四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川15行终247号 上诉人（一审原告）徐清成，男，1975年8月24日出生，汉族，住所地：四川省高县。 委托代理人武惠惠，北京京师律师事务所律师。执业证号：11101201911096126。 被上诉人（一审被告）宜宾市自然资源和规划局，住所地：四川省宜宾市南岸长江大道中段8号。统一社会信用代码：11511200MB1503910A。 法定代表人冯涛，局长。 出庭负责人刘昌荣，四级调研员。 委托代理人褚苓娟，该局工作人员。 委托代理人杨华，四川宏成律师事务所律师。执业证号：15115200311281447。 上诉人徐清成因宜宾市自然资源和规划局（以下简称市自规局）责令限期拆除违法建设决定一案，不服四川省宜宾市翠屏区人民法院（2020）川1502行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，宜宾市翠屏区永兴农业开发社在本社大岩筐修建房屋。2001年1月20日，徐清成（乙方）与该社（甲方）签订《旧戎村永兴社售房合同》，其中约定有：一、价格，邓安明旁边的6间一楼一底房屋，售价每平方米500元，面向旧戎村办公楼的第一排房屋，售价每平方米500元，后面所有的房屋，售价每平方米400元……三、大岩筐所建的现行面积的福利房如遇土地部门一切罚款，一律由甲方承担。以后楼面建房由乙方自行负责。四、该房出售，是卖地面建筑物，不卖土地，即乙方只有房屋建筑物所有权。甲方不出具任何建房手续给乙方，即乙方所购买的房屋没有任何建房手续。八、如遇国家征、占用该土地，建筑物赔偿归乙方，土地及其他赔偿归甲方，甲、乙双方互不赔偿对方。徐清成购买的系平层房屋，在2001年1月18日、6月4日，向永兴社支付了购房款。2006年，徐清成在上述房屋的基础上加盖第二层砖混体结构房屋，加盖房屋未办理建设工程规划许可证。2019年11月5日，市自规局对“徐清成涉嫌未取得建设工程规划许可进行建设案”立案调查。11月6日，市自规局向徐清成送达了《宜宾市自然资源和规划行政执法调查通知书》，通知徐清成11月7日前到安阜××××队接受调查，并提供建房的相关手续。11月7日，徐清成前往安阜××××队接受调查，调查人员告知其享有陈述和申辩的权利。徐清成陈述“我是2001年给旧戎村永兴社（现新街社区）购买房屋两间，面积80平方米左右，购房款陆万元左右。于2006年在楼顶修建砖体结构房，面积40平方米左右，修建时未办理建设工程规划许可证及其他相关准建手续”。同时，调查人员告知徐清成，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，其建房的行为涉嫌“未取得建设工程规划许可证进行建设”。11月12日，市自规局对现场进行勘查，现场检查（勘验）记录载明：1.该建（构）筑物由徐清成于2002年修建。2.该建（构）筑物为砖体结构房一层一处，建筑面积为：39.68平方米。3.现勘时已投入使用。4.当事人现场未能提供《建设工程规划许可证》或其他经允许建设该房屋的相关证明材料。并附现场检查照片以及建设平面图。建设平面图载明：建设单位徐清成，现场地址永兴农业合作社，结构砖体结构，面积39.68平方米，长12.4米、宽3.2米的示意图。11月28日，市自规局翠屏分局向宜宾市城市管理综合执法局翠屏区分局出具《关于对徐清成在翠屏区永兴社修建的建（构）筑物进行规划认定的复函》，查实翠屏区永兴社属我市城市规划区范围内，徐清成在该处修建的建（构）筑物（一层，面积为39.68方米）未在城乡规划行政主管部门办理相关规划审批手续，该建设行为属“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”范畴。12月30日，市自规局作出市资源规划监安阜限拆〔2019〕第018号《责令限期拆除违法建设决定书》，认定徐清成在翠屏区永兴社未取得建设工程规划许可证擅自修建建（构）筑物（一层，面积为39.68平方米）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令徐清成自收到决定书之日起15日内自行拆除该违法建（构）筑物。逾期未拆除，将依法强制执行。并告知徐清成不服该决定，可以申请行政复议或提起行政诉讼。当日，规划执法人员将《责令限期拆除违法建设决定书》张贴在徐清成底楼卷帘门上，送达回证注明留置送达方式送达。徐清成不服该决定，向一审法院提起行政诉讼。