四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终114号 上诉人（原审原告）：张兵，男，汉族，1974年1月3日出生，住四川省夹江县。 被上诉人（原审被告）：夹江县自然资源局，住所地四川省夹江县迎春东路263号，统一社会信用代码11511026MB18501894。 法定代表人，季孟伦，该局局长。 出庭负责人，盖煦，该局副局长。 委托诉讼代理人：徐永强，四川坤宏律师事务所律师。 原审第三人：夹江县土地储备中心，住所地四川省夹江县迎春东路263号，统一社会信用代码125110267469347076。 法定代表人：宋界，该中心主任。 委托诉讼代理人：王群，该中心工作人员。 上诉人张兵诉被上诉人夹江县自然资源局行政协议及行政允诺一案，不服四川省乐山市市中区人民法院作出（2020）川1102行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月7日受理后，依法组成合议庭，于2020年9月15日对本案公开进行了询问。上诉人张兵，被上诉人夹江县自然资源局副局长盖煦及该局委托诉讼代理人徐永强，原审第三人夹江县土地储备中心的委托诉讼代理人王群参加询问。本案现已审理终结。 一审法院查明，2006年12月31日，四川省人民政府作出川府土〔2006〕761号《关于夹江县2006年第一批城市建设用地的批复》（以下简称《征地批复》），同意征收包括但不限于在古村1、2、3、4、5组（社）在内的46.4358公顷集体土地为国家所有，作为夹江县2006年第一批城市建设用地。2007年1月8日，夹江县人民政府和原夹江县国土资源局分别作出并张贴《征收土地公告》和《关于2006年第一批城市建设用地征地补偿安置公告》。 张兵在上述《征地批复》范围内有房屋等建筑物、附着物。 2015年4月27日，原夹江县国土资源局作出并于同日在在古村村民委员会所在地张贴夹国土公〔2015〕第2号《房屋拆迁公告》。 2015年7月10日，原夹江县国土所与在古村第五农业合作社签订了《征收土地协议书》。2016年6月13日，在古村第五农业合作社在原夹江县国土所出具的《在古5社征地安置费用结算方案》签字并加盖印章，对该结算方案予以确认。2016年6月14日和6月24日，原夹江县征地拆迁领导小组办公室向在古第五农业合作社分别转账支付征地安置补助款300万元、青苗费470902元。 2017年2月20日，张兵代表家庭户对《拆迁房屋勘丈调查记录》《建筑物、附着物清点情况统计表》的登记情况签字确认。 2017年8月14日，张兵代表家庭户与原夹江县国土所签订了《征地拆迁补偿安置协议书》（以下简称《征补协议书》），主要约定：原夹江县国土所对张兵建（构）筑物和附着物搬迁补偿费为768766元（含过渡费、搬迁费），张兵房屋拆迁安置方式为统建安置。具体安置办法按第48号令的规定执行。张兵自愿服从统一规划建设安置。原夹江县国土所按规定支付给张兵过渡费后，张兵房屋拆迁一律实行自行过渡。本协议自签订即生效，至张兵拆迁完毕，原夹江县国土所付清费用后终止。同日，张兵在《建筑物、附着物、拆迁安置补偿结算清单》上签字确认。《建筑物、附着物、拆迁安置补偿结算清单》中载明主体房面积共计425.75平方米,过渡费为30654元。 同年9月29日，原夹江县国土所通过银行转账，向张兵支付768766元拆迁补偿费。 2018年6月15日，张兵向本院提起行政诉讼，以征地批文失效、征收程序严重违法、补偿依据无效等理由，请求撤销其与原夹江县国土资源局签订的《征补协议书》。本院于2019年6月11日作出（2018）川1102行初336号行政判决，判决驳回了张兵的诉讼请求。