河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫04行终152号上诉人(原审被告)舞钢市自然资源和规划局，统一社会信用代码1141048100550251XB，住所地河南省舞钢市垭口文化路10号院。法定代表人张书献，局长。委托代理人刘亚平,该局工作人员。委托代理人杨心武，河南大乘律师事务所律师。被上诉人(原审原告)苗新喜，男，汉族，1965年2月1日出生，住河南省舞钢市。委托代理人闫尚伟，上海段（郑州）律师事务所律师。委托代理人王悦，上海段（郑州）律师事务所实习律师。上诉人舞钢市自然资源和规划局因行政处罚一案，不服河南省平顶山市新华区人民法院于2019年10月12日作出（2019）豫0402行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月13日作出（2019）豫04行终256号行政裁定，以“舞钢市农业机械公司作为被诉行政处罚决定的处罚对象，与被诉行政行为之间存在利害关系，应当参加诉讼，原审法院遗漏了应当参加本案诉讼的当事人农机公司，违反法定程序”为由，撤销（2019）豫0402行初51号行政判决，发回重审。后原审法院在通知舞钢市农业机械公司（以下简称农机公司）参加诉讼的过程中，发现农机公司已于2019年10月30日注销，因农机公司注销前为全民所有制企业，为查明其注销后的情况，原审法院分别向舞钢市国有资产监督管理局、农机公司的原上级主管部门舞钢市农业机械技术中心（原舞钢市农业机械管理局）函询相关事项，舞钢市国有资产监督管理局、舞钢市农业机械技术中心分别于2020年5月15日、5月18日函复原审法院，证实农机公司现已无权利义务承受人，故本案在客观上无法通知农机公司参加诉讼，无法追加农机公司为本案当事人。原审法院重审后，于2020年6月28日作出（2020）豫0402行初11号行政判决，舞钢市自然资源和规划局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。被诉行政行为:2018年12月12日原舞钢市国土资源局（以下简称原舞钢国土局）对苗新喜和农机公司作出了舞国土监决字（2018）第060号《行政处罚决定书》，该处罚决定书的主要内容为：原舞钢国土局于2018年9月26日对农机公司和苗新喜非法转让国有土地进行立案调查。经调查，2009年5月6日，农机公司未经依法批准擅自和农机公司原枣林门市部职工苗新喜签订土地出租协议，将农机公司原枣林门市部1413.4平方米国有划拨土地出租给苗新喜使用。2009年9月，苗新喜在租用的国有土地上占用其中241.3平方米建设砖混结构楼房三层，农机公司和苗新喜的行为违反了1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，已构成非法转让土地行为。原舞钢国土局于2018年11月30日和12月3日依法分别向苗新喜和农机公司进行了告知（听证告知书），苗新喜和农机公司在法定期限内未到原舞钢国土局进行陈述和申辩，也未向原舞钢国土局提出听证申请。根据1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《河南省实施办法》第六十五条、《河南省国土资源厅及其配套法规行政处罚裁量标准》第一条的规定，决定处罚如下：“1.没收舞钢市农业机械公司违法所得200000元人民币；2.没收苗新喜在舞钢市农业机械公司原枣林门市部的国有土地上建设的三层楼房和其他设施；3.对舞钢市农业机械公司和苗新喜分别处以60000元人民币罚款，共计罚款120000元人民币。”原审查明，本案被诉行政处罚决定书中所涉土地原系舞钢市枣林乡枣林村二组的集体土地，后该土地被征用，并由农机公司在该土地上进行建设。2009年5月4日，农机公司职工苗新喜向农机公司支付了20万元租金。2009年5月6日，农机公司作为甲方与作为乙方的苗新喜签订了《房屋场地租赁协议书》，该协议的主要内容为：“甲方因单位困难，为解决职工养老保险金和医疗保险金，经公司领导班子集体研究并通过公司职工大会决定，将枣林门市部对外出租（现有门面平房五间及整体后院），本单位职工苗新喜符合承租条件，为确保双方权益签订如下协议：一、本协议定期为六十年（土地）即2009年6月至2069年6月止。