浙江省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）浙行再14号再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐金荣，男，1960年10月21日出生，汉族，住浙江省杭州市西湖区。委托代理人王丽华，女，1964年3月13日出生，汉族，住浙江省杭州市西湖区。系徐金荣妻子。委托代理人王丹，北京创为律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市西湖区人民政府西溪街道办事处，住所地浙江省杭州市西湖区马塍路7号。法定代表人何立剑，主任。委托代理人王志明。委托代理人郑雷，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。徐金荣诉杭州市西湖区人民政府西溪街道办事处（以下简称西溪街道办事处）房屋行政赔偿一案，浙江省杭州市中级人民法院于2018年11月13日作出的（2018）浙01行赔终79号行政赔偿判决，已经发生法律效力。徐金荣不服，向本院申请再审；本院于2019年12月16日作出（2019）浙行申713号行政裁定，决定提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人徐金荣及其委托代理人王丽华、王丹，被申请人西溪街道办事处的委托代理人王志明、郑雷参加庭审。本案经最高人民法院批准，延长了审理期限，现已审理终结。一审经审理查明：2017年4月21日，西溪街道办事处对杭州市西湖区××巷××号房屋实施了拆除。徐金荣不服，诉至法院。2017年12月18日，杭州市西湖区人民法院作出（2017）浙0106行初263号行政判决，确认西溪街道办事处于2017年4月4日拆除案涉房屋的行为违法。2018年1月9日，徐金荣向西溪街道办事处提出国家赔偿申请，西溪街道办事处于2018年3月5日作出不予赔偿决定。徐金荣不服，诉至法院，请求：西溪街道办事处赔偿徐金荣因非法拆除房屋造成的经济损失2395510元（正房65平方米按每平方米33888元计算为2202720元、辅房5平方米按每平方米33888元计算为169440元；三尺床1张计200元、五尺床一张计300元；高低床1张计300元、电视柜2张计800元、吊柜2个计600元、电脑桌1张计150元、凳子8张计500元、柜子1个计300元、不锈钢保笼3个计1000元、自来水一户一表初装800元、自来水拆除400元、房屋吊顶和墙面三夹板5000元、地面瓷砖5000元、外墙瓷砖8000元）。另查明，2004年7月28日，杭州市土地储备中心与徐金荣父亲徐和清签订《征用集体所有房屋拆迁补偿安置协议书》，因文三小区旧城改造项目建设需要，对徐和清户房屋进拆迁安置，安置人口为：徐和清（户主）、徐金荣、王丽华、徐琼。2008年6月30日，徐金荣与杭州市土地储备中心签订《回迁安置协议书》。2010年7月5日，浙江省地名委员会办公室向徐和清（现已去世）颁发了案涉房屋的门牌证。徐金荣的户口本显示其住址在××巷××号。徐金荣称文三巷4-2号房屋与××巷××号相隔一条巷子，为两间约65平方米的平房，系其祖母陈阿毛于1985年建造。一审认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。第十四条第二款规定，赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。本案系徐金荣单独提起的行政赔偿诉讼，西溪街道办事处于2018年3月5日作出不予赔偿决定后，徐金荣于2018年3月27日提起本案诉讼，符合法律规定。关于徐金荣主张的房屋损失，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，徐金荣未提交案涉房屋系合法建造的审批材料或权属证明，其提交的邻居出具的证明，实系证人证言，不足以证明案涉房屋系经合法审批建造，故案涉房屋不具有合法性，徐金荣要求西溪街道办事处赔偿因强制拆除案涉房屋造成的损失，缺乏法律依据。关于徐金荣主张的屋内物品损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，因违法行为造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，徐金荣应当对行政行为造成的损害提供证据。