湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂11行终74号上诉人（原审原告）湖北绿叶农业投资股份有限公司，住所地湖北省罗田县骆驼坳镇城门山村，统一社会信用代码914211006764708892。法定代表人王志平，该公司董事长。委托代理人余玉林，湖北神宇律师事务所律师，执业证号14211200610344764，代理权限为一般代理。被上诉人（原审被告）黄冈市生态环境局罗田县分局，住所地湖北省罗田县凤山镇桥南新区凤城二楼，统一社会信用代码114211234208563582。负责人宋彦，该局副局长。出庭负责人肖小双，黄冈市生态环境局罗田县分局工会主席。委托代理人潘新国，湖北楚邦律师事务所律师，执业证号14211200510722507，代理权限为特别授权。上诉人湖北绿叶农业投资股份有限公司（以下简称“绿叶公司”）诉被上诉人黄冈市生态环境局罗田县分局（以下简称“生态环境局罗田分局”）行政处罚决定一案，不服浠水县人民法院（2019）鄂1125行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人绿叶公司委托代理人余玉林、被上诉人生态环境局罗田分局出庭负责人肖小双及委托代理人潘新国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，绿叶公司成立于2008年7月13日，经营范围：对农业、畜牧业、养殖业、旅游业的投资；农产品（不含蚕茧、烟叶）的初加工及销售；水产品养殖及销售。该公司经依法核准登记。2008年7月绿叶公司开工建设生猪养殖项目，2010年6月建成，同年7月投入养殖，该生猪养殖项目已办理环评审批手续。2015年5月至2018年5月，绿叶公司生猪养殖项目停养了三年。2018年5月21日，绿叶公司与案外人刘敏签订了《猪场租赁协议》，将养猪场租赁给刘敏用于生猪饲养及销售。协议第9条约定由绿叶公司负责猪场排污，环保处理问题。2018年10月18日，原罗田县环境保护局的执法人员对绿叶公司位于骆驼坳镇城门山村养殖场开展现场检查，发现该养殖场项目未通过环境保护竣工验收已投入养殖，养殖废水通过未做防渗防漏措施的临时粪水收集池渗入地下，雨水排放沟内存在粪水排出的痕迹，影响周边居民饮用水安全。执法人员对现场临时废水收集池、污水收集池及污水沟进行了拍照固定，并委托第三方检测机构前后两次对生猪养殖项目周边5口水井水样5份进行采样监测，后第三方检测机构出具了监测报告。原罗田县环境保护局通过现场勘验、调查询问了解到绿叶公司存在上述违法行为，在案件调查过程中，原罗田县环境保护局收到中央第四生态环境保护督查组交办投诉件。2018年11月5日，原罗田县环境保护局对绿叶公司未验收先投产及养殖废水经无防渗漏的收集池渗入地下的环境违法行为经审批立案。同日，原罗田县环境保护局对绿叶公司作出罗环责改字［2018］164号责令改正违法行为决定书。责令：1、有序停止养殖；2、对污染物进行有效收集，严禁通过任何逃避监管的方式排入外部环境；3、消除对外部环境已造成的污染。该决定书作出后立即送达给绿叶公司。立案后，原罗田县环境保护局执法人员将两次井水采样结果告知王志平并再次对王志平、刘敏进行了调查询问，通过现场勘查和多次调查询问，查明，因当时养猪场沼气池未建成，原有4000立方米的渗坑不够用，王志平就私自请人挖了一个3000立方米的临时渗坑，生猪养殖项目的污水临时排入到这两个渗坑。后污水外溢，流入下游鱼塘、农田，导致下游徐菊兰鱼塘出现大量死鱼；养猪场污染造成下游7组基本农田约3亩不能正常耕种农作物。原罗田县环境保护局根据上述调查情况认定：绿叶公司违法排放水污染物、养殖项目未通过环境保护竣工验收已投入养殖的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条及《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定。依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定应当予以处罚。原罗田县环境保护局于2018年12月26日对绿叶公司作出了《行政处罚事先（听证）告知书》（罗环罚告[2018]50号），拟对绿叶公司作出如下处罚：1、有序停止养殖；2、对现有及清栏出猪期间产生的污染物进行有效收集处理，严禁通过任何逃避监管的方式排入外部环境；3、消除对外部环境已造成的污染；4、处罚款壹佰万元整。绿叶公司收到该行政处罚事先（听证）告知书（罗环罚告[2018]50号）后申请听证，原罗田县环境保护局下达行政处罚听证通知书，并于2019年1月14日组织绿叶公司举行了听证。生态环境局罗田分局认定绿叶公司实施了以下环境违法行为：在罗田县××城门山村生猪养殖项目，未通过环境保护竣工验收已投入养殖，养殖废水通过未作防渗防漏措施的临时粪水收集池渗入地下，雨水排放沟内存在粪水排出的痕迹，影响周边居民饮用水安全。生态环境局罗田分局认为绿叶公司上述违法行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条及《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定。