浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终521号 上诉人（原审原告）陈冬仙，女，1971年2月18日出生，汉族，住杭州市余杭区。 被上诉人（原审被告）杭州市公安局余杭区分局，住所地杭州市余杭区南苑街道人民大道360号。 法定代表人王建平，局长。 委托代理人朱平，该局工作人员。 上诉人陈冬仙因不履行法定职责一案，不服杭州市余杭区人民法院（2019）浙0110行初169号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 陈冬仙认为杭州市公安局余杭区分局（以下简称余杭公安分局）对陈冬仙于2019年5月28日提出的“肖红盗窃陈冬仙补偿款52万元”的报案未履行出具报案回执、是否立案书面通知书法定职责的行为违法，诉至法院，请求：一、依法确认余杭公安分局对陈冬仙于2019年5月28日提出的“肖红盗窃陈冬仙补偿款52万元”的报案未履行出具报案回执、是否立案书面通知书法定职责的行为违法；二、责令余杭公安分局对陈冬仙于2019年5月28日提出的“肖红盗窃陈冬仙补偿款52万元”的报案进行处理；三、诉讼费用由余杭公安分局承担。 原审法院经审理查明，2019年5月28日，陈冬仙到余杭公安分局下属的余杭派出所报警，称杭州西溪山庄房地产开发有限公司支付给陈冬仙的52万元拆迁款中的42万元被肖红盗走，要求处理。余杭派出所经初步审查后认为，杭州西溪山庄房地产开发有限公司的经办人肖红于2007年7月20日将52万元补偿款以陈冬仙名义存入建设银行，后立即取出并根据陈冬仙的要求分配给陈冬仙及其亲属，不存在盗窃的事实。杭州西溪山庄房地产开发有限公司未支付拆迁补偿款已向余杭区人民法院提起民事诉讼。陈冬仙与杭州西溪山庄房地产开发有限公司之间的争议系拆迁补偿款是否已经支付的问题，属民事纠纷，且人民法院已经受理，不属于公安机关管辖，余杭派出所于当日依法告知陈冬仙：不予受理。2019年7月，陈冬仙就上述事项向余杭公安分局报案，要求余杭公安分局对西溪山庄房地产开发有限公司工作人员肖红私自侵吞陈冬仙补偿款的违法行为进行调查处理。余杭公安分局对其报案事项进行核查发现，杭州西溪山庄房地产开发有限公司于2007年4月25日与陈冬仙签订了拆迁协议书，拆迁补偿总金额为52万元。2007年7月20日，杭州西溪山庄房地产开发有限公司将给陈冬仙的拆迁补偿款52万元以陈冬仙名义存入建设银行，并于当日由经办人肖红取出。后根据双方的口头约定，以定期存单形式给陈冬仙及亲属进行分配，其中陈冬仙父母15万元，陈冬仙姐姐10万元，陈冬仙本人12万元，预留的15万元于2015年8月26日支付给陈冬仙本人。陈冬仙亦出具书面承诺书称补偿款已全部领取。不存在陈冬仙控告的盗窃行为。陈冬仙与杭州西溪山庄房地产开发有限公司之间关于拆迁补偿款的纠纷明显属于民事纠纷。因此，陈冬仙报案事项属民事纠纷，不属于余杭公安分局管辖。余杭公安分局告知陈冬仙，对其报警不予受理。 原审法院另查明，2018年10月25日，陈冬仙就其与杭州西溪山庄房地产开发有限公司、杭州市余杭区余杭街道沈家店社区居民委员会房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案诉至法院，案号为（2018）浙0110民初18408号。诉讼请求为：一、判令杭州西溪山庄房地产开发有限公司赔付损失人民币726万元；二、判令杭州西溪山庄房地产开发有限公司支付陈冬仙（拆迁协议书）30万元和补充协议12万元，合计42万元及其对应利息；三、判令被告支付陈冬仙户内4人过渡费。四、要求被告支付鉴定相关费用6000元。 原审法院认为，《中华人民共和国刑事诉讼法》第八条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。第一百一十条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议”。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十条规定：“县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他国家机关移送的案件，应当及时受理并按照规定进行网上接报案登记。对重复报案、案件正在办理或者已经办结的，应当向报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人作出解释，不再登记。”第六十一条规定：“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（一）对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人；（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。