浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终348号上诉人（原审被告）温州市自然资源和规划局，住所地温州市鹿城区惠民路856号光明桥边。法定代表人冯金考，局长。委托代理人陈琦。委托代理人肖立峰，浙江泽商律师事务所律师。被上诉人（原审原告）金玉林，男，1953年8月12日出生，汉族，住温州市鹿城区。委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。委托代理人肖凯，男，1982年5月16日出生，汉族，系被上诉人女婿，住温州市鹿城区。上诉人温州市自然资源和规划局（以下简称温州市资规局）因被上诉人金玉林诉其土地行政决定一案，不服浙江省温州市瓯海区人民法院（2018）浙0304行初254号行政判决向本院提起上诉。本院于2020年6月4日立案后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。2017年11月29日，原温州市国土资源局（因机构改革已不再保留，其相应的管理职责由温州市资规局承担）向金玉林作出温土资责鹿〔2017〕28号《责令交出土地决定书》（以下简称被诉交地决定），主要内容如下：“你户有住宅房屋坐落于××路××号，持有温集用（1999）第1-20112号《集体土地使用证》以及第214263号《房屋所有权证》。土地使用权性质为批准拨用，土地用途为住宅用地，土地证载宗地号为330302006001ＪＣ00098，房屋合法产权面积为240.77平方米，符合住宅用房补偿规定。该处房屋另有未经登记建筑面积714.95平方米及夹层面积296.16平方米，已经温州市鹿城区综合行政执法局（以下简称鹿城区执法局）依法认定为违法建筑并责令限期拆除，故不予补偿。2016年10月30日，本局依法向你户送达《征地房屋补偿告知书》，告知你户应当自收到征地房屋补偿方案之日起十五日内以书面方式提出意见并选择补偿方式。逾期不选择补偿方式的，补偿方式由责令交出土地决定确定。但你户逾期未提出意见，也未选择补偿方式。本局认为，根据《浙江省违法建筑处置规定》第十五条相关规定，违法建筑当事人收到限期拆除决定书后，应当在决定载明的期限内自行拆除违法建筑。你户该宗房屋有未经登记建筑面积714.95平方米及夹层面积296.16平方米已经鹿城区执法局依法认定为违法建筑并责令限期拆除，故你户要求所有建筑均要予以安置的主张，不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定和《鹿城区滨江街道杨府山塗村老港区保障性安居工程征地房屋补偿方案》（以下简称《征地房屋补偿方案》）等，决定如下：一、责令你户在本决定送达之日起十日内将××路××号房屋搬迁腾空交实施单位验收，交出已被征收的土地。二、你户房屋按货币补偿方式予以补偿，具体方案如下：1.房屋价值补偿：经温州市华正房地产估价有限公司（以下简称华正公司）评估，被搬迁房屋补偿价值为2981936元，其中室内装修补偿金额已在另一宗位于港路38号（宗地号330302006001ＪＣ00099）房屋的补偿款中合并计算。2.搬迁补偿：符合住宅用房补偿规定的房屋建筑面积240.77平方米，搬迁费标准为15元／平方米，保底1000元，上限3000元，故搬迁费按3000元计算。3.临时安置费补偿：符合住宅用房补偿规定的房屋建筑面积240.77平方米，临时安置费标准为每月20元／平方米，一次性支付6个月，共计金额为28892.40元。4.支付期限：房屋所有人在本决定规定的腾空期限内签订协议并腾空房屋的，双方按协议履行相关给付义务；拒不签订补偿协议的，货币补偿款应专户存储，待房屋所有人腾空房屋后支付。三、如不服本决定的，可自本决定送达之日起60日内向温州市人民政府或浙江省国土资源厅申请行政复议，也可自本决定送达之日起6个月内向温州市鹿城区人民法院提起行政诉讼”。原判认定：原告金玉林有房屋坐落于温州市鹿城区××街道××村××路××号，持有温集用（1999）第1-20112号《集体土地使用证》以及温房权证鹿城区字第2××3号房屋所有权证。涉案房屋所在的土地已于2016年7月27日经浙江省人民政府浙土字Ａ〔2016〕-0101号《浙江省建设用地审批意见书》审批纳入征地范围内。2016年8月17日，温州市人民政府发布《征收土地公告》（2016年115号）。在发布征收土地公告之前的2016年4月9日，滨江街道办事处发布《关于协商、选定滨江商务区老港区（会展二期）项目房屋征迁房地产价格评估机构的公告》，并于同年4月22日，经摇号确定华正公司为涉案房地产价格评估机构。2016年8月19日，被告发布《征地补偿安置方案公告》（温土鹿公〔2016〕第108号）。