浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终577号 上诉人（原审原告）顾华云，男，1949年11月1日出生，汉族，住浙江省武义县。 委托代理人袁裕来、冯英飞，浙江之星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武义县自然资源和规划局，住所地浙江省武义县城北岭新区。 法定代表人曹锦勋，局长。 出庭行政负责人单涌隆，副局长。 委托代理人徐治。 委托代理人潘伟萍，浙江前程律师事务所律师。 上诉人顾华云因与被上诉人武义县自然资源和规划局其他行政管理行政处罚一案，不服浙江省兰溪市人民法院（2019）浙0781行初458号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人顾华云及其委托代理人袁裕来，被上诉人武义县自然资源和规划局的行政负责人单涌隆、委托代理人徐治、潘伟萍到庭接受询问。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：1993年9月15日原告与武义县武阳镇草马湖村第四生产队签订《契约》，购得草马湖村驮岩头山坡地块第四生产队猪场11间用作厂房。1998年，原告通过依法审批，获得267.32平方米土地的合法使用权，国有土地使用证号为：武国用（1998）字第0××3号。2000年至2001年期间，原告未经批准，擅自将厂房进行拆扩建，已建成一幢三层砖混结构房屋和两幢一层平房，该地块占地总面积1055.18平方米，四至范围东至路、南至地、西至弄、北至路。被告于2018年6月12日向原告送达武土资告〔2018〕35号行政处罚和听证告知书，并根据原告提出的听证申请，于2018年9月20日举行听证。2019年1月7日，被告作出武土资罚〔2019〕1号行政处罚书，认定原告非法占用787.86平方米土地，决定对其作出：1、责令将非法占用的787.86平方米的土地退还村集体；2、没收在非法占用的787.86平方米土地上新建的建（构）筑物和其他设施；3、罚款7878.6元。原告于2019年3月1日缴纳罚款，后于2019年6月17日向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第四十三条第一款规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织村民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接负责人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占用的土地以非法占用土地论处。”本案的原告于2000年至2001年间，在已取得批准的土地上进行建设时，多占用了787.86平方米面积的土地，该事实要件符合上述法律规定，应依法予以处罚。被告依法履行职责，作出本案行政处罚，所认定的事实清楚，适用法律正确，程序正当合法，予以肯定。原告的诉称与事实及法律均不符，不予采信，对其诉讼请求不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告顾华云的诉讼请求。受理费50元，由原告顾华云负担。 顾华云上诉称，被上诉人作出的武土资罚〔2019〕1号行政处罚决定认定事实不清、主要证据不足，适用法律错误，原判驳回上诉人诉讼请求错误。一、行政处罚决定认定事实不清、主要证据不足。1、处罚决定认定，案涉地块占地总面积1055.18平方米，其中合法用地267.32平方米，非法占用的787.86平方米土地，并责令退还给原村集体经济组织，却没有明确“787.86平方米土地”在案涉地块的具体位置。上诉人认为，处罚决定内容必须具体、明确，是处罚决定合法最基本的要求。2、处罚决定认定：“经查：1993年，顾华云与武义县武阳镇（现为壶山街道）草马湖村第四生产队签订契约，购得草马湖村驮岩头山坡地第四生产队猪场。2000年至2001年期间，顾华云未经依法批准，擅自将厂房拆扩建，至调查时止，已建成一幢三层砖混结构房屋和两幢一层平房。”可见，处罚决定也认定，上诉人在1993年即购得猪场，占用案涉土地，2000年至2001年期间只是对将原来的厂房拆扩建，并没有扩大占地范围，这是本案的基本事实，直接关系本案是属于国土资源部门主管范围还是城乡规划主管部门主管范围。即使本案属于被上诉人的主管范围，非法占地的时间也关系到应该适用1988年的土地管理法还是1998年之后的土地管理法。二、行政处罚决定适用法律错误。首先，处罚决定适用土地管理法第七十六条规定，属于适用法律错误。事实上，处罚决定既不合理，也无法操作。关于“1、责令将非法占用的787.86平方米土地退还给原村集体经济组织”的处罚，案涉土地是村集体经济组织出让给上诉人的，是双方合意的行为。