河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终416号上诉人（原审原告）河南开源房地产开发有限责任公司，住所地漯河市源汇区五一路南段。法定代表人张文军，总经理。委托代理人韩青山，该公司法务专员。被上诉人（原审被告）漯河市自然资源和规划局，住所地漯河市郾城区淞江路616号。法定代表人王喜成，局长。委托代理人孟祥伟，该单位工作人员。委托代理人卢延祥，河南恩达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）河南省自然资源厅，住所地河南省郑州市金水东路18号。负责人刘金山，党组书记、副厅长。委托代理人吕文，该单位工作人员。委托代理人张梦梦，河南大正律师事务所律师。上诉人河南开源房地产开发有限责任公司因诉被上诉人漯河市自然资源和规划局、河南省自然资源厅行政处罚及复议决定一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2018年11月19日，被告漯河市自然资源和规划局以原告公司未经批准擅自与案外人河南省水利第一工程局签订土地转让协议、非法转让土地行为进行立案调查；2018年11月20日，该局向原告公司送达《责令停止违法行为通知书》，当日，该局对原告公司的委托代理人杨俊丽（河南开源实业发展集团有限责任公司项目投资部经理）进行询问并制作询问笔录；2018年12月20日，该局对案外人河南省水利第一工程局的办公室主任马卫民进行询问并制作询问笔录；2018年12月25日，该局向案外人河南省水利第一工程局漯河房地产开发有限公司经理轩晓民进行询问并制作询问笔录。经过前期的调查取证，2018年12月26日，该案的办案人员对原告公司和案外人河南省水利第一工程局分别作出《土地违法案件调查报告》；2018年12月27日，该局召开案件会审会议并形成《违法案件会审记录》。2018年12月27日，该案的承办人员对原告公司和案外人河南省水利第一工程局分别作出《违法案件处理决定呈批表》，就该案的主要违法事实及定性出具处理意见并呈该局负责人签字。2019年5月30日，漯河市自然资源和规划局分别对原告公司及案外人河南省水利第一工程局作出漯自然监源告［2019］028、029号《行政处罚告知书》，向其告知行政处罚内容并告知其陈述和申辩的权利，该《行政处罚告知书》分别于2019年6月27日、7月3日送达各方；2019年7月3日，该局对原告公司及案外人河南省水利第一工程局分别作出漯自然监听源告［2019］044、045号《行政处罚听证告知书》，知其听证的权利并分别于2019年7月16日、7月19日送达各方。2019年7月17日，原告向被告漯河市自然资源和规划局申请听证，2019年9月2日，该局向原告公司作出漯自然源听［2019］008号《行政处罚听证通知书》，告知其听证的权利并于次日送达原告公司；2019年9月17日，该局举行公开听证会并制作行政处罚听证笔录，原告公司的委托代理人臧宇鑫到场参与听证并在听证笔录上签字；2019年9月26日，该局根据听证会的情况制作《听证纪要》，相关人员在《听证纪要》上签字。2019年10月11日，该局向原告作出漯自然监源罚［2019］051号行政处罚决定书，以原告未经批准擅自于2007年与案外人河南省水利第一工程局签订《土地购置协议》并以354.023万元的价款转让位于漯河市源汇区干河陈乡五一路的18153.2平方米的涉案土地且擅自在涉案的土地上动工建设楼房及其他设施为由，依法对原告公司作出如下处罚：1、没收其在非法转让的18153.2平方米的土地上新建的建筑物及其他设施；2、对其处以非法所得50%的罚款计177.0115万元。2019年10月14日，该局向原告送达该行政处罚决定书。2019年12月9日，原告向被告河南省自然资源厅申请行政复议。2019年12月12日，被告河南省自然资源厅收到原告的复议申请书并制作收文处理单；2019年12月15日，该厅向原告作出《补正行政复议申请通知书》，告知其需要在十日内补证相关材料。2019年12月27日，该厅向被告漯河市自然资源和规划局作出豫自然资复［2019］94号《行政复议答复通知书》并于2019年12月31日送达，2020年1月8日，被告漯河市自然资源和规划局向被告河南省自然资源厅提交《行政复议答复书》及其他相关材料。