湖南省资兴市人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘1081行初15号原告：桂阳新东方大酒店有限公司，住所地湖南省桂阳县鹿峰街道迎宾路83号。法定代表人：侯慢苟，该公司董事长。委托代理人：龙源，男。委托代理人：李健美，湖南福城律师事务所律师。被告：桂阳县自然资源局，住所地湖南省桂阳县欧阳海大道107号。法定代表人：尹波，该局局长。出庭负责人：蔡小苏，男，该局副局长。委托代理人：邓瑞仁，男。委托代理人：欧阳松，湖南卓越律师事务所律师。原告桂阳新东方大酒店有限公司诉被告桂阳县自然资源局其他行政行为一案，于2020年2月28日向本院提起行政诉讼。本院依据《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作的批复》于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原告桂阳新东方大酒店有限公司诉称，2003年，桂阳县人民政府为盘活存量国有资产，加快国有企业改制步伐，决定将原桂阳宾馆资产整体转让。2003年9月30日，桂阳县人民政府与原告经协商一致，签订了《桂阳宾馆整体资产转让协议》，约定将桂阳宾馆的资产整体转让给原告，房产和土地面积具体以办证为准，转让价格为人民币3000万元整。桂阳县产权交易中心对双方所签协议进行了监证。2003年10月31日，经原告申请，被告作为县政府职能部门，根据企业改制土地的实际情况，依照原桂阳县国土管理局《关于我县企业改制土地资产处置有关问题的意见》的有关规定，为原告就受让土地办理了《国有土地使用证》，证号为桂国用（2003）字第014195号，面积172282.15㎡，用途为商用。2006年6月，原告利用其受让的桂阳宾馆部分土地开发“锦绣华府一期”工程，并依法办理了《建设用地规划许可证》。后经桂阳县规委会2008年7月17日审定，同意原告按照已批建筑方案进行整体规划实施，该方案中就已明确认定土地建设容积率为1.81。2009年3月12日，原告为整宗土地申请更换了《国有土地使用证》，证号为桂国用（2009）第341号，面积172282.15㎡。原告受让原桂阳宾馆土地属于国有企业改制的历史遗留问题，当时包含土地出让内容的资产转让协议并未明确容积率问题。从2006年原告开始分期进行土地开发建设以来，原告已多渠道多次向县政府和有关职能部门提出确认容积率申请。2008年7月17日，桂阳县规委会就已审批同意原告建设一期工程的容积率为1.81，县政府相关职能部门也以此为依据，为原告办理了全部建设手续。现被告却不顾原告受让土地的历史情况和已有规划批准的客观事实，错误适用《关于我县早期已出让土地用途、初始容积率及商住比认定问题的处理意见》（桂国土资发〔2019〕5号）中的无关内容，向原告下达《关于新东方大酒店有限公司初始容积率的函》（桂自然资函〔2019〕82号），确定“锦绣华府二期·锦绣庄园”的初始容积率为1.0，要求原告办理改变土地利用条件相关审批手续，拒绝按照已经规划批准的1.81容积率为原告办理相关建设审批手续，违法了有关法律规定，具体如下：首先，原桂阳县国土管理局《关于我县企业改制土地资产处置有关问题的意见》中第二条已明确规定“在改革期间，通过县产权交易中心处置的土地使用权，在今后建设过程中不再收取土地出让金”，原告受让的原桂阳宾馆所涉土地即属于企业改制转让用地，按照上述文件规定不需要再收取土地出让金，且原告开发建设“锦绣华府一期”工程时，也未缴纳土地出让金。其次，原告受让的原桂阳宾馆所涉土地是一个完整的整体，也只核发一个产权证书，原告于2006年进行“锦绣华府一期”工程建设时，县规委会就已审批确定了容积率为1.81，根据“一地一容积率”的基本原则，应当视为原告受让整宗土地的初始容积率，而原告对该宗土地的分期开发建设，并不影响初始容积率的认定，被告理应按照已经确定的容积率1.81为原告办理“锦绣华府二期·锦绣庄园”的土地利用审批手续。最后，被告作出直接影响原告重大利益的容积率决定时，未依法听取原告的陈述和申辩，其行政行为严重违法。综上所述，原告认为，被告认定原告开发建设的“锦绣华府二期·锦绣庄园”项目初始容积率为1.0，拒不按照已经规划审批的容积率1.81为原告办理相关建设手续的行为，没有任何事实和法律依据，严重损害了原告的合法权益，为此，原告提起行政诉讼，请求判令：1、确认被告于2019年9月3日作出的《关于新东方大酒店有限公司初始容积率的函》（桂自然资函〔2019〕82号）违法并予以撤销；2、被告依照已经规划审批的容积率1.81作为初始容积率，为原告办理“锦绣华府二期·锦绣庄园”土地利用相关审批手续；3、案件受理费由被告负担。被告桂阳县自然资源局辩称：1、原告诉请撤销《关于新东方大酒店有限公司初始容积率的函》的事实与理由均不成立。2、原告第二项诉讼请求“判令被告依照已规划审批的1.81容积率作为初始容积率，为原告办理‘锦绣华府二期·锦绣庄园’土地利用相关审批手续”属于被告法定职能，不属于司法裁判范畴，不属于人民法院行政诉讼受案和裁决范畴。3、被告给原告下发的《关于新东方大酒店有限公司初始容积率的函》，是被告对原告二期项目改变土地利用条件相关事项进行的引导和告知，其性质为行政指导，是被告为下一步决定原告应当补缴土地出让金金额和为原告二期项目核发规划许可证的过程性行为，并非被告作出的最终行政行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。