安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖11行终66号上诉人（一审原告）许玲，女，1980年8月14日生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。上诉人（一审原告）龚忠勇，男，1980年12月10日生，汉族，住安徽省南谯区。上述二位上诉人共同的委托代理人朱大胜，江苏天倪律师事务所律师。被上诉人（一审被告）滁州市南谯区沙河镇人民政府，住所地安徽省滁州市南谯区沙河镇路东，统一社会信用代码11341103003209408M。法定代表人周祖议，该镇镇长。委托代理人张四海，滁州市南谯区沙河镇法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）滁州市南谯区城市管理行政执法局，住所地滁州市全椒南路622路，统一社会信用代码11341103MB1375883R。负责人王煜智，该局局长。委托代理人芮军，安徽清流律师事务所律师。委托代理人程铭，安徽清流律师事务所律师。被上诉人（一审被告）滁州市南谯区住房和城乡建设交通局，住所地安徽省滁州市南谯区南谯政务新区（乌衣镇）5号楼，统一社会信用代码11341103MB1552384G。法定代表人王旭，该局局长。委托代理人邓旭峰，该局职工。被上诉人（一审被告）滁州市自然资源和规划局南谯分局，住所地安徽滁州市中都大道628号，统一社会信用代码12341100MB1685830C。法定代表人陈琪瑶，该局局长。委托代理人曾朝阳，安徽苏滁律师事务所律师。上诉人许玲、龚忠勇与被上诉人滁州市南谯区沙河镇人民政府（以下简称沙河镇政府）、滁州市南谯区城市管理行政执法局（以下简称南谯区城管局）、滁州市南谯区住房和城乡建设交通局（以下简称南谯区住建局）、滁州市自然资源和规划局南谯分局（以下简称自然资源和规划局南谯分局）行政强制拆除纠纷一案，不服安徽省滁州市南谯区人民法院（2019）皖1103行初12号行政判决，向本院提起上诉。2019年9月26日,本院作出(2019)皖11行终65号行政裁定，裁定：一、撤销安徽省滁州市南谯区人民法院(2019)皖1103行初12号行政判决；二、发回安徽省滁州市南谯区人民法院重审。安徽省滁州市南谯区人民法院在重审过程中于2020年4月23日作出（2019）皖1103行初73号行政判决，许玲、龚忠勇仍不服，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，许玲、龚忠勇系夫妻关系，2011年7月两人购买了位于沙河镇新大街25号的房屋。1997年6月25日，该房屋取得安徽省村镇建设工程规划许可证。2018年9月26日，许玲、龚忠勇开始在该房屋的基础上加盖建筑物；2018年9月28日，沙河镇政府在施工现场开展执法行动，作出并向许玲、龚忠勇送达（沙）拆通字[2018]99号《限期拆除通知书》，载明：经查，你于2018年9月26日在沙河镇沙河街道建设一层钢构结构，面积32平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，现责令你自收到本通知书之日起至2018年10月7日止，自行拆除未经批准的建设，逾期未自行拆除的给予强制拆除。2018年12月28日，沙河镇政府组织人员对许玲、龚忠勇加盖的建筑物予以强制拆除，并邀请区行政执法局相关人员到场观摩。许玲、龚忠勇认为该行政行为违法，提起行政诉讼，并要求赔偿损失。许玲、龚忠勇加盖建筑物未取得乡村建设规划许可证等建设许可。一审法院认为，本案的争议焦点：许玲、龚忠勇加盖的建筑物是谁拆除的、拆除行为是否合法；许玲、龚忠勇主张的损失是否应当支持。许玲、龚忠勇称根据沙河镇政府作出的《许玲信访事项处理意见书》内容显示：沙河镇政府联合区行政执法局、区城乡建设局、自然资源和规划局南谯分局进行联合执法，拆除许玲、龚忠勇的房屋。经查，许玲、龚忠勇的房屋系沙河镇政府自行组织人员进行拆除的，并非是沙河镇政府与本案中区行政执法局、区城乡建设局、自然资源和规划局南谯分局联合执法进行拆除。许玲、龚忠勇购买的房屋位于沙河镇境内，房屋的规划许可证也是在符合村镇规划的情况下取得的，故依据城乡规划法第六十五条的规定，沙河镇政府对未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为，享有执法权。