内蒙古鄂尔多斯市康巴什区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）内0603行初54号 原告内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司,统一社会信用代码91150624MAONPED80U,所在地鄂尔多斯市鄂托克旗蒙西镇碱柜村。 法定代表人邬某。 委托代理人徐某,该公司法律顾问。 被告鄂托克旗水利局,统一社会信用代码11152725461120398G,所在地鄂尔多斯市鄂托克旗乌兰镇阿尔巴斯街。 法定代表人巴某。 委托代理人胡某。 被告鄂托克旗人民政府,所在地鄂尔多斯市鄂托克旗乌兰镇。 法定代表人王某,该旗代旗长。 委托代理人阿某。 委托代理人冯某,内蒙古赫扬律师事务所律师。 原告内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司不服被告鄂托克旗水利局、鄂托克旗人民政府行政处罚及复议决定一案,于2020年3月8日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月23日立案后,于2020年3月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭审理了本案。原告内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司法定代表人邬某及委托代理人徐某,被告鄂托克旗水利局的委托代理人胡某,鄂托克旗人民政府的委托代理人阿某、冯某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告鄂托克旗水利局于2019年11月11日作出鄂水(水执)罚〔2019〕25号《行政处罚决定书》,认为内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司违反《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条的规定,非法在河道管理范围内修建厂房或其他建筑设施,依据《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条,决定:责令当事人立即停止违法行为,将违法厂房或者其他建筑设施拆除。并依据《内蒙古自治区水行政处罚裁量标准》规定的处罚标准,处20000元罚款。 被告鄂托克旗人民政府于2020年1月19日作出鄂复决字〔2020〕1号《行政复议决定书》,决定:维持鄂水(水执)罚〔2019〕25号《行政处罚决定书》。 原告内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司诉称,诉讼请求1.请求依法撤销被告鄂托克旗人民政府作出的鄂复决字〔2020〕1号《行政复议决定书》;2.请求依法撤销被告鄂托克旗水利局作出的鄂水(水执)罚〔2019〕25号《行政处罚决定书》;3.本案案件受理费由二被告承担。事实与理由:一、原告于2012年,经蒙西镇碱柜村委会同意与碱柜村三社签订550亩《河滩地承包合同》,依合同约定,发展种养殖一体化项目。2013年8月5日,经蒙西镇人民政府批准,并下发蒙政发〔2013〕73号文件同意原告建设养殖项目,2013年11月20日,蒙西镇人民政府蒙政发〔2013〕95号文件,将原告开发的土地作出坐标。2014年11月6日,鄂托克旗水务和水土保持局下发鄂政水函〔2014〕48号文件,批准原告建设项目用地600亩、建立生活用房600平米及生活用水。2015年3月30日,鄂托克旗发展和改革局鄂发改发〔2015〕25号文件,同意原告种养殖项目的建设并备案,2015年3月20日,鄂托克旗农牧业产业化综合服务中心鄂农产办函〔2015〕5号,关于原告种养殖基地项目实施建议函。被告鄂托克旗水利局作出鄂水(水执)罚〔2019〕25号《行政处罚决定书》,要求立即拆除原告的工人住房、库房、圈舍等,并处罚金20000元。原告不服被告鄂旗水利局作出的行政处罚决定书,依法向被告政府提起行政复议,被告鄂旗政府维持该处罚决定。原告认为:被告鄂托克旗人民政府作出的鄂复决字〔2020〕1号《行政复议决定书》,主要证据不足,缺乏事实和法律依据,原告所开发的项目是经过旗人民政府多个分支机构批准而实施的项目,包括被告鄂旗水利局。而且原告的行为并没有破坏黄河流域走向,不存在违法行为。