福建省龙岩市新罗区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0802行初14号 原告龙岩嘉盛房地产开发有限公司，住所地龙岩市新罗区人民路龙津花园东塔楼3层，统一社会信用代码91350800764067897P。 法定代表人钟火荣，执行董事。 委托代理人吴子胜，福建吴子胜律师事务所律师。 委托代理人刘剑彪，福建吴子胜律师事务所律师。 被告龙岩市永定区自然资源局，住所地龙岩市永定区凤城街道南通路70号，统一社会信用代码1135082200410718XF。 法定代表人江海辉，局长。 委托代理人游耀宗，福建聚泰律师事务所律师。 委托代理人赖焕平。 第三人龙岩市永定区土地征收服务与自然资源收购储备中心，住所地龙岩市永定区凤城街道南通路70号国土局大厦，统一社会信用代码12350822MB1D43848J。 法定代表人张继涛，主任。 委托代理人江建波，男。 原告龙岩嘉盛房地产开发有限公司不服被告龙岩市永定区自然资源局、第三人龙岩市永定区土地征收服务与自然资源收购储备中心土地行政管理一案，于2020年2月25向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案。原告龙岩嘉盛房地产开发有限公司委托代理人吴子胜、刘剑彪，被告龙岩市永定区自然资源局委托代理人游耀宗、赖焕平，第三人龙岩市永定区土地征收服务与自然资源收购储备中心主任张继涛、委托代理人江建波均到庭参加诉讼。因原、被告申请庭外和解，本案扣除审理期限一个月。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2019年9月4日，龙岩市永定区自然资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》（永自然资〔2019〕200号）：经审查，福建龙洲运输股份有限公司于2004年9月30日通过公开拍卖出让方式竟得凤城街道西门寒陂下的一宗住宅用地（编号：2004-拍-34）,出让面积1630平方米，土地出让金31万元，使用年限70年。2004年11月30日，福建省永定县国土资源局与福建龙洲运输股份有限公司签订合同，双方约定：同日交地，动工时间为2005年11月30日前。2005年7月11日，福建龙洲运输股份有限公司办理了该地块的国有土地使用权证（永国用〔2005〕第11009号）。2008年12月10日，福建龙洲运输股份有限公司与龙岩嘉盛房地产开发有限公司签订《追加投资协议》，约定将涉案地块作为追加投资转至龙岩嘉盛房地产开发有限公司进行开发利用。2009年2月25日，龙岩嘉盛房地产开发有限公司办理了国有土地使用权证（永国用〔2009〕第A0046号）。因龙岩嘉盛房地产开发有限公司未对该地块进行开发利用，根据《国有土地使用权出让合同》（编号：2004-拍-34）第三十三条的约定，《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项之规定，经龙岩市永定区人民政府批准，决定依法无偿收回案涉宗地国有建设用地使用权。 原告龙岩嘉盛房地产开发有限公司诉称，福建龙洲运输股份有限公司经公开拍卖方式竟得凤城街道西门寒陂下的一宗住宅用地。2004年11月30日，原福建省永定县国土资源局与福建龙洲运输股份有限公司签订合同，后福建龙洲运输股份有限公司办理了案涉宗地的土地使用权证。2009年2月25日，原告受让了案涉宗地，并将案涉宗地登记在自己名下。因案涉地块被列入垃圾处理场地规划范围，导致一直未能进行投资建设。经原告申请，被告于2010年12月29日向龙岩市永定区人民政府提出《关于收购寒陂下龙岩嘉盛房地产开发有限公司一住宅用地的请示》，请求龙岩市永定区人民政府批复同意对原告的土地及地上建（构）筑物以160万元的价格收购。2011年8月4日，龙岩市永定区人民政府作出批复，同意被告以160万元的价格收购，收购后的土地列入政府的储备建设用地，今后如需出让，由被告组织实施具体出让事宜。2011年8月8日，原告与第三人签订了《龙岩县国有土地使用权收购合同》，约定由第三人以160万元收购价收购原告涉案土地及地上建（构）筑物。后经原告多次催要，第三人未支付该160万元收购款及逾期违约金。原告认为，涉案土地经龙岩市永定区人民政府批复收储，并由原告与第三人签订《永定县国有土地使用权收购合同》后，涉案土地已列入政府的储备建设用地范畴，原告已无权就该地块进行继续开发。现被告以原告未对该地块进行开发利用为由认定原告存在闲置土地行为，并决定无偿收回宗地建设用地使用权，而无视收购土地事宜。被告作出的无偿收回土地决定，缺乏事实根据，也与法律规定的精神相悖，依法应当撤销。原告现诉至法院，请求判决撤销被告于2019年9月4日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（永自然资〔2019〕200号）。 