新疆维吾尔自治区克拉玛依市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新02行终6号 上诉人（原审原告）：克拉玛依市桥禾钻采工具技术研发有限公司，住所地新疆维吾尔自治区克拉玛依市。 法定代表人：张玉丽，该公司总经理。 委托诉讼代理人：王兰，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：克拉玛依市白碱滩区（克拉玛依高新技术产业开发区）城市管理局，住所地新疆维吾尔自治区克拉玛依市。 负责人：牛向，该局副局长。 委托诉讼代理人：班超，该局科员。 委托诉讼代理人：刘勇，新疆瀛华律师事务所律师。 上诉人克拉玛依市桥禾钻采工具技术研发有限公司（以下简称桥禾公司）因不服限期拆除违法建设决定纠纷一案，不服新疆维吾尔自治区克拉玛依市白碱滩区人民法院（2019）新0204行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，在线公开开庭审理了本案，上诉人桥禾公司之委托诉讼代理人王兰，被上诉人克拉玛依市白碱滩区（克拉玛依高新技术产业开发区）城市管理局（以下简称白碱滩区城管局）之负责人牛向、委托诉讼代理人班超、刘勇在线参加诉讼。本案现已审理终结。 原判认定，2009年桥禾公司法定代表人张玉丽在其办理的临时用地白碱滩区门户路XXX号土地上修缮厂房作为办公用房，2013年该临时用地许可证到期后，克拉玛依市国土资源局白碱滩分局未再办理土地使用许可手续。2017年4月22日，克拉玛依市白碱滩区征收、拆迁办公室向张玉丽下达了《限期拆除公告》。2018年12月11日，张玉丽向克拉玛依市国土资源局白碱滩区分局提交了《办理延续用地许可申请书》，该局于2018年12月14日作出《不予延续临时用地许可通知书》。张玉丽不服，于2019年1月10日提起行政诉讼，经法院一审、二审，驳回了其诉讼请求。2019年10月21日，白碱滩区城管局再次向张玉丽发出了《责令限期拆除违法建设决定书》。上述事实，有桥禾公司提交的《限期拆除公告》、（2019）新02行初2号行政裁定书、营业执照，白碱滩区城管局提交的国法函［2001］47号《国务院法制办公室关于在新疆维吾尔自治区克拉玛依市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、新政发［2002］85号《关于印发开展相对集中行政处罚权工作实施方案的通知》、克城执发﹝2009﹞17号《关于进一步加强相对集中行政处罚权工作衔接的通知》、新克政发﹝2010﹞12号关于印发《克拉玛依市相对集中行政处罚权工作衔接规定》的通知、白政办发﹝2016﹞16号关于印发《（石化园区）白碱滩区征收、拆违工作实施方案》的通知、2017年4月22日下发的《限期拆除公告》、现场勘验检查笔录、调查（询问）笔录、《关于217国道八一站段南北两侧自建房临时用地的情况说明复函》、（2019）新0204行初1号行政判决书、（2019）新02行终10号行政判决书、［2019］克白城执拆字09号《责令限期拆除违法建设决定书》、行政处罚文书送达回证、（2019）新0204行初5号行政判决书、庭审笔录等证据予以证实。原审法院认为，白碱滩区城管局依法享有对辖区规划范围内的行政执法权，主体适格，行政处罚程序合法，适用法律正确；桥禾公司并非是临时用地的使用人，也非行政处罚的相对人，其提起诉讼，主体不适格；且其诉讼的争议标的已经二审终审，属于重复诉讼；张玉丽的自有建筑自始至终未取得土地、规划部门的许可手续，自建的房屋属于违章建筑，不受法律保护，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，判决驳回桥禾公司的诉讼请求。 桥禾公司不服原审判决上诉，请求二审法院撤销原判，依法改判或发回重审。事实和理由：桥禾公司法定代表人张玉丽20世纪90年代自建房屋，2009年桥禾公司成立后，租用张玉丽房屋用于生产经营，按时缴纳相关费用，但土地管理部门从2014年开始拒收，也不办理用地核准手续；桥禾公司依法缴纳土地使用税、房产税一直到2019年；2019年10月21日桥禾公司收到白碱滩区城管局［2019］克白城执拆字第09号《责令限期拆除违法建设决定书》，要求限期拆除房屋。桥禾公司起诉后，一审判决驳回了桥禾公司的诉讼请求。桥禾公司认为，1．一审判决适用法律错误，本案不应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，该条款与本案毫无关联；2．国务院法秘函（2000）13号答复明确，责令限期拆除行为不是行政处罚行为，故不存在相对集中行使的问题，白碱滩区城管局不是作出《责令限期拆除违法建设决定书》的适格主体。3．