浙江省义乌市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0782行初55号 原告童昌高，男，1949年11月2日出生，汉族，住义乌市。 原告童娅莉，女，1977年11月12日出生，汉族，住义乌市。 两原告共同委托代理人施忠民（系童昌高的女婿，童娅莉的丈夫），住义乌市。 两原告共同委托代理人罗渭，浙江绣湖律师事务所律师。 被告义乌市住房和城乡建设局，住所地：义乌市江滨北路281号。 法定代表人厉声振，局长。 委托代理人龚俊威。 委托代理人陈颖，浙江星耀律师事务所律师。 原告童昌高、童娅莉不服义乌市国有土地上房屋征收管理办公室（以下简称：市征收办）拆迁行政管理一案，经金华市中级人民法院裁定移送本院管辖。本院于2018年10月30日受理，于2018年11月2日向市征收办送达了起诉状副本及应诉通知书。因市征收办并非本案适格被告，经本院释明，原告同意变更义乌市住房和城乡建设局（以下简称：市住建局）为本案被告。本院于2019年3月25日向被告市住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年9月26日作出（2018）浙0782行初314号行政裁定，驳回原告童昌高、童娅莉的起诉。两原告不服本院一审裁定，向金华市中级人民法院提起上诉。金华市中级人民法院于2020年2月17日作出（2019）浙07行终777号行政裁定，撤销本院（2018）浙0782行初314号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年3月18日重新立案受理，并依法另行组成合议庭，分别于同年4月23日、6月2日两次公开开庭进行了审理。原告童娅莉及两原告共同委托代理人施忠民，被告市住建局出庭行政机关负责人盛永清及委托代理人龚俊威、陈颖到庭参加第一次庭审。原告童娅莉及两原告共同委托代理人施忠民、罗渭，被告市住建局出庭行政机关负责人叶子旦及委托代理人龚俊威、陈颖到庭参加第二次庭审。本案现已审理终结。 市征收办于2017年2月14日向原告童娅莉户作出告知书，内容为：你户提交的关于湖大塘区块内房屋的认定申请，我办经查询资料，你户于1991年房产证登记时提供的证明资料显示合法房产面积为125㎡。城中路拓宽改造工程拆迁时你户的土地确权面积为125.43㎡，评估时对整栋房屋予以评估并补偿，已包含本次提出认定申请的19.61㎡。因此本次提交的19.61㎡房屋不予确权。 原告童昌高、童娅莉诉称，原告童昌高和陈素玲（又名陈苏玲）原系夫妻关系，陈素玲于2010年7月1日因病去世。原告童娅莉系原告童昌高与陈素玲的婚生女。坐落于义乌市××街××路××号的房产系原告童昌高与陈素玲于1980年前后行政审批取得宅基地后自行出资建造。1995年4月28日，原告童昌高与陈素玲向义乌市房地产管理处申请办理了涉案房屋的房产证，证件编号为：义字第0××4号房屋所有权证。该房屋所有证的“房屋平面图”明确载明了涉案房屋的具体四至，根据平面图计算：涉案房屋占地面积为145.04㎡。2016年12月21日，义乌市不动产登记中心开具的义乌市不动产登记中心不动产档案证明仍载明权证号码为：义乌房权证稠城字第0××4号。2012年5月30日，涉案房产陈素玲享有的相应份额由原告童娅莉继承所有。2001年8月29日，因城市建设城中西路拓宽改造需要，原告所有的上述涉案房产部分被依法征用列入拆迁安置范围，义乌市公证处作出的（2001）浙义证拆字第129号公证书载明以下内容：1、原告所有的房产需要拆迁占地面积125.43㎡；2、代表政府签名的经办人员亲笔手工书写注明“该户红线外19.61㎡及自搭自建的35.34㎡不在拆除范围，故土地及经费都不计入”即未赔偿和安置的文字内容。2000年1月27日、2000年10月8日，义乌市城中西路工程建设管理办公室分别给原告出具的二份证明以及拆字（2000）第442号城镇房屋拆迁用地审批呈报表的第3页“备注”一栏均同样载明了“该户土地证145.04㎡，其中红线外19.61㎡未拆除”等文字内容。现因城市有机更新即湖大塘区块旧城改造需要，原告所有的上述因城中西路拓宽改造尚未拆除的19.61㎡又再次列入政府征收范围。2017年2月14日，被告所属单位市征收办给原告出具告知书一份，该告知书载明“……城中路拓宽改造工程拆迁时你户的土地确权面积为125.43㎡，评估时对整栋房屋予以评估并补偿，已包含本次提出认定申请的19.61㎡。因此本次提交的19.61㎡不予确权”。