北京市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京03行终704号上诉人（一审起诉人）：保定英利易通足球俱乐部有限公司，住所地河北省保定市竞秀区新市场街道办事处七一西路1008号。法定代表人：徐星，执行董事。委托诉讼代理人：杨伟涛，河北元恒律师事务所律师。上诉人保定英利易通足球俱乐部有限公司（以下简称英利易通俱乐部）不服北京市朝阳区人民法院（2020）京0105行初332号不予立案行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。英利易通俱乐部以中国足球协会（以下简称中国足协）为被告，向一审法院提起行政诉讼。英利易通俱乐部诉称：英利易通俱乐部系专业足球俱乐部，2015年加入中国足协。2020年2月24日，中国足协向英利易通俱乐部发出足球字（2020）54号《关于保定英利易通足球俱乐部提交参加2020赛季中乙联赛相关资料的通知》（以下简称《通知》），告知经审核讨论研究，如英利易通俱乐部未于2020年2月28日前，提交文件或相关文件不符合要求的以下三份文件：1、结清2019赛季所有工资奖金的证明；2、国内银行出具担保俱乐部能够全额支付2020赛季工资和奖金的保函；3、当地体育局出具同意英利易通俱乐部参加2020赛季中乙联赛的公函，则直接取消英利易通俱乐部参加职业联赛的注册参赛资格。依照《中华人民共和国体育法》第三十一条第二款的规定，该通知系依照法律授权实施的行政行为，且该通知超越法律授权；介入企业管理；存在程序违法；应依法撤销。故向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求为：一、请求法院依法撤销中国足球协会作出的足球字（2020）54号文件《关于保定英利易通足球俱乐部提交参加2020赛季中乙联赛相关资料的通知》；二、请求法院依法对《中国足球协会职业俱乐部准入规程》《中国足球协会乙级联赛俱乐部准入规程》进行违法性审查。一审法院经审查后认为：当事人提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。中国足协系行业自治机构，中国足协是在民政部门登记注册的社会团体，属于行业自律机构，并非行政机关。中国足协做出《通知》的权利来源于《中国足球协会章程》及其指定的其他规定，而非法律的具体授权。中国足协做出《通知》属于行业自治行为，不属于行政行为。起诉人英利易通俱乐部要求撤销《通知》不属于行政案件受案范围。起诉人英利易通俱乐部请求法院审查的《中国足球协会职业俱乐部准入规程》《中国足球协会乙级联赛俱乐部准入规程》制定主体为中国足协，不属于国务院部门和地方人民政府及其部门，并非《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件的制定主体，故起诉人英利易通俱乐部提出的《中国足球协会职业俱乐部准入规程》《中国足球协会乙级联赛俱乐部准入规程》进行违法性审查的请求亦不属于法院行政诉讼的受案范围。综上，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第五十一条第二款之规定，对起诉人英利易通俱乐部的起诉，裁定不予立案。英利易通俱乐部不服一审裁定，向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院依法受理此案。上诉理由为：一、中国足协具有行政诉讼被告的主体资格。中国足协法律属性上是全国性非营利性社会团体，实际上并不仅仅具有民间性、自治性的特征。中国足协依据《体育法》第三十一条第二款管理全国足球赛事，便是法律授权的行政职能。而中国足协乙级联赛正是我国重要的全国足球赛事之一，中国足协之所以能组织、管理上述赛事也正是依据《体育法》的授权。因此，其涉及乙级联赛的管理行为应属于行政行为，而非行业自治行为，不属于自治范围。另依据《足协章程》第三条第二款的规定“（二）本会是团结全国足球组织和个人共同发展足球事业具有公益性质的社会组织，根据法律授权和政府委托管理全国足球事务，依法自主开展活动。”可见中国足协就是一个垄断性组织，其行使着组织、指导、管理中国足球事业的独占性权力。尤其是本案中，中国足协向上诉人发出的足球字（2020）54号通知，要求上诉人按其指定日期提供指定材料，否则取消参赛资格。不按要求提交资料便注销全国赛事乙级联赛的参赛资格，此通知明显带有行政强制性，系行使具有行政性和强制性、管理性职权的具体行政行为。综上，一审法院以中国足协非行政机关，其行为属于行业自治行为为由不予立案，系对行政被告主体的错误理解，中国足协具有《体育法》第三十一条第二款授予的管理职能，并在《足协章程》第三条第二款明确了由法律及政府授予其管理职能。因此，中国足协实施的管理行为具有行政行为的性质，具有行政诉讼被告的主体资格。二、对《中国足球协会职业俱乐部准入规程》《中国足球协会乙级联赛俱乐部准入规程》应当进行违法性审查。中国足协依据国家授予的管理职能。制定《中国足球协会职业俱乐部准入规程》《中国足球协会乙级联赛俱乐部准入规程》，通过上两份文件对体育足球全国赛事行使管理职权，其内容应该符合法律规定和国家政策。但上述两份文件部分内容超越法律授权，并且与我国足球改革方向相悖。故应当对该文件进行违法性审查。综上所述，中国足协滥用法律授予的行政管理职权，侵害了上诉人的合法权益。中国足球在中国足协的管理下，羸弱多年，直接原因便是中国足协的落后管理。没有任何监督程序。长期以来，中国足协独自行使“立法权”和“执法权”，集“裁判”与“运动员”于一身，这种环境下如何能够进步？