山东省枣庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁04行终117号 上诉人（原审被告）枣庄市薛城区周营镇人民政府，统一社会信用代码113704030042442217，住所地枣庄市薛城区周营镇金汇路32号。 法定代表人王均东,镇长。 委托代理人陶红利，山东德衡（枣庄）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张浩，男，1957年1月8日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）李慧，女，1969年7月18日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）马道春，男，1966年5月24日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）马景提，男，1939年7月13日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）石松泉，男，1960年10月17日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）朱玉玲，女，1958年10月10日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）马自东，男，1953年12月24日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）马学成，男，1977年1月5日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）马自香，男，1953年9月25日出生，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）马怀爱，男，1957年8月16日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）石松水，男，1965年6月15日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）马建文，男，1987年4月7日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）马怀训，男，1946年6月27日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）王忠庆，男，1969年11月21日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）马广福，男，1952年8月10日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）殷云起，男，1968年5月15日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）马怀志，男，1969年1月10日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）马广才，男，1961年8月16日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）石松余，男，1971年4月2日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）李刚，男，1962年9月12日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）马怀钦，男，1963年9月8日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）马广浩，男，1958年8月24日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）张敬亮，男，1975年7月13日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）马怀勇，男，1953年12月24日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）马怀友，男，1955年5月8日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）肖广华，女，1957年9月21日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）李桂成，男，1956年3月16日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）马广友，男，1961年11月18日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）高礼才，男，1967年8月13日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）张恒彬，男，1957年2月6日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 上诉人枣庄市薛城区周营镇人民政府（以下简称周营镇政府）因与被上诉人张浩、李慧、马道春、马景提、石松泉、朱玉玲、马自东、马学成、马自香、马怀爱、石松水、马建文、马怀训、王忠庆、马广福、殷云起、马怀志、马广才、石松余、李刚、马怀钦、马广浩、张敬亮、马怀勇、马怀友、肖广华、李桂成、马广友、高礼才、张恒彬行政强制一案，不服山东省枣庄市薛城区人民法院（2020）鲁0403行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院认定事实：京台高速公路泰安至枣庄（鲁苏界）改扩建工程项目的建设，需征用石庙的部分集体土地。石庙委会于2019年6月21日发出《关于石庙高速路改扩建征地地面附着物清理的通知》，通知内容为：根据《山东省发展和改革委员会关于京台高速公路泰安至枣庄（鲁苏界）改扩建工程项目核准的批复》(鲁发改政务[2018]44号)、《中华人民共和国土地承包法》、《山东省国土资源厅山东省财政厅关于枣庄市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》(鲁国土资字[2017]384号)等文件精神，你所经营的土地依法被征用，如果被征用的土地是你依法取得并通过国土部门办理完确权手续的承包田，你将依法得到土地征用补偿金和地面附着物补偿金。如果征用的土地是村集体土地(即没有依法办理确权手续的土地)，只赔偿地面附着物补偿金，以上补偿标准按照相关法律文件规定执行。请你接通知后3日内将地面附着物清理干净。否则，村委会将依法对你被征用的土地上的附着物强制清理，凡是集体土地的地面附着物补偿金另议。 本案马道春、马景提、石松泉、朱玉玲、马怀爱、石松水、马建文、马广福、殷云起、马怀志、李刚、马怀钦、张敬亮、李桂成、马广友并未在该通知的接收人处签名；马自香、马广才在该通知的接收人处签名；张浩、马怀训、王忠庆、马怀勇、肖广华、高礼才、张恒彬的家人在该通知的接收人处代为签名。周营镇政府未提交向李慧、马自东、马学成、石松余、马广浩、马怀友送达该通知的证据。 2019年6月24日，李慧等30人耕种土地上的地面附着物被清理。清理现场有周营镇政府的工作人员在场。 