浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1151号上诉人（原审原告）阮晓宇，男，1966年12月29日出生，汉族，住杭州市江干区。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市江干区解放东路18号。法定代表人刘忻，市长。委托代理人曹士凡、叶茂鑫。阮晓宇诉杭州市人民政府其他行政复议一案，浙江省杭州市中级人民法院于2020年5月21日作出（2019）浙01行初710号行政判决。阮晓宇不服，向本院提起上诉。本院于2020年6月16日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告阮晓宇于2019年9月向杭州市审计局提出行政履职申请，要求该局审计杭州市卫生健康委员会2014年以来聘用周德海、周良循、童顺根等律师参与和阮晓宇的行政诉讼，支付律师费的财政事件。杭州市审计局于2019年9月16日对原告作出关于阮晓宇行政履职申请书的回复意见，告知阮晓宇，根据《中华人民共和国审计法》第三条第一款、《中华人民共和国审计法实施条例》第三十四条第一款的规定，审计机关须按照本级人民政府和上级审计机关的要求，根据年度审计项目计划开展审计工作。经查，该局2019年度审计项目计划已经按规定程序审定并下达，未涉及《行政履职申请书》所申请事项。阮晓宇不服，于2019年9月19日向杭州市人民政府申请行政复议，请求撤销杭州市审计局2019年9月16日作出的回复意见。2019年9月29日，杭州市人民政府向阮晓宇发送行政复议受理通知，告知其行政复议申请已予受理。2019年9月30日，杭州市人民政府向杭州市审计局发送复议申请书副本、行政复议答复通知，要求该局就被申请复议的行为进行答复、举证。经审理，杭州市人民政府于2019年11月21日作出杭政复〔2019〕469号行政复议决定，认为根据《中华人民共和国审计法》第三条第一款、第五条、第三十八条第一款、《中华人民共和国审计法实施条例》第三十四条第一款的规定，审计机关开展审计工作，应依照法律规定的职权和程序，根据审计项目有计划地组织实施审计，没有法律规定审计机关具有因公民、法人或者其他组织通过履职申请或者其他途径提出要求而直接开展审计工作的法定职责，因此，申请人以履职申请的形式要求被申请人杭州市审计局对有关机关进行审计，缺乏法律依据，被申请人对申请人的申请事项是否答复、如何答复，均不对申请人的权利义务产生实质影响，申请人的复议申请不属于行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回阮晓宇的行政复议申请。复议决定书于同日以邮寄方式向复议当事人送达。阮晓宇不服起诉，请求判决撤销被告作出的杭政复〔2019〕469号行政复议决定。原审法院认为，《中华人民共和国审计法》第一条规定“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。”该法第三条规定“审计机关依照法律规定的职权和程序，进行审计监督。”“审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。”第三十八条第一款规定“审计机关根据审计项目计划确定的审计事项组成审计组，并应当在实施审计三日前，向被审计单位送达审计通知书；遇有特殊情况，经本级人民政府批准，审计机关可以直接持审计通知书实施审计。”根据上述规定，审计机关进行的审计工作，是依职权实施的行为。审计机关不具有根据公民、法人或者其他组织的投诉举报直接开展审计工作的职责。因此，本案原告阮晓宇以履职申请的形式，要求杭州市审计局对有关事项进行审计，缺乏法律依据。杭州市审计局对原告的审计申请是否作出处理、作出何种处理，均不对原告的权利义务产生实际影响。综上，杭州市审计局对原告的履职申请作出的回复意见，不属于可以申请复议的具体行政行为，其也因此不属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”案涉行政复议申请因不属于行政复议范围，故不应予以受理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项又规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”杭州市人民政府在已受理本案原告提出的行政复议申请的情况下，依照上述法律规定，决定驳回原告的行政复议申请，适用法律正确。行政程序方面，本案原告于2019年9月19日向被告提出案涉行政复议申请，经2019年9月30日向复议被申请人发送复议申请书副本并通知其答复、举证，被告于2019年11月21日作出被诉行政复议决定。该过程符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第三十一条的规定，上述行政程序合法。综合上述意见，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，其决定驳回原告行政复议申请适用的法律正确，行政程序合法。原告的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告阮晓宇的诉讼请求。阮晓宇上诉称：一、一审法院审理程序出现错误，未要求被上诉人行政负责人依法依规出庭应诉，被上诉人本应模范遵守行政首长出庭制度，取信于民。依据《行政诉讼法》第3条规定，被上诉人行政负责人须依法出庭应诉，《杭州市行政机关负责人出庭应诉管理办法》第1条至第3条明确，被上诉人必须模范派出行政负责人出庭，被上诉人与上诉人多次行政诉讼均没有行政负责人出庭，仅派市司法局普通工作人员出庭，明显藐视《行政诉讼法》及自己出台的规定、藐视上诉人。一审法院未对上诉人的质疑给予支持，本应休庭却直接开庭，明显违背《行政诉讼法》及被上诉人自己的专项《办法》。