湖北省襄阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鄂06行终30号 上诉人（原审原告）：刘生强，男，1967年6月1日生，汉族，现住宜城市。 委托诉讼代理人李秀清，襄阳市襄城区明正法律服务所法律工作者。代理权限为一般授权。 被上诉人（原审被告）：宜城市板桥店镇人民政府（以下简称宜城市板桥店镇政府），住所地宜城市板桥店镇继红南路8号。统一社会信用代码11420684011187026K。 法定代表人张海生，宜城市板桥店镇镇长。 委托诉讼代理人刘应志，宜城市板桥店镇法律服务所法律工作者。代理权限为一般授权。 被上诉人（原审第三人）舒祖新（又名舒祖兴），男，1963年6月11生，汉族，住宜城市。 被上诉人（原审第三人）胡天生，男，1949年10月13日生，汉族，住宜城市。 舒祖新、胡天生共同委托代理人张金林，湖北崇法律师事务所律师。代理权限为特别授权。 上诉人刘生强因诉被上诉人宜城市板桥店镇政府土地争议处理决定一案，不服宜城市人民法院〔2019〕鄂0684行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷和询问当事人，决定不开庭进行审理。本案现已审理终结。 原审判决认定，自2000年起，胡天生、舒祖新先后到位于宜××板桥店镇原洪山林场刘家寨耕种田地，并在周边开荒。刘生强的父亲刘来财（又名刘来才），被原新街乡政府指定为洪山林场负责人后，于2003年10月20日与刘生强签订荒山土地山林承包合同，将洪山林场所属12.9亩耕地和约80亩荒山经营权，通过协商方式发包给刘生强经营和管理，加盖了洪山林场的公章。因胡天生、舒祖新在耕种期间与刘生强发生矛盾，刘生强于2007年3月13日提起民事诉讼，要求胡天生、舒祖新返还耕种的12.9亩土地。2007年8月27日，宜城市人民法院作出（2007）宜民板初字第22号民事判决，判令胡天生、舒祖新返还土地。后胡天生、舒祖新申请再审，刘生强在再审期间申请撤回起诉，宜城市人民法院作出（2008）宜民再字第1号民事裁定，准许刘生强撤回起诉并撤销（2007）宜民板初字第22号民事判决。 2008年8月13日，经洪山林场调解，刘生强、胡天生、舒祖新达成土地纠纷调解协议约定：1.洪山林场12.9亩耕地和开荒地集体收回，由洪山林场转包给舒祖新、胡天生；2.将12.9亩耕地承包给舒祖新5.9亩、胡天生7亩，合同期限2008年8月5日至2028年8月31日止；3.舒祖新、胡天生的开荒地目前由两家耕种，两人必须服从国家政策，退耕还林、税费征收等必须无条件执行；4.刘家寨堰后淹没区6亩权属归刘生强，但舒祖新、胡天生在淹没区各栽的3亩意杨，待两家意杨采收后归还刘生强，树采收的最后期限为2018年11月31日；5.舒祖新在刘家寨买场房前后意杨，所有权随房屋所有权；6.耕地12.9亩和开荒的地边松树、杉树、刺槐树和其他杂树不能砍伐和修枝，其他的杂草可以砍掉清除；7.舒祖新、胡天生的耕地（12.9亩、开荒地）不得转让他人耕种，若发现转包他人必须收回集体；8.舒祖新、胡天生不准在刘生强林地承包范围内开荒；9.违约责任，本协议签字后即生效，如果单方违约，将赔偿对方5000元损失。 2008年9月，宜城市人民政府为胡天生、舒祖新耕种的原洪山林场刘家寨12.9亩土地，分别颁发农村土地承包经营权证，确认土地承包经营权。刘生强于2011年3月18日取得林权证，其中面积为45亩的一块林地，东至12.9亩农田与舒祖新、胡天生交界，南至本人松树林，西至本人松树林至新街××组栎树林，北至本人松树林，主要树种无登记。2012年8月，经批准（谁？）设立的农业六场负责对原洪山林场的事务进行管理。2016年9月，宜城市人民政府相关部门对胡天生、舒祖新耕种的刘家寨原12.9亩土地测量，为胡天生、舒祖新重新颁发农村土地承包经营权证。同年12月，农业六场依据土地纠纷调解协议书，对胡天生、舒祖新耕种的刘家寨堰塘以北、以西范围内除土地承包经营权证以外的其他土地，与胡天生、舒祖新分别订立土地承包合同，承包经营期限自2008年8月13日至2028年9月30日止，但对各块地的面积未实际测量。 2017年12月，因刘生强抢种胡天生、舒祖新耕种的刘家寨的全部土地，胡天生、舒祖新提起民事诉讼。