江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终349号上诉人（原审原告）彭学蓉，女，1975年6月23日出生，汉族，住赣州市赣县区。被上诉人（原审被告）赣州市赣县区人民政府，住所地赣州市赣县区灌婴路1号。法定代表人张景霖，该区区长。上诉人彭学蓉因诉赣州市赣县区人民政府（以下简称赣县区政府）政府信息公开一案，不服赣州市中级人民法院（2020）赣07行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，彭学蓉与谢启洲为夫妻关系，2019年10月9日，彭学蓉通过邮递以书面方式向赣县区政府申请政府信息公开，要求获得：1.认定其房屋是违章建筑的法律依据；2.强行拆除其房屋的行政决定书；3.2008年至2018年梅林镇上庙村所有房屋的卫星航拍图；4.城北新区集体土地征收及房屋的征地批复文件和征地补偿价格批文（省级国土资源部门的批准意见和省级国土资源部门批准地方人民政府关于征地补偿安置的情况批文）。赣县区政府收到彭学蓉的申请后于2019年11月12日作出2019年第6号《政府信息公开申请答复书》，主要内容为：1.认定房屋是违章建筑的法律依据即《中华人民共和国城乡规划法》已面向全社会公开，不属于赣县区政府信息公开内容。申请人可通过进入中国人大网、中华人民共和国住建部官网等网站自行查阅。2.强行拆除房屋的行政决定书公开于附件1，即《关于谢启洲在701地块红线内建（构）筑物处置决定书》。3.卫星图斑数据（卫星航拍图）属于国家秘密资料，不可对外公开。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（三）项规定，2008年至2018年梅林镇上庙村所有房屋的卫星航拍图不予公开。4.城北新区集体土地征收及房屋的征地批复文件和征地补偿价格批文公开于附件2，即《江西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》《江西省国土资源厅关于赣县2016年度第一批次城市建设用地的批复》（赣国土资核〔2017〕113号）。5.土地征收及征收补偿价格在江西省人民政府及江西省自然资源厅官网均有公示，彭学蓉可自行浏览查询。另公开附件3，即《赣县区政府关于同意赣县区梅林镇城北新区2018年集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案的批复》。彭学蓉不服，诉至法院。另查明，彭学蓉房屋于2019年5月8日拆除，房屋所在区域征收实施单位为赣县区梅林镇人民政府（以下简称梅林镇政府），由其作出案涉房屋的处置决定，并于2019年7月25日作出《关于谢启洲在701地块红线内建（构）筑物处置决定书》。2008年至2018年梅林镇上庙村所有房屋卫星航拍图的制作机关和保存机关不是赣县区政府。赣县区政府向彭学蓉公开的《江西省国土资源厅关于赣县2016年度第一批次城市建设用地的批复》《江西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》《赣县区政府关于同意赣县区梅林镇城北新区2018年集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案的批复》，是彭学蓉所申请的城北新区当前政府已取得的集体土地征收批复文件及征收补偿价格依据。一审法院认为，2019年5月15日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”据此可知，政府信息可分为行政机关在履行职责过程中制作、加工的信息和行政机关从公民、法人或其他组织中获取的信息；并且，对于政府信息公开权限的审查，一般情况下应适用“谁制作谁公开，谁保存谁公开”标准，由制作或保存机关负责公开所涉政府信息。如行政机关并非履行职责过程中的制作或保存机关，则其不是该政府信息公开的义务主体。关于认定违章建筑的法律依据。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（一）项规定，所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径。本案中，赣县区政府告知了彭学蓉认定违章建筑的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》，并告知彭学蓉可进入中国人大网、中华人民共和国住建部官网等网站自行查阅。《中华人民共和国城乡规划法》已面向全社会公开，赣县区政府告知彭学蓉获取方式、途径符合法律规定。关于强制拆除房屋决定书。在彭学蓉的房屋拆除过程中，赣县区政府并未制作房屋强制拆除决定，赣县区政府不是该政府信息公开的义务主体，彭学蓉向其申请公开该项信息没有法律依据。但本着便民原则，赣县区政府向赣县区梅林镇人民政府调取了《关于谢启洲在701地块红线内建（构）筑物处置决定书》，并随同政府信息公开申请答复书一并送达了彭学蓉，并无不当。关于2008年至2018年梅林镇上庙村所有房屋的卫星航拍图。卫星航拍图是由国家测绘局通过遥感卫星和其他航天飞行器对地观测所获取、制作的基础地理信息遥感资料，其保管机关为国家测绘局，自然资源部门因工作需要经国家测绘局许可后才能使用。本案中，赣州市自然资源局赣县分局是经许可使用卫星航拍图的机关，并非制作、保管机关。