湖南省益阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘09行终127号上诉人（原审原告）：张定山，男，1970年10月18日出生，汉族，住南县。被上诉人（原审被告）：南县农业农村局，住所地南县。法定代表人：卿云，该局局长。委托代理人：刘建平，该局工作人员，代理权限为特别授权。委托代理人：刘雪虎，湖南金剑律师事务所律师，代理权限为一般代理。上诉人张定山因与被上诉人南县农业农村局不履行法定职责及行政赔偿一案，不服湖南省沅江市人民法院于2020年4月26日作出的（2020）湘0981行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张定山，被上诉人南县农业农村局的委托代理人刘建平、刘雪虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定事实：张定山、案外人曹某红和曹某保向南县农业农村局举报称，案外人肖某龙经营的南县某某水产鱼药批发中心销售的“高效能氨基酸培藻膏”有质量问题，使用该产品造成稻虾田内虾苗死亡，请求进行查处。南县农业农村局于2019年1月23日对案外人肖某龙经营的南县某水产鱼药批发中心涉嫌销售违规肥料产品进行调查处理。南县农业农村局在调查处理过程中依法对案外人肖某龙销售的案涉产品进行抽样取证和证据登记保存，并向常州某生物科技有限公司送达了案件调查通知书。2019年1月24日，由南县农业农村局牵头，联合南县畜牧水产局，组织四名高级农艺师为专家组到原南洲镇八方村5组、原北河口乡光荣村3组对稻虾田进行了实地调查，并出具了现场不能判定“高效能氨基酸培藻膏”的施用与虾苗数量减少有正相关的关系，建议送检“高效能氨基酸培藻膏”，由第三方检验机构出具检验报告。随后，南县农业农村局委托湖南省化肥农药质量监督检验授权站对案外人肖某龙销售的案涉产品（批号或生产日期为2018101601和2018112801）进行了检验，湖南省化肥农药质量监督检验授权站于2019年2月18日分别出具了编号为201900187和201900188号检验报告。编号为201900187号的检验报告的检验结论为该样品所检验项目结果均符合Q/320482YZS003-2017企业标准Ⅲ型要求，判定该样品所验项目合格。编号为201900188号的检验报告的检验结论为该样品所验结果中PH值不符合Q/320482YZS003-2017企业标准Ⅲ型要求，判定该样品为不合格。2019年2月23日，张定山与案外人曹某红、曹某保及常州某生物科技有限公司就案涉产品造成的小龙虾和虾苗死亡的损失问题申请南县农业农村局进行调解，但调解未达成一致意见。2019年3月20日，南县农业农村局作出了《肖某龙涉嫌销售未取得登记证“高效能氨基酸培藻膏”肥料案的撤案决定》，该决定以案涉产品为新生事物，不是农药、肥料、饲料或渔药，没有相关的农业法律法规作为处理依据，且该产品尚无国家标准出台，也没有行业标准可依据，只有企业自行制定的企业标准，而企业标准不能作为行政处罚的依据。市场监督部门认为也无法对此产品立案查处，不同意受理。经南县农业农村局请示省、市、县相关领导，并得到法律专家认可，南县农业农村局依法作出撤销该案的决定，并于当日将该撤案决定送达给案外人肖某龙。张定山对南县农业农村局的处理不服，向法院提起行政诉讼。另查明，原南县农业局已更名为南县农业农村局。原审法院认为，案涉“高效能氨基酸培藻膏”产品，经湖南省化肥农药质量监督检验授权站检验，编号为20190188号检验报告判定为不合格产品。该不合格产品在市场上销售，张定山使用了该产品后，认为造成其养殖的小龙虾和虾苗死亡，向有关职能部门投诉，有关职能部门应当依法处理。南县农业农村局是否负有对案涉不合格产品进行查处的法定职责，是该案争议的焦点问题。经查，案涉“高效能氨基酸培藻膏”，产品包装上标识的生产单位为“常州某生物科技有限公司”，产品类别为“非药品•水质改良剂”，执行标准为“Q/320482YZS003”，该产品于2017年5月3日经常州市某区市场监督管理局产品标准备案，备案证书标号为00686。根据上述资料分析，案涉该培藻膏产品，属于非药品类改良水质的普通产品，执行的是企业标准，无国家标准和执行标准。检验机构判定案涉产品为不合格产品，也是依据该产品执行的企业标准作出判定的。《中华人民共和国产品质量法》第七十条对查处产品质量问题的执法主体作出了规定。本案中，案涉培藻膏产品为不合格产品，其产品为非药品类普通产品。目前，我国农业法律、行政法规对其作出行政处罚没有作出特殊规定。《中华人民共和国产品质量法》第二十六条第二款第（三）项规定，产品质量应当符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量标准。该法第五十条对生产销售不合格产品如何处罚作出了规定。