浙江省舟山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙09行终32号 上诉人（原审被告）嵊泗县自然资源和规划局，住所地浙江省嵊泗县菜园镇奇观路1号。 法定代表人叶信章，局长。 出庭应诉负责人王斌，该局总规划师。 委托代理人（一般授权代理）陈波、王红女，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金雪璎，女，1967年11月10日出生，汉族，住浙江省嵊泗县。 上诉人嵊泗县自然资源和规划局因与被上诉人金雪璎土地行政登记一案，不服浙江省嵊泗县人民法院（2019）浙0922行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月24日立案受理后，依法组成合议庭，原定于2020年8月6日公开开庭审理本案；但因受2020年第4号台风“黑格比”影响，上诉人嵊泗县自然资源和规划局的出庭应诉负责人当日无法到庭参加诉讼。经双方当事人同意，本案延期于2020年8月7日进行了公开开庭审理。上诉人嵊泗县自然资源和规划局的总规划师王斌及委托代理人陈波，被上诉人金雪璎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，2003年12月15日，案外人金立成、赵海明与嵊泗县兴茂房地产有限公司签订了商品房买卖合同，购买位于嵊泗县××镇××幢××单元××室，二单元203、204室的房屋四套。2005年10月19日，两案外人就上述房屋向嵊泗县住房和建设局申请登记。同年10月27日，嵊泗县住房和建设局经审核查验后，向两案外人颁发了嵊房权证菜字第4××1号房屋所有权证书和嵊房菜共字第0××4号房屋共有权证书，但未办理土地使用权登记。房屋所有权证书明确记载的房屋设计用途为办公。2019年5月21日，原告与案外人赵海明、金立成以原告与案外人金立成离婚后的夫妻共同财产归属于原告为由，向被告嵊泗县自然资源和规划局申请共有房屋所有权部分份额转移登记。原告等三人填写了不动产交易、税收、登记申请表，不动产土地性质为商务金融／办公用地，面积为69.67／407.91平方米。被告受理申请后，依照《不动产登记暂行条例》的规定对于原告及案外人的申请事项进行了审查，经审核，被告认为原告及案外人提供的资料齐全、四至清晰并无争议，符合变更登记的要求，被告于5月22日为原告办理了不动产产权变更登记，将原案外人金立成所有的上述50%的不动产变更登记在原告名下，并于同年5月28日向原告颁发了浙（2019）嵊泗县不动产权第0××3号不动产权证。不动产权证载明，不动产权利类型为国有建设用地／房屋所有权，权利性质为出让／商品房，用途为商务金融用地／办公，面积为土地使用权面积69.67平方米／房屋建筑面积407.91平方米，使用期限为国有建设用地使用权1997年1月1日起2036年12月31日止。该院另查明，案外人金立成于2015年8月4日以原嵊泗县住房与建设局对于上述不动产房屋用途登记错误为由提起诉讼，经舟山市定海区人民法院审理后作出了（2015）舟定行初字第32号行政裁定书，裁定驳回了金立成的起诉；金立成不服一审裁定，向舟山市中级人民法院提起上诉，舟山市中级人民法院裁定驳回了上诉。2017年6月6日，金立成向原嵊泗县国土资源局申请将涉案房屋由“办公”变更为“住宅”，该局同日作出不予变更决定书，金立成不服决定，向原舟山市国土资源局申请复议，原舟山市国土资源局作出了维持不予变更申请的复议决定，金立成于同年8月24日向法院提起诉讼，舟山市定海区人民法院作出（2017）浙0902行初74号行政判决，判决驳回了金立成的诉讼请求；金立成不服一审判决，再次向舟山市中级人民法院提起上诉，舟山市中级人民法院二审裁定，驳回了金立成的上诉。 原审法院认为，《不动产登记暂行条例》规定，“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。”被告嵊泗县自然资源和规划局为法定的办理不动产登记的行政机构，为本案的适格被告。本案争议的焦点为，一、原告金雪璎的起诉是否构成重复起诉。被告认为，案外人金立成已于2015年8月以涉案房屋行政登记违法为由提起撤销之诉，且经舟山市两级法院审查以后裁定驳回起诉，现原告再次诉讼的事项与金立成此前要求撤销原房屋登记行为的诉讼并无区别，属于重复起诉。