关于“2、没收在非法占用的787.86平方米土地上新建的建（构）筑物和其他设施”，既然涉案建筑不违反土地利用总体规划，案涉建筑就应该交予村集体经济组织处理。被上诉人没收建筑物，也即收归国有，又将案涉土地退还村集体经济组织，两项内容系自相矛盾。其次，案涉行为的性质属于将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设。土地管理法（1988）未作禁止规定，土地管理法（1998）第六十三条作出禁止性规定。按照土地管理法（1998）第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”本案适用这一条文，案涉问题才能解决。上诉请求：一、撤销浙江省兰溪市人民法院（2019）浙0781行初458号行政判决；二、撤销被上诉人2019年1月7日作出的武土资罚〔2019〕1号行政处罚决定。 武义县自然资源和规划局答辩称，一、武土资罚〔2019〕1号行政处罚决定书认定事实清楚、证据确实充分。经调查：1993年，上诉人与武义县武阳镇（现为壶山街道）草马湖村第四生产队签订契约，购得草马湖村驮岩头山坡地块第四生产队猪场，用作厂房。2000年至2001年期间，上诉人未经依法批准，擅自将厂房进行拆扩建。至调查时止，已建成一幢三层砖混结构房屋和两幢一层平房。经现场勘测，该地块占地总面积1055.18平方米，其中合法用地267.32平方米，国有土地使用证号为：武国用（1998）字第0××3号，其余787.86平方米未办理用地审批手续。四至范围：东至路、南至地、西至弄、北至路。该地块在壶山街道土地利用总体规划中为建设用地扩展边界内1055.18平方米；在壶山街道土地利用现状图中为建设用地1055.18平方米。二、作出武土资罚〔2019〕1号行政处罚决定书程序合法有效。答辩人作为武义县人民政府土地行政主管部门，根据土地管理法的规定有权对未经批准非法占用土地的行为进行行政处罚。答辩人在街道其他部门移送、转办上诉人违法线索后依法进行了核查，并由三位执法人员对现场进行勘察。2018年6月12日，答辩人依法向上诉人送达了武土资告〔2018〕35号《行政处罚和听证告知书》，2018年6月13日，上诉人提出听证申请，2018年9月20日，答辩人组织举行听证会。经听证，答辩人决定采纳上诉人关于法律适用部分的陈述、申辩意见，根据从旧兼从轻原则，对法律适用进行调整，2019年1月7日作出行政处罚决定书（武土资罚〔2019〕1号）。整个过程给予上诉人充分的陈述申辩的权利，整个程序符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十二条以及《国土资源行政处罚办法》第二十七条、第二十八条的规定。三、答辩人作出的行政处罚决定书（武土资罚〔2019〕1号）适用法律正确。1、1993年上诉人与武义县武阳镇（现为壶山街道）草马湖村第四生产队签订契约，购得草马湖村驮岩头山坡地块第四生产队猪场，用作厂房。后经申请作证获得国有土地使用证号为：武国用（1998）字第0××3号，面积为267.32平方米。对于该部分合法土地使用权答辩人在作出涉案行政处罚决定中是予以认可的。但经过现场勘测上诉人还未经批准擅自占用土地进行建设的土地面积达到787.86平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》（1998修订）第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地的规定，上诉人擅自占用该部分的土地进行建设的行为属于非法占用土地行为，上诉人诉称该问题属于将农民集体所有土地使用权出让、转让、或者出租用于非农业建设是在偷换概念。2、答辩人正确调整行政处罚决定书中适用的法律。上诉人扩建的行为发生在2000年至2001年期间，这个时间段应当适用《中华人民共和国土地管理法》（1998修订）、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998）中关于违法占地的相关规定。答辩人在作出的行政处罚和听证告知书（武土资告〔2018〕35号）中适用的是《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第二条第三款、第四十三条第一款、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订）第四十二条、《浙江省国土资源行政处罚裁量权执行标准》。而答辩人在经过听证后作出的行政处罚决定书中适用的是《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第二条第三款、第四十三条第一款、第七十六条、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年修订）第四十二条。