浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)浙行申177号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）阮梅英，女，1941年7月4日出生，汉族，住浙江省温岭市。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）邢菊芬，女，1962年9月5日出生，汉族，住浙江省温岭市。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）邢菊富，男，1969年4月8日出生，汉族，住浙江省温岭市。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）邢富增，男，1972年6月3日出生，汉族，住浙江省温岭市。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）暨阮梅英、邢菊芬、邢菊富、邢富增的委托代理人邢菊清，女，1965年9月10日出生，汉族，住浙江省温岭市。 五再审申请人的委托代理人马凌云，北京冠领律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）温岭市自然资源和规划局，住所地浙江省温岭市太平街道东门北路235号。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）温岭市人民政府，住所地浙江省温岭市太平街道人民东路258号。 法定代表人王宗明，市长。 委托代理人陈骏、张回平。 再审申请人阮梅英、邢菊芬、邢菊清、邢菊富、邢富增因诉温岭市自然资源和规划局、温岭市人民政府其他行政行为及行政复议一案，台州市中级人民法院于2019年7月16日作出（2019）浙10行终136号行政判决。阮梅英、邢菊芬、邢菊清、邢菊富、邢富增不服，向本院申请再审。本院于2020年3月11日立案受理后，依法组成合议庭进行了审查。经阅卷、询问，本案现已审查终结。 阮梅英、邢菊芬、邢菊清、邢菊富、邢富增申请再审称：一、原审法院认定涉案房屋系邢菊富户于1986年12月27日申请拆旧建新时应当拆除的两间房屋错误。1.申请人提出的建房需用土地为杂地，是围绕在小屋周边的土地现状。并不能由此推导出1983年此地没有房屋。申请人有两位证人出庭作证，证明小屋的存在。可是在判决书中证人证言被刻意忽视。元竹平的《申请拆除房屋申请表》是不能作为证据使用的，申请表既不是测绘地图，也不是政府文件，而是元家自己申请填写的。而且四邻记载也不是申请表中的主要内容，只是附属内容，不能作为证据使用。2.元福明的证词存在明显的错误，不能作为证据使用。元福明说他家的东边是邢生家，实际上，邢生家西边是潘文生，这可以由调取的潘文生房屋档案证明。连房屋的方位都不清楚，这种证言怎么可以作为证据使用。3.原审法院认为按当时政策对农村社员建房的限制即温政(1983)302号文，上诉人方只能建房两间，四间房屋不会批准。首先，这个文件只是指导意见，不能直接由此意见推导出建房四间不会被批准。其次，上诉人的建房申请是经过审批的，是符合温政(1983)302号文的。如果不是保持一个大家庭，而是每家单独分户的话，三户人家会获批三块宅基地。可修建的房屋总数最起码也是三间以上。本村居民徐再旺家中人口只有三人，却在2001年5月份获批了6间宅基地，而邢家三户10多口人，总共四间房还要拆除2间，只有2间宅基地。这充分说明，一二审法院的认定是错误的。退一步讲，即使当时不符合规定，经过那么多年，人口发生了变化，为什么不能按新的人口数来厘定宅基地，而非要将房子拆掉呢。4.邢菊富1986年的社员建房用地申请表上载明“现有住房间数和占地面积楼房2间40平方米”，是指拆除小屋后的居住情况，不能作为认定小屋不存在的证据。5.村民近二百名联名签字证明，小屋是真实存在的，而且拆迁部门是将老房作为合法产权予以公示的，并要予以回迁补偿的。二、适用法律错误。1.一二审法院认为申请人违反了土地管理法一户一宅的规定是错误的。从事实上来讲，申请人的土地使用权是经过审批的，是合法有效的。申请人并没有超过宅基地的使用标准。在大儿子获批建房后，小儿子邢富增成年后并未增加新批宅基地。申请人中包括阮梅英、邢菊富、邢富增三户，家中人口超过10人，符合宅基地的使用标准。