江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏07行终93号 上诉人（原审被告）连云港市海州区住房和城乡建设局，住所地连云港市海州区海连西路28号。 法定代表人赵明，该局局长。 出庭负责人王维，该局副局长。 委托代理人郭中方、王广凤，江苏田湾律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）郑新启，男，1965年11月18日生，汉族，住浙江省台州市椒江区。 委托代理人宋晓峰，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）周玉连，女，1966年2月9日生，汉族，住址同上。 委托代理人宋晓峰，北京在明律师事务所律师。 上诉人连云港市海州区住房和城乡建设局（以下简称海州住建局）因与被上诉人郑新启、周玉连行政强制拆除房屋一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行初543号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭，于2020年8月27日公开开庭审理本案。上诉人海州住建局的委托代理人王广凤，被上诉人郑新启、周玉连的委托代理人宋晓峰到庭参加诉讼。海州住建局的副局长王某作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2004年4月28日，连云港市房产管理局核发连房权证海字第××号房屋所有权证，载明所有权人郑新启，共有人周玉连，建筑面积236.81㎡。 2018年5月28日，海州区人民政府作出海政发[2018]59号《连云港市海州区人民政府海州白某山小商品市场及周边地块（消防安全隐患整治部分）房屋征收决定书》，同日发布海征字[2018]5号《连云港市海州区人民政府国有土地上房屋征收决定公告》及征收补偿方案，征收范围为海州区白某山小商品市场及周边地块（消防安全隐患整治部分）房屋征收红线范围内，郑新启所有位于连云港市××××号（连房权证海字第××号）案涉房屋在被征收范围内。 2018年5月29日，原海州区房屋征收局（以下简称原海州征收局）作为征收部门与郑新启签订《房屋征收补偿安置协议书》，该协议就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项进行了约定。2018年10月22日，案涉房屋被原海州征收局组织人员拆除。 另查明，案涉房屋被拆除当日，郑新启向连云港市公安局海州分局朐阳派出所报警，要求备案。在郑新启诉连云港市公安局海州分局行政不作为一案中，海州公安分局答辩称对于郑新启的报警，民警均告知郑新启房屋被拆除属于政府行为，不属于公安机关管辖。郑新启向海州区人民政府申请政府信息公开，要求公开“连云港市××××号的房屋征收决定书及征收公告”。2019年3月7日，海州区人民政府对郑新启的申请作出答复并附上申请公开事项。2019年5月9日，郑新启向连云港市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认海州区人民政府拆除其案涉房屋的行为违法。经审查，连云港市中级人民法院认为郑新启以连云港市海州区人民政府为被告，缺乏事实与法律依据，裁定不予立案。郑新启不服该裁定，又上诉至江苏省高级人民法院，江苏省高级人民法院于2019年11月7日作出（2019）苏某终1131号《行政裁定书》，裁定驳回其上诉，维持原裁定。郑新启收到省高院裁定后，得知海州征收局为适格被告，因机构改革，原海州征收局的职能调整至海州住建局。 再查明，周玉连系案涉房屋的共有人，未在《房屋征收补偿安置协议书》签字。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、郑新启、周玉连起诉是否超过起诉期限；二、《房屋征收补偿安置协议书》的效力；三、拆除行为是否合法。 关于争议焦点一、郑新启、周玉连起诉是否超起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，海州住建局于2018年10月22日拆除案涉房屋，郑新启申请政府信息公开得知海州区人民政府作出征收决定，郑新启于2019年5月9日以海州区人民政府作为被告向连云港市中级人民法院起诉要求确认拆除行为违法，此时郑新启的起诉并未超过起诉期限，因被告不适格，经过二审，郑新启在2019年11月收到省高院的裁定后方知晓适格的被告，于是在2019年11月25日提起本案诉讼，从案涉房屋被拆除至本案起诉这期间，郑新启、周玉连一直在主张权利，故海州住建局辩称郑新启、周玉连的起诉已超起诉期限，不予采纳。 二、《房屋征收补偿安置协议书》的效力。《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。第九十七条规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案中，案涉房屋登记为郑新启、周玉连共同共有，郑新启事先未经周玉连的授权与海州住建局签订《房屋征收补偿安置协议书》，属于无权处分共有人的房产，事后也未经周玉连追认，因此该协议无效。 三、拆除行为是否合法。海州住建局辩称郑新启已经就案涉被征收房屋与其签订征收补偿安置协议，根据协议约定郑新启、周玉连应当将房屋交付海州住建局，海州住建局有权实施拆除。但该协议属无效协议，且双方并未实际履行该协议，海州住建局依据无效协议对案涉房屋实施拆除，无合法依据，故拆除行为违法。 