河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终290号上诉人（原审原告）郭艳美，女，1987年4月16日出生，汉族，住河南省方城县。委托代理人肖以荣，北京万典律师事务所律师。委托代理人熊琳宏，北京万典律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）河南省自然资源厅，住所地河南省郑州市金水东路18号。负责人刘金山，党组书记、副厅长。委托代理人熊代博，该单位工作人员。委托代理人张梦梦，河南大正律师事务所律师。上诉人郭艳美因其诉被上诉人河南省自然资源厅撤销行政复议决定一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告郭艳美系河南省方城县小史店镇山章村村民，原告公公闫春山于1984年在村集体代表的主持下分得该村29.3亩的山坡地并将该山坡地作为林地使用，种植有桑树、栗树等。2019年7月，原告家所种林地的林木被施工队推平；后原告通过政府信息公开的方式，获取了方国土资文［2017］141号《方城县国土资源局关于方城县2017年第二批补充耕地储备项目立项的请示》和宛国土资函［2018］31号《南阳市国土资源局关于方城县2017年第二批补充耕地储备项目立项的批复》两份文件，得知包含其所种林地在内的小史店镇山章村土地被纳入方城县2017年第二批补充耕地储备项目。2019年8月26日，原告认为宛国土资函［2018］31号批复文件的规定及相关机构破坏其林地的行为，侵犯了其合法权益，遂向被告河南省自然资源厅邮寄《行政复议申请书》一份，要求撤销被申请人南阳市自然资源和规划局作出的上述批复文件、对被申请人及第三人的违法行为移送公安处理、责令对其林地重新平整、恢复原状并赔偿损失。2019年8月29日，被告收到原告的上述复议申请；2019年8月30日，被告向被申请人南阳市自然资源和规划局（原南阳市国土资源局）作出豫自然资复［2019］70号《行政复议答复通知书》并于2019年8月31日向其邮寄送达，要求其提出书面答复并提交相关证据材料；2019年9月9日，南阳市自然资源和规划局向被告作出《行政复议答复书》并提交相应材料。后被告经过审查，查明原告在复议申请中提到的山章村土地性质为未利用地；2017年9月25日，原方城县国土资源局向原南阳市国土资源局申报“方城县2017年第二批补充耕地储备项目”，其中包含原告复议申请所涉的土地；2018年2月5日，原南阳市国土资源局在组织专家评审后，作出宛国土资函［2018］31号《南阳市国土资源局关于方城县2017年第二批补充耕地储备项目立项的批复》，同意立项；2018年4月11日，宛国土资函［2018］125号《南阳市国土资源局关于方城县2017年第二批补充耕地储备项目规划设计的批复》同意项目规划设计方案。2019年10月17日，被告以原告复议申请所涉的土地为未利用地、原告所称其享有土地承包经营权缺乏必要的形式要件证明且被申请人南阳市自然资源和规划局（原南阳市国土资源局）作出的批复文件符合法律及政策规定、程序合法且该批复属内部行政行为、内容并非征收集体土地未对原告权利义务产生影响、原告的行政复议申请不符合法定受理条件为由，作出豫自然资复［2019］70号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回原告的行政复议申请。2019年10月18日，被告向原告邮寄送达该决定书，原告于次日签收。2019年10月31日，原告委托其代理人肖以荣通过邮政EMS快递方式，从北京市向本院立案庭邮寄行政诉讼立案材料，本院立案庭于次日签收；2019年11月13日，本案正式立案。原审法院认为：本案原告郭艳美在行政复议申请中的主要诉求是撤销被申请人南阳市自然资源和规划局（原南阳市国土资源局）于2018年2月5日作出的宛国土资函［2018］31号《南阳市国土资源局关于方城县2017年第二批补充耕地储备项目立项的批复》、对被申请人及第三人的违法行为移送公安处理并要求恢复原状、赔偿损失。首先，原告申请撤销的上述文件在性质上属于批复，是上级行政主管部门对下级行政部门的上报请示所作出的审批答复，是上下级行政机关之间的内部行政行为，并不对外产生法律效力且该批复并不是针对原告或特定对象所作，也不属于法律规定的具体行政行为的范畴；其次，原告在复议申请中提到的其他请求，均不属于被告作为复议机关的复议职权范畴，原告应当通过其他途径予以救济。被告河南省自然资源厅在2019年8月29日收到原告的复议申请后，于2019年10月17日作出被诉复议决定书，以原告不具备主体资格、复议申请事项属于内部行政行为不对其权利义务产生影响为由，驳回原告的行政复议申请，有明确的事实和法律依据且程序并无不当，依法应予维持，故原告的诉讼请求，原审法院不予支持。对被告辩称原告起诉超过法定期限的辩解意见，与庭审查明的事实不符，原审法院亦不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告郭艳美的诉讼请求。上诉人郭艳美不服，上诉请求称：1.依法判决撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院(2019)豫0191行初96号《行政判决书》;2.依法判决撤销河南省自然资源厅作出的(豫自然资复[2019]70号)《行政复议决定书》；3.