湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终883号上诉人（原审原告）：长沙电机厂集团有限责任公司。住所地：湖南省长沙市天心区新电路86号。法定代表人：唐朝晖，董事长。委托代理人：杨柳。委托代理人：刘欣亚，北京市致衡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市自然资源和规划局。住所地：湖南省长沙市岳麓大道218号市政府第二办公楼9楼。法定代表人：冯意刚，局长。委托代理人：苏慧娥，该局工作人员。委托代理人：晏明科，湖南中楚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市天心区人民政府。住所地：湖南省长沙市天心区湘府中路298号。法定代表人：黄滔，区长。委托代理人：陈博伦。委托代理人：姜守瑞，湖南中楚律师事务所律师。上诉人长沙电机厂集团有限责任公司（原长沙电机厂有限责任公司，以下简称长沙电机厂）因与被上诉人长沙市自然资源和规划局(以下简称长沙市自规局)、长沙市天心区人民政府（以下简称天心区政府）国有土地使用权出让公告一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2020）湘01行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年11月29日，长沙市自规局发布国有建设用地使用权挂牌出让公告，其中挂牌编号为［2019］长沙市116号的土地即为涉案土地，土地位置在长沙市天心区，出让面积为32695.46平方米，规划用途为商业、住宅。该地块的《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》（以下简称《须知》）第三条第（二）项明确宗地范围为：东临芙蓉南路、长沙市轨道交通集团有限公司，南临新岭路，西邻长沙电机厂有限责任公司，北临新电路。第三条第（一）项明确土地使用权人及使用权类型为：本次出让宗地为长沙市土地储备中心储备地，长沙市土地储备中心是本次挂牌交易的申请方。第三条第（八）项明确挂牌条件包括：1.竞得人须在本地块上建设央企总部项目……3.竞买人取得最高报价人资格后须向长沙市天心区人民政府提供相关资料，经审查符合条件并与长沙市天心区人民政府签订《产业项目建设及运营发展监管协议》（以下简称《协议》）后方可签订《成交确认书》，《协议》与竞买须知一并公告，若不符合以上条件则竞买无效，竞买保证金扣除5%以后退还……天心区政府拟订的《协议》第四条为：“1.乙方须是世界500强央企（含母公司、子公司），并在宗地上建设企业总部，项目开发须符合南部片区规划建设要求；乙方所提交资料须经甲方审查符合条件要求。2.乙方须拥有公路施工总承包特级资质，2020年乙方须在甲方缴纳税收2400万元以上，且在2020年之后的九年按照平均8%的增速递增（以每三年为一个考核期）……”长沙电机厂不服，认为湖南天心区环保工业园已以湖南天环经济开发有限责任公司（以下简称天环公司）的名义将涉案宗地协议转让，长沙市自规局的挂牌出让公告和天心区政府拟订的《协议》侵犯了其公平竞争权，提起本案诉讼，请求：1、判令撤销涉案《须知》第三条第（八）项第1、3目的规定。2、判令撤销天心区政府制定的《协议》。另查明，2004年6月26日，天环公司（甲方）与长沙通大集团长沙电机厂（乙方）签订《项目入园及土地转让协议书》，约定乙方在甲方权属范围内受让土地一宗，总面积约457亩，其中工业用地约376亩，商业用地面积81亩，同时约定工业用地单价每亩12万元，小计4512万元，商业用地单价每亩24万元，小计1944万元，总价6456万元。2006年11月10日，长沙市天心区有关领导、湖南天心环保工业园的有关领导和长沙电机厂的主要负责人就长沙电机厂整体搬迁的有关问题，在湖南天心环保工业园会议室召开了协商会议，并形成了会议纪要。会议纪要明确：“一、关于长沙电机厂有限责任公司承诺增付1000万的问题。根据长沙电机厂有限责任公司于2006年10月17日对湖南天心环保工业园的报告，长沙电机厂有限责任公司将增付1000万元给湖南天心环保工业园。现经双方充分协商确定该1000万元的用途为现有政策下拆迁成本增加的补偿。长沙电机厂有限责任公司于2006年12月18日以前(具体时间根据管委会办理拆迁许可证的需要)将增付的1000万元中的500万元支付到湖南天心环保工业园管委会指定帐户,余下的500万元在2007年1月底前支付到湖南天心环保工业园管委会指定帐户。”“二、关于工业用地红线和国有土地使用权证移交的问题。长沙电机厂有限责任公司将增付的人民币1000万元中的500万元支付到湖南天心环保工业园管委会指定帐户后,湖南天心环保工业园管委会在国土部门的监证下将长沙电机厂有限责任公司所征地的工业用地红线和国有土地使用权证交给长沙电机厂有限责任公司。”“四、关于商业用地摘牌价高于协议价的处置问题。长沙电机厂有限责任公司所征地的工业用地部分仍然按原合同的约定执行。商业用地部分，须经长沙市土地市场实行挂牌转让。如果摘牌总价超过1944万元（24万元×81亩）的，则超出部分的80%由长沙电机厂有限责任公司承担，超出部分的20%由湖南天心区环保工业园管委会承担”。之后，长沙电机厂向对方支付了部分款项。长沙电机厂主张共支付了5252万元，其中工业用地款项为4512万元，商业用地款项为740万元，余款待国土部门挂牌出让时一并计算支付。对此，天心区政府主张长沙电机厂承诺增付的1000万元为工业用地款项，其支付的5252万均为工业用地款项，尚余500万元至今未付，商业用地款项未经国有土地挂牌出让，至今未交付款项。还查明，涉案土地已由中交一公局（长沙）建设投资有限公司竞得，并已办理《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》等手续。原审法院认为：本案争议的焦点为：1.长沙市自规局[2019]长沙市116号《须知》第三条第（八）项第1、3目关于挂牌条件的规定，对所有有意向参与涉案土地竞买的人员均为有效，和其他不确定的人员相比，长沙电机厂特别的不同的利益关系，应认定为其与该规定无利害关系，其提起本案诉讼不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的原告资格，本案起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件。