河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行初107号原告张鹏，男，1966年10月18日出生，汉族，住河南省焦作市解放区。被告焦作市解放区人民政府。住所地：焦作市解放区大厦南街2号。法定代表人赵海燕，区长。委托代理人赵鑫，焦作市解放区人民政府工作人员。委托代理人李晓琮，河南河阳律师事务所律师。被告焦作市解放区人民政府王褚街道办事处。住所地：河南省焦作市解放区丰收路中段。法定代表人赵志刚，主任。委托代理人张林，焦作市解放区人民政府王褚街道办事处工作人员。委托代理人杜莹华，河南博联律师事务所律师。第三人河南省焦作市解放区王褚街道西王褚村村民委员会。住所地：河南省焦作市解放区南通路中段。法定代表人王战胜，村民委员会主任。委托代理人于守艳，河南达成律师事务所律师。委托代理人张杰，河南达成律师事务所律师。原告张鹏因要求确认被告焦作市解放区人民政府、焦作市解放区人民政府王褚街道办事处拆除房屋行为违法，于2020年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月7日立案后，于2020年7月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月1日公开开庭审理了本案。原告张鹏，被告焦作市解放区人民政府（以下简称解放区政府）的委托代理人赵鑫、李晓琮，焦作市解放区人民政府王褚街道办事处（以下简称王褚办事处）的委托代理人张林、杜莹华，第三人河南省焦作市解放区王褚街道西王褚村村民委员会（以下简称西王褚村委会）的委托代理人于守艳、张杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张鹏向本院提起诉讼，诉讼请求为：1、依法判决焦作市解放区人民政府、焦作市解放区王褚街道办事处偷拆原告房屋行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。张鹏起诉主要理由：原告名下拥有位于焦作市解放区王褚街道西王褚村470号宅基地及地上三层楼房（以下简称该房屋）一栋。2019年10月5日下午15时30分左右，原告发现该房屋不知何时被人破坏，三层高楼房仅剩余一层，上面两层建筑被人破坏，原告拨打110报警，焦南分局王褚派出所出警处理。当天晚21时20分许，原告返回该房屋，发现该房屋残存的一层再次被人破坏，原宅基地上三层楼房被夷为平地。随后原告又再次拨打110报警，两名警察到达现场，后焦南分局王褚派出所也再次出警，随后技术中队两名警察也到达现场。在原告发现房屋被不知何人（方）不明原因破坏并报警后，因焦作市焦南分局作出了《不予调查处理告知书》，原告向焦作市公安局申请行政复议，焦作市公安局作出《行政复议决定书》，决定维持焦南分局作出的不予调查处理决定书。针对以上两方不履行法定职责的行为，原告向焦作市解放区人民法院提起行政诉讼。在双方的庭审环节，焦作市公安局和焦南分局出具西王褚村村委于2019年10月7日开具的《证明》一份，证明原告的房屋系第三人西王褚村村委拆除。原告对被告破坏拆除的位于西王褚村470号的三层楼房拥有合法所有权。被告焦作市解放区人民政府、解放区王褚街道办事处以及第三人西王褚村委会三方中的任何一方，关于征收许可、范围、流程等事项并未向原告告知，也没有与原告签订有关该房屋的拆迁安置补偿协议或相关文件，更未向原告送达任何书面的合法有效的征迁文书。按照焦作市城市总体规划、焦作市发改委相关批复，南水北调总干渠中心城区段两侧分别规划建设100米宽绿化带，原告房屋并不在焦作市南水北调绿化带征迁范围内。第三人西王褚村村委开具的《证明》中提到“依法对张鹏的房屋进行拆迁”。但是西王褚村委会作为基层群众的自治组织，并无拆迁的权力资格。