广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1203行初160号原告：肇庆宇浩地产发展有限公司（以下简称肇庆宇浩公司）。住所地：广东省肇庆市高要区*********金沙咀国际广场T17-T18座25号商铺之一。法定代表人：邓继宗，总经理。原告：广东宇浩地产集团有限公司（以下简称广东宇浩公司）。住所地：广东省佛山市南海区狮山新城区。法定代表人：郑源伟，总经理。两原告的共同委托代理人：杨小明，北京市盈科（广州）律师事务所律师。两原告的共同委托代理人：肖才元，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。被告：肇庆市自然资源局高要分局（以下简称高要资源局）。住所地：广东省肇庆市高要区********。法定代表人：李杰，局长。出庭负责人：冯小勇，副局长。委托代理人：黄绮丽，该局工作人员。委托代理人：张少英，广东勤思进律师事务所律师。被告：肇庆市自然资源局。住所地：广东省肇庆市端州区******。法定代表人：黄勇，局长。出庭负责人：姚永红，二级调研员。委托代理人：夏国毅，该局工作人员。委托代理人：张少英，广东勤思进律师事务所律师。第三人：肇庆市高要区人民政府（原高要市人民政府，以下简称高要区府）。住所地：肇庆市高要区*******。法定代表人：江栋才，区长。委托代理人：冯宝珍，该府工作人员。委托代理人：张少英，广东勤思进律师事务所律师。第三人：肇庆市********高要分中心（以下简称高要公共资源交易中心）。住所地：广东省肇庆市高要区******。法定代表人：冼广泉，该中心主任。委托代理人：舒啸秋，该中心副主任。第三人：广东华航航空投资有限公司（以下简称华航公司）。住所地：肇庆市高要区*************队038号。法定代表人：温醒杰。委托代理人：史亚军，该公司工作人员。原告肇庆宇浩公司、广东宇浩公司诉被告高要资源局、肇庆市自然资源局、第三人高要区府、高要公共资源交易中心、华航公司公开拍卖出让国有建设用地使用权纠纷一案，于2019年6月13日向本院提起行政诉讼。本院立案后于2019年12月10日作出（2019）粤1203行初258号《行政判决书》，判决驳回原告的诉讼请求，原告不服向肇庆市中级人民法院上诉，肇庆市中级人民法院于2020年5月25日作出（2020）粤12行终55号《行政裁定书》，裁定撤销（2019）粤1203行初258号行政判决，发回本院重审。本院于2020年7月14日立案，分别于7月16日、20日向两被告送达了应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭审理了本案。两原告的委托代理人杨小明、肖才元，被告高要资源局副局长冯小勇及其委托代理人黄绮丽、张少英，被告肇庆市自然资源局二级调研员姚永红及其委托代理人夏国毅、张少英，第三人高要区府的委托代理人冯宝珍、张少英，第三人高要公共资源交易中心的委托代理人舒啸秋、第三人华航公司的委托代理人史亚军到庭参加诉讼。本案已审理终结。原告肇庆宇浩公司、广东宇浩公司共同诉称，原告近日刚得知：第三人高要公共资源交易中心于2019年5月30日发布信息，称“经肇庆市高要区人民政府批准，受肇庆市自然资源局高要分局委托，本中心以网上拍卖交易方式公开出让案涉地块的国有建设用地使用权。两宗出让宗地基本情况及规划指标要求如下：宗地一：（一）交易编号：PM-2019-15号；（二）地块位置：肇庆市高要区蚬岗镇地段；（三）出让面积：25989.6平方米（折38.984亩）；（四）用地性质：教育、科研用地；（五）出让年限：50年，自出让方实际交付土地之日起计算；......（十一）建设时间要求：竞得人自出让合同约定土地交付之日起，一年年内必须动工开发建设，2020年必须建成校区并进行招生。