该院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含的。”本案所涉为不动产登记中土地用途事项，虽然案外人金立成曾多次对于不动产中的房屋用途事项提起过诉讼，但未就土地用途事项提出主张。同时，涉案不动产中的土地事项未进行登记，且现登记的土地使用权人与原房屋所有人不具有同一性，因此原告的诉讼不符合法律规定的重复起诉的情形，对于被告主张原告提起诉讼属于重复起诉的意见，该院不予采纳。二、被告作出的不动产变更登记中对于土地用途的登记事项事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，法律适用是否准确。《不动产登记暂行条例》第十八条规定，“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。”被告作为不动产登记主管行政机关，应当对于原告申请变更登记的房屋所有权、土地使用权的权属状况进行实质性审查。原、被告对于房屋所有权的相关事项并无异议，主要争议为原告变更登记的不动产土地用途。原告提供的建设用地规划许可证及该院调取的土地出让合同均表明建设单位与原嵊泗县国土资源局签订的转让合同约定的土地用途为住宅，被告应当依照法律规定将土地使用权及土地用途进行登记，并记录到不动产登记簿。同时，建设单位改变土地用途的，应当依据相关法律规定向城市规划部门进行审批，原告所有的不动产土地用途与建设单位取得土地使用权审批用途不一致，被告也未提供证据证明建设单位已办理土地使用权初始登记，且在原告办理不动产变更登记过程中告知土地用途已变更的相关事项，现被告仅以原告提供的被告出具的土地分摊凭证确定原告不动产土地用途为商务金融用地／办公证据不足。故对于被告作出的浙（2019）嵊泗县不动产权第0××3号不动产权证确定的土地用途为商务金融用地／办公及国有土地使用年限等事项应予撤销，原告的诉讼请求应予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条第（一）项的规定，判决撤销被告嵊泗县自然资源和规划局作出的浙（2019）嵊泗县不动产权第0××3号不动产权证中用途为商务金融用地／办公及国有土地使用年限等事项，并限被告在法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告嵊泗县自然资源和规划局负担。 宣判后，嵊泗县自然资源和规划局不服，向本院提起上诉称，一、原审审判程序违法。原审法院明知案涉不动产登记权利人为金雪璎和赵海明，明知两权利人共同向上诉人登记机构申请不动产转移登记，明知共有人赵海明与本行政登记行为存在利害关系，却在未将赵海明追加为本案共同原告的前提下，径行进行审理，且也未将与本次登记存在利害关系的房产份额出让人金立成列为本案第三人参加诉讼，审判程序存在严重违法。同时，原审法院以金立成曾经提起的诉讼是针对不动产中的房屋用途，未提出土地用途的主张，且现登记的土地使用权人与金立成不一致为由，援引《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，认为本案未构成重复起诉，适用法律条款错误且理由不成立。通常，房屋用途与土地用途具有对应性，本案被上诉人提起诉讼的目的与前案出让人金立成提起诉讼的目的一致，均认为案涉房屋为住宅，其对应的土地性质为住宅用地，不应登记为商务金融用地，虽然在诉请内容表述上有差异，但实质相同，因此构成后诉与前诉的诉讼请求相同。而从诉讼主体看，虽然前案为金立成，后案为金雪璎，但从土地使用权的登记过程来看，基于嵊泗县域内，在2016年不动产统一登记之前，除法人单位需要融资等申请土地使用权登记外，一般自然人均不申请土地使用权的登记；2016年实行不动产统一登记后，凡要求将房屋所有权证书更换为不动产登记证书的，均是直接进行补充登记，而未进行初始登记，即上诉人对申请人的房屋来源、土地性质进行查证后，作出对应的土地登记，以满足不动产统一登记的需要。本案中即省略了嵊泗县兴茂房地产有限公司的初始登记以及金立成和赵海明的转移登记，而是为了便捷被上诉人，直接将土地使用权变更到被上诉人和赵海明名下。因此，被上诉人对土地性质之异议，应视为金立成对土地性质之异议，更何况金立成与被上诉人在取得房屋所有权时为夫妻。