4、原告未取得房地产开发企业资质，不得从事房地产开发经营业务，依法无权报建开发房地产项目，故原告诉讼主体不适格。经审理查明：桂阳县人民政府为盘活存量国有资产，加快企业改制步伐，于2003年9月30日与原告签订《桂阳宾馆整体资产转让协议》，约定以3000万元价格将桂阳宾馆整体转让给原告，并约定对部分土地可根据桂阳宾馆详细规划图进行其他开发等合同内容。根据郴州金华有限责任会计师事务所出具的郴金会师评报（2003）第76号《桂阳宾馆资产评估报告书》，桂阳宾馆地上建、构筑物总面积10317.1052㎡，占地总面积174274.53㎡，其中综合用地44666.89㎡、可开发利用用地24666.79㎡、其他用地104940.85㎡。桂阳县产权交易中心对双方所签协议进行了监证。2003年10月31日，原桂阳县国土资源局依照《关于我县企业改制土地资产处置有关问题的意见》（桂企改字〔2000〕17号）规定，为原告就受让土地办理了《国有土地使用证》，证号为桂国用（2003）字第014195号，使用权面积为172282.15㎡，用途为商用。2006年，原告与桂阳新东方房地产开发有限公司签订《合作开发协议》，约定原告以土地入股，桂阳新东方房地产开发有限公司以货币入股，共同开发东方花园房产项目。2008年7月经桂阳县城乡规划局及桂阳县主要领导批准同意“锦绣华府一期”项目主要经济指标，其中容积率为1.81。2019年，原告利用剩余部分受让土地开发建设“锦绣华府二期·锦绣庄园”项目。2019年8月14日，被告收到“新东方锦绣华府二期（东方-锦绣庄园）总平面图”后，作出桂自然资审〔2019〕21号《关于桂阳县新东方锦绣华府二期（东方-锦绣庄园）总平面图的批复》，批复的主要规划性指标为：用地面积91998.71㎡，总建筑面积225699.1㎡，计容建筑面积180359.6㎡，容积率1.96。由于2003年签订的《桂阳宾馆整体资产转让协议》未明确约定案涉土地初始容积率，原告自2018年以来多次要求被告以1.81为初始容积率为“锦绣华府二期·锦绣庄园”办理土地利用审批手续，经商谈未果，后经原告要求，被告根据原桂阳县国土资源局、桂阳县财政局、桂阳县住房和城乡规划建设局于2019年1月联合下发的《关于我县早期已出让土地用途、初始容积率及商住比认定问题的处理意见》（桂国土资发〔2019〕5号）第二条关于出让土地初始容积率及商住比认定问题第2项中规定的第三种容积率确定办法“相关产权评估报告中的实际现状容积率低于当时基准地价内涵容积率的，以当时基准地价价格内涵设定容积率”、桂阳县人民政府《关于公布县城规划区基准地价、年土地收益金或土地租金及协议出让最低标准的通知》（桂政发〔2001〕27号）中公布的桂阳县县城规划区各类用地基准地价内涵容积率1.0，于2019年9月3日向原告作出桂自然资函〔2019〕82号《关于新东方大酒店有限公司初始容积率的函》，告知原告，按照相关文件，对“锦绣华府二期·锦绣庄园”土地以土地出让时相对应的基准地价内涵设定的容积率为初始容积率，即2003年该区域基准地价的内涵容积率1.0，并请及时办理该宗土地改变土地利用条件的相关审批手续。另查明，2019年12月30日，为推进“锦绣华府二期·锦绣庄园”项目建设，原告向桂阳县委、桂阳县人民政府提出申请，申请依照被告认可的容积率范围内先行办理部分工程规划许可，之后，相关职能部门为原告“锦绣华府二期·锦绣庄园”1栋、2栋、地下车库颁发了《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”。本案中，被告于2019年9月3日作出桂自然资函〔2019〕82号《关于新东方大酒店有限公司初始容积率的函》，函告原告，按照相关文件，对“锦绣华府二期·锦绣庄园”土地以土地出让时相对应的基准地价内涵设定的容积率为初始容积率，即2003年该区域基准地价的内涵容积率1.0。根据上述函告的具体形式及内容，该函告并非正式的容积率批准文件，系被告为下一步向原告作出最终的容积率批准文件的一项程序性告知，对原告权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。原告据此向法院提起诉讼，不属于行政诉讼受理范围。同时，关于案涉“锦绣华府二期·锦绣庄园”项目土地的初始容积率确定问题，属于被告根据容积率管理相关规定进行确定的行政职能管理范围，不属于法院司法审查范畴，故原告诉请被告以1.81为初始容积率为原告办理“锦绣华府二期·锦绣庄园”项目土地利用相关审批手续，亦不属于行政诉讼受案范围。综上，本案不属于行政诉讼受案范围，应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告桂阳新东方大酒店有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告桂阳新东方大酒店有限公司。如不服本判决，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。审 判 长  陈丽萍人民陪审员  何燕平人民陪审员  杨寿伟二〇二〇年九月二十七日书 记 员  朱旭霞附本裁定书所适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。