重庆市第二中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）渝02行终207号 上诉人（原审原告）谭明元，男，1956年1月14日出生，汉族，住重庆市万州区。 上诉人（原审原告）魏太祥，男，1951年3月20日出生，汉族，住重庆市万州区。 上诉人（原审原告）陶世勇，男，1989年10月9日出生，汉族，住重庆市万州区。 上诉人（原审原告）张中凤，女，1964年3月25日出生，汉族，住重庆市万州区。 上诉人（原审原告）胡家国，男，1948年2月21日出生，汉族，住重庆市万州区。 上诉人（原审原告）陶祥国，男，1966年9月8日出生，汉族，住重庆市万州区。 被上诉人（原审被告）重庆市万州区规划和自然资源局，住所地重庆市万州区南滨大道临牌1965号，统一社会信用代码11500101MB1915464Q。 法定代表人白波，局长。 上诉人谭明元、魏太祥、陶世勇、张中凤、胡家国、陶祥国因诉重庆市万州区规划和自然资源局（简称万州区规自局）行政协议一案，不服重庆市万州区人民法院（2020）渝0101行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，谭明元、魏太祥、陶世勇、张中凤、胡家国、陶祥国（简称谭明元等6人）原系万州区五桥街道石人社区2组（原白羊一组）村民。2016年9月29日，重庆市人民政府以渝府地[2016]1367号文件批准重庆市万州区人民政府征收五桥街道石人社区2组、3组、4组，民安社区6组、7组的集体土地29.9929公顷（耕地6.0503公顷），其中谭明元等6人所在石人社区二组涉及征收14.7834公顷（耕地3.3990公顷），作为建设五桥机场改扩建工程用地。 谭明元等6人所在的石人社区二组（原白羊一组）尚有117.8亩土地位于此次征地红线外。2016年12月27日，石人社区二组提交申请书及该组社员签字名单，要求将征地红线外的所有土地全征全转。2017年3月，石人社区二组向五桥街道办事处再次提交土地征收补偿安置申请书，称该组多次召开社员大会，全体社员强烈要求将剩余的不在征地红线内的零星土地117.8亩（耕地50.58亩、园地12.17亩、林地32.7亩、其他土地22.35亩）进行全征全转，并按现行的补偿安置标准予以补偿。并承诺：一、此次征地补偿安置实施完毕后，将本组集体经济组织的所有土地全部交由万州区人民政府统一使用和管理，本集体经济组织不再主张任何土地权利，……；二、此次对本集体经济组织剩余土地的补偿为一次性终结补偿，本集体经济组织及成员承诺今后不再以征地政策调整为由要求提出追加补偿等诉求；三、今后原本集体经济组织成员不再以任何理由要求对新增人员迁入石人社区二组（新建制）。申请书后面附该集体经济组织成员签字名单。 2017年3月，万州区统一征地办公室（甲方）、万州区五桥街道办事处（乙方）与石人社区二组（原白羊一组，丙方）签订征收土地协议书。协议约定：甲、乙方征收土地为丙方（只限于原白羊一组）征地后剩余农村集体经济组织的土地。征收土地面积共117.8亩。征收土地费用：土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费、林地林木补偿费、园地补偿费共计2258637.10元。同时对上述费用的使用及支付方式等进行了约定。2017年3月15日，万州区统一征地办公室将协议中约定的款项划拨给丙方。随后，丙方将相关费用分配给集体经济组织成员，谭明元等6人已领取相应款项。 2020年1月7日，谭明元等6人以其所在的重庆市万州区五桥街道石人社区二组（原白羊一组）与重庆市万州区统一征地办公室签订的征收土地协议违反法律强制性规定为由向原审法院提起诉讼，请求确认该协议无效，责令万州区规自局返还谭明元等6人土地并恢复原貌。 原审法院认为，谭明元等6人诉讼请求为确认万州区五桥街道石人社区第二居民小组（原白羊一组）与重庆市万州区统一征地办公室签订的征收土地协议无效，责令万州区规自局返还谭明元等6人土地并恢复原貌。征收土地协议系万州区五桥街道石人社区第二居民小组（原白羊一组）与重庆市万州区统一征地办公室签订，谭明元等6人不是协议当事人，不具有提起确认该协议无效之诉的原告主体资格。 对于谭明元等6人提出其与案涉协议存在利害关系，具有原告主体资格的主张。原审法院认为，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，不属于农民个人或部分人所有。农民个人认为其享有的土地使用权受到他人侵害，需要对外主张权利的，应通过法定途径和形式，将农民个人的意愿转化为村农民集体的意愿，以村农民集体的名义对外主张权利，农民个人未经授权不能代表村农民集体对外主张权利。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定，农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。本案中，谭明元等6人所在的万州区五桥街道石人社区第二居民小组（原白羊一组）的村民已全部转为城镇居民，如对征地行为不服，必须过半数原集体经济组织成员才能提起诉讼。谭明元等6人提起本案诉讼不符合上述规定的人数，故其不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的利害关系人的范畴，谭明元等6人主张不成立，原审法院不予支持。 综上，谭明元等6人提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定驳回谭明元等6人的起诉。 谭明元等6人不服该裁定提起上诉称，谭明元等6人具有提起行政诉讼的原告主体资格，涉案协议违反了法律的强制性规定，原审裁定适用法律错误。因此，请求二审法院撤销原审裁定，依法提审本案或指令原审法院对本案进行实体审理，本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人万州区规自局未提交答辩意见。 万州区规自局举证期限内提交，并在原审庭审中举示如下证据： 1、申请书; 2、土地征收补偿安置申请书; 3、征收土地协议书; 4、万州区实施五桥机场扩建项目征收土地补偿费支付明细表。 谭明元等6人在原审庭审中举示了以下证据： 1、土地承包经营权证； 2、征收土地协议书。 原审法院对上述经质证的证据认证如下：万州区规自局、谭明元等6人举示的证据真实、合法，与本案相关联，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院认证意见正确，本院予以确认。本院查明事实与原审法院查明事实无异。 本院认为，上诉人非《征收土地协议书》的当事人，即不属于涉案征地行为的相对人，其起诉请求确认《征收土地协议书》无效，应当证明其与该协议有利害关系。该协议约定征收的土地为万州区五桥街道石人社区2组征地后剩余农村集体土地。上诉人在一审中提交了土地承包经营权证以证明其与该协议存在利害关系。但重庆市万州区人民政府依据渝府地[2016]1367号文件已对石人社区2组的土地进行过征收，上诉人仅提供土地承包经营权证并不能证明其承包的土地属于本案征地协议的范围，即上诉人在本案中并未提供充分证据证明系本案利害关系人。故上诉人不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款所规定的与涉案行政行为有利害关系的公民，依照该规定，其无权提起本案诉讼。 其次，《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定农村土地在无法律特别规定时属农民集体所有。行政机关征收农村土地系依法变更集体土地所有权的行为。对该征地行为发生争议时，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”故因本案征地协议中的征地行为发生争议时，石人社区2组或该组过半数的村民以石人社区2组的名义可以向法院提起诉讼。上诉人谭明元等6人的起诉显然不符合该规定的要求。一审法院驳回上诉人的起诉并无不当。 综上，上诉人谭明元、魏太祥、陶世勇、张中凤、胡家国、陶祥国的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审裁定结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案依法不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋乾巽 审判员  程鸿声 审判员  程 杨 二〇二〇年九月十七日 书记员  谭淋月