湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终454号上诉人（原审原告）唐文华，女，1967年8月2日出生，汉族，户籍所在地长沙市芙蓉区，住长沙市岳麓区。被上诉人（原审被告）长沙市公安局芙蓉分局，住所地:长沙市芙蓉区晚报大道369号。法定代表人章晓波，该局局长。委托代理人吴征宇，该局工作人员。委托代理人资威，该局工作人员。被上诉人（原审被告）长沙市人民政府，住所地:长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人郑建新，市长。委托代理人李灿。上诉人唐文华因与被上诉人长沙市公安局芙蓉分局（以下简称芙蓉公安分局）、长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）行政处罚及行政复议一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初177号行政判决，上诉至本院，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明：2017年8月22日、2017年8月23日、2018年1月23日，唐文华到北京在中南海周边进行非正常上访活动时被执勤武警发现，北京市公安局西城分局府右街派出所对其训诫三次。2018年1月24日，因唐文华涉嫌扰乱公共场所秩序，芙蓉公安分局作为行政案件进行调查并于同日传唤唐文华进行调查询问。2019年7月9日，芙蓉公安分局再次传唤唐文华进行调查询问。当日，芙蓉公安分局向唐文华告知其行为构成扰乱公共场所秩序，将对其进行处罚，唐文华提出陈述和申辩，芙蓉公安分局复核后作出并向唐文华送达芙公（定）决字〔2019〕第1372号《公安行政处罚决定》（以下简称《行政处罚决定》），认为唐文华于2017年8月22日18时许、2017年8月23日17时许和2018年1月23日11时许，为达到个人目的分别三次在北京市海周边的非信访接待场所上访，扰乱了该地区的公共秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对唐文华行政拘留十日，并电话通知了唐文华亲属。当日，芙蓉公安分局将唐文华送至长沙市公安局监所管理支队拘留所执行行政处罚，并电话通知唐文华家属。唐文华不服，在法定期限内向长沙市芙蓉区人民政府申请行政复议，并向湖南省人民政府邮寄《请求督促长沙市政府督促芙蓉区政府受理行政复议申请申请书》。2019年9月12日，湖南省人民政府司法厅向唐文华作出湘府复函﹝2019﹞8号《关于申请行政复议监督的复函》，告知其“可以准备好相关复议资料向长沙市政府提出行政复议申请（自你向芙蓉区人民政府提出行政复议申请之日起至收到本复函之日止的时间，不计入法定申请期限）。”同年9月27日，唐文华向长沙市政府邮寄行政复议申请资料。同年10月8月，长沙市政府收到并于同年10月14日作出长府复补字﹝2019﹞283号《补正行政复议申请通知书》。经唐文华邮寄补正材料后，同年10月21日，长沙市政府受理其复议申请，于次日向芙蓉公安分局送达《行政复议提交答复通知书》。同年10月30日，芙蓉公安分局作出《行政复议答复书》。同年12月19日，长沙市政府作出长府复延字﹝2019﹞283号《延期审理通知书》，并告知唐文华和芙蓉公安分局。2020年1月13日，长沙市政府作出并邮寄送达长府复决字﹝2019﹞283号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定》），决定确认芙蓉公安分局未在法定期限内作出《行政处罚决定》行为违法。同年1月14日，唐文华签收邮件。同年2月3日，唐文华以邮寄方式向一审法院提起行政诉讼。同年2月13日，芙蓉公安分局签收起诉状副本及应诉通知书等材料，而长沙市政府因邮件未妥投直至同年3月2日签收。另查明，2020年1月27日，国务院办公厅发布《关于延长2020年春节假日的通知》，延长2020年春节假期至2月2日（农历正月初九，星期日），2月3日（星期一）起正常上班。一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一、三款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，居住地包括户籍所在地、经常居住地。”本案芙蓉公安分局具有作出本案行政处罚的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（二）项规定，长沙市政府具有作出本案复议决定的法定职权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；”唐文华在明知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集的情况下，仍到中南海周边非法滞留，上述事实有询问笔录、北京市公安局西城分局府右街派出所作出的训诫书、长沙市驻京维稳劝返办公室出具的《依法处理涉访违法行为建议函》等证据证明。芙蓉公安分局作出《行政处罚决定》，事实清楚，适用法律正确，但芙蓉公安分局的办案期限超出《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定的期限，其超期作出处罚决定属程序违法，鉴于该程序违法对唐文华权利不产生实际影响,故应确认芙蓉公安分局作出的《行政处罚决定》违法。