浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1235号上诉人（原审原告）朱月亮，女，1952年6月6日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）潘志仁，男，1952年8月13日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）朱早媄，男，1947年8月10日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）潘德青，男，1959年3月17日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）朱早权，男，1959年11月29日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）李正朋，男，1953年2月27日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）潘志旺，男，1953年5月6日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）蔡业秀，男，1966年2月22日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）李正顺，男，1965年6月14日出生，汉族，住浙江省平阳县。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人郑栅洁，代省长。委托代理人金超、谢蓉蓉。朱月亮等九人因诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地政府信息公开一案，不服杭州市中级人民法院（2020）浙01行初13号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年7月6日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年10月24日，朱月亮等九人向省政府邮寄《政府信息公开申请表》，申请公开“省政府对平阳县国土资源局在2003年11月11日尤广松征用后垟村（71.32亩）在A—107号、A—108号基本农田《征地补偿协议》编号：平土地资征字（2003）69号所谓的《征收土地方案》的批准文件备案存档的复印件”。省政府政府信息公开工作机构将该政府信息公开事宜转由浙江省自然资源厅具体承办。2019年10月29日，浙江省自然资源厅委托平阳县自然资源和规划局查询相关情况。2019年11月1日，平阳县自然资源和规划局向浙江省自然资源厅答复。2019年11月14日，省政府作出《政府信息公开延期告知书》（[2019]012号）。2019年12月4日，省政府作出浙自然资信答[2019]160号《关于朱月亮等九人有关政府信息公开申请的答复意见》，告知朱月亮等九人：“经查，涉及你们要求公开的平土资征字[2003]69号土地征收批准文件应为《浙江省建设用地呈报说明书》（浙土字[A2003]第10476号），项目名称为2003年度平阳县第六批次建设用地项目（计划指标）。现将材料中的建设用地呈报说明书、建设用地情况汇总表、农用地转用方案、昆阳镇土地利用总体规划图（局部）（1997—2010年）、补充耕地方案、征用土地方案、土地权属情况汇总表、征地补偿协议、用地红线图复印件提供给你们。”朱月亮等九人不服，遂提起本案诉讼，请求：1.撤销浙自然资信答[2019]160号《关于朱月亮等九人有关政府信息公开申请的答复意见》信息公开文书；2.责令省政府依法公开朱月亮等九人所申请的征收土地方案经有批准权的人民政府批准文件的复印件；3.本案诉讼费由省政府承担。原审法院认为，本案政府信息公开申请于2019年10月，而修订后的政府信息公开条例自2019年5月15日起施行，故本案应适用修订后的政府信息公开条例。《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019）第三十三条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。第三十六条规定，对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。本案中，朱月亮等九人向省政府申请公开“省政府对平阳县国土资源局在2003年11月11日尤广松征用后垟村（71.32亩）在A—107号、A—108号基本农田《征地补偿协议》编号：平土资征字（2003）69号所谓的《征收土地方案》的批准文件备案存档的复印件”，该申请内容的描述并不是特别清晰，结合其申请书所附的征地补偿协议、起诉状内容及当庭陈述，可以确定其申请公开的内容应为与平土资征字（2003）69号《征地补偿协议》相关的征地批准文件。省政府经向平阳县自然资源和规划局查询了解相关情况后，向朱月亮等九人公开了《浙江省建设用地呈报说明书》（浙土字[A2003]第10476号）、建设用地情况汇总表、农用地转用方案、昆阳镇土地利用总体规划图（局部）（1997—2010年）、补充耕地方案、征用土地方案、土地权属情况汇总表、征地补偿协议、用地红线图等材料，符合法律规定。朱月亮等九人认为上述材料不属于征地批准文件，于法无据，不予支持。需要指出的是，[2019]012号《政府信息公开延期告知书》中援引的政府信息公开条例相关规定，均系修订前的规定，本案应适用修订后的相关规定，故该延期告知书存在不当，予以指正。综上，朱月亮等九人的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回朱月亮等九人的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由朱月亮等九人负担。