四川省广安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川16行终136号 上诉人（原审原告）刘大良（诉讼代表人），男，生于1951年11月14日，汉族，住四川省武胜县。 上诉人（原审原告）冉晓东（诉讼代表人），男，生于1963年4月27日，汉族，住四川省武胜县。 上诉人（原审）原告任恩礼（诉讼代表人），男，生于1947年1月21日，汉族，住四川省武胜县。 上诉人（原审原告）周林（诉讼代表人），女，生于1969年12月17日，汉族，住四川省武胜县。 上诉人（原审原告）任杰，男，生于1990年9月23日，汉族，住四川省武胜县。 上诉人（原审原告）任玉梅，女，生于1968年4月8日，汉族，住四川省武胜县。 上诉人（原审原告）张秀华，女，生于1955年7月26日，汉族，住四川省武胜县。 上诉人（原审原告）任红君，女，生于1976年8月9日，汉族，住四川省武胜县。 上诉人（原审原告）任燕群，女，生于1968年12月13日，汉族，住四川省武胜县。 上诉人（原审原告）陈德秀，女，生于1941年8月22日，汉族，住四川省武胜县。 上诉人（原审原告）姚学辉，女，生于1949年11月25日，汉族，住四川省武胜县。 上诉人（原审原告）何冬华，女，生于1963年11月24日，汉族，住四川省武胜县。 上诉人（原审原告）任恩义，男，生于1941年10月11日，汉族，住四川省武胜县。 上诉人（原审原告）任建碧，女，生于1969年8月8日，汉族，住四川省武胜县。 上诉人（原审原告）熊小平，女，生于1955年2月22日，汉族，住四川省武胜县。 被上诉人（原审被告）广安市自然资源和规划局（以下简称广安市自规局），住所地四川省广安市广安区金安大道193号。 法定代表人李寿喜，局长。 委托代理人蒋祖伦，男，广安市自然资源和规划局执法监察支队负责人。 委托代理人王君，四川爱众律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省自然资源厅，住所地四川省成都市青羊区百卉路4号。 法定代表人孙建军，厅长。 委托代理人郑果，北京德恒（成都）律师事务所律师。 委托代理人姜璟俊，北京市德恒（成都）律师事务所律师。 上诉人刘大良、冉晓东、任恩礼、周林、任杰、任玉梅、张秀华、任红君、任燕群、陈德秀、姚学辉、何冬华、任恩义、任建碧、熊小平因自规履行职责一案，不服四川省广安市前锋区人民法院（2020）川1603行初194号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认定，2019年4月10日，原告等24人向被告广安市自规局提交《查处申请书》，请求对武胜县人民政府、原武胜县国土资源局在武胜县烈面镇新烈社区（原武胜县烈面镇狮子桥村10组）非法占用土地的违法行为进行调查处理。《查处申请书》载明的主要事实与理由为川府函〔1995〕214号征地批复涉及原告村民组的部分已经失效，2012年，武胜县政府和武胜县国土资源局在实施征收前并未另行报批，属于未经批准非法占用土地。广安市自规局针对反映情况进行了调查核实。经案审会集体研究，2019年6月10日，广安市自规局作出《关于武胜县烈面镇刘大良等二十四人申请查处违法占地行为的回复》，其上载明：“……1995年在获得征地批文后，武胜县人民政府即对小城镇建设开发到的烈面镇原狮子桥村4、9、12组进行了补偿安置。同时，1995年对原狮子桥村4、9、10、12组农民全部进行了农转非，并撤销该四个组建制，原狮子桥村4、9、10、12组纳入烈面镇烈渝社区统一管理。2012年7月，烈面镇新区开发，武胜县人民政府按照2012年的征地拆迁政策对烈面镇原狮子桥村10组进行了土地补偿及人员社保安置。针对川府函〔1995〕214号文件的三项批复事项，武胜县于1995年已经在实施……不存在申请人所述的‘部分失效’‘部分有效’的说法。综上，武胜县烈面镇原狮子桥村4、9、10、12组土地经四川省人民政府以《关于武胜县烈面镇小城镇建设征用土地的批复》（川府函〔1995〕214号）文件批准征收，武胜县人民政府分两次依法按程序进行了补偿；且未出现农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效的事实。因此，不存在未经批准非法占用土地的行为，经我局案审会集体研究，不予立案”。