浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终187号 上诉人（原审原告）王君芬，女，1976年5月18日出生，汉族，住温岭市。 委托代理人王立英。 被上诉人（原审被告）温岭市人民政府横峰街道办事处，住所地温岭市横峰街道宅前路2号。 法定代表人戴曦敏，主任。 应诉负责人谢郑勇，常务副主任。 委托代理人蔡福友、江海勇。 被上诉人（原审被告）温岭市住房和城乡建设局，住所地温岭市城东街道横湖中路188号建筑业大厦28F。 法定代表人洪智军，局长。 应诉负责人陈海夫，副职负责人。 委托代理人林鸣华、林瑟。 原审第三人蔡福增，男，1974年4月27日出生，汉族，住温岭市。 上诉人王君芬因诉被上诉人温岭市人民政府横峰街道办事处、温岭市住房和城乡建设局房屋行政协议一案，不服台州市路桥区人民法院（2020）浙1004行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月21日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告王君芬与第三人蔡福增系夫妻关系，两人共同拥有位于温岭市××街道××村××路东侧的房屋，于2009年2月25日取得温国用（2009）第Ｇ00811号国有土地使用权证，土地使用者为第三人蔡福增，使用权类型为出让。2009年7月22日，办理房产登记，取得温房权证城区字第1××0号房产证，载明房屋所有权人为第三人蔡福增，共有人为原告王君芬，房屋建筑面积为880.56平方米，其中不确权面积360.56平方米。 2018年9月20日，中证房地产评估造价集团有限公司对上述房屋出具了拆迁估价明细表。2018年12月24日，第三人蔡福增与被告温岭市人民政府横峰街道办事处签订《温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿协议书》（编号：×××88），温岭市公证处对此进行了公证。 另查明，2018年10月22日，温岭市人民政府下发温政函[2018]137号《温岭市人民政府关于温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿方案的批复》。该方案载明温岭市住房和城乡建设规划局为征收国有土地上房屋补偿的管理部门，被告温岭市人民政府横峰街道办事处为全域改造产业升级实验区（二期）的征收房屋补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构建物和其他附属物的征收补偿工作。 2019年4月19日，温岭市人民政府发布温政发[2019]13号《温岭市人民政府关于横峰街道前洋村、后洋村、西塘村、高洋王村、下叶村、洋江村、上洋林村、石埭村全域改造项目房屋征收的决定》，以全域改造项目范围内房屋改建、产业升级、基础设施建设等需要为由，决定对横峰街道前洋村、后洋村、西塘村、高洋王村、下叶村、洋江村、上洋林村、石埭村全域改造范围内房屋实施征收；房屋征收部门为被告温岭市住房和城乡建设局，房屋征收实施单位为被告温岭市人民政府横峰街道办事处；征收补偿方案为温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿方案。2019年4月25日，温岭市人民政府发布公告。 原审法院认为，行政协议兼具行政性与合同性的特点，故对其合法性的审查既要适用行政法，也要适用相应的民事法律规范。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告王君芬起诉要求确认房屋征收补偿协议无效，则需要审查是否存在上述法律规定的情形。首先，关于被告温岭市人民政府横峰街道办事处的签约主体资格问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该《条例》第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。此外，根据温岭市人民政府发布的温政发（2016）13号文件即《温岭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三条规定，温岭市人民政府负责该市行政区域的房屋征收与补偿工作；温岭市住房和城乡建设规划局为国有土地上房屋征收部门，组织实施该市行政区域的房屋征收与补偿工作，可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，对其委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案中，被告温岭市住房和城乡建设局是涉案地块的房屋征收部门，被告温岭市人民政府横峰街道办事处系负责涉案地块房屋征收补偿工作的实施单位。被告温岭市人民政府横峰街道办事处在委托范围内与第三人蔡福增签订房屋征收补偿协议，并未违反法律规定，只是其在委托范围内实施的行为，应由被告温岭市住房和城乡建设局承担法律责任。其次，关于有无存在重大且明显违法情形的问题。本案中，虽然被告温岭市人民政府横峰街道办事处与第三人签订房屋征收补偿协议时，涉案地块的征收尚未办理批准手续，但该协议也明确约定“该协议书经市政府批准公告后发生法律效力”，故该协议系附生效条件的协议，在温岭市人民政府批准公告前不发生法律效力。协议是双方在自愿协商的基础上预先签订的征收补偿协议，并不违反法律规定，也未与两被告依照法律规定办理房屋征收事宜产生冲突。现温岭市人民政府已发布征收公告，协议的生效条件业已成就，才发生了法律效力。该协议的签订不存在没有依据等重大且明显违法情形的问题。再次，第三人和被告温岭市人民政府横峰街道办事处系在温岭市公证处的公证下签订房屋征收补偿协议，协议内容并不违反法律、行政法规的强制性规定，且原告也未能提供证据证明协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效的情形。最后，原告王君芬虽未在协议上签字，但原告一直居住在此，被告温岭市人民政府横峰街道办事处对涉案房屋安排评估，并于村公示栏张贴了安置补偿方案及评估结果，故原告应当知道房屋被征收的有关事项。