浙江省丽水市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）浙11民终696号 上诉人（原审原告）：青田县农业农村局，住所地浙江省青田县鹤城街道江桥路53号。统一社会信用代码11332522MB15317271。 法定代表人：王建锋，系局长。 委托诉讼代理人：项礼，浙江潘源律师事务所律师。 委托诉讼代理人：潘足飞，浙江潘源律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：北京中农信达信息技术有限公司，住所地北京市海淀区西北旺东路10号院东区18号楼2层101-205。统一社会信用代码911101087655385072。 法定代表人：王宇飞，系公司董事兼总经理。 委托诉讼代理人：周丽鹏，浙江天册律师事务所律师。 委托诉讼代理人：林敏，浙江天册律师事务所律师。 上诉人青田县农业农村局（以下简称青田农业局）与上诉人北京中农信达信息技术有限公司（以下简称中农信达公司）农业技术服务合同纠纷一案，均不服浙江省青田县人民法院（2019）浙1121民初4258号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 青田农业局上诉请求：1.撤销原审判决第二项；2.依法改判被上诉人缴纳的337500元履约保证金归上诉人所有；3.依法改判被上诉人支付上诉人为其垫付的临时聘用人员劳动报酬和工作人员的食宿费共计424475元；4.本案一、二审所有诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决认定“合同第十五条第1款第3项约定适用于中止合同情形”，并据此判决驳回上诉人一审第一项诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误，请二审法院依法予以改判。1.被上诉人没有向上诉人交付任何工作成果（完成量），其构成违约的事实清楚。2.合同第十五条第1款第3项“中止”实为“终止”，属于笔误，第一、合同第十六条是约定在某些情况下上诉人有权单方终止合同，并没有在该条中约定具体的违约责任如何承担。而第十五条第1款第3项约定的是如何承担违约责任的条款。因此，一审判决以如果是“终止”，该条应该纳入合同第十六条为由，认为非笔误，该理由不能成立。第二、从合同体系角度出发，合同第十四条第1款第4项关于违约行为的约定，与合同第十六条第1款第2项约定是相衔接的。也就是说，被上诉人如果存在“不履行合同义务”的情况，上诉人有权根据第十六条发送书面通知，终止合同，并可以依据合同第十五条要求对方承担违约责任，所以第十五条第1款第3项中的“中止”应有的意思就是“终止”。另外，第十五条第1款第2项第三点，“甲方有权拒绝接受重新服务，甲方有权单方中止合同”，既然拒绝接受重新服务，不言而喻，这里的“中止”实为“终止”。因此，根据合同体系，联系上下文合同条款，第十五条中的“中止”都是笔误，第十五条第1款第3项的“中止”实为“终止”。第三、根据“中止”与“终止”的含义，该处约定的应当是“终止”。“中止”意为暂时停止，“终止”则意味着终结。合同第八条第2款约定，履约保证金附期限地转为质量保证金。而合同第十五条第1款第3项约定“......并不予返还其质量保证金，并追究乙方承担因此造成的损失及相关法律责任”。如果仅为暂时停止，则不可能约定“不予返还保证金”，因为如果之后合同继续履行，履约保证金转化自行转为质量保证金。只有“终止”的情况，才会出现不予返还保证金的法律后果。第四，双方签订本合同的目的在于被上诉人要在约定的期限内完成工作内容，如果其不履行合同仅产生合同“中止”的效果，必然不符合政策要求，也违背双方拟定该条款及签订本合同的初衷。二、一审判决驳回上诉人一审第三项诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误，请二审法院依法予以改判。上诉人在诉讼过程中依法提供了抄告单、青农【2019】90号文件、青田县农村产权制度改革领导小组办公室文件以及具体的食宿费用清单、工作人员劳动报酬清单、单位款项划拨单等证据，上诉人的证据符合客观事实，能够清楚反映出具体的食宿费用和临时聘用名单以及报酬，证据确实充分。上诉人与被上诉人解除合同后，相关商户及人员多次信访、投诉，被上诉人均不予解决，上诉人出于维稳的目的先行垫付，具有合理性。一审判决不予支持，认定事实不清，适用法律错误，综上，一审判决不予支持上诉人一审第一、三项诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误，请二审法院依法予以改判。 中农信达公司辩称，一、一审判决存在事实认定错误。一审认定双方“未明确（约定）航测图提供方”，存在错误。根据中农信达在涉案项目招投标中提交的投标响应文件《技术文件》第9.3.1“项目成果文档提交”第5款明确：“若我方中标，承诺提交项目成果符合《农村土地承包经营权调查规程》（NY/T2537-2014）的农业行业标准，并通过采购单位组织的验收。将成果数据与市级统一建设的承包经营权管理信息系统进行对接，实现系统正常运营。农村集体土地所有权确权登记发证成果、全国第二次土地调查成果和基本农田保护区定界资料、以及已有高精度航测图或卫星图片等成果资料由县国土局向我方无偿提供。”2015年8月21日，青田农业局就中农信达提交的响应文件出具《政府采购中标通知书》，确认中农信达符合招标要求，经评标后确定中标。依据《招标投标法》第四十六条规定，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。