江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终503号 上诉人（原审原告）泰州市振泰高级中学，住所地江苏省泰兴市江平南路122号。 法定代表人顾平道，泰州市振泰高级中学董事长。 委托代理人顾九军。 委托代理人李繇，国浩律师（南京）事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰州市教育局，住所地江苏省泰州市海陵区鼓楼南路366号。 法定代表人奚爱国，泰州市教育局局长。 出庭负责人朱三峰。 委托代理人王鹏，江苏江豪律师事务所律师。 委托代理人尹东明，江苏天哲律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省教育厅，住所地江苏省南京市鼓楼区北京西路15号。 法定代表人葛道凯，江苏省教育厅厅长。 委托代理人陈金鑫。 委托代理人王志燕，江苏博事达律师事务所律师。 上诉人泰州市振泰高级中学（以下称振泰高中）因诉被上诉人泰州市教育局、被上诉人江苏省教育厅教育行政管理行政处罚及行政复议一案，不服原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1568号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月8日受理后，依法组成合议庭，于2020年9月11日公开开庭审理了本案，上诉人振泰高中的委托代理人顾九军、李繇，被上诉人泰州市教育局的出庭负责人朱三峰及委托代理人王鹏、尹东明，被上诉人江苏省教育厅的委托代理人陈金鑫、王志燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，振泰高中于1998年经批准成立，系一所民办高中，业务主管单位为泰州市教育局。2018年8月31日，江苏省泰兴市人民法院（以下称泰兴市法院）作出（2018）苏1283刑初31号《刑事判决书》（以下称31号《刑事判决书》），查明：顾平道身为振泰高中法定代表人，负责学校的全面工作。自2012年起指使丁林通过扫描真实的毕业证书上加盖的“泰兴市教育局学籍管理专用章”，并利用PS软件将该枚印章以图片的形式保存于电脑内。顾平道另指使顾平贵制作空白的毕业证书，由丁林用彩色打印机将伪造的“泰兴市教育局学籍管理专用章”电子印章打印在毕业证书上，后发放给振泰高中的高三毕业生。现已查获盖有伪造的“泰兴市教育局学籍管理专用章”的毕业证书147本。判决：一、顾平道犯伪造国家机关印章罪，判处有期徒刑一年，并处罚金人民币二千元。二、丁林犯伪造国家机关印章罪，判处有期徒刑八个月，缓刑一年，并处罚金人民币二千元。三、扣押在案的硬盘两个。该判决现已生效并执行。 2018年12月10日，泰州市教育局经局长办公会议讨论决定，对振泰高中涉嫌伪造学历证书的行为进行立案调查。2018年12月17日，泰州市教育局向泰兴市法院函请调取振泰高中涉嫌非法伪造毕业证书的相关证据，调取了泰州市教育局向原审法院提交的证据1的内容。2018年12月20日，泰州市教育局向泰兴市教育局函请核对确认从泰兴市法院所调取的振泰高中部分毕业证书的真伪。次日，泰兴市教育局回函称在江苏省学籍系统中没有刘彤等78名学生的毕业信息，未对刘彤等78名学生进行毕业证书验印，也未加盖该局印章；未向振泰高中发放过盖有该局相关印章的空白毕业证书。2018年12月24日，泰州市教育局经局长办公会议讨论，决定向振泰高中发出吊销办学许可证的行政处罚事先告知书。2019年2月28日，泰州市教育局作出《行政处罚事先告知书》（泰教处告字〔2019〕第1号）并送达振泰高中，告知拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚的内容，并告知其有提出陈述和申辩的权利。同日，泰州市教育局作出《行政处罚听证告知书》（泰教听告字〔2019〕第1号）并送达振泰高中，告知其有申请听证的权利。2019年3月3日，振泰高中向泰州市教育局申请听证。2019年3月5日，泰州市教育局作出《行政处罚听证通知书》并送达振泰高中，告知其听证的时间、地点及听证人员情况。后因振泰高中的法定代表人顾平道要求在其服刑监狱举行听证，听证会地址变更为江苏省龙潭监狱。2019年3月8日，泰州市教育局发布《行政处罚听证公告》。