广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行初12号原告：黄锦东，男，汉族，1963年1月28日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************711。原告：黄嘉文，男，汉族，1992年10月15日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440*****9******17X。原告：朱丽清，女，汉族，1992年2月16日出生，住广东省珠海市香洲区*********，公民身份号码：440************048。原告：黄杰俊，男，汉族，1988年6月10日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************291。原告：李桂才，女，汉族，1965年1月5日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************769。原告：黄沁妤，女，汉族，2018年7月19日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************043。原告：石佩凤，女，汉族，1976年3月11日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************720。原告：李仲萍，女，汉族，2002年9月22日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************044。原告：李梓阳，男，汉族，2008年11月5日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************030。原告：冯玲妹，女，汉族，1937年2月2日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440********2022722。原告：黄秋月，女，汉族，1992年3月18日出生，住广东省珠海市斗门区**********，公民身份号码：440************762。原告：李华满，男，汉族，1986年6月28日出生，住广东省珠海市斗门区**********，公民身份号码：440************216。原告：梁添根，女，汉族，1964年5月6日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440***1********780。原告：李锦新，男，汉族，1964年3月14日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************71X。原告：李丰丞，男，汉族，2018年8月16日出生，住广东省珠海市斗门区**********，公民身份号码：440************09X。原告：林云好，女，汉族，1962年12月1日出生，住广东省市斗门区白蕉镇新环村二围东路57号，公民身份号码：440************48X。原告：李政辉，男，汉族，1991年2月12日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440**1*********15X。原告：李华新，男，汉族，1962年8月26日出生，住广东省珠海市斗门区************，公民身份号码：440************732。原告：李政衡，男，汉族，1994年3月3目出生，住广东珠海市斗门区************，公民身份号码：440************078。原告：李煜希，男，汉族，2018年6月17目出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************032。原告：李承峻，男，汉族，2004年7月12日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************113。原告：李景煜，男，汉族，2010年7月5日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************157。原告：黄燕芳，女，汉族，1977年4月15日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440*****7******420。原告：李秋香，女，汉族，1979年8月25日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：411**2*********34X。原告：李培添，男，汉族，1979年4月23日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************639。原告：李润胜，男，汉族，1948年9月26日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************712。原告：杨润才，女，汉族，1944年7月2日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440*****4***022724。原告：李培耀，男，汉族，1980年5月19日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************012。原告：吴丽青，女，汉族，1985年10月10日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************241。原告：李锦兆，男，汉族，1979年10月24日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************614。原告：李嘉辉，男，汉族，2013年7月7日出生，住广东省海市斗门区白蕉镇新环村二围东路62号，公民身份号码：440************037。原告：李荣仔，男，汉族，1952年9月19日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************719。原告：黄长弟，女，汉族，1950年1月15日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************742。原告：邱少丽，女，汉族，1976年11月5日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************626。原告：李国洪，男，汉族，1977年11月24日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************611。