北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终544号上诉人（一审被告）北京市公安局海淀分局，住所地北京市海淀区长春桥路15号。法定代表人谭权，局长。委托代理人彭嘉，北京市公安局海淀分局法制科干部。被上诉人（一审原告）于广林，男，1954年3月12日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。委托代理人于雪（上诉人之女），1981年5月1日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。一审被告北京市公安局，住所地北京市东城区前门东大街9号。法定代表人亓延军，局长。委托代理人董亚明，北京市公安局干部。一审第三人张春会，女，1958年5月3日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。上诉人北京市公安局海淀分局（以下简称海淀公安分局）因被上诉人于广林不服行政拘留、罚款及一审被告北京市公安局（以下简称市公安局）行政复议一案，不服北京市海淀区人民法院（2020）京0108行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年6月4日，海淀公安分局苏家坨派出所（以下简称苏家坨派出所）在办理张春会在苏家坨镇草场村214门前涉嫌殴打他人一案中，张春会向民警反映自己也被于广林殴打。同日，苏家坨派出所将该案作为行政案件予以受理。后苏家坨派出所对于广林、张春会及证人于某、李某、999法医等进行询问，并制作了询问笔录。于广林在对其2019年6月4日、7月8日的询问笔录中称张春会“拿一扫帚把，没头的一根棍子打了我头部一下，棍子折成了三截”，其“没有打张春会”“没看见张春会受伤”。张春会在对其2019年6月4日的询问笔录中称其用“扫帚把”打了于广林头部，于广林“左手抓着我的胳膊，右手用拳和巴掌头打我的眼部和嘴，用右脚踢了我的左小腿”“我嘴流血了牙齿有松动，右手无名指第一节有伤口，左手中指被掰了一下，左腿膝盖处有淤青，眼睛和脸部有肿胀”。证人李某在对其2019年7月11日的询问笔录中称“年纪较大的女的拿着一根木棍打了于广林的头，木棍断了”“于广林被打后好像是朝那名年纪较大的女的挥了手，但是具体有没有打到我就不知道了。”2019年6月3日至6月6日，张春会分别前往中国人民解放军第三○九医院等就诊，病例记载其牙外伤、头部外伤、颈部损伤、眼外伤等。张春会将上述病例材料提交鉴定机构。2019年6月10日、6月21日，北京市红十字会急诊抢救中心司法鉴定中心分别就于广林、张春会损伤程度鉴定作出司法鉴定意见书，认定于广林、张春会所受损伤属轻微伤。同年6月26日，苏家坨派出所将上述鉴定结果分别告知于广林、张春会，于广林称其“没有异议，不申请重新鉴定”。上述笔录均有被询问人的签字纳印。同时，苏家坨派出所调取了案发现场的监控视频，监控视频中显示张春会先拿着棍状物击打了于广林头部，于广林后向张春会伸出双手，随后二人均走出监控画面。2019年7月25日，海淀公安分局对于广林作出不予处罚决定书，并送达于广林、张春会。同年9月24日，海淀公安分局作出撤销不予行政处罚决定书，决定撤销对于广林作出的不予处罚决定书。同年10月9日，苏家坨派出所再次对张春会进行询问，并制作询问笔录。同年10月17日，苏家坨派出所因于广林涉嫌殴打他人依法传唤于广林并对其进行询问，于广林称其没有动手。海淀公安分局于2019年10月17日作出京公海行罚决字〔2019〕009786号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定书），主要内容为：“现查明2019年6月3日8时许，违法行为人于广林在北京市海淀区苏家坨镇草场村214号门前，因琐事与张春会发生纠纷，对张春会进行殴打。以上事实有于广林的询问笔录、证人证言、到案经过等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第四十三条第二款第二项之规定，现决定给予于广林行政拘留十日，并处罚款500元。执行方式和期限2019年10月17日至2019年10月27日到海淀区拘留所执行行政拘留，并于十五日内到工商银行分理处交罚款人民币500元。”同日，在作出被诉处罚决定前，苏家坨派出所告知了于广林处罚的事实、理由、依据及其享有的陈述、申辩的权利。于广林提出申辩，称“我没有打人”并拒绝签字。在听取了于广林所提出的陈述申辩意见后，海淀公安分局于同日对于广林作出被诉处罚决定书。于广林不服，于2019年11月11日向北京市公安局（以下简称市公安局）提出行政复议申请，请求撤销被诉处罚决定书。同日，市公安局收到于广林提交的行政复议申请材料，并向海淀公安分局作出行政复议提交答复通知书。海淀公安分局于同年11月15日收到上述通知书及相关材料，并于同年11月24日向市公安局提交答复书及证据材料。同年12月25日，市公安局作出京公复决字［2019］第490号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定书），决定维持海淀公安分局作出的上述被诉处罚决定书。于广林亦不服，向一审法院提起本案行政诉讼。一审法院另查明，2019年7月8日，海淀公安分局对张春会作出公海行罚决字〔2019〕006488号《行政处罚决定书》（以下简称006488号处罚决定书），决定对张春会拘留7日并处罚款人民币200元。