北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终496号上诉人（一审被告）北京市石景山区人力资源和社会保障局，住所地北京市石景山区杨庄路66号。法定代表人齐兵，局长。委托代理人徐乐，北京市石景山区人力资源和社会保障局工作人员。委托代理人闫晓丽，北京市石景山区人力资源和社会保障局工作人员。被上诉人（一审原告）何晓东，男，1989年5月9日出生，汉族，户籍所在地江苏省东台市。委托代理人赵淑棉，北京京师（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京景西房地产开发有限公司，住所地北京市石景山区八大处路49号院4号楼6层6094。法定代表人李骏，董事长。委托代理人李永，男，1990年8月28日出生，汉族，北京景西房地产开发有限公司职员，户籍所在地安徽省太和县。上诉人北京市石景山区人力资源和社会保障局（以下简称石景山区人社局）因被上诉人何晓东诉其不履行法定职责一案，不服北京市石景山区人民法院（2020）京0107行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月18日公开开庭审理了本案。上诉人石景山区人社局的委托代理人徐乐，被上诉人何晓东的委托代理人赵淑棉，被上诉人北京景西房地产开发有限公司（以下简称景西房地产公司）的委托代理人李永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：何晓东系景西房地产公司的职工，2019年3月24日，何晓东在工作中因爬梯坠落摔伤。随后，何晓东分别被送至北京京煤集团总医院、清华大学玉泉医院、首都医科大学宣武医院、北京大学首钢医院接受治疗及进行检查。北京京煤集团总医院于2019年3月29日出具的关于何晓东的《北京京煤集团总医院急诊诊断证明书》载明：“初步诊断：坠落伤，皮擦伤（头部+右肘关节+右手）。处理意见：患者于2019-3-24在急诊科就诊，特此证明。”清华大学玉泉医院出具的关于何晓东的《MR检查报告单》载明：“检查日期：2019-03-24。报告日期：2019-03-24。检查部位：颅脑。……印象：左侧额颞顶岛叶局部梗塞灶（急性期可能）。左侧颈内动脉及左侧大脑中动脉异常信号，血栓？”首都医科大学宣武医院出具的关于何晓东的《出院记录》载明：“入院时间：2019年03月25日。出院时间：2019年04月03日。……入院诊断：急性脑梗死，完全性失语，右侧中枢性面舌瘫，右侧中枢性肢体瘫痪，高脂血症。……出院诊断：急性脑梗死（左侧额颞顶岛叶，其他病因型：夹层），完全性失语，右侧中枢性面舌瘫，右侧中枢性肢体瘫痪，左侧颈内动脉远端闭塞，左侧颈内动脉夹层动脉瘤（瘤体内血栓形成），高脂血症。”北京大学首钢医院于2019年4月12日出具的关于何晓东的《诊断书》载明：“临床诊断：脑梗死，右侧颈内动脉夹层动脉瘤（瘤体内血栓形成），左侧颈内动脉远端闭塞，高脂血症，肝功能异常。处理意见：患者于2019-04-03至2019-04-12住院。”2019年4月22日，景西房地产公司针对何晓东受伤一事向石景山区人社局提出工伤认定申请。景西房地产公司提交的《工伤认定申请表》载明：“受伤害部位：头部”，提交的《关于何晓东工伤认定的申请》载明：“我单位工程管理部职工何晓东在2019年3月24日上白班……因从爬梯坠落受到事故伤害，送往北京京煤集团总医院，初步诊断结果为坠落伤……特申请认定为工伤”。景西房地产公司同时提交了北京京煤集团总医院出具的急诊抢救病历、影像学报告单及上述《北京京煤集团总医院急诊诊断证明书》予以佐证何晓东受伤害的诊断情况。景西房地产公司提交的上述申请材料中，并未载明何晓东的急性脑梗死相关内容。此外，上述申请材料中亦没有何晓东及其家属对此次工伤认定申请内容进行签字确认的内容。2019年4月23日，石景山区人社局在未与职工何晓东及其家属核实其对本次工伤认定申请是否存在异议的情况下，即作出京石人社工伤认（1070T0378723）号《认定工伤决定书》（以下简称723号决定）。