河南省渑池县人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫1221行初10号原告杨卫东，男，1968年1月18日生，汉族，住河南省渑池县。被告渑池县自然资源局，住所地：渑池县会盟大道东段，统一社会信用代码11411221MB1752175X。负责人侯清华，任该局党组书记。委托代理人祝京子，河南锐达律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告渑池县人民政府，住所地：渑池县会盟路中段，统一社会信用代码：11411221MB1124603L。法定代表人谢喜来，任渑池县人民政府县长。委托代理人王新强，系该政府工作人员，代理权限为特别授权。委托代理人杨岗军，河南洛韵律师事务所律师，代理权限为一般代理。原告杨卫东诉被告渑池县自然资源局、渑池县人民政府自然资源行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告杨卫东，被告渑池县自然资源局副科级领导赵红权、委托代理人祝京子，渑池县人民政府工作人员王新强到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告杨卫东诉称：2019年5月17日，被告渑池县人民政府强行占用原告家庭享有合法使用权的土地0.32亩，用于修建韶园三期工程南侧道路，宽度11米（其中7米沥青路面、4米水泥路面)，现已建成，与韶园三期工程连成一片，为渑池县综合性公园步道。原告依据案涉土地没有经过依法征收，所建项目是永久的道路、是非农建设，原告家庭未依法取得土地补偿费用这三个基本事实,向被告渑池县自然资源局邮寄《要求查处违法占地申请书》。2020年1月13日原告收到《处理举报告知书》（渑池自资告字【2020】01号)。原告认为，被告所做的《处理举报告知书》事实依据和法律依据不充分，具体理由如下:1、“韶园综合性公园是渑池县委、县政府确定的重大民生实事之一，总规划面积550余亩。韶园三期工程占地360余亩，总投资4800万元，资金来源为县财政”，以上这段描述是韶园综合性公园的两个入口悬挂的告示牌上的内容。既然是为了公共利益的需要,就必须依法申请使用国有土地或依法征收集体土地并给予补偿。《宪法》第十条、《土地管理法》第二条、第四十三条、《物权法》第四十二条，都有明确规定。为了规范政府投资项目的合法实施，三门峡市人民政府于2018年5月24日印发《三门峡人民政府投资项目管理办法的通知》,该办法第三十九条规定:“政府投资项目必须达到以下条件，方可开工建设:第（四）需申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续,并已签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书”。2、韶园综合性公园已依法取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设项目选址意见书》，被告渑池县自然局2020年4月14日给原告的三份证据充分说明韶园三期综合性公园现在已是国有土地，总用地面积230413㎡，用地性质为公园用地。因为如果是集体土地性质就不可能办理这三个行政许可。《城乡规划法》第三十六条规定:“以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。”这充分说明,原告的承包地0.32亩已经“转正”，不再是集体土地性质，已经被以国有土地的名义“嫁出去了”，作为集体土地使用权的主人却不毫不知情。3、《处理举报告知书》所述的两个理由，由于被告早在作出韶园用地三个行政许可的办理时间:2018年3月8日、2018年12月15日、2018年12月31日,就已知道原告的承包地0.32亩已变为国有土地建设用地，说什么“租赁”、“农村公路”等都毫无意义。综合以上事实与法律依据，被告渑池县自然资源局作出《处理举报告知书》（渑池自资告字【2020】01号）没有法律依据和事实依据。作为渑池县人民政府土地主管部门拥有大量的专业精英人才，熟悉和掌握国家的土地管理法律、法规，却不使用土地管理法律、法规，作出的《处理举报告知书》与事实自相矛盾，应该依法撤销。