浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行初71号原告潘德雷，男，1962年4月6日出生，汉族，住浙江省平阳县。委托代理人张小华，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县昆阳镇县前街县府大院内。法定代表人黄慧，县长。出庭应诉负责人金启浩，副县长。委托代理人宋小彬。委托代理人王增匀，浙江嘉瑞成律师事务所律师。原告潘德雷因要求被告平阳县人民政府履行征地农民基本生活保障职责一案，于2020年3月6日向本院提起诉讼。本院于2020年3月13日立案后依法组成合议庭，于同年5月25日公开开庭审理了本案。原告潘德雷及其委托代理人张小华，被告平阳县人民政府出庭应诉负责人金启浩及委托代理人宋小彬、王增匀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告潘德雷诉称：原告系平阳县海西镇海涂农场三作区村集体成员，在该作区有承包地4.156亩。后原告承包地被征收，但原告至今未得到合理合法补偿。2019年4月22日，原告向被告平阳县人民政府邮寄提交《征地农民基本生活保障申请书》，请求被告根据土地管理法、《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》等的规定，在法定期限内落实失地农民社会保障制度，将原告补报为基本生活保障对象并支付原告未就业的生活补助费用。被告收件后至今未予答复。原告认为，被告未对原告上述申请作出处理，构成行政不作为，侵害了原告的合法权益。故请求判令被告平阳县人民政府依法履行对原告的被征地农民基本生活保障职责，责令被告在法定期限内向原告支付因征收而应当落实的征地农民基本生活保障费用（含将原告补报为基本生活保障对象的生活补助费用及养老保险）。原告潘德雷提交的证据有：1.承包地使用证明材料，以证明原告享有承包地使用权。2.平政发〔2011〕245号《平阳县人民政府关于同意收回平阳县人民政府招拍挂地块（宋埠围垦区Ａ33南、Ａ34、Ａ37、Ａ38地块）和平阳县农业技术推广中心地块国有农用地土地使用权的批复》，3.浙土字Ａ〔2011〕-0790《浙江省建设用地审批意见书》。证据2-3，以证明原告承包地被征收。4.附属物证明材料三页，包括落款为2017年2月8日的证明，平阳县海西镇人民政府和国营平阳县××农场海涂分场于2016年8月23日共同盖章的《海涂农场采泰企业落地地块农作物补偿清单》，手写清单一页。5.《征地农民基本生活保障申请书》、邮寄凭证，以证明被告收到申请后未作答复。6.海涂分场承包户承包面积及上缴情况汇总表，7.2000年～2005年耕地面积上缴金额统计表，8.海涂分场承包地农作物证明材料，9.户籍证明。证据6-9，以证明原告从2000年至2016年间承包土地的事实。被告平阳县人民政府辩称：一、原告提出涉案申请，属于信访行为，本案不属行政诉讼的受案范围。二、本案并不存在原告所称的征地行为，实为国有土地的收回，被告并无原告诉请事项的法定职责。根据平政发〔2011〕245号批复，具体落实补偿安置方案的义务主体是万全镇人民政府和平阳县农业局，并非被告。故原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据。三、原告已于2003年9月与国营平阳县××农场海涂分场签订《关于终止国有职工身份的协议书》，不再具有国有企业职工身份，并且于2004年1月领取了包括失业金、医疗保险费、再就业培训费、最低生活保障金等各项安置费共计39145元。故原告再次主张基本生活保障等安置补偿费，于法无据。四、本案系收回国有土地使用权，并非征收集体土地，不存在被征地农民的基本生活保障。即便收回国有土地使用权需要补偿安置或落实基本生活保障，根据现有法律或规范性文件的规定，只有国有企业职工才可能享有相应的补偿安置。原告既非被征地农民，也非国有企业职工，无权享受相关待遇。五、从《使用国有土地补偿安置方案表》上可见，国营平阳县××农场海涂分场、平阳县农业局均已盖章确认相关补偿安置款项已落实到位，原告应向国营平阳县××农场海涂分场主张权利，或者向万全镇人民政府、平阳县农业局反映情况。综上，本案属于收回国有土地使用权的情形，有别于被征地农民的补偿安置，且原告已与国有企业解除劳动关系并领取了包括最低生活保障在内的安置款，不再享有国有企业职工身份，即使按照收回国有土地使用权的相关规定进行补偿，原告也无权享受基本生活保障待遇。更何况，被告并非落实基本生活保障的法定主体。请求驳回原告的起诉或诉讼请求。被告平阳县人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.国有土地使用权收回申请表、平政发〔2011〕245号《平阳县人民政府关于同意收回平阳县人民政府招拍挂地块（宋埠围垦区Ａ33南、Ａ34、Ａ37、Ａ38地块）和平阳县农业技术推广中心地块国有农用地土地使用权的批复》，以证明收回国有土地使用权的补偿安置方案参照平政发〔2008〕215号文件执行，并分别由万全镇人民政府和平阳县农业局负责落实。