河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫15行终167号上诉人（原审原告）信阳金霞美容门诊部有限公司。法定代表人杨涛，经理。被上诉人（原审被告）信阳市城市管理局。法定代表人饶祖明，局长。委托诉讼代理人仝锐，男，工作人员。委托诉讼代理人刘延章，河南天风律师事务所律师。上诉人信阳金霞美容门诊部有限公司（以下简称金霞公司）因与被上诉人信阳市城市管理局确认强拆行为违法及赔偿行政争议一案，不服平桥区人民法院（2020）豫1503行初9号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人金霞公司法定代表人杨涛，被上诉人信阳市城市管理局委托诉讼代理人仝锐、刘延章到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审查明，2017年9月19日，信阳市城市管理局对信阳市浉河区精诚广告装饰有限公司（以下简称精诚广告公司）作出信广〔2017〕09-024批复。批复内容如下：经研究，同意临时占用四一路路段人行道,在万家灯火广场13号楼127号门面房二至五楼外墙上设置户外广告。设置期限：2017年9月19日—2018年9月18日(壹年)，到期自行拆除。广告规格为:14m×16.5m，内容为：金霞整形医院。要求：采用不锈钢、铝方管底板，内打灯，发光字亮化。设置规范、款式新颖、定期维护，按申报效果图实施，确保安全、牢固、美观、亮化。在设置（或施工）期间，如发生安全事故，责任自负。如影响市容和建设规划需要，无条件拆除。广告画面要留出30%的版面做公益广告，城市建设需要时要无偿提供。2017年9月29日，信阳市公用事业建设发展有限公司（甲方）与精诚广告公司（乙方）签订《信阳市中心城区城市空间广告位资源使用协议》。甲乙双方在平等、自愿、协商的基础上，就万家灯火13号楼127号门面房二至五楼外墙广告位的使用达成如下协议：1.乙方使用的广告位为万家灯火13号楼127号门面房二至五楼外墙广告位，面积：14m×16.5m=231㎡。2.使用时间起止：从2017年9月19日起，至2018年9月18日止。3.甲方在保证公益宣传与市容环境的前提下，不干涉乙方正常商业运作。4.乙方承担制作、维护、维修责任及相关风险。协议期内乙方须为其设立的广告设施购买公众责任险（或类似险种），造成他人人身伤害或财产损失的应当负相应的民事责任及法律责任。5.协议期限内如遇城市规划或不可抗力造成该广告位无法正常设置或导致乙方无法经营该广告设施的，协议自行终止，善后事宜双方协商解决。6.资源使用费用支付方式。协议签订后5个工作日内，乙方一次性向甲方支付使用费人民币17325元。非不可抗因素拖延未交纳的，视为乙方对该广告位的放弃，甲方可以对该广告位资源另行处置。当日，精诚广告公司支付广告位资源使用费17325元。之后，金霞公司即开始按照批复进行设置户外墙体广告的施工，大概半个月时间完成。隔了一段时间后，金霞公司又在该广告位的楼顶设置了横向长26.97m、高2.46m的楼顶广告。为证明被诉强拆行为给其造成的经济损失，金霞公司提供的8份工商银行电子回单的内容分别为：1.交易时间2017年11月5日，收款户名刘加兵，收款金额30万元人民币，付款户名杨利平，附言信阳金霞医院装修款。2.交易时间2017年12月2日，收款户名刘加兵，收款金额30万元人民币，付款户名杨利平，附言信阳金霞四一路装修款。3.交易时间2018年4月3日，收款户名刘加兵，收款金额10万元人民币，付款户名杨利平，附言信阳金霞四一路店装修款。4.交易时间2018年4月29日，收款户名刘加兵，收款金额10万元人民币，付款户名杨利平，附言信阳金霞四一路店装修款。5.交易时间2018年8月9日，收款户名刘加兵，收款金额10万元人民币，付款户名杨利平，附言信阳金霞支付四一路店装修款。6.交易时间2018年12月17日，收款户名刘加兵，收款金额5万元人民币，付款户名杨利平，附言信阳金霞四一路装修款。7.