内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2020）内行终372号上诉人（一审原告）：王斌，男，1954年4月2日出生，满族，个体，现住内蒙古自治区包头市。委托诉讼代理人：王晓静(王斌女儿)，1977年7月19日出生，满族，现住内蒙古自治区包头市。被上诉人（一审被告）：乌拉特前旗人民政府。法定代表人：苏亚拉图，该政府旗长。委托诉讼代理人：张鑫，该政府工作人员。委托诉讼代理人：任志超，内蒙古俊逸律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：巴彦淖尔市人民政府。法定代表人：张晓兵，该政府市长。委托诉讼代理人：陈广生，巴彦淖尔市司法局工作人员。上诉人王斌因与被上诉人乌拉特前旗人民政府（以下简称前旗政府）、巴彦淖尔市人民政府（以下简称巴市政府）行政复议决定一案，不服内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院（2019）内08行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王斌，被上诉人前旗政府的委托诉讼代理人张鑫、贺俊梅，被上诉人巴市政府的委托诉讼代理人陈广生，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2008年3月9日，巴彦淖尔市国土资源局为巴彦淖尔市农垦局乌拉特前旗旺德海砖厂（以下简称旺德海砖厂）颁发证号为1528000810034采矿许可证，有效期限自2008年3月9日至2011年3月9日。2009年6月9日，旺德海砖厂在工商管理部门注册成立，并领取营业执照，经营者王斌，经营场所乌拉特前旗中滩农场三连，执照有效期至2014年6月9日。2009年8月10日，内蒙古自治区安全生产监督管理局为旺德海砖厂颁发编号为（蒙）FM安许证字（2009）004273号安全生产许可证，有效期自2009年8月10至2012年8月9日。前旗国土局于2014年1月27日、2017年1月9日、4月11日和4月26日先后以旺德海砖厂违反矿产资源法及实施细则规定，未经许可，擅自开采黏土矿，向其送达了《责令停止违法行为通知书》。2016年7月27日，向旺德海砖厂送达了《限期拆除清理通知书》。2018年3月4日，前旗政府作出乌政办发［2018］17号《关于印发〈乌拉特前旗关闭取缔无证无照砖瓦企业工作实施方案〉的通知》（以下简称《通知》），载明：“各苏木镇人民政府、中滩农场、旗直有关部门、驻旗有关单位：现将《乌拉特前旗关闭取缔无证无照砖瓦企业工作实施方案》（以下简称《实施方案》）印发给你们，请结合实际，认真抓好贯彻落实”，上述《通知》附件《无证无照砖瓦企业名单》包括旺德海砖厂。《实施方案》载明：“为加强土地资源管理，保护和改善生态环境，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国矿产资源法》《无证无照经营查处办法》等相关法律法规，结合我旗实际，制定本方案。在2018年3月31日之前，全面完成对无证无照砖瓦企业的关闭取缔任务，同时拆除所关停企业的机器设备、工棚和窑炉等设施。责令所有无证无照砖瓦企业务必在规定时间内全面停止生产，依法解除用人、转包和承包合同，并自行拆除窑炉、工棚、机械等设施设备。无证无照砖瓦企业未按要求关闭拆除到位的，由国土部门牵头，组织安监、环保、市场监督、供电等相关部门开展联合执法，采取断电、拆除机械设备、窑炉和工棚等措施强制关闭取缔”。2018年3月6日和5月8日，前旗国土局分别向旺德海砖厂送达《限期拆除清理通知书》，后王斌自行拆除了旺德海砖厂砖窑及机器设备。2018年5月，王斌向巴市政府申请行政复议，巴市政府受理申请后，依法进行了审查，并于2019年4月23日作出巴政复决字［2019］5号行政复议决定，认为前旗政府作出的《通知》事实清楚，程序合法，依据正确，决定维持前旗政府作出的《通知》。2019年5月，王斌向法院起诉，请求撤销巴市政府巴政复决字［2019］5号行政复议决定。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，前旗政府下发《通知》要求按照《实施方案》对包括旺德海砖厂在内的砖瓦企业关闭取缔，同时拆除所关停企业的机器设备、工棚和窑炉等设施，且在《通知》附件《无证无照砖瓦企业名单》中包括王斌经营的旺德海砖厂，故上述《通知》对王斌的权利义务产生了实际影响，王斌有权依法提起行政诉讼。