广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1603号上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇人民政府，住所地广州市南沙区横*******。法定代表人：施晓彬，镇长。委托代理人：梁建明，该府工作人员。委托代理人：余绮彤，广东凯成律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：陈锦堂，男，汉族，1970年10月4日出生，住广州市番禺区**********，公民身份号码440************016。委托代理人：蔡晓仪、伍柳，北京京平律师事务所律师。上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府（以下简称“横沥镇政府”）因与被上诉人陈锦堂强制拆除违法建设决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5433号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年7月22日，原告填写《建房申请书》，记载：原告是广州市南沙区*******队村民，原告居住的义沙村三多南街44号居住人口有8人，建于80年代，砖混结构，有土地使用证及房屋产权证，经鉴定住房结构存在安全问题，现申请在三多南街44号东侧土地面积120平方米内加建住房，该申请并有广州市南沙区******民委员会（以下简称义沙村委）盖章同意。同日，义沙村委（甲方）与原告（乙方）签订《建房协议》，约定：甲方同意将位于义沙村三多南街44号东侧的土地给乙方使用，用地面积120平方米，没有集体土地使用证，土地符合“一户一宅”的原则，乙方应向镇建设办规划报建部门、国土部门申请办理报建、用地等有关手续方可施工，等等。同日，义沙村委向被告作出《关于义沙村村民陈锦堂申请建设住宅的请示》，记载：本村村民原告，一家8口寄居在三多南街44号，属新分户，符合“一户一宅”规定，为解决住房问题，经村集体经济组织全体成员会议讨论同意，拟在三多南街44号东侧土地申请新建房屋，面积120平方米，请被告对其建房位置是否符合村庄规划和村民住宅布点规划进行审核。后原告于2013到2014年间建设涉案建筑，门牌号为广州市南沙区***************。2019年1月30日，被告的规划建设办公室出具《情况说明》，记载：原告的涉案建筑于2013年至2014年期间建设，并未按照广州市***民住宅规划报建的要求依法办理建设工程规划许可或乡村建设规划许可。2019年1月31日，被告到涉案建筑现场检查、拍摄照片，《检查笔录》记载：涉案建筑占地面积为100平方米，为三层框架结构；被告现场向原告发出《询问通知书》。2019年2月12日，原告接受询问。该《询问笔录》记载原告陈述涉案建筑于2013年8月开始动工，由原告自行设计施工及投资建设，2014年6月左右建好，有申请报建，经村委同意，但未有规划批复。2019年2月13日，被告询问梁桂新。该《调查笔录》记载梁桂新陈述其为义沙村委治保主任，涉案建筑是原告2013年8月动工，2014年6月建成，用于自住，没有报建手续。2019年2月20日，被告到涉案建筑现场检查，并张贴《责令限期改正通知书》，责令原告限期自行拆除。2019年9月21日，被告派员到涉案建筑现场检查并测量。该《检查笔录》记载：涉案建筑占地面积102.6平方米（长10.8米，宽9.5米），建筑三层总面积307.8平方米，等等。2019年9月24日，被告对原告作出穗南横政府告字[2019]00005号《违法建设处理事先告知书》，告知对原告建设涉案建筑的行为，拟根据相关规定作出强制拆除违法建设的措施，并告知原告有提出陈述、申辩权。被告将上述告知书张贴在现场，并制作《检查笔录》、拍摄现场照片。2019年10月10日，被告对原告作出穗南横政府处字[2019]00005号《违法建设行政处理决定书》，记载：原告在广州市南沙区***************进行房屋建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，根据该法第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二条、第二十条第三款之规定，责令原告于2019年10月11日前自行拆除上述违法建设，逾期仍未履行的，将于2019年10月18日强制拆除。被告将上述决定书张贴在现场，并制作《检查笔录》、拍摄现场照片。2019年10月12日，被告向原告作出穗南横政府催字[2019]00005号《自行拆除违法建设催告书》，催告原告于2019年10月15日前自行拆除涉案建筑。被告将上述催告书张贴在现场，并制作《检查笔录》、拍摄现场照片。2019年10月16日，被告对原告作出穗南横政府拆字[2019]00005号《强制拆除违法建设决定书》，决定根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二条、第二十条第三款之规定，对涉案建筑采取强制拆除的措施。被告将上述决定书张贴在现场，并制作《检查笔录》、拍摄现场照片。原告对穗南横政府拆字[2019]00005号《强制拆除违法建设决定书》不服，并认为涉案建筑是原告的唯一住宅，且纳入征收补偿范围，但征收部门认为涉案建筑是违法建筑，因此只有经济补偿，不能置换房屋，因此原告不同意签订补偿协议；关于三多南街44号是有证房屋，是原告父亲的（已过世），面积仅30多平方米，该房屋目前是母亲的，原告分户后在三多南街44-1号建设房屋。被告提交了《广州市南沙区*******庄规划（2008-2013）》，用以证明原告建设涉案建筑时义沙村属于村庄规划范围。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第二十条第三款规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合；违法建设在街道辖区范围内的，由区、县级市城市管理综合执法机关责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，街道办事处应当予以配合。”