江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣行申166号再审申请人（一审原告、二审上诉人）江西龙升实业有限公司，住所地井冈山市早禾木景区。法定代表人姜迪祥，系该公司董事长。委托代理人王钊，北京方嘉律师事务所律师。被申请人（一审被告，二审被上诉人）江西井冈山国家级自然保护区管理局，住所地井冈山市茨坪镇长坑路11号。法定代表人陈志军，系该局局长。委托代理人沈斌先，江西志诚律师事务所律师。再审申请人江西龙升实业有限公司（以下简称龙升公司）诉井冈山国家级自然保护区管理局（以下简称井冈山保护区管理局）行政命令一案，泰和县人民法院于2018年9月17日作出（2018）赣0826行初44号行政判决，驳回龙升公司的诉讼请求。龙升公司不服一审判决向吉安市中级人民法院提起上诉，吉安市中级人民法院于2018年12月25日作出（2018）赣08行终177号行政判决，驳回上诉，维持原判。龙升公司仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。龙升公司向本院申请再审请求，撤销吉安市中级人民法院（2018）赣08行终177号行政判决，再审改判撤销井冈山保护区管理局于2017年11月6日作出的《关于要求立即拆除侵占保护区缓冲区建筑物的函》。事实与理由如下：第一，一、二审判决认定事实的主要证据不足，造成认定事实不清。1.二审法院进行实地勘验以确认早禾木景区属于明显程序违法。二审法院为确认早禾木景区是否属于自然保护区的缓冲区，进行了实地勘验，并据此作为认定早禾木景区属于缓冲区的依据。申请人认为，一审法院为确认早禾木景区是否属于自然保护区的缓冲区所进行的现场查勘应当属于司法鉴定范畴。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第七十六条“应当委托具有资格的鉴定人进行鉴定”，以及第七十八条“当事人对鉴定意见有异议或者人民法院认为鉴定人有必要出庭的，鉴定人应当出庭作证”的规定，鉴定意见亦应当由当事人进行质证，并且申请人还应当享有对该鉴定意见上诉的权利。因此，二审法院在二审中就专门性问题认为需要实地勘验，则应当将本案发回重审后按一审程序进行。二审法院在二审中进行实地勘验，再据此进行判决，剥夺了申请人对该勘验结论上诉的权利，明显程序违法。2.早禾木景区属于实验区是由人民法院生效文书确认的事实，申请人建设所需的各类审批证照齐全、合法有效，建设行为应当受法律保护。首先，自1994年井冈山早禾木景区已被江西省林业厅认定为实验区，井冈山保护区管理局明确井冈山早禾木景区已经纳入了《江西井冈山国家级自然保护区生态旅游总体规划》（以下简称保护区总体规划）。据此，江西省高级人民法院（2018）赣执异5号执行裁定书认定“早禾木景区属于实验区，可以从事相关的开发建设……虽然国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司于2012年作出复函认定该为缓冲区，但是本案拍卖房地产2007年既已取得建设用地规划许可证……可以证明该拍卖房地产建设时已处于实验区，且不论国家林业局内设机构批复行政程序的合法效力，该拍卖房地产已取得的权证在没有经法定行政程序撤销之前应当得到法律的保护”，即早禾木景区为实验区这一事实，不仅有政府部门发文的认定，更有人民法院生效裁判的进一步确认，二审法院应当尊重生效裁判认定的事实。其次，申请人在护自函[2012］67号复函作出之前早已经过早禾景区的必要的、全部的合法行政审批，在建设早禾木景区时处于定性为实验区的状态，案涉游步道、观景台、门楼等建筑是早禾木景区开发建设的一部分。申请人在2005年2月与井冈山自然保护区管理局签订《早禾木生态旅游综合开发项目合同书》，合同约定开发的内容主要包括景点建设、茶园开发、园艺花卉、旅游步道、景区内配套道路等。此后，申请人陆续于2005至2013年期间取得井冈山物价局、井冈山市发展计划委员会等多个行政机关颁发的各类合法行政许可及相应权属证照。政府各部门向申请人颁发上述证照的前提均是早禾木景区属于实验区，可以进行相应的旅游和生产经营活动。因此案涉游步道等建筑是在实验区范围内，而不是缓冲区。第二，根据法不溯及既往的原则，二审判决适用之后出台的部门规章、规范性文件等认定申请人此前的建设行为，明显适用法律错误。