甘肃省武威市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）甘06民终938号 上诉人（原审被告）：武威祺祥房地产有限责任公司，住所地甘肃省武威市凉州区建设南路168号。 法定代表人：张剑云，该公司总经理。 委托诉讼代理人：梁柏，甘肃银城律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：凉州区住房和城乡建设局，住所地甘肃省武威市凉州区西大街城建大厦。 法定代表人：赵玉年，该局局长。 委托诉讼代理人：谢晋华，女，该单位职工。 委托诉讼代理人：蔡菊花，甘肃纵横律师事务所律师。 原审被告：武威市鑫煜钢铁有限公司，住所地甘肃省武威市凉州区火车站建设北路24号。 法定代表人：马小红，该公司总经理。 上诉人武威祺祥房地产有限责任公司（以下简称祺祥公司）因与被上诉人凉州区住房和城乡建设局（以下简称凉州区住建局）、原审被告武威市鑫煜钢铁有限公司（以下简称鑫煜公司）第三人撤销之诉一案，不服甘肃省武威市凉州区人民法院（2020）甘0602民初4385号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月4日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人祺祥公司的委托诉讼代理人梁柏，被上诉人凉州区住建局的委托诉讼代理人谢晋华、蔡菊花，原审被告鑫煜公司的法定代表人马小红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 祺祥公司上诉请求：撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人一审诉讼请求。事实和理由：1.一审认定鑫煜公司系凉州区住建局下属企业、鑫煜公司资产属国有错误,涉案土地是经人民政府批文出让，后经企业之间转让所得，原审判决违背客观事实，盲目认定鑫煜公司系房管局下属企业毫无事实依据和证据支持；2.一审判决适用法律错误,鑫煜公司是工商机关合法注册的法人，有权以自己的名义独立行使权利，承担义务；3.一审将撤销之诉与确认之诉混为一谈，被上诉人的诉求为撤销一审调解书，是撤销之诉，然一审判决不仅撤销原调解书，进而确认上诉人与鑫煜公司签订的土地置换安置补偿协议无效，属程序错误。被上诉人要求撤销不仅主体不合法，而且就实体上纯属无本之木，无源之水！无任何事实及法律依据。 凉州区住建局辩称，1.鑫煜公司的性质，属于国有企业。鑫煜公司是武威市房管局下属的独立核算的企业。1993年房管局职工集资入股设立武威市房屋建材有限责任公司，由武威市房管局统一调配职工经营管理。2001年变更登记为元丰物资有限责任公司，2002年元丰公司注销，退清了入股职工的全部股金和红利，用结转的资金投资新设成立武威金隆建材有限责任公司。2007年，金隆公司注销，结转的资金注册设立鑫煜公司，工商登记为自然人投资有限责任公司。无论是最初的元丰物资公司，还是金隆建材公司、鑫煜公司，都是武威市房管局控制管理，登记的投资人是公司职工，但是这些股东都是由房管局为了管理方便被挂名的股东，职工没有实际出资，职工都由房管局统一调配安置，公司经理由房管局任命。鑫煜公司的实际控制人是武威市房管局，鑫煜公司的资产属于武威市房管局，因此，鑫煜公司属于国有企业。而且本案诉讼期间，财政局已经对国有资产的变迁情况，进行了清理，已经确认了鑫煜公司是国有企业，其管理的资产为国有资产，且鑫煜公司列入机构改革方案进行统一调配整合。2.鑫煜公司与祺祥公司签订的《土地使用权转让及置换补偿协议》未经武威市房管局批准，是无效协议。