该告知书格式不规范：没有告诉权利人享有复议、诉讼等救济途径。2017年3月19日上午，涉案房产被被告私自拆除。原告认为，1995年4月28日，被告颁发给原告的义字第0××4号房屋所有权证的“房屋平面图”明确载明了涉案房屋的具体四至及涉案房屋占地面积为145.04㎡，被告于2017年2月14日作出的告知书却直接无故否定房屋所有证的合法性，与法无据。综上，涉案的19.61㎡土地使用权系原告合法享有且至今尚未安置事实清楚，被告作出的告知书损害了原告的合法权益。为此，根据行政诉讼法第七十条第（一）项之规定，诉请撤销被告于2017年2月14日作出的告知书。当庭补充：1、1999年12月4日原告童昌高与义乌市城中西路建设工程管理办公室签订的拆迁补偿安置协议书明确载明涉案19.61㎡不在拆除的范围之内，该拆迁协议无论对已经安置的125㎡还是对案涉尚未安置的19.61㎡，土地均没有确权。2、义乌市房屋所有权登记审核表第2页，当时的初审人金文明确在初审人意见中载明“当时批准125㎡，现建房142.93㎡超出17.93㎡（数字略有差距是因当时丈量的水平造成）。据调查，因童昌高户有独生子女，大队予以照顾，没有罚款”，后在该村进行了公告，公告时间为1993年6月28日至1993年7月28日。3、《义乌市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十二条规定，未经产权登记的建筑有下列情形之一的可参照合法建筑由房屋征收部门予以补偿，（一）1984年1月5日国务院《城市规划条例》施行前已经建造的房屋；（二）1984年1月5日国务院《城市规划条例》施行后至1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前建造的房屋；（三）1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行后已领取建设工程规划许可证。本案讼争的所有房产均于1983年审批所得并建设完成。综上，原告的建筑物无论有证还是无证都符合《义乌市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十二条，应予补偿。请求支持原告的诉讼请求。 原告童昌高、童娅莉向本院提供如下证据： 1、二原告的身份证一份，用以证明二原告的身份情况。 2、2017年2月14日告知书一份，用以证明被告于2017年2月14日作出涉案的19.61㎡土地使用权不予赔偿的决定；原告起诉条件成就。 3、1980年12月14日义乌县民主人民公社胜利大队批条、1981年6月11日陈素玲的申请书、1982年1月20日增加建房申请书各一份，用以证明涉案宅基地的来源，涉案宅基地原告分别于1980年12月14日审批所得三间三弄、1981年6月11日审批所得一间（其实是二间，有人字墙）、1982年1月20日审批所得一间的事实，同被告提供的证据6能够相互印证。 4、2016年12月21日义乌市不动产登记中心不动产档案证明、义乌市城镇房屋分幢调查表各一份，用以证明建筑完成年份1983年；房屋建筑面积234.04㎡；涉案房屋占地面积150.4㎡。 5、（2012）浙义证民字第003259号公证书一份，用以证明陈素玲享有的相应份额已由原告童娅莉继承所有，童娅莉原告主体适格成立。 6、（2001）浙义证拆字第129号公证书、义乌市城中西路工程建设管理办公室证明二份、拆字（2000）第442号城镇房屋拆迁用地审批呈报表各一份，用以证明涉案宗地原有145.04㎡（与前述150.4㎡有出入）；城中路拓宽改造时已拆迁安置土地为125.43㎡，尚有19.61㎡至今尚未安置的事实。 当庭提交：7、1980年12月14日、1981年6月11日、1982年1月20日建房的示意图复印件4份（来源于房产证资料），证明本案讼争的19.61㎡是原告在1980年12月14日经行政审批所得，城中西路拓宽改造需要用到的土地是1980年12月14日的三间三弄中图一天桥以上（含天桥）部分。 被告市住建局辩称，原告诉讼涉及的义乌市湖大塘区块旧城区房屋征收工作由市征收办组织实施。市征收办系本局所属全额拨款公益一类事业单位法人，经义乌市事业单位登记管理局登记，依法从事国有土地上房屋征收管理等工作。市征收办在征收过程中，作出告知书，告知原告户：“本次提交的19.61㎡房屋不予确权”。本局认为，市征收办作出的告知书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，原告要求撤销告知书的诉讼请求不能成立。