湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)湘07行终142号 上诉人(原审原告)张思政，男，1977年4月13日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 被上诉人(原审被告)汉寿县人民政府辰阳街道办事处，住所地湖南省汉寿县辰阳街道辰阳北路。 法定代表人梅阳，主任。 委托代理人童成强，该街道办工作人员，代理权限为特别授权代理。 上诉人张思政因与被上诉人汉寿县人民政府辰阳街道办事处(以下简称辰阳街道办)房屋拆除补偿协议一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院(2020)湘0703行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：2018年10月10日，辰阳街道办与张思政签订《汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”房屋拆除奖补协议》(以下简称《奖补协议》)，约定：拆除张思政所有的座落于汉寿县辰阳街道席家咀社区166.6平方米的主体房屋、63平方米的偏房、6米的围墙、49.8平方米的水泥坪；拆除的奖补项目及金额为主体房屋80528.32元、其他附属物奖补金额3028元、搬迁费2000元、提前签约奖4027元、提前腾空倒房奖2416元，共计92000元。 原审判决认定：涉案房屋系案外人戴道宏于1993年修建，位于汉寿县辰阳街道席家咀社区(蓄洪垸内)，建房时的地名为汉寿县围堤湖乡大杨中心村，该地名现称为汉寿县辰阳街道席家咀社区。1993年9月21日，原汉寿县国土管理局为戴道红颁发了汉国用(93)字第01276号《国有土地使用证》，证载土地使用者为“代道红”。1999年左右，因围堤湖属于国家蓄滞洪区，需要将该区域内的村民进行移民搬迁，并拆除该区域内的房屋，戴道宏所修建的上述涉案房屋在该区域范围内。2000年4月26日，汉寿县人民政府办公室出台汉政[2000]54号文件，申请调整1999年移民搬迁计划为3057户。2000年9月28日，湖南省平垸行洪移民建镇工作领导小组办公室下发湘平建办字[2000]第1号文件，下达常德市1999年度平垸行洪移民建镇实施计划通知，确定平垸行洪移民建镇实施计划，其中汉寿县需搬迁的垸内户数为3057户。在进行移民搬迁时，汉寿县人民政府及相关职能部门对戴道宏的上述房屋依据政策进行了补偿，并在辰阳街道同庆路218号另行划拨宅基地对该户进行集中安置。因当时汉寿县人民政府未及时拆除该涉案房屋，戴道宏于2010年将涉案房屋出售给张思政，房屋的房产证原件现由张思政持有。张思政与辰阳街道办签订《奖补协议》后，领取了该《奖补协议》中约定的款项，涉案房屋现已被拆除。 2018年10月16日，张思政委托湖南公立价格评估咨询有限公司对涉案房屋进行评估，公立评估公司以公开市场价值为标准，评估涉案房屋及附属设施价格为410596元。张思政认为辰阳街道办与其签订的《奖补协议》侵犯了其合法权益，遂诉至原审法院，请求：1、确认辰阳街道办与其签订的《奖补协议》无效；2、辰阳街道办赔偿其经济损失318596元；3、辰阳街道办支付其鉴定费、聘请的律师费、差旅费等5000元。 原审另查明，涉案《奖补协议》签订前，汉寿县蔬菜产业园打非拆违指挥部于2018年9月17日发布《关于汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”的通告》(以下简称《打非拆违通告》)，载明：打非拆违的范围为以围堤湖蓄洪垸汉仓路为中轴向两厢各延伸500米，南从大阳堤起，北至抗旱渠道止，此范围内的非法违规建筑一律拆除；打非拆违期限是2018年9月17日起至2018年10月15日止，此期间对自行拆除非法违规建筑的户主予以奖补，逾期不拆者将依法处置。 原审再查明，本案涉及的“戴道宏”与“代道红”系同一人。 原审法院认为，辰阳街道办与张思政签订的涉案《奖补协议》合法、有效。