浙江省苍南县人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0327行初13号原告史日松，男，1946年11月18日出生，汉族，住温州市瓯海区。委托代理人史红章，系原告儿子。被告温州市自然资源和规划局龙湾分局，住所地浙江省温州市龙湾区机场大道2060号。法定代表人钱向光，局长。委托代理人黄雪巨，浙江嘉瑞成律师事务所律师。被告温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处，住所地温州市龙湾区蒲州街道蒲江北路67号。法定代表人王颖，主任。委托代理人陈豪、叶楚白，浙江六和（温州）律师事务所律师。被告温州市龙湾区综合行政执法局，住所地温州市龙湾区永中街道府后路77号便民服务中心5-6楼。法定代表人陈升，局长。委托代理人陈温柔、薄士坤，上海兰迪（温州）律师事务所律师。原告史日松诉被告温州市自然资源和规划局龙湾分局（以下简称龙湾区资规局）、温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处（以下简称蒲州街道办事处）不履行法定职责一案，本院于2020年4月8日立案后，于2020年4月10日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。于2020年4月23日依法追加温州市龙湾区综合行政执法局（以下简称龙湾区执法局）为本案的共同被告。本院依法组成合议庭，于2020年5月18日公开开庭进行审理。原告史日松及委托代理人史红章，龙湾区资规局的行政负责人尚旭及委托代理人黄雪巨，蒲州街道办事处的行政负责人朱建聪及委托代理人叶楚白，龙湾区执法局的行政负责人吴家强及委托代理人陈温柔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告史日松诉称：原告拥有继承先父史崇龙名下唯一的房产，坐落于温州市××街道××村××路××弄××号××层木结构房屋，该房屋一九五三年经温州市财政局登记，册籍编号为375，原地名罗屿，地号987甲，坐落史宅。由于涉案房屋年久失修，上世纪八十年代前又遭受多次台风袭击毁坏，房屋严重倾斜，迫于安全起见，原告在当时经济困难情况下，在原宅基地上将危房原拆原建为现状房屋（拆迁办量定建筑面积为80.09平方米）。蒲州街道办事处与龙湾区资规局（区认定办）对原告房屋征收前未履行职责，未依据温龙政办发（2015）74号《龙湾区征收国有土地上未登记房屋认定实施办法》（以下简称实施办法）第九条规定，组织初审、复查、复核，并于2018年1月29日实施了强拆（瑞安市人民法院判决被告强拆违法）。两年来，多次向拆迁办、街道办事处要求认定之责。原告又根据瑞安市人民政府（2019）浙381行初45号行政裁定书于2019年8月16日向龙湾区执法局提出申请，龙湾区执法局又推诿到龙湾区资规局（区认定办）。为此，原告再次于2019年12月23日邮寄申请书给龙湾区资规局、蒲州街道办事处，但各被告至今仍未按实施办法规定，依法履行职责，作出认定。为此，请求法院判决：1、三被告对原告位于温州市龙湾区××街道××村××路××弄××号（建筑面积80.09平方米）房屋作出书面认定和处理认定。2、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交下列证据材料：1、原告身份证，以证明原告诉讼主体资格；2、册籍证明材料，以证明涉案房屋1953年经温州市财政局登记，并证明为土地、房产所有存根，同时证明房屋建于1953年前；3、房屋坐落平面图，以证明原告祖屋在史宅（下垟村）位置；4、房屋面积调查登记表，以证明涉案房屋拆迁办量定建筑面积；5、温龙政办发（2015）74号文件，以证明实施办法内容；6、行政裁定书，以证明瑞安市人民法院作出行政裁定，对未登记房屋认定系龙湾区执法局职责；7、龙湾区执法局信访处理意见书，以证明龙湾区执法局回复原告，未登记房屋认定职责划归龙湾区资规局；8、邮局交寄单，以证明原告要求房屋认定申请书寄给龙湾区资规局、蒲州街道办事处；9、温龙认定办告（2020）7号告知书，以证明未登记房屋认定职责属于龙湾区执法局；10、龙湾区政府会议纪要，以证明未登记房屋合法部分由龙湾区资规局（区认定办）认定；房屋违章部分由龙湾区执法局认定。