浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终1080号上诉人（原审原告）徐春苗，男，1971年4月14日出生，汉族，住舟山市定海区。被上诉人（原审被告）舟山市人民政府，住所地舟山市新城海天大道681号。法定代表人何中伟，市长。徐春苗因与舟山市人民政府林业行政复议一案，不服舟山市中级人民法院（2020）浙09行初37号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年6月3日立案受理后依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷、组织调查，本案已审理终结。原审法院经审理查明，2017年3月22日，定海区政府向浙江省林业局出具《林地权属证明》，作为国网浙江省电力公司舟山供电公司申请使用林地行政许可的材料之一。《林地权属证明》载明：“国网浙江省电力公司舟山供电公司因舟山500千伏联网输变电工程（春晓-舟山500千伏线路工程、镇海-舟山500千伏线路工程）定海段建设需要，拟使用定海区金塘镇等7个镇（街道）、金塘镇大观村大鹏股份经济合作社等24个股份经济合作社集体林地面积共计5.6368公顷，拟使用林地分权属单位、面积清单附后，林地及附着林木权属分别为所属股份经济合作社集体所有，林地林木权属清晰无争议。特此证明”。其中涉及徐春苗所在的舟山市定海区盐仓街道虹桥村坝桥股份经济合作社的林地0.1812公顷。2018年7月，徐春苗通过政府信息公开等途径取得该《林地权属证明》，认为其合法拥有定山字第003263号自留山使用证，该自留山上的林木属其所有，定海区政府在没有通过法定程序撤销徐春苗拥有的自留山使用证的情况下，非法出具《林地权属证明》，侵害了徐春苗的合法权利，故于2018年7月16日向舟山市政府提出行政复议申请，要求撤销定海区政府作出的《林地权属证明》。舟山市政府受理后，于同年9月30日作出舟政复决〔2018〕30号行政复议决定，驳回了徐春苗的行政复议申请。徐春苗不服该行政复议决定，向本院提起诉讼。舟山中院于2019年4月15日作出（2018）浙09行初32号行政判决，撤销舟山市政府作出的舟政复决〔2018〕30号行政复议决定，并责令舟山市政府在法定期限内重新作出行政行为。舟山市政府不服提起上诉，浙江省高级人民法院于2019年7月30日作出（2019）浙行终1076号行政判决，驳回上诉，维持原判。根据前述人民法院生效判决，舟山市政府于2019年8月6日对徐春苗的行政复议申请重新予以受理，经延长复议期限30日，于2019年10月31日作出本案被诉舟政复决〔2019〕19号行政复议决定，认为徐春苗没有新的事实和理由，围绕舟山500千伏联网输变电工程相关事项重复、反复提起行政复议和行政诉讼，明显不具有救济受侵害合法权益的实质目的，其复议诉讼权利的行使亦背离权利正当性行使的本旨，属于法律所禁止的滥用复议诉讼权利的行为，故其针对该工程提出的本案行政复议申请不属于行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回徐春苗的行政复议申请。徐春苗不服，提起本案行政诉讼。原审法院另查明，定海区政府于2019年12月10日作出《关于部分撤销〈林地权属证明〉的通知》，撤销案涉《林地权属证明》中“附着林木权属为所属股份经济合作社集体所有，林木权属清晰无争议”的内容。该通知已向徐春苗送达。原审法院再查明，为保障舟山绿色石化基地和舟山群岛新区用电需求，提高电网的供电可靠性，增强网架结构，浙江省发展和改革委员会于2016年5月31日核准同意建设舟山500千伏联网输变电工程。2017年，该工程陆续取得相关部门的审批文件。根据规划，该500千伏联网输变电工程将在宁波和舟山之间架起两条联网通道，工程建设需要在山脉上建造多处输电铁塔。该工程建设在定海区××街道××区范围内涉及80余户自留山，徐春苗家庭户自留山亦处于该施工范围内。该500千伏联网输变电工程建设对涉及上述80余户自留山及林木补偿金已发放到社区，除徐春苗户拒绝领取31620元补偿款外，均已发放领取完毕。2017年9月起，徐春苗以舟山500千伏联网输变电工程建设占用其自留山，致使其合法权益遭受侵害等为由，针对该工程的各个审批环节及后续施工等行为，不断要求行政履职、申请行政复议、提起行政诉讼，已形成围绕该工程项目的“系列案”。根据统计，2017年至2019年期间，徐春苗针对舟山500千伏联网输变电工程项目向舟山市及定海区两级有关行政机关、复议机关、人民法院提起各类案件共计60余件。另还就涉案工程中浙江省发展和改革委员会立项审批、浙江省环保厅环评审查意见、浙江省林业局林地许可等行为向国家有关部委申请行政复议，复议后在省厅所在地杭州法院或者国家部委所在地北京法院提起相关行政诉讼数起。对徐春苗反复针对舟山500千伏联网输变电工程建设项目进行复议和诉讼的行为，舟山市两级人民法院已将其提起的诉讼定性为滥用诉权的行为。