江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏03行初131号原告：金瑞军，男，1955年8月2日出生，汉族，住新沂市。委托诉讼代理人：蔡从清，新沂市新安法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：金超（原告金瑞军之子），1984年3月10日，住住新沂市。被告：徐州市人民政府,住所地徐州市新城区昆仑大道1号。法定代表人：庄兆林，市长。委托诉讼代理人：于涛，徐州市司法局工作人员。委托诉讼代理人：李春芳，江苏元封律师事务所律师。第三人：新沂市人民政府，住所地新沂市新安街道市府路37号。法定代表人：陈堂清，新沂市市长。委托诉讼代理人：盛倩，新沂市自然资源和规划局工作人员。委托诉讼代理人：戈宜兵，江苏苏沂律师事务所律师。原告金瑞军诉被告徐州市人民政府、第三人新沂市人民政府土地行政管理（土地）行政复议一案，本院立案后向被告、第三人送达了起诉状副本及举证通知书等诉讼材料，并依法组成合议庭公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。原告金瑞军的诉讼请求为：1.依法撤销徐州市人民政府(2019)徐行复第86号行政复议决定书，确认原告为诉争行政行为的利害关系人。2.案件受理费由被告负担。事实和理由：一、原告系诉争行政行为的利害关系人。1984年双井村为发展小集市需要，在原双井村老村部门前南北路两边规划小集市，鼓励村民在道路两旁设立经营门市，建造经营用房。1992年经双井村批准，王国权在供销社双井经营门市北侧老村部门前建有一排经营门市性质的瓦房。1999年，王国权将该排瓦房从北往南数第四、五两间瓦房作价2600元转让给原告，原告一直在该房屋内经营百货店，并且原告曾因店铺扩大，两次向双塘国土所申请该宗土地的土地使用权，未获批准。无奈，2014年原告儿子金超在上述两间瓦房的对面建房，扩大经营，该两间瓦房就由原告父母居住，直到2017年原告母亲过世后，改为仓库。程毅为双井村一组村民，其父亲程加明，母亲王平，另有四名姐姐均已出嫁，家中现有人口三人。2006年程毅父亲程加明从本村村民陈生良处购得双井村老村部房屋八间及院落一套(该集体资产处置时未按法定程序公开处置，资产处置时原告不知情)，房屋及院子占地东西长约24米，南北长约40米。占地面积远大于江苏省土地管理条例关于宅基地面积200平方米的上限规定。在购得该处房产不久，程毅家将位于双井村××房屋××宅基地及房屋××给同村村民张中礼。2017年3月程毅以原宅基地被集体占用为由向新沂市××××村村民委员会申请宅基地，申请地块为按程毅的说法是包括原告瓦房在内的150平方米的集体土地，让人费解的是该申请不仅被案外人新沂市××××村村委会报送审核，还通过了双塘镇国土资源管理所及新沂市双塘镇人民政府审核，最终获得被告新沂市人民政府的批准。很明显该批准是违法的。2019年2月，程毅依据此违法审批向人民法院依法提起排除妨碍诉讼，要求原告拆除房屋。毫无疑问第三人新沂市人民政府的审批行为损害原告的合法权益，原告系该行政行为的利害关系人。二、新沂市人民政府批准程毅申请宅基地的行政行为明显违法。理由如下：1.程毅不具备申请宅基地的主体资格。《土地管理法》及《物权法》均规定农村一户只能拥有一份宅基地；国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》更是进一步明确要严控“一户一宅”；同时按照《江苏省土地管理条例》第三十四条规定宅基地面积最多不超过200平方米。程毅一户现有的房屋及土地使用权不仅能完全满足该户的居住生活生产需要，且面积还远超江苏省规定的宅基地面积不超过200平方米的地区上限规定，无需申请新的宅基地。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》(五)规定“农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。”农村宅基地的申请是以户为单位，该户在以程加明为户主登记的宅基地被转卖后，转而再以程毅为名申请宅基地显然是为了规避宅基地被出卖后不得再申请宅基地的排除性条款。