吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）吉71行终124号 上诉人（原审原告）齐志丰，男，汉族，1967年3月14日出生，住吉林省吉林市龙潭区。 被上诉人（原审被告）吉林市市场监督管理局，住所地吉林省吉林市船营区雾凇西路1号38栋。 法定代表人林雨坤，局长。 出庭负责人于恩超，该局副局长。 委托代理人亢丽娟，该局行政审批分局副局长。 委托代理人马勇，吉林恒正达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）吉林省市场监督管理厅，住所地吉林省长春市南湖大路599号。 法定代表人刘化文，厅长。 出庭负责人李继武，该厅副厅长。 委托代理人孙志友，该厅公职律师。 委托代理人车传波，吉林吉天行律师事务所律师。 第三人吉林市工业和信息化局，住所地吉林省吉林市松江中路65号。 法定代表人刘东，局长。 委托代理人刘章成，该局处长。 委托代理人李魁钧，吉林保民律师事务所律师。 第三人吉林市松源印刷厂，住所地吉林省吉林市龙潭区靠山街2号。 法定代表人李宝龙，厂长。 第三人李宝龙，男，汉族，1964年3月15日出生，住吉林省吉林市龙潭区。 上诉人齐志丰因与被上诉人吉林市市场监督管理局（以下简称市监局）、吉林省市场监督管理厅（以下简称省市监厅）、第三人吉林市工业和信息化局（以下简称工信局）、吉林市松源印刷厂（以下简称松源印刷厂）、李宝龙工商行政登记及行政复议一案，不服吉林铁路运输法院作出的（2020）吉7102行初33号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了公开开庭审理，上诉人齐志丰、被上诉人市监局负责人于恩超、委托代理人亢丽娟、马勇，被上诉人省市监厅负责人李继武、委托代理人孙志友、车传波，第三人工信局委托代理人刘章成、李魁钧出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，松源印刷厂企业类型为集体所有制，原法定代表人为齐志丰，现主管部门为工信局。2019年6月21日，松源印刷厂向市监局递交非公司企业法人登记（备案）申请书，申请将法定代表人由齐志丰变更为李宝龙，并提交了法定代表人任（免）职证明、工信局出具的情况说明等材料。2019年9月26日，市监局作出(吉市工商)登记内变字﹝2019﹞第002140号准予变更登记通知，核准上述变更登记，并向松源印刷厂重新颁发了营业执照。齐志丰不服上述变更登记行为，向省市监厅申请复议。省市监厅于2019年10月18日受理复议申请，并于2019年12月25日作出(吉)市监复字﹝2019﹞14-4号行政复议决定，维持上述变更登记行为。齐志丰不服上述变更登记行为及行政复议决定，向本院提起本案行政诉讼。 原审法院认为，人民法院审理行政案件，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，对行政行为是否合法进行审查，行政行为的合法性审查，包括审查行政机关作出行政行为时，查明事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序，以及行政机关是否存在超越、滥用职权的行为。本案的争议焦点在于被诉法定代表人变更登记行为以及维持该行政行为的行政复议决定是否具备合法性。申言之，本案被诉行政行为合法性审查的关键在于判定被告市监局在作出被诉行政行为时是否履行了合理审慎的审查义务。 对于被诉变更登记行为的性质辨析，是被告市监局根据第三人松源印刷厂的申请，依据其提供的相关材料对企业法定代表人的变更登记行为，系行政主体依法对行政相对人的法律地位或者有关法律关系、法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明的行政处理行为，未对行政相对人设立新的权利、义务，该行政行为应属行政确认范畴。 相关法律、法规、规章虽未对行政机关在企业变更登记中履 行何种以及多大强度的审查标准作出明确规定，但结合行政机关的日常执法实践，审查标准可分为形式审查与实质审查，但无论采取何种审查标准，行政机关在作出行政行为前，均负有审慎审查义务。这种审慎审查义务，要求行政机关在进行形式审查的同时，基于其专业管理领域的职责，在其专业能力判断的限度内，尽到应有的、合理谨慎的注意义务。鉴于对被诉行政行为属行政确认的性质判定，即是对既有法律关系、法律事实的甄别、认定，不会为行政相对人设立新的权利义务，也就是为私法权利赋予公法形式，使私法权益具有公示性和公信力。