在原告或家人没有一人在场的情况下，被告对原告合法所有的房屋分两次破坏，一栋三层高楼房最后化为一堆废墟，对原告的财产造成了极大的损害，光天化日之下明目张胆的破坏行为造成的影响给原告声誉造成了不良影响，房屋内父母唯一的遗像等物品皆悉被毁坏，被告的行为给原告精神上造成了极大损害。二被告及第三人违反国家法律法规，公然破坏群众合法财产，致使原告的财产遭受极大损失，精神受到极大损害。据此，根据《中华人民共和国行政法》《中华人民共和国行政诉讼法》，特向贵院提起诉讼，请依法判决。原告张鹏向本院提交以下证据：1、河南省焦作市解放区王褚街道西王褚村村民委员会出具的证明1份；2、河南省焦作市解放区人民法院（2020）豫0802行初15号行政裁定书1份；3、照片复印件3张。证明：是西王褚村委会给我把房屋拆除了，我曾经起诉过焦作市公安局和焦南分局的时候，得到了村委会的证明，我没有超过起诉期限。被告解放区政府答辩称，一、根据行政诉讼法的相关规定，原告的起诉已经超过了法律所规定的起诉期限。二、证据表明原告所讲的涉案房屋的拆迁并不是被告区政府实施的。区政府没有实施对原告所讲的涉案房屋的拆迁。因此，原告将焦作市解放区人民政府列为被告是错误的，请求人民法院依法驳回原告对解放区政府的起诉。被告王褚办事处答辩称，街道办没有实施涉案拆除行为，不是本案适格被告。第三人西王褚村委会述称，南水北调绿化带和（水质）提升工程是国家公益项目，答辩人不是责任主体。涉案房屋所在位置属于南水北调绿化带和（水质）提升工程，是南水北调工程的配套工程，也是全市十大基础设施建设的头号工程，范围由焦作市人民政府以《关于保护焦作城区段南水北调总干渠水质整体搬迁16个村及企事业单位》的函函请河南省南水北调中线工程建设领导小组、并由豫调办函【2009】3号复函确定，范围为：西起焦作电厂高压走廊东，东至中原路，北至焦新铁路，方成路（规划），南至人民路（普济路以西，南至丰收路）。后期由解放区服务南水北调中线工程征迁安置指挥部（下称南水北调指挥部）发布征迁公告、由政府各单位分包实施。所以答辩人对于涉案房屋的拆除，只是按受南水北调指挥部的委托具体执行。根据《行政法》第二十六条的规定以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第二款的规定：行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。综上所述，答辩人不是此次拆除房屋行为的责任主体，不应承担任何法律责任。第三人王褚村委会向本院提交以下证据：1、河南省南水北调中线工程建设领导小组办公室豫调办函［2009］3号文件1份、焦作广播电视报2017年2月16日报道截屏3张。证明：为保护焦作城区段南水北调总干渠水质，经焦作市人民政府请示，由河南省南水北调中线工程建设领导小组办公室复函，将包括第三人在内的16个城中村等进行整体搬迁。证明：此次南水北调城区段绿化带和改造提升工程是由市委市政府统一安排部署，实施的集中征迁，是南水北调工程的重要组成部分。2、焦作市南水北调办提供的西王褚村地理位置示意图2张。证明：西王褚村属于南水北调城区段绿化带和改造提升工程范围，涉案房屋也在此次拆迁范围内。3、焦作市南水北调指挥部办公室焦城指办文［2017］9号文、征迁公告、西王褚村提升区征迁安置实施方案（西王褚村提升区征迁安置工作手册）各1份。证明：南水北调拆迁工程是由南水北调指挥部办公室发布征迁公告，确定征迁范围包括西王褚，实施主体包括第三人及王褚街道办事处，西王褚村委会作为群众自治组织，不具有行政主体资格，以上三份证据综合证明西王褚村委会不是本案责任主体。4、关于解决拆除遗留有关事宜的通知1份。证明：区南水北调办对拆除情况查看后，南水北调指挥部办公室下达通知，要求各单位尽快拆除到位，第三人不是本案责任主体。庭审中，本院责令焦作市解放区政府提交解放区服务南水北调中线工程拆迁安置指挥部的成立文件，原告张鹏提交关于涉案房屋及宅基地情况说明。解放区政府向本院提交了中共解放区委、解放区人民政府《关于成立解放区服务南水北调中线工程拆迁安置指挥部的通知》（解文［2009］14号）和《关于调整区服务南水北调中线工程征迁安置指挥部的通知》（解文［2016］69号）；张鹏提交证明一份。