湖南省永州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘11行终162号上诉人（原审被告）：永州经济技术开发区管理委员会。负责人：李瑛，该管理委员会主任。委托诉讼代理人：肖耘，湖南金州（永州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：于江东。被上诉人（原审原告）：于槿晗。二被上诉人的法定代理人：于建军（二被上诉人的父亲）。委托诉讼代理人：蒋瑛芝，湖南新星律师事务所律师。被上诉人于江东、于槿晗诉上诉人永州经济技术开发区管理委员会（以下简称永州经开区）履行行政协议一案，上诉人永州经开区不服湖南省永州市零陵区人民法院于二○二○年五月二十日作出的（2020）湘1102行初1号行政判决，于2020年6月10日向湖南省永州市零陵区人民法院提交上诉状，本院于2020年7月2日收到一审移送的案卷并立案受理后，依法由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、王焕江组成合议庭，依法审理了本案。本案现已审理终结。原审查明：二原告系于建军、张林英之子，户籍随母亲张林英登记在湖南省永州市冷水滩区仁湾镇梓塘居委会张家铺村河阿甸组（以下简称河阿甸组）。因原告家房屋被征收，2016年12月18日，被告委托永州市开发建设投资有限公司与于建军签订《房屋征收安置协议》，征收原告家的房屋。协议载明“……二、安置方式，房屋被征收户只能选择用地安置或货币补偿安置其中一种安置方式，安置人口最终以六堂会审结果为准。（一）用地安置，对乙方符合安置条件的人口，甲方按人均1.7米宽×12米进深=20.4平方米进行安置”。二原告作为家庭人员列入了征收协议内容安置用地一栏。后经“六堂会审”发布《河阿甸安置小区人口公示表》（以下简称《安置人口公示表》），载明原告家安置人口为张林英通过，其余不通过，同时载明举报时间为“2018年10月16日至2018年5月17日”。被告以此为由拒绝履行《房屋征收安置协议》对二原告约定的人口安置。2019年12月29日，二原告以被告永州经开区、永州市开发建设投资有限公司不履行行政协议为由，诉至法院，请求判令被告依法给予二原告房屋拆迁用地安置（1.7米×12米×2人＝40.8平方米）。因列永州市开发建设投资有限公司为被告错误，经该院释明，二原告变更被告为永州经开区。另查明，“六堂会审”系对于安置人口资格的多部门联合会审。原判认为，本案争议的焦点是二原告的起诉是否超过起诉期限；被告以二原告未通过“六堂会审”为由拒绝履行《房屋征收安置协议》是否合法。一、对于二原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定”。本案中，被告与原告法定代理人签订的《房屋征收安置协议》中，载明了二原告的被安置对象身份，双方对安置人口进行了初步约定，并约定了最终安置人口以“六堂会审”为准，后虽然被告就“六堂会审”的结果在村集体经济组织场所进行了公布，但并未就协议中二原告安置人口资格认定结果的具体内容通知二原告改变或者解除，故不能认定涉案“六堂会审”的公示结果系被告变更、解除行政协议的行政行为，应当认定涉案“六堂会审”的结果系被告明确拒绝继续履行协议中对于二原告的人口安置部分。二原告提起的本案诉讼，应当参照民事法律规范确定其诉讼时效为三年。因此，二原告提起的本案诉讼没有超过起诉期限。二、关于被告以二原告未通过“六堂会审”为由拒绝履行补偿安置协议是否合法的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任”的规定，在行政协议案件中，被告拒绝履行协议的，应当就该行为的合法性承担举证责任。本案中，被告以二原告未通过“六堂会审”的安置人口认定为由拒绝履行协议约定的人口安置内容。“六堂会审”对二原告是否属于安置人口的认定属于独立的行政确认行为，应当符合行政法的基本原则。从被告提供的证据来看，“六堂会审”仅就结果进行公示，认定过程中没有二原告的参与，没有告知二原告不属于安置人口的理由及法律、法规依据，也没有听取二原告的陈述、申辩意见，没有充分保障二原告的知情权、参与权、表达权和监督权，违反了相关行政法律、法规规定的程序正当原则，该认定行为不符合合法、合理行政的根本要求，损害了行政相对人的合法权益，涉案“六堂会审”的结果与我国宪法及相关行政法律、法规规定的男女平等的立法精神和基本原则相悖，不能作为被告拒绝履行协议合法的证据。