山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）鲁行终1286号 上诉人（原审原告）牛志刚，男，1962年1月31日出生，汉族，住山东省陵县城区。 委托代理人李杰，北京市农权律师事务所律师。 委托代理人刘颖，北京市农权律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）德州市德城区人民政府，住所地德州市德城区东方红西路48号。 法定代表人王洪林，区长。 委托代理人张宁，北京市京师（德州）律师事务所律师。 委托代理人吴鲁晋，北京市京师（德州）律师事务所律师。 牛志刚因诉德州市德城区人民政府（以下简称德城区政府）行政赔偿一案，不服德州市中级人民法院2020年6月28日作出的(2020)鲁14行初91号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告牛志刚在地块拥有合法房屋（位于德城区，房屋用途为营业用房。2015年7月30日，德城区城隍庙综合开发指挥部发布公告，公告载明“为加快推进原城隍庙市场地块（三八路以南、东方红路以北、城隍庙以东、蓝天广场以西）的房屋征收工作，自公告之日起30天内，在该地块拥有房产的产权人，持本人有效证件（房产证、土地证、户口本、身份证原件及复印件一份），到城隍庙综合开发指挥部房屋产权登记处进行房产信息确认登记。”原告依据公告持有关证件进行了房产信息确认登记，领取了德城区城隍庙综合开发指挥部出具的城隍庙个人房产身份确定单。之后，原告搬离市场，城隍庙市场关停。截止目前，市场外围仍被彩钢板遮挡。2019年7月14日，原告牛志刚向被告德城区政府申请政府信息公开，申请公开内容为“城隍庙综合开发区指挥部的职能配置、机构设置、编制和领导职数。”德城区政府于2019年7月25日作出〔2019〕第15号政府信息公开告知书，告知该信息已在区政府网站公开，并载明相关网址。经核实，该信息为德城政办字〔2017〕33号《德城区人民政府办公室关于调整城隍庙综合开发区指挥部组成人员通知》，该文件显示，德城区城隍庙综合开发指挥部由被告德城区政府成立。 另查明，城隍庙市场地块已被纳入德州市中心城区2020年土地出让计划区域范围。原告认可自2016年至今，领取了德城区新湖街道办事处拨付的部分款项。 原审法院认为，本案的主要争议焦点为：原告的起诉是否符合法定条件。 首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由此可知，法定起诉条件包括以下几个方面：1.原告是行政行为相对人或者其他与被诉行政行为具有利害关系的公民、法人及其他组织；2.被告明确；3.诉讼请求具体，且起诉需有事实根据；4.起诉事项属于行政诉讼受案范围，且符合管辖规定等。具体到本案中，原告在原城隍庙市场地块拥有合法房屋，其有权在对涉案行为提起行政诉讼的同时，一并提起行政赔偿诉讼，因此，原告具有诉讼主体资格。 其次，被告主张其不是本案适格被告，但原告提交的公告、德城区政府办公室政府信息公开告知书等证据可互相印证，能够证实德城区城隍庙综合开发指挥部系由被告组建。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能，但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”在该指挥部并无独立承担法律责任能力的前提下，原告以德城区政府为被告提起本案赔偿诉讼，符合法律规定。 再次，原告赔偿请求包括以下两部分：一是返还原物；二是赔偿租金损失及因未能收取租金造成的利息损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，返还财产、恢复原状是国家赔偿首选的赔偿方式，既符合赔偿请求人的要求也更为方便快捷，但其适用条件是原物未被处分或未发生毁损灭失，若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时，则应支付相应的赔偿金或采取其他赔偿方式。本案中，原告要求返还原物，实际上是要求拆除围挡，恢复经营，但案涉房屋所在的城隍庙市场已整体关闭并纳入2020年的土地出让计划，不具备恢复经营的现实可能，故原告要求返还原物的诉讼请求不能成立。圈占行为实施后，被告未按程序推进征收行为且长期搁置，客观上确实导致了原告的房屋不能正常经营，但圈占行为并不影响原告就损失情况进行举证。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”原告要求赔偿租金及利息损失，应提供证据予以证实。