山东省聊城市东昌府区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1502行初345号原告：李双喜，男，汉族，1955年10月7日出生，个体工商户，住聊城市东昌府区。委托代理人：李晓宁，北京市中伦文德（济南）律师事务所律师。委托代理人：张家健，北京市中伦文德（济南）律师事务所律师。被告：聊城市东昌府区古楼街道办事处，住所地聊城市东昌府区兴华西路。法定代表人：李刚，主任。出庭负责人：周学东，办事处副主任。委托代理人：杨振，山东鲁朋律师事务所律师。被告：聊城市东昌府区综合行政执法局，住所地聊城市东昌府区柳园南路72号。法定代表人：谭宪鹏，局长。出庭负责人：杨宝军，该局副局长。委托代理人：陈玉普，山东永圣律师事务所律师。委托代理人：由瑞营，该单位法制科科长。被告：聊城市自然资源和规划局东昌府区分局，住所地聊城市东昌府区东昌西路131号。法定代表人：岳彬祥，局长。出庭负责人：韩志民，该局副局长。委托代理人：赵义飞，山东普新律师事务所律师。委托代理人：孟庆营，该单位古楼中心所负责人。原告李双喜要求确认被告聊城市东昌府区古楼街道办事处(以下简称古楼办事处)、聊城市东昌府区综合行政执法局（以下简称区执法局）及聊城市自然资源和规划局东昌府区分局（以下简称区资源局）强制拆除其房屋的行为违法一案，聊城市中级人民法院指定由本院审理。本院于2020年7月15日立案后，分别向被告古楼办事处、区执法局及区资源局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月14日公开开庭审理了本案。原告李双喜及委托代理人李晓宁，被告古楼办事处的副主任周学东及委托代理人杨振，被告区执法局副局长杨宝军及委托代理人陈玉普、由瑞营，被告区资源局副局长韩志民及委托代理人赵义飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李双喜诉称，2019年4月29日三被告根据2018年度卫星监测图斑，联合给原告送达了通知，认为原告所居住的房屋属于违章建筑，要求原告三天内自行拆除复耕到位，逾期后果自负。2019年5月5日上午8时左右至2019年5月5日下午5时左右，三被告联合对原告所居住房屋进行了强制拆除，三被告并未提供违章建筑认定书及行政处罚决定书。根据《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政处罚法》之规定，违章建筑的认定部门应为乡镇、区人民政府认定。认定程序为立案、调查确认、作出决定、书面告知、听证、处罚决定的送达并附有救济权利、执行。三被告在强制拆除房屋时没有按照法律规定程序出具书面文件，其行为严重违法，剥夺了原告的救济权利，侵犯了原告的合法权益，请求确认三被告于2019年5月5日对原告房屋强拆的行为违法。原告向本院提交了以下证据：1.涉案房屋照片六张，证明涉案房屋被拆除前状况。2.2019年4月29日三被告联合发布的通知一份，证明三被告发布的该通知违法，区政府没有认定涉案房屋系违建的情况下，三被告无权责令原告三日内拆除房屋。3.2019年7月19日古楼街道办事处《关于郑楼村李双喜信访事项的答复意见书》，证明涉案房屋所占土地并非工地，三被告于2019年5月5日联合拆除了原告涉案房屋。4.2019年4月30日及2019年5月5日光盘一张，包含视频资料五份，证明涉案房屋系三被告强制拆除，并非原告自愿拆除。5.2019年5月4日李双喜与古楼办事处铁西社区书记张玉桥通话录音及2019年8月12日李双喜与东昌府区土管所孟庆营所长的通话录音各一份，证明三被告于2019年5月5日强制拆除原告房屋，且不允许原告录像。孟庆营所长认识到强拆涉案房屋的违法性，同意按照其他村民的拆迁赔偿数额给原告赔偿。被告古楼办事处辩称，一、原告没有建房手续且没有获得被拆迁房屋的土地证和宅基证，涉案房屋依法属于违法建筑，不具有合法建筑的使用价值、市场价值。根据《山东省农村宅基地管理办法》第二十五条及《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条规定，原告房屋应依法处理，其占用土地应返还给村集体。故本案原告房屋被拆除的行政行为合法合理。二、涉案房屋的拆除是在原告意识到房屋属于违章建筑的前提下实施的自发行为，答辩人等协助拆除行为并不影响原告自行拆除房屋的法律后果。2019年5月5日原告已经自行拆除了房顶和窗户并将拆卸的材料予以变卖受益，至此，涉案房屋已经丧失了使用功能，原告自发拆除行为表明其具有大局意识，此后，答辩人等相关单位进入现场后，对房屋墙体进行协助拆除，协助行为与原告自行拆除行为结果一致，并不侵害原告利益。三、土地执法并非答辩人的行政职权，此次协助行为是根据东昌府区土地卫片执法检查工作领导小组2019年4月19日下发的《关于2018年度土地卫片先期整改的通知》内容实施。