广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤14行终78号上诉人(原审原告)陶运元，女，汉族，1959年5月8日出生，住五华县******卓屋。委托代理人卓远墩，系上诉人儿子。被上诉人(原审被告)五华县郭田镇人民政府，地址：五华县******。法定代表人张小玲，镇长。委托代理人江育、邓国浩，均为五华县郭田镇人民政府工作人员。上诉人陶运元因诉被上诉人五华县郭田镇人民政府作出《告知书》一案，不服兴宁市人民法院（2020）粤1481行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭书面审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明：原告是五华县*************民，其所诉涉案被填毁土地位于五华县********山塘窝。因大丰华高速公路施工建设需要，中铁四局大丰华TJ4项目部欲利用涉案土地建设弃土场，2017年年底该项目部工作人员开始与弃土场所涉卓屋村民小组村民协商土地租用事宜，但因部分村民不同意致租地事宜无法推进。2018年5月6日被告发出《通知》，要求弃土场所涉卓屋小组村民到现场参与丈量。同月，高速路施工方在涉案土地进行施工推填弃土，现涉案土地已经被弃土所填埋。2019年5月17日原告通过邮寄方式向被告递交《农村土地家庭承包经营权确权登记颁证申报申请书》，请求被告对其被填毁的土地恢复原状和农村土地家庭承包经营权确权登记颁证申报。被告收到该申请后未予书面答复。原告遂于2019年7月24日申请行政复议，2019年9月20日五华县人民政府作出华府行复决〔2019〕24号《行政复议决定书》，确认被告对原告的申请没有在法定期限内作出书面答复的行政行为违法。2019年10月15日原告提起行政诉讼[案号为（2019）粤1481行初256号]，诉讼期间，被告于2019年11月22日作出涉案《告知书》，该《告知书》的主要内容为：“根据五华县人民政府行政复议决定书（华府行复决〔2019〕24号）第一项复议决定，现对你于2019年5月17日提出‘请求本府对坪上村卓屋组你本人位于山塘窝的耕地依法进行复耕和农村土地承包经营权确权登记颁证申报’两项申请事项书面答复如下：一、关于请求本府恢复你所称土地原状的事项。按照《侵权责任法》，恢复原状作为承担侵权责任的方式之一，其适用前提是双方构成侵权关系。但本府从未对你所称土地作出过侵权行为，你所称本府用公权力填毁该土地也缺乏事实根据。因此，对于你请求本府恢复你所称土地原状的事项不予支持。二、关于请求对你所称土地进行农村土地承包经营权确权登记颁证申报的事项。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条‘实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门……’的规定，报送确权颁证材料的主体为发包方，而并非你个人直接向本府申报。同时，由于你仅提交了申请书，并未提交其他相关证据材料，如丈量数据、图样等；加之所申请确权的土地对应权属不具体，如可能涉及林权等其他权属土地。综上情况，对于你的农村土地承包经营权确权登记颁证申报请求，本府决定不予受理。”原告收到该《告知书》后，遂撤回原起诉，并于2020年5月8日对该《告知书》提起行政诉讼，请求：1.撤销被告于2019年11月22日作出的《告知书》中的第一项；2.依法确认被告非法批准侵占土地的行政行为违法；3.责令被告限期内对原告被破坏的土地恢复原状。庭审中，原告撤回了第二、三项诉讼请求，保留第一项诉讼请求，即明确其诉讼请求为：撤销被告于2019年11月22日作出的《告知书》中的第一项。原审判决认为，本案的焦点为被告作出的涉案《告知书》的第一项答复是否应当撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”本案中，原告向被告提交申请，要求被告对其被填毁的土地恢复原状，但原告未能提供确实充分的证据证明被告实施了填毁其涉案土地的行为，且原告在庭审中认为是被告教唆中铁四局大丰华高速公路建设项目部实施对其土地进行填土的侵权行为，该侵权行为并不是由被告直接实施的，而原告对其所述被告的教唆行为也未提供相应证据予以证实。