广西壮族自治区南宁市兴宁区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0102行初6号 原告梁德启，男，1945年6月14日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 原告梁炳祥，男，1972年2月6日出生，壮族，住南宁市江南区。 原告梁炳旺，男，1976年6月6日出生，壮族，住南宁市。 原告梁炳昌，男，1977年11月8日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 被告南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局，地址：南宁市邕宁区仙葫大道东196号,统一社会信用代码：11450109672464529H。 法定代表人：梁鸿涛，该局局长。 委托代理人：李军，该局政策法规室主任。 委托代理人：龙飞云，广西伟宁律师事务所律师。 原告梁德启、梁炳祥、梁炳旺，梁炳昌不服被告南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局（以下简称邕宁区城管局）作出的行政处罚一案，于2020年5月22日向本院提起行政诉讼。本院在原告补正起诉材料后，于2020年6月2 -2- 日立案受理，于2020年6月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年8月4日公开开庭审理了本案。原告梁炳祥，被告邕宁区城管局的委托代理人李军、龙飞云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告邕宁区城管局于2020年5月20日对原告梁德启作出邕城管（规）决字〔2020〕第019号《行政处罚决定书》，主要内容为：经查明，被处罚人未经城乡规划行政主管部门批准，在邕宁区××那××坡××号建设1处房屋。以上事实有现场勘察笔录、现场照片等证据予以证实，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，被处罚人于2020年4月20日提出申辩，经我局复核，被处罚人上述违法行为事实清楚，证据确凿，依法应当承担法律责任，对被处罚人的申辩意见不予采纳。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出以下处罚决定：限被处罚人自收到本决定书之日起三日内自行拆除上述位于邕宁区××那××坡××号建设的房屋。 原告梁德启、梁炳祥、梁炳旺，梁炳昌诉称，其为南宁市××区××良信村那粒坡村民，近年来原告涉案房屋周边存在拆迁现象，但原告一直没看到合法拆迁手续，也因征收方补偿价格极低，故原告一直未与征收方签署安置补偿协议。而后，原告于2020年5月2日收到南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局作出的编号为邕城管（规）决字〔2020〕第019号的《行政处罚决定书》。原告是南宁市××区××良信村那粒坡农业户口的合法原住居民，涉案房屋所在地址：南宁市××区××良信村那粒坡166号，上述房屋是原告于1985年所建，于1991年依法办理登记并取得集体土地建设用地使用证，证书编号为：邕集建（91）字第01111240号，于1999年因家庭子女成家人口增加等原 -3- 因，为改善满足家庭居住环境而家人筹资修复建成现在的房屋。原告认为，被告作出的编号为邕城管（规）决字〔2020〕第019号的《行政处罚决定书》无论在实体上还是在程序上均存在严重违法情形，侵犯了原告的合法权益，为维护自身的合法权益，现依法诉状法院，请求法院判决：1、确认被告邕宁区城管局作出的编号为邕城管（规）决字〔2020〕第019号的《行政处罚决定书》违法，并依法予以撤销；2、本案的诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1、原告身份证，证明原告身份； 2、原告户口本，证明原告身份； 3、良信村村委开具的房屋产权证明书，证明涉案房屋产权； 4、原告涉案房屋的集体土地建设用地使用证，编号为：邕集建（91）字第01111240号，证明原告对该涉案房屋的集体土地建设用地的使用权； 5、被告作出的编号为邕城管（规）决字〔2020〕第019号的《行政处罚决定书》，证明存在行政行为违法的事实。 6、行政判决书两份、裁定书，证明城管局的行政行为违法。当中虽然不是本案土地，但也是原告地块； 7、南宁市人民政府办公厅关于印发南宁市统筹城乡改革进一步做好农村建房管理工作实施意见的通知，证明原告的地块2015年不属于城市规划区。被告是以城乡规划法为依据认定涉案房屋是违法建设适用法律错误，根据城乡规划法第41条规定在乡村中规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划关于法由省、自治区、直辖市制定，而原告提供的广西壮族自治区地方性法规文件证明在2015年之前建设的房屋是合法建筑。 -4- 被告邕宁区城管局辩称，一、被告是作出本案行政处罚决定的适格主体。