新疆维吾尔自治区克拉玛依市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新02行终2号 上诉人（原审原告）张玉丽，女，1963年2月18日出生，汉族，克拉玛依市桥禾钻采工具技术研发有限公司法定代表人，住新疆维吾尔自治区克拉玛依市。 委托诉讼代理人：王兰，北京圣运（天津）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：**霞，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：克拉玛依市白碱滩区（克拉玛依高新技术产业开发区）城市管理局，住所地新疆维吾尔自治区克拉玛依市。 负责人：牛向，该局副局长。 委托诉讼代理人：班超，男，1989年6月6日出生，回族，克拉玛依市白碱滩区（克拉玛依高新技术产业开发区）城市管理局科员，住新疆维吾尔自治区克拉玛依市。 委托诉讼代理人：刘勇，新疆瀛华律师事务所律师。 上诉人张玉丽因不服限期拆除违法建设决定纠纷一案，不服新疆维吾尔自治区克拉玛依市白碱滩区人民法院（2019）新0204行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人张玉丽及其委托诉讼代理人王兰、**霞，被上诉人克拉玛依市白碱滩区（克拉玛依高新技术产业开发区）城市管理局（以下简称白碱滩区城管局）委托诉讼代理人负责人牛向、委托诉讼代理人刘勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原判认定，20世纪90年代，张玉丽在白碱滩区八一站自建了门牌号为门户路XXX的房屋，2014年后土地部门停止收取该土地的土地使用费，并停止办理该土地的临时用地许可手续。2019年9月9日，白碱滩区城管局在执法检查过程中发现张玉丽无规划手续，遂去函克拉玛依自然资源局白碱滩分局征询；同月15日，该局复函印证张玉丽的自建房未办理过《临时建设规划许可证》。白碱滩区城管局遂于2019年10月21日向张玉丽下发了责令限期拆除违法建设决定书，限令其自行拆除违法建筑。张玉丽不服，遂提起行政诉讼。上述事实，有张玉丽提交的《责令限期拆除违法建设决定书》，白碱滩区城管局提交的关于印发克白（高）党办字［2019］23号《白碱滩区（克拉玛依高新技术产业开发区）城市管理局智能配置和人员编制规定》的通知、行政执法立案呈报表、行政执法现场勘查（检查）记录、行政执法调查笔录、行政执法调查笔录（附页）、照片证据张贴纸、行政人员执法证、关于对白碱滩区八一站北侧区域自建房规划认定函、关于对白碱滩区八一站北侧区域自建房规划认定的复函、关于［2019］克白城执拆字第09号行政处罚案件的调查报告、责令限期拆除违法建设决定书、行政处罚文书送达回证、证明、庭审笔录等证据予以证实。原审法院认为，白碱滩区城管局依法享有对辖区规划范围内的行政执法权，主体适格，行政处罚程序合法，适用法律正确；张玉丽的自有建筑自始至终未取得土地、规划部门的许可手续，自建的房屋属于违章建筑，不受法律保护，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条的规定，判决维持克白碱滩区城管局（2019）克白城执拆字09号责令限期拆除违法建设决定书。 张玉丽不服原审判决上诉，请求二审法院依法改判或发回重审，或判决白碱滩区城管局（2019）克白城执拆字09号《责令限期拆除违法建设决定书》无效。事实和理由：1．一审判决适用法律错误，本案不应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条的规定；2．对国务院法密函（2000）13号答复理解错误，责令限期拆除行为不是行政处罚行为，不存在相对集中行使的问题，不是作出《责令限期拆除违法建设决定书》的适格主体；3．原审认定事实错误，该《责令限期拆除违法建设决定书》明显违背合理行政的比例原则，涉案房屋未达到必须限期拆除的程度；张玉丽的房屋建设是历史形成的，不能依据2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》认定房屋是非法建筑；4．被上诉人的行政行为程序违法，依法应当先对涉案房屋进行合法与否的性质认定后才能限期拆除。张玉丽请求本院依法改判，支持其上诉请求。 白碱滩区城管局辩称：1．其是克拉玛依市白碱滩区（克拉玛依市高新技术产业开发区）城乡规划行政主管部门，具有城乡规划管理职权，是作出《责令限期拆除违法建设决定书》的适格主体。依据关于印发克白（高）党办字［2019］23号《白碱滩区（克拉玛依高新技术产业开发区）城市管理局智能配置和人员编制规定》的通知等相关规定，其作为本行政区域内的行政执法机构，具有实施城乡规划管理、实施行政处罚权、依法责令改正违法行为、限期拆除违法建筑或设施的行政职权；2．