2019年3月18日，泰州市教育局召开听证会，听取了当事人的陈述和申辩，并进行了证据的举证。振泰高中的听证代理人提出听证会上来不及查阅证据，泰州市教育局书面通知振泰高中择期查阅证据并发表质证意见。后振泰高中未向泰州市教育局查阅证据及提交质证意见。2019年4月3日，泰州市教育局对振泰高中提出的行政处罚申辩意见进行复核。2019年4月8日，泰州市教育局经局长办公会议讨论，同意对振泰高中作出吊销办学许可证的行政处罚。2019年4月28日，泰州市教育局作出《行政处罚决定书》（泰教罚字〔2019〕第1号，以下称1号《行政处罚决定书》），认定振泰高中非法伪造学历证书，且有组织、有预谋、有分工地实施伪造学历证书的行为，伪造学历证书数量大，持续时间长，严重损害相关学生的合法权益，扰乱教育管理秩序，造成非常恶劣的社会影响，属于情节严重情形，依据《中华人民共和国民办教育促进法》（以下称《民办教育促进法》）第六十二条第（四）项的规定，决定对振泰高中作出吊销办学许可证的行政处罚，并将该决定书向振泰高中送达。 振泰高中不服，于2019年6月27日向江苏省教育厅申请行政复议，江苏省教育厅于2019年7月2日进行受理，并于同日向泰州市教育局发出答复通知书，泰州市教育局于2019年7月12日向江苏省教育厅提交《关于振泰高中行政复议申请的答复书》及相关证据和法律依据。2019年8月22日，江苏省教育厅作出《延期审理通知书》，决定延长复议期限30日并通知振泰高中及泰州市教育局。2019年9月16日，江苏省教育厅作出《行政复议决定书》（〔2019〕苏教行复第7号，以下称7号《行政复议决定书》），依据《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了泰州市教育局作出的1号《行政处罚决定书》。振泰高中不服，遂提起本案行政诉讼。 原审法院认为，根据《民办教育促进法》第八条第一款、第六十二条之规定，县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作，有权对违法行为进行行政处罚。本案中，振泰高中作为泰州市教育局辖区内的一所民办高中，泰州市教育局具有对其进行监督、管理的法定职权。《中华人民共和国教育法》（以下称《教育法》）第二十二条规定，国家实行学业证书制度。经国家批准设立或认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定，颁发学历证书或其他学业证书。《民办教育促进法》第二十六条第一款规定，民办学校对招收的学生，根据其类别、修业年限、学业成绩，可以根据国家有关规定发给学历证书、结业证书或者培训合格证书。江苏省教育厅根据本省实际，制定《江苏省普通高中学籍管理规定》，该规定第三十九条规定，学校编制毕业生花名册，经教育行政部门确认后填写毕业（结业、肄业）证书。各类证书均由校长签章，并加盖学校公章及教育行政部门学历证书审验章。《民办教育促进法》第六十二条规定：“民办学校有下列行为之一的，由县级以上人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）擅自分立、合并民办学校的；（二）擅自改变民办学校名称、层次、类别和举办者的；（三）发布虚假招生简章或者广告，骗取钱财的；（四）非法颁发或者伪造学历证书、结业证书、培训证书、职业资格证书的；（五）管理混乱严重影响教育教学，产生恶劣社会影响的；（六）提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实骗取办学许可证的；（七）伪造、变造、买卖、出租、出借办学许可证的；（八）恶意终止办学、抽逃资金或者挪用办学经费的。”根据以上规定，民办学校的教育活动属于教育行政部门的管理范畴，民办学校向学生颁发毕业证书应当遵守教育行政部门的相关规定。毕业证书是以学校的名义制作、颁发，学校应当承担伪造毕业证书的法律责任。本案中，加盖“泰兴市教育局学籍管理专用章”系教育行政部门对振泰高中毕业学生学籍进行审核认定的管理活动，该章系毕业证书的重要组成部分。泰兴市法院31号《刑事判决书》查明了振泰高中的法定代表人及工作人员伪造“泰兴市教育局学籍管理专用章”电子印章，加盖在147本毕业证书上的事实。振泰高中的工作人员伪造“泰兴市教育局学籍管理专用章”并加盖在该校颁发的毕业证书上，应当认定振泰高中存在伪造毕业证书的违法行为。