2020年2月14日，被告河南省自然资源厅作出豫自然资复［2019］94号《行政复议中止审理通知书》，2020年2月16日，该厅向原告公司送达该中止通知书；2020年4月13日，该厅作出豫自然资复［2019］94号《行政复议恢复审理通知书》。2020年4月13日，被告河南省自然资源厅作出豫自然资复［2019］94号《行政复议决定书》，对漯自然监源罚［2019］051号《行政处罚决定书》予以维持；另在复议决定书中指出漯河市自然资源和规划局存在超期作出行政处罚决定的问题，违反了《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定，程序存在瑕疵。2019年4月16日，原告收到该复议决定书。2020年5月19日，原告诉至本院。另查明，2019年11月6日，被告漯河市自然资源和规划局向漯河市源汇区财政局作出漯自然监财源移［2019］047号《非法财物移交书》并制作《没收非法财物清单》一份；2020年1月8日，漯河市源汇区财政局签收。2019年11月12日，被告漯河市自然资源和规划局作出豫自然监源移［2019］001号《涉嫌犯罪案件移送书》，将本案移送至漯河市公安局处理。2019年12月16日，漯河市公安局法制室签收。2020年4月17日，被告漯河市自然资源和规划局向原告作出漯自然催源［2020］041号《履行行政处罚决定催告书》，并于2020年4月23日向原告公司送达。又查明，1999年6月1日，河南开源房地产开发有限责任公司注册成立，住所地为漯河市源汇区五一路南段，法定代表人为张文军；注册资本5,001万元。类型为有限责任公司（非自然人投资或控股的法人独资），营业期限为长期，统一社会信用代码：91411100721810134F。经营范围为：房地产开发经营、房地产中介服务、物业服务、房屋租赁、建材销售。该公司系河南开源实业集团发展有限责任公司的全资子公司；河南开源实业集团发展有限责任公司系漯河市源汇区干河陈乡干河陈村民委员会的村办企业。2007年，漯河市源汇区干河陈乡干河陈村与案外人河南省水利第一工程局签订了《土地购置协议》一份，主要约定，漯河市源汇区干河陈乡干河陈村欲购买河南省水利第一工程局名下享有的位于漯河市五一路南段粮食储备库南邻、开源森林庄园对面18153.20平方米的国有土地（证号为漯国用（1998）字第××号，性质为仓储用地）的使用权，转让总价款为354.023万元（以13万元/亩计算）。2007年3月21日，干河陈村村委会出具《说明》一份，主要内容为，河南开源实业集团发展有限责任公司委托该村村委会签订《土地购置协议》并办理手续，由河南开源实业集团发展有限责任公司占用土地并支付土地转让款。《土地购置协议》签订后，原告公司分别于2007年8月16日、8月30日、9月5日向河南省水利第一工程局漯河房地产开发有限责任公司（系河南省水利第一工程局的下属机构）支付50万、150万、154.023万。2008年9月1日，原告在涉案土地上开始动工建设城镇住宅小区，项目名称为香樟花园二期，2009年底竣工，共建设住宅房屋203套，建筑面积为3.3万平方米。现已经全部交付使用。涉案的《土地购置协议》中所约定的涉案土地原证号为漯国用（1998）字第××号，面积为18153.20平方米，性质为仓储用地；2001年，河南省水利第一工程局向原漯河市国土资源局提交土地证变更申请书，为涉案土地申请换发新证；2008年12月2日，国土部门为涉案土地颁发新的国有土地使用权证，证号为漯国用（2008）第002254号。再查明，2019年9月27日，漯河市自然资源和规划局对案外人河南省水利第一工程局作出漯自然监源罚［2019］052号行政处罚决定书并向该单位送达。该处罚决定书以河南省水利第一工程局未经批准非法转让土地为由对其作出行政处罚：1、没收该单位非法转让国有划拨土地（漯国用（2008）第002254号）的违法所得354.023万元；2、对该单位处以非法所得50%的罚款，计177.0115万元。继续查明，2019年1月24日，漯河市人民政府进行机构改革，漯河市国土资源局划入漯河市自然资源和规划局，相关职责也同时进行调整。