贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终267号上诉人（一审原告）：蔡地艺，男，1995年4月18日出生，汉族，贵州省习水县人，住习水县。被上诉人（一审被告）：习水县综合行政执法局，住所地：习水县东皇办事处府东路。统一社会信用代码：11520330775314590J。法定代表人：陈利军，局长。被上诉人（一审被告）：遵义市人民政府，住所地：遵义市新蒲新区府前路建投大厦。统一社会信用代码：115203000095002207。法定代表人：黄伟，市长。上诉人蔡地艺因与被上诉人习水县综合行政执法局（以下简称习水县执法局）、遵义市人民政府行政处罚及行政复议纠纷一案，不服贵州省遵义市播州区人民法院（2020）黔0321行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2019年7月30日，习水县执法局对蔡地艺作出[2019]习综执行罚决04字第111号《行政处罚决定书》，认定蔡地艺未经许可从事白酒生产销售的行为，决定处罚如下：1、没收其包装物酒瓶1176个、成品白酒36瓶、原酒15坛3540斤；2、罚款218800.00元。蔡地艺对习水县执法局作出的前述处罚决定有异议，向遵义市人民政府申请复议，经该府作出遵府行复[2019]235号行政复议决定予以维持。蔡地艺对习水县执法局的行政处罚决定和遵义市人民政府的复议决定不服，向一审法院提起诉讼要求予以撤销。一审法院查明，2019年5月13日，原告蔡地艺雇佣他人在习水县希望城安置房旁与王龙共有的门面内，利用场所内原告的酒瓶（含无标识裸瓶、国酱1949酒瓶、窖藏1915酒瓶、国窖1915酒瓶）、原酒以及王程（另案处理）所有的包装设备（灌装机、防盗盖锁口机、打包机、电吹风、量筒、打酒器等）从事白酒包装期间。被习水县执法局查获，并经涉案人员王程和原告现场指认调查确认，原告蔡地艺现场剩余15坛装原酒3540斤×5.00元/斤=17700.00元，窖藏成品酒36瓶×5.00元/瓶=180.00元，包装材料2000套×2.00元/套=4000.00元。前述原酒、窖藏成品酒及扣押的包装材料货值金额共计21880.00元。另原告蔡地艺包装现场尚有部分国酱1949空瓶，黑色裸瓶630个，窖藏1915空瓶396个，国窖1949空瓶150个。原告蔡地艺从事白酒包装生产，未依法办理《食品生产许可证》，也未办理《营业执照》。另查明，2019年6月18日，被告习水县执法局致函习水县市场监督管理局，针对涉案主体以固定场所为载体，利用其购进的原酒、包装设备及包装材料（含带标识标签），以清水清洗酒瓶-原酒清洗酒瓶-灌装机灌装原酒-压盖机压盖-人工贴标-打包机打包成件（其中裸瓶酒不需要贴标）为流程，从事白酒包装活动的行为是否属于白酒生产行为及是否依法需取得许可等相关问题，要求习水县市场监督管理局给予答复。习水县市场监督管理局当日复函如下：函中提及的涉案行为属白酒生产行为，须取得《营业执照》及《食品生产许可证》。针对原告蔡地艺的白酒包装生产行为，2019年7月8日，经被告习水县执法局负责人集体讨论，作出《行政处罚告知书》，并送达告知对原告蔡地艺作出处罚的事实、理由、依据及拟处罚结果，同时告知了原告蔡地艺依法享有陈述、申辩以及申请听证的权利。7月11日，原告蔡地艺向被告习水县执法局提交了书面陈述申辩，认为被告习水县执法局拟作出的处罚适用法律错误，且侵犯其合法财产。7月22日，被告习水县执法局对原告蔡地艺的陈述、申辩书面予以答复，对其的陈述、申辩事由不予釆纳并说明了不予采纳的理由。7月30日，被告习水县执法局对原告蔡地艺的违法行为作出〔2019〕习综执行罚决04字第111号《行政处罚决定书》。原告蔡地艺不服被告习水县执法局作出的〔2019〕习综执行罚决04字第111号《行政处罚决定书》，向被告遵义市政府申请行政复议，被告遵义市政府于2019年8月27日依法受理蔡地艺行政复议申请，于10月24日作出遵府行复[2019]235号《行政复议决定书》，维持习水县执法局作出的〔2019〕习综执行罚决04字第111号行政处罚决定。被告习水县执法局在行政执法过程中，于2019年6月11日依法对原告蔡地艺涉案财产采取行政强制措施，并于2019年8月16日向习水县人民法院提出财产保全申请，8月29日，习水县人民法院依法作出（2019）黔0330财保45号《行政裁定书》，依法对原告蔡地艺涉案财产予以财产保全。根据习委办字[2019]27号《习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定》，习水县综合执法局是习水县人民政府工作部门，主要职责包含依法行使工商行政管理方面和食品药品管理方面法律法规规章规定的行政处罚权及有关的行政强制措施。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定︰“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。该规定具体包括行政机关作出的行政行为证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序。但本案的焦点是被告为执法主体是否适格；被告习水县执法局对原告蔡地艺未取得行政许可使用有标识的包装物包装白酒的行为如何定性和适用法律法规是否正确。首先，关于被告为执法主体是否适格问题。