四川省乐山市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）川11民终894号 上诉人（原审原告）：四川省冶金地质勘查局水文工程大队，住所地：四川省成都市郫县郫筒镇一里东街249号。 法定代表人：徐国恩，大队长。 委托诉讼代理人：林贞斌，四川恒和信律师事务所。 委托诉讼代理人：李大福，四川恒和信律师事务所。 上诉人（原审原告）：四川省冶金地质勘查局六0一大队，住所地：四川省攀枝花市攀枝花大道南段754号。 法定代表人：傅宏，大队长。 委托诉讼代理人：林贞斌，四川恒和信律师事务所。 委托诉讼代理人：李大福，四川恒和信律师事务所。 被上诉人（原审被告）：沐川县土地事务服务中心，住所地：四川省沐川县沐源路139号。 法定代表人：杜刚强，主任。 委托诉讼代理人：张锦，四川升力律师事务所律师。 原审第三人：井研县正祥农副产品贸易有限公司，住所地：四川省井研县研城镇滨河路。 法定代表人：李正祥，董事长。 委托诉讼代理人：李晨曦，男，公司员工。 委托诉讼代理人：唐倩，四川泰宇律师事务所律师。 原审第三人：谢正国，男，1967年10月9日出生，汉族，住四川省井研县。 原审第三人：沈登元，男，1958年3月1日出生，汉族，住四川省井研县。 原审第三人：四川天基投资有限公司，住所地：四川省成都市武侯区科华北路28号1栋3楼305号。 法定代表人：王晓光，总经理。 委托诉讼代理人：龙爽，男，公司员工。 原审第三人：李正祥，男，1970年10月21日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：李南廷（李正祥之子），住四川省乐山市市中区。 上诉人四川省冶金地质勘查局水文工程大队（以下简称水文工程大队）、四川省冶金地质勘查局六0一大队（以下简称六0一大队）因与被上诉人沐川县土地事务服务中心（以下简称沐川土地事务中心）、原审第三人井研县正祥农副产品贸易有限公司（以下简称正祥公司）、谢正国、沈登元、四川天基投资有限公司（以下简称天基公司）、李正祥合同纠纷一案，不服四川省沐川县人民法院（2020）川1129民初85号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月31日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 水文工程大队、六〇一大队上诉请求：1.撤销一审裁定；2.指令沐川县人民法院进行实体审理。事实和理由：一、《沐川县土地整理项目投资合作协议书》（以下简称《土地整理投资协议》）是民事合同，并非行政协议。协议签订依据是《中华人民共和国合同法》及相关法律规定，主要内容为沐川土地事务中心进行土地整理、投资人出资进行全额投资并依约获取投资回报，合同内容系以财产权为核心内容的等价有偿法律关系，合同签订目的是为了促进经济发展、实现经济价值，并不是为了实施行政管理，因此，该协议为民事合同，双方之间产生的纠纷为民事纠纷。二、一审裁定引用的《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（2015）9号已经废止，被2018年2月6日发布的《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（2018）1号取代。三、即使《土地整理投资协议》属于行政协议，其签订时间为2010年6月8日，相应《＜土地整理项目合作协议书＞补充协议》（以下简称《补充协议》）签订时间为2013年10月23日，根据2019年11月27日发布，2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》【法释（2019）17号】第二十八条规定，2015年5月1日之前订立的行政协议适用当时的法律、行政法规和司法解释，作为投资类协议，应适用民事诉讼程序处理。综上，一审裁定适用法律错误，应当予以纠正。 沐川土地事务中心辩称，沐川土地事务中心虽然是事业单位，但代行了行政职责，协助办理耕地指标转让、协助转款均属于行政管理事务方面的具体工作，权力来源于《耕地保护条例》及相关法律、法规授权。