江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终301号 上诉人（原审原告）王先国，男，1962年9月3日生，××族，住南通市通州区。 上诉人（原审原告）朱美琴，女，1963年4月8日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人王先国，基本情况同上，系朱美琴丈夫。 被上诉人（原审被告）南通市通州区兴东街道办事处，住所地南通市通州区兴东街道杨世桥村南7组。 法定代表人吴佳佳，主任。 应诉负责人陈永东，副主任。 委托代理人胡德艳，南通市通州区城星法律服务所法律工作者。 原审第三人通州市勤业色织厂，住所地南通市通州区兴东街道杨世桥村中三组。 法定代表人朱美琴。 上诉人王先国、朱美琴因诉被上诉人南通市通州区兴东街道办事处（以下简称兴东街办）行政强制一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1122号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，王先国、朱美琴系原通州市兴东镇××村中××组××号的居民。1994年，王先国、朱美琴及其女王亮亮、母亲邱某申请建房，批准拆除老房建二层新房120平米，住房建筑占地120平米，宅基地合计186平米。上述房屋建成后，王先国、朱美琴约于2003年起在主房西侧陆续建有约410.23平米左右的房屋。其中约300平米的房屋，朱美琴登记用作通州市勤业色织厂（个人独资）的经营场所。2015年7月3日，兴东街办向王先国作出执法限拆字[2015]第06号《限期拆除决定书》（以下简称为6号限期拆除决定书），认为王先国在住所地建有146.88平米的违章建筑，责令其在收到决定书之日起七日内自行拆除上述违法搭建。2018年11月，兴东街办对王先国的建设行为进行调查，经查上述建筑物约于2003年起开始建成，在有关部门进行制止时，王先国表示是响应有关领导号召进行建设的，房屋经测绘公司测绘除主房外的面积为410.23平米（S2-S6）。2018年11月27日，兴东街办作出改字[2018]75号责令改正通知书，责令王先国于2018年11月30日前自行拆除所建设的总计410.23平米的建筑物。2018年12月2日，兴东街办作出责拆告字[2019]001号责令限期拆除违法建筑事先告知书，告知王先国拟对其作出责令限期拆除410.23平米违法建筑物的决定。2019年1月7日，兴东街办作出责拆决字[2019]001号责令限期拆除违法建筑决定书，责令王先国于2019年1月11日前自行拆除违法建设的410.23平米的建筑物，逾期不拆除的，依法进行帮拆。2019年3月10日，兴东街办组织人员对上述约410.23平米的建筑物进行了拆除，拆除之时朱美琴在家。王先国、朱美琴不服，向一审法院提起行政诉讼，请求判决确认兴东街办不履行法定程序强拆案涉房屋的行为违法。 另查明，案涉拆除房屋所在地块约于2006年起位于镇区规划范围内，南通市规划局通州分局未有上述建筑物的相关规划许可信息资料。 一审法院认为，案件的争议焦点为案涉房屋拆除行为是否合法有据，主要涉及案涉房屋性质及拆除行为有无法律依据等问题。 关于案涉建筑的性质问题，无证据证明案涉建筑物属于合法建筑物。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十二条、《城乡规划法》第四十条规定，无论在乡村规划区还是在城镇规划区，相应的建设行为均应经有权部门的审批方可进行。本案当中，王先国、朱美琴建设的约410.23平米的建筑物，并无相应证据证明建设行为已向乡镇人民政府或城乡规划主管部门申请办理过建造审批手续。且按照《土地管理法》第六十二条的规定，一户只有一处宅基地，王先国、朱美琴户也不可能在此处享有两处宅基地建设相应住房。王先国、朱美琴庭审所举门牌号照片、经营场所证明等材料，并不能证明案涉房屋建设经过有关部门的审批。是故，案涉房屋的合法性无法确认。 关于被诉强制拆除行为是否有法律依据的问题。《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条规定，在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述规定可以看出，王先国、朱美琴应拆未拆的房屋依法应受到相应的处理，但行政机关对违法行为的处理应当依法进行。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，案涉房屋拆除之时处于城镇规划区域范围内，相应的违法建筑查处职权主体乃是城市行政执法部门。对照上述条款规定，兴东街办对于此类违法建筑并没有相应的执法权限，且在拆除之前其也未作出任何强制执行决定并履行催告、公告等程序。故兴东街办的拆除行为缺乏职权及强制执行依据，亦违反法定程序，案涉拆除行为应当确认违法。综上所述，兴东街道办实施的案涉强制拆除行为违法。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认兴东街办于2019年3月10日拆除王先国、朱美琴位于兴东××村中××组约410.23平米房屋的行为违法。 上诉人王先国上诉称，上诉人在一审中系请求依法判决被上诉人兴东街办不依法定程序强拆其母亲邱某140多平方米遗产房的行为违反《中华人民共和国物权法》第四十二条规定、《中华人民共和国行政强制法》第十条、第十六规定，并提供了相关证据证明其母亲合法拥有140平米房屋，一审法院确定本案案由为行政强制及认定兴东街办拆除案涉房屋行为是拆违行为错误。一审法院认定“王先国、朱美琴及其女王亮亮、母亲邱某申请建房，批准拆除老房建二层新房120平米，住房占地120平米，宅基地合计186平方米。上述房屋建成后，王先国、朱美琴约于2003年起在主房西侧陆续建有约410.23平方米左右的房屋。