根据习水县委习委办字〔2019〕27号《中共习水县委办公室和习水县人民政府办公室印发中共习水县委办公室等36部门单位职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，被告习水县执法局的主要职责包含了依法行使工商行政管理、食品药品管理、科技（含专利）管理方面法律法规规章规定的行政处罚权及有关的行政强制措施，本案原告蔡地艺的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国商标法》的相关规定，被告习水县执法局对其实施行政处罚，主体适格。其次，原告蔡地艺在起诉状中对被告习水县执法局在处罚决定书中认定的事实没有提出异议，且被告习水县执法局作出的〔2019〕习综执行罚决04字第111号《行政处罚决定书》认定事实有︰（1）习水县执法局6月11日行政执法现场检查（勘验）笔录、现场检查（勘验）照片以及现场视听资料（光盘3张附文字记录）；（2）询问笔录（蔡地艺共3次）以及身份证复印件，证人蔡某（两次）、王某询问笔录、证人蔡某《关于给蔡地艺请人装白酒存放的陈述》等证据足以证明。故一审法院认为被告习水县执法局对原告蔡地艺作出的行政处罚决定证据确凿、充分，一审法院予以确认。关于被告习水县执法局对原告蔡地艺未取得行政许可使用有标识的包装物包装白酒的行为如何定性和适用法律法规是否正确问题。（一）《中华人民共和国食品安全法》第四十六条规定︰“食品生产企业应当就下列事项制定并实施控制要求，保证所生产的食品符合食品安全标准：（1）原料采购、原料验收、投料等原料控制；（2）生产工序、设备、贮存、包装等生产关键环节控制；（3）原料检验、半成品检验、成品出厂检验等检验控制；（4）运输和交付控制”。（二）《白酒生产许可证审查细则》规定，对基本生产流程及关键控制环节的具体审查标准包括原料→预处理→发酵→蒸馏→贮存→调配→过滤→封装→成品等重要环节，且该细则明确“如购入原酒加工的，可只进行蒸馏或调配及以后的各工序”。根据前述规定，原告蔡地艺的包装行为属于食品生产许可审查的必备内容之一，依法也应当取得《食品生产许可证》。本案原告蔡地艺未依法取得《食品生产许可证》，通过清水清洗酒瓶→原酒清洗酒瓶→灌装机灌装原酒→压盖机压盖→人工贴标→打包机打包成件（其中裸瓶酒不需要贴标）等流程，使用完整的包装设备及包装物包装裸瓶装白酒以及带标识的成品白酒，数量较大，故原告蔡地艺从事白酒包装活动，属于食品生产环节之一，被告习水县执法局认定原告蔡地艺未取得行政许可而从事白酒包装行为属于非法生产行为，定性准确，对此，一审法院予以确认。产品销售是成品生产的延伸，原告蔡地艺包装的裸瓶装白酒以及带标识的成品白酒，数量较大，从一个普通人的认知能力、生活常理判断和高度盖然性看，其有销售必然性，故原告蔡地艺诉称是其白酒来源合法，自用一说，一审法院不予采信。综前所述，原告蔡地艺未取得食品生产许可，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款关于“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。”的规定，被告习水县执法局根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款关于“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”之规定，对原告蔡地艺未经许可从事白酒生产、销售的行为予以行政处罚，适用法律正确。食品安全涉及广大人民群众的生命健康，行政机关从严管理是广大人民群众的期盼和愿望。本案被告习水县执法局结合原告蔡地艺在调查处置过程中的配合程度，违法经营食品的货值金额、品种、数量以及产生的社会影响对原告蔡地艺的违法行为作出行政处罚决定，量罚适当，一审法院予以支持。再次，被告习水县执法局发现原告蔡地艺的违法行为后，依法立案开展调查取证，在作出处罚前，告知了拟作出处罚决定的事实、理由、依据及结果，同时告知了原告蔡地艺依法享有的陈述、申辩及听证的权利，且针对原告蔡地艺提出的陈述、申辩，被告习水县执法局依法进行了答复，同时被告习水县执法局考虑该案重大、复杂，依法进行负责人集体讨论决定，作出的《行政处罚决定》，符合法定程序。原告对被告习水县执法局作出行政处罚不服，申请行政复议，被告遵义市政府受理复议申请后，依法进行复议审查，被告遵义市政府在习水县执法局作出行政处罚认定的违法事实清楚，证据确凿，认为适用法律正确，量罚适当，符合法定程序，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法作出遵府行复[2019]第235号《行政复议决定书》，维持被告习水县执法局作出的〔2019〕习综执行罚决04字第111号《行政处罚决定书》，一审法院依法予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告蔡地艺的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告蔡地艺承担。一审宣判后，蔡地艺不服一审判决，向本院提出上诉，请求：1.撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；2.撤销习水县执法局作出的行政处罚决定和遵义市人民政府作出的行政复议决定；3.本案一审、二审案件受理费由被上诉人负担。其事实和理由为：一、一审法院认定事实错误。对被上诉人认定的事实，上诉人认为有异议。上诉人持有的酒是自用，一审法院认定上诉人所持的酒为商品存在错误。被上诉人习水县执法局称有人举报才对上诉人查处，但未提供证据，明显是其钓鱼执法。二、一审法院适用法律错误，应予纠正。