宁夏回族自治区固原市中级人民法院行政判决书（2020）宁04行终102号上诉人（原审原告）牛玉忠，男，1951年7月7日出生，汉族，住宁夏西吉县。委托代理人吕强，宁夏萧关律师事务所律师。代理权限为一般代理。被上诉人（原审被告）西吉县住房和城乡建设局。住所地：宁夏西吉县吉强镇中街公园西路5号。法定代表人陶志明，西吉县住房和城乡建设局局长。委托代理人伏俊杰，西吉县住房和城乡建设局职工。代理权限为特别授权。委托代理人王东亮，宁夏天盛（西吉）律师事务所律师。代理权限为一般代理。上诉人牛玉忠因与被上诉人西吉县住房和城乡建设局房屋行政强制及行政赔偿一案，不服宁夏回族自治区西吉县人民法院（2020）宁0422行初35号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：2009年3月15日，牛玉忠与原西吉县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，牛玉忠以出让的方式取得位于吉强街北侧，二小路东侧的土地。2013年牛玉忠在未申请办理建设工程规划许可证的情况下承建了涉案房屋。2016年4月29日，原西吉县城乡建设和环境保护局作出（2016）年第314号《限期拆除违法建筑设施通知书》，认定牛玉忠的建设行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十六条、第六十八条的规定，属违法建设，通知牛玉忠在1日之内自行拆除。2016年6月8日，西吉县违法建筑联合调查组作出《催告通知书》，通知牛玉忠在5日内自行拆除。2019年12月30日，西吉县住房和城乡建设局作出（2019）年第046号《限期拆除违法建筑设施通知书》，认定牛玉忠的建设行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十六条、第六十八条，《西吉县违法建设查处暂行办法》第三条、第十三条、第二十三条的规定，属违法建设，通知牛玉忠在3日内自行拆除。2020年1月2日，西吉县住房和城乡建设局作出《催告通知书》，通知牛玉忠在2日内自行拆除。2020年1月4日，西吉县住房和城乡建设局拆除了牛玉忠的涉案房屋。另，2019年1月15日，西吉县人民政府在西吉县城乡建设和环境保护局的住房和城乡建设管理职责的基础上，组建了西吉县住房和城乡建设局，作为政府的工作部门。一审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”即公民在城市规划区内建造建筑物，应当向县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，牛玉忠未向西吉县住房和城乡建设局申请办理建设工程规划许可证等审批手续，即在西吉县城规划范围内建造房屋，不符合法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，西吉县住房和城乡建设局作出的《催告通知书》未告知牛玉忠所享有的陈述权和申辩权，在催告期满后，西吉县住房和城乡建设局未作出《强制执行决定书》，即强制拆除了牛玉忠的房屋，属程序违法。对于牛玉忠要求西吉县住房和城乡建设局支付房屋拆迁赔偿款605000元的诉讼请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”即公民、法人和其他组织的合法权益受到国家机关及其工作人员履行职务行为的损害、且合法权益所受损害与国家机关及其工作人员履行职务行为存在法律上的因果关系时，公民、法人和其他组织可请求国家赔偿。也就是说，行政机关违法强制拆除违法建筑物，没有造成当事人合法权益受损的事实或者合法权益受损的事实与国家机关及其工作人员履行职务行为不具有因果关系时，当事人请求赔偿的，人民法院不予支持。本案中，牛玉忠虽以出让的方式取得涉案土地，但未办理建设工程规划许可证等审批手续，西吉县住房和城乡建设局据此认定涉案房屋为违法建筑并予以拆除不违反法律规定。现牛玉忠要求西吉县住房和城乡建设局赔偿其因强拆被损毁房屋的损失，但牛玉忠不能证明被拆除的房屋属于其合法财产，故对牛玉忠的该项诉讼请求，不予支持。对于牛玉忠要求西吉县住房和城乡建设局支付强拆造成的财产损害118000元的诉讼请求，因当事人获得行政赔偿的前提必须是行政机关的违法行为造成了当事人合法财产受损，即行政机关的违法行为与财产损害之间存在因果关系，本案西吉县住房和城乡建设局因未履行告知义务、作出强制执行决定等程序导致强制拆除程序违法，但西吉县住房和城乡建设局的程序违法并不能直接导致牛玉忠的合法财产受损，也就是说西吉县住房和城乡建设局的程序违法行为与牛玉忠的财产损害结果之间不存在法律上的因果关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，牛玉忠并未对其损害向法庭提供有效证据，故对其要求赔偿财产损害的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认西吉县住房和城乡建设局2020年1月4日强制拆除牛玉忠房屋的行政行为违法；二、驳回牛玉忠要求西吉县住房和城乡建设局支付房屋拆迁赔偿款605000元及财产损害118000元的诉讼请求。