原告龙岩嘉盛房地产开发有限公司向本院提供的证据有：1、《收回国有建设用地使用权决定书》（永自然资〔2019〕200号），以此证明被告作出决定，以原告未对案涉地块开发利用为由无偿收回案涉国有建设用地使用权。2、《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2004-拍-34）、《关于要求我司西门寒陂下土地收储的报告》（龙嘉房〔2010〕16号）、《关于收购寒陂下龙岩嘉盛房地产开发有限公司一住宅用地的请示》（永国土资〔2010〕319号）、《关于同意收购寒陂下龙岩嘉盛房地产开发有限公司—住宅用地的批复》（永政综〔2011〕252号）、《永定县国有土地使用权收购合同》（永国收字〔2011〕11号），以此证明福建龙洲运输股份有限公司与原福建省永定县国土资源局签订合同，受让了案涉土地；原告向原永定县土地收储中心提出申请，要求尽早对案涉地块予以收储；经原永定县人民政府批复，同意原福建省永定县国土资源局以160万元的价格收购涉案土地；原告与原永定县土地收储中心签订收购合同，约定以160万元收购涉案土地及地上建（构）筑物；案涉未开发并非原告自身的原因，而是政府规划所致。 被告龙岩市永定区自然资源局辩称，一、被告认定原告未动工开发案涉土地，造成闲置土地满2年事实清楚，证据充分。福建龙洲运输股份有限公司于2004年9月30日通过公开拍卖出让方式竟得凤城街道西门寒陂下的一宗住宅用地（编号：2004-拍-34）,出让面积1630平方米，土地出让金31万元，使用年限70年。2004年11月30日，原福建省永定县国土资源局与福建龙洲运输股份有限公司签订合同，双方约定：同日交地，动工时间为2005年11月30日前。2005年7月11日，福建龙洲运输股份有限公司办理了该地块的国有土地使用权证（永国用〔2005〕第11009号）。2008年12月10日，福建龙洲运输股份有限公司与龙岩嘉盛房地产开发有限公司签订《追加投资协议》，约定将涉案地块作为追加投资转至龙岩嘉盛房地产开发有限公司进行开发利用。2009年2月25日，龙岩嘉盛房地产开发有限公司办理了国有土地使用权证（永国用〔2009〕第A0046号）。涉案宗地直至被告于2019年9月4日作出无偿收回该宗地国有建设用地使用权之日，原告一直未对该地块进行开发利用。根据《国有土地使用权出让合同》（204-拍-34）第三十三条“满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权”和《闲置土地处置办法》(国土资源部第53号令)第十四条第(二)项之规定，被告报经龙岩市永定区人民政府批准于2019年9月4日依法作出无偿收回涉案宗地国有建设用地使用权决定。二、被告作出被诉具体行政行为程序合法，适用法律正确。依据《闲置土地处置办法》第二条第一款、第四条第一款、第五条至第十一条、第十四条第二项、第十五条至第十七条等相关法律法规之规定，被告依法履行了调查核实、闲置土地认定告知、听证告知、处置方案报批、作出决定并送达原告等法定程序。综上，被诉行政行为合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告龙岩市永定区自然资源局向本院提供以下证据、依据：一、证据：1、闲置土地现状照片，以此证明涉案土地闲置的事实。2、《闲置土地调查通知书》（永国土资闲〔2018〕1号）及送达回证，以此证明被告根据《闲置土地处置办法》第五条第一款规定的程序，向原告发送闲置土地调查通知。3、原告提交的材料：《关于我司不存在闲置土地的情况说明》、《国有土地使用权证》（永定国有〔2009〕第A0046号）、《关于收购寒陂下龙岩嘉盛房地产开发有限公司-住宅用地的请示》（永国土资〔2010〕319号）、《永定县人民政府关于同意收购寒陂下龙岩嘉盛房地产开发有限公司-住宅用地的批复》（永政综〔2011〕252号）、《永定县国有土地使用权收购合同》（永国收字〔2011〕11号）、《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2004-拍-34)，以此证明被告对涉案土地的闲置情况进行调查，依法保障原告行使陈述申辩权；原告系涉案土地的使用权人，宗地面积为1630.1平米，供地时间是2004年11月30日，约定动工建设时间是2005年11月30日前；涉案土地的收储为原告于2010年12月29日提出申请，其没有按照转让合同约定的时间（2005年11月30日前）动工建设；原告与原永定县国土资源收购储备中心于2011年8月8日签订的收购合同，根据合同第四、五条的约定，原告负有先履行交付被收储的涉案宗地的义务（合同签订后20天内交付）。4、营业执照、《授权委托书》、受托人身份证，以此证明原告的公司名称、法定代表人的身份及其委托代理人的身份和代理权限。5、闲置土地询问笔录，以此证明原告与原永定县国土资源收购储备中心于2011年8月8日签订收购合同后，双方均没有履行合同义务；原告自认自2009年2月25日取得涉案宗地后，未曾向城乡规划主管部门申请规划许可、建设施工许可等建设项目施工手续，说明原告具有放任涉案宗地闲置的事实。