湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行初86号 原告：王小明。 原告：陈国保。 原告：曾凡信。 三原告的共同委托诉讼代理人：**明，湖南新星律师事务所律师。 被告：永州市人民政府。 法定代表人：朱洪武，市长。 委托诉讼代理人：周新秀，永州市行政复议办公室工作人员。 原告王小明、陈国保、曾凡信不服被告永州市人民政府行政复议一案，于2020年5月21日向本院提起行政诉讼，本院同日立案后，于2020年5月21日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月24日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。原告王小明、陈国保、曾凡信及委托诉讼代理人**明，被告永州市人民政府的委托诉讼代理周新秀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王小明、陈国保、曾凡信诉称，2019年7月份，唐志军、陈玉青等14户欲将其各自持有的合法房产证更换为不动产权证，但不动产中心认为唐志军、陈玉青等14户持有房产证所附的王小明、曾凡信、陈国保的凤国有（1998）字第187号土地使用证书存在土地使用类型的权籍纠纷，需由永州市自然资源局和规划局处理好，于是唐志军、陈玉青等14户就向永州市自然资源和规划局反映此情况，永州市自然资源和规划局于2020年2月25日作出《关于王小明、曾凡信、陈国保转唐志军、陈玉青等14户办理不动产证情况的答复意见》（以下简称《答复意见》），该《答复意见》中处理意见第一项为“根据地籍审批情况，予以认可王小明等3人提供的凤国有（1998）字第187号国有土地使用证，土地性质为划拨”。并要求原告方重新办理土地转出让地的审批手续，并交付土地出让金后才能为唐志军、陈玉青等14户办理不动产权证的先决条件。该答复意见将原告持有的土地性质为出让地的（1998）字第187号国有土地使用权证书认定为划拨土地，变更了土地性质，对原告的权利义务及财产权产生了根本性的影响。侵犯了原告的土地使用权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条：依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，单位和个人不得侵犯。为维护原告的合法权益，原告向被告提起行政复议申请，被告于2020年4月27日作出（2020）11号行政复议决定书以答复意见不属于行政行为由驳回原告的复议申请。原告认为，该答复意见将原告的出让土地认定为划拨土地，变更了土地使用权类型的性质，对原告的权利义务及财产状况产生了根本性的影响属于行政行为。为此，请求法院撤销永州市人民政府作出复议决定，并责令被告永州市人民政府重新作出复议决定。 原告王小明、陈国保、曾凡信为支持其诉讼请求向本院提交了以下证据： 证据1、凤国用（1998）字第壹佰捌拾柒号国有土地使用权证，拟证明该土地出让经永州市国土管理局凤凰园分局同意，由永州市凤凰园经济开发区管理委员会颁发使用权证，明确权利人为王小明、陈国保、曾凡信，土地用途:居住，使用年限70年；证据2、土地转让过户登记申请表，拟证明土地转让经原凤凰园国土局罗善元签署同意意见，同日原永州市国土局王淑姣副局长签批同意办理转让意见；证据3、土地登记卡表，拟证明永州市自然资源和规划局档案显示，土地登记卡表中显示权利人为王小明、陈国保、曾凡信，土地权利证书号为S冷国用014号，土地使用权面积216平方米，土地使用权类型为出让土地，土地权属来源为初始登记；证据4、房产总证，证号永凤00003496号，永房权证冷水准字第0005455号，永房权证冷水滩字第708013629号；拟证明:1998年王小明、曾凡信将该土地建成一栋5层房屋，并于1999年3月10日办理了房产总证，证号永凤00003496号,登记面积2405.5平方米，使用性质为商住楼