重庆市第四中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）渝04行终113号 上诉人（原审原告）重庆市杰曦农业开发有限公司，住所地重庆市黔江区黑溪镇苏维村1组，统一社会信用代码91500114MA5UB6QF8C。 法定代表人向勇军，总经理。 委托代理人赵晓知，北京市京师（重庆）律师事务所律师。 委托代理人景栋臣，北京市京师（重庆）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）黔江区黑溪镇人民政府，住所地重庆市黔江区黑溪镇胜地居委3组。 法定代表人李松，镇长。 行政机关负责人刘国平，该镇人大主席。 委托代理人郭华兵，该镇工作人员。 委托代理人李方剑，重庆光界律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）重庆市黔江区规划和自然资源局，住所地重庆市黔江区文体路9号。 法定代表人甘启飞，局长。 委托代理人**强，该局工作人员。 委托代理人李炳森，重庆森平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）重庆市黔江区交通局，住所地重庆市黔江区城西街道办事处城西七路16号。 法定代表人何仁军，局长。 委托代理人冉东升，该局工作人员。 委托代理人李炳森，重庆森平律师事务所律师。 原审第三人中铁二十局集团有限公司，住所地陕西省西安市未央区太华北路89号。 法定代表人邓勇，董事长。 上诉人重庆市杰曦农业开发有限公司（简称杰曦公司）因与被上诉人黔江区黑溪镇人民政府（简称黑溪镇政府）、重庆市黔江区规划和自然资源局（简称黔江区规资局）、重庆市黔江区交通局（简称黔江区交通局）及原审第三人中铁二十局集团有限公司（中铁二十局）行政强制一案，不服彭水苗族土家族自治县人民法院（简称彭水县法院）作出的（2019）渝0243行初133号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年7月29日公开开庭审理了本案。上诉人杰曦公司的法定代表人向勇军及其委托代理人赵晓知、景栋臣，被上诉人黑溪镇政府的行政机关负责人刘国平及其委托代理人李方剑，被上诉人黔江区规资局的委托代理人**强、李炳森，被上诉人黔江区交通局的委托代理人冉东升、李炳森到庭参加了诉讼。原审第三人中铁二十局经合法传唤，无正当理由拒不到庭，本院进行缺席审理，现已审理终结。 原审法院查明，2016年6月8日，重庆市黔江区人民政府（简称黔江区政府）发布《关于维护石黔高速公路黔江段建设秩序的通告》，其中要求在该案涉高速公路规划红线范围内禁止抢栽抢种、新建、扩建和改修任何工程项目。随后，黔江区政府又发布了《关于实施重庆梁平至黔江高速公路石柱至黔江段黔江境黑溪至石会防护绿化工程土地征收的公告》。 2016年7月21日，因建设案涉高速公路黔江段工程，黔江区政府印发《关于石黔高速公路黔江段建设项目拟征地的公告》（黔江府通〔2016〕17号），明确拟征收土地的位置、范围包括黑溪镇苏维村等部分集体土地，具体拟征收范围以勘界红线图为准。拟征地补偿安置标准按照黔江府发〔2013〕21号、黔江国土房管发〔2013〕316号的规定执行，拟征收国有土地上房屋按照黔江府办发〔2012〕18号的规定执行；自公告发布之日起，凡在拟征地范围内抢栽、抢种、抢建的青苗、地上附着物及建（构）筑物等，征收时一律不予补偿，开荒耕种的按土地原状予以补偿。 2016年9月8日，原重庆市交通委员会向建设及营运管理涉案高速公路项目的重庆铁发建新高速公路有限公司（简称铁发建公司）作出《关于石柱至黔江高速公路初步设计的批复》（渝交委路〔2016〕58号），载明该高速公路走向基本合理，符合工程可行性研究报告批复意见。 2016年11月16日，重庆市发展和改革委员会向铁发建公司作出《关于重庆石柱至黔江高速公路项目核准的批复》（渝发改交〔2016〕1335号），认为建设该高速公路十分必要，批准该项目的建设地点位于重庆市石柱县、彭水县、黔江区，项目预算总投资126.32亿元，项目核准文件自印发之日起有效期限为2年。 2017年2月21日，重庆市规划局为案涉高速公路建设，颁发了地字第区县市500000201700006号、500000201700007号、500000201700011号、500000201700012号四个《建设用地规划许可证》，黔江区内用地面积为189.98余万平方米。 2017年6月16日，重庆建新高速公路建设指挥部向黔江区高速公路建设工程指挥部发出《关于石黔高速公路黔江境内补征地的通知》（建新指〔2017〕5号）称，因建设案涉高速公路黔江段工程，需要补征黔江区境内部分集体土地。 