江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏01行终425号 上诉人（原审原告）南京市城市管理局，住所地南京市鼓楼区湛江路65号。 法定代表人金安凡，南京市城市管理局局长。 出庭负责人杨超。 委托代理人卢帅。 委托代理人金明，国浩律师（南京）事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京建辉房地产开发有限公司，住所地南京市玄武区玄武大道88-3号。 法定代表人陶园，南京建辉房地产开发有限公司总经理。 委托代理人黄剑锋，北京市君泽君（上海）律师事务所律师。 委托代理人程倩，北京市君泽君（上海）律师事务所律师。 上诉人南京市城市管理局（以下简称市城管局）因与被上诉人南京建辉房地产开发有限公司（以下简称建辉房地产公司）行政管理一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1368号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年6月22日，南京市固体废弃物管理处作出《通知单》，载明：“根据《南京市城市治理条例》第二十七条、《南京市渣土运输管理办法》第二十三条之规定，建设单位需要处置渣土的，应当向城市管理部门申请渣土处置许可，并按照规定缴纳处置费。请你单位收到通知后，尽快携带相关材料（附《渣土管理服务指南》）到南京市固体废弃物管理处申报。”该通知单上有“刘源新”手写签名字样。 2017年12月26日，南京市固体废弃物管理处作出《城镇垃圾处理费缴费通知书》，通知建辉房地产公司：根据南京市城建档案馆存档的资料，经测算聚宝山庄二期工程的处置量为626854吨，应缴纳垃圾处理费3134270元。在《缴费通知书签收存根》处有“刘源新”、“2018.元.9”手写字样。 2018年5月15日，市城管局作出宁城固决字〔2018〕第001号行政收费决定书，责令建辉房地产公司补缴城镇垃圾处理费人民币3134270元。在《文件送达回执》上有“金千里2019.元.30”手写字样。 2019年7月25日，市城管局向建辉房地产公司作出宁城管收通字〔2019〕第1号告知书，主要内容为：“根据南京市《关于征收城镇垃圾处理费的意见》（宁政办法）﹝2001﹞3号）的规定，你单位应缴纳城镇垃圾处理费。……经测算审核，原挖土量348252立方米核减至338066立方米，红线范围内回填量为198421立方米，最终渣土产生量为139645立方米。……应缴纳的城镇垃圾处理费人民币数额为：（小写：1256805元；大写：壹佰贰拾伍万陆仟捌佰零伍元）……” 2019年7月25日，建辉房地产公司向市城管局提交了《陈述申辩书》，主要内容为：一、市城管局所发宁城固决字〔2018〕第001号行政收费决定书尚未撤销，同时又作出宁城管收通字〔2019〕第1号告知书，不符合下发行政通知的程序规定，性质与效力无法确定。二、宁城管收通字〔2019〕第1号告知书垃圾处理费计算有误。市城管局所确定的原挖土量数据有误，市城管局在计算回填量时所划定红线范围有误，仅以预估原挖土量减除预估回填量所得渣土产生量直接推算外运量，而未提供第三方制作或经双方确认一致的核算报告，计算有误。三、建辉房地产公司已向市城管局提供证据证明建设过程中实际外运土方量。经审定，聚宝山庄二期工程实际处置土方量为19416.191立方米，据此核算，实际产生的垃圾处理费为174745.8元。 2019年7月30日，市城管局作出宁城固决字〔2019〕第001号行政收费决定书（以下简称1号收费决定书），主要内容为：“南京建辉房地产开发有限公司：你单位在聚宝山庄二期工程项目的渣土处置中，未按照国家有关规定缴纳城镇垃圾处理费。……经依法催缴，你单位仍未在规定的期限内交纳。根据《南京市城市治理条例》第二十七条、《南京市市容管理条例》第二十五条，《南京市渣土运输管理办法》第二十二条，《南京市关于征收城镇垃圾处理费的意见》等规定，现依法对你单位作出如下行政决定：责令缴纳城镇垃圾处理费人民币捌拾玖万贰仟玖佰捌拾元整（￥892980元）。” 