广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0103行初73号 原告梁荣威，男，1972年5月8日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 被告南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局，地址：南宁市青秀区仙葫大道东196号。 负责人梁鸿涛，该局局长。 委托代理人李军，该局政策法规室主任。 委托代理人龙飞云，广西伟宁律师事务所律师。 原告梁荣威不服被告南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局（以下简称邕宁区城管局）作出的行政处罚决定一案，于2020年4月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月28日立案后，于2020年5月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月7日公开开庭审理了本案。原告梁荣威，被告邕宁区城管局的委托代理人李军、龙飞云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告邕宁城管局于2020年4月7日对原告梁荣威作出邕城管（规）决字〔2020〕第014号《行政处罚决定书》，主要内容为：经查明，被处罚人梁荣威未经城乡规划行政主管部门批准，在邕宁区××那××坡××队建设1处房屋。以上事实有现场勘察笔录、现场照片等证据予以证实，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十一条的规定，依据城乡规划法第六十五条的规定，作出以下处罚决定：限被处罚人自收到本决定书之日起三日内自行拆除上述位于邕宁良 信村那粒坡10队建设的房屋。 原告梁荣威诉称，其为南宁市邕宁××××良信村村民，在该村的集体土地上于1979年建老房屋一处，由于长年累月已成危房，于2008年2月改建成现在三层半房屋，在邕宁土地局办理有《集体土地建设用地使用证》，证号为：（91）字第01111223号。近年来，上述房屋周边存在拆迁现象，但原告一直没有看见合法的拆迁手续，也因征收方价格补偿极低，故原告一直未与征收方签署安置补偿协议。而后原告于2020年4月7日收到邕城管（规）决字〔2020〕第014号《行政处罚决定书》。原告认为，被告作出的《行政处罚决定书》无论在实体上还是程序上都存在违法情形，侵犯了原告的合法权益。为维护原告自身的合法权益，现依法诉至法院，请求法院：1、撤销被告作出的邕城管（规）决字〔2020〕第014号《行政处罚决定书》；2、本案的诉讼费用由被告承担。 原告梁荣威向本院提供了以下证据： 1、梁荣威的居民身份证，证明原告是涉案房屋所在集体土地的合法村民； 2、南宁市邕宁××××良信村民委员会出具的《收条》； 3、南宁市邕宁××××良信村民委员会出具的《证明》； 证据2、3证明原告持有涉案房屋的集体土地建设用地使用证； 4、梁荣威的常住人口登记卡，证明原告是涉案房屋所在集体土地的合法村民； 5、南邕综撤〔2020〕002号《行政处理撤销书》； 6、南邕综执检字〔2020〕第2020014号《行政执法检查通知书》； 7、邕城管（规）告字〔2020〕第014号《行政处罚告知书》； 8、邕城管（规）决字〔2020〕第014号《行政处罚决定书》； 9、邕城管（规）催字〔2020〕014号《行政强制执行催告书》； 证据5-9证明被告作出的邕城管（规）决字〔2020〕第014号《行政处罚决定书》侵犯原告合法权益； 10、协议书，证明1960年梁秀兰与梁以伶购屋基地签订的协议书； 11、房屋照片（3张），证明2008年在旧屋基地拆旧建新的情况； 12、广西壮族自治区人民政府《不予受理行政复议申请决定书》（桂政行复不〔2019〕42号）； 13、南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行初154号行政判决书； 14、广西壮族自治区高级人民法院（2020）桂行终86号行政判决书； 证据12-14证明被告没有提供涉案房屋所在地是在城市规划区及国务院批准的南宁市土地利用总体规划区范围的证据，被告无职权查处，根据城乡规划法第四十一条规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定，不适用城乡规划法来认定房屋是否合法，涉案房屋2015年以前并不是在城市规划区，是原告唯一住宅，是拆旧建新，符合法律政策规定，在建房当时是合法的。 