湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终857号上诉人(原审原告)：郴州市苏仙区白露塘镇金田村第三村民小组。负责人：首建武，该组组长。上诉人(原审原告)：郴州市苏仙区白露塘镇金田村第四村民小组。负责人：首第龙，该组组长。上诉人(原审原告)：郴州市苏仙区白露塘镇金田村第五村民小组。负责人：首春红，该组组长。上述三上诉人的共同委托代理人：首昭林，系郴州市苏仙区白露塘镇金田村第五村民小组村民。被上诉人(原审被告)：郴州市苏仙区人民政府。住所地：湖南省郴州市苏仙区郴县路177号。法定代表人：李志红，该区区长。委托代理人：曹和韬。委托代理人：李加。被上诉人(原审被告)：郴州市人民政府。住所地：湖南省郴州市五岭大道9号。法定代表人：刘志仁，该市市长。委托代理人：廖志华。委托代理人：李娜。原审第三人：郴州市苏仙区飞天山镇龙湾村第五村民小组。负责人：周辉，该组组长。原审第三人：郴州市苏仙区飞天山镇飞天山村联合村民小组。负责人：张刘兵，该组组长。上述两原审第三人共同委托代理人：李炳元。上诉人郴州市苏仙区白露塘镇金田村第三村民小组、郴州市苏仙区白露塘镇金田村第四村民小组、郴州市苏仙区白露塘镇金田村第五村民小组（以下简称金田村第三、四、五组）因与被上诉人郴州市苏仙区人民政府（以下简称苏仙区政府）、郴州市人民政府（以下简称郴州市政府）以及郴州市苏仙区飞天山镇龙湾村第五村民小组（以下简称龙湾村五组）、郴州市苏仙区飞天山镇飞天山村联合村民小组（以下简称联合组）林业行政裁决及行政复议一案，湖南省郴州市中级人民法院于2019年9月20日作出（2019）湘10行初82号行政裁定，裁定驳回金田村第三、四、五组的起诉。金田村第三、四、五组不服，提起上诉。本院于2019年12月17日作出（2019）湘行终1973号行政裁定，认为金田村第三、四、五组起诉苏仙区政府作出的苏政林通字（2018）02号《林业行政答复通知》（以下简称2号答复通知）和郴州市政府作出郴政行复决字（2019）22号行政复议决定书（以下简称22号复议决定）不属于重复处理行为，属于行政诉讼的受案范围，指令郴州市中级人民法院继续审理。该院于2020年6月24日作出的（2020）湘10行初9号行政判决，金田村第三、四、五组不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：龙湾村五组因“首家寨”“干竹寨”（又称“樟树垅”）山林权属与联合组发生争执。2001年，龙湾村五组向苏仙区政府申请山林权属确权。苏仙区政府根据龙湾村五组提交的1981年12月27日填发的郴林证糖字第12号《原郴县人民政府山林所有证存根》（以下简称1981年12号山林所有证）、联合组提交的1982年4月23日填发的郴林证桥字第61号《原郴县人民政府山林所有证存根》（以下简称1982年61号山林所有证）及1992年7月28日原苏仙区国土局进行土地详查时双方达成的《土地权属争议（协商）书》，经查证核实，苏仙区政府于2001年7月18日作出苏政处字（2001）10号《关于首家寨、干竹寨（樟树垅）山林权属处理决定书》（以下简称10号处理决定）：“一、争议山首家寨、干竹寨（樟树垅），四至：东以垅沟、高石墈、岭脊、山脚到河为界；南以老马塘（野鸭湖）田墈为界；西以首家寨垅沟（过睡美人颈部）、路、垅沟到河为界；北以东江河为界。该争议山以大垅沟（子塘垅沟）至裤裆塘（库眼塘），再经聚仙亭南面垅沟、剪刀窑垅沟到河为界，该界以东的争议山林，面积534亩，其所有权处理归申请人龙湾村五组所有；该界以西的争议山林，面积524亩，其所有权处理归被申请人联合组所有（详见确权图）。二、本处理决定所确定的山林所有权，生效后由苏仙区政府重新核发《山林所有证》。1981年12号山林所有证、1982年61号山林所有证以及其它有关本案争议山林的权属证书，有与本处理决定相抵触的，以本处理决定为准。”龙湾村五组不服，于2001年8月21日向郴州市政府申请行政复议。郴州市政府于2002年4月7日作出郴政行复决﹝2002﹞13号《行政复议决定书》（以下简称13号复议决定），维持了苏仙区政府的10号处理决定。