湖北省潜江市人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂9005行初40号公益诉讼起诉人潜江市人民检察院。被告潜江市生态环境局，住所地：潜江市园林办事处园林南路48号。法定代表人杨贤森，该局局长。行政机关负责人曹亚，该局工会主任。委托代理人左锐银，该局执法监督科科长。第三人潜江恒畅大邦建材有限公司，住所地：潜江市杨市办事处东荆大道222号。法定代表人詹志刚，该公司经理。委托代理人方远荣，该公司副经理。第三人湖北恒畅路桥有限公司，住所地：潜江市周矶办事处清远路特10号。法定代表人彭烈奎，该公司董事长。委托代理人钟守兵，该公司拌合站站长。公益诉讼起诉人潜江市人民检察院（以下简称市检察院）诉被告潜江市生态环境局（以下简称市生态环境局）不履行法定职责一案，本院于2020年5月20日立案受理后，于2020年5月25日向被告市生态环境局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。因潜江恒畅大邦建材有限公司（以下简称恒畅大邦公司）、湖北恒畅路桥有限公司（以下简称恒畅路桥公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人市检察院指派检察员王红卫、李群梅出庭，被告市生态环境局的工会主任曹亚及其委托代理人左锐银，第三人恒畅大邦公司的委托代理人方远荣，第三人恒畅路桥公司的委托代理人钟守兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人市检察院诉称：第三人恒畅大邦公司年产45万m3混凝土项目，总投资2580万元。其中环保投资75万元。该项目的主要建设内容为：建设1条混凝土生产线，采用运输带输送砂石料，配套建设办公室、实验室、砂石料场等公辅工程。项目全部建成后，形成年产45万m3混凝土的生产能力。被告市生态环境局于2018年7月18日对《潜江恒畅大邦建材有限公司产45万m3混凝土项目环境影响报告表》作出潜环评审函[2018]50号批复，要求第三人恒畅大邦公司必须严格落实《潜江恒畅大邦建材有限公司产45万m3混凝土项目环境影响报告表》中提出的各项环保措施和要求，确保各项污染物达标排放，并须着重做好七项工作，其中一项工作是“（二）加强废气治理。强化日常管理，采取有效措施减轻粉尘对周围环境的影响，生产产生的有组织粉尘经设备自带除尘器处理后排放，有组织排放粉尘需满足《水泥工业大气污染排放物标准》（GB4915-2013）中相关限值要求，排气筒高度不低于15米；装卸料斗上方需设置水雾喷淋装置，物料采用封闭式皮带输送机输送，生产装置及料场实行全封闭，厂区道路定期洒水，粉尘排放需满足《水泥工业大气污染物排放标准》（GB4915-2013）中水泥制品生产无组织排放浓度监控限值。”同时要求该公司“必须严格执行环境保护‘三同时’制度，项目竣工环境保护验收合格后，方可投入正式生产”。至2019年6月，第三人恒畅大邦公司年产45万m3混凝土项目配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产，将易产生扬尘的物料直接露天堆放，未采取覆盖或封闭措施，也未按要求将原材料配料系统和搅拌机系统进行整体封闭或设置除尘装置，损害了国家利益和社会公共利益。公益诉讼起诉人市检察院于2019年6月10日向被告市生态环境局发出《检察建议书》（鄂潜检行公[2019]42900500016号），建议被告市生态环境局对第三人恒畅大邦公司的环境违法行为，依法全面正确履行监督管理职责。并于2019年7月5日将《检察建议书》送达被告市生态环境局，该局工作人员廖庆明签收。2019年8月27日，被告市生态环境局作出回复，称接到《检察建议书》后，该局执法人员于2019年7月9日对第三人恒畅大邦公司进行现场调查核实，2019年8月6日对该公司整改情况进行现场核查。2019年8月19日对第三人恒畅大邦公司下达了《行政处罚决定书》（潜环罚[2019]23号），对该公司的混凝土项目建设的环境保护设施未经验收即投入生产和未设置不低于堆场高度的严密围挡并采取有效覆盖措施的环境违法行为，责令改正并处以人民币二十二万元的罚款。2019年12月6日，公益诉讼起诉人市检察院办案人员到第三人恒畅大邦公司现场查看整改情形，发现该公司虽暂时停止生产，但该公司未密闭易产生扬尘的物料堆场，亦仍未设置不低于堆场高度的严密围挡和采取有效覆盖措施。