安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终824号 上诉人（一审原告）吴大明，男，1939年01月05日出生，汉族，住肥西县。 委托代理人吴玉涛，系吴大明之子，汉族，1972年2月29日出生，住肥西县。 委托代理人闵济宏，北京市盈科律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)合肥市人民政府，住所地合肥市东流路100号。 法定代表人凌云，市长。 委托代理人杨忠，合肥市司法局工作人员。 上诉人吴大明因诉合肥市人民政府行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人吴玉涛、闵济宏，被上诉人的委托代理人杨忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 吴大明向一审法院诉称，原告及家人均为肥西县桃花镇柏堰社区的农民，全家人依靠耕种农业承包地维持生活，家庭承包农业土地面积约为28亩。大约2010年春耕季节开始，镇政府及柏堰村委会不允许村民耕种农地，称承包地已经被政府征收，并阻断了农业承包地水源，向原告家庭户发放了一次性一季青苗补偿费。此后，原告家庭承包的28亩农业土地陆续被用于企业建设、道路修建和抛荒。2019年4、5月份，原告家庭成员吴玉涛向占用家庭部分承包地的合肥徐恒工贸有限公司(以下简称徐恒公司)要求出具合法建设手续，徐恒公司不予理睬。2019年6月底，原告家人再次要求徐恒公司出具占用承包地合法手续，徐恒公司称其是从政府部门受让了该地块国有建设用地使用权，并出示了书面材料。此时，原告才知道家庭承包地已经被变更为建设用地。原告认为，肥西县人民政府、肥西县自然资源和规划局（以下简称肥西县自规局）未取得土地征收批复，未经法定的土地征收程序，未发布土地征收公告，擅自改变原告家庭农业承包地土地性质的行政行为违反法律规定，损害了原告家庭的农业土地承包经营权。为此，原告向合肥市人民政府申请行政复议，请求依法确认行政行为违法并责令采取补救措施。2020年4月17日，原告收到了被告作出的合复决〔2020〕1号《行政复议决定书》（以下简称1号《决定书》），决定驳回原告行政复议申请。原告认为，被告以原告行政复议申请不符合受理条件为由，作出驳回行政复议申请的行政复议决定，证据不足、适用法律错误，依法应予撤销，理由如下: 一、肥西县人民政府指示肥西县自规局将原告家庭农业承包地变更为建设用地的行政行为系共同实施。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第(四)项关于“对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议”之规定，肥西县人民政府指示肥西县自规局的共同上级机关就是被告合肥市人民政府，原告向被告申请行政复议符合法律规定，被告应进行实体审查并就实体部分作出行政复议决定。 二、根据行政复议法规定，被告系对肥西县人民政府行政行为不服的适格复议机关，即使被告认为不是对肥西县自规局行政行为不服的适格复议机关，仍然应当对肥西县人民政府行政行为的合法性、适当性进行审查，并就实体部分作出行政复议决定。复议决定书中，“被申请人书面答复称，已按程序依法予以公告，征收程序合法合规，被申请人不存在强占承包地行为”，被告也认为肥西县人民政府履行了公告义务，征收程序合法，但被告却未对肥西县人民政府的行政行为在复议结果中作出评价，简单以不符合受理条件为由驳回原告行政复议申请是错误的。 三、被告认为原告家庭农业承包地已经获得征地批复，并履行了征地程序，从而认为肥西县人民政府、肥西县自规局行政行为合法，最终以不符合条件为由驳回原告行政复议申请证据不足、适用法律错误。首先，作出行政行为的行政机关并未提供详细的征地批准文件及对应的征地红线图与原告家庭案涉承包地宗地图进行比对，以证明原告家庭案涉承包地已经被征收；其次，行政机关也未能证明其将原告家庭案涉农业承包地变更为建设用地符合法定程序；最后，被告认为行政机关行政行为合法，应依法予以维持，而不应以不符合条件为由，决定驳回行政复议申请，适用法律错误。 综上所述，1号《决定书》证据不足，适用法律错误，请求予以撤销，并责令被告重新作出复议决定，案件诉讼费用由被告承担。 合肥市人民政府一审辩称，一、被告作出行政复议决定的程序合法。