723号决定认定何晓东于2019年3月24日因爬梯坠落受到的皮擦伤（头部、右肘关节、右手）符合《工伤保险条例》第十四条第一项之规定，属于工伤认定范围，决定认定为工伤。何晓东不服723号决定，认为723号决定只认定了何晓东的皮擦伤为工伤，而未将急性脑梗死认定为工伤的行为，侵犯了何晓东的合法权益，曾向一审法院提起行政诉讼，请求法院撤销该723号决定，并判令石景山区人社局针对何晓东于2019年3月24日摔伤一事重新作出工伤认定。在该案诉讼过程中，何晓东撤回起诉。一审法院于2019年9月2日作出（2019）京0107行初64号行政裁定书（以下简称64号裁定），裁定准予何晓东撤回该案起诉。2019年9月24日，景西房地产公司通过何晓东在本案行政诉讼中的委托代理人赵淑棉向石景山区人社局提交了《申请书》。该《申请书》载明“我司员工何晓东……于2019年3月24日在项目现场发生坠落事故伤害，在北京京煤集团总医院诊断为坠落伤、皮擦伤，后在首都医科大学宣武医院诊断为急性脑梗死。何晓东于2019年4月23日认定为工伤，认定部位为皮擦伤（头部、右肘关节、右手）。现申请予以增加工伤认定部位：急性脑梗死。”该《申请书》中落款为景西房地产公司，且加盖了景西房地产公司的公章。该《申请书》同时附带了上述清华大学玉泉医院出具的《MR检查报告单》、首都医科大学宣武医院出具的《出院记录》、北京大学首钢医院出具的《诊断书》及何晓东治疗、相关病历材料。2019年10月12日，石景山区人社局的工作人员电话沟通赵淑棉。赵淑棉表示何晓东无法提供关于自己坠落摔伤直接导致急性脑梗死的诊断证明书，并询问司法鉴定机构出具的鉴定意见是否可以作为相关证据。工作人员表示不能保证司法鉴定意见可以通过审核。此后，工作人员要求赵淑棉补充提交诊断证明书或者其他证明材料，证明何晓东的摔伤与急性脑梗死之间的因果关系。2019年11月7日，赵淑棉通过电话与石景山区人社局的工作人员联系。赵淑棉表示经与何晓东家属沟通，现无法提供相关证明材料，并要求石景山区人社局继续按流程办理，工作人员表示如果不符合增项的条件，则不会出具相关书面决定。赵淑棉询问，如果不提交司法鉴定，是否就不能出具书面决定。工作人员表示，如果何晓东提供了相关司法鉴定的话，能否出具书面决定需要请示领导研究决定。2019年11月11日，赵淑棉又两次通过电话联系石景山区人社局的工作人员，赵淑棉再次表示何晓东无法按照石景山区人社局的要求提供相关证明材料，工作人员在电话中口头告知，司法鉴定意见书不可以作为证据，必须提交医疗诊断证明，且不能出具书面决定。另查明，在本案诉讼过程中，各方当事人均认可景西房地产公司通过何晓东在本案行政诉讼中的委托代理人赵淑棉于2019年9月24日向石景山区人社局提交的《申请书》中虽然加盖了景西房地产公司的印章，但实际申请人为何晓东，景西房地产公司只是配合何晓东提出申请。再查明，景西房地产公司的工商登记地址位于北京市石景山区。一审法院认为：根据《中华人民共和国社会保险法》及《工伤保险条例》的相关规定，石景山区人社局作为本区社会保险行政部门，具有作出认定工伤决定的法定职责。一、关于石景山区人社局是否履行了法定职责的问题《工伤保险条例》第一条规定工伤保险条例的目的系为了保障因工作遭受事故伤害的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复。根据《工伤保险条例》第十九条的规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。根据上述规定，社会保险行政部门在工伤认定执法中，具有调查核实事故伤害的职责。《北京市工伤认定办法》第二十八条第二款规定：对于申请材料完整，事实清楚、权利义务明确，用人单位和受伤职工无争议的工伤认定申请，应当自受理之日起15日内作出工伤认定结论。石景山区人社局在作出723号决定时，其收到的申请材料中并未载明何晓东的急性脑梗死情况，其收到的《工伤认定申请表》及《关于何晓东工伤认定的申请》中只有景西房地产公司盖章，并无何晓东本人签字确认的内容，因此不能据此认定何晓东对此次工伤认定申请没有争议。且经审理查明可知，何晓东与景西房地产公司之间对此次工伤认定申请确实存在争议。