江苏省盐城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏09行终364号 上诉人（原审原告）杨金喜，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人张峰，江苏元齐律师事务所律师。 委托代理人王彬，江苏元齐律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）阜宁县农业农村局，住所地阜宁县香港路799号。 法定代表人陈学建，该局局长。 出庭负责人孙鲁林，该局副主任科员。 委托代理人刘幸昌，阜宁县动物卫生监督所所长。 委托代理人徐文海，江苏阜一律师事务所律师。 上诉人杨金喜诉被上诉人阜宁县农业农村局确认行政强制行为违法暨赔偿一案，不服江苏省建湖县人民法院行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年8月22日，原告杨金喜与他人自江苏省阜宁县三灶镇境内收购48头生猪,合计85997.4元，由主业伟驾驶惠传松所有的鲁Ｑ×××××货车进行运输。2019年8月23日凌晨0点左右，行至阜宁县××灶镇××（××路）路段时，阜宁县防治重大动物疫病指挥部办公室接到县重大动物疫病防控效能督导组来电，反映三灶镇蒯东村（通榆路）东方超市门口处有一辆运猪车违规调运生猪，阜宁县防治重大动物疫病指挥部办公室即派执法人员许飞、陈洁等人赶赴现场，执法人员向当事人出示执法证件后，对该运猪车进行现场检查，经查车上装有肥猪48头，其中17头猪没有免疫标识，该批猪均未附有动物检疫合格证明。为全面做好全国非洲猪瘟防控工作，根据省防控非洲猪瘟应急指挥部办公室《关于严格生猪及其产品违法违规调运行为查处工作的通知》（苏防非指办［2019]2号）的文件精神并通过专题会办、盐城市防控非洲猪瘟应急指挥办公室盐防非指办〔2019〕5号批示，阜宁县防治重大动物疫病指挥部办公室按照属地负责原则，对其全部进行无害化处理，处理费用由涉事货主（承运人、经纪人）承担，鲁Ｑ×××××货车所有权人惠传松预交了6000元作为现场无害化处理费用。2019年8月30日，阜宁县动物卫生监督所接到阜宁县防治重大动物疫病指挥部办公室交单，对原告在阜宁县三灶镇境内涉嫌违规调运生猪行为进行立案查处，并向其邮寄送达告知函。现杨金喜认为被告对鲁Ｑ×××××车辆所载的48头生猪进行无害化处理的行为违法并要求赔偿其相应损失，向原审法院提起本案行政诉讼。 另查明，2018年9月14日，阜宁县人民政府办公室阜政办发电〔2018〕92号关于成立阜宁县防控非洲猪瘟疫情应急指挥部的通知，该通知载明“为加强非洲猪瘟的防控工作，切实落实各项防控措施，根据国务院和省市非洲猪瘟防控工作会议精神，经研究决定，成立阜宁县防控非洲猪瘟疫情防控指挥部（以下简称应急指挥部）……应急指挥部下设办公室，办公室设在县农委，刘满昌同志兼任办公室主任……县应急指挥部成员单位以及各镇区（街道、社区）应急指挥部要实行应急工作日报告制度”，原县农委为应急指挥部的成员单位之一。2018年9月14日，阜宁县人民政府办公室阜政办发电〔2018〕91号关于调整阜宁县防治重大动物疫病指挥部成员的通知，对其成员进行了调整。2019年8月2日，阜宁县防治重大动物疫病指挥部阜动防指〔2019〕3号关于调整阜宁县防治重大动物疫病指挥部成员的通知，对阜宁县防治重大动物疫病指挥部成员进行调整。 再查明，2019年11月5日，原告杨金喜向阜宁县农业农村局申请公开有关扣押车辆、扣留驾驶证等证件的处罚决定书及依据、生猪无害化处理和6000元罚款决定书及依据等信息。2019年11月23日，阜宁县农业农村局作出政府信息公开答复书告知其申请的政府信息本机关不存在，并告知上述信息在阜宁县动物卫生监督所。2019年12月3日，原告向阜宁县动物卫生监督所申请公开上述信息，2019年12月8日，阜宁县动物卫生监督所作出政府信息公开答复书告知有关扣押车辆、扣留驾驶证等证件的处罚决定书及依据等信息、6000元罚款决定书及依据等信息，本机关不存在。