因此,原告为维护自己的合法权益,根据《行政诉讼法》有关规定,特依法提起诉讼至贵院,恳请支持原告的诉讼请求。 被告鄂托克旗水利局辩称,一、内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司在河道管理范围内未经地方水行政主管部门审批擅自建设项目,就已经违反了《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条之规定。二、鄂托克旗水利局在2014年11月6日印发的鄂政水函〔2014〕48号文件,只是对养殖基地建设项目用水的审查意见,不包含在河道内建设项目的审批。三、内蒙古茂之源农牧科技有限公司养殖基地建设项目在2019年水利部黄河水利委员会开展黄河干流“四乱”问题清理整治时,已列入清理整治清单中,并要求在2019年11月25日前完成清理整治工作。综上所述,鄂托克旗水利局按照水利部黄河水利委员会《黄委关于开展黄河“清河行动”工作的函》(黄河湖函〔2019〕79号)、水利部黄河水利委员会《黄委关于对黄河“清河行动”发现问题进行清理整治的函》(黄河湖函〔2019〕132号)文件开展清理整改工作,依法立案、勘察、调查询问等一系列工作,依据《中华人民共和国河道管理条例》的相关规定作出的鄂托克旗水利局《行政处罚决定书》鄂水(水执)罚〔2019〕25号,事实清楚、依据正确、证据确凿,请贵院依法驳回原告起诉。 被告鄂托克旗人民政府辩称,第一，被告已经按照《中华人民共和国行政复议法》相关规定受理了复议申请人茂之源有限公司提出的复议申请,并对双方的权利义务进行告知。被告在复议决定作出后在规定的期间内分别向双方送达。被告在作出行政行为时程序合法。第二，鄂托克旗水利局(以下简称水利局)作出的鄂水(水执)罚〔2019〕25号《行政处罚决定书》事实清楚、适用法律准确、程序合法。茂之源公司私自在河道管理范围内修建建筑设施,修建有宿舍、库房、圈舍等数处,上述建筑物的修建均未经相关主管部门批准,属于违反我国《水法》第三十七条、第六十五条及《河道管理条例》第四十四条规定的违法行为。我国《水法》对水利局查处违法行为和作出处罚有明确授权,且明确规定了水利局处罚的种类和幅度。水利局作出的处罚符合我国《水法》第六十五条规定的处罚种类且并处罚金的幅度也在本条规定的范围之内。水利局作出处罚决定事实清楚,适用法律准确。程序上,水利局在立案后进行了勘察、调查询问、拍照、相关权利义务的告知、文书的送达等工作,作出处罚履行了法律规定的必要程序,符合我国《行政处罚法》第五章之规定。综上,鄂托克旗人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》的规定依法受理申请人茂之源公司提出的复议申请,同时对水利局的具体行政行为审查后作出维持的决定事实清楚,依法有据且程序合法。肯请贵院驳回原告的诉讼请求。 被告鄂托克旗水利局为证明其主张向本院提交了以下证据:第一组证据:1.《水利部黄河水利委员会关于开展黄河“清河行动”工作的函(黄河湖函〔2019〕79号)》及《黄河“清河行动内蒙古自治区“四乱”问题清单》复印件;2.《鄂托克旗河长制办公室关于鄂托克旗蒙西镇沙海之星农家乐和养殖场等5处黄河“四乱”问题整改的函(鄂旗河长办〔2019〕12号)》原件;3.《鄂托克旗河流湖泊巡查问题交办单》复印件;4.《蒙西镇人民政府关于黄河干流“四乱”问题整改方案的报告(蒙政发〔2019〕138号)》复印件;5.《鄂托克旗人民政府行政复议答复通知书（鄂复答字〔2019〕12号）》复印件;6.《鄂托克旗水利局行政复议答复书》复印件。拟证明被告在作出行政行为时程序合法。第二组证据:1.《茂之源农牧水产科技有限公司违规建筑现场图片》打印件10张照片;2.《测绘成果报告(附图)》复印件;3.《询问笔录》复印件;4.《案件讨论记录》复印件;5.《执法过程视频》光碟一张;6.《案件处理意见书》复印件;7.《鄂托克旗水利局责令改正通知书》复印件;8.《送达回证》复印件;9.《行政处罚立案审批表》复印件;10.《鄂托克旗水利局行政处罚事先告知书鄂水(水执)告〔2019〕25号)》复印件;11.《送达回证》复印件。拟证明原告违法事实清楚、证据确实充分;鄂托克旗水利局在处罚前履行了必要的程序,符合行政处罚法的规定;做出的处罚决定程序合法。第三组证据:《黄河鄂托克旗段岸线保护范围边界坐标》,拟证明原告建设的项目在黄河鄂托克旗段岸线保护范围之内，属于鄂旗水利局的管辖范围内。