安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终969号 上诉人（一审原告）王冲、陈镇等24人（名单附后）。 诉讼代表人王冲，男，1977年10月25日出生，汉族，住安徽省固镇县。 诉讼代表人陈镇，男，1976年10月7日出生，汉族，住安徽省固镇县。 被上诉人（一审被告）固镇县人民政府，住所地安徽省固镇县浍河路中段。 法定代表人倪涛，县长。 委托代理人徐从军，该县人民政府工作人员。 委托代理人周波，安徽周波律师事务所律师。 一审原告王守勤、王雪云、张清红等24人（名单附后）。 王冲、王守勤、陈镇等48人诉固镇县人民政府（以下简称固镇县政府）补偿安置方案公告一案，蚌埠市中级人民法院已作出（2020）皖03行初63号行政裁定，王冲、陈镇等24人不服该裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 王冲、王守勤、陈镇等48人向一审法院起诉称，固镇县政府发布的《固镇县人民政府关于蚌埠铜陵现代产业园规划区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案的公告》（以下简称《补偿方案公告》）内容没有省政府和国务院的批准文件，上述集体土地征收未经过有权机关批准，属于违法征收，张贴公告和拆迁行为均违法；该《补偿方案公告》公布的楼房补偿标准远远低于当地市场价，明显不当。该《补偿方案公告》的发布违反法定程序，未进行调查、听证等程序。该《补偿方案公告》内容确定2008年4月1日以后没有房屋产权证书属于违法建筑，没有事实和法律依据。该《补偿方案公告》内容与实际实施内容不符，公告的内容系集体土地征收，征收范围也均为集体土地，但是具体实施却涉及国有土地上房屋征收。综上，为维护原告合法权益，请求撤销固镇县政府发布发的该《补偿方案公告》。 固镇县政府一审答辩称，答辩人发布的《补偿方案公告》对原告的权利义务不产生直接影响，不具有可诉性。发布公告是将征收范围、土地补偿、房屋拆迁补偿安置、安置方式等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公示告知的行为，是为了听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人对公告内容的意见，发布该公告本身没有对被征收人的权利义务产生实际影响。本案争议事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围。从原告诉请内容来看，原告主要是对公告中所确定的征收补偿标准有异议，答辩人已经在该公告中告知了相关救济途径；此外，根据国务院法制办《关于依法处理好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，对安置补偿方案不服的，应当行政复议前置。答辩人发布的《补偿方案公告》符合法律规定。根据新的土地管理法第四十七条第二款的规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见，故答辩人发布公告的行为符合上述法律规定。 一审法院审理查明，固镇县政府于2020年3月2日作出固政〔2020〕7号《固镇县人民政府关于蚌埠铜陵现代产业园规划区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案的公告》并予以张贴。原告王冲、王守勤、陈镇等48人认为上述《补偿方案公告》侵犯其合法权益，于2020年7月1日提起诉讼。 一审法院认为，2020年1月1日实施的修改后《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见”。本案中，固镇县政府作出《补偿方案公告》即为履行上述法条所规定的公告职责。 王冲、王守勤、陈镇等48人起诉要求撤销该《补偿方案公告》，认为补偿安置方案中对楼房的补偿标准明显过低，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，原告对补偿安置标准不服，应由固镇县政府协调；协调不成，应交有权机关裁决。原告未经协调、裁决，直接提起行政诉讼，违反前述规定，其起诉应当予以驳回。另，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”。依据上述规定，该院在庭前及当庭对原告就应当先行申请行政机关裁决事宜予以释明，原告仍坚持起诉，故对原告的起诉应予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，裁定驳回王冲、王守勤、陈镇等48人的起诉。 王冲、陈镇等24人上诉称，被上诉人张贴案涉《补偿方案公告》没有进行调查、没有进行风险评估、没有听取群众意见，程序违法，补偿标准不合理。一审裁定认定事实主要证据不足，适用法律、法规错误，审理程序违法。请求撤销一审裁定，撤销《补偿方案公告》。 固镇县政府答辩称，其依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，公开发布《补偿方案公告》就拟征收土地的范围、土地补偿、房屋拆迁补偿安置、补偿标准、安置方式等在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内以公示告知，答辩人亦告之相应的救济途径，即“本方案公示时间为30日，在公示期内，被征收人如对本方案有异议，可向征收管理机关和实施机关反映”，答辩人的行为完全符合法律法规的规定。从上诉人的诉讼请求及事实理由来看，其主要是对公告中的征地补偿标准有异议，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，上诉人完全可以向相关行政机关提出裁决，或者依据原国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法〔2011〕35号)之规定申请行政复议。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。 一审原告王冲、王守勤、陈镇等48人向一审法院提交了如下证据： 1.48名原告身份证复印件及固镇县园艺二场棚户区项目房屋征收摸底登记表，证明原告是在征收范围内，是适格原告，表格是国有土地上房屋征收的制式表格，被告应当按照国有土地上房屋补偿标准对原告房屋进行补偿，调查表上签字的人就是承诺人； 2.《固镇县人民政府关于园艺二场棚户区改造项目房屋征收决定的公告》（固政〔2020〕26号，共3页），证明固镇县人民政府在实际房屋征收过程中实行了两种补偿标准; 3.《固镇县人民政府关于蚌埠铜陵现代产业园规划区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案的公告》（固政〔2020〕7号），证明该补偿标准远远低于当地现有房屋市场价门面每平方米6500元，楼上每平方米3900元; 4.《固镇县园艺二场棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》，证明《固镇县园艺二场棚户区改造项目》具有专项资金，但是固镇县人民政府在实际房屋征收过程中实行了两种补偿标准； 5.房屋面积公示表，证明应当按照国有土地上房屋补偿标准进行补偿； 6.关于固镇县园艺二场棚户区改造项目国有土地上安置房期房价格的说明，证明被告所处当地房产价格门面均价为6500元每平方米，楼上均价在3900元每平方米； 7.张继翠的拘留通知书，证明由于公安民警参与截访、拆迁，原告不敢再以口头申请复议的形式向上级部门反映，只得提起行政诉讼； 8.园艺二场棚户区改造国有土地征迁一期区域图、蚌埠铜陵现代产业园规划区集体土地征迁一期区域图，证明原告房屋在拆迁范围内，应当享受国有土地上房屋补偿标准； 9.《蚌埠铜陵现代产业园规划区集体土地及地上房屋等附着物征收补偿决定》（2020年6月21日新马桥镇人民政府作出），证明征收补偿决定违法； 10.市场搬迁公告，证明被告在未与原告签订拆迁安置补偿协议、未经原告同意的情况下于2020年7月24日开始封闭磨盘张街； 11.三张彩色图片，证明原告于2020年6月28日已向被告和蚌埠市人民政府口头申请行政复议，市政府许诺原告三天内作出决定和答复，但是市政府至今未予答复，原告为了维护合法权益，只得提起行政诉讼。 一审被告固镇县政府在法定期限内向一审法院提交的证据如下： 1.《固镇县人民政府关于蚌埠铜陵现代产业园规划区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案的公告》（固政〔2020〕7号），证明被答辩人依据相关规定发布公告以及公告的内容，公告中写明如对公告有任何不满，可在30日内提出，这份公告属于行政征收决定前作出的过程性行政行为，不是最终的征收补偿决定，原告诉讼要求确认该公告违法没有法律依据，该公告不具有可诉性； 2.公告张贴照片（2020年3月2日，美城居委会东亚超市门口及文明大街等），证明公告张贴情况； 3.村委会证明，证明公告期内无人提出异议； 4.相关法律及政策文件依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第四十五条、第四十七条，《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号），《蚌埠市人民政府关于调整蚌埠市集体土地上青苗房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》，证明答辩人依据法律规定的程序进行集体土地征收。 