因西溪街道办事处的原因导致徐金荣无法举证的，由西溪街道办事处承担举证责任。本案中，西溪街道办事处提交的视频光盘可以证明其在拆除案涉房屋前已将屋内物品搬离。庭审亦查明，该些物品搬离后处于徐金荣控制之下。故徐金荣要求西溪街道办事处赔偿屋内物品损失，缺乏事实依据。综上，徐金荣的赔偿请求，不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第十五条第一款和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回徐金荣的赔偿请求。二审查明的事实与一审一致。二审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第十五条第一款规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”根据该规定，赔偿请求人仅可就其合法权益受到损害主张赔偿，且应当提供证据证明其主张。本案中，上诉人徐金荣要求被上诉人西溪街道办事处赔偿其房屋的价值，但其仅提交门牌证及集体经济组织、邻居出具的《证明》，该组证据不足以证明案涉房屋经审批建造。徐金荣提交的证据《证明》中记载案涉房屋系因杭州电声厂和人民解放军军代室二单位造宿舍拆迁征用陈阿毛原有房屋，后经批准建造，但徐金荣未提交任何证据佐证该证明中所陈述情况。徐金荣提出案涉房屋在1989年的航拍图上可见，该事实不能证明房屋的建造行为合法。故徐金荣现提起本案诉讼要求赔偿房屋的损失，应不予支持。西溪街道办事处将房屋内物品搬离后将房屋拆除，且物品搬离后处于上诉人控制之下，上诉人要求被上诉人赔偿该部分物品的损失，亦不予支持。综上，原审法院驳回徐金荣的赔偿请求，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。徐金荣申请再审称：一、关于举证责任的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被申请人以违章建筑为由强制拆除其房屋，应当举证证明其房屋是违章建筑，而不是由其证明房屋的合法性。二、法院无权就涉案房屋是否属于违章建筑作出认定。三、徐金荣为该房屋的合法所有权人，政府机构颁发的门牌证是对房屋产权的认可，根据武林村股份经济合作社出具的证明和老邻居的证明可以认定涉案房屋合法建造事实。四、历史遗留问题。1985年，案涉房屋是徐金荣的祖母陈阿毛因为拆迁征用被置换的房屋，而陈阿毛的房屋在1950年代已经建造，在当时不需要办理规划许可手续。以上事实有周围的老邻居和村合作社可以证明。陈阿毛是武林村村集体经济组织成员，在该村没有其他住宅，符合在武林村拥有宅基地建房资格。五、强拆的违法行为由西溪街道办事处所实施，财产损失因违法强拆行为导致。由于违法强拆行为，导致徐金荣的物品无处放置，即使相关物品已经被搬出，但是西溪街道办事处违法强拆给徐金荣增设的运输保管财产的义务应由西溪街道办事处承担。而且从西溪街道办事处提供的视频可以看到，西溪街道办事处实施违法强拆的时候，已经存在明显的破坏和损毁。西溪街道办事处在作出违法强拆的相关执法行为时，正处于文三巷整村搬迁时期，西溪街道办事处存在“以拆违代拆迁”的行为目的。陈阿毛的房屋是西溪街道办事处在认定是否属于违法建筑过程中应当查清的事实，如果不能举出证据证明案涉房屋是违法建筑，则应当被认定合法。综上，请求撤销原一二审判决，依法改判或发回重审。西溪街道办事处答辩称：一、案涉土地以及土地上的建筑物及构建物未经任何部门的审批，也不能提供任何合法的权属证书，无论是占用还是建造都是违法行为，不属于合法权益。1.案涉房屋是否具有合法性应由申请人承担举证责任。2.案涉土地以及土地上的建筑物及构筑物未经任何部门的审批，不属于合法权益。二、申请人主张的赔偿，缺乏事实与法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，只有侵犯“合法权益”才能获得国家赔偿，本案中无法证明案涉房屋及其占用土地的合法性。综上，请求驳回再审申请。各方当事人在原一、二审诉讼中提供的证据均随卷移送至本院。经审理，本院对原一审认定的事实予以确认。本院认为：本案争议的主要问题是，徐金荣提出涉案房屋及屋内物品损失的赔偿请求是否应予支持。从查明的事实看，涉案房屋位于杭州市西区××街道××巷××号，系徐金荣祖母陈阿毛于1985年建造，属于未登记建筑。