浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申176号再审申请人(一审原告、二审上诉人)天台县白鹤镇飞渡村村民委员会，住所地天台县白鹤镇飞渡村。法定代表人娄永国，村民委员会主任。委托代理人陆德将、陆浩东，浙江仁联律师事务所律师。被申请人(一审被告、二审被上诉人)天台县自然资源和规划局，住所地天台县赤城街道工人东路111号。法定代表人叶海明，局长。原审第三人天台县里石门水库灌区服务中心，住所地天台县赤城街道环城东路22号。法定代表人王景绍，处长。委托代理人金秧飞，浙江众安律师事务所律师。再审申请人天台县白鹤镇飞渡村村民委员会（以下简称飞渡村委会）因诉天台县自然资源和规划局（以下简称天台县自规局）、原审第三人天台县里石门水库灌区服务中心（以下简称里石门水库服务中心）土地行政登记一案，不服台州市中级人民法院（2019）浙10行终29号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，本案现已审查终结。飞渡村委会申请再审称：一、原判决认定事实的主要证据不足，违反常理认定证据，并且采信伪造的单方证据，导致认定基本事实错误。1、本案唯一可以证明涉案征地范围的证据是1980年1月29日“红旗渡槽仓库地基征用土地补偿款清单”，该清单明确记载：“①渡槽上下、溪滩上下按50米规定；②东至溪滩老大坝，南至横路，西至公路，北至奓园老路廊，此范围内全部处理完毕”。很明显该证据确认了当时征用土地范围，是以红旗渡槽为中心，向北和向南各50米，并以四至地标物进行确认。飞渡村委会对该征用四至范围完全认可，而本案讼争的土地在原审法院确认的上下50米范围之外(即往南五十米之外至127米处的土地)。涉及本案讼争土地有无征收，需要涉案50米以外至127米的征收证据证明。在本案讼争土地范围外的渡槽征用证据不能移到本案使用，即1980年征用的土地与涉案土地不是同一块土地。2、原审据以定案的证据“1980年6月红旗渡槽仓库、管理房地基征用数清单”系里石门水库服务中心事后单方制作，与1980年1月29日补偿清单相矛盾，四至范围不一，在庭审中又不能自圆其说，更无征用涉案土地的相关证据来佐证，根本不能作为定案证据。结合里石门水库服务中心在本案一审诉讼中提供造假后的虚假证据“土地征用协议”，企图佐证单方制作的“清单”，被一审法官识破，但没有进行处罚，进一步证明原审采用了伪证否定涉案土地没有征用的事实。二、原判决适用法律、法规确有错误。1、本案天台县自规局所作出的具体行政行为是土地登记发证。该行政行为的法律特征是产权明确的权属登记，应适用的法规是《土地登记办法》，依据该办法第九条第四项规定，天台县自规局在收取里石门水库服务中心的申请时，应当要求里石门水库服务中心提供涉案土地权属来源证明，但天台县自规局至今未提供。《土地登记办法》第十八条第一项规定“土地权属有争议的”不予登记。围绕涉案土地飞渡村委会和里石门水库服务中心的权属争议从未间断，飞渡村委会以各种形式的维权亦从未停止。原审对天台县自规局的行政行为合法性没有审查，导致适用法律错误。2、本案不是确权纠纷，涉案土地原权属为飞渡村委会各方无争议。本案里石门水库服务中心亦没有提请确权申请。再说土地确权纠纷和登记发证是不同的法律关系。原审将发证行为的权属审查等同于争议确权的裁定行为，以《确定土地所有权和使用权的若干规定》代替《土地登记办法》，导致适用法律错误。三、原审遗漏了对一审程序违法的审查，影响了本案的公正判决。1、原审中，飞渡村委会再三提请对一审程序违法进行审查，但二审始终没有审查一审程序性问题。在一审举证时限内飞渡村委会向法院申请进行现场勘查，法庭也组织各方一起进行现场勘查，勘查时法庭作出笔录，并得出结论：征收范围以渡槽为中心以北至奓园老路廊50米，渡槽以南至横路50米，涉案土地经勘查在1980年征收范围之外。该结论为本案的基本事实。飞渡村委会要求法庭对证据勘查结论进行质证，以证明涉案土地没有征收的事实，遗憾的是一审没有组织质证，置飞渡村委会提供的勘查证据于不顾，严重影响本案的公正审判。2、飞渡村委会在一审、二审中均对里石门水库服务中心是否有领证资格请求法庭审查。里石门水库服务中心成立于1991年4月24日，而渡槽建设在1980年竣工，相差十多年。涉及本案，里石门水库服务中心没有承接原红旗渡槽指挥部职能的证明，也没有县政府的决定文件表明原指挥部将涉案土地授权允许里石门水库服务中心使用，事实应是里石门水库服务中心在指挥部撤离后非法占有使用了该地块。