理由如下：一、原告合法土地使用权上的房屋应为五间，面积为125㎡，19.61㎡未依法取得土地使用权。第一，原告户合法建房五间。首先，根据原告提交的1980年12月14日经胜利大队盖章的批条，以及1981年6月11日经胜利大队盖章的建房申请，原告户原有一间房屋，因住房困难，分别申请新建房屋三间三弄以及一间，至此原告户拥有房屋已有五间。原告户又在1982年1月20日向大队申请新建一间房屋，这是第六间了，理由仍然是住房困难。这个理由显然和事实不符。根据义政［1982］145号《义乌县建设用地管理实施细则》第五条以及义人大［1985］第11号《义乌县城乡建设用地管理规定》第十八条等相关规定，3口以下的社员建房宅基地用地限额不超过60㎡。根据义政办［1993］30号、义政［1996］184号等相关文件规定，人均15㎡以下才属于住房困难户，但原告户总共才3人，却已拥有住房五间125㎡，住房面积已经大大超出限额，根本不存在住房困难的情况，所以原告在1982年的这次申请是不可能被批准的。该申请只有一个不明身份的人员签字，并无人民公社或大队盖章同意，也说明当时原告并未获批第六间。其次，无论从中共中央的文件还是从国务院的行政法规或者地方政策来看，早在60年代土地审批尚且需要审批，更别说在当时80年代，审批建房已经有了一套严格的审批程序。从原告自己提供的1980年12月14日、1981年6月11日两份审批文件也可以看出来，早在1980年申请建房尚且已经需要公社管理委员会盖章同意，到了1982年不可能仅仅凭个人签字就取得土地使用权。故，原告提供的1982年1月20日的申请并不能作为其土地权属来源依据，只能根据1980年12月14日、1981年6月11日两份审批文件，原有住房一间，后分别批了三间、一间，合法房屋即为五间。第二，原告户合法房屋五间的土地面积为125㎡（并不包括19.61㎡）。义乌市稠城镇城南街道办事处胜利村民委员会出具给义乌市房地产发证办公室的证明，明确原告户有房屋五间，面积125㎡。作为管理集体土地的胜利村委会，对本村宅基地审批情况必然掌握得最全面和准确，其盖章出具的这份证明是具有极高的证明效力的。而且该证明也能够和原告提供的1980年12月14日、1981年6月11日的两份审批材料获批五间的事实相互印证。二、原告户超建的19.61㎡未通过补办手续等程序取得土地使用权。首先，原告申请房产登记的房屋所有权登记审核表中明确写明“现交村委具结一份（也就是上面所说的义乌市稠城镇城南街道办事处胜利村民委员会出具给义乌市房地产发证办公室的证明）超建处理后，予以确认”，但实际上超建部分未作处理就进行了房产登记。其次，案涉19.61㎡未经罚款，也未补办手续，不具有合法的土地使用权。三、1999年义乌市城中路拓宽改造工程拆迁中，原告户土地确权面积为125.43㎡，19.61㎡未予确权。首先，1999年拆迁确权认定的过程中土管局丈量原告户土地面积150.4㎡（包括19.61㎡），所以当时是对原告不可分割的整宗地进行确权认定。同时，根据义政办发［1992］22号《义乌市日常土地登记试行办法》等文件规定，土地登记以宗地为基本单元，故无论1999年的拆迁红线怎么划定，对于土管局来说，必然是对原告户整宗地进行通盘考虑确权。当时认定150.4㎡中的合法面积就是125.43㎡，即19.61㎡是不予确权的。其次，依据当时的法律法规和政策，1999年的这一认定结果是正确的。如上所述，早在60年代建房都尚且需要审批，更别说80年代建房已经需要经过一系列严格的审批程序。那么，1999年拆迁时必然需要审查原告的土地权属依据，根据原告提供的1980年12月14日、1981年6月11日两份审批文件和城南街道办事处胜利村民委员会出具的证明，印证1999年拆迁时土地确权面积为125.43㎡，19.61㎡不予确权的结果是正确的。四、涉案的19.61㎡房屋已在1999年拆迁中进行了补偿。虽然原告一再强调涉案的19.61㎡未在1999年城中路拓宽改造工程拆迁红线范围内，但根据现有的证据，1999年拆迁时土管局对原告户整宗地150.4㎡进行调查认定，最终确权125㎡，涉案的19.61㎡未予确权，固然是不能予以安置的。但针对房屋部分，当时的拆迁部门对原告所有的房屋进行了补偿，包括对不予确权的19.61㎡房屋进行了残值补偿。对此，双方签有补偿安置协议书。故，因涉案19.61㎡已在1999年拆迁时不予认定合法，而且房屋已经得到了残值补偿。