云南省昭通市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)云06行终176号上诉人（原审原告）昭通市昭阳区益祥食品有限公司（以下简称益祥食品公司）。住所地：云南省昭通市昭阳区北闸镇北坡塘六组。法定代表人胡志会，总经理。委托代理人张裕谦，北京市易行律师事务所律师，代理权限：特别授权。被上诉人（原审被告）昭通市昭阳区北闸镇人民政府（以下简称北闸镇政府）。住所地：云南省昭通市昭阳区北闸镇。法定代表人卢春，镇长。委托代理人唐骏，云南宏通律师事务所律师，代理权限：特别授权。上诉人益祥食品公司因与被上诉人北闸镇政府农业行政处罚一案，不服昭阳区人民法院（2019）云0602行初135号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人益祥食品公司的委托代理人张裕谦在本院通知提交书面代理意见的期限内没有提供书面代理意见并明确表示不再提交代理意见，被上诉人北闸镇政府的委托代理人唐骏向本院递交了书面代理意见，本案现已审理终结。原审法院确认的法律事实：2010年6月10日原告昭阳区益祥食品有限公司获得原昭通市人民政府颁发的云昭屠准字026号《生猪定点屠宰证》，载明地址为昭通市昭阳区北闸镇北闸村6社，该屠宰证上明确注明：“1、《生猪定点屠宰证》是企业定点屠宰资质的重要凭证，任何单位和个人均不得出租、出借、冒用、转让、伪造、变造、非法买卖该证书；2、定点屠宰证书登记项目发生变化时，应向发证机关申请变更登记。”2016年8月1日，昭通市昭阳区工商行政管理局向原告昭通市昭阳区益祥食品有限公司颁发了《营业执照》，住所地为：昭通市昭阳区北闸镇老街。2016年11月16日，原告向昭阳区人民政府提交《昭阳区益祥食品有限公司关于屠宰厂异地搬迁的请示报告》，该报告载明：因集镇建设扩大，人口居住密集，原告生产已不能达到国家《环保法》所规定的企业生产环境评估事项，环保及相关部门要求原告进行异地搬迁，以达城市发展规划和环境保护的要求。鉴于这种情况，我公司与北闸镇北坡塘六组村民初步达成协议，预计流转土地48亩进行异地搬迁。2016年11月22日，昭阳区人民政府相关部门进行了批示，内容为：“请益祥食品公司与环保、规划、国土、工商、食药监、北闸镇政府等相关部门对接，完善相关手续后方可开工。”2017年1月24日，昭阳区发展和改革局向原告发放了昭区发改投资备案［2017］005号《投资项目备案证》，载明：“原告在昭阳区六社新建的办公、厂房等计划开工时间为2016年12月，竣工时间为2017年12月。备案有效期为二年。”同时，在向原告发放的《云南省投资项目审批事项准予许可意见书》中载明：“请完善相关手续，尽快开工建设”。原告昭阳区益祥食品有限公司在收到《投资项目备案证》后遂开始在昭阳区北闸镇白坡塘六社修建新厂。2017年3月1日，昭通市住房和城市规划建设局昭阳规划分局根据原告申请，出具了《关于昭通市昭阳区的情况说明》，载明：“结合《昭通市城市总体规划（2011-2030年）》及《昭通中心城市控制性详细规划（昭阳片区）》的土地利用规划，该地块目前不在昭通中心城市土地利用规划区范围内。该项目建设，需按相关程序进行报批。”2017年3月30日，昭阳区环保局出具昭区环准评［2017］23号《昭阳区环保局准予行政许可决定书》，其中明确要求原告公司在项目审计、建设和运营过程中要认真落实环评提出的各项污染防治措施，并重点做好相关环保工作。2017年8月7日及同年8月21日，原告公司分别向昭阳区农业局提交了《动物防疫条件合格证申请表》各一份，但之后一直并未获准取得《动物防疫条件合格证》。从2017年农历12月8日起原告公司即在新厂中开始了屠宰加工生产活动。