因此，由于石景山区人社局在作出723号决定时未能核实职工何晓东与用人单位景西房地产公司之间就工伤认定申请是否存在争议，导致何晓东及其家属未能及时就急性脑梗死一事提出相关意见，因此，对于《申请书》中提及的何晓东在2019年3月24日的坠落摔伤与急性脑梗死之间的因果关系，属于石景山区人社局可以依据《工伤保险条例》第十九条的规定进行调查核实的内容。此外，本案中，石景山区人社局主张自己已经口头向赵淑棉告知，对于该《申请书》中提出的有关认定何晓东的急性脑梗死为工伤的申请，石景山区人社局决定不予受理。但本案中现有的证据并不能证明石景山区人社局曾做出过内容为“不予受理”的具体、明确的答复。石景山区人社局在本案执法中亦未核实申请人的身份以及赵淑棉与申请人之间是否具有委托代理关系。因此，对于石景山区人社局的此项抗辩意见，亦不予采纳。综上所述，对于石景山区人社局收到的《申请书》，由于其既未核实申请人的身份以及其口头答复对象的委托代理手续，又没有做出内容明确的、具体的答复意见，且未能对何晓东的坠落摔伤与急性脑梗死之间的因果关系进行调查核实，因此不能视为石景山区人社局已经对《申请书》中有关申请内容履行了法定职责。二、关于本案是否属于重复起诉的问题本案中，何晓东提起行政诉讼的理由系石景山区人社局针对景西房地产公司于2019年9月24日通过赵淑棉向石景山区人社局提交的《申请书》中的申请内容未履行法定职责，并请求法院判令石景山区人社局变更723号决定，以及认定何晓东的急性脑梗死为工伤，何晓东提起本案诉讼并非请求撤销723号决定。因此，石景山区人社局提出的何晓东提起本案行政诉讼系重复起诉的抗辩意见，没有相应的事实依据，对此抗辩意见不予采纳。三、关于本案是否属于过程性行为的问题《北京市工伤认定办法》第三十四条规定：工伤职工认为因工伤或者职业病直接导致其他疾病的，并提交了具有三级以上资质的工伤医疗机构出具的工伤或者职业病直接导致疾病的医疗诊断证明。区、县社会保险行政部门未作出《工伤认定决定书》的，应在《工伤认定决定书》中对因工伤或者职业病直接导致其他疾病的情形予以明确。已经作出《工伤认定决定书》的，应当对《工伤认定决定书》进行变更。根据上述规定，职工在被认定工伤后，又申请社会保险行政部门变更《工伤认定决定书》，确认工伤导致其他疾病的情况，并未明确限定申请次数。但对于工伤职工每一次独立、完整提出的此类申请，社会保险行政部门均应当依法进行审查并进行处理。因此，对于石景山区人社局提出的本案中其收到的《申请书》所做的处理系过程性行为，不属于法院行政诉讼受案范围的抗辩意见，没有相应的事实及法律依据，不予采纳。由于石景山区人社局对本案尚有调查裁量空间，石景山区人社局应当在正确进行相应的调查核实程序后再决定是否应当认定工伤，因此，法院不宜在本案中直接判令石景山区人社局履行直接认定工伤等内容特定的法定职责。综上所述，何晓东提出的诉讼请求，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，一审法院判决责令石景山区人社局对于其收到的景西房地产公司通过赵淑棉提交的《申请书》（标注日期为2019年9月24日，申请内容为：申请增加何晓东的工伤认定部位：急性脑梗死）依法履行工伤处理职责。石景山区人社局不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，发回一审法院重新审理。一、二审诉讼费由何晓东承担。其上诉理由主要为：一、上诉人已对何晓东工伤认定申请履行法定职责。723号决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。何晓东无法出具工伤部位直接导致急性脑梗死的诊断证明书，故无法进行变更。二、关于上诉人未核实工伤认定申请是否存在异议即作出723号决定。在工伤认定中，职工和用人单位之间存在争议，一般是指职工认定是工伤，用人单位不认为是工伤的情形。工伤认定中，社会保险行政部门调查核实的是职工既有事故伤害是否符合认定工伤要素进行核实确定。一审法院误解《工伤保险条例》第十七条规定，随意扩大了上诉人调查核实范围。而且如何晓东一方有异议，并未及时提出。