山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁11行终93号 上诉人（原审被告）日照市东港区卧龙山街道东小洼村民委员会，住所地日照市东港区卧龙山街道东小洼村,统一社会信用代码54371102ME0510204M。 法定代表人秦绪礼，该村委会主任。 委托代理人孙友兴，山东舜铭律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李某，男，2007年12月30日出生，汉族，居民，住日照市。 法定代理人秦某，女，1980年3月14日出生，汉族，居民，住日照市，系李某之母。 委托代理人周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。 上诉人日照市东港区卧龙山街道东小洼村民委员会因与被上诉人李某不履行安置楼分配方案一案，不服山东省莒县人民法院（2019）鲁1122行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审认定，李某之母秦某系日照市东港区卧龙山街道东小洼村（以下简称东××村）村民，其夫系城镇居民，结婚后与其父母未分户，李某于2008年因出生迁入××东××村，与其母亲秦某同户。 李某母亲秦某在东××村原有房场一处，2011年拆迁后置换楼房一处，未享受东××村外嫁女户口在本村分配的二类安置房。 双方共同提供的《东××村分户楼分配方案》第三条第1款规定，首先分配2011年3月18日前出生未分配分户安置楼的子女，按照先一类安置分配，再二类安置分配楼房。该方案中第4款第（4）项规定，一男一女户及多子女户的分配，第一女孩已出嫁户口在本村，可分配一处二类安置房；第（5）项规定，已出嫁户口在本村的，只分配一处二类安置房，其子女不再安置。 庭审中东××村委会对所提交的《东××村分户楼分配方案》第三条第1款规定，首先分配2011年3月18日前出生未分配分户安置楼的子女中“未分配分户安置楼”解释为未享受2009年的分户安置楼的，2009年安置是没有房场的安排的安置楼。 本案所涉《东××村分户楼分配方案》所分配楼房，是对以前孩子年龄不够或未分配楼房及宅基地的，对剩余的拆迁安置楼房进行的二次分配。 原审认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》(2018年修正)第八条规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。根据上述规定，农村集体经济组织在管理集体土地事务中具有公权力的性质，对本村集体土地使用、分配管理中体现的是行政权力的特征。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。本案中，东××村委会对本村集体土地上建设的楼房进行的分配，履行的是对村集体所有财产的管理和分配，属于授权履行行政管理职责，在本案中作为被告适格。 我国对于农村集体经济组织成员的界定，尚未有明确统一的法律规定，实践中特别是对外嫁女及其子女的身份认定争议较大、较为复杂。一般讲，外嫁女的集体组织成员资格的判断，以及能否因此享受与其他村民同等待遇，获得安置补偿，应以户籍为基本原则，同时以是否形成较为固定的生产生活关系为条件进行充分考虑，也就是要对当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素综合认定。对于户口在原籍的农村外嫁女外出务工人员，各级党委、政府一直以来都高度重视，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施。其中国务院于2006年出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中明确指出，要保障农民工依法享有的民主政治权利，农民工户籍所在地的村民委员会，在决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。该意见虽非行政法规，但其明确传递出的政策导向，即使农民工长期在外务工，也不能因此以非“常住”为由，剥夺其所应享有的村民待遇。政府在进行补偿安置时，对此也应予以充分考量。 根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，我国农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，村民会议或者经村民会议授权的村民代表会议经讨论，可以对涉及村民利益包括村集体经济所得收益的使用、土地承包经营方案等事项作出决定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。