山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终257号 上诉人（原审被告）德州经济技术开发区袁桥镇人民政府，住所地山东省德州经济技术开发区袁桥村。 法定代表人司卫福，镇长。 出庭负责人赵开成，副镇长。 委托代理人赵欢，山东弘正兴律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李淑娟，女，1974年7月24日出生，汉族，住山东省武城县城区。 委托代理人徐宝明，男，1975年8月3日出生，汉族，住址同上，系被上诉人李淑娟之夫。 原审被告德州经济技术开发区袁桥镇小李庄村民委员会，地址山东省德州经济技术开发区袁桥镇小李庄村。 法定代表人李德浩，主任。 原审第三人李德恒，男，1966年10月1日出生，汉族，住德州经济技术开发区。 上诉人德州经济技术开发区袁桥镇人民政府（以下简称袁桥镇政府）因拆除通知一案，不服山东省德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初218号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人德州经济技术开发区袁桥镇人民政府的负责人赵开成及委托代理人赵欢，被上诉人李淑娟委托代理人徐宝明到庭参加诉讼。经本院传票传唤，原审被告德州经济技术开发区袁桥镇小李庄村民委员会、原审第三人李德恒均未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，涉案被拆除房屋系原告2012年从第三人李德恒处购买,房屋坐落于德州经济开发区××李庄村,2019年4月19日，袁桥镇小李庄村民委员会对原告李淑娟作出《限期拆除违法建设通知书》，载明：“经查你的房屋未经批准进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，该建筑属于违法建筑。限在收到本通知之日起两日内自行拆除该违法建设，并恢复土地原貌。逾期不拆的将进行强制拆除，强制拆除所造成的一切后果由你户自行负责。”落款袁桥镇小李庄村民委员会，加盖该村委会公章。被告袁桥镇政府和小李庄村委会均认可小李庄村委会作出《限期拆除违法建设通知书》的行为系受被告袁桥镇政府委托行使。原告未自行拆除涉案房屋，被告对涉案房屋实施了强制拆除行为。 原审法院认为，关于原告的主体资格问题，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其原告资格中的利害关系应当以存在“权利侵害的可能性”为标准，只要原告主张的权利存在遭受被诉行政行为侵害的可能性，原告就具有利害关系。涉案房屋系原告从他人处购买，被告对该房屋实施拆除行为，原告认为其权利受到被诉行政行为的侵害，可以提起行政诉讼，且原告也是被告责令限期拆除通知行为的相对人，具有原告主体资格，被告否认原告主体资格的理由不能成立。关于小李庄村委会的被告资格，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。本案小李庄村委会作出责令限期拆除通知的行为系受被告袁桥镇政府委托行使。原告对小李庄村委会作出的上述行为不服，应以委托的行政机关即袁桥镇人民政府为被告，小李庄村委会不是适格被告。关于起诉期限问题，告知诉权及起诉期限的，适用6个月的起诉期限，未告知的，适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，从知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。本案中，限期拆除通知书于2019年4月19日作出，原告2019年10月19日提起本案行政诉讼，适用知道或应当知道行政行为内容之日起最长一年的起诉期限，原告起诉未超过起诉期限。关于涉诉限期拆除通知行为的合法性，涉诉《通知》未明确被告认定的违法建设的具体位置、建设面积等具体情况，未履行告知原告享有陈述、申辩和听证的权利，也未履行启动、调查及由负责人作出决定等程序。违反了《山东省行政程序规定》第六十六条、第六十九条、第七十一条、第七十四条、第八十四条等规定，认定事实的主要证据不足，程序违法，依法应予撤销，鉴于涉案房屋已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，依法确认违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第二款、第六十九条第一款第（三）项规定，裁定一、判决二如下：一、驳回原告李淑娟对被告德州经济技术开发区袁桥镇小李庄村民委员会的起诉。二、确认被告德州经济技术开发区袁桥镇人民政府委托德州经济技术开发区袁桥镇小李庄村民委员会2019年4月19日对原告李淑娟作出《限期拆除违法建设通知书》的行为违法。案件受理费50元，由被告德州经济技术开发区袁桥镇人民政府负担。 上诉人德州经济技术开发区袁桥镇人民政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的起诉；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审法院判决确认《限期拆除违法建设通知书》的行为违法是错误的，具体理由如下：1.被上诉人对涉案房屋无合法权益，其无原告主体资格。涉案被拆除的房屋是建设在小李庄村集体土地上，没有任何规划、批准、建设的手续，系典型的违法建筑，一审法院依据被上诉人同李德恒的一份房屋买卖协议，就认定被上诉人与拆除的房屋有利害关系，是本案适格的原告是错误的。理由一，现无任何证据证明李德恒对拆除房屋有任何合法权益，自然同被上诉人的房屋买卖协议也系无根之木，无任何证据价值，不能证明被上诉人同拆除的房屋有利害关系。另，被上诉人系城镇居民，其不是德州经济技术开发区袁桥镇大杨庄村村集体经济组织成员，我国法律法规规定严禁城镇居民到农村购买宅基地，被上诉人在小李庄村购买宅基房屋也是无效的；理由二、具备原告资格是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定起诉条件之一，判断是否具有原告资格的关键在于是否与被诉行政行为有利害关系。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”即按照该条规定，行政诉讼的原告应当是与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。此处的利害关系，一般应当是指公民、法人或者其他组织的合法权益可能受到行政行为的侵犯。换言之，合法权益可能受到行政行为的侵犯是获得原告资格的基本前提，若提起诉讼的公民、法人或者其他组织明显不具有值得保护的合法权益，则不应赋予其原告资格。