另泰州市教育局就（2018）苏1283刑初31号刑事案件查获的147本毕业证书真伪向泰兴市教育局进行了调查、分析，结合以上证据，泰州市教育局在1号《行政处罚决定书》中认定振泰高中构成伪造毕业证书的事实清楚，证据充分。关于处罚幅度的问题，根据泰州市教育局提交的证据材料，可以证明振泰高中自2012年开始伪造毕业证书，时间长、数量大、严重损害学生的合法权益，扰乱教育管理秩序，泰州市教育局综合考虑振泰高中违法行为的性质、情节及社会影响，作出吊销其办学许可证的行政处罚决定，并无不当。泰州市教育局在对振泰高中的行政处罚案件中，依法履行了立案、调查、取证、行政处罚事先告知、听证、集体讨论决定等程序，作出1号《行政处罚决定书》并送达振泰高中，程序合法。 根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，江苏省教育厅作为泰州市教育局的上级主管部门，具有依申请对泰州市教育局所作具体行政行为进行行政复议的法定职权。本案中，江苏省教育厅在收到振泰高中的行政复议申请后，履行了受理、通知答复、延长案件审理期限等程序，经审理作出7号《行政复议决定书》，维持了泰州市教育局的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。 综上，泰州市教育局作出的1号《行政处罚决定书》及江苏省教育厅作出的7号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。振泰高中要求撤销上述行政行为的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十九条之规定，原审法院判决驳回振泰高中的诉讼请求。一审案件受理费50元，由振泰高中负担。 上诉人振泰高中上诉称，原审判决对于上诉人在本案中提出的大量程序违法、事实调查不清、处罚不当的异议和主张疏于查明、审理且未作出回应，未能在查明事实的基础上作出正确判决，应予纠正。一、原审判决认定上诉人存在伪造毕业证书的行为属于认定事实不清，应予纠正。1.振泰高中依法成立，有权招生、实施教育行为，受教育者有权获得振泰高中颁发的学历证书，该行为不同于学籍管理行为，毕业证书并不是学籍的证明。振泰高中颁发的毕业证书是受教育者基于经振泰高中招生并在振泰高中接受教育，经考试合格而取得。2.原审判决混淆了伪造证书与伪造印章行为、混淆了毕业证书和学籍管理的关系。毕业证书本身证明学生在振泰高中接受教育并经考试合格可以取得学历的内容并非虚假。泰州市教育局及泰兴市教育局的教育行政权力清单中并不含有对毕业证书进行审批、确认的权力事项，教育行政部门无权以公章、公文形式颁发毕业证书。3.31号《刑事判决书》所述伪造的为学籍管理印章，并非学历确认章，通过31号《刑事判决书》的定性也可以看出泰兴市法院并未认定上诉人存在伪造毕业证书的行为。因此，伪造学历证书的行为应当是未在该校接受教育而直接颁发毕业证书的行为，有无加盖“泰州市教育局学籍管理专用章”并非毕业证书的生效条件，亦不影响毕业证书欲证明的学生在振泰高中接受教育并经考试合格这一事实。所以本案中即使存在伪造印章的行为，也不等同于伪造毕业证书。二、原审判决认定上诉人严重损害学生的合法权益，扰乱教育管理秩序属于认定事实不清，应予纠正。1.上诉人依法成立，有权招生，实施教育行为，受教育者经上诉人考核合格，有权获得振泰高中颁发的学历证书。2.《民办教育促进法》第六十二条第（四）项规定应当给予处罚的情形为“非法颁发或者伪造学历证书、结业证书、培训证书、职业资格证书的；”因此颁发、伪造证书应属结果行为，实施行为不构成违反《民办教育促进法》第六十二条的行为。本案中，147本毕业证书中有70本系空白毕业证书，仅印刷空白毕业证书，不能认定为伪造行为。泰州市教育局认可案涉147本毕业证书均未颁发给学生，所以即使案涉147本毕业证书被认定为伪造毕业证书，但上诉人未颁发给学生，因此未损害学生的合法权益。3.1号《行政处罚决定书》认定上诉人在2012年至2016年期间存在大量伪造毕业证书行为，但没有任何证据证明，因此原审判决认定上诉人自“2012年开始伪造毕业证书，时间长”属于事实认定错误。4.《民办教育促进法》第六十二条规定情节严重的行为方可吊销办学许可。