西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初1822号     原告胡平理，男，XX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   委托代理人杨金伟，北京冠领律师事务所律师。   委托代理人孙涵，北京冠领律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   负责人柳政，法定代表人。   委托代理人薛敏，工作人员。   委托代理人宋克坤，北京德恒（西安）律师事务所律师。   被告西安市长安区斗门街道办事处，住所地西安市长安区。   负责人宋林坛，主任。   委托代理人王飞，工作人员。   委托代理人王娜，陕西永嘉信律师事务所律师。   原告胡平理因要求确认被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称沣东管委会）、西安市长安区斗门街道办事处（以下简称斗门街办）强制拆除行政行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月24日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月1日公开开庭审理了本案。原告胡平理及其委托代理人杨金伟、孙涵，被告沣东管委会的委托代理人薛敏、宋克坤，被告斗门街办的委托代理人王飞、王娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告胡平理诉称，原告为西安市长安区XX镇XX村XX村村民，在该村拥有合法的宅基地与房屋。2017年6月20日，陕西省西咸新区沣东新城管理委员会发布《陕西省西咸新区沣东新城管委会关于斗门街道堰下张村搬迁安置工作的公告》，委托斗门街道办事处负责实施。原告的土地及房屋被纳入搬迁范围，因补偿不合理，原告一直未签署补偿安置协议，也未获得任何安置补偿。2020年5月15日下午14点左右，二被告在没有任何手续，也未通知原告的情况下，组织大量工作人员对原告的房屋实施强制拆除。原告认为，二被告的强制拆除行为无论在实体上还是程序上均存在违法之处，故原告特向法院提起诉讼，望法院在查明事实的基础上依法裁判，支持原告的诉讼请求。现诉至法院，诉讼请求：1、请求法院依法确认二被告于2020年5月15日对原告所有的位于西安市长安区XX镇XX村XX村XX街XX号房屋实施强制拆除的行为违法;2、本案的诉讼费由二被告承担。   原告胡平理向本院提交以下证据：   1.户口本、宅基地使用证、村委会证明，证明原告对案涉房屋享有所有权；   2.《陕西省西咸新区沣东新城管委会关于斗门街道堰下张村搬迁安置工作的公告》；   3.拆迁指挥部的照片和人员名单及强拆前、中、后照片；   证明拆迁办的人员组织强拆，被告强拆的事实，也证明二被告为适格被告。   被告沣东管委会辩称，一、原告的房屋位于斗门水库项目用地范围内，已经陕西省人民政府作出土地审批件划入征收范围内。搬迁安置部门依法实施的行政行为是为了保障重大水利工程项目建设，具有必要性和合理性。斗门水库项目是陕西省人民政府《关于加快西咸新区发展的若干意见》（陕发【2014】10号）确定的重点水利工程，已列入国家《水利改革发展“十三五”规划》和陕西省“十三五”规划。该项目符合《西咸新区总体规划（2010-2020年）》以及《引汉济渭输配水干线工程主体规划》。该项目的实施将恢复昆明池古迹，解决水资源供需矛盾，极大改善了区域生态环境，提升群众生活品质，促进区域经济社会发展。为配合这一重点工程建设，陕西省人民政府分别作出陕政土批【2013】1139号、陕政土批【2014】742号、陕政土批【2015】818号等批次审批土地件，将原告所在的斗门街道堰下张村村域土地列入征收范围内。2017年6月30日，被告下发了《关于斗门街道堰下张村搬迁安置工作的通告》XX村XX村搬迁安置工作。在依法取得该重点工程土地审批件后，搬迁安置工作部门积极配合上级主管部门对位于搬迁范围内的房屋进行调查登记、测量、评估，并督促相关部门在法律法规及政策范围内开展搬迁安置工作，同时将搬迁安置补偿事宜向村民告知。村内大多数村民已根据搬迁安置补偿标准签订了协议并搬迁，以实际行动积极支持这一民生工程建设工作。但原告却以评估补偿数额过低拒绝搬迁。在此情况下，搬迁安置工作部门多次与原告沟通并讲解相关政策、法律以及该项目实施的必要性，但原告诉求过高，远远超出已有政策的标准，且拒不配合搬迁。因此导致该重点工程窝工造成巨大经济损失。