原审没有进行合法性审查即认定其领证主体资格，缺乏事实证据和法律依据。综上，原审认定基本事实证据不足，违反证据规则认定事实，以及采信伪证等导致认定基本事实错误，并且程序严重违法，适用法律错误，产生严重错误，损害了飞渡村委会的合法权益。请求撤销台州市中级人民法院（2019）浙10行终29号行政判决，改判支持飞渡村委会的一审诉讼请求。天台县自规局提交意见称：一、涉案土地属于被征收补偿范围内。1980年“红旗渡槽仓库地基征用土地补偿款清单”中记载1、渡槽脚下溪滩上下按50米规定；2、东至溪滩岸老大坝、南至横路，西至公路，北至奓圆老路廊此范围内全部处理完毕。涉案管理站土地登记发证的宗地四至为：“东邻道路，以自围墙外皮地面线为界；南邻道路，以自围墙外皮地面线为界；西邻道路，以自围墙外皮地面线为界；北邻竹林及道路，以自围墙外皮地面线为界”。管理站东道路在原溪滩岸老大坝的西边，北边竹林及道路在奓圆老路廊的南边。可见，涉案管理站登记发证的宗地在征用土地补偿款清单记载2的已征用补偿完毕的范围内。此也与清单中的征收面积一致，亦与红旗渡槽指挥部仓库地基平面示意图、1977年8月4日征收图一致。飞渡村委会认为征用土地范围是以红旗渡槽为中心，向北和向南各50米，并以四至地标物进行确认，此理解无依据，与征用土地补偿款清单记载的征收补偿范围不符，也与清单中的征收补偿面积数不符。二、涉案土地属国家所有。国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第一条规定，为了确定土地所有权和使用权，依法进行土地登记，制订本规定；第十六条第二款规定，《六十条》时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，进行过一定补偿或安置劳动力的，属国家所有。第二十六条规定，国有土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。本案中已经对新楼自然村进行一定的补偿，新楼自然村也领取了补偿款，涉案的土地早已属国家所有。该土地又由里石门水库服务中心一直在管理使用，天台县自规局将该土地使用权登记归里石门水库服务中心符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定。三、涉案土地使用权登记发证正确。2013年11月14日，原天台县里石门水库灌区管理处向天台县自规局申请涉案管理站土地使用权登记，并提供了身份证明材料、土地沿革证明、征用情况、红旗渡槽仓库管理房地基征收数、1977年里石门水库渠道工程处土地征用补偿款清单、1980年红旗渡槽仓库地基征用土地补偿款清单、1977年渠道工程处处理青苗补偿领款单、1982年北干渠义宅公社青苗损失补偿款单、红旗渡槽指挥部仓库地基平面示意图等材料，经审查，该宗土地已征收并进行补偿，依法应属国家所有，又一直由里石门水库服务中心管理使用无争议。为此，天台县自规局将属于国家所有的土地使用权依法登记发证给里石门水库服务中心事实清楚、程序合法、符合法律规定。综上，天台县自规局的登记发证正确，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回飞渡村委会的再审请求。里石门水库服务中心提交意见称：一、原审案件的征用土地事实清楚，判决的主要证据确凿充足。1、本案的核心争议是涉案土地是否已征用，征用范围即征地四至与面积，以及征用依据。涉案土地征用过程、面积、补偿依据及归国家所有的文件依据是：自1973年4月申请立项兴建里石门水库及北干渠的红旗渡槽工程以来，里石门水库服务中心在1977年、1980年先后两次征用新楼自然村（新楼自然村后调整为再审申请人飞渡村委会）的水田、旱地面积共计17.79亩，该17.79亩土地包含了无偿征用9.9亩和有偿征用7.89亩两部分。有偿征用的土地7.89亩，里石门水库服务中心已按1958年1月6日国务院的国家建设征用土地办法第七条和天革(1975)31号文件的征地补偿标准，支付了相关的征用款、补偿费。1988年9月新楼自然村与里石门水库服务中心签订“北干渠建设征地协议书”再次书面固定了征用土地事实，期间还有天台县人大常委会决议、县政府通知、布告等多份文件明确包括本案争议地块在内的土地征为国家所有的文件规定，亦有浙政发[1992]180号批复再次明确。所以，该17.79亩土地中包括了本案争议的土地原属于飞渡村委会所有，因红旗渡槽工程建设需要已征用为国家所有事实清楚，证据充足。