福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终528号 上诉人（原审原告）孙慈养，男，1956年5月7日出生，汉族，住福建省周宁县。 委托代理人默立贤，北京京润律师事务所律师。 委托代理人郑水平，北京京润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）周宁县人民政府，住所地福建省周宁县狮城镇北门路11号。 法定代表人黄桂诚，县长。 委托代理人李丽银，周宁县人民政府司法局副局长。 委托代理人杨铃辉，福建晨信律师事务所律师。 孙慈养因诉周宁县人民政府（以下简称周宁县政府）房屋征收行政补偿一案，不服南平市中级人民法院(2020)闽07行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2014年10月20日，中共周宁县委、周宁县人民政府作出《关于成立衢宁铁路（周宁段）建设工作协调领导小组的通知》（周委〔2014〕47号），决定设立衢宁铁路（周宁段）建设指挥部。2015年12月15日，周宁县人民政府作出《关于开展衢宁铁路周宁段建设项目房屋征收的决定》（周政〔2015〕24号），确定衢宁铁路周宁段建设项目征收实施单位为衢宁铁路（周宁段）建设指挥部。同日，周宁县人民政府办公室作出《关于印发衢宁铁路周宁段安征迁补偿实施方案的通知》（周政办〔2015〕115号），确定房屋征收的补偿安置原则、补偿标准、补偿安置方案等内容。同日，上述决定和补偿实施方案在周宁县人民政府信息公开中心的网站上公示。2015年12月20日-12月27日，补偿实施方案在周宁广播电视台播出。 2015年12月25日，周宁县人民政府发布《关于衢宁铁路周宁段建设项目征收房屋的公告》（周政〔2015〕25号），确定征收范围为：衢宁铁路周宁段建设项目范围内所有房屋（具体以征收范围红线图为准）。同日，该公告在周宁县人民政府信息公开中心的网站上公示。 2019年3月20日，县铁路建设指挥部作出《关于对孙慈养房屋重新选定评估机构的通知》，载明“鉴于你此前房屋所作评估报告期限已过，现我部通知你于2019年4月8日前与我部协商，共同委托一家具备评估资质的评估机构，对你房屋价值进行重新评估。如在2019年4月8日前协商不成，我部将……采取摇号或者抽签等随机方式确定一家评估机构，对你房屋价值进行重新评估。”3月25日，县铁路建设指挥部再次作出《关于对孙慈养房屋重新选定评估机构的通知》，将最迟协商时间定于2019年4月15日。上述两次通知分别于3月22日、3月28日送达原告。 2019年4月17日，县铁路建设指挥部在《福建法治报》上刊登《关于选定房地产评估机构的公告》，向社会公开选定原告等4户房屋征迁评估机构。4月19日，县铁路建设指挥部向原告发出《关于孙慈养房屋公开摇号选定评估机构的通知》，告知其定于2019年4月24日15时，在周宁县行政服务中心公开摇号选定一家评估公司，对其房屋重新评估，并邀请原告参加。4月24日，在福建省周宁县公证处公证员的见证下，抽取福建中兴资产评估房地产土地估价有限责任公司为原告等4人房屋评估项目的中标人，福建嘉信资产评估土地房地产估价有限责任公司为备选中标人。4月25日，县铁路建设指挥部作出《关于对李绍诗、李绍语、李孙斌、孙慈养等四户房屋征收公开摇号选定评估机构的公示》，同日公布在周宁县阳光平台网站、当地镇政府政务公开栏、高路新村主干道以及原告房屋外墙处。4月30日，因首选中标单位放弃估价委托，县铁路建设指挥部确定备选中标单位作为评估中标单位。5月5日，县铁路建设指挥部作出《关于孙慈养房屋征收公开摇号确定评估机构的告知书》，告知其选定福建嘉信资产评估土地房地产估价有限责任公司作为中标单位，5月7日，该告知书通过留置送达原告。 5月8日，县铁路建设指挥部组织评估机构对原告房屋进行评估，5月28日，县铁路建设指挥部将《孙慈养房屋拆迁评估项目清单》通过留置送达原告。6月14日，评估机构作出《孙慈养房屋初步评估结果》，6月17日，县铁路建设指挥部将该评估结果留置送达原告，并在其房屋外墙公示。