湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘10行终103号 上诉人（原审原告）肖兴华，男，1973年7月15日出生，汉族。 上诉人（原审原告）肖佳，女，1994年8月10日出生，汉族。 以上两上诉人的委托代理人邓都兴，广东良道律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）郴州市工伤保险服务中心。 法定代表人胡江，该中心主任。 出庭负责人崔宪利，该中心副主任。 委托代理人龙鹏羽，男，1981年9月18日出生，汉族。 上诉人肖兴华、肖佳因诉被上诉人郴州市工伤保险服务中心（以下简称郴州市工保中心）人力资源和社会保障行政给付一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2020）湘1021行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：李国丽系肖兴华妻子、肖佳母亲。李国丽生前系宜章县浆水乡蓝精灵幼儿园食堂工作人员。2012年11月19日7时10分许，李国丽在上班途中发生交通事故，导致其当场死亡。2013年1月8日，宜章县公安局交通警察大队作出宜公交重认字[2012]第F130A号道路交通事故认定，认定李国丽不承担事故责任。2013年5月3日，郴州市人力资源和社会保障局作出郴人社工伤认字[2013]D091号认定工伤决定，认定李国丽死亡为工亡。2013年12月5日，湖南省郴州市北湖区人民法院作出（2013）郴北行初字第147号行政判决，维持郴州市人力资源和社会保障局作出的郴人社工伤认字[2013]D091号认定工伤决定。宜章县浆水乡蓝精灵幼儿园不服，向湖南省郴州市中级人民法院提起上诉。2014年2月20日，湖南省郴州市中级人民法院作出（2014）郴行终字第9号行政判决，驳回上诉，维持原判。2014年11月17日，宜章县劳动人事争议仲裁委员会作出宜劳人仲裁字[2013]第100号仲裁裁决，裁决宜章县浆水乡蓝精灵幼儿园应支付肖兴华、黄若兰各项工亡待遇共计人民币461,447元，其中丧葬费17412元、一次性工亡补助金436,200元、抚恤金7835元。宜章县浆水乡蓝精灵幼儿园不服，向湖南省宜章县人民法院提起诉讼。2015年9月1日，湖南省宜章县人民法院作出（2014）宜民一初字第741号民事判决，判决宜章县浆水乡蓝精灵幼儿园于判决生效之日起十五日内支付肖兴华、黄若兰丧葬补助金17,412元，一次性工亡补助金436,200元，抚恤金7835元，共计461,447元。该判决生效后，肖兴华、黄若兰向湖南省宜章县人民法院申请强制执行。2018年1月24日，湖南省宜章县人民法院作出（2015）宜执字第761号执行裁定，裁定终结（2014）宜民一初字第741号民事判决书的本次执行程序。申请执行人如发现被执行人有可供执行的财产，可以再次向该院提出执行申请。2018年3月10日，肖兴华、肖佳通过快递向郴州市工保中心邮寄先行支付工伤保险待遇申请书，请求郴州市工保中心先行支付工伤保险待遇共计461,447元。郴州市工保中心收到肖兴华、肖佳申请书后，未作出支付或不予支付的决定。为此，肖兴华、肖佳于2019年7月16日提起行政诉讼。2019年9月4日，湖南省桂阳县人民法院作出（2019）湘1021行初184号行政裁定，认为肖兴华、肖佳的起诉超过起诉期限，裁定驳回肖兴华、肖佳的起诉。2019年10月17日，肖兴华、肖佳再次向郴州市工保中心邮寄提交《先行支付工伤保险待遇申请书》及相关证据材料。郴州市工保中心于2019年10月25日收到肖兴华、肖佳的申请，于2019年12月5日作出《关于肖兴华、肖佳申请先行支付的答复》。答复认为：肖兴华、肖佳的先行支付申请，法院认为超过起诉期限已驳回起诉，该案已经终结；申请人申请事项所涉及单位未办理工伤保险参保登记，不适用工伤保险基金先行支付相关规定。肖兴华、肖佳不服该答复，于2020年1月13日向一审法院提起诉讼，请求撤销郴州市工保中心2019年12月5日作出的《关于肖兴华、肖佳申请先行支付的答复》，判令郴州市工保中心履行工伤保险基金先行支付法定职责，支付李国丽因工死亡的工伤待遇款项461,447元(其中丧葬补助金17,412元、工亡补助金436,200元、供养亲属抚恤金7835元)。 另查明，宜章县浆水乡蓝精灵幼儿园系注册登记的民办非企业单位，未依法为李国丽缴纳工伤保险费。2018年7月17日，肖兴华、肖佳就李国丽因工死亡赔偿一事，因宜章县浆水乡蓝精灵幼儿园投资者黄大山无支付能力，声明：“自愿放弃对宜章县浆水乡蓝精灵幼儿园投资者黄大山进行索赔”。经系统查询显示李国丽无参保信息。 一审法院认为：根据《工伤保险条例》第五条第三款、第四十六条第（四）（五）项和《社会保险基金先行支付暂行办法》第四条之规定，郴州市工保中心负责本行政区域内的工伤保险待遇核定支付、先行支付等工作。本案争议焦点是：一是郴州市工保中心作出的《关于肖兴华、肖佳申请先行支付的答复》是否合法；二是郴州市工保中心就肖兴华、肖佳的申请是否应当履行先行支付工伤保险待遇的义务。 