吉林省四平市中级人民法院行政赔偿判决书（2020）吉03行赔终5号上诉人（原审原告）四平万合房地产开发有限公司，住所地吉林省四平市铁东区平东街烟厂路2659号。法定代表人刘德文，经理。委托诉讼代理人王宗仁，辽宁正明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）四平市自然资源局，住所地吉林省四平市铁西区北河西路567号。负责人王光普，局长。行政机关出庭负责人岳志会，副局长。委托诉讼代理人李洪涛，该局公职律师。委托诉讼代理人王丹波，吉林公捷律师事务所律师。原审第三人四平市四通城市基础设施建设投资有限公司，住所地吉林省四平市经济开发区办公楼401室。法定代表人史佐民。委托诉讼代理人王桂玥，吉林公捷律师事务所律师。委托诉讼代理人李东海，吉林公捷律师事务所实习律师。上诉人四平万合房地产开发有限公司（以下简称万合房地产公司)因行政赔偿一案，不服四平市铁西区人民法院（2020）吉0302行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人万合房地产公司的委托诉讼代理人王宗仁，被上诉人四平市自然资源局（以下简称市自然资源局)的行政机关负责人岳志会及委托诉讼代理人李洪涛、王丹波，，原审第三人四平市四通城市基础设施建设投资有限公司(以下简称四通公司)的委托诉讼代理人王桂玥、李东海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2015年10月26日，第三人四通公司与原告万合房地产公司签订《四平市一汽四平专用车腾退区改造项目框架协议》。合同约定:“第二条第二款(2.2）甲方（第三人四通公司）承诺以净地挂牌出让方式供应宗地”“第三条第二款(3.2）甲方协助乙方推动征收部门同一汽四平专用汽车有限公司签订《货币补偿协议书》30日内，将B14-1项目地块挂牌。”“第三条三款（3.3）乙方承诺在甲方征收本协议约定地块时，无息借给甲方土地整理费用，甲方在土地挂牌出让成功后偿还乙方。”并对B14-1、B14-2、B15、B14-3案涉地块的建设工期进行了约定。其中B14-2及B15地块，拟于2016年9月15日开工建设，2018年9月竣工。2017年6月12日，经四平市人民政府确认同意，被告市自然资源局出台编号SP2017-19《四平市国有建设用地使用权挂牌出让方案》,挂牌出让案涉地块。2017年6月13日被告市自然资源局在四平日报上发布挂牌出让公告并制作《国有建设用地使用权挂牌出让须知》。原告万合房地产公司通过竞买程序，缴纳1700万元竞买保证金后参与案涉地块竞买。2017年7月13日原告与被告签订了国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书。2017年7月20日原、被告双方签订了电子监督号:2203002017B0028的《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定:第六条规定，“出让人（市自然资源局）同意在2017年8月20日前将出让宗地交付给受让人（万合房地产公司),出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件:（二）现状土地条件。”第八条规定，“本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价87580000元，每平方米1697.55元。”第十条规定,“受让人同意按照本条第一款第一项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款:（一）本合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。”被告万合房地产公司未缴纳国有建设用地使用权出让价款。2019年6月18日，被告市自然资源局作出四国土资发〔2019〕90号《四平市自然资源局关于依法收回东南新城B14、B15地块国有建设用地使用权的决定》文件，以原告万合房地产公司仍未按被告市自然资源局于2019年1月7日向原告万合房地产公司下发的《四平市国土资源局关于限期缴纳B-14、15地块土地价款及滞纳金的通知》（四国土资发[2019]1号）内容要求缴纳相应的价款及滞纳金。2019年5月28日，被告市自然资源局向四平市人民政府上报了《四平市自然资源局关于依法收回东南新城B-14、15地块国有建设用地使用权的请示》（四国土资发[2019]77号)，市政府于5月30日批复同意，被告市自然资源局根据以上通知及市政府批复意见，作出决定依法收回东南新城B-14、15地块国有建设用地使用权，已交保证金不予退还。