安徽省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）皖行赔终157号 上诉人（一审原告）许怀光，男，1975年11月11日出生，汉族，住安徽省怀远县。 委托代理人周晓会，北京创为律师事务所律师。 委托代理人张建彩，北京创为律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）怀远县人民政府，住所地安徽省怀远县禹都大道501号。 法定代表人潘明生，县长。 委托代理人崔海明，怀远县大建办副主任。 委托代理人仲从卫，安徽冠亚律师事务所律师。 上诉人许怀光因诉怀远县人民政府（以下简称怀远县政府）行政赔偿一案，不服蚌埠市中级人民法院（2020）皖03行赔初6号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年8月6日公开开庭审理了本案。上诉人许怀光及其委托代理人周晓会、张建彩，被上诉人怀远县政府的委托代理人崔海明、仲从卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 许怀光向一审法院起诉称，原告是安徽省怀远县城关镇马湖村村民，在该村建有房屋。2018年被告启动“马湖社区棚户区改造工程项目”的征收，原告的房屋被纳入征收范围，后被告在未与原告就补偿安置达成一致意见的情况下，于2019年5月9日将原告房屋强制拆除。原告为此申请行政复议，蚌埠市人民政府于2019年9月15日作出了行政复议决定，确认怀远县政府强制拆除原告房屋的行为违法。被告强制拆除行为已经造成原告巨大损失，故依法提起行政赔偿诉讼，请求判令被告赔偿原告损失1666838元。 怀远县政府一审答辩称，原告的房屋属于违章建筑，已被怀远县城市管理行政执法局要求限期拆除。原告虽然通过诉讼等途径但均败诉，限期拆除决定得以维持，由此原告的房屋依法应当拆除。本案系拆除违章建筑引起的案件，而不是征迁案件，请求驳回原告的诉讼请求。 一审法院经审理查明，原告许怀光系怀远县荆山镇马湖社区村民。2012年，许怀光在马湖村“鸡飞地”建设楼房二层296.19平方米，平房24.17平方米，石棉瓦顶房屋65.12平方米，总面积385.48平方米（上述房屋在2012年的航拍图上无标注），未办理《建设工程规划许可证》。2018年11月21日，怀远县城市管理行政执法局根据怀远县荆山镇人民政府《函》，对许怀光违法建设的行为进行立案查处。根据调查，怀远县城市管理行政执法局于2018年11月22日向许怀光下发了《责令改正通知书》，许怀光没有在规定的期限内改正。2018年11月28日，怀远县城市管理行政执法局又下发了《限期拆除事先告知书》，但许怀光仍未履行。2019年1月8日，怀远县城市管理行政执法局作出了（怀）城管（规划）限决〔2018-〕荆9号《限期拆除决定书》并送达给许怀光。2019年2月19日，该局作出（怀）城管（规划）强决〔2018-〕荆9号行政强制执行决定书。该决定书内容认定，许怀光因在荆山镇马湖村未取得建设工程规划许可证，擅自建房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，决定对该处违法建设进行强制拆除。许怀光不服，认为上述《行政强制执行决定》实体、程序皆违法，向怀远县政府申请行政复议。2019年4月22日，怀远县政府作出怀政复〔2019〕13号《怀远县人民政府行政复议决定书》，维持（怀）城管（规划）强决〔2018-〕荆9号行政强制执行决定。原告不服，向怀远县人民法院提起行政诉讼，怀远县法院作出（2019）皖0321行初49号行政判决，驳回原告许怀光的诉讼请求。原告许怀光上诉至该院，该院作出（2019）皖03行终117号行政判决，驳回上诉，维持原判。 一审法院另查明，涉案房屋于2019年5月9日被拆除后，原告申请行政复议，蚌埠市人民政府作出蚌政复［2019］29号行政复议决定，认为上述强制拆除房屋系怀远县政府组织实施，怀远县政府在答复期间，未提交证据证明拆除行为程序合法的相关证明材料，视为该拆除行为没有证据、依据，故确认怀远县政府实施的强制拆除行为违法。