湖北省来凤县人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂2827行初15号原告湖北怡和佳欣商贸有限公司，住所地：武汉市武昌区民主二路22号太阳岛花园2号楼3单元1楼1号。法定代表人郭启田，该公司总经理。委托代理人田恒，该公司职工。委托代理人管喜元，湖北今天律师事务所律师。被告来凤县自然资源和规划局，住所地：来凤县翔凤镇行政服务中心701。法定代表人刘海丰，该局局长。出庭负责人姚奎，该局执法监察大队大队长。委托代理人欧兴红，湖北欧兴红律师事务所律师。第三人中国石化销售有限公司湖北恩施来凤石油分公司，住所地：来凤县翔凤镇来咸路22号。负责人伍玮，该公司经理。第三人来凤县公共资源交易中心，住所地：来凤县龙凤新区农产品展示中心D区一、二楼。法定代表人向光辉，该中心主任。委托代理人黑启明，该中心职工。原告湖北怡和佳欣商贸有限公司（以下简称怡和佳欣）被告来凤县自然资源和规划局、第三人中国石化销售有限公司湖北恩施来凤石油分公司（以下简称中石化来凤石油分公司）、第三人来凤县公共资源交易中心（以下简称公共资源交易中心）撤销行政确认一案，于2018年11月7日向本院提起行政诉讼，本院于2018年12月24日作出（2018）鄂2827行初31号行政判决书，驳回了原告怡和佳欣的诉讼请求。原告怡和佳欣不服上诉，恩施土家族苗族自治州中级人民法院于2019年7月3日作出（2019）鄂28行终85号行政裁定，撤销（2018）鄂2827行初31号行政判决，发回重审。本院重审后于2019年12月30日作出（2019）鄂2827行初17号行政裁定，驳回原告怡和佳欣起诉。原告怡和佳欣不服裁定提起上诉，恩施土家族苗族自治州中级人民法院于2020年6月24日作出（2020）鄂28行终90号行政裁定书，撤销本院（2019）鄂2827行初17号裁定，指令本案由本院继续审理。本院依法另行组成合议庭，于2020年8月31日公开开庭审理了本案。原告怡和佳欣委托代理人田恒、管喜元，被告来凤县自然资源和规划局执法监察大队大队长姚奎及委托代理人欧兴红，第三人中石化来凤石油分公司负责人伍玮，第三人公共资源交易中心委托代理人黑启明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告来凤县自然资源和规划局（原来凤县国土资源局）（出让人）、第三人来凤县公共资源交易中心（挂牌人）、第三人中石化来凤石油分公司（竞得人）于2018年9月29日签订《成交确认书》，内容为：“在2018年9月17日8：30至2018年9月29日16：00来凤县公共资源交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，竞得人中国石化销售有限公司湖北恩施来凤石油分公司竞得来凤县三胡乡讨火村一宗商服用地（加油加气站）G（2018）06号地块的国有建设用地使用权。现将有关事项确认如下：该地块面积为1823.27平方米，成交总价为人民币952.00万元。竞得人交纳的竞买保证金，自动转作受让地块的出让价款。竞得人中国石化销售有限公司湖北恩施来凤石油分公司应当于2018年10月29日之前，持本《成交确认书》到来凤县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。竞得人在签订《国有土地使用权出让合同》后30日内须交清全部地价款。不按期签订《国有土地使用权出让合同》的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应承担相应法律责任。本《成交确认书》一式叁份，出让人执壹份，挂牌人执壹份，竞得人执壹份。特此确认。”原告怡和佳欣诉称：2018年8月27日，被告发布来国土挂告字[2018]08号公告，对坐落于来凤县讨火村编号为G（2018）06地块国有土地使用权挂牌出让，该宗地面积1823.27平方米，出让年限40年，竞买保证金100万元，起始价100万元，挂牌起止时间2018年9月17日8时30分至2018年9月29日16时，土地用途为商服用地（加油加气站），并规定了中华人民共和国境内外的法人、自然人和其他组织均可申请参加以及按照价高者得原则确定竞得人等。原告于2018年9月20日申请并交纳保证金后取得了竞买人资格，第三人中石化来凤石油分公司于2018年9月27日亦申请取得了竞买人资格。