广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终119号上诉人（原审原告）新丰县和信陶瓷原料场。住所地广东省新丰县******麻竹窝。经营者黄良安，男，1966年9月1日出生，汉族，住广东省江门市新会区崖门镇黄冲红卫队40号。系新丰县和信陶瓷原料场业主。委托代理人叶岳挺，北京冠领律师事务所律师。委托代理人陆小群，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新丰县自然资源局。住所地广东省新丰县****办事处新城北街五巷1号。法定代表人陈志苗，局长。出庭负责人许少尉，新丰县自然资源局党组成员。委托代理人竹怀军，广东众同信律师事务所律师。上诉人新丰县和信陶瓷原料场（以下简称和信陶瓷原料场）因与被上诉人新丰县自然资源局土地行政处罚一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2011年4月15日，和信陶瓷原料场注册成立，其营业执照登记“类型：个人独资企业，住所：新丰县******麻竹窝，投资人：黄良安，经营范围：加工、销售：陶土粉。”2017年4月13日，李名凯（转让方、甲方）与黄良安（受让方、乙方）签订《个人独资企业转让协议书》，约定甲方以250万元的价格将其在和信陶瓷原料场的全部资产转让给乙方（包括企业土地使用租赁合同、付款凭证），甲方企业原用地租赁期满后，由乙方与出租方续租。2017年9月7日，新丰县国土资源局颁发新府临字（2017）第0233000008号《土地使用权证》给和信陶瓷原料场，该证登记“原土地所有者或使用者：回龙镇回龙村，土地所有权性质：集体，土地坐落地址：回龙镇回龙村麻竹窝，占地面积：2400㎡，临时用途：陶瓷原料加工，土地使用期限：2017年9月7日至2018年9月7日。”2017年11月2日，伍金水（甲方）与黄良安（乙方）签订《租地协议书》，约定乙方由于生产扩大需要，增设尾水池及其他所用，甲方同意将原与回龙村伍屋组租出的土地转租给乙方使用。租用范围：东至现有拱涵公路为界、南至河背楼山脚公路为界、西至原选矿厂水塘为界、北至水沟为界，租用时间：从2017年11月2日起至2027年1月1日止，每年租金为2万元，从2017年起每五年须按原基础提升10%的租金计算每年的租金。2019年11月13日，新丰县自然资源局对和信陶瓷原料场发出新自然资（执）字[2019]第81号《责令改正自然资源违法行为通知书》，内容有“你（单位）未经批准擅自在新丰县******麻竹窝一地段非法占地建设原料场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条和第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，现责令你（单位）自收到本通知书之日起7日内改正，逾期不改正的，将依法追究相应的法律责任。”2019年11月13日，新丰县自然资源局对和信陶瓷原料场非法占地建设一案的现状建设及占地情况进行现场勘测，勘测地点：新丰县******麻竹窝地段，勘测情况：该厂厂房及水泥建筑共占地约2500平方米，所有建筑和硬底化占地面积约为2500平方米；现场主要建设是办公室及工人宿舍一栋一层的框架结构水泥房，厂房一间，材料堆放场一间，具体面积以实地勘测图上计算的面积为准。实地勘测图登记：旱地：139.58㎡、有林地826.95㎡、可调整坑塘水面1210.87㎡、村庄330.22㎡，总计2507.62㎡。同日，新丰县自然资源局决定对和信陶瓷原料场涉嫌非法占地建设立案查处。2019年11月13日，新丰县自然资源局对黄良安作调查笔录。黄良安称“因为我建设的陶瓷原料场临时用地证到期了，但还没有搬迁或拆除，所以被传唤到自然资源局配合调查。我是2008年6月在回龙村麻竹窝地段建设原料场，该地段是租用到以前旧的铁厂，与回龙村的村民伍时兴签订了租地协议。厂房用地面积约1100平方米，临时堆放面积有六、七亩。原料场最开始是张日红经营，2017年转给我经营，2017年9月，办理了临时用地手续，有效期为一年，后来也申请了续证，但没有批下来。2017年7月5日，新丰县国土局对我作出过行政处罚：一是自行拆除，二是罚款70980元，罚款我已缴纳，后来办理了临时用地手续，所以没有自行拆除。2018年10月，我自行拆除了铁皮棚和水泥地面，剩下办公用房、宿舍和车间没有拆，因为我投资了一千五百万，经营了六年，负债八百万，原料场每年交税40-50万元，没有好的地块搬迁，搬迁费用约一千万，存在困难，所以一直没有搬迁或拆除。2019年11月5日，新丰县自然资源局对我原料场发出过《履行行政处罚决定催告书》，要求我自行拆除，我没有履行，因为拆除对我损失太大了。我只是其中一个投资人，还有三个投资人（戴国强、陈伟丰、罗发祥），银行还有大笔贷款未还，请求相关部门领导为我解决实际困难。”2020年1月9日，新丰县自然资源局对和信陶瓷原料场作出新自然资执告字[2020]001号《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据和内容，如有异议，可在三个工作日内提出陈述或者申辩意见。2020年2月18日，新丰县自然资源局对和信陶瓷原料场作出新自然资执听字[2020]001号《行政处罚听证告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据和内容，如要求举行听证，可在三个工作日内提出申请。2020年2月24日，新丰县自然资源局对和信陶瓷原料场作出新自然资执罚字[2020]001号《行政处罚决定书》，经查，和信陶瓷原料场在未办理任何相关用地手续的情况下，在新丰县******麻竹窝一地段建设陶瓷土加工厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：限期十五日内拆除在耕地上所建的建筑物，恢复种植条件。