湖南省张家界市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘08行终79号 上诉人（原审原告）何明达，男，1952年12月2日出生，土家族，住所地湖南省桑植县。 上诉人（原审原告）张凤满，女，1965年8月14日出生，汉族，住所地湖南省桑植县。 二上诉人共同委托代理人刘江战，湖南向法律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）桑植县自然资源局，住所地湖南省张家界市桑植县澧源镇帅乡中路。 法定代表人范武斌，该局局长。 委托代理人覃遵祥，男，1976年10月17日出生，土家族，住所地湖南省桑植县。 委托代理人**，湖南新川律师事务所律师。 原审第三人湖南桑植农村商业银行股份有限公司，住所地湖南省张家界市桑植县澧源镇文明西路38号。 法定代表人高红玲，该公司董事长。 委托代理人胡绍山，男，1974年8月9日出生，土家族，住所地湖南省桑植县。 委托代理人胡涵华，湖南新川律师事务所律师。 原审第三人：陈仕毛，男，1962年12月18日出生，汉族，住所地桑植县。 原审第三人：柏菊华，女，1963年11月18日出生，土家族，住所地桑植县。 原审第三人：谷花萍，女，1974年8月28日出生，白族，住所地桑植县。 原审第三人：王祥宗，男，1971年7月5日出生，白族，住所地桑植县。 何明达、张凤满因诉桑植县自然资源局及第三人湖南桑植农村商业银行股份有限公司（以下简称农商银行）、陈仕毛、柏菊华、谷花萍、王祥宗不履行法定职责一案，不服湖南省张家界市武陵源区人民法院（2020）湘0811行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明：2012年3月，陈仕毛因经商需资金周转，与何明达、谷花萍商定用各自的房产作抵押向农商银行借款。2012年3月15日，何明达、张凤满、陈仕毛、柏菊华、谷花萍、王祥宗共同向原桑植县房地产管理局（因机构改革，该行政职能由桑植县自然资源局承接）申请房屋抵押权登记。同日，原桑植县房地产管理局对共同抵押的房产进行联合抵押初始登记，办理了桑房他证澧源镇字第××号房屋他项权证。2015年3月16日，农商银行与陈仕毛、柏菊华夫妇签订个人贷款合同，约定由陈仕毛、柏菊华按月付息，借期36个月，于2015年3月15日到期一次性还本。当日，农商银行给陈仕毛发放贷款200万元。后因陈仕毛逾期未付利息，也未偿还本金，农商银行于2015年4月8日将陈仕毛、柏菊华、何明达、张凤满、谷花萍、王祥宗列为被告，诉至桑植县人民法院。2015年5月22日，桑植县人民法院作出（2015）桑民二初字第37号民事判决，认定农商银行与陈仕毛、柏菊华签订的抵押合同，因登记土地属集体所有为无效抵押合同，并判决：1．陈仕毛、柏菊华于判决生效后一个月内偿还农商银行的借款本金200万元及利息；2．农商银行对何明达和张凤满、谷花萍和王祥宗已登记的抵押物价款享有优先受偿权。该判决已经发生法律效力。何明达、张凤满认为桑植县自然资源局办理抵押登记并颁发他项权证的行政行为违法，于2019年8月12日将桑植县自然资源局列为被告，将农商银行、陈仕毛、柏菊华、谷花萍、王祥宗列为第三人，诉至一审法院，请求依法确认桑植县自然资源局颁发的桑房他证澧源镇字第××号房屋他项权证无效并予撤销。2019年11月14日，一审法院作出（2019）湘0811行初31号行政裁定，以何明达、张凤满的起诉超过法定二年起诉期限为由裁定驳回起诉。2019年12月10日，何明达、张凤满向桑植县自然资源局提交请求撤销《桑房他证澧源镇字第××》联合抵押登记权证的书面申请。2019年12月23日，桑植县自然资源局对该申请作出书面答复意见：“一、桑植县人民法院作出的（2015）桑民二初字第37号民事判决并未判决何明达、张凤满所签订的抵押合同无效；二、不动产登记类型中只有注销登记，并无撤销登记。如申请注销登记，则必须由抵押权人持有效权利证书及相关证明文件申请或依据人民法院、仲裁委员会的生效法律文书致使抵押权消灭的，方可办理注销登记。