综上所述，被告以二原告未通过“六堂会审”为由拒绝履行涉案行政协议缺乏事实依据和法律依据，应依法不予支持。根据双方签订的《房屋征收安置协议》，双方对于安置的内容已经明确，即按每人20.4平方米（1.7米×12米）给予房屋拆迁安置用地，该约定系双方真实意思的表示，并不违反法律规定，被告应按照《房屋征收安置协议》约定的内容，对二原告履行相应的安置职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决由被告永州经开区继续履行《房屋征收安置协议》，于统一安置时在其管辖区域拆迁户集中安置点适当的位置给予原告于江东、于槿晗房屋拆迁安置用地40.8平方米。案件受理费50元，由被告永州经开区负担。上诉人永州经开区不服，上诉称：上诉人经调查核实，二被上诉人既不享有所在村组集体土地承包经营权，亦未参与所在村组集体经济组织收益分配，多部门对此进行了联合会审，依据永州市人民政府永政发［2013］28号《永州市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》及永政发［2016］19号《永州市集体土地上房屋征收与补偿安置补充（暂行）规定》的相关规定，认定二被上诉人不符合安置条件，不属于安置对象，于法有据。《房屋征收安置协议》明确约定最终安置对象以“六堂会审”公示的结果为准。上诉人于2018年10月16日第二次在二被上诉人所在河阿甸组张榜公布“六堂会审”通过的《安置人口公示表》。二被上诉人若对公示结果有异议，可在该公示表公布后一年内提起撤销之诉。二被上诉人自2018年10月16日起就应当知晓其不属于安置对象，二被上诉人直至2019年12月29日才提起行政诉讼，超过了一年的法定起诉期限。故请求二审法院撤销原判，驳回二被上诉人的诉讼请求。被上诉人于江东、于槿晗的法定代理人于建军及其委托诉讼代理人蒋瑛芝辩称：1、二被上诉人并没有超过法定的起诉期限。《安置人口公示表》尾部注明“举报时间：2018年10月16日至2018年5月17日”，其举报时间并不确定，故应作出有利于行政相对人的解释。另本案系行政协议纠纷，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，起诉期限应当参照民事法律规范来确定，即诉讼时效应为三年。2、二被上诉人依法属于安置对象，符合安置条件，上诉人应给予用地安置。二被上诉人自出生之时起户籍就落在河阿甸组，在该组上学、生活、就医，二被上诉人的母亲是该组的集体经济组织成员，二被上诉人早就原始取得了该组的集体经济组织成员资格。因此二被上诉人是具有所在村组的集体收益分配权的。至于二被上诉人是否参与本集体经济组织财产分配，二被上诉人保留了自己的诉权，其并不是认定安置人口的必要前提条件。3、《物权法》第四十二条规定，征收个人住宅，应当保障被征收人的居住条件。上诉人征收被上诉人家的房屋是被上诉人一家唯一的合法生活住宅用房，因此，上诉人应给予二被上诉人住宅用地安置。另根据永政发［2019］4号《永州市集体土地与房屋征收补偿安置办法》规定，户籍在本集体经济组织，虽未享有农村土地承包经营权，但属本集体经济组织成员繁衍的后代的属于安置人员之列。上诉人也应给予二被上诉人住宅用地安置。综上，上诉人的上诉事实和理由均不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审期间，二被上诉人提交了二份新证据：湖南省永州市冷水滩区人民法院（2020）湘1103民初1489号民事判决书、湖南省永州市冷水滩区人民法院（2020）湘1103民初652号民事判决书；拟证明永州市冷水滩区仁湾镇黄甸村虾塘组杨秀玲、郑家好、郑永斓，永州市冷水滩区仁湾镇梓塘居委会陈家村陈中组陈海艳、蒋治，与二被上诉人同属一个镇的被征收户，只是在不同村组，杨秀玲、陈海艳属于户口未外迁的“外嫁女”，郑家好、郑永斓、蒋治属“外嫁女的子女”，法院生效判决已确认他们属于集体经济组织成员，均应享有本村组同等村民待遇。上诉人对上述证据质证认为，此二份判决书的当事人与二被上诉人不是一个村组，与本案没有关联性。