西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终1190号 上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地陕西省西安市未央区楼。 法定代表人冯涛，该局局长。 委托代理人焦宁，该单位工作人员。 委托代理人徐靖，陕西洪振律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）崔士永，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市长安区。 委托代理人张曦，陕西鼎乾律师事务所律师。 上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）与被上诉人崔士永行政处罚一案，不服西安铁路运输法院于2020年7月13日作出的（2020）陕7102行初263号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，1999年12月18日，长安县灵沼乡人民政府（甲方）与崔士永（乙方）签订《土地、厂房转让协议》称：“…甲方将纸厂土地、变压器、原房产（5间）及原预制厂遗留财产折价处理给乙方。土地四至：东至沣河大堰，西至上、XX村XX组地界，南至柏油公路，北至上南丰四组沣河大堰交界三角处，折价壹拾壹万元；变压器壹万元，房屋及遗留财产贰仟元整。总计：壹拾贰万贰仟元整（122000元），乙方一次性付清所有款项，签订合同生效…”2004年3月3日，西安市长安区人民政府作出长地用字（2004）第01号《关于灵沼木艺开发公司使用集体土地的批复》称：“你公司报来用地申请收悉。经研究，同意你公司使用灵沼乡集体建设用地（原灵沼造纸厂，闲置），面积3.300亩，用于木艺公司厂区建设。使用年限50年。在使用期间，未经批准，不得改变用途，不得非法转让、出租和抵押。如遇国家建设需要征用，应服从建设规划的调整，用地范围以长土测字（2003）第616号成果为准。”同年3月，西安市长安区人民政府作出长安集用（2004）字第001号集体土地使用证，确定“土地使用者为西安市长安区灵沼木艺开发公司，土地所有者为灵沼乡政府，坐落梁桥西北路，图号Z-49-62-(36),用途为工业，终止日期为2054年3月2日，使用权面积3.3亩（2200㎡）。”2019年3月5日，市资源规划局接上级交办制作了《违法线索登记表》《案件线索核查表》，《立案呈批表》。2019年3月28日，经市资源规划局执法人员询问，崔士永委托代理人崔某某承认于2008年11月占用原灵沼乡工业用地，在原灵沼公社预制厂、纸拧厂、磷肥厂的基础上翻建坐北朝南6层20间楼，东西两侧12间2层楼；硬化道路是原纸厂2000年前硬化的；西安市长安区灵鑫木艺有限责任公司硬化路面4亩左右，建造3间库房179㎡，建造3间平房117.2㎡，建造人工湖0.23亩，建造一个厕所0.07亩。2019年6月26日，市资源规划局向原告作出市国土违字[2019]05028号《责令停止违法行为通知书》。2019年7月16日，市资源规划局依据《国土资源行政处罚办法》第三十二条之规定，申请对本案延长查处期限，延长期限自2019年7月20日至2019年8月15日。2019年8月12日，市资源规划局依据《国土资源行政处罚办法》第三十二条之规定，申请对本案延长查处期限，延长期限自2019年8月16日至2019年11月30日。2019年10月15日，市资源规划局工作人员作出《关于崔士永非法占地案的调查报告》。2019年10月18日，市资源规划局作出市国土发[2019]10-0141号行政处罚告知书称：“崔士永：你未经批准，于2008年擅自占用灵沼街道办事处上南丰村集体土地建设砖混房、假山、人工湖及路面硬化，占地面积共计15.736亩。依据《西安市长安区土地利用规划图》（2006-2020年），该宗地规划用途为一般农地区、基本农田保护区…本机关拟对你作出如下行政处罚：1.责令你15日内自行拆除在非法占用土地上的所有建筑物和其他设施、恢复土地原状；二、对非法占用的15.736亩土地处以每平米25元的罚款，共计人民币贰拾陆万贰仟贰佰陆拾柒元整（小写：￥262267.00元）。”同日，市资源规划局作出市国土发[2019]10-0142号行政处罚听证告知书。2019年10月23日，崔士永向市资源规划局提交行政处罚听证申请书，请求对市国土发[2019]10-0141号行政处罚告知书拟作出的行政处罚举行听证。2019年11月1日，市资源规划局向崔士永送达了行政处罚听证通知书。2019年11月12日，市资源规划局按规定举行了听证程序，崔士永及委托代理人张曦，市资源规划局工作人员文涛、杨明参加了听证程序，并制作了《听证笔录》。市资源规划局在行政机关负责人未对调查结果进行审查、行政机关的负责人未进行集体讨论决定的情况下,于2019年11月27日对原告作出《55号决定书》称：“…2008年崔士永未经批准，擅自占用长安区灵沼街道办事处（原灵沼乡人民政府）集体土地15.736亩进行建设。