湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘10行终106号 上诉人（原审被告）桂阳县鹿峰街道办事处。 法定代表人肖林，该街道办事处主任。 出庭负责人李永华，该街道办事处副主任。 委托代理人雷渊仁，男，1972年3月14日出生，汉族。 委托代理人龚茂湘，湖南志浩律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）桂阳县双流停车场。 经营者吴绪海，男，1979年2月15日出生，汉族。 原审被告桂阳县自然资源局。 法定代表人尹波，该局局长。 出庭负责人李华，该局副局长。 委托代理人邓瑞仁，男，1963年9月1日出生，汉族。 委托代理人何良开，湖南志浩律师事务所律师。 上诉人桂阳县鹿峰街道办事处（以下简称鹿峰街道办）因与被上诉人桂阳县双流停车场（以下简称双流停车场）、原审被告桂阳县自然资源局土地行政强制一案，不服湖南省资兴市人民法院（2020）湘1081行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：2015年，吴绪海与案外人刘乐平、曹建成、吴绪法四人合伙拟在桂阳县鹿峰街道投资建设“桂阳县双流二手车交易市场”建设项目。2015年5月10日，吴绪海与桂阳县鹿峰街道新城村双流组签订《土地租赁协议书》，租赁双流组的“刘家山”三十亩土地。嗣后，吴绪海就该建设项目向相关部门申请审批。同年6月24日，桂阳县城镇管理局对该建设项目出具意见“同意按规划意见建设”。同年6月30日，桂阳县城乡规划部门对该建设项目出具意见“根据2015年会审会议意见，同意双流二手车交易市场临时建设选址”。同年7月13日，桂阳县发展和改革局准予“桂阳县双流二手车交易市场”建设项目备案。随后，吴绪海向桂阳县自然资源局申请临时用地，桂阳县自然资源局以“二手车交易市场”涉及商业经营性项目，不符合临时用地条件，未予准许。之后，吴绪海以“桂阳县双流二手车集中停放点”建设项目申请临时用地。2015年8月1日，桂阳县自然资源局出具《桂阳县二手车集中停放临时用地意见》，意见为：“根据2015年建设项目规划用地第三次审查会，通过选址蓝线方案、规划部门出具的临时建议选址意见，为缓解车辆停放难题，同意按临时用地使用，按程序办理临时用地使用手续，不得建设永久性建筑物，临时用地使用到期后，地上附着物无偿由建设者自行拆除。”2016年7月24日，桂阳县自然资源局、吴绪海、中国建设银行股份有限公司桂阳支行签订《土地复垦使用（三方）监管协议》。2016年7月25日，吴绪海按协议约定将土地复垦费72,300元存入土地复垦费用专户。 自2015年6月起，吴绪海等合伙人在租赁的上述土地上分期建设建筑物及附属设施。至2018年10月止，吴绪海等合伙人在该土地上共建设两栋一层钢架结构厂棚，占地面积5000余平方米，并在厂棚外铺设混凝土路面。2016年1月21日，吴绪海等合伙人决定以吴绪海个人名义为该项目申请办理营业执照，营业执照记载“经营者：吴绪海，名称：桂阳县双流停车场，类型：个体工商户，经营场所：湖南省郴州市桂阳县鹿峰街道新城村双流组，组成形式：个人经营，注册日期：2016年1月21日，经营范围：停车场、货物托运、仓储服务”。2017年12月起，双流停车场将建成的闲置厂棚租赁给鸿腾门业厂等几家商户。 2019年初，自然资源部在开展2018年度全国土地变更调查与遥感监测工作中，通过遥感卫星图片（简称卫片）发现双流停车场项目疑似非法占地。桂阳县自然资源局于2019年5月立案调查。2019年5月22日，桂阳县自然资源局向双流停车场作出《责令停止国土资源违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》，认定双流停车场未经依法批准，擅自占用桂阳县鹿峰街道新城村双流组（刘家山）的土地建设双流停车场的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，要求双流停车场停止并改正违法行为。2019年7月10日，桂阳县自然资源局向双流停车场送达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，对双流停车场非法占用土地的行为拟作出行政处罚，告知双流停车场享有陈述、申辩和要求听证的权利。2019年7月15日，双流停车场向桂阳县自然资源局提交《行政处罚听证申请书》，申请听证。 2019年7月26日，桂阳县土地矿产卫片执法检查工作领导小组办公室向鹿峰街道办下发《督办卡》，责成鹿峰街道办按《桂阳县2018年度卫片执法检查问题整改任务分解表》所列具体整改措施及时间节点将“鸿腾门业厂”等项目的违法用地问题按时整改到位。