二、甲方以20万元的价格承租给乙方。三、甲方租给乙方的房屋及场地在协议期内，乙方有拆旧建新、出租、转让和继承等权利，甲方不得干预。四、现有房屋地面附属物和拆旧建新的房屋均属乙方所有，拆旧建新房屋的费用全部由乙方承担，土地使用证由乙方保管。五、甲方协助乙方拆旧建新的各项事议，确保工程顺利完成。……”本案庭审中苗新喜称因该《房屋场地租赁协议书》的租期违背法律规定，当天该协议作废，双方又于当日重新签订了《房屋、场地租赁协议书》，据苗新喜当庭提供的《房屋、场地租赁协议书》显示，其主要内容除第一条、第三条和第四条与上述协议不一致外，其余条款均一致。该《房屋、场地租赁协议书》约定：“一、本协议定期为二十年，即2009年6月至2029年5月止。……三、甲方租给乙方的房屋及场地在协议期内，乙方有拆旧建新、出租权利。土地属国有，任何组织和个人不得侵占或其它非法手段转让。四、现有房屋地面附属物和拆旧建新的房屋均属乙方所有，拆旧建新房屋的费用全部由乙方承担。……”2009年5月8日，农机公司作为甲方又与作为乙方的苗新喜签订了一份《协议》，该协议系对双方于2009年5月6日签订的《房屋、场地租赁协议书》的补充协议，该协议约定：“一、原《房屋、场地租赁协议书》中乙方出资租赁甲方五间旧平房，并出资翻新成楼房，房屋使用权归乙方所有。二、原《房屋、场地租赁协议书》中的租赁年限若超出法律规定的年限外或法律规定年限内甲方收回房屋，可按如下条款解决：1.到法律规定年限时，甲、乙双方可续签协议，协议内容可协商。2.在法律规定年限内如果甲方收回房屋，甲方必须给予乙方投资金额两倍进行赔偿。3.在法律规定的年限外，如果甲方收回房屋，甲方须按市场评估价补偿给乙方。三、政府重新规划或其它原因需拆迁，地面拆迁附属物补偿款归乙方所有，土地补偿归甲方所有。四、本协议对原协议的第一条及其它款项已做补充，原协议的其余条款仍然有效。甲、乙双方须严格遵守，不得违约。……”以上协议均由农机公司加盖印章、苗新喜签字。2010年5月7日，舞钢市发展和改革委员会对农机公司作出舞发改[2010]43号《关于下达枣林农机服务部业务楼建设计划的通知》，同意该公司拆原门市部危房后，在原址建设枣林农机门市部业务楼800平方米，总投资43万元，资金自筹。2010年11月9日，舞钢市住房和城乡建设局作出了规划公示，对农机公司枣林门市部拟在枣林门市部院内建设综合楼的房屋规划进行了公示。2010年12月21日，舞钢市枣林镇村镇规划所与苗新喜签订了《舞钢市枣林镇规划建设合同》，该合同约定建设项目名称为舞钢市枣林镇农机服务部，项目位置位于枣林镇枣林村舞泌路东侧，建筑面积为780平方米。后舞钢市纪委接群众反映，2009年农机公司职工苗新喜以20万元的价格与农机公司签订枣林门市部房屋场地租赁协议书，后进行拆除，建起三层楼房进行出售，涉嫌非法占地。2018年8月，舞钢市纪委将该案件移送舞钢市自然资源和规划局进行查处。2018年9月20日，舞钢市自然资源和规划局向苗新喜送达了《审查用地手续通知书》，通知苗新喜于2018年9月26日前携带其占用农机公司原枣林门市部的土地进行非农业经营性建设的用地批准手续及个人身份证复印件接受检查。2018年9月26日，舞钢市自然资源和规划局认为农机公司未经依法批准擅自转让、出租枣林门市部国有土地，其行为已涉嫌构成非法转让、出租国有土地使用权，遂对该案立案查处。同日，舞钢市自然资源和规划局向苗新喜送达了《责令改正违法行为通知书》，告知苗新喜其未经依法批准擅自占用农机公司原枣林门市部的国有建设用地进行房屋建设，责令其自收到该通知书之日起限期改正。当日，舞钢市自然资源和规划局对苗新喜占用的农机公司原枣林门市部的国有土地进行了现场勘测并制作了现场勘测笔录，该笔录中勘测情况显示：该宗地位于七蚁路东、枣林粮管所南，四至为：东：门市部后院；西：七蚁路；南：马香菊；北：粮管所。苗新喜在该勘测笔录上签字确认。2018年9月26日，舞钢市自然资源和规划局对苗新喜进行了询问并制作了询问笔录，苗新喜在询问笔录中陈述：“农机公司原枣林门市部的国有建设用地上的三层楼房是其本人建设的。