河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀06行初95号 原告李敬，男，汉族，1963年12月15日出生，住河北省定州市西城区。 原告李红宾，男，汉族，1967年9月15日出生，住河北省定州市西城区。 原告李正波，男，汉族，1974年11月25日出生，住河北省定州市西城区。 原告李四群，男，汉族，1965年11月18日出生，住河北省定州市西城区。 原告李顺强，男，汉族，1972年6月24日出生，住河北省定州市西城区。 五原告委托代理人姚伟，北京市农权律师事务所律师。 被告定州市人民政府，住所地定州市中山路1号。 法定代表人张涛，该市市长。 委托代理人杨兵。 委托代理人于永旺，河北世纪三和律师事务所律师。 第三人定州旭阳房地产开发有限公司，住所地定州市胜利路。 法定代表人张弛，该单位总经理。 委托代理人付晓雨，该单位职员。 委托代理人许明霞，该单位职员。 原告李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强诉被告定州市人民政府不履行法定职责一案，于2020年6月2日向本院提起行政诉讼。本院经诉前化解程序后，于2020年7月7日立案，于2020年7月9日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月14日公开开庭审理了本案。原告李敬、李红宾、李四群、李顺强及五原告共同委托代理人姚伟、被告定州市人民政府委托代理人于永旺、杨兵，第三人定州旭阳房地产开发有限公司（以下简称旭阳公司）委托代理人付晓雨、许明霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强诉称，庞白土村村民集体所有的土地曾租赁给020单位（河北定州仓库）使用，全体村民在020地块租赁期间均在仓库负责装卸工作，村民的基本生活得以维持。但在2018年,村民不知情的情况下，该块土地变更为商业用地，由旭阳公司开发建设“旭阳幸福城一期”项目。村民为此多方走访，后来通过向河北省人民政府信息公开后得知，该块土地没有被征收为国有，依法还是集体土地，因房地产开发公司对涉案土地没有合法使用权，其不能进行开发建设，故申请人要求对该块土地进行确权，将土地所有权确权到庞白土村集体所有，并予以登记核发集体土地所有权证书。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，依法向定州市人民政府申请确权，被告于2019年12月16日签收了原告的确权申请书，但时至今日，被告对原告申请置之不理，故提起行政诉讼。综上，请求确认被告未向原告作出土地确权的行政行为违法，并责令被告将原020单位-河北定州仓库（现旭阳幸福城一期）所占土地确权给定州市庞白土村村民集体所有。 原告李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强向本院提交以下证据：证据1、五个人的身份证复印件；2、土地确权申请书；3、邮寄回执单；4、政府信息公开申请答复书，证明原告已向被告申请土地确权，被告具有确权的职责，被告没有在法定期限内确权和答复，其行为构成不作为，同时涉案土地仍然为集体土地，没有被征收为国有土地，故要求进行确权；5、推荐代表授权委托书，证明原告受村民委托以代表的名义进行诉讼，符合法律规定。 被告定州市人民政府答辩称，一、原告等五人请求对原020单位—河北定州仓库所占用的土地确权到庞白土村集体没有事实和法律依据。1992年，020单位—河北定州仓库申请土地登记发证，经过实际丈量，020单位—河北定州仓库占地150286.76平方米。定州市人民政府依据相关材料向020单位—河北定州仓库颁发了国有土地使用证。二、国有土地权属界线核定书上加盖有庞白土村委会印章，庞白土村集体对020单位—河北定州仓库所占用土地性质属国有土地无任何异议，属于庞白土村集体的土地也已经进行了土地所有权确权发证，两者之间界址清楚，权属无争议。三、原告五人诉状中所述旭阳幸福城一区项目所占地是旭阳公司以出让方式取得国有建设用地使用权，并已颁发不动产登记证书。四、2020年7月26日，由定州市西城区街道办事处工作人员向原告五人邮寄了其请求对原020单位—河北定州仓库所占用的土地确权到庞白土村集体的答复。综上，原告五人虽然是庞白土村民，但是五原告从主体上不能代表庞白土村集体请求政府要求对土地权属没有任何争议的020单位（河北定州仓库）所占土地进行再次确权。故此，原告李敬等五人要求答辩人把原020单位—河北定州仓库所占土地确权到庞白土村集体的诉讼请求不能成立，请法院予以驳回五原告的诉讼请求。 