重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝02行终196号 上诉人（原审原告）胡明平，男，汉族，1972年3月9日出生，住重庆市万州区。 被上诉人（原审被告）重庆市万州区规划和自然资源局，住所地重庆市万州区南滨大道临牌1965号，统一社会信用代码11500101MB1915464Q。 法定代表人白波，局长。 原审第三人万州经济技术开发区经济发展服务中心，住所地重庆市万州区机场路588号216室，统一社会信用代码12500101MB0X97842X。 法定代表人熊压修，主任。 上诉人胡明平因诉重庆市万州区规划和自然资源局(简称万州区规自局)征地拆迁房屋补偿行政协议一案，不服万州区人民法院（2020）渝0101行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，胡明平原系重庆市万州区双河口街道石梁村2社村民，2005年石梁村1社和2社合并为石梁村6社，2016年石梁村撤村改为石梁居委会。1996年，胡明平在双河口街道石梁村2社规划的民营一条街范围内申请宅基地修建房屋，土地获得批准后，其修建了一栋房屋共计573.41平方米（住房499.46平方米，门面房73.95平方米）。胡明平在该组原有老房屋一栋，其在原石梁村二社共有两栋房屋。2011年3月14日，重庆市人民政府下达了《关于万州区土地征收的批复》（渝府地[2011]379号），同意征收万州区双河口街道石梁村1、3、5、6社等4个社集体农用地28.8378公顷（其中耕地20.8251公顷）、集体建设用地4.5687公顷、集体未利用地0.6498公顷。2011年6月30日，万州区人民政府发布《关于征收双河口街道石梁村1、3、5、6社集体土地的公告》（万州府土公[2011]22号）。2012年8月9日，原万州区国土资源局发布《关于征收双河口街道石梁村6社（原石梁2社）集体土地补偿安置方案的公告》（万州国土公[2012]11号）。2012年8月31日万州区人民政府下达了《关于同意征收双河口街道石梁村6社（原石梁2社）集体土地补偿安置方案的批复》（万州府土[2012]58号），明确此宗土地的征地补偿安置工作，由原万州经开区土地储备中心（现万州经济技术开发区经济发展服务中心，简称万州经开区经服中心）作为征地实施主体单位负责组织实施。 2012年，原经开区土地储备中心对胡明平家原来的一栋住房进行了安置补偿。同时，也对胡明平家庭人员进行了安置。2017年12月15日，万州区政府批复同意万州区看守所建设工程确定为国有土地上房屋征收项目，胡明平1996年修建的房屋在万州区看守所建设工程的红线范围内。该红线范围内的房屋有集体土地上的房屋和国有土地上的房屋两种情形，胡明平的房屋系集体土地上的房屋。国有土地上房屋的征收补偿工作万州区规自局委托万州区房屋征收中心组织实施。评估机构对该地段国有土地上的房屋预评估价格为：2000年以前土地性质为出让的砖混结构住宅3502元/平方米、平街门面4400元/平方米，土地性质为划拨的砖混结构住宅3484元/平方米、平街门面4378元/平方米。 2017年10月，第三人万州经开区经服中心对胡明平房屋及构附属物、宅基地范围内零星树木花草进行了调查登记，胡明平签字确认。2018年7月17日，第三人征地办公室召集石梁民营一条街上在集体土地修建房屋的产权人召开《石梁民营街非国有土地房屋拆迁补偿工作会》，会上工作人员告知住房的补偿价格为2784元/平方米（该补偿价格是参照2000年以前国有划拨土地上砖混结构的房屋价格减去国有土地空地的价格），构、附属物的标准按（2013）20号文件执行。胡明平参加了本次会议。2019年2月20日，胡明平与第三人签订了《征地拆迁房屋补偿协议》，并附主体房屋、附属建构筑物、零星花草树木等补偿明细表，补偿金额共计1789507元。2019年3月18日，上述补偿款发放给胡明平。 胡明平领取补偿款后，以第三人不具备签订补偿协议的主体资格，且补偿价格过低，显失公平等为由向原审法院提起行政诉讼，请求撤销胡明平与第三人签订的房屋拆迁补偿协议。 原审法院认为，本案的争议焦点为：1、被诉《征地拆迁房屋补偿协议》是否有效？2、被诉《征地拆迁房屋补偿协议》是否违反了土地管理法的集体土地征收补偿制度？3、被诉《征地拆迁房屋补偿协议》是否显失公平，是否应当予以撤销？对此原审法院作如下评判： 一、胡明平与第三人签订的《征地拆迁房屋补偿协议》的效力问题。胡明平认为万州经开区经服中心既不是国有土地上房屋征收的实施主体，也并非集体土地征收的实施主体，不具有签订拆迁补偿协议的主体资格，双方签订的《征地拆迁房屋补偿协议》存在重大且明显违法情形，应属无效协议。原审法院认为，首先，胡明平的房屋是集体土地上的房屋，并非国有土地上的房屋，其安置补偿只能适用集体土地上房屋的补偿安置政策。其次，从万州经开中心提交的证据4《万州区人民政府关于同意征收双河口街道石梁村6社(原石梁2社)集体土地补偿安置方案的批复》（万州府土[2012]58号）中明确万州区经开区土地储备中心（现万州经开区经服中心）作为征地实施主体负责组织实施。