山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁07行初34号 原告刘丽丽，女，1967年4月18日出生，住潍坊市青州市。 委托代理人车晴，北京市京师律师事务所律师。 被告青州市人民政府，住所地青州市范公亭西路1601号。 法定代表人鞠立强，市长。 委托代理人牟元磊，青州市自然资源和规划局科员。 委托代理人陈征，九州天衡律师事务所律师。 原告刘丽丽诉被告青州市人民政府土地行政批复一案，于2019年4月26日向本院提起行政诉讼，本院于2019年8月1日作出（2019）鲁07行初82号裁定，驳回刘丽丽的起诉。刘丽丽不服该裁定，上诉至山东省高级人民法院，山东省高级人民法院经审理，做出（2019）鲁行终2382号行政裁定，指令本院继续审理本案。本院于2020年5月15日立案后，本院依法组成合议庭，结合（2019）鲁07行初82号案开庭审理，于2020年7月23日再次组织了质证，原告刘丽丽及其委托代理人车晴、被告青州市人民政府委托代理人牟元磊、陈征到庭参加质证。本案现已审理终结。 被告青州市人民政府于2002年11月25日做出青政复土字［2002］335号《青州市人民政府关于补办征用集体土地并向任洪文等人出让国有土地使用权的批复》，其中有内容“将西邢村集体土地700平方米，征为国有出让给刘伟使用，用途为工业用地，出让期限为50年”。 原告刘丽丽认为该批复上述内容侵犯其合法权益，提起诉讼称：2002年8月18日原告（乙方）与青州市西邢村（甲方）签订协议书，约定西邢村将“原散热器厂”出让给原告，面积长44米，宽35米，共计2.31亩。2018年上述土地及房产列入拆迁范围。就部分土地，拆迁部门不认可原告的被拆迁人资格。2018年6月11日，原告向青州市人民法院提起行政诉讼。被告于2018年6月28日提交答辩状并附有【2002】335号《青州市人民政府关于补办征用集体土地并向任洪文等人出让国有土地使用权的批复》作为证据材料之一。原告查阅被告提交的证据材料后，方才知晓被告曾于2002年做出过该征地批复，且该批复做出时间是2002年11月25日，并明确规定：“将西邢村集体土地700平方米，征为国有出让给刘伟使用，用途为工业用地，出让期限为50年。而该700平方米土地恰恰在原告享有合法权益的2.31亩土地之内。原告认为，原告对2.31亩土地拥有合法权益，其中包括批复确定的征收后出让给刘伟的700平方米土地。被告在原告不知情的情况下，做出批复将700平方米土地征收后出让给刘伟使用，无法律依据和事实依据，明显错误，侵犯了原告的合法权益。 综上，被告于2002年11月25日作出的【2002】335号《青州市人民政府关于补办征用集体土地并向任洪文等人出让国有土地使用权的批复》中关于“将西邢村集体土地700平方米，征为国有出让给刘伟使用，用途为工业用地，出让期限为50年”的内容，无事实依据和法律依据，请求依法判决撤销。 原告刘丽丽向本院提交了以下证据：1、本人身份证复印件；2、青政复土字［2002］335号《青州市人民政府关于补办征用集体土地并向任洪文等人出让国有土地使用权的批复》；3、青州公证处对刘丽丽与西邢村委签订的《协议书》做出公证书；4、青州市云峡河回族乡西邢村委关于出让“散热厂”的会议记录；5、青州市国土局政府信息公开告知书27、28号；6、西邢村委会证明（2018年11月28日）；7、原散热器厂创建人情况说明；8、刘福吉、刘福顺情况说明；9、西邢村委0259330号《现金收入单》；10、2020年西邢村7月16日关于《现金收入单》的证明；11、潍政函【2005】44号《潍坊市人民政府关于青州市调整部分行政区划的通知》；12、李庆河、张善智证言；13、1993年3月15日《土地使用申请报告书》；14、2020年3月10日青州市云门街道办事处农村集体三资委托代理服务中心出具的证明；15、散热器厂《土地登记申请书》16、《土地登记审批表》；17、崔良贵、刘福顺、刘某、张某四人职务证明；18、西邢居委会2020年3月10日出具的证明；19、《关于青州市云门山街道西邢村委出具转让土地证明问题的调研提纲》；20、崔良贵手写于被告证据1复印件上的证言；21、刘某、张某的的证人证言。 另，经原告申请，证人刘某、张某出庭作证。 被告辩称，一、原告缺乏主体资格。原告对涉案土地没有合法权益，原告不是青州市西邢村村民，集体土地不能买卖，只能依法征收为国有土地才能出让，原告2002年8月18日购买散热器厂，而在1993年西邢村已经将涉案700平方米土地转让给刘伟使用。因此不管购买的散热器厂是否包含涉案700平方米土地，均与被告的具体行政行为没有法律上的利害关系。