山东省威海市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)鲁10行终99号上诉人（原审原告）王建军，男，1961年8月12日出生，汉族，住威海市文登区。被上诉人（原审被告）威海市文登区水利局，住所地威海市文登区龙山路54号。法定代表人徐华国，局长。上诉人王建军因与被上诉人威海市文登区水利局（以下简称文登区水利局）行政强制一案，不服荣成市人民法院（2020）鲁1082行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。王建军向原审法院起诉称，2008年11月25日，王建军与威海市文登大水泊镇大台村村委会签订土地承包合同，大台村村委会将村东河套承包给王建军，承包期20年。2019年8月，文登水利局擅自将王建军承包地内的树木砍伐后拉走，2019年12月11日，文登水利局擅自在王建军承包地内施工。经王建军询问，文登水利局于2019年12月16日向王建军发放通知一份，称王建军与大台村村委签订的协议无效。现王建军诉至法院，请求法院确认文登水利局处置王建军承包土地的行政行为违法，判令文登水利局将王建军承包的土地恢复原状。原审法院查明以下事实：2019年8月13日，威海市文登防汛抗旱指挥部对王建军作出《强制清除青龙河大台段河道内树木的令》，告知王建军因其未于8月10日前自行清除其擅自在河道内种植的树木，威海市文登防汛抗旱指挥部决定8月13日强制清除。2019年8月16日，威海市文登防汛抗旱指挥部办公室作出《关于接收青龙河大台段清障树木的通知》，告知王建军树木的保存地点及交接的时间、地点及逾期不领取的法律后果。后王建军以文登区水利局及威海市文登区防汛抗旱指挥部为被申请人向威海市文登区人民政府（以下简称文登区政府）申请行政复议，请求确认二被申请人2019年8月13日强制清理王建军地上附着物的行为违法。2020年1月19日，文登区政府作出威文政复决字[2019]28号行政复议决定书，认为威海市文登防汛抗旱指挥部并非文登水利局的下设机构，亦非同一机构，文登水利局未向申请人下达清障令，该清障行为也非威海市文登防汛抗旱指挥部和文登水利局共同作出的，申请人以文登水利局为被申请人申请行政复议没有依据，另外，威海市文登防汛抗旱指挥部作为负责防汛抗洪日常工作的指挥机关，为保护公共利益，其依照法律规定清理申请人地上附着物的行为，主体适格，适用法律正确，故决定维持威海市文登防汛抗旱指挥部清理申请人地上附着物的行为，驳回申请人对文登水利局的复议申请。2020年2月25日，王建军以文登水利局为被告向原审法院提起行政诉讼，请求确认文登水利局处置王建军的承包土地的行政行为违法，责令文登水利局将王建军承包的土地恢复原状。2020年3月6日，王建军以文登区水利局、威海市文登区防汛抗旱指挥部、文登区政府为被告向文登区人民法院提起行政诉讼，请求确认文登区政府2020年1月19日作出的威文政复决字[2019]28号行政复议决定书违法，确认文登水利局、威海市文登防汛抗旱指挥部2019年8月13日强制清理王建军合法拥有的地上附着物的行为违法。原审法院认为，针对王建军主张的2019年8月文登水利局擅自将王建军承包地内的树木砍伐后拉走的行政行为，根据庭审调查，可以认定该行为的实施主体为威海市文登防汛抗旱指挥部。《中华人民共和国防洪法》第三十九条规定，有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门。故防汛抗旱指挥部和同级的水行政主管部门并非同一个行政主体，防汛抗旱指挥部也非同级水行政主管部门的内设机构，故王建军以文登水利局为被告提起行政诉讼，被告主体不适格，王建军应根据威海市文登防汛抗旱指挥部的组建情况确定适格的被告。因王建军已经以威海市文登区防汛抗旱指挥部为被告就同一行政行为在文登区法院提起诉讼，故原审法院不宜告知王建军变更被告并继续对该诉讼请求进行审理。