北京市第三中级人民法院民 事 判 决 书（2020）京03民终6763号上诉人（原审原告）：北京隆博广场商业有限公司，住所地北京市西城区宣武门外大街10号楼7层716单元。法定代表人：高峰，董事长。委托诉讼代理人：韩巍，北京李伟斌律师事务所律师。委托诉讼代理人：王伟，北京李伟斌律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：全国农业展览馆，住所地北京市朝阳区东三环北路16号。法定代表人：刘北桦，馆长。委托诉讼代理人：陈同瑜，北京市亿达律师事务所律师。委托诉讼代理人：程璇，北京市中闻律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中华人民共和国农业农村部，住所地北京市朝阳区农展馆南里11号。法定代表人：韩长赋，部长。委托诉讼代理人：孙闻欣，国浩律师（北京）事务所律师。委托诉讼代理人：苏德栋，国浩律师（北京）事务所律师。上诉人北京隆博广场商业有限公司（以下简称隆博公司）因与被上诉人全国农业展览馆（以下简称农展馆）、中华人民共和国农业农村部（以下简称农业部）合同纠纷一案，不服北京市朝阳区人民法院（2017）京0105民初14999号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月2日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。隆博公司上诉请求：撤销一审判决第二项，改判农展馆向隆博公司支付因农业部老年大学东校区即农展馆73号楼拆建改造工程迟延完成所遭受的损失人民13011000元。事实和理由：1.根据在案事实，《农业部老年大学东校区即农展馆73号楼拆建改造协议书》(以下简称协议书)中约定的全国农业展览馆73号楼（以下简称73号楼）拆建改造事项并不属于《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》(中办发[2013]17号)规定的禁止性情形。协议书无法履行的原因是农展馆未履行约定义务的向隆博公司提供办理73号楼拆建改造工程各项行政审批手续所需的相应文件和材料，并非因政策原因致使合同无法继续履行，合同目的无法实现。一审法院以“因政策原因致使客观情况发生了订立合同时无法预见的重大变化，最终导致合同无法继续履行，各方当事人的合同目的无法实现”为由，解除协议书与事实不符，并于法无据。2.一审法院认定农展馆不存在严重违约行为，且无需承担给隆博公司造成的损失与事实不符，并于法无据。农展馆辩称，同意一审判决一、二项，不同意隆博公司的上诉意见。农业部辩称，同意一审判决第一项，一审判决第二项与农业部无关。隆博公司向一审法院起诉请求：1.解除隆博公司与农展馆、农业部于2012年12月3日签订的协议书；2.农展馆向隆博公司支付因农业部老年大学东校区即73号楼拆建改造工程迟延完成所遭受的损失人民币1301.1万元。一审法院认定事实：2012年12月3日，农展馆作为甲方，农业部离退休干部局作为乙方，隆博公司作为丙方签订协议书，约定：鉴于：1.甲方为73号楼的所有权人，乙方、丙方均为73号楼的承租人；2.甲方与乙方于2010年9月签署的《房屋租赁合约》，乙方承租73号楼（农展馆原南大仓库）的一部分，面积为842平方米；3.甲方与丙方于2011年3月签署的《房屋租赁合约》，丙方承租80号楼（旧馆原中央厅、一号厅、三号厅、二号厅的一部分，73号楼（农展馆原南大仓库）的一部分，面积为6134.3平方米；4.丙方申请对73号楼进行拆建改造。现就丙方对73号楼进行拆建改造（以下简称“本项目”）的相关事宜，经甲、乙、丙三方协商，达成如下一致。