广东省清远市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤18行终205号上诉人（原审原告）：李连，女，汉族，阳山县人，现住阳山县************。上诉人（原审原告）：梁达玲，男，汉族，阳山县人，现住阳山县************。委托诉讼代理人：林艺芬、唐来军，均系广东君直律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阳山县自然资源局。住所地：广东省阳山县**********。法定代表人：梁国敏，局长。上诉人李连、梁达玲因与被上诉人阳山县自然资源局房屋登记管理及行政赔偿纠纷一案，不服清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初470号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院经审理查明，原告李连、梁达玲是夫妻关系。原告李连在取得阳山县***************土地的《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》后，建成了一栋两层的房屋。领取了阳府国用（2012）第182*****013号《国有土地使用证》及首层房屋的粤房地权证阳字第03000069XX号《房地产权证》、第2层房屋的粤房地权证阳字第03000069XX号《房地产权证》，亦取得了阳山县*****************房屋的粤房地权证阳字第03000069XX号《房地产权证》、第2层房屋的粤房地权证阳字第03000069XX号《房地产权证》。2014年2月18日，原阳山县国土资源局发现阳府国用（2012）第182*****013号《国有土地使用证》的登记存在错误，经阳山县人民政府批准，注销了阳府国用（2012）第182*****013号《国有土地使用证》的登记。原告李连、梁达玲不服，向阳山县人民法院提起行政诉讼，要求确认原阳山县国土资源局注销阳府国用（2012）第182*****013号《国有土地使用证》的行为错误。阳山县人民法院作出（2014）清阳法行初字第9号《行政判决书》，驳回了原告李连、梁达玲的诉讼请求，原告李连、梁达玲上诉至清远市中级人民法院，清远市中级人民法院作出（2014）清中法行终字第77号《行政判决书》，维持了阳山县人民法院作出的（2014）清阳法行初字第9号行政判决。2016年10月27日，原阳山县国土资源局阳山不动产登记中心作出阳不动产注销〔2016〕01号《关于注销李连房地产权证的公告》，注销并作废了原告李连的粤房地权证阳字第03000069XX号、第03000069XX号、第03000069XX号、第03000069XX号《房地产权证》，并将该公告送达至原告李连位于阳山县*************的住所地，并作出《告知书》，告知其上述注销情况，要求其到阳山不动产登记中心办理更正手续。原阳山县国土资源局对此送达过程进行了拍照留存。原阳山县国土资源局亦于2016年11月2日在《清远日报》上公告了上述阳不动产注销〔2016〕01号《关于注销李连房地产权证的公告》。2017年6月30日，原告李连交回阳府国用（2012）第182*****013号《国有土地使用证》及粤房地权证阳字第03000069XX号、第03000069XX号、第03000069XX号、第03000069XX号《房地产权证》的原件给原阳山县国土资源局办理注销手续。2017年7月26日，原阳山县国土资源局向原告李连颁发了更正后的阳山县*****************粤（2017）阳山县不动产权第0002XX7号《不动产权证书》、第2层的粤（2017）阳山县不动产权第00022XX号《不动产权证书》。原告李连、梁达玲不服原阳山县国土资源局阳山不动产登记中心于2016年10月27日作出阳不动产注销〔2016〕01号《关于注销李连房地产权证的公告》的行政行为，于2019年11月1日向原审法院提起了本次行政诉讼。另查，2019年1月18日，原告李连、梁达玲不服原阳山县国土资源局向案外人陈逵颁发坐落于阳山县*****************屋的粤（2017）阳山县不动产权第00000X3号《不动产权证书》，向被告阳山县人民政府申请行政复议。阳山县人民政府于2019年3月12日作出阳府行复〔2019〕2号《行政复议决定书》，维持了原阳山县国土资源局的上述登记行为。