一年以上未动工建设的，应按规定缴纳土地闲置费；两年以上未动工建设的，区政府可以无偿收回土地使用权。宗地二：（一）交易编号：PM-2019-16号；（二）地块位置：肇庆市高要区蚬岗镇地段；（三）出让面积：178388.7平方米（折267.583亩）；（四）用地性质：教育、科研用地；（五）出让年限：50年，自出让方实际交付土地之日起计算；......（十一）建设时间要求：竞得人自出让合同约定土地交付之日起，一年内必须动工开发建设，2020年必须建成校区并进行招生。一年以上未动工建设的，应按规定缴纳土地闲置费；两年以上未动工建设的，区政府可以无偿收回土地使用权。”而此两地块归属于烂柯山南麓生态新城片区，根据此前2014年12月已公布生效并实施的《高要市烂柯山南麓生态新城片区控制性详细规划》，此两地块规用途性质为：商住混合用地。并且该片区原是第三人高要区府（原高要市人民政府）“追商选资”引进广东宇浩公司（原佛山市宇浩地产发展有限公司）进行合作开发的区域。高要区府与广东宇浩公司于2013年3月7日签署了关于原高要市蚬岗烂柯山以南的山坡地的《项目开发合作协议书》（以下简称《协议书》）。高要区府以书面形式允诺由原告进行整体综合开发，由宇浩公司承担全部投入与市场风险，并独立完成前期必需的公共设施配套建设与投入。而本案被告作为高要区府土地及规划管理行政机构，在此前明知并一直参与配合执行实施该合作开发的情形下，在《协议书》并未解除或变更的情形下，应当保护或至少应当考虑而未保护、未考虑原告的合法利益径直于2019年3月11日公布拟对上述区域内的STC03、STC04图则进行修改，将《协议书》约定的合作项目一期内的余下地块近700亩，全部更改为教育用地，建设全日制航空学校，这必将严重妨害《协议书》的履行。原告当即以书面形式向被告及第三人表示异议，并要求根据规定，予以听证等程序。而高要区府对此不予回复，被告则表示“对于贵公司所提出的意见，我局将充分研究规划修改的相关事宜”，但至今并未对原告予以任何实质性的答复，相反，在未通过任何媒体告知或直接告知的情形下，悄悄地通过交易网站发布“教育用地”的出让信息。这足以说明被告已经无视法律规定，拒绝听取直接利益关系人的意见，强行损害原告的预期利益，已粗暴地将上述区域内的用地性质进行了“修改”，并指向明确地进行“教育用地拍卖”。该用地性质变更及控规修编及以“教育用地性质”进行网上拍卖出让的行政行为，严重损害了原告的预期利益，妨害了原有整体性综合开发的实现。一、项目用地签约前的状况。高要市蚬岗镇烂柯山系交通极度不便、未曾开发的山域，经济极不发达。高要区府想尽各种途径欲开发，但均无法吸引到实力开发投资者。2005年8月16日，高要区府与广东新南方集团有限公司、广州中医药大学签约，拟在烂柯山打造华南最大型中医药基地，项目名称暂定为“华南国际中医药城”，由于种种困难，数年也未能实质性启动，且该项目地块划定范围一直处于生地，需要投入大量资金进行土地前期开发和巨额资金进行后期开发，而由于当时高要区域经济发展和市场环境，前期面临巨大的投入和众多不可控的因素，没有投资商愿意就此进行投资。二、合作关系的建立及《项目开发合作书》的主要内容。受高要区府“追商引资”诚意感染，广东宇浩公司于2013年3月7日签署了关于原高要市蚬岗烂柯山以南的山坡地的《项目开发合作协议书》，双方建立起了合作关系，命名为“高要生态新城”（其中原告已经开发的子项目冠名为“紫云汇项目”）。肇庆宇浩公司系《项目开发合作协议书》签署后，由广东宇浩公司在肇庆设立的子公司，具体负责《项目开发合作协议书》的履行。协议约定：原告负责出资建设项目通达的市政道路（含路灯及管线）、通过招拍挂方式受让项目用地、支付土地价款和相关税费、并完善已获取的项目地块红线内的市政设施以及对项目地块进行城镇房地产综合开发；高要区府负责一期项目用地及项目通达的市政道路（即紫云大道至一期项目的道路）用地的征地拆迁补偿、完成220KV高压线的迁移、高要区府有义务协助原告完成一期项目红线外市政设施建设、落实一期项目用地指标、组织一期项目用地报批出让等工作。