河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫08行终233号上诉人（原审原告）孟州市政艺水务有限公司。住所地：孟州市南庄镇桑坡村。法定代表人颜伟强，执行董事。委托代理人王湘毅，河南善博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）焦作市生态环境局。住所地：河南省焦作市解放区人民路999号。法定代表人韩国庆，局长。委托代理人孙华峰，焦作市生态环境局工作人员。委托代理人程慧娟，河南苍穹律师事务所律师。被上诉人（原审被告）焦作市人民政府。住所地：焦作市解放区人民路889号市政大厦304室。法定代表人徐衣显，市长。上诉人孟州市政艺水务有限公司因行政处罚决定及行政复议决定一案，不服河南省焦作市解放区人民法院（2020）豫0802行初41号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：被告焦作市生态环境局于2019年9月30日作出焦生环罚决字（2019）第28号《行政处罚决定书》，原告不服，向被告焦作市人民政府申请复议，被告焦作市人民政府于2020年2月10日作出焦政复决字（2020）2号《行政复议决定书》，决定维持被告焦作市生态环境局作出的上述《行政处罚决定书》，并载明：申请人如不服本决定，可在收到复议决定书之日起15日内，向人民法院提起诉讼，原告于2020年2月28日收到该行政复议决定书，原告不服，于2020年6月2日向原审法院提起诉讼。原审法院认为：本案中，原告于2020年2月28日收到被诉复议决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，其应当在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼，即其起诉期限在2020年3月14日届满，其于2020年6月3日提起诉讼已经超过法定的起诉期限。原告诉称复议决定书未告知其应向哪个具体的人民法院起诉，就等于起诉期限没有告知，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十六条的规定，应当适用从原告收到复议决定书之日起一年的起诉期限。原审法院认为，首先，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十六条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。本案中，行政复议决定书已明确告知十五日内向人民法院起诉，故本案涉案复议决定书不适用前款规定。其次虽然行政机关未明确告知原告应当向哪个法院提起诉讼，但在行政机关已告知起诉期限的前提下，原告并未在法定起诉期限内向任何一个法院提起诉讼，无任何积极行使诉权的行为，其在自收到复议决定书到起诉的近四个月时间内，存在故意拖延、怠于行使诉权的情形，故该超过诉讼期限的发生属于当事人自身的原因，依法应当驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项，《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告孟州市政艺水务有限公司的起诉。上诉人孟州市政艺水务有限公司不服原审法院裁定，向本院提起上诉。上诉请求为：1、依法撤销焦作市解放区人民法院作出的（2020）豫0802行初41号行政裁定书，指令焦作市解放区人民法院继续审理。2、诉讼费用由二被上诉人承担。上诉人主要理由：一、一审裁定适用法律错误，应当依法撤销。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定的十五天起诉期限，是在处罚决定书和复议决定书完全符合法律规定内容前提下确定的。《中华人民共和国行政处罚法》第三十九明确规定：“……行政处罚决定书应当载明下列事项：（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提出行政诉讼的途径和期限。”但是，焦生环罚决字（2019）第28号行政处罚决定书和焦政复决字（2020）2号行政复议决定书，均没有告知上诉人不服处罚决定或复议决定，应到哪个具体的人民法院提起行政诉讼，没有告知上诉人提出行政诉讼的途径，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条的规定。因此，本案不能适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定。2、依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条“（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提出行政诉讼的途径和期限。”的规定，处罚决定书中应当有明确、具体的人民法院名称，这是行政相对人行使行政诉讼权利的前提和基础，不能仅以“人民法院”予以代替。