本院对上述证据认证为：二被上诉人提交的二份民事判决书，与本案被诉行政协议履行没有关联性，本院不予确认。经审理查明，河阿甸组村民张林英在本组分有田土。2004年6月10日，张林英与祁阳县浯溪镇五里村5组村民于建军结婚，婚后张林英本人及户口均未从河阿甸组迁出，张林英也一直享受着河阿甸组村民的同等待遇。张林英与于建军婚后所生儿子于江东（2005年4月27日出生）、于槿晗（2017年1月9日出生）均随母落户在河阿甸组，并在该组居住生活，张林英在男方于建军户籍所在地并未分得田土，也未享受男方集体经济组织的财产分配。2016年12月1日，永州经开区发布永经开管发［2016］14号《关于河阿甸组整体迁建范围内征收房屋的通告》，载明“项目名称：河阿甸组整体迁建项目；房屋征收范围：河阿甸组整体迁建项目红线内房屋及附属设施；……”，该征收范围包括了张林英户所建房屋及附属物。同日，永州经开区发布了《河阿甸组整体迁建项目房屋征收补偿安置方案》，该方案第五条第四项安置人口审定办法，明确安置对象经相关部门六堂会审并张榜公示后确定。2016年12月18日，永州经开区委托永州市开发建设投资有限公司与于建军签订《房屋征收安置协议》，征收张林英户的房屋。协议载明“……二、安置方式，房屋被征收户只能选择用地安置或货币补偿安置其中一种安置方式，安置人口最终以六堂会审结果为准。（一）用地安置，对乙方符合安置条件的人口，甲方按人均1.7米宽×12米进深=20.4平方米进行安置”。二被上诉人作为家庭人员列入了征收协议内容用地安置一栏。2018年4月13日上午和6月12日上午，永州经开区主持召开了代建制、八一路、河阿甸、潇湘大道、袁家村等建设项目房屋被征收人拟安置人口会审会议，市国土局凤凰园分局、城乡规划分局、住建局、仁湾街道办事处、村组等单位相关人员参加会议，形成了《代建制、八一路、河阿甸、潇湘大道等项目安置人口会审会议纪要》（亦即“六堂会审”会议纪要），并附《河阿甸整体拆迁项目拆迁安置人员名单（2018年6月12日）》。根据该“六堂会审”的结果，永州经开区于2018年10月16日张榜公布《安置人口公示表》，载明张林英一户，通过的安置人口为张林英，于建军、于江东、于槿晗不通过，该公示表未载明于江东、于槿晗不通过的事实、理由。2019年12月29日，于江东、于槿晗以永州经开区、永州市开发建设投资有限公司不履行行政协议为由，诉至法院。因错列被告，经法院释明，二被上诉人变更被告为永州经开区，请求判令永州经开区依法给予二被上诉人房屋拆迁用地安置40.8平方米（1.7米×12米×2人）。在诉讼过程中，永州经开区以二被上诉人未通过“六堂会审”、不享有所在村组集体土地承包经营权，亦未参与所在村组集体经济组织收益分配为由，明确表示拒绝履行涉案行政协议。认定上述事实的证据有：1、于江东、于槿晗的常住人口登记卡、户籍信息资料；2、张林英的人口登记信息及其丈夫于建军的户籍信息；3、祁阳县浯溪镇五里村土地款分配明细表；4、于江东、于槿晗的城镇居民基本医疗保险；5、预留地款南路款组分配表及村委会证明；6、2016年12月18日的《房屋征收安置协议》；7、《安置人口公示表》；8、《关于河阿甸组整体迁建范围内征收房屋的通告》、《河阿甸组整体迁建项目房屋征收补偿安置方案》；9、《代建制、八一路、河阿甸、潇湘大道等项目安置人口会审会议纪要》、《河阿甸整体拆迁项目拆迁安置人员名单（2018年6月12日）》。本院认为，本案的争议焦点：二被上诉人的起诉是否超过法定起诉期限；二被上诉人是否属合法安置人口，上诉人是否应依约履行给予用地安置。一、关于二被上诉人的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定”。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。该条文对行政协议纠纷中起诉期限和诉讼时效适用问题作出了明确规定，起诉期限适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更、解除协议等行为，诉讼时效制度则适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。