原告于2019年9月27日向怀远县政府邮寄了《赔偿申请书》。2019年11月29日，怀远县政府作出怀行赔字〔2019〕31号《不予赔偿决定书》并向原告送达。原告不服，遂提起行政赔偿诉讼。 一审法院再查明，2018年10月11日，怀远县荆山镇政府向怀远县政府上报“关于《马湖棚户区改造项目集体土地房屋征收补偿安置方案》的请示”。2018年12月10日，安徽省人民政府作出皖政挂［2018］202号《关于怀远县2018年第四批次等2个批次城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复》，怀远县荆山镇马湖社区在批复范围内。 一审法院还查明，原告许怀光在马湖社区另有合法住宅房屋一套，宅基地面积为508.12平方米，登记在其妻潘成杰和其父许中本名下。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律、法规的规定，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，是本集体经济组织成员基于其系本村村民身份而享有的特殊权利，村民享受“一户一宅”政策。本案原告许怀光除在其宅基地上建有房屋外，其还拥有本案涉案房屋，故不符合集体经济组织“一户一宅”的政策，且涉案房屋没有办理建设规划许可证，在2012年的航拍图上无标注，故亦不属于合法建筑。因此，许怀光要求对本案被拆除的房屋按合法建筑予以赔偿的理由不能成立。 怀远县荆山镇政府在本次征收中作出的《马湖棚户区改造项目集体土地房屋征收补偿安置方案》中第五条（一）项规定，2012年航拍图上无标注的房屋属于违章建筑，主动配合征迁的，根据房屋结构给予自拆工时补助，逾期不予补偿。由于本案被告怀远县政府强制拆除原告房屋的行为已被确认违法，对强制拆除房屋所造成的房屋、财产损失，依据国家赔偿法的规定，被告怀远县政府应当承担赔偿责任。因此，如许怀光自行拆除也可以参照上述规定得到相应的工时补助，故对其赔偿的标准不应低于该规定。 许怀光户房屋被强制拆除的实际损失为：1、房屋损失赔偿。根据其建造成本并参照相同区域类似房屋的补偿情况，酌情确定许怀光户的房屋损失为192740元（385.48平方米×500元/平方米），附属物损失已经包含在房屋损失中，不再另行赔偿。2、物品损失赔偿。涉案房屋许怀光未在此居住使用，在强制拆除过程中，被告对其屋内物品进行了清点登记，对室内进行了拍照，未发现原告清单中所列的各类家用电器，仅有极少部分生产、生活用品造成一定的损失，故酌定物品损失为3000元。3、收割机2台由马湖社区居委会予以保管，许怀光已经领回，江淮汽车1辆当时由许怀光开走。4、原告所列损失物品清单中涉及的金项链、金手镯、翡翠手镯等贵重物品损失共计51000元，但未提供初步证据证实其有这些贵重物品的存在，故对其该诉讼请求不予支持。 综上，怀远县政府作出的怀行赔字〔2019〕31号《不予赔偿决定书》，认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决撤销怀远县政府于2019年11月26日作出的怀行赔字〔2019〕31号《不予赔偿决定书》；怀远县政府于本判决生效之日起三十日内向原告许怀光赔偿房屋损失192740元、屋内物品损失3000元，以上共计195740元；驳回原告许怀光的其他诉讼请求。 许怀光上诉称，一审判决认定事实不清,有违全面赔偿原则。首先,一审判决对涉案房屋认定面积与实际情况有误。上诉人案涉房屋建造于2012年之前,且面积为426平方米,非一审法院认定的385.48平方米。另外,该房屋系上诉人在马湖社区唯一生活住房,一审判决所称的另一处房屋系上诉人父亲许中本的房屋,并非上诉人所有。上诉人建设的涉案房屋符合“一户一宅”的规定。其次,一审判决并未考虑到涉案房屋被纳入马湖社区棚户区改造项目征收范围这一因素。上诉人涉案房屋在征收项目范围内,被上诉人确系以拆违代拆迁的方式,对涉案房屋进行拆除,一审判决并未考虑涉案房屋拆迁大背景下,上诉人作为马湖村村民所应当享有的拆迁权益。