交易时间2019年3月9日，收款户名刘加兵，收款金额5万元人民币，付款户名杨利平，附言信阳金霞四一路装修款。8.交易时间2019年4月2日，收款户名刘加兵，收款金额10万元人民币，付款户名杨利平，附言信阳金霞四一路装修款。以上合计110万元。庭审时，金霞公司法定代表人杨涛称，金霞公司与精诚广告公司前期就约定好广告位审批下来之后由金霞公司自行装修，金霞公司提交的转账凭证系该广告牌设置时的投资金额。精诚广告公司是广告发布方，实际施工方是金霞公司自己找的，就是收款人，不是精诚广告公司。墙体和楼顶广告制作费用加在一起是110万元。墙体广告费与楼顶广告费当时没有分开算，但是墙体广告费一定比楼顶广告费高。而杨涛2019年3月25日在接受信阳市城市综合执法局执法人员询问时称，当时设置户外广告（墙体广告）的施工费是多少没印象，估计四五万元。2018年7月30日，信阳市创建工作指挥部办公室印发《信阳市中心城区市容环境整治工作指导、督查、考核方案》（信创办〔2018〕22号），明确由市城市管理局牵头户外广告集中整治。2018年8月14日，信阳市创建工作指挥部办公室印发《关于印发的通知》（信创办〔2018〕27号）。《方案》实施范围为：浉河区、平桥区、信阳高新区、羊山新区、南湾湖风景区等建成区及其他实行城市化管理的区域。《方案》主要任务为：清理超过建筑物屋顶高度和墙体边缘（即突出建筑物实体）的户外广告、标识牌匾，（垂直于建筑物墙体的户外广告、牌匾标识，附着于建筑物墙体的违规户外广告，“一店多招”、“店内店”在建筑物外墙体设置的牌匾标识），指导重设或新设的建筑物标识招牌符合法律法规及相关技术规范。《方案》明确2018年10月10日以前基本完成方案实施范围内建筑物屋顶标识招牌整治规范工作。11月30日前，进一步查缺补漏，巩固提升。《方案》任务分工确定，市城市管理局依据《信阳市城市市容和环境卫生管理条例》、《信阳市中心城区户外广告管理暂行办法》等，统筹、协调、指导整治规范工作开展，收集、汇总、通报、考核工作落实情况。2018年9月20日，信阳市创建工作指挥部办公室印发《关于印发的通知》（信创办〔2018〕31号）。接群众举报后，2019年3月25日，信阳市城市综合执法局决定对金霞公司涉嫌违法在信阳市浉河区四一路金霞美容院墙面及屋顶设置户外广告牌立案调查。当日，信阳市城市综合执法局执法人员在金霞公司办公室对该公司法定代表人杨涛进行了询问，并制作了询问笔录。同日，信阳市城市综合执法局执法人员还进行了现场勘查，并制作了现场检查（勘验）笔录。调查结束后，信阳市城市综合执法局拟对金霞公司擅自在四一路金霞美容院墙面及屋顶设置户外广告牌的违法行为进行处罚。2019年4月4日，信阳市城市综合执法局作出信城执法罚先告字〔2019〕第001号行政处罚事先告知书，并于当日向金霞公司进行了送达。告知：金霞美容院擅自在四一路金霞美容院墙面及屋顶设置户外广告牌的行为违反了《信阳市城市市容和环境卫生管理条例》第二十三条第三款“设置大型户外广告，应当按照有关规定办理审批手续。大型户外广告应当按照批准的位置、规格和期限设置。”的规定，上述事实有询问笔录、现场勘验笔录为证，违法事实清楚。根据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，参照《信阳市市容和环境卫生管理条例》行政处罚裁量标准,违法行为为严重。根据《信阳市城市市容和环境卫生管理条例》第四十三条的规定，拟对你单位作出限期拆除，处六万元罚款的行政处罚。同日，信阳市城市综合执法局作出信城执法罚听告字〔2019〕第001号行政处罚听证告知书，并向金霞公司进行了送达。金霞公司在收到信城执法罚先告字〔2019〕第001号行政处罚事先告知书后，自行将案涉屋顶广告拆除。2019年4月8日，金霞公司法定代表人杨涛在信阳市城市综合执法局的办公地点针对即将受到的行政处罚进行了陈述、申辩，陈述、申辩了应撤销处罚决定的理由，执法人员制作了陈述（申辩）笔录。2019年4月15日，信阳市城市综合执法局向金霞公司送达信城执法罚听通字〔2019〕第001号行政处罚听证通知书。