安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖05行终104号 上诉人（一审原告）和县农坛机械厂，住所地安徽省和县联合乡三板桥，统一社会信用代码91340500L08689503T（1—1）。 负责人周祖植，该厂总经理。 委托代理人周瑾余，该厂工作人员。 被上诉人（一审被告）和县姥桥镇人民政府，住所地安徽省和县姥桥镇街道，统一社会信用代码113405230032787105。 法定代表人葛道祥，该镇镇长。 出庭负责人王亚鹏，该镇副镇长。 委托代理人褚云，安徽净源律师事务所律师。 委托代理人尹冰花，安徽净源律师事务所律师。 上诉人和县农坛机械厂诉被上诉人和县姥桥镇人民政府（以下简称姥桥镇政府）征收补偿安置协议一案，不服安徽省和县人民法院（2020）皖0523行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月18日公开开庭审理了本案，上诉人和县农坛机械厂的委托代理人周瑾余，被上诉人姥桥镇政府的副镇长王亚鹏以及委托代理人褚云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 和县农坛机械厂起诉称，2016年11月28日其与姥桥镇政府成立的姥桥镇征地拆迁指挥部分别签订了国有土地房屋征收补偿安置协议、郑蒲港新区集体土地上附属物拆迁补偿安置协议。两份协议所依据的补偿标准和政策均为[2010]56号文件、[2012]138号文件，而协议系2016年签订，补偿标准过低。实施征迁过程中姥桥镇政府未履行法律规定的征收前置性程序，征地未经安徽省人民政府批准，征迁的方案及相关手续未经安徽省交通厅等主管部门批准即实施征迁，违反法律法规的强制性规定。同时姥桥镇政府实施厂房、土地征迁过程中，未征得和县农坛机械厂的同意，将其所属的机械设备转移至今未予返还，导致该厂不能生产经营，造成了巨大的经济损失。姥桥镇政府未按照相应的补偿政策及标准进行补偿，征收协议中漏列及少列了和县农坛机械厂其他方面财产的补偿项目。综上，姥桥镇政府未获得相关批复即实施征迁行为，其签订征收补偿安置协议违反法律、行政法规规定，应当认定无效。对未给予和县农坛机械厂的补偿项目及造成的损失，姥桥镇政府方应当负有继续补偿及赔偿的义务。诉请判令：1.确认2016年11月28日签订的国有土地房屋征收补偿安置协议无效；2.确认2016年11月28日签订的郑蒲港新区集体土地上附属物拆迁补偿安置协议无效；3.诉讼费用由姥桥镇政府承担。 一审审理查明，因206省道改建项目需要，2016年11月28日，和县农坛机械厂与和县姥桥镇征地拆迁指挥部分别签订了国有土地房屋征收补偿安置协议、郑蒲港新区集体土地上附属物拆迁补偿安置协议。双方就和县农坛机械厂国有土地及集体土地上的房屋进行征收，并签订了安置协议。经评估，双方就涉案房屋拆迁补偿方式、房屋临时安置费、房屋搬迁补助费，双方违约责任进行了约定。姥桥镇政府作为鉴证方在涉案的两份补偿安置协议上盖章确认。上述两份协议经马鞍山市郑蒲港新区现代产业园区委员会土地和房屋征收管理局（以下简称郑蒲港新区征管局）审核确认。2016年12月1日，和县农坛机械厂负责人周祖植签字确认领取了征迁补偿款，并办理了安置房交房结算手续。 一审另查明，2013年6月16日，安徽省人民政府作出《关于和县2013年第7批次集镇建设用地的批复》，“同意在该批次申报的和县姥桥镇姥桥社区、联合社区、红光村、姥桥河村用地范围内，征收集体建设用地11.0138公顷”。2013年6月16日，郑蒲港新区征管局发布《郑蒲港新区建设指挥部206省道拓宽改建项目征收土地方案公告》；2013年6月20日，郑蒲港新区征管局相继发布《郑蒲港新区建设指挥部206省道拓宽改建项目征地补偿安置方案公告》、《郑蒲港新区建设指挥部206省道拓宽改建项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案公告》、《郑蒲港新区建设指挥部206省道拓宽改建区域国有土地上房屋征收补偿安置方案》； 一审再查明，姥桥镇政府发布中共和县姥桥镇委员会文件（姥发[2012]12号）《关于成立姥桥镇征地拆迁指挥部的通知》，案涉协议签订方和县姥桥镇征地拆迁指挥部系姥桥镇政府设立。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。案涉两份协议的签订方和县姥桥镇征地拆迁指挥部为姥桥镇政府设立，其对外不具有独立承担法律责任的能力。姥桥镇政府作为该机构的设立方，应承担对外的法律责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。