浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终483号 上诉人（原审原告）潘晓凌，女，1956年12月1日出生，汉族，住桐庐县。 委托代理人李宁，北京庆尚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）桐庐县公安局，住所地桐庐县城南街道白云源西路28号。 法定代表人徐晓东，局长。 委托代理人汪国祥，该局民警。 委托代理人孙建平，浙江春江明珠律师事务所律师。 潘晓凌因公安行政处罚一案，不服桐庐县人民法院作出的（2019）浙0122行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 2019年10月25日，桐庐县公安局对潘晓凌作出桐公（南）行罚决字[2019]52568号行政处罚决定书，认定：2019年10月24日9时许，潘晓凌组织煽动、带领吴富红、吕冬珍等30余人身穿印有“祖国万岁！”、“拆迁按法律进行！”、“强拆无补”、“执行谁的命令？”字样的红色马甲到桐庐县政府门口聚集，意图通过向政府施压达到个人目的，且拒绝桐庐县信访局工作人员劝说前往信访接待场所，后被民警依法带离。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项、第十七条第一款之规定，对潘晓凌作出行政拘留八日的行政处罚。 原审法院经审理查明：因不满桐庐县城南街道金溪村乌枫塘拆迁赔偿事宜，2019年10月24日9时许，潘晓凌带领吴富红、吕冬珍等30余人，统一穿着印有“祖国万岁！”、“拆迁按法律进行！”、“强拆无补”、“执行谁的命令？”字样的红色马甲，手持小红旗，在桐庐县人民政府前列队聚集。期间，潘晓凌指挥聚集人员列队前行，在县政府门外花坛前一字排开，并进行拍照。后桐庐县信访局工作人员劝说前往信访接待场所，但潘晓凌未听劝阻。当日9：05分许，桐庐县公安局接到匿名群众报警称桐庐县政府门口有二十余名乌枫塘分水移民上访，后巡特警大队民警将潘晓凌、吴富红、吕冬珍依法传唤带离。同日，桐庐县公安局城南派出所对潘晓凌、吴富红、吕冬珍进行了调查询问，并将拟作出处罚的事实、理由和依据向潘晓凌、吴富红、吕冬珍进行了告知，听取了三人陈述和申辩，并进行复核。2019年10月25日，桐庐县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项、第十七条第一款之规定，作出桐公（南）行罚决字[2019]52568号行政处罚决定书，决定给予潘晓凌行政拘留八日的处罚，处罚决定书已送达潘晓凌。潘晓凌不服，提起本案诉讼，诉请判令撤销桐庐县公安局作出的桐公（南）行罚决字[2019]52568号行政处罚决定。 原审法院另查明，潘晓凌（微信名“一如既往”，微信号“p13588210271”）作为群主在微信聊天软件中建立了一个微信群，部分聚集人员通过该群讨论案涉信访事宜。潘晓凌提出到桐庐县人民政府信访，并在淘宝上统一购买了印有“祖国万岁！”、“拆迁按法律进行！”、“强拆无补”、“执行谁的命令？”标语的红色马甲（标语内容系潘晓凌决定），于聚集当日分发。 原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条第一款、第九十一条的规定，桐庐县公安局对所辖范围内违反治安管理行为的人具有行政处罚权。本案争议焦点为桐庐县公安局作出的行政处罚认定事实是否清楚？适用法律是否正确？程序是否合法？根据国务院《信访条例》第十七条第一款规定：信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式；第十八条规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。因此，潘晓凌等人进行走访时，应当向桐庐县信访局提出信访事项，并推选代表，在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案中，潘晓凌带领吴富红、吕冬珍等30余人统一穿着印有“祖国万岁！”、“拆迁按法律进行！”、“强拆无补”、“执行谁的命令？”字样的红色马甲前往桐庐县人民政府前聚集，进行信访，且拒绝桐庐县信访局工作人员的劝说，意图通过制造影响引起相关部门的重视，其行为不属于依法维权，已扰乱了国家机关的正常办公秩序。桐庐县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项、第十七条第一款之规定对潘晓凌的行为进行处罚，适用法律正确。