依法责令被上诉人河南省自然资源厅继续审理此案并重新作出复议决定。事实与理由：上诉人系河南省方城县小史店镇山章村村民,在该村拥有合法承包的林地。2019年7月初，当地政府以实施“方城县2017年第二批补充耕地储备项目”为名将上诉人合法承包经营的林地强行占用，地面林木全部被破坏，且未给予上诉人任何补偿。2019年8月20日,上诉人通过政府信息公开的方式得知南阳市国土资源局作出宛国土资函[2018]31号《南阳市国土资源局关于方城县2017年第二批补充耕地储备项目立项的批复》(以下简称“立项批复”)。上诉人认为该立项批复作出严重违法，侵害了上诉人的合法权益,遂依法向被上诉人河南省自然资源厅申请行政复议要求撤销该立项批复。2019年10月19日,上诉人收到被上诉人作出的(豫自然资复[2019]70号)《行政复议决定书》(以下简称行政复议决定)。被上诉人以上诉人申请行政复议不符合法定受理条件为由驳回了上诉人对该立项批复的复议申请。上诉人认为被上诉人作出被诉行政复议决定严重违法，依法向人民法院提起行政诉讼。2020年5月14日,上诉人收到一审法院作出的(2019)豫0191行初96号《行政判决书》(以下简称“一审判决”)。上诉人认为一审判决认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销,上诉人为维护自身合法权益依法提起行政上诉，具体理由如下:一、上诉人与涉案立项批复具有利害关系，上诉人向被上诉人申请的行政复议符合法定受理条件,被诉行政复议决定、一审判决认定事实、适用法律均严重错误,一审判决应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第二条：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法》第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:“。(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。1.上诉人对涉案土地的依法享有承包经营权，享有涉案土地权益，上诉人具备行政复议申请人的资格。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包《中华人民共和国土地承包法》第十六条家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。本案中，上诉人一家的涉案土地位于河南省方城县小史店镇山章村前山章，其享有使用权的土地系1984年经该村村委会同意上诉人家庭承包使用,上诉人一家在经村委会同意承包的情况下已经承包使用涉案土地多年,事实上当然享有涉案土地的承包经营权。被上诉人在复议决定”本机关认为部分”也承认上诉人实际上承包经营涉案土地。根据《农村土地承包法》的规定，土地承包是以集体经济组织的农户为单位,农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。很明显,上诉人作为其家庭中的一员依法对涉案土地享有权益,上诉人在其土地权益受到侵害的情况下当然享有权利依法维权向被上诉人申请行政复议。2.涉案立项批复不属于内部行为,而是一个独立的产生法律效力的具体行政行为被诉批复侵害其土地使用权已经对上诉人权利产生实际影响，属于行政复议案件受案范围。本案中，涉案立项批复并不属于内部行为，而是一个独立的、成熟的产生外部法律效力的具体行政行为,其在法律效力上具有独立性。涉案立项批复的作出,赋予了项目实施部门实施土地储备项目的权利，根据该立项批复实施的土地储备项目侵犯了上诉人的土地权益，对上诉人的权利产生了实际影响，上诉人对立项批复这一具体行政行为不服申请行政复议，当然属于行政复议案件受案范围,完全符合《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，符合行政复议案件受理条件。3.南阳市国土资源局作出的立项批复侵犯了上诉人享有的土地权益，上诉人与涉案立项批复具有利害关系，上诉人对涉案立项批复申请行政复议符合法定受理条件。本案中上诉人就《南阳市国土资源局关于方城县2017年第二批补充耕地储备项目立项的批复》(宛自然资函[2018]31号)(以下简称“31号立项批复”)向被上诉人申请行政复议，完全符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》规定的受理条件。上诉人一家系涉案土地的合法使用权人，对其适用的土地享有合法的使用权，其土地所在村委会对其的土地权益认可。被上诉人所作的立项批复，同意方城县国土部门将上诉人的涉案土地列入补充耕地储备项目,影响到了上诉人对涉案土地使用权，同时上诉人的土地因实施涉案项目已经被强制毁坏,事实上涉案批复已经对上诉人的权益产生了实际影响，故上诉人与涉案立项批复具有利害关系，只要被诉立项批复侵犯了上诉人的合法权益,上诉人就有权依法申请行政复议，上诉人向被上诉人申请行政复议符合法定受理条件。二、上诉人向被上诉人申请行政复议撤销涉案立项批复完全符合行政复议申请法定受理条件,被上诉人裁定驳回上诉人的行政复议申请严重错误。一审判决认定事实、适用法律严重错误，应予撤销。