浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1234号上诉人（原审原告）陈综石，男，1941年3月5日出生，汉族，住浙江省乐清市。委托代理人陈笑聪（上诉人之女），1977年11月22日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区。被上诉人（原审被告）乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市城东街道伯乐东路888号。法定代表人徐建兵，市长。委托代理人朱炜芳。原审第三人刘伟光，男，1950年9月9日出生，汉族，住浙江省乐清市。原审第三人刘颖，女，1981年4月17日出生，汉族，住浙江省杭州市江干区。原审第三人刘力，男，1979年1月2日出生，汉族，住浙江省乐清市。陈综石因诉乐清市人民政府（以下简称乐清市政府）土地行政复议一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初773号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年7月6日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年7月23日，陈综石向乐清市政府提交行政复议申请书及证据材料，请求撤销登记日期为2008年2月9日，地号为0××0，坐落于乐清市××镇××巷××号的土地登记行为。乐清市政府同日受理后，经调查查明刘伟光、刘力、刘颖系涉案土地使用权登记权利人郑冰玲的继承人，故通知其作为第三人参加行政复议，并于2019年9月18日举行听证，参与听证当事人的身份经核对并记入《行政复议听证笔录》。因案情复杂，乐清市政府于2019年9月18日决定延长审理期限30日，并通知各方当事人。经审查，乐清市政府于同月30日作出乐政复决字〔2019〕73号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），并于次月10日送达陈综石。陈综石不服，提起本案诉讼，请求撤销被诉复议决定，责令乐清市政府重新作出复议决定。另据乐清市自然资源和规划局向乐清市政府提交的答复材料，2007年12月31日，郑冰玲登报声明“遗失乐成镇崇礼巷23号郑冰玲土地使用证，宗地号：0××0，日期1997年1月27日，声明作废”，之后，郑冰玲提交了土地使用权登记申请表，土地登记类别载明“补证”，相应的土地使用权登记审批表载明“该宗土地系国有土地，1997年已发国有土地使用证”。2008年4月26日，乐清市政府对郑冰玲的申请准予登记。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”根据本案查明的事实，坐落于乐清市××镇××巷××号××平方米的土地使用权早于1997年即登记至郑冰玲名下，陈综石复议请求撤销的2008年土地登记行为，属于未改变登记内容的补发权属登记证明的行为。陈综石对涉案地块主张土地使用权，应当依法针对1997年登记行为直接寻求救济，即在涉案地块1997年登记行为未被依法撤销的情形下，2008年补发登记行为并不会对陈综石主张的土地权属产生实际影响，陈综石针对2008年补发登记行为提出的行政复议申请，不符合前述法律规定的复议受理条件。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”据此，乐清市政府认定陈综石的行政复议申请不符合行政复议受理条件，在法定期限内作出被诉复议决定，适用法律正确，程序合法。综上，陈综石请求撤销被诉复议决定并责令乐清市政府重新作出复议决定的主张，缺乏事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈综石的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈综石负担。陈综石上诉称：一、一审法院认定事实错误。一审法院在本院认为部分认定“2008年补发登记行为并不会对陈综石主张的土地权属产生实际影响”，与事实不符。2008年补发登记行为是独立于1997年登记行为之外的一个完整的行政行为，该行为外化的主要成果就是“第三人”手中保留的土地使用权证。该证是“第三人”持有的最为重要的或者说是唯一的权利证明。在该证书未被有权机关撤销之前，它具有对包括陈综石在内所有人都具有对抗效力。在法定解决纠纷途径并未穷尽之前，陈综石愿意做一个守法公民，尊重2008年补发登记行为的效力和本次登记外化的土地使用权证。一审法院认定该补发登记行为并不产生影响，与事实严重不符，也与陈综石朴素的守法意识不相符合。在2008年补发登记行为的合法性未被有权机关作出否定评价之前，案涉地块的1997年登记行为与2008年补发登记行为的法律效力相互羁束：1997年登记行为的结果被2008年补发登记行为涵盖和吸收；2008年补发登记行为又对1997年登记行为的效力进行了延续和确认，并对1997年登记行为的外化结果（已经遗失作废）进行了补发和补强。在两个行为如此水乳交融的情况下，一审法院并不进行全面审查，而是简单认定2008年补发登记行为并不会对陈综石主张的土地权属产生实际影响，实在是匪夷所思。