《协议书》约定双方的合作模式实质为原、被告之间混融一级土地开发与土地出让为一体的综合开发合作合同，合作的宗旨为达到提升该区域土地价值，实现共赢。该项目2014-2017年连续被政府列为肇庆市“重点建设项目”。三、原告全面履行了《协议书》约定的义务。自《协议书》签署以来，原告严格按《协议书》履行，投入了巨大的人力物力，为项目的一级开发做了全部基础性工作，将项目地块从生地变成熟地，并初具规模。此外，设计完成了《高要市烂柯山南麓生态新城片区控制性详细规划》217.63公顷土地（也即《协议书》约定的一期、二期土地范围）的整体规划工作，由被告上报并于2014年12月12日得到了高要区府的批复认定，要求必须严格按照《控规》确定的容积率、建筑密度、绿地等控制性指标进行土地开发，相关市政交通、公共配套、市政等设施建设均需符合《控规》要求。被告明知“用地性质修改”必将损害原告利益，强行将该地块以“教育用地”名义进行拍卖的行政行为违反了公平诚信之法律基本原则，损害了信赖利益保护的行政法原则，不仅损害了原告这一家外商投资企业的合法权益、破坏了应有的社会财富安全感、也直接破坏了肇庆地区乃至于广东地区原有良好的投资环境，必须坚决地依法予以纠正。且被告修改该规划程序严重违法：1.没有依法进行，也没有在相应影响范围内以社会媒体的形式进行告知，更没有对明知的利害关系人即原告予以坦诚的直接告知，甚至隐瞒；2.不听取利害关系人的意见，更没有根据原告的要求进行听证程序，认真听取原告的意见、辩论等；3.故意搪塞原告、麻痹原告，对该规划的最终修改不进行必要的公告告知。鉴于被告的行政行为系重大且明显违法的行政行为，且被告的上述两行为与高要区府密切相关，最终的控规修编及土地性质更改，均得到了高要区府的批准，第三人高要区府与本案的处理有着法律和事实上的利害关系，且由于土地的拍卖已由被告委托第三人高要公共资源交易中心进行，被告经第三人高要区府批准后将土地进行挂牌交易给华航公司，原告不服，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》相关规定，原告特提起本案诉讼，请求：1、判决撤销被告以“教育、科研用地”名义将位于“肇庆市高要区蚬岗镇地段PM-2019-15号、PM-2019-16号地块”进行出让的行政行为。2、判令被告承担本案诉讼费用。原告肇庆宇浩公司、广东宇浩公司向法庭提交了以下证据：1、原告营业执照、工商变更登记、被告组织机构代码查询结果、第三人组织机构代码查询结果；2、开发前的土地状况（照片）；3、南方中药城的报道及公证书；4、高要区政府办公室文件呈批表、会议纪要（高委办纪〔2013〕4号）、市党政班子成员会议纪要（高委办纪〔2013〕16号）；5、项目开发合作协议书、确认书；6、借款合同、委托贷款合同、借款申请书及付款凭证；7、新闻报道公证书及2012年12月24日、2013年3月8日高要日报报纸报道、项目介绍、1590亩整体效果图；8、肇庆宇浩公司合同审批表、规划咨询合同（民用规划咨询合同）及发票、关于征求《肇庆高要蚬岗镇生态新城片区控制性详细规划》意见的函、关于征求《肇庆高要蚬岗镇生态新城片区控制性详细规划》意见的函（市发改和物价局、高要市交通运输局）、关于对《肇庆高要蚬岗镇生态新城片区控制性详细规划》的意见（高要市国土资源局）、对《肇庆高要蚬岗镇生态新城片区控制性详细规划》回复意见（高要市金渡镇人民政府）、关于对《关于征求意见的函》的复函（高要市林业局）、对《肇庆高要蚬岗镇生态新城片区控制性详细规划》意见的函（高要市水务局）、关于对《关于征求意见的函》的复函（高要市蚬岗镇人民政府）、关于《肇庆高要蚬岗镇生态新城