安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖01行终577号 上诉人（原审原告）淮南市淮汽汽车运输有限公司,住安徽省淮南市田家庵区国庆街道钟山园社区汽运公司办公楼,统一社会信用代码91340400150229599R。 法定代表人陈多轩,董事长。 委托代理人汪东道，该公司员工。 委托代理人蒲光万，安徽俊诚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合肥市交通运输管理处，住所安徽省合肥市高新区红枫路2号，统一社会信用代码12340100485034371Y。 法定代表人陈剑波，处长。 委托代理人朱隽，合肥市交通运输管理处法制科科长。 委托代理人李勇，北京中银（合肥）律师事务所律师。 上诉人淮南市淮汽汽车运输有限公司与被上诉人合肥市交通运输管理处（以下简称市运管处）交通运输行政强制一案，不服安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院（2020）皖0191行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 原审查明，2019年10月14日，赵志福驾驶皖Ｄ×××××号小汽车在合肥市中绿广场附近从事班车客运经营活动时，被市运管处执法人员检查发现。市运管处经调查取证认定：淮南市淮汽汽车运输有限公司在未获得法定机关批准许可的情况下，擅自从事班车客运经营活动，因当场赵志福无法提供《道路运输证》及其他有效证明，市运管处决定对ＤＪＣ887号车辆予以扣押，并作出了皖合运罚（强措）［2019］1300886号《交通运输行政强制措施决定书》及《交通运输行政强制措施扣押清单》。淮南市淮汽汽车运输有限公司对此不服，请求判决市运管处扣押行为违法，解除并返还扣押车辆且赔偿车辆被扣押期间的经济损失。 原审法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款规定，查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外；第二十八条第一款第（四）项规定：有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（四）查封、扣押期限已经届满。本案中，市运管处自2019年10月14日决定对淮南市淮汽汽车运输有限公司的车辆实施扣押的行政强制措施，但直到2020年5月9日本案开庭审理之日，市运管处仍未对车辆作出解除扣押的决定，显然已超过了法律规定的扣押期限，其作出的皖合运罚（强措）［2019］1300886号《交通运输行政强制措施决定书》违反了法律规定，依法应予撤销。淮南市淮汽汽车运输有限公司诉请确认市运管处扣押车辆行为违法、解除扣押决定并返还被扣押车辆，符合法律规定，依法予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，由于淮南市淮汽汽车运输有限公司并未向本院提供证据证明其损失的存在以及具体数额，故对其要求赔偿损失的相关请求，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告合肥市交通运输管理处作出的皖合运罚（强措）［2019］1300886《交通运输行政强制措施决定书》；二、被告合肥市交通运输管理处在本判决生效之日起10日内将其扣押的皖Ｄ×××××车辆返还给原告淮南市淮汽汽车运输有限公司；三、驳回原告淮南市淮汽汽车运输有限公司的其他诉讼请求。 淮南市淮汽汽车运输有限公司不服一审判决，向本院提出上诉。 上诉人上诉称，一、一审判决撤销而不是确认被上诉人行政强制违法明显错误。上诉人一审的诉讼请求是请求确认被上诉人扣押车辆的行为违法（确认之诉），而不是请求撤销被上诉人扣押车辆的行为（撤销之诉）。一审法院应当围绕当事人的诉讼请求作出认定和判决。二、被上诉人行政强制措施没有事实和法律依据，明显违法。被上诉人行政强制措施依据是《安徽省道路运输管理条例》第五十二条。该条是对没有车辆运营证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣。上诉人提供了被扣押车辆车辆营运的有效证明，包括;网络预约出租汽车经营许可证、网络预约出租汽车运输证、行驶证、营业执照等。这些证据足以证实上诉人车辆具有合法运输证明。但是一审判决对此未作出认定，而是以超期扣押认定被告行政强制措施违法。那么未超过30天的扣车行为是否合法呢？上诉人认为：上诉人被扣押车辆运营符合《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》、《淮南市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》等相关规定。上诉人及其驾驶人员已经向被上诉人及时提供了网络预约出租车的相关证件，提供的证件符合网络预约出租车的经营许可条件。根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二十二条规定，只要起讫点一端在淮南市即符合该规定。因此上诉人的网络预约出租车经营合肥—淮南的网络预约出租车经营活动，合法合规。一审中，被上诉人也认可上诉人被扣押车辆具备网络预约出租汽车的合法营运证明。三、被上诉人应当赔偿损失。被上诉人长期非法扣押上诉人车辆，上诉人在扣押期间需要支付的车辆运营损失、保险费、人员工资等客观存在。因车辆扣押没有运营，扣押期间的营运损失无法计算。上诉人按照每天200元损失系合理估算，应当予以赔偿。 