北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京01行终540号上诉人（一审原告）娄元元，女，1970年1月1日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。委托代理人吴亚非，北京京云律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市海淀区城市管理综合行政执法局。被上诉人（一审被告）北京市城市管理综合行政执法局。上诉人娄元元因履行法定职责及行政复议一案，不服北京市海淀区人民法院（2020）京0108行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2019年10月21日，娄元元向北京市海淀区城市管理综合行政执法局（以下简称海淀区城管执法局）邮寄提交《查处申请书》，要求依法责令北京市公联公路联络线有限责任公司（以下简称市公联公司）停止安宁庄西一条（站东街-安宁庄西路）道路工程施工，并将处理结果书面告知申请人；依法对市公联公司未取得规划许可证、施工许可证的情形下违法修建安宁庄西一条（站东街-安宁庄西路）道路工程的行为进行查处，并将查处结果书面告知申请人。2019年10月30日，海淀区城管执法局作出京海城管行政信（访）〔2019〕0100号《告知书》，告知娄元元，对其反映的违法修建安宁庄西一条道路工程的问题，已导入行政事项，并已转清河街道执法队依法处理。2019年11月11日，娄元元因认为海淀区城管执法局不履行法定职责，向北京市城市管理综合行政执法局（以下简称北京市城管执法局）申请行政复议。2019年12月3日，海淀区城管执法局作出京海城管行政信（访）〔2019〕0100号《行政答复意见书》（以下简称100号答复意见），告知娄元元于2019年10月24日反映违法修建安宁庄西一条道路工程问题，海淀区城管执法局于2019年10月30日受理，并已发出告知书。经清河街道执法队调查，位于北京市海淀区安宁庄西一条（站东街-安宁庄西路）道路工程已取得建设项目选址意见书及建设工程设计方案审查同意意见，依据《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第一款第二项，娄元元所反映的事项不属城管职权。2020年1月2日，北京市城管执法局作出京城管复字〔2019〕42号《行政复议决定书》，决定驳回娄元元的行政复议申请。娄元元仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销海淀区城管执法局2019年12月3日作出的100号答复意见；判令海淀区城管执法局依法要求市公联公司停止安宁庄西一条（站东街-安宁庄西路）道路工程施工，并将处理结果书面告知娄元元；判令海淀区城管执法局依法对市公联公司未取得规划许可证、施工许可证的情形下违法修建安宁庄西一条（站东街-安宁庄西路）道路工程的行为进行查处，并将查处结果书面告知娄元元；该案全部诉讼费用由海淀区城管执法局、北京市城管执法局承担。另查，北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）网站建设项目选址意见书审批结果公示显示：建设单位：市公联公司，项目名称：安宁庄西一条（站东街-安宁庄西路）道路工程，建设位置：由海淀区站东街海淀区站东街-安宁庄西路到海淀区安宁庄西路，发文号：2018规土选市政字0066号，立案号：2018选市政字0083，项目办理状态：办结。2019年10月30日，市规自委向市公联公司作出《北京市规划和自然资源委员会关于清河火车站市政配套安宁庄西一条（站东街-安宁庄西路）道路工程设计方案调整的规划意见》（京规自函〔2019〕2403号），经组织审查，原则同意所报调整设计方案，同时将方案调整意见函告如下：安宁庄西一条（站东街-安宁庄西路）道路工程近期按照城市支路标准设计，标准横断面调整为：中间路面宽12米，机动车道一上一下，机非混行，外侧人行道各宽4米。其余内容以原市规划国土委《关于清河火车站配套道路工程设计方案的批复》（市规划国土函〔2018〕2394号）为准。2020年7月7日，一审法院裁定认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责，应当以该行政机关具有相应的法定职责为前提。《北京市城乡规划条例》第二十九条规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。该条例第五十八条第一款规定，市人民政府应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工。《北京市禁止违法建设若干规定》第九条规定，市规划行政主管部门指导全市违法建设查处工作。