江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏01行终521号 上诉人（原审原告）周金元，男，1948年6月28日生，汉族，户籍地南京市栖霞区。 委托代理人王明，江苏建大律师事务所律师。 委托代理人祖广东，江苏建大律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府汤山街道办事处，住所地南京市江宁区汤山街道汤泉西路18号。 法定代表人吴孝江，南京市江宁区人民政府汤山街道办事处主任。 出庭负责人兰慧荣。 委托代理人赵翠明，江苏志仁律师事务所律师。 委托代理人陈丹，江苏志仁律师事务所律师。 原审第三人南京煤矿建筑安装工程公司，住所地南京市秦淮区长白街246号。 法定代表人倪玉喜，南京煤矿建筑安装工程公司总经理。 委托代理人卢星宇，上海市协力（南京）律师事务所律师。 委托代理人张浩，上海市协力（南京）律师事务所律师。 上诉人周金元因诉被上诉人南京市江宁区人民政府汤山街道办事处（以下称汤山街道办）、原审第三人南京煤矿建筑安装工程公司（以下称南京煤矿工程公司）房屋征收行政强制一案，上诉人不服原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1862号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案，上诉人周金元及委托代理人王明，被上诉人汤山街道办的出庭负责人兰慧荣及委托代理人赵翠明、陈丹，原审第三人南京煤矿工程公司的委托代理人卢星宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，因江苏省园艺博览园项目（以下称案涉项目）建设需要，2019年3月28日，南京市江宁区人民政府发布《公告》及《江苏省园博园（一期）建设涉及南京煤矿建筑安装工程公司国有土地上房屋征收项目补偿方案》（以下称案涉项目补偿方案），对位于南京市江宁区范围内的房屋进行征收补偿，汤山街道办为该项目的征收实施单位。南京煤矿工程公司位于985乡道北侧的房屋被列入案涉项目征收范围内。案涉项目补偿方案第十三项规定，有租赁关系的，由被征收人与承租人按照租赁协议双方自行协商解决。2019年1月21日，汤山街道办与南京煤矿工程公司签订《南京市江宁区国有土地上房屋搬迁与补偿协议》，就包括案涉房屋在内的南京煤矿工程公司所有的房屋实施搬迁，同时约定了被搬迁房屋、室内装修、附属物等货币补偿金额。2019年7月18日，周金元与评估调查公司员工黄庆元对周金元放置于被拆除房屋内的物品进行了清点、估价，制作了清单并共同在清单上签字。之后，汤山街道办安排将清单上的物品运送至周金元指定地点。此后，案涉房屋被拆除。 原审法院另查明，1982年1月16日，原南京湖山煤矿出具《关于解决煤矿工人周金元的家庭住房批复》，同意将其矿上工人周金元的全家安排在煤矿家属区前住宅楼下西一、中三两套房入住。房屋租费按原有关规定收取。2005年7月27日，原南京矿用电缆厂与周金元签订《房屋土地使用协议》，约定周金元使用原南京矿用电缆厂位于厂区，包括两层家属楼两栋，平房两栋，教学楼一栋，倒塌的厕所一座，用于长期开办地质招待所，房屋由周金元筹资维修，亦约定在投资全部收回后，周金元应向原南京矿用电缆厂缴纳一定的房屋使用费2000元／年。2018年9月1日，南京化建产业集团企业托管一部向周金元出具《终止租赁协议的通知》，通知周金元其于2005年与原南京矿用电缆厂签订的《房屋土地使用协议》，因城市建设需要，原属原南京矿用电缆厂的土地及房产被纳入征收范围，故不能继续履行，先予终止。并通知周金元务必在2018年9月15日前将属于其所有的物资搬离厂区，将房屋及场地交还企业。 在原审法院庭审中，周金元称其租赁的房子是直管公房，但是没有办理直管公房租赁证。汤山街道办称其仅认可2019年7月18日的拆除行为。汤山街道办提交的证据3物品清单上的东西都被运送到了周金元指定的地点，并提交了货拉拉清点货物的照片，证明2019年7月18日物品清点过程和物品被运走的过程。