河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终464号上诉人（原审被告）：郑州市惠济区市场监督管理局，住所地：郑州市惠济区长虹路18号，统一社会信用代码：11410108MB0X056538。负责人：郑红燕，副局长。委托诉讼代理人：张灿，该局工作人员。委托诉讼代理人：季君，河南栋梁律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：徐某，男，1950年6月10日出生，汉族，住郑州市金水区。被上诉人（原审第三人）：郑州市市场监督管理局，住所地：河南省郑州市二七区大学北路16号，统一社会信用代码：11410100MB18219512。法定代表人：李建霞。被上诉人（原审第三人）：河南省南光实业有限公司，住所地：郑州市惠济区花园北路218号院1号楼1层，统一社会信用代码：91410108760216592B。法定代表人：王三奇，总经理。委托诉讼代理人：师树源，河南三融律师事务所律师。上诉人郑州市惠济区市场监督管理局因与被上诉人徐某、郑州市市场监督管理局及河南省南光实业有限公司撤销行政行为纠纷一案，不服河南省郑州市惠济区人民法院（2020）豫0108行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告与案外人董新玉股权转让纠纷一案，原告于2011年8月16日诉至金水区人民法院，该院于2013年4月11日作出（2011）金民二初字第4146号民事判决书，原告徐某与董新玉均不服而上诉，郑州市中级人民法院于2014年8月14日作出（2014）郑民四终字第771号民事裁定书，裁定撤销原判，发回重审。后金水区人民法院另行组成合议庭审理，作出（2014）金民二初字第7677号民事判决书，该判决认为：“该案在一审审理过程中，董新玉认可河南省南光实业有限公司工商登记中2008年12月6日的股东会决议、董事会决议以及2008年12月10日股权转让协议中“董新玉”的签名是本人所签，徐某的签名均不是本人所签。在审理中上述签名未得到徐某本人的追认，故该院认定2008年12月6日的股东会决议、董事会决议以及2008年12月10日股权转让协议均不发生法律效力，董新玉处分徐某股权的行为属无效行为，对徐某不发生法律效力。”原告对判决结果不服上诉，郑州市中级人民法院做出（2016）豫01民终10481号民事判决书，判决驳回上诉，维持（2014）金民二初字第7677号民事判决。该中院判决已于2017年4月1日送达生效。原告认为生效判决已认定“2008年12月10日股权转让协议均不发生法律效力，董新玉处分徐某股权的行为属无效行为，对徐某不发生法律效力”，多次向有关部门反映董新玉股权转让行为，其中2019年9月2日，原告向被告郑州市惠济区市场监督管理局邮寄《关于再次对河南省南光实业有限公司提交虚假材料、骗取股东变更登记的违法行为进行立案查处的请求》，要求被告郑州市惠济区对第三人河南省南光实业有限公司提交虚假材料，欺骗工商登记行政管理机关，骗取股东变更登记的违法行为进行立案查处，以维护工商登记的威严和正常的社会经济秩序，保护请求人的合法权益。被告郑州市惠济区市场监督管理局收到该申请后于同年9月12日作出《郑州市惠济区市场监督管理局关于徐某的信函回复》，载明：“你向我局邮寄的信函我局已收悉，经我局调查和你提供的材料显示，你和董新玉是典型股权纠纷，1、你的权益被侵害还是依据《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发（2014）7号）第三条第（三）项‘强化司法救济和刑事惩治。明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。支持配合人民法院履行民事审判职能，依法审理股权纠纷、合同纠纷等经济纠纷案件，保护当事人合法权益。当事人或者利害关系人依照人民法院生效裁判文书或者协助执行通知书要求办理工商登记的，工商行政管理机关应当依法办理。充分发挥刑事司法对犯罪行为的惩治、威慑作用，相关部门要主动配合公安机关、检察机关、人民法院履行职责，依法惩处破坏社会主义市场经济秩序的犯罪行为。’的通知，已明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。支持配合人民法院履行民事审判职能，依法审理股权纠纷、合同纠纷等经济纠纷案件，保护当事人合法权益。当事人或者利害关系人依照人民法院生效裁判文书或者协助执行通知书要求办理工商登记的，工商行政管理机关应当依法办理。2、关于你提请督促惠济区市场监督管理局对河南省南光实业有限公司提交虚假材料、骗取股东变更登记的违法行为进行立案查处的请求，我局高度重视，立即以注册审批科工作人员组成调查小组进行调查，经调查：河南省南光实业有限公司2008年12月份存在涉嫌提交虚假材料、骗取股东变更登记的违法行为，但该公司违法行为按照《中华人民共和国行政处罚》第二十九条‘违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外’的规定，其行为已经超出市场监督管理行政处罚的期限，我局决定对你立案查处请求不予支持。”