湖北省黄石市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）鄂02民终1007号上诉人（一审被告）：阳新县平安公共汽车运输有限公司，住所地阳新县兴国镇车站路13号。法定代表人：龚传杨，该公司经理。委托诉讼代理人：李国荣，该公司职工。被上诉人（一审原告）:樊翠琼，女，1974年1月2日出生，汉族，住阳新县。委托诉讼代理人：王建平、师文华，均系阳新县文剑法律服务所法律工作者。上诉人阳新县平安公共汽车运输有限公司（以下简称平安公汽公司）因与被上诉人樊翠琼运输合同纠纷一案，不服阳新县人民法院（2019）鄂0222民初3434号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月9日立案后，依法组成合议庭公开进行了审理。本案现已审理终结。平安公汽公司上诉请求：撤销一审判决，驳回樊翠琼的起诉；一、二审案件受理费由樊翠琼负担。事实与理由：1、40000元的线路费用系案外人朱晟缴纳，樊翠琼并非该笔钱的利害关系人，不具备诉讼主体资格，缺乏诉权，无权主张返还；2、国办发【1999】94号、国办发【2000】74号并非法律或行政法规，不属于效力性强制规定，一审法院以上述文件作为行政法规的效力性强制规定来判案缺乏法律依据；3、阳新公共线路承包经营模式相对成熟，樊翠琼早已认可案涉线路费用的收取，并自愿支付费用受让案涉车辆及线路经营资格，且樊翠琼的线路经营资格被收回时已获得了相应补偿，现要求返还线路开发金有失诚信；4、根据《合同法》规定，合同无效或被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿，一审判决仅要求其返还线路开发金，但未判令樊翠琼返还基于合同取得的收益，明显有误。樊翠琼辩称：平安公汽公司采取胁迫手段收取的线路开发金缺乏法律依据，违反了国办发【1999】94号、国办发【2000】74号两份强制性文件的规定，加重公汽线路经营者的负担，损害从业者及社会的公共利益，根据法律规定，平安公汽公司应全额退还违法违规收取的线路开发金，请法院公平、公正判决。樊翠琼向一审法院起诉请求：1、请求判令平安公汽公司退还违规收取的线路开发金40000元；2、本案诉讼费用由平安公汽公司承担。一审法院认定事实：2010年左右，宝加鞋业经招商引资进入阳新，作为配套服务措施，由政府牵头协调安排县内公交车辆承接员工通勤，致原有公交线路经营运力紧张，县公交管理部门着手扩充公交营运力量。初始经营人向平安公汽公司缴纳线路开发费40000元并取得购买新车（鄂Ｂ×××××）从事11路公汽营运资格。樊翠琼与当时经营人（朱晟）协商并支付相应费用获得以涉案车辆的营运资格为核心的一体化权利、财物等。嗣后，双方就涉案车辆继续营运签署《公汽车辆承包经营合同书》，根据樊翠琼提交于2014年5月1日签订的《公汽车辆承包经营合同书》第一条第二款（涉案诉请承包金对应条款）规定：乙方（樊翠琼）在新购车辆投入新开辟线路中营运时，向甲方平安公汽公司一次性上交承包金40000元（约定每年5,000元，共8年，此款不列入该车每月向甲方上交任务内，提前报废该车，不减退此款）；2018年2月，因全县公交改革等政策性原因，涉案线路营运车辆及线路承包经营资质已被政府统一回收并给予营运权人相应补偿，除开车辆残值外，其他补偿项目固定为280000元（提前交车配合奖60000元，就业安置补助60000元，一次性营运补助160000元）。此后，因樊翠琼认为平安公汽公司违规收取其40000元线路开发金，遂向收取该费用的平安公汽公司主张退还，经协商未果，遂引起了本案纠纷。一审法院认为，结合双方诉辩意见，本案的首要争议在于樊翠琼诉讼主体资格问题，现评析如下，首先，樊翠琼提起诉讼，有明确的被告和具体的诉讼请求和事实与理由。其次，现已查明，樊翠琼系与先向平安公汽公司签订《公汽车辆承包经营合同书》的案外人朱晟支付对价以求获取涉案公汽路线经营权，后与平安公汽公司签订了《公汽车辆承包经营合同书》，对涉案双方的权利义务予以确认。虽然涉案线路开发金并不是樊翠琼实际缴纳，但该涉案线路开发金系由其公汽路线经营权的之前所有人即案外人实际缴纳，且樊翠琼现持有相应缴费单据，此外，樊翠琼与平安公汽公司签订的《公汽车辆承包经营合同书》亦约定了“乙方向甲方平安公汽阳新公司一次性上交承包金40000元。”之内容，故樊翠琼与本案涉诉标的即涉案线路开发金有直接利害关系。综上，因樊翠琼提起本案诉讼之内容符合起诉条件，故樊翠琼具备本案诉讼主体资格。本案的次要争议在樊翠琼是否承继初始承包人的涉案诉权问题，现评析如下，现查明，涉案线路经营资格转至樊翠琼处实则历经两次相对独立的协议转让：首次发生于平安公汽公司与初始经营人之间，初始经营人以40000元管理费（开发金）对价获得，此款即本案诉争承包金；后续发生于初始经营人与后续受让人（樊翠琼），后续受让人支付相应款项后获得以线路经营资格为核心的系列权利、车辆及其他相关材料；嗣后，平安公汽公司与樊翠琼签署格式化的《公汽车辆承包合同》，系双方意思自治之产物。