湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘01行终613号上诉人（原审原告）杨洪潮，男，1956年2月5日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。委托代理人周义东，湖南云天律师事务所律师。上诉人（原审被告）长沙市卫生健康委员会。住所地：长沙市岳麓区岳麓大道218号市政府一号办公楼6楼。法定代表人周敏，该委员会主任。委托代理人何超群。委托代理人周文，湖南如金律师事务所律师。上诉人杨洪潮因与上诉人长沙市卫生健康委员会（以下简称长沙市卫健委）不履行法定职责一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初472号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2018年7月30日，杨洪潮的律师周义东向湖南省卫生和计划生育委员会投诉称：杨洪潮的父亲杨静远在2011年到长沙仁和医院住院，2017年2月16日再次入院时阴茎正常，自4月份开始出现阴部破溃，2018年4月1日阴茎溃烂至阴茎根部等，医方未及时诊治,导致病情越来越重，引发医疗纠纷……，湖南省卫生和计划生育委员会于当日将该投诉转交长沙市卫健委。2018年8月10日，长沙市卫健委向周义东出具《关于周义东通知信访事项受理告知书》，该告知书载明：“我单位将在60日内作出处理意见，并出具答复意见书，……在办理期限内，请您不要向上一级或本级机关重复提出同一信访事项……。”2018年8月20日、9月29日周义东分别向原长沙市卫生和计划生育委员会邮寄《关于仁和医院篡改病历掩盖事实真相的紧急报告》和《公开信》，再次投诉长沙仁和医院在对杨静远进行治疗过程中违反医疗常规、篡改病历，要求长沙市卫健委对长沙仁和医院进行调查处理。长沙市卫健委于2018年9月30日向周义东出具《关于周义东投诉长沙仁和医院的答复意见书》，该意见书除了回复了周义东关于仁和医院篡改病历和对杨静远治疗问题外，还告知周义东：……三、关于杨静远与长沙仁和医院医疗纠纷争议问题，可以通过以下途径解决：……2.申请医疗事故技术鉴定（医患双方已到市医学会申请）或司法鉴定明确双方构成医疗事故或存在过失。后长沙市医学会受长沙仁和医院、杨静远（委托代理人周义东）的委托，对杨静远医疗事故争议进行技术鉴定，并于2018年12月12日出具长沙医鉴[2018]043号《医疗事故技术鉴定书》，其结论为：不能定性。杨洪潮及其律师周义东分别于2019年1月18日、21日向长沙市卫健委提交《移送公安侦察申请书》。2019年2月2日长沙市卫生综合监督执法局向长沙市卫健委法制处出具了《关于仁和医院篡改病历嫌疑调查处理情况的汇报》，主要内容为：2019年2月1日，我局接委法制处转来的“长沙仁和医院患者杨静远与仁和医院医疗纠纷案代理人周义东认为仁和医院有篡改病历嫌疑等问题”的信访件。……现将核查情况汇报如下：一、患者杨静远代理人周义东已向长沙市医学会申请医疗事故鉴定,长沙市医学会经专家组鉴定于2018年12月12日出具了长沙医鉴[2018]043号医疗事故技术鉴定书，鉴定结论为:不能定性；二、患者杨静远代理人周义东已向长沙市卫生健康委员会进行投诉。长沙市卫生健康委员会已组织长沙市病案质量控制中心专家组对“长沙仁和医院篡改病历掩盖事实真相事项”进行了调查核实，专家组无法认定是否存在篡改病历事宜。三、现场未发现该医院存在违反相关法律法规情形。2019年2月12日，长沙市卫健委对周义东作出《关于杨洪潮信访事项的回复》，该回复载明：经调查，患者杨静远住院病历资料已于2018年11月22日在长沙仁和医院与患者杨静远医疗纠纷案代理律师周义东共同见证下封存于长沙仁和医院，无法进行下一步调查核实定性。故暂无证据移送公安机关调查处理。另查明，杨洪潮的父亲杨静远2018年10月20日因感染性休克死亡。还查明，2019年3月，因长沙市政府机构改革，原长沙市卫生和计划生育委员会的职责职能均全部由长沙市卫生健康委员会承继。一审法院认为，针对双方当事人的争议焦点，一审法院分析认证如下：一、关于本案是否超过起诉期限的问题。杨洪潮及其委托代理人周义东在杨洪潮的父亲杨静远在长沙仁和医院住院治疗期间和杨静远去世后，多次就涉案医疗纠纷向长沙市卫健委递交了多份投诉、举报材料，长沙市卫健委最后给杨洪潮的回复是2020年4月2日作出的，杨洪潮2020年4月14日提起本案诉讼，未超过起诉期限。