行政机关在履行行政确认职责时，并无太大的自由裁量空间，主要对于申请材料是否完整和齐备，是否符合法定形式进行审查，对于相关材料的实质真实性、合法有效性，应当建立在由申请人负责的基础上，要求行政机关在职责和能力范围内尽到审慎的审查义务。因此，人民法院对行政机关裁量权进行审查时，更应秉持谦抑原则，尊重行政机关对自身裁量权的限缩，除非这种限缩性裁量达到滥用职权或者明显不当的程度。本案中，被告市监局履行行政确认，即对第三人松源印刷厂申请的法定代表人变更进行登记，应当对第三人松源印刷厂提供的材料进行审查。《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第三十五条规定，企业法人根据《条例》第十七条规定，申请变更登记时，应提交下列文件、证件：（一）法定代表人签署的变更登记申请书；（二）原主管部门审查同意的文件；（三）其它有关文件、证件。可见，申请企业法定代表人变更登记时，企业主管部门审查同意的文件是最为重要的申请材料，也是行政机关作出行政确认行为的主要依据。本案中，第三人松源印刷厂向被告市监局提交的第三人工信局出具的情况说明即具有主管部门审查同意文件的性质。因此，第三人松源印刷厂提交的申请材料符合法律、法规规定的审查内容要求，被告市监局在此基础上履行审查义务的强度和范围亦符合法律、法规的规定。 关于原告诉称的第三人李宝龙私刻公章、出具虚假文件、第 三人松源印刷厂职工大会召开程序不合法、案涉申请材料真实性及效力等问题，均系民事争议范畴，并非本案行政诉讼主管和审理的范围，本院在审查被诉行政行为合法性时无需对此予以考虑。理由在于，基于民事诉讼法律关系与行政诉讼法律关系客体的差异，二者对于解决社会矛盾纠纷的领域和形式有着极大不同。行政诉讼的主要职能在于评价行政行为的合法性，对于纯属民事诉讼领域的法律关系无权予以评判，对于相关民事法律事实也不宜过分引入，除非这种民事法律事实可以直接辅助判断被诉行政行为的合法性。本案中，原告诉称的民事争议的判定并无直接肯定或否定被诉行政行为合法性的作用，况且对于这些民事争议的判定已超出行政机关履行行政处理时的审查能力，不属于基于其专业管理领域的职责，在其专业能力判断的限度内，应有的、合理谨慎的注意义务，被告对这些民事法律事实未加以考虑，并不能以此否定其作出被诉行政行为具备合法性。同理，人民法院基于民事诉讼和行政诉讼的职能分工，在行政司法审查过程中，对民事诉讼领域的法律关系和争议亦无需予以评判，当事人对此争议可通过包括民事诉讼在内的其它途径寻求救济。 关于第三人松源印刷厂的主管部门问题。根据被告市监局和省市监厅提交的证据即可以确定，即松源印刷厂的非公司法人信息记载主管部门(出资人)为吉林松源食品医药工业公司；根据吉林松源食品医药工业公司的非公司法人信息记载主管部门(出资人)为吉林市人民政府食品行业管理办公室；根据吉林市人民政府办公厅吉市政办发﹝2005﹞4号文件，吉林市人民政府食品行业管理办公室由吉林市经济委员会管理；根据吉林市人民政府办公厅吉市政办发﹝2009﹞60号文件，吉林市经济委员会职责整合划入工信局。据此可知，工信局即为松源印刷厂的主管部门，亦即松源印刷厂办理案涉法定代表人变更登记时提交的由工信局出具的情况说明，以及由吉林松源食品医药工业公司出具的法定代表人任(免)职证明符合形式审查要求。 关于听证的问题。因本案案涉法定代表人变更登记行为属行政确认范畴，并不完全适用《中国和人民共和国行政许可法》关于听证的规定，且听证程序的启动亦不具有强制性。因此，原告以被告市监局未告知听证权利、未启动听证程序否定被诉行政确认行为及行政复议决定合法性的理由不能成立。 结合以上论述，被告市监局在作出本案被诉行政行为时尽到了审查义务，且证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，亦无超越、滥用职权的行为。被诉行政行为具备合法性，原告要求撤销该变更登记行为的主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。基于上述同理分析，被告省市监厅在接到原告复议申请后，履行了《中华人民共和国行政复议法》规定的正当程序，行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确。原告要求撤销该行政复议决定的主张亦缺乏事实根据和法律依据，本院亦不予支持。 齐志丰上诉称，一审判决认定事实与适用法律均有错误。（一） 关于工信局是松源印刷厂主管部门的认定事实与适用法律均有错误。