青海省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）青行赔终27号 上诉人（原审原告）祁祖金，公民身份号码×××，住青海省西宁市。 委托代理人刘光明，北京京益律师事务所律师。 上诉人（原审被告）西宁市城西区人民政府。住所：青海省西宁市五四大街21号。 法定代表人贾栋，该区区长。 委托代理人李政霖，青海泰宏律师事务所律师。 委托代理人冯得花，青海泰宏律师事务所律师。 上诉人祁祖金、西宁市城西区人民政府（以下简称城西区政府）因祁祖金诉城西区政府拆迁行政赔偿一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2020）青01行赔初21号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明：原告于1999年1月30日承包张家湾村土地用于生产经营。2015年12月，被告因昆仑大道延伸段道路建设张家湾村棚户区改造项目的需要，将原告承包土地纳入征收范围。2016年3月15日至3月18日期间，被告对原告建筑物所在片区实施了强制拆除。原告就该强制拆除行政行为提起确认违法之诉，本院于2018年6月6日作出（2018）青01行初48号行政判决，确认被告强制拆除原告建筑物的行政行为违法，该判决已经发生法律效力。原告认为被告的强制拆除行为给其造成了经济损失，于2019年12月向被告邮寄书面的行政赔偿申请，被告收悉后未予答复。原告遂诉至法院，请求判令被告予以赔偿。 一审法院认为，本案的争议焦点在于：1．原告有无合法权益受到损害。2．被告的强制拆除行为与原告受到的损害之间有无因果关系。3．对被告违法强制拆除应予赔偿原告损失数额的认定。具体评析如下：1．原告有无合法权益受到损害。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。本案中被告的强制拆除行为已被生效判决确认违法，原告请求判令被告赔偿因违法强制拆除建筑物所造成的经济损失共计1260000元，原告应当举证证明据以主张的赔偿项目养殖场及附属设施的合法性。原告的上述建筑物建造在张家湾村集体土地上，根据《中华人民共和国土地管理法》第三条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。第四条规定，国家实行土地用途管理制度。第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。第十三条规定，农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包……，发包方和承包方应当依法订立合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。第六十三条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。国土资发（2010）155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。原告提供了与张家湾村村民委员会签订的《土地承包合同》用以证明“原告在张家湾村承包土地，包含部分盐碱地，为提高产能在此建房经营”，但是根据《土地承包合同》第3条“乙方应珍惜土地，增加投入，培肥地力，提高土地产出率，按时交纳农业税、土地承包费及农业生产的各项费用……”第4条“乙方不得在所承包土地上进行建房、建坟、挖砂、取土、撂荒或者从事其他活动破坏承包土地……”等约定，原告承包村集体的山旱地、水浇地应当用于农业生产，结合上述法律规定，原告改变土地用途进行其他建设，应当取得审批，本案中原告未提供证据证明其在承包的农用地上建设建筑物的合法性，因此非法建设行为形成的实质性违法建筑，不是原告的合法财产，不属于《国家赔偿法》规定应受保护的合法权益，故原告请求依照《国家赔偿法》判令被告赔偿强制拆除其养殖场及附属设施损失缺乏事实和法律依据，不予支持。