湖南省张家界市武陵源区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0811行初51号原告：付德坤，男，1948年8月9日出生，汉族，住慈利县。委托诉讼代理人：张玉锋，湖南天门律师事务所律师。原告：付克情，男，1941年10月2日出生，土家族，住慈利县。委托诉讼代理人：杨万银（付克情的儿子），男，1972年7月20日出生，土家族，住慈利县。委托诉讼代理人：张玉锋，湖南天门律师事务所律师。被告：慈利县自然资源局，住所地慈利县零阳东路一号。法定代表人：夏晓斌，该局局长。出庭应诉负责人：黄孟初，该局主任科员。委托诉讼代理人：覃军。委托诉讼代理人：金山花，湖南慈姑律师事务所律师。被告：张家界市自然资源和规划局，住所地张家界市永定区南庄坪南庄路80号。法定代表人：赵旭，该局局长。委托诉讼代理人：陈东英。委托诉讼代理人：熊海华，湖南金旅律师事务所律师。第三人：张家界市苗市镇硒友农业开发有限公司，住所地慈利县苗市镇苗市居委会农业技术推广站办公室二楼。法定代表人：杨海雄，该公司经理。委托诉讼代理人：杨海军，男，1977年9月29日出生，土家族，住慈利县。委托诉讼代理人：扬万才，该公司员工。原告付德坤、付克情与被告慈利县自然资源局、张家界市自然资源和规划局及第三人张家界市苗市镇硒友农业开发有限公司行政备案及行政复议一案，本院于2020年4月10日立案后，依法向被告慈利县自然资源局、张家界市自然资源和规划局及第三人张家界市苗市镇硒友农业开发有限公司送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月13日公开开庭进行了审理。两原告共同委托诉讼代理人张玉锋及原告付克情的委托诉讼代理人杨万银、被告慈利县自然资源局的出庭应诉负责人黄孟初及其委托诉讼代理人覃军、金山花，被告张家界市自然资源和规划局的委托诉讼代理人陈东英、熊海华及第三人张家界市苗市镇硒友农业开发有限公司的委托诉讼代理人扬万才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月9日，慈利县自然资源局向第三人张家界市苗市镇硒友农业开发有限公司作出慈自然资备字[2019]11号《关于张家界市苗市镇硒友农业冷链库设施农用地的备案》，同意设施农用地备案。2020年1月14日，付德坤、付克情向张家界市自然资源和规划局申请行政复议，要求撤销备案登记。2020年3月11日，张家界市自然资源和规划局作出张自然资复字[2020]1号行政复议决定书，维持慈利县自然资源局向张家界市苗市镇硒友农业开发有限公司作出的《关于张家界市苗市镇硒友农业冷链库设施农用地的备案》。原告付德坤、付克情诉称，慈利县自然资源局向第三人作出的《关于张家界市苗市镇硒友农业冷链库设施农用地的备案》，原告认为该备案实体上、程序上均违法。理由如下：一、从实体上讲，第三人提交的申请材料是虚假的。两原告对案涉土地将长期享有承包经营权，慈利县苗市镇白龙村村委会无权收回，更无权就案涉土地另行发包。杨海雄利用其三重身份合一(白龙村党支部书记、村委会主任和张家界苗市镇硒友农业开发有限公司法人代表)的便利条件，瞒着包括两原告在内的10个农户自己和自己签订了《设施农用地使用协议》，并利用这份虚假的协议向慈利县自然资源局进行申报并获得备案登记；二、从程序上讲，备案登记程序严重违法。《设施农用地项目报批资料》显示，2018年11月1日，第三人与苗市镇白龙村村委会和苗市镇人民政府签订了《设施农用地使用协议》。11月8日，四方签订《设施农用地复垦协议书》，当天苗市镇人民政府作出《设施农用地批前公示》，但没有在什么地点、向什么人进行公示的相关证据予以佐证。《设施农用地项目报批资料》还显示，慈利县自然资源局走完内部审批的时间是2019年8月8日，这期间慈利县自然资源局既未到现场进行调查核实，备案登记之前也未进行公示，备案之后也未进行公示，程序严重违法。两原告为维护自身合法权益，于2020年1月14日向张家界市自然资源和规划局申请行政复议，张家界市自然资源和规划局作出维持慈利县自然资源局慈自然资备[2019]11号《关于张家界苗市镇硒友农业冷链库设施农用地的备案》的复议决定。综上所述，无论是慈利县自然资源局的备案登记行为还是张家界市自然资源和规划局复议决定维持行为，均没有遵照有关备案登记行政行为的相关程序规定，导致实体处理后果损害了包括两原告在内的利害关系人的合法权益。为此，两原告依法向贵院提起诉讼，请求：1.撤销张家界市自然资源局和规划局作出的张自然资复字[2020]1号行政复议决定；2.撤销慈利县自然资源局作出的慈自然资备字[2019]11号《关于张家界市苗市镇硒友农业冷链库设施农用地的备案》；3.诉讼费由两被告承担。原告付德坤、付克情向本院提交了以下证据：1.《关于张家界市苗市镇硒友农业冷链库设施农用地的备案》；2.《张家界苗市镇硒友农业冷链库项目建设用地补偿合同》；3.（2020）湘08民终86号民事判决书；4.