即本案第三人具体实施该征收地块的补偿安置工作，当然可以签订补偿安置协议。万州经开区经服中心实施的相关行为应视为征地补偿安置法定主体万州区规自局的委托。庭审中，万州区规自局认可第三人签订补偿安置协议系受其委托，所产生的法律后果由其承担。被诉协议是双方当事人真实意思表示，也未违反法律、行政法规的强制性规定，故协议有效。 二、《征地拆迁房屋补偿协议》是否违反了土地管理法的集体土地征收补偿制度？胡明平认为，根据国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》和《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》的规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。重庆市人民政府作出的（渝府地[2011]379号）征地批复和重庆市万州区人民政府作出的《关于同意征收双河口街道石梁村六社（原石梁2社）集体土地补偿安置的批复》（万州府土[2012]58号）已超过两年，土地征收批准文件和安置补偿方案均已失效，不能作为对胡明平土地和房屋实施征收的法律依据。原审法院认为，上述文件规定的是批准后一直没有实施的批准文件才失效。而本案中，从双方举示的证据及双方当事人当庭陈述看，胡明平所在组土地批准征收后，2012年第三人依据万州区政府批准的补偿安置方案对土地进行了补偿，人员进行了安置，对胡明平的另一处住房也已补偿安置，涉诉协议中的房屋只是由于双方没有达成一致意见而未补偿。本案与上述文件规定的情形不一致，原批复并未失效，胡明平房屋所在土地为集体土地，其房屋应按集体土地上的房屋补偿标准予以补偿。胡明平主张批复文件失效无法律依据，其主张不成立，原审法院不予支持。 三、被诉《征地拆迁房屋补偿协议》是否显失公平，是否应当予以撤销？原审法院认为，双方举示的证据能证明胡明平房屋所在土地2011年征收，2012年万州区政府作出《关于同意征收双河口街道石梁村六社（原石梁村2社）集体土地补偿安置方案的批复》，原万州区土地储备中心按此补偿安置方案对胡明平所在组的土地进行了补偿，对胡明平家庭人员进行了安置，并对胡明平的另一处住宅进行了安置补偿。因胡明平认为补偿标准过低，对涉诉协议中的房屋补偿双方未达成协议。2017年12月，万州区看守所建设工程需要使用胡明平房屋所在的土地。由于该地块上存在国有土地上的房屋和集体土地上的房屋。万州区房屋征收中心征收国有土地上的房屋，第三人对集体土地上的房屋进行安置补偿。胡明平的房屋系集体土地上修建的房屋，应按集体土地上的房屋补偿标准予以补偿，即适用《重庆市万州区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（万州府发[2013]20号），其中集体土地房屋补偿标准为600元/平方米（砖混结构）。第三人实施补偿时，考虑到该区域已纳入城市规划区，遂依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十二条规定，参照该地块上国有土地上房屋的评估补偿价格，最终确定住宅补偿价格2784元/平方米，门面房补偿价格3678元/平方米。对房屋的补偿标准征地工作组2018年7月召开包括胡明平在内的集体土地上房屋拆迁补偿工作会上，明确告知上述补偿标准，胡明平等人对此无异议后，双方才签订的被诉协议，协议签订后胡明平已全额领取补偿款，故该协议是双方真实意思表示，第三人对胡明平房屋进行了公平合理的补偿。故胡明平主张涉诉协议显失公平无事实依据和法律依据，其请求撤销的理由不成立，原审法院不予支持。 综上，胡明平与第三人签订的《征地拆迁房屋补偿协议》是双方当事人真实意思表示，协议中补偿标准胡明平同意且符合相关法律法规的规定，并未损害胡明平的利益，胡明平请求撤销的理由不成立，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回胡明平的诉讼请求。 上诉人胡明平不服该判决提起上诉称，原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人一审中的全部诉讼请求。 被上诉人万州区规自局未提交答辩意见。 原审第三人万州经开区经服中心未提交答辩意见。 万州区规自局在原审庭审中举示如下证据： 1、《重庆市人民政府关于万州区土地征收的批复》（渝府地[2011]379号）； 2、《重庆市万州区人民政府关于征收双河口街道石梁村1、3、5、6社集体土地的公告》（万州府土公[2011]22号）； 3、《万州区国土资源局关于征收双河口街道石梁村6社（原石梁2社）集体土地补偿安置方案的公告》（万州国土公[2012]11号）； 4、《万州区人民政府关于同意征收双河口街道石梁村6社(原石梁2社)集体土地补偿安置方案的批复》（万州府土[2012]58号）； 证据1-4证明征收土地行为的合法性，依法征收，万州经开区经服中心是签订协议的适格主体； 5、建构筑物调查明细表； 6、征收土地构附属物调查登记明细表； 7、宅基地范围内零星树木花草调查明细表； 8、征地拆迁补偿协议； 9、承诺书； 10、居民会议记录； 11、安置补偿发放表； 证据5-11证明征地实施单位万州经开区经服中心已按规定对胡明平房屋进行了补偿。 