湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终816号上诉人（原审原告）：邓春艳，女，1971年12月16日出生，汉族，住湖南省祁阳县。被上诉人（原审被告）：祁阳县人民政府。住所地：湖南省祁阳县金盆西路2号。法定代表人：陈小平，该县县长。被上诉人（原审被告）：祁阳县自然资源局。住所地：湖南省祁阳县陶铸路286号。法定代表人：甘小玲，该局局长。上诉人邓春艳因与被上诉人祁阳县人民政府（以下简称祁阳县政府）、祁阳县自然资源局房屋行政强制一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2020）湘11行初40号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。永州市中级人民法院经审理查明：2019年9月20日，祁阳县自然资源局向邓太月下达了2019-201号《限期拆除通知书》，认为邓太月未经法定机关批准，擅自在祁阳县的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令邓太月在收到该通知书之日起七日内予以自行拆除。逾期不拆除的，该局将依法进行立案查处。2019年9月27日，祁阳县自然资源局向邓太月下达了［2019］拆字第159号《行政强制拆除告知书》。2019年10月9日，祁阳县自然资源局经检查确认邓太月在祁阳县地段，于1998年下旬，未经规划行政主管部门审批，擅自建设杂房共七处：①砖木石棉瓦房一层：6.74×7.31＝49.27ｍ2；②砖木石棉瓦房一层：6.66×4.7＝31.3ｍ2；③砖木石棉瓦房一层：1.5×3.38＝5.07ｍ2；④砖木铁皮房一层：4.62×12.83＝59.27ｍ2；⑤砖木石棉瓦房一层：3.31×4.37＝14.46ｍ2；⑥砖木石棉瓦房一层：3.97×4.11＝16.32ｍ2；⑦石棉瓦房一面敞开：3.61×6.1＝22.02ｍ2；总违法建筑面积214.03平方米。同日，祁阳县自然资源局对邓太月作出［2019］拆字第137号《行政强制拆除决定书》并送达给邓太月。2019年10月19日祁阳县自然资源局向邓太月下达了执强催字（2019）124号《行政强制拆除催告书》。邓太月未自行拆除涉案房屋，2020年1月6日祁阳县自然资源局作出执强拆字［2019］137号《行政强制拆除决定书》，载明：“依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，祁阳县政府现已责成本机关实施强制拆除。本机关依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，决定对邓太月位于原种场五队的违法建筑物实施强制拆除，并要求邓太月于2020年1月8日前自行清理存放于该建筑物内的各类财物”。2020年1月9日，祁阳县自然资源局对①砖木石棉瓦房一层49.27ｍ2、②砖木石棉瓦房一层31.3ｍ2、③砖木石棉瓦房一层5.07ｍ2、④砖木铁皮房一层59.27ｍ2、⑦石棉瓦房一面敞开22.02ｍ2，共计183.25ｍ2的建筑物实施了拆除。2020年1月7日，邓太月分案起诉至湖南省永州市零陵区人民法院，请求撤销2019-201号《限期拆除通知书》、执强拆字［2019］137号《行政强制拆除决定书》。湖南省永州市零陵区人民法院于2020年4月1日分别作出（2020）湘1102行初38号行政判决、（2020）湘1102行初37号行政判决，判决确认2019-201号限期拆除通知、执强拆字［2019］137号行政强制拆除决定违法。邓太月已就上述二判决上诉。现邓春艳起诉祁阳县政府、祁阳县自然资源局于2020年1月9日强制拆除其位于祁阳县北侧部分房屋（涉案房屋）的行政行为违法，其中涉案房屋与祁阳县自然资源局作出2019-201号《限期拆除通知书》和执强拆字［2019］137号《行政强制拆除决定书》所涉及的房屋范围相同；与祁阳县自然资源局依职权于2020年1月9日实施拆除邓太月的①、②、③、④、⑦共183.25ｍ2的建筑物的范围相同。认定上述事实的证据有：2019-201号《限期拆除通知书》、《行政强制拆除告知书》、检查笔录及房屋拆迁测绘图及登记计算式、［2019］拆字第137号《行政强制拆除决定书》、执强催字（2019）124号《行政强制拆除催告书》、执强拆字［2019］137号《行政强制拆除决定书》、邓太月的行政起诉状、（2020）湘1102行初38号行政判决书、（2020）湘1102行初37号行政判决书。永州市中级人民法院经审理认为：一、关于适格被告的问题。祁阳县自然资源局是本案被诉行政行为作出的主体，是本案的适格被告。第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，邓春艳诉请确认强拆违法的涉案房屋范围与祁阳县自然资源局对邓太月作出的2019-201号《限期拆除通知书》和执强拆字［2019］137号《行政强制拆除决定书》所涉及的房屋范围相同。祁阳县自然资源局经调查认定邓太月在祁阳县地段，于1998年下旬，未经规划行政主管部门审批，擅自建设涉案房屋，遂作出《限期拆除通知书》，限期自行拆除。在邓太月不履行的情况下，又作出了《行政强制拆除告知书》、《行政强制拆除催告书》。2020年1月6日祁阳县自然资源局作出执强拆字［2019］137号《行政强制拆除决定书》，载明：“依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，祁阳县政府现已责成祁阳县自然资源局实施强制拆除”，祁阳县自然资源局强制拆除涉案房屋主体明确，是本案的适格被告。第二，祁阳县原种场区域开发安置建设指挥部的工作人员在拆除现场只是协助祁阳县自然资源局维护秩序，并不能以此推定祁阳县政府是强制拆除主体。故邓春艳以祁阳县政府为被告提起的行政诉讼，没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件，人民法院应不予立案。虽然邓春艳同时也起诉了祁阳县自然资源局，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条之规定，其起诉该局房屋行政强制案，不属于中级人民法院管辖的第一审行政案件，应向具有管辖权的基层人民法院湖南省永州市零陵区人民法院提起行政诉讼。邓春艳直接向永州市中级人民法院提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件。