山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁01行终638号 上诉人（一审原告）孙加鑫，男，1990年6月16日出生，汉族，住济南市。 委托代理人石志强，山东鲁泉律师事务所律师。 委托代理人马国立，山东鲁泉律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市公安局天桥区分局，住所地济南市。 法定代表人刘庆勇，局长。 委托代理人杨君，该局法制大队民警。 委托代理人张明超，该局法制大队民警。 被上诉人（一审被告）济南新旧动能转换先行区管理委员会，住所地济南市。 法定代表人李国祥，主任。 委托代理人刘钊，该管委会工作人员。 委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 上诉人孙加鑫不服济南市天桥区人民法院（2019）鲁0105行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2018年11月30日原告向被告济南市公安局天桥区分局（以下简称天桥公安分局）邮寄分户申请书一份。以其已结婚成家为由，要求从其父母户籍中分立出来，单独立户。被告天桥公安分局收到原告申请后，因原告邮寄快递字迹模糊，经多方查找，未能联系到原告，因此无法给予原告答复。直至原告于2019年3月12日向法院提起行政诉讼，被告天桥公安分局才知晓原告下落，并于2019年6月13日作出《关于孙加鑫分户申请的答复》（以下简称《答复》）。原告收到上述《答复》后撤回对被告天桥公安分局行政不作为的起诉，并于同年7月25日诉至法院要求撤销被告天桥公安分局作出的《答复》并要求对《关于协助落实先行区冻结事项的函》中《冻结通告》第三条第（五）项和《关于暂停办理天桥区大桥街道办事处全域和泺口街道部分社区居民户籍相关业务的函》（以下简称《暂停办理户籍业务的函》）予以审查。 在被告天桥公安分局作出的《答复》中，被告天桥公安分局仅依据《暂停办理户籍业务的函》而作出答复。 一审法院认为，被告天桥公安分局收到原告分户申请后，及时履行了法定职责，并于2019年6月13日作出了《答复》。该被告根据被告济南新旧动能转换先行区管理委员会下发的《暂停办理户籍业务的函》而未受理原告孙加鑫的分户申请并无不当。原告要求对《冻结通告》进行审查，根据《济南市土地征收管理办法》第七条的规定：“拟征收土地时，市国土资源行政主管部门应当将拟征收土地的依据、位置、范围、用途、补偿依据等征收事宜书面告知被征地的农村集体经济组织，并通知有关部门自告知之日起停止办理拟征收土地范围内户口的迁入、分户、房屋交易、房屋抵押、房屋的新建及翻（扩）建、核发营业执照、调整农业产业结构等有关手续”。对于拟征收的土地应由市国土资源行政主管部门负责发布冻结告知。被告济南新旧动能转换先行区管理委员会作为大桥街道办事处的直管部门在市国土资源行政主管部门的同意下，有权在本辖区内发布冻结告知。因此，被告济南新旧动能转换先行区管理委员会向被告天桥公安分局发布《冻结通告》并无不当。原告要求审查《暂停办理户籍业务的函》，因该函仅向天桥公安分局送达，属于行政机关的内部管理文件，并非规范性文件，不属于人民法院的审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告孙加鑫的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙加鑫负担。 上诉人孙加鑫不服一审判决上诉称，2018年11月30日，上诉人因结婚需要分户，因此特通过EMS向被上诉人天桥公安分局申请办理分户，被上诉人天桥公安分局于2018年12月3日收到了分户申请，因上诉人迟迟未收到答复，故诉至济南市天桥区人民法院，要求被上诉人天桥公安分局依法作出答复。后经法院调解，被上诉人天桥公安分局答应针对上诉人的分户申请予以答复，基于此上诉人遂于2019年7月8日撤回了起诉，济南市天桥区人民法院作出（2019）鲁0105行初53号行政裁定书。同日，在法院内被上诉人天桥公安分局向上诉人交付了日期落款为2019年6月13日的以其派出机构大桥派出所名义作出的《答复》。针对此《答复》，上诉人不服，遂依法提起诉讼，并针对其作出涉案《答复》所依据的被上诉人济南新旧动能转换先行区管理委员会制定的《关于协助落实先行区冻结事项的函》中《冻结通告》第三条第（五）项和《暂停办理户籍业务的函》中第三条申请规范性文件审查。经过两次开庭审理，一审法院认为被上诉人天桥公安分局作出的不予分户的答复是正确的。