河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终307号上诉人（原审原告）新郑市龙湖镇公园1857小区业主委员会（未备案），住所地新郑市龙湖镇公园1857小区12号楼1单元2014室。负责人许艳莉，主任。委托代理人白晓明、张亚辉，北京德和衡（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新郑市龙湖镇人民政府，住所地新郑市龙湖镇双湖大道。法定代表人白育峰，镇长。委托代理人赵继革，新郑教育园区管理委员会工作人员。委托代理人王一丹，河南霁安律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州新郑教育园区管理委员会，住所地新郑市龙湖镇双湖大道中段。法定代表人王效光，主任。委托代理人赵继革，郑州新郑教育园区管理委员会工作人员。委托代理人王一丹，河南霁安律师事务所律师。上诉人新郑市龙湖镇公园1857小区业主委员会因诉被上诉人新郑市龙湖镇人民政府（以下简称龙湖镇政府）、郑州新郑教育园区管理委员会（以下简称教育园区管委会）行政确认一案，不服河南省新郑市人民法院（2019）豫0184行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定以下事实：2018年11月3日，许艳莉等9人向龙湖镇林锦店居民委员会申请召开首次业主大会及选举产生业主委员会。2018年8月21日、2019年1月3日，龙湖镇林锦店社区居委会分别公布了《关于成立公园1857小区首次业主大会筹备组公告》，确认了首次业主大会筹备组成员的报名条件，筹备组成员由11人组成：其中乡镇人民政府1人、社区居（村）民委员会2人、建设单位代表1人、社区民警1人、业主代表6人；报名结束后，由龙湖镇林锦店社区党支部、居委会将对报名业主的参加资格进行审查，筹备组组长由龙湖镇人民政府代表担任。之后，许艳莉、高成文等16人报名，龙湖镇林锦店社区居委会经过资格审查后，因其中李占伟、宋文豪、高成文、侯彦明、王国岑、单亚飞、王秀玲、王瑞玲、黄玉华等12名业主均未按时交纳物业服务费，另许艳莉在小区平台违规搭建，认定上述13名业主不具备首次业主大会筹备组业主代表的资格，并发布公告。2019年4月9日，许艳莉等16名业主代表拟选举9人作为筹备组成员，并向新郑市龙湖镇人民政府邮寄邀请函，邀请新郑市龙湖镇人民政府物业科派一人参加。2019年4月10日，分别向新郑市龙湖镇林锦店社区、郑州市领城房地产开发有限公司、龙湖镇辖区华南城警务室邮寄邀请函，邀请上述单位派员于2019年4月14日上午11时在龙湖镇公园1857小区12号楼1单元103室参加选举。上述邀请函邮寄后，上述单位、组织及新郑市龙湖镇人民政府均未派员参加。2019年4月14日，在许艳莉等15人候选人参加会议的情况下选举产生了高成文、侯彦明、王国岑、李占伟、王秀玲5名筹备组成员并在公园1857小区公告栏进行公示。上述筹备组成员产生后，高成文等4人又向新郑市龙湖镇人民政府邮寄《申请书》，要求新郑市龙湖镇人民政府补充其他筹备组成员。2019年5月14日，高成文、侯彦明、王国岑、李占伟、王秀玲五人分别制定了《领城公园1857小区业主委员会选举办法》、《公园1857小区首次业主大会筹备组议事规则》、《公园1857业主大会议事规则》、《领城公园1857小区业主管理规约》。2019年8月22日，高成文等5人成立的筹备组成员公布了《关于推选公园1857小区业主代表大会代表的通知》及拟定于2019年9月7日至2019年9月8日召开首次业主代表大会会议的公告，拟定了李青青等11人在内的业主委员会候选人名单，并在小区内公告栏进行公告。2019年9月5日、9月6日由20名业主代表选举产生了9名业主委员会成员。2019年9月7日，会议签到表显示11人签到，但会议纪要显示实到20人，参会人员签字显示又为13人，后选举通过了8名业主委员会成员，其中无上述9名业主委员会成员中的徐呈龙。同日，包括徐呈龙在内的9名业主委员会成员选举产生了业主委员会主任和副主任，并予以公布。以上从成立业主委员会筹备组及选举产生业主委员会成员均未有新郑市龙湖镇人民政府或郑州新郑教育园区管理委员会、龙湖镇林锦店社区委员会相关人员参与。另查明，1、2019年8月30日，新郑市人民政府［2019］10号常务会议纪要显示：……三、关于龙湖镇部分区域经济社会管理职能移交代管问题……鉴于随着龙湖镇经济社会的快速发展，现行行政管理体制已不能适应社会管理需求，为妥善解决龙湖镇经济社会管理问题，推动镇域经济社会持续健康发展，会议原则同意龙湖镇提出的将部分区域社会管理职能移交郑州新郑教育园区党工委、管理委员会（以下简称教育园区）代管的建议。