河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终414号上诉人（原审原告）河南开源房地产开发有限责任公司，住所地漯河市源汇区五一路南段。法定代表人张文军，总经理。委托代理人韩青山，该公司法务专员。被上诉人（原审被告）漯河市自然资源和规划局，住所地漯河市郾城区淞江路616号。法定代表人王喜成，局长。委托代理人孟祥伟，该单位工作人员。委托代理人卢延祥，河南恩达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）河南省自然资源厅，住所地河南省郑州市金水东路18号。负责人刘金山，党组书记、副厅长。委托代理人吕文，该单位工作人员。委托代理人张梦梦，河南大正律师事务所律师。上诉人河南开源房地产开发有限责任公司因诉被上诉人漯河市自然资源和规划局、河南省自然资源厅行政处罚及复议决定一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2018年11月19日，原漯河市国土资源局对原告公司未经批准擅自与漯河市林产品公司签订土地转让协议、非法转让土地的行为进行立案调查；2018年11月20日，该局向原告送达《责令停止违法行为通知书》；当日，该局对原告公司的委托代理人杨俊丽（河南开源集团发展有限公司项目投资部经理）进行询问并制作询问笔录；2018年12月18日，该局对漯河市绿地（集团）发展有限公司的副经理王建柱进行询问并制作询问笔录。2019年1月4日，该局对漯河市园林绿化信息管理中心主任周艳玲进行询问并制作询问笔录。经过前期的调查取证，2019年4月25日，该案的办案人员对原告公司的违法情况作出《土地违法案件调查报告》；2019年4月29日，该局召开案件会审会议并形成《违法案件会审记录》。当日，该案的承办人员作出《违法案件处理决定呈批表》，就该案的主要违法事实及定性出具处理意见并呈该局负责人签字。2019年5月6日，漯河市自然资源和规划局向原告作出漯自然监源告［2019］054号《行政处罚告知书》，向其告知行政处罚内容并告知其陈述和申辩的权利，该《行政处罚告知书》于2019年6月27日送达原告公司；2019年7月3日，该局作出漯自然监听源告［2019］054号《行政处罚听证告知书》，并于2019年7月16日送达；2019年7月17日，原告向被告漯河市自然和规划局申请听证；2019年9月2日，该局向原告公司作出漯自然源听［2019］006号《行政处罚听证通知书》，告知其听证的权利并于次日送达原告公司；2019年9月17日，该局举行听证会并制作《行政处罚听证笔录》，原告公司的委托代理人臧宇鑫到场参与听证并在听证笔录上签字；2019年10月9日，该局根据听证会的情况形成《听证纪要》，相关人员在该《听证纪要》上签字。2019年10月11日，该局向原告作出漯自然监源罚［2019］061号行政处罚决定书，以原告未经批准擅自于2012年5月10日强行占用原漯河市林产品公司名下位于漯河市源汇区柳江路北，面积为4242平方米的土地建房的违法行为为由，依法对原告公司作出如下处罚：1、责令其将非法占用的4242平方米土地退还给漯河绿地（集团）发展有限公司；2、没收其在非法占用的4242平方米土地上新建的建筑物及其他设施；3、对其非法占用的4242平方米土地处以5元/平方米的罚款，计21,210元。2019年10月14日，被告漯河市自然资源和规划局向原告送达该行政处罚决定书。2019年12月9日，原告向被告河南省自然资源厅申请行政复议。2019年12月12日，被告河南省自然资源厅收到原告的复议申请书且制作收文处理单；2019年12月27日，该厅向漯河市自然资源和规划局作出豫自然资复［2019］96号《行政复议答复通知书》并于2019年12月31日送达，2020年1月8日，被告漯河市自然资源和规划局向被告河南省自然资源厅提交《行政复议答复书》及其他相关材料。2020年2月14日，河南省自然资源厅作出豫自然资复［2019］96号《行政复议中止审理通知书》，2020年2月16日，该厅向原告公司送达该中止通知书；2020年4月13日，该厅作出豫自然资复［2019］96号《行政复议恢复审理通知书》并向双方当事人送达。2020年4月13日，被告河南省自然资源厅作出豫自然资复［2019］96号《行政复议决定书》，该复议决定书对漯自然监源罚［2019］061号《行政处罚决定书》予以维持。另在该复议决定书中指出漯河市自然资源和规划局存在超期作出行政处罚的问题，程序存在瑕疵，违反了《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定。2019年4月16日，原告收到该复议决定书。2020年5月19日，原告诉至本院。