嗣后，金田村第三、五组（金田村第四组未参与）以“苏仙区政府的10号处理决定及郴州市政府的13号复议决定侵犯其合法权益”为由向郴州市政府申请行政复议，郴州市政府认为该申请不属本级人民政府管辖，于2006年5月24日作出郴政行复［2006］41号《不予受理行政复议申请决定书》。2013年9月8日，金田村第三、四、五组向湖南省人民政府、郴州市政府递交《关于首家寨山林所有维权申请》，认为：郴州市政府于2002年4月7日未经德星园等村民同意，在龙湾××××和联合组一无土地改革证书，二无1962年政府登记山权四固定证书，仅凭龙湾村五组和联合组《土地权属争议（协商）书》一份，草率作出13号复议决定，使龙湾村五组和联合组各不当得利534亩、524亩，致使原属于金田村第三、四、五组在“首家寨”山林土地权属消失得一干二净。遂于2016年7月12日向该院提起行政诉讼，请求：1．撤销10号处理决定；2．撤销13号复议决定；3．请求将“首家寨”“火石寨”山林确权给金田村第三、四、五组所有。该院于2017年1月3日作出（2016）湘10行初78号行政裁定，认为金田村第三、四、五组在2013年9月8日的维权中已经知道被诉复议决定的内容，但未依法在知道行政复议决定之日起两年内向人民法院起诉，超过了起诉期限，且无正当理由，裁定驳回金田村第三、四、五组的起诉。金田村第三、四、五组不服该裁定向本院提起上诉，本院于2017年8月29日作出（2017）湘行终164号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。2018年8月8日，金田村第三、四、五组就“首家寨”“火石寨”（“火石寨”又称“干竹寨”“樟树垅”，以下简称涉案争议山林）的山林权属争议向苏仙区政府申请确权。2018年8月14日，苏仙区政府作出苏林纠（2018）01号《山林权属争议案件不予受理通知》（以下简称1号不予受理通知），以该争议已由人民政府调处作出生效决定和人民法院作出生效裁定为由，不予受理。金田村第三、四、五组不服，向郴州市政府申请行政复议，郴州市政府于2018年11月8日作出郴政行复决字（2018）65号《行政复议决定书》，以“当事人提出申请，被申请人（苏仙区政府）应当就申请人提出的事实和理由进行实体审查，并作出相应的具体行政行为”，决定撤销1号不予受理通知，并责令苏仙区政府重新作出具体行政行为。苏仙区政府于2018年12月21日作出2号答复通知：“本府经调查查明，苏仙区政府作出的10号处理决定已经生效，争议山面积为1059亩（数字误写，实为1058亩），其中龙湾村五组534亩、联合村524亩。金田村第三、四、五组主张的权利就是10号处理决定中的争议山‘首家寨’‘干竹寨（樟树垅）’的四至范围权属。金田村第三、四、五组主张‘首家寨’‘火石寨’的山林权归其所有，仅提供了一份1962年原郴县板桥人民公社龟形大队《五定包干方案》（以下简称1962年《五定包干方案》）证据，其中第六条规定，三队德星园（现金田村第三、四、五组）分配方案中‘首家寨’‘火石寨’由德星园生产管理。该证据只有小地名而无具体的四至界线，面积也未标注多少亩，无法确定其具体位置、界线、面积大小。金田村第三、四、五组仅凭该证据主张‘首家寨’‘火石寨’为其所有的证据不充分，无法认定‘首家寨’‘火石寨’山林权属归其所有。对于金田村第三、四、五组要求将‘首家寨’‘干竹寨’重新确权给自己及撤销10号处理决定的请求，因证据不足、缺乏有效法律依据，本府均不予认可。”金田村第三、四、五组不服，向郴州市政府申请复议，郴州市政府于2019年5月21日作出22号复议决定认为，金田村第三、四、五组提供的证据不能证明涉案争议山林归其所有，苏仙区政府根据查明的事实和争议山林已经处理并生效的事实，决定维持苏仙区政府作出的2号答复通知。金田村第三、四、五组不服遂提起本案诉讼，请求：1.撤销苏仙区政府作出的2号答复通知及郴州市政府作出的22号复议决定；2.请求判决涉案争议山林归其所有。另查明，金田村第三、四、五组主张存在权属争议的林地“首家寨”“火石寨”与苏仙区政府的10号处理决定、郴州市政府的13号复议决定和苏仙区政府的2号答复通知、郴州市政府的22号复议决定所处理的对象实为同一林地，只是各当事人对其称谓不同。龙湾村五组称涉案争议山林为“首家寨”“干竹寨”，联合组称为“首家寨”“樟树垅”，金田村第三、四、五组称为“首家寨”“火石寨”。