四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川行再14号 再审申请人(一审原告、二审上诉人）攀枝花市祥安轧钢有限公司。住所地：四川省攀枝花市仁和区前进镇前进村。 法定代表人邹建祥，总经理。 委托诉讼代理人雷永宣，男，汉族，出生于1954年12月17日，现住攀枝花市仁和区，系攀枝花市仁和区前进镇前进社区居委会推荐。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）攀枝花钒钛高新技术产业开发区管理委员会。住所地：四川省攀枝花市仁和区金江镇。 负责人段建华，主任。 委托诉讼代理人向维新，四川三才律师事务所律师。 再审申请人攀枝花市祥安轧钢有限公司（以下简称祥安公司）因诉被申请人攀枝花钒钛高新技术产业开发区管理委员会（以下简称攀枝花高新区管委会）行政协议纠纷一案，不服四川省攀枝花市中级人民法院（2020）川04行终5号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年6月22日作出（2020）川行申341号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 祥安公司向一审法院诉讼请求：1.确认《项目协议书》违法；2.攀枝花高新区管委会退还祥安公司交纳的土地出让金2500000元，给付资金占用利息1200000元（按当年长期贷款利率年息6.4%计息，暂计算从2011年11月8日至2019年9月7日，利息计算至土地出让金退还完为止）；3.攀枝花高新区管委会赔偿祥安公司投入的工程建设费用5696867.43元；4.攀枝花高新区管委会赔偿祥安公司向四川省林业厅交纳的植被恢复费231207元；5.对所有的赔偿款项比照银行同期贷款利率计算利息；6.本案全部诉讼费用由攀枝花高新区管委会承担。 四川省攀枝花市东区人民法院一审认定如下事实：2011年9月6日，攀枝花高新区管委会（以下简称甲方）和祥安公司（以下简称乙方）签订了一份《项目协议书》，2011年10月9日，攀枝花高新区管委会与祥安公司签订了一份《项目补充协议》，双方在《项目协议书》、《项目补充协议》中就乙方在四川攀枝花亿元建设1万吨／年标准钒渣、30万吨／年特殊钢材项目约定了乙方的投资规模、投资时间、建设规模，甲方在工商注册、项目立项、土地供给、税收、电价等方面的配套义务进行了约定。双方在《项目协议书》中约定执行本协议发生争议时，由争议双方协商解决，协商不成的可提请攀枝花仲裁委员会仲裁。2019年3月，祥安公司向一审法院提起行政诉讼，请求确认与攀枝花高新区管委会签订的《项目协议书》无效、退还土地出让金和利息、赔偿损失等，一审法院经审理后，于2019年9月1日作出（2019）川0402行初14号行政裁定，驳回了祥安公司的起诉，祥安公司未上诉。 一审法院裁定：驳回攀枝花市祥安轧钢有限公司的起诉。 祥安公司不服一审裁定，提起上诉。四川省攀枝花市中级人民法院二审查明，祥安公司2019年3月4日向四川省攀枝花市仁和区人民法院提起行政诉讼，后该院指定由四川省攀枝花市东区人民法院审理。 二审法院认为，行政诉讼设定起诉期限的目的是为了充分保障并督促及时行使诉讼权利，对怠于行使诉讼权利的行为不予支持或鼓励。本案中，祥安公司与攀枝花高新区管委会2011年9月6日签订《项目协议书》，该协议书具有行政法上权利义务内容，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。在《项目协议书》履行期间，祥安公司于2012年进行工程建设时，即被有关部门通知须办理工程的报建手续后方可继续施工，此时祥安公司应当知道自身权利处于未能实现的状态。按照当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（备注：2000年3月8日公布）第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。祥安公司在与攀枝花高新区管委会签订《项目协议书》后即应当尽审慎义务，及时向人民法院主张权利，以维护自己合法权益。其提出基于对攀枝花高新区管委会的信赖利益，在长达七年时间就协议中关于项目土地权属证明办理义务，未向攀枝花高新区管委会提出诉讼主张，系对自身权利的处分，不属于因不可抗力或其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，祥安公司的起诉行为依然受前述司法解释关于起诉期限的规制。 祥安公司提出其于2018年8月才知道土地不能办理权属证明，所以应当从2018年8月计算起诉期限的理由。