根据本案的事实和结果，所有毕业证书载明的学生均为在振泰高中接受教育、经审核符合参加高考资格的具有毕业资格的学生，这些学生的受教育权利并未受到任何不利影响；从程序上看，1号《行政处罚决定书》认定的违法行为存在时间、数量事实均存在较大争议，对于损害学生合法权益的结果没有证据证明，作出行政处罚的裁量依据不足。4.上诉人被处罚的行为是否严重损害了学生合法权益存在疑点，但原审判决未予理涉。三、原审判决适用法律错误。1.《民办教育促进法》第二十六条规定：“民办学校对招收的学生，根据其类别、修业年限、学业成绩，可以根据国家有关规定发给学历证书、结业证书或者培训合格证书。”原审判决引用的学籍管理规定为《江苏省普通高中学籍管理规定》，并非法律或者行政法规，且仅为学籍管理规定，没有对民办学校颁发学历证书的权利进行限制的权限，因此原审判决以《江苏省普通高中学籍管理规定》为依据认定上诉人伪造学历证书系适用法律错误。2.根据1号《行政处罚决定书》，泰州市教育局认为伪造印章与伪造证书系同一行为，根据《民办教育促进法》第六十二条之规定，追究刑事责任系对同一行为处理结果中的较重处理方式，不应在相关工作人员已经承担刑事责任的情形下，再行重复处理追究行政处罚责任。四、泰州市教育局作出的1号《行政处罚决定书》存有多项程序违法和瑕疵。1.根据泰州市教育局2018年12月25日复函，在此前行政处罚行为被撤销后，在没有生效处罚决定和相关执法依据的情况下，泰州市教育局扣留并拒不归还上诉人的办学许可证，属于对振泰高中继续实施行政处罚，属于先处罚再调查，程序严重违法。原审判决没有对此进行审理并作出认定。2.调取刑事案件所涉证据行为违法。本案中，据以定性的证据并非刑事判决，而是刑事案件卷宗中记载的证据本身。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，只有当事人的辩护律师可以查阅、复制证据，根据《人民法院档案工作规定》，利用人民法院档案，不得擅自抄录、复制、拆封、抽取材料、勾画、污损。本案中，泰州市教育局为调查行政案件直接复制刑事案件证据，违反上述法律规定，属于违法证据，应予排除。3.根据泰州市教育局2018年12月10日的立案审批表，1号《行政处罚决定书》的案件来源为泰兴市法院2018年的31号《刑事判决书》。但本案调查评价的涉嫌违法行为系2015、2016年期间的相关毕业证书，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。此外，案涉行为不属于违法行为连续状态，均为独立的颁发毕业证书行为。4.原审判决认定案涉违法行为自2012年开始实施，但没有证据和法律依据。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，故依法提起上诉，请求二审法院撤销原审判决，依法发回重审或者改判支持上诉人的诉讼请求，本案的一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人泰州市教育局未提交书面答辩意见，当庭答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。一、上诉人否认其存在伪造毕业证书的行为与事实严重不符。上诉人认为其有权颁发毕业证书，所招收的学生只要在其学校接受教育并考试合格都可以颁发高中毕业证书是对国家关于普通高中相关招生政策的误读。江苏省普通高中招生有录取分数线，低于录取分数线的学生不可以被招收为普通高中的学生。上诉人招收了大量没有达到普通高中录取分数线的学生，根据相关规定，这些学生不符合颁发普通高中毕业证书的条件，教育行政主管部门不可能在上诉人制作的所谓的毕业证书上进行审验盖章。根据31号《刑事判决书》认定的事实，上诉人伪造了泰兴市教育局的印章并非法加盖在其自行制作的毕业证书上，伪造毕业证书的事实清楚。二、上诉人提出的其伪造毕业证书的行为没有严重损害学生的合法权益、没有扰乱教育管理秩序的意见也与事实严重不符。1.被查获的上诉人伪造的147本毕业证书中，77份有学生的具体姓名、性别、身份证号码，部分还贴有照片。这些伪造的填写了学生具体信息的毕业证书每一份都对应着一位被上诉人非法招收的学生。上诉人将这些不符合普通高中招生条件的学生招收进校并进行所谓高中教育，非法剥夺了该学生依法应当享有的接受职业教育的权利，显然侵犯了这些学生的合法权益，这些学生最终也无法取得合法的普通高中毕业证书。