安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行终84号 上诉人（一审被告）安庆市宜秀区大桥街道办事处，住所地安徽省住所地安庆市龙眠山路70号，统一社会信用代码1134081177738893XG。 负责人张婷，该办事处主任。 出庭负责人王春久，该办事处副主任。 委托代理人丁健，安徽恒物律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）安庆市绿色田源农业发展有限公司，住所地安徽省安庆市宜秀区苏岗村，统一社会信用代码91340800674230013K。 法定代表人陈高级。 委托代理人黄益，安徽益上律师事务所律师。 委托代理人孟令勇，安徽益上律师事务所律师。 上诉人安庆市宜秀区大桥街道办事处（以下简称大桥办事处）因安庆市绿色田源农业发展有限公司（以下简称绿色田源公司）诉其行政强制一案，不服安徽省安庆市宜秀区人民法院（2019）皖0802行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大桥办事处的出庭负责人王春久及委托代理人丁健，被上诉人绿色田源公司的法定代理人陈高级及委托代理人黄益、孟令勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 绿色田源公司一审起诉称：2008年初，绿色田源公司经宜秀区农委及大桥办事处招商引资，进入大桥办事处苏岗社区落户农业生态园，租赁苏岗社区共计50余亩土地用于农业生态园的发展，并于2010年获安庆市宜秀区发改委立项备案批准。2009年，绿色田源公司为了发展，经苏岗村村委会同意，征收苏岗社区6.7亩荒地，在该地块上建造了钢混框架房屋，作为绿色田源公司生态农业发展的附属用房、仓储用房等。2011年3月份，南京卫星拍摄到绿色田源公司在此处建房地标坐实后，报安庆市国土局，要求安庆市国土局到绿色田源公司处理。安庆市国土局稽查大队到绿色田源公司现场调查后，认为绿色田源公司为宜秀区大桥办招商引进企业，属农业生态园项目，并且企业发展情况良好，对绿色田源公司的房屋定性为“设施农用地相关用房”，并完善了绿色田源公司农业生态园建设项目设施农用地的申报审核手续。2019年2月3日，宜秀区政府及大桥办事处等有关人员到绿色田源公司处，口头告知绿色田源公司其设施农用地上房屋为违章建筑，并在2019年2月11日开始进行强拆，给绿色田源公司造成了巨大损失。 绿色田源公司认为其建设的设施农用地附属设施取得了合法手续，大桥办事处认定绿色田源公司附属设施系违章建筑没有依据。大桥办事处作出的具体行政行为在程序上和实体上均违法，在客观上亦严重损害绿色田源公司的合法权益，故诉至法院，请求：1.依法判决大桥办事处强制拆除绿色田源公司位于安庆市宜秀区苏岗村设施农用地上的附属设施等的具体行政行为违法；2.本案诉讼费由大桥办事处承担。 一审法院经审理查明：2008年4月15日，绿色田源公司与大桥办事处苏岗社区程屋组、祁山组签订《土地租赁合同》，约定分别将程屋组30亩土地、祁山组18.88亩土地承租给绿色田源公司。 2010年6月11日，安庆市宜秀区发展和改革委员会作出《关于同意市绿色田源农业发展有限公司农业生态园建设项目备案的通知》（宜秀发改[2010]58号），原则上同意绿色田源公司拟建在大桥街道苏岗社区境内农业生态园建设项目备案，用地面积57亩，其中租地51亩、征地6亩，主要建设种植园区、养殖园区、生态休闲区、度假区及附属设施，建筑面积10800平方米。 2011年6月8日，绿色田源公司提交《设施农用地申报表》，申请用地面积6.78亩（其中耕地2.7亩），生产设施用地1亩（其中耕地0.5亩），附属设施用地1亩（其中耕地0.3亩），该申请经大桥办、安庆市宜秀区农业局、安庆市国土资源局宜秀分局、安庆市宜秀区人民政府审核同意。此后，绿色田源公司出资在该地块上建造了房屋及附属设施，进行生产经营。2019年1月，绿色田源公司在该地块上建造的房屋及附属设施被宜秀区“大棚房”问题清理专项行动领导小组办公室定性为“大棚房”。 2019年2月3日，安庆市宜秀区“大棚房”问题清理专项行动领导小组向大桥办事处下发《督办函》，要求大桥办事处务必于2月11日中午12点之前拆除绿色田源公司存在的违规建设内容，并及时上报清理现场照片。 2019年2月11日，大桥办事处苏岗社区居民委员会与安庆市鑫泰物资有限公司签订《大棚房拆除合同》，约定大桥办事处苏岗社区居民委员会将绿色田源公司农用大棚房拆除工作发包给安庆市鑫泰物资有限公司施工，安庆市鑫泰物资有限公司应在2019年3月8日前完成全部拆除及清运工作。 2019年2月24日，大桥办事处苏岗社区居民委员会与安庆市鑫泰物资有限公司签订《拆除房屋合同》，约定大桥办事处苏岗社区居民委员会委托安庆市鑫泰物资有限公司拆除绿色田源公司房屋，拆除时间为2019年2月24日至3月5日，工期10天。 2019年3月1日，安庆市宜秀区“大棚房”问题清理专项行动领导小组再次向大桥办事处下发《督办函》，责令大桥办事处务必于3月8日前务必拆除绿色田源公司一切违建建筑物，并及时上报清理现场照片。 