广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初458号原告：林伟鹏，男，1949年6月11日出生，汉族，住广东省中山市***********，公民身份号码442************792。原告：林钟亮，男，1984年9月29日出生，汉族，住广东省中山市***********，公民身份号码442************815。原告共同委托代理人：常延沛，湖南濂溪律师事务所律师。被告：中山市阜沙镇人民政府，住所地广东省中山市阜沙镇政府大院，统一社会信用代码114**********322X7。法定代表人：吴剑安，镇长。委托代理人：叶建设，广东共阳律师事务所律师。第三人：中山市******第五股份合作经济社，住所地广东省中山市******。负责人：黄润全，社长。原告林伟鹏、林钟亮不服被告中山市阜沙镇人民政府（以下简称阜沙镇政府）政府行政决定，于2020年3月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告阜沙镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市阜沙镇***第五股份合作经济社（以下简称上南村第五经济社）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2020年5月28日、2020年6月19日公开开庭审理了本案。原告林伟鹏、林钟亮及共同委托代理人常延沛，被告阜沙镇政府镇长吴剑安及委托代理人叶建设到庭参加诉讼。第三人上南村第五经济社经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。林伟鹏、林钟亮就集体经济组织成员权益向阜沙镇政府提出申请。阜沙镇政府于2019年12月30日作出中阜行处字[2019]5号行政处理决定，决定驳回林伟鹏、林钟亮的全部请求。原告林伟鹏、林钟亮诉称，1.其提交的签名纸有34人签名，而不是阜沙镇政府认定的33人，该34人名单有冯社松、黄洪坤等。2.其提交的签名纸上的签名是签名人自愿书写的，而不是阜沙镇政府认定的其中9人的签名不是其真实意思表示。签名纸已经明确写明“上南五队林伟鹏自留地，如村民无意见，签名。”，签名当事人已经成年，不是未成年人，也没有患有精神性疾病，主观意思表示不存在瑕疵；签名当事人不存在欺骗、胁迫、乘人之危、重大误解的情况，自留地在当地的含义就是“宅基地”；签名纸上的签名是签名当事人的真实签名，没有伪造。3.上南五队2010年所谓的抓阄分配宅基地时其没有参与抓阄，队长黄坚权没有参与抓阄，村民梁兆文也没有参与抓阄，至少有三人没有参与抓阄，而不是阜沙镇政府认定的仅有林伟鹏一人没有参与抓阄（因属于最后一张，故称不上“抓阄”），根本不存在“最后一张”的说法。4.阜沙镇政府认定“但上南村第五小组表示，阜港公路边的土地地值较高，是上南村第五小组留作日后集体发展之用，不在自留地分配的土地范围内”属于事实认定错误，事实上，该处相邻土地，均由上南五队分配给村民作宅基地，且现已建房，建房户有冯容森、梁润贤。5.其在2010年分配宅基地时，没有参与也没有委托他人参与，且林钟亮当时未结婚，不符合分户条件，也不符合开居申领宅基地条件。6.在2010年分配宅基地时，队长黄坚权没有抓阄，而是通过村民同意的方式获得了宅基地。另外，村民梁兆文也没有抓阄，而是于2012年2月，“经你生产小组村民集体表决，包括你户在内共49户代表在签名表上签名同意其开居申领土地，同意率已经超过法定的2/3要求……，当时只有梁兆文一户符合开居条件参与分地，因此没有抽签必要。”现林钟亮已经结婚，符合开居条件，参照梁兆文的做法，林钟亮应当获得新的宅基地。阜沙镇政府在“林钟亮和梁兆文分取宅基地”的法律适用上采用双重标准（不该分宅基地的时候分取宅基地，该分宅基地的时候不同意给予宅基地，梁兆文可以经过2/3以上签名通过获得宅基地，而林钟亮不可以）。7.即使上南五队2010年所谓的抓阄分配宅基地在其不符合分户申领宅基地、没有参与抓阄也没有委托他人抓阄的情况下，对其产生法律效力，但事后，其通过34个签名当事人同意，即三分之二以上村民同意，也可以变更宅基地，从而获得新的宅基地。