浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1251号 上诉人（原审原告）陈爱国，男，1966年5月8日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 委托代理人李浩杰，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。 法定代表人曾瑞华，区长。 委托代理人金毕成、郑如意。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市绣山路321号行政管理中心。 法定代表人姚高员，市长。 委托代理人林琳。 陈爱国诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）房屋行政批准及温州市人民政府（以下简称温州市政府）行政复议一案，温州市中级人民法院于2020年3月11日作出（2019）浙03行初657号之一行政裁定。陈爱国不服，向本院提出上诉。本院于2020年7月7日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年8月4日组织各方当事人进行了调查。上诉人陈爱国的委托代理人李浩杰，被上诉人瓯海区政府的委托代理人郑如意，被上诉人温州市政府的委托代理人林琳参加调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年4月4日，梧田街道办事处向被告瓯海区人民政府作出瓯梧办〔2018〕38号《关于要求审核批准梧田街道梧田街村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案的请示》，要求瓯海区人民政府审核批准所附的《梧田街道梧田街村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》。原告陈爱国有房屋位于该城中村改造实施方案范围内。2018年4月11日，被告瓯海区人民政府办公室作出温瓯政办抄〔2018〕257号《抄告单》称，区政府相关领导同意上述实施方案。原告陈爱国与陈利光、王文武不服瓯海区人民政府作出的批准实施方案的行为，于2019年5月22日通过邮政快递向被告温州市人民政府提出行政复议申请。温州市人民政府于次日受理后进行了审查。同年7月17日，经批准复议延长审理期限30日，并邮寄告知各当事人。7月22日，被告作出被诉复议决定，确认瓯海区人民政府批准涉案实施方案的行为违法。原告陈爱国不服，提起本案诉讼，请求撤销瓯海区政府对该实施方案的批准行为及温州市政府的行政复议决定。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014修订）》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”可见，集体土地的征地补偿安置方案应在征收土地方案批准后，经由市、县人民政府土地行政主管部门会同其他部门拟订，并通过一系列程序上报市、县人民政府批准。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第三十条的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案后报市、县级人民政府论证公布，并征求公众意见。市、县级人民政府应当及时公布征求意见情况及修改情况。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，并载明征收补偿方案及行政复议、诉讼等事项。也即征收补偿方案应与作出的征收决定一并公告，此时才对外发生法律效力。当事人可在起诉征收决定的案件中对征收补偿方案一并提出异议。本案中，并无证据证明涉案城中村改造项目的集体土地及房屋已经有权机关批准征收，或市、县级人民政府已作出相关国有土地上房屋征收决定。在此情况下，被告瓯海区人民政府批准的涉案实施方案，不能独立对外发生法律效力。瓯海区人民政府及有关行政机关亦不能以被诉温瓯政办抄〔2018〕257号《抄告单》及涉案实施方案，作为强制征收集体土地及地上房屋或征收国有土地上房屋的依据。因此，瓯海区人民政府作出的被诉批准实施方案的行为对原告陈爱国的权益不产生直接限制效果，故原告提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应予以驳回。需要进一步指出的是，征收集体土地及地上房屋或征收国有土地上房屋，应当按照前述规定的法定程序进行。