山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终250号 上诉人（原审被告）德州经济技术开发区袁桥镇人民政府，住所地山东省德州经济技术开发区袁桥村。 法定代表人司卫福，镇长。 出庭负责人赵开成，副镇长。 委托代理人赵欢，山东弘正兴律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）孙宝芝，女，1969年12月18日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 委托代理人郭建炜，男，1969年12月19日出生，汉族，住址同上，系孙宝芝之夫。 被上诉人（原审原告）郭建炜，男，1969年12月19日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 原审第三人德州经济技术开发区袁桥镇小李庄村民委员会，住所地山东省德州经济技术开发区袁桥镇小李庄村。 法定代表人李德浩，主任。 原审第三人李德恒，男，1966年10月1日出生，汉族，住山东省德州经济技术开发区。 上诉人德州经济技术开发区袁桥镇人民政府（以下简称袁桥镇政府）因行政强制一案，不服山东省德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初211号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人袁桥镇政府的负责人赵开成及委托代理人赵欢，被上诉人郭建炜及孙宝芝的委托代理人郭建炜到庭参加诉讼，经本院传票传唤，原审第三人德州经济技术开发区袁桥镇小李庄村民委员会、李德恒均未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，涉案被拆除房屋系原告2013年从第三人李德恒处购买，房屋坐落于德州经济开发区××李庄村，2019年4月19日，袁桥镇小李庄村民委员会对原告孙宝芝作出《限期拆除违法建设通知书》，载明：“经查你的房屋未经批准进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，该建筑属于违法建筑。限在收到本通知之日起两日内自行拆除该违法建设，并恢复土地原貌。逾期不拆的将进行强制拆除，强制拆除所造成的一切后果由你户自行负责。”落款袁桥镇小李庄村民委员会，加盖该村委会公章。被告和第三人小李庄村委会均认可小李庄村委会作出《限期拆除违法建设通知书》的行为系受被告袁桥镇政府委托行使。原告未自行拆除涉案房屋，被告对涉案房屋实施了强制拆除行为。 原审法院认为，关于原告的主体资格问题，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其原告资格中的利害关系应当以存在“权利侵害的可能性”为标准，只要原告主张的权利存在遭受被诉行政行为侵害的可能性，原告就具有利害关系。涉案房屋系原告从他人处购买，被告对该房屋实施拆除行为，原告认为其权利受到被诉行政行为的侵害，可以提起行政诉讼，且原告也是被告责令限期拆除通知行为的相对人，具有原告主体资格，被告否认原告主体资格的理由不能成立。关于起诉期限问题，告知诉权及起诉期限的，适用6个月的起诉期限，未告知的，适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，从知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。本案中，限期拆除通知书于2019年4月19日作出，实施拆除行为的时间在上述通知之后，原告2019年10月18日提起本案行政诉讼，适用知道或应当知道行政行为内容之日起最长一年的起诉期限，原告起诉未超过起诉期限。关于被告实施的强制拆除行为是否合法问题，《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。行政机关应按照上述法定程序实施行政行为。本案中，被告认可其对原告所购买的涉案房屋实施了拆除行为，被告未举证证明其在拆除涉案房屋前履行了催告、强制拆除决定等程序，行政程序不符合上述法律规定。综上所述，被告实施的拆除原告所购买的涉案房屋的行为违反法定程序。鉴于涉案房屋已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决确认被告德州经济技术开发区袁桥镇人民政府拆除原告孙宝芝、郭建炜位于德州经济技术开发区××李庄村房产的行为违法。案件受理费50元，由被告德州经济技术开发区袁桥镇人民政府负担。 上诉人袁桥镇政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的起诉；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审法院判决上诉人拆除行为违法错误。1.被上诉人对涉案房屋无合法权益，无原告主体资格。涉案房屋建设在小李庄村集体土地上，没有任何规划、批准、建设的手续，系典型的违法建筑，一审法院依据被上诉人同李德恒的一份房屋买卖协议，就认定被上诉人与拆除的房屋有利害关系，是本案适格的原告错误。理由一，现无任何证据证明李德恒对涉案房屋有任何合法权益，不能证明被上诉人同拆除的房屋有利害关系。且被上诉人系城镇居民，不是德州经济技术开发区××李庄村集体经济组织成员，我国法律法规规定严禁城镇居民到农村购买宅基地，被上诉人在小李庄村购买宅基房屋是无效的。理由二，具备原告资格是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定起诉条件之一，判断是否具有原告资格的关键在于是否与被诉行政行为有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”即按照该条规定，行政诉讼的原告应当是与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。