依据被告市自然资源局作出四国土资发〔2019〕90号决定，2019年8月13日，被告市自然资源局在《四平日报》上发布《四平市自然资源局关于依法收回四平万合房地产开发有限公司东南新城B-14、B-15地块国有建设用地使用权的公告》，依法收回万合房地产公司东南新城B-14、15地块国有建设用地使用权，同时废止电子监管号为2203002017B00281的国有建设用地使用权出让合同，挂牌竞买保证金不予退还。现原告万合房地产公司诉至法院，认为被告市自然资源局的行政行为没有事实基础，适用法律错误，违反法定程序，应向原告双倍返还定金3400万元，同时赔偿各项损失2000万元。再查明，原告万合房地产公司诉被告市自然资源局、第三人四通公司撤销土地使用权收回决定行政诉讼，本院以(2020）吉0302民初3号已经受理。原审法院认为：《最高人民法院》第二十一条第(四)项规定,“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,应当符合下列条件:(4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法;”原告万合房地产公司有权提起诉讼，双方当事人为适格主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定,“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:第（十一)项，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;”被告市自然资源局作为县级以上人民政府土地资源主管部门有权对辖区内土地资源实施统一管理职能，并保障实现行政管理公益目的。其有权依据职能对国有建设用地使用权实施挂牌出让，并有权以出让人身份签订国有建设用地使用权出让合同。原告万合房地产公司参与涉诉地块竞买,并交纳保证金，后获得竞买资格，并与被告市自然资源局签订电子监管号为2203002017B00281的《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定双方的权利、义务。该合同双方主体身份适格，系双方真实意思表示，符合法律规定，合同依法成立。《中华人民共和国合同法》第六十条前款规定，“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”被告市自然资源局履行了交付案涉宗地，原告万合房地产公司未能缴纳案涉国有建设用地使用权出让价款。被告市自然资源局按照合同约定，责令原告万合房地产公司限期缴齐土地出让价款及滞纳金，并告知逾期将依法解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，原定金不予退还，同时依法收回东南新城B-14、15地块国有建设用地使用权。被告市自然资源局依自身职权及维护行政管理公益目的所作出收回决定行政行为，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确。《最高人民法院》第三十四条规定，“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。”被告市自然资源局作出的行政行为不存在致害行为，故原告万合房地产公司的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:驳回原告万合房地产公司的诉讼请求。上诉人万合房地产公司不服，上诉称：一、一审判决事实认定错误。1.一审未查明双方约定的净地所指的具体事实。《框架协议》第二条第二款（2.2）甲方（第三人四通公司）承诺以净地挂牌出让方式供应宗地。“净地”是指已经完成拆除，地面平整，并且不存在未被拆除的建筑物、构筑物等其他设施的土地。与其相对的是“毛地”，毛地指地上存在需要被拆除的建筑物、构筑物等其他设施的土地。从物质的角度来讲，净地是指完成通水、通电、通路，场地内达到开工条件的土地；从权属的角度看，净地是指没有设定他项权利，土地占有、使用、收益、处分等权利不受限制的土地。然而截至目前仍有5000多平方米的建筑物没有拆除，仍然属于毛地，这与合同约定严重不符。2010年9月21日，国土资源部、住房和城乡建设部联合发布《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发[2010]151号）第四条第一款第二段明确规定“不得毛地出让”。2.一审未认定被上诉人严重违约。《框架协议》第五条（5.1）规定：甲方（第三人四通公司）负责将该项目用地以三通一平标准，在乙方摘牌成交后3日内交给乙方进行工程建设。