湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂行终614号上诉人（原审原告）朱丽，女，1978年8月7日出生，汉族，住湖北省南漳县。委托诉讼代理人张朝华，湖北省南漳县九集镇法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）南漳县人民政府，住所地：湖北省南漳县万山路87号。负责人程谦武，常务副县长（主持工作）。委托代理人童发斌，南漳县农业农村局政策法规股股长。委托代理人张道军，湖北君谐律师事务所律师。原审第三人南漳县九集镇邓家集村民委员会，住所地：湖北省南漳县九集镇邓家集村1组。法定代表人邓怀平，主任。原审第三人方某，男，1972年10月12日出生，汉族，住湖北省南漳县九集镇邓家集村十二组。原审第三人方晓东（曾用名方小东），男，1995年11月20日出生，汉族，住湖北省南漳县。原审第三人方恒怡，女，2012年5月24出生，汉族，住湖北省南漳县。法定代理人方某，男，1972年10月12日出生，汉族，住湖北省南漳县，系方恒怡之父。上诉人朱丽因诉南漳县人民政府和第三人南漳县九集镇邓家集村民委员会（下称邓家集村委会）、第三人朱明义（已故）、方某、方晓东、方恒怡撤销农村土地承包经营权证一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2019）鄂06行初234号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。朱丽原审诉称，农村土地一轮承包时，朱明义以家庭承包方式为代表承包南漳县九集镇邓家集村土地8.9亩，其女朱丽、朱荣为土地承包经营权共有人。2005年4月28日签订二轮延包农村土地承包合同时，朱明义与其女朱丽、朱荣仍为土地承包经营权共有人，承包期限为1998年9月30日至2028年9月30日止，南漳县人民政府向朱明义家庭颁发了农村土地承包经营权证。2015年3月在更换农村土地承包经营权证新证时，邓家集村委会在朱丽不知情的情况下收回2005年的农村土地承包经营权证，但在与朱明义签订农村土地承包合同时，将原土地承包经营权共有人朱丽、朱荣漏掉，错误地将朱明义的配偶马尚英以及非家庭成员的方某、方晓东、方恒怡登记至土地承包经营权共有人栏。2015年3月25日，南漳县人民政府向朱明义家庭颁发农地承包权（2015）第420624102205120008J号农村土地承包经营权证（下称“2015年承包经营权证”）。2019年9月，朱丽从外地打工回家发现此情况后，多次请求南漳县九集镇人民政府、邓家集村委会解决无果。南漳县人民政府换发的农村土地承包经营权证登记错误，侵害了朱丽的合法权益，请求判令：1.依法撤销并收回南漳县人民政府登记错误的“2015年承包经营权证”；2.由南漳县人民政府重新变更登记后为朱明义以家庭承包方式为代表颁发新的农村土地承包经营权证。原审查明，2005年4月28日，朱明义以户主身份与邓家集村委会签订农村土地承包合同，承包地总面积8.9亩，承包方式为家庭承包，土地承包经营权共有人为朱丽、朱荣，承包期限1998年9月30日至2028年9月30日止。2014年6月30日，朱丽户口迁移至襄阳市××区××化纤路××号，户口性质为非农业家庭户口。2014年7月31日，南漳县九集镇人民政府根据南漳县委、县人民政府关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的要求，印发《九集镇农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》，邓家集村委会按照工作方案在本村开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2015年1月27日，朱明义以户主身份与邓家集村委会签订合同编码420624102205120008J的农村土地承包合同，载明承包地总面积8.9亩，承包方式为家庭承包，土地承包经营权共有人为马尚英、方晓东、方恒怡、方某，承包期限为1998年9月30日至2028年9月30日止。该合同签订时，朱明义家庭的居民户口薄登记的人口为朱明义、马尚英、方晓东、方恒怡、方某。2015年3月25日，南漳县人民政府依据该农村土地承包合同向朱明义家庭颁发“2015年承包经营权证”。2019年9月，朱丽发现上述事实情况后，认为该2015年1月27日签订的农村土地承包合同以及颁发的“2015年承包经营权证”，将原土地承包经营权共有人朱丽、朱荣漏掉，并错误地将朱明义的配偶马尚英以及非家庭成员的第三人方某、方晓东、方恒怡登记至土地承包经营权共有人栏，侵害了其合法权益，遂于2019年10月21日提起本案诉讼。原审另查明，南漳县公安局九集派出所2016年6月14日作出的南公（九）自行决字（2016）14号行政处罚决定书载明：2008年8月18日，朱郡凤假冒其姐姐朱丽的身份信息在九集派出所骗领了身份证。2014年6月30日将此身份信息婚迁至襄阳市樊城区太平店镇。2016年6月，朱丽举报后查获。2016年7月5日，朱丽户口迁移至南漳县××××组，户口性质为农业家庭户口。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年8月27日修正）第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。本案中，2014年6月，朱丽户口迁移至襄阳市××区××化纤路××号，户口性质为非农业家庭户口。2015年1月，第三人朱明义以户主身份与邓家集村委会签订农村土地承包合同时，土地承包经营权共有人已发生变化，朱丽已经不是邓家集村集体经济组织成员,不具备承包该集体经济组织土地的权利。朱丽与2015年3月南漳县人民政府向朱明义家庭颁发农村土地承包经营权证的行政行为没有法律上的利害关系。