山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁15行终142号 上诉人（原审原告）：张吉龙，男，1969年1月24日出生，汉族，住聊城市东昌府区。 委托代理人：秦宝成，中国保护消费者基金会打假工作委员会副主任。 被上诉人（原审被告）：聊城市高新技术产业开发区房屋征收管理局。住所地聊城市东昌府区长江东路1号。 法定代表人：张翊东，局长。 委托代理人：李胜勇，山东舜翔（聊城）律师事务所律师。 上诉人张吉龙因与被上诉人聊城市高新技术产业开发区房屋征收管理局行政确认一案，不服聊城市东昌府区人民法院（2019）鲁1502行初261号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定：2005年1月3日，原告张吉龙与原东阿县顾官屯镇人民政府签订顾企[2005]01号合同书约定：顾官屯镇政府将原卫生院西面院墙、部分厂地租赁给张吉龙，其中厂地南北长96米，南面东西长15米，北面东西长18米；租期为50年，自2005年元月3日至2055年元月2日止。顾官屯镇政府租赁给张吉龙的土地，仅用于发展企业，不能改变其用地性质。2010年11月30日原告成立了聊城市开发区吉龙塑料颗粒制品有限公司，公司性质为自然人独资的有限责任公司，法定代表人为原告张吉龙，住所地为顾官屯镇。 2012年5月18日聊城市规划局向聊城市人民政府报请了聊规字[2012]24号《关于呈请批复聊城化工新材料千亿产业园总体规划的请示》，称《聊城化工新材料千亿产业园总体规划》已经审查通过，且完成了审批前公示，报请批复。2013年10月17日聊城市规划局向聊城市人民政府报请了聊规字[2013]71号《关于呈请批复的请示》。2013年11月1日聊城市人民政府作出聊政字[2013]135号《关于聊城化工新材料千亿产业园总体规划的批复》，原则同意聊城市规划局组织修编的聊城化工新材料千亿产业园总体规划，未经批准，不得擅自变更规划。 根据上述135号批复，2015年9月22日被告作出了《聊城高新区化工产业园房屋征收补偿方案》，对S329线以南、三干渠以北、果子王路以西、一干渠以东（及原管庄村南、老聊滑路以北）范围内的企业及个人的建筑物进行征收。原告张吉龙经营的聊城市开发区吉龙塑料颗粒制品有限公司的厂房在上述征收范围内。同月相关部门对原告的厂房进行征收前的调查、测绘。2017年1月18日原告张吉龙就聊城市开发区吉龙塑料颗粒制品有限公司的厂房补偿问题与被告高新区房管局签订G9-016号《房屋征收补偿协议》，1月19日原告领取了该协议中约定的全部补偿款，同日涉案厂房由原告交付被告进行拆除。 2019年8月6日聊城市自然资源和规划局收到原告递交的政府信息公开申请书，原告申请其公开“国企（2005）01号合同书对应之工程的政府批准的征地方案及补偿方案、《建设用地规划许可证》”。2019年9月2日聊城市自然资源和规划局作出聊自然资规公开复[2019]81号《政府信息公开告知书》，告知原告申请的政府信息不存在。 原审法院认为：关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。虽然原告与被告就涉案厂房的征收补偿安置于2017年1月18日签订了G9-016《房屋征收补偿协议》，但是原告提起的本次诉讼是认为被告存在未批先占的违法行为，其依据是聊城市自然资源和规划局于2019年9月2日作出的聊自然资规公开复[2019]81号《政府信息公开告知书》，根据该告知书，原告认为其才知道被告征收涉案厂房没有经过相关审批手续，于2019年10月22日向本院提起本次行政诉讼，没有超过法定的起诉期限。 关于原告起诉被告未批先占的行为是否存在并合法问题。原告向聊城市自然资源和规划局申请公开“国企（2005）01号合同书对应之工程的政府批准的征地方案及补偿方案、《建设用地规划许可证》”聊城市自然资源和规划局作为土地主管部门，对原告作出的政府信息不存在是指土地方面的使用情况及文件不存在。而本案中经原告明确后的诉讼请求为确认被告未批先占原告厂房的行政行为违法，并不是认为其土地使用权被侵权而主张权益。本案原告的厂房被征收，是基于被告高新区房管局于2015年9月22日作出的《聊城高新区化工产业园房屋征收补偿方案》，原告根据该征收补偿方案领取了补偿费，并将涉案厂房交付被告进行拆除。在《聊城高新区化工产业园房屋征收补偿方案》未被有权机关确认违法、确认无效或撤销，且已经实际实施完毕的情况下，应认定该补偿方案的合法有效性。在补偿方案尚合法有效存在的情况下，原告要求确认被告对其厂房未批先占的行政行为违法，缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张吉龙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张吉龙负担。 上诉人张吉龙不服原审判决，上诉称：上诉人张吉龙于2005年元月3日，与东阿县顾官屯镇人民政府签订《合同书》。顾官屯镇人民政府为鼓励外商来投资办企业，促进镇民营企业经济健康发展，将其原卫生院西面院墙场地租赁给上诉人张吉龙。