6、《关于请求函复2004-拍-34地块办理建设工程报建相关情况的函》（永国土资函〔2018〕84号）、《关于请求函复2004-拍-34地块办理建设工程报建相关情况的函的复函》，以此证明原告没有向城乡规划主管部门申请办理建设工程报建手续；原告从未打算对涉案宗地建设开工建设。7、《关于2004-拍-34地块闲置土地认定与处置工作会议纪要》、《闲置土地认定书》及送达回证（永国土资闲〔2018〕11号），以此证明被告拟定闲置土地处置方案并向原告送达闲置土地认定，依法保障了原告的知情权。8、《闲置土地处置听证权利告知书》（永国土资闲〔2018〕12号）及送达照片、2004-拍-34闲置土地门户网站公示照片、福建省龙岩电视台公共频道广告发布单（《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》，以此证明被告依法履行相关程序规定，向原告送达闲置土地处置听证告知材料，保障了原告享有的陈述、申辩和听证等权利。9、《听证申请书》（2019年1月7日）、《补正听证申请材料告知书》、《听证申请书》（2019年1月20日）、《关于无偿收回2004-拍-34地块国有建设用地使用权听证通知书》及送达回证、福建吴子胜律师事务所函、授权委托书、听证笔录、2004-拍-34地块闲置土地处置听证纪要，以此证明原告提出了要求听证的申请；被告履行了听证程序的相关规定；原告在听证会上提出申辩，认为涉案宗地因2011年8月8日与原永定县国土资源收购储备中心签订收购合同而致使原《国有土地使用权出让合同》约定的动工期限对双方不具有法律约束力，收购合同对合同双方仍然具有约束力，原告不存在闲置土地的事实；被告充分保障了原告的知情权和陈述申辩权。10、《关于限期履行合同义务的通知》、《关于提供已经履行合同义务证据的催告函》，龙岩市永定区国土资源收购储备中心关于提供已经履行合同义务证据的催告函，以此证明被告根据原告在听证会上的申辩理由，进行了进一步的调查核实；原告与原永定县国土资源收购储备中心签订收购合同后，至今没有履行交付涉案宗地；原告至今仍然没有履行收购合同约定义务的行为或者真实意思表示,说明原告听证会上的相关主张不成立。11、《关于无偿收回2004-拍-34地块国有建设用地使用权的请示》（永自然资〔2019〕183号）、《关于无偿收回2004-拍-34地块国有建设用地使用权的批复》（永政综〔2019〕123号）、《龙岩市永定区自然资源局收回国有建设用地使用权决定书》（永自然资〔2019〕200号）及送达回证，以此证明被告依照法律规定的程序，依法向龙岩市永定区人民政府请示，经批准后作出无偿收回涉案宗地的行政决定并依法送达给原告。二、依据：1、《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第三十七条。2、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条。3、《闲置土地处置办法》第二条、第五条、第九条、第十一条、第十四条第二项、第十五条、第十七条。 第三人龙岩市永定区土地征收服务与自然资源收购储备中心述称，同意被告的答辩意见。 第三人龙岩市永定区土地征收服务与自然资源收购储备中心未提供证据。 原告龙岩嘉盛房地产开发有限公司经质证对被告龙岩市永定区自然资源局提供的证据认为：证据1,3,4无异议。证据2，5，6的真实性无异议，但土地闲置并非原告自身原因所致。证据7有异议，被告认定土地闲置时先集体讨论作出决策再进行调查，程序违法。证据8有异议，听证告知书与土地闲置认定书系同一天作出，程序违法。证据9的真实性无异议，被告听证程序违法；举行听证会后没有由听证经办主持人形成听证报告、决策；听证纪要上未明确由政府作出无偿收回的决定；听证结论不明确。证据10的真实性无异议，可体现原告在听证会上提出涉案土地已收购，第三人也认可收购事宜，原告未闲置土地。证据11的真实性无异议，被告作出收回土地使用权的决定前未经集体决策；无偿收回土地决定从程序启动至作出决定，均是在签订收购合同后近十年才启动，被告程序违法。被告经质证对对原告提供的证据认为：证据1无异议。证据2的真实性无异议，被告是基于原告超过两年未动工建设案涉土地而作出无偿收回土地使用权的决定；提出收储要求的是原告，可证实土地处闲置状态，原告未按收购合同履行约定义务。第三人龙岩市永定区土地征收服务与自然资源收购储备中心经质证，对被告提供的证据无异议；同意被告对原告提供的证据之质证意见。 经审查，对原、被告所举的证据，各方对真实性没有异议，来源合法，与本案具有关联性的，本院予以确认。对被告提供的法律规定，确认为本案的审查依据。 