一、本项目的工作安排1.1丙方负责按照国家规定及甲方的相关要求办理并取得73号楼拆建改造项目的拆除、投资、规划、土地、环评、施工、竣工验收、房屋权属登记等与本项目的实施相关的一切行政审批手续。1.2上述项目的一切行政审批手续需要以甲方的名义申请办理，如需重新办理房屋所有权证书，丙方保证以甲方名义取得房屋的所有权证书。甲方配合丙方办理上述行政审批手续，并根据需要出具相应的文件和材料。1.3拆建改造后房屋的所有权人为甲方。本项目的全部投资和费用由丙方承担，包括但不限于：办理行政审批所需缴纳的费用、拆除费用、勘察设计费用、监理费用、建设施工费用、装修费用、相关的管理费用以及税金等。丙方不得以任何理由要求甲方返还其对本项目的投资和费用，不得以任何理由要求甲方赔偿其在本项目的损失，也不得以任何理由对拆建改造后房屋主张权利。1.4本项目实施过程中，所有与拆除、设计、监理、施工等项目相关的其他施工机构签署的合同，均由丙方以自己的名义直接签署，出现的任何责任及纠纷均由丙方自行承担，与甲方和乙方无关。丙方需确保相关合同相对方不得向甲方和乙方提出任何主张和要求。……七、违约责任7.1如在本协议规定的时间内，非乙方责任所致乙方未能按时回迁，丙方除继续免费为乙方提供临时教学场所外，还要按照5000元／天的标准给予乙方经济赔偿金。7.2如丙方违反本协议的规定，则应赔偿因违约给甲方造成的全部损失，包括但不限于：赔偿金、违约金、罚款、律师费、诉讼费用等。2013年4月18日，隆博公司取得北京市规划委员会建设项目规划条件（自有用地）（2013规条字0034号）。2013年5月30日，农展馆向农业部发展计划司报送《关于农业展览馆原中央厅、一号厅、二号厅、三号厅及南大仓库的部分房屋进行装修改造项目立项的请示》，内容为：“部发展计划司：2011年3月，我馆与隆博公司（以下简称“隆博”）签订《房屋租赁合约》，租期为2011年7月1日至2016年6月30日，租赁房屋是我馆原中央厅、一号厅、二号厅、三号厅及南大仓库的部分房屋，又称隆博广场（包括部分农业部“老年大学”使用房屋）。合约中明确“因国家或政府机关行政命令（如征用土地、拆迁、改扩建等）或出租方新建展馆及展馆改造致使本合约不能履行”，本合约终止，合约各方均不承担任何责任。2011年8月以来，“隆博”以加强消防安全和房屋结构安全为由先后三次向我馆提出隆博广场改造申请。针对改造方案，经过反复协商，2012年5月，我馆同意“隆博”在建委办理正式施工许可的前提下可对其所承租的房屋进行装修改造，具体改造内容包括：1.更换部分电力、消防、上下水及供暖系统；2.更换制冷机组及老化阻塞的风机盘管；3．更换房屋木结构屋顶，满足消防规范要求；4.对地面、内墙面、顶棚表面等进行表面装修。特别要求此次装修改造应保持原建筑风格，不增加建筑面积和高度，不增加地下室，维持现有供电、供水，供热负荷。2012年8月，隆博广场装修改造期间，为更好的满足使用功能，获得更大效益和更加安全，在未与我馆沟通的情况下，“隆博”对其承租房屋全部进行了拆除并新建。我馆知悉此事后多次函告“隆博”，要求其尽快按程序办理相关建设手续，并尽量减少装修改造资金投入，避免经营成本过高。由于进行了拆除工程，直接影响到部离退休干部局租用我馆房屋开设“老年大学”的正常使用，经我馆和部离退休干部局多次协调，2012年12月3日，部离退休干部局、农展馆、“隆博”签订三方协议，项目实施期间“隆博”为“老年大学”免费提供临时教学活动场所直至回迁，拆迁改造房屋验收合格后，交付“老年大学”使用的房屋为两层，总面积不少于1000平方米。2013年4月18日，隆博“取得了北京市规划委员会建设项目规划条件（2013规条字0034号），并将该项目定性为原翻原建工程。