北京市第三中级人民法院民 事 判 决 书（2020）京03民终10260号上诉人（原审原告、反诉被告）：北京市顺义区高丽营镇七村经济合作社，住所地北京市顺义区高丽营镇七村村委会院内。法定代表人：李辉，社长。委托诉讼代理人：马许，北京道盛律师事务所律师。委托诉讼代理人：吴晓雁，北京道盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告、反诉原告）：北京依莱悦泰科技发展有限公司，住所地北京市顺义区高丽营镇七村村委会东北侧。法定代表人：张国防，执行董事。委托诉讼代理人：杨琨，国浩律师（北京）事务所律师。委托诉讼代理人：曹毅，国浩律师（北京）事务所律师。上诉人北京市顺义区高丽营镇七村经济合作社（以下简称高丽营七村）因与被上诉人北京依莱悦泰科技发展有限公司（以下简称依莱悦泰公司）租赁合同纠纷一案，不服北京市顺义区人民法院（2020）京0113民初2424号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月27日立案后，依法独任开庭审理了本案。上诉人高丽营七村之委托诉讼代理人马许、被上诉人依莱悦泰公司之委托诉讼代理人曹毅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。高丽营七村上诉请求：撤销原审判决，依法改判或发回重审。事实和理由：本案认定合同是否解除应当依据依莱悦泰公司是否改变约定的土地用途来确定，双方已经明确约定涉案土地用于农业科研种植，现依莱悦泰公司将其建设成别墅对外出租，我方有权解除合同，自2007年至今，涉案建筑已经顺义国土分局、高丽营镇政府的多次处罚，已不能取得规划许可。依莱悦泰公司辩称：同意原审判决，不同意高丽营七村的上诉请求和事实理由。高丽营七村向一审法院起诉请求：1.请求法院解除高丽营七村、依莱悦泰公司于2007年7月12日签订的《顺义区农村土地租赁经营合同》（以下简称租赁合同）；2.依莱悦泰公司将土地腾退、恢复原状；3.依莱悦泰公司按照日628.27元（229320元÷365天）支付自2019年9月1日至合同解除之日的租赁费；4.依莱悦泰公司按照每年每亩2293.20元标准支付合同解除之日至腾退之日的土地占用费；5.案件受理费由依莱悦泰公司承担。依莱悦泰公司向一审法院提出反诉请求：1.高丽营七村继续履行与依莱悦泰公司的联营合同；2.高丽营七村赔偿因违约行为给依莱悦泰公司造成的自己投入损失1250万元；3.反诉费由高丽营七村承担。一审法院认定事实：2007年7月12日，高丽营七村作为出租方（甲方）与依莱悦泰公司作为承租方（乙方）签订租赁合同，约定土地面积100亩，土地用途农业科研种植基地，租赁土地的位置与四至：本地块位于顺义区高丽营镇7村，奥运大道北侧500米。本地块东至鱼池西侧排水沟、南至采摘路排水沟、西至田间路，北至田间路排水沟。租赁期限从2007年9月1日至2027年8月31日止，租期为20年。租金为人民币2000元/亩，缴纳方式为年付，于每年9月份之内，乙方向甲方缴纳当年租金。本租金每5年递增5%。甲方权利义务：1.为乙方提供土地100亩，供其经营，并保证本土地所有权，为甲方全权所有……4.为乙方提供的土地上无任何建筑物及地上地下构筑物、土地平整。5.协助乙方完成本地块的镇政府准许经营规划手续。6.保证乙方在承租期内可以合法自主经营。乙方权利义务：1.享有甲方提供100亩土地使用权，20年不变……3.依法经营、不摞荒、不私自改变土地使用性质……5.本土地原为农业废弃地，不适宜种植，由乙方投资改造为农业科研种植基地。6.乙方自行办理设施农业建筑相关手续，符合国家相关规定。7.乙方有权进行转租，但需向甲方备案。任何一方不得违约，如一方违约给对方造成经济损失违约方负责赔偿对方的实际经济损失。合同后附2007年7月18日党员村民代表大会决议一份。2007年11月10日北京市顺义区高丽营镇人民政府向依莱悦泰公司发送《责令停工通知书》，告知该公司在承包的农用地建房，需向北京市规划局顺义分局、顺义区建设委员会及有关部门申请报批有关建设手续，在取得建设工程施工许可证后方可施工，在未取得批准建设之前，属于违法建设，现特通知你单位立即停止施工，办理相关建设手续，如继续施工一切损失和后果自负。