因此，这些学生的合法权益受到损害。2.上诉人大量伪造普通高中毕业证书，将不符合条件的学生招收进普通高中，既损害了达到录取分数线的合格的学生的权益，同时给其他没有达到录取分数线也没有能够上普通高中的学生以及学生家长造成了混乱，认为上诉人可以在低于普通高中录取分数线的情况下招生并颁发毕业证书，明显存在扰乱教育管理秩序的后果。3.上诉人伪造毕业证书的情节严重。上诉人伪造毕业证书，该学校从举办者到校长到教导主任到教师到相关的工作人员是有组织的，是相互配合的，且从2012年开始伪造毕业证书的事实已经为31号《刑事判决书》所认定，上诉人长时间伪造普通高中毕业证书，且被查获的伪造的毕业证书达147份，其伪造毕业证书的情节严重。三、上诉人提出的原审判决适用法律错误的意见系对法律理解错误。根据《教育法》以及《民办教育促进法》的规定，学校应当根据国家有关规定颁发学历证书，具体到江苏省，《江苏省普通高中学籍管理规定》的相关条款明确规定，民办学校的高中毕业证书应当由教育行政主管部门加盖印章予以确认，原审判决引用相关规定正确。上诉人提出的该校校长已经被追究刑事责任，因此不应当就同一行为进行重复处罚也是对法律的错误理解。刑事处罚追究的是伪造印章的刑事责任，处罚的对象是个人，案涉行政处罚行为针对的是伪造毕业证书的行为，行政处罚的对象是学校，不存在所谓重复处罚的问题。四、上诉人提出的1号《行政处罚决定书》有瑕疵的意见没有事实根据。上诉人提出的拒不归还办学许可证的问题不属于案涉行政处罚行为的内容，不属于本案审理范围，1号《行政处罚决定书》没有涉及扣留办学许可证的问题，上诉人要求将该问题列入本案审查范围没有事实根据也没有法律依据。关于上诉人提出的根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的相关规定，只有当事人辩护律师可以查阅刑事案件卷宗的意见仍然是对相关法律规定的误读。上诉人援引的《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定针对的是在刑事诉讼过程中辩护律师的行为，本案中，泰州市教育局调取相关刑事案件的证据并不是在刑事诉讼程序中，不适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的相关规定，《人民法院档案工作规定》的相关条款规定可以依法和合理利用人民法院的档案，并没有任何禁止性的规定。同时，泰州市教育局通过合法的程序发函并委派有执法资格的人员通过合理程序向人民法院调取卷宗，不属于上诉人认为的擅自复制的情况。五、关于行政处罚时效的问题，案涉违法行为的发现、第一次处罚以及案涉的第二次处罚都不存在时效的问题。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。 被上诉人江苏省教育厅辩称，《教育法》第二十二条规定，国家实行学业证书制度。经国家批准设立或认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定，颁发学历证书或其他学业证书。《民办教育促进法》第二十六条规定，民办学校对招收的学生，根据其类别、修业年限，学业成绩，可以根据国家有关规定发给学历证书、结业证书或者培训合格证书。《江苏省普通高中学籍管理规定》第三十九条规定，学校编制毕业生花名册，经教育行政部门确认后填写毕业（结业、肄业）证书。各类证书均须由学长签章，并加盖学校公章及教育行政部门学历证书审验章。根据上述规定，民办学校颁发毕业证书，应当遵守教育行政部门的相关规定。上诉人提出的学校依法成立后就可以随意招生并颁发毕业证书的观点没有法律依据。上诉人作为民办高中，其颁发的高中毕业证书属于学历证书，“泰州市教育局学籍管理专用章”是该毕业证书的重要组成部分。泰兴市法院31号《刑事判决书》已经查明上诉人伪造“泰兴市教育局学籍管理专用章”并加盖在147本毕业证书上的事实。泰州市教育局认定上诉人伪造毕业证书具有事实依据。《民办教育促进法》第六十二条规定，民办学校非法颁发或者伪造学历证书、结业证书、培训证书、职业资格证书的，由县级以上人民政府教育行政主管部门、人力资源社会保障行政部门或者其它有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。