广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初1251号原告：邢燕，女，1981年2月19日出生，汉族，住广东省中山市南区***2*碧堤湾畔碧堤东街1幢708房，公民身份号码412************441。委托代理人：陈学敏，系原告邢燕的丈夫。被告：中山市城市管理和综合执法局，住所地广东省中山市东区*******，统一社会信用代码114***********744W。法定代表人：杜俊强，局长。委托代理人：邓文贤，该局工作人员。委托代理人：殷玲，广东凯行律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：袁芦生，广东孚道律师事务所律师。原告邢燕不服被告中山市城市管理和综合执法局（以下简称市城管执法局）、中山市人民政府（以下简称市政府）行政处罚决定及行政复议决定，于2020年7月17日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告市城管执法局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月22日公开开庭审理了本案。原告邢燕及其委托代理人陈学敏，被告市城管执法局的委托代理人邓文贤、殷玲，市政府的委托代理人李栋、袁芦生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市城管执法局于2019年5月24日作出中城执罚字[2019]第5-7号行政处罚决定，责令原告邢燕限期自行拆除在中山市南区******号*************住宅北面封闭住房（A1、A2、A3原平台和阳台）外立面的玻璃窗和砖墙（图纸编号：F26ZJZ20180705）。邢燕不服，向市政府申请行政复议。该府于2020年7月1日作出中府行复[2019]1093号行政复议决定，维持市城管执法局作出的涉案处罚决定。原告邢燕诉称，1、市城管执法局认定的事实存在错误，其在行政处罚决定书中将违建区域定义为Al、A2、A3三个区域，但事实上邢燕安装玻璃窗的区域是A1、A2区域，A3区域并未做任何的封闭措施，所以市城管执法局将A3区域认定为封闭区域是错误的。2、A3区域在邢燕房产证上的记载属于邢燕的产权区域，市城管执法局将A3区域认定为是违建区域也是错误的。3、A1、A2区域在规划上附属于邢燕的房屋，根据法释(2009)7号第二条第2款的规定，这两个区域也应当属于邢燕的专有部分的组成部分，所以市城管执法局将A2、A3认定为违建区域是错误的。4、邢燕认为市城管执法局不具有作出涉案处罚的职责，基于上述三个区域都是邢燕的专有部分，尤其A3还是产权证上记载的区域，所以邢燕安装玻璃窗的行为属于装修行为，该行为是否涉及影响房屋的安全应当由中山市住建局管理。5、退一万步来说，就算邢燕安装玻璃窗的行为涉嫌违建，但是市城管执法局没有经过全面客观、公正的调查就做出错误的事实认定，市城管执法局从未到邢燕的涉案房屋的三个区域进行现场检查，从市城管执法局提交的作出行政处罚的现场照片来看，该照片既不是现场照片，也不能证明是邢燕的房屋。6、从市城管执法局提交的证人问询调查笔录来看，三个证人均不是本小区的物业管理公司的员工，根据邢燕及本小区物业公司签署的前期物业服务协议以及开发商与物业公司签署的前期物业服务合同，本小区的物业服务单位是中山市中澳物业管理有限公司滨河湾分公司。且上述两份协议中还特别约定，物业公司不得将物业管理整体服务内容转让或者委托第三方，所以邢燕认为问询笔录的三个人不具有本小区的物业管理职能。市城管执法局作为政府行政执法部门，依法调查时应当向具有管理职责的物业公司调查取证，而不应随便找一个不具备履行管理职责的人来做证人。根据孤证不立的原则，该证据不应作为对邢燕不利的证据来确认相关事实。7、从中山市城乡规划局出具的两份中山市建设项目监督审查意见书中，也未能够清晰界定Al、A2、A3区域具体违建行为，从市城管执法局提供的发给该局的函件中也可见，市城管执法局认为该意见书认定的内容不清晰，并且邢燕安装玻璃窗的行为是否违反了控制性详细规划的强制内容、规划条件或者城乡规划技术标准，无法采取改正措施，消除对规划实施的影响，属于应当责令限期拆除的违法建设，市城管执法局及城乡规划局均未能提供证据予以证买。8、从邢燕安装玻璃窗的行为来看，也不违反法律法规禁止性规定，邢燕对房屋行使所有权具有优先性，目前我国的法律法规，对业主能够自行安装玻璃窗及封闭阳台、如何封闭都没有明确的规定，更未加予禁止。借鉴其他城市的管理实践，均有明确的意见，安装玻璃窗封闭阳台不认定为违法建设。综上，邢燕请求：1.撤销市城管执法局作出的中城执罚字[2019]第5-7号《行政处罚决定书》；2.撤销市政府作出的中府行复[2019]1093号《行政复议决定书》；３.判令市城管执法局、市政府承担本案全部诉讼费用。