2017年7月19日，重庆市人民政府作出《关于黔江区建设重庆梁平至黔江高速公路石柱至黔江段黔江境黑溪至石会道路工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2017〕971号），同意黔江区黑溪镇苏维村一组等2个乡（镇）5个村（社区）12个组集体农用地42.7681公顷（其中耕地18.6165公顷）连同集体未利用地0.4535公顷转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地1.0700公顷，另使用国有建设用地0.2003公顷，共批准建设用地44.4919公顷；征收土地的土地补偿、人员安置等事宜，按照土地管理法实施条例、国土资源部令第10号、重庆市人民政府令第53号和第55号、渝府发〔2008〕45号和26号、渝府发〔2013〕58号等文件的有关规定组织实施。 2017年8月30日，黔江区政府发布《关于建设重庆梁平至黔江高速公路石柱至黔江段黔江境黑溪至石会道路工程农用地转用和土地征收的公告》（黔江府通〔2017〕28号）并在重庆市黔江区黑溪镇苏维村民委员会（简称苏维村委会）进行了张贴。公告载明案涉高速公路建设被征收土地包括黑溪镇苏维村1组、2组、3组，征地补偿安置标准及农业人员安置途径按照《重庆市土地管理规定》《重庆市征地补偿安置办法》《黔江区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》《黔江区国土资源和房屋管理局关于印发贯彻执行黔江府发〔2013〕21号文件中具体问题解释的通知》《黔江区人民政府办公室关于全面推行征地住房货币化安置的通知》等规定执行；征收土地范围内的土地所有权人、使用权人，限于2017年9月15日前持土地权属证书或其他有关证明材料到被征地所在乡镇办理征地补偿登记手续，逾期未办理的，其补偿内容以区国土房管局的调查为准；自公告发布之日起，暂停办理征地范围内工商营业执照登记、新建建设项目审批、种子苗木生产经营许可证等相关手续，禁止征地范围内的土地所有权人、使用权人以转包、出租、互换、转让等方式流转土地承包经营权或擅自延长流转期限；自公告发布之日起，抢搭抢建的建（构）筑物、抢栽抢种的附着物一律不予补偿；该公告自发布之日起生效。 2017年9月7日，原黔江区国土资源和房屋管理局（简称黔江区国土房管局）发布《关于建设黔江至石柱高速公路黔江境黑溪至石会道路工程征地拆迁补偿安置方案的公告》（黔江国土房管通〔2017〕26号）并在苏维村委会进行了公告张贴。其中载明农村集体经济组织成员或者其他权利人如对征地补偿安置方案有意见者，应在公告之日起10个工作日内向其书面提出。 2017年9月22日，黔江区政府对原黔江区国土房管局《关于审定建设黔江至石柱高速公路黔江境黑溪至石会道路工程征地拆迁补偿安置方案的请示》（黔江国土房管文〔2017〕369号），作出《关于建设黔江至石柱高速公路黔江境黑溪至石会道路工程征地拆迁补偿安置方案的批复》（黔江府〔2017〕79号），同意对案涉石黔高速公路黑溪至石会道路工程征地拆迁补偿按其《关于建设黔江至石柱高速公路黔江境黑溪至石会道路工程征地拆迁补偿安置方案的公告》（黔江国土房管通〔2017〕26号）组织实施。 2016年9月27日、2016年10月25日、2018年7月18日，黔江区土地房屋征收办公室（简称黔江区征收办）分别在黑溪镇苏维村委会发布公示称，因案涉石黔高速公路服务区便道用地、正线用地、正线补征地，需要分别征收苏维居（村）委一、二组的部分集体土地，丈量登记工作已经结束，请被征收土地的农户分别在2016年9月30日前、2016年10月28日前、2018年7月前到黑溪镇政府拆迁办予以核对，逾期视为对丈量面积无异议，并将依据公示数据造册支付补偿费用。其中2018年7月18日发布的公示表载明涉案石黔高速公路（正线补征地OK160-OK220段，征收向绍余家的苗木土地2.6179亩，计附着物补偿费3840元，另显示应补偿向勇军附着物补偿费2553元。 2018年4月27日，《土地征收记录表》载明案涉石黔高速0K160-0K220段，被征土地黑溪镇苏维村一组向绍余户的苗木面积1745.31平方米，折为2.6179亩，附着物补偿费3840元。在该《土地征收记录表》上，有丈量人、记录人、组长、黑溪镇政府工作人员及向绍余的签名捺印。 2018年8月28日，黔江区征收办向黔江区高速公路建设工程指挥部发出《关于预收石黔高速公路项目土地补偿费用的函》（黔江征收办函〔2018〕540号），载明因石黔高速公路正线及正线补征地（OK160-OK220、K03+320-K03+360、AKO+200-AKO+260段）项目建设用地，需征收黑溪镇苏维村一组部分集体土地5.0171亩（耕地4.1748亩、无青0.1328亩、林地0.7095亩），要求其补缴征地费用129511.81元（其中包括向绍余户2.6179亩的附着物苗木补偿费19605.80元），用于支付被征地农户。 