江苏省镇江市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏11行终124号 上诉人（原审原告）杜根林，男，汉族，1957年4月17日生，住江苏省丹阳市。 上诉人（原审原告）徐树兰，女，汉族，1961年11月9日生，住江苏省丹阳市。 被上诉人（原审被告）丹阳市皇塘镇人民政府。住所地：丹阳市皇塘镇常溧路121号。 法定代表人邵翔，镇长。 出庭应诉负责人朱佳，副镇长。 委托代理人蒋燕翔，江苏荣誉祥律师事务所律师。 上诉人杜根林、徐树兰诉被上诉人丹阳市皇塘镇人民政府信访答复意见一案，不服镇江市润州区人民法院（2019）苏1111行初145号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告于2019年8月12日在“江苏省阳关信访-镇江平台”网站登记信访申请，内容为：“1992年，原告承包了蒋墅镇滕村30亩田搞水产养殖，30亩田中有9亩1分8厘是案外人姜某的，因姜某抛荒2年，当时生产队长夏某叫原告去种，一直种到2018年。2017年新孟河延伸拓浚工程（丹阳市境内）皇塘镇滕村将青苗补偿全部发给原告。现开拓新孟河要堆土，姜某把他的9亩1分8厘的田划到他本人名下，其认为不合理，要求将9亩1分8厘的田应该归其本人所有，各项补偿金也应由本人所得”。2019年8月16日，丹阳市信访局作出丹信初[2019]77号《关于交办徐树兰信访事项的函》，将原告信访事项交由被告处理。2019年10月30日，被告作出信访答复意见书，告知其因新孟河延伸拓浚工程需要，该组土地（含9亩1分8厘）全部收归集体用于新孟河延伸拓浚工程堆土，所产生的收益将由生产队统一分配。原告不服诉至法院，请求撤销该答复意见书。 审理中，原告明确信访申请中要求解决的是案涉9.18亩土地的“堆土流转费”和“农资补贴费”问题。被告亦向原审法院作出情况说明：1、原告要求的农资补贴费并未在网络登记的信访申请中予以明确，故信访答复意见书中对此未有答复，其中“所产生的收益”仅指新孟河延伸拓浚工程产生的“青苗补偿费”及“堆土流转费”；2、信访答复意见书中写明的“案涉9.18亩土地全部收归集体”的意思是指全部临时征占用于新孟河延伸拓浚工程堆土，并非改变该土地的性质和使用权归属，仅是临时占用的意思；3、原告基于水域滩涂养殖使用证这一行政许可行为享有对案涉9.18亩土地上的青苗补偿费已经支付给原告，现经被告协调处理，亦同意给付原告案涉9.18亩土地所谓的“农资补贴费”，但原告至今未领取；4、原告当庭补充要求被告协调处理的因新孟河延伸拓浚工程产生的案涉9.18亩土地“堆土流转费”，根据《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（2013年9月10日江苏省人民政府第93号令发布，自2013年12月1日起施行）第十六条“土地补偿费归被征地的农村集体经济组织所有”之规定，2018年11月至2019年12月的“堆土流转费”已由被告发至藤村村委会，由生产队集体组织成员讨论分配。 原审法院经审理认为，依据《信访条例》关于信访的定义以及信访事项的规定，信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度，且《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径。另根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函【2005】行立他字第４号》的规定，“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”因此，当事人对信访答复不服提起行政诉讼，如该信访答复未对当事人的权利义务产生实际影响，应不属于人民法院的受案范围。本案的信访答复意见书从内容看，仅是经调查后向原告的一种告知行为，而非通过本案信访答复意见书的形式作出“涉案土地征占用于新孟河延伸拓浚工程堆土，所产生的收益将由生产队统一分配”这一决定，原告如不服，可通过申请上级机关复查、复核等途径救济，因此，本案被告2019年10月30日作出的信访答复意见书未对原告的权利义务产生实际影响，原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围。