山东省济南市市中区人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁0103行初87号原告济南青峰旅游有限公司，住所地济南市长清区五峰山街道办事处小庵村。法定代表人卢栋，董事长。委托代理人孙仁禄，山东兴震律师事务所律师。委托代理人刘清轩，山东兴震律师事务所律师。被告济南市长清区人民政府五峰山街道办事处，住所地济南市长清区五峰山街道办事处驻地。法定代表人纪永太，主任。出庭负责人徐相刚，该办事处党委委员、办事处副主任。委托代理人李学文，济南长清诚业法律服务所法律工作者。原告济南青峰旅游有限公司（以下简称青峰公司）不服被告济南市长清区人民政府五峰山街道办事处（以下简称五峰山街道办）作出的《没收通知书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月16日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等，本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告青峰公司的委托代理人孙仁禄、刘清轩，被告五峰山街道办的出庭负责人徐相刚，委托代理人李学文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月26日，被告五峰山街道办作出《没收通知书》，该通知书的主要内容为：根据《济南市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》的规定和上级关于违建别墅分类处置的相关政策，现决定对你在山东长清张夏-崮山省级地质公园范围内建设的6栋违建别墅予以没收，没收实施主体为济南市长清区人民政府五峰山街道办事处。通知如下：限你于2019年11月27日前将上述违建别墅的所有个人物品清除完毕，逾期未清除，视为自动放弃财产权利。待五峰山街道办现场勘查后，向五峰山街道办移交上述建筑物。原告青峰公司对该《没收通知书》不服，诉至本院。原告青峰公司诉称，2019年11月26日，被告五峰山街道办向原告作出没收原告位于长清张夏崮山省级地质公园范围内的6栋别墅并限原告在2019年11月27日前将上述违建别墅的所有个人物品清除完毕的具体行政行为。原告于2019年12月16日向被告济南市长清区人民政府申请行政复议，被告济南市长清区人民政府于2020年3月3日作出济长政复决字【2019】71号行政复议决定书，驳回原告的复议申请。原告不服该行政复议决定书，特向贵院提起诉讼。具体理由如下：一、法无授权不可为，被告五峰山街道办无权作出没收原告建筑物并限期腾空的具体行政行为。《行政处罚法》规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定的职权范围内实施”；根据法律规定，只有县级以上城乡规划主管部门才有权利认定违法建筑，给予没收的行政处罚，或者由具有行使集中处罚权的行政机关进行实施。五峰山街道办不具有行政处罚权，更不是行政处罚权实施的主体。被告五峰山街道办作出的具体行政行为是超越法律权限的违法行为。二、被告五峰山街道办作出的具体行政行为缺乏法律依据且违反法定程序。1、五峰山街道办事处作出没收建筑物的决定所依据的并非属于法律、行政法规。根据《行政处罚法》规定，只有法律、行政法规可以设定行政处罚，地方性法规和国务院部、委规章可以在法律、行政法规设定的行政处罚范围内作细化规定。显然《济南市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》的规定和上级关于违建别墅分类处置的相关规定是不能设定行政处罚的，不能作为五峰山街道办没收原告建筑物的法律依据。2、五峰山街道办没有经过立案、调查取证、调查终结等行政处罚的一般程序迳行认定涉案建筑物属于违法建筑并且直接作出没收并限期腾空的具体行政行为，属于程序违法。况且，在该《没收通知书）中被告五峰山街道办并没有告知原告依法享有的陈述和申辩的权利。因此根据《行政处罚法》第41条的规定，五峰山街道办对原告作出的没收决定不成立。三、被告五峰山街道办和长清区综合执法局先后作出的两个具体行政行为存在矛盾。从时间上来看，被告五峰山街道办于2019年11月26日向原告发出《没收通知书》决定没收原告的6栋建筑并限期腾空。2019年11月30日，清南市长清区综合行政执法局对原告作出济长综执处字（2019）第709号行政处罚决定书，作出没收原告4栋建筑物并处罚款97000元的行政处罚。两个行政机关先后向原告作出同种类的行政处罚，违反了《行政处罚法》的法律规定。即便被告五峰山街道办仅仅是依据长清区综合执法局作出的行政处罚决定书履行通知的义务，也应当是在正式的行政处罚决定书作出之后通知，在没有作出正式行政处罚决定书之前就作出《没收通知书》明显违反法律程序。