胡明平在原审庭审中举示了以下证据： 证据一：建房批示，证明胡明平在获得建房批示并向原万县市龙宝区建设委员会高峰建设管理所缴纳民营区建房款后修建了案涉房屋，胡明平系案涉房屋的所有权人及案涉房屋所属土地的合法使用权人，胡明平与本案存在利害关系，为适格的原告； 证据二：重庆市人民政府作出关于万州区土地征收批复（渝府地[2011]379号），证明案涉房屋所属土地在2011年3月14日批复生效之日即已经由集体土地征收为国有土地，案涉房屋已属于国有土地上的房屋； 证据三：万州区政府关于确定万州区看守所建设工程国有土地上房屋征收项目的批复（万州府土[2017]121号）、万州区公安局看守所工程建设项目征收范围红线图，证明案涉房屋被纳入万州区看守所建设项目的征收范围内； 证据四：万州区公安局看守所工程国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）宣传手册，证明：1、万州区公安局看守所建设工程项目由万州区规自局委托万州区房屋征收中心承担国有土地上房屋征收与补偿工作；2、被征收房屋预评估价格即2000年代以前砖混结构住宅，土地性质为出让，预评估价格为3502元/平方米，2000年代以前砖混结构临街门面，土地性质为出让，预评估价格4400元/平方米；3、以“被征收房屋预评估价格”作为案涉房屋补偿标准不能客观真实的体现案涉房屋价值，违反了国有土地上房屋征收与补偿的法定程序； 证据五：胡明平与第三人签订的《征地拆迁房屋补偿协议》，证明：1、第三人不是法律法规授权的组织，也非受委托的组织，其与胡明平签订的补偿协议显然超出其法定职责，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的超越职权的情形；2、将胡明平房屋认定为集体土地上的房屋，认定事实错误。3、万州区规自局对胡明平住宅按照2784元/平方米给予补偿，门面房按照3678元/平方米给予补偿，该补偿标准明显低于被征收房屋预评估价格，存在显失公平的情形。 原审第三人万州经开区经服中心在原审庭审中未举示证据。 原审法院对上述经质证的证据认证如下：胡明平、万州区规自局举示的证据真实、合法，与本案相关联，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院认证意见正确，本院予以确认。本院查明事实与原审法院查明事实无异。 本院认为，本案各方当事人对本案属人民法院行政诉讼受案范围、各方的诉讼主体资格等问题无异议，本院不再赘述。 行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民，法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。行政协议是一种特殊的行政管理活动，既有行政性也具有协议性。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”本案中，胡明平在一审中的诉讼请求是撤销其与万州经开区经服中心于2019年2月20日签订的《征地拆迁房屋补偿协议》，故本案应审查的主要问题是该协议是否符合撤销的条件，根据上述规定，胡明平应对《征地拆迁房屋补偿协议》具有撤销事由承担举证责任。基于行政协议的协议性，判断行政协议是否具有撤销情形，可适用不违反法律、行政法规强制性规定的民事法律规范。合同法第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中，胡明平与万州经开区经服中心2019年2月20日签订的《征地拆迁房屋补偿协议》系双方真实意思表示，在签订协议后胡明平自愿领取补偿款，双方已经履行协议。现胡明平请求撤销该协议，应提供证据证明签订协议时存在重大误解、协议显失公平或者受到对方欺诈、胁迫、乘人之危导致其违背真实意思签订协议等事实，胡明平提供的证据不能证明案涉协议具有重大误解等事实。并且，万州区规资局于2018年7月17日召开民营街房屋拆迁工作会，对有关征地补偿政策及拟实施的具体补偿标准向包括胡明平在内的被拆迁户作了明确说明，胡明平对补偿标准应该是清楚的。且胡明平的建房许可证上载明土地所有权为集体，而《征地拆迁房屋补偿协议》约定的房屋补偿单价远高于当时当地征收集体土地房屋拆迁补偿标准最新文件《重庆市万州区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（万州府发【2013】20）确定的补偿标准，已经充分保障了胡明平的合法权益，其要求撤销《征地拆迁房屋补偿协议》的请求不能成立。 综上，原审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡明平负担。 本判决为终审判决。 审判长  郝伟光 审判员  程鸿声 审判员  蒋乾巽 二〇二〇年九月十七日 书记员  谭淋月