浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行初66号原告李贤华，男，1953年6月25日出生，汉族，住浙江省乐清市。委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人郑栅洁，代省长。委托代理人金超。委托代理人黄田争。第三人乐清市城南街道南岸经济合作社，住所地浙江省乐清市城南街道南岸繁荣西路16-18号。法定代表人叶德胜。原告李贤华诉被告浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政征收一案，于2020年1月22日向本院提起行政诉讼。经原告补正材料，本院于2020年3月10日立案受理后，依法组成合议庭，于同年6月5日公开开庭审理了本案。原告李贤华及其委托代理人王大伟，被告省政府的委托代理人金超、黄田争到庭参加诉讼。因乐清市城南街道南岸经济合作社与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2020年9月2日第二次在线开庭，原告李贤华及其委托代理人王大伟，被告省政府的委托代理人金超到庭参加诉讼，第三人乐清市城南街道南岸经济合作社经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。2019年11月28日，省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2019]-0159，以下简称涉案审批意见），同意乐清市2019年度计划第五批次建设用地43.8571公顷（农用地转用0.4009公顷，已经温州市人民政府批准；征收集体土地43.8571公顷）。原告李贤华诉称：原告有位于乐清市××街道××路××号的合法房屋，一直用于商业经营，后被纳入乐清市城中村改造项目的征收范围。原告通过政府信息公开方式得知被告省政府作出了涉案审批意见。原告认为，被告作出涉案审批意见的法律依据不足，故请求撤销涉案审批意见。原告李贤华向本院提供了如下证据：1.集体土地建设用地使用证、房屋产权证书。2.乐清市自然资源和规划局2019年第149号政府信息公开决定书。3.涉案审批意见书。4.乐清上班族论坛的两份发帖，以证明在当地论坛上对南岸村拆迁大多持反对意见，存在网上信访，故被告提交的审查报告称未发生信访事项，与事实不符。被告省政府辩称：被告作出涉案审批意见事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告省政府在举证期限内向本院提供的证据有：1.涉案审批意见书，2.建设用地项目呈报说明书，3.农用地转用方案，4.补充耕地方案，5.征收土地方案，6.关于乐清市2019年度第五批次建设用地的审查报告，7.乐清市2019年度计划第五批次建设用地情况汇总表，8.乐清市被征地农民社会保障措施落实情况说明表，9.征地告知书（2019-0061）、征地告知书送达回执、现场张贴照片，征地听证告知书（2019-0061）、征地听证告知书送达回执、征地补偿安置方案和征地听证告知书现场张贴照片，放弃征地听证的说明，10.社员（代表）会议纪要，11.征地补偿安置协议书，12.乐清市中心城区（现城南街道）土地利用总体规划（2006-2020年）2014调整完善版局部图、乐清市城南街道土地利用现状局部图、关于乐清市2019年度计划第五批次建设用地的规划选址意见、土地勘测定界图。证据1-12共同证明省政府作出涉案审批意见，事实清楚、适用法律法规正确，程序合法。被告省政府提供的法律依据为《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》节选。第三人乐清市城南街道南岸经济合作社述称：涉案审批意见涉及征收南岸村一处集体土地4.4033公顷。原告李贤华诉称房屋在该地块内。2019年8月5日，乐清市自然资源和规划局、乐清市城南街道办事处向南岸村送达《征地告知书》，告知拟征收地块的用途、位置、面积、补偿标准和安置途径等内容。8月9日，乐清市自然资源和规划局向南岸村送达《征地听证告知书》。南岸村依照规定在村公告栏予以公告，在村民中广而告之。经社员代表会议讨论征地事项并形成会议纪要，社员代表总人数112人，实到100人，66人签字同意征地。8月21日，南岸经济合作社与乐清市征地事务管理所签订《征地补偿安置协议书》，对此次征地面积、地类、用途、位置等予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定。综上，涉案审批意见事实清楚、适用依据正确、程序合法。第三人乐清市城南街道南岸经济合作社未向本院提交证据。当事人提供的证据，经庭审质证，对于被告证据，原告提出：涉案征地没有具体建设项目；温州市政府没有批准0.4009公顷农转用的权限，农转用是否符合规划、土地质量的认定缺少证据佐证，也无法证明征地已实际占补平衡；征地方案告所载明的征地补偿标准和合法性不予认可，乐清市综合片区地价未适时调整，不能保障原有居住条件和生活水平，不合法不合理；审查报告缺乏客观证据佐证，报告称没有发生过信访事项，与实际不符，至少原告提供的网络发帖可见存在网上信访；被征地农民社会保障措施落实情况说明的合法性不认可，乐清市人力资源和社会保障局没有最终的审核权，社会保障资金是否实际到位，无证据予以证明；缺少征地告知书送达被征地农户的程序，没有实际张贴征地告知书，也没有在政府网站公告，所谓放弃听证的说明、社员会议纪要等，均是虚假的；征地补偿安置协议的合法性不认可，签约涉及村民重大利益，应召开全体村民会议讨论表决；相关规划局部图不是完整的规划文本、批复，无法证明符合规划等。对于原告证据，被告提出：原告涉案房屋登记时间较早，登记后有重新拆建的情况，房屋实际状况与证书不一致；网络上的发帖只是网友对南岸拆迁情况的讨论，不属于信访条例规定的信访形式，且从发帖内容来看，主要针对拆迁补偿内容，与征地审批分属不同环节，与本案无关。