2018年9月29日，原告、第三人中石化来凤石油分公司及其他竞买人通过报价并现场竞价，第三人中石化来凤石油分公司以952万元竞得该地块，被告即与第三人中石化来凤石油分公司签订了成交确认书并予以公告。该地块用途为建设加油加气站的商服用地，对竞买人的资格与其他商服建设用地有明显区别，根据商务部令2006年第23号公布《成品油市场管理办法》第二十二条采取国有土地使用权招标、拍卖、挂牌等方式确定经营单位的新建加油站项目，招标方、拍卖委托人等单位应取得所在地省级人民政府商务主管部门关于招标、拍卖标的物的规划确认文件，方可组织招标、拍卖活动；投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标、竞买。湖北省商务厅于2017年6月15日以鄂商批[2017]30号文件批准了包括原告在该地块新建讨火村加油站的28座加油站新建计划，即原告于该地块挂牌之前取得了湖北省商务厅同意并取得预核准文件，符合该土地用途为商服用地（加油加气站）的竞买资格，且该地块加油站建设涉及使用林地审核审批，原告于2016年12月5日取得湖北省林业厅使用林地审核同意书，而第三人中石化来凤石油分公司未取得湖北省商务厅同意及预核准文件，不具有该地块竞买资格，亦未取得省林业厅使用林地审核同意。在被告对该地块挂牌出让公告期间，原告多次向被告提出竞买人应符合商务部有关规定的条件，但被告拒不采纳，在2018年9月27日第三人中石化来凤石油分公司向被告申请竞买时，原告再次向被告及第三人中石化来凤石油分公司提出该第三人不符合相关条件、不具备竞买资格，被告的相关工作人员及负责人向商务局负责人电话咨询了新建讨火村加油站土地挂牌相关事宜，商务局负责人对新建加油站土地挂牌与其他土地挂牌有区别，竞买人须取得省商务厅预核准文件等作了解释，但被告在与第三人中石化来凤石油分公司沟通未果及第三人中石化来凤石油分公司的强烈要求下，确认了第三人中石化来凤石油分公司的竞买资格，后经竞价第三人中石化来凤石油分公司以952万元竞得该地块。被告在成交公示期间，原告亦提出异议。原告认为，被告将不具备竞买资格的第三人中石化来凤石油分公司确认为竞买人，其竞买资格无效，被告本次国有土地使用权挂牌出让成交亦无效，原告为维护自身的合法权益，根据行政法、行政诉讼法的相关规定，特向人民法院起诉，请求确认2018年9月29日被告来凤县国土资源局与第三人中石化来凤石油分公司就编号为G（2018）06地块所签订的成交确认书无效，并由被告承担本案诉讼费。庭审中，经本院释明，原告变更其诉求为请求撤销2018年9月29日被告来凤县国土资源局与第三人中石化来凤石油分公司就编号为G（2018）06地块所签订的成交确认书，并由被告承担本案诉讼费。原告怡和佳欣向本院提交了以下证据：证据一：湖北怡和佳欣商贸有限公司的营业执照复印件1份。证明目的：原告具备加油（气）站开发、建设、维护资质。证据二：来国土挂告字[2018]08号《来凤县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》复印件1份。证明目的：2018年8月27日，被告发布公告，对坐落于来凤县讨火村编号为G（2018）06号地块国有土地使用权挂牌出让。这份公告的第二条对竞买人资格遗漏了“除法律法规另有规定外”的除外条件。证据三：竞买资格确认书复印件1份。证明目的：1、原告取得来凤县讨火村编号为G（2018）06号地块国有土地使用权挂牌出让竞买资格；2、原告与本案有利害关系。证据四：来国土公告字[2018]08号《来凤县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》复印件1份。证明目的：第三人中石化来凤石油分公司参与竞买并以952万元竞得该地块。证据五：湖北省商务厅文件：鄂商批[2017]30号《省商务厅关于同意襄阳市襄阳经济技术开发区王河双勇加油站等28座加油站新建计划的批复》复印件1份。证明目的：批准了包括原告在该地块新建讨火村加油站的28座加油站新建计划，即原告于该地块挂牌之前已取得湖北省商务厅同意并取得预核准文件，符合该土地用途为商服用地（加油加气站）的竞买资格。证据六：湖北省林业厅准予行政许可决定书：鄂林审准[2016]970号《使用林地审核同意书》复印件1份。