遂依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三)项和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，于2019年4月26日对绿叶公司作出了罗环罚[2019]01号行政处罚决定，决定对绿叶公司处以如下行政处罚：1、停止养殖；2、处罚款壹佰万元整。被告当日向绿叶公司送达了该处罚决定书。绿叶公司不服该处罚决定，于2019年10月21日向法院提起本次诉讼。另查明，生态环境局罗田分局在调查绿叶公司环境违法行为过程中，于2018年11月8日向罗田县公安局报案称绿叶公司逃避监管非法排污，并将绿叶公司涉嫌环境违法适用行政拘留处罚案件相关材料一并移送给罗田县公安局骆驼坳镇派出所。罗田县公安局通过立案调查，于2018年11月9日对绿叶公司的法定代表人王志平作出行政拘留十五日的行政处罚并执行。还查明，因机构改革，原罗田县环境保护局不再保留，生态环境局罗田分局承继原罗田县环境保护局的法定职责。原审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条规定县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。生态环境局罗田分局负有依法查处违反环境保护法律、法规行为的法定职责。生态环境局罗田分局对绿叶公司作出行政处罚，绿叶公司不服在法定起诉期内提起诉讼，本案原、被告主体适格。绿叶公司是依法核准登记的农产品加工与销售的经营主体，尽管绿叶公司和刘敏签订了《猪场租赁协议》，将养猪场租赁给案外人刘敏经营，但这是公司内部经营行为，绿叶公司是对外承担民事、行政责任的主体，其内部经营管理运营模式不影响以公司名义对外承担法律责任。绿叶公司是案涉行政处罚的行政相对人。《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定：“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。”《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”。原告的养殖项目虽在2010年7月开工时已办理环评审批手续，但生猪养殖项目停养了三年后未建立与养殖相配套的环保设施，未经环保部门验收即将养猪场租给案外人进行生猪养殖。原告生猪养殖废水在原有4000立方米渗坑不够盛装情况下，私自挖一个3000立方米渗坑临时急用，养殖废水经无防渗漏的收集池渗入地下，流向鱼塘，下游部分居民生活饮水受到影响，部分农田无法耕种，群众投诉至中央环保督察组，造成比较大的社会影响；绿叶公司的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条及《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定。原罗田县环境保护局自2018年10月19日现场勘查并拍照固定，后群众举报到中央环保督察组，经环保督察组督办，通过调查询问绿叶公司公司法定代表人王志平、猪场承租人刘敏、养鱼户徐菊兰、村支书徐仲云，制作调查询问笔录，委托第三方机构对绿叶公司猪场所在地周边水井水样进行检测，检测机构先后出具了两份检测报告。上述证据能够证明绿叶公司存在上述环境违法事实，生态环境局罗田分局对绿叶公司作出环境行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分。生态环境局罗田分局发现绿叶公司存在上述环境违法行为后经审批立案，于11月5日对绿叶公司下达罗环责改字［2018］164号责令改正违法行为决定书责令整改并送达。通过调查发现11月8日绿叶公司生猪养殖项目下游的鱼大量死亡。绿叶公司在收到责令整改违法行为决定书后仍存在违法排污的行为，原罗田县环境保护局将绿叶公司涉嫌环境违法的事实报案到罗田县公安局一并移送相关材料。后于2018年12月26日对绿叶公司作出了《行政处罚事先（听证）告知书》（罗环罚告[2018]50号），并送达给绿叶公司，告知绿叶公司享有陈述申辩权利，并在绿叶公司的听证申请下下达听证通知书组织了听证，充分听取了绿叶公司的陈述和申辩意见。2019年4月26日，生态环境局罗田分局根据调查情况及发现的环境违法事实依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对绿叶公司作出罗环罚［2019］01号行政处罚决定书，决定对绿叶公司处以如下行政处罚：1、停止养殖；2、处罚款壹佰万元整。生态环境局罗田分局当日向绿叶公司送达了该处罚决定书。生态环境局罗田分局作出行政处罚决定程序合法。《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三)项规定：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。……（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。从生态环境局罗田分局作出行政处罚决定的法律依据看，生态环境局罗田分局援引的都并非罚则中情节严重的情形，且情节严重的情形，罚则中并没有罚款的规定，而是报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。生态环境局罗田分局提交答辩状明确表示责令停止养殖只是手段，不是目的，目的是通过监管手段达到整改合格后再恢复养殖。