另外，根据《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》的规定，再审申请人方属于未分户，未分开居住的情况，原审法院认为其违反《中华人民共和国土地管理法》第62条一户一宅原则，属于适用法律错误。2.原审法院依据《浙江省实施办法》第三十六条的规定，认为注销产权合法，适用法律错误。要注销登记，有着严格的法律程序。首先，对于土地的注销登记，《浙江省土地登记实施细则》规定得很明确。该细则第四十四条规定土地登记后，土地登记机构发现土地登记簿记载的事项确有错误或有下列情形之一的，应当书面通知当事人在15日内持原土地权利证书申请更正登记；当事人逾期不申请办理的，土地登记机构可启动更正登记程序，报经县级以上人民政府批准后，更正土地登记簿记载的错误事项或更正(撤销)已核准的登记。“(一)当事人在申请登记时隐瞒真实情况或伪造有关证件、文件，采取欺骗手段获准登记的。”由此可见，隐瞒事实办理土地使用权证，按《浙江省土地登记实施细则》启动更正登记程序必须报经县级以上人民政府批准后，才能注销。因此，一二审法院依据《浙江省实施办法》第三十六条的规定，认为注销产权合法，是适用法律错误。其次，《房屋登记办法》第四十一条规定了“依职权注销登记”。这里的注销的前提是依据人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效征收决定办理注销登记。房屋登记机构依职权撤销登记的前提是当事人存在隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的事实，且该事实已经司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明。本案中，温岭市自然资源与规划局所作注销决定的依据，都属于他人主观上对事实的陈述行为，并未产生导致再审申请人权利义务产生变化的法律后果，不符合上述规定的发生法律效力的文件的情形，因此，一二审法院依据《浙江省实施办法》第三十六条的规定，认为注销产权合法，是适用法律的错误。三、行政机关应当按照合理行政的原则来作出行政行为。一二审法院对于行政机关不合理的行政行为应当确认违法。根据《浙江省行政程序规定》第四条的规定，行政机关应当公正实施行政行为，公平对待公民、法人和其他组织。行政机关实施行政行为所采取的方式应当必要、适当，并与行政管理目的相适应。2010年10月，国务院公布的《关于加强法治政府建设的意见》明确，行政执法机关处理违法行为的手段和措施要适当适度，尽力避免或者减少对当事人权益的损害。实施行政管理可以采取多种方式实现行政目的的，应当选择最有利于保护公民、法人和其他组织合法权益的方式。根据《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》等规定，依照合理行政原则及《浙江省行政程序规定》，我们可以得到这样的结论，被申请人依法首选的行政执法方式应该是遵守《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》，要么按现有实际使用面积确定宅基地使用权，要么在对规定面积标准内的未批部分进行处理(处罚)后，按土地利用现状补办用地审批手续，并按批准面积确定宅基地使用权，而不是直接强制注销，这不仅违反了合理行政的原则，也违反了《浙江省行政程序规定》。综上，请求依法对本案进行再审。 温岭市人民政府提交答辩意见称：一审、二审法院认定事实清楚、证据充分，应予支持。根据邢菊富户1986年12月27日社员建房用地申请表、元竹平1983年拆建房屋申请表、元竹平1997年个人建房用地申请表等证据，涉案房屋属被答辩人户在1986年建新房时应拆未拆的房屋。被答辩人主张当时拆除两间小屋而保留老屋、再审批二间，既不符合当时的建房政策，也缺乏相应的事实根据。温岭市自然资源和规划局据此对温集用(1993)字第01-08635号集体土地建设用地使用证及城区033119房屋所有权证予以注销，并无不当。且在作出注销前告知了被答辩人，并听取其意见，程序合法。答辩人在受理被答辩人的复议申请后，经调查取证，依法延长办案期限后，作出温府复〔2018〕134号行政复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，一审、二审法院作出的行政判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回被答辩人的再审请求。 温岭市自然资源和规划局未提交书面答辩意见。 