江西省万年县人民法院行 政 判 决 书（2020）赣1129行初68号原告邵育光，男，1944年12月8日出生，汉族，江西省弋阳县人，住江西省上饶市弋阳县。委托诉讼代理人敖彬，江西首达律师事务所律师，特别授权代理。被告弋阳县曹溪镇人民政府，住所地弋阳县曹溪镇曹溪村，统一社会信用代码11360926014787959E。法定代表人黄红兵，系该镇镇长。行政机关出庭应诉负责人刘长福，系该镇党委副书记。委托诉讼代理人汪翔，弋阳县司法局曹溪法律服务所法律工作者，一般代理。第三人张木香，女，1946年7月13日出生，汉族，江西省弋阳县人，住江西省上饶市弋阳县。委托诉讼代理人徐鑫，江西碧落律师事务所律师，一般代理。原告邵育光诉被告弋阳县曹溪镇人民政府、第三人张木香土地权属争议处理纠纷一案，本院立案后，依法组成合议庭，于2020年7月20日公开开庭审理了本案。原告邵育光及其委托诉讼代理人敖彬，被告弋阳县曹溪镇人民政府出庭应诉负责人刘长福及其委托诉讼代理人汪翔、第三人张木香及其委托诉讼代理人徐鑫到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告邵育光诉称，1981年左右，原告村开始实行家庭联产承包责任制，当时原告家分得东邵畈山加油站对面的第二块自留地（面积约0.8亩，当时本生产队每家各分得一块、处理意见中称该地块为东山，以下简称诉争地块）。前期是原告自己耕种，后期原告给了本村村民宋发泉家耕种，近十年来该整大块土地荒芜（同村村民均未实际耕种）。近两年，第三人儿子邵爱华未征得原告同意，擅自在诉争地块中种雷竹。原告发现后向被告邵畈村委会、曹溪镇政府反映过，一直得不到处理。相反，被告邵畈村委会还在原告与第三人存在矛盾纠纷时利用职权，与第三人儿子邵爱华签订承包合同，将本案诉争地块承包给邵爱华经营。原告迫于无奈，气愤之余就将邵爱华在诉状地块中种的雷竹砍了，第三人及其儿子邵爱华均没有找原告理论。2020年3月31日，原告莫名其妙、突然接到被告弋阳县曹溪镇政府下属机构社会治安综合治理委员会办公室与江西省上饶市弋阳县曹溪镇邵畈村民委员会共同作出的《关于土地纠纷调处意见书》，原告认为《关于土地纠纷调处意见书》不仅认定事实不清，证据不足，程序违法，且作出的调处机构不具备作出本案调处意见的主体资格，依法应予以撤销。具体理由如下：一、被告弋阳县曹溪镇政府下属机构社会治安综合治理委员会办公室与江西省上饶市弋阳县曹溪镇邵畈村民委员会不具备作出《关于土地纠纷调处意见书》的主体资格。本案系原告与第三人之间土地使用权的争议，属于个人与个人之间的争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款明确规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”之规定，被告弋阳县曹溪镇下属机构社会治安综合治理委员会办公室、江西省上饶市弋阳县曹溪镇邵畈村民委员会均不属于乡级人民政府级别，更不属于县级以上人民政府级别。显然，被告弋阳县曹溪镇政府下属机构社会治安综合治理委员会办公室与江西省上饶市弋阳县曹溪镇邵畈村民委员会不具备作出本案处理意见的主体资格。二、《关于土地纠纷调处意见书》认定事实不清，证据不足。《关于土地纠纷调处意见书》中认定：“在2019年由邵畈村委会与曹溪镇综治中心经过现场认定比对，相关人员取证进行了调查了解，认定原告与第三人换地存在”，该认定缺乏事实依据，证据明显不足。首先，如果像处理意见中认定的存在换地事实，那么第三人必然是用已经分给她家耕种的一块自留地与原告进行置换，请问第三人将哪一块自留地换给了原告？处理意见至今回避、也无法查清第三人将其自己分得的哪一块自留地换给了原告，因为莫须有的事情是无法自圆其说的，更不可能做到证据确实充分。