浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行初68号原告潘瑞样，男，1963年6月30日出生，汉族，住浙江省苍南县。被告苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道555号。法定代表人张本锋，县长。委托代理人陈钦。委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。被告温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人曾怀莘。委托代理人蒲晶琰，浙江震瓯律师事务所律师。原告潘瑞样诉被告苍南县人民政府土地行政受理、温州市人民政府土地行政复议一案，本院于2020年3月10日受理后，依法组成合议庭，于同年5月27日公开开庭审理了本案。原告潘瑞样，被告苍南县人民政府的委托代理人陈钦、陈立启，被告温州市人民政府的委托代理人曾怀莘、蒲晶琰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月26日，苍南县人民政府对潘瑞样作出《土地权属争议案件不予受理决定书》，主要内容有：“潘瑞样：……原湖前镇人民政府于1991年12月2日作出的镇府(91)第17号《关于潘瑞盛等六户建私房宅基地的批复》，同意潘瑞盛等六户在西桥村木桥的晒场及原仓库上建房6间。2011年，潘瑞盛等人陆续对所建房屋进行改(重)建，并因房屋朝向调整建成8间。之后，你与他人以上述建房行为侵犯你合法权益等提出信访。经原苍南县国土资源局审查、原温州市国土资源局复查及温州市人民政府复核，对你提出的信访事项已有结论。现你向苍南县自然资源和规划局申请土地权属争议处理，要求确认原湖前镇人民政府镇府(91)第17号批复、西桥村委会开具的地基款收款凭证无效或予以撤销，责令西桥村委会将该村第十七队的晒谷场、仓库、厕所恢复原状归还于你，并对你造成的有关损失依法作出赔偿，你的上述申请事项并非请求处理土地使用权的归属争议，依法不属于土地权属争议申请的受案范围。如果你对相应的具体行政行为有异议，可以通过其他法律途径寻求救济。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条、第十三条第三款、第十四条第(五)项等规定，决定不受理你提出的土地权属争议调查处理申请。”2019年12月24日，温州市人民政府应潘瑞样的申请，作出温政行复[2019]166号行政复议决定，认为根据《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”申请人请求确认镇府(91)第17号《关于潘瑞盛等六户建私房宅基地的批复》以及地基款收款凭证无效或予以撤销，并责令西桥村村委会将该村第十七队的晒谷场、仓库和厕所恢复原状归还申请人，赔偿申请人的各项损失，该请求事项系要求上级行政机关履行内部层级监督职责，不属土地权属争议范畴。被申请人据此认定其申请不属于土地权属争议范畴，认定事实清楚，适用法律正确。《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十六条第一款第(二)项规定：“申请人向土地管理部门提出争议处理申请的，土地管理部门应当按照下列规定处理：......(二)认为不符合受理要求不予受理的，应当提出不予受理意见，报本级人民政府决定；不予受理决定应当自收到申请之日起10日内作出，并在作出之日起5日内送达申请人。”苍南县自然资源和规划局于2019年6月6日收到申请人的土地权属争议调查处理申请，被申请人后于同年6月26日作出不予受理决定，并于同年7月11日向申请人送达，违反上述程序规定。鉴于被申请人作出的不予受理决定结论正确，且若撤销该决定并责令重作无意义，徒增各方当事人程序负担，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第3目规定，决定确认被申请人苍南县人民政府于2019年6月26日作出的土地权属争议案件不予受理决定行为违法。原告潘瑞样诉称：原告自2011年1月向被告苍南县人民政府申请解决案涉土地使用权纠纷，苍南县及温州市国土资源局等部门先后作出信访事项处理意见及复查、复核意见，均未对原告的申请事项作出处理。2019年6月6日，苍南县自然资源和规划局对原告进行了询问。依据原告提交的土地使用权争议调查处理申请材料显示，有明确的申请人和被申请人，且请求事项已载明要求苍南县人民政府查明事实，给予法律监督，对原湖前镇人民政府(1991)第17号《关于潘瑞盛等六户建私房宅基地的批复》、西桥村委会出具的地基款收款凭证确认无效或依法撤销，并责令西桥村委会将晒谷场、仓库、厕所恢复原状归还原告及赔偿等内容。被告苍南县人民政府未予调查核实即作出被诉不予受理决定，认定事实和适用法律错误，已严重损害原告的合法权益。原告为此向被告温州市人民政府申请行政复议，但温州市人民政府仅以违反程序为由确认被诉不予受理决定违法。综上，被诉不予受理决定及复议决定均属违法。请求撤销被诉不予受理决定及复议决定，判令被告苍南县人民政府重新作出具体行政行为。原告潘瑞样在举证期限内向本院提供并经庭审质证的证据有：1.行政起诉状；2.申请执行书；3.违法用地报告；4.