广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终491号上诉人（原审原告）胡志朗，男，1981年4月11日出生，汉族，住佛山市顺德区*************，公民身份号码：440************23X。委托代理人谢燊勇，广东合邦律师事务所律师。委托代理人田世基，广东合邦律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区龙江镇人民政府，住所地佛山市顺德区*******。法定代表人孙春刚，镇长。委托代理人邓潮德，该府工作人员。委托代理人姚娅妮，广东力创律师事务所律师。原审第三人佛山市顺德区******民委员会，住所地佛山市顺德区************。法定代表人邓奋雄。上诉人胡志朗因诉被上诉人佛山市顺德区龙江镇人民政府（以下简称龙江镇政府）其他行政决定纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初405号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明，根据胡志朗提供的户口簿显示，胡志朗及胡志毅、邓趣冰等属于同一家庭户。胡志朗认为，胡志朗与胡志毅为兄弟关系，尚未分家，胡志毅在没有取得户内其他成员同意的情况下，向左滩村委会申请分配一处宅基地指标，导致胡志朗无法申请分配宅基地，遂于2019年11月19日向龙江镇政府邮寄提交了《行政申请书》，请求事项如下：一、请求组织胡志朗与胡志毅（身份证：440**********94358）协商处理分配取得宅基地事宜；二、请求向胡志朗提供胡志毅分配取得宅基地指标的相关资料；三、请求撤销胡志毅分配宅基地指标手续。收到胡志朗的申请后，龙江镇政府将胡志朗申请的事项转至其下属的佛山市顺德区龙江镇国土城建和水利局（以下简称龙江镇国土局）具体办理。根据胡志朗反映的问题，该局于2019年12月3日向左滩村委会进行询问。左滩村委会向龙江镇政府说明了胡志毅申请取得固化宅基地指标的相关情况以及宅基地的兑现情况，并向龙江镇政府提交了《左滩村委会至2008年12月31日止符合条件申请住宅地人员名册》、胡志毅与左滩村委会签订的《左滩村第四期村民住宅固化用地使用协议》以及《左滩村委会2016年度第1批次宅基地分配名单公告》的公示照片。经了解情况后，龙江镇国土局于2019年12月6日作出龙建信复〔2019〕073号《关于胡志朗反映胡志毅宅基地分配等问题事项的答复意见》（以下简称《宅基地分配答复意见》），告知胡志朗经与左滩村委会核实，左滩村委会提供的“左滩村符合条件申请住宅地人员名册（2008年12月31日止）”，该名单于2002年经由左滩村委会张榜公示，公示无异议后由申请人户内确定名单，再由左滩村委会确定名单后送至镇审核，最后报至区核定名单。根据左滩村委会提供的固化名单（截止至2008年12月31日止），胡志毅当时已年满18周岁，符合固化指标条件，在该名单上。胡志毅选取的地块于2016年9月6日申请办理土地初始登记，2016年12月15日，左滩村委会通过组织符合资格的村民（包括胡志毅）选地兑现固化指标并分别在顺德区国土城建和水利局及左滩村委会的公示栏进行公示，公示期间无人提出异议。胡志毅于2017年1月20日核发不动产权证（土地）；2017年3月7日取得《建设工程规划许可证》；2017年5月31日办理验收手续；2017年6月7日取得不动产权证（房屋）。在上报固化名单前的公示及选地兑现固化指标的公示期间，左滩村委会及龙江镇政府的有关职能部门未收到异议信息，甚至没有收到提出变更固化名单的申请。经核查，左滩村委会上报的固化名单、审核流程均符合相关文件要求，并未违反相关规定。龙江镇国土局于2019年12月7日将上述《宅基地分配答复意见》邮寄送达胡志朗。另查，左滩村委会于2016年4月已对2016年度第1批次宅基地分配名单进行公告，胡志毅获分配宅基地的情况在公示的名单内。根据该公告的内容，若对分配名单有异议的，可于2016年5月1日前以书面形式将意见送龙江镇国土城建和水利局。2016年12月15日，原佛山市顺德区国土城建和水利局（现佛山市自然资源局顺德分局）通过其网站发出了龙江镇左滩村（居）委会宅基地使用权初始登记公告，对胡志毅所分配的宅基地的用地位置、面积、用地批准文件编号、批准用地时间进行了公告；同时注明若本村村民对公告内容有意见的，于2017年1月6日前以书面形式将意见送龙江镇国土局。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，所诉行为属于人民法院受案范围是提起行政诉讼应当符合的条件之一。本案中，胡志朗实际是对宅基地的分配审批不服，要求龙江镇政府撤销对胡志毅的宅基地分配。龙江镇政府根据胡志朗的申请，对胡志毅宅基地分配的审批过程进行调查，并将调查结果通过被诉的《宅基地分配答复意见》向胡志朗进行说明。由于被诉的《宅基地分配答复意见》仅是对调查的情况进行说明，并未对胡志朗有异议的宅基地分配进行变更，《宅基地分配答复意见》对胡志朗的权利义务不产生实际影响。由于《宅基地分配答复意见》对胡志朗不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，不属于人民法院的受案范围。故胡志朗针对《宅基地分配答复意见》提起的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。至于胡志朗提出的龙江镇政府提供胡志毅分配取得宅基地的相关材料以及撤销胡志毅分配宅基地指标手续的诉请。