安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖01行终580号 上诉人（原审原告）李洋，男，1988年9月22日出生，汉族，住合肥市长丰县。 被上诉人（原审被告）合肥市交通运输管理处，住所地合肥市高新区红枫路2号，统一社会信用代码12340100485034371Y。 法定代表人陈剑波，处长。 委托代理人朱隽，该处法制科科长。 委托代理人李勇，北京中银（合肥）律师事务所律师。 上诉人李洋诉被上诉人合肥市交通运输管理处（以下简称市运管处）行政处罚一案，不服安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院（2020）皖0191行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2020年4月10日，市运管处执法人员在合肥市火车站广场附近查获原告驾驶皖Ａ×××××轿车未经许可擅自从事网络预约出租汽车经营活动。通过对李洋以及乘客询问以及现场录像取证，证实原告驾驶Ａ103ＱＤ轿车搭载四名乘客从北城世纪城禄徽苑南门送至合肥市火车站，收取乘客车费24.7元（乘客手机端）。市运管处执法人员在执法过程中依法向乘客及李洋表明了身份，并出示了执法证件，同时告知了李洋依法所享有的陈述、申辩的权利。经依法履行相关法定程序后，2020年4月21日，市运管处依据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条第（一）项之规定作出了皖合运罚（2020）8000047号行政处罚决定书，决定给予李洋罚款人民币一万元整的行政处罚。李洋对该处罚决定不服，诉至该院，请求判如所请。 原审法院认为，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第四条第三款规定，直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门（以下称出租汽车行政主管部门）在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理；《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十三条规定：服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或者网约车平台公司申请，按第十二条规定的条件审核后，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》；《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十五条规定：服务所在地设区的市级出租汽车行政主管部门依驾驶员或者网约车平台公司申请，按第十四条规定的条件核查并按规定考核后，为符合条件且考核合格的驾驶员，发放《网络预约出租汽车驾驶员证》；《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条第（一）项规定：违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告，并处以10000元以上30000元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得经营许可，擅自从事或者变相从事网约车经营活动的。本案中，李洋在未取得网络预约出租汽车运输证以及网络预约出租汽车驾驶员证的情况下，擅自从事网约车经营行为，违反了上述规定。从市运管处所提交的现场录像等证据证实，原告驾驶Ａ103ＱＤ轿车搭载四名乘客从北城世纪城禄徽苑南门至合肥市火车站，在合肥市××附近被市运管处执法人员查处，乘客支付费用24.7元（乘客手机端）。市运管处执法人员在执法过程中依法向乘客及原告表明了身份，并依法出示了执法证件，同时告知了原告依法所享有的陈述、申辩的权利。因此，市运管处作出的皖合运罚（2020）8000047号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法。原告李洋诉称其所从事的是私人小客车合乘行为，不属于网约车经营行为，不存在非法营运的事实，被告以擅自从事网约车经营活动为由对原告进行处罚，适用法律错误。本院认为，合肥市人民政府办公厅《关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见（暂行）》（合政办〔2016〕68号）明确规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者通过互联网方式事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。依据该规定，私人小客车合乘行为必须同时满足以下条件：一、合乘服务提供者须事先通过互联网在平台上发布出行信息；二、合乘出行分摊的出行成本，仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用；三、分摊的费用只能按合乘里程计费；四、合乘服务提供者全天提供的合乘出行不得超过4次。根据上述规定，对照原告所陈述的案涉所谓合乘行为，其计价方式、分摊费用的里程以及分摊成本的范围等均不符合《关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见（暂行）》所规定的私人小客车合乘的要求，而是属于以合乘、顺风车的名义，实际提供出租汽车客运经营服务的行为。原告又称，其已为乘客进行了免单，并未实际收取乘客任何费用，符合免费互助的小客车合乘行为的性质。本院认为，从市运管处所提交的现场录像内容来看，市运管处执法人员在执法现场对乘客进行询问时乘客明确陈述其支付了车费24.7元的事实，并从手机中调出了付费凭证予以证实，乘客并未陈述原告系免费搭载；同时乘客已将费用实际进行了支付，运送行为以及付费行为均已实施完毕。原告陈述在运送行为一开始就明确告知乘客予以免单，缺乏事实及证据支持，本院依法不予采信。即便原告所述事后为乘客进行了免单，但该行为系在市运管处对原告实施了查处之后，原告事后所做的免单行为并不能据此否定其已经有偿运送乘客及乘客已完成支付费用24.7元的客观事实，不能据此否定原告未经许可从事网络预约出租汽车经营行为的基本事实。