综上，本案看似不同的行政行为，但实质就是为了土地使用权性质，故被上诉人的起诉构成重复起诉，如果按照原审法院判决，将导致同一事实不同判决结果的问题，前案判决结果也将被推翻。二、原审认定案涉房屋的土地使用权性质存在错误。原审法院援引了其调取的1997年《嵊泗县划拨土地使用权转让补办出让合同》，从该份证据记载的内容看，土地性质为商品房用地（住宅、商铺、办公房等均属于商品房概念），但有关土地开发的实质还应参考1996年6月的嵊泗海滨小区初步设计作为依据，在该设计中明确了相关土地开发的指标，22幢单体建筑面积59137平方米，其中住宅面积为48381平方米，办公用房面积5213平方米，公建商业用房5543平方米。因此，即便《嵊泗县划拨土地使用权转让补办出让合同》中约定的土地使用权出让年限为70年，但对于建成的商铺、办公用房等还是需要按照40年的使用年限进行登记。再从2003年海滨小区22#（现为19幢）、24#（现为19幢）两楼宇开发情况看，2003年8月27日嵊泗县发改委作出的嵊计（2003）94号《关于同意建设海滨小区22#、24#商住楼的批复》载明，该工程为商住楼，有商业用房的存在；2003年10月16日，嵊泗县建设局作出的浙规证0921026号建设用地规划许可证在用地面积一栏中填写为1657.5平方米（22#楼用地877.5平方米，24#楼用地780平方米）；2003年11月13日，原嵊泗县国土资源局向嵊泗县兴茂房地产有限公司颁发的土地使用权证书在用途一栏中记载为商住，与嵊泗县发改委的批复一致；2004年5月20日，嵊泗县房产管理局向嵊泗县兴茂房地产有限公司核准的预售证中载明海滨小区22#、24#楼公开可以预售的住宅为4495.29平方米，商贸用途为834.31平方米，更加印证了上述房屋建设中有商贸用途房屋的存在，原审法院将商品房用地理解为住宅用地显然错误。另外，在被上诉人及赵海明、金立成向上诉人申请不动产登记时提交的申请书中，土地性质与房屋用途一栏中填写的是“商务金融用地/办公”，说明被上诉人及赵海明、金立成在申请时就明知并确认了该土地性质。且被上诉人及赵海明在申请登记时还提交了经地名办核准的新的门牌证，而在原门牌号码中同样注记的是“嵊泗县菜园镇兴海园19幢二层办公楼”。以上事实足以证明被上诉人明知房屋为办公用房，土地性质为商务金融用地。三、原审适用法律错误。本案中上诉人从便民角度为被上诉人及赵海明进行不动产登记的事实清楚，程序正当，法律适用正确，原审法院应适用《行政诉讼法》第六十九条的规定驳回被上诉人的诉请。如构成重复起诉的，应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，认定重复起诉，裁定驳回被上诉人的起诉。原审法院适用《行政诉讼法》第七十条第（一）项规定作出判决显然错误。综上，请求本院依法撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人金雪璎答辩称，一、原审程序正当。根据《行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为两人以上，因同一行政行为发生行政争议的，人民法院必须合并审理。本案赵海明不是必须合并审理的诉讼，且此前相关案件中，也未追加房屋按份共有人赵海明及共同共有人金雪璎为共同原告参加诉讼，上诉人也从未提出此异议。上诉人称共有份额出让人金立成与本案存在利害关系，应当追加为第三人，但案涉房屋登记正确与否已经和出让人金立成无法律上的利害关系；即使有利害关系，上诉人也应当在一审中向法院申请其参加诉讼，二审中再提出此抗辩理由，有浪费司法资源之嫌。被上诉人起诉是要求撤销浙（2019）嵊泗县不动产权第0××3号不动产权证中有关用途及国有土地使用年限等事项，如果侵犯第三人的合法权益，也应当由第三人提出，不应该由上诉人提出。同时，申请登记时，赵海明和被上诉人已经领取新的门牌号，分别为嵊泗县菜园镇兴海园19幢一单元201室-204室，上述房屋已经分割完毕。二、原审认定本案不属于重复起诉，适用法律正确。上诉人认为房屋用途与土地用途具有对应性，对此青海省西宁市中级人民法院（2017）青01行终83号行政判例并未持此种观点。按照房屋所有权证办理国有建设用地使用权证，必须根据《不动产登记暂行条例》第十五条，对国有建设用地使用权证及房屋所有权证进行审慎审核。