山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁15行终166号 上诉人(原审第三人)：张成凯，男，1990年9月24日生，汉族,农民,住聊城市东昌府区。 被上诉人(原审原告)：张庆太，男，1938年10月10日生，汉族，住聊城经济技术开发区。 被上诉人(原审被告)：聊城市经济开发区蒋官屯街道办事处。住所地：聊城经济开发区辽河路291号。 法定代表人：王**林，主任。 委托代理人：刘书利，山东万航律师事务所律师。 委托代理人：甄天伦，山东万航律师事务所律师。 上诉人张成凯因规划行政许可一案，不服东阿县人民法院作出的（2020）鲁1524行初40号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明：2014年1月20日，聊城经济技术开发区蒋官屯街道办事处建设委员会为第三人张成凯颁发了《村镇规划选址意见书》（以下简称《选址意见书》），《选址意见书》记载张成凯住房东西20米、南北20米，用地共400平方米。 原告张庆太在大孟营村的案涉院落处于被诉《选址意见书》载明张成凯院落的西面。原告案涉院落有南大门，其在南大门北侧东墙处开有一向东的侧门。原告与第三人争议的是该侧门向东南北宽度为3.5米的土地。2010年因第三人建房双方发生争议，后经大孟营村委会调解，2010年4月30日，原告之子张殿忠与第三人之父张清华达成协议，约定双方争议的土地归张庆太使用，后第三人未将争议土地圈入所建院落院墙内。被诉《选址意见书》将3.5米的胡同纳入第三人用地范围内。2018年，政府为村内修路时，第三人以被告已就争议土地出具《选址意见书》为由阻止将3.5米的胡同用地进行道路硬化，双方再度发生争议。原告认为该宽度为3.5米的土地为其通行的胡同，该土地不应登记在被诉《选址意见书》用地范围内，故诉至法院，要求撤销被告为第三人颁发的《选址意见书》。 原审法院认为：一、关于被告聊城市经济开发区蒋官屯街道办事处（以下简称蒋官屯办事处）为第三人颁发的《选址意见书》是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”被诉《选址意见书》是村镇规划区内各类建设项目符合村镇规划，办理土地批准手续和申请开工的法律依据。基于案争《选址意见书》，张成凯有权在包括案争土地在内的宅基地范围内进行建设，并得以排除他人在该用地范围内建设，故《选址意见书》系行政机关针对特定的、具体的事项对外作出的能够产生法律效果的行为，属于行政诉讼受案范围。 二、关于原告提起本案诉讼是否超过法定期限的问题。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。蒋官屯办事处为第三人颁发《选址意见书》时并未向原告张庆太告知起诉期限。2018年，在政府为村内修路时，第三人以被告已就争议土地出具《选址意见书》为由进行阻止后，原告才了解到被告为第三人颁发了《选址意见书》。根据东昌府区人民法院（2019）鲁1502行初13号行政诉讼卷宗记载，2018年11月28日，东昌府区人民法院收取了原告提供的起诉状，因此原告起诉时并未超过法定的起诉期限。 三、关于被告蒋官屯办事处为第三人《村镇规划选址意见书》是否合法的问题。 （一）根据《村镇规划建设管理条例》第十八条第一款的规定,办理选址意见书的法定审批部门为县级人民政府建设行政主管部门。本案中，蒋官屯办事处的职能部门颁发选址意见书属于超越职权，应当依法予以撤销。 （二）本案中，张殿忠与张清华于2010年4月30日签订了协议，协议约定张庆太对案涉争议土地享有通行权。蒋官屯办事处为张成凯颁发的《选址意见书》将上述土地包含在内，侵犯了原告的通行权，对此，蒋官屯办事处应提供作出行政行为的事实依据，蒋官屯办事处提供的证据只有村委会为张清华办理建房证件的申请，除此之外，无确定项目选定的地点和位置的证据，无第三人对案争土地享有使用权的证据，被诉《选址意见书》属认定事实不清，证据不足，应予撤销。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第四项之规定，判决撤销被告蒋官屯办事处为第三人张成凯颁发的《选址意见书》。案件受理费50元由被告蒋官屯办事处负担。 上诉人张成凯不服原审判决，上诉称：（一）原审判决适用法律错误。案涉宅基地以前是大坑，是上诉人的父母拉土垫好的，并非耕地。《村镇规划建设管理条例》第十八条第一款的规定占用耕地办理选址意见书的法定审批部门为县级人民政府建设行政主管部门，第二款规定使用原有宅基地内空闲地和其他土地的由乡级人民政府根据村庄集镇规划和土地利用规划审批。本案中被上诉人也没有拿出足够的证据证明该宅基地为耕地，原审判决适用第一款规定认定蒋官屯办事处为上诉人颁发《选址意见书》超越职权错误。（二）上诉人宅基地使用合法有效。只要有申请，经过航拍核实就可以审批《选址意见书》，上诉人的宅基地符合《大孟营村委会关于安排宅基地的规章制度》的规定，因此蒋官屯办事处为上诉人颁发的《选址意见书》是合法的。原审判决认定《选址意见书》侵犯了被上诉人张庆太的通行权的依据就是协议，但是该协议是在被胁迫情况下签订的，不能作为定案依据。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人张庆太的一审起诉。 被上诉人张庆太未向本院提交书面答辩状。 被上诉人蒋官屯办事处未向本院提交书面答辩状。 一审中各方当事人提交的证据已经随卷移送，本院经审理查明的事实与原审一致，本院依法予以确认。 本案经合议庭评议，本院认为： 关于被诉《选址意见书》是否合法的问题。上诉人张成凯同被上诉人张庆太因张庆太家侧门向东南北宽度为3.5米的土地发生争议，2010年4月30日，经大孟营村委会调解，上诉人张成凯之父张清华同被上诉人张庆太之子张殿忠达成协议，约定争议的土地归张庆太通行。被诉《选址意见书》将上述争议土地记载为上诉人张成凯的使用面积，将本已经调解完毕的矛盾再度激化，以致双方再度发生争议。原审判决认定被诉《选址意见书》侵犯了被上诉人张庆太的通行权，据此撤销被诉《选址意见书》并无不当。上诉人张成凯在一审和上诉中均提及2010年双方签订的协议是被胁迫的，对此其可以依法另行通过民事诉讼或其他渠道主张权利，在上述协议未被依法确认无效或撤销的情况下其上诉主张本院不予支持。 关于被上诉人蒋官屯街道办事处为上诉人颁发《选址意见书》是否属于超越职权的问题。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”本案中，上诉人张成凯同被上诉人张庆太一审中均明确案涉争议土地以前曾经是坑，被上诉人蒋官屯办事处也明确案涉争议土地为大孟营村空闲宅基，也即上诉人张成凯建房使用的并非耕地，根据上述规定属于乡级人民政府批准范畴。但上述规定并未明确乡级人民政府批准的形式，乡级人民政府参照第十八条第一款第一项的规定颁发《选址意见书》并不违背法律的强制性规定，不能据此机械的认定颁发《选址意见书》的权限就一定是县级人民政府建设行政主管部门。对此本院予以纠正，但鉴于一审判决结果正确，可维持一审判决。 关于被上诉人蒋官屯街道办事处为上诉人颁发《选址意见书》是否属于行政诉讼受案范围以及被上诉人张庆太一审起诉是否超过法定起诉期限的问题，一审判决已经明确给予回应，经审查符合《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》的相关规定，本院不再予以赘述。 综上，一审判决认定事实清楚，上诉人上诉理由依法不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张成凯负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年九月十八日 法官助理高世宁 书记员路普光