浙江省温岭市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙1081行初3号 原告温岭滨海同济综合门诊部，住所地温岭市滨海镇金闸村金港开发区594、595号。 投资人陈国富。 委托代理人陈正观，浙江晓法律师事务所律师。 被告温岭市卫生健康局，住所地温岭市太平街道人民东路258号。 法定代表人吕志令，该局局长。 委托代理人江梦怡，该局工作人员。 委托代理人郭金波，浙江台温律师事务所律师。 被告温岭市卫生健康局于2019年7月9日作出温卫医罚【2019】30号行政处罚决定书，决定对原告温岭滨海同济综合门诊部作出以下行政处罚：“1.警告；2.没收违法所得41905元；3.罚款352025元；4.吊销医疗机构执业许可证。扣除当事人已退还的部分违法所得计12565元，当事人应交罚没款合计381365元。……” 原告温岭滨海同济综合门诊部不服被告温岭市卫生健康局卫生行政处罚一案，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法组成合议庭。本院于2020年1月17日作出（2020）浙1081行初3号行政裁定书，裁定本案中止审理，并于2020年4月14日恢复审理。2020年4月15日，本案公开开庭进行了审理，原告温岭滨海同济综合门诊部法定代表人陈国富及委托代理人陈正观，被告温岭市卫生健康局参加诉讼负责人陈军及委托代理人江梦怡、郭金波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告温岭滨海同济综合门诊部起诉称，1.被告对同一事实重复处罚，违反一事不再理原则。被告在第一项及第二项行政处罚中认为，原告违反《计划生育技术服务管理条例》超出执业许可范围为他人进行手术，及违反《医疗机构手术分级管理办法（试行〉》实施规定外的手术，系两个违法行为，从而分别作出行政处罚，且这两项处罚中，均包含了罚款的处罚种类。但实际上原告实施的妇科手术和计划生育手术，是在同一个手术中同时进行，应当视为一个行为，根据“一事不再罚”原则，被告只能对原告适用一次处罚，而不能作出两次相同的处罚行为。2.被告对原告进行处罚且吊销医疗机构执业许可证，依据明显不足，量罚过重。被告在作出的行政处罚决定第五项中，根据该事件在台州晚报微信公众号予以发布，认定原告之行为造成了较大的社会负面影响，但原告在查阅案卷材料时及被告在行政处罚决定书对证据的列举部分，均未发现被告提供在台州晚报微信公众号的发布内容，也未提供其他相关证据证明原告行为造成了较大的社会负面影响，听证时也没有将相关内容作为证据附卷，无法直接评估该行为造成了多大的社会负面影响。另外，被告在处罚行为中，认为系原告的医疗行为直接造成黄某大量出血，但被告未对黄某进行相关的医学鉴定，无法证明是原告的医疗行为直接导致病人大量出血，还是黄某自身不当的未遵医嘱行为造成黄某自身的出血。以上意见，原告在行政处罚听证会上均已提出，但被告在未进行任何证据补充的情况下，仍依据原有证据直接对原告作出行政处罚，系认定事实不清，证据不足。在被告查明的第二十八项事实中可知原告在接受调查后，已于2019年3月30日建立了医疗质量安全管理制度及投诉接待制度，并依法向被告提交了相应的制度文本，可见原告已对部分违法行为依法予以纠正，且未设立医疗质量安全管理制度的行为未造成严重后果，被告对原告适用顶格处罚，明显不当。被告所依据的温卫发〔2013〕174号关于印发《温岭市卫生局规范行使行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》的通知第七条规定，“当事人有下列情形之一的，可以从轻行政处罚：（三）积极配合本局查处的”本案中，原告在案发后积极配合被告查处，并未逃避责任，依法接受相应的调查，认罚态度较好，同时依法退还给患者相应的诊疗费用，原告在听证会上已经提出此意见，但被告仍按照原有的处罚幅度对原告进行处罚，吊销医疗机构执业许可证，量罚失当。被告在行政处罚时认定金额为12565元，实际退还费用23100元，处罚认定退还金额与实际退还金额相差10535元。3.被告行政处罚程序不符，应当依法确认其取证不合法，具体表现为：被告对原告作出处罚的主要涉案事实，没有要求原告对现场及相关查扣物品进行辨认和确认；查办涉案时对大多数相关人员没有第一时间进行取证，大量的人员是在派出所做的笔录，此时人身已受到了限制。