基于前述，在2012年国家林业局野生动物植物保护与自然保护区管理司作出复函认定早禾木景区为缓冲区之前，早禾木景区在江西省林业厅、井冈山自然保护区管理局等政府部门均是作为实验区进行管理，申请人亦取得了相关证照并已开工建设。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”的规定，即法不溯及既往原则，在早禾木景区被认定为缓冲区之前，申请人依据政府文件享有的权利及已进行的建设行为，不应当因其后出台的相关文件改变景区的定性继而认定申请人的建设行为违法，二审判决明显与《中华人民共和国立法法》的规定相悖。综上，一、二审认定事实不清，请在查明事实情况下再审本案，维护申请人的合法权益。井冈山保护区管理局提出意见称：第一，一、二审判决认定事实清楚、证据确凿。1.国办发（2000）30号文件及批准文本是处理本案的依据。江西井冈山国家级自然保护区（以下简称保护区）是2000年4月由国办发（2000）30号文件批准晋升。在批准文本中就保护区的范围、保护区的核心区、缓冲区、实验区的界限作出了明确具体的表述。各功能区的范围以地标点的经纬度和点与点之间的连线确定，各功能区的地理范围是确定的。国办法（2000）30号批准文本是保护区范围及保护区内设定的核心区、缓冲区、试验区范围的唯一合法有效的依据。任何与该规定相悖的理解都是错误无效的。申请人以种种与该文件相悖的理由否定涉案游步道、观景平台和门楼等建筑物在保护区的缓冲区不能成立。2.主管部门有关文件是认定本案事实的重要证据。（1）被申请人编制的保护区总体规划和国家林业局《关于北京松山等30个国家级自然保护区总体规划的批复》、《关于江西井冈山国家级自然保护区生态旅游总体规划的批复》、《江西井冈山国家级自然保护区生态旅游总体规划（2006-2020）》（以下简称保护区生态旅游规划）等文件，确定了河西垅缓冲区的范围，证明了申请人所建游步道、观景平台和门楼等建筑物在该缓冲区范围的事实。（2）2012年9月，国家林业局《关于江西井冈山国家级自然保护有关问题督察情况的复函》、2012年10月江西省林业厅《关于进一步做好井冈山国家级自然保护区有关问题整改工作的函》认定了申请人所建游步道、观景平台和门楼等建筑处于保护区的缓冲区，并作出了整改处理的要求。（3）2013年5月至2017年5月先后10此作出《停工通知》和《整改通知》明确告知申请人本案涉案建筑侵占了保护区的缓冲区，申请人也承认其涉案建筑侵占了缓冲区，并表示拆除，申请人的抗辩自相矛盾。第二，二审审理程序合法。1.一审审理期间，双方因对早禾木景区是否在保护区缓冲区内存在分歧，申请人要求法官到现场进行实地勘验，双方一致同意进行实地勘验。对经现场勘验采集的数据，双方在现场笔录上签字确认。一审法院根据被申请人的上述证据认定涉案建筑在缓冲区范围内。2.二审期间，申请人继续就早禾木景区是否在保护区缓冲区范围内的客观事实进行纠缠。二审法院为了查明涉案建筑物的地理位置，正确处理本案，事先通知了双方当事人到早禾木现场，办案人员利用定位仪器，测定了涉案建筑物所在的位置处于河西垅缓冲区的位置内，将测定的经纬度数据做了笔录，双方当事人在笔录上签字确认。3.根据行政诉讼法第三十三条规定，勘验、现场笔录属于证据范畴，不是司法鉴定。申请人将勘验、现场笔录认为是司法鉴定明显与法律规定不符。综上，请驳回申请人的再审申请。本院认为，根据一、二审双方当事人争议情况及龙升公司的再审申请理由，本案争议焦点是，龙升公司修建的观景平台、游步道等建筑是否在保护区的缓冲区内。《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称保护区条例）第二十一条规定，国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。第三十二条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。被申请人井冈山保护区管理局作为井冈山国家级自然保护区的行政主管部门有权对违反保护区条例的行为依法进行处理的权利。2000年国务院办公厅关于发布新建国家级自然保护区的通知（国办发[2000］30号）批复同意新建井冈山国家级自然保护区，并要求自然保护区所在地人民政府及国务院有关部门要制定和实施有利于自然保护区保护和建设的政策措施，认真组织编制自然保护区保护和建设规划。