且原告与第三人蔡福增系夫妻关系，蔡福增作为户主代表签订协议，符合当时签约的惯例，因此被告温岭市人民政府横峰街道办事处有理由相信蔡福增作为户主代表与其签订协议系夫妻双方共同的意思表示，故第三人蔡福增与被告温岭市人民政府横峰街道办事处签订的协议效力应溯及到原告。综上，被告温岭市人民政府横峰街道办事处与第三人蔡福增签订的房屋征收补偿协议并不存在行政行为无效的情形，也不构成《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。原告要求确认被诉房屋征收补偿协议无效，缺乏事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王君芬的诉讼请求。 上诉人王君芬上诉称：上诉人王君芬与原审第三人蔡福增系夫妻关系，两人共同共有的房屋位于温岭市××街道××村××路东侧，为国有土地上房屋，办理了国有土地使用证和房屋所有权证。2018年12月24日，原审第三人在上诉人不知情的情况下，与被上诉人签订了《温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿协议书》。上诉人认为该补偿协议的签订违法，侵犯其合法权益，应当被认定为无效，理由如下：一、一审法院对证据未进行合法认证。被上诉人提供的台政办发〔2018〕71号《台州市征收集体土地房屋补偿安置办法》中规定：“成片开发建设、征收集体土地房屋项目涉及到零星国有土地上的房屋及其附属物拆迁的，可以按照本办法管理”，即承认了上诉人的房屋是按集体土地房屋进行补偿的。而上述文件完整的表述是：“因成片开发建设、征收集体土地房屋拆迁涉及零星国有土地上房屋及其附属物拆迁的，可按本办法实施管理，但其补偿、安置标准和方式按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行。”对该证据，一审没有进行合法性认证。除此之外，被上诉人还提供了很多与本案无关或者真实性存疑的证据，但是一审对此并没有进行认证，也未说明理由。二、被上诉人签订的补偿协议书不符合法律规定，应当无效。首先，签约主体不适格。2019年4月19日，温岭市人民政府发布征收决定才赋予被上诉人征收主管部门和征收实施单位相应的权利。根据“法无授权即禁止”的原则，被上诉人于2018年12月24日签订补偿协议书，无法律、法规的授权，应当无效。原审第三人蔡福增是房屋产权的共同共有人，根据《中华人民共和国物权法》及相关司法解释规定；“……部分共有人擅自处分共有财产的，一般认定无效。”所以被上诉人与原审第三人签订的补偿协议应当被认定为无效。其次，涉案补偿协议违反法律规定。上诉人的房屋系国有土地上房屋，房屋征收补偿应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条、第十九条等程序规定。2018年12月24日，被上诉人与原审第三人签订补偿协议，从实体到程序均不符合规定，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定的合同无效情形。再次，涉案补偿协议缺失对土地出让金的补偿，严重损害了上诉人的利益。根据《中华人民共和国物权法》第一百一十八条规定，提前收回建设用地使用权的，出让人还应当向建设用地使用权人退还相应的出让金，补偿协议中没有相关补偿，不符合法律规定。综上，请求撤销一审判决，并依法改判。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人温岭市人民政府横峰街道办事处辩称：一、一审法院认定证据合法。温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收涉及8个村，绝大部分被征收房屋是集体土地，少数房屋为国有土地，为此，《温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿方案》按照《台州市征收集体土地房屋补偿安置办法》第三十五条规定对征收国有房屋与集体房屋实行统一管理并无不当，但是，在征收补偿方案中已经将国有房屋与集体房屋的征收补偿进行了明确区分。国有出让房屋不占人间比实行拆一还一，每间按房产权证合法建筑面积加20㎡计算安置面积（上诉人的房屋2间增加40㎡），安置给上诉人的房屋价值显然比其现有房屋价值更高。因此，讼争协议的补偿、安置标准及方式并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。二、讼争协议不存在无效情形。1、答辩人具有签约主体资格。涉案补偿方案第二条规定，市住房和城乡建设规划局为征收国有土地上房屋补偿的管理部门，温岭市人民政府横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区的征收补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构筑物和其他附属物的征收补偿工作。温岭市住房和城乡建设局对答辩人与原审第三人蔡福增签订的房屋征收补偿协议予以认可。虽然答辩人与原审第三人签订房屋征收补偿协议时，讼争地块尚未办理征收批准手续，但涉案协议也明确约定“该协议书经市政府批准公告后发生法律效力”，故该协议系附生效条件的协议，在市政府批准公告前不发生法律效力。涉案协议是双方在自愿协商的基础上预先签订的，并不违反法律规定。2、原审第三人蔡福增在协议上签名合法有效。全域改造是家喻户晓的重大事项，上诉人虽未在协议上签名，但一直居住在此，答辩人对讼争房屋安排评估、并于村公示栏张贴了安置补偿方案及评估结果，上诉人在庭审中也承认对评估是知情的。事实上，在签约过程中，上诉人和丈夫多次一起来到签约现场咨询了解情况，街道工作人员也多次到过上诉人家里协商拆迁补偿事宜。