原属房管局管理的下属企业鑫煜公司的事务现由住建局管理，鑫煜公司与祺祥公司签订土地使用权转让及置换补偿协议，而且在房管局不知情的情况下，通过诉讼形成民事调解书，区住建局承接了房管局的事务，就有权利以自己的名义提起诉讼。3.一审法院作出的民事调解书内容损害国家利益，一审判决撤销该调解书适用法律正确，程序合法。一审判决无论在适用法律还是审理程序都是合法的。综上所述，原审被告鑫煜公司属于武威市房管局的下属企业，鑫煜公司未经主管部门同意，擅自将公司名下登记的土地资源进行处置，侵害了国家利益。武威市房管局在机构改革中，其权利义务由凉州区住建局承接，凉州区住建局有权利以自己的名义提起诉讼。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。恳请二审法院驳回上诉，维持原判。 鑫煜公司述称，1.土地是原审被告的前身元丰公司从之前的改制企业海源物资公司名下转让来的，后来通过国土部门办理了土地使用证，土地使用权类型为出让，使用期限是40年，期限截止到2041年12月止；2.2019年3月凉州区委办、政府办印发《凉州区城区及入市口市场（商铺）清理整治工作方案》的通知【凉办字（2019）41号】，我公司所在经营场地被列为搬迁类清理整治区域，该区域内共有三家企业，其中我公司的经营场地夹在另外两家企业中间。按照责任单位区自然资源分局提出的提升改造意见，由区域内北侧占地较大永昌物资公司牵头进行开发建设，我公司只能积极配合，对经营土地进行置换后搬迁到异地继续进行经营。经向主管部门房管局书面汇报后我公司于2019年7月26日与牵头开发企业签订了土地置换协议；3、2019年8月8日房管局下发中止通知后我公司立即停止了土地置换的后续事宜，未接收置换房产，也没有给置换方办理土地过户手续；4.我公司从1995年以房管局职工个人集资入股的方式，经工商管理部门登记注册成立，运行到后来办理了变更为元丰，后来又办理了变更金隆、到鑫煜。不是海源公司变更为鑫煜公司。我认为企业性质是历史遗留问题，从来没有对我公司进行过定性，国资委也没有办理过国有企业登记。我公司到国资委询问，国资委答复我公司不属于国有企业，后来牵涉到改革，对所有资产进行了清核，现在对我公司进行了清核，该公司不属于我马小红，我也不属于股东，因为我们没有进行实际出资。签订协议是区自然资源局给的选项，让区域内企业牵头进行开发建设和提升改造。政府收储价格是608万元，我公司置换的价格为1040万元，有利于我企业，自然资源局也同意。后续发通知让中止置换，我们就停止了，从维护公司利益的角度出发，本意上没有损害国家利益的主观意愿。 凉州区住建局向一审法院起诉请求：判令撤销凉州区法院作出的（2019）甘0602民初12036号民事调解书。 一审法院认定事实：1994年8月，原武威市房管局决定由房管局职工以个人身份出资入股，组建武威市房屋建材有限责任公司（简称为房屋建材公司），公司职工由房管局内部调配。1995年4月，房屋建材公司登记设立，公司注册及运转资金由职工以个人身份出资入股，后入股资金已全部退清。1997年10月，房屋建材公司的职工工资开始由原武威市房管局发放，财务由房管局统一管理。2001年8月，房屋建材公司名称变更为武威市元丰物资有限责任公司（简称为元丰公司），股东由原房管局职工马生元、徐金兰、魏建海、赵文萍组成，实际均未出资，2004年11月，元丰公司注销。2002年11月28日，在结转元丰公司资金的基础上，武威金隆建材有限责任公司（简称为金隆公司）登记设立，股东由原房管局职工马生元、徐金兰、张生多、赵文萍组成，实际均未出资，2011年12月，金隆公司注销。2007年12月27日，武威市鑫煜钢铁有限公司（简称为鑫煜公司）登记设立，股东由原房管局职工马生元、赵文萍、吉生鹏组成，实际均未出资。2009年3月，原房管局任命马小红担任鑫煜公司法人代表。