河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终442号上诉人（原审原告）王佩媛，女，汉族，1984年4月10日出生。委托代理人王佳红，北京金诉律师事务所律师。委托代理人李萍，北京金诉律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）郑州市城乡规划局经济技术开发区规划分局。法定代表人刘朝裕，局长。委托代理人赵峥，该单位工作人员。委托代理人徐骁，河南陆达律师事务所律师。上诉人王佩媛因诉郑州市城乡规划局经济技术开发区规划分局（以下简称“经开区规划分局”）信息公开一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审查明：2019年12月23日，原告王佩媛的代理人李萍在北京市朝阳区建国路乙118号京汇大厦2105号通过EMS的方式向被告经开区规划分局申请信息公开，内容为：申请被告公开位于郑州经济技术开发区第十八大街以东、经南八北一路南绿地澜庭小区的修订性详细计划、小区平面图、控制性详细计划、竣工图、立面图、剖面图、轴面图、经济技术指标表、建设用地规划许可证及附图附件、建设工程规划许可证及附图附件、户型图、规划条件、规划核验（验收）意见、规划变更批准文件、楼面平面图（包括一层、负一层楼平面图），共计15项；同时在信息公开申请表中以勾划的方式注明获取信息的方式为“邮寄、快递”；并在邮件封面表面注明“席营等十一人申请修订性详细规划等15项信息公开材料”。2019年12月26日，被告经开区规划分局收到原告岳桂美的代理人李萍向其邮寄的上述15份政府信息公开申请表。2020年1月4日，被告作出《郑州市城乡规划局经济技术开发区规划分局政府信息公开申请答复书》，该答复书的主要内容为：1、控制性详细计划、建设用地规划许可证及附图附件、建设工程规划许可证及附图附件等属主动公开的范围，可到本单位网站查阅；2、户型图及竣工图不是本单位制作或保存，申请人可向制作或保存告政府信息的单位申请公开（建设管理部门及房屋管理部门）；3、郑州市经济技术开发区管委会为郑州市人民政府的派出机关，我单位为其职能部门，因而文印费我单位无法承担，根据您申请的事项，其中（小区平面图、经济技术指标表、立面图、剖面图、楼层平面图、规划核验意见书，）需要您自行到我单位拍照文印，我单位可提供协助。2020年1月7日，被告向原告代理人李萍邮寄该答复书；2020年1月9日，原告代理人李萍进行签收。2020年3月11日，涉案小区的业主代表岳桂美、罗梦军代表原告到被告处对其所申请公开的信息进行查阅并拍照，并签收了资料接受清单；2020年3月20日下午15时04分，被告单位工作人员通过电子邮件的形式向原告提供的邮箱号“ｌｕｏ×××＠ｓｉｎａ.ｃｏｍ”成功发送了“绿地澜庭小区二、三期的总平面图”（规划核验意见书，）的电子版。2020年5月6日，原告以被告信息公开不符合法律规定为由诉至该院。原审另查明，原告王佩媛与石雷彪系夫妻关系。2018年10月20日，原告王佩媛的丈夫石雷彪与案外人河南绿地陆港置业有限公司签订《商品房买卖合同》一份，约定石雷彪购买河南绿地陆港置业有限公司开发的位于郑州市经开区十九大街以西、经南十一路以南2幢9层901号房屋一套，建筑面积121.15平米，总价款1815960元。截止到原告起诉之日，涉案房屋未交付。又查明，经该院当庭协调，被告同意庭后向原告公开涉案房屋的负一层平面图。庭审结束后，2020年6月18日，业主代表岳桂美代表原告及其他业主到被告处，被告向其公开了：1、绿地澜庭二、三期规划核验意见书；2、绿地澜庭一期15号楼负一层平面图；3、绿地澜庭二期8号楼负一层平面图。业主代表岳桂美当场对上述文件均进行拍照，同时向被告出具了手写的公开事项清单并在该清单上签字。2020年6月28日，被告代理人徐骁将原告申请的“规划核验意见书、负一层平面图”以微信和电子邮件的形式发送给业主代表席营委托的律师马斌。原审认为：关于原告王佩媛的诉讼主体资格。根据原告提供的结婚证复印件显示，原告王佩媛与石雷彪系夫妻关系，故王佩媛与本案涉诉房屋具有法律上的利害关系，其有权提起本案诉讼。