安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行终44号上诉人（一审原告）许永周，男，汉族，1946年10月出生，住寿县。委托代理人李敏，安徽滨阳律师事务所律师。上诉人（一审被告）寿县房屋征收补偿事务所，住所地安徽省寿县寿春镇南门外南关小区，统一社会信用代码12341422486235642A。法定代表人唐锐，所长。委托代理人陶良胜，该所工作人员。上诉人许永周与上诉人寿县房屋征收补偿事务所（以下简称寿县征迁所）不履行征收补偿职责一案，不服寿县人民法院（2019）皖0422行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明：2011年7月16日，寿县人民政府发布《关于寿蔡路局部规划范围内房屋征收决定的公告》及《寿蔡路局部规划范围内房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》），决定对该地段规划范围内国有土地上的房屋进行征收，房屋征收部门为寿县房屋拆迁补偿安置管理办公室（后更名为寿县房屋征收补偿办公室，现更名为寿县房屋征收补偿事务所）。许永周位于寿春北路东侧的房屋属于征收范围。寿县房屋征收补偿办公室对涉案被征收房屋的进行了勘测、丈量、登记；对照《征收补偿方案》的规定，就相关补偿费用进行了核算。2012年8月17日，双方签订寿房征协（2012）234号《寿县国有土地上房屋征收补偿协议》，约定：许永周位于寿春镇寿春北路东侧坐东朝西的商业用房一处，其中一层框架结构门面房3间，建筑面积58.22㎡；砖混结构门面房1间，建筑面积17.57㎡；砖混结构经营用房建筑面积25.4㎡；砖混结构商业用房建筑面积94.14㎡；地下室98.34㎡已补偿。原告选择的产权调换商业用房待修建性规划和施工图完成后，依据搬迁序号在一类区段依次选房（以自然间为单位），同时签订产权调换协议；征收部门支付被征收人各项补偿款合计468235元；被征收人须于2012年8月20日搬迁完毕，交付房屋；产权调换交房期限为24个月，停产停业补偿费从腾空房屋、领取搬迁证之日至产权调换房屋交付之日据实结算；超出约定期限的，超期的停产停业补偿费按超期之时标准执行。2018年8月18日，应许永周要求，寿县房屋征收补偿办公室向原告出具承诺书，内容为：“许永周房屋返还在寿春北路大圆盘以北丁字路以南、坐东朝西四间连体门面房，在此路段依据搬迁证序号依次选择。”之后，许永周将房屋腾空交付拆除。同年8月29日，双方就征收补偿协议申请寿县公证处办理了公证。8月30日，许永周领取补偿款468235元。在其后产权调换房屋的选房过程中，许永周被告知寿春北路大圆盘以北、丁字路以南的门面房已经被选完，双方未能就被征收的门面房安置达成协议。多方交涉无果后，许永周向安徽电视台《法治时空》栏目反映了征收部门不兑现承诺的情况，后者对该事项作了报道。2014年3月12日，寿县城市建设总指挥部召开许永周户搬迁安置问题会商会，并作出《会议纪要》，内容为：“1、由县征收办牵头负责在寿春北路大圆盘以北丁字路以南调换门面房四间，用于许永周搬迁安置。2、如不能在寿春北路大圆盘以北丁字路以南调换四间安置门面房，由县征收办与许永周户共同选定有房地产估价资质的专业机构，对该地段安置门面房和其他地段安置门面房进行评估，依评估价格结算两段安置门面房之间的差价，评估时点为寿春北路大圆盘以北丁字路以南安置门面房交付之日。3、如许永周对上述会商解决办法有异议，可以通过法律途径维护自己的合法权益。”但该《会议纪要》未得到执行。另查，《景润中央城回迁安置房交付公告》显示，该涉案地段回迁安置门面房已经于2015年4月12日前办理交付手续。许永周因其未在被告承诺地段选择到安置门面房，数年交涉无果，提起诉讼。在一审审理过程中，许永周因被征收的门面房长期得不到安置补偿，多次提出信访，一审法院就该争议事项召集双方反复沟通协商，寿县征迁所提出以正阳关路（属二类区段）预留的四间门面房用于对许永周的门面房产权调换安置，许永周最终表示同意。