浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申317号再审申请人（一审原告、二审上诉人）章勤营，住所地浙江省海盐县。被申请人（一审被告、二审被上诉人）海盐县自然资源和规划局，住所地浙江省海盐县武原镇枣园西路178号。法定代表人张正林，局长。委托代理人郭娟娟，浙江海威特律师事务所律师。再审申请人章勤营诉海盐县自然资源和规划局土地行政管理（土地）其他行政行为一案，不服浙江省嘉兴市中级人民法院作出的（2019）浙04行终127号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。章勤营申请再审称：一、海盐县自然资源和规划局对章勤营涉案房屋的面积及宅基地的面积都没有核实清楚，事实认定不清，仅仅以章勤营房屋一部分审批面积作出安置补偿不合理。章勤营的宅基地面积共计620平方米，系父母留下的宅基地，房屋总面积为298平方米，院落门厅15平方米。1986年建造二层房屋共计190平方米，1990年修建房屋24平方米，1994至1995年修建房屋84平方米，期间修建院门厅15平方米。原审法院认为章勤营对评估报告、补偿安置标准提出的异议，应当根据公告或者法律规定的途径、期限进行救济，章勤营认为原审法院系为海盐县自然资源和规划局违法行为背书。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定，作出《责令限期交出土地决定书》应当符合三个条件，其中第三个为征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。本案中，海盐县自然资源和规划局对章勤营房屋面积仅仅认定119平方米，并且对章勤营占地面积之外的宅基地也未做任何认定及补偿。二、海盐县自然资源和规划局房屋补偿安置的标准畸低，严重违法。《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（发文时间：2011-03-17，文号：中纪办[2011]8号）在《中华人民共和国土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条，征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款的规定给予补偿。征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。没有重新安排宅基地，对章勤营房屋的评估价格为7000元左右，所给付的补偿总额在周边不可能选购合理居住水平的房屋。三、海盐县自然资源和规划局作出涉案行政处理决定未履行风险评估报告的法定义务，程序重大违法。《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发（2010）33号）第12点“完善行政决策风险评估机制。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。”四、章勤营房屋从来没有被评估过，就连评估公司的人员都从未见过。在2019年3月22日一审法院开庭之日，海盐县自然资源和规划局出具的《房屋评估报告》及《安置方案》系造假，其中提出的货币补偿金额及安置方式等数据资料更都是造假的。海盐县自然资源和规划局作为政府部门，对所提交法院的证据资料的真实性进行核实，可在章勤营对《房屋评估报告》及《安置方案》真实性提出异议时，竟然狡辩说章勤营当时只是对《房屋评估报告》的内容有异议，并不是对证据资料本身的真实性有异议。原一、二审法院明知事实真相，却对章勤营所述事实说明置之不理，严重违反客观事实。五、海盐县自然资源和规划局未对征收土地公告及征收补偿安置方案公告依据法定程序进行公告。海盐县自然资源和规划局没有任何证据证明在涉案房屋所在地的村、组进行依法张贴的公告的证据，客观事实上也不存在。所做出的的涉案行政处理决定严重违背法律规定，理应撤销。法释[2011]20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定，“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为……”综上所述，对于“市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为”这一项前提条件，强调征地征迁行为应按照《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的相关程序予以实施。《征收土地公告办法》第十四条规定，“未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。”“市、县人民政府土地行政主管部门未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。”根据这一规定，在“未依法进行征收土地公告的”、“未依法进行征地补偿、安置方案公告的”情形下，征地拆迁程序瑕疵将直接导致征地拆迁不能。