原告李连、梁达玲仍不服，于2019年6月4日向原审法院提起了行政诉讼。原审法院于2019年10月21日作出（2019）粤1803行初291号《行政裁定书》，驳回了原告李连、梁达玲的起诉。该《行政裁定书》于2019年11月21日发生法律效力。根据阳山县机构改革方案，阳山县范围内的不动产登记职责整合到阳山县国土资源局后现已经整合到新组建的阳山县自然资源局。原审法院认为，本案是不服房屋登记管理及行政赔偿纠纷。公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，应当符合一定的立案条件，且在法定期限内向人民法院提起。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，原阳山县国土资源局阳山不动产登记中心作出阳不动产注销〔2016〕01号《关于注销李连房地产权证的公告》，注销原告李连的粤房地权证阳字第03000069XX号、第03000069XX号、第03000069XX号、第03000069XX号《房地产权证》，于2016年10月27日已经送达给原告李连、梁达玲。原告李连、梁达玲收到上述公告后，交回了粤房地权证阳字第03000069XX号、第03000069XX号《房地产权证》给原阳山县国土资源局办理注销手续，亦清楚知道涉案的阳山县*****************屋由案外人陈逵办理了粤（2017）阳山县不动产权第00000X3号《不动产权证书》登记手续。因此，原告认为于2019年5月才获知《关于注销李连房地产权证的公告》内容的意见与事实不符，原审法院不予采纳。根据上述法律的规定，原告李连、梁达玲不服原阳山县国土资源局阳山不动产登记中心于2016年10月27日作出的阳不动产注销〔2016〕01号《关于注销李连房地产权证的公告》，于2019年11月1日才向原审法院提起行政诉讼，显然已经超过起诉期限且无正当理由，人民法院应不予受理。鉴于现已受理，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”的规定，应驳回原告的起诉。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告李连、梁达玲的起诉。本案受理费50元，退还给原告李连、梁达玲。上诉人李连、梁达玲不服上述一审裁定向本院提出上诉，上诉请求：1.请求撤销（2019）粤1803行初470号行政裁定书，改判或发回一审法院重审；2.请求贵院依法判令被上诉人注销上诉人名下的两层房屋之房产权证的行政行为违法。证号：粤房地权证阳字第03000069XX号（147号首层）、粤房地权证阳字第03000069XX号（147号二层）；3.请求判令被上诉人向上诉人赔偿损失，依据当地市场价暂定为328940元，如有必要以评估意见为准。（房屋面积164.47㎡×当地房屋均价2000元/㎡）。一、被上诉人作出被诉行政行为时未依法告知行政行为内容、法律依据、行政相对人的权利、行政起诉期限，即行政行为合法性、适当性要件缺失；上诉人有正当理由抗辩行政起诉期限未过期。被上诉人提交的证据2《告知书》系向上诉人直接送达的书面告知，《告知书》所载内容仅仅是指出四本房地产权证已注销，并通知上诉人前往办理手续。而该告知书有如下几点不符合行政行为程序合法性的表现：（一）未依法告知行政行为的内容。l.该书面告知名为“告知书”，仅提示为一般告知性质的文书，而未明确为载有行政强制性质的注销房产证之行为的行政文书，降低了上诉人的注意程度。2.所作出注销行为的唯一依据为〔2016〕01号公告，但该公告的内容未直接明示；并且，公告送达与直接送达的内容不一致，在可以直接送达时，被上诉人同时采用公告送达不符合行政行为的适当性，故登报公告送达部分有关法律依据部分的内容没有送达的效力。3.告知书提示上诉人应尽快办理手续，再次降低了上诉人对该行政行为强制性后果提出异议的意识。上述事实分析表明，被上诉人的简单告知根本不足以支撑其所做的排除上诉人重大利益权利的行政行为，其不但没有充分告知上诉人所作出的行政行为内容，还存在刻意模糊焦点的行为，上诉人有正当理由抗辩起诉期限未过期。（二）未告知行政行为的救济权利。《告知书》或者是登报公告的文书均没有告知上诉人的行政诉讼之救济权利、管辖法院以及相应的法定期限。而根据行政诉讼法的规定和立法精神，起诉权利和期限属于行政行为应当告知的重要内容，尤其是本案涉及作出注销公民个人的不动产权利的重大行政行为，被上诉人所作出的行政行为反而没有充分告知救济权利和途径。