湖北省襄阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂06行终150号上诉人(原审被告)襄阳市襄州区不动产登记中心,住所地襄阳市襄州区航空路。法定代表人郭德斌，该中心负责人。委托代理人刘涛，该中心工作人员，代理权限为一般授权。委托代理人李学林，湖北法正大（襄州）律师事务所律师，代理权限为一般授权。被上诉人(原审原告)周俊贤，女，1973年11月21日出生，汉族，住襄阳市襄州区，原审第三人襄阳地成房地产开发有限公司（以下简称地成公司），住所地襄阳市樊城区春园西路4号。法定代表人张丽，该公司董事长。原审第三人中国工商银行股份有限公司襄阳分行（以下简称工行襄阳分行），住所地襄阳市樊城区前进路69号。负责人徐云锋，该行行长。原审第三人中信银行股份有限公司襄阳分行（以下简称中信银行襄阳分行），住所地襄阳市樊城区炮铺街特1号。法定代表人罗瑾，该行行长。原审第三人中国长城资产管理股份有限公司湖北省分公司（以下简称长城资产湖北省分公司），住所地武汉市武昌区东湖路155号。负责人卢祎萍，该公司总经理。原审第三人中国华融资产管理股份有限公司湖北省分公司（以下简称华融资产湖北省分公司），住所地武汉市武昌区体育街特1号。负责人龙志林，该公司总经理。上诉人襄阳市襄州区不动产登记中心因被上诉人周俊贤诉其抵押登记一案，不服襄阳市襄州区人民法院〔2019〕鄂0607行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月6日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定，地成公司是从事房地产开发、销售和租赁业务的有限责任公司，该公司以出让方式取得了襄州邓城大道旁一块商业用地的使用权，并于2009年1月13日办理了土地使用权登记，证号为襄阳区国用B'（2009）410124069号，土地使用权面积为61716.78平方米。地成公司在该土地上投资建设了邓城生资大市场，并将房屋对外销售，依法办理了商品房预售许可证（许可证号：鄂襄阳区房字〔2008〕002号）。2008年6月22日，周俊贤与地成公司签订商品房买卖合同，购买地成公司开发的邓城生资大市场第18幢03号房，建筑面积共105.3平方米，价款合计255135元，交房时间为2008年9月18日前。周俊贤交纳购房款后，地成公司交付了房屋。2011年7月18日，地成公司与工行襄阳分行签订《国有土地使用权抵押合同》，约定地成公司以其享有使用权的襄阳区国用B'（2009）410124069号宗地中的4313.20平方米，为襄阳恒鼎钢结构工程有限公司在工行襄阳分行的贷款提供抵押担保。同年7月18日，地成公司与工行襄阳分行共同向原襄阳市国土资源局襄州分局申请办理土地使用权抵押登记，同年8月4日，原襄阳市国土资源局襄州分局为该次抵押办理了襄州他项（2011）第152号土地抵押登记。周俊贤购买的房屋位于襄州他项（2011）第152号土地抵押登记范围内。此外，地成公司还以其享有使用权的襄阳区国用B'（2009）410124069号宗地为湖北正英实业集团股份有限公司和襄阳恒鼎钢结构有限公司的其他银行借款提供抵押担保，并分五次办理了分割土地使用权抵押登记，证号分别为襄州他项（2012）第217号、（2014）第095号、（2014）第096号、（2014）第146号、（2014）第239号，抵押权人为工行襄阳分行和中信银行襄阳分行。以上六次土地使用权抵押登记面积合计50151.55平方米。2015年10月16日，襄阳市襄州机构编制委员会印发襄州编（2015）70号《关于整合不动产登记职责及设立不动产登记机构的通知》，决定组建襄州不动产登记中心，为原襄阳市国土资源局襄州分局管理的公益一类事业单位，负责全区不动产统一登记管理、审核发证等工作，其后襄阳市襄州不动产登记中心依法设立，取得了事业单位法人证书。国家实行不动产统一登记制度后，周俊贤等业主要求地成公司协助办理不动产证，因地成公司不予配合，周俊贤向襄阳市樊城区人民法院提起诉讼，襄阳市樊城区人民法院经审理后作出（2017）鄂0606民初2710号民事判决，确认周俊贤与地成公司签订的房屋买卖合同合法有效，判令地成公司支付违约金，协助办理不动产登记。