河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终415号上诉人（原审原告）河南开源房地产开发有限责任公司，住所地漯河市源汇区五一路南段。法定代表人张文军，总经理。委托代理人韩青山，该公司法务专员。被上诉人（原审被告）漯河市自然资源和规划局，住所地漯河市郾城区淞江路616号。法定代表人王喜成，局长。委托代理人孟祥伟，该单位工作人员。委托代理人卢延祥，河南恩达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）河南省自然资源厅，住所地河南省郑州市金水东路18号。负责人刘金山，党组书记、副厅长。委托代理人吕文，该单位工作人员。委托代理人张梦梦，河南大正律师事务所律师。上诉人河南开源房地产开发有限责任公司因诉被上诉人漯河市自然资源和规划局、河南省自然资源厅行政处罚及复议决定一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2019年4月1日，被告漯河市自然资源和规划局对原告公司未经批准擅自与漯河市源汇区干河陈乡姬崔村村民委员会签订土地转让协议、非法转让土地的行为进行立案调查；2019年4月2日，该局对原告公司的委托代理人杨俊丽（河南开源实业集团发展有限责任公司营运中心经理）进行询问并制作询问笔录；同日，该局对案外人漯河市源汇区干河陈乡姬崔村的原党支部书记安新年进行询问并制作询问笔录。经过前期的调查取证，2019年5月27日，该案的办案人员对原告公司及案外人干河陈乡姬崔村村委会的违法行为分别作出《土地违法案件调查报告》；2019年5月28日，该局召开案件会审会议并形成《违法案件会审记录》。2019年5月28日，该案的承办人员作出《违法案件处理决定呈批表》，就该案的主要违法事实及定性出具处理意见并呈该局负责人签字。2019年5月30日，漯河市自然资源和规划局分别对原告公司及涉案的姬崔村村委会作出漯自然监源告［2019］32、37号《行政处罚告知书》，向其告知行政处罚内容并告知其陈述和申辩的权利，该《行政处罚告知书》分别于2019年6月10日、6月27日送达各方。2019年7月3日，该局向原告公司作出漯自然监听源告［2019］053号《行政处罚听证告知书》并于2019年7月16日送达；2019年7月17日，原告公司向被告漯河市自然资源和规划局申请听证，2019年9月2日，该局向原告公司作出漯自然源听［2019］005号《行政处罚听证通知书》，告知其听证的权利并于次日送达原告公司；2019年9月16日，该局举行公开听证会并制作行政处罚听证笔录，原告公司的委托代理人臧宇鑫到场参与听证并在听证笔录上签字；2019年10月9日，该局根据听证会的情况形成《听证纪要》，相关人员在《听证纪要》上签字。2019年10月11日，该局向原告公司作出漯自然监源罚［2019］060号《行政处罚决定书》，该行政处罚决定书以原告未经批准擅自于2011年4月9日与案外人漯河市源汇区干河陈乡姬崔村村民委员会签订协议书，后未经批准擅自以480万元的价款转让位于漯河市源汇区干河陈乡金江路北的13321平方米的涉案土地违法为由，依法对原告公司作出以非法所得50%（计240万元）的罚款。2019年10月14日，该局向原告送达。2019年12月9日，原告向被告河南省自然资源厅申请行政复议。2019年12月12日，被告河南省自然资源厅收到原告的复议申请书且制作收文处理单，2019年12月15日，该厅向原告作出［2019］95号《补正行政复议申请通知书》，告知其需要在十日内补证相关材料。2019年12月27日，该厅向被告漯河市自然资源和规划局作出豫自然资复［2019］95号《行政复议答复通知书》并于2019年12月31日送达。2020年1月8日，漯河市自然资源和规划局向被告河南省自然资源厅提交《行政复议答复书》及其他相关材料；2020年2月14日，河南省自然资源厅作出豫自然资复［2019］95号《行政复议中止审理通知书》，2020年2月16日，该厅向原告公司送达该中止通知书；2020年4月13日，该厅作出豫自然资复［2019］95号《行政复议恢复审理通知书》。2020年4月13日，被告河南省自然资源厅作出豫自然资复［2019］95号《行政复议决定书》，该复议决定书对漯自然监源罚［2019］060号《行政处罚决定书》予以维持。另在复议决定书中指出漯河市自然资源和规划局存在超期作出行政处罚决定的问题，违反了《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定，程序存在瑕疵。2020年4月16日，原告公司及被告漯河市自然资源和规划局收到该复议决定书。2020年5月19日，原告诉至本院。另查明，2019年11月12日，被告漯河市自然资源和规划局作出豫自然监源移［2019］003号《涉嫌犯罪案件移送书》，将本案移送至漯河市公安局处理。2019年12月16日，漯河市公安局法制室签收。