广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1405号上诉人（原审被告）：广州市从化区水务局。住所地：广东省广州市从化区江埔街河东北路18号。法定代表人：徐东川，局长。出庭负责人：黄晓鸿，该局副局长。委托代理人：殷锦培，广东政衡律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：从化粤信房产开发有限公司。住所地：广东省广州市从化市温泉镇。法定代表人：黄国桥，总经理。委托代理人：刘国华、麦志峰，广东合盛律师事务所律师。上诉人广州市从化区水务局因与被上诉人从化粤信房产开发有限公司水务行政处理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初6046号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年11月，水利部门在对各市范围内河道进行遥感观察时，发现有八栋别墅建设在从化区温泉镇温泉村旗杉段流溪河河道管理范围内。上级水利部门将此案件通报移送给被告进行查处。2019年9月12日，被告对广东省信托房产有限公司的委托代理人进行了询问调查，制作了询问笔录。该公司委托代理人在询问中称，涉案八栋房屋属于广信温泉花苑，所占用地块使用权人为原告，该地块的开发与房屋销售均由原告负责，目前该项目尚未完工等。2019年9月19日，被告对原告的委托代理人进行询问调查，制作了询问笔录。该公司委托代理人在询问笔录中称，涉案八栋房屋属于该公司“广信温泉花苑”项目，由原告开发建设，不属于违建。同日，被告向原告作出从水停通〔2019〕15号《责令停止违法行为通知书》，以该公司未经水行政主管部门批准，擅自在流溪河温泉镇温泉村旗杉地段河道管理范围内修建八栋建筑物，涉嫌违反《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定，责令该公司立即停止违法行为，听候处理。原告在被告调查阶段向被告提交了原广州市水政水资源管理所于1993年8月27日核发的穗水河占字（93）第009号《广州市占用河道许可证》（该证注明有效期为“永久”，占用河道单位（个人）为“从化粤信房产开发有限公司”，建设项目名称为“广信温泉花苑”，为“永久建筑”，占用面积为8万平方米，占用河道位置为“见穗水水政发字[1993]第37号文”）、原广州市水电局于1993年8月26日作出的穗水水政发字〔1993〕第37号《关于温泉旗杉占用河道岸线的批复》（主要内容为：从化粤信房产开发有限公司：关于温泉镇旗杉占用河道建设别墅村的问题，经研究，批复如下：一、同意从化县水电局从水电字〔92〕第21号文的初审意见，具体位置详见红线图。二、必须严格按照批准的从水电字〔92〕第21号文进行河堤的设计和施工，任何建筑物均不得超出红线范围等）、原从化县水电局于1992年7月28日作出的从水电字〔92〕第21号《关于温泉镇旗杉建设别墅村规划河岸线的批复》（该批复对旗杉建别墅村应保留的河段宽度等数据进行了明确）。被告就此问题向广州市水务局进行请示，2019年9月26日，广州市水务局书面答复被告，认为上述批复文件只是涉及对河道岸线的规划，批复文件并未涉及任何房屋建设的相关内容，不能认定为批复同意相关房屋的建设方案。2019年9月30日，被告委托广州科测测绘技术有限公司对从化区流溪河违法建设进行测绘。该公司于2019年10月8日进行了测量，并提供了涉案八栋建筑物的测量数据。2019年10月7日，被告对涉案现场进行了勘验，并制作了现场勘验笔录，勘验笔录上记载了涉案八栋房屋的位置草图，并取得了涉案建筑物的航拍图和现场照片。2019年10月9日，被告作出从水罚告字〔2019〕第10号《水行政处罚（处理）告知书》，告知原告其未经水行政主管部门批准，擅自在流溪河温泉镇温泉村旗杉地段河道管理范围内修建八栋建筑物，违反《中华人民共和国水法》第三十八条第一款的规定，根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定，拟给予该公司限期七天内拆除流溪河温泉镇温泉村旗杉地段河道管理范围内的八栋建筑物的行政处罚，并告知该公司在收到该告知书之日起3日内，有提出陈述、申辩意见和申请听证的权利。