四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川15行终236号 上诉人（一审原告）胡天辉，男，1973年7月5日出生，汉族，住四川省屏山县。 委托代理人**霞，北京圣运律师事务所律师。执业证号：11101202011167945。 被上诉人（一审被告）屏山县自然资源和规划局，所在地：四川省屏山县屏山镇同心街。统一社会信用代码：11511229008740222F。 法定代表人许顺东，局长。 出庭负责人夏侯焕，副局长。 委托代理人卢超，该局执法监察大队大队长。 委托代理人刘宗模，四川戎星律师事务所律师。执业证号：15115200510378951。 上诉人胡天辉因城市规划管理行政撤销一案，不服四川省屏山县人民法院(2020)川1529行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2020年4月1日，屏山县自然资源规划局（以下简称县自规局）执法大队在执法巡查中发现，胡天辉在中都镇黎明村××组（小地名：麻琅沱）修建的住房未取得建设工程规划许可证，进行立案调查后，查明胡天辉系屏山县中都镇黎明村××组村民，于2013年在黎明村××组修建涉案房屋，至今并未取得相关的用地手续。县自规局认为胡天辉在中都镇黎明村××组修建的房屋未取得建设工程许可证，于2020年4月10日作出屏资源规划限拆［2020］第3号《责令限期拆除违法建设决定书》，责令胡天辉于2020年4月17日之前自行予以拆除。 一审法院认为，县自规局依据屏山县政府职能设置，履行城乡规划法的行政职能。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证……”、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述规定，村民建房应当经过审批，并取得建设规划许可证后，方可建房。本案胡天辉未依法取得建设规划许可证擅自建房，县自规局认定为违法建设，并作出屏资源规划限拆[2020]第3号决定书限期拆除违法建设决定的具体行政行为，事实清楚、适用法律正确，予以支持；胡天辉关于县自规局无执法主体资格、滥用职权、不适用城乡规划法等观点不予支持；庭审中，胡天辉提出涉案房屋涉及房屋征收补偿问题，不属于本案诉讼请求范围，不予审理评判。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回胡天辉诉讼请求。案件诉讼费用50元，由胡天辉负担。 上诉人胡天辉不服一审判决上诉称，一、上诉人的房屋得到了村里的审批，且非严重违反城乡规划必须要拆除的情形。胡天辉是四川省屏山县中都镇黎明村人，于2011年在本村河边荒地自建房屋320平米，于2012年10月获得屏山县中都镇黎明村村委会审批，有居民（村民）建房申请和中都镇建房用水、用电申请表在案佐证，可以认定，上诉人建房经过相关政府部门批准，取得建设房屋相关手续。同时根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，根据本案情况，上诉人房屋并未达到必须拆除的程度。涉案房屋应属尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的范畴内，不应在未经详细调查的基础上即作出涉案《责令限期拆除违法建设决定书》。二、本案上诉人房屋属于历史遗留问题，不应直接依照《中华人民共和国城乡规划法》作出涉案限拆决定书。涉案房屋存在年代久远，且是上诉人唯一住房，一审中提交了镇政府和村委会的证明，属于历史遗留问题房屋。依据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电〔2003〕42号）第四条规定，完善相关政策措施，妥善解决遗留问题。本案明显属于可依法补办手续的情形。同时根据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律，行政法规，地方性法规，自治条例和单行条例，规章不溯及既往。”以及全国人大法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追溯时效有关问题的意见》（法工办发〔2012〕20号），实施于2012年，追溯时效问题规定也是针对2012年该意见发布后违法建筑时效的规定。上诉人房屋建成于2011年，法工办发〔2012〕20号意见，实施于2012年，根据“法不溯及既往”的适用原则，涉案决定适用法律错误，它的作出严重侵害了上诉人的合法权益。三、被上诉人不具有行政处罚的行政主体资格。本案被上诉人并没有提交上诉人建设的房屋位于城市规划区范围内的证据，而根据城乡规划法第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。由此可见，对于乡村规划区内的建设只有乡、镇人民政府可以对上诉人进行处罚。四、被上诉人存在以拆违代拆迁的滥用职权违法行为。上诉人建造房屋时土地还是荒地，是上诉人自己开垦出来的土地并在上建的房子，距被上诉人作出限期拆除决定已经过多年，这些年来无人认为是违建，现在上诉人的房屋所在地块被纳入到“仁沐新高速公路〔屏山段〕”项目征地范围，因该项目征收，上诉人没有与征收方就补偿问题达成一致意见，被上诉人为了逼迫上诉人签订安置补偿协议，作出涉案决定，不符合行政行为的正当性。综上所述，一审法院作出的判决，明显属于事实认定不清，适用法律错误。上诉人特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条的规定提起上诉，请求：1.依法撤销四川省屏山县人民法院的川1529行初18号《行政判决书》，依法改判或发回重审；2.请求判令本案一、二审诉讼费用由县自规局承担。 被上诉人县自规局辩称，一、关于上诉人涉案房屋是否属尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，应否责令其限期改正，而非限期拆除的问题。