2．被告的强制拆除行为与原告受到的损害之间有无因果关系。由于原告的违法建筑不属于合法财产权益，即使被告未经法定程序实施强制拆除的行为被生效判决确认违法，也不应对违法建筑的拆除产生行政赔偿。但是案涉违法建筑物中可再次利用的建筑材料属于原告的合法财产，如果原告自行拆除可能回收部分建筑材料，而被告剥夺了原告的自行拆除权，本应采取科学、适中的手段、方式实施强制拆除，但却组织人员使用大型挖掘机，强行拆除原告砖混结构的建筑物，因强制拆除手段、方式不当，可能致使原告建筑材料合法权益的损失扩大，被告对此依法应予赔偿。3．对被告违法强制拆除应予赔偿原告损失数额的认定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案中原告未在法院指定的交换证据之日完成证据提供，其提供的《张家湾村被强拆户基本信息》、拆除前、后的现场照片系自行制作，证据形式不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定的要求，且没有提供相关建材的购买凭证等证据，已穷尽举证手段也未能证明其财产所受损失情况。被告既未能提供任何证据证明其在强制拆除过程中已尽清点、造册及拆除后移交等保全证据义务，又无法反驳原告主张的损失数额，上述不当拆除扩大的损失也不具备通过评估或鉴定认定的条件，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定，酌情确定原告的可利用建筑材料因被告强制拆除造成的扩大损失30000元。综上，被告城西区政府违反法定程序强制拆除原告在农用地上未经审批的建筑物，造成原告可再利用的建筑物材料损失，依法应予赔偿。依照《国家赔偿法》第四条第三项、第三十六条第八项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、被告城西区政府于判决发生法律效力之日起30日内赔偿原告祁祖金经济损失30000元。二、驳回原告祁祖金的其他诉讼请求。 祁祖金上诉称：一、上诉人建设的建筑物并非不受法律保护的违法建筑,纵观上诉人建筑物被拆除全过程,至今无任何有职权行政机关对其作出法律性质的评价。一审法院作为司法机关,不能替代行政机关径行作出认定。一审法院以“违法建筑”为前提对上诉人的行政赔偿进行审理,属于事实认定错误。1.上诉人的建筑物是否为违法建筑,建设建筑物的时间、面积和范围等均尚未盖棺定论。2.证明上诉人的建筑物违法且不应当获得赔偿,城西区政府同样负有举证责任,证明已经对上诉人的建筑物履行了违法性质的认定环节。城西区政府并未提交任何证据,一审法院便直接将上诉人的建筑物自行定性为违法建筑,超越了司法裁判的范畴。3.一审法院在对上诉人主张的建筑物进行价值认定时,首先对建筑物的性质进行了违法认定。该前提与上诉人所主张的损失不应存在逻辑联系,一审法院不应以此为前提对该项主张进行限缩。二、上诉人的建筑物位于征地范围之内属于不争的事实,在对本案行政赔偿的审理过程中,势必需要结合补偿政策以及参考当地征收项目的补偿情况。一审法院完全忽略行政征收的背景,单独依据《国家赔偿法》确定赔偿数额,属于法律适用错误。1.本案发生的前提在于城西区政府的案涉强拆行为已经被确认违法，人民法院在审理行政赔偿案件及作出的判决中应当对违法行政行为体现惩罚性,以司法手段实现对行政机关的约束,促使行政机关合法行政、合理执政。2.上诉人的建筑物确实由于土地征收项目的存在而不得不拆除,上诉人对此提交了征地公告、征地补偿安置方案公告等证据证实该客观事实,城西区政府关于违法建设不在征收范围内的辩解不能成立。如果上诉人的建筑物不在征收范围内,涉案建筑物并非只有被拆除这一处理结果。按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定,对涉嫌违法建设的建筑进行执法时,应当先对是否能够采取补救改正措施消除对规划实施的影响进行区分,城西区政府并未给予上诉人这一机会便违法拆除,这一处理方式扩大了上诉人的财产损失,明显违反了“比例原则”的规定。