经庭审质证，一、原告张鹏提交的证据。被告解放区政府质证意见为：对证据1、2的真实性没有异议，但不能够证明区政府实施了拆迁行为。证据3照片的复印件，我们无法核实。因为没有其他的证据对这些照片的真实性或者当时拆迁的情况予以核实。被告王褚办事处质证意见为：证据1非办事处出具的证明，故真实性由法庭认定。但根据原告证明指向及该证据内容，能够证明房屋拆除行为是村委会实施。对证据2真实性无异议，但与本案不具有关联性。证据3真实性由法庭认定，但不能证明街道办系房屋拆除主体。第三人西王褚村委会质证意见为：对证据1、2的真实性无异议，证据指向有异议，证明只能说明村委会知道拆除该房屋的事情，不能证明由村委会全部实施，对于原告及涉案房屋户号的关系是在南水北调办调查的基础上书写，对于在诉讼中严格的产权应当由法庭查明。对证据3无异议。二、第三人西王褚村委会提交的证据。原告张鹏质证意见为：对证据1、2、3、4真实性、合法性无异议，但是关联性有异议，不能证明可以拆我房屋。被告解放区政府质证意见为：对于第三人所提交的证据的真实性没有异议，但是该证据不能够证明解放区人民政府实施了对涉案房屋的拆除以及解放区政府应当承担相应责任的证明主张。被告王褚办事处质证意见为：对证据1、2真实性证明指向无异议。对证据3中的拆迁公告、公开信真实性无异议。实施方案真实性由法庭认定，但对该组证据的证明指向有异议。该组证据只能证明在拆迁工作中的对拆迁片区群众实施拆迁方案宣传告知行为，不能证明街道办系拆迁实施主体，因拆迁行为属于行政事实行为，因此村委会应举证证明街道办实施了该拆除行为。对证据4真实性无异议，证明指向有异议，该组证据证明了实施主体是村委会而非街道办。三、解放区政府提交的文件以及张鹏提交的证明。原告张鹏、被告王褚办事处及第三人西王褚村委会对被告解放区政府提交的文件的真实性均予以认可；被告解放区政府对原告张鹏提交的证明称应提交身份证复议件及亲属关系证明，被告王褚办事处、第三人西王褚村委会对原告张鹏提交的证明均称无法核实。本院对上述证据认证如下：一、原告张鹏提交的证据。证据1系第三人西王褚村委会出具且西王褚村委会对该证据予以认可；证据2系人民法院生效法律文书；证据3虽由原告拍摄但第三人西王褚村委会对该证据无异议，本院对原告提交的证据予以确认。二、第三人西王褚村委会提交的证据。被告解放区政府、王褚办事处虽然对证据的证明指向提出异议，但对第三人提交的证据的真实性未予否认，本院对第三人西王褚村委会提交证据的真实性予以确认。三、解放区政府提交的文件以及张鹏提交的证明。被告王褚办事处、第三人西王褚村委会及原告张鹏对解放区政府提交的文件均予以认可，本院对该证据予以确认；关于原告张鹏提交的证明，因未提交相关人员身份证明，本院对该证据不予确认。经审理查明，2009年5月4日河南省南水北调中线工程建设领导小组办公室作出豫调办函〔2009〕3号《关于保护焦作城区段南水北调总干渠水质整体搬迁16个村及企事业单位的复函》，载明：为保护南水北调中线工程总干渠水质，焦作城区总干渠周边的16个城中村和66家企事业单位整体搬迁是十分必要的。上述16个城中村和66家企事业单位的征迁政策应与南水北调中线总干渠保持一致，并与总干渠一并筹划搬迁安置，防止出现因政策不统一造成攀比，诱发矛盾和不稳定。2017年2月26日，解放区服务南水北调中线工程拆迁安置指挥部作出《征迁公告》，该公告称南水北调绿化带和提升工程是全市十大基础设施建设的头号工程，是市委、市政府作出的一项重大战略部署，并载明了征迁范围、实施时间、实施主体、政策依据、遵循原则等，包括西王褚村在内的7个村被列入征迁范围，征迁实施主体为王褚街道办事处和涉迁的7个村委会。本案涉案房屋位于西王褚村470号，原告张鹏称该处宅基地系以其父亲名义所划，该宅基地上建有房屋，其父母均已去世，且其兄弟姐妹对该房屋归其所有均无争议。