因法院判决后周俊贤的不动产证仍未能办理，周俊贤等业主遂向原襄阳市国土资源局襄州分局信访。2018年9月7日，该局向业主代表江波出具了信访事项处理意见书，告知周俊贤等业主未能办理不动产登记的原因，是邓城生资大市场项目的土地使用权和部分房屋所有权在中信银行、工商银行等多家银行抵押，未办理抵押注销登记；该项目的土地使用权和部分房屋所有权被法院查封或轮侯查封；地成公司尚未取得该项目的《建设工程规划验收合格证》和《建筑工程验收备案证》。2019年7月3日，周俊贤向原审法院提起行政诉讼，起诉的被告是襄阳市襄州自然资源和规划局（原襄阳市国土资源局襄州分局更名后的单位），要求确认被告对襄阳区国用B'（2009）410124069号宗地上作出的抵押登记行为违法，并对周俊贤房屋范围内的土地抵押登记部分予以撤销。审理中获知襄州不动产统一登记职责转由襄阳市襄州不动产登记中心行使，周俊贤遂向法院申请撤诉，原审法院裁定准予撤诉。2019年10月18日，周俊贤提起本案诉讼，请求确认抵押登记行为违法，并对周俊贤房屋范围内的土地抵押登记部分予以撤销。原审法院认为，周俊贤主张其购买的房屋位于襄州他项（2011）第152号土地抵押登记范围内，襄阳市襄州不动产登记中心作为负责襄州不动产统一登记的法定机构，对周俊贤主张的房屋座落关系予以认可，原审法院予以确认。周俊贤作为被诉抵押登记行为的利害关系人，认为被诉抵押登记行为影响了其办理不动产登记的权益，有权提起行政诉讼。襄阳市襄州不动产登记中心负责全区不动产统一登记工作，承继了原襄阳市国土资源局襄州分局的土地登记职责，是本案适格的被告。针对本案的争议焦点，分别评判如下：一、关于起诉期限问题。本案周俊贤是被诉行政行为的利害关系人，而非相对人，其自2018年9月7日收到信访答复时才知道被诉行政行为的存在，自其委托代理人向襄阳市襄州不动产登记中心查询后，才知道行政行为的具体内容，故应依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条的规定，确定本案的起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款的规定，因不动产提起的行政诉讼，是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。被诉行政行为是土地使用权抵押登记，根据物权法第一百八十七条的规定，以建设用地使用权设立抵押的，应当办理抵押登记，抵押权自登记时设立。案涉抵押登记是抵押权设立的要件，抵押登记行为导致物权变动，周俊贤对该行为不服提起诉讼，是因不动产提起的行政诉讼。被诉行政行为于2011年作出，至本案周俊贤提起诉讼时，尚未超过二十年的最长起诉期限，襄阳市襄州不动产登记中心和第三人关于本案已超过起诉期限的意见，不予采纳。二、关于被诉抵押登记行为的合法性问题。被诉抵押登记行为发生在《不动产登记暂行条例》实施以前，对被诉行政行为合法性的审查，应适用物权法和原国土资源部《土地登记办法》的相关规定。物权法第一百八十二条第一款规定：“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。”第二款规定：“抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。”第二百条规定：“建设用地使用权抵押后，该土地上新增的建筑物不属于抵押财产。该建设用地使用权实现抵押时，应当将该土地上新增的建筑物与建设用地使用权一并处分，但新增建筑物所得的价款，抵押权人无权优先受偿。”根据上述规定，物权法在设立房地一体抵押原则的同时，对抵押土地上新增房屋的归属作出了明确规定。行政机关在办理土地使用权抵押登记时，了解并掌握抵押土地上有无建筑物及其归属情况，对准确界定抵押财产范围，保护地上建筑物所有人的合法权益至关重要，也是其应尽的审查义务。根据物权法等上位法的规定，《土地登记办法》第九条第一款在规定申请土地登记应当提交的材料时，在第一款第（五）项专门规定了应当提供地上附着物权属证明。