2019年3月26日，黔江区征收办向向绍余作出并向其直接送达《关于及时领取青苗及地上构附着物等补偿款的通知》。通知载明，因石黔高速公路建设，需征收向绍余户在苏维村一组小地名“大槽”的土地，该土地面积2.6179亩，向绍余已在2018年4月27日的现场丈量记录表上签字，黔江区征收办已于2018年7月18日在苏维村委会张贴公示，公示期内无人提出异议，遂通知向绍余在2019年3月29日前自行到重庆农村商业银行黔江支行黑溪分理处领取该2.6179亩土地上的青苗及附构着物等款项合计31589.74元，并请其在2019年3月29日前自行将该土地上的青苗、苗木等构附着物移除后交出土地。同日，黑溪镇政府对向绍余作出并向其直接送达《关于及时领取20%土地补偿款的通知》，通知向绍余在2019年3月29日前到重庆农村商业银行黔江支行黑溪分理处领取因征收其位于苏维村一组小地名“大槽”的2.6179亩土地的20%土地补偿款7853.70元，并在2019年3月29日前自行清除该地上青苗、苗木等构附着物。领款通知所附“青苗及附着物补偿费支付花名册”载明，向绍余家的被征地面积为耕地2.6179亩，补偿金额31589.74元（其中青苗补偿费4188.64元，附作物补偿费14311.60元，定额补助费13089.50元）；在所附“20%土地补偿费分配方案”上载明，向绍余家的被征地面积为2.6179亩的耕青土地，应得土地补偿费总额的20%的补偿费金额为7853.70元。因向绍余拒绝在该两份领款通知上签字，也未在规定时间内领款，上述两笔款项合计39443.44元遂于2019年4月3日通过财政资金转帐方式汇入到重庆农村商业银行黔江支行黑溪分理处向绍余的尾号为1278的帐户内。 2019年4月5日，苏维村委会作出《关于石黔高速公路项目苏维村一组范围内已征地的交地情况说明》，其载明，石黔高速公路建设征收的位于苏维村一组范围内的向绍余等户的承包土地，现场丈量时有镇政府、村委会工作人员见证，承包户主（代表）指认了四至边界，丈量面积得到了承包户主（代表）的签字确认，土地及地上附着物等已于2019年4月3日按政策补偿到位，土地由集体所有转为国有，村集体对该土地不再享有所有权，即已交出被征收的上述土地用于石黔高速公路建设。 2019年5月29日，黑溪镇政府对向绍余作出并送达《限期清理苗木通知》，通知载明，向绍余户不顾相关部门和工作人员多次劝阻，强制在石黔高速公路沿线1000米以内栽种苗木，根据《重庆市黔江区人民政府关于维护石黔高速公路黔江段建设秩序的通告》（黔江府通〔2016〕13号）等规定，认定向绍余户在苏维一组大槽服务区种植的苗木为违法抢栽抢种，经区指挥部、区土地征收办、黑溪镇政府等相关部门研究决定，已于2019年5月28日对上述违法抢栽苗木予以强制清场，限于2019年6月2日前自行清理被清场苗木，逾期所造成的一切损失由其自行承担。 2019年6月6日，苏维村委会作出的《关于实施石黔高速公路项目用地清场相关情况的说明》载明，石黔高速公路建设征收的位于苏维村一组范围内的向绍余等户的承包土地，其土地及地上附着物等已按政策补偿到位，土地由集体转为国有，该土地于2019年5月进行了清场，因村委会已交出土地，故对清场等用地行为无任何意见。 2017年1月10日，同为苏维村一组村民的向勇军与向绍余签订《土地租用协议》，向勇军将依法取得的向绍余的土地经营权转让给向绍余，面积为12.52亩，期限从2017年1月1日至2023年1月1日，租赁用途为苗木种植，租赁价格为每亩200元。对该协议，苏维村一组和苏维村委会分别于2017年2月27日、28日签字认可。 2017年1月22日，向勇军以自然人独资方式、注册资本600万元成立杰曦公司，住所地为苏维村一组，取得统一社会信用代码为91500114MA5UB6QF8C的营业执照，经营范围为包括经济林木、果树的种植和销售，园艺植物、盆景培育及销售等。2017年1月16日，苏维村委会出具证明，证实向勇军在苏维村一组种植苗木租用的50亩土地不属于建设征用地，不属于国家基础设施建设规划用地，该证明上还有2017年2月27日苏维村一组加注的“情况属实”的意见。2017年2月28日，黑溪镇政府向重庆市黔江区林业局出具证明，证实杰曦公司在苏维村一、三组的大槽、楠木坪面积50亩的土地上建立苗圃基地，经审核其不在城市总体规划内（镇乡的集镇规划区内），同意建立苗圃基地。2017年4月10日，杰曦公司取得由重庆市黔江区林业局颁发的许可证号为50023920170028号的《林木种子生产经营许可证》，生产地点为苏维村一组，有效期为2017年4月10日至2022年4月9日。 杰曦公司提交的以向绍余为苏维村一组农村家庭承包经营户代表人的土地承包经营权共有人为向绍余、向绍琼、向业厚（已故）、王贞素四人，家庭承包的农业用地总数为7块，面积为20.8亩，地块名称分别是塘坎上、大河田、大坪、大河湾、河坡、院子坪、河下。 