依莱悦泰公司刘轩签收。2008年6月3日北京市顺义区高丽营镇人民政府向高丽营七村（依莱悦泰公司）发送《责令停止违法建设行为通知书》，告知你单位未经任何部门批准，在租赁地内违章建设构筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条的规定，现责令立即停止违法活动，拆除违法建筑，并恢复地貌，如继续施工。一切损失和后果自负。2010年4月6日北京市顺义区高丽营镇人民政府向耕.工厂（承包地）发送《责令停止土地违法行为通知书》，告知你单位未经任何部门批准擅自在承包地内建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条的规定，现责令立即停止违法活动，拆除违法建筑，并恢复地貌，如继续施工。一切损失和后果自负。2011年6月28日，高丽营七村（甲方）与依莱悦泰公司（乙方）签订补充协议，约定：经甲乙双方友好协商，在继续履行联营合同的基础上，就乙方使用的土地范围再次共同明确。用地四至：北侧到围墙、东侧到围墙、南侧到采摘路、西侧到围墙。由于现在甲乙双方所签订的土地使用面积为69368平方米（合104亩）。甲乙双方商定将原联营合同的土地年使用费用调整为208000元/年。本补充协议与原合同具有同等法律效力，双方签字盖章后生效。依莱悦泰公司称其自签订联营合同后一直缴纳土地使用税和房产税，就此提交了2012年、2014年、2016年的缴费凭证，显示土地使用税每年300元，房产税每年504元。2018年12月1日，北京市顺义区高丽营镇人民政府工作人员与依莱悦泰公司法定代表人刘轩询问笔录内容为：问：“您这块土地是如何取得的？您是哪年签订的合同？承包多少年？多少亩地？如何付费？合同约定用途是什么？”答：“我公司于2007年7月12日与高丽营七村就原东二八原料厂100亩土地签订了租赁合同，于7月15日与该村签订了联营合同。合同约定土地用地用于农业科研种植基地，每年以每亩2000元形式向高丽营镇七村交地租，每年共交20万元。此后我公司向高丽营镇人民政府申请建设‘北京耕工厂农业科研产业基地项目’，镇政府原则同意项目，但要求在区、镇二级政府规划、土地、农业等相关部门指导下施工。”问：“你公司承包土地原用地性质是什么？你是哪年开始在承租土地上建设所建房屋的？所建房屋是什么结构？多少平米？用途是什么？”答：“当时是可能是旅游用地，记得不太清楚了，我公司是2007年9月开始建设房屋的，框架水泥结构房屋，至2012年底，园区内共计52栋单体建筑全部主体建设完成，建筑面积约15000余平方米，用途为办公与农业设施，2017年底我公司在园区南侧翻建了约3200平方米综合楼，用于办公”。问：“建房前是否取得相关手续？土地使用证、规划许可证、开工建设证？”答：“未取得相关手续”。问：“在建设过程中是否有相关部门对您进行查处、处罚等？”答：“有2007年、2008年、2010年6月高丽营镇政府对我所建设房屋均下达过相关法律文书。大概是2010年6、7月份，原顺义区国土分局下发的十号卫片，国土分局执法队要求拆除新增违法建设，历史遗留违法建设已罚没，交大概5万元罚款，所涉房屋交村集体。其后与村委会签订补充协议，今天没有带，回去找到提交给您。”问：“该宗地所建设的房屋是否存在转租、转让、销售行为。”答：“2008年、2009年开始出租，2010年后未有出租、出售行为。”问：“经我部门核查，您现在园区用地性质为独立工矿用地，您是否了解什么时候什么人给您变更的用地性质。经我部门初步核查，您公司园区内存在两栋单体建筑于2013年后翻建的，属于新增违法建设，你是否了解北京市对新增违法建设的查处力度及方式？”答：“没有什么人专门给我变更用地性质，好像是当初北京市对于集体用地有个规划调整，所以我的地就调整了。了解查处力度很大，要求拆除新增违法建设，我愿意及时拆除。”问：“对于您公司园区内剩余2013年以前建设的房屋，经规土部门初步认定为历史存量违法建设，下一步如何处理需由区相关部门研究决定，您清楚吗？”答：“清楚。”