湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终542号上诉人（原审原告）邹录虎，男，1966年2月27日出生，汉族，住湖南省浏阳市。委托代理人董红盼，北京市京师律师事务所律师。委托代理人卫若楠，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浏阳市自然资源局，住所地湖南省浏阳市白沙路27号。法定代表人寻文，该局局长。委托代理人钟丹，该局工作人员。委托代理人周建辉，湖南鼎忠律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）浏阳市征地拆迁事务所，住所地湖南省浏阳市白沙路27号。法定代表人蔡江水，该所所长。委托代理人邵长征。上诉人邹录虎与被上诉人浏阳市自然资源局、浏阳市征地拆迁管理所（以下简称“浏阳市征拆所”）行政协议纠纷一案，不服长沙铁路运输法院（以下称原审法院）作出的（2020）湘8601行初351号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明，邹录虎在浏阳市拥有房屋，该房屋系邹录虎父亲（已故）所建，并于1991年8月21日颁发了《集体土地建设用地使用证》。2017年8月20日，第三人与邹录虎签订《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》，协议载明：因城东片区棚改（翠园公园）的需要，经上级人民政府批准，需要征收淮川街道联城社区冯家居民小组土地，邹录虎房屋在征收范围内；邹录虎的房屋认定补偿建筑面积为191.42㎡，其中房屋合法建筑面积191.42㎡；房屋主体补偿费、室内装修补偿、室外设施补偿、按期拆迁奖等共计489366元。同日，双方签订《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》，协议载明：拆除邹录虎生产设施、征收邹录虎青苗（花卉苗木）0.1亩，共计补偿22764元。案涉协议约定的补偿费暂未支付，案涉房屋未拆除。另查明，经湖南省人民政府（2019）政国土字第736号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收浏阳市集里街道办事处西湖村、道吾村、北城村、白宜社区，淮川街道办事处联城社区、北园社区，关口街道办事处金口村，永安镇坪头村、水山村11.0416公顷集体土地，用于浏阳市2017年度第二批次建设用地。邹录虎案涉房屋位于征收范围内。2019年11月1日，浏阳市人民政府发布[2019]第36号《征收土地方案公告》，公告本次征地的位置、面积、补偿标准、农业人员安置途径以及登记期限等事项。2019年12月30日，浏阳市自然资源局发布[2019]第47号《征地补偿安置方案征求意见公告》，公告本次征收土地房屋数量、补偿标准、征收补偿总费用、农业人员安置办法以及征求听证意见等事项。该征收项目暂未发布征地补偿安置方案实施公告。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。因此，对于行政协议是否无效的认定，应从签订协议的行政主体是否适格、签订协议程序及协议内容是否存在重大且明显违法情形及《中华人民共和国合同法》规定的无效情形等方面判断。一、关于签订协议的行政主体资格。《长沙市征地补偿安置条例》第三条规定，市、县（市）、区人民政府土地、劳动和社会保障、民政行政主管部门按照职责分工负责征地补偿安置具体工作。《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府第103号令）第五条规定，土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。本案中，浏阳市征拆所是浏阳市资源局下属的事业单位，具有签订案涉《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》的主体资格。二、关于签订协议的程序和协议内容是否存在重大且明显违法情形。房屋拆迁补偿协议是行政机关基于公共利益和行政管理目的，结合被征收人具体情况，在协商一致的情况下双方自愿签订的协议。如果双方无法协商一致，任何一方均有权拒绝签订协议。本案中，邹录虎自愿与浏阳市征拆所签订《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》，双方就补偿依据、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、双方责任等内容协商一致，该协议系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，签订协议程序及协议内容不存在重大且明显违法情形。三、关于是否存在《中华人民共和国合同法》规定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。经审查，案涉协议不具有上述无效情形。