南北长96米，南面东西长15米，北面东西长18米。租期50年，自2005年元月3日至2055年元月2日至，租金一次性交齐。上诉人张吉龙在诉争地址修建了厂房，开办了一家塑料材料回收再利用颗粒加工厂，年收入十多万元。可是好景不长，在2015年被上诉人聊城市高新技术产业开发区房屋征收管理局为鲁西化工，将上诉人张吉龙的厂房厂址征收征用，有《房屋征收补充协议》、《房屋征收平面图》、《房屋征收估算表》、《乡镇办事处村被征收房屋调查表》等证据附后。上诉人张吉龙听是国家征收征用，那就必须服从，受被上诉人迷惑与其签订了《房屋征收补充协议》。但在后来诉争地块迟迟未开工建设，既然国家为鲁西化工征收征用，那为什么多年不动工？为查明事实，上诉人张吉龙于2019年7月19日向被上诉人申请《政府信息公开申请》：“要求将案涉征地的批准方案、安置补偿方案以及建设用地规划许可证的原始档案，依法向张吉龙纸质公开”。被上诉人聊城市高新技术产业开发区房屋征收管理局向上诉人张吉龙提供了《房屋征收补充协议》、《房屋征收平面图》、《房屋征收估算表》、《乡镇办事处村被征收房屋调查表》。但是却没有政府依法依规批准的相关法定手续。上诉人张吉龙又向聊城市自然资源和规划局申请政府信息公开：“要求将案涉征地的批准方案、安置补偿方案以及建设用地规划许可证的原始档案，依法向张吉龙纸质公开”。聊城市自然资源和规划局于2019年9月2日作出《政府信息公开告知书》，称：“上诉人张吉龙申请国企（2015）01号合同书对应之工程的政府批准的征地方案及补偿方案政府信息，经核查，以上政府信息不存在”。原告如梦初醒，方知被上诉人征收征用诉争土地行政行为未获政府批准，其行政行为违法。聊城市东昌府区人民法院作出的（2019）鲁1502行初261号行政判决认定事实及适用法律错误：一、认定事实错误。关于聊城市自然资源和规划局于2019年9月2日作出《政府信息公开告知书》。该告知书明确答复：“张吉龙申请国企（2015）01号合同书对应之工程的政府批准的征地方案及补偿方案政府信息，经核查，以上政府信息不存在”。足以说明案涉征地行为的政府征地批准方案、安置补偿方案以及《建设用地规划许可证》等征用土地的法定批准手续均不存在。可是，原审法院竟然认为：“案涉政府信息不存在是指土地方面的使用情况及文件不存在”，属于认定事实错误。即便土地方面使用情况及文件不存在，那也属于行政乱作为的一种，其行政行为违法。二、适用法律错误。针对聊城高新区化工产业园房屋征收补偿方案的合法性，一审法院认为：“该方案未被有权机关确认违法、确认无效或撤销，且已经实际实施完毕的情况下，应认定该补偿方案的合法有效性”。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、第二十五条均有着严格的强制性明确规定，被上诉人未经法定审批程序，擅自征收上诉人的厂房其行政行为违法。原审法院认为案涉《补偿方案》未被有权机关确认违法、确认无效或者撤销，且已经实际实施完毕的情况下，应认定该补偿方案的合法有效性，缺乏法律依据，故原审判决适用法律错误。请求：1.依法撤销东昌府区人民法院作出的（2019）鲁1502行初261号行政判决；2.依法查清事实，依法确认被上诉人聊城市高新技术产业开发区房屋征收管理局非法征占（未批先占）上诉人张吉龙厂房，其行政行为违法。 被上诉人聊城市高新技术产业开发区房屋征收管理局未提交书面答辩状。 本院审查了一审卷宗，查明的事实与一审基本一致，本院依法予以确认。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，上诉人张吉龙于2005年1月与原东阿县顾官屯镇人民政府签订了土地租赁协议，约定顾官屯镇人民政府将原顾官屯镇卫生院的部分厂地租赁给上诉人使用，仅用于发展企业，不能改变用地性质。后上诉人成立了聊城市开发区吉龙塑料颗粒制品有限公司，其在租赁的土地上建设了厂房。2015年9月被上诉人根据聊城市人民政府作出的聊政字（2013）135号批复，作出了《聊城高新区化工产业园房屋征收补偿方案》，上诉人经营的聊城市开发区吉龙塑料颗粒制品有限公司的厂房在上述征收范围内。2017年1月18日上诉人张吉龙就聊城市开发区吉龙塑料颗粒制品有限公司的厂房补偿问题与被上诉人签订了G9-016号《房屋征收补偿协议》，1月19日上诉人领取了该协议中约定的全部补偿款，同日涉案厂房由上诉人交付被上诉人进行拆除。根据上述事实，被上诉人针对上诉人在租赁的土地上投资建设的厂房等问题，双方已经达成补偿协议，且上诉人亦领取了全额补偿款。在此情况下，上诉人再行提起诉讼，要求确认被上诉人未批先占上诉人厂房的行政行为违法，欠缺事实根据，依照上述法律规定，依法应予驳回上诉人的起诉。原审判决驳回上诉人诉讼请求不当，依法应予撤销。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销聊城市东昌府区人民法院（2019）鲁1502行初261号行政判决； 二、驳回上诉人张吉龙的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年九月十日 法官助理高世宁 书记员路普光