被告市城管执法局辩称，一、广东省人民政府粤府（2003）7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》第一条、第二条第（二）项和国务院法制办国法函[2001]36号《关于在广东省中山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条、第二条第（二）项以及中府[2011]35号《中山市实施相对集中城市管理行政处罚权规定》第二条的规定，市城管执法局有作出涉案处罚决定的法定职权。二、市城管执法局作出涉案处罚决定的认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。因邢燕未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在其住房北使用玻璃窗和砖墙对A1、A2平台和阳台(A3)进行封闭后成为住房的事实。经城建档案馆备案的设计图纸佐证：44幢2803房北面的位置28、29层为中空，并非作为住房功能，亦非邢燕享有独立产权的专属空间，A1平台无专门的通道通向该空间位置。邢燕用玻璃封闭28层北侧外立面，并将该空间与其住房连通不但改变了该空间的结构与功能，也与原设计规划不符。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，经该局发出《责令停止(改正)违法行为通知书》，并向中山市城乡规划局进行审定，涉案工程属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，该局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出涉案行政处罚并无不当。三、市城管执法局所作行政处罚符合行政合理性原则且不违背公平、公正原则，该局作出的行政处罚决定应予维持。邢燕封闭北侧（A1平台）、A2平台外立面，将建筑物的公共区域改造成住房使用，不但改变了原建筑物的设计，影响容积率和建筑物的安全，也违反了《中华人民共和国城乡规划法》，其行为目的、方式、结果均无正当性。在涉案处罚决定作出前，市城管执法局已充分考虑行政合理性原则，给予邢燕合理的期限补办报建手续，但其未能补办。即使涉及建筑物的区分所有权问题，其他共有人同意其使用该空间，亦应办理报建手续。庭审中，市城管执法局作出以下补充：1.市城管执法局对于本案认定的事实不存在错误。无论是市自然资源局调查的该房屋的相关资料平面图，还是从市住建局调取的滨河湾44栋2803房的相关图纸，均显示A3、A2阳台相连，且A2属于结构连板部分，印证邢燕存在未取得建设工程规划许可证就进行建设的违法行为。2.邢燕的行为是属于未取得建设工程许可证建设房屋的违法行为，在本案调查过程中受到了邢燕的非法阻挠，未能进入涉案房屋拍摄取证是其阻挠执法的后果。该局有充分证据证明邢燕存在违法行为。3.关于三位证人效力的问题，两位证人是金澳房地产公司的员工，而该房地产公司是滨河湾的开发建设单位，对该公司的员工进行调查，了解报建规划及施工许可的相关情况，显然比了解物业公司的人员更加全面、客观。4.城乡规划局出具的监督审查意见，只是本案作出行政处罚的证据之一，市城管执法局作出本案行政处罚之前，已经向邢燕下达了责令限期改正通知书，邢燕在规定时间内办理相关规划手续，但是其没有在规定时间进行办理，可以从侧面印证邢燕的违法行为是属于不能采取补救措施消除对规划影响的行为，也佐证市城管执法局作出自行拆除的行为符合行政处罚法的相关原则。综上，市城管执法局作出的涉案处罚决定有事实及法律依据，邢燕提出的诉讼请求于法无据，请驳回其诉讼请求。被告市政府辩称，一、该府具有处理本案行政复议事项的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款、第十二条的规定，该府具有处理本案行政复议事项的法定职权。二、该府的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。该府经查后认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、广东省人民政府《关于在中山开展相对集中行政处罚权工作的相关公告》第一条、第二条以及《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、第六十六条的规定，市城管执法局有权处理违反规划建设行为。本案中，邢燕在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，使用玻璃窗和砖墙在涉案房屋北面平台和阳台的外立面进行封闭，违反了法律的规定。市城管执法局作出涉案处罚决定，责令其自行拆除，事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法。据此，该府在查明上述事实的基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出涉案复议决定，决定维持市城管执法局作出的行政处罚，具体行政认为认定事实清楚，适用法律正确。