江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏09行终306号 上诉人（原审被告）盐城市自然资源和规划局（原盐城市国土资源局），住所地盐城市亭湖区毓龙东路59号。 法定代表人徐增产，该局局长。 出庭负责人唐孝岗，该局副调研员。 委托代理人陈俊，该局工作人员。 委托代理人陈军，江苏一正律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）钱海荣，性别××年××月××日出生，××族，居民。 委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。 原审第三人盐城大丰双喜针纺织品有限公司，住所地盐城市大丰区人民路新世纪大厦。 法定代表人仇春红，该公司总经理。 委托代理人朱春彦，盐城市大丰区经济开发区法律服务所法律服务工作者。 委托代理人刘应华，盐城市大丰区经济开发区法律服务所法律服务工作者。 上诉人盐城市自然资源和规划局因与被上诉人钱海荣、原审第三人盐城大丰双喜针纺织品有限公司（以下简称大丰双喜公司）不履行查处土地违法行为法定职责一案，不服江苏省东台市人民法院行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告钱海荣系盐城市大丰区大中街道红花村的村民，与案外人左霞珍系母子关系。2002年12月，原大丰市人民政府向左霞珍颁发大土（00）集用（2002）字第6050号《集体土地使用证》，该证载：土地使用者为左霞珍，地号为00-00-06-102，土地坐落于大××镇××号，土地使用权面积为203平方米。2005年10月，原大丰市房产管理局分别向原告钱海荣、原告的母亲左霞珍颁发了坐落于大××镇××号的《房屋所有权证》，证号分别为：大丰房权证大中字第××、20××09号，建筑面积分别为65.69平方米、101.32平方米。2016年11月17日，大丰区人民政府向左霞珍颁发盐大政农地承包权（2016）第277073号《农村土地承包经营权证》，证载左霞珍户在大丰区大中镇红花村六组享有实测面积2.12亩、地块名称为七排十八号的承包地，土地承包经营权共有人为左霞珍、钱海荣。 2005年11月8日，原江苏省国土资源厅作出苏国土资地补函[2005]37号《关于江苏银都集团银河轻纺有限公司等15个项目补办建设用地的通知》，主要内容是：“同意大丰市将大中镇泰西村、大新村、阜丰村、河口村、红花村、阜北村、泰丰村、大丰经济开发区新民村、长安村、白驹镇三里树村的25.6893公顷的集体农用地转为建设用地……本次共批准建设用地38.5595公顷，分别用于办理江苏银都集团银河轻纺有限公司、大丰双喜公司……等15个项目的用地手续。”同月29日，原大丰市国土资源局（出让人）与第三人大丰双喜公司（受让人）签订《国有土地使用权出让合同》，该出让合同载明：原大丰市国土资源局出让给大丰双喜公司的宗地位于大丰市××南翔路南侧，宗地面积为13303平方米，宗地用途为工业用地，土地使用权出让年期限为50年。原告钱海荣诉称的房屋和土地均包含在上述《国有土地使用权出让合同》用地范围内。 2018年9月29日，原盐城市大丰区国土资源局大中国土分局依据原告钱海荣的申请，作出《关于钱海荣申请公开查询大丰双喜公司的不动产权属问题的答复》，该答复的第一项内容载明：“大丰双喜针纺织品有限公司使用权面积13033平方米，座落为大丰市××南翔路南侧，土地用途为工业，权属性质为国有土地使用权，地号为00-26-95，使用权类型为出让，终止日期为2055年12月5日。目前该宗地实际企业未利用。” 2018年8月26日，原告钱海荣向被告盐城市自然资源和规划局邮寄8.26《申请书》，该《申请书》的主要内容为：“申请人是盐城市大丰区大中镇红花村六组村民，在该村拥有合法房屋及承包地，据政府称，因大丰市双喜针纺织品有限公司建设项目需征收申请人房屋及承包地。据申请人了解，有关政府部门未依法实施征收行为，本次征收存在未依法张贴公告征收文件、未依法征求被征收人意见、未依法补偿安置即征收并出让土地诸多违法之处，严重侵犯了申请人的合法权益，属于典型的违法征收集体土地的行为。为此，申请人作为集体土地使用权人和房屋所有权人，特依据《土地管理法》及其实施条例和《国土资源行政处罚办法》的规定，请求贵局严肃查处上述违法征收、出让集体土地的行为……。”被告盐城市自然资源和规划局于2018年8月27日收到8.26《申请书》后，就原告提出的申请事项未作出答复或处理意见。 