河南省太康县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1627行初46号原告太康县建远置业有限公司，住所地河南省周口市太康县建设南路与纬二路交叉口建业城售楼部。统一社会信用代码：91411627MA464G363G。法定代表人闫学文，男，该单位总经理。委托代理人石光亮，男，该单位员工。委托代理人苏碧野，男，金博大律师事务所律师。被告太康县城市综合执法局，地址太康县银城南路源汇社区。统一社会信用代码：11411724MB1B476440。法定代表人张某某，女，该局局长。委托代理人张某某，男，该单位工作人员。委托代理人史国正，男，河南锦实律师事务所律师。原告太康县建远置业有限公司诉被告太康县城市综合执法局行政处罚一案，于2020年6月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月27日公开开庭进行了审理。原告委托代理人石光亮、苏碧野，被告委托代理人张某某、史国正等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案的被诉行政行为是，被告太康县城市综合执法局于2019年9月30日作出的太城管罚决字〔2019〕第5027号行政处罚决定。原告诉称，原告系太康幸福里（东园）的建设单位（开发商），幸福里（东园）项目自2019年1月30日经审批立项，现已经办理土地证、用地规划、工程规划、施工许可、预售证等相关手续，该项目共有2#、5#、6#、7#、8#、9#、10#、11#、12#、13#、15#、16#、17#、18#、19#、20#楼总计16座单体建筑。2019年12月27日，原告收到被告送达的太城管罚决字〔2019〕第5027号行政处罚决定书，被告以原告未取得建筑工程施工许可证擅自建设2#、5#、7#、8#、11#、12#、17#、18#楼为由，对原告罚款287800元（其中：2#楼未处罚，5#、8#已处罚）。原告认为被告的行政行为违法，理由如下：一、被告存在重复处罚行为。1、2019年7月19日，被告以原告未取得建设工程规划许可证擅自建设5#楼为由，对原告作出太城管罚决字〔2019〕第5005号行政处罚决定书，罚款27500元；2、2019年8月6日，被告以原告未取得建设工程规划许可证擅自建设2#、7#、8#、11#、12#、17#、18#楼为由，对原告作出太城管罚决字〔2019〕第5013号行政处罚决定书，罚款48700元（其中2#、7#、11#、12#、17#、18#楼情节轻微不予处罚）；3、2019年8月6日，被告以原告未取得建设工程规划许可证擅自建设5#、8#楼为由，对原告作出太城管罚决字〔2019〕第5014号行政处罚决定书，罚款66800元；4、2019年9月4日，被告以原告未取得建设工程规划许可证擅自建设3#楼为由，对原告作出太城管罚决字〔2019〕第5018号行政处罚决定书，罚款242800元；对于上述四起行政处罚，原告处于各种因素，均未要求行政复议或提起行政诉讼，并已经及时缴纳罚款。上述行政处罚中：5#楼、8#楼既因未取得建设工程规划许可证被罚款，又因未取得建筑工程施工许可证，属于同一事实，两次处罚。5、被告以原告未取得建设工程规划许可证擅自建设2#、5#、7#、8#、11#、12#、17#、18#楼为由，对原告作出太城管罚决字〔2019〕第5026号行政处罚决定书（2#楼未处罚），罚款512526元。其中7#、11#、12#、17#、18#楼既因未取得建设工程规划许可证被处罚，又因未取得建筑工程施工许可证被处罚。二、被告再次对原告处罚无事实依据，且依据错误。被告作出的太城管罚决字〔2019〕第5013号行政处罚决定书已经认定2#、7#、11#、12#、17#、18#楼情节轻微，却再次对原告作出太城管罚决字〔2019〕第5027号行政处罚决定，既无事实依据，也属于重复处罚。被告作出行政处罚的依据是太检民（行）行政违监【2019】41162700003号检察建议书，该建议书是检察机关行使法律监督职能的方式，不能直接作为行政处罚依据。综上，原告认为被告的行政处罚无事实依据，依据错误，且属于重复处罚，请求人民法院依法撤销被告作出的太城管罚决字〔2019〕第5027号行政处罚决定书。原告在法定期限内提交的证据为：第一组证据：原告涉案工程的合法建设证据。1、建设工程规划许可证（建字第2019033号），时间为2019年8月13日；2、建设工程规划许可证（建字第2019005号），时间为2019年9月25日；3、建筑工程施工许可证（编号：4116271908130101-SX-001），时间为2019年8月14日。4、建筑工程施工许可证（编号：4116271910300101-SX-001），时间为2019年10月30日。