浙江省宁波市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙02行终246号 上诉人（原审原告）夏炳根，男，1944年3月26日出生，汉族，住宁波市奉化区。 委托代理人丁传德（特别授权代理），北京大成（宁波）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市人力资源和社会保障局，住所地宁波市鄞州区和济街95号。 法定代表人陈瑜，局长。 委托代理人於云峰（特别授权代理）。 委托代理人吴专生（特别授权代理），浙江和义观达律师事务所律师。 上诉人夏炳根诉被上诉人宁波市人力资源和社会保障局（以下简称宁波人社局）劳动与社会保障政府信息公开一案，不服宁波市鄞州区人民法院作出的（2020）浙0212行初119号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 2020年1月22日，宁波人社局作出甬人社依申请〔2020〕3号《政府信息依申请公开办理情况告知书》（以下简称被诉《告知书》），主要内容如下：1.关于“国家劳动总局关于贯彻执行《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的若干具体问题的处理意见（草案），在执行的是（草案）稿，还是另有正稿？”，经查阅，浙江省总工会于1981年3月编印的《劳动保险文件选编》中，确实录入了国家劳动总局制定的《关于贯彻执行〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的若干具体问题的处理意见（草案）》（1978年7月11日），我局没有找到夏炳根提及的“另有正稿”。2.关于“大集体、小集体定义及各自特征；县以上、县以下集体定义及各自特征”，该信息不属于该机关公开职责范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第三十六条第五项规定，请向当地设立该单位的上级主管部门申请。 一审法院经审理查明，2020年1月6日，夏炳根向宁波人社局提交《解答职工基本养老保障政策的请求》（以下简称《解答请求》），内容为“我们是奉化区原二轻手工业社固定职工，没有受过刑事处分、开除、除名、离职、自动离职的情形，一直工作到企业倒闭、转制、解体才被迫离开，工商局核发的营业执照载明企业经济性质县属集体（二轻）。宁波市奉化区人力资源和社会保障局一口咬定手工业社是小集体，不是大集体，但又举不出能站得住脚的政策依据。故向宁波市人社局请教，解答三个政策问题：1.国家劳动总局关于贯彻执行《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的若干具体问题的处理意见（草案），在执行的是（草案）稿，还是另有正稿？2.什么是大集体？什么是小集体？各有什么特征？3.什么是县以上集体？什么是县以下集体？各有什么特征？以上三个问题纯属政策规定，不牵涉具体人和单位，应让人民群众知晓，属于政府信息公开范围。请宁波人社局予以书面答复”。宁波人社局收到该《解答请求》后，于2020年1月8日作出甬人社依补正〔2020〕1号《政府信息依申请公开补正告知书》（以下简称《补正告知书》），要求夏炳根对其申请的“国家劳动总局关于贯彻执行《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的若干具体问题的处理意见”文号或者便于本机关查询的其他特征性描述等内容进行补正。对此，夏炳根于2020年1月16日出具书面的补正材料，其中包含有“……请教贵局几十年来在执行的是否是这份（草稿），还是另有正稿？”的内容。2020年1月22日，宁波人社局作出被诉《告知书》，夏炳根收到后对此不服，现诉至一审法院。 一审法院认为，根据《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。该案中，夏炳根向宁波人社局提交的《解答请求》中所要求解答的三个政策问题分别是：“1.国家劳动总局关于贯彻执行《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的若干具体问题的处理意见（草案），在执行的是（草案）稿，还是另有正稿？2.什么是大集体？什么是小集体？各有什么特征？3.什么是县以上集体？什么是县以下集体？各有什么特征？”，结合夏炳根于2020年1月16日所提交的补正材料中载明的“请教贵局几十年来在执行的是否是这份（草稿），还是另有正稿？”。无论是从《解答请求》中载明的“要求宁波人社局解答的三个政策问题”，还是其提出的三个政策问题的具体内容，并结合此后夏炳根在向宁波人社局提交的补正材料中陈述的“……请教贵局几十年来在执行的是否是这份（草稿），还是另有正稿？”的内容来看，夏炳根此次提交的《解答请求》实质是向宁波人社局咨询相关政策问题，希望宁波人社局作出解释和答复。