江苏省无锡市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)苏02行终173号 上诉人（原审原告）包建旺，男，1978年10月15日生，汉族，住无锡市锡山区。 被上诉人（原审被告）无锡市公安局锡山分局，住所地无锡市锡山区华夏中路1号。 法定代表人蒋文伟，该局局长。 委托代理人王敏宇，该局工作人员。 上诉人包建旺与被上诉人无锡市公安局锡山分局(以下简称锡山公安分局)行政赔偿一案，不服无锡市滨湖区人民法院（2019）苏0211行初300号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定事实如下：2019年4月10日，包建旺向锡山公安分局邮寄《行政赔偿申请书》，申请赔偿事项为：在2017年12月25日下午，锡山公安分局违规对其限制人身自由。锡山公安分局严重侵犯其合法权益，并造成极大伤害和影响，现提出行政赔偿申请，申请赔偿精神抚慰金人民币1元并书面赔礼道歉，以消除负面影响。2019年4月13日，锡山公安分局收到《行政赔偿申请书》，经审查认为包建旺的申请材料不齐全。同年4月17日，锡山公安分局向包建旺邮寄锡公赔补字［2019］02号《国家赔偿申请补正通知书》（以下简称《补正通知书》），要求其自收到通知书之日起十日内补正以下材料：申请人身份证明、违法采取限制其人身自由情形（包括传唤询问查证、拘留等），是否采取行政复议、行政诉讼等其他救济渠道（不能提交材料，赔偿请求人应当书面说明情况和理由）。包建旺于次日收到《补正通知书》，之后向锡山公安分局提交了《行政赔偿申请补充》，主要内容为：“现补充1.身份证明（身份证复印件1份）；2.在2017年12月25日下午2时许，被申请人在没有出具任何法律文书的情况下，强行限制对申请人的人身自由，当日在云林派出所审讯室，申请人提出因何事何由关进来的，被申请人没有答复，提出质疑后同样未出具任何法律文书……根据相关规定，被申请人严重侵害了申请人的合法权益……”4月28日，因申请赔偿的事项与（2019）苏02行终216号行政诉讼案件的裁判结果有关，该案行政诉讼在二审期间，锡山公安分局作出锡公赔中止字［2019］01号《国家赔偿中止审查通知书》（以下简称《中止审查通知书》）并向包建旺送达。9月17日，锡山公安分局作出锡公赔恢审字［2019］01号《国家赔偿恢复审查通知书》，恢复行政赔偿案件的审查。10月17日，锡山公安分局认为包建旺提出的违法行使职权造成侵权的事实不成立，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第三款、《公安机关办理国家赔偿案件程序规定》第二十五条第一款第二项的规定作出锡公行赔决字［2019］01号《行政赔偿决定书》（以下简称《赔偿决定书》），决定对包建旺不予赔偿。包建旺不服，诉至法院。 另查明，2018年1月16日，锡山公安分局以包建旺于2017年12月25日下午在无锡其诺电气有限公司（以下简称其诺公司）采用汽车堵电梯门等手法阻碍该公司向外发送货物、扰乱了该公司的正常秩序为由，作出锡公（云）行罚决字［2018］50号《行政处罚决定书》（以下简称50号《行政处罚决定书》），决定给予包建旺行政拘留五日的处罚。2018年3月2日，包建旺因不服上述《行政处罚决定书》，向无锡市公安局申请行政复议。2018年5月31日，无锡市公安局作出锡公行复字［2018］第15号《行政复议决定书》（以下简称15号《行政复议决定书》），认为锡山公安分局对包建旺作出的上述行政处罚决定中存在事实不清及传唤包建旺后未通知家属等违反法定程序的问题，故决定撤销50号《行政处罚决定书》，责令锡山公安分局在治安案件法定办理期限内重新调查并作出处理决定。锡山公安分局收到15号《行政复议决定书》后，重新进行了调查，并于2018年6月28日依法延长案件办理期限。2018年7月27日，锡山公安分局根据查明的违法事实，作出锡公（云）行罚决字［2018］1455号《行政处罚决定书》（以下简称1455号《行政处罚决定书》，决定给予包建旺行政拘留五日的处罚，并在1455号《行政处罚决定书》中载明“该行政拘留已于2018年1月16日至2018年1月21日执行完毕”。 再查明，包建旺不服1455号《行政处罚决定书》，再次向无锡市公安局申请行政复议。无锡市公安局经审查后，于2018年9月18日作出锡公行复字［2018］第105号《行政复议决定书》，维持了锡山公安分局作出的行政处罚决定。包建旺不服，诉至原审法院。经过审理，原审法院于2019年4月4日作出（2018）苏0211行初252号《行政判决书》，判决驳回包建旺的诉讼请求。包建旺提起上诉，本院于2019年9月10日作出（2019）苏02行终216号《行政判决书》，驳回上诉，维持原判。 庭审中，包建旺陈述其于2017年12月25日下午至其诺公司处理事务，后因其合伙人报警，锡山公安分局云林派出所民警处警，强行将其带至派出所接受询问，并使用了警械。锡山公安分局陈述因包建旺在其诺公司扰乱单位秩序，相关人员报警，处警民警到现场后对包建旺进行了口头传唤；根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，如果口头传唤当事人不配合，民警可以进行强制传唤。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。第十二条第四款规定，申请材料不齐全的，赔偿义务机关应当当场或者在五日内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容。