四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川1102行初145号 原告：杨良芳，女，1972年8月11日出生，汉族，住四川省马边彝族自治县。 委托诉讼代理人：易宁强，四川川乐宁律师事务所律师。 委托诉讼代理人：万才林，四川川乐宁律师事务所律师。 被告：马边彝族自治县自然资源局。住所地：四川省马边彝族自治县民建镇较场坝路9号。 法定代表人：谢滔，该局局长。 出庭负责人：伟春艳，该局副局长。 委托诉讼代理人：毛文付，四川创实律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李彧，四川创实律师事务所律师。 第三人：杨子汛，女，1976年5月1日出生，汉族，住四川省马边彝族自治县。 委托诉讼代理人：范建华，乐山市川乐法律服务所基层法律服务工作者。 原告杨良芳诉被告马边彝族自治县自然资源局（简称马边自然资源局）行政协议一案，于2020年7月27日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因杨子汛与被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。同年9月7日，本院依法组成合议庭公开开庭对本案进行了审理。原告杨良芳及其委托诉讼代理人易宁强、万才林，被告马边自然资源局的负责人伟春艳副局长及该局的委托诉讼代理人毛文付、李彧，第三人杨子汛的委托诉讼代理人范建华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告杨良芳诉称：2017年11月9日，所属被告的马边彝族自治县征地事务所（简称马边县征地事务所）与第三人签订《房屋拆迁协议书》中的被拆迁房屋位于马边彝族自治县（简称案涉房屋），部分系原告所有。原告于2020年6月17日在（2020）川1102行初64号案件庭审中，通过被告举证才知道该协议。原告认为，1.被告作出《房屋拆迁协议书》证据不足，超越职权。2.从协议内容来看，《借条》上约定的房屋抵押没有进行登记，抵押权未设立。即使设立了抵押权，未经起诉行使抵押权，属于超越行使司法权行为。3.马边县征地事务所从《借条》可知，被拆迁房屋属于原告所有，但该所未征求原告意见就与第三人签订协议，违反法定程序。据此，原告起诉到法院，请求判决撤销马边县征地事务所与第三人签订的《房屋拆迁协议书》中涉及原告房屋161.16平方米和混凝土堡坎22.35立方米补偿安置部分。 被告马边自然资源局辩称：1.被告具有征地补偿安置职责。2.案涉房屋土地已经依法被征收。3.《房屋拆迁协议书》是否应当被撤销，请法院依法认定。 第三人杨子汛述称：原告主体不适格，没有诉讼主体资格，请求法院裁定驳回原告的起诉。 经审理查明：2017年8月7日，中共四川省委、四川省人民政府作出川委发〔2017〕20号《关于进一步加快推进深度贫困县脱贫攻坚的意见》（简称川委发〔2017〕20号文）中载明：将高原藏区、大小凉山彝区45个贫困县确定为深度贫困县。2017年11月3日，原国土资源部作出的国土资规〔2017〕10号《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（简称国土资规〔2017〕10号文）中载明：深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好补偿安置前提下，可以边建设边报批。 2018年4月3日，四川省人民政府向马边县人民政府作出川府土〔2018〕280号《关于马边县2017年第1批城市建设用地的批复》（简称川府土〔2018〕280号征地批复），同意将包括马边县光明社区10组等村（社区）组合计21.1836公顷土地征收为国家所有。《房屋拆迁协议书》中的被拆迁房屋涉及的土地在该征地批文范围内。 2018年6月25日，马边彝族自治县人民政府就川府土〔2018〕280号征地批复作出马府通〔2018〕11号《关于我县2017年第1批城市建设用地征收集体土地的通告》（简称马府通〔2018〕11号文）。 