浙江省德清县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0521行初109号 原告杨九强，男，1969年4月17日出生，汉族，住址浙江省湖州市南浔区。 委托诉讼代理人王浩然，浙江六和（湖州）律师事务所律师。 被告湖州市南浔区双林镇人民政府，住所地湖州市南浔区双林镇复兴路1号。 法定代表人姚国祥，镇长。 出庭应诉负责人唐华，副镇长。 委托诉讼代理人黄明海，北京隆安（湖州）律师事务所律师。 第三人：湖州市双林镇吴家庄村村民委员会（以下简称吴家庄村委会），住址湖州市南浔区双林镇吴家庄村。 负责人：王剑宏，主任。 第三人：湖州市南浔区双林镇吴家庄村股份经济合作社（以下简称吴家庄村经济合作社），住址湖州市南浔区双林镇吴家庄村。 法定代表人：翁建强，主任。 原告杨九强不服被告湖州市南浔区双林镇人民政府（以下简称双林镇政府）乡镇政府行政协议一案，于2019年9月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告双林镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。被告双林镇政府在法定期限内向本院提交了答辩状及证据、法律依据。因吴家庄村委会、吴家庄村经济合作社与本案处理结果有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案，原告杨九强及委托诉讼代理人王浩然，被告出庭应诉负责人唐华、委托诉讼代理人黄明海，第三人吴家庄村经济合作社法定代表人翁建强到庭参加诉讼。第三人吴家庄村委会经本院合法传唤未到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。因调解需要，本院向浙江省高级人民法院申请延长审理期限至2020年9月17日。本案现已审理终结。 2019年5月3日，原告与双林镇吴家庄征迁指挥部、第三人吴家庄村委会、吴家庄村经济合作社签订了《吴家庄西片区农户征迁安置补偿协议书》（以下简称《安置补偿协议》），协议约定了原告户所有的坐落于吴家庄村房屋共计285.33平方米，交由吴家庄村委会拆除。协议同时约定了安置方式、对象、价格、补偿奖励和结算等内容。 原告诉称，其世居在××镇××村××组，系该村民小组集体经济组织成员，并建有建筑面积285平方米的合法住宅。2018年8月28日，在原告村口张贴了征迁安置公告。原告认为，征迁指挥部是被告设立，该公告是被告的征迁行为。2019年4月28日原告收到双林镇吴家庄征迁指挥部送达的签约腾空公告，要求在2019年5月1日到吴家庄征迁指挥部签约。2019年5月3日，原告看到与征迁户签订协议的人员都是被告机关的领导和干部，原告相信征迁是被告双林镇政府的行为，故原告在甲方为双林镇吴家庄村民委员会、经办人为被告双林综合监察中队队长沈海签名的《安置补偿协议》的乙方处签名捺印，同时领取了拆迁补偿款。后原告在参加金建中诉双林镇政府安置公告违法的行政诉讼中，看到被告双林镇政府答辩否认双林镇吴家庄征迁指挥部是其设立，并了解到该公告涉及的建设项目没有上级政府的《城镇建设用地批复》，属于违法。原告签订《安置补偿协议》时，双林镇政府领导告知原告由吴家庄村委会及经济合作社签约的原因是，政府不能将征迁的钱款直接打给农户，应打给村一级组织，也就是政府位于吴家庄村签订安置补偿协议。后原告收到的钱也是由双林镇政府打给吴家庄村经济合作社，再发给原告的。征迁安置公告系被告的行政行为。在征迁指挥部墙上粘贴的安置进度表中所展示的负责领导都是被告机关领导干部，该公告是被告的行政行为。公告涉及的土地没有取得法定上级政府批复，违反了《土地管理法》第四十五条的强制性规定，该《征迁公告》违法。原告与第三人签订的《安置补偿协议》因征迁的前提违反了法律强制性规定，应确认无效。故提起诉讼，请求确认《安置补偿协议》无效。 原告为证明其主张向本院提交如下证据：1.