天津市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）津03行终104号上诉人（原审原告）陈学慧，女，1955年7月21日出生，汉族，住天津市滨海新区。委托代理人刘金艳（上诉人之女），1982年10月6日出生，汉族，住天津市滨海新区。被上诉人（原审被告）天津市滨海新区新城镇人民政府，住所地天津市滨海新区塘沽湾国兴路与津同道交汇处东北角。法定代表人陈文成，镇长。委托代理人刘增敏。委托代理人武学文，天津勤达律师事务所律师。原审第三人天津市滨海新区新城镇邓善沽村村民委员会，住所地天津市滨海新区新城镇邓善沽村。法定代表人吴玉选，主任。上诉人陈学慧因房屋行政强制一案，不服天津市滨海新区人民法院（2019）津0116行初407号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，原告陈学慧系天津市滨海新区新城镇邓善沽村村民。2019年10月19日，天津市滨海新区新城镇邓善沽村村民委员会（以下简称邓善沽村委会）召开村民代表会议，经与会代表讨论，决定将邓善沽村土地使用权收回，对滞留户和宅基地进行征拆和置换。邓善沽村委会于2019年10月28日张贴《公告》，载明：“我村于2009年1月16日经民主决策程序，同意农村城市化拆迁补偿及过渡安置办法（四项表决），并于2015年12月启动农村城市化工作。截至目前，签约率已达98%，农村城市化工作得到了绝大多数村（居）民的认同和支持，也为大家的生活带来了实实在在的好处。目前我村正处于农村城市化工作的关键时期，但少数人心理预期过高，诉求突破政策，严重影响了我村农村城市化政策的推进。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，经我村级组织研究，民主决策程序同意，将向未签约人送达告知书，对逾期仍未按政策签约的，将组织对其在本村集体土地上的住宅、非住宅、地上附着物及附属设施实施拆除。”当日，邓善沽村委会向原告送达了《告知书》，内容为：“我村于2009年1月16日经民主决策程序，同意农村城市化拆迁补偿及过渡安置办法（四项表决），并于2015年12月启动农村城市化工作。截至目前，签约率已达98%，但你仍未按照政策签订协议并搬迁。我村级组织工作人员多次与你沟通，对你进行法律法规和政策宣讲，告知你签约补偿范围及标准，但你仍拒绝按政策签约，你的行为已严重影响了我村农村城市化工作的推进。经我村级组织研究，民主决策程序同意，由我村级组织对你处××村××排××号住宅、非住宅、地上附着物及附属设施予以限期拆除。请你自收到此告知书3个自然日内，到我村级组织办公场所按政策签订补偿安置协议。逾期不签，我村级组织将依照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，对你在我村集体土地上的住宅、非住宅、地上附着物及附属设施实施拆除。”后邓善沽村委会委托天津滨海国盛建筑工程有限公司于2019年11月1日将原告所有的位于××村××排××号的涉案房屋予以强制拆除。原告认为该强制拆除行为系被告实施。原告不服提起诉讼，请求确认被告于2019年11月1日的强拆行为违法。一审法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告起诉请求确认被告2019年11月1日强制拆除原告所有的位于滨海新区××村××排××号房屋的行为违法，但第三人认可上述行为系其实施，被告亦否认上述行为系其实施或委托第三人实施，原告提供的证据也不足以证明上述行为系被告实施，故原告提起本案行政诉讼无事实根据，其起诉不符合起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告陈学慧的起诉。案件受理费50元，予以退还。上诉人陈学慧不服一审裁定上诉称，1.征收农民集体土地是政府行为，依据津政办发〔2017〕33号《天津市人民政府办公厅关于进一步加强征地管理工作的通知》的规定，被上诉人天津市滨海新区新城镇人民政府（以下简称新城镇政府）是征收实施主体，原审第三人邓善沽村委会不具备征地拆迁主体资格。2.原审第三人邓善沽村委会作为村民自治组织，其权力来源于《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的村民决议内容，其中并不涉及组织拆除房屋的权力。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，被上诉人才是具体组织实施拆迁工作的法定主体。3.根据相关法律、法规的规定，在土地征收过程中，对农村宅基地上的房屋进行强制拆除必须满足以下条件:（1）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常运行。（2）土地行政主管部门依法作出责令交出土地决定，且在责令交出土地决定作出后，土地行政主管部门应当申请人民法院强制执行。上诉人拒签安置补偿协议是由于要求负责拆迁的相关部门出示《滨海新区征收新城镇邓善沽村农民集体土地和房屋拆迁补偿安置办法》，但相关工作人员相互推诿，拒不出示。