温州市鹿城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0302行初163号 原告叶张义，男，1982年3月8日出生，汉族，住浙江省永嘉县，现住浙江省永嘉县。 被告永嘉县人民政府瓯北街道办事处，住所地浙江省永嘉县瓯北街道双塔路1028号。 法定代表人汪长新，主任。 出庭负责人陈凯，副主任。 委托代理人张红戈、徐莉莉（特别授权），浙江嘉瑞成律师事务所律师。 第三人叶光荣，男，1955年2月27日出生，汉族，住浙江省永嘉县，系原告父亲。 原告及第三人共同委托代理人王大伟（特别授权），北京泰维律师事务所律师。 原告叶张义不服被告永嘉县人民政府瓯北街道办事处（以下简称瓯北街道办事处）城建行政协议，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月11日受理后，依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。原告叶张义、第三人叶光荣及其共同委托代理人王大伟，被告瓯北街道办事处的负责人陈凯及其委托代理人徐莉莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月29日，被告瓯北街道办事处作为甲方和第三人叶光荣（以乙方叶张义委托代理人身份）签订编号（集体）：Ｂ143《货币补偿安置协议书》（以下简称被诉协议），约定乙方同意将坐落于永嘉县××街道××村××街××号的房屋（以下简称涉案房屋）总建筑面积98.46㎡，按协议条款规定补偿后交给甲方拆除；乙方按照甲方有关规定签订货币补偿安置协议、腾空房屋经验收合格的，甲方应支付给乙方合计货币补偿款1441362元等内容。 原告叶张义诉称，坐落于永嘉县××街道××村××街××号××平方米（含阁楼面积21.04平方米）的房屋属于原告户的合法财产。原告在另案中被告瓯北街道办事处的答辩材料（盖章日期为2019年10月23日）中得知被告与第三人叶光荣签订了被诉协议。原告认为，被诉协议应为无效。1、涉案房屋属于原告户的合法财产，第三人无权处分该财产。2、被诉协议属于以合法形式掩盖非法目的，而且被告没有签订涉案协议的职权依据、法律依据、事实依据，构成重大且明显的违法情形。故请求依法判决确认被诉协议无效，并由被告承担诉讼费用。 原告叶张义向本院提交了以下证据：1.不动产权证书、房屋调查登记表，证明原告的诉讼主体资格及第三人无权处分涉案房屋。2.被告瓯北街道办事处在另案中提供的答辩状和证据目录，证明原告得知被诉协议内容的时间。3.被诉协议，证明被诉行政行为的内容。 被告瓯北街道办事处辩称，一、原告叶张义的起诉已超过法定起诉期限，应驳回其起诉。被告与第三人叶光荣签订了被诉协议。原告与第三人系父子，均居住在永发街30号，原告应当在协议签订之日即2018年9月29日就知晓了被诉协议。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”原告应自应当知道被诉协议签订之日起一年内向法院提起诉讼，但原告于2020年4月13日向法院提起诉讼，已超过18个月，明显超过法定起诉期限，应驳回其起诉。二、原告认为被诉协议无效，不能成立。1、被诉协议不存在无效情形。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、《行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，行政协议体现的行政行为无效的情形有四种：行政机关无职权或者超越职权订立的，减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据，行政行为的内容客观上不可能实施，其他重大且明显违法的情形。被诉协议不存在此四种无效的情形。理由如下：首先，涉案房屋所属瓯北街道王家坞-前牌村（一期）城中村改造项目的征收决定和补偿安置方案都已经公告，被告系受委托的实施单位，具有签订被诉协议的职权。其次，被诉协议补偿标准依据《瓯北街道王家坞-前牌村城中村改造征收集体土地涉及房屋补偿安置方案》和第三方评估机构评估确定，补偿安置方式、面积、金额等内容已经第三人确认，协议内容合法且充分保障了被拆迁人的合法权益。因此，被告与第三人签订被诉协议具有主体资格、依据充分，协议内容合法、可以实施且保障了原告的合法权益，不存在行政行为无效的情形。2、原告认为第三人单独处分涉案房屋，故被诉协议无效，理由不能成立。首先，原告与第三人系父子，基于两人特殊的人身关系，被告有理由相信第三人有代理权。其次，被诉协议内容并未对原告的合法权益造成损失。①补偿面积与涉案房屋不动产权证书一致；②补偿标准已经第三方机构评估，故不存在《合同法》第52条的无效情形。再次，被诉协议签订的程序合法。①补偿方案已经公开征求意见、召开听证会，并经永嘉县人民政府批准；②补偿面积已经测绘单位调查认定；③补偿标准已经第三方评估机构评估。综上，请求驳回原告的起诉。 被告瓯北街道办事处向本院提交了以下证据、依据：1.建设用地审批意见书、一书三方案、征收土地方案公告及附件、征地补偿安置方案公告（批前、批后），证明集体土地征收申请已经批准。