在日常执法执勤中发现的违法行为，适用前款规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为……”。本案中，陈冬仙在报案之前已就其与杭州西溪山庄房地产开发有限公司之间房屋拆迁补偿安置纠纷提起诉讼，且陈冬仙的诉讼请求包括判令杭州西溪山庄房地产开发有限公司支付陈冬仙（拆迁协议书）30万元和补充协议12万元，合计42万元。之后，陈冬仙又先后以该42万元被盗窃为由向余杭派出所、余杭公安分局报案。余杭派出所经审查后认为，不存在陈冬仙所称的盗窃事实，陈冬仙已就杭州西溪山庄房地产开发有限公司未支付该拆迁补偿款向法院提起民事诉讼，陈冬仙所称的拆迁补偿款是否支付属民事纠纷，故于当日告知陈冬仙不予受理。余杭公安分局在接到陈冬仙的报案后经核查认为，陈冬仙已出具承诺书承诺“补偿款已全部领取”，陈冬仙与杭州西溪山庄房地产开发有限公司之间关于拆迁补偿款的纠纷明显属于民事纠纷，陈冬仙报案事项不属于余杭公安分局管辖并将该情况告知陈冬仙。余杭公安分局的行为符合《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条的规定。陈冬仙在庭审中亦再次确认诉称的“肖红盗窃其42万元补偿款”属犯罪行为，其要求公安机关追究刑事责任。故余杭公安分局是否出具报案回执、立案书面通知书，不属人民法院行政诉讼受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回陈冬仙的起诉。本案案件受理费50元，予以退还。 上诉人陈冬仙不服原审裁定，向本院上诉称，因上诉人在其他拆迁补偿合同纠纷案件中得知上诉人的拆迁补偿款被违法嫌疑人盗窃，之后上诉人依法向被上诉人进行报案，但是被上诉人没有依法履行法定职责，既没有查处上诉人举报的违法行为，也没有依法对上诉人作出答复，严重侵害了上诉人的合法权益。上诉人认为，杭州市余杭区人民法院作出的裁定认定事实、适用证据和适用法律均存在根本错误，剥夺了上诉人的诉讼权利。第一，《治安管理处罚法》第四十九条规定：“盗窃公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款”。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条规定：“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：(一)对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人”。上诉人针对不法分子实施的盗窃财物违法行为向被上诉人报案，该报案事项属于公安机关的治安受案范围，属于治安管理处罚的违法行为，所以被上诉人依法应当调查处理，应当制作受案登记表和受案回执，但被上诉人对上诉人的涉案报案事项却拒不依法调查处理，拒不制作受案登记表和受案回执，而是将案涉违反《治安管理处罚法》的违法行为歪曲为不属于公安机关的职责范围，被上诉人如此乱作为明显是没有依法履行法定职责，这明显存在根本错误，明显存在根本违法，原审法院不依法认定被上诉人的违法行为，原审法院明显系故意认定案件事实错误，故意适用证据错误，故意适用法律错误。第二，公安机关既是行政机关，也是执法机关，其职能当然包括刑事执法，具有行政执法和刑事执法的双重性质，但是让上诉人作为一个普通老百姓去辨别公安机关去履行刑事司法执法还是行政执法实在是强人所难。上诉人去报案，至于被举报人违反了《治安管理处罚法》还是《刑法》，应该由接收案件的被上诉人来甄别，被上诉人应该先履行公安行政执法职能来调查核实后再决定是不是转为执行公安刑事司法职能，被上诉人不能不依法履职，不能不依法处理上诉人的报案。退一步讲，即使被上诉人将上诉人报案的不法分子实施的违法行为的违法事项认为不属于公安机关职责范围，那么上诉人对被上诉人如此做法已经明确提出异议，那么被上诉人应当作出《书面告知书》告知上诉人，本案中，被上诉人没有作出《书面告知单》，明显违反《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条之规定，仍然属于严重违法，原审法院不依法给予认定明显是故意认定案件事实错误，适用法律错误。第三，上诉人提起涉案行政诉讼针对的是被上诉人不依法履行法定职责的行政不作为，而不是刑事司法行为，原审法院认定“杭州市公安局余杭区分局是否出具报案回执、立案书面通知书，不属于行政诉讼受案范围”明显是属于认定案件事实根本错误，剥夺上诉人的诉讼权利。第四，《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》明确规定，“对于群众报案、控告、举报、扭送，违法犯罪嫌疑人投案，以及上级机关交办案件或者其他机关移送的案件，属于公安机关管辖的，各办案警种、部门都必须接受并依照有关规定办理，不得推诿。”