被上诉人也认可该事实，这有经过一审质证的四国土资发［2017］235号文件中的“由于企业超期缴纳土地出让价款的原因系由于开发地块没有达到通平条件造成的，为了不影响国家老工业区搬迁改造、腾地退区政策的实施，加快该项目建设，建议市政府同意免收超期缴纳土地出让价款而产生的滞纳金……”可证。现被上诉人未按照约定向第三人交付出让土地，属于严重违约。3.一审未认定被上诉人违法出让土地。《闲置土地处置办法》第二十一条规定：市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。被上诉人市自然资源局关于上述《办法》规定的（二）、（三）、（五）都不符合要求。2004年6月6日国务院办公厅发布《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发［2004］46号）第五条规定了“严禁未经拆迁安置补偿，收回原土地使用权而直接供应土地，并发放建设用地批准文件”。案涉土地上有28000多平方米的附着物存在抵押情形，有诸多法律纠纷没有解决。2007年国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发［2007］36号）第二条明确规定“实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费”。4.一审法院认定《国有建设用地使用权出让合同》中约定为现状出让错误。《国有建设用地使用权出让合同》第5页中约定“（二）现状土地条件”，横线上没有任何文字，这说明双方并未就土地现状作出任何约定。那就应依据相关法律规定来执行。关于土地出让的相关法律规定，前文已叙，不再赘述。5.一审法院未认定被上诉人与第三人隐瞒案涉地块权属纠纷。首先，上诉人与被上诉人签订的《框架协议》约定第三人负担“三通一平”的义务，这属于合同成立所附的前置条件，也属于法律规定的义务。其次，《国有建设用地使用权出让合同》并未约定现状出让。最后，上诉人提交的案涉地块28000多平方米的建筑物被抵押的证据，可以证明该抵押权设立的最初时间为2014年4月份，远远早于上诉人与四通公司、市自然资源局签订合同的时间，被上诉人不可能对此不知情。法院完全可以依法推定被上诉人向上诉人隐瞒案涉地块权属纠纷，明知案涉土地不能开发利用依然同上诉人签订合同的事实。二、一审判决适用法律错误。1.90号《决定》没有适用任何的法律法规，一审却认定为“事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确”，没有任何依据。2.被上诉人作出行政决定的同时应告知上诉人享有充分的申诉抗辩权利，且应明确告知上诉人有权采取相应的法律救济措施，必要时应组织听证。90号《决定》程序严重违法，是破坏政府招商引资的行为，对四平市乃至吉林省的营商环境造成极大的不良社会影响。3.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定：土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。依据该规定，被上诉人作为行政机关，可以作出收回土地使用权收回的决定，但是无权不予退还保证金。三、一审法院未认定被上诉人作出的土地使用权收回决定的行政行为违法错误，未判决被上诉人双倍返还定金3400万元和赔偿损失2000万元错误。上诉人交纳的1700万元竞买保证金在2017年7月20日双方签订《国有建设用地使用权出让合同》时，就已经转为合同定金，不再属于保证金。如上所述，被上诉人既严重违约又违法，其作出的解除行政协议行为给上诉人造成了巨大的经济损失。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条、第十九条的规定，被上诉人违约解除行政协议，应赔偿上诉人的各项损失。上诉人请求按照定金条款予以赔偿。综上，请求二审法院：1.撤销（2020）吉0302行赔初1号行政赔偿判决书，发回重审或依法改判支持上诉人的诉讼请求。2.判决被上诉人承担本案的诉讼费用。被上诉人市自然资源局辩称：一、本案争议的主要焦点为:上诉人未能如期缴纳土地出让金。上诉人的主要诉讼请求是:撤销四国土资发〔2019〕90号文件作出决定的行政行为。而被上诉人作出四国土资发〔2019〕90号文件的基础原因是上诉人未能如期缴纳土地出让金。上诉人应围绕该诉求提供证据、说明理由，而上诉人故意回避未如期缴纳土地出让金的事实，而是以与本案无关联的《框架协议》、“供地行为”等为由，提起上诉，属颠倒是非，避重就轻，回避事实。上诉人的上诉理由无事实根据和法律依据。二、上诉人在受让土地事前、事中、事后均明知土地情况。1.在出让土地前，上诉人已经与四通公司签定《框架协议》明确约定甲方（四通公司）负责将该项目用地以三通一平标准，在乙方（上诉人）摘牌成交后3天内交给乙方进行工程建设。