浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1125号上诉人（原审原告）吴贤六等十人（名单、身份信息附后）。诉讼代表人兰志良、吴贤六。被上诉人（原审被告）常山县人民政府，住所地浙江省常山县天马街道胜利街29号。法定代表人张少华，县长。委托代理人（特别授权代理）樊厚成、李子仙，浙江三衢律师事务所律师。吴贤六等十人因常山县人民政府（以下简称常山县政府）不履行土地征收公告法定职责一案，不服衢州市中级人民法院于2020年3月26日作出的（2020）浙08行初9号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年6月10日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。吴贤六等十人原审起诉称，其系浙江省常山县招贤镇泉目山村村民，拥有土地承包合同，在该村依法享有土地承包经营权。因浙江赛得健康产业园（二期）项目，原告承包的土地在其对征收土地方案公告不知情、未与土地征收方签订补偿安置协议的情况下被强行占地违法施工作业，承包土地上种植的橘树被强行清理，造成了严重的经济损失。2019年12月8日，原告代表人向常山县政府邮寄政府信息公开申请请求公开相关项目信息，常山县政府于2019年12月25日作出（2019）第004号《常山县人民政府信息公开答复书》，称吴贤六等十人所申请的“征地补偿安置方案及公告、拟征地公告、征地公告”已依法公开，公开网址为浙江省征地信息公开平台。原告在该网站上查询后才知晓常山县政府所作〔2018〕第6号《常山县人民政府征收土地方案公告》的具体内容。原告声称其从未在招贤镇政府所在地及被征用土地所在地的村、组内看见过该公告，常山县政府未履行公告职责，侵害了其知情权，造成了巨大的财产损失，应依法确认常山县政府的行为违法。综上，请求：确认常山县政府未履行公告职责的行为违法，诉讼费用由常山县政府负担。2020年3月17日，一审法院进行询问时，原告增加一项请求，要求责令常山县政府依法履行公告职责。原审法院审理认为，本案系起诉常山县政府履行发布征收土地公告职责的案件，发布征收土地公告是将批准征地机关、批准文号、征收土地的位置、面积、范围以及补偿安置标准、被征地人员安置办法和办理征地补偿登记的期限等事项予以公示告知，该行为未为被征收人设定新的权利义务，亦未对被征收人的权利义务产生实际影响。对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批准行为以及后续相关征收土地的补偿安置等行为，而非该公告行为。而且该公告载明如对征收土地方案不服，可以申请复议或提起诉讼，并未告知对公告本身可以申请复议或提起诉讼。本院注意到，发布公告的时间是确定相关征收案件起诉期限告知和起算的时点，吴贤六等十人如对公告行为有异议的，可以在起诉征地行为等案件中一并提出，单独起诉实无必要。本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称适用解释）第五十五条规定，对吴贤六等十人进行引导和释明，吴贤六等十人仍坚持原诉讼请求。根据适用解释第一条第二款第（十）项规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，故吴贤六等十人就常山县政府不履行公告职责提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告吴贤六、兰志良、吴贤仁、吴朝坤、吴根明、吴明祥、吴土财、吴志福、兰荣木、兰冬古的起诉。吴贤六等十人上诉称：一审裁定适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法实施条例》明确规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。同时，规定了被征地农民依公告办理征地补偿登记的权利和义务。自然资源部制定的《征收土地公告办法》对行政机关履行征地公告职责以及被征地单位和其他权利人的权利义务也做出了具体规定。地方政府是否履行征收土地公告的法定义务，直接影响到被征地农民办理征地补偿的合法权利，直接对被征地农民的合法权益产生实质影响。被上诉人作为案涉土地所在地的人民政府具有进行征地公告的法定职责，却未履行法定职责，属典型的行政不作为行为，上诉人针对被上诉人的征地公告不作为行为提起的行政诉讼，应属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。而一审法院根据适用解释第一条第二款第（十）项规定认定上诉人就被上诉人不履行公告职责提起行政诉讼不属于行政诉讼的受案范围明显是法律适用错误的。综上，请求撒销一审裁定，并发回一审法院重审，或者查清事实后改判;本案诉讼费用由被上诉人承担。常山县政府答辩称:一、一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予以维持。一审法院认定答辩人的征地公告行为对上诉人的权利义务不产生实际影响，对上诉人权利义务产生实际影响的是征收土地批准行为及后续相关征收土地的补偿安置等行为，根据适用解释第一条第二款第(十)项规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项及适用解释第六十九条第一款第(一)项、第三款的规定裁定驳回起诉认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予以维持，依法不应撤销。二、上诉人上诉请求撤销一审裁定并发回重审或改判缺乏事实和法律依据，上诉理由不成立。答辩人已经履行了征收土地公告职责，且后续征地补偿协议已经签订，上诉人吴贤六等十人已经领取了相应的征地补偿款项，土地征收已经实施完毕，故对上诉人产生实际影响的是征收土地批准行为及征收补偿安置行为，答辩人征地公告行为对上诉人的权利义务不产生实际影响，即使产生影响也已被后续的征地补偿安置行为所吸收，在后续征地已经完成的情况下仍就征地公告行为单独诉讼已无必要，也不属于行政诉讼受案范围。