北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终728号上诉人（一审原告）李启山，男，1955年3月20日出生，住北京市密云县。上诉人（一审原告）吕明贵，男，1955年11月18日出生，住北京市密云县。被上诉人（一审被告）北京市住房和城乡建设委员会，住所地北京市通州区达济街9号。负责人王飞，主任。委托代理人徐彦风，北京市住房和城乡建设委员会干部。委托代理人赵春晓，北京颐合中鸿律师事务所律师。上诉人李启山、吕明贵因被上诉人北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）不予受理行政复议申请决定一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初371号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2020年5月25日，李启山、吕明贵向市住建委提出行政复议申请，复议请求确认北京市密云区住房和城乡建设委员会（以下简称密云区住建委）核发的京建密拆许字[2009]第212号《房屋拆迁许可证》（以下简称212号拆迁许可证）违法。市住建委认为李启山、吕明贵申请行政复议的时间已经超过了《住房城乡建设行政复议办法》第十三条第三款规定的法定最长复议期限，故不予受理李启山、吕明贵提出的行政复议申请。2020年5月29日，市住建委作出京建复字﹝2020﹞47号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称47号不予受理复议决定书）并邮寄送达给李启山、吕明贵。李启山、吕明贵诉至一审法院，请求法院判决撤销市住建委于2020年5月29日作出的47号不予受理复议决定书，并责令市住建委予以受理。一审法院经审理查明，2009年9月28日，密云区住建委向用地单位北京市密云区密云镇小唐庄村民委员会（以下简称小唐庄村委会）核发212号拆迁许可证。1988年3月23日，密云县人民政府向小唐庄村李启山核发基本建设用地许可证。2010年9月26日，吕明贵与小唐庄村委会签订了拆迁安置协议。2020年5月25日，李启山、吕明贵向市住建委提出行政复议申请，复议请求确认密云区住建委核发的212号拆迁许可证违法。市住建委认为李启山、吕明贵申请行政复议的时间已经超过了《住房城乡建设行政复议办法》第十三条第三款规定的法定最长复议期限，故不予受理李启山、吕明贵提出的行政复议申请。2020年5月29日，市住建委作出47号不予受理复议决定书并邮寄送达给李启山、吕明贵。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。故市住建委有对李启山、吕明贵提出行政复议申请处理的法定职责。根据《住房城乡建设行政复议办法》第十三条第三款之规定：对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年、其他行政行为从作出之日起超过5年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。本案中，李启山、吕明贵于2020年5月25日向市住建委提出行政复议申请，经市住建委审查，密云区住建委向小唐庄村委会核发212号拆迁许可证的时间是2009年，已经超过法定的最长复议期限5年，市住建委于2020年5月29日作出47号不予受理复议决定书认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。针对李启山、吕明贵认为本案被诉拆迁许可证应当适用不动产20年复议期限的规定，一审法院认为，根据《住房城乡建设行政复议办法》第五十一条之规定：本办法所称“涉及不动产的行政行为”，是指直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为。密云区住建委核发拆迁许可证的行为既不是李启山、吕明贵房屋物权变动的原因，也不能直接导致李启山、吕明贵的房屋产权发生变动，所以不属于涉及不动产的行政行为，对于李启山、吕明贵主张，一审法院不予认可。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李启山、吕明贵的诉讼请求。李启山、吕明贵不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，改判被上诉人作为受理上诉人申请的复议请求，诉讼费由被上诉人承担。主要理由为：212号拆迁许可证非征用前的房屋拆迁许可证是个特殊案件。其特殊性在于密云区住建委用国家法律规定的，只可用于城市国有土地房屋拆迁审批的房屋拆迁许可证，给用于未被国家征用的集体土地上房屋拆迁审批，使被拆迁人享有的集体土地使用面积变更给了非本村成员。关于这一点和212号拆迁许可证的功能性以及我国没有制定关于集体土地非征用前的房屋拆迁管理和发行这类拆迁许可证的法规，一审法院没有审理清楚，适用法律错误。市住建委同意一审判决，请求予以维持。市住建委在法定期限内向一审法院提交下列证据：1.行政复议申请书及相关证据材料、接待笔录、收件回执、送达地址确认书，证明李启山、吕明贵通过当面提交方式向市住建委提出行政复议申请，市住建委在住所地行政复议办公室予以接待；2.47号不予受理复议决定书及审批表、EMS快递单及邮件流转单，证明市住建委经审查李启山、吕明贵的行政复议申请不符合受理条件，依法作出不予受理行政复议申请决定书并向李启山、吕明贵进行送达。其中法律依据为：1.《行政复议法》第十二条、第十七条；2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十八条第一款第四项；3.《住房城乡建设行政复议办法》第十三条第三款。李启山、吕明贵在举证期限内向一审法院提交下列证据：1.﹝88﹞密规地字237号基本建设用地许可证（复印件），证明李启山与212号拆迁许可证的法律关系；2.