西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2020)陕71行终887号 上诉人(原审原告)胡晓乐，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市未央区。 被上诉人（原审被告）西安市生态环境局,住所地西安市。 法定代表人刘军，局长。 委托代理人王宁，该局工作人员。 上诉人胡晓乐诉被上诉人西安市生态环境局不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院于2020年5月12日作出的（2020）陕7102行初193号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案，现已审理终结。 原审法院审理查明，胡晓乐是西安市浐灞生态区XX路XX城XX幢XX单元XX层XX号的业主。2019年5月30日，原告向西安浐灞生态区城市管理局递交了一份《对于城市建成区XX城XX、XX、XX、XX期及XX街XX广场舞生活噪音违法行为扰民处置问题，请求城市管理部门书面回复》，认为晚上7:30-9:20有人长期在城市建成区XX城XX、XX、XX、XX期中间翡冷翠商业街使用大功率功放音响，影响原告生活及健康，望该部门根据西安市环境噪声污染防治条例第四条、第十七条、第五十二条规定还原告及家人一个安静、健康的生活学习环境。对于制造广场舞生活噪音违法行为扰民处置问题，请求城市管理部门书面回复。同年9月3日，胡晓乐向西安市城市管理和综合执法局递交了一份《请求关于2019.5.30号的投诉给予书面回复的投诉材料》，胡晓乐认为其在2019年5月30日递交的材料，城管执法局浐灞分局未予回复，要求西安市城市管理和综合执法局对胡晓乐的请求给予一个合理的解释并对反映的问题做一书面回复。2019年9月4日，胡晓乐向被告西安市生态环境局递交了落款时间为2019年5月30日的《对于XX城XX、XX、XX、XX期及XX街XX广场舞生活噪音违法行为扰民处置问题，请求环境保护行政主管部门书面回复》，要求环保部门对于制造广场舞生活噪音违法扰民处置问题书面回复，和落款时间为2019年9月3日的《请求关于2019.5.30号的投诉给予书面回复的投诉材料》，内容与向城管局递交的材料的内容基本一致。向环保局的XX城XX号楼下的小区内广场舞噪音归谁管，生态局是否有统一的监管职责。 2019年9月23日，西安市生态环境局向胡晓乐作出一份《关于广场舞噪声扰民投诉的回复》，认为胡晓乐反映的广场噪声扰民和商业街使用大功率功放音响问题，属于《中华人民共和国环境噪声污染防治法》所调整的“社会生活噪声”。《西安市环境噪声污染防治条例》中，将该类污染的监管职权划归西安市城管执法部门，该条例第四条第二款规定：城管执法部门负责城市建成区XXXXXX街道、广场、公园等公共场所宣传庆典、文化娱乐、体育健身等活动中，使用音响、抽打陀螺、甩响鞭等方式产生噪声以及临街商业门点使用音响产生噪声的监督管理。同时，该条例第十七条规定：在噪声敏感建筑物集中区域及其附近的XXXXXX街道、广场、公园，二十一时至次日七时期间进行宣传庆典、文化娱乐、体育健身等活动，不得使用音响、抽打陀螺、甩响鞭等方式产生环境噪声影响周边居民正常休息。在其他时间进行上述活动的，所产生的环境噪声不得超过区域环境噪声排放标准。广场、公园等公共场所管理者应当对噪声扰民行为进行劝阻；劝阻无效的，应当及时向城管执法部门报告。第五十二条规定：违反本条例规定，有下列行为的，由城管执法部门责令改正，给予警告；警告后拒不改正的，对单位处五百元罚款，对个人处二百元罚款：(一)违反本条例第十五条第二款规定，在商业经营活动中使用高音喇叭、大功率音响器材或者采用其他发出高噪声的方法招揽顾客的；（二）违反本条例第十七条规定，在XXXXXX街道、广场、公园，开展宣传庆典、文化娱乐、体育健身等活动中，使用音响、抽打陀螺、甩响鞭等方式，产生噪声影响周边居民正常休息的。建议原告向辖区城管部门反映此类问题，也可以直接拨打12345市民投诉热线进行投诉。作为全市生态环境主管部门，该局也会将胡晓乐反映的问题转交城管部门查处。 另查明，胡晓乐曾因该噪音干扰向公安机关报警，并对2019年3月24日报警后公安机关不履行法定职责，以西安市公安局浐灞生态区分局为被告向本院提起行政诉讼，要求公安机关履行查处职责。2019年5月29日，西安铁路运输法院作出（2019）陕7102行初1354号行政裁定，以本案中经规划部门核查，胡晓乐所在华远海蓝城二、三、四、五期及翡冷翠商业街项目在城市建成区范围，不属于公安机关负责的噪声监管范围为由，驳回胡晓乐的起诉。