原告对该回复不服于2019年7月向四川省自然资源厅申请行政复议，四川省自然资源厅于同年9月23日作出行政复议决定，认定广安市自规局未查明武胜县人民政府对本案涉及小城镇建设开发到的烈面镇原狮子桥村4、9、12组开始实施补偿安置的具体时间，2019年6月10日的答复不当，决定撤销回复，责令广安市自规局在法定期限内重新予以答复。2019年11月14日，广安市自规局向原告作出《关于武胜县烈面镇刘大良等二十四人申请查处违法占地行为的回复》，其上载明：“……经查，武胜县烈面镇原狮子桥村4、9、10、12组土地于1995年6月22日经四川省人民政府以《关于武胜县烈面镇小城镇建设征用土地的批复》（川府函〔1995〕214号）文件批准征用；……1995年在获得征地批文后，武胜县人民政府于9月至11月期间即对小城镇建设开发到的烈面镇原狮子桥村4、9、12组进行了补偿安置。同时，1995年10月对原狮子桥村4、9、10、12组农民全部进行了农转非安置，并撤销该四个组建制，原狮子桥村4、9、10、12组纳入烈面镇烈渝社区统一管理。2012年7月，烈面镇新区开发，武胜县人民政府按照2012年的征地拆迁政策对烈面镇原狮子桥村10组进行了土地补偿及人员社保安置......不存在未经批准非法占用土地的行为，经我局案审会集体研究，不予立案”。原告对该回复不服，于2020年1月2日向四川省自然资源厅申请行政复议。经审查，四川省自然资源厅予以受理。经复议延期，2020年3月18日，四川省自然资源厅作出川自然资复〔2020〕1号行政复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持广安市自规局2019年11月14日作出的《关于武胜县烈面镇刘大良等二十四人申请查处违法占地行为的回复》。原告仍不服，遂提起本次行政诉讼，请求：判决撤销广安市自规局2019年11月14日作出的《关于武胜县烈面镇刘大良等二十四人申请查处违法占地行为的回复》，判令其对原告的举报事项依法立案查处；撤销被告四川省自然资源厅作出的川自然资复〔2020〕1号《行政复议决定书》。 另查明，1995年6月22日，四川省人民政府作出《四川省人民政府关于武胜县烈面镇小城镇建设征用土地的批复》（川府函[1995]214号），其上载明“一、同意征用武胜县烈面镇狮子桥村四、九、十、十二社耕地194000平方米（291亩）作为省小城镇建设试点镇武胜县烈面镇小城镇建设用地。二、同意撤销耕地被全部征完的武胜县烈面镇狮子桥村四、九、十、十二社建制。余下的土地34667平方米（52亩）收归国有，由武胜县人民政府统一安排使用。三、同意被征地单位867名农民转为非农业人口，其中符合招工条件的345名由武胜县东西关缫丝厂和武胜县西关页岩砖厂招收为工人，所需‘农转非’指标，在省下达给广安地区的征地‘农转非’计划指标中解决。” 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，《四川省土地监察条例》第三条第二款“县级以上国土资源行政主管部门主管本行政区域内的土地监察工作”及第五条“国土资源行政主管部门的土地监察职责是：（二）对下级人民政府及其国土资源行政主管部门履行土地管理职责的情况进行监督检查”之规定，广安市自规局作为广安市人民政府土地行政主管部门，对原告提出的查处土地违法申请具有依法处理的法定职责。 本案中，根据原告向被告递交的查处申请，其实质是原告认为川府函〔1995〕214号征地批复未得到及时实施，武胜县人民政府、原武胜县国土资源局在2012年后再根据该批准文件组织实施征收原告村民小组的集体土地的行为违法，并要求广安市自规局进行查处。举报的违法事实客观存在，应当依法受到法律追究，是土地行政部门履行职责，立案查处的前提条件。结合本案，川府函〔1995〕214号征地批复是否得到及时实施及该征地批复是否已自然失效，是广安市自规局对原告的举报未予立案处理是否合法的焦点。国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》确有“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的规定。但本案中，广安市自规局收到原告的查处申请后，查明：武胜县烈面镇原狮子桥村4、9、10、12组土地1995年获得征地批文后，武胜县人民政府于9月至11月期间即对小城镇建设开发的烈面镇原狮子桥村4、9、12组进行了补偿安置；1995年10月对原狮子桥村4、9、10、12组农民全部进行了农转非安置，并撤销该四个组建制，原狮子桥村4、9、10、12组纳入烈面镇烈渝社区统一管理。