滨江街道办事处在完成房屋调查登记工作后于2016年9月13日对涉案鹿城区滨江街道杨府山塗村安置区保障性安居工程范围内房屋情况调查情况进行公示。2016年9月28日，温州市人民政府作出《关于对鹿城区滨江街道杨府山塗村老港区保障性安居工程征地房屋补偿方案的批复》（温政土房鹿〔2016〕23号），并发布《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》（温政土房公鹿〔2016〕23号），该公告第一部分第三条规定签约期限为2016年9月28日至2016年10月20日下午5时。同年9月29日，温州市人民政府作出《关于鹿城区滨江街道杨府山塗村征地补偿安置方案的批复》（温政土征鹿〔2016〕第128号）。2016年9月30日，华正公司公布关于被征收房屋和用于产权调换房屋的市场比准价格的《评估报告》，价格分别为12500元、16500元。2016年10月10日，滨江街道办事处对包括涉案房屋在内的被征收土地上房屋情况调查公示表（勘误表十一）进行公示。在房屋补偿方案规定的签约期限内，滨江街道办事处未与原告签订征地房屋补偿协议。2017年6月12日，华正公司对涉案房屋作出评估报告，确定涉案房屋市场价值为298136元。2017年10月13日，鹿城区执法局作出案涉限拆决定，对原告户坐落于××路××号房屋中的1846.37平方米未经登记建筑认定为违法建筑并责令限期拆除。2018年5月7日，原告不服该决定提起行政诉讼。2018年8月17日，温州市鹿城区人民法院作出（2018）浙0302行初103号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉。2019年2月21日，温州市中级人民法院作出（2018）浙03行终497号行政判决，驳回上诉，维持原判。2017年10月30日，被告向原告送达《关于对金玉林房屋的补偿方案》，告知补偿方案并通知原告户在十五日内以书面方式提出意见并选择补偿方式，逾期不选择补偿方式的，补偿方式将由责令交出土地决定确定。原告未提出陈述、申辩意见，也未选择补偿方式。2017年11月29日，被告作出被诉交地决定。2017年12月6日，滨江街道办事处向原告送达被诉交地决定。金玉林不服，提起诉讼，请求撤销被告作出被诉交地决定的行政行为。原判认为：双方当事人的争议主要在于以下方面：一、关于起诉期限问题。原告收到被诉交地决定后，以鹿城区政府、原温州市国土资源局为共同被告起诉至温州市中级人民法院。温州市中级人民法院于2018年6月5日作出（2018）浙03行初204号行政裁定，以原告将鹿城区政府、温州市国土资源局列为共同被告，主体不符且经释明后拒绝变更被告，属被告主体不适格，裁定不予立案。原告不服，上诉到浙江省高级人民法院。2018年10月9日，浙江省高级人民法院作出（2018）浙行终878号行政裁定，以原裁定不予立案并无不当为由，驳回上诉，维持原裁定。原告即于2018年10月25日向本院提起本案诉讼，并未超过法定的起诉期限。被告辩称原告向本院提起诉讼时已超过起诉期限的意见，本院不予采纳。二、关于被诉交地决定的事实、证据和法律适用问题。原告建于××路××号××幢，呈“Ｃ”型联成一体。鹿城区执法局作出的案涉限拆决定，原告不服提起行政诉讼，经一、二审，生效判决已确认原告涉案房屋中未登记建筑共计1846.37平方米系违法建筑并责令原告限期拆除。但被诉交地决定认定的违法建筑面积714.95平方米及夹层296.16平方米，加上另案温土资责鹿〔2017〕27号责令交出土地决定认定的违法建筑面积688.46平方米，合计为1699.57平方米，与案涉限拆决定认定的总面积不一致，并且被告对此无法作出合理的解释。故被诉交地决定认定的建筑面积事实不清，证据不足。三、关于房屋价值的评估问题。对集体土地被征收后地上房屋的补偿，按温州市人民政府《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》等相关规定，应参照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二十条又规定“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条第一款规定“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；房屋征收决定公告后十日内仍不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数的原则投票确定，或者采取摇号、抽签等方式随机确定。”