1962年《五定包干方案》分配方案中第六条记载“首家寨”“火石寨”由三队德星园（现金田村第三、四、五组）生产管理，但未标注“首家寨”“火石寨”的面积及四至界限，也未提供任何山林所有权证证实。原审法院认为：本案争议的焦点是苏仙区政府作出的2号答复通知及郴州市政府作出的22号复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”本案中，苏仙区政府系县级以上人民政府，负有对其辖区范围内发生的山林权属争议依法进行调处的法定职责。经查，苏仙区政府已作出10号处理决定，将涉案争议山林，确权给了龙湾村五组和联合组所有。10号处理决定已由郴州市政府作出的13号复议决定和法院的生效判决予以确认生效。2018年，金田村第三、四、五组以涉案争议山林归其所有，以1962年《五定包干方案》为依据，要求苏仙区政府撤销10号处理决定及郴州市政府13号复议决定，并重新确权。苏仙区政府经审核，以证据不足，缺乏法律依据，作出2号答复通知对其申请不予认可，郴州市政府作出22号复议决定维持2号答复通知。根据上述事实，金田村第三、四、五组向苏仙区政府申请确认涉案争议山林的权属，仅以1962年《五定包干方案》为依据，在未能提交其他山林权证等情况下，其提交的证据不足以对抗已被人民法院生效裁判确定的10号处理决定及13号复议决定，其请求缺乏事实证据和法律依据，应不予支持。苏仙区政府作出的2号答复通知及郴州市政府作出的22号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，处理程序并无不当。金田村第三、四、五组的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回金田村第三、四、五组的诉讼请求。原审案件受理费50元，由金田村第三、四、五组负担。金田村第三、四、五组不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审程序违法，发回重审后未依法组成合议庭。本案主审法官与上一轮审理的主审法官是同一人，其申请主审法官王洪回避但未被采纳。2.原审法院未依法采信其提交的证据，并未依职权调取相关证据。3.原审未查明事实，认定事实错误，适用法律错误。涉案争议山林面积为1058亩，龙湾村五组和联合村的林权证上面积只有15亩，苏仙区政府作出10号处理决定和郴州市政府作出13号复议决定时未通知其参加，是违法的，超出面积确权给龙湾村五组和联合村也没有事实和法律依据。请求撤销原判并依法改判。苏仙区政府答辩称：1.2号答复通知认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。苏仙区政府作出10号处理决定和郴州市政府作出13号复议决定中对涉案争议山林权属的事实认定清楚，且10号处理决定已发生法律效力。2.金田村第三、四、五组主张涉案争议山林的权属归其所有没有事实和法律依据。其提供的1962年《五定包干方案》中载明“首家寨”“火石寨”由三队德星园生产管理，但“首家寨”“火石寨”的面积及位置不详，并不能证明其对涉案争议山有权属。请求驳回上诉，维持原判。郴州市政府答辩意见与苏仙区政府相同。龙湾村五组和联合村陈述称：1.原判程序合法。2.2号答复通知和22号复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。一审查明的事实二审予以确认。二审另查明：1.1982年10月7日填发的郴林证糖字第37号《原郴县人民政府山林所有证存根》（以下简称1982年37号山林所有证）载明，糖厂公社金田大队德星园生产队对下列表内6块山林及1块插花山林享有所有权，此7处山林不包括“首家寨”“火石寨”。2.1981年12号山林所有证载明，糖厂公社龙湾大队第五生产队（现龙湾村五组）对下列表内8块山林享有所有权，其中第3项为“首家寨”，四至为：东本队山、南别龙字田、西高石山、北裤裆塘，面积15亩；第4项为“樟树垅”，四至为：东本队田土、南老鸭塘田、西高石寨、北裤裆塘人行道，面积30亩。