四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川11行初156号 原告：四川蓝雁峨眉山杨村铺煤业有限公司，住所地四川省峨眉山市杨村铺社区，统一社会信用代码91511100207450789R。 法定代表人：李斌，执行董事。 委托诉讼代理人：陈伟，四川金顶律师事务所律师。 被告：峨眉山市人民政府，住所地四川省峨眉山市绥山西路7号。 法定代表人：吴小怡，市长。 委托诉讼代理人：彭健，四川仙山律师事务所律师。 委托诉讼代理人：费超，四川仙山律师事务所律师。 原告四川蓝雁峨眉山杨村铺煤业有限公司（以下简称杨村铺煤业公司）与被告峨眉山市人民政府行政协议一案，于2019年11月4日向本院提起诉讼，本院依法组成合议庭，于2019年12月19日对本案公开开庭进行了审理。原告杨村铺煤业公司的委托诉讼代理人陈伟，被告峨眉山市人民政府的出庭负责人林寿洪及委托诉讼代理人费超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨村铺煤业公司诉称，原、被告经平等、自愿协商，于2016年7月5日签订《关闭煤矿“以奖代补”协议》，协议签订后，原告按约履行了相应的义务，被告仅仅履行了协议中支付3320万元“以奖代补”资金的义务，协议第五条约定的义务，被告至今未履行。为此，原告遂诉至本院，要求：1.确认原告与被告2016年7月5日签订的《关闭煤矿“以奖代补”协议》合法有效；2.判令被告继续履行2016年7月5日签订的《关闭煤矿“以奖代补”协议》第五条约定内容；3.判令被告承担本案全部诉讼费用。2019年12月19日，原告变更诉讼请求为：1.判令被告在合理期限内继续全面履行2016年7月5日签订的《关闭煤矿“以奖代补”协议》第五条约定内容，即判令被告在判决生效后1个月内完成260.24亩工业用地的收储和调规（按峨规条（2018）（国土）28号、29号设计条件通知书的条件进行调规）；判令被告在判决生效后3个月内完成260.24亩土地的挂牌或拍卖工作并将土地收益扣除应缴各项专项资金后全部支付给原告（具体为：挂牌出让土地的，按增值价款的15%扣除国家和省上水利基金后的土地收益全部支付给原告；拍卖出让土地的，按出让价款的8.9%提取土地开发资金、农田水利建设资金上解中央、省财政后的土地收益全部支付给原告）。2.判令被告承担本案全部诉讼费用。 被告辩称，双方所签协议合法有效，协议第五条包含多个内容，具体包括土地收储、土地调规变性、土地依法出让等，原告笼统的要求履行协议第五条缺乏具体明确的诉讼请求，应当予以驳回。目前协议第五条约定的土地收储仍未完成，造成土地收储无法完成的责任在原告。首先，原告认为收储只能对其土地进行评估，不同意对其地面资产进行评估收储，导致土地收储工作无法进行。其次，原告不了解国家有关土地法律政策，强行要求违法一对一供地，严重阻碍了土地收储工作的进行。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2016年6月27日，中共峨眉山市委办公室作出峨委十三届〔2016〕68-3号决定事项通知，该通知载明：“会议通过票决议定：1.同意接受杨村铺煤矿的关闭申请。2.按照9万吨产能“以奖代补”1380万元/矿和瓦斯突出矿井增加100万元/矿的标准，给予年产能为21万吨的杨村铺煤矿3320万元关闭补偿。补偿资金按5:4:1的比例，分3期拨付，即在完成井下设备拆除和封井后，拨付补偿资金的50%，2016年低拨付补偿资金的40%，余下10%的补偿资金在2017年12月底兑现。3.同意土地按程序调规报批后，依法实施供地，供地价不得低于同地段、同性质土地基准地价，产生的税费由企业自行承担。260亩工业用地收储价按收储时的工业基准地价执行（该宗土地的具体位置、实际面积以市国土资源局核查结果为准，但不得超过已办法国土证面积）。4.土地收益按政策规定扣除应缴各级专项资金后，用于企业补助煤矿职工安置和社保缴费等。具体为，挂牌出让的土地，按增值价款的15%扣除国家和省上水利基金；拍卖出让的土地，按出让价款的8.9%提取土地开发资金、农田水利建设资金上解中央、省财政。5.具体关闭退出协议，由市政府法制办审查、相关市领导会签后实施。 2016年7月5日，原、被告以被告为甲方，以原告为乙方，签订《关闭煤矿“以奖代补”协议》（以下简称《协议》），约定：“……二、乙方按期关闭煤矿，甲方分三次对乙方拨付“以奖代补”人民币合计叁仟叁佰捌拾万元(小写:3320.00万元)，其中：乙方煤矿完成井口永久性封闭后，甲方按奖补费总额的50%先期拨付到龙池镇政府账户，双方共同委托龙池镇政府监督发放。