三、对于何晓东变更申请，上诉人已履行审查告知职责，明确告知何晓东一方变更申请的审查结果。且自第一次行政诉讼起，何晓东及其家属一直委托赵淑棉参加诉讼活动、提起撤诉。上诉人亦未收到解除委托的材料，故有理由认为赵淑棉是何晓东变更申请的委托代理人。何晓东同意一审判决，请求驳回上诉，维持一审判决。景西房地产公司同意一审判决。石景山区人社局在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：证据1．64号裁定，证明何晓东无权提起本案行政诉讼；证据2．723号决定，证明石景山区人社局已经履行了职责；证据3．电话录音光盘、通话详单、录音文字资料，证明未予变更工伤认定属于过程性行政行为，石景山区人社局已经告知何晓东未予变更情况；证据4．EMS邮件封皮及申请材料（包括：《申请书》、何晓东在本案行政诉讼中的代理人赵淑棉自行制作的《何晓东坠落及脑梗死病发经过》、北京京煤集团总医院出具的急诊诊断证明书、检验报告单，北京大学首钢医院出具的诊断书、住院病历材料，清华大学玉泉医院出具的检查报告单，首都医科大学宣武医院出具的住院病历材料、检查报告单、知情同意告知单、费用协议书、治疗报告单、知情同意书、检验报告单、体温记录、操作材料清单、医嘱单、住院许可证、护理记录单、条形码粘贴单、何晓东在医院治疗时的委托材料等），证明何晓东要求变更工伤认定决定的申请缺乏事实依据；证据5．《工伤认定申请受理决定书》，证明石景山区人社局依法受理关于何晓东的工伤认定申请；证据6．《工伤认定申请材料清单》，证据7．《关于何晓东工伤认定的申请》，证据8．《工伤认定申请表》，证据6至证据8共同证明景西房地产公司提出工伤认定申请的情况；证据9．何晓东的身份证，证明何晓东的身份情况；证据10．何晓东的《劳动合同》，证明用工关系；证据11．北京京煤集团总医院急诊抢救病历、影像学报告单，证明何晓东的受伤情况；证据12．北京京煤集团总医院急诊诊断证明书，证明何晓东的受伤情况；证据13．景西房地产公司的营业执照，证明单位主体情况；证据14．证人彭某及王某出具的证言，证明何晓东的受伤情况；证据15．证人彭某及王某的身份证，证明证人的身份情况；证据16．授权委托书（2019年4月1日），证明景西房地产公司在初次申请工伤认定时的授权委托情况；证据17．送达回证，证明送达情况；证据18．EMS邮寄单据及邮寄结果查询截图，证明邮件签收情况。石景山区人社局提交了以下法律依据：1．《北京市实施〈工伤保险条例〉若干规定》（北京市人民政府令第242号）；2．《北京市工伤认定办法》（京人社工发[2011]378号）。何晓东在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：证据1．何晓东的《劳动合同》，证明何晓东与景西房地产公司之间的劳动关系，以及何晓东的入职时间；证据2．723号决定，证明石景山区人社局仅认定何晓东受到的皮擦伤为工伤；证据3．何晓东的《健康体检报告》，证明何晓东身体健康；证据4．李某的《劳动合同》、李某的身份证复印件，证明李某系何晓东的同事，共同在景西房地产公司工作；证据5．证人李某出具的情况说明，证明何晓东的工作强度大是造成本次受伤的原因；证据6．《申请书》，证明景西房地产公司于2019年9月出具了请求增加何晓东工伤认定部位的申请书，请求就急性脑梗死进行工伤认定；证据7．北京京煤集团总医院出具的急诊诊断证明书、检验报告单，北京大学首钢医院出具的诊断书、住院病历材料，清华大学玉泉医院出具的检查报告单，首都医科大学宣武医院出具的住院病历材料、检查报告单、知情同意告知单、费用协议书、治疗报告单、知情同意书、检验报告单、体温记录、操作材料清单、医嘱单、住院许可证、护理记录单、条形码粘贴单、何晓东在医院治疗时委托材料，证明何晓东向石景山区人社局邮寄了医院的诊断及病历材料，请求进行增加工伤认定部位；证据8．EMS邮寄结果查询截图，证明何晓东于2019年9月24日向石景山区人社局申请增加认定急性脑梗死为工伤，但石景山区人社局超过60日未予答复；证据9．