江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏07行终130号 上诉人（原审原告）田宝华，男，1957年8月10日出生，汉族，住连云港市海州区。 委托代理人赵国祥，连云港市海州区浦西法律服务所法律工作者。 上诉人（原审被告）连云港市城市管理综合行政执法局，住所地连云港市海州区海连西路3-6号。 法定代表人蒋应柏，该局局长。 行政机关出庭负责人李伟，该局党组成员。 委托代理人顾壹心、辛金龙，江苏田湾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）连云港市海州区人民政府朐阳街道办事处，住所地连云港市海州区新海路163号。 法定代表人杨静，主任。 行政机关出庭负责人程继刚，党工委委员。 委托代理人卞保田，江苏云台山律师事务所律师。 上诉人田宝华因与上诉人连云港市城市管理综合行政执法局（以下简称市综合执法局）、被上诉人连云港市海州区人民政府朐阳街道办事处（以下简称朐阳街道办）房屋行政强制拆除一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2020）苏0791行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月6日立案后，依法组成合议庭于2020年9月3日进行了公开开庭审理。田宝华的委托代理人赵国祥，市综合执法局李某作为出庭负责人、以及该局委托代理人顾壹心、辛金龙，朐阳街道办程某作为出庭负责人、以及该街道办委托代理人卞保田到庭参与诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，田宝华户籍地为连云港市××区××路，城镇居民，不属于孔望山村集体经济组织的成员。2000年左右，田宝华拟使用孔望山村吴窑二队锦屏林场场部东南侧的蓄水池所在土地建房。田宝华与孔望山村村委会于2005年9月10日签订书面协议，约定村委会将水池（30米X16米）产权转让给其，价值人民币60000元，规划、土地等有关手续由其自行办理，由村委会协调解决村民阻挠施工等各种矛盾。双方还约定了其他内容。田宝华持有编号为（2001）第186、187、188号三份民房建设工程规划许可证（以下简称186、187、188号许可证），其中186号许可证载明建房户为吴某、187号许可证为田宝华、188号许可证为王某。上述三份许可证载明的建房地址均为孔望山村××××队，工程名称均为二层半楼房，规模均为东西长10米、南北宽11.6米，所盖公章均为“连云港市规划建设委员会海州规划办公室”。田宝华称，许可证是三个人的名字，但实际上是其一个人的。 2005年左右，田宝华将水池填平后拟在该地块建设房屋，因遭村民阻挠而停止。2016年至2019年期间，田宝华委托案外人方某继续在该地址建设房屋，村民仍然阻挠并向有关部门举报。2017年6月12日，市综合执法局向施工人方某作出连城执停字0000256号停工（核查）通知书，认定方某在涉案地块建设房屋的行为，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条的规定，责令其立即停止建设，到城管海州三大队接受调查。方某于同日签收该通知。2019年1月29日，朐阳办向方某下达《责令拆除通知书》，载明：方某在上述地址无证建设房屋720平方米，违反城乡规划法第四十条的规定，责令方某于2月1日以前自行拆除上述违法建设部分。逾期未自行拆除，将予以强制拆除。该通知书由朐阳办张贴在涉案建筑物上。2019年2月14日，海州区控违办向朐阳办和城管海州三大队下达012号案件交办单，称：2019年2月14日接区政府转市信访局关于反映孔望山居民违法建设问题，按照禁违、控违职责分工交办查处。要求朐阳办落实牵头主体责任，城管海州三大队落实执法主体责任。2019年2月18日，城管海州三大队向海州区控违办作出书面回复，称：我单位接到交办案件后第一时间联系朐阳办共同前往现场核查。经查明，该处建设于2017年5月开始进行，我单位已经下达停工核查通知，期间多次进行拆除。后方某提供三份许可证，目前正在对该证的办理手续进行调查。调查期间已经停工。2019年2月19日，市综合执法局对方某进行询问，方某称其是帮田宝华、王某、吴某三人建房，目前三人均不在家暂时联系不上，上次联系还是一、二年前，以前的电话号码都不用了。2019年5月27日，海州区控违办向朐阳办和城管海州三大队作出海控督[2019]019号督办通知，称：2019年2月14日市政府领导批办的孔望山对面违建案已交你单位查处，你单位已作出回复。2019年5月26日，群众举报该处又在偷建抢建，请你单位高度重视，迅速依法处置到位，查处结果于5月31日前书面反馈区控违办。2019年5月27日下午，朐阳办和城管海州三大队组织人员，对田宝华上述正在建设的房屋予以强制拆除。 田宝华于2019年9月4日向一审法院提起行政诉讼，要求朐阳办公开2019年5月27日下午拆除其孔望山村吴窑二队房屋的单位及参加人员的姓名、居民身份证号码及住所等身份信息。