重庆市第二中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)渝02行终222号 上诉人（原审原告）重庆业如小额贷款有限公司，住所地：重庆市渝北区龙塔街道黄龙路28号3栋2-1号，统一社会信用代码：91500112089137483K。 法定代表人黄璇，总经理。 委托代理人赵亮，重庆公鸣律师事务所律师。 委托代理人邓智洪，重庆公鸣律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）重庆市开州区规划和自然资源局，住所地重庆市开州区开州大道189号，统一社会信用代码：11500234MB18610055。 法定代表人郑清术，局长。 原审第三人重庆嘉年华城市建设发展有限公司，住所地：重庆市北碚区鱼塘湾318号附3-1，注册号：500109000007732。 法定代表人杨以斌。 上诉人重庆业如小额贷款有限公司（以下简称业如贷款公司）因与被上诉人重庆市开州区规划和自然资源局（开州区规自局）、原审第三人重庆嘉年华城市建设发展有限公司（以下简称嘉年华建设公司）确认行政行为违法一案，不服重庆市开州区人民法院(2019)渝0154行初113号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审经审理查明，嘉年华建设公司于2013年12月24日与开州区规自局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2014年1月22日，嘉年华建设公司向原开县国土资源和房屋管理局申请办理其位于开县临江镇草街子2号城镇住宅用地国有土地使用权初始登记。2014年1月27日，嘉年华建设公司向原开县国土资源和房屋管理局提交承诺，承诺前述地块的契税在2014年2月28日全部交清，开县临江镇人民政府在该承诺书上签字盖章同意。2014年1月28日，原开县国土资源和房屋管理局在嘉年华建设公司未交清契税但出具限期交税承诺的情况下为其颁发了312房地证2014字第00584号国有土地使用权证，颁证面积为61045平方米。2014年3月3日,业如贷款公司与西大房地产公司签订《借款合同》,向该公司出借人民币5000万元。为确保该《借款合同》的履行,嘉年华建设公司以312房地证2014字第00584号国有土地使用权证下的土地为前述借款提供抵押担保并于2014年3月5日在开州区规自局办理了第二顺位抵押登记；重庆德航建筑工程有限公司以及自然人杨以斌、唐应莲等人为前述借款提供连带责任保证担保。借款期限届满,西大房地产公司未按期归还借款本息，业如贷款公司向重庆市第一中级人民法院提起诉讼，诉讼中，该案当事人之间达成了调解协议,其中协议第四条载明：确认业如贷款公司对嘉年华建设公司提供的抵押物(位于开县临江镇草街子2号城镇住宅用地土地使用权,面积61045平方米,证号:312房地证2014字第00584号)拍卖或变卖后的价款享有优先受偿权，重庆市第一中级人民法院以(2015)渝一中法民初字第00336号民事调解书对该案当事人达成的协议予以确认。(2015)渝一中法民初字第00336号民事调解书生效后，业如贷款公司于2015年9月24日申请了法院强制执行，执行中，西大房地产公司主动向业如贷款公司履行了1676.125万元。因业如贷款公司未完全实现其债权，业如贷款公司在执行中将嘉年华建设公司的抵押物—开县临江镇草街子2号土地申请司法拍卖。2016年12月1日，业如贷款公司与案外人重庆德航建筑工程有限公司债权人委员会以及设立中的重庆同心（重庆众归、重庆众一）实业有限公司达成三方协议促进第三人抵押财产的司法拍卖。2017年6月27日，该院通过淘宝网司法拍卖网络平台向社会公开拍卖了嘉年华建设公司提供的前述抵押财产。2017年8月2日，重庆克忠房地产开发有限公司以105546840元取得开县临江县草街子2号城镇住宅用地国有土地使用权。