西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕71行终1004号 上诉人（原审原告）乔海利，女，XXXX年XX月XX日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西咸新区。 委托代理人徐维民，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人王庆平，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）西咸新区公安局沣东新城分局。住所地西安市长安区北侧。 法定代表人姜绪林，局长。 委托代理人王志伟，该局民警。 委托代理人付辉，陕西丰东律师事务所律师。 上诉人乔海利与被上诉人西咸新区公安局沣东新城分局不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初1141号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二条第二款、第十三条，参照《公安派出所执法执勤工作规范》第四条、第十二条之规定，公安派出所具有对辖区内治安案件进行处置的主体资格和法定职权，可以作为独立的诉讼主体。本案中，原告于2019年11月30日拨打110报警，西咸新区公安局沣东新城分局沣泾大道派出所受理了该案报警，故本案应以西咸新区公安局沣东新城分局沣泾大道派出所为本案被告，西咸新区公安局沣东新城分局不是本案适格被告。经一审法院释明，原告拒绝变更被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，应裁定驳回原告起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款的规定，裁定：驳回原告乔海利的起诉。案件受理费50元，退还原告乔海利。 上诉人乔海利上诉称，一、被上诉人具有本案的诉讼主体资格。2019年11月30日,上诉人因其房屋大门被砸开且有人非法进入其房屋将室内装修装饰大面积拆毁而进行报案处理。西咸新区公安东新城分局沣泾大道派出所警方到现场后简单了解了事实情况并受理此案,上诉人请求公安机关履行查处及保护公民人身财产安全的职责,涉案公安机关一直没有采取任何必要的措施处置警情,也没有按照法定程序进行调查处理,其不履行法定职责的不作为行为严重侵害了上诉人的合法权益。(一)西咸新区公安局沣东新城分局沣泾大道派出所系西咸新区公安局沣东新城分局的派出机构,在没有法律、法规或者规章明确规定派出机构行使行政职权的情况下,对沣泾大道派出所的行政行为不服的,应以被上诉人为被告。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十条规定第二款及第三款规定:“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定:“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”《治安管理处罚法》作为全国人大常务委员会制定的法律,其法律位阶高于部门规章,在法律已经对治安管理处罚的决定权进行规定的情况下,下位法对行政处罚的行为、种类和幅度作出具体规定时,不得违反上位法,即不得对公安派出所治安管理处罚的决定权进一步扩大。故上诉人要求公安机关对涉诉违法治安管理的恶劣行为进行查处。而公安机关拒不作为的行政行为,上诉人不服的,应以西咸新区公安局沣东新城分局,即上诉人,为被告。(二)一审法院适用《公安机关办理行政案件程序规定》及《公安派出所执法执勤工作规定》,认为公安派出所具有对辖区内治安案件进行处置的主体资格和法定职权,可以作为独立的诉讼主体,系对规章的错误解读。《公安机关办理行政案件程序规定》第二条规定:“本规定所称行政案件,是指公安机关依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制隔离戒毒、收容教育等处理措施的案件。本规定所称公安机关,是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站。”因涉诉违反治安管理的行为不属于需要对违法行为人“强制隔离戒毒、收容教育”以及与以上两种处理措施程度大致的行为,故应认定为本条款规定的“对违法行为人决定行政处罚”的案件。虽本条款规定的公安机关包括公安派出所,但《公安机关办理行政案件程序规定》在其条款中亦未对派出所的行政执法权进行明确规定,仅为对公安机关行政执法权进行笼统规定,且因《治安管理处罚法》对治安管理处罚定权进行了明确规定,故不应认定为公安派出所具有决定所有治安管理处罚的职权,不应认定其具有本案独立的诉讼主体资格。《公安派出所执法执勤工作规定》第四条规定:“公安派出所执法执勤工作范围包括:(一)责任区工作；(二)户籍室工作；(三)值班,备勤；(四)案(事)件处理；(五)巡逻；(六)治安检查；(七)特定勤务。”第十二条规定:“公安派出所民警对报案、控告举报、群众扭送和投案自首等事项应当受理,不得拒绝、推诿,并分别情况处理:(一)对于管辖范围内的事项,应当依法受理,及时处理;(二)对不属于管辖范围内的事项或者管辖范围不明的,应当先行受理,然后移交有管辖权的公安机关或者有关部门处理；(三)对不属于管辖范围的事项,但情况紧急的,应当依法采取紧急措施后,再进行移交并记录在案；(四)跨辖区执行任务时,除紧急情况外，应当事先通知当地公安机关,请求协助。”上诉人并不否认沣泾大道派出所对违法治安管理的行为有治安检查的职权、对报案行为具有依法受理及及时处理的职权,相反,正是由于公安机关及公安派出所具有相应职权,但其不作为才导致了本案诉讼的存在。但应进行治安检查及对报案进行受理并及时处理并不代表公安派出所具有诉讼主体资格。沣泾大道派出所作为被上诉人的派出机构,在《治安管理处罚法》明确规定,公安派出所仅对“警告、五百元以下的罚款”有处罚决定权时,沣泾大道派出所对涉案违反治安管理行为显然不具有治安管理处罚的决定权,其对违法行为未进行查处的不作为行为应为《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定的“没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的”行为。故本案被上诉人诉讼主体适格,一审法院适用《公安机关办理行政案件程序规定》及《公安派出所执法执勤工作规定》,认为公安派出所具有对辖区内治安案件进行处置的主体资格和法定职权,可以作为独立的诉讼主体,系对规章的错误解读。二、一审法院适用法律错误。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定:“原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉。”但本案并非被告不适格,故一审法院适用法律错误。且公安派出所仅对辖区内部分治安案件享有处置的职责和法定职权，对其超出法定职责的案件没有相应的处理职责。依照治安管理处罚法第十条、第九十一条的规定，上诉人房屋大门以及屋内相应物品遭受非法毁坏，该行为属于严重违法行为，应当受到治安管理处罚，并符合拘留条件，该职权属于被上诉人职权范围，而非派出所的职权范围。综上所述,一审法院裁定驳回起诉认定事实不清、适用法律错误。请求：1.撤销西安铁路运输法院作出的(2020)陕7102行初1141号行政裁定，发回重审,支持上诉人的全部诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人西咸新区公安局沣东新城分局二审答辩称：一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 二审中各方当事人均未提交新的证据。 本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第二条第二款规定：“本规定所称公安机关，是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站。”第十三条规定：“行政案件由县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站按照法律、行政法规、规章授权和管辖分工办理，但法律、行政法规、规章规定由设区的市级以上公安机关办理的除外”。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”。本案中，上诉人乔海利在一审起诉状中认为，其于2019年11月30日拨打110报警，西咸新区公安局沣东新城分局沣泾大道派出所受理了该案报警，并请求公安机关履行查处及保护公民人身财产安全的职责，公安机关一直没有采取任何必要的措施处置警情，故提起本案诉讼。但西咸新区公安局沣东新城分局沣泾大道派出所是否具有处罚的决定权，并不影响其对上诉人2019年11月30日的报警予以处置，亦不影响其在本案中作为适格被告。本案在一审诉讼过程中，西安铁路运输法院已告知乔海利变更被告，但乔海利不同意变更。故一审法院裁定驳回乔海利的起诉，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  曹 伟 审 判 员  张 博 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年九月十日 法官助理  段茗琪 书 记 员  赵成园 1