内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）内07行终61号上诉人（原审被告）莫力达瓦达斡尔族自治旗应急管理局，住所地内蒙古自治区莫力达瓦达斡尔族自治旗人民政府2号楼9楼。法定代表人田源山。委托代理人王义福。委托代理人马连芳，内蒙古博园律师事务所律师。被上诉人（原审原告）秦海瑞，男，现住内蒙古自治区。委托代理人唐宇萍，内蒙古纳文律师事务所律师。上诉人莫力达瓦达斡尔族自治旗应急管理局安全生产事故行政处罚一案，不服内蒙古自治区莫力达瓦达斡尔族自治旗人民法院（2020）内0722行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月18日公开开庭审理了本案。上诉人莫力达瓦达斡尔族自治旗应急管理局（以下简称莫旗应急局）的法定代表人田源山及委托代理人王义福、马连芳，被上诉人秦海瑞及其委托代理人唐宇萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年6月中旬，莫旗众智房地产开发有限公司将莫旗华溪隆城小区9号楼发包给原告秦海瑞。在施工过程中，发生安全事故，造成2人死亡，3人受伤。事故发生后，莫旗人民政府成立事故调查组，形成《众智房地产开发有限公司开发建设项目一般生产安全事故调查报告》，莫旗人民政府对此进行了批复，认定此次事故为一般生产安全事故。2019年10月23日，被告莫旗应急管理局作出莫安监罚（2019）2号行政处罚决定书，认定原告秦海瑞作为总承包负责人不具备建筑工程承包资质，承揽建筑工程，发生一般生产安全事故，死亡2人。以上事实违反了《安全生产法》第十七条、十八条的规定，依据《安全生产法》第一百零九条、《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定，决定给予罚款人民币499000元。并在当日向原告秦海瑞送达。原审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。被告莫旗应急管理局作为莫旗负责安全生产的监督管理部门，具有监督管理权，具备作出行政处罚的主体资格。在被告莫旗应急管理局莫安监罚（2019）2号行政处罚决定书中，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条、《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定，给予原告秦海瑞罚款人民币肆拾玖万玖仟元的行政处罚。该行政处罚决定对于原告违反《安全生产违法行为行政处罚办法》的具体条文没有列明。本院认为行政机关在作出行政处罚决定时，应告知其作出行政处罚决定的事实、理由及依据。而莫安监罚（2019）2号行政处罚决定书仅有违反《中华人民共和国安全生产法》的具体条文，但是对于违反《安全生产违法行为行政处罚办法》的具体条文没有明确，因此该行政处罚决定在适用《安全生产违法行为行政处罚办法》时没有明确的依据。在庭审中经过法庭询问，被告莫旗应急管理局陈述《安全生产违法行为行政处罚办法》依据的具体条文是第六十八条，即“本办法所称的生产经营单位，是指合法或者非法从事生产经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。因此本案的焦点在于原告秦海瑞作为自然人是否属于生产经营单位的范围。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定”。在国务院法制办公室和国家安全生产监督管理总局联合编写的“中华人民共和国安全生产法释义”中，对于生产经营单位的定义是指从事商品生产、销售以及提供服务的法人和其他经济组织，不论其所有制性质、企业组织形式和经营规模大小，只要从事生产经营活动的，都应遵守本法的规定。根据以上生产经营单位的定义，原告秦海瑞作为自然人不属于生产经营单位。《安全生产违法行为行政处罚办法》系国家安全监管总局令公布，属于部门规章。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条的规定仅在依据该规章进行行政处罚时适用。综上所述被告莫旗应急管理局行政处罚决定适用法律错误，应当予以撤销。对于原告秦海瑞的诉讼请求，本院予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决如下：撤销被告莫力达瓦达斡尔族自治旗应急管理局于2019年10月23日作出的莫安监罚（2019）2号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告莫力达瓦达斡尔族自治旗应急管理局负担。上诉人莫旗应急局上诉称，2019年6月中旬，莫旗众智房地产开发有限公司将莫旗华溪隆城小区9号楼发包给秦海瑞。在施工过程中，发生生产安全事故，造成两人死亡、三人受伤。