根据《广西壮族自治区人民政府关于南宁市相对集中住房城乡建设领域行政处罚权工作方案的批复》（桂政函（2017）193号）、《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发(2017）24号)之规定，城市管理综合行政执法机关行使城乡规划管理、城乡建设方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权，同时可以行使与上述行政处罚权有关的行政强制措施（涉及限制人身自由的行政强制措施除外）。被告作为南宁市邕宁区城市管理综合行政执法机关，具有作出城乡规划、城乡建设方面行政处罚的法定职责，行政主体适格。二、被告所作行政处罚决定认定事实清楚，程序正当，适用法律正确。被告在执法检查过程中，发现原告梁德启未经城乡规划行政管理部门的批准，在南宁市××区××良信村那粒坡搭建166号房屋。被告向有关部门函证，发现涉案房屋也无相关规划建设审批记录及档案。根据我国《城乡规划法》第四十条规定，进行建筑物、构筑物、道路、管线等建设的，建设单位或个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。被告于2020年4月8日向原告梁德启送达了《南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局行政执法检查通知书》，要求原告梁德启提供建设用地许可证、土地使用证或不动产权证以及其他用地批准手续，但原告梁德启未能提供。其提供的集体土地建设用地使用权证仅证明对土地有使用权，如需在该土地上建房，应当按照法律规定向城乡规划主管部门申请办理建设规划许可证。据此被告于2020年4月29日作出了《南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局行政处罚告知书》，告知其拟对违法建设行为作出限期自行拆除涉案房屋的行政处罚，依法告知原告梁德启有陈述、申辩的权利。鉴于原告梁德启违法建设行为事实清楚，证据确凿，依法应承担法律责任。因此被告 -5- 于2020年5月20日作出并向原告梁德启送达了邕城管（规）决字〔2020〕第019号的《行政处罚决定书》。三、原告梁炳祥、梁炳旺不是本案适格原告。原告梁炳祥、梁炳旺不是被告作出的邕城管（规）决字〔2020〕第019号的《行政处罚决定书》的行政相对人，与本案并无利害关系，因此原告梁炳祥、梁炳旺均不是本案适格原告。综上，原告梁德启违反了《城乡规划法》、《土地管理法》的规定，未经城乡规划行政主管部门批准违法建设房屋，被告依据《行政处罚法》作出行政处罚决定，主体适格、程序合法、认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请人民法院依法审查，驳回四位原告的诉讼请求。 被告邕宁区城管局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 依据有： 1、《中华人民共和国土地管理法》； 2、《中华人民共和国城乡规划法》； 3、《中华人民共和国行政处罚法》 4、《中华人民共和国行政强制法》； 5、《南宁市违法建设查处条例》； 6、《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发[2017]24号）; 证据有： 1、统一社会信用代码证书； 2、广西壮族自治区人民政府关于南宁市相对集中住房城乡建设领域行政处罚权工作方案的批复； 3、南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的 -6- 通知； 证据1-3证明被告是作出本案行政处罚、行政强制决定的适格行政主体，具有作出城乡规划、城乡建设方面行政处罚、行政强制决定的法定职权。 4、行政执法检查通知书、送达回证； 5、现场取证照片； 6、行政处罚告知书、送达回证、送达记录； 7、申辩意见书； 8、行政处罚决定书、送达记录； 9、关于协查南南铝项目（三期）内三处房屋的函； 10、关于协查南南铝项目（三期）内三处房屋的复函； 11、关于核定南南铝项目（三期）内三处房屋的函； 12、关于核定南南铝项目（三期）内三处房屋的复函； 13、关于协查南南铝项目（三期）内三处房屋的函； 14、南南铝项目（三期）内三处房屋基本情况及梁德启基本情况； 证据4-14证明涉案建筑经被告调查核实，无相关规划建设审批记录及档案，证明涉案房屋为违法建筑。各阶段文书均已依法送达，被告作出本案行政处罚决定认定事实清楚，程序正当。同时证明梁炳祥、梁炳旺不是行政处罚相对人，不是本案适格诉讼主体。 被告邕宁区城管局当庭向本院提供了以下证据： 15、规范性文件依据汇编，证明被告作出行政处罚决定合法的法律依据； 16、南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局文件关于协查南南铝项目（三期）内三处房屋的函、邕宁区自然资源局对南宁市邕宁区城市管理综合行政执法 -7- 局的复函及其他附件（涉案房屋航拍图），证明该涉案房屋是在2008年城乡规划法实施后原告没按照相关法律规定办理规划建设手续，违法建设的房屋，而不是原告诉称的以前就建的房子。