陕西省延安市中级人民法院行政判决书 (2020)陕06行初79号 原告：程来运，男，1964年10月19日出生，汉族，陕西省黄陵县村民，现住该村。原告：杨培军，男，1963年12月7日出生，汉族，陕西省黄陵县村民，现住该村。原告：赵雪峰，男，1980年6月22日出生，汉族，陕西省黄陵县村民，现住该村。三原告共同委托代理人：刘宏国，北京京平律师事务所律师。被告：黄陵县人民政府。住所地：黄陵县。法定代表人：高勇，该县县长。委托代理人：张永强，男，黄陵县书记。委托代理人：张涵，陕西桥山律师事务所律师。被告：延安市人民政府。住所地：延安市新区。法定代表人：薛占海，该市市长。委托代理人：白梓儒，北京市炜衡(延安)律师事务所律师。原告程来运、杨培军、赵雪峰诉黄陵县人民政府、延安市人民政府确认征收行为违法及不服复议决定一案，本院于2020年4月15日立案后，向被告黄陵县人民政府、延安市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月8日公开开庭审理了本案。原告程来运、杨培军、赵雪峰及其委托代理人刘宏国，被告黄陵县人民政府的委托代理人张永强、张涵，延安市人民政府的委托代理人白梓儒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告程来运、杨培军、赵雪峰诉称，原告系黄陵县店头镇XX村村民，在该村有合法房屋。2016年黄陵煤化工有限公司因其造成严重污染事件，被媒体曝光及督查组介入。随后，村里百姓开始外迁，但并无明确的征收房屋公告、征收单位及补偿安置方案。2018年4月，原告受到逼迫搬迁的威胁，后向相关行政机关提出政府信息公开等法律程序，在此期间，有关单位向申请人出示了《店头镇焦化园区集贤片区安全卫生防护距离搬迁安置实施方案》文件，但只允许原告拍照而不准许复印。原告认为被告黄陵县人民政府对黄陵县店头镇XX村房屋进行征收的行为违法，因此原告依法提起行政复议，要求其改正违法行为，并对原告进行妥善安置。2020年2月24日原告收到被告延安市人民政府作出的延政复决字[2018]42号行政复议决定书。原告认为被告上述行为违反了相关的法律规定，证据不足，法律适用错误，严重侵害了原告的合法权益，现依法提起行政诉讼，恳请人民法院依法支持原告的诉讼请求。现请求：1、依法确认被告黄陵县人民政府未取得征收批准文件即对黄陵县店头镇XX村房屋进行征收的行政行为违法，并责令其采取措施，收拾残局，对原告作出妥善安排；2、撤销被告延安市人民政府行政复议决定书(延政复决字[2018]42号)。原告为证明其主张，向本院提交了下列证据(均为复印件)：证据一、原告身份证复印件。证明：三原告具有主体资格。证据二、申请人房屋产权证明。证明：原告在该村具有合法的房屋。证据三、《店头镇焦化园区集贤片区安全卫生防护距离搬迁安置实施方案》照片。证明：被告县政府对该村实施了征收行为。证据四、行政复议申请书。证明：市政府作出的行政复议决定书，原告对此不服。证据五、延安市人民政府行政复议决定书。证明：原告对行政复议不服，在法定期限内提起诉讼。证据六、黄陵县环境保护督察巡查工作领导小组办公室关于报送店头镇XX村村民来信来访事项调查情况的函。证明：被告存在欺骗行为，对上级政府虚报工作，原告也保留向监察委对政府进行举报行为。证据七、照片。证明：三原告居住在污染区内。被告黄陵县人民政府对原告提供的证据质证意见为：对证据一无异议。对证据二房屋产权真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，杨培军不在征收范围，程来运、赵雪峰在搬迁范围内，但都存在大量违建；证据三的真实性无异议，对合法性、证明目的有异议，该行为是搬迁行为，实际上是民事性质的搬迁补偿，只是在内容中表达有误，文字存在瑕疵。对证据四的真实性无异议，对证明目的有异议。