内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）内25行再1号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘某，住内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市。 委托代理人马某，内蒙古西蒙律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）锡林浩特市城市管理综合行政执法局。 法定代表人宋某。 行政机关负责人胡俊红，该局党组书记。 委托代理人祁某，该局工作人员。 委托代理人田某，内蒙古义翔律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）锡林浩特市人民政府。 法定代表人赵某。 行政机关负责人张学军，该市副市长。 委托代理人王某，内蒙古理想律师事务所律师。 再审申请人刘某诉被申请人锡林浩特市城市规划局、锡林浩特市人民政府限期拆除及行政复议一案，锡林浩特市人民法院于2019年3月12日作出（2018）内2502行初48号行政判决，刘某不服提起上诉，本院于2019年7月17日作出（2019）内25行终24号行政判决，判决已经发生法律效力。刘某向高院申请再审，高院于2019年12月27日作出（2019）内行申662号行政裁定书，指令本院再审。由于机构改革原被申请人锡林浩特市城市规划局被撤销，目前行使城市规划行政执法职权的部门变更为锡林浩特市城市管理综合行政执法局（以下简称锡市执法局），本院将其列为被申请人。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人刘某及其委托代理人马某，被申请人锡市执法局行政机关负责人胡俊红及其委托代理人田某、祁某，被申请人锡林浩特市人民政府行政机关负责人张学军及其委托代理人王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，刘某原居住在锡林浩特煤矿位于小林场（即现在南郊滑雪场西南）的住房，于2011年申请翻建成两间砖木结构房屋。2018年6月11日，锡市执法局行政执法人员在履行职责中，确认刘某在原有房屋东面建成彩钢房，南面、东北面二处建有砖瓦房，总面积350平方米。锡市执法局经与锡林浩特市房产管理局核实并通过2013年5月4日和2017年5月29日卫星航拍图比对，确认该房屋未取得规划审批。锡市执法局于2018年6月11日向刘某送达了《行政处罚事先告知书》，刘某拒绝签字，也未在规定的时间内提供规划审批手续和进行陈述、申辩。锡市执法局以刘某私自建设房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2018年6月15日作出规罚字[2018]第Z003号行政处罚决定书，限刘某在2018年6月20日前履行拆除的行政处罚。刘某不服，向锡林浩特市人民政府提出行政复议。2018年7月19日锡市执法局对刘某的违法建筑实施了拆除。锡林浩特市人民政府于2018年8月24日作出锡市复决字（2018）17号行政复议决定书，维持了锡市执法局规罚字[2018]第Z003号行政处罚决定书。刘某在法定期限内提起行政诉讼。 一审法院认为，一、《中华人民共和国城乡规划法》规定：在城市、镇规划区内进行建筑物等工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划管理部门申请办理建设工程规划许可证。刘某诉讼中提供的2011年8月1日危房翻建申请表中翻建面积与锡林浩特煤矿证明中房屋面积差距悬殊，且翻建申请表南北米数有涂抹痕迹，东西米数书写结构不严谨，不具有证明翻建东西长123米的客观性。锡市执法局提交的证据：2013年5月4日和2017年5月29日卫星航拍图，能够确认刘某在2013年5月4日时此地段只有两间砖瓦房；2017年5月29日卫星航拍图在原告原有两间砖瓦房东侧建成彩钢房一处，南面及东北面二处建有砖瓦房。对此建筑刘某不能提供相关的规划审批手续，锡市执法局认定刘某该三处建筑为违法建筑，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令刘某限期拆除违法建筑，事实清楚。二、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”刘某未在规定的期限内自动拆除，锡市执法局依法拆除刘某的违法建筑，其行为符合法律规定，是履行法定职责的行为。