河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3906号上诉人(原审原告)卢氏县速腾化工有限公司，住所地河南省卢氏县五里川镇南坡路沟村。法定代表人付顺明，总经理。委托代理人褚修宝，河南天基律师事务所律师。委托代理人杨柳，河南天基律师事务所律师。被上诉人（原审被告）卢氏县人民政府，住所地卢氏县龙山路中段。法定代表人张晓燕，该县人民政府县长。委托代理人孙辉，该县人民政府办公室工作人员。委托代理人杨银学，河南宇萃（三门峡）律师事务所律师。原审第三人浩吉铁路股份有限公司（原蒙西华中铁路股份有限公司），住所地北京市丰台区科学城海鹰路9号院2号楼。法定代表人田利民,董事长。委托代理人张泉，该公司工作人员。委托代理人李会轩，河南吉豫律师事务所律师。原审第三人中铁上海工程局集团有限公司，住所地上海市江场三路278号。法定代表人荣树森，董事长。委托代理人辛德学，该公司法律顾问。委托代理人许志鸿，该公司工作人员。上诉人卢氏县速腾化工有限公司（以下简称速腾公司）诉卢氏县人民政府、原审第三人浩吉铁路股份有限公司（以下简称浩吉铁路公司）、中铁上海工程局集团有限公司（以下简称中铁上海工程公司）行政补偿一案,不服三门峡市中级人民法院（2019）豫12行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人速腾公司的委托代理人褚修宝、杨柳，被上诉人卢氏县人民政府的委托代理人孙辉、杨银学，原审第三人浩吉铁路公司的委托代理人张泉、李会轩，原审第三人中铁上海工程公司的委托代理人辛德学、许志鸿到庭参加诉讼。上诉人速腾公司的原审诉讼请求：1、依法判令卢氏县人民政府支付资产搬迁损失27963400元，支付自2015年3月9日起，因蒙华铁路修建导致四条生产线不能生产造成的经营损失58358175.6元（暂计算至2019年2月15日，应计算至实际赔偿之日），合计83321575.6元；2、本案的诉讼费用、评估费、保全费等由卢氏县人民政府承担。原审法院经审理查明：速腾公司位于卢氏县五里川镇南坡路沟村，该企业的部分用地在蒙西至华中地区铁路煤运通道三门峡至荆门段建设规划范围内。2016年8月9日，卢氏县高速公路和铁路建设协调指挥部办公室（系卢氏县人民政府下设机构）、蒙华铁路三门峡建筑指挥部办公室、蒙华铁路豫晋指挥部、中铁五局蒙华铁路MHTJ-15标段、中铁上海局蒙华铁路MHTJ-16标段、北京中铁诚业工程建设监理有限公司蒙华铁路MHJL-5标项目部等负责人，就蒙华铁路建设卢氏段企业及特殊拆迁问题专门召开会议，并形成《蒙华铁路建设卢氏段企业及特殊拆迁问题会议纪要》：蒙华铁路建设卢氏境内的企业及特殊拆迁需要有相关资质的单位进行评估工作，同意从河南誉金资产评估有限公司、河南正永资产评估有限公司、河南天衡资产评估事务所三家评估机构中由被拆迁企业选定具体评估单位。经上述六方单位同意，确定河南誉金资产评估有限公司作为评估单位对蒙华铁路建设对企业资产的赔偿评估。上述单位共同对速腾公司需要评估的资产进项确定、清点并制作“固定资产-房屋建筑物清查评估明细表”，上述单位代表在该资产清点表上签字确认。2016年10月14日，委托方卢氏县高速公路和铁路建设协调指挥部和速腾公司与受托方河南誉金资产评估有限公司签订《评估业务约定书》，其中载明：评估目的为通过评估速腾公司因受蒙西至华中地区铁路煤运通道三门峡至荆门段建设施工段影响而造成段资产损失，为其损失补偿提供价值参考依据。评估对象及范围为委托双方申报的并签字认可的资产。评估基准日为2016年8月31日。同日，委托方卢氏县高速公路和铁路建设协调指挥部和速腾公司对河南誉金资产评估有限公司出具《委托方及产权持有人承诺函》。