江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏0791行初165号 原告：徐红香，女，1946年1月20日出生，汉族，住江苏省东海县。 委托诉讼代理人：赵家军(系原告之子)，××族，住址同上。 委托诉讼代理人：李玉清，连云港市海州区方正法律服务所法律工作者。 被告：东海县房山镇人民政府，住所地江苏省东海县房山镇政府驻地。 法定代表人：花冠，镇长。 出庭行政机关负责人：张建国，副书记。 委托诉讼代理人：辛长林，江苏东方金牛律师事务所律师。 第三人：东海县房山镇林疃村村民委员会，住所地江苏省东海县房山镇林疃村驻地。 负责人：刘方红,村委会主任。 委托诉讼代理人：刘方红(系村委会主任)，男，1967年2月1日出生，汉族，住江苏省东海县。 原告徐红香不服被告东海县房山镇人民政府（以下简称房山镇政府）、第三人东海县房山镇林疃村村民委员会（以下简称林疃村委会）乡镇政府行政处理一案，于2020年5月27向本院提起诉讼，本院于同日立案后，依法向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月24日公开开庭进行了审理。原告徐红香的委托诉讼代理人赵家军、李玉清、被告房山镇政府的委托诉讼代理人辛长林、第三人林疃村委会主任刘方红到庭参加诉讼，房山镇政府副书记张建国出庭应诉。本案现已审理终结。 2019年12月17日，被告房山镇政府作出《关于赵家军反映承包地等问题的信访事项答复意见书》（以下简称《2019年答复意见》），处理意见为：对你反映的你母亲徐红香承包地并要求赔偿的问题，我镇已责令林疃村召开村民代表会议讨论决定对你及你母亲提出的赔偿要求是否支持。林疃村召开村民代表会议讨论决定不予赔偿。我镇尊重林疃村村民代表会议讨论决定。 原告徐红香诉讼请求：1、判令撤销被告作出的《2019年答复意见》；2、判令被告及第三人赔偿经济损失13万元；3、由被告承担诉讼费用。事实和理由：原告与被告行政处理一案，经连云港经济技术开发区人民法院审理，于2019年7月5日作出（2019）苏0791行初136号行政判决，撤销了被告作出的《2018年答复意见》，并责令被告重新作出处理意见。被告于2019年12月作出《2019年答复意见》没有事实根据，且与2018年的答复意见基本相同，其行政行为违法。另外，虽然被告及第三人于2012年10月7日将2亩地补给原告，但自1996年至2012年共计16年，由于原告未能耕种2亩土地致经济损失13万元，被告及第三人依法应予赔偿。特提起诉讼，请求依法支持原告的诉讼请求。经本院释明，原告撤回第二项即要求赔偿经济损失13万元的诉讼请求。 原告主张被告行为违法向法庭提交了以下证据： 1、被告作出的《2019年答复意见》。 2、赵某1签字、盖公章的1996年10月9日的证明一份，证明组里侵害原告2亩土地并卖给他人收取土地承包金的事实，并承诺承包期满组里补地、补偿经济损失。 3、时任村支部书记赵某1、村主任董某华于1996年11月26日再次出具补偿证明一份，证明承包到期组里补偿经济损失。 4、林疃村委会时任主任赵某2向原告出具补地决定书一份，证明林疃村委会于2012年10月7日履行了补给原告2亩土地义务的事实。 5、林疃村委会于2016年4月发放给原告的土地承包经营权证，证明原告土地承包期限是从1998年1月1日至2025年12月31日止。 6、2019年12月董某华出具证明一份，证明林疃村委会于1996年是在开会讨论后向原告出具的补偿证明。 7、2019年12月17日董某华录音证明一份，证明村里侵害原告2亩土地的事实，组里应当补偿，当时村委会向原告作出了补偿证明，而且法院已经查明村里侵害原告合法财产的事实。 