北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终3449号上诉人（一审原告）唐义，男，1954年1月1日出生，汉族，户籍所在地北京市石景山区。上诉人（一审原告）唐铖，男，1962年9月25日出生，汉族，户籍所在地北京市延庆县。委托代理人唐文婷（唐铖之女），女，1991年12月26日出生，汉族，户籍所在地北京市延庆县。被上诉人（一审被告）北京市延庆区人民政府，住所地北京市延庆区湖北西路1号。法定代表人于波，区长。委托代理人赵欣昱，北京市规划和自然资源委员会延庆分局干部。委托代理人冉德志，北京市惠诚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街57号。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人李敏，北京市司法局干部。委托代理人任佳慧，北京鹏凯律师事务所律师。一审第三人唐永全，男，1939年8月29日出生，汉族，户籍所在地北京市延庆县旧县镇大柏老村南关二区。委托代理人唐立民（唐永全之子），男，1967年8月7日出生，户籍所在地北京市延庆县。上诉人唐义、唐铖因土地权属争议决定及行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（2019）京04行初1638号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2020年8月5日在线公开开庭审理了本案。唐义、唐铖及委托代理人唐文婷，北京市延庆区人民政府（以下简称延庆区政府）的委托代理人赵欣昱、冉德志，北京市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人李敏、任佳慧，唐永全及委托代理人唐立民在线参加诉讼。本案现已审理终结。延庆区政府于2019年7月11日作出延政决字〔2019〕1号《北京市延庆区人民政府土地权属争议案件决定书》（以下简称被诉决定书），主要内容为：申请人为唐铖、唐义；被申请人为唐永全。请求事项：1.申请人唐铖、唐义请求裁决北京市延庆区大柏老村南关一区13号院（包括南北两院，以下简称13号院）宅基地总计面积580.3平方米使用权归唐铖、唐义所有。2.请求裁决唐永全拆除违法违规新建在13号院北院的三间房屋及北侧围墙，恢复土地原状。经查，申请人唐铖、唐义现为居民身份。申请人唐铖、唐义的父亲唐永合与被申请人唐永全为亲兄弟关系，两家原分别居住在13号院南北两院，唐永合居南，唐永全居北。根据当年分家协议北院门楼为两家共有，留有唐永合进出道路，南院东房两间归唐永合所有，南房两间归唐永全所有。1968年唐永全另申请宅基地建房5间，同年拆除北院旧房。1971年唐永全将坐落于南院的南房两间卖给了唐永合。南院一直由唐永合居住，并对北院房屋拆除后的空闲地进行管理。唐永合夫妇去世后，因唐铖、唐义兄弟均在外工作，唐永全一段时间内在北院种菜并随村集体进行了厕所改造。本机关受理申请人唐铖、唐义的申请后，对当事人双方宅基地使用情况进行了调查、现场勘验，对争议范围进行了双方确认，聘请河北卓尔地理信息技术股份有限公司（以下简称卓尔公司）对争议地范围进行了测绘，申请人和被申请人双方对争议地面积进行了再次确认，共计206.57平方米(其中北院争议面积158.64平方米、南院菜园争议面积47.93平方米)。在调解中，因申请人唐铖、唐义不同意调解而终止调解程序。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条规定：“接收转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”。根据查明的事实，原北院房屋为唐永全所有，南院菜园争议部分为唐永全使用，现没有证据证明该北院房屋及南院菜园争议部分唐永全赠与申请人父亲唐永合，且原房屋唐永全于1968已拆除。另外，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定：“空闲、或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。”原北院房屋唐永全于1968已拆除，至2016年一直未恢复建设，故依据上述规定条款，不确定土地使用权。南院菜园争议部分没有证据证明使用权为申请人。故，唐铖、唐义申请确认北院及南院菜园争议部分共计206.57平方米宅基使用权没有事实和法律依据。关于申请人请求裁决13号院中南院现状房屋的土地使用权、南院南部菜园东半部使用权，根据查明的事实双方不存在争议，本次裁决不予处理。关于申请人要求被申请人拆除违法违规新建并恢复土地原状的请求，不属于土地权属争议裁决范围，本次裁决不予处理。依据上述法律规定及事实，现决定：申请人提出的争议面积206.57平方米的使用权归申请人使用的主张不予支持。