河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初391号原告时永超，男，1967年11月15日出生，汉族，住郑州市。被告郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市二七区政通路85号。法定代表人苏建设，区长。委托代理人陈冬菊，郑州市马寨镇政府工作人员。委托代理人姚艳秋，上海海华永泰（郑州）律师事务所律师。原告时永超诉被告郑州市二七区人民政府撤销行政决定一案，于2020年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭审理了本案。原告时永超，被告郑州市二七区人民政府的委托代理人陈冬菊、姚艳秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告时永超诉称：被告二七区政府以拆迁时原告提供的宅院无宅基证，不符合拆迁政策，还存在隐瞒重大事实等事项，严重侵犯了公共利益为理由，撤销与原告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》，并书面通知称该协议不再履行，过渡费不再发放。后原告多次与被告沟通交流协商，要求继续履行（编号：LHD-04-074）拆迁安置补偿协议书，被告一直置之不理，拒绝撤销《撤销协议决定通知书》。原告在郑州市二七区马寨镇刘胡垌村合法拥有宅基地及房屋，被告二七区政府进行合村并城项目拆迁。原告的房屋由于历史原因，属于无宅基证祖传宅院，被告与原告经多次交流协商，原告才答应与其签订拆迁安置补偿协议。后来，被告以原告的宅院无宅基证为由，单方拒绝履行拆迁安置补偿协议，并停止发放过渡费。因此原告就履行拆迁安置补偿协议行政诉讼，经多个开庭程序审理，均确认涉案协议合法有效，各审法院随即各自做出有效判决。郑州铁路运输中级法院作出（2019）豫71行初160号《行政判决书》，河南省高级人民法院作出维持一审即（2019）豫行终1736号《行政判决书》，均判决继续履行与原告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》。且人民法院应原告的要求对被告就本案件进行了案号为（2020）豫71执2号强制执行，摄于法律威严，原告的合法权益得到保障，案件已经执行终结。现在区政府又以同样的理由，向原告送达《撤销协议决定通知书》其行为已严重违法，希望审判机关通过司法建议启动追责程序，依法依规处理相关主管责任人滥用职权违纪行为。请求依法支持原告的诉讼请求。请求：一、依法确认被告2019年12月2日作出的《撤销协议决定通知书》违法，并予以撤销；二、请求依法判令被告履行与原告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号：LHD-04-074），即向原告给予安置房安置并支付过渡费；三、对滥用职权的主管责任人通过司法建议予以追责；四、诉讼费由被告承担。在本案庭审中原告明确其诉讼请求为坚持第一项诉讼请求，放弃第二项诉讼请求。原告向本院提交了以下证据：第一组：1．原被告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》复印件一份；2．撤销协议通知书复印件一份；3．（2019）豫71行初160号行政判决书复印件一份；4．（2019）豫行终1736号行政判决书复印件一份；5．案件强制执行结案通知书（2020）豫71执2号复印件一份。第二组证据：1．国土资发（2008）146号文；2．国土资发【2011】178号；3．自然自发【2020】84号；4．国办发明电【2003】42号；5．河南省宅基地确权登记发证实施细则摘要；证明目的：宅基地的确权发证以及征地拆迁进行时，土地主管部门依照相关法律法规，对被拆迁户的宅院进行确认，土地征收和集体建设用地整理，必须首先完成宅基地确权登记发证工作。第三组证据：1．乡土地所和惠济区档案馆查询证明，宅基地0.25亩认定申请，拆迁费用兑付单复印件各一份；证明目的：拆迁之前不知道没有宅基证，村委会开证明去土地所和惠济区档案馆都查不到。村小组见没有宅基证就与拆迁工作组开具0.25亩的宅基地认定申请，在原告不在场的情况下，违规采用欺骗家人的手段签订了0.25亩的拆迁补偿协议，遭到原告的多次反对和拒绝。后被告多次上门协商，近一个月的时间不再与被告接触，找律师咨询依照有关法律根据自家现有条件，才与被告签订了拆迁安置补偿协议。