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条:“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人；(二)申请人与具体行政行为有利害关系;(三)有具体的行政复议请求和理由；(四)在法定申请期限内提出;(五)属于行政复议法规定的行政复议范围；(六)属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；(七)其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请,人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”上述已经阐明；涉案立项批复的行为不是行政机关内部行政行为，而是可以申请行政复议的具体行政行为，且涉案立项批复严重侵犯了上诉人的合法权益，对上诉人的土地承包经营权这一物权产生了实际影响，上诉人向被上诉人申请行政复议撤销涉案立项批复完全符合行政复议法定受理条件，被上诉人本应当依法受理并作出行政复议决定。被上诉人以上诉人申请行政复议不符合法定行政复议受理条件为由驳回行政复议申请严重错误。一审判决维持被诉行政复议决定亦严重错误，一审判决应予撤销。综上，一审判决认定事实、适用法律均严重错误，一审判决应予撤销。上诉人为维护自身合法权益依法向贵院提起上诉，望贵院公正判决，纠正错误的一审判决。被上诉人河南省自然资源厅辩称，一、答辩人作出的豫自然资复[2019]70号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚；适用依据正确。1.被答辩人在行政复议申请书中称“自己承包的林地被破坏”,但被答辩人并未提供其享有相应承包经营权的形式要件证明，被答辩人不具备行政复议申请人的资格。2.根据《河南省补充耕地项目管理办法》第二条，补充耕地项目是指根据土地利用总体规划和土地利用年度规划、土地整治规划,将未利用地和建设用地改造为耕地的项目。南阳市国土资源局作出的《关于方城县2017年第二批补充耕地储备项目立项的批复》(宛国土资函[2018]31号)是对方城县补充耕地储备立项请示的批复,该批复属于内部行为，并未改变土地权属性质，且项目施工并未对申请人的权利义务产生影响。因此,答辩人在审理复议案件过程中,发现本案上诉人提出的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条:“(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人;(二)申请人与具体行政行为有利害关系;(五)属于行政复议法规定的行政复议范围”之规定,由于原告提出的行政复议申请不符合法定受理条件,答辩人根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请:(二)受理行政复议申请后,发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”之规定，作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用依据正确。二、一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确,依法应予以维持。一审法院依据上述事实认定涉案批复属于行政机关之间的内部行政行为,且不会对上诉人的权利义务产生实质性影响,上诉人不具备复议主体资格,上诉人的其他请求不属于行政机关的复议职责，据此驳回了上诉人的诉讼请求，合法适当。综上，答辩人作出的《驳回行政复议申请决定书》合法、适当，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，请求贵院依法驳回上诉,维持原判。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定:“行政复议申请符合下列规定的,应当予以受理:……(二)申请人与具体行政行为有利害关系;……”同时,该法第二章第六条以列举的方式规定了行政复议的受理范围。本案中,涉案批复的性质显然属于行政机关之间的内部行政行为,该批复仅是将南阳市国土资源局所请示的有关事项予以回复和告知，并没有为上诉人设定权利义务，即没有对上诉人的权利义务产生实际影响,亦未侵犯原告的合法权益。事实上，从本院查明的事实来看，对上诉人权利义务产生实际影响的系上诉人在诉状中所称的林木清表行为，故,上诉人的涉案行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的条件,被上诉人作出被诉豫自然资复[2019]70号《驳回行政复议申请决定书》，对上诉人的行政复议申请不予受理,并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原判认定事实清楚,适用法律及判决结果正确,应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。二审案件受理费50元,由上诉人郭艳美负担。本判决为终审判决。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二〇年九月一日书记员 方超楠