且生效的农村土地承包合同是颁发农村土地承包经营权证的前提和基础，未经法定程序不能否定合同的效力，颁证行为并不直接赋予土地承包经营权，而是对承包方已经取得的土地承包经营权的一种登记确认行为。故朱丽以颁证行为侵犯其土地承包经营权为由提起本案撤销之诉，不具备原告主体资格，依法应予驳回起诉。朱丽若认为其合法权益受到损害，可通过其他途径另行主张权利救济。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回朱丽的起诉。朱丽上诉称，原裁定认定事实不清，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、第二十一条、第二十七条和第三十一条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户；耕地承包期为30年，承包期内发包方不得收回承包地；承包期内妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地，妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活，但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。朱丽从第一轮土地承包至二轮土地承包以来均系邓家集村十二组村民，是朱明义之女也是二轮土地承包方共有人，而二轮土地承包期限至2028年9月30日止。朱丽户口系因被他人冒用才被迁到襄阳××××区太平镇，且朱丽发现本人户口信息被人冒用后，已报案并经当地九集镇派出所处理，将户口重新迁回到邓家集村十二组。方德权、方晓东、方恒怡本为异地户籍，与朱明义家庭成员之间既非收养关系，也不存在婚嫁关系，其将户口迁入邓家集十二组与朱明义成为家庭共同成员并作为共有人承包朱丽原承包的耕地，明显缺乏法律依据。原审对该事实避而不谈，属认定事实不清。另原裁定适用法律错误，朱丽的户口虽于2014年6月被他人冒用迁往外地，但朱丽在外地并未取得承包地，且在南漳县人民政府2015年3月向朱明义颁发农村土地承包经营权证确权登记时，朱丽作为二轮土地承包共有人所承包的案涉土地还在承包合同期内，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条关于“承包期内，发包方不得收回承包地；国家保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”等条款的规定，原裁定认为朱丽非本案适格原告裁定驳回起诉，属适用法律错误。综上，请求撤销原裁定，对本案进行审理后依法改判撤销并收回南漳县人民政府为朱明义颁发的“2015年承包经营权证”；由南漳县人民政府重新变更登记为朱明义颁发农村土地承包经营权证。因本案诉讼产生的全部费用由南漳县人民政府承担。被上诉人南漳县人民政府答辩称，原裁定认定事实清楚，适用法律正确。生效的农村土地承包合同是颁发农村土地承包经营权证的前提和基础，未经法定程序不能否定合同的效力，颁证行为并不直接赋予土地承包经营权，不影响朱丽的土地承包经营权，且原裁定已告知其法律救济途径。请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人邓家集村委会等均未向本院提交书面陈述意见。上诉人及被上诉人、原审第三人原审提交的涉案证据已随案移送本院。本院对相关证据的认定意见与原审法院一致，对原审认定的案件事实予以确认。另补充查明：诉讼期间，第三人朱明义已于2020年2月21日死亡。本院经审查认为，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条、《中华人民共和国农村土地承包法》(2009修正)第二十二条、第二十三条、第五十一条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权；县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权；因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。根据前述规定可以看出，人民政府颁发农村土地承包经营权证行为系以农村土地承包合同为基础，是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，土地承包经营权证的发放系政府应主动履行的职责，是依国家职权实施的一种具体行政行为，该颁证行为本身并未赋予人民政府审查承包合同效力的职权，不具有行政确权性质，只具有不动产物权变动公示的作用。对行政机关据以颁证的合同持有异议，应先行提起民事诉讼，确认据以颁证的合同是否合法有效，尔后方能据以解决颁证行为的合法性。本案中，邓家集村委会与第三人承包方代表朱明义于2015年签订的土地承包合同，根据法律规定该土地承包合同自成立之日起生效，第三人已取得土地承包经营权，南漳县人民政府即负有依法向其颁发土地承包经营权证的法定职责。朱丽诉请撤销南漳县人民政府的该颁证行为，实质上是对南漳县人民政府据以颁证的基础依据即土地承包合同持有异议，而人民法院于本案行政诉讼中对该土地承包合同同样不具有从实体上审查合同效力的职权。故朱丽应当先行解决土地承包经营权争议，而不应先通过行政诉讼来审查案涉《农村土地承包经营权证》的合法性。朱丽在其作为案涉承包土地原共有人的二轮延包农村土地承包合同已被收回，且案涉争议的农村土地承包合同效力亦未经依法确认为无效的情形下，应视为其与本案被诉的承包经营权证颁证行为不具有法律上的利害关系，其直接诉请撤销南漳县人民政府的案涉颁证行为，缺乏事实依据和法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定。原审法院据此依法裁定驳回朱丽的起诉，并无不当。朱丽的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王仁祥审判员  马春亮审判员  胡锦明二〇二〇年九月八日书记员  董晓晗