张兵不服，上诉至四川省乐山市中级人民法院，四川省乐山市中级人民法院经审理认定涉案征地补偿安置程序并不违法，《征补协议书》确定的补偿安置金额不违反法律规定，且《征补协议书》是双方自愿签订，不能证明签订协议时受到欺诈，协议只是约定了选择的文件和统建安置方式，对具体的安置人员、地点、时间等内容未明确，且现有统建安置房可供张兵选择，不存在合同目的不能实现，故于2019年8月29日作出（2019）川11行终85号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 2019年7月4日，原夹江县漹城镇人民政府和夹江县自然资源局共同作出一份《通知书》，要求张兵户在2019年7月19日前按照规定提供安置所需资料，如逾期未提供相关资料，将从2019年7月31日起停发过渡费。该《通知书》于同日在在古社区公告栏张贴。 2019年9月25日，夹江县青衣街道办事处与夹江县自然资源局共同作出《通知书》，载明夹江县自然资源局将会同青衣街道办事处对张兵等人进行统拆统建安置，拟启用和谐壹、贰、叁号剩余房源对其进行安置，要求张兵等人于2019年10月10日前，按规定向原夹江国土所提供安置所需资料，如逾期未提供将视为自动放弃优先选择。审理中，张兵陈述其在在古村5社的房屋被拆除后，未在该村居住，已于2019年9月25日接到该通知。张兵至今未与夹江县土地储备中心签订安置协议。审理中，张兵陈述因其户人口多，提供的安置房无门市，故其拒绝签订安置协议，也未接收安置房。 还查明：1.夹江县自然资源局从2018年8月18日起支付了张兵10个月的过渡费共计38318元，从2019年6月18日起，未再向张兵支付过渡费。 2.夹江县人民政府办公室于2018年11月9日作出八十一期《议事纪要》（以下简称《议事纪要》），其中第三条载明在古村社区1、2、4社安置是以人为单位选择货币或实物安置方式，有部分拆迁户在户口内存在选择货币安置和实物安置两种方式的，过渡费统一按4个月计算。被告认可，其根据《议事纪要》的内容，在被拆迁人配合拆迁的情况下，因涉及房屋装修等情况，故过渡费发放至安置房交付后四个月。 3.夹江县人民政府令第48号《夹江县征地补偿拆迁安置办法》（以下简称第48号令）第二十五条规定“被拆迁人原则上实行自行过渡。拆迁人按标准支付被拆迁人过渡费，即：拆迁主体房屋建筑面积按每月6元/m²计发。……期房安置的按实际过渡月数计发。对超过一年以上安置的，超过部分过渡费按每月9元/m²计发。被拆迁人在拆迁人通知的入住时限内未搬迁入住的，从入住通知时限届满之日起停发拆迁安置过渡费”。 4.因机构改革，原夹江县国土资源局更名为夹江县自然资源局，原夹江国土所系原夹江县国土资源局下属单位，受原夹江县国土资源局委托从事夹江县区域内的征地补偿和拆迁安置工作。夹江县土地储备中心系夹江县自然资源局下属事业单位，承继了原夹江县国土所的职权职责。 认定上述事实，有夹江县自然资源局在举证期限内提交的《征补协议书》《征地批复》《征收土地公告》《关于2006年第一批城市建设用地征地补偿安置公告》《征收土地协议书》《房屋拆迁公告》《在古5社征地安置费用结算方案》《结算业务申请书》（2份）、《拆迁房屋勘丈调查记录》《建筑物、附着物清点情况统计表》《建筑物、附着物、拆迁安置补偿结算清单》《中国建设银行单位客户专用回单》、第48号令、（2018）川1102行初336号行政判决书、（2019）川11行终85号行政判决书、《通知书》（2份）、照片（4张）、《议事纪要》《在古村3、5社未安置人员过渡费统计表》、夹委发〔2019〕3号《关于印发的通知》，夹江县土地储备中心提交的夹编发〔2019〕9号《关于印发的通知》以及当事人的陈述等证据予以证实。 一审法院认为，综合各方当事人的诉辩意见，一审法院就争议的焦点评判如下： 一、关于是否超过起诉期限问题 一审法院认为，张兵的诉讼请求实质上是要求履行行政协议，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条关于“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定”的规定，本案适用民事法律法规中有关诉讼时效的规定，参照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长”的规定，本案并未超过诉讼时效。 