该合同证实平安公汽公司认可樊翠琼接替初始经营人经营涉案线路的资格。现樊翠琼持有平安公汽公司在初始转让涉案公汽经营资格收取的线路开发费单据（初始经营人缴纳），此单据与其它经营利益共同组成了当时初始经营人与后续经营人（本案系樊翠琼）协商对价内容，虽然无法突破合同相对性原则，但可佐证双方就上述内容（线路开发费）重新达成了相应合意。作为公汽营运的管理单位亦是涉案公汽线路经营资格的初始让与人，依申请在特定期间内（8年内）与后续受让人签署《公汽车辆承包经营合同书》，既是规定职责亦是约定义务，故双方签约行为视为平安公汽公司认可后续经营人替代初始经营人合同相对人的地位。故樊翠琼从初始承包人处取得线路经营资格及其他合同标的物的同时即承继初始合同经营人地位，涉案诉权随之转移，现樊翠琼从前手处取得的公交车及相关经营权益被平安公汽公司收回时，其认为相关民事权益受损时，可依照承继的诉权向平安公汽公司进行主张。本案的主要争议平安公汽公司从初始承包人处收取的线路开发金应否退还问题，现评析如下，现查明，1999年11月23日，国务院办公厅作出国办发【1999】94号文件，《转发建设部、交通部、财政部、国家计委、公安部联合颁布的（关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通意见）的通知》，该意见中的（清理收费项目，减轻企业和从业人员经营负担）内容，明确要求：“除法律、法规，国务院，财政部、国家计委，省、自治区、直辖市人民政府及其所属财政、物价部门批准的行政事业性收费项目，国务院或财政部批准的政府性基金项目外，其他涉及公共汽车、电车、小公共汽车、出租汽车的行政事业性收费和政府基金项目一律取消。对于国家已明令取消的行政事业性收费和政府基金项目，不得继续征收，违者要予以严肃查处。今后确需开征涉及公共汽车、电车、小公共汽车、出租汽车的行政事业性收费项目，一律报财政部、国家计委或省、自治区、直辖市人民政府批准等。”2000年12月2日，国务院办公厅又作出国办发【2000】74号文件，《转发交通部、建设部、财政部、国家计委、公安部联合颁布的（关于清理整顿道路客货运输秩序意见）的通知》，该意见中的（清理收费项目，减轻经营者负担）内容，明确要求：“除法律、法规，国务院，财政部、国家计委，省、自治区、直辖市人民政府及其所属财政、物价部门批准的行政事业性收费项目，国务院或财政部批准的政府性基金项目外，其他涉及道路客货运输的行政事业性收费和政府基金项目一律取消。对于国家已明令取消的行政事业性收费和政府基金项目，未落实的，要予以严肃查处。今后确需开征涉及道路客货运输的行政事业性收费项目，一律报财政部、国家计委或省、自治区、直辖市人民政府批准等。”上述两份文件的内容已经明确禁止涉及公共汽车、电车、小公共汽车、出租汽车和道路客货运输的行政事业性收费项目，而上述两份文件属于国务院正式颁布的通知文件且现行有效，因由国务院颁布，故该文件属于行政法规，具有行政法规的法律效力。而相关法律规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，违背公序良俗的民事法律行为无效。有下列情形之一的，合同无效：（五）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。合同法第五十二条第（五）项规定的强制性规定，是指效力性强制性规定。”所谓“管理性强制性规定”，是指法律及行政法规未明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，此类规范旨在管理和处罚违反规定的行为，以禁止其行为之目的，但并不否认该行为在民商法上的效力。而所谓“效力性强制性规定”，是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益或社会利益的规范。其以否定法律效力为目的，其作用在于对违反者加以制裁，以禁遏其行为，此类规范不仅旨在处罚违反之行为，而且意在否定其民商法上的效力。本案中，樊翠琼提起诉讼所依据的上述国务院行政法规，虽然字面上可理解为“管理性强制性规定”，但从该规章的内容、指向、目的来看，因其规范的是涉及道路客货运输以及公共汽车、电车、小公共汽车、出租汽车的收费权限和范围，虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害涉及道路客货运输、公共汽车、电车、小公共汽车、出租汽车经营者的实际利益，而上述从业人员服务的对象是广大群众等不特定的社会消费群体的公共服务需求，若是随意立项收费，不但加重从业者的负担，而且必然导致从业者将收费负担转嫁至社会消费群体身上，并因此产生矛盾纠纷和增加社会服务成本，最终损害的是整体社会的公共交通服务利益。