2003年国家林业局以《国家林业局关于北京松山等30个国家级自然保护区总体规划的批复》（林计发[2003]12号）批复同意了保护区总体规划，该总体规划中对井冈山自然保护区功能区范围作了划分，其中河西垅核心区表述为“位于保护区的西南面，自园谭→758m（海拔高，下同）→841m→983m→1395.3m→1389m→1359m→遂川县界……双溪口沿河至园潭，见附图。占保护区总面积的15.1%。”缓冲区表述为：“外围自园潭村后→上角洞→大亚仚→……双马石至蓝屋小路至蓝屋→1236m→三角塘沿水系自猴子山再沿公路至浪荡背桥→沿水溪口至园潭”，见附图。并附井冈山自然保护区规划图。2006年国家林业局以林护发[2006]236号《国家林业局关于江西井冈山国家级自然保护区生态旅游总体规划的批复》（林护发[2006]236号）批复同意了保护区生态旅游规划。保护区总体规划是生态旅游规划的规划依据之一，生态旅游规划同时附具有经纬度的功能区划图，该功能区划图与保护区总体规划中的功能区划图中核心区、缓冲区的位置大小均一致。根据二审法院的现场勘验，涉案游步道及观景台所在位置为北纬26o32′17″，东经114o8′49″，海拔997米。对照保护区生态旅游规划所附的功能区划图，可以确定案涉游步道及观景台的位置在井冈山自然保护区缓冲区或核心区内。与被申请人提供的早禾木景区在功能区划中的位置图相吻合，也与国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司《关于对井冈山国家级自然保护区有关问题督查情况的复函》中“我局批复的生态旅游总体规划未将早禾木区域列入生态规划范围，该区属于自然保护区的缓冲区”的内容一致。据此，井冈山保护区管理局在江西省林业厅已将早禾木景区建筑物列为江西绿盾2017自然保护区核查问题整改之一的情况下，依据自然保护区条例的规定，责令申请人立即拆除侵占保护区缓冲区建筑物并无不当，一审法院驳回龙升公司诉讼请求，二审法院予以维持正确。龙升公司主张案涉建筑不在保护区而在实验区，并提交了《井冈山风景名胜区早禾木景点规划》（井规字[2005]07号）、《关于同意井冈山风景名胜区早禾景点规划的批复》（赣建规[2006]20号）、保护区生态旅游规划第41页关于主峰景区的描述、相关部门批准其建设的许可文件等证据材料。但井规字[2005]07号及赣建规[2006]20号两个文件是江西省建设厅以井冈山风景名胜区为基础所作出的同意设立早禾木景点规划的批复，该批复并未包含早禾木景点是否符合保护区总体规划或不在保护区总体规划缓冲区的相关的内容，并且该批复还载明“要坚持高起点，适当压缩建设规模……江南桤木林以北的茶寮项目布点不合理，建筑数量、体量均过大……要从严控制规模，调整布点，不得影响周边的景观环境。”至于龙升公司提交的相关许可证件亦不能证明案涉建筑物不在缓冲区。龙升公司认为，二审法院进行实地勘验以确认早禾木景区属于缓冲区明显程序违法，其应当按照相关规定将案件发回重审，并按照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定对专门问题委托有资质的机构进行鉴定。本院认为，行政诉讼法第三十三条的证据包括了勘验笔录、现场笔录。二审法院在被申请人已经提交证据证明其行为合法性的基础上，针对争议的事实问题，组织双方当事人现场勘验核实被申请人提供证据的真实性，并不违反法律法规的规定。对申请人提出的我院执行局（2018）赣执异5号执行裁定中已认定早禾木景区不在缓冲区而在实验区的主张，据查，该执行裁定涉案标的为早禾木主峰路1号11幢房屋及土地使用权，并非本案涉案游步道及观景台，申请人的上述主张不能成立。龙升公司还提出，二审判决适用之后出台的部门规章、规范性文件等认定申请人此前的建设行为违法，明显适用法律错误。但关于在自然保护区缓冲区内不能进行建设的规定在1994年的自然保护区条例中已经明确规定，同时保护区总体规划在2003年已经国家林业局批复实施，案涉游步道是在2003年之后建设，并不存在法不溯及既往的问题。综上，一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确。江西省龙升实业有限公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回江西省龙升实业有限公司的再审申请。审判长  江怀玉审判员  章 华审判员  陈雯雯二〇二〇年九月二日法官助理丁雪书记员张建平