安徽省高级人民法院 民 事 判 决 书 (2020)皖民终793号 上诉人（一审被告）：来安雅居乐房地产开发有限公司，住所地安徽省来安县汊河经济开发区管委会二楼。 法定代表人：赵磊，该公司总经理。 委托诉讼代理人：杨焱，男，该公司法务。 委托诉讼代理人：杨焘，北京市竞天公诚（南京）律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：来安县自然资源和规划局，住所地安徽省来安县行政服务中心13楼。 负责人：高超，该局局长。 委托诉讼代理人：张琪，安徽华人律师事务所律师。 委托诉讼代理人：芮梦英，安徽华人律师事务所实习律师 上诉人来安雅居乐房地产开发有限公司（以下简称雅居乐房产公司）因与被上诉人来安县自然资源和规划局（以下简称资源规划局）建设用地使用权合同纠纷一案，不服安徽省滁州市中级人民法院(2019)皖11民初360号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月3日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人雅居乐房产公司的委托诉讼代理人杨焱、杨焘，被上诉人资源规划局的委托诉讼代理人张琪、芮梦英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 雅居乐房产公司上诉请求：撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回资源规划局的诉讼请求。事实和理由：（一）资源规划局主张的违约金明显过高，且其不应重复主张。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条的规定，合同法关于违约金的约定采用“填平损失”原则，即违约金虽由双方自由约定，但是否调整需根据守约方的实际损失衡量。资源规划局并未举证证明其遭受的损失金额，因此应当推定其损失不超过合同标的总金额（土地出让金总额）的30%，即1602万元。而安徽省滁州市琅琊区监察委员会已经暂扣雅居乐房产公司6399.36万元款项（包含50号地块的违约金3236.04万元），本案所涉地块的违约金已经实际履行完毕，就同一事项、同一地块不能重复主张损失或收取费用，资源规划局超出该金额所主张的1569.96万元违约金已远远高于其可能受到的损失。（二）延期竣工的责任不能完全归咎于雅居乐房产公司。1．来安县人民政府曾实际履行其作为甲方于2013年6月20日与雅居乐地产置业有限公司（乙方）、南方香江集团有限公司（丙方）签订的《投资合作合同书》，累计向雅居乐房产公司支付基础设施配套奖励3600万元。资源规划局为了执行该《投资合作合同书》，并为了规避国土资源部（现自然资源部）《限制用地项目目录（2006年本增补本）》第九项的规定，人为将406亩土地强行拆分为五宗土地出让，导致五宗土地的开工日期与竣工日期均相同极不合理，是涉案土地延期竣工的主要原因。2．来安县人民政府虽然部分支付了基础设施配套奖励，但至今还有1860万元基础设施配套奖励尚未到位，影响了雅居乐房产公司对当地投资环境的信心，也影响了雅居乐房产公司的资金周转。3．资源规划局在出让土地时，未披露涉案土地的基础配套设施存在重大缺陷，导致雅居乐房产公司受让土地使用权后不具备开工条件，不得不自费建设基础设施（供电及供水设施），被迫暂缓开工，最终导致竣工延期。4．资源规划局擅自中止雅居乐房产公司的商品房预售活动，导致雅居乐房产公司回收资金及再投入出现困难。资源规划局曾经于2017年4月至2017年10月期间无故中止雅居乐房产公司预售商品房的网签进程，导致雅居乐房产公司无法与购房者签订《商品房预售合同》，亦无法收取购房款，从而引发资金周转困难，无法实现资金再投入，导致工程竣工延期。以上四点充分说明，导致涉案土地延期竣工的原因是多方面的，资源规划局对此负有不可推卸的责任。 资源规划局辩称，（一）一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。双方当事人先后签订的《国有建设用地使用权出让合同》《国有建设用地使用权出让合同变更协议》约定：诉争合同项下宗地建设项目在2015年12月24日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。受让人未能按照诉争合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金。根据《中华人民共和国合同法》第四十四、六十条的规定，双方当事人签订的上述合同均系各方真实意思表示，且不违法律、行政法规的强制性规定，成立并生效，应当按照约定全面履行自己的义务。雅居乐房产公司未按期竣工，应按合同中明确约定的延迟竣工违约金支付标准承担相应的违约责任。二、雅居乐房产公司的上诉理由不能成立。国有建设用地使用权出让事关土地资源的充分保护和合理利用，并通常由国家根据具体情况加以严格的政策调控。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条及财政部、国土资源部、中国人民银行相关文件明确规定，土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金，并要求严格执行。其目的不仅在于弥补损失，更在于通过惩罚加强土地市场调控，提高土地利用效率，保证国家及时取得土地收益，推进国家建设。诉争合同中关于违约金的约定，正是这些规定和政策通过国有建设用地使用权出让合同转化成当事人的民事权利和义务，不属于土地出让合同的双方能够任意协商达成的条款，不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，不能以私法判决的方式否定其效力，亦不宜依职权做相应调整。并且，该违约金条款在拍卖地块时，已作为土地拍卖文件的一部分，南京雅居乐房地产开发有限公司在参加竞拍前已知晓，其自愿竞拍取得案涉土地使用权并签订出让合同，不存在显失公平等违法情形。此外，因未能按期竣工，造成的国家资源浪费、项目不能及时交付使用对社会经济发展可能造成的经济损失无法用一般的经济损失计量标准进行衡量，也是不可估量的。因此，一审不予支持雅居乐房产公司的答辩理由符合法律和政策规定。 资源规划局向一审法院起诉请求：1.