那么，2016年湖大塘区块征收时，征收部门无权对1999年已经确权认定和补偿的结果做出变更，不能重新对原告的房屋作出确权认定，更不能重复对原告进行补偿。五、原告的房屋所有权证不再具有物权效力，原告不能依据房产证主张权利。首先，由于原告户于1999年被拆迁安置，当时原告全部房屋得到了足额补偿，原告的登记档案中明确载明义字第0××4号房屋所有权证“拆迁待注销”，说明该所有权证在拆迁后即应注销。到了2003年8月25日，原告拆迁后的新房房产证作出，那么最迟在2003年8月25日，该房产证实际上已经处于注销状态。所以原告的义字第0××4号房屋所有权证已经不再具有物权公示效力。其次，义字第0××4号房产证登记的面积与事实不符。房产登记时的房屋所有权登记审核表中明确写明“现交村委具结一份超建处理后，予以确认”，但实际上该超建部分未作处理就予以了房产登记，所以原告持有这本房产证反映的土地面积实际上是不准确的。造成房屋面积和土地面积不一致也是有历史局限性的原因，因房产登记和土地登记分别由房产部门和土管部门进行登记，两个登记部门是职权分离的，房产登记并不能反推原告依法取得了土地使用权。故本案不能依据房产登记的占地面积来认定19.61㎡土地使用权的合法性，而应根据房产登记档案以及1999年拆迁的确权面积为准。综上，案涉的19.61㎡未依法取得土地使用权，且该19.61㎡在1999年拆迁中并未予以确权，但房屋已在1999年拆迁中进行了残值补偿，故原告不再是案涉19.61㎡房屋的产权人，其并非2017年湖大塘区块的合法被征收人，无权主张征收补偿权益。市征收办作出的告知书正确，应予以维持，请依法驳回原告起诉。 被告市住建局在法定期限内向本院提供作出行政行为的如下事实证据和法律依据。 事实证据： 1、1991年5月18日义乌市稠城镇城南街道办事处胜利村民委员会出具给义乌市房地产发证办公室的证明材料一份； 2、义乌市房屋所有权登记审核及其附页各一份。 证据1、2共同用以证明原告户批准的建房面积为125㎡，其余面积为超建；超建部分未经罚款等处理。 3、义土发[1999]167号义乌市土管局《关于城中西路拓宽改建工程中被拆迁户土地使用权确权的通知》； 4、拆字[2000]第442号城镇房屋拆迁用地审批呈报表一份； 证据3、4共同用以证明在城中西路拓宽改建工程拆迁中，原告户呈报的建筑面积为309.37㎡，占地面积为150.4㎡（包括了19.61㎡），但土管局确权的面积为125.43㎡，即19.61㎡未予确权。 5、义乌市城镇房屋分幢调查表一份，用以证明原告户房屋六间占地总面积150.4㎡（包括19.61㎡）。 6、1999年6月28日义乌市房地产拆迁评估表（表一）一份，用以证明1999年拆迁评估的原告户的房屋占地总面积150.4㎡（包括19.61㎡）；评估对象为原告户房屋的全部，即150.4㎡上的房屋，建筑面积为238.91㎡的房屋，补偿价格为39755元。 7、1999年6月28日义乌市房地产拆迁评估表（表二）一份，用以证明原告户自搭自建面积的棚为70.46㎡，评估价格为3044元。 8、公证书及义乌市城中西路建设工程个人垂直房拆迁补偿安置协议书各一份，用以证明协议中原告户的房屋补偿费为42799元，该价款包括了评估表一中的39755元和评估表二中的3044元，从而证明19.61㎡土地上的房屋在城中路扩宽改造工程拆迁中进行补偿。 法律依据： 1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十五条； 2、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第九条。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认： 对原告提供的证据，被告对证据1、2、5真实性、合法性、关联性无异议。对证据3证明目的有异议，其中1980年、1981年批条真实性无异议，1982年批条真实性有异议。对证据4真实性无异议，证明目的有异议。对证据6形式真实性无异议，内容的真实性和证明对象有异议。证据7真实性无异议，对证明目的有异议。本院对证据1、2、4、5、6、7和证据3中1980年、1981年批条真实性予以认定；证据3中1982年批条有生产队长“楼章修”签章，本院对其真实性予以认定。 对被告提供的证据，原告对证据真实性、关联性均无异议，对证据1、2证明对象有异议。本院对其真实性均予以认定。 经审理查明，原告童昌高和陈苏玲（又名陈素玲）系夫妻关系，原告童娅莉系原告童昌高与陈苏玲之女。