安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终830号 上诉人（一审原告）马常柱，男，1969年12月8日出生，汉族，住安徽省肥西县。 委托代理人闵济宏，北京市盈科律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地合肥市东流路100号。 法定代表人凌云，市长。 委托代理人杨忠，合肥市司法局工作人员。 上诉人马常柱因诉合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2020）皖01行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。上诉人马常柱的委托代理人闵济宏、被上诉人合肥市政府的委托代理人杨忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告系肥西县花岗镇蔡冲村村民，在该村有承包地和宅基地。2013年9月，肥西县人民政府（以下简称肥西县政府）印发了肥政［2013］114号《肥西产城融合示范区基础设施建设及206国道改建综合整治项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》，制定了对在肥西产城融合示范区基础设施建设及206国道改建综合整治项目规划征迁红线范围内的各类建筑物、构筑物及附属物的征迁补偿方案。2013年10月4日，肥西县花岗镇人民政府（以下简称花岗镇政府）与马常柱户签订了《搬迁交房协议（集体）》，该协议约定了马常柱户将房屋自愿交付，并由镇统一组织拆除，马常柱户领取搬迁奖励款。 根据安徽省人民政府皖政地［2014］1572号《关于肥西县2014年第24批次城镇建设用地的批复》、皖政地（增减挂钩）［2018］192号《关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》，肥西县政府对涉“肥西产城融合示范区”的部分集体土地进行征收。 2019年9月2日，原告向合肥市政府申请行政复议，以其家庭农业承包地、宅基地均不在上述征地范围内为由，请求确认肥西县政府、花岗镇政府占用其家庭农业承包地、宅基地的行为违法。合肥市政府受理后，于2019年9月3日向肥西县政府送达《提出答复通知书》，要求肥西县政府提交作出行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。肥西县政府于2019年9月15日提交了《行政复议答复书》。因情况复杂，合肥市政府办理了复议程序延期，后经审查，于2019年11月20日作出合复决［2019］228号《行政复议决定书》（以下简称228号《决定书》），以原告未能提供充分证据证明肥西县政府、花岗镇政府存在占用其家庭农业承包地和宅基地的行为为由，驳回原告的行政复议申请。原告不服，提起诉讼，请求撤销228号《决定书》。 一审法院另查明，马常柱一审庭审中称交房协议签订后，其宅基地上的房屋已交给花岗镇政府，并另行安置了房屋；其承包地被勒令禁止耕种，现基本处于撂荒状态。 一审法院认为，马常柱以肥西县政府、花岗镇政府存在违法占用土地的行为而申请行政复议，复议机关应当对行政机关占用土地行为是否存在及违法进行实体审查。违法占用行为的客观表象在于将他人合法的土地使用权强行据为己有，本案中，原告与花岗镇政府签订了《搬迁交房协议》并已履行，其已将宅基地上的房屋交付给花岗镇政府处理，花岗镇政府的占有是基于双方协议约定，并非无据的强行占有，原告认为该协议系在被误导为征收的情形下签订，亦应当先行解决协议的相关争议，不能直接主张占用行为违法。关于原告主张违法占用承包地的问题，复议机关在审查阶段以及该院在审理阶段均查明，原告的承包地并未交付给肥西县政府、花岗镇政府，土地使用权仍在原告处，原告主张土地撂荒系行政机关勒令禁止耕种所导致，仅为口头陈述，并无充分证据证明。综合以上，合肥市政府在复议决定中认定肥西县政府、花岗镇政府违法占地行为不存在，并驳回原告的复议申请，并无不当。 关于合肥市政府的行政复议程序合法性问题，经审查，原告在向合肥市政府申请行政复议时，主张的被申请人为肥西县政府和花岗镇政府，但合肥市政府在复议过程中，并未要求花岗镇政府提交行政复议答复和相关证据，行政复议决定亦未向花岗镇政府送达，该程序不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第三十一条的规定，构成程序违法。