证据五的真实性无异议，对证明目的有异议。证据六的真实性无异议，证明目的有异议，该证据与本案无关联性，政府对涉及三户的搬迁情况层层上报过。证据七照片的真实性无异议，对证明目的有异议，杨培军不在810米范围之内。被告延安市人民政府对原告提供的证据质证意见为：对证据一无异议。对证据二的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，该证据不符合法定的证据形式，应当由相关负责人签字确认。对证据三的真实性无异议，对证明目的有异议。对证据四的证明目的有异议。证据五、证据六与本案无关。证据七能证明原告房屋截止目前为止没有被征收，而且根据原告在庭审中的陈述，原告的房屋是因被污染而引发的民事侵权赔偿，所以不能证明原告的证明目的。被告黄陵县人民政府答辩称,黄陵县政府没有实施对黄陵县店头镇XX村房屋进行征收的行政行为，不存在原告所诉的违法行政行为。陕西黄陵煤化工有限公司周边安全和卫生防护距离范围内群众搬迁房屋搬迁补偿标准及房屋面积均由有资质的评估公司确定，实行涉及三村四组同一结构同一标准的原则，评估确定：砖木743元/平方米；砖窑1484元/平方米；砖混、石窑、驳壳窑1996元/平方米；简结构框架2205元/平方米；简欧式结构3500/平方米等。根据评估公司测量结果，程来运(韩皎琴)整体房屋在810米卫生防护距离内，赵雪峰房屋在810米卫生防护距离边缘线内，杨培军房屋整体在810米卫生防护距离外边缘处。但是三原告人均不认可搬迁补偿标准，拒绝搬迁。同时还不同程度存在大面积违规抢建行为，在协商过程中均提出将违规抢建房屋按原建房屋搬迁标准补偿的不合理要求，同时要求大幅度提高搬迁补偿标准，三村四组同一结构同一标准的原则，也为了维护绝大多数群众利益，店头镇未能与三原告就房屋搬迁补偿事宜达成一致，亦未签订搬迁补偿协议，也未对其房屋进行搬迁拆除，所以根本不存在违法征收其房屋的行政行为。综上所述，本次房屋搬迁补偿是黄陵县店头镇人民政府协助陕西黄陵煤化工有限责任公司（焦化厂）对周边安全和卫生防护距离范围内群众进行房屋搬迁补偿，目的是为了解决焦化厂安全和卫生防护距离区域内群众的人身和财产安全，政府部门和焦化厂没有征收和利用所涉及的土地，不存在对房屋和土地征收的问题，被告并没有实施对黄陵县店头镇XX村房屋征收的行政行为，只是对搬迁房屋及群众进行了相应的补偿和安置，保护群众利益。所有搬迁的群众也是在自愿的基础上签订了房屋搬迁协议，三原告的房屋未搬迁未拆除，不存在其所诉的征收房屋的行政违法行为，故应依法驳回三原告的诉讼请求。被告黄陵县人民政府在举证期限内向本院提交下列证据、依据(均为复印件)：证据一、关于陕西黄陵煤化工有限责任公司甲醇驰放气综合利用制合成氨项目环境影响报告书技术评估报告的函(陕环评函〔2014〕143号);证据二、陕西黄陵煤化工有限责任公司焦炉边界810米范围图;证据三、关于迅速查处央视焦点访谈报告陕西黄陵煤化工有限责任公司有关环境问题的监察通知(陕西环函[2018]52号);证据四、延安市人民政府专项问题会议纪要（第16号）;证据五、黄陵县人民政府《关于陕西黄陵煤化工有限责任公司周边群众搬迁工作有关问题专题会议纪要》（第3次）;证据六、黄陵县人民政府关于落实市委《关于中央第六环境保护督察组交办群众信访举报环境问题查处情况的通报》精神的专题会议纪要;证据七、中央延安市委关于中央第六环境保护督察组交办群众信访举报环境问题查处情况的通报;证据八、陕西黄陵煤化工有限责任公司周边群众搬迁安置协议;证据九、店头镇人民政府《店头镇焦化园区集贤片区安全卫生防护距离搬迁安置实施方案》;证据十、黄陵县店头镇焦化园区集贤片区(红矿对面、焦化北门)房屋安全卫生防护距离搬迁安置实施方案;证据十一、陕西黄陵煤化工有限责任公司安全、卫生防护区XX村群众搬迁安置协议(100米);证据十二、陕西黄陵煤化工有限责任