河南省洛阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）豫03民终6614号上诉人（原审被告）：伊川县志远肉牛养殖有限公司，住所地河南省洛阳市伊川县城关镇古城寨村。法定代表人：张斗斗。委托诉讼代理人：石会升，河南诚然律师事务所律师。委托诉讼代理人：石晶，河南诚然律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：伊川县城关街道办事处古城寨村村民委员会，住所地河南省伊川县城关街道办事处古城寨村。法定代表人：董长会，该村委会主任。委托诉讼代理人：关平亮，河南绿洲律师事务所律师。原审第三人：伊川县人民政府城关街道办事处，住所地河南省洛阳市伊川县人民东路209号。负责人：刘旭舟。委托诉讼代理人：冀跃武，河南厚思律师事务所律师。上诉人伊川县志远肉牛养殖有限公司（以下简称志远公司）与被上诉人伊川县城关街道办事处古城寨村村民委员会（以下简称古城寨村委会）、原审第三人伊川县人民政府城关街道办事处（以下简称城关街道办事处）合同纠纷一案，不服河南省伊川县人民法院（2020）豫0329民初1358号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月25日立案受理后，依法适用独任制进行了审理。本案现已审理终结。志远公司上诉请求：撤销一审判决，依法改判驳回古城寨村委会的起诉。事实和理由：一、一审判决认定《城关街道办产业基地奖补资金拨付使用三方协议》（以下简称《奖补资金拨付使用协议》）是民事协议属认定事实错误。该《奖补资金拨付使用协议》为行政协议，本案应当按行政争议审理。首先，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，《奖补资金拨付使用协议》是根据《河南省扶贫资金管理办法》以及伊川县城关镇人民政府相关文件要求签订的扶贫合作合同。签订《奖补资金拨付使用协议》是政府为了解决贫困户，吸引社会力量参与脱贫攻坚的一项措施。从签约主体上看，合同相对人是行政机关。从签约目的上看，《奖补资金拨付使用协议》是为了实现行政管理目标。三方协议履行的是行政管理职能。从权利义务关系上看，原伊川县城关镇人民政府和志远公司存在管理与被管理关系，并非平等的民事主体。《奖补资金拨付使用协议》具有行政法上权利义务内容，应认定该协议属于行政协议。其次，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。”三方签订的《奖补资金拨付使用协议》是扶贫合作协议。合作模式为：政府投入扶贫资金作为扶贫的入股本金，与贫困村与镇(乡）政府推荐、审核、研究审定的龙头企业合作，将资产收益入股本金投入到合作企业中使用。合作企业按期为贫困村支付收益分红，贫困村将收益分红的一部分用于补贴本村未脱贫建档立卡贫困户中的特困群众，一部分用于本村其他公益事业发展。本案《奖补资金拨付使用协议》属于政府与社会资本合作协议，发生争议属于行政案件的受案范围。二、一审判决认为本案属于民事争议，双方属于民间借贷法律关系错误。扶贫专项资金属于国家所有，任何单位不得侵吞。如果志远公司返还扶贫资金，应当原路返回，而不是返回给古城寨村委会。三、一审判决认定志远公司经营场所被拆除，已经不具备继续经营的条件，也没有带贫能力，不能实现合同目的，具备合同解除的条件，三方协议应当予以解除错误。志远公司的主体资格仍然存在，企业营业执照也未注销，具备继续经营的合法资格，志远公司也没有不再经营的计划和打算。志远公司厂内的牛棚和办公楼等生产经营设施是城关街道办事处违法强拆，不能仅凭城关街道办事处违法强拆行为就认定志远公司丧失带贫能力和具备合同解除的条件。古城寨村委会辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持一审判决。城关街道办事处述称，一、案涉协议是为了完成帮扶、脱贫任务而签订，现志远公司因经营场所被拆除，已不具备继续经营的条件，也没有带贫能力，不能实现合同目的，具备合同解除的条件，《奖补资金拨付使用协议》应当予以解除。协议解除后，志远公司占有使用的7万元产业基地奖补资金应当返还给古城寨村委会。二、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条，行政协议的范围为政府特许经营协议、土地房屋等征收征用补偿协议、矿业权等国有制自然资源使用权出让协议、政府投资的保障性住房的租赁买卖等协议，符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议以及其他行政协议。本案《奖补资金拨付使用协议》为民事合同，并非行政协议。古城寨村委会向一审法院起诉请求：1、解除原、被告及第三人2017年8月21日签订的《奖补资金拨付使用协议》；2、判令被告立即返还原告扶贫就业（帮扶）基地奖补资金7万元；3、诉讼费由被告承担。一审法院认定事实：2017年8月12日，城关街道办事处制定并印发了《城关镇产业扶贫就业基地资金奖补实施方案》（即城政[2017]179号文件），该方案拟定伊川县志远肉牛养殖公司为原告古城寨村委会的带贫企业，方案规定：“（1）带贫情况：脱贫攻坚期内（2020年12月31日前）通过带动就业、分红等方式，带动贫困户24户。（2）资金用途：奖补资金转入带贫企业，用于肉牛养殖，资金属于古城寨村委会所有。（3）脱贫攻坚期内，资金为带资企业所用，古城寨村委会作为入股方参与分工。合同期满后，资金返还给古城寨村委会，若有意向，可继续合作”。