同年4月23日，在信阳市城市综合执法局一楼会议室举行了行政处罚听证会。2019年4月25日，信阳市城市综合执法局副局长李亚辉主持召开重大复杂案件集体讨论会，对金霞公司涉嫌违法设置户外广告一案进行集体讨论。会议作出的结论性意见为：对当事人限期自行拆除并处六万元人民币罚款。2019年4月27日，信阳市城市综合执法局对金霞公司作出信城执限拆字〔2019〕第001号限期拆除决定书，并于当日进行了送达。限期拆除决定书主要内容为：经查，你单位在四一路金霞美容院设置的户外广告，不符合《信阳市城市市容和环境卫生管理条例》第二十三条第三款的规定，根据《信阳市城市市容和环境卫生管理条例》第四十三条的规定，现责令你单位在收到本决定书之日起3日内自行拆除。限期拆除决定书还对不服该决定的救济途径进行了告知。2019年4月30日，信阳市城市综合执法局作出信城执法催告字〔2019〕第002号催告书，催告金霞公司在3日内履行信城执限拆字〔2019〕第001号限期拆除决定书确定的限3日内自行拆除的义务。同时告知，如无正当理由，逾期仍不履行该义务的，本机关将依法强制拆除。该催告书上当事人签名处没有签名，也没有送达回证。在办理了行政强制执行及相关事项内部审批手续后，信阳市城市综合执法局于2019年5月6日作出信城执法强执决字〔2019〕第001号行政强制执行决定书，决定于2019年5月7日对金霞公司违法设置的大型户外广告进行强制拆除。同日，信阳市城市综合执法局发布信城执法强拆公字〔2019〕第001号行政强制拆除公告，公告限金霞公司在公告公布之日起3日内自行拆除在信阳市浉河区四一路万家灯火13号楼127号门面房违法设置的大型户外广告。如在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，本机关将依法予以强制拆除。信阳市城市综合执法局没有提供送达行政强制执行决定书的证据。庭审时，信阳市城市综合执法局的诉讼代理人称强拆现场的执法人员说交给了金霞公司的在场人员，但因当时比较急没有签送达回证；而金霞公司法定代表人杨涛称，当时没有任何人向其以及金霞公司送达强制执行决定书及强制执行公告。2019年5月7日，信阳市城市综合执法局对金霞公司在信阳市浉河区四一路万家灯火13号楼127号门面房设置的大型户外墙体广告实施了强制拆除。2019年7月25日，信阳市城市综合执法局对金霞美容院作出信城执法罚决字〔2019〕第001号行政处罚决定，认定金霞公司擅自在四一路金霞美容院墙面及屋顶设置户外广告牌的行为违反了《信阳市城市市容和环境卫生管理条例》第二十三条第三款“设置大型户外广告，应当按照有关规定办理审批手续。大型户外广告应当按照批准的位置、规格和期限设置。”的规定，已构成违法。根据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，参照《信阳市市容和环境卫生管理条例》行政处罚裁量标准,违法行为为严重。根据《信阳市城市市容和环境卫生管理条例》第四十三条的规定，决定对金霞公司作出罚款人民币六万元整的行政处罚。同日，将该行政处罚决定书送达金霞公司。2020年3月26日，信阳市城市综合执法局向金霞美容院送达信城执法催告字〔2020〕第001号催告书，催告金霞美容院十日内履行信城执法罚决字〔2019〕第001号行政处罚决定书确定的义务。因认为信阳市城市管理局作出的案涉行政处罚决定不合法及违法于2019年5月7日强拆了其案涉户外广告牌，金霞公司于2019年10月25日向本院提起行政诉讼。该院认为该案依法应由信阳市浉河区人民法院管辖，即将该案移送至浉河区法院。浉河区法院收到该院移送的案卷材料后，又认为该案应由该院管辖，遂报请信阳市中级人民法院指定管辖。信阳市中级人民法院于2019年12月23日作出（2019）豫15行辖333号行政裁定，裁定本案由该院管辖。该院于2020年1月14日又重新立案。另查明：金霞公司在起诉状中称，该公司2018年8月7日到信阳市城市管理局申请对万家灯火广场13号楼127号门面房二至五楼外墙设置户外广告的行政许可续期，但被告不予受理，也没有给原告任何答复。