但关于差价结算存在分歧：许永周提出，两区段门面房价格差距较大，应按照《会议纪要》的规定，以景润中央城回迁安置门面房交付之日为评估时点，分别评估正阳关路段与寿春北路大圆盘以北、丁字路以南安置门面房的平均价格，确定两路段门面房差价，以此确定双方就被征收门面房与产权调换门面房应相互找补的差价；寿县征迁所则表示，《会议纪要》确定以评估方式确定两处房屋差价与《征收补偿方案》的规定不符，应按照《征收补偿方案》确定的一、二类区段门面房的差价进行结算。双方未能就此达成协议，基于此，许永周变更其诉讼请求，要求寿县征迁所执行《会议纪要》确定的第2项解决方案，以2015年4月12日为评估时点，评估两地段房屋的平均价格，按照评估结果确定房屋差价，再进行安置补偿，同时表示，关于停产停业补偿费可在双方进行安置补偿结算时统一结算，本案暂不主张。一审法院认为：寿县征迁所是寿县人民政府确定的征收寿蔡路局部规划范围内国有土地上房屋的征收部门，负有对许永周被征收的门面房进行安置补偿的法定职责，其与许永周签订寿房征协（2012）234号《寿县国有土地上房屋征收补偿协议》主体适格，内容合法，受到法律保护；寿县征迁所作出的在寿春北路大圆盘以北、丁字路以南为许永周提供安置门面房的承诺作为征收补偿协议的补充亦不违反法律规定，双方均应对照履行。但在实际履行过程中，寿县征迁所没有兑现该项承诺，原协议中关于在一类区段选择产权调换安置房的约定已经无法履行。寿县城市建设总指挥部为此作出的《会议纪要》是针对该项争议制定的解决方案，许永周对其中第2项规定的以评估方式确定两处安置房的差价、再进行安置补偿结算的解决方案表示认可，从保护行政相对人对行政机关信赖利益的角度考量，该《会议纪要》应当作为寿县征迁所处理与许永周安置补偿争议的参照依据。此外，本起争议已经历时数年，期间案涉区段房地产价格变动较大，2011年制定的《征收补偿方案》所确定的征收区域内一、二类区段的门面房价格差已经不能客观反映对许永周被征收门面房进行补偿安置时的实际差价。在双方已经协商确定在二类区段进行产权调换安置的情形下，对照《会议纪要》的规定，以寿春北路大圆盘以北、丁字路以南安置门面房交付之日为评估时点，计算两区段门面房差价，以此确定双方就被征收门面房与产权调换门面房应相互找补的差价，更具有公平性，有利于最大限度保护被告征收人许永周的财产权益，也符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。据此，许永周要求要求寿县征迁所按照《会议纪要》第2项确定的处理方案，以案涉地段回迁安置门面房的交付日期2015年4月12日为估价时点，以评估方式确定房屋差价，并对照相关规定履行安置补偿职责的诉讼请求理由正当。综上，为实质解决争议，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条、第一百零七条之规定，判决寿县征迁所于一审判决生效之日起五日内按照《会议纪要》规定的第2项处理方案，对许永周被征收的门面房予以安置补偿，案件受理费50元由寿县征迁所负担。宣判后，许永周和寿县征迁所均不服一审判决，上诉至本院。一审原告许永周上诉称：一审法院判决认定事实不清，判决失当。许永周位于寿县寿春路上的房屋被寿县人民政府征收，2012年8月17日签订了《寿县国有土地上房屋征收补偿协议》，寿县征迁所书面承诺许永周的安置房在寿春北路大圆盘以北、丁字路口以南、坐东朝西四间连体门面房，在此路段依据搬迁序号依次选择。但寿县征迁所一直未能兑现承诺，后经安徽电视台报道，于2014年3月12日出台《会议纪要》列明解决方案：“1、由县征收办牵头负责在寿春北路大圆盘以北丁字路以南调换门面房四间，用于许永周搬迁安置。2、如不能在寿春北路大圆盘以北丁字路以南调换四间安置门面房，由县征收办与许永周户共同选定有房地产估价资质的专业机构，对该地段安置门面房和其他地段安置门面房进行评估，依评估价格结算两段安置门面房之间的差价，评估时点为寿春北路大圆盘以北丁字路以南安置门面房交付之日。”