山东省济南市市中区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0103行初134号原告沂南县可宝二手车交易市场有限公司，住所地山东省临沂市沂南县界湖街道交警大队西邻温泉路西沿街2-8号。法定代表人杜政利，总经理。委托代理人贺洪坤，该公司工作人员。被告山东省商务厅，住所地济南市历阳大街6号。法定代表人张德平，厅长。委托代理人韩晓晨，该厅市场建设处三级主任科员。委托代理人蹇泽琴，北京大成（济南）律师事务所律师。原告沂南县可宝二手车交易市场有限公司诉被告山东省商务厅（以下简称省商务厅）行政备案一案，原告于2020年6月8日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后向被告送达了起诉状及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月23日公开开庭审理了本案。原告沂南县可宝二手车交易市场有限公司的委托代理人贺洪坤，被告省商务厅的委托代理人韩晓晨、蹇泽琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告沂南县可宝二手车交易市场有限公司诉称：2019年8月份，被告在《山东省商务厅关于取消部分二手车市场备案的函》以“退出行业”的名义，将原告备案取消，直接推送山东省税务局，并将取消备案的函发往山东省税务局。致使原告无法领购发票，相关业务无法开展。原告的理由是：一、原告自2011年经临沂市商务局批复成立以来，即一直经营二手车交易服务业务，中间从未间断或歇业。二、《二手车流通管理办法》和《二手车交易规范》对二手车交易市场的准入和设立条件均作出了具体规定。《山东省人民政府办公厅关于做好行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》鲁政办发（2018)23号第一条中规定：“不得违法制定排除或者限制公平竞争的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件”。三、《二手车流通管理办法》第30条：“凡经工商行政管理部门依法登记，取得营业执照的二手车交易市场经营者和二手车经营主体，应当自取得营业执照日起2个月内向省级商务主管部门备案。”四、原告在公司经营初始即按照规定依法履行了备案手续，在经营期间依法依规经营，未有违法犯罪行为。五、被告作出的《山东省商务厅关于取消部分二手车市场备案的函》至今未向原告口头或书面正式通知。综上所述，被告违反鲁政办发（2018)23号文件规定，滥用职权、限制市场公平竞争。其行政行为没有法律和法规政策依据。因此，请求法院判决撤销被告作出的《关于取消部分二手车市场备案的函》。原告向本院提供证据如下：1、山东省商务厅关于取消部分二手车交易市场备案的函；2、临沂市国家税务局办公室《关于做好将二手车销售统一发票纳入增值税发票管理新系统管理有关工作的通知》；3、营业执照；4、临沂市商务局关于建设“沂南县可宝二手车交易市场”的批复；5、被告《关于全省二手车交易市场及各类二手车经营主体备案名单的公示》6、企业信息表；7、中华人民共和国税收完税证明；8、二手车销售统一发票记账联；9、关于恢复沂南县可宝二手车交易市场有限公司备案的申请；被告省商务厅辩称：一、答辩人作出的《山东省商务厅关于取消部分二手车市场备案的函》不直接对被答辩人的权利义务产生影响，被答辩人的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。答辩人作出的《山东省商务厅关于取消部分二手车交易市场备案的函》系向省公安厅、国家税务总局山东省税务局推送，属于行政机关之间就二手车流通管理过程中内部工作上的公文往来，该类公文对接收公文的单位在自己的职权范围内作出具体行政行为并不起决定性作用。就本案来讲，答辩人不具备管理发票的法定职责，答辩人向国家税务总局山东省税务局推送的函件，虽然在内容上涉及到被答辩人，但该函件也只是答辩人将在二手车管理过程中的情况函告国家税务总局山东省税务局等行政机关，答辩人并未向国家税务总局山东省税务局等单位提出其据此函件应作出何种行政行为的意见或建议，且即便提出意见或建议，山东省税务局对被答辩人作出何种行政行为也是其基于相关法律法规依职权作出的，与答辩人推送的函件没有直接关联，且被答辩人也没有证据证明山东省税务局不予原告领购发票。更何况，实践中，税务局不予领购发票的原因可能包括税务登记地址与实际经营地址不符等原因、被答辩人亦没有证据证明对其不予领购发票是因答辩人推送的函件导致的，不能证明答辩人推送的函件对其权利产生了实际影响。