江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终637号 上诉人（原审原告）王宏园，男，1976年2月12日出生，汉族，住南京市秦淮区。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 被上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅，住所地南京市水西门大街58号。 法定代表人刘聪，江苏省自然资源厅厅长。 上诉人王宏园诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市规资局）、被上诉人江苏省自然资源厅（以下简称省资源厅）政府信息公开答复及行政复议决定一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初103号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，2020年4月29日，原告王宏园通过网络向被告市规资局提交政府信息公开申请，所需信息的内容描述为：“请向我公开贵局在办理2020年4月26日《关于王宏园申请市规划资源局依法履职的回复》过程中收集到的‘企业上级主管部门原南京市市政公用局关于虎踞路89号办公房的有关说明及改制资产相关手续的批复等材料’，以及‘明确宁房权证鼓转字第337767号和宁房权证鼓转字第××号’所涉房屋均在改制资产内的证据。”被告市规资局收到原告的政府信息公开申请后，于2020年5月11日作出依复［2020］248号《政府信息公开答复书》（以下简称涉案答复书），主要内容为：“经核查，我局在《关于王宏园申请市规划资源局依法履职的回复》（2020年4月26日）中已明确，上述材料为南京市基础设施开发有限公司申请鼓楼区虎踞路89号（现虎踞路139号）不动产登记（含‘宁房权证鼓转字第337767号’和‘宁房权证鼓转字第××号’）提交的相关申请材料，您所申请公开的信息属不动产登记资料查询范围，应按照《不动产登记暂行条例》《不动产登记资料查询暂行办法》的规定办理。如您属于按规定可查询不动产登记资料的不动产权利人或利害关系人等查询主体，可携带相关证明材料前往南京市不动产登记大厅（中山路171号）查询窗口，提交查询申请书及身份证明等材料申请查询，相关办理需求也可以拨打96××0电话咨询。”2020年5月15日，市规资局将涉案答复书邮寄送达给原告。 原告收到后不服，于2020年5月19日向省资源厅申请行政复议。省资源厅于2020年5月22日作出《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》。2020年6月3日，市规资局向省资源厅提交《行政复议答复书》。2020年7月1日，省资源厅作出[2020]苏自然资行复第79号《行政复议决定书》（以下简称79号复议决定），决定维持市规资局作出的涉案答复书，并于次日将79号复议决定邮寄送达给原告及市规资局。原告收到后不服，诉至一审法院。 在本案审理之前，南京两级法院已经审理了原告王宏园提起的因原南京市基础设施开发总公司国有企业改制而引发的数起案件。在相关案件中，相关被告方针对原告提起的信息公开申请及相关复议、诉讼表达了强烈不满，称原告提起数量巨大的信息公开申请，系滥用权利等。 一审法院认为，依法获取政府信息是公民、法人和其他组织的权利，行政机关应依法积极履行政府信息公开的职责，保障公民、法人和其他组织的知情权。同时，公民、法人和其他组织申请获取政府信息也应当按照法律法规规定的条件、程序和方式进行，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。近年来，极个别申请人背离政府信息公开之立法目的，采取盲目、重复等方式向各级行政机关提起大量的信息公开申请和行政复议，进而又向人民法院提起大量的政府信息公开诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序，损害其他有正当信息需求的申请人获取政府信息的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。但是，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼要求人民法院予以保护的权益，应当是具有保护价值的权益。对于因违背人之常理提起大量信息公开申请，继而恣意提出大量行政诉讼的原告，虽然其起诉形式上可能符合法定立案条件，但因其诉讼实质上并不存在需要保护的合法权益，故人民法院对此应当不予立案，或者立案后裁定驳回起诉。据不完全统计，2017年下半年以来，王宏园以了解企业改制情况、行使监督权为由，分别向市规资局（原南京市国土资源局）、南京市城乡建设委员会、南京市经济和信息化委员会、南京市政务服务管理办公室、南京市国有资产监督管理委员会、南京市财政局、南京市发展和改革委员会、南京市物价局、南京市人力资源和社会保障局、南京市玄武区档案局、南京市玄武区人民政府法制办公室、南京市江宁区人民政府法制办公室等至少36家行政机关以政府信息公开的名义提出公开申请近2000件，要求公开大量涉及企业改制的信息，如：1.