山西省运城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）晋08行终403号 上诉人（原审原告）山西中鑫建筑工程有限公司，住所地万荣县城飞云南路县招街。 法定代表人李恩荣，系该公司董事长。 委托代理人孙智华，该公司副总经理。 委托代理人贾志凌，山西衡霄律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）万荣县城镇廉租住房建设管理办公室，住所地万荣县东大街17号。 负责人赵大峰，主任。 委托代理人张永峰，山西双庆律师事务所律师。 原审第三人万荣县住房和城乡建设管理局，住所地万荣县东大街。 法定代表人闫志宏，系该局局长。 委托代理人张永峰，山西双庆律师事务所律师。 上诉人山西中鑫建筑工程有限公司因其他行为争议一案，不服临猗县人民法院（2020）晋0821行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原告山西中鑫建筑工程有限公司（以下简称中鑫公司）一审诉称，被告系第三人的内设机构，第三人是原告的行政主管部门。2010年原、被告签订“万荣县廉租住房购买合同”，将原告所有的办公楼出售给被告。原、被告双方签订的楼房出售合同未对物权、土地使用权变动进行约定，涉案楼房的房屋所有权证目前登记在原告名下。因被告不是法人单位，无法将楼房产权变更至其名下。为了使房屋产权和使用者一致，现诉至法院，请求依法判决撤销原、被告于2010年5月24日签订的“万荣县廉租住房购买合同”，移交的房屋和款项双方返还，诉讼费依法分担。 原审法院认为，行政协议（行政合同）指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。行政合同的当事人必有一方是行政主体，享有行政权利；行政合同的目的是实施行政管理；行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权，具体体现为对合同履行的监督权、指挥权、单方变更和解除权；行政合同双方当事人因为履行合同发生争议受行政法调整。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列案件：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”，同时，第二条规定“公民、法人或者其他组织就下列行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；”。本案原告诉求要求撤销的原、被告于2010年5月24日签订的《万荣县廉租住房购买合同》，是原告中鑫公司作为甲方与被告万荣县城镇廉租住房建设管理办公室作为乙方在平等、自愿、协商一致的基础上签订的房屋买卖合同，并非政府投资建设的保障性住房的租赁、买卖合同，不具有行政机关为了推行和实现福利政策，与行政相对人签订的具有行政合同属性的合同，不具备行政协议的要素，不符合上述法律规定的行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”。综上所述，原告中鑫公司提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，不符合行政诉讼法第四十九条关于起诉条件的规定，依法应予驳回起诉。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告中鑫公司的起诉。 中鑫公司不服，上诉称，原审裁定是错误的，理由如下：一、第三人是上诉人的行政主管部门，对上诉人存在业务指导、行政主管的职责；被上诉人是由县政府办发文（第三人在答辩状中表述），设立在第三人处的机构。案涉协议名义上是上诉人与被上诉人签订的，实质上是上诉人和主管部门第三人签订的，比如代表被上诉人签字的刘玉春，时任第三人的局长、法定代表人。二、被上诉人是政府推行和实现福利政策设置的机构。正如第三人在答辩状中陈述：被上诉人是万荣县人民政府办公室发文设立，属于万荣县实施安康居住工程及城镇最低收入家庭廉租住房管理工作领导组下设机构，该机构设置在第三人处。三、案涉协议属政府投资的保障性住房的买卖协议。本案被上诉人如前所述是县政府办发文设立在第三人处的机构，购买廉租房的经费来自政府财政，付款单位部分是以被上诉人名义、部分是以第三人名义，其和上诉人签订的《万荣县廉租住房购买合同》属于典型的政府投资的保障性住房的买卖协议。四、案涉协议确实存在违法之处，应当实体审理。如《城市房地产管理法》第41条规定：房地产转让，应当签订书面转让合同，合同中应当载明土地使用权取得的方式。本案的协议对土地问题没有涉及，依据相关法律规定，应当对协议的效力进行审查，实体审理。综上所述，本案的协议符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条的规定，人民法院应当依法受理并审理，裁定驳回起诉是不当的。上诉请求：依法撤销原裁定，指令临猗县人民法院对本案进行实体审理。 