明确告知提出行政诉讼的具体人民法院，是被告应尽的法定义务。提出行政诉讼的途径和日期缺一不可，两者只有结合在一起予以告知，才能保障行政相对人依法行使权利，没有告知提出行政诉讼的具体人民法院，就等于没有告知诉权和起诉期限。上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人、或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，使用前款规定。”规定提出行政诉讼，有事实和法律依据。3、一审裁定以上诉人没有在十五天起诉期限内向任何一个人民法院起诉，认定本案不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，系法律适用错误。（1）如前所述，二被上诉人没有依法告知提出行政诉讼的途径，就是上诉人“不属于自身的原因”。（2）《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。如果真如一审裁定书所认定的可以“向任一个人民法院起诉”，那么《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第（五）项和《中华人民共和国行政诉讼法》关于管辖的规定及四十九条，岂不是等于虚设或废止？向任一个法院起诉在司法实践中不但没有法律依据，也不能产生已经有效提出行政诉讼的法律后果。（3）法律没有规定上诉人可以向任何一个法院起诉，处罚决定书和复议决定书也没有告知上诉人可以向任何一个法院起诉。一审法院不审查二被上诉人行政行为的违法性，反而要求上诉人承担全部不利法律后果，对上诉人明显不公平。法律不能强人所难，一审法院亦不能强人所难。4、未告知诉讼途径是二被上诉人没有依法履行职责，将二被上诉人未依法履行法定职责的法律后果转嫁给上诉人，既不合法又不合理。被上诉人1作出的处罚决定书没有列明诉讼途径的，明显违法。被上诉人2作为复议机关在复议时本应当依法纠正，但被上诉人2没有依纠正，亦属没有依法履行职责。将二被上诉人不依法履责的不利法律后果推卸给上诉人，强行要求上诉人承担不利后果，既不合法又不合理。5、一审法院在“本院认为”部分，适用法律错误，本案应当适用＜最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释＞第六十四条，而非第十六条。二、焦生环罚决字（2019）第28号行政处罚决定书和《焦政复决字（2020）2号行政复议决定书》，事实不清、证据不足、取证程序违法，适用标准和方法违法，处罚没有法律依据，且有大量违反法律规定情形，依法应予撤销。1、被上诉人1以单次取样检测结果作为处罚依据，不符合相关标准规定。（1）被上诉人1在2019年7月17日现场调取证时，取样频率及样本，不符合国家环境保护总局、国家质量监督检验检疫总局联合发布的国家标准GB18918—2002《城镇污水处理厂污染物排放标准》（4.1.4取样与监测4.1.4.2：“取样频率为至少每2h一次，取24h混合样，以日均值计”）的规定。被上诉人1并没有按照上述规定进行取样，检验的水样也不是24小时混合样，其作出行政处罚的程序违法。（2）被上诉人1在行政处罚决定书中明确，处罚的事实依据是：“……监测结果显示氨氮浓度为5.7mg/L，超过了《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918—2002）表1规定的一级标准A标准（标准为氨氮5.0mg/L），超标幅度为14%”。但是，上述国家标准表1抬头就明确了——基本控制项目最高允许排放浓度（日均值）。即：混合样、日均值是确定上诉人排放浓度是否符合国家标准的基本标准，但是被上诉人1既没有采混合样，也没有采用日均值。单次采样浓度，不能作为上诉人排放量超标的依据。2、被上诉人1提交的《焦生环罚责该（2019）第24号责令改正决定书》和《焦生环罚决字（2019）第28号行政处罚决定书》，对2019年7月17日由谁取样、被上诉人1是否现场检查描述相互矛盾。《政处罚决定书》显示“2019年7月17日，焦作市环境执法人员对你公司外排废水总排口进行采样检测……”；而《责令改正决定书》显示“2019年7月17日，焦作市生态环境局组织水环境管理科、市环境监察支队、市环境监测站共同对你公司检查时，你公司正常生产。市环境监测站对你公司外排水采集了水样……”两份相互矛盾的陈述，结合被告提交的其他证据，可以得知：（1）被上诉人1在2019年7月17日是否对上诉人进行现场检查，没有证据支持。退一步讲，即便有证据证明被上诉人1在2019年7月17日对上诉人进行了现场检查，但被上诉人1当天的检查也违反了《环境行政处罚办法》第三十三条的规定：即“对有关物品或者现场进行检查时，应当制作现场检查（勘验）笔录……”，而本案中被上诉人1未提交当天的现场检查（勘验）笔录。另，被告现有证据不能证明，2019年7月17日有两名以上环境执法人员对上诉人进行现场检查。