大连市普兰店区人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽0214行初70号原告：高喜，男，1963年11月9日出生，汉族，农民，住辽宁省庄河市。委托诉讼代理人：聂丽芳、张懿丹，均系北京市京师律师事务所律师。被告：庄河市人民政府，所在地庄河市世纪大街一段，统一社会信用代码：11210283001652369W。法定代表人：谢德洋，系该市市长。委托诉讼代理人：郝修鹏，男，系庄河市司法局工作人员，住大连市甘井子区。被告：庄河市交通运输局，所在地庄河市世纪广场1号，统一社会信用代码：11210283001652545R。法定代表人：冯冲，系该局局长。委托诉讼代理人：王飞，系辽宁展恒律师事务所律师。原告高喜诉被告庄河市人民政府、庄河市交通运输局为政府信息公开一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1、撤销庄河市人民政府2020年7月24日作出的庄政行复字[2020]第6号行政复议决定书；2、撤销庄河市交通运输局2020年4月17日作出的部分政府信息公开申请告知书（庄交公开[2020]第1号），并责令庄河市交通运输局重新答复；3、本案诉讼费由二被告承担。事实与理由：原告于2019年12月8日向被告庄河市交通运输局邮寄了政府信息公开申请表及相关材料，申请公开与2019年所修的“前张桥至贾沟屯道路”建设项目相关的立项批复文件及申报材料等具体的信息公开项目被告庄河市交通运输局于2019年12月10日签收，但未按照《政府信息公开条例》第33条的规定，在20个工作人内予以答复。原告遂邮寄了行政复议申请书，申请行政复议，2020年1月22日，被告庄河市人民政府受理行政复议。2020年3月20日，庄河市人民政府作出行政复议决定：责令被告庄河市交通运输局自收到复议决定书之日起20个工作日内对原告的政府信息公开申请予以答复。2020年4月17日，被告庄河市交通运输局作出部分政府信息公开申请告知书（庄交公开[2020]第1号），后送达原告。但被告庄河市交通运输局作出的部分政府信息公开申请告知书（庄交公开[2020]第1号）仅公开了申请公开项目的“立项批复”未公开该项的申报材料。原告遂向庄河市人民政府申请行政复议庄河市人民政府于2020年7月24日作出庄政行复字[2020]第6号行政复议决定书，维持了庄河市交通运输局2020年4月17日作出的部分政府信息公开申请告知书（庄交公开[2020]第1号）。原告认为，庄河市人民政府作出的庄政行复字[2020]第6号行政复议决定认定事实不清，法律适用错误，依法应予撤销，具体理由如下：第一，庄河市人民政府庄政行复字[2020]第6号行政复议决定认定“前张桥至贾沟屯道路”项目立项申报材料的制作机关是大连市交通运输局与事实不符，庄河市交通局具有信息公开的法定职责。第二，庄河市人民政府庄政行复字[2020]第6号行政复议决定认定“前张桥至贾沟屯道路”项目立项申报材料不属于信息公开范围，适用法律错误。综上，为维护自身合法权益，原告特依据《行政诉讼法》等相关法律规定提起诉讼，望判如所请。被告庄河市交通运输局辩称，不同意原告的诉讼请求，理由如下：一、原告高喜政府信息公开申请谋取不当利益，构成获取政府信息权利的滥用。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第一条规定，“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”因此保障社会公众获取政府信息的知情权是《政府信息公开条例》的最主要的立法目的之一。而有关“依法获取政府信息的规定，表明申请获取政府信息也必须在现行法律框架内行使，应当按照法律条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。本案中，原告高喜就相同或类似的信息分别向大连市交通运输局、庄河市人民政府、庄河市自然资源局、庄河市交通局等多个行政机关申请获取（据初步掌握情况统计，高喜在2019年11月至2020年1月仅两个月期间，提出政府信息公开申请14次，多次申请为向同一机关或不同机关的重复申请），并针对获取信息所涉事项向省、市、区多个部门和机关进行投诉、举报，其申请政府信息和投诉、举报的频次、数量已超过正常公民行使公众知情权的范畴。原告实质是通过政府信息公开申请投诉及举报等行为给政府及相关职能部门施压，来要求政府对其违法建筑物进行拆迁补偿以谋取不当利益，已构成获取政府信息权利的滥用。二、原告高喜与申请的信息没有利害关系，不具有原告主体资格。行政诉讼和行政复议是两个并行的法律救济制度。对公民、法人和其他组织而言，行政诉讼和行政复议都有对其合法权益保护的救济功能但两者有着区别，行政复议是行政机关内部的监督制度，行政诉讼是司法机关行政行为的最终评判和解决，也被称作“司法最终救济”原则。当事人提起行政诉讼应符合法定的起诉条件，法院在行政诉讼案件审理过程中，也应首先进行程序审查，优先判断原告资格、受案范围等问题。