建辉房地产公司不服，于2019年8月21日向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销市城管局于2019年7月30日作出的1号收费决定书；2.本案诉讼费由市城管局承担。 另查明：2014年，建辉房地产公司与南京宏宝建筑安装工程有限责任公司（以下简称宏宝建筑公司）签订《建设工程施工合同（土方）》，主要内容为：工程名称：聚宝山庄二期土方外运项目；工程地址：南京市；工程承包范围：建辉房地产公司指定范围内的土方装载、外运、排土、所经区域道路清理及相关手续和证件办理。本合同土石方工程量约为25000立方米。开工日期：2014年9月1日；竣工日期：2014年9月30日。本工程方量暂定25000ｍ3，暂定总价为人民币1825000元。 案件一审审理过程中，建辉房地产公司称：聚宝山庄一期渣土堆放在二期工地上，二期建设时将一期多余渣土平衡完毕，只有19416.191立方米约定由宏宝建筑公司外运处理，其只愿意按照19416.191立方米的渣土量缴纳相应垃圾处理费。双方当事人对市城管局具有收取垃圾处理费的职责无异议。 原审法院认为，建辉房地产公司起诉请求撤销1号收费决定书，目的是将相关主体权利义务恢复到1号收费决定书作出之前的状态，故诉讼类型属于撤销之诉。合法性审查是人民法院审理撤销之诉应当坚持的基本原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，各方当事人对市城管局具有收取垃圾处理费的职责无异议，法院经审查后予以确认。本案的争议焦点为市城管局责令建辉房地产公司缴纳垃圾处理费是否具有事实根据和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应证据。”第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第三款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章。”本案中，市城管局责令建辉房地产公司缴纳人民币892980元垃圾处理费，其依据是建辉房地产公司产生99220立方米的渣土，按渣土平均密度1.8吨/立方米、每吨5元标准收取。根据《南京市城市治理条例》第二十七条、《南京市市容管理条例》第二十五条以及《南京市渣土运输管理办法》第二十三条的规定，建设单位需要处置渣土的，应当向城市管理部门申请渣土处置许可，经许可后，由有资质的运输单位运至主管部门设置的渣土处置场地，并按照规定缴纳处置费。但是市城管局提供的证据无法证明建辉房地产公司需要处置99220立方米的渣土，其要求建辉房地产公司缴纳892980元的垃圾处理费，缺乏事实依据，证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，原审法院判决：撤销市城管局于2019年7月30日作出的1号收费决定书。案件受理费50元，由市城管局负担。 上诉人市城管局上诉称，一、上诉人做出的1号收费决定书事实清楚，证据确凿。一是被上诉人在建设聚宝山庄工程时，有开挖渣土的行为，也有外运渣土的事实。被上诉人在一审时提供的证据显示，聚宝山庄二期工程开挖土方总量为307665立方米，其中170幢别墅合计开挖土方量为85959立方米、聚宝山庄二期多层区开挖土方量为166784立方米、聚宝山庄二期桩基开挖土方量为54922立方米，且存在外运渣土的事实。二是上诉人确定被上诉人需要处置99220立方米的渣土，证据确凿。第一，被上诉人于2014年开始聚宝山庄二期工程施工建设。根据《南京市市容管理条例》《南京市城市治理条例》和《南京市渣土运输管理办法》等法规规章规定，建设单位处置渣土应当在施工建设前取得城市管理部门核发的渣土处置许可，方可开展渣土运输活动。但被上诉人并没有遵守法律法规规定，更谈不上主动申报。2016年6月22日，上诉人在日常巡查中发现被上诉人存在挖出渣土外运渣土行为，并告知被上诉人带相关材料进行申报。但被上诉人收到通知单后，仍然不履行申报义务，更没有申请渣土处置许可。第二，上诉人依职权核算出的处置量符合法律规定。在被上诉人不提供相关材料的情况下，上诉人为做好涉案工程的土方测算工作，前往南京市城建档案馆调取聚宝山庄工程施工图纸。