片区控制性详细规划》的意见（高要环境保护局）、关于征求《肇庆高要蚬岗镇生态新城片区控制性详细规划》意见的复函（高要供电局）、关于《高要蚬岗镇生态新城住宅项目规划咨询合同》设计费总价的说明、高要市人民政府关于《高要市烂柯山南麓生态新城片区控制性详细规划》及高要政府批复；9、（高要-〔2014〕A-008）220千伏洲东线#92-#101段线路改造工程技术服务合同、（高要-〔2015〕A-002）220千伏榄东线#33-#46段线路迁改工程勘察设计合同、（高要-〔2014〕A-016）高要生态新城一期临时施工用电高压线线行沿途清理项目零星工程协议、（高要-〔2014〕A-027）宇浩高要生态新城项目220KV高压线迁移工程可行性研究报告评审合同、（高要-〔2015〕A-016）220KV榄东线塔迁改（金渡段）工程用地征收合同、（高要-〔2015〕A-018）220KV榄东线塔线路（金渡段）迁改用地清理工程、（高要-〔2015〕A-023）紫云汇项目220千伏榄东线#33至#46段线路迁改工程施工合同、（高要-〔2015〕A-023补充一）紫云汇项目220千伏#33至#46段线路迁改工程1份、（高要-〔2016〕A-004）紫云汇花园220千伏榄东线#33至#46段线路迁改工程委托监理合同；10、关于下达肇庆市2015年重点建设项目计划的通知、关于下达肇庆市2016年重点建设项目计划的通知、关于下达肇庆市2017年重点建设项目计划的通知；11、关于紫云汇项目用地情况说明；12、肇庆市自然资源局规划公示；13、《对高要市烂柯山南麓生态新城片区控制性详细规STCO3、STCO4图则修改的异议》、EMS单及查询送达证明；14、关于《对高要市烂柯山南麓生态新城片区控制性详细规STCO3、STCO4图则修改的异议》的复函、《信访受理事项告知书》及处理意见书；15、回函、EMS单、查询结果、复查申请书及送达证明、信访事项复查受理告知书；16、信访事项复查意见书；17、地块拍卖公示；18、要求终止土地拍卖的函及签收回执、要求立即终止土地拍卖的函及送达凭证、关于要求终止土地拍卖的复函；19、PM-2019-15、PM-2019-16号成交公示；20、新闻报道；21、华航指挥部照片；22、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》；23、《广东省城市规划控制性详细规划管理条例》；24、《广东省重大行政决策听证规定》；25、《城市规划编制办法》。26、案件时间轴。27、控制性详细规划修改合法流程图。28、对生态新城控制性规划图则修改的异议及复函、回执。29、肇庆市国土资源局、广东省国土资源厅信访事项复查意见书、高要招商引资信息。30、高要市烂柯山南麓生态新城片区控制性详细规划STC03、STC04图则（修改）。31、肇庆市自然资源局规划公示。32、肇庆市城乡规划委员会会议纪要。33、肇庆市高要区人民政府政府官网文章公证书。34、肇庆市高要区金利锋华汽车零部件有限公司等与肇庆市高要区人民政府一审判决书。35、关于肇庆市中级人民法院微信文章的公证书。36、关联法规文件。被告高要资源局、肇庆市自然资源局共同辩称，一、被告高要资源局、肇庆市自然资源局委托高要公共资源交易中心公开拍卖国有建设用地土地使用权主体适格。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条规定“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”被告高要资源局、肇庆市自然资源局根据上述有关法律规定，委托高要公共资源交易中心公开拍卖国有建设用地（PM-2019-15号、PM-2019-16号）土地使用权属于依法履职行为，主体适格；二、被告高要资源局、肇庆市自然资源局委托高要公共资源交易中心公开拍卖国有土地使用权及交易中心公开拍卖宗地使用权符合法律规定。