陕西省延安市中级人民法院行政判决书 (2020)陕06行初9号 原告：兰洲，男，1974年12月14日出生，汉族。委托代理人：霍晶，北京市京师律师事务所律师。委托代理人：杨彬，北京市京师律师事务所实习律师。被告：宜川县人民政府。住所地：陕西省宜川县。法定代表人：***，该县县长。委托代理人：韩浩，男，该县政府办公室工作人员。被告：宜川县交里乡人民政府。负责人：张磊，该乡乡长。行政机关负责人：许艳阳，男，该乡政府党委副书记。被告：宜川县交通运输局。法定代表人：李东林，该局局长。委托代理人：刘晓东，男，该局工作人员。三被告共同委托代理人：尧百祥，陕西屹立律师事务所律师。原告兰洲诉被告宜川县人民政府、宜川县交里乡人民政府、宜川县交通运输局强制拆除行为违法一案，本院于2020年1月16日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月11日公开开庭审理了本案。原告兰洲及其委托代理人霍晶、杨彬，被告宜川县人民政府的委托代理人韩浩、宜川县交里乡人民政府的委托代理人张磊、宜川县交通运输局的委托代理人刘晓东及其三被告的共同委托代理人尧百祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告兰洲诉称，原告合法拥有的宅基地及房屋位于陕西省宜川县XX店XX村，2017年原告在此筹建宜川县(第二)景绚纯粮食醋厂，宜川县工商行政管理局秋林工商所、宜川县工商行政管理局均开具证明进行登记并许可，2018年8月30日取得食品小作坊生产许可证。2018年因“陕西省延安市国家高速公路榆蓝线（Ｇ65Ｅ）延长至黄龙公路工程”项目，需征收原告房屋及土地。2019年12月6日，三被告在未出示任何法定文件及履行征收手续的情况下，组织相关人员强制拆除了原告的房屋。而目前为止原告未与任何单位签订安置补偿协议，亦未得到任何征收补偿。原告认为三被告强制拆除房屋的行为严重侵害了原告的合法权益，严重违反法律法规的相关规定。现原告为维护其合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定提起诉讼，请求依法判决。现请求：1、依法确认三被告于2019年12月6日强制拆除原告房屋的行政行为违法；2、本案诉讼费用由三被告承担。被告宜川县人民政府答辩意见：一、原告主体不适格，应驳回起诉。原告是以其经营的醋厂财产被强拆提起诉讼。该醋厂于2016年11月21日在工商部门登记时，其营业执照登记的类型为个体户。根据最高人民法院关于适用《民事诉讼法》的解释第五十九条规定，在诉讼中，个体工商户有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，而不是以其经营业主为当事人。所以，原告以其自然人身份提起诉讼，没有法律依据，其主体不适格;二、被告没有对原告实施任何违法的行政行为，不存在确认被告行政行为违法的前提和事实。因此，原告属于错列被告。延黄高速公路是国家实施的重点项目，宜川县人民政府既不是项目的建设方，也非工程的承建方，甚至都不是高速公路的任何一方当事人，而仅仅是按照省、市要求和安排，负责组织工作部门，督促乡、镇政府实施项目的落实和进度的推进。从延黄高速公路项目下达至今，宜川县人民政府没有对原告实施过任何行政行为，没有作出具体决定，没有指派或组织任何单位或个人对原告实施过侵犯其合法权益的行政行为。根据最高院关于适用《行政诉讼法》的解释第三条(三)项的规定，应当裁定驳回起诉;三、原告的合法权益并未受到影响和损失。1、原告所占用的土地是基本农田，未经审批擅自改变用途，属于违法用地，不符合《土地管理法》第八十条的规定和《城乡规划法》第三十七条、三十八条、四十三条的规定。2、原告在集体土地上未取得城乡规划审批许可，私自修建房屋，其行为违反了《城乡规划法》第四十一条规定，属于违章建筑。3、原告的部分建筑物是在宜川县人民政府发出禁止在XX公路XX线内抢建、抢栽、抢种通告后，突击抢建的，不在征迁补偿范围内。