广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤14行终75号上诉人（原审原告）：洪小兰，女，汉族，1948年6月30日出生，住址：梅州市梅县区石扇镇建新管理区狮山岭下。委托代理人：章学君，系上诉人洪小兰的儿子。被上诉人（原审被告）：梅州市人力资源和社会保障局，地址：梅州市梅江区******。法定代表人：伍卫华，该局局长。委托代理人：古春青，该局工作人员。委托代理人：黄长云，广东粤梅律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：梅州市财政局，地址：梅州市梅江区*********。法定代表人：张志锋，该局局长。委托代理人：张舒颖，该局工作人员。委托代理人：丘国中，广东义致律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：梅州市梅县区民政和人力资源社会保障局，地址：梅州市梅县***********。法定代表人：陈纪珠，该局局长。出庭应诉负责人：熊栗，该局副局长。委托代理人：李晓宁，广东盛世律师事务所律师。原审第三人：梅州市梅县区教育局，地址：梅州市梅县区新城行政区。法定代表人：冯治山，该局局长。委托代理人：梁心平，该局工作人员。委托代理人：王令仪，广东义致律师事务所律师。上诉人洪小兰因与被上诉人梅州市人力资源和社会保障局（以下简称“市人社局”）、梅州市财政局（以下简称“市财政局”）、梅州市梅县区民政和人力资源社会保障局（以下简称“区民社局”）履行法定职责纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明:章河生生前系梅县*******学退休教师，章河生与原告洪小兰是夫妻关系，章学君是原告洪小兰之子。原告洪小兰作为章河生的配偶，在其丈夫逝世后，一直有领取政府发放的遗属生活困难补助。章学君作为原告洪小兰之子，曾多次向相关部门反映其母（即原告洪小兰）领取的遗属生活困难补助不是按照执行省市文件发放遗属生活困难补助，2019年11月7日，被告梅州市人力资源和社会保障局对原告之子章学君通过梅州民声来信反映“梅县区石扇镇高级教师章河生老师去世后，其遗属权益未落实到位，请求补偿遗属补助”的问题作出了答复。2019年11月25日，被告梅州市人力资源和社会保障局又再次对章学君通过网上信访反映“梅县区石扇镇高级教师章河生老师去世后，其遗属权益未落实到位，请求补偿遗属补助”作出《关于章学君信访事项的答复》，该《答复》内容如下：“章学君公民：您好，您通过网上信访再次反映梅县区石扇镇高级教师章河生老师去世后，其遗属权益未落实到位，请求补偿遗属补助”问题已收悉。现按有关规定答复如下：梅州市对机关、事业单位工作人员死亡后的困难生活遗属补助标准，仍按《关于修订机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助问题的通知》（粤人发〔2008〕129号文件）和《关于转发省人事厅、财政厅〈关于修订机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助问题的通知〉的通知》（梅市人字[2009]69号）的相关规定执行，您来信中反映的问题我们已于2019年11月7日作出答复。根据《广东省信访条例》的相关规定，如您对本意见不满意，可自收到本意见起30日内向上一级行政部门书面提出复核申请。特此答复，感谢您对我们工作的支持和理解”。2020年1月2日，原告洪小兰向本院提起行政履责诉讼。另查明，2009年7月17日，梅州市人事局、梅州市财政局作出梅市人字[2009]69号《关于转发省人事厅、省财政厅的通知》规定，市直机关事业单位工作人员死亡后，其遗属每人每月定期生活补助标准，按遗属户籍所在地政府确定的城乡居民最低生活保障线标准的30%执行，并随当地最低生活保障线标准的调整相应进行调整。该文件附表对梅州市市直和八个县、市、区遗属生活困难补助调整后标准都有明确的规定，梅县****民调整后的补助标准为每月280元。被告梅县区民社局自2007年1月至2009年6月向原告每月支付遗属生活困难补助是100元，自2009年7月至今向原告每月支付遗属生活困难补助是280元。梅州市市直及八个县、市、区对遗属生活困难补助发放至今仍然执行梅市人字[2009]69号文规定的标准。原审法院认为，根据梅市人字[2009]69号《关于转发省人事厅、省财政厅的通知》规定，市直机关事业单位工作人员死亡后，其遗属每人每月定期生活补助标准，按遗属户籍所在地政府确定的城乡居民最低生活保障线标准的30%执行，并随当地最低生活保障线标准的调整相应进行调整。本案中，从原告提供的2008年-2019年梅县****民最低生活保障标准来看，原告从2007年1月至2009年6月每月领取的遗属生活困难补助是100元，2009年7月至现在每月领取的遗属生活困难补助是280元。