安徽省淮北市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖06行终82号 上诉人（一审被告）淮北市相山区任圩街道办事处，住所地安徽省淮北市相山区万达广场对面。统一社会信用代码11340603667944149F。 负责人张明，该办事处主任。 行政机关出庭负责人，郑杰，该办事处副主任。 委托代理人张明申，安徽亚星律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）淮北市相山区江南印象饭店，个体工商户，住所地安徽省淮北市相山区中央花城12栋。统一社会信用代码92340603MA2NXH737K。 经营者张来宾，男，1987年10月3日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。 委托代理人钱峰，安徽律诚律师事务所律师。 一审被告淮北市相山区城市管理局，住所地安徽省淮北市相山区南湖路与梅苑路交叉处。统一社会信用代码11340603560678370P。 负责人黄思华，该局局长。 行政机关出庭负责人万福威，该局副局长。 委托代理人马福申，该局法制办主任。 委托代理人陈允节，安徽淮信律师事务所律师。 上诉人淮北市相山区任圩街道办事处（以下简称任圩街道办）因淮北市相山区江南印象饭店（以下简称江南印象饭店）诉其与淮北市相山区城市管理局（以下简称相山区城管局）房屋强制拆除一案，不服安徽省濉溪县人民法院（2020）皖0621行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案。上诉人任圩街道办的副职负责人郑杰及委托代理人张明申，被上诉人江南印象饭店的经营者张来宾及委托代理人钱峰，一审被告相山区城管局的副职负责人万福威及委托代理人马福申、陈允节到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 江南印象饭店向一审法院诉称，2009年，张来宾在其承包的农用地上建设“淮北市相山区宾志养殖场”，养殖场停止经营后，又于2015年6月24日依法设立淮北市相山区江南印象饭店。2018年1月，淮北市国土资源局以该饭店没有经过批准建设为由，认定属违建。2019年1月，任圩街道办在没有依法告知原告的情况下，组织、协调相山区城管局共同违法将饭店拆除，店内全部物品被损坏，该行为给原告造成惨重的经济损失，为此请求依法确认二被告的行政强制拆迁行为违法。 一审法院审理查明，2014年，张来宾在未取得合法用地手续的情况下即建设江南印象饭店。2018年1月30日，淮北市国土资源局对张来宾的上述行为作出了淮国土资罚字[2018]2002号《行政处罚决定书》（以下简称《2002号处罚决定》）,决定处罚:1.责令退还非法占用的3.73亩土地；2.没收在非法占用的土地上新建的建筑物2489平方米;3.处以罚款12445元整。张来宾未申请复议亦未提起诉讼。2019年1月6日，任圩街道办将处罚决定中所认定的“在非法占用的土地上新建的建筑物2489平方米”予以拆除。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，淮北市国土资源局对江南印象饭店经营者张来宾作出行政处罚决定，对所占土地责令退还，对涉案建筑物2489㎡予以没收。该处罚决定虽已发生法律效力，但如因江南印象饭店经营者未就上述内容主动执行，该处罚决定需依据相关规定强制执行。在强制执行的过程中，强制执行的主体是否符合法律规定，强制执行的程序和手段是否合法，是否对江南印象饭店的合法财产造成不应有的损害，均与江南印象饭店具有利害关系。故，江南印象饭店具有本案原告的主体资格。任圩街道办辩称案涉建筑物已被没收、江南印象饭店无权主张权利，理由不成立，本院不予支持。 相山区城管局陈述其并未实施案涉行政行为，且江南印象饭店所举证据亦不能证明相山区城管局实施了强制拆除行为。任圩街道办自认实施了强制拆除案涉建筑物的行为。据此，应认定实施强拆涉案建筑物行为的是任圩街道办，相山区城管局不是本案适格被告。 淮北市国土资源局对江南印象饭店经营者张来宾作出《2002号处罚决定》生效后，如经营者未就处罚内容主动执行，淮北市国土资源局应依法向法院申请强制执行。经法院对处罚决定的合法性审查后，如裁定准许强制执行，案涉建筑物所在地的区（县）政府才可以组织实施拆除。而任圩街道办在未获得法院准许强制执行裁定，亦未经区政府组织的情况下,直接对涉案建筑物实施了强制拆除行为,且拆除前亦未按照行政强制法的规定进行催告、公告等。可见，任圩街道办所实施的强制拆除行为超越职权且程序违法,该行为既不符合依法行政原则,也不符合保障建筑物所有人合法权益的理念。因该强制拆除行为系事实行为，无可撤销内容,应依法确认该强拆行为违法。故，一审法院对江南印象饭店要求确认任圩街道办强拆案涉建筑物行为违法的诉讼请求，予以支持。对于任圩街道办以案涉拆除行为是按照上级政府统一安排部署，该行政行为合法的抗辩意见，因缺乏事实和法律依据，依法不予采纳。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决:1、确认任圩街道办于2019年1月6日强制拆除江南印象饭店涉案建筑物的行政行为违法;2、驳回江南印象饭店的其他诉讼请求。 