浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行初102号 原告黄云娟，女，1947年2月1日出生，汉族，住杭州市萧山区。 委托代理人曹国纪，男，1978年3月25日出生，汉族，住杭州市萧山区，系原告儿子。 被告杭州市萧山区人民政府，住所地杭州市萧山区金城路685号。 法定代表人章登峰，区长。 出庭负责人陈文良，副区长。 委托代理人傅瑜。 委托代理人王蓉，浙江王建军律师事务所律师。 第三人曹国锋，男，1974年3月5日出生，汉族，住杭州市萧山区。 第三人曹关祥，男，1948年10月11日出生，汉族，住杭州市萧山区。 委托代理人曹国锋，身份信息同上，系曹关祥儿子。 原告黄云娟因不服杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》，于2020年3月16日向本院提起诉讼。本院于次日立案并向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本院于2020年4月27日公开开庭审理了本案。原告黄云娟及其委托代理人曹国纪，被告萧山区政府的出庭负责人陈文良副区长及委托代理人傅瑜、王蓉到庭参加诉讼。因曹国锋、曹关祥与本案的审理结果存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于2020年6月10日公开开庭审理了本案。原告黄云娟的委托代理人曹国纪，被告萧山区政府的委托代理人傅瑜、王蓉，第三人曹国锋（暨第三人曹关祥的委托代理人）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 萧山区政府于2019年7月11日向黄云娟作出《土地权属争议案件不予受理决定书》，内容为：你与蜀山街道曹家桥村曹国锋、曹关祥土地权属争议一案，经审查，因本案内容不属于土地权属争议，决定不予受理，特此通知。现退回有关材料壹件。如不服本决定，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。 原告黄云娟起诉称，原告因萧山区人民法院（2017）浙0109民初6537号民事裁定书和杭州市中级人民法院（2017）浙01民终6075号称“土地权属尚有争议”，遂依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、中华人民共和国国土资源部第49号令《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，以及浙江省政务服务网公开信息，萧山分局部门职责第25项主要职责、具体工作职责第一项等规定，于2018年6月6日向原杭州市国土资源局萧山分局提出《土地权属争议调査处理申请书》。原杭州市国土资源局萧山分局于2018年6月29日依法作出了萧土资函〔2018〕45号《关于黄云娟要求调处土地权属争议的答复》。遗憾的是，因为利害关系人提起行政诉讼，原杭州市国土资源局萧山分局竟然于2018年12年21日违法作出萧土资函〔2018〕96号《关于撤销萧土资函〔2018〕45号的通知》，通知称：本局于2018年6月29日作出的萧土资函〔2018〕45号“现发现在处理程序上不符合《土地权属争议调查处理办法》规定，经研究决定，撤销萧土资函〔2018〕45号。你提出的土地权属争议凋查处理申请,我局将根据《土地权属争议调査处理办法》重新进行调查处理”，但是原杭州市国土资源局萧山分局在行政反馈期（6个月）内未作出调查处理，导致案件无法定性。原告无奈于2019年8月28日向萧山区人民法院提起行政诉讼，后原告通过萧山法院于2019年10月12日收到了原杭州市国土资源局萧山分局的行政答辩状、行政诉讼证据清单等所列证据材料，和被告《土地权属争议案件不予受理决定书》，其中原杭州市国土资源局萧山分局《土地权属争议案件受理（不予受理）建议书》依然认为“申请人系家庭内部财产纠纷，不属于《土地管理法》第十六条关于土地所有权和使用权争议必须由乡级或县级人民政府处理前置情形，根据《土地权属争议调査处理办法》第十四条规定，此纠纷不属于土地权属争议受理范围，建议对此案不予受理。”的建议。后被告也没有仔细审查，断章取义作了《土地权属争议案件不予受理决定书》草草了事。原告认为：1.土地权属争议是被人民法院认定的，不是原告想要有争议；2.