浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终196号上诉人（原审原告）祝伟红，女，1971年3月10日出生，汉族，住海宁市。委托诉讼代理人王兰，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海宁市盐官镇人民政府，住所地海宁市盐官镇建设路50号。法定代表人贝凌峰，镇长。委托诉讼代理人王维斌、柯盛华，浙江潮乡律师事务所律师。原审第三人海宁市盐官景区综合开发有限公司，住所地海宁市盐官镇宣德路1号。法定代表人顾明玥，董事长。上诉人祝伟红因房屋产权调换安置协议一案，不服海盐县人民法院于2020年6月29日作出的（2020）浙0424行初28号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年8月3日立案受理后依法组成合议庭，本案现已审理终结。原审查明，2010年12月28日，浙江省人民政府作出《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》（浙土字Ｃ［2010］-0132号），同意海宁市2010年度城乡建设用地增减挂钩（06）批次建设用地4.6545公顷（挂钩置换用地3.1892公顷；征收集体土地3.4313公顷）。2011年5月9日，海宁市人民政府发布海征公［2011］第6号《征收土地方案公告》，同日，原海宁市国土资源局发布海土征公［2011］第6号《征地补偿安置方案公告》，决定对前述土地实施征收。2010年12月2日，海宁市统一征地办公室与盐官镇（街道）盐官村（社区）经济合作社签订《征收（用）土地补偿安置协议》，同时完成征地补偿安置款项支付结算手续。祝伟红案涉海宁市的房屋所用宅基地，在批准征收的海宁市盐官景区10年度106号地块范围内。2019年1月23日，祝伟红、海宁市盐官镇人民政府（以下简称为盐官镇政府）签订《集体所有土地上房屋拆迁补偿安置协议书》一份，协议约定：“一、经现场核实，甲（盐官镇政府）乙（祝伟红）双方确认：乙方房屋坐落在海宁市××镇××村××组，性质为集体，住房结构为砖混。房屋总计建筑面积37.35平方米。……二、乙方必须根据项目建设进度要求在2019年3月15日前搬迁腾空，将已补偿的房屋和装修及附属物等设施交甲方统一拆除，乙方不得自行拆除如有拆除按评估补偿价在补偿中扣除，发生安全事故的与甲方无涉。三、甲方同意对乙方的房屋和装修及附属物进行评估，在评估的基础上计发旧房补偿款、装修及附属物补偿款、搬家补助费、临时过渡费和各项奖励，合计53785元。……八、拆迁补偿款全额由海宁市综合开发有限公司支付。”2019年8月23日，祝伟红、盐官镇政府及海宁市盐官景区综合开发有限公司签订《农村房屋产权调换安置协议书》，协议约定，“为加快盐官景区建设步伐，甲（盐官镇政府及海宁市盐官景区综合开发有限公司）乙（祝伟红）双方在平等自愿、协商一致的基础上，就乙方房屋公寓安置产权调换达成如下协议：一、乙方同意将本户坐落在盐官村2组的房屋产权置换,并以多层商品公寓产权调换形式进行安置，累计可用于产权置换住宅面积为___ｍ？（详见房屋安置协议）。……三、安置房形式、房型及区块位置：多层商品公寓房，位于盐官景区望江苑、拱辰花园安置房区块，经选房程序乙方自愿选择，具体户型位置选择如下：住宅：30幢301室146.44平方米（望江苑）；18幢101室136.15平方米（拱辰花园）；地下储藏室：30幢34号13.68平方米（望江苑）；自行车库：18幢2号24.33平方米（拱辰花园）。四、安置房价格结算办法：乙方安置房选择后，安置房款补差待甲方交房后以实测面积—次性结算。五、其他约定：1、过渡期限按规定时间签协并按规定时间腾空交房，并经验收认定之日起24个月。甲方自乙方腾空交房后24个月内，将所选安置公寓房交予乙方。如甲方延期交房按相关规定执行。……”。2019年8月25日，祝伟红签署《腾房交割单》，注明：“本人已将坐落在盐官村二组内的已征迁旧房全部腾空，并按腾房要求清理完所有个人物品。今后无涉。本人同意拆迁办在2019年9月1日代办该房屋水电销户手续。本人同意将该房屋移交拆房队，并于2019年9月1日拆除。”并注明腾房时间为2019年8月25日。2019年8月27日，祝伟红、盐官镇政府及海宁市盐官景区综合开发有限公司又签订《农村房屋拆迁产权调换安置协议书》，协议约定，“为加快盐官景区建设步伐，根据《中华人民共和国土地管理法》和浙江省实施《中华人民共和国土地管理法》办法及海政发（2005）61号、62号、海潮委（2008）25号文件的有关规定，甲（盐官镇政府及海宁市盐官景区综合开发有限公司）乙（祝伟红）双方在平等自愿、协商一致的基础上，就房屋拆迁公寓安置产权调换达成如下协议：一、乙方同意将本户坐落在盐官村2组的房屋拆迁，并以多层商品公寓产权调换形式进行安置，累计可用于产权置换住宅面积为37.35ｍ？（详见房屋拆迁协议）。……三、安置房形式、房型及区块位置：多、高层商品公寓房，位于盐官景区拱辰花园二期、望江苑二期安置房区块，经选房程序乙方自愿选择，具体户型位置选择如下：住宅：拱辰花园二期18幢101室136.15平方米；望江苑二期30幢301室146.44平方米；自行车库：2号24.33平方米；34号13.68平方米（平方数均为设计数值，今后按实测面积计算；详见置换结算清单）。