辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽01行终941号上诉人（原审原告）：焦兴文，男，1968年4月20日出生，汉族，中兴—沈阳商业大厦职工，住址沈阳市苏家屯区。被上诉人（原审被告）：沈阳市自然资源局苏家屯分局，住所地沈阳市苏家屯区。法定代表人：郭宏杰，该局局长。委托代理人：张岩，该局工作人员。委托代理人：龚伟宁，辽宁申扬律师事务所律师。原审第三人：沈阳富宏房地产开发有限公司，住所地康平县农业经济开发中心苇塘组。法定代表人：梁德金，该公司经理。委托代理人：孟凡玲，北京隆安（沈阳）律师事务所律师。上诉人焦兴文与被上诉人沈阳市自然资源局苏家屯分局，原审第三人沈阳富宏房地产开发有限公司规划行政许可一案，不服沈阳高新技术产业开发区人民法院作出的（2019）辽0192行初429号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月16日公开开庭审理了本案，上诉人焦兴文，被上诉人沈阳市自然资源局苏家屯分局委托代理人张岩、龚伟宁，原审第三人沈阳富宏房地产开发有限公司委托代理人孟凡玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原告于2016年10月21日取得沈房权证中心字第××号不动产权登记证书，是苏家屯区红椿路89-10号（4-6-2）房屋单独所有权人。该房屋位于浑河国际城小区10#楼。10#楼为浑河国际城（一期）建设项目，被告于2012年9月28日为该项目颁发建字第210111201200059号建设工程规划许可证，建设单位为本案第三人富宏公司，在《建设工程规划许可证通知书》附图上，填充斜线阴影的楼为本次经建设工程规划许可的楼。该图中，本次许可之外部分的北侧一处空地标注了“中央景观”，但当时建设单位还未对一期北侧的项目后期工程申请建设工程规划许可。2016年6月29日，第三人富宏公司向被告提出二期建设项目规划许可申请，并提交营业执照、资质证书、法人委托书，以及使用土地的有关文件、建设工程规划方案等材料，被告经审核，认为第三人提交的材料符合规划条件，于2016年7月4日为第三人富宏公司发放了6#、7#、8#、19#、20#、21#楼的建字第210111201600020号建设工程规划许可证，即本案被诉行政行为。在《建设工程规划许可证通知书》中写明：“建设用地面积：94454平方米；本次容积率：整体平衡不大于2.8；综合容积率：2.8；建筑高度：16.5米；建筑限高：100米；绿地率：整体平衡不小于30%；商业比：整体平衡不大于20%；综合商业比：15.57%；建筑密度：整体平衡不大于35%；综合建筑密度：34.9%”。该通知书还写明了六栋楼的地上层数、地下层数、地上高度、建筑面积以及停车配建等。原告认为被告为浑河国际城6#、7#、8#、19#、20#、21#楼颁发的建字第210111201600020号建设工程规划许可证将中央景观变更为住宅的行为违法，起诉到院。原审认为，通过庭审查明的事实，本案的争议焦点是：一、原告焦兴文是否具备本案原告诉讼主体资格；二、本案被诉建设工程规划许可行为是否合法。一、关于原告焦兴文是否具备本案原告诉讼主体资格的问题。因原告焦兴文提交了案涉房屋的所有权证，能够证明其与被诉行政行为的案涉建筑物具有相邻权关系，与被诉行政行为存在法律上的利害关系，故原告焦兴文具有本案原告诉讼主体资格。二、本案被诉建设工程规划许可行为是否合法的问题。职权依据方面，本案双方当事人对于被告具有作出案涉建设工程规划许可行为的职权无异议。经审查，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条、《中共沈阳市委沈阳市人民政府关于向城区下放经济管理权限的实施意见》（沈委发[2013]14号）规定，被告苏家屯自然资源分局作出本案被诉建设工程规划许可具有法定职权。庭审中，原告对被告的事实依据、适用法律及程序均提出异议，故原审法院对被诉行政行为的合法性审查着重以下三个方面：即本案被诉建设工程规划许可的主要证据是否充分，适用法律是否正确，是否符合法定程序。关于主要证据方面。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《沈阳市城乡规划条例》第十八条第一款规定，建设单位在申请办理建设工程规划许可证之前，应当按照城乡规划主管部门提出的规划条件和设计要求，委托具有相应资质的设计单位编制修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图。通过上述法律、法规规定可知，建设工程规划许可审批机关对建设工程规划许可申请进行审查时，并不仅仅审查申请人是否是按照法律法规的相关规定提交了全部材料，还应当全面审查该申请及所附材料是否符合案涉地块的控制性详细规划和其他规划条件。即应当审查申请人提交的修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图是否符合控制性详细规划，是否符合环境保护相关要求，是否符合案涉地块的用地性质、建筑间距、密度、日照要求、容积率、基础设施和公共服务设施配置及其法律、法规规定的规划要求和各项控制指标。