河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行终194号上诉人（原审被告）孟州市盐业管理局。住所地：孟州市武松路中段物价局院内。法定代表人汤国团，局长。委托代理人王毛红，该局盐政科长。委托代理人张洪涛，河南圣煜律师事务所律师。被上诉人（原审原告）韩冬，男，汉族，1985年2月24日出生，住孟州市。委托代理人郑祥峰，河南剑光律师事务所律师。原审被告孟州市人民政府。住所地：孟州市大定路中段。法定代表人吕沛，市长。委托代理人李永立，该政府法规科科长。上诉人孟州市盐业管理局（以下简称孟州盐业局）与被上诉人韩冬、原审被告孟州市人民政府（以下简称孟州市政府）不服行政处罚及行政复议纠纷一案，不服孟州市人民法院（2020）豫0883行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孟州盐业局委托代理人王毛红、张洪涛，被上诉人韩冬及其委托代理人郑祥峰，原审被告孟州市政府委托代理人李永立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定事实为，2018年4月13日，孟州盐业局在检查过程中发现孟州市南环路鑫苑小区经营的孟州盐业仓库堆放有食盐，认为原告涉嫌非食盐定点批发企业经营食盐批发业务，进行立案查处，并于当日作出孟盐查（扣）决字［2018］第003号查封（扣押）决定书，决定对47840公斤的盐产品予以查封（扣押），查封（扣押）期限为30日，自2018年4月13日起至2018年5月12日止。2018年4月17日，孟州盐业局认为原告涉嫌盐业犯罪，将案件移送孟州市公安局审查处理。2018年5月12日，孟州盐业局作出孟盐查（扣）字［2018］第002号延长查封（扣押）期限决定书，因案件情况复杂，需要进一步调查研究，决定延长查封（扣押）期限30日，自2018年5月12日起至2018年6月11日止。2018年5月25日，孟州市公安局告知孟州盐业局决定对原告非法经营案立案侦查。2018年5月28日孟州市公安局作出孟公（谷）扣字［2018］0064号扣押决定书，决定扣押原告下列财物：1、纸箱包装的熊猫牌精制盐417件8340公斤；2、编织袋包装的熊猫牌精制盐280件6720公斤；3、纸箱包装的盐颂牌深井岩盐1249件24980公斤；4、编织袋包装的燕晶牌精制天然海盐440件8800公斤；5、编织袋包装的熊猫牌无碘盐20件480公斤。当天，孟州市公安局将扣押的食盐共计49.32吨委托孟州盐业局保管于孟州市大宋庄盐业公司1号仓库。后孟州市公安局经调查，认为不应当对原告追究刑事责任，于2018年11月12日作出孟公（谷）撤案字10027号撤销案件决定书，并于2018年11月23日将扣押原告的食盐交给孟州盐业局。2018年11月30日，孟州盐业局作出（孟）罚听告字［2018］第01号盐业行政处罚听证告知书并当天送达原告，告知原告将对其进行行政处罚的事实、理由和依据以及要求听证的权利。原告拒收也未要求听证。2018年12月29日，孟州盐业局作出（孟）盐罚字［2018］第001号行政处罚决定书，认定原告及原告宣称的孟州盐业并未取得食用盐定点批发企业资质，系非食盐定点批发企业经营食盐批发业务，违法销售数额16974.5元，违反了《食盐专营办法》第十二条关于“国家实行食盐定点批发制度，非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”之规定，根据《食盐专营办法》第二十六条第二款关于“有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府盐业主管部门予以取缔，没收违法生产经营的食盐和违法所得。