北京市第二中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）京02行赔终109号上诉人（一审原告）张继林，男，1960年1月27日出生，汉族，住北京市房山区。委托代理人张忠（张继林之子），1984年12月9日出生，汉族，住北京市房山区。委托代理人刘庆，北京开宗律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市房山区窦店镇人民政府，住所地北京市房山区窦店镇窦店村北。法定代表人李立奎，镇长。委托代理人穆国伟，北京市房山区窦店镇人民政府工作人员。委托代理人张建栋，北京国舜律师事务所律师。上诉人张继林因诉北京市房山区窦店镇人民政府（以下简称窦店镇政府）行政赔偿一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0111行赔初12号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。张继林向一审法院诉称，2002年1月1日，张继林与北京市房山区窦店镇兴隆庄村农工商经济联合社（以下简称兴隆庄村经联社）签订了《农村土地承包（租赁）经营合同书》，合同期限30年，自2002年1月1日起至2031年12月31日止。该地位于北京市房山区窦店镇兴隆庄村（以下简称兴隆庄村）南边大坑，面积为10余亩，并且该合同经过北京市房山区交道镇政府农村合作经济经营管理站鉴证。合同签订后，张继林依照合同约定交纳租金。2017年4月12日，窦店镇政府下发窦政发﹝2017﹞15号《关于进一步规范宅基地和承包地翻建房屋的补充规定》，依据该文件第四条的规定，张继林于2017年7月14日向北京市房山区窦店镇兴隆庄村村民委员会（以下简称兴隆庄村村委会）提出翻建房屋申请，经村委会研究同意张继林的建房申请。2019年5月13日，窦店镇政府发出《限期拆除通知书》，并于同年5月29日非法拆除了张继林承租土地上的建筑物（以下简称涉案建筑物）。2020年1月19日，一审法院作出（2019）京0111行初578号行政判决书，确认窦店镇政府于2019年5月29日强制拆除张继林涉案建筑物的行为违法。2020年4月18日，张继林向窦店镇政府邮寄了《行政赔偿申请书》，同年4月21日，张继林收到了窦店镇政府拒绝给付赔偿款的《答复意见书》。为维护自身合法权益，张继林遂依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第六条、第七条、第九条、第十二条、第三十六条第（八）项的规定，向法院提出赔偿诉讼，请求窦店镇政府赔偿张继林财产损失1619575元。一审庭审中，张继林提供了行政赔偿明细单，主要赔偿事项明细为：1.建房施工工程费1475950元；2.其他财产损失143625元，总计1619575元。窦店镇政府辩称，第一，原北京市规划和国土资源管理委员会房山分局（以下简称房山规划分局）于2019年1月23日向窦店镇政府移交的市规（房）移送函﹝2019﹞第006号《案件移送函》，认定张继林所在YG20180511032号图斑位置所建房屋，未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证，属于违法建设。第二，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，国家机关侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，受害人才依法取得国家赔偿的权利。因张继林所建设施为违法建设，所以不受《中华人民共和国国家赔偿法》的保护。第三，窦店镇政府在拆除张继林违法建设时，房屋内并无其他物品。综上，张继林的诉讼请求缺乏事实依据，请求法院依法驳回张继林的起诉或驳回其诉讼请求。一审法院认为，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，（2019）京0111行初578号行政判决书中已经判决确认窦店镇政府实施的拆除行为违法，故张继林对于其合法财产的直接损失具有依法取得赔偿的权利，且对自己的主张负有举证义务。张继林主张的行政赔偿事项主要为两项，一是涉案建筑的损失；二是其他财产的损失。本案中，张继林认可其租赁的土地上无建筑，其于2005年之前在租赁土地上建设了房屋，2017年对已建成的房屋进行翻建。庭审中，张继林主张其翻建房屋并未违反窦店镇政府作出的《关于进一步规范宅基地和承包地翻建房屋的补充规定》的相关内容，故涉案建筑具有合法性。一审法院认为，张继林应先证明原有房屋的合法性，然张继林提供的《农村土地承包（租赁）经营合同书》中载明其租赁的土地系耕地，庭审中，张继林称其租用的土地实际非耕地，而系建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、第四十四条之规定，非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；禁止擅自在耕地上建房。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《城市规划条例》（1984年1月5日实施）第二条、第四十二条、第四十四条第二款之规定，本条例所称城市，是指国家行政区域划分设立的直辖市、市、镇，以及未设镇的县城。城市规划区的各项建设活动，由城市规划主管部门实施统一的规划管理。