另查明，2019年12月30日，市自规局作出市资源规划监安阜限拆〔2019〕第020号《责令限期拆除违法建设决定书》，认定永兴农业合作社在翠屏区永兴社未取得建设工程规划许可证擅自修建建（构）筑物（共四处，其中：第一处为砖混结构房二层，面积576.3平方米；第二处为砖混结构房一层，面积848.47平方米；第三处为砖混结构房一层，面积785.91平方米；第四处为砖混结构房二层，面积675平方米；总面积为2885.68平方米）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令永兴农业合作社自收到决定书之日起15日内自行拆除该违法建（构）筑物。逾期未拆除，将依法强制执行。 一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。市自规局作为本行政区域内的城乡规划主管部门，具有作出责令限期拆除决定的职权。本案争议的焦点有二：一是违法建筑建成于《中华人民共和国城乡规划法》实施前，规划部门在该法实施后作出处罚，应当适用《中华人民共和国城市规划法》还是适用《中华人民共和国城乡规划法》；二是作出责令限期拆除决定的程序是否合法、事实是否清楚。关于争议焦点一，法律适用问题。1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”、第四十条规定“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条仍保留了原城市规划法的上述相关规划许可的内容。可见，无论过去的法律还是现行法律，均明确规定了在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设行为具有违法性、应受惩罚性。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查行政行为合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。但该《纪要》还规定，“有下列情形的除外：（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”。根据全国人大法工委法工办发（2012）20号意见，即同意建设部关于“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据行政处罚法第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。”。徐清成在市城市规划区范围内，未取得建设工程规划许可证件进行建设，修建的建筑物直至行政机关作出责令限期拆除决定前仍未拆除，该违法行为对实施城市规划的影响始终存在，应当认定其违反城市规划的行为处于继续状态，行为仍未终了。市自规局对违法建设行为进行查处，未超过追诉时效，应当适用作出处罚时有效的《中华人民共和国城乡规划法》。关于争议焦点二，程序及事实问题。市自规局立案后，依法向徐清成送达行政执法调查通知书，执法人员对徐清成进行了调查询问，听取了徐清成陈述、申辩。市自规局通过询问当事人、现场勘验、调取书证等一些列调查程序，收集的证据能证明徐清成未取得规划许可违法修建建筑物的事实，且该建设行为对规划实施的影响持续至今，故市自规局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》有事实依据，且符合法定程序，虽然市自规局送达《责令限期拆除违法建设决定书》的方式不符合留置送达的规定，但因徐清成已对责令限拆决定书提起诉讼，尚未对其诉权产生影响，本院对此送达瑕疵行为予以指正。关于徐清成加盖第二层房屋的时间，市自规局证据中的现场勘验记录与徐清成陈述有出入，但并不影响市自规局对徐清成加盖房屋系违法建设的认定。综上，市自规局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。徐清成诉请撤销市自规局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》的理由不能成立。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回徐清成的诉讼请求。案件受理费50元，由徐清成负担。 上诉人徐清成不服一审判决上诉称，一、上诉人的房屋已纳入征收范围应当予以补偿，不应当定为违法建设，被上诉人作出的案涉限拆决定明显属于“以拆违代征收”的滥用职权行为。一审法院认定事实不清、证据不足、适用法律错误，所作判决依法应予撤销。宜宾市翠屏区人民政府于2016年9月28日作出了《宜宾市翠屏区人民政府征地补偿安置方案公告》〔2016年第15号〕将安阜街道新街社区永兴社82.0785亩土地纳入征收范围，并对地上附着物和房屋实施补偿。2019年11月5日，翠屏区安阜街道办事处和宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心向上诉人作出《关于限期签订房屋拆迁补偿（助）协议的通知》，但因补偿标准不合理，上诉人与被上诉人未达成征迁补偿安置协议。