山东省潍坊市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁07行赔终5号 上诉人（原审原告）李大波，男，1963年5月3日生，汉族，住潍坊市奎文区。 上诉人（原审被告）潍坊市自然资源和规划局坊子分局。住所地：潍坊市坊子区凤凰大街4155号。 法定代表人潘强，局长。 委托代理人蒋蕊蕊，山东元仓律师事务所律师。 上诉人李大波、潍坊市自然资源和规划局坊子分局因行政赔偿一案，不服潍坊市坊子区人民法院（2019）鲁0704行赔初41号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 案经一审法院审理查明以下事实：2006年10月26日，原告与案外人李伟签订转租协议，从李伟手中承包张家柳沟村农田53亩土地，租期30年。2009年5月13日，案外人李志海从原告处承包上述土地，承包期限15年，即2009年5月13日至2024年5月12日止。后因潍坊万顺机动车驾驶员培训有限公司想租用土地练车，李志海遂将其中6.97亩土地进行了水泥硬化，转租潍坊万顺机动车驾驶员培训有限公司。2015年5月8日，潍坊万顺机动车驾驶员培训有限公司不再租用涉案土地，李大波与李志海也解除合同，但李志海与潍坊万顺机动车驾驶员培训有限公司均同意将涉案土地上的添置物、附着物归李大波所有。2016年1月，李大波将涉案土地租赁给案外人刘同新。 2016年6月7日、2016年11月30日，被告分别向原告李大波下达了潍国土资责改字【2016】3436号《责令更改违法行为通知书》，认为原告李大波将土地硬化的行为违法了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款，责令原告李大波收到通知书之日起3日内改正，逾期不改正的，将依法追究法律责任。2016年12月8日，被告对涉案的水泥硬化地面进行强制拆除。 李大波对被告强制拆除行为不服，于2017年1月20日向原审法院提起行政诉讼，请求1、判令被告2016年12月8日到原告张家柳沟承包地“将6.97亩水泥硬化的地面进行了强制拆除的”行政执法行为违法；2、赔偿原告因被告的违法行为而造成的经济损失。原审法院于2017年1月20日立案审理，案号为（2017）鲁0704行初12号。该案庭审中，原告李大波对上述第二项诉讼请求将另行起诉，故在（2017）鲁0704行初12号案件中未予审理。2017年5月24日，原审法院就该案作出判决：确认被告潍坊市自然资源和规划局坊子分局拆除原告李大波承包土地内水泥硬化地面的行政强制行为违法。 另查明（一），2009年12月份，该水泥硬化地面所在土地的性质变更为集体建设用地。 另查明（二），根据被告提交的潍坊市坊子区人民检察院于2013年6月19日对李志海作的询问笔录，涉案水泥硬化地面系李志海投资近20万元建成，未经过有关部门批准。土地归还原告李大波后，截至庭审，原告李大波未补办任何手续。 另查明（三），（2017）鲁0704行初12号一案判决发生法律效力后，原告于2018年2月22日向被告邮寄递交了赔偿申请书，向被告潍坊市自然资源和规划局坊子分局申请行政赔偿。被告于2018年2月23日收到原告的赔偿申请书，并于2018年4月20日作出《不予赔偿决定书》。 另查明（四），2019年8月29日，原告要求按2016年12月8日市场价值计算对涉案水泥地恢复原样所需的费用进行评估。因原告申请评估的该价值不是行政赔偿的范围，原审法院未予准许。 原审法院审理认为：依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本院已作出（2017）鲁0704行初12号行政判决，确认被告潍坊市自然资源和规划局坊子分局拆除原告李大波承包土地内水泥硬化地面的行政强制行为违法，故被告应当就其拆除行为给原告造成的直接的合法损失承担相应的赔偿责任。 关于被告赔偿损失的范围问题。