按照规划部门的相关规定，农业部的立项批复是办理该项规划许可证的前提。为此，按“隆博”要求，我馆对隆博广场的原翻原建工程提出如下立项申请：一、项目建设内容和规模主要包括：农展馆原中央厅，1、2、3号厅及南大仓库的部分房屋进行原翻原建，项目建设用地规模：6493.28平方米；建筑控制规模：≤7298.2平方米；建筑控制高度：≤12米（檐口高度5.8米，坡屋顶顶点高度12米）；建筑控制层数（地上建筑层数：≤3层（本项目为原翻原建工程，此为翻建前建筑层数）。建筑结构为钢结构，共计7298.20平方米房屋。建筑风格不变，保持原有建筑位置。二、总投资和资金来源建设资金全部由“隆博”承担，并负责项目的组织实施，承担此工程实施和建成后使用期间的结构和消防安全等责任；严格按照相关批复要求进行建设，如有不当行为，由“隆博”承担全部责任。三、建设效果隆博广场原建筑均为五十年代建成的砖木结构房屋，项目建设完成后可消除该区域的安全隐患，满足使用功能。附件：1．《房屋租赁合约》2.《房屋租赁合约之补充协议》3.《北京市规划委员会建设项目规划条件》（2013规条字0034号）4．《农业都老年大学东校区即农展馆73号楼拆迁改造协议书》5．《隆博广场装修改造承诺函》现报送《关于全国农业展览馆原中央厅、一号厅、二号厅、三号厅及南大仓库的部分房屋进行装修改造项目立项的请示》，请审批。后农业部未批准农展馆的请示。诉讼过程中，一审法院向北京市朝阳区建设工程施工安全监督站调查，该单位答复称：“2012年8月，隆博公司装修房屋时，房屋倒塌；房屋倒塌后，隆博公司向北京市朝阳区住房和城乡建设委员会（以下简称朝阳住建委）进行了报告，现场情况是：房屋都是五十年代的老旧房屋，年代久远，墙体破旧，隆博公司在装修过程中自然坍塌；隆博公司装修前向朝阳住建委报批了相关手续，因为属于装修工程，我们进行了审批，发放了施工许可证；据我们所知，农展馆或隆博公司未向我们及房屋安全鉴定站申请倒塌原因鉴定；由于双方都没有申请相关部门做鉴定，我们只能是从现场观察分析，认为是自然坍塌，这与原有建筑年代久远有关。”一审法院向国家发展与改革委员会调查“农展馆旧馆原中央厅、一号厅、三号厅、二号厅的一部分以及73号楼的一部分”的审批流程及是否属于中办发17号文中的禁止性情形，该单位答复称：一、根据《中央预算内直接投资项目管理办法》第四条规定，申请安排中央预算内投资3000万元及以上的项目，以及需要跨地区、跨部门、跨区域统筹的项目，由国家发展改革委审批或者由国家发展改革委委托中央有关部门审批，其中特别重大项目由国家发展改革委核报国务院批准；其余项目按照隶属关系，由中央有关部门审批后抄送国家发展改革委。涉案的北京市朝阳区东三环北路16号农展馆原中央厅、一号厅、三号厅、二号厅的一部分及南大仓库的一部分，如不属于中央预算内投资的项目，则不由国家发展和改革委员会审批；如属于中央预算内投资项目，但投资金额在3000万元以下的，则按照隶属关系，由中央有关部门审批后抄送国家发展改革委，也不由国家发展改革委员会审批。二、关于案涉情形是否属于中办发17号文中的禁止性情形的问题。因中办发17号文系中共中央办公厅和国务院办公厅发布，故是否属于该规定的情形，应由发布部门作出权威解释，国家发展和改革委员会无权解释。后一审法院再次向农业部发函询问：“一、涉案房屋（即农展馆旧馆原中央厅、一号厅、三号厅、二号厅的一部分以及73号楼的一部分）的重建是否需要贵部审批？如果需要，需要贵部哪个部门审批？具体审批流程是什么？二、涉案房屋的重建是否属于中办发17号文中的禁止性情形？”农业部回函称：“来函收悉。经认真研究，回复如下：全国农业展览馆系我部直属事业单位。