一审法院认为，胡志朗并未通过信息公开途径向龙江镇政府提出信息公开申请，胡志朗要求龙江镇政府提供胡志毅取得分配宅基地的相关材料实际是要求龙江镇政府提供向胡志毅分配宅基地的审批依据，其最终的目的也是要求龙江镇政府撤销对胡志毅的宅基地分配，故上述两个诉讼请求实为同一诉讼请求。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（六）项规定，宅基地的使用方案经村民会议讨论决定方可办理。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第六十二条的规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。……”从上述规定可知，在龙江镇政府作出涉案的《宅基地分配答复意见》时，宅基地的分配是由村民会议讨论决定，由龙江镇政府进行审核，最后由县级人民政府批准，龙江镇政府并非最终的批准单位，无权直接撤销宅基地的分配。虽然2020年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定乡（镇）人民政府对农村村民住宅用地的审核批准权，但从胡志朗的起诉意见可以反映，胡志朗仅是对其所在户宅基地分配名单有异议，并非对其所在户可获得宅基地分配指标有异议。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（六）项规定，宅基地分配名单的确认属于宅基地分配方案的范畴，宅基地的分配方案应由村民委员会通过民主程序决定，故对于左滩村委会通过合法程序确定的宅基地固化名单，龙江镇政府无权撤销。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，人民法院经审理认为胡志朗所请求履行的法定职责或给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。由于龙江镇政府无权直接撤销经村委会决定的宅基地分配人员名单，根据上述法律规定，胡志朗的起诉应予以驳回。退一步说，即使龙江镇政府有权撤销对胡志毅的宅基地分配，胡志朗的起诉也超过了法定的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。左滩村委会已于2016年4月对宅基地分配名单进行公告，佛山市顺德区国土城建和水利局于2016年12月15日对胡志毅的宅基地使用权初始登记进行了公告，提出异议时间为2017年1月6日前，为此可认为胡志朗自2017年1月6日已知道或者应当知道胡志毅将获审批取得宅基地，但胡志朗并未向相关部门提出异议，直至2020年3月才提起了诉讼，胡志朗的起诉明显超过了法定的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，胡志朗起诉要求龙江镇政府撤销对胡志毅的宅基地分配指标已经超过了法定的起诉期限，且没有证据证实存在不可抗力或者其他不属于胡志朗自身原因而耽误起诉的情形，为此对胡志朗的起诉应依法予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项和第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，裁定：驳回胡志朗的起诉。本案不收取诉讼费。上诉人胡志朗上诉称：1.2019年11月19日，胡志朗依法向龙江镇政府提出行政申请，请求龙江镇政府对胡志毅宅基地分配等作出行政处理，包括提供胡志毅分配取得宅基地指标的相关资料及撤销胡志毅分配宅基地指标手续。但龙江镇政府作出的《宅基地分配答复意见》没有查明相关事实及作出正确处理，胡志朗不服答复意见，提起行政诉讼，属于行政诉讼范围。2.胡志朗的请求事项在龙江镇政府的行政权限范围内。《印发的通知》（顺府办发[2001]85号）明确规定宅基地固化名单由龙江镇政府批准；《左滩村委会国土管理、村民申请建房用地管理制度》，明确宅基地固化名单由龙江镇政府批准，由其最终确定；佛山市顺德区****局于2020年1月18日向胡志朗快递的《关于反映龙江镇左滩村胡志毅分配宅基地指标问题的回复意见书》明确告知：请求提供胡志毅取得宅基地指标的相关资料的事项和撤销胡志毅分配宅基地指标手续的事项建议向龙江镇政府提出、反映。3.胡志毅不符合申请宅基地分配指标条件，且违规将该宅基地指标转让他人，龙江镇政府应当撤销胡志毅宅基地分配指标。根据土地管理法的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。胡志朗和胡志毅同属一个家庭，尚未分户，胡志毅申请宅基地指标要征得胡志朗同意，但胡志朗从未同意，亦未签订任何申请宅基地指标文件，胡志毅擅自申请宅基地指标导致同属一户的胡志朗没有宅基地。4.胡志朗依法主张权利，没有超过诉讼期限。胡志毅一直隐瞒其申请宅基地分配指标，胡志朗在2019年1月至2019年10月间多次向龙江镇左滩村委会询问胡志毅申请宅基地情况并要求协商处理宅基地问题，均没有明确答复。2019年10月11日到龙江镇综治信访维稳中心、2019年11月11日到顺德区农业农村局反映胡志毅申请宅基地问题，也没有任何答复。胡志朗遂于2019年11月19日向龙江镇政府提交行政申请书。胡志朗常年在外工作，对左滩村委会宅基地分配指标的情况毫不知情。左滩村委会处理胡志毅宅基地分配指标时，应当入户调查，询问同一家庭成员的意见，但左滩村委会从未向胡志朗做任何调查。