四川省宜宾市翠屏区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1502行初115号 原告余永江，男，1970年2月3日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 委托代理人余鑫乙（系余永江女儿），女，1994年9月23日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 委托代理人翟亚龙，北京市京师律师事务所律师，执业证号：11101201910100912。 被告宜宾市翠屏区人民政府安阜街道办事处，住所地：四川省宜宾市翠屏区月耳池街63号，统一社会信用代码：11511201008706235K。 法定代表人陈建，主任。 委托代理人吴开林，四川富绅律师事务所律师，执业证号：15115199410644289。 被告宜宾市翠屏区城市管理局，住所地：四川省宜宾市翠屏区红丰东路18号，统一社会信用代码：11511201767269873G。 法定代表人李劲松，局长。 委托代理人陈朝贵，四川戎城律师事务所律师，执业证号：15115201110109421。 被告宜宾市翠屏区市场监督管理局，住所地：四川省宜宾市翠屏区专署街8号，统一社会信用代码：11511201MB19337503。 法定代表人雷国进，局长。 委托代理人田伟，北京市惠诚（宜宾）律师事务所律师，执业证号：15115201110473681。 委托代理人李健，北京市惠诚（宜宾）律师事务所律师，执业证号：15115200210625297。 原告余永江因要求确认被告宜宾市翠屏区人民政府安阜街道办事处（以下简称安阜街道办事处）、宜宾市翠屏区城市管理局（以下简称区城管局）、宜宾市翠屏区市场监督管理局（以下简称区市场监管局）在2019年6月26日对原告耕地及青苗实施强制清表的行为违法一案，于2019年9月18日向本院提起行政诉讼。本院依法立案后，向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月30日公开开庭审理了本案。原告余永江的委托代理人余鑫乙、翟亚龙，被告安阜街道办事出庭处负责人、副主任王伦学及委托代理人吴开林，区城管局出庭负责人、党委书记周浩及委托代理人陈朝贵，区市场监管局出庭负责人、副局长廖宏及委托代理人田伟、李健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告余永江诉称，原告是四川省宜宾市翠屏区安阜街道红岩社区村村民，合法承包该村集体农用耕地，原告一直在该块耕地上种植谋生。2017年9月，原告被告知因五粮液生态环保治理工程项目建设需要征地，原告承包的耕地属于该征收范围之内。然而，原告从未看到过征地公告、安置补偿方案等相关征地文件，且通过政府信息公开得知，该项目的相关征地文件不存在。2019年6月26日，被告在未经任何机关批准、公告，且原告在未收到任何通知的情况下，组织30余台重型机械将原告的耕地进行了严重的破坏，并对原告的青苗进行了强制性清表。综上所述，原告认为被告破坏原告耕地并对原告的青苗进行强制清表的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，严重地侵犯了原告的土地承包经营权和地上附着物的所有权，给原告造成了巨大的经济损失。为此，原告特依法提起行政诉讼，请求法院判决：1.确认被告破坏原告耕地并对原告的青苗实施强制清表的行为违法；2.本案的诉讼费由被告承担。 原告余永江向本院提供的证据有：1.农村土地承包经营权证，证明原告合法享有涉案土地的承包经营权；2.涉案强制行为现场照片,证明被告实际实施了破坏耕地及违法清表行为；3.宜宾市自然资源和规划局翠屏区分局政府信息公开申请答复书，证明被告所破坏的耕地无法定征收的合法手续，清表行为无事实根据。 被告安阜街道办事处辩称，根据宜宾市人民政府的工作安排，翠屏区人民政府于2017年3月7日发布《关于五粮液湿地公园项目建设有关事项的通告》。原告所在的集体经济组织宜宾市翠屏区安阜街道红岩社区村第七村民小组（以下简称红岩社区村七组）于2017年9月11日向安阜街道办事处和宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心提出申请，分别就征收红岩社区村七组的土地和收回长期事实耕种的河滩地请求按照宜府发〔2014〕20号文件实施相关补偿。于是，区征地拆迁服务中心、红岩社区村七组、安阜街道办事处三方签订了《征收土地补偿安置协议》和《收回河滩地补偿协议》。区征地拆迁服务中心按照协议约定已于2019年9月28日将补偿款14228682.43元转入集体经济组织账户，由集体经济组织按照经过2/3以上户代表签字生效的《红岩社区村七组征用土地费用分配方案》分配给原告；并且，原告的农转非手续已经办理完毕。