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“有利害关系”是指被诉行政行为有可能对原告的合法权益造成区别于其他人的、特别的不利影响或者侵害。如果被诉行政行为根本不可能对起诉人的合法权益造成区别于其他人的特别损害或不利影响，起诉人不具有原告资格。政府信息公开案件中，起诉人如果不能初步证明与申请的政府信息有利害关系，行政机关无论是否公开相关政府信息或者以何种方式公开，其知情权与其他公民并无实质区别，被诉政府信息公开行为对其知情权并不会造成区别于其他人的特别损害或不利影响。因此，政府信息公开案件中，起诉人与被申请的政府信息没有利害关系的不具有原告资格。同时，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。起诉人应当举证初步证明其与申请的政府信息有利害关系。本案中，原告高喜申请获取的2019年所修的“前张桥至贾沟屯道路”建设项目相关的立项批复文件及申报材料，与原告没有法律和事实上的利害关系，原告亦未证明其与申请获取的信息有利害关系，故不具有本案原告主体资格。三、被告庄河市交通运输局作出案涉行政行为事实认定清楚，行政程序合法、正当，法律适用准确。（一）答辩人具有作出案涉行政行为的职权《政府信息公开条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的以一定形式记录、保存的信息”第十条第一款规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”本案中，原告高喜申请公开2019年所修的“前张桥至贾沟屯道路”建设项目相关的立项批复文件及申报材料。被告庄河交通局作为庄河行政区域的交通运输行政主管部门，具有受理和处理高喜政府信息公开申请的职权。（二）答辩人作出案涉行政行为事实依据充分、法律适用准确具体到本案，原告高喜申请公开“2019年所修的‘前张桥至贾沟屯道路’建设项目相关的立项批复文件及申报材料”，包括立项批复文件和申报材料两部分。经答辩人核查，2019年大连市交通运输局向大连市发展和改革委员会报送《大连市交通运输局关于包括2019年农村公路网建设工程实施方案的函》（大交发[2019]110号）及相关材料，2019年5月10日大连市发展和改革委员会向大连市交通运输局作出《关于2019年大连市农村公路网建设工程项目实施方案的函》（大交发[2019]110号）及相关材料，2019年5月10日大连市发展和改革委员会向大连市交通运输局作出《关于2019年大连市农村公路网建设工程项目实施方案的批复》（大发改审批字[2019]40号），该批复涉及批准建设的项目包括“前张桥至贾沟屯道路”项目，且该批复文件为答辩人掌握和保存的信息，故决定依法向原告高喜予以公开。关于原告高喜要求答辩人公开“立项申报材料”问题。答辩人认为，一方面，根据《政府信息公开条例》第十条第一款“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开”之规定，高喜申请公开的“前张桥至贾沟屯道路”项目立项批复文件，即大连市发展和改革委员会作出的《关于2019年大连市农村公路网建设工程项目实施方案的批复》（大发改审批字[2019]40号）中明确记载，该批复是针对《大连市交通运输局关于报批2019年农村公路网建设工程实施方案的函》（大交发[2019]110号）及相关材料作出的，故大连市交通运输局系“前张桥至贾沟屯道路”项目立项申报材料的制作机关，该政府信息应由制作机关负责公开。另一方面，具体到“前张桥至贾沟屯道路”项目立项建设问题，答辩人曾于2018年10月向大连市交通运输局提交《庄河市交通局关于2019年普通公路建设计划的报告》（以下简称《报告》），该《报告》载明，“现将庄河市2019年公路建设计划编制上报，恳请大连市交通局予以安排”，《报告》附件材料包括庄河市2028年普通公路计划执行情况及2019年普通公路建设计划、2019年庄河市普通公路建设计划表大连市交通运输局结合庄河交通局提交了《报告》材料，制作形成了向大连市发展和改革委员会报送的包括“前张桥至贾沟屯道路”项目内的立项申报材料从《报告》内容来看，庄河交通局作为下级行政机关，既有向上级行政机关的“报告”行为，也有向上级机关的“请示”行为，大连市交通运输局根据庄河交通局的报告和请示形成独立的决策意志，进而向大连市发展和改革委员会提交立项申报材料。大连市发展和改革委员会作出的立项批复，是对大连市交通运输局申报行为的批复，并非针对庄河交通局的《报告》行为而言。《党政机关公文处理工作条例》中规定，报告适用于向上级机关汇报工作、反映情况、答复上级机关的询问，请示适用于向上级机关请求指示、批准，以取得上级部门的指导，系上下级机关内部工作联系公务文书。故报告和请示均为内部、过程性信息。