此外，原告起诉时自述的信访事项是要求被告协调处理案涉9.18亩土地的“农资补贴费”，该问题被告已协调处理完毕；审理中原告又补充要求被告协调处理新孟河延伸拓浚工程产生的案涉9.18亩土地的“堆土流转费”，根据庭审查明事实的情况，原告实际要求的是被告对案涉9.18亩土地权属确认归其所有并将该土地项下的所有权益归属原告所有，对此，原告在信访申请中未明确，被告在本案信访答复意见书中也未涉及，原告可依法另行主张。综上，裁定驳回原告徐树兰、杜根林的起诉。案件受理费50元，退还原告徐树兰、杜根林。 上诉人徐树兰、杜根林上诉称：1、原审裁定认定事实不清，适用法律法规错误，具有枉法裁判的行为。9.18亩土地使用权应该属于原告所有，该9.18亩土地所产生的土地承包流转收益（堆土费）也应归属土地实际使用权人原告所有，其他组织或个人无权亨受。被告既无事实证据亦无法律依据作出应该属于原告9.18亩土地所产生的堆土费归村民小组集体统一分配的决定。被上诉人信访答复行为就是政府命令行为，就是对原告和村民小组之间产生法律效力，具有拘束力的行政行为。该信访答复行为就是重新设定和改变原告土地使用权的行为，就是对原告9.18亩土地承包流转收益权明显产生实际影响的行为，就是侵犯原告不动产土地使用权的行为，就是利用职权作出强制措施侵犯原告不动产土地承包经营权用益物权的行为。人民法院也应当予以立案，不应该驳回原告起诉的权利。2、关于行政复议问题，原审法院认为原告对被告的信访答复行为不服应该需要经过行政复议前置程序后才可以提起行政诉讼。原告没有经过行政复议前置程序，责任不应由原告承担。请求：1、请求依法撤销原审裁定，并依法重新作出改判。2、请求依法判决丹阳市皇塘镇人民政府裁决杜根林9.18亩土地所产生的堆土费归村民小组集体统一分配的行政行为内容违法、无效，应予撤销。3、请求依法判决被上诉人赔偿上诉人30亩包括9.18亩在内的承包地流转堆土费，并承担本案诉讼费。 被上诉人丹阳市皇塘镇人民政府答辩称：1、原审裁定事实清楚，适用法律正确。本案所涉信访答复意见书从形式上看，属于信访答复，并非行政诉讼案件受案范围。从内容上看，仅是针对其信访事件调查后向上诉人的告知行为，而并非通过信访答复作出对涉案土地分配的决定，因此其并未给上诉人创设新的权利义务，该信访答复对上诉人实体权利未造成实质影响。原审裁定已明确告知上诉人救济途径，上诉人也已另行向丹阳市人民法院就其与第三人姜某的土地权益争议事项提起了民事确权诉讼，故本案并非行政诉讼受案范围。行政复议不是信访答复后面的必定程序，不存在行政复议前置的要求。上诉人新补充的内容都是在被上诉人存在对其承包地进行处置的前提下的行为，而实际上本案被上诉人并不存在其主张的行政行为，而仅是对其信访行为的一个答复意见，是告知。并非对其权利损害。2、上诉人主张无事实及法律依据。请求驳回上诉人的上诉请求。 上诉人徐树兰、杜根林提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。 本院经复核全案证据，对原审法院认定的事实予以确认。本院另查明：本案在一审法院审理期间，杜根林于2020年6月15日向丹阳市人民法院提起（2020）苏1181民初4264号民事诉讼，要求确认被告丹阳市皇塘镇藤村村民委员会2016年与第三人姜某签订的第二轮土地承包合同无效并返还9.18亩承包地；要求被告丹阳市皇塘镇藤村村民委员会赔偿9.18亩农业补贴款4406.4元、流转堆土费18360元，并承担诉讼费用。 本院认为，本案中两上诉人以信访的形式表达诉求，经丹阳市信访局转办后，被上诉人向两上诉人作出案涉信访答复意见书，该答复意见书并未对争议的9.18亩土地的使用权作出确认或裁决，仅是将调查的案涉土地的收益分配方案的结果告知信访人，而收益分配方案并不是由被上诉人作出的，该信访答复意见未对两上诉人重新设定和改变其土地使用权，且两上诉人已就案涉土地使用权属及赔偿纠纷向丹阳市人民法院提起民事诉讼，故被上诉人作出的信访答复意见书对两上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。两上诉人认为该答复意见书重新设定其权利义务并对其权利义务产生实际影响的上诉理由，于法无据，本院不予支持。上诉人的第二项和第三项上诉请求，系新增加的上诉请求，本院不予理涉。原审裁定适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 肖 雄 审判员 曹 英 审判员 陈小娟 二〇二〇年九月三十日 书记员 肖梦婕