第三，永州市中级人民法院于2020年4月22日向邓春艳送达了《变更被告的通知》，邓春艳在规定期限内未予以变更，庭审中亦明确表示不予变更。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。第四，虽然祁阳县自然资源局作出2019-201号《限期拆除通知书》和执强拆字［2019］137号《行政强制拆除决定书》，湖南省永州市零陵区人民法院一审均已判决确认违法，但这不能否认祁阳县自然资源局在法院判决确认违法之前依据限期拆除通知和行政强制拆除决定实施了强制拆除行为。二、关于邓春艳是否具有原告主体资格的问题。因邓春艳主张“涉案房屋归其所有，由其出资所建，属合法房屋”，但没有提供涉案房屋合法建设的规划审批材料及相关不动产登记资料，其提出涉案房屋系其出资所建的证据亦不充分。但从邓春艳对涉案房屋的管理使用情况来看，可以初步认定其与被诉行政强制拆除行为具有一定的利害关系，邓春艳具有原告主体资格。三、邓太月就涉案房屋起诉请求撤销2019-201号《限期拆除通知书》、执强拆字［2019］137号《行政强制拆除决定书》，与本案邓春艳就涉案房屋起诉请求确认强制拆除行为违法，属不同的诉讼请求，不属于重复起诉。据此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三项之规定，裁定驳回邓春艳的起诉。案件受理费50元退还给邓春艳。邓春艳不服上述裁定，向本院提起上诉称：一、一审法院认为“原告以祁阳县政府为被告提起的行政诉讼，没有事实根据”，属事实认定错误。二、邓春艳是涉案房屋所有权人，一审法院仅认定上诉人与被诉强制拆除行为“具有一定利害关系”，事实认定不清。三、基于一审法院认定事实不清，故适用法律错误。综上，请求：撤销一审裁定，指令一审法院对本案继续审理。祁阳县政府与祁阳县自然资源局未提交书面答辩意见。各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。一审已经认定的事实本院予以确认。本院另查明：根据祁阳县机构改革方案，祁阳县国土资源局的职责及祁阳县住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责在2019年3月后统一整合由祁阳县自然资源局行使。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为：本案的焦点问题为原被告主体资格问题。一、关于本案原告主体资格问题。根据《物权法》第十四条及第三十一条之规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自载于不动产登记簿时发生效力。处分不动产物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力。从上述法条可知，我国不动产所有权的归属采取登记主义，以当事人在不动产登记中心进行登记为权利发生效力的要件，当事人未经登记的，不发生对世效力。本案中，涉案房屋没有登记在邓春艳名下，邓春艳提交的据以主张自身权利的证据是邓太月的国有土地使用权证，虽然邓春艳提交了公证书以证明其家庭内部对相关土地及房屋进行了析产，但该公证书从法律效力上看不能取代权属登记证明，加之邓春艳并未提供涉案房屋合法建设的规划审批材料，亦不能证明涉案房屋系其出资所建，因此，邓春艳认为其是涉案房屋所有权人，证据不足。但结合本案的实际情况，邓春艳对涉案房屋进行了管理、使用，因此，一审法院初步认定邓春艳与被诉行政强制拆除行为具有一定的利害关系，邓春艳具有原告主体资格，给予了邓春艳起诉的权利，认定事实清楚，适用法律正确，处理并无不当。二、关于本案适格被告的问题。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是法定主体原则，即行政机关作出行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定就是法定主体原则的体现。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及第六十四条之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述法条精神，单位或者个人在城镇规划区内进行建设的，法定管理及审批主体是市县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府。本案中，因机构编制改革及职能权限调整，祁阳县城乡规划及国土管理职能调整为祁阳县自然资源局统一行使。祁阳县自然资源局作为法定行使管理职责的主体，依据《中华人民共和国城乡规划法》于2019年9月20日下达了2019-201号《限期拆除通知书》，于2019年9月27日下达了［2019］拆字第159号《行政强制拆除告知书》，于2019年10月9日作出［2019］拆字第137号《行政强制拆除决定书》，于2019年10月19日下达执强催字（2019）124号《行政强制拆除催告书》，于2020年1月6日作出执强拆字［2019］137号《行政强制拆除决定书》，并自认于2020年1月9日强制拆除了涉案房屋，因此，从上述事实结合法律规定看，房屋强制拆除行为可以确认为系祁阳县自然资源局所为，且祁阳县自然资源局具有承担相应法律责任的职能。而根据《行政诉讼法》第四十九条第二项的规定，提起行政诉讼应当有明确的被告。行政诉讼被告的确定主要是能够足以使本案的被告与其他行政机关或者法律法规规章授权的组织相区别，以保障诉讼顺利进行，保障案件事实清楚地查明。本案中，祁阳县自然资源局作为进行强制拆除的主体，事实上参与了强制拆除的过程，既具有在法律上承担相应责任的法定职责主体资格，也能够参与诉讼，保障案件事实清楚地查明，保障诉讼顺利进行，并承担相应法律后果。因此，一审法院认为祁阳县自然资源局可以作为本案的适格被告，祁阳县政府不是本案的适格被告，并不会不当减损当事人的权利。一审法院在对被告作出判断后，依法履行释明义务，在开庭前向邓春艳作出（2020）湘11行初40号《变更被告的通知》，告知其变更被告，适用法律正确，在案件处理上并无明显不当，邓春艳可以祁阳县自然资源局为被告，根据管辖原则另案起诉。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人邓春艳的上诉请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  李俊穎审判员  朱志林审判员  林 芝二〇二〇年九月七日书记员  唐 佳