广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终573号上诉人（原审原告）李杰桃，男，1965年5月13日出生，汉族，住佛山市南海区。委托代理人梁颖辉，广东创顺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区应急管理局，住所地佛山市南海区。负责人彭健良，局长。委托代理人黄宁，该局工作人员。委托代理人谢燕飞，该局工作人员。被上诉人（原审被告）佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人陆林邦，佛山市南海区司法局工作人员。委托代理人陈景聪，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。上诉人李杰桃因诉被上诉人佛山市南海区应急管理局（以下简称南海区应急局）行政处罚及被上诉人佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）行政复议纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初478号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：2018年7月，李杰桃将其位于佛山市南海区***********巷3号地块的自建房发包给曾某某承建。2019年8月7日下午14时30分许，在李杰桃上述地址的自建房工地发生一起高处坠落事故，一名工人梁某在三楼楼梯间施工时不慎坠落至一楼地面，经抢救无效死亡。根据南海区政府的批复要求，成立由南海区应急局、监察委员会、市公安局南海分局、总工会、人社局、住房城乡建设和水利局、狮山镇政府等单位人员组成，由南海区应急局的副局长冯某某担任组长的“8•7”狮山官窑高处坠落事故调查组，调查组出具事故调查报告认定：（一）事故名称：“8•7”狮山官窑高处坠落事故。（二）事故发生时间：2019年8月7日下午14时30分许。（三）事故发生地点：佛山市南海区***********巷3号李杰桃自建房工地。（四）事故单位（个人）：曾某某、李杰桃。（五）事故伤亡人数：1人死亡，为一起一般生产安全责任事故。该事故报告关于事故原因和性质认为：（一）直接原因。施工现场楼梯临边未采取安全防护措施，导致梁某踏空从三楼楼梯井坠落至地面，经抢救无效死亡。（二）间接原因。1.曾某某在没有相应施工资质的情况下承接李杰桃发包的房屋建设工程，未对施工工人进行安全生产教育和培训，未设置明显的安全警示标志，施工现场未采取安全防护措施，安全管理不到位；2.李杰桃将自建房工程发包给无相应施工资质的曾某某施工，对施工现场未进行有效监管。因李杰桃对“8•7”狮山官窑高处坠落事故负有责任，南海区应急局于2019年10月11日进行立案。因案情复杂,该案经过审批，将案件的处理期限延期至2020年1月9日。经调查后，南海区应急局于2019年11月28日作出《行政处罚告知书》，告知李杰桃涉案事故发生的事实，李杰桃没有落实安全生产主体责任，对事故的发生负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款、第一百零九条的规定，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项的规定，拟对李杰桃处以20万元的罚款，并告知李杰桃如对处罚有异议，可向南海区应急局进行陈述和申辩。南海区应急局并在同日作出《行政处罚听证告知书》，告知李杰桃有要求举行听证的权利。李杰桃收到上述告知书后，于同年11月29日向南海区应急局提交了《回复函》进行了陈述申辩。南海区应急局于同年12月4日针对李杰桃提交的该回复函进行了负责人集体讨论。经调查讨论并审批后，南海区应急局于同日作出（南）应急罚〔2019〕313号《行政处罚决定书》(以下简称《处罚决定书》)，对李杰桃处以20万元罚款，并送达李杰桃。李杰桃对《处罚决定书》不服，于2020年1月16日向南海区政府申请行政复议，该府受理并审查后，于2020年3月13日作出南海府行复〔2020〕46号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），决定维持南海区应急局作出的《处罚决定书》，该复议决定书分别于同年3月13日、同年3月17日送达南海区应急局及李杰桃。李杰桃仍不服，遂于2020年3月26日通过网上立案的方式向人民法院提起诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条、第一百零九条以及《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第三条第一款第（四）项的规定以及《佛山市南海区人民政府关于授权区应急管理局组织调查一般生产安全事故的批复》，南海区应急局作为南海区的生产安全监督管理部门，根据事故调查报告及《中华人民共和国安全生产法》的上述规定，有对安全生产违法行为作出行政处罚的法定职权。根据证据材料显示，李杰桃是在2020年3月17日收到案涉《复议决定书》，而李杰桃在同年3月26日通过网上立案的方式向人民法院提起诉讼，其提起诉讼的期限符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，李杰桃的起诉并没有超过起诉期限。