重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝02行终173号 上诉人（原审原告）徐元学，男，生于1964年12月22日，汉族，住重庆市开州区。 被上诉人（原审被告）重庆市开州区规划和自然资源局，住所地重庆市开州区开州大道189号，统一社会信用代码11500234MB18610055。 法定代表人郑清术，局长。 上诉人徐元学因请求被上诉人重庆市开州区规划和自然资源局（简称开州区规自局）履行划地建房安置职责一案，不服开州区人民法院(2019)渝0154行初191号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2014年12月30日，重庆市人民政府作出渝府地〔2014〕1702号批复，批准同意原开县人民政府（现开州区人民政府）将丰乐街道黄陵村4组、6组、7组、8组、乌杨村8组，迎仙村1组、2组、3组、4组、5组集体农用地26.2444公顷（其中耕地17.3928公顷）转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地6.5359公顷,此次征地共计32.7803公顷。2015年1月16日，原开县人民政府发布了开征地公〔2015〕2号公告,该公告中明确此次征地的征地补偿、安置方案由原开县国土资源和房屋管理局（现开州区规自局）拟定，经征求被征地群众及单位意见无异议后，报原开县人民政府批准。2015年2月6日，原开县国土资源和房屋管理局发布了开县国土房管公〔2015〕45号公告，公告发布的征地补偿安置方案第四条载明住房安置方案为两种：（一）货币安置：选择住房货币安置方式的户，其住房安置的人均建筑面积标准为30平方米；（二）集镇规划安置：按15㎡/人的标准，以划拨方式提供建设用地，由住房安置对象按规划自建或联户建设。征地补偿安置方案第六条第二项对选择集镇规划安置的被拆迁户规定的过渡补助，标准为180元/人。公告发布后，此次被征收土地房屋内的单位和个人没有对征地补偿安置方案提出异议。2015年3月12日，原开县人民政府批复同意了原开县国土资源和房屋管理局作出的征地补偿安置方案。徐元学户的房屋在此次征地范围内，2017年5月4日，徐元学户与重庆市开州区人民政府丰乐街道办事处签订了《开州区北部新区丰乐片区征地房屋及附属设施拆迁补偿协议》，协议签订后，征地部门对徐元学户的房屋及附属设施等进行了补偿并发放了集中规划安置的搬迁过渡费，同时对徐元学户中符合安置条件的人员进行了人员安置并发放了人员安置补助费余额。徐元学户将房屋腾空后交丰乐街道办事处进行了拆除。2019年9月8日，徐元学向开州区规自局提出申请，要求开州区规自局：1.支付请求人家庭户集镇规划（自建住房）补助款81000元；2.对请求户按照4人的标准（4人*15㎡）划拨住宅用地60㎡进行住房安置;3.按照相关政策规定给付“农民集体所有的建设用地使用权”补偿费给合法的使用权人。开州区规自局收到徐元学的申请后，经审查后认为徐元学户家庭成员为徐元学、王楚翠两人，系本次征地人员安置对象，只能对该户两人按15㎡/人的标准，以划拨方式提供建设用地进行住房安置。徐元学要求支付的集镇规划补助费以及“农民集体所有的建设用地使用权”补偿费的请求没有相关法律规定，故于2019年11月9日对徐元学作出回复，对其申请事项不予支持。徐元学不服开州区规自局作出的回复，起诉至法院，请求如下：1、撤销开州区规自局于2019年11月9日对徐元学作出的回复；2、判令开州区规自局立即对徐元学户进行住房安置并按照四人的标准划拨住宅用地60㎡（4人×15㎡/人）；3、判令开州区规自局支付徐元学户自建住房补助款81000元（2人×40500元/人）；4、判令开州区规自局立即支付徐元学户农民集体所有的建设用地使用权补偿费3227.76元（134.49㎡×24元/㎡）。 另查明，徐元学与其儿子徐勇属于不同的户，因两户共住一栋房屋，房屋产权人的名字是徐元学，故徐元学和徐勇户的房屋以徐元学为户主签订征地房屋及附属设施拆迁补偿协议。 