航拍图中2012年才看到有建好的房子； 17、南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局文件关于核定南南铝项目（三期）内三处房屋的函及复函，证明建设房屋的地块2011年就规划为工业建设用地，不能让村民来建设宅基地，五象新区管委会也没有受理过任何相关的建设手续； 18、南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局文件关于明确南南铝项目（三期）内三处房屋对规划实施影响的函及复函，证明涉案房屋是与工业建设用地的规划不符，必须要拆除的，不然无法消除这种情形； 19、关于南南铝（三期）梁德启、梁荣威、梁荣艺三户情况说明及相关附件，证明梁德启涉案房屋总的建设面积高达681.26m2，属于违法改建扩建，没有办理相关建设手续； 20、南宁市规划管理局文件南规函复（2011）607号关于我市城市规划区范围的复函，该文件明确载明根据南宁市城市整体规划2010-2020被城市规划区的划定范围为南宁市所辖的六个城区范围，也就是包含整个邕宁区的范围都属于城市规划区范围。 经庭审质证，各方质证意见如下： 一、被告对原告提交的证据1-3的证明内容认为跟本案无关联性，而且证明的建筑面积明显和原告提供的证据4集体土地使用证有明显差别，说明原告违法扩建事实。另外，户口本显示原告现在户籍地是在同一个地方，但是根据被告提交的证据14原告梁炳祥、梁炳旺、梁炳昌在别的地方有住宅，之后把户籍迁 -8- 回来也是为了征地拆迁补偿，被告处罚的对象是原告梁德启，不能因为是父子关系就认为原告梁炳祥、梁炳旺、梁炳昌原告主体适格。对原告提交的证据5三性无异议，对内容有异议。对证据6的真实性无异议，对关联性有异议，判决书的内容与本案无关。对证据7的三性无异议，对证明内容有异议，对涉案房屋的适用法律是城乡规划法40条，不是41条。被告涉案房屋是2011年违法扩建达到600多平米，根据被告提供的证据16-19，可以证实涉案房屋根据南宁市政府2011年3月29日制定的《南宁市××区蒲庙镇中心片区控制性详细规划》，涉案地块已纳入工业用地，因此该违法建筑属于无法整改消除规划影响的情形，所以被告才做出责令其限期拆除的决定。 二、原告对被告提交的证据1三性无异议。对证据2、3的三性不认可，因为被告没有拿出涉案房屋属于城市规划区的证据，所以被告没有执法权。对证据4、5的三性不认可，被告没有职权，适用法律错误，程序违法。对证据6-8的真实性、关联性无异议，对其合法性有异议。对证据9-13三性有异议，被告无职权，使用法律错误、混乱，程序违法。对证据14三性有异议，但对内容认可。原告梁炳祥、梁炳旺、梁炳昌和梁德启是父子关系，原告梁德启是1985年建了两层。1999年原告梁炳祥、梁炳旺、梁炳昌又逐步加到5层半。所以这房子跟原告梁炳祥、梁炳旺、梁炳昌有关系，原告梁炳祥、梁炳旺、梁炳昌是适格原告。对证据15的真实性无异议。对证据16-19三性有异议，被告无职权，适用法律错误、混乱，程序违法。对证据20，这是国务院批准的整体规划才有效，南宁的无效。 本院对原告和被告提交的证据认证如下： 一、原告提供的证据2中原告梁炳祥、梁炳旺、梁炳昌的户口簿仅能证明与原告 -9- 梁德启的关系，无法确定与本案具有关联性，本院不予确认。证据3仅为村委证明，对其真实性本院予以确认，不能确定其合法性与本案具有关联性，本院不予确认。原告提交的其他证据来源合法，且均与本案具备关联性，本院依法予以确认。 二、被告提交的证据1-15，来源合法，且均与本案具备关联性，本院依法予以确认。证据16-20系被告超过举证期限所提交且无正当理由，本院依法不予确认。 经审理查明，原告梁德启是邕宁区蒲庙镇良信村那粒坡居民，原告梁德启与原告梁炳祥、梁炳旺、梁炳昌系父子关系。本案涉案房屋坐落的土地使用者为原告梁德启，该土地地号为1116，用地面积为79平方米，土地用途为住宅，1991年5月3日办理集体土地建设用地使用权（证号：邕集建（91）字第01111240号）。 2020年4月8日，被告邕宁区城管局对原告梁德启发出《行政执法检查通知书》，认为其位于邕宁区××那××坡××号的建筑需要进行规划执法检查，请其于2020年4月13日携带相关材料到邕宁区城管局接受调查。2020年4月29日，被告邕宁区城管局对原告梁德启作出《行政处罚告知书》，认为其未经城乡规划行政主管部门批准，擅自在邕宁区××那××坡××号搭建1处房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，拟对其作出限期自行拆除房屋的行政处罚，并告知其有陈述、申辩的权利。2020年5月20日，被告对原告梁德启作出邕城管（规）决字〔2020〕第019号《行政处罚决定书》，限其自收到决定书之日起三日内自行拆除上述位于邕宁区××那××坡××号建 -10- 设的房屋。四原告因不服被告作出的《行政处罚决定书》，遂向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求，被告则答辩如前。 