湖南省益阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘09行终114号上诉人（原审原告）马金林，男，1957年12月22日出生，汉族，住湖南省大通湖区***********。被上诉人（原审被告）益阳市人力资源和社会保障局。住所地：湖南省益阳市*************。负责人陈燕群，该局局长。委托代理人王志伟，大通湖区民政和人力资源社会保障局总会计师，代理权限为特别授权。委托代理人郭剑，该局法律顾问，代理权限为一般代理。被上诉人（原审被告）益阳市人民政府。住所地：湖南省益阳市*********。法定代表人张值恒，该市市长。委托代理人熊昌文，该市司法局工作人员，代理权限为一般代理。委托代理人李奇国，湖南启真律师事务所律师，代理权限为一般代理。上诉人马金林诉被上诉人益阳市人力资源和社会保障局（以下简称益阳市人社局）、益阳市人民政府（以下简称益阳市政府）退休审批行政行为及行政复议一案，不服湖南省桃江县人民法院于2020年4月20日作出（2020）湘0922行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，本案现已审理终结。湖南省桃江县人民法院认定，1974年马金林在原益阳地区国营北洲子农场**场*队参加生产劳动，1979年4月到*机站当学徒工至1982年5月转正。2000年9月，原大通湖农场、北洲子农场等五大国营农场改制，被批准设立北洲子镇。2003年7月起，国家要求将农垦企业职工纳入当地基本养老保险范围，马金林系以农业职工身份缴纳保险费。2017年12月30日，益阳市大通湖区人力资源和社会保障局（以下简称大通湖人社局）为马金林签发职工退休证。退休时间：2017年11月，退休类别：农业职工。2018年1月20日，将退休证发给马金林，以农业职工身份退休并领取退休金。2018年2月13日，马金林向益阳市政府邮寄行政复议申请书，请求：1．确认大通湖人社局以农业职工身份为其办理的退休证无效；2．责令大通湖人社局为其重新以非农工身份办理企业职工基本养老保险退休手续；3．责令大通湖人社局补发其所应当享受的以非农业职工参加企业职工养老保险的退休待遇差额；4．请求对湘政办发［2003］44号文件进行合法性审查。同年2月28日，益阳市政府电话告知马金林，因刘*先等四人已就同事项和请求提起行政诉讼，且已经立案，可就该事项直接向法院起诉或待该案判决后再提起行政复议。2018年4月23日，马金林以益阳市政府逾期不作出行政复议决定违法为由，向法院提起行政诉讼，益阳市中级人民法院于2018年4月27日作出（2018）湘09行初17号行政裁定书，认为，马金林所诉内容系企业改制过程中身份转换及待遇落实问题，属国家政策调整范围，不属于人民法院行政诉讼受案范围，裁定：对马金林的起诉，本院不予立案。马金林不服，提起上诉，2018年10月29日，湖南省高级人民法院作出（2018）湘行终1282号行政裁定书，裁定：驳回上诉，维持原裁定。马金林仍不服，向最高人民法院提出再审申请。在再审期间，益阳市政府于2019年11月8日受理其行政复议申请，并于2019年12月23日作出益府复决字（2019）82号行政复议决定书，决定：维持益阳市人社局为马金林以农业职工身份办理退休的行政行为。并于2020年1月6日向马金林送达该行政复议决定书。另查明：2017年10月7日，起诉人刘*先、黄*奇、胡*平、曹*进等447人（实际提供身份信息的382人）起诉要求判决大通湖人社局从2008年12月3日至2017年9月25日期间为其办理退休手续的行政行为为无效行政行为，判令撤销大通湖人社局为其按农业职工参加企业职工基本养老保险办理的退休证，并要求按非农业职工办理企业职工基本养老保险待遇；赔偿因被错误按农业职工退休给其造成的社保待遇损失；请求对湘政办发［2003］44号文件进行合法性审查。大通湖管理区人民法院认为起诉人所提诉求系原国有大通湖农场、金盆农场、北洲子农场、千山红农场等四个国营农场机务工要求解决养老保险和退休待遇等历史遗留问题，这些问题属于政策调整的范畴，不属于人民法院受案的范围，于2017年11月13日作出（2017）湘0991行初1号行政裁定书：对刘*先、黄*奇、胡*平、曹*进等382人的起诉，本院不予立案。其中马金林在起诉人之列。刘*先、黄*奇、胡*平、曹*进等四人以要求责令大通湖人社局撤销将其按农业职工参加养老保险的退休证，并按非农业职工办理企业职工养老保险退休手续，并赔偿因错误按农业职工退休所造成的社保待遇损失等请求为由，诉益阳市大通湖区管理委员会行政复议一案，2017年11月13日，益阳市中级人民法院予以受理，认为四原告所提诉求属于国有农垦企业体制改革引发的问题，而企业改制是人民政府主导的一项具有高度政策性的工作，应由人民政府及其相关部门处理，亦不属于人民法院行政审判的受案范围，故对四原告要求按城镇企业职工享受退休待遇的起诉，应予驳回。