被告邕宁城管局辩称，一、被告是本案查处原告违法建筑的适格行政主体。根据《广西壮族自治区人民政府关于南宁市相对集中住房城乡建设领域行政处罚权工作方案的批复》（桂政函〔2017〕193号）、《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发〔2017〕24号）之规定，城市管理综合行政执法机关行使城乡规划管理、城乡建设方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权，同时可以行使与上述行政处罚权有关的行政强制措施（涉及限制人身自由的行政强制措施除外）。被告作为南宁市邕宁城市管理综合行政执法机关，具有查处本案中原告违法建设涉案建筑的法定职权，行政主体适格。二、被告所作行政处罚决定认定事实清楚，程序正当，于法有据。根据城乡规划法第四十条、第四十一条等有关规定，进行建筑物、构筑物、道路、管线等建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设规划许可证。涉及占用农用地的，还须按照土地管理法的有关规定办理农用地转用手续后再由城乡规划主管部门核发建设规划许可证，之后才能办理用地审批手 续。被告在执法检查过程中，发现原告在南宁市××区××那××坡××队建设有一处四层砖混结构房屋，其未能提供建设用地有关规划许可和用地审批手续。被告于2020年3月25日向原告送达了《行政执法检查通知书》，要求原告提供建设用地规划审批手续，但原告未予理会。随后被告于2020年3月31日作出《行政处罚告知书》，告知原告拟对违法建设行为作出行政处罚，依法告知其有陈述、申辩的权利，并要求提供合法用地和合法建设的手续，但其未能提供有关证件予以证明。鉴于原告的违法建设行为，2020年4月7日被告对原告作出限期拆除违法建设房屋的行政处罚决定，并依法向其送达了邕城管（规）决字〔2020〕第014号《行政处罚决定书》。综上，被告对原告作出的行政处罚决定，是对原告未经城乡规划行政主管部门批准，违法占地建设行为进行依法查处的结果，该处罚决定符合城乡规划法、行政处罚法等法律、法规相关规定。被告作出的行政处罚决定行为主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用法律依据正确，应予维持。请人民法院依法审查，驳回原告的诉讼请求。 被告邕宁城管局在举证期限内向本院提交了以下证据及依据： 依据有：1、《中华人民共和国土地管理法》；2、城乡规划法；3、《中华人民共和国行政处罚法》；4、《中华人民共和国行政强制法》；5、《南宁市违法建设查处条例》。 证据有： 1、统一社会信用代码证书； 2、《广西壮族自治区人民政府关于南宁市相对集中住房城乡建设领域行政处罚权工作方案的批复》（桂政函〔2017〕193号）； 3、《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发〔2017〕24号）； 证据1-3证明被告是作出本案行政处罚决定的适格行政主体，具有作出城乡规划、城乡建设方面行政处罚的法定职权； 4、南邕综执检字〔2020〕第2020014号《行政执法检查通知书》及送达回证； 5、现场取证照片（2张）、现场勘察笔录、违法建（构）筑物与周边关系及各种规划控制线示意图； 证据4、5证明被告在行政执法检查中发现原告在邕宁××××良信村那粒坡建设一处四层砖混结构房屋； 6、邕城管（规）告字〔2020〕第014号《行政处罚告知书》及送达回证、现场取证照片（2张），证明被告拟对原告未经规划部门批准擅自建设的行为作出行政处罚，告知其陈述、申辩权； 7、邕城管（规）决字〔2020〕第014号《行政处罚决定书》及送达回证、现场取证照片（2张），证明原告对建设行为未能提供合法用地和建设审批手续，被告针对原告的违法建设行为作出限期拆除房屋的行政处罚并送达原告； 8、邕宁城管局《关于认定南南铝项目（三期）内三处房屋有关情况的函》（2020年4月24日）； 9、南宁市邕宁自然资源局《关于协查南南铝项目（三期）内三处房屋的复函》及附件（2020年4月24日）； 10、邕宁城管局《关于核定南南铝项目（三期）内三处房屋的函》（2020年4月26日）； 11、广西南宁五象新区规划建设管理委员会办公室《关于核定南南铝项目（三期）内三处房屋相关信息的复函》（五象管委办函〔2020〕274号）； 证据8-11证明被告向南宁市邕宁自然资源局、广西南宁五象新区规划建设管理委员会调查，复函答复涉案房屋规划为工业用地，广西南宁五象新区规划建设管理委员会未办理涉案房屋的审批手续，也不受理该类私房项目业务。 