交通运输部等七部委所制定的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（交通运输部令2016年第60号）第三十八条明确规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行；由此合肥市人民政府办公厅于2016年12月发布了《关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见（暂行）》（合政办〔2016〕68号），在制定该意见的依据中明确规定“根据《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号）、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（交通运输部等7部门令第60号）等相关规定”，制定合肥市私人小客车合乘出行的指导意见，且该意见的内容也不存在与相关上位法相抵触以及违法增加相对人义务或减损相对人权益的情形，故该意见在制定主体、制定依据、制定内容、公开发布等方面均符合法律规定，合法有效。综上，市运管处对李洋作出的皖合运罚（2020）8000047号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，原告李洋的诉请，缺乏事实及法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李洋的诉讼请求。 李洋不服一审判决，向本院提出上诉。 上诉人上诉的事实和理由：一、2020年4月10日上午8点20分左右，在火车站南广场被运管处执法人员拦停了车辆，在没有给我任何法律文书的情况下强行开走了我的车，依据《安徽省道路运输管理条例》第五十二条，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣，应当制做并当场交付暂扣决定书和清单。市运管处没有按照法律规定当场交付暂扣决定书和清单，也没有对车上物品进行清点，造成了原告财产受到严重损失，存在严重的违法行为，侵犯了公民的合法权力。二、合肥市私人小客车指导意见早就过期了，在任何政府公开网中也找不到延期的公告。一审判决书对于免单的行为不认同，缺乏事实及证据，乘客以对免单的行为进行了书面证实及现场的证明，乘客手机中调出的付费凭证仅是支付给滴答出行平台的，收款帐户不是我的帐户，并不存在我收了乘客的车费，后面的免单截图也可以证实。三、对于市运管处所说的我是利用顺风车来盈利的行为，是缺乏事实依据的。顺风车的定价仅够出行的燃油成本不存在所谓的非法盈利，被上诉人在于我电话沟通中所讲的计算燃油成本的方式仅是车辆出厂的百公里油耗的参考，一辆车的出厂百公里油耗仅是在驾驶员一个人的情况下百公里油耗，本案中加上四名乘客共五人的情况下百公里油耗会发生巨大的增加，乘客所支付的费用只够本次共同出行的燃油成本，如果有盈利请被告拿出证据来证明。合肥市政府并没有针对顺风车进行定价，对于顺风车的发展并没有进行规范引导，杭州市政府在2018年就对顺风车每公里的费用进行了定价。合肥市政府既没有定价，也没有任何一条法律规定顺风车是违法的。四、即使我勉强承认收费了，本案中嘀嗒出行平台是运输服务的提供者，应该承担承运人责任和相应的法律责任。因此，市运管处对嘀嗒出行平台与上诉人共同实施和完成的违法经营行为进行查处时，完全忽视了对嘀嗒平台的调查和处理，将违法经营行为的责任和后果全部归咎于上诉人一方，既事实不清，又显失公平。综上，请求：1.撤销皖合运罚（2020)8000047号行政处罚决定书；2.赔偿扣车的损失20000元；3.案件诉讼费由被告承担；4.对违法扣押行为赔理道歉；5.审查规范性文件，合肥市人民政府办公厅关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见（暂行）合政办（2016)68号。 市运管处答辩称，一、运管处作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，依法应予维持。2020年4月10日上午，运管处执法人员在合肥市火车站广场附近查获李洋驾驶皖Ａ×××××轿车涉嫌未经许可擅自从事网约车经营活动，经过运管处调查取证后确认：李洋在未获得法定机关批准许可的情况下，擅自从事网约车经营活动，违反了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的相关规定。根据调查核实的事实和证据，运管处依法向被答辩人送达了《违法行为通知书》，告知了被答辩人拟给予处罚的决定以及事实与依据，并告知了被答辩人依法所享有的权利；2020年4月21日，运管处依法作出行政处罚决定并送达被答辩人，依法作出罚款人民币一万元整的行政处罚决定，同时告知了被答辩人依法享有的权利。由此可见，运管处所作出的上述具体行政行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，一审法院对此予以确认，并依法所作出的46号判决，符合法律规定，应依法应予维持。 二、李洋要求撤销行政处罚决定的诉讼请求缺乏事实与法律依据，依法不应予以支持。李洋要求撤销行政处罚决定的主要理由为其属于私人小客车合乘，且认为是免费提供出行帮助，不存在非法营运行为，因此认为不应对其实施行政处罚。运管处认为，李洋的上诉理由依法均不能成立。1.合肥市人民政府办公厅《关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见（暂行）》（合政办（2016)68号）明确规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者通过互联网方式事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。依据该规定，私人小客车合乘行为必须同时满足以下条件：一、合乘服务提供者须事先通过互联网在平台上发布出行信息；二、合乘出行分摊的出行成本，仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用；三、分摊的费用只能按合乘里程计费；四、合乘服务提供者全天提供的合乘出行不得超过4次。根据上述规定，对照被答辩人所陈述的案涉所谓合乘行为，其计价方式、分摊费用的里程以及分摊成本的范围等均不符合《关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见（暂行）》所规定的私人小客车合乘的要求，而是属于以合乘、顺风车的名义，实际提供出租汽车客运经营服务的行为。2.李洋诉称其已为乘客进行了免单，并未实际收取乘客任何费用，符合免费互助的小客车合乘行为的性质。运管处认为，李洋的上述理由依法不能成立。