2019年3月10日，北京市顺义区高丽营镇人民政府工作人员与被告法定代表人刘轩询问笔录内容为：问：“2018年底我办已跟你沟通过，并对您进行了询问，在考虑对您完成2013年以后新增违法建设的拆除工作后，同时告知你对于2013年前所建建筑，要尽快清理与原项目不符的各类违法违规行为，等待后期处理你是否明白。”答：“明白，我公司也在积极清理”。问：“目前您公司项目是否清理完成，还存在哪些问题？”答：“我公司项目内目前仍在积极清理，需要说明的是，所述项目是我公司原以农业设施项目申请并建设的，是否我公司将所有建筑整改成涉农用房即可，目前我公司项目内存在部分朋友及亲属在其不定期居住，同时，部分房屋用作工作室及办公等行为。”问：“对于您公司项目内存在居住及办公等行为，我部门要求您尽快清理并整改，待建筑恢复农业用途后，所有历史遗留建筑处理方式以市、区两级政府及规土、农业等部门意见为准，你明白了吗？”答：“明白，我公司肯定积极并尽快清理整改。”依莱悦泰公司提交联营合同一份，签证时间2007年7月12日。甲方为高丽营七村，乙方为依莱悦泰公司。合同约定甲、乙双方共同联合投资、经营位于北京市顺义区高丽营镇七村东北侧（原东二八原料厂）改造建设农村花卉种植基地。本地块位于顺义区高丽营镇7村，奥运大道北侧500米。本地块东至鱼池西侧排水沟、南至采摘路排水沟、西至田间路，北至田间路排水沟。合作期限从2007年9月1日至2057年8月31日止。甲方投资400万元，其中包括荒废土地100亩，作为土地投资，市政建设投资200万元。乙方投资2500万元，全部用于农业花卉种植基地建设。双方利益分配：甲方向乙方每年最低投资回报不少于20万元，并每5年递增5%，甲方对本基地不再追加投资。甲方权利义务：1.甲方有权每年向乙方收取投资回报不少于20万元，并每5年递增5%……乙方权利义务：1.享有甲方提供100亩土地使用权，50年不变。2.实行自主经营、独立核算、自负盈亏……在完备民主程序和审批后，本合同双方签字盖章即具有法律效力。合同附件1本村村民代表大会同意合作经营本地块的签字；附件2本地块高科技农业科研生产设施的批准文件。但依莱悦泰公司并未提交附件1的原件和复印件。高丽营七村对该份合同真实性不认可，申请对高丽营七村公章同一性进行鉴定，法院依法委托北京信诺司法鉴定所进行鉴定，该机构出具司法鉴定意见书，鉴定意见为检材1高丽营七村印章印文与样本上高丽营七村印章印文是由同一枚印章盖印形成。检材2高丽营七村骑缝章印文不完整，盖印时有挪动现象，不具备鉴定条件。双方对司法鉴定意见书均予认可。高丽营七村表示合同约定需完备民主程序审批后生效，依莱悦泰公司并未提交附件1，故联营合同并未生效,因年代太久、人员调动原因，现经济合作社人员不清楚联营合同签订的具体情况和原因，双方一直履行的是租赁合同。依莱悦泰公司称双方在履行租赁合同过程中，为获取顺义区政府对花卉产业相关政府扶持补贴签订联营合同，凭借依莱悦泰公司提供的相关材料不正当地获取了政府补贴，故申请法院向顺区农业委员会、顺义区财政局、顺义区林业局调取高丽营七村于2008年在与依莱悦泰公司履行涉案合同过程中，利用涉案地块建设项目获取顺农发[2007]63号《顺义区农业委员会顺义区财政局顺区林业局关于加快花卉产业发展的扶持办法》政策补贴的有关信息和相关申请材料。法院为查清本案事实分别向北京市顺义区农业农村局及北京市顺义区园林绿化局发出调查取证函，要求二单位协助调取上述内容。后北京市顺义区农业农村局复函法院：经我单位查阅财务资料，未发现任何单位和个人涉及《顺义区农业委员会顺义区财政局顺区林业局关于加快花卉产业发展的扶持办法》文件获取政策补贴信息。北京市顺义区园林绿化局亦复函我院：我局对2008年花卉产业补贴情况进行了查阅，在2008年“顺农发[2007]63号”文件中，我局仅负责对其中第五条（新发展的具有较大经济效益的露地花卉企业，且种植面积达到50亩以上的，经区林业局核准一次性予以500元/亩补贴）进行了验收并发放补贴。经查阅档案，未查到高丽营镇依莱悦泰公司领取补贴资金的情况。依莱悦泰公司向法院提交了其报送给北京市顺义区高丽营镇人民政府的耕.工厂科研种植基地规划报告及2007年8月27日北京市顺义区高丽营镇人民政府关于依莱悦泰公司农业项目建设申请的批复，该批复内容为：依莱悦泰公司，根据你公司向镇人民政府所提交的“北京耕.