原审法院认为：本案中，2019年9月2日，原告向被告郑州市惠济区市场监督管理局提交《关于再次对河南省南光实业有限公司提交虚假材料、骗取股东变更登记的违法行为进行立案查处的请求》，要求被告郑州市惠济区市场监督管理局对第三人河南省南光实业有限公司提交虚假材料，欺骗工商登记行政管理机关，骗取股东变更登记的违法行为进行立案查处，以维护工商登记的威严和正常的社会经济秩序，保护请求人的合法权益。被告郑州市惠济区市场监督管理局收到该申请后于同年9月12日作出《郑州市惠济区市场监督管理局关于徐某的信函回复》，回复称：依据《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发（2014）7号）第三条第（三）项，认为原告和董新玉是典型股权纠纷，原告应依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。同时，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”的规定，其行为已经超出市场监督管理行政处罚的期限，决定对原告的立案审查请求不予支持。首先，原告认为案外人董新玉股权变更行为发生在2008年12月份，被告郑州市惠济区市场监督管理局审查依据2014年发布的《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》，适用文件错误。该文件第三条第三项明确了政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。该通知只是对被告郑州市惠济区市场监督管理局本应职责作出了明确说明，被告郑州市惠济区市场监督管理局以该通知对原告的申请做出解释说明，并无不当。其次，被告郑州市惠济区市场监督管理局认为第三人河南省南光实业有限公司2008年12月股东变更登记行为距今已10年有余，按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”的规定，其行为已经超出市场监督管理行政处罚的期限，决定对原告的立案审查请求不予支持。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原告认为被告郑州市惠济区市场监督管理局作出不予立案审查的决定引用上述条款不完整，时效认定错误。生效的（2014）金民二初字第7677号民事判决书中事实部分认定2008年12月6日的股东会决议、董事会决议以及2008年12月10日股权转让协议均不发生法律效力，董新玉处分徐某股权的行为属无效行为，对徐某不发生法律效力。原告申请处罚的董新玉2008年12月股权转让行为，于2017年4月1日被生效的法院判决定性为无效行为。被告将原告股权登记在董新玉名下，该行为现仍处于继续状态，并未超出市场监督管理行政处罚的期限，被告适用二年行政处罚期限错误，被告作出的《郑州市惠济区市场监督管理局关于徐某的信函回复》应当予以撤销，并对原告的请求作出处理。原告要求法院对第三人河南省南光实业有限公司违法涉嫌犯罪行为进行调查，如构成犯罪移送检察机关审查的主张，与本案不属同一法律关系，不予处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告郑州市惠济区市场监督管理局于2019年9月12日向原告徐某作出的《郑州市惠济区市场监督管理局关于徐某的信函回复》；二、被告郑州市惠济区市场监督管理局于判决生效之日起十五个工作日内对原告徐某的《关于再次对河南省南光实业有限公司提交虚假材料、骗取股东变更登记的违法行为进行立案查处的请求》作出处理；三、驳回原告徐某的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告郑州市惠济区市场监督管理局负担。上诉人郑州市惠济区市场监督管理局不服，上诉称：请求依法撤销郑州市惠济区人民法院于2020年7月25日作出的（2020）豫0108行初4号行政判决书，发回重审或查明事实后改判，撤销原判第一、二项，判决驳回被上诉人徐某的诉讼请求。事实和理由：一、原判决认定事实错误。1、被上诉人徐某从未合法持有南光公司21%股权。徐某主张其持有南光公司股权，于2011年8月6日赖以起诉董新玉股权转让纠纷案的依据是：徐某利用变造的2007年5月8日的《股东会决议》和《董事会决议》，以及伪造的2007年5月31日董新玉与徐某签订的《股权转让协议》及《收款证明》骗取的工商变更登记。