第五十七条规定，招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。根据双方签署的《合同书》第十九条“合同生效及其他”第3款的约定：下述合同附件为本合同不可分割的部分并与本合同具有同等效力：（1）服务清单和分项价格表；（2）技术要求；（3）中标人报价函的内容及澄清内容；（4）其他与本合同相关的单据；（5）本合同适用的特殊条款。基于涉案项目系通过招投标方式确定的中标人，青田农业局作为招标方发出招标文件为要约邀请，中农信达发出响应文件为要约，青田农业局发出《中标通知书》为承诺，至此，双方之间成立合同关系。招标文件与响应文件构成对双方均具有约束力的合同内容。虽然在青田农业局的招标文件中并没有明确高精度航测图（符合行业标准的1：2000精度）由谁提供，但是在中农信达提交的响应文件中，对该问题可以明确：航测图的提供义务人不是中农信达。事实上，1：2000航测图作为完成招标要求成果的必须条件，是完成合同项目的前提。即便按照一审认定，双方在合同中就该核心条款没有明确约定，依据《合同法》第六十一条，合同约定不明确，且双方未能协议补充的，按照合同上下文有关条款，或者行业交易习惯予以确定。本案中，根据合同上下文，至少可以明确，该1：2000航测图无须中标人提供，作为完成合同成果的必备条件的内容，乙方无须提供，提供的义务主体自然在另一方（从招标人发布招标要求中未明确该义务，也可以看出该提供义务不在中标人，而在招标人）。同时，根据行业交易习惯，以及后续合同实际履行的情况来看，无论1：10000航测图还是1：2000航测图都是农业局提供的。后续农业局与其他第三方公司签订的合同（如青田县农业局与浙国土签订的合同中就明确约定高精度航测图由青田县农业局提供），以及青田县政府所参照的云和县合同及其他类似土地确权项目约定的内容来看，航测图提供方也均是农业局，也可以证明该提供义务在青田农业局，而不在中农信达。退一步，即便按照上述理解都不能明确，依据《合同法》第六十二条第（五）款，合同没有明确约定的，按照有利于实现合同目的的方式履行。农业局作为招标单位，同时也是政府部门单位，对该标准要求应当是明知的，有优势便利，也有条件协调国土局等部门提供该航测图（事实上合同在实际履行中，也是农业局提供的）。因此本案招投标合同中，就该核心内容实际上有明确约定，即便认为没有约定，从合同上下文、行业交易惯例、合同实际履行、有利于合同目的实现等角度来看，也均应当确定1：2000航测图提供的义务主体是青田农业局，而不是中农信达，一审判决就该事实认定存在错误。二、一审判决存在核心事实认定遗漏。本案一审就争议焦点相关的核心事实未作查明，存在遗漏。具体如下：（1）一审判决中对1：10000航测图是由谁提供的，青田农业局是否有要求中农信达按照1：10000航测图开展工作的核心事实未作查明，存在遗漏。既然合同没有约定要求中农信达制作航测图，那么中农信达在2017年4月前，用于开展工作的1：10000航测图是由谁提供的?一审中，中农信达多次强调，在明确告知农业局该1：10000航测图不符合行业规范的情况下，青田农业局仍然要求以1：10000航测图开展工作，才导致的最终合同成果不符合验收要求，进而造成合同延期的后果。但是一审中，就该核心事实却未作查明。青田农业局在未能根据合同约定及时提供符合规范的高精度航测图的情况下，向中农信达提供了1：10000航测图，并要求中农信达以此开展工作，最终导致合同延期的后果。造成该后果的责任方明显在青田农业局，而不是中农信达。青田农业局应当就其违约行为承担责任，并就中农信达为此付出的费用，进行赔偿。（2）一审判决中就履约保证金的用途和性质未作查明，存在遗漏。根据《招标文件》第四章“合同主要条款”第7.2款的约定：履约保证金相当于违约金的一部分及用于补偿招标人因中标人不能完成其合同义务而蒙受的损失。鉴于原被告双方系通过招投标方式确定合同关系，招标文件、响应文件的内容即应当作为原被告双方的合同内容。在招标文件中明确约定履约保证金是违约金的一部分，即便中农信达存在违约行为，也仅须承担违约责任，该履约保证金作为违约金的一部分，可用于补偿招标人蒙受的损失，而不存在可以重复享有的约定。三、二审中为证明涉案争议焦点相关事实，新搜集的证据。（1）根据2016年10月14日《丽水市农村产权制度改革领导小组办公室关于全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作专项督察的通报》[丽农产改办（2016）6号]中反映的事实，截至2016年9月30日，中农信达在青田农业局提供的1：10000航测图的条件下开展工作，已经完成的测绘调查完成率达到84.24%。（2）根据2017年7月10日青田县信息公开办公布的数据，截至2017年6月底，中农信达在青田农业局提供的1：2000高精度航测图的条件下开展工作，已经对青田全县84%的行政村开展土地确权工作，完成承包地测绘49830户，占二轮土地承包农户数的48.7%；完成承包地测绘1188527亩，占二轮土地承包地面积的84.6%，青田县土地确权登记颁证工作取得阶段性成效。（3）根据中农信达支出测算（中农信达TN5LF60093支出明细表及青田项目报工明细表），中农信达为执行青田县农村土地承包经营权登记颁证及数据库建设项目已经付出的各项成本，合计至少在人民币214.3907万元的事实。同时，根据2017年5月22日中农信达发给农业局的邮件反映，由于青田农业局先要求以不符合行业规范的1：10000航测图开展工作，此后又提供1：2000航测图要求重新开展工作，由此给中农信达造成额外的费用开支，包括矢量化、地图制作、实地核实等方面，总计约为人民币105.5115万元。