被诉决定书同时载明了提起复议或诉讼的权利及期限。唐义、唐铖不服被诉决定书，向市政府申请行政复议。市政府于2019年10月22日作出京政复字〔2019〕521号《北京市人民政府行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了被诉决定书。唐义、唐铖仍不服，向北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求撤销被诉决定书和被诉复议决定，并判决延庆区政府对13号院争议宅基地使用权作出明确、公正的裁决。一审法院经审理查明，唐义、唐铖现为居民身份，其父唐永合与一审第三人唐永全为亲兄弟关系。两家原分别居住在13号院南北两院，唐永合居南，唐永全居北。根据当年分家协议，北院门楼为两家共有，留有唐永合进出道路，南院东房两间归唐永合所有，南房两间归唐永全所有。1968年，唐永全另申请宅基地建房5间，同年拆除北院旧房。1971年，唐永全将坐落于南院的南房两间卖给了唐永合。南院一直由唐永合居住，并对北院房屋拆除后的空闲地进行管理。唐永合夫妇去世后，因唐义、唐铖兄弟均在外工作，唐永全一段时间内在北院种菜并随村集体进行了厕所改造。上世纪八十年代，原北京市延庆县人民政府曾向唐永合发放《林权证》，该证载明：“林地类别：宅基地；坐落：西关；四至为：东至唐、孟（姓），西至祁（姓），南至王（姓），北至大街；面积为：长（22.2＋18.3）米、宽11米、0.668市亩。”2017年6月中旬，唐永全拆除13号院北院墙、部分东院墙、门楼、新建3间北房。2018年11月27日，唐义、唐铖向延庆区政府写出《行政裁决申请书》并通过邮寄方式提出行政裁决申请。该申请书以唐义、唐铖为申请人，以唐永全为被申请人，所提申请事项为：1.请求裁决13号院（包括南北两院）宅基地总计面积580.3平方米使用权归申请人所有；2.请求裁决被申请人唐永全拆除违法违规新建在13号院北院的三间房屋及北侧围墙，恢复土地原状。延庆区政府收到该申请后，转至北京市规划和自然委员会延庆分局（以下简称延庆规自分局）办理。2018年12月5日，延庆规自分局收到延庆区政府批转的《行政裁决申请书》。2018年12月12日，延庆规自分局决定受理该申请并书面告知申请人。2018年12月18日，延庆规自分局向唐永全作出《关于土地权属争议案件提交答辩书和有关证据材料的通知》，要求其在30日内提交答辩书及证据材料。唐永全未在上述期限内提交答辩意见。2019年4月30日，延庆规自分局对唐永全进行询问，并制作了《询问笔录》。2019年5月31日，延庆规自分局就争议范围进行了确认，并制作了《工作笔录》。在《工作笔录》中，当事人双方明确争议范围为“北院和部分南院”，并同意委托卓尔公司对争议范围进行测绘。卓尔公司测绘后，制作了《房屋土地现状示意图》。经唐义、唐铖和唐永全确认，确定争议面积共计206.57平方米(其中北院争议面积158.64平方米、南院菜园争议面积47.93平方米)。在调解中，因唐义、唐铖不同意调解，调解程序终止。2019年6月3日，延庆规自分局作出《行政裁决延期办理通知书》并送达双方当事人，决定延期30日。2019年6月28日，北京市延庆区旧县镇人民政府向延庆规自分局作出《关于征求唐铖唐义与唐永全土地权属争议案件决定书（征求意见稿）意见的回复》。2019年7月3日，唐义、唐铖向延庆区政府邮寄《关于请求变更行政裁决“申请事项”和补充相关事实理由的说明》，该说明将申请事项变更为：1.请求对13号院涉及争议的部分宅基地使用权归属作出明确裁决；2.请求政府对被申请人唐永全违反国家法律、法规相关规定、在土地使用权争议解决之前，擅自强行改变土地利用现状的违法行为作出相应处理。EMS邮件查询结果显示，该邮件于2019年7月4日被签收。延庆区政府在一审庭审中当庭陈述，延庆规自分局是在2019年8月12日才收到唐义、唐铖的说明，且唐义、唐铖变更申请事项时，本案已进入签字盖章的审批流程。2019年7月5日，北京市延庆区司法局向延庆规自分局作出《关于对唐铖、唐义与唐永全土地权属争议案件行政裁决的合法性审查意见的复函》。2019年7月9日，延庆规自分局上报《关于唐铖、唐义与唐永全土地权属争议案件申请行政裁决的请示》（京规自延文〔2019〕116号）并报送延庆区政府。2019年7月11日，延庆区政府作出被诉决定书并于2019年7月15日、16日分别送达申请人唐义、唐铖及被申请人唐永全。唐义、唐铖不服被诉决定书，向市政府提出行政复议申请。市政府于2019年7月30日收到该复议申请后，于2019年8月1日向延庆区政府发出《行政复议答复通知书》及复议申请书。此后延庆区政府向市政府作出《行政复议答复书》。2019年8月16日，市政府作出《第三人参加行政复议通知书》并依法送达唐永全，通知其参加复议。因案件复杂，市政府于2019年9月23日作出《行政复议延期通知书》并依法送达各方当事人。2019年10月22日，市政府作出被诉复议决定并送达各方当事人。