湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂行申508号再审申请人（一审原告、二审上诉人)陈金珍，女，汉族，1958年8月1日出生，住湖北省南漳县。委托诉讼代理人湛华猛，湖北省南漳县（特别授权代理）。被申请人(一审被告、二审被上诉人)南漳县城关镇人民政府，住所地：湖北省南漳县城关镇水镜大道482号。法定代表人祝佩强，镇长。原审第三人南漳县城关镇南背村村民委员会，住所地：湖北省南漳县城关镇南背村三组。法定代表人张全太，村委会主任。再审申请人陈金珍因诉南漳县城关镇人民政府（下称城关镇政府）、第三人南漳县城关镇南背村村民委员会（下称南背村委会）行政强制拆除一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2020）鄂06行终83号行政判决，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审查。案件现已审查终结。陈金珍申请再审称，⒈原判认定事实错误。⑴陈金珍家人及部分亲戚于2019年7月8日当天在被拆的房屋内吃午饭，城关镇政府组织公安、土地、城管等部门强行拆除陈金珍的房屋时，阻止强拆的不仅有陈金珍，还有陈勇妻子及陈金瑞等人。原判认定是因案外人冲击现场阻拦施工，城关镇政府等单位才派员到现场督促并协助南背村委会工作，维持现场秩序，与事实不符。⑵陈金珍一家在洞坪村开挖渔池系于1983年秋经过原洞坪大队干部同意，1984年秋陈金珍的父亲带全家在方家冲建房用于居住和生产，当时全家均依靠经营渔池作为唯一生活来源。从时间顺序和逻辑上分析，南背村委会不可能在陈金珍一家房屋建成前即找陈金珍父母或其他共有人签订合同和收取费用。原判认定村干部多次要求签订承包合同缴纳承包费用均遭到陈金珍等人拒绝，缺乏事实依据。⒉原判适用法律错误。⑴原判认定城关镇政府于2019年7月8日组织公安、土地、城管等部门到现场实施的行为是为了履行对农村集体资产监督管理职能，但同时又将该行为定性为协助行为，显属错误。因城关镇政府实施的该系列行为是以自己名义作出并向社会公开，行为目的是为了顺畅、彻底地拆除陈金珍的房屋，其行为性质只能是具体行政行为而非协助行为。⑵城关镇政府作为基层人民政府，具有宣传、普法的职责并应率先垂范遵守法律。其明知对陈金珍合法财产的拆除需经法定机关依法定程序进行，也明知南背村委会强拆行为违法，却仍动用公权力对陈金珍等人进行人身控制，使非法强拆行为得以顺利完成。原判未对城关镇政府的该行为依法进行评判，显然错误。⑶城关镇政府于2019年9月12日在南漳县监察委员会网站发文自称，“为破解农村集体资源管理难问题，组织公安、财政、土地、林业、水务等五部门组成25人专班驻南背村，并依据市巡察组2018年交办的南北村‘二陈’侵占集体资源为切入点，先后采取三次大规模的清查行动，在摸清情况、准确定性的基础上，对18户非法侵占集体资源的少数干部和农户进行了全面清收，共依法拆除房屋6栋，砍伐树木800多立方米，打捞鱼虾13000多斤，使800多亩土地全部清收到位”。该事实足以说明其对陈金珍实施了拆除房屋、填埋鱼池和砍伐树木行为，属滥用职权。⒊原一审违反法定程序，二审未予纠正。⑴本案中，陈金珍的诉求是要求确认城关镇政府拆除房屋和填埋鱼池的行为违法。一审法院却查明和认定“南北村委会在此次清理农村集体资产工作中共回收17户村民侵占的集体山林、荒滩等土地资源，其中部分村民已与南背村委会就补偿事宜协商一致，并从南背村委会领取补偿款”。该事实的认定是对南背村委会2019年工作成绩的肯定和表扬，已超出行政诉讼审理范围。⑵城关镇政府以自己名义对陈金珍作出行政行为，应该收集确实的证据后据此作出具体行政行为，且其对自己行为性质的定性，不能作为人民法院对该行为定性的依据。一审法院在城关镇政府未能举证证明其所实施行为符合法律规定的情形下，即应撤销其所作行政行为，而不是要求陈金珍举证证明城关镇政府的行为违法。⑶人民法院在行政诉讼中只审查被诉行政行为是否存在及行为性质的相关证据，只有被诉行政行为合法才能判决维持，否则即应判定行政行为违法并予撤销。原判在城关镇政府未举证证明其行政行为合法的情况下，帮助收集证据以证明强拆是南背村委会的行为且认为该行为合法合理，明显违反法定程序。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条、第九十一条第（二）（三）（四）项等规定，请求对本案依法再审并撤销原一、二审判决，改判支持陈金珍的起诉请求。本院经审查认为，本案属农村集体资产清产核资过程中因收回农村集体土地而引发的争议。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018年修正）（下同）第八条第二款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正）第八条、第十三条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯；农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。本案当中，再审申请人陈金珍所诉称的被拆除房屋占地和被填埋的鱼池，经查明系南背村范围内的集体土地，属南背村委会管理范围内的集体资源性资产。