如果人民法院仍然推脱其应尽司法审查职责，放弃司法干预中国足协滥用行政行为的权力。其结果便是默认中国足协在足球体育赛事领域有着超越国家法律所规定的、独立的立法权、执法权和司法权。上诉人认为，在我国不应有法外之地，故依法提起上诉。本院认为：当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，起诉人英利易通俱乐部对中国足协对其做出的《通知》不服，起诉至法院要求撤销《通知》，并对《中国足球协会职业俱乐部准入规程》《中国足球协会乙级联赛俱乐部准入规程》进行违法性审查。本案立案审查的焦点问题是：起诉人英利易通俱乐部所诉事项是否属于人民法院行政诉讼的受案范围？下面本院依据《中华人民共和国行政诉讼》及相关法律、法规、规章、司法解释的规定，结合起诉人英利易通俱乐部起诉的事实、理由和诉讼请求及其上诉意见，分析阐述如下：一、中国足协系行业自治机构，不属于行政机关。中国足协是在民政部门登记注册的社会团体。按照2015年经国务院办公厅印发的《中国足球改革发展总体方案》规定，中国足协作为具有公益性和广泛代表性、专业性、权威性的全国足球运动领域的社团法人，在内部机构设置、工作计划制定、财务和薪酬管理、人事管理、国际专业交流等方面拥有自主权。因此，属于行业自律机构，并非行政机关。二、本案中中国足协的行为属于行业自治行为，并非行政行为。本案中，起诉人英利易通俱乐部对中国足协对其做出的《通知》不服，起诉至法院要求撤销《通知》，并对《中国足球协会职业俱乐部准入规程》《中国足球协会乙级联赛俱乐部准入规程》进行违法性审查。《通知》主要内容为：因英利易通俱乐部的多名球员投诉其存在伪造签字、拖欠球员工资、奖金的行为，中国足协经研究决定要求英利易通俱乐部提交俱乐部结清2019年工资奖金的证明，能够支付2020年奖金和工资的银行保函，以及当地体育管理部门出具的同意其参赛的公函。如英利易通俱乐部不能在规定时间内提交相关文件，或提交文件不符合要求，中国足协将取消英利易通俱乐部职业联赛参赛资格。英利易通俱乐部认为中国足协对其管理的权力源于《体育法》第三十一条第三款的规定，属于依照法律授权实施的行政行为。对于中国足协的行为是否属于行政诉讼法第二条第二款规定的法律授权组织作出的行政行为需要结合体育法及中国足协的具体行为进一步判断。一是法律授权的行政行为应当具体、明确。经查，《体育法》第三十一条第三款规定，全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。虽然该条法律规定了单项体育竞赛由全国性协会负责管理，但由于该项规定内容较为宏观，未能对全国性协会的管理职责进一步明确，故不能仅依据此条法律规定就认定全国性协会管理行为属于法律明确授权的行政行为。二是中国足协对英利易通俱乐部作出的《通知》行为属于行业自治行为，不属于行政管理行为。经查，本案中起诉人英利易通俱乐部系被起诉人中国足协会员单位—河北省足球协会的注册成员。根据《中国足球协会章程》规定第三条规定，中国足协是中华人民共和国境内从事足球运动的单位和个人自愿结成的唯一的全国性的非营利社会团体法人。第十九条规定，本会从基本政策制度、准入审查、纪律和仲裁、重大事项决定等方面对注册范围内的非会员俱乐部进行监督。俱乐部应遵守在本会章程规定的权利、义务和工作范围内开展工作。《中国足球协会乙级联赛俱乐部准入规程》第三条第一项规定，已参加中国足协主办的相关等级的赛事，申请参加中乙联赛的俱乐部应当依据本规程进行准入申请，并完成各项准入审查工作。根据上述规定，中国足协对其会员单位注册成员—俱乐部的管理权来源于《中国足协章程》及其制定的其他规定；俱乐部在申请参加中国足协主办的中乙联赛时，应当依据中国足协制定的相关规程进行申请。本案中，中国足协依据经会员大会表决通过的《中国足球协会章程》的授权制定足球行业准入标准—《中国足球协会职业俱乐部准入规程》《中国足球协会乙级联赛俱乐部准入规程》，并根据准入章程的相关规定，经审查后对英利易通俱乐部做出关于提交材料及无法按要求提交材料将取消其乙级职业联赛参赛资格的《通知》。中国足协对其会员进行上述行为的权力来源于足协的章程及其制定的相关规定，而非行政法律的具体授权，该《通知》是中国足协对足球领域进行行业自治的具体体现。因此，中国足球协会对英利易通俱乐部做出的《通知》并非行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。三、对《中国足球协会职业俱乐部准入规程》《中国足球协会乙级联赛俱乐部准入规程》进行违法审查亦不属于行政诉讼受案范围。根据《行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，起诉人英利易通俱乐部请求法院审查的《中国足球协会职业俱乐部准入规程》《中国足球协会乙级联赛俱乐部准入规程》制定主体为中国足协，不属于国务院部门、地方人民政府及其部门，并非行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件的制定主体，故亦不属于行政诉讼的受案范围。综上，本案中，英利易通俱乐部的所诉事项均不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故其起诉不符合法律规定的起诉条件。一审法院对英利易通俱乐部的起诉裁定不予立案并无不当，应予维持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 马志星审 判 员 梁 冬审 判 员 王蕾蕾二〇二〇年九月二十七日法官助理 金珍珍法官助理 巫扬帆书 记 员 白忠雪