《政府信息公开条例》第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条规定，“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”如前所述，高喜提及的答辩人向大连市交通运输局报送的《报告》，从文件名称和内容均可看出该《报告》是庄河交通局就有关工作事宜向上级机关提交的汇报工作和请求指示、批准的公务文书，文书中涉及的庄河市2018年普通公路计划执行情况与高喜申请公开事项无关，涉及的请示内容2019年普通公路建设计划，尚需大连市交通运输局予以肯定，而大连市交通运输局向大连市发展和改革委员会报送的立项申报材料并未完全采纳庄河交通局请示意见。由此亦可看出，该《报告》属于庄河市交通运输局履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，具有不确定性，非结论性材料，依法可以不予公开。（三）答辩人作出案涉行政行为程序合法2019年12月8日，原告通过邮寄方式向答辩人提交《政府信息公开申请表》，答辩人受到政府信息公开申请后未对原告予以答复，原告于2020年1月22日向庄河市政府申请行政复议，2020年3月20日，庄河市人民政府作出庄政行复字[2020]第3号《行政复议决定书》，责令庄河交通局收到复议决定书之日起20个工作日内对原告的政府信息公开申请予以答复。2020年4月17日，答辩人在法定期限内作出案涉《部分政府信息公开申请告知书》（庄交公开[2020]第1号），复议法送达原告高喜，行政处理程序符合法律规定。四、庄河市政府作出的案涉行政复议决定事实认定清楚于法有据，法院应予以维持。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第二十八条第一款第（一）项规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”原告高喜因不服被告庄河市交通局作出的庄交公开[2020]第1号《部分政府信息公开申请告知书》，于2020年5月27日提出行政复议申请，复议机关于当日受理，后依法进行审查办理，并于2020年7月24日作出案涉行政复议决定，依法送达双方当事人复议机关作出的案涉行政复议决定，事实认定清楚，法律适用准确，程序合法，法院应依法予以维持。综上所述，原告不具有提起本案诉讼的原告主体资格，被告庄河市交通运输局作出案涉行政行为事实认定清楚，行政程序合法，适法准确。原告诉求无事实和法律依据，法院应依法予以驳回。被告庄河市人民政府辩称，不同意原告的诉讼请求，理由如下：一、复议机关职权合法原告对庄河市交通运输局作出的《部分政府信息公开申请告知书》（庄交公开[2020]第1号）不服，向庄河市人民政府申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三条第一款、第十二条第一款之规定，庄河市司法局作为庄河市政府的法制机构，具有办理行政复议事项的法定职权。二、行政复议程序合法2020年5月27日，原告不服庄河市交通运输局作出的《部分政府信息公开申请告知》（庄交公开[2020]第1号），向庄河市人民政府申请行政复议，根据《行政复议法》第六条第（十一）项、第九条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第十一条规定，行政复议申请程序合法。根据《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款和《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，答辩人于2020年5月27日受理立案；于2020年5月27日向庄河市交通运输局送达行政复议申请书副本和行政复议答复通知书；2020年6月5日，庄河市交通运输局作出书面答复，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。即答辩人行政复议的受理程序合法。根据《行政复议法》第三十一条的规定，2020年7月24日，答辩人在法定期限内作出复议决定，于2020年7月27日将行政复议决定书送达庄河市交通运输局，于2020年7月28日将行政复议决定书送达原告，答辩人作出复议决定的程序合法。三、行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十条第一款规定“行政机关制作的政府信息由制作该政府信息的行政机关负责公开，行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”本案中，2019年大连市交通运输局向大连市发展和改革委员会提交《大连市交通运输局关于报批2019年农村公路网建设工程实施方案的函》（大交发[2019]110号），2019年5月10日大连市发展和改革委员会作出《关于2019年大连市农村公路网建设工程项目实施方案的批复》（大发改审批字[2019]40号）。