湖北省襄阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂06行终107号 上诉人（原审原告）吴顺华，男，1968年9月5日出生，汉族,住保康县。 委托诉讼代理人王晓鹏，湖北法正大律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保康县自然资源和规划局（以下简称保康县自然规划局），住所地保康县城关镇光千路7号。统一社会信用代码11420626011199748R。 法定代表人冯祖成，保康自然规划局局长。 委托诉讼代理人宁世军，保康县自然规划局执法监察局局长。 委托诉讼代理人杨保，保康县自然规划局副股长。 上诉人吴顺华因诉被上诉人保康县自然规划局自然资源行政处罚一案，不服保康县人民法院〔2019〕鄂0626行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷和询问当事人决定不开庭进行审理。本案现已审理终结。 原审判决认定，2011年1月28日，原告吴顺华与肖大发、褚兴美签订土地承包经营权转让协议，肖大发、褚兴美分别同意将其承包经营的1.66亩、1.6亩土地转让给原告吴顺华使用。后原告吴顺华即开始在马桥街村××组（大河扒处）土地兴建制砖场。在经营过程中，原告吴顺华于2013年3月22日向马桥街村委会提出用地申请，次日，马桥街村委会签署同意建场意见。2019年2月13日，被告保康县自然规划局依据马桥采石、制砂、制砖工作专班提供的线索，对原告占用土地的事实进行了核查，同月15日，决定对原告吴顺华占用土地兴建砖场行为立案查处。经过调查取证，被告认为原告的行为属未经批准擅自占用马桥街村集体土地，依法履行了相关告知程序后，于同年4月24日对原告作出保自然资处字〔2019〕第013号行政处罚决定，责令退还非法占用的马桥镇马桥街村集体土地753.59平方米；限十五日内拆除在非法占用不符合马桥镇土地利用总体规划的725.69平方米土地上新建的砖混结构工具房，恢复土地原状。并处每平方米10元，共计人民币7535.90元罚款，并于当日将该行政处罚决定书送达给原告吴顺华。原告不服，遂于同年10月14日提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《湖北省土地管理实施办法》第四条规定“县（含县级市，下同）以上土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地资源、资产的管理和监督工作。”被告保康县自然规划局对原告吴顺华违法占用土地行为作出行政处罚是履行法律、法规赋予其行使土地行政管理的法定职责。被告于2019年4月24日对原告吴顺华作出保自然资处字[2019]第013号行政处罚决定，其认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:驳回原告吴顺华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴顺华负担。 宣判后，原告吴顺华不服上诉称，原审判决认定事实不清，认定上诉人违法使用的土地面积制沙场2671.36平方米、制砖厂753.59事实与被上诉人提供的证据相互矛盾。与上诉人实际使用的土地面积不相符。被上诉人单方所作测量和勘查数据，不能作为认定上诉人非法占用土地并进行处罚的根据。原审依据单方测量的数据，对上诉人进行处罚适用法律错误，不符合行政处罚程序。请求撤销原审判决，支持上诉人的原审诉讼请求即撤销被诉行政处罚决定。 被上诉人保康县自然规划局未提交上诉答辩状，但在原审时诉称，原告吴顺华未经批准擅自占用马桥街村集体土地兴建制砖场，后经过调查核实和依法履行行政处罚法规定的相关程序，对其作出的保自然资处字〔2019〕第013号行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 上诉人吴顺华向原审提交有如下证据： 1.保康县自然规划局保自然资处字〔2019〕第013号行政处罚决定书。2.2011年3月22日向马桥街村委会提出的用地申请。3.马桥街村委会起诉原告的起诉状。4.土地承包经营权转让协议书。5.被告的答辩状。 被上诉人保康县自然规划局向原审提交有如下证据、依据： 1.违法线索登记表。2.核查报告。3.违法案件呈批表。4.询问何德培笔录。5.询问吴顺华笔录。6.勘测笔录和勘测图。7.测绘资质证书。8.吴顺华的户籍证明。9.企业基本登记信息。10.占用土地照片。11.关于吴顺华制砂厂用地规划情况的说明。12.鄂政函[2018]52号文件。13.鄂土资办函[2017]85号文件。14.土地利用现状分类标准。15.吴顺华制砂厂现状地类情况说明。16.调查报告。17.违法案件审理表。18.违法案件处理决定呈报表。19.行政处罚听证告知书。20.行政处罚告知书。21.送达听证告知书及处罚告知书送达回证及照片。22.行政处罚决定书。23.送达行政处罚决定书的送达回证及照片。依据：《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》。 上述证据材料均已随案移送本院。 根据本案有效证据，本院二审查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审争议的焦点问题，仍然是被诉行政处罚决定的合法性。2019年修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米３０元以下。本案中，保康县自然规划局发现吴顺华涉嫌未经批准占用集体土地兴建制砖厂违法线索后，依法立案进行了调查取证。该局认定吴顺华未经县人民政府批准，擅自占用马桥镇马桥街村集体土地753.59平方米兴建制砖厂，向原审提供了对吴顺华、何德培的询问笔录，现场照片、现场勘测笔录及保康县不动产勘测规划院勘测制作的勘测定界图等证据在卷证实，足以认定。上诉人在承包地中兴建相关设施用于非农业建设，虽与他人签订相关协议，但未依法取得用地批准，不能改变其违法占用土地的属性。保康县自然规划局在作出处罚前，向吴顺华留置送达了行政处罚告知书和听证告知书，告知了上诉人陈述申辩及申请听证的权利；处罚决定作出后又依法向吴顺华送达了处罚决定书，告知了诉权等救济途径和救济期限，被诉行政处罚决定符合法定程序。综上，被上诉人保康县自然规划局对上诉人吴顺华所作行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决驳回吴顺华的诉讼请求并无不当。上诉人吴顺华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴顺华负担。 本判决为终审判决。 审判长  付士平 审判员  曾建彬 审判员  梁慧星 二〇二〇年九月一日 书记员  袁 昭