内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2020）内行终367号上诉人（一审原告）：海长河，男，1971年5月4日出生，蒙古族，无固定职业，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：梁秀珍，女，1977年11月10日出生，蒙古族，无固定职业，现住内蒙古自治区,系海长河妻子。二上诉人的共同委托诉讼代理人：阿斯尔，北京尚衡（呼和浩特）律师事务所律师。二上诉人的共同委托诉讼代理人：王保明，北京尚衡（呼和浩特）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：东乌珠穆沁旗人民政府。法定代表人：兴安，旗长。委托诉讼代理人：双宝，副旗长。委托诉讼代理人：王冠军，内蒙古理想律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：锡林郭勒盟行政公署。法定代表人：霍照良，盟长。委托诉讼代理人：刘晔，锡林郭勒盟司法局行政复议与应诉科科长。委托诉讼代理人：金芳，内蒙古西蒙律师事务所律师。一审第三人：那顺陶格图，男，1945年11月11日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。委托诉讼代理人：孟克，内蒙古驰信律师事务所律师。一审第三人：东乌珠穆沁旗嘎海乐苏木哈达图嘎查委员会。法定代表人：其木德道尔吉，嘎查长。委托诉讼代理人：哈里木，内蒙古蒙中律师事务所律师。上诉人海长河、梁秀珍因与被上诉人东乌珠穆沁旗人民政府（以下简称东乌旗政府）、锡林郭勒盟行政公署（以下简称盟行署）、一审第三人那顺陶格图、东乌珠穆沁旗嘎海乐苏木哈达图嘎查委员会（以下简称哈达图嘎查）注销草原承包经营权证决定及行政复议一案，不服内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院（2019）内25行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人海长河及其与梁秀珍的共同委托诉讼代理人阿斯尔、王保明，被上诉人东乌旗政府的委托诉讼代理人双宝、王冠军，被上诉人盟行署的委托诉讼代理人刘晔、金芳，一审第三人那顺陶格图及其委托诉讼代理人孟克，一审第三人哈达图嘎查的法定代表人其木德道尔吉及其委托诉讼代理人哈里木，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，海长河于1997年10月1日以那顺陶格图的名义与哈达图嘎查签订036号《草场有偿承包合同》，东乌旗政府于2001年4月7日颁发合同编号046的《草原承包经营权证》，记载的承包方姓名为大那顺陶格图即那顺陶格图，承包草场人口3人。2018年7月19日，那顺陶格图向哈达图嘎查提交了“关于自愿交回承包草场的申请书”。同日，就申请撤销依据036号草场有偿承包合同颁发的编号为046、名称为大那顺陶格图的《草原承包经营权证》，那顺陶格图与哈达图嘎查委员会签订了一份《协议书》，哈达图嘎查委员会于2018年7月19日向东乌旗政府提交了“关于依法撤销哈达图嘎查大那顺陶格图名下的草场使用权证的申请书”。2018年8月9日，东乌旗政府作出关于注销哈达图嘎查那顺陶格图的草原承包经营权证的决定（东政发〔2018〕70号）及公告，决定注销那顺陶格图草原承包经营权证（编号046号），宣布作废。海长河、梁秀珍不服向盟行署申请复议，盟行署于2019年7月19日作出锡署复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》，维持了东乌旗政府作出的公告。海长河、梁秀珍不服提起诉讼。另查明，梁秀珍于1998年4月1日由内蒙××旗。海长河、梁秀珍一直为非农业户，二人于2000年1月26日登记结婚。