辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终984号上诉人（一审原告）：于吉和，男，1944年12月2日生，汉族，住庄河市。委托诉讼代理人：闫振涛，男，1964年7月12日出生，汉族，住庄河市。委托诉讼代理人：孔垂熙，上海汉盛(沈阳)律师事务所律师。上诉人（一审原告）：李秀春，男，1952年6月5日生，汉族，住所地庄河市。委托诉讼代理人：闫振涛，男，1964年7月12日出生，汉族，住庄河市。委托诉讼代理人：孔垂熙，上海汉盛(沈阳)律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：庄河市人民政府，住所地庄河市城关街道世纪大街一段28-30号。法定代表人：谢德洋，该市政府市长。委托诉讼代理人：盛钰文，大连市庄河生态环境分局工作人员。委托诉讼代理人：王飞，辽宁展恒律师事务所律师。于吉和、李秀春因诉庄河市人民政府（以下简称庄河市政府）履行补偿职责一案，不服辽宁省大连市中级人民法院（2019）辽02行初143号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年9月9日组织双方当事人进行询问，上诉人于吉和、李秀春的委托诉讼代理人闫振涛、孔垂熙，被上诉人庄河市政府的委托诉讼代理人盛钰文、王飞，到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2008年5月22日，李秀春、于吉和合伙与庄河市××前××村签订闫屯石场拍卖合同，取得闫屯西大坡石场经营权，80亩。2011年5月31日李秀春与大连金州区春意苗木基地签订矿山开采承包合同，将上述石场转让经营。鸿润矿业公司从大连市金州区春意苗木基地手中获得该矿坑并进行经营。2015年5月12日，庄河市国土资源局作为出让人与作为受让人的鸿润矿业公司签订《采矿权出让合同》，将位于庄河市××××、矿区面积为0.0673平方公里的花岗岩矿出让给大连鸿润矿业有限公司，出让时间为2015年1月11日至2017年1月11日。同日，庄河市国土资源局向鸿润矿业公司颁发编号为C210283200901712000××××号采矿许可证，有效期限自2015年1月11日至2017年1月11日。2016年1月11日，经大连市人民政府同意，大连市人民政府办公厅印发《大连市清理整顿环保违规建设项目实施方案》，其中规定对于需要依法关闭的违规建设项目，由各级政府(管委会)设定关停时限，依法予以关闭；对于需要进行备案完善的违规建设项目，未按时完成整改或者经整改仍然不符合环保管理要求的，由各级政府(管委会)依法予以关闭。2016年12月27日，庄河市政府印发《庄河市人民政府关于关闭饮用水水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定》(庄政发[2016]34号)，决定对包括鸿润矿业公司在内的12个环保违规建设项目予以关闭、拆除。2017年12月22日，大连市发展和改革委员会、大连市财政局、大连市环境保护局印发《大连市级饮用水水源(庄河区域)一、二级保护区企业和项目关闭搬迁补偿资金管理办法》。其中：第四条规定，“本办法适用于庄河区域直接向大连市主城区供水的碧流河水库、英那河水库、朱偎子水库、转角楼水库四个饮用水源一、二级保护区内的企业和项目的关闭搬迁补偿。”第五条“水源地企业和项目关闭搬迁补偿资金仅用于支持饮用水规定，水源地保护区划定前已存在，具有土地使用权证明或房屋权属证明、工商营业执照的企业和项目。”第七条规定，“庄河市政府负责补偿资金申请，并对关闭搬迁企业和项目申请材料进行审核，提出初选名单，组织实施关闭或搬迁工作。…”第八条规定，“市环保局负责对庄河市政府报送企业和项目的土地使用权证明或房屋权属证明材料及工商营业执照进行形式复核，并出具复核意见，指导和督促庄河市政府关闭搬迁工作。”第九条规定，“市发展改革委会同市财政局依据市环保局的复核意见，委托第三方机构对符合补偿条件的企业和项目关闭搬迁补偿评估报告进行审核。”第十一条规定，“市财政局依照第三方机构的审核意见及市投资管理相关管理规定拨付资金。2019年3月19日，李秀春通过中国邮政EMS特快专递向庄河市政府提出采石场补偿申请书，请求对关闭其经营的采石场予以经济补偿，包括但不限于承包费、经营损失、投入成本损失、停产损失等相关费用，共计2000万元。一审法本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：(一)被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(二)在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；(三)要求行政机关依法追究加害人法律责任的；(四)撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；(六)其他与行政行为有利害关系的情形。”