新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）新01行终103号 上诉人（原审原告）乌鲁木齐禾润科技开发有限公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东区化工工业园福州西路1000号。法定代表人魏裕民，乌鲁木齐禾润科技开发有限公司董事长。委托诉讼代理人卢慧文，男，乌鲁木齐禾润科技开发有限公司员工，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。委托诉讼代理人张伟年，新疆伯仲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乌鲁木齐市生态环境局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市南湖南路西三巷35号。法定代表人葛广峰，乌鲁木齐市生态环境局局长。委托诉讼代理人龙旭，男，乌鲁木齐市生态环境局监测监察处副处长，住新疆维吾尔自治区。委托诉讼代理人冯霞，新疆元正盛业律师事务所律师。上诉人乌鲁木齐禾润科技开发有限公司（下称禾润公司）因与被上诉人乌鲁木齐市生态环境局（下称乌市生态局）行政撤销一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区人民法院（2019）新0104行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月5日受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人禾润公司委托诉讼代理人卢慧文、张伟年，被上诉人乌市生态局委托诉讼代理人龙旭、冯霞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，2018年8月禾润公司开工建设中心实验室工程。2018年8月15日禾润公司作为甲方与新疆奥邦科技有限公司作为乙方签订一份环评技术咨询合同书，该合同约定：“项目名称：乌鲁木齐禾润科技开发有限公司中心实验室……一、工作内容、形式和要求：1、乙方承接甲方上述项目的环境影响评价工作。甲方委托乙方就乌鲁木齐禾润科技开发有限公司中心实验室，遵照国家及地方有关的环保法规及标准要求进行项目环境影响评价，编写《乌鲁木齐禾润科技开发有限公司中心试验室环境影响报告表》……二、合同履行期限、地点和方式：本合同履行方式：合同生效后3个工作日内，甲方根据乙方的提资要求提供环评所需的全部资料。乙方在收齐资料之日起计45天内完成环境影响评价报告表编写并取得批复；报告表经甲方审核盖章后送乌鲁木齐市环保局组织专家评审，取得专家评审意见，根据评审意见修改后，最终报送乌鲁木齐市环保局审批……六、报酬及其支付方式：（一）本项目报酬：本合同的环评技术咨询费为人民币25000元。（二）费用支付方式：分期付款（1）甲方和乙方签订合同之日，甲方需支付给乙方合同总额的50％，即12500元，作为前期支出费用。（2）甲方在该项目《建设项目环境影响报告表》通过乌鲁木齐市环保局的评审后，乙方根据评审意见进行修改补充完善后，第二次提交该项目《建设项目环境影响报告表》报批稿，取得环评批复后，甲方需支付给乙方合同总额的50％，即12500元……”此后禾润公司向新疆奥邦科技有限公司转账支付实验室环评报告费12,500元。2018年12月新疆奥邦科技有限公司编写了项目名称为乌鲁木齐禾润科技开发有限公司中心实验室工程的建设项目环境影响报告表，建设单位为乌鲁木齐禾润科技开发有限公司。2019年5月，新疆奥邦科技有限公司编写了该中心实验室工程项目的建设项目环境影响报告表（报批稿），该报告表的建设项目基本情况载明：“项目名称为乌鲁木齐禾润科技开发有限公司中心实验室，建设地点为乌鲁木齐市米东区化工工业园福州西路1000号，建设性质为新建，占地面积为3080.4平方米，总投资600万元，预期投产日期为2019年8月，总建筑面积3041.45m2，建设内容：本项目新建1栋2层试验楼，地上2层，无地下室，一层21间房，二层19间房……”。2019年5月24日，乌市生态局作出乌环评审［2019］172号《关于乌鲁木齐禾润科技开发有限公司中心实验室工程环境影响报告表的批复》，载明同意禾润公司投资600万元，于米东区化工工业园福州西路1000号现有厂区预留地内建设1栋2层实验室楼，总建筑面积3041.45m2。检测类别包括：土工试验，集料试验，岩石性能检测，水泥试验，水泥混凝土、砂浆试验，钢筋试验及沥青试验。今后，该项目若经营性质、内容、规模发生变化，须另行报批。2019年3月14日乌鲁木齐市米东区环境保护局两名环境执法人员至原告单位进行现场检查，拍摄了现场照片并制作了现场检查（勘察）笔录，载明的主要内容为：“……该企业建成的一座中心实验楼未取得环境影响报告表的批复。该中心实验楼原设计建筑面积3045平方米，现场只建设了一层是1500平方米，现场负责人说后期还要建设第二层。