拆迁费用兑付单日期证明了双方达成协议的艰难历程。第四组证据：五张照片；证明在和原告签订协议时弄虚作假；第五组证据：银行流水一份；证明目的：被告对原告家进行了测量，支付了补偿费用及多次发放用以生活的过渡费，涉案协议应当继续履行。第六组证据：郑州市中级人民法院审理的两个案例，一个案例政府上诉，一份最高法的行政裁定书；证明目的：案例是从众多案例中的个例，大多数政府行政行为违法，都通过司法途径得到纠正，案件败诉的地方政府都服从判决。最高法的行政裁定书，详细阐明了地方政府在实施行政行为时要慎重考虑实施，不能将任何过错都推到最基层百姓身上。被告郑州市二七区人民政府辩称：一、本案涉案协议属于无证宅院超面积补偿，违反法律及相关政策的规定，应撤销并重新签订。本案涉案的编号为LHD-04-074号拆迁安置协议系被答辩人与答辩人合村并城工作指挥部于2013年10月30日签订的，涉案宅院的面积为0.47亩，并未取得合法有效的宅基地使用权证。家庭有效人口五人，补偿面积800平方米。加上独生子女，共计安置补偿910平方米。被答辩人所使用的宅院系其二大爷家的堂大伯时安妞所遗留的历史宅院。时安妞原籍系刘胡垌村四组人，20世纪期间举家迁往外地，将其宅基地及草房一所交给被答辩人看护。1982年农村宅基地普查发证时，因时安妞属于“双迁”户，不是本集体组织成员，该宅基地使用权未予确认发证。但因其有草房一所，时安妞向集体缴纳了1982年至1992年期间的临时用地使用费。2006年5月被答辩人私自在该宅基地上建造楼房一栋，一直没有办理宅基地使用证。《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》（以下简称“补偿办法”）第四条有关“现有宅基地及房屋权属认定”的规定，“按照一户一宅的原则依据集体建设用地使用证（宅基地证）”，未登记发证的根据历届镇、村出具的有效宅地凭证和国土部门备案资料，由镇、村、组三级共同认定。根据1982年2月12日郑政【1982】16号文件《郑州市人民政府转发郊区人民政府的通知》第4条第1款的规定，1982年后的无证宅院经镇、村、组三级认定后，统一按照0.25亩的宅院面积给予认定。之后，有人举报被答辩人的安置不符合《马寨镇刘胡垌合村并城拆迁安置补偿办法》规定，属于无证宅院超面积补偿。二、答辩人下发“撤销决定”的行政行为合法有效，应予支持。发现问题之后，指挥部多次电话、口头通知被答辩人前来指挥部更改协议，被答辩人均置之不理。无奈，指挥部只好于2016年1月21日向被答辩人下发了“整改通知书”，告知其宅基地面积认定错误，需要尽快纠正，请被答辩人接到通知后10日内速到指挥部办理相关手续。否则，相应法律责任由其本人承担。后引起相关诉讼，上述整改通知已经被生效判决确定有效。诉状中被答辩人所引用两级法院继续履行协议的判决，并非确认拆迁协议有效，也并不代表判决认可了协议条款的合法、合规性，判决的前因是基于答辩人当时发现错误时，仅仅是通知被答辩人纠正签订的安置补偿协议，并未按程序行使行政协议解除权，未依法对该协议做出处理的情况下的行为，故判决继续履行协议。基于上述判决的建议，答辩人规范了行政行为，依法于2020年12月2日向被答辩人下达了《关于撤销协议决定通知书》，目的是通过合法的程序纠正拆迁补偿协议的错误。该决定告知了协议存在的错误、应如何纠正，并明确告知其所享有的诉权。希望能够本着实事求是的原则，在不损害公共利益的前提下，依法予以补偿。综上所述，答辩人下发的撤销决定合法有效，编号为LHD-04-074号拆迁补偿协议存在无证宅院超政策补偿的问题，如果再继续履行下去，势必造成国有资产的流失。被答辩人只有依据事实和相关规定，重新与答辩人签订拆迁补偿协议，才可以重新启动补偿安置程序。恳请法院在依法查明事实的基础上，维持答辩人的行政行为，驳回被答辩人的诉讼请求。被告郑州市二七区人民政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1．《中华人民共和国土地管理法》；2．河南省实施《土地管理法》办法；3．郑政【1982】16号《郑州市人民政府转发郊区人民政府的通知》；4．郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见（郑政文［2011］257号）；5．《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》。