但是，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。保障妇女儿童合法权益、实行男女平等是我国的基本国策，《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条明确规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面，享有与男子平等的权利；任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。据此，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价所作村民会议决定，不能作为否认外嫁女及其子女集体经济组织成员资格的依据。 本案中，李某母亲系东××村的外嫁女，属于东××村委会所制定的《东××村分户楼分配方案》中规定的，一男一女户及多子女户的分配中女孩已出嫁户口在本村，可分配一处二类安置房的情形。李某母亲在本村享有宅基地一处并在拆迁中置换楼房，未分配二类安置房，不符合《东××村分户楼分配方案》中已出嫁户口在本村的，只分配一处二类安置房，其子女不再安置的条件。 李某及母亲户口在东××村，李某母亲在本村享受村民待遇，在拆迁中以自己房屋置换楼房一处，未分配分户安置楼，未享受二类安置房，其子李某出生于2007年12月30日，符合东××村制定的首先分配2011年3月18日前出生未分配分户安置楼的子女，按照先一类安置分配，再二类安置分配楼房的规定，李某要求东××村委会履行《东××村分户楼分配方案》，对李某进行安置楼房，符合规定，原审法院予以支持，对于按照一类分配还是二类分配，由东××村委会根据方案规定的要求进行确定。 综上，李某要求东××村委会履行《东××村分户楼分配方案》分配楼房符合规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，原审判决东××村委会于判决生效之日起两个月内履行《东××村分户楼分配方案》，对李某按《东××村分户楼分配方案》规定要求进行楼房分配。案件受理费50元，由东××村委会负担。 上诉人东××村委会上诉称:一、一审法院依据《中华人民共和国土地管理法》的规定认定本案属于上诉人授权履行行政管理职责，适用法律错误，本案不属于行政诉讼案件，本案之争议属于村民自治范围内的事项，上诉人作为行政案件主体不适格，上诉人不具备行政案件被告的主体资格。二、上诉人的《东××村分户楼分配方案》合法有效，不存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的条款。三、被上诉人不符合分配方案的分户安置楼的分配条件。综上，一审法院认定事实错误、适用法律错误、程序违法，请求二审法院撤销原审判决，发回重审或者依法改判。 被上诉人李某答辩称：一、本案属于行政诉讼范围。首先，一审中，被上诉人已经提交日照市中级人民作出的（2019）鲁11行初79号行政裁定，该裁定系经山东省高级人民法院指令日照市中级人民法院受理后作出，具有法律效力。其次，上诉人在一审中提交的证据中明确记载系经上级有关部门批准，此处的上级部门仅系行政机关，上诉人履行的是行政职责。旧村改造的规划、设计、资金、批复等都是政府作出，上诉人是在履行政府的职责，符合行政权力的特征。再次，依据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第二十四条当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告，并非因为是自治组织就无法进行行政诉讼。司法解释也未规定必须是特别法的授权，上诉人的理由不成立。二、一审法院没有认定上诉人的村民决议违法，也没有认定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，认定的是分配方案合法，最后判决依据该安置方案履行，上诉人没有认真查看一审判决内容。上诉人主张的被上诉人父亲户口是不在本村、上诉人的父亲是否缴纳公益基金、其他户是否有争议等都与本案没有关联性。三、被上诉人母亲的楼房系用其宅基地和房屋置换而来，与本次分配无关。综上，上诉人上诉理由均不能成立，一审判决认定事实请求，程序合法，法律适用正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，二审中上诉人提交如下证据：证据1.《秦楼街道东××村旧村改造村企合作项目协议书》、国有土地使用证三份；证明本案中分配的是上诉人与开发商日照市锦华房地产开发有限责任公司合作旧村改造村企合同项目下除安置楼之外剩余的116套楼房，土地性质是国有划拨土地，这是上诉人履行自身职责的行为，是村民自治的范畴，而非法律、法规、规章授权的行政管理职责。