本案中涉案被拆除的房屋系无任何规划、批准、建设手续的典型的违法建筑，无任何值得保护的合法权益，因此无论被上诉人是否同涉案拆除房屋有无利害关系，因该房屋系违法建筑其无合法权益，故不应赋予被上诉人原告主体资格。2.《限期拆除违建通知书》只是责令被上诉人在一定期限内自行拆除违法建筑，恢复土地原貌，属于告知和督促当事人自动履行拆除违法建筑物的义务。该通知行为并未对原告的权利义务产生实际影响，故通知行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，法院依法不应受理。综上，被上诉人无原告主体资格，通知书不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求二审法院查明事实，依法改判驳回被上诉人的起诉。 被上诉人李淑娟辩称，1.被上诉人主体资格合法。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；第三条规定：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理”；第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的……”《中华人民共和国行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政.诉讼”。被上诉人也是上诉人责令限期拆除通知行为的相对人。以上可见，当行政机关实施行政强制措施对自己产生影响时，公民作为利害关系人享有提起行政诉讼的权利，本案被上诉人符合公民的法定条件，符合提起行政诉讼的法定条件。2.上诉人委托作出《限期拆除违法建设通知书》违法。《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。……行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施”。可见上诉人指示第三人小李庄村委会作出《限期拆除违法建设通知书》严重违反上述规定。3.上诉人指示小李庄村委会作出《限期拆除违法建设通知书》缺乏事实依据。被上诉人于2012年9月15日购买房屋，在当时的情况下，无证房普遍存在，并且第三人李德恒称，有关部门航拍的时候，涉案房屋已经存在。无证的原因很多，其中包括行政机关的不作为等因素，所以并非无证房就是违法建筑。退一步，即使房屋存在手续不全的情形，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。被上诉人购买房屋，是在2013年之前建设，至2019年4月19日，已有6年多，期间并没有受到任何行政处罚，上诉人已经丧失行政处罚权，更不应当采取与行政处罚有关的行政强制措施。《中华人民共和国行政强制法》第十七第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”。可见，上诉人袁桥镇政府作为一级行政机关，拥有各种行政职能部门，可以行使相对集中行政处罚权，包括对违法建设行使行政处罚权实施强制拆除，本案中上诉人指使第三人小李庄村委会作出《限期拆除违法建设通知书》应当属于行使行政处罚权的强制措施。4.上诉人指示小李庄村委会作出《限期拆除违法建设通知书》违反法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第六条、《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款均规定公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政处罚或者行政强制前享有陈述、申辩权，且有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。上诉人没有证据证实作出本案被诉《限期拆除违法建设通知》前，告知了被上诉人依法应当享有的陈述、申辩权，且该《限期拆除违法建设通知》没有告知被上诉人如不服而依法享有的申请行政复议或者提起行政诉讼的权利及行使权利的期限，该《限期拆除违法建设通知》剥夺了被上诉人依法享有的陈述、申辩、申请行政复议或者提起行政诉讼的权利等法定权利，属违反法定程序。5.被上诉人没有超过起诉期限，上诉人观点不成立。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案《限期拆除违法建设通知》没有告知被上诉人如不服而依法享有的申请行政复议或者提起行政诉讼的权利及行使权利的期限。综上，上诉人指使小李庄村委会作出《限期拆除违法建设通知书》的具体行政行为缺乏事实依据和法律依据，且程序违法,其上诉理由不能成立，被上诉人诉讼请求成立，故应判决确认本案被诉行政行为违法。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被上诉人是否具备原告主体资格；二、被诉强制拆除《通知》是否合法。 关于被上诉人是否具备原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”因此，与被诉行政行为具有利害关系，是判断当事人是否具备原告主体资格的关键。本案中，被上诉人虽并非袁桥镇小李庄村的集体经济组织成员，但无论其与李德恒签订的房屋买卖协议是否有效，无论涉案房屋是否属于合法建筑，均不能否定其系涉案房屋实际使用人的事实，被上诉人都有可能受到强制拆除《通知》行为的侵害，因此，李淑娟与被诉行政行为存在利害关系，具备原告主体资格，有权对涉案强制拆除《通知》提起诉讼。 关于被诉强制拆除《通知》是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关实施行政强制行为必须遵循一定的法定程序，但上诉人袁桥镇政府在一审举证期限内无正当理由未提交证明被诉强制拆除《通知》合法的证据，应承担举证不利的法律后果，其作出被诉强制拆除《通知》主要证据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法。（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”因涉案房屋已被拆除，原审判决确认被诉强制拆除《通知》违法并无不当，本院依法予以确认。 综上所述，上诉人袁桥镇政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人德州经济技术开发区袁桥镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年九月二十一日 法官助理杨晓婧 法官助理李峰 书记员李杨