2017年8月21日，该院作出（2016）渝0234执恢10号之二执行裁定书，裁定被执行人嘉年华建设公司名下的位于重庆市开州区（原开县）临江镇草街子2号国有土地使用权（房地产权证号312房地证2014字第00584号）归买受人重庆克忠房地产开发有限公司所有。该国有土地使用权自本裁定送达买受人重庆克忠房地产开发有限公司时起转移；买受人重庆克忠房地产开发有限公司可持本裁定书到登记机构办理相关产权过户登记手续。同日，该院向重庆市开州区国土资源和房屋管理局送达（2016）渝0234执恢10号协助执行通知书，请该局协助执行将被执行人嘉年华建设公司名下的位于重庆市开州区（原开县）临江镇草街子2号国有土地使用权（房地产权证号312房地证2014字第00584号）转移登记到买受人重庆市克忠房地产开发有限公司名下。2017年10月24日，重庆市开州区国土资源和房屋管理局根据（2016）渝0234执恢10号之二执行裁定书、（2016）渝0234执恢10号协助执行通知书所述事实，公告注销嘉年华建设公司的312房地证2014字第00584号国有土地使用权证。2017年11月22日，业如贷款公司向重庆市开州区国土资源和房屋管理局申请解除嘉年华建设公司抵押财产的全部抵押登记并提交了《关于同意注销他项权证的函》，重庆市开州区国土资源和房屋管理局同意业如贷款公司的申请并为其办理了注销抵押登记。2017年9月19日，重庆市第一中级人民法院依法冻结并提取了嘉年华建设公司在该院应领取的拍卖案款2339.5237万元（该笔款项为已经偿付第三人抵押土地第一顺位抵押权人的剩余款项，本案业如贷款公司为第二顺位抵押权人）。2018年9月15日，开州区税务局向重庆市第一中级人民法院提出执行异议，提出嘉年华建设公司拖欠前述拍卖土地过户税费、滞纳金等共计823.909102万元（其中415.8196万元产生于本案抵押权形成之前，408.078950万元形成于抵押权之后），并要求法院停止支付业如贷款公司823.909102万元。2019年1月2日，重庆市第一中级人民法院作出了业如贷款公司与嘉年华建设公司等其他案由纠纷一案的分配方案，该分配方案的结论是在本案抵押权形成之前嘉年华公司拖欠的税款415.8196万元，优先支付给开州区税务局，收取人民法院执行费9.079525万元后剩余的1914.62478万元支付给业如贷款公司。2019年1月3日，重庆市第一中级人民法院向业如贷款公司及开州区税务局送达了前述分配方案，双方对该分配方案予以认可。2019年1月24日，重庆市第一中级人民法院按分配方案支付了相应款项。因西大房地产公司以及其提供的其他担保人无财产可供执行，2019年3月19日，重庆市第一中级人民法院作出（2019）渝01执恢29号结案通知书，终结业如贷款公司申请的本次执行程序。业如贷款公司认为，开州区规自局未按照先税后证的原则办理第三人的国有土地使用权证的行为给其造成巨大的经济损失，故起诉至原审法院，请求确认开州区规自局为嘉年华建设公司办理312房地证2014字第00584号土地使用权证的行为违法。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，因业如贷款公司不是开州区规自局颁证行为的行政相对人，故业如贷款公司必须与开州区规自局颁证行为之间存在法律上的利害关系才有权提起行政诉讼。本案已经查明的事实是开州区规自局为嘉年华建设公司颁证行为在前，业如贷款公司与嘉年华建设公司发生抵押担保关系在后，也就是说开州区规自局为嘉年华建设公司办理国有土地使用权证时，业如贷款公司既不是开州区规自局颁证行为的行政相对人，也不属于法律上的利害关系人。开州区规自局为嘉年华建设公司颁证后，嘉年华建设公司在未按承诺完税的情况下，将前述土地提供给西大房地产公司作抵押担保，业如贷款公司作为抵押权人，在未核实嘉年华建设公司提供的抵押担保土地是否存在瑕疵的情况下接受了嘉年华建设公司提供的担保，业如贷款公司从而享有涉案担保土地的抵押权。业如贷款公司因与嘉年华建设公司之间的抵押担保关系是否能成为开州区规自局颁证行为的利害关系人在于业如贷款公司与开州区规自局颁证行为之间是否形成了行政法上的权利义务关系，即开州区规自局的颁证行为是否影响导致嘉年华建设公司提供土地价值的减少。