一审法院经审理并作出(2019)苏0791行初422号行政判决，朐阳办向田宝华公开了实施拆除房屋行为的行政主体是朐阳办事处和城管海州三大队。 一审诉讼中，市综合执法局确认城管海州三大队是其下属职能机构。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。在该院(2019)苏0791行初422号案件及本案中均已查明，朐阳办和城管海州三大队共同于2019年5月27日拆除了田宝华的房屋。而城管海州三大队是综合执法局的下属职能机构，因此，朐阳办和综合执法局是本案的适格被告。 1.田宝华的建设行为是否合法。1997年修订的《江苏省实施办法》第三十一条第二款规定，符合下列条件之一的农户、非农户，方可向所在地的村（组）申请宅基地：一、统一规划建设的居民新村（或居民点）需要重新安排宅基地的；二、原有宅基地面积低于本《办法》的规定标准，有的子女已经达到婚龄，居住拥挤，确实需要分居的；三、经批准回乡落户定居的离休、退休的国家工作人员、职工、军人、华侨、侨眷等需要安排宅基地的。田宝华并非孔望村的村民，也不属于经批准回乡落户定居的离、退休国家工作人员、职工等需要安排宅基地的情形。因此，田宝华不符合在孔望山村使用该村集体土地建设住宅的法定条件，其与孔望山村委会签订的协议违反法律规定，其依法不能对协议所涉土地享有合法的使用权。1997年修订的《江苏省实施法规标题中华人民共和国城市规划法 制定机关全国人大常委会效力等级法律 公布日期1989.12.26时效性失效 办法》第二十七条规定，建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更。确需变更的，必须经城市规划行政主管部门同意，并办理变更手续。建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后一年内未办完用地手续，或取得建设工程规划许可证后一年内未开工，又未办理延期手续的，建设用地规划许可证或建设工程规划许可证自行失效。田宝华虽然持有187号许可证，但其在一年内未开工建设，该证依法已经自行失效。田宝华持该已经失效的许可证在2016年以后进行房屋建设，属于未取得建设工程规划许可证进行房屋建设的行为，违反城乡规划法第四十条第一款的规定。因此，田宝华关于其持有合法的建设工程规划许可证、不属于违法建设的理由不符合法律规定，不予支持。 2.二被告拆除案涉房屋的行为是否合法。城乡规划法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《连云港市建立在建违法建设快速处置机制的意见》第二条第一项规定，对正在建设的违法建设，执法人员应当当场制止，对违法建设行为事实清楚的，经调查取证后直接下达《限期拆除决定书》，要求当事人在2日内自行拆除违法建设，并立即报告当地街道（乡镇），接到报告的街道（乡镇）应当派人对建设现场实施监管。对逾期未自行拆除的违法建设，应当立即送达《强制拆除决定书》，并在3日内组织实施拆除，15日内必须全部拆除完毕。市综合执法局于2017年6月12日向施工人方某作出停工核查通知，要求其立即停工并提供材料进行核查。方某提供了涉案的186号、187号、188号许可证。在市综合执法局对此展开核查期间，方某于2019年以来继续施工被村民举报，自海州区控违办2019年2月14日发出012号案件交办单，至5月27日二被告强制拆除田宝华建设的房屋时，集中行使城市规划行政处罚权的市综合执法局未依法作出限期拆除决定，也未依法作出强制拆除决定。朐阳办虽然于2019年1月29日向方某作出《责令拆除通知书》，但朐阳办不是城市规划区范围内违法建设的执法主体，其作出的限期拆除决定不具有法律效力；并且，本案的违法建设行为人是田宝华，而不是施工人方某。因此，二被告的强制拆除行为属于程序违法。 综上，田宝华在孔望山村××××队建设的房屋属于违法建设，依法应予以拆除。朐阳办和市综合执法局强制拆除田宝华的违法建设时，违反法定程序，因被诉强制拆除行为无可撤销内容，依法应当确认为违法。一审法院依据行政诉讼法第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认朐阳办和市综合执法局2019年5月27日强制拆除田宝华位于海州区××办事处孔望山村××队的房屋的行为违法。案件受理费50元，由朐阳办和市综合执法局负担。 田宝华与市综合执法局不服一审判决，分别向本院提起上诉。田宝华上诉请求：撤销一审判决事实认定部分，重新书写事实认定。事实与理由：田宝华提起本案诉讼并未要求对187号许可证的合法性进行审查，一审法院超出诉讼请求判决违法。对其持有的规划许可证的合法性认定，需由规划部门作出，一审法院直接认定规划许可证的合法性侵犯了规划局的权益。其施工有187号许可证许可证，且自领证后就积极施工，建房是合法的。在其持有的187号许可证被撤销之前，行政机关无权强拆其所建房屋。