浙江省温州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）浙03行赔终23号上诉人（原审原告）徐苏孝，男，1958年9月14日出生，汉族，住浙江省乐清市。上诉人（原审原告）徐苏平，男，1954年4月29日出生，汉族，住浙江省乐清市。上述上诉人的委托代理人潘瑞升，北京京师（温州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）乐清市雁荡镇人民政府，住所地浙江省乐清市雁荡镇镇府路85号。法定代表人连建发，镇长。委托代理人徐昊儒。委托代理人叶亚会，浙江乔泰律师事务所律师。上诉人（原审被告）乐清市综合行政执法局，住所地浙江省乐清市乐成街道宁康西路60号。法定代表人薛凯，局长。委托代理人黄学伟，该局工作人员。委托代理人蔡晓丹，浙江联英（乐清）律师事务所律师。徐苏孝、徐苏平诉乐清市雁荡镇人民政府（以下简称雁荡镇政府）、乐清市综合行政执法局（以下简称乐清执法局）其他行政赔偿一案，温州市龙湾区人民法院于2020年2月27日作出（2019）浙0303行赔初24号行政赔偿判决。当事人均不服，向本院提起上诉。本院于2020年4月23日受理后，依法组成合议庭进行了审理。当事人申请庭外和解2个月时间，不计入本案审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理认定：徐苏孝、徐苏平在乐清市××镇××村共同搭建养殖场，进行禽类养殖。2003年，徐苏孝、徐苏平就养殖项目进行申报，取得了乐清市××镇××村村民委员会、雁荡镇政府和乐清市农业局同意的合理性认定意见，但未经国土资源主管部门备案。2018年3月23日，雁荡镇政府、乐清执法局以涉案养殖场系违法建筑为由强制拆除部分养殖设施及附属设施，主要为8个禽舍。该强制拆除行为已于2018年11月6日被乐清市人民法院（2018）浙0382行初72号行政判决确认违法。雁荡镇政府、乐清执法局的拆除行为导致鸡只死亡，现有证据证明死亡鸡只计5514只。徐苏孝、徐苏平认为雁荡镇政府、乐清执法局的拆除行为致其经济损失，于2019年3月4日向雁荡镇政府申请赔偿未果，遂诉至原审法院。请求判决雁荡镇政府、乐清执法局依法赔偿各项经济损失总计1376135元（被压坏的农用工具等重置费150175元；被拆8个禽舍883.8平方米×200元／平方米计176760元；压死活鸡损失451400元；失踪活鸡损失70000元；贱卖活鸡损失354000元；误工损失163800元;精神损失费10000元）。原审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述法律，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是获得国家赔偿的前提。雁荡镇政府、乐清执法局拆除涉案徐苏孝、徐苏平共同搭建的部分养殖设施及附属设施的行为已被法院判决确认违法，徐苏孝、徐苏平可依法就受损害的合法权益申请国家赔偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中，徐苏孝、徐苏平已提交证据证明，涉案拆除行为导致鸡只死亡计5514只。涉案拆除行为发生于2018年3月23日，涉案禽舍拆除距今已时隔近两年，涉案鸡只也已无害化处理，客观上已无法对因拆除造成的损失进行鉴定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。故可依法对本案酌情确定因拆除造成的损失赔偿数额。关于涉案养殖场鸡只损失问题。众所周知，温州市发展和改革委员会网站公布的温州市2018年度市场价格，2018年每500克白条鸡平均市场零售价格为15.05元，结合涉案5514只鸡的平均日龄，酌情确定鸡只损失赔偿金额为82985.7元。关于涉案养殖场禽舍损失问题。虽涉案养殖场未经土地行政管理部门备案，但徐苏孝、徐苏平的禽类养殖于2003年进行农用地结构调整项目申报，取得了乐清市××镇××村村民委员会、雁荡镇政府和乐清市农业局同意的合理性认定意见，其作为当时农用地结构调整项目，有一定的历史背景和合理性，目的是促进畜牧业发展，增加肉类农产品供应，丰富群众菜篮子。