上述证据均已随案移送本院，本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，修改后的《中华人民共和国土地管理法》已于2020年1月1日起施行。根据该法第四十七条的规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当先期开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。 本案中，固镇县政府作出案涉《补偿方案公告》，属于申请征收土地的前期工作，目的是听取被征地集体经济组织成员对征地补偿安置方案的意见。案涉《补偿方案公告》第十三条已载明“本方案公示时间为30日，在公示期内，被征收人如对本方案有异议，可向征收管理机关和实施机关反映”。因此，案涉《补偿方案公告》发布的补偿安置方案只是征求意见稿，并非最终确定的方案。发布案涉《补偿方案公告》是确定最终征地补偿安置方案之前的程序性行为，对上诉人的权利义务尚不产生实际影响。上诉人如对该《公告》公布的补偿安置方案有异议，可向征收管理机关和实施机关反映，由其根据意见反馈情况，决定是否组织召开听证会、是否对该《公告》公布的补偿安置方案进行修改。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人王冲、陈镇等24人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年九月二十一日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附1：上诉人（一审原告）名单 上诉人（一审原告）王冲，男，1977年10月25日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）王宗伟，男，1982年10月28日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）刘红林，女，1979年3月4日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）王伟，男，1973年3月28日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）王宗良，男，1968年12月5日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）王从田，男，1951年4月7日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）王宗峰，男，1976年6月9日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）陈镇，男，1976年10月7日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）王道学，男，1966年7月8日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。 上诉人（一审原告）王从春，男，1982年10月15日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）左利妹，女，1974年6月21日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）王宗贵，男，1970年1月10日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）王李新，男，1977年6月15日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）王守田，男，1968年8月7日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）王从信，男，1971年4月5日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）王进，男，1969年5月4日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）王召，男，1971年3月5日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）王辉，男，1973年12月7日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）王从跃，男，1974年8月15日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）王守非，男，1969年3月19日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）孟祥飞，男，1973年10月5日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）王全，男，1981年3月24日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）王宗茂，男，1978年6月14日出生，汉族，住安徽省固镇县。 上诉人（一审原告）王中泽，男，1966年5月28日出生，汉族，住安徽省固镇县。 附2：一审原告名单 一审原告王雪云，女，1982年12月20日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告张清红，女，1973年8月10日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告王森，男，1992年3月8日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告王李权，男，1975年9月1日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告王宗礼，男，1973年3月1日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告戴怀远，男，1963年4月6日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告王元飞，男，1974年4月5日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告王守德，男，1961年10月3日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告张绪英，女，1948年12月3日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告王宗贝，男，1988年7月3日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告王翠琴，女，1963年5月8日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告王从山，男，1971年4月1日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告陈安梅，女，1975年9月9日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告王守勤，男，1962年11月5日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告王元武，男，1979年4月5日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告王卫国，男，1993年9月7日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告王从财，男，1967年3月18日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告王全龙，男，1988年2月2日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告王从健，男，1951年7月4日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告王从均，男，1962年3月8日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告王守树，男，1954年4月10日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告王宗团，男，1978年12月8日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告夏应梅，女，1965年2月1日出生，汉族，住安徽省固镇县。 一审原告王曾亮，男，1978年4月25日出生，汉族，住安徽省固镇县。 附3：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -2- -1-