2.收回国有土地补偿协议，以证明补偿协议由万全镇人民政府签订，即使原告有权要求基本生活保障，也应向万全镇人民政府主张。3.使用国有土地补偿安置方案表，以证明安置补偿款已经落实到国营平阳县××农场海涂分场，即使原告有权要求基本生活保障，也应向农场主张。4.平政发〔2004〕2号《平阳县人民政府关于同意县第一农场改制方案的批复》、关于终止国有职工身份的协议书、劳动合同制工人解除终止合同证明、平阳县第一农场海涂分场职工安置费发放单，以证明原告已与国营平阳县××农场海涂分场解除劳动关系，不再享有国有企业职工身份，且已领取各项安置费，其再次要求基本生活保障没有事实和法律依据。双方当事人提供的证据，经质证：（一）原告对被告提供的证据，提出异议如下：被告批复收回土地不合法，被告是补偿的法定义务主体，批复指定由万全镇人民政府、平阳县农业局落实补偿并不能免除其自身义务；证据1、2均未显示包含原告承包地；证据3不能证明已依法对原告安置补偿到位；证据4与本案无关，涉及的是原告农场职工身份的解除，没有涉及原告交出承包地的内容，与原告基于承包地被征收的安置补偿权益无关。（二）被告对原告证据，提出异议如下：证据1系平阳县海西镇海涂社区居委会出具，但该居委会并非海涂农场财产的继受主体，不能证明原告享有承包地，其中缴款单真实性无法确认，且原告在平阳县人民法院审理的诉平阳县自然资源和规划局案件庭审中自认2001年承包到期，故无法证明原告享有土地承包权益。证据4中之证明，出具人身份不明，且证明中称原告是从村委会分得土地，与原告主张承包海涂农场的土地自相矛盾；手写清单来源不明，没有证明力。证据6-9，真实性均有异议，且不能证明原告系涉案土地的土地承包经营者，与本案争议无关。本院综合认证如下：1.原告证据2、3、5，被告证据1-3，均予以确认。2.被告证据4，原告对真实性没有异议，可以证明原告已终止国有农场职工身份并领取安置费、再就业培训费、最低生活保障金等，本院对该事实予以确认。3.原告证据4中的证明，未附出具人的身份信息，无法判断出具人的证明能力与资格，且证明内容称“从村委会分得该土地”，与原告自述向海涂农场承包土地自相矛盾；原告证据4之农作物补偿清单，其上有海西镇人民政府等单位盖章，真实性予以认定；原告证据4之手写清单，来源不明，缺少其他证据佐证，不予采信。4.被告对原告证据1、6-9的异议成立，相关交款的凭证，款项性质均不明确，只能证明相关土地上有原告种植的作物，但无法据此认定原告诉称的其对涉案土地拥有土地承包经营权。根据上述认定的证据及当事人庭审陈述，本院确认事实如下：原告潘德雷原为国营平阳县××农场海涂分场的职工。2003年9月30日，原告和国营平阳县××农场签订了《关于终止国有职工身份的协议书》，约定农场向原告发放安置费（包括失业金、医疗保险费）、再就业培训费、最低生活保障金等合计39145元，原告领取安置费后，与农场终止劳动关系，由平阳县就业管理处发失业证，原告原国有企业职工身份自签订协议之日起保留两年；签订终止协议后，原告从2004年1月1日起继续按规定交纳基本养老保险费的，原有社会保险缴费年限（含视同缴费年限）与续保年限累计计算，到达法定退休年龄时，由社保部门按规定发给养老金。2004年1月，原告领取了上述39145元职工安置费用。2011年12月13日，平阳县人民政府对原平阳县国土资源局的请示作出平政发〔2011〕245号《关于同意收回平阳县人民政府招拍挂地块（宋埠围垦区Ａ33南、Ａ34、Ａ37、Ａ38地块）和平阳县农业技术推广中心地块国有农用地土地使用权的批复》，批复同意收回相关土地，收回补偿方案参照平政发〔2008〕215号文件执行，并分别由万全镇人民政府和平阳县农业局负责落实。该批复同意收回的地块包括国营平阳县××农场海涂分场的国有土地。随后，万全镇人民政府与国营平阳县××农场海涂分场签订了《收回国有土地补偿协议》。2016年8月23日，国营平阳县××农场海涂分场公示了盖有海西镇人民政府（农场所在地域由原万全镇划归该镇）印章的《海涂农场采泰企业落地地块农作物补偿清单》，清单显示潘德雷在相应土地上种植有农作物。原告因对农作物数量等有异议，拒绝领取清单所列补偿费。2019年4月22日，原告向被告邮寄提交《征地农民基本生活保障申请书》，提出其系平阳县海西镇海涂农场海三作区村集体成员，在该作区有承包地4.156亩，因征收至今未获合法合理补偿，也没有享受失地社会保障保险，故依据土地管理法及其实施条例、《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》，请求平阳县人民政府在法定期限内落实失地农民社会保障制度，将原告补报为基本生活保障对象并支付原告未就业的生活补助费用。被告次日收件后，未作答复。原告不服，提起本案诉讼。庭审中，原告明确其承包、耕种海涂分场农用地计4.156亩，于2016年由被告事实收回，故基于土地承包经营权人的身份要求被告履行对原告的被征地农民基本生活保障职责，同时称其自2004年国有农场改制后即自行交纳基本养老保险费。