广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终476号上诉人（原审原告）佛山市南海区西樵镇西樵社区吉水股份经济合作社，住所地佛山市南海区西樵镇西樵社区。法定代表人麦广忠。委托代理人梁镇忠，广东盈宇律师事务所律师。委托代理人叶剑辉，广东盈宇律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区西樵镇人民政府，住所地佛山市南海区*********。法定代表人杨明，镇长。行政负责人叶伟华，负责分管农业农村工作。委托代理人麦森成，该局工作人员。委托代理人林俊贤，广东循理律师事务所律师。原审第三人张广鸿，男，2009年12月9日出生，汉族，住佛山市南海区******************，公民身份号码：440************33X。法定代理人潘燕兰，女，1969年8月5日出生，汉族，住址同上，系张广鸿的母亲。上诉人佛山市南海区西樵镇西樵社区吉水股份经济合作社（以下简称吉水经济社）因与被上诉人佛山市南海区西樵镇人民政府（以下简称西樵镇政府）乡政府行政处理纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初1号行政判决，向本院提起上诉。在本案二审过程中，原审原告佛山市南海区******吉水股份合作经济社向本院提交证据，证明其名称于2020年6月4日登记为“佛山市南海区西樵镇西樵社区吉水股份经济合作社”，故本案上诉人名称作相应变更。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，张广鸿的母亲潘燕兰是吉水经济社的股东成员。1995年7月26日，潘燕兰与张源安结婚，婚后于2009年12月9日生育张广鸿，张广鸿属于其父母生育的第二胎子女，其出生不符合计划生育政策。2011年11月18日，张广鸿补报往年出生入户佛山市南海区******************，与其母亲潘燕兰登记在同一个家庭户口内。张广鸿的户口至今无迁移。因认为张广鸿属于外嫁女子女，吉水经济社不确认张广鸿享有该社的成员资格及向张广鸿配售股权。2017年6月1日，张广鸿向吉水经济社在南海农商银行开设的账号存入购股款86400元，同时向西樵镇政府提出行政处理申请，请求西樵镇政府确认其具有吉水经济社集体经济组织成员身份，享有成员同等待遇。经调查，西樵镇政府于2017年7月14日作出《行政处理决定书》，确认张广鸿具有吉水经济社的集体经济组织成员身份。该决定书于同年8月1日送达张广鸿。2017年8月1日，西樵镇政府向吉水经济社送达《行政处理决定书》，由驻村组的两名工作人员将《行政处理决定书》留置在西樵村委会办公室，并在送达回证上注明“被送达人拒收，已将相关资料留置被送达人办公场所”，再由村委会的两名工作人员作为“在场人”在送达回证上签名确认。2019年9月25日，西樵镇政府作出《履行行政决定催告书》，催告吉水经济社履行《行政处理决定书》中确定的义务，给予张广鸿集体经济组织持股成员同等待遇，一次性向张广鸿发放2018年度分配的股份分红款12500元及口粮分配款1200元、西樵经济联合社分红款1800元，合计15500元。同日，西樵镇政府将《履行行政决定催告书》张贴在吉水经济社的公告栏。庭审中，吉水经济社及西樵镇政府均确认吉水经济社有独立于西樵村委会的办公场所。吉水经济社否认有收取《行政处理决定书》及《履行行政决定催告书》，认为是因西樵镇政府向佛山市南海区人民法院申请强制执行《行政处理决定书》，该院于2019年12月就执行事宜联系吉水经济社时，吉水经济社才得知《行政处理决定书》的存在，后吉水经济社向该院申请复印《行政处理决定书》，直至2019年12月16日收到该院邮寄的《行政处理决定书》后才知晓决定书的内容。另查明，吉水经济社从2004年1月1日起实施的《西樵镇西樵村吉水经济社股份章程》（以下简称《2004年章程》）第六条规定：“凡有配股资格的股东不分年龄，一律实行每个股东配置股权为10股，今后不再变更，也即是2003年12月31日晚上十二时后，新生、嫁入一律再无股权配给。”第七条规定：“本股份经济合作社今后实行每三年配售股权一次，中途不办理，配售股权的对象是2004年起股东正常娶入的妇女和新出生的婴儿。购股按当年的股值80%计算购买1股。每人可购买1至10股，直至每人购足10股为止，已办理转户继承加购买共有10股的再不能购股。”