2019年3月，凉州区委、区政府发出《凉州城区及入市口市场（商铺）清理整治工作方案》的通知（凉办字[2019]41号），鑫煜公司位于武威市××街商业用地2566平方米的经营场地纳入重点清理整治范围，要求限期进行关闭、拆除、搬迁和提升改造。2019年5月，武威市自然资源局凉州分局委托第三方对鑫煜公司名下的2566平方米土地进行了测绘及评估，土地初步估价为125万元/亩，鑫煜公司等三家域内企业均认为政府收储补偿价格较低，决定由武威市永昌物资公司牵头进行共同开发和提升改造。2019年7月26日，鑫煜公司与区域内牵头企业合作的项目开发企业祺祥公司以土地资产置换方式签订土地使用权转让及置换补偿协议，协议主要内容：鑫煜公司将其名下登记的武国用2009第088号国有土地使用权（面积2566平方米）及地上附着物以788.0638万元的价格置换给祺祥公司，祺祥公司以置换方式向鑫煜公司一次性还产并协助办理不动产权登记证，另付给鑫煜公司生产设施设备拆除、解除租赁合同退租等经营性损失费用253.8605万元，鑫煜公司在协议生效后2个工作日将涉及转让地块的土地使用权证及地上附着物的全部资料原件移交给祺祥公司，并协助办理土地使用权转让变更过户手续。协议签订后，祺祥公司将转让价款1041.9243万元给付鑫煜公司，2019年8月8日，武威市房管局向鑫煜公司发出《关于要求武威市鑫煜公司中止处置土地资产的通知》，鑫煜公司中止了土地置换协议的后续相关事宜，2020年3月，凉州区委、区政府印发《凉州区住建系统体制改革实施方案》（凉发8号）通知，武威市房管局下属的鑫煜公司由凉州区住建局牵头重新优化整合。祺祥公司要求鑫煜公司办理土地过户手续无果，遂于2019年10月16日对鑫煜公司提起诉讼，凉州区人民法院受理后，于2020年4月16日作出（2019）甘0602民初12036号民事调解书，协议内容：一、祺祥公司与鑫煜公司签订的土地使用权转让及置换补偿协议继续履行；二、鑫煜公司于2020年4月25日前协助祺祥公司办理武国用2009第088号土地的过户手续。凉州区住建局得知调解书内容后，认为鑫煜公司的实际投资人是武威市房管局，鑫煜公司是武威市房管局下属的独立核算的企业，现房管局正在改革期间，事务由凉州区住建局管理，鑫煜公司与祺祥公司签订的协议损害了其合法权益和公共利益，提起第三人撤销之诉。另查明，2002年1月11日，海源公司根据凉州区人民政府土地划拨文件（凉土出让[2001]33号），将划拨方式取得的位于武威市××街土地出让给元丰公司和王升，其中元丰公司购得2617.5平方米，价款93万元。金隆公司设立后，于2003年2月23日，将元丰公司购得的2617.5平方米土地使用权变更到金隆公司名下，并办理了《国有土地使用证》（武国用[2003]第021号）。鑫煜公司设立后，于2009年3月18日，将金隆公司名下的2617.5平方米土地变更到鑫煜公司名下，并在同年7月28日办理了国有土地使用权变更登记，取得《国有土地使用证》（武国用[2009]第088号）。本案争议焦点：1.凉州区住建局是否本案适格的原告；2.原告的诉讼请求是否符合法律规定，应否予以支持？一审法院认为，关于焦点1，.房屋建材公司的股东系原武威市房管局职工，股东以个人身份出资入股，入股资金后续已全部退清，在房屋建材公司的基础上先后演变形成的元丰公司、金隆公司、鑫煜公司的股东均是武威市房管局的职工，公司股东均系挂名，实际均未出资入股，工资由房管局发放，受房管局管理，与房管局之间是管理与被管理关系；.