西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终929号 上诉人（原审被告）西安市城市管理和综合执法局，住所地陕西省西安市未央区。 法定代表人张水利，局长。 委托代理人东青，该单位工作人员。 委托代理人孟士统，陕西洪振律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）马润兰，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市莲湖区。 委托代理人许静，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市莲湖区，系被上诉人马润兰女儿。 上诉人西安市城市管理和综合执法局（以下简称市城管执法局）与被上诉人马润兰城建行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2638号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告马润兰在雁塔区XX村拥有宅基地一处，登记号为雁丈集建（宅）字第05-18-53号，办证日期为1992年9月1日，原告在该宅基地上修建房屋三层。2019年4月30日，西安市规划局高新分局向被告下属部门市城管执法局高新分局发送西高规函（2019）203号《关于XX村……等九户违法建设认定的函》，其中载明：七、三层砖混结构房屋（户主为马润兰）……。2019年5月7日，被告对原告的房屋进行了现场勘验，并制作了勘验图。经核查，原告建设的砖混结构房屋系违法建设。同日，被告向原告做出了（西城执限拆告字高新01【2019】第8655号）《责令限期拆除告知书》，因原告建设违法建筑的行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，现根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条的规定，告知原告被告拟责令限期拆除上述违法建筑；并张贴原告房屋大门。2019年5月10日，被告向原告做出了（西城执限拆决字高新01【2019】第8655号）《责令限期拆除决定书》，因原告建设违法建筑的行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，现根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条的规定，责令原告于2019年5月12日之前自行拆除违法建设。逾期不拆除的，依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条，《西安市XX乡规划条例》第七十一条之规定，违法建设所在地人民政府有权责成有关部门对原告的违法建筑采取强制拆除等措施，拆除过程中发生的相关费用由原告承担，并可以处建设工程造价5%以上10%以下的罚款。如不服该决定，原告可在接到决定书之日起六十日内向西安市人民政府申请行政复议，也可以在六个月内向西安市铁路运输法院提起行政诉讼，并张贴原告大门。2019年5月13日，被告向原告作出了（西城执强催字高新01【2019】第8655号）《催告书》，告知原告因原告未履行《责令限期拆除决定书》所确定的义务，责令原告自《催告书》送达之日起两日内自行拆除违法建筑，如对履行该义务有陈述、申辩意见，可在该期限内向被告提出；并张贴原告大门。2019年5月16日，被告向原告做出了（西城管强拆告字高新01【2019】第8655号）《行政强制拆除公告》，内容为：被告于2019年5月10日向原告做出了《责令限期拆除决定书》，限原告于2019年5月12日前自行拆除其违法建设，原告在期限内未履行该法定义务。现根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，限原告于2019年5月18日前自行拆除起违法建设，如原告在规定期限内不履行拆除义务，被告将依法强制拆除；并张贴原告大门。原告认为，被告的执法目的不当，遂诉至一审法院。另查明，涉案房屋所在地的土地已经被依法征收，且该村处于改造期间。被上诉人马润兰的一审诉讼请求为：请求依法撤销被告在2019年5月10日作出的西城执限拆告字高新01（2019）第8655号《责令限期拆除决定书》。 一审法院认为，本案的争议焦点是被告作出的（西城执限拆决字高新01【2019】第8655号）《责令限期拆除决定书》的合法性。原告马润兰在雁塔区XX村拥有宅基地一处，登记号为雁丈集建（宅）字第05-18-53号，办证日期为1992年9月1日，原告在该宅基地上修建房屋三层。结合原、被告提交的证据及当庭陈述，可以认定原告房屋所在地政府机构或部门在土地征收及城中村改造过程中，因拆除原告的上述房屋而发生本案的行政处罚争议。西安市规划局高新分局以原告所有的部分房屋未取得建设工程规划许可证进行建设，认定原告的部分房屋属于违法建筑，并于2019年4月30日，西安市规划局高新分局向被告下属部门市城管执法局高新分局发送西高规函（2019）203号《关于XX村……等九户违法建设认定的函》，被告市城管执法局下属单位高新分局遂陆续对原告马润兰进行现场勘查并下发《责令限期拆除告知书》、《责令限期拆除决定书》、《催告书》等法律文书，涉案房屋尚未被拆除。原告认为被告作出涉案的行政处罚决定书的根本原因不是违法建设，而是由于其未当地政府达成安置补偿协议，被告因而依据非法理由、强制推行征收实施工作所致。由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的，其不存在过错，且本案原告不存在突击加建的行为。被告将涉案房屋认定为违法建筑并作出涉案的行政行为，其执法目的不是为了整治违法建设行为，而是为了加快推进XX村城改工作的进程，其执法目的不具有正当性，属于滥用职权的情形，即被告作出的（西城执限拆决字高新01【2019】第8655号）《责令限期拆除决定书》法律文书的合法性，一审法院不予认可，依法予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（五）项的规定，判决：依法撤销被告西安市城市管理和综合行政执法局于2019年5月10日作出的（西城执限拆决字高新01【2019】第8655号）《责令限期拆除决定书》。