湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终686号上诉人（原审原告）张玉元，女，1954年2月12日出生，汉族，住长沙市天心区。委托代理人易梦帆，男，1982年2月28日出生，汉族，住长沙市天心区。委托代理人易鸣，男，1956年2月24日出生，汉族，住长沙市天心区。被上诉人（原审被告）长沙市天心区城市管理综合执法大队。住所地：长沙市天心区书院路枣子园9号综合办公楼。法定代表人杨维君，该队大队长。委托代理人陈建峰，该队工作人员。委托代理人丁春桃，湖南言顺律师事务所律师。上诉人张玉元因与被上诉人长沙市天心区城市管理综合执法大队（以下简称天心区城管大队）城建行政处罚一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初620号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，1996年10月，张玉元丈夫易鸣分得天心区城南路街道六十码头16号1门102室的住房一套。后张玉元在未取得建设工程许可证的情况下，在该房屋东南侧搭建一层砖混结构的简易房屋，建筑面积23.7㎡。2019年10月18日，天心区城管大队接到群众举报称长沙市天心区城南路街道六十码头16号1门102号房东南侧有疑似违章建筑。天心区城管大队执法人员到达现场后，进行了现场检查、勘验，并于同日立案调查。2019年11月6日，天心区城管大队向长沙市自然资源和规划局天心区分局发函请求对张玉元搭建的涉案建筑物提出专业意见。同月11日，长沙市自然资源和规划局天心区分局复函天心区城管大队，认为涉案建筑物系违法建（构）筑物，且无法采取改正措施消除对规划的影响。同月21日，天心区城管大队向张玉元作出《行政处罚意见告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知了张玉元对其拟处罚的事实、理由及依据，以及其依法享有的陈述、申辩、申请听证的权利，张玉元均拒绝签字接收。2019年12月5日，天心区城管大队作出涉案《行政处罚决定书》，并于次日送达张玉元。张玉元不服，遂提起诉讼。一审法院认为，《长沙市城市管理条例》第二十九条第一款、第二款第（一）项规定，“本市城市管理行政执法工作按照《中华人民共和国行政处罚法》规定和国务院、省人民政府有关决定，实行相对集中行政处罚权制度；城市管理综合行政执法机关相对集中行使国务院、省人民政府有关决定确定的行政处罚权，具体职责是：（一）行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权……。”天心区城管大队是行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权的适格主体，对辖区内未取得建设工程规划许可证的违法建筑具有查处的法定职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建（构）筑物建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，张玉元在未取得建设工程许可证的情况下，违法建设了涉案建筑。天心区城管大队接到举报后依法立案调查，经规划部门认定为“涉案建筑物系违法建（构）筑物，且无法采取改正措施消除对规划影响”。在庭审中，张玉元亦对涉案建筑被认定为违法建筑无异议。天心区城管大队依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，对违法建筑建设人即张玉元作出涉案行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。张玉元关于其并非六十码头16号1门102房产权人，天心区城管大队处罚主体不当的诉称，缺乏法律依据，不予支持。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，张玉元的违法建设行为在涉案建筑被依法处理前，属于违法行为一直在持续状态，违法行为的处理期限应当从行为终了之日起计算。张玉元关于天心区城管大队涉案处罚有违“法无溯及力”和“时效”原则的诉称系对法律的错误理解，亦不予支持。天心区城管大队在对张玉元作出行政处罚决定前，依法对张玉元进行了调查，拟作出行政处罚前，告知了张玉元拟处罚的事实、理由及依据，以及其依法享有的陈述、申辩和申请听证的权利。故天心区城管大队作出的涉案行政处罚决定程序合法。综上所述，天心区城管大队作出的涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张玉元的诉讼请求。上诉人张玉元上诉称：上诉人不是产权人，处罚主体不当。案涉房屋是二十三年前就已经建好的，不是正在建设的房屋，适用规划法第六十四条不当。被诉处罚违反“法无溯及力”原则及时效规定。历史违章遗留，理应分别处理。城管部门应以维护社会安定团结为大计，与社区积极联系，共同协商，寻找最佳解决的办法和方案。请求撤销一审判决，发回重审。被上诉人天心区城管大队的答辩意见与一审的答辩意见一致，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，对于被诉处罚决定的合法性问题，一审已进行充分阐释，经审查，本院予以认可，不再赘述。关于上诉人提出其不应是被处罚主体的问题。上诉人主张其不是建设人，与其在行政程序中的陈述不一致，其在诉讼中推翻原认可的事实，但未提供充分反证，本院不予认可，其据此主张其不应是被处罚对象，无事实根据，不予支持。关于上诉人提出的案涉房屋不是正在建设的房屋，不能适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的问题，该项理由无法律依据，不予采信。关于上诉人提出的《中华人民共和国城乡规划法》无溯及力和本案已超过时效的问题。根据全国人大法工委法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。故该项上诉理由不成立。关于上诉人提出的本案应与社区进行沟通处理的问题。对此，本院认为，案涉建筑存在已久，确有特殊性，上诉人提出要共同协调处理，以求实质化解争议和解决问题，具有一定的合理性，但其据此主张被诉行政行为违法，无法律依据，理由不成立。综上，上诉人的各项上诉理由不能成立，其诉讼请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人张玉元负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 吴树兵审判员 傅美容二〇二〇年九月二十九日书记员 刘 哲附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。