公司安全、卫生防护区XX村群众搬迁安置协议(810米);证据十三、公告(第一号)（100米）；证据十四、公告(第二号)（100米）；证据十五、公告(第三号)证据十六、店头镇人民政府《关于XX村卫生防护距离内群众搬迁公告(第1号)》;证据十七、店头镇人民政府《XX村810米群众搬迁公告(第2号)》;证据十八、店头镇人民政府《XX村810米群众搬迁公告(第3号)》;证据十九、店头镇人民政府《关于XX村卫生防护距离内群众搬迁公告(第4号)》;证据二十、店头镇人民政府《关于对XX村卫生防护距离内群众进行搬迁的公告(第5号)》;证据二十一、会议记录;证据二十二、照片。以上证据共同证明：黄陵县人民政府对涉及到污染范围内的房屋全部进行搬迁补偿行为，本次搬迁行为实际上属于民事性质的搬迁补偿行为。原告对被告黄陵县人民政府提供的证据质证意见为：被告县政府提供的证据均系复印件，对上述证据的真实性不予认可。证据一证明了黄陵县煤化公司的生产已经造成了三原告在内的村民生活存在危险性，可以进行搬迁，但征收不具有合法性。证据二的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的不认可，只能证明原告确实处于征收和搬迁的范围之内。证据三的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的不认可，该文件是征收搬迁的原因，但不能证明被告征收合法。证据四、五、六的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的不认可，该证据能够证明被告没有合法的征收批准文件，没有完成上级人民政府交待的征收任务。证据七的真实性认可，证明目的不认可，该文件可以证明被告是在实施房屋征收行为，而不是被告所说的民事搬迁行为，也证明了市政府所作的复议决定错误。证据八的真实性认可，合法性、证明目的不认可，该协议是县政府组织涉案的征收行为，而不是被告所说的简单的民事补偿搬迁行为，同时该文件也加盖有县政府的公章。证据九的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可，该文件从1-4都出现的是征收字眼，而不是普通的搬迁字眼，属于征收行为非普通的搬迁行为，由县政府牵头组织实施的征收行为。证据十的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可，该文件中征收主体为黄陵县人民政府，并非普通的搬迁。证据十一、十二的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可，可以证明被告县政府是实施的征收行为主体。证据十三的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予可，亦达不到被告的证明目的。证据十四的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可，该公告证明被告实施的是征收行为。证据十五的真实性、关联性、合法性、证明目的不予认可，达不到被告的证明目的。证据十六的真实性、关联性认可，对合法性、证明目的不认可，该文件中出现了物权法等相关规定，可以证明被告实施的是征收行为，并且由被告县政府组织实施。证据十七的真实性、关联性、合法性不认可，该证据与本案无关联性不予质证。证据十八、十九的真实性、关联性、合法性不认可，达不到被告的证明目的。对证据二十的真实性、关联性、合法性不认可，该证据可以证明未完成征收搬迁任务。证据二十一的真实性、关联性、合法性、证据目的不认可，群众对选择房屋评估机构进行了投票，由群众选出评估机构，但被告另行确认了评估机构。