广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终534号上诉人（原审原告）吕静仪，女，汉族，住佛山市南海区。法定代理人白翠兰（系上诉人吕静仪之母），女，汉族，住佛山市南海区。委托代理人陈国飞，广东仲马律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区狮山镇人民政府，住所地佛山市南海区。法定代表人黄伟明，镇长。委托代理人李嘉鹏，该府工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。原审第三人佛山市南海区狮山镇塘头村塘一股份合作经济社，住所地佛山市南海区。负责人白国享，社长。委托代理人潘永生，广东南天明律师事务所律师。上诉人吕静仪因诉被上诉人佛山市南海区狮山镇人民政府(以下简称狮山镇政府)镇政府行政确认一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：吕静仪的母亲白翠兰是佛山市南海区狮山镇塘头村塘一股份合作经济社（以下简称塘一经济社）的成员。吕静仪于20XX年X月X日出生，于同年12月20日随母入户塘一经济社所在地，其出生符合计划生育政策，户口至今未迁移。2016年4月13日，白翠兰与塘一经济社签订《协议书》约定，白翠兰作为吕静仪的监护人及法定代理人，同意吕静仪本人不加入塘一经济社集体经济组织，不参与实施的农村股权确权到户工作，不属于塘一经济社集体经济组织成员，不享有股权和相关的经济利益。2017年8月28日，塘一经济社通过召开成员大会确定了《佛山西站征地补偿款分配方案》，方案主要内容为，以2015年12月l5日股权确权名单（含2015年12月31日前购股人员）基础上搁置10名争议人员后进行分配。被搁置争议人员份额分配款提留在经济社，待其申请政府行政裁决或法院出判决结果后执行。吕静仪不属于上述10名争议人员之一。2017年9月，塘一经济社按每股83404.1元共2050股的标准向该社205名成员发放征地补偿分配款，但吕静仪未获分配。因塘一经济社不确认吕静仪的成员资格，吕静仪的母亲白翠兰于2019年6月28日向狮山镇政府提交《行政处理申请书》，请求狮山镇政府：1.确认吕静仪自2013年8月7日起具有塘一经济社的股东成员资格；2.责令塘一经济社给予吕静仪集体经济组织成员同等权利与待遇；3.责令塘一经济社发放相应的股权凭证，即股权证书；4.责令塘一经济社向吕静仪发放2016年度的征地补偿款834041元。狮山镇政府受理后，于2019年8月6日向塘一经济社发出《行政处理陈述申辩权利告知书》《行政案件举证通知书》，告知塘一经济社就吕静仪申请行政确权一案享有陈述、申辩、举证的权利。塘一经济社于2019年8月9日向狮山镇政府提交陈述申辩书，认为因《协议书》签订后，吕静仪已自愿放弃塘一经济社集体经济组织成员资格及相关经济利益，且塘一经济社2017年度征地补偿款于《协议书》签订后发生，因此吕静仪无权取得2017年度征地补偿款834041元。狮山镇政府经调查，于2019年8月30日作出狮府行决{罗村}（2019）34号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），确认吕静仪具有塘一经济社的成员资格，塘一经济社自收到决定书起10日内，为吕静仪办妥出资购股手续，购股金额为3000元，并配置10股股权，吕静仪自交清上述购股款项后自2020年度起享有成员同等待遇，并驳回吕静仪其他申诉请求。2019年9月10日、9月13日，狮山镇政府将上述决定书分别送达给吕静仪及塘一经济社。另查明，塘一经济社前身是塘南经济社，辖下共两个生产组（塘一、塘二小组）。根据《南海区换发农村集体经济组织证明书工作意见》(南农部[2009]6号)文件规定，对原一社多组（队）的经济社进行理顺。原塘南经济社拆分为包含塘一经济社在内的两个股份合作经济社，拆分后沿用《狮山镇塘头村塘南股份经济合作社章程》（以下简称《2007年章程》）。原塘南经济社成员按户籍归属原则，相应被分到其户籍所在的村股份合作经济社，集体经济组织成员的相关股权权益由新成立的股份合作经济社承担。2007年6月1日起实施的《2007年章程》第七条规定：“……二、取消自然配股，符合下列条件之一者，必须通过出资购买才可拥有相应档次的股份：1、父母双方都是本社股东，符合计生政策规定所生育的新出生子女或合法收养的子女。