2019年10月18日，被告作出从水行罚字〔2019〕第10号《水行政处罚（处理）决定书》，以原告于1992至1999年间未经水行政主管部门批准，在流溪河温泉镇温泉村旗杉地段河道管理范围内修建八栋建筑物，违反《中华人民共和国水法》第三十八条第一款的规定为由，根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定，责令该公司在收到该决定之日起七天内自行拆除流溪河温泉镇温泉村旗杉地段河道管理范围内的八栋建筑物，并告知逾期不拆除的，将依法强制拆除，告知该公司对此不服可提起行政复议和行政诉讼的权利和期限。原告不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，现行《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”第六十五条第二款规定：“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”被告作为县级以上地方人民政府水行政主管部门，具有对未经水行政主管部门或者流域管理机构同意擅自修建临河建筑物的行为进行查处的职责。原广州市水政水资源管理所于1993年8月27日核发的穗水河占字（93）第009号《广州市占用河道许可证》注明有效期为“永久”，占用河道单位（个人）为“从化粤信房产开发有限公司”，建设项目名称为“广信温泉花苑”，为“永久建筑”，占用面积为8万平方米，占用河道位置为“见穗水水政发字〔1993〕第37号文”。原广州市水电局于1993年8月26日作出的穗水水政发字〔1993〕第37号《关于温泉旗杉占用河道岸线的批复》，主要内容为：从化粤信房产开发有限公司：关于温泉镇旗杉占用河道建设别墅村的问题，经研究，批复如下：一、同意从化县水电局“从水电字〔92〕第21号”文的初审意见，具体位置详见红线图。二、必须严格按照批准的“从水电字〔92〕第21号”文进行河堤的设计和施工，任何建筑物均不得超出红线范围等。原从化县水电局于1992年7月28日作出的从水电字〔92〕第21号《关于温泉镇旗杉建设别墅村规划河岸线的批复》，该批复对“旗杉建别墅村”应保留的河段宽度等数据进行了明确。因此，原告之前所获得的占用河道许可材料明确注明占用河道建设项目名称为“广信温泉花苑”，为“永久建筑”，未见排除允许进行房屋建设的描述。因此，被告认定原告未经水行政主管部门批准，在河道管理区域内进行建筑物建设，事实认定不够清晰。1988年7月1日施行的《中华人民共和国水法》第三十八条规定：“各级人民政府应当加强领导，采取措施，做好防汛抗洪工作。任何单位和个人，都有参加防汛抗洪的义务。”分别于2002年10月1日、2009年8月27日及2016年7月2日起施行的三版《中华人民共和国水法》第三十八条规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。因建设前款工程设施，需要扩建、改建、拆除或者损坏原有水工程设施的，建设单位应当负担扩建、改建的费用和损失补偿。但是，原有工程设施属于违法工程的除外。”2019年10月18日，被告作出从水行罚字〔2019〕第10号《水行政处罚（处理）决定书》，以原告于1992至1999年间未经水行政主管部门批准，在流溪河温泉镇温泉村旗杉地段河道管理范围内修建八栋建筑物，违反2002年10月1日施行的《中华人民共和国水法》第三十八条第一款的规定为由作出行政处理，显属适用法律错误。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决撤销被告作出的从水行罚字〔2019〕第10号水行政处罚（处理）决定。上诉人广州市从化区水务局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认为上诉人作出的被诉限期拆除决定认定事实不够清晰，没有事实依据。（一）被上诉人仅向上诉人提出在流溪河管理范围内建设河堤的申请，从整个审批程序及内容来看，被上诉人最终只是取得原广州市水电局同意其在流溪河河道管理范围内建设河堤的批准，并没有取得同意建设别墅的批准。（二）经上诉人求证核实，广州市水务局书面答复上诉人，被上诉人持有的《广州市占用河道许可证》不包含别墅建设，所有批复文件只是涉及对河道岸线的规划，并未涉及房屋建设的相关内容，不能认定批复可作为同意被上诉人建设房屋的法律依据。