被上诉人万荣县城镇廉租住房建设管理办公室答辩称，一、上诉人依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》要求受理并审理本案是错误的。（一）修改后的行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，并明确规定了行政协议案件的裁判办式。（二）2020年1月l日实行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”（三）自2018年2月8日起施行《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释>第一百六十二条公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。根据上述规定，本案2010年5月24日双方签订的《万荣县廉租住房购买合同》在2015年5月1日之前，上诉人要求法院受理并审理本案没有法律依据。要求对协议的效力进行审查，不应予以立案。二、一审法院认定案涉协议不属行政协议是正确的。司法解释第1条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案双方之间签订的《万荣县廉租住房购买合同》虽然是行政机关与上诉人签订的，但其目的是购买房屋，并非为了实现行政管理，合同也没有行政法上的权利义务内容，不具有行政协议的要素，是平等主体之间的民事合同，一审认定不属行政诉讼受案范围是正确的。三、原告的起诉超过法定起诉期限。双方在2010年签订的合同，原告在合同上签字盖章，不存在不知情的情况，原告起诉早已超出法定的六个月起诉期限。 原审第三人万荣县住房和城乡建设管理局述称，答辩人不应被列为本案第三人，万荣县城镇廉租住房建设管理办公室并非第三人的内设机构，是万荣县人民政府办公室发文设立，属于万荣县实施安康居住工程及城镇最低收入家庭廉租住房管理工作领导组下设机构，答辩人并非上诉人的行政主管部门。购房款项是县政府财政专项拨款，答辩人只是代为支付，不能因此认定答辩人为行政主管部门。 经审理查明，万荣县人民政府于2005年6月成立万荣县实施安康居住工程及城市最低收入家庭廉租住房管理工作领导组，领导组下设办公室，办公室设在城建局。2010年5月17日，万荣县人民政府发文调整万荣县安康居住工程及廉租住房管理工作领导组组成人员，明确领导组下设办公室，负责安康居住工程及廉租住房管理的日常工作。 2010年5月24日，被告（甲方）与原告（乙方）签订《万荣县廉租住房购买合同》，合同约定：一、房地产基本情况。乙方自愿将位于县城小西街本公司院内的一幢楼房出售给甲方。该楼为砖混结构，共三层，建筑面积1810.73平方米，该楼房位置的四至：东至万荣县蒲剧团，北至小西街临街住宅楼南院墙外皮，西至公司路（甲乙双方共同使用）、南至该楼向南十米处（其十米地方双方共同使用，用于解决化粪池、蓄水池等，双方不得在其地上建设长期建筑物）。二、成交价格。经甲乙双方协议，该房地产成交总价款为706180元（大写：柒拾零万陆仟壹百捌拾整圆）。三、房款及房屋交付。本合同签字生效后，甲方将房款分两次付给乙方，合同签字后甲方于二十日内将房款的50%付于乙方，其余部分待乙方腾空房屋后支付。乙方应当在合同签订之日起，一个月内将房屋腾空交付甲方。后被上诉人依约支付给上诉人房地产价款706180元，上诉人向被上诉人交付了涉案房地产。被上诉人接受房地产后，进行了施工改造，后租给廉租户居住，但至今未办理房地产过户手续。 本院认为，《廉租住房保障办法》第三条规定：“县级以上地方人民政府建设（住房保障）主管部门负责本行政区域内廉租住房保障管理工作。廉租住房保障的具体工作可以由市、县人民政府确定的实施机构承担。”本案中，原审被告是万荣县政府确定的廉租住房保障的具体工作实施机构，原审第三人是负责本行政区域内廉租住房保障管理工作的主管部门。原审被告万荣县城镇廉租住房建设管理办公室具有行政管理职能、具有独立承担法律责任的能力，其以自己的名义与原审原告达成协议，因而是本案适格被告。 《廉租住房保障办法》第五条规定：“廉租住房紧缺的城市，应当通过新建和收购等方式，增加廉租住房实物配租的房源。”涉案《万荣县廉租住房购买合同》系被上诉人为了增加廉租住房房源，实现廉租住房保障管理职责，与上诉人协商订立的具有行政法权利义务的协议，属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，依法应属于行政诉讼受案范围。 综上，原审裁定认定涉案协议不属于行政诉讼的受案范围，适用法律错误。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条之规定，裁定如下： 一、撤销临猗县人民法院（2020）晋0821行初22号行政裁定； 二、本案指令临猗县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  张晓波 审判员  田 力 审判员  张 伟 二〇二〇年九月十五日 书记员  赵 敏