原审法院认为:根据《国土资源行政处罚办法》第五、六条的规定，被告漯河市自然资源和规划局对本案原告公司的违法行为具有处理并实施行政处罚的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”本案经庭审查明，河南开源实业集团发展有限责任公司委托漯河市源汇区干河陈乡干河陈村与案外人河南水利第一工程局签订《土地购置协议》，原告公司虽不是《土地购置协议》的直接受让方，但该宗土地的购置款项是由原告公司支付的，且该涉案土地也是由原告公司实际占有并进行房地产开发建设的；因此，原告公司实为涉案土地的实际使用人。又因涉案土地为河南省水利第一工程局以划拨方式取得的国有土地，土地用途为仓储用地；原告公司通过上述购置协议取得了涉案土地的使用权后遂进行房地产开发建设，客观上已改变了土地的权属及用途，根据上述法律规定，原告公司并未经过国土部门进行变更登记及审批违法占地，违法事实清楚。故被告漯河市自然资源和规划局认定原告公司构成非法转让土地，该事实认定清楚、证据充分，处罚行为并无不当。对原告公司代理人当庭称其不是签订《土地购置协议》的主体、不存在土地转让行为、行政处罚对象错误的说法，与庭审查明的事实不符，法院不予采纳。关于本案的处罚程序。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定的期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”本案经庭审查明，被告漯河市自然资源和规划局自2018年11月19日立案至2019年10月22日作出漯自然监源罚［2019］051号行政处罚决定书，已明显超过法定的处罚期限，且该局也未履行延期手续，因此，上述行政处罚程序违法。关于处罚幅度的问题。《土地管理法》第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；……对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《土地管理法实施条例》第三十八条规定：“依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的50%以下。”《河南省国土资源厅关于印发行政处罚裁量标准和内部制约制度》中关于对违反《土地管理法》第七十三条、《土地管理法实施条例》第三十八条的规定情形也针对不同程度的违法行为作出具体规定：非法所得在50万元以上的，属特别严重的违法行为，罚款额为非法所得的50%。本案中，涉案土地为国有划拨土地，原土地使用权人河南省水利第一工程局通过划拨方式取得涉案土地的使用权时并未支付相关费用，不存在取得成本；结合本案案情，可以认定，原告公司的违法行为属情节特别严重。根据相关规定，行政机关为了对违法者进行教育、惩戒，可以决定给予其罚款，也可以根据违法行为的具体情节对违法行为的双方同时作出行政处罚的决定，该处罚行为属行政机关的自由裁量权。原告公司系非法转让土地的出资方，在该违法行为中虽没有违法所得，但原告公司作为非法转让土地的受让方已在涉案土地上建成大面积的住宅小区并对外出售，已获得了一定的经济收益，故被告漯河市自然资源和规划局参照案外人河南水利第一工程局违法所得收入354.023万元的50%对原告作出行政处罚，该处罚幅度并无不当。关于本案的处罚时效问题。《行政处罚法》第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外；前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，原告公司与案外人河南省水利第一工程局非法转让涉案国有土地的行为未经国土部门的审批，且原告在取得该宗土地后又擅自改变土地用途开发建设成规模的城镇住宅，违法行为一直处在持续状态，故不受二年的处罚时效的限制。本案原告于2007年与案外人河南省水利第一工程局违法进行土地转让、于2008年开始开发建设城镇住宅并于2009年底进行对外销售。直到2018年11月19日被告漯河市自然资源和规划局才开始对双方的违法行为进行查处并作出行政处罚，尽管存在诸多案外因素，但行政机关履行行政职权及行政处罚均明显滞后。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”本案中，被告漯河市自然资源和规划局对原告公司作出的行政处罚明显存在超期处罚的事实，被告河南省自然资源厅作为复议机关，在复议程序中已经查明其程序存在违法，依法应当作出撤销或者确认该具体行政行为违法的结果；但被告河南省自然资源厅在明知其程序违法的同时，仍作出维持的复议结果，明显不符合上述法律规定的情形。