4、原告依法应当得到的征迁补偿，尽管原告以补偿标准不能满足要求为借口拒绝在补偿协议上签字。但是按照人民政府制定的补偿标准会足额给原告进行补偿，其应得收益不会有任何损失。综上所述，被告在落实省、市XX公路工作中，依法依规及时作出禁止在XX公路XX线内抢建、抢栽的通告，根据上级规定，制定下发了征迁补偿标准，没有实施任何侵犯原告合法权益的行为。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告宜川县交里乡人民政府答辩意见：一、被告没有实施侵犯原告合法权益的行政行为，应当驳回原告对被告的起诉。作为乡级人民政府，被告负有上传下达国家政策，完成上级政府工作安排任务，上报基层工作及配合专项工作的职责和义务，在延黄高速公路项目的实施过程中，其任务是协调、配合、服务，没有作出过任何行政行为，更没有实施过侵犯原告合法权益的行政行为。二、被告尽职尽责地履行了法定义务。延黄高速公路工作任务下达后，XX组XX村入户宣传、摸底、造册、登记上报，对于有争议的耐心解释、疏导。2018年3月2日，宜川县人民政府作出了关于严禁在国家高速榆蓝线延长至黄龙段宜川境内拟征收土地范围内违法违规抢栽、抢种、抢建的通告后，原告于当天在其承包的农用地内开始抢建建筑物。2018年3月3日，被告便以书面形式给原告下发了停工通知，原告不仅对县政府的通告熟视无睹，反而趁五一放假期间，连夜施工建成砖混结构2层，并将醋厂牌子悬挂于此。为了顺利推进延黄高速公路建设，被告分别于2019年3月29日和9月24日，给原告送达了书面限期拆除通知书，并派工作人员多次前往现场口头督促其拆除，原告均置之不理。被告从未组织、安排拆除原告建筑物的行为，也没有专业人员和专业机械设备。原告之诉缺乏事实根据，应予驳回。被告宜川县交通运输局答辩意见：宜川县交通运输局在延黄高速公路建设中，作为县政府的工作部门，严格照章办事，无权作出任何行政行为，其具体工作是负责接收乡、镇政府的征迁汇报、汇总、审查、聘请评估机构对相关地上附着物进行评估、下拨征迁补偿费，协调相关单位、部门关系，配合县、乡政府工作。本案中，没有实施侵犯原告合法权益的任何行为，请依法驳回其对宜川县交通运输局的起诉。被告宜川县人民政府向本院提交了以下证据：证据1、延安市人民政府延政发(2017)71号关于印发《延长至黄龙高速公路建设项目征地拆迁补偿安置实施方案》通知；证据2、延安市人民政府延政征发（2018）3号关于印发《延长至黄龙和黄龙至蒲城（延安段）高速公路建设项目征地拆迁补偿安置补充方案》的通知。证据3、宜川县人民政府关于XX公路XX线XX段宜川境内拟征收土地范围内违法违规抢栽、抢种、抢建的通知。证据4、宜川县人民政府办公室宜政办发（2019）1号关于印发《延黄高速公路（宜川段）红线内建筑物，设施征迁工作实施方案》的通知。证据5、延安市人民政府专项问题会议纪要第6号。证明：1、宜川县人民政府不是延黄高速公路的建设单位和实施单位，而是协调、配合和服务部门。2、向社会公开了延黄高速公路征迁原则、范围和具体而明确的禁止行为。3、明确了具体征迁补偿标准。4、宜川县政府的行政行为合法，不存在行政违法的事实。原告兰洲质证意见：对第一组、第二组证据的真实性认可，合法性、证明目的不予认可。认为：1、县级以上人民政府征收土地前应开展土地调查、社会稳定风险评估、公示公告、听证等程序，但至原告房屋被强制拆除前，被告并未让原告参与以上程序，属程序违法。2、涉案被征收的土地及房屋的补偿标准应由省、自治区、直辖市制定，延安市人民政府无权制定。且征收涉案土地及房屋应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，但原告并未与任何机关达成安置补偿协议，被告的强拆行为违法；3、《延长至黄龙高速公路建设项目征地拆迁补偿安置实施方案》中明确“本方案的征迁工作由所在县政府组织实施”，即由被告组织实施。