本案中，案涉土地征收报经安徽省人民政府审批同意，经郑蒲港新区征管局依法履行土地征收程序予以实施，姥桥镇政府受郑蒲港新区征管局委托，作为土地征收具体实施方，在案涉协议签订后报经郑蒲港新区征管局审核同意确认，土地征收的审批手续和公告程序合法完备。和县农坛机械厂与姥桥镇政府在评估基础上就案涉厂房及生产设备等拆迁补偿达成一致意见，系其真实意思表示，案涉协议对于双方的权利义务约定明确，且案涉房屋拆迁补偿安置协议已经履行完毕，和县农坛机械厂已实际领取全部拆迁补偿安置费并对安置房结算予以确认，应当认定系双方对于案涉协议效力的确认。综上，涉案协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。且和县农坛机械厂未提供案涉协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，故其要求确认协议无效的诉讼请求理由不足，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回和县农坛机械厂的诉讼请求。案件受理费50元，由和县农坛机械厂负担。 和县农坛机械厂上诉称：1.2016年11月28日和县农坛机械厂与和县姥桥镇人民政府分别签订的国有土地房屋征收补偿安置协议及郑蒲港新区集体土地上附属物拆迁补偿安置协议，所依据的补偿标准和政策为[2010]56号、[2012]138号文件，标准过低，违反法律规定且显失公平。2.上述两协议未履行完毕。郑蒲港新区集体土地上附属物拆迁补偿安置协议中补偿款未支付给上诉人，姥桥镇政府未按照约定将所拆除的所有资产赔偿给上诉人，安置房屋亦未交付。3.本案实质是行政机关超越职权所行使的行政行为是否有效。土地征收需县级以上人民政府实施，被上诉人不具备实施土地征收主体资格，其超越职权的行政行为当然无效。4.被上诉人未提供土地征收审批手续，郑蒲港新区是否为法定行政机关不能确定，亦不能确定其是否具有县级以上人民政府资质，故郑蒲港新区发布的征收公告、补偿公告等文件均违法。被上诉人不具备行使土地征收的主体资格，未获得上级人民政府土地批复径行征收，案涉协议应确认无效。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉请。 和县姥桥镇人民政府在庭审中答辩称：1.案涉用地的土地征收程序合法。2016年的6月16日安徽省人民政府作出《关于和县2013年第七批次集镇建设用地的批复》，同意征用集体土地11.0138亩。根据该批复，郑蒲港新区征管局相继发布《郑蒲港新区建设指挥部206省道拓宽改建项目征地补偿安置方案公告》、《郑蒲港新区建设指挥部206省道拓宽改建项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案公告》、《郑蒲港新区建设指挥部206省道拓宽改建区域国有土地上房屋征收补偿安置方案》，案涉206省道项目的征收程序合法。集体土地上房屋拆迁补偿安置方案与国有土地上房屋安置征收补偿安置方案，均明确房屋征收部门系郑蒲港新区土地和房屋征收管理局，被上诉人作为托管行政机关，是征收的具体实施单位，承担房屋补偿安置的具体工作，符合法律规定。2.征收补偿款已支付到位，由上诉人的负责人周祖植签字确认和银行汇款记录予以证明。安置房亦经上诉人的负责人周祖植签字确认结算，已办理房屋交接手续。上诉人陈述与客观事实不符，请求法院驳回上诉，维持原判。 和县农坛机械厂向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）：1.营业执照、负责人身份证明，证明其主体资格及法定代表人周祖植的身份信息；2.郑蒲港新区集体土地上附属物拆迁补偿协议，证明2016年11月28日签订征收补偿协议，协议乙方为周祖植，姥桥镇政府签订协议时明确知道所拆除房屋的产权属于和县农坛机械厂；3.国有土地房屋征收补偿安置协议，证明2016年11月28日签订征收补偿协议，协议乙方为周祖植（和县农坛机械厂），姥桥镇政府签订协议时明确知道所拆除房屋的产权属于和县农坛机械厂，协议依据2012年文件，补偿标准过低，协议注明征收依据是郑蒲港新区建设指挥部的会议纪要；4.房产及土地转让协议、国有土地使用证（和县国用（2003）字第2023号）、中华人民共和国房屋所有权证，证明和县农坛机械厂为本次拆除和征收协议中房产及土地的所有权人；5.姥桥镇政府（姥信复字[2018]35号）关于周祖植信访事项处理意见书，证明就涉及拆迁问题，姥桥镇政府明确答复通过法律途径解决，本次诉讼是和县农坛机械厂按照该处理意见行使权利。6.和县农坛机械厂房地产征收项目涉及机器设备及附属物资产评估报告书，证明姥桥镇政府委托评估机构评估，涉及的机械设备价值为1888929.42元，但补偿协议对该部分机械设备并未补偿。 