西安铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）陕71行赔终123号 上诉人（原审原告）陈志立，男，19XX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 委托代理人贾国昌，北京市炜衡律师事务所律师。 委托代理人谭朋涛，北京市炜衡（天津）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处，住所地西安市灞桥区。 法定代表人宋刚，主任。 委托代理人魏芳信，该街办工作人员。 委托代理人高冶芯，陕西标典律师事务所律师。 上诉人陈志立因与上诉人西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处（以下简称灞桥街办）行政赔偿一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行赔初67号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告陈志立系西安市灞桥区XX街道办事处XX村XX组村民，在该村有承包经营土地，地上种植樱桃、核桃树等树木。2014年，该村土地被列入征收范围。因征收补偿标准存在争议，双方一直未能达成协议。2017年1月13日，被告组织实施强制铲除了原告承包经营土地上的附着物及其他设施。原告不服，向西安铁路运输中级法院提起确认行政强制行为违法之诉。该院于2018年12月26日作出（2018）陕71行初770号行政判决，确认被告灞桥街办于2017年1月13日组织实施强制铲除原告陈志立承包土地地上附着物的行政行为违法。被告不服该判决，向陕西省高级人民法院提起上诉，后又撤回上诉，并经陕西省高级人民法院裁定准许。现（2018）陕71行初770号行政判决已发生法律效力。2019年7月23日，原告向该院单独提起行政赔偿诉讼，因原告在提起诉讼前未向赔偿义务机关提出赔偿申请，该院于2019年9月16日作出（2019）陕7102行赔初214号行政裁定，裁定驳回原告陈志立的起诉。2019年9月20日，原告陈志立通过EMS特快专递向被告灞桥街办递交了《行政赔偿申请书》，同年9月22日被告签收。被告在法定期限内未作出赔偿决定，原告于2019年12月19日再次向该院提起行政赔偿诉讼，请求依法判令被告赔偿经济损失1509468.5元。后经该院释明，原告变更诉讼请求为1136000元。 原审法院认为，本案的争议焦点是：被告就原告请求的损失如何赔偿，具体包括赔偿方式、赔偿项目及赔偿标准。关于赔偿方式，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”及第九条“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿”之规定，原告提起的就被告强制铲除其地上附着物的行政行为已被西安铁路运输中级法院作出的（2018）陕71行初770号行政判决确认违法，且原告已向被告申请赔偿的情形下，被告应当依法作出明确的赔偿决定。现原告所有的地上附着物已被强制铲除且无法恢复原状，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，原告主张支付赔偿金的方式并无不当。对于赔偿项目，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损失的，按照下列规定处理：…（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据行政法的基本原理，行政机关基于合法行政行为造成他人损失产生的是补偿责任，反之因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任。国家赔偿法中的“直接损失”的范围，除包括被铲除承包地上附着物的损失费用外，还应当包括原告必然可得的补偿安置利益。本案中主要涉及地上附着物的赔偿，即原告请求的地上附着物包括各类果树及附属设施。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，被告铲除原告的地上附着物时，依法对土地面积及地上附着物类型进行了测量清点，并由原告所在村的基层干部进行见证。经测量，原告陈志立有三块土地，分别为0.716亩的樱桃、0.734亩的樱桃及2.04亩的核桃，合计3.49亩。虽然原告诉称土地面积测量结果未经其本人签字确认，测量结果与实际情况存在较大误差，并当庭陈述了承包经营的土地面积为4.5亩，但其未能提交证据予以佐证，应该承担举证不能的不利后果。对于赔偿标准，本案系因集体土地征收引发的行政赔偿争议。经庭审查明，原、被告一直未能达成补偿协议的实质是原告对地上附着物补偿标准存有异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”之规定，原告如果认为补偿标准过低，理应及时就补偿标准事宜先行向政府申请协调、裁决，以便合法履行自己的权利，但其一直未申请，致使在被告作出补偿方案后也拒绝领取补偿款。同时，被告作为土地征收工作的具体实施部门，虽然当庭提交了补偿标准，且依据该标准对原告的地上附着物作出了补偿方案，但其提交的《征收补偿安置方案》系2014年、2015年批复，而对于原告所在村组的征地补偿安置工作已于2013年开始实施。况且，被告对其提交的《征收补偿安置方案》中确定的青苗补偿费的计算不能作出合理解释，对提交的仅仅为一张表格的地上附着物补偿标准亦不能说明制定主体及依据。因此，根据当时适用的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”及《陕西省实施办法》第二十九条“征用耕地的土地补偿费、安置补助费，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的标准补偿。