另外在申请表中填报家庭成员中仅父母信息是真实的，所谓的妹妹信息均为虚假，程毅只有三个姐姐，该户目前常住人口为3人且程毅仍为未婚，不具备分户条件(6人以上具备分户条件)。综上，第三人是不具备申请宅基地的资格的。2.程毅上报虚假材料，以便骗取宅基地，各级行政机关疏于审核，违法审批。程毅在申请宅基地时谎报原宅基地影响村庄规划被集体收回，宅基地究竟是收回还是被转卖案外人，双井村村委会最清楚。在填写家庭成员时谎报两名出嫁的姐姐为妹妹，程毅的出生年份是1997年，2017年时为20岁，表中填报的妹妹都28、30岁了。按照规定，申请人申请宅基地时，不仅要提供本人身份证也要提供该户的常住人口登记簿，出现如此明显且低级错误，如果不是各行政单位疏于审核，怎会不能发现。3.申请及办理程序违法。国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》(六)规定“规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡(镇)审核后，报县(市)审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。”(七)规定“健全宅基地管理制度。在宅基地审批过程中，乡(镇)国土资源管理所要做到“三到场”，即：受理宅基地申请后，要到实地审查程毅是否具备条件、拟用地是否符合规划、权属是否存在争议等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。”在受理程毅的申请后，不仅双井村村民委员会未按法定程序进行公示(利害关系人也就谈不到有无异议，根本就不知情)；而且双塘镇人民政府及双塘镇国土资源管理所也未做到“三到场”，未到实地审查是否符合条件、案涉地块有无争议，给予违规审核，第三人新沂市人民政府违规审批，为程毅获取非法权益大开绿灯。第三人新沂市人民政府违法为程毅办理宅基地使用权审批手续，导致程毅依据非法取得权利起诉原告，提出非法诉求，损害原告的合法权利，原告据此向被告徐州市人民政府提出复议申请，请求依法认定被告批准程毅使用宅基地使用权的行政审批行为违法，依法撤销被告批准的准许程毅申请宅基地使用权的行政审批行为。徐州市人民政府受理后，不仅不查明事实，还否认原告的利害关系人身份，变相维护第三人新沂市人民政府罔顾事实，置“一户一宅”的法律规定于不顾，做出的违法审批。综上所述，请求依法判决支持原告诉讼请求。原告向本院提交如下证据：证据一：〔2019〕徐行复第86号行政复议决定书（复印件），证明原告在指定的期限内不服行政复议结论，提出诉讼。证据二：新沂市人民法院（2019）苏0381民初1681号案件开庭传票、应诉及举证通知书、民事诉状，证明2019年案外人程毅起诉原告要求排除妨碍。证据三：新沂市人民法院（2019）苏0381民初1681号民事判决书（复印自新沂市人民政府）、徐州市中级人民法院（2019）苏03民终6155号终审民事裁定书，证明新沂市人民法院支持案外人排除妨碍的诉讼请求，本案的原告不服判决，提出上诉，徐州市中级人民法院依法改判，支持上诉人的上诉请求，认为本案原告和案外人程毅系土地权属纠纷，依法应由人民政府处理。也就是说，原告与本案的行政行为所涉的案外人程毅存在土地权属方面的纷争，系直接的利害关系人。证据四：2014年10月24日，案外人双塘镇双井村村民委员会出具的证明一份，证明新沂市××××村村民委员会认可涉案的两间房屋本案原告所有，而该两间房屋又是被告即本案第三审批同意程毅使用涉案土地上的附着物，也进一步证明了本案原告系该行政行为的利害关系人。证据五：2004年9月20日双井村与陈生良的协议书一份，证明原告系涉案的房屋的所有权人，原告和第三人新沂市人民政府的行政决定有利害关系。在证据五中，新沂市××××村村民委员会罗列的房屋所有权人包括了本案的原告，所以这也证明了原告。是直接的利害关系人。上述证据大多为复印件，但这些复印件复印于新市人民法院档案室，加盖了该院的印章，证明与原件相符。被告徐州市人民政府辩称：一、答辩人作出的行政复议决定符合法定程序。原告金瑞军不服新沂市人民政府为程毅办理使用宅基地审批决定的行政行为不服，向本机关申请行政复议。本机关于2019年4月28日依法予以受理。