证据2.2020年6月22日，上诉人的党员村民代表大会会议记录一份，证明2009年《东××村住宅楼分配方案》和2018年《东××村分户楼分配方案》是两个不能割裂的分配方案，根据分配方案被上诉人不符合分配方案的分户安置楼的分配条件，原因系被上诉人的母亲在上诉人村已有宅基地房场，不再分配二类安置房。根据分配方案，已出嫁户口在本村的，其子女不再安置。证据3.2009年《东××村住宅楼分配方案》及2009年12月19日的上诉人处党员、村民代表会议记录一份，该份证据在一审过程中上诉人已经提交过，但未质证。 经二审质证，被上诉人的质证意见如下：关于证据1，第一、依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条，在行政诉讼中，行政机关应该在法定的举证期限内提交作出行政行为的证据和依据。上述证据均不是新证据，不能作为本案证据使用。第二、项目协议书系根据日照市人民政府关于城中村改造意见、日照市东港区人民政府关于村企合作参与城中村改造管理办法等文件，旧村改造并不是上诉人的自治范围，而是履行的行政职责行为。第三、从《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的内容来看，其中没有旧村改造的内容，上诉人认为属于自治范围没有法律依据。第四、从国有土地使用证的内容来看，土地的性质均为国有所有权性质，村集体显然无法自治国家的土地。综上，上诉人提供的证据一概超过了举证的期限，其内容恰能证明属于履行行政职责的范围。关于证据2，第一、该证据与本案没有关联性，该证据记录的时间是2020年6月22日，上诉人系为应付本次诉讼而临时召开的会议，该会议记录仅是上诉人自己的意见。第二、从该证据的内容来看，只有13个人签名，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条的规定，村民会议决定应该由半数超过18周岁以上公民参与或者2/3以上户代表参加，13个人无法达到上述法律规定，亦无法决定村民是否应分得房屋。第三、2020年6月22日，116套房屋已经进行分配，在分配完毕以后或者是分配过程中再召开此次会议，显然系针对本案。第四，该会议的内容与2018年的分配方案不符。关于证据3，上诉人主张其一审中提交的该证据未质证与事实不符，一审判决书第五页第二段记载着被上诉人质证的意见。 为查明案件事实，合议庭责令上诉人提交涉案116套楼房是否已经分配完毕的相关证据，上诉人补充提交如下证据：证据4.情况说明一份。该说明系上诉人对于分配楼房的实际情况的说明，证明分配方案中涉及的楼房已全部分配完毕。证据5.2009年分配楼房的分配名单。证明2009年住宅楼190户已全部分配完毕以及分配的具体村民名单。证据6.2018年分户安置楼名单及分楼明细。证明2018年12月根据分配方案将116套楼房已经全部分配完毕及具体的村民名单，无剩余楼房。证据7.情况说明一份。该情况说明是与被上诉人李某及其母亲秦某在东××村情况相同的其他村民的名单及地址、联系方式一份，与被上诉人李某相同情况的其他村民均未享受分户楼待遇，被上诉人不符合分配方案的分户安置楼的分配条件。 针对上诉人补充提交的证据，被上诉人质证如下：依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，行政机关在举证期限内没有提交证据的，应当视为没有证据。本案属于二审，上诉人提交的不是新证据，应当视为没有上述证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条第二款规定，人民法院不得为了证明行政行为合法性，而主动调取证据，上述证据均不能作为本案证据使用。关于证据4情况说明，第一，对其真实性有异议，该证据没有负责人和制作人签名，不符合证据的形式要件，且系上诉人单方说明，不具有客观性。第二，假设该情况说明真实，也与本案没有关联性。116套房子是否分配完毕，不是本案所涉及的内容，不影响本案的审理和判决。关于证据5安置分配名单，对其真实性没有异议。在分配名单第二项二类安置楼名单中没有被上诉人母亲秦某的名字，秦某未分得二类安置房，该名单恰恰证明被上诉人符合分配的条件，上诉人应给被上诉人分配房屋。对证据6的真实性有异议，本次上诉人决议分配的系未成年子女，但名单的前三个人都接近30岁，该名单并不是本次分配的名单，也不能证明116套全部分配完毕，名单中没有注明分配的系哪套房屋。分楼明细中所登记的单元号是否与剩余楼房单元号相对应，如果不能相对应，就不能证明分配的是116套楼房，况且是否分配完毕、分配多少，与本案审理都没有关系。关于证据7，第一，对情况说明中记载的没有分配楼房的事实没有异议。