青海省海东市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青02行终24号 上诉人（原审原告）平安金彩印刷厂。 投资人王桂兰，该厂总经理。 委托代理人李某，王桂兰之夫。 委托代理人唐某，北京市合通律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市平安区自然资源局。 法定代表人马某。 委托代理人党某。 委托代理人星某，青海河湟律师事务所律师。 上诉人平安金彩印刷厂与被上诉人海东市平安区自然资源局（以下简称平安区自然资源局）不履行规划行政许可法定职责一案，已由民和回族土族自治县人民法院于2020年5月25日作出（2020）青0222行初2号行政裁定。上诉人平安金彩印刷厂不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案。上诉人平安金彩印刷厂委托代理人李某、唐某，被上诉人平安区自然资源局委托代理人党某、星某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2008年因平安县城区建设改造需要，原告平安金彩印刷厂由原平安县平安镇湟源路南拆迁置换至杨家路现址。2008年8月6日，平安县城建局为原告出具了平安县建设项目规划条件。2010年3月29日，根据平安县国土资源局的批复，原告以协议出让的方式领取了国有土地使用权证。2018年10月12日，海东市平安区住房和规划建设局作出平住规违拆字（2018）第0345号《违法建筑拆除通知书》，认定原告修建的涉案建筑物，未办理建设工程规划许可证，属违法建筑，要求限期拆除。原告不服提起行政诉讼，经一、二审法院审理，判决驳回原告的诉讼请求。2019年2月，因海东市平安区机构改革，将海东市平安区住房和规划建设局相应职责整合后归入新组建的海东市平安区自然资源局。原告平安金彩印刷厂遂以海东市平安区自然资源局不履行法定职责，属于行政不作为为由向本院提起行政诉讼，要求被告履行法定职责，为原告平安金彩印刷厂办理建设工程规划许可证。 原审法院认为，本案是不履行规划行政许可法定职责一案，本案主要争议焦点是：一、原告是否向被告提交了办理建设工程规划许可证的申请；二、被告是否存在不履行规划行政许可法定职责的情形。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。”依照上述规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交土地使用证，即办理建设工程规划许可证前应当取得国有土地使用权证，而取得国有土地使用权证的前提是确定规划条件。本案中，2008年8月6日平安县城建局为原告出具了平安县建设项目规划条件，2010年3月29日原告取得了国有土地使用权证，故原告申请办理建设工程规划许可证只能在2010年3月29日之后。原告向法庭提交的两份申请落款时间为2008年7月，而2008年8月6日平安县城建局为原告出具了规划条件，即便是原告向平安县城建局提交过申请，该申请只能是办理国有土地使用权证时提交的办理规划条件的申请。且原审法院在认定证据时，对原告向法庭提交的两份申请已经不予确认。行政机关不履行行政许可法定职责的前提条件是行政相对人必须向负有履行法定职责的行政机关提出申请。现原告并无证据证明向被告提交过办理建设工程规划许可证的申请，故被告不存在不履行法定职责的情形。现原告起诉无事实根据，依法应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告平安金彩印刷厂的起诉。本案预交的诉讼费50元予以退还。 上诉人平安金彩印刷厂上诉称，一、一审裁定基本事实没有查清。由于被上诉人单位多次合并、拆分，一审法院没有查清被上诉人是否具有规划许可的行政职能。也没有查明在2007、2008及2018年度上诉人厂区所在地的官方规划，来证明上诉人厂区所在地是否符合当时的用地规划。二、一审裁定认定事实错误，偷换概念，导致错误裁定。一审裁定援引了《城乡规划法》第四十条，法律规定的是“应当提供使用土地的有关证明文件”而并非裁定书确认的“应当提供土地使用证”，另外，一审法院所认定的用地与规划的前后逻辑关系错误，两者之间到底应该谁具有前置和必要性，法律并没有规定。所以，一审裁定不认定上诉人已经提出规划申请是错误的。综上，由于一审裁定认定事实错误，基本事实认定不清，应当发回重审，鉴于上诉人系列拆迁行政诉讼的一审基本在民和县法院审理，全部败诉，上诉人有充分理由怀疑民和县法院在审理此类案件的公正性，所以，请求二审法院将本案发回其他区县级法院审理。综上，请求撤销民和回族土族自治县人民法院作出的（2020）青0222行初2号行政裁定，指令其他区县级人民法院重新审理。 被上诉人平安区自然资源局辩称，1.上诉人的上诉请求不明确，虽然上诉人要求撤销裁定书，但有关指令其他区县级人们法院重新审理是程序性问题，不符合上诉规定。2.关于事实理由中上诉人认为一审裁定没有查清事实，对被上诉人是否拥有处罚权、规划权没有查清，被上诉人提交了相应的职权划分三定方案及编办文件，证明一审认定事实清楚。3.关于适用法律的问题，被上诉人认为根据《城乡规划法》第40条规定，应当提供的土地证明文件就是国有土地使用权证，办理规划许可证的先决条件是办理国有土地使用权证，根据《城乡规划法》第36、37、38、39、40条的规定，取得国有土地使用权证后办理建设规划许可证。4.上诉人怀疑案件公正审理的意见不能成立。不能因为败诉的结果就怀疑案件审理的公正性。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案是不履行规划行政许可法定职责一案，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定：“公民、法人和其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”依照上述规定，建设单位或者个人申请办理建设工程规划许可证的，应当向城乡规划行政主管部门提出申请。即行政机关办理建设工程规划许可是依行政相对人的申请，并不是依职权主动履行法定职责。另，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款的规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件等材料。国有土地使用权证属于使用土地的证明文件，提交国有土地使用权证是申请办理建设规划许可证的前提。本案中，首先审查上诉人是否向被上诉人就建设工程规划许可提出过申请。上诉人称，其在2008年7月提交的申请包括全部相关规划手续。作为受理行政许可申请的机关，需根据申请的具体事项来确定其是否具有职权，申请事项不同，受理机构亦不相同。因此，上诉人所称其在2008年提交的申请中包括全部规划手续的说法，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条关于“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”的规定。同时，被上诉人不认可上诉人向其提交过该项申请，且上诉人未提供证据证明被上诉人收到过该申请。故上诉人就办理建设工程规划许可证向被上诉人提出过申请的事实，因证据不足，本院不予支持。其次，上诉人未能举证证明其在2010年3月29日取得国有土地使用权证后向被上诉人提出过申请。最后，上诉人亦未提交证据证明其存在因正当理由不能提供证据的情形，而且办理建设工程规划许可证不属于被上诉人应当依职权主动履行的法定职责，故被上诉人不存在不履行法定职责的情形，上诉人的起诉无事实根据。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人平安金彩印刷厂的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 祝玉芝 审 判 员 薛红玲 审 判 员 兰海江 二〇二〇年九月十日 法官助理 马慧春 书 记 员 宋久艳