浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行初231号 原告赵美芳，女，1939年10月10日出生，汉族，住杭州市临安区。 委托代理人王锴、闫东方，上海申云律师事务所律师。 被告杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人汪磊、曹士凡。 赵美芳诉杭州市人民政府（简称市政府）房屋行政复议案，本院于2020年5月22日立案并向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月31日公开开庭审理本案。原告赵美芳的委托代理人王锴、闫东方，被告市政府的委托代理人汪磊、曹士凡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：市政府于2020年5月7日作出杭政复〔2020〕109号《行政复议决定书》。市政府经审理查明：2019年3月15日，为实施杭州市临安区昌化镇第一小学新建项目工程，杭州市临安区昌化镇人民政府（简称昌化镇政府，项目房屋征收实施单位）向杭州市临安区住房和城乡建设局（简称临安区住建局，项目房屋征收部门）申请启动了该地块国有土地上房屋征收程序。3月18日，昌化镇政府接受临安区住建局的委托向杭州市规划和自然资源局临安分局及临安区市场监督局昌化市场监督管理科发出暂停办理相关手续的通知。3月19日，昌化镇政府将征收范围内的房屋调查结果进行公示。相关职能部门出具了符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划（专项规划）的证明。3月25日，被申请人（指杭州市临安区人民政府，简称临安区政府）组织相关部门对征收补偿方案进行了论证，并于7月9日在其门户网站发布了《关于面向社会公开征求 市政府认为：本案争议焦点为被申请人作出的案涉《房屋征收决定》是否合法。从本案查明的事实及证据情况看，被申请人作出的案涉征收决定存在以下问题：一、程序上存在的主要问题。1.《杭州市人民政府关于贯彻实施的若干意见》（以下简称《杭州市若干意见》）第五条规定：“申请政府征收房屋的单位（以下简称征收原告），应当向房屋征收部门提出并报送下列资料：（一）发展改革部门出具的建设活动符合国民经济和社会发展规划的证明材料，其中保障性安居工程建设、旧城区改建项目还应当提供纳入国民经济和社会发展年度计划的证明材料；（二）城乡规划部门出具的建设活动符合城乡规划和专项规划的证明材料及附图；（三）国土资源部门出具的建设活动符合土地利用总体规划的证明材料；（四）征收补偿初步方案；（五）征收补偿费用资金证明；（六）法律、法规和规章规定需要提交的其他资料”。本案中，被申请人提交的征收补偿费用资金证明为兴业银行杭州临安支行出具的《兴业银行资信证明书存款证明》，落款时间为2019年12月30日，迟于临安区政府发布征收补偿方案（征求意见稿）的时间（2019年7月9日），程序倒置，不符合上述规定。2.《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《省征补条例》第十二条规定：“设区的市、县（市、区）人民政府作出房屋征收决定前，应当按照重大决策社会稳定风险评估的有关规定，就房屋征收的合法性、合理性、可行性以及可能出现的风险进行社会稳定风险评估，并根据评估结论制定相应的风险化解措施和应急处置预案。社会稳定风险评估结论应当作为是否作出房屋征收决定的重要依据”。《杭州市若干意见》第七条规定：“房屋征收部门应当自调查登记、核实工作结束之日起30个工作日内，拟定征收补偿方案，并按照《市委办公厅市政府办公厅关于印发〈杭州市重大事项稳定风险评估暂行办法〉的通知》（市委办发〔2009〕105号）等有关规定进行社会稳定风险评估，形成评估报告，一并报送本级政府”。本案中，在案涉征收项目正式启动（2019年3月15日）至被申请人作出房屋征收决定前（2020年1月13日），被申请人并未依据《省征补条例》第十二条规定的要求，对案涉项目进行社会稳定风险评估，并制定相应的风险化解措施和应急处置预案，程序缺失，不符合上述规定。3.《杭州市若干意见》第八条规定：“市或区、县（市）政府应当自收到房屋征收部门提交的征收补偿方案和社会稳定风险评估报告之日起15个工作日内，组织发展改革、房管、城乡规划、国土资源、建设、财政、审计等有关行政管理部门及被征收房屋所在地的街道办事处、乡镇政府，对房屋征收补偿方案进行论证，并在房屋征收范围内及市或区、县（市）政府门户网站上征求意见，征求意见期限不少于30日”。