，同年将一层的6个门面及2-5层的8套住房转让给唐志军、陈玉青等14户，并为他们全部办理好了房屋所有权证，一层的6个门面，使用性质为商业，2-5层的8套住房使用性质为住宅；5、冷水滩区食品酿造厂1988年12月20日的土地登记申请表及冷国用（1989）字第00-134号国有土地使用证，拟证明冷水滩食品酿造厂为全民国有的特困企业于1989年6月从冷水滩西区搬迁至冷水滩凤凰园珊东路北侧由政府征用陈家村民小组土地44亩，并于1989年7月7日领取了冷国用（1989年）字第00-134号国有土地使用证，发证面积为29,333.3平方米，用途为工业用地；证据6、1998年6月10日王小明、陈国保、曾凡信与冷水滩食品酿造厂签订的土地使用权出让合同书，拟证明依据该合同转让单位为冷水滩食品酿造厂（甲方）受让方为王小明、陈国保、曾凡信（乙方）该有土地使用权转让合同书首先载明，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，原以划拨方式取得的土地使用权发生转让，转让方必须先到国土部门办理好土地出让手续后方可转让，同时甲乙双方签订如下合同条款:（1）转让面积216平方米，（2）土地转让金11,878元，（3）转让后该土地属商业居住用地，使用年限为70年，（4）本合同经双方签字后到市国土资源局办理划拨地转出让地的变更手续；证据7、1998年6月15日冷水滩食品酿造厂向凤凰园经济开发区国土局的关于请示转让部分荒山面积的报告，拟证明冷水滩食品酿造厂转让荒山216平方米给原告方作为建房合资款，经原凤凰园经济开发区主任罗文学同意，且限收手续工本费；证据8、凤凰园国土局土地转让登记收费清单，拟证明1998年6月24日王小明、陈国保、曾凡信三人向凤凰园国土分局交纳了土地转让费2160元，工本费18元，共计2178元（票据号0253088）；证据9、不动产权籍调查表，永州市国土资源执法监察支队，关于建议将王小明、陈国保、曾凡信土地调查情况提交局长办公会议研究的函，拟证明（1）该权籍调查表错误地将土地使用证号S冷国用014号用地面积为216平方米的该宗地块定性为土地使用权人为冷水滩食品酿造厂，（2）未见出让合同及出让金发票，可否办理不动产权请领导审批，根据求州市不动产登记中心的调查表，永州市国土资源执法监察支队针对该权籍调查表所列问题建议交局长办公会议解决；证据10、永州市国土资源局业务会审表，永州市自然资源和规划局局长办会议纪要，唐志军等14户申请办理不动产记，拟证明永州市国土资源局业务会审表处理建议，由于凤凰园国土分局以往管理的土地登记档案资料比较乱，由于土地审批不规范，档案资料不完善。对此遗留问题的处理提出如下建议；（1）根据地籍档案审批情况予以认可凤凰园国用字第187号国有土地使用证，而局长办公会议第7项对于王小明等3人取得的216平方米土地使用权合法性予以认可，土地使用权类型按划拨土地使用权认定，并要求王小明等人办理好整宗土地的划拨地转让地审批手续并补交土地出让金；证据11、关于王小明、曾凡信、陈国保转唐志军、陈玉青等14户办理不动产证情况的答复意见，拟证明：原告2020年2月11日于永州市不动产中心调取的土地登记卡表显示土地权利人为王小明、陈卫国、曾凡信，登记机构将陈国保误写为陈卫国，可见时隔20多年之久有些机构已撤销，时间久远且档案管理资料不完善，以致档案登记失误及相关资料票据被遗失。 被告永州市人民政府辩称，答辩人受理该行政复议申请程序合法，且依法对该行政复议案进行了审查。永州市自然转和规划局城西事务所作出的《答复意见》是对被答辩人提出观点、意见作出的答复，且写明是处理建议，并非最终认定结果，故《答复意见》并非成熟、独立的具体行政行为，不直接对被答辩人产生法律上的效果，未侵犯其合法权益，该答复意见不符合行政复议的受理条件。答辩人作出复议决议后送达各方当事人程序合法。