同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款、第五条第一款规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。亦即作为农民集体所有的土地等资源性资产即使发生被违法侵占情形，其收回的主体亦应为村民委员会或村集体经济组织，而非乡镇人民政府。就农村集体资产清产核资工作而言，根据《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，以及农业部、财政部、国土资源部等《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》（农经发[2017]11号）精神，地方各级党委政府均具有相应主体责任，但其清产核资的对象为乡镇、村、组农村集体经济组织，包括未建立村、组集体经济组织或者村、组集体经济组织不健全，代行其集体资产管理职能的村民委员会、村民小组或其他单位，撤村建居后代行原集体经济组织职能的社区居民委员会，以及农村集体经济组织所属企业等。具体到本案而言，再审申请人陈金珍本身并不直接属城关镇政府清产核资工作的对象范围。城关镇政府在清产核资工作中根据信访举报，经调查核实查明陈金珍等人存在长期侵占集体资源、违法建房、非法挖沙、经营鱼塘等行为，向南背村委会下达关于限期清理回收集体资产资源的通知，责令其限期对前述问题进行整改，对集体资产资源进行清理回收。该行为属城关镇政府正常履行清产核资主体责任行为，不违反前述相关法律法规和政策规定。城关镇政府于后虽向陈金珍也送达了关于限期清退集体资产资源的通知，但该通知内容并非强制拆除决定，而是告知其占有集体资产资源情况，并要求其自行拆除或清除附着物、捕捞鱼虾后将占有经营的村集体资产资源交付给村委会。该行为本身属事项告知和督促履行性质，且未超出城关镇政府履行清产核资工作主体责任的合理职责范围，不能据此推定出城关镇政府即为案涉房屋强拆和鱼塘填埋行为的实施主体。陈金珍据此认为其房屋被强拆和鱼塘被填埋的行为属城关镇政府实施，理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，城关镇政府已举证证明陈金珍所占用经营的土地属南背村委会所有，陈金珍自行清理鱼塘并对养殖的鱼进行捕捞后，由南背村委会组织工程机械对其所占用的集体资产资源进行了清理回收。且南背村委会对其负责组织实施清理回收的事实亦予认可并同样提交了相关证据予以证明，足以印证实施房屋强拆和鱼塘填埋行为的主体系南背村委会而非城关镇政府。陈金珍认为城关镇政府对其房屋实施了强拆和对鱼池实施了填埋，从其所提交的其他证据和原庭审查明的案件事实看，南北村委会于2019年6月19日即开始雇佣施工机械对位于方家冲的鱼塘进行了回填和对看守房进行了拆除，时间持续直至同年9月上旬为止。期间，因存在冲击现场和阻挠施工情形，城关镇政府组织相关部门人员于2019年7月8日到场协助南背村委会工作和维持现场秩序，该行为本身未超出城关镇政府对村委会所负有的指导、支持和帮助职责范围。至于陈金珍所诉称的在强拆过程中，存在城关镇政府动用公权力对其及相关人员的人身进行了控制，该行为属另一行政法律关系，不属本案审查范围。城关镇政府基于其农村集体资产资源清产核资工作职责，无论是拟定具体实施方案，还是组织公安、财政、土地、林业、水务等相关部门组成专班和开展清查行动，本身即属其统筹安排清产核资工作职责范围内事项，其对清产核资工作的宣传和总结中即便表述有“先后采取三次大规模的清查行动……对18户非法侵占集体资源的少数干部和农户进行了全面清收”等内容，亦不能证明其即针对特定对象、特定房屋或鱼塘实施了批准拆除、填埋决定，或直接组织实施了拆除、填埋行为。陈金珍再审申请认为城关镇政府于2019年9月12日在南漳县监察委员会网站的发文内容足以说明其实施了拆除房屋和填埋鱼塘等行为，属滥用职权的理由，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，所谓“事实根据”，即包括《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款所规定的应当提交“被诉行政行为或者不作为存在的材料”等。本案中，因陈金珍不能举证证明城关镇政府组织实施或委托南背村委会实施了案涉房屋强拆和鱼塘填埋行为，其诉请要求确认城关镇政府的行政强制行为违法，缺乏事实根据，不符合法定起诉条件。根据前述规定及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项规定，依法应当裁定驳回陈金珍的起诉。原一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定判决驳回陈金珍的诉讼请求以及原二审予以维持，确存在适用法律和处理结果不当情形。考虑原一审判决从实体上驳回陈金珍的诉讼请求和原二审判决维持，与本案再审申请审查认为的应从程序上驳回陈金珍的起诉，两者之间并不具有实质性冲突或存在实质性影响陈金珍实体权利的情形，故本案实无再审予以纠正的必要，但予以指正。综上，陈金珍的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回陈金珍的再审申请。审判长  王仁祥审判员  马春亮审判员  胡锦明二〇二〇年九月十七日书记员  董晓晗