该实验楼的总投资600万元。现场我局执法人员督促现场负责人尽快办理该项目的批复及验收文件。”禾润公司的李辉作为现场负责人在该现场检查（勘察）笔录上签字。当日，乌鲁木齐市米东区环境保护局作出米东环监通［2019］1215号《环境监察通知书》，载明：“经查，发现你（单位）未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，已建成中心实验室。请你（单位）于2019年3月15日10时30分携带以下资料到我局环境监察大队一中队101室接受调查……”2019年3月18日禾润公司的李辉携公司授权委托书至乌鲁木齐市米东区环境保护局配合调查，当日13时11分许，乌鲁木齐市米东区环境保护局对李辉进行了调查询问，并制作调查询问笔录，载明：“……我单位中心实验室是2018年8月建设的，目前未投入使用。主要从事建筑工程及建筑材料试验检测。我公司中心实验室项目总投资额为600万元，中心实验室项目审批及验收手续未办理。我单位中心实验室建筑面积原设计建筑面积是3045平方米，现在只建设了一层是1500平方米，因在建设前我们已在办理环评审批，办理时需要有施工许可证，因为我们是兵团企业，施工许可证未确定在米东区办理还是在乌鲁木齐市办理。还有就是人防证也未确定是在自治区还是乌鲁木齐市、还是米东区办理，就耽误了。”2019年3月18日乌鲁木齐市米东区环境保护局作出米东环改决［2019］A002号《责令改正违法行为决定书》，并向禾润公司送达。2019年3月22日乌鲁木齐市米东区环境保护局作出米东环罚先（听）告［2019］8号《行政处罚事先（听证）告知书》，并于2019年3月26日向禾润公司送达。2019年4月1日，禾润公司向乌鲁木齐市米东区环境保护局提交申辩意见。同日，乌鲁木齐市米东区环境保护局就该案件进行了集体讨论并制作了案件集体讨论笔录。2019年4月8日，乌鲁木齐市米东区环境保护局作出米东环罚决［2019］8号《行政处罚决定书》，对禾润公司作出罚款24万元的行政处罚，并于当日送达禾润公司。禾润公司于2019年4月16日缴纳了24万元罚款。另查明，本案行政处罚决定作出后，乌鲁木齐市米东区环境保护局因机构改革变更为乌鲁木齐市生态环境局米东区分局，作为乌鲁木齐市生态环境局的派出机构。乌鲁木齐市生态环境局负责生态环境监督执法工作。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中乌鲁木市米东区环境保护局作出行政处罚决定后，该项行政职权发生变更，继续行使生态环境监督执法工作的乌鲁木齐市生态环境局是本案适格的被告。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第二款规定：“建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表……”。第二十二条第一款规定：“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批。”第三十一条第一款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状……”。本案中，禾润公司2018年8月即开工建设中心实验室工程，至2019年3月乌鲁木齐市米东区环境保护局对禾润公司进行现场检查时已建成一层1500平方米（设计建筑面积3041.45平方米共二层），且未取得环境影响报告表的批复，禾润公司的行为属于“未批先建”，《行政处罚决定书》载明“已建成中心实验室”存在瑕疵，由于《中华人民共和国环境影响评价法》规定对未依法报批擅自开工建设的行为按照总投资额的一定比例进行处罚，因此该瑕疵对本案不产生实质性影响。乌鲁木齐市米东区环境保护局作出行政处罚决定前，进行了现场检查、拍照、调查询问，并向禾润公司送达了《责令改正违法行为决定书》、《行政处罚事先（听证）告知书》，在收到禾润公司的申辩意见后，组织进行了案件集体讨论，其作出行政处罚决定的程序合法，适用法律法规正确。《新疆维吾尔自治区规范环境行政处罚自由权规定（试行）》第八条规定：“对法律、法规和规章设定有一定幅度的罚款处罚，行政处罚自由裁量权标准应当视情节在幅度和范围内划分从轻处罚、一般处罚、从重处罚。根据自治区环保厅有关规定，须减轻、加重、免除处罚的，从其规定。（一）从重处罚1．主观恶意的，从重处罚。恶意环境违法行为，常见的有：‘私设暗管’偷排的，用稀释手段‘达标’排放的，非法排放有毒物质的，建设项目‘未批先建’、‘批小建大’、‘未批即建成投产’、‘未验先投’、‘久拖不验’、‘伪造或变造行政机关公文’以及‘以大化小’骗取审批的，拒绝、阻挠现场检查的，为规避监管私自改变自动监测设备的采样方式、采样地点的，涂改、伪造监测数据的，拒报、谎报排污申报登记事项的。”第十条规定：“罚款数额按照以下标准确定：（一）罚款为一定数额的倍数的，应当在最高倍数与最低倍数之间划分三个以上阶次，一般处罚按照中间阶次处罚，从轻处罚应当低于中间阶次，从重处罚不得低于中间阶次……”。