因此被告并不存在原告所述填毁其土地的侵权行为，也就无恢复原告被填土地原状的义务，被告据此作出涉案《告知书》第一项内容答复原告，认为其从未对原告所称土地作出过侵权行为，对原告所称恢复土地原状事项不予支持并无不妥。故原告诉请撤销涉案《告知书》的第一项答复内容，缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。上诉人陶运元上诉称：原审判决对事实认定不清，主要证据不足，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，撤销被上诉人2019年11月22日作出的《告知书》的第一项，或依法裁定发回重审。依法全面审查并依上诉人的上诉请求依法处理。具体上诉理由如下：一、根据《中华人民共和国土地管理法》规定，建设项目需要临时用地的，应当由县级以上人民政府自然资源局批准，并且使用期限不能超过二年。也就是中铁四局施工方在没有经过五华县自然资源局批准，没有取得合法手续下，被上诉人依照华高指函〔2018〕18号文件协助中铁四局租用集体土地，并且被上诉人也在涉案地现场默认施工方使用武力强行破坏占用耕地。《中华人民共和国土地管理法》第三条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。该填土行为并不是法律规定的单纯的临时用地不超过二年，而是将建筑垃圾永久性堆放在耕地上，造成耕地不可复耕。理应来说，被上诉人在发现中铁四局施工方非法占地行为时，应当及时制止，并依法上报，而被上诉人并没有及时制止，也没有上报对非法占地行为进行立案查处，反而压案不报并多次出具通知要求村民将耕地出租给施工方进行填土的违法行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第七十九条的相关规定。二、上诉人向一审提交相应证据可以证明涉案土地侵权行为是被上诉人作出的行政行为，1.五华县公安局国家赔偿决定书：经公安局审理查明“是因政府需要租用土地用于丰华高速公路的建设。2.2018年4月1日、5月6日《通知》证明被上诉人未依法行政，而且还是经过镇党委、政府研究决定，在没有相关合法手续，只有华高指函〔2018〕18号文件，就协助并帮助施工方违法强占租用耕地行政行为。3.大丰华高速公路郭田段征地拆迁工作实施方案中，证明被上诉人的工作范围是包括对临时用地的行政行为的实施。再者，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十七条的规定，被上诉人一审只是作出一个答辩和提交一份通知书，不足证明其与土地侵权无关系。因此，被上诉人作出的《告知书》明显与事实不符，理应撤销。被上诉人五华县郭田镇人民政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。二、答辩人并未作出过租用、填毁涉案土地或教唆他人等侵害上诉人权益的具体行政行为，不负有举证责任。事实上，答辩人在发现施工方擅自填土非法侵占当地村民集体土地(含涉案土地)后，第一时间进行了制止，并要求其在未签订相关租地协议之前停止施工，否则应承担擅自填土的后果。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，予以认可。本院认为,本案的争执焦点是被上诉人五华县郭田镇人民政府是否存在行政侵犯上诉人陶运元土地使用权的行为。本案中，涉案土地不在大丰华高速公路建设项目征收红线范围，也未被实际征收。涉案土地作为大丰华高速公路建设项目临时填土使用，是施工方在未与土地权利人达成租赁协议的情况下擅自填土，不是经被上诉人批准实施，也不是由被上诉人直接或委托实施，因此，施工方擅自填土的行为与被上诉人无关，被上诉人不存在行政侵犯上诉人土地使用权的行为，上诉人申请被上诉人恢复土地原状，没有事实根据和法律依据。被上诉人以涉案《告知书》告知上诉人，被上诉人不存在违法侵犯上诉人土地使用权的行为，不支持其恢复土地原状的请求，并无不当。综上所述，上诉人上诉理由不成立，其上诉请求不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人陶运元负担。本判决为终审判决。审 判 长 伍利玲审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年九月二十五日法官助理 曾伟芳书 记 员 张佳芳