并于2018年5月3日作出（2017）湘09行初60号行政裁定书，驳回刘*先等四人的起诉。再查明，大通湖人社局系受益阳市人社局委托执法。湖南省桃江县人民法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行为，委托的行政机关是被告”的规定，大通湖人社局系受益阳市人社局委托为马金林核发退休证，故，益阳市人社局是本案适格被告。本案争议的焦点是：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、本案诉请的标的是否已经为生效裁判所羁束的问题；三、对湘政办发［2003］44号文件的合法性是否应予审查的问题；四、益府复决字（2019）82号行政复议决定书的合法性问题。关于第一个焦点，本案是否属于行政诉讼的受案范围问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，参照规章，对行政行为的合法性进行审查。本案马金林原为国营北洲子农场职工，其所诉内容实质为因企业改制过程中身份转换及待遇落实问题，属国家政策调整范围，人民法院无法进行合法性评判，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件，应予驳回。关于第二个焦点，本案诉请的标的是否已经为生效裁判所羁束的问题。所谓诉讼标的为生效裁判所羁束，是指当事人起诉所指向的诉讼标的已经不具有可争议性，诉讼标的物的归属或者法律关系的性质，已经被人民法院生效的裁判文书所确认。生效裁判具有对世的法律效力，不仅对案件当事人有拘束力，对案件当事人之外的其他公民、法人或者其他组织同样具有拘束力。无论2018年4月27日益阳市中级人民法院对马金林作出的（2018）湘09行初17号行政裁定书，还是大通湖管理区人民法院于2017年11月13日对刘*先等382名起诉人作出的（2017）湘0991行初1号行政裁定，抑或是益阳市中级人民法院于2018年5月3日对刘*先等四人作出的（2017）湘09行初60号行政裁定，所有起诉人均是基于本案相同诉讼请求即要求撤销退休证，按非农工身份办理退休待遇，补发退休差额，一并对湘政办发［2003］44号文件的合法性进行审查，诉讼标的同为身份转换及待遇落实问题，均被法院以“不属于人民法院受案范围”为由，裁定不予立案或裁定驳回起诉，因此，马金林的诉讼请求，已经被上述生效裁判所羁束，其起诉应当予以驳回。关于第三个焦点，湘政办发［2003］44号文件的合法性审查问题。该文件的合法性已经湖南省人大法工委在《关于蔡桂枚所提审查建议的回复》作出答复，且规范性文件的合法性审查是在对行政行为提起诉讼时，一并提出，因本案不属于行政诉讼的受案范围，故对马金林的该项诉讼请求，应予驳回起诉。关于第四个焦点，益府复决字（2019）82号行政复议决定的合法性问题。益阳市政府在马金林诉其不履行法定职责案件过程中，按照法院要求，于2019年11月8日受理，于12月23日作出涉案行政复议决定，在法定期限内作出。虽然益阳市政府作出了维持益阳市人社局为马金林以农业职工身份办理退休的行政行为。行政复议与行政诉讼的受案范围并非完全一致，人民法院受理行政案件，应当依照法律规定的起诉条件进行审查，该行政复议决定的内容及诉权的告知，不影响人民法院对起诉条件依法审查的法定职权。因本案不属于行政诉讼受案范围，故对马金林要求撤销益府复决字（2019）82号行政复议决定书的诉讼请求，亦应予以驳回。综上所述，马金林的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项之规定的起诉条件，不属于人民法院受理行政案件的范围；其诉讼标的已经被生效裁判所羁束，因此，其起诉应当裁定予以驳回。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第九项、第一百零一条第一款第二项的规定，故裁定：驳回原告马金林的起诉。案件受理费50元，退回给原告马金林。