虽然2018年12月6日应雁荡镇政府要求，乐清市农业局复函雁荡镇政府认为“涉案养殖场目前已不适宜畜禽养殖，原2003年的认定因其客观基础情况发生变化已失去效力，建议你镇根据文件妥善处置”，但均发生在2018年3月23日涉案拆除行为之后，即涉案养殖场被拆除时，前述2003年合理性认定表的效力并未被否定。故基于政府信赖原则，涉案养殖场被拆除的8个禽舍，应得到适当的赔偿。比照徐苏孝、徐苏平与雁荡镇政府曾对未拆除的5个禽舍签订的协议书，结合当地实际情况，酌情确定涉案养殖场禽舍损失赔偿金额176760元。关于徐苏孝、徐苏平主张的农用工具等重置费、误工费、精神损失费、活鸡失踪及贱卖等损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。因误工费、精神损失费、活鸡失踪及贱卖等不属于涉案拆除行为造成的直接损失，故对该项赔偿请求，不予支持。对于徐苏孝、徐苏平主张的农用工具等重置费损失，因没有提交相应的有效证据予以佐证，亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第五条、第三十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，判决如下：雁荡镇政府、乐清执法局于本判决生效之日起十日内，赔偿徐苏孝、徐苏平259745.7元，并互负连带责任。案件受理费依法免收。上诉人徐苏孝、徐苏平上诉称：一、原判确定鸡的损失赔偿金额为82985.7元，与事实不符。（一）上诉人所养殖的鸡为“本地鸡”，可按25元/斤计算。（二）原判按每只鸡1斤计算，明显不当。4000只鸡每只按4斤计算、1514只鸡每斤按3斤计算较合理。（三）原判认定每只鸡价值15.05元，明显过低。二、活鸡失踪及鸡只贱卖系直接损失，属于行政赔偿范围，且2018年8月11日签订的《协议书》也认可活鸡损失的补偿。三、原判以徐苏孝、徐苏平主张农用工具等重置费损失，没有提供证据证明为由不予支持不当。徐苏孝、徐苏平原审时已提交强拆现场的视频、照片等证据，足以证明造成农用工具损毁的事实。综上，请求撤销原判，依法改判支持徐苏孝、徐苏平的原审诉讼请求或者发回重审。上诉人雁荡镇政府上诉并答辩称：一、徐苏孝、徐苏平搭建的禽舍不属于合法建筑，涉案拆除行为没有侵犯其合法权益。根据雁荡镇政府提供的现场勘测笔录、地类调查勘测定界图等证据，徐苏孝、徐苏平搭建的禽舍所涉的土地并非是农业设施用地，也未取得任何用地批准和规划许可手续，涉案拆除的禽舍应属违法建筑。徐苏孝、徐苏平已申报农用地结构调整项目合理性认定，并取得雁荡镇政府环山村村民委员会、雁荡镇政府、乐清市农业局的同意意见，不能证明养殖设施已取得合法审批手续。二、徐苏孝、徐苏平请求赔偿的项目及金额无事实依据。（一）徐苏孝、徐苏平违法建设在先，雁荡镇政府拆除在后，即便有损害，也应由徐苏孝、徐苏平自行承担。（二)原判关于鸡死亡的数量5514只、涉案养殖场禽舍损失认定为176760元毫无依据。1.雁荡镇政府提交的视频反映强制拆除前已经将农具设备搬离，将鸡赶到安全的地方，没有造成农具损失和鸡死亡。2.因《协议书》约定的禽舍补偿包括禽舍的价值和积极配合环保整治的补助，故养殖场禽舍的价值不能比照《协议书》所涉的5个禽舍的补偿标准。三、原判将涉案死亡鸡每只平均重量按照一斤计算恰当。综上，请求撤销原判，依法改判驳回徐苏孝、徐苏平的诉讼请求或发回重审，并驳回徐苏孝、徐苏平的上诉。上诉人乐清执法局上诉称：一、原判关于鸡舍损失的认定事实不清。（一）涉案养殖场被拆除的8个禽舍不属合法建筑。根据《浙江省实施办法》第三十三条，国土资源部、农业部的相关规定，开办畜牧养殖场需要取得临时用地批准，或者办理设施农用地的批准或备案手续。农用地结构调整项目合理性认定表最后一页载明：“……本表和农用地调整项目可行性报告、项目区位图同时报土地行政主管部门备案”，但徐苏孝、徐苏平于2003年进行禽类养殖时未按前述规定办理用地手续。故涉案被拆除的8个禽舍不属于合法财产，不应支持其赔偿请求。（二）原判比照《协议书》所涉5个禽舍的补偿标准，确定8个禽舍的赔偿损失为176760元，缺乏事实和法律依据。二、原判仅根据无害化处理补偿申请表等认定鸡死亡5514只，赔偿鸡损失82985.7元，缺乏依据。雁荡镇政府提交的视频反映强制拆除前将鸡赶到安全的地方，没有造成鸡死亡。三、原判认为农用具损失、鸡贱卖的损失、压死和失踪鸡的损失，徐苏孝、徐苏平没有提供证据证明，不属于拆除行为导致的直接损失，并无不当。