原告：李振华，男，汉族，2004年5月22日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************092。原告：李静怡，女，汉族，2011年12月28日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440***2011*****069。原告：梁树文，男，汉族，1979年9月8日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************738。原告：梁晶晶，女，汉族，2013年9月2日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************084。原告：李带好，女，汉族，1953年5月22日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************72X。原告：梁子健，男，汉族，2005年5月24日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：4404***********071。原告：吴沛艳，女，汉族，1979年10月22日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************621。原告：吴华喜，女，汉族，1953年4月28日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************720。原告：李幸怡，女，汉族，2003年9月6日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************148。原告：李德芬，女，汉族，1977年7月2出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：441************321。原告：李幸蓝，女，汉族，2012年2月11日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************08X。原告：李剑波，男，汉族，1978年1月6日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************01X。诉讼代表人：黄锦东，男，汉族，1963年1月28日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************711。诉讼代表人：李锦新，男，汉族，1964年3月14日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************71X。诉讼代表人：李华新，男，汉族，1962年8月26日出生，住广东省珠海市斗门区************，公民身份号码：440************732。诉讼代表人：李国洪，男，汉族，1977年11月24日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************611。诉讼代表人：梁树文，男，汉族，1979年9月8日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************738。委托代理人：郭百利，河北冀港律师事务所律师。委托代理人：郭利宝，河北冀港律师事务所律师。被告：珠海市斗门区人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区**********。法定代表人：马洪胜，区长。应诉负责人：黄进，区委常委，分管珠海市斗门区生态农业园管理委员会。委托代理人：高国根，珠海市斗门区生态农业园管理委员会经济发展局局长。委托代理人：黄振华，珠海市斗门区司法局工作人员。原告黄锦东等47人诉被告珠海市斗门区人民政府（以下简称斗门区政府）土地行政管理一案，本院于2020年4月2日立案后，依法组成合议庭，于2020年9月7日公开开庭审理了本案。原告黄锦东、黄嘉文、李锦新、李华新、李培耀、李国洪、梁树文、李剑波，原告黄锦东等47人的委托代理人郭百利，被告斗门区政府应诉负责人黄进，委托代理人高国根、黄振华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为2018年5月11日，斗门区政府作出《珠海市斗门区白蕉临江生态农业科技城项目用地公告》，就该建设项目范围内涉及的829.28亩国有土地发布用地公告。原告黄锦东等47人的诉请、理由及证据原告黄锦东等47人的诉讼请求：1.请求确认被告以《珠海市斗门区白蕉临江生态农业科技城项目用地公告》的方式决定临江生态农业科技城项目使用原告家庭承包土地行为违法；2.依法立即停止侵害行为，返还土地；3.本案诉讼费由被告承担。其事实和理由如下：原告为珠海市斗门区白蕉镇新环村八队、九队村民，其分得小组集体的家庭承包土地每人约2亩，多用于经营鱼塘。2019年5月25日在原告不知情的情况下位于767县道旁的鱼塘被强行围占，鱼塘被填土，并开始在该地块进行平整施工。部分原告到白蕉镇政府和新环村委会询问相关占地情况，被告知要建设临江生态农业科技城项目，并出示《珠海市斗门区白蕉临江生态农业科技城项目用地公告》和《珠海市斗门区白蕉临江生态农业科技城二期项目白蕉镇新环村八队征地补偿工作情况说明》(说明上述项目需要使用该宗土地并按2016年的征地补偿保护标准5.23万元/亩，留用地折价100万元/亩等)。原告对占地行为、补偿标准、留用地被擅自折价补偿及标准的合法性、合理性有异议。2019年12月26日部分原告到珠海自然资源局斗门分局进行信访，2020年1月20日信访答复告知该项目没有征收原告集体土地的相关信息资料。依据《土地管理法》第四十四条、第四十五条规定，上述项目占用原告集体农用地应当经广东省人民政府或国务院办理征地和农用地转用审批手续。由此，村民才得知被告决定上述项目占用原告土地行为应属于违法行为。原告黄锦东等47人向本院提供以下证据：1.新环村八队、九队承包鱼虾塘面积及租金分配表，证明原告黄锦东等47人在本村有家庭承包土地、与本案有利害关系；2.《珠海市斗门区白蕉临江生态农业科技城项目用地公告》，3.《珠海市斗门区白蕉临江生态农业科技城二期项目白蕉镇新环村八队征地补偿工作情况说明》，4.照片，证据2-4共同证明被告决定临江生态农业科技城项目使用原告家庭承包土地；5.《信访事项处理意见书》，证明珠海市自然资源局斗门分局告知临江生态农业科技城项目没有征收原告集体土地的相关信息资料。被告斗门区政府的答辩意见一、原告黄锦东等47人无原告主体资格。1.原告所提供《珠海市斗门区白蕉临江生态农业科技城项目用地公告》是临江生态农业科技城项目首期用地公告，用地范围不包括原告所属八队、九队。按照《土地管理法》相关规定，村内各集体经济组织或者村民小组可以成为最小的土地用地单位，其不参于分配其他村民小组的经济收益。因此，《珠海市斗门区白蕉临江生态农业科技城项目用地公告》未使用八队、九队土地，原告黄锦东等47人无权对《珠海市斗门区白蕉临江生态农业科技城项目用地公告》提起本诉。