本案中，征收实施单位于2016年4月22日在征地公告尚未发布、被征收人尚未确定、经公告投票选择数为零（所有被征收人未参与投票）的情况下，以摇号方式选择评估机构，未能体现由被征收人行使选择权协商选定评估机构，不符合上述规定。评估报告以2016年9月28日为价值时点，评估的被征地房屋比准价格为12500元／平方、用于产权调换住宅用房比准价格为16500元／平方，均偏低于当地市场价格，在被征收人未签订安置补偿协议选择安置补偿方式为产权调换并增购房屋的情况下，被诉交地决定确定涉案房屋的补偿方式为货币补偿，明显对被征收人不利，因此该评估结论本院不予采纳。四、关于被告提供的协商情况说明。被告提供的协商情况说明未证明征收实施单位与原告具体协商的经过和内容，也没有相关证明人签字，不足以证明双方经协商达不成一致意见的具体事实，不符合国务院《房屋土地房屋征收和补偿条例》第二十五条、第二十六条关于先协商、达不成协议的再作补偿决定的规定。综上，被诉责令交出土地决定，证据不足、认定事实不清、程序违法，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决撤销原温州市国土资源局于2017年11月29日作出的温土资责鹿〔2017〕28号责令交出土地决定。上诉人温州市资规局上诉称：一、被诉交地决定认定事实正确，能够保障被征收人的合法权益。根据《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法》，第十二条规定，被搬迁房屋中经认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，按照城乡规划法的规定不予补偿，对集体土地上被征收房屋面积的补偿原则，以合法房屋（包括未经登记房屋经认定为合法）的面积为标准。上诉人在一审庭审中对限期拆除决定与被诉交地决定中的面积不一致的问题已作出说明。两者依据的是同一测绘卡和年限认定表，图卡已包括了涉案建筑的所有部分（含违法建筑），但由于限拆决定的强制对象为违法建筑，而被诉交地决定的补偿对象则是合法房屋，包括未登记建筑经认定为合法的，两者针对性不同，信息表述上的差异，并非是对补偿面积认定的遗漏，是否将违章认定部分全部写入被诉交地决定，并不会对被征收人的权益产生实质影响。二、涉案房地产评估机构选定程序合法，评估报告结论正确。根据温州市住房城乡建设委员会，温州市国土资源局印发的征收集体土地涉及房屋补偿工作流程及相关文书参考文本，征收集体土地，在国土局、街道发布征地告知书后，即可开展评估机构的选定工作。本案中，温州市国土资源局鹿城分局、鹿城滨江街道办事处于2016年3月24日发布征收告知书，明确相应征地位置、规模、征收范围；4月9日，滨江街道办事处发布关于协商、选定房地产价格评估机构的公告；4月19日，又发布投票选定房地产价格评估机构的公告；4月20日，滨江街道办事处发布房地产评估机构随机选定公告；4月22日，经摇号确定华正公司为涉案房地产价格评估单位。综上，滨江街道办事处已依法公告通知被征收人协商确定评估机构，在协商无果的情况下，由公证处公证摇号随机确定评估机构，选定程序并无不当。另，根据《温州市城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法》第八条规定，住宅所有权人选择货币补偿的，被搬迁房屋应按市场价予以补偿，以及十九条的规定，“本办法所称市场价，由具有法定资格的房地产评估机构以征收（搬迁）决定公告之日为估价时点评估确定”，涉案房地产评估机构华正公司，估价资质为一级。涉案评估机构的选定及评估价值时点均符合相关规定，评估结论正确，原判不予采信评估结论，没有事实和法律依据。三、原判狭隘理解征收实际工作，加重上诉人的证明责任。原判以“被告提供的协商情况说明未证明征收实施单位与原告具体协商的经过和内容，也没有相关证明人签字，不足以证明双方经协商达不成一致意见的具体事实”为由，认定上诉人作出被诉交地决定不符合协商规定，于法无据。上诉人提供的协商情况说明，已经将协商过程中谈判的经过，以及被上诉人的诉求表述清楚，庭审中被上诉人的诉求与协商情况中记载的情况是一致的。根据现有的法律法规，并没有要求在征收过程当中，必须要有相关人签字的协商情况说明。原判片面理解法律，加重上诉人举证责任，属于法律适用错误。综上，被诉交地决定实体合法、程序到位，请求二审法院撤销原判，依法予以改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。被上诉人金玉林答辩称：一、被诉交地决定认定事实不清。被诉交地决定记载的房产面积与之前鹿城执法局作出的限拆决定认定的未登记面积、上诉人一审中提交的公示总表载明的总建筑面积、测绘表的总面积，数据前后不一致，依法应予以撤销。