关于长沙电机厂主张湖南天心环保工业园早于2004年即以天环公司的名义与其签订合同，将涉案商业用地转让，故其与涉案土地的挂牌出让具有利害关系的问题。对此，原审被告主张长沙电机厂与天环公司签订的协议属无效协议，不应当被执行，同时，该协议对长沙市自规局和天心区政府均无约束力，不影响涉案土地的出让，应依法进行。该院认为，涉案商业用地属未出让的国有土地，天环公司对涉案商业用地并无权属，长沙电机厂以天环公司已将涉案土地协议转让，其对涉案用地具有利害关系的理由不成立。2.《协议》虽由天心区政府拟订，但其作为涉案土地挂牌出让条件的一部分，系由长沙市自规局对外公布，即以长沙市自规局的名义作出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，天心区政府不是适格被告，长沙电机厂起诉天心区政府，不符合法律规定。综上，本案起诉不符合法定条件，依法应予驳回。长沙电机厂主张天环公司与其签订的合同应当履行的问题，不属本案审查范围，应另循合法途径主张。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项的规定，裁定驳回长沙电机厂的起诉。本案不收取案件受理费。长沙电机厂不服原审裁定，向本院提起上诉称：原审裁定适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（八）项规定：认为行政机关滥用行政权力排除或限制竞争的，属于行政诉讼的受案范围。《最高院人民法院关于适用的解释》第十二条第（一）项规定：被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，属于与行政行为有利害关系。《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖公告等行为性质的答复》中，明确将国土管理部门出让国土使用权之前的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为确定为行政行为，当事人对此不服提起行政诉讼的，人民法院应当受理。被上诉人滥用行政权力，通过拍卖公告的规定排除或限制了竞争，上诉人与该行政行为有利害关系。综上，请求撤销原审裁定，发回重审。长沙市自规局口头答辩称：根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的第六、七条规定，长沙市自规局可以根据年度出让计划，会同相关部门拟定相关方案，并可以对竞买人的资格进行设定和相应的限制。本案中，在挂牌出让须知及出让须知附件的监管协议规定了相应的竞买人资格，该竞买资格的设定是依据相应的产业政策，并会同相关部门共同拟定，该资格条件并未产生只有一家申报主体的后果。根据上诉人在上诉状中的陈述，对于行政机关滥用权利限制竞争及侵犯公平竞争权可以提起诉讼，但是对于原告主体资格应当进行限制，而非所有主体都能提起相应的行政诉讼，否则行政诉讼法第二十五条及第四十九条规定的原告主体资格的条件将没有任何实际意义。在招标拍卖挂牌过程中，只有实际参与招标拍卖挂牌活动，才具有提起本案行政诉讼的主体资格，在本案中，上诉人既没有提交竞买申请书，也非竞买人，且长沙市自规局在公告中设定的条件并没有产生排除合理竞争的效果，因此，一审法院驳回上诉人的起诉符合法律规定。天心区政府口头答辩称：原审裁定认定天心区政府不是本案适格被告，上诉人并未就此问题进行上诉，因此上诉人对原审认定天心区政府非适格被告的这一事实是认可的。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为：本案的争议焦点是上诉人长沙电机厂是否具备原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高院人民法院关于适用的解释》第十二条第（一）项规定：被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，属于与行政行为有利害关系。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第九条规定：招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容：……（三）投标人、竞买人的资格要求以及申请取得投标、竞买资格的办法……。所谓“利害关系”,也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素:是否存在一项权利;该权利是否属于原告的主观权利;该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。本案中，上诉人提起行政诉讼,应当具备“利害关系”。长沙市自规局发布的涉案挂牌出让须知及附件监管协议中对竞买人条件进行的设置，是法律规定的招标拍卖挂牌公告应当包含的内容，其设置的条件并未违反法律的强制性规定，且没有任何证据证明设置的条件导致排除合理竞争的后果。上诉人认为涉案挂牌出让须知及附件监管协议设定了限制条件，侵害了其公平竞争权，没有事实和法律依据,其与本案被诉行政行为没有利害关系,不具备原告主体资格，原审裁定驳回上诉人起诉符合法律规定。本案被诉挂牌出让须知及附件监管协议均以长沙市自规局的名义发布，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款认定天心区政府不是适格被告，符合法律规定。另，上诉人主张天环公司与其签订的合同应当履行的问题，不属于本案的审查范围，原审裁定告知上诉人另循合法途径主张并无不当。综上所述，上诉人长沙电机厂集团责任有限公司上诉理由和诉请均不能成立，依法不予支持。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定如下:驳回上诉,维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  周光清审判员  余俊杰审判员  李清平二〇二〇年九月十六日书记员  袁 璇