沙河镇政府提供的证据足以证明其在执法现场向许玲、龚忠勇送达了（沙）拆通字[2018]99号《限期拆除通知书》，但其拒绝签收。沙河镇政府在责令许玲、龚忠勇自行拆除的同时，一并书面告知了强制拆除的法律后果，据此可以认定许玲、龚忠勇知晓强制拆除决定。沙河镇政府作出的（沙）拆通字[2018]99号《限期拆除通知书》未告知行政相对人提起行政诉讼或者申请行政复议的期限和权利，程序存在瑕疵，但未对许玲、龚忠勇的权益产生实质影响。沙河镇政府对许玲、龚忠勇加盖的建筑物强制拆除的行政行为不违反法律规定。许玲、龚忠勇要求沙河镇政府、区行政执法局、区城乡建设局、自然资源和规划局南谯分局承担赔偿责任依据不足，不予支持。综上，经本院审判委员会讨论决定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告许玲、龚忠勇的诉讼请求。案件受理费50元，由原告许玲、龚忠勇负担。许玲、龚忠勇上诉称，1、一审法院认定事实错误，适用法律错误且程序违法。一审法院认定（沙）拆通字[2018]99号《限期拆除通知书》是沙河镇政府送达并无证据证明。《中华人民共和国城乡规划法》第二条明确了规划种类，不存在村镇规划，该法第六十五条明确规定了镇政府职权范围为乡规划、村规划，其房屋属于镇规划，而非村镇规划，故沙河镇政府的行政拆除行为无法律授权。被上诉人采取断电、强行关停店面的方式进行强制拆除其房屋，但一审法院并未将载有该内容的证据光盘当庭播放即作为定案的证据。沙河镇政府提供的执法视频能够清晰看到区城管局送达相关法律文书、参与执法的过程。即便认定除沙河镇政府以外的三位被上诉人没有参与本次执法，一审法院也应当在判项中区分驳回诉讼请求和驳回起诉。2、被诉行政机关违法强拆其房屋的行为造成了许玲、龚忠勇的财产损失，依法应当计算赔偿数额。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判支持其诉讼请求;2、一、二审案件受理费,由被上诉人承担。沙河镇政府辩称，许玲、龚忠勇不是权属地集体成员，其未按照规定办理相关审批手续，强行筑建是违法行为，其造成的后果应自行承担，沙河镇政府拆除违建房屋是法律赋予的职责且是按照法律流程依法行政，给予拆除符合法律规定。许玲、龚忠勇违规建房事实清楚，强制拆除行为合法，一审认定事实清楚。综上，请求驳回上诉，维持原判。南谯区城管局辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1、许玲、龚忠勇在未取得建设规划许可证的情况下，私自违法建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第41条的规定，沙河镇政府依据该法第65条的规定向其发出限期拆除通知书后，在许玲、龚忠勇继续施工的情况下才对该违法建设进行拆除。2、为示警戒，其城管局答应沙河镇政府邀请派出几名工作人员，在现场观摩，在外围维护秩序，并未参与具体的执法，也没有下过任何法律文书。二、许玲、龚忠勇提交的《执法人员资格认证情况公示》的证据，是2011年发布的，而其城管局于2017年才挂牌成立，时间久远无法证明许玉成是其单位人员。且据调查发现，许玉成目前是沙河镇政府工作人员。南谯区住建局辩称，同意沙河镇政府与南谯区城管局的答辩意见，且被诉强拆行为与其住建局无关，其住建局不承担主体责任。自然资源和规划局南谯分局辩称，其没有对许玲、龚忠勇位于沙河镇沙河街的32平方米钢结构房屋实施过强拆行为，且对此并不知情，许玲、龚忠勇将其列为被告或被上诉人没有事实和法律依据。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审依法判决驳回上诉，维持原判。许玲、龚忠勇向一审法院提举的证据、依据材料有：证据一、身份证复印件，拟证明原告的主体资格适格；证据二、建设工程规划许可证、房屋转让协议、结婚证，拟证明两原告的合法产权；证据三、拆除现场照片，拟证明被诉行政行为不合法；证据四、损失清单复印件，拟证明损失依据；证据五、许玲信访事项处理意见书，拟证明本案本次拆除系联合执法，一共有四个部门参与，分别是沙河镇政府、区行政执法局、区城乡建设局、自然资源和规划局南谯分局。