朱月亮等九人上诉称：一、一审判决认为“本案政府信息公开申请于2019年10月，而修订后的政府信息公开条例自2019年5月15日起施行，故本案应适用修订后的政府信息公开条例。”的表示不清楚，应可表述为“朱月亮等九人申请于2019年10月，由于省政府《延期告知书》使用了废止的信息公开条例，故本案应适用修订后的政府信息条例。”一审的判文没有指出省政府失误，并对一审认定“条文引用存在失误……但这个失误没有对朱月亮等九人的权利义务产生影响”的表述不认同。对《延期告知书》“没有对朱月亮等九人权利义产生影响”的立场，提出几点：其一，一审把本案信息公开认定应适用修订后《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，故《延期告知书》存在不当，并声称予以指正。那省政府《延期告知书》后续产物《政府信息公开答复意见》按此逻辑推定，也系《中华人民共和国政府信息公开条例》修订前规定的接续内容。如据判决书的判决《延期告知书》存在不当，那么《政府信息公开答复意见》也存在不当，法官双重标准。其二，我国现行法律没有对省政府为一方可失误但不承担法律责任之规定。其三，我国现行法律对失误责任之分配是否任由法官自由裁量。其四，用废止的政府信息公开条例的规定以作实体判定就必须撤销，可在本案中，新旧《中华人民共和国政府信息公开条例》交替使用，没有这个程序合法的先例。二、一审存在程序不合法的情况，必须要撤销：一审判决对政府信息公开条例第三十六条的七项规定，不管是否对朱月亮等九人的案情有关联，都强加给朱月亮等九人，比省政府主张第三十六条第（二）项的规定扩大不知多少倍。违背了庭审程序。根据朱月亮等九人与省政府提供的证据，结合起诉书与相对应的答辩状，朱月亮等九人是针对省政府所提供的《政府信息公开延期告知书》适用了修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条和第二十四条规定以及省政府《关于朱月亮等九人有关政府信息公开的答复意见》错误适用了废止的信息公开条例等而起诉的，且按省政府的指示在6个月内向法院提起行政诉讼。而省政府在答辩状上改口以修改后的《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条来答辩，一审对此确认无法律依据。本案程序不合法，应当判决撤销省政府《延期通知书》和《政府信息公开答复意见》，朱月亮等九人撤回起诉，然后依申请重新走一回。三、一审判决书中认定“朱月亮等九人的信息公开申请内容描述不是特别清晰”，朱月亮等九人认为向省政府申请政府信息公开，清晰与否是省政府的事。当不清晰时，省政府可以要求朱月亮等九人补正，补正到省政府认可为止。在本案中，省政府延期通知书中就可体现出省政府已明了的事实。四、对一审判决书中“结合其申请书所附的征地补偿协议、起诉状的内容及当庭陈述，可以确定其申请公开的内容应为与平土资征字(2003)69号《征地补偿协议》的批准文件……符合法律规定。朱月亮等九人认为上述材料不属于征地批准文件，与法无据，不予支持”的判定，朱月亮等九人认为以上材料不属于征地批准文件于法有据。首先，查看朱月亮等九人向省政府信息公开申请表原文：要求依据国务院令711号有关规定，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定。这段预先给省政府放置了《中华人民共和国政府信息公开条例》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，为制约省政府。而本案法官却认定省政府的材料符合法律规定，但没有厘清本案是符合何种法律与何等规定使之成立的。其次，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理。该条第一款：市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府批准。如按此条土地利用年度计划和审批权的规定，是本县根据年度计划应该分配到多少建设用地指标逐级上报而批准的，用以确定省政府所提供年度计划使用量，是否有超额等违法现象。本条第二款：有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准：其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。按此款程序和批准权限的规定，有批准权人民政府土地行政主管部门作出《意见书》，根据批准权限的规定又由省政府批准。比照本案的《意见书》其“意见”是征求上级给予考虑请求给予批准，故与省府批文之间还有一个批准程序要履行，《意见书》之类肯定不是省政府征收土地行文。这也是省政府自己的《土地管理法实施条例》第二十条规定的主要内容。本条第三款：农用地转用方案……由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，依照前款规定的程序办理。因此。在这里必须有国家、省、地(市)、县(市)、乡(镇)五级总体规划给予提供，且上级规划是下级规划依据。本条例三款有年度计划，也有提出审查意见报有批准权的人民政府批准，其中补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准，还有五级总体规划。朱月亮等九人举证详述了本条例三款，都佐证着省政府的答复没有依法向申请人公开所申请内容，同样也体现出一审判决于法无据。再次，对省政府经查所提供的自然资源信息公开《答复意见文书》2003年度平阳第六批次《建设用地项目呈报材料》“一书方案”等材料提出几点意见：就凭省政府的2003年度平阳第六批次《建设用地项目呈报材料》”一书方案”这个材料，虽然“一书方案”封面下部分印制着中华人民共和国国土资源部监制，但该份《一书方案》不符合国土资源部制定国土资厅[1999]41号《关于印发试行用地审批管理文书格式的通知》中的规定格式。面对此种关联证据，一审却认定朱月亮等九人的主张于法无据。《建设用地项目呈报材料》“一书方案”内006页，粗制滥造，只有五枚不清晰公章，试图不让朱月亮等九人知晓。