江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行申151号再审申请人（一审被告、二审上诉人）吉安市自然资源局（原吉安市国土资源局），住所地吉安市吉州区井冈山大道新77号。法定代表人周光武，该局局长。委托代理人龙铭，吉安市自然资源局工作人员。委托代理人黄节涛，江西智桥律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审上诉人）吉安永恒鼎嘉置业有限公司，住所地吉安市青原区和气路西侧新桥农民安置房2号地块20号楼。法定代表人吕庆元，该公司总经理。委托代理人李文国、张利，湖南国风德赛律师事务所律师。一审被告、二审上诉人江西省自然资源厅（原江西省国土资源厅），住所地南昌市西湖区团结路66号。法定代表人张圣泽，该厅厅长。委托代理人李海英，江西省自然资源厅工作人员。委托代理人夏海权，江西省思海律师事务所律师。吉安永恒鼎嘉置业有限公司（以下简称永恒鼎嘉公司）诉吉安市国土资源局、江西省国土资源厅土地行政管理一案，吉安市青原区人民法院于2018年12月19日作出（2018）赣0803行初165号行政判决，判决撤销吉安市国土资源局于2018年4月9日对永恒鼎嘉公司作出的吉市国土资函〔2018〕62号《吉安市国土资源局行政决定书》，责令吉安市国土资源局对永恒鼎嘉公司逾期缴纳合同编号为36201509020014的《国有建设用地使用权出让合同》出让价款的事项重新作出行政决定；撤销江西省国土资源厅于2018年7月12日作出的赣国土资复〔2018〕6号《行政复议决定书》。永恒鼎嘉公司、吉安市国土资源局、江西省国土资源厅均不服提起上诉后，吉安市中级人民法院于2019年7月11日作出（2019）赣08行终41号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。吉安市自然资源局仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人吉安市自然资源局申请再审称：1.一审判决永恒鼎嘉公司缴纳的竞买保证金290万美元（1800万元人民币）直接抵作第一期土地出让价款，属适用法律错误。《中华人民共和国外汇管理条例》第八条明确规定“中华人民共和国境内禁止外币流通，并不得以外币计价结算，但国家另有规定的除外”。2.二审判决认定永恒鼎嘉公司缴纳的290万美元（1800万元人民币）不能直接抵作第一期土地出让金，又认定申请人对此计算违约金不妥，亦属于法律适用错误。首先，申请人发布的涉案建设用地使用权网上《挂牌出让须知》第十四条（六）项中已经明确，竞得人使用外汇缴纳的竞买保证金在网上交易结束后，按《江西省土地使用权网上交易外汇竞买保证金退付流程》的有关规定予以退还，该《挂牌出让须知》属于《国有建设用地使用权出让合同》的有效组成部分，对合同双方具有约束力。其次，《国有建设用地使用权成交确认书》约定“竞得人缴纳的竞买保证金转作土地的定金，定金以《出让合同》约定金额为准。”在没有特别说明的情况下，应当结合我国的法律法规及交易习惯来理解该内容。申请人在之前公布的《挂牌出让须知》已经明确告知人民币缴纳的竞买保证金转为定金，外币缴纳的竞买保证金应当按照《江西省土地使用权网上交易外汇竞买保证金退付流程》的规定退还竞买人。因此，《国有建设用地使用权成交确认书》约定可以转为定金的竞买保证金应当是指以人民币缴纳的竞买保证金，并不包含外币缴纳的竞买保证金。再次，即使《国有建设用地使用权成交确认书》约定从字面可理解为“可以转为定金的竞买保证金包含外币缴纳的竞买保证金”，但是《中华人民共和国外汇管理条例》第八条明确规定“中华人民共和国境内禁止外币流通，并不得以外币计价结算，但国家另有规定的除外”，二审判决也已经认定“《国有建设用地使用权成交确认书》说明事项中关于竞得人缴纳的竞买保证金转作土地的定金”的约定违反了外汇管理法规规定。因此，该约定也属于无效条款，仍应根据我国现有法律法规来进行及根据申请人公布的《挂牌出让须知》约定来认定。二审判决认定争议款项290万美元（1800万元人民币）既不能抵作第一期土地出让价款，又不能计算逾期违约金，互相矛盾。3.永恒鼎嘉公司明知外币缴纳竞买保证金不能转为合同定金，并不存在争议。