另，原告于2020年3月6日以平阳县自然资源和规划局为被告，向平阳县人民法院提起诉讼，认为平阳县自然资源和规划局对其提出的《征地农民基本生活保障申请书》（申请内容与本案诉求相同）未予答复违法，要求对其征地农民基本生活保障申请作出处理，平阳县人民法院于2020年3月12日立案。同时，原告在提起本案诉讼的当日，以与本案基本相同的事实与理由，向本院另行提起诉讼，要求平阳县人民政府依法履行安置补偿职责，限期向其支付土地补偿款、安置补偿费共计29.92万元（包含社保费用）、青苗补偿费4.3万元、地上附着物费用35.88万元，合计70.1万元。本院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……”本案中，被告收到原告提出的履行职责申请后未作答复，原告认为其合法权益受到侵犯而提起本案诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、国营平阳县××农场系国有农场，其所使用的土地经平阳县人民政府作出批复予以收回。对于收回国有农场土地使用权的补偿事宜，2008年4月28日发布的《浙江省人民政府关于加快推进现代国有农林渔场建设的若干意见》（浙政发〔2008〕32号）规定，因国家建设需收回或使用国有农林渔场土地的，必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划，涉及农用地转为建设用地的，应依法办理转用审批手续，并参照征收集体土地的补偿安置标准予以补偿，足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费、被征地职工社会保障等费用。2008年10月13日发布的《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号）规定，依法收回国有农场土地使用权，应给予经济补偿。经济补偿参照征收农民集体土地的补偿标准计算，并安排相应的社会保障费用。《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》（国土资厅函〔2009〕850号）进一步规定，收回国有农场农用地的补偿分为土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费，具体的补偿费用标准由地方自行规定，但应保持失地的国有农场职工原有生活水平不降低。其中，国有农场土地归国家所有，但国有农场享有土地的长期使用权，土地补偿费应当给予国有农场。长期承包国有农场农用地并将其作为生产生活主要来源的农业职工，失地后自谋职业并与农场解除劳动关系的，安置补助费给予个人；但由国有农场重新安排就业岗位的，安置补助费给予国有农场。对于地上附着物和青苗补偿费，按照“谁投入、谁获得”的原则给予补偿。对于前述规定中明确收回国有农场土地使用权后，应给予国有农场失地职工的社会保障等权益，由于原告已于2003年9月与国营平阳县××农场海涂分场签订《关于终止国有企业职工身份的协议书》，并已于2004年1月领取了包括失业金、医疗保险费、再就业培训费、最低生活保障金等在内的各项安置费，按照协议约定原告国有农场职工身份自签约之日起两年内保留，此后原告即不再具有国有农场职工身份，故案涉2011年批复收回涉案国有农场土地引发的失地农场职工生活保障等与原告并无关联，原告无权提出主张。三、庭审中，原告主张被告于2016年事实收回涉案土地，其系被收回的国有农场土地的土地承包经营权人，依据2010年1月1日实施的《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，应给予其享受被征地农民基本生活保障，但原告就其主张的被告2016年事实收回土地行为、其系涉案土地上的被征地农民，以及其对于涉案土地享有法定的承包经营权并未提供有效证据。并且结合《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第七条、第十五条第二款等规定，参加基本生活保障对象的名单，应由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门；未经法定程序，被征地农民无权请求直接将其确定为参保对象并享受基本生活保障待遇。本案中，原告也没有提供前述规定的一系列材料。综上，潘德雷对于其主张的被告平阳县人民政府应履行给予其被征地农民基本生活保障待遇的法定职责，并无行政法上的请求权基础，其与所谓被征地农民基本生活保障并不具有利害关系，不具有提起本案诉讼原告主体资格，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告潘德雷的起诉。本案案件受理费50元依法免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  林青青审 判 员  张 存人民陪审员  贾松波二〇二〇年九月十一日法官 助理  胡瞻智代书 记员  沈奇峰