对其申请公开的48头生猪进行无害化处理决定书及依据等答复“对你违法违规调运的生猪48头，阜宁县防治重大动物疫病指挥部办公室作专题会办，按照属地负责原则，紧急进行无害化处理；阜宁县防治重大动物疫病指挥部办公室将上述线索及相关材料已转交我单位查处，由我单位立案，正在查处中，已通知相关人员接受调查。” 原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”第六十九条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……。”本案中，阜宁县农业农村局是阜宁县防控非洲猪瘟疫情应急指挥部的成员单位，该指挥部是应国务院要求成立的动物疫情防控期间的临时性机构，系由阜宁县政府成立，其成员单位所作相关行政行为视为受委托作出的行政行为，原告杨金喜对相关行政行为不服，应以委托机关为被告。故原告杨金喜以阜宁县农业农村局为被告提起本案诉讼，被告主体不适格。经法院释明，原告杨金喜拒绝变更被告，坚持以阜宁县农业农村局作为被告起诉，不符合法定起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告杨金喜的起诉。案件受理费50元，退还给原告杨金喜。 上诉人杨金喜上诉称，根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政强制行为必须由行政机关实施。阜宁县防治重大动物疫情指挥部办公室是一个由阜宁县人民政府办公室召集的各行政执法部门联动的应急机制，不是一级行政执法机关，无权实施任何行政执法行为。被上诉人向法庭举证的询问笔录中执法人员均称系被上诉人的执法人员，亦向上诉人出具了执法证。防非洲猪瘟应急指挥部系阜宁县人民政府办公室发文成立的，而办公室是无权设立行政执法机构的，该指挥部在该项工作完成后自行撤销。故一审裁定认定被告主体不适格没有法律依据和事实依据。本案被诉行政行为是被上诉人在法律规定的范围内而实施的行政行为，无需阜宁县人民政府委托，且上诉人作为行政执法对象，依法享有陈述、申辩和提起行政诉讼的权利，一审法院裁定驳回起诉,未能充分保护上诉人的行政诉权，损害了上诉人的实体权利。请求二审法院依法撤销一审法院裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人阜宁县农业农村局答辩称，阜宁县防治重大动物疫病指挥部办公室是阜宁县人民政府成立的阶段性临时机构，根据县政府授权，在阜宁县范围内代为行使相应权利。答辩人所属阜宁县动物卫生监督所是该指挥部办公室组成单位，受其工作安排进行调查取证，并无不当。指挥部办公室对鲁Ｑ×××××车辆所载的48头生猪进行无害化处理的紧急处置行为是正确、合法的。一审裁定认定事实清楚，依据充分，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对证据和事实的认定与原审裁定无异。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，上诉人杨金喜的诉讼请求是确认对鲁Ｑ×××××车辆所载的48头生猪进行无害化处理的行为违法并赔偿损失。从现有证据看，对该48头生猪实施无害化处理的是阜宁县防治重大动物疫病指挥部办公室，该指挥部办公室是阜宁县防治重大动物疫病指挥部下设机构，阜宁县防治重大动物疫病指挥部虽具有一定的行政管理职能，但其不能独立承担法律责任，根据上述规定，对其作出的行政行为应由组建该机构的行政机关承担责任。阜宁县农业农村局系阜宁县防治重大动物疫病指挥部成员单位，并非组建该指挥部的行政机关。故杨金喜以阜宁县农业农村局为被告，属于错列被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案杨金喜以阜宁县农业农村局为被告提起本案诉讼，被告不适格，经原审法院释明后拒绝变更，原审法院裁定驳回起诉，并无不当。综上，上诉人杨金喜的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院裁定结果正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 周晓文 审 判 员 秦广林 审 判 员 李星星 二〇二〇年九月二十一日 法官助理 施 惠 书 记 员 陈 新