安徽省濉溪县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0621行初214号 原告丁瑾，女，1974年6月24日出生，汉族，住黑龙江省铁锋区。 委托代理人丁正新，男，1949年6月2日出生，汉族，住安徽省濉溪县，系丁瑾的堂哥。 委托代理人满增桂，北京创为律师事务所律师。 被告濉溪县刘桥镇人民政府，住所地安徽省淮北市濉溪县刘桥镇刘桥街，统一社会信用代码113406210030951139。 负责人孙东，该镇镇长。 委托代理人孟昭卒，刘桥镇城建所所长。 委托代理人赵德宏，安徽亚星律师事务所律师。 原告丁瑾诉被告濉溪县刘桥镇人民政府（简称刘桥镇政府）确认行政协议效力一案,本院于2020年9月7日立案受理后，向被告送达了起诉状副本、开庭传票等材料，依法组成合议庭，于2020年9月25日公开开庭进行了审理，原告丁瑾的委托代理人丁正新、满增桂，被告刘桥镇政府的委托诉讼代理人孟昭卒、赵德宏，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年7月31日，刘桥镇政府作出《行政处理决定书》，决定确认2018年5月20日刘桥镇政府与丁瑾签订的《刘桥镇棚户区改造项目征收安置补偿协议》（简称《安置补偿协议》）无效。 丁瑾向本院提出诉讼请求如下：1.请求依法撤销被告刘桥镇政府于2020年7月31日作出的《行政处理决定书》；2.本案受理费由被告承担。事实与理由：原告所有的房屋××于安徽省××县××镇××村。因2018年刘桥镇政府棚户区改造项目建设需要征收原告房屋，原告积极配合政府征收工作。2018年5月20日，与被告协商一致并就征收房屋相关安置补偿事宜签订了《安置补偿协议》。被告按照该协议约定已向原告支付临时安置补偿费用，原告按照协议约定腾空、移交被征收地块及房屋，且被征收房屋已被征收部门拆除。2020年7月31日，被告作出《行政处理决定》，认为原告不符合濉溪县刘桥镇2018年棚户区改造征收补偿安置政策的规定，确认与原告所签订的《安置补偿协议》无效。原告认为被告作出该处理决定认定事实不清、证据不足，不符合相关法律法规规定，应予撤销。 刘桥镇政府辩称，涉案丁楼棚改项目系刘桥镇政府的一项民生工程，由镇棚改办和各村委会具体组织实施。协议签订以后有群众举报，丁瑾不符合棚改政策。经镇政府组织有关部门进行复核，丁楼清理出面积约20多亩，涉及资金超过5000万元的不符合安置政策的安置补偿户，丁瑾是其中之一。刘桥镇政府不否认因工作人员、村委会人员工作的疏忽，导致与原告签订了协议，但是本着实事求是的原则，刘桥镇政府经调查核实，丁瑾在丁楼没有分配宅基地，没有自建房屋，不××××村居住，不符合棚改政策，故作出处理决定确认双方签订的安置补偿协议无效。 丁瑾为支持其诉讼请求举证如下： 1.丁瑾的身份证复印件。证明丁真具有诉讼主体资格。 2.《安置补偿协议》。证明被告与原告已经就案涉地块及房屋签订了安置补偿协议。 3.行政处理决定书。证明被告作出处理决定确认安置补偿协议无效。 4.刘桥镇棚户区改造项目产权置换和附属物补偿明细表。证明被告对原告的宅基地实有面积及置换面积进行了调查确认。 刘桥镇政府对丁真所举证据的质证意见为： 对证据1无异议。对证据2的真实性无异议，但该协议是在工作人员没有认真核实原告棚改资格的前提下签订的，是不合法的。对证据3的真实性无异议。刘桥镇政府是基于调查，发现丁真不符合安置补偿资格后确认协议无效，刘桥镇政府是一级政府，有权签订行政协议，协议签订、履行过程中有监管职责，发现错误有权作出处理。证据4为复印件，即便是真实的，所记载的部分内容与客观事实不符。 刘桥镇政府在法定期限内向本院提交证据如下： 1.《棚户区改造工作手册》（含刘桥镇2018年棚户区改造项目征收安置补偿方案、棚户区改造有关问题的答疑）、《2018年棚户区改造各村提出问题的解答》、《关于女性住娘家7个证明的具体要求》。