证明目的：涉案工程已经取得建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，属于合法建筑。第二组证据：被告重复处罚的证据。1、太城管罚决字〔2019〕第5005号行政处罚决定书；2、太城管罚决字〔2019〕第5013号行政处罚决定书；3、太城管罚决字〔2019〕第5014号行政处罚决定书；4、太城管罚决字〔2019〕第5018号行政处罚决定书及罚款缴费票据。证明目的：被告已经先后四次以相同理由对原告作出罚款的行政处罚，原告已按照行政处罚决定缴纳罚款，被诉行政行为属于重复处罚。第三组证据：原告企业登记情况：1、原告企业登记信息。证明目的：原告法定代表人为闫学文，高管为闫学文、晏凌云、马晓腾、晏玉平、于露青；张卫华不是项目负责人，其笔录不能作为认定事实及处罚依据。被告辩称，第一、被告作出的处罚及责令改正决定符合法定程序。2019年7月4日，太康县城市综合执法局（以下简称“执法局”）对太康县建远置业有限公司（以下简称“建远公司”）在没有取得建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证的情况下，违法建设幸福里（东园）项目，执法局针对原告的违法建设行为，进行了立案，并开展了调查取证。经执法局研究认为，建远公司的违法行为事实清楚、证据充足，被告据此作出处罚和责令改正决定符合法定程序，没有违背原告所称的客观事实。《中华人民共和国建筑法》第七条规定：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程不再领取施工许可证。”该法第六十四条规定：“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。”《建设质量管理条例》第五十七条规定“违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。”第二、被告作出的处罚决定不违反“一事不再罚”的原则，不存在重复处罚行为。首先，被告在2019年7月4日当天基于建远公司的违法行为就下达了责令停止违法行为告知书。7月5日对幸福里（东园）项目进行检查，发现现场有8处正在施工，分别是2#、7#、11#、12#、17#、18#楼基础部分正在施工，5#、8#楼已建至1层，当时5#楼并没有取得建设工程规划许可证，属于擅自开工建设，因此作出了太城管罚决字〔2019〕第5005号行政处罚决定书，责令改正，限30日内补办建设工程规划许可证，处建设工程造价8%的处罚，罚款27500元。其次，2019年8月6日，建远公司在未取得建设工程规划许可证擅自开工建设2#、7#、8#、11#、12#、17#、18#楼，根据《行政处罚法》第二十七条规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；(四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”执法局认定建远公司正在建设的其中2#、7#、11#、12#、17#、18#楼违法情节轻微，不予罚款。因此，作出了太城管罚决字〔2019〕第5013号行政处罚决定书，责令改正，限30日内补办建设工程规划许可证，仅对8#楼以建设工程造价8%的处罚罚款48700元。与此同时，由于5#、8#楼不仅未取得建设工程规划许可证，同时还未取得建筑工程施工许可证便擅自开工建设，属于不同的违法行为，因此，执法局向建远公司同时下达了太城管罚决字〔2019〕第5014号行政处罚决定书，责令改正，限期补办建筑工程施工许可证，处施工合同造价1%的处罚，罚款66800元。再次，在执法局对建远公司进行上述处罚后，已经责令建远公司停止违法行为，但是建远公司没有停止施工，在没有告知执法局的情况下继续违法建设，从而导致违法建设的后果在持续扩大，直至2019年8月14日，从该项目的施工量与相对其执法局责令其停止时的施工量已经增加了很多，具体为5#楼已建至4层，增建3层；8#楼已建至2层，增建1层；原本未出地基的6栋楼中，2#楼已出地面、7#楼建1层、11#楼建1层、12#楼建2层、17#楼建2层、18#楼建2层。对上述建设楼栋是在未取得建设工程规划许可证的同时没有按照要求停止施工，而是继续扩大违法建设行为，并且在2019年9月9日被告对建远公司该项目负责人张卫华的询问笔录中清楚显示：“我单位愿意接受处罚……但是由于急着赶工期，在没有得到执法局的复工通知就开始施工了，且施工当中也没有再接到执法局的停工通知，到检察院去现场的时候就是这个状况了。”根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，以及《河南省实施办法》第七十一条之规定,对建远公司未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，擅自增加建筑面积的违法行为，作出了太城管罚决字〔2019〕第5027号行政处罚决定书。