根据运管处所提交的现场录像可以充分证明，乘客在执法现场执法人员对其询问时明确陈述支付了车费，并从手机中调出了付费凭证，证实支付了24.7元的事实，且在李洋所提供的乘客的陈述中，也明确确认平台扣费24.7元的事实，显然双方对案涉运送行为是有偿的、付费的是明知的，也是双方达成合意的，且事实上该费用也已经实际进行了支付，即运送行为以及付费行为均已实施完毕，李洋陈述在运送行为一开始就明确告知乘客予以免单，缺乏事实及证据支持；而退一步说，即使如李洋所陈述事后为乘客实施了免单行为，但一方面这是在运管处对李洋的行为实施了查处行为之后，另一方面李洋事后所实施的免单行为并不能据此否定其已经实施完毕运送行为以及乘客对该运送行为已完成支付费用24.7元的客观事实，即并不能据此否定被答辩人未经许可从事网络预约出租汽车经营行为的基本事实。 三、李洋要求赔礼道歉、赔偿损失等请求依法不能成立。如前所述，运管处所作出的案涉行政处罚决定，符合法律规定，故被答辩人要求赔礼道歉、赔偿损失等请求当然不能成立；《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，但截至目前被答辩人并未提供任何证据证明损失的存在及具体数额、且有关赔礼道歉的请求更无法律依据，故被答辩人有关赔礼道歉、赔偿损失的请求当然不能成立。 四、合肥市人民政府办公厅《关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见（暂行）》（合政办（2016)68号）合法有效。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十八条规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行；合肥市人民政府办公厅《关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见（暂行）》中也明确规定，根据《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发（2016)58号）、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（交通运输部等7部门令第60号）等相关规定，制定合肥市私人小客车合乘出行（以下间称“合乘”）的指导意见。且该指导意见经过合政秘（2018)36号、合政秘（2019)39号以及合政秘[2020]25号文件的三次延期，截止目前该文件仍然有效。故《关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见（暂行）》（合政办（2016)68号）合法有效。 李洋向原审法院提交了以下证据：1、当事人黄婷婷陈述；2、免单截图、乘客免单截图；3、违法行为通知书、行政处罚决定书；4、工作证明。上述证据证明被告作出的行政行为违法。 市运管处为证明其主张向原审法院提交了以下证据：证据一：现场录像（2020年4月10日市运管处执法人员摄录于合肥市火车站广场执法现场）、询问笔录、当事人陈述；证明：1、2020年4月10日，被告执法人员在合肥市火车站广场附近查获原告驾驶皖Ａ×××××轿车未经许可擅自从事网约车经营活动，经调查取证后认定，原告驾驶皖Ａ×××××车将四名乘客从北城世纪城禄徽苑南门送至合肥火车站，到达目的地后通过嘀嗒顺风车内置计价系统收取乘客车费24.7元（乘客端）；2、被告依据上述事实及证据对原告所作出的具体行政行为，认定事实清楚，证据充分，应依法予以维持；证据二：法制审核意见书、违法行为通知书、集体讨论记录、文书送达材料；证明：1、被告根据相关规定，在决定实施行政处罚之前，依法进行了调查核实工作，在此基础上向原告制作并送达了《违法行为通知书》，告知了原告拟作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知了原告依法享有包括听证在内的权利；2、被告根据调查核实的事实和证据，依法制作并送达了《行政处罚决定书》；3、由此可见，被告所作出的具体行政行为符合法定程序，依法应予以维持。 上述证据均已随案移送。 本院二审查明的事实与原审判决相同，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，根据《合肥市人民政府办公厅关于合肥市私人小客车合乘出行指导意见》（2017年1月1日起施行，以下简称合肥市指导意见）中规定，“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式；合乘平台发布的合乘出行信息，应当包括驾驶员身份、车辆型号及号牌、起讫点具体地址、出发时间、合乘线路及里程、预估分摊金额等相关信息，上述信息主动接入市交通运输主管部门监管平台”，合肥市指导意见同时规定，“私人小客车合乘不属于道路运输经营行为，合乘服务提供者不得从事或变相从事非法客运经营活动，不得以合乘、顺风车、拼车等名义，提供网约车经营服务”。根据以上规定，私人小客车合乘不属于以营利为目的的网约车，其特征是乘客分担部分出行成本或免费互助，并由合乘服务提供者事先发布线路、里程等出行信息，由乘客选择乘坐。市运管处根据现场录像、询问笔录等证据，可以证明李洋通过网约车平台，以顺风车名义从事或者变相从事网约车经营活动，且未取得网络预约出租汽车运输证以及网络预约出租汽车驾驶员证的事实。 另外，上诉人认为其收费低于网约车运价，属于私人小客车合乘的要求。而乘客分摊费用的确定应以该乘客支付的全部费用为依据，合肥市指导意见规定分摊成本仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用，只能按照合乘里程计费，而并非网约车运价，而且合乘里程必须事先发布。李洋根据网约车平台定价收取费用，不符合合肥市指导意见中关于分摊直接费用的规定，背离了私人小客车合乘的互助、共享原则。 李洋的行为违反了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十三条、第十五条的规定，市运管处所作处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法。一审法院依法对规范性文件进行了审查，该规范性文件合法有效。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费用人民币50元由上诉人李洋负担。 本判决为终审判决。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇二〇年九月二十七日 法官助理黄浩 书记员丁亚敏 附：本裁判文书适用的法律规范 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。