安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终819号 上诉人（一审原告）仰礼常，男，1944年5月6日出生，汉族，住安徽省肥西县。 委托代理人闵济宏，北京市盈科律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路100号。 法定代表人凌云，市长。 委托代理人杨忠，合肥市司法局工作人员。 上诉人仰礼常因诉合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）行政复议一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年9月8日公开开庭审理了本案。上诉人仰礼常及其委托代理人闵济宏，被上诉人合肥市政府的委托代理人杨忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，仰礼常系肥西县花岗镇蔡冲村村民，在该村有承包地和宅基地。2013年9月，肥西县政府印发肥政〔2013〕114号《肥西产城融合示范区基础设施建设及206国道改建综合整治项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》，仰礼常宅基地上房屋在该《方案》所涉征迁范围内。2013年9月20日，仰礼常与花岗镇政府签订《搬迁交房协议（集体）》，约定仰礼常户自愿将其房屋交付花岗镇政府统一组织拆除，仰礼常户领取搬迁奖励款。 根据安徽省人民政府皖政地〔2014〕1572号《关于肥西县2014年第24批次城镇建设用地的批复》、皖政地（增减挂钩）〔2018〕192号《关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》，肥西县政府对涉“肥西产城融合示范区”的部分集体土地实施了征收。 2019年9月2日，仰礼常向合肥市政府申请行政复议，以其家庭农业承包地、宅基地均不在上述征地范围内为由，请求确认肥西县政府、花岗镇政府占用其家庭农业承包地、宅基地的行为违法。合肥市政府受理后，于2019年9月3日向肥西县政府送达《提出答复通知书》，要求肥西县政府提交作出行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。肥西县政府于2019年9月15日提交了《行政复议答复书》。2019年11月20日，合肥市政府作出合复决［2019］236号复议决定，以原告未能提供充分证据证明肥西县政府、花岗镇政府存在占用其家庭农业承包地和宅基地的行为为由，驳回其行政复议申请。仰礼常不服，诉至该院，请求撤销合肥市政府合复决［2019］236号行政复议决定。 一审法院另查明，仰礼常一审庭审中称，其宅基地上房屋已交付花岗镇政府，其另获得了安置房；其承包地被勒令禁止耕种，现基本处于撂荒状态。 一审法院认为，仰礼常以肥西县政府、花岗镇政府违法占用其使用的土地为由申请行政复议，故复议机关应当对被申请人占用土地行为是否存在及是否违法进行实体审查。违法占用行为的客观表象在于将他人合法使用的土地强行据为己有。本案中，仰礼常与花岗镇政府签订《搬迁交房协议》并已履行，其已将宅基地上的房屋交付给花岗镇政府处理。花岗镇政府的占有是基于双方协议约定，并非强行占有。仰礼常认为该协议系在被误导为征收的情形下签订，亦应当先行解决协议相关争议，不能直接主张占用行为违法。关于仰礼常主张违法占用承包地的问题，复议机关在审查阶段以及该院在审理阶段均查明，原告的承包地并未交付给肥西县政府、花岗镇政府，土地使用权仍在原告处，原告主张土地撂荒系行政机关勒令禁止耕种所导致，仅为口头陈述，并无充分证据证明。综上，合肥市政府在复议决定中认定肥西县政府、花岗镇政府违法占地行为不存在，并驳回原告的复议申请，并无不当。 关于合肥市政府的行政复议程序合法性问题。经审查，原告在向合肥市政府申请行政复议时，主张的被申请人为肥西县政府和花岗镇政府，但合肥市政府在复议过程中，并未要求花岗镇政府提交行政复议答复和相关证据，行政复议决定亦未向花岗镇政府送达，该程序不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第三十一条的规定，构成程序违法。