违反了在当事人要求听证后15日内应当组织听证的规定。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。被告阳谷县自规局于2019年7月26日立案，10月25日作出被诉《行政处罚决定书》，扣除应当组织听证的法定期间，被告阳谷县自规局自立案之日至作出行政处罚决定已超过六十日，违反了上述规定。但被告阳谷县自规局上述违反程序的行为对原告颜秉胜的权利并不产生实际影响。 被告阳谷县人民政府于2019年11月11日收到原告颜秉胜的行政复议申请并于同日受理，次日向原告颜秉胜送达行政复议受理通知书，向被告阳谷县自规局送达了《提出行政复议答复通知书》。被告阳谷县人民政府经审查，并经复议机关负责人批准延长办案期限，后于2020年2月4日作出被诉《行政复议决定书》，并分别向原告颜秉胜、被告阳谷县自规局送达。原告与被告阳谷县自规局对复议程序亦无异议。被告阳谷县人民政府作出被诉《行政复议决定书》的复议程序符合法律规定。 综上，被告阳谷县自规局作出的被诉《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚程序轻微违法，但对原告颜秉胜的权利不产生实际影响，依法应当判决确认该《行政处罚决定书》违法，对其效力予以维持。被告阳谷县人民政府作出的被诉《行政复议决定书》结论正确，复议程序亦符合法律规定。原告颜秉胜要求撤销被诉《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十九条之规定，判决：一、确认被告阳谷县自然资源和规划局2019年10月25日作出的阳自然资规罚字[2019]007号《行政处罚决定书》违法；二、驳回原告颜秉胜要求撤销阳谷县人民政府2020年2月4日作出的阳政复决字[2020]1号《行政复议决定书》的诉讼请求。 上诉人颜秉胜不服一审判决，上诉称：原审判决对涉案事实审查不清、认定证据不确实充分，适用法律明显错误，违背客观公正且显失公允。一、被上诉人阳谷县自规局以上诉人未经批准擅自占用颜营村土地建设饭店违法为由，作出被诉行政处罚决定书，上诉人接到该处罚决定书后（先缴纳罚款人民币35,731.80元）不服，依法提出行政复议。被上诉人阳谷县人民政府作出被诉行政复议决定书，维持被诉行政处罚决定书行政效力。二、上诉人系与颜营村依照《中华人民共和国合同法》签署《租赁土地协议书》后取得涉案土地租赁权，于2012年在涉案土地上建设饭店，并依法办理了工商执照开展经营活动。上诉人在2012年春天向当届镇党委政府提交过《用地申请书》，经阿城镇党委政府领导班子开会研究后给予默许，故致上诉人未及时再向被上诉人阳谷县自规局办理行政审批手续，被上诉人在此期间未对此作出其他干预行为。被诉处罚决定责令上诉人将涉案土地退还给原村集体组织，违反《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国物权法》法律规定，侵害并剥夺了上诉人合法用益物权，同时处罚决定以1191.06平方为基数计算作出35,731.8元的高额罚款，对未造成任何损害后果作出的该项罚款显失公允，不符合本案事实及适用法律的基础，无法令上诉人信服，属于曲解并错误适用《土地管理法》第七十六条规定，该条法律规定明确要求所指的是“新建的建筑物和其他设施”，而并非规定要求所指的是“所有的或全部的建筑物和其他设施”。早在2012年秋天上诉人便以书面形式向时任阿城镇纪委书记李贻阳提交过建设饭店《用地申请书》，李贻阳书记随即转交给当届阿城镇党委政府领导班子审核通过，后给予口头允许开工建设；据此，证明上诉人建设涉案土地建筑物至今已经长达七年时间，这一事实充分证明涉案建筑物及设施不符合上述法律规定的“新建”情形，被上诉人作出涉案处罚第一项适用法律错误。涉案土地属国家批准的储备性建设用地，上诉人在2012年为积极响应国家提倡搞好“创新型新农村建设”号召，依照《合同法》规定与土地所有权人签署《用地协议书》并支付租赁费后，又经当年当届镇党委、政府主管领导给予默许过，涉案现有建筑物系早就载入国土自然资源部的上一次航拍图之内，且上诉人建设的饭店建筑设施系经颜营村委半数村民确认同意后以合法方式取得的使用权，涉案饭店建筑设施未对他人生产、生活造成任何影响。结合国务院近期出台相关文件指导性政策方针：“不允许对违建一刀切”。据此，对于上诉人的违建情形，应被视为可补办与完善法定土地使用手续的对象。