浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙04行初30号原告吴云飞，男，1961年4月19日出生，汉族，住嘉善县。原告李小明，男，1956年6月3日出生，汉族，住嘉善县。上述两原告的委托诉讼代理人吴四娟，女，1966年3月31日出生，汉族，住嘉善县。原告吴四娟，女，1966年3月31日出生，汉族，住嘉善县。原告沈安忠，男，1968年10月6日出生，汉族，住嘉善县。原告叶峰，男，1969年11月13日出生，汉族，住嘉善县。被告嘉善县人民政府，住所地嘉善县罗星街道嘉善大道126号。法定代表人徐鸣阳，县长。出庭负责人邱建新，副县长。委托诉讼代理人姚杰。委托诉讼代理人杭璐东，浙江思贤律师事务所律师。原告吴云飞、李小明、吴四娟、沈安忠、叶峰因要求确认被告嘉善县人民政府作出批准农村土地承包经营权暂缓确权登记颁证行为违法，于2020年3月19日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月23日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案。原告吴四娟并作为原告吴云飞、李小明的委托诉讼代理人，原告沈安忠、叶峰，被告嘉善县人民政府副县长邱建新及委托诉讼代理人姚杰、杭璐东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年12月16日，被告嘉善县人民政府就嘉善县干窑镇黎明村股份经济合作社（以下简称黎明村合作社）上报，经嘉善县干窑镇人民政府（以下简称干窑镇政府）审核的关于干窑镇黎明村1社-8社、12社-17社暂缓开展农村土地承包经营权确权登记工作的申请，作出同意的审批意见。原告吴云飞、李小明、吴四娟、沈安忠、叶峰诉称，五原告因申请确权被被告及其部门以已纳入暂缓范围为由不予批准，导致原告各自的另案诉求不能展开（其中包括不能提供第二轮集体土地承包地的四至范围红线图、不能提供《自愿放弃或转租承包地协议》或《征地补偿协议》、不能及时制止浙江东菱技术有限公司擅自在距西1.33亩承包地进行施工、所在承包土地经所在村组织进行过调整，故对新变化后的承包土地进行申请确权不予批准等、只有办了所有权、资格权、使用权“三权分置”新的土地承包经营权证，银行才愿意发放抵押贷款)。原告在《浙04行初115号案》诉讼中于2019年12月17日首次得到被告批准的《农村土地承包经营权确权登记颁证暂缓确权登记审批表》及其附件《村民代表签到表》《会议记录》《嘉善县农村土地承包经营权暂缓确权情况汇总表》等。原告对此有异议，根据《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号，以下简称“农经发[2015]2号文件”）、《浙江省农业厅等七部门关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（浙农经发[2015]4号，以下简称“浙农经发[2015]4号文件”）等文件规定，被告具体承担本县范围内农村土地承包经营权确权登记颁证的具体工作。干窑镇黎明村因本集体土地近3479.73亩正在办理征用手续，而申请暂缓本村土地确权登记颁证工作，被告予以批准，违反了“浙农经发[2015]4号文件”关于少数地方人均耕地少于0.2亩且地块未落实到户、已在办理土地征收手续村，经村组申请、乡镇审核、县级人民政府批准，可以暂缓开展确权登记颁证工作的规定。原告所在干窑镇黎明村真实情况是人均耕地多于0.2亩且已落实到户，不符合暂缓开展确权登记颁证工作的规定。且干窑镇黎明村暂缓开展确权登记颁证工作的程序违反“农经发[2015]2号文件”关于村组集体的土地承包经营权确权登记颁证方案，要在本集体成员内部充分讨论，达成一致，切实做到农民的事让农民自己做主。承包地块面积、四至等表格材料要经过农户签字认可。对于外出不在家的农户，要采取多种方式及时通知到户到人，充分保障其知情权、选择权、决策权的规定。也违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条、第二十二条的规定。事实上黎明村广大村民对于村代表参与的黎明村农村土地承包经营权确权登记颁证暂缓的情况一无所知，没有保障原告的知情权，选择权、决策权。