根据被告提供的送达回证及庭审意见，被告直接将《行政检查通知书》张贴在案涉房屋的方式留置送达，未载明留置送达的原因；将《行政处罚告知书》留置送达给原告梁德启，原告梁德启拒签，虽拍照证明送达过程，但送达回证上无见证人签名。原告梁德启未否认收到被告送达的上述文书，但认为程序违法，其申辩意见书中已认可收到被告作出前述《行政处罚告知书》，《行政处罚决定书》被告邮寄送达原告梁德启，原告梁德启本人签收。 本院认为，根据《行政处罚法》第十六条、《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第五条第（五）项及《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发〔2017〕24号）的规定，被告是依法设立的城市管理综合行政执法机关，其有权行使《城乡规划法》等法律、法规、规章规定的城乡规划、城乡建设管理方面对城市规划区范围内未取得建设工程规划许可证进行建设的行政处罚权。本案《行政处罚决定书》属于前述行政处罚权的范畴，故被告作为城市管理综合行政执法机关，对其辖区范围内未经规划部门许可的违法建设行为具有行政处罚的法定职权。 根据《城乡规划法》第四十条的规定，进行建筑物、构筑物、道路、管线等建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告未经城乡规划行政管理部门批准，在南宁市××区××良信村那粒坡搭建166号房屋，其行为违反上述规定。 根据《城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部 -11- 门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，一般而言，规划行政主管部门应视违法建设的具体情形作出责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入等措施或处罚。而对于“限期拆除”的，应当符合“无法采取改正措施消除影响的”情形。本案中，原告梁德启虽未经规划许可即在南宁市××区蒲庙镇那粒坡建设案涉房屋，但被告在邕城管（规）决字(2020)第019号《行政处罚决定书》中适用城乡规划法第六十四条规定对原告作出处罚时，只是认定其未经城乡规划行政主管部门批准擅自建房的事实，即作出“限期拆除”的决定，而对于案涉房屋是否符合“无法采取改正措施消除影响的”情形并无任何说明。本案中，被告在举证期限内所提供的证据不能证明已查明案涉房屋不属于可采取改正措施消除对规划实施的影响之情形。其超过举证期限提供的部分证据形成时间在作出《行政处罚决定书》之后，其逾期提交证据并未说明合理理由，且证据的落款日期在作出处罚决定之后，故逾期提交的证据不能作为本案的定案依据。被告在本案中亦未能提供相应的证据证明案涉房屋存在严重影响城市规划、无法采取改正措施消除影响而必须限期拆除的情形。而且，原告梁德启认为该房屋系其与三个儿子即本案其他三原告共同出资建设所有，被告提交的2020年4月21日蒲庙镇良信村委情况说明中提及梁炳祥住房系本案涉案房屋，被告并未对案涉房屋向原告梁德启调查了解或向有关机关调查该房屋的实际权利人，以及充分考虑村民居住需要和房屋的历史成因等情况下，被告作出的《行政处罚决定书》显属认定事实不清、证据不足。 综上所述，被告作出本案《行政处罚决定书》，认定事实不清，证据不足。 -12- 程序违法，依法应予撤销。原告诉讼请求合法有据，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下： 撤销被告南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局于2020年5月20日对原告梁德启作出的邕城管（规）决字(2020)第019号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元（原告梁德启、梁炳祥、梁炳旺、梁炳昌已预交），由被告南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  邓晓艳 人民陪审员  何四祥 人民陪审员  蒙秀凤 -13- 二〇二〇年九月十六日 法官 助理  谭淑丹 书 记 员  雷静雯 -14- 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《中华人民共和国行政处罚法》 第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 《中华人民共和国城乡规划法》 第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取 -15- 改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》 第五条第（五）项城市管理综合行政执法机关依照法律、法规、规章规定行使下列行政处罚权：…… （五）城乡规划管理方面对未经规划部门许可的违法建设行为的行政处罚权；……