再查明，海长河母亲格日乐（曾用名曹桂兰）人口信息（户籍）证明的住址记载为内蒙古××旗，其于2013年12月29日去世。那顺陶格图的户籍内蒙古自治区××区乌日根温都日勒嘎查，那顺陶格图户在内蒙古自治区锡林郭勒盟阿巴嘎旗查干淖尔苏木乌日根嘎查已承包草场，于1998年5月10日已经给其颁发了合同编号1525220208055的草原承包经营权证。一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”第十六条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。”本案中，首先，海长河、梁秀珍主张案涉合同编号为046的《草原承包经营权证》承包草场3人为梁秀珍、海长河的母亲格日乐（曾用名曹桂兰）、第三人那顺陶格图。根据庭审中提交的证据及当事人的陈述，梁秀珍于1998年4月1日由内蒙××旗，为非农业户口，并于2000年1月26日与海长河登记结婚。案涉草场有偿承包合同于1997年10月1日签订，此时梁秀珍的户籍并未迁入东乌珠穆沁旗巴音胡硕镇，未与海长河登记结婚，且并不是哈达图嘎查集体经济组织成员，因此主张其系案涉草场承包人之一不能成立。其次，虽然海长河母亲格日乐户籍证明上住址记载为内蒙古××旗，但没有证据证明签订案涉草场有偿承包合同时其为那顺陶格图户内成员；即使签订草场有偿承包合同时海长河的母亲格日乐为那顺陶格图户内成员，但格日乐于2013年12月29日已经去世，由于草场承包经营权不能继承，故海长河与梁秀珍对案涉草场也不能享有承包经营权。那顺陶格图在阿巴嘎旗查干淖尔苏木乌日根嘎查已承包草场，且那顺陶格图的户籍亦在该嘎查，那顺陶格图已经不是哈达图嘎查集体经济组织成员，其理应交回承包草场。东乌旗政府依那顺陶格图与哈达图嘎查的申请及双方签订交回案涉草场的协议书，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条的规定，作出《关于注销哈达图嘎查那顺陶格图的草原承包经营权证的决定》（东政发〔2018〕70号）及公告，符合法律规定。盟行署受理了海长河、梁秀珍的复议申请后，依照行政复议法的规定，作出锡署复决字〔2019〕2号行政复议决定，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，一审判决：驳回海长河、梁秀珍的诉讼请求。案件受理费50元，由海长河、梁秀珍负担。海长河、梁秀珍不服上述行政判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决，改判支持海长河、梁秀珍的诉讼请求。主要理由：一审判决认定事实不清，适用法律错误。（一）本案是因特殊历史原因所造成,不能仅凭现有的事实判断谁具有草原承包经营权。在签订《草原有偿承包合同》时，哈达图嘎查称“之前承包地是以你叔叔(也就是那顺陶格图)的名字审批的，是3口人的地,所以合同就按照之前的记录签,只要求那顺陶格图同意就可以，至于你们家里人谁经营都可以”。海长河问过那顺陶格图后就以他的名字签了合同。之后，海长河、梁秀珍及母亲格日乐经营管理草原至今,且格日乐一直享受该草场的草畜平衡奖。（二）一审认为应按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定以一户为单位承包草场，但该法实施时间为2009年8月27日，涉案《草场有偿承包合同》于1997年10月1日签订，根据“法不溯及既往”的原则，一审适用法律错误。在签订《草场有偿承包合同》时，并没有法律强制规定必须以户为单位承包草原,一审法院不能以海长河、梁秀珍及海长河母亲不是那顺陶格图的户内成员为由，推定其不具有草原承包经营权。（三）一审认为“即使签订草场有偿承包合同时海长河的母亲格日乐为那顺陶格图户内成员,但格日乐于2013年12月29日已经去世,由于草场承包经营权不能继承,故海长河与梁秀珍对涉案草场也不能享有承包经营权”错误。