综上，请求撤销原判，依法改判驳回徐苏孝、徐苏平的诉讼请求或发回重审，并驳回徐苏孝、徐苏平的上诉。针对雁荡镇政府、乐清执法局的上诉，徐苏孝、徐苏平答辩称：徐苏孝、徐苏平提供的农用地结构项目合理性认定表，可证明涉案8个禽舍属于合法建筑。无害化处理申请表记载雁荡镇政府强制拆除涉案禽舍，导致鸡惊吓、密度过高大量死亡。2018年8月11日签订的《协议书》约定5个鸡舍补偿12.3万元，9000余只活禽补偿20万元，涉案禽舍和鸡的损失赔偿至少可参照上述标准。综上，雁荡镇政府、乐清执法局的上诉理由不能成立，请求驳回雁荡镇政府、乐清执法局的上诉。二审期间，雁荡镇政府、乐清执法局没有向本院提交新的证据。徐苏孝、徐苏平向本院提供乐清市财政局、乐清市畜牧兽医局乐财农〔2006〕188号《关于下达第一批扶持家禽业健康发展专项补偿资金的通知》、乐财农〔2007〕25号《关于下达2006年度第二批扶持家禽业健康发展专项补偿资金的通知》、乐财农〔2014〕299号《关于下达2014年家禽业生产补偿资金的通知》、乐财农〔2014〕351号《关于下达2014年第一批病死动物无害化处理补助资金的通知》，以证明徐苏孝、徐苏平的涉案养殖场分别于2006年、2007年、2014年获政府补助，依法享有信赖利益，涉案被拆除的禽舍属于合法建筑的事实。经质证，雁荡镇政府对证据形式的真实性无异议，但对合法性、关联性有异议，认为涉案养殖场不符合禽流感的补助条件，属于非法获取补助。乐清执法局认为真实性无法核实，其余同意雁荡镇政府的质证意见，不能证明待证事实。本院认为，徐苏孝、徐苏平提供的证据可证明涉案养殖场曾获病死动物无害化处理补助资金，以及多次获得家禽业生产专项补偿资金的事实。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，依法对原审判决认定的事实予以确认。本院另查明：涉案养殖场曾获病死动物无害化处理补助资金，多次获家禽业生产专项补偿资金。2018年8月11日，雁荡镇政府（甲方）与徐苏孝、徐苏平（乙方）签订一份协议书，就涉案养禽场的处置，达成如下协议：“一、应甲方要求，乙方同意并保证在2018年8月15日下午6时前，拆除2018年3月23日被拆后留下的5个禽舍，并清空存栏的禽类。二、甲方在乙方按前款要求处置完毕后，保证立即一次性付给乙方补偿款计人民币叁拾贰万捌仟元整，其中：5个栏舍616.2平方米补偿12.3万元（200元／平方米）、5个禽舍拆工费补偿0.5万元（1000元／个）、9000余只存栏活禽补偿20万元……”本院认为：根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点如下：一、应否赔偿拆除涉案养殖场8个禽舍的损失及如何赔偿；二、鸡死亡的数量及损失如何认定；三、原判不支持徐苏孝、徐苏平关于农用工具、失踪及贱卖的鸡损失的主张是否正确。关于争议焦点一，应否赔偿拆除涉案养殖场8个禽舍的损失及如何赔偿。国土资源部、农业部国土资发〔1999〕511号《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》（2010年12月18日失效）规定：“建造温室大棚和临时性畜牧场、饲养场及塘底未经固化的简易水产养殖场，发展高效农业，确需占用耕地的，须到县级土地行政主管部门进行备案，并签定复耕保证书，届时按要求恢复成耕地。”国土资源部、农业部国土资发[2007]220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（2017年11月29日失效）规定：“……申请规模化畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后，……积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。”国土资源部、农业部国土资发〔2010〕155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（2014年9月29日失效）规定：“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。申报与审核用地按以下程序和要求办理：（一）经营者申请……（二）乡镇申报。乡镇政府依据设施农用地管理的有关规定，对经营者提交的设施建设方案、用地协议等进行审查。