湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终440号上诉人（原审原告）赵泽华，男，汉族，生于1956年7月29日，户籍地湖北省房县，现住湖北省房县。上诉人（原审原告）赵泽强，男，汉族，生于1963年5月10日，户籍地湖北省房县，现住湖北省房县。上诉人（原审原告）赵勇，男，汉族，生于1976年2月10日，户籍地湖北省房县，现住湖北省房县。三名上诉人共同委托诉讼代理人蔡红，湖北陵燕律师事务所律师。被上诉人（原审被告）房县人民政府。住所地，湖北省房县城关镇诗经东路25号。法定代表人纪道清，县长。委托诉讼代理人杜建立，湖北陵燕律师事务所律师（房县人民政府法律顾问）。原审第三人赵泽明，男，汉族，生于1960年4月20日，住湖北省房县。上诉人赵泽华、赵泽强、赵勇（下称赵泽华等三人）因诉房县人民政府及第三人赵泽明土地行政登记一案，不服湖北省十堰市中级人民法院（2019）鄂03行初46号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，经过阅卷、调查和询问，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。赵泽华等三人原审诉称，赵泽华与赵泽强、赵泽江（赵勇之父）及赵泽明系兄弟关系。四人的父亲去世后，母亲赵世秀于1966年在房县××××组建造土木结构房屋三间，建筑面积84.67㎡，土地使用权面积118.6㎡。1969年，赵世秀与薛治稳再婚。1988年5月12日，赵世秀与薛治稳将上述房屋登记至薛治稳名下，产权证编号№0003237。至1989年，仅有赵泽明与父母在该老屋宅居住，因房屋破旧，赵泽明与其他兄弟商议将老屋拆旧建新盖成两层楼房并达成口头协议：老屋宅中原分给长子赵泽江的半间房、次子赵泽华的一间房，同意由赵泽明一起拆旧建新，但应保留原土地使用权。房屋建成后，经赵泽明同意，由赵泽强出资将第二层房屋装修之后供赵泽明家使用，又出资在赵泽明的两层楼上加盖第三层房。2018年7月，在房县“棚户区”改造过程中，赵泽华等三人方知道，2009年赵泽明在未经其他共有权人同意的情况下，仅凭拆旧建新通知书即私自将该房屋的土地使用权证办至其个人名下。房县人民政府为赵泽明办理集体土地使用权证的行为程序违法，认定事实错误。首先，赵泽明办理集体土地使用权证不属初始登记，而属变更登记，赵泽明虽提供了拆旧建新手续，但仍是在母亲赵世秀原有宅基地上建造房屋，土地使用权人没有改变；其次，根据《土地登记办法》第四十条规定，办理土地使用权变更登记，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋使用权证书及土地使用权发生转移的相关证据材料；其三，赵泽明于2009年8月15日向土地部门提出土地登记申请，但土地部门却在同月10日完成地籍调查，违反《土地登记规则》第六条规定的土地登记程序。综上，房县人民政府将赵泽华、赵泽强、赵勇与赵泽明共同享有的面积为87.3㎡的集体土地使用权，错误地登记在了赵泽明一人名下，请求依法撤销房县人民政府为第三人赵泽明办理的证号为房集用（2009）第01034号集体土地使用权证的具体行政行为；本案诉讼费用由房县人民政府承担。房县人民政府原审辩称，房县人民政府为赵泽明办理房集用（2009）第01034号集体土地使用权证认定事实清楚、办证程序合法。案涉争议的集体土地系赵泽明于1989年拆旧建新的房屋宅基地，房屋建成后一直未办理土地使用权证。2009年8月赵泽明提出办证申请，提交有户口薄复印件、1989年拆建票据、1989年7月3日房县城关镇人民政府城镇建设管理办公室第89003号《城镇居民拆旧建新通知书》等材料。房县人民政府受理后，在办理登记过程中，通过地籍调查、邻居（包括赵泽强在内）和村委会现场指界并签署意见，经权属审核后予以注册登记并颁发土地使用权证，办证程序符合《土地登记办法》第三条、第七条、第十二条规定。