浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行终661号 上诉人（原审原告）张云泉，男，1958年8月1日出生，汉族，住浙江省东阳市。 被上诉人（原审被告）国家税务总局金华市税务局，住所地浙江省金华市双龙南街801号。 法定代表人许保国，局长。 张云泉因与国家税务总局金华市税务局（以下简称金华税务局）不履行法定职责一案，不服浙江省金华市婺城区人民法院（2019）浙0702行初636号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗等方式对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院审理查明：2019年7月27日，原告张云泉向被告寄送《申请履职报告》，邮寄地址为金华市××路××号，要求被告调查东阳税务局玩忽职守行为，并责成东阳税务局征缴东城所应为原告缴纳但未缴的养老、医疗保险，撤销被告违法撤销东城所社保账号、税收登记行为，被告赔偿原告退休金30000元（暂计算至2019年7月底）。该信件于同年7月29日被送至上述邮寄地址，后被转送至被告。同年8月23日，被告作出《国家税务总局金华市税务局信访事项受理告知单》（金税信告〔2019〕2号）并送达，后于同年10月21日作出《国家税务总局金华市税务局信访事项答复意见书》（金税信答字〔2019〕1号），告知：一、原告主要诉求（略）；二、调查核实情况。东城所单位性质为集体企业，法人代表蔡跃忠，主管部门为东阳司法局（也是东城所的组建单位）。2012年12月28日，东城所向原东阳市地税局吴宁分局办税大厅申请办理税务注销（含缴费注销）事项。东城所在申请注销时提供了以下资料：1.《注销税务登记申请审批表》；2.主管部门（组建单位）东阳司法局决定停办东城所的有关证明；3.2012年6月4日在《东阳日报》刊登的东城所注销公告；4.经东阳市国资委同意对东城所处置有关资料；5.东城所清算组出具的清算报告；6.其他有关资料。此外，在注销办理过程中，东城所补充提供了2012年12月31日为原东城所4名养老保险（五费）参保人员办理迁出手续有关资料。根据纳税人申请，原东阳市地税局吴宁分局按照规定对东城所各项税费进行了清算，并于2013年1月15日同意东城所注销。根据东阳市社会养老保险管理处提供的资料显示，原告自2013年1月起为个体人员缴费性质。目前，原告在我局征缴系统不存在欠费。三、办理依据和答复意见。（一）办理依据《社会保险费征缴暂行条例》第九条、《基层法律服务所管理办法》（司法部令第59号）第十一条、《浙江省职工基本养老保险条例》第十三条。（二）答复意见1.东城所的注销申请由其单位和法定代表人提出，有主管部门（组建单位）的决定，原东阳市地税局吴宁分局对东城所的社保缴费情况进行了清算，其申请依法有效。2.东阳市税务局注销东城所缴费登记、税务登记的手续符合相关法律、法规及政策，不存在玩忽职守行为，无需承担原告退休金损失。3.如原告认为基本养老保险费有需要补缴或未缴足的情况，请到东阳市社保部门进行补缴登记，由东阳市税务局根据东阳市社保部门认定的计费依据开展费款征收工作。原告不服，于2019年11月17日向原审法院邮寄起诉状，提起诉讼。 另查明，2019年10月9日，原告向国家税务总局浙江省税务局申请行政复议申请，请求：1.责令被告立案、调查东阳市税务局玩忽职守行为，撤销东阳市税务局注销东城所社保账号、社保登记；2.责令被告责成东阳税务局向东阳司法局征缴养老、医疗保险；3.责令被告、东阳市税务局赔偿申请人退休金损失35000元。国税总局浙江省税务局经审查，认为原告对被告不履行层级监督职责提出复议，层级监督系税务机关的内部行政管理事项，对原告的合法权益不产生直接影响，不属行政复议范围，也不涉及行政赔偿；另认为被告对原告的履责报告在该复议受理前按信访事项予以受理且在复议审理期间作出信访答复，履行了行政机关的信访受理职责。国家税务总局浙江省税务局根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，于2019年11月12日作出浙税复决（2019）14号行政复议决定，驳回张云泉的行政复议申请。同月15日，原告收到该复议决定。 再查明，1998年东阳市司法局成立东阳市法律服务中心，该中心于2001年更名为东阳市东城法律服务所。2003年原告到东城所从事法律服务工作。2012年东城所登报注销，2013年东城所债权债务清算完毕，2014年1月17日，东阳市司法局向金华市司法局申请注销东城所，2014年4月16日金华市司法局予以核准注销。张云泉曾因与东阳市司法局、金华市司法局劳动争议一案，于2015年11月23日向原审法院提起诉讼，原审法院作出（2015）金婺民初字第3433号民事判决，驳回张云泉的诉讼请求，该判决经本院（2016）浙07民终4186号民事判决二审维持。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，当事人仅仅依据内部层级监督关系即提出申请，要求上级行政机关对下级行政机关行使督促、履责等职责，依据前述规定，不论行政机关是否对该申请作出答复，均不具有可诉性。