虽然锡市执法局以“行政处罚”的方式“限期拆除”的表述不准确，属于程序上轻微违法，但其针对的是违法的事实行为，且实体决定正确。三、《行政处罚法》第42条规定的听证范围并不包括拆除违法建筑，拆除房屋并不等同于数额较大；刘某以本案已经超过时效的主张，其违法建筑在被告强制拆除前一直存在，表明违法状态的存在，只有违法状态消失，才开始计算追诉时效。刘某以上述理由提出撤销，该院不予支持。锡市执法局作出的规罚字[2018]第Z003号行政处罚决定书，认定刘某违法建筑房屋的事实清楚，适用法律、法规正确。锡林浩特市人民政府作出锡市复决字（2018）17号行政复议决定书，程序合法，适用法律、法规正确，该院予以确认。综上所述，刘某以处罚决定认定事实不清、未进行听证程序和超过诉讼时效，请求撤销的理由不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘某负担。 二审审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院二审认为，《中华人民共和国城乡规划法》虽于2008年1月1日起施行，但1984年1月5日国务院就发布了《城市规划条例》，1990年4月1日起施行《中华人民共和国城市规划法》，三部法律法规中对于城市规划区内进行各项建设的审批均有规定，故对于城市规划区内进行建设的审批并不是2008年城乡规划法施行后的新规定。依据上述法律法规，即便是对原有房屋的翻建也必须获得相关部门的批准。根据锡市执法局提交的视频光盘，刘某被认定为违法建筑的房屋为砖瓦结构和彩钢结构而非刘某所称1978年分得的土木结构的房屋。刘某提交的2011年危房翻建申请表，虽然南北米数有涂改痕迹，东西米数123不具有合理性，但二审庭审中被申请人锡市执法局承认向刘某作出过审批，且刘某称东西米数为12.3米具有合理性，故应当认定刘某在锡林浩特煤矿南部小树林有一处合法建筑。锡市执法局根据现场勘验，并将2013年5月4日和2017年5月29日的卫星航拍图进行对比，确定刘某在原有房屋外另建设的房屋没有获得规划审批，进而作出规罚字[2018]第（Z003）号《行政处罚决定书》事实清楚，适用法律正确。锡林浩特市人民政府受理了刘某的复议申请，对锡市执法局的行政处罚决定进行了审查，并在法定期限内作出了复议决定，送达当事人，复议程序合法。综上所述，锡市执法局作出的规罚字[2018]第Z003号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。锡林浩特市人民政府作出的锡市复决字[2018]17号行政复议决定符合法律规定。刘某的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项的规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘某负担。 刘某申请再审称：一、请求依法撤销内蒙古自治区锡盟中级人民法院(2019)内25行终24号行政判决书。二、请求撤销锡林浩特市城市管理综合执法局作出的规罚字（2018）第Z003号行政处罚决定书和锡林浩特市人民政府作出的锡市复决字（2018）17号行政复议决定书。事实与理由：一、原审法院认定事实不清。申请人自1978年就合法取得的矿小林场20亩土地及12间房屋，被申请人锡市执法局违法强制拆除申请人的房屋现只剩2间，其行为属于行政违法行为，而原审法院采信证据不当，仅根据被申请人提出的《翻建申请表》被涂改过，表中标注有涂改痕迹不能使用的字样及两次假卫星航拍图对比的房屋大小数量存在差异就驳回了申请人的诉讼请求，被申请人提供的并非为2013年5月4日的航拍图，其提供的2012年5月4日的航拍图，航拍图可以证明2012年5月4日至2017年对比一致，2012年申请人的房屋1978年就已经存在，航拍图不真实、有虚假，原一、二审法院均没有查清争议房屋的基本事实，只凭两个假航拍图证明内容单一，薄弱，及不具有确定性的表格和图片就此认定行政机关行为合法，系错误认定。二、被申请人具体行政行为违法，适用法律错误。被申请人作出的规罚告字（2018）第004号行政处罚事先告知书、规罚字（2018）第Z003号行政处罚决定书以及现场勘验笔录均存在程序严重违法情形。锡林浩特市人民政府作出的锡市复答字（2018）第6号行政复议答复通知书亦属于违法。首先根据《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。