2019年8月9日，中共桂阳县委、县人民政府下发《关于切实抓好国土违法用地整改的紧急通知》，要求各乡镇（街道）从8月9日起组织人员集中整治，必须在8月13日前拆除并复垦复耕到位。2019年8月10日，鹿峰街道办作出《桂阳县鹿峰街道关于抓好国土违法用地整改拆除胜凯汽修厂、鸿腾门业厂违法建设工作方案》，决定于2019年8月12日对鸿腾门业厂所承租双流停车场的钢架厂棚强制拆除，恢复土地原状。2019年8月12日，鹿峰街道办组织部分工作人员，并邀请桂阳县自然资源局、桂阳县城建执法大队、桂阳县城管执法大队、鹿峰派出所、东风村委会等部门派工作人员参与协助，雇请桂阳县新金点广告有限公司工作人员具体实施鸿腾门业厂所承租双流停车场的钢架厂棚及附属设施的强制拆除。因双流停车场已于2019年8月12日被拆除，桂阳县自然资源局未再安排行政处罚前的听证。2019年12月14日，桂阳县自然资源局以双流停车场经营者吴绪海等人非法占用土地建设经营性厂棚涉嫌自然资源犯罪，将案件移送桂阳县公安局。2020年3月30日，桂阳县公安局决定立案侦查。 经一审法院释明，双流停车场的其他参与经营者刘乐平、曹建成、吴绪法均表示同意以双流停车场的名义提起诉讼，其个人不愿参加本案诉讼。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、鹿峰街道办、桂阳县自然资源局是否系本案适格被告；二、被诉行政行为是否合法。 关于焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，被诉行政行为是对双流停车场钢架厂棚及附属设施的行政强制拆除行为。根据桂阳县土地矿产卫片执法检查工作领导小组办公室作出的《督办卡》、中共桂阳县委、县人民政府下发《关于切实抓好国土违法用地整改的紧急通知》以及《桂阳县鹿峰街道关于抓好国土违法用地整改拆除胜凯汽修厂、鸿腾门业厂违法建设工作方案》等证据证明，鹿峰街道办是作出被诉行政行为的行政机关，故鹿峰街道办是本案适格被告。 关于鹿峰街道办的行政主体资格问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”根据上述规定，本案中，鹿峰街道办虽然是桂阳县人民政府的派出机关，但其行使职权的依据却是法律授权，而非桂阳县人民政府的授权或者委托，鹿峰街道办是依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体，具有以被告身份参与行政诉讼的能力。鹿峰街道办主张是受桂阳县人民政府的委托实施被诉行政行为，证据不足，不予采信。 桂阳县自然资源局虽然对双流停车场涉嫌非法占用土地进行了立案调查，并作出了《责令停止国土资源违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》等法律文书，但从现有证据表明，桂阳县自然资源局并未作出强制拆除双流停车场钢架厂棚及附属设施的决定。桂阳县自然资源局等部门协助配合鹿峰街道办实施的强拆活动，不能视为是作出或共同作出被诉行政行为的行政机关，现有证据不足以证实桂阳县自然资源局作出或共同作出被诉行政行为，故桂阳县自然资源局不是本案适格被告。 关于焦点二。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十七条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”本案中，双流停车场涉嫌非法占用土地建设钢架厂棚及附属设施，依法应当由桂阳县自然资源局作出责令其限期拆除的行政处罚决定。双流停车场对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。鹿峰街道办既无自然资源行政执法的职权，亦无行政强制执行的职权，其以双流停车场非法占用土地为由实施的强拆行政行为，属于超越职权，该行政行为应予确认违法。 另外，关于本案是否应当中止审理的问题。桂阳县自然资源局认为本案双流停车场非法占用土地涉嫌刑事犯罪，公安机关已立案侦查，主张本案应当中止审理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条第一款第（六）项规定“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：……（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的”。本案中，对被诉行政行为是否合法进行审查，并不须以相关刑事案件审理结果为依据，本案不需要中止审理。 综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：“一、确认被告桂阳县鹿峰街道办事处强制拆除原告桂阳县双流停车场钢架厂棚及附属设施的行政行为违法；二、驳回原告桂阳县双流停车场对被告桂阳县自然资源局的起诉。