山东省菏泽市牡丹区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1702行初176号原告祁珍霞，女，1972年6月8日出生，汉族，住山东省菏泽市牡丹区。委托代理人朱纪国，菏泽开发丹阳法律服务所法律工作者。被告菏泽市牡丹区市场监督管理局。住所地：牡丹区中华西路万象城B1栋。统一社会信用代码：11371702MB27929106。法定代表人程明远，局长。委托代理人陈洪龙，该单位工作人员。委托代理人吴杰，该单位工作人员。原告祁珍霞不服被告菏泽市牡丹区市场监督管理局（以下简称牡丹区市场监管局）市场监督管理行政处罚一案，于2020年8月10日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2020年8月12日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案。原告祁珍霞及委托代理人朱纪国，被告法定代表人程明远及委托代理人陈洪龙、吴杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告牡丹区市场监管局于2020年7月17日作出牡丹市监食处字[2020]0469号行政处罚决定书，认定原告祁珍霞经营销售的鸡蛋含有恩诺沙星项目，不符合GB31650-2019《食品安全国家标准食品中兽药最大残留限量》的要求，违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十四条规定。依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（一）项之规定，决定给予原告没收违法所得150元和罚款50000元的行政处罚。原告祁珍霞诉称，一、被告牡丹区市场监管局作出的牡丹市监食处字[2020]0469号行政处罚决定，未查明事实、责任不清。原告所售鸡蛋兽药残留超标，不是原告本人自身原因造成的，是由于养殖户在养殖过程中添加了某种物质造成的，原告在销售过程中没有添加任何添加剂，也没有违反行政管理秩序的主观故意和行为。在购进过程中，原告已主动向供货商索要与其相关的合格证明，但供货商没有提供，原告已履行了法律规定的义务。客观上，原告仅是销售鸡蛋的个体户，根本不具有对鸡蛋内的成分进行检验的能力，且原告也已下达召回公告，采取了补救措施。二、被告牡丹区市场监督局作出的牡丹市监食处字[2020]0469号行政处罚决定罚款数额过重，属于适用法律错误、处罚明显不当。1、牡丹市监食处字[2020]0469号行政处罚决定对原告罚款50000元，罚款数额明显过重。原告只是个体工商户，以每市斤3元的价格购进1500斤鸡蛋，以每市斤3.1元的价格出售，每市斤仅盈利0.1元，1500斤鸡蛋共盈利150元，其利润极低，又由于疫情影响，原告的经营举步维艰，生活已经陷入困境，而被告对原告罚款50000元无疑是雪上加霜，该罚款相当于原告近一年的收入，与原告的销售行为造成的后果明显不当，且显失公平。2、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四条第二款明确规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第五条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。被告对原告罚款50000元明显违背了上述法律规定的立法原则，加重了原告的行政义务，侵害了原告的合法财产权，其行为严重失当。《行政处罚法》第二十七条规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。原告所销售的鸡蛋没有给人体健康造成什么危害和潜在的不良反应，违法行为及其轻微，且没有造成社会危害后果，根据上述法律规定，依法不应处罚。3、《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）第二条规定，本法所称农产品是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。第五十条规定，农产品生产企业、农民专业合作经济组织销售的农产品有本法第三十三条第一项至第三项或者第五项所列情形之一的，责令停止销售，追回已经销售的农产品，对违法销售的农产品进行无害化处理或者予以监督销毁；没收违法所得，并处二千元以上二万元以下罚款。原告销售不合格的鸡蛋属于农产品范畴，若处罚亦应当依据上述法律规定处罚，而被告依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（一）项对原告罚款50000元，明显适用法律不当。综上，被告作出的牡丹市监食处字[2020]0469号行政处罚决定，认定事实不清、适用法律不当、罚款数额过重。为维护原告的合法权益，请求人民法院依法撤销被告作出的牡丹市监食处字[2020]0469号行政处罚决定，并依法判决对原告不予处罚或减轻处罚。原告向本院提交了山东省淄博市中级人民法院行政判决书一份。用于证明设定和实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节、以及社会危害程度相当。被告牡丹区市场监管局辩称，一、被告对原告祁珍霞经营兽药残留超过食品安全标准限量的食品作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分。2020年4月3日，菏泽市市场监督管理局对原告经营的鲜鸡蛋进行了食品安全抽样检验，2020年5月6日，菏泽市食品药品检验检测研究院出具检验报告，检验的鸡蛋含有恩诺沙星项目，不符合GB31650-2019《食品安全国家标准食品中兽药最大残留限量》的要求，检验结论为不合格。原告对检验结果无异议，在法定期限内未提出复检申请。为进一步查明事实，被告于2020年5月12日对原告涉嫌经营兽药残留超过食品安全标准限量的食品（鸡蛋）依法予以立案。立案后，被告对原告进行了询问调查，制作了询问调查笔录，调查过程中原告向被告执法人员提供了由其本人签名确认的《营业执照》、身份证等复印件。