济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终158号 上诉人（原审原告）刘连话，女，1971年4月1日出生，汉族，住青岛市市北区。 委托诉讼代理人潘江业，山东星拓律师事务所律师。 委托诉讼代理人肖渊文，山东星拓律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市公安局高新技术产业开发区分局，住所地青岛市高新区新业路69号。 负责人孔繁霈，局长。 委托诉讼代理人孙琦，男，青岛市公安局高新技术产业开发区分局工作人员。 委托诉讼代理人刘刚，男，青岛市公安局高新技术产业开发区分局工作人员。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 委托诉讼代理人崔建杰，男，青岛市司法局工作人员。 上诉人刘连话因诉青岛市公安局高新技术产业开发区分局（以下简称高新分局）行政处罚决定及青岛市人民政府行政复议决定一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。 原审法院经审理查明，2019年12月20日，原告刘连话与案外人李同光、管泽豹、辛成涛、韩同鑫、吕静越级集体进京上访，至国家信访局接访司进行信访登记，被青岛市信访局驻北京办公室认定为越级集体进京上访行为，扰乱了正常的信访秩序及单位秩序。2019年12月21日红岛边防派出所就该案受案登记。被告高新分局经调查核实，认定原告李同光扰乱单位秩序的违法行为成立，2019年12月22日对原告进行行政处罚前告知，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据和其享有的陈述、申辩权利。同日，在履行了相关审批程序后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二款之规定，作出青高新公（红边）行罚决字[2019]178号《行政处罚决定书》，决定给予原告刘连话行政拘留十五日的行政处罚。原告不服该行政处罚决定，向青岛市人民政府申请复议。青岛市人民政府经审查后，于2020年3月23作出青政复决字[2020]35号《行政复议决定书》，维持了被告高新分局作出的青高新公（红边）行罚决字[2019]178号《行政处罚决定书》。原告对二被告的上述行政行为不服，向原审法院提起诉讼。 原审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款、第二款规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。根据上述规定,被告高新分局具有本案治安管理处罚的职权，具备本案的主体资格。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二款规定:“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款;情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款:（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教育、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”原告称其与案外人等六人到北京国家信访局信访，没有采取任何过激方式表达诉求，也没有煽动、串联、胁迫、诱使他人采取过激方式表达诉求，越级上访、群访并非“过激方式”。原审法院认为，依法信访既是公民的权利，又是公民应该遵守的法定义务，信访人应当按照《信访条例》的规定依法信访。《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项,应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出;信访事项已经受理或者正在办理的,信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的,该上级机关不予受理。”原告与案外人刘连话等六人越级集体进京上访，违反了《信访条例》的相关规定，扰乱了正常的信访秩序和单位秩序，以上事实有询问笔录、证人证言、《青岛市信访局驻北京办公室情况说明》等证据证明，被告高新分局受案后,经过调查取证，在履行了传唤、通知、询问查证、告知、审批等程序后,根据李同光的违法行为及情节,依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二款之规定，对其作出行政拘留十五日的行政处罚决定,认定事实清楚,证据充分，适用法律正确，符合法定程序。原告认为被告高新分局违法传唤、超期羁押、传唤原告时没有通知家属等主张，未提交有效证据予以证明，对原告的上述主张不予支持。 原告认为被告高新分局没有向复议机关提供事实证据及程序证据，但未提交有效证据予以证明，对原告的该主张不予支持。原告认为被告青岛市人民政府没有向法庭提交包括复议承办人情况、负责人审批及集体研究等程序性证据，应视为复议决定认定事实错误、程序违法。