违法生产经营的食盐货值不足1万元的，可以处5万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下的罚款；（二）非食盐定点批发企业经营食盐批发业务的规定。”决定给予韩冬下列行政处罚：1、责令停止违法行为；2、没收违法盐产品49320公斤；3、罚款人民币84872.5元。该处罚决定于作出当天送达韩冬。韩冬在收到行政处罚决定书后，于2019年2月11日向济源市人民法院提起行政诉讼，济源市人民法院于2019年4月15日作出（2019）豫9001行初14号行政判决书，撤销孟州市盐业局2018年12月29日作出的（孟）盐罚字［2018］第001号行政处罚决定。孟州市盐业局不服向济源市中级人民法院提起上诉，2019年6月20日济源市中级人民法院作出（2019）豫96行终5号行政裁定，认为应当先行复议，裁定撤销济源市人民法院（2019）豫9001行初14号行政判决书，驳回韩冬的起诉。2019年7月20日韩冬向孟州市政府申请复议，请求依法撤销孟州盐业局作出的（孟）盐罚字［2018］第001号行政处罚决定书，并赔偿11294.16元损失。孟州市人民政府于2019年7月21日作出孟政复不受字〔2019〕4号不予受理决定书，原告韩冬不服该不予受理决定书，于2019年8月1日向焦作市中级人民法院提起行政诉讼，焦作市中级人民法院于2019年10月28日作出（2019）豫08行初116号行政判决书，判决：撤销被告孟州市人民政2019年7月21日作出的孟政复不受字〔2019〕4号不予受理决定书，责令被告孟州市人民政府在法定期间内对韩冬的行政复议申请重新作出处理。孟州市政府于2020年1月21日作出孟政复决字〔2019〕53号行政复议决定书，维持孟州盐业局作出的（孟）盐罚字［2018］第001号行政处罚决定书。原告韩冬不服该复议决定以及孟州盐业局作出的行政处罚决定书，向本院提起诉讼。另查明，2016年12月25日，韩冬与河南省平顶山神鹰盐业有限责任公司签订劳动合同（期限从2017年1月1日起至2017年12月31日止），神鹰公司让韩冬在孟州市销售其公司的盐产品。因神鹰公司于2017年4月23日发生“脚臭盐”事件，2017年5月18日韩冬与久大（应城）盐矿有限责任公司签订劳动合同（期限自2017年5月18日起至2019年5月17日止），久大公司让韩冬在孟州市销售其公司的产品。2018年1月1日，韩冬在与久大公司劳动合同未解除的情况下与神鹰公司又签订劳动合同（期限自2018年1月1日起至2018年12月31日止），在此期间既作为神鹰公司的业务员又作为久大公司的业务员在孟州市销售盐产品。在久大公司成立河南分公司后，2018年1月22日，韩冬与久大河南分公司签订劳动合同（期限自2018年1月22日起至2019年1月21日止），既作为久大河南分公司的业务员又作为神鹰公司的业务员在孟州市销售盐产品。2018年3月9日，神鹰公司因“脚臭盐”事件，给韩冬调拨30吨盐，让韩冬赔付客户，也可让韩冬用于其公司的销售。韩冬在经营神鹰公司和久大公司盐产品的过程中，曾雇佣常立、李洪超、行占、李文鹏等人为其提供劳务。2017年8月，唐丰公司的业务员李飞与韩冬签订租赁协议，租用韩冬的仓库，往韩冬的仓库里存放唐丰公司的盐产品，期间也曾委托韩冬往一些商铺送过唐丰公司的盐产品，2018年春节后不再合作，剩余的盐产品也没有拉走，仍存放在韩冬的仓库。韩冬因李飞欠其租赁费曾私自卖过一些李飞存放的唐丰公司的盐产品。原审法院认为，食盐作为特殊商品，关系人民群众的身体××国家对食盐实行专营管理，《食盐专营办法》第四条规定，国务院盐业主管部门主管全国盐业工作，负责管理全国食盐专营工作，县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作……。