2018年1月9日，原告向被告昭阳区北闸镇人民政府提交了《关于养殖场屠宰厂异地迁移用地的请示报告》，申请被告帮助完成益祥养殖农业合作社的土地流转问题。被告昭阳区北闸镇人民政府时任镇长李剑波批示：“同意迁建，新址必须符合用地性质，按设施农用地完善相关手续，经国土、农业等主管部门批复后，镇、村配合合作社流转土地”。2018年5月16日，昭通市昭阳区动物卫生监督所针对原告未取得《动物防疫条件合格证》兴办动物屠宰加工场所一案进行立案调查。2018年6月1日，昭通市昭阳区动物卫生监督所以原告公司“未取得动物防疫条件合格证兴办动物屠宰加工场所……，当事人2018年4月30日即开始生猪屠宰加工活动，共计屠宰加工生猪1500头”为由，向原告作出昭区动监罚［2018］3号《行政处罚决定书》，对原告作出罚款3000.00元的处罚决定。2018年6月8日，原告公司缴纳了3000元罚款。2018年6月25日，昭通市国土资源局昭阳区分局针对原告公司出具了《证明》1份，其中载明：“1、根据昭通市益祥食品有限公司提供的项目用地坐标范围，该项目选址于昭阳区，项目用地总规模20亩，在《昭通市昭阳区土地利用总体规划（2010-2020）年》中已规划为预留新增建设用地，符合《昭通市昭阳区土地利用总体规划（2010-2020年）》。2、项目已于2017年1月24日在昭通市昭阳区发展和改革局办理《投资项目备案证》（昭区发改投资备案［2017］005号），符合国家供地政策。另外，项目建设前应按照《中华人民共和国土地管理法》和国务院、省人民政府的有关规定，依法办理完善相关建设用地手续，从严控制用地规模，节约和集约用地。”2018年8月以来，我国先后有22个省份发生89起非洲猪瘟疫情，为有效防控非洲猪瘟，国家农业农村部办公厅、公安部办公厅、国家市场监督管理总局办公厅及云南省人民政府办公厅、昭通市人民政府办公室分别下发了相关规范和整治生猪产品质量的文件。2018年7月16日原告向昭阳区信访局反映其公司2017年5月向昭阳区农业局申请《动物防疫条件合格证》的审批手续和派驻生猪屠宰检疫工作人员至今未得到回复一事。2018年8月14日，昭阳区农业局出具昭区农复字［2018］1号《关于胡志会信访事项的答复意见书》，载明“您于2018年7月16日向昭阳区信访局反映贵公司2017年5月向昭阳区农业局申请《动物防疫合格证》的审批手续和派驻生猪屠宰检疫工作人员至今未得到回复，要求政府及时督促农业局办理审批手续和派驻生猪屠宰检疫工作人员的信访事项已收悉。经调查，……未审批《动物防疫条件合格证》的答复：该公司未取得新建生猪定点屠宰场土地审批的相关手续，该公司2017年5月搬迁到昭阳区，建设完成后向区农业局申请办理《动物防疫条件合格证》，昭阳区农业局组织人员进行现场审核，因没有土地审批的相关手续和部分设施设备及人员要求未达到《动物防疫条件审查办法》的要求，因此未进行审批办证。2018年5月，该公司因土地使用不符合用地要求，生猪屠宰车间被土管部门责令撤除，又重新选址进行新建，新建的生猪屠宰车间还未向昭阳区农业局进行申请审核，因此昭阳区农业局未进行《动物防疫条件合格证》审批。派驻生猪屠宰检疫工作人员的答复：该公司原在北闸镇××北闸村6社）进行生猪屠宰活动是取得《动物防疫条件合格证》和《生猪定点屠宰证》（2010年6月10日市政府颁发，屠宰证代码：Ａ30060103）的，按照属地管理原则是由北闸镇人民政府派北闸镇畜牧兽医站的检疫人员进行检疫工作。按照职能职责，昭阳区动物卫生监督所没有向乡镇派驻检疫人员的权利，只有进行业务技术指导的职责……”。2018年12月7日，原告取得位于生产经营场所地址为昭阳区北闸镇北坡塘六社的《排污许可证》。