广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终1643号上诉人(原审原告)：何健新，男，汉族，1973年3月14日出生。上诉人(原审原告)：高景锋，男，汉族，1988年12月10日出生。被上诉人(原审被告)：广东省自然资源厅。住所地:广东省广州市体育东路160号。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：李娜，该厅工作人员。委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人何健新、高景锋诉被上诉人广东省自然资源厅行政复议决定行政纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初191号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年7月16日，佛山市顺德区伦教街道国土城建和水利局向高景锋（等人）作出顺伦教信复〔2018〕15号《关于高景锋（等人）反映羊额征地未出示批文的问题答复》。2018年8月10日，原告向佛山市顺德区国土城建和水利局提交《复查申请》，对顺伦建信复〔2018〕15号答复申请信访复查。2018年9月4日，佛山市顺德区国土城建和水利局向原告作出顺建信复〔2018〕491号《信访事项告知书》，告知原告撤销顺伦建信复〔2018〕15号答复及决定受理该举报线索，并于60日内书面答复原告。2018年9月8日，原告收到上述告知书。2018年9月21曰，佛山市顺德区国土城建和水利局作出涉案复函，其主要内容为：“我局于2018年9月4日以《信访事项告知书》(顺建信复〔2018〕491号）受理了你们举报的‘伦教街道在没有出示征地批文的情况下违规征收羊额股份社871.336亩土地及130.7亩留用地’事项。经调查，现对该举报事项答复如下：经查，为配合佛江高速和城区建设等项目的建设需求，伦教街道于2013年开展征收羊额股份社集体土地的前期工作。经羊额股份社全体股东表决通过，伦教街道土地储备发展中心与羊额股份社于2014年4月18日签订《征收土地补偿协议书》（顺伦征〔2018〕2号），征收羊额股份社集体土地871.336亩，并于同日签订《收购留用土地协议书》(顺伦收购〔2018〕l号），收购征收羊额股份社871.336亩土地的留用地130.7亩，有关补偿款已按协议约定金额兑现给羊额股份社（详见附件l、2）。征收上述土地的补偿安置标准符合有关规定，没有损害村民利益。截至目前，上述土地中的719.04亩已分批办理征地手续，尚未办理征地手续的土地仍维持农用地现状。在征地工作中，我区一般先协商补偿、表决、听证后再组织材料报批，此举符合2001年经国土资源部批准的《顺德市征地制度改革试点方案》中关于将征地范围内的土地权属调查、协商补偿等程序前移的试点内容，亦符合国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发〔2018〕238号）、《关于进一步做好征地管理工作的通知》(国土资发〔2018〕96号）及《国土资源听证规定》的相关要求。综上，你们举报违法征地事项不属实”，并附附件1征收土地补偿协议书及其对应补偿款支付凭证和附件2收购留用土地协议书及其对应补偿款支付凭证。2018年9月25日，佛山市顺德区国土城建和水利局向原告邮寄寄送涉案复函，原告于次日签收。原告不服涉案复函，于2018年11月16日向被告申请行政复议，被告于2018年11月19日予以受理。2019年1月11日，原告向被告申请行政复议调查听证。同月16日，被告作出粤自然行复〔2018〕84号《决定延期通知书》，决定将本案延期30日审理。同月25日，被告就本案举行了行政复议听证会，并于同日制作了《行政复议听证笔录》。次月15日，被告作出粤自然行复〔2018〕84号《行政复议决定书》，主要内容为：“被申请人在涉案复函附件提供的佛山市顺德区伦教街道土地储备发展中心与佛山市顺德区伦教街羊额股份合作经济社签订的《征收土地补偿协议书》、《收购留用土地协议书》不是法定的土地征收行为，是羊额股份合作经济社依据《中华人民共和国村民委员会组织法》自行管理本集体经济组织土地，属于征地前的协商合同行为，并未发生土地征收的法律效力。被申请人应当根据申请人提供的涉案土地范围核查土地征收情况及是否存在土地违法行为，履行相应的调查职责。但被申请人在本案中提交的证据材料不足以证明涉案土地尚未办理征地手续的282.996亩土地仍维持农用地现状，不存在违法用地的情况，属于认定事实不清，证据不足”。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，撤销了佛山市顺德区国土城建和水利局作出的涉案复函，并责令其在法定期限内对原告的举报重新作出处理。原告不服上述行政复议决定，遂诉至原审法院，请求判令：1.撤销粤自然行复〔2018〕84号《行政复议决定书》；2.被告重新作出行政复议决定；3.被告责令佛山市顺德区国土城建和水利局在法定期限内重新对原告的举报事项作出答复。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。佛山市顺德区国土城建和水利局负有查处辖区内土地违法行为的法定职责，被告作为佛山市顺德区国土城建和水利局的上一级主管部门，对因不服佛山市顺德区国土城建和水利局处理土地违法举报事项所作复函申请行政复议的，有权予以受理。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，主要事实不清、证据不足的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该行政行为违法的，可责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，涉案871.336亩土地及130.7亩留用地属于伦教街羊额股份合作社集体所有，羊额股份合作经济社有权依法进行自主管理。