辽宁省大连市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）辽02民终4997号上诉人（原审被告）：大连滨海水产有限责任公司，住所地大连市沙河口区五一路122号。法定代表人：曲德镔，该公司董事长。委托诉讼代理人：王锦涛，男，该公司职员。委托诉讼代理人：乔玉松，辽宁翊鼎律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：大连市人民防空办公室（大连市民防办公室），住所地大连市西岗区纪念街80号。负责人：陈国贵，该办公室主任。委托诉讼代理人：李雯雯，辽宁昌信律师事务所律师。原审被告：周伯仁，男，汉族，1948年9月11日生，住大连市沙河口区。上诉人大连滨海水产有限责任公司（以下简称“滨海公司”）因与被上诉人大连市人民防空办公室（大连市民防办公室）（以下简称“人防办”）、原审被告周伯仁房屋租赁合同纠纷一案，不服大连市沙河口区人民法院（2020）辽0204民初2466号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月8日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。滨海公司上诉请求：撤销一审判决，驳回人防办的民事起诉。事实和理由：一、一审认定事实错误。1.滨海公司与人防办之间形成的是不定期租赁合同关系。《人防工程设施使用及维护管理协议书》至2016年5月31日终结后，滨海公司继续使用案涉场地，人防办继续行使管理职责，和周伯仁已经无关。人防办在诉讼请求中也要求按照每年2万元收取费用，说明双方之间延续了之前的租金标准，所以滨海公司和人防办之间形成了事实上的租赁关系。2.滨海公司自始至终都要求交纳案涉场地租金，在诉讼过程中，也多次明确表示要立即交付租金。但是，人防办一直拒收。所以，一审判决滨海公司支付给人防办每年2万元没有法律意义。二、一审法院适用法律不当。1.大连中级人民法院发回重审之后，最高人民法院于2020年1月1日发布了《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，该司法解释第二十八条规定2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。而本案的租赁关系始于2016年6月1日，所以本案应当适用该司法解释。依据该司法解释，本案非民事法律关系，应当适用行政诉讼法处理。2.人防办于2015年10月22日发布《使用人防工程的许可》，其中详细记述了租赁使用人防工程需要递交的办理材料，包括《使用人防工程申请书》等。由此可见，滨海公司与人防办之间形成的不是平等主体之间的合同关系，而是行政协议关系，故一审法院应驳回人防办的起诉。三、同案应当同判。大连中级人民法院（2018）辽02民终2712号民事裁定书涉及的法律问题和本案几乎完全相同，大连中级人民法院认为该案涉及的协议系行政协议，依法驳回了人防办的起诉。所以，本案也应作出相同裁决，不能同案不同判。四、根据人防办的两项诉讼请求计算，人防办要求滨海公司承担的费用仅为8.5万元，一审判决滨海公司承担一审诉讼费9100元不合理合法，二审法院应予调整。人防办辩称，不同意滨海公司的上诉请求，同意一审判决。1.人防办与周伯仁租赁使用协议期满，人防办已通知周伯仁不再续签使用协议，也未再收取其使用费，租赁合同终止，人防办与周伯仁未形成不定期租赁合同关系。周伯仁将租赁物转租给滨海公司未经人防办同意和备案，人防办不知情也未收取滨海公司的租金，人防办也未与滨海公司形成不定期租赁关系。2.人防办与周伯仁的使用协议签订于2013年，滨海公司所称该协议租赁关系始于2016年6月1日是错误的。案涉租赁使用协议不属于行政协议，对此在（2019）辽02民终7016号民事裁定书中进行了论述。3.关于本案一审诉讼费用和上诉费用由法院裁判。周伯仁辩称，对滨海公司的上诉请求不发表意见。周伯仁把案涉租赁物转租给滨海公司，人防办是知道的，周伯仁为此还请示了人防办，人防办的相关领导口头同意后周伯仁才将案涉租赁物转租给滨海公司，周伯仁和滨海公司（当时叫大连市肉类商品综合批发市场滨海水产经销部）还签订了租赁合同，当时约定租赁物用于冷冻库使用，但人防办现在都不承认了。