案涉土地系元丰公司以93万元向海源公司购得，股东以个人入股资金后续已全部退清，元丰公司的财产实际归属房管局，元丰公司注销后，该土地使用权由金隆公司承继，金隆公司停业、注销后，该土地的使用权又变更到鑫煜公司名下，金隆公司、鑫煜公司的股东均未出资，房管局是案涉土地的投资人，鑫煜公司属于房管局的下属企业，包括案涉土地使用权在内的公司资产属于房管局管理的国有资产，《中华人民共和国公司法》第二百一十六条（三）款规定“实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人”，因此，武威市房管局尽管不是鑫煜公司的股东，但通过投资关系能够实际支配鑫煜公司的公司行为，系鑫煜公司的实际控制人，处置鑫煜公司资产应由房管局决定或征得房管局的同意。目前，房管局正在改制，根据改革方案，原属于房管局管理的鑫煜公司的事务由凉州区住建局接管，因此，凉州区住建局是本案适格的原告；关于焦点2，法律规定第三人撤销之诉首先应符合以下主体与程序条件：1.主体为有独立请求权的第三人或者无独立请求权的第三人但与案件处理有利害关系；2.第三人因不能归责于自己的原因未参加诉讼；3.第三人知道或者应当知道其权益受损六个月内。其次应符合实体条件：1.撤销对象为已经发生法律效力的判决、裁定、调解书；2.有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书部分或全部内容错误；3.生效判决、裁定、调解书的错误内容损害第三人民事权益。本案原告根据改革方案，接管原属于房管局管理的鑫煜公司的事务，鑫煜公司处置重大资产的行为与其有利害关系，鑫煜公司进行诉讼，与祺祥公司达成调解协议原告并不知情，原告的诉讼在本院（2019）甘0602民初12036号民事调解书形成的六个月期限内；关于实体条件，本院（2019）甘0602民初12036号民事调解书已经发生法律效力，原告提供的证据能够证明房管局是鑫煜公司的实际控制人，在改制期间，原房管局管理的鑫煜公司的事务由原告管理，鑫煜公司与祺祥公司签订土地使用权转让及置换补偿协议以及双方达成调解协议，改变案涉土地的用途和性质时未征得资产实际控制人房管局的同意，违反国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》第三十二条“所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的重大资产处置，需有国有资产监督管理机构批准的，依照有关规定执行”的强制性规定，属于无权处分，且事后房管局未予追认，其与祺祥公司达成的土地使用权转让及置换补偿协议违反法律和行政法规的强制性规定，属无效协议，建立在无效协议之上的调解书应予撤销，原告的诉讼请求符合法律规定，应予支持。综上，凉州区住建局是本案适格的原告，原告的诉讼请求于法有据，应予支持；被告鑫煜公司认为鑫煜公司性质不明，涉案土地是鑫煜公司在经营过程中自行购置的所得，与祺祥公司达成的置换补偿协议由国土资源局主持，因鑫煜公司的股东均未出资，与房管局之间是管理与被管理关系，案涉土地尽管登记在鑫煜公司名下，实际系房管局管理的资产，房管局尽管不是鑫煜公司的股东，但系鑫煜公司的实际控制人，根据企业国有资产监督管理暂行条例的相关规定，鑫煜公司处置资产应由房管局决定或征得房管局的同意，鑫煜公司未经房管局同意，处置资产的行为无效，其辩解理由不符合客观实际和法律规定，不予采纳；被告祺祥公司认为鑫煜公司取得涉案土地使用权合法，鑫煜公司有权处置自己的资产，本院民事调解书合法有效的主张，忽视了公司挂名股东和实际控制人之间的关系，鑫煜公司的股东虽然进行了工商登记，对外具有公示效力，但实际属于挂名股东，房管局是鑫煜公司的实际控制人，《中华人民共和国物权法》第五十四条规定“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利”，鑫煜公司在未征得实际控制人房管局同意的情况下处置资产的行为违反法律和行政法规的强制性规定，其与祺祥公司达成的土地使用权转让及置换补偿协议无效，建立在无效协议之上的调解书应当予以撤销，因此，祺祥公司的抗辩主张亦不符合本案实际和法律规定，不予采纳，案经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国物权法》第五十四条，《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）项、《中华人民共和国公司法》第二百一十六条（三）款，《最高人民法院关于适用的解释》第二百九十二条、第二百九十五条（一）项、第三百条（一）项之规定，判决：撤销凉州区人民法院（2019）甘0602民初12036号民事调解书。