至此，征地部门的补偿安置义务已经在集体经济组织和原告的配合下履行完毕，且没有侵害原告的权益。综上，安阜街道办事处是根据宜宾市翠屏区人民政府对五粮液湿地公园项目建设工作的安排，在2019年6月6日，与原告所在的集体经济组织签订《交地记录》，并代表翠屏区人民政府接受了原告所在的集体经济组织移交的案涉土地，至此，翠屏区人民政府对案涉土地具有完整的所有权。2019年6月26日，安阜街道办事处对已经征收为国有的土地和收回的国有河滩地进场清表的行为，符合《中华人民共和国物权法》第三十九条之规定，不具有违法性。原告的诉讼请求既无事实依据，也无法律支撑，恳请人民法院依法驳回其诉讼请求。 被告安阜街道办事处提供的证据有：1.组织机构代码证,证明其主体信息；2.《关于五粮液湿地公园项目建设有关事项的通告》、关于提前实施补偿的申请（附户长签字名单）、申请（两份）、权属证明（两份）、征收土地补偿安置协议、收回河滩地补偿协议、关于支付安阜街道红岩社区七社征地补偿费的公示及照片、关于支付安阜街道红岩社区七社征地补偿费的二次公示、关于支付安阜街道红岩社区七社河滩地补偿费的公示及照片、关于支付安阜街道红岩社区七社河滩地补偿费二次公示、进账单、补偿到位告知书、关于限期搬迁地上附着物的通告、红岩社区村七组征用土地费用分配方案、红岩社区村七组征地补偿款分配情况公示记录，证明安阜街道办事处对原告的案涉土地实施了补偿；3.参保人员名单及社会保险费专用票据、征地农转非参保人员汇总表,证明征地部门对原告实施了农转非安置;4.交地记录,证明被告对案涉土地行使所有权不违法;5.宜府发〔2014〕20号文件，证明安阜街道办事处对原告作出补偿的依据。 被告区城管局辩称，根据宜宾市翠屏区人民政府办公室印发的《翠屏区城管局主要职责内设机构和人员编制的规定》，区城管局的职责是承担翠屏区城市管理、爱国卫生、城乡环境综合治理工作，并无有关青苗清表的工作职责和权限。同时，原告所诉强制清表行为的主体是安阜街道办事处，该单位在实施清表行为过程中安排了派驻翠屏区人员参加，根据《翠屏区城管局主要职责内设机构和人员编制的规定》第五条第（二）规定，派驻到各街道（乡镇）工作的综合执法中队实行双重管理，日常管理由街道（乡镇）负责。所以，安阜街道办事处安排综合执法中队人员在场维持秩序，并非代表区城管局实施行政行为，原告所诉的强制清表行为与区城管局无关。综上，原告错列被告，请求人民法院依法驳回原告确认被告行政行为违法诉讼请求。 被告区城管局提供的证据有：区府办〔2013〕249号关于印发《宜宾市翠屏区城市管理局主要职责内设机构和人员编制的规定》的通知，证明其职责是城市管理、爱国卫生、城市环境综合治理，而青苗清表并非其工作职责；派驻安阜街道办事处的城市管理局综合执法中队实行双重管理，日常管理由街道（乡镇）负责。 被告区市场监管局辩称，区市场监管局是按照2018年3月18日开始施行的《国务院机构改革方案》的规定，由工商行政管理局、质量监督检验检疫局、食品药品监督管理局、发改委的价格监督检查和反垄断执法职责、商务局的经营者反垄断执法职责整合后组建的。被告作为市场监督行政机关，职责范围不包括土地征收。另外，区市场监管局没有对原告做出过行政行为，也没有与其他行政机关共同对原告做出过具体行政行为。原告提交的证据，不能证明区市场监管局是实施清表行为的行政机关。原告将主管市场商业行为、且没有做出本案行政行为的机关作为被告，属于《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（三）款规定的错列被告的情形。综上，原告的起诉错列了被告、且没有具体的诉讼事实根据，其起诉不符合起诉条件，人民法院应当裁定予以驳回。 被告区市场监管局提供的证据有：翠办〔2019〕24号关于印发《宜宾市翠屏区市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，证明区市场监管局没有青苗清表的工作职责和权限。 经庭审质证,本院对当事人提供的证据作如下确认： 被告安阜街道办事处提供的证据，其余二被告均无异议。原告对第1组证据无异议；第2、3组证据，原告对真实性、合法性、关联性不予认可。《关于五粮液湿地公园项目建设有关事项的通告》并非征地批复，不能证明案涉土地经过有权机关批准征收，不能作为实施征地补偿的事实依据；权属证明恰恰可以证明案涉的土地仍然属于集体土地，并未被征收为国有；补偿到位告知书是被告自己制作的证据，补偿到位公示的时间是2017年9月21日，与被告答辩中所述存在矛盾。土地管理法对于将集体土地征收为国有土地、将农用地转化为建设用地都进行了严格的限制，须经国务院或省级人民政府批准。被告本身或者是区政府、市政府均无权批准该征地行为。