为了逼迫上诉人签署协议，被上诉人于2019年11月启动对上诉人唯一的房屋实施所谓的违法建设调查程序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，在征收程序启动前没有将上诉人房屋认定为违法建设，且已经进行入户调查，并且现场勘察测绘、并要求上诉人与其签署补偿协议等征收补偿程序，因此也就不存在违法建设的认定及查处程序，被上诉人为了推进拆迁进度，在不尊重上诉人意思情况下，擅自在征收程序中启动拆违程序，已属于滥用职权行为。一审法院对上诉人提交的有关征收拆迁的证据均未认可。一审法院未根据证据规则予以审查，未查明项目性质，错误认定已纳入征收范围的上诉人房屋为违法建设，明显存在认定事实不清、证据不足、适用法律错误的情形。二、上诉人房屋不属于违法建设。上诉人的房屋系2001年通过购买取得，房屋首次建造的时间是在2001年之前，被上诉人作出的案涉限拆决定所依据的法律为2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》，上诉人的建造行为系在该法律颁布之前就已经存在的历史建造行为。根据法不溯及既往的原则及《中华人民共和国立法法》第九十三条、《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法（2004）96号）“三、关于新旧法律规范的适用规则”的规定，同时考虑有利于行为人的原则，不应适用《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人房屋进行认定；另外，1990年4月1日实施行的《中华人民共和国城市规划法》其调整范围该法第一条明确规定：“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标……”，其调整范围不包括集体土地；同时根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条的立法原意，未取得相关建设许可证的，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，可限期改正。根据行政法的比例原则，该建筑是上诉人的唯一居所，上诉人完全可以通过补发许可证或是进行相应罚款进行改正，而非必须拆除，被上诉人在2019年之前均未采取措施认定上诉人所居住的房屋为违法建筑，而却在上诉人不愿意签订征迁补偿安置协议时，如此高效率的违反法定程序作出相关决定，明显实施的是以“拆违代征收”的违法行政行为。另外，从被上诉人提交的第一组证据《宜宾市自然资源和规划行政执法案件来源登记表》（市资源规划监安阜调〔2019〕第39号）也能看出，案件来源类型为领导交办，明显是行政指令行为，也印证了被上诉人以“拆违代征收”的目的。三、被上诉人在征收程序中作出案涉限拆决定，明显违反法定程序。本案中，案涉限拆决定的作出，明显系因上诉人没有签订补偿安置协议，为推进拆迁进程才启动的违建查处程序，该查处行为严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收的法定程序的规定，严重损害了上诉人依法获得公平合理补偿的权利，执法目的不具有正当性。限期拆除决定作为拆除违法建设的基础行为，对相对人设定了行政法上的义务，亦确定了行政强制执行的内容，故限期拆除决定中对违法建设的基本情况、位置、面积、结构等认定，需建立在对所有事实调查清楚，并且完成相关证据收集的基础上，遵守法定程序，并且应根据《行政诉讼法》的举证责任分配原则充分举证证明其执法程序符合法律规定。但本案中，被上诉人在违法建筑的认定及作出案涉限拆决定环节的证据也存在问题：1.被上诉人提供的《宜宾市自然资源和规划行政执法现场检查（勘验）记录》显示的现场检查时间为2019年11月12日，而该表中记载的现场检查（勘验）情况却为2019年11月11日，两者时间不符；同时记载该建筑物由上诉人徐清成于2002年修建，但根据一审法院查明的事实，该房是2001年上诉人通过与所在合作社签订《旧戎村永兴社售房合同》而获得，所以被上诉人是在未查清案件基本事实的情况下作出的案涉限拆决定。2.被上诉人提供的《宜宾市自然资源和规划行政执法现场检查照片》拍摄时间为2019年11月12日，而建设平面图的出具时间为2019年11月15日且没有当事人、证人或是见证人签章，明显违反法定程序。3.被上诉人提供的《宜宾市自然资源和规划行政执法责令限期拆除违法建设呈批表》（以下简称《呈批表》）执法机构意见为同意承办人建议，但无行政机关法制部门意见、行政机关审批意见，作为影响上诉人重大财产权益的案涉限拆决定，未经审查并履行重大行政决策程序，属于程序严重违法。