鉴于合肥市政府作出驳回原告行政复议申请的决定并无不当，上述程序违法并未对原告的权利义务产生实际影响，故原告要求撤销被告作出的行政复议决定的诉讼请求，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认合肥市人民政府作出的合复决［2019］228号《行政复议决定书》行为违法。 马常柱上诉称，一、政府为建设产城融合示范区实施圈占土地，客观上控制占用了上诉人的承包地和宅基地，应依法认定政府占用土地。原审认为上诉人举证不充分，实则加重了处于弱势地位的上诉人的举证负担，不符合法治、诚实信用和公平公正原则。第一，从2013年底起，政府为建设产城融合示范区，开始以征收名义执行并实施圈占土地的行为。被上诉人在行政复议决定书中提到了租金事宜，但又未明确详细的相关事实。从2014年起，政府以财政补贴名义，按每亩600元的标准向上诉人支付了费用，被上诉人认为是租金，足以证明政府圈占、控制了上诉人的土地以及禁止上诉人继续耕种土地的事实。事实上，政府已经将上诉人的部分承包地出售用于房地产开发，不管政府对其他土地是否实际开发使用，但政府占有上诉人土地的客观事实必须依法予以认定。第二，从另一角度分析，上诉人家庭以经营农业承包地为生，如果不是政府占有控制了土地，不可能主动抛荒，更不可能出现所有村民都抛荒情况。同时，政府和村委会作为地方管理机关和农业承包地管理单位，对上诉人等村民连续六年抛荒不进行监督管理，同样不符合常理。第三，原审判决认为政府依据搬迁交房协议占有上诉人宅基地合法，也能证明政府控制占有土地的行为客观存在。被上诉人也提供了征地批准文件。因此，不管占用土地是否合法，政府占地行为客观存在。二、对于客观存在的政府占地行为，是否违法属于实体审查范围，从程序上以不符合受理条件为由驳回复议申请错误，原审判决错误。2014年1月起被政府禁止耕种、抛荒并支付财政补贴，此时实际控制占有土地及土地使用权已经被强制转移到政府处。政府此后对耕地抛荒不管不问、圈地待售，足以佐证这一事实。而原审认为承包地仍然在上诉人处没有任何事实依据，也没有任何证据支持。上诉人申请复议的是政府占地行为，只要占地行为存在，上诉人是符合法律规定的复议申请人，至于政府占地是否合法，属于实体审查范围，占地不违法则应依法予以维持，违法则应确认违法。诉讼中，被上诉人对政府控制占有上诉人土地未能提供符合法律规定的合法依据，应承担不利法律后果，应认定政府控制占用上诉人承包地、宅基地违法。原审和被上诉人认为违法占地行为不存在无证据支持，应依法撤销原审判决和行政复议决定。综上，请求二审法院依法撤销一审行政判决，撤销合复决［2019］228号行政复议决定，责令合肥市政府重新作出复议决定。 一审原告马常柱向一审法院提交了下列证据： 1、肥西县政府关于印发肥西产城融合示范区基础设施建设及206国道改建综合整治项目集体土地上房屋征迁安置实施方案的通知（肥政［2013］114号），证明：（1）肥西县政府指示批准花岗镇政府共同对原告所在村征迁并付诸实施，征收范围包括原告承包地、宅基地在内的整村土地；（2）从2013年9月开始实施土地征收，2014年1月1日起禁止原告及其他村民耕种承包地，并要求原告及其他村民将房屋搬迁。实施过程中，对不愿搬迁的村民房屋强制拆除。 2、房屋征迁协议及承包地、宅基地现状照片，证明：（1）肥西县政府和花岗镇政府对原告及村民承包地、宅基地实施征迁的事实；（2）证明肥西县政府和花岗镇政府将肥政［2013］114号征迁文件付诸实施的事实。 3、安徽省自然资源厅信息公开答复书（皖自然资公开［2019］159号）、行政复议申请书，证明：（1）原告于2019年7月15日收到安徽省自然资源厅于2019年7月3日作出的信息公开答复书及所附的征地批复后，才知道原告承包地和宅基地并没有被征收，肥西县政府和花岗镇政府系违法占用土地行为，2019年7月16日应为原告行使诉权的起算时间点；（2）原告承包地、宅基地的征地批复只有一份，即皖政地（增减挂钩）［2018］192号批复；（3）原告于2019年9月2日申请行政复议，并未超过法定期限。 