四川省金堂县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川0121行初44号 原告:张乐惠，女，1979年4月23日出生，汉族，住成都市青白江区。 被告：成都市青白江区规划和自然资源局，住所地：成都市青白江区华金大道。 法定代表人：吴熙，局长。 委托诉讼代理人：兰波，四川达和律师事务所律师。 委托诉讼代理人：唐远雨，四川达和律师事务所律师。 第三人：中国五冶集团有限公司，住所地：成都市锦江区五冶路。 法定代表人：程并强，董事长。 委托诉讼代理人：王鑫源，男，1981年4月26日出生，汉族，住成都市成华区，系中国五冶集团有限公司员工。 原告张乐惠与被告成都市青白江区规划和自然资源局（以下简称青白江规自局），第三人中国五冶集团有限公司（以下简称五冶公司）其他行政行为一案，本院于2020年6月1日立案后，分别向被告青白江规自局及第三人五冶公司送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书，并于2020年7月20日依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告张乐惠、被告青白江规自局的委托诉讼代理人唐远雨以及该局局长吴熙委托出庭的副局长翁森豪、第三人五冶公司的委托诉讼代理人王鑫源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告青白江规自局于2019年10月17日作出青自然资函［2019］188号《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》，同意五冶公司临时使用清泉镇××组土地124.04亩作为临时堆土场用地。 原告张乐惠向本院提出诉讼请求：1.请求确认被告青白江规自局作出的青自然资函［2019］188号《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》违反法定程序并予以撤销；2.请求判令本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告系成都市青白江区村民，在该村以家庭承包方式合法承包耕地。自2018年年底开始，施工方在原告房屋附近和村小组耕地上倾倒弃土、破坏道路、堵塞沟渠，致使雨水排出不畅，淹死农作物和果树，严重影响原告生产生活。2019年12月5日，原告通过申请政府信息公开方式得知，太平村6组土地被划分为两部分批复给两个施工单位临时使用，批复文件分别为：《成都市青白江区规划和自然资源局关于中交第三公路工程局有限公司推土场临时使用土地的批复》（青自然资函［2019］187号）和《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函［2019］188号），批复日期均为2019年10月17日。原告认为，被告作出的《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函［2019］188号），违反法定程序，应予撤销。综上，请求法院判决撤销被告作出的青自然资函［2019］188号《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》。 原告张乐惠为证明其上述主张，向本院提交了如下证据材料：1.农村土地承包经营权证，案涉临时用地批复所附的勘测定界图，证明原告在清泉镇××组享有4亩土地的承包权利，而被告作出的案涉批复确定的临时用地范围包括了太平村6组所有土地，故原告承包的土地也包含其中；2.现场照片和派出所接处警登记表，证明原告承包土地的现状，正是由于被告作出了案涉批复，第三人才能肆无忌惮地堆放弃土，在施工过程中肆意破坏原告的承包地和农作物，破坏灌溉沟和排水沟，导致土地无法耕种，严重侵犯了原告的合法权益；3.《责令停止国土资源违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》、《政府信息公开申请办理告知书》、《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函［2019］188号），证明被告作出案涉临时用地批复程序不合法，2019年7月29日原告向被告举报了清泉镇××组的土地涉嫌违法被占用的事实，经被告工作人员调查后，于2019年8月7日向违法建设单位作出了《责令停止国土资源违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》，但被告在明知案涉土地被违法占用的情况下，又批准临时用地，滥用职权、包庇纵容，程序严重违法；4.成都市人民政府官网关于被告临时用地审核流程查询结果，证明办理临时用地审核需要提供相关材料，但第三人提交的材料不齐全，部分不符合法定形式，故案涉批复程序严重违法。 