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第十七条第二项规定，上诉人与原审第三人蔡福增系夫妻关系，蔡福增作为户代表与答辩人签订协议，符合签约惯例，答辩人有理由相信蔡福增作为户代表签订协议系夫妻共同的意思表示，因此讼争协议并不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。3、讼争房屋的安置实行产权调换方式，产权调换不存在土地出让金退还问题。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人温岭市住房和城乡建设局辩称：一、一审法院认定证据合法。温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收涉及8个村，绝大部分被征收房屋是集体土地，少数房屋为国有土地，为此，《温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿方案》依照《台州市征收集体土地房屋补偿安置办法》第三十五条规定，对征收少量的国有土地上的房屋与集体房屋实行统一管理并无不当。上诉人却认为被上诉人承认对其房屋按集体土地房屋进行补偿，不仅视规定中“但其补偿、安置标准和方式按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行”的字句于不见，更无视本案征收补偿方案中已经将国有房屋与集体房屋的征收补偿进行了明确区分，且上诉人房屋的征收补偿、安置标准和方式正是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行的客观事实。二、讼争行政协议合法有效。1、答辩人是涉案地块的房屋征收部门，温岭市人民政府横峰街道办事处是负责涉案地块房屋征收补偿工作的实施单位，其在委托范围内与蔡福增签订房屋征收补偿协议，并未违反法律规定。2、协议的签订不存在无效情形。虽然温岭市人民政府横峰街道办事处与原审第三人签订房屋征收补偿协议时，讼争地块尚未办理征收批准手续，但涉案协议也明确约定“该协议书经市政府批准公告后发生法律效力”，故该协议系附生效条件的协议，在市政府批准公告前不发生法律效力。涉案协议是双方在自愿协商的基础上经公证签订的，协议内容并不违反法律、行政法规的强制性规定。3、原审第三人蔡福增在协议上签名合法有效。按照惯例，房屋拆迁安置补偿协议只要户代表签名即可。全域改造是家喻户晓的重大事项，上诉人虽未在协议上签名，但其与原审第三人一直共同居住在村里，温岭市人民政府横峰街道办事处对讼争房屋安排评估、并于村公示栏张贴了安置补偿方案及评估结果，上诉人在庭审中也承认对评估是知情的。事实上，在签约过程中，上诉人和丈夫多次一起来到签约现场咨询了解情况，街道工作人员也多次到过上诉人家里协商拆迁补偿事宜。因此，完全有理由相信蔡福增作为户代表签订协议系夫妻共同的意思表示，一审关于温岭市人民政府横峰街道办事处与原审第三人签订的协议效力溯及到上诉人的认定正确。4、本案讼争房屋的安置方式是产权调换，而产权调换不存在所谓土地出让金退还的问题。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人蔡福增未提交书面陈述意见，口头述称本案征收补偿没有统一性，有的按实际测量面积，有的没有按实际测量面积。 经审理，一审法院查明的事实，本院予以确认。 本院认为，本案系行政协议案件，上诉人王君芬起诉要求确认被上诉人温岭市人民政府横峰街道办事处与原审第三人蔡福增于2018年12月24日签订的《温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿协议书》无效。行政协议兼具行政性和契约性，行政协议是否无效主要看是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。首先，温岭市人民政府于2018年10月22日作出温政函〔2018〕137号《关于温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿方案的批复》，确定温岭市人民政府横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（二期）的征收房屋补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构建物和其他附属物的征收补偿工作。温岭市人民政府横峰街道办事处作为温岭市人民政府的派出机关，按照温政函〔2018〕137号文件规定，有权与原审第三人蔡福增签订房屋征收补偿协议。其次，本案涉及城中村改造，在温岭市人民政府作出房屋征收决定前，经过评估，温岭市人民政府横峰街道办事处与原审第三人蔡福增在公证处的公证下预签订房屋征收补偿协议，不违反法律、法规规定，不属于明显且重大违法的情形。再次，原审第三人蔡福增与上诉人王君芬系夫妻关系，案涉房屋属两人共同共有，蔡福增作为户主，代表该户签订房屋征收补偿协议，符合拆迁工作实际，不属于无效的情形。上诉人提供的证据亦不能证明本案存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。最后，从涉案房屋征收补偿协议看，本案系按照国有土地上房屋进行征收补偿且以产权调换方式安置。上诉人认为本案按集体土地上房屋征收补偿、安置以及要求退还原房屋土地出让金等理由没有事实根据与没有法律依据。被上诉人温岭市人民政府横峰街道办事处提供了《台州市征收集体土地房屋补偿安置办法》全文，一审法院采信该证据正确。但需要指出的是，一审对部分无关联的证据，如《温岭市征收集体所有土地房屋补偿办法》、（2020）浙10行终26号行政判决书、（2020）浙10行终75号行政判决书等未说明不采信的理由存在瑕疵，本院予以指正。综上，一审判决驳回上诉人王君芬的诉讼请求并无不当。上诉人王君芬的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王君芬负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈公辉 审 判 员 吴鸿滨 审 判 员 徐后利 二〇二〇年九月二十三日 法官助理 章晓慧 代书记员 朱佩珍