广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤14行终65号上诉人（原审原告）：李沁欢，女，汉族，1958年4月16日出生，住广东省梅州市梅县*******坝尾。委托代理人：陈梅芳，女，汉族，1979年6月12日出生，住广东省深圳市龙岗区*************，系李沁欢的女儿。委托代理人：张新，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：梅州市自然资源局梅县分局，地址：广东省梅州市梅县*************。法定代表人：凌宏志，局长。委托代理人：郑学敏，广东义致律师事务所律师。委托代理人：曾冠，梅州市自然资源局梅县分局工作人员。原审第三人：梅州翼天置业有限公司。地址：广东省梅州市梅县*******委会一楼1号。法定代表人：王磊。上诉人李沁欢因诉被上诉人梅州市自然资源局梅县分局及原审第三人梅州翼天置业有限公司出让PM-B19011（C地块）、PM-B19013（E地块）、PM-B19016（H地块）、PM-B19017（J地块）四宗地的行为违法及确认编号为441421-2019-000011、441421-2019-000012、441421-2019-000006、441421-2019-000008的《国有建设用地使用权出让合同》无效纠纷一案，不服兴宁市人民法院（2020）粤1481行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，原告李沁欢所有的位于梅州市梅县***镇红光村坝尾房屋(框架、砖混结构一层，总建筑面积94.9453平方米，建筑占地面积102.6973平方米）及三块承包地合计1.34亩（893.33平方米）在粤府土审（01）〔2018〕215号《广东省人民政府关于梅州市梅县区2018年度第九批次城镇建设用地的批复》及梅县区府公〔2018〕37号《梅州市梅县区人民政府征收土地公告》确定的征收土地红线范围内。2018年12月31日，征地实施单位梅县***镇人民政府对原告房屋、土地（青苗、地上附着物）等进行清点、丈量，后经评估并按梅县区府公〔2019〕3号《关于梅州市梅县区2018年度第九批次城镇建设用地征收土地补偿安置实施方案的公告》规定的标准核算补偿。梅县***镇人民政府已经将原告涉案土地的征收补偿款划入梅州市梅县*******委会账户，并通知原告领取补偿款。因原告李沁欢一直未与征收单位达成征收补偿协议，且拒绝领取征地补偿款和交地，梅州市梅县区人民政府遂于2019年9月10日作出《梅州市梅县区人民政府房屋征收补偿决定书》，决定对原告使用的座落于梅县***********民小组的房屋实施征收，并将涉案房屋补偿款提存至广东省梅州市梅县公证处。原告对该征收补偿决定书不服，在法定期限内向梅州市中级人民法院提起行政诉讼，现该案仍在审理中。2019年4月8日，梅州市********对梅州市梅县***镇四宗地合计257697平方米（包括原告承包使用的涉案土地）进行国有建设用地使用权拍卖出让，第三人母公司梅州鼎盛翼天文旅产业投资有限公司通过竞拍取得该土地使用权。2019年4月17日，第三人梅州翼天置业有限公司与原梅州市梅县区国土资源局订立了合同编号为441421-2019-000006（PM-B19011、C地块、面积64909平方米）、441421-2019-000008（PM-B19013、E地块、面积69726平方米）、441421-2019-000011(PM-B19016、H地块、面积58724平方米)、441421-2019-000012（PM-B19017、J地块、面积64338平方米）的《国有建设用地使用权出让合同》，合同签订后，第三人全额缴纳了土地出让金并领取了C地块、E地块、J地块的不动产权证。原告认为被告出让土地的行为侵犯了其合法权益，遂向本院提起行政诉讼，要求判如诉请。庭审中，原告变更其第二项诉讼请求为：确认合同编号为441421-2019-000006、441421-2019-000008、441421-2019-000011、441421-2019-000012的《国有建设用地使用权出让合同》无效。另查明，根据被告于2019年10月18日对原告作出的《关于信息公开的补充答复》可知，原告被征收房屋所在土地位于PM-B19017（J地块）宗地，三块家庭承包土地分别位于PM-B19011（C地块）、PM-B19016（H地块）、PM-B19013（E地块）宗地。庭审中，被告向本院提交中止审理申请书，申请中止本案诉讼，本院经审理认为原告申请中止审理的事由不符合《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条关于中止诉讼情形的规定，口头裁定不予准许其中止审理的申请。原审法院经审理认为，被告作为梅州市梅县区土地管理的行政主管部门，依照《中华人民共和国土地管理法》规定享有对本行政区域内国有土地进行出让的管理职能，是本案的适格被告。本案争议焦点之一是：原告李沁欢是否具有诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，涉案土地出让涉及原告名下1.34亩土地承包经营权及原告座落于梅县***********民小组房屋所在土地的使用权，可见原告李沁欢与该行政行为有利害关系，是本案的适格原告。故对被告认为原告并非《国有建设用地使用权出让合同》的合同相对人，不具备主体资格的主张不予支持。本案争议焦点之二是：关于被告梅州市自然资源局梅县分局出让土地行为是否合法的问题。根据《闲置土地处置办法》第二十一条：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”的规定，国土资源主管部门出让的土地应符合净地的标准。本案中，原告李沁欢在涉案房屋及土地征收过程中，一直未与征收单位达成征收补偿协议，拒绝领取征地补偿款和交地，而被告出让涉案土地在前，征收补偿款划入原告所在村委会账户及房屋征收补偿决定书作出在后，且原告对案涉房屋的征收补偿决定不服已向梅州市中级人民法院提起诉讼，该案仍在审理中。由此可以认定，被告在征收单位对原告的安置补偿尚未落实到位的情况下，出让的土地不符合净地标准。在相关部门未就房屋征收、土地征用等事项与原告李沁欢达成协议或依法办理强制征收、征用手续的情况下，被告直接通过挂牌拍卖方式出让含原告涉案土地及承包土地在内的国有建设用地使用权给第三人，违反了上述法律的规定，应当确认违法。