浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行申910号再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈培彬，男，1971年9月1日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。委托代理人李军民、郑小丽，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）嘉兴市生态环境局，住所地嘉兴市中山东路922号。法定代表人曹建强，局长。委托代理人陈建峰，该局工作人员。被申请人（一审被告、二审被上诉人）嘉兴市人民政府，住所地嘉兴市广场路1号。法定代表人毛宏芳，市长。委托代理人郭超、袁佳宁。原二审上诉人（一审原告）黄丽芳，女，1972年12月5日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。原二审上诉人（一审原告）黄明菊，女，1971年12月20日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。原二审上诉人（一审原告）盛桂英，女，1967年12月20日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。原二审上诉人（一审原告）吕杏英，女，1965年3月21日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。再审申请人陈培彬因诉嘉兴市生态环境局环保行政许可及嘉兴市人民政府环保行政复议一案，不服嘉兴市中级人民法院2019年1月30日作出的（2019）浙04行终12号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年9月23日立案受理后，因工作原因，本案依法变更了合议庭组成人员并告知各方当事人。因案情复杂，本案依法延长审限六个月。本案现已审查终结。陈培彬申请再审称：本案一、二审裁判认定事实不清，证据不足，适用法律不当，二审裁定驳回起诉错误。一、本案二审裁定结果明显是对《中华人民共和国环境影响评价法》《生物质发电项目环境影响评价文件审查的技术要点》《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的误解和曲解。1.申请人居住的房屋在涉案项目环境影响评价的范围之内且处于离厂址最近的环境敏感点，与本次环评具有利害关系。根据《嘉兴市绿色能源有限公司垃圾焚烧项目提升改造工程环境影响报告书》第23-25页记载，本次环境影响评价的范围如下：大气评价范围：以项目烟囱中心为基点、半径2.5KM的圆形区域。地表水评价范围：项目附近的六里塘。地下水评价范围：本项目用地范围内及边界外延6KM?。噪声评价范围：厂界外200M范围内。风险评价范围：以事故源为中心，半径3公里的范围。本次环境保护目标和敏感点情况：环境主要保护目标：水环境主要保护目标为评价区域内的内河水系水质。环境空气及声环境主要保护目标为厂址附近的环境敏感点。厂址附近的环境敏感点包括申请人房屋所在的焦山门社区。很显然，申请人居住的房屋在本次环境影响评价的范围之内且应被列为厂址周边主要的环境敏感点，自然跟涉案《批复》具有利害关系。2.一、二审法院均对“环境防护距离不得小于300米”理解有误。根据《生物质发电项目环境影响评价文件审查的技术要点》第一条规定：“…...6.环境防护距离：根据正常工况下产生恶臭污染(氨、硫化氢、甲硫醇、臭气等)无组织排放源强计算的结果适当考虑环境风险评价结论，提出合理的环境防护距离，作为项目与周围居民区以及学校、医院等公共设施的控制间距，作为规划控制的依据。新改扩建项目环境防护距离不得小于300米”。首先，对于本条规定的“环境防护距离不得小于300米”之理解，不能简单地认定为只要目标不在该300米规定的范围之内，就不会存在环境风险，与涉案环评没有关联性。恰恰相反，“300米”的规定，只是国家强制设置的一个“缓冲地带”，以避免对附近的居民造成较大的生态污染风险和安全风险。