2019年2月20日，原告钱海荣再次向被告盐城市自然资源和规划局邮寄2.20《申请书》，被告盐城市自然资源和规划局于2019年2月21日收到该申请书。2.20《申请书》与8.26《申请书》除了落款时间不同，以及2.20《申请书》下方添加了“申请人在2018年8月26日向贵单位已提出违法查处申请，至今未收到回复，今日再次向贵单位申请违法查处申请，盼回复”内容外，两份申请书的其余内容均一致。庭审中，被告盐城市自然资源和规划局陈述该局于2019年2月22日将原告钱海荣提交的8.26《申请书》和2.20《申请书》交办大丰区自然资源和规划局处理。 2019年4月20日，原告钱海荣以被告盐城市自然资源和规划局对8.26《申请书》未予答复和调查处理为由，向盐城市盐都区人民法院提起行政诉讼，要求判令被告履行法定职责，对原告申请查处的违法征收、出让集体土地行为依法进行调查处理。盐城市盐都区人民法院于2019年4月23日收到原告的起诉材料，于2019年4月30日向原告出具《通知》，告知原告就其提起的诉讼应由原审法院管辖。原告钱海荣遂于同年5月1日向原审法院邮寄了涉案行政起诉状，起诉状的事实、理由及诉讼请求与2019年4月23日提交的行政起诉状一致。 原审另查明，根据《盐城市机构改革方案》和《中共盐城市委机构编制委员会办公室关于市自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》（盐编办通〔2019〕19号）的规定，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源和规划局，不再保留盐城市国土资源局。盐城市国土资源局除监督防止地下水污染职责、农田整治项目管理职责、地质灾害防治相关职责以外的职责由盐城市自然资源和规划局行使。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，人民法院受理公民、法人或其他组织提起的申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的诉讼。本案中，原告作为大丰区大中街道红花村的村民，认为被告拒绝履行查处其举报的涉及其承包地及宅基地的违法征收、出让集体土地行为的职责，有权提起本案诉讼。 关于原告提起的本案诉讼有无超过法定起诉期限的问题。判断超过起诉期限是否具备正当理由，应当充分考虑原告是否已经积极行使诉权，起诉期限是否因不属于其自身的原因而耽误。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。该法第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。 本案中，原告的诉讼请求是要求被告对其提交的8.26《申请书》作出调查处理，系不履行法定职责之诉，根据上述司法解释规定，原告应当在被告履行法定职责期限届满之日起六个月内提起诉讼。被告于2018年8月27日收到申请后，应当在收到申请之日起两个月内履行相应职责，即被告履行法定职责期限届满之日为2018年10月27日。因被告未作出相应处理，原告于2019年4月20日向盐城市盐都区人民法院提起行政诉讼，并没有超过六个月的法定起诉期限，原告在法定起诉期限内积极行使了诉权。因管辖调整的原因，对本案无管辖权的盐城市盐都区人民法院于2019年4月23日收到原告的起诉材料后，于2019年4月30日向原告出具《通知》并退回原起诉材料，告知原告应依法另行向有管辖权的原审法院起诉，并不违反法律规定。随即原告于2019年5月1日向原审法院邮寄行政起诉状，亦没有怠于行使诉权。因此，虽然原告没有按照管辖规定直接向原审法院起诉，但经过盐城市盐都区人民法院的释明，原告在合理期限内再次向本院递交诉状，说明原告一直在积极行使诉权，即使存在错误选择管辖法院的情形，也不应因此承担不利后果。综上，原告的起诉未超过法定起诉期限。被告认为原告的起诉已超过法定起诉期限的抗辩意见，原审法院不予采信。 关于原告的诉讼请求是否明确、具体的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务……。”从上述法律、司法解释的规定可见，只要起诉人的诉请能够使人民法院判断其指向了一个特定的行政行为，就应当视为“有具体的诉讼请求”。本案中，原告的诉讼请求是要求责令被告履行法定职责，对原告申请查处的违法征收、出让集体土地行为依法进行调查处理。该项诉讼请求是针对被告未在法定期限内对原告的申请作出处理的履行法定职责之诉，原告的该项诉讼请求明确、具体。