据此可知，被告梅县区民社局作为行政机关，向原告发放的遗属生活困难补助是按照梅市人字[2009]69号文件规定的标准发放，符合上述通知的规定，可见被告区民社局已经履行法定职责，其对遗属生活困难补助的发放是严格依照遗属户籍所在地政府确定的城乡居民最低生活保障线标准的30%执行，并随当地最低生活保障线标准的调整相应进行了调整。至于原告诉请本院对梅市人字[2009]69号文件进行合法性审查的问题。本案中，被告发放遗属生活困难补助是按照梅市人字[2009]69号文件执行，其是根据粤人发〔2008〕129号文件中有关发放遗属生活困难补助规定标准执行。可见，梅市人字[2009]69号文件补偿标准符合粤人发〔2008〕129号文件的规定，并没有超越权限和违反程序规定的情形，从而可以认定梅市人字[2009]69号文件第二条规定并无不当。综上所述，原告提起本案第1-4项诉讼请求均缺乏事实根据和法律依据，本院依法不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告洪小兰的诉讼请求。上诉人洪小兰上诉称：一、原审法院未能正确审查梅市人字[2009]69号文件的合法性。结合本案已经查明的事实及上诉人原审诉请，梅市人字[2009]69号文件第二条与其转发的粤人发〔2008〕129号文件第三条相抵触,不应作为原审法院认定被上诉人行政行为合法的依据。首先，粤人发〔2008〕129号文件第三条补助标准第一款：“机关、事业单位工作人员死亡后，其遗属每人每月定期生活补助标准，按略高于遗属户籍所在地政府确定的城镇居民最低生活保障线标准执行。可按高于保障线标准的30%掌握，并随当地最低生活保障线标准的调整相应进行调整。”即遗属每人每月定期生活补助标准为“当地低保+30%”。梅市人字[2009]69号文件第二条：“调整遗属生活困难补助标准。市直机关事业单位工作人员死亡后，其遗属每人每月定期生活补助标准，按遗属户籍所在地政府确定的城乡居民最低生活保障线标准的30%执行(具体标准详见附表1)，并随当地最低生活保障线标准的调整相应进行调整。”即遗属每人每月定期生活补助标准为“当地低保的30%”。由此可见，梅市人字[2009]69号文件第二条减损了遗属依据粤人发〔2008〕129号文件第三条第一款领取遗属补助的合法权益。其次，梅市人字[2009]69号文件超越制定机关广东省人事厅和广东省财政厅的法定职权，转发粤人发〔2008〕129号文件时缺漏“按略高于遗属户籍所在地政府确定的城镇居民最低生活保障线标准执行”。梅市人字[2009]69号文件第二条和其转发的粤人发〔2008〕129号文件第三条第一款相抵触，致上诉人遗属生活困难补助标准多年远低于遗属户籍所在地政府确定的城镇居民最低生活保障线标准。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十九条，梅市人字[2009]69号文件不应作为原审法院认定被上诉人行政行为合法的依据。二、原审认定被上诉人发放遗属生活困难补助是按照梅市人字[2009]69号文件执行，其是根据粤人发〔2008〕129号文件中有关发放遗属生活困难补助规定标准执行，这一认定事实错误。首先，上诉人原审诉请依据粤人发〔2008〕129号文件第三条第一款，前后矛盾的以缺乏事实根据和法律依据驳回上诉人依据粤人发〔2008〕129号文件的诉请。其次，粤人发〔2008〕129号文件第六条：“本《通知》从发文之月起执行。过去规定与本规定不一致的，以本规定为准。”广东省人事厅和广东省财政厅盖章处日期为2008年5月7日，而梅市人字[2009]69号文件中市人事局和市财政局盖章处日期为2009年7月17日。实际发放遗属补助标准从2009年7月起100元调整为280元。由上可见被上诉人发放遗属生活困难补助是按照梅市人字[2009]69号文件执行，其并不是根据粤人发〔2008〕129号文件中有关发放遗属生活困难补助规定标准执行。可见，梅市人字[2009]69号文件补偿标准不符合其转发的粤人发〔2008〕129号文件的规定。三、原审判决没有维护弱势遗属的合法权益。粤人发〔2008〕129号文第三条第一款明确规定按略高于遗属户籍所在地政府确定的城镇居民最低生活保障线标准执行，而梅市人字[2009]69号文规定的标准是按遗属户籍所在地政府确定的城乡居民最低生活保障线标准的30%执行，明显侵害遗属的合法权益。上诉请求：1.请求撤销兴宁市人民法院(2020)粤1481行初3号行政判决，并依法改判被上诉人根据粤人发〔2008〕129号文件履行法定职责对上诉人发放足额遗属补助，并随当地最低生活保障线标准的调整相应进行调整及补偿差额。2.由被上诉人承担本案一审及二审诉讼费用。被上诉人市人社局答辩称：一、我局不是本案适格的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项、第二十六条第一款，履职之诉应以依法负有法定职责的行政主体为被告。