浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1238号 上诉人（原审原告）宁波市奉化尚田国森竹编厂，住所地浙江省宁波市奉化区尚田镇山岙村。 经营者吕罗军，总经理。 委托代理人张凯，浙江甬泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市奉化区人民政府，住所地浙江省宁波市奉化区锦屏南路1号。 法定代表人胡永光，区长。 委托代理人朱志宏，浙江求是行律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市葛岙水库工程移民安置办公室，住所地浙江省宁波市奉化区锦屏街道宝化路101号。 法定代表人沈培龙，主任。 委托代理人谢成杰，浙江求是行律师事务所律师。 原审第三人宁波市奉化区尚田森森竹制品厂，住所地浙江省宁波市奉化区尚田镇沙栋头村。 投资人周宝菊，厂长。 委托代理人蒋轶君，女，1991年12月22日出生，户籍所在地浙江省宁波市奉化区。系周宝菊之女。 宁波市奉化尚田国森竹编厂诉宁波市奉化区人民政府、宁波市葛岙水库工程移民安置办公室不履行补偿安置法定职责一案，宁波市中级人民法院于2020年5月18日作出（2020）浙02行初97号行政裁定。宁波市奉化尚田国森竹编厂不服，向本院提出上诉。本院于2020年7月7日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年3月23日，浙江省人民政府作出浙政函〔2018〕40号《浙江省人民政府关于宁波市葛岙水库工程建设征地移民安置规划大纲的批复》。2019年2月22日，奉化区人民政府发布《宁波市葛岙水库工程移民安置实施办法》《宁波市葛岙水库工程企业个体工商户专项设施安置补偿办法》。2019年6月14日，宁波市奉化区尚田森森竹制品厂与安置办签订了一份《非住宅安置协议》，约定了涉案房屋（建筑面积1207.75平方米）征迁的房屋补偿费、一次性搬迁和临时安置费、停产停业损失补偿费、货币补助金、按时签约奖励费、重大设施搬迁损失费等补偿金以及搬迁事项。宁波市奉化尚田国森竹编厂认为，其系上述建筑面积1207.75平方米的涉案房屋的承租人，该房屋拆迁的一次性搬迁和临时安置费、停产停业损失补偿费、货币补助金、按时签约奖励费、重大设施搬迁损失费等均应归其所有，提起本案诉讼，要求奉化区人民政府、安置办履行宁波市葛岙水库工程企业搬迁安置补偿职责，并与奉化国森厂单独签订企业搬迁安置补偿协议和支付相应补偿费。 原审法院认为：宁波市葛岙水库工程移民安置项目参照宁波市奉化区房屋征收拆迁政策规定实施，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。据此，一般而言，在国有土地上房屋征收与补偿中，被征收人是指被征收房屋的所有权人。市、县级人民政府只有在房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，经房屋征收部门报请才具有作出补偿决定的职责。本案中，奉化区尚田森森竹制品厂作为被拆迁房屋的所有权人，已与安置办签订了《非住宅安置协议》，就涉案房屋的拆迁补偿达成一致。奉化尚田国森竹编厂如作为该被拆迁房屋的承租人，其与奉化区尚田森森竹制品厂之间的房屋租赁权利义务内容属民事法律关系调整，但参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，其对一次性补贴费用、相关的补偿费用等具有依法可保护的利益，如其对涉案《非住宅安置协议》明确的一次性补贴费用、相关的补偿费用等有异议，应当依法对该安置协议提起诉讼。奉化尚田国森竹编厂提起行政诉讼直接要求奉化区人民政府、安置办支付征收补偿金，无事实和法律依据。并且，征收补偿安置协议应是在相关主体协商一致的情况下自愿签订，任何一方均无单方强制签订征收补偿安置协议的权利和权力，在安置办和奉化区人民政府拒绝的情况下，奉化尚田国森竹编厂要求本院责令安置办和奉化区人民政府与其单独签订企业搬迁安置补偿协议，不具备前提条件。综上，奉化尚田国森竹编厂的起诉不符合起诉条件，依法应当不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回原告宁波市奉化尚田国森竹编厂的起诉。 上诉人宁波市奉化尚田国森竹编厂上诉称：1.