人防办向一审法院起诉请求：1.二被告将其占有的案涉大连市沙河口区面积4371平方米、管理房面积78平方米）腾退给原告；2.二被告共同向原告支付坑道实际使用费自2016年6月1日起直至实际腾退之日止，按照2万元/年标准计算；3.二被告支付原告3个月租金的违约金5000元。一审法院认定事实：2010年5月5日，原告向被告周伯仁颁发《人防工程使用证》，载明：工程名称为原大连大重机械厂人防坑道工程；工程地址为大连市沙河口区星海街；使用面积为4371平方米；工程用途为停车场，使用年限2010年4月30日-2012年4月29日。2013年6月6日，原告给被告周伯仁颁发《人防工程使用证》，载明：工程名称为原大连大重机械厂人防坑道工程；工程地址为大连市沙河口区星海街；使用面积为4371平方米；工程用途为仓储，使用年限2013年6月1日-2016年5月31日。2013年6月4日，原告（甲方）与被告周伯仁（乙方）签订《人防工程设施使用及维护管理协议书》（以下简称《协议书》），主要约定：甲方将位于沙河口区人防工程设施，管理房78㎡、坑道4371㎡租赁给乙方使用及维护管理，配套设施见《设备设施明细表》；该人防工程的使用期限三年，从2013年6月1日至2016年5月31日止；乙方承诺该人防工程用途为仓储，要改变用途须经甲方书面同意；若期限届满后乙方拟续租，应提前30日向甲方提交书面申请，乙方在无违约行为的前提下，享有优先续租权；该人防工程年度使用费人民币贰万元；本协议签订后，乙方即向甲方缴纳首年度全额使用费，以后须在每年5月15日前预缴下年度全额使用费。关于使用及维护管理责任，约定：一、乙方应遵守法律法规，自行独立承担使用期内所发生的一切费用、债务和经济法律责任；二、协议期间，甲方有权依据有关法律、法规对乙方使用及维护管理该人防工程设施的情况进行监督检查，并要求乙方及时整改。乙方则应按照国家有关技术规范做好人防工程及设备设施的日常维修养护，承担相关费用，并达到下列标准：……三、本协议签署时需同时签署《人防工程安全使用协议》，乙方应按协议中的相关规定做好安全工作，并对安全工作负全部责任。四、如需将工程对外租赁须经甲方批准，并在签订对外租赁合同后十五日内，将合同原本送甲方备案，本协议中的权利、义务仍由乙方承担。关于协议的解除，约定：一、甲方有下列情形之一的，视为违约，乙方有权解除协议：1.未按协议约定如期将人防工程提供给乙方使用的；2.提供的人防工程与协议约定条件不符，不能正常使用的。二、乙方有下列情况之一的，视为违约，甲方有权解除协议：1.使用、经营中违反法律法规和相关规定的；2.未足额交付使用费超过30天的；3.使用项目不符合环保要求、扰民、与周边居民利益相悖产生纠纷的；4.工程维护管理和安全管理存在问题且整改不力的；5.擅自在人防权属用地或控制用地范围修建、翻建建筑物的；6.未经甲方同意，擅自转让使用权、改变用途，或不按规定时间将使用协议送甲方备案的；7.不落实具体人防设施维护管理负责人，或负责人不按要求进行维护管理，累计超过30日的。关于违约责任，约定：一、任何一方无故单方解除合同，违约方应向另一方支付3个月租金的违约金；二、乙方逾期交付租金，每逾期一日，须按应交年度使用费总额的4%向甲方支付违约金；三、乙方因使用不当造成人防工程及附属设施损坏，未按甲方要求及时修复或者进行经济赔偿的，乙方应支付3个月租金的违约金，并承担甲方发生的修复费用；四、协议解除或终止后，乙方继续占用人防工程设施影响甲方利用的，应向甲方支付3个月租金的违约金，并支付实际使用费。关于免责条件，协议约定：因不可抗力，国家政策、城市建设等原因致使本协议不能继续履行的，协议解除，双方互不承担违约责任，使用费按实际使用计算。协议还约定了双方的其他权利义务。被告周伯仁依约向原告缴纳了2013年6月1日至2016年5月31日期间的人防工程使用费，2016年6月1日之后未再缴纳。2017年4月26日，原告向被告周伯仁发出通知，内容为：依据辽宁省人民防空办公室《关于贯彻落实的通知》（辽人防秘［2016］19号）的要求，“推进并引入市场竞争机制，凡开发利用的人防工程对外租赁使用时，必须在公共资源交易平台上进行公开招租，使人防工程对外租赁开发利用工作法制化、规范化、制度化”。