湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终327号上诉人（原审原告）：龚帮能，男，1963年6月12日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：张吉清，男，1971年7月9日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：张静，男，1985年7月13日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：罗宪银，男，1966年4月3日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：张善波，男，1965年7月10日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：李淑珍，女，1962年5月5日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：万志红，男，1959年5月18日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：龚帮习，男，1959年9月11日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：王德芝，女，1947年9月21日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：张善群，男，1976年2月2日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：杨德章，男，1948年8月22日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：杜桂青，女，1971年11月5日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：刘运枝，女，1970年4月6日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：万四久，男，1952年9月24日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：熊才枝，女，1962年9月19日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：张吉春，男，1946年2月15日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：范五妹，女，1949年5月18日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：万志权，男，1972年1月23日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：张生海，男，1963年4月13日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：罗先国，男，1970年12月1日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：罗宪君，男，1970年6月24日出生，汉族，住址湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：万志云，男，1962年12月16日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：彭九妹，男，1969年9月29日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）：张善和，男，1984年9月7日出生，汉族，住湖南省汉寿县。以上上诉人共同委托代理人：欧阳勇义，湖南锐和律师事务所律师。以上上诉人共同委托代理人：佘勇，湖南锐和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：汉寿县人民政府。住所地：湖南省汉寿县银水路66号。法定代表人：周功表，代理县长。委托代理人：杨志芳，湖南龙阳律师事务所律师。上诉人龚帮能、张吉清、张静、罗宪银、张善波、李淑珍、万志红、龚帮习、王德芝、张善群、杨德章、杜桂青、刘运枝、万四久、熊才枝、张吉春、范五妹、万志权、张生海、罗先国、罗宪君、万志云、彭九妹、张善和（以下简称龚帮能等24人）因与被上诉人汉寿县人民政府（以下简称汉寿县政府）不履行法定职责一案，不服湖南省常德市中级人民法院（2019）湘07行初96号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。龚帮能等24人原审诉称：汉寿县现代农业投资开发有限公司（以下简称汉寿县农投公司）建设的汉寿县沧港镇新兴嘴砂石场选址位于汉寿县沧港镇新兴嘴，非法占用其耕地19.63亩，且在沅江处使用港口岸线施工建设钢结构皮带运输机，但该公司并未依法取得《港口岸线使用证》或临时《港口岸线使用证》。2019年4月18日，龚帮能等人委托律师向汉寿县政府提交书面申请即《请求贵局依法履行法定职责申请书》和实物现场照片，要求汉寿县政府立即查处制止汉寿县农投公司违法使用港口岸线建设皮带运输机并责令其限期改正。次日，汉寿县政府收到该申请材料，至今未履行法定职责，致使汉寿县农投公司的皮带运输机架建设完毕并投产使用，严重影响龚帮能等人的生命财产安全。故诉至法院，请求：1．判令汉寿县政府依法履行法定职责即查处制止汉寿县农投公司违法使用港口岸线建设皮带运输机并责令其限期改正；2．本案诉讼相关费用由汉寿县政府承担。汉寿县政府原审答辩称：1．龚帮能等24人起诉认定的标的物性质错误。汉寿县农投公司使用的不是港口岸线，而是自然岸线。2．龚帮能等人起诉适用法律错误。因汉寿县农投公司建设的砂石堆场并不处于港口岸线，所以龚帮能等人依据的《中华人民共和国港口法》和《湖南省港口岸线使用审批管理办法》不适用该砂石堆场。3．龚帮能等24人起诉认定的主体错误。汉寿县政府不是法定的查处机关，不具有查处制止的法定职责，龚帮能等人以汉寿县政府为被告提起本案诉讼，被告不适格。而且龚帮能等人并未向汉寿县政府提出申请，其向汉寿县海事管理部门提出的申请书没有加盖律师事务所公章，没有附送授权委托书，不符合有效的格式要求。4．汉寿县农投公司建设的砂石堆场符合法律规定。