本案中，根据被告提交的《广州市南沙区*******庄规划（2008-2013）》，原告于2013年开始建设涉案建筑时，义沙村属于村庄规划范围，因此被告对建设涉案建筑的行为具有查处职权。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，被告于2019年10月10日对原告作出穗南横政府处字[2019]00005号《违法建设行政处理决定书》，责令原告于2019年10月11日前自行拆除上述违法建设，逾期仍未履行的，将于2019年10月18日强制拆除。之后，被告2019年10月12日向原告作出穗南横政府催字[2019]00005号《自行拆除违法建设催告书》，催告原告履行自行拆除。因原告未自行拆除，被告于2019年10月16日对原告作出穗南横政府拆字[2019]00005号《强制拆除违法建设决定书》，决定对原告的涉案建筑采取强制拆除的措施。被告作出上述强制拆除决定的程序合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……（六）明显不当的。”据此，人民法院审理行政案件，不仅要求对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的的实现与相对人权益的保护。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量应充分考虑手段与后果的关系，如果行政裁量未充分考虑行政后果以及该后果背后的利益，则不符合比例原则的要求。本案中，原告于2013年7月22日填写《建房申请书》，申请建设涉案建筑，并经义沙村委审批同意，认为符合“一户一宅”政策，后原告建设了涉案建筑。被告应当依法查处违法建设，但亦不能不考虑行政相对人的居住问题；同时涉案建筑属于征收补偿范围，征收补偿标准是在一定范围内普遍适用的标准，原告有可能根据征收补偿标准获得相应的补偿，但被告迳行将涉案建筑作为违法建设查处，将导致原告丧失其可能获得的补偿，对原告亦不公平。综上，涉案建筑的的相关问题应当在征收补偿中一并处理，被告未对涉案建筑的征收补偿标准和具体情况进行调查，迳行作出穗南横政府拆字[2019]00005号《强制拆除违法建设决定书》，决定对涉案建筑采取强制拆除的措施，该决定书明显不当，不符合行政行为的比例原则。原告请求撤销上述决定书，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决撤销被告广州市南沙区横沥镇人民政府于2019年10月16日对原告作出穗南横政府拆字[2019]00005号《强制拆除违法建设决定书》。上诉人横沥镇政府不服原审判决，上诉称：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款、第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二条的规定，案涉房屋没有依法取得乡村建设规划许可证》，应整体纳入违法建设的范围，上诉人对涉案违建房屋进行查处的行为符合相关法律规定。一审判决认定涉案建筑属被征收范围内，应当在征收补偿中一并处理，查明事实不清，适用法律错误。涉案执法与征地拆迁无关，是上诉人履行行政职能对违法建设查处的行政行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定。根据南沙区有关政策规定，涉案房屋所在的横沥岛尖范围内的房屋征收补偿标准可以选择适用《关于印发的通知>（穗南开管办[2018]2号）或《印发的通知》（穗南开管办[2013]8号）进行补偿。涉案房屋未能在征地拆迁过程中解决补偿问题，不应当作为撤销被诉强拆决定的理由。二、根据《中华人民共和国城乡规划法》《广州市违法建设查处条例》等法律法规，违法建设查处并不排除“一户一宅”，并无规范性文件规定“符合一户一宅的房屋不属于违法建设的查处范围”。《广州市**建设规划许可证实施办法》规定了农村村民建房“一户一宅”认定标准，同时规定了涉及违法建设的，按照《广州市违法建设查处条例》有关规定执行。一审判决以涉案房屋符合“一户一宅”为由撤销被诉强拆决定，缺乏法律依据。三、上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》《广州市违法建设查处条例》对涉案违法建设进行查处，符合《广州市违法建设查处条例》的立法目的。一审判决以上诉人在查处违法建设时未充分考虑违法建设人的居住权、对其权益造成过度损害为由撤销被诉强拆决定，与《中华人民共和国城乡规划法》《广州市违法建设查处条例》的立法目的相违背，对城乡规划管理、城乡环境质量及违法建设的查处产生不利的影响。公民的合法居住权利应予保障，但公民对于违法建设的居住不属于合法权利，不是法律保障的对象。综上，一审法院查明事实不清，适用法律错误。被诉强拆决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求撤销原审判决，一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人陈锦堂二审没有提交书面答辩意见。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，关于上诉人横沥镇政府作出被诉强制拆除违法建设决定的职权依据，原审判决已从法律依据并结合本案事实进行论述，本院予以认可，不再赘述。本案的争议焦点是被诉强制拆除违法建设决定是否合法恰当。对此应结合有关农村集体土地征收、城乡规划管理等方面的法律法规，综合衡量社会公共利益及个人生存权益予以考察判断。根据各方当事人陈述，被诉强制拆除违法建设决定作出前，涉案建筑所在地块已纳入征收范围之内。参照本院已生效判决，涉案建筑的拆除和补偿问题，应遵循政府相关征收拆迁补偿规定来处理，不宜再按照违法建设强制拆除程序解决土地清表、房屋腾退问题，被诉强制拆除违法建设决定属于重复处理，明显不当。且本案证据显示涉案房屋可能存在一户一宅情形，上诉人未对上述情形进行准确核实。原审判决撤销被诉强制拆除违法建设决定，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年九月二十八日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