二、一审法院认定事实错误，没有全面记载上诉人《起诉状》陈述的“事实和理由”，却全面记载被上诉人的答辩意见，明显颠覆原、被告地位，封堵上诉人的诉讼理由；认同被上诉人所谓“不属于可以申请复议的具体行政行为”明显颠覆《行政复议法》、驳回上诉人诉求明显颠覆《行政诉讼法》。1.上诉人依法向市审计局提交《行政履职申请书》，其拒绝履职查处，出具《关于阮晓宇行政履职申请书的回复意见书》，即构成一个具体行政行为，属对应互动行政行为事实，对上诉人的审计申请是否处理，作出何种处理，均对上诉人的权利义务产生实际影响。2.市审计局按自己理解的权责，拒绝审计申请作出书面回复，本就是其一个具体行政履职行为，若对该行政结论不服，上诉人依据《行政复议法》当然获取了一次申请复议机会，这是常识。3.依据《行政复议法》第一条、第二条，上诉人行政复议诉求及程序符合《行政复议法》要件形式，属于行政复议范畴。4.一审法院、被上诉人均否认了“市审计局认定上诉人2019年9月5日依法向其提交的是《行政履职申请书》为信访事项，以《浙江省信访条例》的有关规定处理《行政履职申请书》”，市审计局《回复意见书》行为属履职行为，因此已不存在其《回复意见书》中所谓拒绝履职审计的根本基础，上诉人行政复议、行政诉讼事由成立。5.市审计局公示行政职责明确其须依申请履职，对市卫健委违法使用三十几万资金用于支付非法聘用非正式“政府机构法律顾问”律师代理费事项进行审计监督查处。市卫健委必须将年度《法律顾问服务项目竞争性磋商采购结果》向社会给予公告，市审计局每年必须对该委此项财政开支履行审计职责，若未将该项采购列入审计项目是渎职。三、一审法院否定市审计局具有基本职责，完全以《审计法》大框架条款来否定市审计局在市政府序列中的部门职责，明显偷换概念。1.市审计局的行政主要11项职责在杭州市政府网上有明确公示，依据其1-8项，对市卫健委出现2014年至2019年间因履行与上诉人间十几起行政诉讼聘用法律顾问，有依法审计监督查处职责。2.市卫健委必须依法遵守财政纪律，合理合法使用每一分财政费用，其非法聘用非正式“政府机构法律顾问”，市审计局有不可推卸的行政审计查处职责。四、一审法院曲解《审计法》，否定、无视市政府公示的市审计局具体主要职责的事实存在。一审法院不再以市审计局自己主张的《审计法》第5条规定，另行寻找《审计法》《行政复议法》条款否定上诉人行政复议依申请权，牵强附会。一审法院及被上诉人明显对市卫健委出现的财政违法事件视而不见，无视上诉人作为一个公民，和市卫健委2014年至2019年间发生十几起行政诉讼的直接利害关系人，有对该违法事件追溯的权益。三方在为市卫健委违法行为进行开脱。三十几万人民币是公共财产、每一个公民均有监督权。被上诉人、市审计局的推脱明显丧失了原则立场。五、被上诉人明显违背了中央政府、省政府及自己制定有关“依法治国、推行行政机关法律顾问”的相关文件精神。上诉人依申请获取的（2020）65号《杭州市人民政府政府信息公开告知书》，（2020）8号《杭州市司法局政府信息公开告知书》复印件一份，均证明杭州市行政机关“聘用政府法律顾问”已纳入行政监管，代理费纳入政府服务项目采购事实，不可擅自“小金库”支付。请求撤销一审判决，诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人杭州市人民政府辩称：一、行政复议决定程序合法，符合行政复议法第十七条第一款、第三十一条第一款规定。二、行政复议决定事实清楚。依据审计法第三条第一款、审计法实施条例和三十四条第一款等，没有法律规定审计机关具有因公民、法人或其他组织通过履职申请或其他途径要求而直接开展审计的法定职责。上诉人以申请方式，要求审计局对有关机关审计，缺乏法律依据。市审计局对上诉人申请是否答复及如何答复，亦不直接对上诉人权利义务产生实质影响，其行政复议申请不属于行政复议受案范围。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理，对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条，确定了公民、法人或其他组织依据该法可以申请行政复议的范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条进一步明确，属于行政复议法规定的行政复议范围，系行政复议申请的法定受理条件之一。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定，行政复议机关对受理的行政复议申请发现不符合受理条件，应当决定予以驳回。本案中，上诉人要求杭州市审计局，履行依其申请审计杭州市卫生健康委员会的财政违法行为。在收到杭州市审计局作出的涉案回复意见后，向被上诉人杭州市人民政府提起行政复议，请求行政复议机关撤销涉案回复意见。《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》等法律法规，并未规定公民、法人或其他组织可以通过提交履职申请书的方式，请求审计机关直接开展对特定单位的审计工作。在此情况下，被上诉人认定上诉人提出的行政复议申请不符合法定受理条件，并无不当；其行政复议程序亦符合行政复议法及其实施条例的规定。原审法院经审查后判决驳回上诉人诉讼请求，正确。上诉人另提出被上诉人的行政机关负责人一审庭审未出庭应诉、一审审判程序违法的主张，因不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十九条的有关规定，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，程序合法；上诉人提出的上诉请求，缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人阮晓宇负担。本判决为终审判决。审 判 长  管 征审 判 员  吕柏超审 判 员  李竺娉二〇二〇年九月一日法官助理  朱秀华书 记 员  吴 琳1·8·