黑龙江省哈尔滨市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黑01行终204号 上诉人（一审原告）曹立新，男，汉族，1967年5月19日出生，无业，住哈尔滨市香坊区。 委托代理人杨丽红，黑龙江龙岩律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）哈尔滨市住房和城乡建设局，住所地哈尔滨市道里区友谊西路5888号。 法定代表人张雪春，局长。 委托代理人任强，哈尔滨市住房和城乡建设局房屋征收办公室四级调研员。 委托代理人陈胜，哈尔滨市住房和城乡建设局法制处工作人员。 被上诉人（一审被告）哈尔滨市香坊区住房和城乡建设局，住所地哈尔滨市香坊区松江路6号。 法定代表人刘东，局长。 行政负责人崔世龙，党组成员。 委托代理人王兴杨，黑龙江佛艾尔律师事务所律师。 上诉人曹立新因确认行政协议无效一案，不服黑龙江省哈尔滨市香坊区人民法院（2019）黑0110行初156号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人曹立新及其委托代理人杨丽红，被上诉人哈尔滨市住房和城乡建设局（以下简称哈尔滨市住建局）委托代理人任强和陈胜、哈尔滨市香坊区住房和城乡建设局（以下简称香坊区住建局）行政负责人崔世龙及委托代理人王兴杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审裁定认为，该案案涉《房屋征收补偿协议》签订日期为2012年9月21日，而房屋征收补偿协议纠纷系《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，在此之前，征收补偿协议纠纷一直属于民事诉讼受案范围。对于法律溯及力问题，无论依据法理还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”原则。就本案而言，2015年5月1日修订施行的《中华人民共和国行政诉讼法》对案涉《房屋征收补偿协议》并不具有追溯力，本案不属于行政诉讼受案范围。裁定驳回原告曹立新的起诉。 曹立新上诉称，请求依法撤销一审行政裁定书，重新依法公正审判。一、一审法院违反法定程序审理案件。一审法院收到曹立新起诉状后，于2019年9月立案，但是从立案到驳回起诉期间，既未告知其合议庭成员，更未依法开庭审理。一审法院在未经开庭审理情况下，即对本案事实作出上述认定，违反了最高人民法院关于证据未经法庭质证不能作为定案依据的规定。一审法院严重违反案件审理法定程序。二、一审法院认定事实错误实。《行政诉讼法》第一百零三条规定“本法自1990年10月1日起施行”。曹立新没有在2015年签订房屋征收补偿协议，在2018年诉讼后才得知行政机关将曹立新个人名章盖上去，曹立新根本不知道签订征收补偿事宜。根据法律规定在知道或应当知道行政行为之日起才具有诉权，而一审法院没有经过开庭审理，在根本不知道行政机关是如何单方操作的情况下，就驳回曹立新的诉讼请求。本次《行政诉讼法》修改，明确规定房屋征收补偿协议争议属于行政诉讼受案范围。2015年5月1日后，被征收人与房屋征收部门达成安置补偿协议又发生争议的，只能依法通过行政诉讼解决，任何一方依据第二十五条规定向人民法院提起民事诉讼的，人民法院应当不予受理。而曹立新至今没有与行政机关签订补偿协议。签订房屋征收补偿协议的目的，是为了公共利益的需要，并保护公民基本补偿的权利。在本次行政征收中，在没有达成协议的情况下行政机关单方面作出房屋补偿决定，将一个具有房屋所有权证的房屋强制拆除，且没给一点补偿。曹立新诉至法院，一审法院告诉曹立新协议的范围、内容、补偿标准等不适用民事法律规则，仅适用征收条例及相关行政法律规则，应行政立案。在曹立新提起行政诉讼后，没经过审理，一审法院又裁定不属于行政受案范围。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条：农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯共同合法权益，提起诉讼的属于人民法院诉讼的受理范围；第七条：土地权利人认为行政机关作出的行政处罚、行政强制措施等行政行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理；第十五条：最高人民法院以前所作出的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准。该案应适用行政诉讼，一审裁定错误。三、一审法院认定法律不溯及既往错误。2014年《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项明确规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼。《立法法》确定的法不溯及既往并非是绝对的，如果为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益，法律可以作出特别规定，而本案保护曹立新权益的只能是适用行政诉讼法。2004年5月18日，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》对此予以认可，对“从旧兼从轻”的原则作了进一步具体规定，其中第三项规定：“关于新旧法律规范的适用规则。