安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖01行终476号 上诉人（原审原告）刘明明，男，1975年7月11日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 被上诉人（原审被告）合肥市交通运输管理处，住所地合肥市高新区红枫路2号，统一社会信用代码12340100485034371Y。 法定代表人陈剑波，处长。 委托代理人朱隽，该处法制科科长。 委托代理人李勇，北京中银（合肥）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合肥市交通运输局，住所地合肥市蜀山区潜山路550号，统一社会信用代码11340100002990685Q。 法定代表人方世文，局长。 上诉人刘明明诉被上诉人合肥市交通运输管理处（以下简称市运管处）、合肥市交通运输局（以下简称市交通局）行政处罚及行政复议一案，不服安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院（2020）皖0191行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2019年10月18日，市运管处执法人员在合肥市站前路附近发现原告刘明明驾驶皖Ａ×××××轿车未经许可擅自从事网络预约出租汽车经营活动。通过对刘明明以及乘客询问以及现场录像取证，证实原告驾驶皖Ａ×××××轿车搭载一名乘客，已上车乘客的行程为合肥市九龙珠儿童城至徽商职业学院，乘客通过嘀嗒打车软件支付车费44.4元（乘客端）。市运管处执法人员在执法过程中依法向乘客及刘明明表明了身份，并出示了执法证件，同时告知了刘明明依法所享有的陈述、申辩的权利。经依法履行相关法定程序后，2019年11月8日，市运管处依据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条第（一）项之规定，作出皖合运罚（2019）1300906号行政处罚决定，决定给予刘明明罚款人民币一万元整的行政处罚。刘明明对该处罚决定不服，向市交通局申请行政复议，要求撤销市运管处所作出的皖合运罚（2019）1300906号行政处罚决定。市交通局经复议，于2019年12月5日作出合交复决（2019）58号行政复议决定书，维持了市运管处所作出的处罚决定。原告对行政处罚决定及行政复议决定均不服，诉至该院，请求判如所请。 原审法院认为，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第四条第三款规定，直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门（以下称出租汽车行政主管部门）在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理；《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十三条规定：服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或者网约车平台公司申请，按第十二条规定的条件审核后，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》；《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十五条规定：服务所在地设区的市级出租汽车行政主管部门依驾驶员或者网约车平台公司申请，按第十四条规定的条件核查并按规定考核后，为符合条件且考核合格的驾驶员，发放《网络预约出租汽车驾驶员证》；《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条第（一）项规定：违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告，并处以10000元以上30000元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得经营许可，擅自从事或者变相从事网约车经营活动的。本案中，刘明明在未取得网络预约出租汽车运输证以及网络预约出租汽车驾驶员证的情况下，擅自从事网约车经营行为，违反了上述规定。从市运管处提供的现场录像以及询问笔录证据来看：刘明明与乘客互不认识，刘明明驾驶皖Ａ×××××轿车搭载一名乘客从合肥市九龙珠儿童城至徽商职业学院，乘客通过嘀嗒打车软件支付车费44.4元（乘客端）。市运管处执法人员在执法过程中依法向乘客及原告表明了身份，并依法出示了执法证件，同时告知了原告依法所享有的陈述、申辩的权利。因此，市运管处作出的皖合运罚（2019）1300906号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法。原告刘明明诉称其所从事的是私人小客车合乘行为，不属于道路运输经营行为，不存在非法营运的事实，被告以其擅自从事网约车经营活动为由对原告进行处罚，适用法律错误。该院认为，合肥市人民政府办公厅《关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见（暂行）》（合政办〔2016〕68号）明确规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者通过互联网方式事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。