山东省济南市历下区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0102行初235号原告徐某某，男，汉族，1957年1月10日出生，身份证住址山东省原告康某某，男，汉族，1971年12月25日出生，身份证住址山东省原告张某某，男，汉族，1949年2月27日出生，身份证住址山东省三原告共同委托代理人和雪莲，北京市凯诺律师事务所律师。三原告共同委托代理人贾启华，北京市凯诺律师事务所律师。被告济南市自然资源和规划局（以下简称市资源和规划局），住所地济南市。法定代表人杨永斌，局长。出庭负责人杨维钊，济南市章丘区自然资源局副局长。委托代理人李鑫，济南市章丘区自然资源局工作人员。委托代理人翟舒宁，山东百脉律师事务所律师。被告济南市人民政府（以下简称市政府），住所地济南市。法定代表人孙述涛，市长。委托代理人王宣东，济南市司法局工作人员。委托代理人张广鑫，济南市司法局工作人员。原告徐某某、康某某、张某某不服被告市资源和规划局2019年5月28日作出的济自然规划函[2019]167号《关于对的答复》及济南市人民政府2019年8月28日作出的济政复决字[2019]294号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼，本院2020年3月23日立案受理后，向被告市资源和规划局、被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告徐某某及三原告共同委托代理人贾启华，被告市资源和规划局的出庭负责人杨维钊及委托代理人李鑫、翟舒宁，被告市政府的委托代理人王宣东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市资源和规划局2019年5月28日作出的济自然规划函[2019]167号《关于对的答复》，主要内容为：“徐某某、康某某、张某某:你们邮寄的《请求对章丘区相关部门违法组织“增减挂钩”行为的查处申请》（以下简称《申请》）已收悉，经调查现答复如下:一、《申请》中请求对‘济南市章丘区辛马社区建设项目(位于高官寨镇辛庄老村南、高官寨镇马庄老村东)的重大违法占地、未办理农转用手续、破坏耕地的行为予以查处’。经核实，申请人反映问题不属实。高官寨街道辛马社区项目在2011年经《山东省人民政府关于济南市农村土地综合整治示范区-农村建设用地整治项目区实施规划的批复》(鲁政土字[2011]909号)批复立项，后经《山东省人民政府关于调整济南市等八市土地综合整治项目区部分地块位置的批复》(鲁政土字[2013]519号)调整立项，安置区面积31.7945公顷，符合土地利用总体规划。增减挂钩项目区经省政府批准后，安置区用地不再单独办理农用地转用审批手续，故不存在用地违法违规行为。二、《申请》中请求对‘济南市章丘区辛马社区增减挂钩复垦工程进行重点专项查处，对未完成复垦验收合格而骗取国家专项资金的行为进行查处’事项。经核实章丘区自然资源局，项目实施过程中严格按照《章丘市人民政府关于进一步加强城乡建设用地增减挂钩试点深入推进农村土地综合整治工作的实施意见》章政发[2013]8号)要求拨付资金，不存在骗取国家专项资金的行为。三、《申请》中‘申请人反映复垦项目未验收合格问题’，经核实章丘区自然资源局及高官寨街道办事处，该项目于2018年8月，由济南市章丘区高官寨街道办事处公共资源交易中心就旧村复耕进行公开招投标，并最终确定了两家施工单位。截至目前，旧村址已拆除完毕，建筑垃圾排渣已完成工程量的90%左右，部分地块正在进行复耕，尚未达到验收标准。在旧村址全部复耕完成达标后，将按照《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的规定，由章丘区自然资源局组织进行初验，初验合格的济南市自然资源和规划局组织验收。综上所述，高官寨街道办事处辛马社区增减挂钩项目是经山东省人民政府批准后组织实施的，不存在违法组织‘增减挂钩’行为……”原告徐某某、康某某、张某某诉称，原告系山东省济南市章丘区高官寨镇辛庄村、马庄村村民，因所在村庄一等水田地被违法破坏占用，建设高官寨镇辛马社区集中安置楼房，但该建设项目未取得建设用地批准手续、房屋未取得建设施工手续，更未办理竣工验收合格等手续，便逼迫村民上楼。