广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初739号原告：中山市金基汽车贸易有限公司，住所地广东省中山市东区****白沙湾工业园，统一社会信用代码914**********699XB。法定代表人：钟柏洪，执行董事。委托代理人：林勋华、秦漫银，广州金鹏律师事务所律师。被告：中山市城市管理和综合执法局，住所地广东省中山市东区*******，统一社会信用代码114***********744W。法定代表人：杜俊强，局长。副职负责人：赵文喜，副局长。委托代理人：梁伟敬，该局东区执法分局工作人员。委托代理人：钱敏，广东金桥百信（中山）律师事务所律师。第三人：中山市东区经济发展总公司，住所地广东省中山市****，统一社会信用代码914********0121484。法定代表人：陈雪梅，经理。委托代理人：陈旭成、林炽夫，广东金桥百信（中山）律师事务所律师。第三人：中山市人民政府东区办事处，住所地广东省中山市****，统一社会信用代码114************506。负责人：郭卫华，主任。委托代理人：余协辉，广东金桥百信（中山）律师事务所律师。原告中山市金基汽车贸易有限公司（以下简称金基汽车公司）不服被告中山市城市管理和综合执法局（以下简称市城管执法局）行政处罚决定，于2020年5月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告市城管执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市东区经济发展总公司（以下简称发展总公司）、中山市人民政府东区办事处（以下简称东区办事处）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月14日公开开庭审理了本案。原告金基汽车公司的委托代理人林勋华、秦漫银，被告市城管执法局副职负责人赵文喜及该局委托代理人梁伟敬、钱敏，第三人发展总公司的委托代理人陈旭成、林炽夫，第三人东区办事处的委托代理人余协辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。市城管执法局于2020年5月8日作出中城执罚字[2020]第3-29号《行政处罚决定书》，决定责令原告金基汽车公司自行拆除位于中山市东区******白沙湾工业园（金基汽车城）地块建设的八幢建筑物，总建筑面积为26854.06平方米。原告金基汽车公司诉称，中山市人民政府为加快推进岐江新城土地整备工作，部署东区办事处、市城管执法局对中山市东区******白沙湾工业园（金基汽车城）开展土地整备工作。就此，金基汽车公司按照土地整备要求配合进行了补偿评估工作。东区办事处、市城管执法局为落实中山市人民政府的工作部署，完成交地任务，于2020年4月3日开展东区金基汽车城内清拆工作，清拆工作由东区办事处负责人、市城管执法局负责人现场指挥。清拆前东区办事处、市城管执法局并无作出任何行政文书，也否认清拆目的是为了整备土地完成交地任务。2020年4月3日，市城管执法局违法清拆后，为逼迫金基汽车公司交地，市城管执法局继续罔顾事实以违法建设为由，故意错误将涉案建筑物由合法建筑认定为违法建设，并错误认定金基汽车公司为违法建设责任人，要求金基汽车公司将涉案建筑物予以拆除。就此，金基汽车公司在市城管执法局告知拟对金基汽车公司告知行政处罚时，在期限内要求对市城管执法局拟作出的行政处罚进行听证，但被无理拒绝。金基汽车公司认为：1.市城管执法局作出涉案行政处罚不是为了严格履行其行政管理职能，而是为了避开法定的征收实施程序进行征收，实质为“以拆代征”，属于滥用职权。2.涉案建筑物进入土地整备工作补偿评估阶段，应严格按照土地整备相关规定进行处理。3.涉案建筑物为价值较大的财物，依法应予以听证。4.市城管执法局错误认定涉案建筑物为违法建筑。5.市城管执法局错误认定金基汽车公司为违法建设责任主体。综上，金基汽车公司请求：1.撤销市城管执法局于2020年5月8日作出的《行政处罚决定书》（中城执罚字[2020]第3-29号）；2.依法判令市城管执法局承担本案全部诉讼费用。被告市城管执法局辩称，一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（三）项以及《中山市实施相对集中城市管理行政处罚权规定》第三条第（二）项的规定，市城管执法局有权作出涉案行政处罚。二、市城管执法局作出的涉案行政处罚事实清楚、证据确实充分，程序合法、适用法律正确。三、金基汽车公司的主张没有事实和法律依据，依法应予以驳回。1.涉案建筑物属于临时建筑且无办理临时建筑物续期手续，依法当在批准的使用期限内自行拆除。退一步讲，即便涉案土地或地上附着物涉及征收事宜，对于涉案的违章建筑也依法不可能给予征收补偿。因此，金基汽车公司关于“以拆代征”的主张没有事实和法律依据。2.金基汽车公司关于“涉案建筑物已进入土地整备补偿评估阶段”的主张没有事实依据。金基汽车公司举出的《公开选取评估中介机构签到表》证据所反映的“资产评估”是金基汽车公司与中山市东区物业经营管理有限公司之间、依据双方所签订的《租赁合同》而形成的民事法律关系，与本案无关。3.金基汽车公司关于“申请听证”的主张没有法律依据。