河北省沧州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀09行终250号 上诉人（原审原告）杨德良，男，汉族，1955年1月13日出生，住所地沧县。 委托代理人崔凤荣，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沧州市自然资源和规划局，住所地沧州市运河区御河西路54号。 法定代表人张金桥，局长。 委托代理人刘文娟，工作人员。 委托代理人彭建军，河北福鑫律师事务所律师。 上诉人杨德良因政府信息公开行政复议一案，不服沧州市运河区人民法院（2020）冀0903行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，被告沧州市自然资源和规划局(下称自规局)于2019年10月21日作出沧自然资复[2019]12号行政复议决定，原告于2019年10月28日收到上述行政复议决定。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条之规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本案中，原告于2019年10月28日收到被诉行政复议决定，原告于2020年4月9日向本院递交起诉状，超出了上述法律所规定的起诉期限，故对原告的起诉，本院应予驳回。 原审法院遂裁定，驳回原告杨德良的起诉。 上诉人杨德良的上诉请求，撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。主要理由：上诉人系吴庄子村村民，依法承包经营该村“自留地”地块的土地，办有土地承包经营权证书。上诉人因沧州市国土资源局高新区分局（下称高新分局）信息公开未答复一案，2019年7月17日向被上诉人自规局邮寄提交行政复议申请，被上诉人于2019年7月18日签收。2019年10月28日上诉人收到被上诉人的沧自然资复[2019］12号行政复议决定。复议决定认为行政复议被申请人没有收到信息公开申请表，故不具有履行政府信息公开答复职责的前提条件和事实根据，驳回了上诉人的行政复议申请。上诉人不服，于2019年11月8日向沧州市运河区人民法院提起诉讼。请求人民法院确认高新分局不履行政府信息公开法定职责的行为违法，并撤销复议决定。后2020年3月28日上诉人收到沧州市运河区人民法院邮寄的(2019)冀0903行初139号《告知书》告知上诉人需明确一项诉讼请求，并就其他诉讼请求另案起诉。上诉人遂向法院提交书面回复说阐述理由并坚持原诉讼请求的合法性。然而因法院未予采纳，故上诉人在收到139号告知书后15日内对复议决定另案起诉，即提起本案起诉。一、上诉人的起诉符合起诉条件。一审人民法院认定事实错误、适用法律错误。根据上述事实，上诉人收到复议决定后，已经依法在十五日内提起诉讼，请求撤销复议决定，案号为：(2019)冀0903行初139号。因人民法院在法律适用上未支持上诉人的主张，导致该案未对复议决定进行实质审查，要求上诉人选择一项诉讼请求，对复议决定另案起诉。该情形导致上诉人自收到复议决定起至提起本案诉讼时，耽误的起诉期限，不属于上诉人自身原因，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条之规定，应当不计算在起诉期限内，从(2019)冀0903行初139号案起诉到人民法院向上诉人出具告知书的期限，应当扣除。故上诉人在收到《告知书》后15日内提起了本案诉讼，并未超过起诉期限。二、上诉人在(2019)冀0903行初139号案件中，一并诉请对原行政行为和复议决定进行审查本无不当，已经积极行使诉权。复议决定驳回上诉人复议申请的理由是“行政复议被申请人未收到信息公开申请，因此不具有进行信息公开答复的前提条件和事实根据”。而根据《政府信息公开条例》第五十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，上诉人的该复议申请符合行政复议受理条件。而从复议决定陈述的驳回理由来看，系复议机关认为行政机关没有收到申请，从而不具有履行相应答复的职责。因此，虽然复议决定记载的法律依据为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项，但实质系适用第（一）项，以行政机关不具有行政复议申请人申请履行的职责为由驳回申请的。且在(2019)冀0903行初139号案件被上诉人提交的《证据目录》中载明法律依据为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项，故上诉人认为，复议决定应视为复议机关维持原行政行为，遂提起诉讼将原行政行为和行政复议决定一并请求审查，具有充分的理由，然而该诉讼的结果并非上诉人能掌握，但足以证明上诉人已经充分行使了对涉案复议决定的起诉权利。