生态环境局罗田分局作出的停止养殖的行政处罚应理解为责令限制生产、停产整治，与罚款的处罚决定相符合。绿叶公司认为生态环境局罗田分局作出停止养殖的行政处罚应报政府批准，罚款和停止养殖只能选择罚而不能同时罚的诉讼主张不能成立。生态环境局罗田分局作出上述行政处罚决定适用法律上存在让行政相对人理解出现偏差的瑕疵，不影响行政处罚决定适用法律的合法性。环境保护部《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》规定环境行政处罚应当遵循过罚相当、综合考虑、量罚一致、罚教一致等原则，合理把握裁量尺度。绿叶公司的环境违法行为造成周边居民饮水不安全，部分农田无法耕种，群众投诉至中央环保督察组，社会影响较大，且在生态环境局罗田分局责令绿叶公司整改至生态环境局罗田分局作出行政处罚决定长达4个月的时间，虽然绿叶公司做了大量的整改工作，但仍未整改到位。绿叶公司主张其违法行为存在不可抗力的外在因素，但不能否认其行为的违法性。生态环境局罗田分局综合绿叶公司的违法情形，在法律规定幅度内对绿叶公司作出100万元罚款的行政处罚，并无不妥。综上，生态环境局罗田分局对绿叶公司作出罗环罚［2019］01号行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。绿叶公司诉请撤销该行政处罚决定本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告湖北绿叶农业投资股份有限公司的诉讼请求。绿叶公司上诉称，一、原审法院认定事实不清。上诉人绿叶公司不是适格的行政相对人，被上诉人生态环境局罗田分局的处罚对象错误。此次事件是不可抗力造成，因非洲猪瘟导致原本可以出栏猪肉不能出栏，粪便堆积恰逢连日大雨，导致溃堤造成污染。上诉人主观上没有违法故意，客观上没有违法行为，不能认为上诉人行政违法追究其行政责任。二、被上诉人生态环境局罗田分局行政处罚数额过高，明显不当，有违行政处罚合理性原则。被上诉人作出行政处罚时应综合、全面考虑上诉情节，处罚和教育相结合，从有利于企业发展角度出发，从轻处罚。三、被上诉人处罚上诉人停止养殖，极大影响了上诉人的生产和发展，也与行业现状和国家政策相冲突。四、本案中，被上诉人生态环境局罗田分局没有报批县政府即对上诉人作出停止养殖的处罚程序违法。根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定，违反本法规定，造成水污染事故的，由县级以上人民政府环境保护主管部门依照本条第二款的规定处以罚款，责令限期采取治理措施，消除污染；不按要求采取治理措施或者不具备治理能力的，由环境保护主管部门指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担；对造成重大或者特大水污染事故的，可以报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。综上所述，请求二审法院依法判决撤销湖北省浠水县人民法院（2019）鄂1125行初129号行政判决，依法改判，并由被上诉人承担本案的一、二审诉讼费用。被上诉人生态环境局罗田分局答辩称，一、答辩人于2019年4月26日作出的罗环罚[2019]001号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，二审法院依法应予维持。二、原审判决认定事实清楚，程序合法，上诉人上诉理由不成立，依法应予驳回。综上所述，请求二审法院驳回上诉人上诉请求，依法维持原审判决。各方当事人在原审提交的证据材料均已移送本院。原审对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。各方当事人在二审中无新证据提交。本案经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三)项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。……（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；”《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”本案中，上诉人绿叶公司作为依法核准登记的农产品加工与销售经营主体，在日常经营中因养殖废水渗漏造成周边饮用水源污染、农用地无法耕种等环境污染问题，依法应承担相应的行政处罚责任。生态环境局罗田分局在发现上诉人绿叶公司存在上述环境违法行为后审批立案，经履行相应调查程序及告知行政相对人听证、陈述、申辩等权利义务后，根据调查情况及相关环境违法事实作出案涉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。上诉人绿叶公司上诉理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。本案一、二审案件受理费共计100元，由上诉人湖北绿叶农业投资股份有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  夏冬华审判员  王爱国审判员  陈 军二〇二〇年九月二十九日法官助理徐云书记员陈耕