长沙市卫健委关于杨洪潮超过起诉期限的辩称与事实不符，不予采信。二、关于长沙市卫健委是否有审核长沙医鉴[2018]043号鉴定书并督促长沙市医学会重新鉴定职责的问题。《医疗事故处理条例》第四十一条规定，卫生行政部门收到负责组织医疗事故技术鉴定工作的医学会出具的医疗事故技术鉴定书后，应当对参加鉴定的人员资格和专业类别、鉴定程序进行审核；必要时，可以组织调查，听取医疗事故争议双方当事人的意见。本案中，长沙市卫健委在接到涉案长沙医鉴[2018]043号《医疗事故技术鉴定书》后，应依法对参加鉴定的人员和专业类别、鉴定程序进行审核，必要时，可以组织调查，听取医疗事故争议双方当事人的意见。即长沙市卫健委对于涉案《医疗事故技术鉴定书》进行审核是其应当履行的法定职责，故杨洪潮关于长沙市卫健委应履行对长沙医鉴[2018]043号《医疗事故技术鉴定书》进行审核的诉求，予以支持。长沙市卫健委关于涉案《医疗事故技术鉴定书》是基于医患双方自行委托而形成的，其不具有审核的法定义务是对该法条的错误理解，一审法院予以指出，其辩称不予采信。《医疗事故处理条例》第二十二条规定，当事人对首次医疗事故技术鉴定结论不服的，可以自收到首次鉴定结论之日起15日内向医疗机构所在地卫生行政部门提出再次鉴定的申请。第四十二条规定，……经审核，发现医疗事故技术鉴定不符合本条例规定的，应当要求重新鉴定。本案中，启动“涉案医疗事故技术鉴定重新鉴定程序”的前提是长沙仁和医院或者杨洪潮在接到鉴定结论之日起15日内向长沙仁和医院所在地的卫生行政部门提出再次鉴定的申请，或者是长沙市卫健委审核涉案《医疗事故技术鉴定书》后，发现医疗事故技术鉴定不符合本条例的规定。杨洪潮提供的证据6湖南省医学会医疗事故技术鉴定工作办公室于2019年5月5日出具的湘医办函[2019]198号《关于缴纳鉴定费的函》，不能证明杨洪潮在接到涉案《医疗事故技术鉴定书》后在15日内提出了重新鉴定的申请，故杨洪潮关于长沙市卫健委应履行督促长沙市医学会重新鉴定的职责的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。三、关于长沙市卫健委是否具有调查长沙仁和医院相关人员涉嫌医疗事故罪，并移送公安机关侦查的职责的问题。由于长沙市医学会作出的涉案医疗事故技术鉴定结论为“不能定性”，因此，在没有明确鉴定意见认定医疗机构和医疗工作人员存在医疗过错和医疗事故的前提下，长沙市卫健委无证据及法律依据认定长沙仁和医院及相关医疗人员涉嫌犯罪。同时杨洪潮已经向辖区派出所进行了报案，对于公安机关是否立案，应由公安机关根据立案追诉条件自行决定，而非以行政机关移送为前提。故杨洪潮该诉请无法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下：一、长沙市卫生健康委员会于本判决生效之日起三十日之内，依法对长沙医鉴[2018]043号《医疗事故技术鉴定书》进行审核；二、驳回杨洪潮的其他诉讼请求。上诉人杨洪潮上诉称：一、上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判；2.因长沙市卫健委的工作人员严重不作为，致使长沙仁和医院没有及时得到依法查处，故请求查明长沙市卫健委行政不作为的始末，并责令长沙市卫健委重新依法履职，审查长沙仁和医院病历，明确该医院相关人员应担的法律责任(将其中涉嫌犯罪者移送司法机关)。二、理由：一审判决忽略了重要的法律事实。该书在上文提及上诉人及律师于2018年7月16日向长沙市卫健委提交了《医疗事故争议处理申请书》，而其下文中整个对此重要的法律事实只字未提。上诉人陪同律师于2018年7月16日向长沙市卫健委提交这个申请书的地点是长沙市卫健委的“医政医管”办公室，亲手接过申请书的是一个自称姓李(却始终不肯说出全名)的工作人员。长沙市卫健委收到此书面投诉件后公然违反《医疗事故处理条例》第三十九条之规定，在法定期限内不对上诉人的投诉作出任何处理，迫使上诉人于2018年7月30日到省卫生行政部门举报长沙市卫健委。而该书的“经审理查明”部分，巧妙地只从2018年7月30日说起，不审也不查这之前关键的半个月之内长沙市卫健委明显的行政违法不作为行为。其次，该书漠视上诉人的核心诉求。