其原为农机公司枣林门市部职工，2000年下岗无业。1998年枣林门市部由其承包经营，其每年支付农机公司房租，2009年为解决职工养老保险和医疗保险金，农机公司召开全体职工大会投票决定以二十万元将枣林门市部门面房五间及整体后院由其租用二十年，协议约定其可以拆旧建新、出租，但费用由其个人承担。原枣林乡政府统一规划要求枣林街七蚁路两侧拆旧建设新的至少三层门面房，但农机公司没有资金，一直到2009年9月其承租后花费约五十万元拆除原五间门面房建设成砖混楼房三层，一楼门面房四间（另外一间为大门）由其对外出租，上面两层居住，原枣林门市部后院还是原来的现状，只抬高了地坪。其不知道农机公司和其签订租赁合同前是否经市土地管理部门和房产管理部门批准。”2018年11月6日，舞钢市自然资源和规划局对张运成进行了询问并制作了询问笔录。张运成在询问笔录中陈述：“2005年其担任农机公司经理至2015年退休。农机公司于2001年企业改制，现没有经营业务，也没有收入和办公场所。其担任农机公司经理时苗新喜为枣林门市部主任，记不清何时农机公司和苗新喜签订租用合同，当时公司领导班子姬全保、吴付祥和其研究同意并召开职工大会通过和苗新喜签订合同规定租用时间为二十年，租金为二十万元，苗新喜把二十万元租金上交公司财务，枣林门市部的国有土地所有权仍归市农机公司，此事当时上报给市国资局的相关领导同意。枣林门市部上面的砖混平房全部租给苗新喜，当时农机公司无资金投入建设新的房屋，合同约定苗新喜可以拆旧建新。苗新喜租用农机公司原枣林门市部的国有土地建设房屋前农机公司没有经舞钢市土地管理部门和房产管理部门批准。农机公司原枣林门市部租给苗新喜后，农机公司没有向舞钢市人民政府缴纳土地使用权出让金。”舞钢市自然资源和规划局分别于2018年11月30日、2018年12月3日向苗新喜、农机公司送达了（2018）60号《行政处罚事先告知书》和（2018）60号《行政处罚听证告知书》，认定农机公司未经依法批准，擅自将农机公司原枣林门市部的国有土地出租给苗新喜进行房屋建设的行为，违反了1999年1月1日起施行的（经修正于2020年1月1日起实施之前的）《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，告知拟对农机公司和苗新喜作出行政处罚的内容以及农机公司和苗新喜享有的陈述、申辩及要求举行听证的权利。农机公司和苗新喜逾期未进行陈述和申辩，也未要求听证。2018年12月12日，舞钢市自然资源和规划局作出舞国土监决字（2018）第060号《行政处罚决定书》，认定农机公司未经依法批准擅自和农机公司原枣林门市部职工苗新喜签订土地出租协议，将农机公司原枣林门市部1413.4平方米国有划拨土地出租给苗新喜使用，苗新喜在租用的国有土地上占用其中241.3平方米建设砖混结构楼房三层，农机公司和苗新喜的行为违反了1999年1月1日起施行的（经修正于2020年1月1日起实施之前的）《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，已构成非法转让土地行为，根据1999年1月1日起施行的（经修正于2020年1月1日起实施之前的）《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《河南省实施办法》第六十五条、《河南省国土资源厅及其配套法规行政处罚裁量标准》第一条的规定，决定处罚如下：1.没收农机公司违法所得200000元人民币；2.没收苗新喜在农机公司原枣林门市部的国有土地上建设的三层楼房和其他设施；3.对农机公司和苗新喜分别处以60000元人民币罚款，共计罚款120000元人民币。苗新喜不服该行政处罚决定，引起诉讼。本案庭审中，舞钢市自然资源和规划局称苗新喜在行政处罚程序中未向其提交苗新喜与农机公司于2009年5月6日重新签订的《房屋、场地租赁协议书》和于2009年5月8日签订的补充《协议》。苗新喜称在行政处罚案件调查中其向舞钢市自然资源和规划局提交了重新签订的《房屋、场地租赁协议书》，但未提交补充《协议》，而舞钢市自然资源和规划局的行政处罚卷宗中未显示重新签订的《房屋、场地租赁协议书》。