浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行终85号 上诉人（原审原告）王文洪，男，1974年3月22日出生,汉族，住浙江省青田县。 委托代理人张艳玲，北京美泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青田县自然资源和规划局，住所地浙江省青田县鹤城街道鹤城东路285号。 法定代表人邹春宾，局长。 应诉负责人程东海，开发区分局局长。 委托代理人潘足飞，浙江潘源律师事务所律师。 上诉人王文洪与被上诉人青田县自然资源和规划局因政府信息公开一案，不服缙云县人民法院（2019）浙1122行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原判认定，原告王文洪系青田县温溪镇沙埠村村民，2019年6月20日，原告王文洪通过邮寄方式向被告青田县自然资源和规划局提出了政府信息公开申请，申请公开青田县温溪镇沙埠村沙埠工业园区（二期）建设用地的：1.浙土字B（2002）10529号征地批复；2.征地申报材料【一书四方案（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案)、征地调查确认表、土地利用总体规划图、土地利用现状图、勘测定界技术报告书和勘测定界图等】；3.征地补偿安置方案及公告、拟征地公告、征地公告；4.主管部门和沙埠村村民委员会签订的征地补偿安置协议；5.支付征地补偿费的支付凭证；6.支付青苗补偿费和地上附着物补偿费的计算标准和支付明细；7.留用地的比例、留用地的面积、留用地的位置；8.征地批复中涉及建设用地或未利用地的面积、补偿费用、补偿标准。被告收到申请后，于2019年7月26日作出了延期答复说明，并于2019年8月20日作出了2019年第24号《青田县自然资源和规划局公开政府信息告知书》，向原告王文洪公开了青田县温溪镇沙埠村沙埠工业园区（二期）建设用地的：建设用地项目呈报材料（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案）、征用土地情况调查表。 原审另查明，原告除向被告提出本案政府信息公开申请外，还分别于以下时间多次向被告及其他行政机关提出了政府信息公开申请： 1.2019年6月12日，原告通过邮政快递的方式向被告提交了18份政府信息公开申请，请求被告依法书面公开青田县第二人民医院迁建工程、温溪镇第五小学新建项目（一期）的：（1）地质灾害危险评估文件批复；（2）用地批准文件及申报材料；（3）留用地位置，面积，如果异地安排留用地的，折算留用地指标的标准依据；（4）“一书两证”（建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）及申报材料；（5）征地批文及申报材料（一书四方案（建设用地项目呈报说明书、农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案）、征地调查确认表、土地利用总体规划图、土地利用现状图、勘测定界技术报告书和勘测定界图等）；（6）用地预审文件；（7）征地补偿安置方案及公告、对征地补偿方案的批准文件、拟征地公告、征地公告；（8）征地补偿安置协议，支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费的支付凭证、支付清单等文件；（9）征地批复文件和征地公告，村民代表会议决议和村民代表会议表决签名。 2.2019年6月20日，除本案政府信息公开申请外，原告还向被告青田县自然资源和规划局提出了14件政府信息公开申请，申请公开14个征收地块对应的：（1）征地批复；（2）征地申报材料（一书四方案、征地调查确认表、土地利用总体规划图、土地利用现状图、勘测定界技术报告书和勘测定界图等）；（3）征地补偿安置方案及公告、拟征地公告、征地公告；（4）征地补偿安置协议；（5）征地补偿费支付凭证；（6）青苗补偿费和地上附着物补偿费计算标准和支付明细；（7）留用地比例、留用地面积和位置；（8）征地批复中涉及建设用地或未利用地的面积、补偿费用、补偿标准。 3.2019年9月7日，原告向青田县住房和城乡建设局提出政府信息公开申请1件，申请公开沙埠村行政村温溪高中教师联建房1幢、2幢、3幢相关事项依次为：（1）项目建议书批复文件或受理备案通知书、请示文件、项目建议书；（2）可行性研究报告批复文件、请示文件、可行性研究报告；（3）专家论证意见、项目评估文件、有关立项的会议纪要、领导批示；（4）建设项目选址意见书及其附件附图或规划出让条件及其附图、建设用地批准书、建设地规划许可证及其附件附图；（5）土地使用证明文件及其附件（即土地预审意见、国土勘测报告书、建设用地呈报材料“一书一方案”、土地划拨决定书或土地出让合同书、土地成交确认书）；（6）规划放样文件（规划放线单、规划验线单）、设计方案审查意见（开发区项目另收规划审核的总平面布置图）；（7）环保部门审批意见、环境影响报告书或建设项目环境影响登记表、人防部门异地建设批复文件、核实表、施工图设计文件审查合格书、审查报告；（8）建设工程规划许可证及其附件、建设工程规划管理回复及附图、建筑工程施工许可证。 