2019年10月23日，莫旗应急局作出[2019]莫安监罚2号行政处罚决定，因秦海瑞违反《中华人民共和国安全生产法》第十七条和第十八条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条和《安全生产违法行为处罚办法》的规定，对秦海瑞罚款49.9万元。被上诉人秦海瑞不服，向一审法院提起行政诉讼，一审法院依据国务院法制办公室和国家安监总局联合编写的《中华人民共和国安全生产法释义》的规定，认定秦海瑞不属于生产经营单位，判决撤销莫旗安监局的行政处罚决定。一审判决认定事实、适用法律错误。《中华人民共和国安全生产法释义》对生产单位的解释不属于正式解释，不具有法律约束力。《安全生产违法行为处罚办法》中对生产经营单位的解释是依据《中华人民共和国立法法》第八十条和《中华人民共和国安全生产法》第九条、第一百一十条的授权进行的解释，是具有法律约束力的解释，在没有撤销前是必须遵守的。莫旗安监局作出的行政处罚决定虽有瑕疵，但认定事实正确，符合法定程序。上诉请求：1、请求二审法院撤销莫力达瓦达斡尔族自治旗人民法院作出的（2020）内0722行初1号行政判决；2、驳回秦海瑞的诉讼请求。被上诉人秦海瑞答辩称，一、上诉人莫旗应急局作出的（2019）莫安监罚2号行政处罚决定适用法律错误。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定的被处罚对象为生产经营单位。在国务院法制办公室和国家安全生产监督总局联合编写的《中华人民共和国安全生产法释义》中对于生产经营单位定义是指从事商品生产、销售以及提供服务的法人和其他经济组织，不论其所有制性质、企业组织形式和经营规模大小，只要从事生产经营活动的，都应当遵守本法。自然人不属于生产经营单位。二、《安全生产违法行为行政处罚办法》不能作为本案处罚的依据。上诉人莫旗应急局认定答辩人违反《中华人民共和国安全生产法》第十七条和第十八条的规定，并不是违反《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定，《安全生产违法行为行政处罚办法》属于部门规章，仅能在违反该规章规定时适用。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，上诉人莫旗应急局有作出本案行政处罚决定的职权。本案双方当事人对（莫）安监罚[2019]2号行政处罚决定书的认定事实和程序均无异议。本案争议的焦点为：被上诉人秦海瑞作为自然人是否属于《中华人民共和国安全生产法》第二条规定的调整对象。依据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；……”，又依据《安全生产违法行为行政处罚办法》的第六十八条规定，自然人属于《中华人民共和国安全生产法》规定的“生产经营单位”的范畴。国家安全生产监督管理总局于2007年10月9日作出的《关于生产安全事故认定若干问题的函》（政法函[2007]39号）第二条写明，自然人属于生产经营单位的范畴。将自然人列入生产经营单位的范畴，更有利于加强安全生产监管职责的落实，消灭监管“盲点”。故本案中，被上诉人秦海瑞作为自然人，其从事生产经营活动，属于《中华人民共和国安全生产法》中规定的生产经营单位的范畴，其作为上诉人莫旗应急局作出的行政处罚决定的行政相对人并无不当。上诉人莫旗应急局作出的（莫）安监罚[2019]2号行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法，但适用《安全生产违法行为行政处罚办法》并未写明适用的具体条款，因对行政相对人的权利义务未产生实际影响，故应认定该行政处罚决定在适用法律方面存在瑕疵。《安全生产法释义》是一部书籍，所作解释仅是一种理解和参考。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款的规定，人民法院审理行政案件，参照规章。在本案有《安全生产违法行为行政处罚办法》的相关规定情况下，一审判决适用《安全生产法释义》的规定作为裁判的依据，适用法律上存在错误。综上，原审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销莫力达瓦达斡尔族自治旗人民法院（2020）内0722行初1号行政判决；二、驳回被上诉人秦海瑞的诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由被上诉人秦海瑞负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨丕军审 判 员 张吉春审 判 员 于宝良二〇二〇年九月十八日法官助理 谢 杨书 记 员 戴 芸附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。