辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽06行初57号 原告：殷殿波，男，1963年10月22日出生，汉族，农民，住宽甸满族自治县。 委托代理人：王军，系辽宁中天律师事务所律师。 被告：宽甸满族自治县人民政府，住所地宽甸镇婆娑府西街2号。 法定代表人：张涛，系该县县长。 委托代理人：秦常力，男，1967年9月24日出生，满族，系宽甸满族自治县林业草原局主任，住宽甸满族自治县。 被告：丹东市人民政府，住所地丹东市振兴区银河大街100号。 法定代表人：张淑萍，系该市市长。 委托代理人：吕鹏，男，1972年9月18日出生，汉族，系丹东市司法局工作人员，住丹东市振兴区。 委托代理人：习国，男，1962年7月15日出生，汉族，系丹东市司法局工作人员，住丹东市振兴区。 第三人：宽甸满族自治县古楼子乡砬子沟村一组，住所地宽甸满族自治县古楼子乡砬子沟村1组。 法定代表人：张玉德，系该组组长。 原告殷殿波诉被告宽甸满族自治县人民政府、丹东市人民政府，第三人宽甸满族自治县古楼子乡砬子沟村一组林业行政管理注销林权证登记及行政复议一案，于2020年5月29日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年9月2日公开开庭审理了本案。原告殷殿波的委托代理人王军，被告宽甸满族自治县人民政府（以下简称“宽甸县政府”）的委托代理人秦常力，被告丹东市人民政府（以下简称“丹东市政府”）的委托代理人吕鹏到庭参加了诉讼。第三人宽甸满族自治县古楼子乡砬子沟村一组（以下简称砬子沟村一组）经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 被告宽甸县政府于2007年8月20日作出宽政发（2007）50号《关于注销古楼子乡古楼子村殷殿波宽林证字[2006]第（078491）号林权证的决定》，（以下简称《决定》），其主要内容为：经查，1994年12月砬子沟村委会与该村一组村民都基宽签订了承包山林的合同书，随后都基宽又将该林权转让给殷殿波个人，殷殿波进而向县政府申请办理了林权证。但砬子沟村委会与都基宽于1994年12月签订的承包合同经古楼子乡农业承包合同仲裁委员会裁决为无效合同，在法定期限内，都基宽未向上级农业承包合同仲裁委员会申请复议也未向人民法院起诉，2007年3月30日下达的古农裁[2007]第1号裁决书已经生效。如不服本处理决定，可在接到本决定之日起60日内向丹东市人民政府申请行政复议。殷殿波所持有的宽林证字[2006]第（078491）号林权证载明的林权是因都基宽无效合同所取得，殷殿波向县政府申办林权证时提供的权属证明文件不具有法律效力，因此已核发给殷殿波的林权证属错误登记。依据上述事实，根据《林木和林地权属登记管理办法》第二条、第十七条的规定，决定：注销殷殿波所持有的宽林证字[2006]第（078491）号林权证。 原告殷殿波不服《决定》，于2020年2月12日提出行政复议申请，2020年5月18日被告丹东市政府作出丹政行复决字(2020)13号行政复议决定书。主要内容为，查明：2006年9月26日，申请人取得了宽林证字[2006]第(078491)号林权证。2007年8月20日，被申请人作出《决定》，注销申请人持有的宽林证字[2006]第(078491)号林权证。2019年12月23日，宽甸满族自治县林业和草原局《关于古楼子乡古楼子村殷殿波林权证有关问题的情况说明》载明：“截止目前，经过该局多次查找，没有送达回执等相关证明材料。2019年12月19日，该局工作人员秦长利、姜欣良在宽甸镇敬老院将该决定重新送达至殷殿波本人，殷殿波拒绝签字。”本机关认为：根据《森林法》第十七条一款规定：单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。据此，被申请人宽甸满族自治县人民政府作出的《关于注销古楼子乡古楼子村殷殿波宽林字[2006]第(078491)号林权证的决定》(宽政发[2007]50号)具体行政行为，具有职权依据。本案中，被申请人依据生效的仲裁裁决书作出的注销决定是正确的。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条一款(一)项规定，决定：维持被申请人宽甸满族自治县人民政府作出的《关于注销古楼子乡古楼子村殷殿波宽林字[2006]第(078491)号林权证的决定》(宽政发[2007]50号)具体行政行为。 