具体到本案，被告向法庭提供了使用土地的有关证明文件，同时也提供了建设工程设计方案，包括《关于沈阳富宏房地产开发有限公司苏家屯区SJT2011-33号红椿路南地块富宏浑河花园（二期）房地产项目核准的批复》、建设工程消防设计备案受理凭证、建设工程消防设计备案表、沈浑河新城管委［2012］2号《关于红椿路南地块和迎春街西地块项目居住建筑间距规划的意见》、2012025号《规划方案及扩初设计审定通知书》及附图、苏家屯建审更字2015年00003号《建筑扩初设计审定通知书内容变更通知书》及附图、建设项目经济技术指标统计表、《建设工程规划许可证》分栋面积统计表、日照分析报告、沈阳市南部综合区-沈苏快速干道两侧地区控制性详细规划、施工图纸、苏家屯区规划委员会第28号会议纪要《区规划委员会第二十八次会议纪要》、浑南国际城方案设计等材料，上述材料符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料”的规定。除此之外，被告还应当按照上述法律法规的规定审查修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图是否符合控制性详细规划。本案中，被告提供了案涉地块的修建性详细规划（即被告提供的第25号证据浑南国际城方案设计）和建设工程设计方案总平面图（即被告提供的第10号证据2012025号《规划方案及扩初设计审定通知书》及附图、第11号证据苏家屯建审更字2015年00003号《建筑扩初设计审定通知书内容变更通知书》及附图，）而且该修建性详细规划经过苏家屯区规划委员会第28号会议纪要讨论通过，变更前后的建设工程设计方案总平面图进行了网上公示和现场公示。同时，也向法庭出示了控制性详细规划，即被告提供的21号证据沈阳市南部综合区-沈苏快速干道两侧地区控制性详细规划，案涉地块属于居住用地，本案被诉建设工程规划许可未改变土地用途，符合控制性详细规划。被告作出本案被诉建设工程规划许可主要证据充分。庭审中，原告认为被告对本案被诉建设工程规划许可作出过变更，将原有的中央景观改变规划，变成住宅用地。经审查，本案被诉建设工程规划许可于2016年7月4日作出，并未作出过变更，原告称被告将“中央景观”变更规划的事实不存在。实际上原告所说的变更是指建设工程设计方案总平面图的变更，即从2012025号《规划方案及扩初设计审定通知书》及附图变更为苏家屯建审更字2015年00003号《建筑扩初设计审定通知书内容变更通知书》及附图，涉及到原告自身利益，就是将原告居住的10#楼西北角距离北侧9号楼的建筑间距由30.49米变更为大于25.65米，而对于建筑间距的调整只要符合国家及地方相关要求即可，被告提供的日照分析报告能够证明调整前后的住宅采光均可达到规定要求。此外，需要说明一点，本案中，原告称在购房时居住的10#楼北侧有中央景观的设计，但现实情况是中央景观目前没有建设，从而证明被告变更了工程规划许可，被诉行政行为违法。对此，第三人辩称，原告居住的10#楼属于一期项目，二期项目属于在建，第三人会在完工之后进行园区景观建设。综上，原审法院认为，沈阳市建设工程规划许可的审核和批准事项中并不包括园区景观规划设计及建设实施的内容，园区景观如何进行是开发建设单位自行计划并在项目后期安排实施的工程。第三人辩称的观点也是符合一般建设项目操作的实际情况。关于适用法律方面。原审法院已认定被告作出的被诉建设工程规划许可主要证据充分，同样基于上述裁判理由，原审法院亦认为被诉的建设工程规划许可适用法律正确。关于法定程序方面。原告认为被告没有对变更后的建设工程设计方案总平面图进行公示，程序违法。经审查，被告提供的网上公示及现场公示照片可以看出被告对变更后的建设工程设计方案总平面图内容进行过公示，只不过被告在公示时，没有在标题上或者显著位置标注“变更”字样，这对于行政相对人或者利害关系人来说不易发现，也不便于行使权利，被告公示方法有瑕疵，但原审法院不宜以此为由确认被告程序违法。被告应在今后的工作中加以改进，以充分保障利害关系人的合法权益。纵观本案，还需要指出的是，原告之所以起诉到法院，是因为在购买案涉地块房屋时，开发单位推出的园区整体效果图处于分期规划设计进行建设状态，项目仅只启动一期工程，且尚未完工。开发商售房时以沙盘、广告、传单等形式介绍楼盘，而在后期实际建设时，可能与先前的宣传不一致。就此，原审法院认为，如开发单位没有按照先期售楼处沙盘、园区整体效果图或者宣传资料上的景观进行建设，销售单位、开发单位是否构成虚假宣传，是否应当给予原告赔偿，属于民事法律关系，原告可以另案告诉。综上，原告要求撤销被诉建设工程规划许可的诉求本院不予支持，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告焦兴文的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。上诉人焦兴文上诉称，涉案规划许可证的核发违反了相关法律规定，案涉规划许可依据的是2015年的《建筑扩初设计及审定通知书内容变更通知书》，并未依据2012年的总平面图，这种总平面图的变更不符合法律规定的程序要求，根据《城乡规划法》第五十条规定“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。”