以上事实有舟山中院（2019）浙09行终65号、66号、67号、68号生效行政裁判和浙江省高级人民法院（2019）浙行终1076号终审行政判决认定，以及双方当事人提供的相关证据予以证实。原审法院认为，《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使诉权的若干意见》第十五条规定，“要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为……对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关、扰乱诉讼秩序的，人民法院不予立案。故滥用诉权的行为不受法律保护。”徐春苗针对舟山500千伏联网输变电工程建设项目反复提起行政复议和行政诉讼的行为，已被（2019）浙09行终65号、66号、67号、68号生效行政裁定认定为滥用诉权的行为。本案中，其对定海区政府出具给浙江省林业局的《林地权属证明》申请行政复议，继而对行政复议决定提起诉讼，亦是涉舟山500千伏联网输变电工程建设项目提起的行政复议和行政诉讼。徐春苗认为定海区政府出具《林地权属证明》的行为侵犯了其林木所有权，但在本案审理期间，定海区政府已经作出撤销该《林地权属证明》中涉及林木权属认定的内容。徐春苗申请行政复议所针对的《林地权属证明》对其合法权益已无实际影响，故对被诉行政复议决定继续进行诉讼已无实际意义。且涉案工程涉及的包括徐春苗家庭户在内的80余户自留山及林木补偿金已发放到社区，徐春苗拒绝领取；如徐春苗对该补偿款有异议，可以通过民事诉讼等途径予以救济。经庭审释明，徐春苗仍坚持继续诉讼，该诉讼行为已明显不具有解决权利纠纷的实质目的，主观上滥用权利的意图明显，属于法律所禁止的滥诉行为，故对其提起的本案诉讼，应予以驳回。需要指出的是，舟山市政府作出被诉行政复议决定时，定海区政府尚未撤销《林地权属证明》中涉及林木权属认定的内容，彼时该证明内容尚对徐春苗的权益存在影响，舟山市政府直接驳回徐春苗的复议申请，不当。但如前所述，在本案诉讼期间定海区政府已经撤销了该部分证明内容，对徐春苗合法权益已无实际影响，徐春苗继续诉讼已明显不具有解决权利纠纷的实质目的，再行撤销被诉复议决定并责令舟山市政府重作亦无实际意义，故对此予以指正。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回徐春苗的起诉。徐春苗上诉称，首先，本案属于浙江省高级人民法院（2019）浙行终1076号行政裁定指令被上诉人舟山市政府受理的案件，现在又以滥诉为由驳回上诉人起诉，违反了前案对现案有拘束力的法律规定。在一审庭审前和庭审中，上诉人提供的证据可以证明本案可诉、定海区政府出具的《林地权属证明》违法、案涉的《林地权属证明》对上诉人的权利产生实际影响、高压线严重威胁上诉人的生命健康安全和生产经营、市区两级政府组织实施暴力侵害上诉人和村民、一审法官和被上诉人违法见面等事实。根据《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，林木的补偿款是要直接给上诉人，而不是社区。并且补偿款没有和上诉人协商同意。也没有土地征收公告。根据《征用土地公告办法》第十四条的规定：未依法进行征收土地公告的，上诉人有权拒绝办理征地补偿登记手续，拒绝领取补偿款。关键的问题是，高压线严重威胁上诉人的身体健康。至今没有人过来和上诉人进行过真正的协商。也不知道林木的补偿款到底由谁来赔偿支付，由违法主体浙江康达建筑公司还是由政府来支付。在没有搞清楚资金来源的情况下，上诉人没法领取，所以完全具有诉的利益。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条的规定：因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。因为本案属于土地征收引起的争议，不适用民事途径解决问题。又根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调。《浙江省征地补偿标准争议协调裁决办法》第七条明确对地上附着物(房屋除外)或青苗补偿费有异议的，由地上附着物或者青苗所有权人提出，由政府协调和裁决。本案的征地补偿标准和林木的补偿标准都有争议。说明原审法院认为通过民事途径解决的认定是严重错误的。根据行政诉讼法一案一诉的相关规定和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。其第八条又规定：土地权属登记（包括土地权属证书，本案就是这种情况）在生效裁判和仲裁裁决中作为定案证据，利害关系人对该登记行为提起诉讼的，人民法院应当依法受理。上诉人据此分别对各行政机关的行政行为提起诉讼，完全符合法律规定。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使诉权的若干意见》第一条就明确规定首先是要保证当事人的诉权，第二条才是规定要正确引导当事人依法行使诉权，规制滥诉行为。