2019年6月3日因案情审理需要，案件延期审理并制作延期审理通知书送达当事人。2019年7月11日因程毅起诉金瑞军至新沂市人民法院，案件中止审理并制作中止审理通知书送达当事人。2019年12月1日因行政复议中止原因已消除，该复议案件恢复审理，本机关于2019年12月13日依法作出〔2019〕徐行复第86号行政复议决定书，并送达双方当事人。二、答辩人作出行政复议决定认定事实清楚、证据确凿。原告金瑞军系新沂市××××村村民，其自称于1992年从王国权处以2600元的价格购买双井村老村部房屋两间。金瑞军在该瓦房内开设小卖部，2017年用作仓库。2004年9月20日，双井村村委会将老村部房屋八间及门前土地使用权一并转让给陈生良，双方签订协议书“原金瑞军小店、张小永理发店、王怀明修理店所占地皮归陈生良所有，三户只能临时使用，不得再拆重盖”。2006年8月10日，陈生良与程加明(程毅之父)签订《转让协议》，将2004年9月陈生良与双井村委会签订的协议书转让给程加明。2017年11月1日，新沂市人民政府同意程毅使用涉案土地(新沂市××××村一组，北邻程加明、西邻路、东邻空地、南邻巷道，面积为150平方米)用于新建住宅。以上事实，有新沂市农村居民宅基地审批表、协议书、转让协议、村委会会议记录等证据证明。三、答辩人作出行政复议决定适用法律、法规正确。该复议案件中被申请人作出涉案审批行为的行政相对人为第三人，申请人金瑞军不是被申请人涉案审批行为的相对人，在案件审理期间申请人未提供与该审批行为具有利害关系的相关证据或依据。根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的相关规定，申请人的复议申请不属于行政复议受理范围。依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，本机关决定驳回申请人的行政复议申请。综上，答辩人作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告提交如下证据：第一组：1.立案审批表。2.行政复议申请书。3.书面答复通知书及新沂市人民政府行政复议答复书。4.新沂市农村居民宅基地审批表、协议书、转让协议、村委会会议记录、村民代表会议记录。5.延期审理通知书及送达回证。6.中止审理通知书及送达回证。7.恢复审理通知书及送达回证。8.行政复议决定书〔2019〕徐行复第86号及送达回证。以上证据共同证明答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。第二组：申请人提交材料目录及送达地址确认书，证明原告申请行政复议时仅提交新沂市农村居民宅基地审批表、第三人程毅诉申请人金瑞军排除妨碍诉状一份。第三人新沂市人民政府述称，行政复议决定书认定事实清楚，程序合法，且原告不具备本案诉讼主体资格、涉案审批表不具有可诉性，原告的诉讼请求不能成立。主要事实和理由：一、原告不是本案的适格主体，行政复议决定书认定事实清楚，程序合法。原告诉称其是1999年从王国权处购买到涉案地块上的两间房屋，但并无相关的证据证实。同时依据2004年9月20日新沂市××××村村民委员会与陈生良签订的《协议书》可以证明，原告所称的两间房屋不属原告所有，且包括这两间房屋在内的8间房屋已由村委会转让给陈生良所有。因此，原告与涉案地块无法律上的利害关系，不是本案适格主体。行政复议决定书认定事实清楚，程序合法，原告要求撤销复议决定书的请求不能成立。二、涉案审批表不属于行政案件的受案范围。涉案宅基地审批表是土地使用权登记的中间环节，是过程性行为，不具有可诉性。最终影响原告合法权益的是土地使用权登记行为，涉案地块没有颁发土地使用权证书。三、原告诉状所述内容不属实，答辩人作出的行政行为认定事实清楚，证据充分。涉案土地属于建设用地，原由双井村村委会使用，并建有房屋8间，2004年9月20日，双井村委会将涉案地块上的8间房屋及门前土地使用权一并转让给陈生良使用，双方签订《协议书》一份，该协议书同时约定金瑞军的小店等只能临时使用涉案地块，因此，金瑞军对涉案地块无土地使用权。2006年8月10日，经村委会同意，陈生良将涉案房屋转让给程加明，程加明对涉案地块上的房屋享有所有权。