争议焦点一。《社会保险基金先行支付暂行办法》第九条规定：“个人或者其近亲属提出先行支付医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇申请,社会保险经办机构经审核不符合先行支付条件的，应当在收到申请后5个工作日内作出不予支付的决定，并书面通知申请人。”本案中，郴州市工保中心于2019年10月25日收到肖兴华、肖佳的申请，于2019年12月5日作出《关于肖兴华、肖佳申请先行支付的答复》，明显超过5个工作日且没有说明正当理由。且以答复的形式代替不予支付的决定不符合法律规定。肖兴华、肖佳于2018年3月10日向郴州市工保中心申请先行支付工伤保险待遇，因郴州市工保中心未作出支付或不予支付的决定，肖兴华、肖佳于2019年7月16日提起行政诉讼。一审法院以肖兴华、肖佳超过法定起诉期限为由裁定驳回肖兴华、肖佳的起诉。肖兴华、肖佳另行提出先行支付申请后，针对郴州市工保中心作出的答复提起诉讼，不属于重复起诉。 争议焦点二。《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险的，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”该条款中规定了工伤保险待遇先行支付的条件。工伤保险待遇从工伤保险基金中先行支付适用的前提是用人单位已经为其职工办理了工伤保险参保登记，用人单位没有依法缴纳工伤保险的情形，并不包括用人单位未为其职工办理工伤保险参保登记的情形。本案中，因宜章县浆水乡蓝精灵幼儿园未办理工伤保险参保登记，与郴州市工保中心之间未形成工伤保险合同关系。郴州市工保中心并无从工伤保险基金中为肖兴华、肖佳先行支付工伤保险待遇的义务，肖兴华、肖佳请求郴州市工保中心履行先行支付工伤保险待遇义务不予支持。肖兴华、肖佳主张依据司法实践判例，郴州市工保中心的答复是错误的，应当先行支付肖兴华、肖佳的工伤保险待遇。肖兴华、肖佳提出的司法实践案例均不是最高人民法院的指导案例，不能作为本案的裁判依据，且个案案件实际情况均不一致。一审法院认为本案用人单位未办理工伤保险参保登记,与郴州市工保中心之间未形成工伤保险合同关系，不符合先行支付工伤保险待遇条件，并不属于“同案不同判”的情形。故对肖兴华、肖佳的主张不予支持。 综上所述，郴州市工保中心针对肖兴华、肖佳的先行支付工伤保险待遇申请超过法定期限作出行政行为，且作出行政行为的形式不符合法律规定，行政行为程序轻微违法，但对肖兴华、肖佳的权利不产生实际影响。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（一）（三）项之规定，判决：“一、确认被告郴州市工伤保险服务中心于2019年12月5日作出的《关于肖兴华、肖佳申请先行支付的答复》违法；二、驳回原告肖兴华、肖佳要求被告郴州市工伤保险服务中心履行工伤保险基金先行支付的诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告郴州市工伤保险服务中心负担”。 上诉人肖兴华、肖佳上诉称：一、一审判决对《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款、《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条规定理解是错误的。申请先行支付的前提条件是用人单位“未依法缴纳工伤保险费”，而不是“已办理社会保险参保登记”。二、根据《最高人民法院行政审判庭关于赵祖坤诉重庆市巫山县社会保险局行政给付一案的答复》和《中华人民共和国社会保险法》第四十一条规定，“用人单位未依法缴纳工伤保险费”的情形，包括用人单位未为职工参加工伤保险，自始未缴纳工伤保险费和用人单位为职工参加了工伤保险后未按时足额缴纳工伤保险费两种情形。本案中，宜章县浆水乡蓝精灵幼儿园未办理工伤保险参保登记的情形属于“用人单位未依法缴纳工伤保险费”的情形，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇，用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。综上，肖兴华、肖佳的申请具有事实根据和法律依据，符合先行支付的条件。请求：1.撤销一审判决；2.撤销郴州市工保中心于2019年12月5日作出的《关于肖兴华、肖佳申请先行支付的答复》；3.判令郴州市工保中心履行工伤保险基金先行支付法定职责，支付李国丽因工死亡的工亡补助金436,200元给肖兴华、肖佳。 被上诉人郴州市工保中心答辩称：一、肖兴华、肖佳于2018年3月10日向郴州市工保中心申请先行支付工伤保险待遇，郴州市工保中心收到申请后一直未履行相应法定职责，而肖兴华、肖佳于2019年7月16日才向人民法院提起诉讼，明显超过了六个月的法定起诉期限，且无正当理由，不符合起诉条件。