西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕71行终1037号 上诉人（原审原告）张涛，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区XX镇客省。 委托代理人解辉，陕西合恒律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地西安市。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人刘杰一，该局长安分局副局长。 委托代理人李超，陕西云德律师事务所律师。 上诉人张涛因与被上诉人西安市自然资源和规划局土地其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初952号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，2014年6月17日西安市莲湖区人民法院（2013）莲法恢执字第00473号执行裁定书，裁定将被执行人惠州大亚湾福莱尔实业有限公司名下位于西安市长安区XX乡XX村，查封土地总面积为15653.33平方米，地号为Ⅰ-49-74-13-3，编号为长安国用过户给申请人张涛（XXXXXXXXXXXXXXXXXX），原土地证作废。2016年5月10日西安市人民政府向原告张涛颁发了西长国用（2016）第8号国有土地使用证，将坐落于西安市长安区XX街XX道XX村XX号为CA03-57-2的住宿餐饮用地登记在土地使用权人张涛名下，使用权类型为：出让；使用权面积为：15653.33㎡，终止日期为2037年1月29日。2018年7月23日，原告张涛向原西安市国土资源局递交闲置土地认定申请书，请求依法认定西长国用（2016）第8号国有土地使用证所属用地属于闲置用地，并向原告下达闲置土地认定书。2019年1月8日，原告张涛认为被告不履行闲置土地认定法定职责，向陕西省自然资源厅申请行政复议。陕西省自然资源厅于2019年3月4日作出陕自然资复（2019）1号行政复议决定，责令被告在收到该复议决定书之日起30日内履行法定职责。西安市自然资源和规划局长安分局于2020年4月2日向原告张涛作出的市资源长发（2020）9号《关于自然人张涛名下闲置土地认定书》，认定原告取得的位于西安市长安区XX街道喂XX乡XX村（属于秦岭生态保护区范围）的国有土地使用权。土地使用权证号：西长国用（2016）第8号，证载面积：15653.33平方米，证载用途为住宿餐饮，使用权终止日期为2037年1月29日。因原告自2016年5月取得上述宗地土地使用权后未在动工期限内动工已经超过两年，且不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的造成土地闲置的情形，现依据《闲置土地处置办法》第二条、第九条、第十条、第二十二条、第三十条之规定认定为闲置土地，闲置原因为张涛自身原因造成土地闲置，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。原审法院认为，本案争议的焦点为西安市自然资源和规划局长安分局于2020年4月2日向原告张涛作出的市资源长发（2020）9号《关于自然人张涛名下闲置土地认定书》是否属于人民法院行政案件的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”。根据上述司法解释的规定，可诉的行政行为应当具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出必须直接导致行政相对人及利害关系人权利义务的变动。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。闲置土地认定书是对土地闲置状态确认的一个载体，虽与当事人的权利义务有一定的关系，但根据《闲置土地处置办法》的规定，对闲置土地的认定是后续对闲置土地的处置和利用的前置程序，即该闲置土地认定书的内容需要借助后续的处置行为的作出才能对外发生效力，被告作出的闲置土地认定书行为在未进行后续的处置行为的情况下，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告张涛的起诉。本案诉讼费50元，退还原告张涛。 张涛不服原审裁定上诉称，一审法院认为被上诉人的行政行为不具备外部法律效力且对上诉人的实际权力义务不产生实际影响，属于对行政行为的性质认定错误。被上诉人作出的市资源长发（2020）9号《西安市自然资源和规划局长安分局关于自然人张涛名下闲置土地认定书》，对张涛名下土地现状进行了认定，同时该认定书中还包含有土地闲置原因等内容。上诉人认为，该认定书不仅是对土地闲置情况的客观认定，而且认定了土地闲置的原因为上诉人自身原因造成闲置，该闲置原因的认定直接决定了该土地后续处置的方式及后果，即按照《闲置土地处置办法》第十四条的规定而非第十二条的规定进行处置。因此该认定书做出后对上诉人的权利义务已经产生了实质性的影响，属于行政诉讼的受案范围，是可诉的行政行为。二、一审法院适用法律不清。一审法院在判决中引用了《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的第5项和第6项，认为被上诉人的行政行为不属于人民法院的行政诉讼受案范围。上诉人认为，首先，被上诉人的行政行为既不属于该款第5项也不属于第6项的行为。其次，一审法院在判决中也未明确说明是因为被上诉人的行政行为属于该条第二款的第5项还是第6项情形而驳回起诉。综上，上诉人认为一审法院对被上诉人的行政行为的性质认定错误，适用法律错误。未维护自身合法权益，现特提出上诉，请求二审法院：撤销西安铁路运输法院作出的（2020）陕7102行初952号行政裁定书，并裁定一审法院进行审理。 被上诉人西安市自然资源和规划局答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉请求。被上诉人西安市自然资源和规划局在二审中未提交书面答辩意见。 二审经审理查明的事实与原审裁定查明的事实一致，且双方当事人均无异议，本院依法予以确认。 本院认为，行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人或者其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径，人民法院在充分保障当事人行使诉权的同时，亦应审查当事人提起的行政诉讼是否符合法律规定的起诉条件。对于公民、法人或者其他组织而言，则应当按照法律及相关司法解释的规定提起行政诉讼。 结合本案一审裁定书的主要内容和上诉人张涛的上诉主张，本案应审查的焦点问题是：上诉人对案涉的《闲置土地认定书》所提起的诉讼是否属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。根据国土资源部第53号令《闲置土地处置办法》第十四条、第十五条、第十七条第二款的相关规定,市、县国土资源主管部门发现国有建设用地使用权人有涉嫌构成闲置土地的,应当开展调查核实,根据调查核实情况,认为构成闲置土地的,向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。并根据土地闲置的情形,在履行告知权利程序后,依法向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》。国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》不服的,可依法申请行政复议或提起行政诉讼。具体到本案中,案涉的《闲置土地认定书》属于行政机关作出征缴土地闲置费决定或者收回国有建设用地使用权决定的前置阶段性行为,其属性系行政机关为作出一个行政行为或进行一项行政程序而实施的过程性行为，因此对当事人的实体权利义务尚未构成实际影响，而当事人如对行政机关后续作出的征缴土地闲置费决定或者收回国有建设用地使用权决定不服提起诉讼时,人民法院将一并对《闲置土地认定书》的合法性予以审查。一审法院以上诉人提起的本案之诉不属于行政诉讼受案范围为由，作出驳回起诉的一审裁定于法有据，并无不当。上诉人的上诉主张因理据不足，故本院不予采纳。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  朱爱琳 审判员  王 方 审判员  周玲玲 二〇二〇年九月二日 书记员  陈 萌 1