刘生强以农业六场违法收回耕地及部分林地，违法发包为由提起民事诉讼，要求确认农业六场与胡天生、舒祖新签订的承包合同无效并要求返还土地，赔偿损失。宜城市人民法院合并审理后，于2018年3月19日作出（2018）鄂0684民初411号民事判决书，以刘生强的林权地范围与胡天生、舒祖新的承包经营权地之间的权属争议，应以合法方式提请交人民政府予以解决为由，判令刘生强返还抢种的可耕作地块，地上农作物与土地一并归胡天生、舒祖新管理收益，不得在抢种的耕地上另行播种农作物；同时判决驳回刘生强的诉讼请求，驳回胡天生、舒祖新的其他诉讼请求。刘生强不服判决提出上诉，襄阳市中级人民法院于2018年5月7日作出（2018）鄂06民终1632号民事判决，认为农业六场将土地发包给舒祖新、胡天生，与刘生强和舒祖新、胡天生2008年8月13日达成的土地纠纷调解协议的内容相符。刘生强的林地使用权与舒祖新、胡天生以其他方式取得的土地承包经营权存在冲突，但根据上述调解协议的约定，争议的土地分别由舒祖新、胡天生耕种不属于违法占地耕种，也不属于侵权行为，判决驳回了刘生强的上诉。 2019年2月21日，刘生强向板桥店镇政府邮寄书面申请，请求确认舒祖新、胡天生开荒占用板桥店镇刘家寨堰塘以西38.4亩的荒地属于林地，使用权人属于刘生强。确认舒祖新、胡天生开荒行为违法，并要求将开荒地恢复原状，用于林业生产。板桥店镇政府进行了调查，经刘生强指认并实际测量，开荒地为50.14亩。板桥店镇政府认为舒祖新、胡天生耕种的50.14亩开垦地，系2016年12月8日与农业六场签订土地承包合同承包的土地，已被法院生效判决确认归还舒祖新、胡天生管理和收益，宜城市人民法院2018年6月执行刘生强交还给舒祖新、胡天生的。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定，于2019年4月16日作出（2019）宜板政第1号土地争议处理决定：一、位于宜××板桥店镇刘家寨堰塘以北、以西范围内由舒祖新、胡天生耕种的开垦地50.14亩，刘生强不享有承包经营权。二、刘生强请求确认舒祖新、胡天生开荒行为违法，并要求将开荒地恢复原状，用于林业生产的申请事项，不属于镇人民政府的职权范围。土地争议处理决定书最后还告知了刘生强申请行政复议和提起行政诉讼的权利、期限和途径。刘生强不服该处理决定遂提起本案诉讼，请求：1.确认被告作出（2019）宜板政第1号土地争议处理决定书的行为违法；2.确认原告的45亩林地合法有效；3.确认第三人侵占原告林地38.4亩违法、恢复林地。 原审法院认为，刘生强与舒祖新、胡天生2008年8月13日达成的土地纠纷调解协议，明确约定洪山林场12.9亩耕地和开荒地集体收回，12.9亩耕地由洪山林场转包给舒祖新、胡天生，开荒地仍由两家耕种。证明在达成土地纠纷调解协议之前，已经有开荒地的事实。农业六场在继续行使对原洪山林场管理过程中，将已收回的集体土地以其他方式发包给舒祖新、胡天生承包经营，符合当事人约定，且不违反法律规定。虽然当时未测量开荒地的实际面积，但现有的证据无法证明50.14亩开荒地是舒祖新、胡天生在达成协议后继续开荒形成。板桥店镇政府依据当事人达成的土地纠纷调解协议以及农业六场签订的土地承包合同，确认刘生强对位于宜××板桥店镇刘家寨堰塘以北、以西范围内舒祖新、胡天生耕种的开垦地50.14亩，不享有承包经营权，具有事实依据和法律依据。原告刘生强要求确认舒祖新、胡天生开荒占用板桥店镇刘家寨堰塘以西38.4亩的荒地属于林地，使用权人属于刘生强，确认舒祖新、胡天生开荒行为违法，并要求将开荒地恢复原状，用于林业生产的诉讼请求，与事实和法律不符，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘生强的诉讼请求。案件受理费50元，原告刘生强负担。 宣判后，原告刘生强不服原审判决上诉称，原审对上诉人林权证合法登记的45亩林地事实没有查明予以保护，明显偏袒被上诉人。本案涉及的50.14亩开荒地，是余祖新、胡天生砍伐上诉人林地树木形成的。原审未批准上诉人调取证据请求错误。被上诉人板桥店镇政府作出的土地争议处理决定，不符合最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第20条第一款“已经依法登记的承包方取得土地承包经营权”和《土地法》第十三条“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定。