如未经法定程序，被告瓯海区人民政府或其他行政机关直接实施拆除原告房屋等强制行为的，陈爱国有权针对强制行为寻求救济。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告陈爱国的起诉。 陈爱国上诉称：原审裁定认定事实错误、证据不足、适用法律错误，具体理由如下：1.瓯海区政府批示同意案涉实施方案对外发生法律效力，对上诉人权益产生直接限制效果。行政行为是否属于人民法院的受案范围，主要是依据该行为是否直接对外发生法律效力。所谓“直接”，是指法律效果必须直接对相对人发生，导致法律关系的发生、变更或消灭。所谓“对外”，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果。案涉实施方案经瓯海区政府批示同意，作为该地区安置补偿依据，直接影响到被拆迁人的安置补偿利益，与上诉人具有利害关系，属于人民法院的受案范围。即使案涉地块的集体土地未经批准征收，瓯海区政府批示同意的案涉实施方案已经对外发生法律效力。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案……，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。具体到本案，拟定、报批安置补偿方案是独立的法律程序，批准后即可组织实施，不被征收土地方案程序所吸收。补偿方案是征收决定的前置性程序，被征收决定所吸收，不具有独立性。依据上诉人提交的温房权证瓯海区字第0××5房产证可知，案涉地块为集体土地，应适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，即使案涉地块的集体土地未经批准征收，实施方案由瓯海区政府批准通过，并在该地区组织实施，已经独立对外发生法律效力。因此，原审法院以案涉地区未经批准征收为由，认定瓯海区政府批示同意的案涉实施方案不对外发生法律效力，属于认定事实错误，适用法律错误。瓯海区政府批示同意的案涉实施方案对上诉人的权益产生实际影响。案涉实施方案作为该地区征收安置补偿的依据，涉及被拆迁房屋价值的认定及所有权人的其他权益，具体包括了房屋拆迁与补偿原则、搬迁费与临时安置费标准、具体补偿奖励、补助方式及安置房认购等问题。上诉人的合法权益在客观上必然受到案涉实施方案实际影响，故本案属于人民法院的受案范围。2.瓯海区政府在征收土地方案未批准的前提下，径行批准案涉实施方案违反法律规定，应予撤销。根据土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，瓯海区政府批准补偿安置方案的前提是已经取得征地批准文件，瓯海区政府在没有取得征地批文的情况下批准补偿方案的行为不仅属于程序违法，更属超越职权。且瓯海区政府又以该补偿方案为依据展开了征收程序，严重违反土地管理法第四十五条规定，属于超越职权行为，应予撤销。温州市政府以城中村改造涉及公共利益，避免造成重大损害为由，确认案涉实施方案违法而不撤销的决定不能成立。该案并无任何证据显示案涉区域拆迁后的具体建设项目，不足以认定涉及公共利益。温州市政府虽然确定案涉实施方案违法，但是并没有要求相关单位采取补救措施弥补对上诉人造成的不利后果，不足以达到纠正违法行政行为的目的。温州市政府作出确认案涉实施方案违法而不撤销的复议决定欠缺主要证据。综上，原审裁定认定基本事实错误，适用法律错误，应当予以撤销。请求依法撤销一审裁定，指令原审人民法院继续审理。 瓯海区政府答辩称：1.上诉人不具有诉讼主体资格。案涉实施方案第八部分附则规定，梧田街道梧田街村城中村改造工程采取“协议搬迁”的形式实施房屋拆迁与补偿工作。被拆迁人在规定的签约期限内签订正式协议并搬迁腾空的，可按本实施方案执行。本案中，上诉人尚未签订房屋拆迁补偿协议，故上诉人与被诉批复不存在利害关系，不具有本案诉讼主体资格。2.瓯海区政府批复案涉实施方案不属于征收补偿安置方案的最终批准行为，不能独立对外发生法律效力。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，集体土地的补偿安置方案应当由市、县人民政府土地行政主管部门拟订并报市、县人民政府批准。案涉实施方案不是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的征地补偿、安置方案，不能独立对梧田街道梧田街村城中村改造项目涉及的所有被拆迁户产生法律效力。案涉实施方案适用对象仅限于同意“协议搬迁”的被拆迁户，对不同意的被拆迁户不产生约束力。案涉实施方案不能代替征收决定对上诉人产生行政强制力，不作为强制征收房屋的依据,对上诉人的权利义务并未产生实际影响。