搬迁安置工作部门对原告劝解无果的情况下考虑到不及时搬迁，致使斗门水库这一重点项目无限期拖延，不能按时完工，将极大损害已签约户群众的公共利益。在权衡了个人利益和公共利益后，搬迁安置工作部门对原告户房屋及室内物品留存影像并评估后进行了拆除。因此，搬迁安置工作部门采取措施实施拆除行为是为了避免原告的个人行为影响斗门水库项目工程的建设，是为了重点水利工作建设需要而实施的止损行为，具有必要性和合理性。二、搬迁安置工作部门已印发《搬迁安置实施方案》并对安置补偿标准予以明确，拆除行为并不影响原告的安置补偿权益的实现。2017年3月10日，陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心印发了《斗门街道堰下张村搬迁安置实施方案》，该方案明确了搬迁对象、宅基地房屋补偿、生产生活用房现金补贴、房屋安置标准、过渡费补偿标准及相关优惠政策。目前，XX街道XX村XX户（约占96%）搬迁安置对象已根据《搬迁安置实施方案》规定的安置补偿标准签订了《搬迁安置协议书》，自愿腾空房屋并搬离。因此，即使原告的房屋已灭失，但《搬迁安置实施方案》已将相关安置补偿标准明确，原告的安置补偿权益并不会受到损害。综上所述，被告认为原告的诉讼请求并无事实和法律依据，依法应当驳回。   被告沣东管委会向本院提交了以下证据：   1.关于斗门街道堰下张村搬迁安置工作的通告、斗门街道堰下张村搬迁安置实施方案，证明被告沣东管委会并未作出或授权、委托、指示其他机构或主体作出本案诉争的拆除行为，也不是拆除行为的实施主体，不是本案的适格被告。   2.陕政土批(2013)1139号审批土地件、陕政土批(2014)743号审批土地件、陕政土批(2015)818号审批土地件，证明原告的宅基地位于斗门水库项目用地范围内，已经陕西省人民政府作出土地审批件划入征收范围内，搬迁安置部门依法实施的行政行为是基于重大民生项目建设的迫切需要，并不是原告诉称的违法行为。   被告斗门街办辩称，被告并非本案适格被告，依法应驳回起诉。根据《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》第二条规定:“堰下张村搬迁安置工作由沣东新城土地储备中心负责斗门街道办事处具体组织实施”。被告在张村搬迁安置过程中仅负责按照上一部门的要求具体组织实施，并没有相应的决策权力。如果仅认定被告拆除行为违法，则原告主张赔偿时，相应款项的支付也需由被告向上级部门申请后才能发放，被告无法直接支付该笔款项。因此，被告并非本案适格被告，依法应当驳回原告的起诉。   被告斗门街道办事处向本院提交了以下证据：《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》，证明被告西安市长安区斗门街道办事处并非本案适格被告。   经庭审质证，原告对被告沣东管委会提交的证据的质证意见为：证据1、2的真实性认可，合法性、关联性、证明目的均不认可，认为搬迁安置通告、搬迁安置方案并不能证明被告强拆行为的合法性；三个批复涉及的都是农用地，原告的宅基地是建设用地，因此三个批复不是针对斗门水库项目，与本案无关；原告对被告斗门街办提交的证据的真实性认可，合法性、关联性、证明目的均不认可，认为安置实施方案第二条已经明确规定由斗门街办具体组织实施，斗门街办在答辩状中也承认了强拆，故对斗门街办辩称主体不适格的意见不能成立。   被告沣东管委会对原告提交的证据的质证意见为：证据1户口本、宅基地使用证真实性认可，村委会证明真实性不认可，关联性、证明目的不认可，村委会出具的证明属于证人证言，应当有相关负责人签字和出庭说明情况，本案中证明没有负责人签字也没有出庭；户口本信息并不能作为原告拥有房屋的凭证，此外宅基地使用证记载的户主姓名是胡平礼，无法确认与原告是否是同一人，即使宅基地使用证当时记载出现笔误，但也应当由该证的发证机关进行补正，村委会并不是该证的发证机关，其无权对相关情况进行说明；证据2的真实性认可，关联性、证明目的均不认可，虽然原告所在村被划入搬迁安置范围内，但是具体到拆除原告房屋的行为属于事实行为，并不能从被告系该村搬迁安置工作决定启动的行政机关就推断出被告是实施拆除行为的主体；证据3照片的真实性认可，照片的关联性和证明目的均不认可，通讯录的真实性、关联性、证明目的不认可，照片中并未能反应被告参与了拆除工作，原告提供的通讯录里也没有被告的工作人员。被告沣东管委会对被告斗门街办提交的证据的真实性、合法性、关联性均认可，证明目的不认可。   