其第二条第17款规定确定滥诉时应该要从严掌握标准，不能轻易认定。说明保护诉权是常态，判定滥诉是例外。应当从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度进行审查。本案中，原审法院认定滥诉的（2019）浙09行终65号、66号、67号、68号四个案件，一、二审都没有经过开庭审理，没有审查就迳行裁定驳回起诉，显然违反了行政诉讼法和《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使诉权的若干意见》的相关规定。至今为止，没有一家市外法院认定上诉人为滥诉，上诉人已经就以上四案向省高院提起再审。退一万步说，就算以上四案构成滥诉，也不能简单的认定因为舟山500千伏输变电工程提起的行政诉讼案件过多，就全部认定滥诉，应该具体案情具体分析，不能一棍子打死，剥夺上诉人的诉权。因舟山500千伏输变电工程项目的核准是一个系统工程，牵涉的审批文件太多，上诉人只能针对个案进行分别起诉，不能并做一个案件进行起诉，完全符合法律规定。显然原审法院对以上滥诉事实的认定是错误的，没有事实和法律依据。其次，虽然被上诉人定海区政府在本案审理期间已作出撤销《林地权属证明》中涉及林木权属认定的内容，但该关于部分撤销《林地权属证明》的通知却又添加与本次审批无关的内容，对上诉人申请再审的（2019）最高法行申12249和12250号案件产生重要影响(即被上诉人在一审中提交的序号二中的第7个证据(2018)浙行终1580号行政判决书的再审)，因为此一关键证据将影响上诉人的合法权益，应该予以撤销重做。退一万步说，就算被上诉人已经完全改变了原来的行政行为。根据《行政诉讼法》第七十四条第二项的规定和最高院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第八十一条第三款的规定，上诉人要求确认原行政行为违法，一审法院应当依法作出确认违法的判决。因本案历经一审、二审。二审裁定立案审理，期间浪费了上诉人大量的时间和精力、准备了大量的书面证据材料，给上诉人造成了经济损失。只有确认违法，上诉人才可以向被上诉人和定海区政府进行索赔。也对上诉人的合法权益产生影响。被上诉人定海区政府作出部分撤销《林地权属证明》的通知，正好说明本案不是滥诉，否则根本没必要撤销。被上诉人代理人亲口在（2019）浙行终1076号案件的庭审中自认，他们经过审查是定海区工作人员的笔误。最后，本案的庭审程序也是违法的。在开庭时，法官违反回避规定，应该由院长决定的回避决定自行决定、坚持审理，并且在庭审中催促上诉人发言，限定时间，仓促结束庭审。对事关本案的要求调查收集舟山500千伏林木补偿费的来源以及资金拨付街道，社区的时间和资金明细等相关证据和要求收集舟政复（2019）19号行政复议建议书的申请，不予回应。并且在此次裁定书中也没有对原告提供的所有证据的认定，也没有对上诉人要求审查的规范性文件作出回应。这明显违反法律规定。综上所述，原审法院认定事实不清，适用法律错误，严重损害了上诉人的合法权益。舟山市人民政府答辩称：一、被上诉人作出舟政复决〔2019〕19号行政复议决定实体正确，程序合法。本案系被上诉人根据人民法院生效行政判决对上诉人提出的行政复议申请所作重新审查。2019年8月6日，被上诉人收悉浙江省高级人民法院作出的（2019）浙行终1076号行政判决书。同日，被上诉人根据判决要求，对上诉人于2018年7月16日提出的行政复议申请予以重新受理。2019年8月12日，被上诉人向上诉人送达《行政复议受理通知书》，并告知其在行政复议中的相关权利义务。同日，被上诉人向舟山市定海区人民政府送达《行政复议答复通知书》及复议申请材料副本。2019年8月20日，舟山市定海区人民政府向被上诉人递交了《行政复议答复书》及相关依据和事实证据材料。因案情复杂，经批准，办理期限延长三十日。2019年10月31日，被上诉人作出舟政复决〔2019〕19号行政复议决定，认为上诉人围绕舟山500千伏联网输变电工程(以下简称“涉案工程”)，重复、反复提起行政复议和行政诉讼，属于法律所禁止的滥用复议诉讼权利的行为，根据有关法律精神和行政法基本原则，上诉人针对涉案工程提出的本案行政复议申请不属于行政复议范围，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，驳回上诉人的行政复议申请。2019年11月4日，上述决定书送达上诉人，且一并告知上诉人权利救济途径。被上诉人办理行政复议案件实体正确，程序合法。二、舟山市中级人民法院（2019）浙09行初37号行政裁定，案件审理程序合法，裁定结果正确。2019年11月17日，上诉人因不服被上诉人作出的舟政复决〔2019〕19号行政复议决定，向舟山市中级人民法院提起行政诉讼。该院于2019年11月20日立案受理后，在法定期限内向被上诉人送达了起诉状(副本)及应诉通知书，并依法组成合议庭于2020年3月17日公开开庭审理了本案。