2010年7月1日，陈苏玲因病去世，其遗产份额由原告童娅莉继承。1980年12月14日、1981年6月11日，原义乌县民主人民公社胜利大队管理委员会分别同意陈苏玲户建房三间、一间。1982年1月20日，经义乌县民主人民公社胜利大队生产队长楼樟修同意陈苏玲户增建一间。1983年，原告童昌高与陈苏玲在义乌市××街××路××号建成五间房屋。1995年4月，义乌市房地产管理处向原告童昌高和陈素玲颁发了上述房屋的义字第0××4号房屋所有权证，载明：间数5间，建筑面积234.04㎡，但一直未办理土地使用权证。 1999年11月26日，义乌市土地管理局对城中西路拓宽改建工程中所涉及的童昌琴等175户被拆迁户土地使用权进行了审核确权，并作出义土发[1999]167号《关于城中西路拓宽改建工程中被拆迁户土地使用权确权的通知》，其中：原告童昌高户位于义金路12-14号房屋的丈量面积150.40㎡，确权面积125.43㎡。 1999年12月4日，义乌市城中西路工程建设管理办公室（甲方）与原告童昌高（乙方）签订义乌市城中西路建设工程个人垂直房拆迁补偿安置协议书一份，对原告童昌高户位于义金路12-14号的全部房屋进行了补偿，并对确权面积125.43㎡土地进行安置补偿。协议书第2页“甲方”签章的正下方，义乌市城中西路工程建设管理办公室代表徐昌仁注明“该户红线外19.61㎡及自搭自建的35.34㎡不在拆除范围，故土地及经费都不计入”。被告在庭审中认可该19.61㎡土地使用权未曾补偿。嗣后，因义金路12-14号的19.61㎡房屋不在城中西路改造的红线范围内，故未予以拆除。 2016年12月3日，义乌市人民政府发布义政征字（2016）第002号房屋征收决定，对湖大塘区块国有土地上房屋进行征收。房屋征收部门为市征收办，涉案义金路12-14号尚未拆除的19.61㎡房屋在征收范围内。因两原告多次要求就案涉19.61㎡的房屋进行补偿，市征收办于2017年2月14日作出案涉告知书。2017年3月19日，涉案义金路12-14号的19.61㎡房屋被拆除。 两原告不服案涉告知书，向本院提起诉讼。本院于2019年9月26日作出（2018）浙0782行初314号行政裁定，以原告案涉房屋的土地使用权在义乌市城中路拓宽改造工程拆迁时已经审核确权面积为125.43㎡，涉案19.61㎡未确权，且在义乌市城中路拓宽改造工程拆迁时已对涉案19.61㎡房屋进行了补偿，两原告并非涉案19.61㎡房屋产权所有人，无权就案涉房屋主张拆迁安置补偿权益为由，认定两原告主体不适格，裁定驳回两原告的起诉。两原告不服本院一审裁定，向金华市中级人民法院提起上诉。金华市中级人民法院于2020年2月17日作出（2019）浙07行终777号行政裁定，认定两原告系涉案19.61㎡土地的使用权人，与本案有利害关系。案涉19.61㎡的房产已得到补偿，但土地使用权未曾补偿，故两原告就该19.61㎡土地使用权享有补偿的权利为由，裁定撤销本院一审裁定并指令本院继续审理。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；对未经产权登记和所有权人不明确的房屋，应当提请设区的市、县（市、区）人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理。调查、认定结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。对认定为违法建筑的，不予补偿。具体到本案而言，讼争房屋位于征收区块范围内，被告市住建局若认为案涉19.61㎡未依法取得土地使用权证属于超建，依法应当报请作出案涉区块房屋征收决定的义乌市人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理，并将调查、认定结果在房屋征收范围内予以公告，而不应由其擅自作出。市征收办作出的案涉告知书超越职权，依法应予撤销。两原告的诉请合法正当，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下： 撤销义乌市国有土地上房屋征收管理办公室于2017年2月14日作出的告知书。 案件受理费50元，由被告义乌市住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  王来来 人民陪审员  朱国君 人民陪审员  金光平 二〇二〇年九月八日 书 记 员  陈 双