安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终871号 上诉人（一审第三人）连允胜，男，1966年4月15日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。 被上诉人（一审原告）连允强，男，1975年4月5日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。 被上诉人（一审被告）安徽省萧县人民政府，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇大同街138号。 法定代表人武戈，该县县长。 连允强诉安徽省萧县人民政府（以下简称萧县人民政府）土地承包经营权行政登记一案，安徽省宿州市中级人民法院作出（2020）皖13行初24号行政判决，连允胜不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 连允强向一审法院起诉称，连允强与连允胜系兄弟关系，二人均系萧县圣泉乡北城集行政村村民，1995年二轮土地承包时，连允胜已经分家单过。本村有小葡萄园（面粉厂前）约1.5亩、面粉厂后约1亩土地原属连允强与其父母共同承包，因连云强在外工作没有实际耕种，于2011年口头协议让连允胜代为耕种、管理。2016年萧县土地确权时，连允胜隐瞒重要事实，谎称上述土地系其承包，萧县圣泉乡北城集村民委员会见近年来该土地由连允胜耕种，亦误认为连允胜拥有该地承包经营权，并与连允胜签订土地承包经营合同，后经萧县人民政府进行土地确权，颁发土地承包经营权证书。连允强得知此事后，多次与村委会及连允胜协商未果。萧县人民政府的颁证行为，侵犯了连允强的合法权益。综上，请求撤销萧县人民政府为连允胜颁发的《农村集体土地承包经营权证》；诉讼费由萧县人民政府承担。 萧县人民政府向一审法院答辩称，1995年连允胜所在村集体经济组织进行了第二轮土地承包，将部分集体土地发包给连允胜。2015年萧县进行土地承包经营权确权登记发证工作时，由连允胜提出登记申请，经过村镇摸底调查和确认，为连允胜颁发了涉案的土地承包经营权证。2018年6月，连允强以与连允胜就涉案土地承包经营权存在纠纷为由，向萧县土地承包经营权确权登记颁证工作有关机构申请撤销该承包经营权证。萧县确权颁证领导小组根据连允强提供的证据，要求萧县圣泉乡人民政府收回该证书并对该证书予以公告作废。连允胜不服，向宿州市人民政府申请行政复议。宿州市人民政府经过审查，作出宿复决字〔2018〕306号行政复议决定书，撤销了萧县人民政府发布的上述公告。综上，对于连允强提起的本案诉讼，萧县人民政府尊重法院判决。 连允胜向一审法院答辩同萧县人民政府答辩意见。 一审法院审理查明，连允强与连允胜系同胞兄弟关系，二人均系萧县圣泉乡北城集行政村村民。2016年8月15日，萧县人民政府为连允胜颁发编号为341322200213090001J《农村土地承包经营权证》，载明承包地实测总面积7.86亩，承包地块总数9块，其中高头地两块，面积分别为1.16亩、0.23亩；高头路南地一块，面积1.58亩；葡萄园地四块，面积分别为0.42亩、0.22亩、0.53亩、0.33亩；小苹果园地两块，面积分别为1.90亩、1.49亩。2018年6月18日，连允强向萧县确权办提出《关于撤销连允胜的农村土地承包经营权证的申请》，认为其与父母共同承包的土地错误登记给了连允胜。2018年6月19日，萧县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组向萧县圣泉乡政府发出《关于收回土地承包经营权证书的通知》，责令萧县圣泉乡政府收回连允胜的土地承包经营权证。2018年6月35日，萧县人民政府作出公告，以在办理农村土地承包经营权中存在争议和纠纷为由，公告作废341322200213090001J农村土地承包经营权证。连允胜不服，提起行政复议。2018年9月10日，宿州市人民政府作出宿复决字〔2018〕306号行政复议决定书，以萧县人民政府作出公告作废行为认定事实不清、适用依据错误、违反程序正当原则为由，决定撤销萧县人民政府作出公告作废341322200213090001J农村土地承包经营权证的行为。2018年9月22日，萧县圣泉乡北城集村委会召开村两委干部会议，研究决定解除与连允胜签订的编号为341322200213090001J农村土地承包合同。同年9月27日，萧县圣泉乡北城集村委会向连允胜作出《关于解除编号为341322200213090001J农村土地承包合同书的通知》。 一审法院另查明，萧县圣泉乡北城集村委会与连允胜确认土地承包合同无效纠纷一案，宿州市中级人民法院于2019年12月20日作出（2019）皖13民终3424号民事裁定书，裁定撤销安徽省萧县人民法院一审民事判决，驳回萧县圣泉乡北城集村委会的起诉。 一审法院认为，本案的争议焦点为萧县人民政府为连允胜颁发的《农村集体土地承包经营权证》是否合法。 依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。依据上述规定，农村土地承包合同是创设农村土地承包经营权的来源，登记机关颁发农村土地承包经营权证的行为仅是对承包合同内容的确认。