3.虽然上诉人的建筑物未办理规划审批证件,但是在审查是否办理规划审批手续的同时,亦应当考虑在盐碱荒滩地上建设是否需要办理相关审批手续。法院在裁判时应当基于历史背景和当地行政管理的状态综合认定。城西区政府作为征收主体基于公平合理和尊重历史的原因,可以参照征收集体土地时地上附着物的补偿标准进行赔偿,尽最大限度地保护上诉人的合法权益。政府诚信原则与上诉人的信赖利益保护原则在本案中均是需要考虑的因素。4.根据上诉人在一审中提交的证据六,在涉案征收项目中包括耕地建房的被征收人,被认定为拥有合法宅基地的拆迁户,并在本村范围进行了公示。不符合我国土地征收中“公平公正补偿,一把尺子量到底”的原则要求,城西区政府实质是为了规避对上诉人应履行的征地补偿义务,而采取的违法强拆。5.本案中,虽然一审法院认定城西区政府在对涉案建筑物实施强制拆除的过程中,明显违背法定程序,导致建筑材料受到明显不合理、过度的毁损,其应当根据建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任，但酌定损失的价值明显偏低,无法填平上诉人在本案中遭受的损失。三、一审法院认定上诉人未在法定期限内提交证据这一情况与客观事实不符,且城西区政府作为征收项目的责任主体,其举证责任也不可免除。1.本案原定于2020年6月17日进行证据交换,代理人刘光明律师在到达机场的情况下由于北京新冠疫情暴发,航空公司出行政策发生重大变动,导致不能如期到庭,但通过云开庭系统内上传和邮寄补充证据两种方式,在法定期间内提交了补充证据,且城西区政府也发表了质证意见。2.根据《征收土地公告办法》第六条之规定,征地项目中城西区政府及其职能部门应当履行办理征地补偿登记手续的义务,如被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的,其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。城西区政府应当制作并提供关于案涉建筑物如结构、面积等客观情况的证据。同时,基于本案城西区政府组织多部门共计600余名干警采取封村式强拆的客观情况,上诉人作为普通百姓客观上无法对强拆情况进行举证。在被告拒不举证的情况下,应当推定原告主张建筑物的面积成立。综上,上诉人认为一审法院作出的判决认定上诉人的建筑物属于违法建筑是事实错误,举证责任分配未考虑本案的实际情况,未能保障上诉人在本案中遭受的合法财产损失,助长了城西区政府的违法行为。请求：1.撤销青海省西宁市中级人民法院(2020)青01行赔初21号行政赔偿判决;2.依法改判,并支持上诉人的一审诉讼请求。 城西区政府上诉称，一审判决上诉人赔偿祁祖金经济损失30000元没有任何事实及法律依据。本案中,一审法院已认定祁祖金被强制拆除的建筑物系违法建筑,不是其合法财产,不属于《国家赔偿法》规定应受法律保护的合法权益，其依照《国家赔偿法》要求上诉人赔偿强制拆除其养殖场及附属设施损失缺乏事实和法律依据。但一审法院又认为违法建筑物中可再次利用的建筑材料属于祁祖金合法财产,如果其自行拆除可能回收部分建筑材料,而上诉人的强制拆除行为剥夺了其自行拆除权,上诉人认为该认定缺乏事实及法律依据。一、本案中,虽然上诉人在强制拆除过程中存在程序违法,但是祁祖金被拆除的建筑物系违法建筑,不属于《国家赔偿法》规定应受保护的合法财产权益,违法建筑物拆除造成损失的根本原因在于祁祖金的违法建设行为。二、祁祖金违法建筑物上的建筑材料与违法建筑物融为一体、可分性不强，无论由谁拆除，均会导致建筑材料的毁损。三、本案中，违法建筑物是对违法行为的物化，违法建筑物由建筑材料组成。单独购买的建筑材料可能合法，将这些建筑材料组建成违法建筑物时，与违法建筑物系统整体,不存在合法性。并且本案中,没有任何证据能证明祁祖金违法建筑物上建筑材料损坏的价值是多少。