经审理查明:2004年11月30日，原永定县国土资源局（出让方）与福建龙州运输股份有限公司（受让方）签订一份《国有土地使用权出让合同》（编号：2004-拍-34），主要约定：1、出让人出让给买受人的宗地位于永定县门寒陂下，宗地总面积1630平方米，出让用途为住宅用地；2、出让金为190.18元∕㎡，总额为310000元；3、受让人同意在2005年11月30日前动工建设，不能按期开工建设的，应提前30日前向出让人提出延建申请，但延建时间最长不得超过一年；4、受让人应当按照合同约定进行开发建设，超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，出让人可以向受让人征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费，满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权，但因不可抗力或者政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。2005年7月11日，福建龙州运输股份有限公司取得上述宗地的土地使用权证（永国用〔2005〕第11009号）。合同签订后，福建龙州运输股份有限公司未办理案涉土地的建设用地规划许可证、工程规划许可证。2008年12月10日，福建龙州运输股份有限公司与原告龙岩嘉盛房地产开发有限公司签订一份《追加投资协议》，约定将案涉土地作为追加投资至龙岩嘉盛房地产开发有限公司名下。2009年2月25日，原告龙岩嘉盛房地产开发有限公司取得上述宗地的土地使用权证（永定国用〔2009〕第Ａ0046号）。龙岩嘉盛房地产开发有限公司未办理案涉土地的建设用地规划许可证、工程规划许可证。2018年8月13日，原龙岩市永定区国土资源局作出《闲置土地调查通知书》（永国土资闲〔2018〕1号），并向原告进行了送达。2018年11月6日，龙岩市永定区闲置土地处置工作小组就2004-拍-34地块闲置土地事宜召开了会议，会议议定：2004-拍-34地块虽然在2011年有区政府收购批复及收储合同，但双方并无实际的收购行为。在2004年签订土地出让合同到2011年签订收购合同期间及从2011年未履行收购合同到2018年止两个七年间，前后连续累计14年，福建龙州运输股份有限公司或龙岩嘉盛房地产开发有限公司对该地块均没有实施任何实际开发建设，导致地块闲置，属于企业原因导致的闲置土地。依据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项的规定，拟无偿收回2004-拍-34地块，处置方案待请示区政府批复后实施。2018年12月14日，原龙岩市永定区国土资源局作出《闲置土地认定书》（永国土资闲〔2018〕11号），并进行了公告，于2019年1月4日送达给原告。2018年12月14日，原龙岩市永定区国土资源局作出《闲置土地处置听证权利告知书》（永国土资闲〔2018〕12号），于2019年1月4日送达给原告。2019年3月26日，被告龙岩市永定区自然资源局应原告申请举行听证。同日，被告龙岩市永定区自然资源局经讨论决定：充分尊重申请人提出的《永定县国有土地使用权收购合同》依然合法有效之意见，由永定区国土资源收购储备中心答复后再作出是否下发《无偿收回国有建设用地决定书》。2019年8月6日，被告龙岩市永定区自然资源局向龙岩市永定区人民政府提交《关于无偿收回2004-拍-34地块国有建设用地使用权的请示》（永自然资〔2019〕183号）。2019年8月13日，龙岩市永定区人民政府作出《关于同意无偿收回2004-拍-34地块国有建设用地使用权的批复》（永政综〔2019〕123号），同意无偿收回2004-拍-34地块国有建设用地使用权，纳入政府储备用地。2019年9月4日，被告龙岩市永定区自然资源局作出被诉决定，并送给原告龙岩嘉盛房地产开发有限公司。原告龙岩嘉盛房地产开发有限公司不服，在法定期限内向法院提起行政诉讼。 另查明，经原告龙岩嘉盛房地产开发有限公司申请，原永定县国土资源局于2010年12月29日向原永定县人民政府提交《关于收购寒陂下龙岩嘉盛房地产开发有限公司一住宅用地的请示》（永国土资〔2010〕319号）。2011年8月4日，原永定县人民政府作出《关于同意收购寒陂下龙岩嘉盛房地产开发有限公司一住宅用地的批复》（永政综〔2011〕252号），同意原永定县国土资源局以1600000元的价格收购龙岩嘉盛房地产开发有限公司位于永定县寒陂下的土地和地上建（构）筑物；收购后的土地列入政府的储备建设用地。2011年8月8日，原永定县国土资源收购储备中心（甲方）与原告龙岩嘉盛房地产开发有限公司（乙方），签订一份《永定县国有土地使用权收购合同》（永国收字〔2011〕11号），主要约定：1、甲方依据本合同收购乙方坐落于永定县门寒陂下的一住宅用地及地上建（构）筑物，土地面积1630.1平方米，土地证号：永定国用（2009）第Ａ0046号；2、地块收购价总额为人民币1600000元；3、收购资金在本合同签订之日起90日内进行结算，甲方每逾期一日向乙方支付按收购补偿费总额0.5%的违约金；乙方须在本合同签订后20日内向甲方交付搬迁腾空后的土地及地上建（构）筑物。