永恒鼎嘉公司在参与案涉土地竞买前曾成功竞买到另一块土地，所有的网上公示材料签署的文本都与本案一致，其缴纳的竞买保证金亦为外币，该外币在签订《国有建设用地使用权出让合同》后并未转为合同定金，永恒鼎嘉公司与本案一样未及时办理该外币退付流程，并缴纳了因此而产生的逾期支付土地价款违约金。因此，永恒鼎嘉公司知晓外币缴纳竞买保证金退付流程且不能转为合同定金，不存在争议一说。此外，永恒鼎嘉公司还向申请人出具承诺，同意缴纳该违约金，并已实际缴纳。4.永恒鼎嘉公司外汇缴纳的竞买保证金未及时退还系其自身原因所致。根据《江西省土地使用权网上交易外汇竞买保证金退付流程》规定，永恒鼎嘉公司在签订《国有建设用地使用权出让合同》并交清土地出让价款或首付款后，可凭竞买保证金和土地价款缴纳凭证申请退还该外汇竞买保证金。而永恒鼎嘉公司在与申请人签订《国有建设用地使用权出让合同》后，未能及时缴纳首期土地出让价款，导致该外汇竞买保证金不能及时退还。永恒鼎嘉公司应对其自身的违约行为所导致的后果承担责任。综上所述，一、二审判决适用法律错误，申请人作出的行政决定合法有效，应当予以维持，特向贵院申请再审，望予以改判。请求依法撤销一、二审行政判决，维持申请人作出的具体行政行为，由永恒鼎嘉公司承担本案一、二审诉讼费用。被申请人永恒鼎嘉公司提出意见称：1.2013年8月13日，吉安市青原区人民政府与台商叶荣嘉签署招商引资协议，就系列招商协议及案涉土地使用权出让等事宜签署了《吉安国际文化创意产业园项目合作协议书》，该协议第19条对于该项目建设的土地供应价格、规模及出让条件等作出了明确的约定。2015年10月26日，叶荣嘉控股艾卓萨斯公司根据前述招商引资协议参与案涉土地的竞买，并缴纳了与1800万元人民币等值的290万美元的竞买保证金，艾卓萨斯公司成功摘牌后，按照申请人要求的方式与提供的标准文本签署了《成交确认书》，并明确约定竞买保证金作为定金。2015年11月4日，申请人向被申请人提供了《国有土地使用权出让合同》文本并由双方进行签署，并明确约定了定金抵作土地出让款；被申请人该系列行为亦属于履行招商协议约定的供地义务，相关出让价款、规划与招商引资协议约定内容一致。根据原招商引资协议约定，叶荣嘉及艾卓萨斯公司在吉安市成立了项目公司即永恒鼎嘉公司，申请人与被申请人及艾卓萨斯公司签署三方协议，将案涉土地的《国有土地使用权出让合同》项下权利义务概况转移至永恒鼎嘉公司名下。2017年1月23日，因吉安市青原区人民政府与艾卓萨斯公司及申请人签署在履行原招商协议过程中出现了较大争议，各方均存在违约行为，故各方在当日签署了《吉安国际文化创意产业园项目合作调整协议书》，调整了项目的供地面积及对此前各方违约行为作出了双方互不承担违约责任的约定。因艾卓萨斯公司、叶荣嘉及申请人与吉安市青原区人民政府就案涉项目的继续履行事宜存在分歧，导致案涉项目开发建设陷入停顿，债务高企，彼时项目已经事实上处于烂尾状态，无力开发及支付剩余土地出让金，承担违约责任。并于2017年底引进北京中瑞元海投资管理有限公司进行增资扩股，再行启动并盘活案涉项目建设，此时申请人完全不考虑盘活烂尾项目对当地经济发展及社会稳定的影响，也不考虑原招商引资调整协议做出各方互不追究违约责任的约定与承诺，在永恒鼎嘉公司缴纳全部土地出让金款后立即对永恒鼎嘉公司启动违约金的行政征收。2018年4月9日，申请人作出了行政征收决定，向永恒鼎嘉公司征收土地出让金违约金3754.7071万元。为了不影响土地使用证及相关用地审批手续，且尊重行政权力，永恒鼎嘉公司在不得已的情况下支付了该违约金款项。此后历经两级法院审理，申请人的该行政征收行为被依法撤销，且认定永恒鼎嘉公司不应该就1800万元土地出让金承担支付违约金的责任。2.导致案涉竞买保证金290万美元不能抵扣土地出让金的后果系申请人变更原有竞买保证金结算支付方式，要求永恒鼎嘉公司直接进行抵扣而导致，永恒鼎嘉公司已经按照《国有建设用地使用权成交确认书》及《国有土地使用权出让合同》约定的方式履行了抵扣支付义务，不应就此承担违约责任。二审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应裁定驳回再审申请。申请人的行政征收决定，其依据是根据双方所订立的《国有土地使用权出让合同》，并无其他法律依据的援引。