被告邕宁城管局于2020年8月7日开庭前向本院提交了以下证据： 1、南宁市规划管理局《关于我市城市规划区范围的复函》（南规函复〔2011〕607号）； 2、邕宁城管局《关于明确南南铝项目（三期）内三处房屋对规划实施影响的函》（2020年7月28日）； 3、广西南宁五象新区规划建设管理委员会自然资源局《关于明确南南铝项目（三期）内三处房屋对规划实施影响有关问题复函》（五象自然资函〔2020〕84号）； 4、邕宁城管局《关于核定南南铝项目（三期）内三处房屋的函》（2020年6月16日）； 5、邕宁城管局来文处理笺、广西南宁五象新区规划建设管理委员会党政办公室《关于南南铝项目（三期）内三处房屋相关信息的复函》（五象管委办函〔2020〕392号）； 6、邕宁城管局《关于协查南南铝项目（三期）内三处房屋的函》（2020年3月27日）、南宁市邕宁自然资源局《关于协查南南铝项目（三期）内三处房屋的复函》及附件（2020年4月21日）； 7、南宁市邕宁房屋征收补偿和征地拆迁办公室《关于南南铝项目内梁荣艺、梁荣威、梁德启3户情况说明》； 证据1-7证明涉案房屋在2011年已经纳入了工业用地的规划范围，属于无法通过整改消除影响和必须依法拆除的违法建筑物，涉案房屋原告在建设过程中没有在规划部门按照城乡规划法的规定办理建设规划审批手续。 经庭审质证： 一、被告对原告提供的证据1的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据2、3的真实性、合法性、关联性有异议，认为没有证据显示是涉案土地使用证，即便有土地使用证，在城乡规划法出台后，村民的建设也要按照城乡规划法的规定办理审批手续，根 据被告提供的卫星航拍图，原告的房屋应该是在2011年建成的，面积达到了260多平方米，相关部门也没有收到过原告办理建设规划手续的申请，也没有发放过相关的建设规划许可证；对证据4的真实性予以认可，对证明内容不予认可，认为该证据只能证明原告是良信村那粒坡的村民，不能证明原告建设涉案房屋的合法性；对证据5-9的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据10认为与本案不具有关联性，对真实性也有异议；对证据11的真实性、合法性、关联性不予认可，认为照片是原告的房屋，但对村民签名的真实性有异议，且与被告提供的航拍图显示的建设时间不一致；对证据12-14认为与本案无关，对原告的证明目的不予认可。 二、原告对被告在举证期限内提供的证据1-3的真实性有异议，认为这些证据都是乱编的；认可证据4中《行政执法检查通知书》已收到，送达回证也是原告签字；对证据5中现场勘察笔录没有意见，与原告的房屋情况一样，照片中的人是原告；认可证据6中《行政处罚告知书》已收到，送达回证上也是原告签名，但认为是被告的很多人围住原告，逼原告签的，照片中的人是原告，照片上的房子也是原告的房子；证据7中《行政处罚决定书》当时原告不签收，被告就放在原告的房子里面，照片中的人是原告；对证据8-11有异议，认为函件不真实、不合法，房屋原告已经住了很久，是老房子、老宅基地，现在才来拆原告的房子不合法。原告对被告开庭前提交的证据1-7不同意质证。 本院对上述证据认证如下： 一、原告提供的证据1、2、4、10来源合法，本院对其真实性予以确认；证据3因无原件核对，被告对其真实性亦不予认可，本院依法不予确认；证据5-9系被告作出的相关行政执法文书，与本案具有关联性，本院依法予以确认；证据11中照片来源合法，本院对照片的真实性予以认可，但照片下村民的证明内容，因未附有证人的身份证明文件，不符合行政诉讼证据规则的规定，本院依法不予确认；证据12-14与本案无关，本院依法不予确认。 二、被告在举证期限内提供的证据1-7来源合法，且与本案具有关联性，本院依法予以确认；证据8-11系被告在作出本案被诉行政处罚决定后收集的证据，不作为本案的定案依据。 三、被告在2020年8月7日开庭前提交的证据1-7系被告无正当理由超过举证期限提交的证据，且部分证据系被告在作出本案被诉行政处罚决定后收集的，不作为本案的定案依据。 经审理查明：原告梁荣威系南宁市邕宁××××良信村那粒坡村民，在那粒坡建有房屋一栋。2020年3月25日，被告邕宁城管局对原告发出《行政执法检查通知书》，要求其于2020年3月27日17时前携带有效身份证件、建设用地许可证、土地使用证或不动产权证以及其他用地批准手续等到被告处接受调查。2020年3月31日，被告对原告的房屋进行现场勘察并制作了现场勘察笔录，载明房屋为四层砖混结构，占地面积约60平方米，建筑面积约260平方米。