上诉人根据调取的总平图、别墅区图纸及多层区图纸，用开挖面积乘以开挖深度得出开挖量的方法，测算出别墅区挖土量为210772立方米，多层区挖土量为137480立方米，渣土处置总量为348252立方米。这符合现行工程土方量测算规定。第三，行政管理相对人应当配合行政机关开展行政执法活动，应当按照行政机关要求如实全面提交相关材料。但本案调查中，被上诉人仅提出“不认可行政机关的查处意见”，却不提供相关证明材料来证明其主张。被上诉人在诉讼上强调其存在工程回填问题，但其在上诉人调查过程中，作出决定书之前，并没有向上诉人提供任何佐证材料。这种不履行法律义务行为和不提供相关证据的后果均应当由被上诉人承担。第四，2019年7月26日被上诉人行使陈述和申辩的权利：称聚宝山庄二期工程开挖出来的渣土大部分回填，并提供证据，证明其通过宏宝建筑公司处置19416.191立方米土方。但这份证据只能说明其与宏宝建筑公司签订了一份处置19416.191立方米土方的外运合同，不能证明其该工程只处置了19416.191立方米土方。第五，被上诉人对绿化带回填的陈述没有提供有效证据。被上诉人认为在其承接的沿312国道及地块东西两侧的城市绿化工程中回填了一定数量的渣土，但其没有提供相应的规划资料及设计图纸。上诉人在调查中，就此专门咨询园林部门得知：“建设红线外的绿化带建设前须到园林部门报批，施工方案经批准后方可实施。”但被上诉人承接的沿312国道及地块东西两侧的城市绿化项目没有任何的审报资料，也没有相应的规划方案、设计图纸，更没有向上诉人提供规划方案和设计图纸。此外，根据园林绿化种植土壤标准，绿化种植土对土壤特性（PH值、全盐量、有机质、水解性氮、有效磷、速效钾、容重、通气孔隙度等）要求很高，一般的开挖土方根本不能满足回填要求。同时，根据《南京市市容管理条例》第三十八条第一项的规定，建设单位无建筑垃圾处理许可处置垃圾，可责令补缴建筑垃圾处理费，由此，即使被上诉人将开发的渣土回填用于绿化带的建设，其的行为也是属于一种未经许可处置渣土的行为，也应当补缴建筑垃圾处置费。更何况被上诉人没有证据证明渣土是用于回填建设。第六，被上诉人提供材料系单方制作、且是在工程结束后制作。经上诉人认真审查认为，被上诉人提供的证据，部分证据是被上诉人单方制作，部分是委托第三方在工程结束后制作形成，现工程早已经完工，无法客观反应其所陈述的事实。根据被上诉人提供的证据，阳光聚宝山庄二期工程开挖土方总量为307665立方米，实际回填土方总量为457137立方米，如此算来，被上诉人不但不需要处置渣土，还需要受纳149472立方米（457137-307665)的渣土。即，该工程不仅不需要向外运输渣土，还需要购买渣土回填。何来与宏宝建筑公司签订外运渣土合同。第七，被上诉人提供渣土回填证明材料的处置量均予以核减，具体的审核流程如下：被上诉人提供了聚宝山庄二期工程土方量计算书，其中：土方开挖量为307084立方米，土方回填量为457137立方米。根据被上诉人提供的相关图纸及佐证资料，经过双方多次的计算、核量，土方开挖量核增至338066立方米，多出30982立方米的原因是在计算多层区土方量时，被上诉人采用的是测绘公司的测绘结果，而上诉人是根据图纸上的多层区开挖面积乘以多层区的开挖深度得出开挖量，上诉人的测算量比测绘公司多了30982立方米。而在关键的土方回填量上，被上诉人提出的457137立方米回填量的组成是：1.别墅区回填量114000立方米，2.多层区回填量208945立方米，3.辅助道路回填量40425立方米，4.绿化带回填量93767立方米。按照惯用的回填量计算规则及施工现场的一般通用情形，经上诉人核算，回填量为238846立方米，具体组成是：1.别墅区回填量93709立方米，2.多层区回填量104712立方米，3.辅助道路回填量40425立方米。上诉人做出以上认定的理由是：1.别墅区和多层区属于红线内建设范围，在施工完毕后需回填至室外设计标高方可满足使用要求，分别用别墅区和多层区的回填面积乘以回填深度，得出相应的回填量;2.被上诉人提供的国有土地使用权出让合同，能够证明辅助道路由其负责建设，根据道路设计图纸，确有土方回填量40425立方米，故予以认可；上诉人比被上诉人认定的挖土量多了10%，在合理范围内。在核减量上，本着能减就减的原则，对土方量进行了核减后，从一开始的348252立方米核减至99220立方米，核减了249032立方米的渣土量。