其中约300平方米的房屋，朱美琴登记用作通州市勤业色织厂(个人独资)的经营场所。”，没有事实和法律依据。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉求。 上诉人朱美琴上诉称，1.一审中上诉人系请求判决被上诉人兴东街办仅依据房屋搬迁告知书，强制拆除上诉人300平方米个人合法企业生产房屋的行为，违反《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国行政强制法》第十条、第十六规定。一审法院没有根据该诉求确定案由和审理。2.兴东街办是南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）的派出机构，不具有行政主体资格，该案的适格出庭应诉人员应是通州区政府主要负责人或其指派的工作人员。相反，一审法院却否定了上诉人侄子朱继林的代理人资格。请求依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉求。 被上诉人兴东街办未提交答辩意见。 王先国、朱美琴提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件是对行政行为是否合法进行审查，即审查对象是行政机关和行政机关工作人员作出的行政行为，审查内容是被诉行政行为是否合法。审查对象即被诉行政行为，通常是根据原告的诉求、事实与理由及提交的证据等予以确定。本案中，王先国、朱美琴在起诉状中提出的诉讼请求是，确认兴东街办不履行法定程序强拆其案涉房屋的行为违法；事实与理由部分主要叙述的是，兴东街办于2019年3月10日强制拆除王先国母亲遗产房及朱美琴个人企业用房的情况；其所提交的证据主要是欲证明案涉房屋存在及被兴东街办强制拆除的事实。从上述内容可以看出，王先国、朱美琴在本案中所诉的行政行为即是兴东街办于2019年3月10日对其案涉房屋实施强制拆除的行政行为，该行为应当属于行政强制的范畴。从兴东街办先后向王先国作出的限期拆除决定书、责令改正通知书、责令限期拆除违法建筑事先告知书、责令限期拆除违法建筑决定书看，也印证了兴东街办实施的是拆除违法建筑的行政行为。一审法院据此确定本案的案由为“行政强制”，并对该强制拆除行为的合法性进行审查和作出认定，并无不当。即便案涉被拆除房屋及所在地块涉及征收，和发放过有关搬迁的《告知书》，也不影响行政机关对违法建筑进行查处，包括采取行政强制措施。王先国、朱美琴在一审和二审中认为兴东街办拆除其案涉房屋行为违反了《中华人民共和国物权法》第四十二条有关征收集体所有土的规定，其意图就是想把案涉拆除行为归属于征收行为，进而实现其征收中的利益，由于行政征收与行政强制是不同的行政行为，本院不予支持。 关于兴东街办的行政主体资格及被告资格问题，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，街道办事处是市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，在法律、法规或者规章授权内享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体，即具有行政主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。依据上述规定，兴东街办系南通市通州区人民政府的派出机关，属于能够独立承担法律责任的行政主体。案涉拆除房屋行为系兴东街办所为，兴东街办对此未予否认，王先国、朱美琴亦是以兴东街办作为被告提起本案诉讼的，故兴东街办应当是本案的适格被告。上诉人关于兴东街办不具有行政主体资格及出庭应诉人员应为通州区政府负责人或工作人员的上诉理由，本院不予采信。关于朱继林的代理资格问题，因朱继林不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条及《最高人民法院关于适用的解释》第十四条规定的“近亲属”，故一审法院不准许其作为朱美琴的委托代理人参加本案诉讼，具有相应的法律依据。 关于本案的实体问题，一审法院从案涉被拆除房屋的性质，被诉拆除行为的职权依据、强制执行依据及程序等方面进行了审查，并判决确认兴东街办作出的案涉拆除行为违法。本院经审查认为，上诉人提交的“二轮土地承包归户清册”及通州市勤业色织厂的工商登记资料不能证明案涉被拆除房屋系经过依法审批而建，一审认定无证据证明案涉被拆除房屋属于合法建筑，并无不当。 特别需要指出的，依法提起诉讼、参加诉讼和行使诉讼权利是每一个诉讼参与人的诉讼义务，《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国人民法院法庭规则》对此都作了具体规定。在本案二审组织双方询问案件有关情况时，上诉人王先国以两上诉人分别提交上诉状和交纳上诉费用为由，要求将本案分开审理，并拒绝作陈述，导致调查活动未能正常进行。根据《诉讼费用交纳办法》规定，上诉费用由上诉人预交，最终承担由人民法院根据案件裁判结果确定。本案一审中，王先国、朱美琴系一并提起诉讼，针对的也是同一个行政行为，一审法院作为一个案件审理并作出一份裁判文书，符合规定。二审中两上诉人要求将该案分开审理，没有法律依据。上诉人王先国拒绝陈述的行为属于不服从法庭指挥的行为，应当引以为戒，不得再恣意行使诉权或违反法庭规则。 综上，上诉人王先国、朱美琴的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人王先国、朱美琴共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨德华 审 判 员  郁 娟 审 判 员  张祺炜 二〇二〇年九月十四日 法官助理  郑华超 书 记 员  陆  颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；