目前，原告证明租金及利息损失的证据证明力较低，且无其他有效证据相佐证，不能支持其主张的损失情况，不予支持。原告可在补充相应证据后，另行主张。 综上，依据现有证据，原告的赔偿请求缺乏事实依据，不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告牛志刚起诉。 牛志刚不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审裁定，依法改判，支持上诉人的一审赔偿请求，诉讼费用由被上诉人承担。主要理由是：一、原审法院认定事实不清，证据不足。原审裁定认定上诉人有关证明租金及利息损失的证证明力较低，且无其他有效证据相佐证，不能支持主张的损失情况系认定案件事实错误。在原审中，上诉人提交了房屋租赁合同，证明上诉人的租赁费损失189999元，利息损失19783.65元。房屋和土地被围挡前后的照片证明商铺被关停，上诉人遭受损失的事实。城隍庙个人房产身份确定单、个人活期存款账户交易明细等证据，证明上诉人因房屋的关停所造成的租金及利息损失。综合上诉人提交的证据，能够互相印证。二、上诉人要求返还原物实际上是要求拆除围挡，恢复经营。被上诉人在实施圈占后，并未按程序推进征收且长期搁置并不构成不能返还的情形。 被上诉人德州市德城区人民政府二审期间未提交答辩材料。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院，本院二审查明的事实与原审法院基本一致。 本院认为，本案系因被上诉人圈占行为被生效判决确认违法而引发的行政赔偿诉讼。上诉人的赔偿请求包括两部分：一是返还原物；二是赔偿租金损失及因未能收取租金造成的利息损失。本案争议的焦点为上诉人的赔偿请求能否予以支持。 关于返还原物的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，返还财产、恢复原状是国家赔偿首选的赔偿方式。但在本案中，生效判决确认违法的行为系被上诉人将涉案房屋用彩钢板遮挡的圈占行为，该圈占行为发生后并未实施后续的征收拆迁工作，也未作出与该行为相关联的其他行政行为。截至目前涉案房屋尚未征收，也未被处分或损毁灭失，房屋所有权性质并未发生变化，涉案违法圈占行为仅对上诉人对涉案房屋使用、处分和收益的权能产生影响，上诉人亦称其要求返还原物实际上是要求拆除围挡，恢复经营。结合原审法院查明的事实，涉案房屋所在的城隍庙市场已整体关闭并纳入2020年的土地出让计划，已不具备恢复经营的现实可能。原审法院认定上诉人该项诉讼请求不能成立，并无不当。如若被上诉人实施后续的征收拆迁工作，涉案房屋权属发生变更，上诉人可以根据补偿安置方案在征收程序中依法主张对涉案房屋的补偿。对于本案中存在的被上诉人以征收名义对涉案房屋实施的违法圈占行为，被上诉人应当积极采取补救措施，及时纠正违法行为，抓紧推进征收工作，切实维护行政相对人的合法权益。 关于租金及相关利息损失的赔偿问题。本案中，圈占行为实施后，被上诉人未按程序推进征收行为且长期搁置，客观上确实导致了涉案房屋不能正常经营，上诉人依法有权请求赔偿停产停业损失或租金及利息损失。但是，因违法征收的赔偿利益应以权利人在合法征收中的补偿利益为基础，现涉案区域的征收范围、征收补偿标准尚未确定，上诉人在征收中的上述补偿权益亦无法确定，该项赔偿请求尚缺乏直接判决的基础，且上诉人自2016年至今已实际领取了德城区新湖街道办事处拨付的部分补偿款项。故，对于该项损失应先由被上诉人采取补救措施，依法履行征收补偿程序，对相关补偿问题作出处理。上诉人如认为在征收过程中其已领取的补偿款项不足以弥补上述损失，可在补充相应证据后，另行主张权利。 需要指出的是，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应有具体的诉讼请求和事实根据，具体到本案，此处的“事实根据”应为圈占行为违法及给上诉人造成损失的初步证据。从原审中提交的证据来看，上诉人已经完成了初步举证责任，应认定其提起本案行政诉讼具备事实根据。原审法院以上诉人所诉不符合法定起诉条件为由，裁定驳回上诉人的起诉，裁判方式不当。鉴于原审法院实际上已经从实体上对上诉人的诉讼请求能否成立进行了审查，且结合前述分析，上诉人的赔偿请求确属难以支持，本案如指令原审法院继续审理，除增加当事人诉累之外并无实际意义，故本院对于原审法院裁判方式问题予以指正，对其裁判结果予以维持。 综上，上诉人关于被上诉人应对其承担赔偿责任的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 韩 勇 审判员 蒋炎焱 审判员 陈 晖 二〇二〇年九月一日 书记员 李 倩