湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）湘行赔终96号上诉人（原审原告）：覃兵兵，男，1968年1月26日出生，土家族，住湖南省临澧县。原审原告：杨九玉，女，1969年9月10日出生，土家族，住湖南省临澧县。被上诉人（原审被告）：临澧县人民政府。住所地：湖南省临澧县安福镇人民街688号。法定代表人：蒋颖群，县长。委托代理人：杨成华。被上诉人（原审被告）：临澧县自然资源局。住所地：湖南省临澧县安福街道朝阳西街。法定代表人：章兴桂，局长。委托代理人：石小平，该局工作人员。委托代理人：陈雪凤，湖南远大律师事务所律师。上诉人覃兵兵、原审原告杨九玉与被上诉人临澧县人民政府、临澧县自然资源局拆迁行政赔偿一案，覃兵兵不服常德市中级人民法院（以下简称常德中院）（2020）湘07行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：安慈高速公路建设系国家重点建设工程项目，覃兵兵、杨九玉承包的案涉6.14亩土地位于湖南省政国土字第2290号《农用地转用、土地征收审批单》批准的征收范围内。覃兵兵与杨九玉已离异，双方未对财产进行分割。2015年12月29日，湖南省人民政府批准(2015)政国土字第2290号《农用地转用、土地征收审批单》。2016年1月8日，临澧县人民政府发布临政征土告字[2015]16号《征收土地公告》。2016年2月18日，临澧县自然资源局发布临国土征补字[2016]16号《征地补偿安置方案公告》，以上公告均在所属修梅镇政府、相关村(居)委会醒目位置张贴。临澧县人民政府于2017年11月30日以临政征土补字[2017]16号文件审批通过了安置补偿方案。2018年5月28日，常德市征地补偿标准调整，临澧县自然资源局根据实际情况，发布临国土征补字[2018]19号《征地补偿安置方案公告》，后在所属修梅镇政府、相关村(居)委会、相关组醒目位置进行了张贴，并于2018年6月4日以临国土征方字[2018]19号文件报临澧县人民政府审批。临澧县人民政府于当日审批通过了调整后的安置补偿方案并交付临澧县自然资源局组织实施。覃兵兵与临澧县自然资源局就补偿事宜未达成一致意见。临澧县自然资源局将土地补偿款足额支付给临澧县修梅镇七重堰社区（以下简称七重堰社区），并于2019年4月4日委托七重堰社区采取银行转账的方式将青苗补偿费36240元打入覃兵兵和杨九玉提供的银行账户（账户名称为杨九玉）。临澧县自然资源局于2019年4月18日作出了临自然征交字[2019]02号责令交出土地决定书（以下简称2号交出土地决定）并送达给覃兵兵和杨九玉。覃兵兵不服，于2019年5月17日向临澧县人民政府申请行政复议。临澧县人民政府受理后，于2019年6月28日作出临政复议决[2019]7号《行政复议决定书》，决定维持2号交出土地决定。覃兵兵不服2号交出土地决定和复议决定，向澧县人民法院提起诉讼。澧县人民法院于2019年9月18日作出（2019）湘0723行初72号行政判决，认为临澧县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定对覃兵兵作出2号交出土地决定的行政行为符合法律的相关规定，程序合法。临澧县人民政府在行政复议过程中，对临澧县自然资源局作出的2号交出土地决定进行了全面审查，认定事实清楚，程序合法，遂判决驳回覃兵兵的诉讼请求。覃兵兵不服，向常德中院提起上诉。该院于2019年11月15日作出（2019）湘07行终156号行政判决，认为临澧县自然资源局对覃兵兵、杨九玉计算土地补偿数额的依据是经临澧县人民政府审批的征地补偿安置方案。覃兵兵认为青苗补偿费过低，对补偿标准不服，以此为由拒不接受补偿，但未按法律规定向县级以上人民政府提出协调、裁决申请，应视为无正当理由拒绝接受补偿。覃兵兵、杨九玉拒绝接受补偿，且拒不交出土地的行为，已经影响到征收工作的正常进行，临澧县自然资源局作出2号交出土地决定符合法律规定。2号交出土地决定交代起诉期限存在瑕疵，但对覃兵兵的实体权利没有造成影响。临澧县人民政府受理覃兵兵的行政复议申请后，依法进行了全面审查，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，遂判决驳回上诉，维持原判。该案二审期间，2019年10月7日至2019年10月8日，案涉6.14亩土地被强行施工，桔子树等被强制清除。覃兵兵对清除行为不服，于2019年10月16日以临澧县人民政府和临澧县自然资源局为被告向常德中院提起行政诉讼，请求确认临澧县人民政府和临澧县自然资源局于2019年10月7日对覃兵兵6.14亩土地实施强制清除地上附着物并强行占用的行政行为违法。该院于2019年12月13日作出（2019）湘07行初148号行政判决书，认为2019年10月7日，在（2019）湘07行终156号案件没有审结之前，案涉土地上的附着物被强制清除。虽中铁十九局承认实施了清除行为，但仍应由临澧县人民政府和临澧县自然资源局承担责任，遂判决：确认临澧县人民政府、临澧县自然资源局于2019年10月7日行政强制清除覃兵兵承包的6.14亩土地上附着物的行为违法。该判决已经发生法律效力。