贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔23行终49号 上诉人（一审原告）文敏志,男,1982年9月29日生，汉族,贵州省兴义市人，住贵州省兴义市。 上诉人（一审原告）文勇军，男，1987年3月9日生，汉族，四川省南充市人，住四川省南充市嘉陵区。 共同委托代理人谭浩南，贵州年成律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被上诉人（一审被告）兴义市自然资源局，住所地贵州省兴义市神奇东路61号。 法定代表人刘赫男，局长。 委托代理人王浩，贵州心达律师事务所律师。代理权限：特别授权。 委托代理人张海，贵州心达律师事务所律师。代理权限：一般授权。 被上诉人（一审被告）黔西南州自然资源局，住所地贵州省兴义市遵义路11号。 法定代表人李锦洪，局长。 委托代理人贺壮志，贵州天生律师事务所律师。代理权限：特别授权。 上诉人文敏志、文勇军与被上诉人兴义市自然资源局(以下简称兴义资源局)、黔西南州自然资源局（以下简称州资源局）土地行政登记一案，不服贵州省安龙县人民法院（2020）黔2328行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理,现已审理终结。 一审原告诉称：2013年，案外人熊柏松取得位于义龙新区个体商业城内的一宗国有出让土地使用权，使用权面积为370平方米（独用面积200.6平方米、分摊面积169.4平方米），地类用途为商住用地。后熊柏松将上述土地转让给原告，原告即申请办理不动产登记，但登记机构要求原告将申请登记的面积写成土地独用面积，否则不予受理。原告为在约定时间内完成土地过户，故将申请登记的面积填成土地独用面积200.5平方米。被告即向原告颁发黔（2019）顶效开发区不动产权第××号《不动产权证书》，该证书载明土地使用权面积为200.50平方米，地类用途为其他商服用地。原告认为该证书未登记分摊面积及登记的地类用途存在错误，故诉请将该证书登记的使用权面积更正为370平方米（其中独用面积200.5平方米、分摊面积169.5平方米），土地用途更正为商住用地或商业和住宅用地，并判决被告承担本案诉讼费。 一审法院查明，2013年8月2日，兴义市人民政府向案外人熊柏松颁发义龙国用（2013）第××号《国有土地使用权证》，载明：土地坐落义龙新区个体商业城内，地类用途为商住用地，使用权面积370㎡（其中独用面积200.6㎡，分摊面积169.4㎡）。 2019年10月10日，熊柏松与原告文敏志、文勇军签订《土地使用权出让合同》，将上述国有土地转让给原告文敏志、文勇军，并约定过户时间必须在2019年10月25日前完成。2019年10月11日，贵州黔诚德测绘工程有限公司对该宗土地进行不动产权籍调查及宗地图测绘。2019年10月15日，熊柏松与原告文敏志到黔西南州自然资源局义龙新区分局（以下简称州资源局义龙分局）申请不动产转移登记，原告文敏志自行填写的《不动产登记申请书》中填写的面积为200.5㎡，用途为商住用地。原告文敏志签字确认的《不动产登记申请表》中载明的土地面积是200.6㎡。原告文敏志签字确认的《不动产登记询问表》《不动产登记询问笔录（转移登记）》，文敏志均认可申请事项系其真实意思表示。 2019年10月15日，熊柏松与原告文敏志填写《土地交易纳税申报表》，载明的实际占用面积是370㎡，向国家税务总局顶效经济开发区税务局第一税务分局缴纳了印花税和契税。 2019年10月18日，原告文敏志、文勇军向州资源局义龙分局出具《情况说明》，载明：“本人及文勇军认可该宗土地实际使用面积200.5㎡。由此产生的相关法律后果由本人及文勇军自行承担。”同日，兴义资源局针对该宗土地向原告文敏志、文勇军颁发黔（2019）顶效开发区不动产权第××号《不动产权证书》，原告文敏志在州资源局义龙分局领取了该证书。 原告文敏志、文勇军认为黔（2019）顶效开发区不动产权第××号《不动产权证书》登记面积中未登记分摊面积、土地用途登记错误，遂向本院提起行政诉讼，诉请同前。