四、一审法院判决上诉人赔偿经济损失的法律依据为《国家赔偿法》第四条第三项,而该条款针对的是违法征收、征用财产的情况,但是本案案涉房屋系违法建筑物,不在张家湾村棚户区改造征收项目范围内,故该条款在本案中不适用。综上所述,祁祖金的建筑物系违法建筑,不属于国家赔偿范围,一审法院酌情判定上诉人赔偿其经济损失30000元无任何事实及法律依据,请求二审法院依法查明事实后,撤销一审判决的第一项,依法改判为驳回祁祖金的一审诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。 另查明，祁祖金在起诉时主张城西区政府应当赔偿拆除其养殖场及附属设施造成的损失，在本院组织的质证中明确其请求赔偿的是自建砖混结构的库房。 上述事实有质证笔录中祁祖金的陈述为证。 本院认为，本案的争议焦点是：1.被拆除的建筑物是否属于祁祖金的合法财产，应否获得国家赔偿；2.被拆除的建筑物是否可以依据征收补偿标准获得赔偿；3.一审法院认定未按期提交证据及祁祖金主张按拆除面积赔偿是否符合实际。对此，具体分析如下： 一、被拆除的建筑物本身不属于祁祖金的合法财产，依法不能获得国家赔偿。 《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说当事人是否有合法权益被侵犯是其能否获得国家赔偿的先决条件，对于合法建筑的拆除，行政机关拆除未履行法定程序，拆除行为被确认违法的，应当依法对建筑物损失予以赔偿；而对违法建筑的拆除，行政机关即便违反法定程序，拆除行为被确认违法，因所有人对建筑物不具有合法权益，行政机关也无需赔偿。因此，一审法院必须先审理祁祖金对涉诉被拆除建筑物有无合法权益，这是审理当事人是否应获得国家赔偿的先决条件，并无不当。上诉人祁祖金关于司法机关不能替代行政机关径行认定的上诉理由不能成立。对涉诉建筑物本身是否属于祁祖金的合法财产，一审法院从法律规定和祁祖金提交的证据等方面进行了详细的阐述，本院不再赘述。祁祖金所建并非农用设施，一审法院适用国土资发（2010）155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定不当，对此本院予以纠正。 二、被拆除的建筑物不能依据征收补偿标准获得赔偿。 在房屋征收过程中，法院判决行政机关对违法强制拆除被征收人的合法房屋参照房屋征收补偿标准予以行政赔偿，是基于违法强拆后，被征收人原本应当通过征收补偿程序予以行政补偿的房屋损失转变为通过行政赔偿程序解决，征收补偿转变为行政赔偿，为确保被征收人被违法拆除的合法房屋获得与其他被征收人同等的补偿，依据公平原则作出的裁判结果。本案中，无论祁祖金建设的房屋是否在征收范围内，都不能依据征收补偿标准获得赔偿。原因有二：其一，无论是征收补偿还是行政赔偿针对的均是合法权益，征收范围仅是一个地域概念，代表政府划定的征收区域。该区域内的被征收人也仅指合法财产被政府征收后应该给予补偿的公民、法人或者其他组织。征收范围内的财物是否应当获得征收补偿，需要甄别其所有者是否有合法权益受到损害；其二，祁祖金未经许可在农用地上修建房屋属于法律禁止的行为，其修建房屋的时间节点也表明其修建房屋本身也是为在征收中套取国家额外的补偿款。因此，其在建筑物上并无合法权益被损害，更不可能依据征收补偿标准获得赔偿。至于与其同样情况的被征收人是否获得高额补偿与其是否应当获得补偿没有必然的关联，如果在征收中的确存在违法补偿情形，则应通过其他途径解决。故上诉人祁祖金的该项诉求不能成立，本院不予支持。 三、一审法院认定未按期提交证据并无不当，原告主张按拆除面积赔偿不符合实际。 按期提交证据是指按照法院规定的日期和方式等全面提交证据。祁祖金在上诉状及本院组织的质证过程中均自认，一审法院确定的证据交换日期为2020年6月17日，但其委托代理人因北京新冠疫情暴发，航班政策发生变动未能如期到庭，后与书记员联系通过云开庭系统和邮寄补充证据两种方式提交证据。说明其并未按照法院规定的时间和方式提交证据，一审法院也是基于疫情暴发的特殊情形，采取积极的应对措施，对祁祖金委托代理人提交的相关证据通过其他方式进行了证据交换和质证，并对证据进行了全面的认定，虽在判决中作出未按期提交的认定，但并未因此影响证据的采信。