北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终712号上诉人（一审原告）刘某，女，1970年9月12日出生，汉族，户籍地北京市朝阳区。上诉人（一审原告）杨歆雨，女，1999年6月17日出生，汉族，户籍地北京市朝阳区。二上诉人共同委托代理人郭子僮，北京京云律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市朝阳区三里屯南56号。法定代表人吴熙盛，主任。委托代理人李硕，男，北京市朝阳区人民政府房屋征收办公室干部。委托代理人王琤铮，北京市康达律师事务所律师。上诉人刘某、杨歆雨诉被上诉人北京市朝阳区人民政府房屋征收办公室（以下简称朝阳区房屋征收办）不予受理通知一案，不服北京市朝阳区人民法院（2020）京0105行初34号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月7日公开开庭审理了本案。上诉人刘某、杨歆雨的委托代理人郭子僮，被上诉人朝阳区房屋征收办的委托代理人李硕、王琤铮到庭参加诉讼，本案现已审理终结。朝阳区房屋征收办于2019年11月29日作出《不予受理通知书》，认为涉案被拆迁房屋已经北京市朝阳区房屋管理局（以下称朝阳房管局）作出的朝房裁字（2013）第11号《北京市城市房屋拆迁纠纷裁决书》裁决补偿事项，且该裁决书已被生效的法律文书所支持，北京市土地整理储备中心朝阳分中心（以下称土储朝阳分中心）不存在遗漏拆迁当事人的问题。刘某、杨歆雨要求对其安置补偿，但其不属于涉案房屋的拆迁当事人，不具有申请裁决并要求安置补偿的主体资格，故朝阳区房屋征收办对刘某、杨歆雨的申请不予受理。刘某、杨歆雨不服，诉至一审法院，请求依法撤销朝阳区房屋征收办于2019年11月29日作出的《不予受理通知书》。一审法院经审理查明：2004年11月30日，土储朝阳分中心取得京房朝拆许字（2004）第232号《房屋拆迁许可证》，北京市朝阳区广和南里五条16号房屋（以下简称涉案房屋）在拆迁范围内，房屋建筑面积143．5平方米，原产权人为杨某1。杨某1去世后，土储朝阳分中心在《人民日报（海外版）》刊登《公告》，要求涉案房屋的继承人自公告刊登之日起60日内到相关地点办理房屋拆迁补偿事宜。后杨某1之子杨某2提交《声明》，内容为“朝阳区广和南里五条16号为私房，产权人杨某1与之妻姚某均已去世。二位老人的子女杨某3、杨某4、杨某2、杨某5、杨某6（已故）之子杨某7、遗孀赵某经过协商将本院共计143．50平方米房产进行分配确认，其中杨某312．25平方米、杨某437平方米、杨某237平方米、杨某537平方米、杨某6之子杨某7、遗孀赵某20．25平方米。以上房产分配均为自愿，今后如因此事而发生法律与经济纠纷，全部由声明人承担责任并负责解决。与拆迁人和拆迁公司无关。”声明人杨某4、杨某2并代杨某3、杨某5、杨某6之子杨某7由赵某代在声明上签字、摁手印。土储朝阳分中心对上述《声明》中记载的家庭情况进行了调查并予以确认。后涉案房屋权利人确认为杨某5、杨某2、杨某4、杨某3、杨某7、赵某。2012年7月5日，北京银通安泰房地产评估有限公司出具《北京市城市房屋拆迁估价结果报告》及附表，上述被拆迁房屋估价结果为1007834．11元。2012年12月20日，朝阳房管局组织上述权利人及其代理人进行谈话，上述人员均确认《声明》的真实性。杨某5在场并在《谈话笔录》上签字确认，谈话中并未提及离婚事宜。2013年1月7日，朝阳房管局作出朝房裁字（2013）第11号《北京市城市房屋拆迁纠纷裁决书》，被拆迁人范围确定为杨某3、杨某4、杨某2、杨某5、杨某7、赵某。后杨某5、杨某2不服朝阳房管局作出的上述房屋拆迁纠纷裁决，以该裁决依据的评估结果报告不合法、裁决没有保障被拆迁人在同地区的居住条件以及没有考虑搬家费、装修费、购买商品房支付的中介费等费用为由向一审法院提起行政诉讼，要求撤销该裁决。