河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行再54号再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈建设，男，1970年5月3日出生，汉族，身份证住址郑州市。委托代理人高承才，北京市中创（郑州）律师事务所律师。再审申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市二七区人民政府，住所地：郑州市二七区政通路85号。法定代表人苏建设，该区区长。委托代理人尚丹，郑州市房屋征收与补偿办公室工作人员。委托代理人闫学新，河南豫威律师事务所律师。再审申请人陈建设、郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）因陈建设诉二七区政府履行补偿安置协议一案,均不服本院（2019）豫行终1518号行政判决，分别向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2019）最高法行申12581号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人陈建设的委托代理人高承才，再审申请人二七区政府的委托代理人尚丹、闫学新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2013年1月9日，陈建设与二七区政府签订《征收住宅房屋产权调换补偿安置协议》（以下简称补偿安置协议）。2019年1月30日，陈建设向郑州铁路运输中级法院提起诉讼，请求：1.判令二七区政府履行补偿安置协议；2.判令二七区政府为陈建设提供安置面积为127.55㎡的房产；3.判令二七区政府补发2018年5月至2019年1月的过渡费5739.66元及至安置终结的过渡费；4.判令二七区政府按每日房屋征收补偿总额的3‰支付违约金；5.诉讼费用由二七区政府承担。郑州铁路运输中级法院一审查明：2013年1月9日，陈建设与二七区政府成立的临时机构“二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目指挥部”签订了补偿安置协议，该协议约定：“陈建设于2013年1月14日之前搬迁完毕，二七区政府为陈建设安置127.55㎡房屋，临时安置期限36个月（自2013年1月9日至2016年1月9日）；过渡费按照陈建设有证建筑面积每月12元/㎡支付；二七区政府未按照约定支付各种补偿费,自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰支付违约金。”过渡期结束后，二七区政府依照安置方案规定，对陈建设过渡费进行了翻倍发放（每月24元/㎡）。2018年4月26日，郑州市人民政府作出郑政〔2018〕28号《关于国有土地上房屋征收和国有土地使用权收回有关问题的意见》（以下简称28号《意见》），该文件规定，在临时安置期间，按被征收房屋建筑面积每月30元/㎡的标准发放给被征收人临时安置费，不足1800元，按照1800元发放。该文件自下发之日起实施。郑州铁路运输中级法院一审认为：（一）二七区政府是否未履行行政协议的问题。首先应当明确，本案的拆迁安置补偿协议虽由拆迁改造主体作为一方当事人签订，但要求双方以协商的方式解决问题、分担义务。拆迁安置补偿协议并非只包含拆迁主体约定、交付安置面积一项内容。因此，拆迁安置补偿协议也可以称为一种行政契约，那么就要求协议双方以合同的方式、契约的精神达到维护公共利益和个人权益的目的，协议双方的诚实守信是协议存在的基础。虽然协议双方约定临时安置期为36个月，截止目前二七区政府在临时安置期满仍未能交付房屋，但二七区政府并未拒绝履行协议，仍然按照协议约定履行相应的安置补偿义务。陈建设要求交付房屋的请求，因双方协议约定的房屋安置为原址回迁，涉案地块的拆迁问题导致安置房屋尚未建造完毕，致使二七区政府交付不能。加之，本案的拆迁安置补偿协议并未明确约定安置房屋交付的期限，故陈建设的该项主张一审法院不予支持。（二）关于陈建设要求按照28号《意见》补发过渡费的问题。28号《意见》下发于2018年4月26日，且该文件明确规定自下发之日起实施。涉案协议签订于2013年，远早于该文件下发时间。涉案协议的签订系经过双方协商，在平等自愿的基础上达成的一致意见，是其真实意思的表示。在涉案协议未经确认违法撤销的情况下，二七区政府按照协议约定履行并支付相应的过渡费并无不当。且二七区政府在约定过渡期结束后，也将陈建设的过渡费进行了翻倍发放。故陈建设的该项请求没有法律依据，一审法院不予支持。（三）关于陈建设主张违约金的问题。涉案协议关于违约责任的部分约定为：二七区政府未按约定期限支付各种补偿费，自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰支付违约金。