原告认为肥西县人民政府及肥西县自规局违法将其农业承包地性质变更为建设用地，于2019年8月7日向被告申请行政复议，被告作出合复决〔2019〕192号《行政复议决定书》后，原告不服诉至一审法院。根据一审法院调解，被告于2020年1月1日收到原告补正后的行政复议申请书，并重新予以受理。2020年1月2日，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，向肥西县人民政府送达《提出答复通知书》，要求其在收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请作出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2020年1月12日，肥西县人民政府作出行政复议答复书，并提交了有关材料。因疫情影响不能组织实地勘查，2020年2月26日，被告向原告送达《决定延期通知书》，2020年3月20日，被告向原告送达《行政复议中止通知书》。2020年4月15日，被告通过实地调查及书面审查，在查明事实的基础上，作出了1号《决定书》，决定驳回原告的行政复议申请，并于次日送达原告和肥西县人民政府。以上符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定。二、被告作出行政复议决定的实体合法。经审理查明，系争小张塘梗（四至为东边东街组、南边森林大道、西边李长会、北边东街塘）承包地块，位于皖政地〔2011〕389号《关于肥西县2011年第6批次城镇建设用地的批复》（以下简称389号《批复》）红线范围内。就该批次征地，肥西县人民政府已作出并公告了肥国土资〔2011〕230号《征收土地及征地补偿、安置方案公告》（以下简称230号《公告》）。被告认为：1.根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对肥西县自规局的行政行为不服，合肥市人民政府不是适格的行政复议机关。2.肥西县人民政府出让案涉地块土地使用权之前，已经获得了征地批复，并履行了征地程序，原告主张肥西县人民政府违法变更土地性质，与事实不符。故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，被告决定驳回原告的行政复议申请。三、所谓肥西县人民政府与肥西县自规局共同实施了违法变更土地性质的主张，没有事实依据。行政复议法第十五条第(四）项规定：“对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议。”本案中，不存在任何肥西县人民政府和肥西县自规局以共同名义作出的行政行为。综上所述，被告作出复议决定的程序及实体合法，请贵院依法驳回原告的诉讼请求。 一审法院经审理查明，2011年8月31日，安徽省人民政府作出389号《批复》，同意在该批次申报的肥西县桃花镇用地范围内，征收农民集体建设用地24.0868公顷，用于城镇建设。原告承包的小张塘梗承包地（四至为：东边东街组、南边森林大道、西边李长会、北边东街塘）位于该批复红线范围内。2011年9月9日，肥西县国土资源局和肥西县人力资源和社会保障局共同作出230号《公告》，将经过389号《批复》批准的《征收土地方案》之内容和相关事项予以公告。2016年3月28日，肥西县人民政府作出肥政地出字〔2016〕15号《关于同意合肥徐恒工贸有限公司以挂牌出让方式获得国有建设用地使用权的批复》（以下简称15号《批复》），批复同意徐恒公司以挂牌出让方式获得一宗位于桃花镇范围内经389号《批复》、皖政地〔2015〕710号文批准的面积为4104.75㎡（合6.16亩）的国有建设用地使用权。2019年8月6日，原告向被告提出行政复议申请，请求确认肥西县人民政府和肥西县自规局改变申请人农业承包地土地性质为建设用地的行为违法，并采取补救措施，被告作出合复决〔2019〕192号《行政复议决定书》。原告对该复议决定不服诉讼至该院，在该院审理期间，被告自行撤销了前述复议决定，并向原告送达了《行政复议补正通知书》。2020年1月1日，原告将其前述复议申请补正为：一、请求确认肥西县人民政府和肥西县自规局未取得申请人位于小张塘梗承包地的合法征地批准文件，将该承包地块变更为建设用地的行政行为违法；二、申请人承包的小张塘梗承包地的四至为：东边东街组、南边森林大道、西边李长会、北边东街塘。2020年1月1日，被告收到原告该补正申请后重新予以受理。