本案中，被申请人的《关于面向社会公开征求〈昌化镇第一小学新建项目国有土地上房屋征收补偿方案〉意见的通告》虽确定了征求意见期限为2019年7月9日至2019年8月8日，但实际于2019年7月10日才送达申请人处，不符合上述“在房屋征收范围征求意见，期限不得少于30日”的规定。二、实体方面的主要问题。1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《征补条例》）第十二条规定“……作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。《杭州市若干意见》第十四条规定：“已支付用于购买、建设产权调换房屋的费用，可按照实际支付的费用予以扣除。已落实的产权调换房屋费用可以折价计入征收补偿费用，折价金额按照产权调换房屋的总建筑面积乘以二手住房平均交易单价后，再乘以相应地段等级的系数确定，折价金额最多不得超过征收补偿费用的70%”。本案中，被申请人作出征收决定时，征收补偿费用资金证明仅为兴业银行杭州临安支行出具的《兴业银行资信证明书存款证明》，在该证明书空白处手写有“该账户中400万元专项用于昌化一小新建项目征收补偿”，加盖昌化镇政府公章。被申请人既未提供证明材料认定该400万元已是案涉项目征收补偿费用资金的足额款项，也无法证明该补偿费用是否被专户存储、专款专用。故被申请人的行为不符合上述规定。2.案涉征收补偿安置方案中未明确产权调换房屋的交付时间，不符合《省征补条例》第十条第一款“征收补偿方案应当包括下列内容：（四）用于产权调换房屋、周转用房的基本情况和交付时间”的规定。综上，被申请人作出的案涉征收决定存在上述程序和实体问题，本应依法予以撤销。鉴于所涉项目系被申请人组织实施的教育公共事业、民生实事项目，且案涉项目征收范围内国有土地上共涉及4户被征户，其中已有3户签订《国有土地上房屋征收补偿协议》，约占整个项目被征收国有土地的99.45%，同意被征收。而申请人所属房屋土地面积仅占整个项目被征收国有土地面积的0.55%，撤销征收决定将会给公共利益造成重大损害，故决定予以确认违法。但被申请人应及时将补偿资金依法组织落实到位，并依法保障被征收人对补偿方式的选择权，确保被征收人的合法权益不受分割。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目的规定，决定确认被申请人作出的《房屋征收决定》违法。 原告赵美芳诉称：原告赵美芳系杭州市临安区昌化镇居民，世居于浙江省临安区××镇××街××号，并拥有房屋合法产权（产权证号临国用（2005）第180072号）。上世纪90年代原告一家在杭州市临安区开办临安县昌化镇节柴灶水箱服务部，并经临安县农村能源办公室登记备案。2020年1月13日，临安区政府在原告门口张贴了《房屋征收决定》及《昌化镇第一小学新建项目国有土地上房屋征收补偿方案》。从以上公告得知，临安区政府决定对（杭州市临安区昌化镇，北至山，南至唐昌街，西至唐湾里，东至民宅）这一范围（内的房屋）进行征收，其中包括对原告房屋及土地使用权的征收。嗣后，原告向市政府提起行政复议。2020年5月9日，原告收到市政府作出的杭政复〔2020〕109号《行政复议决定书》，该《行政复议决定书》确认临安区政府作出的《房屋征收决定》违法。原告认为，根据《中华人民共和国物权法》、《征补条例》以及《中华人民共和国行政许可法》等相关法律规定，临安区政府作出的《房屋征收决定》不符合房屋征收的实体要件，违反房屋征收的法定程序，应予撤销。特此起诉，请求：1.撤销市政府作出的杭政复〔2020〕109号《行政复议决定书》。2.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提供的证据有：1.房屋征收决定及补偿方案，拟证明2020年1月13日，临安区政府作出案涉房屋征收决定及相关补偿方案。2.复议申请书，拟证明2020年3月2日，原告对案涉房屋征收决定提出行政复议。3.复议决定书，拟证明对于2020年3月2日原告提出的行政复议，被告于2020年5月7日作出案涉复议决定书。4.房产证，拟证明案涉房屋为余安清所有。原告为余安清妻子，由诉讼主体资格。5.户口本；6.余安清身份证；7.结婚证；证据5-7拟共同证明余安清与赵美芳系夫妻，赵美芳有原告的主体资格。8.对补偿方案异议申请书及快递单，拟证明2019年8月6日，原告家人看到公布的征收补偿方案，曾向征收部门提出异议。 被告市政府辩称：一、答辩人作出的行政复议决定程序合法，并无不当。原告赵美芳不服临安区政府作出的《房屋征收决定》，于2020年3月9日向答辩人申请行政复议。答辩人予以受理并进行了审理。