原告殷殿波诉称，原告于2006年曾委托都基宽向宽甸县古楼子乡砬子沟村一组购买涉案林地一块，面积为91.9公顷，并支付了四万元的购地款。2006年9月26曰在宽甸县林业局办理了宽林证字（2006)第078491号林权证，原告为林木所有权人，林地使用期为17年。2019年12月19日宽甸县林草局的工作人员突然来向原告送达被告宽甸县政府在2007年8月20日作出的《关于注销古楼子乡古楼子村殷殿波宽林证字[2006]第（078491)号林权证的决定》。原告认为该注销决定违法，便向被告丹东市政府申请复议，被告丹东市政府在2020年5月18日作出丹政行复决字[2020]13号行政复议决定书，维持了被告宽甸县政府作出的注销决定。原告提起诉讼，主要事实和理由如下：一、被告宽甸县政府作出注销决定所依据的事实错误，主要证据不足。首先，认定砬子沟村委会与案外人都基宽在1994年12月签订了承包山林的合同书是错误的。实际情况是与都基宽签合同的是砬子沟村一组，签合同的时间也不是1994年12月，而是2006年4月23日，砬子沟村民委员会在2006年8月20日出具了情况属实的证明。其次，注销决定依据的古农裁字[2007]第1号裁决书（以下简称裁决书）根本不存在。原告向被告丹东市政府申请复议后，被告宽甸县政府在提交证据时并未提交该裁决书，理由是当时主办的人已经去世，相关材料档案均已丢失。第三，被告宽甸县政府以第三人对原告持有的林权证有异议，要求撤销原告持有的林权证为由作出注销决定。而实际情况是该注销决定作出的时间是2007年8月20日，送达时间是2019年12月19日，在中间长达近12年的时间里原告的林权证在宽甸林草局的系统上始终显示为有效，第三人也从未对此提出过异议，也没有向任何人主张过任何权利。甚至在被告丹东市政府向第三人了解情况时，第三人也证明了是原告购买了涉案的林地，这也说明被告宽甸县政府作出的注销决定与事实不符。 二、注销决定中适用法律错误，被告宽甸县政府的注销行为没有法律依据。注销决定引用的《林木和林地权属登记管理办法》第17条规定“发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办”，该条是对林权证进行更正或者补办的规定，并没有规定可以注销。而该办法第7条规定办理注销登记的情形仅为“林地被依法征用、占用或者由于其他原因造成林地灭失的，原林权权利人应当到初始登记机关申请办理注销登记”。原告购买的林地既没有被依法征用、占用，也没有由于其它原因造成林地灭失，因此不存在办理注销登记的条件。 三、被告宽甸县政府的行政行为违反法定程序。《森林法实施条例》第6条规定“改变森林、林木和林地所有权、使用权的，应当依法办理变更登记手续”；《森林法》第22条规定“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十曰内，向人民法院起诉”。通过前述规定可以看出，被告（宽甸县政府）如认为原告不是合法的林权人，其应当告知合法的林权人请求乡镇人民政府进行处理。对处理决定不服的，可以向人民法院起诉，而不应单方滥用职权将原告的林权证在未告知原告的情况下进行注销。即使被告宽甸县政府注销决定所依据的[2007]第1号裁决书是真实的，也只是砬子沟村一组与都基宽之间关于1994年转让合同真实性的裁决，不是对砬子沟村一组与原告之间关于林权争议的处理，因为原告在2006年9月23曰就已获得了宽林证字[2006]第（078491)号林权证。根据《森林法》第22条的规定，如果砬子沟村一组与原告之间就涉案林地存在争议，应当将该争议提交乡镇人民政府解决处理。因此被告宽甸县政府在林权争议双方未将争议按照法律规定程序进行处理前就擅自将原告林权证注销的行为属于程序违法。被告丹东市政府作为复议机构在既未查明任何与争议事项相关的事实，又未查明被告宽甸县政府适用的依据是否正确，程序是否合法的情况下，仅以“被申请人具有职权依据”为由就维持了被告宽甸县政府的错误决定，这与《行政复议法》第二十八条“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的要求相差甚远，违背《行政复议法》第一条“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”的立法目的。