土地管理法实施条例第二十三条、二十五条也明确规定了征收土地的报批程序和征地补偿的相关程序，被告声称是在履行征地职责，却没有提供任何征地批复文件，也没有履行任何公告义务，未告知原告具有申请听证的权利，没有拟定安置补偿方案，因而被告的征地行为以及对原告土地进行破坏和清表的行为没有任何法律依据和事实依据。第4组证据，原告对证据的三性不予认可，认为被告没有提供征地批复，涉案土地并未被国家征收，被告对涉案土地并无所有权。第5组证据，原告对证据的三性不予认可，被告未提交任何证明其职权的法律、法规，其实施的征地或补偿行为都属于明显属于超越法定职权的行为。 被告区城管局提供的证据，其余二被告均无异议。原告对该证据的合法性、关联性不予认可,认为被告辩称自己不是本案适格被告，应当提供比原告更加充分的证据以推翻原告的主张，而不是通过证明自己没有法定职权来反证自己没有参与实施行政强制清表行为。 被告区市场监管局提供证据，其余二被告均无异议。原告的质证意见与其对被告区城管局证据发表的质证意见一致。 原告余永江提供的第1组证据，被告安阜街道办事处、区城管局对真实性予以认可，合法性、关联性和证明目的不予认可，只能证明原告曾经享有承包经营权；被告区市场监管局对合法性、关联性和证明目的不予认可，认为土地移交已经完成，补偿已经交付，农转非已经完成，原告已经不具有其主张的承包经营权。原告的第2组证据，安阜街道办事处提出照片无载体、无形成时间，无法确认是否与本案存在关联性，对真实性、关联性不予认可，证明目的不予认可；区城管局对真实性有异议，提出6号照片显示的是翠屏区城市管理联合执法支队安阜街道大队人员，该单位是安阜街道办事处自己设立的机构，并非是被告区城管局派驻的，区城管局并没有指派人员参加强制清表。所有照片显示的城管制服的人员以及车辆均不是区城管局的人员和车辆；区市场监管局提出照片是打印件，不符合行政诉讼举证的规定，不具有真实性。照片中人员所穿制服不是原工商行政管理局和现市场监督管理局的制服，不能证明区市场监管局参与实施原告所诉行为。原告的第3组证据，三被告对真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议。 被告安阜街道办事处、区城管局、区市场监管局以及原告王胜其提供的证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，原告余永江系安阜街道办事处红岩社区村七组（以下简称红岩社区村七组）村民，其家庭在红岩社区村七组有承包土地。2017年3月7日，宜宾市翠屏区人民政府发布《关于五粮液湿地公园项目建设有关事项的通告》，称五粮液生态湿地公园项目涉及使用红岩社区村七组等的土地，要求建设用地涉及的单位、组织和个人应积极配合支持项目建设。2017年6月28日，红岩社区村七组召开户长大会，经村民小组三分之二以上户的代表146名户长签名决定由红岩社区村七组向宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心和安阜街道办事处提交《关于提前实施补偿的申请》：“按现行征地拆迁政策对我社全部集体土地提前实施补偿，并对我社全部住房按现行征地拆迁补偿政策进行拆迁安置。同时，郑重承诺：补偿兑现后，已补偿土地全部无条件交予政府，地面附着物（含房屋）补偿后全部清除完毕。”2017年9月11日，红岩社区村七组向被告安阜街道办事处和宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心提交征收集体土地的申请和收回事实使用河滩地申请，申请加盖了红岩社区村七组、红岩社区村民委员会印章并有七名村民代表签名。两份申请均载明：因五粮液园区生态环境治理工程项目建设，需要征收该组集体土地299.7495亩（包含耕地、建设用地、其他土地），收回该组长期事实耕种的河滩地147.7628亩，根据宜府发〔2014〕20号文件第十六条、二十三条规定，户外构筑物补偿，自愿选择不超过2000元/亩的标准补偿，果树林木补偿，自愿选择核定单位土地面积的方式补偿。补偿后，属于个人的部分分配到户，属于集体部分按规定用途和审批程序管理使用。同日，宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心（甲方），红岩社区村七组（乙方），安阜街道办事处（丙方）签订《征收土地安置补偿协议》（农转非安置）和《收回河滩地补偿协议》，社员代表在协议上签字确认。协议约定，按照宜宾市人民政府办公室《关于进一步做好被征地农民社会保障工作的实施办法的通知》（宜府办〔2011〕2号）、《关于修改宜宾市翠屏区征地补偿和人员安置办法部分条款的通知》（宜府办〔2014〕319号）、《关于宜宾市翠屏区征地拆迁房屋安置及青苗附着物补偿办法的通知》（宜府办〔2014〕20号）等政策进行补偿安置。