故一审法院认定未按期提交证据并无不当。 尽管涉诉建筑物本身不具有合法性，但违法建筑物、构筑物中的建筑材料，仍属于当事人的合法财产。行政机关若依照法定方式拆除，或者由当事人自行拆除，可能会保留建筑材料的部分残值，降低当事人因行政机关采取野蛮方式实施强制拆除遭受的损失。故对因强制拆除手段、方式不当，造成当事人建筑材料合法权益损失的，行政机关应当依法予以赔偿。本案中，城西区政府在实施时组织人员使用挖掘机等大型机械强行将当事人建设的砖混结构房屋拆除，可能会造成当事人建筑材料合法权益的损失。对此部分损失，城西区政府应当依法予以赔偿。根据《国家赔偿法》第十五条第一款“人民法院审理行政赔偿案件赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”的规定，行政赔偿诉讼的各方当事人在行为意义上都应当积极提供证据，以利于人民法院查清案件事实，依法公正、及时作出裁判。但在结果意义上，仍须有一方当事人承担举证责任，此种举证责任通常是依据“谁主张、谁举证”的原则分配，原告应当就行政行为是否造成损失、具体损失数额多少承担举证责任。需要强调的是，上述原告就损失金额承担的举证责任是法律预先规定的，是固定不变的。尽管《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”但此条规定的举证责任与前述原告的举证责任仍有较大区别，两种举证责任在证明目的、证明对象、不利后果等方面存在较大区别，特别是在对是否存在损失及损失金额的认定等方面可能存在根本性分歧，因而不能将该条规定的由被告承担举证责任扩大理解为由被告对原告主张的存在损失及损失金额多少承担举证责任，更不能进一步认定该举证责任属于结果意义上的举证责任。当然，因被告行政机关违反正当程序，不依法公证或者制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，人民法院可以在原告已就损失金额提供证据初步证明的基础上，适当降低证明标准，或者通过推定等方式依法作出对被告不利的认定。在被诉行政行为确已给原告造成损失，但原、被告双方又无法证明具体损失数额的情况下，法庭可以结合国家赔偿价值取向、举证目的、证明对象的实际情况等，对全案证据进行综合审查，并遵循法官职业道德运用逻辑推理和生活经验进行全面客观和公正的分析判断，依法对损失金额予以认定。本案中，祁祖金对存在损失及损失金额仅向法院提交了其自制的《张家湾村被强拆户基本信息》及拆除前、后的现场照片，其所举证据不足以证明涉诉房屋的面积，不能因城西区政府未提交证据将举证责任倒置，推定其所诉房屋面积成立，故其要求按照面积进行赔偿的主张没有证据支持，不符合实际。但其履行举证责任困难系因城西区政府违反正当程序，不依法公证或者制作证据清单造成，且城西区政府也未向法庭提交不存在损失或者应当减少方面的任何证据，故一审法院依据法律规定、建筑材料清理情况及国家赔偿价值取向、举证目的、证明对象的实际情况等，遵循法官职业道德酌定赔偿祁祖金因城西区政府强拆造成的扩大损失30000元，并无不当。城西区政府关于赔偿损失无事实和法律依据的上诉理由不能成立，本院不予支持。 另外，城西区政府拆除涉诉房屋虽自称是对违法建筑的执法，但从查明的事实看，祁祖金是因承包地可能会被征收而建设的房屋，城西区政府也是在实施征收工作中进行的拆除，故其关于一审法院适用《国家赔偿法》第四条第三项不当的上诉理由不能成立。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律基本正确，程序合法。二上诉人的上诉请求及理由均不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘富梅 审 判 员 边红丽 审 判 员 韩英俊 二〇二〇年九月十八日 法官助理 （赵瑾 书 记 员 郝 洋