2020年5月19日，公益诉讼起诉人市检察院办案人员到第三人恒畅大邦公司现场查看整改情形，发现该公司虽停止生产，但仍未密闭易产生扬尘的物料堆场，亦未设置不低于堆场高度的严密围挡和采取有效覆盖措施。在第三人恒畅大邦公司没有全面履行潜环罚[2019]23号行政处罚决定的情况下，被告市生态环境局未采取有效措施对该公司加强监督管理，致使该公司持续污染环境而没有被制止，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、《中华人民共和国大气污染防治法》第一百二十三条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，被告市生态环境局作出责令改正违法行为，处二十二万元罚款决定后，在第三人恒畅大邦公司仍然未有效整改的情况下，被告市生态环境局未按照法律规定履行相关监督管理职责，督促该公司全面整改，亦未采取积极有效措施如按日连续处罚或申请人民法院强制执行来制止该公司违法行为，致使该公司物料堆场未经遮挡，扬尘直接散发至空气持续污染环境。被告市生态环境局怠于履行法定职责的违法行为致使国家和社会公共利益处于持续受侵害的状态。综上，为督促被告市生态环境局依法履职，促进行政机关依法行政，保护生态环境，促进潜江创建文明城市，维护国家和社会公共利益，公益诉讼起诉人市检察院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，提起行政公益诉讼，请求判令被告市生态环境局依法全面履行职责，督促第三人恒畅大邦公司密闭易产生扬尘的物料堆场，并采取有效措施制止其环境违法行为。庭审中，因第三人恒畅大邦公司在本案审理过程中，在被告市生态环境局的监督管理下，已对其环境违法行为全面整改，故公益诉讼起诉人市检察院变更诉讼请求：确认被告市生态环境局对第三人恒畅大邦公司环境违法行为未依法全面履行监督管理职责的行为违法。公益诉讼起诉人市检察院在举证期限内向本院提交了如下证据：1、被告市生态环境局的行政执法相关材料，证明被告市生态环境局认定第三人恒畅大邦公司的违法行为。2、鄂潜检行公[2019]42900500016号《检察建议书》，证明公益诉讼起诉人市检察院对被告市生态环境局发出了检察建议。3、送达回证，证明被告市生态环境局收到《检察建议书》。4、关于对鄂潜检行公[2019]42900500016号检察建议书办理情况的回复及相关材料，证明被告市生态环境局对检察建议进行了回复。5、潜江市恒畅大邦建材有限公司的土地租赁协议，证明第三人恒畅大邦公司建设地点位于潜江市工业园区。6、第三人恒畅大邦公司电费明细，证明第三人恒畅大邦公司继续生产事实。7、对被告市生态环境局三分局负责人陈伟制作的调查笔录，证明被告市生态环境局三分局对第三人恒畅大邦公司多次下达整改要求，但该公司未履行义务。8、对第三人恒畅大邦公司法定代表人、总经理詹志刚制作的调查笔录，证明第三人恒畅大邦公司仍在生产，设备、料仓的尚未封闭整改。9、照片及视频，证明第三人恒畅大邦公司至2020年5月19日为止尚未整改。被告市生态环境局辨称：首先，感谢公益诉讼起诉人市检察院对生态环境执法工作的监督，这既是对生态环境执法工作的高度关注，也是对生态环境执法工作的促进。收到公益诉讼起诉人市检察院行政公益诉讼起诉书后，被告市生态环境局认真反思了在执法过程中存在的不足之处，在前期执法过程中存在对国企、政企等执法态度不坚决，疏于监督管理等问题，在之后的工作中被告市生态环境局积极转变工作作风，切实增强生态环境执法工作责任感和使命感，做到敢较真，敢碰硬。以后，被告市生态环境局会主动增强接受检察监督的自觉性，积极支持、全力配合公益诉讼起诉人市检察院在生态环境保护领域依法开展工作，建立完善信息共享、情况通报、案件线索移送等工作机制，积极寻求公益诉讼起诉人市检察院的协作指导，不断完善执法程序，规范执法行为，强化执法责任，切实解决突出环境问题，推动本市环境质量持续改善。综上，被告市生态环境局会按照法律规定履行监督管理职责，安排专人现场督促第三人恒畅大邦公司环境违法行为进行整改，确保其全面整改。为此，恳请人民法院依法判决。庭审中，被告市生态环境局补充答辩：被告市生态环境局在作出《行政处罚决定书》后，针对第三人恒畅大邦公司环境违法行为进行过跟踪检查，督促其全面整改。2020年5月20日公益诉讼起诉人市检察院起诉后，被告市生态环境局于2020年6月针对第三人恒畅大邦公司环境违法行为再进行检查监督，现第三人恒畅大邦公司与第三人恒畅路桥公司共同进行整改，环保措施基本达到要求。