2019年5月20日，原龙岩市永定区国土资源收购储备中心向原告龙岩市嘉盛房地产开发有限公司发出《关于限期履行合同义务的通知》，同意履行《永定县国有土地使用权收购合同》（永国收字〔2011〕11号）相应权利义务，要求龙岩市嘉盛房地产开发有限公司在收到本通知之日起20个自然日内，按合同的要求将前述地块及土地权利证书交付该中心，该中心将于龙岩市嘉盛房地产开发有限公司交付土地及土地权利证书之日起30日内全额支付收购补偿款人民币160万元整。2019年7月10日，原龙岩市永定区国土资源收购储备中心向原告龙岩市嘉盛房地产开发有限公司发出《关于提供已经履行合同义务证据的催告函》，认为龙岩市嘉盛房地产开发有限公司寄送的《付款催告函》中提到‘龙岩市嘉盛房地产开发有限公司已按《永定县国有土地使用权收购合同》（永国收字〔2011〕11号）约定履行了合同义务，权属证书也一并交付’之主张与事实不符；要求龙岩市嘉盛房地产开发有限公司在收到本函件之日起10个工作日内向该中心提供已经履行《永定县国有土地使用权收购合同》（永国收字〔2011〕11号）义务的证据材料。 本院认为,根据《闲置土地处置办法》第四条规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”，闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施由龙岩市永定区国土资源局行使，即由组建后的龙岩市永定区自然资源局行使。因此，龙岩市永定区自然资源局作为被告主体适格。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定:“本办法所称闲置土地,是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案中，《国有土地使用权出让合同》（编号：2004-拍-34）约定,涉案宗地开工建设日期为2005年5月30日之前,至被告于2019年9月4日作出闲置土地认定,涉案宗地已超过一年以上未动工开发,符合上述规定构成闲置土地的情形。本案争议的焦点在于土地闲置原因是否系原告自身原因以及被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》是否合法问题。《闲置土地处置办法》第八条第一款规定:“有下列情形之一,属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的,国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料,经审核属实的,依照本办法第十二条和第十三条规定处置:(一)因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人,致使项目不具备动工开发条件的;(二)因土地利用总体规划、城乡规划依法修改,造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的;(三)因国家出台相关政策,需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的;(四)因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的;(五)因军事管制、文物保护等无法动工开发的;(六)政府、政府有关部门的其他行为”。本案中，原告龙岩市嘉盛房地产开发有限公司主张土地闲置系因涉案土地被列入垃圾处理场地规划范围而无法进行投资建设所致，而非原告自身原因。从本案查明的情况来看，福建龙州运输股份有限公司在出让合同签订后,按约缴纳合同价款,并领取了该宗地的土地使用权证。后原告龙岩市嘉盛房地产开发有限公司从福建龙州运输股份有限公司处受让涉案土地后，取得宗地的土地使用权证。被告未经立案程序，在展开闲置土地调查、认定、听证等程序过程中对原告提出的事实、理由、证据未予审核,土地闲置原因是否存在《闲置土地处置办法》第八条规定情形的情况下,即作出本案被诉决定,属认定事实不清,主要证据不足,程序违法,依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下： 撤销被告龙岩市永定区自然资源局于2019年9月4日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（永自然资〔2019〕200号）。 本案受理费50元，由被告龙岩市永定区自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于龙岩市中级人民法院。 审 判 长 谢  兰  兰 人民陪审员 李    卿 人民陪审员 郭  永  平 二〇二〇年九月二十二日 书 记 员 林飞虹（代） 附注： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为: （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。