2020年3月3日，和信陶瓷原料场向一审法院提起行政诉讼，请求判决：一、撤销新丰县自然资源局于2020年2月24日作出的新自然资执罚字[2020]001号《行政处罚决定书》。二、本案诉讼费用由新丰县自然资源局负担。一审法院认为，新丰县自然资源局作出的新自然资执罚字[2020]001号《行政处罚决定书》合法，理由如下：新丰县自然资源局通过巡查发现和信陶瓷原料场有非法占地建厂行为，先向和信陶瓷原料场发出《责令改正自然资源违法行为通知书》，限其7日内改正。然后经现场勘测、询问和信陶瓷原料场的经营者黄良安等，查明和信陶瓷原料场在未办理任何相关用地手续的情况下，在新丰县******麻竹窝一地段建设占地面积2507.62㎡（其中旱地139.58㎡、有林地826.95㎡、可调整坑塘水面1210.87㎡、村庄330.22㎡）的陶瓷土加工厂。认为和信陶瓷原料场的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”及第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定，在履行处罚前告知等手续后，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”的规定，对和信陶瓷原料场作出限期十五日内拆除在耕地上所建的建筑物，恢复种植条件的行政处理决定，符合法律规定。综上所述，新丰县自然资源局作出的《行政处罚决定书》（新自然资执罚字[2020]001号），事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。和信陶瓷原料场请求撤销的理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回新丰县和信陶瓷原料场的诉讼请求。上诉人和信陶瓷原料场不服一审判决向本院提起上诉称，一审法院认定涉案被诉行政行为合法并判决驳回诉讼请求，认定事实不清、证据不足、适用法律错误，依法应当予以撤销。一、一审法院对涉案行政行为审查不清、判决依据的证据不足。1、一审判决仅对和信陶瓷原料场和新丰县自然资源局提交的证据及举证质证意见进行简单罗列，未对双方关键性证据作出严格实质性审查。2、《行政处罚决定书》认定的违法事实不清、证据不足。《行政处罚决定书》关于涉案厂房四至、面积、结构、建设年限、用途等事实没有记载，基本事实不清。新丰县自然资源局制作的现场勘测笔录时间为2019年11月13日，但现场照片显示为2019年12月2日，显然是未经现场勘测就作出违法认定。二、一审法院对涉案行政行为程序违法未作实质性审查。1、根据《国土资源行政处罚办法》第二十二条规定：“现场勘测一般由案件调查人实施，也可以委托有资质的单位实施。现场勘测应当制作现场勘测笔录。”和《国土资源违法行为查处工作规程》规定：“现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村(居)委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时，可以采取拍照、录像等方式记录现场勘测情况。现场勘测应当制作《现场勘测笔录》。《现场勘测笔录》应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容，并附勘测图。《现场勘测笔录》应当由勘测人员、办案人员、当事人或者见证人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。”之规定，本案中勘测人是谁，是否有执法人员，有无执法资格存在疑问；测量图没有委托文书等手续，没有测绘公司、测绘员的资质材料，没有制作时间，该测量图为何人所绘制、测绘员有无测绘资质以及计算方法是否适当均没有证据证明；制作测绘图时是否有执法人员及和信陶瓷原料场在场等无法证实；《现场勘测笔录》、测量图不能作为定案的依据。2、新丰县自然资源局作出的处罚决定违反法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定、《国土资源行政处罚办法》第十三条规定，本案中缺少执法主体执法资质证件的相关证据。3、根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条、第四十一条、第四十二条和第四十三条之相关规定，被告在作出处罚之前应当告知行政处罚相对人处罚的事实、理由和依据，听取当事人的陈述和申辩，告知当事人听证的权利等事项并依法向行政处罚相对人送达。本案中送达程序违法，剥夺和信陶瓷原料场陈述和申辩的权利；听证告知书的送达回证并无和信陶瓷原料场签收签名，未直接送达和信陶瓷原料场，且根据《行政处罚决定书》的送达照片显示，《听证告知书》与《行政处罚决定书》是在同一天张贴在和信陶瓷原料场办公场所，严重违反送达程序。三、涉案行政处罚决定违反“一事不再罚”原则：即对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的同种类处罚。本案中，新丰县自然资源局于2017年7月5日就对和信陶瓷原料场作出《行政处罚决定》，但2020年2月24日又对和信陶瓷原料场就同一事实，且依据同一法律条文作出同一种类型的行政处罚。违反法律规定。该行政处罚决定应当给予撤销。上诉请求：一、撤销一审判决。二、发回重审或依法改判。三、诉讼费用由新丰县自然资源局负担。被上诉人新丰县自然资源局答辩称，一、一审判决事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，不存在依法撤销、改判的情形，应依法维持原判。