被告斗门街办对原告提交证据的质证意见为：证据1中的户口本、宅基地使用证真实性、合法性认可，关联性不认可；对村委会证明的真实性不认可，质证意见同被告沣东管委会意见；对证据2的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可，质证意见与被告沣东管委会质证意见一致；对证据3的质证意见同被告沣东管委会意见一致。对被告沣东管委会提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。   本院对原、被告提交的证据作如下认定：被告对原告提交的户口本、宅基地使用证、搬迁安置公告、照片、村委会证明的真实性认可，上述证据与本案具有关联性，本院对其真实性、合法性及关联性予以确认；原告对被告沣东管委会提交的通告、搬迁安置实施方案的真实性、认可，本院对其真实性、合法性予以确认，对于提交的土地审批件，来源合法，本院对其真实性亦予以确认；原告对斗门街办提交的证据的真实性认可，本院对其真实性亦予以确认。   经审理查明，原告胡平理为西安市长安区XX镇XX村XX村村民，并在该村建有房屋。1990年4月13日原长安县土地管理局为“胡平礼”发放了宅基地使用证，使用证载明：XX镇XX村XX组，建房形式楼，间数3间，宅基地坐落座南向北，四至为东高祥耕、西胡车车、南卫生街、北街道，东西长4.47m，南北长26.7m。因原告姓名与宅基地户主姓名不一致，经堰下张村村委会出具证明，证明胡平理与胡平礼系一人。原、被告就补偿问题多次沟通一直未能达成协议，2020年5月15日，被告沣东管委会委托斗门街办具体实施了对原告房屋的拆除。原告胡平理不服该拆除行为，向本院提起本案之诉。    另查明，2013年12月31日，陕西省人民政府下发陕政土批〔2013〕1139号审批土地件《关于西咸新区2013年度第五十六批次农用地转用和土地征收的批复》，主要内容为：“一、同意将西安市长安区乡级土地利用总体规划确定的XX街道办事处XX村、沣滨村、新庄村、马营寨村、XX村XX组24.7496公顷集体农用地（其中耕地24.2911公顷，其他农用地0.4585公顷）转为建设用地。二、同意将上述转用后的24.7496公顷土地，连同上述有关村组2.7749公顷建设用地，两项合计27.5245公顷集体土地依法征收为国有……”2014年12月31日，陕西省人民政府下发陕政土批〔2014〕743号审批土地件《关于西咸新区2014年度第九十五批次农用地转用和土地征收的批复》，批复：“一、同意将西安市长安区乡级土地利用XX街道办事处XX村、梦白店村、马营寨村、XX村XX组15.4775公顷集体农用地（其中耕地14.5598公顷，园地0.2007公顷，其他农用地0.7170公顷）转为建设用地。二、同意将上述转用后的15.4775公顷土地，连同上述有关村组6.2106公顷建设用地，两项合计21.6881公顷集体土地依法征收为国有……”2015年12月31日，陕西省人民政府下发陕政土批〔2015〕818号审批土地件《关于西咸新区2015年度第四十批次农用地转用和土地征收的批复》，批复：“一、同意将西安市长安区乡级土地利用XX街道办事处XX村、北街村、南街村、新庄村、马营寨村、堰下张村、XX村XX组27.1867公顷集体农用地（其中耕地26.3577公顷，园地0.2003公顷，其他农用地0.6287公顷）转为建设用地。二、同意将上述转用后的27.1867公顷土地，连同上述有关村组7.3050公顷建设用地，两项合计34.4917公顷集体土地依法征收为国有……”2017年6月20日，陕西省西咸新区沣东新城管委会发布西咸沣东告字〔2017〕9号《关于斗门街道堰下张村搬迁安置工作的通告》，内容为：“一、堰下张村搬迁安置项目东至杨庄村、石匣口村，南接中丰店村，西至沣河，北邻马营村、齐曹村。二、堰下张村搬迁安置工作由沣东新城土地储备中心牵头负责，由斗门街道办事处组织实施。”2017年3月10日，陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心印发西沣东土储发〔2017〕11号《斗门街道堰下张村搬迁安置实施方案》，内容为：“第二条 堰下张村搬迁安置工作由沣东新城土地储备中心牵头负责，由斗门街道办事处组织实施。第三条 搬迁对象为堰下张村宅基地范围内的建筑物、构筑物、附属物的所有权人。第四条 搬迁计户以长安区人民政府颁发的《集体土地使用证》或宅基地划拨手续为依据，1证1户。”原告房屋在征收范围内，但截止原告起诉时，原告户尚未进行确权登记，也未签订搬迁安置补偿协议。   