综上，阜沙镇政府作出的中阜行处字[2019]5号《行政处理决定书》认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。为维护合法权益，诉至法院，请求判决：1.撤销中阜行处字[2019]5号《行政处理决定书》并责令阜沙镇政府重新作出行政处理决定；2.阜沙镇政府承担本案诉讼费用。被告阜沙镇政府辩称，1.根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项以及《广东省农村集体资产管理办法》第四条的规定，其有对涉案农村集体土地使用权纠纷作出行政处理决定的职权。2.其作出的行政处理决定认定事实清楚，证据充分。林伟鹏出生于1949年6月11日，系上南村第五经济社村民。林钟亮系林伟鹏之子，出生于1984年9月29日，系上南村第五经济社村民。案涉“围字号土地（艇棚）”上的0.56亩土地是上南村第五经济社所有，该土地由上南村第五经济社自主管理、使用、分配。根据阜沙镇上南村民委员会提供的资料，林伟鹏已分配有宅基地，面积为427.2平方米，合0.64亩，已分配自留地位于“围字号土地”，面积376.31平方米，合0.56亩。又根据2010年上南村第五经济社的分配方案，按照“属地就近”的原则分配自留地，对于属于欠地的村民户，统一在村民黄洪坤房子旁边对开的“围字号土地”上予以分配，林伟鹏属于欠地的村民户。当时上南村第五经济社对土地进行抓阄分配，但林伟鹏户没有按照规定按时到现场参加抓阄。最后，为使自留地分配工作顺利进行，在大部分村民的强烈要求下，现场委托了时任上南村村委委员梁锡文代林伟鹏户进行“开签票”，上南村第五经济社按程序将位于“围字号土地”上的0.56亩土地分配给林伟鹏，作为其自留地，该自留地在其作出行政决定时一直无再分配给其他社员，只是林伟鹏户一直不承认该自留地为生产小组分配给其的自留地，而强行要求上南村第五经济社将位于阜港公路（原艇棚位置）土地即“围字号土地（艇棚）”的0.56亩土地分配给林伟鹏作为宅基地。但上南村第五经济社表示，该处土地不在当时自留地分配的土地范围内。经其向上南村民委员会、村委工作人员冯照辉、上南村第五经济社社长黄润全及黄洪坤等9名村民调查，均表示2010年分配自留地时系全部社员通过抓阄的方式抽签分配，不存在林伟鹏、林钟亮反映的时任上南村第五经济社社长、代表不经过抓阄而直接分配土地的情况。另，林伟鹏提交的关于上南村第五经济社三分之二以上村民代表同意将位于上南村第五经济社“围字号土地（艇棚）”上的0.56亩土地作为其自留地的证据签名纸，共有33个签名。其在这33名村民中随机抽取了9名村民进行调查，但他们在接受调查时均表示不确认上述签名纸中其签名的真实性或其签名时系受林伟鹏误导，在存在重大误解的情况下才签名，不是其真实意思表示。因此，其认为，林伟鹏提交的签名纸33名村民签名的表决真实性存疑，其决定不予采纳。3.其作出的行政处理决定适用法律正确。依照《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条、《中华人民共和国物权法》第六十条的规定，自留地属于农民集体所有，应当由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。本案中，案涉“围字号土地（艇棚）”上的0.56亩土地位于上南村第五经济社，相关土地所有权也是上南村第五经济社所有而并非阜沙镇上南村民委员会所有，林伟鹏、林钟亮要求上南村民委员会向其分配土地，其认定主体不适格，应予驳回。另，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条的规定，阜沙镇上南村民委员会、上南村第五经济社在2010年分配集体土地时，程序合法，已经足额分配林伟鹏、林钟亮自留地，不存在违法情形。林伟鹏、林钟亮私自占用案涉“围字号土地（艇棚）”上的0.56亩土地的行为不能作为其合法占有的依据。4.其作出的行政处理决定程序合法。2019年9月5日，林伟鹏、林钟亮向其提出行政处理申请，其于当日受理后，并于9月6日将受理通知书送达林伟鹏、林钟亮。同年10月18日，其向上南村民委员会、上南村第五经济社发出询问函，同年11月20日，阜沙镇上南村民委员会向其提交《回复函》及林伟鹏宅基地、自留地分配情况。