案件受理费50元，由被告西安市城市管理和综合行政执法局负担。 上诉人市城管执法局上诉称：一、上诉人做出的行政行为主体适格,认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确,涉案房屋为违法建设。其一、依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》以及《西安市城市管理和综合行政执法条例》相关规定,上诉人有权行使相应的权利,查处未经批准的违建工作。其二、在城市规划区内从事任何建设活动,均应当取得相应的规划审批手续,否则应当承担相应的法律后果。《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条第一款规定,在城市、镇规划区内进行建筑物,构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定,未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县XX乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。以及《西安市XX乡规划条例》第六十八条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由城市管理部门责令停止建设,尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法所得,可以并处法建设工程道价5%以上10%以下的罚款。”根据以上规定可见,对未取得建设工程规划许可证从事建设的行为,要受到责令停止建设,或限期改正,或拆除没收,并处罚款等相应的制裁措施。故上诉人有职权对被上诉人作出《责令限期拆除决定书》(西城执限拆决字高新01【2019】第8655号)的行政行为。二、上诉人作出的行政行为程序合法。上诉人下属单位高新分局收到《关于XX村许廷智、许韩林枫、张金玲等九户违法建设认定的函》后按照法定程序下发了一系列文书。上诉人依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条以及《西安市XX乡规划条例》第六十八条,向被上诉人做出作出《责令限期拆除决定书》(西城执限拆决字高新01【2019】第8655号)程序合法。上诉人这是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的内在要求。三、原审法院仅从涉案房屋违法状态乃历史原因导致就判定无需依照相关规定办理规划手续,被上诉人据此就不存在过错,这与依法治国的理念背道而驰。违法建设由来已久,是城建发展建设的毒瘤,且屡禁不止。依据2016年《西安市人民政府关于化解房地产库存促进房地产市场健康发展的若干意见》中指出,经国土规划、建设等部门认可、四邻无争议的房地产项目,可按照项目建审时的规范标准完善规划等手续。但被上诉人并未按照相关规定完善规划审批手续。违法建设使得少数人不当在得利,侵害了大多数群众合法权益,给城市带来了严重环境、安全问题,严重破坏了法制建设,损害了政府公信力,因此必须下大力气加以整治,从而完善城市治理机制,改善城市人民的居住环境,增强城市可持续发展能力。上诉人的行政行为合法合规合理。综上请求：1.依法撤销(2019)陕7102行初2638号行政判决书；2.判决驳回被上诉人的诉讼请求；3.一、二审诉讼费均有被上诉人承担。 被上诉人马润兰二审答辩称，上诉人强制拆除的行政强制程序违法，案涉决定书认定事实不清，适用法律错误。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 上诉人市城管执法局二审庭审中提交了以下证据： 1.交房单；2.开户结算清单；3.领款单。 以上证据证明，本案被上诉人的诉讼利益随着交房单的签收已经丧失。 经庭审质证被上诉人马润兰对上述证据的真实性、合法性予以认可，关联性、证明目的不予认可。 本院对上述证据认证如下：以上证据所显示内容，同本案被诉行政行为缺乏关联性，故本院对上述证据不予确认。 被上诉人马润兰二审中未提交证据。 本院查明事实与一审法院查明事实一致，本院对此予以确认。 本院认为，2008年1月1日《XX乡规划法》颁布之前，对于集体土地上违建房屋的认定并没有明确的规定。但是归于城市规划区内违法建筑却规定的很明确。因此，集体土地上建造的无证房，其建造时间在违法建筑的认定中起着关键的作用。究其原因，2008年之前的《城市规划法》只是对城市规划区XX房提供了处罚依据。根据“法不溯及既往”原则，2008年之前集体土地上建造的建筑物并不能适用《XX乡规划法》。本案结合现有证据显示，被上诉人原告马润兰在雁塔区XX村拥有宅基地一处，登记号为雁丈集建（宅）字第05-18-53号，办证日期为1992年9月1日，上诉人在该宅基地上修建房屋三层，涉案房屋所在地的土地已经被依法征收，且该村处于改造期间。故，上诉人市城管执法局认为上诉人马润兰违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，并根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条之规定对被上诉人马润兰作出西城执限拆告字高新01【2019】第8655号《责令限期拆除告知书》，主要证据不足、适用法律错误，应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人西安市城市管理和综合执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曹 伟 审 判 员  张 博 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年九月十日 法官助理  段茗琪 书 记 员  赵成园 1