河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行再23号再审申请人(一审第三人)河南中博股份有限公司，住所地：郑州市郑汴路89号。法定代表人秦晓杰，总经理。委托代理人冯培源,国浩律师(郑州)事务所律师。被申请人(一审原告、二审上诉人)河南长江汽车销售服务有限公司，住所地：郑州市郑汴路116号。法定代表人邹亚枫，董事长。委托代理人常毅,北京市君泽君律师事务所律师。委托代理人张榕晟，北京市君泽君律师事务所律师。一审被告、二审被上诉人河南省人民政府，住所地：郑州市金水东路22号。法定代表人尹弘，省长。委托代理人范淮河，省政府办公厅工作人员。再审申请人河南中博股份有限公司（以下简称中博公司）因河南长江汽车销售服务有限公司（以下简称长江公司）诉河南省人民政府行政复议一案,不服本院(2019)豫行终589号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2019）最高法行申8993号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人中博公司的委托代理人冯培源，被申请人长江公司的委托代理人常毅、张榕晟，一审被告、二审被上诉人河南省人民政府的委托代理人范淮河参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2018年7月30日，郑州市人民政府作出郑政处〔2018〕60号决定，收回登记在中博公司名下国有土地使用权。长江公司展场系被收回使用权的国有土地中的部分土地，遂申请行政复议。10月30日，河南省人民政府作出豫政复决〔2018〕808号行政复议决定，驳回长江公司的行政复议申请。长江公司不服，提起诉讼，请求：撤销河南省人民政府作出的豫政复决〔2018〕808号行政复议决定，并重新作出行政复议决定。郑州铁路运输中级法院一审查明:2003年11月28日，长江公司与中博公司签订汽车展场租赁合同，租赁中博公司位于郑汴路116号河南中博汽车交易市场院内A2号5292㎡的汽车展场。2018年7月30日，郑州市人民政府作出郑政处〔2018〕60号决定，依法收回登记在中博公司名下位于郑汴路北、博览路东，面积49895.10㎡国有土地使用权，注销郑国用（2004）字第0151号国有土地登记，收回郑国用（2004）字第0151号国有土地使用证。长江公司展场系本案被收回使用权的国有土地中的部分土地。长江公司2018年9月25日申请行政复议。河南省人民政府2018年10月30日作出豫政复决〔2018〕808号行政复议决定，认为长江公司的行政复议申请不符合法定受理条件，驳回长江公司的行政复议申请。郑州铁路运输中级法院一审认为，郑州市人民政府作出的郑政处〔2018〕60号决定属于收回国有土地使用权的行政行为。涉案土地登记的使用权人系中博公司，长江公司租赁中博公司的土地，与中博公司形成的是租赁关系。由于征收行为的发生，使长江公司与中博公司签订的租赁合同不能继续履行，长江公司应当适用民事诉讼主张自己的权利。因此，河南省人民政府认为长江公司与郑政处〔2018〕60号决定之间没有行政法上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，不是涉案复议决定的适格申请人，并无不当。河南省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定，驳回长江公司的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律、法规正确；在法定期限内作出被诉行政复议决定后并依法送达长江公司，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，郑州铁路运输中级法院2018年5月10日作出（2018）豫71行初1204号行政判决，驳回长江公司的诉讼请求。长江公司不服一审判决，提起上诉，请求：撤销一审法院判决，撤销河南省人民政府作出的豫政复决〔2018〕808号行政复议决定，并重新作出行政复议决定。本院二审查明的事实与一审一致。本院二审认为，长江公司根据与中博公司签订的《汽车展场租赁合同》约定，在涉案土地上建设有建筑物并管理使用，中博公司也认可长江公司建设有建筑物。《汽车展场租赁合同》第五条约定，合同履行期满，地上的附着物在合同终止后无偿归中博公司所有。郑州市人民政府2018年7月30日作出郑政处〔2018〕60号决定时，《汽车展场租赁合同》的期限并未届满，长江公司对涉案土地上的附着物拥有合法权益，郑州市人民政府作出郑政处〔2018〕60号决定，收回涉案土地使用权，势必影响长江公司对涉案土地上附着物的经营使用，应当认定长江公司与郑州市人民政府作出郑政处〔2018〕60号决定的行为具有法律上的利害关系，长江公司申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的条件。河南省人民政府作出豫政复决〔2018〕808号行政复议决定，认定长江公司的行政复议申请不符合法定受理条件，驳回长江公司的行政复议申请，适用法律错误，依法应当撤销。一审法院判决驳回长江公司的诉讼请求，事实依据和法律依据不充分，依法予以纠正。2019年4月18日作出（2019）豫行终589号行政判决：撤销郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初1204号行政判决；撤销河南省人民政府2018年10月30日作出的豫政复决〔2018〕808号行政复议决定；河南省人民政府在本判决生效后60日内重新作出行政复议决定。中博公司再审称，1.二审判决认定事实错误,且与一审法院查明的事实存在冲突。长江公司对涉案土地上的附着物不享有合法权益,其诉称的涉案汽车展厅系违法建筑;且双方的土地租赁合同已经终止,中博公司已经履行了通知义务,也提起了解除租赁合同的民事诉讼,并经法院判决解除了双方的租赁合同,二审法院认定双方《汽车展场租赁合同》的期限并未届满错误。2.长江公司不是行政相对人和其他利害关系人,二审判决适用法律、法规确有错误。长江公司系对郑州市人民政府作出的郑政处〔2018〕60号收回涉案土地使用权的行政处理决定不服,该行政行为与其没有法律上的利害关系,长江公司不是申请行政复议及提起行政诉讼的适格主体。请求:1.撤销二审判决,并改判驳回长江公司的上诉请求,维持一审判决;2.一审、二审诉讼费用由长江公司承担。