原审认为，2019年8月26日修正、2020年1月1日起实施的现行有效的《中华人民共和国土地管理法》第七十四条（1999年1月1日起施行的、经修正于2020年1月1日起实施之前的《中华人民共和国土地管理法》第七十三条）规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定：“对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。”本案，舞钢市自然资和规划局认定农机公司未经依法批准擅自和苗新喜签订土地出租协议，将农机公司原枣林门市部国有划拨土地出租给苗新喜使用，苗新喜在租用的土地上建设砖混结构楼房三层，据此认定农机公司和苗新喜的行为构成非法转让土地行为，并以此依据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第七十三条等规定对农机公司和苗新喜作出行政处罚，而本案中舞钢市自然资源和规划局提供的证据尚不足以证明农机公司和苗新喜的行为构成非法转让土地行为。舞钢市自然资和规划局以“本案涉案土地属于国有划拨用地，未经批准不得转让、出租、抵押”、“苗新喜在涉案土地上已经私自建成永久性地面建筑及附属物”等为由辩称苗新喜和农机公司的行为构成非法转让土地行为，缺乏充分依据。因此，舞钢市自然资源和规划局作出的舞国土监决字（2018）第060号《行政处罚决定书》主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，原审法院判决：撤销原舞钢市国土资源局于2018年12月12日作出的舞国土监决字（2018）第060号《行政处罚决定书》。一审案件受理费50元，由舞钢市自然资源和规划局负担。上诉人舞钢市自然资源和规划局上诉称，一、本案案涉土地确属国有划拨用地,未经批准不得转让、出租、抵押。本案涉及的农机公司原属国有企业，划拨土地使用权没有使用期限的限制，使用者可以无限期使用。出让土地使用权则有最高土地使用年限的规定，而该宗土地属于无限期使用的土地，非经法定程序不得转让、出租、抵押。二、本案应当认定为违法转让土地行为。虽然双方签订了所谓的租赁协议，但是该协议显然是以合法形式掩盖非法目的，协议约定租赁期限超出了法定最长租赁期限，如此长的期限足以使苗新喜对该土地产生实际的控制和占有，而且经过实地勘测，在该土地上已经建成永久性地面建筑及附属物。根据我国《划拨土地使用权管理暂行办法》第二十一条的规定，土地使用权出租后，承租人不得新建永久性建筑物、构筑物，需要建造临时性建筑物、构筑物的，必须征得出租人同意，并按照有关法律、法规的规定办理审批手续。况且，虽然双方没有签订转让协议，但是实际上苗新喜已经完全控制了该土地，如果仅仅以书面合同的字面意思表示认定为租赁，与实际情况不符，应当认定为违法转让行为。请求：一、判令撤销原审判决，并改判驳回苗新喜的诉讼请求；二、本案诉讼费用由苗新喜负担。被上诉人苗新喜辩称，一、农机公司枣林门市部对涉案的土地依法享有土地使用权，作为经营性的国有公司，法律并没有禁止其房屋及土地的出租。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日发布实施）第二十八条至二十九条明确写明：土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上的建筑物、其他附着物租赁给承租人用，由承租人支付租金的行为，出租人与承租人应签订租赁合同。该条例第四十五条对出租的条件进行明确约定。在舞钢市自然资源和规划局对张运成的询问笔录中张运成明确说明：当时公司领导班子研究同意并召开职工大会通过，当时上报给原舞钢市国资局的张海宇、张丰军局长同意。2011年9月30日，舞钢市国有资产监督管理办公室发出通知明确写明：依据合同法等相关法律规定，买卖不破租赁，与农机公司签订的租赁合同仍有效，继续履行至合同约定之日终止。该房屋、土地出租时报舞钢市国资局，事后又经舞钢市国有资产监督管理办公室进一步确认并维护其效力。二、舞钢市自然资源和规划局把租赁协议认定为违法转让土地行为，没有法律依据且认定事实的证据错误，事实不清。