申请进行建设的组织和个人，经城市规划主管部门确定其建设位置，提出地面控制标高等设计要求，并审查其有关设计文件和图纸，发给建设许可证后方可施工。《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日实施）第三条、第三十二条之规定，本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇；在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物等，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日实施）第二条第一款、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区；本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可，农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设；本条例所称各项建设工程，指新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程。据此，无论是农用地还是建设用地，无论是新建建筑物还是翻建建筑物，均需依法取得相关的合法手续，本案张继林未能有效证明涉案建筑物的合法性，故其提出翻建房屋符合相关规定，应当予以赔偿的主张缺乏法律依据，不予支持。针对张继林提出其他财产损失赔偿的主张，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第（一）项，第三十六条第（八）项之规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式；对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”庭审中，窦店镇政府主张张继林未因强制拆除行为存在财产损失，但窦店镇政府未能提交合法有效的证据证明其主张的真实性，则法院根据本案合法有效的证据，及庭审中各方当事人的陈述，参考张继林的财产损失清单，对张继林财产的损失酌定赔偿数额。本案中，张继林主张窦店镇政府对其被拆除的围墙予以赔偿。庭审中，窦店镇政府认可其拆除了围墙，但未能提交依法拆除围墙的相关证据，故窦店镇政府拆除围墙的行为不符合法律规定，不予支持，然同时，张继林未能提供合法有效的证据证明建设围墙的合法性，故张继林主张围墙的损失赔偿缺乏事实和法律依据，不予支持。本案中，窦店镇政府在强制拆除涉案房屋后，应当负有通知张继林自行处理建筑材料的义务。庭审中，窦店镇政府认可涉案建筑材料系政府清理，未通知张继林自行清理，一审法院认为，涉案建筑被拆除后的建筑材料确属张继林的合法财产，故对张继林建筑材料的损失酌定赔偿数额。综上，一审法院酌定窦店镇政府赔偿张继林损失56464元。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、责令窦店镇政府于判决生效之日起60日内赔偿张继林损失56464元；二、驳回张继林的其他赔偿请求。张继林不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判支持其一审赔偿请求或发回重审。张继林提出，一审判决认定事实及适用法律均存在错误，不能简单的认为张继林所建房屋没有乡村建设规划许可证就是违法建设，且应当适用信赖利益保护原则。窦店镇政府同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，张继林向法院提交并当庭出示了以下证据：1.2020年1月19日，（2019）京0111行初578号行政判决书，证明窦店镇政府于2019年5月29日强制拆除张继林涉案建筑物的行为违法。2.2020年4月20日，《答复意见书》，证明窦店镇政府拒绝给付违法拆除赔偿。3.2002年1月1日，北京市房山区农村土地承包（租赁）经营合同书，证明张继林与兴隆庄村经联社存在承包合同关系，以及该合同的有效期，并经北京市房山区交道镇政府农村合作经济经营管理站鉴证。4.补充协议，证明张继林与兴隆庄村经联社存在承包合同关系。5.租金缴费收据，证明张继林已经按照合同约定交纳租金。6.2005年4月5日，兴隆庄村村委会的证明，证明张继林承包土地上的房屋所有权为张继林。7.2018年8月30日，市规划国土委房山分局（原国土）（2018）第576号-答告《答复告知书》，证明张继林承包的土地是可以建设房屋的。8.2017年4月12日，窦政发﹝2017﹞15号《关于进一步规范宅基地和承包地翻建房屋的补充规定》，证明按照该文件的规定，张继林向村委会申请即可在承包土地上翻建房屋，不应认定为违法建设。9.2017年7月14日，张继林翻建房屋的申请，证明张继林履行了翻建房屋的申请手续。10.2019年5月21日，录音笔录，证明兴隆庄村村委会确认张继林申请建房的手续完善。11.房屋建筑施工承包合同及收条，证明张继林所建涉案建筑物共计支出1475950元。12.其他损失清单，证明张继林因窦店镇政府违法拆除所造成的其他损失。13.照片，证明张继林房屋的前后照片及拆除时的照片。14.北京林芳新型建材厂的营业执照副本复印件，证明张继林在该地注册了北京林芳新型建材厂。15.完税证明，证明张继林该厂的完税情况。