省政府始终不肯提供对本案土地征收方案有批准权报人民政府的批准文件，答非所问，指鹿为马，是行政不作为、乱作为。此页全部意见栏内都是没有审批权资格的人批准的，同《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第二款的规定相违背，因此朱月亮等九人信息公开“主张”省政府，法定代表人或负责土地征收方面的负责人的行使职责。故本案由下级机关即浙江省自然资源厅代替省政府答复并自收到朱月亮等九人的信息公开申请后，没有依申请人所申请的作出答复的具体行政行为于法无据。一审没有按照朱月亮等九人所申请的内容来判决，审案程序不清，法律判定不明，必须予以撤销。请求撤销原审判决，支持朱月亮等九人的一审诉讼请求。省政府未提交书面意见，二审调查中答辩称：一、2019年10月28日，省政府政府信息公开工作机构收到朱月亮等九人邮寄的《省政府信息公开申请表》及所附材料，所需信息内容描述为“省政府对平阳县国土资源局在2003年11月11日尤广松征用后垟村（71.32亩）在A—107号、A—108号基本农田《征地补偿协议》编号：平土资征字（2003）69号所谓的《征收土地方案》的批准文件备案存档的复印件”，所需信息的指定提供方式为“纸面”，获取信息的方式为“邮寄快递”。根据《省政府办公厅关于自然资源信息公开专用章使用管理的通知》（浙政办函[2019]22号）规定，省政府政府信息公开工作机构将上述政府信息公开事宜转由浙江省自然资源厅具体承办。因信息检索查询所需，省政府于2019年11月14日作出《政府信息公开延期告知书》（[2019]012号），并于次日向朱月亮等九人邮寄该告知书。2019年12月4日，结合平阳县自然资源和规划局核查情况，省政府作出[2019]160号答复意见。省政府认为，案涉政府信息公开申请处理行为，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（二）项规定。二、省政府政府信息公开工作机构于2019年10月28日收到朱月亮等九人提交的政府信息公开申请。经延期，省政府于同年12月4日作出[2019]160号答复意见，并向朱月亮等九人邮寄送达，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条的规定。三、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条以及原《建设用地审查报批管理办法》有关规定，征用土地方案和农用地转用方案、补充耕地方案同时拟订，并编制建设项目用地呈报说明书，逐级上报审批。在2006年前，我省用地审批形式一般采用在《项目用地呈报说明书》中“省人民政府审批意见”一栏直接加盖公章的形式进行审批。2006年以后我省一般采用《浙江省建设用地审批意见书》的形式。综上所述，省政府所作《关于朱月亮等九人有关政府信息公开申请的答复意见》（浙自然资信答[2019]160号）认定事实清楚，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。经审理，对原判认定的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间。……”本案中，朱月亮等九人申请公开的信息为“省政府对平阳县国土资源局在2003年11月11日尤广松征用后垟村（71.32亩）在A—107号、A—108号基本农田《征地补偿协议》编号：平土资征字（2003）69号所谓的《征收土地方案》的批准文件备案存档的复印件”。结合其申请书所附的征地补偿协议、起诉状内容及当庭陈述，可以确定其申请公开的内容应为与平土资征字（2003）69号《征地补偿协议》相关的征地批准文件。省政府经向平阳县自然资源和规划局查询了解相关情况后，确定平土资征字（2003）69号《征地补偿协议》对应的省政府的批准文件系浙土字[A2003]第10476号，故向朱月亮等九人公开了浙土字[A2003]第10476号对应的《浙江省建设用地呈报说明书》、建设用地情况汇总表、农用地转用方案、昆阳镇土地利用总体规划图（局部）（1997—2010年）、补充耕地方案、征用土地方案、土地权属情况汇总表、征地补偿协议、用地红线图等材料，已履行了相应的政府信息公开职责。朱月亮等九人认为省政府公开的《浙江省建设用地呈报说明书》等材料并非其申请的《征收土地方案》经有批准权的政府批准的文件。对此，省政府解释称2006年之前省政府系通过在建设用地呈报说明书最后一页“省人民政府审批意见”栏盖章的形式进行审批，没有单独的批准文件，故向朱月亮等九人公开的《浙江省建设用地呈报说明书》等材料就是省政府的批准文件。本院认为省政府的解释具有合理性，且朱月亮等九人也未提供证据证明存在其他批准文件，故朱月亮等九人认为上述材料不属于征地批准文件的主张，不能成立。在处理案涉政府信息公开申请过程中，省政府作出[2019]012号《政府信息公开延期告知书》，援引了修订前的政府信息公开条例相关规定。因本案政府信息公开申请于2019年10月，而修订后的政府信息公开条例自2019年5月15日起施行，故本案应适用修订后的政府信息公开条例，省政府作出的延期告知书存在不当，一审法院对此已予指正，本院再次指正。省政府2019年10月28日受理案涉政府信息公开申请，于2019年11月14日作出延期告知书，于2019年12月4日作出被诉答复意见并送达申请人，答复程序符合修订后的政府信息公开条例的规定。至于朱月亮等九人提出的省政府提供的《浙江省建设用地呈报说明书》等政府信息不合法的问题，不属本案审查范围。综上，朱月亮等九人提出的上诉理由不能成立，不予采纳。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱月亮、潘志仁、朱早媄、潘德青、朱早权、李正朋、潘志旺、蔡业秀、李正顺负担。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年九月十八日书记员  陈亦恒