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第三十一条的规定，邢燕于2020年8月20日向该府申请行政复议，该府于当日受理，并依法向市城管执法局送达了《提出行政复议答复通知书》等资料。因行政复议调查工作需要，该府依法分别作出延长审查、中止期限通知书，决定延长以及中止审查期限。2020年7月1日，该府作出涉案复议决定并依法送达各方当事人。综上，市政府作出涉案复议决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求依法驳回邢燕提出的诉讼请求并判令其承担全部诉讼费用。经审理查明：2018年7月3日,原中山市城市管理行政执法局（以下简称原市城管执法局）接到群众关于南区悦来南路中澳滨河湾44幢2803房存在违规加建行为的投诉。该局于同年7月11日，前往中山市土地房产产权档案馆调查涉案地址的不动产登记、用地图、房产平面图等资料，该馆出具中山市不动产登记资料证明表显示，涉案地址即中山市南区***************2803*的权利人为原告邢燕。同年7月20日，原市城管执法局前往现场检查、拍摄照片并制作现场检查（勘验）笔录，该笔录中载明，经比对发现涉案房屋北面平台和阳台进行了封闭，封闭面积为11.35平方米，其中北面A1（房屋平面图标注区域，下同）封闭平台面积为5.54平方米，北面A2封闭平台面积为2.46平方米，北面A3封闭阳台面积为3.35平方米。因北面A3阳台套内已计算50%面积，现阳台增加的面积是1.67平方米，住宅现增加的面积为10.67平方米。经现场核查，A1、A2平台不在当事人产权套内面积内，A3封闭的阳台是在当事人产权面积内，涉案房屋存在违法建设的情形。该笔录由中澳滨河湾物业有限公司工作人员与城南社区工作人员见证。同日，原市城管执法局对邢燕的上述行为予以立案，并向邢燕发出《询问调查通知书》，要求其前往该局接受询问调查及听取处理意见，该通知书一份张贴涉案房屋门口，一份通过邮寄形式寄予邢燕，于同年7月21日签收。同年8月15日，市城管执法局再次向邢燕发出《询问调查通知书》，由其母代收，但其拒绝签名，该通知书在城南居委会工作人员见证下作留置送达。同年8月17日，原市城管执法局对中山市万科物业发展股份有限公司员工杨康作询问调查，并制作询问调查笔录，其在笔录中称，现中澳滨河湾物业公司和万科物业发展股份有限公司合作管理中澳滨河湾物业小区。涉案房屋北面的左面平台位置用玻璃窗进行封闭外立面，建筑面积约5平方米，右边平台位置用玻璃窗和砖墙进行封闭外立面，建筑面积约2平方米。因住宅的右面平台进行封闭，原有阳台也封闭在里面，原有阳台建筑面积约3平方米，住宅总封闭面积约10平方米。该封闭外立面的左面和右面住房（平台）不是在涉案房屋的房产范围内，该位置属于公共区域，封闭的右面原有的阳台是在房产范围内。同年9月5日，中山市城市建设档案馆出具《证明》，该馆经核对，未查出有邢燕在中山市南区********************住宅北面加建住房的规划报建资料。同年9月6日，原市城管执法局作出《责令停止（改正）违法行为通知书》，要求邢燕于限期前改正违法行为，到规划部门补办住房的报建手续。该通知书于同日送达邢燕身份证地址，邢燕拒绝签收，其在限期内未向规划部门申请补办涉案住房的报建手续。同年10月9日，原市城管执法局对中山市万科物业发展股份有限公司员工冯小艳作询问调查，并制作询问调查笔录，其在笔录中称，现中澳滨河湾物业公司和万科物业发展股份有限公司合作管理中澳滨河湾物业小区，其为原中澳物业公司的管家。中山市南区***************2803*建设的住房在房屋北面结构连板的平台和阳台位置，约于2018年5月有所改动。同年10月30日，原市城管执法局对中山市金澳房地产开发有限公司的维修部主管、原是中山市中澳物业管理有限公司滨河湾分公司客服副主管刘慧娟作询问调查，并制作询问调查笔录，其在笔录中称，涉案房屋套内建筑面积约106平方米，建设的住房在房屋北面的结构连板（A1、A2）和阳台（A3）位置，是由业主约于2017年9月出资建设，在房屋北面的结构连板平台A1位置用玻璃窗进行封闭外立面，建筑面积约5.5平方米。北面的结构连板平台A2位置用玻璃窗和砖墙进行封闭外立面，建筑面积约2平方米。阳台A3也封在里面，建筑面积约2平方米。现房屋套内建筑面积约115.5平方米，封闭的住房约于2017年10月竣工。该住房（A1、A2平台）不在邢燕的不动产权证的产权范围，A1、A2平台是结构连板，并不属于何人所有。2018年12月21日、2019年1月22日，中山市城乡规划局出具《中山市建设项目监督审查意见书》，该意见书载明涉案房屋建设的住房属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，建议按《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东城乡规划条例》第八十条处理。2019年2月21日，市城管执法局作出中城执告字[2019]第5-7号《行政处罚告知书》，告知邢燕存在的违法行为，拟作出的处罚决定、法律依据及其依法享有的陈述、申请的权利，于2019年3月9日公告送达邢燕。