对一审裁定无异议。本案争议实质是案涉土地整理项目验收后耕地指标转让收益归谁的问题。上诉人与沐川土地事务中心之间并无争议，争议实际上发生于上诉人与正祥公司之间，重点是审查《补充协议》的效力。本案既可以作为民事案件受理，也可以作为行政案件受理。如果是行政案件，沐川土地事务中心和沐川县自然资源局作为被告是适格的；如果本案属于民事纠纷，则沐川土地事务中心作为被告不适格，应当作为第三人，正祥公司才是适格被告。 正祥公司述称，沐川土地事务中心与正祥公司签订的《土地整理投资协议》内容涉及土地整理，而土地整理是行政行为，只能由国土部门及其下属单位完成，任何个人和公司都不能私自从事土地整理。不能依据法释（2019）17号第二十八条规定认定本案属于民事案件。一审裁定正确，应予维持。 天基公司述称，认可一审裁定。 李正祥述称，增加耕地数量，实施土地整理项目只能由沐川土地事务中心来完成，由于沐川土地事务中心资金不足，才对外集资。不论投资方是谁，接下来的耕地指标转让都是通过国土部门进行流转，投资人只有收益权，没有指标流转权。本案协议属于行政性质，一审裁定正确。 谢正国、沈登元经传票传唤无正当理由未到庭，也未提交述称意见。 水文工程大队、六0一大队向一审法院起诉请求：1.沐川土地事务中心按照《土地整理投资协议》及《补充协议》的约定为其办理新增1800亩耕地指标流转手续并将相应的案涉耕地指标流转资金转到水文工程大队、六0一大队指定的水文工程大队在中国建设银行成都市新都支行账户中；2.沐川土地事务中心向水文工程大队、六0一大队支付违约金237.60万元；3.本案诉讼费用由沐川土地事务中心承担。 一审法院认为，水文工程大队、六0一大队诉请依据的合同是《土地整理投资协议》及《补充协议》，《土地整理投资协议》是否是行政协议、本案纠纷解决应当适用民事诉讼程序还是行政诉讼程序系本案的争议焦点。经查，2019年4月24日，经沐川县委编委会研究并报经沐川县委常委会议议定，将原沐川县国土资源局下属公益一类股级事业单位县土地管理事务所、县土地储备中心和县土地开发整理中心整合，更名为沐川土地事务中心，调整为沐川县自然资源局下属公益一类股级事业单位，其主要职责为：负责编制和实施土地复垦、整治、未利用地开发等规划，组织实施土地复垦、整理、开发、城乡建设用地增减挂钩等项目建设；负责新增耕地指标流转，配合落实耕地“占补平衡”等。2010年6月8日，为提高可利用土地资源，重点增加耕地面积，改善农业生产条件和生态环境，推进社会主义新农村建设，沐川土地事务中心与正祥公司签订《土地整理投资协议》，合同内容为调整用地结构、平整土地、综合建设道路、沟渠、林网；恢复利用废弃地、整理宜农土地后备资源，划定地界、确定权属。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”因此，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。对《土地整理投资协议》而言:（一)《土地整理投资协议》的一方当事人为沐川县自然资源局下属的沐川土地事务中心，具备协议订立一方必须是行政主体的形式特征。（二)沐川土地事务中心在《土地整理投资协议》中处分的虽有民事机关法人的职权，但主要是涉及土地整理、权属确认、新增耕地指标流转等行政管理职能。（三)《土地整理投资协议》的目的是为了公共利益。（四)《土地整理投资协议》的主要内容约定除包括相关民事权利义务外，还包括难以与其相分离的行政权利义务约定。因此,《土地整理投资协议》属行政协议。 《土地整理投资协议》有关民事权利义务的约定与行政权利义务的约定互相交织、难以完全分离。对于水文工程大队、六0一大队选择通过民事诉讼解决本案纠纷，本院本应尊重当事人选择权，但考虑到水文工程大队、六0一大队第一项诉请即办理新增耕地指标流转手续属行政权利义务约定,从审判的便利性、纠纷解决的有效性，以及有利于对行政权力的监督和公共利益的维护等方面，与民事诉讼程序相比较，行政诉讼程序更有利于全面审查《土地整理投资协议》中有关行政权利义务的约定。故本案适用行政诉讼程序审理也更为适宜。 