山东省滨州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁16行终146号上诉人（原审被告）滨州市滨城区杜店街道办事处。住所地：滨州市滨城区黄河二路西首399号。法定代表人王忠新，主任。参加诉讼行政机关负责人林啸，副主任。委托代理人单永涛，山东开言律师事务所律师。被上诉人（原审原告）周建华，女，1971年6月3日出生，汉族，住滨州市滨城区。委托代理人席美玉，北京市京师律师事务所律师。委托代理人王从影，北京市京师律师事务所实习律师。原审被告滨州经济技术开发区管理委员会。住所地：滨州市渤海十八路667号中海大厦。法定代表人佘洪烈，主任。参加诉讼行政机关负责人赵秀民，副主任。委托代理人关健，滨州经济技术开发区管理委员会工作人员。上诉人滨州市滨城区杜店街道办事处（以下简称杜店街道办）因与被上诉人周建华及原审被告滨州经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）行政强制一案，不服山东省博兴县人民法院（2020）鲁1625行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年8月25日公开开庭审理了本案。上诉人杜店街道办的出庭负责人林啸及委托代理人单永涛，被上诉人周建华的委托代理人席美玉、王从影，原审被告开发区管委会的出庭负责人赵秀民及委托代理人关健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定以下事实：2014年原告周建华在滨州市××城区××办事处××（以下××）宅基地上建造房屋一处，门牌号××-1。2019年11月，杜店办事处赵桐村棚户区改造指挥部向村民发放《滨州市滨城区杜店街道办事处赵桐村棚户区改造宣传指导手册》（以下简称《赵桐村棚户区改造指导手册》）。该手册包含：《致村民的一封信》、政策依据、《滨州市滨城区杜店街道办事处赵桐村棚户区改造补偿安置方案（征求意见稿）》[以下简称《赵桐村棚户区改造补偿安置方案（征求意见稿）》]、棚户区改造补偿安置相关政策问答、相关法律法规汇编等。《致村民的一封信》中载明赵桐村在城市建成区内，按照国家标准，已成为“棚户区”，经省四部门批准，该村已列入棚户区改造的范围。《赵桐村棚户区改造补偿安置方案（征求意见稿）》第四条规定对逾期不签订补偿安置协议的将根据不同情况采取强制方法。第六条载明，棚户区改造补偿安置方案由村委会组织党员和村民代表会议通过，上报杜店街道办备案审核，村委会组织实施，杜店街道办具体实施安置并负责监督、指导村委会同房屋所有权人签订补偿协议。第三十二条载明，对于拒不搬迁的被拆迁人，依法申请人民法院强制执行，人民法院作出执行裁定后，被执行人拒不执行人民法院判决裁定的，可以采取强制方法。该手册第42页载明，棚户区改造参照国有土地上房屋征收补偿标准进行，可以在棚户区改造拆迁中实施奖励政策。在赵桐村棚户区改造过程中，原告因故未签订补偿安置协议。2019年12月14日下午原告的涉案房屋被强制拆除。原告得知房屋被拆后遂打电话报警。原审法院认为，（一）关于原告主体资格的问题。根据赵桐村房屋征收补偿明细表，涉案房屋系登记在原告周建华名下，故原告以自己的名义提起诉讼，其具有本案原告主体资格。（二）关于强拆主体的问题。涉案房屋属于赵桐村棚户区改造项目的范围。本案中，开发区管委会否认其实施了拆除涉案房屋的行为，原告也未提交证据证实开发区管委会参与了涉案房屋的拆除。根据杜店办事处赵桐村棚户区改造指挥部发放的《赵桐村棚户区改造指导手册》及原告提交的报警电话录音，能够证实杜店街道办参与实施了原告房屋的拆除行为。杜店街道办否认其实施了涉案房屋的强拆，但其未提交证据证实该房屋系在其不知情的情况下，由其他主体实施拆除，故对其辩称不予采纳。因本案中并无证据证明开发区管委会与杜店街道办在实施被诉强拆房屋行为中存在委托关系，故在针对强拆房屋行政违法的行政诉讼中，杜店街道办是被诉行政行为的适格主体。杜店街道办称，涉案棚改工作是由赵桐村两委自主实施，不属于行政强制拆迁，无事实和法律依据，其主张不能成立，不予支持。（三）拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，即行政强制须遵循合法性原则。原告在棚户区改造过程中未与有关单位达成补偿安置协议。被告杜店街道办未提交涉案房屋强制拆除行为遵循法定程序的证据，故其所实施的强拆行为依法应予撤销，但鉴于案涉房屋已被拆除，不具有可撤销的内容，因此应当确认违法。综上，原告要求确认被告杜店街道办强拆原告涉案房屋的行为违法，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：（一）确认被告杜店街道办拆除原告周建华位于赵桐村××-1房屋的行政行为违法；（二）驳回原告周建华对开发区管委会的诉讼请求。案件受理费50元，由被告杜店街道办负担。原审被告杜店街道办不服一审判决提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人周建华的诉讼请求。事实和理由：1.一审判决认定上诉人实施涉案强拆行为无事实和法律依据。赵桐村棚户区改造工作是赵桐村村民在村两委带领下自主开展的，上诉人作为辖区内实行社会管理的机关，应赵桐村的请求，只是在相关工作上给予引导和支持，但上诉人并未实施拆除被上诉人周建华房屋的行为。