广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初691号原告：中山市******第三股份合作经济社，住所地广东省中山市******。负责人：张文基。委托代理人：刘婷、李靖，广东国融律师事务所律师。原告：中山市******第四股份合作经济社，住所地广东省中山市******。负责人：谭康源。委托代理人：刘婷、李靖，广东国融律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：**敏，该局工作人员。委托代理人：赵继明，广东保信律师事务所律师。第三人：中山市******第二股份合作经济社，住所地广东省中山市******。负责人：张国良。委托代理人：陈焕满、姚朝阳，广东励而德律师事务所律师。第三人：中山市三乡镇前陇经济联合社，住所地广东省中山市******。主要负责人：余振伟。原告中山市******第三股份合作经济社（以下简称前陇第三经济社）、中山市******第四股份合作经济社（以下简称前陇第四经济社）不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）行政登记，分别于2019年5月15日向本院提起行政诉讼。本院经审理后作出（2019）粤2071行初909号、910号行政判决，两案均判决撤销中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证。被告市自然资源局、第三人中山市******第二股份合作经济社（以下简称前陇第二经济社）不服，向中山市中级人民法院提起上诉。2020年4月7日，中山市中级人民法院经审理后作出（2020）粤20行终363号、364号行政裁定，撤销本院作出的前述两行政判决，将两案发回本院重审。本院分别于2020年5月8日、9日立案，分别为本案、（2020）粤2071行初693号案。因两案的诉讼标的为同一行政行为，本院于2020年5月28日作出（2020）粤2071行初693号行政裁定，将该案并入本案一并审理。本院依法另行组成合议庭，于2020年7月24日公开开庭审理了本案。原告前陇第三经济社的负责人张文基及其委托代理人李靖，原告前陇第四经济社的负责人谭康源及其委托代理人李靖，被告市自然资源局的委托代理人**敏、赵继明，第三人前陇第二经济社的委托代理人陈焕满、姚朝阳到庭参加诉讼。第三人中山市三乡镇前陇经济联合社（以下简称前陇经联社）经本院传票合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原中山市国土资源局（以下简称原市国土资源局）于2013年3月5日向第三人前陇第二经济社核发了中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证。原告前陇第三经济社诉称，2002年，其社与第三人前陇第二经济社共同将土名“深田”土地中的共35.87亩交给第三人前陇经联社开发利用，其中，其社有5.5亩，第三人前陇第二经济社有30.37亩。现因中山市Y003线和加密八线工程项目（三乡段）建设，需要征收“深田”公路旁的集体所有土地，涉及其社4.422亩土地。2019年3月20日，第三人前陇经联社向其社说明，2013年原市国土资源局已将前述35.87亩土地办证至第三人前陇第二经济社名下，土地证号为中府集有（2013）第3100054号，包括其社所有的5.5亩土地。其社与涉案土地登记行政行为有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，有权提起本案诉讼。原市国土资源局作出具体行政行为时既未告知该具体行政行为内容，亦未告知诉权或起诉期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十五条的规定，本案未超过法定起诉期限。现经其社三分之二以上村民表决同意，提起本案诉讼，请求撤销原市国土资源局核发的中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证并判令被告市自然资源局承担本案诉讼费用。原告前陇第四经济社诉称，上世纪八九十年代，其社将位于中山市******“深田”尾部的鱼塘3.6839亩交给中山市******民委员会（以下简称前陇村委会）使用，由前陇村委会每年向其社支付租金1000元。现因中山市Y003线和加密八线工程项目（三乡段）建设，需要征收“深田”公路旁的集体所有土地，涉及其3.6839亩土地。2019年3月20日，第三人前陇经联社向其社说明，2013年原市国土资源局已将其社农民集体所有的3.6839亩土地办证至第三人前陇第二经济社名下，土地证号为中府集有（2013）第3100054号，其社才得知权益受侵害。其社与涉案土地登记行政行为有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，有权提起本案诉讼。原市国土资源局作出具体行政行为时既未告知该具体行政行为内容，亦未告知诉权或起诉期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十五条的规定，本案未超过法定起诉期限。现经其社三分之二以上村民表决同意，提起本案诉讼，请求撤销原市国土资源局核发的中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证并判令被告市自然资源局承担本案诉讼费用。被告市自然资源局辩称，1.原告前陇第三经济社、前陇第四经济社的起诉已超法定起诉期限。2012年，两原告对涉案土地办理涉案集体所有权证过程中进行了指界并在土地权属调查表、宗地图上加盖公章，且涉案行政登记行为于2012年在前陇村村府宣传栏及公告所属片区进行公告，两原告在公告期间内亦未提出异议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，两原告于2012年已清楚知悉涉案行政登记行为，但直到2019年5月15日才提起诉讼，已经超过了法定起诉期限。