广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终1521号上诉人（原审原告）：郭玉霞，女，1970年9月3日出生，汉族，住广东省佛山市南海区。被上诉人（原审被告）：佛山市南海区人民政府，住所地广东省佛山市南海区南海大道北88号。法定代表人：顾耀辉，区长。委托代理人：彭文赞，该府工作人员。委托代理人：邓小晶，佛山市南海区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：佛山市人民政府，住所地广东省佛山市禅城区岭南大道北12号。法定代表人：朱伟，市长。委托代理人：李嘉雯，佛山市司法局工作人员。上诉人郭玉霞诉被上诉人佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）、佛山市人民政府（以下简称佛山市政府）行政补偿纠纷一案，郭玉霞不服佛山市中级人民法院（2020）粤06行初30号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年2月2日，南海区政府发布了《关于佛山市城市轨道交通三号线工程南海桂城叠滘站用地范围国有土地上房屋（住宅）征收决定的公告》（南府〔2019〕5号），并附有征收范围图和征收补偿方案。该项目的征收部门为佛山市南海区国土城建和水务局，征收实施单位为佛山市南海区桂城街道办事处（以下简称桂城街道办）。上述征收决定公告及附件通过政府网站和珠江时报对社会公示。桂城街道办对征收范围内的房屋进行了调查、统计和公示，郭玉霞位于佛山市南海区XXX房及单车房在征收范围内。2019年2月3日，桂城街道办作出《关于协商选定佛山市城市轨道交通三号线工程（南海桂城段）项目房屋征收评估机构的通知》，并附有在佛山市房地产行业诚信系统登录备案的房地产评估机构名单表。同日，桂城街道办还公布了《佛山市城市轨道交通三号线工程南海桂城叠滘站用地范围国有土地上房屋（住宅）征收评估机构抽签方案》。上述通知及方案在政府网站及被征收房屋范围内张贴公示，并向郭玉霞邮寄。因在协商选定通知要求的期限内，被征收人未能协商选取评估机构。桂城街道办于2019年2月16日将该协商选定结果予以公示，并发布了《佛山市城市轨道交通三号线工程南海桂城叠滘站国有土地上房屋（住宅）征收评估机构抽签会议通知》，上述结果公示及抽签会议通知在政府网站和被征收房屋范围内张贴公示。2019年2月20日，征收实施单位在公证人员的见证下，组织符合条件的评估机构进行抽签，确定广东正诚资产评估房地产土地估价有限公司中签，并于次日将该评估机构抽签结果在政府网站和被征收房屋范围内张贴公示。2019年8月6日，评估公司出具了粤正诚房报字第B2019XXXXX65号《房地产估价报告》（以下简称《估价报告》），确定了郭玉霞房屋在2019年2月2日为价值时点的房地产价值、装修补偿价值、附属物搬迁价值等。郭玉霞收到上述评估报告后，向评估机构提出了复核评估申请，评估机构于2019年9月5日作出了复核说明，郭玉霞又向佛山市房地产价格评估专家委员会申请鉴定，该委员会经审核于2019年10月22日作出了上述评估报告通过鉴定的结论。因房屋征收实施单位多次与郭玉霞协商补偿事宜未能达成协议，2019年11月18日，南海区政府作出《佛山市南海区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》（南府征补〔2019〕2号），补偿内容如下：“一、征收补偿、补助与奖励：依据《佛山市城市轨道交通三号线工程南海桂城叠滘站用地范围国有土地上房屋（住宅）征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）规定，被征收人可选择货币补偿或房屋产权调换两种不同补偿方式，不同方式下的补偿补助项目、标准、选择方式及法律后果如下：（一）货币补偿方式：根据被征收房屋价值评估结果与《补偿方案》规定，对被征收人的补偿为：1.房屋价值补偿（含房屋装修价值补偿）按《补偿方案》规定标准执行计算，即人民币1218580元；2.搬迁补助：人民币3151.5元；3.