该院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于起诉期限的规定，应当理解为从行政机关作出行政行为之日起，而并非自当事人知道或应当知道行政行为违法起开始计算。因此，祥安公司上诉认为起诉期限应当从2018年8月起算，与一审查明的事实不符，亦与最高人民法院司法解释的规定不符，祥安公司该上诉理由不能成立。由于本案已过起诉期限，因此，对攀枝花高新区管委会是否应当承担赔偿责任等实体问题，不再予以审查。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定确定了中级人民法院管辖案件的范围，该院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条的规定指定本案一审由四川省攀枝花市东区人民法院管辖，符合法律规定，故对祥安公司请求一审由该院管辖的上诉意见不予采纳。 祥安公司第一次于2019年3月4日向四川省攀枝花市仁和区人民法院提起行政诉讼的诉讼请求，与本案诉讼请求事项构成重复起诉。虽然第一次诉讼请求系确认《项目协议书》无效，本次诉讼请求为确认《项目协议书》违法，但是按照《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同当然属于无效合同，因此，本次的诉讼请求已被第一次诉讼请求所包含，按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项、第一百零六条的规定，祥安公司构成重复起诉，对已受理的案件，法院应当驳回起诉。 二审法院裁定：驳回上诉，维持原裁定。 祥安公司向本院申请再审称，1.本案没有超过起诉期限。2011年9月6日，祥安公司与攀枝花高新区管委会签订了《项目协议书》约定各种建设手续由被申请人办理，申请人依照协议的约定苦苦等待被申请人办理国土证及其他建设手续，久办不成的原因只有被申请人知道。且《项目协议书》也约定了“如因甲方原因造成乙方不能按期投产，则约定投资期限顺延”，项目也一直存在，因此申请人在知道被申请人不能办理手续，提起诉讼没有超过起诉时限。2.本案没有构成重复起诉。申请人提起的（2019）川0402行初14号案，法院依据《法释》（2018）1号第一百六十二条的规定，以不属于受案范围为由，径直驳回起诉，并没有对实体的诉讼请求进行审查和处理，因此本案起诉并不构成重复起诉。3.原审法院对于祥安公司的诉讼请求没有释明。请求：撤销一、二审裁定，依法作出相应裁判。 攀枝花高新区管委会提交意见称，一、二审裁定认定事实、适用法律正确。应当依法维持。请求：四川省高级人民法院驳回申请人的再审请求。 本院认为,1.行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用。本案系祥安公司、攀枝花市高新区管委会双方因履行案涉《项目协议书》而引起的行政诉讼，对是否应当参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，还是应当适用行政诉讼起诉期限的规定，法院应根据查明事实确定适用法律规定，若是没有政府机关单方终止、变更、解除合同等行政行为，应当参照民事诉讼法关于诉讼时效的规定，反之，则适用行政诉讼法规定的起诉时效规定，原审法院对此情况没有查明，直接适用行政诉讼法及司法解释关于起诉时效的规定确属不当。2.本案虽与（2019）川0402行初14号案件在诉讼的诉讼请求有一定的重复，但（2019）川0402行初14号以2015年5月1日之前签订的行政协议原则上不可以请求确认无效为由，依法驳回了祥安公司的起诉。现相关司法解释、司法案例已经将符合行政诉讼法中行政协议本质规定的投资协议作为可诉的行政协议范围，本案《项目协议书》符合行政诉讼法规定的行政协议本质条件，人民法院对案涉《项目协议书》产生的诉讼应进行审理。本案是在驳回起诉后重新起诉，且满足行政诉讼法规定的起诉条件，一审、二审法院已经受理，符合法律的规定。二审将重复起诉作为驳回起诉的条件之一，系适用法律不当。因此，一、二审法院以祥安公司的起诉超过起诉期限及重复起诉为由，裁定驳回祥安公司的起诉和上诉，适用法律不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销四川省攀枝花市东区人民法院（2019）川0402行初43号行政裁定; 二、撤销四川省攀枝花市中级人民法院（2019）川04行终5号行政裁定； 三、本案由四川省攀枝花市东区人民法院审理。 审判长  漆光碧 审判员  邓 军 审判员  郭张锋 二〇二〇年九月十日 书记员  崔 艳