四、安置房价格结算办法：乙方安置房选择后，安置房款补差待甲方交房后以实测面积一次性结算。五、其他约定：1、过渡期限按规定时间签协并按规定时间腾空交房，并经验收认定。甲方自乙方腾空交房并完成结算后7个工作日内，将所选安置公寓房交予乙方。如甲方延期交房按相关规定执行。……”。同日，祝伟红在《安置房结算清单》上签字确认。2019年9月11日，盐官镇政府组织人员拆除了案涉房屋。2019年9月12日，祝伟红在《拆迁户资金综合结算表》上签字确认。盐官镇政府已将安置房中的30幢301室146.44平方米（望江苑）交付祝伟红，18幢101室136.15平方米（拱辰花园）因祝伟红尚需补交差价未交付。原判认为，案涉《农村房屋拆迁产权调换安置协议书》系补偿人与被补偿人就房屋征收补偿安置事宜协商一致达成的协议。本案中，经事先评估后，祝伟红、盐官镇政府于2019年1月23日签订了《集体所有土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，对房屋情况及补偿金额、补偿款支付时间、房屋征收、补偿安置方式以及违约责任等内容作出了明确约定；在此基础上双方于2019年8月23日签订了《农村房屋产权调换安置协议书》，对房屋安置标准、安置房形式、房型及区块位置、安置房价格结算办法及安置房交房时间等内容进行约定；双方又于2019年8月27日签订了案涉《农村房屋拆迁产权调换安置协议书》，对安置房形式、房型及区块位置进一步明确，同时对安置房交房时间作了有利于祝伟红的缩短。该协议的签订双方均具有相应的民事权利能力和民事行为能力，协议系双方真实意思表示。同时，协议的内容并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条关于无效情形的规定，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。祝伟红请求确认案涉《农村房屋拆迁产权调换安置协议书》无效的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，原审依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳告祝伟红的诉讼请求。祝伟红上诉称，一、在本案未存在有效的征收文件的情况下，被上诉人实施的征收行为缺乏相关法律依据，其和上诉人所签订的案涉协议属于无效协议。二、被上诉人盐官镇政府作为乡级行政层次机关，无权和上诉人签订案涉协议。三、被上诉人具体实施的补偿安置协议，剥夺了上诉人获取公平补偿的权利，也剥夺了上诉人选择宅基地安置的权利，违反国家征收政策。四、案涉补偿协议内容违反公平原则，应参照执行国有土地上房屋征收补偿标准。综上所述，上诉人与被上诉人签订的案涉协议，违反相关法律规定，被上诉人实施的上述行为不具有行政主体资格，也没有法律依据，应作无效处理，一审法院认定事实不清，依法应予纠正。请求1.依法判令撤销浙江省海盐县人民法院作出的（2020)浙0424行初28号行政判决书；2.依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求或发回重审；3.本案二审上诉费由被上诉人承担。被上诉人盐官镇政府辩称，一、案涉征地批准文件合法有效。上诉人案涉房屋所在土地一经批准征收，海宁市即已着手实施土地征收补偿安置工作，不存在土地征收经依法批准后，市县两年内未实施征地补偿安置方案的情形。二、案涉《农村房屋拆迁产权调换安置协议书》合法有效，该协议系上诉人与被上诉人协商一致达成的协议，签订协议的双方具有相应的民事权利能力和民事行为能力，意思表示真实，协议内容并未违反法律、行政法规强制规定，也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于协议无效情形的规定。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，请求法院驳回上诉，维持原判。原审第三人海宁市盐官景区综合开发有限公司未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。上诉人祝伟红系因主张被诉《农村房屋拆迁产权调换安置协议书》无效而提起本案诉讼。根据已查明的事实，上诉人、被上诉人于2019年1月23日签订了《集体所有土地上房屋拆迁补偿安置协议书》,上诉人、被上诉人及原审第三人于2019年8月23日签订了《农村房屋产权调换安置协议书》，又于2019年8月27日签订了案涉《农村房屋拆迁产权调换安置协议书》。在此之后，盐官镇政府已将案涉协议约定的其中一套安置房交付给上诉人。结合上述协议缔结与履行过程中的具体情况可以认定，上诉人与被上诉人签订被诉《农村房屋拆迁产权调换安置协议书》的行为系其真实意思表示，基于合同自愿原则和诚实信用原则，不宜轻易否定已开始实际履行的案涉行政协议的效力。被上诉人盐官镇政府作为属地政府，为推进盐官景区建设，根据当地征地补偿安置政策，与上诉人协商签订案涉《农村房屋拆迁产权调换安置协议书》，具备主体资格。上诉人关于确认涉案协议无效的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人祝伟红负担。本判决为终审判决。审 判 长 许艳华审 判 员 孙 军审 判 员 李 平二〇二〇年九月三十日法官助理 王艳敏书 记 员 孔成捷书 记 员 赵婉沁