“以奖代补”款项优先用于企业职工工资、解除劳动合同经济补偿、工伤和职业病、社保等遗留问题处理。关闭煤矿奖补费余额在乙方将“以奖代补”款项优先用于企业职工工资、解除劳动合同经济补偿、工伤和职业病、社保等遗留问题处理，并符合川办函〔2013〕133号文件规定的关闭煤矿8项验收标准后，按上述拨付方式，于2016年12月底前拨付奖补费总额的40%，2017年12月前拨付奖补费总额的10%……四、乙方自行承担煤矿关闭善后工作的相关责任，负责组织实施煤矿关闭各项具体工作，自行承担自身所有债权债务，妥善处理好职工善后即煤矿各类遗留问题，按政策规定做好退职、社保医保费补缴，职工体检、职业病诊断、工伤鉴定及赔付等；按期完成矿井闭坑，承担煤矿关闭期间的安全责任和经济责任。煤矿关闭期间，乙方不得组织非法生产，出现违法行为一经查实，除按有关规定严肃查处外，甲方取消对乙方煤矿关闭的奖补，对乙方已收到的奖补资金，乙方应对甲方予以返还。五、将乙方260.24亩工业用地按程序调规报批后，依法实施供地，供地价不得低于同地段、同性质土地基准地价，产生的税费由企业自行承担。260亩工业用地收储价按收储时的工业基准地价执行。土地收益按政策规定扣除应缴各级专项资金后，用于企业补助煤矿职工安置和社保缴费等。具体为，挂牌出让的土地，按增值价款的15%扣除国家和省上水利基金；拍卖出让的土地，按出让价款的8.9%提取土地开发资金、农田水利建设资金上解中央、省财政……”。 2016年7月22日，被告作出《关于对杨村铺煤业公司（杨村铺煤矿）事实关闭的决定》，决定对原告事实政策性引导关闭。 2017年11月7日，乐山博瑞新天房地产土地评估有限公司对原告2017-47#地块估价对象预评估结果一栏表载明：建筑物小计67.8万元，土地1128.13万元，两项总计1195.93万元。原告2017-55#地块估价对象预评估结果一栏表载明：建筑物小计36.86万元，土地1380.61万元，两项总计1417.67万元。原告2017-56#地块估价对象预评估结果一栏表载明：建筑物小计800.46万元，土地1368.24万元，两项总计2168.7万元。 2018年5月8日，峨眉山市住房和城乡规划建设局向峨眉山市国土资源局发出的峨规条（2018）（国土）28号、29号设计条件通知书。 另查明，峨眉国用（2004）第8083号国有土地使用权证上载明土地使用权人杨村铺煤业公司，座落峨眉山市龙池镇××组，地号Ｘ-1-2，地类（用途）工业，使用权类型出让，终止日期2054.4.12，使用权面积295.37㎡。峨眉国用（2004）第8084号国有土地使用权证上载明土地使用权人杨村铺煤业公司，座落峨眉山市龙池镇桃园村，地号Ｘ-1-3，地类（用途）工业，使用权类型出让，终止日期2054.4.12，使用权面积18289.84㎡。峨眉国用（2004）第8085号国有土地使用权证上载明土地使用权人杨村铺煤业公司，座落峨眉山市沙溪乡××村××组，地号Ｘ-1-4，地类（用途）工业，使用权类型出让，终止日期2054.4.12，使用权面积2010.97㎡。峨眉国用（2004）第8086号国有土地使用权证上载明土地使用权人杨村铺煤业公司，座落峨眉山市沙溪乡××村××组，地号Ｘ-1-5，地类（用途）工业，使用权类型出让，终止日期2054.4.12，使用权面积1966.84㎡。峨眉国用（2004）第8087号国有土地使用权证上载明土地使用权人杨村铺煤业公司，座落峨眉山市杨柳村××组，地号Ｘ-1-8，地类（用途）工业，使用权类型出让，终止日期2054.4.12，使用权面积38.92㎡。峨眉国用（2004）第8088号国有土地使用权证上载明土地使用权人杨村铺煤业公司，座落峨眉山市杨柳村××组，地号Ｘ-1-10，地类（用途）工业，使用权类型出让，终止日期2054.4.12，使用权面积27.84㎡。 庭审中，原告明确表示《协议》第五条约定的“依法实施供地”并非向原告实施一对一供地，且260.24亩工业用地收储价可以按照协议约定按收储时的工业基准地价执行，也可以按评估价格予以收储；被告认可收储原告土地的条件已成就。 