会议决定：按照“以路为界，兼顾村（社区）完整性”的原则，以村（社区）边界界定，将龙湖镇107国道以东区域（不含侯庄村107国道以东部分）和小乔、柏树刘荆垌三个社区107国道以西部分的社会管理职能移交教育园区代管。移交代管后，教育园区按照属地管理原则，履行移交区域内除财政、税务、统计、人大、政协以外的社会管理职能，行使市政府依法依规下放或委托行使的执法、处罚权限，直接向市政府负责，接受市政府管理和考核。2、关于王国岑、李占伟等人欠付物业费问题，郑州市领城物业管理有限公司向原审法院提起诉讼后，由于上述人员缴纳了物业费，郑州市领城物业管理有限公司已向原审法院提起了撤诉，原审法院亦裁定准予其撤回对王国岑、李占伟等人的起诉。原审法院认为：关于本案被告主体资格的确定问题：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第二十一条规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，被告新郑市龙湖镇人民政府委托郑州新郑教育园区管理委员会行使职权，并无法律、法规及规章的规定，因此，本案被告应为新郑市龙湖镇人民政府，公园1857小区业委会将郑州新郑教育园区管理委员会列为本案被告不当，原审法院予以纠正。关于公园1857小区业委会要求确认被告对其成立业主大会、业主委员会的申请不予备案的行为违法，请求予以备案的主张，国务院《物业管理条例》第五条，国务院建设行政主管部分负责全国物业管理活动的监督管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。第十六条规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。《河南省物业管理条例》第七条规定，街道办事处、乡镇人民政府组织、指导、协调本辖区内各物业管理区域成立业主大会或者业主代表大会（以下统称业主大会），选举业主委员会，监督业主大会、业主委员会依法履行职责等。社区居（村）民委员会协助街道办事处、乡镇人民政府做好物业管理的相关工作。第二十九条规定，业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在街道办事处、乡镇人民政府备案。街道办事处、乡镇人民政府应当将备案情况抄送县（市、区）人民政府物业管理行政主管部门。业主委员会持街道办事处、乡镇人民政府备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。本案中，新郑市龙湖镇人民政府对辖区内业主大会和业主委员会的成立和活动等负有组织、指导、协调和监督的职责。公园1857小区业主推选出20名业主代表成立业主代表大会，通过业主代表大会的形式履行业主大会关于制定和修改业主公约或者管理规约、确定物业管理方式等职责，但原告提交的2019年8月22日公告上显示以书面征求意见形式召开首次业主代表大会会议的时间为2019年9月7日至2019年9月8日，而实际原告提交的《公园1857小区首次业主代表大会代表表决票》上显示投票时间为2019年9月5日和9月6日。经过小区业主推选出的业主代表为20人，但实际2019年9月7日业主代表大会参加会议的签到业主代表仅有11人，而当日选举业主委员会成员的会议纪要上显示参加会议人员又为13人，会议纪要显示应当20人，实到20人，同时选举出的业委会成员为8人，但实际业主委员又确定为9名业委会成员，上述情况现存在明显矛盾，且在仅有11名业主代表签到情况下决定的相关事项是否经过专有部分建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意尚不明确。退一步讲，即使达到了上述规定，但经业主代表大会投票选举产生的业主委员会成员为8人，但之后原告确定的业委会成员为9人，该差额部分的成员是否经过法律、法律规定的程序产生，亦无法认定，因此，被告新郑市龙湖镇人民政府未对公园1857小区业主委员会的备案申请给予备案的行为，并无不当。同时，对业主大会的成立，被告虽负有组织、指导、协调的职责，但并无备案职责，故对公园1857小区业委会要求确认被告不为业主大会进行备案的行为违法的诉请，应予驳回。综上，对公园1857小区业委会的诉讼请求，原审法院不予支持。