并提供了精诚广告公司书写于2018年8月7日的行政许可续期《申请书》。而金霞公司法定代表人杨涛2019年4月23日在行政处罚听证会上回答听证会主持人“到期以后是否向审批机关递交了申请书”的询问时，回答“没有带，审批部门直接拒绝，不受理。”原审认为，信阳市城市管理局（信阳市城市综合执法局）作为信阳市人民政府的城市管理和综合执法主管部门，依法享有中心城区大型户外广告设置审核、城市户外大型广告治理及城市管理综合执法职权。信阳市城市管理局于2017年9月19日对精诚广告公司作出的信广［2017］09-024批复，系该局同意精诚广告公司临时占用四一路路段人行道、在万家灯火广场13号楼127号门面房二至五楼外墙上设置户外广告的一个行政许可。该行政许可的被许可人是精诚广告公司；设置期限：2017年9月19日—2018年9月18日(壹年)，到期自行拆除；广告规格为:14m×16.5m；内容为：金霞整形医院。本案中，从原告金霞公司诉状上所写及其法定代表人杨涛在接受执法人员的调查询问和在行政处罚听证会上的陈述来看，案涉行政许可的被许可人精诚广告公司并没有在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关即信阳市城市管理局提出延续行政许可有效期的书面申请，也就不存在《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”的情形。因此，案涉行政许可于2018年9月18日期限届满以后即自动失效，案涉户外广告也应依批复要求自行拆除，若继续存在就属“未经批准擅自设置”。同时，金霞公司在信广［2017］09-024批复许可设置的户外墙体广告以外，另行在该广告位的楼顶设置的横向长26.97m、高2.46m的楼顶广告，因系未经批准擅自设置，故自该楼顶广告设置时起就属违法设置。被告信阳市城市管理局认定原告金霞公司擅自在信阳市浉河区四一路金霞美容院墙面及屋顶设置大型户外广告牌，有询问笔录、现场检查（勘验）笔录、照片等予以证实，基本事实清楚，证据确凿。被告信阳市城市管理局按照受案、调查、处罚前告知、听证、负责人集体讨论、作出限期拆除决定和行政处罚决定的程序，根据《信阳市城市市容和环境卫生管理条例》第二十三条第三款、第四十三条的规定，分别于2019年4月27日作出信城执限拆字〔2019〕第001号限期拆除决定，责令金霞公司在收到限期拆除决定书之日起3日内自行拆除；于2019年7月25日作出信城执法罚决字〔2019〕第001号行政处罚决定，决定对金霞公司罚款人民币六万元整；适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当。因此，被告作出的信城执限拆字〔2019〕第001号限期拆除决定、信城执法罚决字〔2019〕第001号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，处罚适当；原告金霞公司诉请要求撤销信城执法罚决字〔2019〕第001号行政处罚决定，理由不足，该院不予支持。因原告金霞公司未按信城执限拆字〔2019〕第001号限期拆除决定确定的期限自行拆除案涉墙体广告，被告信阳市城市管理局虽然于2019年4月30作出了信城执法催告字〔2019〕第002号催告书，催告金霞公司在3日内履行限期拆除决定书确定的限3日内自行拆除的义务，在催告期满后又于2019年5月6日作出信城执法强执决字〔2019〕第001号行政强制执行决定，并发布信城执法强拆公字〔2019〕第001号行政强制拆除公告，但是被告信阳市城市管理局没有提供送达催告书和行政强制执行决定书的证据，原告金霞公司也不承认收到了催告书和行政强制执行决定书，且行政强制执行决定确定于2019年5月7日对金霞公司违法设置的大型户外广告进行强制拆除，实际也是于2019年5月7日实施强制拆除，而该强拆时间尚处于强拆公告的公告期内，不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”、第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”、第三十八条“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。”