2018年4月2日，卢氏县高铁办、蒙华铁路晋豫指挥部（代表浩吉铁路公司）、速腾公司、天雨矿业、磊鑫石料、中铁上海局16标一工区代表及法律顾问，就蒙华铁路项目所涉及速腾公司拆迁赔偿问题达成一致意见并形成会议纪要，内容为：一、蒙华铁路涉及所需征用速腾化工氧化钙产业园场地红线范围以蒙华铁路设计方设计图纸为准。二、4月3日前，速腾化工、天雨矿业、磊鑫矿业三家被拆迁企业书面委托三个代表作为全权代表（其中确定一人为联系人），代表三家企业协商征拆赔偿问题，同时确定一个企业账户为赔付资金领取账户，最终领取所有赔付资金。三家企业要将相关委托书交卢氏县高铁办备案。三、三家企业和晋豫指挥部要共同出具委托书，直接委托或委托第三方寻找一家有资质的评估单位，评估蒙华铁路建设及运营对三家企业所在速腾化工氧化钙产业园今后正常运营的影响程度，按照影响程度确定赔付范围，根据赔付范围进行资产评估。四、三家企业和晋豫指挥部要出具承诺函书，承诺认同相关评估结果，承诺各方要按照时间节点共同推进拆迁赔付工作，若双方达成赔付一致意见，则晋豫指挥部要在一个月内将赔付资金拨付到卢氏县高铁办账户内。五、4月4日前，由卢氏县高铁办组织三家企业代表、晋豫指挥部、五里川镇政府、中铁上海局代表，邀请卢氏县环保、安监部门相关业务领导到速腾化工拆迁现场进行查看，对可能产生的影响进行咨询，作为下一步工作开展的参考，同时三家企业提交环评、安评等所有合法手续。六、2018年4月4号之前三家企业和晋豫指挥部将委托书提交到位，4月12号之前确定评估单位，由评估单位确定评估所需时间，评估时间确定一周内，各方将承诺书提交对方及卢氏县高铁办。七、委托书到位后，4月5日中铁上海局一工区进场施工。2018年11月25日，卢氏县高铁办和速腾公司共同委托的河南誉金资产评估有限公司作出誉金评报字（2018）第013号《蒙西至华中地区铁路煤运通道三门峡至荆门段施工补偿涉及速腾公司资产搬迁损失项目资产评估报告》，经评估速腾公司因蒙华铁路建设施工到影响造成资产搬迁损失为27963400元。企业于2015年3月停产至今,尚未得到补偿。另查明，速腾公司、卢氏天雨矿业有限公司、卢氏县磊鑫矿业有限公司在蒙华铁路工程施工范围内均有各自的资产，卢氏县高速公路和铁路建设协调指挥部办公室分别与三家公司委托河南誉金资产评估有限公司对该三家公司资产搬迁损失进行评估，河南誉金资产评估有限公司对三家公司分别作出了评估报告。另外，卢氏县高速公路和铁路建设协调指挥部办公室委托河南誉金资产评估有限公司对卢氏县五里川镇天雨化工产业园红线内，包括房屋建筑和构筑物、机器设备等资产损失进行评估。2017年9月10日，河南誉金资产评估有限公司作出（2017）第017号《蒙西至华中地区铁路煤运通道三门峡至荆门段施工补偿涉及卢氏县五里川镇天雨化工产业园红线内资产搬迁损失项目资产评估报告》，资产评估结果为1451500元。卢氏县高速公路和铁路建设协调指挥部办公室、卢氏县磊鑫矿业有限公司共同委托河南誉金资产评估有限公司对卢氏县五里川镇天雨化工产业园红线内（前期拆除搬迁部分）卢氏县磊鑫矿业有限公司的资产损失进行评估。2018年12月10日，河南誉金资产评估有限公司作出（2018）第014号《蒙西至华中地区铁路煤运通道三门峡至荆门段施工补偿涉及卢氏县五里川镇天雨化工产业园红线内（前期拆除搬迁部分）资产搬迁损失项目资产评估报告》，资产评估结果为832100元。原审法院认为，速腾公司具有原告主体资格，其提起本案诉讼不超起诉期限。卢氏县人民政府因蒙华铁路项目卢氏段建设用地占用速腾公司部分区域，速腾公司与卢氏县人民政府征地行为具有利害关系，其具有原告主体资格。卢氏县人民政府作为蒙华铁路项目卢氏段建设征地拆迁组织实施主体，依法对蒙华铁路项目卢氏段建设用地征地红线范围内占用速腾公司部分区域负有补偿责任。因征地补偿属于卢氏县人民政府应当依法主动履行的职责，速腾公司因征地补偿争议提起本案诉讼，没有超过法定起诉期限。