南京市城市建设经济体制改革办公室于2005年8月8日对南京市基础设施开发有限公司进行验收的《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》；2.解释南京市基础设施开发有限公司没有在《改制预案》《改制方案》中对一笔37757.23万元的资产进行上报的原因；3.《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》提及的验收证明；4.《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》第8页提及的“主管部门、归口系统、市改革办”全称；5.南京市城建系统经济体制改革办公室编印的《城建改革动态》第三十六期；南京市城建系统经济体制改革办公室编印的《城建改革动态》第1-36期；6.《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》涉及的职工代表花名册；7.《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》提及的终止、解除劳动合同的22人花名册；8.南京市改革办主任俞新发言稿《南京已有451家国企基本完成改制》所涉451家国有企业名称及“大型企业改制不搞MBO”的规范性文件规定等。原告王宏园收到相关行政机关作出的答复后，分别向南京市人民政府、省资源厅、江苏省住房和城乡建设厅、江苏省人民政府等共提起至少行政复议421次，向南京市两级法院提起相关政府信息公开之诉至少105次。 在其他关联案件中，原告王宏园陈述，原告退伍后被原南京市市政公用局安排到原南京市基础设施开发总公司工作。2002年底，原告由原南京市市政公用局纪检监察室临时调派至原南京市市政公用局成立的临时机构南京城市建设清房工作办公室工作，工作到2003年9月30日。国庆节之后，原告回到原南京市基础设施开发总公司要求上岗，该单位以没有岗位为由要求原告下岗，实际上是对原告打击报复。原南京市基础设施开发总公司自2002年底到2004年5月完成改制，而原告当时对改制的一切内容不知情。由于原南京市基础设施开发总公司的胁迫，原告与其解除了劳动合同。当时原告年轻、胆子小，也没有提起诉讼或仲裁。前几年，原告看了相关电视剧《人民的名义》，才知道国有企业改制不能由管理层收购，应当由全体职工入股，所以原告开始清查当时原南京市基础设施开发总公司的企业改制，而且会清查到底，对所有环节、过程查个底朝天。被问及是否向相关纪检监察部门投诉反映时，原告未予正面回答。 原告通过向数个行政机关提起大量政府信息公开，并进而提起后续的行政复议、行政诉讼等方式是否必须、理性且正当，需结合具体事由、法律规定及相关司法解释进行分析认定。 从企业改制基础事实分析，原告王宏园申请公开的信息多围绕原南京市基础设施开发总公司的企业改制而进行。原南京市基础设施开发总公司的企业改制发生于2004年左右，系国有企业改制。国有企业改制是行政机关依据相关政策结合当地实际作出的行政行为，属于行政机关行使自由裁量权的政策性决策行为，人民法院无法对该行为进行合法性审查，不属于行政诉讼的受案范围；在改制过程中，劳动者与国有企业之间引发的纠纷，也应当由政府有关部门按照企业改制的政策规定统筹解决，亦不能启动民事诉讼程序。综合而言，因国有企业改制事项而引发的纠纷，应由政府依据当时的政策进行解决处理，人民法院不予介入。 从行政诉讼法律规定分析，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条等条文规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，同时需符合法定条件。任何公民在享有法律赋予的权利的同时，必须履行相应的义务，对行政资源和司法资源的利用，应当在法律的框架下进行，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权利，不得滥用权利，背离权利正当行使的宗旨。司法资源的公共性、有限性决定了人民法院只能满足当事人合法、正当且有效的司法需求。为此，最高人民法院发布了《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发﹝2017﹞25号），对滥用诉权、恶意诉讼及没有诉的利益等情形作出规定，明确依法不予立案。根据查明的事实，原告王宏园于2004年与原南京市基础设施开发总公司解除劳动合同，在约13年后，以“了解情况、行使监督权”为由向包括市规资局等单位提出信息公开申请共计2000件左右。据不完全统计，向市规资局（原南京市国土资源局）至少提出140份申请，向南京市城乡建设委员会至少提出693份申请、向南京市人民政府国有资产监督管理委员会至少提出188份申请，向南京市卫生与计划生育委员会至少提出139份申请，向南京市政务服务管理办公室至少提出102份申请，等等。