针对王建军主张的2019年12月11日文登水利局擅自在王建军承包地内施工，因王建军未提供证据证明文登水利局实施该行政行为，王建军的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求和事实根据”。另外，王建军在一起案件中针对两个无内在逻辑关系的行政行为一并提起诉讼，不符合“一案一诉”的规定。综上，王建军的起诉不符合行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回王建军的起诉。上诉人王建军上诉称，1.原审法院认定“上诉人主张的2019年8月承包地内树木被砍伐后被拉走的行政行为，根据庭审调查可以认定为实施主体为威海市文登防汛抗旱指挥部”为事实认定错误。2019年8月13日，上诉人的树木被强推当日，被上诉人在现场并参与了本次强推树木的行为。文登区政府官方网站的政府部门信息公开一栏中，文登水利局发布了《文登水利局对大台村河道违规栽种树木进行清除工作》，其内容为“为保证河道通畅，区水利局对大台村河道违规栽种树木进行清除。移民办应局里的要求，派出人员参加了此项活动。克服了移民办近期业务多、人员少的困难，保证了及时参与大台执法，保证工作的开展。”从该政府信息来看，被上诉人已经自认参与了本次的强制清除树木的行为中。2.一审法院认为，王建军以威海市文登水利局为被告提起行政诉讼，被告主体不适格，王建军应根据威海市文登防汛抗旱指挥部的组建情况确定适格的被告，该观点错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”根据强推当时的现场来看，被上诉人确实参与到了本次的强推树木的行为之中，被上诉人是本案的适格被告。3.上诉人针对文登区政府作出的复议决定在文登区人民法院提起的行政诉讼，与本案的审理不存在矛盾。2019年8月13日，被上诉人以“保障行洪安全”为由强制清除了上诉人承包地内的树木，上诉人针对这一行政强制行为向文登区人民政府提起了行政复议，在文登区政府作出复议维持的决定后，上诉人针对该复议决定在文登区人民法院提起行政诉讼。与此同时，按照被上诉人的说法，其强制清除上诉人的树木达到防洪效果后，却为何依然在上诉人承包的地块内挖掘土地，此做法与强制清除树木的目的完全不符，所以上诉人针对被上诉人继续挖掘承包地内的土地行为提起了本次的行政诉讼，以阻止被上诉人继续挖掘土地的行为。因此，本诉与上诉人在文登区人民法院提起的行政诉讼不存在矛盾和重合的地方，原审法院应当进行实体审理。综上所述，本案被上诉人协助并参与强制清除上诉人树木的行为属于具体行政行为中的行政强制执行行为，按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定属于人民法院的受案范围，被上诉人是本案适格被告，据此，一审裁定缺乏事实和法律依据，一审裁定驳回起诉错误。请求二审法院依法撤销原审裁定，指令原审法院进行实体审理。被上诉人文登水利局未提交书面答辩意见。一审期间，被上诉人文登区水利局提交王建军在文登区人民法院起诉文登区水利局、威海市文登区防汛抗旱指挥部、文登区政府的行政起诉状和证据清单各一份。原审法院依职权向文登区人民法院行政庭调取了上述案件的受理案件通知书、行政起诉状、行政答辩状、行政复议决定书。经质证，上诉人对上述证据真实性均无异议，被上诉人对原审法院调取的证据亦无异议。本院对上述证据予以采纳。本院经审理查明，2019年10月22日，王建军以文登区水利局、威海市文登区防汛抗旱指挥部为被申请人向文登区政府申请行政复议，请求确认二被申请人2019年8月13日强制清理王建军地上附着物的行为违法。2020年1月19日，文登区政府作出威文政复决字[2019]28号行政复议决定书，认为威海市文登防汛抗旱指挥部并非文登水利局的下设机构，亦非同一机构，文登水利局未向申请人下达清障令，该清障行为也非威海市文登防汛抗旱指挥部和文登水利局共同作出的，申请人以文登水利局为被申请人申请行政复议没有依据，另外，威海市文登防汛抗旱指挥部作为负责防汛抗洪日常工作的指挥机关，为保护公共利益，其依照法律规定清理申请人地上附着物的行为，主体适格，适用法律正确，故决定维持威海市文登防汛抗旱指挥部清理申请人地上附着物的行为，驳回申请人对文登水利局的复议申请。