贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行申42号再审申请人(一审被告、二审上诉人):水城县人力资源和社会保障局,住贵州省六盘水市水城县。负责人杨豪,系该局局长。委托代理人钱佟，该局工作人员。委托代理人李庆明，该局工作人员。被申请人(一审原告、二审被上诉人):贵州荣珏建设工程有限公司,住贵州省六盘水市。法定代表人:王珏,该公司总经理。被申请人（一审原告、二审被上诉人）:陈军,男,1977年9月4日生,布依族,住水城县。再审申请人水城县人力资源和社会保障局（以下简称水城县人社局）因与被申请人贵州荣珏建设工程有限公司（以下简称荣珏公司）、陈军劳动保障行政决定一案,不服贵州省六盘水市中级人民法院作出的（2019）黔02行终142号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。水城县人社局申请再审称，本案认定事实和适用法律错误，应当依法予以纠正。（一）本案所诉《劳动保障监察责令改正决定书》是行政机关作出行政处理（处罚）行为的一个前置的阶段行为,不是独立具体的行政处理(处罚)行为。1.依据《最高人民法院关于劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的劳动监察指令书是否属于可申请法院强制执行的具体行政行为的答复》：劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的劳动监察指令书,不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为,人民法院对此类案件不予受理。劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的行政处理决定书,当事人既不履行又不申请复议或者起诉的,劳动行政部门可以依法申请人民法院强制执行，可以看出,再审申请人对被申请人作出涉案责令改正决定书的行为属于行政执法中实施的过程性行为,不是独立的行政行为,不具有可诉性；2.依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”之规定,本案中再审申请人作出的《劳动监察责令改正决定书》应视为行政机关作出行政处罚行为的一个前置的阶段行为。一个行政处罚行为的作出可能会经过多个阶段,倘若类似于行为责令改正通知书的阶段行为能够提起诉讼,那么一个成熟的行政处罚行为将面临被行政相对人在不同阶段多次起诉的困境,造成同一处罚行为的循环诉讼,不仅可能引发以司法权拖累行政权的嫌疑,还有违一事不再理的裁判规则,且极大地浪费司法资源。（二）原审法院超范围审理,应当予以纠正。1.依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(六)项之规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院受案的范围。本案中,被申请人未依据再审申请人作出的人水人社监询字[2018]第41号《劳动保障监察调查询问通知书》之规定,提供有关的劳动合同、职工名册、职工工资支付明细表、考勤记录等证据,再审申请人故可以依据法律赋予的行政执法权力,对本案事实进行认定,为将来作出具体行政行为进行准备。再审申请人还在监察过程中所认定的事实依据,暂不属于人民法院审理的范围,原审法院直接对再审申请人认定的事实证据进行审查并据以判决,明显超出人民法院受案审理范围；2.原审法院认为再审申请人在2018年10月18日前就完成了审批手续,且尚未到2018年10月22日的最后期限,再审申请人就对被申请人进行了行政处罚,在程序上违法,系超范围审理和适用法律错误。第一，《劳动保障监察责令改正决定书》只是一个前置的阶段行为,再审申请人移送公安机关的时间是2018年10月25日才移送(有公安局机关签章的回执单)；第二，《劳动保障监察责令改正决定书》只是行政处理（处罚）行为的一个前置的阶段行为,发现被申请人涉嫌刑事犯罪移送到公安机关不是原审法院认为的独立具体的行政处理（处罚）行为,本案是否按期移送到公安机关更不是原审法院的审理范围。原审法院直接依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十、三十一、三十二条之规定,认定上诉人未到期就将本案移送公安机关系属行政处罚程序违法的观点系适用法律错误。（三）对本案的补充说明。1.在水城县阿戛棚户区改造项目中,水城县人社局认定荣珏公司拖欠21人民工工资共计845540.5元，是依据《贵州省劳动保障监察条例》第十九条:“人力资源和社会保障行政部门在调查投诉事项时,投诉人对自己提出的主张,应当提供合法权益受侵害的相关材料。与投诉事项有关的劳动合同、职工名册、职工工资支付明细表、考勤记录、职工工作时间记录台账等证据,由用人单位提供。用人单位拒绝提供或者逾期不能提供的,人力资源和社会保障行政部门可以根据投诉人提供的证据材料认定事实,做出处理决定。用人单位隐匿、毁灭或者不按照人力资源和社会保障行政部门的要求报送职工名册、职工工资支付明细表、考勤记录、职工工作时间记录台账等证据导致无法核实劳动者的工资数额、加班费及社会保险费缴费基数的,人力资源和社会保障行政部门可以按照当地上一年度在岗职工的社会月平均工资的两倍予以确认工资基数”作出认定。2018年9月28日,水城县人社局向荣珏公司下达了《劳动保障监察调查询问通知书》,在期限内（甚至至今）荣珏公司未提供任何资料及民工工资相关情况,在荣珏公司和工人双方都无法举证的情况下,水城县人力社局可根据上一年度在岗职工的社会月平均工资的两倍予以确认工资基数,即平均每人每月是4434.50×2=8869元,若工人反映的月工资高于这个基数,按每人每月8869元认定,若工人反映的月工资低于这个基数,按工人反映的诉求认定。同理,根据《中华人民共和国劳动法》规定,若工人工资按每月21.75天来计算,2017年社会平均工资的两倍的基数为407.77元每天,经对比工人配合制作的《调查询问笔录》参照,此案中共计21名工人,其中20名工人所反映的月工资或天工资均低于每月8869元或每天407.77元的基数,所以水城县人社局以工人诉求的工资作出认定。