根据法释[2018]第二十条规定，本案答辩人不是适格被告，答辩人不应承担法律责任。综上，原告房屋确系违建，没有批建手续，依法应予拆除。原告的房屋拆除系自发行为，答辩人的协助行为不影响房屋被自行拆除的法律后果，答辩人是接受其他单位委托实施的协助行为，不是本案适格被告，请求驳回原告对答辩人的起诉。被告古楼办事处在法定期限内向本院提交了以下证据：1、土地利用现状图和规划图各一份，证明原告建设房屋所占土地为农用地，原告对该处土地及地上房屋不具有合法权利。2、整改通知一份，证明被告接受东昌府区土地卫片检查工作领导小组工作安排进行的案涉协助行为。3、2019年5月5日被告进现场时拍摄的图片两张，证明被告进行协助行为前原告已经将房屋门窗、房顶及屋内生活用品清空和拆除。上述行为证实原告意识到房屋属于违章建筑后进行了自行拆除。4、赵学平出具的证明和身份证复印件各一份，证明原告自行拆除的门窗和楼板卖给了赵学平。5、录像资料，证明被告进入拆除现场时，仍有原告方雇佣的拆除人员和亲属正在清理拆除的门窗，楼板已经全部清理完毕。还有部分人员正在拆除墙体，为了安全让原告雇佣的人员和家属离开现场，被告协助对剩余墙体进行了拆除。被告拟以上述证据证明原告对案涉房屋和宅基不具有合法权利，原告无权提起诉讼。被告执法局辩称，根据2018年度卫星监测图斑及资源局的调查，确定涉案房屋为违法图斑，根据聊城市违法建设的情况以及市区人民政府的安排，2019年4月答辩人在有关通知上加盖了公章，但是答辩人没有参与对涉案房屋的拆除。请求法院驳回原告对答辩人的起诉。被告资源局辩称，2019年答辩人通过国土资源部下发的2018年度卫星监测影像图发现原告房屋所占用土地利用类型为农用地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第62条的规定，答辩人根据该法第77条的规定，同其他相关部门对原告作出了涉案通知。但之后答辩人没有实施原告诉称的拆除行为，且答辩人没有强制拆除违法建筑的职权，原告诉求确认答辩人行为违法无事实依据。请求法院驳回原告对答辩人的起诉。被告资源局在本院提交了2019年5月1日对原告李双喜作出的责令改正违法行为通知书，证明李双喜于2018年2月建设的房屋占用的土地类型为坑塘可耕地，其行为违反了原《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，构成违法占地。经庭审质证，对原告提交的证据，被告办事处异议称，对房屋照片的真实性和证明效力有异议，照片未显示地点和时间，无法证实原告主张。2019年4月29日通知不能证明原告主张的三被告强制拆除事实，原告的房屋是先由其个人拆除了房顶和窗户，而后被告进行了协助，反而证实原告意识到房屋确系违建进行的自行拆除。对《关于郑楼村李双喜信访事项的答复意见书》的真实性无异议，不能证明原告的证明目的，房屋所占土地利用现状是农耕地，被告有资源局有土地利用现状图为证。该证据也提到了被告拆除前原告进行自行拆除的事实。对视频资料的真实性和证明效力有异议，拍摄内容与原告主张的事实不能联系，不具有关联性，不能证明原告主张。对李双喜与张玉桥、孟庆营的通话录音的真实性无异议，原告与张玉桥的通话中仅提到了是否允许录像的问题，张玉桥也明确其对原告的录像无权干涉，原告与孟庆营的通话证明通话双方围绕着违章建筑拆除后按照非法建筑成本进行补偿的内容。原告提交的证据可以证实原告意识到房屋系违建进而自行拆除，且同意土管所按照违法建筑成本进行补偿的意见。被告执法局认为涉案房屋照片未显示位置，无法证明其真实性和关联性。原告提交的视频资料中的确有执法局工作人员参与。被告资源局认为通知和信访答复书仅能证明资源局对原告下发了违法通知，但不能证明资源局实施了拆除行为。视频内容未显示强拆的具体情况，仅显示了被告方工作人员，即使有资源局工作人员到场，也仅为了核实确认卫星云片对应的位置，而非实施拆除行为。原告同孟庆营的通话录音系原告房屋被强拆后，原告联系资源局工作人员商议如何处理后续工作，该录音为孟庆营好心为原告解决纠纷，属于私人通话，不能证明原告主张的资源局认识到强拆违法的情况下对其作出的承诺。其他质证意见同另两被告。对被告古楼办事处提交的证据，原告异议称：土地利用现状图和规划图上没有公章，对该证据不予认可。对整改通知的真实性无异议，但不能证明系东昌府区土地卫片检查工作领导小组工作委托被告办事处实施拆除行为，也不能证明被告强拆行为程序合法。对被告进现场时拍摄的图片真实性无异议，该照片显示的房屋框架系原告涉案房屋，该房屋房顶及门窗均由三被告强制拆除，房屋内原告所有的房屋及贵重物品，原告万般无奈情况下自行搬出合情合理，不能证明原告是自愿拆除涉案房屋。对赵学平出具的证明的真实性和证明目的不认可，证人证言需要证人出庭作证，否则不应采纳。