征收奖励：被征收人不符合《补偿方案》规定的奖励情形，不予奖励。以上征收补偿、补助合计人民币1221731.5元。（二）房屋产权调换补偿方式：被征收人选择房屋产权调换方式补偿的，可在本决定指定期限内与征收实施单位签订《补偿安置协议》、预收补偿款后，再按《补偿方案》规定的1:1.1比例选购产权调换房屋；有关房屋产权调换所涉及的预收补偿款退回、房屋价值与面积差异处理、房屋交付标准与质量争议处理、提供临时安置补偿或者提供周转用房、二次搬迁补偿的支付等事项由双方根据《补偿方案》在协议中具体确定；本征收项目用于产权调换的房屋位于海三路以南、南一路以西原七天酒店地块，性质为国有出让住宅，按精装修标准交付。本方式下对被征收人的补偿项目包括：1.房屋价值补偿预收款（不含房屋装修价值补偿，预收款在选购产权调换房屋时应退回并结算差额）：人民币1134540元；2.首次搬迁补助：人民币3151.5元；3.二次搬迁补助：人民币3151.5元；4.征收奖励：被征收人不符合《补偿方案》规定的奖励情形，不予奖励。以上已确定补偿项目合计人民币1140843元。同时，征收实施单位将按被征收房屋核定的面积105.05平方米计算，以每月30元/平方米为标准向被征收人支付临时安置补助，直至被征收人选购的产权调换房屋交付之日止；征收实施单位未能在规定期限内交付产权调换房屋的，按《补偿方案》规定双倍给付临时安置补助费。（三）补偿方式的确定：被征收人须在本补偿决定书送达之日起五日内，以书面方式告知征收实施单位所选定补偿方式，并签订征收补偿安置协议；被征收人未能在前述期限内确定补偿方式及未能签订征收补偿安置协议的，则视为被征收人放弃选择房屋产权调换补偿方式。即本补偿决定书送达之日起五日内被征收人未能与征收实施单位签订补偿协议的，本条第（一）项确定的货币补偿方式将立即产生强制性法律效力。二、补偿款项支付：被征收人应在本决定第一条第（一）项确定的货币补偿方式生效后十五日内向征收实施单位提供接受补偿款项给付的银行账号等资料、办理补偿款领取手续。逾期不领取补偿款的，房屋征收实施单位将专户存储全部补偿和补助款、并依法办理公证提存后，即视为相关款项已经支付。产权调换预收补偿款支付按《补偿方案》规定、在补偿协议中具体约定。三、搬迁与交付：被征收人须在本决定送达之日起三十日内搬迁完毕、将被征收房屋交付给房屋征收实施单位，并与征收实施单位办理房屋和相关不动产权属证书移交手续。被征收人未能配合办理相关不动产权属证书移交和注销申请等手续的，不动产登记机构可以依据生效征收决定办理注销登记，原不动产权属证书将依法收回或者公告作废。被征收人如不服本决定，可在本补偿决定书送达之日起60日内依法向佛山市人民政府申请行政复议，或在6个月内依法向佛山市中级人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不在本决定书规定的期限内完成搬迁的，本府将依法向人民法院申请强制执行。”该补偿决定于同月20日向郭玉霞送达，并在征收范围内张贴公告。2020年1月13日，佛山市政府收到郭玉霞提出的行政复议申请并于当日受理，后于同年2月24日作出维持被诉补偿决定的《行政复议决定书》（佛府行复〔2020〕9号）。该复议决定于同月26日送达郭玉霞及南海区政府。原审法院另查明，郭玉霞涉案房屋证载建筑面积105.05平方米，套内建筑面积99.38平方米，单车房套内面积5.67平方米，土地使用权性质为国有，规划用途为住宅、房屋结构为钢筋混凝土。原审法院又查明，征收实施单位于2020年1月8日将涉案补偿决定所确定的应交付给郭玉霞的补偿、补助款提存。郭玉霞不服，于2020年3月13日向原审法院提起本案诉讼，请求判决：撤销《佛山市南海区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》（南府征补〔2019〕2号）、《行政复议决定书》（佛府行复〔2020〕9号）。原审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十三条的规定，南海区政府作为县级人民政府，依法享有对本区域内国有土地上进行房屋征收与补偿的职权。