2.原告前陇第三经济社、前陇第四经济社与涉案行政登记行为无法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格。两原告主张涉案土地中部分土地属于其社农民集体所有，但提供的证据并不是集体土地所有权的合法凭证，不足以证明是涉案土地的合法权利人，且第三人前陇经联社并非涉案土地合法权利人，该社出具的情况说明不能证实涉案土地所有权证包含了两原告的土地。因此，两原告与涉案行政登记行为无法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定的条件。3.其局核发的中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证事实清楚，资料齐全，程序合法，应予维持。2012年，第三人前陇第二经济社向原市国土资源局申请办理涉案集体土地所有权总登记，并提交土地登记申请表、土地权属调查表、宗地图、身份证明等相关资料。经审核，上述集体土地所有权总登记申请资料齐全，权属来源及界址清晰。原市国土资源局于2012年11月28日至12月28日对拟登记的该宗土地分别在村府宣传栏及该公告所属片区进行张贴，公告内容包括：集体土地所有权登记发证的农村集体土地范围、面积等。在公告期内，未有土地权利人及其他利害关系人提出异议。同时，涉案集体土地进行权属调查时，两原告及第三人前陇经联社对涉案土地界限进行指界后均有负责人在土地权属调查表及宗地图进行签名并加盖公章确认。即两原告和第三人前陇经联社对涉案土地权属界限范围予以确认，涉案土地权属、界限清晰无争议。另，根据土地登记审批表第2页“土地权属来源证明文件名称、编号、日期”的内容显示，土地权属调查表即为涉案土地登记的权属来源证明。据此，原市国土资源局依法向第三人前陇第二经济社核发中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证，该行政登记行为符合《土地登记办法》第七条、第九条、第二十三条、第二十四条的规定。综上所述，两原告与涉案土地登记行为无法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格，且起诉已超出法定起诉期限，原市国土资源局核发的中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证权属清晰、界址清楚，程序合法，应予维持，请求法院驳回两原告的诉讼请求。第三人前陇第二经济社述称，原告前陇第三经济社、前陇第四经济社提起本案诉讼已超法定起诉期限，且与涉案行政登记行为无法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格。原市国土资源局核发的中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证合法。土地权属存在争议的，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定应当先由人民政府处理，不属于行政诉讼的受案范围。第三人前陇经联社未到庭陈述诉讼意见。经审理查明，2012年，前陇第二经济社向原市国土资源局对位于中山市******土名为“深田”的69.9069亩土地申请办理集体土地所有权总登记，提交了土地登记申请书、组织机构代码证、负责人身份证明、土地权属调查表、农村集体土地所有权面积分解表、宗地图等资料。2012年11月28日，原市国土资源局在前陇村委会的公告栏张贴了中集有公（2012）第1668号公告，对拟将进行所有权总登记的上述宗地相关信息（附宗地图）进行公告，公告期为30天。2012年12月29日，前陇第二经济社出具公告期内无人提出异议的证明。2013年2月19日，原市国土资源局作出土地登记审批表，报请中山市人民政府登记造册。2013年3月5日，原市国土资源局向前陇第二经济社核发了中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证。前陇第三经济社、前陇第四经济社不服，认为前述集体土地所有权证登记的土地范围包括了其两社所有的土地，于2019年5月15日分别诉至本院，提出前述之诉讼请求。本院经审理后分别作出（2019）粤2071行初909号、910号行政判决，两案判决结果均为撤销中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证。市自然资源局、前陇第二经济社不服，向中山市中级人民法院提起上诉。2020年4月7日，中山市中级人民法院作出（2020）粤20行终363号、364号行政裁定，认为两案诉争的行政行为是同一行政行为，为必要共同诉讼，必须合并审理，故裁定撤销前述两行政判决，将两案发回本院重审。本院分别于2020年5月8日、9日立案，分别为本案、（2020）粤2071行初693号案。因两案的诉讼标的为同一行政行为，本院于2020年5月28日作出（2020）粤2071行初693号行政裁定，将该案并入本案一并审理。另查明，2019年3月20日，前陇经联社出具一份情况说明，该说明载明：“2002年起，三乡镇前陇村第二村民小组和第三村民小组将土名‘深田’土地给前陇经济联合社开发利用，其中二组有30.37亩、三组5.5亩，分别进行了结算。在上世纪九十年代，前陇村委会有租用第四村民小组（原前陇四队）‘深田’鱼塘3.6839亩，每年支付一千元租金。2013年，政府将上述土地统一办证至前陇村第二股份合作经济社农民集体名下，该证实际包含了第三村民小组5.5亩土地以及第四村民小组3.6839亩土地”。