因此，此处的300米是强制设定的“缓冲地带”，其当然地被包含于环境影响评价的范围之内，却并非是本案环境影响评价的全部范围。其次，根据本条规定，新改扩建项目环境防护距离不得小于300米，意味着这里规定300米的环境防护距离只是取最小值，而不是一概适用300米的最小值，这是对条文理解的错误。本案中，一、二审法院并未针对涉案环境防护距离的值进行过确认，也未对300米的测量方式进行过核实，只是机械地适用法条，事实根本未查清。综上，申请人的房屋明显位于涉案环境影响评价的范围之内，且是距离项目厂界最近的环境敏感点，对本案的《批复》具有利害关系，其诉讼主体资格适格。二、本案一、二审法院均模糊本案的争议焦点。一审法院看似从主体资格及程序上审查了涉案《批复》的合法性，但未触及到作出涉案《批复》所依据的《环境影响报告》本身的合法性问题。二审法院则直接以申请人房屋不在300米环境防护距离内不具有利害关系为由驳回起诉，两审法院均未对本案的争议焦点进行全面的审查。三、程序正义是行政法的标志性原则，本案一、二审法院着眼于被申请人形式上程序的补正，忽略了真正的程序正义对本案的意义。被申请人的行政行为明显违反法定程序，且可能导致申请人的合法权益受到实质性的损害，应当被撤销。《环境影响评价法》第二条规定：“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”从本条的规定可以看出，环境影响评价制度的立法目的重点在于对建设项目实施后可能造成的影响进行分析、预测和评估。因此，在项目的环评过程中不会对利害关系人造成实质的影响，而针对这种可能发生的影响，必须通过法定的程序保证实现。因此，在《环评报告》制作及审批过程中，程序显得尤为重要。本案一、二审及被申请人均认为其对程序进行补正后，不会影响本案项目的审批是对法定程序要求的错误理解，也是不顾及申请人实质利益保护的错误做法。综上，本案申请人与涉案《批复》的作出具有利害关系，具有诉讼主体资格，本案《环评报告》的制作及《批复》的作出均程序严重违法，应当被撤销，请求：1.依法撤销浙江省嘉兴市南湖区人民法院(2018)浙0402行初168号行政判决及浙江省嘉兴市中级人民法院(2019)浙04行终12号行政裁定并支持申请人的所有诉讼请求；2.本案一、二审的诉讼费用均由被申请人承担。嘉兴市生态环境局提交答辩意见称：一、环评报告及批复意见确定的“环境防护距离”科学准确，再审申请人不具备提起行政诉讼的主体资格。结合风险评价结论，从保守角度考虑，确定了“项目的环境防护距离为300m(以厂界外扩300m的距离)”的科学结论。答复人作为业务主管部门，召开专家评审会组织专家论证，最终作出《批复》对此予以确认。再审申请人仅凭自己的主观臆断，片面、机械、断章取义地理解有关文件，在没有任何有说服性的理由和证据的情况下，质疑专业机构、专家、业务主管部门、复议机关和一、二审法院的结论，反复纠缠，耗费大量行政资源和司法资源。（二）再审申请人故意混淆“环境防护距离”与“环境影响评价范围”两个完全不同的法律概念。“环境影响评价范围”是项目实施后可能对环境造成影响区域，“环境影响评价范围”是环评在分析、预测、评估中需要考虑到的范围，而非评价结论确定的影响范围。“环境防护距离”则是对项目建成后运行期间产生的废气、废水、噪声等综合影响经过科学分析、预测、评估后得出终局性的结论，即“环境防护距离”之内可能确实存在一定程度的环境影响，而“环境防护距离”之外，不存法律意义上的环境影响。（三）再审申请人与项目建设不存在法律意义上的利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格。再审申请人尚未搬离的老住宅距离绿源公司厂界的距离超过400余米，处于300米的“环境防护距离”之外，其与绿源公司的改造项目建设不存在法律意义上的环境影响。其又未能提供因《批复》遭受环境污染损害的事实与证据，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定，其与答复人所作《批复》不存在法律上的利害关系。二、再审申请人在行政审批前已充分参与到环评项目公众参与中来，建设单位在公示期间的微小瑕疵不足以导致行政许可无效的法律后果。公示内容中文字表述的公示期限少了1个工作日的瑕疵，虽然对其他单位而言应引以为戒，但不足以构成此次建设单位公示行为整体无效的法律后果。