萧山区人民法院（2019）浙0109民初6537号民事裁定书中“依照现行土地管理法规，此类权属争议非民事案件审理范围”这一表述，可以明理地理解为：土地管理法规是指《土地权属争议调查处理办法》；非民事案件审理范围是指应当向被告单位申请调查处理。3.（2017）浙0109民初6537号民事裁定书和（2017）浙01民终6075号民事裁定书均是所涉分家析产案，是财产纠纷，土地权属争议不是家庭内部财产纠纷。萧山规资分局不予受理建议书，把土地权属争议说成是“家庭内部财产纠纷”和被告提交的证据五“因本案内容不属于土地权属争议”明显是错误的。综上，特提起行政诉讼，请求：1.撤销《土地权属争议案件不予受理决定书》，对黄云娟的土地权属使用权人予以确认；2.赔偿由此行为给原告造成的损失（误工费、交通费等）和承担全部诉讼费用。 原告黄云娟在法定期限内向本院提交了以下证据： 1.2014年4月新闻大直播《小强热线》光盘； 2.2015年9月10日萧山区蜀山街道派出所《出警情况说明》，证据1-2证明黄云娟与曹关祥一直居住讼争房屋中； 3.（2017）浙0109民初6537号民事裁定书； 4.（2017）浙01民终6075号民事裁定书，证据3-4证明离婚后财产分割，法院认为权属存在争议引起后面的诉讼； 5.2017年9月20日萧山区蜀山街道《告知书》，编号：×××79； 6.2017年10月19日杭州市信访局《告知书》，编号：×××35，证据5-6证明黄云娟为确认权属多次上访； 7.（2018）浙0109行初182号行政答辩状、行政裁定书，证明原杭州市国土资源局萧山分局认为宅基地使用权人为黄云娟等三人无争议，曹国锋就该认定诉至法院，后萧山规资分局撤销该认定后撤诉； 8.（2019）浙0109行初212号行政起诉状、行政裁定书，证明因为原杭州市国土资源局萧山分局作出了96号决定，黄云娟要求再次确权的行政诉讼； 9.（2018）浙0109民初14156号民事判决书； 10.（2018）浙01民终8981号民事裁定书； 11.（2019）浙0109民申18号民事裁定书； 12.（2019）浙0109民再32号民事裁定书，证据9-12证明因萧山规资分局出具答复函，法院判决黄云娟对财产拥有三分之一份额，后因萧山规资局撤销答复，该案进入再审； 13.杭州市规划和自然资源局萧山分局于2019年9月30日做出的行政答辩状及行政诉讼证据清单，证明萧山规资分局在原告诉萧山规资分局履行法定职责的案件中提交的答辩状； 14.萧土个字（96）第250号农村私人建房用地呈报表，证明原告是1996年审批建房时的户内成员，对房屋享有相关权益； 15.黄云娟与2018年6月6日的土地权属争议调查处理申请书及原杭州市国土资源局萧山分局于2018年6月29日做出的关于黄云娟要求调处土地权属争议的答复，证明原杭州市国土资源局萧山分局根据原告黄云娟的申请作出了萧土资函〔2018〕45号答复； 16.原杭州市国土资源局萧山分局于2018年12月21日作出的萧土资函〔2018〕96号通知，证明原杭州市国土资源局萧山分局撤销了45号答复书； 17.土地权属争议案件不予受理决定书，证明萧山区政府作出不予受理决定，原告不服提起本案诉讼； 18.土地权属争议重新调查处理申请书，证明黄云娟于2018年12月27日提出了土地权属争议重新调查的申请； 19.萧山区部门责任清单，证明萧山规资分局具有土地权属纠纷调查处理工作的职能。 以上证据均为复印件。 被告萧山区政府答辩称，一、萧山区政府具有作出案涉处理决定的法定职权。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。萧山区政府具有作出土地权属争议案件处理决定的法定职权。二、萧山区政府所作不予受理决定认定事实清楚、适用法律正确，决定适当。2018年12月27日，黄云娟向原杭州市国土资源局萧山分局递交了《土地权属争议重新调查处理申请书》，请求重新确认其在萧土个字（96）第250号《农村私人建房用地呈报表》中批准的建房用地的使用权归属问题。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定，国土资源行政主管部门认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。萧山规资分局经过调查，认为《农村私人建房用地呈报表》是取得农村宅基地使用权的主要来源，同时也是农村宅基地使用权确权的主要依据。