上海市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）沪01行终413号上诉人（原审原告）顾安珍，女，1955年7月26日出生，汉族，户籍所在地上海市青浦区。上诉人（原审原告）倪某1，女，1981年12月25日出生，汉族，户籍所在地上海市青浦区。上诉人（原审原告）倪某2，女，2008年12月2日出生，汉族，户籍所在地上海市青浦区。法定代理人倪某1（系倪某2母亲），年籍情况同上。三上诉人共同委托代理人李海舰，重庆利欣律师事务所律师。三上诉人共同委托代理人李杨，重庆利欣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市青浦区徐泾镇人民政府，住所地上海市青浦区盈港东路1800号。法定代表人陈瑜，镇长。委托代理人顾嘉栋，上海市青浦区徐泾镇人民政府工作人员。委托代理人龚萌悦，上海东炬律师事务所律师。第三人吴国强，男，1969年10月25日出生，汉族，户籍所在地上海市青浦区。委托代理人王苏青，上海市雄风律师事务所律师。上诉人顾安珍、倪某1、倪某2因行政强制一案，不服上海市闵行区人民法院（2019）沪0112行初451号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月3日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，马某系顾安珍母亲，顾安珍系倪某1母亲，倪某1系倪某2母亲。2006年7月31日，马某、顾某5因与吴某1分家析产一案，诉至上海市青浦区人民法院，案号为（2006）青民一（民）初字第2792号，上海市青浦区人民法院在该案审理中查明：马某系顾某1、顾某2、顾某5、顾某3和顾某6的母亲，顾某1与吴某1系夫妻，生育了吴某2和顾某4二子。1988年8月，吴某1、顾某1、吴某2、顾某4（以下简称：吴某1等四人）与马某共同申请建房用地，并于1989年2月批准建造七路头两上两下楼房一幢和五路头平房两间，包括场地共计面积为176平方米。同时，同村村民顾某7及其家人经批准建造相同面积的房屋和场地。经协商，吴某1等四人将其曾于1978年时建造的两上两下楼房与顾某7家庭批准建造的宅基地进行了置换。因顾某7家庭批准的宅基地尚未建造房屋，故支付给吴某1等四人人民币2万元房屋折价款。1989年，吴某1等四人出资建造了四上四下楼房一幢和小屋两间（位于楼房北面东侧）马某居住于其中一间小屋内，上述房屋位于青浦区XX镇XX村XX号至XX号。上海市青浦区人民法院后作出（2006）青民一（民）初字第2792号民事判决，判决确认：位于上海市青浦区XX镇XX村XX号至XX号的四上四下楼房中底屋东面一间（现自南向北分隔为一间厨房、两间住房、一间厕所及一走廊）及附属物归马某所有，其余房屋（包括楼梯、走廊、阳台、场地和其他附属物）归吴某1、顾某1、吴某2、顾某4所有，马某对四上四下楼房前场地和大门有通行权……。后经上海市第二中级人民法院于2007年5月18日作出终审判决，驳回上诉，维持原判。马某与顾某5于2007年5月28日至上海市青浦公证处，签订《赠与合同》，由马某将前述判决中确定的属于自己所有的部分无偿赠送给顾某5，上海市青浦公证处于2007年5月29日就上述事项出具公证书。2018年4月30日，上海市青浦区徐泾镇人民政府（以下简称：徐泾镇政府）下属的徐泾镇房屋土地征收补偿工作办公室（以下简称：徐泾镇补偿办）（作为甲方）与吴国强（户）（作为乙方）签订《徐泾老集镇“城中村”改造居住房屋先行协议征收补偿安置协议（宅基地适用）》（以下简称：《先行补偿安置协议》），主要内容为：“为改善徐泾老集镇‘城中村’改造区域内居民的居住条件，提升镇区整体形象，经青浦区人民政府批准并报市人民政府同意，决定对上述区域内的房屋先行协议征收补偿安置，由徐泾镇人民政府负责实施。为明确甲乙双方的权利和义务，根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》及《徐泾镇老集镇‘城中村’改造项目居住房屋（宅基地）先行协议征收补偿安置方案》，经双方商定，订立本协议以便共同遵守执行。