浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终599号上诉人（原审原告）黄润，男，1957年10月13日出生，汉族，住义乌市。上诉人（原审原告）赵仙美，女，1962年7月6日出生，汉族，住义乌市。两上诉人的共同委托代理人史慧锋，北京京师（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）义乌市住房和城乡建设局，住所地浙江省义乌市江滨北路281号行政3号楼。法定代表人厉声振，局长。出庭行政负责人叶子旦，副局长。委托代理人赵巧娟，浙江现代阳光律师事务所律师。委托代理人方宜圣，浙江现代阳光律师事务所实习律师。原审第三人义乌市人民政府稠城街道办事处，住所地浙江省义乌市宾王路223号交通大厦。法定代表人吴爽，主任。委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。委托代理人王虎华，浙江纵伸律师事务所律师。原审第三人义乌市城市投资建设集团有限公司，住所地浙江省义乌市北苑街道雪峰东路36号。法定代表人张旭明，执行董事。委托代理人王俊华，浙江红太阳律师事务所律师。委托代理人毛建荣，浙江红太阳律师事务所律师。上诉人黄润、赵仙美因房屋征收补偿协议一案，不服义乌市人民法院（2019）浙0782行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过查阅案卷、询问当事人的方式进行了审理。上诉人赵仙美及两上诉人共同委托代理人史慧锋，被上诉人义乌市住房和城乡建设局（以下简称住建局）的出庭行政负责人叶子旦及委托代理人赵巧娟，原审第三人义乌市人民政府稠城街道办事处（以下简称稠城街道）的委托代理人王英豪，原审第三人义乌市城市投资建设集团有限公司（以下简称义乌市城投公司）的委托代理人王俊华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：2017年5月8日，义乌市人民政府作出义政征字（2017）第001号房屋征收决定，对向阳下片区块旧城区改建项目国有土地上房屋征收作出房屋征收补偿方案，征收范围：城中中路—工人西路—义东路—稠州中路—篁园路围合而成的区域（不含稠城一小及稠城中心幼儿园）；征收部门为义乌市国有土地上房屋征收管理办公室（以下简称征收办）；实施单位为稠城街道。二原告所有的位于义乌市××街××弄××号（以下简称涉案房屋）被列入本次征收范围内。同日，被告住建局下属义乌市国有土地上房屋征收管理办公室（以下简称征收办）颁发《关于协商选定向阳下片区块国有土地上房屋征收评估公司的公告》。同年5月12日，被告下属征收办经征求下阳下片区块被征收人意见，选定浙江国信房地产土地估价有限公司（以下简称国信评估公司）作为本次征收的评估机构，并予以公告。同年7月3日，义乌市人民政府作出《向阳下片区块旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿协议生效通告》。2017年8月7日，国信评估公司根据市政府相关部门对涉案房屋调查认定的结果，出具了涉案房屋的浙国房估（2017）征字第4010号估价报告。该估价报告载明：涉案房屋未办理国有土地使用权证和房屋所有权证；占地面积117.28平方米，房屋建筑面积371.9平方米；土地性质为住宅用地；总价值为人民币6024206元，其中房屋价值为5869904元，装修价值为154302元。同年8月15日，被告下属征收办将上述评估报告送达给原告黄润。同日，原告黄润与被告下属征收办、第三人稠城街道、城投公司签订涉案房屋征收补偿协议。协议约定：被征收房屋坐落于义乌市××街××弄××号，房屋类型为垂直房，用途为住宅，总建筑面积371.9平方米，其中主体建筑面积371.9平方米，土地类型未确认，土地面积117.28平方米；房屋总价值补偿款6024206元；住宅房屋综合补偿费56710元；被征收人选择货币补偿安置，补助金额为1204841元；各项奖励包括评估奖5000元、签约奖532566元、被征收人承诺于2017年8月30日前腾空的搬迁奖120484元，合计658050元。次日，第三人城投公司将房屋补偿款6024206元及综合补偿费56710元，合计6080916元支付给原告黄润。因原告黄润未在约定的期限内腾空房屋，2018年3月29日，义乌市人民政府组织将涉案房屋强制拆除。另查，2017年9月5日，案外人叶平等向金华市中级人民法院提起诉讼，请求确认义乌市人民政府作出的义政征字（2017）第001号房屋征收决定违法。2018年9月6日，金华市中级人民法院作出（2017）浙07行初662号行政判决，驳回叶平等人的诉讼请求。2019年5月9日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终60号行政判决，维持了金华市中级人民法院作出的（2017）浙07行初662号行政判决。原审法院认为，义乌市人民政府因公共利益需要，对向阳下片区块旧城区改建项目发布房屋征收决定，该征收决定经浙江省高级人民法院判决，其合法性已得到确认。原告黄润与被告下属征收办、第三人稠城街道、城投公司签订的涉案房屋征收补偿协议属行政协议。对于行政协议，依法可适用除行政法律规范以外的，还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的；(六)明显不当的。