新疆维吾尔自治区哈密市中级人民法院   民 事 判 决 书   （2020）新22民终637号   上诉人（原审被告）：刘吉炳，男，1949年11月10日出生，回族，农民，住新疆维吾尔自治区哈密市。   上诉人（原审被告）：马桂兰，女，1952年7月12日出生，回族，农民，住新疆维吾尔自治区哈密市。   委托诉讼代理人：刘吉炳（马桂兰丈夫），1949年11月10日出生，回族，农民，住新疆维吾尔自治区哈密市。   被上诉人（原审原告）：哈密市伊州区陶家宫镇人民政府（原哈密市陶家宫乡人民政府），住所地新疆维吾尔自治区哈密市伊州区兰新路。   法定代表人：达尔古西·依不拉音，镇长。   委托诉讼代理人：曹妍，新疆恒生律师事务所律师。   被上诉人（原审第三人）：哈密市伊州区陶家宫镇泉水地村村民委员会，住所地新疆维吾尔自治区哈密市伊州区陶家宫镇泉水地二队。   法定代表人：胡江，支部书记。   委托诉讼代理人：孙培力，男，哈密市伊州区陶家宫镇司法所所长。   上诉人马桂兰、刘吉炳因与被上诉人哈密市伊州区陶家宫镇人民政府（以下简称陶家宫镇政府）、哈密市伊州区陶家宫镇泉水地村村民委员会（以下简称泉水地村委会）确认合同效力纠纷一案，不服新疆维吾尔自治区哈密市伊州区人民法院（2020）新2201民初392号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月3日立案后，依法组成合议庭，于2020年9月18日依法公开开庭进行了审理。上诉人刘吉炳、上诉人马桂兰的委托诉讼代理人刘吉炳，被上诉人陶家宫镇政府的委托诉讼代理人曹妍、被上诉人泉水地村委会的委托诉讼代理人孙培力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   刘吉炳、马桂兰上诉请求：撤销原审判决，依法改判。事实和理由：本案不属于人民法院受案范围，从本案的土地权属性质来说，本案中虽然讼争的是土地征收补偿协议中补偿款的归属问题，但事实上涉及到涉案土地的权属问题。一审判决确定案涉由刘吉炳、马桂兰开发耕种使用的土地属于集体土地，但在庭审中却没有充分可靠的证据予以佐证。土地所有权性质的确定直接关系到本案补偿协议书的效力问题，而根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地所有权。一审庭审中陶家宫镇政府称案涉土地属于集体土地，但并没有相应的证据佐证，属于对案涉土地所有权和使用权有争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉，故该案应该先有政府予以确权，不属于人民法院管辖范围，伊州区公安局亦无权对涉案宗地的所有权进行确认。故一审在涉案土地权属性质不明确的情况下适用《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款的规定而确认刘吉炳、马桂兰与陶家宫镇政府的协议无效显属错误。从刘吉炳与陶家宫镇政府签订的《土地征收补偿协议》来看，本案中双方签订的从内容来看属于行政法调整的范畴，补偿协议第六条条款为乙方（刘吉炳）如对征收补偿协议有异议，可以向复议机关提出复议或人民法院起诉，显然双方之间并非平等主体之间所签订的合同，而是陶家宫镇政府所做出的具体行政行为。本案中被征收的土地，系第二轮土地承包时，政府大力宣传的土地政策为新开垦的土地及“四荒”地的开发，实行国家集体所有权两权分离，谁开发谁有经营权，刘吉炳投入大量的人力，物力，财力对案涉土地进行了开发，故刘吉炳对案涉宗地具有使用权。综上，请求二审法院依法公正裁判。   陶家宫镇政府辩称，1.本案属于人民法院的受案范围，不属于土地所有权或者使用权的争议。陶家宫镇政府通过民事诉讼程序请求确认的是征地补偿合同的效力问题，而不是针对征收土地的具体行政行为。陶家宫镇政府签订涉案土地的征收协议不仅违反法律的强制性规定，且陶家宫镇政府不具有签订征收集体土地协议的主体资格。涉案的农用地转审批后，征地实施主体依法应该是哈密市伊州区人民政府组织实施，而不是陶家宫镇政府。2.本案涉争的土地征收补偿协议是在2011年5月5日签订，根据1989年4月4日通过的《中华人民共和国行政诉讼法》没有将确认征收补偿协议的争议纳入到行政诉讼中处理，所以按照签订协议时的法律规定，本案属于民事案件的受理范围。刘吉炳不具有领取涉案土地安置补偿费291600元的资格，应当向陶家宫镇政府返还。3.刘吉炳也认可被征收的土地不是其享有的家庭联产承包的二轮土地承包经营权的耕地。陶家宫镇政府在一审中向法庭提交了哈密市伊州区公安局经侦大队、哈密市伊州区纪检委的调查材料，对刘吉炳取得这土地经营权的定性以及调查文件，证实刘吉炳获得的安置补助费没有法律依据，应当予以返还。   泉水地村委会辩称，刘吉炳从未与泉水地村委会签订过承包协议，也未向泉水地村委会缴纳过承包费。2011年5月，刘吉炳与陶家宫镇政府签订补偿协议时，本案所涉及的土地属于村集体的性质，没有办理集体农用地变更为国有建设用地，陶家宫镇政府和刘吉炳签订的补偿协议不符合法律规定，侵犯了村集体的集体利益。   陶家宫镇政府向一审法院起诉请求：1．依法判令确认陶家宫镇政府与刘吉炳于2011年5月5日签订的《土地征收补偿协议书》无效；2．依法判令刘吉炳、马桂兰向陶家宫镇政府返还领取的安置补助费307,800元；3．