北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2020)京02行终974号上诉人（一审原告）曹建忠，男，1962年1月6日出生，汉族，农民，住北京市房山区。委托代理人曹豹（曹建忠之子），1987年9月2日出生，汉族，农民，住北京市房山区。被上诉人（一审被告）北京市房山区城市管理综合行政执法局，住所地北京市房山区西潞南大街25号。法定代表人李雪生，局长。委托代理人梁雅楠，北京市房山区城市管理综合行政执法局干部。委托代理人王冬建，北京市佳诺律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市房山区人民政府，住所地北京市房山区良乡政通东路1号。法定代表人郭延红，区长。委托代理人邢丽，北京市房山区人民政府干部。委托代理人马芸芸，北京市房山区人民政府干部。曹建忠因诉北京市房山区城市管理综合行政执法局（以下简称房山区城管执法局）、北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）规划行政强制、行政复议一案，不服北京市房山区人民法院（2020）京0111行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。房山区城管执法局于2019年11月13日对曹建忠作出京城管限拆字[2019]第050008号限期拆除决定书（以下简称被诉限拆决定），主要内容：经查，曹建忠于2013年10月在北京市房山区城关街道顾册村北北京兴龙豹加油站（以下简称兴龙豹加油站）西侧建设的两栋钢架混凝土结构，多层布局（以下简称涉案房屋）。其中东栋建筑顶层为彩钢结构。经现场测量，两栋建筑总面积为3757.2平方米，其中，东栋建筑面积2520平方米，西栋建筑面积1237.2平方米。经规划自然资源部门协查复函证明，该建筑物未取得建设工程规划许可证、临时建设规划许可证以及选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见等规划文件，属违法建设，以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、证据照片、顾册村村北兴龙豹加油站西侧占地项目1：500数字化竣测绘技术小结、规划复函、询问笔录等材料为证。曹建忠搭建违法建设的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，影响了本市城市规划管理程序，依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定，决定限曹建忠收到本决定10日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期未拆除的，房山区城管执法局将报请房山区政府责成有关部门依法强制拆除。依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定，强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担。当事人逾期不缴纳的，执法机关可依法加处滞纳金。曹建忠不服被诉限拆决定，向房山区政府提出行政复议。房山区政府于2020年2月19日作出房政复字[2019]468号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），维持了房山区城管执法局作出的被诉限拆决定。曹建忠向一审法院诉称，1998年12月31日，其承租北京市房山区房山街道顾册农工商公司（以下简称顾册农工商公司）的下属企业兴龙豹加油站进行经营，双方签订了《企业租赁合同书》，并经公证处公证。合同约定，曹建忠可以兴建房屋建筑及围墙，但无权拆除，合同期满后地上建筑物归顾册村农工商公司所有。2012年“7.21”特大暴雨后，院内所有建筑物被雨水浸泡，存在重大安全隐患，经北京市房山区人民政府城关街道办事处顾册村村民委员会（以下简称顾册村村委会）研究决定，同意曹建忠进行修建，建筑物仍归顾册村村委会所有。针对房山区城管执法局作出被诉限拆决定及房山区政府作出的被诉复议决定，曹建忠认为不具有合法性及合理性，第一，主体认定错误。曹建忠仅是兴龙豹加油站的经营人，加油站内所有建筑的受益人及所有人为顾册村村委会及顾册村农工商公司，且对房屋进行修建并非曹建忠个人行为，房山区城管执法局应对顾册村村委会、顾册村农工商公司进行相应处罚，而非曹建忠。第二，房山区城管执法局对涉案房屋认定违法建设错误。兴龙豹加油站已取得相关规划手续，涉案地上物在之前的核准范围内，是对原有地上物的修建，不应认定违法建设。第三，房山区城管执法局适用法律错误。