原告认可购进涉案不合格鲜鸡蛋时未依法查验供货者的许可证和产品合格证明、未建立食用农产品进货查验记录制度这一违法事实。二、被告对原告祁珍霞经营兽药残留超过食品安全标准限量的食品作出的行政处罚决定，适用法律正确，量罚幅度适当。根据调查的事实，原告未履行食用农产品进货查验义务，违反了《食品安全法》第三十四条“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：。（二）致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂。”的规定，构成了经营兽药残留超过食品安全标准限量的食品违法行为，被告依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（一）项之规定对原告进行处罚，适用法律正确，符合法律规定。同时，被告在对原告量罚幅度上，充分考虑了其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等因素。第一，当事人在收到不合格检验报告和被告的《责令改正通知书》后，虽制作了召回公告，但并未实际召回所售不合格鲜鸡蛋，且在向被告提交的自查报告中，承认其作为食品经营者未严格控制进货渠道，购进时未索取供货人的个人信息和产品合格证明文件等，导致该食品无法溯源。这也进一步证实了原告存在未履行进货查验义务和销售不合格食品两个违法事实。原告的上述违法行为，明显不符合《行政处罚法》第二十七条所规定的减轻或者不予行政处罚的法定情形。第二，国家制定食品安全法律法规和食品安全标准的目的是为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。基于我国食品安全的现状，为确保食品安全，上级对食品安全问题提出了“四个最严”的要求。原告所经营的食品（鲜鸡蛋）经抽样检验含有恩诺沙星。恩诺沙星属于氟喹诺酮类药物，是一类人工合成的广谱抗菌药，用于治疗动物的皮肤感染、呼吸道感染等，是动物专属用药。农业部公告的第235号《动物性食品中兽药最高残留限量》中明确规定，恩诺沙星可用于牛、羊、猪、兔、禽等食用畜禽及其他动物，但在产蛋鸡中禁用（鸡蛋中不得检出）。长期摄入该类药物超标的动物性食品，可引起轻度胃肠道刺激或不适，头痛、头晕、睡眠不良等症状，大剂量或长期摄入还可能引起肝损害。原告所售出不合格鲜鸡蛋，已经或者可能对不特定消费者造成潜在的食品安全危害，必须依法予以处罚。第三，被告对原告作出的处罚完全符合“过罚相当”和“处罚和教育相结合”的原则。鉴于原告所经营的涉案不合格食品违法所得较小，社会危害轻微，依照《山东省食品药品行政处罚裁量权适用规则》第十一条第（四）项和《山东省市场监督管理行政处罚裁量基准（试行）》第七百三十二条及《行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项的规定，根据原告的违法事实及情节，经被告综合考量，对原告作出没收违法所得150元和罚款50000元的处罚，已属从轻行政处罚，符合有关法律、法规的规定。另外，原告在诉状中称“原告销售不合格的鸡蛋属于农产品范畴，若处罚也应当依据《农产品质量安全法》处罚，被告依据《食品安全法》对原告罚款50000元明显适用法律不当”的问题。众说周知，《食品安全法》于2009年2月28日经第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，《农产品质量安全法》于2006年4月29日经第十届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过。按照《中华人民共和国立法法》第九十二条的规定，特别法与一般法规定不一致的，适用特别法规定；新法与旧法规定不一致的，适用新法的规定。原告经营的不合格鲜鸡蛋属于农产品，按照《食品安全法》第二条第二款规定“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定”。《农产品质量安全法》第五十二条第二款规定“法律对行政处罚及处罚机关有其他规定的，从其规定……”；另外，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中也明确“调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况下应当按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范”。因此，被告适用《食品安全法》对原告进行处罚适用法律正确。综上，被告对原告所作行政处罚事实清楚、适用法律正确、证据确凿充分，量罚适当、程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下四组证据：1-1、《统一社会信用代码证书》复印件，证明被告是具有行政处罚权的行政机关，具有对辖区内实施市场监督管理的法定职责，为本案适格的行政执法主体。1-2、原告的《营业执照》及身份证复印件，证明原告系依法登记的经营者，为本案适格的行政相对人。2-1、《检验报告》(NO：DC20200403021)，证明原告祁珍霞经营的鲜鸡蛋，经菏泽市食品药品检验检测研究院检验为不合格。2-2、现场笔录、询问调查笔录、询问通知书、当场行政处罚决定书、自查报告、召回公告、整改报告，责令改正通知书、当场行政处罚决定书。证明原告购进涉案不合格鲜鸡蛋时未依法查验供货者的许可证和产品合格证明、未建立食用农产品进货查验记录制度，以及原告销售涉案不合格食品(鲜鸡蛋)的违法事实、数量、货值金额、违法所得、涉案不合格食品(鸡蛋)已经销售完毕的违法事实。3、食品安全监督抽检检验结论告知书及送达回证、案件来源登记表、立案审批表、案件调查终结报告、案件核审表、听证告知书及其送达回证、行政处罚决定审批表，证明被告依法履行了立案、调查、核审、告知、决定等程序，程序合法。4、《食品安全法》等法律依据。证明被告作出的处罚决定适用法律、法规依据正确。