（4）根据2017年11月29日青田县双增工作攻坚组出具给中农信达的《关于青田县土地确权工作项目部致函的回复函》及《青田县农村土地承包经营权登记颁证及数据库建设合同书》补充协议书（草案）反映，双方就更换航测图及因此增加的费用有过商讨，并起草过《补充协议书（草案）》。虽然最终双方并无签署，但是该商讨过程和《补充协议书（草案）》起草本身就说明了该问题的存在。在该《补充协议书（草案）》中，双方约定，各乡镇抽调人员费用不纳入项目部经费（即不由中农信达承担）。以上证据可以证明，中农信达在青田农业局没有根据合同要求提供高精度航测图的情况下，根据农业局要求，按照1：10000航测图开展工作，在2017年4月青田农业局向中农信达提供了1：2000航测图后，中农信达又根据新的航测图开展工作（并就因此产生各乡镇抽调人员的费用在补充协议中协商约定不由中农信达承担），中农信达在客观上付出了大量的人力、物力，实现了相当的工作成果，合计产生的费用高达人民币319.9022万元。青田农业局未根据合同约定提供符合规范的高精度航测图，而错误提供了1：10000的航测图且要求中农信达开展工作，是直接导致合同履行严重滞后、难以符合验收要求的主要原因。同时，中农信达为此付出大量投入，青田农业局至今未支付过合同服务费用，违反了合同约定，相关后果完全应当归责于青田农业局。四、一审判决中适用法律存在错误。（1）一审判决适用《合同法》第一百一十三条，认定造成涉案合同解除的过错违约方为中农信达，从而认定其应当承担赔偿责任，存在适用法律错误。根据上述证据证明的事实，本案中正是由于青田农业局未及时提供符合合同要求的高精度航测图，违约在先，才导致合同严重滞后履行，迟迟不能通过验收。同时，在中农信达已经完成84%工作的情况下，青田农业局始终未支付服务费用。因此，最终导致合同解除的过错方不在中农信达，而是农业局。本案应当适用《合同法》第六十七条，当事人互负义务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行义务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求。本案中，中农信达并非违约在先，而是由于根据合同约定，中农信达需要基于青田农业局提供的符合合同要求的高精度航测图，才能按照合同约定完成工作进度，提交工作成果。由于青田农业局违约在先，导致中农信达难以按约履行，并且由于青田农业局提供了不符合要求的1：10000航测图，给中农信达造成了较大的额外返工费用。同时，根据《合同书》约定，农业局应当在中标人完成60%确权工作时，支付合同价的40%。根据2017年7月10日，青田县信息公开办公布的数据，截至2017年6月底，中农信达已经完成承包地测绘1188527亩，占二轮土地承包地面积的84.6%，已经符合付款条件，但农业局至今未支付服务款。由于一审判决对航测图提供义务主体的认定错误，导致错误认定涉案合同的在先违约人，从而适用法律错误。（2）一审判决适用《合同法》第一百一十三条，以双方约定的合同价款与合同解除后各乡镇和后续三家单位履行的合同价款差价，作为损失计算依据，存在适用法律错误。首先，根据《合同法》第一百一十三条的但书条款，损害赔偿不得超过违反合同一方订立合同时可以预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。本案中，即便中农信达存在违约，在合同订立之初，青田农业局作为招标人，招标的预算单价也只有40元/亩。鉴于，最终中标的合同价为25元/亩，两者之间的差价也只有15元/亩。在合同订立之时，中农信达是无论如何难以预见后来各乡镇与新的三家公司签订的合同价格。而且，依据青田县人民政府[（2018）8号]《关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的专题会议纪要》在确定更换服务机构时，要求“以云和县土地确权公开招标单价58.2元/亩为我县土地确权单价最高限价”，58.2元为最高限价而非固定价格，实际应基于各县市土地确权工作的难度（地形复杂、分部分散等因素）和工作量商定，而各乡镇与三家机构签订的合同径行采纳最高限价，缺乏合理性。另外，案涉合同与后续各乡镇与三家机构签订的合同，合同主体不一致（并非青田农业局，而是各乡镇）。58元/亩的价格是否有真实履行，青田农业局也未作证明。在主体不一致的情况下，无法证明这个损失产生的合理性和真实性。需要注意的是，双方当事人之间的合同与各乡镇后续签订的31份合同，在服务范围、工作内容方面也不尽相同，存在实质性差异（比如新合同要求以“图解+实测”法开展工作，而原合同是图解法开展工作等）。因此以后续三家单位履行的合同价款差价，作为损失计算，缺乏法律依据。本案应当适用《合同法》第一百一十三条但书条款，最多只能以招标时的预算价与中标时的合同价的差价15元/亩作为损失计算依据。综上，一审判决存在事实认定错误，核心事实存在遗漏未查明，适用法律错误的问题。本案中，合同履行发生延迟，正是因为在先义务人青田农业局未能根据合同约定提供符合合同要求的高精度航测图，且未根据合同约定及时支付合同款，也未与中农信达就返工费用补偿达成一致，最终导致合同解除。本案应当适用《合同法》第六十七条、第一百一十三条，导致合同解除的过错在于在先违约人青田农业局，中农信达因此有权就青田农业局的违约行为提起赔偿。因此，请求二审法院依据《民事诉讼法》第一百七十条规定予以改判驳回青田农业局的诉讼请求。