浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行初74号原告杨崇连，男，1965年7月20日出生，住浙江省瑞安市。被告瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路154号。法定代表人秦肖，市长。委托代理人林雷。委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。原告杨崇连因诉被告瑞安市人民政府土地其他行政行为一案，于2020年3月12日向本院提起本案诉讼。本院于2020年3月18日受理后依法组成合议庭，于同年6月2日公开开庭审理了本案。原告杨崇连，被告瑞安市人民政府的委托代理人林雷、余心海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月30日，被告瑞安市人民政府向原告杨崇连作出《瑞安市人民政府关于的答复》，主要内容是：本机关于2018年1月22日收到你（杨崇连）邮寄的《履行职责申请书——返还高山移民宅基地补办手续》材料后，移交给塘下镇人民政府处理。塘下镇人民政府作出答复后又作出补充答复。本机关于2019年11月15日依法撤销了塘下镇人民政府的补偿答复。经释明，你明确申请事项系要求对已被处罚且强制拆除的房屋补办宅基地建房手续。本机关经调查核实，现答复如下：你申请补办宅基地建房手续的用地位于瑞安市××镇××村，该宗用地由你于2000年2月份未经依法审批擅自占用西爿村集体耕地0.43亩，建成建筑物面积840平方米，作为东方塑胶厂生产用房。原瑞安市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条等规定，于2005年1月10日以瑞土监资［2005］4号《土地违法案件行政处罚决定书》对你处罚拆除其在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地，并处罚款2866元。该处罚决定已由瑞安市人民法院裁定准予执行，并已执行到位。本机关认为，瑞政发〔2015〕71号《瑞安市人民政府关于印发瑞安市历史遗留宅基地处置暂行办法的通知》及浙政办发〔2014〕46号《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理缺失破解农民建房难的意见》等规范性文件规定的历史遗留宅基地补办手续系针对农村宅基地管理的规定，而你申请的原被土地管理部门已经处罚的违法占地行为并不涉及农村宅基地，而是擅自占地建设用于生产经营用房，该类情形不属于历史遗留宅基地补办手续范围。据此，你要求本机关予以补办宅基地建房手续的申请事项不符合法定条件，本机关决定不予办理。原告杨崇连诉称：原告原居住在经济落后的山区驮山西爿村。经瑞安市人民政府批准，原告搬迁至罗凤乡。在报经罗凤乡批准并交纳土地使用费后，原告在搬迁点安家落户。2005年1月10日，原瑞安市国土资源局作出瑞土资监[2005]4号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定原告于2000年2月间未经审批擅自占用塘下镇西爿村集体耕地0.43亩，建成建筑物面积840平方米作为东方塑胶厂生产用房，该地块不符合土地利用总体规划，并作出拆除建筑，恢复原状并处罚款的处罚。但该处罚决定将原告1994年安置并建成的168平方米合法住宅与2000年扩建的112平方米临时用房混淆，导致原告合法的住宅一并被认定为非法建筑，并贻误了为该住宅补办宅基地审批手续的机会。后原告虽四处奔波，但房屋仍被强拆。为补办宅基地手续，原告向被告瑞安市人民政府提交了《履行职责申请书——返还高山移民宅基地补办手续》。被告瑞安市人民政府作出的答复仍认为原告未经审批占用西爿村集体耕地0.43亩，建成建筑物面积840平方米，作为东方塑胶厂生产用房。原告认为，原告现申请补办手续的是针对1995年已经审批并交纳土地使用费但一直未办理手续的土地，并不包括2000年2月借用的112平方米土地，前述1995年使用的土地系经被告批准发文同意的搬迁建房用地，是原告的合法宅基地，应符合补办手续。综上，被告作出的被诉答复认定事实不清，决定不予办理手续错误，请求撤销被告作出的被诉答复，并责令其履行为原告宅基地补办手续（确权登记）的职责。原告杨崇连在举证期限内提交的证据有：1.瑞安市人民政府答复书，证明原告1995年建房不属于违法。2.瑞安市民政局瑞民46号文件，原瑞安市土地局瑞土规24号文件，搬迁示意图，证明该地块已经瑞安市人民政府批准并发文。3.瑞政发51号文件，瑞政发71号文件，证明瑞安市人颁发的文件对全市公民（包括原告）历史遗留的在基地补办手续。