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》4.3招标拍卖挂牌出让国有土地使用权范围（1）供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。”等法律法规，被告高要资源局、肇庆市自然资源局根据肇庆市人民政府批准的《高要市烂柯山南麓生态新城片区控制性详细规划STC03、STC04图则（修改）》的土地用途及建设用地规划条件，通过摇珠方式公开选取评估机构对拟拍卖地块市场价值进行评估，经高要区建设用地审批（审核）会审工作领导小组综合考虑和集体决策，确定了拍卖底价，并同意按照拍卖出让交易方案，依照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》的程序开展拍卖活动。高要资源局于2019年5月30日委托高要公共资源交易中心公开拍卖国有建设用地使用权。同日在中国土地市场网发布肇自然资高（告）〔2019〕02号《肇庆市高要区国有建设用地土地使用权拍卖出让公告》，决定以拍卖方式出让两幅地块的国有建设用地使用权。高要公共资源交易中心也通过肇庆市********网站发布了高易资（告）〔2019〕04号《肇庆市高要区国有建设用地使用权网上拍卖出让公告》及相关的网上拍卖出让须知。该中心在公告期结束后于2019年6月19日上午9时30分进行网上公开拍卖活动，期间有竞买申请人进行竞拍并最终竞得，程序符合有关法律规定；三、肇庆宇浩公司、广东宇浩公司认为PM-2019-15号、PM-2019-16号地块以教育、科研用地名义予以网上拍卖出让程序违法缺乏事实和法律依据，不能成立。原高要市人民政府与肇庆宇浩公司、广东宇浩公司于2013年3月7日签署了关于原高要市蚬岗烂柯山以南的山坡地的《项目开发合作协议书》，肇庆宇浩公司、广东宇浩公司认为此表明高要区府以书面形式允诺由原告进行整体综合开发，由宇浩公司承担全部投入与市场风险，并独立完成前期必需的公共设施配套建设与投入，已经取得相应土地使用权的观点缺乏法律法规依据。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”的规定，经营性质用地未经公开出让程序，原告并非烂柯山以南的山坡地的土地使用权人。被告高要资源局、肇庆市自然资源局出让高要市烂柯山南麓生态新城片区的其他地块，也通过公开拍卖的方式实现，其中包括了宇浩公司2015年至2018年竞得的地块。本次公开拍卖两幅地，原告也可根据有关合同项下权益参与土地公开拍卖程序。综上所述，被告高要资源局、肇庆市自然资源局作出的具体行政行为主体适格，事实清楚，程序合法，肇庆宇浩公司、广东宇浩公司请求撤销公开拍卖国有土地使用权的诉求没有事实和法律依据，应依法予以驳回。被告高要资源局、肇庆市自然资源局向法庭提交以下证据及依据：1、组织机构代码证；2、（1）肇办发〔2019〕40号《中共肇庆市委办公室肇庆市人民政府办公室关于肇庆市自然资源局机构编制事项的通知》；（2）肇办字〔2018〕22号《中共肇庆市委办公室肇庆市人民政府办公室关于进一步明确高要区经济社会管理权限的通知》；（3）中共肇庆市委办公室肇庆市人民政府办公室关于印发肇办函〔2015〕46号《肇庆市高要区党政机构设置方案》的通知；3、涉诉两宗地的《土地估价报告书》；4、（1）两宗地拍卖交易方案；（2）《关于审批高要区蚬岗镇PM-2019-15号地块国有建设用地土地使用权拍卖方案的决定》；（3）《关于审批高要区蚬岗镇PM-2019-16号地块国有建设用地土地使用权拍卖方案的决定》；5、两宗地拍卖委托书；6、（1）《肇庆市高要区国有建设用地使用权网上拍卖出让公告》及网站截图；（2）拍卖地块基本情况和规划指标要求明细表；7、涉诉两宗土地的建设用地规划条件；8、原告参与蚬岗镇区划内其他地块拍卖活动的《成交确认书》；9、441283-2016-000054号和441283-2017-000090号《国有建设用地使用权出让合同》。