经审理，答辩人于2020年5月7日作出杭政复〔2020〕109号《行政复议决定书》，并将该决定书邮寄给原告。答辩人的行政复议审理程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。（详见案涉《行政复议决定书》）答辩人认为，临安区政府作出的案涉征收决定存在程序和实体问题，本应依法予以撤销。但根据本案查明事实，鉴于案涉项目系临安区政府组织实施的教育公共事业、民生实事项目，且案涉项目绝大多数被征收户同意该建设项目，应当认为案涉项目属于公共利益的需要，撤销征收决定将会给临安区政府推进文教事业建设带来不利影响，且易造成占多数的已签订的协议归于“无效”，而损害公益利益，故决定予以确认违法。但答辩人已要求临安区政府及时将补偿资金依法组织落实到位，并依法保障被征收人对补偿方式的选择权，确保被征收人的合法权益不受侵害。故答辩人确认临安区政府作出的《房屋征收决定》违法，符合行政法之利益衡量原则，并无不当。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供的证据有：1.杭政复〔2020〕109号《行政复议决定书》及邮寄凭证，拟证明答辩人作出复议决定的具体内容及送达情况。2.原告申请行政复议时提交的复议申请材料，拟证明原告向答辩人提出了行政复议申请，及其所提交材料的情况。3.临安区政府提交的复议答复书及证据清单、证据材料，拟证明查明本案相关案件情况以及依据。4.复议程序性材料：受理通知书、答复通知书及邮寄凭证等，拟证明复议程序合法。 经庭审质证，关于被告的证据，原告对证据1、2无异议。对证据3被申请人证据1之申请书的真实性、合法性、关联性无异议。对红线图合法性不予认可，该红线图仅是涉案房屋征收实施单位昌化镇政府提出申请的时候拟定的红线图纸，该红线图作出的日期是2019年3月15日，实际上原告2019年12月27日才看到正式的红线图，不能证明征收的确切范围，仅是申请的证明，不能证明征收程序符合法定程序。对被申请人证据2之通知及授权委托书的真实性无异议，对证明内容有异议，该通知文件第5页之（九）明确规定临安区住建局负责临安区房屋征收与补偿工作，结合证据1临安区住建局委托昌化镇政府作为征收实施单位，但本次征收申请人也是昌化镇政府，无法保证征收程序的正当公平，不能证明涉案征收决定合法。对被申请人证据3之暂停通知及送达回执的真实性无异议，合法性不予认可，根据《征补条例》第十六条规定，本案中昌化镇政府通知相关部门停止办理相关手续，但本次房屋征收部门应该是临安区住建局。对被申请人证据4之调查结果公示的真实性无异议，合法性不予认可，根据《征补条例》第十五条规定，本案中实施调查的单位是昌化镇政府，而非房屋征收部门临安区住建局，所以程序不合法，结合证据1昌化镇政府仅是申请征收时提交了红线图，在2019年3月19日从未看到过昌化镇政府申请后确认征收范围的红线图，昌化镇政府所进行的调查结果公示是否实际上就是房屋征收单位确认的红线范围内的房屋情况，这一点是有疑问的。所以该证据不能说明涉案房屋征收决定按照合法程序制定。对被申请人证据5之规划证明的真实性无异议，关联性不予认可，该规划中多次引用昌化一小迁建项目，本次房屋征收涉及的是昌化一小新建项目，两者是否是同一项目无法确认。对被申请人证据6之符合土地利用总体规划证明、临安区土地利用总体规划（2006-2020）局部图和土地分类表、选证论证暨控规局部调整报告真实性认可，合法性、关联性不予认可，昌化镇政府在2019年3月15日提出征收申请，而本次征收中，临安规自分局作出的关于昌化镇第一小学新建项目符合土地利用总体规划和城乡规划的证明是在2019年6月17日，昌化镇政府在申请房屋征收的时候2019年3月15日并没有向临安区住建局提出过涉案征收项目符合控制性常规、总体规划的这些证据。昌化镇提交的时间显然违反《杭州市若干意见》第五条之规定。对被申请人证据7会议纪要真实性认可，合法性、关联性不予认可，本次房屋征收区政府为征收主体，临安区住建局为实施部门，应由临安区政府组织相关部门进行论证，而会议纪要显示昌化镇政府组织的，程序违法。对被申请人证据8之通告、网页截图及送达公证书的真实性无异议，合法性不予认可，该方案第八条、第九条的规定，明显剥夺了被征收人的选择权，所以该方案内容不合法，该方案的公证书显示该方案的送达时间为2019年7月10日，而方案公布的异议期限是2009年7月9日至8月8日，不符合法律规定的不少于30日这个时间规定。对被申请人证据9之通告及网页截图，更正通告及网站截图真实性认可，合法性不予认可，不能证明征收程序合法，昌化镇政府于2019年7月10日进行了征收方案的送达。