上诉人称被诉交地决定所涉未登记面积不影响补偿的理由不能成立，既然是整体交地，如果面积认定错误必然无法执行。二、评估机构的选定程序违法，且评估价值明显低于市场价。涉案征地批文批复于2016年7月27日，征收土地公告发布于2016年8月17日，房屋补偿方案批复公告于2016年9月28日。而滨江街道办事处2016年4月20日即发布评估机构选定公告，22日选定了评估机构，显然程序违法。涉案地块周边房价明显高于评估机构评估的价格，评估结论违法。三、未履行未登记房屋认定程序。未登记建筑认定程序，是责令交地的前置必经程序。根据国务院590号令，以及浙江省国有土地上房屋征补条例的规定，未登记建筑应该由市县人民政府组织国土、规划等部门进行调查综合认定。而本案没有经过这一程序。四、本案没有经过合法协商程序。上诉人提供的唯一证明协商的证据就是滨江街道办事处出具的协商情况说明，而这情况说明没有任何人签字，也没有协商记录，无法证明协商经过。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。双方当事人在一审期间提供的证据均已随案移送本院。二审期间，上诉人提供《征收告知书》、送达回执等证据，以证明涉案地块评估机构选定前已对征收范围进行明确。本院经审查认为，上诉人这一举证已超过法定举证期限，这一证据并非新的证据，本院不予接纳。一审认定的事实有证据证实，本院予以确认。本案双方当事人争议焦点在于被诉交地决定的合法性，主要涉及被诉交地决定认定涉案房屋建筑面积这一事实是否清楚，涉案房屋价值评估是否合法，被诉交地决定作出前征收实施单位有无与被上诉人先行协商。本院认为：1.被诉交地决定明确对于被上诉人要求所有建筑均要予以安置的主张，不予支持，并责令被上诉人在限定时间内将涉案××路××号房屋搬迁腾空交实施单位验收，因此，被诉交地决定对于涉案房屋的面积，不论是已登记合法建筑部分或未登记建筑部分及违法建筑部分的面积等信息都应当全面准确。比较被诉交地决定所记载的涉案房屋的建筑面积，与涉案房屋登记的产权面积及经生效判决确认的、鹿城区执法局限拆决定认定的违法建筑面积之和，二者并不一致。据此，原判认定被诉交地决定认定建筑面积事实不清、证据不足，正确。上诉人关于被诉交地决定的补偿对象是合法房屋，是否将违章认定部分全部写入被诉交地决定不影响被征收人实体权益，故被诉交地决定认定事实清楚的理由，不能成立。2.涉案房屋评估机构具有评估资质，系经公证处公证，以摇号方式选定，这一选定方式符合随机选定的要求。至于涉案评估机构的选定时间，早于征地公告发布之日，这会导致征地公告发布后确定的被征收人失去协商选择评估机构的机会，但这一评估机构选定时间上的提前，仅属程序瑕疵，并不会影响评估机构后续对房屋价值评估的判断。影响房屋价值评估报告合法性的时间点在于评估报告所选定的价值时点，本案中评估报告所确定的价值时点为2016年9月28日，即温州市人民政府作出《关于对鹿城区滨江街道杨府山塗村老港区保障性安居工程征地房屋补偿方案的批复》、并发布《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》之日，这一时点的确定符合法律规定。一审中，被上诉人提供的证据并没有涉及2016年9月28日当时被征收房屋类似房地产的市场价格，并且被上诉人也没有提供证据证实其就涉案房屋估价结果提出过异议和复核估价申请。因此，原判认定评估报告确定的被征地房屋比准价格和用于产权调换住宅用房的比准价格偏低于当地市场价格、不予采纳评估结论，缺乏证据支撑，本院予以指正。至于原判所表达的，相关单位在作出征收补偿决定或责令交地决定时，对于补偿方式应从有利于被征收人的角度出发予以确定的观点，本院予以肯定。3.上诉人在一审中提供的关于涉案房屋补偿事宜协商情况的说明，系由温州市鹿城区人民政府滨江街道办事处出具，这一说明虽对相关情况做了描述，但确如原判认定的，缺乏其他证据，如参与协商人员的签字确认，或者征收实施单位与被上诉人协商的笔录等的印证，故原判认定没有充分证据证实被诉交地决定作出前已经先行协商，并无不当。在协商过程中，即使被征收人不配合签署协商笔录，作为征收实施单位亦可以制作笔录，记录协商及被征收人拒绝签字的过程，故上诉人所谓原判加重其举证责任、法律适用错误的主张，不能成立。综上，被诉交地决定认定事实不清，在作出前未与被上诉人先行协商，依法应予撤销。上诉人要求撤销原判的主张，本院无法支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人温州市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审 判 长 林青青审 判 员 张 存审 判 员 曾晓军二〇二〇年九月四日代书记员 陈 敏