浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终467号 上诉人（原审原告）王云生，男，汉族，1945年4月4日出生，住杭州市萧山区。 委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。 委托代理人夏文闻，北京才良（杭州）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）杭州市三墩镇人民政府，住所地杭州市西湖区三墩镇三墩街188号。 法定代表人陶立，该镇镇长。 委托代理人钱纯仪、徐末，浙江南方中辰律师事务所律师。 上诉人王云生因房屋行政强制及行政赔偿一案，不服杭州市西湖区人民法院（2019）浙0106行初210号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 王云生于2019年9月9日诉至法院，诉讼请求：一、确认杭州市三墩镇人民政府（简称三墩镇政府）强制拆除王云生位于××村××号房屋的行政行为违法；二、判令三墩镇政府在被拆房屋同区位赔偿167.8平方米的房屋，或者赔偿被拆除房屋的市场价4983660元；三、判令三墩镇政府赔偿院落价值损失900000元；四、判令三墩镇政府赔偿房屋装修损失50000元；五、判令三墩镇政府赔偿物品损失2130元；六、判令三墩镇政府赔偿过渡费损失60000元（从2017年7月23日至三墩镇政府提供房屋或者支付赔偿金之日止，过渡费标准依据三政［2017］20号《三墩镇双桥片集体土地房屋搬迁补偿实施方案》（简称《搬迁补偿实施方案》）600元／人／月，按家庭人口4人计算，暂计至2019年8月23日）；七、判令三墩镇政府赔偿搬家费2400元。 一审法院经审理查明：案涉房屋位于××镇××村××号，原为肖云贵老宅所在地，肖云贵于1997年去世，老宅2004年倒塌。肖云贵妻子即王云生母亲张娟聪于2005年重建。张娟聪于2011年去世。案涉房屋于2017年7月23日前后被拆除，拆除前由王云生方在使用。王云生提供的户口登记表记载：住址油车桥村一组，户主肖云贵、妻子张娟聪、女儿张林娥、孙子肖亦王，肖云贵97年死亡注销户口，妻子、女儿、孙子注销户口，时间、原因为妻子90年迁杭州刀茅巷60号，女儿、孙子88年迁萧山农工场。王云生陈述：60年代后期70年代初期，村里建造6间房屋给知识青年住，知青回城后，王云生继父肖云贵和肖云贵的弟弟每户分配得到两间，另两间分给高阿荣。肖云贵分到的是占地75平方米一层的房屋，2004年下半年倒塌，王云生母亲张娟聪出资于2005年2月重建了房屋，花费七八万元，建成占地75平方米的两层半房屋，重建时未办理审批手续。王云生妻子张林娥是肖云贵的养女（义女）。王云生及妻子张林娥在萧山农场里分得一套105平方米的公房。户口登记表中的肖亦王即王云生儿子王笑阳。案涉房屋位于三墩镇双桥片集体土地上住房搬迁项目范围内。该项目的搬迁补偿人为杭州西湖城市建设投资集团有限公司（简称西湖城投公司），搬迁实施人为三墩镇政府。2017年8月13日，西湖城投公司与杭州三墩镇双桥村村民委员会（简称双桥村委会）签订《杭州市集体土地房屋搬迁补偿安置协议书》（简称《搬迁补偿安置协议》），对双桥村67965.28平方米建筑面积，补偿面积为58068.41平方米实行货币安置，补偿费58643341元，补贴费5437222元，合计64080563元。《三墩镇双桥区块其他建筑补偿确认单》载明，被补偿人王云生，村社盖章，总建筑面积167.8平方米，确认合法面积75平方米，合法面积补偿单价2100，补偿金额157500元，庭院道地补偿22500元，设施迁移3268元，其他用房92.8平方米，补偿单价500元，补偿金额46400元，搬家费1200元，总额230868元。2018年6月，王云生领取该笔补偿款。（2018）浙8601行初420号行政判决书中查明：2018年8月24日，三墩派出所向三墩镇政府发出《调取证据通知书》，调取拆除三墩镇双桥村53号房屋的相关材料。