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。”第三十六条第五项规定：“所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”第四十条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的具体要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式；按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。”本案中，被告经开区规划分局于2019年12月26日收到原告代理人向其邮寄的15份《政府信息公开申请表》后，被告于2020年1月4日作出《郑州市城乡规划局经济技术开发区规划分局政府信息公开申请答复书》并以邮寄的方式向原告送达。根据上述法律规定，被告在法定期限内对原告申请公开的事项予以答复，信息公开程序并无不当。经庭审查明，本案原告所申请的15项信息，对其中属主动公开的信息，已告知原告查询途径和方式；对于不属于被告单位制作或保存的信息，也对原告进行了指引，并告知原告向相关单位申请公开；对于因公开信息成本过高的，也通知原告的业主代表到其单位查阅、拍照，并通过发送电子邮件的方式向原告公开。另外，2019年6月28日，被告的代理人再次就原告申请的“规划核验意见书、负一层平面图”向原告及其他业主委托的律师马斌发送了微信和邮件。被告已通过使用各种形式对原告所申请的信息予以公开。故原告诉称被告未完全进行信息公开违反《政府信息公开条例》的相关规定、要求撤销被告作出的上述信息公开答复书的诉讼请求，与庭审查明的事实不符，该院不予支持。本案庭审结束后，经该院协调，原告已获取了其申请的各项信息，但仍坚持诉讼，该院认为，原告的诉讼目的已经达到，再行坚持诉讼属浪费司法资源。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王佩媛的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王佩媛负担。上诉人王佩媛不服，上诉称：一、一审法院对于被上诉人是否依法履行了信息公开职责事实认定不清，法律适用错误。被上诉人在给上诉人作出的《郑州市城乡规划局经济技术开发区规划分局政府信息公开申请答复书》中称其为职能部门，文印费无法承担。被上诉人在庭审中亦辩称自身不属于独立法人，对于文印费用不承担义务。上诉人认为，被上诉人具有被诉的主体资格，属于法律上的独立法人。且被上诉人是否为独立法人与其文印费是否可以承担没有关联性。被上诉人负有政府信息公开的法定职责，也设立了负责政府信息公开的部门，理应严格按照《中华人民共和国政府信息公开条例》规定依法履行政府信息公开义务。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条规定“行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式；按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息”。上诉人在向被上诉人申请政府信息公开时申请表中明确标注“所需信息的指定提供方式为纸面”“获取信息的方式为邮寄、快递”，被上诉人未按上诉人要求的形式公开政府信息，显然违反了法律规定。政府信息公开形式是以申请人要求的形式为原则，其他形式为例外。被上诉人辩称按照上诉人要求的形式公开成本过高，但一审法院并未对该事实进行审查。上诉人申请的信息包含图纸等文件，纸质是最适当的公开方式。被上诉人要求上诉人现场查阅、拍照，显然是错误适用法律，逃避自身职责，未按法律规定履行信息公开义务的行为。被上诉人未提供任何证据证明自身无法承担文印费用，一审法院应当依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条的规定判令被上诉人依法履行政府信息公开职责，按照上诉人要求的形式公开政府信息。二、上诉人并未获得符合法定形式的政府信息，上诉人的诉讼目的没有达到，一审法院认定被上诉人已通过使用各种形式对上诉人申请的政府信息予以公开明显与事实不符。