被告新郑市龙湖镇人民政府经原审法院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼的行为，原审法院予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告新郑市龙湖镇公园1857小区业主委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告新郑市龙湖镇公园1857小区业主委员会承担。上诉人新郑市龙湖镇公园1857小区业主委员会不服，上诉称：一、原审法院超审限判决，程序违法。依据《行政诉讼法》第81条规定，上诉人于2019年11月8日立案，至2020年5月领取一审判决书时，已超出6个月的审理期限。二、原审判决认定会议纪要、业主大会签到表、业委会人数错误。上诉人以书面征求意见方式召开业主代表大会符合法定形式。按照《物业管理规定》第十二条的规定，案涉小区以书面征求意见形式召开业主大会。业委会提交的《公园1857小区首次业主代表大会代表表决票》应视为2019年9月7日至9月8日业主代表大会召开的形式。首先，虽然其形成时间为2019年9月5日和9月6日，但就其真实性来讲确是全体业主选举的业主代表行使选举权的体现，实质上反映了业主的集体意志。其次，上诉人所在的小区共有2598名业主，人数众多，无法一一到场行使权利，法律法规既然认可书面征求意见的方式，实践中应当允许合理的时间偏差，如对业主行使权利的形式和时间过于苛刻而否认书面会议的实质，既有违立法本意，也不利于推动业主自治的有效进行。关于会议签到表和会议纪要：上诉人提交的《公园1857小区首次业主代表大会代表表决票》中已就业主大会本应通过的表决议题、表决意见、选举业主委员会成员的内容做出了明确的表决，反映了全体业主的意志，即通过书面征集形式召开了业主代表大会。2019年9月7日会议签到表及会议纪要则是对9月5日和9月6日形成的表决票进行唱票、选票结果统计而已，故一审法院认定会议签到表和会议纪要为业主代表大会召开的主要证据属事实认定错误。关于业委会成员人数：上诉人提交的《公园1857小区首次业主代表大会代表表决票》载明选举的业主委员会候选人数为11人，应选业委会成员为9人，并且所有业主代表表决票也实际推选出了9名业委会代表候选人，分别为：李青青、王秀玲、单亚飞、袁俊、许艳莉、张德强、李占伟、徐呈龙、侯彦明9人。9月7日会议纪要中出现打印错误，漏写一位业委会成员徐呈龙。实际上，业委会委员系由业主代表大会选举产生，唱票会议纪要文字错误，完全不影响业主代表大会书面征求意见中表决结果的效力，故9名业委会委员的产生合法有效。三、业主代表大会投票权数双过半，业主代表大会及业委会的成立符合法律规定。上诉人提交的推选业主代表材料显示本小区一共选举20位业主代表，所代表的户数及面积符合经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数业主同意的法律规定，业主大会及业委会成立并合法有效。综上所述，上诉人提交的备案材料合法有效，业委会组成人员符合法律规定，被上诉人无理由不予备案的行政行为违法，其应当依法履行备案职责，一审驳回上诉人的诉讼请求错误，特向贵院提出以下上诉请求：1．撤销一审行政判决书，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2．一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人郑州新郑教育园区管理委员会、新郑市龙湖镇人民政府辩称：一、被告主体不适格。本案中，新郑市龙湖镇人民政府委托答辩人行使职权，并无法律、法规及规章的规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定将，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第二十一条的规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。故被答辩人起诉答辩人不适格。二、许艳莉以新郑市龙湖镇公园1857小区业主委员会（未备案）主任的身份起诉答辩人，主体资格不适格，其不具备诉讼主体资格。被答辩人在起诉的时候未提交相应业主的授权委托手续及业主委员会合法成立手续等证据材料，也未提交主任许艳莉在新郑市龙湖镇公园1857小区业主委员会的合法职务证明等材料。无法证明全体业主委托许艳莉代为进行诉讼；无法证明其是新郑市龙湖镇公园1857小区业主委员会（未备案）的主任，更无法证明该业主委员会已经成立，因此其不具备诉讼主体资格。