内蒙古自治区兴安盟中级人民法院行政判决书（2020）内22行终29号上诉人（原审被告）乌兰浩特市房屋征收局。法定代表人杨某1。委托代理人李某，乌兰浩特市房屋征收局法务科法务。上诉人（原审第三人）韩某，现住内蒙古兴安盟乌兰浩特市。委托代理人于某，内蒙古圣泉律师事务所律师。被上诉人（原审原告）杨某2，已退休，现住内蒙古兴安盟乌兰浩特市。委托代理人宋某，内蒙古嵚空律师事务所律师。上诉人乌兰浩特市房屋征收局（以下简称乌市征收局）、上诉人韩某因与被上诉人杨某2确认《房屋征收产权调换协议书》无效一案，不服乌兰浩特市人民法院（2019）内2201行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定如下事实：杨亮系杨某2之子，杨亮与韩某原系夫妻关系，双方于2014年1月9日协议离婚，杨亮于2017年11月29日去世。杨某2在乌兰浩特市北窑街5委地号为30101-12-74的院落内有两处住宅，一处产权证号为620410，建筑面积为64平方米、无证面积35.18平方米的住宅一套，所有人为杨某2，另一处为无证房，面积为92.1平方米。2015年4月28日，乌兰浩特市人民政府印发了《乌兰浩特市人民政府关于征收山城路二期棚户区改造项目区域内房屋的决定》，对山城路二期棚户区改造项目征收区域内房屋及附属物实施征收。上述房屋位于征收区域内。2015年7月21日，乌市征收局与杨某2就产权证号为620410的房屋（包括无证面积35.18平方米）签订了《产权调换协议书》（合同编号：1404699）。同日，乌市征收局与杨亮就另一处面积为92.1平方米的无证房签订了《产权调换协议书》（合同编号：1404700），协议标明甲方为乌市征收局，乙方为韩某（现使用人：杨亮）。协议第一条约定“乙方原有的房屋位于乌兰浩特市无证房，房屋所有权人韩某（现使用人杨亮），建筑面积92.1平方米，用途住宅搞经营，结构砖木。”第二条第（一）款约定“甲方提供位于××区，建筑面积74.83平方米，用途住宅，结构混合（期房）作为乙方回迁安置房屋。”合同还约定甲方向乙方支付差价款190254.00元，如果出现产权纠纷，由乙方全权负责。杨亮在乙方落款处签字并捺印。另查，在签订该份协议当日，乌市征收局以杨某2作为被征收人对上述两处房屋进行无证（未经登记）房屋调查，并作出认定和处理意见，填写了《乌兰浩特市无证（未经登记）房屋调查、认定和处理意见表》，在现场认定处理意见一栏注明：经现场认证，拨分一户：韩某，乌市征收局工作人员签字。该表中无杨某2签字。两份《产权调换协议书》均由杨亮于2015年7月21日领取，杨亮在1404700号《领取回迁协议登记表》领取人处签名并捺印，1404700号《产权调换协议书》约定的190254.00元也由杨亮于同日领取。其中1404699号《产权调换协议书》领取人处注明“杨亮代杨某2。”原审法院经审理认为：本案争议焦点为1404700号《产权调换协议书》是否有效。在确定合同效力前，首先应确定1404700号《产权调换协议书》的签订主体。乌市征收局主张1404700号《产权调换协议书》的乙方为韩某，称签订合同当日韩某没在家，杨亮与其通电话，确认回迁安置房屋给韩某，但未提供相关证据予以证明，现杨亮已经去世，亦无法核实当日情况，经过庭审调查，协议乙方落款处签字及捺印均为杨亮，应认定1404700号《产权调换协议书》的甲方为乌市征收局，乙方为杨亮。其次，1404700号《产权调换协议书》是否存在合同无效的情形。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”之规定，本案以民事法律规范确认1404700号《产权调换协议书》的效力较妥。《中华人民共和国合同法》第五十一条“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”本案中，乌市征收局以杨某2为被征收人进行无证（未经登记）房屋调查，并在表中调查情况处一栏载明两处房屋建筑面积分别为64平方米及92.1平方米，并就其中64平方米的房屋与杨某2签订了《产权调换协议书》，又在表中现场认定处理意见一栏注明：“经现场认证，拨分一户：韩某”，由乌市征收局工作人员签字确认，说明乌市征收局知晓92.1平方米无证房的签约对象应为杨某2，虽然注明“经现场认证，拨分一户：韩某”，但没有杨某2签字确认，亦无杨某2事后追认的相关证据，也没有杨某2授权杨亮签订《产权调换协议书》的相关证据，故杨某2要求确认1404700号《产权调换协议书》无效，予以支持。乌市征收局及韩某均提出杨某2提起本诉超过诉讼时效，因确认合同效力请求权为形成权，并不适用诉讼时效，且根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”的规定，本案被诉协议签订时间为2015年7月21日，故对乌市征收局及韩某的辩驳意见不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十一条之规定，判决：确认乌兰浩特市房屋征收局与杨亮签订的合同编号为1404700的《乌兰浩特市房屋征收产权调换协议书》无效。上诉人乌市征收局不服一审判决，上诉请求依法撤销一审判决，改判驳回杨某2的诉讼请求。事实与理由：一、一审法院认定事实错误。我局工作人员在对该无证房屋进行认定时，经过多次走访调查，确定该无证房屋系杨亮夫妇所有，并根据韩某的美发营业执照作出营业损失补偿。故一审法院以杨某2未签字而认定我局确认无效是错误的。二、从情理上讲，房屋拆迁对于老百姓来说是大事。本案涉案房屋与杨某2主体有证房屋在同一院落之内，如果该无证房屋确是杨某2所有，那么我局的工作人员进行物品清点，面积认定以及确定补偿数额都应当与其商议，并且在房屋未建设完毕之前的几年，我局都会按年向被征收人支付逾期过渡费，以上均未与杨某2商议。