对该证据中2018年5月31日的会议纪录的真实性认可，对证明目的不予认可，被告作为征收主体，没有给原告合理合法的征收补偿标准，也没有给原告合法的征收补偿数额，也证明了原告愿意与被告合理合法的解决问题。证据二十二的真实性、关联性、合法性无异议，但不能证明被告的证明目的。被告延安市人民政府对黄陵县人民政府提供的证据无异议。被告延安市人民政府答辩称，被告市政府依法履行了行政复议职责，作出的行政复议决定书程序符合法律、法规的相关规定。被告延安市人民政府在举证期限内向本院提交下列证据、依据(均为复印件)：第一组：1、行政复议申请书；2、申请人提供的证据材料；3、行政复议申请处理审批表；4、受案回执、送达回执。证明：延安市人民政府行政复议受理程序合法。第二组：5、行政复议答复通知书及送达回执；6、行政复议答复书和被申请人提供的证据材料；7、案件办理审批表、中止行政复议通知书、送达回执；8、行政判决书、案件办理审批表、恢复审理通知书、送达回执；9、审批表、行政复议决定书和送达回执。证明：延安市人民政府作出复议决定程序合法。原告对被告延安市人民政府提供的证据质证意见为：对第一组证据无异议；对第二组证据中的证据5无异议，其他证据质证意见同对黄陵县政府质证意见一致。可以证明县政府确实是在实施征收行为，被告市政府作出的复议决定明显违反事实、适用法律错误。对说明情况不认可，原告并不是拒绝搬迁，愿意配合政府的搬迁行为，但原告要求合理、合法的补偿。被告黄陵县人民政府对延安市人民政府提供的证据无异议。本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据一、证据二、证据四、证据五予以采信；对证据三、证据六的真实性予以采信，对证明目的不予采信。对被告黄陵县人民政府提供的22份证据的真实性予以采信，可以证明黄陵县人民政府对涉及到污染范围内的房屋全部进行搬迁安置补偿。对被告延安市政府提供的二组证据予以采信，可以证明被告在收到原告的复议申请后，按照法定程序作出复议决定。经审理查明，陕西黄陵煤化工有限责任公司位于黄陵县店头镇XX村，原告程来运、杨培军、赵雪峰均系该村民。陕西黄陵煤化工有限责任公司成立于2009年，该企业采用5.5米侧装煤固焦炉生产工艺，配套建设化工产品、甲醇、合成氨及热电技术。焦化、甲醇项目是2008年陕西省XX委以（陕发改工〔2008〕1306号）、延安市XX委以（延发改工〔2008〕923号）文件批复立项。陕西省环保厅分别于2008年、2009年以（陕环批复〔2008〕687号）、（陕环批复〔2009〕788号）文件，批复了项目环评报告书。2011年年底，首座焦炉联动试车；2013年11月20日经陕西省环保厅〔2013〕1030号《关于陕西黄陵煤化工有限责任公司（曹家峪）焦化甲醇工程建设变更有关问题的函》文件批复了焦化甲醇变更。2013年甲醇项目建成试生产；2014年，陕西省XX中心作出陕环评函〔2014〕143号《关于陕西黄陵煤化工有限责任公司甲醇驰放气综合利用制合成氨项目环境影响报告书技术评估报告的函》，合成氨项目化工投料试车。2016年12月30日，陕西省环保厅对该年生产200万吨焦化及配套年生产25万吨甲醇项目环保设施进行了竣工验收，并于2017年7月18日批复。2016年5月31日，黄陵县人民政府召开了专题会议，就陕西黄陵煤化工有限责任公司周边群众搬迁工作有关问题进行了专题研究。会议要求，黄陵煤化工有限责任公司周边群众搬迁征收范围要依据2013年11月20日省环保厅环评批复要求中规定的安全防护距离100米、卫生防护距离810米范围内的居民建筑物、构筑物、集体公用设施等地上附着物。具体搬迁征收范围以黄陵煤化工公司、店头镇政府、县环保局以及涉及村组共同委托的第三方中介测绘勘界机构实际测绘勘界成果报告为准。会议要求，搬迁征收工作要严格按照地企双方共同成立的黄陵煤化工有限责任公司周边群众搬迁工作领导小组的职责要求，由县政府、黄陵矿业公司统一领导负责搬迁工作的决策部署、方案审定、责任落实，店头镇政府、黄陵煤化工公司按照领导小组的安排部署具体负责组织实施。