本院认为，复议机关在对申请人的重大申请事项进行复议时应依法进行复议并作出适当的复议结果，被告河南省自然资源厅虽在复议决定书中指明被告漯河市自然资源和规划局作出行政处罚程序存在瑕疵，但被告漯河市自然资源和规划局未在法定期限内对原告公司作出行政处罚，在本质上属于明显违反法定程序，而不是瑕疵，因此，该复议结果明显不当。本案中，被告漯河市自然资源和规划局作出的行政处罚决定虽程序违法，但其认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，处理结果适当；被告河南省自然资源厅所作的复议决定认定事实清楚，复议程序合法，只是处理结果不当。鉴于原告公司的违法事实客观存在，且违法行为仍在持续，无论是具体行政行为还是复议行为，其处理结果均对原告的违法事实查清并确认，考虑到原告的违法行为对社会公共利益的危害性，为避免行政机关程序空转、浪费行政资源，人民法院撤销原具体行政行为及复议行为、再行责令其重新作出已无必要。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条之规定，判决：一、确认被告漯河市自然资源和规划局于2019年10月11日对原告河南开源房地产开发有限责任公司作出的漯自然监源罚［2019］051号《处罚决定书》违法；二、确认被告河南省自然资源厅于2020年4月13日对原告河南开源房地产开发有限责任公司作出的豫自然资复［2019］94号《行政复议决定书》违法。上诉人河南开源房地产开发有限责任公司不服一审判决上诉称：一、一审法院认为“原告公司并未经国土部门进行变更登记及审批违法占地，违法事实清楚。故被告漯河市自然资源和规划局认定原告公司构成非法转让土地，该事实认定清楚、证据充分，处罚行为并无不当”是错误的。二、一审法院查明“漯河市源汇区干河陈乡干河陈村与案外人河南水利第一工程局签订《土地购置协议》”的前提下，认定“被告漯河市自然资源和规划局认定原告公司构成非法转让土地，该事实认定清楚、证据充分，处罚行为并无不当”是错误的。三、漯河市自然资源和规划局作出漯自然监源罚【2019】051号行政处罚决定书，已明显超过法定的处罚期限，且该局也未履行延期手续，程序明显违法，但一审法院未撤销51号决定书或判决被告重新作出具体行政行为。四、一审判决认定“原告公司与河南省水利第一工程局非法转让涉案国有土地的行为未经国土部门的审批，且原告在取得该宗土地后又擅自改变土地用途开发建设成规模的城镇住宅，违法行为一直处于持续状态，故不受二年处罚时效的限制”无法律依据，是错误的。综上，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律不当，判决结果不当，请求依法发回重审或查明事实后改判。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为：本案争议的焦点是被上诉人漯河市自然资源和规划局对上诉人河南开源房地产开发有限责任公司所作行政处罚决定程序存在违法之处，是依法应予撤销还是应当确认违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（一）项规定，处理期限轻微违法，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”。本案中，被上诉人漯河市自然资源和规划局在对上诉人河南开源房地产开发有限责任公司非法转让土地的违法行为进行查处过程中，已充分保障了其依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利，其所作行政处罚决定超过法定期限，属于上述法律规定的“处理期限轻微违法”、“程序轻微违法”的范畴。故，一审判决据此确认被诉行政处罚决定违法，以及确认被诉行政复议决定违法，并无不当之处。综上，上诉人河南开源房地产开发有限责任公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人河南开源房地产开发有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二〇年九月二十七日书记员 赵宁宁