案件受理费100元，由武威市鑫煜钢铁有限公司负担。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。凉州区住建局提交：1.凉州区人民政府办公室《关于印发凉州区2019年第四次自然资源联审领导小组会议纪要的通知》凉政办发〔2019〕214号；2.凉州区财政局《关于对武威市鑫煜钢铁有限公司国有资产认定清查情况的复函》凉财资发〔2020〕51号。以上两组证据证明：1.凉州区财政局已经对涉案土地性质以及鑫煜公司性质进行调查并确认鑫煜公司为原房管局所属国有企业；2.鑫煜公司明知凉州区政府土地联审会议纪要已确定要求鑫煜公司解除与祺祥公司的土地置换协议的情况下双方达成的民事调解书，侵害了第三人合法权益，应当依法撤销。经质证，祺祥公司对以上证据的真实性无异议，证明目的有异议，认为1.这两份文件不能证明鑫煜公司属于国有企业，认定国有公司必须具有国有投资资产、工商登记等证据来证明，不是财政局文件来决定的；2.如果是国有企业根据民法通则85条规定，也不影响祺祥公司与鑫煜公司达成调解协议的效力。鑫煜公司对以上证据的真实性无异议，证明目的无异议。鑫煜公司提交：1.《关于甘肃省武威市永昌物资有限公司、武威市鑫煜钢铁有限责任公司、王升等用地及附作物有关情况的说明》，证明提升改造牵头单位区自然资源分局同意由区域内永昌物资公司牵头进行开发，我公司进行配合签订置换协议；2.《武威市鑫煜钢铁有限责任公司经营场地及附作物拆除有关情况的汇报》，证明就涉案土地给开发企业祺祥公司转让前给房管局进行了书面汇报；3.文件传阅单。证明房管局转发给中鼎公司的涉案土地提升改造被列为搬迁区域，让我们配合落实的文件。经质证，凉州区住建局对以上证据的真实性无异议，证明目的有异议。认为证据1要求政府征用或者自行开发，并没有同意转让；证据2是否汇报无法证明，而且房管局没有明确答复，并没有同意转让；证据3这是要求鑫煜公司搬迁，与本案土地转让无关。祺祥公司对以上证据的真实性和证明目的均无异议。本院认为，凉州区住建局提交的证据1、2的真实性双方均无异议，本院予以确认。该证据能够反映上诉人与原审被告签订调解书前，涉案土地已经凉州区政府办公室2019年11月25日下发凉政办发（2019）214号关于凉州区2019第四次自然资源联审领导小组会议纪要通知，责令房管局对原审被告与上诉人达成的涉案土地转让及置换协议予以解除并由政府对涉案土地进行收储公开出让，同时就鑫煜公司私自转让土地及资产的问题移交区纪委监委，及经凉州区财政局对涉案土地清查后确认原审被告鑫煜公司为原市房管局国有实际控制企业。鑫煜公司提交的证据的真实性双方均无异议，本院予以确认。证据1能够证明因城市提升改造包括鑫煜公司涉案土地上在内的土地上建筑物由区自然资源分局委托第三方测绘确认补偿和若自行拆除不再补偿的事实；证据2仅能证明鑫煜公司提出涉案土地由永昌物资公司牵头开发和提升改造的事实，并无就涉案土地转让给祺祥公司给市房管局汇报的意见。故对该证据的证明目的本院不予认定。证据3能够证明涉案土地提升改造被列为搬迁区域。 