需要说明的是，该行政处罚决定书的内容不包含2#、5#、8#楼，因为2#楼刚出地面，违法情节轻微，不予处罚，5#、8#楼已经作出处罚。这次的处罚分别是：3#楼建设工程施工合同价格：1911270.36元，7#楼建设工程施工合同价格：4861506.52元，11#楼建设工程施工合同价格：5465665.37元，12#楼建设工程施工合同价格：5465665.37元；17#楼建设工程施工合同价格：5536022.84元；18#楼建设工程施工合同价格：5536022.84元，给予建设工程施工合同价款1%的处罚，共罚款贰拾捌万柒仟捌佰元整（287800元）。因此，执法局的处罚是针对不同的违法行为，处罚依据的法律法规不同，事实理由不同，不违反《行政处罚法》“一事不再罚”的原则，处罚行为合理合法、裁量得当，建远公司所称重复处罚问题与客观事实不符。综上所述，执法局对建远公司作出的行政处罚、责令改正决定事实清楚、证据确凿、程序合法、法律依据充分、裁量得当，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内提交的证据为：第一组证据：1、太康县人民检察院检察建议书。时间：2019年8月30日。2、行政执法案件集中会审意见书。时间：2019年9月6日。3、案件登记表。时间：2019年9月8日。4、立案审批表。时间：2019年9月8日。5、询问笔录。时间：2019年9月9日。6、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书及送达回证。时间分别是：2019年9月17日、2019年12月22日。7、行政处罚审批表。时间：2019年9月22日。8、太城管罚决字〔2019〕第5027号行政处罚决定书及送达回证。时间分别是：2019年9月30日和2019年12月27日。9、执法人员执法证复印件各一份。证明目的：被告作出的行政处罚决定事实清楚，程序合法。第二组证据：建设工程施工合同。证明目的：被告作出的行政处罚决定是经过充分调查取证，在事实清楚、证据充分的基础上作出的。经审理查明，原告太康县建远置业有限公司在建设幸福里（东园）项目期间，2019年7月19日，被告太康县城市综合执法局认定原告所建项目中的5#楼未取得建设工程规划许可证擅自开工，作出行政处罚；2019年8月6日，被告认定2#、7#、8#、11#、12#、17#、18#楼，未取得建设工程规划许可证擅自开工建设，作出责令改正的同时，对2#、7#、11#、12#、17#、18#楼作出不予处罚决定，对8#楼给予建设工程造价8%的罚款48700元；2019年8月6日，被告认定原告所建设的幸福里（东园）项目中5#、8#楼未取得建筑工程施工许可证擅自开工建设，责令改正，限期补办建筑工程施工许可证的同时，对原告处以施工合同价款1%的处罚，合计66800元。2019年8月13日，原告取得幸福里（东园）项目中2#、5#、7#、8#、11#、12#、17#、18#楼的建设工程规划许可证，证号为建字第2019033号，2019年8月14日原告取得了上述楼号的建筑工程施工许可证，编号为4116271908130101—SX—001。2019年8月30日太康县人民检察院向被告发出太检民（行）行政违监【2019】41162700003号检察建议书。其中建议书认定被告在办理原告建设幸福里（东园）项目中的违法建设案件时存在不当履行职责的情形。该检察建议书第（1）项认定：“以罚代管，你局责令太康县建远置业有限公司停止违法行为后，太康县建远置业有限公司未停止违法建设。你局未及时采取查封施工现场等有力措施制止其违法建设行为，导致违法建设行为持续进行，违法后果扩大。2019年8月14日，幸福里（东园）项目施工量与责令其建设时有大幅度增加，5号楼已建至4层，增建3层；8号楼已建至2层，增建1层。原本未出地基的6栋楼，2号楼已出地面、7号楼建1层、11号楼建1层、12号楼建2层、17号楼建2层、18号楼建2层。”为此建议对太康县建远置业有限公司未取得建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证的情况下，违法建设幸福里（东园）项目案件，查清违法事实并严格依法进行处罚。被告依据太康县人民检察院的检察建议书依法对原告建设的幸福里（东园）项目存在违法建设问题进行立案查处。2019年9月8日被告进行案件登记，2019年9月9日被告对原告幸福里（东园）项目负责人张卫华进行询问，制作了询问笔录，并将太检民（行）行政违监【2019】41162700003号检察建议书内容让张卫华进行阅读，并调取了原告的建设工程施工合同。2019年9月17日被告作出行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书，于2019年12月22日向原告进行了送达。