曹国锋户已取得经审批的《农村私人建房用地呈报表》，宅基地使用权的权利人是明确的，不存在争议，不属于《土地管理法》第十四条规定的土地所有权和使用权存在争议的情形，不属于土地权属争议的受理范围。遂于2019年7月9日拟定了《土地权属争议案件受理（不予受理）建议书》，建议对此案不予受理。萧山区政府收到该建议书及相关材料后，于2019年7月11日作出《土地权属争议案件不予受理决定书》。三、原告起诉已经超过法定起诉期限。2019年7月12日，杭州市规划和自然资源局萧山分局将案涉《土地权属争议案件不予受理决定书》送达给了原告。原告提起行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”本案中，原告于2019年7月12日收到案涉《土地权属争议案件不予受理决定书》，于2020年3月14日提起诉讼，已超过法定三十日起诉期限，不符合起诉条件，依法应裁定驳回原告起诉。综上，萧山区政府所作案涉不予受理决定认定事实清楚、适用法律正确，决定适当，原告提起诉讼超过法定起诉期限，请求依法驳回原告起诉。 被告萧山区政府在法定期限内向本院提交了以下证据： 1.土地权属争议重新调查处理申请书，证明黄云娟向萧山规资分局递交《土地权属争议重新调查处理申请书》； 2.农村私人建房用地呈报表（萧土个字（96）第250号），证明《农村私人建房用地呈报表》载明的“现有在册人口”为曹国锋、黄云娟、曹关祥三人； 3.《土地权属争议案件受理（不予受理）建议书》，证明萧山规资分局就案涉争议进行调查，并拟定处理意见，建议对此案不予受理； 4.《土地权属争议案件不予受理决定书》，证明萧山区政府作出不予受理决定。 以上证据均系复印件。 第三人曹国锋、曹关祥陈述称，原告的起诉已经超过法定期限，应当裁定驳回起诉。 第三人曹国锋、曹关祥未向本院提交证据材料。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告发表以下质证意见：对证据1、2关联性有异议，真实性、合法性无异议；对证据3、4真实性、合法性无异议，但萧山区政府认为权属不存在争议；对证据5、6关联性有异议；对证据7三性无异议，但起诉状不是182号的起诉状；对证据8三性无异议；对证据9-12合法性、真实性无异议，土地建房呈报表可以确定宅基地的归属，并不需要国土部门进行确属确认；对证据13-19三性均无异议。第三人认为原告的证据中只有一个不予受理决定书与本案有关，其他证据与本案均无关联性。原告及第三人对被告提交的证据三性均予以认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、5、6、9-12与本案被诉行政行为的合法性没有关联，不予采信；证据3、４符合证据三性，能够证明原告申请权属争议处理的原因，予以采信；证据7-13符合证据三性，能够证明相关诉讼情况，但证据7中的起诉状并非（2018）浙0109行初182号起诉状；证据14-19符合证据三性，能够证明待证事实，予以采信。被告提交的证据1-4符合证据三性，能够证明待证事实，予以采信。 经审理查明，2018年6月6日，黄云娟列曹国锋、曹关祥为被申请人，向原杭州市国土资源局萧山分局申请土地权属争议调查处理，请求确认黄云娟在以曹国锋为户主的《农村私人建房用地呈报表》中批准的建房用地使用权归属问题。原杭州市国土资源局萧山分局于2018年6月29日向黄云娟作出萧土资函〔2018〕45号《关于黄云娟要求调处土地权属争议的答复》，载明：“《农村私人建房用地呈报表》是农村宅基地使用权取得的主要来源，同时也是农村宅基地使用权确权的最主要依据。萧土个字96第250号《农村私人建房用地呈报表》载明的‘现有在册人口’为曹国锋、黄云娟、曹关祥三人，由此可以确定该宅基地使用权人为上述三人，所以我们认为此宅基地使用权的权利人是明确的，不存在争议。”2018年12月21日，原杭州市国土资源局萧山分局向黄云娟作出萧土资函〔2018〕96号《关于撤销萧土资函〔2018〕45号的通知》，载明：“2018年6月，你向本局递交《土地权属争议调查处理申请书》，要求确认萧土个字（96）第250号《农村私人建房用地呈报表》中批准的建房用地使用权归属问题。本局受理后于2018年6月29日作出《关于黄云娟要求调处土地权属争议的答复》（萧土资函〔2018〕45号），并送达于你。现发现在处理程序上不符合《土地权属争议处理办法》规定，经研究决定，撤销萧土资函〔2018〕45号。