综上，答辩人作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告永州市人民政府为支持其答辩意见，在法定期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：行政复议申请书、申请人身份证明、受理行政复议申请通知书存根、行政复议答复通知书存根，拟证明被告依法受理行政复议申请，受理程序合法；第二组证据：土地登记申请书及国有土地使用证（编号：00-0134）、国有土地使用证及地籍档案资料（凤国用（1998）字第壹佰捌拾柒号）、不动产产权调查表、关于建议将王小明、陈国保、曾凡信土地调查情况提交局长办公会议研究的函、关于唐志军、陈玉青等14户办理不动产政的情况说明、永州市自然资源和规划局局长办公室会议纪要第1期、王小明、曾凡信、陈国保写给市自然和规划局的书面报告、永州市自然资源和规划局城西事务中心作出的《答复意见》，拟证明涉案土地原属冷水滩酿造厂用地，用途工业用地。1998年6月，该酿造厂将216平方米土地转让给王小明、陈国保、曾凡信三人，取得了《国有土地使用证》，用途为居住。根据不动产产权籍调查表记载，该宗地转让时未见出让合同及出让金发票，可否办理不动产权证需请领导审批。经局长办公会议纪要研究对涉案土地取得的土地使用权合法性予以认可，用途为住宅：类别按划拨土地使用权认定。原告知悉会议认定涉案土地为划拨地后提交书面报告至市自然和规划局，永州市自然资源和规划局城西事务中心根据领导批示作出《答复意见》，给出处理建议，非最终认定结果；第三组证据：行政复议决定书，拟证明答辩人依法进行了审查，决定驳回原告的行政复议申请；第四组证据：送达回证、邮寄凭证，拟证明答辩人将复议文书依法送达了各方当事人。 原告王小明、陈国保、曾凡信对被告永州市人民政府提交的证据质证认为：第一组证据的真实性无异议；第二组证据明确显示了原告取得土地是经过行政机关及领导层层审批的，是合法有效的，原告已缴纳了土地转让费，原告取得涉案土地是符合法律规定的。答复意见与会议纪要一样，属于国家行政机关公文，且该答复意见改变了原告的土地性质，对原告产生了实质性的影响；第三组证据的真实性无异议，但适用法律错误；第四组证据无异议。 被告永州市人民政府对原告王小明、陈国保、曾凡信提交的11份证据质证认为，证据1-2无异议；证据3没有四至界限，不能确定是涉案土地，缺乏土地出让合同及出让金发票，对真实性、合法性、关联性有异议；证据4真实性无异议，证明目的有异议；证据5无异议；证据6真实性无异议，没有出让合同及出让金票据，证明目的有异议；证明7-8无异议；证据9无异议，但对其证明目的有异议；证据10无异议；证据11对答复意见的真实性无异议，对土地登记卡表的“三性”有异议。 经双方当事人举证、质证，本院认证如下： 被告对原告提供的证据1-2，4-11的真实性无异议，上述证据符合证据的“三性”要求，相互印证，能够反映本案的事实，确认为有效证据；证据3虽然来源于不动产登记中心，但缺乏土地出让合同、土地出让金票据或出让金减免手续，不能依据卡表记载的土地类别“出让”来确定土地的性质，对该份证据不予采信；原告对被告提供的四组证据的真实性无异议，原告提供的四组证据与本案具有关联性，且符合证据的“三性”要求，确认为有效证据。 经审理查明：1989年6月，冷水滩食品酿造厂从冷水滩区河西搬迁至冷水滩区凤凰园珊瑚东路北侧，政府征用陈家村民小组44亩土地予以安置。冷水滩食品酿造厂于1989年7月7日领取了冷国用（1989）字第00-134号国有土地使用证，发证面积29,333.33㎡，用途为工业用地。1998年6月，冷水滩食品酿造厂为解困，欲引进原告在厂区500㎡的荒山上合作建设房屋一栋，房屋建设资金由原告承担，房屋建好后产权各占一半。同年6月10日，冷水滩食品酿造厂作为甲方与原告王小明、陈国保、曾凡信等三人作为乙方签订《国有土地使用权转让合同》，主要内容：由甲方转让给乙方土地使用权（面积）216㎡，转让金合计11,878元；土地转让权转让时，其地上建筑物、其他附属物所有权随之转让，双方到县（市）国土管理局办理变更登记手续……。