2019年9月30日被告作出了太城管罚决字〔2019〕第5027号行政处罚决定，该决定书认定“你单位已建成的3#楼及正在建设的太康县幸福里（东园）2#、5#、7#、8#、11#、12#、17#、18#楼施工期间存在以下违法建设行为：因你单位未取得建筑工程施工许可证的违法建设行为被我局执法调查后，我局于2019年7月4日下达《责令停止违法行为告知书》（太城管责停字〔2019〕第5014号）后，要求你单位停止施工办理建筑工程施工许可证。我局下达停工整改意见固定证据后至取得建筑工程施工许可证期间你单位继续施工，对以上行为视为未取得建筑工程施工许可证进行建设的违法行为。”有太康县人民检察院检察建议书、询问笔录等证据证明上述行为。被告依据《中华人民共和国建筑法》第六十四条，《建设工程质量管理条例》第五十七条的规定作出本案被诉行政处罚决定，2#楼刚出地面，违法情节轻微不予处罚；5#、8#已作出处罚；3#楼建设工程施工合同价款1911270.36元，7#楼建设工程施工合同价款4861506.52元，11#楼建设工程施工合同价款5465665.37元，12#楼建设工程施工合同价款5465665.37元，17#楼建设工程施工合同价款5536022.84元，18#楼建设工程施工合同价款5536022.84元，给予建设工程施工合同价款1%的处罚，共计罚款287800元。另查明，涉及本案处罚的3#楼，太康县人民检察院检察建议书中并不显示该楼违法建设的具体违法事实内容。对3#楼建设的情况，被告未进行现场勘验检查，也没有询问原告该楼建设的具体事实情况。该3#楼原告于2019年9月25日取得了建设工程规划许可证，2019年10月30日取得了建筑工程施工许可证。2019年9月30日被告作出太城管罚决字〔2019〕第5026号行政处罚决定，对涉及本案的2#、5#、8#、11#、12#、17#、18#的八栋楼予以处罚，处罚决定内容为：2#楼违法情节轻微不予处罚，下余七栋楼总涉及工程造价为6406575元，给予违法建设工程造价8%的罚款，共计512526元（原告对该处罚决定已另案起诉）。综上，涉案的九栋楼，被告作出的行政处罚如下：2#楼三次处罚中均决定不予处罚。5#楼：2019年7月9日被告作出太城管罚决字〔2019〕第5005号行政处罚决定，以原告未取得建设工程规划许可证进行建设，罚款27500元；2019年8月6日，被告作出〔2019〕第5014号行政处罚决定，以原告未取得建筑工程施工许可证进行建设，与8#楼合并罚款66800元；2019年9月30日，被告以原告未取得建设工程规划许可证进行建设，作出〔2019〕第5026号行政处罚决定，按工程造价908857元的8%予以罚款72708.56元。8#楼：2019年8月6日被告作出〔2019〕第5013号行政处罚决定，以原告未取得建设工程规划许可证进行建设，罚款48700元；同日被告作出〔2019〕第5014号行政处罚决定，以原告未取得建筑工程施工许可证进行建设，与5#楼合并罚款66800元；2019年9月30日被告以原告未取得建设工程规划许可证进行建设作出〔2019〕第5026号行政处罚决定，按工程造价607688元的8%予以罚款48615元。7#楼：2019年8月6日被告作出〔2019〕第5013号行政处罚决定，对7#楼不予处罚；2019年9月30日被告以原告未取得建设工程规划许可证进行建设作出〔2019〕第5026号行政处罚决定，按工程造价607688元的8%予以罚款48615元；2019年9月30日被告作出本案被诉的〔2019〕第5027号行政处罚决定，罚款48615元。11#楼：2019年8月6日被告作出〔2019〕第5013号行政处罚决定，对11#楼不予处罚；2019年9月30日被告以原告未取得建设工程规划许可证进行建设作出〔2019〕第5026号行政处罚决定，按工程造价607296元的8%予以罚款48583.68元；2019年9月30日被告作出本案被诉的〔2019〕第5027号行政处罚决定，罚款54656元。12#楼：2019年8月6日被告作出〔2019〕第5013号行政处罚决定，对12#楼不予处罚；2019年9月30日被告以原告未取得建设工程规划许可证进行建设作出〔2019〕第5026号行政处罚决定，按工程造价1214592元的8%予以罚款98418元；2019年9月30日被告作出本案被诉的〔2019〕第5027号行政处罚决定，罚款54656元。17#楼：2019年8月6日被告作出〔2019〕第5013号行政处罚决定，对17#楼不予处罚；2019年9月30日被告以原告未取得建设工程规划许可证进行建设作出〔2019〕第5026号行政处罚决定，按工程造价1230227元的8%予以罚款98418元；2019年9月30日被告作出本案被诉的〔2019〕第5027号行政处罚决定，罚款55360元。