浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行初270号 原告吴爱国，女，1975年5月2日出生，汉族，住浙江省龙港市。 原告李哲，男，1967年4月12日出生，汉族，住浙江省龙港市。 原告鲍成佑，男，1962年3月26日出生，汉族，住浙江省龙港市。 被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人金超、谢蓉蓉。 吴爱国、李哲、鲍成佑（合称吴爱国等3人）诉浙江省人民政府（简称省政府）土地政府信息公开案，本院于2020年6月19日立案并向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月12日公开开庭对本案进行了审理，原告吴爱国等3人，被告省政府的委托代理人金超、谢蓉蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 省政府于2020年5月18日作出《关于吴爱国等3人有关政府信息公开申请的答复意见》（浙自然资信答〔2020〕55号，简称《答复意见》）。答复吴爱国等3人：经查并根据你补正后的描述，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四、四十五条的规定，你们所在东河等村集体土地系经浙土字Ｂ〔2001〕10315号批文批准征收为国有土地，由农用地转为建设用地。土地利用总体规划不涉及商服、商住等具体土地建设用途，具体用途由县级规划建设部门根据城市总体规划和控制性详规确定，有关信息可向龙港市自然资源与规划建设局申请公开，联系电话：0577-5990××××。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十、十三条，土地出让（含协议、招标、拍卖）由市、县人民政府组织实施。因此，省人民政府并不负责土地出让方式、土地规划用途确定的审批，故你申请的“在2002年10月之前，浙江省人民政府同意对上述《土地用途变更》东河村、下垟郑村土地面积8.4574公顷调整为商住招标用地的红头批复文件”的政府信息本行政机关不存在。 原告吴爱国等3人诉称：3位原告原系苍南县龙港镇东河村村民，拥有该村集体的承包地，承包的土地面积不等。2020年3月17日，温州市人民政府作出（温政复〔2020〕9号）《行政复议决定书》称，另查明，2001年8月31日，省政府批准苍南县2001年度第三批次建设用地面积36.13公顷，其中拟幵发苍南包装商贸项目计8.4575公顷，位于原苍南县××镇××村××村。2002年10月，被申请人对调整后为商住用地的上述项目地块予以公开招标出让，由瑞安外滩房地产开发有限公司龙港分公司中标受让。原告由此获悉，在2001年8月31日，省政府在原告等东河村村民不知道的情况下，居然已经批准直接征收苍南县农村集体土地面积36.13公顷，包括原告东河村集体承包的土地被征收转为国有范围，其中8.4575公顷为“苍南包装商贸城”项目用地，坐落在原告东河村、下垟郑村。但是其项目并没有开发，在2002年10月，省政府又将上述“苍南包装商贸城”坐落在原告东河村地块，调整后为商住用地。由苍南县人民政府将“苍南包装商贸城”项目地块予以公开招标出让，由瑞安外滩房地产开发有限公司龙港分公司中标受让。 于是，原告于2020年4月向省政府邮寄了政府信息公幵申请书，申请书面公开“在2002年10月之前，浙江省人民政府同意对上述《土地用途变更》东河村、下垟郑村土地面积8.4574公顷调整为商住招标用地的红头批复文件的复印件。附：人民政府土地行政主管部门和相关城市规划行政主管部门确需改变该幅土地建设用途的报批件及土地利用总体规划图等”。信息用途栏记载：“因‘东河村、下垟郑村集体土地即基本农田保护面积8.4574公顷经浙江省人民政府批准直接征收为国有土地，由苍南包装商贸城’商业用地，之后2002年10月之前浙江省人民政府为何又将东河村、下垟郑村集体土地即基本农田保护区面积8.4574公顷调整变更招标用地”。由于申请人不知道贵府为何作出调整变更用地性质。为此，申请人向贵府申请上述政府信息公开的批复文件及相关附件的复印件。 2020年4月10日，原告收到省政府作出的《信息公开补正告知书》（2020年第012号）称：“你们描述的‘附：人民政府土地行政主管部门和相关城市规划行政主管部门确需改变该幅土地建设用地的报批件’信息内容指向不明。请你们列明报批件具体的名称、信息制发机关、制发具体时间等内容，以便查找和提供准确的政府信息”。2020年4月18日，原告向省政府邮寄了补正材料：（1）苍南县人民政府信息公开答复书称，苍南县人民政府所作的苍政发〔2001〕355号《关于同意实施2001年度苍南县建设用地（整理）第三批次征用补偿安置方案的批复》不需要浙江省人民政府批准经生效的温州市中级人民法院法院（2019）浙03行初262号《行政裁定书》认定，也就是说，浙江省人民政府并没有批准苍政发〔2001〕355批复征地。（2）补正说明，苍政发〔2001〕355号《苍南县人民政府2001年度（整理〉第三批次征用土地补偿安置方案的批复》落款日期上并没有加盖“苍南县人民政府”印章经生效的（2019）浙03行初262号《行政裁定书》认定，也就是说，其《批复》一纸空文，不具有行政行为征地。（3）补正经生效的浙江省高级人民法院（2019）浙行终1749号《行政裁定书》认定，未导致不动产物权变动。也就是说，苍南县2001年度第三批次土地面积36.13公顷，苍南县人民政府未具体实施行政行为征地，包括申请人东河村和下垟郑村集体基本农田保护区8.4574公顷（126.861亩）在内未被征收转为国有土地。（4）补充信息内容描述说明：2002年10月苍南县土地行政主管部门及苍南县城市行政主管部门同意将建设项目呈报材料“一书方案”上报原浙江省人民政府批准。