赣县区政府也不是案涉卫星航拍图的制作机关和保管机关。《中华人民共和国测绘成果管理条例》第四条规定，汇交、保管、公布、利用、销毁测绘成果应当遵守有关保密法律、法规的规定，采取必要的保密措施，保障测绘成果的安全。第七条规定，遥感卫星和其他航天飞行器对地观测所获取的基础地理信息遥感资料属于基础测绘成果。作为基础测绘成果的卫星航拍图，其保管、公布、利用等应遵守保密法律、法规的规定。本案中，赣州市自然资源局赣县分局在使用卫星航拍图的过程中，应按照保密法律、法规的规定，合法、有效使用数据，做好安全保密工作。另外，彭学蓉要求公开除其本人房屋以外上庙村其他房屋的卫星航拍图，申请事由不合理。因此，赣县区政府向彭学蓉不予公开该项信息并无不当。关于城北新区集体土地征收及房屋的征地批复文件和征地补偿价格批文。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（二）项规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复……（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；……”。本案中，赣县区政府已依法向彭学蓉公开了《江西省国土资源厅关于赣县2016年度第一批次城市建设用地的批复》《江西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》《赣县区政府关于同意赣县区梅林镇城北新区2018年集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案的批复》，彭学蓉认为赣县区政府所公开的不是其申请的征地批复文件，但其未能提供证据证明赣县区政府在向其提供的征地批复及征收补偿价格文件之外案涉土地还存在其他征地批文，故彭学蓉要求确认赣县区政府不公开该项信息违法并判令公开的理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（一）、（二）、（三）项规定：“对政府信息公开申请、行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；……。”赣县区政府公开的行为符合上述法律规定。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）、（二）项规定：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；（二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；……。”彭学蓉的诉讼请求理由不能成立，不予支持。因此，彭学蓉所提出的诉讼请求依法应当予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）、（二）项的规定，判决驳回彭学蓉的诉讼请求，案件受理费50元由彭学蓉承担。彭学蓉不服提出上诉，请求撤销一审判决，依法改判并支持其诉讼请求。事实和理由为：一、一审判决认为赣县区政府“并未制作房屋强制拆除决定，不是该政府信息公开的义务主体”，系认定事实错误。案涉土地征收责任主体是赣县区政府而非梅林镇政府，且彭学蓉案涉被强制拆除的房屋是由赣县区政府副区长带队实施。虽然《关于谢启洲在701地块红线内建（构）筑物处置决定书》不是彭学蓉所申请的“强制拆除决定书”，但制作该决定书的行为应视为赣县区政府的行为，赣县区政府是房屋强制拆除决定的政府信息公开义务主体。二、一审法院认为彭学蓉“要求公开除其本人范围以外上庙村其他房屋的卫星航拍图，申请理由不合理”，缺乏事实及法律依据。彭学蓉所申请的“2008年至2018年梅林镇上庙村所有房屋的卫星航拍图”是赣县区政府土地征收、房屋拆迁过程中的必然资料，是确定征收范围、确定被征收人及给予被征收人安置补偿的依据，并由赣县区政府保存。同时，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，涉及土地征收、房屋拆迁的政府信息，应予公开。三、一审判决举证责任分配错误，违反法律规定。从赣国土资核〔2017〕113号《江西省国土资源厅关于赣县2016年度第一批次城市建设用地的批复》的制作部门、字号、内容来看，并不是彭学蓉所申请的征地批复文件；赣县区政府并未提供土地征收红线图，不能证明该批复所涉及的土地是与案涉房屋所占土地有关的征地批复文件；且土地征收批复文件均由赣县区政府持有和保存，彭学蓉因客观原因无从得知和持有以上批复文件。依据行政诉讼法的有关规定，应由赣县区政府举证证明上述赣国土资核〔2017〕113号批复与案涉房屋所占土地有关。一审判决认为彭学蓉“未能提供证据证明赣县区政府在向其提供的征地批复及征收补偿价格文件之外涉案土地还存在其他征地批文，故彭学蓉要求确认赣县区政府不公开该项信息违法并判令公开的理由不能成立”，违反行政诉讼法的相关规定。且赣县区政府公开的“赣州市赣城北新区2018年集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案的批复”是赣县区政府的文件，不是彭学蓉所申请的“省级国土资源部门批准地方人民政府关于征地补偿安置的情况批文”。四、一审判决对证据的采信、认定错误。彭学蓉提交的证据11与证据8相对应，证明赣国土资核〔2017〕113号《江西省国土资源厅关于赣县2016年度第一批次城市建设用地的批复》并不是彭学蓉所申请的征地批复文件，与本案具有关联性。