两份协议的第六条均约定，所征土地和已补偿完毕的河滩地在工程建设未使用前，任何人都不得改变土地原貌，不准在该片土地上建房、埋坟、建鱼塘（池）、栽种竹木果林等，一旦建设需要，乙方应无条件交出土地，甲方不再作任何补偿（助）。2017年9月21日、25日，安阜街道办事处和宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心就支付红岩社区七组征地补偿费、河滩地补偿费的情况分别进行了两次公示。9月27日，补偿款支付到红岩社区村七组账户。9月30日，安阜街道办事处和宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心发布《补偿到位告知书》，通知红岩社区村七组到宜宾翠屏农商行江北支行领取补偿款。11月7日，安阜街道办事处和宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心发布《关于限期搬迁地上附着物的通告》,限农户在2017年11月20日自行完成对地面附着物的处置。逾期，将按无主物处理。原告拒绝搬离承包土地上的附着物。2017年11-12月，宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心为红岩社区村七组包括原告在内的农转非安置人员参加了基本养老保险。2019年6月28日，红岩社区村七组2/3以上的户的代表140名户主签字生效通过征地补偿款分配方案，各项补偿款分配情况及名单由红岩社区村民委员会予以公示。原告未领取。2019年6月6日，红岩社区村七组等将集体土地及国有河滩地交付被告安阜街道办事处、征地拆迁服务中心使用管理。2019年6月26日，由安阜街道办事处组织人员对红岩社区村七组等集体土地进行了地表清理，原告的承包地上附着物被清除。安阜街道办事处安排翠屏区城市管理综合执法大队安阜街道中队工作人员在场维持秩序。 另查明，1.2019年8月14日，宜宾市自然资源和规划局翠屏分局作出的政府信息公开申请答复书，载明涉案土地的土地批文等政府信息不存在。2.根据区府办〔2013〕249号宜宾市翠屏区人民政府办公室关于印发《宜宾市翠屏区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知规定，宜宾市翠屏区城市管理综合执法大队下设安阜街道中队，派驻到街道工作，工作人员的日常管理由街道办事处负责。 本院认为，本案争议焦点：1.涉案土地清表行为是谁实施；2.土地清表行为是否合法。关于焦点1，被告安阜街道办事处认可实施了土地清表行为，但认为因土地已由村民小组集体移交政府，其组织人员清表并不违法。而被告区城管局、区市场监管局均举证证明本单位没有清除地表附着物的职能职责，并否认实施了清表行为，原告提供的照片仅能证明现场有安阜街道办事处工作人员及办事处负责日常管理的综合执法大队安阜街道中队的工作人员，并无区城管局、区市场监管局的工作人员，因此涉案土地清表行为是被告安阜街道办事处负责实施，区城管局、区市场监管局不是清表的实施主体，不是本案适格被告。关于焦点2，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，宜宾市翠屏区人民政府实施的五粮液生态湿地公园项目，属于政府的规划建设项目，需使用红岩社区村七组集体所有的土地，应当依法办理农用地转用审批手续和土地征收手续，在完成征地补偿安置工作，按程序交付土地后，才能在被征收土地上实施规划项目建设。虽然相关部门对案涉土地按照现行征地补偿标准对被征收人实施了补偿安置工作，但至今未取得相关土地征收批文。原告也未与相关行政机关签订《补偿安置协议》并交付土地，在此情况下，安阜街道办事处于2019年6月26日即对原告耕地实施清表处理，该清表行为缺乏合法性依据。 综上，被告区城管局、区市场监管局不是本案适格被告，本院仅对被告安阜街道办事处实施的行为予以评价。安阜街道办事处对原告耕地实施清表处理行为，缺乏合理性依据，原告诉请确认被告安阜街道办事处实施清表行为违法的主张成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告宜宾市翠屏区人民政府安阜街道办事处于2019年6月26日对原告余永江耕地实施的清表行为违法； 二、驳回原告余永江的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告宜宾市翠屏区人民政府安阜街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审 判 长  陈 健 审 判 员  邹 洪 审 判 员  陶 刚 二〇二〇年九月九日 法官助理  曾舒萍 书 记 员  刘 静