鉴于合肥市政府作出驳回原告行政复议申请的决定并无不当，上述程序违法并未对原告的权利义务产生实际影响，故原告要求撤销被告作出的行政复议决定的诉讼请求该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项之规定，判决确认合肥市政府作出的合复决［2019］236号行政复议决定违法。 仰礼常上诉称，上诉人系肥西县花岗镇蔡冲村蔡南村民组农民，家庭承包了15亩土地，家庭使用的宅基地面积约为600平方米。2013年底，肥西县政府和花岗镇政府以建设“产城融合示范区”为由，对上诉人住宅实施拆迁，并通知原告和其他村民承包地被征收，禁止继续耕种承包地。2019年7月，上诉人向安徽省自然资源厅申请政府信息公开，获知安徽省人民政府批准征收的土地极少。上诉人家庭承包地、宅基地不在征收范围内，肥西县政府、花岗镇政府存在未经批复占用农业承包地、宅基地不符合法律规定。一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。 一、政府为建设“产城融合示范区”实施圈占土地，客观上控制占用了上诉人的承包地和宅基地，应依法认定政府占用土地。一审判决认为上诉人举证不充分，实则加重了处于弱势地位的上诉人的举证负担，不符合法治、诚实信用和公平公正原则。第一，肥西县政府于2013年9月发布肥政〔2013〕114号《关于印发肥西产城融合示范区基础设施建设及206国道改建综合整治项目集体土地上房屋征迁安置实施方案的通知》，载明本方案自印发之日起施行，其依据之一是“县政府办公室《关于印发肥西县征收集体土地青苗补偿和拆迁地上房屋及其他附着物补偿标准的通知》(政办〔2012〕133号)”。可见，从2013年底起，政府为建设产城融合示范区，开始以“征收”名义执行并实施圈占土地的行为。第二，被上诉人在行政复议决定书中提到了租金事宜，但又未明确详细的相关事实。从2014年起，政府以“财政补贴”名义，按每亩600元的标准向上诉人支付了费用，被上诉人经调查认为是租金，这足以证明政府圈占、控制了上诉人的土地以及禁止上诉人继续耕种土地的事实，不管政府对该土地是否实际开发使用，但政府占有上诉人土地的客观事实必须依法予以认定。第三，从另一角度分析，上诉人家庭以经营农业承包地为生，如果不是政府占有控制了土地，不可能主动让耕地抛荒，而且更不可能是所有村民都将承包地抛荒(抛荒相关事实申请法庭现场勘察)，这与日常生活法则和客观规律相悖。同时，政府和土地承包管理单位对上诉人等村民连续六年让承包地抛荒而不进行监督管理，不管不问，同样不符合常理，与其工作职责相悖。唯一的真相只能是政府以“征收”名义控制占有了上诉人的土地。第四，政府发布了征迁文件并实施，向上诉人等村民发放“财政补贴”，命令上诉人等村民不得继续耕种。上诉人眼看着承包地六年抛荒，政府对抛荒不管不问，足以推定政府从2014年1月1日起控制占有了上诉人承包地，原审认为上诉人举证不充分，实则上加重了处于弱势地位的上诉人的负担，抬高了客观事实的证明标准，有违诚实信用、公平公正原则。第五，一审判决也认为政府依据《搬迁交房协议》占有上诉人宅基地合法，也能证明政府控制占有土地的行为客观存在。被上诉人也提供了征地批准文件，认为系根据征收批准文件占用土地。因此，不管占用土地是否合法，政府占地行为客观存在。 二、对于客观存在的政府占地行为，是否违法属于实体审查范围，从程序上以不符合受理条件为由驳回复议申请错误。一审判决认为政府占用宅基地、征地有合法依据，且土地使用权仍在上诉人处，进而认为被上诉人以不符合复议受理条件为由驳回复议申请并无不当，无事实和法律依据，是错误的。第一，土地承包经营权与土地使用权不是同一法律概念，只要没有进行法律上的征收，没有经过法定程序，上诉人始终依法享有承包地承包经营权和土地使用权，但承包户可以将土地经营权流转给其他人经营，也就是可以将土地使用权转给其他人。具体到本案中，如果没有法律征收，则上诉人应为承包人，但因2014年1月起被政府禁止耕种、抛荒并支付“财政补贴”，此时案涉土地实际控制占有权及使用权已经被强制转移到政府处。政府此后对耕地抛荒不管不问、囤地待售，足以佐证这一事实。而原审认为承包地仍然在上诉人处没有任何事实依据，也没有任何证据支持。