6月30日，评估机构作出《征收补偿估价报告》，由注册房地产估价师林立营（注册号：3520020090）和王敏（注册号：3520060063）对原告的房屋进行补偿价值评估，该估价报告于7月8日留置送达原告。 7月29日，县铁路建设指挥部作出《关于对孙慈养房屋征收补偿告知书》（周铁指告知〔2019〕011号），告知原告已超期未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，要求其于8月9日前配合完成房屋拆迁协议签订工作，逾期将作出征收决定。该告知书于7月29日留置送达原告。 2019年8月12日，县铁路建设指挥部作出《关于对咸村镇高路新村七巷9号孙慈养房屋作出征收补偿决定的请示》（周铁指〔2019〕11号），向被告请示对原告的房屋作出征收补偿决定，于8月19日作出《关于孙慈养房屋的征收补偿方案》（周铁指〔2019〕12号）。9月4日，被告依据上述补偿方案作出《周宁县人民政府房屋征收补偿决定书》（周政征补〔2019〕1号），该决定书已送达原告。 原审另查明，孙慈养所建房屋坐落于周宁县，国有土地使用权证号为：周国用（2015）第XX号，其内记载地类（用途）住宅，使用权类型：划拨，使用权面积：72.18平方米。 原审认为，本案的争议焦点是《周宁县人民政府房屋征收补偿决定书》（周政征补〔2019〕1号）是否合法。具体论述如下： 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案被告周宁县人民政府具有作出涉案房屋征收补偿决定书的法定职权。 一、关于涉案房屋评估程序及评估报告的合法性问题 （一）关于评估机构的选定问题 《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”第五条第一款规定：“同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。”本案中，县铁路建设指挥部多次通知原告在指定期限内共同协商选取评估机构。县铁路建设指挥部在通知中一并告知：如协商不成，将组织三家评估机构，通过采取摇号或抽签的方式确定一家评估机构，对涉案房屋价值重新评估。由于在指定期限内，原告拒绝协商，县铁路建设指挥部采用摇号的方式确定两家评估公司，并委托公证机关进行公证监督。后因中标人福建中兴资产评估房地产土地估价有限责任公司放弃估价委托，县铁路建设指挥部确定备选中标人福建嘉信资产评估土地房地产估价有限责任公司为中标单位，行政程序并无不当。原告认为评估机构应由其选定，无须与县铁路建设指挥部协商。原审法院认为，因原告拒绝选定评估机构，县铁路建设指挥部通过摇号方式确定评估机构并无不当，对原告的主张不予采纳。 （二）关于评估报告的合法性问题 《征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，涉案房屋价格评估机构及作出评估报告的评估师均具备相应资质。在被征收房屋价值评估过程中，评估公司对涉案房屋进行现场勘察，对评估项目进行登记，评估公司作出的评估报告中详细说明了评估结论形成过程和根据，不存在违法情形。评估报告送达后，被征收人在法定期限内对该报告提出异议并申请复核评估，县铁路建设指挥部及评估公司均按要求予以复核回复，接到复核结果后，被征收人未在指定期限内向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，应视为对该房屋价值评估程序及评估结论的认可。原告认为，评估报告并未依照被征收房屋类似房地产的市场价格计算被征收的房屋价值。经查，涉案房屋及其周边房屋均只有国有土地使用权证，没有房产证，且土地使用权类型为划拨，因此评估公司在评估时未能找到类似房地产交易案例。鉴于房产征收亦为房产交易的一种情形，评估公司使用同一地块的征收案例作为交易案例，采用市场法确定涉案房屋的价值。原审法院认为，在无法找到类似市场交易案例，原告亦无法提供同类房产交易价格的情况下，评估公司使用征收案例确定涉案房屋的价值并无不当，原审法院对原告的该项主张不予支持。此外，原告认为应当以2019年作为评估的估价时间基点。