2019年2月2日，昭通市昭阳区农业农村局向原告下发了《关于停止生猪屠宰经营活动的通知》，内容为：“……鉴于你公司现在不符合生猪屠宰经营的相关要求，请收到本通知之日起，立即停止生猪屠宰经营活动，否则，将按相关规定进行处理。”原告公司自认其在收到昭阳区农村农业局下发的《关于停止生猪屠宰经营活动的通知》后，即停止了生产。2019年5月10日，昭通市昭阳区重大动物疫病防治指挥部向被告北闸镇人民政府下发了昭区防指（2019）1号《关于关闭昭阳区益祥食品有限公司生猪屠宰活动的通知》，内容为：“……目前，正是非洲猪瘟防控工作的关键时期，该公司又恢复生猪屠宰经营活动，为防止我区发生非洲猪瘟疫情，确保全区畜产品质量安全，请北闸镇政府按照2018年10月22日昭阳区非洲猪瘟防控工作紧急会议要求，立即关闭该公司的生猪屠宰经营活动，并加强日常监督管理”。2019年5月24日，被告昭阳区北闸镇人民政府向原告下发了北政通［2019］27号《关于对昭阳区益祥食品有限公司关闭的通知》，内容为：“责令原告停止一切生猪屠宰经营行为，并对昭阳区益祥食品有限公司进行关闭，严格按照要求即刻实行。”2019年6月25日，被告又向原告下发了北政通［2019］33号《关于对昭阳区益祥食品有限公司关闭的通知》，内容为：“……经北闸镇人民政府组织镇畜牧站等相关人员检查，你公司至今尚未完善相关经营手续。镇党委政府于2019年5月24日对你公司发送关闭通知，但到目前为止，你公司仍然为关闭。现阶段正是非洲猪瘟防控工作的关键时期你公司一直从事生猪屠宰经营活动，为防止我镇及全区范围内发生非洲猪瘟疫情，确保全镇畜产品质量安全。现责令你公司停止一切生猪屠宰经营行为，并对昭阳区益祥食品有限公司进行关闭，严格按照要求即刻停止一切经营性行为。”2019年7月30日，昭阳区农业农村局向被告北闸镇人民政府下发了《关于关闭昭阳区益祥食品有限公司生猪屠宰活动的函》，在原告未完善生猪定点屠宰相关手续前，要求被告加强日常监督管理，杜绝其屠宰经营活动。原告提起行政诉讼，请求撤销被告于2019年5月24日、6月25日作出的北政通（2019）27号、33号《关于对昭阳区益祥食品有限公司关闭的通知》，恢复其正常经营；判令被告承担本案的诉讼费用。原审法院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。由此可见，行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响是其提起行政诉讼的前提要件。可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。行政机关的行为如果不产生法律上的效力，则不具备行政行为的特征，亦不属于行政诉讼的受案范围。就本案而言，从双方当事人提供的相关证据来看，在被告昭阳区北闸镇人民政府2019年5月24日、2019年6月25日向原告下发北政通(2019)27号、北政通(2019)33号《关于对昭阳区益祥食品有限公司关闭的通知》前，昭通市昭阳区农业农村局已于2019年2月2日向原告昭阳区益祥食品有限公司下发了《关于停止生猪屠宰经营活动的通知》，载明“……鉴于你公司现在不符合生猪屠宰经营的相关要求，请收到本通知之日起，立即停止生猪屠宰经营活动。”同时在庭审中原告自认其公司在2019年2月2日收到昭阳区农业农村局下发的《关于停止生猪屠宰经营活动的通知》后已停止了生产经营活动。故在被告昭阳区北闸镇人民政府下发二份通知时，原告已经停止生产经营活动近3个月。被告于2019年5月24日、6月25日下发的北政通(2019)27号、北政通(2019)33号《关于对昭阳区益祥食品有限公司关闭的通知》，与原告停止生产经营活动之间不具有直接因果关系，被告昭阳区北闸镇人民政府作出的二份通知对原告的权益明显不产生实际影响。