浙江省丽水市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）浙11民终858号 上诉人（原审原告）：许伟森，男，1977年12月10日出生，汉族，住浙江省云和县。 委托诉讼代理人：叶乐乐，浙江滔腾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：云和县浮云街道庄前村村民委员会。住所地：浙江省云和县浮云街道庄前村（黄坑口新村）办公大楼。统一社会信用代码：543311253555122833。 法定代表人：许加良，主任。 被上诉人（原审被告）：云和县浮云街道庄前村股份经济合作社。住所地：浙江省云和县浮云街道庄前村（黄坑口新村）办公大楼。统一社会信用代码：N23311253554286552。 法定代表人：金建忠，董事长。 上述两被上诉人共同委托诉讼代理人：江礼火，浙江指路人律师事务所律师。 上述两被上诉人共同委托诉讼代理人：雷周敏，浙江指路人律师事务所律师。 上诉人许伟森因与被上诉人云和县浮云街道庄前村村民委员会（以下简称庄前村委会）、云和县浮云街道庄前村股份经济合作社（以下简称庄前村经济合作社）合同纠纷一案，不服浙江省云和县人民法院（2019）浙1125民初1558号之二民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月18日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人许伟森上诉请求：1.撤销一审法院驳回起诉的裁定，并依法支持上诉人的一审诉讼请求；2.一、二审所有的诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一审法院认定本案不属于民事案件的事实认定错误。一、依据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，省辖市、县（市）人民政府才有权责成有关部门组织进行拆迁，因而村委会不能作为拆迁人。因此村委会与被拆迁人发生的关系是民事纠纷。被上诉人接受政府委托执行拆迁安置事宜，就拆迁安置方案与村民达成一致形成安置补偿协议。本案中被上诉人于2010年6月21日发布了《公告》，先不论该《公告》的形成过程是合法还是违法，其本质上是要约，是一种意思表示行为，被上诉人通过《公告》向当地特定的居民发出要约函是对拆迁安置补偿内容的确认，而上诉人已经通过其实际行为即向被上诉人支付40000元购房地基款表示接受要约。后因考虑到政策的变更，无法做到“有土安置”变更为“公寓式安置”，也只是因政策变更从而导致对搬迁安置补偿协议的变更，不必然导致事实合同的解除，已经支付的4万元购房地基款仍具有效力，本案仍属于拆迁补偿协议纠纷，是民事诉讼，不是行政诉讼。二、依据最高人民法院关于印发《民事案件案由规定（试行）》第四部分第十项合同纠纷中的第83小项，明确规定了房屋拆迁安置补偿合同纠纷。只有对政府部门作出的补偿决定不服的，才属于行政诉讼的范围。本案中，双方已经达成一个事实合同，其次，上诉人并非对政府的补偿决定不服，而是对被上诉人私自变更合同约定的不服，因此属于民事受案范围。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。本案中被上诉人变更《公告》是变更了与上诉人达成的事实合同，仅对上诉人一人发生效力。三、在上诉人交纳地基款时，被上诉人同时就将上诉人作为第三期旧村改造对象进行报批，因此上诉人属于拆迁安置人员，对此是不存在争议的，现本案争议点在于上诉人迟延交付拆迁房屋后是否仍然可以分得安置的公寓问题。此纠纷属于对补偿协议具体内容的争议事项，属于民事受案范围。并且上诉人至今一直也强调愿意拆除老房，但要求按照之前交纳给被上诉人的地基款（4万/175元=228平方）给予上诉人分配公寓套房面积及套数。从最初的“土地安置”变更为“公寓安置”后，上诉人就公寓安置事项中的分配套数、分配方式及面积与被上诉人积极协商。其次，拆除老房并非唯一条件，同时还规定了户口不在本村内，出嫁者均不得享受安置房。在实际分配的过程中，出现诸多问题，部分未拆除红线内房屋的村民分配到了安置公寓，本村在名单内的人员即上诉人未享受到合理合法的安置分配权益，外村人及村干部等亲属户却分得了一套或多套公寓套房。在上诉人与被上诉人协商过程中，两被上诉人一直强调有政府文件，有明确拆除老房的时间点，但之后又向上诉人表明在该时间点后，双方重新协商另行确认拆除老房的时间，包括在一审庭审中被上诉人也明确认可。本案的两被上诉人也未向上诉人以书面的文件方式要求上诉人在哪个时间截止点前拆除老房，故拆除老房的时间截点并未明确。在双方协商过程中，被上诉人未明确告知或通知上诉人拆除旧房屋的时间，未对此作出限定，直接在调解时拒绝分配上诉人房屋，此行为是不履行合同义务，而不是剥夺上诉人参与拆迁分配的资格，因此本案仍属于民事受案范围。