会议决定，搬迁工作按照“整体规划、分步实施，先近后远、先易后难”的原则进行，具体为：2016年6月份启动XX村安全距离内的群众搬迁；2016年8月份启动剩余的XX村、陈家沟组、曹家峪300米内卫生防护距离内的群众搬迁；2016年10月份启动秋林子组、曹家峪村卫生防护距离内剩余群众的搬迁。搬迁工作总体在2016年12月底前完成。店头镇、黄陵煤化工公司要根据分期分批实施搬迁的要求。在分批实施搬迁时签订具体的搬迁协议。会议提出，搬迁范围内的居民建筑物、构筑物、集体公用设施等地上附着物征收补偿价格的XX店XX镇、陕西黄陵煤化工公司、搬迁村组三方参照《陕西省国有土地上房屋征收房地产价格评估机构选定办法》（陕建发〔2012〕23号）共同委托具有相应资质的评估机构进行。店头镇、陕西黄陵煤化工公司务必于6月10日前完成首批XX村安全距离内的群众资产评估工作。关于安置选址有关问题，会议决定，搬迁群众的安置原则上全部采取货币化妥置方式进行。具体由店头镇政府负责安置工作并提供如下房源由被搬迁群众自愿选择：一是店头现已基本建成的寺湾新村、一品华城、雅荷家园、XX组XX房源；XX店XX镇张湾新区XX房；三是店头镇七丰市场安置区；四是根据搬迁村组多数群众意见，确需重新修建的，由店头镇政府负责在张湾新区选址修建。关于搬迁征收资金保障有关问题，会议决定，搬迁征收资金全部由黄陵煤化工公司负责筹集。具体支付步骤和时限为：一是完成分批搬迁群众资产评估并出具评估报告后，由黄陵煤化工有限责任公司负责5个工作日内支付店头镇人民政府该批群众搬迁资金的50%，并一次性支付该部分群众过度安置费。由店头镇政府负责支付给被搬迁群众；XX店XX镇与被搬迁群众签订搬迁协议后，由陕西黄陵煤化工有限责任公司负责10个工作日内向店头镇人民政府支付该批群众搬迁的剩余资金。该批群众完成搬迁并向陕西黄陵煤化工有限责任公司移交资产后，由店头镇人民政府负责向搬迁群众支付剩余搬迁资金；三是搬迁工作经费按照有关规定落实。会议要求，店头镇要建立搬迁征收资金专项账户，保障搬迁资金专款专用，不得挪用。关于责任分工有关问题，会议决定，店头镇人民政府负责涉及村组群众搬迁安置协议与实施方案的起草工作；参与组织搬迁群众的资产评估工作；负责依法组织实施涉及村组群众的搬迁征收安置工作；负责实施安置点建设工作；组织实施已征收房屋的搬迁和资产移交工作。黄陵煤化工有限责任公司负责全面参与房屋征收补偿和搬迁工作；负责按期足额筹集和支付征收补偿、搬迁奖励、工作经费等资金；负责按期支付安置房建设用地征收资金；负责缴纳房屋征收补偿安置工作中征收方应缴纳的各项税费；负责按期支付搬迁群众的过渡安置费。县环保局负责牵头组织搬迁范围的测绘勘界、搬迁工作的督促落实及相关协调工作。黄陵县工业园区管理委员会负责全程协调参与涉及村组房屋征收补偿和搬迁安置工作。搬迁征收涉及的XX组XX村组搬迁群众的房屋征收补偿、安置工作；负责群众思想教育、宣传引导，配合相关单位做好组织实施工作。黄陵县人民政府、黄陵矿业集团公司负责搬迁征收工作的组织领导、决策部署、方案审定、责任分解、资金保障、督促落实工作。确保搬迁工作按时限全面完成。2016年6月1日，黄陵县店头镇人民政府作出《店头镇焦化园区集贤区安全卫生防护距离搬迁安置实施方案》，实施方案对征收范围、征收时间、征收原则、征收主体、出资主体、出资办法、征收安置补偿方式、安置选址、征收补偿方式及标准、搬迁补偿、安置补偿、奖励办法、资金支付方式、各方责任、相关政策、争议的解决做出了进一步明确的规定。随后，店头镇人民政府又与陕西黄陵煤化工有限责任公司分别签订了《陕西黄陵煤化工有限责任公司安全、卫生防护区XX村群众搬迁安置协议(安全防护距离100米范围内)》和《陕西黄陵煤化工有限责任公司安全、卫生防护区XX村群众搬迁安置协议(卫生防护距离810米范围内)》。