赵泽明提供的办证材料加盖有房县城关镇人民政府城镇建设管理办公室和房县城关镇小西关社区居民委员会公章，房县人民政府有理由相信其真实性，整个办证过程认定事实清楚、程序合法，并无不当之处。另房县人民政府的颁证行为是根据房县城关镇人民政府颁发的城镇居民拆旧建新通知书办理的，赵泽华等三人对土地使用权登记提起诉讼，应先通过申请撤销该拆旧建新通知的行政许可之后方可提出。赵泽华等三人诉称赵泽明办理的集体土地使用权证属变更登记属对法律的误解，因为首次办理土地使用权证即为初始登记。赵泽明办证申请落款的时间虽是2009年8月15日，出现地籍调查时间在前，申请时间在后情况，但实际上房县国土资源局不可能未收到办证申请就主动对其宅基地进行地籍调查，而是因赵泽明之前申请时未提交，之后才予补交的。该程序虽有瑕疵，但不影响整个颁证行政行为的合法性。另赵泽华等三人的起诉已超过法定起诉期限。房县国土资源局根据赵泽明的办证申请于2009年8月10日进行地籍调查现场指界时，赵泽强作为指界人在地籍调查表上签字确认，即应知晓赵泽明正在申办土地使用权证，赵泽华与赵泽强系亲兄弟，赵勇系赵泽强侄子，可以推断出赵泽华三人在当时即应知道其权利受到侵害，赵泽华等三人直至2018年8月1日才提起诉讼，已明显超过起诉期间。综上，房县人民政府颁证程序合法、证据充分，赵泽华等三人的起诉已超过法定起诉期间，应依法驳回其起诉。原审查明，赵勇的父亲赵泽江与赵泽华、赵泽强及第三人赵泽明系兄弟关系。1963年，四人的父亲邹清山去世后，其母亲赵世秀于1966年在城关镇××组建造土木结构房屋三间，建筑面积84.67㎡，土地使用权面积118.6㎡。1969年，赵世秀与薛治稳再婚，并于1988年5月12日以薛治稳名义办理前述房屋的房产所有权证，产权证编号№0003237。1989年，赵泽明将上述房屋拆旧建新，房屋建起后，一直未办理土地使用权证。2009年8月，赵泽明向房县人民政府提出办理土地使用权证的书面申请，并提交了户口薄复印件、1989年拆建票据、1989年7月3日房县城关镇人民政府城镇建设管理办公室第89003号《城镇居民拆旧建新通知书》等材料。房县人民政府在办理登记过程中，经过地籍调查、邻居（包括赵泽强在内）和村委会现场指界并签署意见，经权属审核后予以注册登记，为赵泽明颁发了房集用（2009）第01034号集体土地使用权证。赵泽华等三人不服房县人民政府为赵泽明办理该集体土地使用权证的具体行政行为，提起本案诉讼。另查明，赵世秀、薛治稳均已去世。原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案具体行政行为虽是2009年作出，但本案是因不动产提起的行政诉讼案件，未超过不动产案件20年最长保护期限，且房县人民政府不能提供证据证明赵泽华等三人在被诉行政行为作出时就知道该行政行为内容，故赵泽华等三人的起诉未超过起诉期限。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）（下称《土地管理法》）第十一条第二款规定，公民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。房县人民政府据此具有颁发集体建设用地使用权的法定职责。该法第六十二条规定，农村村民建住宅的，应当符合土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。本案的土地行政登记行为发生在2009年，依照2008年2月1日起实施的国土资源部令第40号《土地登记办法》（已失效，下称《土地登记办法》）第三十三条规定，依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记。赵泽明于1989年折旧建新时，经有权机关批准，取得了《城镇居民拆旧建新通知书》，其有权向房县人民政府申请建设用地使用权初始登记。案涉争议的房集用（2009）第01034号土地使用权，系赵泽明于1989年拆旧建新建房屋的宅基地，房县人民政府依据赵泽明申请及提交的户口薄复印件、1989年拆建票据、1989年7月3日房县城关镇人民政府城镇建设管理办公室第89003号《城镇居民拆旧建新通知书》等材料，经过地籍调查、邻居和村委会现场指界，经权属审核后予以注册登记，颁发土地使用权证，办证程序合法。