综上所述，案涉《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》合法有效，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效情形和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。庭审过程中，经释明，邹录虎拒绝变更诉讼请求。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回邹录虎的全部诉讼请求。案件受理费50元，由邹录虎负担。上诉人邹录虎不服上述一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销长沙铁路运输法院作出（2020）湘8601行初351号行政判决并依法改判。事实与理由：一、浏阳市征拆所不具备签订《房屋拆迁补偿协议》的主体资格，应当依法判决涉案《协议》无效，一审认定行政委托没有证据证明，且行政委托不适用本案情况，签订补偿协议并非事务性和技术性工作，而是决策性事项，不能委托，浏阳市征拆所不具有订立涉案《协议》的主体资格，浏阳市征拆所系超越职权签订协议，协议应认定无效。二、本案协议拆迁程序不合法。（一）被上诉人在没有履行征地报批手续的情况下便组织实施征收行为，签订涉案《协议》缺乏依据且明显违法。（二）涉案协议不是上诉人的真实意思表示，协议签订时间系凌晨1点，且上诉人人身自由被控制。（三）涉案协议明显不公平，严重减损上诉人的合法权利，没有对上诉人一家进行安置。上诉人之子系农业户口，人民法院生效判决予以确认，对独生子女也没有认定，同时上诉人户其他家庭成员实质也都是农业户口；涉案房屋已经纳入城市规划区，涉案房屋价值应当参照国有土地上房屋评估确定；同村村民的补偿高于上诉人。三、一审认定涉案协议不存在合同无效的情形错误，该协议违反法律法规的强制性规定，应当认定协议无效。被上诉人浏阳市自然资源局、浏阳市征拆所答辩称二审答辩意见与一审一致，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，涉案《协议》没有明显且重大违法的情形，请求维持一审判决。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点系涉案《征地补偿安置协议》是否存在重大且明显违法的情形而应被认定无效。无效行政行为通常是指那些严重的、超出一般理性考虑的行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条以及《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，对于行政协议是否无效的认定，应从签订协议的行政主体是否适格、签订协议是否具有法律依据、签订协议程序及协议内容是否存在重大且明显违法情形及合同法规定的无效情形等方面判断。本院认为，一方面，涉案协议签订主体适格，浏阳市征拆所作为长沙市机构编制委员会办公室批准设立的事业单位，基于土地行政主管部门的委托，具有签订《征地补偿安置协议》的主体资格。另一方面，尽管涉案协议签订时涉案项目尚未进行征地审批，但之后涉案项目已获得征地审批并发布征收公告，在双方达成补偿协议且涉案项目已获得征地审批并进入征地实施阶段的情况下，浏阳市征拆所与上诉人签订补偿安置协议并未违反法律的强制性规定。同时，涉案协议是在双方就补偿依据及标准、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、违约责任等内容协商一致的情况下自愿签订，不存在签订协议程序违法以及协议内容无法实现等重大且明显违法的情形，涉案协议依据的征地拆迁补偿安置政策亦现行有效，并未损害上诉人享受的补偿安置权利。上诉人提出其签订涉案协议并非其真实意思表示，存在胁迫的行为，且显失公平，未对上诉人家庭成员进行安置，严重损害上诉人合法权益。本院认为，涉案协议签订时间无法得出上诉人签订协议时并非其真实意思表示、存在胁迫的结论，在上诉人没有提供证据证明其主张的情况下，本院不予采信。对于是否显失公平的问题，上诉人户均为非农业户籍，尽管其子邹庆年被生效判决认定为集体经济组织成员，但邹庆年提起诉讼在上诉人与浏阳市征拆所签订协议之后，且上述理由并非《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，本院对上诉人的该项主张，不予采纳，上诉人如认为其相关安置权益受损，可另行主张权利。综上，涉案《征地补偿安置协议》不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效情形和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定向上诉人进行释明，在上诉人拒不变更诉讼请求的情况下判决驳回上诉人的诉讼请求处理恰当。上诉人邹录虎提起上诉的各项理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人邹录虎负担。本判决为终审判决。审判长  熊晓震审判员  刘 青审判员  陈蔚宇二〇二〇年九月九日书记员  刘朋飞附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。