截至调查之日，该宗土地内四幢砖混二层房屋、一幢砖混、一层房屋、假山、人工湖及硬化地面已建成，建筑物及硬化地面占地7850.4㎡…依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，《中华人民共和国行政复议法》第二十一条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条及《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，决定处罚如下：一、限接到本处罚决定之日起15日内自行拆除在非法占用土地上建设的建筑物及其他设施（含：四幢砖混二层房屋、一幢砖混一层房屋、假山、人工湖及硬化地面，建筑物及硬化地面占地共计7850.4平方米），恢复土地原貌；二、对非法占用的15.736亩土地处以每平米25元的罚款，共计人民币贰拾陆万贰仟贰佰陆拾柒元整（小写：￥262267.00元）”原告接到市资源规划局的《55号决定书》后不服,故提起行政诉讼,诉讼请求如上所述。 原审法院认为,依据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”陕西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三条规定：省土地行政主管部门统一负责全省的土地管理和监督工作；设区的市（地区）、县（市）土地行政主管部门负责对本行政区域内的土地管理和监督工作。市资源规划局是负责西安市土地管理和监督工作的行政机关,具备本案被告的主体资格。 关于市资源规划局对崔士永作出的《55号决定书》程序是否合法的问题。根据人民法院在审理行政案件对行政行为是否合法应进行审查之规定。从市资源规划局在作出行政处罚决定时的法定程序上可以看出,市资源规划局并未按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十八条第二款之规定进行,即公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的,依法应当给予行政处罚。行政机关必须查明事实,违法事实不清的,不得给予行政处罚。调查终结,行政机关负责人应当对调查结果进行审查,根据不同情况分别作出决定。对情节复杂或重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。而市资源规划局向本院提交的证据中,既没有负责人对调查结果进行审查的证据,也没有行政机关的负责人集体讨论决定的证据。故市资源规划局对崔士永作出的《55号决定书》,已违反了上述法定程序的规定。 关于市资源规划局对原告的处罚决定所认定的事实是否有证据依据。从市资源规划局所提供的证据来看,市资源规划局并未全面、客观、公正的收集相关证据,其只对崔某某、崔士永进行了询问,并未对《土地、厂房转让协议》另一方(甲方)即长安区灵沼街道办事处（原灵沼乡人民政府）等相关人员进一步调查询问，也未提交涉案土地1999年之前的地籍资料。在该案中存有诸多疑点,如原长安县灵沼乡人民政府建造预制厂、灵沼造纸厂时土地的性质，灵沼造纸厂变更为私营企业后是否本就属非法占用土地？灵沼造纸厂、西安市长安区灵鑫木艺有限责任公司、崔士永在涉案土地上各自重新翻建建筑及硬化路面的具体情况等，市资源规划局并未进行调查核实。综上,市资源规划局所认定的事实明显证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定,判决撤销市资源规划局西安市自然资源和规划局于2019年11月27日对崔士永作出的市国土罚字[2019]10-055号土地行政处罚决定书的行政行为,责令西安市自然资源和规划局于本判决生效后60日内重新作出行政行为。 上诉人西安市自然资源和规划局上诉称，一、原审法院不应当以不对行政相对人权益产生影响的内部程序作为判定涉案55号行政处罚决定书程序是否合法的依据。结合上诉人在原审法院提交的证据可知，对被上诉人权益可能产生重大影响的相关法律文书，上诉人已经按照法定程序履行了送达义务。原审法院提及的负责人集体讨论程序属于上诉人的内部程序，对行政相对人的权益不产生直接影响。加之上诉人在一审中提交的《违法案件处理决定呈批表》已经体现了行政机关领导人意见。二、原审法院认定事实不清，未充分审查确认上诉人对涉案55号行政处罚决定书的作出已经履行了穷尽调查核实的义务。其一，原审法院认为上诉人作出涉案55号行政处罚决定书所依据的事实不够充分，此论述与事实严重不符。结合上诉人提交的询问笔录、现场勘测笔录等能看出，上诉人穷尽一切方法来核实调查所涉及土地状况，确保作出的行政行为有充分基础材料的支撑。其二，上诉人负责土地管理和监督工作，判断行政相对人是否存在非法占用土地等违法行为的最重要法律依据是《土地管理法》及《土地管理法实施条例》。