程毅系程加明之子，为双井村村民，于2017年3月21日向村委会提出宅基地使用权申请，经双井村委会同意，自然资源部门调查，双塘镇政府审核，第三人新沂市人民政府审批同意程毅使用涉案土地。因此，第三人新沂市人民政府认定事实清楚，程序合法。综上所述，原告的请求事项无事实和法律依据，请驳回原告的起诉或驳回其诉讼请求。第三人未提交证据。对原告提交的证据，被告质证意见为：对证据一无异议。对证据二和证据三的真实性、合法性无异议，但对于证明目的有异议，不能证明原告是行政复议的相对人或利害关系人。根据1681号判决书，法院查实，程加明从陈生良处合法受让诉争宅基地，后其子程毅因建房需要，经新沂市人民政府审批，获得该宅基地使用权，依法对宅基地享有物权，而金瑞军关于其已实际使用该宅基地近30年，该宅基地使用权又归其所有的抗辩意见，于法无据。对证据四的证据三性均不认可，且不能证明原告是行政复议相对人或利害关系人。因为该份证明上没有经办人负责人的签字，且内容中描述的两间房的四至不明确，不能确定其所称的两间房的具体位置，也无法证明产权归属问题。对证据五双井村与陈生良的协议书的真实性、合法性认可，但该份证据恰恰证明了双井村委会将涉案房屋转让给陈生良。从新沂市一审和中院二审查明的事实来看，金瑞军在庭审中陈述，其向徐州市人民政府申请行政复议，未提出新的事实或新的证据。我们在行政复议审理中，并未收到原告提交的证据四和证据五材料。第三人质证意见：同意被告徐州市人民政府的意见。另补充，对原告提交的证据四的合法性有异议，因为依据民事诉讼法司法解释的相关规定，单位出具的证明应当有经办人以及单位负责人的签字确认，同时该份证据原告在行政复议案件审理期间，并没有向被告徐州市人民政府提交，因此并不能作为其主张其与涉案土地有利害关系的证据。证据五也是第三人新沂市人民政府在复议期间提交的，恰恰能够证明原告与涉案的土地使用权并没有利害关系。对于一、二审法院的民事判决书的真实性、合法性均无异议，因为涉案的土地并没有办理相关的权属证书，同时原告也不能证明其一直占有和使用其所称的两间房屋，因此行政复议决定书认定的事实清楚。对被告提交的证据，原告质证意见：对第一组证据中证据一、二、三的真实性、合法性没有异议，但关联性方面不能否定原告的利害关系人身份。对证据四其中的村委会会议记录、村民代表会议记录，虽然被告提交了加盖双井村村民委员会印章的复印件，但仍然不能改变其复印件的性质，因此我们对真实性不予认可，合法性问题，根据原告对参加会议的部分相关人员的了解，得知会议记录标注的2017年的2月5日和2017年的3月1日，没有实际召开过这样的两次会议，也就是说该两份会议记录为近期补做，所以对它的合法性不予认可。如果被告坚持这两份会议记录的真实性，特别是时间节点方面的真实性，那么原告将申请人民法院对该两份文证资料的形成时间依法进行司法鉴定。该组证据中的2004年9月20日的协议书明确记载了原金瑞军小店的字样，结合原告提交的证据四，也就是双井村村民委员会的证明，相互印证了本案原告是这涉案两间房屋的所有权人。被告及第三人的行政行为直接涉及了原告对该两间房屋的权属问题，那么原告当然是利害关系人。对证据六、证据七、证据八的真实性、合法性没有异议，但不能否定原告是利害关系人。对第二组证据没有异议。第三人对被告提交的证据无异议。本院认证意见：一、原告提交的证据四属于单位出具的证明材料，形式上不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百一十五条的规定，且村民委员会不具有确认房屋所有权的法定职权，故对该证据不予确认。对原告提供的其他证据，被告、第三人对其真实性无异议，本院对真实性予以确认，作为认定案件事实的依据。二、原告对被告提交的村委会会议记录、村民代表会议记录的形成时间、是否实际召开会议提出质疑，且该两份证据与本案争议焦点无直接关联性，本院在本案中对该证据不予确认。被告提交的其他证据，原告及第三人对其真实性无异议，本院对真实性予以确认，作为认定案件事实的依据。经审理查明：2017年11月1日，新沂市人民政府批准程毅使用农村集体建设用地150平方米作为新建住宅使用。2019年2月，程毅向新沂市人民法院提起民事诉讼，请求判决金瑞军排除妨碍、拆除建造在程毅宅基地上的临时建筑物并承担诉讼费用。