尽管在原告提交的8.26《申请书》以及涉案诉讼请求中涉及违法征收、违法出让土地的内容，但该两项行为均是土地违法行为的表现，不能以此作为审查不履行法定职责之诉的诉讼请求标准。因此，被告认为原告提起的本案诉讼请求不明确具体的抗辩意见，原审法院不予采信。 关于被告是否履行相应法定职责的问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。该法第六条规定，省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。原国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》7.1.1、7.1.2的规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门管辖，法律法规另有规定的除外。县级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件。市级、省级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。根据上述规定，对土地违法案件确立了“属地管理、分级负责”的基本管辖原则，查处国土资源违法案件的一般管辖权属于土地所在地的县级国土资源主管部门，市级、省级国土资源主管部门管辖本行政区域内“重大、复杂的国土资源违法案件”和“法律法规规定由其管辖的国土资源违法案件”。 《国土资源行政处罚办法》第八条第二款规定，上级国土资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级国土资源主管部门管辖，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。第十条规定，国土资源主管部门发现违法案件不属于本部门管辖的，应当移送有管辖权的国土资源主管部门或者其他部门。《江苏省土地监察工作暂行规定》第十八条规定，土地管理部门受理土地违法案件后，应当及时进行审查，不符合立案条件或者不同于本部门处理范围的，须及时告知交办，移送案件的单位和举报人。根据上述规定，在国土资源违法案件查处过程中，应当根据违法情形确定管辖机关级别。本案中，被告作为市级国土资源主管部门于2018年8月27日收到原告的查处申请后，首先应当根据案情判断该违法行为应由本部门进行查处，还是依照法律规定交由下级国土资源主管部门处理或者上报予以查处。对于接收到申请的行政机关而言，无论是本部门查处还是依照法律规定向下交办或者向上汇报，都可以视为处理申请的履职行为。作为接到申请的行政机关转交下级机关或者上报处理的，应当将相关情况及时告知申请人。 本案中，被告盐城市自然资源和规划局未能提交充分的证据证实其已将原告提交的8.26《申请书》转交由大丰区自然资源和规划局查处，被告陈述该局于2019年2月22日将原告提交的8.26《申请书》和2.20《申请书》转交大丰区自然资源和规划局调查处理的意见，原审法院不予采信。被告盐城市自然资源和规划局收到原告的8.26《申请书》后，既没有在法定的两个月期限内作出答复意见或调查处理，也没有根据《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定转交土地所在地的县级国土资源主管部门即大丰区自然资源和规划局查处，未向原告及时告知相关情况。目前，原告亦未收到大丰区自然资源和规划局的查处结果。据此，就原告提交的8.26《申请书》，被告存在未履行相应法定职责的情形。 综上，原告要求被告履行法定职责，对其申请查处的违法征收、出让集体土地行为依法进行处理，具有相应的事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，经原审法院审判委员会讨论决定，判决被告盐城市自然资源和规划局于本判决生效之日起两个月内对原告钱海荣提交的落款时间为2018年8月26日的《违法征收、出让集体土地查处申请书》依法作出处理。案件受理费50元，由被告盐城自然资源和规划局负担。 上诉人盐城市自然资源和规划局不服上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，对原审原告的起诉，应裁定驳回。一、被上诉人申请事项不属于上诉人职责范围，不存在未依法履职行为。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第六十六条第一款、《国土资源行政处罚办法》第五条、第六条及《国土资源违法行为查处工作规程》7.1.2:“级别管辖”的规定，“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外”，“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件”。