4、被告渑池县人民政府作出的《行政复议决定书》(渑行复决字[2020]第2号)，依据的是《行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定,是适用法律错误，被告渑池县自然资源局作出的《处理举报告知书》事实依据和法律依据都不充分，特别整个告知书没使用土地管理法的具体条款。根据土地管理法和《国土资源违法行为查处工作规程》等相关规定，被告渑池县自然资源局有依法查处土地违法行为的法定职责,而不履行法定职责的行为，被告渑池县人民政府却作出《行政复议决定书》维持了被告渑池县自然资源局行政不作为的行为，依法应予撤销《行政复议决定书》(渑行决字[2020]第2号)。为了维护土地管理法律、法规的权威性，依法规范行政机关依法行政，维护原告家庭依法取得的承包地不受侵犯，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特提起行政诉讼，请求渑池县人民法院依法判决：1、撤销被告渑池县人民政府于2020年4月10日（原告实际收到为2020年4月12日）作出的《行政复议决定书》渑行复决字[2020]第2号的具体行政行为。2、撤销被告渑池县自然资源局于2020年1月13日作出的《处理举报告知书》(渑池自资告字【2020】01号）的具体行政行为。3、本案的诉讼费用由二被告承担。原告向法庭提交的证据材料有：1、原告的身份证。证明原告身份。2、杨景文的身份证复印件、父子关系证明、渑池县土地使用证。证明原告家庭依法取得案涉土地使用权。3、行政复议决定书。4、处理举报告知书。5、建设工程规划许可证、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证。证明案涉土地已变为国有建设用地。6、韶园综合性公园简介。证明县委、县政府是投资主体。7、三门峡市人民政府投资项目管理办法。证明凡是政府投资项目必须使用国有土地以划拨方式取得。渑池县自然资源局辩称：1、答辩人作出的渑池自资告字【2020】01号《处理举报告知书》是对原告提出查处土地违法行为请求的回应，答辩人已积极作为。原告杨卫东曾在2019年7月23日向答辩人递交《要求查处违法占地申请书》，要求答辩人“依法查处渑池县人民政府建设位于渑礼路东侧、韶园三期工程南侧、渑池高速收费站以西、马岭村三组承包地（名称为场后地）以北的道路（沥青路面）的违法占地行为”。针对原告的申请事项，答辩人渑池县自然资源局进行了认真的调查，查明：渑池县人民政府并未进行包括道路建设的任何建设行为，渑池县住房和城乡规划局租赁土地进行综合性公园建设（包括道路建设）不属违法行为，遂向其作出了渑池自资告字【2020】01号《处理举报告知书》,明确告知：一、渑池县人民政府不存在建设综合性公园—韶园（三期）工程的违法征地行为；二、渑池县住房和城乡规划建设局租赁马岭村集体土地建设综合性公园——韶园（三期）工程符合《国务院关于加强城市绿化建设的通知》(国发[2001]20号）等行政法规的规定，亦不存在违法征地行为。决定不予立案。至此，答辩人对原告提出查处土地违法行为请求已正确回应，积极作为。2、原告要求人民法院撤销渑池自资告字【2020】01号《处理举报告知书》理由不能成立。韶园综合性公园项目是渑池县民生工程，经渑池县住房和城乡规划局与马岭村委签订协议，马岭村委将本村三、四、五组集体土地租给渑池县住房和城乡规划局建设综合性公园（韶园)，仰韶镇马岭村多次召开群众大会，公开征求意见，大多数群众都同意建公园，只有极个别人不同意。韶园总占地面积520亩，牵涉130户群众，其中包括杨卫东的部分承包地。上述租赁土地建设公园的行为符合《国务院关于加强城市绿化建设的通知》(国发[2001]20号)和《河南省人民政府关于加强城市绿化的通知》(豫政土[2002]47号)文件“在城市规划区周围根据城市总体规划和土地利用规划建设绿化隔离林带，其用地涉及的耕地，可以视作农业生产结构调整用地，不作为耕地减少进行考核。为加快城郊绿化，应鼓励和支持农民调整农业结构，也可采取地方政府补助的办法建设苗圃、公园、运动绿地、经济林和生态林等”的规定，渑池县住房和城乡规划局与马岭村委签订协议租赁集体土地进行公园、绿化建设属农业生产结构调整，不需报批，不属于土地违法行为，在该公园范围内进行的游步道建设也当然不属于违法行为。