四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行初6号 原告：王德清，男，1963年9月16日出生，住四川省犍为县。 委托诉讼代理人：王健松，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人：付璐，北京市京师律师事务所律师。 被告：犍为县人民政府，住所地四川省犍为县玉津镇西街72号。 法定代表人：孙廷鹏，县长。 出庭负责人：黄宗高，副县长。 委托诉讼代理人：蔡德益，四川英华年律师事务所律师。 委托诉讼代理人：沈武华，四川升力律师事务所律师。 原告王德清因要求确认被告犍为县人民政府强推其土地的行为违法，于2020年3月5日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月9日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年7月20日、9月22日公开开庭审理了本案。原告王德清及其委托诉讼代理人王健松、付璐，被告犍为县人民政府出庭负责人黄宗高及委托诉讼代理人蔡德益、沈武华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月5日至3月7日，被告犍为县人民政府对原告王德清户7.04亩土地实施了清表行为。 原告王德清诉称，原告系四川省犍为县原新民镇新塘村村民，在该村拥有承包土地，现因“岷江航电龙溪口枢纽工程”项目建设的需要，原告使用的7.04亩集体土地被纳入政府征收范围，但就补偿事宜未达成一致意见。2019年3月5日起，被告在未与原告达成补偿安置协议的前提下陆续组织人员强推了原告的土地。被告的强推行为在实体和程序上均违反了相关法律、法规的规定，严重损害了原告的合法权益，为维持自身合法权益，提起本案诉讼，请求：1.依法判决被告强推原告土地的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。庭审中，经本院释明，原告将其诉讼请求明确为：确认被告于2019年3月5日至3月7日强制清除原告地上附着物和青苗的行为违法。审理中，经本院释明，原告表示不在本案中请求一并解决行政赔偿争议。 被告犍为县人民政府辩称，原告的诉请及事实和理由依法不成立，答辩人无强推原告土地的事实，且原告也无证据证明涉案土地系强推，涉案土地系答辩人的合法用地行为，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。理由如下：1.“岷江龙溪口枢纽工程”系由国家发展改革委员会和四川省发展改革委员会批准的国家重大水利水电工程。涉案土地系“岷江龙溪口枢纽工程”项目建设用地，是经自然资源部办公厅批准了的“岷江龙溪口枢纽控制性工程”的先行用地。在工程正式用地和先行用地前，四川省扶贫和移民工作局批复同意了《四川岷江航电龙溪口枢纽工程征地移民安置规划报告（审定本）》和《四川岷江龙溪口航电枢纽工程建设征地移民安置农村部分补偿补助单价调整报告（审定本）》。犍为县人民政府办公室依据四川省扶贫和移民工作局的相关批准文件，印发了《岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇集体土地征收拆迁安置补偿实施方案》《岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇临时占地补偿标准》《岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇农村房屋拆迁安置实施办法》。在用地前，答辩人进行了广泛的宣传与告知，原告所在的村组经讨论形成了方案，答辩人对包括原告在内的各户的土地进行了详细分解、对青苗补偿、坟墓进行确认和公示，且青苗补偿等费用已逐户支付到位。综上，答辩人依法及时兑现先行用地所涉及被用地单位群众的补偿，正是按照先行用地批复的规定履行相关义务，在宣传到位、补偿到位、公示到位，无任何人提出异议和阻挡的情况下，岷江龙溪口航电枢纽工程先行用地范围内的清表行为不存在“强推”以及实体、程序违法和未达成补偿安置协议的情形。2.根据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条的规定，建设项目施工可以临时用地，原犍为县扶贫和移民工作局已就涉案临时用地与村组签订用地协议并支付青苗费和土地租金，且土地复垦方案已获专家评审通过，涉案临时用地行为合法。 经审理查明：王德清户系犍为县X镇（原X1镇）X村X组村民，在该组拥有承包土地，原告王德清系户主。 2012年2月29日，国家发展和改革委员会作出发改基础〔2012〕504号《关于四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目建议书的批复》（以下简称发改基础〔2012〕504号《批复》），载明：同意建设四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目。 2013年5月28日，四川省扶贫和移民工作局作出川扶贫移民发〔2013〕226号《关于审核同意〈四川岷江航电龙溪口枢纽工程建设征地移民安置规划报告〉（审定本）的批复》（以下简称川扶贫移民发〔2013〕226号《批复》），载明：该《规划报告》（审定本）可作为指导该水库移民安置实施工作的依据，我局同意该《规划报告》（审定本）。 2016年8月25日，四川省扶贫和移民工作局作出川扶贫移民发〔2016〕193号《关于〈四川岷江龙溪口航电枢纽工程建设征地移民安置农村部分补偿补助单价调整报告（审定本）〉的批复》（以下简称川扶贫移民发〔2016〕193号《批复》），载明：我局原则同意水电水利规划设计总院审查核定的《四川岷江龙溪口航电枢纽工程建设征地移民安置农村部分补偿补助单价调整报告（审定本）》，可作为下一步移民工作依据。 2017年3月10日，四川省发展和改革委员会作出川发改基础〔2017〕101号《关于岷江龙溪口航电枢纽工程可行性研究报告的批复》（以下简称川发改基础〔2017〕101号《批复》），载明：同意建设岷江龙溪口航电枢纽工程。 2018年6月15日，自然资源部办公厅作出自然资办函〔2018〕516号《关于岷江龙溪口航电枢纽工程控制性工程先行用地的复函》（以下简称自然资办函〔2018〕516号《复函》），载明：为支持四川省经济社会发展，使建设工程尽快开工，考虑该项目枢纽工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地83.7061公顷（其中耕地41.6203公顷）。 