本案中禾润公司“未批先建”的行为属于上述从重处罚的范围，乌鲁木齐市米东区环境保护局按照建设项目总投资额的4％即24万元进行处罚，并无不当。禾润公司关于本案应当适用生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》的意见，因该指导意见在本案行政处罚决定作出之后发布于2019年5月22日，根据法不溯及既往的基本原则，其不应当适用于发布之前作出的行政处罚决定，因此对禾润公司的上述意见一审法院不予采信。故，乌鲁木齐市米东区环境保护局作出的处罚决定程序合法、适用法律法规正确、处罚适当。对于禾润公司要求撤销米东环罚决（2019）8号行政处罚决定书的诉讼请求，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条、第三十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回乌鲁木齐禾润科技开发有限公司的诉讼请求。上诉人禾润公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1．盖楼项目与实验室项目是两个不同的项目，盖楼是实验室项目的基础建设工程，但不属于环境影响评价法意义上的实验室项目。盖楼与实验室项目在技术上相互关联，但在环境污染上属于不同的行为。盖楼造成的环境污染小，只需要备案环境影响登记表即可，实验室项目在2019年4月行政处罚时还未开始建设，实验室项目相比盖楼环境污染大，需要行政机关批准环境影响报告表。2．被诉行政处罚决定书认定2019年4月实验室项目已建成属认定事实错误。根据行政处罚法的规定，违法事实不清的，不得给予行政处罚。3．本案行政处罚明显不当，应予撤销。《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法［2019］42号）规定：“3．有下列情形之一的，可以免于处罚。（1）违法行为（如未批先建）未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的”。本案中，盖楼产生的环境污染是扬尘、施工垃圾等，且在被上诉人2019年3月现场检查前，我公司已自行停止施工。根据处罚种类和幅度相当的原则，应当从轻处罚，选择1%比较合理。4．被上诉人适用法律错误。本案属于已申报未批准情形，应适用《环境影响评价法》第三十一条第二款的规定。5．行政机关未提供证据证明在行政处罚前已经公布了《新疆维吾尔自治区规范环境行政处罚自由裁量权规定》，故适用法律错误。6.2019年4月，乌鲁木齐市米东区环境保护局没有行政处罚权。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法撤销被诉行政处罚决定书，或者变更行政处罚的罚款金额为1万元。被上诉人乌鲁木齐市生态局答辩称，1．上诉人的上诉请求既要求撤销行政处罚决定书，又要求变更行政处罚的金额，相互矛盾。且一审中，上诉人已放弃了变更金额的诉讼请求，不应再次提出变更。2．上诉人所建的工程是中心实验室，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》三十七项，该项目应当依法报批环境影响评价报告表后方可正式开工建设。上诉人所述盖楼和实验室是两个不同项目，不符合我国建设项目管理相关法律规定。根据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，建设项目未经环境影响评价批复擅自开工建设的，生态环境主管部门应予处罚，是否造成污染损害后果，不是作出行政处罚的必要条件。3．在原乌鲁木齐市米东区环境保护局执法人员所作的《现场检查（勘察）笔录》中，对现场情况记录为“现场只建设了一层是1500平方米”，环境执法人员在对现场勘察后，所认定事实与上诉人陈述一致，并无错误。并且，认定违法行为并非以已建成还是未建成作为事实根据。4．根据《新疆维吾尔自治区规范环境行政处罚自由裁量权规定（试行）》第八条第一项的规定，上诉人未批先建行为属于从重处罚范围，本案以建设项目总投资额4%进行处罚并无不当。5．上诉人在2018年8月即开工建设，此前并未报批建设项目环境影响评价文件，故本案适用法律正确。6.2019年4月16日，乌鲁木齐市生态环境局米东区分局揭牌成立，而原乌鲁木齐市米东区环境保护局作出被诉处罚决定的时间是2019年4月8日，故原乌鲁木齐市米东区环境保护局作出行政处罚时具有主体资格。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理确认一审法院认定的事实。另查明，禾润公司提交的2019年5月新疆奥邦科技有限公司编制的《建设项目环境影响报告表（报批稿）》中载明：一、建设项目基本情况……1、项目由来……根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018.4.28）。