2018年10月31日，重庆市黔江公证处作出（2018）渝黔证字第1183号公证书，其中载明于2018年10月12日对苏维村一组（小地名：大潮）杰曦公司的苗木种植现场区域的整个概况进行了拍摄，对所抽取的苗木逐一进行了清点、测量、确认和记录，兹证明与本公证书相粘连的《苗木现场查勘取证统计表》的复印件与原件内容相符，原件上的签名均属实，所附光盘（视频资料）上记载的内容与摄像期间所拍摄的现场实际情况相符。 2018年10月23日，向绍余以个人名义向黔江区政府提出《政府信息公开申请书》，要求公开涉案高速公路工程农用地转用和土地征收公告、征地批复、补偿安置方案、征地红线图等16项政府信息。2018年11月14日，原黔江区国土房管局向申请人向绍余作出黔江国土〔2018〕85号《重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于向绍余申请政府信息公开的答复》。 2018年10月23日，向勇军、向绍余以自然人名义共同向黔江区政府提出《情况反映书》，陈述向勇军、向绍余、杰曦公司的土地都处于涉案高速公路建设项目征地范围内，但政府未对其种植的桂花树、樱花树等珍贵花木进行补偿，请求政府依法公开向勇军、向绍余所承包经营位于苏维村一组的土地及地上附着物的征地拆迁公告及征地拆迁决定书等法律文书，请求政府对杰曦公司在上述向勇军、向绍余承包土地范围内经营种植苗木的有关损失进行补偿，请求政府公示2018年4月作出的第二次补充征收关于建设涉案高速公路黔江境黑溪至石会道路工程土地的决定书、告知书、公告等法律文书。该《情况反映书》中载明，向绍余、向勇军等人于2017年1月22日成立的杰曦公司种植经营的桂花树、樱花树等珍贵花木，在土地征收过程中，中铁二十局施工队在未向反映人发送任何施工通知文件的情况下，在反映人承包经营的苏维村一组土地前大面积施工，且未铺设排水管道、未安装排水设施，导致反映人种植的桂花树、樱花树、紫薇树等珍贵花木因积水无法排除，被全部毁损。黔江区政府将该《情况反映书》交由原黔江区国土房管局办理。2018年11月19日，原黔江区国土房管局对反映人向绍余、向勇军作出黔江国土〔2018〕88号《重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于向绍余相关请求事项的答复》。该答复称：关于请求1、请求3要求公开（示）的相关文书，已包含在本局对向绍余作出的黔江国土〔2018〕85号答复文书中，本次不再重复作出；对于请求2要求对其苗木进行补偿的问题，案涉向绍余的2.6179亩土地不在杰曦公司租用的土地范围内，其地上苗木补偿款已于2018年9月30日划转黑溪镇财政所代为支付给向绍余，但目前未领取；向勇军承包地上未栽种苗木，不存在补偿问题，其在向江林户土地上零星栽植树木的补偿款，已于2018年9月30日划转黑溪镇财政所代为支付，目前未领取。 2019年3月20日，黔江区交通局以黔江交通信息公开〔2019〕2号文，对向绍余向其递交的《情况反映书》作出答复，其中针对其要求“对公司承包土地范围内经营种植苗木的损失进行处理解决”的答复意见是，“你公司种植的苗木确因修建高速路受到了损失，可依法向施工单位提出补偿或者向人民法院提起行政诉讼，维护你的合法权益。” 2019年4月9日，向绍余以个人名义向黔江区规资局提出《异议书》，对黔江区征收办于2019年3月26日作出的《关于及时领取青苗及地上附构着物等补偿款的通知》，于2019年4月3日向向绍余划拨31589.74元的划拨行为提出异议，要求其与异议人就苏维村一组小地名“塘坎上”、“河坡”土地上的青苗及附着物的补偿问题进行协商。向绍余在该异议书中提出的理由，一是涉案高速公路建设第一次征地未包括塘坎上、河坡的2.6179亩土地，二是通知书认定事实不清、程序违法，认为苗木系杰曦公司所有，不应将补偿款划给异议人，通知书也没有告知异议人的陈述申辩权。同时，向绍余在该异议书中亦明确陈述，中铁二十局的施工队在建设涉案高速公路中，在未给异议人发送任何施工通知文件的情况下，在异议人的塘坎上、河坡的承包经营土地上大面积施工，且未铺设排水管道、未安装排水设施，导致土地上杰曦公司种植的桂花树、樱花树、紫薇树等珍贵花木，因积水无法排除，被全部毁损。2019年5月28日，黔江区规资局对异议人向绍余作出黔江规资函〔2019〕210号《重庆市黔江区规划和自然资源局关于向绍余异议等事项的答复》，称：“若你是对征地补偿安置标准不服，请自收到本答复之日起6个月内向黔江区征地补偿安置争议协调中心申请协调。我局对《通知》中涉及土地及地上的苗木是按现行政策标准执行，协商补偿无政策依据。故此，对异议人就土地上的青苗及附着物的补偿问题进行协商的事项不予支持。” 