辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽13行终130号上诉人（原审原告）建平县深井镇深井村民委员会，住所地辽宁省朝阳市建平县深井镇深井村。法定代表人任守信，村主任。委托代理人谢宏辉，辽宁司平律师事务所律师。委托代理人闫东，北京盈科（沈阳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）建平县自然资源局，住所地辽宁省建平县人民路57号。临时负责人徐驰，副局长。被上诉人（原审被告）建平县人民政府，住所地辽宁省建平县叶柏寿街道办事处。法定代表人王文佳，县长。委托代理人李君，建平县司法局复议应诉股股长。原审第三人建平深井矿业有限责任公司，住所地辽宁省建平县深井镇。法定代表人金鑫，董事长。委托代理人任献辉，辽宁承远律师事务所律师。原审第三人建平县深井镇小马场村民委员会，住所地辽宁省建平县深井镇小马场村。法定代表人尹树学，村主任。上诉人建平县深井镇深井村民委员会（以下简称深井村委会）诉被上诉人建平县自然资源局土地登记及建平县人民政府行政复议决定一案，建平县人民法院于2019年11月12日作出（2019）辽1322行初39号行政判决，建平深井矿业有限责任公司（以下简称深井矿业公司）提出上诉。本院于2020年3月18日作出（2020）辽13行终17号行政裁定书，裁定撤销原审判决，发回重审。建平县人民法院于2020年7月6日作出（2020）辽1322行初15号行政裁定。上诉人深井村委会不服，提出上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人深井村委会的委托代理人谢宏辉、闫东，被上诉人建平县人民政府的委托代理人李君，原审第三人深井矿业公司的委托代理人任献辉，原审第三人建平县深井镇小马场村民委员会（以下简称小马场村）的法定代表人尹树学到庭参加了诉讼。被上诉人建平县自然资源局经本院传票传唤未到庭，本案缺席审理。本案现已审理终结。原审法院查明，建平县深井铁矿成立于1987年7月27日，经营性质为集体所有制。2000年12月24日，该企业因被撤销而吊销，但尚未注销。1993年6月4日，建平县人民政府向朝阳市人民政府提交建政土字（1993）32号《关于深井铁矿补办占地手续的请示》，内容为：“建平县深井铁矿于1986年私自与深井村、小马场村协商，占用两村集体土地开矿、堆放毛石、修尾矿库，违反了土地管理法规，根据朝土字（1991）30号文件精神，鉴于该矿认识较好，态度积极，决定免于处罚，同意补办占用深井村其他土地28.29公顷，小马场村其他土地28.21公顷，合计56.50公顷，作为主体矿山及尾矿库等用地。妥否请批示。请予批复”。1993年6月22日，朝阳市人民政府以朝政土字（1993）31号《关于深井铁矿补办占地手续的批复》，内容为：“建平县人民政府，建政土字（1993）32号请示收悉。同意深井铁矿补办1986年占用深井村、小马场村其他土地手续，其中补办占用深井村其他土地28.29公顷，小马场村其他土地28.21公顷，合计56.50公顷，作为主体矿山及尾矿库等用地，土地所有权属乡集体经济组织所有”。另查明，1996年11月20日，建平深井铁矿成立，企业类型为个人独资企业，该企业已经于2018年8月23日决议解散，并已注销。2007年9月24日，建平深井矿业有限责任公司成立，企业类型为有限责任公司（自然人投资或控股的法人独资）。2011年11月14日，建平深井矿业有限责任公司向建平县国土资源局提出土地登记申请，建平县国土资源局地籍管理股于2011年10月15日作出建国土登告字（2011）010号公告，内容为：“根据建平深井矿业有限责任公司的申请，经过建平县国土资源局对本宗用地地籍调查，其土地权属来源合法，四至清楚，达到集体土地使用权登记条件。