吕明贵的《拆迁安置协议》（复印件），证明吕明贵与212号拆迁许可证的法律关系；3.47号不予受理复议决定书，证明李启山、吕明贵对212号拆迁许可证向市住建委提出复议和市住建委作出复议决定书的时间为2020年5月29日；4.市住建委寄出47号不予受理复议决定书的信封标注时间，证明市住建委寄出47号决定书的时间为2020年5月29日；5.47号行政复议申请收件回执，证明市住建委收到李启山、吕明贵对212号拆迁许可证提出复议申请的时间为2020年5月25日；6.212号拆迁许可证（复印件），证明密云区住建委发放的拆迁许可证和发放拆迁许可证的起始日为2009年9月28日；7.关于延长房屋拆迁许可证拆迁期限的批复（密住建字﹝2020﹞44号）（复印件）（以下简称44号批复），证明密云区住建委批复延长212号拆迁许可证期限至2020年9月27日。这证明李启山、吕明贵于2020年5月25日对212号拆迁许可证提出复议并不超复议期限；8.（2020）第39号信息公开登记回执，证明李启山、吕明贵向法庭提供44号的批复是通过政府信息公开取得的；9.（2020）第8号政府信息公开告知书，证明李启山、吕明贵提交的证据7与密云区住建委信息公开内容一致；10.2020年5月25日行政复议申请书，证明李启山、吕明贵对212号拆迁许可证向市住建委提出复议的事实和理由；11.（2019）京0118民初12018号民事判决书，证明212号拆迁许可证改变了被拆迁人房屋的物权效力，拆迁人与被拆迁人签订《拆迁安置协议》后，拆迁人拆掉了被拆迁人的房屋，但是没有按照《拆迁安置协议》回迁安置被拆迁人。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：李启山、吕明贵提交的证据3，市住建委提交的证据2中的47号不予受理复议决定书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。李启山、吕明贵提交的证据7、8、9、11与本案无关，一审法院不予认证。李启山、吕明贵提交的证据1、2、4、5、6、10和市住建委提交除47号不予受理复议决定书之外的证据客观真实，与本案具有一定的关联性，一审法院予以采信。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见并予以确认。二审诉讼期间，李启山、吕明贵向本院提交了下列证据：1.（2020）京0112行初371号行政判决复印件；2.EMS邮件清单照片，证明一审判决送到日期是2020年8月14日；3.（2019）京0118民初12017号判决书，证明212号拆迁许可证的功能是上诉人被拆迁后的宅基地所有权不是全部归了小唐庄村委会，部分归了非本村的金建迪公司所有而所改变的物权效力；4.212号拆迁许可证关系到的审批的《拆迁安置补偿方案》，证明212号拆迁许可证批复的拆迁人不是小唐庄村委会一人，同时有金建迪公司；5.（2020）第2号-回，证明《拆迁安置补偿方案》是申请政府公开的信息；6.（2020）第1号-告，证明《拆迁安置补偿方案》是政府告知的信息。经审查，本院认为，李启山、吕明贵的上述证据未在一审程序中提出，且无正当理由，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院对此不予接纳。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《行政复议法》《实施条例》规定行政复议申请期限之立法目的，是为了促使行政复议当事人尽快申请行政复议，借以通过行政复议机关履行行政复议职责获得救济，维护自身合法权益；同时，有助于行政机关及时发现和纠正问题，提高行政效率，实现公共利益，保障社会公共秩序和法律关系的稳定性，使公平正义及时获得实现。虽然《行政复议法》及《实施条例》未直接规定受理行政复议申请的最长期限，但《住房城乡建设行政复议办法》第十三条第三款明确：对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年、其他行政行为从作出之日起超过5年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。《住房城乡建设行政复议办法》第五十一条同时规定，本办法所称“涉及不动产的行政行为”，是指直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为。该部门规章关于“最长起诉期限”及“涉及不动产的行政行为”的规定与《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的相关规定也是一致的，符合行政复议与行政诉讼制度衔接和稳定行政法律关系的需要。本案中，李启山、吕明贵就拆迁许可证提出行政复议申请。拆迁许可证属于行政许可范畴，并非直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为，故应当适用5年的受理行政复议申请的最长期限。涉案拆迁许可证核发时间为2009年，李启山、吕明贵于2020年提出行政复议申请，已经超过5年的受理行政复议申请的最长期限。市住建委以此为由作出47号不予受理复议决定书并无不当。同时，《行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，市住建委于2020年5月25日收到复议申请，于同年5月29日作出47号不予受理复议决定书并邮寄送达给申请人，程序上亦符合法律规定。据此，一审法院判决驳回李启山、吕明贵的诉讼请求并无不当，本院予以维持。李启山、吕明贵的上诉请求缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人李启山、吕明贵负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  蔡英伟审 判 员  杨 旸审 判 员  陈 静二〇二〇年九月十四日法官助理  王小雪法官助理  李露希