证明目的：证据1第六十二条证明了“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”；证据2河南省实施《土地管理法》办法第五十三条，证明法律、法规均规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积每户不得超过167平方米；证据3证明了第三条“宅基地管理使用办法”第一款“社员建房，一般应在原宅基地上建设，确需要新划宅基者，要严格控制，一户最多不得超过二分半”；证据4证明了郑州市人民政府要求各区政府对本区合村并城的拆迁补偿安置负总责，制定拆迁安置方案，确定合村并城的范围、对象及规模。被告通过4+2的方式制定并公开发布的《马寨镇刘胡村合村并城拆迁补偿安置补偿办法》，是确定拆迁安置补偿主体及补偿标准的依据；证据5证明了《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》第四条规定，按照“一宅一户一证”的原则，依据集体建设用地使用权证（宅基地证）。未登记发证的，根据历届镇、村出具的有效宅基地凭证和国土部门备案资料，由镇、村、组共同认定。第二组证据：原告的拆迁安置档案。证明原告的宅院没有宅基地使用权证，属于无证宅院。协议上的宅基地面积为313.33平方米，认定错误。第三组证据：撤销协议决定和整改通知书。证明：被告在多次通知原告前来更改协议未到的情况下，于2016年1月21日向原告发出了书面通知，明确告知其“宅基地面积认定错误”，要求其到指挥部办理纠正手续，否则，相应的法律责任由其本人承担。引起诉讼后，指挥部于2019年12月2日依据判决书的建议，规范行政行为，下达了撤销协议决定，明确协议违反了法律及补偿办法的规定，存在“无证宅院超政策补偿”的情形，需要撤销和纠正。并明确告知其诉权，且送达到本人，符合法律规定，程序合法有效。经庭审质证，原告对被告的证据发表了以下质证意见：对第一组证据1证明目的不认可，真实性认可，与本案无关联，原告只有一处宅基地，没有违规。对河南省宅基地管理办法证明目的不认可。证据3主要是针对82年以后的文件，可能作废了。原告的宅基地属于祖宅，是82年以前的，应该不适用。指导意见证明是本案的主体。对第二组、第三组证据的证明目的不认可。被告对原告第一组证据的真实性没有异议，对证明目的有异议。拆迁补偿协议依据的老宅不是时永超名下的，是他的大伯时安妞名下的，没有宅基地使用权证。按照拆迁安置补偿方案，没有证件的按照0.25亩进行安置。所以协议书认定的面积有误。两个判决书虽然判决区政府继续履行协议，但是判决书中明确说明履行协议的前提是由于政府当时解除协议的时候没有履行正常的解除程序，现在撤销处理决定行使了正常的解除程序，告知了原告的诉权，程序上是合法的。对于第二组证据政策法律依据真实性没有异议，但对证明目的有异议。证明了对农村土地确权的意见，原告知道这些意见，但在82年确权办证的时候却没有进行确权办证，违背了相关通知及意见的规定。对第三组证据的真实性没有异议，但对证明目的有异议。被告在签订协议的时候不存在任何欺骗的行为，原告提供的证据有一份宅基地认定申请，实际上他本人也认为应该按照0.25亩进行认定，但是后来签协议的时候确实按照0.47亩来进行签订，说明原告对这也是不认可的，现在再要求按照0.47亩履行协议，本身就是一种自相矛盾的行为。答辩状、判决书是第一次诉讼要求确认政府征迁行为无效的一种诉讼，和本案没有关系。对第四组证据照片的真实性及证明目的均有异议，不能反映证明目的。对银行流水真实性和证明目的均没有异议。对最后一组证据，第一个案例与本案没有关系，两个案例并不是说确定无效后协议就是合法有效。本院对上述证据认证如下：原告的第一组证据具有真实性，合法性，与本案有关联性，本院予以采纳。原告的第二组证据系相关规定，不属于证据。被告对原告的第三组证据的真实性没有异议，本院予以采纳。原告的证据照片、银行流水及第六组证据与本案无关，本院不予采纳。被告的第一组证据中的1、2、3属于法律和相关规定，不属于证据。被告提供的其他证据具有真实性，合法性，与本案有关联性，本院予以采纳。经审理查明，2013年10月30日，原告时永超与被告郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》。2016年1月21日被告向原告发出《拆迁安置问题整改通知书》，以原告与指挥部签订的拆迁安置协议存在宅基地面积认证错误问题，需要纠正为由，要求原告接通知后10天内速到原拆迁工作组办理相关手续。