2013年6月25日，一审法院作出（2013）朝行初字第67号《行政判决书》，驳回杨某5、杨某2的诉讼请求。杨某5、杨某2不服提起上诉。2013年8月23日，北京市第二中级人民法院作出（2013）二中行终字第713号《行政判决书》，驳回杨某5、杨某2的上诉，维持一审判决。在该案件一审、二审中，杨某5均未提及离婚事实并主张裁决遗漏被拆迁人。2015年3月9日，土储朝阳分中心向北京市正阳公证处申请将提存公证的拆迁补偿款支付杨某5。2015年4月14日，土储朝阳分中心出具《领款证明》并交付杨某5，同意杨某5领款。2019年11月22日，刘某、杨歆雨向朝阳区房屋征收办提交《城市房屋拆迁纠纷裁决申请书》及离婚协议书、出生医学证明、结婚证、离婚证等材料，请求朝阳区房屋征收办依法裁决被申请人土储朝阳分中心按照京房朝拆许字（2004）第232号《房屋拆迁许可证》及续证的安置补偿标准对刘某、杨歆雨进行安置补偿。2019年11月29日，朝阳区房屋征收办作出《不予受理通知书》，并于当日邮寄送达刘某、杨歆雨。一审法院另查，2004年6月15日，土储朝阳分中心对上述被拆迁房屋基本情况进行调查并制作《北京市房屋拆迁基本情况调查表》。调查表记载，涉案被拆迁房屋地址上户籍人口为杨某1、姚某、杨某6、杨某5、杨某4、杨某2、刘某、杨某8、杨某9。刘某与杨某5于1996年登记结婚，婚后育有一女杨歆雨。刘某、杨歆雨的《常住人口登记卡》记载，其户籍于2010年8月5日迁入涉案被拆迁房屋。2011年11月19日，刘某与杨某5协议离婚，双方约定，双方婚后所有的被拆迁房屋中的两间，其中一间归刘某居住。一审法院再查，2011年朝阳区机构编制委员会下发批复，成立朝阳区房屋征收办，并明确朝阳区房屋征收办负责朝阳区房屋拆迁管理工作。一审法院认为，《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第305号，自2001年11月1日施行，已失效）第五条第二款规定，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。《北京市城市房屋拆迁裁决程序规定》（京国土房管拆[2002]1116号，2002年12月16日施行）第二条规定，北京市城市房屋拆迁的裁决，由核发房屋拆迁许可证的区、县国土房管局作出。涉案拆迁项目由朝阳房管局核发拆迁许可证，朝阳区房屋征收办作为承继朝阳房管局房屋拆迁管理职责，负责朝阳区房屋拆迁管理工作的行政机关，具有接收刘某、杨歆雨城市房屋拆迁裁决申请，进行调查并作出处理的法定职责。本案争议因朝阳区房屋征收办以刘某、杨歆雨不具有被拆迁人资格不予受理刘某、杨歆雨提出的裁决申请而起。因此，案件审理的核心在于刘某、杨歆雨是否为涉案被拆迁房屋适格的拆迁当事人，该事项决定了刘某、杨歆雨的申请是否符合城市房屋拆迁裁决的受理条件。《北京市城市房屋拆迁裁决程序规定》（京国土房管拆[2002]1116号，2002年12月16日施行）第三条规定，在区、县国土房管局公告的搬迁期限内，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，自搬迁期限期满之日起至拆迁许可证规定的拆迁期限届满之日前，拆迁当事人可以向有管辖权的裁决机关申请裁决。本规定所称拆迁当事人包括拆迁人、被拆迁人、被拆迁房屋的承租人。据此可以认定，作为被拆迁一方，拆迁当事人包括被拆迁人和被拆迁房屋的承租人。结合上述规定，一审法院对刘某、杨歆雨的身份资格分析如下：首先，刘某、杨歆雨并非被拆迁房屋的所有权人。依据涉案拆迁项目实施时适时有效的《城市房屋拆迁管理条例》第四条第三款、《北京市城市房屋拆迁管理办法》第四条第三款之规定，被拆迁人是指被拆迁房屋的所有权人。本案涉及被拆迁人死亡后，被拆迁人范围确定问题。