按照《农业部基本建设项目申报审批管理规定》和《农业部直属单位建设项目管理办法》的规定，部属事业单位申报中央预算内投资建设项目以及使用纳入预算内管理的自有资金进行项目建设，须报我部审批。对于部属事业单位利用其他资金进行项目建设，目前并无规定要求报我部审批。具体到本案涉案房屋，据了解，2011年3月，隆博公司与全国农业展览馆签订房屋租赁合约，同期双方还签订补充协议，约定由隆博公司出资对承租房进行装修改造，并明确装修改造内容。期间，隆博公司称房屋倒塌（全国农业展览馆称房屋系隆博公司擅自拆除），并开始在原址新建。2012年11月，隆博公司的翻建行为被北京市朝阳区城管监察大队以未办理新建项目行政审批手续为由责令停工。在补办项目规划许可证过程中，隆博广场公司多次致函全国农业展览馆，称经其与北京市规划委朝阳分局沟通，需要全国农业展览馆提供上级主管部门（即我部）对该项目的立项批复文件，方可办理相应的规划许可申报手续。根据隆博公司的要求，2013年5月底，全国农业展览馆以农展发[2013]7号文件正式向我部提出项目立项请示。为协助办理该项目的规划许可手续，我部受理了全国农业展览馆报来的请示，并对照国家有关法律法规和政策规定进行审查。期间，中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》[中办发[2013]17号]，要求“5年内，各级党政机关一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所”，提出“停止新建、扩建楼堂馆所”“严禁以危房改造等名义改扩建楼堂馆所”“严禁借企业名义搞任何形式的合作共建、集资建设”等，并明确“各级党政机关派出机构、直属事业单位及工会、共青团、妇联等人民团体适用本通知”。此外，通知还明确要求“党政机关使用非财政性资金建设的楼堂馆所，参照本通知执行”。由于全国农业展览馆属于我部直属的事业单位，其开展相应建设须遵守此通知要求，因此我部未批准全国农业展览馆的请示。”一审法院向国家机关事务管理局办公用房处咨询“涉案房屋（即农展馆旧馆原中央厅、一号厅、三号厅、二号厅的一部分以及73号楼的一部分）的重建是否属于中办发[2013]17号文件中禁止性情形”。该单位答复称：“中办发[2013]17号文件是国家机关事务管理局起草，以两办名义发布，中办发[2013]17号文件发布后，国家机关事务管理局配合中办起草了[2013]22号文件，该文件第五条要求‘除上述情况外的特殊性楼堂馆所建设和办公用房维修改造问题，本着实事求是精神，由省部级党政机关报请中央办公厅、国务院办公厅批转相关职能部门研究办理’。按照正常程序，由中办、国办把相关问题批转给相关职能部门办理，国家机关事务管理局就属于相关职能部门，故无法直接向法院回函说明这些问题。国家机关事务管理局不是文件的解释部门，无法直接解释，只有接到中办、国办的批转件后，才可研究解答。”另查，2011年3月16日，农展馆作为出租方，隆博公司作为承租方，北京庄胜房地产开发有限公司（以下简称庄胜公司）作为保证方签订《房屋租赁合约》及《房屋租赁合约之补充协议》。《房屋租赁合约》约定，隆博公司承租农展馆所有的北京市朝阳区东三环北路16号农展馆旧馆原中央厅、一号厅，三号厅、二号厅的一部分[建筑面积为5163.4平方米（房产证号为：朝全字第01404-10）]以及南大仓库的一部分[建筑面积为970.9平方米（房产证号为：朝全字第01404-14）]，租赁用途：开办饭店及经营综合娱乐项目。租期：自2011年7月1日起至2016年6月30日止。租金总额为39125000元），庄胜公司作为隆博公司的连带责任保证人。《房屋租赁合同之补充协议》约定：“……三方同意在本协议签订后，承租方与出租方双方共同出资对租赁房屋进行一次性改造修缮。