和第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”规定的行政机关强制执行程序，强拆程序违法。因此，原告金霞公司诉请要求确认被告信阳市城市管理局于2019年5月7日对其设置的大型户外广告进行的强制拆除行为违法，理由充分，本院予以支持。但是，原告金霞公司要求被告信阳市城市管理局赔偿违法强拆行为给其造成的经济损失，因被强拆的标的物系违法设置的大型户外广告，而不是合法财产，强拆行为程序虽违法，但对原告合法财产权利并不产生实际影响，故该院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十四条第一款第二项的规定，判决：一、确认被告信阳市城市管理局于2019年5月7日对原告信阳金霞美容门诊部有限公司在信阳市浉河区四一路万家灯火13号楼127号门面房二至五楼外墙上设置的大型户外广告实施的强制拆除行为违法。二、驳回原告信阳金霞美容门诊部有限公司的其他诉讼请求。上诉人金霞公司上诉称，原审判决认定事实错误，适用法律错误。原审法院认定金霞公司涉嫌违法设置户外广告一案经集体讨论通过系认定事实错误；上诉人于行政许可到期前一个月向上诉人递交了要求延续行政许可的书面申请，被上诉人拒绝受理，上诉人的广告牌超期系因被上诉人的怠于履行法定职责所致，根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条的规定，应当视为准予延续。请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人信阳市城市管理局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。原审判决认定案件经过集体讨论事实清楚；被上诉人实施行政许可的对象系精诚广告公司，在许可到期后，精诚广告公司未提出过延续许可的申请，被上诉人也从未收到过上诉人递交的延续许可的书面申请，涉案广告牌的在行政许可到期后继续设置属属非法设置。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审一致。本院认为，根据上诉人法定代表人杨涛在接受执法人员的调查询问和在行政处罚听证会上的陈述，可以认定案涉行政许可的被许可人精诚广告公司在涉案行政许可有效期届满三十日前未向被上诉人信阳市城市管理局提出延续行政许可的书面申请；上诉人虽称其以自身名义向被上诉人递交了要求延续许可的书面申请，亦未提交证据证实，本院不予采信。因不存在《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定的“视为准予延续”的情形，案涉行政许可于2018年9月18日期限届满以后即自动失效，案涉户外广告也应依批复要求自行拆除，若继续存在就属“未经批准擅自设置”。被上诉人信阳市城市管理局据此作出被诉强制拆除行为认定事实清楚，适用法律正确。因被诉强拆行为未按《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条第一款、第三十八条之规定，履行催告、制作强制执行决定并送达等程序，并在公告期未期满的情形下实施被诉强拆行为，属程序违法；因强拆行为程序违法但实体正确，对原告合法财产权利并不产生实际影响，原审判决驳回上诉人的赔偿请求并无不当。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人信阳金霞美容门诊部有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 李 锋审判员 李洪宇审判员 阮晓强二〇二〇年九月二十七日书记员 马佩佩