县级以上人民政府土地行政主管部门如果无视这一情形径行向被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人作出“责令交出土地”决定，必然是违法的。更进一步说，既然未予以公告导致的“程序上的瑕疵”将侵犯被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的知情权，导致“责令交出土地”决定违法，那么直接剥夺被征地拆迁人对于征地补偿安置方案的意见反馈权、听证权以及前述征地前关于征收土地方案的合理意见反馈权、听证权和财产确认权等实体上的权利，根据“举重以明轻”的原则，在该等情形下做出“责令交出土地”决定也必然是违法的。六、章勤营的房屋在2018年12月17日作出涉案交地决定，但并未告知章勤营享有申请听证的权利，剥夺了章勤营的知情权、陈述权、申辩权。请求：撤销一审、二审判决；依法判令撤销海盐县自然资源和规划局作出的盐土资限决字〔2018〕第32号《责令限期交出土地决定书》；本案一、二审诉讼费用由海盐县自然资源和规划局承担。海盐县自然资源和规划局答辩称：一、章勤营户房屋所在的土地已经浙江省人民政府批准征收。海盐县人民政府、海盐县自然资源和规划局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对征用土地方案和安置补偿方案进行了公告，海盐县自然资源和规划局与土地所有权人达成征地补偿协议，土地补偿费、地上附着物（包括房屋）及青苗补偿费已经支付，属于章勤营的相关补偿费用已经提存。章勤营虽对地上建筑物评估报告、补偿安置标准有异议，但不能据此以补偿未到位或者未签订协议为由拒不交出土地。海盐县自然资源和规划局作出案涉《责令限期交出土地决定书》认定事实清楚、适用法律正确。二、本案中对于章勤营的宅基地面积的认定应以建房批准文件为准。章勤营对宅基地面积认定理解有误。根据相关政策规定，应以村居民建房审批件上载明的面积作出安置补偿，而不是住宅区域范围院落的面积为基准。故章勤营此再审理由不能成立。三、章勤营再审申请书提及的对评估结果、补偿安置标准的异议依法不属于行政审查范围。评估报告是由专业的评估机构出具的，安置方案是由相关部门依据相应政策作出的，房屋补偿标准不是海盐县自然资源和规划局作出责令交地决定时需要审查的范围，如章勤营对评估结果、补偿安置标准提出的异议，应当依法寻求其他途径进行救济。四、风险评估不是海盐县自然资源和规划局作出责令交地的前置条件，不影响本案征收行为的实施。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定的三个条件以及相关规定，风险评估不是海盐县自然资源和规划局作出责令交地的前置条件，故责令交地决定程序合法。五、征收土地公告及征收补偿安置方案已依法公告，不存在违法情形。征收过程中，海盐县自然资源和规划局作出《征地告知书》并送达给了武原街道东门村经济合作社，还协同该经济合作社工作人员将海盐县人民政府作出的《征收土地方案公告》张贴在“居务公开栏”中并拍照，因此，章勤营的再审申请理由无事实和法律依据。请求依法驳回章勤营的再审申请。本院认为，根据一、二审审理情况，本案审查的重点为海盐县自然资源和规划局作出的被诉盐土资限决字〔2018〕第32号《责令限期交出土地决定书》是否符合法律的规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定，作出《责令限期交出土地决定书》应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。本案中，章勤营户房屋所在的土地已经浙江省人民政府浙土字（330424）A[2018]-0011号《建设用地审批意见书》批准征收，海盐县人民政府也根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对征用土地方案和安置补偿方案等进行了公告。海盐县统一征地办公室已与土地所有权人达成征地补偿协议，属于章勤营的土地补偿款、青苗补偿款已经提存于东门社区居委会8组账户。同时，2018年12月14日，海盐县武原街道征迁工作指挥部办公室和海盐县城市建设投资发展有限责任公司向章勤营户作出并送达了具体的安置方案，给章勤营户提供了货币补偿和产权调换两种安置方式。但章勤营户既无正当理由拒绝领取土地补偿款和青苗补偿款，又拒绝根据补偿安置方案的内容选择安置方式，其拒不交出土地的行为，已经影响到征收工作的正常进行。海盐县自然资源和规划局作出案涉《责令限期交出土地决定书》并于当日送达章勤营，事实清楚、适用法律正确，且程序合法。一审法院判决驳回章勤营的诉讼请求，二审法院予以维持，并无不当。至于章勤营对征收批准行为、案涉房屋补偿安置有异议，不属于本案的审查范围，可另行寻求救济。综上，章勤营的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回章勤营的再审申请。审 判 长 马惟菁审 判 员 沈 妙审 判 员 王富新二〇二〇年九月十七日法官助理 陈 奥书 记 员 吕圣姻1·8·