辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终492号上诉人（原审原告）逄玉斌，男，1972年5月10日出生，汉族，住址大连市普兰店区。委托诉讼代理人肖本春，辽宁坤诚律师事务所律师。委托诉讼代理人郭丽萍，辽宁坤诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市自然资源局，住所地大连市中山区人民路72号。法定代表人刘东立，局长。上诉人逄玉斌因与被上诉人大连市自然资源局国土资源行政处罚决定一案，不服大连市普兰店区人民法院（2020）辽0214行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，2015年11月1日原告逄玉斌妻子修健志与原普兰店市丰荣街道长山寺村民委员会、普兰店市丰荣街道办事处（现普兰店区）签订了土地征用合同，征用普兰店市丰荣街道长山寺村民委员会土地8.928亩，期限是50年（2015年11月1日至2064年10月30日），合同签订后，双方并没有办理合法的用地手续。随后原告逄玉斌开始在该土地上施工建设案涉的建筑物。2019年9月19日大连市自然资源局对逄玉斌违法用地进行调查，并下达了责令停止违法行为通知书、接受调查通知书并向逄玉斌做了调查、现场勘查笔录和照片。同时大连鹏程工程勘测设计有限公司对逄玉斌违法用地进行了测绘，认定逄玉斌违法用地总面积8758平方米，其中耕地7903平方米、农村道路274平方米、未利用地582平方米。2019年11月27日大连市国土资源局向逄玉斌送达了“大自然资监普土告字（2019）第173号”拟行政处罚告知书，逄玉斌在法律规定的时间内没有提起听证。2019年12月3日大连市国土资源局作出“大自然资监普土罚字（2019）第173号”行政处罚决定书，1、责令逄玉斌将非法占用的8758平方米土地退还给大连市普兰店区丰荣街道长山寺村村民委员会。2、限逄玉斌十五日内自行拆除在不符合土地利用总体规划的8758平方米土地上非法建设的834平方米建筑物和3332平方米硬化地面及其他设施，恢复土地原状。3、对逄玉斌非法占用7902平方米耕地、274平方米农村道路的行为处以每平方米20元罚款，582平方米未利用土地的行为处以每平方米10元罚款，罚款金额合计169340元整。逄玉斌以大连市自然资源局违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚为由向本院提起行政诉讼。另查，2016年1月28日普兰店市国土资源局（被告）作出普国土资监罚字（2016）第1009号“国土资源行政处罚决定书”对案外人候万江在普兰店市××街道××）村违法占地面积477平方米，建筑面积1072平方米，作出了处罚决定，1、责令限期15日内整改。2、责令15日内将非法占用的477平方米土地退还给普兰店市××街道××）村村民委员会，限期15日内拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的477平方米土地上新建的1072平方米建筑物和其他设施，恢复土地原状。3、对非法占用的477平方米旱地处以每平方米20元罚款，合计9540元。2016年1月29日候万江缴纳了9540元罚款。2016年8月22日普兰店市国土资源局向普兰店市人民法院依法申请强制执行，2016年9月2日普兰店市人民法院依法作出了（2016）辽0214行审299号行政裁定书，准予对普兰店市国土资源局作出的普国土资监罚字（2016）第1009号行政处罚决定予以强制执行。以上处罚均送达生效。原审法院认为，原告在庭审中对其提供的部分证据的撤回符合法律规定，该院予以准许。依照《土地管理法》的规定，被告大连市自然资源局具有作出案涉行政行为的法定职权。本案争议的焦点为被告大连市自然资源局作出的“大自然资监普土罚字（2019）第173号”行政处罚决定是否存在一事两罚的事实。经该院审查，被告2016年对案外人候万江违法用地位置与原告违法用地无障碍相邻，但被告作出的“大自然资监普土罚字（2019）第173号”行政处罚决定中违法用地的面积，不包含案外人候万江2016年1月28日普兰店市国土资源局作出普国土资监罚字（2016）第1009号国土资源行政处罚决定书中所处罚的面积，是扣除案外人候万江2016年已经被处罚面积后，原告所违法用地的面积，所以被告作出“大自然资监普土罚字（2019）第173号”行政处罚决定不存在一事两罚的情形。被告认定的事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。原告无足够证据证明其提起的诉讼符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告逄玉斌的诉讼请求。上诉人逄玉斌上诉称，请求撤销原审判决，依法支持上诉人的诉讼请求。