湖南省沅江市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘0981行初55号 原告益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村庙村组，住所地益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村。 负责人陈建文，男，1957年11月7日出生，汉族，住，系该组负责人。 原告益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村绣衣塘组，住所地益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村。 负责人陈林初，男，1948年10月3日出生，汉族，住，系该组负责人。 两原告共同委托代理人陈资云，男，1928年10月13日出生，住，代理权限为特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为调解、和解、上诉，代签收相关文书等。 被告益阳市自然资源局资阳分局，住所地湖南省益阳市资阳区三益北街2号。 法定代表人谢劭，系该局局长。 委托代理人杨斌辉，男，1974年5月1日出生，汉族，住，系该局副局长。代理权限为一般诉讼代理。 委托代理人张慧，上海市海华永泰（长沙）律师事务所律师，代理权限为一般诉讼代理。 被告益阳市资阳区迎风桥镇人民政府，住所地益阳市资阳区迎风桥镇左家仑。 法定代表人肖博，系该镇镇长。 出庭负责人王宇飞，男，1983年9月6日出生，汉族，住，系该镇副镇长。 委托代理人郭卫星，湖南激扬律师事务所律师，代理权限为一般诉讼代理。 委托代理人邱政，男，1975年6月13日出生，汉族，住，系该镇司法所所长，代理权限为一般诉讼代理。 原告益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村庙村组（以下简称庙村组）、益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村绣衣塘组（以下简称绣衣塘组）诉被告益阳市自然资源局资阳分局（以下简称自然资源局）、益阳市资阳区迎风桥镇人民政府（以下简称镇政府）土地行政征收及行政赔偿一案，于2019年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，分别于2019年7月25日、2019年8月21日公开开庭进行了审理。本院于2019年11月15日作出（2019）湘0981行初138号行政判决书及行政裁定书，判决确认被告益阳市自然资源局资阳分局在征用案涉公租房项目用地、脑科医院项目用地、异地扶贫搬迁项目用地、村民服务中心项目用地过程中的补偿、安置行为违法；驳回二原告的其他诉讼请求以及裁定驳回二原告对被告资阳区迎风桥镇人民政府的起诉。被告益阳市自然资源局资阳分局不服，上诉至益阳市中级人民法院，益阳市中级人民法院于2020年3月30日作出（2020）湘09行终20号行政裁定书，裁定撤销本院作出的行政判决及行政裁定，发回重审。本院于2020年5月13日立案后，于当日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2020年6月10日公开开庭进行了审理。原告庙村组、绣衣塘组的负责人及其委托代理人陈资云，被告自然资源局的委托代理人杨斌辉、张慧，被告镇政府出庭负责人王宇飞及其委托代理人郭卫星、邱政到庭参加了诉讼。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。 二原告诉称，资阳区迎风桥镇左家仑村绣衣塘组和庙村组的农田一直属于二原告的合法承包经营土地，2014年下半年开始，被告未经任何法定程序便强行征用了二原告的上述承包经营农田共102亩，二原告村民曾多次向相关部门反映希望得到解决，均未得到合理解释及满意答复，致使该问题久拖未决。二原告认为，农田的征用应当依照《基本农田保护条例》、《土地管理法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）、《国土资源听证规定》、《城乡规划法》、《物权法》等法律、法规的规定，依法、依规地进行，但不限于经过建设单位向县级以上农业主管部门申请征用农田、省级农业主管部门审核同意后发放《使用农地审核同意书》、预征土地公告、制定拟征土地调查结果确认表、省级人民政府签发《农用地转用、土地征收审批单》、绘制《勘测定界图》、征收土地方案公告、征地补偿安置方案征求意见公告、征地补偿安置方案实施公告、签订补偿协议并发放补偿款等程序，被告违反法定程序的征地行为严重背离法律规定，侵犯了二原告的合法权益。基于以上事实，为了维护自身的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律、法规的规定诉至人民法院，请求判令确认被告对原告所有的位于迎风桥镇左家仑村102亩农田的征收行政行为违法；责令二被告采取相应的补救措施，赔偿二原告经济损失；判令被告承担本案诉讼费用。 被告自然资源局辩称，二原告的诉讼请求为确认被告自然资源局对位于迎风桥镇左家仑村的102亩征用行为违法，并要求被告自然资源局赔偿其经济损失。被告自然资源局认为，原告的诉讼请求不明确，没有列明该102亩土地分别是哪些项目用地，因土地征收行为是由一系列的行政行为构成的，并非一个独立的行政行为，作出这一系列行政行为的主体也不相同，被告自然资源局并非唯一行政征收行为的主体，原告在起诉状中也并没有明确起诉的是土地征收行为中的哪些行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一项的规定，请人民法院依法作出处理。 