浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1233号 上诉人（原审原告）温州市大川房地产开发有限公司，住所地浙江省温州市瓯海区瓯海大厦十四层。 法定代表人叶建成，董事长。 委托代理人孙瑞森、戴中聚，浙江时代商务律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区洲洋路6号。 法定代表人曾瑞华，区长。 委托代理人刘学勤，浙江浙合律师事务所律师。 原审被告温州市自然资源和规划局，住所地浙江省温州市鹿城区惠民路856号。 法定代表人冯金考，局长。 委托代理人陈圣怡，该局工作人员。 温州市大川房地产开发有限公司（以下简称大川公司）因诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）、温州市自然资源和规划局（以下简称温州资规局）土地行政协议一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初749号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月6日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2003年12月31日，原温州市国土资源局与原告大川公司签订案涉《国有土地使用权出让合同》，约定的出让宗地位于温州市瓯海区××镇××村，宗地编号为2××9号图所示，宗地总面积为82857平方米，其中出让面积为18850平方米。2019年7月24日，原告大川公司提起本案诉讼，请求：一、确认原告与第二被告签订的《国有土地使用权出让合同》合法有效；二、判令俩被告立即按约履行交付坐落温州市瓯海区××街道××村（原称社区）“大川·西湖人家”旧村改造房地产开发项目（二期）的用地地块。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称行政诉讼证据规定）第四条第一款规定，公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。案涉《国有土地使用权出让合同》系原温州市国土资源局与原告大川公司签订，瓯海区政府并非协议当事人。因此，原告将瓯海区政府列为本案共同被告，并要求其按约履行交付案涉土地的合同义务，缺乏事实和法律根据。经原审释明，原告拒绝变更共同被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法适用解释）第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，对于原告要求确认案涉合同有效并责令瓯海区政府履行案涉合同约定的土地交付义务的起诉，原审予以驳回。根据行政诉讼法第十四条、第十八条第一款的规定，一般行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。该法第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于原审管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。现被告为温州资规局的第原审行政案件，根据行政诉讼法第十四条的规定，应由基层人民法院管辖。原审根据《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》（温中法〔2018〕42号）异地交叉管辖的相关规定，通知原告在温州市鹿城区人民法院、浙江省平阳县人民法院、浙江省乐清市人民法院中选择管辖法院。原告选择温州市鹿城区人民法院作为本案管辖法院，故本案依法应移送温州市鹿城区人民法院处理，但需待前述驳回原告对瓯海区政府起诉的裁定生效后再执行移送。鉴于驳回起诉和移送管辖均适用裁定，故原审一并制作行政裁定书，但根据行政诉讼法适用解释第一百零一条第二款规定，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。综上，依照行政诉讼法第十四条、第十八条第一款、第二十二条、第二十六条第一款、第四十九条第（三）项、第（四）项，行政诉讼法适用解释》第二十六条第一款、第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定:一、驳回大川公司对被告瓯海区政府的起诉；二、大川公司对被告温州资规局的起诉移送温州市鹿城区人民法院处理。 大川公司不服原审法院行政裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定第一项，改判支持上诉人的原审诉讼请求。事实和理由：上诉人与原温州市国土资源局于2003年间签订了一份《国有土地使用权出让合同》。据此，上诉人依法取得了坐落于温州市瓯海区××街道××区（原名称为：新桥镇西湖村）152.38亩（其中二期124.286亩）用于旧村改造兼房地产开发的项目用地地块。政策调整后被上诉人实际承担案涉地上建筑物的拆迁与征收工作。由于被上诉人的干预，造成案涉地块具备交付条件仍拒不交付，其还违法在案涉地块上拟建造所谓的“安置房”，直接导致上诉人无法实际接收案涉地块和进场施工。原审法院不顾案件实际情况，以所谓的案涉的《国有土地使用权出让合同》系上诉人与原温州市国土资源局签订、被上诉人并非协议当事人等为由，裁定驳回上诉人的起诉，有所不当。行政诉讼法第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”、第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”、第一百零一条“本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”均明确被上诉人作为被告是基于其职权职务上的责任，同时依照《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，本案的处理结果与被上诉人有法律和事实上的利害关系，故亦应将其列为共同被告。综上，被上诉人作为本案被告，有相应法律依据。 瓯海区政府答辩称：一、答辩人不是本案适格被告。答辩人不是案涉《国有土地使用权出让合同》的当事人。基于合同的相对性，被答辩人就《国有土地使用权出让合同》效力提起确认之诉，与答辩人无关。二、案涉地块的土地出让金尚未支付，不具备交付的经济条件。西湖村村民已就案涉地块与瓯海区新桥街道办事处签订了《房屋拆迁产权置换（安置）协议》，且新桥街道已经拆除了案涉地块的房屋，并按《产权置换安置协议》的约定对案涉地块的拆迁户进行了安置。因此，也不具备交付的现实条件。三、鉴于第二点所述，建议被答辩人与温州资规局解除案涉《国有土地出让合同》。对于被答辩人就履行案涉合同的开支及损失，其可另行主张。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 温州资规局答辩称：一、温州资规局与上诉人签订的案涉合同合法有效。二、温州资规局在案涉合同生效后已向上诉人交付了案涉出让宗地。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，行政诉讼法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政诉讼证据规定第四条第一款规定，公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。根据原审查明的事实，案涉《国有土地使用权出让合同》系原温州市国土资源局与大川公司签订，瓯海区政府并非协议当事人。根据合同相对性原则，上诉人的合同相对人为温州资规局而非瓯海区政府，故上诉人将瓯海区政府列为本案共同被告，无事实和法律根据。在原审向上诉人予以释明而其拒绝变更共同被告的情况下，原审根据行政诉讼法适用解释第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，驳回上诉人对瓯海区政府的起诉，并无不当。关于上诉人对温州资规局的起诉，根据行政诉讼法第十四条“基层人民法院管辖第一审行政案件”、第十八条第一款“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖”、第二十二条“人民法院发现受理的案件不属于原审管辖的，应当移送有管辖权的人民法院”及温州市中级人民法院（温中法〔2018〕42号）《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》异地交叉管辖的相关规定，并结合上诉人自愿选择温州市鹿城区人民法院作为本案管辖法院的陈述，原审认定本案应依法移送温州市鹿城区人民法院处理，亦无不当。 综上，上诉人大川公司的上诉理由不能成立，不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  黄金富 审判员  马惟菁 审判员  王富新 二〇二〇年九月十八日 书记员  朱胤佐