本项目属于“三十七、研究和试验发展”中“107专业实验室”，不是生物或转基因实验室，应做成建设项目环境影响评价报告表……。以上事实，有环境监察通知书、现场勘查笔录、现场照片、调查询问笔录、建设项目基本情况、《责令改正违法行为决定书》、送达回证、《行政处罚事先（听证）告知书》及送达回证、申辩意见、案件集体讨论记录、新疆维吾尔自治区非税收入一般缴款书、《环评技术咨询合同书》、电子转账凭证、《建设项目环境影响报告表》、乌环评审（2019）172号《关于乌鲁木齐禾润科技开发有限公司中心实验室工程环境影响报告表的批复》、《建设项目环境影响报告表（报批稿）》及一、二审法庭审理笔录等证据为证。本院认为，一、原乌鲁木齐市米东区环境保护局作出的被诉行政处罚决定书是否有事实及法律依据。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第二款、第三款规定：“建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院生态环境主管部门制定并公布。”《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二条第二款规定：“建设单位应当按照本名录的规定，分别组织编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。”该名录第三十七项研究和试验发展中，107专业实验室项目应当依法编制环境影响评价报告表。本案中，禾润公司建设中心实验室属于上述规定中的“107专业实验室”，应当依法编制环境影响报告表。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款规定：“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批。”第三十一条第一款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状······”本案中，禾润公司自2018年8月即开工建设中心实验室，而其开工前并未报批环境影响报告表。2019年3月，原乌鲁木齐市米东区环境保护局进行现场检查时，禾润公司已建成一层1,500平方米实验室，故禾润公司已构成未批先建，根据上述法律规定，应对禾润公司进行处罚。故原乌鲁木齐市米东区环境保护局对禾润公司进行行政处罚有事实及法律依据。2019年4月16日，乌鲁木齐市生态环境局米东区分局揭牌成立，而原乌鲁木齐市米东区环境保护局作出被诉处罚决定的时间是2019年4月8日，故原乌鲁木齐市米东区环境保护局作出行政处罚时具有主体资格。二、原乌鲁木齐市米东区环境保护局作出的被诉行政处罚决定书程序是否合法。原乌鲁木齐市米东区环境保护局在作出行政处罚前，进行了现场检查、拍照、调查询问，向禾润公司依法送达《责令改正违法行为决定书》，作出《行政处罚事先（听证）告知书》告知禾润公司有听证的权利并向禾润公司送达，在听取禾润公司的申辩意见后，对案件进行了集体讨论，后作出被诉行政处罚决定书并向禾润公司送达，其作出被诉行政处罚决定的程序合法。三、原乌鲁木齐市米东区环境保护局作出的处罚是否适当。《新疆维吾尔自治区规范环境行政处罚自由权规定（试行）》第八条规定：“对法律、法规和规章设定有一定幅度的罚款处罚，行政处罚自由裁量权标准应当视情节在幅度和范围内划分从轻处罚、一般处罚、从重处罚。根据自治区环保厅有关规定，须减轻、加重、免除处罚的，从其规定。（一）从重处罚1．主观恶意的，从重处罚。恶意环境违法行为，常见的有：‘私设暗管’偷排的，用稀释手段‘达标’排放的，非法排放有毒物质的，建设项目‘未批先建’、‘批小建大’、‘未批即建成投产’、‘未验先投’、‘久拖不验’、‘伪造或变造行政机关公文’以及‘以大化小’骗取审批的，拒绝、阻挠现场检查的，为规避监管私自改变自动监测设备的采样方式、采样地点的，涂改、伪造监测数据的，拒报、谎报排污申报登记事项的。”第十条规定：“罚款数额按照以下标准确定：（一）罚款为一定数额的倍数的，应当在最高倍数与最低倍数之间划分三个以上阶次，一般处罚按照中间阶次处罚，从轻处罚应当低于中间阶次，从重处罚不得低于中间阶次……”根据上述规定，本案中禾润公司“未批先建”的行为属于从重处罚的范围，原乌鲁木齐市米东区环境保护局按照建设项目总投资额的4％即24万元进行处罚，并无不当。综上，原乌鲁木齐市米东区环境保护局作出的被诉行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当，应予维持。上诉人禾润公司的上诉理由不能成立，本院不予采纳，其上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人乌鲁木齐禾润科技开发有限公司负担（已付）。本判决为终审判决。审  判  长   张 峰审  判  员   朱 虹审  判  员   高靖琳二 〇 二 〇 年 九 月 二 十 二 日书  记  员   李 婷