胡志朗上诉请求：1.撤销一审裁定；2.指令一审法院继续审理；3.本案诉讼费由龙江镇政府承担。被上诉人龙江镇政府答辩称：1.宅基地分配名单的确认属于宅基地分配方案的范畴，应由村民委员会通过民主程序决定，龙江镇政府不具有撤销分配宅基地指标的权利。2.《宅基地分配答复意见》是龙江镇政府对胡志朗申请内容调查的情况说明，并未对胡志朗有异议的宅基地分配进行变更，并未对胡志朗的权利义务产生实际影响。胡志朗对《宅基地分配答复意见》提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围，且已超过法定起诉期限。3.胡志毅在宅基地名单固化时已年满18周岁，符合固化条件，且胡志毅违反计划生育及被判刑、被列为失信被执行人均不影响将胡志毅列入宅基地固化名单。胡志朗的上诉意见应予驳回。本院经审查查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院经审查均予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，诉讼事项属于人民法院受案范围是提起行政诉讼的法定条件之一。所提诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围的，则不符合提起行政诉讼的法定条件，人民法院不予受理，已经受理的应裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，胡志朗因不服龙江镇国土局作出的《宅基地分配答复意见》而提起本案行政诉讼，龙江镇国土局系龙江镇政府的内设机构，胡志朗以龙江镇政府为被告提起行政诉讼，其起诉的被告主体适格。但是，龙江镇国土局作出《受理告知书》和《宅基地分配答复意见》均系根据《信访条例》的规定作出，其答复意见对胡志朗的实体权利义务不产生实质性影响。所以，胡志朗提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围。胡志朗向一审法院提起的诉讼请求主要有三项：1.撤销《宅基地分配答复意见》；2.判令龙江镇政府向胡志朗提供胡志毅分配取得宅基地的相关资料；3.判令龙江镇政府撤销胡志毅分配宅基地指标手续。但是，其中第二、第三项诉请并非独立的诉，理由是：1.上述第2项和第3项诉讼请求，也是胡志朗向龙江镇政府申请的事项。《宅基地分配答复意见》是：左滩村委会上报的固化名单、审核流程均符合相关文件要求，并未违反相关规定，其实质是驳回了胡志朗的申请。所以，胡志朗的第2项和第3项诉讼请求实际上是第1项诉讼请求的不同表达，胡志朗的三项诉讼请求总体上表达了不服《宅基地分配答复意见》的意思。2.从胡志朗提交的《行政起诉状》所叙述的“事实与理由”看，胡志朗并非依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定要求龙江镇政府提供相关资料，所以胡志朗的第2项诉讼请求不是独立的申请政府信息公开之诉。3.《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”该条第四款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（六）项规定：宅基地的使用方案需经村民会议讨论决定方可办理。《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）明确：“符合宅基地申请条件的农户，以户为单位向所在村民小组提出宅基地和建房（规划许可）书面申请。村民小组收到申请后，应提交村民小组会议讨论，并将申请理由、拟用地位置和面积、拟建房层高和面积等情况在本小组范围内公示。公示无异议或异议不成立的，村民小组将农户申请、村民小组会议记录等材料交村集体经济组织或村民委员会（以下简称村级组织）审查。村级组织重点审查提交的材料是否真实有效、拟用地建房是否符合村庄规划、是否征求了用地建房相邻权利人意见等。审查通过的，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。没有分设村民小组或宅基地和建房申请等事项已统一由村级组织办理的，农户直接向村级组织提出申请，经村民代表会议讨论通过并在本集体经济组织范围内公示后，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。”可见，村民申请使用宅基地的程序是：符合条件的农户向村民小组或村级组织提出申请--村民小组或村级组织经民主议定程序讨论决定并公示--村级组织报送乡镇政府审核批准--不动产登记机关登记颁证。胡志朗的第3项诉讼请求并没有明确针对上述程序中涉及的哪一环节、哪一行政机关的何种行政行为，该项诉讼请求并不明确，实际上是重复其信访诉求。另外，因农户子女成年、成家而分户，由哪一子女离开家庭，独立成户，单独申请使用宅基地，属于该农户家庭内部事务，由该农户家庭成员自行决定，村民小组、村级组织、乡镇政府、县级人民政府、不动产登记机关一般不予干涉。农户家庭成员间就此问题发生矛盾的，也应由家庭成员之间协商处理。综上所述，胡志朗起诉事项不属于人民法院受案范围，其起诉不符合提起行政诉讼的法定条件，一审裁定驳回其起诉正确，应予维持。胡志朗的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇二〇年八月二十七日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