本案中硬化的水泥地面直至拆除，未办理合法的土地建设审批手续，因此违法硬化的水泥地面不属于依法应当保护的合法权益，对于水泥地面的损失部分不应予赔偿，更不应恢复原貌。但水泥地面拆除后可重复利用的部分，是原告的合法利益应予赔偿，本案中，被告违反行政程序对水泥地面实施拆除行为，客观上剥夺了原告自行拆除并尽量保留建材使用价值的机会，故被告应对其强制拆除引起的建材的损失与原告自行拆除而引起的损失之间的差额进行赔偿。但鉴于水泥地面的特殊性，基于公平原则和节约司法资源的原则，本院综合考量水泥地面拆除后的可利用性，酌情认定被告强制拆除引起的材料的损失与原告自行小心拆除而引起的损失之间的差额为10000元。即被告应赔偿原告财产损失10000元。对于原告主张的土地出租可产生的收入，原告并未提供相关证据证明该收入的可预期性，且该部分损失也不是直接损失，不属于行政赔偿范围，不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第十四条、第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决：一、被告潍坊市自然资源和规划局坊子分局赔偿原告李大波损失10000元；二，驳回原告李大波的其他诉讼请求。 上诉人李大波不服一审判决上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。从本案的审理期限来看，已经远远超出法律规定了。本案在2019年5月31日立案成功，2020年4月27日判决书才送达给我，期限一年。从认定事实和法理逻辑上看，原审法院故意偏袒潍坊市自然资源和规划局坊子分局，认定和判决结果是错误的。本案的缘由：2009年5月3日，我和潍坊市万顺机动车驾驶员培训有限公司(以下简称万顺驾校)签订土地租赁合同(见证据1)，万顺驾校要在承租地内建练车场以供办理营业执照年检和练车用，我要求他们要经过坊子国土局同意才能进行建设，万顺驾校说要是不经过坊子区国土局的同意，他们也不敢投资建设，但我还是不放心就在租赁合同里添加了乙方在承租期间所进行的土地改造和有关建设，在承租结束后，若影响甲方的以后经营生产，乙方应恢复原样；若回复不了原样而影响甲方出租的，由此造成的经济损失由乙方承担”之规定(见《土地租赁合同》第六条第三项)，后来万顺驾校对我说他们已经获得坊子区国土局的同意，就开始建设。为了避免其他政府部门找麻烦，影响万顺驾校的正常工作，他们让我和万顺驾校的李志海签订了同样内容的土地租赁合同，有什么事由李志海出面解决(李志海是万顺驾校的股东，他和万顺驾校法人“李学一”共同管理经营着万顺驾校)。2009年12月份，潍坊市自然资源和规划局坊子分局把该水泥地变更为集体建设用地(见证据2)，涉案水泥地取得了合法的身份。我承租的这53亩土地是从案外人李伟处转租过来的，是张家柳沟村委的土地。潍坊市自然资源和规划局坊子分局找到我调查情况，责令我把水泥地拆除(见证据5)，我的对他们说：一是水泥地不是我建的，是万顺驾校转给我的，并且建的时候是经过你们同意的。为什么建水泥地的时候不进行制止，而且建起了就把它划成建设用地?二是现在水泥地是建设用地，身份合法，谁拆除谁就违法。潍坊市自然资源和规划局坊子分局见我不听，于2016年12月8日，找来一帮人，开来两辆挖掘机和一辆4推土机挖掘水泥地，他们将水泥地挖掘出来，再放到原地，上面附上一层薄土，有些水泥块还露在外面，就算回复为耕地了。本案的案情非常简单，我得罪了张家柳沟的张某甲，张某甲找到当地有权势的人，利用国家权力部门来教训我，对我进行报复。 一、一审法院关于被告赔偿损失的范围问题的认定是错误的，与潍坊市自然资源和规划局坊子分局的违法行为是没有必然的因果逻辑关系的，是不符合客观事实的。理由如下：1、从现有证据来看，潍坊市自然资源和规划局坊子分局2016年12月8日，拆除涉案水泥地的时候，涉案水泥地的性质是建设用地，建设用地的水泥地其存在形式是合法的，既然合法，为什么一审法院还认定“本案中硬化的水泥地面直至拆除，未办理合法的土地建设审批手续”呢?