2020年4月14日，舟山市中级人民法院作出（2019）浙09行初37号行政裁定，认为上诉人针对涉案工程反复提起行政复议和行政诉讼的行为，已被（2019）浙09行终65号、66号、67号、68号生效行政裁定认定为滥用诉权的行为，而本案中，上诉人对定海区人民政府出具给浙江省林业局的《林地权属证明》申请行政复议，继而对行政复议决定提起诉讼，亦是围绕涉案工程提起的行政复议和行政诉讼。且案件审理期间，定海区人民政府已对其出具《林地权属证明》的行为自行纠错，上诉人申请行政复议所针对的《林地权属证明》对其合法权益已无实际影响，经庭审释明，上诉人仍坚持诉讼，该诉讼行为明显不具有解决权利纠纷的实质目的，主观上滥用权利的意图明显，属于法律所禁止的滥诉行为，遂作出驳回上诉人起诉的裁定，并依法送达被上诉人。被上诉人认为，一审法院严格按照行政诉讼法规定的程序对本案进行了公开审理，所作行政裁定结论正确。综上，被上诉人作出的舟政复决〔2019〕19号行政复议决定事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，结论正确恰当。舟山市中级人民法院一审裁定驳回上诉人的起诉，审理程序合法，裁定结论正确。请求贵院依法驳回上诉人的上诉，维持舟山市中级人民法院作出的一审行政裁定。对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案争议的主要问题是徐春苗提起本案诉讼是否存在滥诉情形。首先，徐春苗提起本案诉讼属于法律应予规制的滥诉情形。根据本院（2020）浙行终249号、舟山中院（2019）浙09行终65号、66号、67号、68号等行政裁定的认定，徐春苗以案涉工程铁塔建设侵犯其户自留山上的树木为由，从不同角度，以不同理由，对不同的行政机关提起行政复议和行政诉讼。据不完全统计，2017年至2019年期间，徐春苗针对舟山500千伏联网输变电工程项目向舟山市、区两级有关行政机关、复议机关、人民法院提起各类案件共计60余件。徐春苗还就涉案工程中浙江省发展和改革委员会立项审批、浙江省环保厅环评审查意见、浙江省林业厅林地许可等行为向国家有关部委申请行政复议，复议后在省厅所在地杭州法院或者国家部委所在地北京法院提起相关行政诉讼。保障公民、法人和其他组织依法行使诉讼权利，是人民法院的职责和义务，但公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，必须符合《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的条件；公民、法人或者其他组织提起的诉讼明显不成立或者滥用起诉权利的，人民法院有权不予受理。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）明确要求，正确引导当事人依法行使诉权，严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为。意见第十五条规定，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。第十七条规定，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。考察本案相关联的一系列行政复议、行政诉讼案件，可知徐春苗的实质诉求是要求确认案涉项目建设的征收行为违法并给予其要求的征收补偿。本案中，徐春苗对定海区政府出具给浙江省林业局的《林地权属证明》申请行政复议，继而对行政复议决定提起诉讼，然定海区政府实际撤销了关于林木权属部分的证明内容，徐春苗明确知晓。因此，一审法院参照前述文件规定精神，认定徐春苗在行政复议申请所针对的《林地权属证明》对其合法权益已无实际影响的情况下，就舟山500千伏联网输变电工程相关事项重复、反复提起行政诉讼或行政复议，属于法律所不支持的滥诉行为，并据此裁定驳回起诉，并无不当。其次，徐春苗上诉提出的本院（2019）浙行终1076号行政判决问题，因该判决作出于本院（2020）浙行终249号、舟山市中级人民法院（2019）浙09行终65号、66号、67号、68号等行政裁定的认定徐春苗滥诉之前，且判决仅针对定海区政府出具给浙江省林业局的《林地权属证明》是否属于行政复议受案范围进行了审查，故不能由此推知本院确认徐春苗提起本案诉讼不存在滥诉的情形。一审程序方面，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十四条第三款“···对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回···”之规定，因上诉人主张合议庭组成人员在前案中偏向对方当事人等意见非法定回避事由，法庭对上诉人提出的回避申请当庭予以驳回并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。审 判 长 钱建军审 判 员 沈 妙审 判 员 夏祖银二〇二〇年九月一日法官助理 俞郭栋书 记 员 吕圣姻