三、人民法院审查是否超过起诉期限，以及超过起诉期是否具有正当理由，应当充分考虑起诉人是否已经积极行使诉权，且遵循有利于起诉人的原则，对正当理由进行判断。为了及时解决纠纷，避免行政管理秩序长期处于不稳定状态，在行政诉讼制度的设置上，引导并鼓励公民尽快提起行政诉讼，并设立较短的起诉期限。基于“法律不保护在权利上睡觉的人”，公民必须在法定期限内行使诉权，而对于不可抗力和非因自身原因耽误起诉期限的，法律亦规定应当扣除。因此起诉期限制度的目的是促进行政相对人积极行使诉权，而非苛刻的剥夺当事人的诉权。结合“最高人民法院(2016)最高法行申4521号行政裁定”之裁判精神，判断行政相对人的起诉是否超过起诉期限以及超过起诉期限是否具备正当理由，应当充分考虑行政相对人是否已经积极行使诉权，是否存在行政相对人因正当理由而耽误起诉期限的情形，且在现行法律规范未对正当理由作明确规定的情况下，人民法院对超过起诉期限但有正当理由的判断，应当按照有利于起诉人的原则进行。本案中，上诉人在收到复议决定后，已依法于15日内提起诉讼((2019)冀0903行初139号）,只是基于对法律的理解和适用有所争议，而最终未被人民法院进行实质审查。故上诉人提起139号案的起诉，是积极行使诉权的表现，至于该诉讼的结果，并非上诉人的个人原因，该期限应当扣除，不宜因此剥夺上诉人另案起诉的权利。同时，上诉人在收到139号案件的《告知书》后，立即提起本案诉讼，亦不存在怠于行使诉权的情况，故即使认定超过起诉期限，也应当认为属于自正当理由，进行审理。 被上诉人自规局辩称，一、上诉人主张耽误起诉期限，不属于上诉人的原因，不能成立。一审期间上诉人将高新分局及被上诉人作为共同被告提起诉讼，基于其对法律的错误理解，因此在人民法院告知其择一当事人和事由提起诉讼后，上诉人撤诉再行起诉的时间，已经超过行政复议决定送达后15日，上诉人超法定起诉期限完全属于自身原因，且没有正当理由，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确。二、上诉人提起本案诉讼本身不符合一事不再理和司法最终原则，上诉人对于被上诉人的复议决定不服提起诉讼，目的是解决原行政行为作出机关是否应当依照信息公开条例规定公开信息，上诉人已经对原行政行为作出机关不履行信息公开职责提起了诉讼，本案对复议机关作出的复议决定不服提起诉讼，其目的与提起对原作出行政行为机关诉讼是同一的。提起撤销复议决定的法律效果必然导致复议机关同样对原行政机关是否履行法定职责作出判断，上诉人对原行政机关和复议机关同时诉讼，人民法院如进行审理，显属重复劳动。因此复议机关的复议决定不影响上诉人实体权利，上诉人的上诉也不应当得到支持。 经审理查明，上诉人于2019年5月10日通过邮寄的方式向高新分局递交政府信息公开申请，申请以邮寄方式向上诉人书面公开“申请人承包地所在区域土地的国有建设用地使用权出让合同、建设用地规划许可证”，邮件底单显示被告于2019年5月13日签收该信息公开申请，签收方式为“他人代收”。高新分局针对上诉人所诉申请事项已于2019年9月25日作出《沧州市国土资源局高新区分局关于吴庄子村村民申请信息公开的反馈》，并于2019年9月26向上诉人邮寄送达。因杨德良认为高新分局在法定期限内对其信息公开申请未作答复，遂向自规局申请行政复议，自规局于2019年10月21日作出沧自然资发［2019］12号行政复议决定，认为高新分局未收到杨德良邮寄的政府信息公开申请表，不具备作出政府信息公开答复的前提条件和事实根据，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，驳回杨德良了行政复议申请。杨德良不服，于2019年11月向沧州市运河区人民法院提起行政诉讼，要求：一、判决确认高新分局不履行政府信息公开法定职责的行为违法；二、撤销自规局的复议决定。该案案号为(2019)冀0903行初139号。沧州市运河区人民法院向杨德良发送了告知书，要求杨德良明确一项诉讼请求，并就其他诉讼请求另案起诉。(2019)冀0903行初139号行政判决认为，被告于2019年5月13日签收该信息公开申请，于2019年9月25日针对该申请作出《沧州市国土资源局高新区分局关于吴庄子村村民申请信息公开的反馈》，并于2019年9月26向原告邮寄送达，超出了上述条例所规定的期限，属于处理期限轻微违法，但对原告权利不产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决，确认被告所作《沧州市国土资源局高新区分局关于吴庄子村村民申请信息公开的反馈》行为违法，但不撤销。(2019)冀0903行初139号行政判决作出时间为2020年5月14日，该判决已经发生法律效力。 