因此原告不具备行政诉讼主体资格。二、答辩人的批复行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。刘伟因为在1993年3月占用西邢村700平方米土地套院建房，被青州市国土资源局处罚，同时因为其占地建房行为发生在1999年新土地管理法实施之前，根据鲁政办发2001-94号关于开展城市房地产开发建设用地清理整顿工作的通知的有关规定，对1995年1月1日《城市房地产管理法》实施以前房地产违法用地，四至清楚，土地权属没有争议的，办理建设用地和土地确权变更登记手续可以简化之精神，对刘伟处罚后办理了用地批复，行政程序合法，适用法律正确。三、答辩人行政行为不具有可撤销性。因为涉案土地批复后，第三人刘伟2003年已经据此缴纳了土地出让金，签订了《国有土地使用权出让合同》，取得了土地使用权证，而原告对涉案土地没有实际上的合法权益，根据行政诉讼法第七十四条规定，答辩人的行政行为具有不可撤销性。 被告向本院提交了以下证据、依据：1、西邢村村委向青州市规划国土局出具的700平方米土地由刘伟使用的证明；2、2002年11月1日青州市规划国土局对刘伟违法占地的《行政处罚决定书》；3、2002年11月4日刘伟缴纳罚款收据；4、刘伟办理土地使用手续申请书；5、地租核批表；6、青州市国土规划局补办土地手续申请；7、青州市政府补办土地手续申请；8、青州市政府（2002）335号批复。 经庭审质证，被告对原告提供的证据，提出如下质证意见：对证据1，无异议；对证据2，真实性无异议，认为政府得到授权，在土地清理整顿的背景下做出此批复；对证据3，不能证明土地与涉案批复有关，集体土地不能转让；对证据4，认为民主表决不符合法律规定，未经村民2/3以上同意；对证据5，认为涉案土地不在散热器厂，与涉案批复无关；对证据6，认为内容不真实；对证据7、8，认为内容不真实，形式不合法；对证据9，交款单位为刘丽丽，但交款时间与协议书签订时间不一致，无法证实交款是否为协议书中所对应款项，且协议相关内容无效，集体土地不能出让；对证据10，证据形式不合法，内容无法确认真实性，不能推翻2002年11月4日村委出具的证明；对证据11，无异议；对证据12，证人证言不能推翻村委之前出具的证明；对证据13，土地用地申请报告中亩数为1.1，原告起诉协议书2.31亩，且散热器厂申请报告只能说明土地农转用，土地仍然是集体土地，所有权仍属村里；对证据14，形式不合法，无法定代表人或者经办人签名，财务未查到刘伟交款记录不能完全否认刘伟有交款行为；对证据15、16，认可其真实性，但不能达到原告证明目的；对证据17，认为形式不合法，出具主体不恰当，无证明效力；对证据18，认为不能推翻2002年村委最早出具的证据，现村委成员不是当年村委成员；对证据19，认为出具单位不是具有司法权的单位，落款没有公章及签名，不能作为证据使用；对证据20，崔良贵在该证明中所写的内容恰恰没有否认1993年村委支部研究村里相关土地转让给刘伟的事实；对证据21，证人证言的效力远比不上书证，更不能推翻2002年11月4日加盖村委公章的证明。 原告对被告提供的证据，提出如下质证意见：对证据1，真实性不认可，无原件，内容系刘伟书写，无经办人签名，刘伟系公职人员非本村村民，转让土地违法，批复无事实依据；对证据2，认为批复违法，侵犯原告厂房权益，批复无事实依据，刘伟无权属依据；对证据3，认为行为违法，土地开始属于散热器厂，后来属于原告，对证据4，认为行为违法，无两公告一登记，土地权属来源不清；对证据5，认为行为违法，无地籍调查，土地权属属于散热器厂，后属于原告；对证据6，认为违反土地管理法，该地块先后归属散热器厂和原告，无四至范围，无两公告一登记；对证据7、8，认为违反土地管理法。 本院对上述证据认证如下： 对原告的证据1、2，被告无异议，本院予以确认；对证据3、4、5，被告虽然不认可其证明效力，但对该证据的真实性予以认定；对证据6、7、8、10、12，因系后来形成，虽然有原告与西邢村委签订协议涉及使用相关土地的内容，但不能直接推翻村委先前出具的证明，对该三份证据的证明效力不予认定；对证据9，虽然被告提出异议，但可以认定原告向西邢村委交款的事实，本院对该证据真实性和证明力予以确认；对证据11，系潍坊市人民政府作出的行政区划调整通知，本院予以确认；对证据13、15、16，因为散热器厂申请用地亩数为1.1亩，与原告主张的与西邢村委协议使用面积2.31亩存在差异，据此可以证实散热器厂经审批的用地为1.1亩，而不是2.31亩；对证据14的真实性予以认定，但不能证明原告的主张，对其证明效力不予认定；对证据17、18、20、21，因系事后证人证言及说明材料，不能直接推翻之前村委出具的证明，对该四份证据的证明效力不予认定。 