2016年12月2日，黄陵县店头镇人民政府又作出了《黄陵县店头镇焦化园区集贤片区(红矿对面、焦化北门)房屋安全卫生防护距离搬迁安置实施方案》。2016年9月2日，为了加快解决陕西黄陵煤化工园区卫生、安全防护存在隐患，黄陵县人民政府、黄陵县店头镇人民政府、黄陵矿业集团有限责任公司、黄陵煤化工有限责任公司签订了《陕西黄陵煤化工有限责任公司周边群众搬迁安置协议》，对搬迁范围、搬迁时限、双方责任、搬迁原则、搬迁补偿方式及标准、工作程序资金拨付等事项进行了详细约定。另查明，黄陵煤化工公司安全和卫生防护距离范围内村民搬迁工作共涉及XX村XX组（XX村、XX村XX组、XX村XX组、曹家峪村）597户2307人，其中安全和卫生防护距离范围内需搬迁432户1782人约11万㎡。2017年11月经延安市政府向省XX小组报告，将陕西黄陵煤化工公司卫生防护距离范围内村民搬迁时限延期至2018年6月底。2016年6月启动搬迁工作后，XX村是第一批搬迁的村组，评估公司对安全和卫生防护距离内及边缘房屋进行了丈量评估，XX村XX户不同意搬迁外，其他群众的搬迁工作已全部完成。根据评估公司测量结果：程来运（韩皎琴）整体房屋在810米卫生防护距离内，赵雪峰房屋在810米卫生防护距离边缘线上，杨培军房屋整体在810米卫生防护距离外边缘处。XX店XX镇XX户就其房屋搬迁补偿事宜达成一致，未签订搬迁补偿协议，也未对其房屋进行搬迁拆除。三原告对此不服，向延安市人民政府提起行政复议。延安市人民政府复议后认为，黄陵县政府委托店头镇政府实施了协调陕西黄陵煤化工有限责任公司对周边安全和卫生防护距离范围内群众的房屋搬迁补偿工作，并没有实施房屋征收行为，故不存在房屋征收行为违法的问题，驳回了原告的行政复议申请。原告仍不服，故成诉。本院认为，本案争议的焦点为黄陵县人民政府是否实施了征收行为。本案中，现已查明涉诉的项目是经有权机关依法批准建设的，该项目属于化工类项目，被告黄陵县人民政府因为该项目存在对周边安全、环境的影响，从保护辖区内人民群众身体健康的公益角度考虑，实施了一系列宣传、协商安全区范围内的群众搬迁问题的行为，原告认为被告的行为属于征收行为，并认为该行为违法，但根据现有证据材料及各方当事人的陈述，可以证明不存在黄陵县政府自身征收或需要征收原告房屋的事实，且环评批复中关于卫生防护距离主要是针对生产企业作出的，并不发生对被告黄陵县政府设立房屋征收和补偿职责的法律效果。被告延安市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以支持。故原告要求确认被告黄陵县人民政府征收行为违法及要求撤销复议决定的诉讼请求不能成立，本院不予支持。原告还诉请“责令其采取措施，收拾残局，对原告作出妥善安排”，该项请求实际上是要求被告黄陵县人民政府履行征收补偿法定职责，但该诉讼请求与本案争议的要求确认行政行为违法及不服复议决定并非同一行政行为，不符合行政诉讼“一行为一诉”的原则，且原告是否提出了申请、行政机关是否拒绝履行，原告并未提供证据证明，故原告可在向被告申请履行职责，被告在法定期限内不履行或者履行不当的情况下再依法主张权利，本案中不予评判。综上，三原告诉讼请求明显不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告程来运、杨培军、赵雪峰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告程来运、杨培军、赵雪峰负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。   审  判  长   赵正卫审  判  员   冯小炯审  判  员   齐进飞   二〇二〇年九月二十一日  法 官 助 理   薛  莉书  记  员   刘云丹 1