上诉人本案提起遗属困难补助费发放的履职之诉。我局不负有上诉人诉请的遗属困难补助费发放的行政职责，我局不是适格的诉讼主体。二、我局参与制定的梅市人字[2009]69号文件不具有独立的可诉性，不能以我局是梅市人字[2009]69号文件制定的行政主体为由，认为我局是适格的诉讼主体。三、在行政诉讼中，人民法院对规范性文件的审查和监督方式是在规范性文件可能不合法的情况下听取规范性文件制定机关的意见，或规范性文件不合法的情况下由作出生效裁判的人民法院向规范性文件的制定机关提出处理建议，并不是以规范性文件制定机关为被告的方式对规范性文件进行司法审查。四、梅市人字[2009]69号文件不属本案行政诉讼的审查范围，且该文未减损公民、法人和其他组织的合法权益。梅市人字[2009]69号文件仅适用于市直有关单位。上诉人家属所属单位并不是市直有关单位，该文件并不适用于其遗属生活困难补助费的发放，上诉人与该文件不具有利害关系，该文件不属本案行政诉讼的审查范围。依据梅市人字[2009]69号文件所附的遗属生活困难补助标准表，对照上诉人主张的粤人发〔2008〕129号文件，该遗属生活困难补助标准并未减损公民、法人和其他组织的合法权益。五、上诉人提起本案诉讼属于重复起诉，或违反生效裁判的既判力原则。上诉人曾就履行法定职责争议另案提起过诉讼，该案已由兴宁市人民法院作出(2019)粤1481行初139号行政裁定和梅州市中级人民法院作出(2019)粤14行终148号行政裁定。本案上诉人再次提起同一履职之诉，上诉人提起本案诉讼属于重复起诉。请二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人市财政局答辩称：一、答辩人既非涉案遗属生活困难补助发放主体，也非审批主体，向上诉人发放遗属生活困难补助的实施主体一直为区民社局，答辩人不具有发放遗属生活困难补助的法定职责。二、梅市人字[2009]69号文件与本案无直接关联。该文件针对的补助对象为市直机关事业单位工作人员死亡后的遗属，上诉人配偶原系梅县区的事业单位工作人员，不属于上述规范性文件所确定的补助对象。请二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人区民社局答辩称：答辩人依据梅市人字[2009]69号文件对上诉人发放遗属生活困难补助。根据该文件所附的梅州市调整机关事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助标准表，梅县区原城镇标准120元/月调整后城镇标准为280元/月。上诉人配偶章河生于2008年4月去世后，答辩人从2008年5月起，将遗属生活困难补助由财政按月支付，2009年7月起按梅市人字[2009]69号文件要求的280元/月标准发放给上诉人。如上诉人认为答辩人依据梅市人字[2009]69号文件要求发放遗属生活困难补助错误，应另案主张确认或撤销规范性文件。在梅市人字[2009]69号文件未被撤销前，答辩人是全面合法履职。上诉人曾于2019年6月18日向兴宁市人民法院起诉答辩人履行法定职责，诉请对上诉人发放生活困难补助费从每月280元调整为每月832元，随当地最低生活保障线标准的调整相应进行调整发放，并对上诉人发放生活困难补助费补偿31795.2元。兴宁市人民法院经审理作出（2019）粤1481行初139号行政裁定，认为答辩人无权制定遗属生活困难补助标准，该标准由梅州市相关职能部门制定，答辩人仅是执行梅州市相关职能部门制定的遗属生活困难补助标准。故一审裁定驳回上诉人的起诉。上诉人向梅州市中级人民法院提起上诉，二审法院作出（2019）粤14行终148号行政裁定书，维持一审裁定。综上，答辩人按上级政府部门作出的规范性文件，已将遗属生活困难补助足额发放给上诉人，答辩人已全面履行了法定职责。请求二审法院依法维持原审判决。原审第三人区教育局陈述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。按照法律规定，答辩人并无向上诉人发放生活困难补助费的法定职责。在上诉人申请领取生活困难补助费时，答辩人已履行了审查申请的法定职责。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。另二审审理查明，上诉人洪小兰曾以区民社局为被告，以区教育局为第三人，向兴宁市人民法院提起行政诉讼，诉讼请求：1.判令被告区民社局履行法定职责，对原告洪小兰发放生活困难补助费每月280元调整为每月（640元×1.3倍）832元，并随当地最低生活保障线标准的调整相应进行调整发放；2.判令被告区民社局对原告洪小兰发放生活困难补助费补偿31795.2元。兴宁市人民法院审理后作出（2019）粤1481行初139号行政裁定，驳回原告洪小兰的起诉。原告洪小兰不服该裁定，向本院提起上诉。