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”原告对被告的起诉，不属于人民法院行政诉讼受案范围，应依法驳回其起诉。二、答辩人取消被答辩人二手车交易市场备案属阶段性行政行为，不具有可诉性，应依法驳回被答辩人的起诉2020年4月20日，被答辩人向答辩人提交了《关于申请恢复沂南县可宝二手车交易市场有限公司备案的申请》，答辩人已告知被答辩人根据工作程序，二手车交易市场备案应当逐级上报申请，答辩人未收到被答辩人备案申请材料，并告知其咨询当地商务主管部门。由此可见，答辩人作出的取消其备案的行政行为并不是最终结果而是阶段性行为，被答辩人是可以通过重新申请备案的形式保障其获得备案的权利的，且其已经提出申请，答辩人亦告知了被答辩人申请的途径，止于目前，被答辩人仍未向当地主管部门申请备案。而被答辩人规避关于二手车交易市场备案的相关规定放弃申请备案选择向法院起诉，就是企图通过司法干预的形式以达到其虽不符合二手车交易市场备案条件却得以备案的目的，这不利于建立健康的市场秩序。司法实践中，对于阶段性的行政行为亦不能单独提起行政诉讼，应依法驳回其起诉。三、答辩人具有取消被答辩人二手车交易市场备案的主体资格。根据《二手车流通管理办法》第七条第二款关于“省、自治区、直辖市和计划单列市商务主管部门（以下简称省级商务主管部门）、工商行政管理部门、税务部门在各自的职责范围内负责辖区内二手车流通有关监督管理工作。”之规定，答辩人取消被答辩人二手车交易市场备案系依法行使职权，具有作出该具体行政行为的主体资格。四、答辩人取消被答辩人二手车交易市场备案，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。答辩人根据《二手车流通管理办法》（商务部、公安部、国家工商总局、国家税务总局2005年第2号令）、《山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发[2016]13号文件促进二手车便利交易的实施意见》（鲁政办发[2016]47号）、《二手车流通企业经营管理规范》（SB/T11144-2015)(商务部公告2015年第58号）等有关规定，于2018年3月1日制定印发《山东省商务厅关于进一步加强二手车交易市场管理的通知》（鲁商字[2018]30号）,该文件要求各市商务主管部门根据文件规定的备案条件、备案程序等根据企业申请进行备案初核，要求市级商务主管部门对符合备案条件的二手车交易市场以正式文件报省商务厅，由省商务厅定期在网上确认通过备案。根据鲁商字[2018]30号文件第四条第一款规定：“全省各级商务主管部门要按照《二手车流通管理办法》、《二手车流通企业经营管理规范》有关标准，对辖区内已注册但未备案的二手车交易市场依申请进行实地确认，全面掌握辖区内二手车交易市场基本情况，对已备案后退出行业的二手车交易市场应及时报省商务厅，经确认后取消备案。”2019年7月31日，临沂市商务局向答辩人报送《临沂市商务局关于全市二手车交易市场备案整改工作情况的报告》临商务报（2019)52号）,临沂市商务局根据鲁商字（2018)30号文件等对全市已备案的二手车交易市场进行了全面的排查、整改和测评工作。根据临沂市商务局的核查情况，原经备案公示的二手车交易市场55家，二手车交易市场场地面积共159.6万平方米，市场内业户2015户，从业人员约1万人。临沂市商务局重点对工商注册地址和实际经营地址不符、在市场外开交易税发票、市场内只开交易税发票不开展经营业务以及其他不符合备案条件的情况的排查结果，限期整改不符合备案条件的二手车交易市场共14家，经整改后测评，全市有4家二手车市场经过整改达到备案条件，10家二手车市场整改测评不通过并附包含被答辩人在内的10家二手车交易市场名单。答辩人根据鲁商字[2018]30号文件第四条第一款的规定据临沂市商务局报送的不符合备案要求的二手车市场名单取消被答辩人的二手车交易市场备案事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。因此，即便是对于答辩人取消被答辩人二手车交易市场备案这一行政行为而言，答辩人具有作出该行政行为的主体资格，作出该行政行为有相应的法律依据，不存在重大且明显违法情形，不符合《行政诉讼法》第七十五条关于“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”之规定，应驳回被答辩人的诉讼请求。五、被答辩人提起诉讼已过诉讼时效。