李杰桃作为自然人生产经营主体，在将其自建房施工工程项目发包给他人建设前，必须认真审查接受承包业务的主体的安全生产条件或相应的资质。而李杰桃将其自建房建设项目发包给并不具备相应资质的曾某某进行承包建设，且未对施工现场进行有效监管，明显违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款、第一百零九条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条的规定，并造成了1人死亡的一般安全生产事故。南海区应急局根据事故调查报告中对李杰桃责任的认定及李杰桃的违法情节，决定给予李杰桃法定处罚幅度内的最低处罚20万元并无不当，法院予以确认。李杰桃主张其是自然人，只是将民宅建设项目发包给曾某某，并没有从事生产经营活动，并非是《中华人民共和国安全生产法》所规定的“生产经营单位”，故其不是适格的行政处罚对象。经查，根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条、原国家安全生产监督管理总局（安监总政法〔2013〕115号）《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》第二条、《中华人民共和国建筑法》(2011年修正)第二条第二款、原国家安全生产监督管理总局（政法函〔2007〕39号）《关于生产安全事故认定若干问题的函》第四条第1点的规定，李杰桃为实现建设自建房的目的将自建房的新建工程发包给无相关建筑施工资质的曾某某进行建设，对房屋建筑活动负有监管的责任，是生产经营活动的参与者，应认定为生产经营单位，所产生的案涉事故造成的人身伤亡，亦属于生产安全事故。故南海区应急局认定李杰桃在此次事故中属于生产经营单位并无不当，法院予以确认。李杰桃以其属于自然人和自建房工程为由否定其为生产经营单位没有法律依据，法院不予支持。李杰桃又主张南海区应急局对同一违法行为的多个责任主体，采取了“各自立案，分别处理”的模式，违反了“一事不再罚”的原则。经查，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，被处罚对象是负有责任的生产经营单位。而根据涉案事故调查报告，对涉案事故负有责任的生产经营主体不仅仅只是李杰桃。根据该法规定，南海区应急局对负有事故责任的不同主体分别立案，并分别处理，并不违反该法律的规定，亦没有违反“一事不再罚”的原则。至于李杰桃所称的涉案处罚对象应为广东华鼎建筑工程有限公司（以下简称华鼎建筑公司）的问题。因案件中并没有证据证实华鼎建筑公司实际承包了李杰桃的案涉自建房，李杰桃只是将该公司作为其自建房工程的备案施工单位，而实际却另行发包给了不具备施工资质的曾某某。在没有证据证实华鼎建筑公司需要承担涉案事故责任的情况下，南海区应急局对事故责任主体的李杰桃作出涉案行政处罚，并无不当。并且南海区应急局对其他责任主体进行处罚的情况，均不影响其以李杰桃作为被处罚人进行处罚的正确性。南海区应急局于2019年10月11日对涉案事故立案后，因案情复杂，经审批，将查结期限延期至2020年1月9日，符合《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条、第三十二条的规定。南海区应急局经调查核实，并经集体讨论后于2019年11月28日作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知李杰桃拟对其进行处罚的事实，并告知其享有陈述申辩、要求听证的权利，李杰桃向南海区应急局提交了表达其意见的《回复函》后，南海区应急局再次经讨论并审批后于2019年12月4日作出《处罚决定书》并送达李杰桃，处理期限在上述延长案件审判处理的期限内，程序符合规定。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，南海区政府作为南海区应急局的本级人民政府，其有权受理李杰桃不服南海区应急局作出的《处罚决定书》而提起的行政复议申请。南海区政府在受理李杰桃的复议申请后，经审查在法定期限内作出被诉《复议决定书》，指出南海区应急局作出的《处罚告知书》认定的“当事人在规定的3日内未提出陈述、申辩意见及听证申请”不符合客观事实，但不影响案涉违法事实认定和处理结果的合法性，最终作出维持《处罚决定书》，依法告知相关诉讼权利，并将该决定书送达李杰桃、南海区应急局，处理结果正确，程序合法，法院予以确认。综上，南海区应急局对李杰桃所作的《处罚决定书》及南海区政府作出的《复议决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。李杰桃请求撤销南海区应急局、南海区政府作出的被诉决定书没有事实和法律依据，法院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回李杰桃的诉讼请求；案件受理费50元，由李杰桃负担。上诉人李杰桃诉称：一、涉案《处罚决定书》的行政处罚决定法律适用错误。1.《处罚决定书》的处罚主体错误。