贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终266号上诉人（一审原告）遵义正通顺达运输有限公司。住所地：遵义市播州区龙坑街道中山社区4幢一单元6楼602。法定代表人高允庭，总经理。委托代理人王开舰，贵州乾锋律师事务所律师。委托代理人杨俊南，贵州乾锋律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）遵义市综合行政执法局。地址：遵义市汇川区人民路343号。法定代表人申剑，局长。委托代理人黎安洪。委托代理人黎成祥，贵州佳信律师事务所律师。上诉人遵义正通顺达运输有限公司（以下简称正通公司）因行政处罚一案，不服播州区人民法院（2020）黔0321行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：2016年3月，张黔川将其所属车辆贵Ｃ×××××号重型自卸货车挂靠在原告正通公司名下并聘请驾驶员杜怀强从事货物运输业务。同年8月10日，杜怀强驾驶贵Ｃ×××××号重型自卸车由共青大道二号线沿新联大道、银河路往高桥方向行驶，当日18时53分，杜怀强行驶至银河路半岛酒店路段改变行驶轨迹过程中，该车右前部车体与从共青大道往高桥同向行驶，由程军驾驶的贵Ｃ×××××号普通二轮摩托车后部车体相撞，导致二轮摩托车向左侧翻倒地，其车上所乘人员被贵Ｃ×××××号重型自卸货车右侧车轮碾压，造成贵Ｃ×××××号普通二轮摩托车乘坐人陈孝勇、卢伦力当场死亡，驾驶人程军受伤送医院抢救无效死亡，两车均不同程度损坏。该交通事故发生后，2016年8月18日，遵义市人民政府成立南部新区“8?10”较大道路交通事故调查组，对本次事故开展调查查明并认定︰（一）原告正通公司安全管理员没有参加培训，也没有取得资格证书。（二）该交通事故经（1）2016年9月7日，遵义环模交通事故安全检测司法鉴定所对重型自卸货车鉴定，该车前下视镜不符合国家相关标准和规范，该车和摩托车制动和转向符合国家相关标准及规范；（2）2016年9月27日，遵义市公安局交通警察支队红花岗大队作出责任认定，其中事故形成原因分析︰杜怀强驾驶安全机件不符合国家标准的机动车，在行使至事发路段改变行驶轨迹过程中，疏忽大意未尽注意义务未与前车保持安全距离且在发生事故后采取措施不当是造成较大事故的主要原因；摩托车驾驶员程军驾驶机动车载人超过核载人数，且饮酒后驾驶机动车，是造成事故的次要原因；摩托车驾乘人员未戴安全帽与事故发生无直接因果关系。故认定重型自卸货车驾驶员承担事故主要责任；摩托车驾驶员承担次要责任；摩托车乘坐人陈孝勇、卢伦力不承担责任。（三）2016年10月18日，该事故调查者，作出南部新区“8?10”较大道路交通事故调查报告。经市人民政府成立的事故调查组调查认定并经市人民政府批复同意：正通公司，未按规定履行企业安全生产主体责任，对本次事故的发生负有直接管理责任。其中对事故责任单位的处理建议，正通公司，未按规定履行企业安全生产主体责任。其行为违反了《安全生产法》第四条、第十九条、第二十条、第二十四条第一款和第二款、第二十五条第一款和第四款、第三十八条第一款、第四十一条的规定，对本次事故的发生负有直接管理责任。建议由遵义市安全生产监督管理局按照有关法律法规的规定对该公司实施行政处罚；由遵义市交通部门按有关规定监督该公司限期整改。同年12月30日，遵义市安全生产监督管理局向遵义市人民政府提出处理建议，2016年12月30日，遵义市人民政府作出批复，同意事故调查组的处理意见。2019年6月25日，遵义市应急管理局将南部新区“8?10”较大道路交通事故案件移送遵义市综合行政执法局（以下简称遵义市执法局），7月19日，遵义市执法局依法立案受理。2019年9月24日，该机关向正通公司送达了《行政处罚告知书》，告知该公司违法事实、处罚依据和拟作出的行政处罚，并告知该公司有权进行陈述、申辩和要求举行听证。在法定期限内，正通公司于2019年9月26日提出陈述申辩，同时申请举行听证。10月16日，被告遵义市执法局作出〔2019〕遵综执06字第31号《行政处罚决定书》。该决定书主要载明︰2016年8月10日18时53分，在原南部新区忠庄办事处银河路半岛酒店路段发生一起较大道路交通事故。一辆号牌为贵Ｃ×××××的渣土车与一辆号牌为贵Ｃ×××××的摩托车相撞，致摩托车所乘人员3人中2人当场死亡，1人受伤后送医院抢救无效后死亡，两车不同程度受损，直接经济损失250余万元。经市人民政府成立的事故调查组调查认定并经市人民政府批复同意：正通公司，未按规定履行企业安全生产主体责任，对本次事故的发生负有直接管理责任。