广西壮族自治区来宾市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）桂13民终1381号 上诉人(一审被告)：张永转，男,1972年2月8日出生,壮族,住来宾市兴宾区。 上诉人(一审被告)：权开灵，男,1966年7月18日出生,壮族,住来宾市兴宾区。 上诉人(一审被告)：权显华，男,1975年12月18日出生,壮族,住来宾市兴宾区。 三上诉人共同委托诉讼代理人：黄振，广西明桂律师事务所。 被上诉人(一审原告)：兴宾区良江镇塘权村民委长龙（隆）村第11生产队，住所地：兴宾区良江镇塘权村民委长龙（隆）村。 负责人：权显昌，该生产队队长。 委托诉讼代理人：覃国永，广西桂来律师事务所律师。 兴宾区良江镇塘权村民委长龙（隆）村第11生产队（以下简称“长龙村第11生产队”）与张永转、权开灵、权显华合同纠纷一案，兴宾区人民法院作出（2019）桂1302民初4371号民事判决，张永转、权开灵、权显华不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理完毕。 上诉人权开灵、权显华、张永转上诉请求：1.依法撤销（2020）桂1302民初520号民事判决书第一项判决，改判驳回被上诉人长龙村第11生产队的诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费由长龙村第11生产队承担。事实和理由：一、三上诉人取得“退桉还蔗”补贴款不是基于双方的合同，而是基于政府的行政行为。政府是组织和管理“退桉还蔗”这项工作的主体，相对人具有特定性，也就是说，相对人必须按照要求把耕地上的桉树砍伐，挖走树根，清理土地，机械深耕种植良种甘蔗的实施人。三上诉人是实施人，因此相对人是三上诉人，而不是被上诉人。2.一审没有查清涉案桉树的权属，没有查明“退桉还蔗”的组成，政府给补贴的标准是每亩300元，涉案金额为78111元，企业是按300元/亩给实物补贴，不是给现金；3.一审以“双高”会议纪要判定“退桉还蔗”补贴款归桉树所有者是错误的，应按《来宾市兴宾区基本耕地内“退耕还蔗”补贴实施办法》（以下简称《办法》）认定。“双高”会议纪要将《办法》中的“补贴对象”认定为桉树所有者和种植者，属于扩大解释，该解释因无授权是无效的；且“双高”会议纪要没有盖章、签名，落款日期为2019年6月6日，镇政府2019年7月2日、8月5日给被上诉人的答复书、告知书亦明确表示政府发放补贴给上诉人没有任何过错，因此上诉人取得补贴款具有正当性。综上，请二审法院支持三上诉人的上诉请求。 被上诉人长龙村第11生产队辩称，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。理由;1.涉案的土地为被上诉人集体所有，原地上附着物（桉树）的所有权也是被上诉人；2.“退桉还蔗”补贴款包含政府财政补贴300/亩和制糖企业给300/亩的补贴，这是兴政办法（2016）20号文所明文规定；3.上诉人所申报补贴材料中，地块以及地块上的桉树均是被上诉人所有，其符合2016年6月13日出台的兴政办法（2016）20号文以及广西来宾永鑫糖业有限公司2016-2017年榨季工作方案中关于“退桉还蔗”补贴的相关规定；4.会议纪要是对《办法》的细化和明确，纪要不需要签字和盖章，没有证据证明该会议纪要无效。另外，会议纪要在法院判决中的适用也普遍存在；5.发放补贴款的申请材料只是政府及企业对补贴款申请的操作模式。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 一审长龙村第11生产队诉讼请求：1.判决权开灵、权显华、张永转返还“退桉还蔗”款156222元，支付利息40617元（利息按156222元×1％／月×26月计算，暂计从2017年7月1日至2019年9月30日，之后按权开灵、权显华、张永转实际返还清款额之日止另计），共计196839元；2.判决权开灵、权显华、张永转对以上款额承担连带责任；3.判决本案受理费用由权开灵、权显华、张永转负担。 一审法院认定事实如下：2016年6月13日,来宾市兴宾区人民政府下发兴政办发[2016]26号文,通知含辖区各制糖企业在内的相关单位贯彻实施《来宾市兴宾区基本耕地内“退桉还蔗”补贴实施办法》，办法载明：“……一、补贴条件1.补贴地块：在基本耕地区内被占用于种植桉树，清理后用于种植甘蔗的地块；2.补贴对象：在兴宾区辖区内实施“退桉还蔗”的农户、合作社、种植公司等种植主体。二、补贴面积和标准1.补贴面积：申请“退桉还蔗”补贴的面积不设上下限，凡符合补助条件的均可申请补贴；2.