被上诉人2018年9月26日和2019年2月20日提交的申请书内容为“请求贵局严肃查处违法征收、出让集体土地的行为”，该申请不存在重大、复杂及法律法规规定由上诉人管辖的法定情形，不属于上诉人级别管辖的范围。上诉人既不具有对被上诉人申请事项的管理职责，也不是适格的层级监督主体，故不存在未依法履职行为。二、被上诉人申请系要求上诉人履行层级监督职责，而层级监督不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项的规定，基于内部层级监督关系作出的行政行为不属于行政诉讼的受案范围。三、上诉人收到被上诉人申请事项后已将其移送至大丰区自然资源和规划局。根据《国土资源行政处罚办法》第十条“国土资源主管部门发现违法案件不属于本部门管辖的，应当移送有管辖权的国土资源主管部门或者其他部门”的规定，上诉人已于2019年2月22日将被上诉人的申请移送盐城市大丰区自然资源和规划局查处，已经履行移送管辖职责。上下级行政机关对层级监督的移送行为属于内部行政行为，该行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，案涉申请不属于上诉人职责范围，上诉人没有查处的法定职责，不存在未依法履职行为；且案涉申请启动的是层级监督程序，被诉行政行为不属于行政诉讼的受案范围；另外，上诉人在收到被案涉申请后已将其移送至有管辖权的相关部门。恳请二审法院能够在全面查清事实的基础上，依法支持上诉人的上诉请求，发回重审或者直接改判裁定驳回被上诉人起诉。 被上诉人钱海荣答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人的上诉请求明显不成立，应当依法予以驳回，维持一审判决。一、本案被上诉人的申请事项属于上诉人的职责范围，而上诉人没有依法履行职责。依据土地管理法（2004年修订）第六十六条的规定，对于土地违法行为，由县级以上土地行政主管部门进行监督管理，这里包含本案的上诉人。其次，本案被上诉人所申请查处的违法行为涉及到大丰区政府、原大丰区国土局及本案第三人，大丰区国土局无法也不应当对涉及自身的行为进行查处，应当由本案的上诉人进行管辖。此外，即使不归上诉人管辖，也应当按照江苏省土地监查工作暂行规定第十八条的规定，及时告知被上诉人，而本案中上诉人没有进行告知，明显违法。二、本案不属于要求上诉人履行内部层级监督职责，上诉人没有经过任何调查就认为属于要求履行内部层级监督职责，没有任何依据。其次，涉案的大丰区人民政府以及本案第三人并非上诉人的下级机关或者内部机关，对于其违法行为属于土地管理法以及国土资源行政处罚办法中所规定的违法行为，属于上诉人应当进行调查处理履行行政法定职责的查处对象，而不属于内部的层级监督。此外，本案是请求依法履行法定职责的诉讼，而上诉人没有进行处理以及没有进行告知，并非是依据因为内部层级监督关系而不进行处理，而是违反了江苏省土地监督暂行规定中应当先对案件进行审查，报送有权机关办理或者自行处理，并告知举报人的规定。三、上诉人辩称已经将有关事项移送给大丰区自然资源规划局，但是没有提交任何的证据证实。此外，上诉人即使将处理事项移送给大丰区自然资源规划局，该行为也并非一个独立的行政行为，本案被上诉人也并非针对转交处理的行为提起诉讼。刚才上诉人称该行为属于内部行为不属于法院受案范围，明显是对本案所诉行政行为的混淆和错误理解。四、上诉人所说的就同一事项另外提起了诉讼，我们认为这些诉讼与本案可能存在一定的联系，但是与本案的认定处理并不冲突，不存在重复起诉的事实和行为。上诉人提到的被上诉人起诉大丰区政府土地权属争议的案件，这是基于被上诉人的合法土地使用权已经被出让给本案第三人以后，而被上诉人的土地使用权没有被注销，同一个地块出现了两个使用权人以后按照法定的程序申请进行权属的确认，与本案要求对违法征收、违法出让事项进行调查处理，是两个不同的救济渠道，并不冲突。综上，上诉人的上诉请求明显不成立，应当依法予以驳回。 原审第三人大丰双喜公司陈述称，2005年10月29日，大丰国土资源局与第三人签订了国有土地使用权出让合同一份，该合同载明将包括案涉土地在内的13033平方米地块以1733889元出让给第三人。2005年12月5日，大丰国土局（2005）217号批复明确了将上述13033平方米土地出让给第三人，用途为工业用地，使用期限为50年。