根据我国《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。而本案不属于法定的听证范围，因此，金基汽车公司关于“申请听证”的主张没有法律依据。综上，市城管执法局作出涉案处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，证据确实充分，请求法院驳回金基汽车公司的诉讼请求。第三人发展总公司述称，一、该公司对市城管执法局作出的涉案处罚决定无异议。二、涉案违章建筑所占部分土地系登记在该公司名下，其委托案外人中山市东区物业经营管理有限公司与金基汽车公司签订了两份《白沙湾工业园土地租赁合同》及两份《白沙湾工业园土地租赁合同补充协议》将涉案土地租赁给金基汽车公司使用。三、根据《租赁合同》的约定，涉案违章建筑的建设主体为金基汽车公司。第三人东区办事处述称，一、涉案建筑物中第8幢（一半）、第9幢、第10幢位于该办事处权属土地上，该三幢建筑物实际出资申请、建设均是金基汽车公司。二、东区办事处依法授权中山市东区物业经营管理有限公司经营管理涉案土地。经审理查明，2010年9月21日，原告金基汽车公司与中山市东区物业经营管理有限公司（以下简称物业经营公司）签订《白沙湾工业园土地租赁合同》，约定物业经营公司受第三人发展总公司委托，将位于中山市东区****白沙湾工业园内已办理土地使用证的土地出租给金基汽车公司，面积为121.5亩，即80999.2平方米。租赁期限为12年，从2010年9月21日起至2022年9月20日止。2011年3月1日，金基汽车公司再次与物业经营公司签订《白沙湾工业园土地租赁合同》，约定物业经营公司受第三人发展总公司委托，将位于中山市东区****白沙湾工业园内已办理土地使用证的土地出租给金基汽车公司，面积为28.89亩，即19257平方米。租赁期从2011年3月1日起至2022年9月20日止。上述2份合同均约定租赁期间，以发展总公司名义办理建筑物的报建等有关手续。2011年6月1日，发展总公司、东区办事处取得《中山市建设工程规划许可证》，建设规模为31012.16平方米，审批意见为同意办理九幢单层商业楼规划报建，有效期为3年。期间如遇规划需要，须无条件按规划整改。2020年3月12日，市城管执法局向中山市城建档案馆查询金基汽车公司位于涉案地点建设的汽车销售服务店（业务编号为281********0065、281********0049）的规划报建审批书、平（立）面图、竣工测量图等资料。3月19日，市城管执法局向金基汽车公司、东区办事处、发展总公司发出《询问调查通知书》，因金基汽车公司涉嫌于2011年6月和2013年6月在中山市东区******白沙湾工业园地块内进行建设8幢单层商业楼及3幢一层汽车销售服务店、加建28间简易建筑物。要求该公司于2020年3月24日前往该局接受询问调查及听取处理意见。同时进行现场检查（勘验）并制作现场检查（勘验）笔录、拍照并绘制现场建设示意图，该笔录载明中山市东区******白沙湾工业园，权属人为发展总公司、东区办事处，现作汽车销售店经营使用。该地点南侧建设有8幢单层建筑物，已建成并投入使用，总建筑面积为27370.20平方米。北侧建设有3幢单层建筑物，已建成并投入使用，总建筑面积为13542.8平方米。经现场勘验发现，上述地点存在加建行为，加建有28处建议建筑物，总面积约6373平方米。现场出示了业务编号为281********0065、281********0049的《中山市建设工程规划许可证》，但就加建的28处简易建筑物暂无法出示相关规划报建手续，金基汽车公司、东区办事处、发展总公司对上述检查结果签名确认。同年3月20日，市城管执法局对金基汽车公司的委托代理人张秋贤作询问调查并制作询问调查笔录，张球贤在笔录中称，涉案土地属于发展总公司，金基汽车公司向物业经营公司承租涉案土地，用于经营汽车销售服务。其确认业务编号为281********0065、281********0049的《中山市建设工程规划许可证》的项目均由金基汽车公司实际出资申请、建设。因为办理报建手续，规划部门要求以土地权属人名义申请，但实际是该公司申请及出资建设的。因业务发展需要，该公司只建了8幢。但对涉案地点的加建行为，其均不清楚。3月23日、24日，市城管执法局对发展总公司委托代理人陈慧珊、东区办事处委托代理人黄家乐进行询问调查，并制作询问调查笔录。陈慧珊、黄家乐均在笔录中称，涉案土地有部分属于东区办事处，有部分属于发展总公司，均已办理土地证。发展总公司是东区办事处全资区属公司，物业经营公司是发展总公司下属公司。业务编号为281********0065的《中山市建设工程规划许可证》上显示的项目由金基汽车公司出资申请、建设。该项目建筑物使用期限到了，金基汽车公司未要求东区办事处、发展总公司代为申请办理临建续期手续。4月2日，市城管执法局再次对涉案地块进行现场检查，并制作现场检查（勘验）笔录，该笔录载明，市城管执法局执法人员携带由中山市星月测绘工程有限公司出具的《房产平面图》和《房屋座落位置图》到达现场核对，经测量确定，按房产平面图分别为A为3821.28平方米、B为3596.44平方米、C为4350.95平方米、D为3177.62平方米、E为3829.3平方米、F为3354.79平方米、G为2402.83平方米、H为2320.85平方米，合计为26.854.06平方米。