原、被告所提交的证据均经庭审质证，各方的质证意见均已记录在卷。经庭审质证，本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交证据的真实性予以认定；被告提交的证据形式、来源合法，且证据之间相互联系、相互印证，具有客观真实性，对其证明效力和证明内容予以确认。根据原、被告所举证据及庭审中各方的诉辩意见，本院可确认以下事实：2020年4月3日，菏泽市市场监督管理局对原告经营的鸡蛋进行食品安全进行抽样检验，2020年5月6日，经菏泽市食品药品检验检测研究院检验，抽检食品中含恩诺沙星项目，不符合GB31650-2019《食品安全国家标准食品中兽药最大残留限量》的要求，检验结论为不合格。2020年5月12日，被告对原告进行立案调查。经查，原告购进涉案食品1500斤，购进价格每斤3元，售价每斤3.1元，已全部销售完毕，违法所得计150元。对购进的食品，原告没有建立食用农产品进货查验记录制度。对原告没有建立食用农产品进货查验记录制度的违法行为，被告向原告下达了责令改正通知书，并作出了牡丹市监当罚字[2020]45004号当场行政处罚决定，给原告予以警告处罚。后被告针对原告销售经营兽药残留超过食品安全标准限量，违反《食品安全法》第三十四条的另一违法行为，被告又履行了处罚告知、听证等相关程序，并根据原告的违法事实和情节，经综合考量，依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（一）项之规定，作出了牡丹市监食处字[2020]0469号行政处罚决定，决定没收违法所得150元和罚款50000元的从轻处罚。对此，原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，食品质量安全关乎到每个人的身心健康和生命安全，涉及到每个人的切身利益。为确保食品安全，近年来国家逐步加强了食品安全的监督管理，制定了严格的法律保护制度，这一点从国家修订的《食品安全法》对处罚罚款的起点上足以体现。被告牡丹区市场监管局作为主管食品安全的职能部门，对违反《食品安全法》规定的行政相对人，具有作出行政处罚的法定职权。被告在行使职权过程中，要本着从保护人民群众身心健康和生命安全的切身利益出发，对违反食品安全的行为，应严格依法处理。根据原、被告的诉辩意见，本案的争议焦点为：被告牡丹区市场监管局作出的牡丹市监食处字[2020]0469号行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确、处罚是否适当、是否属重复处罚。关于被告认定的事实和程序。根据被告提供的证据材料，足以证实原告经营销售的鸡蛋，经法定机构检测，不符合《食品安全标准食品中农药最大残留限量》的要求；被告立案后，对原告进行了调查询问、处罚告知等程序，并依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（一）项的规定，对原告作出了牡丹市监食处字[2020]0469号行政处罚决定，该处罚决定认定事实清楚、程序合法、证据充分。关于被告法律适用的问题。原告主张被告作出上述行政处罚应适用《农产品质量安全法》，而被告适用《食品安全法》，属适用法律错误。《食品安全法》第二条第二款规定：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定”。根据上述规定，原告经营的鸡蛋属于农产品，但其在投入市场进行销售时，其质量安全标准应适用《食品安全法》的规定。被告依据《食品安全法》进行处罚，适用法律正确。关于被告处罚是否适当的问题。原告认为其所销售的鸡蛋货值小、盈利少，没有给人体健康造成什么危害和潜在的不良反应，违法行为极其轻微，也没有造成社会危害后果。根据《行政处罚法》第二十七条规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，依法不应处罚；即使处罚，也属过重。本院认为，《行政处罚法》是对行政领域行政处罚案件的一般性法律规范，属一般法；而《食品安全法》则是对违反食品安全行为进行处罚的专门性特别规定，属特别法。按照《中华人民共和国立法法》对法的适用规定，特别法应优于一般法。同时，《食品安全法》第一百二十四条第一款第（一）项规定，生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。上述法律条款规定的是一种行为罚，而非结果罚，即该行为无论是否造成了危害后果，只要实施了该行为，就应进行处罚。本案中，原告售卖的鸡蛋抽样检测时发现不应含有的恩诺沙星项目，不符合食品安全标准，客观上已实施了违反该条款的违法行为。被告在查清事实和履行相关程序后，依法对原告作出没收违法所得150元和罚款50000元的处罚，符合法律规定。同时，对原告给予50000元的罚款数额，被告已综合考量了原告的违法事实和情节，是法律规定的最低限度，已属从轻处罚。因此，原告主张不应处罚和处罚过重的理由不能成立。关于被告对原告是否进行了重复处罚的问题。本案中，原告提出被告不应对其作出重复处罚，但被告对原告作出的牡丹市监当罚字[2020]45004号当场行政处罚决定，给予原告警告处罚，是因原告违反了未建立食用农产品进货查验记录制度、未检验供货人许可证和产品合格证文件，与涉案销售不合格食品分别属于两个不同的违法事实，被告依照两个不同的违法事实和不同的法律条款对原告进行分别处罚，不违反法律规定，不存在重复处罚的问题。综上，被告牡丹区市场监管局作出的牡丹市监食处字[2020]0469号行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当，且不存在重复处罚的问题。原告要求撤销的理由不足，其主张不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告祁珍霞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。审 判 长  薛兆起人民陪审员  杜卫东人民陪审员  刘美生二〇二〇年九月十五日书 记 员  程晓青