原审认为：案涉6.14亩土地已经被依法征收，临澧县自然资源局对覃兵兵、杨九玉作出的2号交出土地决定经人民法院审查，符合法律规定。覃兵兵、杨九玉作为案涉土地的承包经营权人有获得补偿的权利和交出土地的义务。临澧县人民政府、临澧县自然资源局在该院对2号交出土地决定合法性进行审查的期间（2019年10月7日）强制清除案涉土地地上附着物的行为已被常德中院（2019）湘07行初148号生效行政判决确认违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第三十六条第（八）项规定，对公民、法人或者其他组织财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。临澧县人民政府、临澧县自然资源局应对覃兵兵、杨九玉的直接损失进行赔偿。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。在征收土地过程中直接损失包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费三种。案涉征收只是征收了覃兵兵、杨九玉部分承包土地，覃兵兵、杨九玉在农村还拥有宅基地和承包地，不涉及安置补助。本案可能涉及的直接损失只包括土地补偿费及地上附着物和青苗补偿费两种。一、关于青苗补偿费的赔偿。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。案涉6.14亩土地经七重堰社区相关工作人员调查主要是桔树，没有其他地上附着物，桔树的所有者为覃兵兵、杨九玉。临澧县人民政府、临澧县自然资源局应当支付给覃兵兵、杨九玉案涉6.14亩土地的青苗补偿费。清除行为发生在2019年10月，应适用行为发生时的补偿标准进行赔偿。根据《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（常政发﹝2019﹞5号）第十三条的规定，被征收集体土地上青苗、附属设施原则上实行包干补偿，果园的青苗补偿标准为每亩6800元。案涉6.14亩土地的青苗补偿费应为41752元（6800元/亩×6.14亩）。临澧县自然资源局委托七重堰社区于2019年4月4日将36240元青苗补偿费打入覃兵兵、杨九玉提供的个人账户，该部分补偿款项应当予以扣除。因此，临澧县人民政府、临澧县自然资源局仍应支付覃兵兵、杨九玉青苗补偿费5512元（41752元-36240元）。二、关于土地补偿费的赔偿。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（常政发﹝2019﹞5号）第十二条规定，征地补偿费应支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织。覃兵兵、杨九玉不是案涉土地的所有权人，因此临澧县人民政府和临澧县自然资源局不能向覃兵兵、杨九玉支付土地补偿费。临澧县自然资源局已向案涉土地所有权人七重堰社区支付了土地补偿费，覃兵兵、杨九玉如对七重堰社区分配土地补偿费的行为不服，可另行主张权利。覃兵兵、杨九玉行政赔偿清单上的其他损失均不属于临澧县人民政府、临澧县自然资源局行政强制清除行为所造成的直接损失，不属于国家赔偿的范围，其赔偿主张无法律依据，不予支持。覃兵兵、杨九玉所主张的赔偿金利息亦不属于直接损失，不予支持。综上所述，临澧县人民政府、临澧县自然资源局应向覃兵兵、杨九玉支付赔偿金5512元。依照《国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（八）项的规定，判决：临澧县人民政府、临澧县自然资源局于判决生效之日起10日内，赔偿覃兵兵、杨九玉5512元。覃兵兵不服原审判决，提起上诉称：一、被上诉人对上诉人承包土地的强制清表行为已被法院生效判决确认为违法，被上诉人应对上诉人承担包括土地补偿在内的一切经济损失。一审判决对上诉人的直接损失认定为土地补偿费及地上附着物和青苗补偿费两种，属认定事实错误，对《国家赔偿法》的规定理解有误。二、一审法院认为土地补偿款（赔偿清单第八项损失）问题，被上诉人不能向上诉人支付土地补偿款，由上诉人另行主张权利，属事实认定错误，适用法律错误。三、被上诉人提交的非规范性法律文件《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（常政发[2019]5号）不合法，一审法院却以该不合法的文件作为赔偿依据，违反了法律规定，依法应予纠正。四、因被上诉人的违法强制清表过错导致上诉人举证不能，应由被上诉人承担举证不能的法律后果，上诉人已尽到了初步证明义务。五、正是因为被上诉人的过错而导致了上诉人合法财产受到侵害，上诉人进行维权所支出的合理费用属于上诉人损失的一部分，被上诉人应对上诉人该项损失承担赔偿责任，一审判决对该部分损失确认不予赔偿，属适用法律错误。请求：撤销常德中院（2020）湘07行赔初1号行政赔偿判决书，并依法改判或发回原审人民法院重审。临澧县人民政府答辩称：一、上诉人的诉请中，除青苗和地上附着物赔偿项目外，其他赔偿项目均没有事实和法律依据。