2018年7月30日，原犍为县扶贫和移民工作局与原犍为县新民镇岩门村2组签订《岷江航电龙溪口枢纽工程土地征收协议书》，载明了征地面积、征收土地“两补费”标准和金额以及村民小组代表会议讨论决定有关安置事项等内容。 2018年12月15日，原犍为县扶贫和移民工作局作为甲方与作为乙方的原新民镇岩门村2组签订《临时用地补偿协议》，约定因岷江航电龙溪口枢纽项目施工需要甲方临时使用乙方土地190.8218亩，每年临时用地补偿费593892.34元，临时用地林木补偿费1348108元。 2018年12月29日，犍为县人民政府办公室向新民镇人民政府、县级有关部门作出犍府办函〔2018〕53号《关于印发〈岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇集体土地征收拆迁安置补偿实施方案〉〈岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇临时占地补偿标准〉〈岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇农村房屋拆迁安置实施办法〉的通知》（以下简称犍府办函〔2018〕53号《通知》）。 2019年12月17日，中共犍为县委、犍为县人民政府作出犍委发〔2019〕14号《关于稳妥推进乡镇行政区划调整改革的实施意见》，其中调整方案载明：（十一）将原新民镇麻柳场社区、……新塘村、……马儿山村所属行政区域划归孝姑镇管辖。 2020年4月23日，四川省自然资源厅同意经专家组评审通过的四川岷江龙溪口航电枢纽工程土地复垦方案。 2020年6月5日，自然资源部作出自然资函〔2020〕600号《关于岷江龙溪口航电枢纽工程建设用地的批复》（以下简称自然资函〔2020〕600号《批复》），载明：经国务院批准，同意犍为县、沐川县将农民集体所有农用地963.7008公顷（其中耕地555.9959公顷，含永久基本农田10.7722公顷）、未利用地60.2478公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地82.3439公顷；同意将国有未利用地1469.2173公顷转为建设用地，同时使用国有建设用地39.7225公顷。以上共计批准建设用地2615.2323公顷，由当地人民政府按照供地方案中的供地方式依法依规提供，作为岷江龙溪口航电枢纽工程建设用地。 另查明，原告户涉案被清表土地共计7.04亩，其中有2.5124亩位于《临时用地补偿协议》范围内,另有4.5276亩位于自然资函〔2020〕600号《批复》永久用地范围内但位于自然资办函〔2018〕516号《复函》先行用地范围外。经对涉案土地权属、面积以及青苗调查核实，被告共计向原告户支付涉案土地青苗费34013.66元，支付临时用地租金9110.73元。 证明以上事实的证据有：原告提供的身份证、户口簿、照片、视频光盘、犍府办函〔2018〕53号《通知》；被告提供的发改基础〔2012〕504号《批复》、川扶贫移民发〔2013〕226号《批复》、川扶贫移民发〔2016〕193号《批复》、川发改基础〔2017〕101号《批复》、自然资办函〔2018〕516号《复函》、犍府办函〔2018〕53号《通知》、自然资函〔2020〕600号《批复》、犍委发〔2019〕14号《关于稳妥推进乡镇行政区划调整改革的实施意见》、土地分解表、青苗公示表、召开会议和公示照片、银行代收付清单、《岷江航电龙溪口枢纽工程土地征收协议书》《岷江龙溪口航电枢纽工程青苗费支付表（分户）》《岩门2组土地青苗情况说明》《临时用地补偿协议》、财政资金支付凭证、建设银行代收付汇总清单、《临时用地租金支付表（分户）》《土地复垦方案评审表》；双方当事人在诉讼中确认的涉案相关事实确认表、庭前会议笔录、庭审笔录。 本院认为，本案被诉具体行政行为系被告于2019年3月5日至7日对原告户涉案土地实施的清表行为，双方争议的问题是该清表行为是否合法。由于被告清表行为涉及不同用地性质，本院分别评判如下： （一）被告对临时用地的清表行为是否合法 《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定,建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中,在城市规划区内的临时用地,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属,与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同,并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。《大中型水利水电建设征地补偿和移民安置条例》第二十三条规定，大中型水利水电工程建设临时用地，由县级以上人民政府土地主管部门批准。上述规定均未授权县级人民政府对临时用地实施强制行为。因此，本案中被告对《临时用地补偿协议》范围内的原告涉案土地2.5124亩土地实施清表，不具有相应法定职权，其行为违法。 （二）被告对先行用地批复外的永久用地的清表行为是否合法 被告对原告位于自然资函〔2020〕600号《批复》永久用地范围内但位于自然资办函〔2018〕516号《复函》先行用地范围外的涉案土地4.5276亩实施清表，没有法律法规的授权依据，不具有法定职权，其行为违法。 综上所述，被告犍为县人民政府经自然资源部办公厅批准，在先行用地批复范围内实施的清表行为并不违法。被告对涉案7.04亩土地的清表行为违法，依法应予撤销。但鉴于该行为不具有可撤销内容,故应当判决确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第四项、第七十四条第二款第一项规定，判决如下： 确认被告犍为县人民政府于2019年3月5日至7日对原告王德清涉案7.04亩土地的清表行为违法； 案件受理费50元，由被告犍为县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 吕南屏 审 判 员 易晓芸 审 判 员 雷璐娜 审 判 员 李亚莉 审 判 员 钟小红 审 判 员 刘 平 审 判 员 罗喆予 二〇二〇年九月二十七日 法官助理 张 玲 书 记 员 黄睿婷 附：本判决书适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。