舞国土监决字（2018)第060号《行政处罚决定书》依据1999年施行的《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款及第七十三条的规定，苗新喜使用农机公司的土地及房屋是有租赁合同依据的，租赁合同不违背相关法律，不存在“非法侵占、买卖土地”的情形。苗新喜租赁农机公司房屋及场地的行为是否属于《中华人民共和国土地管理法》规定的“其他形式非法转让土地”行为，要由《中华人民共和国土地管理法》的通过部门“全国人大常委会”进行解释，或者授权其他部门解释，但至今舞钢市自然资源和规划局没能提供有法律授权的机关对“其他形式非法转让土地”的具体情形进行的具有法律效力的解释。舞钢市自然资源和规划局在答辩中提出国土资源部印发的《查处土地违法行为立案标准》规定了六类“非法转让土地行为，”但此规定属部门规章，国土资源部无权对《中华人民共和国土地管理法》进行解释，舞钢市自然资源和规划局也无权依据此部门规章进行处罚。三、舞钢市自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》依据的关键证据错误，事实不清。舞钢市自然资源和规划局依据苗新喜与农机公司在2009年5月6日签订的《房屋场地租赁协议书》认定苗新喜与农机公司“非法转让土地行为”，但签订此协议后，当天又签订《房屋、场地租赁协议书》将租赁期限变更为“二十年”，2009年5月8日又签订一个“补充协议”，对有关权利义务进行了约定，舞钢市自然资源和规划局依据的这份“租赁协议”，已经作废，仅有复印件，不能作为认定事实的关键证据。当时苗新喜已提供了新的租赁协议，但舞钢市自然资源和规划局的卷宗没这份协议，舞钢市自然资源和规划局的执法人员严重违法。关于苗新喜建“永久性建筑物、构筑物”的合法性问题，当时由于舞钢市枣林镇打造“中州名镇”的需要，政府要求临街房必须建三层，“枣林镇村镇规划所”对建设项目的建设标准提出明确要求，经过“舞钢市发展和改革委员会”及“舞钢市住房和城乡建设局”批准，依法建设，但农机公司枣林门市部没有建设资金，由苗新喜先垫资，双方约定了权利义务，房屋的所有权归农机公司，苗新喜仅有使用权。四、关于苗新喜与农机公司签订的《房屋、场地租赁协议书》的效力问题。农机公司作为国有公司有权出租房屋、场地，苗新喜有权租赁，双方主体适格。当时枣林门市部召开职工代表会和全体职工会，64人投票，57人同意，决定房屋及部分场地租期20年，租金20万，将门市部对外出租，出租过程公开、公平，并依法报国资部门批准。所以这种土地、房屋使用权的出租方式，不应认定为“违法转让行为”，苗新喜的行为不具有可处罚性，其民事行为的法律效力应得到维护。请求驳回上诉，维持原判。本院查明的事实与原审判决查明的事实相一致。本院认为，人民法院审理行政案件时，对行政行为的证据是否充分,适用法律、法规是否正确,是否符合法定程序等方面进行合法性审查。本案，舞钢市自然资源和规划局依据苗新喜与农机公司在2009年5月6日签订的《房屋场地租赁协议书》作出舞国土监决字（2018）第060号《行政处罚决定书》，上述《房屋场地租赁协议书》签订的当天苗新喜与农机公司是否又签订一份《房屋、场地租赁协议书》及2009年5月8日苗新喜与农机公司是否又签订一份《协议》，舞国土监决字（2018）第060号《行政处罚决定书》对此未予查明，属事实不清。故舞钢市自然资源和规划局作出的舞国土监决字（2018）第060号《行政处罚决定书》，依法应予撤销。舞钢市自然资源和规划局的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决结果正确，应予维持。舞钢市自然资源和规划局可在查清事实后，依法重新作出处罚决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由舞钢市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  李新保审判员  宋忠海审判员  李占永二〇二〇年九月二十日法官助理曲彤彤书记员尹亚男附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。