山东省淄博市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁03行终163号 上诉人（原审原告）王允德，男，1944年4月16日生，汉族，住淄博市张店区。 被上诉人（原审被告）淄博市张店区马尚镇人民政府，统一社会信用代码113703030042174346，住所地：淄博市张店区联通路198号。 法定代表人左登峰，镇长。 委托代理人崔征，山东柳泉律师事务所律师。 委托代理人杨小青，山东柳泉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市张店区人民政府，统一社会信用代码11370303004217004C，住所地：淄博市张店区政务中心。 法定代表人王学刚，区长。 委托代理人田学锋，淄博市张店区司法局工作人员。 委托代理人王涛，淄博市张店区司法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）淄博市张店区马尚中心卫生院，统一社会信用代码123703034931896990，住所地：淄博市张店区马尚镇林家村东综合楼。 法定代表人高文波，院长。 委托代理人胡莹，淄博市张店区马尚中心卫生院工作人员。 上诉人王允德诉被上诉人淄博市张店区马尚镇人民政府、淄博市张店区人民政府确认行政行为违法及行政复议一案，不服淄博市张店区人民法院（2020）鲁0303行初47号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二、三款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，被告淄博市张店区人民政府在被诉行政复议决定中载明涉案拆除行为系张店区马尚镇台头村村民委员会依据《台头村土地承包合同》约定“合同到期恢复原样”所实施，王允德提出的复议请求，不符合行政复议法规定的受理条件，并援引《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项关于“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”之规定，决定驳回王允德的复议请求。故该复议案件不属于复议机关决定维持原行政行为之情形。原告同时针对两被告提起诉请不符合法律规定。经法院释明，原告坚持其所诉内容。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二、三款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告王允德的起诉。案件受理费50.00元退还原告王允德。 上诉人王允德上诉称，一、原审法院违反法定程序，未按照规定指定期间责令上诉人补正或者更正，应予以撤销。原审裁定违反《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第二款的规定，未依法指定期间责令上诉人(原告)补正或变更被告，原告在指定期间内补正或变更的，应当依法继续审理。未经指定程序，迳行裁定驳回起诉，严重违反法定程序。二、区分复议机关的驳回复议申请究竟属于因复议请求的理由不成立而驳回，还是因申请行为不符合受理条件而驳回，应当适用实质性标准。名为不予受理决定，但事实上对具体复议请求作出了实体审查的，也应当定性为驳回复议请求，进而构成对原行政行为的维持。行政复议决定是“名”为不符合受理条件，实际是对申请人(原告)的行政复议“请求”进行了实质审理，并做出实体结论——“综上，申请人请求确认马尚镇政府强制推倒、铲除……等行为违法的‘复议请求’，证据不足。”因此，复议决定不是审查申请人的“复议申请行为”是否符合受理条件，而是对申请人提出的具体的“请求”进行了审理和认定。是假借“不符合受理条件”之名，实质“维持”了行政机关的行政行为。请参考山东省高级人民法院行政庭推荐案例“复议机关以驳回方式维持原行政行为的判断标准”，案号：(2018)最高法行申第152号。三、行政机关的工作人员在正常上班时间内从事的活动，除明确排除与工作无关的民事行为外，应该推定为在工作时间内履行工作职责的行政行为，由其所属行政机关承担法律责任，其合法性应当接受司法审查。行政机关与其他单位联合行动、共同实施的活动中，无论其是组织者、被组织者、积极参加者或辅助协助者，无论其地位和作用大小，只要“参与”了共同行动，其行为就应该接受司法审查。不因其他单位(如村委会)自认是“组织者”、行政机关(马尚镇政府)可能是“被组织者”，而否定马尚镇政府参与共同行动的事实，其行为的合法性应该接受司法审查。四、申请人向复议机关提交了马尚镇政府“自认”实施拆除、清理行为的直接证据。包括光盘和打印件。马尚镇政府主办的“智慧马尚便民服务平台”于2019年3月1日发布“重拳拆违、持续发力”的工作报道，可以直接得出马尚镇政府“自认”实施强拆行为。综上，申请人的复议申请事实清楚，证据确凿。马尚镇党政负责人亲自带队，镇长左某某亲自部署安排实施强制拆除、清除行为。复议机关对申请人的“具体的复议请求”进行了实质审理，假借“不符合受理条件”的名义“维持了”马尚镇政府的行政行为。因此，应该以两个机关为共同被告，一并审理。综上，请求二审法院依法撤销原审裁定，指定原审法院继续审理。 被上诉人淄博市张店区马尚镇人民政府二审期间未提交书面答辩意见。 被上诉人淄博市张店区人民政府二审期间未提交书面答辩意见。 被上诉人淄博市张店区马尚中心卫生院二审期间未提交书面答辩意见。 各方当事人提供的证据与原审一致，证据已随卷移送本院。二审审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院依法予以 确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二、三款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，被上诉人淄博市张店区人民政府作出行政复议决定,认为上诉人王允德涉案土地上的地上附着物是张店区马尚镇台头村村民委员会依据《台头村土地承包合同》约定拆除的，淄博市张店区马尚镇人民政府实施拆除行为的证据不足，上诉人的复议申请不符合行政复议法规定的受理条件，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定驳回了王允德的行政复议请求。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，被上诉人淄博市张店区人民政府作出的行政复议决定，不属于复议机关决定维持原行政行为的情形，不能将原行政机关和复议机关列为共同被告。上诉人可以选择以淄博市张店区马尚镇人民政府为被告对原行政行为提起行政诉讼，或者以淄博市张店区人民政府为被告对行政复议决定提起行政诉讼，但只能二选其一。一审期间，原审法院已经向上诉人王允德释明，但上诉人仍坚持原诉讼请求，原审法院据此作出驳回起诉裁定，符合法律规定。关于上诉人将淄博市张店区马尚中心卫生院列为第三人的问题，因其与本案无关，不应作为第三人参加诉讼，本院依法予以纠正。上诉人王允德的上诉理由不成立，本院不予支持。原审法院裁定驳回起诉并无不当，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  姜 敏 审 判 员  陈 磊 审 判 员  荣明潇 二〇二〇年九月八日 法官助理  孙立平 书 记 员  冯 媛