辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终412号上诉人（原审原告）大连华辰电镀有限公司，住所地大连市金州区华家屯镇华家村。法定代表人张志杰，总经理。委托诉讼代理人尹立群，大连金普新区正福法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原告被告）大连市生态环境局（原大连金普新区环境保护局），住所地大连市中山区华乐街1号。法定代表人张海冰，局长。委托诉讼代理人赵军亮，该局工作人员。委托诉讼代理人吴卫国，辽宁宪义律师事务所律师。上诉人大连华辰电镀有限公司因诉被上诉人大连市生态环境局不履行法定职责一案，不服大连市甘井子区人民法院（2019）辽0211行初1号行政判决向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，2018年4月26日，大连市环境保护局对原告作出了大环改决字[2018]0600003号责令改正违法行为决定书，认定“1999年后对原有的27条生产线陆续改造，并新增部分生产线，所有改造与新增的生产线均未重新办理环评审批，现均已投入使用，配套污染防治设施未经验收。”该决定认为，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十二条第一款的规定，并依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，责令原告立即补办环评相关手续。2018年7月3日，原告向被告提交了《关于电镀生产线技术改造补办环保手续的申请报告》，载明“大连金普新区环境保护局：大连华辰电镀有限公司接到大连市环境保护局责令改正违法行为决定书，责令对技术改造与新增的电镀生产线立即补办环保相关手续。特向贵局申请办理‘环境影响现在评价’及‘改造项目验收’，特此报告诚望给予办理”。被告收到后，未作出行政行为。原告遂于法定期限内诉至该院。原审法院认为，第一，被告具有对相关环境影响报告书、环境影响报告表的行政审批法定职责。《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。《大连市建设项目环境影响评价文件分级审批管理规定》第五条规定，除环境保护部、省环保厅、市环保局审批的建设项目环境影响评价文件外，大连市辖区内其他建设项目环境影响评价文件由所在地环境保护部门负责审批。被告作为金普新区环境保护主管部门，依法具有对除环境保护部、省环保厅、市环保局审批的建设项目环境影响评价文件外建设项目环境影响评价文件的行政审批法定职责。第二，原告没有依法提出申请。《中华人民共和国环境保护法》第十九条第一款规定，编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：(一)建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；(二)建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；(三)建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。该条例第九条第一款和第二款规定，依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。本案中，原告虽然向被告提出了申请，但并未依法报送应由被告审批的环境影响报告书或环境影响报告表，被告实际上无从审批，因而被告并不构成不履行法定职责。原告的诉讼请求没有有事实依据，不应支持；被告的答辩意见，具有事实及法律依据，应予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告大连华辰电镀有限公司的诉讼请求。上诉人大连华辰电镀有限公司上诉称，请求撤销原审判决，发回重审或改判被上诉人履行补办环评相关手续的行政行为。主要理由是：上诉人根据大连市环境保护局作出责令改正违法行为决定书(大环改决字[2018]0600003号)，责令上诉人立即补办环评相关手续的要求，向被上诉人大连金普新区环境保护局申请补办环评相关手续，但大连金普新区环境保护局未在60日内作出任何答复，故上诉人起诉至大连市甘井子区人民法院，大连甘井子区人民法院以上诉人虽然向被上诉人提出了申请，但并未依法报送应由被上诉人审批的环境影响报告书或环境影响报告表，被上诉人实际上无从审批，因而被上诉人并不构成不履行法定职责。故驳回上诉人的诉讼请求。上诉人认为，一审法院判决认为是错误适用法律。首先，一审法院以《行政诉讼法》第六十九条规定，驳回上诉人的诉讼请求，是错误适用法律。