温州市鹿城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0302行初219号 原告周小芬，女，1981年2月9日出生，汉族，住温州市瓯海区。 委托代理人佟玉华、王燕静（一般授权），北京首地律师事务所律师。 被告温州市瓯海区综合行政执法局，住所地温州市瓯海区娄桥街道区行政中心2号楼7楼。 法定代表人周才静，局长。 出庭负责人廖文寿，副局长。 委托代理人蔡添杉（特别授权），该局工作人员。 委托代理人王智江（特别授权），浙江大界律师事务所律师。 被告温州市瓯海区人民政府，住所地温州市瓯海区洲洋路6号。 法定代表人曾瑞华，区长。 委托代理人翁宗法（特别授权）。 原告周小芬不服被告温州市瓯海区综合行政执法局（以下简称瓯海区执法局）城建行政决定及被告温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）城建行政复议，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月4日受理后，依法组成合议庭，于2020年8月20日公开开庭审理了本案。原告周小芬及其委托代理人佟玉华、王燕静，被告瓯海区执法局的负责人廖文寿及委托代理人蔡添杉、王智江，被告瓯海区政府的委托代理人翁宗法到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月22日，被告瓯海区执法局向原告周小芬作出［2019］第018-003号《违法建筑认定决定书》（以下简称被诉认定决定），主要内容如下：根据《浙江省行政程序办法》第四十九条规定，本机关于2019年7月1日，对《温州市生态园三垟街道上垟村城中村改造测绘成果表》（档案编号：×××-6）中当事人的建筑予以立案调查。现已查明，当事人位于城市××街道××村××路××号的砖混结构的建筑物（以下简称涉案房屋），其中部位①面积147.93平方米，详见（房屋平面图）；上述建筑系未取得建设工程规划许可证擅自进行建设，于1998年以后建成，且不存在《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第四条规定的情形。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条，《浙江省违法建筑处置规定》第三条第一款及《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第三条的规定，认定涉案房屋（具体部位详见《房屋平面图》）为违法建筑物。原告不服，向被告瓯海区政府申请行政复议。2019年12月30日，被告瓯海区政府作出温瓯政复决字〔2019〕79号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持被诉认定决定。 原告周小芬诉称，原告对涉案房屋享有所有权。2019年10月15日，原告收到被告瓯海区执法局作出的被诉认定决定。原告不服，于2019年11月1日向被告瓯海区政府提出行政复议申请，并于2020年1月6日收到被诉复议决定。原告认为：被诉认定决定及被诉复议决定认定事实不清，适用法律错误，理由如下：一、涉案房屋的基本情况。1994年，原告父亲周金华购买本村村民宅基地，建设面积为158平方米的一层房屋用于仓储。周金华厂房搬到外地后，房屋一直出租至今，年租金3万元。涉案房屋是原告合法取得，从1994年建房至今有24年，不属于违法建筑，被告认定涉案房屋建于1998年认定错误。二、瓯海区执法局不具有认定违法建筑的法定职权。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）规定开展相对集中行政处罚权工作，只是对行政处罚权的相对集中行使。对违法建设的认定权属于行政确认，而非行政处罚，因此将行政处罚权相对集中行使并不代表同时将行政确认权也相对集中行使。《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实，可见对于违法建设的认定权仍由城乡主管部门保留。因此，瓯海区执法局不具有认定涉案房屋属于违法建筑的法定职权。三、本案不适用《浙江省违法建筑处置规定》等法律规定，瓯海区执法局适用法律错误。1、涉案房屋建于1994年，《浙江省违法建筑处置规定》于2013年10月1日实施，《温州市区违法建筑认定标准》于2014年6月17日实施，根据法不溯及既往的原则，瓯海区执法局适用2013年、2014年的法律规定认定1994年的建房行为，明显适用法律错误。2、涉案房屋位于农村，且该房屋被征收时，浙江省人民政府所作征地批复也写明涉案土地属于农村集体土地。根据相关规定，在村庄建设住宅需办理村镇规划建设许可证，无须办理建设工程规划许可证，故不适用《城市规划法》第三条关于在城市规划区范围内进行建设的相关规定以及《浙江省违法建筑处置规定》第三条、《温州市区违法建筑认定标准》第三条的规定，瓯海区执法局适用法律错误。四、涉案房屋已被强制拆除，瓯海区执法局在房屋已被强拆的情况下认定该房屋属于违法建筑，滥用职权。涉案房屋已于2018年7月5日被温州市瓯海区人民政府三垟街道办事处强制拆除。2019年1月31日，永嘉县人民法院作出（2018）浙0324行初145号行政判决书，确认上述拆除行为违法。原告已向永嘉县人民法院提起国家赔偿诉讼，案号为（2019）浙0324行赔初4号。