江苏省镇江市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏11行终138号 上诉人（原审原告）陶宏华，女，汉族，1965年4月7日生，住南京市玄武区。 被上诉人（原审被告）句容市茅山镇何庄村村民委员会。住所地：句容市茅山镇何庄村。 法定代表人杨天根，主任。 委托代理人刘桂生，江苏刘桂生律师事务所律师。 上诉人陶宏华因与被上诉人句容市茅山镇何庄村村民委员会（以下简称“何庄村委会”）行政管理其他行政行为一案，不服镇江市润州区人民法院（2019）苏1111行初147号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 上诉人陶宏华向原审法院诉称：1、被告召集的2018年8月28日、2019年7月18日召开村民代表大会。共有村民代表93人，但妇女代表仅有5人，未达到三分之一，违反法律规定。2、被告作出的决定公告1号“二、何庄村第一次村民代表大会通过了：《何庄乡村振兴总体规划》；整村空间整治、人居工程、土地入股合作社、《农村集体经营性产权制度改革》等方案”（以下简称“公告1号第二项”）违反《中华人民共和国村民组织法》等相关规定，属于越权无效。《何庄村土地股份合作社章程》没有法律依据，应确认无效。请求原审法院：1、确认被告2018年8月28日、2019年7月18日召集、召开的村民代表大会的村民代表组成违法；2、确认2018年8月28日被告作出的“公告1号第二项”越权无效（未生效）；3、确认2018年12月27日第一届社员（股东）代表大会讨论通过的《何庄村土地股份合作社章程》违法无效；4、被告承担诉讼费及相关费用。经原审法院释明，上诉人在原审中撤回第3项诉讼请求，坚持第1、2项诉讼请求。上诉人向原审法院确认其不是何庄村村民。 被上诉人何庄村委会在原审中辩称：一、被告召集的两次村民代表会议合法有效。村民代表是依法推选产生，何庄村现有土地承包权的农户共1099户，根据《村民委员会组织法》第二十五条第二款的规定，村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，共推选出93名村民代表。村民代表会议通过的相关决议已付诸实施。乡村振兴总体规划已经获得句容市人民政府批复同意，何庄村参与振兴村庄整理的1253户，已经签订并且履行协议1241户，被告依据村民代表会议决议实施的乡村振兴方案已经得到村民的认可。二、土地股份合作社章程是互助性经济组织社员依法制定的，系经济组织社员共同行为，不是村民代表会议行为。三、法律没有规定村民对村民代表会议决议不服的可以提出行政诉讼。村民代表会议是村民意思自治行为，不是行政管理行为。法律赋予村民申请人民法院撤销村民委员会或者村民委员会成员作出的决定，不是村民大会或者村民代表会议决议，且仅限于民事诉讼。法律对村民认为村民代表会议决定违法的救济途径作了明确规定，只能请求乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。故请求法院依法驳回原告的起诉。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第二十七条第三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第三十六条第一款规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。《江苏省实施办法》第十六条规定，村民会议的组成、召集和召开，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定执行。村民会议依照法律、法规规定选举、罢免村民委员会成员，并行使撤销或者变更村民代表会议不适当的决定、决议等职权。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表会议由村民委员会召集。村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。关于村民代表的组成是否违法，不属于法院行政案件的受案范围。原告所诉的“公告1号第二项”虽是由何庄村委会公布的，但“公告1号第二项”所载系何庄村村民代表会议的会议内容，而非被告作出的决定，“公告1号第二项”是村民行使自治权，实现自我管理和民主决策的行为，不属于村委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，亦不属于行政诉讼受案范围。原告不是何庄村村民，也不具有提起诉讼的主体资格。因此，原告提起本案之诉，不符合法定起诉条件，依法应不予立案。鉴于本案已经立案，依法应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回原告陶宏华的起诉。案件受理费50元，退还原告陶宏华。 上诉人陶宏华上诉称：被上诉人召集的2018年8月28日、2019年7月18日召开村民代表大会，违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条的规定。上诉人对何庄村委会的行政诉讼符合受理条件，属于行政诉讼的受案范围。发布的公告是何庄村委会盖章发出的，不是村民代表的决议，“公告1号第二项”违反《中华人民共和国村民组织法》等相关规定，属于越权无效，该行为从性质上属于被上诉人在法律、法规、规章的授权下作出的行为，属于履行行政管理职责的行为。综上，被上诉人的决定侵害了上诉人的权利，请求：1、撤销镇江市润州区人民法院（2019）苏1111行初147号的裁定；2、请求二审法院直接审理。 被上诉人何庄村委会答辩称：一、被上诉人于2018年8月28日召开村民代表会议，村民代表表决通过了《何庄乡村振兴总体规划》、《整村空间整治、人居工程方案》、土地入股合作社、《农村集体经营性产权制度改革》等方案，被上诉人将村民代表会议表决结果对外公告。该行为虽然是以被上诉人的名义发布的，但实质属于村民自治行为，不属于村委会依据法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为，不属于行政诉讼的受案范围，不符合起诉条件。二、上诉人不是何庄村村民，不具有原告的主体资格。村民代表会议作出的决议对村民具有约束力，而上诉人不是何庄村村民，无权对村民代表会议提出质疑，更无权要求撤销。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求依法维持一审裁定，驳回上诉人的上诉。 上诉人陶宏华提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。本案中，上诉人请求确认被上诉人2018年8月28日、2019年7月18日召集、召开的村民代表大会的村民代表组成违法，该请求事项不属于行政诉讼的受案范围。上诉人请求确认被上诉人作出的“公告1号第二项”越权无效，尽管上述公告系由何庄村委会公布，但其内容实为何庄村村民代表会议的会议内容，是村民行使自治权，实行自我管理、民主决策的行为，而非被上诉人作出的决定，不属于村委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，亦不属于行政诉讼受案范围。另，上诉人并非何庄村村民，不具有提起诉讼的主体资格。因此，上诉人提起本案一审诉讼不符合行政诉讼起诉条件，依法应不予立案。鉴于已经立案，一审裁定驳回其起诉，并无不当。综上，上诉人的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 岳益民 审 判 员 曹 英 审 判 员 陈小娟 二〇二〇年九月二十九日 法官助理 汤 鸿 书 记 员 肖梦婕