（2019）湘0821民初1586号民事判决书；5.农村土地承包经营权证、农村土地承包经营合同；6.硒友农业冷链库现状照片十张；7.证人胡某、杨某的证言。被告慈利县自然资源局辩称：一、慈利县自然资源局作出的《关于张家界苗市镇硒友农业冷链库设施农用地的备案》，事实清楚，程序合法，适用法律政策正确，依法应予维持。第三人为了解决慈利县苗市镇苗市居委会、大兴村、白龙村、界溪存村、东岳村、东洋渡村等片区约8000亩柑桔农产品的临时存储、产品分级处理及冷库(临时保鲜储藏)的用地，于2018年11月拟定设施农业建设方案，申请设施农用地中附属设施用地，项目名称张家界苗市镇硒友农业冷链库项目，地点苗市镇白龙村胡家湾，用地面积0.1882公顷。根据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资源发[2014]127号)及湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会《关于进一步规范设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》(湘国土资发[2015]46号)的规定，因本案所涉设施农用地涉及含两原告在内的10户农户的土地承包经营权，第三人先行征得10户承包农户同意并分别与10户签订了土地承包经营权流转合同，即《张家界苗市镇硒友农业冷链库项目建设用地补偿合同》，又与苗市镇政府、苗市镇白龙村委会三方签订了《设施农用地使用协议》。后苗市镇人民政府核实相关内容后将本案所涉设施农用地用地单位、宗地位置、土地面积、用途及勘测图等进行了公告并张贴于苗市镇白龙村村部公示栏内，到期无人提出异议。2019年8月，第三人向慈利县自然资源局提交备案资料并申请备案，慈利县自然资源局在核实了选址、用地面积、土地复垦协议、环保等信息后，认为符合相关规定，报慈利县人民政府同意后于2019年8月9日予以备案。二、两原告认为从实体及程序上备案行为均违法，其观点及理由不能成立。一是两原告认为实体上两人享有涉案土地的承包经营权，白龙村无权收回并和第三人及苗市镇政府签订《设施农用地使用协议》，该份协议是虚假的与事实不符。根据国土资发[2014]127号和湘国土资发[2015]46号文件的规定，第三人依规先行征得10户承包农户同意并分别签订流转合同，后再和白龙村、苗市镇政府签订用地协议，(2019)湘0821民初1586号民事判决书也能证明，根本不存在白龙村收回承包农户的经营权及签订虚假用地协议；二是两原告认为苗市镇政府没有证据佐证批前公示、慈利县自然资源局在备案前未到现场进行调查核实及进行公示、备案之后也未进行公示，属于程序严重违法与事实不符。苗市镇政府于2019年11月8日进行设施农用地批前公示，将用地相关情况及勘测图进行公示，公示期10日并于当日在白龙村村部村务公开公示栏内予以张贴。综上所述，请法院依法驳回两原告的诉讼请求。被告慈利县自然资源局在法定期限内向本院提交了下列证据：1.张家界市苗市镇硒友农业开发有限公司营业执照及法定代表人身份证明；2.设施农业建设方案（附硒友公司设施农用地平面布置图）；3.《设施农用地使用协议》；4.《张家界苗市镇硒友农业冷链库项目建设用地补偿合同》；5.土地勘测定界技术报告书；6.设施农用地批前公示及张贴照片；7.慈利县苗市镇人民政府关于硒友公司冷链库的情况说明；8.建设项目环境影响登记表及慈利县环境保护局出具的张家界苗市镇硒友农业冷链库项目与生态保护红线关系的说明；9.《设施农用土地复垦协议书》、建设项目土地复垦临时用地选址确认单、慈利县自然资源局关于张家界苗市镇硒友农业开发有限公司设施农用地土地复垦方案的审查意见、土地复垦费用缴款通知单及银行缴款凭证；10.慈利县农业农村局出具的证明一份；11.硒友公司设施农用地备案申请表；12.《关于张家界市苗市镇硒友农业冷链库设施农用地的备案》。慈利县自然资源局还提交了以下规范性文件：1.《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》；2.《湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会关于进一步规范设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》。被告张家界市自然资源和规划局辨称：张自然复[2020]1号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，应予维持。原告2020年1月14日申请行政复议，被告张家界市自然资源和规划局依法受理，慈利县自然资源局和第三人张家界市苗市镇硒友农业开发有限公司接到行政复议通知后，进行了书面答复，提交了证据材料。