经查，案涉房屋系因三墩镇双桥区块搬迁相关工作而被拆除。 一审法院认为：案涉房屋系因三墩镇双桥区块搬迁相关工作而被拆除，三墩镇政府系搬迁实施人，应当认定拆除行为的责任主体为三墩镇政府。虽然王云生于2018年8月领取了230868元补偿款，但并无证据表明王云生已将房屋腾空交付拆除。案涉拆除行为系行政强制，应当符合《中华人民共和国行政强制法》的规定。案涉强制拆除并无依据，也未按照行政机关强制执行程序履行，故拆除行为应确认违法。关于原告主张的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第四条规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”第三十三条规定“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”根据上述规定，行政赔偿的前提条件必须是对合法权益造成损害，赔偿范围限于直接损失。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十二条第三款规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条规定“已建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，依法重新办理规划、用地审批手续。不改变土地用途并在规定的占地面积范围内重建的，应当简化手续，及时批准。”本案中，被拆除房屋系2005年建造而成，系在肖云贵老宅2004年倒塌后建造，老宅原为占地75平方米一层房屋。老宅的来源是村里分配给肖云贵而非按户内人口批地建房所得。2005年重建时并未办理审批手续。肖云贵于1997年去世注销户口，张娟聪、张林娥、肖亦王（王云生称即王笑阳）户口早在90年、88年即迁走，不再是本村村民。由于户内已无户口，没有符合农村宅基地审批条件的人员，实际上也无法办理重建审批手续。老宅（占地75平方米的一层房屋）2004年倒塌即意味着肖云贵的继承人对该项财产权利灭失。再考虑到王云生已在萧山农场获得分房，居住已有保障，且已领取230868元案涉房屋补偿款，包含了：75平方米按照单价2100元补偿，其他92.8平方米按照单价500元补偿，庭院道地补偿22500元，设施迁移3268元，搬家费1200元。故，原审法院对王云生的第二、三、四、七项关于房屋、院落、装修、搬家费的赔偿请求不予支持。关于第六项过渡费，过渡费是支付给调产安置、货币安置的家庭户，而王云生户并不符合安置条件，不予支持。关于第五项赔偿请求，王云生要求三墩镇政府赔偿物品损失2130元，屋内物品损失属于拆除行为导致的直接损失，在合理范围内应予支持。王云生列出的“强拆未拿出物件计费”包括床、桌椅板凳、家具、电风扇、高压锅等日常用品，价值按5-6折旧计算，较为合理，予以支持。综上，三墩镇政府应赔偿王云生损失2130元。因该部分损失发生于2017年7月23日，故应同时赔偿该款项银行同期贷款利息287元，合计2417元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认三墩镇政府于2017年7月23日前后对位于杭州市西湖区××镇××村××号房屋实施强制拆除的行为违法。二、三墩镇政府赔偿王云生损失2417元。三、驳回王云生的其他赔偿请求。案件受理费50元，由三墩镇政府负担。王云生于本判决生效之日起十五日内申请退费；三墩镇政府于本判决生效之日起七日内，交纳应负担的诉讼费。 王云生不服一审判决，向本院提起上诉称：一审法院判决事实不清，适用法律错误。一、张娟聪户口是在1997年迁走，而非一审法院认定的1990年。2004年原房屋倒塌，但是王云生母亲张娟聪对原房屋土地使用权并没有丧失。王云生不否认农村申请宅基地应当以村民身份为前提，但是张娟聪重建房屋的土地并不是另行申请的宅基地，而是已有土地使用权的继续使用。