河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行终207号上诉人（原审原告）李东杰，男，汉族，1955年5月4日出生，住河南省焦作市。被上诉人（原审被告）焦作市城乡一体化示范区人力资源和社会保障局。住所地：焦作市神州路与怀庆路交汇处示范区管委会院内。负责人杨哲，男，局长。出庭负责人王莉，女，副局长。委托代理人党仁杰，河南苍穹律师事务所律师。上诉人李东杰因要求履行行政给付职责一案，不服河南省焦作市山阳区人民法院（2020）豫0811行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李东杰，被上诉人焦作市城乡一体化示范区人力资源和社会保障局（以下简称示范区人社局）的副局长王莉及委托代理人党仁杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：焦作市城乡一体化示范区管理委员会更名前为焦作新区管理委员会，与焦作高新技术产业开发区管理委员会是一个机构两块牌子，为焦作市人民政府的派出机构。2014年1月13日，河南省机构编制委员会下发关于省辖市城市新区管理机构更名的通知：根据《中共河南省委河南省人民政府关于建设城乡一体化示范区的实施意见》（豫发［2013］14号），将城市新区管理机构更名如下：……中共焦作新区工作委员会、焦作新区管理委员会更名为中共焦作市城乡一体化示范区工作委员会、焦作市城乡一体化示范区管理委员会。……其他机构编制事项不变。被告示范区人社局为焦作市城乡一体化示范区管理委员会职能部门。2010年8月9日，焦作高新区管委会发布《焦作高新区农村养老补贴办法（试行）》：总则……妥善解决失地农民年老后的基本生活保障问题，确保他们不因失地而降低……。实施对象：经高新区公安户籍部门确认，辖区内年满60周岁以上农业户籍人员。已经参加城镇职工社会养老保险的，以及按月领取城镇职工基本养老金的农民，不适用本办法。……补贴条件……符合领取养老补贴的人员，办理审批手续次月起即可享受养老补贴……补贴标准：……村失地比例95％-100％，按每人每月320元发放养老补贴。本办法由区人社局负责解释并制定实施细则，本办法随着国家、省、市有关农村养老保险政策的调整而调整。……。2019年11月7日，被告示范区人社局针对原告李东杰2019年5月10日反映要求示范区支付农村失地农民养老补贴每月约300元的问题作出答复：根据《焦作高新区管委会关于印发〈焦作高新区农村养老补贴办法（试行）〉的通知》（豫焦高文［2010］51号）文件第二条适用对象和范围规定：“经高新区公安局户籍部门确认，辖区内年满60周岁以上农业户籍人员。已参加城镇职工社会养老保险的，以及按月领取城镇职工基本养老金的农民，不适用本办法。”你虽为农业户籍，但参加了企业职工养老保险，并于2017年7月办理了企业职工退休手续，且2017年8月起已享受企业职工养老金待遇。故不属于发放农村养老补贴对象范围，不符合我区农村养老补贴领取条件。另查明，2019年11月12日，被告示范区人社局向原告李东杰送达前述答复书。自2017年7月起，杨庄村每人每月补贴金额为320元。原审法院认为：涉案的规范性文件制定于2010年8月9日，而《中华人民共和国行政诉讼法》授权人民法院对规范性文件的附带审查开始于2015年5月1日，故本案所涉规范性文件不属于人民法院审查范围，故原告李东杰认为被告示范区人社局依据涉案规范性文件作出答复违法的理由不能成立。原告李东杰的诉讼请求均不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李东杰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李东杰负担。上诉人李东杰不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、请求撤销焦作市山阳区人民法院二○二○年七月十日作出的（2020）豫0811行初39号行政判决书；2、请求确认被上诉人作出的“关于李东杰反映问题的答复”行政行为违法；请求判决被上诉人支付上诉人农村养老补贴款每月约300元左右（补贴时间从上诉人60周岁开始补，补贴标准以规定为准）；3、请求一并审查（豫焦高文［2010］51号）文件《焦作高新区农村养老补贴办法（试行）》第二条中“已参加城镇职工社会养老保险的，以及按月领取城镇职工基本养老金的农民，不适用本办法”的规定；4、判决由被上诉人承担本案诉讼费。李东杰主要上诉理由：涉案的“农村养老补贴”的特定对象是针对被征地农民的补贴，上诉人的合法土地被征，完全符合补贴对象，根据土地法的相关规定，只要合法土地被征，就能享受各种补偿补贴，是土地法（上位法）给予上诉人的法定合法权益。由于被诉行政行为违法和规范性文件中的违法规定，侵犯了上诉人的合法权益，根据行政诉讼法第六条和第五十三条的规定，根据合法性审查基本原则，本案被诉行政行为是否合法和规范性文件是否合法是一审必审事项，一审却没有审查结论，因此一审判决违法。一审判决认为：“涉案的规范性文件制定于2010年8月9日，而《中华人民共和国行政诉讼法》授权人民法院对规范性文件的附带审查开始于2015年5月1日，故本案所涉规范性文件不属于人民法院审查范围”，并以此为由作出判决。一审认为所涉规范性文件不属于法院审查范围的说法，明显是对法律条文的错误解释，基层法院对条文没有解释权，条文对审查规范性文件没有规定2015年5月1日以前的规范性文件不属于审查范围，也没有规定期限。根据第53条条文释义，只要行政行为依据了规范性文件，规范性文件就可能是违法侵权的根源，就必须审查。