从上述材料可知，大连市发展和改革委员会的批复是针对《大连市交通运输局关于报批2019年农村公路网建设工程实施方案的函》及机关材料作出的，故大连市交通运输局向大连市发展和改革委员会提交的立项申报材料的制作机关并非庄河市交通运输局，庄河市交通运输局不具有公开上述立项申报材料的法定义务。根据《政府信息公开条例》第十六条第二款的规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。上述规定已明确行政机关在履行行政管理职能过程中形成请示报告为过程性信息，可以不予公开。本案中，庄河市交通运输局向大连交通运输局提交的《庄河市交通局关于2019年普通公路建设计划的报告》（以下简称报告）的内容是向大连市交通运输局汇报2018年工作、同时请示2019年工作计划，《报告》的性质属于“请示、报告”，而大连市交通运输局并非全部采纳庄河市交通运输局的意见，亦未对该《报告》作出任何批复。由此亦可以看出，该《报告》属于庄河市交通运输局履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，具有不确定性、非结论性，依法可以不予公开。因此答辩人认定该《报告》属于过程性信息可以不予公开，答辩人认定事实清楚，证据确凿。基于以上事实，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，对庄河市交通运输局作出的《部分政府信息公开告知书》（庄交公开[2020]第1号）予以维持，答辩人适用法律正确。综上，庄河市交通运输局作出《部分政府信息公开告知书》（庄交公开[2020]第1号）认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。答辩人作为行政复议机关，审理原告不服庄河市交通运输局作出的《部分政府信息公开告知书》（庄交公开[2020]第1号）行政复议案件，具有法定职权，复议程序合法，复议决定认定事实清楚、适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2012年11月8日，原告高喜与案外人蔡普签订鸡棚转让协议，约定将蔡普位于庄河市光明××后××屯的鸡棚转让给原告高喜。2019年12月8日，原告高喜向被告庄河市交通运输局提交政府信息公开申请表，申请公开“2019年所修的前张桥至贾沟屯道路建设项目立项批复及申报材料”。被告庄河市交通运输局依庄河市人民政府行政复议决定（庄政行复字[2020]第3号）于2020年4月17日作出庄交公开[2020]第1号《部分政府信息公开申请告知书》，对其申请公开该项目的立项批复，即《关于2019年大连市农村公路网建设工程项目实施方案的批复》（大发改审批字[2019]40号），认为该项目的申报材料是向上级部门的请示报告，属于履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，不予公开。原告高喜对该告知书不服申请行政复议，被告庄河市人民政府于2020年7月24日作出庄政行复字[2020]第6号行政复议决定书，维持被告庄河市交通运输局作出的《部分政府信息公开申请告知书》。原告高喜对该行政复议决定不服起诉至法院。本院认为，根据行政诉讼法第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件，（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民法人或其他组织。第二十五条规定，与行政行为有利害关系的公民、法人及其他组织有权提起诉讼。根据行政诉讼司法解释第十二条规定，与行政行为有利害关系是指，（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。行政诉讼原告资格应该参照该答复确认。同样，投诉人就其举报事项的查处情况申请政府信息公开的，只有在维护其自身合法权益而投诉时，行政机关作出的有关投诉处理情况的政府信息公开决定或不予答复行为，才有可能侵犯其合法权益。具体到本案，经本院释明，原告除提交了案涉鸡棚转让协议之外，又补充提交了原告高喜与案涉鸡棚转让协议的中间人姜有志的录音材料，拟证明案涉鸡棚转让合同是真实存在的。经审查，本院认为，原告高喜虽然客观上占有案涉鸡棚，但案涉鸡棚转让合同未经司法确认为有效合同，不能证明原告高喜对案涉鸡棚系合法占有或具有合法权益，无法证明其具有适格原告资格，故依法应驳回原告高喜的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告高喜的起诉。案件受理费50元，免于收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于大连市中级人民法院。审判长  肖明阳审判员  王妃嫱审判员  曲 跃二〇二〇年九月二十七日书记员  刘红艳附本案所依据法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。