第十三条进一步规定了行政机关认为必要时，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。其目的在于使行政机关全面了解申请登记土地的情况，保证登记行为客观准确。《土地登记办法》第三十六条进一步对土地使用权抵押登记作出规定，该条在规定应提交土地权利证书、主债权债务合同和抵押合同的同时，还规定了“相关证明材料”。该条规定是关于土地使用权抵押登记的具体规定，其中的“相关证明材料”与第九条第一款第（五）项规定的地上附着物权属证明具有一致性，两者之间并不矛盾。地成公司开发的邓城生资大市场依法办理了商品房预售许可证，周俊贤与地成公司签订商品房买卖合同，购买案涉房屋在本次土地抵押登记之前，说明案涉房屋在本次抵押登记之前已经依法出售。地成公司在申请办理土地抵押登记时，明知土地上建有房屋并已出售，没有如实告知登记机关；原襄阳市国土资源局襄州分局在办理被诉土地使用权抵押登记时，没有进行实地查看，也没有按规定要求申请人提供地上附着物权属证明，以查明地上建筑物情况，保护行政行为利害关系人的合法权益。被诉行政行为主要证据不足，违反法定程序，损害了周俊贤等业主的合法权益，依法应予撤销。周俊贤要求撤销襄州他项（2011）第152号土地抵押登记的诉讼请求，原审法院予以支持。由于被诉行政行为是一个完整、独立的行政行为，不具有可分性，且该次抵押登记范围内的土地使用权也没有进行分割，故应整体予以撤销。被诉行政行为被撤销后，抵押权人对其拥有合法抵押权的土地面积，可另行申请办理登记。法院判决撤销行政行为并不以确认违法为前提，两者的适用条件亦不相同，本案行政行为符合撤销要件，故原告要求确认被诉行政行为违法的诉讼请求，原审法院不予支持。综上，经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决：一、撤销原襄阳市国土资源局襄州分局2011年8月4日作出的襄州他项（2011）第152号土地使用权抵押登记；二、驳回周俊贤的其他诉讼请求。案件受理费50元，由襄阳市襄州不动产登记中心负担。宣判后，上诉人襄阳市襄州不动产登记中心不服原审判决，向本院提起上诉称，被上诉人周俊贤提起的行政诉讼已超过法定的起诉期限，一审法院认为本案尚未超过二十年的最长起诉期限的观点错误。一审判决超出了被上诉人周俊贤的诉讼请求范围，违反了法律的规定。原襄阳市国土资源局襄州分局作出的抵押登记行为符合法律规定，合法有效，抵押登记行为没有过错，不具有可撤销的法定情形。故请求依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人周俊贤的诉讼请求。被上诉人周俊贤在法定期限内未向本院提交答辩意见。原审第三人地成公司、工行襄阳分行、中信银行襄阳分行、长城资产湖北省分公司、华融资产湖北省分公司在法定期限内未向本院提交陈述意见。经审理，原审判决认定的基本事实与二审查明的案件事实一致，本院予以确认。另查明，2011年8月，原襄阳市国土资源局襄州分局作出襄州他项（2011）第152号国有土地使用权抵押登记，抵押权人为工行襄阳分行，抵押人为地成公司，土地证号为B'（2009）410124069，权属性质为国有土地使用权，地类（用途）为批发零售用地，使用权类型为出让，土地使用权面积61716.78平方米，其中抵押土地面积4313.20平方米，担保债权数额283.49万元，土地抵押合同编号为（2011）第152号，设定日期为2011年8月4日，抵押期限为2011年7月18日至2014年7月18日。2018年9月4日，原襄阳市国土资源局襄州分局作出的《关于江波反映湖北地成公司开发商未给业主办理不动产权证的信访事项处理意见书》，于2018年9月7日送达给信访人江波。该信访事项处理意见书告知江波，未能办理不动产登记的主要原因：一是地成公司开发的生资大市场项目的土地使用权分别在中信银行、工商银行抵押，部分房屋所有权在多家银行抵押，未办理抵押注销登记；二是该项目的土地使用权分别于2016年12月1日、13日被武汉中级人民法院查封、轮侯查封，部分房屋所有权分别被武汉中级人民法院、襄阳市襄州区人民法院查封；三是地成公司尚未取得该项目的《建设工程规划验收合格证》和《建筑工程验收备案证》。