1.被上诉人向一审法院提交的第八枚证据是“吉市政办发（2005）4号”、“吉市政办发（2009）60号”两份文件的复印件，用于证明工信局是吉林松源食品医药工业公司及松源印刷厂的政府主管部门，庭审质证时，上诉人要求被上诉人出具该两份政府文件的原件，被上诉人表示无法提供。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条、第五十七条规定，一审法院对未与原件核对的复印件认定具有证明力，属错误认定事实、错误适用法律。2.庭审中上诉人向法庭出示的第四枚证据是第三人工信局于2019年12月12日作出的（不予受理告知通知单）原件，该原件系持有人松源印刷厂职工徐红梅提供。该“通知单”是对徐红梅要求工信局解决社保缴费滞纳金问题的回复函，其载明：“吉林市松源印刷厂企业性质是集体企业，没有主管部门......您反映的缴纳滞纳金问题，不属我局职能，故不予受理”。该证据原件足以证明工信局已经自认其不是松源印刷厂的主管部门，效力优于市政府文件复印件，一审法院对工信局自认其不是主管部门的证据原件不予采信，属错误认定事实、错误适用法律。3.一审法庭调查阶段原告（上诉人）陈述的下述事实与法律依据足以证明第三人工信局不是松源印刷厂的主管部门，一审法院认定第三人工信局为松源印刷厂主管部门没有事实和法律依据。根据《企业法人登记管理条例实施细则》第四十六条和国市监（2019）2号第〔20〕项《非公司企业法人主管部门（出资人）变动备案》的有关规定，主管部门变更须提交原主管部门（松源子弟小学）同意向吉林松源食品医药工业公司转让松源印刷厂的文件；须提交新主管部门（吉林松源食品医药工业公司）同意受让松源印刷厂的文件；须提交由该两单位订立的转让松源印刷厂的协议；须提交松源公司国有资产产权证明，工商登记机关审查同意后方可办理印刷厂主管部门变更登记。但被上诉人市监局并未向法庭出示上述四枚必须提交的变更申请文件，在松源印刷厂的工商档案中亦无将松源印刷厂主管部门由松源子弟小学变更为松源公司的变更登记。据此，一审法院理应认定，即使吉林市政府机构的职能发生了如第三人工信局所称的变动，但是将工信局和松源公司“自动生成”为松源印刷厂的主管部门，于法无据。4.根据上诉人齐志丰从被上诉人市局工商档案室调取，并已向一审法院出示的《吉林市松源印刷厂改制的申请》和《情况说明》可以证明，松源印刷厂于2003年清产核资，与松源子弟小学脱钩，2005以来年成为无上级主管部门的集体企业，以上证据足以证明工信局、松源公司不是松源印刷厂的主管部门。 （二）一审判决认定具体行政行为与行政复议决定合法有效，认定变更登记申请材料符合法律规定的审查要求，该认定与事实不符，与法律相悖。1.李宝龙提交的变更其本人为松源印刷厂法定代表人的材料不齐全，缺少松源公司清算组对变更事宜出具同意的证明文件，有2019年7月10日被上诉人作出的《登记驳回通知书》为证。且（任（免）职证明）不符合法定形式，没有松源公司法定代表人沈立忠及制作人的签名或者盖章。2.营业执照（挂失声明）不符合法定形式。2019年3月2日第四次修订的《企业法人登记管理条例》第二十五条明确规定：“企业法人失（营业执照），应当在国家企业信用公示系统声明作废，申请补领。”而第三人李宝龙提交的《挂失声明》是在报纸上刊登的，因此不符合法定形式。3.营业执照《遗失补领承诺书》不符合法定形式。该《承诺书》属于单位出具的证明材料，应当由时任法定代表人齐志丰及制作人签名或者盖章。国市监注（2019）2号规章关于《企业登记提交材料规范》规定，营业执照正、副本均遗失的，《遗失补领承诺书》应当由全体股东签字，但任何股东均未签字。4.一审判决称“对相关材料的实质真实性、合法有效性审查，应由申请人负责”，该裁判理由不成立，被上诉人应当在合理的范围内对李宝龙提交的变更登记申请材料的合法性负责。依据《企业法人登记管理条例实施细则》第三十五条的规定，印刷厂应当提交原主管部门同意变更李宝龙为法定代表人的审查文件。印刷厂依法登记的主管部门是“吉林松源食品工业公司子弟小学"（下称“子弟小学”），不是松源公司。2005年12月26日被上诉人吊销了松源公司的《营业执照》并责令其在2006年1月10日前将公章上缴至被上诉人。自被吊销营业执照至今，该公司一直处于破产清算阶段，因此即使该公司在2006年以前曾变更为印刷厂主管部门，但是自被吊销营业执照之日起，其已经丧失开展清算以外活动的主体资格。因此松源公司出具的任命李宝龙免去齐志丰印刷厂法定代表人的《任（免）职证明》不合法。