该府作出本案被诉房屋征收补偿决定，职权依据合法，原审法院予以确认。本案中，综合诉讼当事人的诉辩意见，本案争议的焦点为征收决定及《补偿方案》是否合法，征收补偿决定作出的程序以及内容是否合法。关于征收决定及《补偿方案》是否合法的问题。本案所诉标的是南海区政府对郭玉霞作出的房屋征收补偿决定，而对郭玉霞所在地域房屋进行征收的决定及制定的《补偿方案》，属于前置行政行为，其在本案中仅是作为被诉行政行为的事实依据来审查，而非作为独立行政行为进行合法性审查。且郭玉霞曾对该征收决定单独提起过诉讼并被法院驳回，在本案征收补偿决定的审查中更无重启对征收决定再审查之道理。故在上述征收决定及所附《补偿方案》无重大明显违法的情况下，可以作为本案征收补偿决定作出的前提依据。郭玉霞从行政行为合法性角度对案涉征收决定及《补偿方案》的异议，原审法院不予支持。关于补偿程序的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”本案中，在征收决定所确定的协商期限内，郭玉霞与房屋征收实施单位经协商未能达成补偿协议，经房屋征收部门报请后，南海区政府作出了被诉之征收补偿决定，其行为程序合法。郭玉霞主张被征收人未参与评估机构选定系征收实施单位单方决定，程序不合法。经查，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成，通过多数、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《广东省住房和城乡建设厅关于实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉有关具体问题的通知》（粤建房〔2013〕26号）第三条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在政府作出房屋征收决定并公告后30个工作日内协商选定；在规定的时间内不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人采取摇号、抽签等随机方式确定。”本案中，征收实施单位桂城街道办，在涉案房屋征收决定公告作出次日即2019年2月3日，发布了《关于协商选定佛山市城市轨道交通三号线工程（南海桂城段）项目房屋征收评估机构的通知》，并附有在佛山市房地产行业诚信系统登录备案的房地产评估机构名单表，告知被征收人协商选定评估机构的相关事宜，该通知在政府网站和被征收房屋范围内张贴公示，并向被征收人邮寄送达。因在协商选定通知要求的期限内，被征收人未能协商选取评估机构。桂城街道办于同年2月16日将该协商选定结果予以公示，并发布了《佛山市城市轨道交通三号线工程南海桂城叠滘站国有土地上房屋（住宅）征收评估机构抽签会议通知》，上述结果公示及抽签会议通知亦在政府网站和被征收房屋范围内张贴公示。桂城街道办在公证人员的见证下于2019年2月20日组织符合条件的评估机构抽签，确定广东正诚资产评估房地产土地估价有限公司中签，并于次日将该评估机构抽签结果在政府网站和被征收房屋范围内张贴公示。据此，该评估机构的选定程序符合上述法律及规范性文件的要求，郭玉霞将自身拒绝和不配合征拆工作的行为狡辩为征收实施单位排除其参与权并单方确定评估机构的主张，原审法院不予支持。关于补偿内容的问题。郭玉霞认为征收补偿决定所依据的评估报告结果显失公正，且在补偿方式剥夺了其选择权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条的规定，被征收房屋价值由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定，且补偿标准不低于征收公告之日类似房地产的市场价格。而房地产价格评估机构的选定是先由被征收人协商选定，协商不成的通过多数决定、随机选定等方式确定。同时，对评估确定的房屋价值有异议可申请复核评估，对复核结果仍有异议可向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。