因此，渑池自资告字【2020】01号《处理举报告知书》根据查明的事实，适用行政法规正确，申请人要求人民法院撤销渑池自资告字【2020】01号《处理举报告知书》缺乏依据，其理由不能成立。总之,答辩人渑池县自然资源局做出的渑池自资告字【2020】01号《处理举报告知书》事实清楚，适用法律正确，原告的诉讼请求不能成立，因此请渑池县人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持答辩人作出的【2020】01号《处理举报告知书》。渑池县自然资源局在法定期限内向本院提交的证据有：1、渑池县仰韶镇马岭村民委员会2019年9月23日情况说明；2、渑池县住房和城乡规划建设局与渑池县仰韶镇马岭村民委员会2017年1月10日签订租地协议一份；3、渑发改投资【2018】45号文件；4、一标段招标中标书及合同协议书；5、二标段招标中标书及合同协议书；6、渑池自资告字【2020】01号处理举报告知书；7、渑池县人民法院（2018）豫1221民初2343号民事判决书；8、渑池县人民法院（2018）豫1221民初2348号民事判决书。以上证据证明被告渑池县自然资源局作出的渑池自资告字【2020】01号处理举报告知书事实清楚、证据充分、程序合法。渑池县人民政府辩称：1、渑池县自然资源局作出的渑池自资告字【2020】01号处理举报告知书合法合理杨卫东向渑池县自然资源局申请要求查处违法征地行为，属于公民对违法行为的举报，渑池县自然资源局依法调查，作出渑池自资告字【2020】01号处理举报告知书，明确答复：一、渑池县人民政府不存在建设综合性公园——韶园（三期）工程的违法行为；二、渑池县住房和城乡建设局租赁马岭村集体上地建设综合性公园一韶园（三期）工程符合《国发【2001】20号国务院关于加强城市绿化建设的通知》等行政法规的规定，不存在违法征地行为。渑池县自然资源局依法履行职责，查明被举报土地属合法租赁关系，不存在违法征地行为，未发现申请人所举报的违法行为，依法告知其不予立案。据此，渑池县自然资源局作出的渑池自资告字【2020】01号处理举报告知书合理合法。2、渑池县人民政府作出的渑行复决字（2020）第2号行政复议决定书合法合理。渑池县自然资源局依法作出渑池自资告字【2020】01号处理举报告知书，已履行其职责，充分保障了原告的知情权，该行政行为没有侵犯其合法权益，也没有损害国家利益。因此，原告要求撤销渑池自资告字【2020】01号处理举报告知书于法无据。原告在复议申请中要求复议机关责令原机关在一定期限内履行法定职责，查处违法占地行为，该诉求原行政行为已查明被举报土地是合法租赁关系，属于民事法律关系，不存在违法占地行为。基于以上事实和法律规定，原告复议请求无理，原行政行为合法合理，故答辩人作出的行政复议决定合法合理。综上所述，被诉行为符合法律规定，根据《行政诉讼法》及相关法律规定，请求法庭依法驳回原告的诉讼请求，以维护法律正确的实施，以维护国家和人民的利益。渑池县人民政府向本院提交的证据有：第一组证据:1、行政复议申请书1份;2、要求查处违法征地申请书1份;3、处理举报告知书1份。该组证据证明，原告复议申请依法受理。第二组证据:1、行政复议答复通知书1份;2、行政复议答辩书1份;3、租地协议1份、租地赔青款清单1份。该组证据证明，依法通知被申请人渑池县自然资源局在法定期间内提出答辩，提供证据。第三组证据:1、中止行政复议通知书1份;2、恢复审理通知书及邮寄回执各1份。该组证据证明，疫情期间中止本案审理，于2020年3月20日恢复本案审理。第四组证据：行政复议决定书1份。该组证据证明，复议机关依法作出复议决定并送达申请人。根据庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下认定：原告提供的证据真实性，各方当事人均无异议，可以作为本案的定案依据。渑池县自然资源局、渑池县人民政府提供的证据符合真实性、合法性、关联性的要求，可以作为本案的定案依据。经庭审举证、质证，依据有效证据，本院确认以下案件事实：原告父亲杨景文名下有承包地0.32亩位于渑池县仰韶镇马岭村三组。