二、上诉人提出的《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（常政发[2019]5号）文件不合法的问题，上诉人应在对被上诉人行政强制清除行政行为审查时一并提出，而不应该在行政赔偿诉讼中单独提出。请求法院依据查明的事实，依法驳回上诉人的上诉请求。临澧县自然资源局答辩称：一、一审法院认定事实清楚；二、土地补偿款应另行主张权利；三、对被答辩人赔偿款的确定有据可依；四、答辩人的征地行为合法有效；五、被答辩人所谓的上诉维权费应自行承担。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，被答辩人覃兵兵、杨九玉的上诉为无理诉求，恳请二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审认定案件事实的证据已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的依据。本院根据认定的证据查明的案件事实和原审查明的事实一致，予以确认。本院另查明：根据《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2018]5号）第一条及《临澧县国土资源局征地补偿安置方案公告》（临国土征补字[2018]19号）的规定，涉案征收土地的补偿包括征地补偿费和地上附着物及青苗补偿费。其中的征地补偿费含土地补偿费和安置补偿费之和，支付对象是被征收土地的所有权人，由征地拆迁实施机构一次性支付给被转用、征收土地的所有权人。涉案含土地补偿费和安置补偿费在内的征地补偿费已支付给了土地的所有权人七重堰社区。本院认为：常德中院（2019）湘07行初148号生效行政判决已确认临澧县人民政府、临澧县自然资源局行政强制清除覃兵兵承包的6.14亩土地上附着物的行为违法，根据《国家赔偿法》第二条、第四条的规定，覃兵兵、杨九玉取得申请国家赔偿的权利。一、关于赔偿的范围和项目问题。《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，临澧县人民政府、临澧县自然资源局违反法定程序强制清除涉案土地上的附着物及青苗，应对该违法行为造成的地上附着物及青苗损失进行赔偿。由于涉案的地上附着物及青苗是在征地中被清除，故临澧县人民政府、临澧县自然资源局应当赔偿该地上附着物及青苗的全部补偿利益。上诉人及原审原告还主张赔偿土地补偿费损失，因本案其它征地行为并未被确认违法，该主张缺乏事实依据。且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；安置补助费因安置职责的归属主体不同分别支付给农村集体经济组织、安置单位、被安置人员个人。本案中，征地的土地补偿费及安置补助费用均支付给了土地所有权人七重堰社区，覃兵兵、杨九玉不是土地所有权人，无权对土地补偿费提起诉讼；其如对七重堰社区分配土地补偿费的行为不服，应另行主张权利。覃兵兵、杨九玉主张赔偿的其他损失均不属于临澧县人民政府、临澧县自然资源局行政强制清除行为所造成的直接损失，不属于国家赔偿的范围，本院依法不予支持。二、关于赔偿的标准与数额问题。临澧县人民政府、临澧县自然资源局应当赔偿涉案地上附着物及青苗的全部补偿利益。根据《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（常政发[2019]5号）第十三条规定，被征收集体土地上青苗、附属设施原则上实行包干补偿，果园的青苗补偿标准为每亩6800元。上诉人主张的果树损失费、果苗损失费及其它树木损失已被包含在该项补偿中，其再次就树苗损失主张权利，缺乏事实与法律依据，不予支持。原审根据行为发生时的补偿标准《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（常政发[2019]5号）确定覃兵兵、杨九玉的青苗损失并判决由被上诉人支付新旧补偿标准之间的差额，充分维护了覃兵兵、杨九玉的合法权益，本院予以维持。对于补偿标准的问题，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《湖南省实施办法》等的规定，常德市人民政府制定《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》，符合法定权限和程序。上诉人如认为根据该补偿安置办法确定的补偿标准不合理，应由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。因此，上诉人关于“《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（常政发[2019]5号）不合法，一审法院却以该不合法的文件作为赔偿依据，违反了法律规定”的上诉理由不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，处理结果恰当，应予以维持。上诉人覃兵兵的上诉理由与请求均不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  彭斌韬审判员  涂勇华审判员  李隽明二〇二〇年九月二十一日书记员  刘亦诚