本院认为，复议机关和作出原行政行为的行政机关作共同被告，是修改后的行政诉讼法作出的新的制度设计，目的是为了促进行政复议功能得到更好的发挥。行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关是共同被告的情形，限于“复议机关决定维持原行政行为”。又根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条的规定，“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。这是因为，如果复议机关受理行政复议申请后驳回复议申请或者复议请求，属于一种实体处理决定，在性质上与维持原行政行为并无不同;而以复议申请不符合受理条件为由驳回，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为，因为行政机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。 在复议机关受理复议申请后，以复议申请不符合行政复议法及行政复议法实施条例规定的受理条件驳回复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择:一种是直接起诉原行政行为。因为可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。复议机关尽管驳回了行政复议申请，但在法律没有规定行政复议必须是前置程序的情况下，并不影响当事人直接对原行政行为提起行政诉讼，并且直接起诉原行政行为还有利于从根本上解决行政争议。另一种是起诉复议机关不作为。如果当事人坚持认为复议机关应当对原行政行为或不作为作出决定，也可以对复议机关提起诉讼。但是，无论是直接起诉原行政行为还是起诉复议机关不作为，都不涉及另一机关作共同被告问题，因为行政诉讼法第二十六条第三款明确规定:“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”按照立法本意，本款所说的“复议机关在法定期限内未作出复议决定”，仅指未就实体处理作出决定。“复议机关不作为”，既包括复议机关在法定期限内不作出任何决定的消极不作为，也包括复议机关以复议申请人不符合受理条件为由明确作出驳回复议申请决定的积极不作为。 虽然法律规定了上述两种救济手段，但却不可以同时进行，而应当选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理;起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请或驳回复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请或驳回复议申请决定的效果，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是，这样做还违反了司法最终原则。司法最终原则是指，行政复议活动虽然是行政争议的重要救济方式，但却不是最终裁决，除非法律另有规定，人民法院作出的终审判决才是最终决定。据此，行政复议法第五条规定:“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”司法最终原则也决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系，而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。因此行政复议法第十六条第二款又规定:“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”就本案而言，人民法院的正确处理方式应当是告知原告只能择一而诉，要么起诉原行政行为，要么起诉复议机关不作为。虽然原审法院按照“一案一诉”的诉讼原则，告知上诉人应当分别起诉，在法律释明方面不尽到位，但并未影响上诉人选择其一行使诉权。在原审法院已经对原行政行为作出生效判决的情况下，上诉人再要求人民法院对驳回复议申请决定进行审理，无法律依据。因此应认定上诉人不符合起诉条件。 上诉人在收到原审法院的《告知书》后，在原审法院就原行政行为审理期间，于2020年4月向原审法院就复议决定提起行政诉讼，不超过法律规定的起诉期限。原审裁定认定上诉人的起诉超过法定起诉期限错误，本院予以指明。虽然原审裁定驳回上诉人起诉的理由欠妥，但裁定主文并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 孙树国 审 判 员 张春明 审 判 员 李艳华 二〇二〇年九月二十二日 法官助理 冯艳昭 书 记 员 兰明慧