原告根据《村民代表签到表》中的代表名单还拿到了村代表朱华根、吴金观、杭小观、沈炳其承认表中签字造假的录音。原告依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项、第十三条规定，于2019年12月31日向嘉兴市人民政府申请行政复议，并于2020年1月10日递交相关行政复议申请补正材料，嘉兴市人民政府于2020年3月2日作出嘉政复[2020]2号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，认为不符合受理条件，驳回复议申请。原告注意到嘉兴市人民政府名为不符合受理条件而驳回复议申请，但实际是对复议请求作出了实体审查，应当定性为驳回复议请求，进而构成对被告原行政行为的维持。原告认为被告存在以下违法情况：承包地块面积、四至等表格材料要经过原告签字认可，干窑镇黎明村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表到会，参加暂缓开展确权登记颁证工作村民会议所作决定经到会人员的过半数通过，而不是非法定的《村民代表签到表》，否则不符合法定强制性民主程序。请求：确认嘉善县人民政府批准干窑镇黎明村农村土地承包经营权确权登记颁证暂缓确权登记违法。原告起诉提交的证据有：1.农村土地承包经营权确权登记颁证暂缓确权登记审批表；2.村民代表签到表；3.会议记录；4.嘉善县农村土地承包经营权暂缓确权情况汇总表，认为证据2-4不真实；5.光盘1张，系视听资料，证明村代表在《村民代表签到表》中签字系造假，但原告未提交录音文字记录。被告嘉善县人民政府辩称，一、被告并无违法的事实，没有侵犯原告的合法权益。农村土地承包经营权确权登记颁证，是对现有农村土地承包经营权的进一步完善，是农村集体经济组织内部自治的范围。这次土地承包经营权确权登记颁证，首先是农村集体经济组织内部达成共识，确定方案，具体实施，张榜公布，然后逐级上报审核，最后由被告颁发证书。被告同意黎明村合作社对部分社暂缓农村土地承包经营权确权登记颁证的申请，属尊重该村集体经济组织的自治权。黎明村合作社的土地承包经营权确权登记颁证工作，至今仍由该集体经济组织自治决定。原告在取得新的土地承包经营权证之前，原土地承包经营权证仍然有效，土地继续耕种。二、黎明村合作社将部分社暂缓确权颁证登记的申请，上报给干窑镇政府，干窑镇政府上报给被告，请示批准，是属于行政机关内部审批行为，被告并没有直接重新设定原告的权利义务。且根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，被告并不直接受理农村集体经济组织成员的确权颁证申请。原告的诉讼请求不符合行政诉讼的受案范围，请求依法驳回。被告嘉善县人民政府向本院提交以下证据、依据：1.农村土地承包经营权确权登记颁证暂缓确权登记审批表，证明黎明村申请暂缓登记及批准手续；2.黎明村村民代表会议记录、村民代表签到表，证明黎明村通过暂缓土地承包经营权确权登记颁证决议；3.嘉善县土地承包合同、浙江省农村集体土地承包权证审批表，证明吴云飞、李小明、沈安忠、叶峰土地承包及土地承包权证的事实；4.情况说明、土地承包表格、安置补偿协议、承包权同意放弃协议，证明吴四娟土地承包及征用情况；5.情况说明，证明2008年由黎明与俞曹合并为干窑镇黎明村；6.申请复议申请书，证明吴云飞等五原告申请复议情况；7.行政复议答复书，证明嘉善县人民政府依法答复；8.行政复议决定书，证明嘉兴市人民政府依法作出嘉政复[2020]2号复议决定。法律法规及规定性文件依据有：“农经发（2015）2号文件”第三条第四款；《关于印发农村土地承包经营权确权登记颁证数据入库等问题处理意见的通知》（浙农确权办[2017]12号）第四条；《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条。经庭审质证，原告对被告的证据1的合法性有异议，认为黎明村村民有3000多人，但签到的村民仅30多人，未达到规定人数；对证据2的合法性有异议；对证据3的关联性有异议；对证据4的真实性无异议，但认为吴四娟无土地证；对证据5无异议；对证据7、8、9均有异议，认为无法证明相关内容。被告对原告的证据1无异议，认为属内部行政行为，并不对原告设定新的权利义务，不属行政诉讼的受案范围。