河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫08行终234号上诉人（原审原告）闫克贤，男，汉族，1951年7月15日出生，住河南省沁阳市。上诉人（原审原告）刘素芳，女，汉族，1954年3月13日出生，住河南省沁阳市。委托代理人闫克贤，男，汉族，1951年7月15日出生，住河南省沁阳市覃怀办事处八一路，系刘素芳丈夫。居民身份证号码：410824195107150599。被上诉人（原审被告）沁阳市王召乡人民政府。住所地：沁阳市王召乡东祝策村。法定代表人沈红艳，女，乡长。委托代理人闫国利，男，沁阳市王召乡人民政府党政办主任。委托代理人席晓冬，河南合祥律师事务所律师。上诉人闫克贤、刘素芳因要求履行法定职责一案，不服河南省沁阳市人民法院（2020）豫0882行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审法院认为：原告提起的本诉系履行法定职责之诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定，原告应当提供其向被告提出申请的相关证据。根据原、被告提供的材料，原告曾于2017年12月28日针对被告作出的《关于龙涧村刘素芳、闫克贤要求继承刘清泉老宅基地使用权一事的答复》向沁阳市人民政府提出行政复议。沁阳市人民政府于2018年1月26日作出沁政复决字（2017）第28号《行政复议决定书》，认为被告未在法律规定的时限内提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项之规定，视为该具体行政行为没有证据、依据，并据此作出了撤销《关于龙涧村刘素芳、闫克贤要求继承刘清泉老宅基地使用权一事的答复》的行政复议决定。原告在收到该复议决定后并未针对复议决定提出诉讼主张。根据本院庭审笔录记载，原告陈述其向被告王召乡政府提交申请的时间是2016年2月份。但被告王召乡政府于2017年10月19日作出的《关于龙涧村刘素芳、闫克贤要求继承刘清泉老宅基地使用权一事的答复》中载明：“2017年7月28日，申请人闫克贤反映其岳父刘清泉位于龙涧村二社街东头路南老宅基地在1992年二申请人不知情的情况下，王召乡龙涧村村委会将该争议的宅基地划给了被申请人和祝东河两家……2017年8月1日，我乡接到信访转办件后，高度重视，由王**曦副乡长牵头，结合乡司法所和国土局，成立调查小组……”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”根据上述规定，即便认可原告2017年7月28日向被告提出申请，原告于2020年4月10日对被告不履行法定职责提起的本次诉讼，也已经超出了法律及司法解释规定的起诉期限。原告在2017年7月28日提出申请至2020年4月10日提出诉讼的期间内实施的信访、对信访事项提起的行政诉讼等行为不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的耽误起诉期限的法定情形。综上，原告的起诉已超过法定的起诉期限。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，裁定如下：驳回原告刘素芳、闫克贤的起诉。上诉人刘素芳、闫克贤不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、请依法撤销沁阳市人民法院（2020）豫0882行初6号行政裁定书，确认被告未依法履行对土地权属争议作出处理的法定职责不作为违法，并责令被告依法就原告的处理申请作出处理决定；2、本案诉讼费全部由被上诉人承担。刘素芳、闫克贤主要上诉理由：一审裁定书裁定上诉人的起诉已超过法定的起诉期限是错误的。上诉人与刘大庆争议的土地位于沁阳市王召乡龙涧村二社街东头路南。1986年农村丈量宅基地时，对属于上诉人刘素芳娘家的老宅基地进行了丈量，上诉人刘素芳基于土改时颁发的土地证按照收费标准向村委会缴纳了相应的丈量费。1991年左右，龙涧村村委会在上诉人刘素芳及娘家不知情的情况下将上诉人娘家老宅基地（东西宽7.3米,南北长46米）与祝东河家老宅基地（东西宽6.3米,南北长46米）二处合并，并按南北方向重新切割，分为了南北两处宅基地。后本村刘大庆在没有任何手续的情况下，在北邻宅基地盖了三间平房，而南边的宅基地一直无人建盖房屋。2005年，上诉人认为村委在上诉人刘素芳娘家不知情的情况下将老宅基地划归别人所有不合理，欲在南邻宅基地上建造房屋时遭到刘大庆及其母亲张会芳的阻拦，双方因此产生纠纷，期间经村委会多次调解，刘大庆均不予理睬。2008年，刘大庆仍在没有任何批准手续的情况下，私自在南邻宅基地上建造房屋。该纠纷后又经王召乡人民调解委员会调解未果。2016年10月19日向被上诉人沁阳市王召乡人民政府提出处理申请，要求对争议土地作出处理决定。