具体到本案中，房屋征收部门在发布了协商选定评估机构的通知后，被征收人在协商期内未能按要求报送选定结果，故征收部门通过公开抽选的方式确定涉案项目征收补偿的相关评估机构符合法定要求。针对郭玉霞涉案房屋《估价报告》的评估机构及评估人员均具有合法资质，同时也是以征收公告之日作为评估时点，确定了郭玉霞涉案房屋的客观市场价值，且郭玉霞在收悉该评估报告后亦申请了复核评估及专家委员会鉴定，专家委员会对该评估报告的内容及结果均予以通过。故该评估报告所确定的郭玉霞涉案房屋的市场价值符合上述法条的规定，可以作为郭玉霞涉案房屋价值补偿的依据。郭玉霞认为评估机构的选定不合法故评估报告失去合法性基础，关于评估机构选定的合法性问题前文已经论述，在此不必重复；郭玉霞还认为评估机构没有对涉案房屋查勘、估价方法不当、装修补偿价值与实际不符等。经查，《估价报告》明确记载了涉案房屋现场勘查情况并附有相关照片，至于涉案房地产所适用的估价方法、以及装修价值等具体各项目的估价结果均属于专业技术范畴，应通过复核、鉴定等程序予以审查，而郭玉霞已行使了上述救济权利，且评估结果亦得到了确认。故被诉房屋征收补偿决定以该《估价报告》确定郭玉霞房屋货币补偿数额的依据并无不当。另外，南海区政府在补偿决定中提供了货币补偿和产权调换补偿两种方式供郭玉霞选择。上述房屋价值补偿的方式符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，既保障了郭玉霞的选择权，也符合公平原则，原审法院予以确认。郭玉霞以补偿决定中房屋置换不明确具体以及逾期不选择按货币方式补偿为由主张其选择权被剥夺，缺乏事实依据，原审法院不予支持。此外，南海区政府在房屋征收补偿决定中还列明了搬迁补助、征收奖励等事项内容，符合补偿内容的法定要求。综上所述，南海区政府作出的房屋征收补偿决定主体适格、程序合法、补偿内容符合法定要求，原审法院予以确认。另外，诉讼当事人对佛山市政府《行政复议决定书》（佛府行复〔2020〕9号）的主体资格及行为程序的合法性并无异议，该府复议维持上诉补偿决定并无不当。郭玉霞要求撤销涉案房屋征收补偿决定和行政复议决定的诉请，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回郭玉霞的诉讼请求。本案一审诉讼费人民币50元，由郭玉霞承担。郭玉霞不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求或发回重审，其主要理由有：（一）征收程序违法，《补偿方案》由南海区政府单方制定，未听取公众意见、根据公众意见修改，且补偿标准过低，导致上诉人的房屋以极不合理的过低价格被征收。（二）评估机构选定程序违法，影响《估价报告》和补偿决定的合法性。被征收人对选定事宜毫不知情，评估机构由南海区政府单方决定，业主代表缺席选定会议。（三）补偿决定内容违法。1.《估价报告》漏算面积，南海区政府未依法核实。2.《估价报告》评估方法采用“比较法”“收益法”，变相降低补偿标准，且没有提供相应的交易实例，设定为毛坯的单价10860元，结论毫无依据，与同时段同区位市场价严重不符。《估价报告》记载评估师未入户评估，对上诉人高成本的室内装修装饰，《估价报告》直接套用南海区政府《补偿方案》的价格800元/平方米，未按照实际装修装饰情况评估，评估机构始终未就该800元/平方米的合法性作出说明。3.补偿决定未保障补偿方式选择权。房屋置换信息不明确具体，仅记载按照《补偿方案》计算、选择，影响了上诉人选择权。南海区政府单方面认定上诉人选择货币补偿，本质上剥夺了上诉人对产权调换方式的选择权。4.无故取消高额配合搬迁奖励，更显失公平。被上诉人南海区政府辩称：（一）补偿合法。1.评估机构选定合法。本案中，征收实施单位2019年2月3日发布协商选定评估机构的通知，并将通知邮寄送达上诉人，但被征收人在规定时间内协商不成，征收实施单位遂于同月20日公开抽签选定评估机构。上诉人将自身拒绝参与选定评估机构，辩解为缺乏被征收人参与，缺乏依据。2.补偿标准合法适当。该府依法委托评估，《估价报告》于2019年8月6日作出，同月20日送达上诉人，程序合法。上诉人不服，先后申请复核、鉴定，但结果均显示上述《估价报告》正确合理。