西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1147号 上诉人（原审原告）李锁娃，男，1956年2月8日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 上诉人（原审第三人）王秀云，女，1957年11月6日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 上诉人（原审第三人）李蓉，女，汉族，1981年10月31日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。 上诉人（原审第三人）邹冬宝，男，汉族，1981年1月16日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。 上诉人（原审第三人）邹某某，男，汉族，2016年10月25日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。 法定代理人李蓉，系第三人邹某某之母。 上诉五人共同委托代理人师锋,陕西省148法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处。住所地西安市灞桥区。 负责人刘建峰，主任。 委托代理人侯少军，工作人员。 委托代理人毋盼盼，陕西秦原律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）李重锦，男，1983年2月20日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 被上诉人（原审第三人）曹西娜，女，1985年12月12日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 委托代理人李重锦，系第三人曹西娜之夫。 被上诉人（原审第三人）李某甲，男，2011年6月20日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 被上诉人（原审第三人）李某乙，女，2014年10月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 上述二被上诉人法定代理人李重锦，系李某甲、李某乙之父。 上诉人李锁娃、王秀云、李荣、邹冬宝、邹某某等五人（以下简称李锁娃等五人）诉被上诉人西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处（以下简称新筑街道办）、李重锦、曹西娜、李某甲、李某乙（以下简称李重锦等四人）行政协议一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初847号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月16日公开开庭审了本案。上诉人李锁娃、李秀云及其委托代理人师锋、李荣、邹冬宝委托代理人师锋、邹某某法定代理人李荣委托代理人师锋，被上诉人新筑街道办委托代理人侯少军、毋盼盼，第三人李重锦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，XX街道XX村村民，户口簿住址登记为西安市灞桥区XX村XX号。第三人李重锦系李锁娃之子，户口簿住址登记为西安市灞桥区XX村XX号XX号。2018年2月1日，西安国际港务区管理委员会作出西港告字[2018]1号《西安国际港务区管理委员会关于实施骏马村整体搬迁工作的通告》，将东至纺渭路、XX大道、XX路、XX路XX村范围纳入搬迁范围。2019年10月12日，李重锦提交承诺书、授权委托书和货币化安置申请，新筑街道办事处与第三人李重锦签订编号为7-58的《搬迁安置补偿协议书》。第三人李重锦于2019年10月22日签署空院申请，10月24日签署骏马村搬迁房屋移交验收单。 一审法院认为，由于行政协议既因行政性享有一定的行政优益权，但又因其合同性而要求作为协议各方仍应遵循平等、自由、公平、诚实信用、依约履行等一般的合同原则，故人民法院在审查行政协议时，在不违背行政法律法规的同时，亦应当适用民事法律规范进行审查。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。所谓无效，是指自始、绝对、当然地无效，任何人均可主张。但无效制度作为私法上的制裁，显然是对意思自治的限制。在意思自治作为最为重要的公共政策或公共利益的情况下，要从根本上否定其效力，正当化的理由只能是出现了非使合同无效不能实现的更为重要的公共利益。否则，就不应当使其绝对无效。在庭审调查中，第三人李重锦自认，案涉协议系由其签署，被告新筑街办也提交了授权委托书和承诺书证明协议系由李重锦签署。本案中，并无证据证明案涉协议在签订中，存在欺诈、胁迫、损害国家利益，恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益，以合法形式掩盖非法目的，损害社会公共利益或违反法律、行政法规的强制性规定的情形。