10、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》、《土地管理法》。第三人高要区府述称，同意两被告的答辩意见。第三人高要区府没有证据向法庭提交。第三人高要公共资源交易中心述称，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有建设用地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《广东省土地使用权交易市场管理规定》以及《肇庆市国有建设用地使用权和矿业权网上交易规则》等有关规定，高要资源局于2019年5月29日委托高要公共资源交易中心对2宗国有建设用地使用权进行公开网上拍卖交易，地块位于肇庆市高要区砚岗镇地段，分别为PM-2019-15号，出让面积25959.6平方米；PM-2019-16号地块，出让面积178388.7平方米，依照《关于高要区PM-2019-15、PM-2019-16号地块拍卖出让交易方案》的要求，高要公共资源交易中心于2019年5月30日拟定了高易资（告）〔2019〕04号《肇庆市高要区国有建设用地使用权网上拍卖出让公告》及网上拍卖出让须知，经高要资源局确认盖章同意按公告内容拍卖出让，并在肇庆市********网站及西江日报上发布。该2宗地块于2019年6月19日在肇庆市********网上交易系统由广东华航航空投资有限公司成功竞得，并于2019年7月2日与高要公共资源交易中心签订《拍卖成交确认书》。综上所述，在拍卖宗地时，高要公共资源交易中心的拍卖程序符合法律规定。第三人高要公共资源交易中心向法庭提交了以下证据及依据：1、高要资源局《委托书》；2、《关于高要区PM-2019-15、PM-2019-16地块拍卖出让交易方案》；3、高易资（告）〔2019〕04号《肇庆市高要区国有建设用地使用权网上拍卖出让公告》；4、肇庆市高要区国有建设用地使用权网上拍卖出让须知；5、西江日报；6、建设用地规划条件、肇城规高宗字第〔2019〕166、167号宗地图；7、竞买申请书；8、竞买保证金；9、营业执照；10、高拍土字〔2019〕15、16号《拍卖成交确认书》；11、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》；12、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》；13、《广东省土地使用权交易市场管理规定》；14、《肇庆市国有建设用地使用权和矿业权网上交易规则》。第三人华航公司述称，第三人认为案涉行政行为主体适格，程序合法，同意被告作出的行政行为。第三人华航公司没有证据向法庭提交。经过各方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：高要资源局为肇庆市自然资源局的派出机构。2013年3月7日，第三人高要区府与原告广东宇浩公司(原企业名称为佛山市宇浩地产发展有限公司）签订《项目合作开发协议书》，约定双方计划合作对蚬岗烂柯山以南的山坡地进行整体规划，开展基础设施建设和地产开发等工作，项目四至：北至烂柯山，南至广肇高速公路，东至蚬岗镇富佛村委会南向村粪兜笃，西至蚬岗镇八联村委会西社村十二山头、林坑口；并约定广东宇浩公司有权在高要区成立下属公司，将协议约定权利义务转让给下属公司。2013年7月5日，广东宇浩公司成立肇庆宇浩公司，由其承接广东宇浩公司与高要区府签订的《项目合作开发协议书》中的权利义务。