江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终414号 上诉人（原审原告）苏丽萍，女，1975年2月20日生，汉族，户籍地南京市秦淮区。 委托代理人陆加锋（系苏丽萍丈夫），男，1972年9月1日生，汉族，户籍地南京市秦淮区。 上诉人（原审原告）苏丽婷，女，1977年9月25日生，汉族，户籍地南京市秦淮区。 上诉人（原审原告）苏丽芳，女，1979年7月21日生，汉族，户籍地南京市秦淮区。 三上诉人的共同委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人周黎明。 委托代理人段然，国浩律师（南京）事务所律师。 上诉人苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳因不服土地出让行为一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1619号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，已生效的（2017）苏01行初365号行政判决书载明：苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳系南京市莫愁路149号204室的产权人；2016年3月10日，南京市秦淮区人民政府作出宁秦府征字[2016]1号《南京市秦淮区人民政府征收决定》，莫愁路149号在被征收范围内；2016年9月26日，莫愁路149号楼房被整体拆除。 2019年5月6日，南京市规划和自然资源局（以下简称市规资局）作出2019年宁出第03号《南京市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，出让6宗建设用地使用权，其中包含苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳诉称地块，地块编号：NO.2019G17。苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳认为市规资局将该地块土地使用权挂牌出让的行为违法，故于2019年10月28日向原审法院提起行政诉讼，请求法院：1.确认市规资局挂牌出让的编号为NO.2019G17的土地使用权的行为违法；2.判令市规资局承担本案诉讼费用。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应具备原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”上述规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。本案中，苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳要求确认市规资局挂牌出让编号NO.2019G17土地使用权的行为违法，苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳主张系基于其享有的土地使用权，但《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”根据上述规定，一旦征收范围内的房屋被依法征收，该房屋所有权即转归国家所有，被征收人对其房屋不再享有所有权。城市房屋的征收也意味着建设用地使用权的收回，房屋被依法征收的，国有土地使用权亦同时收回。原土地使用权人对征收决定和补偿行为不服的，可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益，但在房屋被依法征收之后，由于其享有的国有土地使用权已经消灭，其针对后续的国有建设用地使用权出让等行为提起诉讼则不再具有利害关系。2016年3月10日，南京市秦淮区人民政府作出宁秦府征字[2016]1号《南京市秦淮区人民政府征收决定》，市规资局据此对已经被收归国有的土地作出的公开挂牌出让的行政行为与苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳没有法律上的利害关系，苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳不具备本案的原告诉讼主体资格。对于苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳的起诉，应当不予受理，已经立案的，应裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，原审法院裁定：驳回苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳的起诉。 上诉人苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳上诉称，一、一审裁定认定其房屋、土地已被依法征收，国有土地使用权同时收回，明显与事实不符。首先，有征收必有补偿，无补偿则无征收。为保护公民财产，维护国家法律秩序，促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人房屋，但必须依法对被征收人及时给予足额公平补偿。通常，征收决定应当包括具体补偿内容，因评估或者双方协商以及其他特殊因素，征收决定未包括补偿内容的，征收机关应当在征收决定生效后的合理时效内，及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题。如果存在违法强拆行为，应依法赔偿。本案中，已生效的（2017）苏01行初365号行政判决书载明：2016年3月10日，南京市秦淮区人民政府作出宁秦府征字（2016）1号《南京市秦淮区人民政府征收决定》；2016年9月26日，莫愁路149号楼房被整体拆除；（2017）苏01行初365号及（2018）苏行终1147号行政判决，确认秦淮区征收办拆除上诉人南京市秦淮区行为违法。2019年5月6日，南京市秦淮区人民政府作出宁秦府征补字（2019）第15号《征收补偿决定书》，向上诉人作出补偿决定，由于补偿明显不合理，上诉人针对上述《征收补偿决定》已提起诉讼，请求撤销该《征收补偿决定书》。时至今日，上诉人仍未取得赔偿。因征收决定只是房屋被征收的一个前置环节，只有在签订安置补偿协议或者征收人作出征收补偿决定，并经生效判决确认，在没有任何争议的情况下，房屋征收才算依法完成。因此，上诉人认为一审法院认定本案房屋被“依法征收”，国有土地使用权同时收回的前提条件不具备。二、上诉人系涉案出让行为利害关系人，具备本案原告诉讼主体资格。根据原国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条之规定，国土部门供应土地应保证安置补偿落实到位。本案中上诉人被征收的房屋尚未赔偿到位，亦未得到足额公平补偿，其房屋所在编号为ＮＯ.2019Ｇ17地块明显尚未达到具备“净地”出让条件，而被上诉人将其挂牌出让，明显违反法律规定，依法应当予以撤销。综上，请求二审法院撤销原裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人市规资局辩称，南京市秦淮区人民政府于2016年3月10日作出的宁秦府征字[2016]1号《南京市秦淮区人民政府征收决定》已经生效判决确认了合法性，最高人民法院作出的(2019)最高法行申2367号行政裁定亦支持了前述生效判决。故前述征收决定作出及生效时，上诉人原有的案涉房屋所有权及相应国有土地使用权均已消灭，市规资局后续实施的国有建设用地使用权公开出让行为与上诉人不再具有利害关系。因此，上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的条件，一审法院据此驳回上诉人的起诉符合法律规定。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 原审认定的事实属实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，三上诉人系主张基于其原享有的土地使用权，要求确认市规资局作出的涉案挂牌出让土地使用权的行为违法。而南京市秦淮区人民政府于2016年3月10日作出宁秦府征字[2016]1号《南京市秦淮区人民政府征收决定》，三上诉人享有所有权的房屋在被征收范围内。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”故三上诉人原享有的国有土地使用权已经消灭，其与后续针对该土地的国有建设用地使用权出让等行为不再具有法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。原审裁定驳回其起诉，并无不当。 综上，上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘苏文 审 判 员 李丹丹 审 判 员 王攀峰 二〇二〇年九月十八日 法官助理 陆亚东 书 记 员 陈晓君