案涉实施方案系实施单位梧田街道办事处为提高征收效率，在房屋征收程序启动前，将征收拆迁补偿标准提前告知被征收对象，鼓励拆迁范围内拆迁户提前签约并给予提前签约的拆迁户以优惠政策的协商签约方案，并非对被征收人作出的具体征收补偿行为。若上诉人不同意“协议搬迁”，案涉实施方案对上诉人不产生直接限制效果。3.案涉实施方案符合拆迁政策，已充分保障被拆迁人的权益。案涉实施方案系根据《温州市区城市建设房屋征收、城中村改造、农房集聚建设补偿实施办法》(温政发〔2012〕19号)、《瓯海区城市建设房屋征收、城中村改造、农房改造集聚建设补偿实施办法》(瓯委办发〔2013〕47号)等有关规定，结合梧田街道的实际情况作出，符合拆迁政策。4.案涉实施方案涉及重大公共利益，不应撤销。梧田街道梧田街村城中村改造项目已纳入浙江省2018年度棚户区改造计划开工项目清单，且在温州市中级人民法院一审审理期间，梧田街城中村改造项目中已依据案涉实施方案签订正式协议1605户，签约率达76.1%。若撤销会给其他已签约户造成重大损害，应不予撤销。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。 温州市政府答辩称：1.涉案行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。经温州市政府查明：上诉人陈爱国的涉案房屋坐落于瓯海区××街道××路××号，房屋所有权证登记建筑面积为61.64平方米，所有权人是陈爱国。2018年4月4日，梧田街道办事处作出《关于要求审核批准梧田街道梧田街村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案的请示》（瓯梧办〔2018〕38号），提请瓯海区政府予以批复。2018年4月11日，经审批，瓯海区人民政府办公室以《抄告单》形式同意梧田街道的上述请示，并抄告瓯海区征收办、梧田街道。该《实施方案》具体内容包括了拆迁范围、实施单位、实施时间，房屋拆迁与补偿原则、搬迁费与临时安置费标准，具体补偿、奖励、补助方式，安置房认购原则、法律责任等。温州市瓯海区梧田街道梧田街村城中村改造项目已列入浙江省2018年度棚户区改造计划开工项目之一，涉及户数2109户，协议征收期限内临时协议签订率已达97.34%，当时已完成正式签约1176户，正式签约率为64.73%。涉案房屋所在地块已启动征收程序，当时处于土地征收报批阶段，上诉人涉案房屋的土地性质是集体所有，在征收范围内，其合法权益在客观上会受到《实施方案》的实际影响。故上诉人与涉案《实施方案》之间具有利害关系，其行政复议申请属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。本案所涉地块均系集体土地，瓯海区政府在征收土地方案未批准的前提下，径直批准梧田街道制定的涉及拟征收土地上房屋拆迁与补偿事宜的《实施方案》，违反法定程序。考虑到梧田街道梧田街村城中村改造项目已列入省棚户区改造计划开工项目，关系到城市转型和民生改善，涉及公共利益，如撤销涉案《实施方案》将给社会公共利益造成重大损害，故温州市政府复议决定确认违法。2.涉案复议决定程序合法，适用法律依据正确。温州市政府根据于2019年5月23日受理行政复议申请，并于2019年5月28日向瓯海区政府寄送行政复议答复通知书。因案情复杂，审理期限延长30日，于2019年7月22日作出涉案行政复议决定，并通过邮政快递向当事人送达。行政复议程序合法，适用法律正确。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，本案的审理重点为上诉人陈爱国提起本案诉讼是否属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，瓯海区政府所作的对《梧田街道梧田街村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》的批准行为系对下级机关请示事项作出的内部审批行为，其内容对上诉人不直接发生法律效力，对其权利义务不产生直接影响。相关法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现，故该批准行为不具备直接、对外发生法律效果的特点，不属于行政诉讼受案范围，亦不符合行政复议的受理条件。温州市政府作出的行政复议决定对上诉人的权利义务不产生实际影响，一审法院一并裁定驳回起诉,并无不当。 综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 榆 审判员 马良骥 审判员 李竺娉 二〇二〇年九月二日 书记员 吴 琳