依据房屋所有权人是被拆迁人的原则规定，在无其他权利人提出确凿证据证明享有被拆迁房屋所有权的情况下，被拆迁房屋所有权人的继承人应为承继被拆迁房屋补偿权利的主体。本案中，涉案被拆迁房屋的所有权人杨某1夫妇去世后，拆迁人已发布公告通知相关权利人主张权利。在此期间，无杨某1夫妇继承人之外的人员主张权利，而包括杨某5在内的杨某1夫妇的法定继承人达成遗产分割协议并出具《声明》，对涉案被拆迁房屋进行了分割。且该《声明》记载的家庭成员情况经调查核实得到确认。原房屋拆迁裁决机关在审核上述《声明》真实性及家庭成员情况等材料，且杨某5本人未提出其继承的房屋已分割的情况下，作出朝房裁字（2013）第11号《北京市城市房屋拆迁纠纷裁决书》确认的被拆迁人范围，符合条例和政府规章关于被拆迁人的规定。刘某、杨歆雨虽系杨某5前妻、女，但并非杨某1夫妇的法定继承人，因此不属于房屋所有权人范围。同时，刘某与杨某5的离婚协议中关于“一间房屋归刘某居住”的表述不足以证明刘某享有房屋的所有权。其次，刘某、杨歆雨并非被拆迁房屋的承租人。刘某与杨某5原系夫妻，二人不存在被拆迁房屋的承租关系。同时刘某与杨某5达成的“一间房屋归刘某居住”的约定，从文义上看是双方对离婚后房屋使用权的约定，亦不符合《北京市城市房屋拆迁裁决程序规定》关于房屋承租人的立法本意。刘某以离婚协议中的约定主张其为被拆迁人亦属证据不足。同时需要说明的是，行政诉讼法的立法目的之一是解决行政争议，对业已形成的稳定的社会关系亦应予以维护。本案中，原房屋拆迁裁决机关针对涉案房屋的拆迁纠纷在充分审核证据材料的情况下已作出裁决，且该裁决已得到两审法院确认并最终司法强制执行。无论在裁决程序中亦或诉讼程序中，刘某、杨歆雨均未主张相关权利，且至今未说明合理、正当理由。对于刘某与杨某5离婚的事实，在双方当事人不释明的情况下，裁决机关并无主动发现或调查的法定义务。因此，原拆迁裁决机关依据当时调取的证据对涉案被拆迁人范围的确定是正确的。针对若干年后刘某、杨歆雨提出的裁决申请，朝阳区房屋征收办虽作出不予受理的通知，其本质是对刘某、杨歆雨与拆迁人之间存在拆迁争议的否定，但并非为否定其二人基于民事法律关系享有与被拆迁人分割拆迁权益的决定。因此，一审法院建议刘某、杨歆雨通过正确途径寻求救济，以维护自身合法财产权益。综上，一审法院认为拆迁裁决申请以申请人系拆迁当事人为前提，现有证据不能证明刘某、杨歆雨为涉案被拆迁房屋的拆迁当事人，朝阳区房屋征收办不予受理刘某、杨歆雨申请的理由成立。刘某、杨歆雨要求撤销被诉《不予受理通知书》的诉讼请求一审法院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回刘某、杨歆雨的诉讼请求。刘某、杨歆雨不服一审判决，提起上诉，其上诉的事实和理由为：一、一审法院以推定方式确认房屋所有权，认为在原房屋产权人杨某1去世后，基于法定继承的法律关系，当然可以推定其法定继承人杨某5等对涉案房屋享有合法的房屋产权，但是上诉人认为法定继承关系虽然是获取房屋所有权合法途径，但并不是唯一的途径，上诉人刘某基于离婚财产分割也是可以合法取得房屋所有权，同时本案上诉人刘某与杨某5于1996年登记结婚，2006年原房主杨某1去世，2011年11月19日上诉人刘某同杨某5协议离婚，协议约定二人居住的两间房屋一间归刘某居住，上诉人已经基于婚姻财产分割取得了涉案房屋的部分产权，如果一审法院基于继承关系推定了杨某5对房屋的产权，那作为产权人杨某5依据法律规定可以对自身的权利进行处分，本案中杨某5已经将其中一间房屋的产权转移给刘某，因此按照一审法院的推定，上诉人对涉案房屋享有合法的产权，也就是当然的被拆迁人，同时上诉人认为不论房屋所有权是因继承产生还是因离婚财产分割产生，二者均是法律规定的合法取得房屋所有权的途径，一审法院不能仅考虑继承问题而不考虑其他法律关系。