周金元称清单上的东西是认可的，但是还有部分物品没有列在清单里面。南京煤矿工程公司对汤山街道办征收行为及拆除房屋行为无异议。 原审法院认为，本案的争议焦点为：1.周金元是否具有本案原告主体资格；2、被告对案涉房屋的拆除行为是否合法。 一、周金元具有本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。房屋拆除行为是将房屋归于消灭的行为，其影响的范围不仅及于房屋本身，还可能及于屋内动产以及房屋实际使用人依法享有的相关居住权益。本案中，无论周金元是否享有案涉房屋的拆迁权益，因拆除过程中确有可能造成房屋内周金元的财产损失，故被诉拆除行为对周金元可能产生实际影响，周金元与被诉拆除行为之间具有利害关系，具有本案原告主体资格。故对汤山街道办提出的周金元不是本案适格原告主体的意见不予采纳。 二、汤山街道办对案涉房屋的拆除行为合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。汤山街道办作为南京市江宁区人民政府确定的房屋征收实施单位，具体实施案涉项目的征收与补偿工作。国有土地上房屋征收补偿的对象限于国有土地上房屋的所有权人。本案中，周金元系案涉被征收房屋的承租人，不是房屋的所有权人，依法不能成为征收补偿的对象。周金元主张案涉房屋为其承租的直管公房，但提供的证据并不能证明其主张。故，汤山街道办没有以周金元为房屋征收补偿对象进行调查并与之签订房屋征收补偿协议的义务。因此，周金元提出的汤山街道办应当将其作为被征收安置当事人进行补偿的意见没有事实和法律依据。本案中，南京煤矿工程公司系案涉房屋的产权人，汤山街道办与南京煤矿工程公司就被拆除的案涉房屋及补偿金额达成一致意见，南京煤矿工程公司认可汤山街道办的征收行为且自愿将房屋交由汤山街道办拆除，因此，汤山街道办不存在强制拆除行为。南京煤矿工程公司早在2018年9月即告知周金元案涉房屋已纳入征收范围，提出终止协议履行，并通知周金元于2018年9月15日前将屋内物品搬离。汤山街道办在拆除案涉房屋时制作了屋内物品清单，经周金元本人清点确认，并交给周金元自行保管，因此，汤山街道办拆除案涉房屋的行为未损害周金元的利益，周金元要求确认汤山街道办拆除行为违法并赔偿其物品损失没有事实根据和法律依据。关于周金元就租赁关系而享有的相应民事权益，可以依据相关协议约定通过民事途径解决。鉴于汤山街道办在本案房屋拆除工作中不存在违法行为，故周金元要求确认汤山街道办拆除行为违法并要求赔偿的请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决驳回周金元的诉讼请求。案件受理费50元，由周金元负担。 上诉人周金元上诉称：一、原审判决认定事实错误，应当认定被上诉人汤山街道办强制拆除案涉房屋的行为违法。1.在原审法院审理期间，三方当事人及原审法院对公安机关出具的四次报警记录的关联性、真实性、合法性均予以认可，其中2018年8月10日和2018年11月2日的两份报警记录详细记载案涉房屋遭到被上诉人强制拆除，上诉人亦有这两次强制拆除的视听资料和图片，证明被上诉人汤山街道办在征收决定作出之前即对上诉人用于经营的房屋实施强制拆除的事实。2018年9月1日，南京煤矿工程公司的母公司才向上诉人下达《终止租赁协议的通知》，2019年1月21日，被上诉人与原审第三人签订《南京市江宁区国有土地上的房屋搬迁与补偿协议》，而南京市江宁区人民政府于2019年3月28日才对外发布征收公告。被上诉人汤山街道办未征先拆，在未签订搬迁补偿协议的前提下即行拆除案涉房屋，侵犯了上诉人的合法权益，强制拆除案涉房屋行为显然违法。2019年7月18日的报警记录己经证明被上诉人实施了强制拆除行为。上诉人在强制拆除案涉房屋后对部分物品清点并签字确认，不构成自愿迁让。原审判决仅对被上诉人自认的2019年7月18日的拆除行为进行判决，未对上诉人主张的其它三次强制拆除行为作出判决于法无据。2.依据《中华人民共和国物权法》的相关规定，上诉人向原审法院提交的证据3－6及证据9均能证明上诉人投入236万元余元对被征收的房屋和场地进行了维修、加固、装饰、装修和改扩建，上诉人的投入和本案租赁物已经混为一体，构成了民法上的添附，上诉人对被征收房屋享有合法使用权和添附部分的独立产权。