一审中，被上诉人周建华并未提交证据证实上诉人实施了拆除被上诉人房屋的行为。2.关于强拆主体的问题。一审判决载明“杜店街道办否认其实施了涉案房屋的强拆，但其未提交证据证实该房屋系在其不知情的情况下，由其他主体实施拆除，故对其辩称不予采纳。”本案中并非上诉人实施了强拆行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，对行政机关没有作出的行政行为，该行政机关不承担举证责任。并且，一审判决认定被上诉人未提交证据证实开发区管委会实施了拆除行为，据此，同样应当要求被上诉人提交证据证实上诉人实施了拆除行为，而不是要求上诉人提交证据证实由其他主体实施了拆除。一审判决对同案的两个被告即上诉人和开发区管委会适用不同的证据规则违反法律规定。被上诉人周建华辩称，1.涉案房屋因赵桐村棚户区改造项目纳入征收范围。2019年12月14日，在被上诉人未见到征地批复、征地公告、补偿安置方案等相关文件，也未与政府部门签订补偿安置协议的情况下，上诉人对被上诉人的房屋进行了强制拆除。杜店办事处赵桐村棚户区改造指挥部发放的《赵桐村棚户区改造指导手册》及被上诉人提交的报警电话录音等证据，能够证实上诉人实施了涉案拆除行为。另，赵桐村村委会作为村民自治组织，无征收房屋的主体资格，赵桐村棚户区改造工作并不是在村两委带领下自主开展的。2.最高人民法院（2018）最高法行再106号行政裁定书认定，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。综上，一审判决认定事实清楚，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。原审被告开发区管委会陈述称，1.上诉人的上诉请求及事实和理由部分并未提出开发区管委会参与拆除涉案房屋，亦未要求开发区管委会承担相应的法律责任。客观事实上开发区管委会并未参与拆除涉案房屋，亦未对涉案房屋作出过拆除决定。2.一审判决驳回被上诉人周建华对开发区管委会的诉讼请求,被上诉人对一审判决并未提起上诉，视为对一审判决的认可，故其无权就同一诉讼请求再向开发区管委会主张权利。综上，请求二审法院维持原判。二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》中指出，“市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。”实施棚户区改造的根本目的是改善群众居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境。实践中，棚户区改造项目需纳入市、县级国民经济和社会发展计划，立项通过后，涉及到集体土地的，还需办理土地批复、拟定征收补偿方案，市、县级人民政府作出房屋征收补偿决定等一系列程序，因此，棚户区改造项目系政府项目，村民委员会作为群众性自治组织，仅可在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事宜，参与其中某些具体工作，不能单独成为棚户区改造项目的主体。本案中，被上诉人周建华提交的《赵桐村棚户区改造指导手册》及报警记录显示内容能够证实上诉人杜店街道办参与实施了涉案房屋的拆除行为，案涉棚户区改造并非由赵桐村委会自主开展，上诉人系被诉行政强制行为的适格被告。《赵桐村棚户区改造补偿安置方案（征求意见稿）》第一条载明，棚户区改造的范围为杜店办事处赵桐村委会集体土地上的房屋、构筑物和附属物。第三十二条载明，对于拒不搬迁的被拆迁人，依法申请人民法院强制执行，人民法院作出执行裁定后，被执行人拒不执行人民法院判决、裁定的，可以采取强制方法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，土地行政主管部门责令限期交出土地，被征收人拒不交出的，申请人民法院强制执行。本案被上诉人并未与有关部门签订补偿安置协议，上诉人亦未提供证据证明被上诉人自愿交出了涉案房屋，其在未申请人民法院强制执行的情况下，对被上诉人的涉案房屋实施拆除，行为违法。关于上诉人杜店街道办主张一审法院对同案两被告适用不同证据规则的问题。本院认为，本案系基于强制拆除被上诉人周建华房屋的行政事实行为引发，被上诉人提起行政诉讼应当提供初步证据证明被诉行政强制行为的实施主体。一审中，被上诉人提供的证据能够证实上诉人参与实施了涉案拆除行为，在此情况下，如若上诉人否认实施了涉案强拆，应当对此承担举证责任。也即除非上诉人能够提供有效证据证明其系接受其他行政机关委托实施涉案拆除行为，否则其应作为被诉拆除行为的实施主体，并承担相应法律后果。至于原审被告开发区管委会，虽然被上诉人在起诉时将其与上诉人列为共同被告，但被上诉人提供的证据无法证实开发区管委会参与实施了涉案强拆，本案各方当事人提供的证据及查明的事实亦无法认定其为强拆行为的实施主体，故开发区管委会并非被诉强拆行为的适格主体。一审法院根据在案证据所反映的不同事实对各方当事人适用不同的证据规则并无不当。综上，上诉人杜店街道办的上诉理由均不能成立，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人滨州市滨城区杜店街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  刘学智审判员  牛淑华审判员  庞 辉二〇二〇年九月一日法官助理王丽真书记员戚菲菲