庭审中，二原告称将申请登记面积填写为200.5㎡是受到相关工作人员的逼迫；同时，若不在2019年10月25日前完成转移登记，其将承担违约责任，需向熊柏松支付合同价款百分之五十的违约金。 同时查明，2016年10月20日，原黔西南布依族苗族自治州国土资源局作出州国土资专议﹝2016﹞2号《州国土资源局关于义龙试验区不动产登记颁证工作有关问题的专题会议纪要》，载明：义龙试验区辖区内不动产统一登记颁证工作启动“发新停旧”后，新发生的不动产登记颁证业务统一由义龙试验区不动产登记机构办理。证书（证明）由义龙试验区自行购买，到原所属县（市）加盖“不动产登记专用章”，涉及县（市）对证书（证有）编号进行登记备案。由义龙试验区办理不动产登记业务引起的行政复议、行政诉讼等法律纠纷，由义龙试验区全权负责应诉。 一审法院经审理认为，关于本案争议焦点适格被告的问题。本案中，原告文敏志、文勇军提起诉讼的依据是黔（2019）顶效开发区不动产权第××号《不动产权证书》，该证书登记机构处加盖的印章是兴义资源局，在附页宗地图处加盖印章的是州资源局义龙分局。根据《不动产登记暂行条例》第七条“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”之规定，涉案国有土地位于兴义市顶效镇，不动产登记的职责应由兴义资源局行使。而州资源局义龙分局并不具备行政机关主体资格，其作为州资源局的派出机构，虽然在涉案不动产登记证的宗地图处加盖印章，但其行使该项职权并无法律授权，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，被告州资源局派出机构州资源局义龙分局加盖印章的行为，应当视为兴义资源局对其委托的事项。因此，本案的适格被告应当是兴义资源局，被告州资源局并非本案适格被告。 关于本案争议焦点兴义资源局的颁证行为是否合法的问题。原告文敏志、文勇军认为黔（2019）顶效开发区不动产权第××号《不动产权证书》登记面积中未登记分摊面积、土地用途登记错误，应当予以变更。 首先，针对涉案《不动产权证书》登记面积的问题。2019年10月15日，二原告申请转移登记，在《不动产登记申请书》和《不动产登记申请表》中签字确认的登记面积均是200.5平方米，并认可系其真实意思表示。二原告称是受到工作人员的逼迫，但并未提交证据证实其该项主张，同时，其在庭审中称必须在2019年10月25日前完成转移登记，否则需要承担违约责任。二原告为避免承担违约责任，而自愿填写《不动产登记申请书》以及签字确认《不动产登记申请表》；此外，还于2019年10月18日出具了《情况说明》，载明“本人及文勇军认可该宗土地实际使用面积200.5平方米，由此产生的相关法律后果由本人及文勇军自行承担。”被告兴义资源局根据二原告的申请，登记涉案土地的面积为200.5平方米，并无不当。 其次，针对涉案《不动产权证书》登记土地用途的问题。根据国土资源部2017年11月1日修订的《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）的规定，该标准适用的范围是土地调查、规划、审批、供应、整治、执法、评价、统计、登记及信息化管理等工作。该标准将我国土地利用现状分类为耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他用地12个一级类。商服用地指主要用于商业、服务业的土地，项下分为零售商业用地、批发市场用地、餐饮用地、旅馆用地、商务金融用地、娱乐用地和其他商服用地7个二级类。其他商服用地指零售商业、批发市场、餐饮、旅馆、商务金融、娱乐用地以外的其他商业、服务业用地，包括洗车场、洗染店、照相馆、理发美容店、洗浴场所、赛马场、高尔夫球场、废旧物资回收站、机动车、电子产品和日用产品修理网点、物流营业网点，及居住小区及小区级以下的配套的服务设施等用地。 本案中，涉案土地在2013年首次登记为商住用地，因国土资源部2017年对土地利用现状分类的重新确定，我国土地利用现状分类中并无商住用地的类别。