本案第三人砍伐林木开荒地，明显侵犯上诉人合法登记的林地，破坏生态资源。请求撤销原审判决，发回重审或依法改判，支持上诉人的原审诉讼请求。 被上诉人宜城市板桥店镇政府未提交上诉答辩状，但原审时辩称，2003年10月20日，刘生强与宜××板桥店镇镇洪山林场签订荒山土地山林承包合同，由刘生强承包了洪山林场包括舒祖新、胡天生两户已耕种的12.9亩土地和本案争议的开荒地。因12.9亩土地和本案争议的开荒地承包经营权导致刘生强与舒祖新、胡天生发生纠纷。经洪山林场主持调解，刘生强与舒祖新、胡天生于2008年8月13日签订《关于刘生强、胡天生土地纠纷调解协议》约定，洪山林场12.9亩耕地和本案争议的开荒地收回洪山林场集体，并由洪山林场另发给舒祖新和胡天生。该调解协议签订后，刘生强对12.9亩的耕地和本案争议的开荒地均不再享有承包经营权。2009年，刘强生在申办林权登记过程中，在舒祖新、胡天生不知情的情况下，将舒祖新、胡天生耕种的本案争议的开荒地共计51.3亩登记在刘生强林权范围内。依据刘生强与舒祖新、胡天生2008年8月13日签订的土地纠纷调解协议宜××板桥店镇镇农业六场于2016年12月8日分别于舒祖新、胡天生签订土地承包合同，将收回的本案争议全部开荒地发包给了舒祖新、胡天生承包经营，其承包经营期限自2008年8月13日起至2028年9月30日止。（2019）宜板政第1号土地争议处理决定书事实清楚，合法有效。请依法驳回刘生强的诉讼请求。 被上诉人舒祖新、胡天生述称，与宜城市板桥店镇政府的意见一致。 上诉人刘生强向原审提交有林权证、土地争议处理决定书及送达回证、照片、询问笔录等证据。 被上诉人宜城市板桥店镇政府向原审提交有以下证据、依据： 1.刘生强邮寄的申请书及邮寄单，证明收到时间。2.刘生强2003年10月20日签订的荒山、土地、林地承包合同。3.关于刘生强、胡天生土地纠纷调解协议，证明刘生强不在享有承包经营权。4.舒祖新、胡天生的土地承包合同及交款票据。5.农业六场的证明，证明第三人承包争议土地面积系估算。6.刘生强林权登记申请表，证明第三人签名不属实。7.洪山林场及板桥店镇政府证明，证明本案争议的面积登记为刘生强的林权范围。8.宜城市人民法院和襄阳市中级人民法院的判决书，证明确认的本案争议土地的有关事实。9.对刘生强的调查笔录，证明调查认定的事实。10.争议的土地位置图。11.土地争议处理决定书及送达回证，证明刘生强签收的事实。 被上诉人舒祖新、胡天生提交有以下证据： 1.胡天生1984年承包合同复印件。2.板桥店镇政府2007年证明和意见复印件。3.张启武个人证明复印件。4.舒祖新2008年和2016土地承包经营权证。 上述证据均已随案移送本院。原审庭审质证时，各方当事人均发表了质证意见。 根据本案有效证据，本院二审查明的案件事实，与原审判决认定的案件事实一致。 本院认为，本案二审争议的主要问题，仍是被诉土地权属争议处理决定的合法性。《中华人民共和国土地管理法》修订前第十六条和修订后第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证；(二)人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；(五)其他有关证明文件。综合上述规定可以确认，上诉人刘生强与被上诉人胡天生、舒祖新存在土地使用权争议；被上诉人宜城市板桥店镇政府依法享有处理个人与个人之间土地权属争议的法定职责和职权。本案中，刘生强2019年2月提出权属争议确权申请后，宜城市板桥店镇政府依据2008年8月13日经洪山林场调解见证，刘生强与胡天生、舒祖新达成的土地纠纷调解协议，和2018年3月19日宜城市人民法院〔2018〕鄂0684民初411号民事判决、本院〔2018〕鄂06民终1632号民事判决，作出的〔2019〕宜板政第1号土地争议处理决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决驳回上诉人刘生强的原审诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘生强负担。 本判决为终审判决。 审判长  付士平 审判员  梁慧星 审判员  曾建彬 二〇二〇年九月十日 书记员  袁 昭