雅居乐房产公司继续履行与资源规划局于2013年7月12日签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号341122出让2013年50号）及2013年9月27日签订的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》；2.雅居乐房产公司自2015年12月25日起至2018年6月14日止，按照本金5340万元每日1‰标准支付资源规划局延期竣工违约金计4806万元；3.本案诉讼费用由雅居乐房产公司承担。一审庭审中，资源规划局变更上述请求为：放弃第一项诉讼请求，变更第二项诉讼请求为：雅居乐房产公司自2015年12月25日起至2018年6月14日止，以本金5340万元为基数，按每日1‰标准支付资源规划局延期竣工违约金计1569.96万元（已经扣除雅居乐房产公司支付的3236.04万元）。 一审法院认定事实：2013年7月12日，资源规划局与南京雅居乐房地产开发有限公司签订一份《国有建设用地使用权出让合同》，约定：本合同项下出让宗地编号为912022801700，宗地总面积为64250.2平方米，其中出让宗地面积为64250.2平方米。本合同项下的出让宗地坐落于来安县汊河新城。本合同项下出让宗地的用途为商住用地（按来规通字2013（40）号规划设计条件通知书要求）。出让人同意在竞得人按约定的期限付清全部成交价款后，出让人在30日之内，将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：现状土地条件。本合同项下的国有建设用地使用权出让年期为商业用地40年、住宅用地70年，原划拨（承租）国有建设用地使用权补办出让手续的，出让年期自合同签订之日起算。本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为5340万元，每平方米831.12元。本合同项下宗地的定金为1068万元，定金抵作土地出让价款。受让人同意于2013年8月23日前一次性付清国有建设用地使用权出让价款。受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年6月24日之前开工,在2015年12月24日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金,延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或部分国有建设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权，该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施可不予补偿，出让人还可要求受让人清除已建建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整；但出让人愿意继续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应给予受让人一定补偿：(一）受让人在本合同约定的开工建设日期届满一年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人在扣除定金后退还受让人已支付的国有建设用地使用权出让价款;(二）受让人在本合同约定的开工建设日期超过一年但未满二年，并届满二年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人应在扣除本合同约定的定金，并按照规定征收土地闲置费后，将剩余的已付国有建设用地使用权出让价款退还受让人。受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有设用地使用权。受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金。 2013年9月27日，资源规划局（甲方）与雅居乐房产公司（乙方）签订国有建设用地使用权出让合同变更协议，约定：乙方以南京雅居乐房地产开发有限公司于2013年6月24日通过挂牌方式取得位于来安县汊河新城五宗国有土地使用权（地块编号为LA822013-06至LASZ2013-10)。依据挂牌须知第十一条第五款约定：“申请人拟成立新公司进行开发建设的，应在竞买申请书中明确新公司成立的出资构成，成立时间等内容。我局可以根据挂牌结果与竞得人签订《国有建设用地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完成新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》”。依据上述约定，现在竞得人已按竞买申请书中约定成立了新公司，根据公司章程由南京雅居乐房地产开发有限公司出资，法人不变。现甲、乙双方按约定签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，明确土地使用权主体。变更协议签订后，雅居乐房产公司按合同约定进行工程项目建设，涉案工程项目建设于2018年6月14日竣工。 2019年2月14日，来安县国土资源和房产管理局变更为资源规划局。 一审法院认为，综合当事人举证、质证及诉辩意见，本案争议焦点为：资源规划局要求雅居乐房产公司支付涉案土地项目建设迟延竣工违约金1569.96万元的请求能否成立。 《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记手续生效的，依照其规定。资源规划局与南京雅居乐房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》及资源规划局和雅居乐房产公司签订的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》均系双方当事人的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，均为有效合同。《中华人民共和国合同法》第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。