该裁定生效后，胡晓乐以有新证据足以推翻原裁定，原审裁定适用法律错误为由向西铁中院申请再审，2019年12月19日，西铁中院作出（2019）陕71行申10号行政裁定，认为经审查，一审裁定向胡晓乐送达后，其向城管部门申请履行法定职责，被该部门答复商业街噪音处罚应当由公安机关负责，该答复可能引起行政争议，但不属于法律规定的新证据；原审裁定驳回胡晓乐的起诉，系认定公安机关非该申请履行法定职责的义务主体，西安市公安局浐灞生态区分局明显不具备法定职责，胡晓乐的再审申请不符合法律规定，裁定驳回胡晓乐的再审申请。 再查明，2019年5月14日，西安市规划局浐灞生态区分局向西安市公安局浐灞生态区分局出具了一份《关于华远海蓝城二、三、四、五期及翡冷翠商业街项目规划事宜的情况说明》，内容为：经核查，华远海蓝城二、三、四、五期及翡冷翠商业街项目在城市建成区范围内，并已办理相关规划许可手续。 2019年11月2日，西安市人大常委会办公厅向市人民政府办公厅作出市人办函[2019]55号《关于对〈西安市噪声污染防治条例〉第四条适用问题的答复》，内容为：“你厅关于提请对《西安市噪声污染防治条例》第四条作出适用解释的函收悉。经研究答复如下：一、《西安市噪声污染防治条例》第四条第二款中的‘广场’，指的是市政基础设施范畴的广场，不包括居民小区内的广场。二、《西安市噪声污染防治条例》第四条第三款规定的‘社会生活噪声’，指的是第四条第一款、第二款规定以外的社会生活噪声”。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”。 《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第二条规定，本法所称环境噪声，是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音。本法所称环境噪声污染，是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。第六条第二款规定，县级以上地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域内的环境噪声污染防治实施统一监督管理。《西安市环境噪声污染防治条例》第四条规定，环境保护行政主管部门对本辖区的环境噪声污染防治实施统一的监督管理，编制环境噪声污染防治规划，负责工业噪声、建筑施工噪声以及商业、文化娱乐等经营场所固定设备产生噪声的监督管理。城市管理部门负责城市建成区XXXXXX街道、广场、公园等公共场所宣传庆典、文化娱乐、体育健身等活动中，使用音响、抽打陀螺、甩响鞭等方式产生噪声以及临街商业门点使用音响产生噪声的监督管理。公安机关负责除本条第一款、第二款规定之外的社会生活噪声和车辆产生噪声的监督管理。规划、建设、市政公用、交通运输、文化、房管、工商、质监等行政管理部门，按照各自职责做好环境噪声污染防治工作。据此，对原告投诉的广场舞噪声问题，不属于生态环境主管部门具体负责工业噪声、建筑施工噪声以及商业、文化娱乐等经营场所固定设备产生噪声的监督管理范围。故应认定被告西安市生态环境局对原告投诉的事项不具有监督管理职责。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，裁定驳回胡晓乐的起诉。 上诉人胡晓乐上诉称，根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第六条规定:“国务院生态环境主管部门对全国环境噪声污染防治实施统一监督管理。县级以上地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域内的环境噪声污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁路、民航等主管部门和港务监督机构，根据各自的职责，对交通运输和社会生活噪声污染防治实施监督管理。”其次，根据《西安市环境噪声污染防治条例》第四条规定，在本行政区域内，环境保护行政主管部门、城市管理部门、公安机关、规划、建设、市政公用、交通运输、文化、房管、工商、质监等行政管理部门是本行政区域按照不同类别的环境噪声所具体负责环境噪声污染防治工作的机关。再者，被上诉人在本行政区域内对环境噪声污染防治履行的职责为两种法定职责，一是对本辖区内的环境噪声污染防治实施统一的监督管理职责，二是负责工业噪声、建筑施工噪声以及商业、文化娱乐等经营场所固定设备产生噪声的监督管理。根据《西安市环境噪声污染防治条例》第四条规定，已明确环境保护行政主管部门、城市管理部门、公安机关、规划、建设、市政公用、交通运输、文化、房管、工商、质监等行政管理部门在本市对于环境噪声污染防治应当履行的具体职责，并且明确噪声的具体种类，即使本案所涉及噪声种类不属于《西安市环境噪声污染防治条例》第四条规定的工业噪声、建筑施工噪声以及商业、文化娱乐等经营场所固定设备产生噪声，但被上诉人作为本行政区域的环境保护行政主管部门，依旧应当履行相应的统一监督管理职能。最后，被上诉人在接收到上诉人申请后的答复，并不是被上诉人完全履行统一监督管理职能的行为。