2.瓯北街道王家坞-前牌村城中村改造集体土地涉及房屋补偿安置方案及批复，证明土地征收方案已经获得县政府批准，委托被告组织实施，被告具有签订被诉协议的法定职权。3.未登记房屋建设时间认定处理表及附件、房屋调查登记表，证明涉案房屋经测绘单位丈量，已经认定面积及年限。4.被诉协议、《建筑物价值分户估价报告》、《公证书》，证明涉案房屋补偿标准经第三方机构评估，并经第三人叶光荣代为确认。另证据3-4证明被诉协议签订程序及内容合法。5.法律法规依据：《行政诉讼法》第二十五条、第七十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条、第五十四条、第六十四条、第九十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条，《土地管理法》第四十四条、第四十七条，《合同法》第五十二条，《物权法》第九条，《永嘉县人民政府办公室关于印发永嘉县未登记权属房屋调查认定办法的通知》。 第三人叶光荣述称，同意原告叶张义的意见，其未向本院提交证据。 经庭审质证，1.对原告叶张义提交的证据，被告瓯北街道办事处对证据1合法性、关联性有异议，并认为产权证取得时间2018年7月24日，当时应当已暂停过户行为，因此对证书取得的合法性有异议；对证据2、3关联性有异议。第三人对原告的证据均无异议。2.对被告提交的证据，原告及第三人对证据1中的审批意见书真实性没有异议，但认为该文件是2019年作出，而被诉协议是2018年签订，明显是未批先拆，违反土地管理法，对其他文件真实性、合法性没有异议；对证据2合法性有异议，批复作出的时间与被诉协议冲突；对证据3合法性有异议，本案直接由被告对未登记房屋进行调查，主体不适格；对证据4的合法性有异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据，各方对其真实性均无异议，可以证明本案相关事实，本院均予以采信。 经审理查明，第三人叶光荣与原告叶张义系父子关系。原告有房屋坐落于永嘉县××街道××村××街××号（即涉案房屋），并持有不动产登记证书，记载房屋建筑面积为98.46平方米。涉案房屋在永嘉县××街道××村××前牌村城中村改造项目范围内。2017年8月17日，永嘉县人民政府批复确定被告瓯北街道办事处为前述城中村改造项目的实施单位。2018年9月29日，被告作为甲方和第三人叶光荣（作为乙方叶张义的委托代理人）签订被诉协议，约定乙方同意将涉案房屋按协议条款规定补偿后交给甲方拆除；乙方按照甲方有关规定签订货币补偿安置协议、腾空房屋经验收合格的，甲方应支付给乙方合计货币补偿款1441362元等内容。原告称其并未授权第三人与被告签署前述协议。该协议在签订后亦未得到原告的追认。原告不服上述协议于2020年4月13日向本院提交起诉材料。本院于同月23日以（2020）浙0302行诉前调37号予以登记。因协调不成，本院于2020年5月11日正式受理本案。 本院认为，一、关于被诉协议是否属于无效的问题。根据《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”第三人叶光荣没有代理权以被代理人即原告叶张义名义订立被诉协议，原告不予追认，被诉协议对原告不发生效力。但是，被诉协议属于行政协议，兼具合同性和行政性的双重属性，被告系为了实现行政管理或者公共服务目标签订被诉协议，而非基于单纯的民事法律关系，被诉协议一旦成立即具有公定力，协议中有关原告房屋补偿安置的约定必然会对原告造成影响，因此还需适用行政诉讼法的规定对被诉协议进行评判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”本案中，被告瓯北街道办事处以实施瓯北街道王家坞村、前牌村城中村改造项目为目的，在明知涉案房屋登记权利人为原告，且第三人无委托授权材料的情况下，仍由第三人签订被诉协议，行政目的不当。因此，被告与第三人签订被诉协议的行为，属于事实认定不清、证据不足，且被告行政目的不当，符合上述法律规定的“其他重大且明显违法”的情形，应予确认无效。二、关于起诉期限的问题。重大且明显违法的行政行为即无效行政行为应自始无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼，不受起诉期限的限制。故被告主张原告提起诉讼超过起诉期限，无法律依据，本院不予支持。综上，原告诉请要求确认被诉协议无效，理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决如下： 确认被告永嘉县人民政府瓯北街道办事处与第三人叶光荣于2018年9月29日签订的编号（集体）：B143《货币补偿安置协议书》无效。 本案受理费50元，由被告永嘉县人民政府瓯北街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长  李 元 人民陪审员  刘宏宇 人民陪审员  叶利吉 二〇二〇年九月二十九日 法官 助理  胡佳丽 书 记 员  徐立尧 ? 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。