辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终197号上诉人（一审原告）：吕文平，男，1950年11月11日出生，汉族，住址辽宁省东港市。委托诉讼代理人：吕晓涵（系吕文平孙女），女，1998年1月19日出生，汉族，住址辽宁省东港市。被上诉人（一审被告）：东港市人民政府，所在地址辽宁省东港市东港南路188号。法定代表人：刘洋，该市政府市长。委托诉讼代理人：王赫，该市农业农村局工作人员。委托诉讼代理人：何恒川，辽宁仁正律师事务所律师。原审第三人：东港市黑沟镇王家岭村村民委员会，所在地址东港市黑沟镇王家岭村。法定代表人：李永刚，该村委会主任。原审第三人：吕文清，女，1972年8月26日出生，汉族，住址辽宁省东港市。原审第三人：吕晓娇，女1987年1月18日出生，汉族，住址辽宁省东港市。吕文平因诉东港市人民政府（以下简称东港市政府）、东港市黑沟镇王家岭村村民委员会（以下简称王家岭村委会）、吕文清、吕晓娇撤销土地承包经营权证一案，不服丹东市中级人民法院（2019）辽06行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织当事人进行了询问。吕文平的委托诉讼代理人吕晓涵，东港市政府的委托诉讼代理人王赫、何恒川到庭参加询问。本案现已审理终结。东港市政府于2007年1月31日为宋全英颁发了中华人民共和国农村土地承包经营权证［东政农地承包权（2006）第141464号］，载明辽宁省东港市黑沟镇五家岭村作为发包方，将本村10.6亩土地发包给宋全英家庭承包。吕文平一审诉讼请求是，依法撤销东港市政府东政农地承包权（2006）141464号农村土地承包经营权证。一审法院经审理查明，宋全英系吕文家、吕文平、吕文清母亲，吕晓娇系吕文家女儿，均系东港市黑沟镇王家岭村姜家堡组村民，吕文家与宋全英已经去世。2001年东港市黑沟镇王家岭村进行二轮土地承包，并形成土地丈量记录。吕文平主张在此次承包过程中，吕文家主动放弃应分得的土地承包经营权，全体村民决定将吕文家放弃承包经营权的土地发包给吕文平。吕文清、吕晓娇作为吕文家土地承包经营权共有人，对此予以否认，双方产生争议。吕文清于2018年向王家岭村委会申请调解，要求吕文平返还土地，王家岭村委会、东港市黑沟镇经营管理站于2018年4月10日出具处理意见，载明“村民吕文平在二轮土地承包时家共分承包地16.77亩，村民吕文清共分承包地11.18亩，当时分地抓阄是吕文平抓的……，做出如下如处理意见：吕文平经营的吕文清家的承包山、承包地应退还给吕文清。”2018年8月，吕文清、吕晓娇向东港市人民法院提起民事诉讼，要求吕文平返还土地，并向东港市人民法院提交东港市政府颁发的中华人民共和国农村土地承包经营权证［东政农地承包权（2006）第141464号］，该证载明：承包地总面积10.6亩，承包地块总数5块，发证时间为2007年1月31日，发证机关为东港市政府，发包方为辽宁省东港市黑沟镇王岭村，承包期限自2001年1月1日至2030年12月31日止，承包方式为家庭，承包土地用途为种植。承包经营权共有人为宋全英、吕文家、吕文清、吕晓娇。经吕文平申请，该民事案件已中止审理。2019年4月8日，吕文平向一审法院提起行政诉讼，要求撤销东港市政府颁发的中华人民共和国农村土地承包经营权证［东政农地承包权（2006）第141464号］。一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”据此，东港市政府具有向本行政辖区内农村土地承包方颁发农村土地承包经营权证的法定职权。关于吕文平起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案土地承包经营权涉及不动产，东港市政府向第三人颁发案涉土地承包经营权证载明的发证时间为2007年，吕文平于2019年提起本案诉讼，没有超过法定期限。关于吕文平主体是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，吕文清、吕晓娇向东港市人民法院提起民事诉讼，要求吕文平返还涉案土地，并将被诉农村土地承包经营权证作为证据提交，其与被诉行政行为具有利害关系，主体适格。关于本案审查范围。政府颁发农村土地承包经营权证书的行为属于行政登记行为，登记的性质决定了行政登记机关有限的形式审查职责，对是否取得承包经营权仅具有形式审查的职能，因此，本案作为行政案件，也只能对部分因土地承包经营权证的审查、登记、发放、收回、注销等行政行为予以审查，吕文平关于涉案土地承包经营权关系的相关主张超出本案审查范围。