江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏12行终200号 上诉人（原审原告）刁国文，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）汪素芬，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）泰兴市古溪镇人民政府，住所地泰兴市古溪镇乾坤路188号。 法定代表人王进军，镇长。 参与诉讼负责人翟某,4，副镇长。 委托代理人李玉虎、张艺馨，江苏律园律师事务所律师。 原审第三人万润房地产开发有限公司，住所地连云港市海州区郁州北路77号。 法定代表人张尧成。 上诉人刁国文、汪素芬因停诉息访承诺一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初372号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 刁国文、汪素芬一审诉称，2017年12月27日，刁国文、汪素芬按照泰兴市古溪镇人民政府（以下简称古溪镇政府）要求，在其提供的《停诉息访承诺书》（以下简称承诺书）格式文本上签字，同时签订《房屋拆迁补偿安置协议书》并接受拆迁补偿款，其余款项于2018年1月4日从古溪镇政府领取。承诺书中两位见证人翟某,董某,4均为古溪镇政府工作人员；刁国文、汪素芬违背意愿签订承诺书；刁国文、汪素芬签字、领钱后多次寻求省联席会议会办文件未果，承诺书属于古溪镇政府等虚构事实骗取刁国文、汪素芬签订；承诺书系古溪镇政府参与处理信访协调过程中形成，实质属于行政协议；该承诺书中“停诉息访”相关内容已成为原属地政府、现属地政府强加于刁国文、汪素芬的人权枷锁，严重妨碍刁国文、汪素芬依法行使法律赋予公民诉、访等基本权利。故根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十二项的规定提起行政诉讼，请求撤销承诺书中“停诉息访”相关内容。 一审法院查明，刁国文、汪素芬就其位于连云港市××号的房屋的拆迁问题，先后提起数起诉讼，并数次到北京××地上访。2017年12月27日，在相关政府部门参与下，刁国文、汪素芬与万润房地产开发有限公司（以下简称万润公司）达成《房屋拆迁补偿安置协议书》，其中约定的补偿款为318750元，并约定刁国文、汪素芬在收到该补偿款后，双方不再存在任何纠纷、矛盾及遗留问题，其不再向万润公司提出任何权利、补偿或诉讼等。同日，刁国文、汪素芬出具案涉承诺书，承诺：“我家因位于连云港市××房屋××与连云港市相关单位和部门产生矛盾，引发一系列问题并诉讼和上访。现经省联席会议会办，由连云港万润房地产开发有限公司对我家拆迁补偿及家庭困难等给予一次性救助总计450万元(肆佰伍拾万元)，我与连云港市相关部门、单位因拆迁问题引发的信访、诉讼事项一揽子结清，我承诺不再就此事项提出任何要求，不再以此事项上访或诉讼。如我违反承诺，愿承担一切法律责任。”刁国文在承诺书中信访人处签名，汪素芬在信访人家属代表处签名，案外人翟某,董某,4在见证人处签名。 一审另查明，2018年6月，刁国文、汪素芬向连云港市海州区人民法院提起民事诉讼，要求撤销与万润公司签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》。连云港市海州区人民法院认定刁国文、汪素芬“书面承诺不再提起任何诉讼，即排除了法院对该纠纷的管辖权”，于2018年8月2日作出（2018）苏0706民初6067号民事裁定，对刁国文、汪素芬的起诉不予受理。刁国文、汪素芬不服，上诉至江苏省连云港市中级人民法院，江苏省连云港市中级人民法院认定刁国文、汪素芬起诉“实质为信访问题，已经得到化解，并且签订了‘停诉息访承诺书’。信访问题不属于人民法院受理民事诉讼的范畴”，于2018年10月28日作出（2018）苏07民终3500号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。刁国文、汪素芬仍不服，向江苏省高级人民法院申请再审，江苏省高院以相同理由，于2019年10月14日作出（2019）苏民申4896号民事裁定，驳回刁国文、汪素芬再审申请。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。据此，被诉行政行为必然是由行政机关或其工作人员作出的，非履行行政职务的公民个人作出的行为显然不属于法定的“行政行为”范畴；再者，刁国文、汪素芬起诉系为单纯否定其自行作出的承诺内容，故亦不具有救济的必要性。综上，刁国文、汪素芬的起诉显然不符合行政诉讼受理条件，依法应予驳回。关于刁国文、汪素芬在案件审查过程中书面要求法院调查、委托司法鉴定、准许证人到庭作证等申请事项，因该案未进入实体审理，无进行调查、委托鉴定、准许证人到庭作证之必要，故对于上述申请事项均不予准许。 据此，原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定：驳回刁国文、汪素芬的起诉。 刁国文、汪素芬不服，向本院提起上诉称：1.一审裁定人为切割处理被诉承诺书相关事实，审查核实证据违反行政诉讼法第四十三条第二款的规定，未调查、委托司法鉴定和传唤证人，退回上诉人证据未在裁定书中体现和说明理由，未确定被退回证据的证明内容和证明效力，退回上诉人证据严重影响案件的公正审理。2.先裁后审人为倾向性问题突出，裁定驳回起诉证据不足，认定事实错误、适用法律错误。请求撤销一审裁定，依法提审本案，并按一审程序对本案进行实体审查和改判，撤销承诺书中“停诉息访”相关内容。 被上诉人古溪镇政府答辩称，上诉人作为完全民事行为能力人，对承诺书内容具备辨认识别能力，其签署承诺书系自主意识表示，现其否认其作出承诺书并诉至法院，属于浪费司法资源，其诉求不具有救济的必要性，应当予以驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。 原审第三人万润公司二审中未陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。据此,行政行为应由行政主体作出，公民个人作出的行为并非可诉的行政行为。本案中,上诉人一审起诉请求撤销承诺书中“停诉息访”相关内容。经审查,该承诺书系上诉人单方作出的承诺,并非行政机关和行政机关工作人员对其作出的行政行为,不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。 原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定:“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”自2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定:“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”也就是说,行政机关在2018年2月8日前作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,公民、法人或者其他组织在2018年2月8日前知道或者应当知道行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起计算二年。如果计算至2018年2月8日起诉期限未满二年但剩余不满一年的,继续计算至满二年为止;剩余期限超过一年的,从2018年2月8日起继续计算一年即2019年2月7日止。本案中,上诉人于2017年12月27日在承诺书上签名，其签名时即知晓承诺书的内容,其要求撤销承诺书中“停诉息访”相关内容,根据上述规定,起诉期限可计算至2019年2月7日,其于2019年12月提起本案诉讼,明显超过法定起诉期限。 因上诉人的起诉不符合法定受理条件，本案并未进入实体审理，上诉人一审中提交的相关证据并不影响本案的处理结果，本案亦无进行调查、委托鉴定、传唤证人到庭作证之必要，故一审法院退回上诉人的相关证据，对上诉人的申请不予准予，并无不当。上诉人二审中再次提交相关证据，本院不予接纳。 综上，一审法院裁定驳回上诉人起诉正确，依法应予维持；上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需缴纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年九月十日 书记员  周雪琴 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；…