同日，被告对原告作出邕城管（规）告字〔2020〕第014号《行政处罚告知书》，认为其未经城乡规划行政主管部门批准，擅自在邕宁××××良信村那粒坡搭建1处房屋的行为，违反了城乡规划法第四十一条的规定，依据城乡规划法第六十五条的规定，拟对其作出以下行政处罚：上述位于邕宁××××良信村那粒坡擅自搭建的房屋，请该户提供相关合法用地手续；同时告知其有陈述、申辩的权利。2020年4月7日，被告对原告作出邕城管（规）决字〔2020〕第014号《行政处罚决定书》，认定原告未经城乡规划行政主管部门批准，在邕宁区××那××坡××队建设1处房屋，该行为违反了城乡规划法第四十一条的规定，依据城乡规划法第六十五条的规定，限原告自收到本决定书之日起三日内自行拆除上述位于邕宁区××那××坡××队建设的房屋。上述《行政执法检查通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》，被告均于作出当日送达原告。原告因不服被告作出的《行政处罚决定书》，遂向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求，被告则答辩如前。在庭审中，原告及被告均确认案涉房屋所在土地已纳入征收范围。 本院认为：城乡规划法第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”从上述条文可知，城乡规划法第四十一条、第六十五条针对的是“在乡、村庄规划区内”的建设行为。本案中，被告邕宁城管局在对原告梁荣威作出的邕城管（规）决字〔2020〕第014号《行政处罚决定书》中，认定原告未经城乡规划行政主管部门批准在邕宁区××那××坡××队建设1处房屋，认为该行为违反了城乡规划法第四十一条的规定，依据城乡规划法第六十五条的规定，限期原告自行拆除房屋。从被告适用的法律条文来看，针对的应当是在乡、村庄规划区内的建设行为。但被告在庭审中又主张根据航拍图显示，案涉房屋是在2011年建成，属于城市规划区范围。显然，被告主张的事实与适用的法律规定并不相符。被告在本案中未能提供合法有效的证据证实案涉房屋的建设时间以及是否是在乡、村庄规划区范围内，即适用城乡规划法第六十五条的规定，直接责令原告限期拆除案涉房屋，显然认定事实不清，证据不足，适用法律错误。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取 当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”被告在作出本案行政处罚决定之前，虽然对原告作出并送达了《行政处罚告知书》，但在该告知书中告知原告拟对其作出的行政处罚为“上述位于邕宁××××良信村那粒坡擅自搭建的房屋，请该户提供相关合法用地手续”。该告知的处罚内容与适用的法律规定并不相符，也与被告随后对原告作出的行政处罚决定内容明显不一致，甚至加重了对原告的处罚。被告的处罚前告知，显然不利于原告有针对性地进行陈述和申辩，相当于变相剥夺了原告陈述和申辩的权利。被告未能充分保障原告陈述、申辩权利的行使，故其作出处罚决定的程序违法。 综上所述，被告作出本案《行政处罚决定书》，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。原告的诉讼请求合法有据，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下： 撤销被告南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局于2020年4月7日对原告梁荣威作出的邕城管（规）决字〔2020〕第014号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元（原告梁荣威已预缴），由被告南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  滕 莹 人民陪审员  施雪芬 人民陪审员  赖泳燕 二〇二〇年九月十五日 书 记 员  罗 婕 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国城乡规划法》 第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。 建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。 第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。 《中华人民共和国行政处罚法》 第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的； （六）明显不当的。