2020年2月25日，王建军以文登水利局为被告向原审法院提起本诉，请求确认文登水利局处置王建军的承包土地的行政行为违法，责令文登水利局将王建军承包的土地恢复原状。2020年3月6日，王建军以文登区水利局、威海市文登区防汛抗旱指挥部、文登区政府为共同被告向文登区人民法院提起行政诉讼，请求确认文登区政府2020年1月19日作出的威文政复决字[2019]28号行政复议决定书违法，确认文登水利局、威海市文登防汛抗旱指挥部2019年8月13日强制清理王建军合法拥有的地上附着物的行为违法。2020年8月28日，文登区人民法院就王建军诉文登区水利局、威海市文登区防汛抗旱指挥部、文登区政府行政强制及行政复议一案作出（2020）鲁1003行初14号行政判决及行政裁定，判决：一、确认被告威海市文登防汛抗旱指挥部于2019年8月13日强制清除原告王建军在威海市××区青龙河××段河道内种植树木的行为违法；二、撤销被告文登区政府作出的威文政复决字[2019]28号行政复议决定书的第一项，即“维持威海市文登防汛抗旱指挥部清理王建军的地上附着物的行为”；三、驳回原告王建军的其他诉讼请求。裁定：驳回王建军对威海市文登水利局的起诉。王建军不服，提起上诉。另查，2020年5月8日，原审法院庭审笔录中，法庭询问王建军“原告陈述一下，要求确认违法的被告处置原告承包土地的行政行为的表现？”上诉人回答：“2019年8月23日，被告对原告案涉地块的树木进行砍伐，并且于2019年12月11日开始在案涉地块进行施工，因此，并非是简单的清除行为。”本院认为，行政诉讼和行政复议，都是对行政行为的合法性进行审查并解决行政争议，二者的根本区别在于纷争解决的机关不同以及依据的程序不同。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第二款规定：“行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。”根据上述规定，在行政复议与行政诉讼的关系方面，我国采取的是一种“原告选择为原则，复议前置为例外”的模式。除了复议前置的特别规定之外，原告可以选择先申请复议，再提起诉讼，也可以选择不申请复议，直接提起诉讼，不能复议和诉讼两种程序同时进行。对于已经提起行政复议，复议维持原行政行为或者既有维持也有改变或不予受理内容的，再提起行政诉讼，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。本案中，上诉人王建军提起本诉，请求法院确认被上诉人处置原告承包土地的行政行为违法，判令被上诉人将上诉人承包的土地恢复原状。在原审庭审中，王建军进一步明确“被告处置原告承包土地的行政行为”为“2019年8月23日，被告对原告案涉地块的树木进行砍伐，并且于2019年12月11日开始在案涉地块进行施工，因此，并非是简单的清除行为”。王建军提起本诉前已经就2019年8月23日涉案树木的行政强制行为，以文登水利局、文登防汛抗旱指挥部为被申请人，向文登区政府申请行政复议，文登区政府作出行政复议决定书，维持文登防汛抗旱指挥部清理王建军的地上附着物的行为，驳回王建军对文登水利局的复议申请。因文登区政府作出的行政复议决定既有维持内容，又有驳回申请内容，王建军对处置其承包地的行为提起诉讼，应当以文登区水利局、威海市文登区防汛抗旱指挥部、文登区政府为共同被告，其仅以文登水利局为被告提起诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件。且，王建军已经以文登区水利局、威海市文登区防汛抗旱指挥部、文登区政府为共同被告向文登区人民法院提起诉讼，文登区人民法院已经对此进行了审理，并作出一审裁判。综上，原审法院裁定驳回王建军的起诉，结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  毕海燕审判员  李升臣审判员  宫晓燕二〇二〇年九月二十三日书记员  汤静静