2、母亲是非农业户口，父亲是本社股东的婚生子女（随父入户者）。……三、出资购股额标准为：上述人员采取优惠配售办法，以现金购股方式购买。配售金额为每人一次性出资3000元（人民币叁仟元正）购买，当年购买次年享受股份分红。……”。第十二条规定：“从2007年4月1日起，符合出资购股条件（第七条第二点）的必须出资购买股份，才可成为本社股东享受股份分红、福利待遇等。但对以下人员股权作出如下处理：一、本社女股东结婚后（不论户口是否迁出），自登记结婚之日起一年内，仍可享受分红和福利待遇，一年后由本社一次性用现金3000元赎回其全部股权，并取消其股份分红及福利待遇。退股后未迁出户口的外嫁女及随母入户的子女（户口属农业的）可在购股期内按规定的股值100%股值购买足额股份，当年购买，次年起享受本社股份分红和福利待遇，过期不购买的作弃权处理。购股后如户口迁出则由股份社按一次性支付3000元赎回其股权。……”2015年12月27日表决通过的《南海区狮山镇塘头村塘一股份合作经济社章程》（以下简称《2015年章程》）第五条规定：“本社是以农村土地承包经营权入股组建的集体经济组织，其资产归本社全体成员共同所有。……”第七条规定：“本社股权设置为综合股，确权时每个成员股权构成以10股为满股。”第八条规定：“本社以2015年l2月15日24时为确权到户时点，核定每个在册成员的股权数，把其股权数合计确权到户，以户为单位管理股权，按户分红。……”第十条规定：“在确权时点对原章程规定需要出资购股的，符合原章程或者符合政策、法律法规规定的，但尚未办理出资购股的人员进行核定，并在2015年12月31日17时前办理购股手续，逾期不办理视为自动放弃购股资格和成员资格。购股价格按原章程的出资购股条款确定，当年出资购买的股份，下一年度才能享受所购置股权数额的股份分红及相应的集体福利。”第十四条规定：“本社股权确权到户时点后，以下人员具有本社成员资格：……（二）符合本章程规定的，在确权到户时点按原章程规定享有出资购股资格并在规定时间内出资购买股权的人员；……”。再查，白翠兰于2014年10月22日向狮山镇政府提出申请，认为虽其婚后户籍仍保留在原村，但塘一经济社停止其相应的集体经济组织股权收益分配，请求狮山镇政府责令塘一经济社给予其集体经济组织成员同等待遇，并落实相应的股权收益。2015年1月25日，狮山镇政府作出南狮府行决[2015]18号《行政处理决定书》，确认白翠兰享有塘一经济社的成员资格和成员同等待遇。该行政处理决定书已发生法律效力。一审庭审中，狮山镇政府认为《行政处理决定书》第4页第3段第6行中“吕静仪属于10名争议人员之一”存在笔误，吕静仪不属于《狮山镇塘头村塘一股份合作经济社现在册成员（股东）名单公示表》10名争议人员之一。原审法院认为:根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，狮山镇政府作为镇级人民政府，应吕静仪的申请，对其请求事项予以处理，依法有据。狮山镇政府收到吕静仪的申请后，告知塘一经济社享有陈述、申辩及举证的权利，经调查后作出《行政处理决定书》，并送达给吕静仪及塘一经济社，履行了作出行政处理的相关程序，法院予以确认。吕静仪的母亲白翠兰属于塘一经济社的集体经济组织成员，吕静仪作为塘一经济社成员的子女，出生后于2013年12月随母入户塘一经济社所在地，根据《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，吕静仪在履行塘一经济社章程规定的义务后可享有塘一经济社的成员资格。吕静仪入户时塘一经济社适用的《2007年章程》第七条仅规定父亲是塘一经济社股东的婚生子女或父母双方均是塘一经济社股东的新出生或合法收养的子女可一次性出资3000元购股。同时第十二条规定女性股东及其子女需按股值100%购买足额股份，对吕静仪一类外嫁女子女设定了高于男性股东子女的购股标准。该规定实质是将女性股东与男性股东作出区别对待，违反男女平等原则，侵犯了外嫁女子女的合法权益，与《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定不符。吕静仪可享有与塘一经济社男性成员子女同等的出资购股权利与义务，故塘一经济社在依章程规定出资3000元现金购股后，可享有塘一经济社满股10股股权。