本案争议焦点之三是：关于被告梅州市自然资源局梅县分局与第三人梅州翼天置业有限公司签订的合同编号为441421-2019-000006、441421-2019-000008、441421-2019-000011、441421-2019-000012的《国有建设用地使用权出让合同》是否无效的问题。行政合同属于行政行为的一种，对行政合同效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，但行政合同又区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政合同效力的判断也可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，被告通过公开挂牌拍卖方式出让涉案国有建设用地使用权，而第三人竞得该国有建设用地使用权，此况下其双方签订涉案《国有建设用地使用权出让合同》，并不存在上述法律规定的无行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案所涉《国有建设用地使用权出让合同》的签订系第三人真实意思表示，且该合同内容不违反法律、行政法规的强制性规定。因此，被告与第三人签订的涉案《国有建设用地使用权出让合同》不存在无效的法定情形，原告诉请确认该《国有建设用地使用权出让合同》无效不符合上述法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”本案中，虽被告梅州市自然资源局梅县分局作出的涉案土地出让行政行为不具有合法性，但第三人梅州翼天置业有限公司已经通过竞买方式取得了相应的土地使用权属，并已经交纳了全部相关费用且取得了不动产权证书，其合法权益应予以保护；另外，该土地出让行政行为涉及梅县***镇文化旅游特色小镇项目，关系到居民居住环境和梅县区整体城市面貌的改善；特别是被告与第三人签订的涉案《国有建设用地使用权出让合同》涉及土地面积达257697平方米，而原告土地仅占996.0273平方米，原告使用土地所占比例较小，在此况下确认案涉《国有建设用地使用权出让合同》无效会给梅州市梅县区城市整体规划建设带来严重影响，也会对社会公共利益造成损害。故被告土地出让行为虽然违法，但涉案《国有建设用地使用权出让合同》并不属于无效的情形，基于社会公共利益考虑，该合同的法律效力仍应保留。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，判决：一、确认被告梅州市自然资源局梅县分局出让PM-B19011（C地块）、PM-B19013（E地块）、PM-B19016（H地块）、PM-B19017（J地块）四宗地国有建设用地使用权给第三人梅州翼天置业有限公司的行政行为违法。二、驳回原告李沁欢的其他诉讼请求。本案受理费人民币50元，由被告梅州市自然资源局梅县分局负担。上诉人李沁欢不服原审判决，向本院提起上诉称：案涉《国有建设用地使用权出让合同》属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形之一，且根据最高法院出台的指导案例及《闲置土地处置办法》的强制性规定，涉案合同违反法律规定，应当确认无效。案涉征收项目并非基于公共利益，而是商业项目开发。原审判决认定事实不清，适用法律、法规错误，请求撤销兴宁市人民法院（2020）粤1481行初1号行政判决第二项，改判确认涉案《国有建设用地使用权出让合同》无效，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人梅州市自然资源局梅县分局二审答辩称，上诉人的上诉请求没有事实和法律根据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。原审第三人梅州翼天置业有限公司二审未提交书面意见。本院二审查明事实与原审基本一致，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点是涉案四份《国有建设用地使用权出让合同》是否应确认无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，被上诉人梅州市自然资源局梅县分局依法享有对本行政区域内国有土地进行出让及签订出让合同的的行政管理职能，其主体资格适格、法律依据充分，并不存在上述法律规定的无行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，同时亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。上诉人李沁欢诉请判决确认涉案四份《国有建设用地使用权出让合同》无效，缺乏充分的事实根据和法律依据。但在征收单位及相关部门未就房屋征收、土地征用等事项与上诉人李沁欢达成协议、安置补偿尚未落实到位或依法实施强制征收、征用手续的情况下，被上诉人梅州市自然资源局梅县分局直接通过挂牌拍卖方式出让含上诉人涉案房屋所涉土地及承包土地在内的国有建设用地使用权给第三人，该出让土地不符合净地的标准，违反了《闲置土地处置办法》第二十一条的相关要求，应当确认其出让编号PM-B19011（C地块）、PM-B19013（E地块）、PM-B19016（H地块）、PM-B19017（J地块）四宗地的国有建设用地使用权给第三人梅州翼天置业有限公司的行政行为违法。本案土地、房屋的征收是当地政府为了建设丙村镇文化旅游特色小镇项目的需要。地方人民政府因城市建设需要作出的集体土地和房屋征收行为，只要符合当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，亦有利于促进当地国民经济和社会发展的，应当认定为符合公共利益的目的。因此，上诉人李沁欢认为案涉征收项目并非基于公共利益的主张不能成立。综上所述，原审法院在查明事实的基础上，作出的判决正确，依法应予维持。上诉人李沁欢的上诉请求和理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李沁欢负担。本判决为终审判决。审 判 长 伍利玲审 判 员 梁小艾审 判 员 贺 璐二〇二〇年九月一日法官助理 曾伟芳书 记 员 叶 薇