四川省遂宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川09行终36号 上诉人（原审原告）遂宁市恒鼎投资实业有限公司，住所地四川省遂宁经济技术开发区川中大市场物业9号楼，统一社会信用代码91510900786694269C。 法定代表人李建刚，该公司执行董事。 上诉人（原审原告）四川红弧投资有限公司，住所地四川省遂宁市船山区盐关街32号界福金都1栋1单元3层2号，统一社会信用代码9151090366539442XF。 法定代表人梁建波，该公司执行董事。 上列二上诉人的共同委托代理人岳鹏，四川斗城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）蓬溪县自然资源和规划局，住所地四川省蓬溪县赤城镇政通街88号，统一社会信用代码11510821MB1505529Y。 法定代表人任河，该局局长。 委托代理人李忠源，四川诚中成律师事务所律师。 上诉人遂宁市恒鼎投资实业有限公司（以下简称恒鼎公司）、四川红弧投资有限公司（以下简称红弧公司）因诉被上诉人蓬溪县自然资源和规划局（以下简称蓬溪自规局）行政撤销一案，不服四川省射洪市人民法院（2020）川0922行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审裁定认定，2011年5月11日，蓬溪县人民政府批复同意蓬溪县国土资源局将位于赤城镇××河街场口（原县蚕种场）的国有土地53477.26平方米（80.21亩，编号201101）进行公开拍卖。2011年7月11日，蓬溪县国土资源局在网上及媒体发布《国有建设用地使用权拍卖公告》，该公告明确了拍卖地块位置、用途、土地使用权面积（53477.26平方米）、容积率（不高于2.6）、起始价等信息，并在其内容四载明：“本次拍卖出让土地为现状交地，其详细资料和具体要求见拍卖出让文件。”在相关出让文件中，附件《原蚕种场地块拍卖规划图》中载明，规划用地面积56975.85平方米，并标注图所示数据为图上匡算，具体面积以国土地籍确权为准；附件《蓬溪县拍卖地块规划设计条件通知书》（附件3）中载明，净用地面积为56975.85平方米（85.46亩）、容积率不大于2.6。2011年8月，二原告公司联合竞得上述土地使用权，并与蓬溪县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，取得了出让土地面积53477.26平方米，出让价款为9510万元，建筑容积率不高于2.6，建筑密度不高于28%的国有建设用地使用权。《国有建设用地使用权出让合同》的第十三条约定：“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）”。 恒鼎公司与红弧公司的香溪美地设计方案（规划总用地面积为56975.85平方米，容积率不大于2.6）于2011年11月24日经蓬溪县规划委员会第三十三期审批，后经蓬溪县规划局、蓬溪县规划委员会审核通过。2019年7月25日，二公司向被告提交《关于妥善处理拍卖的土地与规划不一致遗留问题的请示》，请示提出：“二公司2011年8月通过公开拍卖取得的国有建设用地使用权，并一次性过规同意在53477.26平方米出让土地上修建148137平方米的房屋建筑面积。第一期建筑面积8万多平方米已竣工交付，在办理第二期房屋建设的土地使用权手续时，自规局工作人员以其中9090平方米属该出让土地上新增容积率建筑面积，多次口头通知要求再补缴土地出让金或者取消9090平方米房屋建设的两种方式中选择。二公司认为，自规局不应重复征收9090平方米房屋建设的土地出让金也不应取消9090平方米的房屋建设面积。”2019年8月28日，二公司再次向蓬溪自规局提交《关于恳请纠正口头通知补缴土地出让金的再次请示》，提出蓬溪自规局多次口头通知两公司补缴土地出让金的决定，属于重复征收行为，请求予以纠正。2019年9月16日，被告作出了《复函》，称：“1.土地出让情况。土地出让宗地面积53477.26平方米，规划容积率≤2.6；2.用地规划情况。2011年7月该宗地《蓬溪县拍卖地块规划设计条件通知书》规划用地面积56975.85平方米，在《原蚕种场地块拍卖规划图》上明确标注：图所示数据为图上匡算，具体面积以国土地籍确权为准。我局在拍卖出让公告中明确告知该宗土地出让面积为53477.26平方米，拍卖土地范围为净用地范围未包含规划道路面积。因此，你公司应以《国有建设用地岀让合同》载明的用地面积进行规划、建设。3.土地补缴收益。现竞得人提出以规划条件中包含道路范围面积进行修建，规划条件中面积为56975.85平方米，按过规容积率计算，二者之间建筑面积相差9096.334㎡，竞得人将未出让土地容积率纳入项目建设中，实际造成了容积率增加，应补缴土地出让收益。”原告对被告作出的《复函》不服，遂于2020年4月27日向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求。另查明，蓬溪县自然资源和规划局成立于2019年3月，系原蓬溪县国土资源局、蓬溪县规划局和蓬溪县林业局三个具有法人资格的独立的行政机关合并而成。 恒鼎公司与红弧公司向一审法院起诉请求：依法撤销被告作出的《复函》决定，并判决原告无需支付9096.334平方米土地出让收益。 一审法院认为，本案的争议焦点为：蓬溪自规局作出的《复函》是否具有可诉性，是否属于人民法院受案范围。