第八条规定：“外嫁女（除本社股东嫁本社股东外）户口不迁出，其出生子女不配售股权。”第十二条规定：“违法服刑人员和违反计划生育超生或不够间隔出生的子女已办理入户均可享受股权配股，但股份分红仍需按村社有关规定的时间内停止分红。”第十三条规定：“股东违反计划生育政策除按上级和村委会规定处罚外，凡抢生第二胎的终止该小孩股份分配到够间隔为止。超生的，终止该小孩股红分配到10周岁为止。过去抢生、超生也按此方案执行。广东省计划生育新条例颁布后，如抢生和超生的，父母双方均终止7年的股份分红。”2014年9月15日，吉水经济社对《2004年章程》中的个别条款经董事会表决同意进行了更改，制订了《吉水股份合作经济社章程个别方案更改》（以下简称《2014年方案》），该方案第一点规定，取消每三年配售股权一次，每年的一月份为配售股权月，上一年已入户符合资格配售股权的村民在本年的一月份内按当年的股值80%可配售股权，除一月份外中途不办理配售股权。吉水经济社在庭审中亦确认，根据《2004年章程》《2014年方案》的规定，按吉水经济社现时股值80%计算购买10股的购股金额一直为86400元。一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，西樵镇政府作为镇级人民政府，应张广鸿的申请，对其请求事项予以处理，依法有据，予以确认。关于吉水经济社的起诉有否超过起诉期限的问题，经查，根据西樵镇政府提供的送达《行政处理决定书》给吉水经济社的送达回证反映，西樵镇政府是以留置的方式送达上述文书。关于留置送达，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”据此，采用留置送达方式的前提是“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书”。具体到本案，若吉水经济社的负责人或其他工作人员不在场，则不能采用留置的方式送达。对于送达时吉水经济社在场人员的情况，西樵镇政府仅在送达回证中注明“被送达人拒收”，但未注明吉水经济社方拒收文书的人员姓名、身份等基本情况，无法证明送达当时实际有吉水经济社的负责人或其他工作人员在场，且庭审中西樵镇政府亦不能就该问题明确说明。事实上，该送达地点也并非吉水经济社的办公场所。因此，在吉水经济社否认当日曾收到《行政处理决定书》的情况下，西樵镇政府的送达行为程序轻微违法。西樵镇政府认为其已于2017年8月1日向吉水经济社送达《行政处理决定书》的主张缺乏事实依据，不予采信，吉水经济社的起诉期限应从其收到向佛山市南海区人民法院申请复印获取的《行政处理决定书》之日即2019年12月16日开始计算。吉水经济社当日收到相关文书后，在2019年12月25日提起诉讼，未超过法定起诉期限。关于张广鸿是否有权通过出资购股的方式取得吉水经济社的成员资格的问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定:“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”本案中，张广鸿的母亲潘燕兰属于吉水经济社的集体经济组织成员，张广鸿作为吉水经济社成员的子女，出生后于2011年11月18日随母入户吉水经济社所在地。根据上述地方政府规章规定，张广鸿在履行吉水经济社章程规定的义务后可享有吉水经济社的成员资格。根据张广鸿入户时吉水经济社适用的《2004年章程》第七条及《2014年方案》第一点规定，张广鸿可通过出资购10股的方式取得吉水经济社的成员资格，并在出资购股后的当年起享有满股社员的待遇。西樵镇政府在查明张广鸿已履行出资购股义务后，确认张广鸿具有吉水经济社组织成员身份，自《行政处理决定书》作出之日起享有成员同等待遇处理正确。但应指出的是，《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定的是符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女享受相应的权益，张广鸿的出生不符合计划生育政策，不属于上述地方性法规的适用范围，故西樵镇政府在作出《行政处理决定书》时引用《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条有误，予以指正。但西樵镇政府同时引用了《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，该条款规定了集体经济组织成员所生的子女享受相应的权益，且未就所生子女是否符合生育规定进行区分，故西樵镇政府依据该条款规定作出的行政处理结果正确，予以确认。