被上诉人作为该公司历次登记、监督管理的主管部门对该事实是明知的，因此其仅从形式上易于查明松源公司出具的该《任（免）职证明》来源不合法，内容不真实，公章系违法加盖形成的。 （三）一审判决其他违背事实、违背法律的情形。1.一审判决书对未采信原告证据的理由未作评析。原告向法庭提交9枚证据，判决书并没有对该9枚证据不予采信作评析，法庭调查、举证、质证、辩论均流于形式。2.一审法院对证据的认定明显违反法律，属于常识性错误。被上诉人市监局向一审法院提交了三组10枚“证据”。其中第一组，第二组的6枚属于法律、法规、规章，不属于证据。被上诉人省市监厅向一审法院提交了五组30枚“证据”。其中第五组的7枚（第24至第30枚）属于法律、法规、规章，不属于证据。而一审判决对两被上诉人提交的法律、法规、规章一律认定为证据，并且确认其有证明力，显属常识性错误。3.一审法院对各方当事人提交证据证明力大小、强弱未予评析，违法采信被上诉人的非法证据；违法采信被上诉人的证明力明显无优势的证据。4.一审法院错误适用法律的其他事实。虽然2019年3月1日起实施的国家监管总局《通知》关于《企业登记提交材料规范》附件第〔61〕项第2条关于《营业执照》遗失补领提交的申请材料有在报纸刊登《作废声明》和在企业信用信息系统《声明作废》两种形式。但是该《通知》属于国务院下设部门的规章，处于第五位阶。而2019年3月2日第四次修订施行的《企业法人登记管理条例》第二十五条只规定在企业信用信息系统声明《营业执照》遗失作废一种规范。该《条例》属于国务院颁布的法规，处于第三位阶。依据《立法法》关于上位法优于下位法，新法优于旧法的规定，一审法院应当认定《营业执照》遗失补领提交的申请材料不符合法定形式。综上，上诉请求：一、撤销（2020）吉7102行初33号行政判决；二、撤销市监局作出的变更李宝龙为松源印刷厂法定代表人的行政决定；三、撤销省市监厅作出的（吉）市监复字（2019）14-4号行政复议决定；四、判令第一被上诉人市监局重新作出齐志丰为松源印刷厂法定代表人的行政决定；五、诉讼费由被上诉人承担。 市监局辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，请求予以维持。 省市监厅辩称，工信局系松源印刷厂的主管部门，松源印刷厂提交的法定代表人变更登记申请材料符合法律法规规定，市监局所作变更登记合法，省市监厅复议决定正确，齐志丰的上诉请求和上诉理由没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持一审判决。 工信局述称，受市政府指派，工信局、吉林市信访局、龙潭区信访局、靠山街道、新源社区等单位工作人员现场见证了松源印刷厂全体职工大会的召开，形成的选举结果合法有效，市监局已尽到审慎审查的义务，省市监厅所作维持的复议决定正确，请求驳回齐志丰的上诉，维持原判。 松源印刷厂述称，李宝龙系松源印刷厂全体职工大会选举的法定代表人，齐志丰因损害职工权益曾受刑事处罚，现已被松源印刷厂除名，市监局作出的法定代表人变更登记合法，一审判决正确。 李宝龙述称，齐志丰的上诉请求和上诉理由没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院查明主要事实与一审认定事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，根据《企业登记程序规定》第十六条规定，作出准予企业变更登记的，应当出具《准予变更登记通知书》，告知申请人自决定之日起十日内，换发营业执照。齐志丰一审提出“撤销市监局出具的以李宝龙为法定代表人的松源印刷厂企业营业执照，恢复以齐志丰为法定代表人的松源印刷厂企业营业执照的法律效力”的诉讼请求，实质为请求撤销市监局作出的松源印刷厂法定代表人变更登记。本案争议焦点为，市监局所作松源印刷厂法定代表人变更登记是否合法，省市监厅所作行政复议决定是否合法，一审判决是否正确。 （一）根据《企业法人登记管理条例施行细则》第三十五条规定和《企业法人法定代表人登记管理规定》第六条规定，集体企业申请法定代表人变更登记时，应提交对企业原法定代表人的免职文件，对企业新任法定代表人的任职文件，由原法定代表人或者拟任法定代表人签署的变更登记申请书；原主管部门审查同意的文件；其他有关文件、证件。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第二十八条第二项规定，集体企业的职工（代表）大会有权按照国家规定选举、罢免、聘用、解聘厂长（经理）。