又查明，1999年6月1日，原告河南开源房地产开发有限责任公司注册成立，住所地为漯河市源汇区五一路南段，法定代表人为张文军；注册资本50,010,000元。类型为有限责任公司（非自然人投资或控股的法人独资），营业期限为长期，统一社会信用代码为91411100721810134F；经营范围为房地产开发经营、房地产中介服务、物业服务、房屋租赁，建材销售。再查明，2010年12月24日，漯河市源汇区发展和改革委员会就原告公司的开发项目作出漯发改［2010］148号《关于核准开源房地产公司保障性住房小区住宅项目的通知》，主要内容为，该项目选址于漯河市源汇区干河陈乡姬崔村金江西路北侧、北临市电厂，占地面积为21亩；并要求原告公司尽快办理相关手续进行保障性住房小区住宅项目开发。2011年4月9日，原告与漯河市源汇区干河陈乡姬崔村村民委员会签订《协议书》一份，协议约定，姬崔村村民委员会将位于漯河市源汇区金江路以北、漯河电厂以南、银基超市以西、原新生路以东面积为20亩的土地以480万元的价格转让给原告公司，用途为开发建设保障性住房小区。2011年4月9日，漯河市源汇区干河陈乡姬崔村村民委员会出具收条一份，载明：今收到开源集团公司的征地补偿款480万元。因涉案土地之前是由漯河市热电厂租赁使用，后因租赁合同纠纷及存在附属物清偿问题，姬崔村村委会一直未将该涉案土地向原告公司交付，原告公司并未对涉案项目进行实际开发。2019年10月11日，被告漯河市自然资源和规划局就本案的非法转让问题对漯河市源汇区干河陈乡姬崔村村民委员会作出漯自然监源罚［2019］055号行政处罚决定书，对其与原告公司的上述非法转让行为作出如下行政处罚：1、没收其非法转让土地的违法所得480万元；2、对其处按非法所得50%处罚240万元。继续查明，2019年1月24日，漯河市人民政府进行机构改革，漯河市国土资源局划入漯河市自然资源和规划局，相关职责也同时进行调整。原审法院认为:根据《国土资源行政处罚办法》第五、六条的规定，被告漯河市自然资源和规划局对本案原告公司的违法行为具有处理并实施行政处罚的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”本案中，原告公司与案外人漯河市源汇区干河陈乡姬崔村村民委员会于2011年4月9日未经国土部门的批准擅自签订协议书，并约定该村委会以480万元的价款将其村涉案的13321平方米土地转让给原告公司，且开源集团后于2011年4月9日将480万元作为征地补偿款已支付给漯河市源汇区干河陈乡姬崔村村民委员会；双方之间买卖土地的行为客观上已构成非法转让土地。故被告漯河市自然资源和规划局认定原告公司非法转让土地的事实成立。原告公司当庭提出漯河市源汇区发展和改革委员会于2020年12月24日曾为其公司建设保障性住房小区住宅项目作出漯发改［2010］148号文件并称其与姬崔村村民委员会就涉案地块签订土地《协议书》是其总公司开源集团按照漯河市政府的部署履行投资建设主体责任的行为，被告不应当对该行为进行行政处罚。针对其上述观点，本院认为，涉案地块系漯河市源汇区干河陈乡姬崔村的集体土地，原告公司作为开发商对涉案土地进行征收，土地征收的主体应当是县级人民政府或其委托的相关部门，故漯河市源汇区干河陈乡姬崔村村委会无权以征收的形式将该村的集体土地转让给原告公司；同时，原告公司明知其欲在涉案土地进行开发建设保障性住房，属改变土地性质及用途，根据上述法律规定，原告应当到当地国土部门依法办理土地变更登记及相关审批手续，而原告公司始终并未办理相关变更手续。因此，被告漯河市自然资源和规划局认定其违法转让土地的事实清楚、证据充分；对原告公司的上述说法，于法无据，法院不予采纳。关于本案的处罚程序问题。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定；案情复杂，不能在规定的期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”本案经庭审查明，被告漯河市自然资源和规划局自2018年11月19日立案至2019年10月22日作出漯自然监源罚［2019］051号行政处罚决定书，已明显超过法定的处罚期限，且该局也未履行延期手续；因此，本案被告漯河市自然资源和规划局作出的处罚程序违法。关于本案的处罚幅度问题。《土地管理法》第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《土地管理法实施条例》第三十八条规定：“依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的50%以下。”《河南省国土资源厅关于印发行政处罚裁量标准和内部制约制度》中关于对违反《土地管理法》第七十三条、《土地管理法实施条例》第三十八条的规定情形也针对不同程度的违法行为进行具体规定，如果非法所得在50万元以上的，属特别严重的违法行为，罚款额为非法所得的50%。本案中，根据原告公司与案外人漯河市源汇区干河陈乡姬崔村村民委员会签订《协议书》的约定内容可知，本案涉案的违法转让土地面积为13321平方米，违法所得为480万元，根据上述规定，该土地转让行为属面积较大、情节特别严重的情形。