同年12月2日，林伟鹏出具《同意延期确认书》。同年12月4日，其向上南村民委员会工作人员冯照辉及上南村第五经济社社长黄润全进行调查。同年12月6日，其向林伟鹏调查。同年12月17日至25日，其对上南村第五经济社村民黄洪坤等9人进行调查。同年12月18日，其向上南村民委员会发出《询问函》，同年12月23日，上南村民委员会向其提交《回复函》，同年12月30日，其出具中阜行处字[2019]5号行政处理决定书，并于2020年1月3日送达上南村民委员会，于2020年1月15日送达林伟鹏、林钟亮。案件处理过程中，其充分听取双方当事人的陈述申辩意见，认真考量各方提交的证据材料，尊重双方合法权利，积极履行调查职责，并明确告知救济权利和途径。综上，其作出的行政处理决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，林伟鹏、林钟亮的主张无事实和法律依据，应驳回林伟鹏、林钟亮的诉讼请求。第三人上南村第五经济社述称，阜沙镇政府作出的行政处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予支持。经审理查明，原告林伟鹏出生于1949年6月11日，原告林钟亮出生于1984年9月29日，林钟亮系林伟鹏之子，二人均是上南村第五村民小组村民。2010年2月5日，上南村第五经济社制定了《上南村第五股份合作经济社2009年土地调整实施细则》（以下简称《土地调整实施细则》），该土地调整实施细则经村民同意于当日生效。上述《土地调整实施细则》载明“一、本次调整的土地是指各社员用于建设住宅的宅基地及周边的自留地。其余农用地（承包地）不再分配到户经营，由本经济社统一规划和管理。……三、土地调整的形式。1、根据本经济社实际土地面积，对符合本次土地调整的对象每人分配0.15亩土地（含宅基地和自留地）。……2、土地调整时，如在原有土地范围内不够分配的，由本经济社统一规划另一块土地集中安排；或按超面积的计价标准由集体按不足的地亩数给予该户一定的经济补偿。”林伟鹏户已经有0.64亩宅基地，根据《土地调整实施细则》，尚有0.56亩土地没有分配，属于欠地的村民户。2010年，上南村第五经济社根据《土地调整实施细则》，按照“属地就近”原则分配自留地，对于属于欠地的村民户，统一在村民黄洪坤房子旁边对开的“围字号”土地上予以分配。当时上南村第五经济社对土地进行抓阄分配，但林伟鹏户没有按照规定到现场参加抓阄，经大部分村民同意，自留地分配工作继续进行，并现场委托时任上南村村委委员梁锡文代林伟鹏户进行“开验票”（最后一票）。上南村第五经济社根据开验票结果将位于“围字号土地”上的0.56亩土地分配给林伟鹏户作为其自留地，该自留地至今没有再分配给其他村民。林伟鹏户对分配予其的上述0.56亩“围字号土地”有异议，不承认该土地为上南村第五经济社分配给其的自留地，自行在阜港公路边“围字号土地（艇棚）”位置选用一块土地，要求上南村第五经济社将该地块分配给其作为自留地，上南村第五经济社不同意。2019年8月29日，原告林伟鹏、林钟亮以中山市******民委员会（以下简称上南村民委员会）为被申请人向被告*沙镇政府提出行政处理申请，请求：1.依法确认林伟鹏、林钟亮占用的位于上南村第五经济社“围字号土地（艇棚）”上的0.56亩土地为林伟鹏、林钟亮的宅基地；2.依法撤销上南村民委员会于2010年分配给林伟鹏的位于上南村第五经济社“围字号土地”上的0.56亩土地为林伟鹏、林钟亮的宅基地。并提交了申请书、户口簿、签名纸等资料。*沙镇政府受理后，分别向上南村第五经济社、上南村民委员会发出询问函，并对上南村第五经济社负责人黄润全、上南村党委支委冯照辉、林伟鹏以及村民黄洪坤、梁赛珍、黄松森、冯容森、梁首汉、梁间珍、江灶兰、陈金英、冯国生等进行调查并制作调查笔录。上南村委会向阜沙镇政府提交了回复函、土地调整实施细则、签名表、土地调整丈量小组公布、林伟鹏宅基地、自留地分配情况等资料。期间，因案件情况复杂，需要延期至2020年1月4日，*沙镇政府出具《同意延期确认书》，林伟鹏在该确认书上签名同意。*沙镇政府经调查，认为涉案土地属于上南村第五经济社，林伟鹏、林钟亮要求上南村民委员会向其分配自留地，属于主体不适格，且分配自留地不属于镇政府行政处理范围，另，林伟鹏、林钟亮已获得相应的自留地，不存在缺额的情况，遂于2019年12月30日作出中*行处字[2019]5号行政处理决定，决定驳回林伟鹏、林钟亮全部请求，并将该行政处理决定书分别于2020年1月3日、15日送达上南村民委员会和林伟鹏、林钟亮。