被告作为孟州市盐业主管部门，负有管理孟州市食盐专营工作的职责。本案中根据被告孟州盐业局和公安机关在刑事侦查过程中查明的案件事实，原告韩冬自2017年1月至2018年4月13日盐产品被查处时止，先后与河南省平顶山神鹰盐业有限责任公司销售分公司、久大（应城）盐矿有限责任公司、久大（应城）盐矿有限责任公司河南分公司签订劳动合同，合同约定韩冬为其订立合同的公司负责盐产品销售。韩冬在孟州市会昌办南关村鑫桂苑小区东侧的配送点经营神鹰和久大公司的盐产品，从韩冬参与订立的几份劳动合同看，劳动合同在劳动期限上有交叉重合，可以证明韩冬在一定时期内同时作为神鹰公司和久大公司业务员经营上述两家公司的盐产品，该兼职行为是否违反公司规定及《中华人民共和国劳动合同法》规定，属民事法律关系，不是本案应审查的问题。韩冬作为两家公司的业务员，所从事的销售盐产品的行为均系职务授权行为，而非个人非法销售食盐行为，孟州市盐业局将韩冬的职务行为认定为个人违法行为不当。唐丰公司基于与原告的仓库租赁合同在原告处存放食盐产品，韩冬因与唐丰公司存在租赁纠纷私自出卖唐丰公司的食盐产品，韩冬并非唐丰公司的业务员，其销售唐丰公司食盐的行为非唐丰公司授权的职务行为，系个人行为，该行为涉嫌非食盐定点批发企业经营食盐批发业务，但孟州盐业局并非仅以韩冬销售唐丰公司食盐产品对韩冬作出行政处罚，处罚决定书将现场查处的包括神鹰、久大、唐丰公司的盐产品均认定为非法经营食盐的证据，将查明销售的盐产品数额16974.5元均认定为违法经营的食盐销售货值，其中查处的大部分盐产品和销售的食盐货值为神鹰公司和久大公司所有，故被告作出的行政处罚决定存在认定事实不清，证据不足的情形。孟州盐业局对原告作出的行政处罚决定存在程序瑕疵：1、孟州盐业局作出的处罚决定载明对韩冬处以罚款84872.5元，但在之前孟州盐业局给韩冬送达的（孟）盐罚听告字［2018］第01号盐业行政处罚听证告知书所载明的罚款数额为372735元，前后存在不一致，孟州盐业局从告知原告听证权利到作出行政处罚决定时处罚数额呈现明显变化，虽然减少了对原告的处罚数额，未增加行政相对人的负担，但作为执法机关的法律文书有失严谨，又未对行政相对人作必要说明，存在瑕疵；2、行政处罚决定书第一页违法证据一栏载明查获的违法盐产品49320公斤，在第二页违法事实部分载明当场查获的食盐为47840公斤，前后亦存在不一致。综上，被告认定原告存在非法经营食盐批发业务并据此对其作出行政处罚决定，认定事实不清，证据不足，程序违法。孟州市人民政府复议时予以维持错误，应予纠正，原告要求撤销被告孟州盐业局作出的（孟）盐字［2008］第001号行政处罚决定书、孟州市政府作出孟政复决字〔2019〕53号行政复议决定书，理由充分，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：一、撤销孟州市盐业管理局作出的（孟）盐字［2008］第001号行政处罚决定书；二、撤销孟州市人民政府作出孟政复决字〔2019〕53号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告孟州市盐业管理局承担。上诉人孟州盐业局上诉请求：1、依法撤销孟州市人民法院（2020）豫0883行初8号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。事实与理由：一、本案争议的核心问题是“韩冬同时销售神鹰公司、久大公司盐产品的行为是职务行为,还是个人行为”。一审判决认定“韩冬所从事的销售盐产品的行为系职务授权行为,而非个人非法销售食盐行为,孟州市盐业局将韩冬的职务行为认定为个人违法行为不当”(一审判决书第21页第1段)是完全错误的。