如果陈综石对1997年登记行为提起复议或者诉讼，有权机关如果按照一审法院认定事实的逻辑，或许也可以得出1997年登记行为“不会对陈综石主张的土地权属产生实际影响”的结论。真若如此，则除了折腾当事人之外，还有什么更好的法律和社会效果。二、一审适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》在其第一条就开宗明义地明确规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”换言之，解决行政争议、保护合法权益和监督行政机关依法行使职权是行政诉讼的基本原则。具体到本案，陈综石在一审阶段已经反复向法院申明2008年补发登记行为缺乏基本的事实依据，违反法定程序，并向法院提交了该地块使用权为陈综石所有的充分证据的情况下，一审法院对此一概置之不理。在庭审发问环节，陈综石一问到2008年补发登记行为的事实依据问题，乐清市政府的代理人就问审判长：“我需要回答吗”。对于这样一个疑点重重、陈综石的合法权益明显受到侵害的行政案件中，一审法院“巧妙”地认定“2008年补发登记行为并不会对陈综石主张的土地权属产生实际影响”，告知陈综石“应当依法针对1997年登记行为直接寻求救济”，而世人皆知行政诉讼法明确规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理”。从而，一审法院已经“成功”地将陈综石排斥于司法救济之外。一审法院的这种作法，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的有关规定，属于适用法律错误。除了上诉之外，陈综石将再无合法的行政纠纷解决途径和合法的权利救济途径。本案中1997年登记行为系关联行政行为，即系被诉行政行为以另一行政行为为前提，且该行政行为的审查关系到争讼行为的合法性的关联行政行为。对于关联行政行为的审查标准问题，至少有观点认为：“关联行政行为具有独立评价的法律意义，应在审查被诉行政行为时对其进行行政行为合法性审查并作出复合式评价”。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条就作出了明确规定：“作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：(一)明显缺乏事实根据……”换言之，一审法院如果从依法解决行政争议、追求权利保护的有效性、寻求司法公允性、依法履行人民法院监督权的角度出发，或许可以有另外的审理思路，而非“巧妙”地认定不产生实际影响，“成功”地排斥陈综石于司法救济之外。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原判，支持陈综石的一审诉讼请求。乐清市政府提交书面意见称：原审判决认定事实清楚，适用依据正确。涉案地块的1997年土地登记行为与2008年土地登记行为属两个不同的行政行为，乐清市政府已在行政复议听证会上向陈综石作出释明，陈综石称其就是对2008年的土地登记行为有异议。乐清市自然资源和规划局于2008年4月26日作出的涉案土地登记行为系对土地权利人遗失土地权利证书后的补办登记行为，该行为未改变1997年涉案地块的土地登记内容，对陈综石的权利义务并不产生实际影响，与陈综石之间不存在利害关系。陈综石的行政复议申请不符合行政复议受理条件。故，乐清市政府作出驳回决定，符合法律规定。一审法院在查明事实的基础上，驳回陈综石的诉讼请求，符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用依据正确，陈综石的上诉没有事实和法律依据，请求驳回上诉。原审第三人刘伟光、刘颖、刘力未提交书面意见。经审理，对原判认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点在于被诉复议决定是否具有事实和法律依据。陈综石向乐清市政府申请复议，请求撤销登记日期为2008年2月9日，地号为0××0，坐落于乐清市××镇××巷××号的土地登记行为。从乐清市政府提交的材料看，案涉土地1997年已发国有土地使用证，2008年登记系补发权属证书登记，登记内容与1997年登记内容一致，对此陈综石在二审中亦认可。被诉的2008年登记行为系未改变登记内容的补发权属证书行为，未对陈综石主张的土地权属产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。被诉复议决定以陈综石的行政复议申请不符合行政复议受理条件为由驳回其行政复议申请，并无不当。复议程序方面，乐清市政府2019年7月23日收到陈综石的复议申请后，履行了受理、通知答复、通知第三人参加行政复议、听证、延长复议期限，作出复议决定并送达当事人等程序，符合行政复议法及其实施条例的相关规定，陈综石对复议程序也未提异议。综上，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，原审判决驳回陈综石的诉讼请求，并无不当。陈综石的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈综石负担。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年九月十八日书记员  陈亦恒