行政行为，是指拥有国家行政职权的机关、组织及其工作人员实施的与行使国家行政权力有关的，对公民、法人或者其他组织的权益产生实质影响的行为以及相应的不作为。一个可诉性行政行为必须直接对行政相对人发生并导致法律关系的发生、变更或消灭的效果，其应具备特征之一是对行政相对人权利义务发生实际影响。本案中，蓬溪自规局是基于二公司提交的《关于妥善处理拍卖的土地与规划不一致遗留问题的请示》和《关于恳请纠正口头通知补缴土地出让金的再次请示》作出的《复函》，从二公司的两次请示内容来看，蓬溪自规局口头通知的是二公司要么再补缴土地出让金要么取消9090平方米房屋建设的两种方式中选择。《复函》称：“你公司应以《国有建设用地使用权出让合同》载明的用地面积进行规划、建设。现竞得人提出以规划条件中包含道路范围面积进行修建，规划条件中面积为56975.85平方米。按过规容积率计算，二者之间建筑面积相差9096.334㎡，竞得人将未出让土地容积率纳入项目建设中，实际造成了容积率增加，应补缴土地出让收益。”从《复函》的主要内容来看，其目的是告知二公司应就双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》载明的用地面积进行规划、建设，若将未出让土地容积率纳入项目建设中，实际造成了容积率增加，应补缴土地出让收益。该《复函》是蓬溪自规局针对二公司的请示内容进行的解释解答，并非对二公司重复征收土地出让金，亦未给二公司重新设定新的权利义务，对二公司没有产生约束力，故被告作出的《复函》对二原告公司的权利义务没有产生实质影响，不具有可诉性行政行为的特征。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项之规定不属于人民法院的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定：驳回遂宁市恒鼎投资实业有限公司、四川红弧投资有限公司的起诉。 上诉人恒鼎公司与红弧公司上诉称，请求撤销（2020）川0922行初22号行政裁定，由原审法院继续审理。事实和理由：第一，一审法院认定事实错误，适用法律错误。根据《关于妥善处理拍卖的土地与规划不一致遗留问题的请示》和《关于恳请纠正口头通知补缴土地出让金的再次请示》可以看出，被上诉人已通过口头通知的方式向上诉人作出了具体的行政行为，即要求上诉人补缴土地出让金或取消9090平方米房屋建设。显然，这是一个具体的行政行为，对二上诉人这一特定的行政相对人就“香溪美地”楼盘拍卖土地与规划不一致这一特定事项作出，具有特定性，同时口头通知是由于被上诉人单方意志决定，具有具体行政行为的单方性特征。第二，9096.334平方米房屋是否应缴纳土地出让金，是本案争议的焦点。 二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是，蓬溪自规局作出的《复函》是否具有可诉性，恒鼎公司和红弧公司的起诉是否符合法定受理条件。 应明确的是，本案一审原告的诉讼标的为蓬溪自规局作出《复函》的行为而非先前的口头告知行为。从2019年9月16日蓬溪自规局作出的《复函》看，其并未提及恒鼎公司和红弧公司“要么再补缴土地出让金，要么取消9090平方米房屋建设，在两种方式中选择”的内容。《复函》称：“1.土地出让情况。土地出让宗地面积53477.26平方米，规划容积率≤2.6；2.用地规划情况。2011年7月该宗地《蓬溪县拍卖地块规划设计条件通知书》规划用地面积56975.85平方米，在《原蚕种场地块拍卖规划图》上明确标注：图所示数据为图上匡算，具体面积以国土地籍确权为准。我局在拍卖出让公告中明确告知该宗土地出让面积为53477.26平方米，拍卖土地范围为净用地范围未包含规划道路面积。因此，你公司应以《国有建设用地岀让合同》载明的用地面积进行规划、建设。3.土地补缴收益。现竞得人提出以规划条件中包含道路范围面积进行修建，规划条件中面积为56975.85平方米，按过规容积率计算，二者之间建筑面积相差9096.334㎡，竞得人将未出让土地容积率纳入项目建设中，实际造成了容积率增加，应补缴土地出让收益。”其中明确了“竞得人将未出让土地容积率纳入项目建设中，实际造成了容积率增加，应补缴土地出让收益”，由此可见，蓬溪自规局已经通过该《复函》对恒鼎公司和红弧公司是否应当补缴土地出让收益这一双方争议的问题作出决定，该《复函》客观上已经对恒鼎公司和红弧公司的权利义务产生实际影响，二公司可以针对该《复函》提起诉讼获取救济。因此，该《复函》具有可诉性，二公司针对该《复函》的起诉符合法定受理条件，人民法院依法应当受理。一审裁定驳回二公司的起诉，适用法律错误，本院应予纠正。同时，需要指出的是，二公司是否应当补缴土地出让收益问题，属于人民法院实体审查的范围，需要人民法院通过实体审查后予以确定。 综上，恒鼎公司和红弧公司的上诉请求成立；一审裁定认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条、第四十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销四川省射洪市人民法院（2020）川0922行初22号行政裁定； 二、本案指令四川省射洪市人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  谭生斌 审判员  刘晓玲 审判员  蒋立文 二〇二〇年九月二日 书记员  姚 林