二、关于张兵主张的行政承（允）诺是否存在的问题 一审法院认为，张兵请求夹江县自然资源局履行相关的承（允）诺，首先要确定该承（允）诺是否存在，否则无从谈及是否应当履行问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款关于“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”的规定，张兵起诉时应当就诉讼请求涉及的事实根据提供符合起诉条件的相应证据材料。本案中，张兵提出，夹江县自然资源局委托的原夹江县国土所在与其签订《征补协议书》时对其承（允）诺了“对103线门市评估补差”以及承（允）诺了按照第48号令的相关规定在原“和谐四号”小区安置地点对张兵进行住房和门市安置，而夹江县自然资源局对此予以否认。对该事实是否存在应当由张兵初步举证予以证明。现张兵没有提交相应的协议约定等证据，其提交的录音光盘、《房屋征收初步评估结果公示》《请愿书》等所有材料均不能证明被告作出了前述承（允）诺，张兵应当承担举证不能的不利后果，也就是不能证明夹江县自然资源局的该行政承（允）诺存在，即张兵关于夹江县自然资源局应履行承诺，对张兵103线上面积为161.2平方米的门市进行评估补差、按照第48号令的相关规定在原“和谐四号”小区安置地点对张兵进行住房和门市安置以及如不能在原“和谐四号”小区安置地点对张兵进行住房和门市安置，则由夹江县自然资源局按照“中央公园”的售楼单价对张兵进行货币安置的诉讼请求没有事实根据，应予以驳回。 三、关于夹江县自然资源局是否应当支付张兵过渡费及具体金额的问题 第一，关于夹江县自然资源局是否应当支付张兵实际交房（或者视为交房）后四个月的过渡费。夹江县自然资源局认可在交房之后还要再支付4个月的过渡费，属于行政承（允）诺，虽然夹江县自然资源局陈述该4个月的过渡费系在被拆迁人配合拆迁的情况下才支付，但该陈述与《议事纪要》内容以及张兵、夹江县自然资源局庭审陈述不一致，一审法院不予采信。故夹江县自然资源局应当按照其承（允）诺内容履行义务，向张兵支付交房（或者视为交房）后4个月的过渡费。 第二，关于过渡费计算的截止时间。夹江县自然资源局主张按照其在2019年7月4日作出的《通知书》上载明的时间作为计算过渡费截止的依据，仅提交了在在古社区张贴该《通知书》的证据，且夹江县自然资源局陈述电话通知张兵领取《通知书》，但未提交证据证明其在电话中告知张兵《通知书》的内容，也没有提交其他证据证明该《通知书》已经实际送达给张兵，结合在张贴该《通知书》时张兵房屋已经被拆迁，故一审法院认定该《通知书》并未实际送达张兵，《通知书》内容对张兵不产生法律效力。 夹江县自然资源局在2019年9月25日通知张兵于2019年10月10日前按规定向原夹江县国土所提供安置所需资料以便进行房屋安置，张兵认可收到该通知书，但张兵并未履行自己的义务，拒绝与夹江县土地储备中心签订安置协议，接收安置房，导致夹江县自然资源局至今无法完成交房手续，之后产生的过渡费用（除前述的4个月过渡费之外）系张兵拒绝与夹江县土地储备中心签订安置协议，拒绝接收安置房造成，不应由夹江县自然资源局承担。故，过渡费应当计算至夹江县自然资源局通知张兵限期办理交房手续的时间（2019年10月10日）再加上《议事纪要》确定的4个月，即2020年2月10日。 本案中，根据第48号令以及各方当事人陈述，张兵户属于超过一年以上安置的情形，过渡费按房屋面积425.75平方米计算，发放标准执行每月为9元/平方米。