而《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织就有关事项向行政机关提出咨询，行政机关对咨询的答复或者不答复行为，不会对相对人权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。因此，夏炳根以申请政府信息公开的名义向宁波人社局提出了多项政策咨询，其由此提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围。针对夏炳根在庭审过程中陈述其在《解答申请》中提及的“1.国家劳动总局关于贯彻执行《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的若干具体问题的处理意见（草案），在执行的是（草案）稿，还是另有正稿？”中包含有要求被告公开该文件正稿的请求，一审法院认为，从上述文字表述上看，《解答申请》中关于该点内容的表述明显属于咨询答疑，不符合政府信息公开申请的表述方式。退而言之，如夏炳根的该项内容包含有要求宁波人社局公开《国家劳动总局关于贯彻执行〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的若干具体问题的处理意见》正稿的内容，因该文件草案的制订主体为原国家劳动总局，依照《政府信息公开条例》第十条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开”的规定，夏炳根亦应向该文件的制作机关提出，宁波人社局亦非该信息的公开主体。综上，夏炳根的起诉不符合受理条件，已经受理的，应当裁定驳回起诉。为此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第十项的规定，裁定驳回夏炳根的起诉。 夏炳根上诉称：一、夏炳根在《解答请求》中提出的第一个问题是宁波市人社局在履行行政管理职能过程中最初获取的，并以一定形式记录、保存的信息，属于政府信息；第二、三个问题存在在宁波市人民政府制作的甬政[1994]21号文件中，且按规定由宁波市人社局负责解释的，也属于政府信息范畴。二、夏炳根在补正材料中陈述的“请教贵局”，是其为切身利益有求于行政机关解答政策,“解答”就是解释与答复，使用“请教贵局”是尊重恳求之意，并无一审法院理解的“咨询”意思。三、宁波市人社局解答与否对夏炳根影响巨大，直接关系视同缴费年限的认定，影响夏炳根社保待遇问题。一审法院认为解答与否对夏炳根的实际权利义务不产生实际影响，是错误的。综上，请求二审法院撤销原裁定，指令一审法院继续审理。 宁波人社局辩称：一、政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的信息，应当是已经制作或者获取到的政府信息。夏炳根提出的《解答请求》，均系咨询相关政策问题，不属于《政府信息公开条例》调整的范围。二、宁波人社局对于夏炳根提出的政策咨询，是否作出答复，均不会对其权利义务产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，夏炳根的起诉事项不属于行政诉讼受案范围。综上，一审法院裁定驳回起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以认识。 本院认为，根据《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开申请，系当事人要求政府信息公开义务机关公开已经记录、保存的政府信息。结合已查明的事实，夏炳根的《解答请求》中包括三项问题，分别是：1.国家劳动总局关于贯彻执行《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的若干具体问题的处理意见（草案），在执行的是（草案）稿，还是另有正稿？2.什么是大集体？什么是小集体？各有什么特征？3.什么是县以上集体？什么是县以下集体？各有什么特征？且联系《解答请求》的上下文内容，可以看出，夏炳根提出的申请并不是要求宁波人社局公开以一定形式记录、保存的信息，而是要求宁波人社局解答相关政策适用问题，即夏炳根的申请，无论从形式上还是实质上，都不符合政府信息公开申请的条件，而属于向宁波人社局提出的要求解答政策适用的咨询。宁波人社局据此作出的被诉《告知书》，系对夏炳根问题咨询的答复，并未对其权利义务产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。故夏炳根提起的被诉事项不属于行政诉讼受案范围，一审法院裁定驳回起诉正确，依法应予维持。夏炳根上诉理由不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  贺 磊 审 判 员  贾红霞 审 判 员  孙 雪 二〇二〇年九月八日 法官助理  尹婷婷 代书记员  周润民