二、根据《中华人民共和国社会保险法》第四十一条规定，社会保险经办机构可以向用人单位追偿从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇。而肖兴华、肖佳出具自愿放弃对宜章县浆水乡蓝精灵幼儿园投资者黄大山索赔的声明，使得郴州市工保中心丧失了追偿权，失去了先行支付的基础。三、工伤保险基金是参保单位缴纳保费的积累，保障的是参保单位及人员利益。只有用人单位办理了工伤保险登记，参加了工伤保险，其职工才能依法享受工伤保险待遇。综上，郴州市工保中心不予先行支付肖兴华、肖佳工伤保险待遇事实清楚，适用法律正确。请求驳回肖兴华、肖佳的诉讼请求。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点是：一、肖兴华、肖佳提起本案诉讼是否超过起诉期限；二、郴州市工保中心做出的《关于肖兴华、肖佳申请先行支付的答复》是否合法；三、郴州市工保中心就肖兴华、肖佳的申请是否应当履行先行支付工伤保险待遇的义务。 关于焦点一。肖兴华、肖佳于2018年3月10日向郴州市工保中心提出先行支付工伤保险待遇申请，郴州市工保中心未作出支付或不予支付的决定，肖兴华、肖佳于2019年7月16日提起行政诉讼，该案已以肖兴华、肖佳超过法定起诉期限为由裁定驳回肖兴华、肖佳的起诉。之后，肖兴华、肖佳又于2019年10月17日向郴州市工保中心提出先行支付工伤保险待遇申请，郴州市工保中心收到申请后，于2019年12月5日作出《关于肖兴华、肖佳申请先行支付的答复》。肖兴华、肖佳不服该答复，于2020年1月13日向一审法院提起本案诉讼，并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限。 关于焦点二。《社会保险基金先行支付暂行办法》第九条规定：“个人或者其近亲属提出先行支付医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇申请，社会保险经办机构经审核不符合先行支付条件的,应当在收到申请后5个工作日内作出不予支付的决定，并书面通知申请人。”本案中，郴州市工保中心从2019年10月25日收到肖兴华、肖佳的申请至2019年12月5日作出《关于肖兴华、肖佳申请先行支付的答复》，超过5个工作日，且以答复的形式代替不予支付的决定不符合法律规定。 关于焦点三。为加强工伤保险业务经办管理，规范和统一经办操作程序，人力资源和社会保障部依据《中华人民共和国社会保险法》和《工伤保险条例》等有关法律法规，于2012年2月6日制定发布了《工伤保险经办规程》(人社部发[2012]11号)，该规程规定全国各统筹地区社会保险经办机构经办工伤保险业务适用本规程。工伤保险经办业务划分为社会保险登记，工伤保险费征缴，工伤医疗、康复与辅助器具配置管理，工伤待遇审核，工伤待遇和专项费用支付，财务管理，信息管理，稽核监督，权益记录与服务等内容。用人单位依法参加工伤保险时，登记部门为其办理工伤保险参保登记。根据该规程，社会保险登记是工伤保险费征缴的前置程序。因此，根据《工伤保险条例》第六十二条第二款“依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用”的规定及《中华人民共和国社会保险法》第四十一条中关于工伤保险基金先行支付工伤保险待遇的规定，适用的前提是用人单位为其职工办理了工伤保险参保登记。据此，《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款中关于“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费”的规定，并不包括用人单位未为其职工办理工伤保险参保登记的情形。本案中，宜章县浆水乡蓝精灵幼儿园系注册登记的民办非企业单位，李国丽在宜章县浆水乡蓝精灵幼儿园工作期间，宜章县浆水乡蓝精灵幼儿园没有为李国丽办理工伤保险登记、缴纳工伤保险费，李国丽与郴州市工保中心之间未形成工伤保险合同关系，故李国丽的工伤保险待遇应当由宜章县浆水乡蓝精灵幼儿园承担，郴州市工保中心并无从工伤保险基金中先行支付李国丽工伤保险待遇的义务。肖兴华、肖佳请求郴州市工保中心履行先行支付工伤保险待遇义务，本院不予支持。 综上，郴州市工保中心针对肖兴华、肖佳的先行支付工伤保险待遇申请超过法定期限作出行政行为，且作出行政行为的形式不符合法律规定，但行政行为程序轻微违法，对肖兴华、肖佳的权利不产生实际影响。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。肖兴华、肖佳的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人肖兴华、肖佳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何文捷 审 判 员 谷 敏 审 判 员 王 洪 二〇二〇年九月十四日 法官助理 侯 睿 书 记 员 李凌涛 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。