2、有偿征用部分的土地四至清楚、征收补偿证据确凿：（1）据1977年7月、1980年元月二次的土地征用补偿款清单记载，被征用单位是联合大队(系新楼自然村的前身)第一、二、三小队，土地类型有田、地二类，征用土地亩分、补偿金额清晰记载，联合村大队有偿征用的土地面积共计7.89亩事实清楚。“1980年6月红旗渡槽仓库、管理房地基征用数清单”(下称征用数清单)是里石门水库服务中心对北干渠工程建设过程中征收新楼村土地的用途、面积、四至以及防洪坝状况等事实的详细说明，征用数清单中的四至“说明”与1980年1月29日补偿清单中四至的“说明”含义完全吻合，原庭审对此征用数清单从未提出异议。1977年7月、1980年1月两份补偿清单是包括涉案土地在内的征用土地直接证据，与1988年9月的征地协议书内容相互印证。（2）对1980年元月29日“红旗渡槽仓库地基征用土地补偿款清单”，对于领款单位签章“说明”栏备注：1、渡槽脚下溪滩上下按50米规定，这个内容是指渡槽的保护范围区域，这部分是无偿归国家所有，里石门水库服务中心不支付补偿费，本案发证争议地块的渠道管理站使用范围并不在这一个区域范围内。这里的“规定”二字，是渠道保护范围必须留足50米宽度，以保证渡槽的安全正常使用的意思，设计施工时渡槽两岸安全保护范围50米，1981年、1985年县政府布告规定后统一为40米，与省政府浙政发[1992]180号文件中的管理范围预留地：渡槽管理范围外两侧各40米以内是同一个概念。保护范围、管理范围是水利专业安全运行的规范要求并非飞渡村委会的任意解读可以改变。2、东至溪滩防洪坝，南至横路，西至公路，北至奓园老路廊，此范围内全部处理完毕，这点说明内容才对里石门水库服务中心有偿征用土地范围四至的完整解读。总之，1980年元月29日“红旗渡槽仓库地基征用土地补偿款清单”的“说明”栏中1、2两点内容对应的土地面积、四至和范围，包括了无偿征用与有偿征用两个部分。飞渡村委会顽固地坚持以“说明”1的表述来界定征用土地四至与范围的意见，没有任何依据佐证，是典型的断章取义表现。3、1988年9月26日的“里石门水库北干渠建设征地协议书”(下简称1988征地协议书)，是双方重新完整固定了1977年、1980年两次对新楼村征用土地的面积、四至以及包括了渠道管理站在内的五个组成部分的书面合同，并非重新单独征用的协议书。征用土地性质上包括了原暂时性压损土地和原定永久用地，均转为永久性渠系用地，土地类别有水田、旱地，征地面积合计17.79亩(其中已包含支付了补偿款的7.89亩土地)。对1988征地协议书原件上“简示图”处标注的“公路”“征用”“管理站”等几个文字标记，是里石门水库服务中心的管理人员在归档协议书原件时，为了日后更直观地了解渠道管理站、公路等管理分类信息所作的标识，该标识内容对该协议书的征地性质、四至、面积等实体内容毫无影响，与简示图中的①至⑤组成部分也相呼应。飞渡村委会再次对此大做文章，执意一再歪曲本案1980年元月的征收土地补偿清单、1988年9月北干渠建设征地协议书等直接证据为伪造的意见，并杜撰“前述补偿清单系事后单方制作、提供虚假证据被一审法官识破，但没有进行处罚”之说，没有依据，不能成立。二、原审适用法律、法规正确。本案争议焦点是飞渡村委会对涉案土地使用权发证行为的合法性异议之诉。而天台县自规局的发证，依据相关法规文件对土地权属已归国家所有的事实进行了合法性审核，这是天台县自规局发证行为合法性审查工作；天台县自规局再依规定程序颁发了土地使用权证，所颁发的土地使用证实体和程序均符合相关法律规定。飞渡村委会认为就涉案土地与里石门水库服务中心之间对权源归属的争议从未间断的意见，明显不符事实，没有任何证据佐证。飞渡村委会曾提到与里石门水库服务中心有过争议，据资料可查仅指1987年3月新楼自然村村民与里石门水库服务中心因疏通水沟的问题发生争议引起斗殴，导致里石门水库服务中心的围墙被损毁，新楼自然村相关村民受处理。此案件是其它纠纷，并非本案的土地使用权争议。此外，里石门水库服务中心管理使用涉案土地至今，双方再无其它纠纷。三、原审程序正当合法，判决客观公正。1、飞渡村委会认为：“一审中有进行过现场勘查，并得出结论：涉案土地经勘查在1980年征收范围之外”的观点荒谬。事实正好相反，现场勘查证明里石门水库服务中心发证范围的土地已经有偿征收，与里石门水库服务中心提供的书面证据、相关文件完全吻合。行政诉讼法解释第三十九条规定，当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。