4.瑞土信187-2号文件，证明补办历史遗留宅基地属于政府履职行为。5.收据：宅基地发票，证明原告根据相关文件办理建房手续。6.借用土地协议，证明2000年借用的土地面积112平方米作为东方塑胶厂生产用房，与处罚决定认定的占用0.43亩用于东方塑胶厂生产用房不符。7.营业执照（罗凤东方制鞋厂、塘下东方塑胶厂），证明原告于1995年建造的住宅办理了家庭营业的营业执照，得到行政机关确认。8.证明、调查核实报告，证明原告已交纳宅基地费和土地使用费。9.政府信息公开申请答复函（2019）第600号，证明该地块土地利用总体规划符合宅基地补办手续相关条件。10.结案证明，证明对东方塑胶厂的土地处罚已执行完毕，原告不存在相关土地违法。11.瑞信复不字6号，瑞信复不字10号，证明原告系西爿村搬迁安置村民并建成房屋交纳了土地使用费。但瑞安市国土资源局认为该地块属于基本农田，存在越权作出处罚。12.再审申请书材料，证明瑞安市国土资源局处罚决定书存在错误，并导致（2005）温行终字199号判决错误。13.违章建房处罚收据，证明原告1996年在强民路建房时受行政机关处罚，但并非经过合法审批落实的指标。14.报结，证明2003年被处罚时，塘下镇人民政府认为该地是西爿村搬迁点位于104国道线边。15.会议纪要，证明原告的搬迁地点宅基地安置经村民代表签字通过，塘下镇人民政府确认盖章，并已经公示公开。16.杨崇周违章清理保证书，证明强民路162号属杨顺周违章建筑。17.瑞民（1993）46号文件，证明西爿村搬迁指标已作废，经申请于2006年9月18日重新生效。18.瑞安日报。19.信访办理结果。20.瑞安市政府履职答复，塘下镇政府履职答复，证明《情况说明》属伪造证据。被告瑞安市人民政府辩称：一、本案实质上是违法占地行为被行政处罚后，是否应当予以补办宅基地审批手续而产生的争议，不应纳入行政诉讼受案范围。原告要求被告履职所指向的标的，是原告原在西爿村违法占地而被原瑞安市国土资源局于2005年作出限期拆除处罚的房屋所占用的集体土地。被告认为，农村村民因生产经营违法占用集体土地被行政机关作出限期拆除行政处罚后，县级人民政府是否应当予以补办宅基地审批手续，属于地方人民政府土地管制政策和宅基地管理制度等公共政策事项。当事人直接向县级人民政府提出申请宅基地审批手续的，无论是否给予答复，均不构成履行法定职责申请。被告对原告的申请事项作出的答复，实质上属信访答复处理行为，由此产生的争议，不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、被告答复符合法律规定。原告要求补办手续的用地，曾由原告于2000年2月份未经依法审批擅自占用西爿村集体耕地0.43亩，建成建筑物面积840平方米，作为东方塑胶厂生产用房。原瑞安市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条等规定，于2005年1月10日作出瑞土监资[2005]4号《土地违法案件行政处罚决定书》，处罚拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地并处罚款2866元。该处罚决定已由瑞安市人民法院裁定准予执行并已执行到位。瑞政发（2015）71号《瑞安市人民政府关于印发瑞安市历史遗留宅基地处置暂行办法的通知》及浙政办发（2014）46号《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理缺失破解农民建房难的意见》等规范性文件规定的历史遗留宅基地补办手续，是针对农村宅基地管理的规定，不适用于生产经营非法占地行为。因而，原告已被处罚的违法占地行为，不属于历史遗留宅基地补办手续范围。被告依法不予办理，符合法律规定。综上，请求驳回原告起诉。被告瑞安市人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.履行职责申请书，2.告知书，3.关于杨崇连向市政府申请履行职责事项的办理答复、补充答复及微信截图、情况说明，证据1-3证明原告于2018年1月22日向被告提交履行申请书，被告于1月25日转送塘下镇人民政府处理。塘下镇政府于3月23日、6月6日两次作出答复和说明。4.罗凤政（93）11号关于要求驮山迁村移民的申请报告，5.西爿村扩大会议记录，6.关于要求移村搬迁的申请报告，7.瑞民〔1993〕46号关于罗凤中爿、西爿、岩头、梅林四村搬迁的批复，8.罗凤乡西爿村搬迁指标及用地情况表，证据4-8证明原告是1993年搬迁移民对象，民政部门确定原告搬迁建房指标1间。9.