依据该规定，私人小客车合乘行为必须同时满足以下条件：一、合乘服务提供者须事先通过互联网在平台上发布出行信息；二、合乘出行分摊的出行成本，仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用；三、分摊的费用只能按合乘里程计费；四、合乘服务提供者全天提供的合乘出行不得超过4次。根据上述规定，对照原告所陈述的案涉所谓合乘行为，其计价方式、分摊费用的里程以及分摊成本的范围等均不符合《关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见（暂行）》所规定的私人小客车合乘的要求，而是属于以合乘、顺风车的名义，实际提供出租汽车客运经营服务的行为。因此，原告认为其案涉行为属于私人小客车合乘、不属于道路运输经营行为的理由依法不能成立。综上，市运管处所作出的皖合运罚（2019）1300906号行政处罚决定以及市交通局所作出合交复决（2019）58号行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，原告刘明明的诉请，缺乏事实及法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘明明的诉讼请求。 刘明明不服一审判决，向本院提出上诉。 上诉人上诉的事实和理由：《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三条中明确指出：网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。（“有必要实行政府指导价”的情况主要针对像雨雪恶劣天气时平台的涨价行为，如设置一个涨价的“天花板”）。上诉人从滴滴快车、首汽约车和滴塔出租车三家网约车平台中进行了预估，从九龙珠儿童城到徽商职业学院，预估费用在87元至113元之间（即：网约车运价）。上诉人收到费用为39.9元，不是网约车运价范围且远远低于网约车运价，被上诉人却以《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》对上诉人进行处罚，上诉人认为适用法律错误。《关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见（暂行）》(合政办（2016)68号）(下称指导意见）一审判决中认为不具有证据的属性，不予认定，上诉人认为指导意见即为顺风车出行的衡量标准，在本案中完全具有证据的真实性、关联性和合法性三种属性，且一审判决中也对指导意见与本案实情的情况进行了关联判定，因此上诉人认为指导意见在本案中符合证据要求，应予以认定。指导意见指出：私人小客车合乘，也称为拼车，顺风车，是由合乘服务提供者通过互联网方式事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车，分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。合乘出行分摊的出行成本，仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用，分摊费用只能按合乘里程计费。上诉人认为：本案中上诉人的顺风车行为和指导意见中的私人小客车合乘行为所需条件完全一致，应当以指导意见中的私人小客车合乘行为予以认定。综上，请求：撤销一审判决，发回重审或支持上诉人在一审的诉讼请求。 市运管处答辩称，一、市运管处作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，依法应予维持。2019年10月18日，市运管处执法人员在合肥市站前路附近查获刘明明驾驶皖Ａ×××××轿车涉嫌未经许可擅自从事网约车经营活动，经过市运管处调查取证后确认：刘明明在未获得法定机关批准许可的情况下，擅自从事网约车经营活动，违反了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的相关规定。根据调查核实的事实和证据。市运管处依法向刘明明送达了《违法行为通知书》，告知了刘明明拟给予处罚的决定以及事实与依据，并告知了刘明明依法所享有的权利：2019年11月8日，市运管处依法作出行政处罚决定并送达刘明明，依法作出罚款人民币一万元整的行政处罚决定、同时告知了刘明明依法享有的权利。由此可见，市运管处所作出的上述具体行政行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，依法应予维持。一审法院据此所作出的判决，符合法律规定。二、刘明明要求撤销一审判决的上诉请求缺乏事实与法律依据，依法不应予以支持。刘明明要求撤销行政处罚决定的主要理由为其属于合法的私人小客车合乘行为，不属于网约车营运行为，因此认为不应对其实施行政处罚。答辩人认为，刘明明的上述理由依法不能成立。1.合肥市人民政府办公厅《关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见（暂行）》明确规定，合乘出行分摊的出行成本，仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用，分摊费用只能按合乘里程计费。也就是说，私人小客车合乘，对比和参照的对象是车辆燃料成本及通行费等直接费用，而并非被答辩人所提交的网约车运价。以所谓的网约车运价来说明其所收取的费用具有合理性以及不具有营运性质，本身即不符合法规及政策规定，也当然不能作为证明其行为具有合法性的依据。2.市运管处所提交的《合肥市私入小客车合乘出行的指导意见（暂行）》，本身属于规范性文件的范畴，从其属性来说，本身并不具有证据的属性，故一审法院的认定并无不当。