2005年12月31日，大丰区人民政府向第三人颁发了国有土地使用权证书，编号为大土（00）国用（2005）第767号，该使用权证载明土地的用途和使用权的类型、面积、图号、价格，终止日期为2055年12月5日，相对应的起始时间应当为2005年12月6日，同时附有该土地的宗地图，该宗地中包括本案被上诉人的宅基地和自留地。上述各种合同、批复、证书是由当时的大丰区大中镇政府代为办理，第三人拿到上述土地使用权证书，认为大丰国土局应当在2005年12月6日就将上述土地交付第三人。因此，在拿到土地证后，第三人找大中镇政府和大丰国土局要求交付土地。在此过程中，包括大丰国土局和第三人都发现该宗地包括案涉的钱海荣的宅基地和自留地，从此第三人上百次找国土局及大中镇政府要求交付，大丰国土局及大中镇政府一直称在处理协调。直到2019年7月25日，第三人要求大丰自然资源规划局出具一份书面的承诺，到底什么时候交付土地，2019年7月25日大丰自然资源规划局向第三人给了书面答复，在三个月内完成拆迁征地交付给第三人，但三个月届满仍然未能交付。被上诉人的陈述基本与事实相符，请法院依法处理本案。 当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对本案的事实和证据的认定认定与原审一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。该法第六条规定，省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。原国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》7.1.1、7.1.2的规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门管辖，法律法规另有规定的除外。县级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件。市级、省级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。《国土资源行政处罚办法》第八条第二款规定，上级国土资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级国土资源主管部门管辖，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。第十条规定，国土资源主管部门发现违法案件不属于本部门管辖的，应当移送有管辖权的国土资源主管部门或者其他部门。《江苏省土地监察工作暂行规定》第十八条规定，土地管理部门受理土地违法案件后，应当及时进行审查，不符合立案条件或者不同于本部门处理范围的，须及时告知交办，移送案件的单位和举报人。根据上述规定，上诉人盐城市自然资源和规划局在收到被上诉人钱海荣的申请后，具有在法定期限内作出处理的法定职责。而上诉人盐城市自然资源和规划局收到钱海荣的8.26《申请书》后，既没有在法定的两个月期限内作出答复意见或调查处理，也没有根据《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定转交土地所在地的县级国土资源主管部门即大丰区自然资源和规划局查处，亦未向钱海荣及时告知相关情况。据此，就钱海荣提交的8.26《申请书》，上诉人存在未履行相应法定职责的情形。原审法院判决上诉人在判决生效后两个月内对钱海荣的8.26《申请书》作出处理，符合行政诉讼法的相关规定。 关于上诉人提出被上诉人申请事项不属于上诉人职责范围，不存在未依法履职行为以及被上诉人申请属于要求上诉人履行层级监督职责，不属于行政诉讼的受案范围等理由，本院认为，被上诉人向上诉人提交的8.26《申请书》，是要求查处大丰区有关政府部门违法征收其集体土地的行为，该项申请并非要求上诉人对大丰区国土部门进行层级监督，上诉人作为国土资源主管部门，具有对当事人的申请依据相关规定作出相应处理的法定职责，上诉人未能提供证据证明对8.26《申请书》作出了处理，被上诉人提起履职之诉，属于人民法院受案范围。故上诉人上述理由不能成立。 综上，上诉人盐城市自然资源和规划局上诉理由不足，本院不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人盐城市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 村 审判员 时 云 审判员 周 和 二〇二〇年九月十八日 书记员 陈本浩