经依法审定的《建设工程设计方案总平面图》原则上是不得修改的，确需修改的，规划主管部门应该采取听证会的形式听取利害关系人的意见，而被上诉人没有组织召开听证会，也没有通过任何形式将变更事项通知到利害关系人，听取利害关系人的意见。故案涉规划许可是违法的，该违法的规划许可导致园区景观用地被侵占，导致我的房屋贬值，物业费负担加重。综上，请求撤销原审判决，撤销案涉规划许可证。被上诉人沈阳市自然资源局苏家屯分局答辩称，一、按照《城乡规划法》第四十条规定，被上诉人依法必须审核的事项是“建筑物、构筑物、道路、管线”，上诉人诉称的“中央景观”，并非被上诉人的行政规划审批职责，仅属于建设开发企业即第三人自行设计和施工的内部工作事项。同时，在被上诉人原审证据1《沈阳市建设项目规划许可及其他事项申请表》中，第三人申请审批的规划事项仅包含了“总面积”、“住宅面积”、“容积率”等内容，并不包含“中央景观”。同样依照《城乡规划法》第四十条规定，办理《建设工程规划许可证》是一个依申请的行政行为，而非依职权的行政行为，在第三人没有提出申请的情况下，被上诉人无权对此做出审批。二、0059号《建设工程规划许可证》（浑河国际城一期）的附图中，标注“中央景观”字样的范围并不包含在该许可证审批范围之内，而是该许可证审批区域范围之外的北侧一处空地。而且，包含该“中央景观”空地在内的以北区域，开发企业即第三人当时尚未就此地块申请建设工程规划许可，被上诉人也不可能予以审批。因此，上诉人认为“中央景观”包含在0059号规划许可审批范围内是错误的。三、被诉0020号《建设工程规划许可证》，是被上诉人于2016年7月4日在0003号《建筑扩初设计审定通知书内容变更通知书》基础上做出的，该许可证并未作出过变更。第三人在原审中也陈述计划在二期建设过程中在该位置上建设“中央景观”，只是在0020号《建设工程规划许可证》附图中的该位置上未作标注而已。四、建筑扩初设计及附图是在《建设用地规划许可证》下发后、《建设工程规划许可证》下发前，被上诉人与各相关部门联系工作的过程性文件，此种扩初设计及附图可能会根据实际情况发生若干次变更。被上诉人提供的网上公示及现场公示照片，能够认定被上诉人对变更后的建设工程设计方案总平面图内容进行过了公示，并无相关主体提出过异议，程序合法。五、如上诉人认为第三人没有按照先期售楼处沙盘、园区整体效果图或者宣传资料上的景观进行建设，是否构成虚假宣传，是否应当给予上诉人赔偿，属于民事法律关系，原告可以另案告诉以维护其合法权益。综上，答辩人请求人民法院驳回上诉，维持原判，以维护答辩人的合法权益。原审第三人沈阳富宏房地产开发有限公司答辩称，上诉人居住的10号楼位于我方开发的一期，现二期在建，上诉人所述的中央景观是在一期与二期中间，并未将中央景观变为住宅，仅是调整了一期10号楼与二期9号楼之间的间距，从30.49米变为25.65米，该调整仅是对景观的底层铺装进行调整，原有绿化率未变更，待该工程全部竣工后，能够呈现出原设计绿化率一致的中央景观，因该变更是辽宁北方设计院责任公司出具的，涉及到专业景观的相关问题，我方可以申请专家辅助人出庭对此予以说明。本院审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条规定，被上诉人沈阳市自然资源局苏家屯分局具有作出本案被诉建设工程规划许可的法定职权。本案中，原审第三人根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定提交了办理建设工程规划许可的相关材料，被上诉人亦对其所提交的材料进行了审查，在此基础上作出涉案建设工程规划许可并无不当。关于上诉人主张涉案建设工程规划许可系依据2015年00003号《建筑扩初设计审定通知书内容变更通知书》（以下简称变更通知）及附图作出，而该变更通知及附图不符合法律程序规定的问题。2016年5月23日被上诉人已将拟批准原审第三人位于沈阳市××区××椿××、商业（浑河国际城6#-8#、19#-21#）建设项目总平面规划方案的情况及相关平面图（即变更后的建设工程设计方案总平面图）通过沈阳市规划和国土资源局网站及现场张贴的方式向社会公众予以公示，并明确告知利害关系人提出意见及建议的方式及途径，公示期间亦无相关利害关系人对此提出异议，结合房地产开发项目存在建设周期较长、分期开发的特点，对规划及设计方案进行变更亦属于普遍的行业情况，综合以上因素，上诉人的该项主张，本院不予支持。关于上诉人主张原有景观用地减少导致其房产贬值及物业费的问题，本院认为，如开发商、销售单位存在虚假宣传等情况，上诉人可通过另案诉讼向责任主体主张民事权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人焦兴文负担。本判决为终审判决。审判长 杜 娟审判员 吴 锡审判员 刘雨婷二〇二〇年九月十八日书记员 管力明本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；