其次，没有充分证据证实在多年前第三人与原告有过换地的事实，因为，如果存在换地的情形，原告一定耕种过第三人家分得的置换的自留地，不可能瞒得住同村其他村民，目前没有任何证据能够证实原告耕种过第三人家分得的其他任何自留地。三、《关于土地纠纷调处意见书》程序违法。第三人提出调处申请后，弋阳县曹溪镇政府下属机构社会治安综合治理委员会办公室与江西省上饶市弋阳县曹溪镇邵畈村民委员会从未向原告送达第三人的调处申请书，剥夺了原告的答辩权。该两个调处单位也从未就此事通知原告举证或者提供证据或线索，剥夺了原告的举证权。该两个调处单位也从未组织过原告对第三人提供或他们调查的证据进行质证，也从未征询、考虑原告的意见和看法。该两个调处单位偏听偏信，想当然、简单、武断地将诉争土地确权给第三人，明显违反了土地确权纠纷调处的基本程序。四、同意将被告江西省上饶市弋阳县曹溪镇邵畈村民委员会不作为被告。综上所述，原告认为弋阳县曹溪镇政府下属机构社会治安综合治理委员会办公室与江西省上饶市弋阳县曹溪镇邵畈村民委员会作出的《关于土地纠纷调处意见书》不仅认定事实不清，证据不足，程序违法，且该两个调处单位不具备作出本案调处意见的主体资格，依法应予以撤销。弋阳县曹溪镇社会治安综合治理委员会办公室作为弋阳县曹溪镇人民政府的下属机构，不具备法人资格，弋阳县曹溪镇人民政府依法应对其行为承担相应的法律责任。为此，原告特具状向贵院提出行政诉讼，请求：1、判令撤销两被告于2020年3月27日作出的《关于土地纠纷调处意见书》；2、本案诉讼费用由被告承担。原告邵育光向本院提交了下列证据：第一组证据原告的身份证复印件一份，证明原告的身份；第二组证据《关于土地纠纷调处意见书》一份，证明2020年3月27日弋阳县曹溪镇社会治安综合治理委员会办公室及弋阳县曹溪镇邵畈村委会就原告与第三人争议的土地进行了确权处理的事实；第三组证据邵某1、邵金良、邵火炎、邵德仁、邵某2、李某、邵涵火等人的证人证言及邵某1、邵某2、陈某1、陈某2、李某、邵育年的调查笔录、调查时的光盘，证明同村村民从未听说过原告与第三人换过地，邵育光从未耕种过第三人家分得的任何土地；第四组证据《承包合同》复印件一份，证明第三人儿子邵爱华与弋阳县邵畈村委会于2018年2月28日签订《承包合同》，足以说明本案诉争地块不属于第三人所有。被告弋阳县曹溪镇人民政府辩称，被告于2020年3月27日依法作出的《关于土地纠纷调处意见书》有充分的事实依据和明确的法律依据，程序正当，请贵院查明事实，依法驳回原告诉讼请求。具体理由：一、诉争土地使用权人为本案第三人张木香。为查明诉争土地的使用权人，被告通过多种途径查证：2018年6月26日向原告曹溪镇邵坂七组农户邵育泉进行询问，邵育泉明确表述：邵育炎（注：已故，系张木香爱人）和邵育光换地的在港背一块，后来邵育光觉得少了，又在下鲁屋背边上划了大概十四垅，……。后又于2019年9月5日对邵某2、邵德仁等进行调查了解，被调查人均进一步证实了前述事实。被告认定张木香为诉争土地使用权人，具有充分、确凿的事实证据。二、被告作出的《关于土地纠纷调处意见书》程序正当。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，被告作为乡镇人民政府作出的《关于土地纠纷调处意见书》行政主体适格。虽然在《关于土地纠纷调处意见书》盖章的主体为弋阳县曹溪镇社会治安综合治理委员会办公室，但其职能在曹溪镇机构改革方案（曹党［2019］15号）表述得非常清楚：改革方案依据是中组部、人事部《关于在地方政府机构改革中做好人员定岗分管工作的通知》精神及省、市、县关于机构改革要求。综治中心办公室负责全镇政法综治、信访、矛盾纠纷排查调处、网格化管理、平安创建、反邪教、扫黑除恶宣传和维护社会稳定的组织协调工作；负责依法行政、人民调解、安置帮教、社区矫正、法律服务和法律援助等工作。