河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终543号上诉人（原审原告）王喜民，男，1952年4月17日出生，汉族。委托代理人李亚、娄金明，河南豫龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荥阳市豫龙镇人民政府。出庭应诉行政机关负责人赵倩，该单位党委委员。委托代理人张丹，河南神龙剑律师事务所律师。上诉人王喜民因其诉荥阳市豫龙镇人民政府（以下简称“豫龙镇政府”）解除行政协议一案，不服河南省荥阳市人民法院（2020）豫0182行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：2012年7月10日原告与被告签订了郑上路升级改造征收补偿协议书三份，编号分别为186、187、188。2019年5月5日被告作出解除协议通知书一份，以履行上述补偿协议将造成国有资产严重流失，补偿协议内容违法且违反当时的征收政策为由，解除上述补偿协议，并向王喜民邮寄送达。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；《最高人民法关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。本案中，案涉征收补偿安置协议签订时间为2012年7月10日，被告向原告邮寄解除协议通知书后，原告要求撤销被告作出的解除协议通知书。因案涉协议订立时间在2015年5月1日前，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，当事人可通过与协议相对人协商或者提起民事诉讼方式寻求救济。故原告本案起诉不属于行政诉讼受案范围，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，裁定驳回原告王喜民的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告。上诉人王喜民不服，上诉称：一、本案程序严重违法。本案上诉人起诉的被告有两个，为荥阳市人民政府和荥阳市豫龙镇人民政府，在上诉人没有撤回对荥阳市人民政府起诉的情况下，法院应当依法通知其参加诉讼，本案并未通知荥阳市人民政府应诉，程序严重违法。二、一审法院适用法律错误。1．《行政诉讼法》2015年修正后，明确规定行政机关违法解除土地房屋征收补偿协议的依法属于行政诉讼的受案范围，本案争议的解除协议的行政行为发生时间为2019年，上诉人起诉要求撤销的也是刚发生的违法解除协议的行政行为，人民法院理应按照行政诉讼案件进行审理。另根据《最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知》（法〔2004〕96号）第三条规定，在存在新旧法衔接问题的情况下，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，本案是否属于行政诉讼案件受案范围应属于程序问题，根据该纪要，程序问题适用新法的规定，而2015年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已明确将该类案件纳入行政诉讼的受案范围，故人民法院应当将本案按照行政案件依法进行审理。2．《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款仅是规定法院在受理行政诉讼案件后，在审理过程中的法律适用问题，并非是对案件受理与否的程序性规定，一审法院引用此条规定驳回起诉属于适用法律错误。3.2015年5月1日之前，人民法院审理行政协议纠纷案件也并没有明确规定该类案件不属于行政诉讼受案范围，事实上，在当时的司法实践中，有大量该类案件按照行政诉讼案件进行审理，并非一审法院所称的一般不纳入行政诉讼受案范围。涉及本案行政协议的争议，之前上诉人已另案起诉本案被上诉人要求履行行政协议，目前正在审理中。该案最初也是要求上诉人按照民事诉讼方式起诉，但河南省高级人民法院依法裁定认定该观点错误，属于适用法律错误。为了保证人民法院适用法律的统一性，本案依法属于行政诉讼案件受案范围，一审法院裁定驳回起诉明显错误。请求：一、撤销荥阳市人民法院（2020）豫0182行初43号行政裁定，指令一审法院对本案继续审理。二、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人豫龙镇政府答辩称：一、涉案合同主体为答辩人豫龙镇政府和上诉人，豫龙镇政府系本案的适格被告。荥阳市人民政府不是本案的适格被告。二、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条，既包含实体，也包含程序，上诉人片面理解为只针对实体问题是错误的。2015年5月1日之前订立的行政协议发生纠纷的适用当时的法律，而当时的法律并未将行政协议纳入受案范围。三、解除协议通知是5月6日邮寄送达的，上诉人已签收，2019年5月21日当庭又出示了。而上诉人2020年7月3日才提起本案诉讼，无论是依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，还是依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十四条的规定，无论是行政诉讼的起诉期限，还是民事诉讼的诉讼时效，上诉人都已经超过了，一审法院予以驳回没有错误。请求驳回上诉，维持原裁定。二审经审理除认可一审查明事实外，二审另查明，2019年4月17日王喜民、王辉作为原告在本院提起（2019）豫01行初157号行政案件，被告为荥阳市人民政府、荥阳市豫龙镇人民政府，诉请判令被告履行征收补偿协议。同年5月30日本院作出（2019）豫01行初157号行政裁定，以当事人对2015年5月1日之前签订的行政协议不服应提起民事诉讼为由，裁定驳回两原告的起诉。两原告不服上诉，河南省高级人民法院同年11月10日作出（2019）豫行终2213号行政裁定，认为原行政裁定适用法律错误，裁定撤销本院（2019）豫01行初157号行政裁定，指令本院继续审理。后本院重新立案审理，案号为（2020）豫01行初19号，一审判决驳回王喜民的诉讼请求，王喜民不服上诉，目前该案正在河南省高级人民法院二审审理程序中。王喜民称其在（2019）豫01行初157号行政案件开庭审理时即2019年5月21日才知道被告作出了本案被诉《解决协议通知书》。其于2020年4月28日向本院提起了（2020）豫01行初401号行政案件，起诉荥阳市人民政府、荥阳市豫龙镇人民政府所作《解决协议通知书》。2020年6月16日本院作出（2020）豫01行初401号行政裁定，认为王喜民所诉《解决协议通知书》的作出主体是荥阳市豫龙镇人民政府，故适格被告系荥阳市豫龙镇人民政府，裁定将该案移送河南省荥阳市人民法院审理。后河南省荥阳市人民法院立案，形成本案。本院认为：本案争议焦点是上诉人王喜民所诉《解除协议通知书》是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”第八条规定“公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”虽然涉案《郑上路升级改造征收补偿协议》签订于2015年5月1日之前，但是本案被诉《解决协议通知书》却发生于2019年，根据上述法律及司法解释规定，结合在存在新旧法律衔接问题时实体问题适用旧法规定、程序问题适用新法规定，以及适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的适用新法的法律适用原则，加之，司法实践中已经对2015年5月1日之前订立的行政协议发生纠纷的行政案件进行审理的现实状况，一审法院认为原告所诉《解决协议通知书》不属于行政诉讼的受案范围，系理解和适用法律错误，据此裁定驳回王喜民的起诉错误，本院依法予以纠正。上诉人称其系2019年5月21日才知道被上诉人作出了本案被诉《解决协议通知书》，且被诉《解决协议通知书》落款时间为2019年5月5日，至2020年4月28日其向本院提起（2020）豫01行初401号行政案件诉请撤销《解决协议通知书》，并未超过未被告知起诉期限情形下最长不得超过一年的起诉期限，故上诉人起诉亦不存在超期问题。即当事人本案起诉符合起诉条件，依法应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法继续审理本案。关于上诉人所称一审程序违法问题。本案上诉人于2020年4月28日先以荥阳市人民政府、荥阳市豫龙镇人民政府为被告在本院提起本案诉讼，本院经审理作出（2020）豫01行初401号行政裁定，认为荥阳市豫龙镇人民政府系本案的适格被告，裁定将本案移送河南省荥阳市人民法院。后河南省荥阳市人民法院重新立案审理时，仅列荥阳市豫龙镇人民政府为本案被告，并无不当。上诉人该项上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销河南省荥阳市人民法院（2020）豫0182行初43号行政裁定；二、指令河南省荥阳市人民法院继续审理本案。审判长  魏丽平审判员  张志立审判员  张 启二〇二〇年九月三十日书记员  王子姣