山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁10行终115号上诉人（原审原告）张宝洪，女，1955年9月20日出生，汉族，住荣成市虹桥南区。被上诉人（原审被告）荣成市公安局，住所地荣成市伟德东路6号。法定代表人马一东，局长。出庭负责人王维英，荣成市公安局党委委员。委托诉讼代理人**，荣成市公安局民警。委托诉讼代理人杨洲，荣成市公安局民警。上诉人张宝洪因诉荣成市公安局治安行政处罚一案，不服威海经济技术开发区人民法院(2020)鲁1092行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2019年8月5日，荣成市公安局接到荣成市崖头街道办事处报案，称荣成市崖头街道办事处居民张宝洪于2019年3月6日、6月11日、8月2日到北京越级上访。后经荣成市公安局询问，张宝洪对其行为作出了陈述。荣成市公安局经调查取证，认定张宝洪先后多次越级到北京上访，构成寻衅滋事，在对张宝洪进行行政处罚事先告知后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十六条第四项之规定，于2019年8月6日作出荣公（治）行罚决字[2019]652号行政处罚决定书，认定：2019年3月6日、2019年6月11日、2019年8月2日，荣成市崖头街道办事处居民张宝洪为反映诉求先后多次越级到北京上访。根据《治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，决定给予张宝洪行政拘留十日的行政处罚，向其送达了决定书。该拘留决定于2019年8月16日执行完毕。张宝洪不服，诉至原审法院。原审法院认为，根据《治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚；第七条第一款规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”；《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。荣成市公安局作为张宝洪居住地的公安机关，具有对张宝洪的行为进行治安管理的法定职权。《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。本案中，张宝洪因房屋拆迁补偿纠纷多次进京上访，但国家信访局并非处理张宝洪信访事项的法定机关。张宝洪越级进京上访，且该行为系在全国“两会”召开前期等敏感时期实施，造成较大影响。荣成市公安局在作出被诉行政行为过程中履行了受理、调查取证、处罚前告知等程序，程序合法，其依据《治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，对张宝洪作出行政拘留十日的处罚并无不当。综上，荣成市公安局作出的荣公（治）行罚决字[2019]652号行政处罚决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张宝洪的诉讼请求。上诉人张宝洪不服原审判决，上诉称，1.因上诉人房屋被强征一事原告分别于2019年3月6日、2019年8月2日到北京反映情况，但并不存在2019年6月11日到北京上访的情况。被上诉人提交的证人闫某、张某、孙永敬自述材料不符合事实，上诉人当时准备到北京找律师，并非到北京进行信访。该几份证人证言与上诉人的信访事项有利害关系，证明效力较弱，且在被上诉人所提交的国家信访局的网站信息中并不存在上诉人于2019年6月11日到北京上访的记录。2.被上诉人一审提交的国家信访局网站上记载的上诉人的信访记录可以证实,上诉人逐级从荣成信访办、到威海信访办再到山东省信访部门、国家信访部门进行信访,不存在越级进京上访的情形。3.行政处罚决定书中认定上诉人多次越级上访即属于寻衅滋事明显定性错误。首先，上诉人是按照逐级信访程序向上反映问题。第二、上诉人在整个信访过程中未实施过《信访条例》第二十条列举的禁止性行为。第三、信访是国家赋予公民的一种权利救济方式，上诉人认为公民均有信访的权利，若公民信访过程中违反法律，扰乱公共秩序则属于寻衅滋事。而上诉人在信访过程中均是按照法律规定在信访场所反映诉求，并不存在扰乱公共秩序的行为。第四、被上诉人适用《治安管理处罚法》第二十六条第四项的兜底条款直接导致在具体案件中对寻衅滋事的界定存在肆意扩大，导致公安机关在办理案件过程中存在随意性，会导致滥用行政权力的情况出现。4.被上诉人对上诉人的最后一次询问开始时间为2019年8月6日1时50分，而行政处理审批表中关于承办人意见一栏中记载“决定给予张宝洪行政拘留10日的行政处罚”，该意见栏落款时间为2019年8月5日，在对上诉人的询问尚未结束的情况下，被上诉人已经对上诉人作出处罚决定，处罚决定程序上存在重大违法。5.作出行政处罚的主体错误。