因此，综治中心办公室作为被告具体负责的工作机构，具有调处本案纠纷的职能，其作出《关于土地纠纷调处意见书》系履行职能范围内的行为，该行为的法律效果归于被告。被告在作出《关于土地纠纷调处意见书》前，依据法定程序召集了相关人员参加，综合听取了各方的意见。被告正是在认真听取、审核的基础上，才依法作出《关于土地纠纷调处意见书》，在该意见书也明确告知了当事人的救济权利；如果双方不服或有异议可以按照相关法律程序向人民法院提起诉讼。综上，被告作出的《关于土地纠纷调处意见书》，事实清楚，证据确凿，程序正当，适用法律正确，请贵院查明事实，依法驳回其诉讼请求。被告弋阳县曹溪镇人民政府向法院提交下列证据：第一组证据被告统一社会信用代码证、法定代表人证明，证明被告的主体资格；第二组证据曹党发［2019］15号文件《关于印发的通知》，证明弋阳县曹溪镇社会治安综合治理委员会办公室系被告依法设立的内设机构，具有处理本辖区内纠纷的职能，该机构在其职责范围内实施的行政行为由弋阳县曹溪镇人民政府承受；第三组证据询问笔录（被询问人：邵育泉、邵某2、邵德仁），证明换地的事实，同时证明原告的使用权转移给第三人的事实；第四组证据会议记录、曹溪镇“庭审式”矛盾纠纷调解记录、关于土地纠纷调处意见书、来访接待登记表，证明被告作出的《关于土地纠纷调处意见书》的证据确凿、程序合法。第三人张木香陈述，我们认为被告作出调处意见书认定事实清楚，程序正当。一、诉争土地使用权人为本案第三人张木香，为查明诉争土地的使用权人，1980年第三人与原告邵育光同为一个生产队，在分田到户时各自分了一块自留地，坐落在邵畈村东山地块（加油站对面）。第三人为了响应国家政策，发展经济，第三人以地换地的方式将原告东山的自留地换过来种植橘子树，直到1996年第三人改种雷竹。近两年，原告不让第三人种植雷竹，发生纠纷，第三人申请被告综治中心进行调处，被告综治中心及邵畈村民委员会经过调查核实，在询问了村民邵育泉、邵某2、邵德仁之后，确认第三人的丈夫邵育炎以港背、下鲁屋背边上的地与原告交换涉案地块。二、被告作出的调处意见书程序正当。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，被告作出的《关于土地纠纷调处意见书》行政主体适格。虽然《关于土地纠纷调处意见书》盖章的是弋阳县曹溪镇社会治安综合治理委员会办公室，但其职能在被告机构改革方案中已经明确为负责全镇政法、综治、信访、矛盾纠纷排查调处、网格化管理、平安创建、反邪教、扫黑除恶、宣传和维护社会稳定的组织协调等工作，系被告具体负责的工作部门机构，作出《关于土地纠纷调处意见书》系履行职能范围的行为。被告作出《关于土地纠纷调处意见书》前，就依据法定程序告知了双方当事人进行举证，并且召集了相关人员参加，综合听取了各方意见，多次征询了原告的意见和看法，才作出《关于土地纠纷调处意见书》，按照规定委托邵畈村委会向双方当事人送达了调处意见书。同时该意见书也明确告知了当事人的救济权利，双方不服或者有异议，可以向法院起诉。第三人张木香未向法院提交证据。经庭审质证，原告邵育光对被告弋阳县曹溪镇人民政府提交的证据质证意见如下：第一组证据三性均没有异议；第二组证据真实性、合法性没有异议，但是对本案的关联性有异议，虽然综治办公室是被告依法设立的内设机构，但是其只是在内部帮被告处理职责，但是对外没有法律法规的授权不能作出行政处理意见，如果对外作出行政处理意见应该加盖被告的公章，综治办是没有职权出具相关的行政处理意见或者决定；第三组证据询问笔录（被询问人：邵育泉、邵某2、邵德仁）内容的真实性有异议，与我们提供的内容不一致，邵德仁的老婆陈某1我们也做了调查，邵德仁的老婆对这块地比较清楚，种地人