对于营业额，被告取证不充分，难以形成证据链。4.被告适用法律不当，理由如下：被告在行政处罚决定书中，多次引用《温岭市卫生局行政处罚自由裁量标准》，但原告在温岭市人民政府网站（×××.ｃｎ）、温岭市卫生健康局网站（×××.ｃｎ／ｃｏｌ／ｃｏｌ1402192／ｉｎｄｅｘ.ｈｔｍｌ）及以百度进行搜索时，均未发现该文件。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第三款之规定“对违法行为给与行政处罚的规定必须公开；未经公布的，不得作为行政处罚的依据”，故被告引用该规章对原告进行处罚，违反了行政法公开之原则，系适用法律不当。其次，本案未涉及实质性的医疗纠纷，被告以罚促进为由，适用《医疗纠纷预防和处理条例》对原告进行处罚，不符合法律本意，系滥用行政裁量权，违背行政法之合理行政原则。被告应当采用对当事人权益损害最小的方式进行处罚教育。综上，原告认为，被告对原告作出的行政处罚，事实不清，证据不足，程序不符，适用法律错误，依法应予纠正，且目前计划生育政策已经放宽，根据国法、人情等综合考量，诉请：撤销被告于2019年7月14日向原告送达的温卫医罚【2019】30号行政处罚决定书，责令被告对原告的行为重新作出处罚。 原告温岭滨海同济综合门诊部在举证期限内向本院提交了以下证据：1.温卫医罚【2019】30号行政处罚决定书1份,拟证明被告于2019年7月9日作出行政处罚决定的事实；2.台温检公诉刑诉【2020】7号浙江省温岭市人民检察院起诉书1份，拟证明公安机关对郑晴等人立案的时间是2019年4月6日，但郑晴等人在派出做笔录的时间是2019年3月，系在人身自由受限制的情况下所作笔录，该笔录不能作为行政处罚的依据；3.《卫生行政文书规范》第三十三条规定，拟证明合议记录包括笔录要求在每一页签字，被告提交的合议等笔录没有在每一页签字，违反文书规范要求，证据内容的真实性有待商榷，程序违法；4.《卫生行政处罚程序》第二十六条、第二十七条规定，拟证明行政机关作出合议之后应当告知当事人认定事实的理由、依据以及行政部门对违法事实已查清，根据相关规定作出处罚应当在听证之后的事实。 被告温岭市卫生健康局答辩称，被告作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确。2019年3月19日，被告通过舆情监测发现台州晚报微信公众号上发布一篇题为《台州有个女子做人流手术，差点送命……里面水很深》的文章，被告于次日到原告处展开调查，制作了现场笔录等，对相关涉案人员制作了询问笔录，收集了相关物证、书证等，查明原告在2019年2月22日至2019年3月20日期间实施了以下违法行为：未经批准先后为12名患者实施了计划生育手术；违法对8名患者开展宫颈贴莫术、宫颈修复术、宫颈囊肿摘除术、清宫术、包皮环切术；陆续使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作，使用护士郑晴从事妇科诊疗活动及施行计划生育手术；未按规定制定医疗质量安全管理制度；未建立投诉接待制度；使用未取得药学专业技术职务任职资格的人员从事处方调剂工作。被告取得的证据足以证明原告的违法行为，原告认为事实不清、证据不足的理由不成立。原告的第一项违法行为违反了《人口与计划生意法》第三十六条第一项的规定，第二项违法行为违反了《医疗机构手术分级管理办法（试行）》第十三条、《医疗纠纷预防和处理条例》第九条第一款、《医疗技术临床应用管理办法》第十八条、《医疗质量管理办法》第十六条第三款的规定，第三项违法行为违反了《医疗机构管理条例》第二十八条规定，第四项违法行为违反了《医疗纠纷预防和处理条例》第十条第一款的规定，第五项违法行为违反了《医疗纠纷预防和处理条例》第十八条的规定，第六项违法行为违反了《处方管理办法》第二十九条的规定。原告的行为严重违法，被告依法作出行政处罚正确，原告认为适用法律不当的理由不成立。2.被告作出的行政处罚决定符合法定程序。被告于2019年3月20日到原告处展开调查，初步发现原告的违法事实后，于当日立案。2019年5月8日，被告向原告送达了《行政处罚事先告知书》。2019年5月10日，原告向被告提出申请听证，被告于2019年6月6日依法公开举行了听证会并听取了原告的意见。2019年6月19日，台州市卫生健康委员会同意延长行政处罚期限。