同年4月23日，市城管执法局作出中城执告字[2020]第3-29号《行政处罚告知书》，告知金基汽车公司拟作出的行政处罚内容及其享有的权利，并于5月4日向该公司送达。次日金基汽车公司向市城管执法局提交《行政处罚听证申请书》，要求市城管执法局对上述拟作出的行政处罚组织听证。5月8日，市城管执法局作出中城执罚字[2020]第3-29号《行政处罚决定书》，认定金基汽车公司建设的涉案建筑物，已超过批准期限且至今未自行拆除，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第二款的规定，根据该法第六十六条第（三）项的规定，决定要求金基汽车公司收到该决定书之日起十五日内，自行拆除位于中山市东区******白沙湾工业园（金基汽车城）地块建设的8幢建筑物，总建筑面积为26.854.06平方米。该决定书于同年5月9日，由社区及该局工作人员见证下，留置送达该公司工作人员。金基汽车公司对该处罚决定不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。庭审中，金基汽车公司、市城管执法局、发展总公司和东区办事处均确认涉案建筑物是由金基汽车公司出资建设的。另查明，市城管执法局曾于2020年3月20日、31日，分别向中山市自然资源局发出《征询函》，对涉案建筑物是否属于临时建筑、是否办理临时建筑物续期手续等进行征询。中山市自然资源局回复称：1.业务编号为281********0065的《中山市建设工程规划许可证》于2011年6月发出，建设单位发展总公司向该局申请临时建筑报建，该局同意办理，有限期为批复之日起三年，即2014年5月31日止，该项目并无办理临时建筑物续期手续。2.业务编号为281********0049的《中山市建设工程规划许可证》于2013年6月发出，建设单位发展总公司向该局申请临时建筑报建，该局同意办理，有限期为批复之日起三年，即2016年6月26日止，该项目并无办理临时建筑物续期手续。本院认为：本案为不服城管行政处罚决定纠纷。本案中，金基汽车公司对市城管执法局作出涉案处罚决定的职权没有异议。归纳诉辩双方的争议焦点是：1.涉案行政处罚决定认定涉案建筑物为临时建筑物是否合法；2.市城管执法局在作出涉案行政处罚前没有组织听证是否程序违法；3.市城管执法局作出责令限期拆除违法建筑处罚决定是否滥用职权。1.关于涉案行政处罚决定认定涉案建筑物为临时建筑物是否合法的问题。根据业务编号为281********0065、281********0049的《中山市建设工程规划许可证》的附件、中山市自然资源局的复函显示，涉案建筑物所规定的有效期均为三年，且均为临时建筑，限期分别至2014年5月31日、2016年6月26日，至今均已过期，且并未办理临时建筑物续期手续。市城管执法局在涉案行政处罚调查过程中以及庭审中，金基汽车公司均确认涉案建筑物以发展总公司、东区办事处的名义报建、由该公司出资建设。市城管执法局根据上述查明的事实，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：……（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”的规定，作出涉案处罚决定，认定事实清楚，符合上述法律规定，本院予以支持。2.关于市城管执法局在作出涉案行政处罚前没有组织听证是否程序违法的问题。金基汽车公司提出，在涉案处罚决定作出前，该公司曾申请市城管执法局组织听证，但该局并未组织听证，属于程序违法。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”的规定，责令限期拆除违法建设不属于法定应当听证的情形，市城管执法局没有依金基汽车公司的听证申请组织听证，没有违反上述法律规定。市城管执法局给予金基汽车公司陈述、申辩权利，程序合法。因此，对于金基汽车公司提出市城管执法局作出涉案处罚决定没有组织听证构成程序违法的主张，本院不予支持。3.关于市城管执法局作出责令拆除违法建筑处罚决定是否滥用职权的问题。如前所述，涉案建筑物是临时建筑，且超过使用期限没有续期，属违法建筑物，市城管执法局依法作出限期自行拆除的处罚决定，符合法律规定。政府征收土地与市城管执法局处理违法建设是两种不同的法律关系，当地政府是否征收涉案建筑物的土地，不影响市城管执法局本案处罚违法建设决定的合法性。因此，金基汽车公司提出市城管执法局拆除违法建筑是“以拆代征”，属于滥用职权的诉讼意见，本院不予采纳。综上所述，金基汽车公司要求撤销市城管执法局于2020年5月8日作出的中城执罚字[2020]第3-29号《行政处罚决定书》的诉讼请求，理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告中山市金基汽车贸易有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中山市金基汽车贸易有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  钟开屏人民陪审员  林利根人民陪审员  秦致霖二〇二〇年九月一日书 记 员  孙倩衡杨慧娴