2019年9月24日，被上诉人邮寄送达针对上诉人申请事项出具的回复:“建议您向辖区城管反映此类问题，您也可以直接拨打12345市民投诉热线进行投诉。作为全市生态环境主管部门，我局也会将您反映的问题转交给城管部门查处。”被上诉人具有统一监督管理职能，仅告知上诉人向城管部门予以反映申请，未采取任何其他行为针对原告申请的事项进行处理，对于城管部门后续的处理，也未采取应有的监督管理行为，尤其是在多个行政机关对上诉人申请事项产生职责不明争议、均拒绝履行的情况下，被上诉人更是未能履行法律法规规章所规定的统一监督管理职责，未能妥善处理职责不明争议，也并未督促相关权利机关予以履行，导致上诉人至今仍然未能处理申请事项，也未能明确上诉人申请事项的具体负责行政机关。综上，被上诉人未履行处理华远海蓝城小区广场噪音监督管理职责的行为存在不妥之处。请求：1、撤销西安铁路运输法院作出的(2020)陕7102行初193号行政裁定书。2、依法判令被上诉人撤销华远海蓝城小区广场噪音不属于其监督管理职责的决定。3、依法判决责令被上诉人履行对华远海蓝城小区广场噪音监督管理职责。4、判决被上诉人承担一审及上诉费用。 被上诉人西安市生态环境局辩称，原审法院裁定正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，胡晓乐诉西安市城市管理和综合执法局不履行法定职责一案，西安铁路运输法院已于2020年5月12日作出一审判决，责令西安市城市管理和综合执法局对胡晓乐投诉的广场舞噪声问题进行处理，本院已于2020年9月17日维持一审判决。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定，提起行政诉讼要“有明确的被告”。所谓明确的被告，必须是适格的被告。对作出的行政行为提起行政诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；对不履行法定职责行为提起诉讼的，享有相应法定职责而不依法履责的行政机关是被告。当事人向不具有相应法定职责的行政机关提出履责申请，该行政机关未履责，当事人以该行政机关为被告提起行政诉讼的，被告不适格，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”当事人申请履行法定职责应当向具有相应职责的行政机关提出。 本案中，被上诉人是否具有上诉人申请事项的法定职责问题。依据《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”除了各级环境保护主管部门外，其他有关部门，包括海洋行政主管部门、海事、渔政渔港监督、土地、矿产、林业、农业、水利、公安、工信等主管部门，以及军队环境保护部门也要依照《中华人民共和国环境保护法》和有关法律的规定对资源保护和环境污染防治等环境保护工作实施监督管理。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第六条规定：“国务院生态环境主管部门对全国环境噪声污染防治实施统一监督管理。县级以上地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域内的环境噪声污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁路、民航等主管部门和港务监督机构，根据各自的职责，对交通运输和社会生活噪声污染防治实施监督管理。”《西安市环境噪声污染防治条例》第四条规定：“环境保护行政主管部门对本辖区内的环境噪声污染防治实施统一的监督管理，编制环境噪声污染防治规划，负责工业噪声、建筑施工噪声以及商业、文化娱乐等经营场所固定设备产生噪声的监督管理。城市管理部门负责城市建成区XXXXXX街道、广场、公园等公共场所宣传庆典、文化娱乐、体育健身等活动中，使用音响、抽打陀螺、甩响鞭等方式产生噪声以及临街商业门点使用音响产生噪声的监督管理。公安机关负责除本条第一款、第二款规定之外的社会生活噪声和车辆产生噪声的监督管理。”根据上述法律法规规定，本案中生态环境部门西安市生态环境局负责工业噪声、建筑施工噪声，以及商业、文化娱乐等经营场所固定设备产生的噪声。上诉人胡晓乐要求对其投诉的楼下小区上述广场舞噪声问题履行监管职责，不属于西安市生态环境局商业、文化娱乐等经营场所固定设备产生噪声的监督管理范围。生效判决也责令西安市城市管理和综合执法局对其投诉广场舞噪声问题进行处理，故一审法院认定西安市生态环境局对胡晓乐投诉的事项不具有监督管理职责并无不当。 综上，上诉人胡晓乐的上诉请求，于法无据，依法不予支持。原审法院裁定驳回胡晓乐的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  古 晓 审 判 员  朱爱琳 审 判 员  周玲玲 二〇二〇年九月二十八日 法官助理  李阳雨 书 记 员  李 盈 1