第十三条规定，“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”根据上述规定可知，所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。从原告的诉请看，本案系二原告提起的要求被告履行补偿职责的诉讼案件。依照前述规定，二原告应当符合具有提起本案履责诉讼的原告资格这一起诉条件。对此，一审法院认为，在要求行政机关履行职责类的行政诉讼中，行政行为的拒绝作出致使申请人的权利受到侵害，是申请人与行政机关的履责行为之间产生法律上利害关系的必要条件。需要指出的是，这里的“权利”应当是通过法律规范明确赋予申请人，且并非明显不属于被告职权范围的事项。只有该“权利”存在，申请人所提申请对有关行政机关才产生法律上的效果，从而使有关机关的处理与申请人产生法律上的利害关系。也即，在申请行政机关履行职责的诉讼中，原告的诉权必须以相应的实体请求权为基础。这种实体请求权基础，可以产生于或者基于某一法律规定，某一行政机关的保证或者某一行政合同。因此，判断二原告是否具有提起本案诉讼的原告资格，并不以其是否曾向被告提出补偿申请为依据。此外，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：(三)原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；…之规定，二原告应当对其具有提起本案诉讼的原告资格承担初步的举证责任。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第一百一十八条规定，“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”第一百二十一条规定，“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定，“…勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。…从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。”第三十九条第一款，“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。”第五十一条规定，“本法施行以前，未办理批准手续、未划定矿区范围、未取得采矿许可证开采矿产资源的，应当依照本法有关规定申请补办手续。”《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条规定，“《矿产资源法》及本细则中下列用语的含义：…采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。…”自1998年2月12日起施行的《矿产资源开采登记管理办法》第六条第三款规定，“准予登记的，采矿权申请人应当自收到通知之日起30日内，依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费，并依照本办法第十条的规定缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。”《辽宁省矿产资源管理条例》第二十四条第二款规定，“准予登记的，采矿权申请人应当在收到通知之日起1个月内，按国家规定到批准登记的地矿主管部门缴纳当年采矿权使用费，领取采矿许可证，成为采矿权人。”根据上述规定可知，采矿权属于特别法上的用益物权，未经登记不发生法律效力。采矿权人是经国家矿产资源管理部门审查批准的，独立享有矿产资源开采权利并承担相应法律义务的法人、自然人或者其他组织。只有具备了特定的行为能力，才能成为采矿权人。只有采矿权人，才有权从事采矿活动。当政府行为导致合法的采矿活动无法进行时，有权获得补偿的应当是矿产资源的用益物权人，即采矿权人。此《大连市级饮用水水源(庄河区域)一、二级外，就本案而言保护区企业和项目关闭搬迁补偿资金管理办法》对被告作出的案涉关闭拆除决定的补偿对象予以了明确限定，即在饮用水水源地保护区划定前已存在，具有土地使用权证明或房屋权属证明、工商营业执照的受到关闭搬迁决定影响的企业和项目。以上法律规定和补偿办法共同构成了相关权利主体申请行政机关履行案涉补偿职责的实体请求权基础。本案中，从现已查明的事实看，在被告作出《庄河市人民政府关于关闭饮用水水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定》(庄政发[2016]34号)，决定对12个环保违规建设项目予以关闭、拆除时，二原告所主张的位于庄河市××前××村的案涉花岗岩矿的登记采矿权人为鸿润矿业公司，被告决定的关闭拆除对象亦是鸿润矿业公司，均非二原告。二原告主张其系案涉花岗岩矿的权利主体，缺乏法律依据，不予采纳。二原告不是被告在履行对关闭搬迁企业和项目申请材料进行审核，提出初选名单，组织实施关闭或搬迁工作职责时，应当特别考虑和保护的权利主体或者利益主体。因此，二原告要求被告对其履行补偿职责，缺乏相应的实体请求权基础，不具有提起本案诉讼的原告资格，其起诉依法应予驳回。