经查，2015年12月29日，县铁路建设指挥部已委托评估机构对涉案房屋进行评估，因原告拒不签订补偿协议，导致第一次评估报告超过有效期限，被告又重新进行评估。原审法院认为，房屋价值补偿依法原则上应当以征收决定公告之日作为计算的时间基点，本案导致评估报告超过有效期限的原因系原告拒不签订补偿协议，且房屋征收部门提供的产权调换补偿安置用地面积为80平方米，大于涉案房屋的土地面积，房屋征收部门采取产权调换方式并未明显不利于原告。因此原审法院对原告该项主张不予认可。原告以评估报告未依法送达为由，认为剥夺其复核和专家鉴定的权利，程序违法。原审法院认为，原告该项主张与事实不符，不予支持。 二、关于征收补偿决定的合法性问题 （一）关于补偿安置选择权保障问题 《征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”本案中，被告作出的周政征补〔2019〕1号《周宁县人民政府房屋征收补偿决定书》中，明确告知房屋征收部门为其提供产权调换和货币补偿两种方式，同时告知如被征收人逾期不作出选择，征收人有权任选一种方案对被征收人的房屋进行补偿。因原告在该补偿决定指定的期限内未作出补偿安置选择，房屋征收部门最终选择以产权调换的方式进行补偿安置，未损害原告的合法权益。 （二）关于被征收房屋价值及其他补偿费用是否合理问题 1.关于补偿范围是否准确、合法的问题 《征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”本案中，被告作出的《周宁县人民政府房屋征收补偿决定书》（周政征补〔2019〕1号）给予原告的补偿包括：1.房屋、土地及装修补偿；2.搬迁补助费；3.其他附属单项移装费（移装独立电表、移装独立水表、移装热水器、移装有线电视、移装电话机、移装宽带网）；4.临时安置补助费。本案原告的房屋为住宅并非生产、营业用房，不存在停产停业损失。因此，该补偿范围符合上述法律规定，没有缺漏。 2.关于房屋价值及补偿费用是否合理的问题 《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条规定：“除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。”本案中，县铁路建设指挥部委托评估公司对涉案房屋价值进行评估确定涉案房屋建筑物、土地、构筑物、二次装修价值，符合相关规定。原告提出评估时遗漏众多物品及设施。经查，县铁路建设指挥部于2019年5月8日组织人员到现场勘察，现场形成《孙慈养拆迁评估项目清单》，评估公司于5月27日作出正式项目清单，于5月28日留置送达原告。原审法院认为，涉案房屋经过现场勘察，原告未对项目清单提出异议，且在本案诉讼过程中亦未能举证证明存在遗漏的物品及设施，该项主张没有事实依据，不予支持。关于搬迁补助费、临时安置补助费等费用，县铁路建设指挥部均依照《周宁县人民政府办公室关于印发衢宁铁路周宁段安征迁补偿实施方案的通知》（周政办〔2015〕115号）标准计算，并无不当。 （三）关于征收补偿决定程序是否合法的问题 被告作出《周宁县人民政府房屋征收补偿决定书》（周政征补〔2019〕1号）后，依法向原告送达，且对决定书内容详细释明，行政程序合法。 综上，被告周宁县人民政府作出的《周宁县人民政府房屋征收补偿决定书》（周政征补〔2019〕1号），认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。原告孙慈养的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孙慈养的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告孙慈养负担。 上诉人孙慈养不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审全部诉讼请求。理由：1.其房屋在衢宁铁路（周宁段）项目被征迁范围之内。被上诉人不具有作出案涉被诉征收补偿决定的法定职权，本案不具备安置条件，安置落实不到位。2.未经房屋征收部门报请，被上诉人不得迳行作出被诉房屋征收补偿决定。