河南省鹤壁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫06行终7号上诉人（原审原告）史桂喜，男，1965年3月9日出生，汉族，住淇县。上诉人（原审原告）王树红，女，1970年4月26日出生，汉族，住淇县。委托代理人李明利，男，1971年3月15日出生，汉族，住淇县。上诉人（原审原告）徐文英，女，1941年5月28日出生，汉族，住淇县。委托代理人崔玉军，男，1971年8月16日出生，汉族，住淇县。上诉人史桂喜、王树红、徐文英共同委托代理人张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。上诉人（原审原告）王光军，男，1970年4月11日出生，汉族，住濮阳市华龙区。委托代理人孙红梅，女，1975年4月2日出生，汉族，住淇县。被上诉人淇县自然资源局，住所地淇县红旗路中段。法定代表人马学周，该局局长。副职负责人徐永涛，该局副局长。委托代理人魏世超，该局工作人员。委托代理人牛成军，河南谦荣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）淇县人民政府，住所地淇县人民路6号。法定代表人马海澎，县长。委托代理人冯晓东，淇县人民政府工作人员。委托代理人马志军，河南大正永衡律师事务所律师。上诉人史桂喜、王树红、徐文英、王光军因与被上诉人淇县自然资源局、淇县人民政府不履行法定职责一案，不服河南省淇县人民法院（2019）豫0622行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人史桂喜，上诉人王树红的委托代理人李明利，上诉人徐文英的委托代理人崔玉军，史桂喜、王树红、徐文英的共同委托代理人张始清，上诉人王光军的委托代理人孙红梅，被上诉人淇县自然资源局的副职负责人徐永涛、委托代理人魏世超、牛成军，被上诉人淇县人民政府的委托代理人冯晓东、马志军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。河南省淇县人民法院一审认定，史桂喜、王树红、徐文英、王光军作为利害关系人，向淇县自然资源局邮寄了《违法占地查处申请书》，举报违法占地情况。淇县自然资源局接到举报后，于2019年4月3日进行了违法线索登记，并于2019年4月12日作出《核查报告》。该《核查报告》认为史桂喜等四人反映的宗地不涉及农用地转用问题，不存在违法占地行为，建议不予立案查处。史桂喜等四人认为淇县自然资源局未在60日内就其申请的事项给予任何调查处理回复，于2019年7月11日向淇县人民政府邮寄了《行政复议申请书》。淇县人民政府收到申请书后，于2019年7月19日向淇县自然资源局送达了行政复议申请书、行政复议答复通知书。淇县自然资源局于2019年7月26日作出《行政复议答复书》。2019年9月5日，淇县人民政府作出淇政复延〔2019〕8号延期审理通知书，对该复议案件延长期限30日。2019年9月27日，淇县人民政府作出淇政复决〔2019〕8号行政复议决定书，驳回了史桂喜等四人的行政复议申请。河南省淇县人民法院一审认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。淇县自然资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。史桂喜等四人就其发现的涉及自身权益的违法占地线索向淇县自然资源局举报并要求其履行查处职责的申请不违反法律规定，是适格原告。淇县自然资源局在收到申请后，及时对举报线索进行了核查并作出《核查报告》的行为，是其履行法定职责的具体表现。史桂喜等四人请求判令淇县自然资源局履行查处职责已不存在事实根据。但，作为为维护自身合法权益向行政机关投诉举报的举报人，其有权利获知自己投诉举报事项的处理结果。淇县自然资源局在作出《核查报告》后未向举报人告知核查结果，该行为虽未对史桂喜等四人的权益产生实际影响，但亦属不当，在此予以指正。鉴于史桂喜等四人在行政复议及行政诉讼中已知晓《核查报告》之内容，要求淇县自然资源局就核查结果向其书面回复诉请已无实际履行必要。淇县人民政府作出的淇政复决〔2019〕8号《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，并无不当。需要指出的是，淇县人民政府作为淇县自然资源局的同级人民政府，其具有对行政机关违法或不当行政行为进行监督的职权。淇县人民政府在对原行政行为进行复议审理时，未能指正淇县自然资源局行政行为程序中存在的不当之处，系工作不严谨。淇县人民政府辩称史桂喜等四人属重复起诉，但未提交证据予以证明，对此不予采信。河南省淇县人民法院一审判决：驳回史桂喜、王树红、王光军、徐文英的诉讼请求。案件受理费50元，由史桂喜、王树红、王光军、徐文英负担。史桂喜、王树红、王光军、徐文英上诉称，一审法院认定事实不清，证据采信错误、适用法律错误。一、上诉人系涉案土地的使用权人，所使用的土地并未经法定征收程序，土地所有权、使用权、土地用途均未发生变更。因而，在其土地权益被侵犯的情况下，其当然享有主观请求自然资源行政部门要求履行法定职责的权利基础。