上诉人自2012年起开始伪造毕业证书，持续时间长、数量大，严重损害了学生的合法权益，扰乱了教育管理秩序。泰州市教育局综合考虑上诉人违法行为的性质、情节及社会影响，作出吊销其办学许可证的行政处罚决定，具有法律依据。本案在案证据可以证明，泰州市教育局依照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定进行了立案、调查、取证、行政处罚事先告知、听证、集体讨论决定等程序后，作出行政处罚决定并送达上诉人，程序合法。江苏省教育厅作出7号《行政复议决定书》的程序亦符合《行政复议法》的相关规定。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 原审各方当事人向原审法院提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。 本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院另查明，1998年6月15日，原江苏省教育委员会向泰州市教育委员会作出批复，同意建立振泰高中，由泰州市教育委员会负责领导和管理。泰州市教育局于2016年6月21日颁发的《中华人民共和国民办学校办学许可证》载明，振泰高中的校长为顾平道，主管部门为泰州市教育局，学校性质为普通高中。2017年6月5日，泰州市教育局收到江苏省教育厅转办的举报信后进行立案调查，于2017年7月6日作出泰教罚字〔2017〕第1号《行政处罚决定书》并于次日送达振泰高中，决定吊销振泰高中的办学许可证。振泰高中不服，向江苏省教育厅申请行政复议，江苏省教育厅作出〔2017〕苏教行复第5号《行政复议决定书》，维持了泰教罚字〔2017〕第1号《行政处罚决定书》。振泰高中不服，向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2018年6月7日作出（2017）苏8602行初1980号行政判决，驳回了振泰高中的诉讼请求。振泰高中不服提起上诉，本院于2018年11月29日作出（2018）苏01行终551号行政判决，认为泰州市教育局作出的泰教罚字〔2017〕第1号《行政处罚决定书》主要证据不足、认定事实不清、程序违法，予以判决撤销。2018年12月10日，泰州市教育局决定对振泰高中涉嫌伪造学历证书进行立案查处。2019年4月28日，泰州市教育局作出1号《行政处罚决定书》。 本院认为，根据《民办教育促进法》第八条第一款、第六十二条之规定，县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作，有权对违法行为进行行政处罚。振泰高中作为泰州市教育局辖区内的民办普通高中，其办学许可证由泰州市教育局颁发，故泰州市教育局作为主管单位，具有对振泰高中进行监督、管理，对其违法行为进行处罚的法定职权。根据《行政复议法》第十二条第一款之规定，江苏省教育厅作为泰州市教育局的上一级主管部门，具有依申请对泰州市教育局所作具体行政行为进行行政复议并作出行政复议决定的法定职权。本案各方当事人对上述职权问题均无异议，本院依法予以确认。 《民办教育促进法》第二十六条第一款规定，民办学校对招收的学生，根据其类别、修业年限、学业成绩，可以根据国家有关规定发给学历证书、结业证书或者培训合格证书。江苏省教育厅根据教育部制定的《中小学生学籍管理办法》并结合本省实际，制定了《江苏省普通高中学籍管理规定》，该规定系江苏省内就普通高中的招生、学籍管理及毕业证书发放所作的规定，目前仍然有效，江苏省内的普通高中包括振泰高中在办学过程中应当予以遵循。该规定第三十九条规定，学校编制毕业生花名册，经教育行政部门确认后填写毕业（结业、肄业）证书。各类证书均由校长签章，并加盖学校公章及教育行政部门学历证书审验章。故加盖“泰兴市教育局学籍管理专用章”系教育行政主管部门对振泰高中毕业学生学籍及学历证书进行审核认定的管理活动，该印章系毕业证书的重要组成部分。振泰高中在其制作的毕业证书上采用彩色打印方式加盖伪造的“泰兴市教育局学籍管理专用章”，故其对于颁发普通高中毕业证书应当加盖教育行政部门学历证书审验章的规定是明知的。振泰高中明知其颁发的毕业证书不符合规定、无法由教育行政主管部门加盖审验章的的情况下，采用自行印制并自行加盖伪造的“泰兴市教育局学籍管理专用章”的方法制作普通高中毕业证书，其行为已经构成伪造学历证书，应当依法给予处罚。