2019年7月9日，被告作出涉案行政处罚决定并依法送达给原告。3.原告的其他起诉理由不能成立。原告实施的计划生育手术与宫颈贴膜术属于不同的手术，被告分别作出处罚不违反法律法规的规定。原告认为行政处罚的合理性问题不属于行政诉讼的审理范围，且原告的行为恶劣，造成了重大社会负面影响，被告的处罚幅度与原告的违法行为相匹配。综上，被告认为，被告作出的行政处罚证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告温岭市卫生健康局在举证期限内向本院提供了以下证据：1.台州晚报微信公众号文章1份；2.《十八项医疗质量安全核心制度》、《投诉接待处理制度》各1份；3.阮玲玲询问笔录2份及其退款协议、费用报销单各1份；4.黄纯青询问笔录2份及其指认照片、补偿药费协议书、费用报销单和领款凭单各1份；5.曾亚盛询问笔录1份；6.林仁政询问笔录2份、身份证复印件1份、退款协议2份（阮玲玲、梁巧微）、退款协议书（黄大敏）1份、领款凭单4份；7.梁巧微询问笔录、费用报销单、退款协议、指认照片各1份；8.被告与135××××2952（黄大敏丈夫的通话记录、通话录音及其内容的文字整理各1份；9.现场笔录1份、现场照片10张、普通处方笺3份、处置单3份；10.郑晴询问笔录及常住人口信息1份、指认照片1份、浙江省医疗服务（门诊）专用收据2份、《合作协议》1份；11.张显源询问笔录及身份证复印件1份、指认照片6份；12.黄文青询问笔录及身份证复印件1份、指认照片5份、现场物品确认照片5份、工资单2份；13.周玲询问笔录及身份证复印件1份、指认照片3份、微信截图3份；14.娄影询问笔录、身份证复印件、动车票、指认照片各1份；15.王梦婷询问笔录及常住人口信息1份、指认照片6份；16.曾亚盛询问笔录2份、身份证复印件1份、薛青流动人口登记表1份、指认照片1份；17.肖红艳询问笔录及身份证复印件1份、指认照片6份；18.穆军询问笔录及身份证复印件1份、指认照片2份、浙江省医疗服务（门诊）专用收据1份；19.吴天娇询问笔录及身份证复印件1份、指认照片1份、浙江省医疗服务（门诊）专用收据3份；20.刘健询问笔录及身份证复印件1份、指认照片2份、浙江省医疗服务（门诊）专用收据1份；21.黄纯青询问笔录2份、身份证复印件1份、指认照片1份、浙江省医疗服务（门诊）专用收据4份、视频1份；22.黄大敏询问笔录及身份证复印件1份、指认照片1份、浙江省医疗服务（门诊）专用收据8份、支付凭证3份、门诊病历2份、检验报告单6份、疾病诊断书1份；23.王梅娇询问笔录及身份证复印件1份、手机图片1份；24.魏康彩询问笔录及身份证复印件1份、指认照片5份、浙江省医疗服务（门诊）专用收据3份；25.潘国会询问笔录2份、身份证复印件1份、指认照片1份、浙江省医疗服务（门诊）专用收据2份、微信支付凭证2份；26.田宏燕询问笔录及身份证复印件1份、指认照片2份、微信支付凭证2份；27.胡贤玉询问笔录及身份证复印件1份、指认照片3份、微信支付凭证1份；28.阮玲玲询问笔录及身份证复印件1份、指认照片4份、微信支付凭证4份；29.梁巧微询问笔录及身份证复印件1份、指认照片2份、浙江省医疗服务（门诊）专用收据3份；30.李雪娇询问笔录及身份证复印件1份、指认照片5份、浙江省医疗服务（门诊）专用收据3份；31.盛雪侠询问笔录及身份证复印件1份、指认照片5份、微信支付凭证1份；32.陈国富询问笔录及身份证复印件1份；33.查询记录及相应照片8份；34.现场笔录1份；35.医疗机构执业许可证1份；36.原告营业执照1份；37.案件受理记录1份；38.立案报告1份；39.证据先行登记保存决定书及其审批表各3份、证据先行登记保存处理决定书及其审批表各3份；40.责令限期改正审批表、通知书及送达回执各1份；41.涉嫌犯罪案件移送书送达回执、温岭市公安局立案决定书各1份；42.案件调查终结报告1份；43.案件集体讨论记录1份；44.卫生行政处罚告知审批书1份；45.温卫医罚告【2019】30号行政处罚事先告知书、送达回执及送达照片、视频各1份；46.要求听证申请书、委托代理材料各1份；47.温卫听通【2019】1号行政处罚听证通知书、听证笔录各1份；48.台卫【2019】45号《台州市卫生健康委关于同意对温岭滨海同济综合门诊部延长行政处罚期限的批复》1份；49.