原村庄宅基地拆除后，未依法复垦，致使原告的宅基地、农业用地遭到严重破坏，造成了重大损失。为此，原告于2019年4月10日向被告市资源和规环境邮寄了《请求对章丘区相关部门违法组织“增减挂钩”行为的查处申请书》。2019年5月28日，被告市资源和规环境针对原告提交的申请书，作出《关于对＜请求对章丘区相关部门违法组织“增减挂钩”行为的查处申请＞的答复》（济自然规划函[2019]167号），认定辛马社区不存在违法组织增减挂钩行为。原告对此不服，于2019年7月8日向被告市政府提起行政复议申请，被告市政府于2019年8月28日作出《行政复议决定书》，维持了被告市资源和规环境作出的济自然规划函[2019]167号《关于对的答复》。原告认为，被告市自然资源和规划局作出的答复以及被告市政府作出的复议决定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。故依据《土地管理法》《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，请求贵院公平公正审理，维护原告的合法权益。原告的诉讼请求：1.请求依法撤销被告市自然资源和规划局作出的济自然规划函[2019]167号《关于对的答复》，判决被告市资源和规环境对原告的申请事项依法进行查处并将处理结果以书面形式告知原告；2.请求依法撤销被告市政府作出的济政复决字[2019]294号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由二被告承担。原告徐某某、康某某、张某某向本院提交如下证据：1.章丘区人民政府《告知书》2018.4.16；2.济南市章丘区国土资源局《政府信息公开答复书》2018.4.17；3.《被告市资源和规划局政府信息公开告知书》（[2018]第64号）2018.4.17；1-3号证据共同证明,证据2“四、五”和证据3“五”用以证明对辛马社区项目未办理集体建设用地使用手续，也说明增减挂钩申报时缺少增减挂钩使用情况报送材料，违反《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第十一条申报增减挂钩试点项目时，应提交以下材料：（一）1和4。也没有把周转指标有偿调剂的增值收益返还农村集体，违反第三十条。因此该项目程序违法。根据证据2第一页“一”最后一段用以证明辛马社区不存在复垦耕地后期管护方案和保障措施，该项目将原村庄宅基地拆除后未依法复垦行为违反第十一条。4.《请求对章丘区相关部门违法组织“增减挂钩”行为的查处申请》2019.4.10；5.济自然规划函[2019]167号《关于对〈请求对章丘区相关部门违法组织“增减挂钩”行为的查处申请〉的答复》2019.5.28；6.行政复议申请书；7.济南市人民政府《行政复议决定书》2019.8.28；8.原告收到行政复议决定书、EMS快递回执2019.9.2；4-8号证据共同证明，被告只举证两文件证明项目不再单独办理农用地转用审批手续，在行政复议决定书中指出“社区建设前期手续土地预审、规划批复、环评立项、用地规划许可等手续已经办理”但直到行政诉讼被告举证期限届满，被告均未举证证明实际办理情况，视为未办理建设用地批准手续等，不能证明占地行为合法。且自《答复》到《复议决定》均未举证证明有偿调剂指标使用情况，不符合《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》十一条（一）1和4。被告市资源和规划局辩称，答辩人作出《关于对〈请求对章丘区相关部门违法组织“增减挂钩”行为的查处申请)的答复》(济自然规划函[2019]167号)的程序正当，符合法律规定。2019年4月12日，答辩人收到原告《请求对章丘区相关部门违法组织“增减挂钩”行为的查处申请》，2019年5月28日，答辩人作出《关于对的答复》(济自然规划函[2019]167号)并邮寄送达给原告。根据《山东省行政程序规定》第九十三条规定，我单位应于收到申请之日起60日内作出答复，故答辩人作出涉案答复书程序正当，符合法律规定。二、答辩人作出的《关于对《请求对章丘区相关部门违法组织“增减挂钩”行为的查处申请》的答复》使用法律正确，内容符合法律规定，原告无权要求予以撤销。(一)原告反映章丘区辛马社区建设项目违法占地、未办理农转用手续、破坏耕地问题不属实。