天津市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）津行终299号上诉人（原审原告）张铁永，男，1964年5月19日出生，汉族，住天津市武清区。被上诉人（原审被告）天津市武清区人民政府，住所地天津市武清区雍阳西道118号。法定代表人倪斌，区长。委托代理人张执印。委托代理人刘宝环，天津雄成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市武清区农业农村委员会，住所地天津市武清区雍阳西道118号区政府D楼。法定代表人宫汝洲，主任。上诉人张铁永因诉被上诉人天津市武清区人民政府、天津市武清区农业农村委员会履行法定职责一案，不服天津市第一中级人民法院作出的（2020）津01行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，原告系天津市武清区崔黄口镇草地村村民，2017年4月24日取得被告天津市武清区人民政府颁发的津（2017）武清区农村土地承包经营权第156875号《农村土地承包经营权证》。因原告认为土地承包经营权证00068号地块位置登记错误，于2019年8月14日向被告天津市武清区农业农村委员会（以下简称武清区农委）提出更正登记申请，2019年9月11日，被告武清区农委作出《告知书》，告知原告：“……此次农村土地承包经营权确权登记是对农村的家庭承包地（可耕地）予以确权登记。经我委核实，您所指应予以确权的地块依据天津市国土资源和房屋管理局武清区国土资源分局地籍管理科出具的崔黄口镇草地村地块地类示意图显示为村庄和坑塘水面，不是可耕地。故无法将您所指土地予以确权登记”。现原告起诉至法院，请求依法对原告持有的津（2017）武清区农村土地承包经营权第156875号《土地承包经营权证》00068号地块位置及其农村土地承包经营权证登记簿的记载进行更正。原审法院认为，本案的审理焦点为：原告起诉是否符合起诉条件。本案中，原告的诉讼请求是依法对原告持有的津（2017）武清区农村土地承包经营权第156875号《土地承包经营权证》00068号地块位置及其农村土地承包经营权证登记簿的记载进行更正。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款、第三款规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。因此，被告天津市武清区人民政府作为县级人民政府具有颁发农村土地经营权证的主体资格，被告武清区农委作为武清区农村农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的登记工作，具有调查、审核，编制农村土地承包经营权证登记簿、办理更正登记手续的职责。就本案而言，被告武清区农委负有办理土地承包经营权证变更登记、更正登记簿的记载的工作职责，被告天津市武清区人民政府则根据农业行政主管部门的报送具有颁发农村土地承包经营权证的职权，被告天津市武清区人民政府及被告武清农委并非本案的共同被告，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”的规定，原告以天津市武清区人民政府、武清区农委为共同被告提起本案诉讼，缺乏法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，应予驳回。另外，原告就其主张的00068号地块位置登记错误向被告武清区农委提出更正登记申请，武清区农委亦针对该申请作出了《告知书》，明确告知原告“……崔黄口镇草地村地块地类示意图显示为村庄和坑塘水面，不是可耕地。无法将您所指地块予以确权登记”，因此，原告在被告武清区农委已认定涉案地块不是可耕地，无法予以确权，即不符合更正登记条件、被告武清区农委未报送被告天津市武清区人民政府的情况下，诉请二被告履行法定职责，要求责令二被告对其持有的津（2017）武清区农村土地承包经营权第156875号《土地承包经营权证》00068号地块位置及其农村土地承包经营权证登记簿的记载进行更正，亦不符合起诉条件。武清区农委作出的《告知书》为原告设定了权利义务，直接影响了原告办理变更登记，原告可就此行为另行寻求救济。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张铁永的起诉。案件受理费50元，退还原告张铁永。张铁永不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销天津第一中级人民法院（2020）津01行初38号行政裁定书；2、依法改判责令被上诉人对上诉人持有的津（2017）武清区农村土地承包经营权第156875号《土地承包经营权证》00068号地块位置及其农村土地承包经营权证登记簿的记载进行更正；3、判令被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。主要上诉理由为：1、本案二被上诉人系适格被告。从《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定来看，对于农村土地承包经营权证更正登记仅有第十一条的规定，“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正”，但是并未有其他关于农村土地承包经营权证和登记簿更正登记的其他具体规定。同时，根据一审判决“本院认为”部分认定的内容，“武清区政府作为县级人民政府具有颁发农村土地经营权证的主体资格，武清区农委作为武清区农村农业行政主管部门具有编制土地承包经营权证登记簿、办理更正登记手续的职责，”可以看出，天津市武清区人民政府（以下简称武清区政府）具有颁证的主体资格，其亦应当是更正登记的主体，武清区农委作为其下级机关，应当履行审核上报的职责，而无权就是否更正登记直接作出决定。故，在原告向武清区农委提出变更土地承包经营权证及土地登记簿的申请后，武清区政府和武清区农委应当正确的履行法定职责，即武清区农委在审核完毕后，报请武清区政府作出更正或不予更正登记的决定，而非本案武清区农委直接作出不予变更的处理决定。