2019年4月23日，向绍余向重庆市黔江区人民法院（简称黔江区法院）提起行政诉讼，要求依法撤销被告黔江区规资局作出的黔江国土〔2018〕88号答复，并对其请求公开的信息重新作出答复。2019年10月17日，黔江区法院作出（2019）渝0114行初92号行政判决书，支持了向绍余的上述诉讼请求。 另查明，案涉地名“大潮”系“大槽”的笔误，“塘坎上”和“河坡”属于“大槽”的大范围内。 同时，原审经当庭询问后确认，杰曦公司起诉的重庆市黔江区黑溪镇人民政府就是黔江区黑溪镇人民政府、重庆市黔江区交通委员会就是重庆市黔江区交通局。 还查明，2019年5月28日、29日强制移除的案涉2.6179亩土地上的苗木属于案涉石黔高速公路正线第二次补征地范围，至原审法庭辩论结束时尚未取得征用地批复。就本案强制移除案涉苗木的行为主体，尚无充分证据证明是黑溪镇政府、黔江区规资局、黔江区交通局三机关共同所为。从现有证据看，因黑溪镇政府2019年3月26日曾向向绍余户作出并向其直接送达过《关于及时领取20%土地补偿款的通知》，通知向绍余户在2019年3月29日前自行清除地上青苗、苗木等构附着物，且于2019年5月29日对向绍余作出的《限期清理苗木通知》中明确载明，“认定你户在苏维一组大槽服务区种植的苗木为违法抢栽抢种，现经区指挥、区土地征收办、黑溪镇政府等相关部门研究决定，已于2019年5月28日对你户上述违法抢栽苗木予以强制清场，自本通知书下达之日起，限于2019年6月2日前自行清理该处被清场的苗木，逾期所造成的一切损失由你户自行承担。”同时，黑溪镇政府在提交的答辩状和庭审中，对此强制清场行为系其所为也予以认可。故2019年5月28日、29日对案涉苗木强制清除的行为系黑溪镇政府所为。 原审法院认为，杰曦公司起诉的是请求人民法院判决确认黑溪镇政府、黔江区规资局、黔江区交通局强制移除案涉苗木的行为违法。但本案需要先行解决的问题是：2019年5月28日、29日，黑溪镇政府组织力量强制移除案涉2.6179亩土地上的苗木的行为影响了谁的利益、该苗木为谁所有，即杰曦公司是否为本案适格原告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”根据前述规定，在行政诉讼中，原告起诉的资格具有严格的条件限制。与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织，对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。作为行政诉讼原告资格的“法律上的利害关系”，是指公民、法人或其他组织的合法权益受到行政行为法律上的实质影响，即合法权益受到行政行为的法律意义上的不利影响或者不法侵害。原审认为，根据本案相关证据，案涉2.6179亩土地在案涉高速公路建设项目用地征收前为向绍余户的农村家庭承包经营土地，案涉苗木为向绍余户所栽种，该案涉土地经营权及案涉苗木没有充分证据证明已入股到杰曦公司，该案涉被强制移除的苗木也无充分证据证明系杰曦公司所有，杰曦公司不具有本案原告诉讼主体资格。 一、杰曦公司营业执照显示，其系2017年1月22日由向勇军个人独资成立的有限责任公司，其后没有依法进行过变更登记，现今工商登记仍为向勇军的自然人独资有限责任公司。杰曦公司在诉状中，亦称自己系自然人独资企业。杰曦公司在提交的证据材料清单之“证明目的”中，也称向绍余为其公司员工，还称杰曦公司系租赁向绍余家承包地。根据公司法第五十八条、第六十条等规定，杰曦公司既为个人独资有限责任公司，则公司股东只能为一人。如果其公司营业执照所登记的事项发生变更，应当依据公司章程并按照公司法第七条、第三十三条等规定依法变更登记，“未经登记或者变更登记的，不得对抗第三人。”故，本案只能认定杰曦公司仅系向勇军独资成立的有限责任公司。 二、就本案向勇军、杰曦公司与向绍余之间的关系而言，本案证据中共有三个不同的书面合同或协议。一是署名日期为2016年2月7日，由向绍余、向勇军签署的《合作协议书》，但因该《合作协议书》上盖有当时尚未成立的杰曦公司的印章，故该《合作协议书》不能作为判断向绍余户全部土地是否入股到杰曦公司的依据。二是杰曦公司2017年1月22日登记成立后，其与向绍余于2017年2月7日签订的《全部土地入股合同书》，但因该入股合同书既无杰曦公司法定代表人向勇军签字，且与向勇军在庭上陈述向绍余是其公司员工的说法矛盾，更与杰曦公司现仍系自然人独资有限责任公司的登记性质不符，故在杰曦公司和向绍余均未提交法定的股东名册、出资份额、公司章程及变更登记等证据佐证的情况下，该《全部土地入股合同书》既不能改变杰曦公司系向勇军个人独资有限责任公司的法定登记事实，也不能佐证向绍余户的全部土地经营权及其地上苗木已入股到杰曦公司的主张。三是2017年1月10日向勇军与向绍余签订的《土地租用协议》。