依法判令刘吉炳、马桂兰承担上述款项的利息损失（自2011年5月24日起至实际返还之日，按年利率6％计算）。   一审法院认定事实：2011年5月5日，陶家宫镇政府与刘吉炳签订《土地征收补偿协议书》，载明：“一、征收土地位于××乡），经甲（陶家宫镇政府）乙（刘吉炳）双方共同现场调查确认征收土地面积6亩，其中耕地6亩。二、甲方将按土地承包经营合同和现场调查确认的土地使用权、青苗及地上附着物所有权的归属计算支付安置补偿费、青苗及地上附着物补偿费（详见补偿清单），安置方式采用货币安置。三、补偿标准及费用：3.安置补助费307,800元（叁拾万零柒仟捌佰元整）。四、甲方应在签发协议后10日内向乙方足额支付补偿费用，不得无故拖欠、克扣。五、乙方应积极配合甲方的征收工作，不得以任何理由阻挠项目建设，并应在协议签订5日内完成土地清理工作并移交甲方，乙方不按期完成，将由甲方组织土地清理……。”陶家宫镇政府与刘吉炳均在该合同上签名盖章予以确认。因陶家宫镇政府认为协议无效要求刘吉炳、马桂兰退还补偿款，双方协商未果，引起本案诉讼。2017年9月18日，伊州区纪委对涉案事实进行调查后出具处理意见和建议：“刘吉炳、刘吉英、孙佰、何兵、张赵清5人涉嫌侵占集体资金数额较大，建议移送司法部门处理”。原审再查，2018年7月27日，哈密市伊州区公安局出具的《关于刘吉炳涉嫌经济犯罪线索核查处理的回复》载明：“2002年至2011年期间，刘吉炳、刘吉英（已死亡）二人未经土地管理部门批准，未办理集体土地承包经营手续情况下，擅自将位于自家责任田西北角的废弃砖厂坑内18亩集体土地进行平整开发，后种植农作物，近十年期间，陶家宫乡、村、组三级基层组织均未进行反映及制止，土地管理部门亦未进行处理；2011年5月，陶家宫镇政府对其中13亩土地进行了征收，刘吉炳6亩，刘吉英7亩；给刘吉炳发放安置补助费307,800元，其中集体土地安置费291,600元，青苗及地面附着物补偿费16,200元；按照相关法律规定，青苗及地面附着物补偿费16,200元应补偿给刘吉炳，集体土地安置费291,600元应归陶家宫镇泉水地村委会所有；但陶家宫镇政府未按照相关法律规定，将本应归泉水地村委会所有的该13亩集体土地安置费，发放给了刘吉炳、刘吉英个人……因涉案13亩土地系泉水地村委会集体所有，刘吉炳、刘吉英二人私自占有开发，既无所有权，亦无合法使用权；2011年5月，陶家宫镇政府未按照相关法律规定，将本应归还泉水地村委会所有的该6亩集体土地安置费291,600元，发放给了刘吉炳个人；刘吉炳的行为不构成刑事犯罪，其本质应为不当得利，属于民法调整的范畴。”原审诉讼中，陶家宫镇政府同意将青苗及地面附着物补偿费16,200元予以扣除，补偿于刘吉炳、马桂兰。刘吉炳认可其领取307,800元安置补偿款，马桂兰对于此事实亦予以认可，且认可该笔费用用于家庭生活。   一审法院认为，陶家宫镇政府与刘吉炳签订《土地征收补偿协议书》，刘吉炳依据该协议领取307,800元安置补偿款，对于此事实，双方均没有异议，原审法院予以确认。本案的争议焦点：1．本案是否属于民事案件的受案范围；2．陶家宫镇政府作为原告主体是否适格；3．本案是否已经超过诉讼时效；4．刘吉炳、马桂兰的诉讼请求是否合理。首先，关于本案是否属于民事案件的受案范围问题。本案中，陶家宫镇政府要求确认《土地征收补偿协议书》无效，刘吉炳、马桂兰抗辩签订该协议书的行为属于具体行政行为，作出具体行政行为的相对方系本案的原告，本案系确认合同效力的诉讼，并不是针对具体行政行为进行诉讼，故对于刘吉炳、马桂兰关于本案不属于人民法院的受案范围的抗辩主张，原审法院不予采信。第二，关于陶家宫镇政府作为原告主体是否适格的问题。本案中，签订《土地征收补偿协议书》主体双方系陶家宫镇政府与刘吉炳，即本案的原、被告，且该笔费用亦系陶家宫镇政府向刘吉炳支付，根据合同相对性的原则，陶家宫镇政府作为原告主体适格，并无不当。第三，关于本案是否已经超过诉讼时效问题。当事人向法院请求保护民事权利的诉讼时效为三年，诉讼时效从期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。首先，合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，只有仲裁机构和人民法院有权确认合同是否有效。合同无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性；其次，《中华人民共和国民法总则》规定的两年的诉讼时效期间适用于债权请求权，不适用于形成权。本案中，陶家宫镇政府主张确认协议无效的请求属于形成权之诉，不应受三年诉讼时效的限制。故对刘吉炳、马桂兰主张本案已超过诉讼时效的抗辩，原审法院不予采信。第四，关于陶家宫镇政府的各项诉讼请求是否合理的问题。首先，陶家宫镇政府主张《土地征收补偿协议书》无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，哈密市伊州区公安局出具的《关于刘吉炳涉嫌经济犯罪线索核查处理的回复》中已明确涉案被征收的6亩土地系集体土地，刘吉炳、马桂兰未经土地管理部门批准，亦未办理集体土地承包经营手续情况下，擅自耕种土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，第四十五条第三款：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批……”之规定，陶家宫镇政府作为乡级人民政府，无权组织实施土地征收，且亦未办理农用地转用审批，故该《土地征收补偿协议书》违反了法律的强制性规定，原审法院确认无效。