浙江省金华市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙07行终619号上诉人（原审原告）范仕明，男，1958年2月15日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。委托代理人余雄杰，浙江时间律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市综合行政执法局，住所地浙江省金华市人民西路320号。法定代表人李小庆，局长。委托代理人胡爽、盛昱华，浙江婺中律师事务所律师。原审第三人金华市婺城区汤溪镇人民政府，住所地浙江省金华市汤溪镇城中路49号。法定代表人华庆，镇长。上诉人范仕明因房屋行政强制一案，不服金华市婺城区人民法院（2019）浙0702行初388号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗等方式对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院认定：1996年11月29日，原金华县汤溪园木家具厂取得位于金华市××镇××路××号的土地使用权，用地面积为404.17平方米，建筑占地386.60平方米，用途为办厂。2002年，该土地使用权人变更为范仕明。2012年前后，范仕明在上述地块南侧搭建有一幢多边形钢棚建筑物（二层，占地面积227.20平方米，建筑面积454.40平方米），由其家庭用于经营饭店。2019年3月22日，被告金华市综合行政执法局工作人员经巡查发现该建筑物涉嫌违法，经现场勘查后，向原告作出接谈通知，告知因其涉嫌在金华市婺城区××镇××路××号进行违法建设，要求其同日至被告处接受调查。原告未配合调查。同月24日，被告经函询金华市自然资源和规划局金华经济技术开发区分局后，复函确认涉案建筑在城市规划区范围内，属于未经审批，且无法采取改正措施消除影响的情形。同月27日，被告向原告作出浙金综执责拆通（经开）字（2019）8001号责令限期拆除通知，告知：你单位在金华市婺城区××镇××路××号××幢××边形建筑物未经审批许可进行建设的行为，违反《浙江省城乡规划条例》第三十六条规定，责令于2019年4月8日前将案涉违法建筑物无偿拆除。因原告收到涉案责令限期拆除通知后未自行拆除，被告金华市综合行政执法局于4月11日作出浙金综执催告（经开）字（2019）第8001号《催告书》，要求原告在催告书送达之日起3日内履行自行拆除义务，并明确告知原告可在3日内向被告作出陈述、申辩意见，同日留置送达。2019年4月23日，被告作出浙金综执强拆（经开）字（2019）第001号《行政强制执行决定书》，同日留置送达。2019年5月5日，被告工作人员送达决定书并在该违法建筑及其周围张贴强制拆除《公告》。2019年5月21日，金华市婺城区汤溪镇人民政府组织相关部门共同参与对上述建筑实施强制拆除，在拆除过程中，根据金华市婺城区汤溪镇人民政府指派，被告派驻汤溪镇的执法人员参与现场执法。拆除前，金华市婺城区汤溪镇人民政府委托公证机关对现场物品进行清点公证。另查明，2019年11月25日，被告决定撤销浙金综执责拆通（经开）字（2019）8001号责令限期拆除通知。在审理过程中，因案涉建筑的强制拆除系由金华市婺城区汤溪镇人民政府组织实施，被告金华市综合行政执法局非本案适格被告，经原审法院释明，原告拒绝变更被告。原审法院认为，本案争议焦点一是被告金华市综合行政执法局是否为涉案强制拆除原告房屋的行为责任主体。根据法律规定，在多个行政主体参与执行行为的情况下，如果不能区分行为责任人，当事人可以选择其中一个或多个行政机关为被告提起诉讼，但已经明确行为主体的，应以确认的主体为被告提起诉讼。根据现有证据，本案所涉建筑物拆除行为系由第三人金华市婺城区汤溪镇人民政府组织实施，金华市综合行政执法局派驻乡镇的执法中队队员参与该次强制执行。现金华市婺城区汤溪镇人民政府自认其为本案拆除行为的实施主体，但认为其系基于金华市综合行政执法局委托而实施，但未有相关的委托事实依据，且行政强制权并无委托的法定前提，被告金华市综合行政执法局汤溪中队的执法人员系由金华市婺城区汤溪镇人民政府指派而参与执法，且金华市婺城区汤溪镇人民政府为具有独立主体资格的行为机关，故本案拆除行为应由其作为适格被告单独承担执法主体责任。金华市综合行政执法局派驻乡镇执法人员参与强制行为，可视为是行政机关内部协助行为，被告金华市综合行政执法局不需就该协助行为对外承担主体责任。基于上述事实，经原审法院释明，原告仍拒绝变更被告主体，原告对金华市综合行政执法局的起诉，依法予以驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉解释》第二十六条、第六十九条第一款第（三）项等规定，裁定：驳回原告范仕明的起诉。范仕明上诉称：一审仅确认原审第三人于2019年5月21日强制拆除上诉人房屋主体，被上诉人金华市综合行政执法局不需就该协助行为对外承担主体责任错误。1.被上诉人金华市综合行政执法局主导实施执法行为，即2019年5月21日强制拆除被上诉人房屋事实清楚。上诉人拆除当日手机拍摄及当日金华电视台小马开讲的现场执法视频等，当地行政执法部门拉了警戒带，行政执法部门在此拆除，视频显示大多为穿行政执法制服人员，只要被上诉人行政执法人员在2019年5月21日强制拆除现场就是参与强制拆除上诉人房屋，参与了均为强制拆除上诉人房屋主体，原审第三人仅是其中之一，被上诉人称组织召集或联合二十多个部门，其中汤溪执法中队参与。2.