第三人对被告证据中涉及其盖章的部分的真实性予以确认，并表示原被告证据的合法性等由法院进行审查。本院结合各方当事人的诉辩及陈述意见，认为：1.被告提供的证据，均经相关单位盖章、签字，诉讼中第三人亦予确认，原告虽对其中部分证据真实性提出质疑，但未提供相反证据予以推翻；土地勘测定界图、征地汇总表、土地利用总体规划局部图能够相互印证，证实案涉的原告房屋所在土地即35-1号地块全部都是农村宅基地，无需办理农转用手续，故原告相关案涉地块农转用违法的异议不能成立；原告引用温州市人民政府《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》提出涉案征地告知未在网站公开违法，但此文件只是对征地批后公告规定应通过网站公布，并未对批前告知做同样规定；第三人作为农村集体经济组织，在涉案征地过程中，参与征地程序，召开社员（代表）会议，签署相关征地补偿安置协议，并无违反法律规定。综上，被告证据能够证明被告审批征地的经过事实，予以采信。2.原告证据1所反映的原告房屋的情形，因原告承认房屋曾拆建，而各方当事人都确认原告有房屋坐落于案涉征地范围内，至于房屋的具体情形并不影响涉案审批意见合法性判断，故本院仅对原告有房屋坐落于案涉征地范围内的事实予以确认。3.原告证据2、3，可以证明乐清市自然资源和规划局向原告公开了涉案审批意见，本院予以认定。4.原告证据4显示在网络上有网民对案涉地块相关征收补偿事宜等发表意见，但这并不属于信访条例规定的“网上信访”，故该证据与涉案审批意见合法性判断无关，不予采信。根据以上认定的证据及当事人陈述，本院确认如下事实：为实施城市规划，乐清市人民政府拟申请乐清市2019年度计划第五批次建设用地43.8571公顷，其中存量建设用地43.4562公顷、耕地0.4009公顷。为此，需征收集体土地43.8571公顷。该批次建设用地中乐清市2019年35-1号地块（城南街道南岸村整村改造）需征收南岸村集体土地4.4033公顷（均为建设用地），原告李贤华的房屋在该地块范围内。根据2014调整完善版的乐清市中心城区（现城南街道）土地利用总体规划（2006-2020），上述地块规划用途为建设用地。2019年6月，浙江创业测绘有限公司对涉案地块出具《土地勘测定界图》。南岸经济合作社对涉案土地予以确认后在土地勘测定界图上盖章。同年8月5日，乐清市自然资源和规划局、乐清市城南街道办事处向南岸经济合作社送达《征地告知书》（2019-0061），告知拟征收地块的位置、面积、补偿标准和安置途径等内容。同年8月9日，乐清市自然资源和规划局向南岸经济合作社送达《征地听证告知书》（2019-0061）。以上告知书同时在南岸经济合作社公开栏张贴公示。2019年8月14日，南岸经济合作社召开社员（代表）会议，讨论征地事宜，并形成社员（代表）会议纪要。同年8月21日，南岸经济合作社出具放弃征地听证说明。当日，乐清市征地事务管理所与南岸经济合作社、乐清市城南街道办事处签订《征地补偿安置协议书》（2019-0061），对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置等事项作出约定。2019年9月2日，乐清市自然资源和规划局编制《建设用地呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经乐清市人民政府、温州市人民政府审核同意后上报。2019年11月28日，省政府作出涉案审批意见书。乐清市自然资源和规划局应原告申请，向其公开了涉案审批意见。原告李贤华不服，提起本案诉讼。本院认为：一、关于本案审理范围暨原告诉讼请求问题。被告及第三人明确，原告李贤华只与涉案审批意见批准征收乐清市2019年第35-1号地块（城南街道南岸村整村改造）集体土地4.4033公顷的行政行为存在利害关系，原告李贤华对此未提出异议。因此，涉案审批意见批准征收其他地块的行政行为及其他内容与原告李贤华无关，本院不作审查。二、关于涉案审批意见批准征收案涉地块行为的合法性。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十五条第一款、第二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。”乐清市2019年度计划第五批次建设用地项目征收集体土地43.8571公顷[其中存量建设用地43.4562公顷、耕地0.4009公顷]，在被告省政府有权批准的范围内。乐清市人民政府在呈报审批时，先由乐清市自然资源和规划局依法填报了《建设用地呈报材料“一书三方案”》，即建设用地项目呈报说明书、补充耕地方案、农用地转用方案和征收土地方案，报批材料符合前述规定。在报批之前，南岸经济合作社召开社员（代表）会议就征地事宜进行了讨论，乐清市有关部门已与南岸经济合作社签订征地补偿安置协议，并履行了相关征地告知程序。温州市人民政府对“一书三方案”进行审核并予同意，最终由被告作出涉案审批意见，程序基本符合法律规定。但浙江省自然资源厅作为“有批准权的人民政府土地行政主管部门”，没有按照法律规定对“一书三方案”进行审查并出具审查意见存在不当，鉴于此种意见目的在于为省政府提供决策参考，不能因为没有此种意见而否定省政府审批行为的合法性，故对前述程序不当，本院予以指正。本案征地报批过程中，已通过征地告知、召开社员代表会议、与村经济合作社签署补偿协议等方式保障被征地农民的知情权。因此，原告要求撤销涉案审批意见的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李贤华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李贤华负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  林青青审 判 员  张 存人民陪审员  贾松波二〇二〇年九月四日法官 助理  胡瞻智代书 记员  缪日臻