一审法院认为庭后被上诉人让上诉人现场查阅、拍照，并通过微信及邮件发送了电子版，以此认定被上诉人已通过使用各种形式对上诉人申请的政府信息予以公开，上诉人已经获取了申请的政府信息，上诉人的诉讼目的已经达到，该认定与事实不符。首先，被上诉人自始至终未按照上诉人信息公开申请表中要求的以纸质书面的形式履行政府信息公开职责，严重违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》，被上诉人作出的《郑州市城乡规划局经济技术开发区规划分局政府信息公开申请答复书》应依法予以撤销。被上诉人根本没有按照上诉人申请时要求的形式进行政府信息公开，一审法院却认定被上诉人已通过使用各种形式对上诉人申请的政府信息予以公开，明显与事实不符。其次，上诉人前往现场后，被上诉人只允许上诉人拍照而不允许复印。上诉人申请的材料中包含图纸等文件，内容较多且纸张较大，仅通过手机拍照无法获取完整的图纸信息，需要专业的图纸复印设备复印。上诉人当场表示愿意提供复印费用或暂时借出自行复印，但被上诉人均不同意。因此上诉人根本未获得申请的政府信息，被上诉人未按上诉人要求的法定形式提供政府信息，上诉人的诉讼目的根本没有达到。最后，一审法院认定被上诉人通过电子邮件给上诉人发送了政府信息，但是在庭审中被上诉人承认在2020年3月20日发送的电子邮件中遗漏了上诉人本案诉讼中要求公开的政府信息，且在庭后亦明确表示图纸等信息根本就不存在电子版，被上诉人发送的微信及电子邮件也仅是拍照的图片，同上诉人现场拍摄的一致，根本无法获取图纸的完整信息，因此上诉人的诉讼目的根本没有达到。三、上诉人的合法权利至今未得到法律保护，坚持诉讼是维护自身合法权利的司法救济途径，并非浪费司法资源。首先，上诉人与本案涉诉房屋具有法律上的利害关系，有权向被上诉人申请政府信息公开，有权提起本案诉讼。其次，上诉人自2019年12月向被上诉人申请政府信息公开，被上诉人直到2020年3月才允许被上诉人前往现场查阅信息，且因为被上诉人自身原因遗漏了上诉人的申请的部分政府信息，导致上诉人至今仍未取得申请的政府信息，上诉人的合法权利无法得到保护，无奈之下才选择向一审法院起诉，通过行政诉讼方式维护自身合法权利。一审法院并未对被上诉人是否依法履行了信息公开的法定职责、信息公开的方式是否符合法律规定等基本问题进行审查，仅关注被上诉人行政行为的最终结果，而忽视了被上诉人行政行为的过程是否符合法律规定。最后，一审法院并未审查认定被上诉人存在的违法履行信息公开职责的行为。在被上诉人制定的信息公开申请表中，关于所需信息情况一栏明确有三个选项，分别为“是否申请减免费用”“所需信息的指定提供方式”“获取信息的方式”，被上诉人对于属于主动公开且无法通过网络直接查询的政府信息均以公开成本过高为由不按申请人要求的形式公开，看似有法律依据，实为对《中华人民共和国政府信息公开条例》的错误理解和适用，违背了立法目的，也侵害了申请人的合法权利。一审法院未对被上诉人存在的违法履行信息公开职责的行为进行审查认定，反而认定上诉人坚持诉讼的行为属于浪费司法资源，必将导致被上诉人继续错误适用《中华人民共和国政府信息公开条例》。综上所述，一审判决对被上诉人是否依法履行了信息公开职责事实认定不清，法律适用错误，上诉人并未获得符合法定形式的政府信息，上诉人的诉讼目的没有达到。上诉人的合法权利至今未得到法律保护，坚持诉讼是维护自身合法权利的司法救济途径，并非浪费司法资源。请求：1．依法撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院作出的（2020）豫0191行初70号行政判决，发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2．本案的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人经开区规划分局答辩称：1．被上诉人公开政府信息的方式符合法律规定的程序和方式；2．上诉人所申请公开的规划核验意见书，在其提出申请后，被上诉人已经通过电子邮件传输，已经履行了相应的信息公开义务。