且据了解，上诉人的股东之一就是案涉土地的原权利人。2.出让土地过程中，2017年6月13日案涉土地挂牌出让公告及挂牌出让须知第七条：“竞得认支付的竞买保证金，在签订《成交确认书》后转作竞得地块的定金”；第十一条：“竞得人与挂牌人签订国有土地使用权出让合同后，必须按出让合同规定的时间内付清全部挂牌成交价款，否则视为违约。挂牌人可解除出让合同，并依法追究中标人的法律责任”；以及2017年7月10日上诉人提交的竞买申请书：“经认真阅读编号为sp2017-19地块的出让文件，我方完全接受并愿意遵守你局土地使用权出让文件中的规定和要求，对所有文件均无异议。若我方（原告）在国有土地使用权出让活动中，出现不能按期付款或其他违约行为，我方（原告）愿意承担全部法律责任，并赔偿由此产生的损失”；在《成交确认书》已经写明：“竞得人交纳的竞买保证金，自动转做受让地块的定金”；《出让方案以及出让合同》第四、五页约定土地条件为：现状土地条件。3.在受让土地后，上诉人已经接受并使用受让土地。即：在受让土地上建设了房屋。因此，上诉人在明知未达到通平条件并认可的情况下受让并实际使用土地，属于双方意思自治的体现。三、原审判决认定事实清楚、证据确凿、程序合法、依据正确。被上诉人已经履行了交付案涉宗地，上诉人未能按照《国有建设用地使用权出让合同》第三十条的约定以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条的规定，履行自身义务。被上诉人按照合同约定，责令上诉人限期缴齐土地出让价款及滞纳金，并告知逾期将依法解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，原定金不予退还，同时依法收回国有建设用地使用权。被上诉人依自身职权及维护行政管理公益目的所作出收回决定行政行为，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确。四、上诉人要求赔偿无事实根据和法律依据。1.被上诉人作出的四国土资发〔2019〕90号文件的行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，依据正确，不存在承担赔偿责任的前提条件。2.上诉人要求判决双倍返还土地出让金定金3400万元并赔偿损失2000万元的诉讼请求，但未说明理由和法律依据，且上诉人提出赔偿请求和理由与被诉行为又无因果关系。3.上诉人提起赔偿诉讼的同时提起撤销行为的诉讼，如果撤销行为的诉讼得到了法院支持，那么原出让合同则需要继续履行，其定金则转为土地价款，上诉人仍应履行缴纳出让金及滞纳金的义务，又何来赔偿之说。因此，上诉人提起的两个诉讼相互矛盾。综上，被上诉人作出的《关于依法收回东南新城B14-15地块国有建设用地使用权的决定》（四国土资发〔2019〕90号）的行政行为符合相关法律规定，不存在违法更不存在赔偿的情形，请求二审法院依法予以维持。第三人四通公司述称，1.本案系万合房地产公司与市自然资源局之间关于国有土地使用权出让合同的行政争议，四通公司不是土地出让合同的当事人，也无权参与案涉四国土资发〔2019〕90号文件的下发，本案争议与四通公司无关。2.行政赔偿，需以行政机关及其工作人员行使行政职权行为违法为前提，本案不存在行政行为违法的事实前提，且四通公司不是行政主体，案件处理结果亦与四通公司无关，不应列四通公司为本案的第三人。本院经审理查明的事实与一审基本一致。本院另查明：2017年7月20日，四平市国土资源局与万合房地产公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。该合同第六条约定：“出让人同意在2017年8月20日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：（一）场地平整达到/；周围基础设施达到/；（二）现状土地条件/。”本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：…（四）造成财产损害的其他违法行为。”第九条第二款规定：“赔偿请求人请求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提起行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，上诉人万合房地产公司于提起撤销土地使用权收回决定诉讼的同时，一并提起本案行政赔偿诉讼，并非单独提起行政赔偿诉讼，一审法院引用条款不当，本院予以纠正。本案的争议焦点在于被上诉人市自然资源局在解除案涉《国有建设用地使用权出让合同》时是存在否违约、违法行为，是否对上诉人造成了财产损害，是否应当双倍返还定金并赔偿损失。