安徽省潜山市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0824行初59号 原告：张耀清，男,1946年5月8日出生,汉族，农民，住安徽省宿松县。 委托诉讼代理人：米强，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王成国，北京市京师律师事务所实习律师。 被告：宿松县东北新城管理委员会，住所地安徽省宿松县宿松县华阳路与复兴路交叉口新城花园C20幢,统一社会信用代码12340826MB1185211U。 法定代表人:夏幼华,该管委会主任。 出庭负责人:徐武明。 委托诉讼代理人:何东华,安徽松圣律师事务所律师。 被告:宿松县东北新城龙井社区居民委员会,住所地安徽省宿松县孚玉镇孚玉中路。 法定代表人：齐方平，该居委会主任。 出庭负责人:杨铁军，该居委会总支委员。 第三人：张文香，女，1970年12月27日出生,汉族,住安徽省宿松县，系张耀清之女。 委托诉讼代理人：高文正，男，1967年10月4日出生，户籍地安徽省宿松县，系张文香丈夫。 原告张耀清与被告宿松县东北新城管理委员会（以下简称新城管委会）、宿松县东北新城龙井社区居民委员会（以下简称龙井居委会）行政协议一案，本院于2020年8月5日立案受理，依法追加张文香为第三人，向被告新城管委会、龙井居委会、第三人张文香送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年8月27日公开开庭进行了审理。原告张耀清及其委托诉讼代理人米强、王成国、被告新城管委会出庭负责人徐武明及其委托诉讼代理人何东华、被告龙井居委会出庭负责人杨铁军、第三人张文香及其委托诉讼代理人高文正到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张耀清与被告龙井居委会于2019年6月14日就张耀清在罗屋组购买的约400平方米的土地、其女张文香在此建了两间三层楼房的征地、拆迁安置补偿达成如下协议：1、对张耀清于2006年8月16日前所建房屋实行产权置换；2006年8月16日至2012年11月30日间所建房屋，只按评估价格予以补偿。2、张耀清购买的约400平方米的土地中办理国有土地划拨证面积为220平方米，其房屋（张文香）主体建在办证土地上，主体房屋三层面积为269.5平方米，按1.6容积率计算，占用土地面积为168.44平方米；其附房面积为41.72平方米，容积率按1.0计算，占地面积为41.72平方米。对已办理国有土地划拨证的面积扣除主体房屋占地面积后，剩余面积按国有出让土地评估价扣除40%的土地出让金结算，结算公式为，（已办理国有土地证载面积-主体房屋按1.6容积率占地面积）×土地评估价×（1-40%）。土地面积中集体土地面积按集体土地补偿标准征收。3、此协议等同于征迁协议，双方签字后立即生效。 原告张耀清诉称，原告系安徽省宿松县孚玉镇龙井街道(现为新城管委会龙井居委会)居民,在该处合法拥有土地和房屋。因宿松县人民政府推动东北新城建设,2019年将案涉土地和房屋纳入征收范围。在未告知征收公告、征收补偿方案、未获得原告同意和授权情况下,被告于2019年5月24日与案涉土地和房屋的非权利人张文香签署征地拆迁协议,并于2019年5月28日强行拆除该土地上部分房屋。后被告为迫使原告同意上述协议及同意剩余土地和房屋的征收,授意宿松县公安局松兹派出所于2019年6月14日传唤原告及家人到该派出所,在该派出所内签署协议。原告系上述土地和房屋的合法权利人,龙井居委会在新城管委会的委托下,未取得权利人同意和授权,自行与非权利人张文香签署拆迁协议,并以授意派出所传唤询问等方式,威逼、胁迫原告及亲属签署所诉《协议》,放弃其余土地和房屋的合法权益,严重违背了原告的真实意思表示。故具状起诉请求依法确认原告与被告于2019年6月14日签订的协议无效并予撤销，望判如所请。 被告新城管委会辩称，新城管委会不是适格被告。原告诉称协议无效缺乏事实依据与法律依据；张耀清并非案涉土地房屋的唯一产权人；派出所没有胁迫、威逼张耀清签订协议。请求依法驳回原告诉讼请求。 被告龙井居委会辩称，同意新城管委会答辩意见。 第三人张文香述称，张文香系张耀清女儿。张文香夫妇对案涉部分土地及房屋拥有合法权利。