被告龙湾区资规局答辩称：1、我局不具有相应认定职责。我局为温州市自然资源和规划局派驻龙湾区的分支机构，依照法律规定履行国土、规划等空间管理职责。在未登记建筑认定过程中可以依照相关部门的要求提供相应协助，但不是组织实施机构，故我局不是适格的履行主体。温州市龙湾区政府设立龙湾区未登记房屋认定办公室（以下简称认定办），并将该办公室设置在我局，负责协调征收补偿过程中的未登记建筑认定相关工作，这种情形不能视同我局的行政管理职责等同于认定办的管理职责。根据实施办法第四条、第九条规定，瑞安市人民法院（2019）浙0381行初45号作出行政裁定，确认对未登记房屋进行认定系龙湾区城管与执法局的职责范围。该局已更名为龙湾区执法局。故无论是龙湾资规局，还是认定办均不属于履职的适格主体。2、认定办做出了答复。经了解，认定办确实收到了原告的申请书，该办工作人员认为其不是适格主体就用电话口头答复当事人，请按照认定程序向相关部门提供材料。后因疫情影响，一直未出具书面的答复意见。我局收到应诉文书后，协调该办就原告的申请作出了答复。在办理群众诉求的事项上，存在一定的延误，造成了当事人一定程度的困扰。综上所述，我局不具有作出未登记房屋认定的执法主体资格，原告要求我分局履行未登记房屋认定职责，并无法律政策依据，应驳回原告的诉讼请求。被告龙湾区资规局在举证期限内向本院提供下列证据材料：1、申请书及邮寄单，以证明认定办收到原告的申请；2、调查登记表（编号：×××89），以证明原告房屋的测绘报告，其一层房屋80.09平方米在1994年前为棚，34.15平方米建于1994年以后；3、实施办法，以证明龙湾区未登记房屋认定的相关规定，明确了执法主体、认定程序、裁量标准，本案中要查明履行单位，应当先查明房屋是否合法；4、答复告知书及邮寄单，以证明认定办作出了答复意见，告知其不属于适格执法主体；5、龙湾区资规局“三定方案”，以证明本行政机关无认定未登记建筑主体资格。被告蒲州街道办事处答辩称：1、对未登记房屋的作出认定不属于答辩人的职权范围，故答辩人不是本案适格被告，应驳回原告对答辩人的起诉。根据实施办法第九条规定，答辩人的职责在于查明未登记房屋基本情况以及初步确定房屋是否合法并进行公告，对未登记房屋作出书面认定和处理决定的职权单位并非答辩人。瑞安市人民法院作出的（2019）浙0381行初45号生效行政裁定书，亦已确认对未登记房屋进行认定的职权单位非答辩人，故应驳回原告对答辩人的起诉。2、答辩人已经对涉案未登记房屋履行相关职责。2017年7月25日，答辩人委托温州市勘察测绘研究院对原告涉案建筑物进行调查登记。根据勘测院出具的调查登记表和年限鉴定表显示，屿田村史宅路27弄7号位置1984年航拍中不存在建筑物，1994年航拍中有面积为80.09平方米的简易棚，另有34.15平方米建筑物系1994年后建筑，均未办理建设规划许可证等相关审批手续。2018年4月11日，答辩人将房屋调查情况在屿田村拆迁现场和村委会办公场所进行公示。原告曾对房屋调查情况提出异议，温州市勘察测绘研究院为此对涉案建筑物情况进行多次复审，每次审核结论均与原调查认定结论一致。故答辩人根据上述资料初步确定涉案房屋系未经登记的违法建筑物，并于同年4月20日将未登记房屋的初步认定情况进行公示。据此，答辩人已经履行对房屋情况调查、初步确定房屋属于违法建筑以及公示的职责。被告蒲州街道办事处在举证期限内向本院提供下列证据材料：1、瑞安市人民法院（2019）浙0381行初45号生效裁定书，以证明已经确认对未登记房屋进行认定的职责单位非答辩人；2、调查登记表、年限鉴定表、龙湾区未登记建筑航拍底片复审、终审申请表、初审、复审和终审意见单、说明函，以证明涉案房屋在1984年航拍中不存在建筑物，1994年航拍中有面积为80.09平方米的简易棚，另有34.15平方米建筑物系1994年后建筑，均未办理建设规划许可证等相关审批手续；3、温州市龙湾区未登记房屋调查初审认定表、公示照片，以证明蒲州街道办事处初步确定涉案房屋系未经登记的违法建筑物，并将房屋调查、认定情况在屿田村拆迁现场和村委会办公场所进行公示。