你提出的土地权属争议调查处理申请，我局将根据《土地权属争议处理办法》重新进行调查处理。” 2018年12月27日，黄云娟向原杭州市国土资源局萧山分局提交《土地权属争议重新调查处理申请书》，要求依法尽快重新调查处理，及时作出新的决定。2019年7月11日，萧山区政府作出被诉《土地权属争议案件不予受理决定书》，但萧山区政府未能提交该决定书送达给原告的证据材料。原告因认为原杭州市国土资源局萧山分局未对其申请进行调查处理，于2019年8月28日向杭州市萧山区人民法院提起诉讼。在该案诉讼中，原杭州市国土资源局萧山分局将被诉不予受理决定书作为证据提交，原告于2019年10月12日收到证据材料。 另查明，黄云娟与曹关祥原系夫妻关系，于1973年登记结婚，婚后育有两子即曹国锋、曹国纪，于2015年12月经法院判决离婚。1996年12月26日，原萧山市人民政府在萧土个字（96）第250号《农村私人建房用地呈报表》中批准曹国锋户使用土地75平方米，其中主房60平方米，道地15平方米。该呈报表载明现有在册人口为曹国锋（户主）、黄云娟及曹关祥。 本院认为，关于原告起诉是否超过法定期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案被告主张于2019年7月12日将被诉不予受理决定书送达原告，但被告未提交相关送达的证据材料，且原告对此予以否认，被告上述主张缺乏依据，不予采信。原告于2019年10月在另案诉讼中获取被诉不予受理决定书，该时间点可以作为原告知道被诉行政行为内容的时间。因该决定书未告知起诉期限，本案起诉期限的计算应从原告知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行为内容之日起最长不得超过一年。据此，原告于2020年3月16日向本院提起诉讼，未超过法定起诉期限，被告及第三人认为原告起诉超期的理由不能成立。 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《土地权属争议调查处理办法》第十三条第三款规定：“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十六条第一款规定：“申请人向土地管理部门提出争议处理申请的，土地管理部门应当按照下列规定处理：……（二）认为不符合受理要求不予受理的，应当提出不予受理意见，报本级人民政府决定；不予受理决定应当自收到申请之日起10日内作出，并在作出之日起5日内送达申请人。” 根据上述法律规定，《农村私人建房用地呈报表》是取得农村宅基地使用权的主要来源，也是农村宅基地使用权确权的主要依据。萧土个字（96）第250号《农村私人建房用地呈报表》载明的在册人口系案涉宅基地使用权的权利人，据此，本案不存在土地使用权争议的情形。萧山区政府认定本案不属于土地权属争议，决定不予受理，具有事实和法律依据。该呈报表由原萧山市人民政府批准，未经有权机关撤销，第三人曹国锋、曹关祥关于案涉《农村私人建房用地呈报表》违法，不应作为权属认定依据的诉讼理由缺乏依据，不予采信。行政程序上，自原杭州市国土资源局萧山分局于2018年12月21日撤销萧土资函〔2018〕45号答复并告知黄云娟将重新进行调查处理后，萧山区政府迟至2019年7月11日才作出被诉不予受理决定，明显超过了《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十六条第一款第（二）项规定的期限。鉴于该违法对原告权利不产生实际影响，被诉不予受理决定应确认违法。原告未能举证证明被告行为侵犯其合法权益造成损害，故对原告赔偿请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认杭州市萧山区人民政府于2019年7月11日向黄云娟作出的《土地权属争议不予受理决定书》违法； 二、驳回原告黄云娟的赔偿请求。 一审案件受理费人民币50元，由被告杭州市萧山区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  廖珍珠 人民陪审员  谌慧敏 人民陪审员  李 慧 二〇二〇年九月十日 书 记 员  毛艺斐 附本判决适用的法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。