杨某2从一开始就知情，但一直未向我方主张权利。依此看出，杨某2并非是该房屋的所有权人。三、一审判决关于本案不适用诉讼时效的理由没有事实和法律依据，本案杨某2的主张已过诉讼时效，应当依法驳回杨某2的诉讼请求。上诉人韩某不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，改判驳回杨某2的诉讼请求。事实与理由：一、一审判决认定涉案无证房为杨某2所有属于认定事实错误。政府在房屋征收过程中，涉及无证房的，征收机构需要对房屋性质、权属等情况进行调查，并作出认定处理。作为无证房认定处理依据的“乌兰浩特市无证房屋调查、认定和处理意见表”是房屋征收机关在调查基础上依职权作出的，由现场调查的工作人员签字，并经行政机关负责人（征收局局长）签字批准，结论是杨某2名下的有证房与本案争议的无证房为两个独立的拆迁户，有证房被征收人为杨某2，无证房的被征收人确定为韩某。该认定和处理意见，是政府职能部门依职权作出，具有法律效力，无需被上诉人杨某2签字确认。该认定处理并非与被征收人签订的协议，当然也无需被征收人的签字确认或者事后追认。后续拆迁补偿协议的签订等一系列征收补偿事宜，也是按照这个认定及处理意见进行的，争议的无证房由杨某2儿子杨亮与乌市征收局签订补偿协议并领取补偿款，证明争议无证房的被征收人并不是被上诉人杨某2。至起诉前长达四年的时间里，杨某2也没有提出异议，说明其对无证房分户补偿的事实明知且认可。一审法院以无杨某2签字确认为由，否定征收机关对争议无证房作出的认定及处理意见，进而否定拆迁补偿协议的效力没有依据。二、签订被诉拆迁补偿协议至一审诉讼已隔四年之久，早已超过行政诉讼法规定的时效。涉案无证房与被上诉人名下有证房屋同在一个院落，同时征收，同一天签订拆迁补偿协议，被上诉人明知其儿子杨亮作为无证房屋的权利人签订拆迁补偿协议及领取补偿款的事实，而被上诉人在此后四年时间里并未提出异议，现主张拆迁补偿协议无效，早已超过行政诉讼的诉讼时效，本案应依法驳回杨某2的诉讼请求。被上诉人杨某2辩称，同意一审判决。一、一审中乌市征收局在法庭出示的协议书中明确表明了本案诉争的92.1平方米无证房系杨某2所有，但在该协议书中又标明经杨某2现场确认拨分一户给韩某，而现场确认没有杨某2和韩某的签字，仅有无权处分人杨亮的签字，这足以证明该房屋被无权处分；二、一审法院已确认诉争合同无效请求权为形成权，并不适用诉讼时效规定，且根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的规定，本案中房屋征收局签订协议时间为2015年7月21日，所以并不存在超过诉讼时效和不予立案的情形。经审理查明，本院查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。在二审诉讼期间，本院询问了上诉人乌市征收局的委托代理人李某和上诉人韩某，二上诉人均称上诉请求及理由与上诉状内容一致，没有新证据提交。本院认为，行政协议是指行政机关以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关事项经协商一致而成立的一种双方行为。涉案《产权调换协议书》即属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释》中规定的行政协议案件范畴。因行政协议兼具行政性和合同性，故对行政协议的审查，既要适用相应的行政法律规范，也应参照相应的民事法律规范。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”依据上述规定，行为人没有代理权，以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生法律效力；无处分权人处分他人财产，未经权利人追认或订立合同后未取得处分权的，该合同应属无效。本案中，杨某2在乌兰浩特市北窑街5委地号为30101-12-74的院落内有两处住宅，一处房产的产权证号为620410，所有人为杨某2，建筑面积为64平方米，就该房屋乌市征收局与杨某2签订了《产权调换协议书》；另一处为无证房，建筑面积为92.1平方米，乌市征收局在以杨某2为被征收人进行无证（未经登记）房屋调查时，在现场认定处理意见中注明“拨分一户：韩某”，杨某2的儿子杨亮代韩某与乌市征收局签订1404700号《产权调换协议书》。因该房屋的被征收人为杨某2，乌市征收局未提供将无证房屋拨分给韩某的依据，韩某对无证房屋也未提交相应的合法权属证明，故乌市征收局与韩某签订的1404700号《产权调换协议书》不符合法律规定。杨亮代韩某签订《产权调换协议书》时未取得杨某2的授权属无权处分，杨某2在事后明确表示对被诉《产权调换协议书》不予认可，且在协议签订后韩某也未取得处分权，故该产权调换协议应认定为无效。关于诉讼时效问题。根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第一条规定：“当事人可以对债权请求权提出诉讼时效抗辩……。”本案为确认合同效力之诉，不属于债权请求权，不适用诉讼时效的规定。二上诉人关于原审原告起诉超过诉讼时效的主张，本院不予支持。综上，上诉人乌市征收局和上诉人韩某的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院均不予支持。原审判决正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100.00元，由上诉人乌兰浩特市房屋征收局和上诉人韩某各负担50.00元。本判决为终审判决。审判长 刘海秋审判员 张 明审判员 陈 曦 二〇二〇年九月十四日法官助理 **慧书记员 张凯源 附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；