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定行政案件由违法行为地的公安机关管辖。若上诉人存在寻衅滋事扰乱公共场所秩序的行为，应由行为地公安机关进行处罚，被上诉人没有管辖权。即使被上诉人接手处理本案件，也应当提供证据证明北京警方将上诉人的违法行为案件移交给被上诉人。6.一审开庭时，上诉人申请证人出庭以证明上诉人并不存在越级上访的行为时，一审法院拒绝上诉人的证人出庭作证，程序违法。本案系违法征地、强征、强拆、故意伤害而引起的信访，法院判决应考量信访背后产生的原因，疏解社会矛盾，并规范引导政府部门的具体行政行为。上诉人认为信访本身应该是一个疏解社会矛盾的窗口，公安机关公权力的滥用势必加重激化社会矛盾。综上，请求二审法院依法撤销原判，改判撤销荣公（治）行罚决字（2019）652号行政处罚决定书。被上诉人荣成市公安局答辩称，1.被上诉人提交的证据真实、合法，能够证实上诉人张宝洪多次越级到北京上访，其行为构成寻衅滋事。被上诉人在立案、传唤、调查、处罚前告知及依法作出行政处罚决定的各个环节中程序合法。2.《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”。上诉人张宝洪长期居住生活在荣成，被上诉人作为上诉人居住地公安机关对其违法行为进行管辖更为适宜，故被上诉人对本案具有管辖权。3.《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。本案中，国家信访局并非处理上诉人信访事项的法定机关。综上，被上诉人作出的处罚决定合法适当，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。一审期间，上诉人在庭审结束后向原审法院申请证人出庭，原审法院以未在开庭审理前提出且拟证明事项已经有证据予以证实为由未予准许。二审中，上诉人向法庭提交了彭永壮、王德良、王玉平、刘可秀的证人证言，并提交了证人出庭作证申请书，申请彭永壮、王德良、王玉平、刘可秀出庭作证。其中申请彭永壮申请作证，拟证明上诉人到荣成××信访局及威海市信访局进行信访。本院认为，上诉人未在一审开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提交上述证据及证人出庭作证申请，拟证明的事实与本案案件事实无直接关联，本院对上诉人提交的上述证人证言及证人出庭申请不予接纳。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及查明的案件事实。本院认为，被上诉人荣成市公安局作为公安行政执法机关，有权依照《治安管理处罚法》的规定对违反治安管理的行为人进行处罚。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”。上诉人张宝洪的行为虽发生在北京，但并非涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，由上诉人居住地公安机关管辖更为适宜，故被上诉人荣成市公安局根据上述规定行使管辖权并无不当。《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”《治安管理处罚法》第二十六条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（一）结伙斗殴的；（二）追逐、拦截他人的；（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；（四）其他寻衅滋事行为。”根据上述规定，公民以走访形式反映信访诉求的，应当依照规定向本级或上一级信访机关提出。本案中，结合被上诉人提交的上诉人询问笔录等证据，可以认定上诉人三次到北京上访的行为。上诉人在信访事项已经在荣成市信访局处理的情况下，仍多次越级信访，违反上述法律规定，扰乱信访秩序，不具有解决问题的正当性，被上诉人认定上诉人的行为为寻衅滋事，符合法律规定。被上诉人受案后，经调查取证认定相关违法事实，并按照法定程序，视情节对上诉人作出行政拘留十日的处罚，处罚适当，符合上述法律规定。上诉人主张，行政处理审批表中关于承办人意见栏落款时间为2019年8月5日，在对上诉人的询问尚未结束的情况下，被上诉人已经对上诉人作出处罚决定。被上诉人主张系电脑显示的时间有误。本院认为，被诉处罚决定作出的时间为8月6日，不存在上诉人主张的先决定后调查的情形，被上诉人办案程序的显示时间问题应予完善，本院对此予以指正。综上，被诉治安行政处罚行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张宝洪负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  李升臣审判员  宫晓燕二〇二〇年九月二十九日书记员  陈智超