汤溪执法中队对外执法主体就是被上诉人，一审认为系由原审第三人指派参与执法和内部协助行为错误。汤溪执法中队不从属原审第三人，2016年7月22日金华市人民政府颁布《金华市综合行政执法工作实施方案》，市综合行政执法局在金华经济技术开发区××金义都市新区、金华山旅游经济区分别设综合行政执法分局，为市综合行政执法局的派出机构，分别挂金华经济技术开发区××金义都市新区、金华山旅游经济区综合行政执法大队牌子。各分局在乡镇（街道）设综合行政执法中队。金华经济技术开发区××金义都市新区、金华山旅游经济区综合行政执法分局以市综合行政执法局的名义具体行使相应的行政执法权。因此金华经济技术开发区汤溪执法中队对外执法视同为被上诉人行为，也是履行和实现自己行政管理目的。涉案房屋被拆除前，被上诉人是作出《责令限期拆除通知书》、《行政强制执行决定书》等以及相关决定、通知中确定的具体实施机关，具有对房屋拆除职责，上诉人目睹被上诉人的汤溪执法中队人员实施强制拆除行为，且致上诉人及家属李庆玲受伤，上诉人以其为被告提起诉讼并无不当，应为适格被告。3.仅确认金华市婺城区汤溪镇人民政府为强制拆除上诉人房屋主体不符合常理，金华市婺城区汤溪镇人民政府也无受托手续，上级市区人民政府责成其进行强制拆除决定书。该事实行为应以发生时视频判断，事后被上诉人金华市综合行政执法局推脱，改变不了当时发生客观事实，从答辩和陈述看金华市婺城区汤溪镇人民政府也不愿担责，认为是受委托实施，作出强拆决定的金华市综合行政执法局是主体。实际上无行政执法权的被上诉人等参与实施，金华市婺城区汤溪镇人民政府单独难以完成强制拆除房屋，金华市婺城区汤溪镇人民政府是强制拆除房屋行为属地政府，应是配合和保障被上诉人自己为实现行政管理实施强拆，提供后勤服务和秩序维持、劝导等协助。二、一审没有对原审第三人的《情况说明》、《答辩状》中的依据金华市人民政府办公室《金华市违法建筑处置暂行规定》（金政办发［2014］47号）文件第二十四条规定进行合法性审查，应认定该条款不合法，该条款与《中华人民共和国行政强制法》第十七条等规定相抵触。三、一审事实认定错误。对被上诉人提供不符合三性证据一审予以认定，与客观事实不符。综上，行政强制拆除行为应当首先推定实现其行政管理职权作出决定的行政机关为适格被告，相关视频事实也表明被上诉人行政执法人员在现场实施强拆，2019年5月21日众多着执法制服人员在涉案房屋与上诉人及家属冲突的视频等证据，能够证明被上诉人对涉案房屋实施了强制拆除行为。原审第三人出具《情况说明》称该对涉案房屋组织进行了强制拆除，但该《情况说明》系于上诉人提起本案诉讼后才出具，与上述系列证据相佐，也与原审第三人之后《答辩状》矛盾。被上诉人不承认实施了强制拆除案涉房屋的行为，不是本案适格被告，其单独提交的《情况说明》，原审第三人自认说明缺乏其他证据佐证，不足以推翻在案证据证明的事实。一审认为汤溪执法中队系由原审第三人指派参与执法和内部协助行为，被上诉人不需就该协助行为对外承担主体责任论理与逻辑均错误。原审第三人没有拆除房屋职权，参与联合执法也属超越职权的行政行为，其依据金华市人民政府办公室《金华市违法建筑处置暂行规定》（金政办发［2014］47号）文件第二十四条规定也不具有合法性。请求：1.撤销一审行政裁定书，依法发回重审或予以直接改判。被上诉人金华市综合行政执法局答辩称：一、上诉人范仕明诉称我局系本案拆除行为的适格主体，该认为是没有事实与法律依据的。一审法院认定案涉行政行为主体系金华市婺城区汤溪镇人民政府的事实清楚明确，证据确实充分，法律适用正确。上诉人范仕明诉称：一审仅确认金华市婺城区汤溪镇人民政府是强制拆除上诉人房屋的主体，金华市综合行政执法局不需就该协助行为对外承担主体责任错误。该认为没有事实与法律依据。2019年5月，汤溪镇人民政府组织了我局在内的相关部门对上诉人的违法建筑进行拆除，我局根据汤溪镇人民政府的指派，派驻汤溪镇的执法人员参与现场执法。我局即非该行政行为的召集者、委托者，亦非该行政行为的实施主体，我局仅是在镇政府组织下的配合单位。因此，原审认定我局并非案涉行政行为主体的事实清楚明确，证据确实充分，法律适用正确，应当依法予以维持。二、因我局并非案涉行政行为主体，原审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条、第六十九条第一款第（三）项之规定，驳回上诉人的起诉事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。综上，请求驳回上诉人范仕明的起诉。原审第三人金华市婺城区汤溪镇人民政府未向本院提交陈述意见。本院经审理对原审认定的事实予以确认。本院认为，根据在卷证据已经查明的事实可知，本案所涉建筑物拆除行为系由原审第三人金华市婺城区汤溪镇人民政府组织实施，对此被上诉人及原审第三人亦予以认可。因此，金华市婺城区汤溪镇人民政府系本案适格被告。被上诉人金华市综合行政执法局虽有工作人员在涉案房屋拆除现场，但拆除主体为金华市婺城区汤溪镇人民政府，但并无证据证明其实际组织或实施了对涉案房屋的拆除。原审法院认定金华市综合行政执法局到场属行政机关内部协助行为，具有合理性。原审第三人称其系受委托实施案涉拆除行为，且并无相应的事实和法律依据。原审法院在审理过程中，已向上诉人释明变更被告，但上诉人拒绝变更，应由其承担相应的法律后果。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。另，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 冯少华审 判 员 钟雪丹审 判 员 虞 行二〇二〇年九月十日代书记员 杜 娟8-9-