因此，案涉不合格培藻膏产品，依法应当依据《中华人民共和国产品质量法》的有关规定进行行政处罚，其执法主体为市场质量监督部门，南县农业农村局不是查处案涉不合格培藻膏产品的执法主体，不负有查处的法定职责。故张定山起诉南县农业农村局不履行法定职责的理由不成立，其诉讼请求依法应予以驳回。张定山提出要求对案涉产品涉嫌的犯罪行为移交司法机关，因该诉讼请求不属于行政诉讼案件的审理范围，其诉讼请求依法不予支持。张定山提出南县农业农村局以信访回复代替案件处理决定的意见，因南县农业农村局对张定山投诉的案件依法作出了撤案决定，《关于曹某红信访事项答复意见书》是南县农业农村局针对案外人曹某红于2019年4月24日提出的信访事项作出的答复，并非张定山举报案件的处理决定，故南县农业农村局不存在以信访回复代替案件处理决定的情形，故对张定山要求撤销该信访回复及其他行政决定的诉讼请求依法不予支持。张定山要求南县农业农村局赔偿张定山经济损失共计13万元的诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。张定山因使用案涉不合格产品导致的损失，可通过民事途径予以救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回张定山的诉讼请求。案件受理费50元，由张定山负担。张定山不服原审判决上诉称，1.南县农业农村局于2019年1月23日受理该案件，至今未作出行政裁决，根据《湖南省行政程序规定》第一百一十四条的规定，南县农业农村局的行为为行政不作为，属于不依法履行职责。2.南县农业农村局在办理该案过程中程序违法。一是所收集的证据中仅检验报告编号为“201900188”经张定山质证，其他证据均未经其质证，违反了《湖南省行政程序规定》第七十一条的规定；二是以信访和书面回复替代行政案件处理，南县农业农村局严重违反撤案程序，张定山毫不知情。3.南县农业农村局在2019年5月22日出具的《关于曹某红信访事项答复意见书》中的最后一段“如不服本处理意见，你可自收到处理意见之日起30日内向南县……”，违反了《行政复议法》第九条的规定。4.南县农业农村局选择性执法，充当经销商的“保护伞”。5.南县农业农村局提供的《关于反映“高效能氨基酸培藻膏”对龙虾产生影响问题的专家意见》中，既无专家姓名，也无专家签名，更没有专家的意见。6.南县农业农村局称“高效能氨基酸培藻膏”产品不是肥料、不是农药、不是饲料，违反了《中华人民共和国食品安全法》（2018修正）第四十九条的规定。7.南县农业农村局在2019年4月8日向南县人民政府督查室出具的《关于反映“肥料致小龙虾死亡”的回复》内容可知，直至目前，南县农业农村局也未出具相关鉴定报告，也未对龙虾的死亡原因进行检测。8.根据南县农业农村局在2019年3月17日提供的关于施用“高效能氨基酸培藻膏”造成小龙虾死亡问题的调查汇报中已明确:由农业局牵头组织畜牧局、市监局立案调查。南县农业局应发挥牵头作用，协调、督促市监局进行立案查处。9.在湖南省南县麻河口镇官正垸村，有多起养殖户因使用常州紫金生物科技有限公司生产“高效能氨基酸棚培藻膏”而导致小龙虾死亡，（生产厂家）经销商对部分养殖户（其养殖面积较小）进行了私了赔偿，可以间接证明该产品是导致小龙虾死亡的原因。10.常州某生物科技有限公司生产“高效能氨基酸棚培藻膏”产品，未附国家强制标准标识或由认证机构颁发的产品质量认证证书标识，其行为违反了《中华人民共和国标准化法实施条例》第二条的规定。11.常州某生物科技有限公司生产“高效能氨基酸棚培藻膏”，其行为违反了《中华人民共和国产品质量法》第九条、第十五条及该条第三点的规定。上诉请求：1.撤销沅江市人民法院（2020）湘0981行初1号行政判决书；2.判令南县农业农村局履行法定职责，依法作出保护张定山合法权益的行政裁决；3.判令南县农业农村局依法对销售不合格产品“高效能氨基酸棚培藻膏”产品涉嫌的犯罪行为移交司法机关；4.撤销南县农业农村局在处理常州某生物科技有限公司销售不合格产品“高效能氨基酸棚培藻膏”案件中违反程序以信访回复替代案件处理的决定及所有违法的行政决定；5.判定南县农业农村局因不履行法定职责、行政行为违反法定程序赔偿两原告在案件查处期间导致生产、生活、诉求活动等各种费用共计10万元人民币。南县农业农村局答辩称，张定山的上诉没有事实依据和法律依据，一审判决正确。2019年1月23日，经南县人民政府办领导指定，南县农业农村局接受张定山的投诉后，立即对南县某水产鱼药批发中心经销“高效能氨基酸培藻膏”产品的行为，以其涉嫌销售未取得登记的肥料产品为案由立案调查。历时近两个多月的调查核实，由于该产品为新生事物，不是农药、不是肥料、不是饲料、也不是渔药，没有相关的农业法律法规作为处理依据。南县农业农村局与南县市监部门协商沟通准备由市监部门进行处理，而市监部门认为对该产品立案查处依据不足。南县农业农村局作出决定撤销该案，并在法定时间内告知了案件当事人。