孟州市盐业局在行政处罚、行政复议、多次行政诉讼中始终一致的观点是:韩冬销售盐产品的行为是个人行为,而非职务行为,韩冬存在在非食盐定点批发企业经营食盐批发业务的违法行为。假定韩冬销售盐产品的行为是久大、神鹰公司的授权行为那么:1、韩冬在孟州市会昌办南关村鑫桂苑小区东侧配送点悬挂“孟州盐业”的行为如何定性?若韩冬是久大、神鹰公司的授权行为,为什么要悬挂“孟州盐业”来招揽生意?悬挂“孟州盐业”的行为是久大公司或神鹰公司的行为,还是韩冬个人的行为?2、韩冬在经营盐产品过程中,雇用常立、李红超、行占、李文鹏、王文同等人为其提供劳务,请注意这些人是受雇于韩冬,而非受雇于神鹰、久大。若韩冬是久大、神鹰公司的职务授权行为,那么韩冬、神鹰公司及久大公司、雇工三方的法律关系就无法理清,实践中,委托人再自己掏腰包去雇佣人员、租赁场地的情况极为罕见。3、韩冬销售神鹰公司、久大公司或久大河南分公司食盐存在加价牟利行为。既然韩冬是职务授权行为,你挣你的工资或提成就可以了,没有必要再去加价牟利!4、没有证据证明韩冬雇佣的人员、车辆、租赁仓库等费用是神鹰或久大支付,而且也分不清哪些人员、车辆是为神鹰或久大服务的,仓库租赁费用如何分摊给神鹰或久大。5、一个食盐批发企业只可能有一个批发许可证。若韩冬是授权行为,其作为一名自然人,何以能在孟州辖区从事多家食盐企业的盐产品从事食盐批发?6、若韩的行为系职务授权行为,在运输食盐环节,存在雇佣社会车辆将食盐配送批发至超市、商店、批发部,该不符合国家“盐改”211、604文件关于食盐配送的四种方式。7、神鹰公公司及久大公司均认为,不允许韩冬销售本公司以外的盐产品。若韩冬是授权职务行为,就形成对神鹰公司而言韩冬销售久大公司盐产品是个人行为,对久大公司而言韩冬销售神鹰的盐产品是个人行为,这无论如何也解释不通!孟州市盐业局在对韩冬行政处罚时,虽表面上韩冬同时与神鹰、久大签订了《劳动合同》,但根据国家“盐改”政策,充分考虑销售食盐的实际情况,请示上级盐业部门,参考法院判例,审慎的认定“韩冬假借与神鹰公司、久大公司或久大河南分公司签订劳动合同,其真实目的是试图规避盐业专营,系个人行为,而非神鹰、久大公司职务授权行为”,从而作出行政处罚。而一审法院作出“韩冬销售盐产品行为系职务授权行为”的认定,就是被韩冬“通过表面上签订劳动合同,实际上行个人销售食盐”的假象所蒙蔽,未根据国家“盐改”政策,未客观、全面、综合审查孟州盐业局作出行政处罚的全部证据。请二审予以纠正。二、一审判决认定“韩冬同时作为销售神鹰公司、久大公司业务员该兼职行为”存在逻辑错误和明显矛盾。一审判决认为“该兼职行为是否违反公司规定及劳动合同法规定,属民事法律关系,不是本案审查的问题”,上诉人认为,一审判决一方面认定“兼职”的民事法律关系,另一方面又认为“属民事法律关系,不是本案审查的问题”,明显存在矛盾。三、一审认定的“程序瑕疵”问题。1、孟州市盐业局虽存在“行政处罚听证告知书拟罚款数额为372735元,而处罚决定书罚款数额为84872.5元”的问题,但不构成“程序瑕疵”而撤销行政处罚,理由是:正如判决书所述“未增加行政相对人的负担”,韩冬并未申请听证，法律、法规亦没有规定“应对行政相对人作出必要说明”。2、行政处罚决定书存在“证据部分载明查获违法盐产品49320公斤,而违法事实部分载明查获的食盐为47840公斤”,对该问题在济源法院(2019)豫9011行初14号行政案件及本案一审中均已作出说明,该不能构成“程序瑕疵”而撤销行政处罚。四、一审法院之所以错误支持被上诉人的诉讼请求,完全违背了我国食盐专营制度的立法精神。食盐是特殊食品,关系每一个百姓的生命安全。1996年国家食盐管理专门法规,对食盐实施专营管理,这是食盐食品安全的根本保障。2016年4月国家宣布实施盐业体制改革,仍然实行食盐专营管理,明确规定无食盐批发许可证不得进行食盐批发行为。