本案中，连允强与连允胜对案涉土地承包经营权存在争议和纠纷，萧县圣泉乡北城集村委会作为发包方，已向连允胜作出《关于解除编号为341322200213090001J农村土地承包合同书的通知》，虽该院在相关民事诉讼中，驳回了萧县圣泉乡北城集村委会与连允胜确认土地承包合同无效纠纷的起诉，但并未从实体上对萧县圣泉乡北城集村委会向连允胜作出的《关于解除编号为341322200213090001J农村土地承包合同书的通知》进行处理，该解除农村土地承包合同通知书目前仍处于生效状态，连允胜原来享有的土地承包经营权不再被村集体发包方认可，萧县人民政府之前作出的为连允胜颁发341322200213090001J农村土地承包经营权证的行为，亦丧失了基础依据，属主要证据不足，依法应予撤销。故连允强要求撤销萧县人民政府为连允胜颁发的《农村集体土地承包经营权证》的诉讼请求成立，该院予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决撤销被告萧县人民政府为第三人连允胜颁发的编号为341322200213090001J《农村集体土地承包经营权证》的行为。 连允胜上诉称，1、连允强提起本案行政诉讼时已超过法定诉讼期限，一审法院不应受理。2、一审法院违背“先民事纠纷裁决，后行政案件审理”的法律规定，程序违法。3、萧县圣泉乡北城集村委会单方解除其土地承包合同的行为违法无效，涉案土地承包合同未因此而解除，且相关生效文书已确认涉案土地承包经营权进行行政登记行为的合法有效性，一审判决没有事实和法律依据。请求二审法院撤销原判，依法裁决。 萧县人民政府、连允强未向本院提交书面答辩意见。 萧县人民政府向一审法院提交的证据有：1、萧农确组（2018）2号关于收回土地承包经营权证书的通知；2、公告；3、宿复决字〔2018〕306号行政复议决定书。上述证明涉案承包经营权证颁证过程及连允强与连允胜之间存在争议。 连允强向一审法院提交的证据有：1、连允强的身份证，证明原告主体适格；2、土地承包经营权摸底调查表、萧县圣泉乡北城集村委会证明，证明因历史遗留原因及原有土地承包合同、台账不齐全、管理不规范等问题，萧县圣泉乡北城集村委会未尽义务，将连允强承包经营的土地确权在连允胜名下，致使连允胜承包经营的土地确权为7.86亩，超出人均1.5亩标准；3、萧县圣泉乡北城集村委会和萧县圣泉乡人民政府共同出具的证明、萧县圣泉乡北城集村委会关于连允胜土地承包合同的情况说明、萧县圣泉乡北城集村委会会议记录、解除土地承包合同书的通知、萧县圣泉乡北城集村委会关于连允胜与连允强土地纠纷的说明、连莉转让土地确权的证明、萧农确组〔2018〕2号文件、萧县人民政府公告、萧县人民政府〔2014〕8号文件，证明连允强承包经营的土地被确权在连允胜名下，萧县圣泉乡北城集村民委员会、萧县圣泉乡人民政府、萧县人民政府积极作为，公告作废连允胜的农村土地承包经营权证，虽然该公告被宿州市人民政府以事实不清，程序违法为由予以撤销，但根据该组证据足以证明连允强承包经营的土地被登记在连允胜名下这一事实。根据萧县人民政府〔2014〕8号文件规定，对土地承包经营存在纠纷争议的，先依法解决，再予以确权登记颁证，对已经颁发确权证书，应当先予依法撤销；4、证人张某、连某1、连某2出庭证言，证明面粉厂前约1.5亩及面粉厂北头约1亩两块地属于连允强承包经营。 连允胜向一审法院提交的证据有：1、身份证复印件、户口本复印件，证明连允胜身份信息及人口数量；2、土地承包合同书，证明连允胜合法取得了土地承包权；3、承包经营权证，证明连允胜在取得土地承包权以后，经政府部门依法颁发了土地承包经营权证；4、宿复决字〔2018〕306号行政复议决定书，证明宿州市人民政府经审查撤销了萧县人民政府作出公告作废连允胜农村土地承包经营权的行为；5、（2019）皖13民终3424号民事裁定书，证明法院已驳回萧县圣泉乡北城集村委会起诉。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对案件证据的认证符合法律规定,对一审判决认定的案件事实,本院依法予以确认。 本院认为，行政复议与行政诉讼同为解决行政争议的方式，两者既有联系，又有区别。当行政相对人或利害关系人已经选择行政复议方式解决争端时，应遵循行政复议法、行政诉讼法关于复议与诉讼相衔接的规定，寻求下一步的救济，以保持行政复议与行政诉讼的统一协调。本案中，萧县人民政府根据连允强的申请，公告作废连允胜的农村土地承包经营权证，连允胜不服，申请复议，连允强作为第三人参加了复议程序。宿州市人民政府作出案涉复议决定后，明确告知了申请人、第三人诉权和起诉期限，连允强如对该复议决定不服，应当以宿州市人民政府为被告提起行政诉讼，以最终解决案涉行政争议。但连允强在行政复议决定作出后，又以萧县人民政府为被告，再就原行政行为提起行政诉讼没有法律依据，其起诉不能成立。一审法院予以受理并作出实体判决，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销宿州市中级人民法院（2020）皖13行初24号行政判决； 二、驳回连允强的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  安 翔 二〇二〇年九月十日 法官助理李磊 书记员刘菊芳 附:相关法律条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 2、《最高人民法院关于适用的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； ……