18#楼处罚形式、次数、幅度与数额同17#楼。3#楼被告于2019年9月4日作出太城管罚决字〔2019〕第5018号行政处罚决定，以原告未取得建设工程规划许可证进行建设作出罚款242800元的行政处罚，2019年9月30日被告作出本案被诉的〔2019〕第5027号行政处罚决定，罚款19112元。本院认为，原告所建设的幸福里（东园）项目中涉及本案的3#楼以及2#、5#、7#、8#、11#、12#、17#、18#共九栋楼，在没有取得建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证之前进行建设，原告的这一违法建设行为，同时触犯了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国建筑法》。2007年6月12日全国人大常委会法制工作委员会《对和有关规定如何适用问题的答复》【行复字（2007）6号】：一、《反不正当竞争法》第三条第二款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查，法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”该法第二十三条中规定：“被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。”《价格法》第三十三条规定：“县级以上各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚。”根据以上规定，对同一个滥收费用行为，可以适用《反不正当竞争法》或者《价格法》的有关规定进行行政处罚。二、《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”根据这一规定，对同一个滥收费用行为罚款的行政处罚，适用“一事不再罚”的原则，由首先实施监督检查的行政机关给予罚款的行政处罚为宜。其他依法有行政处罚权的行政机关可以给予罚款以外的其他行政处罚，依照处罚较重的规定是否给予较重的行政处罚，实践中可再研究。依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定和上述答复精神，结合本案的案情，本案原告实施的系同一违法建设行为，该行为同时违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定未经工程规划许可进行建设，以及《中华人民共和国建筑法》的相关规定未经建筑工程许可进行建设。原告实施的行为与上述人大常委会法工委答复的情形相同，故本案同样适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，即“一事不再罚”的原则，也就是说，对同一个违法行为，同一行政机关或者不同行政机关只能由一个行政机关给予一次罚款的行政处罚，依法应对同一违法行为给予其他处罚的不受此限。至于是否适用择一从重予以处罚，上述答复没有明确。本案被告处罚涉及的九栋楼中的2#楼每次处罚决定均为不予处罚；3#楼于2019年9月4日受过一次罚款处罚，2019年9月30日被告作出本案的罚款处罚，计两次罚款处罚；5#楼被告于2019年7月19日、2019年8月6日及2019年9月30日分别给予罚款处罚(本案被诉行政处罚决定未处罚)，计受到三次罚款处罚；8#楼于2019年8月6日分别受到两次罚款处罚，2019年9月30日受到一次罚款处罚(本案被诉行政处罚决定未处罚)，亦是三次罚款处罚；7#、11#、12#、17#、18#楼被告于2019年9月30日同一天分别给予原告所建上述楼号两次罚款的行政处罚。由此，被告对原告作出的本案行政处罚决定违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定精神，属重复罚款处罚，故应依法予以撤销。依照上述答复精神，被告可依据《中华人民共和国建筑法》及其工程建筑法规等规范性文件的有关规定，结合本案案情，依法作出裁量，重新作出行政行为，但不能再给予原告罚款的行政处罚。此外，被告对3#楼作出的行政处罚，缺失必要的事实证据，属主要证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告太康县城市综合执法局于2019年9月30日作出的太城管罚决字〔2019〕第5027号行政处罚决定书中涉及的对3#、7#、11#、12#、17#、18#楼罚款的行政处罚决定。二、待本判决生效后，被告太康县城市综合执法局依法重新作出行政行为。诉讼费五十元，由被告承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。审判长  李太生审判员  吕永池审判员  彭春艳二〇二〇年九月十一日书记员  方遥一