原审另查明，2019年11月19日，被告漯河市自然资源和规划局向漯河市源汇区财政局作出漯自然监财源移［2019］046号《非法财物移交书》，将其行政处罚决定没收的非法财物移交该单位；2020年1月8日，漯河市源汇区财政局签收。2020年4月22日，被告漯河市自然资源和规划局向原告作出漯自然催源［2020］035号《履行行政处罚决定催告书》，并于2020年4月23日向原告公司送达。2020年5月13日，该局向漯河市源汇区人民法院申请强制执行。原审又查明，1999年6月1日，原告河南开源房地产开发有限责任公司注册成立，住所地为漯河市源汇区五一路南段，法定代表人为张文军；河南开源实业集团发展有限责任公司持股100%；注册资本50,010,000元。类型为有限责任公司（非自然人投资或控股的法人独资），营业期限为长期，统一社会信用代码：91411100721810134F。经营范围为：房地产开发经营、房地产中介服务、物业服务、房屋租赁、建材销售。原告公司系河南开源实业集团发展有限责任公司的全资子公司；河南开源实业集团发展有限责任公司系漯河市源汇区干河陈乡干河陈村民委员会的村办企业。原审再查明，漯河绿地（集团）发展有限公司与漯河林产品公司均属于原漯河市林业园艺局（现漯河市林业局）的下属单位。2018年7月，因企业改制，漯河绿地（集团）发展有限公司归漯河市市政集团管理。因自1997年以来，漯河市林产品公司一直处于停产状态，资不抵债，现有资产仅有涉案的6.37亩土地（土地使用证号为漯土87（0015）号，面积为4242平方米，使用性质为库房）及破旧的办公楼、厂房。2006年12月28日，原漯河市林业园艺局决定由漯河绿地（集团）发展有限公司替漯河市林业园艺局补缴欠付的职工养老保险金和失业保险金，之后漯河绿地（集团）发展有限公司接收涉案土地。因干河陈村村办企业进行房地产开发，2008年以来，该村多次采取极端的方式赶走欲租赁该房屋的租客；2009年10月30日晚10时许，在漯河市源汇区干河陈乡干河陈村村副主任的带领下，100多名保安冲进大门并发生冲突，后经森林公安人员、局领导的劝阻才停止；后又将看管该地的工作人员赶出并强行占用土地，进行开发建设蓝湖会所。此后，漯河绿地（集团）发展有限公司要求追究干河陈村干部的责任并归还土地；因涉案土地被河南开源实业集团发展有限责任公司强行占用，无法收回，2012年1月，漯河市林业和园林局作为鉴定方协调河南开源实业发展集团有限责任公司与漯河市林产品公司签订了一份《租赁协议》，主要内容为，漯河市林产品公司作为漯河市林业和园林局的下设单位，现已停止经营，为妥善安置漯河市林产品公司的职工生活，漯河市林产品公司将其拥有的涉案土地使用权出租给河南开源实业集团发展有限责任公司，土地使用证号为漯土87（0015）号；租赁期为70年，租赁费为80万元。2012年1月18日，原告公司将80万元一次性向漯河绿地（集团）发展有限公司支付。继续查明，2019年1月24日，漯河市人民政府进行机构改革，漯河市国土资源局划入漯河市自然资源和规划局，相关职责也同时进行调整。原审法院认为：根据《国土资源行政处罚办法》第五、六条的规定，被告漯河市自然资源和规划局对本案原告公司的违法行为具有处理并实施行政处罚的法定职权。《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”本案中，涉案土地原系漯河市林产品公司名下的仓储用地，原告的总公司河南开源实业发展集团有限责任公司在2009年10月已强行占用该宗土地并交付给原告公司进行房地产开发；虽河南开源实业发展集团有限责任公司与漯河市林产品公司于2012年1月签订了《租赁协议》，但结合本案案情，该《租赁协议》的签订时间明显晚于实际占地时间，属程序倒置，且从该协议的签订背景来看，协议双方并非是在平等、自愿的基础上进行签订的。鉴于原告公司在涉案土地上建设蓝湖会所，用于商品房销售，其行为不仅构成非法占用国有土地的事实，而且未经国土部门的批准擅自改变了土地的使用性质，因此，被告漯河市自然资源和规划局根据上述法律规定对原告公司的违法行为进行立案调查并作出行政处罚，事实认定清楚、证据充分，处罚行为并无不当。对原告公司称其依据《租赁协议》并支付了租赁费后已合法取得了土地使用权、不属于非法占地的说法，与庭审查明的事实不符，法院不予采纳。关于本案的程序。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定的期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”本案经庭审查明，被告漯河市自然资源和规划局自2018年11月19日立案至2019年10月11日作出漯自然监源罚［2019］061号行政处罚决定书，已明显超过法定的处罚期限，且该局也未履行延期手续，因此，上述行政处罚程序违法。关于本案的处罚幅度。