二原告在2019年申请转移登记时，被告兴义资源局根据涉案土地原登记类别，结合土地利用现状分类将涉案土地的用途登记为其他商服用地，符合上述标准的规定，并无不当。 综上所述，被告兴义资源局根据原告文敏志、文勇军的申请，颁发黔（2019）顶效开发区不动产权第××号《不动产权证书》，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告文敏志、文勇军的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告文敏志、文勇军负担。 上诉人文敏志、文勇军不服一审法院作出的判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销贵州省安龙县人民法院（2020）黔2328行初11号行政判决；2.判决被上诉人将黔（2019）顶效开发区不动产权第××号《不动产权证书》的土地使用权面积更正为370平方米（其中独用面积为200.5平方米，分摊面积为169.5平方米）。其主要理由为：1.针对本案适格被告问题。一审认为涉案土地位于兴义市顶效镇，不动产登记职责应由兴义资源局行使，但已划归在义龙试验区的管理范围内，根据州资源局的相关会议纪要可知，义龙试验区不动产登记机构为州资源局义龙分局，而非兴义资源局。故此，兴义资源局只是涉案土地名义上的登记机构，非颁证主体，而州资源局义龙分局作为州资源局的派出机构，其登记颁发的证书应由州资源局为适格被告。2.针对颁证行为是否合法的问题。第一，《不动产登记申请书》和《不动产登记询问表》是上诉人根据州资源局义龙分局工作人员的要求填写的，并非上诉人的真实意愿，因上诉人在一审开庭时才收到相关答辩证据，故无法及时联系证人出庭，希望二审同意上诉人申请证人出庭作证。另，申请登记的相关表格是被上诉人提供，内容格式无法更改，若上诉人未按要求填写就无法办理过户手续，另一方面上诉人是为了不违约才无奈填写的。第二，被上诉人认为169.5平方米的分摊面积不能计入登记范围，但上诉人按照370平方米的使用面积缴纳了税费，表明上诉人申请登记的面积并非200.5平方米，否则上诉人怎么愿意多缴纳税费。第三，原产权证书登记的使用权面积为370平方米（独用面积200.6平方米，分摊面积169.4平方米），办理产权变更登记后，涉案《不动产权证书》登记的使用权面积仅为200.5平方米，对169.5平方米的分摊面积未进行登记，但被上诉人未提供任何证据证明分摊面积不能进行登记，即无法证明被上诉人办理产权变更登记的行为合法，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第十二条及《不动产登记暂行条例》第四条的规定。第四，上诉人2019年10月18日出具的《情况说明》载明，上诉人认可涉案土地实际使用面积为200.5平方米，由此产生的法律后果自行承担。一审认为该证据能证明上诉人认可土地使用权的登记面积为200.5平方米，但土地实际使用面积与使用权面积是两个不同概念，前者是开发完成后建筑物及周边环境的占地面积，后者是证书登记面积。同时，分摊面积与共有面积也是两个概念，分摊面积是共同使用但非共同共有，共有面积是共同共有且不单独登记。且，即使被上诉人对上诉人依法取得使用权的土地不予登记，也应依照《城镇国有土地使用权和转让暂行条例》第四十二条的规定收回使用权后给予相应补偿，不能直接不予登记。 被上诉人兴义资源局在二审审理期间未提交书面答辩意见。 被上诉人州资源局在二审审理期间未提交书面答辩意见。 被上诉人州资源局在二审审理期间向本院提交了如下证据：1.州资源局义龙分局于2020年9月4日出具的《证明》；2.《关于木陇街道个体商业城区域道路的情况说明》。上诉人对两份证据的真实性、合法性无异议，兴义资源局对两份证据的三性无异议。因两份证据能证明涉案土地公摊面积的实际使用情况，争议双方亦对两份证据的真实性无异议，故本院认可其真实性。 除“同时查明，2016年10月20日，黔西南布依族苗族自治州国土资源局作出州国土资专议﹝2016﹞2号《州国土资源局关于义龙试验区不动产登记颁证工作有关问题的专题会议纪要》，载明：义龙试验区辖区内不动产统一登记颁证工作启动“发新停旧”后，新发生的不动产登记颁证业务统一由义龙试验区不动产登记机构办理。