（三）被上诉人与原广州市水政水资源管理所签订的《关于验收流溪河温泉旗杉河段堤围及交纳占用河道补偿费用的协议》可以证实，水政部门只是同意被上诉人在流溪河河道管理范围内建设河堤以及对该河堤进行验收，并不存在别墅建设及验收的情况。（四）《广州市占用河道许可证》没有明确批准建设房屋，也就是排除了房屋建设许可。原审法院认定《广州市占用河道许可证》未见排除允许进行房屋建设，是对该河道许可证内容的扩大解释。二、原审法院关于被诉限期拆除决定适用法律不当的认定是错误的。（一）被上诉人从1992年开始建设八幢别墅，至今未完工、验收和确权，其违法行为一直持续，上诉人根据修改后的水法对其处罚，适用法律正确。（二）1988年版水法的处罚条款在操作上不够具体明确，不便于及时查处和制止违法行为，适用修改后的水法更加切实可行。（三）涉案别墅已被中纪委、国家监察委列为漠视侵害群众利益问题，要求上诉人于2019年11月底前完成整治任务。经测量机构测量，涉案别墅在流溪河河道管理范围内，符合《广东省水利厅关于做好“清四乱”专项行动理场核查工作的通知》的要求，属于“四乱”建筑，危害公众利益，必须予以拆除。（四）涉案别墅严重影响流溪河道的防汛防洪，危害河道周边村落以及下游群众安全。根据立法法第九十三条的规定，为保护广大群众的利益，适用修改后的水法对被上诉人进行行政处罚，不属于适用法律不当的情形。综上所述，上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院：1.依法撤销原审判决并驳回被上诉人的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人从化粤信房产开发有限公司二审答辩称：一、被诉限期拆除决定认定事实不清，证据不足，应予撤销。（一）上诉人关于被上诉人只是取得河堤建设的批准，未涉及别墅建设的主张与本案事实不符。被上诉人是以“广信温泉花苑”整体建设项目向水行政主管部门进行申报审批，并非仅就河堤建设进行单项申报审批。上诉人在审查、处理被上诉人申请时并没有排除房屋建设，且上诉人当年知悉并同意被上诉人建设别墅。（二）上诉人关于《广州市占用河道许可证》没有经广州市水行政主管部门同意的主张与本案事实不符。穗水水政发字〔1993〕第37号文由原广州市水电局作出，己抄送原广州市水政水资源管理所，《广州市占用河道许可证》依据该批复作出。而且，收取河道占用费的前提条件是河道管理范围内的工程建设项目已经获得批准，原广州市水政水资源管理所已向被上诉人收取河道占用费，证明水政部门同意涉案别墅的建设。（三）上诉人关于涉案验收协议能够证明涉案别墅是违法建设的主张与事实不符。涉案验收协议是原广州市水电局以书面协议的形式确认，自验收之日起被上诉人的建设行为不存在堤围问题，被上诉人可以继续开发建设“广信温泉花苑”项目。涉案验收协议和《广东省水利厅关于做好“清四乱”专项行动理场核查工作的通知》是被上诉人收集和提交的证据，上诉人不应作为认定涉案别墅建设违法的证据，更不应据此反证其行政行为合法。（四）上诉人关于《广州市占用河道许可证》排除允许进行房屋建设的主张与事实不符。从水电字（92）第21号文明确在温泉旗杉别墅村建设过程中剩余滩地由开发单位控制，穗水水政发字〔1993〕第37号文亦明确原广州市水电局同意被上诉人在温泉旗杉占用河道建设涉案别墅。《广州市占用河道许可证》则载明建设项目为“广信温泉花苑，永久建筑，占用面积捌万平方米”。由此可知，《广州市占用河道许可证》未见排除允许进行房屋建设，被上诉人是依法依规进行别墅建设。二、被诉限期拆除决定适用法律错误，应予以撤销。（一）上诉人关于被上诉人的建设行为具有持续性的主张与客观事实不符。被诉限期拆除决定书载明，被上诉人的建设行为为1992年至1999年间，现上诉人主张建设行为具有持续性则是改变了处罚决定书认定的事实。涉案别墅的建设发生在水法修改前，应适用1988年的水法。涉案别墅不仅取得河道占用许可，还取得建筑用地规划许可、建筑工程规划许可、商品房预售许可、国有土地使用权证等，建设手续齐全、合法，也符合当年设定的红线范围标准，不属于违法项目，更不存在违法状态持续问题。即使后来河道岸线规划调整，也不应导致涉案别墅由合法建筑变成违法建筑，否则会严重侵害被上诉人的合法利益和信赖利益。上诉人对涉案别墅进行合法性评价应适用当时的法律法规，而非现行的法律法规。（二）上诉人关于适用修改后的水法更加符合实际操作和执行的主张错误，存在恣意性。