本院审理后作出（2019）粤14行终148号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2020年1月2日，上诉人洪小兰以市人社局、市财政局、区民社局为被告，以区教育局为第三人向兴宁市人民法院提起本案诉讼，诉讼请求：1.请求审查2009年7月17日发行的梅州市人事局、梅州市财政局《关于转发省人事厅、省财政厅〈关于修订机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助问题的通知〉的通知》（梅市人字[2009]69号）文件第二条调整遗属生活困难补助标准。市直机关事业单位工作人员死亡后，其遗属每人每月定期生活补助标准，按遗属户籍所在地政府确定的城乡居民最低生活保障线标准的30%执行（具体标准详见附表1），并随当地最低生活保障线标准的调整相应进行调整。2.请求判决被告市人社局及市财政局撤销梅市人字[2009]69号文件，遗属每人每月定期生活补助标准，按遗属户籍所在地政府确定的城乡居民最低生活保障线标准的30%执行。3.请求判令被告区民社局按粤人发〔2008〕129号文件履行法定职责，对原告洪小兰发放生活困难补助费每月280元调整为每月（705元×1.3倍）916.5元，并随当地最低生活保障线标准的调整相应进行调整发放。4.请求判令被告区民社局对原告洪小兰发放生活困难补助费补偿36588.7元。本院认为，本案争议焦点是上诉人洪小兰提起本案诉讼是否属于重复起诉的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”上诉人洪小兰本案提出的以下二项诉讼请求：“判决被告区民社局按粤人发〔2008〕129号文件履行法定职责，对原告洪小兰发放生活困难补助费用每月280元调整为每月（705元×1.3倍）916.5元，并随当地最低生活保障线标准的调整相应进行调整发放。判令被告区民社局对原告洪小兰发放生活困难补助费补偿36588.7元。”与上诉人洪小兰在（2019）粤1481行初139号行政案件中提出的诉讼请求：“1.判令被告区民社局履行法定职责，对原告洪小兰发放生活困难补助费每月280元调整为每月（640元×1.3倍），并随当地最低生活保障线标准的调整相应进行调整发放；2.判令被告区民社局对原告洪小兰发放生活困难补助费补偿31795.2元。”相同，上诉人本案请求履行法定职责的行政机关区民社局与（2019）粤1481行初139号行政案件上诉人请求履行法定职责的行政机关亦相同。本案的当事人、诉讼标的、诉讼请求均与（2019）粤1481行初139号案件相同，上诉人洪小兰就已经提起诉讼的事项在裁判生效后再次起诉，根据上述规定，构成重复起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（六）重复起诉的。”本案应裁定驳回上诉人洪小兰的起诉。上诉人洪小兰在本案中增加了二被告市人社局、市财政局，及增加了二项诉讼请求：“1.请求审查2009年7月17日发行的梅州市人事局、梅州市财政局《关于转发省人事厅、省财政厅〈关于修订机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助问题的通知〉的通知》（梅市人字[2009]69号）文件第二条调整遗属生活困难补助标准。市直机关事业单位工作人员死亡后，其遗属每人每月定期生活补助标准，按遗属户籍所在地政府确定的城乡居民最低生活保障线标准的30%执行（具体标准详见附表1），并随当地最低生活保障线标准的调整相应进行调整。2.请求判决被告市人社局及市财政局撤销梅市人字[2009]69号文件，遗属每人每月定期生活补助标准，按遗属户籍所在地政府确定的城乡居民最低生活保障线标准的30%执行。”上诉人洪小兰增加的诉讼请求是请求对案涉行政行为所依据的规范性文件的合法性进行审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”行政诉讼对规范性文件的审查应当依附于案涉行政行为的审理而进行，因上诉人本案所诉的行政行为已构成重复起诉，故上诉人诉请审查案涉行政行为所依据的规范性文件无事实根据和法律依据，该二项诉讼请求应一并裁定驳回。综上所述，上诉人洪小兰上诉理由不成立，依法不予支持。原审法院认定事实错误，适用法律、法规错误，对本案进行实体审查判决驳回洪小兰的诉讼请求不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，裁定如下：一、撤销广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481行初3号行政判决；二、驳回上诉人洪小兰的起诉。本案不收取案件受理费，一、二审案件受理费各50元予以退回。本裁定为终审裁定。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年九月二十一日法官助理 邹俊锋书 记 员 叶 薇