安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖05行终115号 上诉人（一审原告）柏受荣，男，1969年8月18日生，汉族，系钟鼎悦城36栋405室业主，现住安徽省马鞍山市雨山区。 委托代理人陈琦,安徽浩谦律师事务所律师。 委托代理人张帆,安徽浩谦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）马鞍山市自然资源和规划局,住所地安徽省马鞍山市湖西南路11号。 法定代表人方成，该局局长。 委托代理人江益民，安徽长城律师事务所律师。 委托代理人朱敏敏，安徽长城律师事务所律师。 第三人马鞍山中冶华辰置业有限公司，住所地安徽省马鞍山市雨山区湖南西路699号。 法定代表人马源，该公司总经理。 委托代理人殷向东，安徽夏商周律师事务所律师。 委托代理人李冉，安徽夏商周律师事务所律师。 上诉人柏受荣因与被上诉人马鞍山市自然资源和规划局城市规划行政答复一案，不服安徽省马鞍山市雨山区人民法院（2020）皖0504行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 马鞍山市自然资源和规划局于2019年12月31日向马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）作出一份马自然资规函[2019]194号《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的复函》，内容为所涉建（构）筑物未核发建设工程规划许可证，且不可以补办建设工程规划许可证。 一审审理查明，柏受荣系马鞍山市钟鼎悦城小区36栋405室业主。2019年11月19日，马鞍山市雨山区市场监督管理局向马鞍山市雨山区委、区政府报送一份“市场信息专报”，该“专报”的主要内容为：“近日，马鞍山市特种设备监督检验中心在对安民街道钟鼎悦城小区电梯检验时发现，该小区18、35、36三栋楼的部分业主私自将电梯应急救援通道封闭在自家私人空间，造成电梯一旦发生故障将无法维修和救援。存在重大安全隐患，涉及五台电梯检验不合格。根据《特种设备安全法》规定，我局责令物业公司立即停止使用该五台电梯，待消除安全隐患，经检验合格后方可使用”。2019年11月22日，马鞍山市雨山区城市管理行政执法局（以下简称雨山区城管局）接到雨山区委办公室有关上述专报内容之转办函之后即派员前往现场进行了相应调查，并在调查了解了相应情况之后决定依法立案查处。2019年12月17日，雨山区政府向马鞍山市自然资源和规划局发出（雨政函［2019］186号）《雨山区人民政府关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的函》，该函的内容如下：“马鞍山市自然资源和规划局:根据雨山区市场监督管理局《市场监督信息专报》称‘钟鼎悦城小区,18、35、36三栋楼的部分业主,私自将电梯应急通道封闭在自家私人空间,造成电梯一旦发生故障无法维修和救援,存在重大安全隐患。’我局执法人员前往现场调查,并现场拍摄了图片,经查发现,共计7户将电梯救援通道封闭,分别是18-505业主王晓杰、35-402业主顾凤翠、35-502业主陈于、35-602业主李静、36-202业主李睿婧、36-404业主张青利、36-405业主柏受荣。现函请贵局对钟鼎悦城18、35、36三栋的7户业主封闭电梯救援通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设,且能否补办建设工程规划许可证予以确认,以便雨山区城市管理行政执法局依法查处。”2019年12月31日，马鞍山市自然资源和规划局向雨山区政府发出马自然资规函［2019］194号《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的复函》，该复函内容如下：“雨山区政府:《关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的函》（雨政函（2019）186号）悉,经查,现答复如下:1.未核发来函涉及建（构）物的建设工程规划许可证;2.来函涉及建（构）物不可以补办建设工程规划许可证。特此函复。”嗣后，雨山区城管局在实施了相关行政执法程序之后，于2020年1月19日针对钟鼎悦城36栋405室业主柏受荣作出马雨城管（规划）限拆［2020］第ＺＤ006号《限期拆除决定书》并向柏受荣予以了送达，该决定书的内容为：“柏受荣（3426231969××××××××）:经查,你（单位）因未取得建设工程规划许可证在钟鼎悦城36＃405建设违法建（构）筑物的行为,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定,依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定,现决定:责令你（单位）自收到本决定书之日起叁日内自行拆除该处违法建（构）筑物。逾期未拆除的,本机关将依法报请雨山区人民政府责成有关部门依法予以强制拆除。如不服本决定,可以在接到本决定书之日起60日内,向马鞍山市人民政府行政复议委员会或雨山区人民政府申请行政复议,也可以在接到本决定书之日起六个月内直接向雨山区人民法院提起行政诉讼”。