浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终528号 上诉人（原审原告）柳炜，男，1983年3月18日出生，汉族，住江西省丰城市。 委托代理人金涛，浙江金道（杭州经济技术开发区）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局，住所地浙江省杭州市江干区解放东路18号市民中心C座。 法定代表人陈祥荣，局长。 委托代理人傅佳卿。 委托代理人劳子桢。 被上诉人（原审第三人）汪学金，男，1949年3月20日出生，汉族，住浙江省杭州市富阳区。 委托代理人汪银雪，女，1944年1月9日出生，汉族，住浙江省杭州市拱墅区，系汪学金的姐姐。 被上诉人（原审第三人）宣伟，男，1978年12月8日出生，汉族，住浙江省杭州市下城区。 柳炜因房屋行政确认一案，不服杭州经济技术开发区人民法院（2020）浙0191行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 被诉行政行为：2015年2月13日，原杭州市住房保障和房产管理局（简称原市房管局）颁发《房屋他项权证》（杭房他证字第1××6号）。证载：房屋他项权利人汪学金；房屋所有权人柳炜；房屋所有权证号杭房权证经移字第1××2号；房屋坐落仲外公寓15幢1单元2404室；他项权利种类抵押权；等。 柳炜不服起诉，请求：1.确认杭州市规划和自然资源局（简称市规自局）对杭州经济技术开发区××公寓××幢××单元××室房屋的他项权（他项权证号杭房他证字第1××6号）登记行为违法；2.市规自局赔偿其损失本金1177200元、利息20009元，并赔偿自2015年5月13日起至实际赔偿之日止按月利率19‰计算的利息；3.本案诉讼费用由市规自局承担。 一审法院经审理查明：原审原先柳炜系杭州经济技术开发区××公寓××幢××单元××室房屋所有权人。2015年2月13日，“柳炜”、汪学金签订借款协议一份，协议约定“柳炜”向汪学金借款1200000元及相应利息。同日，汪学金、“柳炜”签订补充协议一份，约定由“柳炜”以其位于杭州经济技术开发区××公寓××幢××单元××室的房屋（房屋所有权证号杭房权证经移字第Ｉ××2号）为借款提供抵押担保，并于同日至原市房管局办理案涉房屋抵押登记，提交了杭州市房地产抵押权设立登记申请表、抵押借款合同、房屋所有权证、国有土地使用证、身份证明等材料，原市房管局审查上述材料后，并就房屋抵押登记事项制作询问记录，办理了案涉房屋抵押登记（他项权证号杭房他证字第1××6号）。 另查明，2016年2月1日，杭州市富阳区人民法院作出（2015）杭富商初字第3673号民事判决，判决柳炜归还汪学金借款本金1200000元及相应利息，并就案涉抵押房产享有优先受偿权。因杭州市人民检察院向杭州市中级人民法院提出抗诉，杭州市中级人民法院指令再审。2019年7月29日，杭州市富阳区人民法院作出（2018）浙0111民再5号民事判决，查明借款协议、补充协议、借款借据、收条等借款书面材料以及办理房产抵押手续的书面材料上“柳炜”的签名均不是柳炜本人书写，系宣伟冒用“柳炜”名义办理，但认定汪学金对已办理抵押登记的案涉房屋抵押权构成善意取得，判决柳炜归还汪学金借款本金1177200元及相应利息，并对案涉抵押房产（就本金1200000元及相应利息——本院注）享有优先受偿权。2019年12月2日，杭州市中级人民法院作出（2019）浙01民再57号民事判决书，认定再审一审判决事实清楚，判决柳炜归还汪学金借款本金1177200元及相应利息，并对案涉抵押房产（就本金1177200元及相应利息——本院注）享有优先受偿权。 还查明，2015年12月1日，杭州市人民政府办公厅发布《杭州市人民政府办公厅关于加快推进全市不动产统一登记工作的通知》（杭政办函〔2015〕159号），将原市房管局房屋登记职责划入原杭州市国土资源局。根据市委〔2018〕32号《中共杭州市委杭州市人民政府关于印发〈杭州市机构改革方案〉的通知》，原杭州市国土资源局的职责划入新组建的市规自局。 一审法院认为：本案争议焦点是：1.是否超过法定起诉期限；2.被诉抵押登记行为合法性及本案判决方式；3.被告是否需要承担行政赔偿责任。 关于是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定，当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。本案中，柳炜自认其于2015年9月左右已知晓案涉房屋抵押登记的事实，因2016年4月至2019年12月期间，柳炜、汪学金另案处理民间借贷关系及案涉房屋抵押关系，民事争议处理期间不计算在行政诉讼期限内，柳炜于2020年1月16日提起本案诉讼未超过起诉期限。