证明：一、宅基地认定办法：每户宅基地面积的确认由户主签字、村民小组长和村委会主任签字、村委会出具证明、镇国土所审核、镇棚改指挥部工作组审定、组长签字，经镇棚改指挥部最后核定，在本自然庄三榜公示无异议后认定。二、一个户口本只能确认一处宅基地用于置换安置房，已达法定婚龄且已婚有结婚证明并长期在本村居住的确认为一户。女性住娘家问题：长期居住在本村、有本村户口、1994年分有土地、接受本村计划生育管理、2009年土地确权时由独立的住房和宅基地、群众认可、有婆家所在村出具的在本村未享受村民待遇的证明。同时具备上述条件的，由本人申请，村自改委认可后，可以确认为一户。三、闺女长期住娘家的问题，按方案答疑执行。四、《关于女性住娘家7个证明的具体要求》规定了应提供的证明材料。 2.丁瑾的补偿协议、丁楼委会的证明。证明在安置补偿协议签订后，刘桥镇政府接到举报，反映部分协议存在欺骗、弄虚作假，刘桥镇政府组织人员进行了逐户核实，丁瑾不××××村居住、也没有集体分配的单独宅基地和自建房屋，不符合棚改安置条件。 3.行政处理决定书。证明刘桥镇政府根据调查结果，确认与丁真签订的安置补偿协议无效。 丁瑾对刘桥镇政府所举证据的质证意见如下：对证据1工作手册真实性、合法性及证明目的有异议，征收安置补偿方案内容表述征求了村民代表及群众意见不属实，未经村民会议讨论通过，违反了村民委员会组织法第24条规定，同时出现濉溪县人民政府为征收主体，依法作出土地征收决定，被告为征收实施单位的内容，而涉案棚改并没有依法作出土地征收决定，违反土地管理法及土地管理法实施条例的规定，所以征收安置补偿方案不具有合法性，同时补偿方案中补偿内容不具体。对答疑、解答以及七个证明的具体要求均有异议，该三份文件系被告自行制定和拟定，部分内容违反法律规定和生活常理，丁瑾和其母亲在丁楼有相应的房屋，因其父亲去世在签订协议时棚改办人员主动提出由丁瑾本人签名即可无需其母亲本人签名，同时鉴于丁瑾母亲年龄较大，故由丁瑾签订了涉案的安置补偿协议。对证据2中的补偿协议的真实性、合法性无异议，是双方在平等、自愿的前提下签订，该协议成立并生效，被告已经履行协议的部分义务，后又作出行政处理决定，以单方行政行为的方式确认安置补偿协议无效于法无据，违反法律规定，刘桥镇政府如果认为协议无效，应当采取诉讼方式进行解决；对情况说明有异议，不符合证据形式要件，仅有村委会的公章，没有具体办事人员的签名，内容表述不属实，原告不××××村居住的表述内容宽泛，不够具体；说原告没有分配单独的宅基地和自建房屋，但是，村自改委、村民委员会在此前提交的证据材料当中，明确丁楼丁一组自1981年土地统一调整之后，宅基地、土地未调整，错误在作为基层自治组织的村委会而非原告。对证据3的真实性无异议，刘桥镇政府单方确认案涉安置补偿协议无效，于法无据，被告提供的证据不能证明安置补偿协议存在无效情形，因此，行政处理决定依法应予撤销。 经庭审举证、质证，本院对双方当事人所举证据审核、认定如下： 对丁瑾所举证据3，刘桥镇政府所举证据3，系涉案行政行为载体，无需认定。对丁瑾所举证据1被告无异议，予以认定。对证据2、4，能够证明因刘桥镇丁楼棚户区改造项目需要，刘桥镇政府与丁瑾签订了《安置补偿协议》，并对宅基地、房屋、过渡费、安置费及契税补贴等进行测算和公示。2020年7月31日，刘桥镇政府作出处理决定，确认安置补偿协议无效。对刘桥镇政府所举证据1、2,具有真实性、合法性及与本案的关联性，予以认定。 根据上述认定的证据材料，结合双方当事人的陈述，经审理查明：2018年3月，刘桥镇政府为改善村民生产生活环境，于同年3月19日成立了刘桥镇棚户区改造指挥部。2018年4月，刘桥镇政府公开了2018年棚户区改造项目征收安置补偿方案，征收范围包括刘桥、丁楼、任圩、周口四个村，九个自然庄，涉及征收2202户，需征收房屋面积约464146㎡。征收主体为濉溪县人民政府，征收实施单位为刘桥镇政府，补偿安置方式为货币补偿方式与产权调换方式相结合。