安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖12行终271号 上诉人（一审原告）程琦，男，1968年7月2日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）韩冷，女，1974年4月10日出生，汉族，住址同上。 共同委托代理人胡晓伟，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）临泉县自然资源和规划局，住所地安徽省临泉县光明南路255号，统一社会信用代码113412210031732229。 法定代表人邓安东，该局局长。 委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）临泉县城关街道办事处，住所地安徽省临泉县城关街道人民西路，统一社会信用代码113412210031731778。 法定代表人王亦栋，该办事处主任。 委托代理人李翔，该办事处工作人员。 委托代理人张海申，安徽文瑞律师事务所律师。 上诉人程琦、韩冷因不履行拆迁安置协议一案，不服安徽省临泉县人民法院（2019）皖1221行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 程琦、韩冷向一审法院诉称，其在临泉县城关镇前进路西段南侧有一处房产登记在韩冷名下，房屋所有权证为临字第××号，因临泉县桃园新村安置区一期项目建设，其土地及房屋被政府征收。2015年9月14日，临泉县土地收购储备中心为甲方、临泉县城关街道办事处为实施和见证单位与其签订《拆迁补偿安置协议书》，该协议第4条约定将来政府进行棚户区改造时，无论是淀粉厂、农机一厂棚改安置区还是其他棚改安置区，由甲方和实施方直接对乙方给予第一批安置，安置房按户口簿载明的实有人口每人27.6平方米，互不找差价。协议签订后，其按照约定于2015年9月19日搬离该房屋，配合政府拆迁保证了桃园新村安置房项目建设顺利进行。2017年12月26日，其接到通知到城关街道办事处签订《临泉县集体土地上房屋征迁补偿安置补充协议书》，约定其选择两套住房，分别是112.68平方米和63.47平方米住房，拆迁安置按照指定楼栋、先拆迁先选房的原则由乙方优先选定楼层和户型。2019年1月7日，临泉县城关街道办事处西城社区居委会对包括其在内的桃花苑一起拆迁安置进行公示，此时其实际安置人口为五人。但公示后其多次找城关街道办事处安置办反映情况要求安置，均被无理拖延，最后告知其依法起诉。其认为，二单位未履行签订的拆迁补偿安置协议及补充协议违法，请求：1、确认临泉县自然资源和规划局、临泉县城关街道办事处未按照约定履行与其签订的拆迁补偿安置协议及补充协议违法；2、判令二单位继续履行与其签订的拆迁补偿安置协议及补充协议，将位于桃花苑一期的112.68平方米和63.47平方米安置房交付给其；3、该案诉讼费用由二单位承担。庭审中，程琦、韩冷对诉讼请求第2项变更为判令二单位继续履行与其签订的拆迁补偿安置协议及补充协议，将位于桃花苑一期的112.68平方米和63.47平方米安置房交付给其或者按照被征收房屋实际建筑面积222.83平方米进行安置。 一审法院经审理查明，临泉县土地收购储备中心是临泉县自然资源和规划局所属具有事业单位法人资格的二级单位。临泉县人民政府办公室（临政办［2011］18号）《关于印发临泉县集体土地征收补偿安置办法的通知》第五条规定，县国土资源部门负责全县集体土地征收补偿安置工作的计划编制、审查报批和监督管理工作，并可以委托其所属的县土地收购储备中心负责征地补偿安置的事务性工作。本案中临泉县土地收购储备中心与程琦、韩冷签订征收安置协议的行为应视为临泉县自然资源和规划局的委托行为，临泉县自然资源和规划局应为本案的适格被告。程琦、韩冷户籍系临泉县城关镇流鞍南路42号3户，韩冷在临泉县城关镇××社区于××村东侧、前进西路南侧有一处住房，房产证号临字第××号。2015年，因临泉县桃花新村安置区一期项目用地，该房屋在征地范围内，2015年9月14日临泉县土地收购储备中心作为甲方、程琦作为乙方、临泉县城关街道办事处作为实施、见证单位签订了《拆迁补偿安置协议书》，该协议对涉案房屋评估、腾空房屋期限、住房补助、搬迁补助等情况进行了约定，其中第4条约定“将来政府进行棚户区改造时，无论是淀粉厂、农机一厂棚改安置区还是其他棚改安置区，由甲方和实施方直接对乙方给予第一批安置，安置房按户口簿载明的实有人口每人27.6平方米，互不找差价”，后程琦、韩冷按照约定搬离该房屋，配合政府拆迁保证了桃园新村安置房项目建设顺利进行。