2017年4月10日，马边彝族自治县人民政府办公室就被告报请的马边国土资〔2017〕28号《关于我县永乐光辉风情小镇建设项目征地拆迁补偿方案的请示》（简称马边国土资〔2017〕28号请示），作出马府常定〔2017〕31号《关于我县永乐光辉风情小镇建设项目征地拆迁补偿方案议定事项的通知》（马府常定〔2017〕31号文），原则同意被告报请的马边国土资〔2017〕28号请示。 2017年11月9日，被告对案涉房屋以及第三人房屋进行了测量。主体房总计面积306.41平方米，混凝土堡坎22.35立方米，棚房5.98平方米。其中涉及原告的主体房有161.16平方米和混凝土堡坎22.35立方米。 2010年12月26日，原告向第三人出具《借条》，该借条载明：今借到杨子汛建房款7.2万元。若2011年前未归还完，则从2011年1月起，以2分利息计算。如果在2012年前未归还，以房作抵押。抵押期间若仍未归还，杨子汛将有权出售此房（三楼除外）。此房为杨家老屋地基所建房。 2013年6月11日，第三人与案外人秦秀军签订《租房协议》，第三人以7000元/年出租民建镇永乐村6组414号2楼150平方米左右房屋一年。 2016年8月29日，第三人与案外人郭友军签订《租房协议》，第三人以8500元/年出租民建镇永乐村6组房屋一套一年。 2017年2月21日，第三人与马边县征地事务所签订《光明社区永乐小镇建设项目办公用房租赁合同》，第三人以1万元/年出租民建镇光明社区建筑面积150平方米房屋用于办公用房一年。 2017年11月9日，被告委托的拆迁人马边县征地事务所与被拆迁人（第三人）签订的《房屋拆迁协议书》约定：1.拆迁房屋砖混结构建筑面积306.41平方米，附属房建筑面积5.98平方米，补偿金额618953.6元；2.一类装修补偿38769元、三类装修补偿5046元；3.过渡费11030.76元；4.搬迁费住宅为500元/户，非住宅生产性用房为1000元/户；5.拆迁主体房奖励170976.78元；6.还有拆迁费非住宅生产经营性用房奖励，共计801461.14元。2017年12月14日将案涉房屋交给马边县征地事务所。2018年1月17日，第三人向被告作出《承诺书》，承诺其与有关就永乐溪自建房（四层楼房）房子权属和补偿款纠纷，今后有任何法律和补偿纠纷与被告及马边县征地事务所无关。同月23日，被告向第三人支付了补偿款801461.14元。 庭审中，第三人、被告均认可，原告诉称的争议房屋在原告向第三人出具《借条》前属于原告所有。被告认可《房屋拆迁协议书》系其委托马边县征地事务所签订，原告和第三人无异议。各方当事人均认可案涉房屋没有办理产权证。被告认可，当地征地拆迁过程中对于这类没有办理产权证的房产均予以补偿安置。 认定上述事实，有被告在举证期限内提交川委发〔2017〕20号文、国土资规〔2017〕10号文、川府土〔2018〕280号征地批复、马府通〔2018〕11号文、马边国土资〔2017〕28号请示、马府常定〔2017〕31号文、宗地图九张、《价购补偿费用表》《永乐风情小镇征地拆迁补偿表》四份、《借条》《租房协议》二份、《光明社区永乐小镇建设项目办公用房租赁合同》《房屋拆迁协议书》《移交手续》《承诺书》《进账单》《收条》以及当事人陈述等证据予以证实。 对于原告提交的2018年1月10日的《证明》和2020年4月22日的《情况说明》，载明本案争议《房屋拆迁协议书》涉及的房屋原系原告所有，第三人和被告对证据的真实性有异议。本院认为，基于庭审中各方当事人均认可至少案涉房屋在原告向第三人出具《借条》前属于原告所有。因此，对于该两份证据就该事实部分的陈述予以采纳。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款中关于“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，被告具有对辖区被征收集体土地的集体经济组织成员依法予以安置的职责。被告对于其委托的马边县征地事务所与第三人签订的《房屋拆迁协议书》，应当由其承担责任。 本案《房屋拆迁协议书》涉及的集体土地，被告基于川委发〔2017〕20号文和国土资规〔2017〕10号文等文件规定，在做好安置补偿前提下，可以边建设边报批，并且案涉集体土地于2018年4月3日已经依法取得川府土〔2018〕280号征地批复准予征收土地。