中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）最高法民申4543号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：宿州市恒安机动车驾驶员培训有限公司，住所地安徽省宿州市汇源大道416号（原水果批发市场南侧）。 法定代表人：王凯，该公司总经理。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宿州市埇桥区城东街道办事处，住所地安徽省宿州市埇桥区汴河东路。 法定代表人:贾闽波，该办事处主任。 再审申请人宿州市恒安机动车驾驶员培训有限公司（以下简称宿州恒安驾校）因与被申请人宿州市埇桥区城东街道办事处（以下简称埇桥区城东街道）财产损害赔偿纠纷一案，不服安徽省高级人民法院（2019）皖民终999号民事裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 宿州恒安驾校申请再审称，（一）宿州恒安驾校基于合法有效的租赁合同租赁、使用案涉土地，应受法律保护。2014年12月25日，埇桥区城东街道因新北沱河上段治理工程，需要部分土地作为堆土区，与埇桥区城东街道津浦区村民委员会签订《协议书》。以该《协议书》为基础，宿州恒安驾校于2015年10月2日与埇桥区城东街道津浦村（以下简称津浦村）签订了《土地租赁协议》，次日又签订了《土地租赁补充协议》。2015年7月16日，经宿州市埇桥区发展和改革委员会研究，同意“宿州市恒安机动车驾驶员培训学校项目”备案，该项目所需土地指标为45亩。2016年3月，宿州恒安驾校取得《道路经营许可》，并投入巨额资金修建驾校的场地、道路及建筑，后持续合法经营一年半之久。宿州恒安驾校与津浦村签订的《土地租赁协议》及其补充协议合法有效，且埇桥区城东街道在宿州恒安驾校的土地报批程序的相关材料中签章确认。由此可见，埇桥区城东街道对宿州恒安驾校租赁、使用土地是明知、认可的。因此，宿州恒安驾校基于合法有效的租赁合同租赁、使用土地且履行相应的报批手续，应受法律保护。（二）埇桥区城东街道拆除驾校建筑系民事侵权行为，一二审法院认为拆除行为系行政行为，属于对事实认定不清，适用法律错误。1.埇桥区城东街道对该宗土地上建筑物进行拆除并非是履行行政机关的授权行为，而是对宿州恒安驾校实施的侵权行为。2017年4月18日，宿州市埇桥区国土资源局作出宿埇国土资执罚﹝2017﹞0603号行政处罚决定书，该处罚决定书真实目的并非是对宿州恒安驾校进行行政处罚，而是为了以该行政处罚方式配合宿州恒安驾校土地的报批，完善用地手续。因驾校在经营过程中用地手续确实存在瑕疵，因此宿州恒安驾校早已将土地报批材料交送至土地置换办公室，宿州市埇桥区国土资源局作出该处罚决定的目的是将宿州恒安驾校用地报批材料变成已处罚状态，从而通过土地局置换办公室进行报批建设用地。这种方式在土地局所有的置换报批卷里都是常规方式，每一宗报批材料里都有处罚决定书，而且处罚内容完全一样。由此可见处罚决定书只是形式意义上的处罚。埇桥区城东街道声称其拆除驾校建筑系行政行为，但是根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条关于“依照本法规定……期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”之规定，埇桥区城东街道无拆除权，且埇桥区城东街道在一二审期间，均未能提交国土局对其拆除行为的授权文件。因此，埇桥区城东街道的拆除行为于法无据。埇桥区城东街道对案涉建筑物进行单方毁损，既无法律、事实依据，亦未履行任何法律程序。因此，此行为系其实施的侵权行为而不是行政行为。另，宿埇国土资执罚﹝2017﹞0603号行政处罚决定书明确载明处罚决定为：责令退还非法占用的48亩土地；没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；罚款人民币51.2万元。其中三项无一项为拆除建筑。显然，埇桥区城东街道所实施的拆除建筑行为，并非行政处罚项下的内容，而是其单方面实施的侵权行为。