淇县自然资源局有义务针对反映情况依据《国土资源行政处罚办法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规规定的行政程序进行立案、调查、询问、实地勘测并作出最终的处理决定，进而送达于相对人。1.上诉人提交的集体土地建设用地使用权证可证实上诉人一直以来享有的土地使用权，淇县自然资源局信息公开答复书可证明涉案土地并未经过征收程序，所有权及使用权并未发生转移，与本案具有关联性，一审法院对关键证据9未予以采信。2.上诉人提交的照片可反映涉案土地的施工、占地情况，与上诉人提交的土地权属凭证可以相互结合，被上诉人亦未有客观证据予以反驳的情况，可证实照片现场的土地为上诉人所使用。若一审法院仍认为证明效力不足，实际上已超过了上诉人的举证能力，一审法院对该证据不予采信属于错误，进而致使认定事实不清。3.《中华人民共和国行政诉讼法》的立法目的除保护公民的合法权益之外，还应对行政机关的公权力进行监督。淇县自然资源局的《核查报告》未送达于上诉人，不送达即不对外发生效力，即便在形式上亦不能作为履行职责的依据。事实上，其不送达的行为，不仅在程序上违反了“程序正当原则”，在实体上亦侵犯了上诉人的实质权益，致使上诉人不能及时寻求法律救济。二、不正确履责、不适当履责、部分履责、拒绝履责均属于不履行法定职责的情形，法院审理应当遵循全面审查原则。1.本案系不履行职责纠纷，审理重点应为淇县自然资源局是否履行了法定职责，而不是仅凭一个在复议及诉讼中且未向上诉人送达的《核查报告》，即认定履行了法定职责。首先，在程序上，淇县自然资源局并未依据《国土资源行政处罚办法》以及《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定提交查处的程序性证据，比如调查、询问、立案或不予立案决定等；其次，在实体上，淇县自然资源局并未提交实体上的证据，没有提交询问、实地勘查笔录，没有举证土地所有权已经转为国有，没有举证上诉人土地使用权已经收回并批复于第三人，没有举证涉案的土地用途已经变更等，其所提交的《核查报告》即无事实根据。2.在前述观点的基础上，一审法院并未深入全面审查，未针对本案是否存在土地违法情形进行审查，未对《核查报告》是否在实体上属于正确履行职责进行全面审查。综上，请求：1.撤销河南省淇县人民法院（2019）豫0622行初27号行政判决；2.撤销淇县人民政府作出的淇政复决【2019】8号行政复议决定书；3.确认淇县自然资源局不履行查处职责违法；4.一、二审诉讼费由淇县人民政府、淇县自然资源局负担。淇县自然资源局辩称，上诉人反映他人非法占地，淇县自然资源局于2015年4月3日对其举报的线索进行了相关的调查。经调查，不存在非法占地的事实。之后，淇县自然资源局作出《核查报告》。据上诉人所述，其房屋被纳入征收拆迁范围，并已被强制拆除，其土地权属应当由集体享有。本案发生在房屋拆迁过程中，上诉人应以拆迁行为主张权利，而不应提起本案的诉讼。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求：驳回上诉，维持原判。淇县人民政府辩称，同淇县自然资源局答辩意见。另补充，淇县人民政府在收到上诉人的复议申请后，严格按照法律规定的程序向被申请人送达了相关手续。在充分审查双方提交的证据资料后，依法作出复议决定，并送达双方当事人。淇县人民政府作出的复议决定认定事实请求，程序合法，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，履行法定职责类案件的审查重点是当事人请求行政机关履行法定职责的请求能否成立，行政机关针对当事人的申请已经作出拒绝性决定的，案件的审查范围当然包含对拒绝性决定的合法性审查。本案中，淇县自然资源局针对史桂喜等四人的申请作出的《核查报告》，认为史桂喜等四人反映的宗地不涉及农用地转用问题，不存在违法占地行为，建议不予立案查处，其实质是对其申请的拒绝性决定。故本案的审理应当包括对该《核查报告》的合法性审查。一审法院仅以淇县自然资源局进行核查并作出《核查报告》，即认定其履行了法定职责，而未对该《核查报告》进行审查，确有不当，本院予以指正。但需要说明的是，从史桂喜等人多次申请而发起的行政程序看，其诉的核心利益是通过行政诉讼解决其所诉求的房屋拆迁补偿问题。除提起确认强制拆迁行为违法及赔偿诉讼之外，史桂喜等人还提起了包括本案在内的多起关联诉讼，这些诉讼对其实现诉的核心利益或许有一定的助益，但并不是最佳或必须提起的诉讼，且易造成增加诉讼参与人诉累、程序空转、延缓当事人利益实现等不利后果，故对这些回避诉的核心利益的外围诉讼，本院不予积极性评价。就本案而言，提起本诉对其实现诉的核心利益并无实际意义，一审判决驳回其诉讼请求，理由虽不够全面，但结果并无不当。综上，一审认定事实清楚，结果正确，应予维持。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由史桂喜、王树红、王光军、徐文英负担。本判决为终审判决。审判长  孙长付审判员  窦建文审判员  魏方方二〇二〇年九月二十一日书记员  宋玉娇附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；