浙江省绍兴市越城区人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙0602行初183号原告周雅娟，女，1965年6月13日出生，汉族，住嵊州市。委托代理人（特别授权代理）王晓芳，浙江计然律师事务所律师。被告嵊州市鹿山街道办事处，住所地嵊州市富豪路202号。法定代表人单祖华，主任。委托代理人（特别授权代理）李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。原告周雅娟诉被告嵊州市鹿山街道办事处履行不动产登记法定职责一案，原告向嵊州市人民法院提起诉讼。因原告申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2020年9月1日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告周雅娟诉称，涉案房屋业经嵊州市人民法院作出的（2019）浙0683民初7984号民事判决，确认房屋买卖合同有效，即原告周雅娟对涉案房屋享有所有权和宅基地使用权。依据房地不可分离的原则，应当地随房一并转移。浙江省人民政府【浙政发（2017）43号文件】规定，应当重新确定权利主体，权利主体相符后予以及时登记。2018年5月，被告已对涉案房屋以少批多建和未批先建作出罚款处理，原告已及时缴纳了罚款，符合先处理、后补办审批手续的政策规定。2018年6月13日，被告作出的嵊鹿山电信访电处（2018）206号答复书，证明被告已核实了赵樟桂将涉案宅基地调剂给原告的事实，且原告办理不动产权证符合相关规定，不存在不合法的情况。2019年，本村已被政府列入拆迁范围，原告等少数村民房屋尚未拆除。2020年6月5日、6月12日，原告两次以邮政快递方式向被告寄送了《关于要求不动产确权登记的申请报告》、《关于要求农房不动产确权登记初审并上报审批的申请报告》，被告均于次日收件，但针对第二次《申请报告》被告未在法定二个月内作出答复。原告认为，其对涉案房屋享有所有权和宅基地使用权的事实清楚，证据确凿充分，符合相关法律和政策，被告应当依法履行对涉案房屋办理农房登记初审并上报审批的法定职责。请求法院判令被告履行对原告业经合法转让所得的位于嵊州市××街道××村××排××座××层××楼房××幢，其中属于合法建筑面积274平方米的房屋办理不动产确权登记初审并上报审批的法定职责。被告嵊州市鹿山街道办事处辩称，一、本案不属于人民法院行政案件受案范围，应依法驳回原告之起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(六)项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案原告诉请的街道办理不动产确权登记初审并上报审批的行为实质上是为推进农村宅基地及住房确权登记工作，街道协助市县有关部门开展确权确违、违法查处、审批补办、争议调处、登记发证等工作而进行审核、层报的过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、被告不具有“办理不动产确权登记初审并上报审批的”法定职责，故对有关履职申请不予答复并不违反法律规定。法定职责是指行政主体依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章的规定或授权进行与其职权范围一致的某些行政管理活动，实现其具体行政管理职能所应承担的法定职业内容和责任义务。被告认为现有法律、行政法规、地方性法规以及规章的规定或授权尚未规定街道具有“办理不动产确权登记初审并上报审批的”的法定职责。浙江省人民政府办公厅《关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》（下称《通知》）中也只规定了“各乡镇政府(街道办事处)要做好具体实施工作，建立健全工作机制，组织村级组织开展调查摸底、村民身份确认、房屋安全认定等工作，协助市县有关部门开展确权确违、违法查处、审批补办、争议调处、登记发证等工作。”因此，对农村宅基地及住房的确权仍属有关不动产登记部门的法定职责，而非被告。针对原告于2020年6月4日提出的要求被告办理农房确权登记手续的履职申请，被告已于2020年6月11日明确答复原告，其申请事项不属于街道的职责，要求原告向不动产登记部门提出申请，原告收到被告的前述答复后又于2020年6月12日再次向被告提出了要求被告办理农房确权登记初审并上报审批的履职申请，鉴于该申请事项实系农村宅基地及住房确权登记中的过程性行为，且并非被告的法定职责，因此，被告对原告的再次申请未予再次答复并不违反法律规定。