其次，卢氏县人民政府应当对蒙华铁路项目卢氏段建设用地征地红线范围内占用速腾公司部分区域进行补偿。卢氏县人民政府作为蒙华铁路项目卢氏段建设征地拆迁的组织实施主体，应当按照《关于蒙华铁路三门峡段土地征收及附着物补偿标准的通知》（三蒙指办〔2015〕1号）和《关于印发蒙华铁路项目卢氏段建设征（占）地拆迁管理实施意见的通知》（卢政办〔2015〕130号）规定的范围、标准及要求等，依法负有主动对蒙华铁路项目卢氏段建设用地征地红线范围内占用速腾公司部分区域内的附着物进行补偿的法定职责。速腾公司起诉要求卢氏县人民政府按照誉金评报字[2018]第013号资产评估报告向其支付补偿费用27963400元，该资产评估报告评估资产包含征地红线范围内和征地红线范围外两部分，誉金评报字[2017]第017号资产评估报告系对天雨化工产业园征地红线内包括天雨矿业、磊鑫矿业、速腾公司三家公司总资产的评估，由上述两份资产评估报告可知，蒙华铁路项目卢氏段建设用地征地红线范围内占用速腾公司部分区域内附着物资产补偿数额尚不明确，但造成该结果是由于卢氏县人民政府清点速腾公司征地红线内附属物时，未对征地红线范围内占用天雨矿业、磊鑫矿业、速腾公司三家公司附属物分别进行清点造成，不应由速腾公司承担征地红线范围内附着物资产补偿数额尚不明确举证不能的不利后果，但速腾公司征地红线范围内附着物资产补偿数额需要卢氏县人民政府依据相关补偿文件要求进行清点、计算或评估才能确定，故征地红线范围内占用速腾公司部分区域资产的补偿数额由卢氏县人民政府先行处理为宜，卢氏县人民政府应当依据相关补偿文件规定对征地红线范围内占用速腾公司部分区域资产及时作出补偿。第三、速腾公司要求卢氏县人民政府对其征地红线范围外的资产进行补偿，理由不足。卢氏县人民政府作为蒙华铁路项目卢氏段建设征地拆迁的组织实施主体，依法对蒙华铁路项目卢氏段建设征地红线范围内的资产负有补偿责任，但速腾公司要求卢氏县人民政府对征地红线范围外资产进行补偿，应当以征地行为对征地红线范围外资产造成实际影响或者损害为前提。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，速腾公司起诉要求卢氏县人民政府按照誉金评报字[2018]第013号资产评估报告向其支付补偿费用27963400元，该资产评估报告评估资产包含征地红线范围内和征地红线范围外两部分，速腾公司要求卢氏县人民政府对其征地红线范围外资产损失进行补偿，应当对卢氏县人民政府的征地行为对其征地红线范围外资产造成损害进行举证。根据2018年4月2日，卢氏县高铁办、蒙华铁路晋豫指挥部、速腾公司、天雨矿业、磊鑫矿业、中铁上海局16标一工区代表及法律顾问就蒙华铁路项目所涉及速腾公司拆迁赔偿问题会议纪要第三条的约定，蒙华铁路建设及运营是否对速腾公司正常运营造成影响及影响程度如何，应当通过评估进行确定，按照影响程度确定赔付范围，根据赔付范围进行资产评估。在蒙华铁路建设及运营是否对速腾公司正常运营造成影响及影响程度如何尚未进行评估确定的情况下，速腾公司依据誉金评报字[2018]第013号资产搬迁损失项目资产评估报告，要求卢氏县人民政府对其征地红线范围外的资产进行补偿，没有事实依据和法律依据，原审不予支持。第四、速腾公司主张卢氏县人民政府应对速腾公司四条生产线不能生产造成的经营损失进行补偿的理由不能成立。由于速腾公司没有提供证据证明卢氏县人民政府的征地行为对涉及征地红线范围外的生产经营造成实际影响或者损害，卢氏县人民政府对速腾公司该主张又不予认可，故速腾公司要求卢氏县人民政府自2015年3月9日起，对因蒙华铁路修建导致速腾公司四条生产线不能生产造成的经营损失进行补偿，因缺乏证据支持而不能成立。