至于塘一经济社提出吕静仪的法定代理人白翠兰与塘一经济社签订的《协议书》约定吕静仪不加入塘一经济社集体经济组织，不享有股权及相关经济利益，因此吕静仪已自愿放弃其成员资格的主张。法院认为，从狮山镇政府作出的南狮府行决[2015]18号《行政处理决定书》，结合《2007年章程》第七条第二项、第十二条第一项及《协议书》可以反映，塘一经济社对本社外嫁女的成员资格是否认的，在上述情况下作为该外嫁女白翠兰生育的子女，吕静仪客观上不具有与男性股东子女同等出资购股条件的可能，需要按照股值100%购买足额股份，若按此标准，吕静仪的合法权益明显会受到损害。因此，吕静仪未在《2015年章程》规定期限内按10股3000元标准出资，是因为塘一经济社没有根据法律法规保障吕静仪的购股权利，该过错不应归责于吕静仪，对塘一经济社的上述主张，法院不予采纳。关于吕静仪享受成员待遇的起始时间。吕静仪认为其农村集体经济组织成员资格具有法定性，自出生入户时即享有，狮山镇政府并没有对塘一经济社的违法行为进行纠正。对此，法院认为，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定除要求集体经济组织成员子女出生入户外，还需履行组织章程规定的义务后，才能具有该社成员资格。而根据《2007年章程》及《2015年章程》规定，出资购股是取得塘一经济社股权及享受成员福利待遇的前提。虽然吕静仪因塘一经济社的原因未能在确权时点前出资购股，但不能由此免除吕静仪应遵守先出资购股后享受成员待遇的义务，狮山镇政府在查明吕静仪未能出资购股的原因后，认为根据《2007年章程》第七条第三项及《2015年章程》第十条规定，当年出资购股，次年享受所购置的股权的股份分红及相应集体福利，确认吕静仪自交清3000元的下一年度即2020年度起享有塘一经济社成员同等待遇，处理结果正确，狮山镇政府已履行了对塘一经济社侵犯外嫁女子女合法权益的违法行为进行纠正和处理的职责，法院予以支持。吕静仪要求狮山镇政府确认其自出生入户时即享有塘一经济社的成员待遇，但却未履行章程规定的出资购股义务，不符合权利义务的对等原则，且当农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间就成员资格和待遇问题发生纠纷并经乡镇政府或街道办事处通过行政程序处理时，对集体经济组织成员待遇的起算时间，佛山市的通常做法是：自乡镇政府或者街道办事处作出行政处理决定之日起计算。这种做法综合考虑了此类案件的特点、历史和社会根源、处理此类纠纷经验、相关法律法规要求和社会现实状况，突出了兼顾公平和效率的原则适用，具有合理性。因此，根据行政合理性原则和效力原则，狮山镇政府作出的行政处理决定不应溯及既往，对吕静仪要求自出生入户时享受塘一经济社成员待遇的主张不予采纳。关于吕静仪是否应享有2016年度征地补偿款834041元的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。……”吕静仪在2017年8月28日《佛山西站征地补偿款分配方案》通过前并未通过出资购股取得塘一经济社成员资格，且如前所述，狮山镇政府确认吕静仪享受待遇时间为2020年度起享有成员同等待遇，狮山镇政府对吕静仪该项请求不予支持事实清楚,于法有据,符合上述规定。另外，狮山镇政府在庭审中认为《行政处理决定书》第4页第3段第6行中“吕静仪属于10名争议人员之一”存在笔误，因案件并无证据反映吕静仪属于《狮山镇塘头村塘一股份合作经济社现在册成员（股东）名单公示表》10名争议人员之一，法院对《行政处理决定书》中该处错误予以指正。综上，狮山镇政府根据吕静仪的申请书、户口簿、南海区计划生育情况审核表、股权证、南狮府行决[2015]18号《行政处理决定书》、南海农商银行存折明细、《2007年章程》《2015年章程》等证据，适用《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条及《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，作出《行政处理决定书》，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，法院予以支持。吕静仪要求撤销《行政处理决定书》并责令狮山镇政府重新作出行政行为的诉请理据不足，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回吕静仪的诉讼请求；案件受理费50元，由吕静仪负担。