8、（2019）苏0791行初136号行政判决书一份，判决书中认定被告《2018年答复意见》违法，责令被告重新作出处理意见，并确认林疃村委会补给原告2亩土地的事实和理由充分。 9、（2020）苏07行申1号行政裁定书一份，裁定书中审查认定林疃村委会未按照1996年村委会处理意见给予原告补偿，侵犯原告的合法权益，并指出被告对林疃村委会拒不执行1996年作出的合法有效的处理意见应当责令改正。 被告房山镇政府答辩称：答辩人针对原告的信访事项依法进行核查，在核查的基础上认为，林疃村于2019年12月召开村民代表会议讨论对徐红香不予补偿的决定并无不当。故答辩人依法作出《2019年答复意见》，并送达给原告。原告要求撤销的理由不能成立。经调查，徐红香于1992年离开我镇赵某3，到山东省临沂市区汤河镇沟崖王某家以夫妻名义共同生活。王某为了能让徐红香分到土地，以“徐某”的名义在沟崖为其办理了户口登记，因此，徐红香在沟崖分得半亩土地。2000年左右，徐红香返回我镇林疃村居住。2011年10月24日，“徐某”的山东户口被当地公安机关注销，2012年，“徐某”的半亩土地被沟崖委会收回。1996年，赵某3进行二轮土地承包，当时分地政策是“户在人不在、人在户不在”均不分得土地，徐红香户口虽然在赵某3，但本人并不在赵某3居住生活，不符合分地条件，故未分给土地。1998年，徐红香找到赵某3原党支部书记赵某1要求补分土地，赵某1在未经村委会集体研究的情况下，擅自同意对徐红香进行经济补偿，并出具两份证明，其中一份加盖赵某3支部委员会的印章。原赵某3委会主任董某华在另一份证明上签字时已经离任、不是村委会主任。2019年12月8日，林疃村召开村民代表大会，就是否给予徐红香经济补偿一事进行表决，到会村民代表表决不同意对徐红香进行补偿。基于上述事实，答辩人向原告作出《2019年答复意见》不违反村民委员会组织法和行政诉讼法的规定。原告要求撤销及赔偿经济损失13万元的主张无事实和法律依据，应予驳回。 房山镇政府向法庭提交了以下证据： 1、房山镇人民政府于2019年12月17日作出的《2019年答复意见》，证明被告针对原告反映的问题，在调查核实基础上依法作出答复。 2、原告提供的落款时间为1996年10月9日证明，证明：该证据并非是赵某3委会出具，证明上公章为赵某3支部委员会，不是村委会公章，不能证明赵某3委会承诺对原告进行经济补偿，且赵某1在出具证明时任赵某3支部书记，并非赵某3委会主任。 3、2019年12月7日，被告工作人员与赵某1的谈话笔录，证明：出具证明时候未经村委会研究；分地时徐红香确实不在村里居住，不符合分地政策；出具证明时，赵某1在村里任支部书记，并非村委会主任。 4、2019年12月6日，房山派出所民警对董某华的询问笔录，证明：落款时间1996年11月26日、由赵某1和董某华签名的证明系1998年之后书写的，出具证明时候赵某1、董某华二人均不在赵某3任职，二人无权代表村委会出具证明，是个人行为，所出具的证明不具有合法性；1996年分地时原告不在赵某3居住，不具备分地条件；写证明的时候赵某3已经合并到林疃村，林疃村委会对此不知情。 5、被告工作人员与赵某4的谈话笔录，证明：赵某4系1996年分地小组成员之一，当时原告不在村里居住，不符合分地条件,分地时赵家军（原告儿子）未提出异议。 6、被告工作人员与赵某5的谈话笔录，证明：赵某5系1996年分地时的村干部，原告在1996年分地时去山东居住多年，不符合分地政策，分地时赵家军（原告儿子）未提出异议。 7、王某在临沂市公安分局汤河派出所的询问笔录，证明：原告于1992年至2000年之间在王某家以夫妻名义生活，期间原告以“徐某”的名义落户沟崖并分得土地，2012年原告在沟崖分得的土地被收回，与王某共同生活的原告系房山镇赵某3人，小儿子叫赵加昌。