2017年8月21日，原告作为甲方、被告作为乙方、第三人作为丙方根据上述实施方案签订了《奖补资金拨付使用协议》，协议约定：“甲方（村委会）古城寨村委会，乙方（带贫企业）志远公司，丙方（监督方）伊川县城关街道办事处。一、甲方的权利和义务：（一）甲方有义务在丙方的指导下将产业基地奖补资金7万元以入股的方式拨付给乙方。（二）甲方有权利享有产业基地奖补资金7万元年6%的利益分红，一年分工一次。（三）甲方有权利对乙方资金使用情况进行监督。二、乙方的权利和义务：（一）乙方有权利将产业基地奖补资金用于本企业的合法生产和发展。（二）乙方有义务向甲方出具奖补资金入股凭证，并将产业基地奖补资金按照年利率6%的红利分给甲方。分配方式采用一年一次付清，在资金到企业账户日期一年之内将红利资金分给甲方。（三）乙方应保证带动不低于10人贫困人员增收，并支付相应的分红资金或报酬，务工贫困人员每年收入不低于一万元，分红资金按照入股资金由双方协定。（四）乙方有义务接受甲、丙方对产业基地利用扶贫资金进行审计和监督。（五）乙方使用产业基地奖补资金期限为三年，三年期满，应将奖补资金7万元在丙方的监督、见证下支付给甲方；如果乙方愿意继续使用该项资金，在征求甲方、丙方同意后另行签订协议。三、丙方行使以下监督权：（一）丙方应将产业基地奖补资金直接拨付给乙方，并监督将所拨资金物化后作为甲方资产入股。（二）丙方有权利监督甲、乙双方履约情况，并督促甲、乙双方按合同规定履行各自义务。（三）丙方监督乙方将公司的牛棚抵押给甲方，若发现乙方有弄虚作假、没有带贫能力、将引导资金违规使用或协议期间因各种原因不再经营等情况，丙方有权责令甲方收回入股资金或牛棚。四、本协议如果与县级以上政府政策及有关规定相冲突，以上级政策为准。”2017年9月18日，伊川县城关镇人民政府将上述7万元汇至被告账户。另查明，被告志远公司成立于2014年6月25日，经营范围为牛、淡水鱼养殖、果树、蔬菜、花卉种植、冷库服务。在2017年10月20日洛阳市人民政府洛政[2017]43号文件认定志远公司为“农业产业化市重点龙头企业”。2019年6月6日，被告志远公司被拆除，未继续经营。一审法院认为，本案的争议焦点为：1、原、被告及第三人所签订的《奖补资金拨付使用协议》属于行政协议还是民事协议？2、三方签订的三方协议是否应当解除，被告是否应当返还扶贫款7万元？焦点1三方协议的性质，一审法院认为，三方协议是城关街道办事处及古城寨村委会根据上级政府部门的文件精神，为进一步落实并推进扶贫工作，更好地利用产业基地奖补资金，促进村集体经济的发展，带动贫困户实现精准脱贫等目标而与志远公司签订的，协议明确约定是“村集体利用产业基地奖补资金带资入股”，那么该协议实质上就是村集体作为一个投资人将特定的资金（产业基地奖补资金）入资到企业进行经营，收取固定收益。根据协议约定的内容，甲方也就是古城寨村委会将产业基地奖补资金7万元以入股方式拨付给乙方志远公司，每年固定享受年6%的利益分红，而不参与企业的实际管理、经营，也不承担风险，三年期限届满，乙方企业返还投资资金7万元。另一方面，乙方也未给甲方出具入股凭证或出资证明书，亦未进行股东变更工商登记等法定出资程序，因此该协议是名为投资实为借贷的民间借贷法律关系，属于民事协议，并非行政协议。焦点2，三方协议约定，甲方古城寨村委会将产业基地奖补资金入股乙方志远公司，期限三年，期满返还投资资金。另外还约定在乙方没有带贫能力或因各种原因不再经营等情况时，丙方伊川县城关街道办事处有权责令甲方收回资金。根据查明情况，现乙方因经营场所被拆除，已不具备继续经营的条件，也没有带贫能力，不能实现合同目的，具备合同解除的条件，因此三方协议应当予以解除。协议解除后，乙方占有使用的7万元产业基地奖补资金应当返还给甲方。综上，依照《中华人民共和国民法总则》第五十七条、第六十条、《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条之规定,判决如下:一、解除原告古城寨村委会、被告志远公司及第三人城关街道办事处所签订的《奖补资金拨付使用协议》；二、被告志远公司于本判决生效后十日内返还原告古城寨村委会扶贫就业（帮扶）基地奖补资金7万元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费775元，由被告志远公司负担。本院二审中，双方当事人均未提交新证据。本院对一审认定的事实予以确认。本院认为，古城寨村委会、志远公司、城关街道办事处签订的《奖补资金拨付使用协议》系双方当事人的真实意思表示，其中关于古城寨村委会每年取得固定分红收益金，不参与经营，也不承担经营过程中的风险等约定，名为投资，实为借贷，属于民事合同。确保扶贫资金本金不受损失并取得固定收益为双方签订协议的前提和基础，案涉协议不涉及行政机关行政管理职能的行使，故志远公司关于案涉协议系行政协议并非民事合同的上诉主张不能成立，本院不予支持。案涉协议明确约定古城寨村委会利用产业基地奖补资金带资入股，三年期限届满，志远公司向古城寨村委会返还投资资金7万元。同时协议还约定协议期间志远公司因各种原因不再经营等情况，古城寨村委会有权收回入股资金。本案中，双方均确认涉案经营场所已无法继续经营，现古城寨村委会会根据协议约定主张解除协议并由志远公司返还投资本金7万元并无不当。综上所述，志远公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费1550元，由上诉人伊川县志远肉牛养殖有限公司负担。本判决为终审判决。审判员  邱平平二〇二〇年九月二十一日书记员  孙春瑞