宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）宁01行终82号 上诉人（原审原告）兰某1，男，1970年3月6日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市西夏区。 上诉人（原审原告）马某1，男，1979年6月12日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区同心县。 上诉人（原审原告）马某2，男，1967年1月8日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市。 上诉人（原审原告）马某3，男，1974年3月6日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市西夏区。 上诉人（原审原告）兰某2，男，1968年4月23日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市西夏区。 上诉人（原审原告）白某，男，1970年9月8日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市西夏区。 上诉人（原审原告）兰某3，男，1980年7月20日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市西夏区。 共同委托代理人谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审被告）银川市自然资源局，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区。 法定代表人沈爱红，局长。 行政机关出庭负责人徐万生，该局副调研员。 委托代理人赵强，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。 上诉人兰某1、马某1、马某2、马某3、兰某2、白某、兰某3因与被上诉人银川市自然资源局不履行法定职责一案，不服银川铁路运输法院（2019）宁8601行初610号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审原告兰某1、马某1、马某2、马某3、兰某2、白某、兰某3共同诉称，原告合法占有使用的集体宅基地坐落在银川市西夏区兴泾镇十里铺村涝池组。2019年9月，被银川市人民政府挂牌出让。该出让行为将未征收为国有的集体土地直接作为国有土地进行出让，直接剥夺了原告的合法占用权，与原告有着法律上的利害关系，且严重违反《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定。被告于2019年9月19日收到原告递交的《土地违法案件查处申请书》后，至今未依法履行查处职责，严重违法。具体理由:挂牌出让原告享有合法使用权的集体土地，严重违法。2011年4月6日，宁夏回族自治区人民政府作出宁政发[2011]58号《自治区人民政府关于印发的通知》，该办法第一条明确是为了妥善处置生态移民区土地权属，保障迁入区和迁出区移民用地的合法权益制定。第五条规定，迁入区被开发分配的土地，以村为单位，实行迁入区土地所有权置换，迁入区的土地全部确定为农民集体所有。2011年8月26日，银川市西夏区人民政府作出《西夏区兴泾镇十里铺村涝池组庄点搬迁公告》，内容明确为实施十里铺村涝池组庄点整体搬迁，需征收涝池组土地及地上附着物。2018年4月9日，银川市西夏区人民政府又作出《西夏区兴泾镇十里铺村涝池组庄点整体搬迁项目土地征收及地上附着物拆迁补偿方案的通知》。这两份政府文件及原告的《土地登记收件单》和《集体土地使用证》完全能够证明涝池组的土地属于《中华人民共和国土地管理法》所规定的集体所有。现挂牌出让的土地中，编号为银地(G)[2019]-46号及银地(G)[2019]-47号地块中包含原告位于涝池组的集体所有宅基地，将没有依法批准征收为国有的地块直接进行招、拍、挂出让，明显严重违反《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》及《中华人民共和国土地管理法》的相关强制性规定。本案土地出让不符合法律规定“净地出让”的条件。国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置:(一)土地权利清晰;(二)安置补偿落实到位;(三)没有法律经济纠纷;(四)地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确;(五)具备动工开发所必需的其他基本条件。本案原告的集体宅基地，未被征收为国有，以招拍挂方式出让违法。且到目前为止，相关政府及部门都未对原告实施征收程序，更没有对原告进行安置及补偿到位，本案出让行为根本达不到净地出让的法定条件，严重违法。被告未履行法定职责，对应当行政处罚的土地违法行为进行查处，严重违法。本案出让集体所有土地用于建设，根据《查处土地违法行为立案标准》第一条第三项的规定，将农民集体所有的土地的使用权非法出让、转让或者出租用于非农业建设，该出让行为已构成非法转让土地，已达到查处立案标准，应予及时制止和纠正，并依据《国土资源行政处罚办法》第二十四条的规定提出行政处分建议移送有权机关，追究相关违法人员的党纪、政纪责任及法律责任。原告根据《中华人民共和国土地管理法》《国土资源行政处罚办法》的规定，依法向被告提出查处重大土地违法案件之申请，但被告至今未履行法定职责，严重违法。