江苏省盐城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏09行终294号 上诉人（原审被告）射阳县合德镇人民政府，住所地射阳县幸福大道1号。 法定代表人李东，该镇镇长。 出庭负责人韩珍梅，该镇副镇长。 委托代理人王立林，江苏崇本律师事务所律师。 委托代理人张斌，江苏崇本律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）射阳县碧水湾生态旅游开发有限公司，住所地江苏省射阳县合德镇蒲港村委会。 法定代表人胡海浪，该公司执行董事。 委托代理人丁平，江苏瀛鑫律师事务所律师。 上诉人射阳县合德镇人民政府（下称合德镇政府）因被上诉人射阳县碧水湾生态旅游开发有限公司（下称碧水湾公司）行政行为确认违法一案，不服江苏省建湖县人民法院行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2012年3月9日，射阳县旅游局、射阳县交通运输局及合德镇政府联合向射阳县发改委具文请示，载明“碧水湾度假村生态旅游项目由县交通运输局引进，南京金陵石化股份有限公司在合德镇××村境内投资3000万元兴建。2006年12月28日耦耕镇人民政府与投资商签订了项目协议，项目占地40亩。该项目于2008年3月正式开工建设一期工程，同年10月份投入运行。2011年此项目被列入江苏省农村重点生态旅游项目，目前，项目用地已经国土局调整为建设用地，现具文请示，请求批准该项目立项。”2012年3月27日，射阳县发改委作出射发改投预〔2012〕24号《关于射阳县碧水湾生态旅游开发有限公司建设碧水湾农家乐生态旅游项目立项的批复》，批复“同意该旅游项目，予以立项，项目总投资约5000万元，由射阳县碧水湾生态旅游开发有限公司自筹，希接此批复后，到国土、住建、环保、人防等部门依法办理好相关手续，待前期工作完成，报我委核准同意后方可实施。”2012年9月26日，原告碧水湾公司通过公开挂牌拍买，以人民币80万元竞得射阳县耦耕办事处浦港渔村1号地块的编号为（201222）号的土地使用权。2013年10月22日，射阳县人民政府向原告碧水湾公司发放（2013）第606839号国有土地使用权证，2013年8月27日，射阳县房产管理处向原告发放第20130134号房屋所有权证，建筑面积为1076.6㎡。2013年12月25日，盐城市旅游局作出《关于评定射阳县蒲港渔村等6家景区为省二星级乡村旅游区（点）的批复》。2016年4月7日，射阳县市场监督管理局向原告碧水湾公司发放营业执照，载明住所在射阳县××镇耦耕办事处浦港村委会。 原审法院另查明，2019年6月25日，被告合德镇政府发布《合德镇河湖违法圈圩和违法建设专项整治行动实施方案》，明确“两违”专项整治行动历时两个月，本着“谁属地谁负责、谁职能谁负责”的原则，整治清除违章建筑，所有问题整改销号责任到人、到时间节点，必须于7月30日前整治到位，否则予以集中整治。在“两违”专项整治任务分解表中第32项将原告鱼塘60亩、住房（楼房）1562平方米认定为违章建筑、违法圈圩，明确责任人予以整治清除，致使原告的二级旅游景点关闭。原告认为被告将其合法建筑及鱼塘列为违法建设、违法圈圩给其造成重大经济损失、严重侵犯其财产权益，遂于2019年10月17日，提起行政诉讼。 原审法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。……”和《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”该案中，被告在发布的文件中将原告的合法建筑认定为违法建设，明确整治清除的实施步骤、措施保障、责任人、整治到位时间，对原告投巨资建设的作为省二星级乡村旅游区（点）的碧水湾农家乐生态旅游项目产生实际影响，给原告造成重大经济损失，严重侵犯了其财产权等合法权益，故被告认为该文件是被告行使内部管理的文件，对原告的合法权益未产生实际影响，不具有可诉性的辩称，明显有悖客观事实，不予采信，该案属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国物权法》第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。……”该案中案涉房屋具有射阳县人民政府向其颁发的房屋所有权证书，登记的建筑面积1076.60㎡，足可认定案涉房屋系原告所有的合法建设。原告从事养殖的鱼塘中有40亩系原告于2006年12月28日与原耦耕镇人民政府（现已合并被告合德镇人民政府）签订的招商引资协议开发经营的，租赁期至2028年7月30日，也系合法经营使用。而被告于2019年6月25日发布的《合德镇河湖违法圈圩和违法建设专项整治行动实施方案》附表2第32项中将原告所有的鱼塘60亩、住房（楼房）1562平方米均认定为违法建设、违法圈圩明显与事实不符，违反法律规定，应予确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告射阳县××镇人民政府于2019年6月25日发布的合办发〔2019〕21号《合德镇河湖违法圈圩和违法建设专项整治行动实施方案》附件2第32项将原告射阳县碧水湾生态旅游开发有限公司鱼塘60亩及住房（楼房）1562㎡均认定为违章建筑、违法圈圩违法。