综上，一审法院根据《中华人民共和国物权法》第九十七条、《中华人民共和国合同法》第五十一条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认海州住建局于2018年9月27日拆除郑新启、周玉连某屋（连房权证海字第××号）的行为违法。案件受理费50元，由海州住建局负担。 海州住建局不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法改判或发回重审，驳回郑新启、周玉连一审全部诉讼请求。事实和理由：1.案涉《房屋征收补偿安置协议书》于2018年5月29日签订，明确约定郑新启应当将案涉房屋交付上诉人拆除，被上诉人知道或应当知道拆除主体是上诉人。被上诉人起诉海州区人民政府是其自身过错所致，不属于行政诉讼法第48条例外情形。被上诉人提起本案诉讼超过法定起诉期限。2.被上诉人周玉连未在协议书上签字，协议只是对其不发生效力，对郑新启仍具有效力、约束力，一审法院认定协议无效，理解适用法律错误。3.被上诉人在签订协议之后，应当交付案涉房屋，上诉人已为被上诉人保留安置房，履行了案涉《房屋征收补偿安置协议书》。一审法院认定协议无效且未实际履行，认定事实不清，适用法律错误。 郑新启、周玉连辩称：1.上诉人对案涉房屋进行拆除时，并未告知被上诉人。被上诉人发现房屋被强拆后，及时进行了报警。根据公安机关的答辩以及回复，都没有明确房屋系本案上诉人所拆除。上诉人所称的与郑新启已经签订《房屋征收补偿安置协议书》即可推定房屋拆除的主体是上诉人，该推定是错误的。即便签订了协议，也不能直接根据协议拆除房屋，且本案周玉连也没有在协议上签字，所以被上诉人的起诉并未超过法定期限。2.案涉房屋是郑新启与周玉连共同共有，周玉连未在协议上签字，该协议显然是无效协议。上诉人明知房屋系两人共同共有，仅与郑新启签订协议，主观存在过错，应当承担相应的法律责任。协议是对房屋的完全处分，对应的补偿安置协议也是针对房屋主体，因此，只有共同共有人均签订协议才能具有法律效力，不存在协议对郑新启产生法律效力的结论。《房屋征收补偿安置协议书》是无效协议。3.协议签订时内容不完整，是需要依据此后作出的评估报告再进行协商，完整相应的内容。没有评估报告的协议不应具有法律效力，违反了590号令的程序规定。4.协议并未履行，被上诉人没有取得补偿款和安置房，周玉连也根本不知道协议签订的问题，也不清楚补偿款和安置房的情况，上诉人也没有告知周玉连本人。被上诉人也没有将房屋交给上诉人，因此协议未履行。 二审期间各方当事人均没有提供新证据。 经审理查明，一审法院查明事实属实，本院依法予以确认。 本院认为，本案首要的争议焦点是起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，案涉房屋于2018年10月22日被拆除，被上诉人于2019年11月25日提起本案诉讼，明显超出一年，应进一步审查被上诉人是否因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限。经查，案涉房屋被拆除后，被上诉人在法定期限内起诉请求确认海州区人民政府拆除行为违法。后经江苏省高级人民法院二审裁定，该诉应推定上诉人为适格被告。被上诉人遂在收到二审行政裁定书当月即提起本案诉讼。因判定行政相对人知道或者应当知道行政行为内容不仅包括知道行政行为的发生，还应包括知道作出行政行为的主体，故应判定被上诉人是在收到江苏省高级人民法院行政裁定书之日起知道被诉拆除行为。此前经历的时间应系非其自身原因被耽误的时间，不应计算在起诉期限内。被上诉人提起本案诉讼未超出起诉期限。上诉人认为被上诉人签订补偿协议时，应已明知被诉拆除行为作出主体是上诉人，该理由不能成立，本院不予采纳。 其次，本案需对上诉人拆除案涉被征收房屋行为合法性进行审查判定。上诉人签订案涉《房屋征收补偿安置协议书》的行为是否合法、该协议有效与否，与本案诉讼标的并不具有必然的关联性。因为，虽案涉《房屋征收补偿安置协议书》仅是被征收房屋共有人之一参与签订，由于被上诉人二人之间是夫妻关系，如被上诉人并无异议而是事后主动履行协议、交出被征收房屋，上诉人自然是合法拆除案涉房屋。反之，协议即使有效或者共有人一方彼时提出异议，被上诉人不同意履行协议、交出房屋，上诉人拆除案涉房屋基于强拆，其行为也有可能违法，当然，这需进一步查明是合法强拆还是违法强拆。故一审法院对上诉人与被上诉人之间有关该协议是否有效之争议作出协议无效的认定并据此确认案涉被诉拆除行为违法，存在不当，本院予以纠正。结合本案查明事实看，上诉人没有证据证明被上诉人实际履行该协议、主动交出被征收房屋。被上诉人在案涉被征收房屋被拆除后随即选择报警、起诉拆除行为违法，亦足以说明被上诉人没有主动交出被征收房屋。上诉人系强制拆除被征收房屋。上诉人在被上诉人未履行协议的情况下，未作出处理决定,亦未申请人民法院强制执行,而是组织人员对涉案房屋实施拆除，其行为违法。但因本案被诉拆除行为已实施完毕,不具有可撤销内容,应当判决确认违法。综上，上诉人海州住建局的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人连云港市海州区住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小姣 审判员  李 季 审判员  戴立国 二〇二〇年九月三十日 书记员  苏 洋 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……