第一，上诉人申请复议的是政府占地行为，只要占地行为存在上诉人是符合法律规定的复议申请人，则被上诉人认为“违法占地行为不存在”，并以此认定不符合受理条件而驳回申请无事实和法律依据。“违法占地行为不存在”可以理解为:1、占地行为存在，但不违法;2、连政府占地的行为都不存在。前文已经详细论述政府占地行为存在，而且一审判决也认为政府依据《搬迁交房协议》占用上诉人宅基地合法，被上诉人也认为依据征地批复占地合法。至于政府占地是否合法，属于实体审查范围，占地不违法则应依法予以维持，违法则应确认违法。一审法院和被上诉人用“违法占地行为”替代上诉人申请复议的“占用土地行为”，实属偷换概念。占地行为的合法性属于实体审查的范围，只要占地行为存在就应当进行审查。“违法占地行为”是否存在则是实体审查的结果，一审法院和被上诉人将属于实体审查结果的结论用于从程序上以不符合受理条件驳回复议申请，无事实和法律依据，违反行政复议法和行政复议法实施条例的规定。第二，诉讼中，被上诉人对政府控制占有上诉人土地未能提供符合法律规定的合法依据，应承担不利法律后果，认定政府控制占用上诉承包地、宅基地违法。一审法院和被上诉人认为“违法占地行为不存在”无证据支持，应依法撤销原审判决和行政复议决定。1、政府控制占有上诉人土地、宅基地的事实已经详细论述;2、政府以肥政〔2013〕114号征迁文件征收土地、对上诉人房屋拆迁违法，未取得合法征收文件不得进行拆迁，也未就宅基地使用权、房屋对上诉人进行公平的征地拆迁补偿，以征迁名义占用上诉人宅基地违法；3、《搬迁交房协议》不符合征地拆迁安置补偿协议的主要条款，且是政府为达到占有土地之目的而实施的过程性行为，直接认定政府占地行为违法，无需另行解决搬迁协议效力问题，一审判决认为应先解决搬迁协议争议无事实和法律依据。4、诉讼中，被上诉人未能提交经法定机关批准的征地文件所附的被征地块界线图等，以证明上诉人的承包地、宅基地位于征地红线范围内，未能举证证明从2014年1月1日起就已经合法征收土地，也未能提交证据证明征收符合法律规定的程序。根据法律规定，被上诉人、肥西县政府、花岗镇政府均视为没有证据，应承担不利后果。应依法确认政府占用上诉人农业承包地、宅基地行为违法，撤销复议机关作出的复议决定。 三、被上诉人作出的行政复议决定明显事实不清，违反法定程序，适用法律错误，应依法予以撤销。第一，上诉人提起的行政复议申请的被申请人为肥西县政府和花岗镇政府，但被上诉人未依法通知花岗镇政府参加复议审理。第二，被上诉人认为有征地批复，政府占用土地合法，则表明占地行为存在，上诉人提起行政复议申请完全符合行政复议法和行政复议法实施条例规定的行政复议申请受理条件。第三，占地行为是否合法属于实体审理范围，复议机关以不符合受理条件为由驳回申请，属适用法律错误。第四，被上诉人未提交证据证明其已经根据法律规定进行现场勘察调查。 综上，被上诉人作出的行政复议决定事实不清，证据不足，违反法定程序，适用法律错误，应依法予以撤销，责令其重新作出复议决定。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 一审原告仰礼常向一审法院提供的证据及证明目的为： 1、肥西县政府关于印发肥西产城融合示范区基础设施建设及206国道改建综合整治项目集体土地上房屋征迁安置实施方案的通知（肥政〔2013〕114号），证明：（1）肥西县政府指示批准花岗镇人民政府共同对原告所在村征迁并付诸实施，征收范围包括原告承包地、宅基地在内的整村土地；（2）从2013年9月开始实施土地征收，2014年1月1日起禁止原告及其他村民耕种承包地，并要求原告及其他村民将房屋搬迁。实施过程中，对不愿搬迁的村民房屋强制拆除； 2、房屋搬迁协议、承包地、宅基地现状照片，证明：（1）肥西县政府和花岗镇政府对原告及村民承包地、宅基地实施征迁的事实；（2）证明肥西县政府和花岗镇政府将肥政〔2013〕114号征迁文件付诸实施的事实； 3、安徽省自然资源厅信息公开答复书（皖自然资公开〔2019〕159号）； 4、行政复议申请书。