对于违反法律程序作出的具体行政行为，应当依法撤销。综上所述，被告行为违反合法行政和合理行政的基本原则，严重损害了原告的合法权益，对此，原告依据《行政诉讼法》之有关规定，特此向法院提起诉讼，望判如所请。故起诉，请求：1.请求确认五峰山街道办作出《没收通知书》对原告没收6栋建筑物并限期腾空的具体行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。在法定期限内，原告济南青峰旅游有限公司提供并当庭出示如下证据：1.济长政复决字【2019】71号行政复议决定书;2.没收通知书;3.交接清单;4.征收土地补偿协议书;5.征用山坡地协议;6.关于同意牛峰松、卢晓青同志征用土地的决议;7.收款凭证和收到条;8.说明;9.会议纪要;10.济南市长清区人民政府关于同意五峰山小庵休闲度假村规划的批复;11.调整方案说明;12.申请注册登记复印件;13.长价管字【2004】第13号关于对济南青峰旅游有限公司五峰山小庵旅游休闲度假区门票价格的批复;14.收费许可证;15.济国土罚字(2004)第760号土地行政处罚决定书;16.济清土处建字【2004】第609号处理意见书;17.鲁政字【2004】961号审批手续的批复;18.鲁政土字【2004】444号审批手续的批复;19.通知单;20.登记表;21.缴费明细表;22许可证申请表;23.税收完税证明。被告五峰山街道办辩称，一、济南市长清区人民政府五峰山街道办事处作出的没收通知书符合法律规定。1、2019年11月25日济南市长清区人民政府根据《济南市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》决定对包括涉案别墅在内的31栋违建别墅予以没收地上建筑物，由所在街道办事处、镇政府作为执行主体实施没收，并纳入本级国有资产管理。济南市长清区人民政府五峰山街道办事处作为执行主体实施没收，是经济南市长清区人民政府委托。2、济南青峰旅游有限公司未经批准，1998年7月占用长清区五峰山镇小庵村集体耕地4694平方米建休闲度假酒店及附属设施。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条第2款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”和第43条第1款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”和第44条第1款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定。属非法占用集体土地行为。2019年11月30日济南市长清区综合行政执法局作出济长综执处字（2019）第709号行政处罚决定书，济南青峰旅游有限公司也未取得《建设工程规划许可证》，没收涉案别墅并处罚款97900元，截止目前，原告仍未对涉案别墅取得《建设工程规划许可证》、《土地使用证》等相关手续，为此，济南市长清区人民政府五峰山街道办事处依据济南市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案，作出的没收通知书符合法律规定。二、答辩人的处罚行为程序合法。答辩人在处罚过程中，张贴公告、拍照、没收通知书送达，并办理交接，答辩人处罚按照法律的规定进行，处罚行为程序合法。三、涉案别墅已拆除并不存在，原告请求撤销《没收通知书》中对原告作出的没收6栋建筑物并限期腾空的具体行政行为无实际意义，已无进行审查的必要性。综上所述，原告的违法行为事实清楚，证据确凿，其提出的诉讼请求及事实和理由均于法无据，答辩人依据济南市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案，作出的没收通知书符合法律规定。为此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内，五峰山街道办向本院提交并当庭出示了以下证据材料：1.2019年11月25日关于对大峰山等31栋违建别墅没收建筑物的决定。主要证明决定对涉案违建别墅予以没收地上建筑物，由所在街道办事处、镇政府作为执行主体实施没收，并纳入本级国有资产管理。2.2004年11月1日济国土罚字（2004）第760号土地行政处罚决定书、收据。证明没收济南青峰旅游有限公司在非法占用的土地上新建的建筑物的其他设施；并处以罚款46940元，具体内容详见处罚决定书。3.2019年11月30日济长综执处字（2019）第709号行政处罚决定书。证明济南青峰旅游有限公司未取得《建设工程规划许可证》，没收违法建筑物，并处罚款97900元，具体内容详见处罚决定书。