因此，一审法院认定事实错误，市综合执法局和朐阳办强行拆除其所建房屋行为实体和程序均违法。 市综合执法局答辩称，一审法院关于187号许可证的效力认定是正确的，田宝华不是孔望山村集体的村民，依法无权在村集体土地上建设民房。请求驳回田宝华的上诉请求。 朐阳办答辩称，田宝华一审提交的187号许可证与本案强拆行为合法性的审查具有法律上的利害关系，应当予以审查，一审判决并未超出诉求范围。一审法院关于187号许可证的合法性认定正确。请求二审法院驳回田宝华的上诉请求。 市综合执法局上诉请求撤销原判，改判驳回田宝华对其的诉讼请求。事实与理由：其不是案涉强拆行为的适格被告。因为：1.强拆不是市综合执法局的法定职责。根据城乡规划法第68条规定，强拆是县级以上人民政府的职责，不是城管部门的职责。2.参与查处不等于参与了强拆。其实施的查处行为处于调查阶段，尚未作出任何处理结论，也未依据城乡规划法第68条向海州区政府提出强拆建议。根据海州区政府海政办发（2016）72号文有关“将城管、公安、市场监管局三方分别下派执法人员到各街道办事处，由办事处统一领导，统筹安排”的要求，其下派工作人员到朐阳办协助工作，故到现场的工作人员履行的不是市综合执法局的法定职责，而是朐阳办的职责。现场穿城管制服的不是其工作人员，而是朐阳办的工作人员。3.（2019）苏0791行初422号信息公开案件中，市综合执法局并未参与诉讼，该判决作出与其相关的事实认定，并将该判决作为本案原审判决的依据之一，与法理有悖。另外，田宝华在本案诉讼文书中的签名字迹不同，存在虚假诉讼嫌疑。并提出对一审起诉状中田宝华的签名进行笔记鉴定。 田宝华答辩称：1.一审法院在庭后约谈了田宝华，其对本案诉讼认可，故不存在虚假诉讼。2.不论市综合执法局是否具有强拆的权力，其工作人员参与了强拆。其提供的录像显示，市综合执法局下属的海州三大队有数十人参与强拆，因海州三大队没有主体资格，故相关责任由市综合执法局承担。3.市综合执法局的强拆行为与规划部门的颁证行为产生冲突，应由两个部门协调后再行公文。强拆是行政处罚，应当有处罚前的告知、处罚决定，故市综合执法局的行政处罚手续不全，程序违法，实体违法。请求驳回市综合执法局上诉请求。 朐阳办答辩称，市综合执法局是本案适格的被告，一审认定被告主体资格没有问题。请求依法判决。 二审期间，双方当事人均未提交新的证据。上诉人田宝华、上诉人市综合执法局提起上诉后，一审法院已将证据和依据随卷移送本院。 经审理查明，一审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据一审法院确认的证据，本院认定的事实与一审法院认定事实相同。 本院认为，根据行政诉讼法第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，据上诉人市综合执法局称，城管海州三大队系其下属的参公事业单位连云港市行政执法局执法支队下设的机构，以市综合执法局名义执法。本案系对于强拆行为合法性的审查，现有证据证明城管海州三大队参与田宝华所建房屋的拆除工作，故市综合执法局应为本案的适格被告。上诉人市综合执法局关于其不是适格被告的上诉主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。另外，关于市综合执法局提出的起诉状非田宝华本人签名涉嫌虚假诉讼的主张，经与田宝华核实，其认可本案一、二审中相关诉讼文书的签名，提起诉讼及委托相关代理人参与诉讼是其真实意思表示。故市综合执法局申请对田宝华在委托书及起诉状中的签名进行鉴定，缺乏必要性，本院不予准许。 案涉强制拆除行为是行政强制执行行为，应当遵循行政强制执行的相关规定。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一、二款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。本案中，暂无证据表明强制拆除前行政机关作出书面的强制拆除决定，违反法定程序。因此，一审法院认定朐阳办、市综合执法局强制拆除行为违法，具有事实和法律依据，应当予以支持。 上诉人田宝华关于一审认定事实错误，超范围审理的主张。本院认为，田宝华建房行为的合法性，关涉到房屋是否为合法建筑的问题，是审查本案强拆行为合法性的实体基础，与被审查行政行为之间具有法律上的紧密联系，不属于超诉求审理。一审法院对于田宝华建房行为合法性的认定意见具备事实和法律依据，本院予以认可。 综上所述，上诉人田宝华、上诉人市综合执法局的上诉请求和理由缺乏依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人田宝华、上诉人连云港市城市管理综合行政执法局各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  王小姣 审判员  戴立国 审判员  黄文波 二〇二〇年九月二十二日 书记员  周 杰 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……