2019年9月24日，遵义市执法局向正通公司送达了《行政处罚告知书》，告知该公司违法事实、处罚依据和拟作出的行政处罚，并告知该公司有权进行陈述、申辩和要求举行听证。在法定期限内，正通公司于2019年9月26日提出陈述、申辩，同时申请举行听证。遵义市执法局复核后认为：1、根据《中华人民共和国安全生产法》第二条“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法……”，正通公司在中华人民共和国境内从事生产经营活动，属于《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）所规定的生产经营单位。根据正通公司道路运输经营许可证，公司经营范围为“道路普通货物运输”，根据事故车辆（贵Ｃ×××××）驾驶人杜怀强笔录，事故发生时，其本人是驾驶事故车辆准备前往温州路工地拉渣土的过程中发生了事故，杜怀强虽非正通公司员工，但其驾驶公司车辆开展生产经营活动中发生事故，应视为该事故在公司生产经营活动中发生的。2、正通公司未按规定履行企业安全生产主体责任，对事故的发生负有直接管理责任，是在原南部新区“8?10”较大道路交通事故发生后，经市人民政府成立的南部新区“8?10”较大道路交通事故调查组调查认定，并经市人民政府对事故调查组提交的《南部新区“8?10”较大道路交通事故调查报告》进行批复同意认定的，而非遵义市执法局《行政处罚告知书》中认定。3、正通公司未依法履行企业安全生产主体责任是导致南部新区“8?10”较大道路交通事故发生的间接原因之一，我局依据事故调查组调查结论和市人民政府对事故调查处理意见的批复，将该公司作为拟作出行政处罚的主体是适当的。此外，《最高人民法院关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的回复》（［2010］行他字第12号）中明确︰“没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理”。《道路交通安全法》未对运输企业安全生产经营违法行为的法律责任作出相应规定，所以，我局适用《安全生产法》对正通公司的安全生产违法行为实施行政处罚适用法律正确。4、根据《遵义市人民政府办公室主要职责内设机构和人员编制规定》中关于市人民政府办公室主要职责第二项“根据相关法律、法规和政策，组织起草和审核指导全市经济社会发展的相关文稿以及以市人民政府、市人民政府办公室名义制发的公文”之规定，市人民政府办公室作为市人民政府工作部门，有权代表市人民政府下发此通知。且《市人民政府办公室关于成立南部新区“8?10”较大道路交通事故调查组的通知》中明确提出︰“市人民政府决定成立南部新区“8?10”较大道路交通事故调查组，对本次事故展开调查”，而非市人民政府办公室决定成立，所以此次事故调查组是由市人民政府组织成立的，而非市人民政府办公室。综上，遵义市执法局对正通公司提出的陈述申辩不予采纳，维持处罚告知意见。遵义市执法局认为：正通公司对南部新区“8?10”较大道路交通事故的发生负有直接管理责任，依据《安全生产法》第一百零九条第（二）项：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……（二)发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款……”之规定，决定对正通公司作出：处罚款人民币五十万元的行政处罚。对此原告正通公司不服，提起本案诉讼。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定︰“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。该规定具体包括行政机关作出的行政行为主要证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序。一、关于被告遵义市执法局作出的行政处罚决定认定事实证据是否确凿，适用法律、法规是否正确问题。涉案交通事故，造成3人死亡，已构成较大安全事故。本案焦点是原告对发生涉案交通事故是否负有责任。原告正通公司作为运输企业，其所属车辆在道路上行驶属于从事生产经营活动，其收取挂靠管理费，依法应当对挂靠其名下从事运输经营活动的车辆是否符合安全标准依法进行监管和对从业人员进行安全教育培训。车辆实际所有人张黔川将其车辆挂靠到原告正通公司经营是为了加强对营运车辆及从业人员的安全管理。但原告正通公司安全管理员未经培训，也未取得资格证书，不具备与其单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力，原告正通公司没有尽到其管理职责。