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。第五十四条第二款规定：一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或撤销。涉案房屋所在的向阳下片区块房屋征收决定业经人民法院生效判决确认合法有效。被告经法定程序选定评估机构并在涉案房屋的合法权属面积经政府相关部门认定后，委托国信评估公司评估，原告黄润作为户主与被告下属征收办签订涉案房屋征收补偿协议，且协议已得到基本履行，该行为对原告赵仙美产生拘束力。综上，涉案房屋征收补偿协议并不存在违反法律、行政法规强制性规定等导致合同可撤销的法定情形，二原告的诉讼请求于法不符，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第五十四条之规定，判决：驳回原告黄润、赵仙美的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄润、赵仙美负担。上诉人黄润、赵仙美上诉称：一、原判程序违法。1、原判遗漏必要被告。案涉征收协议约定，本协议经义乌市城市投资建设集团有限公司盖章后生效，可见其系合同的相对方，应追加其为被告。因其不具有行政主体资格，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，应列组建其的义乌市人民政府作为本案被告。上诉人在原审中书面申请追加义乌市人民政府作为本案被告，并将本案移送金华中院审理，原判不予准许，而是追加义乌市城市投资建设集团有限公司为本案第三人。上诉人认为，这不符合法定程序。2、未对行政协议的效力进行先行审查。人民法院审理行政协议案件，即便原告没有提出行政协议的效力问题，也必须主动先行审查行政协议的效力。本案中，上诉人在原审中明确提出案涉征收协议无效，原判却对此不作审查，不符合行政协议行政诉讼审理程序。3、本案依法应当中止审理而没中止。本案判决以案涉房屋评估是否合法有效为依据，而上诉人主张案涉房屋评估违法无效的相关案件正在杭州市中级人民法院一审。根据行政诉讼法规定，本案应当中止审理。二、原判认定事实不清，适用法律错误。案涉征收补偿协议不具有合法性，依法无效或依法应予撤销。首先，案涉征收补偿协议签订主体不合法。1、案涉房屋系两被上诉人共同共有，两被上诉人均系被征收人。而案涉征收补偿协议只有黄润签字，没有赵仙美签字。2、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征补条例》）第二十五条之规定，案涉征收补偿协议应由房屋征收部门与被征收人签订。而案涉补偿协议系黄润与义乌市国有土地上房屋征收管理办公室、义乌市人民政府稠城街道办事处、义乌市城市投资建设集团有限公司签订，上述单位并非市、县级人民政府确定的房屋征收部门，其无权签订案涉征收补偿协议。原审庭审中，义乌市城投集团明确表示他们对案涉协议签订过程不知情。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款之规定，案涉补偿协议应被确认为无效。其次，案涉征收协议签订程序不合法。1、根据《征补条例》第二十一条第一款规定“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”。然而，签订征收协议时，被上诉人并未告知黄润有选择权，让黄润签字的征收协议只有货币补偿一种选择。2、被上诉人在与被征收人签订征收协议之前，应当对上诉人未经登记部分的房屋进行调查、认定和处理，作出是否补偿的决定。然而，被上诉人并未对上诉人的房屋进行全面调查认定，也没提请义乌市人民政府对上诉人未经登记部分的房屋是否需要补偿作出处理决定，显然不符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，一审法院应判决撤销案涉补偿协议。再次，案涉征收补偿协议内容不合法。1、上诉人赵仙美作为案涉房屋的共有权人，其未授权上诉人黄润签订案涉协议，也不认可案涉协议。案涉协议侵犯了上诉人赵仙美的合法权益，违反了中华人民共和国妇女权益保障法第三十条、第三十一条、第三十二条之规定。2、被上诉人对上诉人未经登记的房屋不予调查、认定和处理，导致上诉人未得到公平补偿。该行为违反了《征补条例》第二条及《民法总则》第一百一十七条的规定。3、《物权法》第四十二条第三款规定“……征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。然而，案涉征收补偿协议提供的货币补偿方式不仅不能保障上诉人征收前同等的居住条件，甚至无法满足上诉人一家四口基本的居住条件及生活水平。由以上可知，案涉征收协议违反法律、行政法规的强制性规定，根据《合同法》第五十四条第一款第（五）项之规定，案涉征收补偿协议应被确认为无效。4、案涉房屋落地面积约220平方米，共5层，建筑面积约1200平方米，均建设于1990年前后。根据义乌市征收补偿有关规定，以及《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》（浙政办发[2014]73号）和《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》（浙政办发[2017]43号）之规定，上诉人未经审批或登记的房屋也应认定为合法建筑，应全部给予补偿。