听证意见书1份；50.行政处罚决定书审批文稿1份；51.温卫医罚【2019】30号行政处罚决定书及其送达回执、送达照片及视频、通话记录、通话录音及其文字整理各1份；52.《中华人民共和国人口与计划生育法》《中华人民共和国执业医师法》《中华人民共和国行政处罚法》《医疗纠纷预防和处理条例》《医疗机构手术分级管理办法（试行）》《医疗技术临床应用管理办法》《医疗质量管理办法》《医疗机构管理条例实施细则》《处方管理办法》《浙江省卫生计生系统行政处罚自由裁量指导意见》《温岭市卫生局规范行使行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》的相关规定。上述证据1-36拟证明被告作出涉案行政处罚决定书的事实清楚，证据充分；上述证据37-51号，拟证明被告依法受理、调查、集体讨论及依法进行听证的事实，被告最后作出行政处罚决定送达给原告，程序合法;上述证据52，拟证明被告作出行政处罚适用的法律依据。 本院依职权调取（2020）浙1081刑初143号刑事判决书1份。 经审理查明，原告温岭滨海同济综合门诊部于2018年12月27日取得医疗机构执业许可证，核准科目为内科、外科、妇产科（妇科专业）、急诊医学科、医学检验科、医学影像科（超声诊断专业和心电诊断专业）、中医科，该门诊部未按规定制定医疗质量安全管理制度、投诉接待制度。2019年2月22日至2019年3月20日期间，原告陆续使用非卫生技术人员黄文青、周玲、张显源、王梦婷、薛青、娄影从事医疗卫生技术工作，使用护士郑晴从事妇科诊疗活动及施行计划生育手术，使用未取得医学专业技术职务任职资格的黄文青、肖红艳从事处方调剂工作，未经批准先后为吴某某等12名患者施行了计划生育手术（早期人工终止妊娠术、宫内节育器摘除术、宫内节育器放置术），获得违法所得41905元，先后对吴某某等8名患者开展宫颈贴膜术、宫颈修复术、宫颈囊肿摘除术、清宫术、包皮环切术。2019年3月19日，被告温岭市卫生健康局通过舆情监测发现台州晚报微信公众号上发布了一篇题为《台州有个女子做人流手术，差点送命……里面的水很深》的文章，被告于2019年3月20日到温岭滨海同济综合门诊部展开调查，进行了取证并作出温卫医证保【2019】5-4、5-5号证据先行登记保存决定书，对现场检查发现的手机5台、硬盘录像机1台、妇科吸引器1台、卵圆钳42把、KINGSTON16GB的U盘1个、收费电脑主机1台进行登记保存。同日，被告对原告涉嫌非法为他人施行计划生育手术的行为予以立案。2019年3月22日，被告作出温卫医证保【2019】5-8号证据先行登记保存决定书，对现场检查发现的联想主机1台进行登记保存。被告分别于2019年3月25日、3月26日作出温卫医证处【2019】5-4、5-5、5-8号证据先行登记保存处理决定书，决定对上述先行登记的妇科吸引器1台、卵圆钳42把等手术器械作物证随案移送，对手机5台、硬盘录像机1台、KINGSTON16GB的U盘1个、收费电脑主机1台、联想主机1台原物返还。2019年3月29日，被告作出温卫医限改【2019】第5-7号《责令限期改正通知书》送达给原告，责令原告立即改正违法行为。2019年3月29日至5月7日期间，原告陆续退还病人诊疗费用23100元，其中涉及计划生育手术相关费用为12565元。被告于2019年4月28日召开案件集体讨论会议，并于2019年5月7日作出温卫医罚告【2019】30号行政处罚事先告知书，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、内容、依据以及原告享有的陈述、申辩和听证的权利。2019年5月10日，原告向被告申请听证，被告于2019年6月6日公开举行了听证会听取了原告的意见。此后，被告进行补充调查。2019年6月19日，台州市卫生健康委员会同意被告延长行政处罚办案期限三个月。2019年7月9日，被告作出温卫医罚【2019】30号行政处罚决定书。原告不服，提起本案诉讼。 另，因郑晴等6人的行为涉嫌刑事犯罪，被告于2019年4月4日依法移送温岭市公安局，温岭市公安局于2019年4月6日立案侦查，本院已于2020年7月30日作出（2020）浙1081刑初143号刑事判决书。 上述事实，有原、被告提供的证据、庭审陈述及本院依法调取的证据足以认定。 本院认为，本案双方的争议焦点主要有：1.