市规自局关于本案起诉已超过起诉期限的辩称，无事实和法律依据，不予认可。 关于被诉抵押登记行为合法性及本案判决方式。原《房屋登记办法》第八十一条规定，司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。对被诉行政行为作出否定性评价并不意味着该行政行为必须撤销，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。本案中，已经生效的民事判决证明办理案涉房屋抵押登记提交的借款协议、补充协议、借款借据等书面材料上“柳炜”的签名字迹不是柳炜本人书写，系宣伟以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段办理案涉房屋抵押登记，被诉抵押登记行为应予撤销，但案涉房屋抵押权已由汪学金善意取得，若撤销被诉抵押登记行为，会损害善意第三人汪学金的合法权益，不利于社会交易秩序稳定性，故本案应确认被诉抵押登记行为违法。 关于市规自局是否需要承担行政赔偿责任。原《房屋登记办法》第十一条规定，申请房屋登记，申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出申请，并提交申请登记材料。申请登记材料应当提供原件。不能提供原件的，应当提交经有关机关确认与原件一致的复印件。申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。根据上述规定，申请人应对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，房屋登记机关对登记材料的审查主要是对于申请材料是否完整和齐备、是否符合法定形式进行审查，对于相关材料的实质真实性、合法有效性，登记机关只能在职责范围内尽审慎的审查义务。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条规定，申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。本案中，申请人办理案涉房屋提交了房屋权属证明原件、身份证明原件、借款协议、补充协议、借款借据等书面材料，市规自局在审核申请登记材料时已尽到审慎义务，亦符合原《房屋登记办法》的要求，无需承担赔偿责任。 综上，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款、第十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决：一、确认市规自局对柳炜名下杭州经济技术开发区××公寓××幢××单元××室房屋的抵押登记行为（他项权证号杭房他证字第1××6号）违法；二、驳回柳炜的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由市规自局负担。 原审原告柳炜不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院适用法律错误。1.本案被诉行政行为存在重大明显违法。本案行政登记行为发生于2015年2月13日。根据被上诉人在原审提供的证据可以明确：案涉房屋在办理抵押权登记时，由原审第三人宣伟与原审第三人汪学金以及两人的共同委托代理人顾某一起到原市房管局办理了案涉房屋抵押权登记手续。由宣伟与汪学金向顾某出具委托书（未公证），委托顾某全权办理案涉房屋的抵押权设立登记事宜。其中在被上诉人原审提供的《抵押权设立登记表》当中有宣伟、汪学金、顾某三人的签名；《房屋他项权证存根》中仅有领证人顾某一人的签名。根据2013年2月28日杭州市人民政府发布的《杭州市区国有土地上房屋登记办法》第十三条的规定：申请人委托代理人申请更正登记、异议登记或补证的，授权委托书应当办理公证。自然人所有的房屋转让或者设立抵押权申请房屋登记，出让方或者抵押人委托代理人申请登记的，授权委托书应当办理公证。此文于2017年12月12日被杭州市人民政府关于废止《杭州市组织机构代码管理办法》等5件规章的决定中规定废止，因此案涉行政登记行为发生的时间点在《杭州市区国有土地上房屋登记办法》有效时间内，原市房管局在办理案涉房屋行政登记行为时应当遵守该地方政府规章。 首先，根据被上诉人在原审庭审过程当中的陈述，因为是宣伟与汪学金本人到场签的授权委托书，因此不需要办理公证。但《杭州市区国有土地上房屋登记办法》第十三条规定了若是在办理抵押权登记时有委托人的需要办理公证，并没有授权原市房管局在本人到场签署授权委托书的情况下就可以不用办理公证，原市房管局在原审中辩称有本人到场签署授权委托书就不需要办理公证是没有法律依据的。