合法的建设用地还要补办合法的土地建设审批手续，没有法律规定。2、从涉案水泥地的形成过程来看，2009年5月3日，我与万顺驾校签订了土地租赁合同，涉案水泥地大约在6月份完工，12月份潍坊市自然资源和规划局坊子分局就将涉案土地由一般农田变成了集体建设用地。在2009年12月之前，涉案水泥地的存在形式是违法的，这个时候潍坊市自然资源和规划局坊子分局不责令拆除，反而把它变成了建设用地后再责令拆除，这样做得目的是什么呢?法律依据是什么呢?这样做不是前后矛盾吗？因此，从形成的过程来看，万顺驾校建涉案水泥地是经过潍坊市自然资源和规划局坊子分局批准的，要不然就不会在这么短的时间之内将其变成建设用地了。3、从涉案水泥地形成的时间上看，从2009年6月份到2016年12月，涉案水泥地已经合法存在了7年之久，为什么到了2016年12月潍坊市自然资源和规划局坊子分局拆除时，涉案建设用地的水泥地其存在形式就不合法了呢?不合法的法律依据是什么呢?4、从风险角度来分析，万顺驾校建涉案水泥地时，投资是很大的，万顺驾校的法人李学一对我说投资近六十万元，虽然李志海在检察院说投资二十万元，即使二十万元在当时也是不小的金额，他们在没有得到潍坊市自然资源和规划局坊子分局允许的情况下，就敢投资建设?显然是办理了土地建设手续的，是经过潍坊市自然资源和规划局坊子分局同意了。5、从我和万顺驾校签订的《土地租赁合同》来看，合同中的第六条最后一段是这样规定的“乙方在承租期间所进行的土地改造和有关建设，在承租结束后，若影响甲方的以后经营生产，乙方应恢复原样；若回复不了原样而影响甲方出租的，由此造成的经济损失由乙方承担，但经双方签字确认的土地改造和有关建设除外。”这一条也限制住万顺驾校在承包地里进行的有关建设，必须是合法的，这样才能在承包结束后，不会影响我以后的经营生产，否认万顺驾校应恢复原样。万顺驾校在2015年5月8日将承包地交给我时，涉案水泥地已经是建设用地，是合法的，并且驾校已经使用了六年了，没有任何部门对此提出异议。我从万顺驾校接受过来的涉案水泥地其性质是合法的。6、从潍坊市自然资源和规划局坊子分局拆除涉案水泥地的目的来看，潍坊市自然资源和规划局坊子分局拆除涉案水泥地的目的是将其变成农用地，但其操作的方式是将水泥地掘开，把水泥块放在原处，上面附上一层薄土，这样恢复过来的结果是既不能使用，也不能种植，这是对土地资源的极大浪费。7、从潍坊市自然资源和规划局坊子分局行政强制执行的法律依据上来看，《中华人民共和国土地管理法》没有赋予潍坊市自然资源和规划局坊子分局将建设用地变成农用地的权力，他们的强制执行行为是没有法律依据的，是违法的。一审法院的逻辑是：因为“未办理合法的土地建设审批手续”，所以涉案水泥地是违法的；这一推论假如在2009年12月以前使用是正确的，但当潍坊市自然资源和规划局坊子分局将其变成建设用地后，即在2009年12月以后进行如此推论就是错误的了。一审法院设置的时间限制条件“本案中硬化的水泥地面直至拆除”，时间跨度太大，目的是为了掩盖事情的真相，这个时间段既包含了2009年12月之前也包含了2009年12月至2016年12月8日这段时间。 2016年12月8日，潍坊市自然资源和规划局坊子分局拆除涉案水泥地的行为是违法行为，根据国家赔偿法，违法行为给当事人造成损失的，应当给予赔偿，这里说的赔偿是指赔偿违法行为发生时造成的损失，没有其他前置条件。根据国家赔偿法第三十二条“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”所以一审法院认定“更不应恢复原貌”也是错误的。 二、对于涉案水泥地的租金损失问题，一审法院认为“租金损失不是直接损失，所以不属于行政赔偿范围”是错误的。“原告并未提供相关证据证明该收入的可预期性”更是不符合实际情况的。由于出租涉案水泥地的租金是我的直接收入来源，随着涉案水泥地的消失，租金也就没有了，这是我的直接损失。