可见，作出集体企业法定代表人变更登记的主要依据为企业职工大会决议。本案中，松源印刷厂系城镇集体企业法人，松源印刷厂法定代表人的任免由职工大会决定。松源印刷厂于2019年4月10日召开了全体在职职工大会，选举李宝龙等四人组成管理团队，并形成《全体职工大会决议》。2019年6月4日，松源印刷厂作出《关于李宝龙等同志任免职务的通知》：新管理团队研究决定李宝龙为松源印刷厂负责人。免去齐志丰松源印刷厂经理、负责人职务。市监局依据该大会决议和任免通知作出松源印刷厂法定代表人变更登记有事实和法律依据。 （二）松源印刷厂系1993年成立的集体企业法人，成立时主管部门为吉林松源食品医药工业公司子弟小学校，2001年9月1日，吉林松源食品医药工业公司子弟小学校划归龙潭区管理，2008年7月，齐志丰当选法定代表人后提交变更申请材料，其中第三项内容为“主管部门由吉林松源食品工业公司子弟小学校变为吉林市松源食品医药工业公司。”2005年12月，吉林市中级人民法院裁定吉林松源食品医药工业公司破产。吉林松源食品医药工业公司原行业管理部门为原市人民政府食品行业管理办公室。经机构改革，原市人民政府食品行业管理办公室职能划归吉林市经济委员会，2009年组建工信局，职责调整中有“将原市经济委员会、原市信息产业局的职责整合划入市工业和信息化局。”2013年起，吉林市政府责令工信局介入松源印刷厂有关事项的处理，工信局分别于2014年12月8日对松源印刷厂作出《关于进行民主选举企业负责人的通知》，于2015年7月16日作出《关于对吉林市松源印刷厂不予确认的通知》，并牵头组织了此次全体职工大会及选举工作，市监局认定工信局出具的《情况说明》为松源印刷厂主管部门审查同意的文件并无不当。 （三）《企业登记程序规定》第三条规定：“企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实”。市监局受理松源印刷厂提出的法定代表人变更登记申请后，对松源印刷厂提交的申请材料进行了审慎审查，省市监厅受理齐志丰提出的复议申请后，依照有关程序规定进行了复议，并作出了维持该变更登记的复议决定，并无不当。 （四）《行政诉讼法》第三十一条第二款规定，下列人员可以被委托为诉讼代理人：律师、基层法律服务工作者；当事人的近亲属或者工作人员；当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。本案中，张枢政和张军均不符合上述诉讼代理人的条件，本院对二人诉讼代理人身份不予认可。一审庭审过程中，齐志丰、李宝龙本人均出庭诉讼，齐志丰和松源印刷厂、李宝龙的举质证、辩论权利均未受影响。一审认可二人诉讼代理人身份不当，本院予以指正。 综上，齐志丰的上诉请求和上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由齐志丰负担。 本判决为终审判决。 审判长 包 娜 审判员 包蕴琦 审判员 侯德顺 二〇二〇年九月四日 书记员 马天元 附：相关法律依据 《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》 第二十八条集体企业的职工（代表）大会在国家法律、法 规的规定范围内行使下列职权：（二）按照国家规定选举、罢免、聘用、解聘厂长（经理）、副厂长（副经理）； 第五十三条政府有关行业管理部门，应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，负责本行业集体企业的行业指导和管理工作。 《企业法人登记管理条例施行细则》 第三十五条企业法人根据《条例》第十七条规定，申请变更登记时，应提交下列文件、证件： （一）法定代表人签署的变更登记申请书； （二）原主管部门审查同意的文件； （三）其他有关文件、证件。 《企业法人法定代表人登记管理规定》 第六条企业法人申请办理法定代表人变更登记，应当向原企业登记机关提交下列文件： （一）对企业原法定代表人的免职文件： （二）对企业新任法定代表人的任职文件； （三）由原法定代表人或者拟任法定代表人签署的变更登记申请书。 《企业登记程序规定》 第十六条企业登记机关作出准予企业名称预先核准的，应当出具《企业名称预先核准通知书》；作出准予企业设立登记的，应当出具《准予设立登记通知书》，告知申请人自决定之日起十日内，领取营业执照；作出准予企业变更登记的，应当出具《准予变更登记通知书》，告知申请人自决定之日起十日内，换发营业执照；作出准予企业注销登记的，应当出具《准予注销登记通知书》，收缴营业执照。