慈利县自然资源局为第三人张家界苗市镇硒友农业开发有限公司的设施农用地备案所依据的是《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》和《湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会关于进一步规范设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》。两个通知对设施农用地备案条件和备案流程有明确规定。复议过程中，张家界市自然资源和规划局审查了慈利县自然资源局给第三人农用设施用地申请备案的资料是否符合上述规定，是否履行了规定的程序；审查了复议申请人提出的复议理由、证据和请求的合法性，确认慈利县自然资源局备案的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，最后作出维持复议决定。二、原告提出的第三人申请资料中的设施农用地使用协议是虚假的，原告在申请复议中没有提供相应的证据。经审查，该协议不存在虚假。原告认为苗市镇人民政府没有进行设施农用地批前公示，也与事实不符。三、第三人所使用农用地系与各承包农户通过签订土地流转协议取得，用地协议由乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订，符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定的条件。《民法总则》第一百零一条确定居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，没有确定村民小组具有法人资格。所以由村民委员会签订协议是合法的。综上所述，请法院驳回原告的诉讼请求。被告张家界市自然资源和规划局在法定期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议决定书及送达回证；2.行政复议申请书及申请人身份证明、授权委托书、代理人身份证明；3.申请人证据目录、证据材料；4.行政复议案件立案呈报表、行政复议答复通知书及送达回证；5.第三人参加行政复议通知书及送达回证、行政复议答复书；6.被申请人证据目录、证据材料；7.第三人陈述意见及证据目录、证据材料。张家界市自然资源与规划局提交的规范性文件与慈利县自然资源局提交的一致。第三人张家界市苗市镇硒友农业开发有限公司述称，第三人是在得到相关机关许可和相关农户认可后与农户签订土地使用补偿协议，补偿到位后才推动土地平整工作。第三人未向本院提交证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据：原告提交的证据1—6及被告自然资源局提交的证据1，本院予以确认并在卷佐证。对当事人有异议的证据，本院认定如下：原告提交的证据7，系证人胡某、杨某证言，该证言只能证明其没有亲眼见到设施农用地批前公示，不能达到原告主张没有公示的证明目的，故对该证据，本院不予认定；被告慈利县自然资源局提交的其他证据、张家界市自然资源和规划局提交的证据及相关依据客观真实，与待证事实相关联，且来源和形式符合法律规定，能够证明备案行为及复议决定所认定的案件事实及遵循的行政程序，均确认为有效证据，予以采纳。经审理查明，第三人于2018年3月29日成立，2018年10月15日注册登记，其经营范围为农产品开发、加工、销售等。2018年10月1日慈利县人民政府办公室印发了《慈利县2018年省重点产业扶贫项目及配套设施建设实施方案》[慈政办函(2018)163号]，为了给重点产业农业品生产、营销提供保障，在果蔬发展较快的苗市镇等3个镇建设5个农产品冷链库，建设期限一年，第三人为苗市镇冷链库设施的项目主体。2018年10月15日至18日，第三人与两原告及冷链库设施用地涉及的其他承包农户签订《张家界苗市镇硒友农业冷链库项目建设用地补偿合同》，对项目用地涉及的承包地按集体土地征收标准予以补偿，补偿付德坤0.6亩土地及青苗补偿款54048元，补偿付克情0.61亩土地及青苗补偿款54948.8元。2018年11月1日第三人与慈利县苗市镇白龙村委会、苗市镇人民政府三方签订《设施农用地使用协议》，约定白龙村委会将十一组3.75公顷土地提供给乙方作为设施农用地使用，使用期限为2018年11月1日至2048年10月31日。2018年11月7日慈利县测绘队对项目使用土地勘测定界，实测面积为0.1882公顷。2018年11月8日第三人向慈利县自然资源局提出“张家界苗市镇硒友农业冷链库项目”设施农用地备案申请，申请使用苗市镇白龙村0.1882公顷土地用于设施农用地，使用年限30年。第三人拟定了《设施农业建议方案》，与白龙村签订了《设施农用地土地复垦协议书》，缴存了34200元土地复垦资金。该项目设施农用地申请经白龙村委会、苗市镇人民政府核实后，2018年11月8日设施农用地使用条件等有关内容在白龙村村务公开栏进行了张贴公示，公示期间无异议。慈利县农业农村局、环境保护局、自然资源局对备案相关信息进行核实，项目不涉及湖南张家界大鲵国家级自然保护区，不在生态保护红线范围内，不属于基本农田，已编制土地复垦方案、足额缴存了土地复垦费用。