浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终174号上诉人（原审原告）杨冬元，女，1971年10月20日出生，土家族，住桐乡市。委托诉讼代理人易家鹏，上海华荣律师事务所律师。上诉人（原审原告）姚某，男，1987年7月30日出生，汉族，住址同上。委托诉讼代理人易家鹏，上海华荣律师事务所律师。上诉人（原审原告）沈某，女，2015年7月4日出生，汉族，住址同上。法定代理人姚某，系沈某之父。被上诉人（原审被告）桐乡市人民政府梧桐街道办事处，住所地桐乡市梧桐街道逾桥路800号。负责人王少顺，主任。委托诉讼代理人吴玉清、谈乐园，浙江景雅律师事务所律师。原审第三人沈才兵，男，1968年4月28日出生，汉族，住桐乡市。上诉人杨冬元、姚某、沈某因与桐乡市人民政府梧桐街道办事处（以下简称梧桐街道）及原审第三人沈才兵行政协议一案，不服嘉兴市南湖区人民法院作出的（2019）浙0402行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月23日受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审查明：沈才兵与杨冬元原系夫妻关系，沈才兵与姚某系继父子关系，其户籍载明户主为沈才兵。沈才兵户的房屋位于桐乡市梧桐街道东方××村××组。2019年3月28日，梧桐街道下属桐乡市经济开发区梧桐分区管委会与沈才兵户签订了《房屋拆迁补偿协议书（自建安置）》，约定：甲方（桐乡市经济开发区梧桐分区管委会）受梧桐街道委托拆除乙方（沈才兵户）房屋面积682.36平方米及附属物，按规定由经办评估公司评估后，甲、乙双方确认，甲方应支付乙方房屋及附属物补偿金额397605元（详见评估报告），同时，甲方支付乙方（6人）周转安置补助费4900元、物价补助50000元、临时周转工棚补助20000元、腾空搬家费等其他补助1700元，共计474205元；乙方同意在2019年4月28日前搬迁，并腾空旧房内的所有物品，验收合格后签署腾空验收单，旧房由甲方负责拆除，旧房残值归甲方所有；协议签订生效后，乙方在规定时间内腾空，凭甲方签署旧房腾空验收合格单到甲方开具付款申请，在十天内，甲方全额支付上述房屋及附属物补偿金、周转安置补偿费、物价补助、临时周转工棚补助、腾空搬家费等补偿及奖励；安置新村点位于××镇××道××秋韵港以北（商住用地除外）、秀才港西、秋乐路以南区块，新村内三通一平及公建配套由甲方负责；此外，甲方对符合规划要求建造并取得验收合格的农户，再按建筑面积给予40元／平方米的奖励，乙方建造480平方米，奖励19200元，待安置新房建造完毕，经甲方整体验收合格，按实结清基建水电费，建筑物及其他堆放物等清理完毕后支付。2019年3月29日，沈才兵签署了腾空验收放样单，载明“本户房屋已签协，并已腾空，无任何物品，地面作物及坟墓已处理完毕，如有遗漏本户承诺一切责任由本户承担。新村建房可以放样。”当日，沈才兵领取了协议约定的补偿款及各项奖励共计474205元，并签署了领（付）款凭证。涉案房屋腾空后，梧桐街道对房屋实施了拆除。沈才兵户迁建新房的地点已经确定，但尚未提出建房申请。另，2019年9月16日，杨冬元与沈才兵通过民事诉讼程序离婚，其财产尚未进行分割。原审认为，本案的争议焦点为涉案《房屋拆迁补偿协议书》是否存在无效情形，是否应当确认无效。根据涉案《房屋拆迁补偿协议书》的约定，协议书系甲方（桐乡市经济开发区梧桐分区管委会）受梧桐街道的委托，为了梧桐街道工业园区开发建设需要与乙方（沈才兵户）订立的，系梧桐街道为实现行政管理目标订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属行政协议。行政协议虽在性质上属于一种行政行为，但其仍然是一种合同，同样具有基于双方或多方当事人的意思合意、非强制性等与民事合同类似的特点。基于此种类似性，在行政协议案件的审理过程中，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。沈某虽然在涉案房屋建房申请之后出生，但其作为家庭成员之一，对家庭共同财产享有合法权益，梧桐街道以沈某未在涉案房屋申请建房用地家庭人员之列为由否定沈某的原告等主体资格，并以此要求驳回沈某的起诉的抗辩，原审不予采纳。根据庭审调查的情况，杨冬元等对涉案协议的补偿方式及补偿金额均无异议，沈才兵对协议的内容及合法性也予以认可，涉案协议主体适格，双方意思表示真实，内容未违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。杨冬元与沈才兵虽现已解除婚姻关系，但协议签订时仍在夫妻关系存续期间，且至今杨冬元等与沈才兵仍处于同一户内。杨冬元等虽认为其符合分户条件，但其并未实际分户的事实也可以明确。沈才兵作为户主，代表户内共同家庭成员对同一宅基地上的房屋签署安置补偿协议，其效力应及于户内其他成员。杨冬元等在庭审中明确，其主张涉案协议无效的法律依据为《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项“有下列情形之一的，合同无效……（二）恶意串通，损害国家、集体或者沈才兵利益；……”。“恶意串通”一般是指合同双方当事人在订立合同过程中，为牟取不法利益合谋实施的违法行为。认定恶意串通需要合同双方存在损害沈才兵利益的恶意及明示或默示的通谋行为。通过庭审调查，结合各方提供的证据及各方在庭审中的陈述，无法得出沈才兵与梧桐街道在签订涉案协议时存在恶意串通的主观恶意及存在通谋行为的结论。