该《土地租用协议》载明，向勇军为甲方，向绍余为乙方，系向绍余户租用向勇军家的土地，而非向勇军户租用向绍余家的土地，但这种表述不排除系协议双方在表述甲方、乙方主体时的笔误，亦与杰曦公司的诉讼主张和向绍余的陈述不悖。虽然该《土地租用协议》签订在前，《全部土地入股合同书》签订在后，且该两份协议所涉土地亦存在部分重叠，但因双方将签订在前的该《土地租用协议》于《全部土地入股合同书》签订后的2017年2月27日、28日，呈送苏维村一组、村委会后得其签字确认，并在诉讼过程中得到基层干部的明确认可，故对该《土地租用协议》的真实性予以采信。这亦表明双方在2017年2月7日签订《全部土地入股合同书》后，仍希冀2017年1月10日签订的《土地租用协议》的真实有效性得到确认。 三、向绍余陈述，其于2017年以全部土地经营权及其地上栽种的苗木入股杰曦公司，但杰曦公司法定代表人向勇军在庭审中则陈述，向绍余是其员工，有时候也帮忙进行管理，没有签订劳动合同，或者说是“合作关系，是我的工人”。就杰曦公司使用向绍余家土地的性质这一问题，即是向绍余家将其全部土地经营权入股到杰曦公司，还是杰曦公司租用向绍余家的土地这一疑问，杰曦公司法定代表人向勇军在庭上的回答是“以书面的为准”，但本案中的《土地租用协议》《全部土地入股合同书》和《合作协议书》均系书面文书，而三份书面文书对杰曦公司使用向绍余家土地的性质的表述并不一致，故向勇军对该问题的回答并没有解决案涉土地的使用性质问题。同时，向绍余还陈述，2019年5月28日、29日黑溪镇政府等强制移除涉案苗木时，其不清楚杰曦公司是否知道苗木要被强制移除，也不知道杰曦公司是否向相关部门提出过补偿要求。向绍余自称是杰曦公司的股东，不清楚杰曦公司的上述情况，不太符合常理。 四、2019年5月28日、29日，黑溪镇政府组织力量强制移除案涉苗木的2.6179亩土地，就是2018年4月27日案涉公路建设现场丈量土地时向绍余在“土地征收记录表”上签字确认的地块，系向绍余家的承包地，这已经得到了多方当事人的认可和其他相关证人的证实。就该土地上案涉苗木栽植时间而言，向绍余陈述是其于2016年底以前栽植，但本案包括基层干部在内的多名证人则证实该苗木系向绍余在2017年国庆期间所栽。向绍余同时还确认，该2.6179亩土地上的苗木，就是重庆市黔江公证处（2018）渝黔证1183号公证书所载明的地块上的苗木，也是杰曦公司委托重庆华川评估公司在案涉苗木价值评估咨询中所作出的资产咨询报告上所对应的土地上的苗木。 五、杰曦公司与向绍余签订的《全部土地入股合同书》签订于2017年2月7日，是以向绍余家的全部土地入股到杰曦公司，意即此后向绍余家应无可供自家经营管理的大片或连片土地。但在2017年2月27日、28日，双方又向村、组提交于2017年1月10日签订的《土地租用协议》，请求村、组以此确认或证明租用土地的事实。而2017年1月10日双方签订的土地租用协议上载明的两块土地，四至界畔明确，面积分别为7.52亩和5亩，这显然不是零星的分散土地，而是连片的大片土地。基层组织及其村组干部还证实，向勇军租用的该两块土地均不在案涉石黔高速公路建设的规划红线范围内，涉案石黔高速公路建设事实上也没有占用该两块土地。黑溪镇政府在杰曦公司成立并且知悉案涉高速公路建设项目拟征地范围后，于2017年2月28日向重庆市黔江区林业局去函，证明杰曦公司在黑溪镇苏维村一、三组的小地名大槽、檀木坪苗圃基地不在城市总体规划区内或其他规划区内。在案涉纷争尚未发生的2017年2月28日，黑溪镇政府出具的这一证明，其客观真实性应该得到认可。同时，基层干部还证实，案涉被强制移除苗木的2.6179亩土地，其大地名属于“大槽”，小地名叫“塘坎下”，而不是杰曦公司和向绍余所称的“塘坎上”和“河坡”，该土地并未包含在杰曦公司租用向绍余户土地的范围内。 六、重庆市黔江公证处出具的（2018）渝黔证字第1183号公证书虽有案涉苗木的产权人为杰曦公司的表述，但重庆市黔江公证处已出具说明，明确说明该公证书证明事项是对案涉苗木的种植现状情况和随机抽样清点结果进行的证据保全，不是对苗木的产权认定，公证处不对具体的苗木权属关系和种植合法性进行实质审查，也不对其予以证明和认定。同时，根据公证法第三十六条的规定，如果有相反证据足以推翻经公证的民事法律行为、有法律意义的事实和文书时，该公证书载明的行为或者事实并不一定是认定事实的根据。故，综合全案证据，（2018）渝黔证字第1183号公证书尚不足以成为案涉被移除苗木的所有权人系杰曦公司的根据。 根据前述评析，因为杰曦公司不具有原告诉讼主体资格，故对本案各方围绕强制移除案涉苗木行为是否违法所提交的证据，原审不再逐一评析认证。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回杰曦公司的起诉。案件受理费50元，退回杰曦公司。 杰曦公司上诉称，1.