2019年4月28日，金瑞军以新沂市人民政府为被申请人向徐州市人民政府提起行政复议，请求依法撤销新沂市人民政府为程毅办理批准使用宅基地的审批决定，徐州市人民政府于当日决定立案。金瑞军随行政复议申请书一并提交的证据材料为新沂市农村居民宅基地审批表、程毅诉金瑞军排除妨害的诉状。2019年5月5日，徐州市人民政府通知新沂市人民政府提出书面答复并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他材料。2019年5月15日，新沂市人民政府作出行政复议答复书，并提交2004年9月20日新沂市××××村村民委员会与陈生良签订的协议书、2006年8月10日陈生良的转让协议、新沂市农村居民宅基地审批表等证据。2019年6月3日，徐州市人民政府作出行政复议延期审理通知并向金瑞军送达。2019年7月11日，徐州市人民政府作出行政复议中止通知书并向金瑞军送达。2019年12月1日，徐州市人民政府作出恢复审理通知书。2019年12月13日，徐州市人民政府作出〔2019〕徐行复第86号行政复议决定书并向金瑞军送达（一并送达恢复审理通知书）。〔2019〕徐行复第86号行政复议决定书认为，被申请人作出涉案审批行为的行政相对人为第三人，申请人不是被申请人涉案审批行为的相对人，在案件审理期间申请人未提供与该审批行为具有利害关系的相关证据或依据。根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的相关规定，申请人的复议申请不属于行政复议受理范围。综上，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。金瑞军不服，提起本案诉讼，请求撤销徐州市人民政府〔2019〕徐行复第86号行政复议决定书，确认其为诉争行政行为的利害关系人。诉讼过程中金瑞军陈述，其1999年以2600元的价格从王国权处购得诉争土地上的两间房屋，当时是口头协议，没有书面的。另查明：程毅诉金瑞军排除妨害纠纷一案，新沂市人民法院于2019年6月12日作出（2019）苏0381民初1681号民事判决，判决金瑞军于判决生效后30日内将位于新沂市××××村的150平米宅基地（北邻程加明，西邻路，东邻空地，南邻巷道）上的瓦房拆除。金瑞军不服提起上诉，徐州市中级人民法院审理后认为，该案不属于人民法院民事诉讼受案范围，于2019年11月22日作出（2019）苏03民终6155号民事裁定，撤销新沂市人民法院（2019）苏0381民初1681号民事判决，驳回程毅的起诉。本院认为，依照《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款的规定，行政复议的申请人应当与被申请复议的行政行为有利害关系，否则其行政复议申请将被行政复议机关驳回。本案中，金瑞军并非涉案土地审批行为的相对人，故其应当举证证明与该审批行为具有其他利害关系。《中华人民共和国物权法》第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。”金瑞军未取得涉案土地的权属登记证书或者有权机关同意其使用土地的审批文件，其也未取得所述称房屋的权属登记证书，无法依据“房地一体”原则取得诉争土地的合法使用权，故金瑞军在行政复议及本案诉讼过程中所举证据不能证明其对诉争土地享有合法使用权。金瑞军所称的其一直在诉争土地上经营百货店、双井村村民委员会转让其房屋系无效行为等，可在符合法定条件的情况下通过民事诉讼等合法途径解决，但上述陈述以及程毅提起诉讼要求其排除妨害等事由，均不能证明金瑞军与涉案土地审批行为存在利害关系。因此，徐州市人民政府决定驳回金瑞军的行政复议申请，有事实及法律依据，适用法律、法规正确，符合法定程序，金瑞军要求撤销涉案行政复议决定、确认其为诉争行政行为的利害关系人，于法无据，本院不予支持。对金瑞军在行政起诉状中所述的土地审批行为的合法性问题，不属于本案审理范围，本院不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告金瑞军诉讼请求。案件受理费50元，由原告金瑞军负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长 赵 涛审判员 周美来审判员 李帅胜二〇二〇年九月十五日书记员 郁梦晨