此外，根据吉水经济社《2004年章程》第十二条、第十三条的规定，对于超生的子女，可享受股权配股，终止该子女股红分配到10周岁止。本案中，虽然张广鸿属超生，但现已年满10周岁，吉水经济社亦不能以此为由否认张广鸿享有成员同等权益。吉水经济社的主张于法无据，不予支持。综上，西樵镇政府根据张广鸿的户口簿、出生医学证明及其父母的户口簿、结婚证、南海区计划生育情况审核表、进账单、《2004年章程》《2014年方案》等证据，适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定作出《行政处理决定书》，事实清楚、证据充分，适用法律法规正确。虽然西樵镇政府向吉水经济社送达《行政处理决定书》的程序轻微违法，但对吉水经济社权利不产生实际影响，故一审法院只确认《行政处理决定书》违法，保留其效力，不作撤销处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决：确认西樵镇政府于2017年7月14日作出的南樵府行决[2017]20号《行政处理决定书》违法，保留法律效力。一审案件受理费50元，由西樵镇政府负担。上诉人吉水经济社诉称：一、原审法院处理结果错误。上诉人并不知悉原审第三人张广鸿向被上诉人西樵镇政府提出申请事宜，西樵镇政府在收到张广鸿的申请后，没有将有关情况告知上诉人，也没有向上诉人作出调查，亦没有向上诉人送达行政处理决定书，上述程序严重违反程序正当原则，不但侵犯了上诉人的知情权和陈述、申辩权，而且影响上诉人合理行使申请行政复议和提起行政诉讼的权利。二、案涉行政处理决定违反章程规定。1.上诉人作为农村集体经济组织，享有对本组织集体资产的自主经营管理权，对成员资格和集体收益分配等有关事项可以自主确定。《西樵镇西樵村吉水经济社股份章程》第八条规定，外嫁女户口不迁出，其出生子女不配售股权。本案中，张广鸿属于外嫁女子女，不属于章程规定的配售股权的对象，其没有配售股权的资格。2.《吉水股份合作经济社章程个别方案更改》第一点规定，配售股权的时间为每年的一月份，除一月外的其他时间不办理配售股权。本案中，张广鸿于2017年6月存入购股款86400元。退一步来说，即使张广鸿属于配售股权的对象，但其出资购股的时间也不符合上述规定。三、案涉行政处理决定认定事实不清、适用法律错误。1.《广东省实施＜中华人民共和国妇女权益保障法＞办法》第二十四条第二款规定：“符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”从《南海区计划生育情况审核表》可知，张广鸿出生不符合计划生育政策。因此，张广鸿不属于上述条款规定的享有农村集体经济组织成员权益的人员，其不能享受上诉人的成员同等待遇。2.根据《广东省人口与计划生育条例》第四十条第二款规定，自有关单位作出处理决定之日起，超生人员在七年以上十四年以下不能享受农村股份合作制分红及其他集体福利。本案中，张广鸿属超生人员，即使其可依法具有上诉人成员资格，但西樵镇政府在未查清有关单位何时作出处理决定等有关事实的情况下就确认张广鸿在案涉决定书作出之日起享有成员同等待遇，认定事实不清。3.《广东省实施＜中华人民共和国妇女权益保障法＞办法》是地方性法规，而《广东省农村集体经济组织管理规定》是地方政府规章。根据上位法优于下位法的原则，本案应适用《广东省实施＜中华人民共和国妇女权益保障法＞办法》的相关规定。四、西樵镇政府作出被诉行政处理决定超越法定职权。我国现有的法律、法规并未授权人民政府可以确定农村集体经济组织成员资格，有关集体经济组织成员身份的确认，应由农村集体经济组织讨论决定。故吉水经济社上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销西樵镇政府作出的南樵府行决〔2017〕20号《行政处理决定书》；3.本案一、二审诉讼费由西樵镇政府承担。被上诉人西樵镇政府辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。西樵镇政府应张广鸿的申请，根据张广鸿的户口簿、出生医学证明等材料作出案涉行政处理决定，事实清楚。虽然西樵镇政府向吉水经济社送达《行政处理决定书》的程序轻微违法，但对吉水经济社的权利不产生实质性影响。