第四，涉案房屋修建背景特殊，如直接做出限期拆除决定将会造成不可估量的损失，被诉限期拆除决定明显不当，不具有合理性。综上，曹建忠请求：1.撤销房山区城管执法局作出的被诉限拆决定；2.撤销房山区政府作出的被诉复议决定；3.诉讼费用由房山区城管执法局、房山区政府承担。房山区城管执法局辩称，第一，房山区城管执法局适用法律正确。曹建忠自称涉案房屋于2012年后进行修建改善，无论是根据修订前还是修订后的《北京市城乡规划条例》，曹建忠的建设行为均应取得建设工程规划许可证。第二，房山区城管执法局认定当事人正确。曹建忠为涉案房屋所占土地的实际使用人，违法建设的建设人、所有人及管理人，房山区城管执法局认定当事人符合《北京市城乡规划条例》第九十二条第二款的规定。第三，房山区城管执法局认定违法建设正确。房山区城管执法局依据法定程序制作现场检查笔录、现场勘验笔录等证据材料，已确认涉案房屋为违法建设。第四，曹建忠提起诉讼已过诉讼时效。曹建忠2020年2月22日收到被诉复议决定，2020年3月23日提出诉讼，已超过诉讼时效。综上，房山区城管执法局认为曹建忠的诉讼请求无事实及法律依据，请求依法驳回曹建忠的诉讼请求。房山区政府辩称，不同意曹建忠的诉讼请求，请求依法驳回其诉讼请求。第一，曹建忠提起诉讼已过法定诉讼期限。曹建忠2020年2月22日收到被诉复议决定，2020年3月23日提起诉讼，已超过诉讼期限。第二，房山区政府作出的被诉行政复议决定程序合法。房山区政府于2019年11月25日收到曹建忠邮寄的《行政复议申请书》，并于当日依法立案审查。2019年11月26日，房山区政府向房山区城管执法局发出《行政复议答复通知书》，要求房山区城管执法局在10日内提交答辩意见和相关证据材料。2019年12月2日，房山区城管执法局向房山区政府提交了行政复议答复书和相关证据材料。因案情复杂，房山区政府决定于2020年1月19日延期审理本案。2020年2月19日，房山区政府根据查明的事实，经负责人批准，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，依法作出被诉行政复议决定，并依法邮寄送达给曹建忠。因此，房山区政府作出的被诉行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关程序规定。第三，房山区政府作出的被诉行政复议决定事实清楚。依据《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款之规定，房山区城管执法局，依法具有查处未取得建设工程规划许可证的城镇建设工程的法定职责。依据《北京市城乡规划条例》第九十二条第二款规定，房山区城管执法局认定曹建忠为查处人正确。曹建忠涉案房屋未取得相关规划许可，房山区城管执法局依法立案、调查、勘验、制作笔录后，根据《北京市城乡规划条例》第二十九条及《北京市禁止违法建设若干规定》第三条之规定，认定涉案房屋属于违法建筑，并作出被诉限拆决定符合法律规定。另，无论新旧版《北京城乡规划条例》实行期间，涉案房屋均未取得规划许可，房山区城管执法局适用修订后的《北京城乡规划条例》对涉案房屋进行查处并无不当。2020年7月28日，一审法院作出（2020）京0111行初47号行政判决认为，根据《北京市城乡规划条例》第五十八条规定，并参照《北京市禁止违法建设若干规定》第九条的规定，房山区城管执法局具有查处其辖区内未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证、选址意见书、规划条件、建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程以及应当取得而未取得临时乡村建设规划许可证的乡村违法建设的法定职权。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，房山区政府对辖区范围内提起的行政复议申请具有受理并作出决定的法定职责。关于涉案建筑是否系违法建设的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条规定，《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，房山区城管执法局提交的案件协查复函能够证明规划行政主管部门没有对涉案房屋核发规划许可证件，曹建忠亦未能提供合法有效的证据证明涉案房屋依法取得了规划许可手续，故房山区城管执法局认定涉案房屋系违法建设并无不当。关于曹建忠主张被诉限拆决定中当事人认定错误的问题。《北京市城乡规划条例》第九十二条第二款规定，本条例所称的违法建设当事人，包括违法建设的建设单位、施工单位、所有人或者管理人。故违建查处案件中，违建的建设单位、个人或者实际管理人是适格相对人。