证明目的：原告取得该地块加油站建设使用林地审核审批。证据七：商务部令2006年第23号公布《成品油市场管理办法》复印件1份。证明目的：1、新建加油站项目采用国有土地使用权招标、拍卖、挂牌的投标人、竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标、竞买；2、第三人中石化来凤石油分公司不具备竞买资格。证据八：《哈尔滨市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》、《嘉鱼县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》、《竹山县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》复印件各1份。证明目的：新建加油站土地使用权挂牌出让的竞买人须取得省商务厅的预核准文件方可竞买。证据九：情况说明复印件3份，短信截屏、《对来国土公告字（2018）08号公示的意见》复印件各1份。证明目的：在公示期间原告就被告确认第三人中石化来凤石油分公司竞买资格问题提出异议。证据十：湖北省企业投资项目备案证、《关于对规划加油站有关问题回复意见的函》、《关于来凤县讨火车加油站项目水土保持方案报告表的批复》、《关于对的审批意见》、《来凤县人民政府关于规划新建加油站占用林地问题的请示》、《关于讨火车加油站申请用地请示的回复意见》、《来凤县讨火车加油站项目使用林地现状调查表》、《关于新建规划加油站选址用地问题的请示的回复意见》复印件各1份，转让合同、收条、委托授权书复印件。证明目的：原告为了取得该地块竞买资格，为取得省商务厅预核准文件和林业厅使用林地行政许可，组织资料从村民小组、村委会、乡镇逐级申报，往返奔波于来凤县、恩施州、湖北省各级国土、规划、商务、林业、水产、交通等相关部门，历时近三年付出了巨大的努力和时间、人力、经济成本。证据十一：梅某的证人证言。证明目的：该地块公告以及成交公示期间，原告对竞买资格的设置以及对第三人的竞买资格提出异议。证据十二：《国有土地使用权招拍挂基本规定和公告示例》一份。证明目的：加油加气商服用地的竞买资格应当适用商务部成品油市场管理办法规定的竞买条件，应当取得省级商务部门预核准文件。被告来凤县自然资源和规划局辩称：一、被告挂牌出让坐落于来凤县讨火车村编号为G（2018）06地块国有土地使用权，程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第39号令）第十一条和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》第十条等法律法规的规定，被告于2018年8月27日发布来国土挂告字[2018]08号《来凤县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》，中国境内外的法人、自然人和其他组织均可申请参加，申请人可以单独申请，也可以联合申请。2018年9月30日，被告对上述国有土地使用权以招拍挂方式出让成交并进行了公示（来国土公告字[2018]08号），在公示期间，原告并未提出异议。二、原告诉称的理由不能成立。1、被告在国有土地使用权挂牌出让公告中已经注明拟出让的土地用途：该宗地为商服用地（加油加气站），出让年限为40年，中国境内的法人、自然人或其他组织均可申请参加。竞得该地块的公民、法人、自然人或其他组织应当明白该地块的用途和需要办理的相关行政许可事项，如不能办理或无法办理，按照我国土地管理法的相关规定，进行闲置土地处理或者转让；2、原告诉称的商务部令（2006年第23号）《成品油市场管理办法》属于部门规章，是对成品油市场准入制度的条件限制，包括土地的取得、加油加气站的规划建设、成品油的运输销售等，而国有土地的出让坚持公开、公平、公正的“三公”原则，竞买人取得该土地后必须按照规定的用途进行使用，并且还必须按照行业的规定或部门规章办理相关行政许可。3、物权法于2007年10月1日开始实施，该法第一百三十七条规定了建设用地的土地使用权可以采取出让或者划拨的方式，对于工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。