被告市生态环境局在举证期限内向本院提交了如下证据：1、潜环罚告[2019]29号《行政处罚事先告知和听证告知书》，证明被告市生态环境局在接到公益诉讼起诉人市检察院的检查建议函后依法对第三人恒畅大邦公司环境违法行为进行了现场调查并告知即将进行处理。2、潜环罚[2019]23号《行政处罚决定书》，证明被告市生态环境局依法对第三人恒畅大邦公司的环境违法行为进行了处罚。3、潜环罚[2019]23号《行政处罚决定书》送达回执，证明被告市生态环境局送达了《行政处罚决定书》。4、湖北省非税收入一般缴款书，证明第三人恒畅大邦公司缴纳了罚款。5、现场监察记录及照片，证明被告市生态环境局对第三人恒畅大邦公司环境违法行为现场监察和督促整改。6、2019年10月10日、11日现场监察记录，证明被告市生态环境局曾在作出行政处罚决定后，对第三人恒畅大邦公司进一步进行现场督办。第三人恒畅大邦公司述称：第三人恒畅大邦公司是第三人恒畅路桥公司和湖北大邦建筑工程有限公司于2016年4月22日成立的合资公司，第三人恒畅路桥公司占股51%。自2019年8月19日被告市生态环境局向第三人恒畅大邦公司下达潜环罚[2019]23号《行政处罚决定书》后，为贯彻落实该决定书指示，第三人恒畅大邦公司积极向被告市生态环境局缴纳罚款，并实施了进出场车辆清洗设备配置、场区喷淋降尘设备装置。对露天材料堆场硬化、以及对设备及料仓采用钢构厂房全封闭措施，投资巨大，第三人恒畅大邦公司无力承担，经公司股东会议决定关门停业。2019年10月13日，第三人恒畅大邦公司关停了商品混凝土生产线。2019年12月13日，完成拆除生产设备。2019年12月30日，经公司股东会议决定，将场地石料转交第三人恒畅路桥公司使用。因第三人恒畅路桥公司不需要砂料，所以砂料仍在原地存放，没有进行环保处置。2020年5月26日，被告市生态环境局对第三人恒畅大邦公司环保整治再次督查。按被告市生态环境局的要求，第三人恒畅大邦公司于2020年6月9日至6月13日，将剩余石料转运至杨市拌合站密闭处理，砂料转运至洗车槽，并进行了覆盖，周边采用围挡密封。目前，第三人恒畅大邦公司按照潜江市城投公司意见，请审计单位和评估单位对第三人恒畅大邦公司资产进行清算评估，待资产清算评估完成后，再根据公司股东会议意见进行搬迁。第三人恒畅路桥公司述称：2019年年底，第三人恒畅大邦公司停产后，将未清理干净的砂石料转交给第三人恒畅路桥公司。新冠××疫情发生后，第三人恒畅路桥公司停产，停产前未来得及对场地内的砂石料进行转运、覆盖等处理。2020年3月，根据潜江市住建局《关于建筑企业复工复产的综合报告》文件精神，第三人恒畅路桥公司组织复工复产，5月底杨市拌合站复工，以为第三人恒畅大邦公司环保问题已处理完毕，使用了部分第三人恒畅大邦公司的石料。第三人恒畅大邦公司、恒畅路桥公司向本院提交了如下证据：照片6张，证明第三人恒畅大邦公司、恒畅路桥公司按被告市生态环境局的要求共同对环境违法行为整改到位。经庭审质证，公益诉讼起诉人市检察院、被告市生态环境局及第三人恒畅大邦公司、恒畅路桥公司对各方提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人市检察院、被告市生态环境局及第三人恒畅大邦公司、恒畅路桥公司提交的证据具有真实性、合法性、关联性，且各方均无异议，本院依法予以采信。经审理查明：公益诉讼起诉人市检察院于2019年7月5日向被告市生态环境局送达鄂潜检行公[2019]42900500016号检察建议书，建议被告市生态环境局针对第三人恒畅大邦公司年产45万m3混凝土项目配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产，将易产生扬尘的物料堆场直接露天堆放，未采取覆盖或封闭措施，也未按要求将原材料配料系统和搅拌机系统进行整体封闭或设置除尘装置等环境违法行为，依法全面正确履行监督管理职责。被告市生态环境局于2019年8月27日作出回复：被告市生态环境局于2019年7月9日对第三人恒畅大邦公司的环境违法行为进行现场调查核实，经现场调查取证核实后，于2019年8月19日对第三人恒畅大邦公司作出了潜环罚[2019]23号行政处罚决定，对其年产45万m3混凝土项目配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产和未密闭易产生扬尘的物料堆场，亦未设置不低于堆场高度的严密围挡和采取有效覆盖措施的环境违法行为，责令改正并处以人民币二十二万元的罚款。2019年9月3日，第三人恒畅大邦公司缴纳了罚款人民币二十二万元。