新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新行终76号 上诉人（一审原告）：乌鲁木齐林远盛通物流有限公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区天津北路162号紫金长安小区南区1幢2单元1801号房。 法定代表人：吴学林，该公司总经理。 委托诉讼代理人：王爽，广东神朗律师事务所律师。 委托诉讼代理人：廖丹，上海锦天成（广州）律师事务所律师。 上诉人（一审被告）：呼图壁县人民政府，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州呼图壁县锦华大道33号。 法定代表人：丁大明，该县县长。 委托诉讼代理人：吴尚明，男，该县政府办公室主任科员。 委托诉讼代理人：刘江，新疆新蓝天律师事务所律师。 上诉人（一审被告）：呼图壁县住房和城乡建设局，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州呼图壁县县城S201旁。 法定代表人：刘长春，该局局长。 委托诉讼代理人：李东辉，男，该局执法大队中队长。 委托诉讼代理人：安施华，新疆新蓝天律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：昌吉回族自治州呼图壁河流域管理处，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州呼图壁县东风路（街）86号。 法定代表人：丁建宏，该处处长。 委托诉讼代理人：纪海花，女，该处水政科科长。 委托诉讼代理人：董海勇，新疆同创律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：呼图壁县自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州呼图壁县东风大街41号。 法定代表人：刘英斌，该局局长。 委托诉讼代理人：玛丽亚·哈盼，女，该局副局长。 委托诉讼代理人：王振宇，新疆同创律师事务所律师。 上诉人乌鲁木齐林远盛通物流有限公司（以下简称林远盛通公司）因与上诉人呼图壁县人民政府（以下简称呼图壁县政府）、上诉人呼图壁县住房和城乡建设局（以下简称呼图壁县住建局）、被上诉人昌吉回族自治州呼图壁河流域管理处（以下简称呼河管理处）、被上诉人呼图壁县自然资源局行政强制一案，不服新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院（2020）新23行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人林远盛通公司的委托诉讼代理人王爽、廖丹，上诉人呼图壁县政府的委托诉讼代理人吴尚明、刘江，上诉人呼图壁县住建局的委托诉讼代理人李东辉、安施华，被上诉人呼河管理处的委托诉讼代理人纪海花、董海勇，被上诉人呼图壁县自然资源局的委托诉讼代理人玛利亚·哈盼、王振宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2011年12月29日，由呼图壁县园户村镇人民政府与林远盛通公司签署《合同书》，约定林远盛通公司在呼图壁县投资新建占地面积67亩的新型旅游度假村项目，园户村镇人民政府负责协助办理相关政府手续。后林远盛通公司在涉案土地上建设房屋、种植树木并修建若干设施。2013年3月25日呼河管理处向林远盛通公司的法定代表人吴学林发出《责令改正通知书》（呼河水改字［2013］第1号），认为林远盛通公司未按照要求设计修建防洪坝体，私自改变河势流态，把河道一分为二，严重影响河势稳定及防洪工程安全，对沿岸人民生命财产安全造成威胁，责令予以改正。呼图壁县国土资源局2013年5月23日作出呼国土资行处罚土（2013）9号行政处罚决定书，认定林远盛通公司未经国土资源部门批准，擅自占用国有土地建房，占地面积847㎡，决定处以罚款25410元。林远盛通公司2013年6月3日缴纳了罚款。2017年4月18日，呼河管理处向林远盛通公司的法定代表人吴学林下发《责令改正水行政违法行为通知书》（呼河水改［2017］第7号），认为林远盛通公司在呼图壁河河西广林村二片区河道段从事建设妨碍行洪的建筑物的行为违法，责令于2017年4月28日之前拆除违规建筑。 