浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1184号上诉人（原审原告）许国溪，男，汉族，1951年10月24日出生，住天台县。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人郑栅洁，代省长。委托代理人余红彬、陈书宏。许国溪因诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2020）浙01行初32号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年6月23日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年1月18日，省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0189），同意天台县2018年度计划第9批次建设用地10.5539公顷(农用地转用10.5439公顷；征收集体土地10.5539公顷)。该批次建设用地涉及1个街道4个村，共2个地块。该批次建设用地征收许国溪所在天台县福溪街道星光村集体土地0.2465公顷、2.2473公顷，分别用于“天台县中心城区TFX02-0512地块”“天台县中心城区TFX02-0701地块”建设项目。其中“天台县中心城区TFX02-0512地块”建设项目涉及许国溪使用的土地。2019年1月25日，天台县人民政府（以下简称天台县政府）就涉案地块发布《天台县2018年度计划指标第9批次建设用地征收土地方案公告》（〔2019〕2号），该公告载明涉案批文批准机关、批准文号、批准时间、被征地村及面积、土地补偿安置标准等事项，同时载明公告期限为10个工作日，对涉案批文不服，可以在公告期限届满之日起60日内向省政府申请行政复议，或在公告期限届满之日起6个月内向人民法院提起诉讼。同日，天台县自然资源和规划局就涉案地块发布《征地补偿安置方案公告（批前）》（天土补预公告〔2019〕第2号），该公告载明涉案批文文号、批准时间、征地补偿安置方案内容等事项。同日，上述两公告由天台县自然资源和规划局工作人员送达天台县福溪街道星光村村民委员会，并在该村公告栏予以张贴。2019年8月23日，许国溪以邮寄方式向省政府提出行政复议申请，要求撤销省政府作出的浙土字A〔2018〕-0189号《浙江省建设用地审批意见书》。省政府于8月24日收到行政复议申请书。8月28日，省政府作出浙政复〔2019〕455号行政复议申请材料补正通知书并向许国溪邮寄送达，要求许国溪提供土地承包权证、宅基地使用权证或其他能够证明与涉案被征收土地有利害关系的证据材料。9月20日，省政府收到许国溪提交的补正材料。9月25日，省政府作出浙政复〔2019〕455号行政复议受理通知书，告知许国溪受理其行政复议申请。同日，省政府作出行政复议答复通知书，要求省自然资源厅、天台县政府提出书面答辩，并提交有关材料等。11月18日，省政府作出浙政复〔2019〕455号行政复议决定，认为许国溪于2019年8月向省政府申请行政复议，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的行政复议申请期限，故决定驳回许国溪的行政复议申请，并于11月19日向许国溪邮寄送达行政复议决定书。许国溪不服该复议决定，诉至法院，请求：1.撤销省政府于2019年11月18日作出的浙政复〔2019〕455号行政复议决定；2.判令省政府重新审查此案，作出撤销浙土字A〔2018〕-0189号《浙江省建设用地审批意见书》决定；3.省政府承担本案诉讼费用。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：…（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；…。”许国溪申请案涉行政复议的原具体行政行为系省政府批准征收涉及其使用集体土地的征收集体土地审批行为，该行为的内容体现在浙土字A〔2018〕-0189号《浙江省建设用地审批意见书》中。该审批意见书的内容已反映在天台县政府发布《天台县2018年度计划指标第9批次建设用地征收土地方案公告》（〔2019〕2号）中。上述公告于2019年1月25日张贴于星光村村务公开栏。据此，许国溪自公告之日起应当知道具体行政行为的内容，行政复议期限应当从公告规定期限届满之日起计算。该公告已告知申请行政复议的权利、复议机关和申请期限，许国溪应在公告期满后六十日内申请行政复议。许国溪于2019年8月就该行政行为向省政府申请行政复议，已超过行政复议法定的申请期限。许国溪亦未举证证明其超期系因不可抗力或者其他正当理由所致。许国溪认为其可以在知道征收土地决定内容后两年内提起行政复议，但本案不属于未告知行政复议权利、行政复议机关或者申请期限的情形，故其该理由不成立。