云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云28行终25号上诉人（原审原告）闵力波，男，1990年8月11日出生，汉族，身份证住址四川省仁寿县，现住景洪市。委托诉讼代理人董芸芸，云南法泽律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）景洪市自然资源局。统一社会信用代码：115328010152350729。住所地：景洪市勐遮路5号。法定代表人罗从元，局长。行政机关出庭负责人刘伟，副局长。委托诉讼代理人吴琪莹，云南律政律师事务所律。一般授权代理。上诉人闵力波因与被上诉人景洪市自然资源局行政处罚纠纷一案，不服景洪市人民法院(2019)云2801行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人闵力波及其委托诉讼代理人董芸芸，被上诉人景洪市自然资源局的出庭负责人刘伟及其委托诉讼代理人董芸芸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。闵力波向原审法院提出诉讼请求：1、撤销景洪市自然资源局于2019年4月20日作出的景自然资源罚决（2019）13号行政处罚决定。2、本案诉讼费由景洪市自然资源局承担。原审法院查明：2016年12月11日，闵力波分别与嘎洒镇曼喃村村民岩罕、岩叫捞各签订了土地租赁合同，闵力波未经批准于2017年1月份，擅自在租用的土地上建盖彩钢瓦房，用途为种植菌子，景洪市自然资源局于2018年10月24日向闵力波送达了(2018)168号《责令停止违法行为通知书》，经实地测量，闵力波共占用土地3072.33平方米（4.61亩），其中建筑面积2797.57平方米（4.20亩），套合景洪市土地利用总体规划数据土地现状地类为：水田4.61亩，土地规划地类为：水田3.26亩，基本农田1.35亩，不符合土地利用总体规划。2019年4月4日景洪市自然资源局向闵力波送达了景自然资源罚告（2019）13号行政处罚告知书、景自然资源听告（2019）13号行政处罚听证告知书，2019年4月8日作出景自然资源罚决(2019)13号行政处罚决定，决定对闵力波处罚：限期十五日内拆除在2797.57平方米（4.20亩）土地上的违法建筑和其他设施，恢复土地原状。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第三十六条第二款规定：禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。第四十三条第一款规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地…。闵力波未经国土部门批准，擅自在景洪市，景洪市自然资源局作出的景自然资源罚决（2019）13号行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，行政程序合法。闵力波的诉请理由不成立，不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回闵力波的诉讼请求。案件受理费50元，由闵力波负担。闵力波上诉称，一、一审法院认定上诉人擅自在租用的土地上建盖彩钢瓦房，用途为蘑菇种植和居住，属认定事实错误。上诉人在其租用的橡胶林内进行蘑菇种植，为防止降雨及树枝坠落砸伤人而加盖了顶棚，地面用塑料布覆盖，周围没有围墙，外形及用途均不满足构成房屋的基本要件，不是房屋。上诉人是由于农业生产的需要，若在橡胶林内进行林下种植时会有树枝坠落，危及生命财产安全，才建盖彩钢瓦来替代塑料大棚。一审法院及被上诉人不能仅仅因为上诉人使用彩钢瓦作为棚顶，就认定其为违章建筑。二、一审法院认定建筑面积为4.2亩属认定事实错误。上诉人没有对4.2亩土地进行硬化，硬化部分约200平方米，土地硬化部分是用于蘑菇种植原材料的堆放、搅拌及发酵场地，属于附属设施用地，搭建的大棚和配置一个小房间作为看护房使用，属于生产设施用地，附属设施用地和生产设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，符合我国《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知（国土资发〔2014〕127号)》的规定。上诉人对于小部分土地的硬化及搭建的生产看护房是服务于其农业生产，不应认定为违章建筑。三、一审法院认定上诉人的蘑菇种植不符合土地利用总体规划，属认定事实及适用法律错误。上诉人将出租方擅自改变土地用途的橡胶林用于发展林下农业生产，符合我国土地利用的总体规划，并且符合《国务院办公厅关于加快林下经济发展的意见（国办发〔2012〕42号)》中促进林下经济发展的总体要求。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中，农用地是指直接用于农业生产的土地，本案中，上诉人将其租赁的土地用于农业生产，并未违背我国土地利用的总体规划。上诉人与出租方的租赁合同约定上诉人租赁的是橡胶林，出租方交付的亦是橡胶林，上诉人按照约定没有对橡胶林进行破坏，而上诉人在租赁时不知道也不可能知道自己租赁的橡胶林性质属于基本农田。上诉人所种植的蘑菇就是农产品，且该蘑菇供应本市各大市场，满足本市现有社会经济需求，根据《基本农田保护条例》所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。上诉人将租来的橡胶林用于蘑菇种植，不仅没有违背我国保护耕地的初衷，恰恰是将出租方擅自改变土地用途的橡胶林用于发展林下种植，符合我国现代农业的发展需求。四、一审法院适用法律错误，上诉人没有进行非农建设，不应当适用《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的规定，一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定是指非农建设需要审批，而设施农业用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条是关于非农业建设的用地原则以及禁止破坏耕地的原则；《中华人民共和国土地管理法》第四十三条是关于进行建设申请使用土地的原则，均是出于对于农业生产的保护。