二审另查明，2019年11月25日凉州区政府办公室下发凉政办发（2019）214号关于凉州区2019第四次自然资源联审领导小组会议纪要通知，就鑫煜公司用地处理意见明确为一、由市房管局责令鑫煜公司解除与祺祥公司签订的《土地使用权转让及置换协议》；二、对鑫煜公司土地由政府进行收储后按照城市规划用途公开出让，土地补偿费按转让价481.1250万元核算，地上附着物补偿费306.9388万元，两项补偿费共计788.0638万元，由区自然资源局与鑫煜公司签订《收储补偿协议》，补偿费由区财政承担，对鑫煜公司私自转让土地及资产的问题移交区纪委监委。现凉州区纪委监委已立案调查。2020年4月29日凉州区财政局给凉州区监委就鑫煜公司国有资产认定清查情况复函为鑫煜公司为原市房管局国有实际控制企业。经二审审理查明的其他事实与一审认定的事实一致。 本院认为，法律规定第三人提起撤销之诉应当同时符合以下四个条件：1.有权提起撤销之诉的主体应是对原案诉讼标的有独立请求权的第三人或者案件处理结果与其有法律上利害关系的无独立请求权的第三人；2.因不能归责于本人的事由未参加诉讼；3.有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误，损害其民事权益；4.第三人应自知道或者应当知道其民事权益受到损害之日起六个月内提起诉讼。本案中，原审被告鑫煜公司法定代表人及公司其他股东均认可其均为挂名股东，实际未出资，公司职工为原市房管局职工，其公司与原市房管局之间是管理与被管理关系。凉州区财政局清查后认定鑫煜公司为原市房管局国有实际控制企业。鑫煜公司在明知原市房管局已通知其中止处置涉案土地，及2019年11月25日凉州区政府办公室下发凉政办发（2019）214号关于凉州区2019第四次自然资源联审领导小组会议纪要通知亦明确由原市房管局责令鑫煜公司解除与祺祥公司签订的《土地使用权转让及置换协议》，并对鑫煜公司的土地由政府进行收储后按照城市规划用途公开出让的情况下，调解前亦未征得原市房管局的同意，即与祺祥公司在2020年4月16日达成（2019）甘0602民初12036号民事调解书，该调解书的处理结果损害了原市房管局的合法权益及其他公共利益。现市房管局正在改革期间，所有事务均由凉州区住建局管理，故一审认定凉州区住建局提起第三人撤销之诉主体适格并对已生效调解书予以撤销符合法律规定。上诉人祺祥公司所持鑫煜公司不属原市房管局国有实际控制企业的理由没有相应证据证实，本院不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第三百条规定:对第三人撤销或者部分撤销发生法律效力的判决、裁定、调解书内容的请求，人民法院经审理，按下列情形分别处理,（一）请求成立且确认其民事权利的主张全部或部分成立的，改变原判决、裁定、调解书内容的错误部分；(二）请求成立，但确认其全部或部分民事权利的主张不成立的，或者未提出确认其民事权利请求的，撤销原判决、裁定、调解书内容的错误部分；（三）请求不成立，驳回诉讼请求。经查，被上诉人在本案中的诉请是撤销（2019）甘0602民初12036号民事调解书，并未提出确认鑫煜公司与祺祥公司签订的《土地使用权转让及置换协议》无效，故一审认定超出被上诉人诉请，且适用法律错误，本院予以纠正。上诉人所持部分理由成立，但判决结果并无不当。 综上所述，上诉人武威祺祥房地产有限责任公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定基本事实清楚，应予维持。依照《最高人民法院关于适用解释》第三百条第一款（二）项、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人武威祺祥房地产有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  赵雪梅 审判员  周小鹰 审判员  杨文龙 二〇二〇年九月十四日 书记员  施丽虹