该“徐某”与本案原告信息相符，系同一人。 8、户口注销证明及常住人口登记表，证明：原告在沟崖的假户口于2011年10月24日被注销，注销前与王某以夫妻名义生活。 9、林疃村村民代表大会讨论决议及照片，证明林疃村委会于2019年12月8日组织召开村民代表大会，就是否给与原告经济补偿进行表决，表决结果不同意对原告进行补偿。 法律依据：《中华人民共和国村民委员会组织法》。 第三人林疃村委会同意被告的答辩意见，未提交证据。 原告对被告的证据质证称：证据1，答复意见原告已经收到，与法院（2019）苏0791行初136号撤销的《2018年答复意见》基本相同，内容违反《村民委员会组织法》的相关规定。证据2，纸张眉头注明的是村委会，1996年当时就是赵某3支部委员会公章，证明合法有效。证据3-6，真实性均有异议，谈话笔录的内容是虚假的，捏造事实，违背1996年10月9日村委会作出的处理意见，故意侵犯原告的合法权益，根据相关法律规定属于无效行为。证据7，王某谈话笔录的真实性有异议，是重复证据，与（2019）苏0791行初136号提供的证据相同，是故意违法，属于无效行为，没有事实和法律依据。证据8，真实性有异议，与本案原告不是同一人。证据9，会议决定是故意违背1996年10月9日村委会作出的处理意见，故意侵犯原告的合法权益，根据相关法律规定属于无效行为。第三人林疃村委会对被告的证据无异议。 被告对原告的证据质证称：证据1无异议。证据2的合法性有异议，支部委员会不能代表村委会。证据3的合法性有异议，该二人不能代表村委会出具证明，当时二人已经离任，在被告提供的谈话笔录中证明是1998后出具的。证据4的真实性无异议，当时是为了照顾原告的生活提供2亩机动地，并不是如原告主张的因1996年漏分而补分的土地。证据5，2011年原告在沟崖的假户口被注销，2012年沟崖收回原告的土地，当时村委会考虑这种情况出于人道主义照顾原告生活，提供给原告2亩土地。证据6-7，对真实性、合法性有异议，不能确认是董某华签名并书写，与被告提供的谈话笔录相互矛盾。证据8-9，该判决、裁定是针对被告《2018年答复意见》，本次是针对《2019年答复意见》进行审理，本次答复与此前答复的证据不同、结论也不同，不能因此认定被告的答复侵害了原告的利益，不能因此否认被告答复意见的合法性。第三人林疃村委会同意被告的质证意见。 本院对上述证据认定如下：被告的证据1，证明被告作出了涉案《2019年答复意见》，与原告证据同1相同，证明已经送达原告，本院予以确认。证据2，与原告证据2相同，对其形式真实性予以确认，对其合法性，本院将在下文进行分析。证据3、5、6、7，是被告、派出所对相关证人的询问（谈话）笔录，相关证人证言内容相互印证，原告无证据否定其真实性，本院予以确认。证据4，是董某华的证言，本院将结合原告证据6、7在下文进行分析。证据8，与证据7相印证，本院予以确认。证据9，是林疃村村民代表会议决定和会议照片，本院予以确认。对原告的证据1、2，同被告证据1、2。证据3形式真实性予以确认，对其合法性在下文进行分析。证据4，2012年村委会分给原告2亩土地的事实各方无异议，本院予以确认。证据5，是承包经营权证，本院予以确认。证据6、7，是董某华在2019年向原告出具的证言、录音，本院将结合被告证据4在下文进行分析。证据8、9，是生效裁判文书，本院予以确认。 经审理查明：原告徐红香于1981年迁入东海县林疃村，系该村集体经济组织成员。1996年，东海县林疃村实施二轮土地承包，相关政策为“户在人不在、人在户不在”均不分得承包地。原告徐红香因多年未在本村居住，未分得土地。