2009年5月3日与万顺驾校签订的《土地租赁合同》第二条“租金及支付方式：前五年租金每年3.8万元，后十年租金每年4万元，每年一交，甲方出具收款凭证。”从这一方面可以认定涉案水泥地的租金最低是每年4万元。2015年5月8日，万顺驾校和我解除了土地租赁合同，涉案水泥地的使用权归我所有。2016年我准备以四万元以上的租金另行出租此水泥地的时候，潍坊市自然资源和规划局坊子分局就介入调查，在我承包地门口张贴了《责令更改违法行为通知书》，最终涉案水泥地还被拆除了。 三、从法律层面上讲，就是潍坊市自然资源和规划局坊子分局违法将我的6.97亩建设用地的水泥地掘了，给我造成两部分直接经济损失：一部分是建造水泥地的损失，另一部分是对外出租的租金损失。租金的损失也是一种直接损失，它伴随着涉案水泥地的拆除而消失，伴随着水泥地的出现而产生；也就是赔偿租金的损失是从涉案水泥地被拆除开始到水泥地恢复原状或赔偿损失完毕而结束，潍坊市自然资源和规划局坊子分局的违法行为给我造成的租金损失是无法绕开的客观现实，请求上诉法院依法作出正确认定。潍坊市自然资源和规划局坊子分局是在明知自己违法的情况下，强行实施行政违法行为，应该加重对其惩罚。 综上，请二审法院以事实为根据，以法律为准绳，查明本案实情，依法判如所请。请求：撤销一审判决，依法改判为：1、判令潍坊市自然资源和规划局坊子分局赔偿非法强行拆除水泥地给原告造成的经济损失60万元或将拆除的水泥地恢复原状。2、判令潍坊市自然资源和规划局坊子分局赔偿原告的租金损失，每年租金按照4万元计算，从拆除水泥地开始到侵权状态结束为止。3、一审、二审诉讼费由潍坊市自然资源和规划局坊子分局承担。 潍坊市自然资源和规划局坊子分局不服一审判决上诉称，一审法院对本案的认定事实不清，程序错误。理由如下：一、李大波的主张没有事实和法律依据。李大波并非该土地以及土地地面硬化的权利主体，无权要求赔偿。潍坊市自然资源和规划局坊子分局于2016年年6月17日就涉案土地违法占地情况，对李大波做了询问笔录，根据李大波在询问笔录中自认以及其与李志海签订的土地租赁合同第六条的内容，可以证明是李志海在承租期间进行了硬化，李大波对涉案土地及土地地面硬化不享有合法权利，并非本案利害关系人。二、涉案水泥地面硬化系非法建筑，不属于合法保护的权益，不应得到任何赔偿。根据国家赔偿法第二条的规定，只有合法权益受到损害才能得到国家赔偿。本案中，被拆除的水泥地面石化为违法构建物，不能取得国家赔偿。针对非法建筑，李大波未有自行拆除的情况下，潍坊市自然资源和规划局坊子分局基于行政权力，对非法建筑予以实施行政强制拆除行为，并未给李大波造成任何经济损失。相反潍坊市自然资源和规划局坊子分局拆除非法建筑，还花费了拆除清运等费用，给李大波减少了损失。并且地面硬化这种特定物拆除后，就是一堆垃圾无法再次利用，没有任何价值及残值，不存在任何材料损失。一审法院认定强制拆除引起的材料损失与李大波自行小心拆除而引起的损失之间的差额为1万元系认定错误。三、一审判决超出李大波的诉讼请求。李大波一审并未提出材料差额损失的诉讼请求，一审判决潍坊市自然资源和规划局坊子分局赔偿李大波1万元，明显超出李大波主张的诉讼请求，系程序错误。请求二审法院查明案件事实，依法撤销一审判决，支持潍坊市自然资源和规划局坊子分局的上诉请求，驳回李大波提出的行政赔偿诉讼请求。 二审中，双方均填写了二审行政案件诉讼要素表。上诉人李大波提交两份证据作为二审新证据：1、2016年3月29日坊子区经济发展区《关于李大波同志信访事项受理通知书》；2、2016年2月1日，与刘国新签订的《土地租赁合同》。根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款的规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”上述两份证据，上诉人李大波在一审中无正当理由未提交，且该两份证据与本案审理重点无关联，故本院不予接纳。