其中，出租方出资通过给与承租方6个月的装修改造期予以体现，其它涉及租赁房屋改造、修缮的一切事项及费用均由承租方负责，出租方将在工程的审批上给与承租方积极的配合。2.此次改造修缮包括如下内容：2.1更换部分电力、消防、上下水及供暖系统；2.2更换制冷机组及所有老化阻塞的风机盘管；2.3更换承租房木质屋顶，以达到消防安全之目的；2.4重新铺设广场地面。3．本协议生效后，承租方应立即按照国家及北京市有关部门的要求，委托具有国家认可的相关资质的设计和施工单位对租赁房屋修缮部分进行设计、改造，确保租赁房屋的合法、安全使用。承租方需向出租方提供其委托的设计单位签署确保房屋设计达到安全规范的装修改造方案和由设计、施工、承租方三方共同签署的工程验收的文件。承租方将科学合理安排工期，保证在2011年底前实施完毕装修改造工程。4．承租方在未通过消防等国家监管部门验收，取得签署同意使用意见的《消防安全检查意见书》等相关文件前，不得对外经营。否则，出租方有权提前终止《房屋租赁合约》及本协议，承租方已付租金及保证金不予退还，由此引发的一切安全责任和经济损失，均由承租方负责。出租方承诺全力配合承租方办理相关手续。5.承租方同意在新合约以及本协议签署后，将利用出租方的房屋、场地增添的建筑物以及附着于房体的不宜拆卸的装修、装饰物以及对租赁房屋的水、暖、电、通讯、消防等改造后的全部配套设施无条件归出租方所有。6．保证方同意作为承租方履行新合约以及本协议的连带责任保证人。保证方按照上述各协议的约定及相关法律的规定承担连带担保责任。”农展馆称，2012年8月，隆博公司擅自拆除承租房屋。隆博公司对此不予认可，称房屋系其在履行《房屋租赁合约之补充协议》约定的“更换木质屋顶”的过程中自然坍塌。2015年12月7日，北京隆博广场有限公司变更名称为北京隆博广场商业有限公司。2018年5月，中华人民共和国农业部变更名称为中华人民共和国农业农村部。诉讼中，隆博公司向一审法院提交评估申请书，申请对其因原翻原建“北京市朝阳区东三环北路16号农展馆旧馆原中央厅、一号厅、三号厅、二号厅的一部分以及南大仓库的一部分”所花费的费用进行评估。经审查，隆博公司的评估申请对案件事实的查明不具有必要性，故一审法院不予准许。一审法院认为，2012年12月3日，隆博公司与农展馆、农业部所属单位离退休干部局三方签订的协议书系各方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，系合法有效的合同，各方当事人均应严格履行。根据已查明的事实，涉案73号楼拆建改造项目办理规划许可申报手续需取得农展馆的上级主管部门农业部的立项批复，但农业部因中办发[2013]17号文件，未批准农展馆的请示，导致无法办理规划许可申报手续，进而导致合同无法继续履行。该情形系合同成立以后，因政策原因致使客观情况发生了订立合同时无法预见的重大变化，最终导致合同无法继续履行，各方当事人的合同目的无法实现，故对隆博公司要求解除合同的诉讼请求，一审法院予以支持。另外，本案农业部作为被告的答辩意见是不同意解除合同，而其出具的回函又称因执行中央相关文件，未批准农展馆的立项请示，其辩称与回函内容指向的处理该纠纷的意图相悖，对此，一审法院释明后，在合理的时间内农业部仍不及时变更答辩意见，一审法院予以批评。关于违约问题，根据合同约定，农展馆应配合隆博公司办理涉案项目的行政审批手续，并根据需要出具相应的文件和材料。本案中，农展馆于2013年5月底向农业部发展计划司报了立项请示，农业部发展计划司因中办发[2013]17号文件未予批准，故尽管农展馆未能出具项目立项所需文件材料，其原因主要系国家政策变化。一审法院难以认定农展馆存在严重违约行为。