第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”河南省《中华人民共和国土地管理法》及其配套法规行政处罚裁量标准对违反《土地管理法》第七十六条规定情形也针对不同程度的违法行为作出具体规定：占用其他土地面积在3335-6667平方米的，每平方米处以3-5元罚款。本案中，原告公司违法占地面积为4242平方米，性质恶劣、情节严重，社会危害性较大，被告漯河市自然资源和规划局依据上述法律规定对原告公司的非法占地面积按每平方米5元的标准进行顶格处罚，该处罚幅度及处罚数额并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”本案中，被告河南省自然资源厅作为复议机关，在复议程序中已经查明漯河市自然资源和规划局所作出的行政处罚程序存在违法，依法应当作出撤销或者确认该具体行政行为违法的结果；但被告河南省自然资源厅在明知其程序违法的同时，仍作出维持的复议结果，明显不符合上述法律规定的情形；因此，该复议决定适用法律错误。本院认为，复议机关在对申请人的重大申请事项进行复议时应依法进行复议并作出适当的复议结果，本案被告河南省自然资源厅虽在复议决定书中指明被告漯河市自然资源和规划局作出行政处罚程序存在瑕疵，被告漯河市自然资源和规划局未在法定期限内对原告公司作出行政处罚，在本质上属于明显违反法定程序，而不是瑕疵，因此，该复议结果明显不当。本案中，被告漯河市自然资源和规划局作出的行政处罚决定虽程序违法，但其认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，处理结果适当；被告河南省自然资源厅所作的复议决定认定事实清楚，复议程序合法，只是处理结果不当。鉴于原告公司的违法事实客观存在，且违法行为导致的后果仍处于持续状态，无论是具体行政行为还是复议行为，其处理结果均对原告的违法事实查清并确认，考虑到原告的违法行为对社会公共利益的危害性，为避免行政机关程序空转、浪费行政资源，人民法院撤销原具体行政行为及复议行为、再行责令其重新作出已无必要。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条之规定，判决：一、确认被告漯河市自然资源和规划局于2019年10月11日对原告河南开源房地产开发有限责任公司作出的漯自然监源罚［2019］061号《处罚决定书》违法；二、确认被告河南省自然资源厅于2020年4月13日对原告河南开源房地产开发有限责任公司作出的豫自然资复［2019］96号《行政复议决定书》违法。上诉人河南开源房地产开发有限责任公司不服一审判决上诉称：一、一审法院认为“鉴于原告公司在涉案土地上建设蓝湖会所，用于商品房销售，其行为不仅构成非法占用国有土地的事实，而且未经国土部门的批准擅自改变了土地的使用性质，因此，被告漯河市自然资源和规划局根据上述法律规定对原告公司的违法行为进行立案调查并作出行政处罚，事实认定清楚、证据充分，处罚行为并无不当”是错误的。二、漯河市自然资源和规划局作出的行政处罚决定书，已明显超过法定的处罚期限，该局未履行延期手续，程序明显违法；河南省自然资源厅作出的复议决定书明知行政处罚决定书程序违法而继续维持，也是程序违法。一审判决未撤销处罚决定书和复议决定书或判决被告重新作出具体行政行为属于判决错误。综上，请求撤销一审判决，依法发回重审或查明事实后改判。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为：本案争议的焦点是被上诉人漯河市自然资源和规划局对上诉人河南开源房地产开发有限责任公司所作行政处罚决定程序存在违法之处，是依法应予撤销还是应当确认违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（一）项规定，处理期限轻微违法，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”。本案中，被上诉人漯河市自然资源和规划局在对上诉人河南开源房地产开发有限责任公司非法转让土地等违法行为进行查处过程中，已充分保障了其依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利，其所作行政处罚决定超过法定期限，属于上述法律规定的“处理期限轻微违法”、“程序轻微违法”的范畴。故，一审判决据此确认被诉行政处罚决定违法，以及确认被诉行政复议决定违法，并无不当之处。综上，上诉人河南开源房地产开发有限责任公司关于一审判决未撤销处罚决定书和复议决定书或判决被告重新作出具体行政行为属于判决错误等上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人河南开源房地产开发有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二〇年九月二十七日书记员 赵宁宁