安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终890号 上诉人（一审被告）固镇县人民政府，住所地安徽省固镇县城关镇浍河路206号。 法定代表人倪涛，该县县长。 出庭负责人王敬，该县副县长。 委托代理人徐刚，固镇县人民政府工作人员。 委托代理人周波，安徽周波律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）刘小青，男，1978年10月23日出生，汉族，住安徽省固镇县。 委托代理人周自明，安徽国梦律师事务所律师。 委托代理人姚少伟，安徽国梦律师事务所律师。 刘小青诉固镇县人民政府（以下简称固镇县政府）不履行征收补偿法定职责一案，蚌埠市中级人民法院已作出（2020）皖03行初40号行政判决。固镇县政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年9月9日公开开庭审理了本案。上诉人固镇县政府副县长王敬作为出庭负责人与委托代理人徐刚、周波，被上诉人刘小青及其委托代理人周自明、姚少伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2009年5月，刘小青通过拍卖取得位于固镇县浍河路与文化巷交叉口东南原交通饭店1154.30平方米用地，并签订了国有建设用地使用权出让合同。拍卖成交后，刘小青着手开发建设，于2012年8、9月份拆除了竞得土地南侧三层楼房。2013年10月，固镇县政府发布《关于2号棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，将刘小青建设项目所在区域列入2号棚户区改造范围并予以征收。因刘小青未与征收部门达成拆迁补偿安置协议，其从2014年起，多次向县、市、省及国家信访部门进行信访，要求相关部门解决补偿问题。2016年，刘小青以固镇县国土局为被申请人向蚌埠仲裁委员会提起仲裁申请，固镇县国土局在仲裁答辩书中书面陈述“对后排楼房所分摊的土地补偿问题一直由负责该区域征迁工作的二号棚户区工作组与其（刘小青）协商处理”，后刘小青撤回仲裁申请。2016年12月12日，固镇县住建局以固建字〔2016〕205号文向固镇县政府书面请示关于原交通饭店征迁补偿相关问题。2018年8月，刘小青向固镇县政府提出申请，要求对其作出征收补偿决定。2018年12月7日，固镇县政府办公室回复，建议其向县住建局咨询。刘小青于2019年1月提起诉讼，要求固镇县政府履行征收补偿职责，对其被征收房地产作出征收补偿决定。 一审法院另查明，针对涉案的地块，2018年3月，**喜申请固镇县政府作出征收补偿决定，固镇县政府办公室回复建议其向县住建局咨询。**喜于2018年5月提起诉讼，要求固镇县政府履行征收补偿职责。该院于2018年7月31日作出（2018）皖03行初72号行政裁定，驳回**喜的起诉。 一审法院认为，刘小青的起诉未超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，刘小青作为被征收人，在案涉土地和房屋被征收后，从2014年开始多次向多个行政机关反映情况，要求给予补偿。期间固镇县国土局、住建局等多个政府部门对刘小青户的征收补偿问题提出处理意见或建议，刘小青还直接向固镇县政府提交了依法作出征收补偿决定的申请。刘小青提交的多份证据能够证明，其从2014年开始多次向多个固镇县政府下属行政机关以及固镇县政府反映情况，要求给予赔偿，并不存在懈怠权利行使的主观故意，固镇县政府辩称刘小青的起诉已经超过法定期限，无据可证，对被告的该项辩称，依法不予采信。 固镇县政府应依法对刘小青的行政补偿申请作出处理决定。（一）从房地产征收的相关法律规定分析，《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然没有赋予国有土地使用权人独立的被征收人地位，但鉴于其将国有土地使用权收回视为与房屋征收同时发生的行政行为，国有土地使用权收回也应同房屋征收一起被纳入征收法律制度之中。《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”赋予了用益物权人依法享有行政征收补偿的权利。