“群众上门报案的，应当当场进行接报案登记，当场接受证据材料，当场出具接报案回执并告知查询案件进展情况的方式和途径。”上诉人早在2019年5月就向被上诉人提交了书面的报案申请书，也向上级公安机关提交了反映情况的书面报案材料。2019年9月24日，杭州市公安局余杭区分局作出不受理信访事项告知书，将上诉人材料转到余杭派出所。上诉人认为，根据《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》的上述规定，被上诉人应当依法对上诉人的报案进行登记，并出具报案回执，原审法院不依法给予认定明显是故意认定案件事实错误，适用法律错误。第五，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，这分明是在剥夺上诉人的行政诉讼权利，使上诉人完全丧失行政诉讼这一权利救济程序，完全背离了“有权利必有救济”的这一最基本的法理。2007年4月25日上诉人与杭州西溪房产公司(以下简称房产)签订两份合同，拆迁款是52万元，2007年7月17日肖红冒充上诉人偷开立上诉人的账户2007年7月20日将52万元的拆迁款盗窃(该52万元拆迁款肖红盗窃凭证是2019年4月28日通过法院才拿到)。根据刑事法律规范，肖红盗窃52万元已经构成数额特别巨大的犯罪标准。为此上诉人于2019年5月28日到余杭派出所报案。余杭派出所不收材料，不受理，更没有回执给我。上诉人于2019年6月21日和2019年7月12日两次邮寄给余杭区公安分局，2019年8月1日到余杭派出所做笔录，都没有给回执。上诉人于2019年9月19日向浙江省公安厅举报，省公安厅明确表态：不管什么情况都必须给回执。2019年11月1日，余杭区人民检察院回复：你向本院控告，反映你52万元拆迁款被肖红盗窃，公安机关未给与报案回执等信访事项，经查：该案公安机关正在处理。被上诉人应给回执。综上，请求：一、依法撤销杭州市余杭区人民法院作出的(2019)浙0110行初169号行政裁定书；二、判令杭州市余杭区人民法院依法对本案进行实体审理并作出公正的判决。 被上诉人余杭公安分局答辩称，一、上诉人起诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”上诉人以自己存款单中42万元拆迁款被他人盗走，向答辩人下属余杭派出所报案，要求公安机关追究他人的刑事责任，并要求公安机关对其报案出具是否立案的法律文书，属公安机关依据《中华人民共和国刑事诉讼法》的授权履行的刑事司法职责，不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、上诉人报警事项属民事纠纷，不属于公安机关管辖。2019年5月28日，上诉人到答辩人下属余杭派出所报警，称其在起诉杭州西溪山庄房地产开发有限公司提交法院的证据中，发现西溪房产公司给其的52万元拆迁款中的42万元被肖红盗走，要求处理。余杭派出所经审查后认为，不存在上诉人所称的盗窃事实，上诉人已就杭州西溪山庄房地产开发有限公司未支付该拆迁补偿款向人民法院提起民事诉讼，上诉人所称的拆迁补偿款是否支付属民事纠纷，故余杭派出所于当日告知不予受理。而且，上诉人也曾出具承诺书承诺“补偿款已全部领取”。上诉人与杭州西溪山庄房地产开发有限公司之间关于拆迁补偿款是否支付的纠纷明显属于民事纠纷，上诉人报案事项不属于被上诉人管辖范围，被上诉人已告知上诉人。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(一)项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公民、法人或者其他组织对公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；……”本案中，上诉人陈冬仙在报案材料及起诉状中载明其认为“肖红盗窃其42万元补偿款”属犯罪行为，并在一审庭审中进一步明确其提出报案系要求公安机关追究肖红的刑事责任，即上诉人向被上诉人余杭公安分局提出报案，实质系要求被上诉人依据相关刑事办案规定对其报案事项出具回执并予以刑事立案受理。该刑事报案事项并非公安机关履行行政管理职责的范畴，故上诉人以公安机关未对该刑事报案事项作出处理为由提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院裁定驳回其起诉，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 鲍常兰 审 判 员 李 洵 审 判 员 唐莹祺 二〇二〇年九月四日 法官助理 莫雪飞 书 记 员 郑 漩 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。