4、行政复议决定书，证明：（1）原告因知道不存在征收行为而向被告合肥市政府申请行政复议，于2019年11月22日收到合肥市政府送达的复议决定书，起诉并未超过法定期限；（2）合肥市政府未审查征地批复界线图与实际占地四至范围、占地时间的不同，采用模糊论述，驳回复议申请之决定，事实不清、证据不足、适用法律错误，应依法撤销行政复议决定；（3）证明政府实施了征收原告承包地和宅基地的行政行为，原告此前也认为是征收行为，但实为欺骗占用原告土地。 5、皖政地（增减挂钩）［2018］192号《关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》（含附图），证明：（1）根据征地批复所附平面图，批准征收地块位于花岗镇××与××交叉口地块，并不涉及原告的家庭承包地和宅基地，不存在征收行为；（2）批复文件显示批准征地的时间是2018年5月22日，而原告被禁止耕种的时间是2014年1月1日，在被批准征收前，同样不存在征收行为；（3）用地单位是肥西县政府，是共同占地用地机关，与合肥市政府调查的一致。 6、承包地、宅基地资料，证明原告承包地位于蔡冲村××村民组，有合法的土地承包经营权和宅基地使用权。 7、基本农田保护区公示牌照片，证明原告承包地所属地块为基本农田保护区，征用该地块依法应经国务院批准，变更规划也应当遵循法定程序。 一审被告合肥市政府向一审法院提交了下列证据： 1、《行政复议申请书》，证明原告向合肥市政府提起行政复议。 2、《提出答复通知书》（合复答［2019］228号）及送达回证，证明合肥市政府于收到复议申请之日起七日内，将副本送达肥西县政府。 3、《行政复议答复书》及证据目录，证明肥西县政府自收到之日起十日内提出了书面答复，并提交了有关材料。 4、延期通知书及送达回证。证明依法延期。 5、228号《决定书》及送达回证，证明合肥市政府及时作出行政复议决定并送达。 6、《关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地有关情况的说明》《关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》《合肥市国土资源局关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地项目审查意见的报告》《肥西县人民政府关于2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》《肥西县人民政府关于2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地征收土地的公告》，证明案涉地段的部分土地被依法征收。 7、《关于印发肥西产城融合示范区基础设施建设及206国道改建综合整治项目集体土地上房屋征迁安置实施方案的通知》《搬迁交房协议（集体）》，证明肥西县政府在案涉地段实施了拆迁，原告签订了《搬迁交房协议（集体）》。 8、《肥西县花岗镇蔡冲村蔡南、蔡北地形图》《花岗镇土地利用总体规划图（2006-2020）调整完善》，证明原告承包地的位置。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院审理另查明，与上诉人马常柱同时提起与本案类似诉讼的共10人，其他9人分别为董先兵、仰礼凯、仰永生、仰晋东、马常保、马兴照、仰礼常、仰旭东、仰海坤。该10人均系肥西县花岗镇蔡冲村村民。2013年9月，肥西县政府印发肥政［2013］114号《肥西产城融合示范区基础设施建设及206国道改建综合整治项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》之后，当年底至次年初，马常柱、董先兵、仰永生、仰晋东、马常保、马兴照、仰礼常、仰旭东8户分别与花岗镇政府签订了搬迁交房协议并将其房屋交付拆除，目前该8户均已回迁安置。仰礼凯的妻子陈玉霞代表该户与花岗镇政府签订了搬迁交房协议，因仰礼凯本人有异议，故该户房屋尚未交付拆除。仰海坤户尚未签订搬迁协议，其房屋亦未拆除。肥西县花岗镇蔡冲村共有土地700余亩，2013年至今，已经法定程序批准征收的200余亩，此部分土地已被道路等建设项目占用。尚未被批准征收的承包地，地上附着物多为承包户原栽种的苗木，青苗费已经支付至各承包户，但苗木至今未被清除，仍归原承包户所有，原承包户仍可经营管理。花岗镇政府每年向各承包户支付补贴费用，2014年度为每亩600元，之后为每亩650元，目前已支付至2018年度，2019年度补贴费尚未支付。