退一步讲，即便二审法院认为高清航测图提供义务主体不明，也并非中农信达一方的过错，双方对合同解除的后果应当按各自过错比例承担责任（合同解除造成的损失不仅仅只有青田农业局存在，同样给中农信达造成了损失和费用。既然对于航测图提供义务主体不明双方都有责任，则对于由此导致的合同解除，双方也均应当按过错比例承担后果）。即便合议庭认定中农信达需承担赔偿责任，最多也只能以招标时的预算价与中标时的合同价的差价15元/亩，作为损失计算依据，以符合法律、司法解释规定的可预见性原则。 中农信达公司上诉请求：1.依法撤销原审判决第一项，并驳回被上诉人的全部诉讼请求；2.判令被上诉人承担本案诉讼费用。事实和理由：一审判决第一项所认定的事实错误且适用法律错误，依法应当予以撤销。一、案涉项目进度滞后不应归责于上诉人，被上诉人无权单方解除合同，更无权要求上诉人赔偿损失。（一）高清航测图作为上诉人进场施工及开展工作的重要基础，应由被上诉人负责提供。首先，从招标文件的内容可以确定上诉人的合同义务并不包括提供高清航测图。《招标文件》第一章《第二次公开招标采购公告》中第六项“采购内容及数量”列明的采购内容并不包括高清航测图。《招标文件》第二章《招标需求》第三项“项目招标需求”列出的内容也不包括高清航测图。而高清航测图又是实施本项目所需的基础数据，理应由被上诉人提供。其次，从合同履行过程可见，应由被上诉人提供高清航测图。一审庭审后被上诉人向法院提供的《补充陈述》中载明“原先给北京中农信达信息技术有限公司的航拍图比例为1：10000，后青田县农业农村局单独购买1：2000航拍图测图。”可见，项目实施最初使用的1：10000的航测图即由被上诉人提供，后续的1：2000航测图亦由被上诉人提供。所以被上诉人负有提供高清航测图的义务。（二）上诉人并未延误工期。在被上诉人提供1：2000的航测图前，上诉人已基于其提供的1：10000航测图完成了主要测绘调查工作，根据《丽水市农村产权制度改革领导小组办公室关于全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作专项督查的通报》，截止2016年9月30日，青田县测绘调查完成率达到84.24%。只是由于被上诉人提供的1：10000航测图并不符合要求，导致上诉人据此完成的工作未能通过验收，需要基于新提供的1：2000航测图重新开始工作。另外，由于上诉人的测绘调查工作需要当地农民紧密配合及被上诉人、当地村镇的组织工作，在上诉人取得新的航测图重新开始工作后，再次要求农民配合工作时遇到极大阻力，被上诉人也未给予上诉人充分的协助，项目进展并不顺利。综合前述，系因被上诉人未按要求提供航测图导致上诉人重做和返工，且返工后遇到阻力，因此，涉案项目进度严重滞后是被上诉人原因所致，被上诉人无权据此要求解除合同，更无权要求上诉人赔偿损失。二、一审法院判令上诉人全额承担被上诉人损失没有依据。首先，如前所述，涉案项目进度严重滞后是由于被上诉人未按要求提供航测图所致，不能归责于上诉人，被上诉人无权据此单方要求解除合同，更无权要求上诉人赔偿损失，被上诉人应当自行承担损失。其次，一审法院直接以被上诉人另行委托第三方的合同价款（58.2元/亩）与委托上诉人的合同价款（25元/亩）之差价（5216393元）作为被上诉人的损失金额，并不符合《合同法》有关可预见规则、减损规则以及过失相抵规则等的规定。1.根据《合同法》第一百一十三条第一款规定“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”即使法院认定上诉人存在违约行为，上诉人与被上诉人合同单价为25元/亩，招标文件规定的涉案项目预算价为40元/亩，而一审法院要求上诉人按照上诉人订立合同时难以预见的远超合同价和项目预算价的58.2元/亩界定被上诉人损失，显然不符合前述规定。2.被上诉人向后续三家实施单位采购服务的程序违法，不符合《政府采购法》《政府采购非招标采购方式管理办法》相关规定，属于被上诉人没有采取合理减损措施而导致损失扩大，其损失不应由上诉人承担。3.即使法院认定上诉人存在违约行为，如前所述，被上诉人同样存在违约行为，且其先行违约，系主要及根本违约方，根据《合同法》第一百二十条“当事人双方都违反合同的，应当各自承担相应的责任”之规定，被上诉人亦应自行承担损失。综上所述，上诉人自2015年9月进场至2018年2月退场，在未收到被上诉人支付的任何合同价款、始终在垫资工作，因被上诉人原因导致上诉人完成主要测绘工作后又被要求重做，遭受了巨大经济损失，而被上诉人却利用政府部门强势地位单方解约、甚至要求上诉人承担其全部损失，没有任何事实和法律依据，请求二审法院查明事实，依法改判，维护社会公平正义。 青田农业局辩称，一、一审第一项判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求法院依法驳回中农信达公司的上诉请求。二、中农信达公司的上诉理由不能成立。1.提供1:2000高清航测图并非青田农业局的合同义务，青田农业局不具有过错，高清航测图对中农信达公司履行义务并没有实质性影响。项目滞后的原因在于中农信达公司本身，与青田县农业局无关。具体理由如下：首先，双方当事人于2015年9月21日签订的《合同书》中，并未约定由青田农业局提供1:2000高清航测图。尽管招投标文件中有提及1:2000航测图，但也未明确由青田农业局提供。其次，青田农业局原先提供了1:10000高清航测图给中农信达公司，一审庭审过程中，中农信达公司也明确陈述，可以在此基础上完成大量的工作任务。丽水市农村产权制度改革领导小组办公室丽农产改办【2016】6号文件也能够进一步证明，丽水市其他县市在相同的条件下，工作任务完成程度仍然能达到较高水平。