原审法院认为，根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条第一项规定，按照实施征地时的政策规定标准，申请人已与征地实施机构签订了征地补偿安置协议或领取了补偿安置费用的不属于协调、裁决范围，徐元学已经与征地实施机构签订了拆迁补偿协议并领取了补偿费，且开州区规自局对徐元学的申请已经作出了回复，故徐元学针对回复提起的诉讼属于行政诉讼受案范畴。《重庆市征地补偿安置办法》第二条规定：“本市行政区域内征用集体所有土地的补偿、人员安置和住房安置，适用本办法的原则规定”。本案中，渝府地〔2014〕1702号批复批准征收的土地系集体农用地和集体建设用地，根据前述规定，人员安置和住房安置适用《重庆市征地补偿安置办法》的原则规定。本案的争议焦点是开州区规自局针对徐元学要求按4人标准进行划地安置以及支付建房补助款和建设用地使用权补偿费的申请作出不予支付回复的行为是否合法。本案中，徐元学对此次征地和征地补偿安置方案的合法性无异议。按照开州区规自局公告的《征收丰乐街道皇陵村4、6、7、8组，乌杨村8组，迎仙村1、2、3、4、5组部分集体土地的补偿安置方案》第四条规定，在征地公告公布之日前，持有农村房屋所有权和集体土地使用权证或其他相关合法权属证明的被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象。住房安置对象可选择货币安置或集镇规划安置，以户为单位只能自愿选择一种安置方式。徐元学户选择的是集镇规划安置，即按15㎡/人的标准，以划拨方式提供建设用地，由住房安置对象规划自建或联户自建，同时徐元学户从交房之日起领取了集镇规划安置的搬迁过渡补助费。徐元学户的家庭成员为2人，按照征地补偿安置方案，该户选择集镇规划安置，该户的2人可以按15㎡/人的划地标准进行自建或联户自建住房，徐元学要求开州区规自局按4人的标准对该户划地自建住房，已经超出了此次征地补偿安置方案的标准且于法无据，开州区规自局对徐元学的该项请求不予支持符合征地安置方案规定。对于徐元学要求开州区规自局支付自建住房补助款81000元（2人×40500元/人）的请求事项，徐元学主张该款项的依据是《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）第二十七条“无条件集中统一修建安置房的，区县（自治县、市）土地行政主管部门应按照同级人民政府依据本办法确定的应安置房建筑面积标准和当时当地城镇居民住宅平均建安造价予以补助，并按照规划管理要求和当地城镇居民修建住宅用地标准划给宅基地，由住房安置对象自建住房”的规定，该规定中的无条件集中统一修建安置房与徐元学所在实施的集镇规划安置不是同一类型的安置方式，二者不能等同。无条件集中统一修建安置房的，被安置人员对安置方式和建房方式没有选择权，用地类型为宅基地，住房安置以建筑面积计算；而集镇规划安置是由被征地人员自愿选择，用地类型为划拨建设用地，住房安置以用地面积计算，建房方式可以自建，也可以联建，因此，徐元学将无条件集中统一修建安置房等同于集镇规划安置，系对两种安置方式的错误理解，其依据《重庆市征地补偿安置办法》第二十七条规定要求开州区规自局支付自建住房补助款81000元，其依据明显不能支持其主张，故开州区规自局对徐元学的该项请求不予支持并无不当。对于徐元学要求开州区规自局给付农民集体所有的建设用地使用权补偿费3227.76元的请求事项，按照开州区规自局公告的《征收丰乐街道皇陵村4、6、7、8组，乌杨村8组，迎仙村1、2、3、4、5组部分集体土地的补偿安置方案》第二条规定，开州区规自局此次征地的土地补偿费的80%用于被征地农转非人员参加基本养老保险，由土地行政主管部门代为划拨到劳动保障部门，土地补偿费总额的20%支付给被征地集体经济组织，用于发展集体经济组织和安排集体经济组织成员的生产、生活。徐元学要求按照开县府土〔2015〕12号批复给予建设用地使用权补偿费，而该批复中并未要求开州区规自局将土地补偿费支付给被征地户个人，而是同意开州区规自局的安置补偿方案中关于土地补偿费的处置方式，即80%用于为被征地农转非人员参加基本养老保险，20%用于发展集体经济和安排集体经济组织成员的生产、生活，因此，开县府土〔2015〕12号批复不能作为徐元学主张农民集体所有的建设用地使用权补偿费的依据。