丁瑾所在村庄在本次棚户区改造项目征收范围之内。2018年5月20日，以刘桥镇政府为甲方，丁瑾为乙方，签订了《安置补偿协议》。协议约定：征收丁瑾宅基地面积260㎡，甲方给乙方调换安置房面积为120㎡，并支付乙方安置补偿费用2394元。2020年6月26日，濉溪县刘桥镇丁楼村民委员会作出说明：“经核实，丁瑾户籍不××××村、不××××村居住、无集体分配的单独的宅基地和自建房屋。依据刘桥镇2018年棚户区改造项目征收安置补偿方案关于女性住娘家问题的答复，丁瑾不符合女性住娘家的条件，取消棚改资格”。2020年7月31日，刘桥镇政府以经群众举报，镇政府调查核实，丁瑾不符合濉溪县刘桥镇2018年棚户区改造项目征收安置政策规定的条件为由，作出《行政处理决定》，确认刘桥镇政府于2018年5月20日与丁瑾签订的《安置补偿协议》无效。2020年9月7日，丁瑾涉诉来院，请求撤销刘桥镇政府于2020年7月31日作出的《行政处理决定》。 另查明，丁瑾出生于黑龙江省，户籍亦在黑龙江省，不××××村居住。 本院认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标可以与公民、法人或者其他组织协商订立具有行政法上权利义务内容的协议。涉及公民、法人或者其他组织因土地、房屋征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，刘桥镇政府本次对丁楼被征收户的土地和房屋进行征收，系为了履行行政管理或者公共服务目标。与丁真签订的《安置补偿协议》系具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼的受案范围。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法律程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，刘桥镇政府为棚户区改造项目的征收实施单位，具有法定职权，能够与被征收户丁瑾签订安置补偿协议。第十二条第二款规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的合同无效：……（四）损害社会公共利益……刘桥镇政府与丁真签订的安置补偿协议，不符合征收安置补偿方案中关于女性住娘家的解释第二条即“1994年分的土地，因丁楼庄1994年未调整土地，应延续调查该村民1981年是否分得集体土地。”丁瑾于1974年在黑龙江省出生，户籍地不××××村，未分得宅基地，无自建房屋，不符合本次征收补偿安置方案的要求。刘桥镇丁楼村民委员会当初审核时有误，致使上报后由刘桥镇政府与丁瑾签订了《安置补偿协议》，该协议的内容违反了《合同法》第五十二条第（四）项的规定，属重大且明显违法情形，故涉案协议应属无效协议。刘桥镇政府于2020年7月31日对丁瑾作出的《行政处理决定》，确认涉案协议无效，其实质是明确签订协议具体的行政行为无效，依照法律规定，经本院审查，涉案协议确属无效协议，刘桥镇政府不履行安置补偿协议于法有据，对刘桥镇政府作出的《行政处理决定》，本院予以支持。 综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条之规定,判决如下: 驳回原告丁瑾的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告丁瑾负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省淮北市中级人民法院。 审 判 长  顾国安 审 判 员  张勤爱 人民陪审员  丁方芹 二〇二〇年九月二十九日 法官 助理  周开济 书 记 员  张晨曦 附相关法律、司法解释条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。