固镇县国土资源局与刘小青办理了国有建设用地使用权拍卖挂牌出让手续，刘小青取得了国有土地使用权证，是合法的国有建设用地物权人，其享有的国有建设用地使用权因固镇县政府作出的2号棚户区改造项目房屋征收决定被收回，应依法适用行政征收补偿的法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。第二十七条第一款、第二款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。在本案中，固镇县政府作为征收主体，主要负责作出房屋征收决定、房屋征收补偿决定等工作，在房屋征收部门固镇县住建局未与被征收人刘小青达成补偿协议并就房屋征收补偿方案中未明确规定的刘小青户的补偿问题向其请示之后，固镇县政府应依法对刘小青户的征收补偿问题作出处理决定。（二）在本案中，存在固镇县国土局对刘小青出让国有建设用地使用权的收回、固镇县政府对包含刘小青建设用地的2号棚户区房屋作出征收补偿决定、固镇县住建局作为征收部门按照固镇县政府确定的职责委托城关镇人民政府实施了具体的征收工作等法律关系的竞合或牵连关系。刘小青诉讼请求所涉及的具体内容已超过了土地使用权出让合同法律关系纠纷的范畴，本案并非土地使用权出让合同法律关系，但与固镇县国土局和刘小青签订的土地使用权出让合同存在牵连关系。固镇县住建局作为案涉地块的征收部门，因固镇县政府作为征收主体发布的征收补偿决定中未明确规定类似刘小青户“旧楼已拆、新楼未建、仅有国有土地使用权”的征收补偿问题，征收前期亦未对刘小青户的房地产权状况进行调查摸底，本案并非征收部门固镇县住建局负责的对固镇县2号棚户区改造项目房屋征收补偿方案的实施问题所能涵盖。事实上，固镇县国土局和住建局都曾经提出过对刘小青土地使用权收回的补偿问题的处理建议，但均未有最终结论。在此种情况下，被告固镇县政府作为2号棚户区的征收主体，在数个所属工作部门对究竟由谁履行补偿职责存在争议的情况下，应根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，由被告固镇县政府作出征收补偿决定。故被告固镇县政府辩称其不是本案的适格被告，缺乏相应事实和法律依据，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决固镇县政府在本判决生效后三个月内对刘小青申请履行征收补偿职责依法作出处理决定。 固镇县政府上诉称，一、本案不属于国有土地上房屋征收补偿纠纷。1、上诉人在发布征收公告时，被上诉人的房屋已经灭失，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第十七条、第十九条、第二十八条等相关规定。2、一审法院以房屋征收补偿纠纷审理本案，造成涉案的房屋灭失原因无法查清(因为属于其他法律关系调整)，假如系被上诉人自行处置将房屋拆除，让政府承担补偿责任显然不当;同时由于在征收公告发布前，因种种原因导致很多房屋灭失，因该判决书可能会造成更多的无法预见情况发生。3、该宗涉案土地及部分建筑已由被上诉人进行分割处置，在房屋征收公告发布时，北侧建筑已分户转让受让人，实际房地产权已转移，对于该部分房屋，房屋征收部门已履行房屋征收补偿协议。因此该行政判决对被上诉人位于固镇县浍河路与文化巷交叉口东南原交通饭店的土地和房屋认定事实不清。因此，上诉人认为本案不属于房屋征收补偿纠纷，且该房屋的灭失非上诉人房屋征收原因所致，上诉人依法不应承担非上诉人的原因而产生的法律后果。二、固镇县政府不是本案的适格主体且刘小青的起诉已超过法定期限。1、2013年10月2日，为满足公共利益的需要，提升城市形象、完善城市功能，上诉人依法发布了《关于2号棚户区改造项目房屋征收决定的公告》及《固镇县2号棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，同时告知了行政复议、行政诉讼等救济途径，期间，无人提出异议，因此，被上诉人的起诉已超过起诉期限。《固镇县2号棚户区改造项目房屋征收补偿方案》中明确规定，固镇县住房和城乡建设局为房屋征收部门，固镇县城关镇人民政府为房屋征收实施单位。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定，即使本案系房屋征收补偿纠纷，上诉人作为征收主体，也不应是本案的适格主体。一审法院认定被上诉人与房屋征收部门未达成拆迁补偿安置协议从而认定上诉人应当作出征收补偿决定的观点是不当的。