《重庆市土地管理规定》第三十六条第二款规定：“依照土地管理法第六十五条第一款第一项的规定收回农民集体所有的建设用地使用权的，应按照县级以上人民政府确定的当地耕地前3年平均生产值的0.5至1倍的标准对土地使用权人给予适当补偿”。《中华人民共和国土地管理法》第一款第一项规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的”。因土地管理法第六十五条第一款第一项规定的乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要使用土地情形，徐元学的房屋用地系被征地，不是因乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地而收回，故前述规定也不能作为徐元学主张农民集体所有的建设用地使用权补偿费的依据。因徐元学主张的农民集体所有的建设用地使用权补偿费依据不足，开州区规自局对其申请的该笔款项不予支持并无不当。综上，徐元学向开州区规自局申请的事项法律依据不足，开州区规自局对其申请不予支持的回复合法，徐元学请求人民法院撤销开州区规自局作出的回复并责令开州区规自局按照其申请要求履行职责，其理由和依据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回徐元学的诉讼请求。 上诉人徐元学不服该判决提起上诉称，原审判决认定事实不清，依据不足，适用法律错误，请求二审法院支持上诉人的合法诉求。 被上诉人开州区规自局未提交答辩意见。 开州区规自局在原审庭审中举示如下证据： 1.渝府地〔2014〕1702号批复，拟证明此次征地经重庆市人民政府批准。 2.开征地公〔2015〕2号公告，拟证明开州区人民政府于2015年1月16日发布征地公告，征收程序合法。 3.开县国土房管公〔2015〕45号《开县国土资源和房屋管理局关于征收丰乐街道黄陵村4、6、7、8组，乌杨村8组，迎仙村1、2、3、4、5组部分集体土地补偿安置方案的公告》[简称开县国土房管公〔2015〕45号公告]、开县府土〔2015〕12号《开县人民政府关于征收丰乐街道黄陵村4、6、7、8组，乌杨村8组，迎仙村1、2、3、4、5组部分集体土地补偿安置方案的批复》[简称开县府土〔2015〕12号批复]，拟证明此次征地住房安置方案经区县人民政府批准后依法实施，且徐元学诉讼请求超过安置方案的补偿标准和范围。 4.徐元学及其儿子徐勇户口页复印件，拟证明徐元学户中仅徐元学及其妻子二人，其子徐勇与徐元学不属于同一户人员。 5.《开州北部新区丰乐片区征地房屋及附属设施拆迁补偿协议》以及附件复印件，拟证明徐元学与重庆市开州区人民政府丰乐街道办事处于2017年5月4日达成拆迁补偿协议，徐元学户已经领取搬迁过渡费。 6.2019年搬迁过渡费凭证复印件，拟证明开州区规自局依法对徐元学进行过渡安置，徐元学已领取2019年搬迁过渡费。 7.实施开县城市规划建设（北部新区丰乐片）征地人员安置对象安置补助费余额发放签字表复印件，拟证明徐元学户中由徐勇代领了二人的安置补助费余额。 8.征地人员安置对象花名册复印件，拟证明徐元学户中二人被确定为本次农转非人员。 9.开州区地方税务局新征地农转非人员缴纳养老保险费通知书以及重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员参加基本养老保险缴费明细表复印件，拟证明开州区规自局已对徐元学户中人员进行人员安置。 10.回复复印件，拟证明开州区规自局在法定时间内对徐元学的申请作出回复，该回复的程序合法、内容客观真实。 11.法律依据(《重庆市土地管理规定》、《重庆市征地补偿安置办法》、开县府办发〔2014〕48号《开县人民政府办公室关于严格执行征地住房安置政策有关事项的通知》） 徐元学在原审庭审中举示了以下证据： 1.《关于征地拆迁住房安置有关问题的请求》、开州区规自局于2019年11月9日对徐元学作出的《关于徐元学反映有关问题的回复》，拟证明开州区规自局没有按照征地政策进行安置补偿。 