广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2020)粤71行终1771号上诉人（原审原告）：周锦茹，女，1959年2月28日出生，汉族，住广州市花都区************，公民身份号码440************024。委托代理人：王金和，广东顶匠律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市花都区狮岭镇人民政府。住所地：广州市花都区*********。法定代表人：谢英俊，镇长。被上诉人（原审被告）：广州市花都区********办事处。住所地：广州市花都区******。法定代表人：黎汝坚，主任。被上诉人（原审被告）：广州市花都区********。住所地：广州市花都区*********之一。法定代表人：谭战胜，主任。原审第三人：广州市花都区******民委员会。住所地：广州市花都区******。负责人：龙兆伟，主任。原审第三人：广州市花都区*******经济合作社。住所地：广州市花都区*******经济合作社。上诉人周锦茹因与被上诉人广州市花都区狮岭镇人民政府（以下简称狮岭镇政府）、广州市花都区********办事处（以下简称花城街道办）、广州市花都区********（以下简称花都区土发中心）及原审第三人广州市花都区******民委员会（以下简称罗仙村委会）、广州市花都区*******经济合作社（以下简称罗仙村九经济社）征地拆迁补偿协议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5682号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，对本案进行了审理现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年12月16日，周锦茹（乙方）与狮岭镇政府（甲方）、原广州市花都区******民委员会（丙方）、原广州市花都区狮岭镇罗仙九经济合作社（丁方）签订编号：中轴线拆（罗仙）村（第九）经济社022号《花都区中轴线征地拆迁补偿合同》，其中第六条“安置区建设与交付”约定：“一、安置区分期建设情形下：安置区一期用地完成青苗及地上物补偿、土地交付之日起计算，甲方负责在39个月内完成安置区一期建设并交付给丙方进行统一分房。甲方如未能按时交付，延期6个月内的（含6个月），延期内的租房补贴标准提高50%；延期超过6个月的，不再计发租房补贴，从延期的第7个月起，甲方按乙方认购的安置房面积，以每月20元/平方米的标准，向乙方计发货币补贴。二期安置区在完成土地交付、房屋征拆、安置房认购工作并根据认购报名的实际情况确定建设方案后动工建设，从安置房认购报名全部工作结束之日起计算，39个月内完成全部安置房建设并交付给丙方进行统一分房。甲方如未能按时交付，延期6个月内的（含6个月），甲方按乙方认购的安置房面积扣减一期交付安置面积后，以每月15元/平方米的标准，向乙方计发货币补贴。延期超过6个月的，从延期的第7个月起，甲方按乙方认购的安置房面积扣减一期交付安置面积后，以每月20元/平方米的标准，向乙方计发货币补贴。二、安置区一次性（不分期）建设情况下：如果2014年2月28日前，本村涉及中轴线征拆的被拆迁人全部完成签约、村民配合钻探工作，且安置区范围内的所有房屋、青苗、地上附着物等在2014年5月31日前清拆清理完毕，甲方将一次性（不分期）整体建设安置区，从2014年6月1日计起，39个月内一次性交付全部安置房。三、以下情况，甲方免责：……。”此外，周锦茹在本院向狮岭镇政府送达起诉状副本后，向本院提交了落款日期为2019年12月17日的《起诉状》，将其诉讼请求调整为：1.请求法院判令被告狮岭镇政府、花城街道办向原告支付赔偿金221800元；2.本案诉讼费用由被告承担；3.依法确认《花都区中轴线征地拆迁补偿合同》无效[合同编号：中轴线拆（罗仙）村（第九）经济社022号]。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”本案中，原告在立案之后及起诉状副本送达狮岭镇政府之后提交新的《起诉状》，要求增加支付款项，且请求将履行被诉《花都区中轴线征地拆迁补偿合同》第六条第一、二、三款的内容，变更为确认上述补偿合同无效，不符合上述规定，法院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案中，原告要求被告履行合同编号：中轴线拆（罗仙）村（第九）经济合作社022号《花都区中轴线征地拆迁补偿合同》中的第六条第一、二、三款内容，向其支付194900元，上述《花都区中轴线征地拆迁补偿合同》系2013年12月16日签订的，属于2015年5月1日前新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前形成的协议，应当适用上述协议签订时当时的法律法规及司法解释。而根据上述协议签订当时施行有效的1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条的规定可知，当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，上述因被诉《花都区中轴线征地拆迁补偿合同》所引发的纠纷一般不纳入行政诉讼受案范围。因此，根据上述规定，对原告周锦茹的本次起诉，应当依法予以驳回。综上所述，原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告周锦茹的起诉。上诉人周锦茹不服原审裁定，向本院提起上诉称，首先，原审法院认定“上诉人在立案之后及起诉状副本送达狮岭镇政府之后提交新的起诉状，要求增加支付款项。且请求将履行被诉《花都区中轴线征地拆迁补偿合同》第六条第一、二、三款的内容，变更为确认合同无效。”是错误的。因上诉人在申请合同无效立案之后，原审法院告知不予受理并给与不予受理的文书，且原审法院指示以要求被上诉人履行《花都区中轴线征地拆迁补偿合同》第六条第一、二、三款的内容为由起诉才予以重新立案。但原审法院居然把两个诉讼编造在一起形成一个诉讼，明显与事实不符。原审法院以上诉人本次诉讼不属于行政诉讼为由予以驳回，但不能改变被上诉人违反合同义务，应当承担赔偿责任的事实。其次，原审法院并未开庭质证，属于严重违法法定程序审理案件，其不能依据未质证的证据在作为本案的依据。最后，根据行政诉讼法及其司法解释的规定，本案应该进行公开开庭审理，以此充分保障上诉人的合法权益。综上，请求法院撤销原判，依法改判被上诉人承担连带责任向上诉人支付赔偿金194900元。本案诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人狮岭镇政府、花城街道办、花都区土发中心在二审期间均未提交答辩意见。原审第三人罗仙村委会、罗仙村九经济社在二审期间均未陈述意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。该项规定系2014年11月1日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》所增加。尽管该决定自2015年5月1日起施行，但一概以此时间为界认定因行政协议产生的争议是否属于行政诉讼受案范围并不确当，一个重要原因是修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》明确列举行政诉讼受案范围的第十一条第一款在其第八项作了兜底规定。行政协议系行政机关的一种行政活动方式。同其他行政行为一样，其目的皆为实现公共利益或行政管理目标，所形成的皆为行政法律关系，即行政法上的权利义务关系。最高人民法院于2004年1月14日下发的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》所附“行政行为种类”第十二项即为“行政合同”。司法实践显示行政协议案件在较长时间内已被作为一类行政案件受理。由于行政协议兼具公法性和私法性的双重属性，且由于行政诉讼起步较晚，司法实践亦显示存在将此类案件作为民事案件受理的做法。但不宜据此认定此类案件专属民事诉讼受案范围，毕竟行政诉讼和民事诉讼涉及的主要是人民法院内部的审判工作分工。在公民、法人或者其他组织已选择行政诉讼途径，人民法院应作为行政案件予以受理，而非拒之门外。综上，原审法院以涉案的《花都区中轴线征地拆迁补偿合同》系2013年12月16日签订为由，认为该行政协议不属于行政诉讼受案范围，适用法律不当，本院予以纠正。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5682号行政裁定；二、本案由广州铁路运输法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年九月三十日此件与原本核对无异法官助理 马 淼书 记 员 颜悦怡