吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉02行终75号上诉人（原审原告）蛟河市天林石材有限公司。法定代表人范某。委托代理人周某。委托代理人黄某，吉林创一律师事务所律师。被上诉人（原审被告）蛟河市自然资源局。法定代表人孙某，局长。委托代理人马某1。委托代理人马某2，吉林齐略律师事务所律师。上诉人蛟河市天林石材有限公司（以下简称天林公司）因诉被上诉人蛟河市自然资源局土地行政处罚一案，不服吉林省蛟河市人民法院（2020）吉0281行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人天林公司的委托代理人周某、黄某，被上诉人蛟河市自然资源局的委托代理人马某1、马某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定：2019年11月29日，蛟河市自然资源局对天林公司涉嫌非法占地行为立案调查，并于当日向天林公司送达了《责令停止违法行为通知书》。2019年12月6日，蛟河市自然资源局向天林公司送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，并于2019年12月20日组织听证。2019年12月25日，蛟河市自然资源局作出蛟自然资执罚［2019］52号《行政处罚决定书》，认定天林公司于2013年5月在蛟河市××区内未取得用地审批手续占用土地建石材加工厂，占地面积52,020.94平方米，建筑占地面积7,262.59平方米，占地地类为国有建设用地，占地符合天岗镇土地利用总体规划，属于非法占地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定。并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1.责令天林公司将非法占用的52,020.94平方米国有建设用地退还给蛟河市人民政府；2.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施（彩钢结构厂房，建筑占地面积5,138.27平方米；砖瓦结构厂房，建筑占地面积2,124.32平方米）；3.对非法占用的52,020.94平方米国有建设用地，处以每平方米2元罚款，罚款为104,041.88元。天林公司不服上述行政处罚决定，提起行政诉讼。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，蛟河市自然资源局对案涉违法行为具有行政处罚权。从蛟河市自然资源局提供的有效事实证据看，2013年5月天林公司在蛟河市××区内未取得用地审批手续占用国有建设用地52,020.94平方米建石材加工厂（其中建设占地面积7,262.59平方米），其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于未经批准非法占用土地的行为，事实清楚、证据充分。蛟河市自然资源局基于上述事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定作出责令天林公司退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款104,041.88元的行政处罚，适用法律正确，量罚适当。蛟河市自然资源局作出被诉行政处罚，经审查立案、调查取证、依法向天林公司告知听证权利、因天林公司申请举行听证会并听取其陈述及申辩意见、据此作出行政处罚决定，执法程序合法。综上所述，蛟河市自然资源局对天林公司作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律正确，符合法定程序，量罚适当。天林公司要求撤销该行政处罚决定的诉讼请求，根据其提举的证据不能证明占地建厂已依法获得审批的事实，理由不能成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蛟河市天林石材有限公司的诉讼请求。上诉人天林公司上诉称：一、原审法院认定事实错误，适用法律错误。上诉人行政处罚过程中，存在诸多严重程序违法之处。具体如下：被上诉人在十五日举证期限内提供的证据中责令停止违法行为通知书、法律文书送达回证中显示经办人员为刘健、黄忠良，而通知书中联系人为黄忠良、张宏飞，张宏飞并不是本案办案人。