故被告委托马边县征地事务所签订《房屋拆迁协议书》的程序合法。 综合各方诉辩意见，本院对本案争议焦点评判如下： （一）关于原告是否具有原告诉讼资格问题。本院认为，根据查明的事实，原告系案涉被征收土地集体经组织成员，享有获得安置补偿的权利。该《房屋拆迁协议书》涉及对原本应当对原告享有的安置补偿的权利的影响。同时，虽然案涉房屋没有办理不动产登记，但案涉房屋原属原告所有并无争议，至于原告与第三人签订《借条》后，在履行中是否发生权属转移存在争议。对于不动产而言，未经依法办理转移登记，并不发生不动产变动效力。基于此，原告作为原案涉房屋的权利人，对于被告确定案涉房屋的被拆迁人为第三人，并委托马边县征地事务所与之签订《房屋拆迁协议书》，原告与该协议行为与具有利害关系，具有原告诉讼主体资格。故对第三人提出原告不具有原告资格的主张不予支持。 （二）关于被告确定第三人为案涉房屋被拆迁安置补偿对象是否正确问题。本院认为，如前所述，虽然案涉房屋没有办理不动产登记，被告无法审核案涉房屋的登记权利人，但被告没有就第三人提交的《借条》涉及的抵押以及借款返还、对案涉房屋的处分等民事权利和义务是否已经无争议与作为案涉房屋权利人的原告核实的情况下，委托马边县征地事务所与第三人就案涉房屋签订《房屋拆迁协议书》，属于认定被拆迁人为第三人的证据不足。 同时，更为重要的是在集体土地征收补偿安置中，对被征收土地集体经济组织成员无论是采取“划地自建安置”“产权价购（货币）安置”，还是“提供基本住房安置”等补偿安置方式都不只是对涉及被依法征收土地上的建筑物、构筑物本身的补偿，实际还涉及对被征收土地集体经济组织成员的安置，也就是基于集体经济组织成员身份享有的安置补偿权利。只有属于被依法征收土地的集体经济组织成员，且有住房的，才能享有该部分相应的安置补偿权利，不能简单以对建筑物、构筑物的补偿，就认为对集体经济组织成员的安置。对于不属于被征收集体经济组织成员，非拆迁房的补偿安置对象涉及其享有权利的建筑物、构筑物等的补偿标准，与属于集体经济组织成员，且有被拆迁房屋的补偿安置对象涉及其享有权利的建筑物、构筑物等的补偿标准是不同的。对此，川办函〔2008〕73号《四川省人民政府办公厅转发〈省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见〉的通知》中规定：“征收土地涉及住房拆迁的，要按有关规定采取有效措施，切实保障被征地农民的基本居住条件。实施征地拆迁政府提供的基本住房建筑面积不得少于每人30平方米。被拆迁的农民在基本住房建筑面积内不支付购房费用，也不享受原住房拆迁补偿。原被拆迁住房面积超出基本住房面积的部分按附着物补偿标准给予补偿。”本案中，根据马府常定〔2017〕31号文件和《房屋拆迁协议书》的约定，拆迁主体房屋为产权价购（货币补偿），也就是将包括原本向被拆迁的农民提供基本居住条件的住房，经价购转变为货币安置，不再提供住房安置。法律并不禁止此种安置补偿方式。基于此，在被告与第三人签订的《房屋拆迁协议书》中，即使第三人属于被征收土地安置补偿对象，其也只能享受其自己应当享受部分的补偿安置，不能将原本属于原告享有的包括基于集体经济组织成员的住房安置经价购转变为货币安置的权利，在未经原告同意的情况下，以协议形式予以处分。故，被告将案涉房屋的安置补偿对象认定为第三人，并委托马边县征地事务所与第三人以此签订《房屋拆迁协议书》，属于认定《房屋拆迁协议书》中的安置补偿对象的主要证据不足，适用法律错误，应当予以撤销。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的”的规定，判决如下： 撤销马边彝族自治县征地事务所与第三人杨子汛签订的《房屋拆迁协议书》中涉及原告杨良芳房屋的161.16平方米和混凝土堡坎22.35立方米补偿安置部分。 案件受理费50元，由被告马边彝族自治县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  李 巨 人民陪审员  吴明田 人民陪审员  潘 莉 二〇二〇年九月十八日 书 记 员  田 萌