原审还查明，案外人周军与原告王文洪系同村村民，两人作为共同原告就温溪镇沙埠村土地征收提起行政诉讼共计9件，分别为：（2019）浙1122行初4号,（2019）浙11行初87号、90号，（2019）浙0106行初174号，（2019）浙01行初461号、439号，（2019）浙11行终148号，（2020）浙01行终31号,（2019）浙行终1887号，均涉及沙埠村土地征收相关情况。原告王文洪诉被告青田县自然资源和规划局政府信息公开15件系列案件审理期间，周军均积极参与旁听、调查。2019年11月27日，周军在该批系列案件尚未审结的情况下，又以个人名义分别向被告和浙江省自然资源厅提出政府信息公开申请共计37件，其中28件信息公开所对应的地块、申请内容与王文洪所提信息公开基本一致，不同之处仅为：1.信息内容的描述上：原告系依据地块信息来申请公开相应信息，周军则依据征地批复信息来申请公开相应信息；2.申请公开的内容上：周军在每一个信息公开申请中均增加了一项内容，即“村民（代表）会议决定和签名表、征地调查确认表等报批组件文件”。 原审又查明，2019年7月9日、2019年8月28日，原告分别向浙江省自然资源厅、浙江省丽水市信访局进行信访，要求调查沙埠村村民征地建厂建校、工程建设违法征地用地等情况；2019年8月28日，原告向丽水市人民政府信访，要求查处青田县人民政府和青田县自然资源和规划局违法征地行为，对相关负责人作出行政处分。 原审法院经审理认为，该案的争议焦点为：原告提出政府信息公开申请是否符合法律规定；被告是否已经履行政府信息公开的法定职责。 根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第三条的规定，为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照“一事一申请”原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。本案中，通过查看本案原告申请公开的内容，可以看出其希望获取的信息几乎涵盖土地征收过程中产生的所有政府信息。众所周知，土地征收由一系列征地行为构成，包括征地批复、发布征地公告、进行补偿登记，签订补偿协议或作出补偿决定，支付补偿费用等等，原告在一个政府信息公开申请中即要求公开征地各个环节涉及的政府信息共计8大项21个信息内容，应属于申请公开内容不明确的情形，不符合政府信息公开“一事一申请”原则。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“《条例》”）第三十条的规定，政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。本案中，被告对原告的申请既未要求其予以明确，又未要求按照“一事一申请”原则办理，对此应予指正。但被告在能够理解和识别相关申请内容的前提下，进行初步查找和检索，并就寻找确定的政府信息向原告进行了公开，已经在一定程度上保障了原告获取政府信息的权利和相应的知情权，履行了相应的政府信息公开法定职责。 另，本案原告以其作为村集体经济组织成员享有知情权为由，一年内先后共向被告提出政府信息公开申请多达33次。在被告作出政府信息公开具体行政行为后，本案的诉讼期间,曾与原告就沙埠村土地征收事宜先后9次共同提起行政诉讼的案外人周军，积极参与案件审理和调查，在明知原告提起15件政府信息公开申请且均处于诉讼阶段的情况下，又以其个人名义向被告和浙江省自然资源厅重复就案涉政府信息提出信息公开申请。结合两人曾向相关部门信访等情况可以看出，原告提出案涉政府信息公开申请的目的并非单纯为了获取政府信息，而是希望借此推动其认为“存在违法征地行为”的查处。《条例》的实施，为社会公众获取政府信息，便利生产、生活和参与经济社会活动打开了方便之门，但这并不意味着公民个人可以随意地、大量地、变相重复地提出信息公开申请或者诉讼。本案原告及案外人周军频繁、重复提出信息公开申请的行为，已经超过了申请政府信息公开的合理范围，使有限的公共资源在维护个人利益和公共利益之间有所失衡，违背了《条例》的立法初衷，亦应予规制。综上，本案原告关于确认被告未完全履行政府信息公开法定职责违法并限期全部答复的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王文洪的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王文洪负担。 