土地权属争议要求处理申请书；5.苍访告[2016]246号来访事项转办告知单；6.龙信(访)告[2016]150号信访事项受理告知单；7.查询信件处理过程；8.关于潘瑞样要求对土地使用权认定说明；9.挂号信封及运单详情；10.挂号信封及运单详情等；11.土地权属争议案件不予受理决定书；12.行政复议申请书；13.补正行政复议申请材料通知书；14.补正行政复议申请材料通知书(2)；15.行政复议答复书；16.土地权属争议案件不予受理建议书；17.土地权属争议要求处理申请书；18.谈话笔录；19.土地权属争议案件不予受理决定书；20.镇府（91）第17号《关于潘瑞盛等六户建私房宅基地的批复》；21.收款凭证4份；22-25.快递单；26.证据清单；27.行政复议审理延期通知书；28.行政复议调查通知书；29.行政复议调查处理申请；30.调解申请书；31.行政复议中止通知书；32.恢复行政复议审理通知书；33.行政复议决定书；34-35.电话清单；36.关于苍南县行政复议复议局成立运行的公告；37.权属争议证据材料清单；38.土地权属争议要求处理申请书；39.挂号信封及运单详情；40.关于申请人晒谷场、仓库、厕所的土地使用权来源说明书；41-42.自愿无偿赠送书；43.土地权属来源情况证明申请书；44.关于要求责令建房户在晒谷场、仓库上停止打桩建房的报告；45.西桥村生产队晒谷场等处置情况表；46.潘瑞样等信访事项复核告知书；47.信访复查意见书；48.信访事项处理意见书；49.关于龙港镇西桥村违法建设信访事项的情况说明；50-51.同20-21；52.宗地图；53.要求建房的申请报告。被告苍南县人民政府辩称：一、原告于2019年12月26日收到被诉复议决定书,至2020年2月28日提起本案诉讼,已超过行政诉讼法第四十五条规定起诉期限。二、被诉不予受理决定认定事实清楚,证据充分,依据正确。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定:“本办法所称的土地权属争议,是指土地所有权或者使用权归属争议。”原告在其《土地权属争议要求处理申请书》中,请求确认原湖前镇人民政府作出的《关于潘瑞盛等六户建私房宅基地的批复》(镇府(91)17号)和西桥村委会出具的地基款收款凭证无效或予以撤销,并责令西桥村委会将西桥十七队的晒谷场、仓库、厕所恢复原状,归还申请人及赔偿损失，上述申请并不是请求处理土地使用权的归属争议问题,而是请求上级行政机关履行内部层级监督职责。原告如对有关行政机关已经作出的具体行政行为不服的,应依法通过行政复议或行政诉讼等方式和途径寻求救济,而不是提起确权申请。因此,原告的申请事项依法不属于土地权属争议申请的受理范围。三、原告的诉请没有诉的实际利益。在复议程序中,被诉不予受理决定因超期而被复议机关确认程序违法,但不予受理的结论正确,若撤销该决定并责令重作并无实际意义。综上,请求驳回原告的起诉。被告苍南县人民政府在举证期限内向本院提供并经庭审质证的证据及依据有：1.土地权属争议案件不予受理决定书，证明被告依法作出被诉不予受理决定；2.土地权属争议案件不予受理建议书、谈话笔录，证明苍南县自然资源和规划局经调查后向被告提出不予受理的建议等；3.土地权属争议要求处理申请书、苍南县湖前镇人民政府《关于潘瑞盛等六户建私房宅基地的批复》(镇府(91)17号)、收款凭证，证明原告因不服镇府(91)17号批复等具体行政行为而向苍南县自然资源和规划局提出确认土地权属争议申请等；4.邮政快递详情单，证明复议当事人已收到被诉不予受理决定书；5.行政复议决定书，证明经复议并认定不予受理决定正确等。被告温州市人民政府辩称：原告的申请事项并不属于土地权属争议范畴，苍南县人民政府据此作出不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确。被告经依法审查后作出被诉复议决定，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告温州市人民政府在举证期限内向本院提供并经庭审质证的证据及依据有：1.行政复议申请书及相关证据材料；2.补正行政复议申请材料通知书及邮政详单；3.行政复议申请书（第一次补正）及投递单；4.补正行政复议申请材料通知书（2）及邮政详单；5.行政复议申请书（第二次补正）及投递单；6.立案审批表；7.行政复议答复通知书及邮政详单；8.行政复议答复书及相关证据材料；9.延期审理审批表；10.延期审理通知书及邮政详单；11.调解申请书及投递单；12.中止审理审批表；13.行政复议中止通知书及邮政详单；14.行政复议调查通知书及邮政详单；15.签到表、调查笔录；16.恢复审理审批表；17.恢复审理通知书及邮政详单；18.结案审批表；19.行政复议决定书；20.送达邮件详单；以上1-20证明被告应原告申请作出被诉复议决定，认定事实清楚，程序合法等；21.《土地权属争议调查处理办法》第二条、《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十六条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，作为被诉复议决定的合法性依据。