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定调控的主体“生产经营单位”的释义是“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位”，即必须是“从事生产经营”行为的自然人或单位。上诉人是自建住房用于自住，不存在生产、经营的情况，并非从事生产经营活动。“生产经营单位”应是曾某某。作为包工头的曾某某，从承包工程中获利，司法解释及大量判例均予以认定承包方即从事生产经营活动的责任主体，需要承担安全生产责任。至于上诉人将自建房工程发包给曾某某以及未严谨履行监督职责的法律责任，是属于民法所调控的范围，不属于《中华人民共和国安全生产法》的调控范围。且梁某的家属已依法向人民法院以提供劳务者受害责任为由提起了民事诉讼。2.如上所述，上诉人不是“生产经营单位”，《处罚决定书》适用《中华人民共和国安全生产法》第四十六条错误。二、《处罚决定书》的行政处罚金额不合理，亦妨碍死者家属获得合法赔偿。梁某的家属已依法向人民法院以提供劳务者受害责任为案由提起民事诉讼，要求上诉人承担赔偿责任。依照法律规定，上诉人在发包时存在过错，应当对损害结果承担连带责任，故上诉人面临的将是近百万的赔偿责任。民事案件仍在审理阶段，上诉人的财产不足以全额承担赔偿责任及行政处罚。如果该《处罚决定书》不中止执行，死者家属必然无法足额获得赔偿。三、南海区应急局的单一处罚行为违法。发包方是上诉人，总包施工单位为华鼎建筑公司，施工现场大包工头是曾某某，外墙装修包工头是王某某。上诉人、华鼎建筑公司、曾某某、王某某均是共同违法责任主体，违法分包、转包是同一目的、牵连发生的一个共同违法行为，是“一事”；再者，对于同一违法行为的多个责任主体，应当采取“合并立案，分别处理”，而非现在“各自立案、分别处理”。南海区应急局只对上诉人作出处罚，随后不论是否再对华鼎建筑公司、曾某某、王某某作出处罚，均显有违“一事不再罚”的原则。综上所述，请求二审法院：1.撤销原审判决；2.撤销案涉《处罚决定书》及《复议决定书》；2.一、二审诉讼费由被上诉人南海区应急局及南海区政府承担。被上诉人南海区应急局辩称：一、一审法院对本案认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。二、南海区应急局作出的行政处罚决定，职权合法，认定事实清楚、证据确凿，程序合法。三、上诉人李杰桃是生产经营单位，是适格的行政处罚对象。依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条、原国家安全生产监督管理总局（安监总政法〔2013〕115号）《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》第二条、《中华人民共和国建筑法》第二条第二款、原国家安全生产监督管理总局（政法函〔2007〕39号）《关于生产安全事故认定若干问题的函》第四条第1点的规定，上诉人为实现建设自建房的目的将自建房的新建工程发包给无相应施工资质的曾某某进行建设，对房屋建筑活动负有监管的责任，是生产经营活动的参与者，应认定为生产经营单位，所产生的事故造成的人身伤亡，亦属于生产安全事故。因此，上诉人是生产经营单位，是适格的行政处罚对象。四、南海区应急局法律适用准确，处罚得当。五、南海区应急局对负有事故责任的不同主体采取分别立案、分别处理的方式，符合法律规定。综上。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人南海区政府辩称:一、一审法院对本案认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。二、上诉人李杰桃作为生产经营单位，是本案行政处罚的适格主体。三、上诉人并无法定减轻、从轻情节，被上诉人南海区应急局在法定处罚幅度内给予上诉人最低处罚金额20万元，于法有据，处罚适当。四、南海区应急局对负有事故责任的不同主体采取分别立案、分别处理的方式，符合法律规定，且不影响本次行政处罚的正确性。五、南海区政府作出涉案行政复议决定的程序合法。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”第一百零九条规定:“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款……”根据上述规定,被上诉人南海区应急局作为县级政府安全生产监督管理部门，负有对本辖区内安全生产工作进行监督管理的职责，以及对生产安全事故责任主体作出行政罚款的职权，其主体适格。南海区应急局经调查并集体讨论后向上诉人李杰桃作出并送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及其依法享有进行陈述、申辩和申请举行听证的权利；在收到上诉人陈述申辩的《回复函》后，南海区应急局再次集体讨论后作出涉案《处罚决定书》并送达上诉人，告知其复议以及诉讼的权利，程序合法，本院予以确认。本案的争议焦点是被上诉人南海区应急局作出案涉《处罚决定书》实体处理是否正确。经查，上诉人李杰桃将其自住民宅的建设工程发包给无相应承建资质的曾某某，由曾某某招揽、组织人员进行施工。2019年8月7日下午14时30分左右，施工人员梁某在施工过程中从三楼楼梯间不慎坠下死亡。