江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏02行终189号 上诉人（原审原告）沈洪发，男，1961年6月3日生，汉族，住无锡市滨湖区。 委托代理人余丽娜，女，1968年9月24日生，汉族，住无锡市滨湖区。 被上诉人（原审被告）无锡市滨湖区蠡湖街道办事处，住所地无锡市滨湖区隐秀路蠡湖商务大厦。 法定代表人陆海峰，该街道办事处主任。 出庭应诉负责人衡瑜，该街道办事处副主任。 委托代理人陆敏菊，江苏倍思特律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市滨湖区人民政府，住所地无锡市滨湖区金城西路500号。 法定代表人陈锡伦，无锡市滨湖区人民政府区长。 委托代理人徐军，江苏崇宁律师事务所律师。 委托代理人王贝果，该区司法局工作人员。 上诉人沈洪发因与被上诉人无锡市滨湖区蠡湖街道办事处（以下简称蠡湖街道办）政府信息公开、被上诉人无锡市滨湖区人民政府（以下简称滨湖区政府）行政复议一案,不服无锡市梁溪区人民法院（2019）苏0213行初282号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月1日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定事实如下：2019年5月15日，沈洪发通过网上申请方式向蠡湖街道办提出政府信息公开申请，“依法申请公开无锡市滨湖区蠡湖街道蠡湖股份经济合作社（以下简称蠡湖股份经济合作社）2018年11月28日的清产核资报表中无锡市滨湖区蠡湖资产管理中心的1749745.89元借款的日期、借款利率、还款时间及借款凭证”，并指定提供方式为纸面，获取方式为邮寄。蠡湖街道办收到后，于2019年6月10日作出延期答复告知书，并于同年6月11日邮寄给沈洪发，告知其“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第三十三条规定，因故无法按期答复，经本机关政府信息公开工作机构负责人同意，本机关将延期答复（延长答复时间最长不超过20个工作日；但涉及第三方权益的，本机关征求第三方意见所需时间不计算在该期限内）”。2019年7月4日，蠡湖街道办作出政府信息公开告知书（以下简称7月4日告知书），载明：“沈洪发：你于2019年5月15日向我街道申请信息公开，要求公开‘蠡湖股份经济合作社2018年11月28日的清产核资报表中无锡市滨湖区蠡湖资产管理中心的1749745.89元借款的日期、借款利率、还款时间及借款凭证’的政府信息公开申请已收到，现根据《政府信息公开条例》相关规定，告知如下：经查，你申请公开的信息本机关不存在，你可以联系蠡湖股份经济合作社咨询。特此告知。”同年7月5日，蠡湖街道办向沈洪发邮寄了该告知书。 沈洪发收到后，因对7月4日告知书不服，于2019年8月4日向滨湖区政府邮寄行政复议申请书，申请行政复议。滨湖区政府收到后，于2019年8月6日受理，并于同年8月7日、8月8日分别向沈洪发、蠡湖街道办发出行政复议申请受理通知书、行政复议提出答复通知书。2019年8月12日，蠡湖街道办作出行政复议答复书后连同相关证据材料一并提交滨湖区政府。因案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，2019年9月27日，滨湖区政府作出行政复议决定延期通知书，并分别向沈洪发、蠡湖街道办送达，告知沈洪发、蠡湖街道办行政复议决定延期30日作出。2019年10月30日，滨湖区政府作出[2019]锡滨行复第99号行政复议决定书（以下简称99号行政复议决定书），维持蠡湖街道办作出的7月4日告知书。后滨湖区政府分别向沈洪发、蠡湖街道办送达该行政复议决定书。沈洪发收到后仍不服，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，根据《政府信息公开条例》的规定，蠡湖街道办具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责。根据《行政复议法》的规定，滨湖区政府具有受理行政复议申请、作出行政复议决定的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。故蠡湖街道办、滨湖区政府是本案的适格被告。 《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第三十三条第二款规定，行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。