是邵德仁的老婆陈某1；邵某2我们也找他做了调查，他说不清楚邵育光与张木香具体分得哪块地，他不清楚；邵育泉笔录内容的真实性有异议，三份笔录内容存在虚假；第四组证据会议记录，真实性没有异议，但是对处理的合法性有异议，整个调处的过程程序是违法的；曹溪镇“庭审式”矛盾纠纷调解记录，三性均有异议，邵育光没有参加并且名字也不是他自己本人的签名，原告的妻子也没有参加；三份来访接待登记表是2019年5月8日进行登记的，而矛盾纠纷调解记录是在2019年1月记录的，所以与本案没有关联性，要么是其他的调解；关于土地纠纷调处意见书，真实性没有异议，但对合法性、关联性有异议，这里面盖的章是综治办的章，综治办公室是没有权利出具调查意见书的，内容、程序都是违法的；来访接待登记表，三份来访接待登记表只能证明张木香去反映情况，不能证明是按照法律规定的程序进行了调处及送达，邵育光没有收到综治办的通知。第三人张木香对被告弋阳县曹溪镇人民政府提交的证据无异议。被告弋阳县曹溪镇人民政府对原告提交的证据质证意见如下：第一组证据原告的身份证复印件一份，没有异议；第二组证据《关于土地纠纷调处意见书》一份，三性均没有异议，对原告的证明目的有异议，不能达到原告的证明目的；第三组证据1.邵某1说承认原告给过地给她种此事没有异议，对其他内容有异议；邵金良，不符合举证规则，证明没有证明本案的事实；对于原告的地给他种他是给邵育炎骗去的种的没有证据证明，不符合举证规则；邵火炎是1947年出生，他认定的事实与其智力不相一致，不能作为本案的证人，同时也不是本生产队的人，对他的证言三性均有异议，没有真实性、合法性；邵德仁证实我们和村委会对他进行了询问，与我们调查的事实是吻合的；邵某2的证言是伪证，说的都是假的事实，说原告与第三人没有换地是虚假的；李某的证明，不符合举证规则，与本案没有关联性；邵涵火的证明不符合举证规则，与本案没有关联性；2.邵某1、邵某2、陈某1、陈某2、李某、邵育年的调查笔录及调查时的光盘，邵某1调查笔录与邵某1的证明，证明内容一样；邵某2调查笔录三性均有异议，我们之前联合村委会做了调查，说第三人势力大与本案没有关联性，是一份虚假的；陈某1调查笔录中的邵育光说给她种过地与我们调查的邵德仁说给她种过地相吻合，没有异议；陈某2是1950年出生，其智力与其认定的事实不应做为本案的依据，不能作为本案的证人；李某智力与其认定的事实不应做为本案的依据，不能作为本案的证人，他所认定的事实与本案没有关联性；邵育年是1946年出生，年龄偏大，其智力与其认定的事实不应做为本案的依据，不能作为本案的证人，他所认定的事实与本案没有关联性；第四组证据《承包合同》复印件一份，说明该地进行了合法化、合理化处理，所有权是村委会。第三人张木香对原告提交的证据质证意见：第一组证据原告的身份证复印件一份，没有异议；第二组证据《关于土地纠纷调处意见书》一份，根据《土地管理法》第14条规定，在30日内应向人民法院提起诉讼，原告提起诉讼超过起诉期限；第三组证据质证意见在同意被告的质证意见的基础上加上两点；1.不符合证据形式和要求；2.无论是证明也好，还是调查笔录都属于证人证言，证人都某出庭作证；第四组证据《承包合同》复印件一份，对证明目的有异议，我们认为土地的所有权属于村集体，我们拥有使用权，我们没有看到原告提供该地块的使用权或所有权的证据。经审理，原告提交的第一、二组书面证据客观真实，与本案具有关联，予以认可；原告提交的第三组证据属于证人证言，缺乏其他证据佐证；原告提交的第四证据不能达到原告的证明目的。被告弋阳县曹溪镇人民政府提交的证据可以反映出其作出案涉《关于土地纠纷调处意见书》的过程。经审理查明，原告邵育光、第三人张木香均系江西省弋阳县曹溪镇邵畈村人。1981年左右，邵畈村开始实行家庭联产承包责任制，当时原告家分得东邵畈山加油站对面的一块自留地。