关于退还违法所得金额的认定是否正确。因款项收取人的陈述与原告方提供退款凭证所载明的退款金额不一致，被告依据书证的证明优势认定原告退还的总金额为23100元，该认定正确且对原告有利，本院予以支持。涉案行政处罚决定认定的违法所得内容为原告非法施行计划生育手续获得的违法收入41905元，而上述退还金额中涉及计划生育手术相关费用为12565元，故被告认定原告退还违法所得的金额为12656元，依据充分。2.关于行政处罚决定书第一、二项处罚内容是否系对同一事实重复处罚的问题。原告于2019年2月22日至2019年3月20日期间非法为吴某某等12名患者施行了计划生育手术（早期人工终止妊娠术、宫内节育器摘除术、宫内节育器放置术），此外先后对吴某某等8名患者开展宫颈贴膜术、宫颈修复术、宫颈囊肿摘除术、清宫术、包皮环切术，上述事实清楚，证据确凿。故被告分别依据《计划生育技术服务管理条例》第二十二条、《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十六条规定、《温岭市卫生局规范行使行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》规定，决定对原告非法实施计划生育手术的行为处以警告、没收违法所得41905元，罚款209525元、吊销医疗机构执业许可证的行政处罚；依据《医疗机构手术分级管理办法（试行）》第十三条、《医疗纠纷预防和处理条例》第九条第一款、第四十七条第九项，《医疗技术临床应用管理办法》第十八条、《医疗质量管理办法》第十六条第三款规定对原告违法开展宫颈贴膜术、宫颈修复术、宫颈囊肿摘除术、清宫术、包皮环切术等违法行为给予警告、罚款48000元的行政处罚，上述两项处罚内容系依据不同的违法事实而作出，不构成对同一违法事实的重复处罚。3.关于行政处罚决定书第五项处罚内容是否适当的问题。根据《医疗纠纷预防和处理条例》第十八条规定，“医疗机构应当建立健全投诉接待制度，设置统一的投诉管理部门或者配备专（兼）职人员，在医疗机构显著位置公布医疗纠纷解决途径、程序和联系方式等，方便患者投诉或者咨询”；第四十七条第六项规定，“医疗机构及其医务人员有下列情形之一的，由县级以上人民政府卫生主管部门责令改正，给予警告，并处1万元以上5万元以下罚款……（六）未建立投诉接待制度、设立统一投诉管理部门或者配备专（兼）职人员；”本案中，原告在被告责令其改正违法行为之前一直未建立投诉接待制度，被告结合原告未及时妥善处理病人黄某乙的投诉情况对其上述违法行为处以警告、罚款四万元的行政处罚，裁量适当。在该项处罚中被告并未对黄某乙的出血事由作出认定，裁量幅度也未超出法律规定，故对原告关于该项处罚内容缺乏依据的主张，本院不予支持。4.关于涉案行政处罚的裁量是否适当的问题。根据本案查明的事实，原告存在为吴某某等12名患者施行了计划生育手术，违反法律规定开展宫颈贴膜术、宫颈修复术、宫颈囊肿摘除术、清宫术、包皮环切术，任用7名非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作，未按规定制定医疗质量安全管理制度和投诉接待制度，使用未取得医学专业技术职务任职资格的黄文青、肖红艳从事处方调剂工作等违法行为，被告针对原告上述不同的违法行为分别依据相关法律规定作出相应裁量，合并后对原告处以警告、没收违法所得41905元、罚款352025元、吊销医疗机构执业许可证的处罚，事实清楚，依据充分，适用法律正确，裁量适当。且被告在调查取证的基础上召开集体讨论会议，对涉案行政处罚事项进行讨论，在作出行政处罚决定前告知了原告拟作出行政处罚的事实、理由、内容和依据，并依原告申请召开听证听取了原告的意见，听证后进行补充调查并作出行政处罚决定书依法送达原告，程序合法。故对原告要求撤销涉案行政处罚决定书的申请，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告温岭滨海同济综合门诊部的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告温岭滨海同济综合门诊部负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  包荷丽 人民陪审员  许敏卫 人民陪审员  蔡巧素 二〇二〇年九月二十九日 代书 记员  郑 茜