综上，卢氏县人民政府负有对征地红线范围内占用速腾公司资产作出补偿的法定职责，依法应及时对征地红线范围内占用速腾公司部分区域的资产进行补偿。速腾公司要求卢氏县人民政府向其支付征地红线范围外资产搬迁损失及停产造成的经营损失的诉讼请求，因缺乏证据支持、没有事实和法律依据而不能成立。原审判决：一、卢氏县人民政府于本判决生效之日起三十日内依法对蒙华铁路项目卢氏段建设征地红线范围内占用速腾公司的资产作出补偿；二、驳回速腾公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由卢氏县人民政府负担。速腾公司不服原审判决，向本院上诉称，一、上诉人从2015年3月9日接到停止生产活动通知后，便停止了原本正在按照三门峡市环保局变更环境影响分析的环保意见进行的建设活动，上诉人至今仍未接到恢复生产建设的通知。涉案铁路项目设计时速为120公里，根据《铁路安全管理条例》的规定，需要进行全封闭管理，势必会将速腾公司厂区一分为二，严重影响厂区的正常使用。蒙华铁路的建设及运营客观上造成了上诉人无法正常生产经营，卢氏县人民政府应当按照整厂搬迁的标准对上诉人进行补偿。原审判决认为造成影响程度不确定属于事实认定不清。房屋资产评估报告缺少整体评估报告及必要的评估数据。从双方两次签署《承诺函》、《承诺书》可以证明被上诉人对影响范围、影响程度以及造成的损失是清楚且认可的。原审判决认定在蒙华铁路建设及运营是否对上诉人正常运营造成影响及影响程度如何尚未进行评估确定的情况下，认定速腾公司依据誉金评报安[2018]第013号资产评估报告要求卢氏县人民政府对征地红线范围外的资产进行补偿没有事实和法律依据。二、修建蒙华铁路客观上影响了上诉人的生产经营。原审判决认定上诉人主张生产经营损失依赖于整厂搬迁的逻辑错误，进而导致判决结果错误。综上，请求撤销原审判决，改判被上诉人支付上诉人资产搬迁损失27963400元，及自2015年至3月9日起，因蒙华铁路修建导致上诉人四条生产线不能生产造成的经营损失58358175.6元（暂计算至2019年2月15日，应计算至实际赔偿之日），合计83321575.6元。卢氏县人民政府答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确。一、原审认定基本事实清楚。1.没有任何证据证明铁路的建设运营对上诉人的设施设备及生产运营造成实质影响。2.上诉人隐瞒重要资产不属于其所有的事实。上诉人没有取得合法的土地使用权证，房屋也没有合法的房产手续，上诉人因非法占地及建设，已被原卢氏县国土资源局进行了行政处罚。因上诉人采用欺骗手段，致使誉金评报字[2018]第013号资产评估报告有重大漏洞和瑕疵。3.从建厂到铁路修建征迁，上诉人未进行过合法生产。在试生产期间，也被有关机关依法进行处罚。政府要求上诉人停止非法建设是一种合法行为。上诉人厂区不符合整体搬迁的条件，所称修建铁路将厂区一分为二属夸大其词，不符合实际情况。二、誉金评报字[2018]第013号资产评估报告委托程序违法。该评估报告超出了委托双方约定的评估范围。上诉人隐瞒被没收的资产和非法占地的事实，报告内容上有严重错误。原委托方要求做报告时必须提供完整的合法手续，但上诉人始终未提供合法的环评批文和安全生产许可证。三、被上诉人始终不认可上诉人所说的对其造成影响、影响程度、损失状况及四条生产线的情况，上诉人所占用的土地及建筑物，都属于非法建筑。请求驳回速腾公司的上诉，维持原判。浩吉铁路公司述称，一、蒙华铁路项目卢氏段建设用地征地范围是红线范围内，红线内的区域是与厂区擦边而过，占用的面积仅是整个厂区的一小部分，不影响厂区的正常经营。施工时也未对厂区红线外的资产进行搬迁，未给上诉人造成损失，不存在对上诉人红线外资产进行补偿的问题。会议纪要明确要求三家企业在一定期限内提交环评、安评等合法手续，但三家企业并未提交相关合法手续及委托书。