第三人宁波市奉化区尚田森森竹制品厂注册地和实际经营地与本案上诉人的租赁经营地完全不一样，被上诉人和第三人无权通过移花接木的方式剥夺上诉人独立享有的企业搬迁安置补偿的权利。上诉人从蒋善平个人那里租赁位于奉化区尚田镇沙栋头村同盘溪的无产权楼房经营。第三人系个人独资企业，其注册经营地与上诉人相距甚远。按照奉化区政府《宁波市葛岙水库工程企业个体工商户专项设施安置补偿办法》规定，附属物和不可搬迁设施设备补偿费一次性搬迁和临时安置费一次性停产停业损失补偿费交通、电力、通讯、广电等专项设施费补助和奖励都应由在葛岙水库工程征收拆迁范围内实际经营的需要搬迁的企业享有，即由实际经营的上诉人宁波市奉化尚田国森竹编厂享受前述企业搬迁安置补偿权利。第三人没有实际经营且其注册经营地址与上诉人的完全不同，就算第三人也享有企业搬迁安置补偿，其与上诉人的企业搬迁安置补偿应是各自独立的，补偿内容也是不一样的，而不是将上诉人的企业搬迁补偿权利嫁接到第三人头上。2.上诉人完全享有宁波市葛岙水库工程关于企业搬迁安置补偿的权利。首先，上诉人持有合法有效的营业执照，而且在宁波市葛岙水库工程的征收拆迁范围之内实际经营至今。完全满足宁波市奉化区政府发布《宁波市葛岙水库工程企业个体工商户专项设施安置补偿办法》第三条的规定：即企业、个体工商户的资格认定必须具备以下条件：㈠持有合法有效的营业执照；㈡有实际经营行为的。其次，浙江省人民政府2016年8月30日发布《浙江省人民政府关于宁波奉化市葛岙水库工程占地和淹没区实物调查有关问题的批复》（浙政函〔2016〕135号）授权宁波市奉化区人民政府于2016年9月9日公布《浙江省人民政府关于禁止在宁波奉化市葛岙水库工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的通告》，向社会公开确认了宁波市葛岙水库工程征收拆迁安置的“红线”范围，并公布了《宁波奉化市葛岙水库工程建设征地范围示意图》。宁波市奉化区人民政府发布的《宁波市葛岙水库工程移民安置实施办法》也确认2016年9月9日为宁波市葛岙水库工程移民实物调查基准日。故上诉人自2016年9月9日开始就已经明确属于葛岙水库工程企业搬迁安置的补偿对象。再次，上诉人在葛岙水库工程征拆范围内经营是客观事实，主管行政部门宁波市奉化区人民政府、宁波市奉化区尚田镇人民政府都是认可的，且多次发通知给上诉人让落实企业搬迁安置的相关事宜。3.一审法院适用法律规章明显错误。首先，本案宁波市葛岙水库工程系大中型水利水电工程，其征迁安置应首先适用特别法，即应首先适用国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。《宁波市葛岙水库工程移民安置实施办法》与《宁波市葛岙水库工程企业个体工商户专项设施安置补偿办法》系根据前述条例制定的，故上诉人属于条例与办法中独立认定的工矿企业，依法独立享有大中型水利水电工程企业搬迁安置补偿权利。现一审法院裁定书中参照引用国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的一般规定，而不是适用特别法，故意混淆了国有土地上房屋征收与水利水电工程征收中的安置补偿对象，且第三人也不是上诉人承租房屋的产权人！其次，一审法院认为上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定条件。上诉人认为其行政起诉完全符合该条规定的四个条件，而且提供了相应充分的证据，本案属于特殊的水利水电工程的拆迁安置补偿范畴，涵盖行政合同，责任主体为区县人民政府及其授权部门，应由宁波市中级人民法院受案和管辖。故一审法院裁定中适用法律法规是完全错误的。请求撤销一审裁定，并指令一审法院继续审理。 被上诉人宁波市奉化区人民政府答辩称：1.答辩人有权实施征地补偿和安置移民工作。根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款的规定，县级以上地方人民政府负责本行政区内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。故答辩人作为县级以上地方人民政府有权实施征地补偿和移民安置工作。2.答辩人不是本案的适格被告。