上诉人的房屋确系2018年划入了马湖社区棚户区改造项目的征收范围内,2018年10月，马湖村委会为此还号召村民召开动迁会议,通知包括上诉人在内的本村其他30多户村民参加动迁会议。另外，上诉人在一审中提供的荆政〔2018〕141号《马湖棚户区改造项目集体土地房屋征收补偿安置方案》，也可以佐证涉案房屋是划入马湖社区棚户区改造项目的征收范围,只是拆迁办与上诉人就涉案房屋补偿事宜没有谈拢后,被上诉人动用政府所享有的行政权力,指使怀远县城市管理行政执法局将涉案房屋认定为违建，并对上诉人下达了一系列关于认定违法建筑的通知书以及决定书,上诉人针对该《强制执行决定书》已经申请再审。再者,一审判决针对涉案房屋价值较低,显失公平,直接减少了上诉人本应在拆迁安置过程中享有的拆迁安置权益。结合马湖村的经济发展水平以及全村均无办理建房手续的实际情况,涉案房屋无证系当地管理部门建房手续管理制度落后、地方发展落后等因素造成,并非上诉人的过错,被上诉人完全可以要求补办相关手续。上诉人涉案房屋虽无规划许可证以及建房许可证,但涉案房屋系上诉人作为马湖村村民的唯一生活住房,理应按照合法房屋赔偿,不应剥夺上诉人在此次征收过程中按照荆政〔2018〕141号《马湖棚户区改造项目集体土地房屋征收补偿安置方案》所享受的拆迁权益,被上诉人的强制拆除行为在被确认违法以后,一审判决并未体现对被上诉人违法行为的惩戒、全面支持上诉人赔偿请求的原则。根据荆政〔2018〕141号《马湖棚户区改造项目集体土地房屋征收补偿安置方案》,安置房的价格有建安价每平方米820元，成本价每平方米1260元,市场指导价为每平方米2620元,但一审法院对涉案房屋损失部分,参照建造成本以及参照相同区域类似房屋的补偿情况,酌定其补偿为500元每平方米,显然远远低于涉案房屋成本价还有周边市场指导价,一审判决在被上诉人违法强拆确认违法的情况下,如此认定涉案房屋价值,已远远降低了上诉人对涉案房屋享有的赔偿数额。最后,针对上诉人主张的室内物品损失以及附属物损失,一审法院并未调查清楚,显失公平。上诉人在一审庭审中已经表明,因强拆当天上诉人无法靠近涉案房屋现场,本案的举证责任应当由被上诉人来承担。上诉人只能通过罗列清单以及提供房屋的部分照片来证明自己因被上诉人的强拆行为导致的损失,上诉人在一审中关于物品损失以及屋内附属物损失部分的诉讼请求,符合农村村民的日常生活需求,一审法院在没有任何证据支撑的情况下,认定涉案房屋上诉人没有实际居住,以此酌定认定其损失仅为3000元,不符合农村村民生活房屋内的正常居住标准。综上,一审判决认定事实不清,判决结果显失公平。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 一审原告许怀光向一审法院提交了如下证据： 1、身份证复印件，证明原告主体资格； 2、复议决定书，证明被告实施了违法行为； 3、赔偿申请书、不予赔偿决定书。证明原告先向被告提出行政赔偿申请； 4、赔偿清单一份、光盘三张、照片四张。证明被告的违法行为给原告造成的损失； 5、关于审查《马湖棚户区改造项目集体土地房屋征收补偿安置方案》的请示；证明涉案地块系征收，并非单纯的拆违，赔偿标准应不低于征收补偿标准（当庭提交）； 6、皖政挂〔2018〕202号批复，证明原告的房屋所在地已经被合法的纳入征收范围，原告应该享有合法的补偿（当庭提交）。 一审被告怀远县政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据： 1、许怀光户家庭情况表； 2、马湖社区违法建筑汇总表； 3、许怀光询问笔录一份； 4、立案审批表一份； 5、现场勘验笔录、图纸、照片； 6、荆山镇规划办证明一份； 7、案件处理意见书一份； 8、责令整改通知书一份； 9、限期拆除事先告知书； 10、限期拆除决定书； 11、履行行政决定催告书； 12、（2019）皖03行终117号判决书一份； 证据1-12共同证明：1、原告的房屋是违章建筑；2、原告的房屋已由怀远县行政执法局作出限期拆除决定，要求其于2019年1月11日前拆除；3、怀远县行政执法局的这一行政行为已经被维持并产生法律效力。