除此之外，被上诉人调查取证并未对上诉人进行告知，并未明确详细真实调查取证，包括房屋的建造时间，每一层的建造面积建造者等。被上诉人一审庭审前并未按照法律规定程序提供全部的证据材料，证明其行为的合法性，根据《行政诉讼法》第三十四条之规定，视为被诉行政行为没有相应的证据，应承担举证不能的法律后果。综上，被上诉人作出案涉限拆决定的行政行为主要证据不足、适用法律错误。一审法院认定基本事实不清，证据不足，适用法律错误。现上诉人提起上诉：1.请求依法撤销四川省宜宾市翠屏区人民法院作出的（2020）川1502行初25号行政判决书，发回重审或依法改判支持上诉人的诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费用由市自规局承担。 被上诉人市自规局辩称，一、答辩人作出“市资源规划监安阜限拆第018号《责令限期拆除违法建设决定书》（以下简称“责令限拆决定”）程序合法，事实清楚，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应当予以维持。理由是：1.答辩人具有作出责令限拆决定的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定:“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”因此，答辩人作为本行政区域内的城乡规划主管部门，具有作出责令限拆决定的职权。2.答辩人作出责令限拆决定的程序合法，事实清楚。在本案行政处理程序中，答辩人依法向上诉人送达了行政执法调查通知书，依法对当事人进行了调查询问，听取了当事人陈述、申辨；并通过询问当事人、现场勘验、调取书证等一系列调查程序，收集的证据能证明上诉人未取得规划许可违法修建建筑物的事实，且该违法建设行为对规划实施的影响持续至今，因此，答辩人作出的责令限拆决定有事实清楚、证据充分，符合法定程序。3.答辩人作出的责令限拆决定适用法律正确。1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”第四十条规定“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施;影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条仍保留了原城市规划法的上述相关规划许可的内容。因此，无论过去的法律还是现行法律，均明确规定了在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设行为具有违法性、应受惩罚性。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查行政行为合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。但该《纪要》还规定，“有下列情形的除外：（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”根据全国人大法工委法工办发（2012）20号意见，即同意建设部关于“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据行政处罚法第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。”《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》（2018年7月23日）第25条确定“根据原建设部的行政解释，违法建筑属于违法行为的持续状态，违法行为终了之日就是依法作出处理之日，因此，应当适用作出行政处罚时有效的《城乡规划法》。”，就本案而言，徐清成在市城市规划区围内未取得建设工程规划许可证件进行建设，修建的建筑物直至行政机关作出责令限期拆除决定前仍未拆除，该违法行为对实施城市规划的影响始终存在，应当认定其违反城市规划的行为处于继续状态，行为仍未终了。因此，答辩人对徐清成违法建设行为进行查处，未超过追诉时效，应当适用作出现行有效的《中华人民共国城乡规划法》。二、上诉人以《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款认为征收范围内的房屋就不能作违建调查和认定的理由不能成立，该理由是对法律法规的断章取义和歪曲理解，其目的很明显是试图逃脱违法建设的查处，不应得到支持。其理由是：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第一款规定“市、县人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。”