因此，在挖土量的认定上，是合理合法，证据确凿的。 二、一审法院认定上诉人做出的收费决定缺乏事实依据，证据不足且举证责任分配不当。一审法院认为根据法律规定，建设单位应当先申请渣土处置许可，经许可后，由有资质的运输单位运至主管部门设置的土场。因此上诉人就应该有更进一步的证据证明被上诉人有处置渣土的事实以及具体的土方量。上诉人没有这些证据，仅凭图纸测算，证据不足，因此撤销收费决定。但一审法院没有考虑到这一因素，被上诉人在工程建设过程中，没有遵守法律规定履行申报义务，存在逃避监管，私自处置渣土的行为。如果这一逻辑能够成立，那就是鼓励义务人违法逃避监管，通过自己的违法行为而获利。一审法院不应当将举证责任分配给上诉人。首先被上诉人应当主动申报土方量，再由上诉人审核。本案中，被上诉人未履行申报义务。上诉人依法履行职责，通过到南京市城建档案馆调取图纸，并进行土方量的测算确定垃圾处理费。在被上诉人陈述和申辩后，也认真审核了所有证据，本着能减就减的原则，对土方量进行了核减后，从一开始的348252立方米核减至99220立方米。此时，就应当由被上诉人承担举证责任，而不应当再由上诉人承担举证责任。 综上所述，上诉人认为一审法院认定事实错误，上诉人作出的行政收费决定，主体适格，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人辩称，一、原审判决认定事实清楚，法律适用正确，应予以维持。本案为行政收费决定的撤销之诉，原审判决坚持合法性审查原则，重点审理上诉人责令被上诉人缴纳垃圾处理费是否有事实依据和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，上诉人对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和依据的规范性文件。上诉人所依据的《南京市市容管理条例》《南京市城市治理条例》和《南京市渣土运输管理办法》均明确，建设单位需要处置渣土的，在城市管理部门许可后，由有资质的运输单位运至主管部门设置的渣土处置场地，并按照规定缴纳处置费。被上诉人无需外运渣土，故无需申请渣土处置许可，且未向上诉人设置的渣土处置场地运送过渣土，上诉人未向被上诉人和原审法院出具任何渣土运输、收容渣土、提供渣土处置服务的事实证据。上诉人主张被上诉人外运99220立方米渣土，并据此收取垃圾处理费，但上诉人未能提供任何证据证明被上诉人实际外运了上述渣土，仅凭档案图纸单方面测算结果向被上诉人征收费用，其所作出的收费决定显然缺乏事实依据，证据不足，应予撤销。因此，原审判决认定事实清楚，法律适用正确，应予以维持。 二、上诉人未能提供证据证明实际产生的渣土外运量，收费决定缺乏事实基础，上诉理由不能成立。上诉人提出了八点上诉理由，可归纳为以下三个方面：第一，上诉人主张，被上诉人有开挖渣土的行为和外运渣土的事实，需要处置99220立方米的渣土证据确凿。然而，（1）上诉人所罗列的法规均明确，需开展渣土运输活动的建设单位应申报运输渣土量，然而被上诉人已形成内部衡平方案，可以内部自行处置渣土，无运输渣土的需要，无需申报，上诉人所述发现被上诉人有外运渣土的行为，但从未提供任何证据证明，其所出具的2016年6月22日通知单无法证明其所主张的违法外运事实；（2）垃圾处理费应据实收取，以被上诉人向上诉人指定垃圾处理场所运输的渣土量为准计收，上诉人未提供任何渣土处置量的证据，仅以从档案馆调取的图纸自行测算得出渣土处置量，事实上，上诉人连续三次变更处置量数据和收费，假设被上诉人没有积极抗辩，则极有可能已经按照最初626854吨收取3134270元，与如今上诉人主张的892980元相差2241290元，由此可知上诉人的计算方式缺乏事实依据、随意且不公，可能给被上诉人造成重大的经济损失。第二，上诉人认为，被上诉人不履行配合行政机关的义务、不提供证明材料，现有证据材料不能证明被上诉人已经消化全部渣土。首先需明确，由于上诉人一再无视事实，单方面据有限的档案资料作出与实际不符的收费决定，而被上诉人在与上诉人沟通的过程中，为向上诉人解释，尽可能据实提供了全部的工程资料，相关资料并非提供给上诉人用于核减确定渣土量的，被上诉人提交的资料不能免除上诉人的举证义务。