除此之外，时任寿县分管副县长洪祖荣在安徽电视台法制时空记者采访时明确答复许永周，如果在园地没有可安置的门面房，只要原路段有可买的房屋，政府出钱购买给当事人做安置房，该采访录像在一审庭审时当庭播放。综上，请求人民法院：1、依法撤销寿县人民法院（2019）皖0422行初21号行政判决书；2、依法确认被上诉人拒不履行《寿县国有土地上房屋征收补偿协议》、《承诺书》和《会议纪要》内容的具体行政行为违法；3、一案判决被上诉人全面履行原被告签订的《寿县国有土地上房屋征收补偿协议》、《承诺书》和《会议纪要》内容，即在寿春北路大圆盘以北丁字路以南调换门面房四间，用于上诉人的安置；4、由被上诉人承担本案诉讼费。一审被告寿县征迁所上诉称：1、寿县征迁所与许永周双方因安置补偿事宜已经达成书面协议且经过公证处公证，该协议内容对双方均具有约束力，寿县征迁所已经按照协议约定、按律规定对许永周进行了安置，许永周已经按照协议领取安置补偿款468235元，可见双方对该协议已经实际履行，许永周一审诉讼请求显然与协议约定、法律规定和补偿方案的内容相违背，不应得到法律的支持；2、寿县征迁所的《会议纪要》不具有具体行政行为的法律效力，同时也不具有安置补偿协议的合同效力，许永周并未参加该《会议纪要》的形成过程，时候也未经认可，对于许永周一审当庭要求按照会议纪要的内容主张权利，寿县征迁所有权拒绝，一审法院按照《会议纪要》作为判决的内容和依据，显然不当；3、一审判决结果不具有主动履行内容，也不具有强制执行内容，违背判决书的效力规定。会议纪要第2项的内容为“2、如不能在寿春北路大圆盘以北丁字路以南调换四间安置门面房，由县征收办与许永周户共同选定有房地产估价资质的专业机构，对该地段安置门面房和其他地段安置门面房进行评估，依评估价格结算两段安置门面房之间的差价，评估时点为寿春北路大圆盘以北丁字路以南安置门面房交付日。”由此可见，该《会议纪要》中所提到的其他地段安置门面房，位置不详、地段不详、完全是模糊不清的概念。综上所述，一审法院查明事实不清，认定事实错误，适用依据不足。根据《行政诉讼法》相关规定，请求二审法院在查清事实的基础上撤销原判，依法改判。一审案卷材料已移送本院。二审经过阅卷和书面审理，本案无新的事实、证据或者理由。二审在对一审认定的事实依法确认。本院认为，本案中的寿房征协（2012）234号《寿县国有土地上房屋征收补偿协议》系寿县征迁所在征收过程中与上诉人许永周协商一致签订的协议，是双方当事人的真实意思表示，其性质应属于行政协议，对其效力本院依法予以认定，各方当事人应按照协议约定享受权利、履行义务。但在实际履行过程中，寿县征迁所没有按照约定履行上述行政协议，现因寿春北路大圆盘以北、丁字路以南的门面房已被选完，故该协议已经无法履行，许永周被征收的门面房也一直未得到安置补偿。寿县城市建设总指挥部作出的《会议纪要》是针对许永周房屋问题的解决方案，且许永周本人也表示认可该解决方案。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行行政协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。一审法院从实质性解决争议、保护当事人合法权益及维护行政机关信赖利益等角度综合考量，判决寿县征迁所按照《会议纪要》规定的第2项处理方案，对许永周被征收的门面房予以安置补偿，并无不当。综上，双方上诉人的上诉理由均不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人寿县房屋征收补偿事务所承担。本判决为终审判决。审判长  张德玉审判员  王 伟审判员  江 峰二〇二〇年九月二十二日书记员  关小宇附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。