原审认定事实错误，张玉丽的房屋建设是历史原因形成的，不能依据2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》认定房屋是非法建筑；其行政行为程序违法，依法应当先对涉案房屋进行合法与否的性质认定后才能限期拆除；白碱滩区城管局没有提供房屋于2008年《中华人民共和国城乡规划法》开始实施以后建设的证据；认定无证建筑、临时建筑是否构成违法建筑时，要考虑有无非因当事人一方过错的行政因素、历史因素、实际因素等全面审查；4．白碱滩区城管局《责令限期拆除违法建设决定书》明显违背合理行政的比例原则，行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不良影响，则这种不良影响应被限制在尽可能小的范围和限制内，涉案房屋未达到必须限期拆除的程度；5．张玉丽虽然是房屋产权登记人，但桥禾公司是临时用地上房屋的实际使用人，是本案适格主体；6．《责令限期拆除决定》与《限期拆除公告》是两个行政行为，后期的《责令限期拆除决定》改变了原来的行政行为，本案不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定的重复诉讼的情形，不是重复诉讼。桥禾公司认为一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求本院依法改判，支持桥禾公司的上诉请求。 白碱滩区城管局答辩认为，原判认定事实清楚，处理结果正确，请求驳回上诉，维持原判。1．白碱滩区城管局是白碱滩区城乡规划行政主管部门，具有城乡规划管理职权，是作出《责令限期拆除违法建设决定书》的适格主体。2．白碱滩区城管局对桥禾公司未办理《建设工程规划许可证》进行建设的违法行为进行立案调查，于法有据；3．其向桥禾公司法定代表人张玉丽调查违法事实时张玉丽拒不配合，故使用送达要求更为严格的行政处罚程序送达文书《责令限期拆除违法建设决定书》，不属于行政强制；4．送达时邀请居委会工作人员见证、通过留置送达的方式，合法有效；5．桥禾公司称不知行政机关因何原因无正当理由拒绝为其办理用地核准手续不属实，不予办理的原因已在其申办临时用地时进行了告知；6．张玉丽建设的房屋自始未取得建设工程规划许可，属于违法建设，应当依法承担法律责任。白碱滩区城管局认为张玉丽长期违法占有土地，责令其限期拆除是依法行政；桥禾公司不是所有权人，不是起诉的适格主体；一审法院认定事实清楚，证据确实，判决并无不当，请求依法驳回桥禾公司的上诉请求。 双方当事人在二审期间均未提交新证据。经二审审理查明，原审判决认定的事实清楚，本院依法对原审判决认定的事实及证据予以确认。 本院（2019）新02行初2号行政裁定书认定，上诉人张玉丽通过办理临时用地许可的方式，取得白碱滩区八一站217国道以北738平方米的国有土地临时用地使用权。2009年6月15日，白碱滩区民政局将该处命名为门户路XXX号。2012年1月1日至2012年12月31日，克拉玛依市国土资源局白碱滩区分局为张玉丽颁发了临时用地许可证。期限届满后，张玉丽请求续期该局未予受理。另查，2013年3月14日，白碱滩区人民政府组织召开了建设用地审批会并形成［2013］12号会议纪要，会议纪要决定位于白碱滩区八一站立交桥以西、国道南面和北面的地区不得继续办理临时用地审批手续。依据克拉玛依市城市总体规划（2014-2030年）中心城区用地布局规划图张玉丽申请的土地规划为绿地。2015年3月17日，新疆维吾尔自治区人民政府作出新政函［2015］49号关于克拉玛依市城市总体规划的批复，该批复原则同意《总体规划》，并要求严格实施《总体规划》，对一切建设用地与建设活动实行统一、严格的规划管理。2016年5月30日，白碱滩区政府办公室下发白政办发〔2016〕16号《关于印发〈（石化园区）白碱滩区征收、拆违工作实施方案〉的通知》，方案明确：“为加强对征收、拆违工作的组织领导，决定成立石化园区（白碱滩）征收、拆违工作领导小组”，“领导小组下设办公室，办公室设在区执法局”（全程），“负责（石化园区）白碱滩区征收、拆违工作的组织、协调、监督、检查等工作”，职责分工中征收工作部分载明：“区执法局（征收、拆违工作领导小组办公室）：负责召集成员单位，确认征收工作范围，制定征收工作方案；负责对征收对象全面的摸底调查及资产评估工作，与征收对象签订《征收补偿协议》；负责征收补偿资金的申请；负责对已征收的地面建筑物、构筑物实施拆除”。2017年3月6日，白碱滩区城管局对张玉丽实际占有的涉案搭建房屋进行现场勘验，并进行调查谈话，张玉丽称涉案房屋其1996年从他人处购买，2008年加盖，2009年起该房屋作为桥禾公司经营用地，希望政府进行安置。2017年3月23日，国土资源白碱滩分局出具《关于217国道八一站段南北两侧自建房临时用地的复函》载明，案涉自建房办理的临时用地证已超期。