被上诉人市运管处辩称，一、一审法院判决撤销而非确认强制措施违法符合法律规定。2019年10月14日，赵志福驾驶皖Ｄ×××××车辆在合肥市中绿广场附近未经许可从事班车客运经营活动时，上诉人的执法人员查获。通过被上诉人所提交的现场录像以及通行记录等证据充分证明，案涉车辆在2019年10月1日至2019年10月14日期间，其中有13天均实施了往返淮南至合肥的班车客运经营行为，且在乘客所出示的手机订单界面中可以清楚的看出，每个订单都显示有班次、座位号、检票号，并标注“城际快线”字样，且携带的发票全部是定额50元的发票，上述事实均证明案涉车辆从事的是典型的班车客运经营行为，而上诉人的案涉车辆仅取得网络预约出租汽车运输证，并没有取得班车客运经营的道路运输证；而网络预约出租汽车客运属于城市公共客运的补充，且必须在许可的经营区域内从事经营活动；被上诉人执法人员在执法过程中依法向乘客及行政相对人表明了身份，并依法出示了执法证件，同时告知了行政相对人依法所享有的陈述、申辩的权利。由于上诉人在未获得法定机关批准许可的情况下，擅自从事班车客运经营活动，且无法当场提供《道路运输证》及其他有效证明，依据《安徽省道路运输管理条例》第五十二条之规定，被上诉人决定暂扣上述从事非法营运的车辆，并依法履行了行政强制措施的各项程序，向行政相对人制发了皖合运罚（强措）［2019］1300886《交通运输行政强制措施决定书》及《交通运输行政强制措施扣押清单》，告知了予以暂扣的事实、理由及依据，并告知了依法享有的权利。由此可见被上诉人所作出的强制措施决定本身并不违反法律规定，故一审法院以被上诉人扣押车辆超过了法律规定的期限并据此作出撤销强制措施决定的判决并无不当。由此可见，上诉人要求确认扣押车辆行为违法的上诉理由依法不能成立。 二、上诉人要求赔偿损失的上诉请求缺乏事实及法律依据，依法不能成立。《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任；《国家赔偿法》第三十六条第（二）项也明确规定：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结。故即使认定被上诉人扣押车辆超期应予撤销，那么被上诉人依法也仅应承担解除对车辆的扣押、将车辆返还上诉人，除此之外，被上诉人并不负有其他法律责任；况且截至目前上诉人也并未提供任何证据证明损失的存在及具体数额，故上诉人要求赔偿损失的诉请，依法不能成立。综上，被上诉人了恳请二审法院在查明事实的基础上依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人市运管处向一审法院提供证据及证明目的：证据一：1.现场录像（2019年10月14日市运管处执法人员于合肥市中绿广场执法现场摄录）2.当事人陈述；3.通行记录（2019年10月1日至2019年10月14日）。证明目的：1.案涉车辆在2019年10月1日至2019年10月14日期间，其中有13天均实施了往返淮南至合肥的班车客运经营行为。2.2019年10月14日，被告执法人员在合肥市中绿广场附近查获赵志福驾驶皖Ｄ×××××车辆未经许可从事班车客运经营活动，且无法当场提供《道路运输证》及其他有效证明，故被告依法对该车辆实施扣押的行政强制措施事实清楚，证据充分。证据二：1.皖合运罚（强措）［2019］1300886号《交通运输行政强制措施审批表》；2.皖合运罚（强措）［2019］1300886号《交通运输行政强制措施现场笔录》；3.皖合运罚（强措）［2019］1300886号《交通运输行政强制措施决定书》；4.皖合运罚（强措）［2019］1300886号《交通运输行政强制措施扣押清单》；证明目的：被告根据相关规定，依法履行了实施行政强制措施的各项程序规定，在此基础上向行政相对人制作并送达了皖合运罚（强措）［2019］1300886号《交通运输行政强制措施决定书》及《交通运输行政强制措施扣押清单》，告知了行政相对人予以暂扣的事实、理由及依据，并告知了行政相对人依法享有陈述、申辩等权利，由此可见，被告对行政相对人实施的行政强制措施程序完全合法。证据三、证据名称：催告记录；证明目的：被告分别于2019年11月11日及2019年11月15日电话通知当事人前来接受调查与处理，并明确告知被告已作出解除强制措施决定并通知当事人前来办理手续予以取回案涉车辆，但当事人拒不前来予以办理，由此产生的责任不在被告。 上诉人淮南市淮汽汽车运输有限公司向一审法院提供的证据及证明目的：1.原告营业执照、赵志福与原告劳动合同。；证明目的:原被告主体资格；2.交通运输行政强制措施决定书,案号分别为“皖合运罚(强措)(2019)1300886号”。证明目的:被告对原告做出的具体行政行为；3.网络预约出租汽车经营许可证(车巴达[苏州]网络科技有限公司淮南分公司)、网络预约出租汽车运输证、行驶证。证明目的:被告具体行政行为违法；4.现场录像，证明被告使用没有执法标志的车辆进行非法拦截原告车辆，被告查扣现场，驾驶员将营运证等相关证照交付费被告执法人员，被告执法人员知道原告车辆是网约车；5.律师函，证明原告委托律师出具律师函，要求解除车辆扣押，被告予以拒绝。 上述证据均随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提供新证据。本院二审查明的事实与一审一致，对一审法院查明的事实依法予以确认。另查明，2020年6月9日，上诉人自被上诉人处将案涉车辆取走。 本院认为，本案争议焦点为上诉人所诉称的扣押行为是否合法。 