同时，（1）上诉人的说法完全背离事实，一审庭审中，被上诉人提交的全部材料均在起诉前提交给上诉人，并与上诉人多次沟通、作出解释，上诉人在庭审也对收到上述材料予以认可，被上诉人不存在不配合行政机关工作的情况；（2）被上诉人提交与宏宝建筑公司的合同是出于极大的诚信和自觉，但根据法律规定，上诉人作出收取垃圾处理费的决定必须提供事实和法律的依据，其不认可被上诉人提供的数据，则应当提供事实证据予以反驳；（3）绿化带建设的事实已然形成，与是否制作规划资料和设计图纸无关，收费应以实际发生的渣土外运量计算，而非据图纸测算外运量，就上诉人收费是否有事实依据，被上诉人本就没有举证义务，上诉人不能以被上诉人的主动解释和举证的善意举动，推卸自身的举证责任。第三，上诉人主张，一审法院逻辑错误，导致举证责任分配不当。然而，（1）申报义务适用于需要外运渣土的建设单位，被上诉人无需外运渣土，无需申请；（2）垃圾处理费为行政事业性收费，系被告提供垃圾处置服务过程中收取的特定服务费用，上诉人并未向被上诉人提供任何垃圾处置的服务；（3）上诉人未提供任何证据证明被上诉人存在违法外运渣土的情况，毫无依据指控被上诉人逃避监管。一审法院依据行政诉讼的举证责任分配原则要求上诉人举证，上诉人无法举证的，应承担举证不利的后果。 三、上诉人在上诉状中片面强调收取渣土处理费的权力，却忽略行政事业性收费的服务性质，在未提供服务的情况下以行政权力强征费用，显然违背了依法行政的根本原则，其上诉请求应予驳回。根据《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》第三条规定，行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。《关于公布南京市行政事业性收费项目目录的通知》中明确，垃圾处理费属于行政事业性收费，因此其在性质上应为国家机关基于所提供的特定服务而收取的服务费用。上诉人作为提供垃圾处置服务的行政主管部门，应当以事实为依据，依法行政，明确实际提供的服务内容和数量，征收实际产生的服务费用。但上诉人从未向被上诉人举证说明，被上诉人确有垃圾外运需要或确向上诉人设置场地运输垃圾，现有证据不足以证明被上诉人实际发生了相关费用，上诉人无权强制征收渣土处置费用。 综上所述，原审判决事实认定清楚，法律适用正确，依法撤销滥用行政权力的收费决定，维护了被上诉人的合法权益，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 本院经审查查明，原审法院审理查明的事实属实，本院予以确认。 庭审中，上诉人陈述，其在计算别墅区的回填量时，对别墅区开挖量表中的负值共计20230立方米予以扣除；在计算多层的回填量时，未计算洋房区覆土明细中的第九项的挖方量35000立方米。该情况的出现系因被上诉人在行政程序中未向上诉人提交洋房区覆土明细该份材料，如果被上诉人提交该份材料，上诉人将会对别墅区、多层区的回填量进行综合调整。也即别墅区的回填量将会予以核增，而多层的回填量将会据洋房区覆土明细第九项中相关建设的建设图纸进行计算，根据计算结果予以核减。 关于绿化带的回填量93767立方米，案涉绿化带长度超过200米，最宽处近80米，最高处达11.4米，平均高度近3米，该处绿化带没有园林部门的批准及许可手续，而据向园林部门工作人员了解，绿化带的建设应当取得相应的职能部门的批准手续，故对绿化带回填量不予确认。 本院认为，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三条规定：“国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则，促进清洁生产和循环经济发展。国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施，对固体废物实行充分回收和合理利用。国家鼓励、支持采取有利于保护环境的集中处置固体废物的措施，促进固体废物污染环境防治产业发展。”第十条第二款规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。”