关于行政程序，公安机关受理案件后，对相关人员进行了调查，在作出行政处罚前依法告知了拟作出处罚的事实、理由、依据及其享有的权利，听取了陈述、申辩并进行复核，后依法送达了行政处罚决定书，程序合法。综上，桐庐县公安局据此对潘晓凌作出被诉行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回潘晓凌的诉讼请求。案件受理费50元，由潘晓凌负担。 上诉人潘晓凌不服原审判决提起上诉称：一、上诉人不当信访不构成寻衅滋事，原审法院认定事实错误。上诉人信访主观上只是为了解决征地拆迁中补偿的问题，不存在无事生非。上诉人也没有实施寻衅滋事行为，不存在不听劝阻的情形，信访时也没有任何过激的行为。没有造成公共场所秩序严重混乱。二、上诉人没有实施组织、煽动等教唆行为，原审法院认定事实错误。指责上诉人除了吴富红的片面证言，并没有其他证据加以证明。三、原审法院法律适用错误。违法信访条例不等于寻衅滋事。扰乱国家机关工作秩序有单独法律规定，不属于寻衅滋事。如认定上诉人构成扰乱国家机关办公秩序，只能适用《治安管理处罚法》第二十三条之规定。综上，请求撤销原审判决，并支持上诉人原审的诉讼请求，案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人桐庐县公安局二审辩称：一、上诉人信访行为构成寻衅滋事，原审法院认定事实正确。1．上诉人的信访行为违反了国务院《信访条例》第十八条和《浙江省信访条例》第十五条的规定，已扰乱了国家机关的正常办公秩序。国务院《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。《浙江省信访条例》第十五条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当持本人有效身份证件，到信访事项发生地有权处理的本级或上一级国家机关指定的接待场所提出信访事项。”桐庐县设立的信访接待场所是：中心广场旁的社会治理中心。根据上述规定上诉人等人进行走访形式的信访时，应当到桐庐县信访局所在的接待中心广场旁的社会治理中心提出信访事项，并推选代表，在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。但本案中上诉人带领吴富红、吕冬珍等30余人统一穿着印有“祖国万岁！”、“拆迁按法律进行！”、“强拆无补！”、“执行谁的命令？”字样的红色马甲前往桐庐县人民政府聚集，进行信访，且拒绝桐庐县信访局工作人员的劝说，意图通过制造影响引起相关部门和政府领导的重视，其行为不属于依法维权，已扰乱了国家机关的办公秩序。上诉人的上述行为属于《治安处罚法》第二十六条第四项规定的“其他寻衅滋事行为”。最高人民法院、最高人民检察院、公安部发布的“关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见”（公通字〔201917号）第一条第（三）项第一款规定：“在信访活动中或者以信访为名，为制造影响或者发泄不满，实施下列行为之一的，依照刑法二百九十三条的规定，以寻衅滋事罪定罪处罚：在各级党委、人大、政协、行政、监察、审判、检察、军事机关、厂矿、商场等企业单位，学校、医院、报社、电视台、科研院所等事业单位，工会、妇联等社会团体单位，机场、车站、码头等重要交通场所，或者上述场所周边的其他公共场所，实施自杀、自伤、打横幅、撒传单、拦车辆、统一着装、佩戴统一标识等行为，起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的；”第一条第（九）项规定：“实施本条第一项至第六项规定的行为，不构成犯罪，依法不起诉或者免予刑事处罚的，依法予以治安处罚或者其他行政处罚。”根据上述规定上诉人的行为显而易见的属于寻衅滋事的行为，属于《治安处罚法》第二十六条第四项规定的“其他寻衅滋事行为”，上诉人认为上诉人的信访行为不符合寻衅滋事的特征不属于寻衅滋事的上诉理由不能成立。原审法院认定事实正确，上诉人关于“上诉人没有实施组织、煽动等教唆行为，原审法院认定事实错误”的上诉理由不能成立。被上诉人提供的本案所涉信访当时情况过程的光盘充分清晰的证明：案涉信访人群是上诉人在组织、带领指挥30人左右的信访人群到县政府门口聚集进行所谓信访的事实。一审庭审中播放的视频证据：①“县政府周边二靠金堂山路全景”视频2019年10月24日8点55分开始：充分证明上诉人潘晓凌召集人群，分发小红旗，红背心，指挥人群列队、带领人群往县政府门口走的事实。②“迎春南路一一一县政府高”视频2019年10月24日9点03分开始至9点13分：充分证明上诉人潘晓凌带领人群走到县政府，并指挥人群排好队拍摄照片的事实。