案件受理费50元，由西吉县住房和城乡建设局负担。牛玉忠上诉请求：1.依法维持宁夏回族自治区西吉县人民法院（2020）宁0422行初35号行政判决第一项；撤销（2020）宁0422行初35号行政判决第二项；改判由西吉县住房和城乡建设局赔偿牛玉忠房屋605000元及财产损害118000元。事实和理由：牛玉忠在享有使用权的土地上修建房屋符合《国有建设用地使用权出让合同》，虽未取得规划部门许可存在瑕疵，该瑕疵可以通过申请规划许可得到补救，但西吉县住房和城乡建设局未告知牛玉忠可采取的补救措施，完全可以责令限期改正或者通过警告、罚款的方式督促牛玉忠采取补救措施，径行拆除的行为违反了法律规定。《西吉县违法建设查处暂行办法》于2019年3月1日实施，不属于法律、法规、规章，案涉房屋该修建于2013年，西吉县住房和城乡建设局《限期拆除违法建筑设施通知书》引用《西吉县违法建设查处暂行办法》作为认定违法建筑并强拆的依据错误。也已超过了2年的处罚时效。一审法院认为程序违法与财产损害不存在因果关系有失偏颇，且案涉房屋被西吉县住房和城乡建设局拆除，牛玉忠无法对损失进行证明，该损失应由西吉县住房和城乡建设局承担举证。西吉县住房和城乡建设局辩称：一审判决认定事实清楚，处理正确。请求驳回上诉，维持原判。牛玉忠向一审法院提交的证据：1.国有建设用地使用权出让合同复印件1份、土地使用权证书复印件1份；2.（2019）年第46号西吉县住房和城乡建设局《限期拆除违法建筑设施通知书》复印件1份、《催告通知书》复印件1份；3.租房合同复印件2份、营业执照复印件1份；4.拆除前照片5张、拆除后照片3张；5.证人陈国斌的证言；6.证人郭志武的证言；7.证人王恒的证言。西吉县住房和城乡建设局向一审法院提交的证据：1.西吉县城乡建设和环境保护局限期拆除违法建筑设施通知书（2016）年第314号、送达回证、执法现场检查笔录、照片复印件5页；2.2016年6月8日催告通知书、西吉县违法建筑联合调查组调查询问笔录及照片复印件4页；3.2019年9月5日西吉县城市管理综合执法大队调查询问笔录、照片复印件4页；4.2020年1月2日西吉县住房和城乡建设局催告通知书、送达回证、照片复印件3页。一审法院对上述证据的认定符合法律规定，本院予以确认。二审中双方当事人没有向法院提交新的证据。二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为,关于西吉县住房和城乡建设局实施行政强制的行政行为是否合法的问题。依法行政是行政机关及其公务人员从事行政管理活动的基本要求和根本准则。行政机关在行使法定职权、从事行政活动时，应严格依照实体法和程序法的规定进行。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，西吉县城乡建设和环境保护局强制拆除涉案房屋时未听取当事人的陈述和申辩，亦未作出强制执行决定。程序违法。故一审判决确认西吉县住房和城乡建设局强制拆除案涉房屋的行政行为违法正确。对牛玉忠主张西吉县城乡建设和环境保护局程序违法是因未告知牛玉忠应当通过申请规划许可对案涉房屋进行补救，而不应当强制拆除的理由，本院不予采纳；对牛玉忠提出的2019年12月30日《限期拆除违法建筑设施通知书》适用《西吉县违法建设查处暂行办法》错误及案涉房屋已过2年的行政处罚期限，因与本案房屋拆除行政强制属于不同的法律范围，本院亦不予采纳。关于西吉县城乡建设和环境保护局是否赔偿损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提。本案中，案涉房屋已经被原西吉县城乡建设和环境保护局及西吉县住房和城乡建设局分别作出的《限期拆除违法建筑设备通知书》《催告通知》认定为违法建筑，该通知未经法定程序撤销，具有法定效力。违法建筑不属于合法财产权益，对违法建筑被拆除国家不予赔偿，故牛玉忠请求西吉县住房和城乡建设局赔偿案涉房屋605000元的诉讼请求不能成立。对牛玉忠提出的40米下水沟、60平方米的地暖及地板、围墙等其他财产的赔偿118000元，其未能提供有效证据予以证明，且该部份财产属于违章建筑的组成部分。2016年4月29日西吉县城乡建设和环境保护局送达《限期拆除违法建筑设施通知书》就已告知牛玉忠限期自行拆除，如不拆除，依法组织强制拆除，造成的损失，由牛玉忠自行承担。牛玉忠有义务服从行政机关限期拆除通知及知道逾期不拆除应承担的后果，且查明行政机关在拆除案涉房屋亦未实施明显不合理、不适当的方式，故牛玉忠要求西吉县住房和城乡建设局赔偿地暖、围墙等损失的诉讼请求亦不能成立。一审判决驳回牛玉忠主张赔偿的诉讼请求并无不当。综上所述，牛玉忠要求西吉县住房和城乡建设局赔偿其房屋及其他损失的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人牛玉忠负担。本判决为终审判决。审判长 石磊审判员 王伟审判员 柳林 二〇二〇年九月二十九日书记员 丁淼附：本判决书适用的法律条文。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。