1.上诉人的涉案房屋未取得建设工程规划许可证，其擅自建设的房屋系非法建筑，且不属于可以采取改正措施消除对规划实施的影响。答辩人根据《城乡规划法》第六十四条规定，责令其限期拆除，认定事实清楚、适用法律准确，依法应判决支持。2.根据《土地管理法》第六十二条的规定，农村居民申请宅基地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划……；农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。上诉人在一审中仅提供经村委会审批的申请书，其用地未经中都镇人民政府审核批准，其用地同样不符合法律规定，属违法用地。上诉人主张本案涉案房屋属采取改正措施消除对规划实施的影响的范围，其理由不能成立。二、关于本案答辩人是否应直接适用《城乡规划法》作出涉案限拆决定书的问题。（一）、上诉人引用《立法法》第九十三条及全国人大法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追溯时效有关问题的意见》（法工办发〔2012〕20号）的规定，认为：其房屋建成在法工办发〔2012〕20号意见实施之前，根据“法不溯及既往”的原则，涉案决定书适用法律错误，上诉人故意曲解法律、法规，其理由不能成立：1.根据答辩人作出涉案决定前对中都镇黎明村村主任的调查笔录证实，上诉人的涉案房屋始建于2014年。即便按照上诉人一审出示的证据，其2012年10月12日申请建房，其房屋也应始建于2012年10月12日之后。上诉人为达其适用法工办发〔2012〕20号意见的目的，陈述其违法房屋建于2011年，显然故意歪曲事实。2.《城乡规划法》于2008年实施，即便按上诉人的陈述，其房屋修建于2011年，也应当适用《城乡规划法》，本案不存在“法不溯及既往”的问题。3.法工办发〔2012〕20号意见的规定，是对行政处罚追溯时效的解释，并明确了违反城乡规划的行为有继续状态,如实施行政处罚行为，其追溯时效应从违法行为终了时起计算。本案中，答辩人实施的是纠正违法行为的告知行政行为，不是行政处罚行为，该文件规定在本案中不适用。同时，该文件是对追溯时效的解释，根据其解释，本案上诉人的违建行为尚处于持续状态，答辩人作出限拆决定，没有违反追溯时效的规定。(二)、上诉人引用《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发〔2003〕42号）的规定，认为涉案房屋属于可依法补办手续的情形，其理由不能成立。1.国办发〔2003〕42号通知系规定城镇房屋拆迁工作中的相关事宜，本案答辩人实施的是要求纠正违法行为的告知行政行为，该文件在本案不适用。2.如前所述，上诉人在既未取得用地审批、也未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自、违法建房，明显不属于由于历史原因造成的手续不齐全的房屋，上诉人的理由不能成立。三、关于答辩人是否具有行政处罚的行政主体资格问题。1.本案答辩人实施的是要求纠正违法行为的告知行政行为，不是行政处罚行为。2.根据答辩人调查，上诉人涉案房屋位于中都镇城镇规划区范围内，因证明此事实证据的特殊性（需提供图纸、坐标等涉密事项），答辩人未在一审中当庭提供，庭审中答辩人已经明确表明，就此事实审判法官可予以核实。同时，根据《四川省城乡规划条例》第八十三条的规定，上诉人认为根据《城乡规划法》第六十五条的规定，答辩人不具有作出本案限拆决定的合法主体资格，乡、镇人民政府才具有合法主体资格的理由也不能成立。四、关于本案答辩人是否以拆代迁滥用职权的问题如前所述，上诉人未经用地审批、未取得建设工程规划许可证擅自、违法建房，已经违反相关法律规定，答辩人依法履行职责就上诉人的违法行为予以调查、核实，并要求其纠正违法行为，其程序、实体合法，不存在滥用职权。本案涉案房屋是否属被拆迁范围，是否应予拆迁，系不同的行政法律关系，不应将二者混淆，上诉人的上诉理由依法不能成立，应当予以驳回。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 在二审的听证程序结束后，胡天辉和县自规局均向本院提供相关证据，对此，本院不予接纳。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”明确了县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，有权作出责令停止建设、限期拆除的决定。被上诉人县自规局是屏山县城乡规划的主管部门，有权对未取得建设工程规划许可证的建设行为，作出相应处理决定。上诉人胡天辉向一审法院提供的证据：1.2012年10月12日向屏山县规划和建设局申请建房的《居民（村民）建房申请》，只有村委会盖章，无镇（乡）政府意见，没有盖章同意；2.中都镇村（居）民建房安全施工作业协议书，只有乙方胡天辉签字，无甲方中都镇住建所签名盖章；3.《中都镇建房用水、用电申请表》，只有村委会盖章，住建所、国土所、供电所、水管站及镇（乡）政府没有签名盖章同意。上述证据，不能证明胡天辉于2012年10月申请修建的房屋是经过合法批准。胡天辉修建的案涉房屋，没有取得建设工程规划许可证是客观事实。县自规局认定胡天辉修建的案涉房屋属于违法建筑，于2020年4月10日作出屏资源规划限拆[2020]第3号《责令限期拆除违法建设决定书》并无不当。至于征收土地安置补偿问题，属于不同的法律关系，不属于本案审查范围。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，审理程序合法。上诉人胡天辉的上诉理由不能成立，其上诉请求应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡天辉负担。 本判决为终审判决。 审判长  叶薇 审判员  窦音 审判员  骆萍 二〇二〇年九月九日 书记员  张莉