我处按省人防办要求在市财政局公共资源交易平台，陆续对使用协议到期的工程进行平时使用的公开招租。望你接到本通知后早打算、早计划、合理安排工作日程，确保本期使用协议到期后工程能够及时自行清空。保证人防工程平时使用的公开招租工作能够顺利、有序开展。被告周伯仁于2017年6月5日签收了该通知。另查，2010年9月1日，被告周伯仁（甲方）与大连肉类商品综合批发市场滨海水产经销部（乙方）签订《人防坑道租赁协议书》，载明：依据《人防工程平时开发利用管理办法》和《大连市人防坑道式工程管理规定》的文件和国家相关法规，双方就台山南坡原大重集团公司人防坑道经协商达成租赁协议如下：一、甲方在坑道内提供2000余平方米的场地（含已租用的350平方米的库房），作为乙方建设冷库使用。使用期限为5年，即自2011年3月1日起至2016年3月1日止。协议期满，双方协商后可续签协议。二、该场地年租金人民币肆万叁仟元，乙方须在每年3月1日前一次性付清。逾期未付，按照原告的规定，甲方将逐日加收千分之三的滞纳金。拖欠半月，视为乙方自行终止协议，（因乙方前期已交付租用的350平方米库房的租金人民币壹万捌仟元，现需要乙方交付2010年9月1日至2011年3月1日止的租金壹万贰仟伍佰元）。三、人防工程是国防战备设施，属于国有资产。乙方在租期内因发生不可抗力的因素，如战争、自然灾害或国家政策变动及政府统一规划时，乙方应无条件撤出。甲方应按乙方实际使用时间收取租金。但甲方不承担乙方建设投资的经济赔偿责任。乙方所投资的设备可自行拆除带走。十天内不拆除视为废弃物放弃，甲方将移交市人防办处理。四、该人防工程施工建设已多年，乙方在使用期内要特别注意各项安全防范工作，如在租期内发生一切事故，甲方不承担任何责任。五、依据《大连市坑道人防工程管理规定》和《大连市人防工程消防安全管理办法》的要求，乙方平时不准在坑道内存放易燃、易爆和腐蚀性以及放射性物品，不得动用明火。如发生不良后果，乙方要负全责。六、乙方平时应加强对自己的物资看护管理，出入坑道时要锁好洞口大门，如发生丢失或损坏，甲方不承担赔偿责任。……十、使用期内若发生下列情况时，甲方有权解除协议，并按《大连市人民防空设施管理规定》第十八、十九条执行：（一）未经甲方同意私自转让使用权；（二）利用人防工程从事违法行为；（三）使用项目不符合环保要求，扰民，与周边居民或者其他租户利益产生纠纷且无法调解；（四）乙方因故不能履行本协议；（五）违反《辽宁省人民防空工程维护管理细则》、《大连市人防工程安全管理办法》、《大连市坑道式人防工程管理规定》中的有关规定。协议还约定了双方的其他权利义务。大连肉类商品综合批发市场滨海水产经销部于2007年5月14日注册成立，登记的业主为曲德镔，于2011年5月27日注销。被告滨海公司于2010年11月16日注册成立。被告滨海公司陈述，该公司自成立后一直使用案涉人防工程至今。另查，原告于2019年5月28日向大连市沙河口区人民法院提起诉讼要求被告周伯仁、被告滨海公司将其非法占有的案涉原大重机械厂坑道腾退于原告，二被告共同向原告支付坑道实际使用费直至实际腾退之日止。大连市沙河口区人民法院于2019年6月25日作出（2019）辽0204民初4564号民事裁定书，认为本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定驳回原告的起诉。原告不服，上诉至大连市中级人民法院，大连市中级人民法院于2019年11月5日作出（2019）辽02民终7016号民事裁定书，认为“行政协议作为法律概念提出并明确纳入行政诉讼受案范围，是在2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用一审法院认为，原告与被告周伯仁签订的《人防工程设施使用及维护管理协议书》是双方当事人的真实意思表示，合法有效，双方均应按照协议约定履行各自的义务。按照协议约定，人防工程的使用期限为3年，自2013年6月1日至2016年5月31日，使用期限届满后，被告周伯仁应当将案涉人防工程返还原告。