一方面，根据《湖南省人民政府关于进一步做好平垸行洪退田还湖移民建镇工作的通知》第一条第四项的规定，各级人民政府应加强堤垸平退后的管理，杜绝移民返迁，防止外地盲流和不法分子潜居。辰阳街道办为了实现对其辖区内堤垸平退后的管理，清除行洪障碍，保证洪道畅通，有权与该区域内的居住人签订搬迁奖励补偿协议，该协议具有行政法上的权利义务内容，属于行政协议。因涉案房屋位于国家蓄滞洪区内，1999年左右，汉寿县人民政府根据平垸行洪、移民建镇的上级文件精神，对涉案房屋的原所有人戴道宏进行了移民安置补偿，移民安置补偿后戴道宏随即丧失了涉案房屋的所有权，汉寿县人民政府及其职能部门即有权拆除涉案房屋。虽然汉寿县人民政府及其职能部门未能及时拆除涉案房屋有不当之处，但张思政本身作为蓄洪区内的居民，应当知道该区域内的房屋是不能进行买卖及居住的，其自身过错责任更为明显。辰阳街道办考虑张思政买受涉案房屋的实际情况，经双方协商参照农村集体土地征收的标准达成《奖补协议》并拆除涉案房屋，并未违反法律、行政法规的禁止性规定。张思政称其签订《奖补协议》时受到胁迫，但其无证据证明。因此，从《奖补协议》签订的主体、内容、目的来看，该《奖补协议》无明显不当。另一方面，根据签订《奖补协议》时生效的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条规定，国家征收土地是指建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，经审批后依法启动土地征收程序。本案中，涉案房屋占用范围内的土地未办理农用地转用审批手续，汉寿县人民政府及相关职能部门亦未实施土地征收行为。因此，辰阳街道办与张思政签订的《奖补协议》不是土地征收补偿协议，而是辰阳街道办为进一步加强对蓄洪区管理，处理平垸行洪、移民建镇引发的遗留问题与蓄洪区内的实际居住人达成的《奖补协议》。辰阳街道办无需根据《土地管理法》规定的征收程序、征收标准对涉案房屋实施征收。 综上所述，辰阳街道办与张思政签订的《奖补协议》合法、有效，不存在无效情形，张思政的诉讼请求和理由无事实、法律依据。原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，向张思政释明其可以依法变更诉讼请求，其拒绝变更。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回张思政的诉讼请求。 上诉人张思政诉称：一、涉案房屋属于其合法所有，不属于非法违章建筑。因为涉案房屋是其从案外人戴道红处以当时的市场价购买，并持有相应的产权证，且购买时，其并不知道涉案房屋属于“应拆而未拆”，政府及相关部门在长达八年的时间里也未发布任何公告或通知。二、其与辰阳街道办签订的《奖补协议》无效。因为该《奖补协议》实质为拆迁协议，征地拆迁工作的法律主体应当是国土资源部门，而不是辰阳街道办，故辰阳街道办无权与其签订《奖补协议》，更无权在未履行任何法定程序的情况下强行拆除其房屋。综上，张思政请求：1、依法撤销常德市鼎城区人民法院作出的(2020)湘0703行初8号行政判决；2、依法确认其与辰阳街道办签订的《奖补协议》无效；3、依法判决辰阳街道办赔偿其经济损失318596元；4、依法判决辰阳街道办支付其鉴定费、律师费、差旅费等5000元；5、依法判决本案的诉讼费用由辰阳街道办负担。 被上诉人辰阳街道办辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、张思政以辰阳街道办无拆迁法律资格为由，确认《奖补协议》无效是对客观事实的认识错误和对拆迁相关法律政策的理解错误。综上，请求法院依法驳回上诉，维持原判。 当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。 本院对原审查明的事实予以确认。 本院经阅卷及调查、询问当事人后，二审另查明，1999年左右，在进行移民搬迁时，汉寿县人民政府及相关职能部门对戴道宏户补偿了移民安置费10000元，并在辰阳街道同庆路218号另行划拨宅基地对该户进行集中安置，戴道宏在新宅已修建了房屋。