不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。”和《环境行政处罚办法》第二十八条：“调查取证时，调查人员不得少于两人，并且出示中国环境监察证或者其他行政执法证件。”的规定。（2）被上诉人1行政处罚决定书中称“焦作市环境执法人员对你公司外排废水总排口进行采样检测……”，但该陈述没有证据证明，且与《责令改正决定书》“市环境监测站对你公司外排水采集了水样……”相矛盾。同一个人，不可能既是被上诉人1的执法人员，又是市环境监测站的技术人员。（3）焦作市环境监测站在2019年7月17日的取样不合法。《环境行政处罚办法》第二十九条规定：“……环境保护部门组织的环境监测等技术人员随同调查人员进行检查，有权采取上述措施和进行检测、实验。”，被告现有证据，不能证明2019年7月17日被上诉人1的调查人员对上诉人进行检查，因此，由市环境监测站人员并不是随同调查人员进行检查、取样，因其身份不合法，取样不具有合法性。（4）依据《环境行政处罚办法》第三十四条的规定：“需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘验）笔录……”，不管是被上诉人1执法人员取样，还是市环境监测站人员取样，被告均没有提交2019年7月17日制作的取样记录或现场检查笔录，取样不具合法性。3、2019年7月17日取样时，上诉人工作人员不在场，违反了《环境行政处罚法》第四十三条：“环境保护主管部门调查取证时，当事人应当在场”的规定。虽然，被上诉人1引用了该条的但书条款：“（四）暗访或者其他方式调查的”，但，其没有证据证明当天存在“暗访或其他方式调查”的情形，且与其称的现场检查“瞬间采样”可以作为证据，相互矛盾、不能自圆其说。4、被上诉人2在行政复议决定书中采用的《蟒沁河流域水污染物排放标准》水污染物排放控制要求与《城镇污水处理厂污染物排放标准》并不矛盾。《蟒沁河流域水污染物排放标准》：“4水污染物排放控制要求4.1公共污水处理系统排水按照GB18918—2002一级标准的A标准执行”。GB18918—2002就是《城镇污水处理厂污染物排放标准》，即：“取样频率为至少每2h-次，取24h混合样，以日均值计。”被上诉人2采用《蟒沁河流域水污染物排放标准》“表1水污染排放限值”，属标准适用错误。该标准水污染物排放控制要求4.4明确规定“……，直接排放的污水按照表1、表2的规定执行。”而上诉人作为公共污水处理厂，应当按照“4.1公共污水处理系统排水按照GB18918—2002一级标准的A标准执行”，适用《城镇污水处理厂污染物排放标准》。被上诉人1在作出焦生环罚决字（2019）第28号行政处罚决定书时有多处违法情形，且处罚没有法律依据。除了二十万元的巨额罚款外，还将造成上诉人的集团公司上市困难，损失金额达数千万。上诉人的集团公司是国有公司，最终将导致国有资产重大损失。恳请法院依法对本案处罚决定书和复议决定书进行程序和实体审理。综上，请二审法院依法撤销一审裁定，支持上诉人的诉讼请求。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服行政复议决定的，可以在收到行政复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……。”法律确定起诉期限的目的是为了督促当事人及时行使诉讼权利，避免使行政行为的效力长期处于不确定状态，影响行政效率，不利于社会管理秩序的实现。因此，在焦作市人民政府的复议决定已经明确告知上诉人起诉期限的情况下，孟州市政艺水务有限公司应当在起诉期限内向人民法院提起诉讼，其逾期提起诉讼，依法不应受理。关于上诉人认为被诉处罚决定及复议决定没有向其告知提出行政诉讼的具体人民法院，就等于没有告知诉权和起诉期限的理由。本院认为，诉讼权利是当事人享有的权利救济途径之一，本案中，复议机关已经明确告知了当事人不服复议决定可以享有向人民法院提起诉讼的权利，至于应当向哪一个人民法院提起诉讼，法律及相关司法解释已经有明确规定，上诉人的该理由明显不属于行政诉讼法第四十八条规定的起诉期限应当扣除或延长的情形。因此，在复议决定已经明确告知上诉人在收到复议决定书之日起15日内可以向人民法院提起诉讼的情况下，孟州市政艺水务有限公司并未提供证据证明其在期限内曾向人民法院提起诉讼的证据，其向焦作市解放区人民法院提起本案诉讼已经超过法律规定的起诉期限，人民法院依法不应受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。关于上诉人上诉状中所称的被诉处罚决定和复议决定“事实不清、证据不足、取证程序违法，适用标准和方法违法，处罚没有法律依据，且有大量违反法律规定情形”等问题，属于对行政行为实体审查的范围，因上诉人的起诉依法不应受理，本案对行政行为亦不进行实体审查。综上，上诉人孟州市政艺水务有限公司的上诉理由均不能成立，对其上诉请求不予支持。原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇二〇年九月二十一日书记员  孙 泉