山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行终657号 上诉人（原审被告）济南市莱芜区人民政府张家洼街道办事处，住所地济南市。 法定代表人张立清，主任。 委托代理人魏述杰，山东鲁中环宇律师事务所律师。 委托代理人张怀胜，山东京鲁律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吕庆常，男，1963年1月17日出生，汉族，住济南市。 被上诉人（原审原告）吕复臣，男，1938年5月17日出生，汉族，住济南市。 两被上诉人的共同委托代理人李晓光，济南莱芜凤城法律服务所法律工作者。 原审第三人孟祥波，男，1980年10月1日出生，汉族，住济南市。 委托代理人何立玲，济南振成法律服务所法律工作者。 上诉人济南市莱芜区人民政府张家洼街道办事处（以下简称张家洼街道办）因与被上诉人吕庆常、吕复臣确认行政协议无效一案，不服济南市莱芜区人民法院（2020）鲁0116行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2001年白龙店村村庄规划时拆除了原告吕庆常的父亲吕俊魁（已故）、二叔吕复聚（已故）、三叔吕复臣、四叔吕付轩共同居住的老宅一部分，村委给吕庆常进行了相应的补偿、并以吕庆常的名义批了宅基地一处，吕庆常因各种原因把宅基地转给了亲戚孟凡圣（孟祥波之父），在此处盖了房屋。 2012年6月3日16时53分，被告与第三人签订《住宅房屋搬迁补偿安置协议书》，协议书约定，因园区道路工程建设需要，需拆除孟祥波房屋及附属设施，双方在平等、自愿的原则下，就房屋搬迁事宜达成协议，其中拆迁安置办法参照《泰钢不锈钢生态产业园道路建设房屋搬迁补偿安置实施方案》执行，协议中对补偿数额、腾房时间、奖励、安置面积、违约责任、争议解决方式等作出了约定。前述被拆除房屋所涉《村镇规划选址意见书》中载明的建设单位（个人）名称为吕庆常，建设项目名称为住宅，项目选定的地点和位置为张家洼街道办事处白龙店村东，该意见书批准时间为2001年9月4日。 此后，原告吕庆常与第三人两家在分配楼房时发生了纠纷,后经中间人调解多次未果，原告与第三人于2015年1月29日经村委主持调解，最终达成如下协议：一、开发区搬迁户每户分得两套楼房，一套多层、一套高层。因甲方（孟祥波）急等居住，甲方（孟祥波）要求居住多层楼房一套（87㎡），乙方（吕庆常）将来分配高层楼房（约100㎡）。二、乙方居住高层楼房（约100㎡）按开发区安置合同价（每平方米1000元），共计壹拾万元，付给甲方（孟祥波）。另外，乙方（吕庆常）再付给甲方（孟祥波）肆万元转让补偿费，共计一十四万元整。三、高层房款及转让补偿费14万元由乙方（吕庆常）一次性转让给甲方（孟祥波），待高层楼房交付时按实际面积多退少补。四、高层楼房产生的其它费用：（车库、储藏室及燃气入户费等）由乙方（吕庆常）负担，与甲方（孟祥波）无关。五、开发区下发的住房租赁费及其他费用由甲方（孟祥波）收取，乙方（吕庆常）不得干涉。六、等高层楼房建成分房时，双方找好差价均无异议后，在村两委监督下，发给乙方（吕庆常）楼房钥匙。七、违约责任：本协议一经签订，双方不得反悔，否则，按乙方（吕庆常）交付房款及转让补偿金的百分之二十罚对方违约金。八、本协议一式三份，甲（孟祥波）乙（吕庆常）双方及村各执一份。九、本协议参与人员：孟昭启，吕禄海，孟宪岳，吕庆京，张恒友，孔庆常，李圆，孟凡圣，孟祥波，吕庆常，孟凡珍。 2019年3月28日，白龙店村村民委员会又出具证明：吕庆常与孟祥波（孟凡胜）房屋纠纷一案，张家洼街道办通过村里让孟祥波去办事处补交房屋差价款，孟祥波要求村里旧村改造时吕庆常现住的老房子分到的楼房后给他一套，并写份书面协议，吕庆常不同意，因此孟祥波拒绝去交差价款，村里做工作让吕庆常带着拆迁协议以孟祥波的名义去交差价款，孟祥波也不同意，村里多次调解未果。 另查明，上述《泰钢不锈钢生态产业园道路建设房屋搬迁补偿安置实施方案》载明，根据园区道路建设工程需求，部分房屋需搬迁，本着园区上水平、群众得实惠，体现公平、公开、公正的原则，以合理的搬迁补偿安置维护被拆迁人的合法权益，根据《泰钢不锈钢生态产业园建设领导小组办公室（[2012]第2号）》，参照《山东省城市房屋拆迁管理条例》及莱政发[2003]58号文件，借鉴市内外征地搬迁的经验做法，结合园区实际，制定本方案。 