证书（证明）由义龙试验区自行购买，到原所属县（市）加盖“不动产登记专用章”，涉及县（市）对证书（证有）编号进行登记备案。由义龙试验区办理不动产登记业务引起的行政复议、行政诉讼等法律纠纷，由义龙试验区全权负责应诉。”外，本案经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。另查明：1.兴义资源局于2019年10月18日颁发的黔（2019）顶效开发区不动产权第××号《不动产权证书》载明：权利人为文敏志、文勇军共同共有，土地坐落义龙新区个体商业城内，权利类型为国有建设用地使用权，权利性质为国有出让，用途为其他商服用地，面积为200.5平方米；其他情况说明为原国有土地使用证号是顶开国用（2013）第××号、商住用地、使用权面积370平方米（其中独用面积200.6平方米、分摊面积169.4平方米）、国有建设用地使用权首次于2013年8月2日登记。州资源局义龙分局在该证书附页宗地图处加盖印章，兴义资源局在登记机构处加盖印章。2.上诉人与被上诉人均认可，（2019）顶效开发区不动产权第××号《不动产权证书》中未予登记的169.5平方米分摊面积已全部用于修建城市公共道路。 本院认为，本案的争议焦点为：一、适格被告如何确定；二、被诉登记行为是否合法。 关于争议焦点一：州资源局义龙分局并非行政诉讼法上所称的行政机关及法律法规授权的组织，其无权以自己的名义向上诉人颁发讼争《不动产权证书》。虽说州资源局义龙分局确在讼争《不动产权证书》附页宗地图处加盖了印章，但不代表其是实际颁证的机关，实际颁证主体应以证书所载的登记机构为准，即为兴义资源局。因此，本案不宜以州资源局义龙分局为州资源局的派出机构为由，将州资源局列为被告。同时，国务院《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。讼争《不动产权证书》所涉土地位于兴义市顶效镇，兴义资源局作为不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构，有权颁发讼争《不动产权证书》。故此，兴义资源局应为本案适格被告。 关于争议焦点二：不动产登记，是不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为，具有公示、公信效力。国务院《不动产登记暂行条例》第十条规定：“不动产登记机构应当依法将各类登记事项准确、完整、清晰地记载于不动产登记簿。 （一）被诉登记行为程序是否合法。国务院《不动产登记暂行条例》第十六条、第二十条规定,申请人应当提交登记申请书、身份证明材料、授权委托书、权属来源证明、登记原因证明、权属证书、界址界限、面积及其他说明材料等。不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续。本案中，上诉人作为申请人，其于2019年10月15日填写《不动产登记申请书》向不动产登记机构申请不动产登记，并依照前述规定提交了相关申请材料，兴义资源局即依法在规定时间内进行办理，后于2019年10月18日颁发讼争《不动产权证书》。故此，被诉登记行为程序合法。 （二）分摊面积是否应予登记。上诉人在贵州黔诚德测绘工程有限公司对涉案土地进行不动产权籍调查及宗地图测绘后，自行填写了《不动产登记申请表》，申请登记的国有土地面积为200.5平方米。同时，上诉人申请登记的原始权属依据为案外人熊柏松2013年取得的义龙国用（2013）第××号《土地使用权证书》，该证书载明土地使用权面积为370平方米，其中独用面积为200.6平方米、分摊面积为169.4平方米。上诉人已缴纳了370平方米国有土地的印花税和契税。 第一，《不动产登记暂行条例》第十八条第一项、第二项规定，不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当查验不动产面积与申请登记的不动产状况是否一致及有关证明材料与申请登记的内容是否一致。