故原告正通公司违反《安全生产法》第二十四条第一款关于“生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。”的规定，和第二款关于“危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当由主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格。考核不得收费。”的规定。涉案交通事故主要原因是︰（1）原告正通公司驾驶员杜怀强驾驶的机动车安全机件不符合国家标准；（2）原告正通公司驾驶员杜怀强在行驶至事发路段改变行驶轨迹过程中，疏忽大意未尽注意义务，未与前车保持安全距离；（3）原告正通公司驾驶员杜怀强在发生事故后采取措施不当。发生涉案交通事故有事故车辆司法鉴定报告和交通警察大队事故责任认定书等相关证据充分证明，足以认定。从发生涉案交通事故原因分析，与原告正通公司没有按照法律规范要求对其公司进行管理有一定的因果关系，被告认定原告正通公司对发生涉案交通事故负有责任，有事实根据，于法有据，理由充分，本院予以支持。涉案交通事故发生后，遵义市人民政府依法安排相关执法部门派人成立事故调查组对事故有关问题进行调查，其体现人民政府对发生安全事故查处的力度、强度、重视程度及工作效率，该调查组调查的证据材料更具有证明力。事故调查组根据调查证据材料形成综合的《事故调查报告》，事故调查组的调查报告属于行政机关根据工作需要形成的内部材料，并报遵义市人民政府《批复》，是属于程序性质。《事故调查报告》内容来源于事故调查组调查的证据材料，遵义市人民政府作出的《批复》是针对《事故调查报告》提出的处理意见。调查材料、《事故调查报告》及《批复》都能全面客观充分证明事故具体经过、事故原因等。即被告根据事故调查组调查的证据、《事故调查报告》及《批复》对原告作出处罚，事实认定证据确凿充分，本院予以确认。《安全生产法》第二条规定︰在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。该法是对安全生产经营单位的适用范围和调整事项的规定，本案原告作为运输企业性质的特殊性，其车辆行驶往返于各个运输场所之间应属于企业正常生产经营活动。涉案事故属于道路交通事故，但道路交通安全法对从事运输企业违反安全生产法有关规定如何处罚并没有罚则规定。对此，最高人民法院于2010年10月27日就关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题予以答复，答复中明确︰根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。故被告遵义市执法局对涉案交通事故适用《安全生产法》予以处罚，于法有据。且《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款也规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。综前所述，被告遵义市执法局根据涉案事故发生的原因分析及后果，认定原告对该交通事故负有责任，有其事实根据。被告根据《安全生产法》第一百零九条第（二）项关于“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；”规定，对原告正通公司作出〔2019〕遵综执06字第31号《行政处罚决定书》，对原告正通公司罚款五十万元，适用法律正确，量罚适当，本院予以支持。二、关于被告遵义市执法局作出的行政处罚程序是否符合法定程序问题。本次事故发生后，遵义市人民政府根据事故性质，依法成立事故调查组，对相关事实及事故原因等展开全面调查并根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的有关规定，作出《事故调查报告》，并依法报经遵义市人民政府《批复》，对此，遵义市应急管理局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款关于“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”的规定，依法将该案移送有处罚职权的被告遵义市执法局作出处理，符合法律规定。被告遵义市执法局依法受理后，在涉案交通事故调查组调查的事实认定证据确凿后，依法向原告送达行政处罚告知书，告知原告作出处罚的事实、理由、依据及拟处罚结果，同时告知其依法享有陈述、申辩和听证的权利。