征用其他土地的土地补偿费、安置补助费和征用土地上附着物、青苗补偿费，按下列标准补偿：……（三）青苗补偿费按被毁青苗的耕地前三年平均年产值的百分之四十至百分之九十补偿，房屋和其他地上附着物，根据用途、结构、使用年限等因素确定类别、等级和补偿单位价，由设区的市（地区）人民政府规定具体计价标准”的规定，被告理应按照上述法律规定确定标准，确保原告可得赔偿不低于应得的补偿利益。当然，从实质性行化解争议及减少当事人诉累角度出发，本案理应依据查明的事实，就原告主张的合理合法损失依法作出赔偿决定。但是原、被告现有的证据暂无法证明其赔偿标准符合法律法规的规定。在征收补偿与赔偿存在交叉且征收双方对损失及赔偿标准争议较大，且未能提供有力的证据进行佐证时，考虑到土地征收工作中补偿标准的确定系行政机关之法定职责，应由行政机关先行履行其赔偿之责，这也符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政机关先行作出赔偿决定的立法精神。因此，在被告的强制行为被生效判决确认违法后，被告理应依据该院确定的赔偿范围及法律规定的标准，综合考虑原告依法应享有的补偿利益及自身的违法行政给原告造成的直接损失等各种因素，先行作出赔偿决定。况且，如果在被告依法作出书面赔偿决定后，原告仍对赔偿项目、数额、方式等有异议，可以再次寻求司法救济。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令被告灞桥街办于本判决生效后六十日内按照本判决依法对原告陈志立作出赔偿。 上诉人陈志立上诉称，一、一审判决灞桥街办作出赔偿决定于法无据，应当予以撤销，直接改判作出赔偿损失的判决，以尽快维护上诉人陈志立的合法权益。二、上诉人陈志立在诉强制铲除行为违法一案中曾提交了粮食直补存折，且被本院（2018）陕71行初770号行政判决所确认，其主张的地亩数4.5亩依法应当得到法院支持。灞桥街办违反法律规定，单方制作未经陈志立确认，且未能提供原件的证据，不能作为定案依据。三、上诉人陈志立提供的证据已经可以证明其所遭受的经济损失，其赔偿请求应当得到支持。四、对于上诉人陈志立所拥有的附着物的赔偿依法应根据附着物的实际价值作为赔偿依据。请求：1.依法撤销一审判决；2.判令灞桥街办赔偿陈志立经济损失1136000元；3.诉讼费用由灞桥街办承担。 上诉人灞桥街办上诉称，1.陈志立应获得赔偿的地上附着物数量、种类清晰明确，应当予以采信。2.灞桥街办提供的《地面附着物补偿标准》远高于相关征地补偿安置方案公告所确定的青苗补偿费标准，已充分考虑了相关法律法规关于地上附着物和青苗补偿标准的规定。3.灞桥街办已经将陈志立的全部补偿款在秦农银行浐灞支行开具存单，但陈志立拒绝领取，灞桥街办已履行赔偿责任。请求：1.依法撤销一审判决；2.诉讼费用由陈志立承担。 本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2014年7月23日，灞桥街办在秦农银行浐灞支行开具户名为陈志立的储蓄存单，存入188160元征地补偿款，陈志立至今未领取。 本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第八条的规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。本案上诉人灞桥街办于2017年1月13日强制铲除上诉人陈志立承包土地地上附着物的行政行为已被本院（2018）陕71行初770号生效行政判决确认违法，灞桥街办应对陈志立因该土地行政强制行为造成的财产损失承担赔偿责任。本案审查的重点是如何确定行政赔偿的范围和赔偿标准的问题。 关于赔偿范围的问题。上诉人陈志立起诉时主张的赔偿范围主要包括土地补偿款损失、果树损失、套种蔬菜损失、水利设施等附属物损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条之规定,当事人主张行政赔偿，应以直接损失给予赔偿。陈志立主张的土地补偿费，依法属于农村集体经济组织所有且由集体经济组织统一分配或者使用，经原审法院释明，原告放弃该部分赔偿请求，其可以通过其他途径另行主张。关于上诉人陈志立主张的果树损失、套种蔬菜损失、水利设施等附属物损失,应以强制铲除行为对上述地上附着物造成的直接损失进行确定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，灞桥街办在征地过程中已对陈志立的果树面积进行过丈量登记,并提供了有村组人员签字确认的《地面附着物登记表》，陈志立虽对涉案土地面积持有异议，但未能提供任何证据予以抗辩。 关于赔偿标准的问题。征地补偿安置方案公告中载明的青苗补偿费较低，明显不包括被征收人的果树等经济价值较高的地上附着物。灞桥街办虽提交了《地面附着物补偿标准》，但不能证明该标准制定依据，一审时称系灞桥区政府统一确定，二审时又称系街办和被征收人共同协商作出，故参照该标准计算果树损失赔偿费缺乏事实依据。 关于判决形式的问题。通常情况下，法院应当针对当事人的赔偿请求解决赔偿与否以及赔偿多少的问题，但此前提必须是请求金额或补偿标准已获明确。本案中，在果树的赔偿标准尚不明确的情况下，法院应当尊重行政机关的首次判断权，待灞桥街办通过评估或询价程序确定赔偿标准并作出赔偿决定后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。因此，一审法院判决灞桥街办依法对陈志立作出赔偿，并无不当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费各50元（二上诉人已预交），分别由上诉人陈志立和上诉人西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 爽 审 判 员  左 昆 审 判 员  程淑芹 二〇二〇年九月十六日 法官助理  王一婷 书 记 员  张 婧 1