根据《中华人民共和国土地管理法》第一条的规定，即本法立法宗旨就是为了“加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。”而上诉人在林下进行农业生产，正是出于对土地的合理利用，并且符合我国《国务院办公厅关于加快林下经济发展的意见（国办发〔2012〕42号)》中促进林下经济发展的总体要求。五、被上诉人作出的行政处罚不应适用《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定。上诉人并未破坏种植条件，更未造成土地荒漠化、盐渍化，而该条规定责令限期改正或者治理的目的是通过治理，使土地达到某一可以利用的条件，宜农则农，宜林则林，宜牧则牧，归根结底就是达到农业生产的条件，正与上诉人现在正在进行的农业生产活动目的一致。六、根据《中华人民共和国农业法》第二条、第八条的规定，上诉人的蘑菇种植（农业生产）应该得到高度重视、支持和发展。人工蘑菇种植是一种具有较高使用价值的农业技术，属于农业生产中的种植业，也应该是我国社会目前应当支持和发展的产业。根据《中华人民共和国农业法》第二条的规定，农业指种植业等产业，同时第八条也规定，全社会应当高度重视农业，支持农业发展。七、被上诉人向上诉人送达任何文书时均未向上诉人释明其享有的权利。根据《行政处罚法》第三十一条的规定行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知上诉人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知上诉人依法享有的权利。针对像上诉人这样未受过高等教育的普通农民，根本无法理解陈述和申辩的权利、听证会、行政复议及行政诉讼等词句的具体意思，作为公权力机关的被上诉人应该对于不懂法的普通百姓进行释明。但被上诉人仅将一纸文书送达上诉人，导致上诉人无故放弃自己的权利。行政行为应兼具合法性及合理性，而行政处罚涉及到公民的财产权，应当做到事实清楚、证据充分并且正确适用法律法规，被上诉人所做出的行政处罚认定事实不清且适用法律错误，与我国现有政策法规相违背。一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院：一、判决撤销景洪市人民法院（2019）云2801行初26号行政判决书，依法改判撤销被上诉人于2019年4月20日作出的景自然资源罚决（2019）13号行政处罚决定；二、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人景洪市自然资源局辩称，景洪市人民法院作出的（2019）云2801行初26号行政判决书认定的事实清楚、适用法律准确，上诉人闵力波的上诉请求不能成立，请求法院依法驳回。具体理由如下：1、答辩人是经过向上诉人调查、询问、查阅上诉人和两名村民签订的《土地租赁合同》后，又对双方约定租赁的土地进行了现场调查及实地勘测，才得出了上诉人非法占用的土地面积为4.2亩（2797.33平方米）的结论。答辩人向上诉人做的询问笔录中，上诉人也认可自己承租来的土地并没有相关的用地手续，只签过租赁合同，并在土地上建盖了彩钢瓦大棚，硬化了约200平方米的土地。在《现场勘测笔录》中，上诉人签字捺印确认了勘测结果，即：已建成彩钢瓦钢架结构房屋，用途为种植菌子和看守房，土地的四届线及占用面积（硬化面积）为4.61亩。结合《闵力波用地示意图》《闵力波土地利用规划示意图》《闵力波土地现状示意图》来看，本案上诉人所占用的土地总面积为4.61亩，其中水田4.61亩（占基本农田1.35亩）、而建盖棚房占用的土地面积为4.2亩。现上诉人在没有合法手续的情况下占用土地（水田）、硬化土地并搭建彩钢瓦大棚，所以事实并不是上诉人所说未造成任何生态破坏，也不是违法建筑。2、答辩人在调查清楚实际情况后认为上诉人违反了我国《土地管理法》第36条第2款的规定，与上诉人承包土地后使用至答辩人发现违法情况时的事实相符。根据《土地管理法》第74条的规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”上诉人将租过来的土地做了地面硬化并建盖了彩钢瓦大棚，上诉人也没有办理过相关的建房手续，所以上诉人的用地行为明显违反了上述法律规定，答辩人有权按照《行政处罚法》对上诉人进行处罚，所作出的《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分、程序合法。3、上诉人认为自己在承租该块土地后将土地硬化并建盖彩钢瓦大棚并未改变土地的性质，但该块土地至今仍属于农用田里的水田，水田属于耕地，耕地上不得建房。土地的用地性质并不是由使用者认为可以进行更改就随意更改的，国家明确规定禁止随意改变土地性质。所以上诉人现在将田地做了地面硬化，并在上面建盖房屋明显违反了我国的相关法律规定。二审庭审中，被上诉人补充阐述，其不存在未向上诉人释明其享有的权利的情形，认为被上诉人从发现上诉人的违法行为开始到下达履行行政处罚决定催告书为止，在长达十个月的期间内，被上诉人一直与上诉人有交涉，上诉人不懂的法律知识其亦可以向被上诉人咨询，且实际上被上诉人在送达文书时已进行了相关说明。综上，请求法院依法驳回上诉人的全部上诉请求。二审期间，双方当事人均未提交新证据。原审对双方提交的证据以及案件事实认定正确，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第四十三条第一款的规定，被上诉人原审提交的案涉土地利用规划示意图显示，上诉人闵力波种植蘑菇以及搭建彩钢瓦房的土地属于水田，其未经合法程序，擅自在耕地上搭建彩钢瓦房的行为已经违反相关法律规定，被上诉人经过调查、询问、查询、实地勘测等法定程序，后做出景自然资源罚决（2019）13号《行政处罚决定书》并依法对上诉人进行了送达，被上诉人的上述行政行为事实清楚，证据确实充分，程序合法，一审判决正确，闵力波的上诉请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人闵力波负担。本判决为终审判决。审判长  郭建地审判员  裴 锫审判员  李鸿伟二〇二〇年九月二十三日法官助理杨荣芹书记员王新超