2、按照一审判决关于上诉人应当依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，作出征收补偿决定的观点，上诉人也不是本案适格的主体。上述法律并没有科以县级政府法定义务的规范，因此，一审判决认为上诉人应当作出征收补偿决定没有法律依据。三、一审判决认为被上诉人竞拍的土地和房屋被征收属于认定事实错误。如前所述，上诉人发布征收公告时，被上诉人的房屋已经灭失，同时固镇县国土资源局也已经于2013年10月份发布公告，涉案的土地使用权已由拍卖机关收回。因此，一审判决关于该事实的认定错误，导致适用法律不当。综上所述，上诉人认为本案不属于房屋征收补偿纠纷，上诉人不是本案的适格主体，且被上诉人的起诉已经超过起诉期限，一审判决部分事实认定错误，导致适用法律不当。请求撤销一审判决，依法改判驳回刘小青的诉讼请求。 一审原告刘小青向一审法院提交了如下证据： 1、身份证复印件，证明原告的身份信息； 2、房地产权证、国有土地使用权证，证明被征收房屋及所涉国有土地所有权的登记信息，其中，房地产权利人是固镇县劳动和社会保障局； 3、国有土地出让规划条件、国有建设用地使用权拍卖出让公告、拍卖出让须知，证明拍卖土地用途为商业用地，并载明了拟开发项目建筑总面积为6925.8平方米等其他规划条件；该宗地拍卖价格包含地面建筑物价格； 4、成交确认书，证明2009年5月6日原告拍卖取得案涉国有建设用地使用权； 5、国有建设用地使用权出让合同，证明原告通过出让方式取得的案涉国有土地使用权面积为1154.30平方米，每平方米价格9009.78元，价款1040万元； 6、拍卖物品移交清单，证明拍卖所得国有土地使用权及地上建筑物于2009年5月20日移交给原告； 7、岩土工程勘察报告、施工图设计文件审查合格书、建设工程施工合同，证明就拟建设工程，原告已完成勘察、设计工作，并签订了施工合同； 8、关于鼎力大厦建设项目备案的通知，证明对原告在出让取得的土地上报建的鼎力大厦建设项目，固镇县发改委同意备案； 9、建设项目环境影响登记表，证明对原告在出让取得的土地上报建的鼎力大厦建设项目，固镇县环境保护局从环境保护角度同意对拟建开发工程进行项目建设； 10、防雷工程合同书，证明就固镇县鼎力大厦防雷工程的设计、设备材料采购、施工安装，已签订合同书； 11、防雷装置设计技术审查意见和报告，证明鼎力大厦防雷装置设计通过审查； 12、设计方案总平面图公示，证明固镇县城乡规划局对已通过评审、即将进入行政许可阶段的项目规划设计方案向社会公示； 13、建设工程消防设计备案受理凭证、以及检查材料受理凭证，证明固镇县公安消防大队受理鼎力大厦建设工程消防设计检查； 14、关于信访交办事项处理情况的函、2012年固镇县城乡规划委员会会议纪要、关于交通大楼许可的情况说明，证明固镇县城乡规划局对刘小青以民大公司名义在原有建筑基础上进行改建的设计方案评审并提出修改意见后，因建筑退让等原因不满足规划条件要求未审议通过。在原告按照规划条件的要求，拆除该地块南侧原三层楼房后，2012年7月固镇县城乡规划局审议并原则通过修改后的设计方案； 15、关于2号棚户区改造项目房屋征收决定的公告、补偿方案，证明2013年固镇县人民政府将建设项目所在区域列入二期棚户区改造范围予以征收，明确补偿标准，并确定征收主体为固镇县人民政府，征收部门为住建局； 16、2015年2月2日关于对刘小青土地使用权收回的补偿问题处理建议的函、2015年8月2日关于对原交通饭店部分土地及房屋收回补偿问题处理意见、2016年12月12日关于原交通饭店征迁补偿相关问题的请示，证明固镇县国土资源局（以下简称固镇县国土局）、固镇县住房和城乡建设局（以下简称固镇县住建局）均认可应对被征收的土地及房屋进行补偿； 17、房地产估价结果一览表，证明受固镇县国土资源局委托，安徽天源价格房地产土地评估经纪有限公司对案涉已拆迁建筑物（建筑面积1266平方米）评估总价为5420478元，该评估对象仅限于建筑物，未涉及拍卖所得国有土地使用权； 18、契税完税证，证明原告刘小青交纳房地产交易契税596000元； 19、往来结算收据、记账凭证，证明刘小青和民大房地产有限公司交纳房地产转让款1040万元； 20、机打发票，证明原告以安徽泰隆房地产开发有限责任公司名义交纳设计咨询费6000元、气象服务费11600元； 21、蚌埠市中级人民法院（2018）皖03行初72号行政裁定书、审判笔录。