如有异议者请持有效证件在15日内到建平县国土资源局地籍股，申请复查并按规定交纳复查费。经复查无误的，复查费不予退还；经复查确有差错的，复查费由造成差错者承担。公告期满土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后，按照有关规定办理注册登记，颁发土地使用权证书”。2011年12月1日，建平县国土资源局将该公告及深井矿业公司占地宗地图张贴于小马场村民委员会。2011年12月5日，建平县人民政府向建平深井矿业有限责任公司颁发了案涉《集体土地使用权证》。该证书中载明土地使用权人为深井矿业公司；土地所有权人为××县深井镇深井村、××村；坐落位置为建平县深井镇深井村、××村；地类用途为工矿用地。该土地登记及使用权证上没有该地的使用期限及终止日期。再查明，原告深井村民委员会在庭审中述称，案涉《集体土地使用权证》中涉及建平县深井镇深井村土地的所有权系本村第九村民组所有；第三人小马场村民委员会述称案涉《集体土地使用权证》中涉及深井镇小马场村土地的所有权系本村第一村民组、第二村民组、第三村民组。原审法院认为，被告建平县自然资源局具有确认本行政区域内权属并核发土地权属证书的法定职权。土地行政部门核发土地权属证书，应以土地权属明确或相关权利人对该土地权属无争议作为前提条件。朝阳市人民政府于1993年6月22日已经向建平县人民政府作出案涉《关于深井铁矿补办占地手续的批复》。该批复中案涉土地的使用权主体系性质为集体所有制企业建平县深井铁矿，并非第三人深井矿业公司。本案被告未向本院提交相关证据，证明案涉土地使用权主体已经法定程序流转至第三人深井矿业公司，亦未提交相关证据证明案涉土地的所有权已经由原乡集体经济组织所有，变更为建平县深井镇深井村及小马场村所有；第三人建平深井矿业公司亦未提交证据证明其具有合法取得案涉土地使用权的相关证明材料。深井村委会及小马场村委会在庭审中亦述称案涉土地权属归其相应村民组所有。另，被告亦未提交核发案涉《集体土地使用证》之前的公告内容，已经在原告深井村所在地予以公告的证明材料，致使案涉土地相关权利人未能行使异议权，程序违法。基于上述事实，本案的实质争议系案涉土地所有权属及使用权属存在争议，处理该争议的法定职权在土地行政主管部门。该争议的实质化解程序应由土地主管行政部门对案涉土地确定权属后，再由不动产登记部门向权利人颁发案涉土地的权属证书，以便从根本上解决行政争议，且该处理程序符合行政诉讼法关于“实质化解行政争议”的立法原则。综上，根据朝阳市人民政府于1993年6月22日已经向建平县人民政府作出案涉《关于深井铁矿补办占地手续的批复》，被告应明确案涉土地所有权是否系乡集体经济组织所有，使用权是否系建平县深井铁矿所有，因该企业尚未注销。故本案的实质争议系土地权属争议纠纷，不属于人民法院的受案范围，被告建平县自然资源局应自行撤销核发案涉《集体土地使用证》，待案涉土地权属无争议后，重新作出行政行为。因被告建平县人民政府作出了维持建平县自然资源局案涉行政行为的复议决定，亦应自行撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，裁定：驳回原告建平县深井镇深井村民委员会的起诉。案件受理费50元退还原告建平县深井镇深井村民委员会。上诉人深井村委会上诉称：1.本案行政争议依法属于人民法院行政诉讼受理案件范围，裁定驳回起诉错误，没有法律依据。本案是请求撤销违法发放的集体土地使用权证，被上诉人发放给第三人的土地登记的行政行为具有可诉性，属于人民法院受案范围；2.原审法院应当依据查明的事实，依法判决撤销违法发放的土地登记证和错误的复议决定。被上诉人发证的依据是朝阳市人民政府的朝土字（1993）第31号用地批复（以下简称31号批复）。是1993年批复给集体企业建平县深井铁矿，而不是批复给2007年才成立的原审第三人深井矿业公司。