4.2004年11月2日济清土处建字（2004）第609号关于对济南青峰旅游有限公司违法地处理意见书。证明市国土资源监察大队于2004年11月2日下达行政处罚决定书，2004年11月2日缴纳了罚金46940元，具体内容详见处理意见书。5.2019年11月26日济南市长清区人民政府五峰山街道办事处没收通知书、2019年12月2日交接清单、照片。证明根据《济南市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》的规定和上级关于违建别墅分类处置的的相关政策，对涉案的违建别墅予以没收，2019年12月2日并交接完毕的事实，照片证实执法的过程，具体内容详见没收通知书、交接清单。经庭审质证，原告对于被告五峰山街道办提交的证据真实性无异议,对合法性有异议。被告对于原告所举的证据真实性无异议,但对关联性及证明目的有异议。本院对上述证据认证如下:原告及被告五峰山街道办提交的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为认定本案相关事实的根据，本院予以确认。根据上述有效证据与当事人的一致陈述，本院确认如下事实：1998年6月19日，原告与长清县五峰山镇小庵村民委员会签订《征用土地补偿协议书》，占地7.04亩，时间为70年，2004年3月26日，长清县五峰山镇小庵村民委员会作出《关于同意牛峰松、卢晓青同志征用土地的决议》，同意卢晓青同志征用村东土地31.3亩，2004年11月1日，济南市国土资源局向原告作出《土地行政处罚决定书》，决定没收原告在非法占用的土地上新建的建筑物的其他设施，并处罚款46940元。2004年11月2日，济南市清理整顿和规范土地市场秩序工作领导小组办公室出具《关于对济南青峰旅游有限公司违法用地处理意见书》，建议对原告免于没收处罚，补办征用土地手续。2004年11月2日，济南市征地办公室向原告作出《土地征用存款通知单》告知原告拟征用五峰山镇小庵村集体土地0.4694公顷，应缴纳征地管理费3943元，请将以上款项于2004年11月2日前存入指定银行。原告在接到通知后缴纳了上述费用。2007年4月18日，原告与长清县五峰山镇小庵村民委员会签订《征用山坡地协议》，在原占地基础上向北（上）延伸至北山坡约4亩，使用年限与原征地合同相同。2005年,山东省政府以鲁政字(2004)961号文件批准该宗土地征为国有。2019年11月26日，被告五峰山街道办向原告作出《没收通知书》,没收原告位于长清张夏崮山省级地质公园范围内的6栋别墅并限原告在2019年11月27日前将上述违建别墅的所有个人物品清除完毕。原告工作人员在被通知人签字处签字并写明有异议，2019年12月2日,被告五峰山街道办作出《交接清单》，原告工作人员在交出人处签字并写明有异议。原告于2019年12月16日向被告济南市长清区人民政府申请行政复议，被告济南市长清区人民政府于2020年3月3日作出济长政复决字【2019】71号行政复议决定书，驳回原告的复议申请。本院认为,本案中的《没收通知书》载明决定对原告的6栋别墅予以没收，该通知对原告产生实际影响且被告据此对原告所建别墅进行了没收，属可诉的行政行为。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”虽然该条规定没有明确列举“没收财产”，但是该条中的“等”系不完全列举，应当包括与明文列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚，为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，对没收较大数额财产的行政处罚，也应当根据行政处罚法第四十二条的规定适用听证程序。被告在作出没收通知前应当告知原告有要求听证的权利。本案中，被告未提交充分证据证实其已告知原告享有的陈述权、申辩权及行政救济的途径、方式及听证权利，违反了法定程序，因原告的6栋建筑物及其它设施已进行了强制拆除，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的，根据上述规定,应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于适用确认被告济南市长清区人民政府五峰山街道办事处于2019年11月26日向原告济南青峰旅游有限公司作出《没收通知书》的具体行政行为违法。案件受理费50元，由被告济南市长清区人民政府五峰山街道办事处负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  王 萍人民陪审员  宁兆敏人民陪审员  周庆华二〇二〇年九月十五日书 记 员  周小琪