第十三条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。《公安机关办理国家赔偿案件程序规定》第二十三条第一款规定，赔偿审查期间，有下列情形之一的，经赔偿义务机关负责人批准，中止审查并书面告知有关当事人：（七）赔偿审查需要以其他尚未办结案件的结果为依据的。第二款规定，中止审查的情形消除后，应当在二个工作日内恢复审查，并书面告知有关当事人。本案中，锡山公安分局收到包建旺的赔偿申请后，在法定期限内告知包建旺补正申请材料，后因赔偿事项在诉讼中，依法作出《中止审查通知书》，在法定中止情形消除后及时恢复赔偿案件的审查，并在法定期限内作出《赔偿决定书》，符合上述法律规定，程序并无不当。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的……《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第一款规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。《公安机关办理国家赔偿案件程序规定》第二十五条规定，对受理的赔偿申请，赔偿义务机关应当自受理之日起两个月内，经本机关负责人批准，分别作出下列决定：（一）违法行使职权造成侵权的事实清楚，应当予以赔偿的，作出予以赔偿的决定，并载明赔偿方式、项目和数额；（二）违法行使职权造成侵权的事实不成立，或者具有国家不承担赔偿责任法定情形的，作出不予赔偿的决定。本案中，经查2017年12月25日下午，包建旺至锡山公安分局云林派出所接受询问是因相关人员报警称其扰乱单位秩序，民警依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处警后对其进行口头传唤，并非非法限制其人身自由，不属于违法行使职权的情形。虽然在行政复议程序中，复议机关以行政处罚事实不清、传唤未通知家属违反法定程序为由撤销了50号《行政处罚决定书》，但传唤行为系行政处罚程序的中间执法环节，不对当事人的权利义务产生最终实质影响。包建旺提起行政赔偿的依据不足，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定的情形，锡山公安分局作出不予赔偿的决定并无不当。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回包建旺的诉讼请求。 上诉人包建旺上诉称，锡山公安分局在接到包建旺提出的赔偿申请后，应当全面审查赔偿请求的事实、证据和理由，还要重点查明赔偿请求所涉职权行为的合法性，侵害事实、损害后果及因果关系等，但锡山公安分局向包建旺作出的《赔偿决定书》明显与事实不符。锡山公安分局没有依照相关法律法规进行实质性的审查，没有证据证明所涉职权行为是合法的，更没有对侵害事实、损害后果及因果关系做全面的审查。锡山公安分局没有证据证明在2017年12月25日下午两点左右至当天包建旺离开云林派出所这短时间内，限制其人身自由这一行政行为是合法的，锡山公安分局需要承担不利的法律后果。锡山公安分局提供的处罚决定书和判决书均与本案行政侵权行为无关，锡山公安分局的侵权行为与包建旺是否存在违法行为无关，锡山公安分局作出的《赔偿决定书》事实不清，适用法律法规错误。一审判决书第七页第十行中“对其进行口头传唤”无事实依据；“并非非法限制其人身自由”没有法律依据。包建旺在被限制人身自由的这个时间段内，也向锡山公安分局提出因何事由被关进来，为什么要限制其人身自由。锡山公安分局均未答复，也未向包建旺出具任何法律文书。可以肯定，锡山公安分局对包建旺实施的限制人身自由行政行为时没有法律授权的，即为违法的行政行为。依照《中华人民共和国人民警察法》第五十条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百一十七条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第三十五条的规定，请求：1.撤销锡山公安分局的《赔偿决定书》；2.撤销一审判决；3.诉讼费由锡山公安分局负担。 被上诉人锡山公安分局答辩称，2017年12月25日下午对涉嫌违法的上诉人传唤并依法对其询问查证符合法律规定，不存在非法限制人身自由的侵权行为。综上，锡山公安分局作出的《赔偿决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的……《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第一款规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。本案中，2017年12月25日下午锡山公安分局云林派出所接到报警后处警，口头传唤包建旺至派出所接受询问。传唤行为是行政处罚的中间环节，包建旺认为该口头传唤行为系违规对其限制人身自由、要求予以行政赔偿没有相应依据，锡山公安分局作出的《赔偿决定书》并无不当。锡山公安分局在收到包建旺的《行政赔偿申请书》后，按照《中华人民共和国国家赔偿法》《公安机关办理国家赔偿案件程序规定》的相关规定告知包建旺补正申请材料，后在法定中止情形消除后及时恢复赔偿案件的审查，并在法定期限内作出《赔偿决定书》，程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  张学雁 审判员  何 薇 审判员  崔晓萌 二〇二〇年九月二十一日 书记员  陆 洲