2017年10月19日被上诉人作出《关于龙涧村刘素芳、闰克贤要求继承刘清泉老宅基地使用权一事的答复》。上诉人闫克贤因对该答复不服向沁阳市人民政府提起复议。2018年1月26日，沁阳市人民政府作出沁政复决字（2017）第28号行政复议决定书，撤销了被告于2017年10月19日作出的上述答复。之后，上诉人多次要求被上诉人重新作出处理。2018年5月25日，在上诉人的多次要求下，被上诉人又做出了“关于龙涧村刘素芳、闫克贤行政处理申请书的处理意见”，上诉人不服并上访。2018年6月26日，被上诉人又作出了“关于龙涧村刘素芳、闫克贤反映对刘清泉老宅基地行使使用权一事的答复”，上诉人不服并上访。2019年3月4日，被上诉人作出了“关于闫克贤刘素芳与刘大庆之间所争议的宅基地调查处理意见”，上诉人不服并上访。2019年5月30日，被上诉人又作出了“关于闫克贤刘素芳与刘大庆之间所争议的宅基地调查处理意见”，但在该意见中并未对争议事项作出实质性处理决定。2019年7月3日，上诉人就上述处理意见向博爱县人民法院提起诉讼，案号为（2019）豫0822行初59号，请求认定该处理意见违法，并要求被告重新作出处理意见。博爱法院认为该处理意见系对上诉人信访行为的答复意见而不属于具体行政行为，故博爱县人民法院于2019年7月26日裁定驳回原告的起诉。2020年4月10日向沁阳市人民法院提起行政诉讼。综上所述，上诉人自向被上诉人提出申请，被上诉人第一次作出“答复意见”并被沁阳市人民政府撤销后，上诉人就一直通过直接寻找被上诉人或信访渠道要求被上诉人进行处理。被上诉人也两次三番作出“答复”或“处理意见”。从诉讼时效上来说，《行政诉讼法》没有对诉讼的中断进行规定，但同时规定“本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第十四条明确规定“权利人向人民调解委员会以及其他依法有权解决相关民事纠纷的国家机关、事业单位、社会团体等社会组织提出保护相应民事权利的请求，诉讼时效从提出请求之日起中断。”上诉人向被上诉人和政府信访机关的诉求,足以引起诉讼时效的中断。因此，不存在“超过法定的起诉期限”的超诉讼时效情形，一审裁定书的裁判是错误的。为此，特向贵院提起上诉，请依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人沁阳市王召乡人民政府辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回起诉正确。上诉人上诉无理，应驳回上诉，维持原裁定。二审期间，上诉人闫克贤、刘素芳向本院提交以下证据：2017年9月28日信访事项延长办理期限告知书一份，证明：延长期限责任在王召乡政府，不应由我承担责任。经庭审质证，被上诉人沁阳市王召乡人民政府质证称，这是政府在办理上诉人信访事件中对期限延长的告知，实际上2017年10月19日，被上诉人已经对上诉人申请被上诉人处理的宅基地使用权做出了答复，上诉人不服已经向沁阳市人民政府提起行政复议，所以与本案没有关联性。本院认为，上诉人闫克贤、刘素芳二审中提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条所规定的新的证据，本院不予认定。本院认为，本案的争议焦点为，上诉人闫克贤、刘素芳的起诉是否符合起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案中，沁阳市王召乡人民政府于2017年10月19日作出“关于龙涧村刘素芳、闫克贤要求继承刘清泉老宅基地使用权一事的答复”，闫克贤不服申请复议，2018年1月26日沁阳市人民政府经复议后撤销了该答复，二审庭审中双方当事人均认可2018年1月26日收到沁阳市人民政府作出的沁政复决字（2017）第28号行政复议决定书。根据法律规定，上诉人闫克贤、刘素芳起诉要求确认沁阳市王召乡人民政府不履行法定职责违法，应当在沁阳市王召乡人民政府履行法定职责期限届满之日起六个月内提出，但是二上诉人于2020年4月10日才向人民法院提起本案诉讼，明显超过了法律规定的起诉期限，二上诉人的起诉不符合法律规定，依法应予驳回。关于上诉人闫克贤、刘素芳提出的诉讼时效中断问题，行政诉讼通常适用的是行政诉讼法上关于起诉期限的规定，属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间，不同于民事诉讼上的诉讼时效制度，而上诉人的信访行为也不属于耽误起诉期限的法定情形，故上诉人闫克贤、刘素芳的上诉理由不能成立。如二上诉人认为其仍存在土地权属争议，可按照法律规定依法提出申请。综上所述，原审法院裁定正确，依法应予维持。上诉人闫克贤、刘素芳的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇二〇年九月二十七日书记员  吕东伟