原告家人看到之后于2019年8月5日就方案中存在的问题向昌化镇政府提出过异议。对被申请人证据10之补偿协议、用地规划许可证，原告从未看过协议原件，无法核实真实性。但这三份协议恰好能说明在本次征收范围内的4户中已经有3户在征收决定作出之前已经签订协议安置的方案。恰恰说明涉案征收决定违法，且并不影响其他3户的利益。存款证明，本案中申请征收的时间是2019年3月15日，而相关的存款证明以及资金说明是在2019年12月13日才进行登记查询，显然不符合《杭州市若干意见》第五条的规定。对被申请人证据11之风险评估程序报告真实性无异议，对关联性不予认可，风险评估仅是社会稳定风险评估程序的报告是针对如何进行评估程序，是简化评估还是复杂的评估，而不是征收房屋针对房屋征收项目的一个社会稳定性风险评估的报告。所以该证据与本案没有关系，不能够证明涉案房屋征收决定作出之前已经进行了关于征收项目的相应风险评估。对被申请人证据12之房屋征收决定及补偿方案真实性无异议，该决定书实体、程序均违法，应予撤销。对证据4、5真实性、合法性、关联性无异议。 关于原告的证据，被告对其真实性、合法性、关联性和证明对象均无异议。 本院对上述证据认证如下：原被告的证据均具有真实性、合法性、关联性，予以采信。原告关于被告证据的异议，均系对原行政行为合法性提出的质疑，这些质疑正是复议机关和本院需要审查的内容，本院在判决理由部分予以阐述。 本院经审理查明的事实与被告市政府在案涉《行政复议决定书》中记载的事实一致，本院予以确认。本院另查明，原告赵美芳不服临安区政府作出的《房屋征收决定》，于2020年3月9日向被告申请行政复议。被告于2020年3月11日通知原告受理其行政复议申请，同日通知临安区政府进行答复。临安区政府提交答复意见与证据材料后，案经审理，市政府于2020年5月7日作出案涉《行政复议决定书》，并于次日寄送给当事人。原告不服，诉来本院。 本院认为：昌化镇政府因昌化镇第一小学新建项目需要，申请临安区政府作出房屋征收决定，但在提供的材料中，兴业银行杭州临安运行出具的《存款证明》无法证明征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，不符合《征补条例》第十二条第二款的规定。实收补偿安置方案没有明确产权调换房屋的交付时间，不符合《省征补条例》第十条第一款的规定，在此情况下，临安区政府作出案涉《房屋征收决定》证据不足。与此同时，《房屋征收补偿方案》征求意见的实际时间少于30日，不符合《杭州市若干意见》第八条的规定；兴业银行杭州临安运行出具《存款证明》的时间（2019年12月30日）晚于《房屋征收补偿方案》（征求意见稿）的发布时间（2019年7月9日）；没有依法对案涉项目进行社会稳定风险评估并制定相应的风险化解措施和应急预案，不符合《省征补条例》第十二条、《杭州市若干意见》第七条以及杭州市相关文件要求。在此情况下，临安区政府作出《房屋征收决定》程序违法。 被告市政府在受理行政复议申请后，认为案涉《房屋征收决定》实体和程序上存在违法，依法本应撤销临安区政府作出的《房屋征收决定》。但市政府鉴于案涉项目系临安区政府组织实施的教育公共事业、民生实事项目，且案涉项目绝大多数被征收户同意该建设项目，认为案涉项目属于公共利益的需要，撤销征收决定将会给临安区政府推进文教事业建设带来不利影响，且易造成占多数的已签订的协议归于无效，损害公益利益，故决定确认临安区政府作出《房屋征收决定》的行为违法。原告对市政府认定案涉《房屋征收决定》存在的实体和程序违法并无异议，但认为撤销案涉《房屋征收决定》不会给社会公共利益造成损害，市政府在利益衡量基础上作出确认违法的复议决定存在不当。对此，本院认为，市政府比较社会公共利益与原告个人利益具有清楚的事实根据，理由充分，在利益衡量基础上决定确认违法具有法律依据，且作出复议决定的行政程序亦无不当。原告认为案涉《房屋征收决定》应予撤销的理由不能成立，要求撤销被诉《行政复议决定书》的理由并不充分，本院不予支持其诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告赵美芳的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告赵美芳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  王银江 人民陪审员  李 慧 人民陪审员  谌慧敏 二〇二〇年九月三日 书 记 员  卢姗姗 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。