工厂农业科研产业基地项目建设申请报告”，镇政府经过研究原则上同意，你们的申请报告，望你们按照规划要求，在区、镇二级政府规划、土地、农业等相关部门的指导下施工。高丽营七村表示镇政府只是批准依莱悦泰公司用这个项目，并不代表建设项目不需要其他规划手续。北京市顺义区高丽营镇人民政府关于依莱悦泰公司所涉宗地的情况说明证实：依莱悦泰公司所涉宗地位于高丽营镇七村北侧，承包合同面积100亩，现场为房屋与堆物。经初步核查：现状地类性质为建设用地，规划地类性质为建设用地。依莱悦泰公司申请政府信息公开答复告知书附件显示了2006年-2020年顺义区土地利用总体规划（局部）及2001年-2010年顺义区土地利用总体规划（局部）。依莱悦泰公司另提交了2010年至2018年期间的租金交纳票据，显示依莱悦泰公司交纳了2010年租金20万元、2011年20万元、2012年208000元、2013年208000元、2014年228800元、2015年218400元、2016年228800元、2017年228000元、2018年228000元。高丽营七村对证据真实性认可，但表示2017年、2018年收取的租金是村里计算错了，应为229320元/年。双方一致认可2019年9月1日至今租金未交纳。双方均表示如法院判决继续履行合同，租金问题在案件中一并进行处理。依莱悦泰公司表示涉诉现场原有52栋单体建筑，是2007年至2012年建设完成，现在还剩下51栋，正在使用的有40栋，其中公司作为办公用房的是两栋，仓库三栋，其他是合作单位使用。所有建筑占地面积是15000平方米左右，已经平整的土地面积在3万平米左右。2013年之后建设的违法建筑都已经拆除。依莱悦泰公司称2007年建设前曾去规委办理手续，规委说城乡规划法没有实施，所以集体土地不归他们管，也去过国土，国土说他们只管国有土地，涉诉土地是集体土地，所以其就以高丽营镇政府出具的批复开始进行建设，没有到农业部门办理相关手续，因为当时通行做法就是镇政府批复即可。对此高丽营七村表示曾告知过依莱悦泰公司无论是农业用地还是建设用地，只要建设就应该办理手续，因涉诉地块一直是依莱悦泰公司自己经营，所以高丽营七村在2018年才知道存在违法建设问题，处罚决定、责令停工通知书都没有直接送达给高丽营七村，而是发给了依莱悦泰公司。依莱悦泰公司不认可高丽营七村陈述，认为高丽营七村对此知情，且在拆除违法建设后继续履行合同并签订了补充协议。一审法院认为，高丽营七村与依莱悦泰公司签订的租赁合同系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定，应属合法有效，双方均应按照合同约定全面履行合同义务。依莱悦泰公司认为双方在当日签订了联营合同并实际履行的是联营合同，租赁合同已经终止的辩解意见，法院认为，首先，双方并未签订任何关于解除或终止租赁合同的书面协议，依莱悦泰公司亦未提交证据证实双方已经达成口头协议终止或解除租赁合同，故租赁合同关系真实有效并在持续履行过程中。其次，联营合同明确约定需经过完备的民主程序和审批后生效，但依莱悦泰公司并未提交包含附件1原件在内的完整合同内容，无法证实该份联营合同已经生效。最后，从双方实际履行合同情况看，高丽营七村只提供涉诉土地给依莱悦泰公司使用，依莱悦泰公司按期交纳租金，依莱悦泰公司自主经营、使用土地，且双方来往的收款收据、票据上明确记载为依莱悦泰公司缴纳的为土地租赁费而并非投资回报金，双方签订的补充协议也能显示依莱悦泰公司继续使用土地并缴纳土地使用费用，故即使双方签订的联营合同已经生效，双方之间真实的法律关系也应按照土地租赁合同处理。综上，法院对于依莱悦泰公司主张双方实际履行的为联营合同并要求继续履行联营合同的请求不予支持。高丽营七村主张解除租赁合同的理由为依莱悦泰公司改变土地使用用途建造别墅，在收到相关部门罚没及处罚后仍不改正，已构成根本违约。经查，双方合同约定依莱悦泰公司使用土地的主要用途为进行农业科研种植基地建设，涉诉土地在2007年时无论规划性质还是现状性质均为建设用地，依莱悦泰公司在使用土地进行建设时均应依法进行。1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。