鉴于以上事实和理由，原告认为被告宽甸县政府作出注销决定这一行政行为主要证据不足，适用法律法规错误，违反法定程序，被告丹东市政府作出的维持决定亦存在上述问题，请求撤销被告宽甸县政府作出的宽政发[2007]50号《关于注销古楼子乡古楼子村殷殿波宽林证字[2006]第（078491)号林权证的决定》及被告丹东市政府作出的丹政行复决字[2020]13号行政复议决定书，恢复登记在原告名下的宽林证字（2006)第078491号林权证。 原告殷殿波向本院提交的证据有： 第一组证据：1、协议书（2006年4月23日）;2、村民组会议记录（2006年8月20日）。1-2证明原告获取涉案林地经村民组讨论通过，第三人同意将涉案林地出售给都基宽；3、专用收款收据，证明都基宽向第三人缴纳了4万元承包款；4、砬子沟村一组成员签字按手印出具的证明(2019年12月26日)。3-4证明原告实际购买了涉案林地，并缴纳了4万元承包款；5、转让合同，签合同的两个人是原告和王德斌，转让方是都基宽，承包方是原告，发包方代表是王德斌，合同当事人是张作山，盖的是砬子沟村委会章，该合同没有注明签订时间，但是我们签订该合同后，就办理了涉案被注销的林权证，证明原告通过转让方式合法获得涉案林地；6、证明（2020年5月15日），证明原告通过合法购买方式取得涉案林地。1-6号证据共同证明原告获取涉案林权证具有法律依据； 第二组证据：7、古政发【2019】51号古楼子乡人民政府文件《关于张作山信访问题的处理意见》，证明原告在2019年6月23日、2019年6月24日到县行政服务大厅查询该文件时，直到2018年6月26日原告持有的涉案林权证仍然有效。我认为该文件标注文号是古政发【2019】51号，发文时间不可能在2018年，故我认为该时间应当是直到2019年6月26日涉案林权证还是有效的；8、宽政发【2007】50号关于注销古楼子乡古楼子村殷殿波宽林证字【2006】第（078491）号林权证的决定；9、关于古楼子乡古楼子村殷殿波林权证有关问题的情况说明，该情况说明出具单位是宽甸林业和草原局。8-9号证明上述撤销林权证具体行政行为未送达给相对人，故于2019年12月19日重新送达；10、（共三份）10—1涉案林地宽林证字【2006】第（078491）号林权证、森林、林木、林地状况登记表，证明原告获得了涉案林地的林权证。10—2有关部门审核同意意见。10—3村委会意见，表明原告取得涉案林权证来自于村民会议记录的承包合同。第二组以上证据来源于通过查询林地登记档案获得。11、会议记录、12、证实材料说明，证明第三人认可原告通过承包方式以4万元价格合法取得涉案林地。 被告宽甸县政府辩称，1、因砬子沟村一组不具备签订承包合同的主体资格，不管是砬子沟村哪个生产组签订承包合同都必须由村委会签订，只要是砬子沟村一组民主议定的承包山，都得村委会代签。都基宽签订合同的日期为1994年12月，随后都基宽把1994年12月签订的合同又转包给殷殿波，殷殿波以都基宽与砬子沟村一组签订的合同和与都基宽的的转让手续为依据，申请办理了宽林证字【2006】第（078491）号林权证。都基宽与砬子沟村一组签订的承包合同经古农裁[2007]第1号裁决书裁决为无效合同，都基宽未复议亦未起诉，该裁决书已经生效。即都基宽的该合同为无效合同，殷殿波确以此无效合同在未告知办证机关的情况下办理了【2006】第（078491）号林权证，故被告下文以撤销该林权证是正确的。2、宽政发【2007】50号《关于注销古楼子乡古楼子村殷殿波宽林证字【2006】第（078491）号林权证的决定》下发日期为2007年8月20日，因本案的办案人员已故，档案室数次搬迁，已经找不到当时办案的档案，无法确知殷殿波是否当时接到该决定，但当事人砬子沟村一组确接到了该处理决定，只是现在找不到当时的送达回证。现殷殿波因砍伐林木引起争议，殷殿波称没有接到过该文，被告才又下达了该文给殷殿波，时间是2019年12月19日。3、依据当时规定林权证出现问题统一用注销决定。4、林权证是被告依职权发放的，若发现错误也得由被告下文注销。5、按照法律规定，对于林权，林权证是唯一合法有效的法律凭证，若原告手持林权证，哪一级政府在该林权证未被注销的情况下，可能说该山林的林权是其他人的，只有在政府认为该证存在错误予以注销生效后，才可以确定林权。请求驳回原告的上诉请求。 