白碱滩区城管局对张玉丽未办理《建设工程规划许可证》进行建设的违法行为进行立案调查，于法有据；3．其向张玉丽调查违法事实时张玉丽拒不配合，故使用送达要求更为严格的行政处罚程序送达文书《责令限期拆除违法建设决定书》，不属于行政强制；4．送达时邀请居委会工作人员见证、通过留置送达的方式，合法有效；5．张玉丽称不知行政机关因何原因无正当理由拒绝为其办理用地核准手续不属实，不予办理的原因已在其申办临时用地时进行了告知；6．张玉丽建设的房屋自始未取得建设工程规划许可，属于违法建设，应当依法承担法律责任。白碱滩区城管局认为张玉丽长期违法占有土地，责令其限期拆除是依法行政，白碱滩区城管局认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，请求依法驳回张玉丽的上诉请求。 二审审理期间，上诉人张玉丽提交以下证据：1．白碱滩区门户路XXX的房屋街路门牌证；2．白碱滩区建设局2006年11月21日给张玉丽安装变压器、电缆、电杆施工证明一份；3．白碱滩区税务局开具的克拉玛依市桥禾钻采工具技术研发有限公司2019年房产税、城镇土地使用税税收完税证明等，用以证明其房屋自1998年建设使用由来已久，政府同意建设并批准安装变压器，是合法建设，2007年获得门牌号，后依法缴纳土地使用税和房产税至今；没有规划手续是历史形成，而非张玉丽故意不去办理。白碱滩区城管局质证后对证据真实性无异议，但认为上述证据不能证明张玉丽取得土地及房屋存在合法来源，其使用均为临时用地；收缴税费、安装变压器、门牌号是相关部门的职责，不能证明是合法拥有；房产税、土地税纳税主体是桥禾钻采公司，与本案无关联性，且临时用地也用缴税。白碱滩区城管局提交执法记录仪拍摄的录像光盘及视频文字版，用以证明其2019年10月21日向张玉丽留置送达《责令限期拆除通知书》、《责令限期拆除违法建设决定书》，2019年11月7日向张玉丽送达催告书、《强制拆迁决定书》等。张玉丽质证后对上述证据均不予认可，认为其建房在先、申办有门牌号码且依法缴税，白碱滩区城管局应同等面积置换厂房或者赔偿房屋建设费、设备安装费、拆迁费、员工遣散费等合计4,820,000元。 经庭审质证，双方对上述证据真实性均不持异议，本院对其真实性依法予以采信；双方对证据的关联性均不予认可，本院依法结合全案证据综合认定。 经审理查明：上诉人张玉丽通过办理临时用地许可的方式，取得白碱滩区八一站217国道以北738平方米的国有土地临时用地使用权。2009年6月15日，白碱滩区民政局将该处命名为门户路XXX号。2012年1月1日至2012年12月31日，克拉玛依市国土资源局白碱滩区分局为张玉丽颁发了临时用地许可证。许可期届满后，张玉丽请求续期该局未予受理。另查，2013年3月14日，白碱滩区人民政府组织召开了建设用地审批会并形成［2013］12号会议纪要，会议纪要决定位于八一站立交桥以西、国道南面和北面的地区不得继续办理临时用地审批手续。依据克拉玛依市城市总体规划（2014-2030年）中心城区用地布局规划图原告申请的土地规划为绿地。2015年3月17日，新疆维吾尔自治区人民政府作出新政函［2015］49号关于克拉玛依市城市总体规划的批复，该批复原则同意《总体规划》，并要求严格实施《总体规划》，对一切建设用地与建设活动实行统一、严格的规划管理。2015年3月17日新疆维吾尔自治区人民政府作出新政函［2015］49号关于克拉玛依市城市总体规划的批复，该批复原则同意并要求严格实施《总体规划》，对一切建设用地与建设活动实行统一、严格的规划管理。2017年5月22日，自治区政府办公厅作出新政办函［2017］85号关于调整克拉玛依市土地利用总体规划（2010-2020年）的复函，该复函原则同意总体规划（2010-2020年）调整完善成果。张玉丽申请的土地被规划为绿地。2017年4月22日，克拉玛依市白碱滩区征收、拆违办公室贴出限期拆除公告，要求217国道八一站南北侧住户限期拆除该区域内的违法建筑，并承诺2017年6月30日前自行拆除违法建筑的房主可享受拆除补贴，逾期不拆除的不享受补贴政策。 本院在审理期间，白碱滩区城管局为张玉丽落实安排厂房或空地，延伸行政服务，提供了工业园区场地、白碱滩区场地供其购买或承租，张玉丽拒绝搬迁、租赁，白碱滩区城管局草拟调解方案，提出如自行搬迁后仍按照2017年拆违补助标准进行补助，张玉丽拒绝在和解协议签字。上述事实，有谈话笔录、和解协议、本院（2019）新02行终10号行终判决书在案证实。 本院认为，任何单位和个人建设需使用土地的，必须依法申请使用国有土地，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式或划拨方式取得。