四、关于本案案由问题，依据《最高人民法院关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知》第三条第6款规定：“当事人在诉讼过程中增加或者变更诉讼请求导致当事人诉争的法律关系发生变更的，人民法院应当相应变更案件案由”“同一诉讼中，涉及两个以上的法律关系，属于主从关系的，应当以主法律关系来确定案由，但当事人仅以从法律关系起诉的，则以从法律关系来确定案由；不属于主从法律关系的，则按诉争的两个以上民事法律关系确定并列的两个案由”，本案即便案由发生错误，法院也有权主动变更错误的案由，并依据新案由正常诉讼，而不是直接以案由错误或不属于同一法律关系为由剥夺上诉人参与诉讼的权利。综上，一审裁定认定事实错误，本案属于民事案件，应当予以受理，望二审法院判如所请。 被上诉人庄前村委会、庄前村经济合作社共同辩称，一、本案上诉人的上诉理由不能成立。上诉人以合同纠纷提起诉讼，但本案系两被上诉人主要为实施“农村土地综合整治项目”过程中引发的纠纷，根据本项目的立项文件、云和县人民政府专题会议纪要的要求，启动本项目的前提是“旧区拆除率达到至少70％以上；完成土地复垦指标”。两被上诉人作为基层群众自治组织对本村公共事务和公益事业具有自我管理，自我教育，自我服务的职能。因此，本案涉及农村集体土地的征收、农户的安置问题，因村庄拆迁安置而发生的争议，目前仍属于我国新农村建设政策调整的事项，对于如何进行安置补偿，两被上诉人坚持按照民主议定原则予以确定，这是集体经济组织内部集体成员自治的事项，也应当由村民自治组织自行解决，因此本案不属于人民法院民事诉讼受案范围，一审裁定驳回上诉人的起诉完全符合法律规定。二、上诉人的一审诉讼请求在实体上同样不能得到支持。对于本案上诉人预交过4万元的“地基款”及其具有安置资格的事实被上诉人一直都是认可的，但被上诉人在2010年向村民筹集地基款时，当时对于“云和县庄前村三期项目”具体适用何种政策并不确定，之后，在报上级政府部门审批后，最终该项目是以“农村土地综合整治项目”立项，因为政策发生变化，导致被上诉人无法向包括上诉人在内的农户分配地基，只能以“公寓房”的方式安置，但是在被上诉人多次上门向上诉人进行政策宣传、解释、引导的情况下，上诉人依然不愿意按照政府文件的要求拆除其户位于红线范围内的房屋，且坚持要求被上诉人按照原《公告》内容对其进行有土安置，故被上诉人只能通过民主决议的方式退还上诉人预交的“地基款”，并在合理的范围内补偿上诉人一定的利息损失。目前，该项目已经结束并经过政府的验收，政府部门对于本项目的人头补偿费政策时间也早已经截止，本案上诉人无法享受安置政策完全是自己的原因造成，其主张的各项诉讼请求不应得到支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。请求二审法院依法裁定驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。 上诉人许伟森向一审法院起诉请求：1.依法确认原告向被告预交的4万元购买庄前村黄坑口建房地基一直购房款合法有效；2.判令被告履行按庄前村当时征地每平方支付175元的土地征用费，共计交纳4万元人民币（4万/175元=228平方）给予原告分配公寓套房面积及套数；3.依法确认被告向原告支付按云和县浮云街道庄前村整村搬迁人员的人头补偿费28000元；4.本案的诉讼和保全费用均由被告承担。在一审诉讼过程中，原告许伟森增加两项诉讼请求：1.依法撤销被告对原告户于2015年3月18日的安置方案和于2018年12月27日的退款决定的村民代表会议决议；2.依法撤销2018年12月28日村民委员会及村民代表大会对原告做出违法《通知书》的决定。 一审法院认定事实：云和县浮云街道庄前村地处云和县城东北部，属云和县云和镇人民政府（2011年撤镇改名为云和县浮云街道办事处）辖区范围。2007年起，该村先后分两期启动少数民族新村建设改造。2010年该村根据云和县人民政府关于“下山转移整村搬迁”的政策精神，启动对邱家、大王庙、黄坑、许家等4个自然村的旧村改造。由于该4个自然村地形复杂，缺少建设留用地，经4个自然村村民一致同意，并由云和县云和镇人民政府向云和县人民政府请示将大徐村黄坑口的土地调剂给庄前村进行建设使用。由于涉及黄坑口的土地调剂给庄前村，初步估算需要由村民按每直地基40000元的标准自行交纳购买地基款。2010年6月21日，中共云和县云和镇庄前村支部委员会、庄前村委会联合向庄前村村民小组发布公告：“请邱家、许家、黄坑口、大皇庙4个自然村符合地基审批建房条件的农户于6月28日、29日、30日3天内预交每直40000元地基款到镇财务处。”2010年7月9日，原告许伟森和案外人许金燕共同向被告庄前村委会交纳地基款共计80000元（其中许伟森交纳40000元）。2012年12月27日，经云和县人民政府申请，浙江省人民政府对云和县浮云街道庄前村农村土地综合整治项目进行立项。