第三十六条第四项规定，对政府信息公开申请，行政机关经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。本案中，蠡湖街道办在收到沈洪发的信息公开申请后，经检索作出信息不存在的答复，同时告知沈洪发可以向蠡湖股份经济合作社咨询，已经履行了告知、说明义务，并无不当，且程序合法。滨湖区政府在收到沈洪发提出的行政复议申请后，根据《行政复议法》的相关规定进行审查，在法定期限内作出行政复议决定亦合法。《政府信息公开条例》第三十八条规定，行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。可见，行政机关提供政府信息的前提是政府信息确实存在。所谓确实存在，是指政府信息客观存在，而非推定存在。行政机关仅有在根据查找、检索相关政府信息后，依法提供其已经制作或者保存的可以公开的政府信息的义务。故沈洪发要求撤销蠡湖街道办作出的7月4日告知书和滨湖区政府作出的99号行政复议决定书，理由不能成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决驳回沈洪发的诉讼请求。 上诉人沈洪发上诉称，一、原审法院判决故意认定事实不清，适用法律错误。根据《江苏省关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》，以及锡委农发[2018]30号关于印发《无锡市农村集体经济组织清产核资工作方案》的通知关于农村集体资产清产核资工作相关公开公示、确认结果、汇总报告等方面的规定。蠡湖街道办是负责该次清产核资档案资料管理、填报、校验核对数据的直接单位，是上诉人申请公开信息的获取单位。2018年10月31日蠡湖街道办在官方网站上主动公开的《蠡湖街道农村集体产权制度改革清产核资方案》，也确认了这一点。另根据蠡湖街道办2019年1月11日在滨湖区政府网站上公布的2018年度蠡湖街道农村办年度总结，上诉人申请公开该信息时，蠡湖股份经济合作社的清产核资工作已经完成，并且已经上报了该次清产核资报表，并已经报区、街道两级工作组备案。且确认后的结果已经录入农村集体资产管理信息平台。以上所有的政策、证据完全可以证明被上诉人处确实存在该信息。上诉人向蠡湖街道办提起政府信息公开申请完全符合《政府信息公开条例》第二条、第三十八条的规定。综上，请求：1.撤销原审判决并依法退回重审或由本院审理；2.由被上诉人承担本案诉讼费。 被上诉人蠡湖街道办辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人滨湖区政府辩称，一、上诉人称信息存在没有事实依据，上诉人申请的是蠡湖资产管理中心1749745.89元借款的借款日期、借款利率、还款时间及借款凭证的信息。经查不存在蠡湖资产管理中心这一单位，蠡湖街道办在财务软件中也没有查询到涉案的信息。上诉人根据省开展农村集体资产清产核资工作的通知，以及市关于开展这项工作的通知，以及蠡湖街道办关于农村集体产权制度改革清产核资方案等文件上，就认定其申请信息是确实存在的。上诉人所称的文件都是开展清产核资工作的规范性文件，并不是清产核资具体结果。这些文件本身不包含是涉案的1749745.89元借款的信息。所以，根据这些文件来证明所申请信息确实存在是没有事实依据的。二、一审法院适用法律正确。本案经复议后认定，蠡湖街道办答复信息不存在，符合《政府信息公开条例》第三十六条第四项规定。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《政府信息公开条例》（2019年5月15日施行）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第三十六条第四项规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。”本案中，上诉人申请的信息为“蠡湖股份经济合作社2018年11月28日的清产核资报表中无锡市滨湖区蠡湖资产管理中心的1749745.89元借款的日期、借款利率、还款时间及借款凭证”。该笔借款的信息本身明显不是行政机关在履行行政管理职能过程中制作的信息。至于是否属于行政机关在履行行政管理职能过程中获取的信息，则需要结合农村集体资产清产核资工作的相关规定进行分析。 