湖北省鄂州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）鄂07民终583号 上诉人（原审原告）：鄂州市鄂城区花湖镇胄山村村民委员会，住所地鄂州市鄂城区花湖镇胄山村梅家湾。 法定代表人：杨登喜，村委会主任。 委托诉讼代理人：杨俊，湖北善远律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：湖北鄂东长江公路大桥有限公司，住所地武汉市硚口区仁寿路64号2单元1楼1号-143室。 法定代表人：宋建军，公司董事长。 委托诉讼代理人：陈雄峰，北京中伦（武汉）律师事务所律师。 上诉人鄂州市鄂城区花湖镇胄山村村民委员会因与被上诉人湖北鄂东长江公路大桥有限公司合同纠纷一案，不服鄂州市鄂城区人民法院（2020）鄂0704民初2550号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月26日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人鄂州市鄂城区花湖镇胄山村村民委员会（以下简称胄山村委会）、被上诉人湖北鄂东长江公路大桥有限公司（以下简称鄂东大桥公司）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 胄山村委会上诉请求：撤销一审判决，发回重审或改判。事实和理由：一、胄山村委会为了管理和使用桥下空间的建设行为，是经过鄂东大桥公司默许同意，且后来通过续签合同明示同意的。二、胄山村委会在桥下空间的建设行为是否违法，取决于鄂东大桥公司是否取得相关部门同意、批准。三、鄂东大桥公司提前解除合同不符合法定解除条件，也不符合双方之间的约定。四、胄山村委会正常履约，鄂东大桥公司提前解除合同，导致胄山村委会守约却遭受巨额损失。 鄂东大桥公司辩称，一审判决法律适用正确，事实认定清楚，请求二审法院维持一审判决。一、胄山村委会的上诉状中提到默许同意，与事实不符，双方合同明确约定桥下空间使用必须合法合规，不得建设封闭式的建筑。二、胄山村委会从未拿出会议纪要及原件，双方对会议纪要的内容存在巨大的分歧，如果胄山村委会不能完成举证责任，那么举证不能的后果由胄山村委会承担。三、胄山村委会提到将施工图报送鄂东大桥公司，与事实不符。四、胄山村委会提到鄂东大桥公司没有对其违建行为提出异议，与事实不符。在合同中，鄂东大桥公司以合同附件的形式告知如何合法合规利用桥下空间。一审我们提交的证据充分表明，对胄山村委会的违法行为我们的巡查人员告知其要整改，但是因为我公司没有执法权，我们只能记录劝解。我们向路政大队进行过情况反映，请求路政大队行使执法权，在一审提交的证据中均有记载。五、关于提前解除合同的问题，双方的最后一份合同不存在提前解除，是正常终止。我们之前发函将终止并不是合同解除通知函，合同2019年6月30日解除，不存在提前解除的问题。 胄山村委会向一审法院起诉请求：一、判决鄂东大桥公司赔偿胄山村委会损失5549149.08元；二、判决鄂东大桥公司承担鉴定费15000元。 一审法院认定事实：鄂东长江公路大桥（下称鄂东大桥）是国家高速公路网中上海至重庆（G50）、大庆至广州（G45）高速公路在湖北东部跨越长江的共用过江通道，2010年9月建成通车。鄂东大桥公司成立于2006年3月29日，负责鄂东大桥及接线、其他附属工程的建设投资、经营、管理养护，对鄂东大桥及接线范围内的土地有合法使用权，其中鄂东大桥76#至84#桥墩位于鄂州市××城区花湖镇境内。2015年5月31日，鄂东大桥公司（甲方）与胄山村委会（乙方）签订《鄂东大桥桥下空间管理协议》一份（含附件一：《使用桥下空间禁止事项》，附件二：《承诺书》），约定：甲方同意乙方使用鄂东大桥南引桥56#-62#墩、69#-84#墩，86#-88#墩三处的桥下空间，协议期限自2015年6月1日起至2017年5月31日止；乙方每年向甲方缴纳相关管理费5万元；甲方与武黄路政二大队一同严格按照《使用桥下空间禁止事项》的要求对于桥下空间进行管理、监督；在使用期内，空间的用途若与当地政府规划发生冲突，政府部门要求迁移的，乙方将无条件服从政府规划或行业管理部门要求，拆除一切设施，恢复原貌，所产生的一切损失自行承担，甲方不负任何责任。