本案中，根据查明的事实，曹建忠系涉案房屋建设人及实际管理人，故房山区城管执法局以曹建忠为相对人作出被诉限拆决定并无不当。综上，一审法院认为房山区城管执法局发现涉案房屋涉嫌违法建设后，履行了立案、现场检查、勘验等程序，并就涉案房屋情况向当事人进行询问，并向相关部门进行查询，后作出被诉限拆决定并依法向曹建忠进行送达，上述行政程序并无不当。房山区政府收到曹建忠的行政复议申请后，依法履行了受理、答复通知、延期、复议审查等法定程序，作出被诉复议决定，并依法向曹建忠及房山区城管执法局送达，行政复议程序符合法律规定。故曹建忠请求撤销被诉限拆决定和被诉复议决定缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回曹建忠的诉讼请求。曹建忠不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决并依法改判。曹建忠的上诉理由如下：涉案房屋系其接受顾册村村委会委托所建，该建筑物的所有权、处分权均归顾册村村委会，其仅是因租赁合同关系而对涉案房屋行使部分权利，一审法院抛开上述租赁关系和委托关系，径行认定其为违法行为人，认定事实严重错误；本案被告之一为房山区政府，应由北京市第四中级人民法院管辖，一审法院审理本案，属程序严重违法；按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对违法建设的处理有责令停止建设、限期改正、限期拆除、没收实物等多种方式，一审法院未查明涉案房屋是否存在限期改正等可能，属适用法律错误。房山区城管执法局、房山区政府均同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，曹建忠提交了以下证据：1.被诉复议决定；2.被诉限拆决定；3.北京市规划和自然资源委员会房山分局案件协查复函。证据1-3证明房山区城管执法局当事人认定错误。4.公证书，证明曹建忠与顾册村村委会为租赁关系，房山区城管执法局不该处罚曹建忠，应处罚顾册村村委会。5.顾册村村委会出具的证明，证明曹建忠受顾册村村委会委托建设的事实。6.房产证明，证明涉案房屋所有人为顾册村村委会。7.乡村集体建设用地批准书附件；8.建设用地规划许可证附件。证据7、8证明建设人为顾册村村委会。9.北京市第四中级人民法院邮寄立案告知书，证明曹建忠的立案时间。在一审诉讼期间，房山区城管执法局提交了以下证据：1.立案审批表，证明履行立案的法定程序。2.现场检查笔录、现场勘验笔录，证明针对违法建设现场检查、勘验情况。3.证据照片（图片）登记表（现场照片），证明涉案房屋基本情况。4.谈话通知书、权利义务告知书及送达回证，证明房山区城管执法局履行谈话告知权利义务的程序。5.证据照片（图片）登记表（身份证复印件），证明当事人身份情况。6.询问笔录及当事人提供证据，证明就涉案房屋情况进行调查。7.测绘技术小结，证明涉案房屋具体测绘数据。8.土地权属及地类复函，证明对涉案房屋土地权属、使用性质进行协查的情况。9.协查认定函及两份复函，证明涉案房屋未取得相关规划手续。10.案件呈批表、被诉限拆决定、送达回证，证明房山区城管执法局履行送达程序。11.EMS邮单查询网络截图，证明曹建忠提起诉讼已经超过诉讼时效。在一审诉讼期间，房山区政府提交了以下证据：1.被诉复议决定送达回证及投递详单，证明曹建忠、房山区城管执法局收到复议决定。2.顺丰速运邮单，证明房山区政府于2019年11月25日收到曹建忠邮寄的行政复议申请。3.行政复议申请书，证明曹建忠向房山区政府提交行政复议申请。4.行政复议申请处理审批表，证明房山区政府依法立案。5.行政复议答复通知书，证明房山区政府要求房山区城管执法局提交书面答复及证据材料。6.送达回证，证明房山区城管执法局收到答复通知书。7.行政复议答复书，证明房山区城管执法局提交了书面答复。8.复议决定书认定的证据材料，证明房山区政府认定事实清楚。9.延期呈报表、延期通知书，证明房山区政府延期审理本案。10.送达回证及邮寄详单，证明曹建忠及房山区城管执法局收到延期通知书。11.结案（维持）呈报表，证明房山区政府所做复议决定经负责人批准。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：曹建忠、房山区城管执法局及房山区政府提交的证据，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，均予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对曹建忠、房山区城管执法局及房山区政府一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作同样认定。