2017年1月10日，渑池县住房和城乡规划建设局根据城乡规划，与渑池县仰韶镇马岭村民委员会签订租地协议（含杨景文该承包地），约定渑池县住房和城乡规划建设局以每亩每年租金1000元，每亩一次性支付包青费500元，附属物赔偿按实际发生计算，租赁马岭村集体土地用于建设综合性公园韶园（三期）。2018年4月23日，渑池县发展和改革委员会作出关于韶园（三期）综合性公园建设项目可行性研究报告的批复，同意该项目建设。2018年9月27日，河南会盟建设工程有限公司、渑池县市政工程有限公司分标段中标。2018年9月30日，中标公司进行工程施工。2019年7月23日，原告杨卫东通过邮政快递方式向渑池县自然资源局提出书面申请，申请被告渑池县自然资源局依法查处渑池县人民政府建设位于渑礼路东侧、韶园三期工程南侧、渑池高速收费站以西、马岭村三组承包地（名称为场后地）以北的道路（沥青路面）的违法占地行为。理由是“杨卫东系渑池县仰韶镇马岭村三组村民，修建该条道路占用本家庭依法取得的土地承包经营权的承包地0.32亩。”2020年1月13日，被告渑池县自然资源局经过调查作出渑池自资告字【2020】01号处理举报告知书，告知如下：“一、渑池县住房和城乡规划建设局租赁马岭村集体土地建设综合性公园——韶园（三期）工程符合《国务院关于加强城市绿化建设的通知》（国发[2001]20号）等行政法规的规定，亦不存在违法征地行为。二、渑池县人民政府不存在建设综合性公园——韶园（三期）工程的违法征地行为。综上，不存在你所举报的违法问题，因此，我局决定不予立案。”原告不服，向渑池县人民政府提起行政复议，2020年4月10日，被告渑池县人民政府作出渑行复决字[2020]第2号行政复议决定书。决定驳回申请人杨卫东的行政复议申请。2020年4月17日，原告杨卫东诉至法院，请求依法撤销被告渑池县自然资源局于2020年1月13日作出的《渑池自资告字【2020】01号处理举报告知书》及被告渑池县人民政府于2020年4月10日作出的《渑行复决字[2020]第2号行政复议决定书》。另查明：原告杨卫东的户口于1993年2月因招工从渑池县迁出，2019年3月从义马市又迁入渑池县仰韶镇马岭村。2008年仰韶镇马岭村三组调整土地时，原告在该村已没有承包土地。本院认为，举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定;与此相应，能否就举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于举报请求权的具体规定作出判断。对于是否具备原告主体资格的判断，取决于以下方面:第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权;第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障举报人自身的合法权益。就本案所涉及土地违法领域而言，《中华人民共和国土地管理法》第七条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。该条规定了检举和控告两种方式。但本案原告在该村已没有承包土地，其没有提供由于举报的建设综合性公园——韶园（三期）工程的行为导致原告合法权益受损的证据，原告的举报行为并非直接保障其自身的合法权益。行政机关对于检举所作的处理，均与检举人也即本案的举报人自身合法权益没有直接关系，由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。故原告的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和囯行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定如下:驳回原告杨卫东的起诉。原告预交的案件受理费50元，予以退回。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省三门峡市中级人民法院。审 判 长  杨爱霖人民陪审员  王 雁人民陪审员  董新霞二〇二〇年九月十五日书 记 员  李雅乐