同年5月24日，市城管执法局作出中城执罚字[2019]第5-7号《行政处罚决定书》，认定邢燕未领取《建设工程规划许可证》约于2017年9月至10月在中山市南区***************2803*北面建设住房，44栋2803房住宅套内原建筑面积105.8平方米，现住宅竣工建筑面积116.47平方米，建设住房的位置是住宅北面平台(Al、A2)和阳台(A3)，建设的住房是使用玻璃窗和砖墙对住宅北面平台（结构连板）、阳台的外立面进行封闭，封闭外立面后2803房面积增加10.67平方米。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，市城管执法局根据该法第六十四条的规定，决定责令邢燕自行拆除在中山市南区***************2803房住宅北面封闭住房（A1、A2、A3原平台和阳台）外立面的玻璃窗和砖墙（图纸编号：F26ZJZ20180705）的行政处罚，该决定书于2019年6月13日公告送达邢燕。邢燕不服，于同年8月20日向市政府申请行政复议。该府经审查，认为市城管执法局认定的事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2020年7月1日作出中府行复[2019]1093号《行政复议决定书》，决定维持市城管执法局作出的处罚决定。并于同年7月1日、7日送达市城管执法局及邢燕。邢燕仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，原中山市城市管理行政执法局更名为中山市城市管理和综合执法局。又查明，2018年7月原市城管执法局委托中山市龙基测绘工程有限公司，对涉案房屋进行了测绘，并制作测绘图纸，图纸显示涉案加建的住房面积为10.67平方米。再查明，中山市龙基测绘工程有限公司，成立日期为2008年5月22日，营业期限为长期，经营范围为工程测量；地籍测绘；房产测量。本院认为：本案为不服城管行政处罚及复议决定纠纷。根据广东省人民政府粤府〔2003〕7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》“二、中山市城市管理和综合执法局的具体职责是：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施；（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……（四）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；”的规定，原市城管执法局具有对辖区内违反市容环境卫生、城乡规划、市政管理等行为进行处罚的法定职权。市城管执法局依据从中山市城市建设档案馆调取的涉案房产平面图和中山市龙基测绘工程有限公司出具的测绘图纸作对比，以确认邢燕涉案住房的加建面积。从中山市城市建设档案馆出具的未查出有涉案住房规划报建资料的证明和中山市城乡规划局出具的审查意见，以及调查相关证人的证词，确认邢燕在涉案地址存在违法建设的行为和未取得《建设工程规划许可证》以及该工程属于无法采取改正措施消除对规划的影响的事实。市城管执法局依据前述查明的事实，认定邢燕的建设行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府规划主管部门……申请办理建设工程规划许可证。”的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，作出涉案行政处罚决定，并依照法律规定的程序将决定书送达给邢燕，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。邢燕提出市城管执法局作出的处罚决定认定事实错误、定性不当、决定违法和程序不合法等诉讼主张，理据不足，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。……”的规定。本案中，市政府于2019年8月20日受理邢燕的行政复议申请后，分别于2019年10月19日、11月18日作出延长和中止审查的决定，在中止原因消除后，依法于2020年7月1日作出涉案行政复议决定，并于同年7月1日、7日将文书送达市城管执法局及邢燕。该行政复议决定在法定期限内作出，在合理期限内送达当事人，程序合法。综上所述，邢燕要求撤销市城管执法局作出的中城执罚字[2019]第5-7号《行政处罚决定书》和撤销市政府作出的中府行复[2019]1093号《行政复议决定书》的诉讼请求，理据不足，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告邢燕的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邢燕负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  钟开屏人民陪审员  郑 毅人民陪审员  黄结瑜二〇二〇年九月二十七日书 记 员  孙倩衡杨慧娴