四平市国土资源局与上诉人万合房地产公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，经一、二审审查，系双方真实意思表示，内容没有违反法律法规的禁止性规定，应认定为合法有效，双方应当按照约定履行自己的义务。关于案涉地块交付时应达到的土地条件问题。案涉《国有建设用地使用权出让合同》第六条交付土地条件有两项可选项，第（一）项为“场地平整达到/；周围基础设施达到/；”第（二）项为“现状土地条件/。”双方经合意选定第（二）项，该条款虽然是四平市国土资源局为了重复使用而事先拟定的样式，但并非在订立合同时不可协商，且每项文字后的下划线处经协商一致后可添加内容，故该条款不属于格式条款，双方对现状土地条件情况约定不明，又未能达成补充协议，按照《中华人民共和国合同法》第六十一条之规定，应当按照合同有关条款或者交易习惯确定。结合案涉《国有建设用地使用权出让合同》第六条第（一）项，及万合房地产公司接收案涉地块并进行实际建设情况，本案应视为双方约定以现状土地条件交付。关于万合房地产公司以行使抗辩权为由不按时支付国有建设用地使用权出让金剩余价款问题。案涉《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条规定，万合房地产公司按合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，四平市国土资源局必须按照合同约定按时交付出让土地，结合案涉《国有建设用地使用权出让合同》第六条、第十条，先履行合同义务一方为万合房地产公司，在万合房地产公司未按合同约定按时支付国有建设用地使用权出让价款的情况下，四平市国土资源局已按合同第六条约定时限按时交付出让宗地。另依据案涉《国有建设用地使用权出让合同》第三十八条，即使万合房地产公司认为四平市国土资源局交付的土地未能达到合同约定的土地条件，万合房地产公司可以要求四平市国土资源局按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给万合房地产公司造成的直接损失，土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算。综上，万合房地产公司以行使抗辩权为由不按时支付国有建设用地使用权出让金剩余价款没有事实和合同依据。关于四平市国土资源局收回案涉地块国有建设用地使用权，不予退还已交付保证金问题。二审庭审中，万合房地产公司明确同意解除合同、退还土地，认为市自然资源局不予退还保证金没有事实及法律依据。案涉《国有建设用地使用权出让合同》第十条约定，万合房地产公司应于签订合同之日（2017年7月20日）起30日内向四平市国土资源局付清国有建设用地使用权出让价款。因万合房地产公司未按约定支付，四平市国土资源局于2019年1月7日对万合房地产公司进行了催交。案涉《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定，“经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”因万合房地产公司未在期限内支付，市自然资源局经上报市政府批复同意后，于2019年6月18日做出90号《决定》并进行公告，收回案涉地块国有建设用地使用权，不予退还已交保证金具有事实和合同依据。关于市自然资源局90号《决定》中未告知陈述、申辩、申请听证权及诉权问题。市自然资源局做出90号《决定》并非案涉《国有建设用地使用权出让合同》第二十条中规定的为了公共利益需要行政机关行使行政优益权，单方决定收回国有建设用地使用权的情形，不应等同于一般行政行为按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定逐一进行合法性审查。案涉《国有建设用地使用权出让合同》第三十条、第三十七条分别对万合房地产公司迟延支付国有建设用地使用权出让价款、四平市国土资源局延期交付土地情况下，合同相对方所享有的解除合同权、不予退还定金（或双倍返还定金）及请求赔偿损失权进行了规定，以上条款系约定解除条款，当约定的解除条件成就时，双方享有解除合同的权利，市自然资源局做出90号《决定》系行使合同赋予的权利，并无不当。综上，上诉人要求被上诉人返还定金并赔偿损失的诉讼请求没有事实及合同依据，其上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人四平万合房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 李本直审判员 张英男审判员 杨 迪 二〇二〇年九月十日（法官助理 马 骏书记员 陈 坤