本案系因二被上诉人对上诉人未按照约定履行《房屋征收安置协议》而提起的请求上诉人依协议给予二被上诉人用地安置的行政诉讼，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。本案中，双方当事人签订的《房屋征收安置协议》未明确用地安置的履行期限，对于不能确定履行期限的，诉讼时效期间应从上诉人明确表示不履行义务之日起计算。上诉人张榜公布《安置人口公示表》，明确表示二被上诉人不符合安置条件而拒绝履行相关的义务的时间为2018年10月16日，诉讼时效应从此时起算。二被上诉人于2019年12月29日向一审法院提起本案诉讼，并未超过三年的诉讼时效。故上诉人提出本案超过起诉期限的上诉理由，不能成立，本院不予采信。二、关于二被上诉人是否属合法安置人口，上诉人是否应履行给予用地安置的问题。二被上诉人作为随母落户、随母居住生活的未成年子女属于河阿甸组集体经济组织成员，符合用地安置条件，应予认定为合法安置人口，上诉人应当依照《房屋征收安置协议》约定履行给予二被上诉人用地安置。具体理由：第一，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任”的规定，在行政协议案件中，被告拒绝履行协议的，应当就该行为的合法性承担举证责任。本案中，上诉人以二被上诉人经“六堂会审”审核未通过为由，而认定二被上诉人不属于合法安置人口，没有在张榜公布的《安置人口公示表》中载明未予通过的理由及事实和法律依据，也没有举证证明“六堂会审”中对二被上诉人认定结果的合法性。第二，二被上诉人系未成年人，随母落户，其母亲张林英为户籍未迁出的“外嫁女”，其母亲已经“六堂会审”审核，明确具有集体经济组织成员身份，并享有与本村组同等村民待遇，同等享有用地安置。对于二被上诉人而言，当其随母落户河阿甸组时，就取得了该组集体经济组织成员身份。二被上诉人随母生活在该集体经济组织内，没有纳入其他社会基本生活保障体系，亦没有获得其他社会基本生活保障待遇，更应该确认二被上诉人的集体经济组织成员身份。第三，涉案被征收房屋是维持二被上诉人家庭共同生活的基本需要，保障户有所居是行政机关补偿安置所应遵循的基本原则，二被上诉人所在家庭户应享有的“在农村或者城镇只能享受一次分配宅基地建房或者福利性购房”这一基本居住权益均应得到保障。另参照永州市人民政府永政发［2019］4号《永州市集体土地与房屋征收补偿安置办法》（2019年1月1日起施行）第二十四条第一项“户籍在本集体经济组织，虽未享有农村土地承包经营权，但属本集体经济组织成员繁衍的后代，应属于安置人员之列”之规定，也宜认定二被上诉人符合安置人员条件。第四，根据我国宪法、妇女儿童权益保护法的规定，所有户口在本村的村民，其在该村的政治生活和经济活动当中均应享有广泛的公平的无差别的待遇。外嫁女的子女与本村组其他村民的子女应享有平等的权利义务。二被上诉人不应因为是外嫁女的子女而受歧视。综上，上诉人永州经开区上诉提出“二被上人未经‘六堂会审’通过，不享有所在村组集体土地承包经营权，亦未参与所在村组集体经济组织收益分配，不符合安置条件，不属于安置对象”的上诉理由，缺乏事实依据和法律依据，本院不予采信。永州经开区委托永州市开发建设投资有限公司与于建军签订的《房屋征收安置协议》系双方当事人的真实意思表示，并不违反法律规定，该协议明确用地安置的标准为每人20.4平方米（1.7米×12米），上诉人已同意给予张林英用地安置20.4平方米，但对二被上诉人不给予用地安置不当，一审判决“永州经开区继续履行《房屋征收安置协议》，于统一安置时在其管辖区域拆迁户集中安置点适当的位置给予于江东、于槿晗房屋拆迁安置用地40.8平方米”正确。综上，原审法院判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，判处正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永州经济技术开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长 曾 辉审判员 陈 姬审判员 王焕江二〇二〇年九月十日书记员 龙佩玲附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。