首先，根据农业部、财政部、国土资源部等九部门联合发布的《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》（农经发[2017]11号）（以下简称农经发[2017]11号通知），农村集体资产清产核资工作系按照《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》的要求，为贯彻落实党中央决策部署和习总书记指示要求而进行的一项工作。该通知明确相关工作步骤分为准备、实施、总结三个阶段。就实施阶段方面，“主要是各级农业等相关部门指导乡镇、村、组不同层级农村集体经济组织，成立专门的清产核资工作小组，全面清查核实集体资产，分别填写《农村集体资产清产核资报表》。”相关数据校验核对后逐级上报至县、地市、省级农业部门，直至农业部。另根据江苏省农业委员会、中共江苏省委农村工作领导小组办公室等十部门联合发布的《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》（苏农经[2018]8号），“省、市、县三级农村集体资产清产核资工作由各级党委农村工作领导小组组织领导，统筹协调清产生核资过程中的重大问题。各乡（镇、街道）成立清产核资工作指导小组，负责组织实施和指导辖区内各层级清产核资工作。各村（居）成立由村党组织或村委会主要负责人为组长，村务监督委员会成员、民主理财小组成员、村会计（报账员）、党员代表、村集体经济组织成员代表等组成的村清产核资工作实施小组，具体负责村（居）、组集体经济组织清产核资工作。《无锡市农村集体经济组织清产核资工作方案》（锡委农发[2018]30号）也以党委文件的形式作了相应规定。因此，农村集体资产清产核资工作系由各级党委所领导，相关部门进行指导，由乡镇、村、组三级集体经济组织负责具体实施的行为，与《政府信息公开条例》指向的“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”存在较大区别。对于清查结果的公开，农经发[2017]11号通知所附《农村集体资产清产核资办法》第六条亦规定了专门的途径和程序：“清产核资工作要坚持民主公开，依靠和发动群众，组织群众参与、接受群众监督、等到群众认可，清查结果要向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员（代表）大会确认。清产核资结果公示期间，要安排专人答疑解惑。” 其次，根据农经发[2017]11号通知所附《农村集体资产清产核资办法》及《农村集体资产清产核资报表填报说明》的相关规定，农村集体资产清产核资的对象是乡镇、村、组集体经济组织，《农村集体资产清产核资报表》填报单位为开展农村集体资产清产核资的乡镇、村、组三级集体经济组织，以及各级行政主管部门。其中，农清明细01-农清明细20由各层级集体经济组织分别填报；农清汇总01-农清汇总02由各级行政主管部门按集体经济组织层级汇总填报。具体而言，农清汇总01为“资产负债汇总表”，农清汇总02为“资源性资产清查登记汇总表”。而本案所涉信息为蠡湖股份经济合作社清产核资报表中的相关具体借款信息，无论该信息系作为应收款还是短期借款、长期借款等科目填报，均系相关农清明细表的内容，而非相关农清汇总表的内容。即本案所涉信息系集体经济组织自行填报的内容，各级行政主管部门并不负责。另外，农村集体经济股份合作社作为特别法人，与成员之间产生的法律关系属于平等主体之间的法律关系。农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。集体成员有权查阅、复制相关资料。因此，上诉人如确系蠡湖股份经济合作社股权人，完全可以通过民事途径主张其权利。上诉人本来可以通过更为直接、简捷、迅速等更符合事实需要的途径，达到权利保护的目的，其舍近求远而通过政府信息公开途径来申请相关集体经济组织的信息，属于无效率的权利保护，一般也不应予以支持。因此，蠡湖街道办作出的7月4日告知书，告知上诉人“你申请公开的信息本机关不存在，你可以联系蠡湖股份经济合作社咨询”，并无不妥。滨湖区政府在收到上诉人提出的行政复议申请后，在法定期限内进行受理、审查，并经依法延期后作出复议决定并送达亦符合《行政复议法》的相关规定。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人沈洪发的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沈洪发负担。 本判决为终审判决。 审判长 马 云 审判员 卢文兵 审判员 何 薇 二〇二〇年九月二十七日 书记员 黄玉卿