《桥下空间使用管理规定》规定：在使用桥下空间时，严禁在桥下建设封闭式建筑物，即砖砌房屋、仓库等。胄山村委会在《承诺书》中向鄂东大桥公司承诺：对桥下空间的使用，按规定办理相关手续，使用的空间若与当地政府规划发生冲突，政府部门要求迁移的，胄山村委会将无条件服从政府规划或行业管理部门要求，拆除一切设施，恢复原貌，所产生的一切损失自行承担。2015年前后，胄山村委会组织该村村民在上述协议范围内的鄂东大桥桥面下76#-84#桥墩之间的空地上新建一层、二层的商业门面房和仓库数十间等建筑物并对外出租经营。该建设行为未经鄂东大桥公司同意，亦未在相关管理部门办理任何审批手续。2016年4月13日，鄂东大桥公司向湖北省交通运输厅高速公路路政执法总队武黄支队第二大队发出《关于加大对南引桥桥下空间违章建筑执法整治力度的函》，请求该大队加大对鄂东大桥南引桥36#-143#墩桥下空间的执法力度，清除桥下违建设施。2017年6月，鄂东大桥公司（甲方）又与胄山村委会（乙方）签订《鄂东大桥桥下空间管理协议》一份（含附件《桥下空间使用管理规定》），约定：甲方同意乙方使用鄂东大桥南引桥69#-84#墩、86#-88#墩处的桥下空间，协议期限自2017年7月1日起至2019年6月30日止；乙方每年向甲方支付管理费用、场地、设施维护费35000元；乙方未按照《桥下空间使用管理规定》的要求进行使用和管理，或不接受甲方及武黄路政二大队的监管，经甲方要求仍不改正的，甲方有权解除协议，乙方应将桥下空间恢复原貌；其余约定与双方于2015年5月31日签订的协议基本一致。2018年4月，湖北省交通运输厅高速公路管理局印发鄂高管路〔2018〕124号《关于印发全省高速公路“路产大清查、路域大整治”专项活动方案的通知》，活动内容包括对高速公路建筑控制区内的违法建（构）筑物及利用高速公路桥梁（含桥下空间）等堆放物品、搭建设施的情形进行强力打击。根据上述活动要求，鄂东大桥公司于2019年2月28日向胄山村委会发出《关于鄂东大桥桥下空间管理相关事宜的函》（鄂东大桥发函字〔2019〕23号），告知胄山村委会，鄂东大桥公司根据双方签订的桥下空间管理协议约定，将提前终止桥下空间管理协议，并通告胄山村委会：主动开展“打非治违”工作，消除桥下空间违法生产经营、乱搭乱建、堆放物品等行为，拆除一切设施。2019年7月16日，湖北省交通运输厅高速公路管理局依据《公路安全保护条例》第五十九条规定作出（鄂高路政武黄责改〔2019〕02006号）《责令改正违法行为通知书》，责令胄山村委会在2019年7月25日前改正或整改完毕，并于同日直接送达胄山村委会。胄山村委会不服上述行政行为，于同月28日向湖北省交通运输厅申请复议。湖北省交通运输厅受理后审查查明：胄山村委会在G45高速公路鄂东大桥段K2472+556M至K2473+036M处占用桥下空间17档，长510米，面积17850平方米，搭建活动板房8处，面积372.3平方米；砖房6处，面积7359.4平方米；砖围墙总面积239.1平方米；钢围墙总面积60.4平方米；钢结构棚280平方米。湖北省交通运输厅认为，胄山村委会在G45高速公路鄂东大桥段使用桥下空间搭建设施用于商业出租，违反了《公路安全保护条例》第二十二条第二款“禁止利用公路桥梁（含桥下空间）、公路隧道、涵洞堆放物品，搭建设施以及铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道”规定，湖北省交通运输厅高速公路管理局作出的（鄂高路政武黄责改〔2019〕02006号）《责令改正违法行为通知书》依据正确，程序合法，内容适当，决定予以维持。2019年11月，胄山村委会自行拆除了其在鄂东大桥桥面下76#-84#桥墩之间的空地上建造的建筑物。受胄山村委会委托，湖北众恒永业工程项目管理有限公司黄石分公司于2019年12月31日作出《工程结算报告书》，估算鄂东（黄石）大桥桥底建筑物门房工程结算金额为5549149.08元（其中拆除工程造价为361979.97元）。 一审法院认为，鄂东大桥公司与胄山村委会签订的二份《鄂东大桥桥下空间管理协议》及附件，系签约双方当事人的真实意思表示，且未违反法律、行政法规的强制性规定，故成立有效，签约当事人均应依约履行协议约定。