浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终498号 上诉人（原审原告）胡有升，男，1960年11月21日出生，汉族，住杭州市富阳区。 委托代理人（上诉人女儿）胡君亚，女，1987年3月3日出生，汉族，住浙江省嘉兴市海盐县。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局富阳分局，住所地杭州市富阳区富春街道桂花西路1号。 法定代表人董雄华，局长。 委托代理人王双钢。 委托代理人何丽青，浙江凯麦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市富阳区大源镇人民政府，住所地杭州市富阳区大源镇花果山路22号。 法定代表人杨兰英，镇长。 委托代理人袁麟，浙江好阳光律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）杭州市富阳区大源镇大同村村民委员会，住所地杭州市富阳区大源镇大同村。 法定代表人傅宏梁，村主任。 被上诉人（原审第三人）杭州市富阳区大源镇大同村股份经济合作社，住所地杭州市富阳区大源镇大同村。 法定代表人喻朝焕，董事长。 上诉人胡有升因房屋补偿协议一案，不服杭州市富阳区人民法院（2020）浙0111行初11号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 胡有升认为其与杭州市富阳区大源镇大同村股份经济合作社（以下简称大同村股份合作社）签订的《补偿协议》违法，向原审法院提起诉讼，要求撤销《补偿协议》。 原审法院经审理查明，胡有升系富阳区大源镇大同村村民，其未经审批在大同村朱家门建有一处建筑物，主要用途为车库、仓库。2019年4月，大源镇大同村提出要创建新时代美丽乡村示范村，并结合“三改一拆”、彩钢棚整治，明确对村内一户多宅、一户多附、彩钢棚、沿溪沿路沿规划的房屋进行拆整。2019年10月18日，大同村股份合作社与胡有升签订《补偿协议》，协议约定大同村股份合作社对房屋、道地按照200元每平方米进行补偿，胡有升位于大同村朱家门桥上山的附房占地面积为82.95平方米，大同村股份合作社补偿胡有升16590元，胡有升在协议签订之日起3天内进行房屋腾空，交由大同村股份合作社统一拆除，建筑物拆除后，胡有升的老房原址及补偿范围的土地收归大同村股份合作社所有，由大同村股份合作社统一进行规划安排。补偿款在建筑物拆除后由大同村股份合作社一次性支付给胡有升。2019年10月28日，大同村村委会向胡有升作出《限期腾空通知书》，该通知书载明要求胡有升户已签约的需拆除的房屋，在第二天上午11点前将屋内物品腾空，便于拆除。若不腾空，将组织人员进行强制腾空并进行拆除。2019年11月4日，大同村村委会组织人员对胡有升的房屋进行了拆除。2019年11月18日，大同村股份合作社向胡有升支付补偿款16590元。后胡有升户于2019年11月20日将该笔补偿款返还至大同村新时代美丽乡村示范村拆整项目专户内。另查明：胡有升针对房屋的拆除行为以及签订的《补偿协议》，以杭州市富阳区大源镇人民政府（以下简称大源镇政府）为被申请人，向杭州市富阳区人民政府申请了行政复议，杭州市富阳区人民政府于2020年2月13日作出富政复决〔2019〕114号《行政复议决定书》，驳回胡有升的行政复议申请。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖……”，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”。《浙江省村经济合作社组织条例》第四条规定：“村经济合作社依法代表全体社员行使集体财产所有权，享有独立进行经济活动的自主权。尚未设立村经济合作社的，村集体财产所有权由村民委员会行使”，第七条规定：“村经济合作社承担资源开发与利用、资产经营与管理、生产发展与服务、财务管理与分配的职能。村经济合作社依法履行下列具体职责：（一）保护管理村集体所有或者使用的土地和森林、山岭、荒地、滩涂等资源；……”，本案中，胡有升主张《补偿协议》系行政协议，但该协议签订的主体为胡有升与大同村股份合作社，该协议约定的事项经大同村村民代表会议讨论决定，系大同村股份合作社根据村民意思自治，与胡有升就该户所有的房屋的补偿及土地收归集体的事宜协商一致并签订协议，杭州市规划和自然资源局富阳分局（以下简称规资富阳分局）以及大源镇政府并非协议签订的一方主体，不承担相应的权利或义务，本案也不属于两行政机关委托大同村股份合作社签订协议的情形，故《补偿协议》并非行政协议，不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围，胡有升提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，其起诉应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回胡有升的起诉。案件受理费人民币50元，退还胡有升。 