上诉人的核心诉求就是要求长沙市卫健委依法依规调查处理长沙仁和医院的问题。一审起诉状中陈述了上诉人的儿子早在2017年就打电话给长沙市卫健委投诉长沙仁和医院，而长沙市卫健委没有给出任何答复。2018年1月2日，上诉人的儿子、妻子亲自登门向长沙市卫健委那个姓李的工作人员当面再次投诉该医院，并强烈要求长沙市卫健委查处该医院问题。然而，长沙市卫健委仍是不依法作为。正是因为长沙市卫健委长期、执拗的不作为，长沙市卫健委才被告上了法庭。可是，一审对这些事实情节并不关注，因而不能公正地看到长沙市卫健委欠上诉人一个由来已久的行政作为。这个作为就是2018年7月16日律师亲手交给长沙市卫健委《医疗事故争议处理申请书》时提出的请求，更是上诉人一审起诉中的核心诉求。长沙市卫健委必须依法承担行使行政职权的责任，长沙市卫健委应当通过直接性地审查长沙仁和医院病历等手段，查清真相、正确处置，而并非一审判决以所谓“不能定性”的“技术鉴定”为遮羞布来掩盖长沙市卫健委的严重失职。上诉人长沙市卫健委上诉称：一、杨洪潮与医疗机构之间的医疗事故争议，本身应当由医疗机构所在地的县级卫生行政部门进行受理，而非长沙市卫健委。本案中，杨洪潮通过信件进行反映医疗争议问题的信访行为，长沙市卫健委依法进行了信访回复和处理，相关的医疗事故争议不应由长沙市卫健委处理。二、长沙市医学会出具的长沙医监[2018]043号《医疗事故技术鉴定书》系医患双方委托的事故鉴定，并非相应卫生行政部门委托，卫生行政部门无法启动审查该鉴定书。三、审查医疗事故技术鉴定书，本身属于处理医疗事故争议的一部分。根据《医疗事故处理条例》第四十条之规定，杨洪潮已经就医疗纠纷向长沙市雨花区人民法院提起了民事诉讼，并已经经过了开庭审理，一审要求长沙市卫健委限期履行，明显违反了规定。四、《医疗事故处理条例》第四十一条规定：“卫生行政部门收到负责组织医疗事故技术鉴定工作的医学会出具的医疗事故技术鉴定书后,应当对参加鉴定的人员资格和专业类别、鉴定程序进行审核;必要时，可以组织调查，听取医疗事故争议双方当事人的意见。”该条针对的是卫生行政部门进行委托的医疗事故技术鉴定的事项，而本案是医患双方的共同委托，一审法院对该规定解释错误。据此，请求撤销一审判决，驳回原审原告的诉讼请求。当事人向一审法院提交的证据和依据已随本案移送本院。经审查，对一审认定的事实，本院予以采信。根据一审中已有证据，本院另查明：2019年12月5日，杨洪潮向长沙市卫健委提交《再次申请移送公安侦查书》。2020年4月2日，长沙市卫健委向杨洪潮作出《关于杨洪潮信访事项的答复意见书》，对其提出的诉求仍未予支持。本院认为：一、关于杨洪潮的第一项诉讼请求，即：责令长沙市卫健委根据《医疗事故处理条例》第四十一条、第四十二条，审查长沙医鉴[2018]043号鉴定书，并督促长沙市医学会重新鉴定。根据本案证据，杨洪潮此前并未就此事向长沙市卫健委提出过申请，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款的规定，该项起诉应予裁定驳回。二、关于杨洪潮的第二项诉讼请求，即：责令长沙市卫健委履行职责，审理仁和医院病历，查明相关人员是否涉嫌医疗事故罪，并移送公安机关侦查。该项诉讼请求针对的行政行为是长沙市卫健委对其投诉事项的查处行为。根据本案证据，杨洪潮认为仁和医院篡改病历，先后多次向卫生行政部门提出了申请，长沙市卫健委分别向其作出了三次答复，分别是：2018年9月30日向杨洪潮的委托代理人周义东作出《关于周义东投诉长沙仁和医院的答复意见》、2019年2月12日向杨洪潮的委托代理人周义东作出《关于杨洪潮信访事项的回复》、2020年4月2日向杨洪潮作出《关于杨洪潮信访事项的答复意见书》。杨洪潮提交的申请书的内容虽有不同，但反映的事项均为仁和医院篡改病历，性质上均属要求卫生行政部门履行查处职责的申请。长沙市卫健委的三次答复虽因杨洪潮的请求不同而有所不同，但后二次均未改变其于2018年9月30日作出的《关于周义东投诉长沙仁和医院的答复意见》中的结论，即“无法认定是否存在篡改病历”。这些在后的申请，形式上是新的申请，实质上属申诉，长沙市卫健委对其之后的申请进行处理，均未改变2018年的处理，属驳回申诉的重复处理行为，对当事人的权利义务不产生实际影响。因此，对杨洪潮投诉仁和医院篡改病历事项的查处行为，长沙市卫健委于2018年9月30日即以《关于周义东投诉长沙仁和医院的答复意见》的形式作出。