证明刘小青系案涉土地及建筑物的权利人； 22、2018年8月16日征收补偿决定申请书，证明就被征收房地产，原告申请被告依法作出征收补偿决定； 23、2018年12月7日固镇县人民政府办公室关于刘小青征收补偿决定申请书的回复，证明被告未依法作出征收补偿决定，属不履行法定职责； 24、2016年7月26日固镇县国土局在刘小青与其国有土地使用权收回补偿仲裁案中提交的答辩状，证明：（1）国土资源局收回案涉土地的原因是基于固镇县人民政府的征收决定；（2）刘小青一直在向政府有关部门主张权利，且政府相关部门对刘小青的问题也进行过协商处理，并未超过起诉期限；（3）国土局认为补偿不属于其职权范围，应当由县政府征迁部门处理。 一审被告固镇县政府向一审法院提交了以下证据： 1、固镇县国土局国有建设用地使用权拍卖出让公告（固国土告字［2009］11号）、竞买申请书、竞买资格确认书。证明该宗土地通过公开出让，及该宗资产的基本情况和申报竞买条件； 2、成交确认书，证明该宗资产的最终买受情况，买受人及买入卖出金额情况； 3、国有建设用地使用权出让结果公示、拍卖物品移交清单、国有建设用地使用权出让合同（340323出让［2009］0001）、国有土地出让规划条件。证明该宗土地资产成交及出让附带条件情况； 4、固镇县政府关于2号棚户区改造项目房屋征收决定的公告（固政〔2013〕61号）并附《固镇县2号棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，证明政府对2号棚户改造区作出的具体行政行为，被告发布征收公告时原告房屋已经灭失； 5、2013年10月23日固镇县国土局在网上发布的对2号棚户区改造地块土地使用权收回的通知，证明该宗土地使用权已由原拍卖机关收回。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定了可以作出房屋征收决定的六种情形，从该六种情形来看，绝大多数情况下，政府征收房屋并不是真正需要使用该房屋，而是将该房屋拆除，进而腾出被征房屋项下的土地，依照相关规划重新调整使用。即名义上是征收房屋，实际上是为了收回该房屋项下土地使用权。故该《条例》第十三条第三款规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。也就是说，一旦政府作出房屋征收决定，即使其土地管理部门不再另外作出土地使用权收回决定，整个房屋征收区域内的国有土地使用权也必然被收回。在对被征收人进行补偿时，房屋与其项下土地使用权亦应适用该《条例》一并补偿，而无需由不同的行政主体适用不同法律规范分别给予补偿。 被上诉人刘小青取得使用权的案涉土地位于固镇县2号棚户区改造项目房屋征收范围内，因为固镇县政府已经对该项目范围内的房屋作出了征收决定，故刘小青案涉土地使用权必然会因此被收回。虽然刘小青案涉土地上的房屋在固镇县政府作出征收决定之前即已拆除，但其土地使用权被收回的原因是固镇县政府作出的房屋征收决定，故仍应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定对其予以补偿。根据该《条例》第二十六条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿安置方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。本案中，固镇县2号棚户区改造项目房屋征收决定作出于2013年，至今房屋征收部门尚未能与刘小青达成补偿协议，故固镇县政府应及时依法对刘小青作出补偿决定。至于对征收决定作出前刘小青案涉土地上已拆除的房屋应否补偿、如何补偿等问题，固镇县政府可根据该房屋拆除的时间、主体、目的、原因等实际情况，本着合法、合理、公平的原则，自行决定。刘小青如对固镇县政府作出的补偿决定不服，届时可依法申请行政复议、提起行政诉讼。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人固镇县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人固镇县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年九月十日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 ……