案件受理费50元，由被告桂阳县鹿峰街道办事处负担”。 上诉人鹿峰街道办上诉称：一、双流停车场的钢架厂未取得建设工程用地许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证和临时用地规划建设手续，属于违法建筑，依法应予拆除。二、鹿峰街道办虽然是拆违工作方案的牵头单位，但却不是拆除行为的主要实施单位，还有桂阳县自然资源局、城管局等多个职能部门参与拆违。三、桂阳县土地矿产卫生执法检查工作领导小组办公室于2019年7月26日给鹿峰街道办下达《督办卡》，桂阳县委、县政府于2019年8月9日下发《关于切实抓好国土违法用地整改的紧急通知》，故鹿峰街道办牵头制定方案、组织相关单位拆除违法建筑是执行上级的行政命令，不应确认违法。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当。请求二审法院撤销原判，改判驳回双流停车场的诉讼请求。 被上诉人双流停车场辩称：一、双流停车场的钢架厂棚是合法的临时建筑，不应当被拆除。二、鹿峰街道办制定拆违工作方案，组织相关单位、部门人员强制拆除双流停车场钢架厂棚及附属设施，故一审判决认定鹿峰街道办是作出行政强制拆除双流停车场钢架厂棚及附属设施的行政机关，是本案适格主体，该认定是正确的。三、鹿峰街道办不是涉案行政强拆的适格执法主体，其强制拆除行为属于超越职权，程序违法，故一审判决确认鹿峰街道办强制拆除双流停车场钢架厂棚及附属设施的行政行为违法是正确的。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审被告桂阳县自然资源局辩称：一、双流停车场违法占用土地建设停车场，依法可以拆除。二、桂阳县自然资源局不是本案适格的被告。请求二审法院依法裁判。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：一、鹿峰街道办、桂阳县自然资源局是否系本案适格被告；二、被诉行政强制行为是否合法。 关于焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”该条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案被诉行政行为是对双流停车场钢架厂棚及附属设施的行政强制拆除行为，根据鹿峰街道办一审提交的《督办卡》、《关于切实抓好国土违法用地整改的紧急通知》以及《桂阳县鹿峰街道关于抓好国土违法用地整改拆除胜凯汽修厂、鸿腾门业厂违法建设工作方案》、调查笔录、过磅单、劳务费发放表等证据证明鹿峰街道办是强制拆除双流停车场钢架厂棚及附属设施行为的组织者和实施者，也就是作出被诉行政行为的行政机关，故鹿峰街道办是本案适格被告。而桂阳县自然资源局没有作出强制拆除双流停车场钢架厂棚及附属设施的决定，其协助配合鹿峰街道办实施的强制拆除行为，不能将其视为是作出或共同作出被诉行政行为的行政机关，故桂阳县自然资源局不是本案适格被告。 关于焦点二。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查、行政处罚。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。相关法律法规并未赋予街道办事处具备对非法占用土地的违法建筑直接予以拆除的职权。本案中，鹿峰街道办基于抓好国土违法用地整改工作需要拆除了双流停车场钢架厂棚及附属设施，但作为街道办事处，鹿峰街道办并不具备自行实施拆除非法占用土地的违法建筑的法定职权，且鹿峰街道办在本案诉讼中也未提供充分证据证实其实施拆除行为的合法性，故鹿峰街道办实施拆除非法占用土地的违法建筑的行为属超越职权。但由于鹿峰街道办的拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，故依法应确认强制拆除行为违法。鹿峰街道办上诉称鹿峰街道办牵头制定方案、组织相关单位拆除违法建筑是执行上级的行政命令，不应确认违法，该主张缺乏法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。鹿峰街道办的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桂阳县鹿峰街道办事处负担。 本判决为终审判决。 （本页无正文） 审 判 长 何文捷 审 判 员 谷 敏 审 判 员 王 洪 二〇二〇年九月十八日 法官助理 侯 睿 书 记 员 李凌涛 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。