《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条规定：“以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书”。《重庆市土地房屋权属登记条例》第二条规定：“本条例所称土地房屋权属登记，是指土地房屋登记机构依当事人的申请或依职权对集体土地所有权、土地使用权、房屋所有权、地役权、土地房屋抵押权等依法登记的土地房屋权利或者事项在土地登记薄上予以记载的行为。前款所称土地使用权，包括建设用地使用权（含地表、地上及地下）、农用地使用权（不含土地承包经营权）和宅基地使用权”；第四条规定：“土地房屋权利的设立、转让、变更、限制、更正和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。根据前述规定，开州区规自局对涉案土地的颁证行为属于为嘉年华建设公司就涉案地块享受使用权的记载和确认，并非确认颁证土地的价值。业如贷款公司在涉案地块拍卖价款中扣除的契税价款并非开州区规自局颁证行为导致，而是嘉年华建设公司未按承诺交纳涉案地块的契税导致，故业如贷款公司因抵押物存在契税问题而少获得拍卖价款分配应由债务人承担，与开州区规自局为嘉年华建设公司颁证行为无关联性，且业如贷款公司申请注销对涉案土地的抵押登记后，涉案土地与业如贷款公司已经不存在任何法律上的利害关系，业如贷款公司不属于被诉行政行为的利害关系人，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”规定，依法应驳回。因业如贷款公司不是本案适格的诉讼主体，故对业如贷款公司起诉是否超过起诉期限、开州区规自局为嘉年华建设公司颁证行为是否合法，不再审查。业如贷款公司因嘉年华建设公司未完税而导致的损失，应通过民事债权债务关系解决。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回业如贷款公司的起诉。 业如贷款公司不服该裁定，向本院提起上诉称，一审认定事实错误，适用法律错误。业如贷款公司虽不是开州区规自局颁证行为的相对人，但业如贷款公司损害结果与开州区规自局违法颁证行政行为存在法律上的因果关系。一审认定业如贷款公司作为抵押权人，在未核实嘉年华建设公司提供的抵押担保土地是否存在瑕疵的情况下接受了担保是错误的。开州区规自局作为土地权属登记和管理机关，没有依照法律、法规，及规章为嘉年华建设公司办理土地权属初始登记，明知嘉年华建设公司未足额缴纳土地使用税、契税和印花税，却为其办理土地使用证。故业如贷款公司有理由相信嘉年华建设公司已足额清缴使用税、契税和印花税等相关税费，业如贷款公司才接受其抵押担保，尽到了合理注意义务。而开州区规自局违背“先税后证”这一法定登记正当合法流程，违反了法律法规规定，也损害了房地产市场交易的有序性，导致业如贷款公司的合法权益在追偿过程中得不到合法保护和清偿，造成415.8196万元损失，请求撤销原裁定，确认开州区规自局为嘉年华建设公司办理312房地证2014字第00584号土地使用权证的行政行为违法。 开州区规自局、嘉年华建设公司均未参加二审诉讼，亦未提出书面答辩及陈述意见。 业如贷款公司向原审法院提交了以下证据、依据： 第一组证据：嘉年华建设公司名下的位于重庆市开州区（原开县）临江镇草街子2号的国有土地使用权证（证书编号：312房地证2014字第00584号）复印件、房地产证注销公告（截屏）。 第二组证据：《重庆市小额贷款公司借款合同》、《抵押合同》、抵押物清单、312房地证（押）2014字第00946号、312房地证（押）2014字第958号、312房地证（押）2014字第967号抵押权证复印件。 第三组证据：重庆市第一中级人民法院作出的（2015）渝一中民初字第00336号《民事调解书》、《关于重庆市渝北区业如小额贷款有限公司与重庆嘉年华城市发展有限公司等其他案由纠纷一案的分配方案》[（2015）渝一中法民执字第00921号案]。 