长沙市政府作出的《行政复议决定》，认定事实清楚，复议程序合法，且已依法确认涉案《行政处罚决定》未在法定期限内作出程序违法，复议决定正确，应予维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决：一、确认长沙市公安局芙蓉分局于2019年7月9日作出芙公（定）决字[2019]第1372号《公安行政处罚决定书》违法。二、驳回唐文华的其他诉讼请求。上诉人唐文华上诉称：一、被上诉人长沙市政府作出的行政复议决定程序违法。长沙市政府超出法定期限5个工作日作出《补正行政复议申请决定书》；长沙市政府超期作出《延期审理通知书》且没有提交经领导审批的证据。二、一审判决认为程序违法对上诉人的权利义务不产生实际影响属于事实认定错误。三、一审判决认定事实不清。（一）唐文华的出生年月写错。（二）长沙市政府在收到举证通知书后28天提交证据。（三）长沙市政府不是本案适格复议机关。（四）被上诉人认定上诉人在中南海周边滞留、非法信访没有证据支持。综上，请求二审法院：撤销一审判决第二项，依法改判，由被上诉人承担本案费用。被上诉人芙蓉公安分局辩称：一、关于管辖权的问题。上诉人的户籍住所地为定王台，属芙蓉区，故芙蓉公安分局对本案具有管辖权。二、关于处罚时效的问题。2018年1月24日，我局已发现上诉人的违法行为并已受理登记为行政案件，鉴于当时证据不足，没有启动处罚程序，我局继续调查，在补充证据的基础上于2019年7月9日对上诉人作出行政处罚决定，事实清楚，证据充分。虽办案期限超期，但并不影响行政处罚实体处理结果的正确性，故一审认定程序违法对上诉人的权利义务不产生实际影响并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。被上诉人长沙市政府辩称：长沙市政府作出补正通知、延期通知及复议决定均在法定期限之内，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。本院认定的事实与一审法院一致。本院认为，根据北京市公安局西城分局府右街派出所作出的《训诫书》、长沙市驻京维稳劝返办公室出具的《依法处理涉访违法行为建议函》、《劝返接回通知单》及芙蓉公安分局对唐文华、余海波、易斌的询问笔录等材料，芙蓉公安分局认定唐文华于2017年8月22日18时许、2017年8月23日17时许和2018年1月23日11时许，为达到个人目的分别三次在北京市海周边的非信访接待场所上访，扰乱了该地区的公共秩序具有事实根据。根据《信访条例》第十八条第一款“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”和《信访条例》第二十条第（一）项“信访人不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集”的规定，北京市海周边地区不是指定的信访场所，不接待信访人员，不允许信访人员聚集和滞留，故唐文华在明知这些管理要求的情况下，仍以制造影响的方式、以信访为目的到北京市海周边地区聚集和滞留，无视这一场所的管理要求，芙蓉公安分局认定其行为扰乱了公共场所的秩序，并无不当。唐文华上诉主张其未在北京市海周边滞留、非法信访与事实不符，故本院对唐文华的该项主张不予采纳。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款，芙蓉公安分局经调查取证后作出被诉处罚决定适用法律正确，符合法定处罚幅度。芙蓉公安分局对唐文华进行拘留十日处罚前，依法进行了相关调查，告知了唐文华作出处罚的事实、理由和依据以及相关权利义务，依法进行了传唤，履行了通知家属手续，符合法定程序要求。但依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款的规定，芙蓉公安分局超期作出《行政处罚决定》属程序违法，因该程序违法未对唐文华权利产生实际影响，一审法院确认《行政处罚决定》违法但不予撤销并无不当。唐文华主张芙蓉公安分局没有管辖权以及长沙市政府作出补正通知、延期通知、复议决定以及向一审法院举证均超过法定期限没有事实依据和法律依据，本院不予支持。长沙市政府作出的《行政复议决定》实体正确，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人唐文华负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 吴树兵审判员 傅美容二〇二〇年九月十六日书记员 彭凤琴附:本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《信访条例》第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：(一)在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；(二)携带危险物品、管制器具的；(三)侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；(四)在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；(五)煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；(六)扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。4.《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。