其与佛山市顺德区伦教街道土地储备发展中心签订《征收土地补偿协议书》《收购留用土地协议书》，其中719.04亩土地已办理征收手续，其余282.996亩未办理征地手续。佛山市顺德区国土城建和水利局在涉案复函中根据上述事实，认为涉案地块中的719.04亩土地已办理征收手续，其余未办理征地手续的282.996亩土地仍然维持农用地现状，不存在政府圈占土地、强制收地等行为，答复原告其举报违法征地的事项不属实。但是原告在行政复议过程中提供了相关现场照片，显示未办理征地手续的土地存在堆填土情况。因涉案两份征地协议并不能代替法定的农用地转用审批手续及征地手续，意即并非法定的土地征收行为，并未发生土地征收的法律效力。故被告在查清上述事实的基础上，认为佛山市顺德区国土城建和水利局应当根据原告提供的涉案土地范围核查土地征收情况及是否存在土地违法行为，并履行相应的调查职责，其在复议中提交的证据材料不足以证明涉案土地尚未办理征地手续的282.996亩土地仍然维持农用地现状，不存在违法用地的情况，故作出的涉案复函属于认定事实不清，证据不足。据此，被告作出被诉行政复议决定，撤销涉案复函，并责令佛山市顺德区国土城建和水利局对原告的举报事项重新作出处理，事实清楚，证据充分，处理得当，符合法定程序。原告请求撤销被告作出的被诉行政复议决定，因理据不足，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告何健新、高景锋的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告何健新、高景锋负担。上诉人何健新、高景锋上诉称：一、上诉人提供的证据已证明2014年伦教街道办事处（伦教土地储备发展中心）以佛江高速和城区建设项目为由一次性征收羊额股份合作经济社辖下871.336亩农用地和收购130.7亩留用地的违法征地事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，一次征收35公顷以上的农用地须由国务院审批和备注，但涉案土地未经自然资源部审批同意征收，故涉案征地行为违法。原顺德区城建和水利局在处理上诉人投诉该违法征地行为过程中没有依法作出处理。二、被上诉人虽撤销了原顺德区城建和水利局作出的顺建函[2018]2004号文，但被上诉人仍未依法审查涉案地块被违法征收的事实，顺德区国土城建和水利局和被上诉人应当围绕这一事实对上诉人举报的征地行为是否合法对上诉人作出回复。3、上诉人已明确对涉案两级政府的行为存在不合理和违法事实，已明确涉案两级政府必须调查征地批文，并核查征地行为以及顺德区国土城建和水利局提供的涉案六份征地批文的合法性，但原审法院未予审查，缺乏事实和法律依据。综上所述，顺德区国土城建和水利局没有履行法定职责，未调查核实上诉人反映的违法事实，被上诉人作为行政复议机关也没有履行法定职责，未调查事实真相，属认定事实不清，原审法院判决错误，请求撤销原审判决，支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人广东省自然资源厅未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”根据上述法律规定，征收农用地的，须经省级人民政府或国院务批准。本案中，上诉人举报“伦教街道在没有出示征地批文的情况下违规征收伦教街羊额股份合作经济社871.336亩农用地及130.7亩留用地”事项，主张涉案土地被违法征收并要求退还土地。顺德区国土城建和水利局根据上诉人的投诉作出的顺建函[2018]2004号《关于伦教街道羊额股份社高景锋、何健新举报违法事项的复函》认为，伦教街道土地储备发展中心与伦教街羊额股份合作经济社已于2014年4月18日签订《征收土地补偿协议书》、《收购留用土地协议书》，约定征收伦教街羊额股份合作经济社集体土地871.336亩和留用地130.7亩，有关补偿款已按协议约定全额兑现给伦教街羊额股份合作经济社。征收上述土地的补偿安置标准符合有关规定，没有损害村民利益。截至目前，上述土地中的719.04亩已分批办理征地手续，尚未办理征地手续的土地仍维持农用地现状。顺德区国土城建和水利局根据以上事实，认定上诉人举报涉案违法征地事项不属实，并附附件：佛山市顺德区伦教街道土地储备发展中心与顺德区伦教街羊额股份合作经济社签订的《征收土地补偿协议书》和《收购留用土地协议书》。由于上述两份协议不是经省级以上人民政府批准的农用地转为建设用地的征地批文，另外，上诉人在行政复议过程中提供了现场照片反映未办理征地手续的土地上存在堆填土的情况，且顺德区国土城建和水利局提供的证据亦不足以证明尚未办理征地手续的282.996亩土地仍维持农用地现状。根据上述事实，被上诉人广东省国土资源厅经复议审查认定，顺德区国土城建和水利局作出上述复函，认为上诉人举报违法征地事项不属实，属于认定事实不清，证据不足。广东省国土资源厅据此作出被诉复议决定，决定撤销上述复函并责令重作，并无不当，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，被上诉人作为行政复议机关未依法履职，未依法调查本案违法征地行为的事实真相，属认定事实不清，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求错误等，上诉请求撤销原审判决，支持上诉人一审诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何健新、高景锋共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年九月十日书记员  赖心仪