《行政诉讼法》第六十九条规定，原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求，是基于负有作为义务的行政机关，不履行或者迟延履行法定职责的行为。最高人民法院在《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》一书中，认为存在以下情形适用驳回原告的诉讼请求：1、行政机关不具有作为的法定义务；2、行政机关已经依法作出行政行为；3、行政机关不作为或延迟履行有正当理由；4、行政机关无法作出一定行政行为；5、原告无法举证证明申请的事实。通过一审法院审查，被上诉人具有对环境影响报告书、环境影响报告表的行政审批职责；被上诉人对上诉人的申请没有依法作出行政行为；被上诉人不作为没有正当理由；被上诉人具备作出行政审批的职责，不存在无法作出一定行政行为。一审法院以上诉人虽然向被上诉人提出了申请，但并未依法报送应由被上诉人审批的环境影响报告书或环境影响报告表，被上诉人实际上无从审批，因而被上诉人并不构成不履行法定职责。被上诉人的行为完全不符合前述情形，一审适用《行政诉讼法》第六十九条规定，明显错误适用法律。其次，一审法院未能正确适用法律。根据党中央、国务院依法行政的要求及国务院“放管服”的规定。大连市人民政府在2018年4月9日下发《大连市行政审批告知书承诺办法》(大政发[2018]13号)第二条规定，本办法所称的行政审批告知承诺，是指公民、法人或者其他组织在规定的范围内提出行政审批申请，行政审批机关一次告知其审批条件和需要提交的材料，申请人以书面形式承诺其符合审批条件并提交有关材料，即可办理相关审批事项的方式。根据此规定，被上诉人作为具有行政审批职能的行政审批机关，对上诉人在规定范围内提出的行政审批申请，应当一次性告知其审批条件和需要提交的材料。本案中，一审法院也确认被上诉人收到后，未作出行政行为，亦没有一次告知其审批条件和需要提交的材料。现在一审法院却以上诉人虽然向被上诉人提出了申请，但并未依法报送应由被上诉人审批的环境影响报告书或环境影响报告表，被上诉人实际上无从审批。一审法院是越俎代庖，代表行政机关告知上诉人欠缺文件，无从审批。一审法院未能正确适用法律。最后，被上诉人在答辩状中称，根据《大连市人民政府办公厅印发大连市电镀行业综合整治方案的通知》(大政办发[2014]23号)文件要求，即便是收到上诉人的补办环评相关手续的申请，被上诉人也不能予以办理环评审批手续，是否应为被上诉人作出新的行政行为，如果是新的行政行为，一审法院应当根据被上诉人新的行政行为，或被上诉人不作为依法作为判决。否则，将使上诉人无所适从。根据被上诉人一审答辩内容，被上诉人明确“即便是收到上诉人的补办环评相关手续的申请，被上诉人也不能予以办理环评审批手续”。被上诉人已经明确即便上诉人提交环境影响报告书或环境影响报告表，被上诉人亦不能予以办理环评审批手续，由于被上诉人是具有环评审批职权，其针对上诉人即便提交环境影响报告书或环境影响报告表亦不办理环评审批，应是其作出行政行为，亦是针对上诉人的申请作出新的行政行为，在此情况下，一审法院应当针对被上诉人新的行政行为，或被上诉人不作为依法作为判决。现在一审法院以上诉人虽然向被上诉人提出了申请，但并未依法报送应由被上诉人审批的环境影响报告书或环境影响报告表，被上诉人实际上无从审批为由，驳回上诉人的诉讼请求。即便上诉人按照一审法院认为提交环境影响报告书或环境影响报告表，被上诉人在本案中亦明确表示不会予以办理环评审批手续，必然导致上诉人无所适从；上诉人不知应如何按照大连市环保局要求进行整改。提交申请，必然被上诉人不予以办理环评审批手续，上诉人又重新起诉；因此有违《行政诉讼法司法解释》第八十一条规定的条文主旨，即人民法院应该区分不同情形作出判决，而非如本案直接驳回上诉人的诉讼请求。综上所述，一审法院错误适用法律，损害上诉人的合法权益。被上诉人大连市生态环境局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。原审判决认定上诉人虽然向被上诉人提出了申请，但并未依法报送应由被上诉人审批的环境影响报告书或环境影响报告表，被上诉人实际上无从审批，因而被上诉人并不构成不履行法定职责这一事实清楚。被上诉人依法具有对本行政区域的环境影响报告书、环境影响报告表审批的职能。《中华人民共和国环境保护法》第十九条规定，编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。第十九条规定，编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价，未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工。