另查明，周营镇政府未提交证据证明因京台高速公路泰安至枣庄（鲁苏界）改扩建工程项目建设占用的石庙的部分集体土地已办理农用地转为建设用地的相关转用审批手续，亦未提交相关征用地手续或批文。 原审法院认为，本案争议焦点一：李慧等30人的原告主体资格的问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“。地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，本案中，李慧等30人所耕种的土地因京台高速公路泰安至枣庄（鲁苏界）改扩建工程项目建设被征用，其为土地的实际使用人，对使用土地上的地上附着物及青苗享有所有权，其不服行政机关对其使用土地及地上附着物、青苗进行清除的行为，可以以自己的名义起诉，故李慧等30人的原告主体适格。 本案争议焦点二：谁组织实施了被诉地上附着物及青苗清除行为的问题。周营镇政府提交的石庙委会《关于石庙高速路改扩建征地地面附着物清理的通知》证明本次地上附着物及青苗清除行为是因改扩建高速公路案涉土地被征收占用。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，集体土地经征收后，具体的相关安置补偿工作由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。而案涉清除地上附着物的行为属于征收补偿工作的一项具体内容。本案中，周营镇政府作为其辖区内征收项目的组织和实施部门，且李慧等30人提交的证据亦显示周营镇工作人员参与清除地上附着物及青苗现场工作的指挥，故可认定周营镇政府系实施清除地上附着物及青苗的责任主体。周营镇政府即使将清除地上附着物及青苗工作交由石庙委会实施，因石庙委会并不负有清除地上附着物及青苗的义务与职权，故此责任应由周营镇政府承担。 本案争议焦点三：清除地上附着物行为是否合法问题。因京台高速公路泰安至枣庄（鲁苏界）改扩建工程项目建设，需占用石庙的部分集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。周营镇政府未提交证据证明本案案涉土地办理了农用地转用审批手续或实施征收时案涉土地取得征地批复等相关手续，其强制清除地上的青苗及地上附着物的行为亦不符合《中华人民共和国行政强制法》第十七条和第十八条的行政强制措施实施程序的规定。周营镇政府实施上述行政强制行为应属违法。故对李慧等30位原告要求确认周营镇政府清除行为违法的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决：确认枣庄市薛城区周营镇人民政府于2019年6月24日实施的清除李慧等30人耕种的位于石庙集体土地上的地上附着物及青苗行政强制行为违法。案件受理费50元，由枣庄市薛城区周营镇人民政府承担。于本判决生效后七日内交纳。 上诉人周营镇政府不服一审判决，向本院上诉称，上诉请求:1.依法改判或发回重审；2.本案上诉费用由被上诉人承担。事实和理由：原审法院认定事实不清，证据不足。一、原审法院认定被强制清除的涉案土地均系被上诉人耕种，证据不足。原审法院认定：“李慧等30人所耕种的土地因京台高速公路泰安至枣庄改扩建工程项目建设被征用”。本案中，共有李慧等30位被上诉人，而30位被上诉人的情况各有不同，仅李慧、马景提、马学成、石松泉、张浩、马自东、马怀志、朱玉玲、殷云起共9位被上诉人提交涉案土地的林权证，证明其是涉案土地的合法经营权人；其余21位被上诉人提交的证明其是涉案土地的合法经营权人的证据仅是书面证人证言，而上述证人证言均为被上诉人之间互相作证，缺乏客观性真实性，且提交书面证人证言亦不符合《行政诉讼法证据若干问题的规定》第四十一条之规定。因此，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第二款和第三款之规定“（二）与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言；（三）应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言；”上述证据不能单独作为定案依据。因此，原审人民法院仅仅依据李慧等9人之外的其他21位被上诉人提交的书面证人证言即确认被上诉人30人均为涉案土地的合法经营权人，系事实认定不清、证据不足。二、原审法院认定清除土地附着物的行为系周营镇政府实施的行政行为，证据不足。1、原审法院审理程序违法，认定事实的证据未经当庭出示、质证程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条规定，证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。被上诉人提交的证据之一“强制清理现场的视频”未当庭出示，未经上诉人的质证；庭下也未向上诉人另行出示，听取上诉人的质证意见。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条规定，证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。但是原审法院依据视频认定上诉人的工作人员在强制清理现场参与并指挥工作，系程序违法。2、现有证据不足以认定上诉人实施了强制清理的行政行为，虽然庭审过程中，上诉人承认其工作人员曾在强制清理现场，但是已经予以解释其在现场是应石庙村委会请求维护秩序，并不是实施强制清理行政行为。上文已经论证主要证据之一“强制清理现场的视频”未经质证，不能作为定案的依据，而照片这一证据不足以认定“周营镇政府参与实施清除地上附着物及青苗现场工作的指挥”。3、现有证据不足以认定上诉人委托村民委员会实施强制清理活动。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，集体土地经征收后，具体的相关安置补偿工作由市县人民政府土地行政管理部门组织实施。根据本条例，土地征收后的安置补偿工作具体由市县人民政府土地行政管理部门实施，因此强制清除工作并不属于上诉人的行政职责范围，上诉人更没有将该工作交由石庙委会实施，且本案没有证据可以证实“周营镇政府将清除地上附着物及青苗工作交由石庙村委会实施”，该强制清理活动系石庙村委会的村民自治行为。综上，原审法院确认上诉人于2019年6月24日实施了清除被上诉人30人耕种的位于石庙集体土地地上附着物及青苗的行政行为系事实认定不清，证据不足，请求二审人民法院在查清事实的基础上，依法予以改判或发回重审。 被上诉人李慧等30人未陈述意见。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据上诉人提交的石庙委会向被上诉人发出的《关于石庙高速路改扩建征地地面附着物清理的通知》，被上诉人是该通知的接收人，结合其他证据，可以证明被上诉人是涉案土地的经营权人。对于实施被诉地上附着物及青苗清除行为的主体问题，本案系因改扩建高速公路案涉土地被征收占用引起的行政强制行为，显然不是上诉人所称石庙委会的村民自治行为。一审庭审中，被上诉人提交了强制清理现场照片及视频，并已当庭质证，该证据显示上诉人工作人员参与清除地上附着物及青苗现场工作的指挥，上诉人作为其辖区内征收项目的组织和实施部门，应对其行为承担责任，故一审法院认定上诉人系实施清除地上附着物及青苗的责任主体并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周营镇政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐宝芬 审判员  孙中海 审判员  张昌民 二〇二〇年九月十九日 书记员  赵倩文