2019年4月25日，呼图壁县自然资源局与林远盛通公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将呼图壁县园户村镇广林村20232㎡用途为旅馆用地的土地出让给林远盛通公司，出让价为4560000元。 呼图壁县城建监察大队于2019年11月1日作出了《行政处罚决定书》（呼罚决字［2019］070号），认定林远盛通公司未取得建设工程规划许可证进行建设，决定罚款389850元；同日作出《责令限期拆除违法建设决定书》（呼限拆字［2019］050号），认定林远盛通公司未办理规划许可证进行建设，责令2019年11月6日之前自行拆除，逾期未拆除将依法强制执行。2019年11月9日，呼图壁县城建监察大队作出《行政撤销决定书》（2019呼监察撤［01］号），撤销前述两份文书。 2019年11月13日，呼图壁县政府组织呼河管理处、呼图壁县自然资源局、呼图壁县住建局联合拆除林远盛通公司修建的建筑物。呼河管理处、呼图壁县自然资源局、呼图壁县住建局现场向林远盛通公司出具了《拆除通知书》，认定：“你公司在呼图壁河河道管理保护范围内建设的林远度假村项目，严重影响呼图壁河行洪安全。根据中央专项整治行动要求，决定对你公司的违法建筑予以拆除。”2019年12月，该度假村被拆除完毕。 林远盛通公司向一审法院提出诉讼请求：1．确认呼图壁县政府、呼河管理处、呼图壁县自然资源局、呼图壁县住建局拆除呼图壁县园户村镇广林村林远度假村行为违法；2．确认呼河管理处、呼图壁县自然资源局、呼图壁县住建局作出的《拆除通知书》违法。 一审法院认为，本案争议焦点：被告主体是否适格；被诉拆除行为是否合法；呼河管理处、被告呼图壁县自然资源局、被告呼图壁县住建局作出的《拆除通知书》是否合法。一、关于被告主体的问题。林远盛通公司提交的强制拆除现场录像中呼图壁县政府副县长认可其现场组织拆除。呼图壁县政府答辩认为呼图壁县违建清查整治工作领导小组将林远度假村纳入拆除范围，由呼图壁县多部门联合执法。故呼图壁县政府作为县级人民政府，组织其下属职能部门实施拆除行为，应当视为呼图壁县政府的行为。故呼图壁县政府系本案适格被告。呼河管理处、呼图壁县自然资源局、呼图壁县住建局属于执行联合拆除任务的单位。二、关于被诉拆除行为的合法性问题。呼图壁县政府陈述其强制拆除行为是依据《责令改正水行政违法行为通知书》（呼河水改［2017］第7号）作出的。但《责令改正水行政违法行为通知书》（呼河水改［2017］第7号）认定的事实是“你单位于2002年5月15日在呼图壁河西河广林村二片区河道段从事建设妨碍行洪的建筑物行为”，该认定事实与拆除时认定林远盛通公司在河道管理保护范围内建设林远度假村的事实并不一致，故呼图壁县政府依据《责令改正水行政违法行为通知书》（呼河水改［2017］第7号）进行拆除，依据错误。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定行政机关实施拆除违法建筑物应当依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除等法定程序。本案中呼图壁县政府在实施拆除行为当天给原告送达了一份《拆除通知书》，但没有提供依法履行上述法律规定程序的其他相关证据，实施被诉强制拆除行为程序违法，依法应当确认违法。故本院确认呼图壁县政府拆除呼图壁县园户村镇广林村林远度假村的行为违法。三、关于《拆除通知书》的合法性问题。呼河管理处认定林远盛通公司在呼图壁河河道管理范围内建造的涉案项目建筑为违法建筑，作为流域管理机构有权责令原告停止违法行为，限期拆除违法建筑，但《拆除通知书》没有引用相关的法律依据错误。故应当确认呼河管理处、呼图壁县自然资源局、呼图壁县住建局作出的《拆除通知书》违法。综上所述，林远盛通公司的诉讼请求部分成立，一审法院予以支持。判决：一、确认呼图壁县政府拆除呼图壁县园户村镇广林村林远度假村行为违法；二、确认呼河管理处、呼图壁县自然资源局、呼图壁县住房和城乡建设局作出的《拆除通知书》违法；三、驳回林远盛通公司的其他诉讼请求。 林远盛通公司上诉请求：对原审判决的判项部分无异议，但对判决的理由和事实查明部分有异议。一、案涉项目虽在建设时无完备的手续，但在项目建设中获得了当地政府和主管部门的同意，并且经行政机关的决定，对建筑予以保留，且按新疆现行政策该案涉建筑符合政策，属于合法。二、本案行政行为违法性除了程序违法以及缺乏法律依据外，更在于对于合法建筑按违法建筑进行了处理。案涉建筑属于合法建筑，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序。呼河管理处作出《拆除通知书》执法主体资格存疑，对案涉建筑是否违法没有认定。