且由村讨论通过经乡镇审核后报县政府批准，程序合法。对证据2无异议，并述称2017年5月13日黎明村合作社组织村民代表会议，并非原告所说的村民会议，有45名村民代表签到，符合法律规定；对证据3无异议，会议记录显示对黎明村14个社建议暂缓开展农村土地承包经营权登记工作是经村民代表会议现场举手表决通过的；对证据4无异议；对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议，认为原告未提交原始载体及相应的文字记录，也未对录音的时间、地点在场人物进行说明，且录音内容明显带有诱导性，不能证明原告的待证事实。本院对上述证据认证如下：被告的证据1、2与原告的证据1-3相同，证明黎明村合作社于2017年5月13日组织召开村民代表会议，其中对于该村农村土地承包经营权确权登记事项，除9-11社外的14个社，因涉及干窑镇工业开发、建成规划区，建议暂缓开展农村土地承包经营权确权登记工作，村民代表举手表决一致通过；黎明村合作社据此上报，经干窑镇政府审核，被告于2017年12月16日作出同意的审批意见等事实，本院予以采信；被告的证据3，证明原告吴云飞、李小明、沈安忠、叶峰已取得第二轮农村土地承包经营权的事实，予以采信；被告的证据4证明原告吴四娟有承包土地但未签订土地承包合同的事实，原告吴四娟也无异议，予以采信；被告的证据5证明嘉善县干窑镇黎明村系有两个行政村合并的事实，予以采信；被告的证据6-8涉及行政复议内容，与本案没有关联性，不予采信；原告的证据4系由嘉善县干窑镇黎明村村民委员会盖章的有关该村14个社农村土地承包经营权暂缓确权情况的汇总，原告认为该证据不真实但无相应的证据印证，对其证明目的不予采纳；原告的证据5系视听资料，但原告未提交该视听资料的原始载体及视听资料的声音文字记录，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定的提交视听证据的形式要件，不予采信。经审理查明，2017年12月15日，干窑镇政府向被告嘉善县人民政府上报关于黎明村合作社提出的因2000-2016年镇工业开发区和建成区已征或待征3479.73亩土地，该村1社-8社、12社-17社暂缓开展农村土地承包经营权确权登记工作的申请，嘉善县人民政府于2017年12月16日作出同意的审批意见。另查明，原告吴云飞、李小明、吴四娟、沈安忠、叶峰原均系嘉善县干窑镇俞曹村村民。2008年由黎明村与俞曹村合并为现在嘉善县干窑镇黎明村。1998年9月8日，原告吴云飞、李小明、沈安忠、叶峰以家庭户为单位分别与原嘉善县范泾乡俞曹村经济合作社签订第二轮土地承包合同并领取农村集体土地承包权证，承包期限均自1999年1月1日至2028年12月31日。原告吴四娟经申请，2005年在黎明村机动田中承包1.535亩，2013年被征用0.575亩，尚有0.96亩，但黎明村合作社至今未与吴四娟签订第二轮土地承包合同。本院认为，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。本案中，吴云飞、李小明、沈安忠、叶峰所在家庭户在1998年均以户为单位与原嘉善县范泾乡俞曹村经济合作社签订第二轮土地承包合同并领取农村集体土地承包权证，上述承包权证的承包期限均尚未到期；吴四娟虽未与黎明村合作社签订第二轮土地承包合同，但黎明村合作社认可其承包土地的事实。可见，本案所涉相关土地承包经营权均已由相关权利人实际享有。嘉善县此次开展确权登记颁证工作，目的是为有效解决二轮土地承包以来出现的承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿信息不全等问题。并非对原土地承包合同推倒重来，原告原持有的土地承包经营权证在换新证前，继续有效。而四至不清等问题与确权问题相互区别，被告作出的被诉审批意见对于本案原告的合法权益不产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告吴云飞、李小明、吴四娟、沈安忠、叶峰的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许艳华审 判 员  孙 军人民陪审员  陆月英二〇二〇年九月十八日书 记 员  黄晓琴书 记 员  孔成捷