再审申请人等企图通过行政复议、行政诉讼等方式干扰、阻扰绿源公司垃圾焚烧提升改造项目的正常建设，以实现其获得更多政策之外、远超周边其他人的拆迁补偿款，这与其维护合法权益的说法南辕北辙，与《行政诉讼法》立法本意和精神严重背离，造成大量的行政资源和司法资源浪费。综上所述，再审申请人不具备提起行政诉讼的主体资格，请求依法驳回再审申请人的诉讼请求。嘉兴市人民政府提交答辩意见称：一、答辩人作出的“嘉政复字（2018）13号”行政复议决定事实清楚、程序合法、适用依据正确。二、二审法院裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。嘉兴环保局对绿源公司作出的涉案《批复》，是绿源公司进行垃圾焚烧项目提升改造建设工程的必经程序。由于申请人并非嘉兴环保局所作《批复》的行政相对人，故本案需首先审查该《批复》是否与申请人具有利害关系。《生物质发电项目环境影响评价文件审查的技术要点》第一条规定：……6.环境防护距离：根据正常工况下产生恶臭污染物(氨、硫化氢、甲硫醇、臭气等)无组织排放源强计算的结果并适当考虑环境风险评价结论，提出合理的环境防护距离，作为项目与周围居民区以及学校、医院等公共设施的控制间距，作为规范控制的依据。新改扩建项目环境防护距离不得小于300米。现有证据表明五位上诉人房屋与用地红线角点最近的距离超出上述300米环境防护距离，不属上述规定保护的范围，与嘉兴环保局所作《批复》之间不具有法律上的利害关系，不具有提起本案行政诉讼的主体资格。综上，请求依法驳回再审申请人的再审申请。本院经审查认为，本案争议的是原二审法院认定陈培彬等五人与被诉《批复》不具有利害关系是否具有事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案被诉行政行为系原嘉兴市环境保护局于2018年2月6日作出的《关于嘉兴市绿色能源有限公司垃圾焚烧项目提升改造工程环境影响报告书的批复》[嘉（南）环建〔2018〕2号]，即原则同意案涉《环境影响报告书》结论。而从《环境影响报告书》的内容看，本次环境影响评价的范围如下：大气评价范围：以项目烟囱中心为基点、半径2.5KM的圆形区域。地表水评价范围：项目附近的六里塘。地下水评价范围：本项目用地范围内及边界外延6KM?。噪声评价范围：厂界外200M范围内。即使按照嘉兴市生态环境局提出的陈培彬等五户尚未搬离的老住宅距离绿源公司厂界最近处400多米左右的意见，其也明显属于前述环境影响评价的范围之内。《生物质发电项目环境影响评价文件审查的技术要点》第一条规定：“……6.环境防护距离：根据正常工况下产生恶臭污染物（氨、硫化氢、甲硫醇、臭气等）无组织排放源强计算的结果并适当考虑环境风险评价结论，提出合理的环境防护距离，作为项目与周围居民区以及学校、医院等公共设施的控制间距，作为规范控制的依据。新改扩建项目环境防护距离不得小于300米。……”据此，环境防护距离是为缓解环境影响而在项目周边确定的不应规划建设居民区、学校、医院、行政办公和科研等敏感目标的距离。而根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二条的规定，环境影响评价范围，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估的范围。环境防护距离与环境影响评价范围系两个不同的概念，原二审法院以环境防护距离作为对环境影响评价批复能否提起诉讼的利害关系的判断标准，并据此裁定驳回再审申请人等人的起诉，适用法律错误。鉴于原二审法院未对原一审法院审判程序及案涉争议实体内容等进行审查，且案涉项目涉及当地民生公益，本案再审时在依法审查前述问题的同时，应注重做好协调化解工作，争取依法妥善处置案涉争议。综上，再审申请人陈培彬的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第一款之规定，裁定如下：本案指令嘉兴市中级人民法院再审。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  沈 妙二〇二〇年九月十八日书记员  吕圣姻