一、乙方位于徐泾老集镇‘城中村’改造区域XX居委会XX队XX号的房屋经上海XX有限公司评估，①楼房建安重置结合成新单价：1,250元/平方米，主体房屋总面积：158.82平方米……十、本协议补偿总金额为：1,502,655元，……十一、乙方应在签订本协议后10天内，即2018年5月10日前将空房完整移交甲方……十二、双方约定的其他事项（可另附页）：1.征收配套安置房的坐落位置老集镇‘城中村’改造范围内……2.乙方在规定的安置区域内，享受购买310平方米的多层或高层动迁安置房……”。上述《先行补偿安置协议》中计算的“主体房屋总面积：158.82平方米”未包含前述判决书中确定的属于马某（后赠与顾安珍）部分的面积。2018年5月10日，吴国强按照《先行补偿安置协议》的约定，将空房移交给拆迁单位拆除。2019年3月15日，徐泾镇补偿办对XX镇XX号房屋（以下简称：XX号房屋）整体实施了拆除。2019年4月，顾安珍、倪某1、倪某2诉至原审法院，请求判令：1.确认徐泾镇政府强制拆除顾安珍、倪某1、倪某2位于上海市青浦区XX镇XX号房屋的行政行为违法；2.责令徐泾镇政府依据徐泾镇老集镇“城中村”改造居住房屋先行协议征收补偿安置方案-宅基地（即一户赔偿不低于310平方米房屋和相关拆迁安置费等）对顾安珍、倪某1、倪某2作出赔偿；3.责令徐泾镇政府赔偿因违法强拆造成顾安珍、倪某1、倪某2的财物损失暂计16万元。原审认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。行政行为是行政主体行使行政职权、履行行政管理职责并能产生行政法律效果的行为。本案涉及的青浦区徐泾镇老集镇“城中村”改造项目实施过程中，徐泾镇补偿办与被动迁户以先行协议的方式约定补偿安置方面的权利义务，就性质而言并不属于行使行政管理职权意义上的征收范畴，而属于平等主体之间的民事协议。具体到本案，根据该地块先行协议征收补偿安置项目的方案，以合法有效的宅基地使用证或建房批复手续计户进行补偿安置，徐泾镇补偿办已就XX号房屋对应的吴国强户签订了《先行补偿安置协议》，徐泾镇补偿办对XX号房屋的拆除实质上属于履行上述民事协议的结果，仍属民事法律关系调整范围，该拆除行为不宜评判为行政强制或者行使行政权力产生的事实行为。即使双方对协议拆除范围、协议拆除的面积、补偿利益多少等存在争议，也宜通过民事途径妥善加以解决。因此，顾安珍、倪某1、倪某2的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合行政诉讼的起诉条件。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回顾安珍、倪某1、倪某2的起诉。顾安珍、倪某1、倪某2不服，上诉于本院。经审查，原审裁定认定的事实无误，本院依法予以确认。本院认为，当事人提起行政诉讼应当符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。根据该条规定，可以提起行政诉讼的行政行为，一般应指行政主体在行使行政职权过程中，针对特定的行政相对人就特定的事项作出的，能够对行政相对人的权利义务产生法律效果的行为。本案中，被上诉人徐泾镇政府下属徐泾镇补偿办就XX号房屋的征收补偿事宜与吴国强户经协商签订了《先行补偿安置协议》，从性质上看，上述签约行为不属于法定的征收集体土地上房屋的行为，并非被上诉人行使行政职权，履行行政管理职责的行为，而是应认定为平等民事主体之间的民事活动。徐泾镇补偿办基于《先行补偿安置协议》的约定，对XX号房屋实施了整体拆除，该拆除行为系民事履约行为，并非被上诉人作为行政机关实施的行政强制等行政行为。也就是说，即使上诉人顾安珍、倪某1、倪某2认为被上诉人拆除XX号房屋侵犯其合法权益，亦应通过其他途径予以解决。综上，上诉人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合行政诉讼的起诉条件。原审法院裁定驳回上诉人顾安珍、倪某1、倪某2的起诉，并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  岳婷婷审判员  李 弘审判员  侯 俊二〇二〇年九月八日书记员  刘天翔附：相关法律条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……