根据双方签署的《国有建设用地使用权成交确认书》约定，签订《国有土地使用权出让合同》后竞得人缴纳的竞买保证金转作受让土地的定金，定金以合同约定的金额为准。《国有土地使用权出让合同》第九条约定，本合同项下宗地的定金为人民币1800万，定金抵作土地出让价款，前述文件均成立和生效于《挂牌出让须知》之后，且《国有建设用地使用权成交确认书》是整个招拍挂行为的完结点和对各方成交行为及结果的行政确认，该确认书约定的支付方式已经构成交易双方对《挂牌出让须知》相关支付方式的变更和调整。根据前述约定内容及实际履行情况，永恒鼎嘉公司服从并缴纳的竞买保证金按照约定的方式履行了抵作土地出让款之义务，客观上不存在申请人所称的退还问题，更不存在永恒鼎嘉公司因自身错误导致不能退还的问题，永恒鼎嘉公司不应就该部分款项承担逾期支付违约责任。假定因外汇管理规定的原因导致《国有建设用地使用权成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》所约定的竞买保证金转为定金，进而定金转为土地出让价款的约定无效，申请人未能获得竞买保证金抵作的土地出让价款，但该责任不在永恒鼎嘉公司。永恒鼎嘉公司自交付竞买保证金并签署《国有建设用地使用权成交确认书》后，已经按照约定的方式履行了付款及抵扣义务，倘若因申请人所指定的履行方式存在瑕疵或错误，那该等责任及法律后果也应由其自行承担，申请人试图以单方面行政强制方式将本该属于其自身的错误和责任强加被申请人，于法无据，明显违背公平、正义的基本法律原则。一审判决以被申请人未将290万美元直接抵扣土地出让金，属于行政征收决定的计算方式错误而撤销该决定，并判令申请人重新作出具体行政行为。但二审判决以抵扣土地出让金违反《中华人民共和国外汇管理条例》的强制性效力性规定而对一审判决理由予以纠正。二审判决根据《国有建设用地使用权成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》约定的支付及抵扣方式，依法查明不能完成抵扣的责任在于申请人，被申请人不应承担该部分土地出让金的违约金，故对一审判决以理由错误但结果适当予以维持。二审判决事实清楚，理由充分，于法有据，依法应予以维持。3.申请人乱用其行政权力单方面将其自身责任强加于永恒鼎嘉公司的行为有悖于诚信原则，是破坏营商环境、损害企业合法权益的乱政行为，其再审申请纯属乱用诉权，恶意损害被申请人的合法权益。二审判决已经生效9个月，而申请人在其行政决定被撤销后迄今为止仍然非法占有违约金而拒绝退还，有悖于其作为行政机关理应带头知法、守法的基本义务。即便本案可以采用行政征收决定的方式来处理土地出让金违约金，但申请人存在明显的选择性钓鱼执法，既违背了执法必严、违法必究的原则，破坏了当地良好的招商引资环境，又对合法投资人刻意施以不公平待遇。案涉土地使用权于2015年11月4日签署《国有土地使用权出让合同》，根据申请人自己的说明，其在2016年1月20日、2017年4月27日向艾卓萨斯公司发出过催缴和履约的通知，并明确了限期支付的时间及不支付将解除出让合同没收定金的责任后果，但鉴于此时被申请人的案涉项目处于烂尾状态，已经不具备承担剩余土地出让金及该等违约金的能力，故申请人刻意不依法履行职责而一直拖延不作出行政决定，直到通过招商引资由北京中瑞元海投资管理有限公司进行增资扩股，重新启动案涉项目建设，此时，被申请人具备了承担所谓违约责任的能力，并于2017年11月28日交清全部土地出让金，申请人随即于2018年2月6日作出行政决定，强令收取违约金。倘若申请人依法履行职责，其应在被申请人违反《国有土地使用权出让合同》约定的出让金支付义务，且在2016年、2017年4月两次违背期限通知后即可以也必须履行土地管理法定职责，按照合同约定及限期履约通知的要求做出依法解除《国有土地使用权出让合同》，没收定金的决定。北京中瑞元海投资管理有限公司将不可能对案涉项目进行投资，而被申请人承担责任的上限也就是1800万元定金被没收，不至于产生37547071元的巨额违约金，导致各方产生巨大争议。北京中瑞元海投资管理有限公司的投资盘活了烂尾项目，支持了当地的经济发展，通过处理烂尾项目债务还维护了社会稳定，但却要额外承受申请人选择性钓鱼执法的不公平待遇。