本案中，房屋所有权证办理错误，舟山市定海区人民法院和舟山市中级人民法院当初以超过起诉期限不予审理。实际上，登记机关办理房屋所有权证的依据是商品房准售证，该商品房准售证被舟山市中级人民法院认定不是不动产权属证书或证明文件。登记机关应当按照土地使用权出让合同以及嵊泗县发改委、建设局、国土资源局等相关材料审查办理房屋所有权证登记，实际上是没有办公用房的材料，所以不能办理办公用房房屋所有权证，应该办理住宅房屋所有权证。被上诉人没有提起过关于房屋用途的主张，而是金立成提起的主张，现被上诉人提起土地性质的主张，应该属于两个不同的法律范畴。土地性质决定房屋性质，上诉人应先批准土地性质，再依照土地性质登记对应的房屋性质。三、原审认定案涉房屋的土地性质正确。根据案涉房屋土地使用权出让合同以及嵊泗县发改委、建设局、国土资源局等相关材料可以明确，当时审批建造商品住宅房面积5329.60平方米，预售的住宅为4495.29平方米，商贸用途为834.31平方米，土地用途为住宅，土地使用权出让年限为70年，工程用途为商场、住宅，现案涉房屋新的门牌号为嵊泗县菜园镇兴海园19幢一单元201室、202室和二单元203室、204室，由此可以认定案涉房屋所在的滨海小区建筑为住宅楼和商铺，并没有办公楼，且一楼为商铺，二楼以上是住宅，故案涉房屋的土地性质应为住宅用地，土地使用年限为70年。上诉人认为商品房用地包括住宅、商铺、办公等用地，并引用1996年6月的“嵊泗滨海小区初步设计”作为依据，显属错误。综上，原审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持原判。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。 本院认为，根据《行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款规定，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。本案中，被上诉人金雪璎的原审诉讼请求为要求撤销上诉人嵊泗县自然资源和规划局作出的浙（2019）嵊泗县不动产权第0××3号不动产权证中关于不动产用途和使用年限的登记事项，该撤销诉请指向的是不动产权证的具体登记内容，并非不动产登记行政行为。而人民法院审理行政案件是对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查的司法行为，并不能直接代替行政机关行使行政职权，具体到本案，如被上诉人金雪璎认为上诉人嵊泗县自然资源和规划局的不动产登记行政行为存在错误的，可以请求人民法院判决撤销该登记行政行为并责令重作，如经人民法院司法审查认为上诉人登记行为确有错误的，可以判决撤销该登记行为并责令重作，由上诉人在重作程序中对确有错误的登记事项进行纠错，也即被上诉人金雪璎不能请求人民法院直接判决撤销该登记行为中的具体错误事项，否则将导致登记行为不完整。故被上诉人金雪璎的原审诉讼请求并不符合行政诉讼的规范诉请，属于诉讼请求不明确。在此情形下，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求”的规定，原审法院应当要求被上诉人金雪璎明确并规范提出诉讼请求，并根据其选择情况作出相应的裁判，而原审法院未对被上诉人金雪璎进行释明，直接针对其起诉的诉讼请求作出实体判决，不当。本案本可以撤销原审判决，发回重审，但鉴于被上诉人金雪璎明确诉讼请求后在法定起诉期限内可以另行提起行政诉讼，不实质影响其诉权行使，故本案再行发回重审并无必要。 综上，被上诉人金雪璎提起本案原审诉讼的诉讼请求不明确，不符合法定起诉条件，原审法院作出实体判决不当，本院依法撤销原审判决，并对本案原审起诉依法予以驳回。被上诉人金雪璎可在明确诉讼请求后在法定起诉期限内及时另行提起诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销浙江省嵊泗县人民法院（2019）浙0922行初9号行政判决； 二、驳回金雪璎的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 冷海波 二〇二〇年九月二十一日 法官助理 方 园 代书记员 斯洲慧