胄山村委会未经鄂东大桥公司同意，亦未在相关管理部门办理任何审批手续，在协议范围内的鄂东大桥桥面下新建一层、二层的商业门面房和仓库数十间等建筑物，该行为违反双方协议的约定，且违反了《公路安全保护条例》第二十二条第二款“禁止利用公路桥梁（含桥下空间）、公路隧道、涵洞堆放物品，搭建设施以及铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道”的规定；鄂东大桥公司根据高速公路行政管理部门开展全省高速公路“路产大清查、路域大整治”专项活动的内容，发函要求胄山村委会拆除桥下空间一切设施，并提前终止双方签订的《鄂东大桥桥下空间管理协议》，符合协议约定及法律规定。鄂东大桥公司不是执法机关无执法权，其在发现胄山村委会的违法建设行为后，已向相关行政管理机关报告请求处理，并通知胄山村委会拆除，鄂东大桥公司无违约行为，胄山村委会的违法建设行为违约、违法，影响高速公路桥梁安全，损失应自行承担，其要求鄂东大桥公司赔偿经济损失的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第七条、第九十一条之规定，判决：驳回鄂州市××城区花湖镇胄山村村民委员会的全部诉讼请求。案件受理费减半收取为25374.52元，由鄂州市××城区花湖镇胄山村村民委员会负担。 本院二审期间，各方均没有提交新证据。 经审理查明，一审法院认定的事实属实，本院予以确认。 本院认为，首先，胄山村委会主张其管理和使用桥下空间的建设行为是经过鄂东大桥公司默许或同意的。双方就“合理利用桥下空间、建立共同管理的联合机制相关事宜”签订《鄂东大桥桥下空间管理协议》及附件，明确约定“严禁在桥下建筑封闭式建筑物，即砖砌房屋、仓库等”。胄山村委会未经鄂东大桥公司同意，亦未在相关管理部门办理任何审批手续，在协议范围内的鄂东大桥桥面下新建一层、二层的商业门面房和仓库数十间等建筑物，该行为违反双方协议的约定，与双方共同协商“合理利用桥下空间”的初衷相背离，且违反《公路安全保护条例》相关法律规定。大桥公司与胄山村委会于2017年6月签订第二份合同，双方重申了相应原则以及约定“严禁在桥下建筑封闭式建筑物，即砖砌房屋、仓库等”，而不是胄山村委会所说“以书面形式同意了上诉人的建筑物符合合同约定”。胄山村委会主张其管理和使用桥下空间的建设行为是经过鄂东大桥公司默许或同意的，无证据予以证实，亦与《鄂东大桥桥下空间管理协议》及附件等证据相矛盾，本院不予认可。 其次，胄山村委会主张大桥公司有义务使涉案建筑物合法化。大桥公司对此无法定义务，双方亦未约定大桥公司有此义务。相反，两次《鄂东大桥桥下空间管理协议》均约定“在使用的期间，该空间若与当地政府规划发生冲突，政府部门要求迁移的，乙方（胄山村委会）将无条件服从政府规划或行业管理部门要求，拆除一切设施，恢复原貌，所产生的一切损失自行承担。”可见，胄山村委会对涉案建筑物能否合法化有明确的预期，也自愿承担不能合法化可能带来的风险。 再次，胄山村委会主张大桥公司提前违法解除合同，应承担责任。鄂东大桥公司于2019年2月28日向胄山村委会发出《关于鄂东大桥桥下空间管理相关事宜的函》，称“将提前终止桥下空间管理协议”，仅是一个预通知，并没有明确合同解除的时间，无证据证明大桥公司提前解除了合同。相反，2019年11月胄山村委会才自行拆除了涉案建筑物。 最后，胄山村委会主张其对大桥公司高度信赖，其基于才此修建涉案建筑物。但修建涉案建筑物并不符合双方合同约定，并非基于合同信赖利益所修建，其相应损失是在未经大桥公司同意及有关部门审批的情况下非法建设行为所致，相应损失应由胄山村委会自行承担。胄山村委会称“相信协议两年一签”亦与事实不符，双方协议中并未约定保证续签，相反，双方对胄山村委会不接受相应监管鄂东大桥公司有权解除协议，胄山村委会“服从政府规划或行业管理部门要求”进行了约定。 综上所述，胄山村委会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50644元，由鄂州市鄂城区花湖镇胄山村村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘岳鹏审判员**军审判员陈萍 二〇二〇年九月三十日 书记员 尹            瑞