被上诉人向上诉人送达通知书时，没有出示有效执法证件；现场勘测笔录、地类证明仅有办案人黄忠良一人签字，且没有向上诉人出示执法证件。上述证据均证实被上诉人违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、《国土资源行政处罚办法》第十三条的规定，程序违法。听证会报告书及行政处罚听证笔录显示案件承办人为秦嗣春一人，并不是真实承办人刘健、黄忠良二人，听证主持人正是承办人刘健，被上诉人听证程序违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第四款及《国土资源听证规定》第七条的规定，被上诉人听证程序严重违法。行政处罚听证告知书及送达回证并不是法定举证期限内提交的证据，应视为被上诉人没有相应证据，故进一步证明被上诉人听证程序严重违法。二、被上诉人作出案涉行政行为的事实认定错误。根据上诉人原审提供的证据足以证明，上诉人并非违法占地行为，案涉地块的开发建设行为符合土地总体利用规划，没有需要采取改正措施消除对影响规划实施的情形。案涉地块为国有建设用地，上诉人的建设行为也未对周边环境、居民等造成负面影响。被上诉人行政处罚决定书对上诉人投资建设的地上物予以没收，严重违反了比例原则及有利于相对人的行政法基本原则。案涉地块没能取得用地审批手续的原因是由于政府没能完成拆迁的原因导致，上诉人并无过错。被上诉人对本案事实认定错误。请求依法判决撤销原审判决，撤销蛟自然资执罚［2019］52号行政处罚决定，本案全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人蛟河市自然资源局答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、答辩人作出的行政处罚符合法定程序，不存在调查程序以及听证程序严重违法的情形。在调查过程中，按照法律规定由两名执法人员进行，并出示了执法证件，不存在违法情形。送达通知书中联系人与办案人不一致并没有违反法律规定，《行政处罚法》《国土资源行政处罚办法》并没有对调查人员与通知书联系人必须一致作出规定。上诉人对现场勘查笔录及地类证明合法性持有异议，但此证据能够证明上诉人占地符合土地利用总体规划，对此事实上诉人并无异议。上诉人在收到听证告知及行政处罚告知后，提出了听证申请，答辩人组织了听证，听取上诉人的陈述和申辩，听证程序合法。上诉人提出听证程序中由调查人员组织听证的问题，是因为执法人员工作部门进行内部调整，在听证中已经告知上诉人有申请回避的权利，上诉人明确表示不申请回避，其权利没有受到实质性影响。三、答辩人作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，裁量适当。上诉人于2013年5月在天岗石材产业园区吉顺工业园区未取得用地审批手续占用土地建石材加工厂，属于非法占地行为，违法事实有询问笔录，违法占地现状照片，土地利用总体规划截图予以证实。答辩人依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出行政处罚，裁量得当，而且上诉人已经按照行政处罚决定的内容履行了全部义务。请求二审法院驳回上诉，维持原判。各方当事人在二审均未提交新证据，亦未对一审证据提出新的质证意见，本院对蛟河市自然资源局一审提举的证据真实性予以采信，对以上证据体现出的被诉行政处罚案件办理过程予以确认。对天林公司一审提举的证据1-4真实性予以采信，证据5与本案所涉行政处罚无直接关联，暂不予采信，证据6所证明的问题与证据4基本一致，但上诉人母公司出资的具体数额系涉其他法律的事实，与案涉行政处罚无直接关联，暂不予采信。经审理查明，2011年3月23日，蛟河市人民政府根据2011年3月18日召开的专题会议作出《关于上海承民矿山开采及石板材加工项目专题会议纪要》，参会人员有原蛟河市国土资源局局长。会议决定事项中与本案有关联的主要有：一、蛟河市人民政府原则同意为石板材加工项目在天岗石材产业园区提供建设用地20万平方米，根据项目建设实际需要，先期提供10万平方米，企业一次性缴纳项目建设用地全部费用，剩余10万平方米作为预留用地。二、上海承民装潢工程有限公司承诺，企业自会议纪要下发之日起1个月内将全地价款打入指定账户。项目预计在2011年4月末前开工建设，一期2011年9月建成投产，二期2013年3月建成投产。三、除不可抗力外，项目两年内未开工建设，蛟河市人民政府将依照有关规定收回建设用地。2011年4月18日，吉林南北石业有限公司向蛟河市财政局汇款9,103,616元，用途为“注资款”。