被告宽甸县政府向本院提交的证据有： 1、1994年12月由发包方代表砬子沟村委会与承包方都基宽签订承包合同，其中发包方代表人是谭国茂，证明原告办理宽林证字【2006】第（078491）号林权证是依据都基宽的承包合同； 2、古农裁字【2007】第1号裁定书，证明承包合同是无效合同，都基宽未复议也未起诉，该裁决书已经生效，即都基宽的该合同为无效合同。 被告宽甸县政府提交作出《决定》的法律依据是《林木和林地权属登记管理办法》第二条、第十七条。 被告丹东市政府辩称，按照行政复议法二十八条之规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持。本案宽甸县政府依据生效的仲裁裁决作出的宽政发【2007】50号决定，证据确凿、依据正确，请求人民法院予以维持。 被告丹东市政府向本院提交的证据有： 1、复议申请书； 2、行政复议答复通知书（【2020】13号）； 3、被申请人行政复议答复书； 4、行政复议中止和恢复通知书及送达回证； 5、行政复议决定书（丹政行复决字【2020】13号）； 6、送达回证； 7、授权委托书，1-7号证据证明复议程序合法。 第三人砬子沟村一组未提交陈述意见，亦未向本院提交证据。 经庭审质证，原告殷殿波对被告宽甸县政府提交证据的质证意见为：因为被告宽甸县政府不能提供原件，复印件不能作为定案依据。原告认为上述两份证据都是假的，除非有原件证明。根据被告宽甸县政府提供的复印件，足以认定本案两名被告对案件事实认定错误，因为方才原告代理人查阅承包合同的复印件，该复印件虽然落款是1994年，但是从复印件字面内容来看，实际形成时间应该是2006年。因为未提供原件，故认为上述两份证据不具备真实性。 被告丹东市政府对被告宽甸县政府提交证据的质证意见为：没有异议，同意被告宽甸县政府陈述的证明意见。 原告殷殿波对被告丹东市政府提交证据的质证意见为：对1-7号证据真实性没有异议。 被告宽甸县政府对被告丹东市政府提交证据的质证意见为：没有异议。 被告宽甸县政府对原告殷殿波提交证据的质证意见为：对第一组证据真实性不认可。关于转让合同，没有时间，故该合同不能成立。关于2019年12月26日证明，也不具备真实性。对第二组证据质证意见，认可涉案林权证有效，镇政府出具文件标注的时间确实是不一致，不严肃。对9号证据真实性没有异议，确实是当时的实际情况。对10号证据，若认为确实经过村委会记录且有承包合同，那么原告现持有的证还是有效的，因为原告办理林权证时候依据承包合同是虚假的，故我们认为依据虚假合同取得的林权证应当被撤销。对11、12号证据，关于会议记录和证实材料，并不是颁发林权证时期的会议记录，证实材料也不能证明当时颁发林权证是正确的。 被告丹东市政府对原告殷殿波提交证据的质证意见为：同被告宽甸县政府质证意见一致。 庭审后，原告代理人于2020年9月9日向本院提交盖有宽甸满族自治县档案馆档案资料章的宽政发（2007）50号《关于注销古楼子乡古楼子村殷殿波宽林证字[2006]第（078491）号林权证的决定》。 本院对上述证据认证如下：被告宽甸县政府提交的证据没有原件，且没有证明证据的合法来源，不符合证据真实性要求，本院不予采信。各方当事人对被告丹东市政府提交的1-7号证据真实性没有异议，本院予以采信。原告提交的第一组证据及第二组证据中的11、12号证据，因相关经办人、在场人和证人均未出庭作证或提交身份证复印件证明身份，且两被告提出异议，认为不具备真实性，本院不作为证据采信。对第二组证据中的7、8、9证据各方对真实性没有异议，10号证据可以证明原告申办林权证的过程。庭审后，原告代理人于2020年9月9日向本院提交盖有宽甸满族自治县档案馆档案资料章的宽政发（2007）50号《关于注销古楼子乡古楼子村殷殿波宽林证字[2006]第（078491）号林权证的决定》，可以证明8号证据的来源，对以上证据本院予以采信。 经审理查明，2019年12月19日，被告宽甸县政府将其2007年8月20日作出的宽政发（2007）50号《关于注销古楼子乡古楼子村殷殿波宽林证字[2006]第（078491）号林权证的决定》的复印件向原告送达，原告拒收。被告宽甸县政府自述因办案人员已故，档案室数次搬迁，已经找不到当时办案的档案，该复印件系由案外人提供。原告不服该决定，于2020年2月12日提出行政复议申请，2020年5月18日被告丹东市政府作出丹政行复决字(2020)13号行政复议决定书，维持该《决定》。诉讼中，被告宽甸县政府未向本院提交本案有效证据。