根据行政审判中的普遍认识和作法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为做出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。但适用新的执法依据对保护行政相对人的合法权益更为有利的，应适用新法。”一审法院没有综合全案，也没有完全理解法律的立法宗旨，就引用法条前段做出本案属于行政诉讼受案范围，一审裁定错误。四、房屋征收补偿行政行为属于人民法院受案范围，曹立新的起诉完全符合法律法规的规定。2012年3月，香坊区住建局××香坊区××幸福村小南屯范围内村民集体土地，其中曹立新的房屋及250平方米的土地在拆迁范围内。在拆迁过程中曹立新与香坊区住建局一直未达成房屋征收补偿协议，而香坊区住建局在未履行相关法定程序的情形下，进行了强拆，并在曹立新不知情的情况下自己签订了征收补偿协议。在曹立新知道该拆迁协议后即提起行政诉讼。香坊区住建局作出的征收行政行为无论在理论上或是在社会实践中均对公民的权利义务产生重大而直接的影响，曹立新根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起诉讼，人民法院于法于理均应当依法公平、公正予以审理与判决。 哈尔滨市住建局辩称，一、哈尔滨市人民政府房屋征收办公室（以下简称哈尔滨市征收办）作为本案被上诉人不适格。首先，曹立新是与哈尔滨市香坊区道路拓宽拆迁拆违办公室（以下简称香坊区拆违办公室）签订的《房屋征收补偿协议》，哈尔滨市征收办既不是香坊区拆违办公室的上级主管部门也不是其成立的批准机关，在曹立新的房屋被征收一事中，哈尔滨市征收办与曹立新之间未形成任何法律关系更未形成行政机关与行政管理相对人之间的行政法律关系，曹立新不属于《行政诉讼法》第二十五条规定的“行政行为的相对人”，因此，曹立新对哈尔滨市住建局的起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应依法驳回。其次，哈尔滨市征收办的前身是原哈尔滨市房屋拆迁管理办公室，2011年1月国务院制定出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》后，原房屋拆迁管理体制发生改变，原哈尔滨市房屋拆迁管理办公室变更哈尔滨市征收办，但无论是哈尔滨市房屋拆迁管理办公室，还是哈尔滨市征收办，均为原哈尔滨市住房保障和房产管理局加挂的部门，房屋拆迁、征收的管理职能属于原哈尔滨市住房保障和房产管理局及现哈尔滨市住建局，哈尔滨市征收办本身并不具有单独的行政管理职能，不是独立的行政机关，依法不能作为本案的被上诉人。二、曹立新与香坊区拆违办公室签订的《房屋征收补偿协议》不属于哈尔滨市住建局的行政管理职能范围。根据《哈尔滨市住房和城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定（试行）》（哈编发[2018]30号）及《哈尔滨市住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》（哈厅字[2019]49号）的规定，哈尔滨市住建局负责的是全市国有土地上房屋征收的监督管理工作，而曹立新被征收的房屋位于香坊区××村，属于集体土地上的房屋，而集体土地及地上房屋等建筑物的拆迁、征收，依法不属于哈尔滨市住建局的行政管理职能。综上，曹立新的诉讼请求不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，请求法院依法驳回。 香坊区住建局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。曹立新所提程序问题，香坊区住建局认为一审裁定的作出符合最高院关于适用行政诉讼法解释第69条第三款的规定。 诉讼中，曹立新向本院申请证人钟某出庭作证。拟证明政府和被征收人行签订协议需要签字盖章，只有盖章是无效的。 市住建局对证人证言没有异议，但认为此事与其没有关系。香坊区住建局对证人证言真实性、合法性、关联性均有异议。首先该证人证言系曹立新邻居，与其具有利害关系，依据最高人民法院《关于行政诉讼若干证据问题规定》第71条第二项，该证人证言不能单独作为定案依据，真实性存疑。另外该证人所证明的问题系传来证据，本案的焦点问题为曹立新的诉讼请求是否属于行政诉讼受案范围，该证人证言与本案无实际关联。 本院对上述证据认证如下：证人证言与本案无关，不予采信。 本院认为，2015年5月1日新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条行政诉讼受案范围第（十一）项规定才明确了房屋征收补偿协议纠纷属于行政诉讼受案范围，之前此类纠纷属于民事诉讼范围。在法律溯及力问题上，一般适用按照“实体从旧，程序从新”原则，本案案涉《房屋征收补偿协议》签订于2012年9月21日，应当属于民事诉讼受案范围。一审法院以本案不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉正确。曹立新的上诉理由和请求，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  郑家龙 审判员  卢振民 审判员  李 健 （） 二〇二〇年九月九日 法官助理田甜 书记员王一森 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。