根据上述合法有效的证据，本院认定如下案件事实：1998年12月31日，曹建忠与顾册农工商公司签订企业租赁合同书，由曹建忠承租兴龙豹加油站，包括北房9间、西房4间，建筑面积共计390平方米，另有围墙130米，租赁期限自1999年1月1日至2048年12月31日。后因房屋地基塌陷，存在安全隐患，曹建忠与顾册村村委会协商，由曹建忠投资进行修建，双方前述租赁合同到期后，所有房屋归顾册村村委会所有。2014年左右，曹建忠出资将上述房屋推倒重建，最终建成了两栋钢架混凝土结构，多层布局建筑，总面积为3757.2平方米。因涉违法建设，房山区城管执法局于2017年11月8日对曹建忠的上述建设行为进行立案，并于同日进行现场检查、现场勘验，向曹建忠送达权利义务告知书及谈话通知书。同年11月10日，房山区城管执法局对曹建忠进行了调查询问。2018年1月8日，原北京市国土资源局房山分局复函称涉案房屋所占土地权属为顾册村经济合作社，土地地类包括其他商服用地、批发零售用地、空闲地。2019年6月12日，北京市规划和自然资源委员会房山分局作出案件协查复函，称涉案房屋属于规划许可事项，但未取得相关规划许可证件。2019年11月13日，房山区城管执法局对曹建忠作出被诉限拆决定，并送达曹建忠。曹建忠不服，于2019年11月25日向房山区政府提出行政复议申请。房山区政府于同日立案，并于次日书面通知房山区城管执法局于10日内书面答复并提交相关证据材料。同年12月2日，房山区城管执法局向房山区政府提交行政复议答复书及相关证据材料。因不能在法定期限内办结，房山区政府于2020年1月19日依法延长复议期限30日，并书面通知曹建忠及房山区城管执法局。2020年2月19日，房山区政府作出被诉复议决定，维持被诉限拆决定，并送达曹建忠和房山区城管执法局。曹建忠不服，于2020年3月3日向北京市第四中级人民法院邮寄起诉材料。北京市第四中级人民法院于2020年3月13日告知曹建忠应向房山区城管执法局所在地基层人民法院提起诉讼。后曹建忠向一审法院提起本案行政诉讼。另查明，曹建忠自述其于2013-2014年开始建设涉案房屋，2015年初建设完毕。本院认为，根据《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》的有关规定，房山区城管执法局作为本市房山区城市综合执法部门，具有对辖区内未依法取得建设工程规划许可证的违法建设行为进行查处的行政职权。本案中，房山区城管执法局在一审诉讼期间，在举证期限内提交的证据，均系该局在对曹建忠作出被诉限拆决定前调查取得，且能够证明该局在该限拆决定中认定的，关于曹建忠于2013年10月在北京市房山区城关街道顾册村北兴龙豹加油站西侧建设的建筑面积3757.2平方米涉案房屋，未取得建设工程规划许可证、临时建设规划许可证以及选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见等规划文件，属违法建设的案件事实。根据该案件事实，房山区城管执法局依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定，决定限曹建忠收到决定10日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期未拆除的，房山区城管执法局将报请房山区政府责成有关部门依法强制拆除，适用法律正确。房山区城管执法局在对曹建忠作出被诉限拆决定前，亦履行了立案、调查、告知等行政强制程序。房山区政府作出被诉复议决定的行政复议程序，亦符合《中华人民共和国行政复议法》有关行政复议程序的规定。根据《北京市城乡规划条例》第九十二条第二款的规定，违法建设当事人，包括违法建设的建设单位、施工单位、所有人或者管理人。本案中，房山区城管执法局在作出被诉限拆决定前取得的证据，可以证明曹建忠系涉案房屋建设人及实际管理人，故房山区城管执法局以曹建忠为相对人作出被诉限拆决定并无不当。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第三款的规定，复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。因此，一审法院对本案具有管辖权。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回曹建忠的诉讼请求是正确的，本院应予维持。曹建忠的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各五十元，均由曹建忠负担（均已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  徐 宁审 判 员  孙轶松审 判 员  励小康二〇二〇年九月二十九日法官助理  朱彬彬书 记 员  刘欣恺