浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1256号上诉人（原审原告）沈军强，男，1968年11月18日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市富阳区。委托代理人鲍艳红，女，1971年12月29日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市富阳区。系上诉人沈军强之妻。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。法定代表人刘忻，市长。委托代理人汪群英、叶茂鑫。沈军强诉杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）不予受理行政复议一案，杭州市中级人民法院于2020年6月15日作出（2019）浙01行初740号行政判决。沈军强不服，向本院提出上诉。本院于2020年7月8日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年8月4日组织双方当事人进行了调查。上诉人沈军强的委托代理人鲍艳红，被上诉人杭州市政府的委托代理人汪群英到庭参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告沈军强于2019年11月9日以杭州市规划和自然资源局富阳分局（以下简称富阳规资分局）为被申请人向富阳区政府提交行政复议申请，请求“一、依法确认富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目严重违法。二、责令富阳规资分局限期立即依法予以纠正”。2019年11月12日，杭州市富阳区行政复议局作出富政复转[2019]3号《行政复议转送函》，将原告的行政复议申请转送市规资局处理。2019年11月25日，市规资局作出杭集复[2019]208号《行政复议申请材料补正通知书》，要求原告明确申请复议的行政行为，补充提供集体土地承包权证等证明原告与案涉新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱地改水田项目有利害关系的相关证明材料，并要求原告明确选择的复议机关。2019年11月28日，原告向被告提交《情况说明》，载明“一、根据富阳规资分局作出的LD20190137342973号《告知书》，证实案涉富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目的行政行为实施主体为富阳规资分局，因此，本案以富阳规资分局作为被申请人提起行政复议申请符合法律规定。二、行政复议申请人沈军强已提供杭州市富阳区新登镇潘堰村村民委员会于2019年8月30日作出的《通知》，证实行政复议申请人沈军强耕种的土地已被列入富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目范围，与案涉旱地改水项目具有法律上的利害关系，虽然政府没有将集体土地承包权证交于行政复议申请人沈军强，但并不影响行政复议申请人沈军强耕种案涉旱地改水项目范围内承包土地的事实。三、本案行政复议事项系由富阳区政府移送的，且富阳规资分局在旱改水项目立项中存在乱象，如由市规资局进行行政复议审查，极难保证客观公正，因此，确定由市政府作为本案复议机关最为合适”。被告于2019年11月29日收到《情况说明》。2019年12月6日，被告作出杭政复[2019]601号《行政复议不予受理决定书》，认为沈军强提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，决定不予受理。并于同日向原告邮寄送达。原告不服，提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的杭政复[2019]601号行政复议不予受理决定；责令被告限期作出正确的行政复议决定。另查明：2019年10月28日，富阳规资分局作出LD20190137342973《告知书》，告知原告：一、调查核实情况。您反映的土地整理项目为富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱地改水田项目2019，立项面积15.74亩，文号为富农土[2019]6号，发文时间为2019年8月17日。根据富政办[2015]68号《杭州市富阳区人民政府办公室关于进一步建设水田工作的通知（试行）》中关于“原有旱地，具备水田建设条件的，在符合上级国土资源部门‘旱改水’实施条件的地块，均可进行‘旱改水’改造”的规定，该项目二调及最新变更调查地类均为旱地，地势平坦，水源充足，且符合土地利用总体规划，立项条件符合。该项目区块原来种植蔬菜、竹笋等旱作，通过实施旱地改水田项目，可以有效提升耕地质量和产能指标，达到水田作物种植标准。二、处理意见。根据以上情况，已要求该镇、村在项目推进时，严格按照政策规定和程序要求实施，加强对该项目质量、进度的监管，按图施工，确保工程质量，并做好后续管护监控。再查明：2019年8月17日，杭州市富阳区农村土地综合整治工作推进领导小组作出富农土[2019]6《关于下达富阳区2019年度第二批土地整治项目（复垦、垦造、旱改水）立项的通知》，将“富阳区鹿山街道蒋家村旱地改水田项目2019”等8个“旱改水”项目等的立项批复通知各乡镇人民政府、街道办事处，并要求组织实施。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第四十条第二款规定“本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”本案原告沈军强提起的行政复议请求为“一、依法确认富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目严重违法。二、责令富阳规资分局限期立即依法予以纠正。”事实和理由为对富阳规资分局于2019年10月28日作出的LD20190137342973《告知书》不服、对富阳规资分局作出的富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目有异议等。经查，富农土[2019]6号为杭州市富阳区农村土地综合整治工作推进领导小组作出的文件，系对项目立项批复进行通知，并要求富阳区各乡镇人民政府、街道办事处对批准立项的项目开展组织实施，富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目属于被批准立项的项目之一。该项目的立项批复和实施涉及不同行政机关的多个行政行为。原告直接针对“富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目”提出行政复议，属于复议请求不明确。原告事实和理由的指向亦不明确。经通知补正，原告虽提交了《情况说明》，但该说明亦未明确所复议行政行为的具体指向。