2019年3月10日，大桥办事处作出《宜秀区绿色田源生态园“大棚房”违规项目整治整改情况的说明》，并向区“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组提交《关于申请“大棚房”违规项目整改验收的报告》，载明绿色田源生态园违规项目，已于2019年3月8日前拆除3栋木质和砖混建筑物，面积4620平方米，硬化路面2.4亩，待区“大棚房”办公室验收通过。绿色田源公司认为大桥办事处作出的拆除行为在程序上和实体上均违法，严重损害其合法权益，诉至法院。 一审法院认为：本案争议焦点是：一、大桥办事处是否是本案适格被告；二、大桥办事处是否具有作出本案被诉行政强制执行的法定职权；三、被诉行政强制执行行为是否合法。一、关于大桥办事处是否是本案适格被告的问题。根据绿色田源公司提交的《宜秀区绿色田源生态园“大棚房”违规项目政治整改情况的说明》、《关于申请“大棚房”违规项目整改验收的报告》以及安庆市宜秀区人民政府向安庆市中级人民法院提交的行政答辩状可以看出，绿色田源公司管理用房以及硬化路面的拆除实施单位系大桥办事处，故大桥办事处关于其不是本案适格被告的辩解，一审法院不予采纳，大桥办事处系本案被告主体适格。二、关于大桥办事处是否具有作出本案被诉行政强制执行法定职权的问题。大桥办事处认为其职权依据为《中华人民共和国土地管理法》第七十六条以及“大棚房”问题专项清理整治行动相关文件精神，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条并未设定强制执行权；而依据《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的机关应当申请人民法院强制执行”，“大棚房”问题专项清理整治行动相关文件亦无权设定行政强制执行，故大桥办事处不具有本案被诉行政强制执行行为的法定职权。三、关于被诉行政强制执行行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”本案中，大桥办事处既未作出责令绿色田源公司限期自行拆除的决定或通知，也未进行书面催告和告知绿色田源公司陈述和申辩的权利，其直接拆除绿色田源公司房屋以及路面的行为，违反了法律的规定，绿色田源公司请求确认该强制执行行为违法的诉讼请求，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认安庆市宜秀区大桥街道办事处2019年2月11日至2019年3月8日强制拆除原告安庆市绿色田源农业发展有限公司坐落于安庆市宜秀区大桥街道办事处苏岗社区的房屋面积4620平方米及附属设施、硬化路面2.4亩的行为违法。案件受理费50元，由安庆市宜秀区大桥街道办事处负担。 大桥办事处上诉称：一审法院基于上诉人是具体实施拆除被上诉人房屋及硬化路面的单位，就认定上诉人应当对“大棚房”拆除行为承担行政责任，这明显违背了相关法律规定和中央政策精神。一审判决已认定了被上诉人房屋及硬化路面属于“大棚房”问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，对于违法用地问题的查处机关是县级以上人民政府土地行政主管部门，而不是上诉人。根据“大棚房”问题专项清理整治行动相关政策文件精神（从中央至地方）的规定，各区（县、市）政府承担实施专项行动的主体责任，农业和国土资源部门共同对“大棚房”违法违规问题进行认定，国土资源部门做好违法违规问题的查处和整改工作，上诉人只是实施专项行动的工作主体而已。安庆市宜秀区“大棚房”问题清理专项行动领导小组办公室已认定被上诉人建设的房屋为“大棚房”，并多次向上诉人下发《督办函》，责令上诉人限期拆除，上诉人最终实施拆除被上诉人房屋是受上级机关指令和要求完成拆除整改工作的。综上所述，上诉人虽然是实施拆除被上诉人房屋的行政机关，但依据相关法律规定和“大棚房”问题专项清理整治行动政策文件要求，不应当由上诉人承担行政责任，请求二审法院依法查明事实，支持上诉人的上诉请求。 绿色田源公司答辩称：1.大桥办事处是适格的被告主体。根据上诉人在一审中提交的《宜秀区绿色田源生态园“大棚房”违规项目整治整改情况说明》《关于申请“大棚房”违规项目整改验收的报告》以及安庆市宜秀区人民政府向安庆市中级人民法院提交的行政答辩状可以明确看出，绿色田源公司管理用房以及硬化路面的拆除实施单位系宜秀区大桥办事处，因此，大桥办事处作为本案被告主体适格。2.大桥办事处不具有被诉行政强制执行法定职责。3.大桥办事处行政强制行为不合法。 大桥办事处既未作出责令绿色田源公司限期自行拆除的决定或通知，也未进行书面催告和告知绿色田源公司陈述和申辩的权利，其直接拆除绿色田源公司房屋及路面的行为，违反了法律的规定，剥夺了行政相对人的相关权利，明显属于行政违法行为。4.一审判决并未认定绿色田源公司的房屋及附属设施系“大棚房”。绿色田源公司的农业项目是经宜秀区发改委批准立项，办理营业执照，并经宜秀区政府等批准6.78亩农用地的合法项目，并不符合关于清理“大棚房”的相关规定，其用地及土地附着物等均有合法的手续。综上，请求二审法院依法驳回大桥办事处的上诉请求。 大桥办事处向一审法院提交了以下证据： 证据一、农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知（农农发[2018]3号），安徽省农业委员会、安徽省国土资源厅关于印发安徽省开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案的通知（皖农特[2018]160号），安庆市农业委员会、安庆市国土资源局关于印发安庆市开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案的通知。