2017年12月26日，临泉县土地收购储备中心作为甲方（拆迁人）、程琦作为乙方（被拆迁人）、临泉县城关街道办事处作为甲方委托代理人签订了《临泉县集体土地上房屋征迁补偿安置补充协议书》，对拆迁补偿协议第四条进一步明确，约定安置人口4人，产权调换110.4平方米，选择住房两套，分别是112.68平方米住房一套和63.47平方米住房一套，拆迁安置按照指定楼栋、先拆迁先选房的原则由乙方优先选定楼层和户型。程琦、韩冷提交的该协议没有编号，仅有程琦、韩冷签字、摁指印，临泉县土地收购储备中心、临泉县城关街道办事处未盖章。2019年1月7日，临泉县城关街道办事处西城社区作出《公示》，对西城社区前进路西延拆迁户李冰辉、程金刚、程云祥、程琦进行拆迁安置公示。公示后，城关街道办事处以程琦、韩冷不符合安置条件为由不予安置，程琦、韩冷不服提起该案诉讼。在案件审理过程中，临泉县土地收购储备中心、临泉县城关街道办事处于2019年12月28日作出城办［2019］307号《关于对程琦、韩冷第四条的处理意见》，以该协议第四条不符合临泉县城市规划区集体土地征收补偿安置的相关政策规定，不符合临泉县国有土地上房屋征收补偿安置相关政策的规定，继续履行将会造成国有资产的流失，损害国家和社会利益为由，解除该协议第四条的约定。在审理过程中，本院依法向程琦、韩冷释明，其对城办［2019］307号《关于对程琦、韩冷第四条的处理意见》不服，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，韩冷表示拒绝起诉，要求及时判决。 一审法院另查明，2020年4月17日程琦、韩冷向该院提出变更被告申请，要求将“被告临泉县土地收购储备中心”变更为“被告临泉县自然资源和规划局”。 一审法院认为，该案争议焦点是：被告是否应当履行《拆迁补偿安置协议》第四条的约定。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十五条的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。该案中房屋征收部门为临泉县自然资源和规划局，临泉县城关街道办事处为征收实施单位，是房屋征收部门的被委托人，应作为第三人参加诉讼。临泉县自然资源和规划局（临泉县土地收购储备中心）、临泉县城关街道办事处为实现项目用地征收的需要，与程琦于2015年9月14日签订《拆迁补偿安置协议书》，属于具有行政法上权利义务内容的行政协议，该协议签订时系当时双方的真实意思表示，但是，在本案审理中，临泉县自然资源和规划局（临泉县土地收购储备中心）、临泉县城关街道办事处作出城办[2019]307号《关于对程琦、韩冷第四条的处理意见》，以该协议第四条不符合临泉县城市规划区集体土地征收补偿安置的相关政策规定，不符合临泉县国有土地上房屋征收补偿安置相关政策的规定，继续履行将会造成国有资产的流失，损害国家和社会利益为由，解除了该协议第四条的约定，而该协议的其他条款双方已经全部履行完毕。因此，在该城办[2019]307号处理意见有效的情况下，程琦、韩冷要求确认二单位未履行《拆迁补偿安置协议》违法，并继续履行《拆迁补偿安置协议》理由不能成立。 根据《中华人民共和国合同法》第三十二条、第四十四条第一款规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立；依法成立的合同，自成立时生效。该案中，2017年12月26日的《补充协议》，因仅有程琦、韩冷签字，而临泉县土地收购储备中心、临泉县城关街道办事处没有盖章，依据上述法律规定，该协议未成立。因此，程琦、韩冷要求继续履行该《补充协议》无事实根据。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回程琦、韩冷的诉讼请求。 程琦、韩冷上诉称，一审法院对上诉人的有关证据不予认定，反而认定被上诉人的证据，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》；被上诉人作出的城办[2019]307号《关于对程琦、韩冷第四条的处理意见》，系乱用行政优益权的行为，严重违反诚实信用原则；如果不按拆迁协议约定的安置面积进行安置，也应按照上诉人房产证上记载的房屋实际建筑面积222.83平方米进行安置。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。 