行政复议程序方面，省政府收到许国溪提交的行政复议申请后，经补正，在法定期限内作出行政复议决定并送达许国溪，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政程序合法。综上，被诉行政复议决定认定事实的主要证据充分，其决定驳回许国溪行政复议申请适用法律、法规正确、行政程序合法。许国溪认为其申请行政复议未超过申请期限的理由不成立。其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回许国溪许国溪的诉讼请求。案件受理费50元，由许国溪许国溪负担。许国溪上诉称：本案涉及二个方面，一是申请行政复议及作出复议决定。二是不服行政复议决定向人民法院提起行政诉讼审判过程。一、本案复议不存在行政复议时效计算问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。涉案浙土字A〔2018〕-0189号《建设用地审批意见书》作出时间为2019年1月18日。许国溪于2019年8月22日向省政府申请行政复议在法律规定时限内提出。超时效之说没有法律依据。许国溪不服浙土字A〔2018〕-0189号《浙江省建设用地审批意见书》违反法定程序行为，向省政府申请行政复议，并非不服天台县2018年度计划指标第9批次建设用地征收土地公告行为，向省政府申请行政复议。因此在本案行政复议决定中省政府故意变换概念，断章取义，将两个不同行为混为一起，属不作为，歪曲标的。违反复议程序和原则。二、原审法院仅对报批的程序进行审查，未对天台县政府“一书四方案”具体报批内容的真实性和合法性进行审查。未对征收土地三要素，即国家为了公共利益的需要，必须依法履行征收土地的法定程序，依法对被征收人合理补偿三原则进行审查。对该项目并非国家五类用地范围，违反《中华人民共和国土地管理法》第四条土地用途管制制度，第三十三、三十九条耕地占补平衡制度，农转用制度，基本农田必须报国务院批准等也不作审查。根据浙江省国土厅要求扩大土地审批专用章使用范围的请示，省政府明确授权，只限于增减挂钩项目和农村土地整治项目，浙政函〔2010〕37号和浙政函〔2010〕78号规定的权限。该幅土地系基本农田。省政府未授权，作出的《浙江省建设用地审批意见书》随意性修编《中华人民共和国土地管理法》第四十四至第四十六条的规定。任意变更地类，超职权批准行为属审批程序违法行为也不作审查。根据国土资发〔2004〕238号规定，应将拟征地的用途位置、地类、补偿标准、安置途径等以书面形式告知被征地组织和农户、确认征地调查结果，依法组织听证。国务院〔2004〕28号决定也明确规定，要将农户知情、确认和听证的材料作为征地报批的必备材料。无此必备材料，报批程序违法。本案提起行政复议的标的就是报批材料中缺少此件只字不提。对许国溪所提供的证据不予采信，就是典型的片面行为。综上，请求撤销原判，支持许国溪的一审诉讼请求。省政府答辩称：一、浙政复〔2019〕455号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。许国溪不服《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A〔2018〕-0189)，向省政府申请行政复议。省政府经行政复议审理查明，2019年1月18日，省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A〔2018〕-0189)，同意天台县2018年度计划第9批次建设用地10.5539公顷(农用地转用10.5439公顷；征收集体土地10.5539公顷)。该批次建设用地涉及1个街道4个村，共2个地块。该批次建设用地征收许国溪所在天台县福溪街道星光村集体土地0.2465公顷、2.2473公顷，分别用于“天台县中心城区TFX02-0512地块”“天台县中心城区TFX02-0701地块”建设项目，其中“天台县中心城区TFX02-0512地块”建设项目涉及许国溪使用的土地。2019年1月25日，天台县政府就涉案地块发布《天台县2018年度计划指标第9批次建设用地征收土地方案公告》(〔2019〕2号)，该公告载明涉案批文批准机关、批准文号、批准时间、被征地村及面积、土地补偿安置标准等事项，同时载明对涉案批文不服，可以在公告期限届满之日起60日内向省政府申请行政复议，或在公告期限届满之日起6个月内向人民法院提起诉讼。同日，天台县自然资源和规划局就涉案地块发布《征地补偿安置方案公告(批前)》(天土补预公告〔2019〕第2号)，该公告载明涉案批文文号、批准时间、征地补偿安置情况等事项。同日，上述两公告由天台县自然资源和规划局工作人员丁君鑫、吕嵩送达星光村，并在该村公告栏予以张贴。省政府认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第(四)项规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算行政复议申请期限。