本案中，两行政机关错误的做出行政行为，应当作为共同被告参与诉讼。2、本案武清区政府系主要的诉讼对象。因武清区政府系颁发土地承包经营权证的颁发主体，同时亦系更正登记的主体，故在上诉人向其申请更正登记后，其需依申请作出予以更正或不予更正的决定，武清区农委作出的《告知书》因不具有行政主体资格而无效。故此，本案被上诉人选择以武清区政府作为主要诉讼对象，诉其履行法定职责，武清区农委作为具体办理机关作为次要诉讼对象参与诉讼过程，符合《行政诉讼法》的一般原理和相关规定。原审法院判决书“本院认为”部分认定，武清区农委未报送上诉人申请至武清区政府，属于行政机关内部的工作程序，其未依法履行工作职责的后果不应由上诉人承担。且在原审法院组织的法庭调查过程中，上诉人已经明确告知一审法院，如果法院认为武清区农委不是本案适格被告，上诉人可以撤回对武清区农委的诉讼请求，或改列武清区农委为本案第三人。一审法院无视上诉人的陈述，径行裁定驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误。被上诉人天津市武清区人民政府的答辩意见为：一、被上诉人并非本案适格主体。上诉人诉求被上诉人对其地块位置及农村土地承包经营权证登记簿的记载进行更正，与相关规定不符。原审裁定认定其诉请不符合起诉条件是正确的。依据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条和津农委（2014）24号《市农委市国土房管局市财政局市档案局关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的通知》的规定，农村土地承包经营权证的登记应将相关材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门，由县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权登记工作，有调查、审核的职责，编制农村土地承包经营权证登记簿，办理更正登记手，而非区人民政府。二、上诉人所诉的更正登记申请经武清区农委进行了调查、审核，因其申请内容与相关法律规定不符，武清区农委制作了《告知书》并送达给上诉人。上诉人的申请并未到达报同级政府颁发农村土地承包经营权证的程序。上诉人以被上诉人武清区政府系颁发主体而诉请直接进行登记簿的记载更正，是缺乏事实及法律依据的。三、依据《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，被上诉人武清区农委的职责是对乡镇人民政府报送的申请材料予以审核，符合规定的编制农村土地承包经营权登记簿，而被上诉人武清区政府职权是根据农业行政主管部门报送的材料，颁发农村土地承包经营权证。二被上诉人并非作出同一行政行为，并非法律规定的共同被告。原审裁定认定上诉人以二被上诉人为共同被告提起诉讼，缺乏法律依据，裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求维持原审裁定，驳回上诉人的诉请。被上诉人天津市武清区农业农村委员会未提交书面答辩意见。各方当事人一审举证材料已随案移送本院，在二审中皆未补充提交证据。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是：二被上诉人是否应作为本案诉讼共同被告。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款、第三款规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。故，被上诉人武清区政府作为县级人民政府具有颁发农村土地经营权证的主体资格和法定职责，被上诉人武清区农委作为武清区农村农业行政主管部门具有负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作的职责。被上诉人武清区农委在颁发农村土地承包经营权证的行政程序中，需依法对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核后，认为申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报被上诉人武清区政府颁发农村土地经营权证。就本案而言，上诉人诉请二被上诉人依法对其持有的津（2017）武清区农村土地承包经营权第156875号《土地承包经营权证》00068号地块位置及其农村土地承包经营权证登记簿的记载进行更正。被上诉人武清区政府两审中皆辩称非本案适格被告，被上诉人武清区农委则在答辩书中称具有对武清区农村土地经营权确权登记颁证工作的管理职责和作出本案具体行政行为的合法资格。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十一条规定，“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正”，并未作出更正登记具体程序规定，故应按照前述颁证程序进行更正登记，由被上诉人武清区农委承担办理土地承包经营权证更正登记、更正登记簿记载的具体工作职责。事实上，被上诉人武清区农委对上诉人提出的更正登记申请已作出《告知书》，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”的规定，以及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条“……行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告”的规定，二被上诉人并非本案共同被告。经原审法院释明后，上诉人坚持以武清区政府、武清区农委为共同被告提起本案诉讼，原审法院认为不符合起诉条件裁定驳回上诉人起诉正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张明珠审判员  蔡 力审判员  廖希飞二〇二〇年九月二十二日法官助理袁敏书记员满开琳附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；…