期间被告依法根据原告申请组织听证并经负责人集体讨论后，依法作出〔2019〕遵综执06字第31号《行政处罚决定书》，符合法定程序。关于原告诉称涉案交通事故从2016年8月10日至作出行政处罚三年多时间，超过处罚时效问题。对此被告提供证据证明是因行政机关机构改革原因所致，属于正当事由，本院予以采纳。综前所述，原告正通公司诉称理由均不成立，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告遵义正通顺达运输有限公司的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告遵义正通顺达运输有限公司承担。宣判后，遵义正通顺达运输有限公司不服一审判决，向本院上诉称：遵义市执法局作出的《行政处罚决定书》认定正通公司未履行安全生产主体责任是大范围，其中包含了未尽到安全生产教育和培训义务。本案中，正通公司未尽到安全生产教育和培训义务是导致事故产生的间接原因，非直接原因，依照最高人民法院的答复意见，遵义市执法局不能适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对正通公司进行处罚。遵义市执法在交通事故发生三年后才作出《行政处罚决定书》，严重超过处罚时效。经交警部门协商，杜怀强基于人道主义才多分摊了事故责任。被上诉人遵义市综合行政执法局未提交书面答辩意见。本院对一审经审理认定的案件事实予以认定。本院另查明，2016年8月18日，遵义市人民政府成立南部新区“8?10”较大道路交通事故调查组作出的南部新区“8?10”较大道路交通事故调查报告》载明，事故直接原因为：杜怀强驾驶安全机件不符合国家标准的机动车，在行使至事发路段改变行驶轨迹过程中，疏忽大意未尽注意义务未与前车保持安全距离且在发生事故后采取措施不当。程军饮酒后驾驶机动车违法载人上道行驶，且未按规定佩戴头盔及要求乘坐人佩戴头盔。机动车驾驶人杜怀强、程军未按照有关机动车操作规定“安全驾驶，文明驾驶”。间接原因为：遵义县正通顺达运输有限公司未依法履行企业安全生产主体责任。公司安全生产管理制度不健全；未按规定对驾驶员开展安全生产教育培训，未建立教育培训档案；公司未按规定提取安全生产费用；公司负责人未经主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格，未具备与本公司所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力等。本院认为，本案的争议焦点是遵义市执法局作出的《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确。本案中，遵义市人民政府成立南部新区“8?10”较大道路交通事故调查组，在开展调查过程中,事故调查组委托具有国家规定资质的单位对相关技术问题进行技术鉴定,形成鉴定意见书。同时,事故调查组向事故单位正通公司及相关人员了解与事故有关的情况,形成多份调查询问笔录。经过调查核实,事故调查组并作出《南部新区“8?10”较大道路交通事故调查报告》，该调查报告认定事故发生的直接原因之一是杜怀强驾驶的机动车安全机件不符合国家标准，间接原因为正通公司安全生产管理制度不健全；未按规定对驾驶员开展安全生产教育培训等。这说明正通公司存在对车辆隐患排查治理不到位的情形，杜怀强驾驶存在安全隐患的车辆发生了交通事故，正通公司负有直接管理责任。遵义市执法局对案涉交通事故发生的原因进行分析，认定正通公司未依法履行企业安全生产主体责任，对交通事故负有直接管理责任，有其事实根据。遵义市执法局根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）款的规定，对正通公司处以罚款50万元，并无不当。遵义市执法局根据《中华人民共和国行政处罚法》关于行政机关作出行政处罚的相关程序规定,在作出行政处罚决定前向正通公司发出《行政处罚告知书》及《听证告知书》,告知正通公司拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知正通公司有权进行陈述、申辩和听证的权利。对正通公司提出的听证申请,举行了听证会,在听取正通公司的意见后,作出《行政处罚决定书》,并向正通公司送达，遵义市执法局作出的行政处罚程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人遵义正通顺达运输有效公司负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年九月二十一日法官助理张瑛娟书记员王毅