1998年6月15日，冷水滩酿造厂向凤凰园经济开发区国土局出具了关于请示转让部分荒山面积的报告，时任凤凰园经济开发区主任罗文学在报告上签署同意转让土地，请国土部门办理手续，限收手续工本费的意见。1998年6月24日，原告缴纳了土地转让费2160元和工本费18元。6月29日凤凰园国土分局填报了《土地转让过户登记申请表》，转让方为冷水滩食品酿造厂，受让方为三原告，转让面积为216㎡，用途住宅。7月1日凤凰园国土分局罗善元签署该宗地属划拨用地，根据罗主任签字同意，同意办理转让手续的意见，原市国土局王淑娇副局长签批同意办理转让登记。原告随后在涉案土地上建成1栋5层房屋，并将门面及住房转让给唐志军等14人，并为唐志军等14户办理了房屋所有权证。2019年唐志军等14户申请办理不动产权证，永州市不动产登记中心质量监督科对涉案土地的权属进行了调查，发现档案系统查询到的使用权人登记为冷水滩食品酿造厂，证号为S冷国用014，用地面积为216㎡。原告提供的凤国用（1998）字187号土地使用证，在档案系统中查不到相关信息……。永州市不动产登记中心将涉案土地的情况提交局长办公会议研究。2020年2月11日，永州市自然资源和规划局局长办公会议研究决定，原则同意不动产登记中心的意见，1、根据地籍档案审批情况，对王小明等3人取得的216㎡土地使用权合法性予以认可，权利人为王小明、陈国保、曾凡信，用途为住宅；2、由于权利人没有签订《国有建设用地使用权出让合同》及缴纳土地出让金，土地使用权类别按划拨土地使用权认定；3、超占的20.96㎡土地由执法支队进行查处，按程序补办出让审批手续……。原告知晓局长办公会议内容后，就局长办公会议认定涉案土地性质为“划拨”向永州市自然资源和规划局蒋良铁局长提交了书面意见。 永州市自然资源和规划局安排城西事务中心予以处理。永州市自然资源和规划局城西事务中心于2020年2月25日作出《关于王小明、曾凡信、陈国保转唐志军等14户办理不动产证情况的答复意见》，该答复意见包含涉案土地的基本情况、存在的问题及处理建议。其中存在的问题有1、原告提供的土地登记卡表为不动产登记中心2017年整理档案时补充的，与“国有土地使用权登记卡”名称不一致；2、本宗地使用权审批为王小明、陈国保、曾凡信，登记卡表为王小明、陈卫国、曾凡信，原告提供的土地证土地使用权人为王小明、陈国保、曾凡信，权利证书号也不相符；3、原告既不能提供土地出让审批相关资料（国有土地出让金票据、国有土地出让合同书），也不能提供土地出让金减免的相关依据。4、2019年7月22日，经实测，王小明等3人用地面积为236.96㎡，其中房屋主体（超13.64㎡）及后挑阳台（超7.32㎡）超占面积共20.96㎡。处理建议为：1、根据地籍档案审批情况，予以认可王小明等3人提供的凤国有（1998）第187号《国有土地使用证》，土地性质为划拨；2、超占的国有土地20.96㎡交该局监察执法支队进行处理，按程序补办审批手续。 原告对永州市自然资源和规划局城西事务中心作出的答复意见不服，于2020年3月20日向被告永州市人民政府申请行政复议，被告永州市人民政府认为根据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记不发生效力，但法律另有规定的除外”，《不动产登记条例》第八条第三款“不动产登记簿应当记载以下事项：（一）不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况；（二）不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况…”的规定，涉案宗地使用权类型应以不动产登记为准，未经登记不发生法律效力。《答复意见》是对原告提交书面报告作出的答复，写明是处理建议，并非最终认定结果，故答复意见并非成熟、独立的具体行政行为，不直接对申请人产生法律上的效果，不属于行政复议范围，于2020年4月27日作出了驳回原告王小明、陈国保、曾凡信行政复议申请的复议决定。原告王小明、陈国保、曾凡信不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。