现因被上诉人的过错导致时效届满的后果归于上诉人承受不符合法律规定。依据行政诉讼法司法解释第六十四条的规定，被上诉人未依法履行告知义务，故本案行政起诉期限应当自上诉人知道或者应当知道行政起诉权利之日起算。因为被上诉人未充分告知行政行为内容和行政起诉权利、期限，故一审法院未充分审查行政行为的合法性而驳回上诉人的起诉有失公允。二、被上诉人后续作出的有关行政行为，导致上诉人无法确定“注销证书”之行政行为的生效时间；据此，本案行政起诉起算日不应采纳被上诉人的主张。1.上诉人于2017年6月30日交回原不动产证书，被上诉人的工作人员李燕雯出具《收件回执》载明“收到原件办理更正登记业务，办理更正后上述证书予以注销”。该书面文件载明了明显的先后顺序，告知了上诉人收到原件后，证书才“注销”。2.被上诉人在一审答辩意见重申了上述观点，（被上诉人答辩状第2页第1、2段）其认为2017年1月1日本案所涉证书已经被公告注销，却又认为上诉人交还证书时，办理了注销。同样，被上诉人仍然没有告知行政诉权。被上诉人的行为使得“注销证书”的行政行为生效的时间模糊，上诉人无法明确得知，基于此也无法推定上诉人应当知道行政行为的时间，而应当以上诉人自认的实际知道行政行为内容和起诉相关权利的时间为准。三、被上诉人的行政行为适当性缺失，机械引用法律规定，缺乏执法的人性化。1.在可以直接送达告知书时却不适当的采纳登报方式公告送达，对公告送达的告知书不应视为送达。2.被上诉人提到上诉人拒绝签收相关文书，这表明上诉人对其所作出的行政行为存在强烈异议和反抗；然而在这样情况下，被上诉人仍然机械处理，运行注销上诉人的权利证书。本案证据材料所呈现出来的行政行为不仅不合法也不适当，为必然发生的行政诉讼纠纷埋下祸根。3.上诉人系70多岁高龄的老人，思维、行为能力迟缓，法律意识淡薄。被上诉人面对具有特殊性的行政相对人，对其作出的重大利益排除之行政行为，至少在证据材料上没有体现执法的人性化。综上所述，被上诉人所作出的行政行为不具备程序和内容的合法性、行政行为的适当性。而一审法院对上诉人“知道或者应当知道”中起算点的时间推定应当结合上文的事实认定。被上诉人的过错引发的后果归于上诉人承担有失公允，且切断了上诉人作为弱势群体唯一享有的救济途径，不利于社会矛盾的化解和戾气的消散。故特此提起上诉，请求二审人民法院结合上诉人在一审起诉状中的事实和理由，依法判如所请。被上诉人阳山县自然资源局在二审期间没有提交书面答辩意见。本院经审理查明，原审法院经审理查明的事实属实，本院予以认定。另查明，已经发生法律效力的清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初291号《行政裁定书》查明了以下事实：“1992年12月17日，原阳山县国土资源局作出阳征土字〔1992〕376号《关于七拱镇陈逵要求用地建房的批复》，同意陈逵使用面积416平方米的土地作建房用地，其中建筑面积88平方米。1992年11月29日，陈逵取得上述土地的《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》，在阳山县**********************的房屋。2014年4月18日，陈逵取得上述土地的使用权登记，领取了阳府国用（2014）第002X0号《国有土地使用证》。2017年1月9日，原阳山县国土资源局向陈逵颁发了阳山县****************的粤（2017）阳山县不动产权第00000X3号《不动产权证书》。2017年1月11日，陈逵与第三人袁木林签订《房地产买卖合同》，将涉案房屋转让给了第三人袁木林，原阳山县国土资源局为此办理了该房屋的转移登记手续，于2017年1月16日向第三人袁木林颁发了阳山县****************的粤（2017）阳山县不动产权第00001X2号《不动产权证书》。”