河南司法警院司法鉴定中心于2015年12月15日出具的《司法鉴定意见书》第2页倒数第一行至第3页第三行载明：在召开日期“2007年5月8日”的股东会决议扫描件上检出用纸条粘贴掩盖原有字迹并在粘贴纸条上重新书写字迹现象，在召开日期“2007年5月8日”的董事会决议扫描件上也检出用纸条粘贴掩盖原有字迹的现象。足以证明该《股东会决议》和《董事会决议》是变造而成，不具有客观真实性，不是股东和董事们的真实意思表示，不具有合法性。该《司法鉴定意见书》确认2007年5月31日董新玉与徐某签订的《股权转让协议》及《收款证明》上的“董新玉”的签名非董新玉本人签名。足以说明该《股权转让协议》和《收款证明》是伪造的，不是董新玉的真实意思表示，不具有真实性和合法性。同时说明，董新玉和徐某之间没有转让股权的合意,董新玉没有将持有的南光公司21%的股权转让给徐某。徐某也没有支付231万元的股权对价。2017年4月1日生效的郑州市中级人民法院（2016）豫01民终10481号民事判决书，判决驳回了徐某的全部诉讼请求。另，被上诉人徐某在起诉状中自认：其“在2016年11月2日向郑州市公安局长兴路分局报案，控告董新玉以非法占有为目的，将其在南光公司21%股权231万元非法登记在董新玉名下，涉嫌构成职务侵占罪。”公安机关查询后认为徐某没有持有南光公司股权，不存在董新玉侵占徐某股权的事实，遂不予立案。以上事实和证据，足以说明徐某从未合法持有南光公司21%股权。2、既然徐某没有合法持有南光公司21%股权，那么就不存在上诉人将其股权登记在董新玉名下之事，更不存在“该行为现仍处于继续状态”之说。二、原判认定：“被告将原告股权登记在董新玉名下，该行为现仍处于继续状态，并未超出市场监督管理行政处罚的期限，被告适用二年行政处罚期限错误”，该认定缺少事实和法律依据。徐某没有合法持有涉案股权（南光公司21%股权），那么就不存在上诉人将其股权登记在董新玉名下之事，更不存在“该行为现仍处于继续状态”之说。上诉人适用二年行政处罚期限于法有据，并无不当。三、原判错误引用生效的民事判决书中不当表述，规避生效民事判决认定的事实和判决宗旨，超越审理权限，变相否定了已经生效的民事判决书。原判错误的引用生效的民事判决书中的不当表述：“2008年12月6日的股东会决议、董事会决议及2008年12月10日股权转让协议均不发生法律效力，董新玉处分徐某股权的行为属无效行为，对徐某不发生法律效力。”进而认定被上诉人徐某持有了南光公司股权，即超越了审理权限，又与生效的郑州市中级人民法院（2016）豫01民终10481号民事判决书背道而驰，生效民事判决书没有认定徐某持有南光公司股权，判决驳回了徐某的全部诉讼请求。四、由于原判认定事实错误，缺少证据，并且超越了审理权限，所以作出的一、二项判决也是错误的。五、请依法撤销原判，以维护市场监督的严肃性和市场经济秩序的稳定性。否则，将产生很多不利的法律后果，势必导致市场经济秩序混乱。根据相关法律法规规定，上诉人对于当事人提交的工商注册登记、变更登记资料仅具有形式审查的义务，并无实质审查的义务，否则将造成无限放大市场监督管理局义务的后果。具体行政行为应遵循信赖保护原则，行政行为一经作出，非有法定事由并经法定程序不得随意撤销、废止或改变，以保护行政相对人的既得利益和合理期待。综上所述，由于原判认定事实错误，缺少证据，并且超越审理权限，请依法撤销原判发回重审，或者查明事实后依法改判：撤销原判第一、二项判决，判决驳回徐某的诉讼请求。徐某辩称，一、上诉人没有证据证明“被上诉人徐某从未合法持有南光公司21%股权”的情况下，又将其向原审法院提交的《情况反映》一中和《代理词》二中捏造的所谓“事实”作为证据来证明原审判决“认定事实错误”，缺少法律和事实依据。2007年5月，南光公司法人董新玉亲笔签署文件，自愿将其名下51%股份转让给其外甥秦迎斌30%、转让给徐某21%。2007年6月5日经上诉人作出的南光公司股东变更登记，被上诉人依法取得南光公司21%股权。（2014）金民二初字7677号判决和（2016）豫01民终10481号民事判决一致认定：“河南司法警院司法鉴定中心于2015年12月15日出具的司法鉴定意见书，鉴定结论为在河南省南光实业有限公司工商登记中的2007年5月8日股东会决议、董事会决议“董新玉”手写签名是董新玉本人书写，能够认定该股权转让行为是被告董新玉的真实意思表示，该股权转让行为不违反法律、法规的禁止性规定，合法有效。至于被告董新玉主张原告并未支付对价，对原告及被告董新玉来说，产生的是债的问题，并不影响该股权转让行为的效力。在本案原一审审理过程中，被告董新玉认可河南省南光实业有限公司工商登记中2008年12月6日的股东会决议、董事会决议以及2008年12月10日股权转让协议中“董新玉”的签名是本人所签，徐某的签名均不是徐某本人所签。在本案审理过程中上述签名也未得到原告本人的追认，故本院认定2008年12月6日的股东会决议、董事会决议以及2008年12月10日股权转让协议均不发生法律效力，被告董新玉处分原告股权的行为属无效行为，对原告不发生法律效力。”