涉案土地未履行相关审批手续是事实，结合上诉人提交的证据可知，被上诉人对此并无异议，上诉人的数组证据已然形成完整的证据链，上诉人有权按照作出涉案55号行政处罚决定书。涉案土地相关情况历史久远，若对上诉人执法人员的调查职责过于严苛，不仅不利于推动我国土地利用总体规划的实现，给政府机关带来过重的执法负担，也会助长此类行政相对人枉顾法规政策，不履行相关土地审批手续，随意非法占用土地而谋取不当利益。综上，原审判决认定事实不清，适用法律存在错误理解。请求：1、依法撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初263号行政判决书；2、驳回上诉人的诉讼请求,一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人崔士永答辩称，一、上诉人认识错误，上诉理由不能成立，1、行政诉讼法本身立法目的就是司法机关对行政机关的行为实施监督，这种监督不仅仅是对实体处理是否合法进行审查，更要对行政行为程序是够合法进行审查。2、《行政处罚法》是全国人大通过的基本法律，任何单位和个人都没有凌驾法律之上的特权，都必须严格执行法律规定。3、上诉人拥有执法权的执法机关，是管理者，是相对强势的一方，被上诉人是个人，是相对弱势的一方，强势一方的行政机关应该严格执法。二、上诉人“已履行了穷尽调查核实的义务”的理由，罔顾事实，依法不能成立。上诉人的所有调查资料，仅有两份询问笔录，分别对崔士永、崔某某进行了询问，其他都是程序化资料。未能穷尽手段完成调查，只是完成程序而已。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应依法驳回上诉人的上诉请求。 上诉人西安市自然资源和规划局在二审期间提交了2019年10月16日的违法案审理记录一份，证明上诉人作出的决定书程序合法，已经经过了集体讨论。 被上诉人崔士永二审期间未提交证据。 经质证，被上诉人认为该份证据已超过举证期限，不属于新证据。对该证据的真实性、证明目的不认可。 本院对上诉人二审期间提供的证据，作如下认定：经审查，该份证据时间为一审诉讼之前，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”，且无法达到上诉人的证明目的，本院依法不予采信。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是市国土罚字[2019]10-055号《土地行政处罚决定》是否合法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”以及第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”结合原审法院查明的以下事实，长安县灵沼乡人民政府与崔士永于1999年12月18日签订《土地、厂房转让协议》。长安县灵沼乡人民政府将纸厂土地、变压器、原房产（5间）及原预制厂遗留财产折价处理给崔士永。2004年3月3日，西安市长安区人民政府作出长地用字（2004）第01号《关于灵沼木艺开发公司使用集体土地的批复称：“你公司报来用地申请收悉。经研究，同意你公司使用灵沼乡集体建设用地（原灵沼造纸厂，闲置），面积3.300亩，用于木艺公司厂区建设。使用年限50年。在使用期间，未经批准，不得改变用途，不得非法转让、出租和抵押。如遇国家建设需要征用，应服从建设规划的调整，用地范围以长土测字（2003）第616号成果为准。”同年3月，西安市长安区人民政府作出长安集用（2004）字第001号集体土地使用证，确定“土地使用者为西安市长安区灵沼木艺开发公司，土地所有者为灵沼乡政府，坐落梁桥西北路，图号Z-49-62-(36),用途为工业，终止日期为2054年3月2日，使用权面积3.3亩（2200㎡）。”可以看出，案涉土地建设房屋涉及长安县灵沼乡人民政府、崔士永以及灵鑫木艺开发公司等主体。上诉人在作出案涉行政处罚前，行政机关必须查明事实且必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。而上诉人并未全面、客观、公正的收集相关证据,其只对崔某某、崔士永进行了询问，并未对涉及本案的长安县灵沼乡人民政府、崔士永以及灵鑫木艺开发公司等主体进行调查核实，因此上诉人作出的案涉行政处罚决定所查明的事实不清，证据不足。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。在本案中，被上诉人未提交行政机关的负责人进行集体讨论决定的证据，存在瑕疵。 综上，原审法院认定事实清楚，上诉人西安市自然资源和规划局的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案上诉费用50元，由上诉人西安市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱爱琳 审 判 员 王 方 审 判 员 周玲玲 二〇二〇年九月二十八日 法官助理 李阳雨 书 记 员 白永霞 1