006488号处罚决定书查明“2019年6月3日8时许，违法行为人张春会在北京市海淀区苏家坨镇草场村214号门前，因琐事纠纷用扫帚把将于广林打伤，后经北京市红十字会急诊抢救中心鉴定于广林为轻微伤，主动投案、如实供述违法行为。根据治安管理处罚法第四十三条第二款第二项及第十九条第四项之规定，决定行政拘留七日并处罚款人民币200元。”一审法院再查明，事发时，于广林及张春会的年龄均已经超过60周岁。2020年7月17日，一审法院经审理认为，依据治安管理处罚法第二条、第七条的规定，海淀公安分局具有对本辖区内违反治安管理、扰乱公共秩序的行为作出行政处罚的法定职权。依据行政复议法第十二条第一款的规定，市公安局作为海淀公安分局的上一级主管部门，具有相应的行政复议职责。本案争议焦点之一是海淀公安分局认定的于广林殴打张春会的违法事实是否成立。依据治安管理处罚法第四十三条第二款第二项的规定，有下列情形之一的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款：（二）殴打、伤害残疾人、孕妇、不满十四周岁的人或者六十周岁以上的人的……本案中，海淀公安分局在对于广林与张春会发生纠纷的事实进行审查并进行处罚的过程中，除取得了苏家坨派出所民警书写的到案经过外，还取得了对于广林、张春会、证人李某等人的询问笔录、张春会的伤情诊断及鉴定意见书、案发现场监控视频监控等证据材料，以上证据之间已经形成了证据链，彼此之间可以相互印证，共同证明于广林实施了伤害他人的行为。在于广林不能提供有关海淀公安分局认定事实错误的确切证据的情况下，于广林庭审中的单方陈述不足以否定上述证据所证明的案件事实。因此，海淀公安分局据此对于广林作出被诉处罚决定，认定事实清楚。基于张春会的伤情诊断结果及司法鉴定意见书，于广林的行为超出了制止违法侵害的目的，双方因琐事发生争吵后均未冷静处理，进而导致肢体冲突，属于互相斗殴的行为，并非正当防卫，对于于广林的该项主张，不予支持。本案争议焦点之二是海淀公安分局作出的被诉处罚决定的处罚幅度是否适当。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”行政处罚法第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”行政处罚应遵循过罚相当原则，行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度要与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。行政处罚兼具惩罚和教育的双重功能，通过处罚既应达到纠正违法行为的目的，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。对违法行为施以适度的处罚，既能纠正违法行为，又能使违法者自我反省，同时还能教育其他公民自觉守法。行政处罚法第二十七条第一款规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”其中“从轻处罚”是指在法定幅度内选择较低限度予以处罚，“减轻处罚”是指在法定幅度最低限以下予以处罚。本案中，于广林、张春会在事发时均已经超过60周岁，且根据在案证据显示系张春会先手持棍状物敲击于广林头部，才进而导致后续的肢体冲突。考虑双方纠纷起因以及各自过错程度，依据行政处罚法第二十七条第一款第四项的规定，应当对于广林予以减轻处罚。海淀公安分局对于广林给予行政拘留10日、罚款500元的处罚，明显不当，违反了过罚相当原则。鉴于具体的处罚幅度尚需海淀公安分局进一步调查、裁量，故应判决撤销被诉处罚决定书并由海淀公安分局在一定期限内重新作出处理。基于此，被诉复议决定应一并予以撤销。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第七十九条之规定，判决一、撤销北京市公安局海淀分局作出的京公海行罚决字〔2019〕009786号行政处罚决定；二、撤销北京市公安局作出的京公复决字［2019］第490号行政复议决定；三、责令北京市公安局海淀分局在法定期限内对原告于广林涉嫌殴打第三人张春会一案重新进行处理。海淀公安分局不服一审判决，上诉称，2019年6月4日，被上诉人于广林与第三人张春会在海淀区苏家坨镇草场村214门前因邻里问题引发纠纷并发生互殴，经上诉人开展调查取证工作后，取得了当事人于广林、张春会、旁证李某等人证言、现场监控录像，及于广林、张春会的伤情材料等证据，于广林、张春会均年满六十周岁，上诉人认定张春会违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第二款，构成殴打他人，根据张春会的违法行为及情节，同时根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条之规定，上诉人依法对张春会做出行政拘留七日并处罚款贰佰元的处罚决定，另对于广林做出不予处罚决定。后在张春会申请行政复议阶段，上诉人自行启动执法监督程序，撤销对于于广林做出的不予处罚决定，重新认定于广林构成殴打他人的违法行为，对于广林处以行政拘留十日并罚款伍佰元的处罚。一、本案的焦点之一：张春会、于广林因纠纷发生互殴，双方均构成治安违法行为，上诉人认可一审法院不予认可支持于广林构成正当防卫主张的意见。二、本案的焦点之二：对于于广林的处罚幅度是否适当，上诉人对于一审法院的认定不予认可。