被告证据不能证明被告强拆程序合法。被告执法局对被告办事处提交的证据无异议，但认为未收到整改通知。被告区资源局对被告办事处提交的证据无异议，认为整改通知确定的执法主体为街道办，资源局仅负责协助进行卫片核对工作。对被告资源局提交的证据，原告称未收到过该通知书，不知该证据出自何处。且通知书盖章系聊城市国土资源局，并非本案被告区资源局，不能当做证据使用。通知书并非对违章建筑的认定，被告也无权依据该通知书拆除涉案房屋。被告古楼办事处及区执法局对证据的真实性无异议，认为该证据能认定涉案房屋系违章建筑。本院对上述证据认证如下：对于原告及被告古楼办事处、资源局提交的证据，双方虽对对方的部分证据的真实性、关联性提出异议，但未能提交证据予以反驳。且上述证据与本案待证事实具有关联性，故对原、被告提交的证据，本院作为有效证据予以采信。经庭审质证辩论，本院查明，原告李双喜系古楼办事处郑楼村村民，2017年12月份原告在该村土地上建设房屋。2019年4月19日东昌府区土地卫片执法检查工作领导小组对被告古楼办事处作出《关于2018年度土地卫片先期整改的通知》，要求对古楼办事处辖区内郑楼村图斑号为397的土地于2019年4月21日前完成拆除复耕并复种。2019年4月29日被告古楼办事处、执法局及资源局共同作出通知，认为原告违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，责令原告三日内拆除复耕到位，逾期不整改的，后果自负。2019年5月5日原告的涉案房屋被拆除。本院认为，本案的争议焦点有两个，一是强制拆除行为实施主体的确定问题；二是强制拆除行为是否合法的问题。一、关于强制拆除行为实施主体的确定问题。本案中，被告古楼办事处及执法局自认其工作人员参与并实施了强制拆除原告墙体的行为。被告资源局不认可参与了对原告房屋墙体的强拆，认为其一名工作人员到现场仅是指认违法建筑物。参与拆除并不在于人数的多少，指认也是参与拆除的一种形式。且根据该次拆除行为的参与者即被告古楼办事处出庭负责人、副主任周学东指认，在2019年5月5日对原告房屋墙体进行拆除时，被告资源局的十多名工作人员在拆除现场。故可认定被告资源局亦参与了对原告涉案房屋墙体的拆除。被告古楼办事处认为其系根据东昌府区土地卫片执法检查工作领导小组2019年4月19日下发的《关于2018年度土地卫片先期整改的通知》内容实施的拆除行为，属于受该领导小组的委托进行。行政诉讼一般遵循“谁行为，谁被告”原则。本案中，东昌府区土地卫片执法检查工作领导小组仅是要求被告古楼办事处对其辖区内的违法占地行为完成拆除复耕、复种，并不是委托被告古楼办事处拆除涉案房屋，故被告古楼办事处称受委托拆除涉案房屋的主张不能成立，本院不予支持。故应当认定系本案三被告对原告的房屋墙体实施了拆除行为。二、关于三被告实施的强制拆除行为是否合法的问题。原告认为三被告对其房屋实施了拆除，被告认为原告的涉案房屋为违法建筑，且原告自行拆除了门窗及房顶，其对墙体的拆除属于协助原告拆除。根据赵学平的证明、2019年10月10日第一次庭审时原告的自认、《关于郑楼村李双喜信访事项的答复意见书》及被告提交的进入现场时的视频，均可证实原告在被告对其房屋实施拆除前，已自行拆除了门窗及屋顶，故可认定被告实施拆除的是原告房屋的墙体。但是墙体作为房屋的主要组成部分，在原告不认可要求被告协助拆除的情况下，被告实施的拆除墙体的行为即为强制拆除行为。即使被告认定原告的房屋为违法建筑，进行拆除的程序亦应当遵循《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十四、三十五、三十六、三十七、三十八条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照行政强制法规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，应当直接送达当事人。本案中，三被告在实施强制拆除前，未履行催告义务，未作出强制执行决定，未给予原告陈述权和申辩权，违反行政强制执行的法定程序。鉴于三被告实施的强制拆除行为系事实行为，并无可撤销内容，依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告聊城市东昌府区古楼街道办事处、聊城市东昌府区综合行政执法局、聊城市自然资源和规划局东昌府区分局于2019年5月5日强制拆除原告李双喜房屋墙体的行为违法。案件受理费50元，由被告聊城市东昌府区古楼街道办事处、聊城市东昌府区综合行政执法局、聊城市自然资源和规划局东昌府区分局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  于淑青审 判 员  雷素兰人民陪审员  肖风乐二〇二〇年九月一日书 记 员  董 琪