规划行政主管部门负责查处下列违法建设：（一）已经取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证但未按照许可内容进行建设的城镇建设工程；（二）未取得建设工程规划许可证但已经取得选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程；（三）逾期未拆除的城镇临时建设工程；（四）其他不属于城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府负责查处的违法建设。城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程。依据上述法规规章的规定，规划行政主管部门与城市管理综合行政执法机关对于不同的违法建设负有各自的查处职责。规划行政主管部门负责查处未取得建设工程规划许可证但已经取得选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程。城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程。同时，《中华人民共和国建筑法》第七条规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定，在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门（以下简称发证机关）申请领取施工许可证。该办法第十二条规定，对于未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令停止施工，限期改正，对建设单位处工程合同价款1％以上2％以下罚款；对施工单位处3万元以下罚款。依据上述规定，建设单位未依法取得施工许可证擅自施工行为，应由有管辖权的发证机关即工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门予以查处。该案中，娄元元向海淀区城管执法局提交查处申请，要求对市公联公司未取得规划许可证、施工许可证违法修建安宁庄西一条（站东街-安宁庄西路）道路工程的行为进行查处。但根据业已查明的事实，涉案道路工程已经依法取得选址意见书、设计方案审查同意意见，故娄元元以涉案工程未取得规划许可证为由提出的查处申请，不属于海淀区城管执法局的查处职责，且依据前述规定，海淀区城管执法局对于市公联公司未取得施工许可证擅自施工的行为，亦无查处职责。综上，娄元元认为海淀区城管执法局未履行法定职责的诉讼主张缺乏事实根据，由此提起的该案诉讼，该院依法予以驳回。针对复议决定提起的诉讼，亦应一并予以驳回。鉴此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回娄元元的起诉。上诉人娄元元不服，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行实体审理，由海淀区城管执法局、北京市城管执法局承担本案全部诉讼费用。其上诉理由略为：一、娄元元为北京市海淀区X庄X园的业主，现市公联公司对X园X侧道路，即安宁庄西一条（站东街-安宁庄西路）道路工程进行扩宽，将该道路由单行道变为双行道、由车库出入口停车待转区和消防通道变更为道路。根据现在施工情况，上述道路建成后将会对X园日常机动车出入车库、消防安全等造成严重影响。二、市公联公司至今未取得规划许可证、施工许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》《建筑工程施工许可管理办法》的相关规定，市公联公司的行为明显违法。娄元元于2019年10月21日向海淀区城管执法局邮寄提交《查处申请书》，要求该局对上述违法施工行为进行查处，海淀区城管执法局收到娄元元的查处申请后未依法履行法定职责，对娄元元的申请违法按照信访程序进行处理，且对该局职权范围内的事项交由其他部门进行处理。被上诉人海淀区城管执法局、北京市城管执法局在二审期间均未发表诉讼意见。本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。参照《北京市禁止违法建设若干规定》第九条的规定，规划行政主管部门负责查处未取得建设工程规划许可证但已经取得选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程。本案中，涉案道路工程已经依法取得选址意见书、设计方案审查同意意见，故娄元元以涉案工程未取得规划许可证为由提出的查处申请，不属于海淀区城管执法局的查处职责。参照《建筑工程施工许可管理办法》第二条、第十二条的规定，建设单位未依法取得施工许可证擅自施工行为，应由有管辖权的发证机关即工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门予以查处。本案中，娄元元以涉案工程未取得施工许可证为由提出的查处申请，海淀区城管执法局亦无查处职责。故一审据此裁定驳回娄元元对海淀区城管执法局及北京市城管执法局提起的本案诉讼正确，本院予以支持。娄元元的上诉理由依据不足，其上诉请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 范术伟审 判 员 乔 军审 判 员 张 悦二〇二〇年九月二十七日法官助理 闵 雪书 记 员 王 跃