被告青岛市人民政府收到原告复议申请后，依法进行审查，已经履行了复议的相关法定程序，认定事实清楚、程序合法，其作出的维持原行政机关行政行为的复议决定，并无不当。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法驳回其诉讼请求。 刘连话对原审判决不服，向本院提出上诉，请求：1.依法撤销一审判决并依法确认被上诉人高新分局作出的青高新公（红边）行罚决字[2019]178号《行政处罚决定书》违法并予以撤销。2.请求依法确认被上诉人青岛市人民政府作出的青政复决字[2020]35号《行政复议决定书》违法并予以撤销。事实和理由：1.被上诉人高新分局所作出的《行政处罚决定书》认定事实存在严重错误。原审判决称该行政处罚“认定事实清楚”明显错误。2.被上诉人高新分局所作出的《行政处罚决定书》认定事实所依据的证据违法。原审判决称该行政处罚“证据充分”并依据违法证据进行判决明显错误。3.被上诉人高新分局作出的《行政处罚决定书》程序违法。原审判决称该行政处罚“符合法定程序”明显错误。4.被上诉人高新分局适用法律错误。原审判决称该行政处罚“适用法律正确”明显错误。5.被上诉人青岛市人民政府作出的行政复议决定违法。 被上诉人高新分局答辩称，1.2019年3月31日，红岛街道办事处根据青岛市拆除大棚房专项治理整治通知，依法对违法行为人刘连话与李同光位于红岛街道西大洋社区的红岛休闲渔村接待中心西侧非法占用土地违章建设的宾馆（无消防许可证）进行拆除，后双方合议进行仲裁。2019年5月5日，青岛仲裁委员会受理该仲裁申请。仲裁期间违法行为人刘连话和李同光从未向区、市政府信访部门反映诉求。2019年12月20日，违法行为人刘连话与李同光在未告知管泽豹、辛成涛、韩同鑫、吕静信访事项正在仲裁的情况下，煽动、串联、资助管泽豹、辛成涛、韩同鑫、吕静至北京国家信访局接访司进行信访登记，被青岛市信访局驻北京办公室认定为越级集体信访行为，扰乱了正常的信访秩序和国家机关工作秩序。2019年12月22日，我局对刘连话作出行政拘留十五日的处罚。2.依据《信访条例》第十六条规定，该案中李同光、刘连话在违章建筑被拆除以后，已于2019年5月向青岛市仲裁委员会提出赔偿仲裁，从未向区、市、省政府信访部门反映诉求。在此情况下，李同光、刘连话隐瞒该事件已进入正当法律程序的情况下，出资组织、串联管泽豹、辛成涛、韩同鑫、吕静集体越级上访，其行为已严重扰乱了正常的信访秩序和国家机关正常工作秩序。3.根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第二款之规定以及山东省高级人民法院、山东省人民检察院、山东省公安厅、山东省司法厅鲁公发（2015）35号《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》第三条的规定，我局依法享有管辖权。4.根据《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第五条之规定以及《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》第四条之规定，对符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。同时依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二款规定：有下列行为之一的处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教育、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。综上所述，原判认定事实清楚，程序合法，处罚得当，请求依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人青岛市人民政府答辩称，1.答辩人作出青政复决字[2020]35《行政复议决定书》的行政行为符合法定程序要求。答辩人于2020年1月15日收到原告行政复议申请，于2020年1月16日依法作出《行政复议受理通知书》，2020年1月16日，答辩人将《提出行政复议答复通知书》送达至原行政行为作出人高新分局，该分局于2020年1月23日提交了行政复议答复书及相关证据材料。经依法审理，答辩人于2020年3月2日作出青政复决字[2020]35号《行政复议决定书》，依法维持了高新分局作出的青高新公（红边）行罚决字[2019]178号《青岛市公安局高新区分局行政处罚决定书》的行政行为并依法送达有关文书。以上程序符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的相关规定。2.答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确。原告与案外人李同光为夫妻关系，与案外人管泽豹、辛成涛、韩同鑫、吕静为共同利益人。2019年3月31日，青岛市高新区红岛街道办事处对原告位于青岛市高新区红岛街道办事处西大洋社区的红岛休闲渔村接待中心西侧的建筑予以拆除，后双方于2019年5月5日向青岛仲裁委员会申请仲裁，仲裁期间，原告夫妻未向区、市政府信访部门反映诉求。