案件受理费50元，由被告射阳县××镇人民政府负担。 上诉人合德镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称，1、一审法院对本案关键性的文件，即《合德镇河湖违法圈圩和违法建设专项整治行动实施方案》的通知“合办发[2019]21号”(以下简称涉案通知)这一文件的定性错误，涉案通知属于上诉人行使内部管理职能的指导性文件，属于内部行政行为，不具有可诉性。2、涉案通知并未发生内部行政行为的外部化，对被上诉人的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。3、在一审法院查明的事实部分，一审法院认为“在“两违”专项整治任务分解表中第32项将原告鱼塘60亩、住房（楼房）1562平方米认定为违章建筑，违法圈圩，明确责任人予以整治清除，致使原告的二级旅游景点关闭”该节事实明显属于认定错误。涉案通知不会也不可能致使原告的二级旅游景点关闭，这两者之间没有任何关联性。一审法院对于涉案景点是否实际关闭以及关闭的时间、原因及停业的具体表现均未作调查，仅凭被上诉人的陈述作出涉案通知导致被上诉人的景点关闭的判断是完全错误的。综上，一审法院对关键性的涉案通知定性错误，认定事实不清，判决错误。请求二审法院依法改判驳回被上诉人的起诉。 被上诉人碧水湾公司答辩称，1、上诉人下发的涉案通知是典型的外部行政行为，对原告产生实质性影响，是可诉的行政行为。该通知第32项明确指明原告的鱼塘60亩，住房（楼房）1562平方米属于违法建设，而且已经告知了原告。2、上诉人认为其下发的是内部文件，没有任何依据，从《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受案范围的列举规定来看，本案涉案通知具有明确指向，且对我司建筑物作出认定并限期拆除，是外部行政行为。综上，原审判决认定事实清楚，判决结果正确，请求二审法院查明事实，依法驳回上诉，维持原判。 当事人在一审期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（十）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。据此，公民、法人或者其他组织对其权利义务不产生实际影响的行为提起行政诉讼的，不符合起诉条件。本案中，合德镇党委办公室、镇政府办公室联合印发的涉案通知，系合德镇党委及政府指导其境内各村居及各相关单位，对射阳河、新民河、运棉河、黄沙港两侧范围内的“两违”行为进行专项整治的内部指导文件。涉案通知未向被上诉人碧水湾公司送达，附表2第32项中关于涉及被上诉人碧水湾公司法定代表人胡海浪的鱼塘60亩、住房（楼房）1562平方米的违法建设、违法圈圩的表述，系要求各村居及有关单位将其列为排查对象，并未据此认定为违章建筑、违法圈圩，亦未据此要求其限期拆除或采取强制拆除措施，故上诉人合德镇的涉案通知为政府指导其辖区内相关单位的内部指导文件，未发生内部行政行为的外化，未对被上诉人碧水湾公司的权利义务产生实际影响，被上诉人碧水湾公司起诉要求确认涉案通知违法，依法不属于行政诉讼受案范围。上诉人合德镇上诉称被上诉人碧水湾公司的起诉不符合起诉条件依法应予驳回，该上诉理由成立，本院予以支持。被上诉人碧水湾公司辩称涉案通知已外化，上诉人合德镇政府要求其限期拆除，并导致其二级旅游景点关闭，对其权利义务产生了实际影响，本院认为，被上诉人碧水湾公司该辩称与案件客观事实不符，目前上述案涉鱼塘、住房（楼房）等均保持为原状，被上诉人碧水湾公司亦未提交涉案通知导致其二级旅游景点关闭的证据，故其上述辩称无事实依据，本院不予支持。一审法院认定事实不清，法律适用错误，依法应予纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第四十九条第（四）项、最高人民法院《关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销江苏省建湖县人民法院（2019）苏0925行初414号行政判决； 二、驳回被上诉人射阳县碧水湾生态旅游开发有限公司的起诉。 一审案件受理费50元，由一审法院退还被上诉人射阳县碧水湾生态旅游开发有限公司；二审案件上诉费50元，由本院退还上诉人射阳县合德镇人民政府。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  刘 红 审 判 员  秦广林 审 判 员  李星星 二〇二〇年九月十八日 法官助理  梁 悦 书 记 员  陈 新 附法律条文 １.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法法规标题中华人民共和国刑事诉讼法(2012修正)制定机关全国人民代表大会效力等级法律公布日期2012.03.14时效性已被修改的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。