2.原告黄锦东等47人不是《珠海市斗门区白蕉临江生态农业科技城项目用地公告》的被用地单位，无权提起本诉。《珠海市斗门区白蕉临江生态农业科技城项目用地公告》被用地单位包括泗喜村、冲口村、八顷村、新二村、新环村（仅涉及五队、村府地，不包括原告黄锦东等47人所述土地权益范围），涉新环村的土地补偿及安置补偿协议签订主体为白蕉镇新环村村民委员会，而不是原告黄锦东等47人。白蕉镇新环村村民委员会在签订补偿协议前，按照《村民委员会组织法》的程序规定，并征得大多数村民代表同意。原告黄锦东等47人如对村民代表会议的决定不服可以依据《村民委员会组织法》规定寻求其他途径救济，而不是直接对斗门区政府提起本诉。（二）原告黄锦东等47人所诉行政行为不明确。斗门区政府的用地行为是一系列的行政行为，包括发布用地公告、补偿等行政行为，但原告的诉讼请求是对何种行政行为不服提起诉讼，不明确。（三）《珠海市斗门区白蕉临江生态农业科技城项目用地公告》发布的时间是2018年5月11日，已超过法定起诉期限。斗门区政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.《珠海市斗门区白蕉临江生态农业科技城项目用地公告》及首期用地范围图，2.新环村民委员会出具的《白蕉临江生态农业科技城项目一期用地各村统计表》（新环村），证据1、2证明白蕉临江生态农业科技城项目首期用地公告范围新环村部分不包括原告所属生产队；3.新环村民委员会出具的（2020）粤04行初12号诉讼原告人员明细，证明原告所在新环村所属生产队为八队、九队，原告对首期用地范围不享有权益，无权提起本诉；4.《白蕉临江生态农业科技城项目一期公告红线用地各村统计表》，证明首期用地公告范围不包含原告所在新环村八队、九队。双方当事人对证据的质证意见对于被告提交的证据，原告的质证意见为，认可证据1至4的真实性，但认为应由被告提供本案诉请真正涉及的公告。对于原告提交的证据，被告的质证意见为，不认可证据1、3的真实性、合法性和关联性；不认可证据2的关联性，认为公告所涉的首期用地范围不包括原告所属的生产队八队和九队；不认可证据4的关联性，不能证明该照片上作业车辆是否属于首期用地公告范围内；不认可证据5的关联性。本院对证据的审核认定结合双方当事人的质证意见，本院经审核认为，原告提交的证据2、4、5及被告提交的全部证据具有真实性和合法性，与待证事实相关联，可以作为认定本案事实的定案依据。原告提交的证据1、3未见村集体或生产队盖章，难以确认其真实性，本院依法不予采纳。本院查明的事实原告黄锦东等47人系珠海市斗门区白蕉镇新环村生产队八队、九队村民。2018年5月11日，被告斗门区政府作出《珠海市斗门区白蕉临江生态农业科技城项目用地公告》，因建设珠海市斗门区白蕉临江生态农业科技城项目需要，按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《广东省实施办法》及《珠海经济特区土地管理条例》等法律法规的规定，就位于珠海市斗门区白蕉镇的该建设项目范围内涉及的829.28亩国有土地发布用地公告。公告附图标明首期用地范围。《白蕉临江生态农业科技城项目一期公告红线用地各村统计表》显示，白蕉临江生态农业科技城项目一期使用新环村土地共49.07亩，其中五队20亩，村府29.07亩。另查明，2020年3月24日，珠海市自然资源局收到原告黄锦东等47人提交的《珠海市斗门区政府组织临江生态农业科技城项目违法占地、低价强制补偿的情况反映》及相关举报材料，请求事项为：“1.依法责令被举报人立即停止临江生态农业科技城项目非法用地行为、损害农民权益行为；2.依法移送追究相关责任人员纪律、行政或刑事责任。”原告黄锦东等47人于2020年6月28日以珠海市自然资源局为被申请人，向广东省自然资源厅提出行政复议申请，请求：1.确认珠海市自然资源局未对申请人的举报进行处理的行为违法；2.依法责令珠海市自然资源局履行查处土地违法行为的法定职责。广东省自然资源厅于2020年8月21日作出粤自然行复〔2020〕212号《广东省自然资源厅行政复议决定书》，责令珠海市自然资源局在收到决定书之日起在法定期限内对原告黄锦东等47人提交的涉案情况反映重新进行处理。本院裁判理由及结果原告黄锦东等47人提起的本案诉讼不符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第二、三项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料，以及原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。据此，起诉人在提起行政诉讼时，需要提交被诉行政行为或者不作为存在的材料，以及原告与被诉行政行为具有利害关系的材料，只有证明以上两类事实存在，起诉人才能被视为与本案有利害关系，享有起诉权。本案中，原告黄锦东等47人在本案中提出两项诉讼请求：1.请求确认被告以《珠海市斗门区白蕉临江生态农业科技城项目用地公告》的方式决定临江生态农业科技城项目使用原告家庭承包土地行为违法；2.依法立即停止侵害行为，返还土地。原告黄锦东等47人所举证据显示，本案被诉公告系首期用地公告，即被告于2018年5月11日作出的《珠海市斗门区白蕉临江生态农业科技城项目用地公告》，而该公告并未使用原告黄锦东等47人所在斗门区白蕉镇新环村生产队八队、九队土地。据此，原告黄锦东等47人与本案被诉的《珠海市斗门区白蕉临江生态农业科技城项目用地公告》显然缺乏利害关系。原告在庭审中主张，应当由被告提供本案诉请真正涉及的公告，系对行政诉讼起诉条件和原告举证责任的误读，本院不予采纳。退一步讲，原告诉请确认“公告方式”违法，“公告方式”不具有终局性，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。此外，原告黄锦东等47人在本案提出的“立即停止侵害行为，返还土地”的诉请，实质上与其在粤自然行复〔2020〕212号行政复议案件中的请求并无本质不同。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”据此，对于非复议前置的行政争议，原告可以选择先申请复议，再提起诉讼；也可以选择不申请复议，直接提起诉讼。但不能在诉讼之后再申请复议，更不能诉讼和复议两种程序同时进行。本案中，已生效的粤自然行复〔2020〕212号《广东省自然资源厅行政复议决定书》责令珠海市自然资源局在法定期限内对黄锦东等47人提交的涉案情况反映重新进行处理。原告黄锦东等47人就同一诉请提起诉讼并申请复议，不仅违背了法律规定的复议和诉讼的先后顺序，也会造成无序的重复审查、处理，进而造成程序空转。综上，原告黄锦东等47人的起诉不符合法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第二、三项及第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告黄锦东等47人的起诉。案件受理费人民币50元，退回原告黄锦东等47人。如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  唐 文审 判 员  黄莎莎人民陪审员  梁 军二〇二〇年九月十一日书 记 员  梁敏儿