经慈利县人民政府2019年8月8日批准同意后，慈利县自然资源局于次日向第三人作出《关于张家界苗市镇硒友农业冷链库设施农用地的备案》。2019年8月1日，付克情将第三人诉至慈利县人民法院，请求确认双方签订的《张家界苗市镇硒友农业冷链库项目建设用地补偿合同》无效并要求第三人对0.61亩土地恢复原状。2019年12月13日，慈利县人民法院审理后，认为案涉土地为流转而非征用，合同有效，判决驳回付克情的全部诉讼请求。2020年1月14日，付德坤、付克情向张家界市自然资源和规划局申请行政复议，请求撤销慈利县自然资源局作出的《关于张家界苗市镇硒友农业冷链库设施农用地的备案》。2020年3月11日，张家界市自然资源和规划局作出张自然资复字[2020]1号行政复议决定书，维持慈利县自然资源局向第三人作出的《关于张家界苗市镇硒友农业冷链库设施农用地的备案》。付克情、付德坤仍不服，诉至本院。本院认为，首先《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》界定设施农用地的范围，规范设施农用地的使用。《湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会关于进一步规范设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》规定了设施农用地的申请和备案程序、职能部门需核实的内容、备案应提交的材料目录等。根据上述文件规定，县级国土资源主管部门与农业部门依据各自职能及时核实备案信息。其中选址是否合理、附属设施用地和配套设施用地是否超过规定面积、是否缺少复垦协议内容，以及是否将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题由县级国土资源主管部门核实；项目设立是否符合当地农业发展规划布局、建设内容是否符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设是否符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转是否符合有关规定的问题由县级农业部门核实。本案中，第三人申报备案的“张家界苗市镇硒友农业冷链库设施农用地”项目是慈利县重点产业配套设施建设，其作为柑枯的临时存储、产品分级处理和冷库临时保鲜储藏，符合设施农用地的界定范围。第三人与项目用地所涉及的承包农户签订了用地补偿合同，按集体土地征收补偿标准对承包农户的承包经营权给予了补偿。第三人提出设施农用地申请，拟定了设施建设方案，与白龙村签订了土地复垦协议，落实了土地复垦资金。苗市镇人民政府对项目设施农用地申请内容进行了核实，设施农用地使用条件等内容在白龙村村务公开栏进行了张贴公示，公示期间无异议。其次，案涉《关于张家界苗市镇硒友农业冷链库设施农用地的备案》对第三人与两原告签订的《张家界苗市镇硒友农业冷链库项目建设用地补偿合同》，以及第三人与慈利县苗市镇白龙村委会、苗市镇人民政府三方签订的《设施农用地使用协议》的成立、生效并无影响，只是对设施农用地取得的一种事后确认，属于备案性质，且《张家界苗市镇硒友农业冷链库项目建设用地补偿合同》已经法院生效裁判文书确认为合法有效。故慈利县自然资源局依据职能对备案信息进行核实后向第三人作出《关于张家界苗市镇硒友农业冷链库设施农用地的备案》，备案程序、备案提交的资料、备案内容核实均符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》和《湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会关于进一步规范设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》的规定，并无不当。关于两原告主张第三人提交的申请材料《设施农用地使用协议》是虚假的意见，根据《慈利县人民政府办公室关于印发被告张家界市自然资源和规划局在法定办案期限内对原告付德坤、付克情的复议申请作出行政复议决定，事实清楚，程序合法，符合法律规定，本院依法予以维持。综上所述，原告付德坤、付克情请求撤销被诉《关于张家界苗市镇硒友农业冷链库设施农用地的备案》，理由不成立，本院不予支持；请求撤销被诉《行政复议决定书》，理由亦不成立，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告付德坤、付克情的全部诉讼请求。案件受理费50元，由付德坤、付克情负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。审 判 长  张桃益审 判 员  唐 亮人民陪审员  熊小庆二〇二〇年九月十五日书 记 员  段 芳附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。