4、被告是在未获得征地批复就进行征收，其征收行为违法。被告宜川县交里乡人民政府对宜川县人民政府提供的证据无异议。被告宜川县交通运输局对宜川县人民政府提供的证据无异议。被告宜川县交里乡人民政府向本院提交了以下证据：证据1、宜川县交里乡人民政府便函；证据2、限期拆除违法、违章，抢建建筑物通知书；证据3、关于XX公路XX段XX线内建筑物需依法处置的申请报告；证据4、限期签订征迁补偿安置协议通知书；证据5、责令限期拆除通知书;6、责令限期拆除通知书;证据7、XX乡XX户拒不签字情况说明表;证据8、交里乡人民政府限期搬迁通知书(存根)。证明：1、交里乡人民政府作为最基层人民政府积极执行市、县工作，认真、合法、适度地履行了法定职责，不存在行政违法的事实。2、原告实施违法抢建行为后，交里乡人民政府多次书面告知其限期拆除。原告质证意见为：对证据1、2真实性、合法性认可，证明目的不认可。原告至今未与任何机关、部门签订安置补偿协议，且原告的房屋并不是违法、违章抢建的。对证据3至8的真实性、合法性认可，证明目的不认可。三被告并未与原告达成补偿协议，强拆原告房屋行为违法。被告宜川县人民政府对宜川县交里乡人民政府提供的证据无异议。被告宜川县交通运输局对宜川县交里乡人民政府提供的证据无异议。被告宜川县交通运输局向本院提交以下证据：证据1、延安巨达资产评估有限责任公司延巨达评报字(2019)第628号；证据2、延长至黄龙高速公路建设项目征地拆迁所涉及的宜川县XX店XX村兰洲单项资产评估报告书。证明：1、原告被征迁资产经司法评估应补偿金额总值为831146.63元，符合延安市人民政府和宜川县人民政府公布的征迁补偿标准。2、原告未与政府签订征迁补偿协议，过错方不是被告。原告兰洲质证意见：对该两份证据的真实性认可，合法性和证明目的不认可。被告的征收程序违法，被告提供的评估报告恰恰能够证明被告未与原告签订安置补偿协议，就强制拆除了原告的房屋，造成了原告房屋及附属物毁损的严重后果。被告宜川县人民政府对宜川县交通运输局提供的证据无异议。被告宜川县交里乡人民政府对宜川县交通运输局提供的证据无异议。原告兰洲向本院提交了以下证据：第一组证据：1、《土地承包合同》；2、《窑宅买卖协议》；3、集体土地建设用地使用证；4、农村土地承包经营权证；5、收条、收据。证明：原告主体适格。第二组证据：1、宜川县工商行政管理局秋林工商所出具的《证明》；2、宜川县工商行政管理局出具的《证明》；3、食品小作坊生产许可证。证明：原告的醋厂经依法登记并许可。第三、四组证据：强拆现场照片、强拆现场视频。证明：三被告实施强拆原告房屋的行为，严重违反法律规定，侵害了原告合法权益。第五组证据：宜川县自然资源局关于XX公路XX线XX公路项目有关材料的情况说明。证明：征地行为未获得批准文件。三被告共同质证意见：对第一组证据中证据1、2的真实性无异议，对证明目的有异议，土地承包合同的内容约定是修建，改变土地用途将农用地改变为建设用地未经相关部门批准；原告与发包方及窑洞的买卖人之间没有交付款项的证明，不能证明原告对案涉土地具有所有权。证据3、4三性及证明目的均无异议。对第二组证据的三性、证明目的均有异议，证明应当由负责人签字认可，对经营地点应当在注册时予以确定，而不是以证明的形式加以印证。对第三、四组证据真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明是三被告拆除的。对第五组证据真实性无异议，对证明目的有异议，陕西省的重点建设项目，用地手续应该由陕西省政府来取得。经过庭审举证、质证，本院对上述证据认证如下：对原告提交的五组证据的真实性予以认可，可以证明原告的主体资格及被告实施强制拆除原告房屋的行为。对被告宜川县人民政府提交5份证据的真实性予以认可。对被告宜川县交里乡人民政府提交8份证据的真实性予以认可。对被告宜川县交通运输局提交2份证据的真实性予以认可，但提供的评估报告不完整，也未依法向原告送达，故对该证据的证明目的不予采信。