根据省人民政府立项审批意见书，由于建新区的土地面积已不可能按之前村民的意愿以每户一直地基进行自建房“有土安置”，2015年3月18日，被告庄前村委会组织召开村民代表会议，调整并讨论通过庄前村三期新村建设方案，具体内容为：“三期新村户型为公寓式套房结构”、“新村优先安置对象：四、五组村民旧房已经拆除，但一期、二期没有安排房屋的农户，本村与大徐村签订给予分房的被征地的相关农户，本村一、二、三、八村民小组（在村规定的时间内旧房自行拆除）的农户”以及“庄前村第三期新村建设方案涉及的时间及工作要求、户型结构和分房标准、户数和人口数的确定”等。2015年3月19日，中共云和县云和镇庄前村支部委员会、被告庄前村委会共同对上述方案的具体内容向庄前村村民进行公示。此后，原告许伟森未按要求在2016年12月31日前拆除其位于红线内的旧房，经被告工作人员多次上门做思想工作原告仍未予以拆除。2018年10月10日至13日，被告在云和县公证处到场公证及云和县浮云街道、云和县公安局人员到场监督下，组织所有符合购房条件的村民进行了分房抽签并最终确定了每户分配的房屋位置和户型。同年12月24日，被告向原告发送了通知书，通知书内容为：“许伟森因在庄前村农村土地综合整治项目实施时，你户为原红线范围内的老房屋没有拆除，不能安排安置房。以及将许伟森户预交的第三期新村建房款4万及其利息予以退还等。”2016年9月，庄前村三期新村集体土地屋房建设项目正式开工，至2018年9月完成竣工验收，共建公寓式套房200套。截止2018年10月份已分配房屋189套，尚余11套。另查明，2016年5月23日，云和县政府召集相关部门就庄前村农村土地综合整治项目建设有关问题进行了专题研究，并于2016年6月28日形成《关于庄前村农村土地综合整治项目建设有关问题的专题会议纪要》，该会议纪要第2条规定：“庄前村土地综合整治涉及的庄前村村民，使用集体土地公寓式建房，按现行农户建房审批办法实施，建设业主为庄前村经济合作社”；第7条规定：“实行拆旧建新捆绑式用地，项目区内拆旧率达到70%以上方可启动建房”等。 一审法院认为，本案原告以合同之诉提起诉讼，但无证据证明其与被告之间存在实质上合同关系。本案案涉主要为被告在实施农村土地综合整治项目建设过程中发生的纠纷，云和县浮云街道庄前村农村土地综合整治项目系由浙江省人民政府批准立项，经云和县人民政府专题研究确定，建设业主为庄前村股份经济合作社。被告庄前村委会作为基层群众性自治组织对于本村的公共事务和公益事业具有自我管理、自我教育、自我服务职能，推动农村社区建设。对于本案庄前村土地综合整治过程中由农户交纳地基购买款并使用集体土地进行公寓式建房，以及建设方案中所涉及的旧房拆除时间、新房户型结构和分房标准、户数和人口数的确定、新村优先安置对象等均系由村民代表会议讨论通过并进行公布，原告提出确认其交纳的40000元地基款合法有效及要求被告给予原告分配公寓房等诉讼请求涉及相关政策处理问题，不符合民事诉讼受案范围。对于原告要求被告支付人头补偿费28000元，因人头补偿费系政府相关部门对土地综合整治搬迁户的补偿，两被告并非该款项的支付主体。对于原告在诉讼过程中另外增加的诉讼请求，该诉请虽因庄前村土地综合整治项目事宜而引发，但与原告起诉时的主张显然不属同一法律关系，原告在庭审中也明确作出了选择，故本案不作审理。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百一十九条、第一百二十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，裁定：驳回原告许伟森的起诉。一审案件受理费1500元，退还原告许伟森；保全费2020元，由原告许伟森负担。 本院认为，案涉庄前村农村土地综合整治项目与原云和县云和镇人民政府自2010年左右开始实施的庄前村邱村、大王庙、黄坑、许家四个自然村旧村改造建设项目一脉相承，案涉纠纷系因上诉人对被上诉人基于上述项目具体实施过程中因政策逐步明确引起的最终确定的安置方案与其预期不服引发，而根据云和县人民政府旧村改造、万民下山转移等相关政策，无论是旧村改造拆建人、下山转移对象、安置对象等的资格认定、还是相关的申报审批等实施程序、补助标准和方式、原住房的处置等均是根据云和县人民政府制定的政策落实，村级组织虽然负责具体实施，但具体工作均系在各级人民政府领导下进行，村级组织并没有独立决定权，故上诉人与被上诉人之间并不存在平等民事主体之间的合同，其纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围，本案应全案驳回起诉。 综上，上诉人许伟森的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚，虽未处理上诉人增加的诉请不当，但最终处理结果并无不当，可予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 毛向东 审 判 员 苏伟清 审 判 员 刘 斐 二〇二〇年九月九日 代书记员 汪鑫莹 代书记员 王 鑫