其次，原告要求被告刘吉炳、马桂兰向原告返还领取的安置补助费，根据《中华人民共和国合同法》第五十六条：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力……”之规定，第五十八条：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿……”之规定，被告刘吉炳认可其领取拆迁安置补偿费，故其应予退还，但哈密市伊州区公安局出具的回复载明“青苗及地面附着物补偿费16,200元应补偿给刘吉炳”，且原告亦同意在本案中予以扣除补偿于被告，故被告刘吉炳应向原告退还安置补助费291,600元。被告马桂兰对于被告刘吉炳领取安置补助费亦认可，且其认可该笔费用用于家庭生活，故被告马桂兰亦应承担返还责任。最后，原告要求被告承担利息，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条：“……有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”之规定，被告对于导致《土地征收补偿协议书》无效并不存在过错，故对原告的该项诉讼请求，原审法院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，遂判决：一、哈密市伊州区陶家宫镇人民政府（原哈密市陶家宫乡人民政府）与刘吉炳于2011年5月5日签订的《土地征收补偿协议书》无效；二、刘吉炳、马桂兰于判决生效之日起十日内向哈密市伊州区陶家宫镇人民政府返还安置补助费291,600元；三、驳回哈密市伊州区陶家宫镇人民政府的其他诉讼请求。案件受理费5918元，由原告哈密市伊州区陶家宫镇人民政府负担312元，被告刘吉炳负担5606元；邮寄送达费60元，由被告刘吉炳、马桂兰负担。   二审中，当事人没有提交新证据。二审查明的事实与一审查明的事实一致。   本院认为，本案争议的焦点问题是：1.本案是否属于民事案件的受案范围；2.刘吉炳与陶家宫镇政府签订的《土地征收补偿协议书》的效力应当如何认定。3.刘吉炳、马桂兰是否享有征地补偿款。   一、本案是否属于民事案件受案范围的问题。2011年5月刘吉炳与陶家宫镇政府签订《土地征收补偿协议书》，签订合同的主体是刘吉炳与陶家宫镇政府，陶家宫镇政府通过民事诉讼程序请求确认征收补偿协议书的效力，而不是针对征收土地的具体行政行为。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案诉争的土地征收补偿协议书在2011年5月签订。根据1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》规定，确认土地征收补偿协议效力并未纳入行政诉讼，故本案属于民事案件的受理范围。   二、关于《土地征收补偿协议书》的效力应当如何认定的问题。陶家宫镇政府向原审提供的哈密市伊州区公安局出具的《关于刘吉炳涉嫌经济犯罪线索核查处理的回复》明确涉案被征收的土地系集体土地。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十九条规定：“以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同，承包方取得土地经营权。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。”刘吉炳未提供与泉水地村委会签订的土地承包经营权承包合同及交纳承包费的相关证据。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”之规定，第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，陶家宫镇政府作为乡级人民政府，无权组织实施土地征收，且亦未办理农用地转用审批，故该《土地征收补偿协议书》违反了法律的强制性规定，原审确认无效正确。   三、《中华人民共和国合同法》第五十八条：“合间无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”之规定，刘吉炳认可其领取拆迁安置补偿费，故其应退还，哈密市伊州区公安局出具的回复载明“青苗及地面附着物补偿费16200元应补偿给刘吉炳”，原审判决扣除青苗补助费16200元，判令刘吉炳向陶家宫镇政府返还补助费291600元正确，本院予以维持。   综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，判决结果正确，故对马桂兰、刘吉炳的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费5674元，由刘吉炳、马桂兰负担。   本判决为终审判决。   审  判  长   朱 滢   审  判  员   王晓东   审  判  员   张晓丽   二 〇 二 〇 年 九 月 二 十 三 日   书  记  员   冯培德