2020年2月26日，被告作出《决定延期通知书》，将该复议案件延期至2020年4月1日前作出复议决定，并依法予以送达该通知书。因新冠××疫情影响，2020年3月20日，被告作出《行政复议中止通知书》，决定中止本案的审理一个月时间，并依法送达该通知书。2020年4月15日，被告作出《行政复议恢复审理通知书》，决定恢复该复议案件审理，并依法送达该通知书。2020年4月15日，被告作出1号《决定书》，以原告所列复议被申请人错误为由驳回原告的复议申请，并依法送达该复议决定。原告不服，于2020年4月23日提起行政诉讼，请求撤销1号《决定书》，责令被告重新作出复议决定，本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，本案的争议焦点为1号《决定书》是否合法，即原告的行政复议申请是否符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项和第三项之规定，提起行政复议的申请人必须与被复议的行政行为之间具有利害关系，且有具体的复议请求和理由。结合本案，原告主张的小张塘梗承包地早已在2011年安徽省人民政府的389号《批复》之中就已经依法征收为建设用地，用于城市建设，对此亦由肥西县国土资源局与肥西县人力资源和社会保障局以230号《公告》予以告知。至于其后批准徐恒公司以挂牌出让方式获得包含案涉承包地在内的国有建设用地使用权的15号《批复》并非改变土地性质的征收行为，该行为不对原告增加义务或减损原告的权利，原告与该批复行为之间无法律上的利害关系。此外，针对原告案涉承包地，肥西县人民政府或肥西县自规局未实施任何改变其土地性质的行政行为，因此，原告的复议申请缺乏基础的事实依据和理由。故原告的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定应当予以驳回。因此，被告驳回原告行政复议申请适用法律正确。另，被告在行政复议申请的受理、审查和作出决定以及送达等方面符合法律规定，程序合法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吴大明的诉讼请求。 吴大明上诉称，第一，原审和复议决定书认为案涉承包地块位于389号《批复》红线范围内证据不足。被上诉人在庭审虽然提供了征地批复文件，但并未提交征地批复所包括的被征地块一览表和被征地块位置界线图原件供法庭和上诉人核查。原审判决和被上诉人作出的行政复议决定，均不能证明案涉地块在389号《批复》红线范围内，不能证明案涉承包地块被合法征收。被上诉人在审查复议案件过程中，也未查明征地程序、土地性质变更程序是否合法，不能证明政府将案涉承包地块由农业用地变更为建设用地符合法定程序，被上诉人也未能就此向法庭提交充分的证据，以证明程序符合法律规定。根据法律规定，被上诉人未提交证据的，应视为没有证据，由被上诉人承担不利后果，原审认定错误。第二，上诉人提交行政复议书中的被申请人是两个政府机关，即肥西县人民政府和肥西县自规局，且被上诉人作出的行政复议决定书也将二机关列为被申请人，但从被上诉人提交的证据来看，其只通知了肥西县人民政府书面答复，未通知肥西县自规局答复，也未向肥西县自规局调查，违反行政复议法第二十三条规定，程序严重违法，而原审却认为行政复议决定程序合法，无事实和法律依据，适用法律错误。第三，上诉人案涉农业承包地被变更为建设用地，变更土地性质的行政行为明显侵害了上诉人合法权益，属于行政复议法第六条规定的行政复议范围。同时，上诉人提交行政复议申请符合行政复议法实施条例第二十八条规定的全部条件。因此，上诉人申请行政复议符合法律规定的条件，被上诉人应当受理，并作出符合法律规定的决定。第四，根据行政复议法规定，被上诉人系对肥西县人民政府行政行为不服的适格复议机关，即使认为不是对肥西县自规局行政行为不服的适格复议机关，仍然应当对肥西县人民政府行政行为的合法性、适当性进行审查，并作出确认变更行为违法或予以维持的行政复议决定。被上诉人以不符合受理条件为由作出驳回复议申请决定，显属适用法律错误。第五，本案中，被上诉人在复议决定书中作出认定，被申请人就系争地块已经获得征地批复，并履行了征地程序，申请人主张被申请人违法变更土地形式为建设用地，与事实不符，即使被上诉人认为行政复议申请的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，也应当根据行政复议法第二十八条第一款规定，作出维持复议决定。