2．被上诉人对上诉人潘晓凌的询问笔录证实：参加信访人员建了一个微信群，群主是上诉人潘晓凌，是她在群里和大家说要先到桐庐县政府信访，然后大家就到县政府门口信访了，大家统一穿的印有字的红色马甲是上诉人潘晓凌统一在淘宝上买的。潘晓凌在询问笔录中“我们村里人建的是微信群，名字叫‘律师团队’，这个群主是陈述：“我们群里讨论今天要去浙江省政府信访，我和大家说不能越级信访的，要先到桐庐县政府信访，然后今天就到县政府门口信访了。”被上诉人对吴富红、吕冬珍的调查询问笔录证明：案涉信访上诉人潘晓凌是组织者，召集、并发统一印有“强拆无补，执行谁的命令？”“祖国万岁！拆迁按法律进行！”字样的红背心，指挥带领到县政府门口信访。村民吴富红的询问笔录陈述：马甲“是潘晓凌在我们村里准备出发时候给我的。”去县政府门口“是我们村的潘晓凌召集的。”“我们之间有一个微信群，群主是潘晓凌。”当民警问吴富红“为何当时劝你们不听呢？”他回答说：“因为我们都是潘晓凌叫来的，所以当时她没有说，我们不好去，我们主要也是要看她的。村民吕冬珍的询问笔录陈述：“红色马甲是潘晓凌发给我们的，每人一件，让我们穿着去上访的。”当问到谁通知你去县政府时，吕冬珍的回答是：“我是潘晓凌通知我的，因为我是老年手机，潘晓凌不用电话联系我的，就是直接口信给我的，口信内容就是什么时候去县政府，穿什么衣服等等之类的，然后今天早上我就穿着红衣服（潘晓凌给我的）乘公交车到达了县政府门口。”在现场的公安民警章达证明上诉人潘晓凌是现场信访的组织指挥人员。 原审法院适用法律正确，上诉人关于原审法院适用法律错误的上诉理由不能成立。上诉人认为原审法院适用法律错误的理由是，上诉人的行为不属于寻衅滋事，原审法院认定上诉人的行为属于寻衅滋事从而认定被上诉人的行政行为合法而有异议，对于该争议被上诉人在本答辩状第一条、第二条中已经充分阐述，上诉人的该上诉理由不能成立。综上所述，请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉，维持原审法院判决。 经审查，本院对原审法院认定的案件事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定，有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（一）结伙斗殴的；（二）追逐、拦截他人的；（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；（四）其他寻衅滋事行为。 本案中，公安机关适用寻衅滋事条款对潘晓凌处以行政拘留八日的处罚。上诉人对自己存在不当信访行为的事实不持异议，但认为不构成寻衅滋事，故不应当处以案涉行政处罚。对案涉行政处罚决定的争议，本院分析如下：一是关于信访不当行为是否构成寻衅滋事，寻衅滋事行为的表现形式诸多，其中包括了对公共场所正常秩序的故意破坏，如造成公共场所秩序严重混乱的，还应当追究刑事责任。本案中，潘晓凌等30余人以拆迁维权为最终目的，在2019年10月24日（工作日）聚集于桐庐县政府前，统一穿着印有“祖国万岁！”、“拆迁按法律进行！”、“强拆无补”、“执行谁的命令？”字样的红色马甲聚集信访，其显然是试图以此种不当行为给政府施加压力。公安机关认定其构成寻衅滋事违法行为，并无不当。上诉人对信访过程、细节所提的其他异议，不会对行为的定性产生影响。二是关于潘晓凌是否在其中发挥组织者作用问题。结合现有证据及当事人自认，在案涉信访行为发生前，潘晓凌组建微信群进行各方联系，购买统一样式衣服，并选定字样标语，再结合现场过程情况可以确认，潘晓凌关于自己并非组织者的主张亦不能成立。鉴于此，公安机关适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项、第十七条第一款之规定，对其处以八日的行政拘留，适用法律正确，量罚适当。程序方面，公安机关依法履行了传唤、拟处罚告知、听取陈述申辩意见、通知家属等程序，符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求应当不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人潘晓凌负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 洵 审判员 唐莹祺 审判员 刘 斌 二〇二〇年九月一日 书记员 徐 丹 附本判决适用的相关法律依据： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。