行政处罚应当具有合理性和正当性，被告漯河市自然资源和规划局为了达到对违法者的教育、惩戒的目的，可以决定给予其罚款的处罚，无论何种处罚均属行政机关自由裁量权。根据庭审查明，本案原告虽支付了土地转让款，但实际上并未占用涉案地块进行建设开发，也未就该项目获取商业性盈利，违法行为的社会危害性较小；鉴于漯河市自然资源和规划局对实际取得违法所得的漯河市源汇区干河陈乡姬崔村村民委员会已经根据上述法律规定作出了没收违法所得并处以非法所得的50%即240万元的罚款，被告漯河市自然资源和规划局再依同样的标准对原告公司进行顶格处罚，明显显失公平；结合本案案情，本院酌定，对原告公司的该项处罚数额为非法所得的20%，计96万元。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”本案中，被告漯河市自然资源和规划局对原告公司作出的行政处罚明显存在程序违法、处罚数额明显不当的情形，被告河南省自然资源厅作为复议机关，在复议程序中已经查明其处罚程序存在违法，却未查明其处罚数额明显不当的事实；针对此情形，复议机关应依法应当作出撤销或者确认该具体行政行为违法的结果；但被告河南省自然资源厅却作出维持的复议结果，该复议结果明显不符合《行政复议法》第二十条第一款第一项规定的情形，因此，该复议决定事实认定不清、适用法律错误。本院认为，复议机关在对申请人的重大申请事项进行复议时应依法进行复议并作出适当的复议结果，被告河南省自然资源厅虽在复议决定书中指出被告漯河市自然资源和规划局在对原告公司作出的行政处罚程序中存在超期作出处罚的事实，但仍作出维持的结果，没有起到复议机关自行纠错的职能作用，不排除受案外因素的影响。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条、第七十九条之规定，判决：变更被告漯河市自然资源和规划局于2019年10月11日对原告河南开源房地产开发有限责任公司作出的漯自然监源罚［2019］060号《处罚决定书》的内容，变更罚款数额为96万元；确认被告河南省自然资源厅于2020年4月13日对原告河南开源房地产开发有限责任公司作出的豫自然资复［2019］95号《行政复议决定书》违法。上诉人河南开源房地产开发有限责任公司不服一审判决上诉称：一、一审法院认为“原告公司明知其要在涉案土地进行开发建设保障性住房，属改变土地性质及用途，根据上述法律规定，原告应当到国土部门依法办理土地变更登记及相关审批手续，而原告公司始终并未办理相关变更手续。因此，被告漯河市自然资源和规划局认定原告公司非法转让土地的事实清楚、证据充分”是错误的。二、一审法院认为“结合本案案情，本院酌定，对原告公司的该项处罚数额为非法所得的20%，计96万元”是错误的。三、一审法院认定“漯河市自然资源和规划局作出漯自然监源罚【2019】060号行政处罚决定书，已明显超过法定的处罚期限，且该局也未履行延期手续，程序明显违法”，但一审法院未撤销060号决定书或判决被告重新作出具体行政行为是错误的。综上，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律不当，判决结果不当，请求依法发回重审或查明事实后改判。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为：本案争议的焦点是：被上诉人漯河市自然资源和规划局对上诉人河南开源房地产开发有限责任公司所作行政处罚决定程序存在违法之处，是否应予撤销；一审法院结合本案案情，变更罚款数额为96万元是否正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（一）项规定，处理期限轻微违法，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款项的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。本案中，被上诉人漯河市自然资源和规划局在对上诉人河南开源房地产开发有限责任公司非法转让土地等违法行为进行查处过程中，已充分保障了其依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利，其所作行政处罚决定超过法定期限，属于上述法律规定的“处理期限轻微违法”、“程序轻微违法”的范畴。同时，以非法转让土地的非法所得确定罚款数额，并未明确只针对非法转让土地的一方当事人。故，一审判决据此变更被诉行政处罚决定的罚款数额为96万元，以及确认被诉行政复议决定违法，并无不当之处。综上，上诉人河南开源房地产开发有限责任公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人河南开源房地产开发有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二〇年九月二十七日书记员 赵宁宁