综上所述，一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条、第一百五十四条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第二百零八条规定，裁定：驳回水文工程大队、六〇一大队的起诉。 二审查明：2010年6月6日，正祥公司的法定代表人李正祥与谢正国、沈登元（即沈灯园）签订《投资合作协议》，相关约定为：由李正祥、沈灯园、谢正国三人投资（其中股份李正祥、沈灯园、谢正国各占三分之一）对沐川县高笋乡(民主村，龙河村)箭板镇五星村.箭板镇安乐村.三个土地整理工程项目进行合作投资，项目实施后所得耕地指标统一卖出，所回收资金按三人投资股份分配。 2010年6月8日，甲方沐川县土地开发整理中心（沐川土地事务中心前身）与乙方正祥公司签订《土地整理投资协议》，相关约定：为了有效提高可利用土地资源，重点增加耕地面积，改善农业生产条件和生态环境，推进社会主义新农村建设，按照省委、省政府关于金土地工程建设的要求，签订本合同。项目名称:沐川县箭板镇五星村、安乐村，高笋乡龙槽村、张岩村、谷坝村土地整理项目，项目区域面积、建设规模、新增耕地面积、新增耕地率以省、市国土资源部门批复为准。主要内容:调整用地结构、平整土地、综合建设道路、沟渠、林网;恢复利用废弃地、整理宜农土地后备资源，划定地界、确定权属。合作方式：本土地整理项目类型申报为沐川县自求平衡项目，实行全额投资的政府工程代建制，即由甲方拿出土地整理后备资源，乙方全额进行投资，项目竣工经省、市国土资源部门组织验收合格后的新增耕地指标，乙方按新增耕地指标总额的80%比例分配，并由乙方自行负责流转处置，作为投资成本回收及管理费用和风险投资收益。甲方负责项目新增耕地指标的管理，负责办理土地整理项目竣工验收合格后属乙方新增耕地指标流转的相关手续。土地整理工程竣工验收合格，新增耕地指标纳入沐川县补充耕地指标储备库，乙方对所分配的新增耕地指标享有处理权，若甲方须使用乙方所分配的新增耕地指标其价格与乙方进行协商。乙方将新增耕地验收合格证上的指标有偿流转后，甲方在资金到账后10日内支付乙方。甲、乙双方中任何一方违约，应偿付给守约方违约金。违约金按项目投资预算额10%偿付给守约一方。乙方将新增耕地指标流转至沐川县以外的其他县(市、区)使用的，甲方应积极办理指标有偿流转手续。 四川省国土资源厅分别于2012年8月19日、2013年2月19日、2013年2月20日向沐川县国土资源局就高笋乡张岩村、谷坝村、龙槽村，箭板镇安乐村，箭板镇五星村新增耕地1,056.85亩、715.10亩、747亩（共计2,518.95亩）颁发验收证书。 2013年10月22日,通过天基公司的居间行为，甲方水文工程大队、六0一大队与乙方“正祥公司”（由谢正国、沈登元出面）签订《乐山市沐川县高笋乡、箭板镇等3个土地整理项目投资合作协议》（以下简称《合作协议》），相关约定：为弥补乙方资金和运营能力不足，有效实施项目，乙方要约甲方合作投资实施土地整理项目。沐川县高笋乡龙槽村、张岩村、谷坝村，箭板镇安乐村，箭板镇五星村3个土地整理项目，已获取《省国土资源厅土地整理复垦开发项目新增耕地验收证书》，证书号为川国土资地开整验[2012]314号，本协议涉及合作指标新增耕地指标629.32亩:川国土资地开整验[2013]28号，本协议涉及合作指标新增耕地指标573.08亩:川国土资地开整验[2013]29号，本协议涉及合作指标新增耕地指标597.6亩;本协议涉及合作指标合计1,800亩。甲方向乙方投入每亩1.32万元资金，并获取该指标处置权和收益权，即:甲方获取该指标的处置权后，由甲方联系有偿流转到省内、乐山市外县(市、区)使用，指标流转价款全部归甲方所得，乙方、沐川县国土资源局及沐川县土地开发整理中心协助办理指标流转和指标流转价款划转。该协议上乙方处加盖有“正祥公司”印章，乙方法人代表处有“李正祥”私章，委托人处有雷浩雲、谢正国、沈登元的个人签名。 