64号裁定，证明何晓东曾起诉请求撤销723号决定并要求石景山区人社局重新作出工伤认定；证据10．录音光盘，证据11．录音的文字资料，证据10及证据11共同证明何晓东的委托代理人就增加认定急性脑梗死为工伤一事与石景山区人社局进行沟通，石景山区人社局称因材料不符合规定，无法对急性脑梗死认定为工伤，且不能出具法律文书。景西房地产公司在法定举证期限内未向一审法院提交证据。一审法院认证如下：何晓东提交的证据5仅能证明何晓东日常工作情况，但不能达到何晓东主张的证明目的，对此证明目的不予采纳。何晓东提交的证据6的内容与石景山区人社局收到的《申请书》内容不完全一致，对此不予接纳。何晓东提交的其他证据均符合证据的形式要件，且能达到其主张的证明目的，均予以采纳。石景山区人社局提交的证据1可以证明何晓东曾就723号决定提起诉讼的情况，但不能达到石景山区人社局主张的证明目的，对此证明目的不予采纳。石景山区人社局提交的证据2可以证明何晓东被认定为工伤的情况，但不能达到石景山区人社局主张的其已经在本案中履行了法定职责的证明目的，对此证明目的不予采纳。石景山区人社局提交的证据3仅能证明石景山区人社局的电话告知的客观情况，但不能达到其主张的证明目的，对此证明目的不予采纳。石景山区人社局提交的证据4仅可以证明其收到申请的情况，不能达到其主张的证明目的，对此证明目的不予采纳。石景山区人社局提交的其他证据均符合证据的形式要件，且能达到其主张的证明目的，均予以采纳。经审查，本院同意一审法院关于证据的认证意见。本院经审查认定的事实与一审法院一致，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为：关于石景山区人社局作为石景山区社会保险行政部门，具有作出认定工伤决定的法定职责之认定，本院同意一审法院意见。本案的争议焦点为石景山区人社局就认定何晓东的急性脑梗死为工伤的《申请书》是否履行了工伤处理的法定职责。根据《工伤保险条例》第二十条第一款、第二款规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。社会保险行政部门对受理的事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，应当在15日内作出工伤认定的决定。又《北京市实施〈工伤保险条例〉若干规定》第十一条第一款规定，区、县社会保险行政部门收到工伤认定申请，材料完整的，应当在5个工作日内作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当一次性书面告知申请人需要补正的全部材料。申请人应当在《工伤保险条例》规定的工伤认定申请时限内补正全部材料。《北京市工伤认定办法》第二十条、第三十一条第一款规定，社会保险部门作出相应处理决定后应当送达给工伤职工。因此，对于工伤职工提出增加工伤部位或变更工伤决定书的申请，应当根据上述法规、规章以及规范性文件的要求做出相应处理并告知申请人。本案中，石景山区人社局收到何晓东关于急性脑梗死为工伤的《申请书》，既未作出不予受理的决定，又未根据申请人提交的材料或进行调查核实后作出是否认定工伤的决定。虽然石景山区人社局主张已经口头告知何晓东的代理人不予受理其申请，但该代理人在行政程序中并未提交委托代理手续，且双方对告知的内容说法不一致，根据在案证据无法确定石景山区人社局已告知何晓东该局对其申请已作出处理及相关处理结论。故，一审法院认定石景山区人社局未履行职责并无不当，石景山区人社局关于已针对涉案《申请书》中有关申请内容履行了法定职责之主张缺乏事实及法律依据。鉴于石景山区人社局对本案尚有调查裁量的空间，一审法院判决责令该局针对涉案申请履行工伤处理职责并无不当。石景山区人社局的上诉理由缺乏证据佐证，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市石景山区人力资源和社会保障局负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  张 悦审 判 员  何君慧审 判 员  乔 军二〇二〇年九月二十五日法官助理  李赟乐书 记 员  李 丽