三、被答辩人组建业主委员会筹备组参选的人员中党员比例没有超过50%，不符合郑房2019（126）号文件规定的条件，且主任人选的申请者，也不是党员身份。虽然许艳莉等9人经过小区全体业主过半数签名推选成为业主委员筹备组成员，但是依据中共郑州市委组织部、中共郑州市委城乡社区发展治理委员会、郑州市住房保障和房地产管理局文件郑房【2019】126号关于印发关于党建引领提升社区物业服务的指导意见的通知中规定：“确保业主委员会比例不低于50%，且党员人数不低于3人。”“做好业主委员会候选人的资格把关，推行业主委员主任由党员担任。”因此被答辩人组建业主委员会不符合上述要求。四、被答辩人不符合《河南省物业管理条例》、《关于成立1857小区首次业主大会筹备组公告》的条件。《河南省物业管理条例》第二十七条及《关于成立1857小区首次业主大会筹备组公告》中明确规定：申请者要遵守国家有关法律、法规、业主公约或者管理规约、业主大会议事规则，积极履行业主义务，按时交纳物业服务费等相关费用，热心公益事业，责任心强，公道正派，诚实守信，廉洁自律。但经相关部门对报名的16名业主资格审查时发现：李占伟、王国岑、单亚飞、王秀玲、魏康辉、徐呈龙等人连续拖欠2017年2018年物业费甚至有故意不缴纳物业费的行为，后期虽然业主补缴了物业费但是仍然不符合相关的规定。另外宋文豪曾经殴打客服女楼管，在派出所有备案记录，影响特别恶劣。高成文毁坏小区公共区域财产，私自更改外立面，将空调外机悬挂在房屋外墙，违反小区整体规划，存在安全隐患，许艳莉在小区平台违规搭建，且拒不拆除等。业主委员会宗旨应是从全体业主的利益出发，上述代表不具备首次业主大会筹备组业主代表的资格，如果让不具备资格的业主代表全小区的业主则违背了建立业主委员会的目的。根据与上诉人所在小区物业管理公司核实，上诉人小区签名共计1144户，其中84户重复签字，且字体不一致或名字不一致，实际签字户数为1060户，其中110户不是业主本人签字，签名和业主信息不一致，10户为代签。随机抽查60户进行核对，其中37户签字有差别，签署字体不一致（与表格及购房合同签字不一致），占比61.67％。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于一审超审限问题。一审超出法定审限作出判决，确属程序违法，但并不属于严重违反法定程序需要发回重审的情形，本院予以指出。根据《物业管理条例》以及《河南省物业管理条例》相关规定，新郑市龙湖镇人民政府对公园1857小区业主大会和业主委员会的成立和活动等负有组织、指导、协调和监督的职责。本案中，上诉人选举组建业委会工作并未在主管部门的指导、监督下进行。从上诉人提交的证据可以看出，多项统计数据前后不一，且有重复统计情形。首先，在各单元业主书面选举产生20位业主代表时，上诉人提交的签字同意业主为1325户，该数据存在多个业主重复计算现象。其次，上诉人陈述的小区总户数前后不一，一审起诉状中称小区共计2598户，二审中又称小区共计2595户。再次，选取业主委员会委员时签到业主代表与会议纪要不符，且唱票会议纪要上载明选举出的业委会成员为8人，但实际提交申请时的业主委员又确定为9名。前述多项数据明显矛盾，致使业主委员会委员的产生是否经过专有部分建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意尚不能确定。另，根据《物业管理条例》第七条的规定，业主在物业管理活动中，应当履行按时交纳物业服务费用的义务。住建部《业主大会和业主委员会指导规则》第三十一条，业主委员会委员应当模范履行业主义务。《河南省物业管理条例》第十七条、第二十七条规定，业主有按时缴纳物业服务费用的义务，业主委员会成员应当积极履行业主义务，按时交纳物业服务费等相关费用。本案中，上诉人筹备成立业主委员会时部分筹备组申请人员存在欠缴物业费情形，该部分欠缴物业费人员又系备案申请资料中的业主委员会委员，上述人员不具备参选筹备组和业委会的资格，被上诉人对其申请不予备案并无不当，故一审法院驳回原告诉讼请求并无明显不当。综上，上诉人的上诉请求不能成立。一审法院驳回上诉人要求确认被上诉人不予备案行为违法的诉请并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人新郑市龙湖镇公园1857小区业主委员会负担。本判决为终审判决。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二〇年九月十日书记员  董胜男