故桑植县不动产登记中心没有直接注销《桑房他证澧源镇字第××》联合抵押登记权证的法律依据，对申请人的相关事项不予支持。”何明达、张凤满对此不服，又于2020年3月17日向一审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，首先，法律规定起诉期限的目的，是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，尽快稳定社会关系。当事人因法律救济期限届满等原因，不能通过诉讼途径请求撤销或者确认行政行为无效，转而请求行政机关撤销行政行为，进而对行政机关的答复或者处理意见和原行政行为一并提起行政诉讼，实质上是通过向行政机关申请撤销达到规避起诉期限的目的。本案中，桑植县自然资源局于2019年12月23日作出的关于请求撤销《桑房他证澧源镇字第××》联合抵押登记权证的答复意见，实质上是对当事人原行政行为申诉的重复处理行为，对申请人的权利义务不产生实质影响。 其次，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”对比（2019）湘0811行初31号案与本案的起诉状，原告均为何明达、张凤满；被告均为桑植县自然资源局，第三人均为农商银行、陈仕毛、柏菊华、谷花萍、王祥宗；前案的诉讼请求为“确认桑房他证澧源镇字第××联合抵押登记权证无效并予撤销”，本案的诉讼请求为“确认桑植县自然资源局不履行撤销桑房他证澧源镇字第××号抵押登记行为违法，并责令桑植县自然资源局撤销该抵押登记”；诉讼标的均指向《桑房他证澧源镇字第××号》联合抵押登记，审查内容均为《桑房他证澧源镇字第××号》联合抵押登记的合法性。何明达、张凤满提起的本诉与前诉当事人相同，诉讼标的相同，诉讼请求实际相同，已构成重复起诉，何明达、张凤满主张本诉与前诉系两个不同的诉，不能成立。重复起诉的，人民法院不予受理，已经立案的，依法裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第六项的规定，裁定驳回何明达、张凤满的起诉。 上诉人何明达、张凤满上诉称：（2019）湘0811行初37号案的诉请是直接确认被上诉人作出的行政登记行为无效，是针对原行政行为是否合法进行评判并请求直接撤销。本案诉请系确认被上诉人不履行法定职责的行为违法，针对的是被上诉人不履行法定职责行为是否合法进行评判。虽然最终目的是纠正原行政行为的违法性，但前后两案的诉讼标的明显不同。宪法赋予公民对于人民政府及其所属部门享有法定监督权，上诉人在有充分证据证明被上诉人作出的行政行为明显违法的情形下，向被上诉人提出申请，要求履行法定职责就其作出的违法行政行为进行纠错，在被上诉人拒不履行法定职责情况下，上诉人的起诉不构成重复诉讼，一审法院在事实认定及法律适用上均存在错误。请求：1．撤销湖南省张家界市武陵源区人民法院（2020）湘0811行初42号行政裁定，将本案发回一审法院继续审理；2．本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人桑植县自然资源局答辩称，1．一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。两被答辩人及第三人于2012年3月共同到答辩人处申请办理《他项权证》，并提交真实合法的材料，是双方真实意思表示。答辩人在办理《他项权证》时，按照相关法律、法规的程序和实体要求，对申请人的身份、房产权属情况及他项权利设定等资料进行了审核，认为抵押双方提交资料齐全，他项权利登记申请符合法律规定，按程序为申请人办理了抵押登记，并向第三人核发《他项权证》，该发证行为程序合法，实体正确，符合法律规定。（2015）桑民二初字第37号民事判决书也确认两被答辩人的抵押合法有效，其仍应承担抵押担保责任。2．两被答辩人的起诉明显属于重复起诉，一审法院依法予以驳回并无不当。在2019年8月12日两被答辩人已向一审法院就本案提起行政诉讼，诉讼请求为“确认桑房他证澧源镇字第××联合抵押登记权证无效并予撤销”，一审法院裁定驳回两被答辩人的起诉。