上诉人吕静仪上诉称：一、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，上诉人的集体经济组织成员资格自出生入户取得，具有法定性。上诉人于20XX年X月X日出生，并于同年12月20日随母入户塘头村一队。母亲是所在农村集体经济社的原生产队成员，持有股权证。据此，上诉人符合法定条件，享有所在集体经济社组织成员资格。1.原审第三人塘一经济社对“外嫁女的子女”的身份确认设置障碍，被上诉人狮山镇政府长期放任不管，导致大量外嫁女及其子女利益长期被侵害。2.原审第三人拒绝承认外嫁女子女成员股东资格，以不分配土地出让补偿金作为胁迫，逼使外嫁女签订放弃股权的《协议书》。原审第三人为外嫁女子女出资购股设置障碍，后果不应由上诉人承担。3.是否出资购股，并非成为农村集体经济组织股东成员的法定条件，更不是必要条件。上诉人并非不愿意出资购股，而是原审第三人不允许上诉人出资购股，其要的结果是上诉人放弃成员资格。即使上诉人不出资，仍可以在其日后的分红款中扣减出资款。二、原审判决认为，关于对集体经济组织成员待遇和起算时间，以“佛山通常做法”作为依据，理据不足。被上诉人所谓的“佛山市通常做法”实则是助长了本地区像原审第三人一样的村民委员会的违法行为，行政机关不但没有及时纠正此类违法行为，而且等同于认可了村民委员会在对待外嫁女及其子女股东成员资格的做法。被上诉人对于此类违法行为具有过错责任。三、上诉人有权享有2016年度征地补偿款834041元。如上所述，上诉人的股东成员资格身份具有法定性，享受所在农村集体经济组织同其男性股东子女成员同等的待遇与权利。上诉人的股东资格成员身份在征地补偿款分配方案通过前，虽然上诉人未能在分配方案通过之前出资购股，但是否出资并非取得股东成员资格的必要条件。且是原审第三人不允许上诉人出资，上诉人不存在任何过错，由此引起的后果不应由上诉人承担。综上，请求二审法院：撤销原审判决；撤销《行政处理决定书》，责令被上诉人重新作出行政行为；案件诉讼费由被上诉人承担。被上诉人狮山镇政府辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审理程序合法，依法应予以维持。二、一审法院判决驳回上诉人吕静仪的诉讼请求合法有据，上诉人的上诉理由不能成立。关于上诉人吕静仪请求确认其自2013年8月7日起享有原审第三人塘一经济社成员资格问题。由于被上诉人对农村集体经济组织与其成员之间成员资格和股权争议的处理本质上属于行政确认，即对当前是否具有农村集体经济组织成员资格、享有相应股权待遇的确认，该确认不具有溯及既往的效力。因此，对于上诉人该请求事项中涉及溯及既往的部分，被上诉人不予支持。上诉人认为被上诉人确认其成员资格的时间错误缺乏依据。此外，关于上诉人请求责令原审第三人向其发放征地补偿款的问题。由于无证据反映上诉人在2017年8月28日《佛山西站征地补偿款分配方案》通过前已取得原审第三人的集体经济组织成员身份。因此，上诉人的该请求事项理据不足，被上诉人不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法予以维持。原审第三人塘一经济社述称，一、一审法院对本案认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。二、一审法院判决驳回上诉人吕静仪的诉讼请求合法有据，其上诉理由不能成立。1.上诉人认为其农村集体经济组织成员资格具有法定性，自出生入户时即享有，但根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，除要求集体经济组织成员子女出生入户外，还需要履行组织章程规定的义务后，才能具有该成员资格。根据《2007年章程》《2015年章程》的规定，出资购股是取得原审第三人股权及享受成员福利待遇的前提。上诉人未能在确权时点前出资购股，不能享受股权及成员福利待遇。2.行政机关对农村集体经济组织与其成员之间成员资格和股权争议的处理本质上属于行政确认，即对当前是否具有农村集体经济组织成员资格、享有相应股权待遇的确认，该确认不具有溯及既往的效力，在实际操作中也是以乡政府或街道办事处作出行政处理决定之日作为集体经济组织成员待遇的起算点。3.