其中有一名叫刘老二的工人,所反映的基数虽然略高于社会平均工资2倍的认定基数,但基于同一案件同一裁判性原则,且刘老二完成的工作量有班组长刘洪洪在工资表上的签字认可,故也根据刘老二的反映作出了认定。最终认定荣珏公司拖欠21人民工工共计845540.5元；2.根据国家劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定:“建筑施工，矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人,对该组织或自然人招用的劳动者,由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。”此案中荣珏公司是合法的劳务分包方,无论该工程转包了几次,最终支付工资的责任都应是荣珏公司。水城县人社局因在对荣珏公司的项目授权委托人陈军的调查笔录中发现,陈军认可拖欠民工工资属实及挪用了水城县住建局拨付向荣珏公司的352万元民工工资专项资金,所以在《劳动保障监察责令改正决定书》中备注了陈军的姓名及身份证号,并于2018年10月25日将犯罪线索以涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪移送公安机关,2018年11月5日,经水城县公安局审查符合立案标准,向水城县人社局送达了立案告知书，根据先刑事后行政的基本法律原则，建议撤销二审判决发回重审或是对此案中止审理；3.因六盘水市中级人民法院的判决,导致目前水城县公安局对此案已撤销立案,造成工人上访,将对社会和谐稳定造成不良影响。综上，申请人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条、第九十一条第（三）项、第（四）项之规定，申请再审。被申请人荣珏公司、陈军提交意见称，（一）申请人作出《劳动保障监察责令改正决定书》为答辩人直接设定了义务，甚至可能导致被追究刑事责任，申请人作出的《劳动保障监察责令改正决定书》属于人民法院的受案范围。申请人引用的最高人民法院的批复与本案没有关系，批复所说为“劳动监察指令书不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为”，但不代表是不可以提起行政诉讼的行政行为。（二）本案中，实际的承包人与王平龙，王平龙领取相关款项后，没有支付农民工工资。（三）申请人提出的先刑事后行政，没有相关法律依据。（四）答辩人不是欠薪主体，没有义务支付民工工资。综上，原一、二审判决事实清楚，法律适用正确，请求驳回再审申请。本院经审查认为，（一）关于案涉《劳动保障监察责令改正决定书》（以下简称《决定书》）是否具有可诉性的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规之定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，根据原审查明的事实，水城县人社局于2018年10月10日作出《决定书》，从内容来看，该《决定书》对荣珏公司、陈军设定了义务并明确告知了不履行义务将依法处以罚款的金额范围以及逾期不支付将以涉嫌拒不支付劳动报酬罪移送公安机关的后果，对荣珏公司、陈军的权利义务产生了直接影响。故此，原审法院认定案涉《决定书》为具有可诉性并无不当，再审申请人的此项再审理由不成立。（二）关于原审是否存在超范围审理的问题。鉴于案涉《决定书》已经对行政相对人的权利义务产生了实际影响，具有可诉性，故该《决定书》所认定的事实是否证据确实充分、依据的法律规范是否正确、行政程序是否合法，理应属于人民法院的审理范围，原审法院并不存在超范围审理的情况，再审申请人的此项再审理由不成立。（三）关于原审判决撤销案涉《决定书》是否存在错误的问题。第一，经查阅原审卷宗，案涉《决定书》上载明认定荣珏公司拖欠民工工资事实的证据为：1.劳动保障监察调查询问笔录；2.民工工资花名册；3.劳动保障监察调查询问通知书（水人社监询字【2018】第041号）；第二，根据《贵州省劳动保障监察条例》第十九条的规定：“人力资源和社会保障行政部门在调查投诉事项时，投诉人对自己提出的主张，应当提供合法权益受侵害的相关材料。与投诉事项有关的劳动合同、职工名册、职工工资支付明细表、考勤记录、职工工作时间记录台账等证据，由用人单位提供。用人单位拒绝提供或者逾期不能提供的，人力资源和社会保障行政部门可以根据投诉人提供的证据材料认定事实，做出处理决定”，本案中，虽然被申请人未提供水城县人社局要求的材料，但是经查阅原审卷宗，从原审中水城县人社局提交的证据材料来看，水城县人社局在调查过程中，已有证据证明荣珏公司与王平龙签订《劳务分包协议》的相关情况，而该《劳务分包协议》中又有“年前支付已完成工程量的50%工程款，待此项目全部工程完工验收合格后40个工作日甲方一次性结清尾款（总数按完工后测量数据结算）”的约定，据此，工程量的确认验收与包括劳务工资在内的应付工程款存在直接关联。在此情况下，水城县人社局未就工程量确认及验收的相关情况进一步调查核实，在没有其他证据印证的情况下，仅依民工的陈述就认定拖欠民工工资款项金额的事实，对该部分事实的认定确属证据不足。此外，申请人在未查明相关事实的情况下，在其《决定书》确定的履行期限尚未届满的情况下，就已经决定将相对人移送公安机关并完成审批，也违反了正当程序的要求。综上，原审法院认定案涉《决定书》认定事实不清，证据不足，并据此予以撤销并无不当。再审申请人的此项再审理由亦不成立。综上，水城县人社局的再审理由不成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项、第（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十四条的规定，裁定如下：驳回水城县人力资源和社会保障局的再审申请。审判长 朱 进审判员 刘珊涌审判员 王 君二〇二〇年九月十四日法官助理杨婷婷书记员蒋丹