沙河镇政府向一审法院提举的证据、依据材料有：证据一、限期拆除通知书，拟证明其向许玲、龚忠勇送达限期拆除通知书告知停建并限期拆除违建；证据二、照片一组、光盘一份，拟证明2018年9月28日送达限期拆除通知书时，许玲、龚忠勇刚开始在楼顶搭建建筑物，限期拆除场地是初建，以及2018年12月28日拆除案涉建筑时的全部过程。法律依据：证明其依据《中华人民共和国城乡建设规划法》第四十一条、六十五条作出限期拆除通知书的法律依据。南谯区城管局向一审法院提举的证据、依据材料有：情况说明，拟证明2018年12月28日其到拆除现场参与观摩，未出具相关的文书。南谯区住建局、自然资源和规划局南谯分局未向一审法院提举证据。上述证据均随卷移送本院。二审中，许玲、龚忠勇向本院提交了以下证据：证据一、滁州市人民政府关于南谯区沙河镇总体规划（2013-2030）的批复（滁政秘[2012]87号），证明：许玲、龚忠勇的房屋属于镇规划；证据二、关于滁州市城市管理行政执法人员资格认证情况的公示（第108个是许玉成），证明：1、许玉成在现场执法，许玉成是南谯区城管局工作人员；2、南谯区城管局参与执法；3、本次执法是联合执法。沙河镇政府质证意见：对证据一的真实性、合法性没有异议，但是对证明目的有异议，该规划政策是根据城镇规划所致，但要经过审批才能实施，与涉案的违规建筑无关。对证据二不认可，许玉成是政府工作人员，此前是财政所的工作人员，于2017年才调到城管大队，负责拆迁工作。南谯区城管局质证意见：对证据一同沙河镇政府的质证意见。对证据二不认可，许玉成不是本局工作人员。南谯区住建局质证意见：同意沙河镇政府、南谯区城管局的质证意见。自然资源和规划局南谯分局质证意见：同意沙河镇政府、南谯区城管局的质证意见。本院认证意见：对证据一的真实性、合法性予以认可，但与涉案建筑是否属于违建的认定并无关联性，不能证明涉案建筑的合法性。对证据二的真实性、合法性予以认可，但该证据只是对许玉成的城市管理行政执法人员资格的认证，并不能证明其是南谯区城管局的工作人员，亦不能证明涉案强拆行为是联合执法。因次，本院对该两份证据均不予采纳。经对一、二审中提交的证据及一、二审中陈述等情况的综合审查，一审对证据的审核认定符合法律和证据规则的规定，予以确认；本院查明的事实与一审查明的事实一致，故对一审查明的事实予以确认。另查明，案外人许玉成系沙河镇政府事业编制工作人员，负责城乡征地拆迁等工作。本院认为，综合双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点是：沙河镇政府作出涉案强制拆除行为是否合法。一、关于本案适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告”。根据庭审查明的事实,沙河镇政府认可被诉拆除行为系由其政府实施,南谯区城管局、南谯区住建局、自然资源和规划局南谯分局只是受邀到现场观摩，且南谯区城管局、南谯区住建局、自然资源和规划局南谯分局均不认可实施了拆除行为。由于本案被诉拆除行为系事实行为,被诉拆除行为的实际实施主体是适格被告,故沙河镇政府是本案适格被告。二、关于被诉强拆行为的合法性问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。”本案中,许玲、龚忠勇在进行建设前，并未申请办理建设工程规划许可证。沙河镇政府认定其为违法建筑并作出限期拆除通知书,符合法律规定。但是,合法实施的强制拆除行为,应当遵循法定的程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定,行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的,应首先作出行政处罚决定,当事人在法定期限内既不申请行政复议又不提起行政诉讼,且不履行行政处罚决定的,行政机关应书面催告当事人履行义务,当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩;经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定,行政强制执行决定书送达当事人后,行政机关应予以公告,限期当事人自行拆除;当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。本案中,沙河镇政府提供的证据不能证明其强制拆除行为履行了上述法律规定的程序,该强拆行为违反法定程序,依法应予撤销。但鉴于该强拆行为已实施完毕,不具有可撤销内容,依法应确认违法。