2020年1月2日，吕复臣、吕付轩、葛现桂以张家洼街道办及孟祥波为被告向原审法院提起民事诉讼，请求确认张家洼街道办与孟祥波于2012年6月3日16时53分签订的档案号为021的住宅房屋搬迁补偿安置协议为无效合同；诉讼中，孟祥波陈述：2001年白龙店村拓宽东西大街时，拆除吕庆常部分宅基，村委另规划一处宅基，因吕庆常不在此建房，我申请村委会给我划宅基地，在村委协调下，2001年9月份我在此宅基地建盖房屋，并支付了吕庆常手续费，2012年经济开发区建设沿河路时，涉案房屋需要搬迁，并安置楼房两套，后吕庆常夫妇找我想要一套楼房，被我拒绝，最终经村委协调，我与吕庆常夫妇签订了协议，本案我与吕复臣等没有任何关系。吕复臣、吕付轩、葛现桂陈述：吕俊魁（已故，吕庆常之父）、吕复聚（已故）、吕复臣、吕付轩（葛现桂之夫）系兄弟四人，我们四人在白龙店村在同一老宅居住，四人一人一屋，没有分家，2001年村庄规划时拆除了共有老宅子的一部分，并以吕庆常的名义在本村批宅基一处，新批的宅基地是吕庆常代表我们取得的规划，我们与吕庆常是共有权人，在该宅基地上建的房子我们知道的是吕庆常建的。 2020年2月26日，原审法院以涉案协议书系行政机关在其法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。张家洼街道办与孟祥波之间签订的涉案协议书，不是平等民事主体之间的民事法律行为，原告吕复臣、吕付轩、葛现桂要求确认该协议书无效，不属于人民法院受理民事案件的范围为由，裁定驳回原告吕复臣、吕付轩、葛现桂的起诉。 2020年4月10日，原告吕庆常、吕复臣向原审法院提起行政诉讼，请求确认本案被告与本案第三人于2012年6月3日签订的档案号为021号的住宅房屋搬迁补偿安置协议书为无效合同。 原审法院认为，本案争议的焦点是：本案是否属于行政诉讼受案范围，原告主体是否适格，原告的请求是否成立。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条：公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案原告请求确认被告与第三人签订的档案号为021的住宅房屋搬迁补偿安置协议为无效合同一案，经原审法院一审民事裁定驳回了原告吕复臣等人的起诉，原告吕庆常、吕复臣又向原审法院提起了行政诉讼，完全符合上述法律规定，故本案属于行政诉讼的范围。 原告吕复臣、吕庆常是叔侄关系，2001年白龙店村村庄规划时拆除的部分老宅，系两原告与吕复聚、吕付轩的共有财产，由此，取得了白龙店村委会以吕庆常的名义批的宅基地一处，吕庆常因各种原因把宅基地转给了亲戚孟凡圣（孟祥波之父），在此处盖了房屋，2012年该房屋在被告拆迁时因楼房分配发生纠纷，虽经多次调解未果，后经民事诉讼，明确告知属行政诉讼，两原告提起本诉，主体适格。 2012年6月3日16时53分，被告与第三人签订《住宅房屋搬迁补偿安置协议书》至今，原告与第三人就涉案房屋一直存在宅基地使用权纠纷，该宅基地登记的使用权人是原告吕庆常，第三人并未提供合法有效的房屋所有权证据，也未提供证据证实涉案土地、房屋只属其个人所有的情况下，被告与第三人签订《住宅房屋搬迁补偿安置协议书》，损害了原告的权利，因此，被告与第三人签订的本案被诉协议，事实依据不足，原告诉请确认该协议无效，原审法院应予支持。 综上所述，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决：一、确认被告张家洼街道办与第三人孟祥波于2012年6月3日签订的档案号为021号的住宅房屋搬迁补偿安置协议书为无效合同；二、驳回原告吕庆常、吕复臣的其他诉讼请求。案件受理费50元,由张家洼街道办与第三人孟祥波负担。 上诉人张家洼街道办不服原审判决上诉称，上诉人张家洼街道办与原审第三人孟祥波签订的涉案补偿协议是房屋搬迁补偿安置协议，并非宅基地征收补偿协议。宅基地是被上诉人吕庆常取得审批后转给原审第三人孟祥波的，地上房屋是原审第三人孟祥波所建。关于这一点，双方在2015年1月29日签订的调解协议中有明确表述。上诉人张家洼街道办与原审第三人孟祥波签订房屋搬迁补偿安置协议符合事实和搬迁补偿安置实施方案的要求。原审认定涉案补偿协议损害了上诉人吕庆常、吕复臣的权利没有事实依据。