原告持有落款时间为1996年10月9日、由赵某1签字并盖有赵某3支部委员会公章的证明一份，证明内容为：“一组徐红香分地时给组长分漏，地有分给别人承包，承包期满应分给她，组里补偿经济损失”；还持有落款时间为1996年11月26日、由赵某1和董某华分别签名的证明一份：内容为：“关于一组徐红香当时分地时没有摊到，因当时人不在家，没有分地，地给队里分给别人承包。后来人有到家，承包期满组里应该补偿”。自2011年开始，原告多次向有关部门反映，要求解决1996年未分配到承包土地及补偿未分得土地期间的经济损失。2012年10月7日，时任村委会主任赵某2向原告出具书面说明，称：经村委会研究决定补给徐红香老人土地2亩（赵于一组南湖黑豆茬）。但对于原告补偿经济损失的主张未予处理。此后，原告之子赵家军向房山镇政府反映原告的土地承包及经济补偿问题，要求其所在林疃村委会补偿漏分土地损失。2016年2月23日，房山镇政府作出《2016年答复意见》。2017年11月24日，连云港市海州区人民法院作出（2017）苏0706行初91号行政判决书，以被告作出的《2016年答复意见》主要证据不足为由判决撤销，并责令被告重新作出处理意见。2018年11月30日，被告作出《2018年答复意见》，2019年7月5日，本院作出（2019）苏0791行初136号行政判决，以被告作出的《2018年答复意见》违反法律规定为由判决撤销，并责令被告重新作出处理决定。 2019年12月17日，被告作出《2019年答复意见》，内容主要为：你自2011年开始反映你母亲徐红香承包地并要求赔偿的问题，我镇于2011年7月、2016年2月、2018年11月对你出具过信访答复意见书，但你对此提出异议。根据公安部门等相关调查结果，现将情况答复如下：经调查，1992年你母亲徐红香（徐某）已经改嫁到山东省临沂市区汤河镇沟崖，根据查询山东省常住人口登记表得知，徐某与户主王某登记的关系为“妻”（时间1992年6月），同时根据公安机关与王某本人的谈话材料证实，徐某自1992年开始与王某以夫妻名义生活在一起直至2000年，并且因当时徐某的户口在沟崖，徐某本人分得约半亩土地，直至2012年左右才被收回。你称“徐红香”与“徐某”不是同一人，经再次调查核实，原始迁移证明徐某原始户籍登记就是“洪”，在山东省王某家登记时用的是“洪”，在江苏省林疃村户口登记时用的是“红”，这是由于当时户籍管理不够规范，因存在“一人两户”，徐某的山东户籍于2011年被注销。按照1996年二轮承包土地政策“户在人不在、一人一地、一户一地及居住就近原则”，鉴于你母亲当时已在山东居住，并且在山东分得土地，你母亲在东海县林疃村未分得土地符合当时的分地政策，因此对你及你母亲提出的分地及赔偿请求不予支持。林疃村为了照顾你母亲也已经从机动地中分2亩土地给其耕种。原赵某3（现已合并到林疃村）……。根据公安机关等相关正式调查笔录，我镇已责令林疃村召开村民代表会议讨论决定对你及你母亲提出的赔偿要求是否支持。林疃村召开村民代表会议讨论对你及你母亲提出的要求不予支持。我镇尊重林疃村村民代表会议讨论决定。原告不服，提起诉讼。 本案的焦点是被告房山镇政府作出的《2019年答复意见》是否合法，具体涉及以下几个方面：一是根据1996年的分地政策，徐红香是否应当分得土地；二是1996年赵某1签字盖赵某3支部委员会的证明、赵某1和董某华共同签字的证明的效力；三是2012年林疃村分给徐红香2亩土地的性质；四是2019年12月8日林疃村村民代表会议讨论决定是否违反法律规定、是否侵害原告的合法权益；五是《2019年答复意见》是否违反行政诉讼法第七十一条的规定。 本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。第三款规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。