根据浙江省高级人民法院认定，苍南县2001年度第三批次征用土地补偿安置方案，未导致不动产物权变动，也就是说，苍南县人民政府在2001年度第三批次未具体实施行政行为征地。但是在2002年10月之前是浙江省人民政府批准将东河村和下垟郑村集体承包的基本农田保护面积8.4754公顷调整为招标用地。为此，申请人向省政府补正上述材料及说明。 2020年5月19日，原告收到省政府作出的《答复意见》，没有公开申请人申请的政府信息，且与《温州市人民政府行政复议决定书》中所另查明的事实不符。原告认为，如果省政府对上述项目地块土地用途未作调整批准的，那么温州市人民政府《行政复议决定书》中查明的苍南县人民政府对调整后为商住用地招标出让依据从何而来，其《答复意见》沒有事实根据和法律依据，其明显行政不作为。同时侵犯了原告的合法权益，应当依法予以撤销。特此起诉，请求：确认省政府作出的《答复意见》系行政不作为，责令其重新作出答复；本案诉讼费由被告承担。 被告省政府辩称：1.《答复意见》答复事实清楚，适用依据正确。2020年4月3日，答辩人政府信息公开工作机构收到原告提交的政府信息公开申请，因原告申请表中描述的信息内容指向不明，答辩人于2020年4月9日要求原告进行补正。2020年4月20日，被告收到原告提交的补正材料，遂将上述申请及补正材料转由浙江省自然资源厅具体承办。2020年5月18日，答辩人作出案涉《答复意见》，答辩人认为，答辩人的答复处理符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定。2.《答复意见》程序合法。3.案涉有关情况说明。根据原告对申请公开答复内容，结合其在信息用途里的描述，原告实际上要求公开的是相应地块变更为“商住招标用地”的有关批复文件。“商住”系属于城市建设用地里的分类，具体由城市（镇）总体规划和控制性详规确定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十五条、第二十条的规定，相关的审批权限均在当地政府。“招标”系属于土地出让环节概念，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、第十三条的规定，土地出让（含协议、招标、拍卖）由市、县人民政府组织实施。综上，答辩人所作《答复意见》事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 本院认为：首先，从对所需信息的内容描述来看。政府信息公开程序一般不对相关行政行为的合法性作审查处理，申请人对所需信息内容描述应当以便于行政机关检索查找相关政府信息为原则，行政机关通常只需从所需信息内容描述的字面意思确定申请人所需信息并进行答复处理，所需信息明显不属于被申请行政机关答复处理的，可以认为该行政机关不具有答复处理的相应职责，即便该行政机关作出答复处理，该答复处理对当事人合法权益亦不产生实际影响。本案中，原告吴爱国等3人申请公开“在2002年10月之前，浙江省人民政府同意对上述《土地用途变更》东河村、下垟郑村土地面积8.4574公顷调整为商住招标用地的红头批复文件的复印件”。从字面上看，“土地调整为商住招标用地的批复文件”是原告所需信息内容描述的核心关键词，但无论是土地调整为商住用地还是批准进行招标，都明显不属于被告省政府的职责，相关批复文件不是被告制作或获取的政府信息，故被告不具有对原告申请进行答复处理的职责，被告作出案涉《答复意见》纯属基于便民考虑的指引，对原告的合法权益不产生实际影响。 其次，从所需信息的用途描述来看。申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，或者以政府信息公开申请的名义进行政策咨询、信访投诉或对行政行为提出合法性质疑或法律状态确认等要求，这样的政府信息公开申请本质上并非政府信息公开申请，行政机关可以不作为政府信息公开申请处理，申请人亦不得据此申请行政复议或者提起行政诉讼。本案中，从原告对信息用途的描述，特别是从原告在补正申请中的陈述来看，原告实际上是要求被告确认“并没有批准苍政发〔2001〕355号批复征地”、“《批复》是一纸空文，不具有行政行为征地”、“苍南县人民政府2001年第三批次用地未经省政府批准征收”以及“苍南县土地和规划部门同意将建设用地项目呈报材料‘一书方案’上报省政府批准”，可见其真实目的在于要求被告确认苍南县人民政府相关批复行为违法，这显然已经悖离《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法目的和制度功能。 综上，被告在对原告所需信息明显不具有公开职责的情况下作出的《答复意见》对当事人合法权益不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原告的申请本质上并非条例意义上的政府信息公开申请，不能据以提起政府信息公开之诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告吴爱国、李哲、鲍成佑的起诉。 案件受理费人民币50元，退还原告吴爱国、李哲、鲍成佑。 原告吴爱国、李哲、鲍成佑于本裁定生效之日起十五日内向本院申请退费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院北郊上诉状，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  王银江 人民陪审员  李 慧 人民陪审员  谌慧敏 二〇二〇年九月二日 书 记 员  卢姗姗 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： …… （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。 …… （十）其他不符合法定起诉条件的情形。