又查明，2001年11月3日，经村民同意，前陇第二小组向前陇经联社出具了一份报告，称该小组村民同意把土名“深田”约40亩土地（具体面积按实际测量计算）委托前陇经联社发展工业。2002年9月4日，前陇经联社作为甲方与前陇第二村民小组作为乙方签订一份协议书，该协议书载明：“乙方把土名‘深田’土地给甲方开发利用，‘深田’土地面积共45.32亩（其中二组39.82亩，三组5.5亩，见附图，三组另外与甲方结算）”。该协议的附图载明：“二队土地面积：①12.7824亩、②11.86亩、③9.45亩、④1.48亩、⑤2.0亩、⑥0.99亩、⑦1.26亩，共39.82亩；三队土地面积：⑧5.5亩”。图纸标示出各地块的具体坐标，显示地块⑦与地块⑧相邻。前陇第三经济社、前陇第四经济社委托中山市粤城测绘工程有限公司将上述协议书附图地块⑧与涉案集体土地使用证的土地范围进行测绘对比。该公司于2020年8月9日出具了示意图。据示意图显示，地块⑧部分土地在涉案集体土地所有权证的用地红线范围之内。又查明，前陇经联社于2019年9月17日接受本院调查询问时称，出于管理的需要，前陇村各生产队的集体土地所有权证、房产证、公章等自出具以来均由前陇经联社统一保管，包括中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证。再查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土资源局职权，且不再保留市国土资源局。市自然资源局现为中山市办理不动产登记的行政机关，是中山市继续行使土地登记职权的行政机关。本院认为，因市自然资源局是中山市行政区域范围内继续行使土地登记职权的行政机关，故该局是本案适格被告。结合各方当事人的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，本案争议焦点为：1.前陇第三经济社、前陇第四经济社与涉案土地登记行为是否具有利害关系？2.前陇第三经济社、前陇第四经济社提起本案诉讼有否超过法定起诉期限？3.涉案土地登记行为是否合法？关于焦点1，前陇第三经济社、前陇第四经济社与涉案土地登记行为是否具有利害关系？本案中，前陇经联社已出具情况说明证明涉案集体土地所有权证的土地包括了前陇第三经济社所有的5.5亩土地、前陇第四经济社所有的3.6839亩土地，据此，本院认为前陇第三经济社、前陇第四经济社与涉案土地登记行为具有法律上的利害关系。关于焦点2，前陇第三经济社、前陇第四经济社提起本案诉讼有否超过法定起诉期限？前陇第三经济社、前陇第四经济社在土地权属调查表、宗地图上签字盖章，仅能证明其知悉前陇第二经济社申请土地登记的事实，此时尚未核发证书，再结合前陇经联社关于涉案中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证自颁证后一直由该社保管的陈述，不宜视为前陇第三经济社、前陇第四经济社对涉案集体土地所有权证在颁证后即已知悉该证内容。因此，市自然资源局和前陇第二经济社提出前陇第三经济社、前陇第四经济社提起本案诉讼已超出法定起诉期限的主张，本院不予采纳。关于焦点3，涉案土地登记行为是否合法？涉案登记行为系土地总登记行为。首先，程序方面。根据《土地登记办法》第二十二条“土地总登记应当发布通告。通告的主要内容包括：（一）土地登记区的划分；（二）土地登记的期限；（三）土地登记收件地点；（四）土地登记申请人应当提交的相关文件材料；（五）需要通告的其他事项。”第二十三条“对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；（二）准予登记的土地坐落、面积、用途、权属性质、使用权类型和使用期限；（三）土地权利人及其他利害关系人提出异议的期限、方式和受理机构；（四）需要公告的其他事项。”第七十六条“土地登记中依照本办法需要公告的，应当在人民政府或者国土资源行政主管部门的门户网站上进行公告。”的规定，发布通告、进行公告是土地总登记颁证的前置法定程序，且要求在人民政府或国土资源行政主管部门的门户网站上进行公告，以保障社会公众的知情权及土地权利人、利害关系人的异议权。本案中，市自然资源局未提交任何证据证明涉案土地总登记之前已履行了发布通告以及在人民政府或国土资源行政主管部门的门户网站上进行公告的前置法定程序，涉案土地登记行为程序违法。其次，实体方面。一方面，前陇经联社出具情况说明，证明涉案集体土地所有权证的用地范围包括了前陇第三经济社所有的5.5亩土地及前陇第四经济社所有的3.6839亩土地。另一方面，据前陇第二村民小组与前陇经联社于2002年9月4日签订的协议书及附图可知，该小组确认附图中的地块⑧5.5亩土地系属于三组的。中山市粤城测绘工程有限公司出具的示意图显示，附图中的地块⑧部分土地在涉案集体土地所有权证的用地红线范围之内。前述系列证据相互印证，证明涉案集体所有权证登记范围内部分土地的权属存有争议。根据《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项规定，土地权属有争议的，不予登记。综上所述，涉案土地登记行为违反前置法定程序且登记的用地范围内部分土地的权属存有争议，前陇第三经济社、前陇第四经济社要求撤销涉案集体土地所有权证，理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销原中山市国土资源局于2013年3月5日向第三人中山市******第二股份合作经济社核发的中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证。案件受理费50元，由被告中山市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  刘香霞人民陪审员  许浩宏人民陪审员  陈嘉毅二〇二〇年九月十五日书 记 员  郭 倩李凯琳