从受案立案、调查处理全过程中南县农业农村局都是依法进行的，程序合法，处理内容合法。2020年5月26日，南县农业农村局以南农报[2020]13号《关于“高效能氨基酸培藻膏”产品属性认定及相关行政行为是否妥当的请示》向湖南省农业农村厅书面请示。2020年6月17日，湖南省农业农村厅作出《关于依法妥善处理群众举报“高效能氨基酸培藻膏”造成龙虾养殖损失问题的复函》，明确指示:“高效能氨基酸培藻膏”该产品不符合《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《肥料登记管理办法》关于农药、兽药、饲料、肥料的定义；农业农村部门确无处罚依据。南县农业农村局依法履行了法定职责，一审判决驳回张定山的诉讼请求合理合法。张定山的上诉既无法律依据，也无事实依据，应依法予以驳回。二审中，南县农业农村局为了证明“高效能氨基酸培藻膏”不属于该局处理范围，向本院提交了湖南省农业农村厅办公室作出的《关于依法妥善处理群众举报“高效能氨基酸培藻膏”造成龙虾养殖损失问题的复函》。张定山质证认为：对上述证据的真实性无异议，但南县农业农村局没有及时将张定山提交的“高效能氨基酸培藻膏”交同级市监局进行处理。本院认证认为：对上述证据的真实性予以确认。张定山未提供新证据。本院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：1.对案涉“高效能氨基酸培藻膏”的查处是否属于南县农业农村局的法定职责，南县农业农村局未对案涉标的物的生产者或销售者进行行政处罚是否合法；2.张定山要求南县农业农村局承担赔偿责任的诉讼请求及其他请求是否应得到支持。一、关于对案涉“高效能氨基酸培藻膏”的查处是否属于南县农业农村局的法定职责，南县农业农村局未对案涉“高效能氨基酸培藻膏”的生产者或销售者进行行政处罚是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”由此可知，行政机关应当依据法律、法规或者规章的规定在法定职权范围内按照法定程序实施行政处罚。如果法律、法规或者规章没有明确规定应当对行政相对人的行为实施行政处罚的，行政机关不得对行政相对人实施行政处罚；同时，行政机关不得越权实施行政处罚。从本案现有的证据来看，案涉“高效能氨基酸培藻膏”属于非药品类改良水质的产品，没有国家标准、行业标准和地方标准，其所执行的是企业标准。编号为201900188号的检验报告依据该企业标准检测判定案涉标的物的样品为不合格，这并不足以认定案涉“高效能氨基酸培藻膏”为不合格农用产品。至于对于生产、销售不符合企业标准的普通产品，其行为是否构成产品质量违法和应由谁实施行政处罚，我国产品质量法对此有明确规定。而由南县农业农村局对案涉“高效能氨基酸培藻膏”的生产者或销售者实施行政处罚，这并不符合产品质量法的相关规定。且张定山既没有提供充分证据证明案涉“高效能氨基酸培藻膏”的查处属于南县农业农村局的职责，也没有提供南县农业农村局应当对案涉“高效能氨基酸培藻膏”的生产者或销售者实施行政处罚的明确法律依据。因此，南县农业农村局以没有处理依据为由作出的撤案决定并无不当，该局不存在不履行法定职责的情形。张定山关于南县农业农村局应当对案涉“高效能氨基酸培藻膏”予以查处的上诉理由不能成立。二、关于张定山要求南县农业农村局承担赔偿责任的诉讼请求及其他请求是否应得到支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条和第五条的规定，只有国家行政机关及其工作人员违法行使职权时侵犯公民人身权，直接造成公民人身伤害或死亡的情形，或者侵犯公民、法人和其他组织合法的财产权，直接造成其财产损害的情形，受害人才能依法取得国家赔偿的权利；因公民、法人和其他组织自己的行为造成的损害，国家不承担赔偿责任。本案中，张定山既未提供可采信的证据证明南县农业农村局的案涉行政行为违法，又未提供可采信的证据证明南县农业农村局的撤案行为直接造成了其人身损害或财产损害。因此，张定山所提出的赔偿请求缺乏事实和法律依据支撑，原审判决对此未予支持并无不当。张定山要求判令南县农业农村局依法对销售案涉“高效能氨基酸培藻膏”涉嫌的犯罪行为移交司法机关，但其无证据证明案涉销售行为涉嫌构成犯罪。另外，张定山要求撤销南县农业农村局以信访回复替代案件处理决定的行为问题，这依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审判决对此均不予支持也并无不当。综上，张定山的上诉理由不能成立，对其上诉请求应不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理并无不当，对该判决应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张定山负担。本判决为终审判决。审判长 付 星审判员 刘文煜审判员 傅爱军二〇二〇年九月三日书记员 宋静娴