房县人民政府在办理该证过程中，土地登记申请材料的签名时间在地籍调查的时间之后，房县人民政府辩称是经赵泽明口头申请进行地籍调查后，由赵泽明补充的书面申请材料，该项程序确有瑕疵，但该瑕疵并不足以影响登记程序的合法性。且从现实因素考虑，案涉房屋已被征收，诉争标的已变为拆迁补偿款，在此情况下撤销土地使用权证没有实际意义，反而对整个财产不利。赵泽华等三人认为案涉拆旧建新房屋系已故父母遗产，有权共同继承和分割房屋征收补偿款，因该房屋是否系父母遗产，其是否有权继承系民事争议，可另行解决，本案行政登记行为对解决该民事争议不产生影响。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回赵泽华等三人的诉讼请求。案件受理费50元，由赵泽华等三人负担。赵泽华等三人上诉称，⒈原判认定本案属土地使用权初始登记并适用《土地登记办法》第三十三条有关初始登记的规定，属认定事实和适用法律错误。赵泽明虽提供了拆旧建新手续，但仍是在父母原有宅基地上建造房屋，原有宅基地土地使用权登记在薛治稳名下，从薛治稳名下到赵泽明名下属于改变土地权利人的变更登记，应适用《土地登记办法》第三十八条、第四十条和第四十五条规定。⒉房县人民政府为赵泽明颁发集体土地使用权证严重违反法定程序。房县人民政府在赵泽明未提供“原土地权利证书、变更后的房屋使用权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料”的情况下，仅凭房县城关镇人民政府城镇建设管理办公室的《城镇居民拆旧建新通知书》即为其办理土地使用权变更登记，严重违反办证程序。且房县人民政府于2009年8月10日所作的地籍调查，时间早于赵泽明提交土地登记申请的时间2009年8月15日，地籍调查也未依法通知相邻土地的使用权人参与现场指界，违反了《土地登记办法》第六条关于土地登记应当依申请进行的规定以及《城镇地籍调查规程》的相关规定，不能作为本案办理土地使用权证的依据。同时，房县人民政府在办理登记程序中，没有填写土地登记簿和土地归户卡，登记程序尚未完成，其办证程序存在诸多严重违反法律规定情形，明显不合法，应当予以撤销。⒊即使原判认定“案涉房屋已被征收，诉争标的已变为拆迁补偿款，撤销土地使用权证已没有实际意义”，也应在查明事实的情况下判决确认被诉具体行政行为违法，而非对被诉违法行政行为放任不管。综上，原判认定事实错误，适用法律不当，请求撤销原判，改判撤销房县人民政府于2009年9月21日为赵泽明办理证号为房集用（2009）第01034号集体土地使用权证的具体行政行为，或确认该具体行政行为违法；本案一、二审诉讼费用由房县人民政府承担。被上诉人房县人民政府向本院提交书面答辩意见认为，⒈首次办理土地使用权证即为初始登记。本案中，赵泽明属对房屋拆旧建新后首次办理土地使用权证，且拆旧建新手续的名字本来就是赵泽明，其申请办理土地使用权证并不发生权利的变更，故属初始登记而非变更登记。赵泽华等三人认为赵泽明申请的土地登记属变更登记是对法律的误解。⒉房县人民政府为赵泽明颁发集体土地使用权证认定事实清楚、办证程序合法。案涉争议土地系赵泽明1989年拆旧建新的房屋宅基地，一直未办理土地使用权证。其于2009年8月申请办证并提交了户口本复印件、1989年拆建票据、1989年7月房县城关镇人民政府城镇建设管理办公室下发的《城镇居民拆旧建新通知书》等材料，房县人民政府据此受理后在办理登记过程中，经地籍调查、邻居和村委会现场指界并签署意见，并经权属审核后予以注册登记、颁发土地使用权证，整个办证程序合法，并无不当之处。虽出现赵泽明办证申请在后、地籍调查在前情况，是因赵泽明之前申请时未提交书面申请，之后才予补交所致，该程序瑕疵不影响整个办证行政行为的合法性。另房县人民政府在地籍调查时已依法通知包括赵泽强在内的相邻土地使用权人和村委会参与了现场指界，程序合法。