证明目的：为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，从2018年9月至12月在全国范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化。 证据二、省“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室关于印发“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作指导意见的通知，中共安庆市宜秀区委办公室、安庆市宜秀区人民政府办公室关于集中开展“大棚房”问题排查整治攻坚行动的通知（办[2019]2号）。证明目的：省“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室要求各市人民政府于2月底前完成“大棚房”问题清理整治工作；中共安庆市宜秀区委办公室、安庆市宜秀区人民政府办公室要求宜秀区范围内各个乡镇（街道）必须在2019年2月15日前完成对辖区内的大棚房清理和整治工作。 证据三、《关于安庆市绿色田源农业发展有限公司大棚房问题摸排整改情况的说明》附两份《督办函》。证明目的：1.经安庆市宜秀区大棚房问题清理专项领导小组认定绿色田源公司建设的房屋等设施定性为大棚房，属于大棚房问题专项清理行动整治范围；2.大桥办事处是应专项领导小组的要求和指令对绿色田源公司的违法建筑进行拆除；3.经领导小组认定，绿色田源公司房屋设施、硬化面积10.23亩，道路停车场晒场占地8.37亩。 绿色田源公司为证明其诉讼主张，向一审法院提交下列证据： 证据一、营业执照、法定代表人身份证明、身份证复印件。证明目的：绿色田源公司的诉讼主体资格适格。 证据二、土地租赁合同两份。证明目的：绿色田源公司于2008年经宜秀区农委及大桥办事处招商引资进入苏岗社区，与苏岗社区以及当地农户签订土地租赁合同用于农业生态园发展的事实。 证据三、安庆市宜秀区发展和改革委员会宜秀发改[2010]58号文件。证明目的：绿色田源公司提交的“关于请求批准农业生态园建设项目备案的报告”，已于2010年6月11日经安庆市宜秀区发展和改革委员会同意立项，绿色田源公司项目为农业生态园项目且已经相关主管部门批准立项。 证据四、设施农用地申报表。证明目的：案涉设施农用地及相关用房已经大桥办、宜秀区农业局、安庆市国土资源局、安庆市宜秀区人民政府审核同意批准建设，已经履行了法律规定的申报审批手续，系合法建筑。 证据五、强拆前绿色田源公司案涉设施农用地相关用房原貌视频资料一份。证明目的：绿色田源公司被强拆的4600平方米左右的综合用房、附属设施及绿化设施的概况。 证据六、大桥办事处苏岗社居委与安庆市鑫泰物资公司签订的《拆除房屋合同》两份、拆迁视频资料一份。证明目的：绿色田源公司综合用房、附属设施等被大桥办事处违法强拆的事实，强拆并非大桥办事处答辩时陈述的经绿色田源公司法定代表人协商同意予以拆除。 证据七、宜秀区人民政府行政答辩状、《宜秀区绿色田源生态园“大棚房”违规项目政治整改情况的说明》、《关于申请“大棚房”违规项目整改验收的报告》。证明目的：1.绿色田源公司被拆除的综合用房、附属设施均是由大桥办事处予以实施拆除，大桥办事处是本案适格主体；2.绿色田源公司被拆除的财产有三栋木质及砖混的建筑物，面积4620平方米，硬化路面2.4亩，同时证明该项目是2010年由大桥办事处招商引资的项目。 上述证据均已随案移送本院,二审中双方均未提供新的证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：本案中绿色田源公司的诉讼请求是确认上诉人强制拆除该公司在安庆市宜秀区苏岗村设施农用地上的附属设施的行政行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据查明的事实，上诉人实施了拆除被上诉人绿色田源公司房屋等附属设施的行为，虽然上诉人称其是按上级机关指令和要求完成拆除整改工作，但不能据此认定上诉人的行为是受委托行为，上诉人作为实施机关，应承担相应的法律责任，上诉人认为其不应当承担行政责任的上诉理由不能成立。 上诉人提供的证据表明，经安庆市宜秀区农业局、安庆市国土资源局宜秀分局共同认定，被上诉人在安庆市宜秀区苏岗村农用地上的投资建设项目，存在违法建设情形，属于“大棚房”问题专项清理整治范围。但上诉人在没有相关行政强制拆除决定，也没有强制执行权的情形下，自行强制拆除被上诉人位于安庆市宜秀区苏岗村设施农用地上的附属设施等，没有事实和法律依据，一审判决确认上诉人的强制拆除行为违法并无不当。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安庆市宜秀区大桥街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 明 审判员 徐珂可 审判员 刘 鑫 二〇二〇年九月十日 法官助理刘振华 书记员朱亦然 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。