补贴标准：兴宾区财政补贴300元∕亩，建议所在蔗区制糖企业给予补贴每亩300元以上……三、申报流程1.实施“退桉还蔗”的农户、合作社、种植公司等种植主体进行填写《来宾市兴宾区在基本耕地内“退桉还蔗”补贴申请审批表》（见附件1）；2.经所在村民委、乡（镇）人民政府审核并附清理照片，由所在乡（镇）人民政府填写统计汇总表（见附件2）后，统一向区人民政府和所在蔗区制糖企业申请审批。四、其他……五、本实施办法从2016年1月1日开始执行。” 2016年10月6日，长龙村第11生产队与权开灵、权显华、张永转签订《土地承包合同书》，约定由权开灵、权显华、张永转承包被上诉人下沟林场地约350亩土地；承包期限为三年即全部把承包土地上种植的甘蔗收完三个榨季的糖料为止；权开灵、权显华、张永转经营方式以种甘蔗为主，严禁种桉树，如国家征地，青苗、复耕费的补偿由权开灵、权显华、张永转所得，土地补偿费归长龙村第11生产队。合同还就其他事项进行了约定。合同签订约一个月后，长龙村第11生产队对案涉土地上的桉树进行砍伐，并将土地交付权开灵、权显华、张永转使用。 2017年2月、4月，权开灵、权显华、张永转分别向相关部门提交《来宾市兴宾区在基本耕地内“退桉还蔗”财政补贴资金审批表》，申请案涉260.37亩土地的政府补助资金78111元（300元∕亩）、制糖企业补助资金78111元（300元∕亩），并于当年领取了前述补助资金共计156222元。 之后，双方因“退桉还蔗”补助款的归属问题而产生纠纷。2019年6月6日，兴宾区“双高”办召开兴宾区“双高”基地建设第23周例会，《会议纪要》载明:“……四、关于良江镇塘权村“退桉还蔗”补贴款归属的问题。会议议定，“退桉还蔗”补贴款归桉树所有者；良种补贴归种植所有者。” 2019年6月27日，长龙村第11生产队申请良江镇人民政府对双方之间的纠纷进行调解。同年7月2日，良江镇人民政府出具《兴宾区良江镇人民政府关于退桉还蔗补偿纠纷调解申请的终结答复书》，载明：“经查实：承包方与长隆村第十一生产队承包的土地位于长隆村下沟岭片。承包土地面积约350亩，四至界线清楚，承包前属林地、地面附作物为尾叶桉（已砍伐）。承包方属于股份合作共三股份人。地上附作物原是长隆村第十一生产队种植，于2016年承包给权开灵、权显华、张永转三股份人承包种植甘蔗，期限自2016年至砍完三个榨季糖料进厂完止。本起纠纷因承包方私下领取退桉还蔗补贴引发争议，2019年6月28日政府召集双方召开调解协会，各自陈述意见分歧过大调解未成功……双方在调解过程中各持意见互不相让，本案调解不成功，就此终结调解程序。本级政府认为：当事人能可通过正当程序和渠道向上级人民政府或有资质的相关职能部门请求调处协调，也可直接向兴宾区人民法院提起诉讼，依法维护自身合法权益，仅此答复告知。” 2019年8月5日，兴宾区良江镇人民政府针对长龙村第11生产队到兴宾区双高指挥部办公室反映案涉纠纷事宜出具《兴宾区良江镇人民政府信访事项审理调查告知书》，载明：“……所以承包方认为是他们申请的双高基地建设、退桉还蔗补贴应由他们享用，并已领取。调解时生产队一直要求退出补贴费，承包方不予理会，因此生产队直接到区双高办反映请示。区双高办于2019年6月6日召开了兴宾区双高基地建设周例会，并作出会议纪要，对存在问题和矛盾进行了议定：“退桉还蔗”补贴款归桉树所有者；良种补贴归种植所有者。本级人民政府认为：该项“退桉还蔗”补贴款在未发生纠纷争议前，政府“双高办”已按程序和规定发放到该双高基地合作社的账户内，办理请款人是合作社社长权开灵及其成员，政府发放款项行为没有过错。本案不属于权属纠纷，镇政府只能调解无法进行确权，信访人认为权益被侵害，可依法直接向人民法院诉讼依法维护合法利益。” 2019年10月8日，长龙村第11生产队起诉权开灵、权显华、张永转，一审法院同日作出（2019）桂1302民初4371号民事裁定，以长龙村第11生产队诉请不属于法院调整范围为由，裁定不予受理。长龙村第11生产队不服，向本院提起上诉，本院于2019年12月3日作出（2019）桂13民终1325号民事裁定，认为“上诉人的起诉其所依据的事实是认为自己的合法权益受到了侵犯，并非针对政府发放补贴款的行为，起诉的对象也是针对权开灵、权显华、张永转个人，而非政府。在此前提下，上诉人的起诉完全符合我国《民事诉讼法》第一百一十九条所规定的起诉条件，亦属于人民法院的受案范围”，并裁定撤销一审法院（2019）桂1302民初4371号民事裁定，指令一审法院立案受理。 一审庭审中，权开灵、权显华、张永转认可已获得政府和制糖企业发放的良种补贴（500元∕亩，其中政府补贴300元∕亩、制糖企业补贴200元∕亩）。 一审法院认为，民事活动应当遵循公平、等价有偿、诚实信用的原则，且必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。