被申请人锡林浩特市城市管理综合行政执法局未按照该条规定予以公告，申请人并未收到行政处罚事先告知书和行政处罚决定书，送达回执也并非申请人本人签字。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件”。被申请人在对涉诉房屋进行现场勘验时，只有一个签字，违反了本条规定，并且见证人具体信息不详，与本案有无利害关系不清楚，也并无相应的视频证据予以佐证固定证据，程序严重违法。本案中申请人1978年就已经合法取得矿小林场20亩土地及12间房屋，但二审法院依据1984年1月5日国务院发布的《城市规划条例》、1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》及2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》以申请人翻建的房屋没有履行相关的审批手续为由驳回其诉讼请求是不合理的，并且根据法不溯及既往原则，原一、二审法院依据《城市规划条例》和《中华人民共和国城市规划法》无法对申请人矿区所在的房屋进行约束，该认定是适用法律错误，且依照从旧兼有利，原一、二审法院的判决适用2008年公布的《中华人民共和国城乡规划法》中有关审批手续的相关问题对申请人1993年开始翻建的房屋审批问题进行认定，违背了法不溯及既往原则。 被申请人锡市执法局辩称，一、被申请人作出的具体行政行为事实清楚，证据确凿。执行人员现场勘验申请人建设的房屋并制作《现场勘验笔录》，申请人也承认房屋是2011年建设，没有审批手续。结合2012年5月4日和2017年5月29日的两份航拍图对比可以证明三处违建房屋中不包括刘某按照申请表翻建的房屋。二、刘某按照申请表翻建的房屋不属于合法建筑。该申请表的面积有明显涂改痕迹，根据表格注意事项“不得涂改，否则作废”的要求，该表格已经作废。并且该翻建房屋没有取得规划和建设许可证。根据《城乡规划法》规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件，由城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物。因此申请人所在建筑均没有建设和规划许可证，均属于可以拆除的违章建筑，三处违建房屋中是否包含刘某按照申请表翻建的房屋事实存疑部分的基础已经不存在。三、申请人主张三处拆除违建包含申请翻建的房屋应该负举证责任。根据《行政法》第三十八条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定对三处违建包含申请翻建房屋承担举证责任，申请人举证不能。综上，一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回申请人的诉讼请求。 被申请人锡林浩特市人民政府辩称，刘某于2018年7月11日申请行政复议，锡林浩特市人民政府于7月16日受理复议申请，在听取双方的意见后依法作出行政复议决定书并送达，符合《行政复议法》相关规定，程序合法。锡林浩特市城市综合执法局调取的两份卫星航拍图分别于2012年5月4日和2017年5月29日拍摄。对比两份航拍图可知，2017年航拍图多三间，且申请人未提供关于上述三间房的规划审批手续，被申请人向房地产管理局核实亦未查到涉诉三间房的相关手续。由此证明，涉诉的三间房为违法建筑。锡林浩特市城市综合执法局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，执法程序正当。综上，请求驳回申请人的诉讼请求。 本院经再审审理查明的事实与原一审判决认定的事实基本一致。但原一审认定被申请人锡市执法局提供的2013年5月4日和2017年5月29日卫星航拍图不当，应认定为2012年5月4日和2017年5月29日航拍图。 另，本院组织双方当事人到现场进行调查，查明未被拆除建筑物东西长7.86米，南北长8.8米。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述法律规定，对于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，行政执法部门一经作出责令停止建设、限期改正或者限期拆除行为，便对行政相对人设定了行政法上的义务，是行政执法过程中一种独立的行政行为，对行政相对人的权益必然产生实质性影响。因此为保障行政相对人的合法权益，应当赋予行政相对人法律救济的权利。