首先，关于行政主体执法主体资格问题，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十二条之规定：“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。”以及《安徽省道路运输管理条例》第五条之规定：“县级以上人民政府交通行政主管部门负责组织领导本行政区域内的道路运输管理工作，其所属的道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”因此，被上诉人市运管处具有作出案涉行政行为的法定职权。 其次，关于案涉《交通运输行政强制措施决定书》作出程序是否合法，是否具有事实和法律依据。上诉人的一审诉请的实质是要求对被上诉人自2019年10月开始对案涉车辆的扣押行为进行合法性审查，对该审查请求必须要对案涉的《交通运输行政强制措施决定书》是否具有事实和法律依据以及程序是否合法等问题进行审查。但是原审判决仅对超期扣押行为是否合法进行了评价，并未对案涉《交通运输行政强制措施决定书》的合法性进行评价，甚至用对超期扣押行为是否合法的审查替代了对案涉《交通运输行政强制措施决定书》是否合法的审查，明显不当，予以指出。在审查案涉《交通运输行政强制措施决定书》合法性问题上，首先必须明确案涉车辆是否从事了班车客运经营行为，是否符合《安徽省道路运输管理条例》第五十二条所规定的情形，以及该决定书作出的程序是否合法。对此，本院认为，班线客运经营是指按照许可的线路、公布的班次和发车时间从事的客运运营行为，根据《安徽省道路运输管理条例》第三十一条第一款之规定：“道路运输经营车辆应当随车携带车辆营运证、班线客运标志牌。”本案被上诉人经过详细摸排调查后发现案涉车辆在2019年10月1日至10月14日期间频繁、规律性的往返于合肥与淮南之间从事客运经营，线路较为固定，符合班线客运经营的基本特点。但是，上诉人并无班线客运标志牌，案涉车辆的运营行为符合《安徽省道路运输管理条例》第五十二条所规定的情形。因此，案涉的《交通运输行政强制措施决定书》具有事实和法律依据。此外，该决定书是在现场制作调查后当场制作，亦经相应的批准程序，依法予以送达，符合法律法规规定，程序合法。综上，案涉的《交通运输行政强制措施决定书》符合法律规定，由此产生的扣押三十日亦符合法律规定。 再次，关于被上诉人超期扣押行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款之规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”以及第二十五条第一款和第二款之规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。”以及第二十七条之规定：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”以及第第二十八条第一款第四项之规定：“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（四）查封、扣押期限已经届满；”市运管处自2019年10月14日对案涉车辆实施扣押,扣押期限为三十日,该期限未经延长。据此,市运管处应当于2019年11月14日根据前述规定依法解除扣押,作出解除扣押决定书并依法予以送达。但是，市运管处并未依法作出解除扣押决定，亦未进行送达或告知，虽然有其单位工作人员电话通知案涉驾驶员前来办理相关手续，但并无证据表明系要求上诉人前来取车。即使该电话通知系告知上诉人取车，但是这种电话告知的方式也并不符合法定的解除扣押程序之规定。因此，被上诉人自2019年11月14日至2020年6月８日扣押案涉车辆的行为违法，对此应当予以确认。鉴于上诉人已经自2020年6月９日将案涉车辆予以取走，故判令被上诉人作出解除扣押决定和返还车辆已无必要。 因此，案涉的《交通运输行政强制措施决定书》合法，不应撤销。但是被上诉人的超期（2019年11月14日至2020年6月８日）扣押行为违法，根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”以及第二十六条第一款之规定：“对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。”另，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第二项之规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；”以及第三十六条第二项之规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；”结合本案被上诉人超期扣押案涉车辆的行为违法，但并未造成该车辆的损坏或灭失，至于上诉人主张的营业损失并不在前述法定赔偿范围之内，故对上诉人的赔偿请求依法不应予以支持。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院（2020）皖0191行初6号行政判决； 二、确认被上诉人自2019年11月14日至2020年6月８日扣押皖Ｄ×××××车辆的行为违法； 三、驳回上诉人的其他诉讼请求。 一、二审案件诉讼费用人民币各５0元，共计人民币100元，由被上诉人合肥市交通运输管理处负担。 本判决为终审判决。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇二〇年九月二十三日 书记员  程文 附本裁判文书适用的法律规范： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。