河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终334号上诉人（原审原告）刘换成，男，1955年5月17日出生，汉族，住河南省荥阳市。被上诉人（原审被告）荥阳市自然资源和规划局，住所地荥阳市荥泽大道。法定代表人胡建伟，局长。委托代理人宋志磊，该局工作人员。委托代理人宋崇建，河南陆达律师事务所律师。上诉人刘换成因诉被上诉人荥阳市自然资源和规划局撤销行政处罚一案，不服河南省荥阳市人民法院（2020）豫0182行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2019年7月12日，被告接到群众针对原告涉嫌违法建房的举报后，决定立案调查；被告在调查过程中，对原告及当地村民进行了询问并依法制作了笔录，勘测了现场，调取了地类证明等材料，并于2019年8月3日向原告送达了责令改正违法行为告知书，原告当时到案向被告陈述了有关澡堂等设施建设、缴纳超占使用费、刘计高审批宅基地、缴纳相应款项等情况，还向被告提供了有关票据。2019年8月30日，被告依据当时施行的土地管理法第七十六条和河南省实施土地管理法办法第六十六条的规定，作出《2019年179号处罚决定》并送达原告；该处罚决定认定了原告在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用荥阳市崔庙镇翟沟村冢西组土地332.62平方米违法建房的事实，其处罚结果有两项，一是限期由原告拆除其在非法占用的332.62平方米土地上的建筑物322.72平方米及其他设施，恢复土地原状，二是处以罚款1348.28元；原告不服该处罚决定，在法定期限内提起了行政诉讼。2019年12月16日，原审法院审理原告针对《2019年179号处罚决定》提起诉讼的案件后，作出（2019）豫0182行初25号行政判决；该判决认为，被告未对原告提出有关超占使用费的事实和证据进行复核，针对原告的同一个违法行为再次作出罚款，违反了“一事不再罚原则”，遂判决撤销《2019年179号处罚决定》，并限期由被告于该判决生效后二个月内重新作出行政行为，该判决已于2020年1月2日发生法律效力；其后，因出现新型冠状肺炎疫情，河南省于2020年1月25日启动重大突发公共卫生事件一级响应，于2020年3月19日将一级响应级别调整为二级，本市机关单位曾按要求参与疫情防控工作。2020年3月23日，被告决定对原告的违法占地行为重新作出行政行为，事后作出了有关行政处罚事先告知书、听证告知书，并采用在原告的房门上张贴的方式送达；原告在规定的期限内未提出有关申辩或听证要求。2020年4月9日，被告依据土地管理法“第七十六条”和河南省实施土地管理法办法第六十六条的规定，作出《2020年21号处罚决定》并采用在原告的房门上张贴的方式送达；该处罚决定认定了原告在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用荥阳市崔庙镇翟沟村冢西组土地332.62平方米违法建房的事实，其处罚结果为一项，即限期由原告拆除其在非法占用的332.62平方米土地上的建筑物322.72平方米及其他设施，恢复土地原状；该处罚决定书中“第七十六条”文字后的括号中，写明了现行土地管理法第七十七条的具体内容；原告不服该处罚决定，在法定期限内提起了本案诉讼。原审法院认为：被告是依法设立的主管本市土地等自然资源的规划、管理、保护与合理利用等工作的市政府工作部门，具有依法针对本行政区域内土地管理法律、法规的执行情况进行监督检查、依法针对违反土地管理法律、法规的行为进行查处、实施制裁的法定职责。原告当初建设澡堂等设施时，未按法律规定办理有关用地手续，虽事后针对原有占地，提出申报宅基地并缴纳了相关费用，但至今未能依照法律规定的方式获得相应土地使用权，当地村委就原告建房和申办宅基地情况的意见，不具有赋予土地使用权的效力；被告提供的询问笔录、宗地图、地类证明等证据，能够证明原告的澡堂等设施，无合法用地手续，系违法建筑，被告认定原告存在违法占地建房行为，事实清楚。涉案《2019年179号处罚决定》经依法撤销之后，被告应当重新作出行政行为；被告在决定重新作出行政行为之后，根据情况采用张贴方式向原告送达有关行政处罚事先告知书、听证告知书、处罚决定书，其送达方式基本符合法律有关送达的规定，从原告在法定期间提起本案诉讼并提供了有关证据等案情判断，被告的送达已经产生了效果；按照原审法院（2019）豫0182行初25号行政判决生效的时间计算，被告本应当于2020年3月2日前重新作出行政行为，但由于当时尚处于疫情防控的一级响应阶段，被告履行判决的期限应当据实合理顺延，被告于2020年4月9日作出《2020年21号处罚决定》，不应视为迟延，其行政行为的程序符合法律规定。