姥桥镇政府向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）： 1.统一社会信用代码，证明主体身份信息及诉讼主体资格适格；2.安徽省人民政府2013年6月16日作出皖政地［2013］175号《关于和县2013年第七批次集镇建设用地的批复》，证明集体用建设用地11.0138公顷已获安徽省人民政府建设用地批复，履行法定的审批程序；3.建设用地规划许可证（地字第340506201300003号），证明省道Ｓ206和县乌江至沈巷改建工程，经原马鞍山市城乡规划局审批，符合城乡规划要求，用地单位是马鞍山市公路管理局，和县农坛机械厂所属的国有土地和集体土地征迁，系基于省道Ｓ206改建工程的需要；4.郑蒲港新区建设指挥部206省道拓宽改建项目征收土地方案公告；5.郑蒲港新区建设指挥部206省道拓宽改建项目征地补偿安置方案公告；6.郑蒲港新区建设指挥部206省道拓宽改建项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案公告；7.郑蒲港新区建设指挥部206省道拓宽改建区域国有土地上房屋征收补偿安置方案，证明涉案项目征收程序合法；8.国有土地房屋拆迁补偿安置协议，证明该协议系周祖植与姥桥镇政府之间达成；9.国有土地房屋征收补偿协议书，证明该协议系双方真实意思表示，应认定为真实、有效；10.被拆迁房屋建筑面积补偿金额清单（国有）、房产平面示意图、房屋拆迁分项评估表（国有土地）、房屋拆迁室内装饰专项评估表、房屋拆迁附属物专项评估表（一）（二）、房屋拆迁附着物及树木专项评估表，证明（1）案涉拆迁系因和县农坛机械厂申请启动，（2）双方经合意对被拆迁房屋建筑、室内装饰、附属物、附着物及树木进行了评估确认；11.现场勘察表，证明和县农坛机械厂对其厂区现场勘察情况予以确认（含车间、会议室、仓库、车库、厕所、彩钢板顶、混凝土道路、手压井、水泥地、围墙等）；12.征迁补偿款打卡发放表，证明2016年12月21日姥桥镇政府将搬迁补偿款通过银行汇款方式支付至和县农坛机械厂负责人账户，其负责人签字予以确认；13.安置房交房结算单、证明姥桥镇政府已按协议交付安置房屋一套，和县农坛机械厂已完成安置房申请程序。综上，涉案土地、房屋征收程序合法，协议安置补偿协议内容真实合法有效，且已履行完毕。 上述证据均已随案移送本院。经庭审质证，双方当事人对彼此向一审法院提交的其他证据质证意见与原审一致。二审中双方当事人均未提交新证据。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件基本事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为和县农坛机械厂诉请确认案涉协议无效是否有事实根据和法律依据。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 本案中，因206省道拓宽改建项目，案涉土地被征收。其中集体土地报经安徽省人民政府批准，郑蒲港新区征管局发布《郑蒲港新区建设指挥部206省道拓宽改建项目征地补偿安置方案公告》、《郑蒲港新区建设指挥部206省道拓宽改建项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案公告》，针对国有土地发布《郑蒲港新区建设指挥部206省道拓宽改建区域国有土地上房屋征收补偿安置方案》，上述公告均明确郑蒲港新区土地和房屋征收管理局委托姥桥镇政府为房屋征收实施部门，负责区域内具体房屋补偿安置的具体工作。案涉协议由姥桥镇政府设立的姥桥镇征地拆迁指挥部与和县农坛机械厂签订，签订主体符合法律规定。对上诉人提出土地征收未经审批及姥桥镇政府不具主体资格的上诉理由，本院不予支持。 综合本案证据材料，和县农坛机械厂与姥桥镇政府在评估基础上就案涉相关拆迁补偿事宜达成一致意见并签订案涉协议，和县农坛机械厂负责人周祖植领取全部拆迁补偿安置费，并确认安置房结算，系其以实际行为表明对案涉协议的认可。协议已经履行完毕，上诉人提出补偿款未支付及安置房未领取的主张证据不足，本院不予支持。 综上，和县农坛机械厂的上诉理由均不成立，现有证据不能证明案涉协议存在上述法律、司法解释规定的协议无效情形，一审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人和县农坛机械厂负担。 本判决为终审判决。 审判长 花 卉 审判员 齐 萍 审判员 焦明君 二〇二〇年九月三十日 书记员 毕亮亮 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。