江西省宜春市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）赣09行赔终2号上诉人（原审原告）丰城市新峰水电站（普通合伙），住所地：丰城市荷湖乡希望村委会。统一社会信用代码91360981741979236N。负责人翁顺泉，该水电站执行事务合伙人。被上诉人（原审被告）丰城市荷湖乡人民政府，住所地：丰城市荷湖乡集镇。统一社会信用代码113608810147295483。法定代表人周翔，该乡乡长。委托代理人周明宇，丰城市荷湖乡人民政府司法所所长。委托代理人李荣平，江西龙太律师事务所律师。上诉人丰城市新峰水电站因与丰城市荷湖乡人民政府行政赔偿一案，不服高安市人民法院（2019）赣0983行赔初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月11日公开开庭审理了本案，丰城市新峰水电站负责人翁顺泉，荷湖乡工作人员周明宇、委托代理人李荣平律师到庭参加了诉讼，现本案已审理终结。原审法院经审理查明，2018年6月24日，中央环境保护第四督察组受理并转办环境信访件给丰城市政府，该信访件反映包括原告丰城市荷湖乡新湾水电站在内的丰城市荷湖乡19座水电站无环保手续，造成河道断流，严重破坏生态。同日，丰城市督查室向被告丰城市荷湖乡人民政府、市发改委、水利局、林业局、环保局和国网江西省电力有限公司丰城市供电分公司6个单位下发督办件，责成上述各责任单位严格落实19家水电站的整改工作。同年6月25日，丰城市环境保护工作领导小组办公室向被告、丰城市水利局以及丰城市供电分公司下发督办函，责成他们按照未办理环评等相关手续立即停产整改的要求，从严从速处置水电站存在的违法违规问题。同日，丰城市荷湖乡19座水电站环保问题处理专题会议在荷湖乡政府召开，上述6个单位参加了会议，会议决定：6月26日供电公司将在荷湖乡变电站进行高压解断，停止19家水电站并网运行；被告对这19家水电站发电车间进行上锁贴封，停止水电站生产运行，并在各村张贴举报通告等。同日，被告向供电公司发出《关于协助停运荷湖乡十九家水电站的函》，内容为根据上述专题会议决定，请供电公司于6月26日10时前协助停运辖区内19家水电站。供电公司收函后，于同日向丰城市工业和信息化委员会发函，申请协助荷湖乡停运19家水电站。当天晚上22时左右，供电公司工作人员打电话给原告负责人翁顺泉，通知明天会停水电站的电，翁顺泉提出9点钟开始停电，会通知水电站8：50就关了，以免停电造成设备损坏。同年6月26日，丰城市工业和信息化委员会向供电公司复函，同意供电公司协助荷湖乡停运19家水电站。当天上午，供电公司对包括原告在内的19家水电站用电进行高压解断，停止他们的并网运行，被告亦先后对这些电站发电车间上锁，以自己的名义张贴封条查封了这些发电车间。同年7月19日，被告的封条被更换为由丰城市环保局、水利局联合继续查封。同年9月14日，丰城市工业和信息化委员会向供电公司发出《关于申请恢复荷湖乡19家水电站厂用电的复函》，该复函主要内容为按照9月12日市政府召集有关部门协商决定，丰城市环保局、水利局已撤销查封19家水电站，同意供电公司恢复所涉19家水电站厂用电，用于生态现状评估和整改。同年9月17日，丰城市供电分公司书面回复丰城市小水电行业协会，决定将于当天下午15时30分进行荷湖乡19家水电站并网操作，请该协会通知以上电站做好相关准备。当天下午，上述电站恢复用电。目前中央环保督察组仍在督察上述电站信访件的处理情况，包括原告在内的这些电站的整改工作正在进行中。原告认为被告的查封行为造成其财产损失，诉至本院。原审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。本案中，从中央环保督察组受理转办信访件开始，到丰城市相关部门和机构下发督办函、市政府召开专题会议并形成意见，直至后来的查封行为，均是因包括原告在内的19座水电站的环境保护问题引起的。根据上述法律规定，环境保护的监督管理是各级人民政府的环境保护主管部门的职责和权力。丰城市环境保护主管部门即市环保局参加了政府召开的专题会议并与被告在内的其他单位共同形成决定，被告的查封行为实为协助环保主管部门行使职权的行为，且在被告实施查封后又替换了封条，由市环保局、水利局联合继续查封，被告查封行为的效力已被后来联合查封效力所吸收。因此，原告把丰城市荷湖乡人民政府作为赔偿义务机关的理由，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告丰城市新峰水电站的诉讼请求。上诉人丰城市新峰水电站不服原审判决，向本院提起上诉称：一、丰府复决字（2019）6号行政复议决定书已确定了被上诉人强制查封、停水停运水电站行为违法。该行政复议决定是上诉人获得行政赔偿的合法依据，而一审法院竟然对行政复议决定书的合法性不予确认，这属枉法裁判。二、被上诉人是赔偿义务机关。被上诉人是乡级人民政府，与环保局无隶属关系，被上诉人以自己的名义强制查封、停运水电站的行为显然是其自己实施的行为。《中华人民共和国国家赔偿法》第八条规定：经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关。所以，被上诉人是赔偿义务机关无疑。三、一审法院超越审理范围，程序违法。本案是行政赔偿案，一审法院超越《中华人民共和国行政诉讼法》审理范围，无端审查被上诉人已被确认的查封违法行为，实际上是推翻了这一行政复议决定，属于程序违法。综上，被上诉人强制查封停运上诉人水电站行为违法，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第九条第一款规定，上诉人有取得赔偿的权利，请求二审法院依法裁判。被上诉人丰城市荷湖乡人民政府答辩称：一、答辩人只实施了查封行为，没有实施停运行为。供电公司实施停运行为是执行市专题会议指示，停运前供电公司告知了上诉人的负责人，上诉人负责人表示安排好了配合行动；二、答辩人的查封行为发生在停运之后，结束在恢复运营之前，上诉人的停运损失并非答辩人查封行为造成。三、上诉人停运损失不是答辩人造成的，其要求答辩人赔偿没有依据。经对原审法院案卷材料进行审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第八条规定：“公民、法人或其他组织对行政机关实施行政强制措施，享有陈述、申辩权，有权依法申请复议或提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”由此可见，获得赔偿的前提是，其所受到的损害与行政机关实施的违法强制行为有直接的因果关系。本案中，对丰城市新峰水电站实施停运，是由于中央环境保护第四督察组督察，丰城市有关部门会议决定而要求实施的。上诉人的负责人接到供电公司将进行高压解断通知后，自行进行了关停。荷湖乡人民政府对于辖区内小水电站在运营过程中的安全生产及对生态环境影响，负有监督和管理的职责，其对上诉人的设备进行查封，是为了确保停运措施的进一步落实而采取的应急措施。事后，环保局和水利局在政府的查封的基础上进行续封，是对政府查封行为的确认和承接。荷湖乡人民政府的临时查封行为，与上诉人主张的水电站停运损失，没有直接的因果关系。根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件的若干问题规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法，但未对原告合法权益造成损害的，……人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”。上诉人要求被上诉人赔偿停运损失，没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”行政复议本质上也属于行政行为，对复议决定不服，相关利害关系人可以提起行政诉讼。上诉人在本案提起行政赔偿的依据是丰城市人民政府作出的丰府复决字[2019]6号行政复议决定，对其合法性在本案中应当一并进行审查。一审法院对其进行审查，并未超出审理范围。上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  吴建平审判员  黄 礼审判员  潘丽平二〇二〇年九月十七日书记员  易 艳