原审法院认定事实错误，杰曦公司系案涉苗木的所有权人，具有本案原告主体资格。杰曦公司系专门从事经济林木等种植、销售的自然人独资企业，自2017年1月22日成立以来，已在其租赁的苏维村一组种植基地种植樱花树、桂花树、紫薇树、金弹子桩头等珍贵苗木3233株。杰曦公司与向绍余2017年2月7日签订的《全部土地入股合同书》，向绍余将其承包经营的全部土地入股杰曦公司用于种植苗木，但实际为杰曦公司租赁向绍余的土地，二者间系租赁关系。原判仅根据杰曦公司营业执照、向绍余的陈述推定杰曦公司不是案涉苗木的所有权人无合法依据。一是杰曦公司与向绍余间存在合法的租赁关系，案涉土地经营权已归杰曦公司所有，且杰曦公司也据此向重庆市黔江区林业局申请了林木种子生产经营许可证，故案涉土地上的苗木属杰曦公司合法经营。二是杰曦公司已合法租赁了向绍余承包的全部土地，原审法院认可杰曦公司向向绍余租用的《土地租用协议》上载明的7.52亩和5亩土地，原审法院不能以不认可《全部土地入股合同书》的效力来否定杰曦公司租赁的土地不包含案涉2.6179亩土地。《土地租用协议》已明确将案涉“塘坎上”地块租赁给杰曦公司，故案涉2.6179亩土地已包含在《土地租用协议》中。至于在原审庭审中，黑溪镇政府等提出案涉2.6179亩土地的大地名叫“大槽”，小地名叫“塘坎下”，用以证明《土地租用协议》中载明的小地名“塘坎上”与案涉土地不是一宗地，但向绍余经营权证中登记的地块名称无“塘坎下”，该“塘坎下”并不存在，故其与客观事实不符。三是重庆市黔江公证处在公证时已查明，黑溪镇政府、中铁二十局等均清楚案涉土地上的苗木系杰曦公司所有。据此，案涉2.6179亩土地上的3233株苗木被黑溪镇政府等强制清除，杰曦公司具有原告主体资格。2.原审认定黑溪镇政府清除案涉土地上的苗木，认定事实错误，案涉清除行为系黑溪镇政府、黔江区规资局和黔江区交通局共同实施。杰曦公司提交的视频和照片能证明清除苗木系三行政机关工作人员于2019年5月28日和29日在未履行相应合法手续情况下，采用机械等设备对杰曦公司的案涉苗木强制清除，故清除行为系三行政机关共同行为，原审认定系黑溪镇政府清除属认定错误。3.案涉土地上苗木不属抢栽抢种，黑溪镇政府、黔江区规资局和黔江区交通局越权清除行为违法，应当赔偿杰曦公司的相应损失。案涉2.6179亩土地在石黔高速公路正线第二次补征红线范围内，黔江区规资局等于2018年4月7日才组织征收，三行政机关无证据证明杰曦公司存在抢栽抢种事实。且石黔高速公路正线第二次补征在原审辩论结束前仍未取得征地批复，三行政机关清除杰曦公司案涉土地上苗木行为无合法依据。根据土地管理法规定，三行政机关清除杰曦公司案涉土地上的苗木缺乏法律依据，系越权行为，其行为应被确认违法，并赔偿杰曦公司相应损失。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 黑溪镇政府辩称，1.原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。2.原审认定杰曦公司不是案涉苗木所有权人，其不具备原告诉讼主体资格，认定事实清楚。一是杰曦公司举示的《合作协议书》，虽加盖了杰曦公司的印章，但该协议签订时，该公司未成立。其举示的《全部土地入股合同书》签订无公司法定代表人签字确认，且与公司登记记载的内容不符，公司登记为个人独资并无其他股东，且与公司法定代表人当庭陈述向绍余为公司员工内容自相矛盾。其举示的《土地租用协议》系向勇军与向绍余签订，与杰曦公司的诉讼主张相互矛盾，不能达到杰曦公司的证明目的。二是从杰曦公司与向绍余陈述分析，向绍余称其是用土地经营权及地上苗木入股杰曦公司，而杰曦公司陈述向绍余系其员工，二者陈述内容不一致。三是案涉土地征收过程中，均由向绍余签字确认了相关面积，其均未提出有其他权利人存在，虽公证文书中有案涉苗木的产权人属杰曦公司的描述，但通过公证机关的说明结合其他证据，不能得出杰曦公司是案涉苗木的产权人。故原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，请求驳回杰曦公司的上诉请求。 黔江区规资局、黔江区交通局辩称，赞成黑溪镇政府的答辩意见。补充：1.根据杰曦公司所在的村委会干部证实，杰曦公司租用的两块地不在案涉石黔高速公路建设规划红线范围内，涉案石黔高速公路建设并未占用杰曦公司租用的两块地。2.杰曦公司诉称的两块地大地名“大潮”“塘坎下”，向绍余称该两宗地的苗木被清除后进行了相应维权行为，其主体均为向绍余，向绍余从未提出案涉苗木是杰曦公司的。3.案涉苗木的移除系有关公司的建设行为，不存在黔江区规资局或者黔江区交通局的行为。4.涵洞冲出大量水在案涉的土地是事实，本案证据证明向绍余不允许抽水处理，扩大了损失，向绍余有很大责任。原审认定事实清楚，适用法律正确，杰曦公司不是适格的原告主体，请求驳回杰曦公司的上诉请求。 