原告内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司的质证意见为:第一组证据的真实性认可,但对其证明目的不予认可,被告应当提供据确认被告的管理范围和权属关系。第二组证据的真实性认可,但对其证明目的不予认可,被告的证据系行政处罚,被告依据的法律是否正确,现在尚未有结论,在权利未确定之前,其适用的法律,原告认为是错误的,且超过了追溯时效。第三组证据的真实性无法确认,依据现有的公告没有看到公章,且对坐标并没有提出就黄河多少米处属于被告鄂旗水利局的管辖范围,证明目的不予认可,假设该组证据是真实的,但原告承包的土地系集体经济组织所有,应在进行征收后进行管理,况且该组证据系2019年才出具的,原告方承包土地系2012年,承包后就着手实施建设,土地的变更也应当办理土地变更手续。被告鄂托克旗人民政府的质证意见为:对第一、二组证据的真实性、合法性、关联性及证明问题均认可。第三组证据认可,该组证据已在鄂托克旗人民政府官网公布,属于原告所悉知的途径,且涉案的违法构筑物建筑物在肉眼可见的黄河洪水的最高水位内。 被告鄂托克旗人民政府为证明其主张向本院提交了以下证据:第一组证据:1.《行政复议案件受理通知书（鄂复受字〔2019〕12号）》及《送达回证》复印件;2.《行政复议答复通知书（鄂复答字〔2019〕12号）》及《送达回证》复印件。拟证明被告作出的行政行为程序合法。第二组证据:1.《茂之源违规建筑现场图》复印件;2.《测绘成果报告》复印件;3.《询问笔录》复印件;4.《送达回证》复印件;5.《鄂托克旗水利局责令改正通知书》复印件;6.《案件讨论记录》复印件;7.《案件处理意见书》复印件;8.《送达回证》复印件;9.《鄂托克旗水利局行政处罚事先告知书》复印件;10.《行政处罚决定审批表》复印件;10.《送达回证》复印件。拟证明原告违法事实清楚、证据确实充分;鄂托克旗水利局在处罚前履行了必要的程序,符合行政处罚法的规定;做出处罚决定程序合法,进而证明行政复议认定事实清楚。原告内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司的质证意见为:第一、二组证据的真实性认可,证明目的不予认可,因被告鄂旗水利局作出的具体行政行为并未告知原告有听证的权利，其程序不合法。被告鄂托克旗水利局的质证意见为:对以上证据的真实性、合法性、关联性认可,证明目的认可。 原告内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司为证明其主张向本院提交了以下证据:第一组证据:《鄂托克旗水利局下发的责令改正通知书》、《鄂托克旗水利局行政处罚事先告知书》复印件,拟证明2019年10月11日和2019年10月31日,被告水利局分别给原告下发责令改正通知书,内容是原告非法在河道内发展种养殖,建办公房及猪舍、库房,限期拆除,并处20000元罚款。第二组证据:《河滩地承包合同》复印件,拟证明2012年4月23日,蒙西镇碱柜村三社村民与原告签订《河滩地承包合同》,承包河滩地550亩,用于发展种养殖一体化项目,并经碱柜村三社村委会同意盖章,原告承包的河滩地属于合法有效合同。第三组证据:《蒙西镇人民政府关于鄂托克旗碱柜五里墩易烨水产养殖基地审查意见函（蒙政发〔2013〕73号）》复印件,拟证明蒙西镇人民政府给鄂托克旗农牧局的审查意见函,关于蒙西镇碱柜五里墩易烨水产养殖基地审查意见函。第四组证据:《蒙西镇人民政府关于鄂托克旗蒙西镇碱贵五里墩易烨水产养殖基地规划选址意见的函（蒙政发〔2013〕95号）》复印件,拟证明2013年11月20日,蒙西镇人民政府下发蒙政发〔2013〕95号文件,将原告开发的土地作出四至界限及坐标;四至界限清楚,无争议,所建项目符合蒙西镇土地利用的总体规划。第五组证据:《鄂托克旗水务和水土保持局关于鄂托克旗蒙西镇易烨水产养殖基地建设项目用水审查意见的函（鄂政水函〔2014〕48号）》复印件,拟证明2014年11月6日,鄂托克旗水务和水土保持局下发鄂政水函〔2014〕48号,批准原告建设项目总占地600亩、建设露天精养池400亩,主要建设内容:1.建设露天精养池6个,占地300亩,建设精养蟹池2个,占地100亩;2.建立办公及工人宿舍等公共配套设施,生活设施600平米;从该审查意见中,被告水利局完全知道原告的建设项目,并同意原告建设项目用水及建设鱼池和办公及工人宿舍等公共配套设施。第六组证据:《鄂托克旗新农办关于同意蒙西镇易烨水产养殖基地建设项目的函（新农办函〔2014〕12号）》复印件,拟证明原告建设项目经新农村、新牧区工作领导小组同意并报请规划局按程序办理。