瑞安市塘下镇（民房）历史违章建筑清理审批表、测绘图、位置图、清理保证书、报告、票据、不动产登记信息查询记录，证明原告搬迁建房指标因未批先建，于2005补办审批手续后已办理房屋产权和土地登记手续，搬迁建房指标已落实到位。10.杨顺国历史违章建筑清理审批表、测绘图、位置图、票据、不动产登记信息查询记录，证明经塘下镇政府核实，与原告搬迁指标房屋相邻的杨顺国房屋，系原告超标认购的指标转让给杨顺国建房。11.借用土地协议书、暂收条、票据，12.土地违法行政处罚案件及行政判决书、（2016）瑞行执字第87号裁定书、恢复执行申请书，13.信访材料，证据11-13证明原告被处罚的另一处违法占地系原告另向村集体临时借用于生产经营用途，不属于农村村民违法占地建设住宅的情形，不属于历史遗留宅基地的补办对象。14.瑞安市个人新建住房审查意见表，证明原告曾于2013年以被处罚的违法用地系搬迁用地指标为由要求补办手续，经审查，该处用地不符合土地利用总体规划。15.政府信息公开材料，证明原告曾多次提出政府信息公开申请。16.杨崇连调查笔录，证明原告明确其履职申请是要求对原被处罚的用地办理宅基地补办手续。17.杨丁钗、杨丁国、杨凤汉调查笔录，18.暂时借用土地协议书、临时协议书，19.百度地图，证据17-19证明被告调查核实情况。20.答复及邮寄面单，证明被诉答复内容及送达情况。被告提交其作出被诉答复的法律、法规依据有：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条，《浙江省国土资源厅关于进一步加强农村宅基地管理意见》，瑞政发〔2015〕71号《瑞安市历史遗留宅基地处置暂行办法》第二条，浙江省人民政府浙政办（2014）73号文件。经庭审质证，综合双方当事人质证和陈述意见，本院对证据认证如下：被告提交的证据9有原瑞安市国土资源局等部门盖章，可以表明位于强民路164号房屋经历史违章建筑清理，在交纳相应罚款后取得了土地使用权和房屋所有权的不动产登记；证据11的借用土地协议与原告提交的证据6相同，可以表明杨崇连于2000年与西爿村村委会签订借用112平方米土地的协议，本院对上述证据予以采信。被告提交的证据3中的情况说明系塘下镇人民政府单方出具并无相应证据证明，且原告对该情况说明的真实性提出异议，本院不予采信。原告提交的证据4、8、9、11、12、14-16、18-20，被告提交的证据8、10、13-15等与本案被诉答复的合法性没有关联，本院不予审查认定。原、被告提交的其他证据材料真实，且双方对证据的真实性并无异议，本院予以采信。经审理查明：原告杨崇连系瑞安市驮山西爿村村民，因高山移民搬迁到瑞安市塘下镇原罗凤乡，享有移民安置建房指标。1994年，杨崇连与西爿村村委会签订《暂时借用土地协议书》，借用西爿村位于104国道线附近168平方米土地设立皮革加工厂。1995年，杨崇连交纳临时用地费4000元，由经办人出具“暂收”条。2000年，杨崇连等人与西爿村村委会签订《借用土地的协议书》，约定其在104国道线附近借用长14米，宽8米共计112平方米的抛荒土地。在上述协议借用土地上，杨崇连先后建成房屋建筑并创办罗凤东方制鞋厂和东方塑胶厂。2003年，原瑞安市国土资源局针对杨崇连的瑞安市塘下东方塑胶厂非法占用土地一案立案调查。2005年1月10日，原瑞安市国土资源局作出瑞土资监[2005]4号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定杨崇连于2000年2月份未经依法审批擅自占用塘下镇西爿村集体耕地0.43亩，现已建成建筑物面积840平方米，作为东方塑胶厂生产用房。该地块不符合土地利用总体规划。故根据土地管理法第七十六条和土地管理法实施条例第四十二条的规定，限杨崇连自行拆除非法占用土地上新建建筑物及其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地。并处罚款2866元整。杨崇连不服该处罚决定，向瑞安市人民法院提起行政诉讼。2005年7月4日，瑞安市人民法院作出（2005）瑞行初字第38号行政判决，维持该处罚决定。杨崇连仍不服提起上诉。2005年9月15日，本院作出（2005）温行终字第199号行政判决，驳回上诉维持原判。该被处罚的房屋建筑后被拆除。2018年1月18日，原告杨崇连向被告瑞安市人民政府提交《履行职责申请书——返还高山移民宅基地补办手续》的材料，要求根据瑞政发〔2015〕71号关于历史遗留宅基地处置的办法，向被告“申请返还高山移民宅基地，履行职责补办宅基地手续”。被告收件后将材料转交塘下镇人民政府处理。塘下镇人民政府于2018年3月23日、6月6日分别向杨崇连作出答复、补充答复。