湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终823号上诉人（原审原告）：李日如，男，汉族，1955年1月5日出生，住湖南省涟源市。上诉人（原审原告）：颜竹英，女，汉族，1937年9月4日出生，住湖南省涟源市。系李日如之母。委托代理人：黄术元，颜竹英之儿媳。共同委托代理人：徐小芳，湖南湘和律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：涟源市人民政府。住所地：涟源市政府机关大院。法定代表人：刘杰，该市市长。委托代理人：肖徇姿。委托代理人：梁旭阳。原审第三人：张小红，女，汉族，1971年6月22日出生，住湖南省涟源市。委托代理人:伍周云，湖南振瀚律师事务所律师。上诉人李日如、颜竹英与被上诉人涟源市人民政府土地行政确认一案，不服娄底市中级人民法院2020年6月28日作出的（2020）湘13行初3号行政裁定向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：李日如、颜竹英系涟源市桥头河镇新塘村（原华美村）村民。张小红因与刘兵元结婚于1995年迁户入涟源市桥头河镇华美村，户口性质为农业户籍，2004年11月19日单独分户。2008年12月1日原华美村村民委员会与张小红签订了农村土地承包合同书（承包合同书编号：09031402107002），该合同书主要内容：承包地面积3.7亩，承包地块数7块（后面承包土地的详细情况为8块）；承包期限自1999年12月31日起至2029年12月31日止；其中水田4丘，分别是文周大田丘1亩，文周屋场丘1亩，来背丘0.4亩，柳树井丘0.2亩；旱田1丘为粟山塘下丘0.6亩；旱土3块，分别是背后园0.2亩，大众园0.1亩，屋后0.2亩；四至均为空白。同日，涟源市人民政府颁发编号为湘09031402107002的《农村土地承包经营权证》（下称涉案土地承包经营权证），内容与前述承包合同书的内容完全一致。涟源市桥头河镇新塘村村民委员会在庭审中确认原华美村与张小红签订的农村土地承包合同书是真实有效的。2015年左右，因项目建设需征收原华美村土地，为土地征收款的分配，李日如方与张小红方就相关土地的承包经营权发生争议。张小红于2019年9月向本院提起行政诉讼，要求涟源市人民政府支付土地补偿款，后以涟源市人民政府已主动履行了支付土地补偿款义务为由撤回起诉。李日如、颜竹英又不服，向本院提起本案行政诉讼，请求撤销涉案土地承包经营权证并依法确认为无效证件。另查明，2017年，桥头河镇华美村、璜珠村、新塘村合并组建成立桥头河镇新塘村。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。具体到农村土地承包经营领域,县级以上地方人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证后,土地承包合同之外的张小红如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的,应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼,其直接针对颁证行为提起行政诉讼,因欠缺法律上的利害关系,不具有原告资格。本案中,涟源市桥头河镇新塘村村民委员会在庭审中确认原华美村与张小红签订的农村土地承包合同书是真实有效的。因此,李日如、颜竹英如认为被诉承包经营权证中根据承包合同约定记载的内容侵犯了其承包经营权，应提起民事诉讼，其不具有直接针对颁证行为提起行政诉讼的原告主体资格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定驳回李日如、颜竹英的起诉。李日如、颜竹英不服原裁定，向本院提起上诉称:一、张小红违法取得涉案土地承包经营权证，涟源市人民政府在未经实地调查、未经农户签字同意、未经依法公示的情况下，违反规定对张小红农村土地承包经营权进行违法确认；二、其依法享有涉案土地的承包经营权，与涉案行政行为具有利害关系，有权提起诉讼。综上，请求：1.撤销原裁定；2.撤销涉案土地承包经营权证；3.确认其对涉案土地享有承包经营权。涟源市人民政府答辩称：一、涟源市人民政府根据1999年和2008年换补发证过程中根据法律法规和市有关政策以及村、组签订的承包合同颁发涉案承包经营权证，并没有侵犯李日如户的权利；二、涉案承包经营权证根据2008年中央政策对1999年第二轮土地承包所颁发的证书进行换证发证，此程序是合法的。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人张小红陈述称：一、张小红根据1997年的政策以非转农把户口迁入华美村；二、土地调整前，涉案土地由颜竹英耕种，但1999年土地调整后，涉案土地分配给其；三、颜竹英户与张小红户均为5人家庭户口，但是颜竹英户分得4.15亩土地，张小红户分得3.7亩土地，可见颜竹英户土地多于张小红户，张小红户并没有侵占颜竹英户的土地；四、涟源市人民政府根据张小红户与华美村村委会签订的合法有效的承包合同办理涉案土地承包经营权证，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。一审查明的事实二审予以确认。二审根据原审证据材料另查明：1.涉案土地承包经营权证载明土地8块，双方有争议的土地为其中3块，分别为文周屋场丘、雷背井丘、文周大丘（下称涉案争议地）。现涉案争议地均已于2015、2017年被征收，现已灭失。2.2019年11月28日，涟源市桥头河镇新塘村村民委员会出具《证明》，载明：兹有本村民李日如、颜竹英自集体土地承包使用制以来，雷贝丘、文周屋场丘等1.66亩水田一直归颜竹英所有，农业税等事项长期由李日如耕种打理,负责上缴至今是事实。办理土地承包使用权证造册建档期间，村委没有相关农村土地承包使用权调整变革会议记录及实质性调整行动。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，有证据表明在1998年小范围土地调整之前，李日如户对涉案土地有承包经营权，且1998年之后也仍由李日如户承包耕种，故李日如、颜竹英作为李日如户内的农业人口与涉案土地承包经营权证具有利害关系，有权提起本案诉讼。原审认为李日如、颜竹英不具有直接针对颁证行为提起行政诉讼的原告主体资格不当，属于适用法律错误。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。可见，土地承包经营权证仅仅是对承包人依法享有的土地承包经营权民事权利的确认，并不创设新的权利和义务。本案中，虽然李日如、颜竹英诉的是涟源市人民政府给张小红颁发的涉案土地承包经营权证，但是从本案情况看，1998年小范围土地调整之前，李日如户对涉案土地有承包经营权，且1998年之后也仍在承包耕种的事实有证据证明，李日如、颜竹英主张对涉案争议地享有承包经营权，因此涉案土地承包经营权证登记的涉案争议地存在农村土地承包经营权纠纷。该纠纷涉及李日如户与张小红户于1998年小范围土地调整及2008年原华美村村民委员会与张小红签订的涉案《农村土地承包合同书》的效力认定问题，属于民事法律关系范围。该民事争议的处理结论是审查涉案土地承包经营权证的基础，故应先对农村土地承包经营权纠纷进行处理或者李日如、颜竹英起诉本案时应一并提起解决相关民事争议，其直接针对颁证行为提起行政诉讼的时机尚不成熟。虽然原审认定李日如、颜竹英与颁证行为没有利害关系而不具有原告资格不当，但是裁定驳回李日如、颜竹英的起诉的结论可以维持。综上，原审裁定认定事实清楚，虽存在适用法律不当的问题，但并未损害李日如、颜竹英的合法权益，故对原审裁定的结果予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  周光清审判员  钟玺波审判员  余俊杰二〇二〇年九月八日书记员  潘敏华附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……