被告定州市人民政府向本院提交以下证据：证据1、土地登记申请书审批表；2、国有土地权属界线核定书；3、国有土地使用权登记卡；4、国有土地使用证，证明原020单位—河北定州仓库所占土地性质属于国有土地，并办理了国有土地使用证；5、庞白土集体土地所有权证，证明庞白土村集体的土地进行了土地所有权确权发证，与原020单位—河北定州仓库所占土地，两者之间界址清楚，权属无争议；6、不动产登记证书，证明旭阳公司以出让方式取得国有建设用地使用权；7、关于李敬等五人请求对原020单位（河北定州仓库）土地申请的答复；8、邮件交寄单，证明对李敬等五人的申请进行了答复并予以邮寄。 第三人旭阳公司述称，1、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条规定，原告并非定州市庞白土村村民委会或集体经济组织，也非过半数的村民，亦非要求确权土地的使用权人或实际使用人，故原告不具备符合诉讼的原告主体资格，应予以驳回其诉讼请求。2、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条规定，定州市人民政府并非本案的适格被告。3、答辩人通过合法程序竞得两宗地块并办理了相关不动产产权手续，即两宗地块合法所有者应属于答辩人，并非原告及定州市庞白土村集体所有，故原告的诉讼请求无法律及事实依据，应予以驳回，以维护答辩人的合法开发建设权益。 第三人旭阳公司向本院提交以下证据：1、定州市国土资源局国有地地使用权挂牌出让公告（定公出告字［2018］67号；2-1、［2018］67号地块（宗地面积为29215.04平方米）竞买资格确认和国有建设用地使用权成交确认书；2-2、［2018］68号地块（宗地面积为15471.57平方米）竞买资格确认和国有建设用地使用权成交确认书；3-1、［2018］67号地块国有建设用地使用权出让合同；3-2、［2018］68号地块国有建设用地使用权出让合同，证据1-3证明旭阳公司通过定州市公共资源交易中心举办的定州市国有建设用地使用权挂牌出让活动中竞得坐落于军工路北侧（宗地编号［2018］67号）宗地面积为29215.04平方米和（宗地编号［2018］68号）宗地面积为15471.57平方米两宗土地，并与政府部门签订《国有建设用地使用权出让合同》，即合法取得两宗地块；4-1、［2018］67号地块定州市缴纳国有土地使用权出让金登记单、河北省非税收入一般缴款书、地上附着物价款；4-2、［2018］68号地块定州市缴纳国有土地使用权出让金登记单、河北省非税收入一般缴款书、地上附着物价款，证据4证明旭阳公司已按照《国有建设用地使用权出让合同》约定支付了土地转让价款及按照《国有建设用地使用权成交确认书》支付了地上附着物价款；5-1、［2018］67号地块定州市行政审批局关于旭阳幸福城一期（北区）住宅小区项目核准的批复；5-2、［2018］68号地块定州市行政审批局关于旭阳幸福城一期（北区）住宅小区项目核准的批复，证据5证明旭阳公司取得定州市行政审批局关于就两宗地块建设旭阳幸福城一期（北区）（南区）商业、住宅项目核准的批复文件，可以合法开发建设；6-1、［2018］67号地块冀（2019）定州市不动产权第××号不动产产权证；6-2、［2018］68号地块冀（2019）定州市不动产权第××号不动产产权证；7-1、［2018］67号地块中华人民共和国税收完税证明；7-2、［2018］68号地块中华人民共和国税收完税证明，证据6、7证明旭阳公司已合法取得两宗地的不动产产权证，该两宗地块国有建设用地使用权属于旭阳公司所有。 经庭审质证，被告定州市人民政府对五原告提交的证据发表如下质证意见：证据1、2、3无异议；没有收到证据4答复书，收到的只有确权申请书，且其提交的答复书与本案没有关联性；未收到证据5推荐代表授权委托书，且委托人的姓名明显系一人书写，包括身份证号，所以不认可真实性，确权申请的时候也未收到推荐委托书。 五原告对被告定州市人民政府提交的证据发表如下质证意见：证据1-5证明目的一样，真实性认可，关联性和合法性不认可，不能证明涉案的土地已经河北省政府或者国务院作出的批复进行征收，集体土地是否被征收，要依法取得批复，被告仅提交国有土地使用权证等相关手续，无法证明涉案土地性质，不能证明集体转为国有；对证据6真实性、合法性、关联性都不认可，仅仅提交国有建设土地使用权证，无法证明涉案土地已经被依法征收为国有土地，该证据可能系伪造，且原告提交的政府信息公开答复书也已证明涉案土地至今尚未被征收为国有土地，仍然是集体性质；证据7、8真实性认可，合法性、关联性不认可，按照《行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，被告在收到原告的申请书后，应当按照法律的规定在两个月内对原告的申请进行答复或者确权，而本案被告直到本案起诉之后，才作出土地确权的答复意见显然不符合法律的规定的，其行为构成不作为，同时被告所辩称涉案土地已经颁发国有土地使用权证，不存在争议，但未提交证据予以证明，不能体现其证明目的。 