2011年8月22日，原吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函[2011]477号《关于蛟河市人民政府2011年第3批次农用地转用和土地征收的批复》，2013年10月9日，原吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函[2013]468号《关于蛟河市人民政府2013年第5批次农用地转用和土地征收的批复》，通过两次批复，案涉土地全部被原吉林省国土资源厅批复转用为建设用地。2013年8月11日，蛟河市人民政府向蛟河市住房和城乡建设局发出蛟政函[2013]65号《蛟河市人民政府关于将上海承民装潢有限公司（南北石业）石板材加工项目用地更名的函》，内容为经蛟河市人民政府研究，同意将原上海承民装潢有限公司（南北石业）石板材加工项目用地使用权变更为天林公司所有，并由天林公司享有《关于上海承民矿山开采及石板材加工项目专题会议纪要》确定的所有优惠政策。经庭审中双方当事人确认，目前案涉土地上的建筑物已经被拆除。本院查明的其他主要案件事实与一审相同，对此事实本院予以确认。本院认为：一、从蛟河市人民政府函件中可见，上海承民矿山开采及石板材加工项目为蛟河市林业局招商引资项目，上海承民装潢有限公司与吉林省拉法山森林公园股份公司合资开发该项目，并成立了合资企业蛟河市南北石业股份有限公司。蛟河市人民政府已经通过会议纪要的方式，确定了蛟河市人民政府和上海承民装潢工程有限公司在项目实施过程中的权利和义务，针对项目用地问题，会议纪要明确“为该项目在天岗石材产业园区提供建设用地20万平方米，根据项目建设实际需要，先期提供10万平方米，企业一次性缴纳项目建设用地全部费用”，从后续项目实施中的行为来看，蛟河市人民政府在2011年和2013年通过报批程序，陆续将案涉土地转为建设用地，而上海承民装潢工程有限公司于2011年4月18日以吉林南北石业有限公司的名义缴纳“注资款”9,103,616元，可见政府和投资方都对会议纪要确定的义务有履行行为。会议纪要对项目开工和投产时间进行了要求，同时因征地工作延迟，上海承民装潢有限公司不再投资本项目，经蛟河市人民政府同意，上诉人承接了本项目的经营及相关权利义务。从以上事实可见，上诉人占用案涉土地虽然没有取得审批手续，但经过了蛟河市人民政府认可，特别是蛟河市人民政府在蛟政函[2013]65号函中表述为“经市政府研究，同意将原上海承民装潢有限公司（南北石业）石板材加工项目用地使用权变更为蛟河市天林石材有限公司所有”，上诉人基于对政府行为的信赖，认为其具有案涉土地的合法使用权并在该土地上投资开发项目，其信赖利益应当予以保护。二、被上诉人认为上诉人没有经过国有土地出让程序取得案涉土地，但国有土地出让行为是政府行为，应由被上诉人组织实施，并非上诉人能够控制。被上诉人因征地工作迟延而没有组织实施国有土地出让行为，并非上诉人的过错，被上诉人因此认定上诉人非法占用土地，不具备正当性。三、本案具体争议涉及蛟河市人民政府与上诉人在招商引资过程中权利义务的履行问题，因具体的履行行为与本案被诉的行政处罚没有直接关系，且蛟河市人民政府并非本案当事人，对此问题本案不做进一步审查，但无论2011年的招商引资项目是否能够继续进行，被上诉人作为蛟河市人民政府的职能部门，均不宜以行政处罚的形式，通过损害上诉人合理权益的方式处理项目土地使用权问题。四、被诉行政处罚虽明显不当，但鉴于上诉人已经履行了被诉行政处罚确定的义务，案涉土地上建筑物均已拆除，无法恢复，就被诉行政处罚决定的第1项及第2项无法撤销，应确认违法，第3项罚款应予撤销。因案涉土地争议涉及多个法律关系，对于已经退还的土地及已经被拆除的建筑物给上诉人造成的合理损失，被上诉人应会同有关部门，采取合理补救措施，解决后续问题。综上，原审判决认定主要事实不清，适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销蛟河市人民法院（2020）吉0281行初7号行政判决；二、确认被上诉人蛟河市自然资源局所作蛟自然资罚[2019]52号《行政处罚决定书》第1项、第2项违法；三、撤销被上诉人蛟河市自然资源局所作蛟自然资罚[2019]52号《行政处罚决定书》第3项。一、二审案件受理费100元，由被上诉人蛟河市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  郭娟娟审判员  张海啸审判员  张 薇二〇二〇年九月十五日书记员  崔 雪