再查明，2017年2月13日甲方陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心与乙方西安市长安区斗门街道办事处签订《征地拆迁类工作委托协议》，内容为：一、项目：堰下张村搬迁安置项目；二、委托事项：集体土地征收；地面附着物补偿；宅基地房屋拆迁安置补偿及回迁安置、坟墓迁移、土地看护、招投标、施工类项目（拆除及建筑垃圾清运、土方倒运、围墙违建等）；服务类项目（测量、评估、动迁、安保、监理、招投标代理、搬家等）……   本院认为，本案争议的焦点为：1、原告主体资格是否适格；2、二被告主体是否适格；3、被告拆除原告位于西安市长安区XX镇XX村XX村XX街XX号房屋的行为是否合法。   关于原告主体是否适格。本案中，被告认为原告不适格的理由是原告胡平理与宅基地使用证记载的户主姓名“胡平礼”不一致。结合庭审查明事实，虽然原告姓名存在不一致，但原告所在村委会已出具书面证明予以解释，且被告沣东管委会亦辩称与原告就补偿安置问题进行过多次沟通。况且，二被告作为案涉土地征收主体及具体实施单位，亦有就案涉土地上房屋拆除时对房屋产权人进行调查的职责。被告未能提供相反证据且原告也已作出合理解释的情况下，本院对原告诉称系登记笔误的解释予以采信。因此，原告已经提供了合法宅基地使用证，具有本案的原告主体资格。   关于二被告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，《斗门街道堰下张村搬迁安置实施方案》第二条规定了堰下张村搬迁安置工作由沣东新城土地储备中心牵头负责，由斗门街道办事处组织实施。结合庭审查明事实及证据，沣东管委会的内设机构沣东新城土地储备中心负责搬迁安置工作，沣东管委会作为征收主体，理应是本案的适格被告。至于沣东管委会辩称其委托事项不包括强拆行为，但房屋拆除行为明显与其完成堰下张村搬迁工作的目的之间具有高度的关联性，且作为委托方沣东管委会亦有对征收拆迁负有监督责任，故本院对沣东管委会不是本案适格被告的辩称不予采信；就庭审中沣东管委会与斗门街办是否存在委托一事，本院庭后核实了斗门街办提交的《征地拆迁类工作委托协议》，协议载明斗门街办作为受托方负责“集体土地征收、地面附着物补偿、宅基地房屋拆迁安置补偿及回迁安置”等工作，足以证明其作为征收实施部门实施征收搬迁工作系受沣东管委会委托，因此本应由委托主体即沣东管委会承担直接法律责任，但斗门街办作为具体实施主体，并未举证证明在拆除房屋时对屋内物品进行了清理统计造册，故应对拆除行为承担相应的责任。   关于二被告拆除原告胡平理房屋的行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地情形的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第二部分第十五项规定：“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”根据以上规定，对农民宅基地上的房屋拆除须以落实安置补偿为前提和基础。本案中，原告胡平理家的房屋位于斗门水库建设项目的征收范围之内，即使征收工作出于重大民生需要，但作为该项目的征收主体沣东管委会组织实施征收拆迁工作也应依法进行。沣东管委会未与原告户签订了拆迁补偿安置协议或作出安置补偿决定，也没有提供证据证明原告户无正当理由拒绝接受安置补偿。在此情形下，被告委托斗门街办实施拆除原告房屋的行为，不符合上述法律规定，属违反法定程序。因此，原告胡平理主张二被告拆除其房屋行为违法的理由成立，本院予以支持，但因该拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，故本院依法应当确认违法。   综上，原告的诉讼请求成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会、西安市长安区斗门街道办事处于2020年5月15日拆除原告胡平理位于西安市长安区XX镇XX村XX村XX街XX号房屋的行为违法。   案件受理费50元，由被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会、西安市长安区斗门街道办事处共同负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。               审判长   王得志                          人民陪审员   孙玉革   人民陪审员   魏来计                           二〇二〇年九月二十七日     书记员   李哗                 附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。            1