申请人违背了行政决定应有的正当性、公正性与诚实信用、权责统一的基本原则。综上，原审判决撤销申请人的行政决定事实清楚，适用法律正确，体现了维护行政相对人合法权益的公平原则和立法精神，申请人的再审申请中并无任何具体、明确的法律依据，再审理由不能成立，请依法驳回其再审申请。本院认为，国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发【2006】100号）第一条规定：“…按照土地出让合同规定依法向受让人收取的定金、保证金和预付款，在土地出让合同生效后可以抵作土地价款”，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条规定：“…中标人、竟得人支付的投标、竞买保证金，抵作土地出让价款”。本案中，吉安市国土资源局于2015年9月30日发布《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》载明：“（六）第二项竞得人和其他竞买人使用外汇缴纳的竞买保证金，在网上交易结束后，按《江西省土地使用权网上交易外汇竞买保证金退付流程》的有关规定予以退还。竞买保证金不计利息。”根据该出让须知，本案案涉地块竞买人在网上交易结束后，对于外汇缴纳的竞买保证金有一个退还程序。艾卓萨斯公司于2015年10月26日申请参与竞拍案涉土地，并缴纳竞买保证金290万美元。艾卓萨斯公司竞得案涉地块后，于2015年10月30日与吉安市国土资源局签订《国有建设用地使用权成交确认书》，该确认书载明：“总成交价为5879.07万元，说明事项二、竞得人应当在签订本确认书后10个工作日内，与出让人签订《出让合同》，竞得人不按规定签订《出让合同》，或放弃竞得宗地的，应当承担相应违规违约和法律责任，竞买保证金和交易服务费不予退还。三、签订《出让合同》后，竞得人缴纳的竞买保证金转作受让土地的定金，定金以《出让合同》约定金额为准。”2015年11月4日，艾卓萨斯公司与吉安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：“第四条本合同项下出让宗地编号为ＤＤ××26，宗地面积为130646平方米。第八条土地出让价款为人民币58790700元。第九条定金为人民币18000000元，定金抵作土地出让价款。”上述成交确认书的说明事项和出让合同的约定与出让须知有关竞买保证金（外币）退还程序存在冲突，对于不相冲突的约定，双方均应按照协议履行相应的义务。根据《外汇管理条例》第八条规定：“中华人民共和国境内禁止外币流通，并不得以外币计价结算，但国家另有规定的除外”。具体到本案而言，可以理解为290万美元竞买保证金不能直接以美元计价结算抵作土地出让金，但该290万美元通过外汇结算为等值的人民币后抵作土地出让金并不违反上述规定。本案中成交确认书说明事项和出让合同中约定的竞买保证金转为定金又抵作土地出让款的具体实施操作涉及到竞买保证金结算支付方式的问题，对此双方没有协商并作出具体补充，由此产生本案该项争议，且吉安市国土资源局对于自己出具的土地交易格式文本疏于审查，负有一定责任。一审法院认定290万美元竞买保证金可以直接抵作第一期土地出让金不当，二审法院予以纠正正确，本院予以支持。但吉安市国土资源局作出涉案行政决定书对于该存有争议的1800万元（即290万美元）款项一并按日1‰计算永恒鼎嘉公司应承担的违约金不妥。江西省国土资源厅作出了维持案涉行政行为的复议决定亦不妥。一审行政判决据此撤销吉安市国土资源局于2018年4月9日对永恒鼎嘉公司作出的吉市国土资函〔2018〕62号《吉安市国土资源局行政决定书》，责令吉安市国土资源局对永恒鼎嘉公司逾期缴纳合同编号为36201509020014的《国有建设用地使用权出让合同》出让价款的事项重新作出行政决定；撤销江西省国土资源厅于2018年7月12日作出的赣国土资复〔2018〕6号《行政复议决定书》，二审驳回上诉，维持原判并无不当。综上，吉安市自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人吉安市自然资源局的再审申请。审判长  郑红葛审判员  章 华审判员  彭彩玲二〇二〇年九月八日书记员  涂雪儿