张文香与新城管委会及龙井居委会所签订的协议均是平等自愿的结果，真实有效，应予遵守。当初签订协议时未提土地容积率，协议中对案涉土地处理不合理。请求法院依法公正判决。 原告张耀清为支持其诉讼请求向本院提供如下证据：1、原告身份证，证明原告身份信息；2、原告房屋权属证明，证明原告合法拥有涉案房屋所有权和土地使用权，原告主体适格；3、原告房屋被强拆后照片，证明原告合法拥有的涉案房屋被强拆后现状；4、协议，证明2019年6月14日，原告被传唤至宿松县公安局松兹派出所被迫签订协议。 被告新城管委会、龙井居委会对原告张耀清提供的证据提出如下质证意见：证据1三性无异议。证据2真实性无异议，证明目的有异议，原告仅提供权属证明，未提交公证书及赠与合同，请求法院结合房屋权属证明、赠与合同及第三人张文香提供的相关证据来认定原告不是涉案土地唯一使用权人，原告亦不是房屋的所有权人，第三人张文香才是该房屋的所有权人。证据3真实性有异议，该照片不是原告房屋拆除后的现状，是第三人张文香家房屋拆除后的现状。证据4真实性无异议，但不同意其证明目的，不能证明松兹派出所采取了非法手段强迫原告签订协议。 第三人张文香对原告张耀清提供的证据提出如下质证意见：证据1无异议；证据2房屋权属证明有异议，一部分是我的两间三层楼房，后面打坏的少量的小屋是张耀清的；证据3房屋现状打坏的小部分是张耀清的，显示的主体房屋是我的；证据4我不是很清楚，故不发表质证意见。 被告新城管委会、龙井居委会为支持其辩称意见向本院提供如下证据：1、宿松县机构编制委员会松编字（2013）6号文件，证明新城管委会主要工作职责为依法受托开展宿松县东北新城规划控制区内征地拆迁、规划建设、工程管理、劳动就业、社会保障等管理服务工作。证明目的为新城管委会作为受托机关，不是适格被告。2、赠与合同、公证书，证明目的为，2007年3月，张耀清将松国有（2003）字第679号国有土地使用证中各73.4平方米的土地使用权赠与婚生子女张存刚、张文香，即张存刚、张文香各占73.4平方米；赠与合同已经过宿松县公证处公证。3、征迁协议、评估报告、结算单、领条等，证明赠与合同生效后，涉案房屋交由张文香管理使用，张耀清不再是涉案土地、房屋产权人。 原告张耀清对被告新城管委会、龙井居委会提供的证据提出如下质证意见：证据1真实性合法性认可，龙井居委会不是协议相对方的适格主体，龙井居委会没有受到其他部门委托。证据2物权的变动应以登记为标志，但是根据国有土地使用权证上的登记内容，该土地使用权人为张耀清，该证据仅能证明原告具有赠与的真实意思表示，但不能证明物权已发生变动，其与本案没有关联性。证据3的真实性、合法性和关联性均不予认可。因为该协议对原告房屋进行了处分，显属无权处分的无效行为。根据划拨土地使用权管理暂行办法第五条规定，未经市、县人民政府的土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。涉案土地是通过划拨方式取得的国有土地，是需要提供市、县人民政府土地管理部门批准同意的相关证据，才能办理赠与合同公证等相关手续，因此赠与合同也是无效的。被告提交的征迁协议、评估报告、结算单、领条，证明其上的被征迁人并非涉案房屋的所有权人；结算单中的分管领导签署意见的时间晚于征迁协议和领条的签字时间，说明有可能存在未批先征情况，其合法性不予认可。 第三人张文香对被告新城管委会、龙井居委会提供的证据提出如下质证意见：对被告的证据无异议，赠与合同、公证书都是客观真实合法有效的；但被告的对土地的处理方案不合理。 第三人张文香为支持其述称意见向本院提供了如下证据：1、第三人身份证、委托诉讼代理人身份证，证明身份信息；2、土地购买协议、土地分割公证书、房屋承建证明、供电下火交费户头证明，证明第三人张文香系涉案部分土地和房屋的合法权利人；3、原告及子女签字证明、拆迁协议，证明同新城管委会和龙井居委会签订的协议均为有效协议；4、2019年5月16日张文香与东北新城征迁指挥部签订的土地协议书，证明被告对土地处理不合理。 原告张耀清对第三人张文香提供的证据提出如下质证意见：证据1无异议；证据2关联性有异议，物权未变动，产权仍属原告；证据3与本案无关；证据4与本案没有关联性。 被告新城管委会、龙井居委会对第三人张文香提供的证据提出如下质证意见：证据1、2、3三性无异议；证据4真实性无异议，但与本案没有关联性。 