二、和信陶瓷原料场的上诉理由不能成立。(一)行政处罚应当依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序实施。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”和信陶瓷原料场在上诉状所提到的《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》是部门规章，和信陶瓷原料场依据上述部门规章认为新丰县自然资源局现场勘测行为程序违法，缺乏事实和法律依据。(二)新丰县自然资源局已经向和信陶瓷原料场告知给予行政处罚的事实、理由和依据，不存在拒绝听取当事人的陈述、申辩的情形。新丰县自然资源局依法作出新自然资执字[2019]第81号《责令改正自然资源违法行为通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，并依法送达给和信陶瓷原料场，告知其听证权，对和信陶瓷原料场法定代表人黄良安进行调查询问制作了调查笔录，听取其陈述和申辩。上述证据表明新丰县自然资源局已经依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定向和信陶瓷原料场告知给予行政处罚的事实、理由和依据，不存在拒绝听取和信陶瓷原料场陈述、申辩的情形。(三)《行政处罚决定书》载明的事项符合法律规定。新自然资执罚字[2020]第001号《行政处罚决定书》完全具备了行政处罚决定书的实质要件和形式要件。(四)本案《行政处罚告知书》、《听证告知书》、《行政处罚决定书》均采取“直接送达”的方式。由于和信陶瓷原料场(受送达人)拒绝接收，新丰县自然资源局邀请了新丰县回龙镇司法所所长李微、回龙镇回龙村委会支委委员张帮罗作为见证人签名见证，将相关法律文书留在受送达人的住所，并进行了拍照。该送达符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十条和《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定，不存在和信陶瓷原料场所主张送达程序违法的情形。(五)本案行政处罚决定并没有违反“一事不再罚”的原则，新丰县自然资源局于2017年7月5日曾经对和信陶瓷原料场作出《行政处罚决定》，但和信陶瓷原料场于2017年9月7日取得新府临字(2017)第0233000008号土地使用证，和信陶瓷原料场被批准使用的临时用地面积为2400平方米，期限为2017年9月7目至2018年9月7日，土地用途为陶瓷原料加工。该临时用地期限届满后，和信陶瓷原料场仍实际占地面积2507.62平方米，且未按照被批准临时用地的用途使用土地，在临时用地上进行大面积的水泥硬化、建有永久性、半永久性构筑物，且拒不拆除。和信陶瓷原料场上述违法事实发生在2018年9月7日临时用地期限届满之后，属于新的违法事实。因此，新丰县自然资源局基于和信陶瓷原料场新的违法事实于2020年2月24日对和信陶瓷原料场进行处罚，没有违反“一事不再罚”的原则。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，新丰县自然资源局作出的新自然资执罚字[2020]001号《行政处罚决定书》合法。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条：“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”的规定，新丰县自然资源局经过巡查发现和信陶瓷原料场非法占用土地面积2507.62㎡（其中旱地139.58㎡、有林地826.95㎡、可调整坑塘水面1210.87㎡、村庄330.22㎡）的建厂行为后，对和信陶瓷原料场的非法占地行为进行立案查处，并依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”的规定，先后向和信陶瓷原料场发出新自然资执字[2019]第81号《责令改正自然资源违法行为通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，依法送达给和信陶瓷原料场，告知其听证权，对和信陶瓷原料场法定代表人黄良安进行调查询问制作了调查笔录，听取其陈述和申辩根据。后经现场勘测、询问和信陶瓷原料场的经营者黄良安，查明和信陶瓷原料场在未办理任何相关用地手续的情况下，在新丰县******麻竹窝一地段建设陶瓷土加工厂。新丰县自然资源局认为和信陶瓷原料场的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，对和信陶瓷原料场作出限期十五日内拆除在耕地上所建的建筑物，恢复种植条件的行政处罚决定，符合法律规定。新丰县自然资源局依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”的规定，邀请新丰县回龙镇司法所所长李微、回龙镇回龙村委会支委委员张帮罗到场，由送达人、见证人签名，把行政处罚决定张贴在受送达人处，并采用拍照方式记录送达过程，符合法定程序。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。和信陶瓷原料场的上诉理由不充分，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人和信陶瓷原料场负担。本判决为终审判决。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇二〇年九月二十五日书记员 罗智健