2019年12月20日，原告夫妻在未告知管泽豹、辛成涛、韩同鑫、吕静此事正在仲裁的情况下，煽动、串联、资助他们共同赴京到国家信访局信访，被青岛市信访局驻北京办公室认定为越级集体信访行为，扰乱了正常的信访秩序和国家机关工作秩序。2019年12月20日，高新分局以原告扰乱单位秩序为由作出编号为青高新公（红边）行罚决[2019]178号《青岛市公安局高新区分局行政处罚决定书》，决定给予原告行政拘留十五日的行政处罚。原告夫妻等6人共同越级集体赴京到国家信访局信访的事实存在。3.依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定、《信访条例》第十六条规定、《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第二款规定，答辩人认为，行政复议案件中，原告夫妻煽动、串联、资助他人共同越级集体进京上访，其行为已扰乱了正常的信访秩序和国家机关正常工作秩序，依法应予处罚。案涉建筑物及其拆除是否合法、因拆除建筑物对原告可能造成的侵害，原告应当依法采取法律途径救济。原告选择按照《信访条例》有关规定通过信访途径解决该问题，应依法逐级上访。但原告违反上述规定越级集体信访的事实存在。原告以管辖权为由提出的管辖异议，不符合有关规定，不应予以支持。高新分局按照上述法律规定作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。综上所述，答辩人作出的青政复决字[2020]35号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，请求人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。二审期间上诉人没有提出新的事实、证据及理由。经审查，本院同意原审法院对上述证据分析认证意见及据此查明的案件事实，二审查明的案件事实与原审一致。 本院认为，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。所谓居住地包括户籍所在地、经常居住地。根据山东省高级人民法院、山东省人民检察院、山东省公安厅、山东省司法厅联合下发鲁公发（2015）35号《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》第三条：信访活动中违法犯罪案件一般由行为地政法机关管辖，行为地除信访活动中具体违法犯罪行为实施地外，还包括组织、串联、煽动、唆使、雇佣等行为实施地。本案中，上诉人的违法行为虽然发生在北京市，但违法行为地的公安机关并未受理此案。上诉人居住地位于青岛市公安局辖区内，且争议房产红岛休闲渔村接待中心位于青岛市高新技术产业开发区内属高新分局管辖，上诉人刘连话串联他人越级信访具体实施行为均发生在此地，被上诉人高新分局作为本案实施地的公安机关，对上诉人的违法行为拥有管辖权。 《信访条例》第十六条、第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。信访人员采取走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》第四条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当根据信访事项的性质和管辖层级，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。依照上述规定，上诉人反映其承租经营红岛休闲渔村旅游接待中心被青岛市高新区管委会及红岛街道办事处强拆的问题，应当依法向有权处理的本级或者上一级机关并到有关机关设立或者指定的接待场所提出。上诉人虽然到红岛街道办事处向有关领导反映问题寻求解决方案，但双方并未形成一致意见。至此，上诉人理应向区、市政府信访部门反映诉求。况且，双方同意于2019年5月5日就赔偿事宜向青岛市仲裁委员会申请仲裁。在仲裁期间，上诉人便采用组织、串联、出资方式，与案外人李同光等六人于2019年12月20日赴北京国家信访局进行集体越级上访。该行为应认定为越级非正常上访，其方式系采用“过激方式”，客观上造成了扰乱正常信访秩序和单位工作秩序的事实，具有违法性。高新分局受案后，经过调查取证，履行了传唤、通知、询问查证、告知、审批等程序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第第二十三条第一款第（一）项之规定，对其作出行政拘留十五日的行政处罚决定。上述事实有经庭审质证、认证的证据予以证实。原审判决认定青岛市人民政府收到上诉人复议申请后，依法进行审查，已经履行了复议的相关法定程序，认定事实清楚、程序合法，作出维持原行政机关行政行为的复议决定，并无不当。上诉人关于原审法院认定错误的上诉理由，二审期间并未提供相关证据予以支持。 综上，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘连话负担。 本判决为终审判决。 审判长  窦玉康 审判员  王小鲁 审判员  王维东 二〇二〇年九月二十七日 法官助理赵飞 书记员贾若羿