在地上建筑物已经不存在的情况下，瓯海区执法局仅依据未经原告认可的《温州生态园三垟街道上垟村城中村改造测绘成果表》就认定涉案房屋属于违法建筑，明显本末倒置，依据不足，涉嫌滥用职权。根据瓯海区执法局所适用的《浙江省行政程序办法》第四十九条：“行政机关依法需要核查公民、法人和其他组织的申请的，或者对公民、法人和其他组织实施行政处罚、行政强制等行政执法行为依法需要查明事实的，应当合法、全面、客观、及时开展调查。”以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。”瓯海区执法局应当在政府作出房屋征收决定前认定涉案房屋是否属于违法建筑。本案中，涉案房屋早在2015年已经纳入拆迁范围，瓯海区执法局在4年后且涉案房屋被强拆并被人民法院确认违法，原告已提起国家赔偿诉讼以后，再作出该房屋属于违法建筑的认定，该认定明显属于未及时履行行政职责，违反上述规定。五、涉案房屋只属于未登记房屋，本案事实也能够说明政府许可原告建房居住的行为。原告父亲周金华于1994年建房后，房屋一直存续并用于出租。截至强拆时，长达24年的时间里，无任何政府部门认定涉案房屋属于违法建筑，也无任何部门责令原告补办手续。这一事实也能说明无论是村民委员会、街道办事处，还是政府部门，都是许可周金华建房的。特别是2015年纳入拆迁范围后，因对补偿未达成一致意见，2018年才以违法建筑名义拆除。因此，本案事实能够说明政府许可（或者说是默许）原告建房居住的行为。综上，被诉认定决定及被诉复议决定违法、错误，严重侵犯了原告的合法权益，故请求法院依法予以撤销。 原告周小芬向本院提交以下证据：1.被诉复议决定书，证明被诉复议行为内容。2.被诉认定决定，证明被诉行政行为内容。3.EMS邮单和查询单，证明原告在法定期限内提起诉讼。4.（2018）浙0324行初145号《行政判决书》和生效证明，证明在作出违法建筑认定决定前，涉案房屋被违法强拆，并已经法院确认违法。5.房屋调查登记表，证明原告房屋的位置和面积。6.未登记房屋建造年限认定表，证明原告房屋的位置和被纳入征迁范围的事实。 被告瓯海区执法局辩称，一、被诉认定决定事实清楚。涉案房屋位于温州市瓯海区××街道××村××路××号，为1幢平房、混合结构，建筑面积147.93平方米。我局根据房屋调查登记表、《不动产查询信息》等证据，证实该房屋未办理不动产登记手续和规划许可手续。经测绘部门核对航测图，确认该房屋建于1998年后。据此，我局认定涉案房屋建筑面积147.93平方米均为违法建筑物。二、被诉认定决定适用法律正确。我局属于瓯海区政府组成部门，经集中行使行政处罚权审批程序，按照《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条的规定，可以履行对违反《城市规划法》等法律法规行为的行政调查权、行政处罚权、行政强制权等管理职责。我局可以根据房屋建造等事实情况，依照法律实施时间，就其房屋是否属于违法建筑作出判断。经查明，涉案房屋系在《城市规划法》实施后，其涉案区域已经纳入温州市城市规划区后，未取得建设工程规划许可擅自建成，可认定为违法建筑物，故我局作出被诉认定决定，适用法律正确。三、被诉认定决定程序合法。被诉认定决定经立案、调查、审查、告知、听取陈述申辩意见、决定、送达程序，办理流程符合《浙江省行政程序办法》以及法律正当程序的要求。涉案房屋确实已经拆除，但各方因征收补偿引起的争议并未解决。未登记建筑认定程序作为《国有土地上房屋征收与补偿条例》设立的制度，是为了解决征收人和被征收人就被征收房屋是否应予补偿的问题。为了化解纠纷，必须启动未登记建筑认定程序予以明确。在涉案房屋拆除前，征收实施单位已经组织测绘，查明涉案房屋的建筑规模、建筑年限等事实，故基础事实均有相关证据予以证明，在建筑物确实已经灭失的情形下，可以依据其他相关证据认定涉案事实。故被诉行政行为基于化解纠纷的现实必要且有已经固定的证据予以支持，行政程序上并无违法之处。综上所述，被诉行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序正当，原告的诉讼请求并无事实和法律依据，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告瓯海区执法局向本院提交以下证据、依据：1.立案审批表、经办人执法证复印件，证明立案程序、执法人员身份。2.当事人户籍登记，证明当事人身份信息。3.调查通知书及送达程序，证明已通知当事人接受调查。4.不动产查询信息，证明涉案房屋未办理房屋登记手续。5.房屋调查登记表、建筑年限认定表，证明该房屋建于1998年后。6.自然资源部门出具的查询文书，证明规划许可部门陈述涉案建筑物未办处理规划许可、规划处罚补办手续。7.违法建筑认定内部审批表，证明内部审查审批程序。8.违法建筑认定事先告知书、送达回证，证明告知程序及送达程序。9.陈述申辩意见及处理审批表，证明已听取原告陈述申辩意见。10.违法建筑认定决定书、送达回证，证明作出认定及送达情况。11.关于温州市总体规划的批复（浙政办[1998]50号），证明涉案区域于1998年纳入城市规划区。12.法律依据：《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条，《城市规划法》第三十二条、第四十条，《浙江省违法建筑处置规定》第三条第一款，《浙江省行政程序办法》第四十九条、第五十二条，《温州市区违法建筑认定标准》第三条。 被告瓯海区政府辩称，一、被诉复议决定程序合法。原告周小芬因不服被诉认定决定，于2019年11月1日以邮寄的方式向本机关提起行政复议申请，本机关于同月4日收到该申请，并依法予以受理。