被告镇政府辩称，二原告主体资格不适格，根据益阳市人民政府征地拆迁管理处直属事务所与益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村村民委员会签订的《征收土地补偿协议书》的约定，案涉土地属资阳区迎风桥镇左家仑村集体所有。二原告没有案涉土地的租赁经营权、也不具有案涉征收土地的所有权，故二原告与本案事实没有法律上的联系。案涉公租房、脑科医院整体搬迁、异地扶贫搬迁安置土地的土地转用审批、征收合法，用地亦合法有据。案涉的村民服务中心用地属资阳区迎风桥镇左家仑村集体使用，且系按照市委、市政府的统一规划和安排建设，亦属合法。根据《土地管理法》的规定土地征收方案，批准后由县政府实施安置和补偿，故本案迎风桥镇人民政府不是适格的被告。 经审理查明，案涉征用二原告的土地为四宗用地。一是公租房项目用地：2015年8月17日，湖南省人民政府作出（2015）政国土字第1225号农用地转用、土地征收审批单，批准同意征收益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村共计0.7568公顷（即11.352亩）土地用于益阳市资阳区左家仑公租房建设项目。2015年9月28日，益阳市人民政府发布益政征字［2015］第055号征地拆迁通知及征收土地公告。2015年9月28日，益阳市国土资源局发布了益征补字［2015］第041号征地补偿安置方案公告。2015年9月29日，益阳市人民政府征地拆迁管理处直属事务所与益阳市迎风桥镇左家仑村签订了《征收土地补偿协议书》，该协议书载明的征收补偿总面积为11.35亩（其中水田7.6亩，坑塘水面2.31亩，宅基地1.44亩）、征地补偿款533450元（其中水田357200元、坑塘水面108570元、宅基地67680元）及青苗补偿费11793元（其中水田7524元、坑塘水面4269元），共计545243元。二是村民服务中心用地：益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村村民委员会根据中共益阳市委办公室益阳市人民政府办公室印发的益办［2016］14号《关于进一步加强便民服务体系建设的意见》，于2015年11月10日与张群签订了《建设工程施工项目承包合同书》，该合同书约定由张群承包益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村村民服务中心建设项目，该项目现已完工。三是脑科医院项目用地：2017年6月12日，湖南省人民政府作出了（2017）政国土字第918号农用地转用、土地征收审批单，批准同意征收益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村共计1.0424公顷（即15.636亩）土地用于益阳市资阳区脑科医院整体搬迁建设项目。2017年6月20日，益阳市人民政府作出益政征土告字［2017］060号征收土地公告。2017年6月20日，益阳市国土资源局作出益征补字［2017］第037号征地补偿安置方案公告。2017年7月11日，益阳市人民政府征地拆迁管理处直属事务所与益阳市迎风桥镇左家仑村签订了《征收土地补偿协议书》，该协议书载明征收补偿总面积为15.64亩（其中水田13.75亩、坑塘水面1.89亩）、征地补偿费735080元（其中水田646250元、坑塘水面88830元）。四是异地扶贫搬迁项目用地：2018年12月13日，益阳市人民政府作出了（2018）集转字第4011号乡（镇）村集体建设转用农用地、使用土地审批（报批）单，批准同意使用1.1875公顷的土地（其中农用地转用面积为1.0127公顷，其他建设用地0.1748公顷）用于建设益阳市国土资源局资阳分局（资阳区异地扶贫搬迁集中安置项目）10866，未载明被转用农用地、征（拨）用土地单位。二原告认为，被告自然资源局和被告镇政府上述四个建设项目总计征收了二原告面积为102亩的土地，且对二被告的上述行政征收行为不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款及第三款的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述法律规定，土地征收行为由一系列可拆分的行政行为构成，包括征地批复、征地公告、征地补偿安置方案公告、征收补偿协议等。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当由具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条对“有具体的诉讼请求”亦进行了详细的列举。本案中，二原告最初的诉讼请求为确认二被告对二原告所有的位于迎风桥镇左家仑村的102亩农田的征用行为违法及赔偿损失，经当庭释明后其最终确认的诉讼请求为确认二被告对二原告所有的位于迎风桥镇左家仑村的102亩农田的所有征收行为违法及赔偿损失。“所有征收行为”包含一系列可拆分的行政行为，且各个行政行为的主体也存在不同，故二原告的诉讼请求经当庭释明后仍不明确具体，二原告的起诉不符合起诉条件，依法应驳回起诉。 综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村庙村组、益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村绣衣塘组的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。 审 判 长  黄 丹 人民陪审员  姚再毛 人民陪审员  覃锐钦 二〇二〇年九月二十三日 书 记 员  彭 嘉