故原告提起的诉讼不符合法定起诉条件，依法应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告昭通市昭阳区益祥食品有限公司的起诉。案件受理费五十元不予收取。上诉人益祥食品公司上诉称，首先，一审裁定认定上诉人于庭审中自认其公司在2019年2月2日收到了昭阳区农业局下发的《关于停止生猪屠宰经营活动的通知》后已停止了生产经营活动与事实不符。对于停止经营一项，昭阳区农业局在给被上诉人的文件中要求被上诉人关闭上诉人公司的同时，对上诉人停止经营已有确认，并非上诉人自认。其次，被上诉人作出的关闭行为不同于停止生产经营，按照昭阳区市场监督管理部门对上诉人核定的经营范围家畜（禽）养殖、屠宰及分割肉销售，即包括屠宰在内的其他一切经营活动，被上诉人作出的关闭实际上是终止上诉人公司所有经营活动，是一种变相的取缔行为，是一种更严厉的制裁行为，明显对上诉人的权利义务产生实际影响。故一审裁定认定对上诉人权利义务不产生影响错误。第三，一审裁定驳回上诉人的起诉适用法律错误。被上诉人作出关闭的行政行为对上诉人的权利义务产生实际影响，故应当对被上诉人作出的关闭行为的合法性进行实质审查，一审裁定上诉人的起诉不符合法定起诉条件适用法律错误。请求撤销原审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求，诉讼费判由被上诉人承担。被上诉人北闸镇政府答辩称，一、被答辩人在北闸镇政府于2019年5月24日和6月25日两次向其下达停止生猪屠宰生产通知时，已经停止生猪屠宰生产活动；且是被答辩人在一审庭审中自认的事实，答辩人也认可该自认的事实。故答辩人下达的停止生猪屠宰通知并未对被答辩人的合法权益产生实际影响，一审裁定驳回被答辩人起诉并无不当。二、发生动物疫情期间，须服从政府职能部门的应急管理，本案中北闸镇政府的行为属于控制疫情的应急处置措施，而非强制行政行为。在非洲猪瘟爆发期间，整个昭通市属于非洲猪瘟疫情重灾区，北闸镇政府执行昭阳区政府重大动物疫病防治指挥部命令，向被答辩人下达关闭通知，是执行上级行政机关的指令，是为了防控非洲猪瘟疫情，确保全区畜产品质量安全，是政府应急管理行为。综上，被答辩人在答辩人下发停止生猪屠宰通知前就已经停止生猪屠宰活动，该通知未对被答辩人权益产生实际影响，一审裁定驳回其起诉并无不当。请求维持原裁定，驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，上诉人在本案一审庭审中自认其公司在2019年2月2日收到昭阳区农业农村局下发的《关于停止生猪屠宰经营活动的通知》后便已停止了生产经营活动，也就是在被上诉人北闸镇政府2019年5月24日和2019年6月25日下发北政通(2019)27号、北政通(2019)33号《关于对昭阳区益祥食品有限公司关闭的通知》之前已经停止生产经营。故被上诉人下发的两份通知与上诉人停止生产经营活动之间没有直接因果关系，被上诉人北闸镇政府作出的二份通知对上诉人的权利义务不产生实际影响，被上诉人向上诉人下发二份通知的行为依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，依法应予以驳回；一审裁定认定事实清楚、适用法律法规正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王金山审判员  吴蔚秋审判员  陆 瑜二〇二〇年九月七日法官助理欧继萍书记员张贵林附：本裁定引用法律条文《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。