该砂石堆场的建设取得了政府部门文件的批准，对于自然岸线的使用不需要按照《中华人民共和国港口法》及《湖南省港口岸线使用审批管理办法》办理相应许可。请求驳回龚帮能等24人的起诉。湖南省常德市中级人民法院经审理查明：龚帮能等24人起诉中提及的土地位于汉寿县，面积19.63亩，系集体所有土地。汉寿县居民委员会于2019年3月1日出具《证明》，称案涉土地承包经营权等属于新兴社区七丁组居民所有。龚帮能等24人系七丁组居民，但龚帮能等24人未提交土地承包经营权证。湖南省常德市中级人民法院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。龚帮能等24人提交的资料不能证明其符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的提起本案诉讼的原告主体资格。首先，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，龚帮能等24人仅提供汉寿县居民委员会出具的《证明》，称案涉土地承包经营权等属于新兴社区七丁组居民所有，没有提供相应的证据材料予以佐证。而该《证明》没有说明七丁组居民每户具体承包的情况，龚帮能等24人虽为七丁组居民，不能就此认定其为案涉土地的使用权人、承包权人等其他权利关系人。龚帮能等24人也没有其他证据材料证明其与案涉土地有何法律上的利害关系，不能单独以自己的名义主张案涉集体土地的相关权利，提起诉讼。第二，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，如果龚帮能等24人所在村、组的村民对案涉土地的行政行为不服提起行政诉讼，过半数的村民也应以集体经济组织名义提起诉讼，而且应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序进行。现龚帮能等24人提交的起诉材料，不能证明其系以集体经济组织的名义主张集体经济组织享有的相关权利，也不能证明其提起诉讼前履行了规定程序，提起诉讼不符合法律法规的规定。综上所述，龚帮能等24人不具备提起本案诉讼的原告主体资格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定的起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回龚帮能等24人的起诉。本案原审不收取案件受理费。龚帮能等24人不服上述裁定，向本院提出上诉称：1．一审未认定龚帮能等人委托律师于2019年4月18日向汉寿县政府提交书面申请要求履行法定职责，以及汉寿县政府对该申请没有任何答复的事实，事实认定错误。2．一审未认定汉寿县农投公司在沅江处使用港口岸线施工建设钢结构皮带运输机的行为未依法取得《港口岸线使用证》或临时《港口岸线使用证》的事实，事实认定错误。3．一审裁定认为龚帮能等24人无原告主体资格，适用法律错误。龚帮能、张吉清分别为七丁组的组长和副组长，七丁组32户中已有24户村民代表要求履职和提起诉讼，具有原告主体资格。4．本案审理中，双方当事人对诉讼主体资格并未争议，一审庭审中对原告主体资格问题并未审理，以此裁定驳回起诉，程序违法。请求：撤销一审裁定，指令继续审理。汉寿县政府答辩称：1．本案是程序审理，一审法院主要围绕主体资格进行了调查询问，不需要对龚帮能等24人提出的诉讼理由进行裁定。2．汉寿县政府不具有相关法定职责，汉寿县农投公司所使用的不是港口岸线，而是自然岸线。3．龚帮能等24人既不能证明其实涉案土地的承包经营权人，也不能提供证据证明其代表村民集体经济组织提起诉讼，不能提起本案诉讼。4．龚帮能等24人认为汉寿县农投公司的皮带传输机的噪音影响了其生产生活属于民事法律范畴，龚帮能等24人没有提起行政诉讼的主体资格。请求驳回龚帮能等24人的上诉。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对一审认定的事实予以确认。另查明：欧阳勇义于2019年4月18日向汉寿县政府邮寄《请求贵县依法履行法定职责申请书》，载明湖南锐和律师事务所依法接受七丁组诉讼代表人的委托，指派请欧阳勇义律师具此申请，申请事项为请求贵县依法查处制止汉寿县农投公司违法使用港口岸线建设皮带运输机并责令其限期改正。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”根据上述规定，对于当事人请求行政机关履行法定职责的案件是否符合法定起诉条件，应当审查以下两个方面：一是当事人是否依法提出过申请；二是行政机关是否具有相应的法定职责。本案中，龚帮能等24人委托律师向汉寿县政府提交《请求贵县依法履行法定职责申请书》，请求汉寿县政府依法查处制止汉寿县农投公司违法使用港口岸线建设皮带运输机并责令其限期改正。因未收到汉寿县政府的答复，龚帮能等24人提起本案诉讼，请求判令汉寿县政府履行上述法定职责，具有原告主体资格。《湖南省实施办法》第三十六条规定：“违反本办法规定的，由有管辖权的港口管理机构按照下列规定予以处理：（一）违反本办法第九条第一款、第十三条第一款规定，未经许可使用港口岸线或者擅自变更港口岸线的使用权人、用途或者范围的，责令限期改正；对违法建筑物，责令限期拆除、恢复原状；逾期未拆除的，申请人民法院强制拆除，可以处五千元以上三万元以下罚款……（三）违反本办法第十九条规定，在规划港区内建设影响港口规划实施的永久性建筑物、构筑物的，责令限期拆除，恢复原状；逾期未拆除的，申请人民法院强制拆除，可以处一万元以上五万元以下罚款……”《湖南省港口岸线使用审批管理办法》第二十二条规定：“对未按本办法规定取得港口岸线使用批准擅自使用港口岸线的，由港口管理机构依照《中华人民共和国港口法》和《湖南省实施〈中华人民共和国港口法〉办法》相关规定予以处罚。”根据上述规定，在湖南省范围内，对未经批准违法建设港口设施或使用港口岸线的行为应当由有管辖权的港口管理机构依法进行查处、处罚，汉寿县政府不具有对上述行为进行查处和处罚的法定职责。故龚帮能等24人请求汉寿县政府依法履行查处制止汉寿县农投公司违法使用港口岸线建设皮带运输机并责令其限期改正的法定职责，理由不能成立。原审法院认为龚帮能等24人不具备提起本案诉讼的原告主体资格理由不当，但裁定驳回起诉的处理结果并未影响当事人的实体权益，依法可予以维持。综上所述，龚帮能等24人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  林 芝二〇二〇年九月一日法官助理鲁一帆书记员刘畅言