4.上诉人在2019年11月1日涉案房屋被强拆后报警，天津市滨海新区公安局新城派出所的民警告知上诉人新城镇政府当天上午有这项工作。被上诉人曾经在天津市滨海新区人民政府网站上宣传法治拆除“清零”工作。5.邓善沽村委会主任吴玉选的表述前后矛盾。综上，上诉人认为，被上诉人新城镇政府实施了对涉案房屋的强拆行为，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人新城镇政府答辩称，邓善沽村于2009年经民主程序决策同意按原塘沽区相关政策实施农村城市化，并于2015年12月启动农村城市化拆迁工作，截至2019年10月21日，签约率已经达到了98%。上诉人拒不签约，影响了农村城市化建设，侵害了邓善沽村大多数村民的利益。2019年10月19日，邓善沽村委会召开了村民代表会议，决定收回未签约住户村集体土地使用权。2019年10月21日，邓善沽村委会向被上诉人提交了关于收回邓善沽村村民未签约住户村集体土地（宅基地）使用权的请示。2020年4月3日，被上诉人向天津市滨海新区人民政府报送了《关于报请批准收回新城镇邓善沽村、南开村、营房村、新城村、梁子村未签约住户村集体土地（宅基地）使用权的请示》，天津市滨海新区人民政府于2020年5月22日批复同意。涉案房屋系邓善沽村委会收回村集体土地使用权后委托天津滨海国盛建筑工程有限公司拆除的，被上诉人并未参与强拆。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人邓善沽村委会述称，因上诉人未签订拆迁补偿协议，影响了农村城市化进程，损害了全体村民的利益，原审第三人召开村民代表大会，表决通过了“收回村集体土地使用权，对滞留户和宅基地进行征拆与置换”的决议。原审第三人张贴《公告》，并向上诉人送达了《告知书》后，于2019年11月1日委托天津滨海国盛建筑工程有限公司将上诉人的涉案房屋强制拆除。原审第三人请求法院依法审理本案，作出公正判决。本院认为，本案的争议焦点为，上诉人陈学慧起诉请求确认被上诉人新城镇政府2019年11月1日强制拆除上诉人所有的位于天津市滨海新区××村××排××号房屋的行为违法，其起诉是否有事实根据。本案中，上诉人合法宅基地上的房屋被强制拆除，该强制拆除行为究竟由哪个行政机关实施，哪个行政机关应当对强制拆除造成的后果承担法律责任，这需要根据法律规定，结合实际情况来确定。2015年8月11日，被上诉人新城镇政府制订了《新城镇农村城市化邓善沽村补偿安置办法》，其中载明拆迁主体为新城镇政府，拆迁范围为新城镇邓善沽村集体土地上住宅（北至梁子村，南到南开村，西与海河接壤，东至规划西中环），上诉人的房屋处于拆迁范围内。2019年10月28日，邓善沽村委会向上诉人送达了《告知书》，告知其因农村城市化工作，将对其在该村集体土地上的住宅、非住宅、地上附着物及附属设施实施拆除，2019年11月1日，上诉人的涉案房屋被强制拆除。根据上述事实，可以认定涉案房屋属于新城镇农村城市化的拆迁范围之内，是为了保障新城镇农村城市化建设而被拆除的。根据被上诉人制订的《新城镇农村城市化邓善沽村补偿安置办法》，可以认定被上诉人是拆迁主体，当然也应当是本案被诉强制拆除行为的实施主体。关于原审第三人邓善沽村委会自认其为强制拆除行为的实施主体的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”第二款规定“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”虽然村民委员会依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定有收回农村集体土地使用权的主体资格，但并没有实施强制拆除的行政强制执行权，在无法律明确授权的情况下，村民委员会即使自认其为强制拆除行为的实施主体，也应当被认定是受行政机关的委托，其法律后果应当由委托机关来承担。且被上诉人新城镇政府承认镇政府工作人员曾参与动员上诉人签订拆迁补偿安置协议。因此，结合法律规定和全部在案证据综合判断，对上诉人房屋的强制拆除，不应当认定系原审第三人邓善沽村委会自主实施，而应当认定系职权主体与非职权主体在农村城市化拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。上诉人的起诉符合起诉条件，一审裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销天津市滨海新区人民法院（2019）津0116行初407号行政裁定；二、本案指令天津市滨海新区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 曹 伟审判员 刘金玲审判员 魏 欣二〇二〇年九月二十三日法官助理赵明书记员王一强附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款：第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。