关于东港市政府颁证行为是否合法的问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》对行政登记机关如何履行颁发土地承包经营权证职责予以了详细规定，虽东港市政府称其已依法履职，但未向法院提交证据证明，在吕文平对此提出异议的情况下，应以证据不足为由确认其颁发东政农地承包权（2006）第141464号农村土地承包经营权证程序违法。鉴于该颁证行为只是对土地承包经营权的公示，农村土地承包经营权基于土地承包法律关系而形成，庭审中,吕文清、吕晓娇提交的王家岭村委会、东港市黑沟镇经营管理站于2018年4月10日出具的处理意见，载明“村民吕文平在二轮土地承包时家共分承包地16.77亩，村民吕文清共分承包地11.18亩，当时分地抓阄是吕文平抓的……，做出如下处理意见：吕文平经营的吕文清家的承包山、承包地应退还给吕文清。”王家岭村委会作为土地发包方作出的上述意见，在未经法定程序否定的情况下，应视为真实意思表示，通过该意见可以看出，该颁证行为未对吕文平的合法权益产生实际影响，从有利于实现行政诉讼实质化解决行政争议诉讼目的的角度考虑，亦考虑土地关乎农村村民的生存权及社会效果等因素，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”之规定，应确认该颁证行为违法，不撤销，保留该颁证行为的法律效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，判决：确认东港市政府颁发东政农地承包权（2006）第141464号农村土地承包经营权证行为违法。一审案件受理费50元，由东港市政府负担。吕文平上诉称，一、东港市政府在办理本案争议的土地承包经营权时没有任何依据，既没有依据土地承包合同，也没有依据土地台账，更没有宋全英的申请，还没有经过农业经管站的鉴证，没有进行权属调查，没有对承包地块进行测量，没有对土地地籍草图进行审核及公示，甚至也没有建立农村土地承包经营权登记簿，就将吕文平通过村民组承包的，并正在耕种使用的土地，为宋全英发放了土地承包经营权证书。东港市政府根据什么填写宋全英的《农村土地承包经营权证》不清楚，案涉土地承包经营权证书的发放程序严重违法，不是轻微的程序违法。案涉土地承包经营权证书是王家岭村委会在东港市政府的空白土地承包经营权证书上私自填写的，而且村里其他村民没有发证，仅给宋全英一人发放土地承包经营权证书，足以证明该证的发放违法。东港市政府发放土地承包经营权证书的行为直接影响了吕文平的权利，因而吕文平起诉撤销。撤销后，土地承包经营权争议的各方均可申请人民政府依法确权。一审判决对争议土地承包经营权事实的认定，不仅与事实不符，而且程序违法，剥夺了当事人向人民政府申请依法对本案争议土地确权的权利。二、一审判决事实认定错误。1.案涉土地承包经营权发生争议是事实，但是争议的事实认定与解决不是本案应当涉及的，应当通过人民政府依法确权。本案诉讼的就是东港市政府颁发的土地承包经营权证书是否违法，是否应当撤销的问题。因为《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”东港市政府没有提供任何有关宋全英土地承包经营权证书的相关证据，甚至都没有农村土地承包经营权登记簿，凭空捏造证书，实体存在巨大错误。没有经过农业经营管理站的鉴证，没有进行权属调查，没有对承包地块进行测量，没有对土地地籍草图进行审核及公示，没有建立农村土地承包经营权登记簿等是属程序违法，补充认定发证时没有任何依据，实体违法。2.对东港市政府是否只给宋全英一人发证的情况，一审判决没有认定是错误的。3.王家岭村委会处理意见是发证之后发生土地承包纠纷时作出的，不是东港市政府发放土地承包经营权证书的依据，因而不能减轻证明争议的土地承包经营权书的违法性。王家岭村委会作为村民自治组织和代表土地承包合同的一方当事人，无权对发生争议的土地承包经营权做出处理意见，因而该意见不具有法律效力，一审判决依据该意见认定事实错误。4.王家岭村委会是本案原审第三人，其出具证明就是陈述意见和主张，不能作为一般证据使用，因而其主张的事实，需要其提供证据证明。一审判决对案涉土地承包经营权的事实认定和确认是错误的，二审法院应当纠正。5.东港市政府发放的案涉土地承包经营权证书，直接将吕文平正在承包经营耕种的土地发包给宋全英，对吕文平的权利产生根本影响。吕文平提供的村民组会议记录和村委会的土地台账，都可以证明村民组将案涉土地交付给吕文平使用，吕文平对案涉土地的使用是通过合法途径占有取得的，与吕文平承包经营权是否合法有效无关，因而东港市政府发放的土地承包经营权证书直接影响到吕文平对案涉土地承包经营的权利，一审判决认为不影响吕文平的权利错误。6.吕文平在一审仅要求确认东港市政府发证违法和予以撤销，一审判决在事实中认定吕文平对涉案土地承包经营权关系主张超出本案审查范围错误。三、一审判决程序错误，必然影响对案件的公证判决。