江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏02行终161号 上诉人（原审原告）徐冠雪，男，1942年12月20日生，汉族，住宜兴市。 被上诉人（原审被告）宜兴市公用事业管理局，住所地宜兴市环科园岳东路5号。 法定代表人钱伟兴，该局局长。 出庭应诉负责人徐震，该局副局长。 委托代理人陆国中，江苏孟元强律师事务所律师。 委托代理人蒋艺，江苏孟元强律师事务所实习律师。 上诉人徐冠雪因与被上诉人宜兴市公用事业管理局（以下简称宜兴公用事业局）政府信息公开一案，不服江阴市人民法院作出(2020)苏0281行初37号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审裁定认定事实如下：2019年8月8日，徐冠雪向宜兴市公用事业管理局（以下简称宜兴公用事业局）寄送政府信息公开申请书，申请书所载内容为：鉴于申请人已被确认为1999年9月30日退休，故申请人已与宜兴市公用环卫有限公司（以下简称公用环卫公司）无任何民事关系。为维护其合法权益及知情权，请求宜兴公用事业局公开将申请人的退休事宜划归公用环卫公司，负责给付退休金、补助费的相关政策依据，及最终书面方案、补助金的来源渠道和计算方式、由哪个政府机关给付的相关政策依据等信息。宜兴公用事业局收到该申请后未予答复。 另查明：宜兴公用事业局曾因徐冠雪来信，于2019年8月6日向徐冠雪寄送其于同年8月2日作出的回信，告知徐冠雪其在陶都环卫公司退休，后该公司更名为公用环卫公司。2019年3月国有企业改革后，公用环卫公司隶属于了宜兴市公用产业集团有限公司（以下简称公用产业集团）。根据隶属管理的要求，已将其信访件转寄给公用产业集团。徐冠雪收到该回信后，分别于同年8月8日、8月11日、8月15日向宜兴公用事业局邮寄了政府信息公开申请书。其中，在徐冠雪8月11日的申请中，徐冠雪要求宜兴公用事业局公开其应按环卫职工身份享有事业待遇的宜兴市联席会办的“会办纪要”的处理意见及与之有关的按国家政策执行的相关政策的最终书面方案。在8月15日的申请中，徐冠雪要求宜兴公用事业局公开认定其在公用环卫公司退休的法律依据和事实根据及相关部门认可的文书和最终方案。宜兴公用事业局收到徐冠雪8月11日、8月15日的申请后，因认为其所申请内容不属于政府信息，且系重复申请，故均未予答复。徐冠雪对此不服，向宜兴市人民法院提起行政诉讼。宜兴市人民法院于2020年3月27日作出（2019）苏0282行初63、64号行政判决，确认宜兴公用事业局未履行对徐冠雪政府信息公开申请答复职责的行政行为违法。 原审法院认为，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件，诉请审查的对象应当属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围，不符合法律规定条件的，裁定不予立案，已经立案的裁定驳回起诉。本案系徐冠雪向宜兴公用事业局申请政府信息公开，依据行政诉讼和政府信息公开立法，对一个恰当的政府信息公开行为不服的，信息公开申请人可以依法提起行政诉讼。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第三十八条规定，行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作。从上述规定可知，行政机关公开的政府信息应当是其制作或保存的现有信息，而不应是尚未存在需要创制的信息。行政机关并不负担为信息公开申请人重新制作、收集、汇总、分析、加工等方式创制政府信息的义务。如果申请人申请的内容超出了申请公开的一定形式记录、保存的政府文件本身，而是要求政府机关对政府文件的效力或行政行为的法律依据作出解答、提供意见，人民法院可以将该申请的性质归类于咨询，不属于政府信息公开的范围。 本案中，徐冠雪要求宜兴公用事业局公开“将申请人的退休事宜划归公用环卫公司，负责给付退休金、补助费的相关政策依据，及最终书面方案、补助金的来源渠道和计算方式、由哪个政府机关给付的相关政策依据等信息”，该申请的实质是对相关部门将其认定为在公用环卫公司退休、未按照事业性质退休的处理结论的质疑和咨询，不属于政府信息公开行为。故无论行政机关对徐冠雪此次诉求是否答复、如何答复，均不属于人民法院司法审查范围。故徐冠雪提起的本次行政诉讼，不属于法院行政诉讼受案范围，其起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回徐冠雪的起诉。 上诉人徐冠雪上诉称，1.其申请公开的政府信息属于被上诉人在组建公用产业集团时将上诉人隶属于集团中的公用环卫公司领取生活补贴和享有福利的相关依据（政策和书面文件）的信息，属于在履行行政管理只能过程中制作或获取的，以一定形式记录和保存的信息，为应公开的信息，也是现有的信息。2.鉴于被上诉人从未公开过任何政府信息，上诉人在没有见到相关信息的情况下，是无法和不可能提出质疑和咨询的。3.属于应主动公开的信息，被上诉人不公开行为违法。4.本案中上诉人申请公开的政府信息与事业企业退休无关，原因是事业退休者也在公司领取退休金。综上，请求撤销原审裁定。 被上诉人宜兴公用事业局答辩称，1.本案中上诉人的申请不属于政府信息公开。本案中，上诉人要求公开其不是在环卫处退休而是在公用环卫公司退休的法律依据、事实依据，从上诉人要求公开的内容来看，是对其的处理结论进行咨询，不属于政府信息公开行为。2.本案中被上诉人并非上诉人要求公开信息的制作单位，被上诉人保存的档案、文件中经查询也无相关信息。根据被上诉人了解，上诉人十多年前在宜兴市建设局下属宜兴市陶都环卫公司退休（后整体改为公用环卫公司），关于其退休情况的相关信息和书面方案不是被上诉人制作。同时，2010年公用环卫公司划入被上诉人管理时，宜兴市建设局向被上诉人移交的相关档案、文件中也并无上诉人的信息。被上诉人内部查询后也并没有查询到关于上诉人退休情况的相关信息及最终方案等，仅能确定其是在公用环卫公司退休，相关信息应当保存在该公司。2019年3月，公用环卫公司从宜兴公用事业局整体划入公用产业集团，被上诉人也将相关档案、文件移交给了公用产业集团。根据《政府信息公开条例》第十条的规定，政府信息应当由其制作或保存单位予以公开，而本案中被上诉人既非上诉人要求公开信息的制作单位，也非保存单位。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实基本一致，对原审裁定认定的事实本院予以确认。 本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2015]5号）第二条规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。从上述规定看，政府信息应当是信息内容与信息载体的统一，政府信息公开不同于答疑解惑，申请人申请公开的信息内容应当是确定的，已经生成的信息，而不是对某一申请事项所进行分析、判断或者咨询。本案中，徐冠雪对其申请公开的信息在上诉状中进一步明确为“被上诉人在组建公用产业集团时将上诉人隶属于集团中的公用环卫公司领取生活补贴和享有福利的相关依据（政策和书面文件）的信息”，从该表述来看，其系对其在公用环卫公司领取生活补贴和享有福利存在疑问，要求宜兴公用事业局提供相关依据，综合其此前的多次起诉可以看出，其虽是以政府信息公开的名义申请，但实质上是仍是向宜兴公用事业局就其退休事宜进行咨询，因此该申请不属于《政府信息公开条例》所调整的范畴，宜兴公用事业局答复与否、如何答复，对徐冠雪的权利义务不产生实际影响，不属于可诉的行政行为。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 马 云 审判员 卢文兵 审判员 崔晓萌 二〇二〇年九月一日 书记员 陆 洲