第七组证据:《关于鄂托克旗易烨水产养殖有限责任公司水产种养殖基地项目备案的通知（鄂发改发〔2015〕25号）》复印件,拟证明2015年3月30日,鄂托克旗发展和改革局同意原告种养殖项目的建设并同意备案。第八组证据:《关于鄂托克旗蒙西镇碱贵五里墩易烨水产种养殖基地项目实施建议的函（鄂农产办函〔2015〕5号）》复印件,拟证明2015年3月20日，鄂托克旗农牧业产业化综合服务中心关于原告种养殖基地项目实施建议函。第九组证据:照片打印件4张,拟证明2018年7月13日,鄂旗旗委书记带领财政局、农牧局、水利局、蒙西镇政府等部门领导和鄂旗电视台一行到原告的养殖基地进行视察、指导工作,对原告利用盐碱地变良田、稻田养蟹给予了高度的评价。第十组证据:光盘一张（内容为:鄂尔多斯市电视台和内蒙古新闻网新闻报告)及新闻报告打印件,拟证明证实电视台记者和新闻记者对原告种养殖基地进行实地的采访,对原告在盐碱地上种植水稻发展养殖业,以稻田养蟹,以稻治碱给予了高度评价,符合蒙西镇政府的整体规划。二被告质证意见一致,对第一组证据均认可,该组证据能证实鄂旗水利局履行了行政处罚法规格的处罚程序;第二、三、四、五、六、七、八、九、十组证据不认可,本案行政行为系违法建筑物构筑物拆除的决定,不是对其养殖产业的关闭,上述证据中没有证据能证明其建设行为的合法性,且多数证据与本案无关,《鄂托克旗发展和改革局文件》鄂发改发〔2015〕25号文件明确记载“不得随意改变草原用途,严禁违法开垦,永久性建筑物的建设，须严格按照国土、规划等部门的要求，办理手续后方可实施”,故其建设违法构筑物建筑物事实明确。 根据庭审举证质证情况,本院对上述证据认证如下:被告鄂托克旗水利局所举第一、二组证据,原告内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司及被告鄂托克旗人民政府对真实性予以认可,且来源合法,与本案具有关联性,本院予以采信。被告鄂托克旗水利局所举第三组证据未在举证期限内提供,本院依法不予认定。被告鄂托克旗人民政府提供的证据,原告及被告鄂托克旗水利局对真实性均认可,且来源合法,与本案具有关联性,本院予以采信。原告内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司提供的第一组证据,二被告对真实性均认可,且来源合法,能够与二被告提供证据互相佐证证明案件事实,本院予以采信。原告所举第二、三、四、五、六、七、八组证据,能够互相佐证证明案件事实,本院予以采信。原告所举第九、十组证据与被诉行政行为无关联性,本院不予认定。 经审理查明,2019年7月11日,水利部黄河水利委员会印发黄河湖函〔2019〕79号《黄委关于开展黄河“清河行动”工作的函》,要求对黄河干流及重要支流河湖管理范围内乱占、乱采、乱堆、乱建等“四乱”问题和取水口、污水口现状进行排查整治。2019年9月1日,鄂托克旗河长制办公室对鄂托克旗蒙西镇人民政府作出鄂旗河长办〔2019〕12号《鄂托克旗河长制办公室关于鄂托克旗蒙西镇沙海之星农家乐和养殖场等5处黄河干流“四乱”问题整改的函》,整改企业包括内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司。2019年10月21日,鄂托克旗河长制办公室下发鄂旗河长办〔2019〕23号《关于加快推进沙海之星种养殖农民专业合作社等5处黄河干流“四乱”问题整改的通知》,要求加快整改进度，按时完成整改工作。2019年11月4日,水利部黄河水利委员会印发黄河湖函〔2019〕132号《黄委关于对黄河“清河行动”发现问题进行清理整治的函》,要求2020年6月30日前全部完成清理整治任务。 另查明,2019年9月20日,鄂托克旗水利局对内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司涉嫌在河道内建设厂房或其他建筑设施立案调查。2019年10月11日,鄂托克旗水利局向内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司送达《鄂托克旗水利局责令改正通知书》,要求停止违法行为，限15日内拆除违法建筑物、构筑物。2019年10月31日,鄂托克旗水利局向内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司送达鄂水(水执)告〔2019〕25号《鄂托克旗水利局行政处罚事先告知书》。