庭审中赵泽强对其本人在指界人姓名栏内的签字也予认可，且一直未提出异议，应视为对指界事项的认可。此外，土地登记簿只是土地登记的记载，房县人民政府已严格按照法律程序为赵泽明颁发了土地使用权证，已完成土地登记程序。⒊本案诉争房屋已被拆迁，赵泽华等三人请求撤销土地使用权证无任何实际意义。本案诉讼对其遗产继承争议不产生任何影响，赵泽华等三人应当直接依据继承法律关系提起继承纠纷，而不应在房屋已被征收后对土地登记行为提起诉讼。综上，房县人民政府的颁证行为认定事实清楚、办证程序合法，原判驳回赵泽华等三人的诉讼请求正确。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人赵泽明未向本院提交书面陈述意见，于本院组织询问时陈述意见称，⒈赵泽明于1989年对老屋宅进行拆旧建新，系在与赵泽江、赵泽华、赵泽强已达成口头协议，且父母也同意将老屋宅赠与赵泽明并要求拆旧建新后由父母随同居住到老的情形下进行的，赵泽明已尽赡养义务，房屋及土地使用权属赵泽明所有；⒉房县国土资源局根据赵泽明的办证申请于2009年8月10日进行地籍调查现场指界时，赵泽强、赵泽江作为指界人在地籍调查表上签字确认并知道赵泽明正在申办土地使用权证，其并未提出异议，赵泽华等三人提起本案诉讼已超过起诉期间；⒊赵泽明对房屋拆旧建新后属首次办理土地使用权证，且当中并不发生权利的变更，故属初始登记而非变更登记；⒋地籍调查时出现赵泽明办证申请在后、地籍调查在前情况，是因赵泽明提出申请时未提交书面申请，之后才补交的书面申请，以致申请书的落款时间在后，但该程序瑕疵不影响整个办证行政行为的合法性。请求驳回赵泽华等三人的上诉，维持原判。上诉人赵泽华等三人、被上诉人房县人民政府及原审第三人赵泽明于原审提交的涉案证据已随案移送本院。本院对相关证据的认定意见与原审法院一致，对原审判决认定的案件事实予以确认。本院经审理认为，本案属因不动产提起诉讼的土地行政登记类案件。房县人民政府为赵泽明办理房集用（2009）第01034号集体土地使用权证的行政登记行为虽发生于2009年9月21日，但在房县人民政府及第三人赵泽明未能充分举证证明赵泽华等三人于当时或事后已知道或应当知道该行政行为内容的情形下，赵泽华等三人原审辩称其系于2018年7月“棚户区”改造时才知道该登记行政行为内容的理由成立。赵泽华等三人自知道该行政行为内容后于2018年8月6日提起本案诉讼，且自该土地行政登记行为作出之日起未超过最长保护期限二十年，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，应视为赵泽华等三人的起诉未超过起诉期限。原判据此认定赵泽华等三人的起诉未超过起诉期限正确，本院予以确认。赵泽华等三人与赵泽明分别系兄弟或叔侄关系，其因认为房县人民政府为赵泽明办理房集用（2009）第01034号集体土地使用权证的行政登记行为侵犯了其作为共有权人或遗产继承权人的合法权益提起本案诉讼，应视为与被诉行政行为有利害关系，具有原告主体资格。案涉土地行政登记行为发生于2009年。依据《土地管理法》第十一条第二款规定，“公民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”房县人民政府据此具有颁发集体建设用地使用权的法定职责。《国家土地管理局印发的通知》（[1995]国土[法]字第184号，下称《土地登记规则》）第二条第三款规定中，虽将初始土地登记等同于总登记，而将包括土地使用权、所有权和土地他项权利的设定登记作为变更土地登记范围，但依据之后的《土地登记办法》第二十五条和第三十八条规定，已进一步明确初始登记是指土地总登记之外对设立的土地权利进行的登记；变更登记是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。亦即变更登记须以设立土地权利的登记为前提。本案中，赵世秀、薛治稳夫妇虽于1988年5月12日取得了证载建筑面积为84.67㎡的房产所有权证，为该房产名下占地总使用权面积118.6㎡土地的实际使用权人，但直至赵泽明申办土地权属登记前，赵世秀夫妇对其房产名下的占地并未曾单独进行过土地权利的设立登记，赵泽明于2009年8月申请集体土地权属登记尚属首次单独设立土地权利的登记。