本案涉案物品属于上诉人的合法财产，属于自用，并非商品。习水县执法局也没有提供证据予以证明上诉人存在销售行为。食品安全法保护的是消费者的合法权益，保护消费者的生命健康，一审法院适用食品安全法的规定作出判决，适用法律错误，一审法院在被上诉人习水县执法局没有提供证据证明的情况下作出判决，违反行政诉讼法的规定。综上，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人习水县执法局、被上诉人遵义市人民政府在二审期间未向本院提供书面答辩意见。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，本院确认一审法院查明的案件基本事实。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院对行政行为是否合法进行审查。为此，本案的审查重点为被诉行政处罚决定是否合法。首先，关于处罚职权方面。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，贵州省根据国务院授权，出台文件，明确多项行政处罚职权由综合行政执法部门集中行使。习水县根据上级的文件要求和精神，确定习水县执法局行使有关食品药品管理方面的行政处罚权，据此，习水县执法局具有对涉案违法行为进行处罚的职权。对上诉人一审中所提习水县执法局超越职权处罚的理由，本院不予采纳。第二，关于程序方面。习水县执法局发现上诉人的违法行为后，依法调查取证，告知了上诉人依法享有陈述、申辩及听证的权利，针对上诉人的陈述申辩，依法复核并予以回复，在处罚前，告知了拟作出处罚决定的事实、理由、依据及结果，结合案件实际情况，由负责人集体讨论后作出处罚决定，符合法定程序。对于上诉人所持被上诉人钓鱼执法的问题。钓鱼执法其实是一个形象性的说法，主要描述的是违法者原本没有违法的主观意愿，而是由于执法者的引诱、设计，从事违法活动，并对违法者进行查处。根据查明的事实来看，在习水县执法局对上诉人进行查处前，其违法行为既已客观存在，执法机关不存在引诱、设计上诉人从事违法活动的行为，不存在所谓钓鱼执法，故对上诉人的该上诉理由，本院不予采纳。第三，关于事实方面。结合习水县执法局现场查获物品、设备的规模和数量、现场执法视频中的内容、上诉人的自认、相关知情人员的陈述，并结合《习水县市场监督管理局关于认定从事白酒包装行为是否为生产行为以及是否依法须取得许可等相关问题的复函》的内容，足以认定上诉人实施了白酒包装生产行为。习水县执法局作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚。对上诉人认为其不存在白酒生产行为的理由，与事实不符，本院不予采纳。对于上诉人主张其持酒目的是自用而非销售的理由。结合执法人员现场查获和调查情况来看，上诉人利用他人灌装设备灌装白酒，白酒数量较大，酒用标签种类繁多，且许多白酒瓶伴有窖藏1915、国窖1949等字样，能够证明上诉人包装生产白酒用于销售的事实。对上诉人认为其持酒只是自用并非销售的理由，本院不予采纳。第四，关于法律适用方面。根据《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款关于“食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可”的规定，上诉人未取得食品生产许可，实施了白酒包装生产经营行为，被上诉人依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定，对上诉人的违法行为进行处罚，适用法律正确。鉴于上诉人的行为触犯了《中华人民共和国食品安全法》的规定，执法机关根据前述法律规定对上诉人进行处罚。一审法院援引前述法律的具体规定，对上诉人的行为和执法机关的处罚行为进行评价，并无不当。对上诉人认为一审法院适用前述法律对本案作出判决，适用法律错误的理由，本院不予采纳。近年来，食品安全事件接连发生，严重危害民众身体健康和生命安全，扰乱市场经济秩序，影响社会管理秩序，损害党和人民政府的形象，社会大众反映十分强烈。为此，全国人大制定法律，国务院及相关职能部门发布命令，出台文件，作出规定，对食品生产、运输、贮存、销售等各环节的行为进行有效规制，对危害食品安全的行为，依法打击。本案中，习水县执法局发现上诉人的违法行为后，依法调查事实，经履行法定程序后，在法定量罚幅度内，对上诉人从轻处罚，作出处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，量罚结果适当。被上诉人遵义市政府受理上诉人的复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，经履行法定程序后，维持了被上诉人作出的处罚决定，适用法律正确，程序合法。对上诉人要求撤销被诉行政处罚决定和复议决定的请求，理由不能成立，依法不予支持。一审法院综合全案事实，判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。综上，上诉人的上诉请求不能成立。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，裁判结果正确，应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蔡地艺负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年九月十五日法官助理王喻庆书记员陈顺