以上事实有峨委十三届〔2016〕68-3号决定事项通知、《协议》、峨眉山市人民政府《关于对杨村铺煤业公司（杨村铺煤矿）事实关闭的决定》、峨国土资〔2017〕339号评估请示、评估结果一览表、峨规条（2018）（国土）28号、29号设计条件通知书、国用（2004）第8083、8084、8085、8086、8087、8088号土地证、庭前会议记录、庭审笔录以及双方当事人的陈述等证据予以证明。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第六十二条第一款第四项规定，当事人就有关合同履行期限不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。 综合原被告的诉辩意见，原、被告双方均认可《协议》第五条约定包含了了以下四方面内容：1.将260.24亩工业用地调规后，依法实施供地；2.对原告260.24亩工业用地进行收储；3.对土地进行挂牌出让或拍卖出让；4.土地收益按政策规定扣除应缴各项专项资金后，用于企业补助煤矿职工安置和社保缴费等。该四方面内容应分步骤，按先后顺序依次履行:第一、被告对原告的260.24亩工业用地进行收储；第二、被告将260.24亩工业用地调规；第三、被告对土地进行挂牌出让或拍卖出让；第四、被告将土地收益按政策规定扣除应缴各项专项资金后，用于原告补助煤矿职工安置和社保缴费等。即第五条所约定的调规、出让行为需待土地收储行为履行完毕后再行实施，对此，原、被告均无异议。双方争议的是《协议》第五条约定的理解和履行问题，该问题的核心在于：一、土地收储、调规、出让的履行时间问题；二、土地收益的归属问题。对此，本院具体评析如下： （一）关于土地收储、调规、出让的履行时间问题 原告认为虽然《协议》未对土地收储、调规、出让的履行时间作出明确约定，但不代表无期限，被告应在1个月内完成对原告土地的收储、调规，3个月内完成土地挂牌或拍卖工作并将土地收益按约支付给原告。被告认为，土地的收储、调规、出让需根据市场的供需情况和区域的发展规划、建设等情况确定，没有具体的期限。本院认为，现原、被告一致认可本案土地收储的条件已经成就，关于土地收储的履行时间，《协议》中无明确约定，人民法院可以遵循诚实信用原则对约定不明条款进行体系解释，公平合理确定履行期限。本案被告未向本院提交证据证明关于该履行期限的相关规定，也未就该问题与原告协商一致，综合案涉土地的实际情况、被告实施土地收储的工作流程等因素，酌定给予被告3个月完成案涉土地的收储工作较为适宜。据此，对于原告要求被告按照《协议》第五条的约定收储原告土地的诉请，本院予以支持。但鉴于土地收储、调规、出让有先后顺序，调规、出让的实施需根据原、被告双方对土地收储的履行情况得以最终确定，原告在本案中提交的证据尚不足以证明对于土地调规、出让的裁判时机业已成熟，故对于原告要求法院判令被告在1个月内完成调规和3个月内完成出让工作的诉请，本院不予支持。待被告土地收储行为履行完毕后，原告可就后续行为另行起诉。 （二）土地收益的归属问题 如前所述，本案应先对土地实施收储后再进行调规、出让，而土地出让的具体情况，因受土地调规和市场因素等影响较大，如土地能否调规、有无买受人竞拍等情况尚不明确，且关于土地收益的约定不能违反法律、法规的强制性规定，故本案对土地收益归属问题进行认定的裁判时机也尚不成熟，对于原告此项诉讼请求，本院亦不予支持。同理，原告可待案涉土地出让后对该问题另寻救济。 综上，原告四川蓝雁峨眉山杨村铺煤业有限公司的主张部分成立，本院予以部分支持。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条、第二十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决如下： 一、被告峨眉山市人民政府在本判决生效之日起3个月内按照与原告四川蓝雁峨眉山杨村铺煤业有限公司签订的《关闭煤矿“以奖代补”协议》中第五条的约定对原告260.24亩工业用地实施收储。 二、驳回原告四川蓝雁峨眉山杨村铺煤业有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告峨眉山市人民政府负担。 如不服本判决，各方当事人可在本判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  易晓芸 审判员  钟小红 审判员  罗喆予 二〇二〇年九月二十九日 书记员  朱蕾汀 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。