西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终1186号 上诉人（原审原告）西安辰北模板市场有限公司,住所地西安市浐灞生态区北辰十字东北角。 法定代表人唐金龙，总经理。 委托代理人李华，陕西信邦律师事务所律师。 委托代理人刘娜，陕西信邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人席力，该局工作人员。 委托代理人刘翠荣，陕西邦维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地陕西省西安市未央区。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人马颖，市政府工作人员。 上诉人西安辰北模板市场有限公司（以下简称辰北公司）与被上诉人西安市自然资源和规划局行政处罚、被上诉人西安市人民政府行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初800号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案，现已审理终结。 原审法院审理查明，辰北公司系2015年6月25日成立的有限责任公司（自然人投资或者控股）。2012年9月8日，沈某某（乙方）与陕西禹辰物流有限公司（甲方）签订《土地租赁协议》，约定如下：“……第一条甲方自愿将坐落在西安市未央区徐家湾街道办北辰村陕西禹辰物流有限公司仓储物流区内的南钱区土地，该土地面积为24.74亩，房屋二层楼、三层楼各一幢，大棚5636.90平方米，出租给乙方使用。租赁的具体区位见附件租赁土地平面分界图。土地租赁用途为物流仓储。……第二条1、租赁期限自2012年10月6日至2022年10月5日止，（其中2012年9月17日至2012年10月5日为装修期）。租赁期限为10年。甲乙双方议定，上述土地租金单价、租金总额及支付时间具体如下：（1）土地费用为RMB45000元/亩·年，共计RMB1113300元/年……房屋费用……共计RMB220000元/年……大棚费用为RMB17元/㎡·月，共计RMB1149927/年……（4）总费用按年结算支付，由乙方在上一结算周期届满前30日内交付甲方，第一期500000……第四条土地租赁期内，甲方保证并承担下列责任：……4、移交场地时，按乙方要求完整后生效。（全场水泥地面，便以铲车上下，西墙为铁艺围墙，其他为砖墙。）……”原告提交的《土地租赁协议》无附件《租赁土地平面分界图》。2013年12月13日，原告辰北公司股东祝增科（乙方）与陕西禹辰物流有限公司（甲方）签订《土地租赁合同》，约定如下：“……第一条租地位置及范围：北辰十字东北角西邻北辰大道，南邻停车场，东邻生产路，北邻新光地界，共计约29.05亩土地。第二条1、租赁期限自2014年1月10日到2023年12月31日止，租赁期限为……（1）土地费用为RMB20000元/亩*年，共计RMB581000元/年……”合同上加盖有原告辰北公司的印章。2016年9月8日，沈某某（乙方）与陕西禹辰物流有限公司（甲方）签订《土地租赁协议》，约定如下：“第一条甲方自愿将坐落在西安市未央区徐家湾街道办北辰村陕西禹辰物流有限公司仓储物流区内的南钱区土地，该土地面积为24.74亩，房屋二层楼、三层楼各一幢，大棚5636.9平方米，出租给乙方使用。租赁的具体区位见附件租赁土地平面分界图。土地租赁用途为物流仓储。……第二条1、租赁期限自2016年10月6日至2022年10月5日止……甲乙双方议定，上述土地租金单价、租金总额及支付时间具体如下：（1）土地费用为RMB52488元/亩·年，共计RMB1298553元/年……房屋费用……共计RMB256608元/年……大棚费用为RMB19.8288元/㎡·月，共计RMB1341275/年……土地、房屋、大棚总计费用为RMB2896436元/年……（4）总费用按年结算支付，由乙方在上一结算周期届满前30日内交付甲方，第一期2896436……第四条土地租赁期内，甲方保证并承担下列责任：……4、移交场地时，按乙方要求完整后生效。（全场水泥地面，便以铲车上下，西墙为铁艺围墙，其他为砖墙。）…………”2018年11月29日，被告就原告辰北公司非法占地制作《违法线索登记表》，线索来源为“领导交办”，经办人员意见为“建议立案调查”。当日，原告辰北公司向西安市国土资源局浐灞分局出具《委托书》一份，称原告法定代表人唐金龙有事，委托沈某某全权代表原告辰北公司办理相关事宜，沈某某持该《委托书》到原西安市国土资源局浐灞分局配合调查。2018年11月29日，被告进行现场勘测，制作了《现场勘测笔录》，并绘制了图表，记载的勘测情况为：南至灞浦一路，北至灞浦二路，东至北辰利民木材模板市场，西至北辰大道，总占地面积20650平方米（折合约30.98亩），新建设面积为14463.1平方米（折合约21.69亩）。沈某某在《现场勘测笔录》上签字确认。当天，被告对沈某某进行询问并制作询问笔录，在笔录中沈某某称其是原告辰北公司股东，原告辰北公司2016年从陕西禹辰物流有限公司租用涉案土地，建设前该宗地有部分是库房，有部分是彩钢棚，还有一部分空地，有两栋楼，原告2012年开始动工建设，陆续扩建，最近一次是在2018年5月建设，建设位置位于北辰大道以东，灞浦一路以北，北辰利民木材模板市场以西，灞浦二路以南，建设时未在国土部门办理过相关手续。项目现状是有一栋三层楼、一栋二层楼、七个大棚、简易棚若干，建设总占地面积20650平方米，折合约30.98亩。2019年3月13日，被告再次进行现场勘测，制作了《现场勘测笔录》，并绘制图表，勘测情况为：南至灞浦一路，北至灞浦二路，东至北辰利民模板市场，西至北辰大道，占地面积31195.55平方米（折合约46.79亩），其中自建面积约25479.75平方米（折合约38.22亩）。