第六，本案中，上诉人申请行政复议的请求事项是确认被申请人未取得申请人位于小张塘梗承包地的合法征地批准文件，将该承包地块变更为建设用地的行政行为违法，并不是肥西县人民政府的出让批复，该批复只是上诉人提交的证据。原审认为上诉人与肥西县人民政府的出让批复没有利害关系，不对原告增加义务或减损原告的权利的论述，与被诉行政行为不符，属于认定事实错误，适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判，支持上诉人一审全部诉讼请求。 合肥市人民政府二审答辩意见与一审一致。 一审原告吴大明向一审法院提交了下列证据： 1.农业生产合同书（包干合同）及农业补助存折、示意图，证明原告承包地约28亩，其中小张塘梗5亩在徐恒公司使用的土地范围内。复议决定未将该地块与征地批复所附的位置界线图原件对比，即认为已被行政征收，证据不足。2.15号《批复》、徐恒公司不动产权证书、宗地图，证明原告位于小张塘梗承包地已经被变更为建设用地并出让给徐恒公司的事实（途中标注虚线部分）。被告未提供389号《批复》建设用地批复所附的被征地地块位置接线图证明原告小张塘梗承包地已经被该文件批准征收，也未证明在该征地批复下发后已经向原告给付了征收补偿，变更为建设用地违法。3.行政复议申请书及所附证据清单、行政复议申请补正说明、行政复议决定书，证明原告了解相关事实后，向被告提起行政复议并附送了相关证据材料。但被告并未依法定程序查明事实即作出驳回行政复议申请决定，事实不清、证据不足、适用法律错误，行政复议决定应予以撤销并责令重新作出复议决定。 一审被告合肥市人民政府向一审法院提交了下列证据： 1.行政复议申请书及补正说明，证明吴大明向合肥市人民政府提起行政复议。2.提出答复通知书合复答[2020]1号及送达回证，证明被告于收到复议申请之日起七日内，将副本发送给肥西县人民政府，要求其收到副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。3.行政复议答复书及证据目录，证明肥西县人民政府自收到之日起十日内提出了书面答复，并提交了有关材料。4.决定延期通知书合复延[2020]1号及送达回证，证明依法延期。5.复议中止通知书合复中[2020]1号及送达回证，证明依法中止。6.行政复议恢复审理通知书，证明恢复审理。7.行政复议决定书合复决[2020]1号及送达回证，证明被告及时作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》及实施条例的规定。8.389号《批复》及勘测定界图（局部）、230号《公告》、15号《批复》、争议地块位置图，证明系争议地块有征地批复，肥西县人民政府履行了征地程序，已经对外出让。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是合肥市人民政府作出的1号《决定书》是否合法。本案中，安徽省人民政府于2011年作出389号《批复》，经二审庭审当庭指认与核实，上诉人吴大明主张的涉案承包地在该《批复》征地红线范围内，吴大明主张的涉案承包地业经389号《批复》批准征收，即将吴大明案涉承包地由农用地转为建设用地并征收为国有用于城市建设的是389号《批复》，而非肥西县人民政府或者肥西县自规局的行为。吴大明以肥西县人民政府、肥西县自规局为被申请人提出案涉复议申请，请求确认该两机关将其案涉承包地变更为建设用地的行为违法，没有事实根据，合肥市人民政府驳回吴大明的复议申请，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人吴大明的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴大明负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年九月十四日                                                                                                        法官助理张高英                                                                                                      书记员  潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……