中铁二十局未到庭陈述，也未提交书面陈述意见。 本案二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案是杰曦公司请求确认黑溪镇政府、黔江区规资局、黔江区交通局强制清除苗木行为违法的二审行政案件。本案争议焦点为杰曦公司是否具有本案原告主体资格。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合第规定的。”据此，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行为侵犯其财产等合法权益，其有权提起行政诉讼。但公民、法人或者其他组织应当提供证据证明其系被侵害财产的所有权人，否则不符合起诉条件，其起诉应当被驳回。本案中，杰曦公司认为黑溪镇政府、黔江区规资局、黔江区交通局于2019年5月28日和29日强制清除其位于苏维村一组小地名“塘坎上”“河坡”2.6179亩土地上的成片苗木和蓄水池等设施设备的行为违法，而诉至原审法院，请求原审法院确认三行政机关强制清除行为违法。杰曦公司提起的本诉是否符合起诉条件，首先要审查清除行为是否与杰曦公司存在利害关系，即被清除的案涉2.6179亩土地上的成片苗木和蓄水池等设施设备是否属杰曦公司所有。为了证明上述苗木、蓄水池等财物属杰曦公司所有，杰曦公司提交了《全部土地入股合同书》、（2018）渝黔证字第1183号《公证书》等14份证据，同时还认为黑溪镇政府等提交的《土地租用协议》及原审法院调取的向绍余的证言等，能证明上述苗木、蓄水池等财物属杰曦公司所有。经查，案涉“塘坎上”“河坡”2.6179亩土地属向绍余的承包地，据向绍余陈述其地上苗木系向绍余栽种，后入股杰曦公司，有《全部土地入股合同书》予以佐证。但杰曦公司的法定代表人向勇军，否认向绍余将全部土地入股杰曦公司，其认为与向绍余间非入股而是租赁关系，故向绍余的陈述和《全部土地入股合同书》的真实性存疑。因案涉2.6179亩土地上的苗木被水淹，中铁二十局为了保全证据申请重庆市黔江公证处对水淹苗木进行拍摄记录，形成了（2018）渝黔证字第1183号《公证书》，杰曦公司认为该《公证书》能证明案涉2.6179亩土地上的苗木系杰曦公司所有，但重庆市黔江公证处对此作出《关于（2018）渝黔证字第1183号公证书的情况说明》，明确表示其仅是对小地名“大潮”苗木种植现场现状情况和随机抽样清点结果的证据保全，并非苗木的产权认定，故该《公证书》未对案涉2.6179亩土地上的苗木的产权进行公证，不能证明苗木的产权人系杰曦公司。2016年2月7日向绍余、向勇军签订了《合作协议书》，约定将向绍余家“塘坎上”“河坡”等承包地用于双方种植苗木，杰曦公司在该协议书上加盖了公章。杰曦公司认为该证据能证明案涉2.6179亩土地上的苗木属其所有，但杰曦公司成立于2017年1月22日，合作协议签订时杰曦公司还未成立，该份证据的真实性存疑，故其不足以证明案涉2.6179亩土地上的苗木属杰曦公司或向勇军所有。2017年1月10日，向勇军与向绍余签订《土地租用协议》，约定向勇军租赁向绍余12.52亩土地用于苗木种植。杰曦公司认为向勇军租赁的上述12.52亩土地包含了案涉2.6179亩土地，该土地上的苗木及设施设备等属杰曦公司所有。但《土地租用协议》的附件租赁土地边界示意图中记载了向勇军租赁的12.52亩土地（二宗）的小地名为“大娘子”，该二宗土地的四至界限与向绍余经营权证中“塘坎上”“河坡”2.6179亩土地的四至界限不一致，与《土地征收记录表》中记载的“塘坎上”“河坡”2.6179亩土地的四至界限也不一致，且村组干部已证明杰曦公司经营的上述12.75亩土地与案涉2.6179亩土地不是同宗土地，故该份证据不能证明案涉2.6179亩土地上的苗木等属杰曦公司所有。杰曦公司提交的其他证据同样也不能证明案涉2.6179亩土地上的苗木等属杰曦公司所有。在二审审理期间，杰曦公司也未能提交新的证据证明案涉2.6179亩土地上的苗木等属杰曦公司所有。综上，杰曦公司提交的证据和案中现有的其他证据，均不能证明案涉2.6179亩土地上的苗木等属杰曦公司所有，杰曦公司与案涉清除行为间不具有利害关系，根据上述规定，杰曦公司不具有本案原告主体资格，原审据此驳回其起诉，并无不当。 综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。杰曦公司的上诉理由不成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费50元，退还重庆市杰曦农业开发有限公司。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张红梅 审 判 员 蒲开明 审 判 员 黄 瑶 二〇二〇年九月二日 法官助理 刘津坤 书 记 员 王丽君