第三人旭阳公司对五原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性、合法性认可，关联性不认可，不能证明其是适格原告；证据2确权申请书真实性、关联性、合法性都不认可；证据3没有异议；证据4答复书的关联性不认可、真实性、合法性认可；证据5授权委托书的合法性、真实性、关联性不认可，对原告陈述邮寄的事实不知情，只有他们起诉的时候才知道，对被告调查作出答复的情况知情，被告通知企业提供相关证明、资料。 第三人旭阳公司对被告定州市人民政府提交证据的真实、合法、关联性都认可。 五原告对第三人旭阳公司提交的证据发表如下质证意见：所有证据证明目的一样，故一起质证，真实性认可、合法性和关联性、证明目的不认可。第三人提交的国有建设用地使用权证等相关用地手续仅能证明其从政府取得相关的手续，并不能证明涉案土地已经河北省政府或者国务院做出了批复批准征收。 被告定州市人民政府对第三人旭阳公司提交的证据均认可。 本院对上述证据认证如下，原告提交的证据5的证明目的，本院不予认可；第三人提交的证据与被告应否履行处理土地权属争议的法定职责不具有关联性；原告、被告提交的其他证据均具有真实性、合法性和关联性，本院予以认可。 本院经审理查明，2019年12月13日，原告李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强向被告定州市人民政府提交《土地确权申请书》，以第三人旭阳公司在案涉土地开发建设项目为由，请求将原020单位-河北定州仓库（现旭阳.幸福城一期）所占土地确权给定州市庞白土村村民集体所有。2020年6月2日，五原告以被告未在法定期限内履行职责向本院提起行政诉讼。本案诉讼期间，被告于2020年7月26日作出《对于李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强五人要求对原020单位（河北定州仓库）土地确权申请的答复》，载明“你们五人虽然是庞白土村民，但是从主体上不能代表庞白土村集体请求政府要求对土地权属没有争议的020单位（河北定州仓库）所占土地进行再次确权。” 本院认为，本案所涉原告申请政府处理土地权属争议行为发生在2019年12月13日，适用当时生效的《中华人民共和国土地管理法》。原《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定了乡级或县级人民政府有处理土地所有权和使用权争议的法定职责。本案被告定州市人民政府具有处理土地权属争议的法定职责。 《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，案涉土地属庞白土村农民集体所有，申请调查处理土地所有权争议的主体应为村民委员会、农村集体经济组织或参照最高院上述规定所要求的过半数村民。五原告未提交村民委员会、农村集体经济组织授权委托材料或庞白土村过半数村民申请确权的申请书，径行以其五人名义向定州市人民政府申请土地确权不符合申请条件。且案涉土地确权给村集体还是第三人，应根据被告调查结果确定，鉴于行政权、司法权的界分，司法机关不能代行行政机关调查处理职权，故对五原告要求确定土地所有权给庞白土村集体的诉求不予支持。 《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。…认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”本案中，被告于2019年12月13日收到五原告申请后，直至2020年7月26日在本案审理中才作出答复的行为违反上述对申请及时审查的法律要求。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下： 一、确认被告定州市人民政府未对原告李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强的申请及时审查的行为违法； 二、驳回原告李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强责令被告将原020单位-河北定州仓库（现旭阳幸福城一期）所占土地确权给定州市庞白土村村民集体所有的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由被告定州市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长  杨晏燕 审 判 员  别道齐 人民陪审员  李丁奇 二〇二〇年九月二十四日 书 记 员  李 宁