国土资源部39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》于2007年11月1日起实施，该规定第四条与物权法第一百三十七条相同，该规定第十一条规定了我国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。该规定制定的依据是物权法和土地管理法、城市房地产管理法和土地管理法实施条例。而原告在诉状中多次声称的成品油市场管理办法是2007年1月1日起实施，也就是说在物权法实施前的一个部门规章与物权法相抵触，根据我国上位法优先的原则，该部门规章不能对抗本案所适用的物权法第一百三十七条和按照物权法规定颁布的国土部39号令。综上所述，原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。被告来凤县自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：证据一：来国土挂告字[2018]08号《来凤县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》复印件1份。证明目的：本案争议的标的是国有土地，应当采取招拍挂方式进行出让。证据二：竞买申请书和竞买资格确认书复印件各3份，G（2018）06号地块竞买报名统计表复印件1份，G（2018）06号地块竞价情况复印件1份。证明目的：三个申请人均是在同等条件下进行申请，并经来凤县公共资源交易中心对其资格进行确认。证据三：国有建设用地使用权挂牌出让现场竞价签到表复印件1份，国有建设用地使用权挂牌出让现场竞价表复印件3页。证明目的：三个申请人均按时签到竞价，竞价轮次为53轮，最终成交价为952万元，由中石化来凤石油分公司竞得，原告只竞价了23轮，后面放弃竞价，此次竞价体现了公开、公平、公正原则，三申请人均在竞价表中签字确认。证据四：来国土公告字[2018]08号《来凤县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》复印件1份，2018年9月29日《成交确认书》[G（2018）06号地块]复印件1份。证明目的：该土地的招拍挂程序合法、真实有效。证据五：来凤县土地资产管理委员会会议纪要[2018]04号《关于研究7宗国有建设用地使用权供地方案的会议纪要》。证明目的：涉案土地的挂牌出让是经过县人民政府的批准，同时按照纪要确定的程序结合拍卖法履行拍卖手续。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》。第三人中石化来凤石油分公司述称：我公司参加的竞拍活动合理合规。我公司是中国石化下属单位，具有相关的专业的证照，因此我公司在仔细阅读了来凤县国土资源局于2018年8月27日在中国土地市场交易网上的交易公告，认为我公司符合资格，遂在2018年9月26日提交了竞买申请，国土资源局向我公司颁发了竞买资格书，因此，我公司在竞买程序上是合理、合法的。在现场的竞价环节，我公司以952万元全场最高价取得了涉案土地，在招拍挂环节我们没有程序违规。国土资源局已经对相关的情况作出介绍，原告引用条款只是部门条款，不适用我公司参与竞买的范围。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人中石化来凤石油分公司向本院提交了以下证据：证据一：中石化来凤石油分公司的营业执照、成品油批发经营批准证书复印件各1份。证明目的：中石化来凤石油分公司在成品油经营领域具有合法资质。证据二：中华人民共和国国务院令第671号《国务院关于修改的决定》复印件1份。证明目的：商务部门所具有的行政审批权限是国务院令以清单形式明文规定及规范的，因此，除开清单权限范围以外的行政审批权限都是无效的。第三人来凤县公共资源交易中心述称，我单位是依照法律法规进行合理合法的拍卖，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人来凤县公共资源交易中心向本院提交了以下证据：证据一：来凤县公共资源交易中心的事业单位法人证书及法定代表人身份证复印件各1份，[2017]12号《关于土地使用权进场交易等有关事项的会议纪要》，来凤县机编发[2017]44号《来凤县机构编制委员会关于印发的通知》、鄂土资发[2013]18号《省国土资源厅省监察厅省公共资源交易监督管理局关于推进土地使用权和矿业权进入公共资源交易市场工作的通知》复印件各1份。