但是，中农信达公司从2015年9月开始至青田农业局提供1:2000航测图的2017年4月底，这超过1年半的时间里，几乎没有完成什么工作量，仅仅停留在工作的初级阶段，而丽水市的其他县市在相同的条件下，已经完成了大量工作。可见，航测图对中农信达公司履行合同义务的影响不大。第三，根据《合同书》的约定，中农信达公司应当在2015年12月20日，即合同签订后的3个月内完成项目总量60%，但是即使中农信达公司获得了1:2000航测图，在之后的近10个月时间里，其仍然没有履行合同义务。从合同签订到合同解除，中农信达公司根本没有向青田农业局交付任何工作成果。第四，中农信达公司的合同期与后三家公司的合同期内，青田县农村的风土民情并未发生大规模的改变，后三家公司顺利完成了合同义务，而中农信达公司却将没有履行合同义务的责任推到了当地农民不配合上，这是中农信达公司严重不负责任，不诚信的表现。第五，中农信达公司未履行合同的根本原因，监理机构的评估很清楚，“中农信达公司对项目重视不够、作业人员责任心不强和技术力量严重不足”，对此，丽水市农村产权制度改革领导小组办公室丽农产改办【2016】6号文件也曾指出“作业单位中标后存在忽悠业主、扯皮拖拉现象，专业技术人员力量配备不足，确权数据存在权属调查填写不规范、点线面图层描述不全不准等突出问题”。本案现有的证据已经很清楚地证明项目进度滞后的原因归责于中农信达公司本身，与青田农业局无关。2.一审以前后合同差价认定上诉人的损失，符合法律规定。双方签订的合同价格是合理市场价格中的较低价，由于中农信达公司的根本违约行为，导致青田农业局能节约的资金而未能节约，这种利益对于青田农业局而言，是可得的“消极利益”，对此也造成了青田农业局的损失。中农信达公司在签订合同时，对政府采购价属于较低市场价是明知的。同时，中农信达公司作为专业的机构，当庭明确陈述58.2元/亩的合同价格为合理价格，可见，其对市场价的合理区间有基本的概念，对如果违约可能给青田农业局造成的损失应当有所预见。因中农信达公司的违约，导致青田农业局必须在短时间内完成登记任务，相同的工作内容，要求在更短的时间内完成，必然要投入更多的人力物力，因此合同单价上涨，符合市场规律。据此，一审以前后合同差价认定青田农业局的损失，符合法律规定。综上所述，一审判决第一项判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，中农信达公司的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回中农信达公司的上诉请求。 青田农业局向一审法院起诉请求：1.依法判决被告缴纳的337500元履约保证金归原告所有；2.依法判决被告赔偿原告损失5388768元；3.依法判决被告支付原告为其垫付的临时聘用人员的劳动报酬和工作人员的食宿费共计484000元；4.本案诉讼费用由被告承担。在诉讼中，原告减少第二项诉讼请求为：依法判决被告赔偿原告损失5216393元；减少第三项诉讼请求为：依法判决被告支付原告为其垫付的临时聘用人员的劳动报酬和工作人员的食宿费共计424475元。 一审法院认定事实：2015年7月，原告作为招标人针对青田县农村土地承包经营权登记颁证及数据库建设项目发布招标文件，文件载明项目建设内容包括资料采集、调查底图的制作、打印输出；地块上图确认四至；地块底图矢量化确认空间位置并录入完善属性信息；信息录入；公示图、地块示意图、归户表等成果资料的输出；合同、登记簿的输出打印、证书的打印与整理；矢量图形与属性数据、档案等栅格数据的挂接、建立图、属、数、档案一体化管理数据库；档案资料整理、归档；档案数字化；将成果数据与管理信息系统进行对接，实现系统正常运营等。还载明了项目涉及土地约27万亩，预算单价为40元/亩，资金来源为政府性投资资金，投标人具有地理信息工程乙级（含）以上测绘资质及项目建设技术要求等。在技术要求第1项调查底图制作、打印输出中载明“以青田县最新高清航测图为底图”等，但未明确航测图提供方。被告中标后于2015年9月21日与原告签订了该项目合同书，约定的服务内容缺少调查底图制作相关内容，但在合同第十二条第1项约定了被告应按招标文件规定的技术要求、质量标准向原告提供相应的服务；第十九条约定了包括技术要求在内的合同附件为本合同组成部分并与本合同具有同等效力。合同还约定合同单价为25元/亩，最终结算数量以实测面积为准；被告交纳337500元作为履约保证金（验收合格后自行转为质保金）；合同履行时间为在2015年12月20日前完成60%工作量，在2016年12月20日前全面完成该项目；付款条件为完成60%确权工作量时支付40%价款，完成全部确权工作时再支付30%价款，验收合格后支付实际结算总金额100%等内容。合同第十四条约定了违约行为，其中第1款第4项约定的违约情形为“不履行合同条款或只履行部分合同条款，或拒绝履行合同义务”。合同第十五条约定了违约责任，其中第1款第3项约定的违约责任为“违反本合同条款第十四条第1款第3至6项时，甲方（原告）有权单方中止合同，并不予返还其质量保证金，并追加乙方（被告）承担因此造成的损失及相关法律责任”；第4项约定的违约责任为“因乙方的违约行为导致甲方单方解除合同的，乙方应要承担相应的法律责任。因乙方的违约行为造成的损失超出违约金部分由乙方继续承担赔偿责任。”原、被告签订协议后，被告进行了作业，但没有符合要求的航测图，故原告于2017年4月取得1:2000比例航测图并提供给被告使用。此后，被告作业进度仍然缓慢。2018年2月7日，案涉项目监理单位浙江省第二测绘院作出评估，提出被告对青田项目还仅仅处于调查阶段，进度严重滞后，分析是被告对该项目重视不够、作业人员责任心不强和技术力量严重不足导致，并认为被告不具备完成案涉项目能力。