因此，对违法建设实施监管是地方政府及其有关部门应当开展的一项常态化工作，而并非必须哪个特定时间点才能查处。基于此，其案件来源既可能是检举控告、指定、领导交办、其他部门移送等等任何可以发现违建线索的途经。事实上，查处违建和征收拆迁是两个完全不同性质的行政行为，两者在法律上的界限是十分清楚的。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定也是：“认定为违法建筑的，在拆迁时不予补偿，认定为合法建筑的，应当给予补偿。”因此，《条例》第二十四条的规定，并非上诉人所解读的已纳入征收范围的房屋都不得开展违法建设的认定与查处，也并非上诉人所称的案源来源类型为“领导交办”就不合法，上诉人的上述观点明显是故意断章取义和曲解法律，不能够成立。三、上诉人其他上诉理由也不能成立，均不会影响答辩人对上诉人加盖房屋确属违法建设的认定。其理由是：1.《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。”2019年11月28日，市自规局翠屏分局作出《关于对徐清成在翠屏区永兴社修建的建筑物进行规划认定的复函》，查实翠屏区永兴社属我市城市规划区范围内，徐清成在该处修建的建筑物（一层，面积为39.68平方米）未在城乡规划行政主管部门办理相关规划审批手续，该建设行为属“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”范畴，因此，上诉人所称的“尚可采取改正措施消除对规划实施影响，可以通过补发许可证或是进行相应罚款进行改正”的说法既不符合本案事实，也不符合法律规定。2.上诉人以行政法的比例原则认为不应拆除的理由也不能成立，比例原则是指行政机关行使自由裁量权时，应在全面衡量公益与私益的基础上选择对相对人侵害最小的适当方式进行，不能超过必要限度。比例原则的其中一个要求是符合法律目的性，如果任意放任违法建设，必将违背《城乡规划法》为加强城乡规划管理的法律目的，也不符合损害最小的原则要求，因此，不能变相的乱用甚至滥用行政法的比例原则，否则，就本案而言，损害的将是更多社会公众的利益和城乡规划管理秩序，也将让《城乡规划法》规定形同虚设，因此，上诉人该理由不能成立。3.根据现勘记录中“检查（勘验）时间”和调查人的签字”两栏可以确定，现勘时间是2019年11月12日，而现勘记录中“现场检查（勘验〉情况”一栏中记载“2019年11月11日”的问题；综合整个记录的内容，可以确定该处记录是明显笔误，该笔误并不影响现勘时间的确定和进行了现勘的事实认定，也不影响答辩人对上诉人加建房屋是违法建设的认定。同时，该笔录上记载“该建筑物由徐清成于2002年修建”与最终作出上诉人加盖的房屋属违法建设的认定并不矛盾。首先，上诉人上诉状中所称的2001年在合作社买的那部份房不属于本案案涉房屋，本案案涉房屋是上诉人于2001年购买之后在楼顶加建的39.68平方米的加建部分，上诉人所称的2001年买的那部分房有80平米左右，该部分房屋仍然属于未取得审批手续建设的建法建筑，答辩人已另案依法向修建主体（永兴农业合作杜）作出并送达了相关决定；同时，根据在行政处理程序中上诉人接受调查时的陈述以及上诉人在行政起诉状中的陈述，均自认在2001年买了房后，加建部分即本案案涉房屋在2006年修建因此，无论修建时间是2002年还是2006年，均不影响答辩人对上诉人加盖房屋系违法建设的认定，上诉人以此认为事实不清的理由不能成立。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，答辩人作出的限拆决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判决。 二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人徐清成购买宜宾市翠屏区永兴农业开发社在本社大岩筐修建的房屋时，明确知道该房屋没有任何建房手续；其后在该房屋的基础上又加盖39.68平方米的房屋，即案涉建筑。上述房屋均没有取得建设工程规划许可证，这是客观事实。被上诉人市自规局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第六十四的规定，作出的市资源规划监安阜限拆〔2019〕第018号《责令限期拆除违法建设决定书》，有事实根据和法律依据，并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，审理程序合法。上诉人徐清成的上诉理由不能成立，其上诉请求应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐清成负担。 本判决为终审判决。 审判长  叶薇 审判员  窦音 审判员  骆萍 二〇二〇年九月二十九日 书记员  张莉