本院认为，本案二审需要审查的是针对上诉人的起诉是否应立案审理的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”根据上述法律和司法解释的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，除了应当符合一定的起诉条件外，还应当在法定期限内向人民法院提起，超过法定起诉期限且无正当理由的，人民法院不予受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原阳山县国土资源局阳山不动产登记中心于2016年10月27日作出阳不动产注销〔2016〕01号《关于注销李连房地产权证的公告》，决定注销并作废了上诉人李连持有的位于阳山县**************、147号的粤房地权证阳字第03000069XX号、第03000069XX号、第03000069XX号、第03000069XX号四本《房地产权证》，并同时在李连的住所内向李连及其丈夫梁达玲送达《告知书》及上述《公告》，告知两上诉人已经注销其房地产权证的情况，要求上诉人尽快到阳山县*******办理更正手续。至2017年6月30日，上诉人主动将上述四本《房地产权证》的原件交给原阳山县国土资源局办理注销手续。2017年7月26日，经阳山县*******更正，上诉人重新领取了位于阳山县*****************和二层的两本《不动产权证书》（证号分别为：粤（2017）阳山县不动产权第0002XX7号、第00022XX号）。以上事实，说明上诉人对阳山县原国土资源局不动产登记中心注销其相关房地产权证的行政行为清楚知道，并对行政机关注销其位于阳山县*****************和二层的两本《房地产权证》并重新换发新的《不动产权证书》的行为并无异议。本案中，两上诉人起诉的实质是针对原阳山县国土资源局不动产登记中心于2016年10月27日作出阳不动产注销〔2016〕01号《关于注销李连房地产权证的公告》中关于注销其已经领取的位于阳山县****************屋的《房地产权证》的行为。关于三拱村147号房屋的问题，根据本院补充查明的事实证实，该三拱村147号房屋是陈逵经批准后出资建造，该房屋及所在的土地，陈逵也已经领取了阳府国用（2014）第002X0号《国有土地使用证》及粤（2017）阳山县不动产权第00000X3号《不动产权证书》，陈逵将房屋转让给袁木林后，袁木林也领取了三拱二村147号的粤（2017）阳山县不动产权第00001X2号《不动产权证书》。两上诉人认为其对该三拱村147号房屋拥有所有权的主张，与本案的事实不符。原发证机关曾将该三拱村147号房屋颁发《房地产权证》给上诉人李连属于明显的错误发证，原阳山县国土资源局不动产登记中心发现该错误后，注销了上诉人李连持有的三拱村147号房屋一、二层两本《房地产权证》，属于行政机关依法自行纠错行为。如上所述，两上诉人于2016年10月27日已经收到涉案的《关于注销李连房地产权证的公告》及《告知书》，已经知道行政行为已经作出，也清楚知道行政行为的内容（包括注销上诉人李连持有的三拱村147号房屋的《房地产权证》），按照前述法律规定，如果上诉人认为涉案公告侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。考虑到涉案公告及《告知书》均没有告知上诉人相关诉权及起诉期限，为了充分保护当事人诉权原则，按照当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条之规定，知道或者应当知道具体行政行为内容的，从知道或者应当知道之日起，最长起诉期限也只有两年。上诉人于2016年10月27日已经知道或者应当知道行政行为的内容，其最长起诉期限可计算至2018年10月26日止，但上诉人于2019年11月1日才向原审法院提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定应当扣除起诉期限的情形。原审法院立案后查明相关事实，以上诉人已经超过法定起诉期限且无正当理由为由，裁定驳回其起诉，属认定事实清楚，适用法律正确。上诉人认为其于2019年5月才知道原阳山县国土资源局不动产登记中心作出涉案公告及其内容，与本案的事实不符，对其上诉理由及请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审免收案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 叶以昌审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年九月二十一日法官助理 叶礼裕书 记 员 李芫霜附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。