二、三门峡市湖滨区人民法院作出的（2015）湖行审字第7号行政裁定书可以说明上诉人的停产与修建铁路没有任何因果关系。三、上诉人未提供证据证明卢氏县人民政府征收红线范围内土地的行为对其生产行为造成实际影响，也未提供造成损害的证据，上诉人主张经营损失没有事实及法律依据。四、卢氏县人民政府未对上诉人进行红线范围内的补偿，是因上诉人涉及其他案件被执行，法院向卢氏县人民政府送达了协助执行通知书，涉及补偿给上诉人的部分，应通知执行法院。请求驳回上诉，维持原判。中铁上海工程公司的陈述同卢氏县人民政府及浩吉铁路公司的答辩。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院经二审查明的事实除与原审判决认定的事实一致外，另查明：蒙西华中铁路股份有限公司于2019年10月29日经北京市丰台区市场监督管理局核准，名称变更为“浩吉铁路股份有限公司”。本院认为，本案系因蒙华铁路建设征收速腾化工产业园的土地而引发的行政补偿纠纷，当事双方对征地红线范围内附着物的补偿问题没有异议，本案争议的焦点是对速腾公司征地红线范围以外的资产搬迁损失及因蒙华铁路修建导致四条生产线不能生产的经营损失应如何进行补偿的问题。根据查明的事实，2015年开始建设的蒙华铁路卢氏段占用速腾公司堆料场的部分土地，部分辅助设备和料场需要拆迁，但并未占用核心生产区域的土地，蒙华铁路的建设和运营行为虽然对该产业园氧化钙生产项目会有一定影响，但没有证据证实上述行为系导致该产业园氧化钙生产项目停产的唯一因素。由于近年来国家加大了生态环境的保护力度，对石灰石的开采采取了严格的许可制度，对高污染的氧化钙生产项目也提出了更高的环保要求，因此该产业园氧化钙生产项目停产应是多种原因所造成，而具体各种影响因素所占原因力的比重尚不清楚，因此卢氏县高铁办与速腾公司、天雨矿业、磊鑫矿业等六方于2018年4月2日作出会议纪要，约定“评估蒙华铁路建设及运营对三家企业所在速腾化工产业园今后正常运营的影响程度，按照影响程度确定赔付范围，根据赔付范围进行资产评估”并无不当。速腾公司诉请的损失有其自身生产工艺无法满足所在地的环保、产业政策要求的原因，也有因为修建蒙华铁路征用速腾公司场地致厂区面积减少、结构布局发生改变的影响，还有蒙华铁路从其厂区经过对其经营环境发生的改变等综合因素所致，是否需要搬迁及产生的停业经营损失，均应依据会议纪要的约定先由相关部门评估后确定。目前在蒙华铁路建设及运营是否对速腾公司正常运营造成影响及影响程度如何尚未进行评估确定的情况下，速腾公司依据誉金评报字［2018］第013号资产搬迁损失项目评估报告，要求卢氏县人民政府对其征地红线范围外的所有资产搬迁损失及因蒙华铁路修建导致四条生产线不能生产的经营损失进行补偿，依据不足，不应予以支持。但鉴于卢氏县高铁办已与速腾公司、天雨矿业、磊鑫矿业等企业就蒙华铁路建设及运营对三家企业今后正常运营的影响程度进行评估并按照影响程度确定赔付范围达成了会议纪要，故卢氏县人民政府应本着优化当地营商环境、切实保护企业合法权益的原则，尽快组织落实上述会议纪要的内容，对蒙华铁路征地和运营是否对三家企业正常经营存在影响，以及如果存在影响则造成的损失数额为多少等进行评估鉴定，并根据鉴定情况及时作出补偿，以树立人民政府公平守信的形象，确保本案行政争议得到实质性处理。综上，上诉人速腾公司的上诉理由缺乏事实及法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人卢氏县速腾化工有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  万宗杰审判员  王盛楠二〇二〇年九月十八日法官助理潘佳佳书记员赵琛琛书记员谢梦琪