证明：（1）原告于2019年7月15日收到安徽省自然资源厅于2019年7月3日作出的信息公开答复书及所附的征地批复后，才知道原告承包地和宅基地并没有被征收，肥西县人民政府和花岗镇政府系违法占用土地行为，2019年7月16日应为原告行使诉权的起算时间点；（2）原告承包地、宅基地的征地批复只有一份，即皖政地（增减挂钩）〔2018〕192号批复；（3）原告于2019年9月2日申请行政复议，并未超过法定期限； 5、行政复议决定书，证明：（1）原告因知道不存在征收行为而向被告合肥市政府申请行政复议，于2019年11月22日收到合肥市政府送达的复议决定书，起诉并未超过法定期限；（2）合肥市政府未审查征地批复界线图与实际占地四至范围、占地时间的不同，采用模糊论述，驳回复议申请之决定，事实不清、证据不足、适用法律错误，应依法撤销行政复议决定；（3）证明政府实施了征收原告承包地和宅基地的行政行为，原告此前也认为是征收行为，但实为欺骗占用原告土地； 6、皖政地（增减挂钩）〔2018〕192号《关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》（含附图），证明：（1）根据征地批复所附平面图，批准征收地块位于花岗镇蔡冲村金寨南路与五显路交叉口地块，并不涉及原告的家庭承包地和宅基地，不存在征收行为；（2）批复文件显示批准征地的时间是2018年5月22日，而原告被禁止耕种的时间是2014年1月1日，在被批准征收前，同样不存在征收行为；（3）用地单位是肥西县政府，是共同占地用地机关，与合肥市政府调查的一致； 7、承包地、宅基地资料，证明原告承包地位于蔡冲村蔡南村民组，有合法的土地承包经营权和宅基地使用权； 8、基本农田保护区公示牌照片，证明原告承包地所属地块为基本农田保护区，征用该地块依法应经国务院批准，变更规划也应当遵循法定程序。 一审被告合肥市政府向一审法院提供的证据及证明目的为： 1、《行政复议申请书》，证明原告向合肥市政府提起行政复议； 2、《提出答复通知书》（合复答〔2019〕236号）及送达回证，证明合肥市政府于收到复议申请之日起七日内，将副本送达肥西县政府； 3、《行政复议答复书》及证据目录，证明肥西县政府自收到之日起十日内提出了书面答复，并提交了有关材料； 4、延期通知书及送达回证。证明依法延期； 5、236号《决定书》及送达回证，证明合肥市政府及时作出行政复议决定并送达； 6、《关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地有关情况的说明》《关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》《合肥市国土资源局关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地项目审查意见的报告》《肥西县人民政府关于2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》《肥西县人民政府关于2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地征收土地的公告》，证明案涉地段的部分土地被依法征收； 7、《关于印发肥西产城融合示范区基础设施建设及206国道改建综合整治项目集体土地上房屋征迁安置实施方案的通知》、《搬迁交房协议（集体）》，证明肥西县政府在案涉地段实施了拆迁，原告签了《搬迁交房协议（集体）》； 8、《肥西县花岗镇蔡冲村蔡南、蔡北地形图》、《花岗镇土地利用总体规划图（2006-2020）调整完善》，证明原告承包地的位置。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院审理另查明，与上诉人仰礼常同时提起与本案类似诉讼的共10人，其他9人分别为马常柱、董先兵、仰永生、仰晋东、马常保、马兴照、仰海坤、仰旭东、仰礼凯。该10人均系肥西县花岗镇蔡冲村村民。2013年9月，肥西县政府印发肥政〔2013〕114号《肥西产城融合示范区基础设施建设及206国道改建综合整治项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》之后，当年底至次年初，马常柱、董先兵、仰永生、仰晋东、马常保、马兴照、仰礼常、仰旭东8户分别与花岗镇政府签订了搬迁交房协议并将其房屋交付拆除，目前该8户均已回迁安置。仰礼凯的妻子陈玉霞代表该户与花岗镇政府签订了搬迁交房协议，因仰礼凯本人有异议，故该户房屋尚未交付拆除。仰海坤户尚未签订搬迁协议，其房屋亦未拆除。肥西县花岗镇蔡冲村共有土地700余亩，2013年至今，已经法定程序批准征收的200余亩，此部分土地已被道路等建设项目占用。