本案上诉人在测绘公司对涉案土地进行调查、测绘后，自行申请登记的国有土地面积为200.5平方米，说明上诉人认可涉案土地的实际使用面积经实地测量后从200.6平方米更正为200.5平方米。但除实际使用面积发生前述更改外，本案无证据证实土地面积有其他改变，且上诉人已依照370平方米国有土地的缴费基准缴纳了印花税和契税，而讼争《不动产权证书》载明的土地使用面积仅为200.5平方米的土地独用面积，未将原产权证书所载的分摊面积载入，即表明上诉人申请登记的不动产面积与有关证明文件所载面积不一致,兴义资源局所登记的土地使用权面积未做到准确、完整。且从本案证据可看出，涉案土地权属全部转移，上诉人仅以权利人变更为由向兴义资源局申请变更登记，兴义资源局在无证据证明涉案土地分摊面积存在其他不予登记的例外情形时，即不予登记该分摊面积，应认定其履行登记职责时未尽到相应审查义务。 第二，行政机关作出行为时应当以当时生效的法律法规为依据，兴义资源局颁发讼争《不动产权证书》时未将分摊面积登记入内，但其未提供相应依据证实分摊面积属不予登记范围。参照《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第八条的规定，建筑总面积按照专有部分面积的统计总和计算。即，建筑物总面积为专有部分面积统计之和，专有部分面积指成套房屋的建筑面积，包括套内建筑面积和分摊面积。因分摊面积为权利人行使专有权必不可少的部分，在法律法规未明确禁止登记的情况下，为保证登记结果的准确性以及保护权利人的合法权益，分摊面积应与建筑物实际占地面积共同记载于不动产登记簿中。故此，兴义资源局未予登记分摊面积的行为存在不当。 （三）讼争《不动产权证书》登记的土地用途是否适当。涉案土地在2013年首次登记时被登记为商住用地，但从国土资源部2017年11月1日修订的《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）可看出，我国土地利用现状分类中并无商住用地类别。故此，兴义资源局颁发讼争《不动产权证书》时根据土地原登记类别，结合土地利用现状，将涉案土地用途登记为其他商服用地，并无不当。 综上所述，兴义资源局作出讼争《不动产权证书》的程序合法，登记的土地用途适当，但其未予登记土地分摊面积无法律依据，且与原产权证书所载情况不符。上诉人诉请人民法院判决被上诉人变更讼争《不动产权证书》的证载面积及土地用途，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定，变更判决仅适用于行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的。本案乃土地行政登记之诉，不属变更判决所适用的情形，法院不宜直接判决被上诉人进行变更。但兴义资源局的登记行为确有不当，对上诉人的合法权益造成了实质性损害，为充分保障当事人的司法救济权，妥善处理矛盾纠纷，应对上诉人的登记行为进行评价或处理。考虑到涉案土地分摊面积部分已用于建设城市公共道路，撤销讼争《不动产权证书》将严重损害社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院应判决确认违法。故此，应确认兴义资源局颁发讼争《不动产权证书》的行为违法。 综上，上诉人的上诉请求有理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销贵州省安龙县人民法院（2020）黔2328行初11号行政判决； 二、确认兴义市自然资源局于2019年10月18日向文敏志、文勇军颁发黔（2019）顶效开发区不动产权第××号《不动产权证书》之行政行为违法。 三、驳回对黔西南州自然资源局的起诉。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由兴义市自然资源局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈颜虹 审 判 员 王幼封 审 判 员 张国斌 二〇二〇年九月十八日 法官助理 余芳晶 书 记 员 舒应莲