本案系因双方当事人对于“退桉还蔗”的补贴对象理解不一而引起，权开灵、权显华、张永转认为其属于《来宾市兴宾区基本耕地内“退桉还蔗”补贴实施办法》中规定的补贴对象，并基于其是“退桉还蔗”的种植主体而申领“退桉还蔗”补贴款。对于前述实施办法中规定的“补贴对象：在兴宾区辖区内实施“退桉还蔗”的农户、合作社、种植公司等种植主体”，“种植主体”是指桉树的种植主体抑或是甘蔗的种植主体，办法中未予以确定。在权开灵、权显华、张永转领取“退桉还蔗”补贴款后，双方当事人对此款项的归属问题产生纠纷，针对双方之间产生的纠纷，兴宾区“双高”办召开兴宾区“双高”基地建设第23周例会《会议纪要》明确“关于良江镇塘权村“退桉还蔗”补贴款归属的问题。会议议定，“退桉还蔗”补贴款归桉树所有者；良种补贴归种植所有者。”因“退桉还蔗”属地方性补贴，其具体的补贴对象亦应由地方政府部门确定，根据前述《会议纪要》议定的内容，“退桉还蔗”补贴款归桉树所有者，且权开灵、权显华、张永转已按规定领取了良种补贴款，故长龙村第11生产队诉请权开灵、权显华、张永转连带返还其“退桉还蔗”补贴款156222元，理据充分，应予以支持。至于长龙村第11生产队诉请的利息问题，双方当事人之间对利息并无约定，且权开灵、权显华、张永转领取补贴款时亦未有文件明确规定补贴对象应是哪一种植主体，权开灵、权显华、张永转不存在过错，故长龙村第11生产队诉请支付利息，无事实与法律依据，不予支持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国民法通则》第六条，《中华人民共和国民法总则》第十条之规定，判决：一、被告权开灵、权显华、张永转连带返还原告兴宾区良江镇塘权村民委长龙（隆）村第11生产队退桉还蔗”补贴款156222元；二、驳回原告兴宾区良江镇塘权村民委长龙（隆）村第11生产队的其他诉讼请求。 二审期间，权开灵、权显华、张永转提供如下证据：1.桂政办发（2015）106号、兴政办发（2015）99号、兴办发（2014）119号文件各1份，拟证明政府明确良种补贴是给种植甘蔗的主体，每亩补贴300元；2.2016/2017年榨季冬春植蔗工作方案一份，拟证明永鑫糖厂明确“退桉种蔗”是给予蔗农，不是给予桉树所有者，每亩补贴300元。 长龙村第11生产队质证意见：对证据1真实性、合法性没有异议，证明良种补贴款和“退桉还蔗”款是不同的补贴款项，但该组证据不能证明“退桉还蔗”款不应发给桉树所有者；对证据2的真实性、合法性没有异议，该方案明确说明针对桉树所有者来发放补贴款的。 长龙村第11生产队提供如下证据：来政办发（2019）24号、兴政办发（2014）9号各1份，拟证明将地上附着物清除，把土地另作他用时，补贴款是发放给附着物的所有者。 权开灵、权显华、张永转质证意见：对证据的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，兴政办发（2014）9号文件针对的是农保地，与本案的耕地无关；来政办发（2019）24号文件针对的是旱地改水地，与本案无关。 本院认证意见，双方对对方提供的证据的真实性无异议，应予以确认。 经审理查明，一审法院认定的事实正确，本院予以确认。 本案的争议焦点：三上诉人是否应向被上诉人退还“退桉还蔗”补贴款。 本院认为，“退桉还蔗”补贴款是“补贴对象”根据《来宾市兴宾区基本耕地内“退桉还蔗”补贴实施办法》向地方政府申领的补贴款，《来宾市兴宾区基本耕地内“退桉还蔗”补贴实施办法》是兴宾区人民政府为了落实“双高”基地建设而出台的政策性文件，兴宾区人民政府对该政策有最终解释权。兴宾区“双高”建设办公室作为区人民政府落实“双高”基地建设的负责部门，其有权在落实该政策过程中发生的的争议进行进一步解释、明确。兴宾区“双高”建设办公室因本案双方当事人对“退桉还蔗”补贴款的归属发生争议，通过召开会议讨论作出的决议，是确定“退桉还蔗”补贴款归属的依据。一审法院依据兴宾区“双高”建设办公室讨论作出的“退桉还蔗补贴款归按树所有者，良种补贴归种植所有者”决议，确定本案“退桉还蔗”补贴款归被上诉人所有正确。上诉人关于人民法院不能适用会议纪要确定补贴款归属的主张，理由不成立。 综上，上诉人的上诉请求没有依据，不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费3424元，由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 侯永魁 审 判 员 朱卢璐 审 判 员 黄月秀 二〇二〇年九月二十二日 法官助理 王 震 书 记 员 杨沁飏