《民办教育促进法》第六十二条规定：“民办学校有下列行为之一的，由县级以上人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）擅自分立、合并民办学校的；（二）擅自改变民办学校名称、层次、类别和举办者的；（三）发布虚假招生简章或者广告，骗取钱财的；（四）非法颁发或者伪造学历证书、结业证书、培训证书、职业资格证书的；（五）管理混乱严重影响教育教学，产生恶劣社会影响的；（六）提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实骗取办学许可证的；（七）伪造、变造、买卖、出租、出借办学许可证的；（八）恶意终止办学、抽逃资金或者挪用办学经费的。”振泰高中校长顾平道及该学校工作人员自2012年以来伪造“泰兴市教育局学籍管理专用章”电子印章并以彩色打印方式加盖在其制作的普通高中毕业证书上，数量达2000余本，且有147本伪造的毕业证书被公安机关查获，侵害了相关学生的合法权益且扰乱了泰兴市普通高中的教育管理秩序，泰州市教育局据此认定振泰高中有组织、有预谋、有分工伪造学历证书数量大、持续时间长，严重损害了相关学生的合法权益，扰乱了教育管理秩序，社会影响恶劣，属于“情节严重”，决定予以吊销办学许可证的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。泰州市教育局在泰教罚字〔2017〕第1号《行政处罚决定书》被本院判决撤销后，重新立案，向泰兴市法院调取了相关刑事案件中的证据，就案涉毕业证书的真伪向相关行政部门进行查证，向振泰高中发出《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》，按照振泰高中的申请进行了听证，听取了振泰高中的陈述申辩并对其提出的意见进行复核，经召开局长办公会集体讨论后作出1号《行政处罚决定书》并送达振泰高中，案涉行政处罚行为程序亦符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。 江苏省教育厅于2019年7月2日受理了振泰高中的行政复议申请后，并于同日向泰州市教育局发出答复通知书，泰州市教育局于2019年7月12日提交了答复意见及相关证据和法律依据。2019年8月22日，江苏省教育厅作出《延期审理通知书》，决定延长行政复议期限30日并通知振泰高中及泰州市教育局。经审理，江苏省教育厅于2019年9月16日作出7号《行政复议决定书》并送达振泰高中及泰州市教育局，江苏省教育厅的行政复议行为符合行政复议法律法规的相关规定。 关于上诉人振泰高中提出的上诉意见，本院认为： 一、关于认定事实问题，《江苏省普通高中学籍管理规定》第四条规定：“普通高中按照省、市教育行政部门制定的高级中等学校招生政策规定，有序招收录取新生。”上诉人振泰高中违反教育行政主管部门制定的招生政策和招生计划招收学生，在未按普通高中招生计划招收的学生不能被教育行政主管部门审验通过获得毕业证书的情况下，上诉人振泰高中的校长顾平道指使该学校工作人员自2012年开始伪造毕业证书，至案发时已经伪造了2000余本，且有147本尚未发出的毕业证书被公安机关查获，其中部分毕业证书已经制作完成。上诉人振泰高中未依照发放普通高中毕业证书的规定制作、发放毕业证书，而是私自印制毕业证书并加盖伪造的“泰兴市教育局学籍管理专用章”发放给其违规招收的学生，该情况有包括已经为相关刑事案件采信的证据等予以证明，故泰州市教育局认定振泰高中伪造毕业证书并无不当。因振泰高中违规招收的计划外学生未在泰州市教育行政主管部门取得学籍，其发放给该部分学生的毕业证书系伪造，相关学生不能在因个人需要时以该毕业证书证明其学历而向教育行政主管部门投诉，振泰高中伪造毕业证书的行为显然已经侵害了相关学生的合法权利，亦扰乱了正常的普通高中招生秩序。在卷证据证明，上诉人振泰高中自2012年至2016年案发时伪造毕业证书达2000余份，故1号《行政处罚决定书》认定振泰高中伪造毕业证书时间长、数量大亦无不当。 二、关于适用法律问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第六十四条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。