被上诉人在进行拆迁前的评估调查时，己经知道上诉人对案涉房屋享有的权益情况。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，征收不动产时应当对用益物权人予以补偿，被上诉人明知上诉人是用益物权人，却绕过上诉人与案涉房屋名义上的产权人签订搬迁补偿协议，显然违反了法律规定。3.上诉人是被征收财产的租赁经营主体，是停业损失的被补偿主体，被上诉人未与上诉人就停业损失进行协商即与原审第三人签订搬迁补偿协议，侵犯了上诉人合法利益。4.被征收的房屋中有90平方米是上诉人承租的直管公房，依照《南京市国有土地上的房屋征收与补偿办法》（南京市人民政府令第318号）和南京市人民政府宁政规字〔2017〕12号文规定，上诉人系该90平方米承租公房的被征收人，被上诉人应当与上诉人签订征收安置补偿协议。原审判决不尊重历史事实，不认可上诉人系该90平方米房屋的公房承租人错误。在案涉项目内，和上诉人情况一样的六户居民都没有租赁证，被上诉人均给予其75—150平方米房屋和85万元的安置补偿，唯独对上诉人不予补偿，明显不公平。二、原审判决适用法律错误，应当判决确认被上诉人强制拆除案涉房屋的行为违法。1.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，行政征收应该先评估调查，拟定征收方案，进行公告，告知被征收人的诉讼权利，然后才能组织实施征收工作。上诉人提交的证据8证明，2018年8月10日及11月2日，在没有进行任何调查评估的情况下，被上诉人就对上诉人正在经营中的房屋实施强制拆除，直至2019年3月28日才发布征收公告。至发布征收公告时，案涉项目内的房屋已经大部分被拆除，程序显然违法。2.根据被上诉人在原审庭审时的陈述，案涉项目征用土地达6平方公里，征用如此大面积的土地的批准权限属于中央政府，地方政府不具有相应权限，被上诉人强制拆除案涉房屋于法无据。三、原审判决对上诉人提交的18份证据，除证据13的关联性不予认可外，对于其他17份证据均予以认可，但是对上诉人依据该17份证据提出的诉讼请求却不认可。上诉人认为原审判决明显自相矛盾。被上诉人未向原审法院提交本次征收的法律依据，原审法院即判决确认其行为合法，难以让上诉人信服。综上，原审判决认定事实不清、适用法律错误，被上诉人汤山街道办对案涉房屋先拆后征的行为违法，请求二审法院判令撤销一审判决，改判汤山街道办强制拆除案涉房屋的行为违法并依法赔偿上诉人的经济损失。 被上诉人汤山街道办辩称：一、案涉被搬迁房屋的产权人南京煤矿工程公司，被搬迁人为南京煤矿工程公司而非周金元。汤山街道办与南京煤矿工程公司就搬迁补偿事宜达成一致意见，南京煤矿工程公司自愿将案涉房屋交由汤山街道办拆除，不存在强制拆除行为。二、周金元主张有90平方米房屋是其承租的直管公房，但周金元自1994年之后就未在案涉房屋内居住，且始终不能提供直管公房租赁证。周金元在本次搬迁前已在他处享受过公房待遇，其主张应享受公有住房搬迁补偿利益没有事实和法律依据。三、周金元所主张的租赁用于投资经营房屋的产权人为南京煤矿工程公司。因周金元未缴纳租金，加之案涉项目公告事宜，南京煤矿工程公司已提前告知周金元终止协议并搬离物品。该用于经营的房屋内的物品已经由周金元本人清点确认并获得折价补偿后，由周金元自行保管。汤山街道办的拆迁行为并未损害周金元的权益。若周金元对于因租赁关系而享有的民事权益有异议，应当另行提起民事诉讼。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，周金元的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回周金元的上诉，维持原审判决。 原审第三人南京煤矿工程公司述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审判决。 