2017年3月14日，涉案房屋纳入武林村文三巷集体土地上房屋搬迁范围，搬迁实施单位为西溪街道办事处。在未经有关行政机关认定为违法建筑并作出处罚决定的情况下，西溪街道办事处于2017年4月21日拆除涉案房屋。杭州市西湖区人民法院于2017年12月8日作出（2017）浙0106行初263号行政判决，确认上述房屋拆除行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，徐金荣取得国家赔偿权利的前提，除加害行政行为被确认违法外，其合法权益须因加害行政行为遭受侵害并产生损失。关于涉案房屋的合法性。《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》（浙政办发〔2014〕73号）第二条第（二）项规定：（二）1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施前，农民建房未经批准或超过批准面积占用宅基地的，若已按《中共中央国务院关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（中发〔1986〕7号）及当地政府有关规定处理的，可按实际使用面积确定宅基地使用权；若至今未处理的，可由本农村集体经济组织出具证明，参照当时的处理政策进行处理后，按实际使用面积确定宅基地使用权。本案中，徐金荣为证明涉案房屋的合法性向法院提供了两份证据，一是武林村经济合作社出具的证明一份，载明：“我母陈阿毛在1985年杭州电声厂和人民解放军军代室二单位造宿舍拆迁征用，经村和有关部门同意批准，在他们宿舍边建一层平房二间约65平方米，因统一领《集体土地证》时遗漏，一直未领证”。在该证明上，武林村经济合作社加盖了印章，并签署了“情况属实”的意见，经西溪街道办事处核实，该证明的经办人为鲁国伟，现任武林经济合作社监事长；另外，多名邻居也在证明上签字。二是杭州市西湖区地名委员会办公室于2010年7月5日颁发给徐和清的门牌证，载明：产权人徐和清，杭州市西湖区西溪街道文三巷4-2号。上述证据并非不动产权属登记或审批的依据，尚不足以证明涉案房屋的合法性。但是，涉案房屋建造于1985年，武林村经济合作社已经出具证明的情况下，根据上述政策规定，参照当时的处理政策进行处理后，可按实际使用面积确定其宅基地使用权。关于屋内物品损失。从西溪街道办事处提交的视频光盘可以证明其在拆除案涉房屋前已将屋内物品搬离。原一审庭审亦查明，该些物品搬离后处于徐金荣控制之下。故徐金荣要求西溪街道办事处赔偿屋内物品损失，缺乏事实依据。本案系行政赔偿诉讼，在涉案房屋的合法性未经职能部门处理确认的情况下，直接作出赔偿判决的条件尚不成就。关于集体土地上房屋搬迁范围内未登记建筑合法性的认定程序，杭州市人民政府未予明确规定，西溪街道办事处作为武林村文三巷集体土地上房屋搬迁的实施单位，可参照适用《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》（杭政办函〔2013〕16号）规定的程序，组织有关部门对涉案房屋合法性进行处理认定；在作出认定时，除应依据《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》（浙政办发〔2014〕73号）的规定外，尚需调查、考量以下事实和因素：一是涉案房屋是否存在“因拆旧建新而属于应拆未拆”的情形，二是涉案房屋是否为陈阿毛唯一住房，三是涉案房屋的实际使用情况。综上，对于徐金荣主张的屋内物品损失，依据不足，不予支持；对于涉案未登记建筑，在有关行政机关未作先行处理的情况下，原一二审将证明建筑合法性的举证责任交由徐金荣承担，适用法律错误，应予纠正；西溪街道办事处应对徐金荣申请赔偿事项作出进一步处理。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二之规定，判决如下：一、撤销杭州市西湖区人民法院于2019年5月24日作出（2018）浙0106行赔初2号行政赔偿判决。二、撤销浙江省杭州市中级人民法院于2018年11月13日作出（2018）浙01行赔终79号行政赔偿判决。三、责令杭州市西湖区人民政府西溪街道办事处在本判决生效后三个月内对徐金荣申请赔偿事项作出处理决定。本判决为终审判决。审判长  楼缙东审判员  唐维琳审判员  周进海二〇二〇年九月十一日书记员  潘 莉