上诉人适用2002年修改后的水法违反了法不溯及既往的原则，适用法律错误。即使本案可适用2002年的水法，上诉人亦应按照该法规定先行经责令限期补办手续的前置程序，而不应径直作出限期拆除的处罚决定，违反法定程序。（三）上诉人关于为保护广大群众利益，可突破法不溯及既往原则的主张是错误的。立法法第九十三条关于法不溯及既往原则的突破适用，是为了保护行政相对人的权益，并非泛指。上诉人称涉案别墅已被中纪委、国家监察委列入漠视侵害群众利益问题，危害公众利益，必须拆除，但上诉人从未出示该文件，更未将该文件作为处罚依据。综上所述，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。经审理查明，1992年7月18日，原从化县温泉镇人民政府向原从化县水电局出具《报告》，提出该镇与港商合作开发温泉旗杉建设别墅村，征地规划手续已办妥，已进入施工阶段，因地处流溪河边，需石砌河堤，申请按从化县水电局设计室测量的河岸地形图划定的红线范围用石砌河堤。1992年7月28日，原从化县水电局对原从化县温泉镇人民政府作出从水电字〔92〕第21号《关于温泉镇旗杉建设别墅村规划河岸线的批复》，认为旗杉建设别墅村在流溪河边划线砌石的问题，经计算和查阅温泉地区二十多年来的洪水历史，研究决定，应保持160米河宽才可砌挡土墙。1992年11月16日，原从化县建设委员会向被上诉人核发编号92-088号《建设用地规划许可证》，用地项目名称为“广信温泉花苑”，用地位置为“从化县温泉旗杉”，用地面积为“拾万平方米（河滩地）”。1993年8月26日,原广州市水电局对被上诉人作出穗水水政发字〔1993〕第37号《关于温泉旗杉占用河道岸线的批复》,主要内容为：关于温泉镇旗杉占用河道建设别墅村的问题，经研究，批复如下：一、同意从化县水电局从水电字〔92〕第21号文的初审意见，具体位置详见红线图。二、必须严格按照批准的从水电字〔92〕第21号文进行河堤的设计和施工，任何建筑物均不得超出红线范围。……六、接本批文后十五天内到广州市水政水资源管理所办理许可证等手续。1993年8月27日，原广州市水政水资源管理所向被上诉人核发穗水河占字（93）第009号《广州市占用河道许可证》，证载有效期为“永久”，建设项目名称为“广信温泉花苑”，建筑年限为“永久建筑”，占用面积为“捌万”平方米，占用河道位置为“见穗水水政发字〔1993〕第37号文”。1994年8月10日，原广州市水政水资源管理所（甲方）与被上诉人（乙方）签订《关于验收流溪河温泉旗杉河段堤围及交纳占用河道补偿费用的协议》，载明“一九九四年八月五日，甲乙双方会同从化市水电局对乙方开发建设的流溪河从化温泉旗杉河段广信温泉花苑的河堤进行了验收，并就有关问题达成以下协议：一、鉴于乙方已按照广州市水电局穗水水政发〔1992〕第50号文的决定，按划定的红线，拆除了超出红线的部位，保证该地段流溪河行洪断面宽度不小于160米。甲方同意验收该段堤围，并同意广信温泉花苑进行开发建设。二、乙方应向甲方交纳占用河道补偿费共计陆拾万元……”。1995年3月24日，被上诉人取得从府国用（1995）字第01220400010号《国有土地使用证》，证载土地座落“从化市温泉镇温泉村旗杉”，四至为“东至灌渠、南至灌渠、西至流溪河、北至从化粤信房产开发有限公司用地”，土地使用权面积为49950平方米。1999年1月5日，被上诉人取得从府国用（1999）字第00004号《国有土地使用证》，证载土地座落“从化市温泉镇旗杉”，土地使用权面积为24647平方米，上述两宗土地使用权面积合计74597平方米。2018年11月，广东省水利厅通过遥感观察发现有八栋别墅位于从化区温泉镇温泉村旗杉段流溪河河道管理范围内，涉嫌违法建设，并将案件移送上诉人进行查处。2019年9月12日、9月19日，上诉人先后对被上诉人的股东广东省信托房产有限公司的委托代理人，被上诉人的委托代理人进行调查询问。据两位委托代理人反映，涉案八栋房屋属于“广信温泉花苑”项目，由被上诉人开发建设和销售，目前该项目尚未完工，八栋房屋不属于违建，已取得穗水河占字（93）第009号《广州市占用河道许可证》以及预售商品房许可证，其中四栋已出售。2019年9月19日，上诉人向被上诉人作出从水停通〔2019〕15号《责令停止违法行为通知书》，以该公司未经水行政主管部门批准，擅自在流溪河河道管理范围内修建八栋建筑物，涉嫌违反《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定，责令该公司立即停止违法行为。