新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新行终79号 上诉人（原审原告）：呼金芳，男，1945年7月27日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 委托诉讼代理人：刘春龙，北京市盛廷律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张合刚，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市新市区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 法定代表人：宋振博，该区人民政府区长。 委托诉讼代理人：刘磊，男，1994年7月23日出生，汉族，系乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）司法局法制科干部。 委托诉讼代理人：马宏彬，新疆赛天律师事务所律师。 上诉人呼金芳因与被上诉人乌鲁木齐市新市区人民政府（下称新市区政府）房屋征收决定一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院(2019)新01行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人呼金芳及其委托诉讼代理人刘春龙、张合刚，被上诉人新市区政府委托诉讼代理人刘磊、马宏彬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审人民法院经审理查明，呼金芳拥有位于乌鲁木齐市××区房屋一处，并持有乌房权证乌市新市区字第某号房屋所有权证。2019年5月27日，新市区政府发布乌高（新）告〔2019〕9号《高新区（新市区）八家户七队片区二期棚户区改造项目征收决定公告》，载明：征收范围：北邻京疆路、南邻华龙美钰一期、西邻朗悦盛境、东临四平路；征收补偿：按照《关于2017年高新区（新市区）棚户区改造项目-八家户七队片区二期征收补偿方案的公告》执行。征收时间：2019年5月1日至征收完毕为止。呼金芳上述房屋位于该征收范围内。呼金芳认为新市区政府作出的乌高（新）告〔2019〕9号征收决定公告存在违法情形且侵害其合法权益，遂诉至原审法院，并请求依法撤销新市区政府作出的《高新区（新市区）八家户七队片区二期棚户区改造项目房屋征收决定》。 另查明，本案审理中，新市区政府陈述，被诉征收决定公告与房屋征收决定内容一致，因征收决定需以公告的形式发布，故其直接将被诉征收决定公告发布。被诉征收决定公告所载的征收补偿方案系延用乌高（新）告〔2017〕34号《关于2017年高新区（新市区）棚户区改造项目-八家户七队片区二期征收补偿方案的公告》，该征收补偿方案于2017年12月13日作出后，已于2018年公布并征求意见。新市区政府关于〔2017〕34号征收补偿方案已于2018年公布并征求意见的主张并未提供相关证据证实。 再查明，新市区政府提交的高新区（新市区）重大事项社会稳定风险评估报告载明：文号:乌高（新）告〔2018〕9号，评估时间：2018年6月28日，涉及当事人基本情况：高新区（新市区）喀什东路街道四平路社区八家户七队片区第二批棚户区改造项目，征收蓝线用地10000平方米。有自建房19栋，征收区域涉及居民20户，386人，此区域自建房密度大，营业网点众多，流动人口多。〔2017〕34号征收补偿方案载明：“六、征收规模，涉案征收项目涉及居民住宅楼55栋，建筑面积162600平方米。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。”本案中，根据新市区政府的陈述，新市区政府实际是以征收公告的形式将征收决定对外发布，并依据被诉房屋征收决定公告的内容实施征收行为，该房屋征收决定公告对被征收人的权利义务已产生实质性的影响。故本案的争议焦点为，被诉征收决定公告是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改造的需要。”第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，〔2017〕34号征收补偿方案中载明，该征收项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项及第九条第一款的规定，但新市区政府并未提交涉案征收项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定的相关证据。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”根据上述法律规定，房屋征收补偿方案应当公布并征求公众意见，征求意见期限不得少于30日，且房屋征收决定公告应当载明征收补偿方案。本案中，根据新市区政府的陈述，被诉征收决定公告所载的征收补偿方案系延用〔2017〕34号征收补偿方案，但新市区政府并未提供证据证明该〔2017〕34号征收补偿方案已经公布并征求公众意见，不符合上述法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，新市区政府提交的高新区（新市区）重大事项社会稳定风险评估报告载明：“文号:乌高（新）告〔2018〕9号，评估时间：2018年6月28日，涉及当事人基本情况：高新区（新市区）喀什东路街道四平路社区八家户七队片区第二批棚户区改造项目，征收蓝线用地10000平方米。有自建房19栋，征收区域涉及居民20户，386人，此区域自建房密度大，营业网点众多，流动人口多。”而〔2017〕34号征收补偿方案载明：“六、征收规模，涉案征收项目涉及居民住宅楼55栋，建筑面积162600平方米。”结合涉案征收决定公告的文号为乌高（新）告〔2019〕9号以及被告新市区政府在答辩意见中称征收范围内共60户居民的事实，原审对该社会稳定风险评估报告与本案的关联性未予确认，并予以采纳呼金芳提出的，被诉征收决定公告作出前未按规定进行社会稳定风险评估的意见。认定新市区政府作出被诉征收决定公告主要证据不足。由于涉案征收已实际开展，且征收范围内大多数房屋已被征收，如撤销该行政行为将为会给公共利益造成重大损失，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，遂判决确认乌鲁木齐市新市区人民政府作出乌高（新）告〔2019〕9号《高新区（新市区）八家户七队片区二期棚户区改造项目征收决定公告》的行为违法。一审案件受理费50元，由新市区人民政府承担。 呼金芳上诉称，1.一审判决部分事实认定不当，适用法律错误。一审中被上诉人提供了四川吉地城乡规划设计有限公司新疆分公司作出的《呼金芳房屋面积测绘报告SK-01》，证明对涉案房屋进行了房屋面积测绘。上诉人虽然对测绘的房屋面积没有异议，但认为测绘报告中确定的营业性房屋面积错误，且上述错误会直接影响对上诉人房屋的补偿标准。