江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏12行终205号 上诉人（原审原告）泰州骏骋文化传媒有限公司，统一社会信用代码×××85Ｇ，住所地泰州市海陵区永泰路321号欣莲农贸市场后门面拾号。 法定代表人马玉先，总经理。 上诉人（原审原告）马翔骏，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）泰兴市黄桥镇人民政府，住所地泰兴市黄桥镇城黄路。 负责人唐传星，副镇长。 委托代理人丁佐荣，江苏辉丰律师事务所律师。 委托代理人高克楠，江苏辉丰律师事务所实习律师。 上诉人泰州骏骋文化传媒有限公司（以下简称骏骋公司）、马翔骏因行政许可一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2020）苏1291行初89号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月13日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 原审法院经审理查明，2011年12月1日，马翔骏向泰兴市黄桥镇人民政府（以下简称黄桥镇政府）提交了《黄桥镇户外广告、店牌店招设置审批表》，申请在泰兴市××1块规格为宽6米、长18米、高24米的高炮广告牌，黄桥镇政府于2011年12月9日在审批表中盖章予以同意。 另查明，2018年6月4日，泰兴市交通干线沿线环境综合整治“五项行动”工作领导小组向骏骋公司作出《纠正违法行为通知书》，内容为：根据《中华人民共和国公路法》《江苏省高速路条例》《江苏省高速公路沿线广告设施管理办法》(江苏省人民政府令第78号)《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《省“五项行动”工作领导小组办公室关于印发的通知》(苏交通环境整治办发[2017]2号)等法律法规规章规定以及文件要求,你存在未经许可设置广告设施、非法占用土地等违法行为。现责令你(单位)于2018年6月14日前自行拆除违法设置的高速公路沿线广告设施。否则,泰兴市交通干线沿线环境综合整治五项行动工作领导小组将依法强制拆除,拆除费用由你(单位)负担。” 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。本案应审查所诉争议是否应予实体处理。 首先，骏骋公司、马翔骏提起的诉讼缺乏诉的利益，其合法权益并未受到案涉行政行为侵害，不属于行政诉讼受案范围。判断当事人是否具有诉的利益取决于当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性，即诉的利益是否存在司法救济的客观需要。骏骋公司、马翔骏向法院提起诉讼要求确认黄桥镇政府许可其设置广告牌的行为违法，该请求显然是一种不利益请求，对骏骋公司、马翔骏而言不增加任何利益，相反极可能减损其利益，于事实上或法律上毫无实益。换句话说，黄桥镇政府许可骏骋公司、马翔骏设置广告牌对其而言并不具有寻求司法救济的客观需要，即骏骋公司、马翔骏的起诉并不具有诉的利益。 其次，根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起，最长不得超过2年。”本案中，骏骋公司、马翔骏自述黄桥镇政府审批时间为2011年12月9日，其最迟应于2013年12月10日前提起行政诉讼，其于2020年4月提起诉讼早已超过起诉期限。即使黄桥镇政府超越职权实施许可属于无效行政行为，该行为发生在2015年5月1日前，人民法院亦应不予受理。 综上，原审法院遂依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项、第八项、第三款之规定，裁定驳回骏骋公司、马翔骏的起诉。 骏骋公司、马翔骏不服，上诉至本院称：1.被上诉人的行政许可行为使上诉人确信设置的高炮广告牌具有合法性，而事实上该行政行为超越了被上诉人的行政职权范围，导致上述高炮广告牌被作为违法设施拆除，故被诉行政行为侵害了上诉人的合法权益，属于行政诉讼受案范围；2.被上诉人虽然是在2011年12月9日作出行政许可，但该行政许可没有设定期限，至今仍然处于持续状态，该行政行为是一个长期、持续的行政行为，起诉期限应当自该行政行为终结时起算；3.上诉人直至2018年6月4日收到《纠正违法行为通知书》时才知道被上诉人的行政行为属于越权执法，才知道自己的诉权。因此，上诉人在2020年4月7日起诉并未超过起诉期限。综上，请求二审法院依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人黄桥镇政府答辩称：1.行政诉讼中的原告是认为行政行为侵害其合法权益的公民、法人或者其他组织，案涉行政许可行为并未侵犯上诉人的合法权益，上诉人无权提起本案行政诉讼。至于上诉人所提的其广告牌被作为违法设施拆除的问题，上诉人可以通过其他途径维护自己的合法权益；2.案涉行政许可发生在2011年12月，上诉人提起行政诉讼超过起诉期限。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求法院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 原审裁定认定的事实与本院经审理查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点是上诉人的起诉是否超过起诉期限。 任何公民、法人和其他组织均应当在法定期限内向人民法院提起行政诉讼。被诉行政行为作出时尚有效施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起，最长不得超过2年。”本案中，上诉人自述黄桥镇政府审批时间为2011年12月9日，上诉人于2020年提起本案诉讼，明显超过上述法定期限，依法应不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。 关于上诉人上诉称被诉行政行为是一个持续的行政行为，起诉期限应当从该行政行为终结时起算的问题。本院认为，所谓持续、继续的行为应当从终了之日起计算时效系针对公民、法人或其他组织违法行为的处罚追诉时效而言，具体体现在《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，并不适用于行政行为起诉期限的计算问题。行政行为作为行政主体依职权实施的公权力行为，具有确定力、拘束力、公定力、执行力，即行政行为一经作出即被推定为具有合法、有效的法律效力，并不存在所谓连续、继续状态的行政行为终了或终结一说。案涉行政许可行为一经被上诉人审批确认即已完成，其中是否为许可上诉人实施某种行为的资格设定具体期限，均与起诉期限的计算无关。故，上诉人该上诉意见，于法无据，本院依法不予采信。 关于上诉人上诉称直至2018年6月4日收到《纠正违法行为通知书》时才知道被上诉人的行政行为属于越权执法，才知道自己诉权的问题。本院认为，被诉行政行为作出时尚有效施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条明确规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”由此可知，行政诉讼的起诉期限采取客观行为标准，即从“知道或者应当知道作出行政行为之日”起计算，而非从“知道或者应当知道行政行为违法之日”起计算，且根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条之规定，即便行政相对人初始时不知晓诉权，其之后提起行政诉讼亦不得超过知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年。故，上诉人该上诉意见，本院依法不予采信。 综上，原审法院裁定驳回上诉人起诉正确，依法应予维持，上诉人的上诉，于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年九月十八日 书记员  周雪琴 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。