这种情况下，对于隆博公司的损失，双方应予分担。但是，根据本案合同约定，隆博公司承担项目的全部投资和费用，并不得以任何理由要求农展馆返还其对项目的投资和费用，亦不得以任何理由要求农展馆赔偿其在该项目中的损失，故对隆博公司以农展馆违约为由，在本案中要求赔偿损失的诉讼请求，一审法院不予支持。需要说明的是，考虑到本案同隆博公司与农展馆及庄胜公司于2011年3月16日所签《房屋租赁合约》及《房屋租赁合约之补充协议》紧密相关，隆博公司不仅承租了案涉73号楼的一部分，还承租了农展馆所有的北京市朝阳区东三环北路16号农展馆旧馆原中央厅、一号厅，三号厅、二号厅的一部分，而隆博公司针对73号楼所实施的拆建改造行为与其承租其他租赁面积的合同履行情况密不可分，故尽管本案中，依据协议书，隆博公司关于73号楼项目的损失无法得到支持，但不影响隆博公司依据《房屋租赁合约》及《房屋租赁合约之补充协议》另案主张其相关权利。据此，一审法院判决：一、解除隆博公司与农展馆、农业部离退休干部局于二〇一二年十二月三日签订的《农业部老年大学东校区即农展馆73号楼拆建改造协议书》；二、驳回隆博公司的其他诉讼请求。本院二审期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据已查明的事实，涉案73号楼拆建改造项目办理规划许可申报手续需取得农展馆的上级主管部门农业部的立项批复。该批复属行政审批范畴。在农业部未予批准的情况下，关于73号楼拆建改造事项是否属于中办发[2013]17号文件规定的禁止性情形、中办发17号文是否适用于73号楼拆建工程，不属于民事案件审查范围。本案各方已确认，农业部未批准涉案项目立项，构成本案的基本事实。行政审批事项无法完成，是导致涉案协议无法继续履行，各方合同目的无法实现的根本原因。因农业部已经明确表示未批准农展馆的请示，在民事诉讼中，隆博公司上诉提出中办发[2013]17号文件不会导致协议书无法继续履行，是对民事诉讼性质认定的混淆所致。隆博公司上诉称农展馆未按照协议书的约定提供73号楼拆建工程的各项行政审批手续所需的相应文件和材料，是导致协议解除的原因。该上诉主张与事实不符。一审法院根据在案事实，确认各方所签协议书因未获审批而导致无法履行，判令解除该协议并无不当。对隆博公司的该项上诉请求，本院不予支持。涉案协议书约定，隆博公司负责按照国家规定及农展馆的相关要求办理并取得73号楼拆建工程的拆除、投资、规划、土地、环评、施工验收、房屋权属登记等与本项目的事实相关的一切行政审批手续。农展馆配合隆博公司办理上述行政审批手续，并根据需要出具相应的文件和材料。根据该约定，应确认农展馆就审批事项所负担的义务为配合隆博公司。根据已查明的案件事实，农展馆已提交相应请示，应确认农展馆已经履行其合同义务。隆博公司上诉主张农展馆存在严重违约行为，应承担给隆博公司造成的损失。该项上诉主张缺乏事实依据，本院亦不予支持。隆博公司上诉提出协议书中关于隆博公司不得以任何理由要求农展馆返还其对项目的投资和费用，亦不得以任何理由要求农展馆赔偿其该项目中的损失的约定显失公平，造成协议各方权利义务不对等，主张该约定属无效条款。该项关于合同部分条款无效的上诉主张明显缺乏法律依据，且实际履行中农展馆并无故意或重大过失行为，对隆博公司的该项上诉主张本院不予采信。综上所述，隆博公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费99866元，由北京隆博广场商业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 谷绍勇审 判 员 张玉娜审 判 员 张 慧二〇二〇年九月二十九日法官助理 杨 扬书 记 员 李 峥