使用期限届满后，原告已向被告周伯仁发出通知，通知其协议到期后及时自行清空案涉人防工程，并未再收取被告周伯仁使用费用，故原告与被告周伯仁在使用期限届满后未形成不定期租赁合同关系。鉴于案涉人防工程现由滨海公司占有使用，故被告滨海公司应当将其占用的位于大连市沙河口区面积4371平方米、管理房面积78平方米）腾退给原告。由于被告滨海公司陈述其自成立后一直使用案涉人防工程至今，且对原告主张的使用费标准无异议，故被告滨海公司应当向原告支付自2016年6月1日至实际腾退之日止，按照2万元/年标准计算的使用费。关于原告要求二被告支付3个月租金的违约金5000元的诉讼请求，一审法院认为，按照《人防工程设施使用及维护管理协议书》的约定，协议解除或终止后，被告周伯仁继续占用人防工程设施影响原告利用的，应向原告支付3个月租金的违约金，并支付实际使用费。被告周伯仁现未提供证据证明使用期限届满后，原告同意滨海公司继续使用案涉人防工程，故被告周伯仁在使用期限届满后未及时将人防工程返还原告存在违约行为，应当承担违约责任。原告要求被告周伯仁支付违约金5000元的诉讼请求，一审法院予以支持。由于原告与被告滨海公司之间未签订书面合同，亦没有违约责任的相关约定，故原告要求被告滨海公司支付违约金5000元的诉讼请求，一审法院不予支持。关于被告滨海公司提出的原告与被告周伯仁签订的《人防工程设施使用及维护管理协议书》为行政协议，而非民事合同的抗辩意见，一审法院认为，原告与被告周伯仁于2013年6月4日签订《人防工程设施使用及维护管理协议书》，使用期限届满后亦未形成不定期租赁合同关系，根据大连市中级人民法院（2019）辽02民终7016号民事裁定书以及相关法律规定的内容，原告基于与被告周伯仁于2013年6月4日签订的《人防工程设施使用及维护管理协议书》产生的纠纷，应属于民事诉讼的受案范围。被告滨海公司的抗辩意见，一审法院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第二百一十二条、第二百三十五条、第二百三十六条，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十八条之规定，一审法院判决：一、被告大连滨海水产有限责任公司将位于大连市沙河口区面积4371平方米、管理房面积78平方米）返还给原告大连市人民防空办公室（大连市民防办公室）；二、被告大连滨海水产有限责任公司支付原告大连市人民防空办公室（大连市民防办公室）自2016年6月1日起至判决第一项人防坑道实际腾退之日止按照2万元/年标准计算的使用费；三、被告周伯仁支付原告大连市人民防空办公室（大连市民防办公室）违约金5000元；四、驳回原告大连市人民防空办公室（大连市民防办公室）的其他诉讼请求。上述具有履行内容的条款均于判决生效之日起十五日内履行。如未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的利息。案件受理费18300元（原告已预交），退回原告9150元，由被告周伯仁负担50元，由被告大连滨海水产有限责任公司负担9100元，于判决生效之日起十日内给付原告。二审中，当事人没有提交新证据。本院经审理查明，一审查明的“大连肉类商品综合批发市场滨海水产经销部于2007年5月14日注册成立，登记的业主为曲德镔，于2011年5月27日注销”中的“于2011年5月27日注销”有误，应更正为：大连肉类商品综合批发市场滨海水产经销部于2007年5月14日注册成立，登记的业主为曲德镔，于2014年4月24日注销。一审查明的其他事实，本院予以确认。本院认为，当事人对自己提出的主张有责任提供证据加以证明，没有证据或证据不足以证明其主张的，由负有举证责任的当事人承担不利法律后果。关于滨海公司提出案涉《人防工程设施使用及维护管理协议书》属行政协议而非民事协议，本案应驳回人防办的民事起诉一节，本院认为，案涉人防办与周伯仁于2013年6月4日签订的《人防工程设施使用及维护管理协议书》属于民事协议还是行政协议，在本院作出的（2019）辽02民终7016号民事裁定书中已经进行了论述，根据当时适用的修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》认定该协议为民事协议，并非人防办作为人民防空主管部门基于实现公共利益或者行政管理的目的而签订，本案属平等民事主体因财产关系产生的民事争议。