故上述行政法规可视为若使合同继续有效将损害社会利益的规范，其以否定法律效力为目的，其作用在于对违反者加以制裁，以禁遏其行为，可视为“效力性强制性规定”。本案中，平安公汽公司作为公汽营运的管理单位及涉案公汽线路经营资格的初始让与人，在没有取得任何法律法规依据或者具有相关权限职能部门批准的行政事业性收费项目的情形下，擅自向公汽线路经营者收取线路开发金，违反了国务院行政法规的效力性强制性规定，加重公汽线路经营者的负担，损害了从业者及社会公共利益。故平安公汽公司与樊翠琼签订的《公汽车辆承包经营合同书》应当认定无效。而相关法律还规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”故涉案合同无效后，合同当事人因该合同取得的财产，应当予以返还。即平安公汽公司因该合同收取的相关费用应予以返还。同时，虽然已查明樊翠琼等实际经营车主因涉案线路营运车辆及线路承包经营资质被政府统一回收而得到了相应的补偿，但平安公汽公司未举出证据证实该经济补偿针对的范围包含了涉案违规收取的线路开发金，故平安公汽公司因签订《公汽车辆承包经营合同书》而收取的初始合同经营人缴纳的40000元线路开发金，应当返还已有效承继初始合同经营人地位的樊翠琼。综上，故对樊翠琼主张**安公汽公司退还违规收取的线路开发金40000元的诉请，予以支持。而对平安公汽阳新公司提出的相关辩解，因与查明的事实不符和未提供足够举证证实，且无法律依据，故均不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条、第一百五十七条，《中华人民共和国合同法》第七条、第五十二条、第五十六条、第五十八条，《最高人民法院关于适用（中华人民共和国合同法）若干问题的解释（一）》第四条，《最高人民法院关于适用（中华人民共和国合同法）若干问题的解释（二）》第十四条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、第七十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条之规定，判决：平安公汽公司于判决生效后五日内向樊翠琼退还违规收取的线路开发金40,000元。二审中，平安公汽公司提交了《阳新县城区挂靠经营公交车收购协议书》、《补偿金结算明细表》及《领款单》，拟证明其收回车辆前已经根据协议向樊翠琼支付了补偿款。樊翠琼未提交新证据。经本院组织质证，樊翠琼对平安公汽公司提交的证据的真实性予以认可，但是认为其领取的补偿款未包含其所主张的线路开发金。本院认为，平安公汽公司提交的证据不属于新证据。本院经审理查明，一审判决认定的事实属实，予以确认。本院认为：关于本案案由。根据《中华人民共和国合同法》第二百二十八条规定，运输合同是指承运人将旅客或者货物从起运地点运输到约定地点，旅客、托运人或者收货人支付票款或运输费用的合同。本案系平安公汽公司与公汽承包经营者之间因《公汽车辆承包经营合同书》的终止而引发的纠纷，而非承运人与旅客、托运人或收货人之间因订立、履行、变更、终止运输合同发生的纠纷，故本案案由不宜定为运输合同纠纷，而应定为合同纠纷，一审法院案由定性有误，本院予以纠正。关于平安公汽公司是否应向樊翠琼退还承包金。根据《中华人民共和国合同法》第八十八条，当事人一方经对方同意，可以将自己在合同中的权利和义务一并转让给第三人。本案中，初始承包人朱晟将承包经营权转让给樊翠琼后，樊翠琼于2013年9月23日即与平安公汽公汽签订了《公汽车辆承包经营合同书》，可见，樊翠琼受让朱晟案涉合同的权利和义务，已得到平安公汽公司认可，故其有权根据该合同向平安公汽主张相关权益。2018年初，阳新县人民政府决定收回线路营运车辆及线路承包经营资质，平安公汽公司与樊翠琼签订了《阳新县城区挂靠经营公交车收购协议书》，并依约向樊翠琼支付了的补偿款，该补偿款包含提前交车配合奖、就业安置货币补助、一次性营运补助以及车辆残值，据此，樊翠琼所投入的承包金已经获得补偿，其享有的相应的线路承包经营权亦因《公汽车辆承包经营合同书》的解除而终止，现樊翠琼再向平安公汽公司主张承包金缺乏法律与事实依据，故平安公汽公司上诉认为其不应退还承包金的理由成立，本院予以支持。综上所述，平安公汽公司的上诉请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项规定，判决如下：一、撤销阳新县人民法院（2019）鄂0222民初3434号民事判决；二、驳回樊翠琼的诉讼请求。一审案件受理费减半收取400元，由平安公汽公司负担；二审案件受理费800元，由樊翠琼负担。本判决为终审判决。审判长  卢丽华审判员  詹保中审判员  陈 璟二〇二〇年九月二十三日法官助理邓晶书记员严彬彬