我单位收到《请求对章丘区相关部门违法组织“增减挂钩”行为的查处申请》后，立即要求章丘区自然资源局对申请人的申请查处内容进行核实。2019年4月24日，章丘区自然资源局向我单位提交《关于对徐某某等要求查处“高官寨街道辛马街区”增减挂钩项目有关情况的报告》及《关于高官寨街道办事处辛马社区旧村复垦项目招投标情况的说明》，2019年4月26日，我单位工作人员同章丘区自然资源局和章丘区高官寨街道办事处工作人员前往项目所在地进行实地勘察。2019年4月30日，济南市章丘区自然资源局作出《关于高官寨街道辛马社区安置区情况的说明》，根据最新影像图比对，高官寨街道辛马社区安置区的范围在批复的立项范围内。经核实，原告举报“济南市章丘区辛马社区建设项目(位于:高官寨镇辛庄老村南、高官寨镇马庄老村东)”系2011年经《山东省人民政府关于济南市农村土地综合整治示范区农村建设用地整治项目区实施规划的批复》(鲁政土字(2011)909号)批复立项的农村土地综合整治项目，后经《山东省人民政府关于调整济南市等八市土地综合整治项目区部分地块位置的批复》(鲁政土字(2013)519号)调整立项，安置区面积31.7945公顷，符合土地利用总体规划。根据《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第十四条规定“项目实施方案经省人民政府审批后，不再单独办理农用地转用审批手续”，增减挂钩项目区经省政府审批后，安置区用地不再单独办理农用地转用审批手续。故，章丘区高官寨辛马社区建设项目不属于违法占地。(二)增减挂钩专项资金账户由章丘区人民政府自行设立，并建立严格透明的资金审核和拨付制度，专项资金的使用及拨付与答辩人无关。根据《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，由章丘区人民政府按照批复的实施方案组织项目实施，待项目验收后，如因周转指标有偿调剂获得土地增值收益的，则由章丘区人民政府依法合理安排使用。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，答辩人系对土地违法行为履行监督职责，增减挂钩相关资金的拨付及使用均与答辩人无关，也不属于我单位的监督职责范围。虽然增减挂钩相关资金的拨付及使用均与答辩人无关，但答辩人本着对原告负责的态度，依法向章丘区自然资源局进行核实，根据章丘区自然资源局作出的《关于高官寨街道辛马社区项目拨款情况的说明》得知章丘区高官寨街道辛马社区项目实施过程中，严格按照《章丘市人民政府关于进步加强城乡建设用地增减挂钩试点深入推进农村土地综合整治工作的实施意见》(章政发[2013]8号)要求拨付资金，增减挂钩相关资金均经项目所在地财政局审批后分期分批拨付至财政所，不存在骗取国家专项资金的行为。三、山东省济南市人民政府作出的济政复决字[2019]294号《行政复议决定书》，认定事实清楚，使用法律正确。综上所述，原告的诉讼请求无事实依据和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市资源和规划局向本院提交了如下证据：1、(2018)第64号《政府信息公开告知书》及邮寄凭证，证明申请人曾于2018年3月份向答复人申请政府信息公开，要求公开涉案增减挂钩项目及安置区项目的相关文件。2018年4月17日，答复人依法作出《政府信虑公开告知书，申请公开的相关信息中只有“工程后期管护方案、增减挂钩周转指标有偿调剂情况材料信息不存在”。按照相关规定，上述两个材料应是土地整治项目竣工验收合格后才会有的，而高官街道辛马社区项目目前尚未完工进行验收，因此未能提供；2、《请求对章丘区相关部门违法组织“增减挂钩”行为的查处申请》，证明:2019年4月12日，答复人收到申请人提交的涉案申请书；3、《关于对的答复》(济自然规划函[2019]167号)及邮寄凭证，证明:2019年5月28日，答复人依法作出涉案答复，程序正当，符合法律规定；4、《山东省人民政府关于济南市农村土地综合整治示范区-农村建设用地整治项目区实施规划的批复》鲁政土字(2011)909号；5、《山东省人民政府关于调整济南市等八市土地综合整治项目区部分地块位置的批复》(鲁政土字[2013]519号)；证据4-5共同证明:涉案高管寨街道办事处辛庄、马庄拆旧复垦项目系经省政府批准的济南市农村土地综合整治示范区项目；6、《关于高管寨街道办事处辛马社区旧村复虽项目招投标情况的说明》；7、《关于对徐某某等要求查处“高官寨街道辛马社区”增减挂钩项目有关情况的报告》；8、涉案项目照片一宗；9、《关于高管寨街道辛马社区安置区情况的说明》及附图；10、《关于高管寨街道辛马社区项目拔款情况的说明》；6—10号证据共同证明，答复人在收到涉案申请后，依法向章丘区高管寨街道办事处及济南市章丘区自然资源局就申请人申请查处的内容进行核实，并前往项目现场进行核查并拍摄辛庄、马庄拆旧复垦项目、安置区项目照片一宗。