经庭审质证，各方当事人对涉案土地权属争议要求处理申请书、镇府(91)17号《关于潘瑞盛等六户建私房宅基地的批复》、谈话笔录、土地权属争议案件不予受理建议书、被诉不予受理决定书、行政复议申请书、补正行政复议申请材料通知书、延期审理通知书、行政复议中止通知书、恢复审理通知书、行政复议调查通知书、调查笔录、被诉行政复议决定书、相关文书材料寄收回执等证据的真实性均无异议，本院予以采信。原、被告提供的其他证据，与本案被诉不予受理决定及复议决定的合法性审查无关，本院不予采纳。根据以上采信的证据以及各方的诉辩和陈述意见，本院确认以下事实：1991年12月2日，原苍南县湖前镇人民政府作出镇府(91)17号《关于潘瑞盛等六户建私房宅基地的批复》，载明：“西桥村委会：你村为了解决村民潘瑞盛(北首第一间)、杨钦丰、周绍柱、苏仕源、吴春形、陈X烛的住房图难，为了充分利用空闲地，要求在木桥的晒场及原仓库作为该六户建私房的用地报告悉。经镇府研究，同意上述六户村民在该地各建私房一间，望接到本批复后，通知各建房户办理有关建房手续。”2019年6月6日，因原告潘瑞样提出土地权属争议处理的申请，苍南县自然资源和规划局以谈话方式听取了原告的陈述意见，原告一并提交的土地权属争议要求处理申请书中对其所要处理的请求事项描述为“请求苍南县人民政府查明事实，给予法律监督，对原湖前镇人民政府(1991)第17号‘关于潘瑞盛等六户建私房宅基地的批复’文件和西桥村委会出具的地基款收款凭证（白条）给予确认无效或作依法撤销，并责令西桥村委会将西桥十七队申请人的晒谷场、仓库和厕所作恢复原样，归还申请人，且对申请人造成的各项有关损失作依法赔偿，维护申请人合法权益”。2019年6月10日，苍南县自然资源和规划局拟定苍资规[2019]106号《土地权属争议案件不予受理建议书》并上报被告苍南县人民政府。苍南县人民政府经审查，于同年6月26日作出被诉不予受理决定。原告不服，向被告温州市人民政府申请行政复议。被告经审查，向原告出具补正行政复议申请材料通知书，经原告补正申请材料后，被告于同年9月29日以案情复杂决定延长审理期限30日，并于同年11月28日举行调查会听取意见，于2019年12月24日作出被诉温政行复[2019]166号行政复议决定。原告仍不服，于2020年１月８日通过挂号信向本院行政审判庭邮寄行政起诉状等相关材料，并于同年３月２日向本院立案庭邮寄补正后的行政起诉状，提起本案诉讼。本院认为：一、本案争议焦点是原告申请的涉案土地争议行政处理事项是否属于土地权属争议范围。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。本案中，案涉土地已于1991年12月2日经原苍南县湖前镇人民政府镇府(91)17号《关于潘瑞盛等六户建私房宅基地的批复》，同意潘瑞盛等六户村民在该村木桥晒场及原仓库各建房一间，依据原告提交的土地权属争议要求处理申请书中对所要处理的请求事项的表述，其实质系要求被告苍南县人民政府履行法律监督职责，在查清事实的基础上对镇府(91)17号批复行为合法性作出确认并处理（撤销或确认无效）、并责令西桥村委会恢复原状归还原告等。故从原告的请求事项上看，并不属于《土地权属争议调查处理办法》第二条规定的“土地权属争议”处理范围，被告苍南县人民政府据此认定不属于土地权属争议并作出被诉不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确。二、《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十六条第一款第(二)项规定，申请人向土地管理部门提出争议处理申请的，土地管理部门应当按照下列规定处理：......(二)认为不符合受理要求不予受理的，应当提出不予受理意见，报本级人民政府决定；不予受理决定应当自收到申请之日起10日内作出，并在作出之日起5日内送达申请人。被告温州市人民政府应原告申请对被诉不予受理决定进行审查后，认为苍南县人民政府作出被诉不予受理决定及送达的期限不符合上述规定，进而认定苍南县人民政府作出的被诉不予受理决定违反程序规定，并鉴于上述程序违法未对原告的实体权益产生实际影响，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目规定，决定确认苍南县人民政府作出的被诉不予受理决定行为违法，并无不当。三、关于被告苍南县人民政府提出的起诉期限问题。被告温州市人民政府于2019年12月24日作出被诉温政行复[2019]166号行政复议决定，原告于同年12月26日收到被诉复议决定书,其于2020年１月８日通过挂号信向本院行政审判庭邮寄行政起诉状等相关材料，提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定的起诉期限。综上，原告在复议决定已经确认被诉不予受理决定行为违法的情况下，请求撤销被诉不予受理决定及复议决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告潘瑞样的诉讼请求。案件受理费50元，由原告潘瑞样负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  来 敏审 判 员  郑 宇人民陪审员  王生妹二〇二〇年九月四日法官 助理  李 凯书 记 员  蒋 罕