证明目的：1、第三人来凤县公共资源交易中心的身份；2、第三人来凤县公共资源交易中心具有对来凤县境内的国有土地出让交易项目的进场交易条件进行审核和登记、发布公告、收集相关交易数据等职责。证据二：来国土挂告字[2018]08号《来凤县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》复印件1份，2017年3月20日委托书复印件1份。证明目的：根据上述文件的规定和来凤县国土资源局的委托对全县范围内土地出让的挂牌公告进行网上挂牌，挂牌的主体还是来凤县国土资源局，挂牌活动是在来凤县公共资源交易中心进行。经庭审质证，对原告提交的证据一，被告无异议；第三人中石化来凤石油分公司有异议，认为原告的营业执照显示其没有成品油经营资格；第三人来凤县公共资源交易中心对证据的真实性无异议，并同意第三人来凤县石油分公司的质证意见。对原告提交的证据二，被告对证据的真实性无异议，但认为达不到其证明目的，被告按照物权法137条进行公示，符合法律规定。对原告提交的证据三，被告对证据的真实性无异议，但对第2个证明目的有异议，认为竞买资格确认书只是报名的资格，不能达到是否有利害关系的证明。对原告提交的证据四，被告无异议。对原告提交的证据二、三、四，第三人中石化来凤石油分公司、公共资源交易中心同意被告的质证意见。对原告提交的证据五，被告认为其附表将本案中的讨火车加油站的建设单位直接明确为原告程序违法；第三人中石化来凤石油分公司、公共资源交易中心同意被告的质证意见，且第三人中石化来凤石油分公司还认为该批复超越了国务院赋予商务部门的行政审批权限。对原告提交的证据六，被告对证据的真实性无异议，但认为申请单位应当为来凤县林业部门而不是原告，其程序不当；第三人中石化来凤石油分公司有异议，认为土地招拍挂的公告已经明确该地块为商服用地，因此与原告提供的林地用地的属性无关；第三人来凤县公共资源交易中心同意被告和第三人中石化来凤石油分公司的质证意见。对原告提交的证据七，被告对证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为该办法是部门规章，不是法律法规，同时该办法的实施时间是2007年1月1日，而物权法、国土部39号令分别于2007年10月1日、11月1日开始实施，该办法与物权法明显冲突，在本案中不能适用；第三人中石化来凤石油分公司同意被告的质证意见，认为国务院对行政审批的权限许可通过国务院令671号作了明确规定，对商务部门的行政审批权限只有成品油批发、仓储及零售经营资格的审批，商务部门的成品油市场管理办法不能与其上位法国务院令相悖；第三人来凤县公共资源交易中心同意被告及第三人来凤县石油分公司的质证意见。对原告提交的证据八，被告及第三人中石化来凤石油分公司、公共资源交易中心均认为不是证据，与本案无关。对原告提交的证据九，被告对其中的情况说明、短信截屏的真实性、合法性均有异议，同时该证据提交时间超过了举证期限，被告没有收到原告对公示提出的书面意见，这份意见系其他个人提出的，为打印件；二个第三人同意被告的质证意见，第三人来凤县公共资源交易中心还认为原告没有在公示期间对第三人中石化来凤石油分公司的主体资格提出异议，且投诉质疑必须是项目的相关人，而田恒没有身份证明、电话及法人的授权，不符合投诉的条件。对原告提交的证据十，被告认为证据均为复印件，对其真实性有异议，相关报告或者评估如果真实，均是原告委托而产生，与本案土地的招拍挂没有关联性；第三人中石化来凤石油分公司认为与本案招拍挂无任何直接联系；第三人来凤县公共资源交易中心同意被告及第三人来凤县石油分公司的质证意见。对原告提交的证据十二，被告有异议，认为其不属于行政诉讼证据类型，同时提供的2006年省商务厅的文件，既不是法律也不是法规，并且与物权法、土地管理法等相关规定相互矛盾，其时效应当是在物权法颁布之前，达不到原告的证明目的；第三人中石化来凤石油分公司、公共资源交易中心同意被告的质证意见。对被告提交的证据一，原告对证据的真实性无异议，但认为该公告部分内容不合法，因为根据国土资源部39号令及招标法的相关规定，该公告第2条遗漏了“法律法规另有规定外”。