安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终809号 上诉人（一审起诉人）张功利，男，1952年3月7日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。 上诉人（一审起诉人）尹宗香，女，1976年12月21日出生，汉族，住安徽省蚌埠市蚌山区。 上诉人（一审起诉人）孙长荣，女，1971年6月14日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。 上诉人（一审起诉人）王传宝，男，1975年8月5日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。 上诉人（一审起诉人）郭金凤，女，1984年1月9日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。 上诉人（一审起诉人）黄银秀，女，1966年8月30日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。 上诉人（一审起诉人）王笑，男，1993年10月17日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。 上诉人（一审起诉人）黄银发，男，1973年9月8日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。 上诉人（一审起诉人）高增焕，女，1941年4月12日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。 上诉人（一审起诉人）王传进，女，1969年3月17日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。 上诉人（一审起诉人）王宗德，男，1955年9月10日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。 一审起诉人董红可，女，1979年12月3日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。 张功利等11人因诉蚌埠市人民政府土地征收一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院（2020）皖03行初48号行政裁定，向本院提起上诉。 张功利等12人向一审法院提起诉讼，请求依法审查并确认蚌埠市人民政府在执行皖政地〔2019〕950号文时使用必须废止的蚌政〔2013〕38号文件和蚌政〔2016〕19号文件作为补偿标准和安置办法行政行为违法，停止其违法行为，请求依法确认蚌埠市人民政府在执行皖政地〔2019〕950号文时违反法定程序及具体行政行为违法，停止其违法行为。事实和理由为，一、本次征收补偿不合法。本次征收依据蚌政〔2013〕38号文和蚌政〔2016〕19号文这两个必须废止的文件制定补偿标准和安置办法不合法。对被征收房屋价值的补偿明显低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征地拆迁农户所得拆迁补偿以及政府补贴，根本不能保障其选购合理居住水平的房屋。本次征收显然侵犯了被征迁农村村民居住的权利和合法的住房、财产权益。二、本次征收违反法定程序，未征求被征地农民意见，没有拟征地公告，未在法定期限内张贴征地公告，存在未批先占行为，存在违法强拆等行为。 一审法院认为，蚌埠市人民政府于2019年12月5日作出蚌政通〔2019〕49号《关于2019年第32批次城市建设保障性安居工程建设用地征地拆迁的通告》，该通告系蚌埠市人民政府根据相关法律规定对皖政地〔2019〕950号批复批准的征地范围、征地地类及面积等内容向被征收地的村民公开告知，未对起诉人的权利义务产生实质影响，故该通告不能成为行政诉讼的对象，不具有可诉性。因此，起诉人诉请该院审查并确认该通告中使用的蚌政〔2013〕38号文件和蚌政〔2016〕19号文件作为补偿标准和安置办法不合法，于法无据。经该院指导和释明后，起诉人张功利等12人仍然坚持起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第五十一条第二款的规定，裁定对张功利等12人的起诉不予立案。 张功利等11人上诉称，上诉人在起诉状中的诉请是：1、依法审查并确认蚌埠市人民政府在执行皖政地〔2019〕950号文时使用必须废止的蚌政〔2013〕38号文件和蚌政〔2016〕19号文件作为补偿标准和安置办法行政行为违法，停止其违法行为。2、依法确认蚌埠市人民政府在执行皖政地〔2019〕950号文时，违反法定程序及具体行政行为违法，停止其违法行为。上诉人在上诉状中只字未提“诉请蚌政通〔2019〕49号《关于2019年第32批次城市建设保障性安居工程建设用地征地拆迁的通告》违法”。上诉人只字未提的诉请，该裁定却无中生有；相反，上诉人起诉状诉请确认违法的具体行政行为，一审裁定却又只字不提。一审裁定对上诉人的起诉不予立案错误，请求撤销一审裁定，指令一审法院对上诉人的起诉予以立案，并支持上诉人一审诉讼请求。 本院认为，集体土地征收系多阶段行政行为，由批准征地、发布征地公告、进行安置补偿、责令交出土地、强制执行等一系列行政行为组成。上诉人张功利等12人在其起诉状中提出的一项诉讼请求是：“依法确认蚌埠市人民政府在执行皖政地〔2019〕950号文时违反法定程序及具体行政行为违法，停止其违法行为。”结合上诉人起诉状中所述事实和理由，上诉人提出的“未征求被征地农民意见，没有拟征地公告”，系有权作出征地批复的机关在作出征地批复前应审查之内容，并非人民法院行政审判审理范围；上诉人提出的“批准征地前未在法定期限内张贴征地公告、存在违法强拆等行为”，分别属于集体土地征收过程中的发布征地公告、责令交出土地或强制执行等多个独立的行政行为；其提出的“存在未批先占行为”，则属于事实行为。上诉人张功利等11人在一个诉讼案件中，请求人民法院审查多个行政行为或事实行为，不符合“一案一诉”原则。 上诉人张功利等11人在其起诉状中提出的另一项诉讼请求是“依法审查并确认蚌埠市人民政府在执行蚌政〔2019〕49号文时使用必须废止的蚌政〔2013〕38号文件和蚌政［2016］19号文件作为补偿标准和安置办法行政行为违法”。从该诉讼请求难以确定其所诉的具体是何种行政行为。蚌埠市人民政府于2019年12月5日作出蚌政通〔2019〕49号《关于2019年第32批次城市建设保障性安居工程建设用地征地拆迁的通告》。该《通告》主要内容为告知被征收人征地批准机关、批准文号、征地范围、补偿标准和安置办法等事项，属于征地公告。该《通告》载明的征地拆迁补偿标准和安置办法，是按照安徽省相关规定和《蚌埠市人民政府关于调整蚌埠市集体土地征收拆迁补偿安置标准的通知》（蚌政〔2013〕38号）、《蚌埠市人民政府关于调整蚌埠市集体土地上青苗房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》（蚌政〔2016〕19号）规定执行。从张功利等12人的起诉状中所述事实和理由来看，其主要是认为蚌政〔2013〕38号、蚌政〔2016〕19号文件规定的补偿安置标准过低，适用该文件对其补偿安置不合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项、第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织对规范性文件不能单独提起诉讼，但在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该行政行为所依据的规范性文件进行审查。蚌政〔2013〕38号和蚌政〔2016〕19号文均系蚌埠市人民政府制定的有关征地补偿安置的规范性文件，该文件只是补偿安置行为的依据，并非其他征地行为的依据。如果蚌埠市人民政府或者其征地实施部门依据蚌政〔2013〕38号和蚌政〔2016〕19号文的规定对张功利等12人作出了补偿安置行为，张功利等12人不服，在对补偿安置行为提起诉讼时，可以一并请求对该两份规范性文件进行审查。 综上，张功利等12人的起诉不符合立案条件，一审裁定不予立案并无不当。上诉人张功利等11人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年九月三日                                                                                                      法官助理张高英                                                                                                        书记员  潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……