以上是两级法院对被上诉人徐某合法持有南光公司21%股权的一致认定，也是对上诉人提出的“徐某从未合法持有南光公司21%股权”所谓事实的否定。二、上诉人以“原判认定被告将原告股权登记在董新玉名下，该行为现仍处于继续状态，并未超出市场监督管理行政处罚期限，被告适用二年行政处罚期限错误，该认定缺少事实和法律依据”，并再提出原判决认定被上诉人徐某持有南光公司21%股权没有依据，并进而推断：“既然被上诉人徐某没有持有涉案股权，那么原判决依据什么认定被告将原告股权登记在董新玉名下，该行为现仍处于继续状态，证据在哪里？”为由来证明原判决认定缺少事实和法律依据实属错误。两级法院一致认定徐某合法持有南光公司21%股权，南光公司及董新玉处分徐某股权的行为属无效行为，对徐某不发生法律效力。上诉人在2019年9月12日《答复》中适用《行政处罚法》第29条二年处罚期限，回避该条第二款“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定。三、上诉人将原判引用生效判决中对本条基本事实的认定称为“原判错误引用生效判决中的不当表述，规避生效判决认定的事实和判决宗旨，超越审理权限，变相否定已经生效的民事判决书”，缺少是适合依据，实属错误。四、上诉人所称“请依法撤销原判，以维护市场监督的严肃性和市场经济秩序的稳定性。否则，将产生很多不利的法律后果，势必导致市场经济秩序混乱”是因果是非倒置，责任推脱，实属错误。南光公司及董新玉非法侵占股东徐某合法持有的21%股权，并由上诉人为南光公司办理将该21%股权无偿转让给董新玉的股权变更登记，这是对市场监督的严肃性和市场经济秩序的稳定性的破坏。对于南光公司及相关人员违法并涉嫌犯罪行为，被上诉人律师于2013年10月18日、2014年3月以《律师函》方式，被上诉人于2014年3月4日、4月16日当面和电话向上诉人讲明：已对南光公司及董新玉非法侵占被上诉人21%股权、骗取股权变更登记提起了诉讼，案件正在审理中，强烈建议上诉人在案件结束前暂停办理南光公司相关股权变更登记，但上诉人无动于衷，未对上述违法行为采取任何措施。被上诉人又于2019年3月21日、4月8日、8月8日、9月2日多次向上诉人请求对南光公司及相关人员的违法并涉嫌犯罪行为进行立案查处，但上诉人仍未采取任何措施，致使该行为一直持续至今，严重破坏市场监督的严肃性和市场经济秩序的稳定性。上诉人2019年9月12日《答复》依据法律文件错误，未完整适用《行政处罚法》第29条，决定对被上诉人立案审查的请求不予支持，是认定事实错误、认定时效错误，结果错误。综上所述，请求依法驳回上诉人请求，维持原判。被上诉人河南省南光实业有限公司答辩称，一、郑州市惠济区市场监督管理局对于董新玉与徐某股权转让变更工商登记所提报的材料仅具有形式审查的义务，并无实质审查的义务。二、董新玉对于徐某股权的无权处分行为已超过行政处罚最长两年的时效。即便按徐某在起诉状中自认2011年6月才得知董新玉受让其股权的事实，亦已超过诉讼时效。三、董新玉与徐某股权转让纠纷究其实质为债权，而债权具有相对性，董新玉与徐某为债的相对方，与第三人无关；南光公司作为善意的第三人，合法权益应得到保护。四、2008年-2014年南光公司股权已多次变更。五、徐某与董新玉关于股权纠纷案件经郑州市中级人民法院判决，均驳回徐某请求确认董新玉股权转让无效及返还股权的诉请，徐某与董新玉关于股权纠纷系典型的民事案件且已超过两年的最长时效，故郑州市惠济区市场监督管理局的回复并无不当。被上诉人郑州市市场监督管理局未发表亦未提交书面答辩意见。本院经审理查明事实与一审法院认定事实一致。本院认为，就上诉人郑州市惠济区市场监督管理局所称“被上诉人徐某是否合法持有南光公司21%股权”问题，已由生效的（2014）金民二初字第7677号民事判决书予以阐明，本院不再赘述。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的时间，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算”。本案中，案外人董新玉于2008年12月就案涉股权的转让行为已被生效的法院判决认定为无效行为，上诉人郑州市惠济区市场监督管理局将该股权登记在董新玉名下，该行为一直处于持续状态，被上诉人徐某申请上诉人就该行为进行处罚，并未超出行政处罚期限。即一审法院认定上诉人适用二年行政处罚期限错误，并撤销其2019年9月12日作出的《郑州市惠济区市场监督管理局关于徐某的信函回复》，责令其对原告的请求作出处理并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人郑州市惠济区市场监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长  刘祖一审判员  吕家祥审判员  王 冰二〇二〇年九月十五日法官助理杨金广书记员宫雨露