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款“国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作”的规定，前旗政府有对矿产资源管理保护的职责。依据《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”，《矿产资源开采登记管理办法》第三条“开采下列矿产资源，由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证：……开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证”，第七条“……采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止”的规定，开采矿产资源必须依法取得采矿许可证，王斌经营的旺德海砖厂虽然取得了采矿许可证，但其采矿许可证有效期已经届满，且未办理延续登记手续，采矿许可证已经废止，其个体工商户营业执照及安全生产许可证也已过有效期。前旗政府下发《通知》要求相关部门，依照《实施方案》依法对包括旺德海砖厂在内无证无照企业采取关闭取缔措施符合法律规定。巴市政府根据查明的事实，维持前旗政府作出的《通知》亦符合法律规定。巴市政府受理王斌行政复议申请后，对王斌提出的赔偿申请未进行审理，王斌在诉讼中亦未对此提出异议，故本案对此不作调整。一审判决：驳回王斌的诉讼请求。案件受理费50元，由王斌负担。王斌不服上述行政判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决，依法改判撤销巴市政府作出的巴政复决字[2019]5号行政复议决定。主要理由：旗政府将王斌的旺德海砖厂关闭取缔，并予以拆除，只是单纯考虑了旺德海砖厂未换发新采矿证的事实，忽略了未换发新证的原因和现实情况。（一）王斌是依法建厂，合法经营。王斌开办砖厂是通过签订《招商引资合同》，办理了《采矿许可证》《国有土地使用权证》《营业执照》《税务登记证》等各种合法经营手续。王斌的合法经营权应受法律保护，任何单位和个人无权侵犯。（二）在《采矿许可证》即将到期时，王斌履行了申领换发新证义务。2010年10月，采矿证期限届满时，王斌和其他16家相邻的砖厂一样，提交了换发新证的手续，并交纳了换证费用，农垦国土部门收回了旧证。（三）王斌等几家砖厂未取得新证是因为50万吨PVC循环经济项目，要征用几家砖厂所使用的土地。中滩农场向王斌送达的市农垦局（2012）21号文件载明，因该项目征用几家砖厂所用土地，故不予办理新的采矿权出让手续，不给换发新证。但对拆除和补偿事宜，由征地小组与企业具体协商。除几家砖厂以外的其他砖厂，全部取得了新的采矿证。王斌的砖厂未取得新证，完全是政府政策性叫停所导致，王斌没有过错。（四）根据前述21号文件，政府应当与王斌等办理拆迁补偿事宜，而不是当作无证违法经营企业，予以取缔和强拆。王斌是在合法经营过程中，换发新采矿证时，因政府新项目征地被停发新证的，所以，这是一种针对合法经营进行的征收和拆迁，应当依法给予补偿。综上,前旗政府把本应依法给予补偿的合法经营者的砖厂列入取缔的对象并强制拆除,其行为违法,应予撤销，并予以赔偿。前旗政府辩称，（一）2010年7月27日，巴市政府《专题会议纪要》明确被征地范围内的砖厂要依据国家有关规定，加强执法检查，采矿证到期后不再办理延期。说明政府决定统一征收后对采矿证到期的企业不予办理延期，该内容并不违反法律。采矿权的行使应当受《采矿许可证》有效期限的制约，履行申请换发新证的义务并不一定得到允许。政府叫停行为是发生在《采矿许可证》到期之后，王斌对未取得新证没有过错，王斌的过错在于《采矿许可证》到期之后依旧非法经营。拆迁补偿的前提是合法经营，而王斌在2011年3月9日后的行为均为违法经营，按照《中华人民共和国矿产资源法》的规定，乌前期政府对于矿产资源管理具有保护职责，无证经营就应当按照无证违法企业处理，进行取缔和告知自行拆除之后仍不履行就应强制拆迁。况且，王斌是自行拆除的。（二）王斌的行为已经构成违法经营。