一审法院认为沙河镇政府作出的（沙）拆通字[2018]99号《限期拆除通知书》未告知行政相对人提起行政诉讼或者申请行政复议的期限和权利，属于程序瑕疵，实属不当，本院予以纠正。三、关于本案赔偿金额的确认。根据《最高人民法院法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。本案许玲、龚忠勇对沙河镇政府强拆行为不服，向一审法院提起行政诉讼时一并提起行政赔偿请求，符合法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定:“……因行政机关违法实施行政强制受到损害的,有权依法要求赔偿。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”行政相对人取得国家赔偿权利的前提是其合法权益受到侵害。而本案沙河镇政府拆除的是违法建筑，该违法建筑不受法律保护。许玲、龚忠勇主张彩钢瓦、墙板、顶板等材料款损失381587元，因彩钢瓦、墙板、顶板等材料一经使用后，基本不能再次使用，该损失主要是因其违法建设所导致，且在对违法建筑实施强制拆除的过程中必然以损坏建筑材料为手段，否则达不到强制拆除的行政目的，即使沙河镇政府履行必要程序进行合法强制拆除或由违法行为人自行拆除，也不可避免建筑材料的损失。因此，许玲、龚忠勇主张的材料款损失并不是沙河镇政府强制拆除的程序违法行为所造成，其该项主张缺乏事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项的规定,对财产权造成损害的,按照直接损失给予赔偿。许玲、龚忠勇主张的停电造成两天未营业损失4000元，属于其对经营收益的预期，该收益具有不确定性，不属于应予赔偿的直接损失范围,不予支持。关于许玲、龚忠勇主张的一楼空调外机3台损失3000元、二楼空调及铜管3台损失9700元、软包门扶手损失1000元、赵支工具损失2500元、门锁损失200元，门帘损失500元，合计16900元。庭审中，许玲、龚忠勇提供的证据不能证明自己主张的该部分损失，沙河镇政府在实施强制拆除行为过程中亦未摄制录像、未制作笔录,清理建筑物内的物品时也未制作物品清单。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定,在行政赔偿案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。因此,因行政机关违反正当程序,不依法公证或者依法制作证据清单,给原告履行举证责任造成困难的,且原告也无法举证证明实际损失金额的,人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下,依法作出不利于行政机关的损失金额认定。因涉案现场已不存在，许玲、龚忠勇提供的证据不能证明上述物品在涉案建筑物拆除时的实际情况且也未提供购买上述物品的相关票据，根据本案查明的事实，综合考虑物品折旧、相关物品市场价值等各方因素，本院酌定由沙河镇政府赔偿许玲、龚忠勇主张的二楼空调及铜管等物品损失8000元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销安徽省滁州市南谯区人民法院（2019）皖1103行初73号行政判决；二、驳回许玲、龚忠勇对滁州市南谯区城市管理行政执法局、滁州市南谯区住房和城乡建设交通局、滁州市自然资源和规划局南谯分局的起诉；三、确认滁州市南谯区沙河镇人民政府实施强制拆除许玲、龚忠勇位于沙河镇沙河街道建设的一层钢构结构面积32平方米的行政行为违法；四、滁州市南谯区沙河镇人民政府于本判决生效后十日内赔偿许玲、龚忠勇损失8000元。五、驳回许玲、龚忠勇的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，合计100元，均由被上诉人滁州市南谯区沙河镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  宋珺梅审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇二〇年九月三日法官助理齐晓静书记员施承文附：本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。