江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏01行终508号 上诉人(原审原告)南京市栖霞区燕子矶街道祥和雅苑社区胜利三组股份经济合作社，住所地南京市栖霞区燕子矶街道祥和雅苑社区16号。 法定代表人谢家福，南京市栖霞区。 委托代理人辛晓斌，江苏永润律师事务所律师。 委托代理人刘皖，江苏永润律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）南京市栖霞区发展和改革委员会，住所地南京市栖霞区文苑路118号仙林商务办公中心5810室。 法定代表人陆建尚，南京市栖霞区发展和改革委员会主任。 委托代理人万婷婷。 委托代理人冯标，江苏欣达律师事务所律师。 上诉人南京市栖霞区燕子矶街道祥和雅苑社区胜利三组股份经济合作社（以下称胜利三组合作社）因诉被上诉人南京市栖霞区发展和改革委员会（以下称栖霞区发改委）行政批复一案，不服原南京铁路运输法院（2020）苏8602行初159号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，1996年5月20日，原南京市栖霞区计划经济委员会向南京市栖霞区燕子矶镇吉祥村胜利三队作出《关于同意新建“南京静港康乐园”的批复》，主要内容为：经研究同意你单位投资200万元新建“南京静港康乐园”，企业性质为集体，企业主营包括歌舞厅、录像室、食品百货等，企业法人代表陈吉胜，企业地址在和燕路478号。2000年10月10日，原南京市栖霞区经济体制改革委员会向南京市栖霞区燕子矶镇吉祥村民委员会作出《关于“南京静港康乐园”改制方案的批复》（宁栖体改字〔2000〕288号，以下称案涉批复），主要内容为：同意“南京静港康乐园”的改制方案，同意将该企业经评估、审计、剥离、调整后的净资产零价转让给个人，土地、水电的设施租赁，改制为个人投资经营的经济实体。请你村在接批复后，严格按照企业改制规范要求，认真组织实施，办理好产权转让协议及其他相关协议。并在30日内到有关部门办理工商登记、税务登记变更、协议公证、债务换据等相关手续。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法律法规规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，首先，案涉批复系原南京市栖霞区经济体制改革委员会针对企业改制申请所作的批复，是对集体企业改制相关方案作出批准或者否决的行为，该行为并不直接对企业职工和其他相关人员产生行政法上的权利义务，仍需进一步转化为企业的意思表示后方对外产生法律效力；其次，企业是否需要改制、如何改制及改制后职工安置问题一般需要根据企业经营现状、资产负债情况、职工情况等综合因素判断，属于政策性问题。因此，胜利三组合作社所诉事项不属于行政诉讼的受案范围。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起行政诉讼，人民法院不予受理。案涉批复于2000年作出，胜利三组合作社于2019年11月25日才提起本案行政诉讼，已经超过五年的起诉期限。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项、第三款之规定，裁定驳回胜利三组合作社的起诉。 上诉人胜利三组合作社上诉称：一、原审裁定认定事实错误。南京静港康乐园的经营场所主要是上诉人所有的吉祥汽运公司为建设单位所出资建设的一幢五层综合楼。南京静港康乐园系由农民个人集资经办的民营企业，非出资人无权确定改制。南京静港康乐园的改制、承包、售卖需要经过全体村民同意，无须经过被上诉人审批。被上诉人在没有经过全体村民同意的情况下就批复同意南京静港康乐园的改制方案，导致上诉人及相关村民失去了对综合楼的物权，且案涉批复形成的程序违法，应当予以撤销。原审裁定认定案涉批复未直接对企业职工及其他相关人员产生法律效力与事实不符。二、原审裁定适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。上诉人对被上诉人作出的案涉批复并不知情，直至2007年该处土地被依法征收，上诉人及相关村民未因综合楼的拆迁获得任何补偿，上诉人经多方了解才得知该批复，此后上诉人不断向各部门反映未果。被上诉人作出的案涉批复侵害的是上诉人对综合楼享有的物权，起诉期限应当为二十年，上诉人的起诉未超过法定起诉期限。原审法院未经开庭就迳行作出裁判，程序违法。因此，原审裁定适用法律错误。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律不当，为维护上诉人的合法权益，故提起上诉，请求依法撤销原审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。本案诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人栖霞区发改委辩称，上诉人的起诉所涉事项属于企业改制过程中的遗留问题，属于政策性问题，该行为并不直接对于企业职工和其他相关人员产生行政法上的权利义务，因此，案涉批复不属于行政诉讼受案范围。案涉批复于2000年作出，至上诉人起诉时已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的最长起诉期限。且上诉人的法定代表人谢家福曾以个人名义对本案所涉事项提起过行政诉讼，一审、二审均以不属于行政诉讼受理范围、超过了最长起诉期限为由予以驳回。因此，上诉人提起本案诉讼已经超过法律规定的最长起诉期限。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，驳回上诉人胜利三组合作社的起诉符合法律规定，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的案件事实与原审裁定认定的案件事实相同。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，当事人应当在行政诉讼法律法规规定的起诉期限内提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上述条款所规定的“五年”与“二十年”自行政行为作出之日起开始计算，系绝对期限，不可以中止、中断或延长，当事人对行政行为是否知情对该期限的适用不产生影响。案涉批复于2000年作出，至上诉人于2019年11月20日提起本案诉讼时，已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的五年最长起诉期限。该条款规定的二十年的起诉期限仅在不动产直接受到行政行为的影响，且当事人以此为由提起行政诉讼以清除或改变这种影响时、即行政行为对不动产具有直接处分性时才应当适用。案涉批复系针对南京静港康乐园改制方案所作，并未直接对上诉人胜利三组合作社所有的不动产进行处分，故《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年的最长期限在本案中不能适用，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回上诉人胜利三组合作社的起诉并无不当。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”上诉人胜利三组合作社的起诉已经超过法律规定的最长起诉期限，人民法院应当不予受理，故原审法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理，迳行裁定驳回上诉人胜利三组合作社的起诉符合上述规定。上诉人胜利三组合作社的上诉请求与理由没有事实根据与法律依据，本院不予支持。 综上，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，上诉人胜利三组合作社的上诉请求不能成立，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年九月二十五日 书记员 刘晓春