一审判决引用的《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条规定，其含义是重建、扩建在符合土地利用总体规划和城市、村庄和集镇规划的前提下可以重新办理规划和用地审批手续，其中并没有户口因素。因此，一审判决认定“实际上也无法办理重建审批手续”是错误的。如按照一审法院认定的事实，那么案涉房屋则涉嫌非法占地建设，土地管理部门可以限期拆除或没收。但客观上，三墩镇政府没有否认案涉房屋75平方米土地使用权的合法性，也没有相关部门认定案涉房屋是非法占地的违法建筑。二、王云生在萧山农场分得公房与本案赔偿无关。王云生争取的是房屋灭失损害赔偿，不是争取无房户的居住保障权。三、相关方支付230868元行为不能完全免除三墩镇政府的赔偿责任。案涉房屋于2017年7月23日被强拆后，征收方在金融机构以王云生名义办理了定期存单，王云生为了防止一分钱得不到赔偿才不情愿收下存单，但不代表放弃对非法强拆行为的索赔权，更不代表对补偿标准的认可。三墩镇政府作出《不予赔偿决定书》中没有认定双方对赔偿或补偿达成合意，而是认为拆除行为合法。庭审中，三墩镇政府也没有提及双方对赔偿或补偿标准达成了协议。因此，一审法院在没有查明款项来源、构成、性质的情况下，就以相关方支付230868元就认定房屋、院落、装修和搬家费等已经全部得到赔偿是错误的。四、过渡费的请求应当得到支持。过渡费的本质是由于房屋灭失，使用权人获得赔偿或补偿安置前的房屋使用权损失，无论是国有土地上房屋征收还是集体土地上房屋征收都是必须补偿项目，且这项补偿与户口并无关系。一审认为家庭户不享有此项赔偿却没有说明法律依据。五、案涉补偿标准显失公平。暂不论房屋合法面积认定问题，仅就征收方认可的75平方米合法建筑，补偿单价2100元/平方米，明显低于杭州补偿标准，且三墩镇政府未提供任何该补偿标准的合法依据。综上，上诉请求：一、撤销杭州西湖区人民法院（2019）浙0106行初210号行政判决的第二、三项。二、判令三墩镇政府在被拆房屋同区位赔偿167.8平方米的房屋或者赔偿被拆除房屋的市场价4983660元。三、判令三墩镇政府赔偿院落价值损失900000元。四、判令三墩镇政府赔偿房屋装修损失50000元。五、判令三墩镇政府物品损失2130元。六、判令三墩镇政府赔偿过渡费损失60000元（从2017年7月23日至被上诉人提供房屋或者支付赔偿金之日止，过渡费标准依据三政［2017］20号《搬迁补偿实施方案》600元/人/月，按家庭人口4人计算，暂计至2019年8月23日）。七、判令三墩镇政府赔偿搬家费2400元。 上诉人三墩镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审认定事实不清，证据不足。（一）一审对（2018）浙8601行初420号判决书断章取义，片面认定三墩镇政府为适格被告。在另案行政判决书中已经查明不存在违法事实的情况下，一审法院以案涉房屋位于三墩镇政府搬迁范围内即确认三墩镇政府违法，不符合逻辑。（二）王云生不是本案适格原告。王云生在萧山农场获得105平方米的公房，案涉房屋不是王云生的唯一住房。案涉房屋是王云生母亲张娟聪未经审批搭建，非合法建筑，张娟聪不具有所有权，在张娟聪过世后，王云生也不能依法继承取得所有权。王云生称案涉房屋于2017年7月23日被拆除，却到2018年7月13日才向属地派出所报案，说明王云生并不居住在案涉房屋中，该房在张娟聪去世后长期空置甚至废弃。二、一审混淆法律关系。（一）案涉房屋所有权人推定为双桥村村集体，王云生不是所有权人也不是合法使用人。案涉房屋是张娟聪于2005年搭建，未经合法审批，搭建时该户无常住户口，王云生无法继承案涉房屋。（二）王云生一家并非无法办理重建审批手续，而是无法放弃其他福利的情况下，恶意占用双桥村土地资源，不属于历史遗留问题。从王云生提供的材料可以看出，该户在册人员曾有王云生、张娟聪、张林娥、王笑阳（肖亦王），但自户主肖云贵去世后，截止1990年上述所有户籍已全部迁出。其中，张娟聪户籍迁出最终显示其服务处为竹竿巷小学，王云生、张林娥、王笑阳户籍迁出后在萧山农场获得105平方米的公房。