对达到退休年龄的村民，花岗镇政府参照被征地农民养老保险待遇标准发生活补贴。2015年2月印发的《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政［2015］24号）规定，肥西县花岗镇征地补偿标准为每亩39600元。2019年5月18日，花岗镇政府将蔡冲村征地补偿费2772万元拨付至该村集体账户，待村民协商确定分配方案后进行发放。由于村民内部分配方案尚未确定，花岗镇政府考虑村民生产生活实际需要，根据每户二轮土地承包面积，暂按每亩30000元的标准发放，承包户可随时领取，目前部分承包户已经领取了该部分征地补偿款。2020年出台的《安徽省人民政府关于公布全省征地区片综合地价标准的通知》（皖政［2020］32号）规定，肥西县花岗镇征地补偿标准为每亩44460元。本院二审期间，肥西县政府出具情况说明，表示将严格执行有关法律和政策规定，做好后续征地与补偿工作。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中，根据上诉人所述，其申请复议的肥西县政府、花岗镇政府案涉行政行为实施于2013年、2014年初，包括上诉人在内的蔡冲村村民承包的土地停止耕种，实际取得了青苗费，大部分村民签订了搬迁交房协议，将其房屋交付拆除。上诉人不服肥西县政府、花岗镇政府实施的上述行为，至2019年才申请行政复议，显已超过法定期限。另，上诉人主张的宅基地，因其已签订搬迁交房协议，自愿将房屋交付拆除，另行取得了安置房，故不存在强制占用其宅基地的问题；上诉人主张的承包地，除已经法定程序批准征收的之外，亦未被占用。故上诉人以肥西县政府、花岗镇政府占用其宅基地、承包地为由申请行政复议，合肥市政府驳回其行政复议申请，结果并无不当。但合肥市政府在复议过程中，未要求被申请人花岗镇政府提交行政复议答复和相关证据，行政复议决定亦未向花岗镇政府送达，不符合法定程序，一审判决确认其复议程序违法正确。 本院需要指出的是，2020年1月1日起施行的修改后《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，市、县级地方人民政府申请征收土地之前，应当开展土地现状调查、制定征收补偿安置方案、与拟征收土地的所有权人、使用权人签订补偿安置协议、落实补偿安置费用等前期工作，相关前期工作完成后，方可申请征收土地。上述规定坚持“先补偿、后征收”的原则，目的是保障被征收人的合法权益。肥西县政府、花岗镇政府实施的案涉行为，虽然符合上述法律规定精神，但在当时并无明确法律依据。且肥政［2013］114号《肥西产城融合示范区基础设施建设及206国道改建综合整治项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》所涉农用土地仍有相当大的部分至今尚未经法定程序批准征收，肥西县政府、花岗镇政府虽未直接占用或者批准占用该部分土地，但该部分土地已实际停止耕种多年，基本处于撂荒状态，造成土地资源浪费。肥西县政府、花岗镇政府应当根据土地利用总体规划及城市建设、经济发展实际需要，按照现行土地管理法律规定，抓紧完成相关前期工作，尽快申请征收土地并依法做好征地补偿安置工作，切实维护被征收人的合法权益。如果确无征收之必要或者不符合法定征收条件，亦应采取措施使该部分土地能够恢复耕种，避免土地长期闲置。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人马常柱的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马常柱负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年九月二十二日                                                                                                      法官助理张高英                                                                                                      书记员  潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……