三、生效法律文书虽然确认原告与吴荣华、张超君签订的房屋转让合同除超过建筑面积274平方米部分房屋的内容外，其余内容有效，但不意味着可将案涉不动产登记至原告名下。1、根据我国土地管理法规定，宅基地使用权是农村集体经济织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得，本案赵樟桂、赵达凯将140平方米的新批宅基地以26万元的价格有偿转让给非本村村民吴荣华，违反了法律禁止性规定，系无效民事行为，故宅基地使用权仍归赵樟桂享有。2、吴荣华建造五层楼后又将该房屋转让给原告，一审法院认定此买卖合同为有效合同，暂且不论法律文书的正确与否，但因双方至今未依法办理宅基地流转手续，故至今为止该宅基地使用权仍应归赵樟桂享有。3、农房不动产登记是对农村宅基地及住房一并予以确权登记，对违反法律、行政法规规定的，不动产登记机构应当依法不予登记。如仅凭法院确认房屋买卖合同有效的生效法律文书予以农房不动产确权登记，则农村同一户家庭成员均可通过此办法各自获得不同农房不动产权证，由此必将导致违反土地管理法“一户一宅”基本原则的严重后果。4、案涉房屋所在区块已列入2019年度棚改计划范围，依据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、或者消灭的，自法律文书或者是人民政府的征收决定等生效时发生效力”之规定，案涉不动产物权已在嵊州市鹿山街道办事处作出《嵊州市鹿山街道城市更新改造小砩村小砩区块房屋征收公告》(第1号)时消灭，不能办理不动产登记。基于以上事实，被告建议原告尽快与土地使用权人赵樟桂、赵达凯友好协商，就补偿款的分配事宜达成和解协议，以尽早获取安置补偿款项，实现自身利益的最大化，避免走得不偿失的弯路、冤枉路而带来更大的经济损失。请求法院依法驳回原告的起诉。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”故原告提起履职类行政诉讼必须符合两个前提，一是已向行政机关提出履职申请，二是该行政机关具有相应的行政职权。从原告的起诉、被告的答辩及审查原、被告提供的相关证据，可以确认原告于2020年6月12日向被告提出《关于要求农房不动产确权登记初审并上报审批的申请报告》，要求被告履行其主张的嵊州市××街道××村××排××座××层××楼房××幢，其中属于合法建筑面积274平方米的房屋办理不动产确权登记初审并上报审批的职责，被告以6月11日已书面回复过原告“涉案房屋不动产办理农房确权登记，并不属于我街道的职责”为由，未予回复。还查明，已生效的（2019）浙0683民初7984号民事判决“确认2010年5月6日周雅娟、吴树荣与吴荣华、张超君签订的房屋转让合同除超过建筑面积274平方米部分房屋的内容外，其余内容有效”。《不动产登记暂行条例》第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”故被告不具有办理不动产登记的法定职责。原告认为根据《通知》的规定，被告具有“重新确定权利主体，权利主体相符后予以及时登记”的职责。本院认为，《通知》第三条（二）项规定：“各市、县（市、区）政府要对农村宅基地及住房历史遗留问题处理和确权登记发证工作负总责，加强组织领导和工作协调，制定工作计划，出台具体政策措施，落实部门职责，积极统筹推进；各乡镇政府（街道办事处）要做好具体实施工作，建立健全工作机制，组织村级组织开展调查摸底、村民身份确认、房屋安全认定等工作，协助市县有关部门开展确权确违、违法查处、审批补办、争议调处、登记发证等工作。各市、县（市、区）政府出台的具体政策措施，应按规定报上一级政府备案。”也就是说《通知》仅规定对于涉及“确权确违、违法查处、审批补办、争议调处、登记发证等工作”，作为街道办事处具有对市县有关部门开展工作的协助义务，故该规定不能视为被告已取得“办理不动产确权登记初审并上报审批”的法定职权。综上，因《不动产登记暂行条例》没有规定被告具有“办理不动产确权登记初审并上报审批”的法定职责，原告也未提供相应的法律法规证明被告具有该职责，故原告提起履职之诉不符合法律规定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款、第九十三条第二款之规定，裁定如下：驳回原告周雅娟的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。审判长  陈新辉审判员  王建国审判员  沈 岚二〇二〇年九月三十日书记员  王 淋?附录：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。