河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫04行终124号上诉人（原审原告）李付春，男，1958年11月19日出生，汉族，住河南省叶县。委托代理人王献民，河南盐都律师事务所律师。被上诉人（原审被告）叶县自然资源局，住所地叶县新文化路东段,统一社会信用代码114104220054827159。法定代表人何红伟,局长出庭应诉负责人尹文豪，该局班子成员。委托代理人马晓，该局工作人员。委托代理人何胜利，北京市京师（郑州）律师事务所律师。上诉人李付春因土地行政处罚一案，不服河南省叶县人民法院（2020）豫0422行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。被诉行政行为：2019年11月18日，叶县自然资源局作出叶自然资罚[2019]第29号土地行政处罚决定书，该处罚决定认定：2017年2月21日，李付春未经批准，擅自将叶县昆阳镇街道湾李村内宅基地转让给孙昆阳建房的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条之规定，属违法转让行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《河南省实施办法》第六十二条及《河南省及其配套法规行政处罚裁量标准》第一条第二款第二项的处罚标准，对李付春处罚如下：一、没收非法所得17万元；二、并处以非法所得17万元的30%罚款，共计人民币51000元，以上罚款共计221000元。原审查明，2017年2月21日，李付春将位于叶县昆阳镇街道湾李村内宅基地一处转让给叶县马庄乡习楼村孙昆阳建房，并签订转让协议，转让金为17万元。2019年7月12日，叶县自然资源局对该转让宅基行为立案。经调查，叶县自然资源局认定李付春未经批准，擅自将昆阳镇街道湾李村内宅基地转让给孙昆阳建房，并签订转让协议。协议内容为：“李付春将湾李村二组，二区二排西三号，东至路，北至土坑，南至排间道，西至李谦祥，一处宅基转让给孙昆阳，转让金为17万元。转让金已缴纳，并开具有收据条，目前孙昆阳已在该宅基地上建房并入住”。叶县自然资源局认为李付春未经批准，擅自将昆阳街道湾李村内宅基地转让给孙昆阳建房的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”之规定，属违法转让行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《河南省实施办法》第六十二条“非法转让土地，依照《土地管理法》第七十三条和《土地管理实施条例》第三十八条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五以上百分之五十以下。”《河南省及其配套法规行政处罚裁量标准》第一条第二款第二项“一般违法行为的表现情形除依照上述法律、法规的规定处理外，非法所得在5-25万元（含25万元）的。处罚标准：罚款额为非法所得的30%”之规定，对李付春作出如下处罚；一、没收非法所得17万元；二、并处以非法所得17万元的30%罚款，共计人民币5.1万元；以上罚款共计人民币22.1万元。李付春不服，诉至原审法院。原审认为，叶县自然资源局作为叶县土地行政主管部门，有权查处本辖区内的土地违法行为。李付春未经批准，擅自将昆阳镇街道湾李村内宅基地转让给孙昆阳建房，并签订转让合同的行为，已违反《中华人民共和国土地管理法》及其相关规定。叶县自然资源局对李付春作出的叶自然资罚[2019]第29号土地行政处罚决定书事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予以维持。关于李付春诉称:一、叶县自然资源局作出的叶自然资罚[2019]第29号土地处罚决定的主要证据不足：该处宅基在申请时以李付春之妻为名办了一个《村镇规划选址意见书》，无其他宅基地合法使用证明，《村镇规划选址意见书》并不能证实李付春对该宅基拥有合法手续；二、叶县自然资源局作出的叶自然资罚[2019]第29号土地处罚决定程序违法：2019年7月12日叶县自然资源局对李付春转让宅基的行为予以立案调查，听取了当事人的陈述、申辩，并于2019年10月23日依法向李付春送达了《土地行政处罚告知书》，在法定期限内，李付春未提出陈述和申辩，也未提出听证要求。后叶县自然资源局于2019年11月18日向李付春送达了叶自然资罚[2019]第29号土地处罚决定。关于李付春诉称其于2019年10月25日向叶县自然资源局递交申请听证的“情况说明”没有证据证实，不予采纳；三、叶县自然资源局作出行政处罚超过了二年法定时效：截至叶县自然资源局立案时，李付春的违法行为并未消除，且处于持续状态,故叶县自然资源局的查处行为未超过诉讼时效；四、叶县自然资源局作出的叶自然资罚[2019]第29号土地处罚决定适用法律错误：李付春自始至终并未取得涉案宅基的土地使用权，故不适用《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关规定。综上所述，通过对证据的审查，不能证明李付春所诉称的情况属实，其诉称理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回原告李付春的诉讼请求。一审案件受理费50元，由李付春负担。上诉人李付春上诉称，一、原审判决遗漏应当参加诉讼的诉讼参与人。案涉宅基地使用权人是王趁，王趁是李付春的妻子。当初，经叶县城关乡人民政府审批，给王趁颁发了《村镇规划选址意见书》和《乡村建房许可证》，2017年2月转让宅基地时，李付春和王趁均在转让协议上签字，王趁是本案的利害关系人，原审法院应当通知王趁作为第三人参加诉讼，但原审法院没有通知，程序不合法。