诚如一审法院所述，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款之规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《中华人民共和国治安管理处罚法》系全国人大常委会在《中华人民共和国行政处罚法》框架内所制定的法律，其中第四十三条殴打他人的违法行为即为以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当所设定的行政处罚事项。本案中，张春会因纠纷对于广林进行殴打，于广林进行还击，于广林报警后，张春会原地等候民警出警处置并向公安机关如实供述自己违法行为，双方伤情经鉴定均构成轻微伤，而于广林从始至终拒不承认自己的违法行为。张春会符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条第四项之规定，依法应当减轻，即由十日以上十五日以下拘留并处罚款伍佰元至一千元罚款之处罚幅度减至五日以上十日以下拘留并处罚款贰佰元至伍佰元之处罚幅度，同时考虑张春会系引发冲突之责任大于于广林，故对张春会在五日以上十日以下拘留并处罚款贰佰元至伍佰元之处罚幅度内处以七日拘留贰佰元罚款，适用法律及裁量幅度均于法有据。而于广林拒不交代自己的违法行为，考虑其在冲突发生中的责任次于张春会，故处以十日以上十五日以下拘留并处罚款伍佰元至一千元罚款之处罚幅度内从轻处罚拘留十日罚款伍佰元，该处罚已充分考虑与于广林违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的原则，且于广林并不存在其他应依法减轻处罚的情节。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条之规定：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。”与《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款、第五条之法律精神一致。上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》对于广林、张春会进行处罚即已遵循了《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款、第五条的原则。另外，《中华人民共和国治安管理处罚法》与《中华人民共和国行政处罚法》均为法律，且为部门特别法与普通法之关系，具体处罚事项的实施在不违背普通法的原则下应当优先适用特别法，《中华人民共和国治安管理处罚法》已经明确规定了治安违法行为从轻、减轻的情形。对于《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项适用的情形，一审法院在审理中重点注意了此项规定“其他从轻或者减轻行政处罚”的适用，却忽视了“依法”二字，于广林明显不存在其他依法从轻或者减轻行政处罚的情形。第四项属于法律的兜底条款，兜底条款的适用理应谨慎，一审法院根据理解扩大了对于兜底条款的适用，超出了审判机关自由裁量权的正常范畴，明显不符合立法本意。我国虽然并非判例法国家，但生效的司法审判文书对于司法工作尤其是基层行政机关的执法工作具有重要的指导作用，本案中一审法院对于案件法律适用的特别理解甚至扩大解释不具有普遍的适用及指导性，对于基层行政执法机关的执法活动进行评判时过多带有司法审判人员个人对法律的解释，容易模糊执法人员对于法律适用的界限，换个角度等于将法律赋予执法机关在依法范围内的自由裁量权扩大成了对法律兜底条款的无限扩大理解的自由裁量权，超出法律范围的从轻、减轻，不利于行政执法的公正性、严肃性，易成为权力滥用、执法腐败的工具。相信这也不是审判机关及当事人所希望看到的情形，毕竟只有有据可依、有法可依的执法才是对所有当事人真正的公平和正义。故上诉人认为，一审法院认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项之规定应当对于广林进行减轻处罚于法无据，上诉人对于广林做出的行政处罚决定适用法律正确，程序合法，处罚幅度适当综上，请求撤销一审判决。于广林同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。市公安局不同意一审判决，同意海淀公安分局上诉意见，但未提起上诉。张春会不同意一审判决，但未提起上诉。在法定举证期限内，海淀公安分局向一审法院提交了证明被诉行政行为合法性的以下证据：1、不予处罚决定书及送达证明，证明对于广林作出不予处罚决定书并对当事人进行了送达；2、撤销不予行政处罚决定书，证明对上述不予处罚决定书作出撤销决定；3、被诉处罚决定书及送达，证明经调查作出被诉处罚决定书并向于广林送达；4、受案登记表，证明受理案件情况；5、于广林传唤证，证明于广林被传唤情况；6、于广林询问笔录6份，证明对于广林进行询问，并听取其陈述申辩，保障其相关权利；7、被传唤、拘留人员通知家属情况记录，证明传唤、拘留于广林后通知其家属情况；8、到案经过2份，证明于广林到案情况；9、张春会询问笔录3份，证明对张春会进行询问；10、于某询问笔录；11、李某询问笔录；12、999法医询问笔录，以上证明依法对相关人员进行取证；13、张春会诊断证明书；14、张春会伤情照片；15、北京市红十字会急诊抢救中心司鉴中心LC20191148号司法鉴定意见书，以上证据证明对张春会的伤情进行鉴定；16、治安调解协议书，证明依法组织于广林、张春会进行调解；17、调查取证工作记录，证明对旁证取证的工作记录；18、视频（现场、于广林拘留通知家属情况），证明相关现场、拘留通知家属等情况。