3.被诉房屋征收补偿决定所依据的《征收决定》和《补偿方案》不合法。4.被诉房屋征收补偿决定的内容及程序均不符合法律规定，案涉评估机构选定违法，评估机构及人员缺乏法定资质，评估时点选择不当，估价标准过低，被征收房屋的价值不符合市场实际价值。5.被上诉人未充分保障其安置选择权。6.评估项目未经其核对，存在漏项缺项等问题，致使补偿价格过低，侵犯其合法权益。 被上诉人周宁县政府答辩称：1.被诉征收补偿决定合法，且相关安置条件已落实。补偿决定书中已写明安置地点、安置补助费等安置方案，目前该安置地点已满足交付条件，系因上诉人不与被上诉人协商确定具体方案，并不存在安置得不到落实的情形。2.因上诉人未在规定期限内与被上诉人达成征收补偿协议，房屋征收具体实施单位衢宁铁路（周宁段）建设指挥部报请被上诉人作出征收补偿决定，被上诉人经受理、审查后，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定并按照《衢宁铁路周宁段安征迁补偿实施方案》以及《征收补偿估价报告》作出被诉补偿决定，补偿程序符合相关法律规定。3.本案为房屋征收行政补偿案件，人民法院审查对象为被诉行政机关作出的房屋征收行政补偿行为。上诉人若对案涉征收决定不服，应当另案提起行政复议或行政诉讼；若对补偿实施方案不服，应当向批准征收安置补偿方案的上一级地方人民政府申请行政复议。4.被诉房屋征收补偿决定所依据的《征收补偿估价报告》合法有效。评估机构的选定系经依法公示，并在公证监督下完成，程序合法。因首选中标评估机构放弃委托，被上诉人依法顺延备选机构，上诉人未持异议。福建嘉信资产评估土地房地产估价有限责任公司系有资质的评估机构，在对案涉房屋进行了实地勘验、调查后，作出《征收补偿估价报告》。上诉人收到上述报告后，未在法定期限内再对复核评估结论提出申请，应视为认可。房屋估价时点为房屋征收决定公告之日即2015年12月15日，时点无误。本次评估的标准及方法，采用签订征收补偿协议中的成交案例，以比较法进行评估，符合市场交易惯例及客观事实。5.关于评估范围及评估对象，房屋征收实施部门在组织评估过程中，进行了现场勘察，评估机构亦派出2名评估师参与现场调查，进行了详实的查勘记录，形成现场记录清单，已依法送达上诉人。上诉人对此不予理睬，但也未提出异议，故不存在补偿缺项、漏项的问题。6.上诉人在原审庭审中自认，被上诉人当面将被诉征收补偿决定直接送达上诉人并当面宣布内容，上诉人对于征收过程中评估机构选择、补偿数额、补偿标准、由谁进行评估、征收法律程序以及如何进行法律救济的途径，均从被送达的文书中知晓，并且行使了救济权力，由此可知，被上诉人在征收过程中已充分履行了公示公告的义务。7.本案房屋征收补偿决定没有剥夺了孙慈养的补偿选择权。2015年12月15日《衢宁铁路周宁段安征迁补偿实施方案》中已就补偿方式进行了规定，明确告知被征收对象享有货币补偿自行安置或货币补偿批地自建两种补偿方式的选择权。在多年的协商过程中，征收部门并未限制或剥夺上诉人对补偿方式的选择权。2019年征收部门曾多次通知上诉人签订协议，但上诉人未前往签约。此期间，被上诉人不仅充分保障了上诉人补偿方式选择权，并给予了充足的选择时间，但上诉人无视通知，怠于行使权利，故被上诉人对补偿方式选择的处理无不当。 双方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经查明，周宁县人民政府发布《关于衢宁铁路周宁段建设项目征收房屋的公告》（周政〔2015〕25号）的时间为2015年12月15日，本院对原审认定的其他基本事实予以确认。 本院认为，上诉人的案涉房屋在衢宁铁路（周宁段）项目被征迁范围之内，被上诉人作为县一级人民政府，负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，具备作出补偿决定的法定职权。围绕本案被诉《周宁县人民政府房屋征收补偿决定书》（周政征补〔2019〕1号），本院归纳双方争议焦点有三：一是被诉补偿决定是否保障了被征收人的安置选择权。二是被诉补偿决定确定的被征收房屋价值是否合法。三是被诉补偿决定是否存在遗漏补偿的内容。 （一）关于被诉补偿决定是否保障被征收人的安置选择权的问题。在案证据表明，案涉房屋征收工作由衢宁铁路（周宁段）建设指挥部负责具体实施。因上诉人未能与房屋征收实施部门在案涉征收补偿方案确定的期间内签订征收补偿协议。因此，被上诉人有权作出补偿决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。因上诉人怠于行使安置选择权，而被诉补偿决定中已明确告知上诉人逾期不作出选择，征收人有权任选一种方案对被征收人的房屋进行补偿。故而，房屋征收部门最终选定以产权调换的方式进行安置补偿，符合法律规定。并且，房屋征收部门提供的产权调换补偿安置用地面积为80平方米，大于涉案房屋72.18平方米的土地面积，并未明显损害上诉人的合法权益。 （二）关于被诉补偿决定确定被征收房屋价值是否合法的问题。 1.关于评估机构的选定程序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。结合本案，案涉双方未能在规定时间内就选定房地产价格评估机构达成一致意见，故房屋征收部门通过摇号、抽签等随机方式，委托公证机关进行公证监督，确定案涉两家评估机构，并依法进行了公示、公告，符合法律规定。此后，由于首选中标单位放弃估价委托，故备选中标单位福建嘉信资产评估土地房地产估价有限责任公司被确定为评估中标单位，该事项亦以通知形式告知了上诉人，程序合法，并无不当。 2.关于评估报告的程序及依据。本案中，在被征收房屋价值评估过程中，具有法定资质的机构及评估人员，对涉案房屋进行现场勘察，对评估项目进行登记，评估公司在评估报告中详细说明了评估结论的形成过程和根据，并不存在违法情形。上诉人在法定期限内对案涉《征收补偿估价报告》，提出异议并申请复核评估，房屋征收部门及评估公司均按要求予以复核回复，在接到复核结果后，上诉人未再向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因此，被上诉人决定参考同类房地产征收价格，确定被征收房屋补偿价值，不违反法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。因此，房屋价值补偿原则上应当以征收决定公告之日作为计算的时间基点。本案中，房屋征收部门在2015年12月已委托评估机构对涉案房屋进行评估，因上诉人拒不签订补偿协议，致第一次评估报告超过有效期限，故再重新进行评估。上诉人主张以2019年作为评估的估价时间基点，缺乏法律依据，本院不予支持。 （三）关于被诉补偿决定是否存在遗漏补偿内容的问题。根据案涉补偿方案，本案补偿范围包括：房屋、土地及装修补偿；搬迁补助费；其他附属单项移装费（移装独立电表、移装独立水表、移装热水器、移装有线电视、移装电话机、移装宽带网）；临时安置补助费。上诉人的房屋为住宅并非生产、营业用房，不存在停产停业损失，故以上补偿范围符合法律规定，并无缺漏。评估机构对案涉房屋价值进行评估，确定涉案房屋建筑物、土地、构筑物、二次装修价值，符合相关规定。评估过程中，房屋征收部门组织人员到现场进行了查勘，评估公司作出的《孙慈养房屋拆迁评估项目清单》《孙慈养房屋初步评估结果》以及《征收补偿估价报告》均已依法送达上诉人，上诉人未提出异议。关于搬迁补助费、临时安置补助费等费用，房屋征收部门亦按照案涉补偿方案所确定的补偿标准计算补偿价值，符合法律规定。上诉人主张存在遗漏补偿的内容，但未能举证证明，本院对其主张不予支持。 综上，被上诉人作出的《周宁县人民政府房屋征收补偿决定书》（周政征补〔2019〕1号），事实清楚、程序正当。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙慈养负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  许秀珍 代理审判员  聂文佳 代理审判员  覃 丹 二〇二〇年九月三日 书 记 员  林 珊 附：本判决适用主要法律条文 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；