第二，从该情况说明中可以看出，除了前三人有房场，其他人均没有房场，剩余的数十人与上诉人情况不一致。第三，秦燕燕户口已转出本村，按照村委会的决议规定，需要在户口本村子女才能享受分配，与被上诉人情况也不一样。第四，该证据仅系一份情况说明，不是村委会决议，分配楼房不是按照情况说明分配，而是按照村委会决议分配。 上诉人提交的上述证据3，原审法院已组织质证并作出认定，本院二审不再重复组织质证，不再重复认定。对于上诉人提交的上述证据1、2、4、5、6、7的真实性，本院予以确认，对于其证明效力，本院将结合查明的案件事实予以综合认定。 二审经审理查明，《东××村分户楼分配方案》规定，一男一女户及多子女户的分配中，已出嫁户口在本村的，只分配一处二类安置房，其子女不再安置。上诉人认为上述规定中的“二类安置房”包括已享受宅基地的情形，被上诉人认为上述规定中的“二类安置房”不包括已享受宅基地的情形。 另查明，涉案楼房116套，业已分配完毕。目前，东××村尚有三户居民情形与被上诉人李某情形相同。在此次分户楼分配中，该三户居民均未分配到楼房。 本院认定的其他案件事实与原审认定的案件事实一致。 本院认为：本案主要有以下争议焦点问题：一、本案是否属于行政诉讼受案范围，东××村委会是否属于本案适格被告；二、被上诉人是否符合《东××村分户楼分配方案》的分配条件。 关于第一个争议焦点问题，《中华人民共和国村民委员会组织法》(2018年修正)第八条规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。(一)为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。根据《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第六条的规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并经集体经济组织或村民会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。本案中的涉案楼房系东××村在旧城改造过程中建设的分户安置楼，旧城改造系行政机关的职权行为，其根源在于行政机关的征收行为，2018年《东××村分户楼分配方案》亦载明，该方案系经上级有关部门批准。上诉人对涉案楼房进行的分配属于授权履行行政管理职责，不属于村民自治行为，本案属于行政诉讼受案范围，东××村委会在本案中作为被告适格。 关于第二个争议焦点问题。首先，《东××村分户楼分配方案》系东××村经过民主议事程序形成，该方案平等保护了村民的权利，不存在违反法律法规的情形，属于有效的合理的分配方案。该方案规定，一男一女户及多子女户的分配中，已出嫁户口在本村的，只分配一处二类安置房，其子女不再安置。同时，上述方案规定，该方案由村委会负责解释。对于上述规定，东××村委会的解释为：已出嫁户口在本村的，母亲已享受宅基地和2009年已经分配安置房的，其子女本次不再分配二类安置房。综合考虑现行政策，上诉人现已没有条件划分分户宅基地，对于母亲已经享受宅基地的人员，其子女不再纳入本次二类安置房的分配符合村规民约及公平合理的分配原则。本案被上诉人及其母亲户口均在东××村，被上诉人母亲在本村享受村民待遇，东××村委会于2003年为被上诉人母亲划分宅基地一处，2011年因拆迁置换楼房一处，被上诉人母亲属于已出嫁户口在本村且已享受宅基地的情形，其外嫁女身份的权益已得到保障，但其子即被上诉人不符合《东××村分户楼分配方案》的分配条件，不应再分配涉案楼房。其次，上诉人提交的情况说明能够证实，与被上诉人李某相同情形的其他村民均未享受分户楼待遇，在村民待遇方面，东××村委会制定的方案执行的是同一标准，不存在不公平的问题。第三，从上诉人二审提交的证据来分析，涉案《东××村分户楼分配方案》中载明共有待分配楼房116套，上诉人提交的分配名单及分楼明细可以证实上述116套楼房业已分配完毕，被上诉人再行要求分配，已无实现的可能性。综合以上分析，被上诉人不符合《东××村分户楼分配方案》的分配条件。 综上，本案属于行政诉讼受案范围，东××村委会系本案适格被告，被上诉人李某不符合《东××村分户楼分配方案》的分配条件。一审判决认定事实错误，应予改判。经本院审判委员会研究决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销山东省莒县人民法院（2019）鲁1122行初42号行政判决； 二、驳回被上诉人李某的诉讼请求。 一、二审案件受理费50元，均由被上诉人李某负担。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 王 田 审判员 高月玉 二〇二〇年九月十四日 法官助理王建秀 书记员李娜