沈某某在《现场勘测笔录》上签字确认。当天，被告再次对沈某某进行询问并制作询问笔录，在笔录中沈某某称建设前该宗地有部分是库房，有部分是彩钢棚，有部分空地，还有两栋楼，原告辰北公司在原有基础上进行过部分加建，但彩钢棚和两栋楼没有进行过建设，未建设的彩钢棚面积为5636.9平方米（折合约8.46亩），两栋楼的占地面积约为550平方米（折合约0.83亩），以实际测量为准，剩余部分是原告辰北公司建设，占地面积约14463.1平方米（折合约21.69亩），以实际测量为准。2019年3月，西安大地测绘股份有限公司作出《北辰木材模板市场面积测量成果图（一）》及《界址点成果表》，测量结果为面积25499.49平方米，合38.25亩。2019年6月19日，被告作出市国土监改字（2019）第14-1号《责令改正违法行为通知书》，责令原告辰北公司自接到该通知书之日起三日内予以改正，自行搬离堆放的木材、物料及清理停放车辆，恢复土地原状，并于6月20日送达原告。2019年8月5日，被告制作《土地违法案件立案呈批表》，原告辰北公司未经批准非法占地建议立案查处，经被告主管领导批示，正式立案查处。经审理，2019年8月22日，被告向原告辰北公司作出《土地行政处罚听证告知书》，2019年8月27日作出《土地行政处罚告知书》，告知原告拟处罚内容及申请听证的权利和期限，并于8月28日向原告辰北公司直接送达。原告未在指定期限内申请听证。2019年9月17日，被告西安市自然资源和规划局向原告辰北公司作出市国土发[2019]第14-27号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定原告辰北公司未经依法审批，在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用北辰村集体土地建设彩钢棚及配套设施的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条及第四十四条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对其处罚如下：“1.没收你单位在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；2.对你单位非法占用25499.49平方米（合计38.25亩）土地的行为处以每平方米30元罚款，共计：柒拾陆万肆仟玖佰捌拾肆元柒角（¥764,984.70）。”被告于次日向原告辰北公司直接送达。原告不服，于2019年10月31日向被告西安市人民政府提起行政复议，被告西安市人民政府于2019年11月1日作出市政复答字[2019]623号《行政复议答复通知书》，要求被告西安市自然资源和规划局提出书面答复，并提交证据、依据和其他有关材料。2019年12月30日，被告作出市政复延字[2019]623号《延期审理通知书》，称本案情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，决定延期30日，并于当日向原告邮寄送达。2020年1月15日，被告作出市政复决字[2019]623号《行政复议决定书》，决定维持被告西安市自然资源和规划局2019年9月17日作出的市国土发[2019]第14-27号《土地违法案件行政处罚决定书》，并于次日向原告邮寄送达。原告未缴纳罚款。原告辰北公司对涉案行政处罚决定及行政复议决定不服，于2020年2月3日诉至本院，诉请如前所述。 另查明，辰北公司工商登记中记载的股东为法定代表人、执行董事唐金龙及监事祝增科两人。 原审法院认为，因被告作出涉案行政处罚决定行为发生在2019年，故本案应当适用当时有效的2004年8月28日修改施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《土地管理法》）。原《土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，被告西安市人民政府作为被告西安市自然资源和规划局的同级人民政府，对西安市自然资源和规划局作出的行政处罚决定，有进行复议的法定职权。 原《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.3规定：“判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合对比，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划……”本案中，原告在未经依法审批、未取得合法用地手续的情况下，在涉案土地上建设彩钢棚及配套设施，其行为属于未经批准非法占用土地的行为，原告对此事实亦予以认可，经庭审查明，涉案土地为北辰村的集体土地，属于允许建设区，符合土地利用总体规划，应当根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定依法予以查处，因此，原告辰北公司违反了上述法律规定，依法应受处罚。被告西安市自然资源和规划局对其作出涉案行政处罚决定并无不当。另，虽然沈某某并非原告辰北公司所称的公司股东，但原告辰北公司认可以沈某某名义与禹辰公司签订的两份《土地租赁协议》是为辰北公司签订，实际使用人为原告辰北公司，原告辰北公司在配合被告调查时提交的《委托书》明确委托沈某某全权代表原告辰北公司办理相关事宜，故沈某某的签字确认等行为应视为原告辰北公司的认可。