同年12月30日，本机关作出被诉复议决定，以邮寄方式送达原告。二、被诉复议决定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款、第六条第（二）项，《浙江省城乡规划条例》第七条，《浙江省违法建筑处置规定》第三十条以及国法函〔2000〕147号《关于在浙江省温州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，浙政函〔2002〕4号《浙江省人民政府关于温州市开展相对集中行政处罚权试点工作实施方案的批复》，《温州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定，瓯海区执法局具有负责辖区范围内违法建筑处置工作的职权。对违法建筑作出认定，是上述职权的内容之一。涉案房屋的违法事实和状态一直延续，故瓯海区执法局依据《浙江省违法建筑处置规定》等法律法规作出认定，并无不当。瓯海区执法局以测绘成果表和未登记房屋建造年限认定表为依据，故涉案房屋被拆除不影响违法建筑认定。因此，被诉复议决定予以维持。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告瓯海区政府向本院提交以下证据：1.行政复议申请书、快递单，证明2019年11月4日收到原告的行政复议申请。2.行政复议受理通知书及送达回证，证明受理行政复议申请，受理通知书以邮寄方式送达原告。3.行政复议答复通知书及送达回证，证明向被告瓯海区执法局送达答复通知书。4.行政复议答复书，证明11月18日，被告瓯海区执法局作出复议答复。5.行政复议决定书，证明12月30日作出行政复议决定，邮寄送达原告。6.法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条。 经庭审质证，1、对原告周小芬提交的证据，俩被告对三性均无异议。2、对被告瓯海区执法局提交的证据，原告对证据1、3合法性有异议；对证据5真实性、合法性有异议，调查登记表中的面积应该是155平方米（来自于原告的租客测量）；对证据6-10合法性有异议，证据8中没有平面图；对证据11真实性、关联性有异议；对其他证据三性无异议。被告瓯海区政府对上述证据均无异议。3、对被告瓯海区政府提交的证据，原告对证据4、5合法性有异议，其他证据没有异议。被告瓯海区执法局对上述证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均真实、合法，可以证明本案相关事实，本院均予以采信。 经审理查明，原告周小芬在温州市瓯海区××街道××村××路××号建有涉案房屋，该房屋未办理不动产登记手续，也未取得建设工程规划许可证。涉案房屋所在区域于1998年3月31日纳入城市规划范围。温州市瓯海测绘工程院于2017年3月16日对涉案房屋丈量后出具的《温州生态园三垟街道垟河村城中村改造测绘成果表》（测绘编号：×××-6）载明：一层：①147.93㎡，合计建筑面积147.93㎡。 2019年7月1日，被告瓯海区执法局对涉案房屋进行立案调查，并于同月13日向原告送达《调查（询问）通知书》。瓯海区执法局还向有关部门函询了涉案房屋不动产登记及规划等情况，未查询到涉案房屋的不动产登记信息及建设工程规划许可证。被告另调取了温州市瓯海区三垟街道办事处的调查材料，包括温州市勘察测绘研究院于2019年6月29日出具未登记房屋建造年限认定表，载明涉案房屋1984、1990均为“无”；①-1：1998段为“简”，①-2：1998段为“棚”，①-3：1998段为“无”；①-1建筑时间认定为1998段，①-2、①-3建筑时间认定为1998后段。2019年8月8日，瓯海区执法局向原告送达了[2019]第018-006号《违法建筑认定事先告知书》。原告于同月10日提出陈述、申辩意见：1.涉案房屋系原告父亲周金华于1994年购买本村村民宅基地后建设，不属于违法建筑；2.涉案房屋不适用《浙江省违法建筑处置规定》等法律规定，适用法律错误。3.涉案房屋被强制拆除后才认定为违法建筑，滥用职权。瓯海区执法局经审查，决定不予采纳原告的申辩意见，于2019年8月22日作出被诉认定决定，并于2019年10月15日送达原告。原告不服，于2019年11月1日向被告瓯海区政府提起行政复议。瓯海区政府依法受理后，经通知答复、审查案件材料、审批等程序，于2019年12月30日作出被诉复议决定，维持被诉认定决定。原告于2020年1月6日收到上述复议决定书。原告仍不服，于同月14日向本院邮寄递交起诉材料，经补证，本院于2020年3月13日以（2020）浙0302行诉前调9号予以登记。因协调不成，本院于2020年6月4日正式受理本案。 另查明，涉案房屋已于2018年7月5日被温州市瓯海区人民政府三垟街道办事处强制拆除。2019年2月26日，永嘉县人民法院作出（2018）浙0324行初145号《行政判决书》，确认拆除行为违法。后原告提起国家赔偿诉讼，案件目前尚在审理中。 