上述行为表明，武胜县人民政府收到该征地批复后及时进行了实施，该征地批复并不存在已自然失效的情形。同时，2012年7月，烈面镇新区开发，武胜县人民政府按照2012年的征地拆迁政策对上述批文涉及的烈面镇原狮子桥村10组进行了土地补偿及人员社保安置。因此，原告关于武胜县人民政府、原武胜县国土资源局违法事实的举报不成立，广安市自规局不存在需要立案并采取进一步查处工作的前提条件。被告广安市自规局经核查后，认为原告申请对武胜县人民政府、原武胜县国土资源局在武胜县烈面镇新烈社区（原武胜县烈面镇狮子桥村10组）非法占用土地的违法行为进行调查处理的案件不符合立案条件，并书面对原告进行回复，明确告知原告不予立案的事实、理由、依据，被告广安市自规局针对原告作出的涉诉回复行政行为符合国土资源违法行为查处的相关法律、法规的规定，原告关于撤销被告广安市自规局作出的回复行政行为，并判令其对举报事项依法立案查处的请求，缺乏事实根据和法律依据。 被告四川省自然资源厅依法受理原告行政复议申请后，经过对被告广安市自规局作出的行政行为的审查，在认定被告广安市自规局查明的事实和证据的基础上，依法作出维持原行政行为的复议决定，事实清楚、适用法律正确，同时，被告四川省自然资源厅作为行政复议机关，自受理行政复议申请之日起，至作出并送达行政复议决定之日，这一过程遵循的复议程序，亦不违反《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，原告诉称行政复议决定违法没有事实及法律依据，理由不能成立，该院不予采纳。综上，原告诉称理由不能成立，对其诉讼请求依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”之规定，判决驳回刘大良、冉晓东、任恩礼、周林、任杰、任玉梅、张秀华、任红君、任燕群、陈德秀、姚学辉、何冬华、任恩义、任建碧、熊小平的诉讼请求。 上诉人刘大良等15人上诉称，仅对被征地农民户口农转非并非补偿安置，不能认定为对土地征收批复的实施行为，一审判决认定事实错误。本案涉及的土地征收批准文件川府函〔1995〕214号《四川省人民政府关于武胜县烈面镇小城镇建设征用土地的批复》（以下简称川府函〔1995〕214号征地批复）是1995年作出的。被上诉人也查明，该批文是对烈面镇狮子桥村4、9、12三个村民小组的集体土地打包作出的批复。并查明，1995年9—11月间才对上诉人所在的第10村民小组发布《征收土地公告》，文号是武胜府土[2012]68号，实际进行补偿登记，办理社保的时间是2015年。1995年只是将上诉人所在的村民小组全体成员办理了农转非，成建制撤销了村委会，纳入社区管理。一审认定作了农转非安置的表述，认定被上诉人的查处答复合法。但上诉人认为，被征地农民成建制办理户口农转非，撤销村委会纳入社区管理，只是户籍管理上的调整，并非对被征地农民的安置。对集体土地实施征收，依据《土地管理法》第四十七条第一款之规定，只能认定为征收土地公告发布之日，如发布公告后，仍不实施补偿登记等具体工作，则应当以实际实施的时间进行认定。具体到本案，上诉人认为，实施征收的时间应当认定为2015年。一审判决因为1995年的户口农转非就认定为已经组织实施了土地征收，是认定事实错误。基于以上理由，上诉人不服一审判决，现提起上诉。请求撤销原判,支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人广安市自规局辩称，一、上诉人上诉称“武胜县人民政府仅对被征地农民户口农转非，并非补偿安置措施，不能认定为对土地征收批复的实施行为”，该上诉理由不成立。根据川府函〔1995〕214号《四川省人民政府关于武胜县烈面镇小城镇建设征用土地的批复》第二条“同意撤销耕地被全部征完的武胜县烈面镇狮子桥村四、九、十、十二社建制，余下的土地34667平方米（52亩）收归国有，由武胜县人民政府统一安排使用”,第三条“同意被征地单位867名农民转为非农业人口，其中符合招工条件的345名由武胜县东西关缫丝厂和武胜县西关页岩砖厂招收为工人，所需农转非指标，在省下达给广安地区的征收农转非计划指标中解决”批复内容，武胜县人民政府于1995年10月对原狮子桥村4、9、10、12组农民全部进行了农转非安置，并撤销该四个组建制，原狮子桥村4、9、10、12组纳入烈面镇烈渝社区统一管理。上述两项批复，武胜县人民政府于1995年实施，且农民转为非农业人口属于人员转非安置的安置措施。