随后，肇庆宇浩公司对项目地块进行规划、开发，与广州市城市规划勘测设计研究院签订《规划咨询合同》，高要区府于2014年12月12日作出《关于的批复》，同意高要市烂柯山南麓生态新城片区控制性详细规划确定的217.63公顷规划区范围。肇庆宇浩公司按约进行项目红线范围内的市政设施建设，包括市政公路的建设、供水、供电、排水、排污、高压线迁移等建设，其投资开发的紫云汇项目被列为肇庆市重点项目。按照肇办字〔2018〕21号《肇庆市实施创新驱动发展“1133”工程五年（2017-2021年）行动方案》的要求，被告肇庆市自然资源局委托肇庆市城市规划设计院编制《（STC03、STC04图则)修改论证报告》，决定对位于高要区中心城区东南部，烂柯山南麓的生态新城片区内，广昆高速蚬岗服务区北侧，原控规中的STC03、STC04图则范围进行修改，根据用地性质作出调整，并对原规划路网进行优化调整。2019年3月11日，肇庆市自然资源局在其官方网站上及现场就高要市烂柯山南麓生态新城片区控制线详细规划STC03、STC04图则进行公示，并附注意见反馈方式。同月19日、27日，肇庆市城乡规划局高要分局收到来自紫云汇13名业主及肇庆宇浩公司联系人吴小燕关于《对高要市烂柯山南麓生态新城片区控制性详细规划STC03、STC04图则修改的异议》，要求公开修规的必要性论证报告以及相关决策文件并且中止修规事宜，认为修规事宜应当在修改蚬岗镇总体规划后且项目争议妥善处理后再进行。高要资源局于2019年4月16日作出《关于的复函》，对紫云汇业主及肇庆宇浩公司的异议进行了答复，并依法送达给异议人及肇庆宇浩公司。2019年4月8日，肇庆宇浩公司分别向高要区信访局来信反映高要区烂柯山南麓生态新城片区控制性详细规划STC03、STC04图则修改应举行听证，并对修改的合法性和合理性进行说明；以及该修改导致其公司与高要区府合作开发的紫云汇项目无法推进，要求高要区府组织听证。高要资源局于同月19日作出肇自然高受字〔2019〕14、15号信访事项受理告知书，对肇庆宇浩公司的信访事项进行受理，并于同月22日分别作出肇自然高复字〔2019〕3、4号《关于吴晓燕信访事项处理意见书》，并依法送达肇庆宇浩公司。2019年4月10日，肇庆市城乡规划委员会召开第四十六次会议，就《高要市烂柯山南麓生态新城片区控制性详细规划STC03、STC04图则（修改）》进行讨论研究，会议决定同意《高要市烂柯山南麓生态新城片区控制性详细规划STC03、STC04图则（修改）》。同月17日，肇庆市人民政府作出《关于同意组织开展（STC03、STC04图则)修改编制工作的复函》，同意肇庆市自然资源局组织开展《高要市烂柯山南麓生态新城片区控制线详细规划》（STC03、STC04图则)修改编制工作。同月25日，肇庆市人民政府作出《关于的批复》，批准肇庆市自然资源局实施《高要市烂柯山南麓生态新城片区控制线详细规划STC03、STC04图则（修改）》，肇庆市自然资源局于同日将肇庆市人民政府批复在其官方网站上公示。2019年5月10日，肇庆市自然资源局向高要资源局发出肇土评抽字〔2019〕56号、57号《肇庆市土地使用权评估项目网上选号结果通知书》，确定分别由深圳市同致诚土地房地产评估顾问有限公司、广东天一资产价格与土地房地产评估有限公司对位于高要区蚬岗镇净用地面积25989.6平方米、178388.7平方米的用地进行评估。2019年5月13日，肇庆市城乡规划局作出肇城规高宗字第〔2019〕166号、167号《建设用地规划条件》，决定对宗地进行规划。同日，高要资源局向深圳市同致诚土地房地产评估顾问有限公司、广东天一资产价格与土地房地产评估有限公司发出《土地评估委托书》，广东天一资产价格与土地房地产评估有限公司、深圳市同致诚土地房地产评估顾问有限公司分别于同月27日、28日作出《土地估价技术报告》。