一审法院经现场勘查后，无法得出飞渡村委会的待证事实结论，进而径行作出判决并无不当，审理程序并不违法。2、关于里石门水库服务中心的土地使用权人主体资格问题：（1）飞渡村委会对于红旗渡槽指挥部与渠道工程处、渠道管理处以及灌区管理处的机构变迁情况有异议，但无任何证据反驳。事实是，1971年—1978年名称是渠道工程处，1978年—1984年名称是渠道工程管理处，1984年-2019年9月是灌区管理处，2019年9月更名为灌区服务中心。红旗渡槽指挥部成立于1977年8月，因工程建设管理需要设立的临时机构，与渠道工程处是同一个单位。所以红旗渡槽指挥部撤消后由灌区管理处继受管理渠道站场地、设备、设施等完全符合规定，里石门水库服务中心一直管理渠道站也是顺理成章的。（2）集道管理处四周建围墙于1982年完成，目的是为设立界址以及与新楼村等外界区分隔绝作用。对此事实，飞渡村委会在一审中完全认可，证人证言也清楚证明围墙建设使用事实，现又为自圆其说，指责里石门水库服务中心非法占有涉案土地，明显严重背离事实，很是荒唐。（3）里石门水库服务中心管理使用本案争议地块，完全符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第六条第三款规定的情形。自渠道管理站建立以来，里石门水库服务中心一直管理使用本案争议地块，飞渡村委会对此事实也是无可辩驳。因此，里石门水库服务中心依规申请颁发土地使用权证有法规依据和事实证据，当然具备使用权人的主体资格。一审的法律适用并无不当。综上，原审认定事实清楚，证据充足，审理程序合法。请求驳回再审请求，维持原判。本院另查明：根据天编办[2019]22号《关于部分事业单位更名的通知》，2019年9月19日天台县里石门水库灌区管理处更名为天台县里石门水库灌区服务中心。本院认为，再审申请人飞渡村委会不服天台县自规局颁发天台国用（2013）第0××9号国有土地使用证的行为提起本案诉讼，认为该颁证行为侵害了其集体土地所有权。根据1980年1月29日红旗渡槽仓库地基征用土地补偿款清单记载：“1、渡槽脚下、溪滩上下按50米规定；2、东至溪滩老大坝、南至横路，西至公路，北至奓园老路廊，此范围内全部处理完毕。”可见征收补偿的范围并非仅为飞渡村委会所称的渡槽脚下溪滩上下50米。该征用土地补偿款清单中加盖了飞渡村委会所在乡镇的公章，亦有原新楼自然村相关人员的签字确认，属双方协商后确认的事实。而1980年6月红旗渡槽仓库、管理房地基征用数清单中载明：“根据北干渠工程建设的需要，红旗渡槽指挥部住房、办公室、仓库、水泥予制坊、各种修配车间、管理房及渡槽上下五十米规划等征用新楼大队土地7.89亩，坐落在坝内公路边，东至溪滩防洪坝、南至横路、西至公路、北至奓园路廊。该征用总面积中，渡槽上下边应属渠线处理的计1.56亩，实际应征用是6.33亩。”天台国用（2013）第0××9号国有土地使用证中涉及的4304.4平方米土地四至为：“东邻道路，以自围墙外皮地面线为界；南邻道路，以自围墙外皮地面线为界；西邻道路，以自围墙外皮地面线为界；北邻竹林及道路，以自围墙外皮地面线为界”，该范围、面积与1980年征用范围、面积基本一致，且全部位于里石门水库服务中心建设围墙内，故案涉土地属于被征收的范围。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条可知，《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，经过一定补偿或安置劳动力的，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，属于国家所有。本案中飞渡村委会已领取了相应补偿款，里石门水库服务中心使用的案涉土地已属于国家所有。天台县自规局根据里石门水库服务中心的申请，将属于国家所有的土地依法划拨给里石门水库服务中心使用，符合相关规定。天台县自规局作出的土地登记行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。原一、二审判决驳回飞渡村委会的诉讼请求和上诉请求，并无不当。飞渡村委会的再审理由不能成立，其再审请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回天台县白鹤镇飞渡村村民委员会的再审申请。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年九月八日书记员  陈亦恒