被告青白江规自局辩称，因工程项目建设需要，五冶公司于2019年9月15日向被告提交了办理堆土场临时用地申请书，并提交了项目立项批复、土地流转协议、营业执照、法人代表身份证复印件以及村民小组、村委会、乡镇同意意见等相关资料。被告经审查后，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。”被告于2019年10月17日向五冶集团出具了临时使用土地的批复（青自然资函[2019]188号）。该批复的出具符合相关法定程序和规定。综上，被告区规自局作出的《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告区规自局为证明其前述意见，向本院提供了如下证据材料和法律依据：1.被告统一社会信用代码证和法定代表人身份证明书，证明被告主体适格，有权作出案涉批复；2.《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函[2019]188号），证明被告于2019年10月17日作出了案涉批复，原告提起诉讼已经超过法定期限。该批复行政行为相对人为第三人。如原告无法提供证据证明与该批复存在利害关系，原告不具有提起诉讼的主体资格；3.《成都市青白江区临时用地审批表》、《临时用地申请书》，《成都市青白江区发展和改革局关于青白江区清泉镇欧城花园安置房建设项目可行性研究报告（代项目建议书）的批复》、五冶公司青白江分公司营业执照及负责人身份证复印件、《土地流转协议》、东山新城安置房项目临时用地勘测定界图（图片内划黑线的范围属于用地范围）、东山新村安置房临时用地土地利用总体规划审查图、《复垦承诺书》，《青白江区东山新城安置房临时堆土场项目土地复垦方案报告书》，证明我被告作出的案涉行政行为程序合法，事实认定清楚，根据土地管理法第五十七条的规定，土地临时使用人只需提供用地申请及临时用地合同，其他资料是被告根据土地管理法、土地复垦条例等法律法规，为保护土地而要求申请人在办理审核时提供，证明被告作出案涉批复不存在任何违法情形；4.《中华人民共和国土地管理法》，证明本案被告作出案涉批复所适用的法律依据，目前国家并未针对临时用地有其他的法律法律或规范性文件专门进行规定。 第三人五冶公司述称，青白江规自局作出的案涉批复事实清楚、证据充分，适用法律正确，请求判决驳回原告的诉讼请求。因已有案外人就本案中涉及的《土地流转协议》向青白江法院提起民事诉讼，青白江法院也已立案受理，故本案需待青白江法院对该案作出生效裁判后，方能确定案涉批复是否予以撤销，因此本案应当中止审理。 第三人五冶集团公司为证明其前述意见，向本院提供了如下证据材料和法律依据：《民事起诉状》及青白江区法院发送的《传票》，证明本案案涉批复所依据的《土地流转协议》，已经由案外人向青白江区人民法院提起确认协议无效的民事诉讼，故在青白江区法院作出生效判决之前，本案应当中止审理。 经庭审举证、质证，原告对被告提交的统一社会信用代码证和法定代表人身份证明书无异议；对《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》、《临时用地申请书》、东山新城安置房项目临时用地勘测定界图的真实性、关联性认可，合法性不认可；对《成都市青白江区临时用地审批表》真实性、合法性不认可；对《成都市青白江区发展和改革局关于青白江区清泉镇欧城花园安置房建设项目可行性研究报告（代项目建议书）的批复》、五冶公司青白江分公司营业执照、法定代表人身份证复印件的关联性不认可；对《土地流转协议》的真实性、合法性、关联性不予认可；对土地利用总体规划审查图、复垦承诺书、青白江区东山新城安置房临时堆土场项目土地复垦方案报告书的真实性、合法性、关联性请法庭予以核实。原告对第三人提交的证据真实性、合法性、关联性均不认可。被告对原告提交的农村土地承包经营权证、派出所接处警登记表、《责令停止国土资源违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》、成都市人民政府官网关于被告临时用地审核流程查询结果的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对临时用地勘测定界图的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为不能达到原告的证明目的；对现场照片的真实性、合法性、关联性不予认可。被告对第三人提交的证据认可。第三人对原告提交的证据的质证意见与被告的质证意见一致。第三人对被告提交所有证据的真实性、合法性、关联性无异议。 