对被告提交的证据二，原告对证据的真实性无异议，但是对合法性有异议，认为竞买人资质条件的确认不合法。对被告提交的证据三，原告对证据的真实性无异议，认为由于第三人中石化来凤石油分公司的主体资格不合法，整个竞买活动无效。对被告提交的证据四，原告对证据的真实性无异议，但对合法性有异议，认为第三人中石化来凤石油分公司不具备竞买资格，整个成交无效。对被告提交的证据五，原告认为被告提交的证据超过了行政诉讼法规定的举证期限，同时会议纪要不是法律规定，不属于法律规定的依据。对被告提交的证据一至证据五，第三人中石化来凤石油分公司、第三人来凤县公共资源交易中心均无异议。对第三人中石化来凤石油分公司提交的证据一，原、被告及第三人来凤县公共资源交易中心均无异议。对第三人中石化来凤石油分公司提交的证据二，原告对证据的真实性、合法性无异议，但对其证明目的有异议，认为671号国务院令并没有改变或者撤销商务部的成品油市场管理办法，而且商务部要求省级人民政府商务部门对竞买加油站用地进行预核准，对于该类性质的地块来说是一个前置条件，并非一个独立的行政许可；被告及第三人来凤县公共资源交易中心无异议。对第三人来凤县公共资源交易中心提交的证据一，原告对证据的真实性、关联性无异议，但对其合法性有异议，认为[2017]12号、[2017]44号只是两个专题会议纪要，不能作为作出行政行为的依据；被告、第三人中石化来凤石油分公司无异议。对第三人来凤县公共资源交易中心提交的证据二，原告、被告及第三人中石化来凤石油分公司均无异议。本院对上述证据认证如下：综合全案证据，原告提交的证据九、十一，其中证据十一的证人梅某与证据九中2018年10月9日《情况说明》中“现场证明人：梅某”系同一人，且证明目的一致，被告及第三人该证据均有异议，由于原告未提交证据证实其向被告及第三人来凤县公共资源交易中心提交书面异议申请的证据，因此本院对该证据不予以认可。对本案经庭审质证的其他证据，本院对其真实性予以采信，对其证明目的将结合本案案情按照证据规则综合判断。经审理查明，涉案国有土地G（2018）06号地块位于来××乡××火车村（省××与省××248交汇处），总面积1823.27平方米。2018年8月13日，来凤县土地资源管理委员会召开2018年第4次专题会议，会议听取来凤县国土资源局关于涉案土地等7宗国有建设用地使用权供地方案的汇报，会议决定涉案土地以挂牌方式出让，挂牌出让活动由公共资源交易中心具体组织实施，不设置出让底价，以最高报价成交。2018年8月14日，来凤县土地资源管理委员会办公室印发[2018]04号《关于研究7宗国有建设用地使用权供地方案的会议纪要》。2018年8月27日，来凤县国土资源局经来凤县人民政府批准后在中国土地市场网发布来国土挂告字[2018]08号《来凤县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》，决定以挂牌方式出让该地块的国有土地使用权。公告“第一条……备注：该宗地土地用途为商服用地（加油加气站），出让年限为40年；第二条：中华人民共和国境内外的法人、自然人和其他组织均可申请参加，申请人可以单独申请，也可以联合申请；第三条：本次国有土地使用权挂牌出让按照价高者得原则确定竞得人；第四条：本次挂牌出让的详细资料和具体要求，见挂牌出让文件，申请人可于2018年8月27日至2018年9月27日到来凤县公共资源交易中心获取挂牌出让文件；第五条：申请人可于2018年8月27日至2018年9月27日到来凤县公共资源交易中心向我局提交书面申请，交纳竞买保证金的截止时间为2018年9月27日16时00分，经审核，申请人按规定交纳竞买保证金，具备申请条件的，我局将在2018年9月27日16时00分前确认其竞买资格；第六条……”怡和佳欣、中石化来凤石油分公司及案外人恩施自治州华瑞商贸有限公司分别于2018年9月20日、9月27日、9月21日取得涉案地块的竞买资格，并参加了2018年9月29日在公共资源交易中心举行的G（2018）06号地块现场竞价，经多轮竞价后该地块由中石化来凤石油分公司以952万元竞得。同日，来凤县国土资源局（出让人）、公共资源交易中心（挂牌人）、中石化来凤石油分公司（竞得人）签订了《成交确认书》。