程琦、韩冷向一审法院提交的证据有： 第一组：1、其二人身份证及户口本复印件；2、其儿子程强、儿媳李豪杰、女儿程玉茹身份证及户口本复印件；3、临字第××号《房屋所有权证》；4、城西居委会2004年8月5日开具的《证明》。证明其对涉案房屋享有所有权，其诉讼主体适格。 第二组：1、《拆迁补偿安置协议书》；2、《临泉县集体土地上房屋征迁补偿安置补充协议书》。证明其与政府就涉案房屋拆迁签订补偿安置协议及补充协议，约定了房屋补偿金额及安置房屋面积。 第三组：安置《公示》。证明包括其在内的桃花苑一期拆迁安置户进行了安置公示，但政府未对其进行安置。 临泉县自然资源和规划局（土地收购储备中心）在法定举证期限内向一审法院提交的证据、依据有： 1、2015年9月14日程云祥拆迁补偿安置协议书；2、2015年6月3日程云祥评估单；3、谷侠、程志、程云祥户口本复印件；4、2015年9月14日程金刚补偿安置协议书；5、2015年6月3日、6月10日程金刚评估单；6、程金刚、刘敏、程嘉明、程嘉慧户口本复印件；7、2015年10月10日西城社区居委会《关于请求打卡发放桃园新村安置区一期项目征地第二批拆迁补偿款的请示》8、2015年10月14日城办[2015]42号《关于请求打卡发放桃园新村安置区一期项目征地第二批拆迁补偿款的请示》；9、桃园新村安置区一期用地拆迁补偿登记表（第二批）；10、2015年9月14日程琦拆迁补偿安置协议书；11、程琦、韩冷、程云祥身份证复印件；12、程琦、韩冷、程强、程玉茹户口本复印件；13、桃园新村安置区一期用地拆迁户房租、拆迁奖励登记表（第一批）；14、2015年6月3日程琦评估单。证明2015年9月14日签订涉案协议签订情况以及该协议补偿部分的履行情况；协议实施安置的实施单位是临泉县城关街道办事处。 临泉县城关街道办事处在法定举证期限内向一审法院提交的证据、依据有： 第一组：1、统一社会信用代码证；2、法定代表人身份证明书。证明其具有应诉的主体资格。 第二组：1、《关于印发临泉县集体土地征收补偿安置办法的通知》（临政办[2011]18号）；2、关于程琦、韩冷家庭房屋及建房用地来源情况的证明。证明程琦、韩冷不是被征收土地所属村于庄自然村的集体经济组织成员，于庄村没有分给程琦、韩冷宅基地和承包耕地；案涉房屋是程琦、韩冷通过购买居住，程琦、韩冷虽将房屋过户，办理了房产证，但根据《临泉县集体土地征收补偿安置办法》（临政办[2011]18号）第三条、第三十条的规定，不能享受对农民的安置政策，只能享受对房屋以及装饰装修和地上附属物的货币补偿，程琦、韩冷的诉讼请求没有政策依据，不应予以支持，原签订的协议与政府颁布的文件政策不一致。 以上证据均随卷移送本院。本院经审理查明的事实与一审一致，对一审查明的事实予以确认。 本院认为，行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征，双方应当全面履行，但是行政机关在履行过程中，可以根据国家行政管理的需要，依法变更、解除协议或行使制裁权等行政优益权。本案中，被上诉人临泉县自然资源和规划局（临泉县土地收购储备中心）、临泉县城关街道办事处为实现项目用地征收的需要，与上诉人程琦于2015年9月14日签订《拆迁补偿安置协议书》，属于具有行政法上权利义务内容的行政协议，又是一种合同，该协议签订时系双方当时的真实意思表示。但是，后临泉县自然资源和规划局（临泉县土地收购储备中心）、临泉县城关街道办事处以继续履行该协议将会造成国有资产的流失，损害国家和社会利益为由，作出城办[2019]307号《关于对程琦、韩冷第四条的处理意见》，解除了该协议第四条的约定，因此，在该处理意见有效的情况下，程琦、韩冷要求确认临泉县自然资源和规划局、临泉县城关街道办事处未履行《拆迁补偿安置协议》违法，并要求继续履行双方所签《拆迁补偿安置协议》，一审法院不予支持，并无不当。而2017年12月26日的《补充协议》，因仅有程琦、韩冷签字，而临泉县土地收购储备中心、临泉县城关街道办事处没有盖章，该协议未成立。因此，程琦、韩冷要求继续履行该《补充协议》无事实根据，一审法院不予支持，并无不当。程琦、韩冷的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人程琦、韩冷负担。 本判决为终审判决。 审判长 代 巍 审判员 耿牛牛 审判员 韩 笑 二〇二〇年九月二十三日 法官助理武丹丹 书记员荣晓倩 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；