对各方当事人提供的上述证据材料，本院作如下认定：对原告提供的农村土地承包经营权证、《政府信息公开申请办理告知书》、《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》、成都市人民政府官网关于被告临时用地审核流程查询结果真实、合法，且与本案具有关联性，本院予以采信；对原告提供的其他证据，与本案不具有关联性，本院不予采信。对被告提供的法律依据，现行有效，本院予以确认；对被告提供的东山新村安置房临时用地土地利用总体规划审查图、《复垦承诺书》，《青白江区东山新城安置房临时堆土场项目土地复垦方案报告书》，虽与本案具有关联性，但因系被告逾举证期限提供，本院不予采信；对被告提供的其他证据材料，真实、合法，且与本案具有关联性。 根据各方当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：原告张乐惠系青白江区清泉镇××组村民，与其他家庭成员共同承包了该组4亩土地。2019年9月15日，五冶公司东山大道建设项目、二里桥路建设项目等27个项目的项目经理部（乙方）与成都市青白江区清泉镇太平村村民委员会（甲方）签订了一份《土地流转协议》，约定将太平村6组的124.042亩土地流转给乙方临时使用，流转期限为2年，从2019年9月15日起至2021年9月14日止，并约定乙方在2020年9月14日前将流转的土地交回甲方，乙方需在法律、法规和政策允许范围内临时使用土地，不得擅自改变土地用途。同日，前述五冶公司27个项目的项目经理部向被告提交了临时用地申请书，申请临时使用清泉镇太平村六组集体土地共124.042亩作为东山新城安置房项目建设的临时堆土场。并提交了前述《土地流转协议》等材料。经审查后，太平村6组、太平村村委会、清泉镇人民政府以及被告的相关部门和领导在临时用地审批表中均签字、盖章，同意临时用地申请。2019年10月17日，被告向五冶公司作出了《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函［2019］188号），同意五冶公司临时使用清泉镇××组土地124.04亩作为临时堆土场用地，但不得修建永久性建筑物，不得擅自扩大用地规模，临时用地期限自2019年10月17日至2021年10月16日止。临时用地期间的补偿，按双方签订的《临时用地协议》执行。后原告向被告申请公开案涉临时用地的相关政府信息，被告于2019年12月3日向原告提供了案涉批复等材料。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼......”，第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；......”。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。因此，作为农村集体经济组织成员的个别村民认为农村集体土地相关权利受到行政行为侵害、需要向行政机关主张权利的，应通过法定的途径和形式，将个别村民的意愿转化为村民集体的意愿，以集体的名义提起诉讼。村民作为个体对涉及集体土地的行政行为不能单独提起行政诉讼，也不能以集体经济组织的名义提起行政诉讼，只有在村委会或集体经济组织不起诉的情形下，过半数的村民方能以集体经济组织的名义提起行政诉讼。土地使用权人或实际使用人认为自己通过承包、流转等方式对部分集体土地享有的使用权受到行政机关侵害的，也仅能就其享有使用权或实际使用的该部分土地，针对行政机关具体作出的行政行为提起行政诉讼。本案中，第三人五冶公司与太平村6组签订的《土地流转协议》，就内容而言，该协议实质是双方达成的一份临时用地协议。被告青白江规自局依据该协议以及第三人提交的临时用地申请书等材料，作出案涉临时用地批复，同意第三人临时使用太平村6组124.04亩集体土地，该批复行为涉及的是太平村6组的集体土地，原告针对该批复单独提起行政诉讼，明显不符合前述法律规定。原告如果认为行政机关或其他单位、个人对其承包的土地有具体侵害行为的，可针对该具体侵害行为另行提起行政诉讼或民事诉讼。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回原告张乐惠的起诉。 原告已经预交的案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  赵 爽 人民陪审员  刘波涛 人民陪审员  余慧英 二〇二〇年九月三十日 法官 助理  李勃毅 书 记 员  罗 实 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》 第三村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。 第四农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。 第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。