本案中，原告提交的《申请履职报告》中所涉及的要求被告履行相关事项的职责，显然系申请被告履行层级监督职责，不论被告是否做出答复，对申请人的合法权益不产生影响，不属于行政诉讼的受案范围，应依法驳回原告的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款等规定，裁定：驳回原告张云泉的起诉。 张云泉上诉称，一、原审程序严重违法：（1）原审法院于2019年11月18日收到本案起诉状及证据，在12月13日才受理，违反行政诉讼法第五十一条，结案日期也违反行政诉讼法第八十一条。（2）本案是经复议案件，应追加国家税务总局浙江省税务局为被告，原审法院于2020年3月22日收到追加被告申请，却拒不追加，违反行政诉讼法第二十六条、最高法适用行政诉讼法的解释第134条，属遗漏必须参加诉讼当事人，应予撤销。（3）东阳市司法局对案件处理结果有利害关系，且上诉人的证据能判令其承担义务，原审裁定违反行政诉讼法第二十九条，没有追加东阳市司法局为第三人，也属法定撤销情形。（4）原审法院院长于2020年3月16日收到上诉人要求原审承办人回避的申请，原审违反行政诉讼法第55条“审判员的回避，由院长决定”之规定。（5）原审承办人因上诉人向院长申请其回避、向有关部门举报，对上诉人怀恨在心，于2020年3月19日，且处在疫情非轻时期，恶意刁难上诉人、浪费上诉人的误工费、车费、伙食费，传票传唤上诉人“庭询、谈话”，而非开庭，请移送纪委、监委部门严肃处理。（6）庭询及诉讼过程并非合议庭，却在枉法裁定中组成合议庭。二、原审承办人充当被上诉人代言人，歪曲与本案无关、虚假的事实。（1）原审承办人捏造事实称“原告不服”。本案属履责案件，哪来不服？（2）原审对抗（2015）金婺民初字第3433号生效判决，该判决称“东城所为集体企业”（东城所性质国有），未经核实，全搬照抄该案被告一面之词称“2012年12月28日东城所向原东阳地税局吴宁分局办税大厅办理税务注销（含缴费注销）事项（特别声明：东城所至今没人去办理过税务注销）”，其一，《注销税务登记申请审批表》属他人冒名顶替；属本案必须撤销法定条件。其二，停办非注销法定理由，且完全能恢复。其三，东城所被该判决确认为自收自支、自负盈亏、具有独立法人资格，任何单位、个人无权处置东城所财产。其四，东城所被该判决确认为独立法人，只有东城所、法院才有权清算，至今东城所、法院均没进行清算，何况债权没追回、债务没清偿，清算报告只是“空中楼阁”。其五，原审裁定称“东城所补充提供了2012年12月31日原东城所4名养老保险（五费）参保人员办理迁出手续”，恰好证明上诉人社保还在东城所，不言而喻，原东阳地税局对东城所各项税费进行清算造假。其六，东阳地税局在2013年1月15日同意冒名顶替东城所注销，不仅玩忽职守，实质是滥用职权抗法，有[2014]金政复字第5号”行政复议决定书”足以证明。其七，原审裁定捏造事实称“原告自2013年1月起为个体人员缴费性质（因当时原告银行账户有一个月的社保款可扣）。”其八，原审裁定称“东城所注销申请由其单位和法定代表人提出”。首先，东城所印章被他人非法占有。其次，蔡跃忠在2012年5月7日主任被免除（原审中提交的证据12足以证明），且其早已转入东阳申义法律服务所，还有什么资格来冒名顶替东城所申请注销？最后，申请注销行为根本不是东城所行为。（3）原审裁定断章取义、歪曲本案无关事实称“2012年东城法律服务所登报注销，2013年东城所债权债务清算完毕，2014年1月17日，东阳司法局向金华申请注销东城所，2014年4月16日金华司法局核准注销”。首先，哪条法律规定法律服务所只许登报注销？其次，城所债权债务清算完毕的事实依据在哪？最客观的事实，至今东城所债权没追回，也没有向上诉人清偿工资、社保、经济补偿金、安置费等债务，这也叫清算完毕？回避最重要的东城所未清偿债务，由东阳司法局承担。再其次，哪条法律规定东阳司法局、蔡跃忠有权冒名顶替申请注销东城所？原审裁定故意不写东城所组织形式为非事业法人、性质国有、自收自支、自负盈亏。最后，金华司法局伪造核准注销东城所（既没在省司法厅备案）。众所周知，非法行为不能形成法律关系，更不得写进裁判法律文书。（4）原审裁定称（2015）金婺民初字第3433号、（2016）浙07民终4186号案判决东阳、金华司法局不承担劳动责任的前提条件是东城所为独立法人。不言而喻，东城所的清算、社保、税收、东城所执业资格注销，均由东城所行使。三、原审裁定是枉法定性、枉法裁定。（1）滥用最高法适用行政诉讼法解释第一条第二款第八项，在本案中上诉人对谁的报告？谁的执法检查？谁的督促履责？该项解释不是行政机关懒政，司法机关滥职“挡箭牌”、“护身符”、“保护伞”，与本案无任何关系。（2）上诉人根据行政许可法第六十九条“有下列情形之一的，作出的行政许可的决定机关或者其，根据利害关系人的请求或依职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予许可的……等，完全符合行政诉讼法第十二条第一款第六项“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益法定职责”。