工业和信息化部办公厅国家发展改革委办公厅《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》工信厅联消费(2016)211号文第一条1.2.规定,允许生产企业取得批发资质,跨区销售自产盐产品,不允许买卖出租或者以其他形式非法转让食盐批发企业许可证。2017年12月,食盐专营办法修订实施,再次进一步明确食盐批发专营管理,无食盐批发许可证不得进行食盐批发行为。韩冬采取的“与多家食盐定点批发企业签定劳动合同,雇佣多名工人从事食盐批发,且擅自加价牟利”的食盐批发行为,是在试图规避食盐专营制度,非法牟利。若韩冬的作法得到法院支持、认可，本案中久大公司就不会在河南设立分公司。我国的食盐专营制度的定点批发制度将“无点可定”;将会造成我国的食盐专营市场混乱,动摇我国的食盐专营制度;国家的“盐改”将达不到预期目的,“食盐加××民群众身体健康”的目标可能毁于一旦。综上,孟州市盐业局就涉案向市、省、国家三级盐业管理部门汇报,并尽其所能检索法院类似判例,均没有这样的判例。请求二审法院依法撤销原判,改判驳回韩冬的诉讼请求,以维护我国食盐专营制度,确保人民群众的食品安全。被上诉人韩冬辩称，1、《劳动合同法》第三十九条第四项之规定可以看出，国家并不禁止劳动者与多家用人单位形成劳动关系。2、从上诉人提供视频证据可以证明，在孟州盐业字样的旁边有配送部的描述，上诉人只看到了孟州盐业的字样，属于断章取义，而且众所周知广告宣传不等同于实际情况，上诉人仅依据孟州盐业字样来推断被上诉人非法销售食盐属于主观臆断。3、随着社会发展经济交往增加，现在许多企业已经不再单凭一两个业务员进行业务推广，而是采用雇佣销售团队进行业务推广，这种现象在发达地区尤为显著，所以韩冬在进行食盐业务推广时，有其他人的配合属于正常现象。4、判断合同成立的要件包括合同、发票、付款主体或获得货款主体等方面进行判断，而不是依据一些表象特征来判定。5、行政执法更重要的是维护社会稳定，如果行政执法可以在证据不足时，仅依据一些表象特征来随意定案，不仅不是在维护社会稳定，而是在制造社会矛盾。6、上诉人在上诉状中多次作出疑问性陈述，不符合法律文书书写方式，有误导当事人及法院的嫌疑。7、作为原审被告的孟州市政府对该案没有提起上诉，也说明孟州市政府是认可一审法院判决的正确性。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉维持原判。原审第三人孟州市政府述称，孟政复【2019】53号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律法规正确、程序合法，请依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。二审期间，被上诉人韩冬提供如下证据：久大公司和神鹰公司的食盐批发许可证、食盐定点批发企业证书。上诉人孟州盐业局认为两公司的食盐定点批发企业证书系案发后取得，案发时并未取得食盐定点批发企业证书。经庭审质证，本院对久大公司和神鹰公司提供的食盐批发许可证和食盐定点批发企业证书予以采信。经本院审理查明，2016年1月1日，湖北省经济和信息化委员会给久大公司颁发食盐批发许可证，证号：食盐批字第（鄂）170206号，许可证有效期自2017年1月至2018年12月。2018年12月31日，湖北省经济和信息化厅给久大公司颁发食盐定点批发企业证书，证书编号：（鄂）170206，有效期至2023年12月31日。2016年10月28日，河南省盐务管理局给神鹰公司颁发食盐批发许可证，证号：食盐批字第410503号，许可证有效期至2018年12月。2018年12月29日，河南省工业和信息化厅给神鹰公司颁发食盐定点批发企业证书，证书编号：410503，有效期至2023年12月31日。