根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，上诉人在2017年8月28日《佛山西站征地补偿款分配方案》通过前未通过出资购股取得成员资格，故无法取得分配款。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案各方当事人对于被上诉人狮山镇政府作出案涉《行政处理决定书》的职权依据、程序以及该决定书确认上诉人吕静仪具有原审第三人塘一经济社成员资格和购股金额均不持异议，且对于以上处理的合法性，原审判决已作详细论述，本院在此不再赘述。本案的争议焦点在于上诉人成员资格及待遇的起始时间及其应否享有原审第三人佛山西站征地补偿款834041元的问题。关于上诉人吕静仪成员资格及待遇的起始时间问题。本案中，上诉人于2019年6月向被上诉人狮山镇政府提交申请，请求确认其成员资格及相关待遇。对此，被上诉人于2019年8月30日作出涉案《行政处理决定书》确认上诉人的成员资格，并责令原审第三人塘一经济社自收到决定书起10日内为上诉人办妥出资购股手续并配置10股股权；同时确认上诉人交清上述购股款项后自2020年度起享有成员同等待遇。现上诉人认为其成员资格具有法定性，应自出生入户即取得，被上诉人对于原审第三人不予确认其成员资格的违法行为未予以纠正。经查，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”根据以上规定，即使上诉人系原审第三人集体经济组织成员所生的子女，且户口在集体经济组织所在地，但其仍需履行法律法规和组织章程规定的义务后，才具有农村集体经济组织成员资格。具体到本案而言，上诉人于2013年12月随母入户到原审第三人处，其应履行的章程义务适用当时实施的《2007年章程》予以确定。虽然《2007年章程》并不承认外嫁女子女出资购股的资格，但根据男女平等的基本原则，参考该章程第七条第三项男性成员子女出资购股的要求，被上诉人作出原审第三人成员子女应以现金购股方式，一次性出资3000元购股后于次年享受股权。据此，被上诉人确认上诉人《行政处理决定书》作出当年交清购股金后，于次年即2020年度起享有成员同等待遇，处理并无不当。对于原审第三人违反男女平等原则，以上诉人系外嫁女子女为由而不予确认其购股后享有成员资格的违法行为。被上诉人根据上诉人的申请作出行政处理决定，确认上诉人属于原审第三人集体经济组织成员，享有集体经济组织成员同等待遇，已履行职责予以纠正。且被上诉人根据行政合理性原则责令原审第三人自收到决定之日起10日内为上诉人办妥出资购股手续并配置股权，上诉人自下一年度即2020年度起享有成员同等待遇，不溯及之前的权益分配，符合一般行政行为的效力原则，亦与我市为妥善解决涉及农村集体经济组织成员资格及权益问题的相关做法保持一致。故上诉人的以上主张缺乏理据，本院不予支持。关于上诉人吕静仪应否享有原审第三人塘一经济社佛山西站征地补偿款834041元的问题。如前所述，上诉人根据被上诉人狮山镇政府所作《行政处理决定书》履行购股义务后，于2020年度起享有原审第三人的成员同等待遇。而原审第三人于2017年8月28日表决《佛山西站征地补偿款分配方案》，该分配方案确定时，上诉人是否具有出资购股资格尚处于争议状态，即上诉人当时并不具有原审第三人的成员资格。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。......”根据以上规定，上诉人在原审第三人佛山西站征地补偿款分配方案确定时，并不具有集体经济组织成员资格，其请求支付相应份额的申请，不应得到支持。故被上诉人驳回上诉人要求原审第三人发放佛山西站征地补偿款834041元的请求，处理有事实及法律依据，并无不当。最后，涉案《行政处理决定书》第四页第三段第六行“申请人（上诉人）属于上述10名争议人员之一”存在笔误，各方当事人均无异议，原审法院亦予以指正，本院对此确认。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人吕静仪的上诉主张，均理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吕静仪负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年九月十五日法官助理 杨 阳书 记 员 黄晓琳