林伟鹏、林钟亮不服，诉至本院，提出前述之诉讼请求。另查明，林伟鹏、林钟亮向阜沙镇政府提供了一份签名纸，该签名纸载明“上南5队林伟鹏在‘围字号’土地（艇棚）自留地，如村民无意见，签名。”，签名纸上共有33个签名，后阜沙镇政府向33个签名中的黄洪坤、梁赛珍、黄松森、冯容森、梁首汉、梁间珍、江灶兰、陈金英、冯国生等9人进行调查，9人均表示签名非其真实意思表示。另查明，涉案“围字号土地”以及“围字号土地（艇棚）”所有权均属于上南村第五经济社。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，同时参照[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》的规定，阜沙镇政府具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第八条“……农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”、第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……”、《中华人民共和国物权法》第六十条“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；……”的规定，宅基地、自留地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，本案中，涉案土地所有权属于上南村第五经济社，应由上南村第五经济社对涉案土地进行管理和分配，上南村民委员会和阜沙镇政府均无权对涉案土地进行分配、管理，林伟鹏、林钟亮以上南村民委员会为被申请人，要求上南村民委员会为其分配土地，属于主体不适格。对于林伟鹏、林钟亮要求撤销2010年分配给其位于上南村第五经济社“围字号土地”上的0.56亩自留地的申请，本院认为，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”的规定，上南村第五经济社按照已生效的《土地调整实施细则》，通过村民一致同意的抓阄方式进行集体土地分配，已为林伟鹏户分配有0.56亩土地，程序合法，不存在予以撤销的情形。对于林伟鹏、林钟亮要求确认其占用的位于上南村第五经济社“围字号土地（艇棚）”位置上的0.56亩土地为其宅基地的请求，本院认为，林伟鹏户已经分配有宅基地、自留地，不存在欠地的情况，林伟鹏、林钟亮对2010年上南村第五经济社分配的土地不予认可，但无证据证明分配程序不合法，不存在应予撤销的情形，对集体土地的分配、管理由集体经济组织上南村第五经济社进行，上南村第五经济社不同意林伟鹏、林钟亮占用“围字号土地（艇棚）”位置的土地，此项属于集体经济组织自治范畴，因此，阜沙镇政府驳回其请求并无不当，对于林伟鹏、林钟亮提交的有33位村民同意其占用上述土地的签名纸，因33个签名中随机抽查的9名当事人均表示非其真实意思表示，因此对此项证据本院不予采信。至于林伟鹏、林钟亮主张，抓阄分配土地时有其他村民没有参与抓阄，而是通过其他方式获得村民同意从而获得宅基地，本院认为，其他村民获得宅基地是否合法与本案没有关系，对其主张，本院不予采纳。对于林伟鹏、林钟亮认为阜沙镇政府超出法律规定的期限作出涉案行政处理决定的主张，法律对此没有规定法定期限，对其主张本院不予采信。综上所述，阜沙镇政府作出的中阜行处字[2019]5号行政处理决定，符合法律规定，并无不当。林伟鹏、林钟亮要求撤销中阜行处字[2019]5号行政处理决定并重新作出处理的诉讼请求，理据不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告林伟鹏、林钟亮的诉讼请求。案件受理费50元，由原告林伟鹏、林钟亮负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  李秀华人民陪审员  杜艳宏人民陪审员  梁灿彬二〇二〇年九月二十三日书 记 员  郝晓燕李凯琳