本案当事人对民事权属争议没有申请法院一并解决，但是一审判决对土地承包经营权属争议在事实部分予以认定，属严重的程序错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。一审判决违反了行政诉讼法的不告不理原则，严重违反法定程序，因而二审法院应当纠正。四、一审判决适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款二项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”一审判决的事实部分已经认定了被上诉人在为宋全英办理土地承包经营权证书违法，而不是轻微违法，一审判决适用法律错误。请求：一、维持一审判决确认东港市政府作出的东政民承包权（2006）第141464号中华人民共和国农村土地承包经营权证违法；二、改判撤销东港市政府作出的东政民承包权（2006）第141464号中华人民共和国农村土地承包经营权证；三、二审案件受理费由东港市政府承担。东港市政府答辩称，一、吕文平未在一审中提供任何有效证据证明其与案涉争议土地之间存在利害关系或系案涉土地承包经营权人，吕文平不具备提起诉讼的主体资格。二、吕文平也认为本案为民事纠纷，应通过仲裁程序先行解决其承包经营权归属和承包经营权，法律关系以该程序确认完毕后，才可完成后续行政登记工作的调整。根据土地承包法相关规定，土地承包经营权的取得是已生效的承包经营合同为前提，而非以行为为前提。三、本案应适用五年的起诉期限，不应适用最长20年的起诉期限。吕文平的起诉已经超过起诉期限，对其起诉依法应予驳回。四、一审审理查明的事实足以看出一审第三人享有案涉土地承包经营权，东港市政府的颁证行为不违反事实，请求二审法院依法公正裁判。本院经审理查明的事实与一审法院审理查明的事实一致一，本院予以确认。本院认为，吕文平一审起诉请求是，依法撤销吕东港市政府东政农地承包权（2006）141464号农村土地承包经营权证。根据该起诉请求，本案的焦点问题是案涉农村土地承包经营权证是否应予撤销。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据该管理办法第四条规定，东港市政府具有颁发案涉农村土地承包经营权证的法定职权。该管理办法第七条规定了颁发农村土地承包经营权证的法定程序，即一是报送程序。即土地承包合同生效后，应将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。二是初审程序。即乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，并提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应限期补正。三是审核、颁证程序。即县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知进行补正。经本院二审询问，东港市政府自述的颁证程序是先由基层进行核实，东港市政府当时套印了一批空白的证书，并下发到各乡镇后，由各乡镇根据实际核实的情况进行填写，最后由东港市政府颁证。从其自述情况看，东港市政府在给宋全英颁发案涉农村土地承包经营权证前没有证据证明其依据上述法律规定履行了对案涉农村土地经营权的申请材料进行审核等程序，并且对报送程序、初审程序亦不清楚，东港市政府到案涉土地所在的乡镇政府也没有查询到初审的历史资料。因此东港市政府给宋全英登记颁发案涉农村土地承包经营权证的程序违反上述法律规定，属于程序严重违法，应予撤销。需要指出的是，本判决撤销农村土地承包经营权证，是因为前述的登记程序违法，至于争议的农村土地承包经营权应当归谁所有，并非本案审理范围，本院对此不予评判。本判决生效后，东港市政府可以根据当事人的申请，依法重新进行农村土地承包经营权登记、颁证。案涉农村土地承包经营权证是对不动产的登记颁证行为，应当适用法定的最长20年的起诉期限规定，东港市政府关于本案已经超过5年起诉期限的答辩意见，本院不予采信。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，依法应予撤销。上诉人的上诉请求有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销丹东市人民法院（2019）辽06行初43号行政判决；二、撤销东港市政府东政农地承包权（2006）141464号中华人民共和国农村土地承包经营权证。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由东港市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年九月二十二日法官助理王旭书记员鞠林