2.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），拟证明徐元学生活水平不能因征地而降低。 3.《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号），拟证明开州区规自局无条件集中统一修建安置房，应根据重庆市人民政府令第55号规定支付徐元学自建住房补助款。 4.《重庆市国土房管局关于征地农转非非货币安置住房土地性质有关问题》（渝国土房管发〔2002〕245号），拟证明1999年1月1日后在重庆市行政区域内自建住房方式安置的征地农转非人员住房的土地性质属行政划拨，应按行政划拨用地登记发证。 5.开州府办发〔2017〕25号《重庆市开州区人民政府办公室关于印发重庆市开州区征地住房安置办法（试行）的通知》（简称开州府办发〔2017〕25号通知）、开州府办发〔2017〕65号《重庆市开州区人民政府办公室关于公布征地住房货币安置价格和安置房安置方式中的建安造价、综合造价的通知》（简称开州府办发〔2017〕65号通知），拟证明选择安置房安置的，以户为单位，每个安置对象享受建筑面积30平方米，被征地拆迁范围内的建安造价为1350元每平方米。 6.《重庆市土地管理规定》（重庆市人民政府令第53号），拟证明收回农民集体所有的建设用地使用权的，应按照县级以上人民政府确定的当地耕地前三年平均年产值的0.5-1倍标准对土地使用权人进行适当补偿。 7.〔2017〕最高法行申3063号行政裁定书，拟证明最高人民法院同意收回集体所有权的应对土地使用权人给予适当补偿。 8.渝府地〔2014〕1702号《重庆市人民政府关于开县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（简称渝府地〔2014〕1702号批复）拟证明此次征地拆迁住房安置的依据。 9.渝府办发〔2016〕98号《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法的通知》（简称渝府办发〔2016〕98号通知），拟证明此次诉讼争议不属于征地补偿安置协调范围。 10.《开州北部新区丰乐片区征地房屋及附属设施拆迁补偿协议》复印件，拟证明徐元学与重庆市开州区人民政府丰乐街道办事处已经签订被征收房屋及附属设施的拆迁补偿协议，开州区规自局至今未对徐元学户进行住房安置。 11.《开县人民政府关于征收丰乐街道黄陵村4、6、7、8组、乌杨村8组、迎仙村1、2、3、4、5组部分集体土地补偿安置方案的批复》（开县府土〔2015〕12号），拟证明土地补偿费标准是16000元/亩，24元/平方米。 12.徐元学被拆迁房屋的土地房屋分户平面图，拟证明徐元学户被拆迁房屋占地面积是138.71平方米。 13.《中共重庆市委、重庆市人民政府关于加强和改进人口计划生育工作开创统筹解决人口问题新局面的意见》（渝委发〔2007〕23号），拟证明在宅基地划分时对独生子女家庭应当进行照顾。 14.《重庆市人口计划生育条例》（2016），拟证明在同等条件下，计划生育家庭在解决住房时应优先优惠。 15.奉节县国土资源和房屋管理局《关于城市规划项目建设征收西部新区魏家社区1、3组、清水社区4组、帽峰社区6组、永安街道香山社区4组部分集体土地补偿安置方案的公告》，拟证明在片区征地补偿安置中，该县将已婚夫妇有独生子女证的，在住房安置时可多享受一个名额安置指标。 原审法院对上述经质证的证据认证如下：徐元学提交的证据1，文本具有真实性，内容具有关联性，可证明开州区规自局对徐元学的申请作出回复的事实。证据2，具有真实性、合法性，但不能证明徐元学户的生活水平因征地而降低。证据3，具有真实性、合法性，但开州区规自局此次征地的住房安置方式不是无条件集中统一修建安置房，而是对符合住房安置条件的人员进行集中规划安置，该安置方式中没有徐元学主张的自建住房补偿款。证据4，具有真实性、合法性，但与徐元学的诉讼请求无关联性。