被上诉人阳谷县自规局作出被诉行政处罚决定书，责令将土地退还给颜营村委会后，该土地仍会无限期荒废闲置，既减少颜营村租金收入，也给上诉人合法经营造成损失，损害剥夺上诉人的合法用益物权。在上诉人饭店西邻及北侧就有同样未经审批的违建幼儿园；在北侧还同样有未经审批的村委会大院，向北还有多处类似违建设施，且都是红砖加混凝土建筑，比上诉人的钢结构建筑更显眼，而被上诉人对此视而不见，却只针对上诉人的涉案建筑作出没收加罚款严厉处罚，未对另多处违建处罚，系被未做到“法律面前人人平等”的不公正执法，据此证实被上诉人作出涉案处罚明显不公；反之，如判决撤销被上诉人阳谷县自规局作出的涉案处罚决定，再责令其补办完善涉案土地审批手续，让上诉人合法取得涉案土地使用权更为妥当。综上所述，上诉人维护自身合法权益，依照《行政诉讼法》、《合同法》、《物权法》等规定，请求撤销一审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求，或将本案裁定发回重审。 被上诉人阳谷县自规局、阳谷县人民政府未提交书面答辩意见。 二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。 本案经合议庭评议，本院认为： （一）关于被诉行政处罚决定认定事实及法律适用问题。 被上诉人阳谷县自规局认定上诉人未经县级以上人民政府批准擅自占用颜营村北1191.06平方米土地建设钢架棚用于经营饭店，并提交了对上诉人及村委主任颜廷亮、村委委员崔凤春的询问笔录、用地协议书、现场照片及现场勘测笔录等证据。上诉人称提交过《用地申请书》，但未提交相应证据证实。上诉人在询问笔录中认可2012年10月份租用颜营村土地建设饭店，没有办理用地手续，同时在勘测笔录上签字认可了勘测内容。另外用地协议书显示案涉土地原为大棚地，颜廷亮及崔凤春亦称案涉土地建设饭店前为蔬菜大棚用地，被上诉人提交的土地利用现状图显示案涉土地现状地类为水浇地，土地规划图显示案涉土地为村镇预留建设用地。上述证据能够证明上诉人占用颜营村土地建设饭店未经县级以上人民政府批准。被上诉人阳谷县自规局认定该行为违反了《土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，同时根据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条，并参照《山东省国土资源行政处罚裁量基准》文件的规定，作出被诉行政处罚决定符合法律规定。 （二）关于被诉行政处罚决定作出的程序问题。 本案中，被上诉人阳谷县自规局于2019年6月28日接到涉案线索，6月30日违法线索登记表载明上诉人违法占地事实并建议按违法占地查处，7月26日予以立案，超过了《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案的期限。同时在上诉人2019年9月2日提出举行听证申请后，被上诉人直到10月8日才向上诉人送达听证通知书，告知其将于10月16日举行听证会，违反了《山东省行政处罚听证程序实施办法》第七条规定的，行政机关应当在当事人提出听证要求后15日内组织听证的期限。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。被上诉人阳谷县自规局于2019年7月26日立案，10月25日作出被诉《行政处罚决定书》，即便扣除应当组织听证的法定期间，被上诉人阳谷县自规局自立案之日至作出行政处罚决定也已超过法定六十日的办案期限。 （三）关于被诉行政复议决定合法性问题。 阳谷县人民政府于2019年11月11日收到上诉人行政复议申请并于同日受理，经审查，并经复议机关负责人批准延长办案期限，并于2020年2月4日作出被诉《行政复议决定书》并送达。阳谷县人民政府作出被诉《行政复议决定书》的复议程序符合法律规定。阳谷县人民政府作出复议决定认定阳谷县自规局作出处罚的期限超过了法定六十日的规定，但对上诉人的权利不产生实际影响，决定确认该行政处罚决定违法并无不当。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人颜秉胜负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年九月十六日 法官助理高明明 书记员任义凡