现因柏受荣请求撤销马鞍山市自然资源和规划局于2019年12月31日作出的马自然资规函［2019］194号《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的构（建）筑物是否属于违法建设的复函》，以致成讼。 一审法院认为，本案的争议焦点应系针对马鞍山市自然资源和规划局于2019年12月31日作出的马自然资规函[2019]194号《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的复函》，是否可以提起本案之行政诉讼。现作出如下分析认定，即：1.从上述《复函》产生的背景来看，本案经审理查明的相关法律事实已经明确表明上述《复函》系马鞍山市自然资源和规划局针对雨政函[2019]186号《雨山区人民政府关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的函》而作出的回复意见，而该局作出上述复函实乃《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》及《马鞍山市城市管理领域集中行使处罚权试办法》的颁布实施所致，据此，马鞍山市自然资源和规划局根据上述相关规定作出复函的行为系行政机关之间就所涉相关事务行文征询、回复往来的程序性或过程性的行为，且上述行为本身也不产生外部法律效力，即不对相关公民，法人或者其他组织合法权益产生影响。2.从雨政函[2019]186号《雨山区人民政府关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的函》及案涉复函的具体内容看，马鞍山市自然资源和规划局对函询事项（即钟鼎悦城18、35、36三栋的7户业主封闭电梯救援通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设，且能否补办建设工程规划许可证）所作出的复函内容（即1.未核发来函涉及建（构）筑物的建设工程规划许可证；2.来函涉及建（构）物不可以补办建设工程规划许可证）的意思表示实际体现为该局经核查后，对函询事项作出具体事实核查结果的答复意见，该答复意见内容未见对所涉行政相对人权利义务产生实际影响。综上，马鞍山市自然资源和规划局于2019年12月31日作出马自然资规函[2019]194号《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的复函》的行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项，第六十九条第一款第（八）项、第一百零一条第一款第（二）项、第二款之规定，裁定驳回柏受荣的起诉。 柏受荣上诉称：1.马鞍山市自然资源和规划局复函对上诉人合法权益产生客观影响，属可诉行政行为。2.本案与上诉人起诉雨山区城管局的另一案件同时起诉，另案应以本案审理结果为依据，但另案二审判决之后本案才进行裁定，审理程序违法。3.复函相关事实认定错误，案涉建构物与建设工程规划许可证、规划设计图纸、竣工验收备案图纸显示的设计一致，无明确证据证明发生了设计变更。房屋户型宣传图、合同附件图、竣工图纸均显示建设单位出售的是无救援通道的电梯直接入户房屋。案涉建构物已依法办理建设工程规划许可证，与规划设计资料和竣工备案资料显示的设计一致。在此情况下，无证据证明建设单位开设救援通道进行了备案，即建设单位增加救援通道不需要建设工程规划许可证，则业主对该救援通道的封闭亦无须建设工程规划许可。马鞍山市自然资源和规划局提供了两套完全不一致的图纸，相关资料存在虚假可能。综上，一审裁定认定事实错误，程序不当，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判或发回重审，并判令被上诉人承担本案诉讼费用。 柏受荣向一审法院提交以下证据（均为复印件）： 1.柏受荣身份证、马鞍山市自然资源和规划局组织机构信息，证明柏受荣、马鞍山市自然资源和规划局诉讼主体资格； 2.雨政函[2019]186号函、马自然资规函[2019]194号，证明2019年12月17日,雨山区政府向马鞍山市自然资源和规划局发出(雨政函[2019]186号)《雨山区人民政府关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的函》文件,后马鞍山市自然资源和规划局于2019年12月31日作出(马自然资规函[2019]194号)《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的复函》,答复所涉建(构)物未核发建设工程规划许可证,不可以补办建设工程规划许可证； 3.马雨城管(规划)限拆[2020]第ZD006号限期拆除决定书，证明雨山区城管局于2020年1月19日,作出《限期拆除决定书》,责令柏受荣收到决定书3日内自行拆除该违法建(构)筑物； 4.建设工程规划许可证、竣工图纸，证明案涉建(构)物实际已核发建设工程规划许可证,与竣工图纸内容一致； 5.信息公开答复函、建设工程规划许可证以及中鼎悦城5号、6号、9号楼的施工平面图，证明案涉构件图在马鞍山市自然资源和规划局报批的施工平面图、建设工程规划许可证与城建档案馆资料一致； 6.设计修改通知单，证明在备案资料中没有马鞍山市自然资源和规划局提交的设计修改通知单，和竣工资料中修改通知单不一致； 7.