后两人因该块自留地的使用权问题产生争议，第三人遂要求被告进行处理。被告根据其内设机构分工，由其内设机构弋阳县曹溪镇社会治安综合治理委员会办公室负责处理，于2020年3月27日作出《关于土地纠纷调处意见书》，内容为：一、张木香与邵育光于1981年分单干的相互交换地是事实有效，东山这块地使用管理权属申请人张木香所有。二、双方不得再因此事发生纠纷，不得破坏土地正常使用，否则由引起纠纷方承担相应的法律责任。三、如果双方不服或有异议可以按照相关法律程序向人民法院提起诉讼。但该《关于土地纠纷调处意见书》没有加盖被告单位的印章，加盖了弋阳县曹溪镇社会治理办公室和弋阳县曹溪镇社会治安综合治理委员会办公室及弋阳县曹溪镇邵畈村民委员会的印章。原告邵育光不服,向本院提起行政诉讼。上述事实，有原告、被告、第三人的当庭陈述及其向本院提交的证据等在卷予以佐证，足以认定。本院认为，被告弋阳县曹溪镇人民政府在答辩中认可加盖有弋阳县曹溪镇社会治理办公室和弋阳县曹溪镇社会治安综合治理委员会办公室及弋阳县曹溪镇邵畈村民委员会印章的《关于土地纠纷调处意见书》系其作出的，故本案被告主体适格。《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第二款规定，“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”由此可见，自留地的使用实行土地承包经营制度。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条和原国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，农村土地承包经营纠纷属民事纠纷，农村土地承包经营权争议案件不能作为土地行政争议案件处理。本案中，原告邵育光与第三人张木香争议的是自留地使用权纠纷问题，实质是遗留的自留地使用权引发的农村土地承包经营权问题，因此，本案争议应属土地承包经营权纠纷，属民事案件，被告弋阳县曹溪镇人民政府对此类案件无权作出行政确权处理。现被告于2020年3月27日作出《关于土地纠纷调处意见书》，确认张木香与邵育光于1981年分单干的相互交换地是事实有效，东山这块地使用管理权属申请人张木香所有，属超越法定职权行为，应当予以撤销。关于第三人主张本案超过起诉期限的问题，本院认为,原告收到涉案《关于土地纠纷调处意见书》的时间为2020年3月31日，且被告在《关于土地纠纷调处意见书》中没有明确告知原告的法定起诉期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”，现原告于2020年4月28日向本院提交行政起诉状及相关材料，其起诉并未超过起诉期限。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：撤销被告弋阳县曹溪镇人民政府于2020年3月27日作出的加盖有弋阳县曹溪镇社会治理办公室和弋阳县曹溪镇社会治安综合治理委员会办公室及弋阳县曹溪镇邵畈村民委员会印章的《关于土地纠纷调处意见书》。本案受理费50元，由被告弋阳县曹溪镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院，并向上饶市中级人民法院预交上诉案件受理费。上诉案件受理费按照不服一审判决部分的上诉请求预交。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（开户银行：上饶市农业银行饶东支行，账号：36×××14，收款单位:江西省上饶市中级人民法院）。审 判 长  张仁忠人民陪审员  蔡灯和人民陪审员  聂乐生二〇二〇年九月十五日书 记 员  彭丽珍