经审理查明，原告房屋位于宜川县XX店XX村，属于延长至黄龙高速公路工程项目征收范围内。2017年11月21日，延安市人民政府作出延政征发〔2017〕71号关于印发《延长至黄龙高速公路建设项目征地拆迁补偿安置实施方案》的通知，通知对征迁范围和时间、补偿标准等做出了明确规定。《通知》第十八条规定：“在规定期限内被征收人或房屋承租人无正当理由拒不搬迁和签订征迁补偿安置协议的，扣除拆迁补助费，并由征迁部门责令其限期拆迁，逾期还不搬迁的，报经市、县人民政府或者依法申请人民法院强制征迁”；第二十一条规定：“本方案的征迁工作由所在县政府组织实施”。2018年3月22日，延安市人民政府作出延政征发〔2018〕3号关于印发《延长至黄龙和黄龙至蒲城（延安段）高速公路建设项目征地拆迁补偿安置补充方案》的通知，对部分土地和地上附着物征迁补偿标准进行了调整完善。2019年1月2日，宜川县人民政府办公室作出宜政办发〔2019〕1号关于印发《延黄高速公路（宜川段）红线内建筑物、设施征迁工作实施方案》的通知，方案决定对延黄高速公路（宜川县）建设项目红线内所有建筑物、设施及杂物等拆迁清理、土地征收和群众补偿安置。2018年3月2日，宜川县人民政府发布了《关于严禁在国家高速榆蓝线延长至黄龙段宜川境内拟征收土地范围内违法违规抢栽、抢种、抢建的通告》，征迁范围涉及云岩镇、交里乡、秋林镇、丹州街道办。2019年3月29日，宜川县交里乡人民政府于作出《限期拆除违法、违章、抢建建筑物通知书》，限原告于2019年4月2日前拆除违法、违章、抢建建筑物。原告未拆除。2019年7月8日，延安巨达资产评估责任公司受延长至黄龙高速公路征地拆迁和环境保障工作办公室的委托，作出延巨达评报字（2019）第628号《关于延长至黄龙高速公路建设项目征地征迁所涉及的宜川县XX店XX村兰洲单项资产评估报告书》，经评估，兰洲单项资产市场价值为831146.63元。2019年9月19日，宜川县交里乡人民政府作出《限期签订征迁补偿安置协议通知书》，限原告于2019年9月22日前签订征迁补偿安置协议书。原告未签订。2019年9月24日，宜川县交里乡人民政府、宜川县交通运输局作出《责令限制拆除通知书》，要求原告兰洲于2019年10月8日下午4时前自行拆除征迁范围内所有地上附着物，腾出土地。但原告最终未签订征迁补偿安置协议亦未自行拆除。2019年12月6日，原告房屋及附属物被强制拆除。本院认为，被告宜川县人民政府在组织征收与拆迁过程中，应当依照法定方式、步骤、顺序和时限的程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”本案中，被告宜川县人民政府将原告所在的村土地列入征收范围并组织实施征收与拆迁，征收的过程中，在未与原告签订征收补偿安置协议及未作出相应征收补偿的情况下，发出的限期拆除的通知未依法告知原告应享有的陈述权和申辩权。在原告未自行拆除后，被告未作出强制拆除房屋的书面决定便实施强制拆除行为，剥夺了原告的陈述权、申辩权，违反了法定的强制执行程序，也与延安市人民政府《延长至黄龙高速公路建设项目征地拆迁补偿安置实施方案》第十八条规定的程序不符，故被告实施的强制拆除行为违法。本案中，具体的征迁工作由宜川县人民政府组织实施，被告宜川县交里乡人民政府、宜川县交通运输局的行为应当视为受被告宜川县人民政府的委托实施，根据法律规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：确认被告宜川县人民政府于2019年12月6日对原告兰洲的房屋强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告宜川县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。  审  判  长   赵正卫审  判  员   冯小炯审  判  员   齐进飞  二〇二〇年九月十七日  法 官 助 理   薛  莉书  记  员   刘云丹1