上诉人主张评估机构未入户查勘、操作流程违法、评估结果显失公平等，均不成立。根据《估价报告》，被征房屋在征收公告日价值为1211826元，而该府依据《补偿方案》，核定房屋价值货币补偿金额为1218580元，已高于被征房屋的市场价。3.补偿决定提供了产权调换和货币补偿两种方式供上诉人选择，产权调换房屋（期房）位于原七天酒店地块，与被征收房屋直线距离约500米，保障了上诉人的补偿方式选择权。补偿决定要求上诉人在一定期限内选择补偿方式，逾期不选择视为放弃产权调换方式，上诉人主张这是剥夺其补偿方式选择权，理由不成立。（二）部分上诉理由超出本案审查范围。《补偿方案》属于征收决定的一部分，而征收决定是补偿决定之外的一个单独的行政行为，在无明显重大违法且影响补偿决定效力的情况下，本案无需审查《补偿方案》。上诉人对《补偿方案》的异议，不属于本案审理内容。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人佛山市政府辩称：原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审判决认定的郭玉霞涉案房屋证载建筑面积、套内建筑面积、单车房套内面积实为《估价报告》所记载的测绘面积，郭玉霞所持的粤房字第6XXXXX5号《房屋所有权证》记载的建筑面积是100.57平方米，其中住宅95.73平方米，非住宅4.84平方米。原审判决认定的其它事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政补偿纠纷，根据各方诉辩意见，二审争议焦点是，评估机构选定程序是否合法，《估价报告》可否采纳，南海区政府有无保障上诉人的补偿方式选择权，未给予奖励是否合法。第一，关于评估机构选定程序是否合法问题。征收实施单位在政府网站及被征收房屋范围内公布协商选定评估机构的通知，并向上诉人邮寄，已保障被征收人集体协商选定评估机构的权利。上诉人主张被征收人对选定事宜毫不知情，与事实不符。由于期满被征收人未能协商选定评估机构，征收实施单位在公证人员的见证下公开抽签选出涉案评估机构，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定。公开抽签时业主代表是否到场见证，均无损征收实施单位随机选定评估机构的合法性，上诉人主张评估机构由南海区政府单方决定，评估机构选定程序违法，本院不予采纳。第二，关于《估价报告》可否采纳问题。涉案评估机构选定程序合法，评估机构具备评估资质，《估价报告》通过复核、鉴定，可以准确反映被征房屋在征收公告日的市场价格。上诉人主张《估价报告》漏算面积，无事实根据，本院不予采信。上诉人主张《估价报告》的单价无依据等，理由不成立。况且，南海区政府给出的房屋补偿单价高于《估价报告》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”的规定。第三，关于有无保障上诉人的补偿方式选择权问题。南海区政府在补偿决定中提供了货币补偿和产权调换补偿两种方式供上诉人选择，《补偿方案》也介绍了用于调换的期房位置、性质、交楼时间、设计标准、户型设置等信息，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条之规定。上诉人主张用于调换的期房信息仍不具体，难以选择，补偿决定要求限期选择补偿方式，逾期不选择视为放弃产权调换方式，构成剥夺其补偿方式选择权，缺乏事实根据，本院不予采纳。第四，关于是否应给予上诉人额外奖励问题。《补偿方案》就货币补偿和产权调换两种补偿方式均设置了额外奖励，但上诉人因未在指定期限内签约、搬迁，不符合《补偿方案》设置的额外奖励条件，故补偿决定不给予上诉人额外奖励，并无不妥。上诉人主张南海区政府系无故取消高额配合搬迁奖励，显失公平，本院不予采纳。综上，原审判决正确，依法应予以维持。郭玉霞上诉请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭玉霞负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年九月十七日书记员  林希翱