上述规定表明，乡、镇人民政府对所属村民委员会具有监督、指导的法定职责，对村委会、村民会议或村民代表会议作出的违反法律规定、侵犯村民合法权益等的决定，有权利责令其改正。对于村委会或村民（代表）会议作出的未侵犯村民合法权益的决定，乡、镇人民政府无权予以干预或变更，而应当予以尊重并支持。 根据被告《2019年答复意见》所认定事实所涉及的几个方面的问题和处理决定，本院分述如下： 第一、关于徐红香在1996年是否符合分地条件的问题。1996年东海县二轮土地承包时，分地政策是“户在人不在、人在户不在”均不分给土地，该政策是东海县根据当地实际制订，在全县范围内执行。虽然原告徐红香的户籍一直在房山××××疃村，但根据现有证据，包括2019年12月7日赵某1的谈话笔录、2019年12月6日董某华的谈话笔录、2019年12月8日赵某5的谈话笔录、2019年12月8日赵某4的谈话笔录，均证明1996年二轮土地承包时徐红香已经多年不在林疃村居住生活。2018年11月30日临沂市公安分局汤河派出所对王某的调查笔录中，王某对于徐红香（徐某）的基本情况介绍、共同生活时间、登记户口及分得土地情况、离开山东回到东海县、徐红香的户口被注销及分得的土地被收回等情况的陈述，与本案原告徐红香的基本情况完全吻合；其关于赵家军要求出具证明的情况也与赵家军多次诉讼中出示的王某证言等情况相吻合。王某的证言与上述各证人的证言相互印证，足以证明原告徐红香在1996年东海县二轮土地承包时属于“户在人不在”的情形，不符合当时的分地政策。被告房山镇政府认定原告徐红香在1996年属于“户在人不在”的事实清楚，证据充分，本院予以支持。 第二、关于1996年两份证明的效力。2019年12月7日，赵某1在接受被告关于出具证明并盖章有没有经村委会研究的调查时，赵某1的回答是：“没有，直接盖的”。并且所盖印章非村委会公章而是村支部委员会的公章，在形式上不符合规定。董某华于2019年12月期间分别接受房山派出所询问及向原告出具证明，对于落款时间为1996年11月26日的证明的真实时间，董某华作出不同的陈述，对该证明中与时间相关的内容本院不予确认。但董某华对于证明的其他内容并未否认，董某华称其在证明上签字的原因是“当时我就看到赵某1签了，我也就签了”；并且赵某1与董某华也不是同时签字，二人的陈述内容相互印证。上述内容足以证明1996年以赵某1及盖村支部委员会的证明和赵某1、董某华共同签名的证明所记载的内容未经过村委会讨论决定，不符合当时有效的《村民委员会组织法（试行）》第十二条第一款“村民委员会决定问题的时候，采取少数服从多数的原则”的规定。由于被告在《2018年答复意见》中对该两份证明未进行调查认定，当事人提供的证据复印件较为模糊，本院在（2019）苏0791行初136号行政判决书将赵某3支部委员会公章误辨认为赵某3委会公章，但本院在该判决书中已经指出，被告未对该两份证明进行调查否定其效力的情况下，作出《2018年答复意见》决定不予赔偿，没有事实和法律依据，判决予以撤销，并责令被告查明事实重新作出处理决定。被告房山镇政府根据该判决内容调查赵某1和董某华后，认定1996年的两份证明是个人意见、不是赵某3委会依法作出的处理意见的事实清楚，证据充分，本院予以支持。 第三、关于2012年分给原告2亩土地的性质。赵某5在2019年12月8日的谈话笔录中，对于2012年分给原告2亩土地的陈述是“按照当时的分地政策……理应不该分地……赵家军以母亲年龄大、生活困难为由向村里要地，经当时支书征求一组部分村民代表意见，出于人道主义照顾徐红香老人生活，从一组机动地到期后划给2亩土地，并向村里承诺永不上访……本来照顾她2亩地，就是出于人道主义”。赵某4在2019年12月8日的谈话笔录中，陈述的内容与赵某5的内容相同。