故一审法院裁定驳回起诉正确。上诉人吴贤六等十人诉请确认未履行征地公告行为违法已超过起诉期限。上诉人等十人至迟于2019年4月领取征地补偿款，但上诉人在2020年1月才提起行政诉讼，已经超过六个月的法定起诉期限，应裁定驳回起诉。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。二审期间，上诉人吴贤六等十人向本院提交了浙江省人民政府作出的浙政复[2020]251-1号、浙政复[2020]251-2号行政复议决定，用以证明其已对浙江省人民政府就案涉土地作出的《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2018]-0051号）申请复议，浙江省人民政府作出了复议决定。常山县政府对上述二份复议决定的真实性、关联性、合法性没有异议。常山县政府向本院提交了吴贤六等十人的记账凭证、征用土地面积及柑桔、青苗补偿清单及进账单，用以证明吴贤六等十人已经知道涉案的土地经浙江省人民政府批准，并领取了相关补偿款项。吴贤六等十人对该证据的真实性没有异议，但对关联性、合法性有异议，认为征地补偿款项应由县政府或土地行政主管部门的名义支付给被征地农民，而涉案的款项是“赛得健康小镇”以工资的名义打入的，故上诉人不清楚系征地补偿款。本院审查认为，上诉人吴贤六等十人提交证据可以证明上诉人吴贤六等十人就浙江省人民政府对案涉土地的征收批准行为行使救济，浙江省人民政府就吴贤六等十人的行政复议申请作出行政复议决定，对该份证据本院予以采纳。常山县政府提交的证据与其是否履行了公告的法定职责之间不具有关联性，故不予采纳。本院认为，从上诉人吴贤六等十人提交的起诉状看，其系认为常山县政府未履行征地公告法定职责，侵害了其知情权，使其遭受巨大财产损失，故要求一审法院确认常山县政府未履行公告职责的行为违法。2020年3月17日，一审法院询问时，上诉人增加了要求责令常山县政府依法履行公告职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。从上述规定看，县、市人民政府依法履行征收土地公告行为，是有权批准机关批准土地征收后履行组织实施“两公告、一登记”法定职责中的一部分，是市、县政府征地组织实施工作的一部分内容。将省政府或国务院的征收土地批准行为告知被征收人的主要目的是保障被征收人的知情权，以便于被征收人及时维护自身的权益，故被征收人就市、县人民政府不履行征地公告法定职责提起行政诉讼，应属人民法院的受案范围。行政机关是否履行了发布征收公告法定职责与征地公告行为本身合法性两者之间系不同的法律关系，一审裁定将两者关系予以混淆，显属不当。本案二审法庭调查时，上诉人明确表示，其提起本案诉讼的目的是不愿土地被征收。因此，从上诉人提起本案之诉的实际目的来看，是对浙江省人民政府的征收批准行为不服。上诉人二审时提交的二份行政复议决定表明，上诉人就涉案的《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2018]-0051号），已向浙江省人民政府申请行政复议，浙江省人民政府于2020年8月14日，就兰志良、吴朝坤、吴志福、吴明祥、吴土财、兰冬古、吴贤仁提出的行政复议申请作出浙政复[2020]251-2号行政复议决定，以申请人已超过行政复议申请期限为由，驳回了兰志良等七人的行政复议申请。同年8月25日，浙江省人民政府就吴贤六、兰荣木、吴根明提出的行政复议申请作出浙政复[2020]251-1号行政复议决定：变更《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2018]-0051号）常山健康养生特色小镇17号、22号、25号地块建设用地征收泉目山村集体土地7.0872公顷、大弄村集体土地0.3886公顷征收泉目山村集体土地3.9152公顷、大弄村集体土地3.5606公顷。上诉人已明确表示将对上述二份复议决定提起诉讼，同时也陈述十人已分别对常山县招贤镇人民政府的行政强制行为向衢州市柯城区人民法院提起了行政诉讼。鉴于此，本院认为，上诉人事实上现已知晓了浙江省人民政府作出的涉案土地征收批准行为，且对其权利产生影响土地行政批准行为及后续的行政强制行为均已行使了救济，上诉人再行对常山县政府不履行公告法定职责提起诉讼已不具有诉的利益，对其起诉应予驳回。故一审法院对上诉人诉请的理解虽存在不当，但驳回起诉结论正确，依法可予以维持，对一审法院存在的不当之处，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  王富新二〇二〇年九月四日书记员  吕圣姻附上诉人名单：上诉人（原审原告）吴贤六，男，1964年8月21日出生，汉族，住浙江省常山县招贤镇泉目山村49号。上诉人（原审原告）兰志良，男，1967年7月8日出生，畲族，住浙江省常山县招贤镇泉目山村15号。上诉人（原审原告）吴贤仁，男，1947年1月9日出生，汉族，住浙江省常山县招贤镇泉目山村272号。上诉人（原审原告）吴朝坤，男，1947年12月10日出生，汉族，住浙江省常山县招贤镇泉目山村270号。上诉人（原审原告）吴根明，男，1966年7月26日出生，汉族，住浙江省常山县招贤镇泉目山村223号。上诉人（原审原告）吴明祥，男，1972年4月28日出生，汉族，住浙江省常山县招贤镇泉目山村311号。上诉人（原审原告）吴土财，男，1960年7月20日出生，汉族，住浙江省常山县招贤镇泉目山村310号。上诉人（原审原告）吴志福，男，1957年4月11日出生，汉族，住浙江省常山县招贤镇泉目山村204号。上诉人（原审原告）兰荣木，男，1954年8月7日出生，畲族，住浙江省常山县招贤镇泉目山村313号。上诉人（原审原告）兰冬古，男，1940年10月25日出生，畲族，住浙江省常山县招贤镇泉目山村14号。1·6·