故雅居乐房产公司与资源规划局均应当按照合同约定履行自己的义务。案涉合同中明确约定工程项目建设须在2015年12月24日前竣工，但从本案所查明的事实可确认涉案工程项目建设竣工时间为2018年6月14日。故雅居乐房产公司未按合同约定履行合同义务，应承担相应的违约责任。由于资源规划局与雅居乐房产公司在合同中明确约定了延迟竣工应由雅居乐房产公司承担延迟竣工违约金，且对延迟竣工违约金的支付标准亦进行了明确约定。故雅居乐房产公司应按合同约定标准承担延迟竣工违约责任。案涉土地出让金为5340万元，自2015年12月25日起至2018年6月14日止，按照每日1‰标准计算，雅居乐房产公司应支付资源规划局延期竣工违约金计4806万元，诉讼中，资源规划局自愿扣除雅居乐房产公司已支付的3236.04万元，故雅居乐房产公司尚欠资源规划局1569.96万元未付，对该款雅居乐房产公司应付偿还责任。虽然雅居乐房产公司辩称资源规划局主张的延迟竣工违约金过高，但其未能提供确凿充分的证据加以印证，且对于涉案土地投资建设项目延迟竣工可能造成的经济损失无法用一般的经济损失计量标准进行衡量。故雅居乐房产公司的该辩称理由不能成立，该院不予采信。 综上所述，资源规划局要求雅居乐房产公司支付涉案土地项目建设延迟竣工违约金1569.96万元的请求成立。据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第八条、第一百一十四条规定，判决：雅居乐房公司于本判决生效之日起十内支付资源规划局违约金1569.96万元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费115997.6元，由雅居乐房产公司负担。 二审中，双方当事人均未提交新证据，所举证据与一审相同，相对方的质证意见亦与一审一致。本院二审对一审查明的事实予以确认。 本院认为，根据雅居乐房产公司和资源规划局诉辩意见，本案争议的焦点为：1.资源规划局应否对案涉土地延期竣工承担相应责任；2.资源规划局是否存在重复主张违约金，及双方约定的违约金是否明显过高的问题。 一、关于资源规划局应否对案涉土地延期竣工承担相应责任的问题 案涉《国有建设用地使用权出让合同》《国有建设用地使用权出让合同变更协议》系双方当事人真实意思的表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，一审认定合法有效正确。依法成立并生效的合同，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。在上述合同中，双方当事人明确约定了涉案工程项目建设的延迟竣工违约金及其支付标准，一审依据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条的规定，并根据雅居乐房产公司延迟竣工的事实，判令其承担延迟竣工违约责任，并无不当。 二、资源规划局是否存在重复主张违约金，及双方约定的违约金是否过高 本案中，按双方当事人约定的延迟竣工违约金计算标准，延迟竣工违约金具体数额为4806万元，资源规划局认可滁州市琅琊区监察委员会已经暂扣雅居乐房产公司的3236.04万元，仅诉请雅居乐房地产公司支付剩下的违约金1569.96万元，系对自身诉权的正当处分，不构成违约金的重复主张。 《中华人民共和国合同法》第一百一十四条所规定的违约金性质系以补偿为主、以惩罚为辅的双重性质，雅居乐房产公司依据此条规定认为我国合同法关于违约金的约定采用“填平损失”原则，并不全面。《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条的规定，体现了合同正义对合同自由的规制。按照上述规定，判断当事人约定的违约金是否“过分高于造成的损失”，应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量。约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定“过分高于造成的损失”。首先，关于案涉实际损失。涉案土地投资建设项目延迟竣工主要损害的是国有建设用地使用权出让的市场秩序和土地资源利用的国家利益，其实际损失包含但不限于土地出让金，更多体现在秩序利益和国家利益的损害上，无法以具体的经济损失计量。因此，对雅居乐房产公司关于应当推定其损失不超过合同标的总金额（土地出让金总额）的主张，本院不予支持。其次，关于合同履行情况。雅居乐房产公司在签订案涉《国有建设用地使用权出让合同》《国有建设用地使用权出让合同变更协议》过程中，并未就资源规划局出让案涉土地使用权是否合法提出异议，在合同履行过程中亦未就项目竣工时间提出异议或申请延建，现主张案涉土地投资建设项目延期竣工主要原因是资源规划局拆分土地出让所致，缺乏事实和法律依据。再者，关于当事人过错问题。雅居乐房产公司未能举证证明资源规划局出让案涉土地使用权被确认违法、对案涉土地存在的重大缺陷未予披露，及二者与案涉土地投资建设项目延迟竣工之间存在因果关系，亦未能举证证明基础设施配套奖励、商品房预售活动与案涉土地投资建设项目延迟竣工之间存在直接的因果关系，对雅居乐房产公司以基础设施配套奖励未到位影响投资信心、回收资金再投入困难、需自费建设基础设施为由，主张资源规划局对案涉土地投资建设项目延迟竣工存在过错，本院不予支持。最后，关于预期利益。案涉土地投资建设项目已经竣工，雅居乐房地产公司的合同目的已完全实现，但雅居乐房产公司的延迟竣工却损害了交易秩序和国家利益，资源规划局的合同目的未完全实现。故，由于涉案违约金是专门为迟延履行而设定的延迟竣工违约金，主要功能就在于制裁迟延行为而非补偿损失，加之交易秩序和国家利益损害的具体经济损失难以计量，本案不宜以约定的违约金是否超过造成损失的百分之三十，来衡量违约金是否“过分高于造成的损失”。一审判决对雅居乐房产公司关于违约金数额过高的抗辩理由不予采信，并无不当。 综上所述，雅居乐房产公司的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费115997.60元，由来安雅居乐房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  沈光明 审判员  台 旺 审判员  李 森 二〇二〇年九月二十三日 法官助理郝俊杰 书记员闫巧蓉 -1-