天台县政府《天台县2018年度计划指标第9批次建设用地征收土地方案公告》(〔2019〕2号)公告期限届满之日，为行政复议申请期限的起算日。许国溪于2019年8月向省政府申请行政复议，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的行政复议申请期限。许国溪的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(四)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，省政府作出浙政复〔2019〕455号行政复议决定，驳回许国溪的行政复议申请。二、浙政复〔2019〕455号行政复议决定程序合法。省政府行政复议机构于2019年8月26日收到许国溪提交的行政复议申请，同年9月20日收到补正申请。经审理后，省政府于同年11月18日作出浙政复〔2019〕455号行政复议决定，并向许国溪邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上，省政府所作浙政复〔2019〕455号行政复议决定，认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。二审调查中，上诉人许国溪提供了天台县人民法院（2019）浙1023行初146号、147号行政判决书各一份作为新的证据，欲证明在天台县政府就涉案地块发布《天台县2018年度计划指标第9批次建设用地征收土地方案公告》之前，其土地及房屋已经被强制拆除，其已不居住在星光村，即使案涉公告确实张贴过，其也不可能知道公告内容，且案涉公告张贴未满60日，不符合法律对公告送达的要求。省政府质证认为，上述两份材料均与本案无关联性，对其真实性、合法性不作评价。经审核，本院认为该两份判决书与本案缺乏关联性，不予采纳。经审理，对原判认定的事实，本院予以确认。本院认为，省政府作出的浙政复〔2019〕455号行政复议决定以许国溪已超过行政复议申请期限为由，驳回了许国溪的复议申请，故许国溪提出的行政复议申请是否超过法定的复议期限，系本案审查的重点。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《征收土地公告办法》第四条规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。上述法律、规章规定征收土地公告系征收土地批准文件的法定公告形式。本案中，省政府作出浙土字A〔2018〕-0189号建设用地审批意见后，天台县政府发布了《天台县2018年度计划指标第9批次建设用地征收土地方案公告》(〔2019〕2号)，该公告明确告知了征收土地的批准机关、批准文号、征收土地的面积、地类等内容，同时载明对涉案批文不服，可以在公告期限届满之日起60日内向省政府申请行政复议，或在公告期限届满之日起6个月内向人民法院提起诉讼。根据省政府向一审法院提交的〔2019〕2号《征收土地方案公告》、天土补预公告〔2019〕第2号《征地补偿安置方案公告（批前）》，“两公告”张贴照片（含近景、远景图）、送达回执、送达及张贴情况说明、张贴人身份证及天台县自然资源和规划局证明等证据，可以证明天台县政府发布的〔2019〕2号《征收土地方案公告》已于2019年1月25日张贴在星光村公开栏。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。原国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第二条规定，行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据。征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。案涉征收土地方案公告已明确公告期限为10个工作日，因此，许国溪自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定内容。该公告已告知申请行政复议的权利、复议机关和申请期限，许国溪应在公告期满后六十日内申请行政复议。许国溪于2019年8月就该行政行为向省政府申请行政复议，已超过法定的复议申请期限。故被诉复议决定驳回许国溪的复议申请并无不当。复议程序方面，省政府在收到案涉行政复议申请后，履行了通知补正、受理、通知答复、审理、作出复议决定并送达当事人等程序，符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定。至于许国溪提出的案涉征地批准程序违法的问题，不属本案审理范围。综上，许国溪提出的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人许国溪负担。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年九月十七日书记员  陈亦恒