2017年4月22日，克拉玛依市白碱滩区征收、拆违办公室作出《限期拆除公告》，载明：“克拉玛依市高新区（白碱滩区）217国道八一站南北侧住户：一、凡列入拆除范围内的违法建筑物，应当在2017年6月30日前自行拆除。另查，2019年3月，白碱滩区城市管理行政执法局更名为克拉玛依市白碱滩区（克拉玛依高新技术产业开发区）城市管理局。另查，2009年6月4日张玉丽、母全杰作为股东发起成立桥禾公司，制定《公司章程》，经营期限20年。国土资源局白碱滩区分局向张玉丽填发《临时用地许可证》，载明：座落于八一站217国道以北738平方米的土地用地单位（户主）为张玉丽，土地用途为经营，批准有效期为2009年1月1日至2009年12月31日。2009年6月1日，张玉丽与桥禾公司签订《房屋租赁合同》，约定张玉丽将涉案房屋租赁给桥禾公司作为厂房使用，租赁期限自2009年6月1日至2009年12月31日，每月租金10,000元。张玉丽称该合同仅是按照工商部门的要求签订作为备案材料使用，未实际支付租金，此后双方未继续订立租赁合同。2018年12月11日，国土资源局白碱滩区分局收到张玉丽提交的《办理延续用地许可申请书》，12月14日，该局依据法律及2013年3月14日〔2013〕12号会议纪要内容等，作出《不予延续临时用地许可通知书》。张玉丽不服，于2019年1月10日提起行政诉讼，要求撤销该局作出的《不予延续临时用地许可通知书》，克拉玛依市白碱滩区人民法院于2019年2月18日作出（2019）新0204行初1号行政判决，判决驳回张玉丽诉讼请求。张玉丽不服上诉，本院依法作出（2019）新02行终10号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 本院在审理期间，白碱滩区城管局为桥禾公司落实安排厂房或空地，延伸行政服务，提供了工业园区场地、白碱滩区场地，供其购买或承租，桥禾公司法定代表人张玉丽拒绝搬迁、租赁。白碱滩区城管局草拟调解方案，提出如自行搬迁后仍按照2017年拆违补助标准进行补助，张玉丽拒绝在和解协议签字。上述事实，有开庭笔录、调解笔录、谈话笔录、和解协议、（2019）新02行初2号行政裁定书在案证实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国公司法》第三条规定，公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权；有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任。上诉人桥禾公司作为注册成立的有限公司，租赁张玉丽建设的房屋为生产、经营场所，白碱滩区城管局责令限期拆除房屋必然会对承租人桥禾公司的生产、经营造成影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人、或者其他组织，有权提起诉讼。限期拆除的行政行为必然对桥禾公司的经营造成影响，和桥禾公司有直接利害关系。桥禾公司作为一审原告起诉符合法律规定。诉讼主体、诉讼请求不同，当然不构成重复诉讼。一审判决认定桥禾公司主体不适格、构成重复诉讼系适用法律错误，桥禾公司该上诉意见合法有据，本院依法予以支持。 张玉丽既是桥禾公司股东、法定代表人，又是房屋建设人，白碱滩区城管局应严格根据法律规定，依法对桥禾公司、张玉丽分别送达《限期拆除公告》、《责令限期拆除违法建设决定书》等行政文书，白碱滩区城管局仅对张玉丽进行了留置送达，未对桥禾公司进行送达；该送达程序虽然不符合法律规定，但张玉丽作为桥禾公司法定代表人，其陈述及上述各案的证据表明，桥禾公司应当明知白碱滩区城管局所作公告、送达、限期拆除等具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”，据此，本院确认白碱滩区城管局作出的《限期拆除公告》程序违法，但不撤销该行政行为。 综上，桥禾公司关于原判适用法律错误的上诉意见成立，本院予以支持；桥禾公司其他上诉理由于法无据，本院依法不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款、第七十四条第一款、第一百零一条、第八十九条第一项、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四条、第八十五条、第八十六条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费50元，由上诉人克拉玛依市桥禾钻采工具技术研发有限公司负担。二审案件受理费50元，由被上诉人克拉玛依市白碱滩区（克拉玛依高新技术产业开发区）城市管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长  乔汇涛 审判员  陈疆伟 审判员  严 曦 二〇二〇年九月二十一日 书记员  陈 龙