要求撤销被告作出的11号复议决定，责令被告重新作出复议决定。 另查明，1998年6月15日，冷水滩酿造厂向凤凰园经济开发区国土局出具的关于请示转让部分荒山面积的报告，只要求办理216㎡划拨地的转让手续，未涉及将涉案土地补办出让手续和减免出让金的内容。原告王小明、陈国保、曾凡信于1998年6月24日缴纳的土地转让费2160元，是凤凰园经济开发区对划拨土地转让按10元/㎡收取的手续费，相当于永州市人民政府于1997年7月24日发布的《关于实施永州市建成区基准地价的通告》对划拨土地转让按宗地所处区域基准地价2％的标准收取的土地收益金，该笔费用不是土地出让金。永州市自然资源和规划局城西事务所系永州市自然资源和规划局的派出机构。 本院认为，本案争执的焦点为：1、答复意见认定涉案土地的性质为“划拨”是否改变了土地性质，是否对原告的权利义务产生实际影响；2、原告要求被告永州市人民政府履行行政复议职责的理由能否成立。现评析如下： 一、永州市自然资源和规划局城西事务中心作出的答复意见，认定涉案土地性质为“划拨”，未改变土地性质，对原告权利义务未产生未实际影响。《中华人民共和国物权法》第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”《不动产登记暂行条例》第八条第三款规定“不动产登记簿应当记载以下事项：（一）不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况；（二）不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况；（三）涉及不动产权利限制、提示的事项；（四）其他相关事项。”上述法律规定不动产权属证书记载的土地性质，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。本案中，涉案土地系冷水滩酿造厂划拨土地的一部分，冷水滩酿造厂将该宗土地转让给原告时，虽然协议约定冷水滩酿造厂需将划拨土地变更为出让地，但冷水滩酿造厂向凤凰园经济开发区国土局出具的关于请示转让部分荒山面积的报告，只要求办理216㎡划拨地的转让手续，未涉及将涉案土地补办出让手续和减免出让金的问题，原告也只按划拨土地转让缴纳了10元/㎡的手续费及工本费，涉案土地的地籍档案无土地性质变更的资料，原告也未提供国有土地使用权出让合同、土地出让审批单、土地出让金的缴纳或减免资料，故冷水滩酿造厂转让给原告的涉案土地性质并未改变，仍然为划拨土地。永州市自然资源和规划局城西事务所作出的答复意见，认定涉案土地为划拨性质，未改变土地的性质，对原告的权利义务未产生实际影响。 二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条（二）项规定，申请行政复议需符合申请人必须与具体行政行为有利害关系。本案中，永州市人民政府作出的11号复议决定，认定涉案土地性质以不动产登记为准，未经变更登记不发生法律效力。永州市自然资源和规划局答复涉案土地为“划拨”土地，是根据地籍档案对土地性质的说明与解释，对原告的权利义务未产生实际影响。原告就答复意见申请行政复议不符合行政复议的受理条件，被告作出驳回原告行政复议申请的复议决定，处理结果正确。原告起诉要求撤销被告作出的驳回复议申请决定，履行行政复议职责的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王小明、陈国保、曾凡信的诉讼请求。 案件受理费50元，由王小明、陈国保、曾凡信负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  曾 辉 审 判 员  屈中亚 人民陪审员  许在荣 二〇二〇年九月十五日 法官 助理  唐英虎 书 记 员  陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。