唐义、唐铖不服，于2019年11月8日向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。该条第二款规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故延庆区政府具有针对唐义、唐铖申请对13号院土地使用权争议作出裁决的法定职责。根据《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。故延庆规自分局具有受理申请、进行调查并向同级人民政府上报调查处理意见的法定职责。根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款、第二款规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。第三十条第一款规定，国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。本案中，延庆规自分局收到延庆区政府批转唐义、唐铖递交的《行政裁决申请书》后，依照上述规定，依法履行了受理、通知答辩、调查、调解、延期审理等程序，在调解无效的情况下，提出了调查处理意见并报延庆区政府，最终由延庆区政府作出被诉决定书并送达各方当事人，程序合法。唐义、唐铖提出被诉决定书行文不合规范，违反了中办国办联合发布的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》。首先，唐义、唐铖所指行文不规范是在“起草、修改法律法规时”需要规范表述，并非直接指向本案被诉决定书，故唐义、唐铖的该项主张不成立；其次，行政机关的公文确实需要行文规范，实践中如果出现行文不规范情形，一方面需要行政机关加以谨慎关注，规范行文，另一方面即使出现形式瑕疵，如果对于公文内容没有实质性影响，也不能因此得出公文内容不合法的结论。关于唐义、唐铖主张裁决期间变更申请事项的问题，一审法院认为，虽然《土地权属争议调查处理办法》对于申请人申请变更申请事项的时间没有明确规定，但申请人变更申请事项，亦应在合理期间提出，避免由于申请事项的不确定性导致调查处理的无序。本案中，唐义、唐铖于2018年11月27日以邮寄方式向延庆区政府提出行政裁决申请，在延庆规自分局受理、调查、调解程序完毕且北京市延庆区旧县镇人民政府向延庆规自分局作出《关于征求唐铖唐义与唐永全土地权属争议案件决定书（征求意见稿）意见的回复》之后，唐义、唐铖才提出变更申请事项，明显超出了合理期间。另延庆区政府亦在庭审中陈述，延庆规自分局是在2019年8月12日才收到唐义、唐铖的说明，故一审法院对唐义、唐铖的该项主张不予采纳。唐义、唐铖提出的其他程序问题，依据不足，一审法院亦不予支持。根据《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条规定，接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。根据本案查明的事实，虽然唐永全于1968年另行申请宅基地建房5间并于当年拆除北院旧房，1971年将坐落于南院的南房两间卖给了唐永合，唐永合于1982年取得了《林权证》，但依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定，国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。故《林权证》确定的是土地承包经营权，并非是宅基地土地使用权，不能据此认为唐永合已取得了涉案宅基地争议面积的土地使用权。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。由于北院原房屋已于1968年拆除，至2016年一直未恢复建设，故延庆区政府根据查明的事实及上述规定所作不确定土地使用权的处理并无不当之处。13号院其余部分的土地使用权，双方并无争议，唐义、唐铖所提申请的第二项内容亦不属于土地争议裁决范围，故延庆区政府经对现有证据进行审查，依法作出的被诉决定书并无不当之处。该被诉决定书亦不存在与人民法院生效裁判相冲突的情况。市政府收到唐义、唐铖的复议申请后，履行了受理、答复通知、参加复议通知、延期通知、复议审查等行政复议程序，于法定期限内作出被诉复议决定并送达各方当事人，所作被诉复议决定合法。唐义、唐铖的诉讼请求及理由，缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回唐义、唐铖的诉讼请求。唐义、唐铖不服一审判决，向本院提起上诉称：第一，一审判决对关键事实认定不清。1.本案属于土地权属争议裁决案件，不是土地侵权案件，一审法院以上诉人一方没有土地权属文件为由否定上诉人的主张不能成立；2.一审法院对关键证据认定不清。上诉人提交的《林权证》并非不是依据《土地承包法》颁发，而是依据国务院1981年《关于保护森林发展林业若干问题的决定》颁发的，应认定为上诉人对林木所有权和土地使用权的有效法律凭据。