综上，原告房屋被拆除不属于合法权益受损。根据国家赔偿法的相关规定，被告应当不予赔偿，作出的不予赔偿决定符合法律规定。 13、许怀光户拆除前房内物品清单； 14、怀远县荆山镇马湖社区居民委员会关于许怀光征迁遗留物品情况的说明； 证据13-14共同证明：许怀光被拆除的房屋并未实际使用，室内物品已进行统计，所有遗留物品已被原告取回。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，上诉人许怀光案涉房屋建设于2020年1月1日之前，根据该房屋建设时施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。根据《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十三条第二款的规定，农村村民宅基地面积标准为，城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过160平方米；淮北平原地区每户不得超过220平方米。本案中，上诉人许怀光除案涉房屋之外，在村内原宅基地上另建有房屋500余平方米，分别由许怀光户和其父亲许中本户居住使用。怀远县政府称，对该500余平方米房屋，可依法对许怀光户和许中本户分户予以征收补偿安置，保障其正常的居住权利。许怀光户在村内已有宅基地且面积超过法定标准，其又在其他土地上另建案涉房屋，其并无证据证明案涉房屋用地及其建设已经有权机关批准，且怀远县城市管理行政执法局认定其案涉房屋为违法建设，作出了限期拆除决定。因其没有自行拆除，该局又作出了强制执行决定。该强制执行决定经复议机关维持，许怀光不服提起诉讼，人民法院终审判决驳回其诉讼请求。故许怀光请求对其案涉房屋按照合法房屋征收补偿安置标准予以赔偿，缺乏法律依据，本院不予支持。 关于上诉人许怀光案涉房屋面积问题，怀远县城市管理行政执法局在当地村干部见证下，经现场勘验检查，认定该房屋总面积为385.48平方米。许怀光上诉称该房屋面积应为426平方米，但其并未提供相应证据予以证明，故对其该主张，本院不予支持。许怀光案涉房屋已被认定为违法建设并责令其限期拆除，虽然因怀远县政府未提供相关证据证明案涉强制拆除行为程序合法，该拆除行为被复议机关确认违法，但这并不意味着其必须按照合法建筑对案涉房屋予以赔偿。一审法院为体现对违法行为的惩戒和最大限度维护许怀光户的利益，酌定对已被认定为违法建设的案涉房屋按照每平方米500元的标准，判令怀远县政府予以赔偿。对此，怀远县政府并未提起上诉而许怀光提起了上诉，按照不利变更禁止原则，本院不再改判。 关于相关物品损失问题。2019年5月9日，拆除案涉房屋当日，拆除人员对案涉房屋内物品进行清点登记，制作了物品清单并对案涉房屋内外拍照留证。从相关照片来看，案涉房屋之外有收割机、汽车等物品，清单中均有记载；屋内除清单载明的物品外，基本已经清空。案涉房屋拆除之前，怀远县城市管理行政执法局已经对许怀光作出限期拆除决定、强制执行决定，发布了强制拆除公告，在此情况下，上诉人许怀光主张其案涉房屋被拆除时屋内有金手镯、翡翠手镯、金项链等物品，明显与常理不符，且其亦未提供相关证据予以证明，故对其该主张，本院不予支持。对于拆除人员在拆除当日清点登记的物品，汽车、收割机许怀光已经取回，其他物品部分保存在马湖社区居民委员会，许怀光可随时取回。少部分生产、生活物品损坏，一审法院根据该物品种类、数量、价值等，酌定赔偿3000元，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人许怀光的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年九月一日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 …… -12- -1-