张玉丽陈述响应政府号召按政府规划，1996年在八一站217国道以北建起了700多平方米的建筑未提交任何证据证实，其实际使用的八一站217国道以北738平方米用地属临时用地。在城市规划区域内的临时用地，在报批前应先经城市规划行政主管同意。自2014年起，张玉丽申请使用的临时用地系规划内土地未取得城市规划部门的同意，亦未取得克拉玛依市国土资源局白碱滩区分局颁发的临时用地许可，其使用的建设用地为非法用地。关于张玉丽提出的涉案土地上的建筑物自1996年就已经存在，不是临时建筑，而《中华人民共和国城乡规划法》自2008年开始实施，根据法不溯及既往的原则，该决定属适用法律错误的意见。本案张玉丽于2018年12月6日提出办理延续用地许可申请，克拉玛依市国土资源局白碱滩区分局自2014年不再办理临时用地许可；《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起施行，张玉丽的申请与白碱滩区城管局责令限期拆除的具体行政行为均发生在《中华人民共和国城乡规划法》颁布施行之后，故本案不存在溯及以往的法律适用问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条是规定人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督的原则性规定，原审判决适用该条款作为本案判决的主要法律依据不妥，故张玉丽有关该问题的上诉理由成立，本院依法予以支持。 白碱滩区城管局基于授权及克拉玛依市自然资源局白碱滩区分局向其出具的《关于对白碱滩区八一站八一站北侧区域自建房规划认定的复函》，确认张玉丽建设房屋未办理《临时建设规划许可证》，随后于2019年9月9日开始开展勘验检查、调查询问、征询调查、形成调查报告等程序工作，进而于2019年10月21日作出并向张玉丽送达［2019］克白城执拆字09号《责令限期拆除违法建设决定书》，之后，通过《催告通知书》依法告知张玉丽履行义务的期限、方式及陈述权、申辩权，上述事实有现场录音录像、社区工作人员见证等证据证实。本院认为，基于张玉丽与行政机关签订的《克拉玛依市临时建设用地合同书》约定的内容，在涉诉土地约定的临时使用期限届满，行政机关要求张玉丽限期自行拆除地上建筑物及附属设施并恢复土地原貌，交还土地；期限届满后，张玉丽未履行相关义务，白碱滩区城管局作出的［2019］克白城执拆字09号《责令限期拆除违法建设决定书》在授权职权范围内，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序，张玉丽要求撤销［2019］克白城执拆字09号《责令限期拆除违法建设决定书》的上诉请求不符合法律规定，本院依法不予支持。关于张玉丽提出白碱滩区城管局行政行为明显违背合理行政的比例原则，房屋未达到必须限期拆除的程度，其房屋不必拆除的上诉意见，由于白碱滩区八一站北侧区域全部规划为绿化用地，其自建房屋占地达到738平方米，影响绿化规划的整体协调性，故其房屋不必拆除的上诉意见亦不能成立。关于张玉丽提出的责令限期拆除行为不是行政处罚行为，不存在相对集中行使的问题，白碱滩区城管局不是作出《责令限期拆除违法建设决定书》的适格主体问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》的授权性规定，白碱滩区城管局经2001年11月29日国法函［2001］262号复函的具体授权，行使《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十六条规定的本辖区内城乡规划主管部门的行政职权，白碱滩区城管局具有合法授权后行使临时用地期满后责令限期拆除地上建筑物的主体资格和相应职权，张玉丽关于该问题的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。 综上，张玉丽关于原判适用法律错误的上诉意见成立，本院依法予以支持；张玉丽其他上诉理由于法无据，本院依法不予支持。原审判决认定部分事实不清，适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、第六十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四条、第八十五条、第八十六条之规定，判决如下： 驳回上诉人张玉丽要求宣告被上诉人克拉玛依市白碱滩区（克拉玛依高新技术产业开发区）城市管理局作出的［2019］克白城执拆字09号《责令限期拆除违法建设决定书》无效的诉讼请求。 一、二审案件受理费100元，由上诉人张玉丽负担。 本判决为终审判决。 审判长 乔  汇  涛 审判员 陈  疆  伟 审判员 木尼然吐拉克 二〇二〇年九月二十一日 书记员 董  雪  娇