基于此，上诉人不服特依法提起上诉，理由如下：1.一审法院作出“被上诉人天桥公安分局作出不予分户的答复并无不当”的认定是错误的。被上诉人济南新旧动能转换先行区管理委员会发布的《暂停办理户籍业务的函》以及《冻结通告》不具有合法性。被上诉人济南新旧动能转换先行区管理委员会没有做出冻结通知的行政职权，通过查询济南市人民政府发布的被上诉人济南新旧动能转换先行区管理委员会权力清单，并未查询到授予其相关的职权，同时庭审过程中被上诉人济南新旧动能转换先行区管理委员会并未提交证据证明其具有代替国土部门或经国土部门授权同意发布冻结通告的证据。此外，即便根据《济南市土地征收管理办法》第七条之规定，拟征收土地时有权机关可以发布冻结通知，那么，冻结通知也应当在拟征收土地公告日期之后，经查询，该地的冻结分户的时间早于拟征收土地公告的公告时间，违反了相关法律规定，违反程序法定。2.一审法院认为《暂停办理户籍业务的函》属于行政机关内部管理文件，并非规范性文件，不属于人民法院审查范围的认定是错误的。所谓规范性文件是指，行政机关依据法定职权或者法律、法规授权，制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的文件。本案中，《冻结通告》中第三条第（五）项和《暂停办理户籍业务的函》属被上诉人济南新旧动能转换先行区管理委员会制定的，其内容涉及公民的权利义务，且具有普遍约束力和反复适用性，当然属于规范性法律文件，属于人民法院审查范围。3.上诉人的分户申请，于法有据，符合法律规定，应当予以支持。《中华人民共和国户口登记条例》第十九条规定：公民因结婚、离婚、收养、认领、分户、并户、失踪、寻回或者其他事由引起户口变动的时候，由户主或者本人向户口登记机关申报变更登记。2018年7月24日，上诉人与张亚菲结婚成家，有正式工作，经济已独立且在本村有合法住宅一处，已于父母分开居住。现与家庭全体成员协商一致，同意上诉人及妻子从原户中分户，另行立户基于以上规定及上诉人的实际情况，上诉人申请分户于法有据，完全合法合理。而被上诉人所依据的《暂停办理户籍业务的函》及《冻结通告》违背了上位法的规定，限缩了上诉人的权利，不能作为被上诉人不予办理上诉人分户的依据，应属无效。基于此，恳请贵院依法公正审理，撤销一审行政判决，依法改判支持上诉人的一审请求。上诉请求：1.撤销一审行政判决，依法改判支持上诉人的一审请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人天桥公安分局辩称，2018年12月3日，被上诉人收到上诉人的分户申请后，及时履行了法定职责。根据有关部门政策文件规定，济南市天桥区大桥街道办事处全域的户籍相关业务暂停办理，被上诉人于2019年6月13日向上诉人作出了《答复》，已经依法履行了职责，符合相关规定，请求法院依法驳回上诉。 被上诉人济南新旧动能转换先行区管理委员会在二审中未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《济南市土地征收管理办法》第七条：“拟征收土地时，市国土资源行政主管部门应当将拟征收土地的依据、位置、范围、用途、补偿依据等征收事宜书面告知被征地的农村集体经济组织，并通知有关部门自告知之日起停止办理拟征收土地范围内户口的迁入、分户、房屋交易、房屋抵押、房屋的新建及翻（扩）建、核发营业执照、调整农业产业结构等有关手续。”被上诉人济南新旧动能转换先行区管理委员会经市国土资源行政主管部门的同意，作出的《关于协助落实先行区冻结事项的函》中《冻结通告》第三条第（五）项关于户口方面的规定，与《济南市土地征收管理办法》第七条的规定一致，并无不当。被上诉人济南新旧动能转换先行区管理委员会向天桥公安分局作出的《暂停办理户籍业务的函》，属于行政机关的内部管理文件，并非规范性文件范畴，依法不属于人民法院的审查范围。被上诉人天桥公安分局依据上述规定对上诉人作出《答复》，不予受理上诉人的分户申请，该《答复》并无不当，天桥公安分局已经履行了相应法定职责。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人孙加鑫的上诉理由不能成立，对其上诉请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孙加鑫负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明审判员张启胜审判员曹磊 二〇二〇年九月八日 法官助理 石       璐       璐 书 记 员 韩       琳       琳