被告龙湾区执法局答辩称：1、答辩人不具有合法建筑的认定职责，故并非本案的适格被告，应当驳回对答辩人的起诉。根据《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第三条、第七条和第十一条的规定，对于未登记房屋的认定系由房屋所在地街道办事处牵头组织相关部门进行综合认定。同时实施办法第四条第二项规定，对于征收范围内未登记房屋的认定职责有明确的划分。虽《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》、《浙江省违法建筑处置规定》等法律、法规和规章规定，答辩人有权对违法建筑进行处置，但并未规定答辩人有权对未登记房屋性质（包括视同合法）作出认定。如上所述，答辩人并无相关职责直接对涉案房屋进行合法建筑部分认定，答辩人并非本案的适格被告，应当驳回对答辩人的起诉。2、职能部门已就涉案房屋作出认定。根据蒲州街道办事处作出的《温州市龙湾区未登记房屋调查初审认定表》，其已就涉案房屋的基本情况进行调查并作出初步认定，认定结果亦已公示。目前因原告对认定结果不服故该认定结论尚在复核过程中。3、答辩人已履行自身职责，不存在不履行特定职责的情形。原告曾于2019年8月19日通过信访的方式要求答辩人对涉案房屋进行认定，后答辩人根据上述法律及文件规定于2019年9月11日书面向其进行答复明确告知其未登记房屋合法部分的认定职责并非答辩人，并告知其对答复书内容不服的救济途径，原告在限定的期限内并未提出复查申请。而针对涉案房屋是否存在违法建造这一情形，答辩人亦已于2020年5月6日予以立案调查，目前该案件正在调查核实过程中。被告龙湾区执法局在举证期限内向本院提供下列证据材料：1、申请书，以证明原告于2019年8月19日向答辩人申请对涉案房屋进行认定的事实；2、信访事项处理意见书及信访事项答复意见书送达回证，以证明答辩人针对原告的申请事项进行处理并予以回复，明确告知答辩人并非适格执法主体，原告对回复意见未提起复查申请的事实；3、报告，以证明原告要求对涉案房屋视同合法部分进行认定的事实；4、《温州市龙湾区未登记房屋调查初审认定表》，以证明蒲州街道办事处已就涉案房屋作出初步认定的事实；5、龙湾区人民政府（2019）5号会议纪要，以证明答辩人并非合法房屋认定的职能部门；6、立案审批表，以证明答辩人依法履行自身职责对涉案房屋违法建筑部分进行立案调查。经庭审质证，本院认证如下：原告提供的证据2与本案的处理结果无关联，不作认定；原告提供的证据7不能证明其所要待证的事实，对未登记房屋的认定，应以实施办法执行；原告提供的其他证据，各方当事人均无异议，对其证明力予以确认。蒲州街道办事处提供的证据2、3与本案的处理结果无关联，不作认定；其提供的其他证据各方当事人均无异议，对其证明力予以确认。龙湾区资规局提供的证据2与本案处理结果无关联，不作认定；其提供的证据4、5涉及主体资格问题，应以实施办法规定为依据；其提供的其他证据，各方当事人均无异议，对其证明力予以确认。龙湾区执法局提供的证据3、4与本案处理结果无关联，不作认定；其提供的其他证据各方当事人均无异议，对其证明力予以确认。经审理查明：2015年7月30日，温州市龙湾区人民政府发布的实施办法第四条规定，征收范围内的未登记房屋，由区人民政府组织城管与执法、房屋征收、规划、国土、房管等部门及房屋征收实施单位或所在地街道办事处进行认定。第九条中规定，温州市龙湾区城市管理与行政执法局出具《龙湾区未登记房屋认定书》。蒲州街道办事处因蒲州街道屿田村进行城中村改造，对该村的未登记房屋进行调查。在对以原告为产权人的坐落于该村史宅路27弄7号建筑的调查过程后，于2018年1月29日对涉案建筑实施了拆除行为。