符合要求的，乡镇政府应及时将有关材料呈报县级政府审核；不符合要求的，乡镇政府及时通知经营者，并说明理由。……（三）县级审核。县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。农业部门重点就设施建设的必要性与可行性，承包土地用途调整的必要性与合理性，以及经营者农业经营能力和流转合同进行审核，国土资源部门依据农业部门审核意见，重点审核设施用地的合理性、合规性以及用地协议，涉及补充耕地的，要审核经营者落实补充耕地情况，做到先补后占。符合规定要求的，由县级政府批复同意。”国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定：“从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，……（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。”根据上述规范性文件规定，关于农业设施用地的审批、备案制度，虽然不同时期有不同的规定，但均需要国土资源部门审批或者备案等。但徐苏孝、徐苏平没有提供证据证明涉案养殖场用地已经国土资源部门审批或者备案等，因此涉案养殖场禽舍的建筑性质不能等同于已经按规定办理审批或者备案等手续的情形。鉴于涉案养殖场已于2003年进行农用地结构调整项目申报，取得了雁荡镇政府和乐清市农业局同意的合理性认定意见，其作为当时农用地结构调整项目，有一定的历史背景和合理性，目的是促进畜牧业发展，增加肉类农产品供应，丰富群众菜篮子。徐苏孝、徐苏平从2003年开始长时间从事养殖，且多次获家禽业生产专项补偿资金，其对涉案养殖场禽舍及利用禽舍进行养殖的合法性产生了合理的信赖。雁荡镇政府、乐清执法局拆除涉案养殖场的8个禽舍，应予适当赔偿。综合考虑政府信赖原则、乐清市农业局复函称涉案养殖场已不适宜畜禽养殖等因素，本院酌情确定雁荡镇政府、乐清执法局承担禽舍损失60%的赔偿责任，其余损失由徐苏孝、徐苏平自行承担。原判确定雁荡镇政府、乐清执法局承担涉案养殖场禽舍损失的全部责任，将未审批、未备案的情形等同于已审批或者备案的法律效果，明显不当，本院予以纠正。原判比照徐苏孝、徐苏平与雁荡镇政府曾对未拆除的5个禽舍签订的协议书确定的补偿标准，酌情确定涉案养殖场禽舍损失金额为176760元，并无不当。因此，雁荡镇政府、乐清执法局应赔偿涉案养殖场8个禽舍的损失106056元（176760元×60%）。关于焦点二，鸡死亡的数量及损失如何认定。无害化处理补偿申请表已记载鸡死亡的数量和日龄，雁荡镇政府的工作人员已在该表上签字确认，在雁荡镇政府、乐清执法局没有提供反驳证据的情况下，原判根据该表的记载认定鸡死亡的数量5514只，并无不当。2018年8月11日签订的协议书第二条约定“9000余只存栏活禽补偿20万元”，可见每只鸡补偿约22元，原判将每只鸡死亡的损失确定为15.05元过低，本院予以纠正。结合鸡死亡时的日龄和市场价格，参考补偿价格，本院酌情确定平均每只鸡死亡的损失为23元。因此，涉案强制拆除行为导致5514只鸡死亡的损失为126822元（5514元×23元/只）。关于焦点三，原判不支持徐苏孝、徐苏平关于农用工具、失踪及贱卖的鸡损失的主张是否正确。鉴于雁荡镇政府、乐清执法局没有提供拆除前禽舍内物品已腾空的完整视频或者照片，不能证明农用工具已全部腾空后拆除，本院酌情确定雁荡镇政府、乐清执法局赔偿农用工具损失1000元。徐苏孝、徐苏平没有提供证据证明存在鸡失踪和贱卖的证据，其请求赔偿失踪及贱卖的鸡损失，缺乏依据，本院不予支持。综上，雁荡镇政府、乐清执法局应赔偿徐苏孝、徐苏平的损失，包括赔偿8个禽舍损失106056元、鸡死亡损失126822元、农用工具损失1000元，合计233878元。当事人的其他上诉请求缺乏依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销温州市龙湾区人民法院（2019）浙0303行赔初24号行政赔偿判决。二、乐清市雁荡镇人民政府、乐清市综合行政执法局于本判决生效之日起十日内赔偿徐苏孝、徐苏平233878元，并互负连带责任。三、驳回徐苏孝、徐苏平的原审其他诉讼请求。案件受理费依法免收。本判决为终审判决。审判长  马永利审判员  戴华斌审判员  杨贤斌二〇二〇年九月十八日书记员  叶王彰