虽然《行政处罚和听证告知书》和《行政处罚决定书》中适用的土地管理法以及实施条例中相关的内容一样，但确实属于不同时间段颁布的不同版本的规定。3、答辩人适用《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第七十六条作出行政处罚符合法律规定。按照前文所述，上诉人的行为属于违法占用土地，《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第七十六条明确规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”答辩人适用该条法律规定作出的行政处罚内容也是正确的。4、上诉人在起诉状中引用的土地管理法（1998）第六十三条、第八十一条不适用本案情形。土地管理法（1998）第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”该条内容首先不属于对违法占地的规定，其次上诉人也并非破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的情形。土地管理法（1998）第八十一条：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款”，该条内容针对的是出让方、转让方、出租人的一方并不是针对受让以及承租人的一方。综上，本案违法事实清楚，证据确实充分，程序合法，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 二审期间，各方均未提供新证据。 本院经审理查明的事实：1993年9月15日上诉人与武义县武阳镇草马湖村第四生产队签订《契约》，购得草马湖村驮岩头山坡地块第四生产队猪场11间用作厂房。1998年，上诉人通过依法审批，获得267.32平方米土地的合法使用权，国有土地使用证号为：武国用（1998）字第0××3号。2000年至2001年期间，上诉人未经批准，将厂房进行拆扩建，已建成一幢三层砖混结构房屋和两幢一层平房，该地块占地总面积1055.18平方米，四至范围东至路、南至地、西至弄、北至路。 原武义县国土资源局于2018年6月12日向上诉人送达武土资告〔2018〕35号行政处罚和听证告知书，并根据上诉人提出的听证申请，于2018年9月20日举行听证。2019年1月7日，原武义县国土资源局作出武土资罚〔2019〕1号行政处罚决定书，认定经现场勘测，案涉地块占地总面积1055.18平方米，其中合法用地267.32平方米，国有土地使用证号为武国用（1998）字第0××3号，其余787.86平方米未办理用地审批手续，属非法占用土地，决定作出如下行政处罚：1、责令将非法占用的787.86平方米的土地退还村集体；2、没收在非法占用的787.86平方米土地上新建的建（构）筑物和其他设施；3、罚款7878.6元。上诉人于2019年3月1日缴纳罚款，后于2019年6月17日向原审法院提起行政诉讼。 另查明，根据中共武义县委、武义县人民政府《关于印发〈武义县机构改革方案〉的通知》（武委发〔2019〕2号）文件，原武义县国土资源局已于2019年1月14日被撤销，其职能由被上诉人武义县自然资源和规划局承继。 本院认为，根据查明的事实，被查处的集体土地上房屋建设行为发生于2000年至2001年期间，案涉行政处罚决定适用行为发生时施行的1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》进行查处，并无不当。该法第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。上诉人未依法办理用地审批手续，自行将集体土地上的养猪场拆除后用于建造厂房，属于非法占用土地行为，原武义县国土资源局作为土地行政主管部门具有查处职权。该局依据前述规定，针对被非法占用的土地及地上建筑作出责令退还土地、没收非法建筑并处罚款的行政处罚，有相应的事实和法律依据。案涉行政处罚作出之前，被上诉人依法向相对人告知法定权利，并举行听证会进行听证，保障了被处罚人陈述申请的权利，程序合法。上诉人称处罚决定中认定的非法占用土地位置不明确，经查，处罚决定中已明确非法占用的土地系该地块占地总面积1055.18平方米中除武国用（1998）字第0××3号土地使用权证记载的267.32平方米之外的土地，其对于被非法占用的土地认定明确。综上，上诉人的上诉理由均不成立。原审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人顾华云负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱红彦 审 判 员 徐青雅 审 判 员 虞 行 二〇二〇年九月一日 代书记员 董亚光