在格日乐具有涉案草场草原经营权证的情况下,东乌旗政府以那顺陶格图一人的申请收回涉案草场不符合法律规定。故东乌旗政府作出的“注销哈达图嘎查那顺陶格图的草原承包经营权证的决定”程序违法，侵犯了海长河、梁秀珍的合法权益。一审法院并没有对行政行为合法性及合理性作出审查，应予撤销。盟行署辩称，一审判决认定海长河、梁秀珍对案涉草场不享有承包经营权的事实清楚，适用法律正确。锡署复决字[2019]2号行政复议决定适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法维持一审判决，驳回海长河、梁秀珍的上诉请求。东乌旗政府辩称，（一）东乌旗政府依草场承包经营权人那顺陶格图申请，作出注销其草场承包经营权证的决定符合法律规定。（二）一审法院依据《农村土地承包法》并结合在案证据认定海长河、梁秀珍不是承包经营草场的适格主体，认定事实清楚，适用法律正确。海长河、梁秀珍不具有承包经营哈达图嘎查草场的资格，哈达图嘎查作为承包协议的相对方、承包经营权证登记的权利人有权依法申请注销涉诉草场的承包经营权证。东乌旗政府依据权利人的申请，作出注销决定符合法律规定。综上，请求二审法院依法驳回海长河、梁秀珍的上诉请求，维持原判。那顺陶格图述称，（一）原东乌旗政府颁发的第046号《草原承包经营权证》的相对权利人是那顺陶格图及其妻子格日勒、四女儿海霞，并非海长河、梁秀珍，故本案所涉及的行政行为与海长河、梁秀珍无任何关系。（二）海长河、梁秀珍诉讼的理由在于“其母亲曹桂兰别名叫格日勒”，这种说法不能成立。（三）那顺陶格图对自己名下的第046号《草原承包经营权证》被公告撤销前根本不存在法律上的代为签署、授权管理使用等情形。（四）那顺陶格图发现第046号《草原承包经营权证》被海长河、梁秀珍长期冒用后，与发包方哈达图嘎查协议申请依法注销该证的行为，事实清楚，程序合法，并未侵害他人权益。二审期间，海长河、梁秀珍提交三组证据。第一组证据为东乌旗公安局刑事案件调查卷宗，证明：1997年哈达图嘎查给海长河母亲格日乐别名曹桂兰、海长河妻子梁秀珍别名海霞三人分了10125亩草场，撤销经营权证的草场中包含海长河母亲及其妻子的草场。东乌旗政府质证认为，对该证据真实性认可，证明问题不予认可。嘎查以诈骗罪报案，本案实际上是民事纠纷，不符合诈骗罪的构成要件，因此公安局不予立案，不能证明海长河、梁秀珍有合法的草场使用权。卷宗中有两份户口本的复印件，姓名一栏格日乐字体明显大于其他登记事项的姓名，证明格日乐名字是造假的。乌拉盖派出所户口本、常住人口登记卡中的登记时间为2014年的2月16日，但事实上曹桂兰已去世，证明曹桂兰与格日乐为同一人的户籍证明也是虚假的。盟行署同意上述质证意见，认为东乌旗公安局出具不予立案通知书，是针对海长河长期非法占用草场并骗取草场补贴进行的立案，与本案无关。派出所出具的调查情况，证实海长河母亲将曹桂兰的名字改为格日乐，将其妻子的名字改为海霞，这份调查情况证实海长河母亲、妻子并不是那顺陶格图户里的家庭成员。哈达图嘎查、那顺陶格图同意上述质证意见。海长河、梁秀珍提交第二组证据为草原生态保护补奖机制、[2011]0120号草畜平衡补贴合同、图门格日乐证人证言、东党办字[2011]88号《关于印发东乌旗草原生态保护补助奖励机制工作实施方案的通知》及《工作实施方案》，证明：2011年10月8日，哈达图嘎查与海长河母亲格日乐签订草原生态保护补奖机制，[2011]0120号草畜平衡补贴合同，约定给格日乐奖励每亩1.71元的草畜平衡奖励；时任哈达图嘎查队长图门格日乐出具证言证明当时合同是与海长河母亲格日乐签订的，补贴也是发给格日乐的；依据《工作实施方案》享受禁牧补助和草畜平衡政策的草场必须是有草牧场经营权证承包到户的草场，证明海长河母亲格日乐有经营权证，嘎查委员会是认可的。东乌旗政府质证认为，对相关文件的真实性认可，对于补贴合同真实性、合法性不认。盟行署、顺陶格图同意上述质证意见。