3.1982年61号山林所有证载明，桥口公社瓦窑坪大队联合生产队（现联合组）下列表内8块山林享有所有权，其中第5项为“干竹寨”，四至为：东东江大河边、南回龙仙石沿边、西本队山首家寨、北本队夹背田垅，面积30亩；第6项为“首家寨”，四至为：东本队柿树山、南本队子塘田垅、西别垅寺田垅、北本队火烧寨，面积10亩。上述三组证据证明，上世纪80年代林业三定时期，原糖厂公社金田大队德星园生产队（现金田村第三、四、五组）与糖厂公社龙湾大队第五生产队（现龙湾村五组）是同一个大队；争议山林“首家寨”“干竹寨”（或称“樟树垅”）的权属已归糖厂公社龙湾大队第五生产队（现龙湾村五组）和桥口公社瓦窑坪大队联合生产队（现联合组）。本院认为：本案系对苏仙区政府作出的2号答复通知及郴州市政府作出的22号复议决定一并进行审理，郴州市政府作出22号复议决定维持苏仙区政府的2号答复通知，该复议决定在认定事实和处理意见等方面与2号答复通知的认定并无不同，因此对于22号复议决定审查的重点在于其程序是否合法。鉴于各方对于郴州市复议决定的程序均不存异议，因此本案审查的核心问题为2号答复通知的合法性，具体而言，即金田村第三、四、五组是否对涉案争议山林存在权属。《林木林地权属争议处理办法》第四条规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构按照管理权限分别负责林权争议处理的具体工作。第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。本案中，虽然1962年《五定包干方案》第六条载明“三队德星园（即金田村第三、四、五组）的分配方案中‘首家寨’‘火石寨’由德星园生产管理”，但是金田村第三、四、五组持有的1982年37号山林所有证并不包含“首家寨”“火石寨”；且1962年《五定包干方案》中“首家寨”“火石寨”的面积及位置、四至均不详，不能证明“首家寨”“火石寨”与涉案争议山林存在必然联系，金田村第三、四、五组现有的证据尚不能证明其对涉案争议山林具有所有权。龙湾村五组持有的1981年12号山林所有证和联合村持有的1982年61号山林所有证客观真实，其效力远远高于1962年《五定包干方案》，故金田村第三、四、五组要求撤销2号答复通知及22号复议决定，并对涉案争议山林重新确权的请求，缺乏事实和法律依据。金田村第三、四、五组的委托代理人朱山不符合法律规定的代理人条件，一审法院认定其具有代理人资格，不利于诉讼秩序的有序进行。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定，当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民，可以被委托为诉讼代理人。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十三条规定，有关社会团体推荐公民担任诉讼代理人的，被推荐的公民应当是该社会团体的负责人或者与该社会团体有合法劳动人事关系的工作人员。当事人所在社区、单位推荐的公民代理诉讼，是为了保护与之有密切联系的当事人的合法权益。所推荐的公民主要应是该社区、单位的人。因为只有社区、单位内的人才能互相了解，方便代理及提供法律服务。如果允许其推荐本社区、单位以外的人作为本社区、单位当事人的代理人，则不能实现前述公民代理的立法目的，且可能影响正常的法律服务市场。本案中，朱山不是金田村第三、四、五组的村民，一审没有对朱山的身份证明材料进行审查而将其列为本案当事人的委托代理人，不符合上述法律规定，对此本院予以指正。苏仙区政府作出的2号答复通知及郴州市政府作出的22号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，处理程序并无不当。综上所述，金田村第三、四、五组的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人郴州市苏仙区白露塘镇金田村第三村民小组、郴州市苏仙区白露塘镇金田村第四村民小组、郴州市苏仙区白露塘镇金田村第五村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  钟玺波审判员  余俊杰二〇二〇年九月二十九日书记员  邹丹敏