户籍登记簿，用以证明原告户居住在吴家庄村，系该村龙古兜小组成员的事实；2.农村土地承包经营权证，用以证明原告户承包集体土地的事实；3.股权证，用以证明原告户系龙古兜村民小组成员的事实；4.《南浔区双林镇人民政府关于双林镇吴家庄西片区规划范围内农房、企业征迁安置的公告》，用以证明被告组建“双林镇吴家庄征迁指挥部”，该公告涉及的建设项目不存在及未取得上级政府城镇建设用地批复的事实；5.《吴家庄西片区征迁补偿安置签约期及搬迁腾空公告》，用以证明原告收到该公告，要求在2019年5月1日签约的事实；6.吴家庄西片区征迁安置进度表，用以证明该次拆迁是被告实施的事实；7.《吴家庄西片区农户征迁安置补偿协议书》，用以证明原告在看到被告领导在现场与征迁户签约，原告出于对政府信任，与分管原告片双林镇负责人签约的事实；8.被告官方微信报道的征迁信息，用以证明被告主体适格；9.签约现场视频资料，用以证明该拆迁是被告实施的行为；10.原告申请证人金某出庭作证，用以证明征迁是被告的行为。证人金某：吴家庄征迁是双林镇政府实施的，拆迁评估是双林镇城建办组织的，签约时镇政府很多领导在场。 原告在庭审中提交双林镇吴家庄西片征迁安置拆迁工程发布公告和中标公告，用以证明征迁安置是被告的行为。 2020年3月8日，原告向本院申请调查令，调取被告2018年组建双林镇吴家庄征迁指挥部的文件，用以证明该指挥部系被告组建的事实。 被告辩称,1、被告不是本案适格主体。征迁安置公告及签约腾空公告均由征迁指挥部作出，该指挥部属于吴家庄村委会，原告认为该指挥部系被告设立无事实及法律依据。首先，吴家庄征迁指挥部属于吴家庄村村委下设的临时性机构；其次本次征迁是城中村改造，由于工作量大，应吴家庄村委要求，被告派员协助签约；第三本次征迁项目是吴家庄村委为了美化环境，通过城中村改造启动的建设项目。吴家庄村委于2018年8月23日召开村民代表大会，并经村民代表大会讨论决定，由44名代表签署会议纪要。故该征迁是吴家庄村委实施的城中村改造项目，是村民自治行为。2、原告与第三人所签协议时在协商一致的基础上签订，合法有效。原告也领取了补偿款。综上，协议是原告与第三人所签，合法有效，双林镇政府不是适格被告，故请求驳回原告的起诉。 被告向本院提交了下列证据：1.原告签约照片；2.支付资金明细表3份；3.安置补偿协议书；上述证据用以证明原告自愿签订协议，该协议没有违反法律规定。 第三人吴家庄村经济合作社、吴家庄村委会未提交意见及证据。 对被告提交的证据，原告认为是事实，但是原告误认为被告有征迁资格才签的字，由于该征迁前提违法，原告受到欺骗，故该协议无效。 对原告提交的证据1、2、3，被告无异议；证据4、5、6，被告认为无法证明征迁行为是被告实施，该次征迁是吴家庄村委实施；证据7认为被告工作人员签字不能代表是被告行为，应以公章来认定主体；证据8、9认为是事实，但不能证明是被告是本案适格主体；证人金某出庭作证，被告未进行发问。对原告在庭审中提交的证据被告认为已超过举证期限。 第三人吴家庄经济合作社对原告提交证据的质证意见与被告一致。 本院对原被告提交的证据认证如下：对被告提交的证据能够证明原被告签订协议，原告领取补偿款132000元的事实。对原告提交证据1、2、3、5、6、8、9证明效力予以认定；证据4能够证明发布2018年8月28日公告发布的事实；证据7能够证明案涉协议签订事实，对其合法性在说理部分予以阐述；对证人金某证言，结合本案其他证据，可以证明被告实施案涉征迁项目。 对原告庭审中提交的证据，本院认为不符合举证期限规定，本院不作认定。 对原告调查令的申请，本院认为原告申请系在庭审之后提出，不符合举证期限规定，本院不予准许。 根据对上述证据的分析认定，本院确认如下事实：原告杨九强系南浔区双林镇吴家庄村村民。2018年8月28日，双林镇吴家庄征迁指挥部发布《南浔区双林镇人民政府关于双林镇吴家庄西片区规划范围内农房、企业征迁安置的公告》。