一审判决认为该证据11与本案无关联性，系认定错误。赣县区政府在答辩期内未向本院提交书面意见。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。第三十六条第（一）、（二）、（三）项规定，对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；所申请信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。关于彭学蓉申请公开认定其房屋违章建筑的法律依据。本案中，赣县区政府告知了彭学蓉认定其房屋违章建筑的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》，虽赣县区政府明确该法律不属于其政府信息公开内容，但仍告知了彭学蓉获取该法律依据的方式和途径，彭学蓉对此并无异议。应予指出的是，《中华人民共和国城乡规划法》并不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条规定的应当主动公开的政府信息，一审法院认为赣县区政府告知彭学蓉获取该法律依据的方式、途径符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（一）项规定不当，本院予以指正。关于彭学蓉申请公开强行拆除其房屋的行政决定。经查，赣县区政府并未制作案涉房屋强制拆除决定，彭学蓉亦未提供证据证明系赣县区政府制作了案涉房屋强制拆除决定。因此，彭学蓉所申请公开的案涉房屋强制拆除决定并不存在，其申请不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条的规定。彭学蓉上诉提出赣县区政府是案涉房屋强制拆除决定的政府信息公开义务主体无依据，不能成立。关于彭学蓉申请公开2008年至2018年梅林镇上庙村所有房屋的卫星航拍图。《中华人民共和国测绘成果管理条例》第四条规定，汇交、保管、公布、利用、销毁测绘成果应当遵守有关保密法律、法规的规定，采取必要的保密措施，保障测绘成果的安全。第七条第二款第（三）项规定，遥感卫星和其他航天飞行器对地观测所获取的基础地理信息遥感资料属于基础测绘成果。国家测绘局《基础测绘成果提供使用管理暂行办法》(国测法字〔2006〕13号)第八条规定，申请使用基础测绘成果应当符合国家的保密法律法规及政策。根据赣州市自然资源局赣县分局出具的情况说明，彭学蓉申请公开的“2008年至2018年梅林镇上庙村所有房屋的卫星航拍图”是由国家测绘局通过遥感卫星和其他航天飞行器对地观测所获取、制作的基础地理信息遥感资料，是国家基础测绘成果，属于国家秘密。根据上述规定，对该卫星航拍图的公布、利用，应当遵守国家的保密法律、法规及政策。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条规定，依法确定为国家秘密的政府信息，不予公开。因此，赣县区政府以该卫星航拍图属于国家秘密资料为由决定不予公开，具有法律依据，亦符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（三）项规定。关于彭学蓉申请公开城北新区集体土地征收及房屋的征地批复文件和征地补偿价格批文。本案中，赣县区政府已经向彭学蓉公开了其申请的城北新区集体土地征地批复文件赣国土资核〔2017〕113号《江西省国土资源厅关于赣县2016年度第一批次城市建设用地的批复》以及征地补偿价格依据《江西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》《赣县区政府关于同意赣县区梅林镇城北新区2018年集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案的批复》，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（二）项规定。综上，赣县区政府作出的《政府信息公开申请答复书》符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定，赣县区政府已经依法履行了政府信息公开职责。彭学蓉提起本案诉讼，无事实和法律依据。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定，驳回彭学蓉的诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人彭学蓉承担。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 章 华审判员 彭彩玲二〇二〇年九月十七日书记员 张建平附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……2.《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。……第十四条依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。第三十六条对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；……