上诉人胡有升不服原审裁定向本院提起上诉称，一、原审法院适用法律错误。涉案《补偿协议》属于征地补偿协议，系行政协议，属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，村民委员会关于征地补偿的权限只有征地补偿费的使用、分配方案。而本案涉及农村集体所有土地征收，应当适用《中华人民共和国土地管理法》，根据《土地管理法》及其实施条例的规定，村委会既没有征收土地的职权，也不是征地补偿安置方案的制定和实施主体。故本案第三人没有制定补偿方案、签订补偿协议、征收案涉房屋、强拆房屋的权利，被上诉人和第三人也没有提供上述行为是村民自治行为的依据。二、原审法院认定事实的证据不足。1.两被上诉人提供的证据完全不能证明《补偿协议》不是行政协议，反而直接证明他们与本案有密切关系，被上诉人提供的大同村“一事一议表决单”显示大源镇政府6名工作人员以参会人员身份主持村民代表大会，违反《村民委员会组织法》关于村民代表大会参会人员和列席人员的规定，可以否定村民代表大会的自我管理性质，说明大源镇政府是实际制定补偿方案、决定房屋性质、确定拆整面积、制定促拆方案的主体。该证据还显示，同一时间村委会对规资富阳分局征收大同村3469平方米集体土地用于公共设施建设的事项进行表决，规资富阳分局对大源镇政府和村委会制定补偿方案和签订补偿协议是必然知情的，应当对此承担法律责任。2.上诉人与第三人于10月18日签订的补偿协是空白协议，协议中的房屋面积未与上诉人核实，金额也未告知过上诉人，协议所涉补偿款是在上诉人不知情的情况下打入账户，上诉人知晓后立即予以了退回。2019年10月26日，上诉人女儿明确告知村主任不同意拆除房屋及搬迁，将通过申请行政复议撤销协议，但村委会在未通知上诉人的情况下于11月4日强拆了房屋。涉案房屋被拆除是基于美丽乡村的规划，根据该规划可以认定强拆房屋的是政府，村委会只是协助完成。上诉人在申请行政复议时，行政复议受理人员也告知应将大源镇政府作为被申请人。3.根据富阳市“三改一拆”工作领导小组办公室富改拆[2016]6号《富阳市“一户多宅”整治专项行动实施方案》《杭州市富阳区关于推进新时代美丽乡村建设的实施意见》规定，大源镇政府是三改一拆的责任主体，大源镇政府派出组团联村干部负责拆违工作。村委会的行为显然是受大源镇政府的委托。4.大源镇政府出具《村庄规划图》称上诉人房屋不符合现行规划，其原因实际是影响了“胡新坞道路项目”推进而必须要拆。根据《土地管理法》的相关规定，因修建道路征收上诉人房屋必须依法经批准征收，但本案中并未见到任何批准文件。事实上，富阳区人民政府根据浙江省人民政府和杭州人民政府关于美丽乡村创建的相关规定制定了《杭州市富阳区关于推进新时代美丽乡村建设的实施意见》，其创建政策中规定了有奖补偿：原则上政府每补助100万元，须向政府提供1亩存量建设用地或非农土地，每减少1亩，减少补助额2%。故富阳区人民政府将土地增减挂钩与美丽乡村创建补助资金相挂钩，村委会作出的补偿最终还是政府买单，并且必须通过政府验收合格才能发放。在整个美丽乡村创建过程中，第三人只是协助政府完成创建任务，没有任何权限，更不是村民自治。三、原审法院违反法定程序。首先，上诉人在一审庭审中对相关负责人没有出庭应诉提出质疑。其次，一审法院没有对当事人提交的证据逐一审查并进行全面、客观和公正的分析判断。本案判决既没有当庭宣判，也没有定期宣判，没有告知定期宣判之日即为送达之日，没有通知上诉人出庭。第三，一审法院以各种理由驳回上诉人在举证期间提出的增加“确认征地违法”、“确认村民代表大会表决违法”的诉讼请求；驳回上诉人在举证期间提出的“证据调取”请求，作出不予增加与本案有利害关系的富阳区人民政府、杭州市人民政府为被告的行政裁定书，又替代上级人民法院驳回上诉人对该裁定的上诉；未根据上诉人的请求对大同村“一事一议表决单”中的村民代表签字进行笔迹鉴定。对于上诉人提出的调查请求，一审法院也流于形式，未尽调查义务。综上，请求：1.撤销杭州市富阳区人民法院（2020）浙0111行初11号之一行政裁定；2.依法改判确认《补偿协议》无效；3.由被上诉人承担一审、二审诉讼费用。 被上诉人规资富阳分局的二审答辩意见与一审一致。 被上诉人大源镇政府、杭州市富阳区大源镇大同村村民委员会、大同村股份合作社在二审期间未提交书面答辩意见。 本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，被诉《补偿协议》系由上诉人胡有升与大同村股份合作社签订，被上诉人规资富阳分局以及大源镇政府并非签订协议的主体，上诉人提供的证据也不能证明该协议系由被上诉人规资富阳分局及大源镇政府委托大同村股份合作社签订。故原审法院裁定驳回起诉，并无不当。上诉人在一审期间提出的增加诉讼请求申请、调取证据申请、追加被告申请等，与本案被诉行为之间不具有关联性，原审法院不予支持，亦无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 鲍常兰 审 判 员 李 洵 审 判 员 唐莹祺 二〇二〇年九月十一日 法官助理 莫雪飞 书 记 员 郑 漩