故原审判决认定事实清楚、适用法律正确，恳请二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人张广鸿的意见与西樵镇政府的意见一致。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》（粤委办［2006］142号）明确：“对因土地承包或集体收益分配而引发的农村妇女群体性事件，要认真负责地做好疏导工作，妥善化解矛盾；对产生的争议，应依照相关法律、法规和政策及时处理；对基层政府处理决定不服的、可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理。”对于“外嫁女及其子女”农村集体经济组织成员资格纠纷，广东省采取“乡镇（街道）人民政府作出行政处理决定-县级人民政府行政复议-人民法院行政诉讼”的路径处理，多年来处理了大量相关案件，有效保护了妇女及其子女的合法权益，维护了社会稳定。本案亦应照此程序办理，因此，西樵镇政府受理张广鸿关于确认其具有吉水经济社集体经济组织成员资格、享有股份和享受与其他股东同等待遇的申请，并作出处理决定，依法具有相应的行政职权。吉水经济社关于西樵镇政府超越职权范围的上诉意见理据不足，本院不予支持。关于法律适用。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《2004年章程》第七条规定：“本股份经济合作社今后实行每三年配售股权一次，中途不办理，配售股权的对象是2004年起股东正常娶入的妇女和新出生的婴儿。……”第十二条规定：“违法服刑人员和违反计划生育超生或不够间隔出生的子女已办理入户均可享受股权配股，但股份分红仍需按村社有关规定的时间内停止分红。”《2014年方案》第一条规定：“每年的一月份为配售股权月，上一年已入户符合资格配售股权的村民在本年的一月份内按当年的股值80%可配售股权，除一月份外中途不办理配售股权。”本案中，张广鸿的母亲为吉水经济社的股东，张广鸿于2009年出生后随母入户西樵村委会吉水村。2017年6月履行出资购股义务，即使张广鸿不是在该年1月办理出资购股手续，但可以类推张广鸿是于2018年1月办理的出资购股手续，不影响其享受2018年度分红及福利待遇。根据上述事实并结合法规规定，张广鸿应当享有吉水经济社的股东资格。西樵镇政府确认张广鸿具有吉水经济社集体经济组织成员资格、享有与其他成员同等的股份分配和福利待遇，其作出的《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。男女平等是我国宪法确立的一项重要原则。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”吉水经济社《2004年章程》第八条规定外嫁女的子女不能配售股权，该规定直接剥夺了外嫁女子女的配股资格，违反了上述法律法规规定的有关男女平等的原则，故该规定应属无效。虽然张广鸿为违反计划生育政策出生的子女，但广东省对于违反计划生育人员的处罚，只是要求超生子女的父母承担支付社会抚养费的法律责任，而不是取消超生子女的农村集体经济组织成员资格，故吉水经济社认为本案应适用《广东省实施＜中华人民共和国妇女权益保障法＞办法》认定张广鸿不具有股东资格的上诉主张，理据不足，本院不予支持。关于程序。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”本案中，西樵镇政府在未提供证据证明吉水经济社拒绝接收诉讼文书的情况下直接适用留置送达，也未将被诉《行政处理决定书》送至吉水经济社的住所，其行为确有不当。但如前所述，被诉之《行政处理决定书》在实体上处理结果正确，而吉水经济社的陈述、申辩权等都已经在诉讼过程中充分行使，其提起行政诉讼的权利亦已充分保障。即西樵镇政府送达不合法的程序问题并没有实际影响吉水经济社的实体权利。为节约司法资源和避免诉累，一审法院未撤销《行政处理决定书》，仅确认西樵镇政府作出行政处理决定的行政行为程序违法，可予维持。综上所述，上诉人吉水经济社的上诉理由均无事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市南海区西樵镇西樵社区吉水股份经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇二〇年九月二十四日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