行政相对人不服提起诉讼的，人民法院应当依法进行审查。本案中，锡市执法局认为刘某私自建设房屋，违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，向其作出《行政处罚决定书》，责令其于2018年6月20日前拆除，逾期不申请行政复议或者不向法院起诉又不履行处罚的，将依法强制执法。对锡市执法局作出的规罚［2018］第（Z003）号行政处罚决定书的审查，应当结合本案具体事实及相关法律规定进行综合性审查判断。 第一，关于限期拆除，责令限期拆除是为了纠正其违法行为，清除违法状态，恢复合法状态，具有行政管理的属性，是行政强制行为。行政处罚是行政机关对违反行政管理秩序的相对人采取惩罚性制裁措施，该行为具有惩罚性和终局性。根据《住房城乡建设行政复议办法》第九条第二款规定，对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除属于行政强制行为。故责令限期拆除应适用《行政强制法》所规定的程序，因此对于责令限期拆除不应制作《行政处罚决定书》。被申请人锡市执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定作出《行政处罚决定书》系行政文书制作错误，内容将“限期拆除”描述为“行政处罚”表述不当。 第二，关于航拍图，航拍图只能客观反映房屋建筑的结构变化和建造时间，单纯以某一时间点的航拍图来判定房屋是否为违法建筑并不客观严谨，它仅能作为行政机关执法辅助的参考材料，并不能作为认定房屋为违法建筑的主要依据。本案中，通过对被申请人锡市执法局提供的2012年和2017年两张航拍图对比，结合未拆除保留建筑物的位置，上述两张航拍图并不能达到锡市执法局的证明目的。 第三，关于违法建筑，被申请人锡市执法局作出的规罚［2018］第（Z003）号行政处罚决定书仅对认定的违法建筑描述为南郊滑雪场西侧，并没有对拆除的三处违法建筑的建筑面积、房屋间数、房屋结构等进行测量、记录。2011年刘某持危房翻建申请表对房屋进行了翻建，究竟是扩建还是部分或全部翻建，被申请人锡市执法局未尽审慎审查义务，也没有进一步调查，亦没有对保留的房屋面积进行测量。故上述行政处罚决定书将案涉房屋认定为违法建筑缺乏证据支持，属于事实不清，证据不足。 第四，关于规划许可行为，申请人刘某提交1978年锡林浩特煤矿管理科证明、2011年危房翻建申请表和2011年南郊街道办事处证明，以上证据欲证明其有审批手续，翻建房屋系合法建筑。被申请人锡市执法局对2011年的审批行为认可，只是对图表南北及东西米数处的涂改痕迹质疑，进而否认2011年危房翻建申请表的证明力。但行政机关对其作出的行政行为负有举证责任，对对方提供的证据不认可亦应提供相反证据加以证明。本案中，被申请人锡市执法局应提交原始申请表予以证明申请人刘某提供的2011年危房翻建申请表是否存在涂改事实，因其称档案室漏水造成档案灭失，无法提供原始申请表，应承担举证不能的法律后果。 综上所述，锡市执法局对相关待证事实未进行充分调查取证的情况下作出的规罚［2018］第（Z003）号行政处罚决定书事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。因锡林浩特市人民政府作出了维持的复议决定，故锡林浩特市人民政府作出的锡市复决字［2018］17号行政复议决定书也应一并撤销。一、二审判决认定事实不清导致适用法律不当，判决结果有误，本院予以纠正。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条、八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下： 一、撤销内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院(2019)内25行终24号行政判决和内蒙古自治区锡林浩特市人民法院(2018)内2502行初48号行政判决； 二、撤销锡林浩特市人民政府作出的锡市复决字［2018］17号行政复议决定书； 三、撤销锡林浩特市城市管理综合行政执法局作出的规罚［2018］第（Z003）号行政处罚决定书。 一、二审案件受理费共100元，由锡林浩特市城市管理综合行政执法局和锡林浩特市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 飞 审判员 李慧来 审判员 张宜婧 二〇二〇年九月一日 书记员 赵 龙