被告宽甸县政府认可原告殷殿波持有的宽林证字[2006]第（078491）号林权证有效，涉案林地未向其他人发放林权证。 本院认为，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第二款规定，单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级以上地方人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书、确认所有权。依据国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第二条之规定，县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。林权登记包括初始登记、变更登记和注销登记。因此，被告宽甸县政府具有对辖区内林权登记行为进行管理的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》的十三条之规定，被告丹东市政府具有作出本案复议决定的法定职权。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。被告宽甸县政府在法定期限内没有提供证据，其作出的被诉宽政发（2007）50号《关于注销古楼子乡古楼子村殷殿波宽林证字[2006]第（078491）号林权证的决定》没有事实依据。被告丹东市政府在法定期限内没有提供作出丹政行复决字(2020)13号《行政复议决定书》的证据，其复议决定亦没有事实依据。 国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第七条规定，“林地被依法征用、占用或者由于其他原因造成林地灭失的，原林权所有人应当到初始登记机关申请办理注销登记”。第十七条规定，发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或补办。本案涉案林地一直由原告经营管理，没有发生上述规定中被依法征用、占用或灭失的情形，原告作为林权权利人亦没有提出注销、更正或补办的申请，被告宽甸县政府按照《林木和林地权属登记管理办法》第十七条规定，依职权作出注销原告林权证的决定适用法律错误。被告宽甸县政府作出的是注销决定，依照《林木和林地权属登记管理办法》第七条规定，注销系登记行为。《中华人民共和国森林法》第十七条之规定系林权争议确权的职权依据，被告丹东市政府以此作出维持《决定》的复议决定，混淆了申请登记行为和争议确权行为的性质，系适用法律错误。 2007年8月20日，被告宽甸县政府在依职权作出被诉的注销原告林权证决定之前，没有事先告知原告，说明行政行为根据，听取陈诉、申辩，没有证据证明向原告送达并交代相关救济权利，于2019年12月19日，时隔十二年之久，以从案外人处获得的《决定》复印件向原告送达，违反程序正当原则，系程序违法。 另，被告宽甸县政府认可宽林证字（2006)第078491号林权证仍然有效，原告诉请恢复登记在原告名下的宽林证字（2006)第078491号林权证于法无据，本院不予支持。 综上，被告宽甸县政府作出宽政发（2007）50号《关于注销古楼子乡古楼子村殷殿波宽林证字[2006]第（078491）号林权证的决定》没有事实依据，适用法律、法规错误，程序违法。被告丹东市政府丹政行复决字(2020)13号行政复议决定对被告宽甸县政府宽政发（2007）50号《决定》予以维持，缺乏事实依据，适用法律、法规错误，对《决定》中存在的问题未予纠正，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销被告宽甸满族自治县人民政府2007年8月20日作出的宽政发（2007）50号关于注销古楼子乡古楼子村殷殿波宽林证字[2006]第（078491）号林权证的决定； 二、撤销被告丹东市人民政府2020年5月18日作出的丹政行复决字(2020)13号行政复议决定； 三、驳回原告其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告宽甸满族自治县人民政府和被告丹东市人民政府共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  张广林 审判员  李 莉 审判员  仲莉宇 二〇二〇年九月十二日 书记员  高婧涵