这次起诉的诉讼请求为“确认桑植县自然资源局不履行撤销桑房他证澧源镇字第××号抵押登记行为违法，并责令桑植县自然资源局撤销该抵押登记”，两案的诉讼标的均指向《桑房他证澧源镇字第××号》联合抵押登记，其目的就是要求撤销联合抵押登记，实质并无任何改变。一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条的规定依法予以驳回并无不当，请求二审法院依法驳回两被答辩人的上诉请求。 原审第三人湖南桑植农村商业银行股份有限公司答辩称，1．一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人在2019年8月12日就向一审法院就本案提起行政诉讼，要求确认抵押登记无效并予以撤销，一审法院于2019年11月14日裁定驳回上诉人的起诉。这次上诉人再次向一审法院提起的诉讼请求实质还是要求撤销联合抵押登记，并无任何改变。故一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条的规定依法予以驳回正确，二审应予维持。2．本案上诉人何明达、张凤满的抵押房产是国有土地，符合抵押条件，抵押担保合法有效。2012年3月，上诉人何明达、张凤满以自有房产为陈仕毛、柏菊华向答辩人借款200万元做担保，两上诉人与答辩人签订抵押合同，并向答辩人提供了自有房产的产权证。提供的产权证显示其房屋是国有土地，产权手续合法齐全，签订的抵押合同合法有效，双方签字均是真实意思表示，且依法到房管部门办理了他项权证，符合《担保法》及《物权法》的相关规定，抵押担保合法有效。陈仕毛、柏菊华与答辩人的抵押合同无效不影响两上诉人与答辩人的抵押合同，两者的合同是分别单独签订，合同独立有效。（2015）桑民二初字第37号民事判决书也已确认桑植农商行与何明达、张凤满、王祥宗分别签订的抵押合同合法有效。请求二审法院驳回上诉人的请求。 经审理查明，当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。二审认定的事实与一审认定的事实一致。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第四项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。所谓重复处理行为，是指行政机关并没有改变原行政行为确定的法律关系，没有对行政相对人已有的权利义务关系带来新的影响的行为。凡是行政机关以已经存在相关的行政行为不得随意变更或撤销为由，明示或者默示拒绝行政相对人的申请，均属于重复处理行为。本案中，何明达、张凤满在一审中的诉讼请求是请求法院判令桑植县自然资源局不履行撤销桑房他证澧源镇字第××号抵押登记行为违法，并责令桑植县自然资源局撤销该抵押登记。其通过履职之诉所要达到“撤销涉案抵押登记行为”的终极目的与先前直接起诉请求撤销涉案抵押登记行为并无实质不同，故存在利用一个新的诉讼种类规避重复处理行为的可能。两上诉人在其提起的“确认桑房他证澧源镇字第××联合抵押登记权证无效并予撤销”之诉被法院以超过起诉期限为由裁定驳回起诉后，又向被上诉人桑植县自然资源局提出撤销该抵押登记权证的申请，桑植县自然资源局以该申请无法律依据为由作出不予支持的答复，实质属于对上诉人已有的权利义务关系不产生任何影响的重复处理行为。如果允许两上诉人就该重复处理行为提起诉讼，就意味着行政诉讼法关于起诉期限的规定失去实际意义。一审法院认定桑植县资源局作出的答复意见实质上是对当事人原行政行为申诉的重复处理行为，并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人何明达、张凤满的上诉请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案依法不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 钟 强 审判员 阳 勇 审判员 尹相琼 二〇二〇年九月二十三日 法官助理罗佳峰 书记员王晶 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。