本院认为，一、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”国务院法制办公室《关于在浙江省温州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》{国法函[2000]147号}复函内容包括：一、浙江省人民政府可以在温州市开展相对集中行政处罚权试点工作；二、集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责是：…（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权…参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”另结合《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条、第七条、《浙江省人民政府关于温州市开展相对集中行政处罚权试点工作实施方案的批复》{浙政函[2002]4号}、《浙江省人民政府关于温州市调整城市管理行政执法体制的批复》{浙政函[2011]218号}、《温州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》（温州市人民政府令第56号）、《中共温州市委温州市人民政府关于进一步下放市级城市建设和社会事务管理权限的意见》{温委发〔2012〕59号}等相关规定，被告瓯海区执法局依法行使辖区范围内城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。再根据《浙江省违法建筑处置规定》第三十条的规定，设区的市、县（市、区）城市管理行政执法部门经法定程序被赋予城镇规划管理相关行政处罚职责的，由其具体负责城镇违法建筑处置工作。以及《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第八条的规定，执法部门可以实施法律、法规规定的与集中行使行政处罚权相关的行政调查权和行政强制权。被告瓯海区执法局具有对辖区内未经登记的建筑进行调查、认定和处理等的法定职权。原告周小芬主张被告瓯海区执法局无权作出被诉认定决定，与法不符，本院不予支持。 二、《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第三条规定，有下列情形之一，且不符合第四条所规定的，应当认定为违法建筑：（一）1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施后建成，未依法取得建设用地使用权的；（二）位于旧城区内，1984年1月5日《城市规划条例》实施后建成，未依法取得建设工程规划许可、未按照建设工程规划许可内容建设或超过规划许可期限未拆除的；（三）位于旧城区外，1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》实施后建成，未依法取得建设工程规划许可、未按照建设工程规划许可内容建设或超过规划许可期限未拆除的。第四条规定，有下列情形之一的，不认定为违法建筑：（一）已进行房屋所有权登记的；（二）已取得建设用地规划许可、土地使用权，且已经按照规定缴纳城市基础设施配套费的；（三）因违法用地经国土资源部门处理后作价回购的房屋；（四）已领取土地使用权证，且已经规划部门罚款处罚并按照规定缴纳城市基础设施配套费的；（五）位于旧城区内曾经取得临时建设工程规划许可手续的个人住宅房屋；（六）1990年3月31日前取得乡（镇）以上人民政府或县级以上人民政府土地、规划、建设部门批准文件的农村村民住宅房屋。第五条规定，建筑物、构筑物是否符合本标准第三条所规定的时限，原则上以该时限之后该地段最接近该时点的基础地形图或其航摄底片为依据。本案中，涉案房屋所在区域已于1998年3月31日纳入城市规划范围。根据1998年航测图显示原告涉案房屋的①-1，①-2部位分别为“简”、“棚”，①-3号部位为“无”，说明原告的涉案房屋在纳入城市规划范围时仍未建成。故被告瓯海区执法局据此认定涉案房屋均为1998年后建筑，且未取得建设工程规划许可证建设，亦不符合上述规定中不认定为违法建筑的任何情形，应属违法建筑，并无不当。原告主张涉案房屋系1994年建成，在规划区外建设涉案房屋，无事实依据，本院不予支持。被告瓯海区执法局经立案、调查、告知等程序作出被诉限拆决定，并依法送达原告，符合法定程序。 三、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，认为具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持，作出行政复议决定。该法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，被告瓯海区政府在受理原告的行政复议申请后，依法履行通知答复、审查、审批等程序，在上述法定期限内作出被诉复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。 综上所述，被诉认定决定和被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告的诉讼请求，无事实与法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告周小芬的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告周小芬负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长 李 元 人民陪审员 戴 宇 人民陪审员 张海静 二〇二〇年九月三十日 法官 助理 胡佳丽 书 记 员 徐立尧 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。