上诉人也有证据证明一层房屋面积全部属于营业性用房。由于本案的主要争议是被上诉人作出的房屋征收决定的合法性问题，补偿标准和房屋用途非本案的争议焦点，因此一审判决在上诉人对该测绘报告中认定的经营面积有异议的情况下，对该证据的真实性、合法性予以认定显属不当;2.一审判决不撤销房屋征收决定公告的理由不成立。一审判决已经认定被上诉人没有证据证明其作出的征收决定符合《国有土地上房屋征收决定》第八条第五项及第九条第一款规定，且经上诉人在网上检索到被上诉人拍卖案涉地块时注明的规划用途为商服用地。即被上诉人征收行为并非为了公共利益的需要，此次征收行为属于根本性的违法，应当予以撤销。一审判决仅以“涉案征收已实际开展，且征收范围内大多数房屋已被征收，如撤销该行政行为将会给公共利益造成重大损失”为由，未撤销案涉征收行为，明显与其事实相矛盾，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，撤销案涉征收决定；3.是否属于“公共利益的需求”应当进行全面衡量，并进行调查作为定义的依据。故请求撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院(2019)新01行初119号行政判决及乌高（新）告〔2019〕9号《高新区（新市区）八家户七队片区二期棚户区改造项目征收决定》。 新市区政府辩称，1.原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。原审法院认定案涉征收行为违法系因案涉征收行为开始时间较早，中途人员调动比较频繁、征收工作相关文件的保管不善，导致被上诉人在原审期间无法履行举证义务，并非是因征收过程中存在实施违法行为；2.被上诉人在征收过程中一直秉持依法依规保护上诉人权益的态度。在征收过程中，被上诉人多次与上诉人进行协商沟通补偿条件，与上诉人及其家属进行座谈，也请乌鲁木齐市房屋征收与补偿办公室工作人员对上诉人及其家属答疑解惑，为解决其实际问题做努力；3.本案案涉征收行为系属于政府依法对危房集中且基础设施落后等地段进行城区改造项目。征收工作完成后，按照城市规划，拆除征收范围内的自建房、危房，并改造该区域内的基本设施，是符合公共利益要求的。至于通过对净地挂牌转让，由摘牌单位进行开发建设完全符合法律规定，不能因此认定不符合公共利益；4.由于案涉征收决定公告涉及60户被征收人，其中59户已经签署补偿协议，领取了补偿款项并拆除了房屋。因此一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定并无不当。 本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，关于被诉乌高（新）告〔2019〕9号《高新区（新市区）八家户七队片区二期棚户区改造项目征收决定公告》合法性的问题。国有土地上房屋征收决定的作出应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，符合公共利益需要、符合相应规划要求、依法制定房屋征收补偿方案并进行社会风险评估、设立专户保障征收费用足额到位并专款专用。本案中，被诉房屋征收决定所涉高新区（新市区）八家户七队片区二期棚户区改造项目，系针对八家户七队片区内的危房集中、基础设施落后等地段进行城区改造的项目，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项所规定的征收情形，可认定为属于公共利益范畴。《国有土地上房屋征收和补偿条例》第十条：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”被上诉人提供〔2017〕34号征收补偿方案、乌鲁木齐高新技术产业开发区房屋征收与补偿管理办公室关于延用《关于2017年高新区棚户区改造项目-八家户七队片区二期征收补偿方案的公告》与《2017年高新区（新市区）棚户区改造项目原二村片区征收补偿方案的请示》及征收决定公告业务审批通知单、征收补偿方案业务审批通知单，拟证明涉案征收有征收补偿方案，却无法提供相关的证据证明已根据法定程序公布该方案并进行征求意见、并在案涉区域内公示了修改情况。亦无法证明作出案涉征收决定公告前，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”之规定，针对征收事项的合法性、合理性、可行性、可控性进行评估。被上诉人虽提交了高新区（新市区）重大事项社会稳定风险评估报告，但该报告未载明本次征收期间可能会出现的不稳定因素以及不稳定因素所涉及的领域。而且该风险评估报告载明的涉及当事人基本情况与案涉乌高（新）告〔2019〕9号《高新区（新市区）八家户七队片区二期棚户区改造项目征收决定公告》所载明的征收规模不一致，故原审以无法确认该社会稳定风险评估报告与本案的关联性为由，支持上诉人提出的“被诉征收决定公告作出前未按规定进行社会稳定风险评估”的意见，认定被上诉人以公告形式发布的征收决定，即乌高（新）告〔2019〕9号《高新区（新市区）八家户七队片区二期棚户区改造项目征收决定公告》违法，符合法律规定。 关于是否应当予以撤销案涉征收决定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”。本案中，改造项目涉及群众较多，共60户被征收人，其中59户已经签署补偿协议，并领取了补偿款项，其房屋亦已被拆除，如撤销将使国家利益，社会公共利益面临重大损失。鉴于上述现实情况，原审确认乌高（新）告〔2019〕9号《高新区（新市区）八家户七队片区二期棚户区改造项目征收决定公告》违法，却未予以撤销并无不当。 此外，上诉人提出改造范围内有商业开发项目，不应认定为公共利益为目的征收。本院认为，在旧城区改造的过程中，政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得安置补偿的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的。关于原审认定证据问题，在原审庭审中，上诉人对被上诉人提交的房屋面积测绘报告的真实性、合法性、关联性均予以认可，据此，原审法院对该证据的真实性、合法性予以确认并无不当。关于上诉人所称的测绘报告中经营面积认定有误的问题，因本案争议焦点系案涉征收决定是否合法，补偿标准及经营房屋的具体面积并非本案的审查要点，故不属于本案的审查范围。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人呼金芳已预交），由上诉人呼金芳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 迪 丽 娜 孜 · 巴 克 审 判 员 张        玉 审 判 员 倪        敏 二〇二〇年九月二十九日 法官助理   塔吉古丽·艾则孜 书 记 员 吴        丹