同月29日，高要资源局作出《关于高要区PM-2019-15号地块拍卖出让交易方案》《关于高要区PM-2019-16号地块拍卖出让交易方案》，并与第三人高要公共资源交易中心签订委托书，决定将位于蚬岗镇净用地面积25989.6平方米的PM-2019-15号地块、净用地面积178388.7平方米的PM-2019-16号地块以教育科研用地进行公开网上拍卖交易。同月30日，高要公共资源交易中心作出高易资（告）〔2019〕04号《肇庆市高要区国有建设用地使用权网上拍卖出让公告》《网上拍卖出让须知》，将出让宗地基本情况及网上拍卖事项进行公告。2019年6月10日、13日，肇庆宇浩公司分别向肇庆市自然资源局、高要资源局、高要区府、高要公共资源交易中心发出《立即终止土地拍卖的函》，要求立即终止高要区蚬岗镇地段PM-2019-15号、PM-2019-16号地块的拍卖。肇庆市自然资源局、高要资源局、高要区府、高要公共资源交易中心分别于同月18日、19日作出复函，认为《高要市烂柯山南麓生态新城片区控制线详细规划》STC03、STC04图则修改工作已经完成，并经肇庆市人民政府批准实施，修改程序符合规定；拟出让的高要区蚬岗镇PM-2019-15号、PM-2019-16号地块权属无争议，符合出让条件，可进行拍卖出让，规划用途性质属营利性教育科研用地，因此采取公开拍卖的方式。2019年7月2日，华航公司经网上公开竞价取得高要区蚬岗镇PM-2019-15号、PM-2019-16号地块的国有建设用地使用权，并分别与高要公共资源交易中心签订《拍卖成交确认书》。本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”及《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，肇庆市自然资源局和高要资源局作为土地管理部门，有权经人民政府批准后，对土地进行出让，因高要资源局是肇庆市自然资源局的派出机构，是在肇庆市自然资源局的授权下行使行政职权的，因此高要资源局和肇庆市自然资源局是本案的适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。”的规定，本案中，被告根据经肇庆市人民政府审批通过的《高要市烂柯山南麓生态新城片区控制线详细规划STC03、STC04图则（修改）》的土地用途及建设用地规划条件，决定将案涉土地以教育科研用地进行公开拍卖，公开选取评估机构对拟拍卖地块市场价值进行评估，委托高要公共资源交易中心进行拍卖并发布《肇庆市高要区国有建设用地使用权网上拍卖出让公告》《网上拍卖出让须知》，最终由华航公司竞得案涉土地并与高要公共资源交易中心签订《拍卖成交确认书》，行政行为程序合法。原告虽于2013年3月7日与高要区府签订《项目合作开发协议书》，但协议书中只约定原告与高要区府共同合作对蚬岗烂柯山以南的山坡地进行整体规划，开展基础设施建设和地产开发等工作，并未约定原告取得案涉土地使用权，且被告公开出让案涉土地，原告也可以通过公开拍卖方式取得案涉土地使用权，因此，两原告认为被告以“教育、科研用地”名义将位于“肇庆市高要区蚬岗镇地段PM-2019-15号、PM-2019-16号地块”进行出让的行政行为违法，请求予以撤销，没有事实及法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告肇庆宇浩地产发展有限公司、广东宇浩地产集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告肇庆宇浩地产发展有限公司、广东宇浩地产集团有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于肇庆市中级人民法院。审 判 长  黄登魁人民陪审员  邵永研人民陪审员  叶 发二〇二〇年九月十八日书 记 员  温敏思