同年2月中旬，原告向被告寄送解除合同通知书，以项目滞后为由告知被告解除案涉合同，并没收履约保证金，同时保留追究被告违约责任的权利。同年3月13日，青田县人民政府组织相关单位进行专题研究并形成会议纪要：同意原告与被告解除案涉合同；同意确定四川空间信息产业发展股份有限公司、浙江省国土勘测规划有限公司、辽宁宏图创展测绘勘察有限公司为案涉项目作业单位；以云和县公开招标单价58.2元/亩为最高限价，由各乡镇自行采购，选择上述三家公司中的一家等等。同月，青田县除汤洋乡外的各乡镇分别与上述三家公司之一签订了服务合同，服务内容与原、被告的案涉合同相同，所涉范围为除汤洋乡外的全县范围，合同单价均为58元，完成综合验收时间均定为2018年11月20日前。2018年9月12日，青田县除暂缓的47个行政村外，其余367个行政村的案涉项目经综合验收认定为合格。2019年1月10日，温溪镇人民政府与浙江省国土勘测规划有限公司签订了补充协议，约定已颁证的2个村403.84亩执行原协议单价58元/亩，未颁证的12个村3058.1亩，按41元/亩计算。2019年4月、6月，青田县农村产权制度改革小组分两次确定各乡镇完成案涉项目的实测面积共为163296亩，除汤洋乡外为159648亩。原告已对各乡镇履行该159648亩的合同款项向各乡镇进行了拨付。 一审法院认为，原、被告签订的案涉合同主体适格，意思表示真实，内容没有违反法律规定，应当认定合法有效，双方都应按约履行。现原、被告一致认可案涉合同已于2018年2月解除，一审法院予以确认。本案的主要争议焦点：一、高清航测图提供者及案涉项目进度滞后应否归责于被告。被告在本案中主张其项目进度滞后的原因是原告未提供高清航测图，案涉招标文件及原、被告合同中确实未对高清航测图提供者作出明确规定，因此在2017年4月原告向被告提供1:2000比例航测图之前，案涉项目的进度滞后不应完全归责于被告。但原告提供高清航测图之后，被告的项目进度依然没有达到应有程度，按原、被告合同第九条的约定计算，被告应在合同签订后的3个月内完成项目总量的60%工作量，15个月内全面完成项目，故被告取得高清航测图后即使重新按照合同约定期限履行，也应早于后续三家综合验收时间履行完毕，原告无需另找作业单位。但据被告陈述，至2018年2月原告提出解除合同，被告对个别村庄土地的确权都没有完成，实际上只做了18.7%的工作量。故一审法院认为被告项目进度严重滞后导致合同解除完全归责于被告。二、原告有无产生损失，是否属于适格索赔主体，请求赔偿的数额是否合理。被告主张后续三家单位的合同价虽高但也是合理价，原告与被告签订的低合同价是节约了财政资金，故后续合同价的提高不属于损失。一审法院认为能够节约而未能节约的也属于损失，故对被告的该主张一审法院不予采纳。至于被告主张原告只是财政资金的使用主体，要求赔偿主体不适格。一审法院认为，正因为原告是该项财政资金的使用主体，所以原、被告解除合同后，各乡镇与后续三家单位的履行合同价款也由原告支付，原告由此对该项目额外增加了资金投入，造成了损失。又根据《中华人民共和国政府采购法》第四十三条规定，政府采购合同适用合同法，原告作为案涉合同相对人，针对被告的违约行为，当然享有请求赔偿的权利。被告还主张原告违反《中华人民共和国政府采购法》第二十八条规定，其采购价格为非法价格，也具有扩大损失的可能。一审法院认为，针对案涉项目原告并未规避政府公开招标采购，而是根据规定进行了公开招标，原、被告签订合同就是公开采购的结果。由于案涉项目进度严重滞后，导致项目完成时间紧急，《中华人民共和国政府采购法》对此允许竞争性谈判等方式进行采购。至于原告是否存在扩大损失，请求赔偿数额是否合理。被告在本案中对后续三家作业单位的合同单价是认可其合理性的，并对此进行了举证证明，既然后续三家作业单位的合同单价合理，原告以前、后合同差价作为损失计算依据，一审法院对其合理性予以确认。至于被告主张原告未证明实际支付给后续单位合同款金额，一审法院认为，后续三家已履行了合同，支付价款属于各乡镇应当履行的合同义务，原告也实际向各乡镇支付了该项资金，应当作为必然费用予以认定。三，被告履约保证金应否返还。原告主张被告具有合同第十四条第1款第4项约定的违约情形，应当适用合同第十五条第1款第3项约定不予返还履约保证金。一审法院认为合同第十五条第1款第3项约定适用于原告中止合同情形，本案中原告是解除合同，故对原告的该主张，一审法院不予采纳。原告还主张该项约定的“中止”系“终止”的笔误，但合同第十六条有专门约定违约终止合同情形，因此如果合同第十五条第1款第3项约定的是终止情形，应当会纳入合同第十六条，而非在第十五条。四，原告主张的垫付款应否支持。原告主张的垫付款未经被告确认，证据本身也不足以证明应由被告承担及其所支付款项数额的合理性，故应由原告承担不利法律后果。综上，原告要求被告赔偿损失5216393元，一审法院予以支持。原告要求被告交纳的履约保证金归原告所有及支付原告为其垫付的聘用人员报酬及工作人员食宿费，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十六条、第九十七条、第一百一十三条、《最高人民法院关于适用的解释》九十条之规定，判决：一、被告北京中农信达信息技术有限公司于本判决生效后一个月内赔偿原告青田县农业农村局经济损失5216393元；二、驳回原告青田县农业农村局的其他诉讼请求。如未按本判决指定的期间履行金钱给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案受理费53800元，由原告负担7100元，由被告负担46700元。 