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案答辩人于2019年8月27日向省公安厅、国家税务总局山东省税务局推送《取消备案二手车交易市场名单》，而根据被答辩人提交的《关于恢复沂南县可宝二手车交易市场有限公司备案的申请》记载，被答辩人最晚于2019年9月16日知道答辩人取消其二手车交易市场备案，自被答辩人于2020年5月11日起诉，早已超过6个月诉讼时效。综上所述，被答辩人的起诉不属于行政诉讼受案范围，即便就答辩人取消被答辩人二手车交易市场备案这一行为而言亦事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，且被答辩人起诉已过诉讼时效，恳请贵院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告省商务厅向本院提交如下证据：1、2019年7月31日《临沂市商务局关于全市二手车交易市场备案整改工作情况的报告》（临商务报[2019]52号）；2、2019年9月2日《山东省商务厅关于取消部分二手车交易市场备案的函》（鲁商函[2019]107号）；经庭审质证，本院对双方证据明确如下：当事人各方对其真实性均无异议，能够体现本案争议发生的过程，本院予以确认。对各方证据与原告诉讼请求、本案争议焦点之间的关联，本院综合予以评价。经审理查明：原告经工商、税务等部门核准登记，于2010年9月26日成立，营业执照登记的经营范围为经营二手车交易市场、二手车鉴定评估等。2019年8月27日，被告省商务厅作出《山东省商务厅关于取消部分二手车交易市场备案的函》（鲁商函[2019]107号，以下简称被诉函），取消包括原告在内的部分二手车交易市场备案，并向山东省公安厅、国家税务总局山东省税务局推送。2020年6月19日，国家税务总局沂南县税务局第二税务分局向原告发出《税务事项通知书》（沂南第二税通[2020]036号），告知原告在取消备案名单之内，依据相关规定停止原告二手车销售统一发票使用资格。原告无法正常开展经营业务，故诉至本院，要求撤销被告省商务厅作出的被诉函。本院认为：原告仅知晓具体行政行为内容，而被告未向原告告知有关诉权、起诉期限的，原告起诉期限应为一年。故原告提起本案诉讼未超过起诉期限。根据《二手车流通管理办法》第七条规定，被告作为山东省二手车市场交易管理主体，有权针对二手车交易市场作出备案、取消备案等行为，即有权作出本案被诉函。因被告作出被诉函，取消了原告二手车市场交易备案并向国家税务总局山东省税务局推送，国家税务总局沂南县税务局第二税务分局依据被诉函停止原告二手车销售统一发票使用资格，对原告权益产生实际影响。被诉函虽为机关内部往来件，但因被诉函通过公开途径已经外化，且直接影响相对人权益，故被诉函具有可诉性，原告具备本案诉讼主体资格。另外原告诉讼请求应当针对被告影响原告的具体行为。根据《二手车流通管理办法》第三十条规定，建立二手车交易市场经营者和二手车经营主体备案制度。凡经工商行政管理部门依法登记，取得营业执照的二手车交易市场经营者和二手车经营主体，应当自取得营业执照之日起2个月内向省级商务主管部门备案。《山东省行政程序规定》第九条规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。针对本案而言，被告对备案相关事项负有监督管理义务，在作出被诉函取消原告二手车市场交易备案时，应当履行书面告知义务，向原告书面告知取消备案事实、理由、依据。至本案发生时，被告仍未对原告进行告知，未保障原告的知情权、陈述申辩的权利，程序违法。被告作出被诉函取消原告二手车市场交易备案时，所依据的《临沂市商务局关于全市二手车交易市场备案整改工作情况的报告》（临商务报[2019]52号）未对原告应当取消备案情况进行列明，同时在本案审理过程中，被告也未能提供取消原告二手车市场备案具体实施的有关的证据和依据。该问题属于行政行为认定事实缺乏证据。被告《关于取消部分二手车交易市场备案的函》可能涉及其他二手车交易市场，本案争议的问题实际为被告取消原告二手车交易市场的备案，并实际影响原告的权益，故本案应当针对与原告相关的行政行为进行判决，而不拘泥于被告具体取消原告备案的表面形式。综上所述，原告诉讼主张成立，被告取消原告二手车交易市场备案，程序违法，证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销被告山东省商务厅取消原告二手车交易市场备案的行为。案件受理费50元，由被告山东省商务厅负担。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  俞春晖人民陪审员  王益华人民陪审员  周宏雁二〇二〇年九月七日书 记 员  徐铭慧