上诉人王文洪上诉称：一、一审时，被上诉人未以“一事一申请原则”答复上诉人，一审法院主动援引该原则，违反了《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(下称《意见》)第三条（“一事一申请”原则）的立法初衷，不符合司法权对行政权有限干预原则。1、“一事一申请”原则属行政权范畴，系国务院办公厅通过立法方式授予行政机关适用，非司法权主动审查范围。“对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照‘一事一申请’原则对申请方式加以调整”，故行政机关非必须适用该原则。2、“一事一申请”原则系针对政府信息由多个行政机关制作或保存情形。本案中，上诉人所申请的政府信息属被上诉人制作或保存。3、被上诉人收到上诉人的申请后，未主动要求上诉人分开申请，也未在答辩中提及“一事一申请”原则，法院不应主动审查。虽然上诉人申请的事项比较多，但被上诉人为此延长了答复期限，可知被上诉人不认为本案必须适用该原则。二、一审法院以上诉人申请公开事项多为由，认定申请公开内容不明确，没有事实和法律依据。1、申请事项多，不代表申请内容不明确。上诉人申请的所有信息均明确且有据可查。被上诉人也依次公开了部分信息，对未公开信息，也未要求补正。故被上诉人清楚上诉人申请的具体事项，也知道申请内容明确具体，在答辩中也未以不明确为由拒绝公开。一审法院系以申请内容不明确为由，故意为被上诉人不公开信息找托词，没有事实依据和法律依据。2、申请内容不明确，不属于违反“一事一申请”原则的情形。申请内容不明确的，《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称《条例》)第三十条规定，行政机关应给予指导和释明，7日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。而“一事一申请”原则适用于“信息类别和项目繁多”、“属于多个行政机关制作或保存的政府信息”，两者完全不同。3、被上诉人完全能理解和识别上诉人申请的内容。比如上诉人申请的《征地调查确认表》是根据《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第十条规定“确认征地调查结果”的文件。三、上诉人认为被上诉人未完全履行政府信息公开职责，有事实依据。1、被上诉人未予以公开的部分政府信息是上诉人在履行征地事务法定职责中应当保存或制作的。2、被上诉人在给上诉人的《公开政府信息告知书》中，并未说明未公开的信息不存在或不属于被上诉人制作或保存。3、一审法院认为被上诉人初步查找和检索后公开了部分信息，履行了信息公开法定职责，系包庇被上诉人违法行为。4、若被上诉人经检索发现上诉人申请的相关信息不存在，应当根据《条例》第三十六条规定，分别作出答复，然而被上诉人出具的《公开政府信息告知书》中并未依法对上诉人申请的事项分别作出答复。一审法院认为被上诉人履行了政府信息公开的法定职责，违反了《条例》的规定。四、上诉人多次向被上诉人申请公开多项信息，是根据不同的征地项目提起的申请，不属于滥用权利。1、上诉人所在的沙埠村自2000年开始，其集体土地陆续被政府征收，到2019年约22个征地项目，大量征地批复和实际用地不符，失地农民的社会保障、征收安置地、留用地未落实，征地补偿款财务混乱。为了维护集体经济成员的合法权益，了解征收的详细情况，上诉人才申请信息公开。2、一审法院查明的2019年6月20日上诉人向被上诉人提出了14个政府信息公开申请，不属实。上诉人本批申请公开的政府信息是20个不同的征地项目，再加上青田县第二人民医院迁建工程和温溪镇第五小学新建项目(一期)，总共22个征地项目。上诉人为了解每个项目征地红线图、征地面积和补偿款支付情况，对每个征地项目申请信息公开，是合法行为，非权利滥用。五、上诉人和案外人周军申请政府信息公开，不属于频繁、重复申请信息的行为，是作为中华人民共和国公民和沙埠村集体经济组织成员依法享有的权利。1、上诉人曾与周军共同提起了8个行政诉讼，但不是政府信息公开案件。2、上诉人和周军提起的行政诉讼共计8件，上诉人单独起诉了一个案件。3、上诉人之所以提起9个案件，是因为自2000年起沙埠村土地被征收22次，因为政府机关很多不作为或违法作为，侵犯了沙埠村村民的合法权益。4、一审法院主动调取上诉人与案外人周军的其他行政诉讼和申请信息公开情况是滥用司法权的表现。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”双方当事人在庭审过程中没有提及相关证据，因此法院不应对该事实予以认定。5、案外人周军之所以申请信息公开，是因为沙埠村征地项目和每年度征地批次并不是一一对应的，周军是以征地批复的文号即征地批次为单位申请政府信息公开，不属于重复申请。六、一审法院认为，上诉人和案外人周军向不同行政机关申请了多个政府信息公开系为了推动对“存在违法征地行为”的查处，认定错误。1、上诉人的主观目的是合法合理的。上诉人申请信息的最终目的，是为了获取政府信息，以调查已征地面积和征地留用地的基本情况等，是为了厘清沙埠村资产、资金和资源情况。