（3）原审裁定颠倒是非称“对申请人合法权益不产生影响”，被上诉人不履行撤销东阳税务局滥用职权、玩忽职守注销东城所税务注销（含社保帐缴费注销）导致东城所应为上诉人缴纳而未缴的社保，明显对上诉人权利产生影响。（4）原审裁定偷换概念称“原告提交的《申请履职报告》所涉及的要求履行相关事项职责，显然系申请被告履行层级监督职责”。司法解释的内部层级监督是对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责，众所周知督促履责与申请履责概念完全不同。上诉请求：撤销原审裁定，指令东阳法院、婺城法院继续审理。 金华税务局答辩称，一、被答辩人的诉讼请求实质为要求答辩人基于内部层级监督关系而对下级行政机关国家税务总局东阳市税务局作出督促履职行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当驳回上诉。被答辩人张云泉向答辩人邮寄《申请履职报告》，申请事项共三项：1.立案、调查国家税务总局东阳市税务局（以下简称“东阳市税务局”）玩忽职守行为；2.责成东阳市税务局向东阳市司法局征缴张云泉东城所应缴未缴的养老、医疗保险；撤销东阳市税务局违法注销东阳市东城法律服务所社保账号、税收登记；3.责成东阳市税务局赔偿张云泉退休金损失30000元。被答辩人张云泉的三项申请均需要基于答辩人与东阳市税务局的上下级内部层级监督关系，而非基于答辩人自身职权对被答辩人所做的行政行为义务关系。层级监督系税务机关的内部行政管理事项，对被答辩人的合法权益不产生直接影响，也不涉及行政赔偿。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为……”之规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当予以驳回上诉。二、答辩人对被答辩人的履职申请已按信访事项处理完毕，对信访事项的处理不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当驳回上诉。2019年8月8日，答辩人收到被答辩人张云泉关于《申请履职报告》的来信，反映“申请国家税务总局东阳市税务局履职”等有关信访事项。据邮戳显示，该信件于2019年7月28日由金华邮政进行投递。但是来信地址填写错误（信访人填写的邮寄地址为：金华市××路××号），与答辩人实际办公地址（金华市××街××号××不符。经转送投递，答辩人实际收到来信的时间为2019年8月8日。收到来信后，根据《信访条例》有关规定，答辩人及时予以登记，并决定予以受理，于8月23日（自收到来信之日起15日内）以书面形式向申请人寄送《国家税务总局金华市税务局信访事项受理告知单》（金税信告〔2019）2号）。经调查核实，答辩人于10月21日（自受理之日起60日内）以书面形式向信访人寄送《国家税务总局金华市税务局信访事项答复意见书》（金税信答字〔2019）1号）。以上程序符合《信访条例》规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为……”之规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当予以驳回上诉。三、原审未追加国家税务总局浙江省税务局为被告并无不当。被答辩人张云泉不服答辩人的信访处理，向国家税务总局浙江省税务局申请行政复议，国家税务总局浙江省税务局以“申请人对被申请人不履行层级监督履责提出复议，层级监督系税务机关的内部行政管理事项，对申请人的合法权益不产生直接影响，不属于行政复议范围，故也不涉及行政赔偿”为由驳回了被答辩人张云泉的行政复议申请。国家税务总局浙江省税务局驳回复议申请，从实质上讲是因为不符合受理条件而驳回，本质上是不予受理行政复议申请。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”故，原审未追加国家税务总局浙江省税务局为被告并无不当。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于行政诉讼受案范围。本案中，上诉人向被上诉人提出的申请，实质是要求被上诉人基于内部层级监督关系对下级机关国家税务总局东阳市税务局进行监督和督促履责，不属于行政诉讼受案范围。上诉人提出应追加国家税务总局浙江省税务局为原审被告，经审查，国家税务总局浙江省税务局系以上诉人提出的申请不属于行政复议受案范围为由驳回其申请，原审不追加复议机关为被告并无不当。上诉人提出原审超过立案期限，经审查，起诉状上收文章记载收文时间为2019年12月7日，原审法院于同月13日立案受理，并无违法；且即使如上诉人所称存在超期立案的问题，亦不影响本案审理结果。关于上诉人提出的原审承办人的回避问题，经审查未发现存在应当回避而未回避情形。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 朱红彦 审 判 员 徐青雅 审 判 员 虞 行 二〇二〇年九月二十一日 代书记员 董亚光