二审中，青田农业局向本院提交如下证据：证据1、说明及食宿费统计表，待证青田农业局为中农信达公司垫付食宿费280475元的事实；证据2、工作人员情况统计表，待证青田农业局为中农信达公司垫付工作人员报酬144000元的事实。 中农信达公司质证认为，对两组证据的真实性、合法性和关联性均不予认可。这两组证据是青田农业局安排辖区内各乡镇出具的说明文件，并未直接提供案涉项目被聘用人员的确认签字，也未提供相关人员接收食宿等代垫费用的确认，而且双方之间并未约定该费用应由谁承担。另外，这两组证据中存在大量的计算错误。 中农信达公司向本院提交如下证据：证据1、中农信达就青田县农村土地承包经营权登记颁证及数据库建设项目的投标文件（包括技术文件、商务文件、资信证明文件）及中标通知书复印件，待证案涉项目通过招标方式，确定中标人为中农信达，确定其符合招投标主体资格要求，并就案涉项目达成要约承诺，明确了权利义务的事实；证据2、云和县农村土地承包经营权确权登记颁证及数据库建设采购项目（第二次）招投标文件打印件，待证其他相邻县市的农村土地承包经营权登记颁证及数据库建设项目中，高精度航测图均由招标方提供或招标方辅助协助投标方获取的事实；证据3、丽水市农村产权制度改革领导小组办公室关于全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作专项督查的通报，复印件，待证截至2016年9月30日，中农信达公司基于青田农业局提供的1:10000的航测图，已就土地确权登记颁证项目完成84.24%的测绘调查工作的事实；证据4、青田县信息公开办于2017年7月10日在青田县人民政府网站发表的信息公开文件《县农村土地承包经营权确权登记颁证工作推进会召开》打印件，待证截至2017年6月底，中农信达公司基于青田农业局重新提供的1:2000的航测图，已对青田全县84%的行政村开展土地确权登记工作，完成承包地测绘49830户，占二轮土地承包农户数的48.7%；完成承包地测绘118527亩，占二轮土地承包地面积的84.6%，青田县土地确权登记颁证工作取得阶段性成效的事实；证据5、中农信达公司“TN5LF60093支出明细表”及“青田项目报工明细表”，待证中农信达公司为执行青田县农村土地承包经营权登记颁证及数据库建设项目已经产生的各项成本合计超过214万元的事实；证据6、中农信达公司于2017年5月22日发送给青田农业局的《关于申请追加青田县农村土地承包经营权确权登记颁证及数据库建设项目预算的报告》复印件，待证中农信达公司因青田农业局将1:10000的正射影像图更换为1：2000的正射影像图导致履约费用增加及相关明细（包括矢量化、地图制作、实地核实等方面），总计约为105万元的事实；证据7、青田县“双增”（土地确权）工作攻坚组于2017年11月29日出具的《关于青田县土地确权工作项目部致函的回复函》及《青田县农村土地承包经营权登记颁证及数据库建设合同书》补充协议书（草案文书）复印件，待证双方就更换正射影像图及因此增加的费用曾商讨过签署补充协议事宜，并初步达成一致，协议约定各乡镇抽调人员费用不纳入项目部（即由青田县方面承担）；补充协议书的内容包括延长项目期限，更换影像图而增加的费用由青田县农业局承担等。 青田农业局质证认为，中农信达公司在二审中提供的证据均非新证据，应不予采纳。对于证据1真实性无异议，对待证事实有异议。其技术文件第406页记载：“……以及已有高精度航测图或者卫星图片等成果资料由县国土局向我方无偿提供。”首先，根据双方签订《合同书》的约定，中农信达公司单方提交的投标文件非双方合同的组成部分，对双方不具有约束力。其次，该记载并没有明确高清航测图的比例必须为1：2000。而且，该条记载中提供方写的是“县国土局”，显然对县国土局以及青田农业局都不具有法律效力。第三，如果按照中农信达公司技术文件第16页的工作步骤，其提交的其他证据欲证明的测绘完成率84%，仅仅停留在整个工作任务的最初级阶段。根据中农信达公司一审的意见，外业调查率仅为18.7%，这与数据入库、完成工作任务相距甚远。对于证据2真实性无异议，但与本案无关，也不能证明中农信达公司的待证事实。云和县招标文件的时间是2017年11月，该招标文件第6页招标需求第三段中的表述，仅记载“2017年12月30日前要完成已有1：2000DOM（正射影像图）（约373平方公里）测绘工作”，第9页记载“以浙江省最新高清正射影像DOM为底图（采购人配合中标人获取底图）”，可见云和县的约定是采购人仅仅具有配合义务，中标人才是负有获取底图的义务人，不能证明中农信达公司待证事实。对证据3的真实性无异议，但不能证明其待证事实。该报告第2页的进度排名表记载很清楚，青田县的数据入库率为0，尽管测绘率为84.24%，但测绘仅为本案任务的初级阶段；同时该报告第4页记载“作业单位中标后存在忽悠业主、扯皮拖拉现象，专业技术人员力量配备不足，确权数据存在权属调查填写不规范、点线面图层描述不全不准等突出问题”。可见，中农信达公司严重违约，没有按约完成工作任务。中农信达公司提出由于航测图比例的问题，不符合入库规程，这个观点显然不能成立。青田县于2017年4月获得1：2000航测图，是丽水市最早获得该航测图的县市。而在该改革领导小组文件出具的2016年9月30日，其他县市的数据入库率仍然达到了较高的比例，显然中农信达公司二审的观点不能成立，反而与其一审有关依靠1：10000航测图也能完成大量工作的陈述一致。对证据的真实性无异议，不能证明其待证事实。第一，网页中的测绘率比例84%与第三组证据当中的测绘率比例一致，显然，从2016年9月30日至2017年6月底这段时间，中农信达公司的工作没有任何进展。