因此，王云生一家还要在2005年重建原户籍房屋，属于既享受国家福利也占用双桥村土地资源，本次诉讼要求600万元赔偿实属恶意。（三）项目补偿人直接与村委会签订补偿协议，并由村委会自行拆除符合常理。（四）村委会对王云生作出额外补偿体现政策关怀。综上，上诉请求：一、依法撤销（2019）浙0106行初210号行政判决，在查清事实的基础上发回重审或依法改判驳回王云生一审全部诉讼请求。二、本案诉讼费由王云生承担。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，上诉人三墩镇政府属于依法享有行政职权、对外独立以自己名义承担责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。其次，上诉人三墩镇政府作出《搬迁补偿实施方案》表明，三墩镇政府系三墩镇双桥片连片搬迁整治项目的搬迁实施人。再次，《搬迁补偿实施方案》中写明：签约期限截止后，被补偿人不配合搬迁工作，搬迁实施人对违章面积进行拆除。最后，经三墩镇派出所查明案涉房屋系因三墩镇双桥区块搬迁相关工作而被拆除。由此，可以推定上诉人三墩镇政府系被诉强拆行为的实施主体，应由其承担法律责任。故对于上诉人三墩镇政府提出其非本案的适格被告，不应对案涉房屋的拆除承担法律责任的上诉意见，本院不予采纳。 对于上诉人三墩镇政府提出王云生不是本案适格原告的上诉意见，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”“利害关系”是行政诉讼中原告资格的判断标准。本案中，案涉房屋由肖云贵妻子即王云生母亲张娟聪于2005年重建，张娟聪离世后，王云生作为其近亲属成为该房屋的实际使用人，房屋拆除行为与王云生当然具有利害关系，其有权依法提起行政诉讼。故上诉人三墩镇政府提出王云生非本案适格原告的上诉理由，本院不予采纳。 《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”本案中，上诉人三墩镇政府未制作书面行政处罚决定和强制执行决定，且未经公告、催告予以保障王云生知情、陈述及申辩等权利的情况下，将王云生位于××村××号房屋强制拆除，该强制拆除行为违反了法定程序。鉴于被诉强制行为系事实行为且已实施完毕，不具有可撤销的内容，一审法院据此判决确认上诉人三墩镇政府强制拆除房屋行为违法，符合法律规定。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，上诉人王云生对于屋内财物损失并无证据加以证明，故一审法院以屋内物品清单确认赔偿金额并无不妥。对于上诉人王云生提出一审法院在确定赔偿金额时除被拆除房屋屋内物品损失以外，还应考虑被拆除房屋价值、院落面积、装修费用、搬家费、过渡费等所有的直接损失，对此，本院认为，案涉房屋位于××村××号，系原房屋倒塌后新修建而成，该新建房屋既不具备批建手续及合法权证，且该户地址亦无在册户籍人员，上诉人王云生所主张拆迁补偿利益无法律依据和征迁补偿安置政策予以支持，故上诉人王云生的上诉意见不予采纳。而对于上诉人三墩镇政府提出王云生所领取的23万余元补偿款已经体现房屋拆除行为的违法责任，一审法院判决赔偿王云生损失属于重复赔偿的意见。本院认为，王云生所领取的由双桥村村委会支付的23万余元款项系双桥村村委会议因宅基地所有权变动收回宅基地使用权而给予房屋实际使用人的补偿，目前并无证据证明该23万余元款项是否包括了屋内物品的价值，一审法院以上诉人王云生清单中所列日常用品折算屋内物品损失，合乎常理并无不当，故上诉人三墩镇政府的该上诉意见，本院不予采纳。综上，二上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市三墩镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 鲍常兰 审 判 员 李 洵 审 判 员 唐莹祺 二〇二〇年九月七日 法官助理 吴久昌 书 记 员 叶 嘉 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。