在此情况下，原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项规定的受理条件。被告作出案涉行政复议不予受理决定并无不当。被告于2019年11月29日收到《情况说明》，于2019年12月6日作出杭政复[2019]601号行政复议不予受理决定并于同日向原告邮寄送达，程序合法。原告的起诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告沈军强的诉讼请求。沈军强上诉称：一审法院及复议机关对关键事实认定不清，适用法律错误。从上诉人提出的行政复议请求事项“依法确认富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村(沈家拦堰头)旱改水项目严重违法；责令富阳规划资源分局限期立即依法予以纠正”，及选择旱改水项目的审批行政机关富阳规资分局作为行政复议主体来看，上诉人实质上是针对“富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村(沈家拦堰头)旱改水项目”的行政审批行为提起行政复议，并不是直接针对“富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村(沈家拦堰头)旱改水项目”提起行政复议。虽然富农土[2019]6号文件通知的内容涉及不同行政机关的多个行政行为，但上诉人选择富阳规资分局的行政审批行为提出行政复议，完全符合行政复议法受理的条件。一审法院及行政复议机关均认为上诉人直接针对“富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村(沈家拦堰头)旱改水项目”提出行政复议，复议机关不予受理，一审法院驳回其诉讼请求，属认定事实不清、适用法律错误，理应依法予以纠正。综上，请求撤销一审判决，撤销杭州市政府作出的杭政复[2019]601号行政复议不予受理决定书，责令杭州市政府立即受理并作出正确的行政复议决定。杭州市政府答辩称：1.杭州市政府作出的行政复议不予受理决定，程序合法，并无不当。上诉人沈军强以富阳规资分局为被申请人，请求确认富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村(沈家拦堰头)旱地改水田项目违法，并责令限期纠正，于2019年11月9日向富阳区政府提交行政复议申请材料。富阳区政府于同年11月18日依法转送杭州市规划和自然资源局。杭州市规划和自然资源局于11月25日向上诉人发出《行政复议申请材料补正通知书》，并告知其可以向杭州市规划和自然资源局或杭州市政府申请行政复议。上诉人选择向杭州市政府申请行政复议，并于11月29日向杭州市政府提交行政复议申请补正材料。杭州市政府经审查于12月6日作出杭政复〔2019〕601号《行政复议不予受理决定书》，并邮寄给上诉人，程序合法。2.杭州市政府作出的行政复议不予受理决定，事实清楚，于法有据。杭州市政府收到上诉人提出的行政复议补正申请材料后，依法审查了上诉人在行政复议申请书中载明的请求：一是确认富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村(沈家拦堰头)旱地改水田项目违法，二是责令富阳规资分局限期立即依法予以纠正；其在补正申请情况说明中载明的请求，一是仍然坚持将富阳规资分局作为旱改水项目实施主体列为被申请人，二是认为其与案涉旱改水项目具有法律上的利害关系，三是确定将杭州市政府作为复议机关。杭州市政府认为，本案首先应当查明上诉人的行政复议申请是否符合行政复议受理条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人；(二)申请人与具体行政行为有利害关系；(三)有具体的行政复议请求和理由……”。而从上诉人提交的申请材料和补正材料看，均未能明确具体的行政复议请求或符合规定的被申请人。杭州市规划和自然资源局作出的《补正通知书》和杭州市政府作出的《行政复议不予受理决定书》已明确告知上诉人：第一，如上诉人请求确认富阳区新登镇潘堰村(沈家拦堰头)旱地改水田项目违法，应当选择以富阳规资分局作出的案涉《告知书》或者案涉旱改水项目中的实施主体作出的相关行为为复议载体。若不服富阳分局作出的《告知书》，则应明确复议请求为撤销该《告知书》；若不服实施行为，则应以查明的案涉旱改水项目实施主体新登镇人民政府为被申请人，明确复议请求为确认相关实施行为违法。第二，如上诉人认为富农土[2019]6号文件违法，杭州市政府也已表明，该《关于下达富阳区2019年度第二批土地整治项目(复垦、垦造、旱改水)立项的通知》(即富农土[2019]6号文件)系富阳区农村土地综合整治工作推进领导小组下发给富阳区各乡镇人民政府和街道办事处的内部通知，并未对上诉人的权利义务产生影响，不属于可复议的行政行为。第三，如上诉人因所耕作农田上的作物被毁损不服，则应当以该行为的实施主体为被申请人或被告提起行政复议或诉讼。审查上诉人的复议申请和补正申请后，发现其仍未明确复议载体和复议请求，杭州市政府无法确定被复议的具体行政行为，故作出不予受理的行政复议决定。综上，上诉人的上诉理由均不成立，请求驳回上诉人的诉讼请求。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案的审理重点为被上诉人杭州市政府作出的被诉《行政复议不予受理决定书》是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，提起行政复议申请，需有明确的申请人和符合规定的被申请人，申请人与具体行政行为有利害关系，有具体的行政复议请求和理由等。本案中，上诉人沈军强以对富阳规资分局于2019年10月28日作出的案涉《告知书》不服及对案涉旱改水项目有异议等为由申请行政复议，请求“依法确认富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目严重违法；责令富阳规资分局限期立即依法予以纠正。”而富农土[2019]6号文件为杭州市富阳区农村土地综合整治工作推进领导小组作出，内容为对包括富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目等多个立项批复进行通知，并要求富阳区各乡镇人民政府、街道办事处组织实施。故富阳规资分局作出的案涉《告知书》、案涉项目的立项批复、实施等涉及不同行政主体的多个行政行为，上诉人申请行政复议，请求确认案涉项目违法并责令富阳规资分局纠正，属于行政复议请求不明确。经通知补正后，上诉人仍未能明确申请复议具体指向的行政行为，故杭州市政府以不符合行政复议受理条件为由，作出不予受理决定，处理结果并无不当。行政程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈军强负担。本判决为终审判决。审判长 张 榆审判员 马良骥审判员 李竺娉二〇二〇年九月二日书记员 吴 琳