同时，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所收到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。在本案协议已经基本履行完毕的情况下，无论是判决无效还是撤销，对于已经履行的部分如补偿款等要求被安置人返还均不具有现实性，折价补偿的法律后果也不存在适用的基础，因此，将该合同放诸社会整体，其本身并不足以被赋予完全的否定性评价。对于已经签署且已履行完毕的行政协议，相关权利人完全可以就补偿所得自行分配或通过民事法律程序解决，而非通过诉讼使协议归于自始无效，影响征收补偿效率和征收补偿法律关系的稳定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条之规定，判决驳回李锁娃的诉讼请求。 本案受理费50元，由李锁娃负担。 上诉人李锁娃等五人不服，上诉称，一审法院对二位被上诉人签订的一份搬迁安置协议，事实部分未查清，双方签订协议，授权委托书不是五位上诉人签名，也不是户主李锁娃一人委托。五上诉人至今未得到补偿和安置房。关于XX村XX号户主，要求二审法院查清纠正。一审法院将第三人王秀云资格漏掉，将邹冬宝、邹某某户口本、居住地西安市灞桥区XX村XX号未显示。XX村XX号房产系上诉人李锁娃、王秀云夫妻二人共同财产，与李重锦7人无任何关系。二人未委托李重锦处理房产，二被告串通，拆除XX村XX号房产。故，2019年10月12日签订安置协议无效。安置房未征求5位上诉人意见，签订安置房不是5上诉人所需安置房屋。根据合同法规定，协议无效。上诉请求：撤销一审法院错误判决，依法确认二被上诉人2019年10月12日签订的搬迁安置补偿协议无效。 被上诉人新筑街办辩称，一审判决认定清楚、适用法律正确，应当予以维持。二、上诉人在上诉状称“5位上诉人未得到补偿款和安置房，都在第二被上诉人手中。”被上诉人认为对于已经签署且已经履行完毕的行政协议，上诉人可以就自己的权利通过民事法律程序解决，而不是通过行政诉讼使得协议无效。综上，一审判决正确，请二审法院依法予以维持。 被上诉人李重锦辩称，协议有效，我不同意撤销协议，我认为拆迁是好事情，不想再继续纠缠。 二审查明事实与一审无异，对一审查明事实本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案李锁娃一审诉讼请求确认《搬迁安置补偿协议》无效。一审庭审释明，李锁娃拒绝变更诉讼请求。故，本案争议焦点是被诉搬迁安置补偿协议是否无效。搬迁补偿安置协议属于行政协议，行政协议是行政机关为实现行政管理或者公共管理目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双发当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定、适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，对被诉拆迁安置补偿协议进行审查，认定被诉协议系双方自愿签订，且已履行完毕，其内容并不存在上述法律规定的重大明显违法、损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形，结合实际，判决驳回李锁娃诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人李锁娃等五人上诉称签订协议授权委托书非本人签署，因协议签订人李重锦系上诉人李锁娃儿子，亦为被拆迁户成员，在被拆迁户亦有其合法权益；虽然李重锦户口登记在XX街XX村XX号，但实际与白陈村42为同一地点，且户口分户登记属于户籍管理层面的问题；李重锦与李锁娃并无书面分配XX村XX号宅基地基地上房屋的协议。庭审中，上诉人李锁娃等人对搬迁安置补偿协议内容本身认定的房屋面积、补偿标准等重要事项并无异议，亦即协议内容并未损害上诉人李锁娃等人实际合法权益。新筑街办与李重锦签订搬迁安置协议在程序上存在一定的瑕疵，但据此并非产生协议无效的法律后果；因被诉搬迁安置补偿协议并无法定无效情形，上诉人李锁娃等人起诉请求确认该协议无效，无法律依据，不予支持。一审判决书将王秀云列为“第三人暨第三人李蓉、邹冬宝、邹某某的委托代理人王秀云……”，李锁娃等五人上诉称一审判决遗漏王秀云诉讼资格问题，并不存在；其上诉称自己未得到安置房及补偿款的问题，确属其户内法律关系，其应另寻解决。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人李锁娃等五人上诉意见没有事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，上诉人李锁娃、王秀云、李荣、邹冬宝承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 程淑芹 审 判 员 刘 爽 审 判 员 左 昆 二〇二〇年九月二十一日 法官助理 屈艳红 书 记 员 王 聪 1