结合“法无授权不可为”的公法原则，要求执法部门作出某种公务行为必须有法律依据，现被上诉人只是辩称所谓的本人到场情况下不需要办理授权委托书公证又没有相应的法律依据，显然在案涉行政登记行为的执行过程当中存在重大过错。 其次，原审法院认为被上诉人符合原《房屋登记办法》的要求，不需要承担赔偿责任系对不同法律适用的错误理解。根据《中华人民共和国立法法》第九十一条规定：部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。《房屋登记办法》系2008年由建设部发布的部门规章，《杭州市区国有土地上房屋登记办法》系杭州市人民政府发布的地方政府规章。因此这两部规章具有同等效力，在各自的权限范围内施行。再结合最高人民法院关于《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知第二条第四款规章冲突的选择适用：(3)地方性法规根据法律或者行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，应当优先适用；(4)地方性法规对属于地方性事务的事项作出的规定，应当优先适用。本来《房屋登记办法》与《杭州市区国有土地上房屋登记办法》也并没有冲突，两部规章都是对抵押权设立登记作出了规定，但显然《杭州市区国有土地上房屋登记办法》作出了更细致的规定，在案涉抵押权登记时理应优先适用。 2.被上诉人显然未尽合理谨慎义务。本案上诉人柳炜与宣伟面部特征完全不一致，即使是根据杭州市中级人民法院(2019)浙01民再57号民事判决书本院部分认为要求借款时年逾花甲的汪学金及汪学金姐姐汪银雪准确区分案外人宣伟与柳炜，该要求显然过于严苛，客观上亦难以做到。但被上诉人当时的工作人员并非年逾花甲，简单的对比宣伟本人与柳炜的身份证就可以辨识出不是同一个人，也完全有能力鉴别宣伟并非柳炜，显然是被上诉人的履职行为中未尽合理谨慎义务。 二、本案应考虑社会效果与法律效果的有机统一。纵观本案，上诉人柳炜在整个案涉借款的发生、交付、第一次诉讼的整个发生过程是完全不知晓的，其既没有收到任何一分钱，也没有办理过任何手续，甚至连第一次庭审的送达都存在问题，连其正常的诉讼权利义务都是没有保障的，是一个真正的受害者。而被上诉人在没有法律授权的情况下以本人到场为由认为不需要办理授权委托书的公证是存在重大明显违法的，现原审法院也确认了被诉行政行为违法，理应由被上诉人来承担相应责任。 综上，上诉人认为原审法院对本案适用法律有错误，上诉人希二审法院查清事实，撤销原判，依法改判。特此上诉，请求：1.撤销(2020)浙0191行初1号民事判决书第二项，依法改判支持上诉人的原审第二项诉讼请求；2.判令本案一审、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人市规自局、汪学金、宣伟二审中没有提出新的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：一审法院关于本案起诉条件以及对被诉行政行为所作合法性审查，处理意见和理由并无不当，本院予以确认，不再赘述。 上诉人柳炜提出根据《杭州市区国有土地上房屋登记办法》的规定，宣伟和汪学金共同委托顾某办理案涉房屋抵押权登记手续的授权委托书应当予以公证。被上诉人市规自局辩称因宣伟、汪学金和顾某系到场签署授权委托书，因而无需对授权委托书进行公证。对此，本院认为，《杭州市区国有土地上房屋登记办法》要求授权委托书进行公证的主要目的在于保证授权委托行为的真实性，在当事人到场签署授权委托书并接受市规自局现场询问的情况下，该授权委托书可以不予公证。 上诉人另认为市规自局经办人员完全有能力鉴别宣伟并非柳炜但却未能成功鉴别，履职行为未尽合理谨慎义务，应当承担相应赔偿责任。对此，本院认为，在没有机读设备的情况下，要求现场工作人员仅凭肉眼鉴别年龄相仿、长相相似的宣伟和柳炜，超出审慎审查义务要求，何况相关生效民事判决已经认定宣伟和柳炜之间构成表见代理，市规自局无需承担赔偿责任。 综上，一审判决并无不当；上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持其上诉请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人柳炜负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 波 审判员 秦 方 审判员 王银江 二〇二〇年九月三日 书记员 卢姗姗 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。