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，杨洪潮对此不服而起诉的，应于此后一年内提出，但其于2020年才起诉，明显超过法定起诉期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，该项起诉应予裁定驳回。综上，本案应全案驳回起诉。应当说明的是：1.当事人对行政机关作出的行政行为不服而起诉的，应于起诉期限内提出。超过起诉期限的，人民法院依法不予受理。长沙市卫健委于2018年对杨洪潮投诉事项进行查处并作出告知后，杨洪潮不服而起诉的，应在起诉期限内提出，但其不依法定途径进行，而是变换形式再次反复进行投诉，包括一再要求移交公安机关侦查，由此导致起诉期限被耽误的，因系自行选择所致，不属于正当理由，被耽误的期限不应扣除。一审以长沙市卫健委最后向杨洪潮所作答复时间为起诉期限起算点不当，由此导致错误认定本案起诉未超过起诉期限，应予纠正。2.根据《医疗事故处理条例》第三十六条、第三十九条、第四十一条、第四十二条的规定，《医疗事故处理条例》第四十一条规定的“卫生行政部门收到负责组织医疗事故技术鉴定工作的医学会出具的医疗事故技术鉴定书”的情形应为卫生行政部门交由负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定的情形，而本案所涉医院事故技术鉴定书是杨洪潮与对方共同委托鉴定形成的，不是卫生行政部门交由医学会鉴定的，不属上述情形，因此，杨洪潮请求判令长沙市卫健委履行《医疗事故处理条例》第四十一条、第四十二条的规定的职责，无事实根据，不符合上述规定，理由不成立，不应支持。一审判令长沙市卫健委对案涉医疗事故鉴定书进行审核不当，应当纠正。综上，本案起诉不符合法定条件，依法应予裁定驳回。一审判决适用法律、法规错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一款第一项、第二项、第八十九条第一款第二项的规定，裁定如下：一、撤销长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初472号行政判决；二、驳回原审原告杨洪潮的起诉。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 周 永审判员 陈丽琛审判员 傅美容二〇二〇年九月十八日书记员 刘 哲附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《医疗事故处理条例》第三十六条卫生行政部门接到医疗机构关于重大医疗过失行为的报告后，除责令医疗机构及时采取必要的医疗救治措施，防止损害后果扩大外，应当组织调查，判定是否属于医疗事故；对不能判定是否属于医疗事故的，应当依照本条例的有关规定交由负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定。第三十九条卫生行政部门应当自收到医疗事故争议处理申请之日起10日内进行审查，作出是否受理的决定。对符合本条例规定，予以受理，需要进行医疗事故技术鉴定的，应当自作出受理决定之日起5日内将有关材料交由负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定并书面通知申请人；对不符合本条例规定，不予受理的，应当书面通知申请人并说明理由。当事人对首次医疗事故技术鉴定结论有异议，申请再次鉴定的，卫生行政部门应当自收到申请之日起7日内交由省、自治区、直辖市地方医学会组织再次鉴定。第四十一条卫生行政部门收到负责组织医疗事故技术鉴定工作的医学会出具的医疗事故技术鉴定书后，应当对参加鉴定的人员资格和专业类别、鉴定程序进行审核；必要时，可以组织调查，听取医疗事故争议双方当事人的意见。第四十二条卫生行政部门经审核，对符合本条例规定作出的医疗事故技术鉴定结论，应当作为对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理以及进行医疗事故赔偿调解的依据；经审核，发现医疗事故技术鉴定不符合本条例规定的，应当要求重新鉴定。3.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。