综上所述，为维护原告合法权益，故原告诉至法院，请求依法判令：1、确认被告查处土地违法不作为违法，并责令其立即履行法定职责立案查处土地违法；2、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，原告因认为其合法占有使用的土地在未被征收的情况下被银川市人民政府挂牌出让，故请求被告履行查处将农民集体所有土地的使用权非法出让的法定职责。根据原告提交的证据并结合对原告的调查询问，案涉土地已被政府征收，原告对此知情并已对征收决定提起行政诉讼，故原告所称的案涉土地在未被征收的情况下即被挂牌出让的情形并不存在，其要求被告履行查处职责的前提存在逻辑上的矛盾，欠缺要求被告履行查处职责的事实前提。另根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第一款第（二）项的规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，本案被告作为银川市人民政府的下级工作部门明显无权对银川市人民政府的相关行为进行查处，故原告所请求被告履行的法定职责明显不属于被告的权限范围。综上，原告提起本案诉讼不符合起诉条件，应驳回原告起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款，第九十三条第二款的规定，裁定：驳回原告兰某1、马某1、马某2、马某3、兰某2、白某、兰某3的起诉。本案诉讼费50元，退还原告。 宣判后，兰某1、马某1、马某2、马某3、兰某2、白某、兰某3不服，向本院提起上诉称，一、本案土地出让不符合法律规定的“净地出让”条件，一审法院对该事实未予审查认定，裁定显属错误。国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条对可以出让的土地明确了“净地出让”的条件。国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条规定实行建设用地使用权净地出让，出让前应当处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系。国土资源部《关于贯彻落实国务院关于促进节约、集约用地的通知》第四条规定，加强建设用地供应管理,确保土地调控政策的有效实施。明确规定严禁未经拆迁安置补偿收回国有土地使用权而直接供应土地。但一审法院对本案出让的土地是否达到出让条件的事实没有审查认定。一审法院认定上诉人的集体地宅基地己被银川市西夏区人民政府征收，且上诉人己对征收决定提起行政诉讼。这一事实完全能够证明：第一，土地征地决定的合法性尚在司法审判程序中，土地权利不清晰。第二，存在法律经济纠纷。另外，至今安置补偿都没有落实到位。本案也没有证据证明出让土地的地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，且具备动工开发所必需的其他基本条件。二、挂牌出让上诉人享有合法使用权的集体土地的法定前提是合法征收为国有土地，被上诉人对违法征地行为及非法转让行为均负有法定查处职责。上诉人通过司法程序的救济行为并不能否定被上诉人的查处职责。一审法院查明，涉案土地己被银川市西夏区人民政府征收，因对该行为不服己向本院提起房屋征收补偿的行政诉讼，以宁夏回族自治区高级人民法院作出的（2019）宁行终213号行政裁定书作为认定依据，对事实认定严重错误。因银川市西夏区人民政府作出[2018］银西政房征决字第2号征收决定将上诉人的集体所有宅基地予以征收，严重违反《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，故上诉人诉请撤销该征收决定，而非对房屋征收补偿提起行政诉讼。三、被上诉人未依法定程序履行其法定职责。《国土资源违法行为查处工作规程》第5.2条规定，被上诉人在收到上诉人递交的查处申请之后，应当填写《违法线索登记表》，之后核查是否属于本级部门管辖。如不属其管辖，应当根据7.1.4条规定，移送有管辖权的国土资源主管部门。本案被上诉人作为县级以上国土资源主管部门，一审未提交《违法线索登记表》及相关移送管辖的上报证据，且被上诉人在答辩状中也未否认其管辖职责，故被上诉人未依法定程序履行法定职责的事实清楚。综上，请求二审法院：1.撤销银川铁路运输法院作出的（2019）宁8601行初610号行政裁定；2.由银川铁路运输法院继续审理本案；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。 本院认为，本案争议的焦点为上诉人兰某1、马某1、马某2、马某3、兰某2、白某、兰某3提起的行政诉讼是否符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（二）项规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；……。”本案中，被上诉人银川市自然资源局作为银川市人民政府的工作部门明显无权对银川市人民政府的相关行为进行查处，上诉人请求被上诉人履行法定职责明显不属于被上诉人的权限范围。故上诉人的起诉不符合法定的起诉条件。综上，一审裁定依法驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 王建玲 二〇二〇年九月十六日 书记员 段思琦 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……