第三人西王褚村委会曾出具证明称张鹏（身份证号码）的房屋（焦作市解放区王褚乡西王褚村470号）在西王褚村南水北调绿化带征迁范围内，且依法对张鹏的房屋进行拆迁。各方当事人均认可涉案房屋位于南水北调中线工程焦作城区总干渠周边需整体搬迁的16个城中村范围之内。2019年10月5日，涉案房屋被拆除。原告张鹏不服，向本院提起本案诉讼。本院另查明，解放区服务南水北调中线工程拆迁安置指挥部系解放区成立的机构。本院认为，本案的争议焦点是一、张鹏是否具有本案原告主体资格；二、涉案房屋被拆除是谁实施的及拆除行为是否合法。一、关于张鹏的原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。涉案房屋及所在宅基地并无直接证据证明权属问题，原告张鹏称其父母均已去世，其兄弟姐妹对该宅基地上房屋归其所有均无争议，同时结合2019年10月7日西王褚村委会出具的证明，以及第三人西王褚村委会提交的西王褚村地理位置示意图等证据，可以证实张鹏对涉案房屋具有相应的权利，其具有提起本案诉讼的原告主体资格。被告解放区政府、王褚办事处及第三人西王褚村委会对张鹏的原告主体资格提出的异议不能成立。二、拆除房屋的实施主体。对涉案房屋的拆除行为是事实行为，被告解放区政府、王褚办事处否认拆除行为由其实施，西王褚村委会虽认可其实施了拆除行为，但称系受解放区南水北调指挥部的委托具体执行，因此，对涉案房屋拆除实施主体应当综合考虑各当事人的职责权限以及案件具体情况来作出认定。为保护南水北调中线工程总干渠水质，南水北调绿化带及提升区工程作为南水北调工程的配套工程，应适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定，而根据该条例的规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。本案中，解放区成立了解放区服务南水北调中线工程拆迁安置指挥部，该指挥部于2017年2月26日作出征迁公告，对征迁范围、实施时间、实施主体等事项作出规定，可以证实解放区政府对其辖区内的南水北调绿化带和提升区征迁工作进行了组织部署，而涉案房屋亦因为位于南水北调城区总干渠周边应当整体搬迁的16个城中村范围内而被拆除，故应当认定解放区政府实施了拆除涉案房屋的行为。第三人西王褚村委会虽认可其受区拆迁安置指挥部委托具体实施了涉案房屋的拆除，但是村委会并不具有这样的法定职权。原告虽将王褚办事处列为被告，但并无证据证明王褚办事处实施了拆除行为，故原告将王褚办事处列为被告缺乏依据，不予支持。三、拆除行为是否合法。行政机关的行为必须有法律依据，亦应履行相应的程序，即使因公共建设需要同样应当依法进行，而不能在未履行程序的情况下，采取强制拆除的方式。本案中，根据南水北调中线工程建设需要，涉案房屋虽然位于南水北调城区总干渠周边应当整体搬迁的16个城中村范围内，但解放区政府在未解决补偿问题情况下，未履行法定程序，就对涉案房屋进行拆除明显无法律依据，该拆除行为应确认违法。综上所述，张鹏与本案被诉行为具有法律上的利害关系，具有本案原告主体资格，焦作市解放区人民政府拆除涉案房屋的行为不符合法律规定，应确认违法。原告张鹏要求确认焦作市解放区人民政府拆除房屋行为违法的诉讼请求成立，应予支持。但原告将王褚办事处列为被告缺乏依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告焦作市解放区人民政府2019年10月5日将位于西王褚村470号房屋强制拆除的行为违法；二、裁定驳回原告张鹏对焦作市解放区人民政府王褚街道办事处的起诉。案件受理费50元，由被告焦作市解放区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇二〇年九月二十七日书记员  孙 泉附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。