根据前述分析，原告徐红香不符合二轮土地承包时的分地政策、1996年赵某1和赵某1、董某华出具的证明不符合当时的法律规定、不属于村委会依法作出的处理意见，因此，2012年林疃村委会研究决定分给原告2亩土地，并非是因赵某3在1996年存在过错漏分原告土地进行的事后纠正行为，而是基于人道主义照顾原告生活提供土地供其耕种。被告关于2012年分给原告2亩土地属于出于人道主义照顾原告生活的理由事实清楚，证据充分，本院予以支持。 第四、关于2019年12月8日林疃村村民代表会议讨论决定是否违反法律规定、是否侵害原告合法权益问题。原告徐红香因1996年二轮土地承包未分得土地要求林疃村补偿经济损失，对该纠纷林疃村委会应当依照《村民委员会组织法》的规定作出决定。被告提交的证据证明，林疃村委会于2019年12月8日组织村民代表会议讨论是否对徐红香进行经济补偿。经参会33名代表正、反两次举手投票表决，只有一名村民同意对徐红香进行补偿，其余32名村民代表均不同意对其进行经济补偿。如前所述，原告徐红香在1996年属于“户在人不在”的情形，不符合当时的分地政策，因此，林疃村并不存在过错漏分原告土地的行为，也就不存在需要承担给予其经济补偿的法律责任。因此，林疃村村民代表大会作出的讨论决定，符合分地政策及《村民委员会组织法》第二十四条、第二十五条、第二十六条的有关规定，不侵犯原告徐红香的合法权益。被告房山镇政府根据查明的事实，依照《村民委员会组织法》的规定审查林疃村村民代表会议讨论决定，认为该决定未侵犯原告合法权益，作出尊重村民代表会议讨论决定的处理决定，符合法律规定。 第五、被告作出的《2019年答复意见》不违反行政诉讼法第七十一条的规定。被告作出的《2019年答复意见》与被本院判决撤销的《2018年答复意见》结论并不相同，不违反行政诉讼法第七十一条的规定。主要在于：《2018年答复意见》中，对于原告的主张，被告代替村委会作出处理决定，即被告房山镇政府直接作出不予赔偿（补偿）原告经济损失的处理决定。而《2019年答复意见》是对村民代表会议讨论决定进行审查，在查明该决定不违反法律规定、不侵害原告合法权益的基础上，作出尊重村民代表会议讨论决定的处理决定。 综上，被告房山镇政府根据本院（2019）苏0791行初136号行政判决书判决内容，重新进行调查、收集证据。调查了1996年分地时的知情人赵某5、赵某4，提供了临沂市区汤河派出所对王某的调查笔录，充分证明原告徐红香在1996年属于“户在人不在”，不符合分地政策的事实。对赵某1、董某华进行询问了解，证明1996年由赵某1出具盖支部委员会公章、赵某1和董某华分别签字的两份证明未经村委会研究决定。对2012年补分地的性质进行了认定。对林疃村2019年12月8日的村民代表会议讨论决定的合法性进行了审查，认为该讨论决定不违法、不侵害原告的合法权益，从而向原告出具《2019年答复意见》，事实清楚，证据充分，程序合法，不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。原告要求撤销的理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告徐红香的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交二审案件受理费50元，江苏省连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：10×××94（上诉人将上诉费交款凭证连同上诉状一并交本院）。 审 判 长  苏 震 人民陪审员  刘丙河 人民陪审员  韩永敏 二〇二〇年九月二日 书 记 员  王 慧 法律条文 [一]、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。