《建设项目环境保护管理条例》第九条规定，依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批。第十条第二款规定，前款规定以外的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。辽宁省环境保护厅《关于发布的通知》（辽环发[2005]5号）第九条规定，对于上述规定以外的其他建设项目，其环境影响评价文件的审批权限，由市环境保护局按照下列原则提出建设项目环境影响评价文件的分级审批建议或者调整建议，报请同级人民政府批准确定。（一）按照建设项目对环境的影响程度，结合当地具体情况，提出市以下各级环境保护行政主管部门审批权限。依据上述规定，被上诉人依法具有对本行政区域的环境影响报告书、环境影响报告表审批的职能。上诉人未向被上诉人申报过建设项目环境影响评价文件，被上诉人实际上无从审批，因而被上诉人并不构成不履行法定职责的问题。上诉人向人民法院请求判决被上诉人履行补办环评相关手续没有事实根据。上诉人称2018年7月2日向被上诉人提交了补办环评批准手续申请，然而，实际情况是上诉人未向被上诉人申报过建设项目环境影响评价文件，被上诉人无从审批。上诉人向人民法院请求判决被上诉人履行补办环评相关手续，没有事实根据。另外，根据《大连市人民政府办公厅印发的通知》（大政办法[2014]23号）文件规定：“今后,原则上不在市表面精饰科技园区以外批准新建电镀企业（含电镀车间）”，上诉人的住所地为大连市金州区华家屯镇华家村，不在市表面精饰科技园区域内，上诉人也不具备办理相关环评批准手续的条件。原审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回上诉人的诉讼请求，适用法律正确，应予维持。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，中共大连市委机构编制委员会办公室印发大编办发[2019]71号《关于市生态环境局区市县分局职能配置内设机构和人员编制的通知》显示，原大连市金普新区环境保护局现为大连市金普新区（金州）生态环境分局，是大连市生态环境局派出机构。中共大连市委办公室、大连市人民政府办公室印发的大委办[2019]38号《大连市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第（八）项规定，大连市生态环境局“负责生态环境准入的监督管理。对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划提出环境保护意见。按规定审批或审查重大开发建设区域、规划、项目环境影响评价文件。组织实施生态环境准入清单。”再查明，上诉人以邮寄方式向被上诉人提交《关于电镀生产线技术改造补办环保手续的申请报告》，内附大连市环境保护局责令改正违法行为决定书。本院认为，被上诉人大连市生态环境局依法对辖区内有环境影响开发建设项目的环境影响评价文件具有审批、审查职权。本案所涉大连市环境保护局向上诉人作出的大环改决字[2018]0600003号责令立即补办环评相关手续决定的真义是纠正上诉人的违法行为，责令上诉人办理本应在建设项目开工前完成的环境影响评测相关材料的申报及审批手续。该责令改正违法行为决定所设定的法律义务是指向上诉人的，上诉人应根据该责令要求，按照法律规定提交相关申报材料，被上诉人在收到上诉人的申报材料后，结合相关法律规定予以审批。《中华人民共和国环境保护法》第十九条规定，编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。《建设项目环境保护管理条例》第九条规定，依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批。本案上诉人申请办理环境影响评价相关审批手续，应依上述明确而具体的法律规定准备并提供相关材料报被上诉人审批。现上诉人未提交任何法定待审批材料，仅依据责令其立即补办环评相关手续的决定而要求被上诉人履行审批职责，无法律依据，被上诉人未予审批并无不当。综上，上诉人的上诉请求缺乏法律依据，本院不予支持。原审判决结论正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连华辰电镀有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  张国华审判员  徐建海审判员  胡俊杰二〇二〇年九月十五日书记员  王 阳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。