上诉人马金林不服一审裁定，上诉提出：1、一审法院以上诉人所诉请的内容是因国有农垦企业改制引发的问题，不属于人民法院受理案件范围，这是错误的，上诉人被错误当作农业职工办理退休的问题，不属于国有企业改制引发的问题，符合人民法院受案范围；2、大通湖人社局将上诉人按农业职工办理退休明显违法，一审法院认定事实错误、适用法律错误；3、上诉人是独自一个人向益阳市政府提出行政复议，一个人向人民法院提出起诉，不存在一审认为本案诉讼标的为生效裁决所羁束的问题；4、益阳市政府逾期作出行政复议决定，违反了行政复议法的规定，应当撤销；5、大通湖人社局依据《湖南省国有农垦企业职工基本养老保险实施办法》为上诉人办理退休，应对该办法进行合法性审查。上诉请求：1、撤销湖南省桃江县人民法院（2020）湘0922行初43号行政裁定；2、撤销益阳市政府益府复决字（2019）82号《行政复议决定书》；3、撤销大通湖人社局审批的退休证，并补发上诉人退休待遇差额；4、对《湖南省国有农垦企业职工基本养老保险实施办法》（湘政办发［2003］44号）进行合法性审查；5、由被上诉人承担一切诉讼费用。被上诉人益阳市人社局答辩称：1、上诉人的起诉不属于行政诉讼法的受案范围；2、上诉人等382人于2017年10月7日以同一事实与理由向益阳市大通湖管理区人民法院起诉，该院以其诉讼请求属于政策调整的范畴，不属于人民法院的受案范围，裁定驳回起诉，故上诉人的起诉属于重复起诉；3、上诉人马金林是农业职工身份；4、上诉人马金林是按农业职工缴费标准缴纳养老保险费；5、《湖南省国有农垦企业职工基本养老保险实施办法》（湘政办发［2003］44号）在湖南省人大法工委作出的《关于蔡桂枚所提审查建议的回复》中已明确失效，现在无需再进行合法性审查。一审认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，请求二审法院予以维持，驳回上诉人的上诉。被上诉人益阳市政府答辩称：1、益阳市政府受理上诉人马金林提出的行政复议申请并作出益府复决字（2019）82号《行政复议决定书》的程序合法，其上诉认为复议期限超期，属无效复议行为的理由不成立；2、益阳市政府作出的益府复决字（2019）82号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，其上诉认为不属于企业改制引发的问题，对其按农业职工办理退休违法，一审认定事实错误的理由不成立；3、同类事项直接向人民法院提起行政诉讼的，均有生效法律文书确认不属于人民法院受案范围，同案同判是基本司法原则，其上诉认为案件为生效裁决所羁束属于伪命题的理由不成立。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。各方当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院二审期间，各方当事人均无新的证据提交。本院二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人马金林原为国营北洲子农场职工，其所诉内容实质为因企业改制过程中身份转换及待遇落实问题，属国家政策调整范围，不属于人民法院受案范围，故其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件。且马金林的诉讼请求，已经被本院对马金林作出的（2018）湘09行初17号行政裁定，大通湖管理区人民法院对刘*先等382名起诉人作出的（2017）湘0991行初1号行政裁定，以及本院对刘*先等四人作出的（2017）湘09行初60号行政裁定等同类事项上述生效裁判所羁束，故一审裁定驳回马金林的起诉处理正确。上诉人马金林上诉提出本案符合人民法院受理案件范围和不存在一审认为本案诉讼标的为生效裁决所羁束的主张，本院不予支持。关于上诉人马金林上诉提出要求对湘政办发［2003］44号文件的合法性审查的主张，一审法院已经进行了充分的说理，本院不再赘述。关于上诉人马金林上诉提出要求撤销益府复决字（2019）82号行政复议决定的主张，在马金林诉益阳市政府不履行法定职责一案中，益阳市政府按照法院要求，于2019年11月8日受理，并在法定期限内于12月23日作出益府复决字（2019）82号行政复议决定，该行政复议决定的内容及诉权的告知，不影响人民法院对起诉条件依法审查的法定职权。因本案不属于行政诉讼受案范围，故一审裁定驳回马金林的起诉处理正确。上诉人马金林上诉所提该项上诉请求，本院不予支持。综上所述，上诉人马金林的上诉请求均不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，处理适当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长  吴 斌审 判 员  傅爱军审 判 员  刘文煜二〇二〇年九月十八日法官助理  苏婧如书 记 员  肖 贝