第二，如前所述，测绘仅仅是初级阶段的工作，中农信达公司自始自终没有向青田县农业局提交任何工作成果，显然其已经构成违约。对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议，不予认可。对证据6的真实性、合法性、关联性均有异议。经查询，青田县农业局没有找到该报告，中农信达公司也没有提交发送该报告给青田县农业局的证据，而且该证据仅有其单方的盖章，不能证明其待证事实。对证据7的真实性不予认可，不能证明其待证事实。 经审查，本院认为，对于青田农业局提交的证据，该两组证据系其辖区内乡镇人民政府单方制作，与青田农业局具有利害关系，中农信达公司不予认可，本院不予认定。对于中农信达公司提交的证据，对于证据1，仅以技术文件中的“……以及已有高精度航测图或者卫星图片等成果资料由县国土局向我方无偿提供。”不足以证明青田农业局负有提供1:2000航测图的合同义务，不予认定。证据2与本案缺乏关联性，不予认定。对于证据3，根据通报内容，青田县测绘调查完成率为84.24%，数据入库完成率为0，工作进度排名倒数第二，不足以证明中农信达公司完成了大部分确权工作量，不予认定。证据4系网站新闻信息，其数据真实性无法确定，不予认定。证据5、6系中农信达公司单方制作，青田农业局不予认可，不予认定。证据7无相关部门的盖章，青田农业局对其真实性不予认可，无法反映双方协商的过程，不予认定。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，本案二审的争议焦点为：一、青田农业局是否有义务提供1：2000高清航测图，以及案涉项目进度滞后及合同的解除应否归责于中农信达公司；二、一审法院认定青田农业局的损失数额是否合理。 对于争议焦点一，根据招标文件及双方的合同书的约定内容，并没有明确约定由谁来提供高清航测图，更未明确具体的比例为1：2000高清航测图。而根据中农信达公司提供的技术文件记载：“……以及已有高精度航测图或者卫星图片等成果资料由县国土局向我方无偿提供。”也仅能证明“县国土局”需要提供已有的高精度航测图或卫星图片等成果资料，对于当时青田县尚未获得的1：2000高清航测图，青田农业局显然不具有提供义务。又根据招标文件的记载，采购内容包括“调查工作地图底图编制”，且双方合同书第三条第1项约定“乙方（中农信达公司）应按招标文件规定的时间向甲方（青田农业局）提供有关服务以及相关技术资料”，结合上述条款，能满足案涉项目需要的高清航测图属于“调查工作地图底图”，包含在青田农业局招标文件中采购的内容项下，中农信达公司依此进行投标，其投标文件也未明确排除该采购事项，双方最终达成案涉技术服务合同，可以认定中农信达公司作为农业技术服务的提供方有义务提供高清航测图。即便如此，青田农业局也于2017年4月在取得1：2000航测图后提供给了中农信达公司，即使以该时间点起算，中农信达公司仍未在合同所约定的3个月内完成项目总量的60%工作量，15个月内全面完成项目，至2018年2月，中农信达公司也仅完成了18.7%的工作量，显然存在严重的履行迟延，而中农信达公司对此无法做出合理解释，故监理单位浙江省第二测绘院于2018年2月7日作出的中农信达公司不具备完成青田土地确权工作能力的综合评估结果，符合客观事实。一审法院认定因中农信达公司的原因造成案涉项目进度严重滞后，案涉合同解除应归责于中农信达公司，并无不当。中农信达公司的该项上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 对于争议焦点二，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款的规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”如上所述，由于中农信达公司的迟延履行，致使合同解除，青田农业局有权要求其赔偿损失。案涉合同解除后，青田农业局依据《中华人民共和国政府采购法》的规定采用竞争性谈判方式向后续三家单位进行采购，符合法律规定。中农信达公司也认可后续合同价款的合理性。后续三家单位按约履行合同后，相应的合同价款也由青田农业局进行了拨付，所以前后两份合同的差价系青田农业局为案涉合同解除后所额外增加的支出，应认定为青田农业局的合理损失，中农信达公司应予赔偿。中农信达公司主张即使存在违约行为，也应按招标文件规定的案涉项目预算价40元/亩计算损失，缺乏法律依据，本院不予支持。关于青田农业局是否有权扣留履约保证金的问题，青田农业局主张不予返还履约保证金所依据是合同第十四条第1款第4项、第十五条第1款第3项，双方在合同中既约定了履约保证金，同时又约定了违约责任条款，可见履约保证金的目的是保证中农信达公司按约履行合同，在中农信达公司存在违约时，履约保证金是对中农信达公司向青田农业局赔偿损失的担保，在青田农业局所主张的损失已获法院支持的情况下，又同时主张扣留履约保证金，存在损失的重复计算，且其合同第十五条第1款第3项约定也是不予返还质量保证金，而非履约保证金，故对其该项主张，本院不予支持。对于青田农业局主张的垫付款聘用人员劳动报酬及工作人员食宿费的问题，缺乏充分的证据予以证明，本院亦不予支持。 综上所述，上诉人青田农业局和中农信达公司的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费67539元，由上诉人青田县农业农村局承担13739元，由上诉人北京中农信达信息技术有限公司承担53800元。 本判决为终审判决。 审 判 长 毛向东 审 判 员 苏伟清 审 判 员 刘 斐 二〇二〇年九月三十日 代书记员 应煜丽