请求驳回上诉，维持原判。二审经审理查明，一审查明的“2020年3月20日下午15时04分，被告单位工作人员通过电子邮件的形式向原告提供的邮箱号‘ｌｕｏ×××＠ｓｉｎａ.ｃｏｍ’成功发送了‘绿地澜庭小区二、三期的总平面图’（规划核验意见书）的电子版”事实中，经二审当庭核实并经双方当事人确认，该封电子邮件中并不包含上诉人本案申请公开的绿地澜庭小区三期2号楼901室的规划核验（验收）意见书，仅有“绿地澜庭小区二、三期的总平面图”。二审对一审查明的其他事实予以认可。二审当庭向上诉人释明，诉讼过程中被上诉人已经将涉案绿地澜庭小区三期（2号楼901室）的划核实意见书向上诉人公开过了，但是上诉人仍坚持要求确认被上诉人此前未公开该项信息的行为违法。本院认为：一、关于上诉人所称被上诉人未按照其政府信息公开申请表中注明的信息指定提供方式为纸面、获取信息方式为邮寄、快递提供信息，而以文印费被上诉人无法承担为由仅让上诉人现场查阅、拍照，违反《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条规定的理由。《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第711号）第四十条规定“行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式；按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。”本案中上诉人一次向被上诉人邮寄了15份《政府信息公开申请表》，申请公开的信息较多，且修订性详细计划、小区平面图、控制性详细计划、竣工图、立面图、剖面图、轴面图、经济技术指标表、建设用地规划许可证及附图附件、建设工程规划许可证及附图附件、户型图、楼面平面图（包括一层、负一层楼平面图）等纸质复印件的提供确实会产生一定费用，会导致被上诉人以此种方式公开成本过高，因此，被上诉人以让上诉人现场查阅、拍照，并发送电子邮件方式，保障上诉人的知情权，并无明显不当。上诉人在已经获取相关信息的情况下，仅以被上诉人相关信息公开的方式不符合其要求的信息提供方式为由主张被上诉人相关信息公开行为违法，本院不予支持。二、关于上诉人所称被上诉人政府信息公开中遗漏规划核验意见书违法问题。经二审核实，在被上诉人已向上诉人公开的政府信息中确实遗漏了上诉人申请公开的涉案绿地澜庭小区三期（2号楼901室）的规划核验意见书，虽然一、二审诉讼中被上诉人均已将涉案规划核验意见书（电子版）提供给了上诉人，即被上诉人已经改变原违法行政行为，但是上诉人仍坚持要求确认被上诉人未公开涉案规划核验意见书的行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”，人民法院判决确认违法之规定，被上诉人政府信息公开中遗漏或未公开涉案规划核验意见书的行为，依法应当被确认违法。上诉人的该项上诉请求本院予以支持。综上，上诉人的部分上诉理由成立，其部分上诉请求本院予以支持。一审判决关于涉案绿地澜庭小区三期的规划核实意见书已经向上诉人公开的事实认定错误，针对该部分的判决结果错误，本院依法予以纠正；其他判决内容正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项之规定，判决如下：一、撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初70号行政判决中驳回王佩媛要求判令郑州市城乡规划局经济技术开发区规划分局向其公开规划核验意见书的诉讼请求部分；二、确认被上诉人郑州市城乡规划局经济技术开发区规划分局在履行政府信息公开职责时未向上诉人王佩媛公开涉案绿地澜庭小区三期（2号楼901室）的规划核验意见书的行为违法；三、驳回上诉人王佩媛的其他上诉请求，维持原判的其他判决内容。二审案件受理费50元，由被上诉人郑州市城乡规划局经济技术开发区规划分局负担。本判决为终审判决。审判长  魏丽平审判员  张志立审判员  张 启二〇二〇年九月四日书记员  王子姣附录法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。