上诉人就涉案八栋别墅的处置问题向广州市水务局请示，广州市水务局于2019年9月26日作出书面答复意见，认为穗水水政发字〔1993〕第37号文和从水电字〔92〕第21号文是对流溪河旗杉河段的河道规划岸线作出批复，但未涉及任何房屋建设的相关内容，不能认定为批复同意相关房屋的建设方案，按照市政府《关于同意广州市流溪河上游段（温泉人工湖坝-流溪河水库及黄龙带水库）河道岸线管理规划的批复》（穗府函〔2011〕第146号），涉案八栋别墅均在流溪河河道管理范围内，该八栋别墅问题已被列入中纪委国家监委负责漠视侵害群众利益问题。2019年10月7日，上诉人对涉案八栋别墅进行现场勘验，并制作了现场勘验笔录。2019年10月8日，广州科测测绘技术有限公司受上诉人委托对涉案八栋别墅进行测量，测量结果显示该八栋别墅均位于临水控制线以外，河道控制线以内。2019年10月9日，上诉人对被上诉人作出从水罚告字〔2019〕第10号《水行政处罚（处理）告知书》，认为被上诉人未经水行政主管部门批准，擅自在流溪河温泉镇温泉村旗杉地段河道管理范围内修建八栋建筑物，违反《中华人民共和国水法》第三十八条第一款的规定，根据该法第六十五条第二款的规定，拟限期被上诉人七日内拆除该八栋建筑物，并告知三日内可提出陈述、申辩意见和申请听证。2019年10月11日，被上诉人向上诉人提出申辩意见。2019年10月18日，上诉人对被上诉人作出从水行罚字〔2019〕第10号《水行政处罚（处理）决定书》，认为被上诉人于1992至1999年间在温泉镇温泉村旗杉地段开发建设了“广信温泉花苑”，其中八栋建筑物位于流溪河河道管理范围内，未经水行政主管部门批准，违反《中华人民共和国水法》第三十八条第一款的规定。根据广州市水务局核实，被上诉人取得的穗水河占字（93）第009号《广州市占用河道许可证》及相关批复文件不能作为水行政主管部门同意相关房屋建设的依据。根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款规定，责令被上诉人在收到该决定之日起七日内自行拆除上述八栋建筑物，逾期不拆除将依法强制拆除，并告知救济途径和期限。原告不服，向原审法院提起行政诉讼。诉讼中，上诉人明确，穗水河占字（93）第009号《广州市占用河道许可证》批准占用面积的建设内容包括河堤建设和河滩地的开发建设，但不包括房屋建设；被诉限期拆除决定适用的《中华人民共和国水法》是经2016年修正现行有效的版本；涉案八栋别墅已于2019年11月14日被拆除。被上诉人二审提交的《企业信用信息公示报告》显示，被上诉人的经营状态为吊销，未注销。本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案主要争议焦点为：一、涉案八栋别墅是否属于未经水行政主管部门批准，擅自在流溪河河道管理范围内建设的违法建筑。二、被诉限期拆除决定适用法律是否正确。关于涉案八栋别墅是否属于未经水行政主管部门批准，擅自在流溪河河道管理范围内建设的违法建筑的问题。首先，《中华人民共和国河道管理条例》（1988年6月10日施行）第二十五条规定：“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：……（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；……”《广州市实施办法》(1992年5月20日施行)第二十六条规定：“河道实行按水系统一管理和分级管理：……（二）流溪河、新街河干流，由市水行政主管部门管理；……”第二十九条第一款规定：“在河道管理范围内，确需兴建各类建筑物和设施的，必须按规定权限，报水行政主管部门批准并发给占用河道许可证。涉及航道、港区的，由水行政主管部门会同有关的航运、港务、海监等主管部门批准。”依据上述规定，被上诉人在流溪河河道管理范围内建设建筑物和设施，应取得广州市水行政主管部门的批准许可。本案中，原从化县温泉镇人民政府与被上诉人合作开发温泉旗杉别墅村，因地处流溪河边，申请按原从化县水电局测量的河岸地形图划定的红线范围砌河堤。原从化县水电局于1992年7月28日作出从水电字〔92〕第21号文，对温泉旗杉别墅村建设项目在流溪河边划线砌石应保留的河宽按照20年一遇的防洪标准提出初审意见。