综上所述，市运管处所作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法。 市交通局二审未提交新的答辩意见。 刘明明向原审法院提交了以下证据：1、交通运输行政强制措施决定书；2、交通运输行政强制措施扣押清单；3、违法行为通知书(皖合运罚(2019)1300906号)；4、申请书样稿；5、行政处罚决定书(皖合运罚(2019)1300906号)；6、安徽省政府非税收入一般缴款书(收据)；7、放车单及暂扣车辆移交单(放车单附件)；8、行政复议决定书(合交复决(2019)58号)；9、《合肥市人民政府办公厅关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见(暂行)》(合政办(2016)68号)文件；10、滴嗒出行平台上班路线截图；11、车辆行驶证；12、原告驾驶证；13、二手车买卖合同；14、原告结婚证：证明涉案车辆是我爱人的名字；15、行政复议决定书的EMS寄件单；16、丰巢取件时间截图，证明我没有过期限，我是6号收到材料，15号提出诉讼；17、顺风车依据和相关规定，证明我的行为符合顺风车规定，没有盈利。 市运管处为证明其主张向原审法院提交了以下证据：证据一：现场录像（2019年10月18日市运管处执法人员于合肥市站前路执法现场摄录）、询问笔录、当事人陈述；证明：1、2019年10月18日，被告执法人员在合肥市站前路附近查获原告驾驶皖Ａ×××××轿车未经许可擅自从事网约车经营活动，经调查取证后认定，原告驾驶皖Ａ×××××车将一名乘客从合肥市九龙珠儿童城送至徽商职业学院，乘客通过嘀嗒打车软件支付车费44.4元；2、被告依据上述事实及证据对原告所作出的具体行政行为，认定事实清楚，证据充分，应依法予以维持；证据二：法制审核意见书、违法行为通知书、案件讨论记录、文书送达材料；证明：1、被告根据相关规定，在决定实施行政处罚之前，依法进行了调查核实工作，在此基础上向原告制作并送达了《违法行为通知书》，告知了原告拟作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知了原告依法享有包括听证在内的权利；2、被告根据调查核实的事实和证据，依法制作并送达了《行政处罚决定书》；3、由此可见，被告所作出的具体行政行为符合法定程序，依法应予以维持。 市交通局向原审法院提交了以下证据：证据1、行政复议申请书；证据2、行政复议案件受理审批表；证据3、提出答复通知书及文书送达回证；证据4、被申请人答复书；5、行政复议决定书及文书送达回证；上述证据证明原告提出行政复议申请后，被告市交通局按照法律规定，依法受理了原告的复议申请，且将上述受理通知书送达给了原告，且依法要求被复议机关市运管处作出答复。以上证据证明市交通局所作出的涉案行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，复议程序完全合法，依法应予维持。 上述证据均已随案移送。 本院二审查明的事实与原审判决相同，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，根据《合肥市人民政府办公厅关于合肥市私人小客车合乘出行指导意见》（2017年1月1日起施行，以下简称合肥市指导意见）中规定，“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式；合乘平台发布的合乘出行信息，应当包括驾驶员身份、车辆型号及号牌、起讫点具体地址、出发时间、合乘线路及里程、预估分摊金额等相关信息，上述信息主动接入市交通运输主管部门监管平台”，合肥市指导意见同时规定，“私人小客车合乘不属于道路运输经营行为，合乘服务提供者不得从事或变相从事非法客运经营活动，不得以合乘、顺风车、拼车等名义，提供网约车经营服务”。根据以上规定，私人小客车合乘不属于以营利为目的的网约车，其特征是乘客分担部分出行成本或免费互助，并由合乘服务提供者事先发布线路、里程等出行信息，由乘客选择乘坐。市运管处提交的现场录像、询问笔录等证据，可以证明刘明明通过网约车平台，以顺风车名义从事或者变相从事网约车经营活动，且未取得网络预约出租汽车运输证以及网络预约出租汽车驾驶员证的事实。 另外，上诉人认为其收费低于网约车运价，属于私人小客车合乘的要求。而乘客分摊费用的确定应以该乘客支付的全部费用为依据，合肥市指导意见规定分摊成本仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用，只能按照合乘里程计费，而并非网约车运价，而且合乘里程必须事先发布。刘明明根据网约车平台定价收取费用，不符合合肥市指导意见中关于分摊直接费用的规定，背离了私人小客车合乘的互助、共享原则。 刘明明的行为违反了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（2016年11月1日实施）第十三条、第十五条的规定，市运管处所作处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法。市交通局依法履行复议程序，所作复议决定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费用人民币50元由上诉人刘明明负担。 本判决为终审判决。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇二〇年九月二十七日 法官助理黄浩 书记员丁亚敏 附：本裁判文书适用的法律规范 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。