2、信息公开是保障公民知情权。行政机关应坚决贯彻落实党中央、国务院关于全面推进政务公开的指示精神，积极回应人民群众对于政府信息公开的需求。3、根据《条例》第三十五条、第四十二条，如果申请人申请政府信息公开的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可要求申请人说明理由、延迟答复、收取费用等。被上诉人没有因上诉人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围而要求说明理由及收取信息处理费。因此，一审法院认为上诉人多次向被上诉人申请信息公开，被上诉人不应公开，系错误的。七、上诉人的申请，未超过申请政府信息公开的合理范围，一审法院如果认为申请人的申请导致“有限的公共资源在维护个人利益和公共利益之间有所失衡”，那也是被上诉人多年来对征地档案管理不规范、不尽职导致的。综上，上诉人认为一审法院在证据不足、事实认定错误基础上，驳回上诉人的诉讼请求明显违法。特提起上诉，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人一审的全部诉讼请求。 被上诉人青田县自然资源和规划局答辩称：一审判决认定事实清楚、证据充分、程序合法。上诉人上诉观点不能成立,请求人民法院依法不予采信。1、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第三条规定了“一事一申请”原则。“一事一申请”是申请政府信息公开的基本原则,上诉人应当遵守。答辩人在对上诉人的申请既未要求予以明确,又未要求其按照“一事一申请”原则办理,对此予以指正;对一审法院的依法指正,答辩人虚心接受,并在今后工作中予以加强。2、上诉人提出的8大项21个信息公开申请,属于申请内容不明确的情形,也违反了“一事一申请”原则。3、答辩人收到上诉人政府信息公开申请后,在能够理解和识别的前提下,进行初步查找和检索,并对已寻找到的能确定的政府信息向上诉人进行了公开,在一定程度上保障了上诉人获取政府信息的权利和相应的知情权,已履行了政府信息公开法定职责。4、上诉人和案外人周军多次向答辩人申请多项信息公开，且在申请案涉政府信息公开前后,向有关部门提出信访,其申请政府信息公开的目的并非单纯获取政府信息,而是希望借此推动其所认为“存在违法征地行为”的查处或者信访。5、上诉人与案外人周军向包括答辩人在内的多个行政机关频繁、重复提起信息公开申请,已经超过了申请政府信息公开的合理范围，事实清楚，证据充分。6、上诉人与案外人周军在本案诉讼期间,除了向答辩人申请30多件政府信息公开,还向青田县土地和房屋征收工作指导中心、温溪镇人民政府又提起30多件与案涉政府信息内容相近的申请,使有限的公开资源在维护个人利益和公开利益之间有所失衡,也违背了《条例》的立法初衷。综上所述,一审判决认定事实清楚,证据充分,程序合法,适用法律正确,请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 本院二审查明的事实与原判一致，故对原判认定的事实予以确认。本院另查明，上诉人王文洪及此前与上诉人共同多次诉讼的案外人周军，自2019年6月20日起至今以个人名义，向多个部门申请有关征地的政府信息公开，总数愈百次。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十五条规定：“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理……”本案上诉人及曾与上诉人共同多次诉讼的案外人周军，在明知案涉15件政府信息公开申请均处于诉讼审查阶段的情况下，在本案一审、二审期间又反复以个人名义向被上诉人、浙江省自然资源厅、青田县人民政府、青田县住房和城乡建设局、青田县林业局、青田县土地和房屋征收工作指导中心、青田县温溪镇人民政府等多部门提起有关征地的大量信息公开申请，申请次数愈百次，其中部分申请公开的信息存在重复申请的情形。上诉人及案外人周军，短期内重复、大量地申请公开政府信息，理应根据上述规定，说明合理理由，但其仅仅以“知情”为由申请如此大量的政府信息，被上诉人本可以不予处理。即便如此，被上诉人在能够理解和识别相关申请内容的前提下，进行了必要的查找和检索，并就部分政府信息向原告进行了公开，原判认定被上诉人已经在一定程度上保障了原告获取政府信息的权利和相应的知情权，履行了相应的政府信息公开法定职责并无不当。综上，原审法院判决驳回原告的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审受理费50元，由上诉人王文洪负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱建民 审 判 员 邹一峻 审 判 员 李月群 二〇二〇年九月十八日 代书记员 吴美珠