同时，海淀公安分局提交并出示治安管理处罚法第四十三条第二款第二项、第九十一条作为其作出被诉行政行为的法律规范依据。在法定举证期限内，市公安局向一审法院提交下列证据：1、接收行政复议申请材料清单、行政复议申请书及相关材料，证明收到于广林提交的行政复议申请材料的时间及内容；2、行政复议提交答复通知书及送达回证，证明在法定期限内将复议申请书副本发送海淀公安分局，并要求海淀公安分局依法提交答复意见；3、答复书，证明海淀公安分局在法定期限内提交了答复意见；4、被诉复议决定及送达回证、邮寄凭证，证明依法履行了行政复议受理、审查、作出决定并送达的法定职责。在法定举证期限内，于广林向一审法院提交下列证据：1、北京市红十字会急诊抢救中心司鉴中心LC20191113号法医学司法鉴定意见书，证明于2019年6月3日被第三人致伤，已构成轻微伤；2、006488号行政处罚决定；3、不予处罚决定书,以上证据证明2019年6月3日8时许第三人在门前用扫把将其打伤，其并未对第三人进行伤害；4、撤销不予行政处罚决定书；5、被诉处罚决定书；6、被诉复议决定书；7、北京市红十字会急诊抢救中心司鉴中心LC20191148号司法鉴定意见书，以上证据证明其不是违法方，是受害方，第三人的司法鉴定意见有重大瑕疵，海淀公安分局作出的处罚结果错误；8、（2019）京0108民初53822号民事判决书，证明经北京市海淀区人民法院判决原告在民事责任承担上只承担二成责任，第三人承担八成责任；9、照片，证明第三人所用利器将原告打伤，第三人并未有任何面部损伤；10、录音文字版，证明办案警官说明行政处罚的情况，与第三人的司法鉴定意见无因果关系；11、案发视频、照片等视听资料，证明第三人无故进行挑衅与利器殴打，其理智的进行取证与正当防卫，并未对第三人进行殴打。对于上述证据，一审法院依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称证据规定）第五十四条的规定，进行评议后认为：于广林提交的证据5系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据形式上均符合证据规定中规定的提供证据的要求，内容真实，其中证据1、证据8能够证明其欲证明的目的，予以采信，其他证据均不能证明其欲证明的目的，对其证明目的不予采纳。海淀公安分局提交的证据3中的被诉处罚决定书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据形式上均符合证据规定中规定的提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，且内容真实、合法，予以采信。市公安局提交的证据4中的被诉复议决定书，系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据形式上均符合证据规定中规定的提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，且内容真实、合法，予以采信。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。本院认为，依据治安管理处罚法第二条、第七条的规定，海淀公安分局具有对本辖区内违反治安管理、扰乱公共秩序的行为作出行政处罚的法定职权。依据行政复议法第十二条第一款的规定，市公安局作为海淀公安分局的上一级主管部门，具有相应的行政复议职责。公安机关对涉嫌违反治安管理的行为人实施治安处罚必须在违法事实清楚、主要证据充分的基础上，依据治安管理法律法规，根据违法行为人的行为性质、情节及社会危害程度作出相应的治安处罚决定。结合本案双方当事人二审程序中的诉辩主张，本案的争议焦点在于，海淀公安分局作出的被诉处罚决定的处罚幅度是否适当。行政处罚遵循过罚相当原则，于广林在此次互殴纠纷中的过错程度是对其进行行政处罚重要考量因素。根据治安管理处罚法第四十三条的规定，殴打或故意伤害他人身体违法行为的构成，要求违法行为人在主观上存在故意，在客观上实施了殴打或故意伤害他人身体的行为。结合在案证据，可以认定于广林对张春会进行了殴打，但本案证据显示张春会先手持棍状物敲击于广林头部，才进而导致后续的肢体冲突。由此可知，张春会不理智的击打行为是引发互殴纠纷的关键诱因。张春会对此次互殴纠纷的过错程度明显超过了于广林的过错程度。一审法院援引《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定认为应对于广林予以减轻处罚适用法律正确，结论并无不当，本院予以确认。海淀公安分局上诉主张不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。综上，上诉人海淀公安分局提出的要求撤销一审判决等上诉主张不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费五十元，由上诉人北京市公安局海淀分局负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  赵 锋审 判 员  王春光审 判 员  魏浩锋二〇二〇年九月二十二日法官助理  肖 克书 记 员  宋 涛