上诉人潍坊市自然资源和规划局坊子分局二审未提交新的证据。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系行政赔偿诉讼，李大波申请赔偿的行政行为（潍坊市自然资源和规划局坊子分局拆除李大波承包土地内水泥硬化地面的行政强制行为）已经生效的法律文书确认违法，在此情况下，本案的审理重点是李大波是否应获得赔偿，赔偿的数额是多少。 依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施或造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利”及第三十六条第（八）项“对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，潍坊市自然资源和规划局坊子分局实施行政行为的行政相对人是李大波，违法行政行为造成李大波财产损失的，应当给予赔偿。潍坊市自然资源和规划局坊子分局对李大波的询问笔录及李大波与李志海之间的土地租赁合同中关于地上附着物的归属，系李大波与李志海之间的民事约定，该合同内容的履行，并不影响李大波作为涉案土地承包人的权利，其作为涉案行政行为的行政相对人，是本案的赔偿权利主体。潍坊市自然资源和规划局坊子分局关于李大波不是赔偿权利主体的上诉理由不能成立，本院不予采纳。 对于赔偿的数额，根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，合法的地上附属物的建设均需要审批。根据查明的事实，李大波承包的土地在2009年12月份变更为集体建设用地,其中对涉案的6.97亩土地进行水泥硬化用于经营时，未办理土地建设审批手续。李大波提交的土地租赁合同中约定的内容，并不能替代行政部门审批手续的合法性，也不能因涉案地面实际使用时间长而认定地面建设的合法化，故李大波关于涉案地面水泥硬化是经国土部门同意而建设的主张，本院不予采纳，其要求恢复原状的请求，本院不予支持。基于此，本案不应按合法建筑物的标准予以赔偿。但潍坊市自然资源和规划局坊子分局违法强制拆除的行为，使李大波丧失了自行拆除而避免的不必要的损失，因此，本案的赔偿数额应为强拆造成的建筑材料使用价值的损失。鉴于涉案标的物水泥硬化地面的特殊性，即使李大波自行拆除，亦无法全部保留建材反复使用的全部价值，故一审法院在不支持李大波要求恢复原状的情况下，按照财产损害程度酌情认定潍坊市自然资源和规划局坊子分局赔偿李大波直接财产损失10000元，已经充分考虑到李大波合法权益的保护以及潍坊市自然资源和规划局坊子分局违法行为与损失后果之间的因果关系，对该赔偿数额的认定，本院予以支持。潍坊市自然资源和规划局坊子分局关于违法构筑物不应得到赔偿的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。而租金损失应当属于符合法律规定的预期可得利益损失，方可得到支持。李大波本案中主张的租金损失，因“租赁物”未经合法审批，未取得合法物权，一审判决不予支持，并无不当。 另外，一审法院于2019年7月8日立案审理，到2020年7月24日送达完毕并结案，时间长达1年，但电子卷宗中未见延长审限等审批手续，故一审判决程序违法，本院予以指出。但鉴于一审裁判结果正确，程序违法并未给当事人实体权利造成影响，如因审判程序违法而发回重审，既浪费司法资源，又增加当事人讼累，且本案已经发回重审一次，故不再发回重审。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，虽超过法定审理期限，但并未影响当事人的实体权利，可依法予以维持。两上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  林少华 审判员  李长明 二〇二〇年九月十日 书记员  徐 铭