上诉人吕复臣不具有起诉主体资格。涉案宅基地是原莱芜市莱城区建设委员会批给上诉人吕庆常的，与上诉人吕复臣无关。原审认定该宅基地系共有，从而认定上诉人吕复臣具备起诉主体资格，该认定没有证据支持。退一步讲，即便上诉人吕庆常当初的老宅系共有，也是上诉人吕庆常、吕复臣与吕复聚、吕付轩四人共有，并非上诉人吕庆常、吕复臣二人共有，在其他共有人或继承人未明确放弃权利的情况下，原审判决支持上诉人吕庆常、吕复臣单独起诉属于遗漏了必须参加诉讼的当事人，程序明显错误。上诉人吕庆常违背诚实信用原则。根据原审判决查明的事实，上诉人吕庆常取得涉案宅基地后转给了亲戚原审第三人孟祥波，原审第三人孟祥波在此建房居住多年，上诉人吕庆常从未提出任何异议。因原审第三人孟祥波所建房屋需要搬迁拆除，并由政府给予补偿安置，在利益驱使下，上诉人吕庆常反悔并要求分得拆迁利益。2015年1月29日，在村委会主持下，上诉人吕庆常与原审第三人孟祥波达成了调解协议，原审第三人孟祥波将部分补偿安置利益让与了上诉人吕庆常，双方进行了签字确认，并由村委会盖章见证。上诉人吕庆常本应诚实履行该调解协议，但其再次反悔并提起本案诉讼，其多次违反诚实信用原则的行为为法律和道德所不允许，人民法院不应予以支持。综上，原审判决事实认定错误，程序违法，请二审法院予以撤销。请求：1.撤销原审判决，发回重审或依法驳回被上诉人的诉讼请求；2.诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人吕庆常、吕复臣未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审认定的事实基本一致，但在吕庆常不认可将宅基地使用权转让给孟凡圣，且孟祥波在本案中也未提交相应证据证明涉案宅基地使用权已转让情况下，原审认定“吕庆常因各种原因把宅基地转给了亲戚孟凡圣（孟祥波之父）”的事实不当。 本院认为，本案争议的焦点为:1.吕庆常、吕复臣是否具有诉讼主体资格；2.张家洼街道办与孟祥波签订涉案补偿安置协议依据是否充分。 关于吕庆常、吕复臣的诉讼主体资格问题。涉案房屋所占宅基地系白龙店村村民委员会批复给吕庆常使用，在现有证据不足以证明吕庆常将该宅基地转让给孟凡圣的情况下，吕庆常与基于该宅基地被收回及房屋搬迁签订的涉案补偿安置协议有利害关系。吕庆常、吕复臣主张该宅基地系因吕庆常、吕复臣等人共有的老宅中的一部分被占用而以吕庆常名义取得，实际为吕庆常与吕复臣等人共有。本院认为，根据在案证明能够证明涉案宅基地是以吕庆常名义取得，在现有证据不能证明孟祥波知道吕庆常、吕复臣共有该宅基地使用权的情况下，吕庆常与吕复臣等人关于涉案宅基地使用权的约定系民事法律关系范畴，吕复臣不能基于该约定而直接成为本案补偿对象，即其与本案张家洼街道办的收回宅基地搬迁房屋行政行为不具有利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格。本案诉讼系吕庆常与吕复臣共同提起，在吕庆常具有本案原告主体资格情况下，原审判决未驳回吕复臣起诉虽然不当，但不影响案件的实体裁判，因此本院在此仅予以指正。 张家洼街道办与孟祥波签订涉案补偿安置协议依据是否充分问题。本院认为，根据现有证据证明涉案宅基地系白龙店村村民委员会批复给吕庆常使用，虽然上诉人和孟祥波主张吕庆常已经将该宅基地转让，但是无相应证据证明。也即，张家洼街道办与孟祥波签订涉案协议占用该宅基地，明显依据不足。原审判决确认该协议无效，并无不当。本院认为引发本案纠纷的根本原因是吕庆常与孟祥波就涉案宅基地使用权归属产生争议，双方如诉诸法律，应通过民事途径予以解决。至于张家洼街道办关于涉案补偿安置协议仅针对房屋搬迁并不涉及宅基地的补偿的主张，本院认为，在其实际已经收回并占用涉案宅基地且并没有针对宅基地单独作出补偿的情况下，张家洼街道办该主张没有事实根据和法律依据，本院不予支持。 综上所述，上诉人张家洼街道办的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济南市莱芜区人民政府张家洼街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙宝林 审 判 员 陈 伟 审 判 员 胡一帆 二〇二〇年九月十日 法官助理 孙辉妮 书 记 员 常 玉