房县人民政府据此认定该登记行为属初始登记具有事实和法律依据。赵泽华等三人认为赵泽明申请的土地权属登记属改变土地权利人的变更登记，缺乏事实和法律依据，不予支持。依据《土地登记办法》第三条第二款、第七条第（二）项和第三十三条之规定，集体建设用地使用权初始登记，虽然可以由当事人单方申请，申请人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，并应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但该办法第九条同时规定，申请人申请土地登记，还应当根据不同的登记事项提交土地登记申请书、申请人身份证明材料、土地权属来源证明、地籍调查表和宗地图及宗地界址坐标、地上附着物权属证明、法律法规规定的完税或者减免税凭证等材料。本案中，赵泽明于2009年8月提出办证申请虽提交有户口薄复印件、1989年拆建票据及1989年7月3日房县城关镇人民政府城镇建设管理办公室下发的第89003号《城镇居民拆旧建新通知书》等材料，但该拆旧建新通知书作为建设规划许可，并不当然地等同于土地权属来源证明，且当中已明确载明“原旧房84.67㎡”并注明有“按№：0003237号产权证定界为准”等内容。房县人民政府在受理及审查赵泽明土地登记申请的过程中，即应知道赵泽明拆旧建新所涉宅基地的权属来源有可能系基于旧房名下的历史占有甚至有可能牵涉他人合法权益，并应负有对该地上原附着物及名下土地的权属状况进行审慎核查的职责和义务，以全面查清申请登记土地的权属情况。房县人民政府在未进一步查清土地权属来源，也未要求赵泽明对涉案宅基地的来源及新旧房屋权属关系的变化等情况提供更为确凿充分的证据的情形下，即将赵泽明提供的《城镇居民拆旧建新通知书》及拆建票据复印件直接作为土地权属来源的证明文件并予颁发权证，应认定其土地行政登记行为主要证据不足。《国家土地管理局印发的通知》（[1995]国土[法]字第184号）第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。本案当中，存在赵泽明办证申请时间在后、地籍调查时间在前情形，房县人民政府虽对此作出了说明系因赵泽明口头申请在前、补交申请书于后的原因所致，但该程序确存在瑕疵，且房县人民政府在颁证程序上还同时存在着地籍调查无界址调查员签名、也未按照填写规范要求相邻土地使用者在邻宗地签章栏内签字，在土地权属审核环节没有对地上原附着物和名下土地权属状况、以及新旧房屋权属变化情况等尽到审慎核查义务等问题，程序上违法。综上，房县人民政府被诉的土地行政登记行为因主要证据不足和程序违法，且案涉房屋及土地已被征收、案涉房集用（2009）第01034号集体土地使用权证也已被收回注销，不具有可撤销内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，应判决确认房县人民政府的具体行政行为违法。原判认定房县人民政府颁发土地使用权证的行政行为合法，程序虽有瑕疵但并不足以影响登记程序的合法性，并据此驳回赵泽华等三人的诉讼请求，与查明的相关事实不符，属适用法律错误，本院予以纠正。赵泽华等三人的上诉理由及请求部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十七条、第八十九条第一款第（二）项和第三款的规定，判决如下：一、撤销湖北省十堰市中级人民法院（2019）鄂03行初46号行政判决；二、确认房县人民政府于2009年9月21日为赵泽明办理的证号为房集用（2009）第01034号集体土地使用权证的具体行政行为违法。一、二审案件受理费各50元，由房县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王仁祥审判员  马春亮审判员  胡锦明二〇二〇年九月十七日书记员  董晓晗