且据戴道宏陈述，当时进行移民安置并修建新房后，应当搬离并拆除涉案房屋，但当时政府并未及时拆除该涉案房屋。2009年左右，戴道宏将涉案房屋以10000元出卖给张思政的姐夫陈志兵。据张思政的妻子许后艳陈述，涉案房屋是该户于2015年左右以5万元左右的价格从张思政的姐夫陈志兵处购买的，张思政购买涉案房屋后居住至涉案房屋被拆除。 二审再查明，1999年左右，张思政户籍在汉寿县围堤湖乡仓儿总村，亦属于国家蓄滞洪区，需要进行移民搬迁。当时在进行移民搬迁时，汉寿县人民政府及其职能部门在辰阳街道富民巷62号为张思政划拨了宅基地，后来张思政将该宅基地出卖给他人。 本院认为，本案的主要争议焦点为辰阳街道办与张思政签订的《奖补协议》是否合法、有效。 一、辰阳街道办与张思政签订的《奖补协议》合法、有效。根据《湖南省人民政府关于进一步做好平垸行洪退田还湖移民建镇工作的通知》第一条第四项的规定，各级人民政府应加强堤垸平退后的管理，杜绝移民返迁，防止外地盲流和不法分子潜居。辰阳街道办为了实现对其辖区内堤垸平退后的管理，清除行洪障碍，保证洪道畅通，有权与该区域内的居住人签订搬迁奖励补偿协议，该协议具有行政法上的权利义务内容，属于行政协议。因涉案房屋位于国家蓄滞洪区内，1999年左右，汉寿县人民政府根据平垸行洪、移民建镇的上级文件精神，对涉案房屋的原所有人戴道红进行了移民安置补偿，移民安置补偿后戴道红随即丧失了涉案房屋的所有权，汉寿县人民政府及其职能部门即有权拆除涉案房屋。虽然汉寿县人民政府及其职能部门未能及时拆除涉案房屋有不当之处，但张思政本身作为蓄洪区内的居民，应当知道该区域内的房屋是不能进行买卖及居住的，其自身过错责任更为明显。辰阳街道办考虑张思政买受涉案房屋并居住多年的实际情况，经双方协商参照农村集体土地征收的标准达成《奖补协议》并拆除涉案房屋，并未违反法律、行政法规的禁止性规定。张思政称其签订《奖补协议》时受到胁迫，但其无证据证明。因此，从《奖补协议》签订的主体、内容、目的来看，该《奖补协议》无明显不当。 二、根据签订《奖补协议》时生效的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条规定，国家征收土地是指建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，经审批后依法启动土地征收程序。本案中，涉案房屋占用范围内的土地未办理农用地转用审批手续，汉寿县人民政府及相关职能部门亦未实施土地征收行为。因此，辰阳街道办与张思政签订的《奖补协议》不是土地征收补偿协议，而是辰阳街道办为进一步加强对蓄洪区管理，处理平垸行洪、移民建镇引发的遗留问题与蓄洪区内的实际居住人达成的《奖补协议》。原审法院认为不需要根据《土地管理法》规定的征收程序、征收标准对涉案房屋实施征收，并无不当。 三、根据签订《奖补协议》时生效的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。本案中，张思政原属于汉寿县围堤湖乡仓儿总村村民，因其在该村的宅基地属于蓄滞洪区，1999年左右，汉寿县人民政府在实施平垸行洪、移民建镇时，已为张思政重新划拔了宅基地，但张思政将该宅基地出卖给他人。因此，张思政作为农村村民，出卖宅基地后再次申请宅基地应不予支持。 综上所述，辰阳街道办与张思政签订的《奖补协议》合法、有效。张思政的诉讼请求和理由无事实、法律根据，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费各50元，共100元，均由上诉人张思政负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王继春 审 判 员 唐招军 审 判 员 刘应典 二〇二〇年九月一日 法官助理 管宏明 书 记 员 王梦璇 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。