企业到期后，王斌应当办理注销登记，而王斌在其所有证照到期后，未到登记管理机关办理延续、变更或者注销登记，而是陆续生产经营。经乌拉特前旗安全生产监督管理局调查核实，王斌没有履行安全设施“三同时手续”，未办领《安全生产许可证》，同时也未提交砖厂《安全生产许可证》报备材料。因此，前旗政府按照相关法律法规以及政策性规定有权对违法行为进行取缔。（三）前旗政府作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。前旗国土资源局以王斌未经允许，擅自开采黏土矿，向其发送《责令停止违法行为通知书》《限期拆除清理通知书》。2018年3月4日，前旗政府作出《关于印发〈乌拉特前旗关闭取缔无证无照砖瓦企业工作实施方案〉的通知》。乌拉特前旗国土资源局多次向王斌送达了《限期拆除清理通知书》后，王斌在限定的期间内自行拆除了砖厂。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。巴市政府辩称，前旗政府作出的《关于印发的通知》符合国务院发布的《无证无照经营查处管理办法》的规定，该通知的印发属行政机关启动后续行政行为的工作安排，并未影响行政行为相对人的知情权、监督权、申辩权，行政机关督促其自行拆除，也是行政机关公开接受监督、对外宣布相关事项的前置程序，未对行政相对人产生实际利益影响。王斌在《安全生产许可证》过期后进行的后续生产经营活动已构成违法，前旗国土局履行法定职责，多次向其送达责令停止违法行为通知书及限期拆除清理通知书，履行了催告纠正职责，适用法律正确，程序合法。巴市政府作出维持前旗政府作出乌政办发［2018］17号《通知》认定事实清楚，程序合法。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。本案的争议焦点是：巴市政府作出的巴政复决字[2019]5号行政复议决定，认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款规定“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”，《矿产资源开采登记管理办法》第三条规定“开采下列矿产资源，由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证：……开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证”，第七条规定“……采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止”。2018年3月4日，前旗政府作出乌政办发[2018］17号《通知》,要求按照《实施方案》对包括旺德海砖厂在内的砖瓦企业关闭取缔，同时拆除所关停企业的机器设备、工棚和窑炉等设施。王斌上诉称其依法建厂，合法经营，在《采矿许可证》届满时提交了换发新证的手续。但王斌取得的证号为C1528000810034采矿许可证，有效期限自2008年3月9日至2011年3月9日，采矿许可证已经废止。根据上述事实，《通知》所附无证无照砖瓦企业包括旺德海砖厂，巴市政府于2019年4月23日作出巴政复决字[2019]5号行政复议决定，认为前旗政府作出的《通知》事实清楚，程序合法，依据正确，决定维持前旗政府作出的《通知》，符合法律规定。王斌的该项上诉理由，本院不予支持。王斌上诉主张其未取得新证是因为政府50万吨PVC循环经济项目,要征用其土地，故不予办理新的采矿权出让手续,不给换发新证，政府应与其办理拆迁补偿事宜，以及无证生产的原因是政府相关部门没有对其采矿许可证延续适用，均可另案诉讼。巴市政府受理王斌行政复议申请后，对王斌提出的赔偿申请未进行审理，王斌在诉讼中亦未对此提出异议，故本案对此不作调整。王斌未能提交有效证据支持其上诉请求，本院依法予以驳回。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，王斌的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由王斌负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙晓磊审 判 员 高满忠审 判 员 常 青二〇二〇年九月二十七日法官助理 张 玥书 记 员 武军正