综上，杨冬元等要求确认涉案协议无效、重新订立协议及由此提出的赔偿主张，无法律及事实依据，不予支持。原判据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨冬元、姚某、沈某的诉讼请求，案件受理费50元，由杨冬元、姚某、沈某负担。杨冬元、姚某、沈某上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销原判，查清事实后改判，支持上诉人的诉讼请求。三上诉人与沈才兵是桐乡市东方红村户口所在地村民，所属房屋土地是梧桐街道工业园区开发建设被征迁对象。三上诉人有合法建房报告，有土地承包权，理应享受国家拆迁安置补偿。在2017年未拆迁之前，三上诉人因与沈才兵有矛盾，多次前往开发区反映情况。如签订拆迁合同时，必须杨冬元在场才有效，并且取得开发区工作人员沈柏生的书面承诺，承诺三上诉人在场签字有效。2019年3月28日被上诉人明知道三上诉人的合理诉求，在三上诉人毫不知情的情况下，私下签订了《房屋拆迁补偿协议书》，被上诉人并于第二日2019年3月29日强行拆除房屋。三上诉人多次与被上诉人协商无结果，所有补偿费被沈才兵一人拿走。三上诉人认为房屋是与沈才兵共同所有，应该大家协商签字才可以生效。被上诉人侵害了三上诉人正当合法权利，由于被上诉人的侵权行为，三上诉人房子被拆除，导致三上诉人现在一无所有，居无定所。请求撤销原判，支持上诉人在一审时的诉讼请求。被上诉人梧桐街道辩称,涉案《房屋拆迁补偿协议书》合法有效，三上诉人要求重新签订并给予赔偿没有事实和法律依据。沈才兵作为户主和涉案房屋的建房申请人有权代表全户人员签订上述协议，三上诉人是否到场并不影响该协议的签订和效力。我国实行的家庭联产承包责任制及农村宅基地上建房均是以户为单位，被拆房屋为农村宅基地上的房屋，根据三上诉人提供的《桐乡市农村村民建房用地申请审批表》，当时就是由沈才兵单独作为申请人提出建房申请，三上诉人并非申请人。现沈才兵作为建房申请人，同时也是户主，当然有权代表户内所有人员签订上述协议，这也符合相关规定及实践中的惯例和习俗。上述协议中的补偿标准符合相关规定，并未侵害三上诉人的合法权益。梧桐街道依据《桐乡市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置管理办法》（桐乡市人民政府令第67号）、《桐乡市农村房屋拆迁价格评估暂行规定》（桐乡市人民政府令第69号）等相关规定，委托评估机构对房屋及附属物进行评估之后，给予沈才兵户相应的补偿和奖励，集体土地补偿、户内人员养老保险、安置房建造地点等也已妥善安置。涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》实际上并不是拆迁补偿协议，而是关于村民自愿搬迁房屋的搬迁协议。虽然该协议在形式上套用了拆迁补偿协议，协议标准参照桐乡市政府67、69号令的规定，但被上诉人只是鼓励村民搬迁至新村点建房，并给予一定的补偿，如果村民不同意，也可以不搬，被上诉人也不会强制其搬迁。沈才兵户的房屋由沈才兵确认房屋腾空后拆除，不存在三上诉人所称的房屋被强行拆除的情况。综上，被上诉人认为对于沈才兵户的安置补偿符合相关规定，补偿协议合法有效。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人沈才兵陈述称，对原审判决没有意见，沈才兵作为户主和涉案房屋的建房申请人有权代表全户人员签订上述协议，三上诉人是否到场并不影响该协议的签订和效力。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人及原审第三人沈才兵二审时均未提供新的证据。本院经审理查明的事实和原审认定的事实一致。本院认为，本案争议的焦点是，原审第三人沈才兵作为农村家庭的户主，其代表该户与被上诉人签订的涉案房屋拆迁补偿协议，其法律效力是否及于该户家庭成员。首先，在农村，户主在家庭运作中为决策者和权利、义务的实施者不仅为家庭承认，也为社会认同。其次，现行的农村联产承包、宅基地分配、征收拆迁安置补偿等重大事项，以及政府、村民自治组织的行政或村民自治日常管理等均以家庭户为基础，家庭户成为农村最小单元，户主对家庭的代表权在现实生产、生活中得到广泛应用。再次，虽然农村家庭成员对房屋具有共同所有权，但农村房屋与城镇房屋不同，由于土地属于集体经济组织所有，现行法律仍定性为“地上附着物”，对一户宅基地处理的整体性不能因涉及到不同房屋所有人从而改变户主的代表权。上诉人杨冬元与原审第三人沈才兵于2019年9月16日通过诉讼解除婚姻关系，但沈才兵作为户主与被上诉人签订协议时，杨冬元与沈才兵仍然是夫妻关系，夫妻之间的家事代理权是法定代理权，无需明确的授权。杨冬元以其与沈才兵已经产生矛盾为由认为被上诉人不能单独与沈才兵签订协议的理由缺乏法律依据。同时，家庭内部成员之间的财产分割及侵权纠纷，可以通过其他途径解决。因而原审认定沈才兵作为户主，代表户内共同家庭成员对同一宅基地上的房屋签署安置补偿协议，其效力应及于户内其他成员并无不当。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人有关本案的上诉理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨冬元、姚某、沈某负担。本判决为终审判决。审 判 长 许艳华审 判 员 孙 军审 判 员 李 平二〇二〇年九月十八日法官助理 吴 伟书 记 员 俞莲芳