二、一审法院反复强调安置补偿遗漏二上诉人的原因是因为杨某5在拆迁过程中并没有向有关单位示明其已经离婚的事实，才造成了裁决单位不能确认上诉人的被拆迁人资格，上诉人认为，上诉人对涉案房屋的权益是合法有效的，房屋拆迁机关在进行房屋拆迁过程中依据法律规定应当对房屋的权属及相关情况进行调查，而上诉人刘某与杨某5系2011年离婚，2012年拆迁单位对涉案房屋进行评估，2013年1月7日，朝阳房管局作出朝房裁字（2013）第11号《北京市城市房屋拆迁纠纷裁决书》，正式确认被拆迁人为杨某5、杨某4、杨某2、杨某3、杨某7、赵某，也就是说在上诉人与杨某5离婚后，拆迁单位才进行房屋权利人的确认工作，按照正常的拆迁程序，拆迁部门在进行被拆迁人确认工作时应当全面调查，避免出现遗漏被拆迁人的情况，而本案中拆迁单位在拆迁过程中没有实际进行房屋权属调查，无论杨某5是否在调查过程中是否示明已经离婚，拆迁单位均应当依职权对涉案房屋进行权属调查，而且上诉人刘某与杨某5的离婚协议及离婚证在民政局保存有记录，拆迁部门仅需要向民政部门进行了解就可查明事实，因此一审法院以杨某5没有示明就否认拆迁部门的责任明显存在问题。三、最后上诉人认为虽然原房屋拆迁裁决机关对涉案房屋的拆迁纠纷做出了裁决，但是一审法院不能因已经有生效的裁决就否定上诉人作为合法被拆迁人的权利。上诉人作为被拆迁人，其被拆迁安置补偿的责任是由拆迁人承担，任何其他单位均不能代替，本质上就不是分割拆迁权益的法律关系，而是合法获得安置补偿的法律关系，因此一审法院建议上诉人进行民事诉讼不符合法律规定。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，侵害了上诉人的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关规定，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。朝阳区房屋征收办同意一审判决，请求维持。刘某、杨歆雨在指定期限内未向一审法院提交证明朝阳区房屋征收办作出的《不予受理通知书》违法的证据材料。朝阳区房屋征收办向一审法院提供了如下作出被诉《不予受理通知书》的证据和依据：（一）作出被诉《不予受理通知书》依据的证据证据组一：《北京市房屋拆迁基本情况调查表》、户口簿复印件，证明2004年6月15日入户调查时，刘某、杨歆雨户籍不在涉案房屋内。户口登记簿显示，刘某、杨歆雨的户籍于2010年8月5日迁入涉案被拆迁房屋。证据组二：《声明》、《家庭情况调查说明》、《继承人情况家庭调查证明》，证明2011年12月10日，杨某4、杨某2、杨某5、杨某3、杨某7提交《声明》，自愿对涉案房屋进行分配，杨某5获得分配37平方米。拆迁人土储朝阳分中心对该户家庭情况进行了调查核实。证据组三：《北京市城市房屋拆迁估价结果报告》及附表，证明2012年7月5日，北京银通安泰房地产评估有限公司出具拆迁评估报告，涉案被拆迁房屋估价结果为1007834．11元。证据组四：《谈话笔录》，证明2012年12月20日，朝阳房管局组织杨某4、杨某5等人谈话，该户确认《声明》的真实性，杨某5在谈话中未提及离婚事宜。证据组五：朝房裁字（2013）第11号《北京市城市房屋拆迁纠纷裁决书》、（2013）朝行初字第67号《行政判决书》、（2013）二中行终字第713号《行政判决书》，证明2013年1月7日朝阳房管局作出拆迁裁决，经两审法院审理驳回了杨某5等人的诉讼请求。在案件审理中，杨某5未提及离婚和遗漏被拆迁人事宜。证据组六：《关于对被拆迁人杨某2等2户拆迁补偿款办理提存公证的申请》、《提存金额明细表》、《提存证明书》、《申请书》、《领款证明》，证明2015年3月16日，土储朝阳分中心向北京市正阳公证处提存应给付杨某5的拆迁补偿款。2015年4月14日，土储朝阳分中心出具《领款证明》，同意杨某5领款。