此处的利害关系，一般应当是指公民、法人或者其他组织的合法权益可能受到行政行为的侵犯。换言之，合法权益可能受到行政行为的侵犯是具有原告资格的基本前提，若提起诉讼的公民、法人或者其他组织明显不具有值得保护的合法权益，则不应赋予其原告资格。本案中涉案被拆除的房屋系无任何规划、批准、建设手续的典型的违法建筑，无任何值得保护的合法权益，因此无论被上诉人是否与涉案拆除房屋存在利害关系，因该房屋系违法建筑，不应赋予被上诉人原告主体资格。2.上诉人依法有权拆除涉案违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”涉案房屋系典型的违法建筑，上诉人依法有权拆除。综上，上诉人认为涉案房屋系违法建筑，被上诉人无原告主体资格，一审法院认定事实有误，判决错误，请求二审法院查明事实，依法改判驳回被上诉人的起诉。 被上诉人孙宝芝、郭建炜辩称，1.被上诉人主体资格合法。被上诉人购买了第三人李德恒的房屋，依据《中华人民共和国物权法》第四条规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”被上诉人享有该房屋的物权。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；第三条规定：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理”；第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的……”；《中华人民共和国行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。以上可见，当行政机关实施行政强制措施对自己产生影响时，公民作为利害关系人享有提起行政诉讼的权利，本案被上诉人符合提起行政诉讼的法定条件。2.上诉人对涉案房屋强制拆除缺乏事实依据和法律依据。被上诉人于2013年购买房屋，在当时的情况下，无证房普遍存在，并且第三人李德恒称，有关部门航拍的时候，涉案房屋已经存在。无证的原因很多，其中包括行政机关的不作为等因素，所以并非无证房就是违法建筑。退一步讲，即使房屋存在手续不全的情形，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。被上诉人购买房屋，是在2013年之前建设，至2019年4月19日，已经有6年多的时间，依据上述规定，6年多期间并没有受到任何行政处罚，上诉人已经丧失行政处罚权。3.上诉人实施强制拆除违反法定程序。（1）上诉人委托作出《限期拆除违法建设通知书》违法。《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。……行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”可见上诉人指示小李庄村委会作出《限期拆除违法建设通知书》严重违反上述法定程序。（2）上诉人没有履行告知、听取当事人意见。《中华人民共和国行政处罚法》第六条、第三十一条、第三十二条、《中华人民共和国行政强制法》第八条、第三十五条、第三十七条均规定行政机关实施行政处罚或者行政强制前应当告知公民、法人或者其他组织享有陈述、申辩权、申请复议或者提起行政诉讼的权利及期限。上诉人实施强制拆除没有告知被上诉人依法应当享有的权利及行使权利的期限，且没有履行作出和送达行政处罚决定、强制执行决定等法定程序，严重违法。（3）上诉人除违反上述程序，还违反《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款、第四条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十一条、第四十二条的规定。综上，被上诉人主体资格合法，上诉人强制拆除案涉房屋缺乏事实依据和法律依据，且程序违法。上诉人上诉理由不能成立，故应判决确认本案被诉行政行为违法。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被上诉人是否具备原告主体资格；二、被诉强制拆除行为是否合法。 关于被上诉人是否具备原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”因此，与被诉行政行为具有利害关系，是判断当事人是否具备原告主体资格的关键。本案中，被上诉人虽并非袁桥镇小李庄村的集体经济组织成员，但无论其与李德恒签订的房屋买卖协议是否有效，无论涉案房屋是否属于合法建筑，均不能否定其系涉案房屋实际使用人的事实，被上诉人都有可能受到强制拆除行为的侵害，因此，孙宝芝、郭建炜与被诉行政行为存在利害关系，具备原告主体资格，有权对涉案强制拆除行为提起诉讼。 关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”因此，即使行政机关认为涉案房屋属于违法建筑，根据上述规定，对违法建筑物、构筑物、设施等予以拆除，仍应履行事先公告的法定程序，并在行政相对人申请行政复议和提起行政诉讼期限届满后才能实施。同时，行政机关实施拆除前，应当事先发出催告、履行通知书，要求行政相对人在合理期限内自行拆除。本案中，上诉人未履行上述程序便实施拆除行为，违反法律规定。因此，一审判决认定上诉人强制拆除行为违法并无不当，本院对此予以确认。 综上所述，上诉人袁桥镇政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人德州经济技术开发区袁桥镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年九月二十一日 法官助理杨晓婧 法官助理李峰 书记员李杨