由此，南京市人民政府依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《南京市城市治理条例》的相关规定，在建设工程渣土管理领域，制定的《南京市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》《南京市渣土运输管理办法》，在本案中可以作为审查的参照。 《南京市渣土运输管理办法》第三条规定：“本办法所称渣土，是指工程（含五小工程）建设和建（构）筑物拆除、修缮、装修过程中产生的弃土、弃料和其他废弃物。”由此，渣土的范围应被认定为建设工程中经建设单位利用后被废弃的部分。建设单位在建设范围内的回填用土，根据鼓励环保利用的原则，原则上不应被视为渣土。 《南京市城市治理条例》第二十七条第一款规定，建设单位需要处置建筑垃圾的，应当向城市管理行政主管部门申请办理建筑垃圾处置许可手续，并按照规定缴纳处置费。《南京市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》第四条第一款规定：“产生渣土的各类工程，建设单位或者个人必须在工程开工前，携带证照、施工图纸等有关资料，到市固管处申请办理渣土处置手续。市固管处对申报资料进行审核，按照有关规定收取管理费和弃置费后，发给准运证。渣土处置收费项目及其收费标准按南京市有关规定执行。”《南京市渣土运输管理办法》第二十三条规定：“建设单位需要处置渣土的，应当向城市管理部门申请渣土处置许可，并按照规定缴纳处置费。建设单位申请渣土处置许可，应当提交渣土处置方案。城市管理部门会同公安机关交通管理、环境保护、住房和城乡建设部门根据工程工期、渣土运输量、道路状况和环境保护要求，对方案进行审查。经审查不能满足运输条件的，城市管理部门应当向建设单位说明理由，建设单位应当修改方案。渣土处置方案的审查标准由城市管理部门会同有关部门确定并公布。”根据前述规定，有渣土处置需求的建设单位应在建设工程开始前，向职能机关办理渣土处置手续并缴纳处置费用。可引申得出，建设开工前，建设单位就建设项目的相关的建设工程施工图纸、工程测算的地形图等材料均应已齐备，且建设单位应委托施工单位按照施工图纸、规划要求等展开相应施工工作。由此，在建设工程开始前，建设单位根据相应计算规范如《建设工程工程量计算规范》等即可对建设项目的土方工程量以及是否需要处置渣土有相对明确的结论性意见。此系有渣土处置需求的建设单位应当履行的义务，且该义务符合固体废弃物处置的原则要求。在建设单位未履行该义务的情况下，职能机关有权依据建设单位予以备案的建设工程的施工图纸等材料，结合建设工程工程量计算规范，依职权对在图纸设计范围内所有开挖、回填的土方工程量进行测算，并据此测算建设项目可能产生的渣土量。具体到本案，被上诉人作为建设单位，未履行相应的义务，未提交应当提交的相关材料供审核，故职能机关依职权依据图纸设计对案涉建设项目的工程量进行测算,符合前述规定和实际情况。被上诉人主张其通过合理的内部平衡方案，不需要外运渣土，故不需要提前进行申报。对此本院认为，被上诉人在主张案涉建设项目通过内部平衡方案不需要外运渣土的同时，在行政程序及本案审理中亦认可其在案涉项目中实际外运了19416.191立方米的渣土，其主张与陈述之间存在矛盾，故对被上诉人的该主张，本院不予采纳。 现案涉争议因建设单位与职能机关对建设项目内工程测算的数值未达成一致意见引发，虽然人民法院对于测算相关数据的具体计算方法等技术内容不进行实质审查，但鉴于职能机关就工程测算的工程量向法庭进行具体陈述时，就案涉建设的别墅区、多层区的回填量的计算上存在事实不清，就绿化带的回填量不予认定存在依据不足的情况，本院认为，就本案1号收费决定书的作出，上诉人应在职权范围内进一步审查审核工程量测算依据，提供更为准确、充分的证据，现有的证据尚不足以达到证明案涉行政行为证据确凿的程度，故本院对原审的裁判结果予以维持。 综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京市城市管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘苏文 审判员  李丹丹 审判员  王攀峰 二〇二〇年九月二十五日 书记员  刘晓春