法律依据：《山东省行政程序规定》第93条。被告市政府辩称，原告不服济南市自然资源和规划局作出《关于对《请求章丘区相关部门违法组织“增加挂钩”行为的查处申请》的答复》（济自然规划函[2019]167号）的行政行为，于2019年7月8日向我机关提起行政复议申请。2019年7月15日，我机关作出《行政复议申请受理通知书》依法送达原告，作出《提出行复议答复通知书》依法送达济南市自然资源和规划局。7月24日，济南市自然资源和规划局作出《延期举证和答辩申请书》，7月29日作出《行政复议答复书》。经审查，我机关认为济南市自然资源和规划局作出答复函的行政行为合法，于8月28日作出济政复决字[2019]294号《行政复议决定书》维持了原行政行为，并依法分别送达原告和济南市自然资源和规划局。综上，我机关作出的复议认定事实清楚、程序合法，使用法律正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府向本院提交了如下证据：1、行政复议申请书，证明原告向我机关提交复议申请；2、行政复议申请受理通知书，证明程序合法；3、提出行政复议答复通知书，证明程序合法；4、延期举证和答辩申请书，证明程序合法；5、行政复议答复书及证据目录，证明程序合法、认定事实清楚；6、行政复议决定书，证明程序合法、认定事实清楚；7、送达回证，证明程序合法；法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第17、23、28、31条，《中华人民共和国行政诉讼法》第45条。经庭审质证，关于被告市资源和规划局提供的1-10号证据，原告徐某某、康某某、张某某，对证据1-5关联性、真实性无异议，对证明目的有异议，原告认为根据《山东省城乡建设用地“增减挂钩”试点管理办法》第12条规定，项目申报由县区人民政府向市区人民政府提出申请，并逐级上报省人民政府审批，设区的市人民政府……以及第11条第4款可以证明应当对申报材料的真实性、合法性负责的被告市资源和规划局在其做出的信息公开答复中明确答复项目批复公告集体建设用地使用手续和批复文件“增减挂钩”周转指标有偿调剂材料不存在，明显违反了规定；对证据6—10关联性无异议，对证明目的有异议，原告认为该部分材料所涉及照片不能证明该项目建设手续符合法律规定，对拨款情况的说明未能提供具体证据，比如专项账户的资金明细等，不能证明获得的土地收益全部用于了项目所涉及农户安置以及国家专项资金的使用情况。被告市政府对被告市资源和规划局提供的1-10号证据均无异议。本院认为，被告市资源和规划局所举证据1-10系其在履行法定职责过程中收集获取的，本院对证据1-10的真实性本院予以采信。关于被告市政府提供的1-7号证据，被告市资源和规划局、原告对证据1-6真实性、关联性无异议。本院认为，上述证据与本案有关联性，证据的形式、获取方式不违反法律规定，且内容具有客观性，本院予以采信。关于原告提交的1-8号证据，被告市资源和规划局、市政府对其真实性均无异议，本院对原告提交1-8号证据真实性予以确认。经审理查明，原告徐某某、康某某、张某某向被告市资源和规划局提交《请求对章丘区相关部门违法组织“增减挂钩”行为的查处申请》，申请事项为:“1.请求对济南市章丘区辛马社区建设项目（位于：高官寨镇辛庄老村南、高官寨镇马庄老村东）的重大违法占地、未办理农用地转用手续、破坏耕地的行为予以查处；2.请求对济南市章丘区辛马社区“增减挂钩”复垦工程进行重点专项查处，对未完成复垦验收合格而骗取国家专项资金的行为进行查处；3.请求责令相关财政部门，在辛马社区建设项目未办理合法用地手续及安置房未验收合格、复垦项目未验收合格、未依法安置申请人前停止发放复耕费及增减挂钩的各项资金；4.请求依法对相关责任人进行处分并将查处结果以书面形式告知申请人。”