证据5，具有真实性、合法性，但该证据是征对2017年后的征地安置，徐元学户安置方案在2015年已经确定，故该证据与本案无关联性。证据6，具有真实性、合法性，但土地管理法第六十五条第一款第一项规定收回的是乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用土地，徐元学不是乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用土地的使用权人，故该规定与徐元学无关联性。证据7，具有真实性、合法性，但案件类型与本案不同，不属于本案可参照案例，不予采信。证据8，具有真实性、合法性、关联性，可证明开州区规自局组织实施征地系经重庆市人民政府批复同意的。证据9，具有真实性、合法性、关联性，可证明徐元学起诉事项不属于协调裁决范畴。证据10，具有真实性、合法性、关联性，该证据中显示徐元学户领取了集中规划安置的搬迁过渡费，说明徐元学户选择的住房安置方式系集中规划安置。证据11，具有真实性、合法性、关联性，可证明此次征地的土地补偿费标准是1.6万元/亩。证据12，该证据不完整，无法确认真实性，不予采信。证据13-14，具有真实性、合法性，但与本案无关联性。证据15，系奉节县征地安置补偿方案，不是开州区规自局适用的征地安置补偿方案，故该安置方案与本案无关联性。开州区规自局提交的证据1-2，具有真实性、合法性、关联性，可证明开州区规自局依法征地的事实。证据3，具有真实性、合法性、关联性，可证明开州区规自局此次征地的安置补偿标准。证据4，可证明徐元学与其子徐勇系不同的户。证据5-7，具有真实性、合法性、关联性，可证明徐元学户已经签订了拆迁补偿合同并领取了相关补偿费用。证据8，具有真实性、合法性、关联性，可证明徐元学户中两人确定为本次农转非人员。证据9，具有真实性、合法性、关联性，可证明开州区规自局已经对徐元学户中人员进行了人员安置。证据10，具有真实性、关联性，可证明开州区规自局对徐元学的申请进行了回复。证据11，具有真实性、合法性、关联性，可证明开州区规自局对徐元学作出的回复具有法律依据。 前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院认证意见正确，本院予以确认。本院查明事实与原审法院查明事实无异。 本院认为，关于本案是否属人民法院行政诉讼受案范围、各方的诉讼主体资格等问题，原审法院亦已有针对性地进行了评析，本院予以确认，不再赘述。 《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条规定，征地批文下达之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象。第二十三条规定，住房安置可以采取统建优惠购房、货币安置住房、自建住房等方式，按每人17至20平方米建筑面积标准予以安置。开州区规自局公告的《征收丰乐街道皇陵村4、6、7、8组，乌杨村8组，迎仙村1、2、3、4、5组部分集体土地的补偿安置方案》第四条规定，集镇规划安置按15平方米每人的标准，以划拨方式提供建设用地，由住房安置对象按规划自建或联户建设。依据上述规定，集体土地上每户的住房安置面积系依据每户每人可安置的面积予以确定。本案中，上诉人徐元学户的家庭成员为其本人及其妻子王楚翠，开州区规自局将徐元学户两人纳入住房安置对象，并于2019年11月9日作出回复，对徐元学户两人按15平方米每人的标准以划拨方式提供建设用地进行住房安置，并无不当。因此，徐元学要求开州区规自局对其户按照四人的标准履行划定建房安置职责，并要求开州区规自局支付自建住房补助款与建设用地使用权补偿费，缺乏事实和法律依据，原审法院判决驳回其诉讼请求，符合法律规定。上诉人徐元学的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。 综上，原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐元学负担。 本判决为终审判决。 审判长  郝伟光 审判员  程鸿声 审判员  蒋乾巽 二〇二〇年九月十七日 书记员  谭淋月