占地220平方米、建筑面积1200平方米的房屋，根据周边商品房市场价，上诉人应得4000万左右补偿款。然而，案涉征收协议仅仅对其中300多平方面积进行了补偿，仅仅补偿了六百多万元。这种征收协议明显不正当，显失公平！根据《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（二）项及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，案涉征收补偿协议应被撤销。5、案涉房屋20多年来一直作为商业适用，并办有营业执照，依法应按照商用性质给予补偿。案涉征收协议对此未作任何考量，违反了义乌市征收补偿规定及征补条例第二十三条之规定：对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。由以上可知，案涉征收协议不具有合法性，依法应被确认无效或者予以撤销。最后，案涉协议并不存在己基本履行的事实。综上，上诉人认为，原判事实认定不清，适用法律错误，程序违法。请求依法撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人住建局辩称：1、一审判决程序合法，协议中义乌市城市投资建设集团有限公司不是行政机关，也不履行行政责任因此不应该列为被告。2、一审判决事实清楚，法律适用正确。案涉协议内容合法，签约主体适格，案涉房屋审批表显示只有黄润一个人名字，而且黄润作为户主其签约完全符合法律规定，上诉人房屋价值经过评估由上诉人选择货币补偿后签订了补偿协议，协议中的补偿款已经基本履行完毕，一审对协议的合法性进行了审查，认为不存在可撤销情形并依法作出了判决。符合法律规定。3、上诉人一审主张的是撤销协议，而不是协议无效，现上诉人诉状中主张协议无效超出了一审的诉讼请求。综上，驳回上诉，维持一审判决。原审第三人稠城街道述称：同意被上诉人的答辩意见。一审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉，维持原判。原审第三人义乌市城投公司述称：同意被上诉人和原审第三人稠城街道的答辩意见。根据国信评估公司于2017年8月7日出具的关于涉案房屋的估价报告，可以看出涉案房屋没有办理土地使用权证和房屋所有权证。根据涉案房屋的拆迁地基审批表中只有黄润一个人的名字，因此涉案房屋的拆迁补偿协议程序合法，主体适格。二审中，两上诉人向本院提供了如下证据：证据1、向阳下片区块旧城区改建征询意见表7-3组，证明诉争房屋厚河街33弄4号产权人是没有登记的，证明赵仙美也是被征收人。证据2、结婚证，证明黄润和赵仙美是夫妻关系。经庭审质证，被上诉人及原审第三人对证据1的真实性没有异议，房屋是没有产权登记的，赵仙美和黄润是一户家庭成员。对证据2没有异议。本院对上述证据的证明力予以确认。经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”亦即国有土地上房屋征收补偿协议的签约主体应为被征收房屋所有权人。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《中华人民共和国物权法》第九十七条规定：“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。”本案中，被上诉人住建局已认定涉案的位于义乌市××街××弄××号建筑面积371.90平方米的房屋为合法建筑，应当给予补偿。涉案房屋系两上诉人夫妻共同共有的财产，两上诉人系被征收房屋的所有权人。涉案房屋征收补偿协议仅有上诉人黄润一人签字，上诉人赵仙美并未授权黄润签约，事后也不认可该征收补偿协议。《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第八十九条规定：“共同共有人对共有财产享有共同的权利，承担共同的义务。在共同共有关系存续期间，部分共有人擅自处分共有财产的，一般认定无效。但第三人善意、有偿取得该财产的，应当维护第三人的合法权益；对其他共有人的损失，由擅自处分共有财产的人赔偿。”因案涉协议未取得全体共同共有人的同意，且不存在第三人善意取得的情形，故案涉协议的效力依法应认定无效。综上，上诉人提出的上诉理由成立，本院予以采纳。原判认定事实清楚，但适用法律有误，本院予以纠正。依照《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第八十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款、第二十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销义乌市人民法院（2019）浙0782行初64号行政判决；二、确认上诉人黄润与义乌市国有土地上房屋征收管理办公室、义乌市人民政府稠城街道办事处、义乌市城市投资建设集团有限公司于2017年8月15日签订的《义乌市国有土地上房屋征收补偿协议》无效。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人义乌市住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审 判 长 冯少华审 判 员 钟雪丹审 判 员 虞 行二〇二〇年九月七日代书记员 杜 娟