二、原审判决认定事实不清。（一）《村镇规划选址意见书》和《乡村建房许可证》两个证件是城关乡人民政府发放给王趁的，在未经法定程序注销之前，仍然是有效的。依据行政信赖原则，李付春家有权依据《乡村建房许可证》在《村镇规划选址意见书》规划的案涉宅基地内进行建设。原审称该证件不是李付春家宅基地的合法使用手续，没有法律依据。（二）李付春家依据《乡村建房许可证》在《村镇规划选址意见书》规划的案涉宅基地内填坑建设房基，是合法行为，所投资填平的地基和建设的房基，属于李付春家的合法财产，受让人孙昆阳也认可这个事实。叶县自然资源局将该转让款中所含合法财产部分，认定为非法所得，原审判决不经核查也认定为非法所得，属认定事实不清。（三）叶县自然资源局违反法定程序，没有举行听证。2019年10月24日叶县自然资源局给李付春送达行政处罚告知书，第二天上午在叶县自然资源局大门外，李付春把“情况说明”递交给叶县自然资源局的承办人马晓，要求举行听证，但叶县自然资源局没有出具收据，一直不予理睬。叶县自然资源局作为行政机关，对老百姓耍赖，老百姓实属无奈。三、原审判决适用法律错误。（一）案涉宅基地转让行为发生在2017年2月，叶县自然资源局发现并立案的时间是2019年7月，超过了《中华人民共和国行政处罚法》规定的2年的期限。转让行为在2017年2月完成协议签订、收款，不存在持续行为，原审判决认为转让行为存在持续状态，属适用法律错误。（二）李付春所在村庄因城镇建设，原集体组织成员全部转为非农业人口，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条规定，因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。既然李付春家对该处宅基地享有国有土地使用权，那么，李付春家就享有转让的权利。即使转让行为存在瑕疵，也应当依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定处理，依据该条例第四十五条规定，李付春家与孙昆阳签订的转让协议有效，只用补缴土地出让金即可，叶县自然资源局适用《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定对李付春进行处罚属适用法律错误。（三）叶县自然资源局作出的行政处罚第二项罚款51000元，适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第七十三条中“可以并处罚款”是对该法条中“对违反土地利用总体规划擅由将农用地改为建设用地”违法行为的进一步处罚措施，并不是对该法条中非法转让土地的进一步处罚。一、请求撤销叶县人民法院（2020）豫0422行初9号行政判决，改判为撤销叶县自然资源局作出的叶自然资罚[2019]第29号地行政处罚决定，或者发回重审。二、上诉费由叶县自然资源局负担。被上诉人叶县自然资源局辩称，一、根据原审判决查明的事实，涉案土地非法转让的行为人为李付春，而李付春与王趁是夫妻，因此一审时并未遗漏诉讼参与人。二、关于村镇选址意见书和乡村建房许可证这两个证件，均不是李付春取得宅基地使用权的合法凭证，李付春对涉案宅基地不具有合法使用权。李付春非法转让的宅基地来源于非法购买，故李付春在该宅基地上自始没有合法的投资，故而在认定非法所得时，不应扣除。三、叶县自然资源局已经告知李付春享有申请听证的权利，但其在法定期限内，没有提出听证申请，叶县自然资源局的行政处罚符合法定程序。四、在叶县自然资源局立案查处时，李付春与孙昆阳的非法转让行为，处于持续状态，并未消除。因而不受行政处罚法关于行政违法行为终了两年不得给予处罚的限制。五、案涉集体土地未经有权部门批准，性质。没有发生转变。叶县自然资源局作出的行政处罚适用法律正确。李付春的该上诉理由没有法律依据。请求驳回上诉，维持原判。本院查明的事实与原审判决认定的事实相一致。另查明，2020年1月13日，叶县自然资源局对案涉宅基地的受让人孙昆阳作出叶自然资罚[2020]1号《土地行政处罚决定书》，决定：“一、责令退还非法占有的土地；二、对非法占用的215.24平方米其他土地，处以每平方米3元的罚款，共计人民币陆佰肆拾伍元柒角整（645.7）。”本院认为，一、案涉宅基地的原使用人的户主为李付春，王趁作为李付春的妻子享有家事代理权，且转让协议的签订与履行李付春亦参与其中，因此，原审未将王趁作为当事人参加诉讼，符合法律规定。二、依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。村镇选址意见书和乡村建房许可证均不是取得宅基地使用权的法定凭证，不能证明李付春对案涉土地使用的合法性，以及在该宗土地上投资的合法性，叶县自然资源局未在非法所得中将其所称的投资予以扣除，并无不当。三、叶县自然资源局作出行政行为时，已事先告知了李付春应享有的权利。现无证据证明李付春已申请过听证，故李付春称叶县自然资源局在作出行政行为时未进行听证，程序违法的理由不能成立。四、案涉宅基地转让行为虽然发生在2017年2月，但因该违法转让行为处于继续状态，故叶县自然资源局作出的行政处罚并未超过法定期限。五、因案涉土地属集体所有的性质没有发生变化，故案涉土地转让行为并不适用《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定。综上，上诉人李付春的上诉理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李付春负担。本判决为终审判决。审判长  李新保审判员  宋忠海审判员  李占永二〇二〇年九月七日书记员  尹亚男附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。