后2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》实施，第四十条亦明确规定在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。另外，1992年10月1日实施的《北京市城市规划条例》第三十二条规定，新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区县规划局提出申请，由市或者区、县规划局依据城市规划提出的规划设计要求核发建设工程规划许可证。上述法律、行政法规的规定或在依莱悦泰公司建造建筑物之前，或在建设过程中实施，依莱悦泰公司应按照上述规定办理建设规划许可手续，不能仅以北京市顺义区高丽营镇人民政府批复说明作为建设依据，且该批复中仅对依莱悦泰公司报告申请的农业项目原则性同意，并未涉及建设规划许可问题，镇政府也不是规划手续审核批准的职权部门，另，该批复亦明确要求依莱悦泰公司应按照规划要求，在区、镇二级政府规划、土地、农业等相关部门的指导下施工，依莱悦泰公司并未按照批复要求进行规划许可手续申报，故对于依莱悦泰公司关于其建设行为已经获得审批的辩解意见，法院不予采信，对于依莱悦泰公司以高丽营七村刻意隐瞒涉诉地块真实土地用途导致其损失的反诉请求，无事实及法律依据，法院不予支持。从高丽营七村提交的证据看，北京市顺义区高丽营镇人民政府与依莱悦泰公司谈话可知，现涉诉土地内建筑经规土部门初步认定为历史存量违法建设，下一步如何处理由区相关部门研究决定，就目前证据而言，无有权部门对上述建筑予以查封或拆除，依莱悦泰公司能否取得建设规划许可手续目前处于不确定状态，在此情况下，高丽营七村要求解除与依莱悦泰公司租赁合同的依据不足，法院不予支持。在合同尚未解除情形下，高丽营七村要求依莱悦泰公司腾退土地恢复原状的诉讼请求，法院亦不予支持。但双方均同意一并解决未交租金问题，法院对2019年9月1日至2020年8月31日期间的租金予以判决。根据双方租赁合同约定及补充协议约定，租金应为228900元/年。据此，一审法院于2020年7月判决：一、北京依莱悦泰科技发展有限公司支付北京市顺义区高丽营镇七村经济合作社二〇一九年九月一日至二○二○年八月三十一日期间的租金二十二万八千九百元，于判决生效之日起七日内执行；二、驳回北京市顺义区高丽营镇七村经济合作社的其他诉讼请求；三、驳回北京依莱悦泰科技发展有限公司的全部反诉请求。一审案件受理费2098元，由北京依莱悦泰科技发展有限公司负担；反诉案件受理费48400元，由北京依莱悦泰科技发展有限公司负担。本院二审经审理查明的事实与一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：根据已经查明的事实，双方合同约定使用土地的主要用途为农业科研种植基地建设，经查，涉诉土地在2007年无论规划性质还是现状性质均为建设用地。根据北京市顺义区高丽营镇政府于2018年、2019年先后与依莱悦泰公司进行的谈话，对于公司园区内2013年后翻建的两栋单体建筑属于新增违法建设，应当拆除，对于2013年以前建设的房屋，经规土部门初步认定为历史存量违法建设，下一步如何处理需由区相关部门研究决定。同时要求依莱悦泰公司对公司项目内存在居住及办公等行为尽快清理并整改，待建筑恢复农业用途后，所有历史遗留建筑处理方式以市、区两级政府及规土、农业等部门意见为准。从上述情况来看，依莱悦泰公司能否取得建设规划许可手续尚处于待定状态,且在依莱悦泰公司承租进行大量建设的情况下，高丽营七村于2011年6月又与依莱悦泰公司签订补充协议，并实际收取了2010年至2018年的租金。现高丽营七村又以依莱悦泰公司违反合同约定的土地用途要求解除合同，依据不足，原审法院未予支持，并无不当。在此基础上，原审法院根据双方在庭审中的陈述意见，判令依莱悦泰公司支付高丽营七村相应期间租金，处理适当，本院予以维持。综上所述，高丽营七村的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费4196元，由北京市顺义区高丽营镇七村经济合作社负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 员  杨 夏二〇二〇年九月十四日法官助理  史晓霞法官助理  李宝霞