鉴于夹江县自然资源局认可其从2019年6月18日起未向张兵支付过渡费，故夹江县自然资源局还应当支付从2019年6月18日起计算至2020年2月10日止共8个月（不满一个月的按一个月计算）的过渡费，即425.75平方米×9元/平方米×8个月=30654元。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务”的规定，判决：一、责令夹江县自然资源局于本判决生效后三十日内向原告张兵支付过渡费30654元;二、驳回张兵关于“判令被告履行承诺，对原告103线上面积为161.2平方米的门市进行评估补差”的起诉；三、驳回张兵关于“判令被告履行承诺，按照按夹江县人民政府令第48号《夹江县征地补偿拆迁安置办法》的相关规定在原‘和谐四号’小区安置地点对原告进行住房和门市安置”的起诉；四、驳回张兵关于“如不能在原“和谐四号”小区安置地点对原告进行住房和门市安置，则由被告按照原“和谐四号”小区安置地点修建的“中央公园”楼盘的售楼单价对原告进行货币安置”的起诉；五、驳回张兵的其他诉讼请求。案件受理费50元，由夹江县自然资源局负担。 上诉人张兵上诉称：1.被上诉人与上诉人签订《征补协议书》前承诺过要对103线门市评估补差，同时在在古村修建“和谐四号”小区对上诉人进行住房和门市安置。在古村拆迁所有动员会的会议纪要、笔录等能够充分证明被上诉人对此作出过承诺，请求法院责令被上诉人予以提交。2.安置费应发放至安置为止加四个月。虽然被上诉人2019年9月25日单方作出《通知书》要求上诉人2019年10月10日前去安置，但因不是安置“和谐四号”小区，而是壹、贰、叁号小区所剩很差的住房且没有门市，《征补协议书》明确约定按48号文件补偿安置，48号文件的安置是门市加住房，所以不是上诉人不去安置而是被上诉人违反协议。综上，请求：一、撤销四川省乐山市市中区人民法院（2020）川1102行初61号行政判决书；二、发回重审或依法改判支持上诉人的诉讼请求（即：1.判令被上诉人履行承诺，对上诉人103线上面积为161.2平方米的门市进行评估补差；2.判令被上诉人履行承诺，按照夹江县人民政府第48号令的相关规定在原“和谐四号”小区安置地点对上诉人进行住房和门市安置；3.如不能在原“和谐四号”小区安置地点对原告进行住房和门市安置，则由被上诉人按照原“和谐四号”小区安置地点修建的“中央公园”楼盘的售楼单价对上诉人进行货币安置；4.判令被上诉人按照第48号令二十五条规定支付上诉人从2019年6月起至安置为止的过渡费）；三、案件受理费用由被上诉人承担。 被上诉人夹江县自然资源局辩称：1.被上诉人及委托的原夹江县国土事务所与上诉人签订案涉《征补协议书》从未对其承诺过“对103线门市评估补差”和按照第48号令的相关规定在原“和谐四号”小区安置地点对上诉人进行住房和门市安置，上诉人提交的证据也不能证明被上诉人作出过前述承诺，上诉人的该项主张没有事实依据；2.被上诉人2019年9月25日通知上诉人于2019年10月10日前按规定向原夹江县国土所提供安置所需资料以便进行房屋安置，上诉人收到通知后拒绝签订安置协议，拒绝接收安置房，导致被上诉人至今无法完成交房手续，之后产生的过渡费不应由被上诉人承担。因此，过渡费应当计算至被告通知原告限期办理交房手续的时间（2019年10月10日）再加上《议事纪要》确定的4个月，即2020年2月10日。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉人张兵上诉请求，维持原判。 原审第三人夹江县土地储备中心述称，同意被上诉人的意见，请求驳回上诉人张兵的上诉请求，维持原判。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，2017年8月14日，上诉人与夹江县国土事务所签订的《征补协议书》第八条约定：“103线前排门市若有新政策，按新政策进行补差。张兵，建行6217003650003061341”。 以上事实有《征补协议书》、询问笔录予以证明。 