2019年4月28日，双林镇吴家庄征迁指挥部公布了《双林镇吴家庄西片区征迁补偿安置签约期及搬迁腾空期公告》。2019年5月3日杨九强代表该户与吴家庄村委会、吴家庄经济合作社及双林镇吴家庄征迁指挥部签订《安置补偿协议》。协议签订后原告已领取补偿奖励款人民币132000元。后原告不服，认为所签协议无效，向本院提起诉讼。 本院认为，一、案涉《安置补偿协议》系原告杨九强代表该户与吴家庄村委会、吴家庄村经济合作社及双林镇吴家庄征迁指挥部签订，双林镇吴家庄征迁指挥部系吴家庄村委会下设临时机构。综观协议约定的内容，包括农房拆迁安置、宅基地权利及土地承包经营权等权利；其次从征迁安置公告的内容来看，该征迁项目系为了小城镇环境综合整治及城中村改造，涉及该村181户村民及企业，涉及村民重大公共利益，并非吴家庄村委会、吴家庄村经济合作社能够单独决定和管理；再次从原告提交的征迁进度表、微信报道及签约现场视频等证据来看，该次征迁由被告推进实施。故本案协议虽为原告与村委会、经济合作社及征迁指挥部签订，但由于村委会、经济合作社不具有征迁的职权，故其签订协议的行为应视为受行政机关即双林镇政府委托，其性质属行政协议，应由被告作为本案协议法律责任承担主体。二、行政协议在法律性质上具有鲜明的双重性特点，行政性和契约性是行政协议的一体两面，共同构成行政协议不可分割的法律属性。故在行政协议案件司法审查中既要审查行政协议行为的行政合法性，又要审查行政协议的契约效力性。1、被告与原告签订《安置补偿协议》的行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款规定：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”本案中，被告未提交其与原告订立案涉《安置补偿协议》行为的证据及依据，视为与原告签订《安置补偿协议》的行为没有证据。由于该征迁项目共涉及181户，且绝大部分已完成签约，涉及社会公共利益，故本院确认被告与原告签订案涉《安置补偿协议》的行为违法。2、涉案《安置补偿协议》是否存在法定的无效情形即协议效力问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”原告认为被告实施征迁项目，未取得上级政府批准的《城镇建设用地批复》，违反《土地管理法》第四十五条规定，属于无效。本院认为，由于被告未提交涉案项目行政行为的相关证据，本院已确认被告订立案涉协议的行为违法。同时人民法院在对行政协议进行审查时，要综合依法行政、保护相对人信赖利益、意思自治等基本原则的要求进行价值衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。案涉《安置补偿协议》系原被告在平等、自愿基础上签订的，对安置对象、安置面积、补偿金额、奖励、安置方式、付款方式及期限、腾空与拆除等事项作出约定，协议的内容并未违反法律、行政法规的禁止性规定，亦未损害原告的合法补偿权益，协议签订后，合同双方均依约履行各自义务，政府方面依约支付补偿、奖励款，上诉人领取相应补偿、奖励款，故案涉《安置补偿协议》效力应予保留，对原告要求确认《安置补偿协议》无效的请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十九条、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告湖州市南浔区双林镇人民政府与原告杨九强签订《吴家庄西片区农户征迁安置补偿协议书》的行为违法； 二、驳回原告杨九强要求确认《吴家庄西片区农户征迁安置补偿协议书》无效的诉讼请求。 案件受理费50元由被告湖州市南浔区双林镇人民政府负担。 如不服本判决，可在裁定书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  章 溯 人民陪审员  沈云飞 人民陪审员  计寿春 二〇二〇年九月十五日 书 记 员  方依云