原告向多家行政机关提起数量庞大的信息公开申请，申请内容庞杂、琐碎，甚至对某一验收表的具体内容逐一提出申请。在收到答复后，原告陆续又向南京市人民政府、省资源厅、江苏省住房和城乡建设厅等单位提起数量众多行政复议。再之后，原告复而向南京市两级法院提起数量众多的行政诉讼。结合查明的事实与了解的情况及原告的个人陈述等，可以认定，原告持续、反复、大量向众部门提出的信息公开申请具有极大的随意性，甚至带有恣意性，背离了《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法目的与立法精神；原告提起的包括本案在内的相关行政诉讼，明显缺乏诉的利益，缺乏值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益。 综合上述分析，原告王宏园依法享有监督权，但其针对原南京市基础设施开发总公司的企业改制而向包括本案被告市规资局等多家行政机关提起的信息公开申请，因事涉国有企业改制、申请的信息与原告的权益无直接关联、信息公开反复且大量、缺乏诉的利益等，原告提起的本案诉讼，依法应不予立案。同时，鉴于原告王宏园持续、反复、大量地提起信息公开申请、行政复议及行政诉讼，已经在一定程度上构成了不当行使获取政府信息权，挤占了司法资源、扰乱了诉讼秩序，已经超越了权利正当行使界限，应当对此种情况进行必要的规制，对其设定相应的约束。为兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源、保障原告依法获取其他政府信息和提起其他行政诉讼的权利，对于原告王宏园今后再因向行政机关提出类似信息公开申请而向人民法院提起相关行政诉讼，人民法院均将根据法律规定进行严格审查，原告需特别说明其申请和诉讼具有正当理由，否则将承担不利后果。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定：驳回王宏园的起诉。 上诉人王宏园上诉称，上诉人诉讼的违法行为证据充分，事实清楚，一审法院却以举报人诉讼多为由，拒绝审理，使违法行为逃避法律追究。上诉人的监督行为是宪法赋予的权利，不存在不能诉讼的理由。特提出上诉，请求二审法院：1.撤销一审裁定，指令一审法院继续审理，支持一审诉请；2.诉讼费由被上诉人承担。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。保护公民、法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的目的之一，但同时，公民、法人和其他组织提起行政诉讼要求人民法院予以保护的权益，应当是存在现实紧迫性、具有保护价值的权益。对于恣意提出的行政诉讼，虽然形式上可能符合法定立案条件，但因并不存在值得保护的合法权益，故人民法院对此亦应当不予立案。本案中，上诉人因要求被上诉人向其公开有关原南京市基础设施开发总公司的国有企业改制相关信息，对于被上诉人的答复不服进而提起行政诉讼。通过一审法院调查了解的情况，就原南京市基础设施开发总公司的国有企业改制一事，上诉人已经向多个行政机关提出了数量巨大的政府信息公开申请，并提出了多起行政复议和行政诉讼。从《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法宗旨来看，其是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息。即便上诉人确实需要了解原南京市基础设施开发总公司的国有企业改制相关信息，上诉人提出数量如此众多的政府信息公开申请，亦明显超过必要的限度。且上诉人提出的相当一部分申请，其实质是要求行政机关对某个问题进行解答，属于咨询事项，并不是真正的政府信息公开申请。上诉人提出的这些申请，其目的已经超出了获取政府信息的范畴，而构成了对行政机关日常工作的滋扰。行政机关对于这些申请的处理，实际上也并不会影响上诉人的合法权益。上诉人就上述政府信息公开答复提起的行政诉讼，其中不具有值得保护的合法权益，人民法院对此应当不予立案，已经立案的应当裁定驳回起诉。 《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第15条指出，滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。因此，对于上诉人今后再因原南京市基础设施开发总公司的国有企业改制事宜向行政机关提出政府信息公开申请、行政复议申请或是其他相关申请，并进而向人民法院提起行政诉讼，人民法院均将根据法律规定作严格审查，上诉人需特别说明其申请和诉讼的正当理由，否则将承担不利后果。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，上诉人王宏园的上诉请求和理由均不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 兵 审判员 崔玉文 审判员 王攀峰 二〇二〇年九月二十九日 书记员刘兰兰