江苏省镇江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏11行终126号 上诉人（原审原告）宋琼，女，汉族，1982年8月9日生，住湖北省公安县。 委托代理人王玲，上海秦兵律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）句容市行政审批局。住所地：句容市政务服务中心A栋（华阳北路与石狮路交界处）。 负责人杨金国，局长。 委托代理人常凌云，该局投资建设二科科长。 委托代理人章春源，江苏汇瑞律师事务所律师。 原审第三人句容碧桂园房地产开发有限公司。住所地：句容市经济开发区振兴路8号。 法定代表人林强，总经理。 委托代理人刘汉辉，该公司法务。 委托代理人张璐，该公司法务。 上诉人宋琼与被上诉人句容市行政审批局、原审第三人句容碧桂园房地产开发有限公司行政审批一案，不服镇江市润州区人民法院（2019）苏1111行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年7月24日，原告宋琼与第三人句容碧桂园公司签订《商品房买卖合同》一份，购买该公司开发的涉案工程的商品房一套。合同第八条约定，该商品房交付时应“经验收合格”。2018年11月27日，涉案工程通过建筑工程五方建设主体竣工验收。同日，第三人就涉案工程向被告申请工程竣工验收备案。经验证第三人提交的材料符合要求，被告于同年11月30日予以备案并发放了《备案表》（编号：3211831702230102-JX-004）。后第三人通知原告收房，原告发现购买的商品房专有部分和公共部分均存在质量问题，因此原告认为第三人申请备案时缺失了必要的相关材料，且涉案工程所在的小区围墙距离输油管道不足5米，违反了《输油管道工程设计规范》（GB50253-2014）的强制性规定，有安全隐患，被告准予第三人进行竣工验收备案违反法律规定，故提起行政诉讼，要求撤销被告句容市行政审批局发放的句容碧桂园公司为建设单位的涉案工程《备案表》（编号：3211831702230102-JX-004）。 原审法院经审理认为：首先，根据《建设工程质量管理条例》和《备案办法》的规定可以看出，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内办理竣工验收备案。其中，“应当”二字显示了建设工程竣工验收备案系一项强制性备案，是法律为开发商设定的强制性义务，若未办理相关手续，则会承担相应的法律责任。其次，竣工验收备案是建设行政机关在本行政区域内对建筑工程实施监督和管理的行政行为，该行为的内容就是特定的建筑工程的建设单位向建设行政机关报告工程完成验收情况，行政机关予以登记备案，以供行政机关检查和监督，并不是行政机关对于竣工验收文件简单的存档查考的事实行为，应属于能够对相对人权利义务产生实质影响的具体行政行为。最后，虽然根据《备案办法》的规定并未直接改变相对人的实体权利义务，但在实践中，法律设立此项制度目的即是加强房屋建筑质量的监管，如果建设行政机关不依法进行竣工验收备案，无疑会对房屋建筑质量的监管留下隐患，进而侵害购房者的权利。故本案中原告作为涉案工程的商品房购买人，有权对该工程的竣工验收备案行为提起行政诉讼，本案亦属于行政案件受案范围。 本案中，被告在受理第三人的备案申请后，在确认涉案工程已竣工验收，提交备案的文件材料齐全，且未发现第三人在竣工验收过程中存在违反国家有关建设工程质量管理规定行为的情况下，作出的准予备案之行政行为。原告主张涉案工程申请备案时缺失了必要的相关材料导致房屋质量存在安全隐患，未提交充足的证据予以证实，且建设工程竣工验收备案不能等同于建设工程竣工验收，房屋竣工验收备案材料仅代表行政主管部门对竣工验收的组织形式、程序和内容进行现场监督，故被告仅需对竣工验收备案文件是否齐全及形式上的真实性进行审查备案，不具备排除房屋质量缺陷的证明效力。因此，本案被告依法履行了正当的审查义务，原告认为第三人申请备案时缺失了必要的相关材料并要求撤销《备案表》的主张缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。判决驳回原告宋琼的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宋琼负担。 上诉人宋琼上诉称：1、原审法院事实认定错误。被上诉人在无环保部门出具的认可文件或者准许使用文件的情形下违法作出诉争行为，违法。被上诉人提供的证据没有签署文件收讫，无法证明证件齐全和申请日。被上诉人没有签署收讫章不能证明第三人报送的材料齐全，事实证明证据材料中没有环保部门的准许使用文件，被上诉人履职时形式审查的义务也未尽到。被上诉人据以作出诉争行为的相关文件形式上违法。建设单位在2018年11月20日申请消防验收时，项目还没有完工，消防验收文件不能作为被上诉人作出涉案行为的依据。2、原审法院举证责任分配错误。被上诉人应当对作出行政行为的合法性承担举证责任，由被上诉人举证证明其在作出诉争行为时所依据的文件是否齐全，盖文件收讫章的立法本意也是对被上诉人审查文件时需齐全提出的要求，现一审法院认为原告未提交充足的证据予以证实是认定错误。请求：1、撤销原审判决，并依法改判支持上诉人一审的诉讼请求或发回重审；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人句容市行政审批局辩称：上诉人的上诉没有事实和法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审判决。 原审第三人述称：我们已经向被上诉人提交了齐全的竣工材料，备案程序合法，不存在撤销事由。 上诉人宋琼提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。 本院经审理，上诉人对原审查明的事实异议认为：1、被上诉人提供的证据没有签署文件收讫，无法证明证件齐全和申请日期。2、没有环保方面的文件，但无论是开庭前还是开庭后被上诉人均没有提供环保方面的许可文件。3、提交的江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书、工程勘察质量检查报告、工程竣工报告的形式不符合法律规定。对其他事实无异议。被上诉人及原审第三人对原审查明的事实均无异议。 经复核全案证据，原审认证正确，本院对原审查明的事实予以确认。 另，国务院2017年第682号令《关于修改的决定》规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当对配套建设的环境保护设施进行验收。江苏省环境保护厅苏环办（2018）34号《关于建设项目竣工环境保护验收有关事项的通知》明确，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位自主开展环境保护验收。住房和城乡建设部建法规〔2020〕2号《关于取消部分部门规章规范性文件设定的证明事项（第二批）的决定》也明确，环保部门出具的认可文件或者准许使用文件在办理工程竣工验收备案时，不需要再提交。 本院认为：国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》第76项规定，工程竣工验收备案属于告知性备案。据此，备案机关在建设工程竣工验收备案时主要审查备案文件的真实性和完备性。本案中，原审第三人向被上诉人申请备案，并向被上诉人提交了建筑工程竣工验收网上备案授权书、建筑工程五方建设主体备案意见、单位（子单位）竣工验收报告和单位工程质量竣工验收记录、建筑工程施工许可证、施工图设计文件审查合格证、工程竣工报告、工程勘察质量检查报告、工程设计质量检查报告、工程质量监理评估报告、建设工程规划核实合格证及建设工程规划许可证、建设工程消防验收意见书、环境影响报告批复、江苏省建设工程档案专项验收意见书、工程质量保修书、住宅质量保证书、住宅使用说明书、授权委托人身份证复印件、法定代表人身份证复印件、营业执照等材料。原审第三人提交的以上材料符合相关法律法规的规定，被上诉人根据《省住房城乡建设厅关于启用“江苏省建筑工程竣工验收备案系统”开展网上竣工验收备案工作的通知》，对上述文件进行形式审查后，发放案涉建筑工程竣工验收备案表，并无不当。上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宋琼负担。 本判决为终审判决。 审判长 肖 雄 审判员 曹 英 审判员 陈小娟 二〇二〇年九月三十日 书记员 肖梦婕