原审各方当事人向原审法院提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，周金元认为其租赁自原工作单位用于居住的企业自管公房及租赁自产权单位××经营××房屋被××街道办强制拆除，汤山街道办的拆除行为影响了其合法权益，可以依照上述规定向人民法院提起行政诉讼。关于上诉人周金元提出的其承租自原工作单位用于居住的企业自管公房部分，根据本案查明的事实，周金元原工作单位南京湖山煤矿于1982年作出批复，安排该煤矿家属区前住宅楼下西一、中三两份套房屋给周金元一家居住，周金元交纳该房屋租金至1994年，并在庭审中认可其在该房屋居住至2002年。南京煤矿工程公司称周金元已经参与职工集资建房，分配给周金元居住的房屋已经被收回。因南京煤矿工程公司作为案涉房屋的产权人，否认周金元系该房屋的承租人，周金元未能提交该房屋的租赁证，亦未能提交能够证明其在因案涉项目需要进行征收时仍居住在该房屋内并一直交纳租金的相关证据，故周金元提出的其系案涉被拆除的房屋中用于居住的90平方米企业自管公房承租人的意见没有证据支持，依法不能成立。关于周金元与原南京矿用电缆厂通过签订租赁协议约定的用于经营的房屋问题，南京化建产业集团企业托管一部于2018年9月1日向周金元发出《终止租赁协议的通知》，通知周金元，因原属原南京矿用电缆厂的土地及房产被纳入征收范围，原签订的协议不能继续履行，予以终止，要求周金元于2018年9月15日前将属于其的物资搬离，将房屋及场地交还。据此，周金元与原南京矿用电缆厂签订的租赁协议已经因该用于经营的土地及房产被收回而终止。2019年1月21日，汤山街道办与南京煤矿工程公司签订《南京市江宁区国有土地上房屋搬迁与补偿协议》，双方就因案涉项目被协议搬迁的房屋的补偿问题达成一致意见，南京煤矿工程公司将包含原分配给周金元用于居住的房屋及周金元承租用于经营的房屋交汤山街道办拆除。2019年7月18日，周金元与案涉项目的工作人员对物品进行清点确认并搬离后，汤山街道办将案涉房屋予以拆除。因案涉房屋系产权人南京煤矿工程公司交汤山街道办拆除，且现有证据亦不能证明汤山街道办对案涉房屋实施了强制拆除行为，故周金元提出的汤山街道办于2019年7月18日强制拆除了案涉房屋的意见不能成立。关于上诉人周金元提出的汤山街道办于2018年8月10日及11月2日实施了强制拆除行为的问题，根据周金元提交的《接处警工作登记表》记载，一周姓报警人于2018年8月10日报警称“这里要拆迁了，没有任何人跟我们谈拆迁事宜，这里好几扇窗户被撬。”案外人周超于同年11月2日报警称“有人强拆房，有纠纷”，但该《接处警工作登记表》记载的民警到现场处警的情况并未显示有强制拆除行为存在。2019年6月11日，一周姓报警人报警称“水电被园博园建设剪了”，经处警民警了解，该处警情系“周金元私自购买的电线接在水泥厂总闸用电”。该三份《接处警工作登记表》均不能证明报警当日汤山街道办对案涉房屋实施了强制拆除行为，故上诉人周金元提出的原审判决未对其提出其他三次强制拆除违法行为进行判决于法无据的意见亦不能成立。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，进行赔偿应当以存在违法行为且给受害人造成了财产损害为前提，因在卷证据不能证明汤山街道办对案涉房屋违法实施了强制拆除行为且违法拆除行为给上诉人的财产造成了损失，故原审法院对上诉人周金元的诉讼请求未予支持并无不当。至于上诉人周金元提出的征收行为的合法性问题，因案涉项目系采用协议搬迁方式，南京市江宁区人民政府未就案涉项目作出征收决定，且汤山街道办也不是征收决定的责任主体，本院对上诉人的该意见不予理涉。上诉人周金元与原审第三人南京煤矿工程公司之间因租赁协议被终止而产生的损失问题依法不属于本案审理范围，上诉人周金元可以另行寻求救济。 综上，上诉人周金元的上诉请求与理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人周金元负担。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年九月二十五日 书记员 刘晓春