长江公司辩称，长江公司不仅是土地承租人，而且根据租赁合同自行建设了汽车展厅，且二审判决明确认定长江公司对标的房屋存在合法权益。长江公司与郑州市政府收回土地行政行为存在利害关系。标的土地被收回的行为发生时，租赁合同仍然在继续履行。郑州市人民政府下辖单位曾与长江公司谈判标的土地收回所涉相应补偿事宜，其本身的行为已证明其自身即认为相应土地收回将与长江公司补偿存在法律上的利害关系。中博股份在另案长江公司提起的损害赔偿民事诉讼中自行明确主张长江公司与土地征收主体之间存在行政法律关系，显然中博公司自身也认为长江公司系利害关系人。最高人民法院的裁定仅考虑了长江公司是承租人，未考虑到长江公司自建标的房屋和对其享有合法权益的情况，河南省人民政府应当对其作出行政复议。河南省人民政府述称，郑州市人民政府收回的国有土地使用权属于中博公司，长江公司与中博签署的是土地租赁协议，与郑州市人民政府作出的行政决定没有利害关系。本院再审查明事实除与原审一致外，另查明：（一）2014年5月，中博公司授权中博实业公司与长江公司签订《汽车展场租赁合同之补充协议》，约定如下：1.在租赁期内，如国家建设征收、征用或政府另行规划该地块和房屋，长江公司必须服从国家安排，国家如无补偿，双方互不补偿，经济损失各自承担，本租赁合同终止执行。如国家有补偿，双方同意补偿分配方案如下：（1）补偿款中属于土地补偿部分归中博公司所有。（2）长江公司的停产停业损失补偿全部归长江公司所有。（3）属于长江公司建设的房屋或者建筑物的补偿款全部归长江公司所有。（4）应征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿属于长江公司的全部归长江公司所有。2.在征收的过程中，中博公司应积极向长江公司通告相关信息，长江公司也有权主动向中博公司了解相关信息、参加相关谈判。（二）涉案土地为郑州市管城回族区原杨庄村集体土地，后杨庄村被撤销，2004年3月相关行政机关为中博公司颁发郑国用（2004）字第0151号国有土地使用证。（三）涉案《汽车展场租赁合同》《汽车展场租赁合同之补充协议》已由郑州市管城回族区人民法院2018年11月28日作出的生效判决解除。（四）2015年郑州市人民政府计划市场外迁58家，中博汽车贸易广场属于外迁项目，案涉土地属于外迁范围。土地的征收程序与补偿或赔偿程序分别进行，土地征收程序已结束，土地及地上附属物补偿或赔偿至再审开庭时还未开始进行。（五）长江公司租赁的案涉土地上建设的汽车展厅未办理合法产权手续。（六）《汽车展场租赁合同》中汽车展场租赁期限至2023年12月31日止，二审判决本院认为部分对此叙述存在错误，再审予以纠正。本院再审认为,《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定:“有下列情形之一的,由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；……”第二款规定:“依照前款第(一)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案中,郑州市人民政府收回的案涉土地位于郑州市管城回族区原杨庄村区域内,原属于杨庄村集体所有土地，后登记变更为国有土地,土地使用权人为中博公司。郑州市人民政府依法按照程序将中心城区多处市场外迁（包括案涉土地），决定收回的是案涉中博公司的国有土地使用权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定:“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定除外。”第十七条规定:“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项,应当与不动产登记簿一致;记载不一致的,除有证据证明不动产登记簿确有错误外,以不动产登记簿为准。”本案中,长江公司作为土地承租人所享有的权益,不同于《中华人民共和国物权法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的房屋所有权、建设用地使用权。在行政征收法律关系中,被征收土地的所有权人、使用权人或者被征收房屋的所有权人才是征收法律关系的相对人或利害关系人，而被征收土地的租赁使用者与被征收土地的使用权人并非同一概念。故一审法院认定长江公司与郑政处〔2018〕60号决定之间没有行政法上的利害关系并无不当。本案被诉行政行为系政府收回国有土地使用权的行为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，受理行政复议申请，应当符合申请人与具体行政行为有利害关系的条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案中，郑州市人民政府作出案涉征收决定，收回的是中博公司的国有土地使用权。长江公司与中博公司之间存在土地租赁关系，作为承租人，长江公司与案涉土地征收决定没有行政法上的利害关系。河南省人民政府所作行政复议决定符合法律规定。需要指出的是，基于案涉土地的土地征收程序与补偿或赔偿程序分别进行，土地征收程序已经完成，后续程序尚未进行，长江公司因租赁土地被收回，致地上添附物、搬迁费、停产停业等损失在后续补偿或赔偿过程中，可以依法主张，另行解决。综上，中博公司的再审请求成立，本院予以支持。一审法院驳回长江公司诉讼请求并无不当；二审法院撤销一审判决及河南省人民政府复议决定，并责令重新作出行政复议决定，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第八十九条第一款第二项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项、《中华人民共和国物权法》第九条第一款、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、撤销本院(2019)豫行终589号行政判决；二、维持郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初1204号行政判决。二审受理费50元，由河南长江汽车销售服务有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  肖贺伟审判员  段励刚二〇二〇年九月十七日法官助理张翼书记员马珊珊