本院认为，综合各方的诉辩意见，本案争议焦点主要为：1.被上诉人是否应当对上诉人103线上的门市进行评估补差以及按照48号令的规定在原“和谐四号”小区安置地点对上诉人进行住房和门市安置；2.原审判决被上诉人向上诉人支付从2019年6月18日起至2020年2月10日的安置过渡费是否正确。 一、关于被上诉人是否应当对上诉人103线上的门市进行评估补差以及按照48号令的规定在原“和谐四号”小区安置地点对上诉人进行住房和门市安置的问题 上诉人主张被上诉人在与其签订《征补协议书》时曾口头承诺过对其103线上的门市进行评估补差并按照48号令的规定在原“和谐四号”小区安置地点对上诉人进行住房和门市安置，被上诉人主张《征补协议书》仅约定过“103线前排门市若有新政策，按新政策进行补差”，但至今为止103线关于集体土地上征收补偿均没有新政策，上诉人的房屋在集体土地上，所以不存在对上诉人103线上的门市进行评估补差的问题，且没有承诺过按照48号令的规定在原“和谐四号”小区安置地点对上诉人进行住房和门市安置。 本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，提起诉讼应当有事实根据。本案中，上诉人主张签订《征补协议书》时被上诉人曾口头承诺对其103线上的门市进行评估补差并按照48号令的规定在原“和谐四号”小区安置地点对上诉人进行住房和门市安置，被上诉人对此予以否认，故上诉人应就该事实的存在提供初步证据，但上诉人在本案中提供的录音光盘、《房屋征收初步评估结果公示》《请愿书》等证据并不能证明被上诉人曾经口头作出过前述允诺。且结合案涉《征补协议书》第八条约定“103线前排门市若有新政策，按新政策进行补差”的内容来看，该约定附有生效条件，即103线前排门市有新政策。而本案中并无证据证明103线针对集体土地的征收补偿安置有新政策，故上诉人要求被上诉人按新政策进行补差的条件并不成立，其诉请被上诉人对其103线上的门市进行评估补差的上诉理由不能成立,本院不予支持。关于上诉人房屋拆迁安置方式，根据《征补协议书》第三条的约定，系按照48号令的规定进行统建安置，上诉人自愿服从统一规划和安置。《征补协议书》中并未约定在原“和谐四号”小区安置地点对上诉人进行住房和门市安置，而48号令中也无该规定，故上诉人要求按照48号令的规定在原“和谐四号”小区安置地点对上诉人进行住房和门市安置的上诉理由也不能成立,本院不予支持。 二、关于一审判决被上诉人向上诉人支付从2019年6月18日起至2020年2月10日的安置过渡费是否正确的问题 上诉人和被上诉人对安置过渡费的起算时间为2019年6月18日均无异议，但上诉人认为其不接受安置系被上诉人违约所致，故安置过渡费应发放至安置时再加四个月，而被上诉人认为一审判决计算至2020年2月10日正确。 本院认为，如前所述，上诉人并无证据证明被上诉人曾承诺或与上诉人约定对其103线上的门市进行评估补差以及按照48号令的规定在原“和谐四号”小区安置地点对其进行住房和门市安置，故上诉人主张被上诉人违约的理由不能成立。本案中，上诉人认可被上诉人曾通知其于2019年10月10日前按规定向原夹江县国土所提供安置所需资料以进行房屋安置，但上诉人拒绝与夹江县土地储备中心签订安置协议，拒绝接收安置房，故一审判决认为自2019年10月10日以后产生的过渡费用不应由被上诉人承担，并无不当。但因《议事纪要》载明过渡费发放至安置房交付后四个月，故一审判决将过渡费计算至2020年2月10日也无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人张兵的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张兵负担。 本判决为终审判决。 审判长  易晓芸 审判员  钟小红 审判员  罗喆予 二〇二〇年九月二十二日 书记员  黄睿婷