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。根据本院另查明的事实，不能证明被上诉人周俊贤在2018年9月7日就知道或者应当知道本案所诉抵押登记行为内容。即使被上诉人周俊贤在2018年9月7日知道所诉抵押登记行为内容，但其在2019年7月3日提起撤销抵押权的诉讼亦未超过法定的起诉期限。故上诉人襄阳市襄州不动产登记中心诉称，被上诉人周俊贤提起的行政诉讼已超过法定的起诉期限的主张，本院不予支持。《中华人民共和国物权法》第一百四十七条规定“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”。第一百八十二条规定“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押”。第二百条规定“建设用地使用权抵押后，该土地上新增的建筑物不属于抵押财产。该建设用地使用权实现抵押时，应当将该土地上新增的建筑物与建设用地使用权一并处分，但新增建筑物所得的价款，抵押权人无权优先受偿”。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”。第四十五条第二款规定“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”。《土地登记办法》第九条第一款第（五）项规定“申请土地登记应当提交地上附着物权属证明”。第十三条规定“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看”。上述规定，着重强调了“房地一体”原则，即对土地的抵押，应将地上的建筑物一并抵押，在办理抵押登记时，申请人应向登记机关提交地上附着物权属证明，登记机关对申请人提交的材料亦应进行审慎审查，在必要时，就有关登记事项向申请人询问，以及对申请登记的土地进行实地查看。本案中，地成公司以出让方式取得涉案商业用地的使用权后在该土地上投资建设邓城生资大市场，并依法办理了商品房预售许可证（许可证号：鄂襄阳区房字〔2008〕002号），2008年6月22日，周俊贤与地成公司签订商品房买卖合同，在交纳购房款后，地成公司向其交付了房屋。2011年7月18日，地成公司与工行襄阳分行共同向原襄阳市国土资源局襄州分局申请办理土地使用权抵押登记，2011年8月，原襄阳市国土资源局襄州分局为该次抵押办理了襄州他项（2011）第152号土地抵押登记。周俊贤购买的房屋位于襄州他项（2011）第152号土地抵押登记范围内。在办理抵押登记时，地成公司清楚知道所涉土地上的房屋涉及善意第三人，但其隐瞒了该事实，未如实向土地登记部门提供地上附着物权属证明，具有过错，损害了善意第三人的合法权益。同时该抵押登记亦不符合上述相关法律、法规的规定。鉴于周俊贤请求确认抵押登记行为违法，并对周俊贤房屋范围内的土地抵押登记部分予以撤销的主张，以及对整个抵押登记予以撤销，可能影响抵押权人享有的合法抵押权及其他优先权实现的利益。故原审超出周俊贤的诉讼请求，判决对襄州他项（2011）第152号土地使用权抵押登记全部予以撤销欠妥。综上，周俊贤的诉讼请求应予支持，上诉人襄阳市襄州不动产登记中心的上诉请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十条第（一）项、第（三）项、第八十六条、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销襄阳市襄州区人民法院〔2019〕鄂0607行初71号行政判决；二、原襄阳市国土资源局襄州分局作出的襄州区他项（2011）第152号土地使用权抵押登记中涉及周俊贤购买的房屋范围内的土地使用权抵押登记行为违法，撤销该登记中对周俊贤购买的房屋范围内的土地使用权抵押登记。一、二审案件受理费共100元，由上诉人襄阳市襄州区不动产登记中心负担。本判决为终审判决。审判长  王杰锋审判员  杨 瑛审判员  曾建彬二〇二〇年九月二日书记员  李玉荣