2019年10月10日、11日，被告市生态环境局对第三人恒畅大邦公司的整改情形进行过现场监察。2019年12月6日，公益诉讼起诉人市检察院办案人员到第三人恒畅大邦公司现场查看整改情形，发现该公司虽暂时停止生产，但对易产生扬尘的物料堆场仍未密闭，亦仍未设置不低于堆场高度的严密围挡和采取有效覆盖措施。2020年5月19日，公益诉讼起诉人市检察院办案人员再次到第三人恒畅大邦公司现场查看整改情形，发现该公司对易产生扬尘的物料堆场仍未密闭，亦仍未设置不低于堆场高度的严密围挡和采取有效覆盖措施。公益诉讼起诉人市检察院认为，被告市生态环境局在第三人恒畅大邦公司未全面履行潜环罚[2019]23号行政处罚决定的情况下，未采取有效措施对该公司对易产生扬尘的物料堆场仍未密闭，亦仍未设置不低于堆场高度的严密围挡和采取有效覆盖措施的环境违法行加强监督管理，致使该公司持续污染环境而没有被制止，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。综上，公益诉讼起诉人市检察院为督促被告市生态环境局依法履职，促进行政机关依法行政，保护生态环境，促进潜江创建文明城市，维护国家和社会公共利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，提起行政公益诉讼，请求判令被告市生态环境局依法全面履行职责，督促第三人恒畅大邦公司密闭易产生扬尘的物料堆场，并采取有效措施制止其环境违法行为。庭审中，公益诉讼起诉人市检察院变更诉讼请求：确认被告市生态环境局对第三人恒畅大邦公司环境违法行为未依法全面履行监督管理职责的行为违法。在审理过程中，第三人恒畅大邦公司按被告市生态环境局的要求，于2020年6月9日至6月13日，与第三人恒畅路桥公司共同将剩余石料转运至杨市拌合站密闭处理，砂料转运至洗车槽，并进行了覆盖，周边采用围挡密闭。被告市生态环境局对第三人恒畅大邦公司的环境违法行为已严格履行了监督管理的法定职责。本院认为：根据《中华人民共和国环境保护法法》第十条第一款“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，本案被告市生态环境局作为本行政区域内环境保护主管部门，依法具有对辖区内环境保护工作实施统一监督管理的法定职责。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第五条第一款“县级以上地方人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理”第一百二十三条“违反本法规定，企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚：（四）建筑施工或者贮存易产生扬尘的物料未采取有效措施防治扬尘污染的”的规定，联系本案查明的事实，第三人恒畅大邦公司虽然针对其环境违法行为接受了被告市生态环境局的行政处罚决定，并缴纳了罚款，但至公益诉讼起诉人市检察院提起本案诉讼止，该公司仍未全面执行行政处罚决定所确定的责令整改的义务，致使未经密闭物料堆场的扬尘直接散发至空气持续污染环境。被告市生态环境局未依照上述法律规定对第三人恒畅大邦公司严格履行相应的监督管理职责，导致国家利益和社会公共利益一直处于持续受侵害的状态，其行为构成未依法履行环境保护监督管理职责。被告市生态环境局未依法履行环境保护监督管理职责的行为违法。鉴于被告市生态环境局在本案审理过程中严格依法履行环境保护监督管理职责，督促第三人恒畅大邦公司将剩余石料密闭处理，砂料转运至洗车槽并进行了覆盖，周边采用围挡密闭，其对大气造成污染的行为得到有效整改，故公益诉讼起诉人市检察院诉讼请求已全部实现，判决责令被告市生态环境局继续履行法定职责已无意义，因此，公益诉讼起诉人市检察院庭审中依法变更其诉讼请求。本院对其变更后的诉讼请求，依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告潜江市生态环境局对第三人潜江恒畅大邦建材有限公司环境违法行为未依法全面履行监督管理职责的行为违法。案件受理费50元，由被告潜江市生态环境局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省汉江中级人民法院。审 判 长  王晓君审 判 员  贺章新审 判 员  李振刚人民陪审员  田应新人民陪审员  胡家浩人民陪审员  许 玲人民陪审员  门良华二〇二〇年九月十五日法官助理朱立书记员刘雅俊