因此，上诉人认为“农转非”不是安置措施的理由不成立。二、川府函〔1995〕214号征地批复文件合法有效。川府函〔1995〕214号征地批复下达后，武胜县人民政府于同年9月至11月期间对小城镇建设开发到的烈面镇狮子桥村4、9、12组进行了补偿。同时于1995年10月对原狮子桥村4、9、10、12组农民全部进行了农转非安置，并撤销该四个组建制，原狮子桥村4、9、10、12组纳入烈面镇烈渝社区统一管理。证实了武胜县人民政府在两年内对征地批复进行了实施，不存在上诉人所称两年内没有实施自动失效的情形。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”的规定，省人民政府对征收土地的决定是最终裁决，非经有权机关及相应程序进行认定不能否认其效力。综上，《四川省人民政府关于武胜县烈面镇小城镇建设征用土地的批复》（川府函〔1995〕214号）批复征地有三项内容，均已实施，批文合法有效。上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人四川省自然资源厅辩称，一、他厅系广安市自规局的上一级主管部门，具有行政复议权限。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，他厅作为广安市自规局的上一级主管部门，就上诉人的复议申请，具有作出本案行政复议的法定职权。二、他厅作出的《行政复议决定书》程序合法。上诉人不服广安市自规局2019年11月14日作出的《关于武胜县烈面镇刘大良等二十四人申请查处违法占地行为的回复》，于2020年1月2日向他厅申请行政复议。经审查，他厅依法予以受理。2020年1月15日，广安市自规局向他厅提交《行政复议答复书》及相关证据材料。经复议延期，他厅于2020年3月18日作出川自然资复〔2020〕1号《行政复议决定书》，并于3月20日将复议决定邮寄送达上诉人。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、第三十一条第一款之规定，他厅在法定期限内依法定程序作出行政复议决定，程序合法。三、他厅作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。四、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。综上，上诉人提出的上诉请求不能成立，请求人民法院查清事实后判决驳回上诉人的上诉请求，维持原判决。 一审证据，已随案移送本院。本院认定的案件事实与一审认定的案件事实一致。 本院认为，行政机关履行法定职责，作出行政行为，应当事实清楚，行政程序合法，适用法律正确。本案讼争的焦点是上诉人原审起诉是否合法；一审判决是否合法。 关于刘大良等15人的原审起诉是否合法的问题：一是上诉人刘大良等24人（本案起诉15人）向被上诉人广安市自规局申请对武胜县人民政府、原武胜县国土资源局在武胜县烈面社区（原狮子桥村十组）非法占用土地的违法行为进行调查处理。涉及原集体土地的征收合法性。上诉人所在的原集体组织建制已经依法撤销。按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”的规定，上诉人刘大良等15人不能代表原集体组织的全体成员提起本案行政诉讼。其原审原告的主体资格不适格。二是上诉人起诉的履职之诉的内容，已被本院（2018）川16行终72号行政判决所羁束。按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；”的规定，上诉人的起诉不具有合法性，依法应当驳回。 综上所述，上诉人刘大良等15人的起诉不具有合法性；一审判决对原审原告的起诉资格和起诉标的是否为生效裁判所羁束审查不清，认定其起诉合法没有事实依据和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销四川省广安市前锋区人民法院（2020）川1603行初194号行政判决； 二、驳回原审原告刘大良、冉晓东、任恩礼、周林、任杰、任玉梅、张秀华、任红君、任燕群、陈德秀、姚学辉、何冬华、任恩义、任建碧、熊小平的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈爱华 审 判 员 冯烈钢 审 判 员 叶官清 二〇二〇年九月十八日 法官助理 王 茗 书 记 员 吴 娇