因此，本院认为明显违法。综上理由：一审判决违反行政诉讼法第53条明文规定。诉讼请求漏审，对法律规定必审事项漏审，偏袒被告一方，一审判决违法，为此不服。被上诉人焦作市城乡一体化示范区人力资源和社会保障局辩称，一、涉案文件具有普遍约束力，依法不应予以受理。《焦作高新区农村养老补贴办法（试行）》针对不特定的对象反复使用，而不是针对具体的事情做出的处理，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条之规定，不属于法院受理范围，依法应予驳回。焦作市城乡一体化示范区人力资源和社会保障局不是独立的法人单位，为焦作市城乡一体化示范区管理委员会内设机构，部门领导为负责人，不是法定代表人。二、高新区管委会出台的《焦作高新区农村养老补贴办法（试行）》第二条适用范围和对象：“经高新区公安户籍部门确认，辖区内年满60周岁以上农业户籍人员。已参加城镇职工社会养老保险的，以及按月领取城镇职工基本养老金的农民，不适用本办法”的规定符合法律规定。焦作高新区在2010年8月为让辖区农民充分享受到开发建设成果，提高辖区农民群众幸福指数，更好的促进项目建设和经济发展，高新区管委会出台了《焦作高新区农村养老补贴办法（试行）》。本办法为当地惠民政策，由高新区人事劳动社会保障局负责解释并制定实施细则。办法的出台是本着维护社会公平和正义原则，对辖区未享受国家城镇职工养老金待遇的农村居民，高新区财政筹资为辖区农村居民发放农村养老补贴，故本办法第二条适用范围和对象，明确指出实施对象为“经高新区公安户籍部门确认，辖区内年满60周岁以上农业户籍人员。已参加城镇职工社会养老保险的，以及按月领取城镇职工基本养老金的农民，不适用本办法”，并非原告在事实和理由中提出的“对农村60周岁以上被征地失地农民实行每月约300元的养老补贴”。这也是符合《中华人民共和国社会保险法》中第十六条第二款规定“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。”原告李东杰于2017年7月已办理企业职工退休审批手续，并于2017年8月已按月领取城镇职工基本养老金，故不符合享受农村养老补贴待遇范围。原告在事实和理由中提出：“农村养老补贴其性质是对被征地农民的土地后续补偿的补贴，是原告土地被征收补偿的法定权利，此规定取消原告的法定权利，不仅违反土地法律法规，同时侵害原告的法定权利。”其说法为混淆概念，农村养老补贴并不是其所说的被征地农民的土地后续补偿的补贴。我区的农村养老补贴是一项养老补贴惠民政策，不是针对被征地农民的补偿补贴，与征地土地补偿不能混为一谈，为独立的两个政策互不冲突，原告土地被征地补偿的法定权利依法依规全部能够享受，未侵害原告的法定权利。故《焦作高新区农村养老补贴办法（试行）》，对辖区已按月领取城镇职工基本养老金有生活来源的农民，不能再重复享受农村养老补贴是符合法律规定，不存在李东杰所称的乱作为情形。三、在一审中焦作市城乡一体化示范区人力资源和社会保障局提供了三组证据均证实了本案所涉及的文件是规范合法的文件。综上，请求驳回李东杰诉讼。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：1、人民法院应否对《焦作高新区农村养老补贴办法（试行）》进行审查及该办法第二条规定是否合法；2、示范区人社局对李东杰所作答复是否合法及李东杰要求支付农村养老补贴的请求是否成立。一、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。本案中，李东杰在对示范区人社局所作答复提起诉讼时，请求对答复所依据的《焦作高新区农村养老补贴办法（试行）》进行审查，符合法律规定，人民法院应对该文件进行审查，一审法院认为不属于人民法院的审查范围于法无据。李东杰认为《焦作高新区农村养老补贴办法（试行）》第二条中“已参加城镇职工社会养老保险的，以及按月领取城镇职工基本养老金的农民，不适用本办法”的规定违法，其理由是认为农村养老补贴是对被征地农民的后续补偿和补贴，是土地被征收补偿的法定权利。示范区人社局认为，该区的农村养老补贴是一项惠民政策，与征地补偿相互独立。本院认为，《焦作高新区农村养老补贴办法（试行）》是原焦作高新区管委会根据高新区实际，为建立健全长远生计有保障的社会保障制度，妥善解决失地农民年老后的基本生活保障，确保他们的生活水平不因失地而降低，维护社会大局和谐稳定而制定，且养老补贴资金由财政负责筹集。该养老补贴与李东杰所称的土地被征收而应得到的权利不同，是高新区根据其实际制定的政策，其对养老补贴实施对象所作的规定与《中华人民共和国土地管理法》所规定的征地补偿并不冲突。因此，《焦作高新区农村养老补贴办法（试行）》第二条的规定并不违反法律规定，李东杰认为该规定违法的理由不能成立。二、《焦作高新区农村养老补贴办法（试行）》第二条中明确规定，参加城镇职工社会养老保险的，以及按月领取城镇职工基本养老金的农民，不适用本办法。本案中，李东杰已于2017年7月办理企业职工退休手续，并于2017年8月开始享受城镇职工基本养老待遇，其不符合文件规定的可以享受农村养老补贴待遇的对象范围，故示范区人社局所作答复符合规定，李东杰要求示范区人社局支付其农村养老补贴的请求不能成立。综上所述，一审判决结果正确，应予维持。李东杰的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李东杰负担。本判决为终审判决。审判长 王 森审判员 武丽娟审判员 李培军二〇二〇年九月二十七日书记员 吕东伟附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。