证据组七：《城市房屋拆迁纠纷裁决申请书》及相关材料，包括离婚协议书、出生医学证明、结婚证、离婚证，证明2019年11月22日，刘某、杨歆雨向朝阳区房屋征收办提交《城市房屋拆迁纠纷裁决申请书》，要求对其二人依法安置补偿。证据组八：《不予受理通知书》、邮寄材料及查询记录，证明2019年11月29日，朝阳区房屋征收办作出被诉《不予受理通知书》，并于当日邮寄送达刘某、杨歆雨。证据组九：《关于成立朝阳区人民政府房屋征收办公室的批复》、《关于调整区房屋征收办主要职责的批复》，证明经机构改革，朝阳区房屋征收办为朝阳区房屋拆迁行政主管部门。（二）作出被诉《不予受理通知书》依据的规范性法律文件《城市房屋拆迁管理条例》第四条第三款、《北京市城市房屋拆迁管理办法》第四条第三款、《北京市城市房屋拆迁裁决程序规定》第二条、第三条、第四条、第七条，以此说明刘某、杨歆雨不是适格的被拆迁人，被诉《不予受理通知书》的认定具有相应的法律依据。一审法院经庭审质证对以上证据作出如下确认：朝阳区房屋征收办提交的证据材料均与本案存在关联性，符合证据的法定要件，能够证明朝阳区房屋征收办收到刘某、杨歆雨城市房屋拆迁裁决申请后调查履责并作出被诉《不予受理通知书》的情况，一审法院依法予以采纳。上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第305号，自2001年11月1日施行，已失效）第五条第二款规定，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。《北京市城市房屋拆迁裁决程序规定》（京国土房管拆[2002]1116号，2002年12月16日施行）第二条规定，北京市城市房屋拆迁的裁决，由核发房屋拆迁许可证的区、县国土房管局作出。涉案拆迁项目由朝阳房管局核发拆迁许可证，朝阳区房屋征收办作为承继朝阳房管局房屋拆迁管理职责，负责朝阳区房屋拆迁管理工作的行政机关，具有接收并处理刘某、杨歆雨拆迁裁决申请的法定职责。经法庭审查，确定本案的争议焦点为刘某、杨歆雨是否为涉案被拆迁房屋适格的拆迁当事人，是否具有被拆迁人的资格。《北京市城市房屋拆迁裁决程序规定》（京国土房管拆[2002]1116号，2002年12月16日施行）第三条规定，在区、县国土房管局公告的搬迁期限内，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，自搬迁期限期满之日起至拆迁许可证规定的拆迁期限届满之日前，拆迁当事人可以向有管辖权的裁决机关申请裁决。本规定所称拆迁当事人包括拆迁人、被拆迁人、被拆迁房屋的承租人。首先，关于被拆迁人的概念，依据涉案拆迁项目实施时适时有效的《城市房屋拆迁管理条例》第四条第三款、《北京市城市房屋拆迁管理办法》第四条第三款之规定，被拆迁人是指被拆迁房屋的所有权人。本案中，涉案被拆迁房屋的原产权人为杨某1，杨某1去世后，在无其他权利人提出确凿证据证明享有被拆迁房屋所有权的情况下，杨某1的继承人应为承继被拆迁房屋补偿权利的主体。在拆迁人公告通知相关权利人主张权利期间，并无杨某1夫妇继承人之外的人员主张权利。刘某、杨歆雨虽系杨某5前妻、女，但并非杨某1夫妇的法定继承人，因此不属于房屋所有权人范围。刘某与杨某5的离婚协议中关于“一间房屋归刘某居住”的约定不足以证明刘某享有房屋的所有权。其次，关于刘某、杨歆雨是否为涉案被拆迁房屋承租人的问题，经审查，刘某与杨某5原系夫妻，杨歆雨系杨某5之女，现有证据不能证明刘某、杨歆雨存在被拆迁房屋的承租关系。一审法院据此认为朝阳区房屋征收办不予受理刘某、杨歆雨裁决申请的理由成立并无不当，本院予以支持，刘某、杨歆雨的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人刘某、杨歆雨负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二〇年九月八日法官助理 孙畅阳书 记 员 孙 利