尚未被批准征收的承包地，地上附着物多为承包户原栽种的苗木，青苗费已经支付至各承包户，但苗木至今未被清除，仍归原承包户所有，原承包户仍可经营管理。花岗镇政府每年向各承包户支付补贴费用，2014年度为每亩600元，之后为每亩650元，目前已支付至2018年度，2019年度补贴费尚未支付。对达到退休年龄的村民，花岗镇政府参照被征地农民养老保险待遇标准发生活补贴。2015年2月印发的《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2015〕24号）规定，肥西县花岗镇征地补偿标准为每亩39600元。2019年5月18日，花岗镇政府将蔡冲村征地补偿费2772万元拨付至该村集体账户，待村民协商确定分配方案后进行发放。由于村民内部分配方案尚未确定，花岗镇政府考虑村民生产生活实际需要，根据每户二轮土地承包面积，暂按每亩30000元的标准发放，承包户可随时领取，目前部分承包户已经领取了该部分征地补偿款。2020年出台的《安徽省人民政府关于公布全省征地区片综合地价标准的通知》（皖政〔2020〕32号）规定，肥西县花岗镇征地补偿标准为每亩44460元。本院二审期间，肥西县政府出具情况说明，表示将严格执行有关法律和政策规定，做好后续征地与补偿工作。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中，根据上诉人所述，其申请复议的肥西县政府、花岗镇政府案涉行政行为实施于2013年，2014年初，包括上诉人在内的蔡冲村村民承包的土地停止耕种，实际取得了青苗费，其已签订了搬迁交房协议，将其房屋交付拆除。上诉人不服肥西县政府、花岗镇政府实施的上述行为，至2019年才申请行政复议，显已超过法定期限。另，上诉人主张的宅基地，因其已签订搬迁交房协议，自愿将房屋交付拆除，另行取得了安置房，故不存在强制占用其宅基地的问题；上诉人主张的承包地，除已经法定程序批准征收的之外，亦未被占用。故上诉人以肥西县政府、花岗镇政府占用其宅基地、承包地为由申请行政复议，合肥市政府驳回其行政复议申请，结果并无不当。但合肥市政府在复议过程中，未要求被申请人花岗镇政府提交行政复议答复和相关证据，行政复议决定亦未向花岗镇政府送达，不符合法定程序，一审判决确认其复议程序违法正确。 本院需要指出的是，2020年1月1日起施行的修改后《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，市、县级地方人民政府申请征收土地之前，应当开展土地现状调查、制定征收补偿安置方案、与拟征收土地的所有权人、使用权人签订补偿安置协议、落实补偿安置费用等前期工作，相关前期工作完成后，方可申请征收土地。上述规定坚持“先补偿、后征收”的原则，目的是保障被征收人的合法权益。肥西县政府、花岗镇政府实施的案涉行为，虽然符合上述法律规定精神，但在当时并无明确法律依据。且肥政〔2013〕114号《肥西产城融合示范区基础设施建设及206国道改建综合整治项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》所涉农用土地仍有相当大的部分至今尚未经法定程序批准征收，肥西县政府、花岗镇政府虽未直接占用或者批准占用该部分土地，但该部分土地已实际停止耕种多年，基本处于撂荒状态，造成土地资源浪费。肥西县政府、花岗镇政府应当根据土地利用总体规划及城市建设、经济发展实际需要，按照现行土地管理法律规定，抓紧完成相关前期工作，尽快申请征收土地并依法做好征地补偿安置工作，切实维护被征收人的合法权益。如果确无征收之必要或者不符合法定征收条件，亦应采取措施使该部分土地能够恢复耕种，避免土地长期闲置。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人仰礼常的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人仰礼常负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年九月二十二日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -16- -1-