其余案件事实同一审法院认定事实。本院认为，本案的争议焦点为孟州盐业局作出的行政处罚决定和孟州市政府作出的行政复议决定应否予以撤销，应否该予以撤销的关键在于被上诉人韩冬在经营食盐期间是否被确定为食盐定点批发企业，是否取得了食盐定点批发企业证书。本案中，根据公安机关的讯问笔录和久大（应城）盐矿有限责任公司（以下简称久大公司）、河南省平顶山神鹰盐业有限责任公司（以下简称神鹰公司）的劳动合同书，久大公司和神鹰公司并不否认韩冬在经销涉案食盐期间为两公司的工作人员，可见韩冬经营食盐的行为并非个人行为，应为公司行为。该行为是否合法主要看韩冬能否举证证明在此期间久大公司和神鹰公司已被确定为食盐定点批发企业，已经取得了食盐定点批发企业证书。在2017年12月26日《食盐专营办法》修订后，国家实行食盐定点批发制度，非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务；食盐定点生产企业申请经营食盐批发业务的，省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门应当确定其为食盐定点批发企业并颁发食盐定点批发企业证书。但针对如何认定食盐定点批发企业的规范条件和如何申请、审核和管理食盐定点批发企业证书，工业和信息化部直到2018年4月12日才发布公告，制定《食盐定点生产企业和食盐定点批发企业规范条件》和《食盐定点生产企业和食盐定点批发企业规范条件管理办法》，规范食盐定点生产企业证书和食盐批发许可证的审核及监督检查。根据《工业和信息化部办公厅关于延长食盐批发许可证证书和食盐定点生产企业证书有效期的通知》（工信厅消费（2015）180号）“现将食盐批发许可证和食盐定点生产企业证书有效期延长至2018年12月31日”的规定，《工业和信息化部办公厅国家发展改革委办公厅关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》（工信厅联消费（2016）211号）的规定，在2017年1月1日至2018年12月31日的改革过渡期内，久大公司和神鹰公司作为生产企业都分别取得了食盐批发许可证，可以开展食盐销售经营活动。结合久大公司和神鹰公司均是在2018年12月底取得食盐定点生产企业证书的客观情况，在韩冬经营涉案食盐期间，久大公司和神鹰公司尚不具备取得食盐定点批发企业证书的条件。故在久大公司和神鹰公司已经取得盐业批发许可证尚未取得食盐定点批发企业证书的特殊期间，上诉人孟州盐业局仅以违反《食盐专营办法》第十二条“国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。”的规定对韩冬经营久大公司和神鹰公司盐产品进行行政处罚的事实不清。另外，被上诉人韩冬经营唐丰公司盐产品的行为属其个人行为，其个人没有盐业批发许可证和食盐定点批发企业证书，孟州盐业局应予处罚，但孟州盐业局在尚未查清经营涉案久大公司和神鹰公司盐产品是否违法时，直接在处罚决定中将经营的久大公司、神鹰公司和唐丰公司的盐产品一并认定为违法经营的食盐销售货值属认定事实不清，证据不足。故孟州盐业局作出的行政处罚决定认定事实不清，原审法院对孟州盐业局作出的行政处罚决定予以撤销结果正确。同理，孟州市政府决定维持处罚决定的复议决定也应予以撤销。综上所述，上诉人孟州盐业局的上诉理由不能成立，应予驳回；原审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由孟州市盐业管理局负担。本判决为终审判决。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  武丽娟二〇二〇年九月三十日书记员  张 健