对当事人无异议的证据本院予以采信并在卷佐证。对有争议的证据本院将结合在卷所有证据在本院认为部分进行综合分析认证。 经审理查明，1999年张文香丈夫高文正与龙井社区罗屋小组签订协议，流转罗屋小组司家嘴荒地280平方米作为宅基地，张耀清作为见证人在协议上签字，后张文香在此土地上建设楼房一栋。2003年经张耀清申请，宿松县政府向张耀清户核发松国有（2003）字第679号国有土地使用证，证载：土地使用者张耀清、座落孚玉镇龙井街道××、用途住宅、使用权类型划拨、使用权面积220平方米。2007年3月21日，张耀清分别将松国有（2003）字第679号国有土地使用证中各73.4平方米的土地使用权赠与婚生子女张存刚、张文香，即张文香取得该宗土地上73.4平方米土地使用权并于当日进行了公证。 因经济社会发展对建设用地的需要，2011年4月2日，宿松县人民政府以松政（2011）14号文件下发《关于印发宿松县征收集体土地管理暂行办法的通知》，决定在全县范围内征收集体土地。 宿松县机构编制委员会以松编字（2013）6号文件，于2013年根据省编办批复设立正科级事业单位新城管委会，主要职责为开展新城规划区内的征地拆迁、规划建设、工程管理、劳动就业等工作。 为推动东北新城建设,2013年12月6日，新城管委会制定《宿松县东北新城集体土地征迁补偿安置实施意见》。2014年4月27日，新城管委会与张文香签订《宿松县东北新城集体土地上房屋拆迁协议》，约定对张文香座落于龙井社区罗屋小组的房屋及附属物进行征迁。2019年5月16日、21日、22日，新城管委会均以“宿松县东北新城征迁工作指挥部”的名义与张文香分别签订《协议书》、《宿松县东北新城集体土地上房屋征迁补偿协议书》、《宿松县东北新城征迁安置协议书》，对张文香安置补偿进行约定，张文香据此取得房屋拆迁补偿款414214元及安置房等。后新城管委会组织有关人员拆除该土地上部分房屋，因张耀清、张存刚等人出面阻止，双方发生肢体冲突并报警，松兹派出所接警后立案并开展调查。2019年6月14日，松兹派出所再次传唤张存刚等人到所接受调查。龙井居委会工作人员与张耀清在该派出所办公场所协商并签订协议一份，对张耀清所涉房屋以及土地征迁补偿进行了约定。现张耀清以受胁迫、龙井居委会无资格为由具状起诉，请求判如所请。 另查，2019年12月24日，安徽省人民政府以皖政地（2019）1227号建设用地批复批准了“关于宿松县2019年度第9批次城镇建设用地的批复”。 本院认为，本案的争议焦点为：一、新城管委会和龙井居委会为被告，其主体是否适格。二、涉案协议是否属于无效协议且应予撤销。针对焦点一，在行政诉讼中，确定适格被告的依据应当是法定主体原则，即谁行为，谁为被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，从宿松县人民政府松政（2011）14号文件即《宿松县征收集体土地管理暂行办法》及新城管委会于2013年12月6日制定的《宿松县东北新城集体土地征迁补偿安置实施意见》等文件来看，这些文件确定的房屋征收部门是新城管委会。龙井居委会作为基层群众自治性组织，并非法律法规所规定的房屋征收补偿单位，其无权独立实施房屋征收补偿行为。但其接受有关行政单位的的委托，协助开展房屋征收补偿工作，并不违背法律法规规定。宿松县东北新城征迁安置补偿等工作，已由新城管委会制定征迁安置补偿方案并组织实施，其在开展辖区内房屋征收等工作时，龙井居委会参与、协助也是事实。张耀清与龙井居委会工作人员谈判并签订协议，说明其认可龙井居委会与新城管委会双方的委托关系，这一点在起诉状中也得到证实。新城管委会对龙井居委会代表自己签订协议的行为予以承认，应当认定龙井居委会与新城管委会之间构成委托关系。新城管委会委托龙井居委会与张耀清签订征迁协议，由此发生的纠纷应以委托的行政机关即新城管委会为被告。新城管委会以张耀清错列其和龙井居委会为被告，主体不适格，应当驳回张耀清起诉的答辩意见，于法无据，不予采纳。针对焦点二，1、涉案协议系东北新城征迁、建设过程中的房屋、土地拆迁补偿协议，具有行政行为的属性，应当符合行政法律、法规的相关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，新城管委会制定了东北新城征迁项目安置方案并负责具体组织实施，故应认定新城管委会是涉案项目的行政责任主体。