被告市资源和规划局于2019年4月12日收到后，经核查，于2019年5月28日作出济自然规划函[2019]167号《关于对的答复》，并依法向原告徐某某、康某某、张某某送达。原告徐某某、康某某、张某某因不服上述被诉《答复》于同年7月8日提起行政复议，被告市政府收到《行政复议申请书》后，于同年7月15日予以受理并通知被告市资源和规划局限期举证和答辩。济南市自然资源和规划局于同年7月24日提交《延期举证和答辩申请书》，于同年7月29日提交《行政答复书》及相关证据材料后，被告市政府经审查认为上述被诉《答复》程序合法，答复内容并无不当，遂于同年8月28日作出济政复决字[2019]294号《行政复议决定书》（以下简称“被诉《复议决定》”），于年8月29日将上述复议决定直接送达被告市资源和规划局，并邮寄送达原告。本院认为，《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第十二条规定：“试点省（区、市）应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。整体审批结果报国土资源部备案……”;《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第十四条规定：“项目实施方案经省人民政府审批后，不再单独办理农用地转用审批手续；涉及土地征收的，应当依法办理土地征收审批手续。项目批复后，县（市、区）人民政府应当依法予以公告，并及时办理集体建设用地使用手续……”;第十八条规定：“项目验收采取自下而上方式进行。项目实施完成后，由县（市、区）国土资源主管部门组织有关部门进行初验，初验合格，由设区的市国土资源主管部门组织验收……”本案中，被告市资源和规划局收到原告提交申请后，对原告提出的申请事项进行调查，安排人员进行核查。经过调查，认为不存在违法占地问题及骗取国家专项资金等违法行为，于2019年5月28日作出《关于对的答复》并依法送达。从调查情况看，被告市资源和规划局认为涉案所称的高官寨街道办事处新马社区增减挂钩项目按照《山东省人民政府关于济南市农村土地综合整治示范区-农村建设用地整治项目区实施规划的批复》（鲁政土字[2011]909号）、《山东省人民政府关于调整济南市等八市土地综合整治项目区部分地块位置的批复》（鲁政土字[2013]519号）等实施的项目，故不存在违法占地行为。对此被告市资源和规划局调查的材料和证据足以证实以上事实。关于被诉《复议决定》程序是否合法的问题。首先，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“《行政复议法》”）第十二条第一款规定:“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。依照上述规定，被告市政府对原告徐某某、康某某、张某某就本级人民政府工作部门的具体行政行为提起的行政复议申请，有作出行政复议决定的行政职权和管辖权限。其次,《行政复议法》第二十三条第一款规定:“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。……”；第三十一条第一款规定:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”，该条第二款规定:“行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章”。本案中，针对原告徐某某、康某某、张某某提出的行政复议申请，被告市政府在法定期限内予以受理、延长期限、作出复议决定、制作行政复议决定书并加盖印章后送达各复议参加人，其作出的复议决定，程序合法完备。综上，原告徐某某、康某某、张某某要求撤销《关于对的答复》、被诉《复议决定》的诉讼请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告徐某某、康某某、张某某诉讼请求。案件受理费人民币五十元由原告徐某某、康某某、张某某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  任 军人民陪审员  郭建忠人民陪审员  徐 洁二〇二〇年九月十日书 记 员  于喜龙书 记 员  王 凤