3.土地权属争议发生前上诉人在争议宅基地上拥有合法建筑。北京市延庆区人民法院作出的已经生效的（2017）京0119民初5935号《北京市延庆区人民法院民事判决书》（以下简称5935号民事判决）认定上诉人在争议宅基地北院拥有合法建筑门楼围墙，被诉决定书与生效判决相矛盾；4.一审判决对诉争宅基地南院争议部分未加审核认定；5.延庆区政府行政裁决程序违规，被诉决定书是由延庆规自分局工作人员代为起草，违反程序规定，一审法院未加认定；第二，一审法院适用法律错误；第三，延庆区政府所作被诉决定书未能明确争议土地的权属，一审法院判决明显不当；第四，一审法院审理程序存在缺陷和不当之处。综上，请求撤销一审判决，撤销被诉决定书及被诉复议决定，对13号院宅基地使用权归属作出明确、公正的判决。被上诉人延庆区政府口头答辩称：第一，延庆区政府具有作出被诉决定书的法定职权；第二，延庆区政府作出的被诉决定书认定事实清楚、适用法律正确，请求维持一审判决。被上诉人市政府口头答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。一审第三人唐永全同意一审判决。各方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查，一审认证意见并无不当，本院依法予以确认。根据上述有效证据，本院对一审法院查明的事实亦予以确认。本院另查，5935号民事判决中认定，北院墙和东院墙及门楼系唐义、唐铖所建，唐永全及案外人唐文龙应承担相应的赔偿责任，并据此判决唐永全及唐文龙连带赔偿唐义、唐铖因其拆除二人的18米院墙及门楼造成的经济损失3万元。再查，本院庭审中，唐义、唐铖及唐永全确认在1968年拆除北院房子时，13号院北院的门楼及围墙予以保留，唐义、唐铖在庭审中明确其主张该门楼及围墙的土地使用权应归其所有。本院认为，对于延庆区政府的法定职权问题及被诉复议决定的合法性，本院同意一审法院的相关认定，不再赘述。对于13号院争议土地，行政程序中经唐义、唐铖和唐永全确认，争议土地包括北院及部分南院菜园，(北院争议面积158.64平方米、南院菜园争议面积47.93平方米，共计206.57平方米)，本院对此分别认定如下：其一，对于争议的13号院北院土地使用权问题。根据《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。本案中，13号院为南北两院，北院原由唐永全居住，1968年唐永全将北院房屋拆除，另申请宅基地建房，此后北院院内争议土地处于闲置状态，唐永合虽对北院空地进行管理，但该实际占用、使用行为并不能导致唐永合取得北院宅基地的使用权，延庆区政府认定唐义、唐铖关于北院土地使用权归其使用的主张不能成立结论正确，本院应予支持。对于唐义、唐铖主张其在北院争议土地上拥有合法建筑门楼及围墙、相应土地使用权应归其所有，被诉决定书与生效判决相矛盾的主张，本院认为，5935号民事判决仅认定争议土地上门楼及相关围墙系唐义、唐铖投资所建，唐永全及唐文龙拆毁应予赔偿，该判决及现有证据均不能证明唐义、唐铖享有对争议土地上门楼及围墙的土地使用享有排他性的权利，故被诉决定书与生效判决并不矛盾，唐义、唐铖的上述主张没有事实依据和法律依据，本院不予支持。其二，对于13号院南院争议的菜园土地使用权问题。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条的规定，接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。本案中，13号院本身包括南北两院，南院与北院并未形成相互独立的院落结构，唐永合居南，1971年经买卖转让取得两间南房的所有权，相应地，唐永合享有对南院房屋的土地使用权。唐永合去世后，南院房屋由唐义、唐铖继承，参照前述规定，二人虽均为城镇居民身份，但可取得该房屋所对应的宅基地使用权。对于宅基地房屋范围之外的其他土地，南院南部菜园东半部使用权双方并无争议，结合13号院具体情况，现并无证据证明南院争议菜园土地亦应由唐义、唐铖使用。故延庆区政府认定唐铖、唐义申请确认南院菜园争议部分宅基使用权没有事实和法律依据并无不当。另，经审查，被诉决定书履行程序符合法律规定，并无不当，唐义、唐铖对被诉决定书履行程序所持异议没有事实依据和法律依据，本院不予支持。唐义、唐铖有关《林权证》的上诉理由并未超出一审时所持相关主张范围，本院同意一审法院的相关认定，亦不再赘述。综上，一审法院判决驳回唐义、唐铖的诉讼请求正确，本院应予维持。唐义、唐铖的上诉理由，缺乏事实根据及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本判决为终审判决。审 判 长 刘井玉审 判 员 哈胜男审 判 员 周凯贺二〇二〇年九月二十九日法官助理 屈小平书 记 员 康博伦书 记 员 张 曼