2019年11月13日,鄂托克旗水利局向内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司送达《鄂托克旗水利局行政处罚决定书》，决定:责令当事人立即停止违法行为,将违法厂房或者其他建筑，设施拆除。并依据《内蒙古自治区水利行政处罚裁量标准》规定的处罚标准,处以20000元的罚款。内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司不服,于2019年11月21日向鄂托克旗人民政府提起行政复议。鄂托克旗人民政府于2020年1月19日作出鄂复决字〔2020〕1号《行政复议决定书》。 再查明,鄂托克旗易烨水产养殖有限责任公司于2011年5月17日注册成立,内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司于2017年12月19日注册成立。 本院认为,根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条的规定“在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施，必须报经河道主管机关批准;涉及其他部门的,由河道主管机关会同有关部门批准”。故此,对于河道内建设厂房和建筑设施被告鄂托克旗水利局具有审批权。《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条的规定“违反本条例规定,有下列行为之一的,县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外,可以并处警告、罚款、没收非法所得;对有关责任人员,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任：（五)未经批准在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施,以及开采地下资源或者进行考古发掘的”。故此,对于非法在河道管理范围内建设厂房及其他建筑设施行为,被告鄂托克旗水利局有进行查处的职权。本院认为,保护黄河流域生态建设，加强河湖管理保护是国家环境保护的重要举措,在河道内建设房屋及其他建筑设施既不符合国家政策、法律法规,也可能对人民群众生命财产安全造成损害,违法建筑应予拆除,但行政处罚决定认定行政相对人违反行政法律规范的行为,必须明确是单独行为还是共同行为。认定是单独实施违反法律规范的行为的,行政机关向法庭提供的证据应当排除共同实施违法行为的可能性。本案中,鄂托克旗易烨水产养殖有限责任公司与本案原告内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司系两个独立的法人,都属企业存续期间。证据显示,涉案鄂托克旗易烨水产种养殖基地项目2012至2015申报并获得有关部门审批备案,项目建设单位为鄂托克旗易烨水产养殖有限责任公司。鄂托克旗易烨水产养殖有限责任公司于2011年5月17日注册成立,原告内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司于2017年12月19日注册成立,被告鄂托克旗水利局在未与鄂托克旗易烨水产养殖有限责任公司调查核实,未明确上述违法建筑物是否受让情形下,认定原告内蒙古茂之源农牧水产科技有限公司违法建设厂房及其他建筑设施,明显事实不清,可能遗漏被处罚人,作出的行政处罚决定主要证据不足。被告鄂托克旗人民政府作出行政复议决定的程序合法,但法律适用错误,依法应予以撤销。综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(二)项、第七十九条之规定,判决如下: 一、撤销被告鄂托克旗水利局于2019年11月11日作出的鄂水(水执)罚〔2019〕25号《行政处罚决定书》; 二、撤销被告鄂托克旗人民政府于2020年1月19日作出的鄂复决字〔2020〕1号《行政复议决定书》。 案件受理费50元,由被告鄂托克旗水利局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉至内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。 审判长  胡文静 审判员  王 慧 审判员  邬慧彪 二〇二〇年九月一日 书记员  韩慧芳 本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。