关于原告主张原告辰北公司占用的土地上，地面硬化在原告承租的时候就有的，并非原告进行的硬化，除原告自行建设的彩钢棚外，涉案土地上还有原告租赁禹辰公司的5636.9平米的彩钢棚、两栋楼（占地面积550平方米）以及商户租用原告土地搭建的彩钢棚，被告按照整个市场的占地面积对原告进行处罚不符合客观事实的意见，被告称已经对原告租赁禹辰公司的彩钢棚和两栋楼予以扣减，且与被告提交的第二次勘测笔录中图表和《北辰木材模板市场面积测量成果图（一）》可以相互印证，本院对其予以扣减的事实予以采信，关于商户租用原告土地搭建彩钢棚应予扣减的意见，原告辰北公司的委托代理人沈某某在询问笔录中未提及，其提交的两份郑某某、王国保与原告的《租赁合同》系2019年10月5日签订，原告认可该合同为制式合同，与2012年合同内容一致，合同载明：商户租赁原告市场内的库房、场地，原告辰北公司负责市场的管理，未经原告辰北公司同意商户不得对大棚及场地进行改扩建，原告有权收回商户所租库房、场地，可以认定该市场系由原告辰北公司实际占有、管理、使用，证人郑某某、王国保称在涉案土地上搭建彩钢棚，可以推定是经过原告辰北公司同意的，由原告辰北公司进行监管，是适格的处罚主体。原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款，被告作出没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚决定，并在《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定的处罚幅度内进行罚款并无不当，对原告该辩称意见，本院依法不予采信。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”被告西安市人民政府于2019年10月31日受理原告辰北公司的行政复议申请后，因案件情况复杂，作出《延期审理通知书》决定延期30日，并向原告送达。经审查，被告于2020年1月15日作出市政复决字[2019]623号《行政复议决定书》，决定维持被告西安市自然资源和规划局2019年9月17日作出的市国土发[2019]第14-27号《土地违法案件行政处罚决定书》，并于次日向原告邮寄送达，符合行政复议的程序规定，并无不当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回西安辰北模板市场有限公司的诉讼请求。 上诉人西安辰北模板市场有限公司上诉称，一、原审法院、被上诉人未查清上诉人自建彩钢棚及附属设施的面积，按照38.25亩对上诉人进行处罚，没有事实和证据支持。被上诉人向法庭提交的现场勘测笔录中显示的38.25亩，无法确定是上诉人自建彩钢棚及附属设施的面积还是整个模板市场的占地面积。勘测图与两次询问笔录以及违法线索登记表、情况说明的内容出入较大，勘测图无法证明本案的基本事实，不能作为认定本案事实的依据。原审法院未查清土地经过水泥硬化的面积，未对水泥硬化后的性质是否属于违法占地作出认定。商户自建彩钢棚或简易棚的面积，被上诉人以及原审法院未查清。同时原审法院认定上诉人与商户之间具有管理关系，上诉人应为处罚主体无事实依据，违反《土地管理法》第76条的规定。二、原审法院未查清上诉人承租涉案场地经营模板市场的背景，认定被上诉人按30元/平方米的标准处罚在处罚幅度内错误。三、被上诉人作出本案处罚决定不符合法定程序，原审法院认定其程序合法错误。综上，一审法院认定事实不清，应予撤销。请求：1、请求依法撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初800号行政判决书，发回重审或改判；撤销西安市自然资源和规划局于2019年9月17日作出的市国土发（2019）第14-27号《土地违法案件行政处罚决定书》及西安市人民政府于2020年1月15日作出的市政复决字（2019）623号行政复议决定书。2、一审、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。 被上诉人西安市自然资源和规划局与原审答辩意见一致，认为原审法院事实清楚、证据确凿、程序正当、依法应当予以维持。 被上诉人西安市人民政府与原审答辩意见一致，请求法院驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据时行《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”上诉人违反上述法律规定，未履行相关审批手续，被上诉人对其作出涉案行政处罚决定并无不当。根据原审法院查明的事实，被上诉人提交西安大地测绘股份有限公司作出《北辰木材模板市场面积测量成果图（一）》及《界址点成果表》，测量结果为面积25499.49平方米，合38.25亩，辰北公司的全权代表人沈某某在《现场勘测笔录》上签字确认，据此可以认定其案涉市场的面积。案涉市场实际是辰北公司实际占有、管理、使用，由辰北公司进行监管，是适格的处罚主体。 根据时行《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。因此本案被上诉人在处罚幅度内进行罚款并无不当。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。在本案中，被上诉人按照处罚上限对上诉人进行处罚欠妥，被上诉人未提交行政机关的负责人应当集体讨论决定的证据，存在瑕疵，本院予以指正。本院认为该瑕疵未影响上诉人权利义务，其上诉理由本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人西安辰北模板市场有限公司的上诉请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉费用50元，由上诉人西安辰北模板市场有限公司承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱爱琳 审 判 员 王 方 审 判 员 周玲玲 二〇二〇年九月二十四日 法官助理 李阳雨 书 记 员 白永霞 1