双方签订本案协议后，二七区政府已经履行了协议约定的多项补偿权益，陈建设也已足额获得了协议约定的除了安置面积之外的其他补偿权益，且约定的过渡费也经过翻倍后在持续发放。加之，协议中双方仅是对未按期支付各种补偿费用的违约责任进行了约定，对于交房的时间以及逾期交房的违约责任并未进行约定。二七区政府按照协议约定的安置补偿费按期足额进行发放，并按照安置方案中逾期未能交房双倍支付临时安置补偿费的规定，按时按期足额支付了双倍临时安置补偿费，二七区政府不存在未按约定期限支付补偿费用的情形。故陈建设主张支付违约金的诉讼请求没有事实和法律依据，一审法院不予支持。陈建设的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持，2019年3月28日，郑州铁路运输中级法院作出（2019）豫71行初131号行政判决：驳回陈建设的诉讼请求。案件受理费50元由陈建设负担。陈建设不服一审判决，提起上诉。本院二审查明的事实与一审法院一致。本院二审认为，关于陈建设请求二七区政府履行与其签订的安置协议，为其提供安置面积为127.55㎡的房产的问题。因为案涉项目拆迁尚未清零，原址回迁的安置房尚未开始建造，二七区政府虽然积极推进安置房项目进度，但目前客观上不具有交付安置房的条件，虽然合同是当事人之间的法律,但法律不强人所难，故一审判决对于陈建设要求二七区政府为其提供安置房的诉讼请求不予支持并无不妥，但二七区政府应继续积极推进项目工程，尽早履行交房义务。关于陈建设请求二七区政府补发2018年5月至2019年1月的过渡费5739.66元及至安置终结的过渡费问题。2018年4月26日郑州市人民政府颁布28号《意见》，对于住宅房屋临时安置费标准作出了调整，该文件规定“实行期房安置并由被征收人自行解决临时安置房的，在临时安置期间，按被征收人房屋建筑面积每月30元/㎡的标准发给被征收人临时安置费，不足1800元的，按照1800元发放”，系结合当前房屋租赁市场实际情况，为满足被征收人的基本居住条件，确保被征收人平稳过渡，对临时安置费的给付标准作出的具体明确的规定，其效力及于本案当事人之间签订安置协议。且自2013年1月9日，陈建设与二七区政府签订安置协议至今已经多年，发生了物价上涨等明显的情势变更，故对于陈建设请求二七区政府补发2018年5月至2019年1月的过渡费5739.66元的请求，具有事实和法律依据，本院予以支持。关于陈建设请求二七区政府按每日房屋征收补偿总额的3‰支付逾期交房违约金的问题。首先，2013年1月9日，陈建设与二七区政府签订的安置协议中并无二七区政府未按约定期限支付各种补偿费，自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰支付违约金的约定。该约定的各种补偿费包括协议约定的多项补偿权益及过渡费，并不及于逾期交房的违约责任，且二七区政府已按照协议约定的安置补偿费标准按期足额发放，并不存在未按约定期限支付补偿费用的情形。其次，本案双方当事人于安置协议中对交房日期也没有作出具体明确的约定。根据合同法第六十一条的规定，双方可以协议补充相关内容，不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。本案中，现有证据和交易习惯并不能得出二七区政府应当何时交房的具体日期。二七区政府未能及时交付安置房有拆迁阻力大等诸多原因，并不能证明可以全部归责于政府一方的责任。本院考虑到上浮过渡费支付标准为被征收人房屋建筑面积每月30元/㎡，已经可以弥补被拆迁人的过渡期间的损失，可以满足被拆迁人在过渡期间正常的房屋租金支出。故陈建设主张按房屋征收总额的3‰支付违约金的诉讼请求没有事实和法律依据，一审法院不予支持并无不当。陈建设的上诉请求部分成立。本院2019年9月3日作出（2019）豫行终1518号行政判决：二七区政府向陈建设支付2018年5月至2019年1月的过渡费5739.66元：驳回陈建设的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元,由二七区政府、陈建设各负担50元。陈建设再审称：1.二七区政府并未履行案涉补偿安置协议中约定的安置义务，应当按照征收时房屋征收补偿总额的3‰支付违约金。一、二审法院将临时安置费混同为安置补偿费，事实认定错误。2.一、二审法院适用法律错误。案涉补偿安置协议明确安置期为36个月，期满应当交付安置房，即便对交付安置房具体日期有争议，也应依法判决二七区政府在法定期限内交付安置房。请求：撤销一、二审判决，依法支持一审诉讼请求。二七区政府再审称：28号《意见》中关于临时安置费标准调整的规定不应适用于其实施以前已下达征收决定的项目，在案涉补偿安置协议不违反法律法规及征收补偿方案，且双方都要求继续履行协议的情况下，二审法院适用该规定，直接变更了该协议的内容，提高了临时过渡费发放标准，可能引发大量诉讼。