哈达图嘎查质证认为，草畜补贴出现冒名顶替问题，嘎查有追诉权利。海长河、梁秀珍提交第三组证据为哈达图嘎查队长巴雅日图证人证言二份，证明1995年那顺陶格图的亲戚9人向嘎查申请入户时同意了3人的入户申请，最终确定的名额是那顺陶格图、曹桂兰、梁秀珍；1995年10月15日哈达图嘎查会议决定同意接受那顺陶格图入户，具体人员为那顺陶格图、格日乐汉名曹桂兰、海霞汉名梁秀珍。东乌旗政府质证认为，对证人证言不认可，证人应当出庭。梁秀珍于1977年11月10日出生，所以不可能在1995年10月15日嘎查决定给其草场，因其当时不满18周岁。盟行署、那顺陶格图、哈达图嘎查同意上述质证意见。本院经审查认为，海长河、梁秀珍提交上述三组证据不能证明海长河母亲曹桂兰、妻子梁秀珍是那顺陶格图户里的家庭成员，也不能证明梁秀珍、曹桂兰是与那顺陶格图共同承包了涉案草场。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为东乌旗政府于2018年8月9日作出的东政发〔2018〕70号《关于注销哈达图嘎查那顺陶格图的草原承包经营权证的决定》《关于注销哈达图嘎查那顺陶格图的草原承包经营权证的公告》，锡盟行政公署于2019年7月19日作出的锡署复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》，认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。海长河于1997年10月1日以那顺陶格图的名义与哈达图嘎查签订036号《草场有偿承包合同》，东乌旗政府于2001年4月7日颁发合同编号为046的《草原承包经营权证》，记载的承包方姓名为那顺陶格图，承包草场人口3人，那顺陶格图一家三口包括那顺陶格图本人、其妻子格日乐及女儿海霞。海长河、梁秀珍上诉称合同编号为046的《草原承包经营权证》承包草场3人为梁秀珍、海长河母亲格日乐（曾用名曹桂兰）、那顺陶格图的理由，缺乏证据支持。梁秀珍于1998年4月1日由内蒙××旗，海长河、梁秀珍一直为非农业户，海长河母亲格日乐户籍证明的住址记载为内蒙古××旗。那顺陶格图与海长河母亲曹桂兰、妻子梁秀珍非同一户籍，因此海长河、梁秀珍及曹桂兰不属于那顺陶格图为户主的农户家庭成员，不可能成为涉案草场的共同承包人。海长河、梁秀珍提交证据不能证明曹桂兰、梁秀珍是那顺陶格图户里的家庭成员，也不能证明二人与那顺陶格图共同承包了涉案草场。况且，那顺陶格图的户籍已经迁离哈达图嘎查，东乌旗政府依那顺陶格图与哈达图嘎查的申请及双方签订的交回案涉草场的协议书，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条的规定，作出东政发〔2018〕70号《关于注销哈达图嘎查那顺陶格图的草原承包经营权证的决定》及公告，符合法律规定。海长河、梁秀珍上诉称东乌旗政府在海长河母亲格日乐具有涉案草原经营权证的情形下，以那顺陶格图一人的申请收回草场不符合法律规定，证据不足，本院不予支持。盟行署在受理海长河、梁秀珍的复议申请后，依照行政复议法的规定，作出锡署复决字〔2019〕2号行政复议决定，适用法律正确，程序合法。海长河上诉主张本案是因特殊历史原因造成,签订《草场有偿承包合同》时并没有必须以户为单位承包草原的法律强制规定,注销那顺陶格图的草原承包经营权证的决定程序违法，侵犯了海长河、梁秀珍的合法权益，没有事实及法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，海长河、梁秀珍的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由海长河、梁秀珍负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙晓磊审 判 员 高满忠审 判 员 常 青二〇二〇年九月二十七日法官助理 张 玥书 记 员 王馨培