原广州市水电局于1993年8月26日作出穗水水政发字〔1993〕第37号文，同意原从化县水电局的初审意见，要求被上诉人按照批准的初审意见进行河堤的设计和施工，建筑物不得超出红线范围，并通知被上诉人到原广州市水政水资源管理所办理许可证手续。次日，原广州市水政水资源管理所向被上诉人核发了《广州市占用河道许可证》，并注明建设项目名称为“广信温泉花苑”，建筑年限为“永久建筑”，占用面积为“捌万”平方米。1994年8月10日，原广州市水政水资源管理所与被上诉人签订协议对被上诉人建设的“广信温泉花苑”河堤进行验收，并同意“广信温泉花苑”进行开发建设，由被上诉人交纳占用河道补偿费。从上述审批内容以及审批结果来看，被上诉人取得的《广州市占用河道许可证》获准许可的建设项目为“广信温泉花苑”，批准占用面积为8万平方米，与被上诉人取得的《建设用地规划许可证》批准“广信温泉花苑”项目的用地面积为10万平方米河滩地，以及“广信温泉花苑”项目取得的国有土地使用权总面积74597平方米相对应，该河道许可证也未见排除房屋建设的备注说明。而且，原广州市水政水资源管理所对被上诉人建设的河堤工程进行验收后，再次以书面协议形式明确同意被上诉人对“广信温泉花苑”进行开发建设。因此，被上诉人取得的《广州市占用河道许可证》不仅包括河堤工程的建设，还应包括“广信温泉花苑”在批准占用土地范围内的开发建设，对此问题上诉人在诉讼中亦明确该河道许可证批准的建设内容包括河堤建设以及河滩地的开发建设。被上诉人取得的《广州市占用河道许可证》未经法定职权部门经法定程序撤销，仍然合法有效。上诉人虽然就涉案八栋别墅的处置问题向上级主管部门进行请示，但在上级主管部门对原从化县水电局的从水电字〔92〕第21号文以及原广州市水电局的穗水水政发字〔1993〕第37号文作出的解释说明与《广州市占用河道许可证》载明的内容存在重大歧义的情况下，并未进一步认真调查核实，而是依据上级主管部门的解释说明径行认定该许可证仅是批准建设河堤工程，但不能作为同意房屋建设的依据，并据此认定涉案八栋别墅属于未取得水行政主管部门批准，擅自在流溪河河道管理范围内建设的违法建筑，显然事实不清，证据不足。其次，被上诉人取得的《广州市占用河道许可证》是原从化县水电局和原广州市水电局按照20年一遇的防洪标准审查核发的建设许可依据，而上诉人认定涉案八栋别墅位于流溪河河道管理范围的依据则是广州市人民政府穗府函〔2011〕第146号文，该文是对广州市水务局按照50年一遇的防洪标准编制的河道岸线管理规划的批复，上诉人在未能提供证据证实流溪河河道管理范围在上述期间未调整变化的情况下，适用于此前已建设的涉案八栋别墅，亦属事实不清，证据不足。关于被诉限期拆除决定适用法律是否正确的问题。涉案八栋别墅是否属于未经水行政主管部门批准建设的违法建筑，应当依据建设行为当时的法律法规进行审查认定。而且，本案尚无证据证实涉案八栋别墅存在违法行为继续状态的情形，也不存在《中华人民共和国立法法》第九十三条规定的新法可溯及既往的例外情形。上诉人依据2016年修正后的《中华人民共和国水法》对被上诉人作出被诉限期拆除决定，违反“法不溯及既往”的基本法治原则，属于适用法律错误。关于上诉人主张涉案别墅严重影响流溪河道的防汛防洪，为保护群众利益须对涉案别墅进行拆除的上诉意见。虽然根据防洪法的有关规定，水行政主管部门亦有权对河道管理范围内影响行洪安全的建构筑物进行查处，但涉案别墅已建成二十多年，此前并未有行政机关对其是否影响行洪安全作出认定和处理。即使涉案别墅确属于现行的流溪河河道管理范围内，出于社会公共利益需要对其进行处置，上诉人亦应当充分考量建设当时的历史原因，兼顾被上诉人的信赖利益，协调有关部门对被上诉人的合法权益依法作出妥善处理。综上所述，上诉人作出的被诉限期拆除决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，原审法院判决撤销被诉限期拆除决定，并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市从化区水务局负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇二〇年九月十七日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