答辩人发布《宁波市葛岙水库工程移民安置实施办法》《宁波市葛岙水库工程企业个体工商户专项设施安置补偿办法》的行为不属于具体行政行为，不具有可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，只有具体行政行为才具有可诉性，但本案中答辩人批准印发的两个办法属于对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件，按照《中华人民共和国行政诉讼法司法解释》第二条第二款的规定，对于该类行为不属于行政诉讼的受理范围，故应当裁定驳回上诉人对答辩人的起诉。3.针对上诉人所述的法律适用问题，答辩人认为对竹编厂的厂房实施征收参照无证工业用地厂房的征收，法律适用并无不当，上诉人所述无依据。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人宁波市葛岙水库工程移民安置办公室答辩称：1.依照《宁波市葛岙水库工程移民安置实施办法》第三十六条的规定，答辩人系葛岙水库移民安置工作的实施机构，故答辩人有权与宁波市奉化区尚田森森竹制品厂签订《宁波市葛岙水库移民工程非住宅安置协议》。2.答辩人与第三人宁波市奉化区尚田森森竹制品厂签订《宁波市葛岙水库移民工程非住宅安置协议》程序及内容均合法。在签订非住宅安置协议之前，答辩人已经实地调查本案涉诉房屋土地的权属状况，经答辩人调查，本案涉诉的土地房屋权利人为宁波市奉化区尚田森森竹制品厂，而本案的上诉人只是土地房屋的承租人（有上诉人与案外人蒋善平的租赁合同为证），故按照相关法律政策规定应当以土地房屋的权利人为被搬迁人进行签约安置。在签订正式协议之前，所有补偿项目均经依法评估。因宁波市奉化区尚田森森竹制品厂对该评估结果无异议，故根据该评估结果，答辩人与宁波市奉化区尚田森森竹制品厂签订了《宁波市葛岙水库移民工程非住宅安置协议》。3.本案一审法院适用法律无误。本案第三人宁波市奉化区尚田森森竹制品厂的土地厂房未办理产权证，属于无证的工业厂房，故在安置时适参照了宁波市奉化区房屋征收政策规定实施。一审法院适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律并无不当之处。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人宁波市奉化区尚田森森竹制品厂答辩称：1.答辩人获得的安置补偿合法有效。根据宁波市奉化区人民政府发布的《宁波市葛岙水库工程移民安置实施办法》和《宁波市葛岙水库工程企业、个体工商户专项设施安置补偿办法》，答辩人完全符合安置补偿对象的认定条件，补偿合法有效，且与被答辩人无关，亦与本案无关。2.答辩人与被答辩人无利害关系。答辩人未与被答辩人宁波市奉化尚田国森竹编厂及其法定代表人吕罗军签订任何经营场所租借协议。3.答辩人厂房目前处于被霸占状态，在房屋租赁中为受害方。答辩人已在2019年6月份前反复告知承租人吕道国，因不可抗力因素（水库建设需要）需及时搬出其租赁的奉化区尚田镇沙栋头村同盘溪的三间楼房，并从2019年起就未要求其支付房租。承租人拒不搬出，霸占至今。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为：上诉人宁波市奉化尚田国森竹编厂认为在移民安置补偿过程中其应获得一次性搬迁和临时安置费、停产停业损失补偿费、货币补助金、按时签约奖励费、重大设施搬迁损失费等，起诉要求相关部门与其单独签订企业搬迁安置补偿协议和支付相应补偿费。经查相关部门已经和原审第三人宁波市奉化区尚田森森竹制品厂签订《宁波市葛岙水库移民工程非住宅安置协议》并支付了相应的补偿费用，其中包含了上诉人主张应补偿给其的一次性搬迁和临时安置费、停产停业损失补偿费等费用。另查明上诉人在一审宣判后已针对原审第三人提起民事诉讼，要求原审第三人支付附属物补偿、重大设备搬迁损失、装修装潢和停产停业补偿费等共计286364.55元，该案案号为（2020）浙0213民初2543号。上诉人对补偿事宜有异议，应通过民事途径或针对前述协议提起诉讼以寻求救济，而非要求行政机关另行履行安置补偿职责。且协议需在相关主体协商一致的情况下自愿签订，上诉人要求判决行政机关与其签订协议，并无法律依据。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 黄 寒 审判员 许 勤 审判员 蒋旭东 二〇二〇年九月十六日 书记员 许亚芬