涉案的协议虽系龙井居委会与张耀清签订，但协议的内容是按照宿松县人民政府、新城管委会制定的拆迁安置方案对拆迁张耀清、张文香等人的房屋、土地达成的安置补偿，目的是为推进和完成东北新城征迁、建设工作，具有明显的行政协议属性。因此，龙井居委会与张耀清签订涉案协议的行为应视为受新城管委会的行政委托实施的行为，其法律后果应由新城管委会承担。但行政权力可以委托，如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关或组织实施，尤其是需要以协商方式实施的拆迁补偿协议签订工作，涉及被征收、拆迁群众人数众多，如果全部由作为征收、拆迁主体单位签订，实践中可操作程度较低，且更不利于被征收、拆迁群众具体利益的维护，实践中，由当地乡镇人民政府、居委会、村委会、街道办等代表征收、拆迁主体单位与被征收、拆迁群众签订相关协议的情况也比较普遍。故，龙井居委会实际实施协议签订行为并不会导致涉案协议当然无效。2、张耀清提供的证据亦不能证明涉案协议存在重大明显违法之处，故涉案协议不属于《行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。3、涉案协议属于合同的一种，应当适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项规定,一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益的，合同无效；第五十四条第二款规定，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中，张耀清主张涉案协议系受胁迫而签订应予撤销，但并未提供撤销涉案协议事由及损害国家利益的相关证据，故张耀清要求撤销涉案协议的诉求亦不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款、第六十九条、第七十五条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款、第十条、第二十七条，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第二十五条之规定，判决如下： 驳回原告张耀清请求确认其与被告宿松县东北新城龙井社区居民委员会于2019年6月14日签订的协议无效并予撤销的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张耀清负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  徐 瑛 审 判 员  李政海 人民陪审员  王晓玲 二〇二〇年九月二十九日 法官助理陈建生 书记员张程晨 附：本案所适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第四条因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。 因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。 第十条被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。 原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。 对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。 第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。 《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》 第二十五条市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。 征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。