2019年12月2日，指挥部作出《撤销协议决定通知书》，决定：“一、我单位决定，自本通知发出之日起，撤销与您在2013年10月30日签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号LHD-04-074），该协议不再履行，过渡费不再发放。请您自收到本通知之日起3日内，到郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部重新签订补偿协议，逾期不到，视为放弃权利，由此产生的一切不利后果均由您本人自行承担”。另查明，本案涉案行政协议，原告时永超曾于2019年3月4日以郑州市二七区人民政府为被告向郑州铁路运输中级法院提起行政诉讼，请求被告履行与原告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》。该院经审理查明，时永超系郑州市二七区马寨镇刘胡垌村村民，在该村有一块面积为0.47亩的宅基地，其在该宅基地上建房并居住生活。2013年10月30日，指挥部与时永超签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》。2016年1月，被告认为涉案拆迁安置补偿协议存在宅基地面积认定错误问题，应予纠正，停发了时永超的过渡费。2019年4月22日，郑州铁路运输中级法院作出（2019）豫71行初160号行政判决，认为：郑州市二七区人民政府对签订协议的法律、法规和政策依据、签订协议的条件以及时永超家庭的具体情况应当熟知和掌握，且双方在协议中对时永超的宅基地实际使用面积已进行了确认。可以认定该协议是双方在充分协商的基础上自愿签订，系双方真实意思表示，协议依法成立并生效。依法成立生效的协议对双方均有约束力，双方均应遵循诚实信用原则依约履行。协议签订后，在继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以行使行政优益权、单方对协议作出变更、解除等行政决定，但应当在保障合同相对人的陈述、申辩等基本权利的基础上，通过正当、合法的程序作出。被告二七区政府在履行协议过程中以时永超不符合安置政策为由，在未对该协议依法作出处理的情况下，单方停止履行，违反了协议约定的义务，显属不当。判决被告郑州市二七区人民政府继续履行郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部与时永超签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号：LHD-04-074）。郑州市二七区人民政府不服，提起上诉，河南省高级人民法院于2019年10月16日作出（2019）豫行终1736号行政判决，认为政优益权的行使需要遵循正当程序原则。应当在保障合同相对人的陈述、申辩等基本权利的基础上，通过正当、合法的程序作出。二七区政府仅向时永超发出通知，即拒绝履行安置补偿协议约定的义务，该行为缺乏法律依据，不能视为该协议已被变更或解除。判决驳回上诉，维持原判。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第二款规定：“被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。”在原告诉被告行政协议一案中，人民法院已生效判决已经认定被告郑州市二七区人民政府政优益权的行使需要遵循正当程序原则，应当在保障合同相对人的陈述、申辩等基本权利的基础上，通过正当、合法的程序作出。在本案中，被告作出撤销协议决定时，应当告知原告享有陈述、申辩等权利，但是被告提供的2016年1月作出的整改通知书等证据，不能证明被告在作出撤销决定时履行了以上的正当程序，故被告作出的《撤销协议决定通知书》应当撤销。原告请求对滥用职权的主管责任人通过司法建议予以追责的诉讼请求不属于行政诉讼法的受案范围，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：一、撤销郑州市二七区人民政府于2019年12月2日作出的《撤销协议决定通知书》；二、驳回原告时永超的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告郑州市二七区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式七份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  赵军胜审判员  徐 滢审判员  张 启二〇二〇年九月十五日书记员  郭史璐