对被告提供的证据1，虽然原告认为书写者为刘伟，但盖有西邢村委公章，证明内容何人书写，不影响其系西邢村委的行为的性质，对该证据的真实性本院予以确认；对证据2、3，系生效行政处罚决定及缴纳罚款单据，本院对其真实性予以确认；对证据4、5、6、8，均系被告做出批复时的程序性材料，对其真实性，本院予以确认；对证据9，系涉案被诉的批复，原告在举证中也作为证据提交，对其真实性予以确认。 经审理查明，1993年3月15日青州市西邢村散热器厂土地使用申请报告书中载明散热器厂申请用地亩数为1.1市亩。2002年8月18日，原告刘丽丽与西邢村签订协议书一份，经双方协商同意，双方达成如下条款：甲方把西邢村西，原“散热器厂”出让给乙方，面积长44米宽35米，共计2.31亩。2002年11月1日，青州市规划与国土资源局对刘伟出具行政处罚决定书，内容如下：当事人未经批准，于1993年3月占用本村耕地700㎡套院建房，违反了原土地管理法第39条的规定，决定处罚如下，1、没收在非法占用的土地上所建的建筑物；2、按每平方米1元罚款，共计700元。2002年11月4日，刘伟缴纳罚款700元。2002年11月7日，刘伟缴纳涉案土地出让金12677元人民币。2002年11月25日青州市政府做出青政复土字［2002］335号《青州市人民政府关于补办征用集体土地并向任洪文等人出让国有土地使用权的批复》，其中包含“将西邢村集体土地700平方米征为国有土地使用权，出让给刘伟使用”的内容。2002年11月26日，青州市规划与国土资源局与第三人刘伟签订《国有土地使用权出让合同》一份。第三人刘伟于2003年3月6日提出《土地登记申请书》。根据同日所做的《地籍调查表》显示，刘伟申请的土地为长35米宽20米面积共700平方米的土地一块。2003年3月7日，青州市政府做出《土地登记审批表》，同意刘伟使用上述土地。 另外，案外人刘伟在另案中，认可国有土地使用权证载明的700㎡土地没有在散热器厂经过审批的土地使用权1.1亩土地的范围内，第三人所占700㎡土地在散热器厂经过审批的1.1亩土地的南侧，刘伟所占700㎡土地与散热器厂经过审批的1.1亩土地两部分加起来是原告刘丽丽与西邢村委签订的协议书中的2.31亩土地。 本院认为，本案的焦点问题是被告做出的青政复土字[2002]335号《青州市人民政府关于补办征用集体土地并向任洪文等人出让国有土地使用权的批复》是否违法？ 为贯彻落实《国务院关于整顿和规范市场经济秩序》（国发［2001］11号和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号），山东省人民政府办公厅做出《关于开展城市房地产开发建设用地清理整顿工作的通知》（鲁政办发［2001］94号），其中要求“1995年1月1日《城市房地产管理法》施行以前的房地产开发违法用地，其用地四至清楚、土地权属没有争议的，办理建设用地和土地确权变更登记手续可以简化”，“利用集体土地进行房地产开发的，经依法处理，由房地产开发企业或者土地使用者在办理国有土地征用出让手续，补交出让金后，办理土地确权登记。”刘伟在未经审批的情况下，违法占地建房，青州市规划与国土资源局处罚，后刘伟提交申请办理土地征用手续，被告做出［2002］335号《青州市人民政府关于补办征用集体土地并向任洪文等人出让国有土地使用权的批复》，“将西邢村集体用地700平方米，征用国有土地使用权，出让给刘伟使用……”,符合上述规定。原告虽然认为2002年西邢村委向青州市规划与国土资源局出具的证明，内容为刘伟书写，以此主张被告做出涉案批复违法，但该证明盖有西邢村委公章，青州市规划与国土资源局依据此证明材料对违法占用集体建房的刘伟进行处罚，继而被告做出涉案批复，符合上述规定，该行政行为合法。 综上，被告青州市人民政府做出[2002]335号《青州市人民政府关于补办征用集体土地并向任洪文等人出让国有土地使用权的批复》，认定事实的证据充分，适用法律正确，符合程序规定。原告刘丽丽的诉讼请求，依法不能支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘丽丽的诉讼请求。 案件受理费50元，由刘丽丽负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  周建明 审 判 员  郭明明 人民陪审员  王 莹 二〇二〇年九月十五日 书 记 员  徐 铭