人民法院经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。据此可知，规范性文件虽然不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力，但并不排除行政机关以规范性文件作为行政行为的依据。人民法院经审查认为被诉行政行为依据的规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉行政行为合法性时应承认其效力。《江苏省普通高中学籍管理规定》系江苏省教育厅根据《教育法》、教育部《中小学生学籍管理办法》等法律法规，结合本省实际制定的规范性文件，目前仍然有效且合法、适当，故江苏省教育行政部门依据该规定对省内普通高中的招生、学籍及毕业证书的发放进行管理并无不当。《江苏省普通高中学籍管理规定》第三十九条规定：“学校编制毕业生花名册，经教育行政部门确认后填写毕业（结业、肄业）证书。各类证书均须由校长签章，并加盖学校公章及教育行政部门学历证书审验章。学校同时须将学生毕业情况记入学生档案，永久保存。”上述规定对普通高中发放毕业证书的程序及要求予以明确，学校在发放普通高中毕业证书时应当予以遵循。上诉人振泰高中违反上述规定私自制作毕业证书并发放给学生，其行为已经构成伪造毕业证书，以《江苏省普通高中学籍管理规定》作为依据对振泰高中伪造毕业证书的行为予以认定并无不当。《民办教育促进法》第六十二条规定，民办学校违反该条规定的，由县级以上人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。该条款系对民办学校违反相关行政管理规定应当给予处罚的规定，伪造印章罪系《中华人民共和国刑法》规定的对自然人违反规定伪造印章应当给予的刑事处罚，与《民办教育促进法》第六十二条之规定适用的主体、条件均不相同。上诉人振泰高中提出的“不应在当事人已经承担刑事责任的情形下，重复处理追究行政处罚责任”的意见不能成立，本院不予支持。 三、关于案涉行政处罚行为的作出程序问题，《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”《人民法院档案工作规定》第二十八条规定：“人民法院档案机构应当积极开展档案利用工作，充分发挥人民法院档案服务审判、服务社会的作用。”泰兴市法院作出的（2018）苏1283刑初31号刑事判决生效以后，该刑事案件的材料已经成为人民法院档案。泰州市教育局作出的泰教罚字〔2017〕第1号《行政处罚决定书》被本院判决撤销后，重新进行立案并安排工作人员进行调查，发函向泰兴市法院调取了相关刑事案件的档案材料作为本案的证据，该调查取证行为未违反《人民法院档案工作规定》的上述规定。《中华人民共和国刑事诉讼法》中对刑事卷宗查阅、复制的规定适用于规范刑事诉讼程序中相关人员的行为，而非针对行政案件中行政机关的调查取证行为，上诉人振泰高中提出的“行政机关为行政案件直接复制刑事案件证据，违反法律规定”的意见属于对法律规定的错误理解。上诉人振泰高中自2012年起伪造普通高中毕业证书，其校长顾平道及相关工作人员于2016年11月被泰兴市公安局立案侦查。江苏省教育厅于2016年10月26日收到举报并转交泰州市教育局处理。泰州市教育局于2017年6月5日立案，于2017年7月6日作出泰教罚字〔2017〕第1号《行政处罚决定书》。该行政处罚决定被本院判决撤销后，泰州市教育局于2018年12月10日重新进行立案调查，并于2019年4月28日作出1号《行政处罚决定书》。上诉人振泰高中伪造毕业证书的行为自2012年开始至2016年案发，期间一直处于连续状态，不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的不予处罚的情形。上诉人振泰高中提出的扣留办学许可证的问题不属于本案被诉行政行为的内容，原审判决未予理涉并无不当。 综上，上诉人振泰高中的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人泰州市振泰高级中学负担。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年九月十八日 书记员 刘晓春