宣传广告，证明案涉房屋和竣工图纸一致，没有墙体开洞设计。 马鞍山市自然资源和规划局向一审法院提交以下证据和依据（均为复印件）： 1.统一社会信用代码，证明其身份适格； 2.(雨政函[2019]186号)《雨山区人民政府关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的函》； 3.马自然资规函[2019]194号《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的复函》； 4.建设工程规划核实合格证； 5.建设工程规划许可证及其附件； 6.设计修改通知书。 证据2-6证明规划验收的案涉工程，是根据相关设计修改验收合格。证明具体行政行为正当合法。 依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》。 中冶华辰置业公司向一审法院提交以下证据（均为复印件）： 1.商品房买卖合同（预售），证明其与柏受荣之间存在买卖合同关系，里面的图纸是原设计图纸，到2018年图纸有修改，交房时候已经开口，房屋面积按照开口后的重新计算； 2.钟鼎悦城5#楼2-7层电梯厅修改平面图及设计修改通知单，证明因不符合电梯强制性规范标准，该公司将原设计图修改，修改的内容增加了电梯救援通道，并将图上报规划部门备案； 3.退款申请单、回单，证明2019年3月4日上午申请涉案面积退费获得批准，并拿到相应款项； 4.钟鼎悦城入住确认单，36栋405室房产分户图，证明柏受荣在收房时房产分户图中的套内面积不包含案涉部分，且经过柏受荣签字确认。 上述证据均已随案移送本院。二审中各方当事人均未提交新证据。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院另查明，因对雨山区城管局作出的马雨城管(规划)限拆[2020]第ZD006号《限期拆除决定书》不服，柏受荣诉至马鞍山市雨山区人民法院，诉请判令撤销上述决定书。马鞍山市雨山区人民法院于2020年4月29日作出（2020）皖0504行初5号行政判决，驳回柏受荣的诉讼请求。柏受荣上诉至本院，本院于2020年7月28日作出（2020）皖05行终63号行政判决，驳回上诉，维持原判。二审判决载明：“关于马鞍山市自然资源和规划局复函效力问题。根据《马鞍山市城市管理领域集中行使行政处罚权试行办法》第三条第三款规定：“市、区城市管理行政执法局按照市人民政府规定的体制和职责，在本辖区内依法查处违法行为，集中行使行政处罚权，并承担法律责任。”雨山区城管局作为集中行使行政处罚权的机关，具有查处城市违法建设的行政执法职责，包括对违法建设进行全面、客观、公正的调查，收集有关证据，对调查结果进行审查，依法作出决定，并承担法律责任。由城市管理部门承担查处违法建设的法律责任，符合集中行使行政处罚权的立法旨意，亦有利于提高行政执法水平和效率。马鞍山市自然资源和规划局作出的马自然资规函[2019]194号《关于认定钟鼎悦城七户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的复函》，系雨山区城管局报请雨山区人民政府向马鞍山市自然资源和规划局进行的对案涉救援通道的函询，属查处城市违法建设过程中的调查行为。该复函系行政机关内部答复，不产生外部法律效力。对救援通道的封闭建设能否认定为违法建设，需城市管理部门根据调查情况结合复函内容综合认定，并对外承担法律责任。对柏受荣提出该复函属可诉行政行为，本案审理应等待该复函另案行政诉讼结论的上诉理由，本院不予支持。” 本院认为，本案的争议焦点为马鞍山市自然资源和规划局对雨山区政府作出的案涉复函是否属于行政诉讼受案范围。 《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，以及对公民法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，应雨山区政府函询，马鞍山市自然资源和规划局作出案涉复函，对电梯救援通道是否核发建设工程规划许可证及是否可以补办的问题进行答复，属于行政机关之间内部答复行为，不产生外部法律效力。按照马鞍山市管理集中行使行政处罚相关规定，对柏受荣封闭救援通道的行为，由雨山区城管局进行调查和处理，作出对行政相对人权利义务有实际影响的决定，并由该局对外承担法律责任。马鞍山市自然资源和规划局作出的案涉复函，属于雨山区城管局内部调查程序，对柏受荣的权利义务不产生实际影响。根据上述司法解释规定，案涉复函不属于行政诉讼受案范围。对上诉人提出案涉复函具有可诉性的上诉理由，本院不予支持。 上诉人柏受荣就雨山区城管局作出的《限期拆除决定书》已提起行政诉讼，并经一、二审判决，已经发生法律效力。在该案中，上诉人已经提出本案案涉复函具有可诉性的主张，生效判决亦对该主张进行阐释并予以驳回。对上诉人提出另案应等待本案审理结果，故一审审理程序有误的上诉理由，本院不予支持。 综上，上诉人柏受荣的上诉理由不能成立，一审裁定正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 花 卉 审判员 齐 萍 审判员 焦明君 二〇二〇年九月二十七日 书记员 夏 丽 附：本判决适用的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；