2019年2月14日，原告向蒲州街道办事处提起诉讼。2019年7月29日，瑞安市人民法院作出判决，确认蒲州街道办事处于2018年1月29日对原告位于××街道××村××路××弄××号建筑的拆除行为违法。2019年2月14日，原告又向蒲州街道办事处提起诉讼，请求判决蒲州街道办事处对原告由祖屋改建的80.09㎡建筑视同合法房屋。2019年7月29日，瑞安市人民法院认为原告的诉讼请求实际上为请求蒲州街道办事处履行对其未登记房屋进行认定的职责。根据实施办法第九条规定，对未登记房屋进行认定系龙湾区城管与执法局的职责范围，不属于蒲州街道办事处的权限范围，裁定驳回原告史日松的起诉。2019年8月17日，原告向龙湾区执法局提出对涉案房屋进行认定和处理。龙湾区执法局于2019年9月11日作出信访事项处理意见书，告知原告对未登记房屋视为合法部分由龙湾区资规局（区认定办）作出认定，并建议原告向龙湾区资规局（区认定办）咨询具体事宜。2019年12月23日，原告申请龙湾区认定办对涉案建筑作出未登记房屋认定书。2020年4月8日，原告向本院提起诉讼。在本案审理过程中，龙湾区认定办于2020年4月14日对原告申请作出温龙认定办告（2020）7号告知书，认为对未登记房屋进行认定应系龙湾区城管与执法局的职责。龙湾区执法局于2020年5月6日对原告涉案建筑立案调查；于2020年7月13日作出温龙综法规认字（2020）第002-005号《违法建筑认定决定书》，认定原告诉称的涉案房屋为违法建筑。另，龙湾区人民政府于2018年1月24日发布温龙政办发（2018）3号文件，将温州市龙湾区城市管理与行政执法局更名为龙湾区执法局。本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”结合上述条款的规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款有关“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”职责，一般应依法属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等的法定职责。本案中，在涉案地块房屋征收之前，龙湾区人民政府于2015年7月30日发布实施办法，决定对温州市龙湾区未登记房屋认定书由温州市龙湾区城市管理与行政执法局（2018年1月24日更名为龙湾区执法局）出具。据此，龙湾区执法局具有对龙湾区未登记房屋认定作出决定书的法定职责。蒲州街道办事处、龙湾区资规局不是本案适格被告。本案中，原告向龙湾区执法局提出申请，要求对其涉案房屋作出认定，而龙湾区执法局仅简单地告知原告，对未登记房屋视为合法部分是由龙湾区资规局（认定办）认定，并建议原告向龙湾区资规局（认定办）咨询具体事宜。可见，龙湾区执法局所作的信访事项处理意见书违反了上述规定，未尽到履行法定职责之义务。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第七十二条之规定，原告有权向本院提起诉讼，在查明龙湾区执法局不履行法定职责的情况下，判决龙湾区执法局在一定期限内履行。鉴于龙湾区执法局已在本案审理过程中对原告的涉案房屋是否属于违法建筑作出认定决定书，主动作出被诉的行政行为，履行了相应的职责，已对原告的权利义务不再产生实际影响，原告不具有继续诉讼的必要性和实效性。原告可就龙湾区执法局作出的违法建筑认定决定书提出异议并依法寻求救济。经本院释明，引导原告撤回起诉，但其坚持不撤诉，故应驳回原告的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告史日松的诉讼请求。本案受理费50元，由原告史日松负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审 判 长  章 华人民陪审员  苏婷婷人民陪审员  许小凤二〇二〇年九月八日书 记 员  陈曼曼