在一审诉讼期间，窦店镇政府在法定期限内向法院提交并在庭审中出示以下证据：案件移送函、2018年新增疑似违法建设调查明细表、图斑、现场照片，证明张继林所建房屋未取得规划审批，系违法建设。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：张继林提交的证据1-4、5、8、9、13、14、15，能够反映案件客观情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，故予以采纳；证据6，因村民委员会不具有认定房屋产权的法定职权，故不予采纳；证据7、11，与本案审查的内容不具有关联性，故不予采纳；证据10，因不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式，故不予采纳；证据12，予以参考。窦店镇政府提交的证据，能够证明案件来源，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：张继林系兴隆庄村村民，2002年1月1日，张继林与兴隆庄村经联社签订了《土地承包（租赁）经营合同书》，合同约定：兴隆庄村经联社将集体所有耕地5.13亩发包（出租）给张继林承包（租赁）经营，经营方式为个人承包，承包期限自2002年1月1日起至2031年12月31日止，共30年。后兴隆庄村经联社与张继林又签订《补充协议》。张继林称签订承包合同时，承包地上没有建筑物，涉案建筑系于2005年之前建成。2017年又进行了翻建。针对2018年新增疑似违法建设，2019年1月23日，房山规划分局向窦店镇政府发送案件移送函，其中包含涉案建筑物。2019年5月13日，针对涉案建筑物，窦店镇政府作出窦政限拆字[2019]8号《限期拆除通知书》，认定涉案建筑物未取得乡村建设规划许可证，责令张继林自行拆除违法建设并接受复查。同年5月29日，窦店镇政府作出窦政拆字[2019]11号《拆除决定书》，并张贴于涉案建筑物门上。当日，窦店镇政府强制拆除涉案建筑物。张继林不服窦店镇政府的强制拆除行为，遂诉至一审法院，要求确认窦店镇政府于2019年5月29日实施的强制拆除行为违法。经审查，一审法院作出（2019）京0111行初578号行政判决书，确认窦店镇政府于2019年5月29日强制拆除张继林涉案建筑物的行为违法。2020年4月18日，张继林以邮寄方式向窦店镇政府提交行政赔偿申请书，窦店镇政府收到申请后于2020月4月20日作出《答复意见书》，不予支持张继林提出的国家赔偿请求。张继林仍不服，遂向法院提起行政赔偿诉讼，请求窦店镇政府赔偿张继林财产损失1619575元。一审庭审中，张继林提供了行政赔偿明细单，主要赔偿事项明细为：1.建房施工工程费1475950元；2.其他财产损失143625元，总计1619575元。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。由此可见，公民、法人和其他组织取得国家赔偿需具备三个条件：一是国家机关和国家机关工作人员存在行使职权的行为；二是该行使职权的行为侵犯公民、法人和其他组织的合法权益；三是行使职权的行为与公民、法人和其他组织的合法权益受损二者之间存在因果关系。本案中，由于窦店镇政府强制拆除张继林涉案建筑物的行为已经生效的（2019）京0111行初578号行政判决书确认违法，故窦店镇政府应当对强拆行为给张继林合法权益造成的直接损失承担相应的赔偿责任。针对张继林主张涉案建筑及建设的围墙具有合法性，即其租用的土地并非耕地而是建设用地，且在2017年翻建涉案建筑物时已根据窦店镇政府作出的《关于进一步规范宅基地和承包地翻建房屋的补充规定》的内容向村委会提出申请，并提交了符合上述规定的材料一节，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》不仅明确规定了禁止擅自在耕地上建房，同时也规定了建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，亦应办理农用地转用审批手续。另依据《城市规划条例》（1984年1月5日施行，已废止）、《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日施行）、《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）的相关规定，在全市行政区域内各项建设均应当依法取得规划许可。本案中，张继林未能提供证据证明涉案建筑物及建设的围墙已经依法取得了规划许可手续，即无法证明被拆除建筑物及围墙具有合法性，故不属于张继林的合法权益受损，其所提该部分赔偿主张缺乏相应的事实根据和法律依据，不予支持。关于涉案建筑物被拆除后的建筑材料及其他财产损失，一审法院综合考虑窦店镇政府实施强制拆除行为的具体情形，并结合张继林、窦店镇政府向法院提交的证据及所作的陈述等，酌情确定赔偿数额为56464元，并无不妥，本院予以支持。综上，一审法院判决窦店镇政府于一审判决生效之日起60日内赔偿张继林56464元，并驳回张继林的其他赔偿请求是正确的，本院应予维持。张继林的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本判决为终审判决。审 判 长 刘彩霞审 判 员 周建忠审 判 员 杨 波二〇二〇年九月二十九日法官助理 徐 蕾书 记 员 高 欢