2018年9月30日，来凤县国土资源局在中国土地市场网发布来国土公告字[2018]08号《来凤县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》，公示期为2018年9月30日至2018年10月8日。怡和佳欣认为按照商务部令（2006年第23号）《成品油市场管理办法》第二十二条规定，新建加油站项目竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后方可参加竞买，且涉案地块加油站建设还涉及使用林地的审核审批，而第三人中石化来凤石油分公司未取得湖北省商务厅、湖北省林业厅的同意，不具有涉案地块的竞买资格，故向本院提起行政诉讼，要求支持其诉讼主张。另查明：来凤县国土资源局于2019年4月8日变更为来凤县自然资源和规划局；怡和佳欣在招拍挂竞买过程中未向来凤县国土资源局、公共资源交易中心提交书面的异议申请；竞买成功后，怡和佳欣的工作人员田恒向来凤县国土资源局提交了《对来国土公告字（2018）08号公示的意见》，落款处为“田恒”，未加盖原告公司公章。来凤县国土资源局未对田恒的意见进行书面答复。本院认为，最高人民法院行政审判庭《关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》：土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，涉案《成交确认书》系土地管理部门履行其国有建设用地使用权出让职权作出的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。国土资源部令（第39号）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。前款规定的出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。”第二十条第一款规定：“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”根据上述相关规定，原来凤县国土资源局具有招拍挂牌出让国有土地的法定职责，机构改革后其相应职权由来凤县自然资源和规划局继续行使，来凤县自然资源和规划局系本案适格被告。本案争议的焦点为：中石化来凤石油分公司是否具有涉案地块的竞买资格，涉案《成交确认书》是否合法。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条规定：“中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。挂牌出让的，出让公告中规定的申请截止时间，应当为挂牌出让结束日前2天。对符合招标拍卖挂牌公告规定条件的申请人，出让人应当通知其参加招标拍卖挂牌活动。”由此可见，只有法律、法规可以对参加国有建设用地挂牌出让活动的竞买人资格作出限制性规定，来凤县自然资源和规划局（原来凤县国土资源局）按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条的规定，确定本次挂牌出让活动的竞买人资格条件为中华人民共和国境内外的法人、自然人和其他组织，并据此审查认定中石化来凤石油分公司符合竞买资格，并不违反法律、法规的相关规定。来凤县自然资源和规划局（原来凤县国土资源局）在中石化来凤石油分公司竞得涉案土地的使用权后，与其签订了《成交确认书》，其内容及相关程序亦不违反法律、法规的相关规定，该确认书合法有效。综上所述，怡和佳欣请求撤销来凤县国土资源局与中石化来凤石油分公司就编号为G（2018）06地块所签订的成交确认书的理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告湖北怡和佳欣商贸有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖北怡和佳欣商贸有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款的规定，预交上诉案件受理费，款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  谭 翔审 判 员  冉莉莉人民陪审员  马 平二〇二〇年九月十八日法官助理程璟书记员程璟（兼）