2.埇桥区城东街道单方损毁案涉建筑物的行为系民事侵权行为，应向宿州恒安驾校承担民事赔偿的法律责任。宿州恒安驾校与津浦村签订的《土地租赁合同》是建立在津浦村与埇桥区城东街道签订的土地租赁协议基础之上，土地租赁合同是典型的民事合同，故该合同的各方当事人均系平等主体，应当由民事法律调整，不是行政行为。其次，行政行为作出的依据是公法上的权力义务，受到公法的调整，行为的作出通常受到法律的严格规制，着重强调的往往是程序上的合法性。宿州恒安驾校与埇桥区城东街道的土地租赁合同系双方充分协商根据意思自治来调整双方的权利义务关系，并非依据任何公权力而作出。埇桥区城东街道对宿州恒安驾校进行单方毁损，只是因为怕自己受牵连，并未履行任何法律程序，不具有程序上的合法性，因此不是行政行为。再次，民事行为法律效果的影响范围往往只在一部分私人主体之间发生，不具有广泛性，而行政行为则不然。埇桥区城东街道作为民事主体与津浦村签订土地租赁协议，及埇桥区城东街道在没有履行任何手续，未接到任何拆迁文件的情况下为了一己利益，对宿州恒安驾校的建筑物进行单方毁损均为私法主体之间的关系，均不具有广泛性，因此埇桥区城东街道在本案中对恒安驾校进行单方毁损系民事行为，并非是行政行为。宿州恒安驾校多次对埇桥区城东街道的侵权行为进行信访，并得到埇桥区委主要领导所作批复，要求埇桥区城东街道对宿州恒安驾校予以补偿及安置，但埇桥区城东街道却始终未对宿州恒安驾校进行任何赔偿。故依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项规定申请再审。 埇桥区城东街道提交意见称，（一）埇桥区城东街道与宿州恒安驾校之间不存在租赁合同关系。案涉租赁合同是宿州恒安驾校与津浦村签订的。津浦村系村民自治组织，享有民事权利能力。埇桥区城东街道不是案涉合同一方当事人，该合同对其不具有约束力。（二）宿州恒安驾校非法占用土地从事经营活动，虽有立项等手续，但其后期并未办理征用手续，仅有立项批复以及土地租赁合同，不能作为其取得土地使用权的依据，也不能证明其占用土地具有合法性。（三）宿州恒安驾校违法占用土地后从事经营活动，宿州市埇桥区国土资源局接到南京卫片通报后，依法对其进行核查。因宿州恒安驾校不能提供合法的用地审批手续，宿州市埇桥区国土资源局依法定程序作出宿埇国土资执罚﹝2017﹞0603号行政处罚决定书，决定书载明：责令宿州恒安驾校退还土地，没收非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，罚款人民币51.2万元。而后，国土部门将处理情况汇报至政府，退还的土地及非法占用土地上新建的建筑物和其他设施一并移交给相关职能部门。埇桥区城东街道作为宿州恒安驾校违法用地所在地的一级政府，按照上级政府要求，拆除案涉建筑物和其他设施的行为系行政行为，不受民事法律关系调整。 本院经审查认为，2017年4月18日，安徽省宿州市埇桥区国土资源局作出宿埇国土资执罚﹝2017﹞0603号行政处罚决定书，责令宿州恒安驾校退还非法占用的土地，没收其在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款。该行政处罚决定书告知被处罚人宿州恒安驾校可以自收到处罚决定书60日内依法申请行政复议或者六个月内直接提起行政诉讼。在案涉场地拆除后，宿州恒安驾校仍未在法定期间提起行政复议或者行政诉讼，宿埇国土资执罚﹝2017﹞0603号行政处罚决定书已生效。埇桥区城东街道主张其作为宿州恒安驾校违法用地所在地的一级政府，拆除行为系行政行为。该行为确具有较强的行政属性，不同于普通民事侵权行为。一二审裁定认为案涉争议属于行政争议，不属于民事案件的受案范围，并驳回宿州恒安驾校的起诉，并无不当。故宿州恒安驾校的再审申请理由不能成立。 综上，宿州恒安驾校的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下： 驳回宿州市恒安机动车驾驶员培训有限公司的再审申请。 审判长  万会峰 审判员  谢 勇 审判员  沈 佳 二〇二〇年九月二十七日 法官助理郭培培 书记员张静思