主要理由是：一、原审判决认定本案未过处罚时效，系适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”该条明确规定违法行为处罚时效自违法行为发生之日起计算，上诉人的建房行为结束的时间发生在2014年，而被上诉人下发处罚决定书的时间为2019年12月3日，期间已超过两年；根据《国务院法制办公室对〈关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示〉的复函》（国法函[2005]442号）关于“《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形”之规定，上诉人建造房屋的行为发生在2011年，完工于2014年，本案只存在建造房屋这一个违法行为，且该违法行为已于房屋建造完成时处于终了状态，上诉人的建设行为不存在连续或继续的状态，被上诉人的行政处罚时效应于上诉人对该建筑建设完毕时开始计算，原审法院将案涉建筑物的存续视为上诉人对案涉建筑物进行建造这一行为的连续，混淆了违法行为的终了与违法行为产生结果的时效性，以违法建筑物的存续来认定上诉人的建设行为，从而认定本案未过行政处罚时效，系对法律的错误适用。二、被上诉人利用行政手段干涉民事行为，属于超越职权的违法行政行为。上诉人与案外人修建志系夫妻关系，案涉土地系丰荣街道办事处长山寺村委会所有，修建志和丰荣街道办事处长山寺村委会签订的案涉土地征用合同系双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的禁止性规定，合法有效。修建志自合同生效之日起合法取得案涉土地的使用权，案涉土地征用合同约定的是平等主体之间的权利义务关系，其受民事法律关系调整，而非行政法律关系，被上诉人非案涉土地征用合同的相对方，其不能对案涉土地转让合同主张任何权利。在案涉土地征用合同无任何无效事由的情况下，被上诉人作为行政机关，作出责令上诉人退还土地的行为，系利用行政手段干涉民事纠纷，超越职权的违法行政行为，故被上诉人下发的大自然监普土罚字［2019］第173号《行政处罚决定书》第一项责令上诉人将非法占用的8758平方米土地退还给大连市普兰店区丰荣街道长山寺村村民委员会，系超越行政职权、无任何事实和法律依据的行政违法行为，依法应予撤销。综上，被上诉人的行政处罚决定已过诉讼时效，并且超越了行政职权，其对上诉人的行政处罚无任何事实和法律依据。被上诉人大连市自然资源局未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”经征求全国人大法工委意见，《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》[（1997）法行字第26号]在对国土资源部［1997］国土［法］字第135号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》进行答复时认为，“非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。”具体到本案，在2019年9月19日的询问笔录中，上诉人自认其自2011年开始平整场地，陆续施工建房和建设水泥地面，至2014年施工完毕，在集体土地上建设房屋没有办理建房审批手续。被上诉人据此并结合勘测笔录、现场照片、卫星图片、地籍证明表、大连鹏程工程勘测设计有限公司出具的勘测图等证据，认定上诉人于2011年未经批准擅自占用集体土地上建设房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条第一款之规定，该认定事实清楚，证据充分。因被上诉人于2019年9月19日立案查处时，上诉人没有恢复土地原状，故上诉人自2011年起实施的案涉违法行为并未终了，该行为仍具有行政法上的可处罚性。上诉人关于本案已过处罚时效的主张，系对法律的错误理解，本院对此不予采纳。被诉行政处罚决定作出时适用的2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十六条第一款规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十六条第一款规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”据此，被上诉人作出被诉行政处罚决定，责令上诉人将非法占用的土地退还给当地村民委员会，限其自行拆除在不符合土地利用总体规划的土地上非法建设的建筑物、硬化地面及其他设施，恢复土地原状，是在履行法律赋予的行政查处职责。上诉人关于被上诉人利用行政手段干涉民事行为，超越职权的主张，缺乏法律依据，本院不予采纳。从现有证据看，被上诉人履行了立案、调查、集体讨论、处罚前的告知等程序，其作出被诉行政处罚决定，程序合法，并无不妥。综上，上诉人的上诉请求及理由，缺乏法律依据，本院不予支持。原审判决并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人逄玉斌负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 宋 君审判员 李 健审判员 许其睿二〇二〇年九月二十九日书记员 王 阳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。