其中，补充答复主要告知杨崇连申请补办手续的宅基地应当符合土地利用总体规划、村庄建设规划，由塘下住建分局、塘下国土分局审核确定；该宅基地所属西爿村地块的土地利用总体规划于2001年划归温州市瓯海区管辖，塘下国土分局无法确认是否符合，建议向瑞安市国土资源局提出申请，由瑞安市国土局向温州市瓯海区国土局发函确认“你申请补办手续的宅基地符合土地利用总体规划”。原告杨崇连对该补充答复提起诉讼。在诉讼期间，瑞安市人民政府于2019年11月15日撤销塘下镇人民政府作出的上述补充答复。经被告释明，原告杨崇连明确其提出的上述履职申请系要求补办曾被处罚并被强制拆除房屋的宅基地手续。被告瑞安市人民政府经调查后于2019年12月30日向原告杨崇连作出《关于的答复》，认为杨崇连的申请不符合法定条件，决定不予办理。杨崇连不服，向本院提起本案诉讼。另查明，原告杨崇连另于罗凤强民路164号建成1间房屋，该房屋于2005年经历史违章建筑清理，在交纳相关罚款后取得房屋和土地使用权登记，登记的土地使用权面积为50.9平方米，房屋面积286.69平方米。原告杨崇连不服塘下镇人民政府作出的上述补充答复所提起的行政诉讼，本院于2020年5月8日作出（2019）浙03行初476号行政判决，驳回原告杨崇连的诉讼请求。在该案庭审中，原告杨崇连亦明确“罗凤乡政府在1995年收取其交纳的4000元即已经同意将案涉的宅基地作为高山移民搬迁宅基地指标落实，故本次申请不是要求落实移民指标，而是因原告至今未取得该宅基地的最终审批手续，故申请被告瑞安市人民政府为其补办该宅基地审批手续。”本院认为：一、《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”可见，县级人民政府具有批准农村村民住宅用地的法定职责。本案中，虽然原告杨崇连明确其要求被告瑞安市人民政府补办宅基地手续的土地曾被行政处罚，但该事实并不影响杨崇连向被告提出的是补办农村村民住房用地手续的履职申请。依据上述法律规定，被告瑞安市人民政府作为县级人民政府，仍具有对杨崇连的履职申请事项进行调查、判断并作出相应处理的法定职责。因此，被告瑞安市人民政府针对原告履职申请作出的被诉答复显然对其权利义务具有直接影响。况且，被诉答复亦告知原告不服该答复的，有提起行政诉讼的权利，故被诉答复依法属于人民法院行政诉讼受案范围。被告以涉案争议属于地方政府土地管制政策和宅基地管理制度等公共政策事项为由主张被诉答复不应纳入行政诉讼受案范围，没有事实和法律依据，本院不予支持。二、根据《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第四条、第四十四条、第六十二条等相关规定，农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划，尽量使用原有宅基地和村内空闲地。涉及占用农用地的，应依法办理农用地转用手续。本案中，原告杨崇连明确其要求被告补办手续的所谓宅基地位于2005年原瑞安市国土资源局作出的违法用地行政处罚范围内。而该瑞土资监[2005]4号《土地违法案件行政处罚决定书》已认定杨崇连未经依法审批擅自占用0.43亩集体耕地，且该地块用于生产经营不符合土地利用总体规划。也即，杨崇连要求被告补办宅基地手续的涉案地块已经生效且执行完毕的行政处罚决定认定为耕地被占用于生产经营，而非农村村民住房的建设用地，即杨崇连并非违法占用宅基地被行政处罚。故原告杨崇连要求补办手续的涉案地块并不属于《瑞安市历史遗留宅基地处置暂行办法》（瑞政发〔2015〕71号）第二条规定的历史遗留宅基地范畴，其要求依据该暂行办法以宅基地用途补办相关手续，不符合该文件规定的补办条件。在此情况下，被告瑞安市人民政府据此认定杨崇连提出的对曾被行政处罚过的部分土地补办宅基地手续的履职申请事项不符合条件，决定不予办理，并无不当。需要指出的是，原告杨崇连如据此认为其仍未享受到高山移民安置的宅基地指标，可另行通过其他途径寻求救济。瑞安市人民政府作为属地的人民政府也应本着实质化解行政争议的原则，就杨崇连诉称的争议问题进行全面调查并及时作出妥善处理，以免杨崇连再添诉累。综上，被诉答复并无不当，原告杨崇连的诉请不能成立，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨崇连的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告杨崇连负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许旭东审 判 员  来 敏人民陪审员  陈建忠二〇二〇年九月四日法官 助理  李 凯代书 记员  项炯量