综上，请求：一、维持一审判决；二、在判项一的说理部分增加确认案涉建筑属合法建筑，应受到信赖利益保护；三、确认判项二的说理部分错误，应确认涉案项目属于合法建筑，《拆除通知书》认定的事实错误，作出主体错误。 呼图壁县政府辩称，2013年呼图壁县自然资源局曾对林远盛通公司的违建行为进行过处罚。林远盛通公司未经任何部门许可兴建大面积别墅属违法建筑。 呼图壁县住建局答辩意见与呼图壁县政府一致。 呼河管理处辩称，林远盛通公司的上诉请求不能成立。一、林远盛通公司被拆建筑违反《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》的相关规定，根据2011年4月30日新疆维吾尔自治区人民政府168号令和相关管理办法规定，林远盛通公司修建的别墅群在距河道50米到100米红线范围内，违反法律规定，无法认定其建筑合法。二、本案林远盛通公司修建别墅在河道保护范围内，施工时没有办理相应手续，呼河管理处是在河道管理职权范围内认定的事实，作出《拆除通知书》主体合法。 呼图壁县自然资源局辩称，一、林远盛通公司上诉请求不能成立。根据两审终审的诉讼原则，林远盛通公司二审中提出新的诉讼请求二审法院不应审理。二、林远盛通公司的上诉理由不能成立。（一）2013年呼图壁县自然资源局对其进行了罚款，并未确认其建筑合法。（二）林远盛通公司修建项目只签订了招商引资协议，并未取得立项批文，也无规划许可。而规划设计通知书只是申请领取规划许可证的前置程序。因而，林远盛通公司修建建筑属违章建筑。（三）案涉建筑位于防洪保护区内，依法应当拆除。 呼图壁县政府上诉请求：一、林远盛通公司于林远度假村内修建的房屋为违法违章建筑。截止2019年11月案涉建筑被拆除之日，该项目未取得建设工程规划许可和建设工程施工许可，应当予以拆除。二、拆除林远盛通公司修建的别墅符合违建别墅清查整治工作的要求。请求撤销一审判决，驳回林远盛通公司一审诉讼请求。 呼图壁县住建局上诉请求：截止到2019年11月案涉建筑被拆除之日，该项目未取得建设工程规划许可和建设工程施工许可，属于违法违章建筑，应当予以拆除。根据国家保护区（国情）调查数据库数据核查显示，该项目位于国家湿地保护红线范围内，系典型的违建别墅问题，要求限期拆除。请求撤销一审判决，驳回林远盛通公司一审诉讼请求。 林远盛通公司辩称，案涉建筑有规划手续，应予保留。呼河管理处从未对案涉建筑作出过任何行政决定和行政认定。据此，林远盛通公司对案涉建筑享有依赖保护利益。 呼河管理处述称，呼图壁县政府、呼图壁县住建局的上诉请求合情合理合法，应予支持。 呼图壁县自然资源局述称，同意呼图壁县政府、呼图壁县住建局的上诉请求及理由。 本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案中，呼图壁县政府组织其下属职能部门呼图壁县住建局、呼河管理处、呼图壁县自然资源局，在未履行法定程序的情况下，作出未载明法律依据的《拆除通知书》并对案涉建筑物实施强制拆除，其行为不符合相关法律规定，原审法院确认上述行为违法并无不当，呼图壁县政府、呼图壁县住建局上诉称其被诉行政行为合法没有事实和法律依据。 林远盛通公司上诉称原审法院未对案涉建筑是否违法进行认定裁判理由不当。本案中，林远盛通公司一审诉讼请求为确认拆除行为和《拆除通知书》违法，一审法院以呼图壁县政府拆除案涉建筑物的行为存在依据错误、程序违法问题，《拆除通知书》存在未引用相关法律依据问题为由，确认被诉行政行为违法，已经对林远盛通公司的诉讼请求依法作出了判决。《拆除通知书》中虽将案涉建筑物称为“违法建筑”，但该表述仅仅是为了指代案涉建筑物，并非系对案涉建筑物是否属于违法建筑进行的认定，人民法院无法对行政机关个别词语的具体表述进行合法性审查，且原审法院亦未对案涉建筑物系违法建筑进行认定，林远盛通公司称原审法院裁判理由错误无事实及法律依据。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，林远盛通公司、呼图壁县政府、呼图壁县住建局的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费150元，由乌鲁木齐林远盛通物流有限公司、呼图壁县人民政府、呼图壁县住房和城乡建设局各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长 哈 里 木 拉 提 审判员 斯       琴 审判员 倪       敏 二〇二〇年九月三十日 书记员 祖丽菲热·艾尼瓦尔