请求：撤销二审判决，维持一审判决。本院再审查明的事实除与原审查明的事实一致外，另查明：（一）涉案项目为城中村改造项目。（二）陈建设被征收房屋建筑面积106.29㎡，双方约定上浮20%补偿，二七区政府应补偿陈建设安置房127.55㎡。该事实有双方签订的补偿安置协议等在卷为据。本院再审认为：根据原审及本院再审查明的情况，陈建设一审的诉讼请求实质上有三个：一是按照补偿安置协议判令二七区政府为陈建设提供127.55㎡的安置房产；二是判令二七区政府补发2018年5月至2019年1月的过渡费5739.66元及至安置终结的过渡费；三是判令二七区政府按每日房屋征收补偿总额的3‰支付违约金。（一）关于安置房问题。二七区政府有依照约定交付安置房的义务。但因双方约定的房屋安置为原址回迁，涉案拆迁区域地表建筑至今仍未完全拆除清零，安置房尚未开始建造，当前交付房屋并不现实。诉讼中，陈建设明确表示要求二七区政府继续履行补偿安置协议。二七区政府应积极推进项目工程，尽早履行交房义务。陈建设可以在安置房建成具备交付条件后，依法向二七区政府主张交付房屋。（二）关于过渡费问题。双方补偿安置协议签订于2013年，协议约定按有证建筑面积每月12元/㎡向被征收人支付临时安置补偿费即过渡费，超过临时安置期36个月未能交房的，双倍支付临时安置补偿费，即每月24元/㎡。双方对过渡费的约定合法有效，故对变更之前的过渡费，仍应按双方原来约定的标准发放。28号《意见》于2018年4月26日颁布并实施，该文件明确规定：“实行期房安置并由被征收人自行解决临时安置房的，在临时安置期间，按被征收人房屋建筑面积每月30元/㎡标准向被征收人发放临时安置费，不足1800元的，按照1800元发放。”该意见系结合当前房屋租赁市场实际情况，为满足被征收人的基本居住需要，确保被征收人的生活质量而对住宅房屋临时安置费标准作出的调整。本案中，案涉补偿安置协议签订至今已经数年，协议中约定的安置房仍未解决，陈建设根据市场行情主张变更增加过渡费符合实际情况，能够成立。根据28号《意见》，2018年4月26日起，郑州市对新拆迁项目已经按照新的过渡费标准进行发放，陈建设据此要求对双方约定的过渡费标准进行变更增加理由正当，原审予以支持正确。但原审仅对2018年5月至起诉之时即2019年1月期间的过渡费予以支持，对2019年1月之后的过渡费未予判决不妥，应予纠正。陈建设被征收房屋建筑面积106.29㎡，根据28号《意见》规定，按每月30元/㎡标准计算过渡费，自2018年5月起，二七区政府每月应向陈建设支付过渡费3188.71元（106.29×30），直至安置终结，每月已经支付过的过渡费，从中扣除。（三）关于日3‰违约金问题。二七区政府未能履行约定的交付安置房义务，应当依法承担违约责任。1.双方所签订的补偿安置协议约定，二七区政府未按约定期限支付各种补偿费的，自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰支付违约金。补偿安置协议中并未约定逾期交付房屋的违约责任。二七区政府已按照协议约定按期足额发放各种补偿费，不存在未按约定期限支付补偿费的情形。2.不能及时交付安置房所造成的损失主要是过渡期间的租房损失等。对于延期交房造成的其他损失，陈建设未提供证据证明。根据当前租房市场情况，过渡费标准由被征收人房屋建筑面积每月24元/㎡上浮到每月30元/㎡（不足1800元的，每月按1800元）后，已可以弥补当事人的损失。因此，陈建设主张二七区政府按每日房屋征收补偿总额的3‰支付违约金依据不足，原审不予支持正确。综上，二七区政府要求驳回陈建设诉讼请求的再审主张不能成立，本院不予支持。二七区政府应积极推进项目工程，尽早履行交房义务。原审对2019年1月之后的过渡费未予判决不妥，本院予以纠正。对陈建设的其他诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、撤销本院（2019）豫行终1518号行政判决和郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初131号行政判决；二、郑州市二七区人民政府自2018年5月（含5月）起每月向陈建设支付3188.71元过渡费，直至安置房交付（每月已经支付过的过渡费，从中扣除）；三、驳回陈建设的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由陈建设负担；二审案件受理费50元，由郑州市二七区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  肖贺伟审判员  段励刚二〇二〇年九月十七日法官助理张翼书记员李文慧