至于二原告所主张的其因案涉关闭拆除决定导致其就案涉土地无法使用，影响其对山林、土地的开发利用权一节，原审法院认为，就案涉花岗岩矿及其所在土地而言，一方面，案涉关闭拆除决定针对的仅是案涉花岗岩矿这一环保违规项目，无据证明该决定对案涉花岗岩矿的经营活动之外的其他生产或者生活活动产生影响，另一方面，如果二原告所述事实属实，案涉花岗岩矿的生产经营活动就涉及多个民事主体和多个民事法律关系，二原告因案涉花岗岩矿无法继续经营而产生的损失，应当通过民事诉讼途径解决，其提起本案行政诉讼，缺乏法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告于吉和、李秀春的起诉。原告于吉和、李秀春已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。于吉和、李秀春上诉称，（一）一审判决认定事实不清。上诉人承包案涉土地的经营目的是为了进行矿石开采。被上诉人庄河市政府作出关闭饮用水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定，关停了上诉人原承包的采石场，直接导致上诉人的必得利益即租金收取的目的不能实现，上诉人的合法利益损失是被上诉人造成的，双方存在直接的利害关系。另外，上诉人与大连市金州区春意苗木基地在转包合同中约定，若国家给予经济补偿，双方平均分割。故上诉人具有补偿款的请求权。（二）上诉人与蓉花山镇前发村签订承包合同是符合法律程序的，上诉人通过拍卖的方式获得了案涉土地的开发使用权，具有合法的土地承包经营权。（三）上诉人基于用益物权与经营目的受到损害而起诉，并非基于债权而起诉，具有利害关系，具有原告资格，一审法院认定上诉人是基于采矿权提起的诉讼这一观点错误。（四）一审法院适用法律错误。上诉人的请求并不是基于采矿权与债权，因此，一审法院只是依靠釆矿权的相关法律规定是错误的。一审法院认为上诉人的矿场不能生产经营需要通过民事诉讼解决，这明显是对事实的罔顾，上诉人承包矿场目的就是开采矿产。庄河市国土资源局在为第三人颁发矿权证时，被上诉人也未对上诉人予以补偿，即未征收上诉人的土地，就在上诉人的土地上颁发了采矿权证，这也是不符合法律程序的。但是，一审法院却对这一事实却不予审查，只是对采矿权的法律关系予以认定，既不符合审判逻辑，又超出了上诉人的诉讼请求，因此其适用法律错误。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。庄河市政府答辩称，（一）按照《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国矿产资源法》的规定，矿藏属于国家所有，进行矿产资源开采，需经行政主管部门审批，依法取得采矿权。本案中，鸿润矿业公司从地矿行政主管部门受让取得案涉矿山，并办理了采矿许可证，是案涉矿山的合法采矿人。根据相关文件规定，被上诉人作出项目关闭决定和补偿的对象均为鸿润矿业公司，并非上诉人，故上诉人不具有提起本案诉讼的原告主体资格。（二）被上诉人作出的关闭矿山的行为与征收行为系两种完全不同的法律行为，上诉人混淆了二者之间的区别。（三）本案与二审法院已经审结的张润清等人诉庄河市政府履行补偿职责一案在基本事实、争议焦点、法律适用问题等方面具有相似性，应当统一法律适用和裁判标准。综上，请求二审法院驳回上诉人于吉和、李秀春的上诉请求。本院经审理查明事实与一审裁定认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”公民、法人或者其他组织与行政行为存在利害关系的认定，一般以其主张的属于自己的权益受到行政行为损害且该权益应得到行政规范保护为条件。故本案的争议焦点为被上诉人庄河市政府作出的关闭环保违规建设项目的决定对上诉人于吉和、李秀春主张的承包案涉采石场权益是否造成损害。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。…勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；…”据此可知，上诉人于吉和、李秀春虽然名义上承包案涉采石场，但因石矿不归该承包合同的发包方所有，故上诉人并未因承包合同取得石矿的经营权。同时，上诉人未经相关行政机关批准依法取得案涉石矿的采矿权，故对上诉人对案涉石矿并不具有权益。被上诉人庄河市政府作出的关闭环保违规建设项目的决定只对石矿经营产生影响，并非对案涉石矿所依附的土地进行征收，故一审裁定认为上诉人与被诉行政行为没有利害关系因而不具有原告主体资格并无不当。上诉人主张其与大连市金州区春意苗木基地之间的转包合同约定，如国家给予经济补偿，双方平均分割。但大连市金州区春意苗木基地也不是案涉石矿的采矿权人和石矿关闭补偿对象，故本院对上诉人关于依该约定而取得补偿款请求权的主张不予支持。综上，于吉和、李秀春的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审裁定正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二〇年九月二十七日法官助理郑轩书记员安康