任圩街道办上诉称，2018年11月27日，张来宾将江南印象饭店经营场所变更为相山区相南街道中央区城北区，江南印象饭店与本案拆除的长山中路跃进河南岸的饭店忆经不是同一主体，上诉人与本案被诉行政为没有法律关系，不具备原告主体资格。任圩街道办是执行上级“整治大棚房”的命令，拆除已经没收的违法建筑，该行为不违法。一审认定事实错误，请求撤销一审判决，发回重审或驳回江南印象饭店的诉求。 江南印象饭店的经营者张来宾答辩称，江南印象饭店虽未履行建设报批手续，但并非是违法占地。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。 一审被告相山区城管局陈述称，一审判决认定其不是适格的被告，驳回江南印象饭店对其的起诉正确。其他意见同任圩街道办意见一致。 江南饭店向一审法院提交了以下证据： 1.江南印象饭店营业执照，证明江南印象饭店于2015年6月24日设立，该饭店坐落于淮北市相山区××镇长山中路××河南岸，在被告行政管辖辖区内。 2.淮国土资罚字[2018]2002号《行政处罚决定书》（简称《2002号处罚决定》），证明淮北市国土资源局作出该处罚决定后，任圩街道办据此所实施的强拆行为是违法的。 任圩街道办向一审法院提交了以下证据： 1.相农[2019]5号文件，证明拆除非法占用的土地上新建的建筑物的行为合法的规范性文件依据；政府清理“大棚房”目的是坚决遏制农地非农化乱象。 2.淮国土资监听字[2018]2002号《国土资源行政处罚听证告知书》，证明原告经营者占用案涉土地3.73亩建设江南印象饭店的行为，属非法占地行为，拟被处罚：（1）责令退还非法占用的3.73亩土地；（2）没收在非法占用的土地上新建的建筑物2489平方米；（3）处以罚款12445元。政府已没收在非法占用的土地上新建的建筑物2489㎡，江南印象饭店对该建筑物已无所有权，不具备原告主体资格。按照上级政府统一安排、部署，下级行政机关拆除行为合法。 3.关于“江南印象”饭店违建问题的调查核实情况，证明：1、原告经营者申办营业执照的证明材料违法；2、原告经营者在非法占用的土地上新建的建筑物2489㎡，已由财政局没收；3、行政处罚中责令退还非法占用的3.73亩土地及罚款12445元，已申请法院强制执行；3、按照上级政府统一安排、部署，下级行政机关拆除行为合法。 上述证据材料均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，结合一审判决及当事人的上诉、答辩情况，本案二审争议焦点是：1、江南印象饭店是否具有本案原告主体资格？2、任圩街道办将涉建筑物作为“大棚房”予以拆除的行为是否合法？ 关于争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，任圩街道办未举证证明，其在拆除前案涉建筑物时，江南印象饭店经营者张来宾已将被没收的建筑物（江南印象饭店经营用房）内物品腾空。江南印象饭店主张任圩街道办的拆除案涉建筑物的行为造成了相应室内物品的损失，在此情况下，拆除行为对江南印象饭店的室内合法财产造成损害，故江南印象饭店作为有字号的个体工商户，具有本案原告主体资格，属于上述法条规定的与被诉强制拆除房屋行政有利害关系的其他组织。任圩街道办关于江南印象饭店与本案被诉行政行为无法律关系，不具有本案原告主体资格的上诉理由，缺少事实和法律依据。 关于争议焦点二，“大棚房”是占用耕地建设非农业设施，改变土地性质和用途，属于违法建设。对于违法建设的强制拆除，行政机关应遵循行政强制法的相关规定。本案中，张来宾非法占地建设江南印象饭店的行为，已经淮北市国土资源局（现为淮北市自然资源和规划局）查处，并决定没收案涉建筑物。如江南印象饭经营者张来宾未履行行政决定，将江南印象饭店腾空并移交案涉建筑物，相关行政机关应依据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定申请人民法院强制执行。本案无证据证明张来宾在任圩街道办在拆除案涉及建筑物之前，已自行将江南印象饭店内物品搬空；或相关行政机关已申请人民法院强制江南印象饭店将室物品腾空并移交案涉建筑物。在此情形下，即使任圩街道办系按上级要求将案涉违法建筑物作为“大棚房”予以拆除，也应当在强制拆除前依法履行通知、催告等程序，并在实施拆除过程中将江南印象饭店室内的合法财物予以搬出并登记造册、保管等。对此，任圩街道办均未向法院举证据相关证据予以证明，故一审法院认定任圩街道办作出的强制拆除行为超越职权且违反法定程序并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人任圩街道办的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人淮北市相山区任圩街道办事处负担。 本裁定为终审判决。 审判长  黄永广 审判员  郑 慧 审判员  侯 丽 二〇二〇年九月二十七日 书记员  马嵘璟 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案作，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;