被上诉人建平县自然资源局无权以该批复文件为权属来源的合法依据，将集体土地使用权登记给原审第三人深井矿业公司；3.案涉集体土地权属未发生实质改变，批复文件所述所有权归属依法无效。自1993年批复后至今，铁矿和土地部门没有依法办理占地手续，继续以“以租代征”方式违法使用案涉集体土地，并每年给付上诉人土地承包费自6.6万元调整至现在的10.8万元。地类仍然属于上诉人所有的林地，享受着国家公益林补贴。上诉人与村、乡集体经济组织和建平深井铁矿之间的所有权和使用权争议，也与原审第三人深井矿业公司无关。被上诉人建平县自然资源局向原审第三人深井矿业公司作出的登记发证行为违法，应予判决撤销，而不是裁定驳回起诉的法定理由。综上，原审裁定违法，应当依法撤销改判，支持上诉人的上诉请求。被上诉人建平县人民政府答辩称，同意原审法院行政裁定的处理结果。原审第三人深井矿业公司答辩称：1.上诉人深井村委会对案涉土地不享有所有权，其所有权归乡集体经济组织所有。建平县深井铁矿为1987年成立的集体所有制企业。该企业1993年5月向建平县国土局申请补办土地手续。朝阳市人民政府31号批复批复，同意补办占用深井村28.29公顷，小马厂村28.21公顷，计56.50公顷，作为主体矿山和尾矿库等用地，土地所有权属乡集体经济组织所有。从该批复看，案涉土地变为工矿用地后土地所有权变为乡集体经济组织所有，而不是深井村和小马厂村所有，故上诉人深井村作为本案诉讼主体明显不适格；2.答辩人对案涉土地享有合法使用权，土地权属明确。建平县深井铁矿作为乡集体所有制企业，经批复取得案涉土地使用权是无可争议的事实。根据建平县委的建委发（1996）42号《关于深化企业产权制度改革的十条意见》、（1996）45号《关于乡镇集体企业产权制度的意见》文件精神，1996年11月建平县深井铁矿将全部资产及土地一并转让给尹子辉，尹子辉成立建平深井铁矿，性质为个人独资企业，故建平深井铁矿自然获得案涉土地使用权。后该企业又经历了由吉林通钢加入、退出的历程后，建平深井铁矿注销。在2007年9月成立建平县深井矿业有限责任公司，由建平县聚星牧业有限公司持有100%的股权。深井矿业公司自然无可争议获得案涉土地使用权；3.答辩人同意一审法院认定的事实，接受建平县自然资源局自行撤销案涉集体土地使用证，并在调查清楚的基础上重新作出行政行为；4.本案上诉人一再提起诉讼，意图以土地问题为由以诉讼的方式，给答辩人深井矿业公司施加压力，造成不利于企业的情势，逼迫企业就范。希望二审法院查明事实，作出合理的判决。原审第三人小马场村委会答辩称，服从原审法院裁定结果。本院根据本案有效证据所认定的事实，与原审法院认定的事实基本一致。本院认为，原审原告深井村委会申请撤销原审第三人深井矿业公司土地使用权证，一审裁定认为本案系是土地权属之争，不属人民法院受案范围，是对行政诉讼法受案范围的不当理解。行政机关依申请发放土地所有权和使用权证，系不动产登记行为，属人民法院受案范围。原审裁定错误，应予撤销并继续审理。在继续审理时应注意到，本案不仅是土地使用权,还包括土地所有权争议。应将93年市政府批复明确的土地所有权人乡集体经济组织追加为第三人参加诉讼。土地权属争议产生后，争议方主张撤销对方不动产登记行为，往往不能彻底化解行政争议，被诉不动产登记行为即便因违法等情形被撤销，也不意味着另一方当然获得争议地权属。原审法院应做好释明工作，引导争议方向有权行政机关申请土地权属裁决，进而彻底化解行政争议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销建平县人民法院于2020年7月6日作出的（2020）辽1322行初15号行政裁定；二、本案指令建平县人民法院继续审理。审判长  孟凡芹审判员  王敏一审判员  佟 伦二〇二〇年九月三日书记员  孙晓敏（法官助理代）