土地管理法第七十七条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”原告实施了违法占地行为，应当依法承担相应法律责任，本案《2020年21号处罚决定》与《2019年179号处罚决定》的处罚结果，并不一致，本案行政行为已经变更了针对罚款事项的有关事实和理由，没有违反法律关于“不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定；第十三届全国人大常委会第十二次会议于2019年8月26日作出关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定，该决定自2020年1月1日起施行，依据该决定，土地管理法原先第七十六条的内容已经调整到第七十七条，本案《2020年21号处罚决定》文书中“第七十六条”文字后面写明了现行土地管理法第七十七条的具体内容，实质为援引该第七十七条的规定，该“第七十六条”文字系笔误，非适用法律错误。涉案澡堂等设施的原有用途并非住房，有关审批宅基地的问题未能解决，或因当地政策因素，或因历史遗留因素，原告可于履行涉案处罚决定相应义务之后，依据土地管理法等有关规定和实际情况，处理有关宅基地事宜。综上所述，被告所作本案行政行为，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，原告有关本案行政处罚决定违法的理由，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第一款的规定，判决如下：驳回原告刘换成的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘换成负担。上诉人刘换成不服，上诉称：原审查明事实不清，适用法律错误，应予以纠正。一、被上诉人作出行政处罚超过法定时效。上诉人在涉案土地上建设澡堂的行为发生在1993年，1998年经上诉人儿子刘计高向村委申请，村委同意批划并缴纳了相关费用，该土地已转化为刘计高合法宅基地。即便上诉人此前建设澡堂未取得相应手续，但至此上诉人的违法行为已经终结，被上诉人于2020年作出处罚，明显超过法定时效。二、原审对涉案房屋的用途认定错误，刘计高未取得宅基证并非个人原因，涉案土地应作为合法宅基地对待。虽然涉案房屋在建设之初作为澡堂使用，但在刘计高通过申请确定宅基地使用权后，为节省资金，在原有房屋的基础上进行了改造，在1998年之后，涉案房屋已作为刘计高住宅使用。因此，原审认为“涉案澡堂等设施的原有用途并非住房”系认定事实错误。刘计高在申请宅基地的过程中履行了其作为个人应当履行的义务并获得村委的同意、交纳了相关费用，完成了宅基地的审批程序，未颁发宅基证是政府原因导致，不能让个人为政府行为买单。三、被上诉人不具有执法权。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。涉案土地由刘计高作为宅基地使用，即便对刘计高未取得宅基证而使用土地的行为进行处罚，也应由农业农村主管部门处理。行政处罚程序违法、与事实不符，一审法院判决后重新作出行政行为时效和程序不合法，重新作出的行政行为与原行为同一事实和理由，结果也基本相同。请求撤销原判，改判撤销被告作出的荥自然资罚字〔2020〕第21号行政处罚决定书。被上诉人荥阳市自然资源和规划局辩称：1．对方违法状态从1993年至今，一直持续。对方违法行为被发现时间是2019年7月，根据相关法律规定，没有超过法定时效。2．对方第二项上诉请求不能称为其占地理由，没有取得合法宅基地使用权，其建造建筑物的行为就是违法占地。3．根据我国现行土地管理法第77条之规定，县级以上人民政府土地行政主管部门进行查处和实施处罚，现行土地管理法78条对本案并不适用。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，虽然上诉人称在案涉土地上建设澡堂等附属设施的行为发生在1993年，但其占地行为一直处于连续状态且上诉人占用案涉土地的违法行为并未终了，故被上诉人在2019年7月接到群众举报后于2020年4月作出被诉处罚决定并未违反上述法律规定。上诉人建造房屋及附属设施原用于经营澡堂，虽然其称1998年申请将该处作为宅基地使用并对原有房屋进行了改造，但上诉人所在村委会并非宅基地使用权的审批主体，村委会的意见并不产生合法使用宅基地的法律效力，上诉人未经法定审批程序，未取得合法宅基地使用权占用案涉土地的行为违法，一审法院认定“涉案澡堂等设施的原有用途并非住房”认定事实清楚。关于被上诉人对案涉违法占地行为是否具有执法权的问题。因上诉人建造房屋的原用途并非住宅，故本案不属于《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定的农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的情形，而应适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定由县级以上人民政府自然资源主管部门依法作出处理，故被上诉人对上诉人违法占地行为具有行政处罚权。综上，上诉人的上诉请求不能成立，一审认定事实清楚，处理结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人刘换成负担。本判决为终审判决。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二〇年九月一日书记员  董胜男