第四组证据：开州区规自局《关于重庆业如小额贷款有限公司行政赔偿申请的回复》复印件。 业如贷款公司在庭审中补充第五组证据： 1.2019渝01执恢29号结案通知书；2.2019渝01执恢29号之一执行裁定书、送达回证。 开州区规自局向原审法院举示以下证据、依据： 1.业务受理通知书复印件；2.重庆市土地房屋权属登记申请审批表复印件；3.宗地图复印件；4.国有建设用地使用权出让合同复印件；5.日常地籍测量报告复印件；6.承诺复印件；7.嘉年华建设公司的主体资格证明材料复印件（申请人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明书、委托书及身份证复印件）；8.缴款通知书及缴款书收据复印件；9.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十六条、第四十九条；10.渝地税发〔2010〕178号、渝文备〔2012〕76号《重庆市地方税务局、重庆市国土资源和房屋管理局关于做好契税等相关房地产税收管理工作的通知》；11.渝国土房管办发〔2008〕53号《重庆市国土房管局办公室关于印发《重庆市土地房屋权属登记收件须知（试行）》的通知。 开州区规自局在庭审中补充提交协议一份。 嘉年华建设公司未到庭参加诉讼，也未向原审法院提交书面陈述材料和证据。 原审法院对当事人提交的上述证据、依据认证意见如下：业如贷款公司提交的第一组证据具有真实性、合法性、关联性：第二组证据与本案具有关联性；第三组证据具有真实性、合法性、关联性；第四组证据具有真实性；第五组证据具有真实性。开州区规自局提交的证据1-8，具有真实性、关联性；证据9-11具有真实性、合法性、关联性；证据12，文本具有真实性、关联性。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审查明事实与一审查明事实无异。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”根据上述规定，业如贷款公司并不是本案适格主体。一方面，业如贷款公司并非开州区规自局颁证行为的相对人；另一方面，开州区规自局在颁发案涉土地使用权证时，业如贷款公司与嘉年华建设公司的抵押担保法律关系尚不存立，即开州区规自局在颁证时，业如贷款公司与该颁证行为也没有任何法律上的利害关系。 业如贷款公司认为开州区规自局颁证时违反“先税后证”的规定，致使其有理由相信嘉年华建设公司提供的担保物没有瑕疵而向其发放贷款，故请求确认开州我规自局的颁证行为违法。业如贷款公司因为民事纠纷通过司法拍卖方式实现抵押权，至于能否实现全部债权，取决于嘉年华建设公司提供的担保物拍卖后的价款，而嘉年华建设公司因欠税被执行的款项，并非开州区规自局颁证行为造成。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第四十六条规定：“纳税人有欠税情形而以其财产设定抵押、质押的，应当向抵押权人、质权人说明其欠税情况，抵押权人、质权人可以请求税务机关提供有关的欠税情况。”可见，抵押权人在缔结抵押担保合同时，应根据上述规定查明抵押人是否欠税，或者请求税务机关提供抵押人是否欠税的书面证明，以防止因抵押人欠税给抵押权人带来的风险。但业如贷款公司在发放大额贷款时，并未认真审查嘉年华建设公司有无欠税事实，其债权未能完全实现与开州区规自局颁证行为之间并无直接因果关系。基于上述理由，由于业如贷款公司其并非案涉颁证行为的相对人，也与该颁证行为没有法律上的利害关系，不属于被诉行政行为的利害关系人，不是本案适格主体，一审裁定驳回起诉并无不当。其与嘉年华建设公司之间的纠纷应通过民事诉讼解决。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案依法不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 程 杨 审判员 程鸿声 审判员 蒋乾巽 二〇二〇年九月十日 书记员 熊雨来