至于滨海公司提出本案应根据2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的有关规定认定案涉协议为行政协议的上诉意见，本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”案涉《人防工程设施使用及维护管理协议书》订立于2013年6月4日，约定的使用期限自2013年6月1日至2016年5月31日止。人防办本案主张的虽是该使用期限届满后自2016年6月1日起至实际腾退之日止的使用费，但其起诉依据的合同基础仍是此前于2013年6月4日与周伯仁签订的《人防工程设施使用及维护管理协议书》，并未与周伯仁或者滨海公司订立新的使用协议。在此基础上，本案仍应适用当时的法律、行政法规及司法解释。滨海公司以本案争议的是2016年6月1日开始的不定期协议为由，主张本案应适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》认定案涉《人防工程设施使用及维护管理协议书》为行政协议，与事实不符，本院不予采纳。关于滨海公司主张其与人防办之间形成的是不定期租赁合同关系的上诉意见，本院认为，根据已查明的事实可知，人防办与周伯仁签订《人防工程设施使用及维护管理协议书》，约定的使用期限至2016年5月31日止。滨海公司占有使用案涉租赁场地，承接的是周伯仁与大连肉类商品综合批发市场滨海水产经销部签订的《人防坑道租赁协议书》中大连肉类商品综合批发市场滨海水产经销部的相关权利义务，租赁期限至2016年3月1日止。上述《人防工程设施使用及维护管理协议书》约定的租赁期限届满后，案涉场地虽由滨海公司占有使用，但人防办与滨海公司没有签订任何租赁协议，人防办也未收取滨海公司交付的租金；且在2017年4月26日，人防办向周伯仁发通知，告知周伯仁确保本期使用协议到期后工程能够及时自行清空。由此可知，人防办认可的承租人仍是周伯仁，其与滨海公司并未形成租赁案涉场地的合意。至于人防办起诉要求周伯仁与滨海公司按每年2万元标准支付使用费，是人防办按照其与周伯仁签订的《人防工程设施使用及维护管理协议书》约定的年使用费标准主张的费用，不能以此证实其认可与滨海公司形成事实上的租赁合同关系。滨海公司主张其与人防办之间形成不定期租赁合同关系，并以此作为拒绝腾退案涉坑道人防工程设施的理由，依据不足，本院不予采纳。至于滨海公司与周伯仁庭审中提及的人防办对周伯仁将案涉场地转租给大连肉类商品综合批发市场滨海水产经销部知晓并同意一节，主要涉及人防办是否有权解除其与周伯仁签订的《人防工程设施使用及维护管理协议书》，并不影响人防办作为案涉坑道的出租人在上述协议约定的使用期限届满后，要求承租人和次承租人返还租赁场地的权利。综上，人防办要求滨海公司腾退案涉人防坑道，符合法律规定，本院予以支持。关于滨海公司提到的一审判决其承担一审案件受理费9100元不合理一节，本院认为，人防办的诉讼请求除了要求周伯仁与滨海公司共同支付使用费和违约金外，还要求二者腾退案涉原大重机械厂坑道人防工程设施（坑道4371平方米、管理房78平方米）。一审法院根据人防办起诉主张的腾退标的物的价值150万元，及要求支付的使用费和违约金的数额预收案件受理费18300元，不违反《诉讼费用交纳办法》有关规定。至于滨海公司应负担的诉讼费用金额，根据本案的处理结果，滨海公司除同意按照每年2万元标准向人防办支付自2016年6月1日至实际腾退之日止的占有使用费之外，还负有向人防办腾退人防坑道的义务。在此情况下，一审法院根据案件具体情况决定滨海公司负担一审案件诉讼费9100元，并无不当。综上所述，滨海公司的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费18300元，由大连滨海水产有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  侯学枝审判员  刘冬艳审判员  刘小南二〇二〇年九月二十八日书记员  任建芳