本院经审查认为，本案争议的是温土注[2018]1号《温岭市国土资源局关于注销温集用(1993)字第01-08635号集体土地建设用地使用证、城区033119房屋所有权证的决定》及温岭市人民政府温府复(2018)134号行政复议决定的合法性问题。结合原审审理及再审申请人的申请再审意见，具体涉及以下几个问题： 第一，被诉注销决定认定案涉房屋为依法应予拆除的房屋是否具有事实依据，现分述如下：一是再审申请人所称的原拆原建的主张是否成立？根据再审申请人原审提交的1986年12月27日邢菊富户社员建房用地申请表，其中“需用何种土地和面积（亩)：”一栏中载明为“杂地0.350亩”，结合被申请人温岭市自然资源和规划局原审中提交的2号证据元竹平的1983年的拆建房屋申请表中“四邻盖章：西杂地”，原审法院认定邢菊富于1986年申请建造的房屋所用土地位于元竹平房屋的西边，用地为杂地，具有事实依据。再审申请人所称1986年邢菊富户申请建房时系原拆原建的主张，缺乏事实依据。二是当时的温岭市关于农村建房的相关政策。1983年11月14日原温岭县人民政府《关于认真贯彻执行的通知》（温政[1983]302号）第三点“对私人建房的用地限额”中规定“农村社员建房，按拆老建新计算，每户四人以下为一间，五至六人为二间，七人以上视家庭人口构成情况允许建三间，每间用地面积，正屋以六厘为限，连同附属建筑等，最多不得超出一分一厘……”。根据1986年邢菊富户的社员建房用地申请表可知，邢菊富是以其为户主，将其父邢福生（邢生)、母阮梅英、姐邢菊清、弟邢富增作为家庭成员共五人，申报拆二间建二间。而根据当时的农村建房规定，再审申请人户应有的房屋间数不能超过二间，其不拆除案涉房屋，将会有四间房屋而无法获得批准。据此，1986年邢菊富户申请建房时，无论是其父亲还是其弟弟等均为申请建房户的家庭成员，否则按照当时温岭县的政策也是无法获批建房两间的。对于再审申请人提出的村内有其他户当时的审批面积突破了规定面积的问题，鉴于当时审批表中并无体现保留相关老屋的内容，故该意见不能成为论证其当时保留了原老屋的理由，对该意见本院不予支持。三是1986年邢菊富户申请建房时，再审申请人户当时的房屋状况。邢菊富户1986年的社员建房用地申请表上即载明“现有住房间数和占地面积楼房2间40平方米”，且五再审申请人提交的其他在案证据也无法证明其户在1986年申请建房时除案涉房屋外，另有其他房屋存在，其辩称应拆除的二间老屋非案涉房屋的主张，亦不予支持。综上，一审认定案涉房屋系邢菊富户于1986年12月27日申请拆旧建新应拆除的二间房屋具有事实依据，本院予以确认。 第二，被申请人作出被诉注销决定是否具有法律依据。本院认为，注销和撤销不动产权属证书是针对不同情形作出的不同法律行为。根据前述查明的事实，案涉房屋系1986年邢菊富户申请建房时应予拆除的房屋，故1993年3月29日，邢生以权属来源为1979年1月1日前本人建造为由再就案涉土地进行权属登记，缺乏事实和法律依据。被申请人温岭市自然资源和规划局具有依法更正（撤销）的职权。另据《中华人民共和国物权法》第三十条规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力；第一百五十五条规定，已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。据此，由于案涉房屋物权已经因拆除行为而消灭，被申请人温岭市自然资源和规划局据此注销案涉房屋及土地的权属证书，符合前述规定，但其将撤销与注销的理由相混同，存在不当。鉴于被诉注销决定的事实认定及处理结论总体并无不当，在注销前也告知了再审申请人并听取了其意见，再审申请人以注销决定程序违法等为由要求对本案进行再审的理由并不充分，本院不予支持。对于再审申请人主张的被诉行为违反合理性原则的意见，从原审查明的事实以及再审审查过程中询问双方当事人的情况看，被诉行政行为并不存在明显违反行政行为合理性的问题。再审申请人提出的相关再审理由不能成立，本院不予支持。被申请人温岭市人民政府于2018年10月11日受理复议申请，经调查取证并依法延长办案期限后，作出温府复(2018)134号行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 综上，再审申请人阮梅英、邢菊芬、邢菊清、邢菊富、邢富增的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人阮梅英、邢菊芬、邢菊清、邢菊富、邢富增的再审申请。 审判长  黄金富 审判员  马惟菁 审判员  王富新 二〇二〇年九月四日 书记员  吕圣姻