以上事实证据确实充分，本院予以确认。根据2019年8月8日上诉人的《询问笔录》，其述称将位于狮山镇群岗南边村7巷3号的住宅基建劳动工程发包给没有施工资质的曾某某。而曾某某在其2019年8月7日的《询问笔录》中自述，其与梁某（死者）是雇佣关系，梁某是其雇来建筑房子外墙的。以上陈述结合案件的其他证据可以证实，上诉人将自建住宅发包给没有资质的曾某某建设，曾某某负责雇请施工人员进行施工。《广东省安全生产条例》第五十二条规定：“本条例下列用语的含义：（一）生产经营单位包括从事生产或者经营活动的企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。.....”《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”即生产经营单位包括从事生产或者经营活动的自然人。本案中，上诉人将自建房的建设工程发包给没有资质的个人承建。该自建房的建设过程属于一种生产行为，上诉人发包给没有资质的个人承建，其对于建设工程的实施活动负有监管责任，是涉案房屋建设生产经营活动的参与者，其作为自然人的生产经营单位，属于承担安全生产事故的责任主体。同时，《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；......”另《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：......（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”根据以上规定及案件事实，南海区应急局综合考虑事故后果、直接经济损失等情况从轻处罚，最终决定对上诉人处予二十万元罚款，该行政处罚认定事实清楚，于法有据，本院予以支持。上诉人不服该处罚认为其不属于“生产经营单位”范畴,其将自建房工程发包给曾某某以及未履行监督职责，仅应受民法体系调控，而不应受到行政处罚。对此，本院在上文及原审判决均已作详细分析，上诉人将案涉工程发包给没有资质的个人承建，其属于“生产经营单位”范畴，故在此不再赘述。上诉人是涉案房屋建设生产经营单位，属于承担安全生产事故的责任主体，应对安全生产事故承担相应的法律责任。安全生产监督管理部门依照相关法律法规对其进行行政处罚并无不当。故该项上诉主张，本院不予采纳。上诉人还提出，本案的处罚主体应为登记备案的施工单位华鼎建筑公司以及实施施工方曾某某，而非上诉人。经查，根据2019年8月8日上诉人的《询问笔录》显示，上诉人虽与华鼎建筑公司签订合同，但合同的签订仅为完善报建备案手续，该公司并未实际参与涉案房屋的建设行为，且与实质承建者曾某某亦不存在关系。即上诉人只是将华鼎建筑公司作为自建房的备案施工单位办理报建手续，又将建设工程另行发包给没有资质的曾某某承建。在本案未有证据显示华鼎建筑公司参与涉案房屋建设工程，应对安全生产事故负有责任的情况下，南海区应急局对作为事故责任主体的上诉人作出行政处罚，并无不当。此外，根据事故调查报告等证据显示，涉案事故责任单位并非上诉人一人。南海区应急局对负有事故责任的不同主体采取分别立案、处理的方式，并不违反法律规定。且对于另外两方是否处罚，并不影响上诉人法律责任的承担，并不影响上诉人作为事故责任主体受处罚的合法性评判，亦不属于本案的审查范围。故上诉人的以上主张，理据不足，本院不予支持。上诉人又提出，涉案行政处罚金额不合理，将妨碍死者家属合法赔偿的获得。如上文所述，南海区应急局已综合考虑案件实际情况对上诉人从轻处罚，且处罚金额已是法定处罚幅度内的最低处罚金额。此外，《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；......”根据以上规定，上诉人作为对涉案生产安全事故的责任主体，其被处予行政罚款与其依法承担相应的民事赔偿责任，两者间并不存在法律适用的冲突。故上诉人的以上主张，缺乏法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”据此，被上诉人南海区政府作为被上诉人南海区应急局的本级人民政府，有权对上诉人李杰桃不服南海区应急局作出的《处罚决定书》进行复议审查。南海区政府在审查后，在法定期限内作出《复议决定书》，依法告知相关诉讼权利，并将《复议决定书》送达给上诉人及南海区应急局，程序合法，本院予以确认。此外，南海区政府在《复议决定书》中指出南海区应急局查明事实中“当事人在规定的3日内未提出陈述、申辩意见及听证申请”，与客观事实不符，并予以指正。经审查证据显示，南海区应急局在《处罚决定书》的以上事实认定确与客观情况不符，但该办案经过描述并不影响违法事实认定及处理结果的合法性，且南海区政府亦在复议程序中予以指正，本院对该指正予以确认。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，本院予以维持。上诉人李杰桃的上诉理由均缺乏理据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李杰桃负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年九月二十七日法官助理 杨 阳书 记 员 黄晓琳