2013年10月23日，甲方沐川县土地开发整理中心与乙方“正祥公司”、丙方水文工程大队、六0一大队签订《补充协议》，相关约定：因甲方积极推进新农村建设的需要，引进乙方资金投资土地整理项目，现由于乙方资金和运营等能力不足，经乙方和丙方协商，特引进丙方进行该项目合作，以便整合丙方资金和技术等优势，有序推进土地整理工作，在乙方和丙方达成共识的基础上，经甲方、乙方、丙方三方友好协商，达成如下协议:1、甲、乙、丙三方共同遵守甲方与乙方于2010年6月8日签订的乐山市沐川县土地整理项目《土地整理投资协议》（简称原协议）。2、因该项目由乙方和丙方合作实施，甲方与乙方所签原协议中，由乙方自行处置的耕地占补平衡指标流转资金划转到甲方财政专户后，甲方必须在十个工作日内汇入丙方指定账户:四川省冶金地质勘查局水文工程大队，开户银行:建行成都市新都支行，账号:×××。3、本协议经甲、乙、丙三方共同签字后生效，与2010年6月8日签订的乐山市沐川县土地整理项目《土地整理投资协议》具有同等法律效力，三方共同遵守，不得违约。如乙、丙方违约，违约方需向守约方支付10%的违约金。协议生效后原协议投资主体变更为丙方，原协议中相应权利由丙方享有，乙、丙双方合作所涉指标处置权和收益权归丙方所有。该协议上甲方处加盖有沐川县土地开发整理中心公章，乙方处加盖有“井研正祥公司”印章和谢正国、沈登元的个人签名，丙方处加盖有水文工程大队、六0一大队公章和经办人员的签名。经鉴定，《合作协议》《补充协议》上加盖的正祥公司印章与该公司在井研县公安局备案的印章印文不是同一枚印章盖印。 水文工程大队、六0一大队分别于2013年11月5日、2014年2月12日向天基公司打款831.60万元、1,554.40万元，合计2,376万元。天基公司收到款项后分别于2013年11月18日、2014年2月21日向谢正国转账730.80万元、1,330万元，合计2,060.80万元。 后因正祥公司与水文工程大队、六0一大队就案涉1,800亩新增耕地指标均要求沐川土地事务中心办理流转手续，发生争议，沐川县国土资源局遂暂停办理案涉耕地指标流转手续。案涉1,800亩耕地指标目前未实际流转，流转资金不确定，也未实际到账。 前述事实，有当事人陈述、《土地整理投资协议》《省国土资源厅土地整理复垦开发项目新增耕地验收证书》《乐山市沐川县高笋乡、箭板镇等3个土地整理项目投资合作协议》《补充协议》四川求实司法鉴定所鉴定意见书等证据予以证明。 本院认为，本案争议焦点是：本案争议应否作为民事案件受理？ 2010年6月8日，沐川土地事务中心与正祥公司签订的《土地整理投资协议》载明订立协议的目的是：有效提高可利用土地资源，重点增加耕地面积，改善农业生产条件和生态环境，推进社会主义新农村建设，按照省委、省政府关于金土地工程建设的要求，创新机制，加快推进土地整理项目。从前述订立协议的目的来看，是沐川土地事务中心受沐川县国土资源局委托，为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。该条规定并未以该法实施日期为标准区分2015年5月1日之前或之后的行政协议案件性质。按照“实体从旧，程序从新”的法律适用原则，对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于裁判职权专属事项的规定，人民法院应当适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》的规定作出裁判。水文工程大队、六0一大队的第一项诉请“沐川土地事务中心办理1,800亩耕地指标交易流转手续”，属于要求相关机构履行法定职责的范畴。案涉《土地整理投资协议》性质为行政协议，之后形成的《补充协议》建立在《土地整理投资协议》的基础上，也属于行政协议的范畴，虽然订立于2015年5月1日之前，但上诉人在2015年5月1日后依法起诉，按照程序从新的原则，应作为行政案件受理。对于其他民事争议，在行政案件审理中可以一并解决。 综上所述，水文工程大队、六0一大队的上诉请求不能成立。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  黄 玲 审 判 员  吴维维 审 判 员  聂佳丽 二〇二〇年九月十五日 法官助理  孙秀竹 书 记 员  李金楠 附法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。