浙江省绍兴市上虞区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0604行初30号 原告石险峰，男，1973年6月23日出生，汉族，住嵊州市。 原告阮亚玲，女，1978年4月8日出生，汉族，住嵊州市。 原告石磊，男，2001年11月25日出生，汉族，住嵊州市。 原告阮亚玲、石磊委托代理人石险峰，男，1973年6月23日出生，汉族，住嵊州市，系阮亚玲丈夫、石磊父亲。 三原告委托代理人陈清波，北京市京师律师事务所律师。 三原告委托代理人焦健，北京市京师律师事务所实习律师。 被告嵊州市三江街道办事处，住所地嵊州市三江街道杨港路716号。统一社会信用代码：11330683742010670P。 法定代表人章展波，主任。 委托代理人裘沙泓，浙江三惟律师事务所律师。 第三人石险崮，男，1967年11月10日出生，汉族，住嵊州市。 第三人嵊州市城中村改造投资有限公司，住所地嵊州市三江街道领带园一路403号。统一社会信用代码：91330683MA289M5E3P。 法定代表人吕军，董事长。 委托代理人任春君、陈小林，浙江大丰律师事务所律师。 第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司，住所地嵊州市三江街道圳村黄泥桥综合楼三楼。统一社会信用代码：91330683775739441F。 法定代表人张湘镇，董事长。 原告石险峰、阮亚玲、石磊诉被告嵊州市三江街道办事处，第三人石险崮、嵊州市城中村改造投资有限公司、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司房屋拆迁安置补偿协议一案，于2019年12月24日向嵊州市人民法院提起行政诉讼，并申请本案异地管辖。嵊州市人民法院报请绍兴市中级人民法院指定管辖，绍兴市中级人民法院于2020年1月3日指定本案由本院管辖。本院于2020年3月10日立案后，依法向被告嵊州市三江街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月11日公开开庭审理了本案。原告石险峰及三原告的委托代理人陈清波、焦健，被告嵊州市三江街道办事处副主任李俊杰、委托代理人裘沙泓，第三人嵊州市城市改造投资有限公司委托代理人任春君到庭参加诉讼，第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司、石险崮经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年5月2日，嵊州市三江街道办事处为鉴证单位，嵊州市城市改造投资有限公司为甲方，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为乙方，第三人石险崮(原告石险峰兄弟)为丙方签订了编号322号的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。（以下简称案涉协议）。 原告诉称，原告系浙江省嵊州市三江街道茶坊庄村村民，其父为石小九，其兄长为石险崮。2001年1月8日，原告石险峰与本村村民阮亚玲结为夫妻，后生育一子石磊，一直在本村生活。由于妻子阮亚玲之父母生活不便，三口之家便与石险崮同住。但是父亲石小九将该村的一处房屋处置给石险峰所有使用(另有一处宅院归石险崮所有)。因实施嵊州市城中村改造项目，原告的上述房屋被列入征收范围，原告作为被征收人因补偿问题一直未与嵊州市人民政府达成安置补偿协议。后在原告与被告嵊州市人民政府履职一案中了解到，第三人嵊州市城中村改造投资有限公司、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司接受案涉城中村改造项目实施单位被告的委托与第三人石险崮已就房屋征收补偿安置事宜签订了协议书(编号322)，但协议书中却将原告拥有的上述房屋进行处理。原告认为，第三人石险崮无权就上述原告享有的房屋获得安置，二被告签订的协议中有关原告房屋的部分以及相应补偿利益的约定无效。为维护自身合法权益，现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国合同法》相关法律法规，起诉要求判令：1.请求依法确认被告与第三人石险崮2017年5月2日签订的编号为322《协议书》中处置原告人员安置的部分无效；2.本案诉讼费由被告承担。后变更第一项诉讼请求为依法确认被告与第三人石险崮2017年5月2日签订的编号为322《协议书》无效。 原告在举证期限内向本院提交了以下证据： 1.身份证、户口簿各一份，证明原告在本村作为独立户，应单独进行安置； 2.2017年5月2日签订的编号322《协议书》，证明协议书处置了应由原告享有的房屋利益，被告与第三人无权处置； 3.嵊州市城中村改造资料汇编，证明依据附件1、2、4等规定，原告符合安置办理第七条第二款的情形，三原告应作为一户进行安置； 4.信息公开告知书及附件、茶坊庄村人口情况表、茶坊庄村被拆迁房屋的国土档案资料汇总表、茶坊庄村被拆迁房屋的在册人口情况汇总表、茶坊庄村区块面积汇总表，证明在茶坊村人口汇总时原告一家为一户制作；现金物资领发清单，浙江省农村信用社存单，证明原告为单独一户领取物资并发放，与石险崮、阮国灿户不是同一户； 5.（2020）浙0683民初1473号民事判决书，证明石险峰对涉案房屋享有权利，石险崮也只享有八分之一权益，按传统习惯，原告父亲应将一处房屋分给石险峰； 6.2017年3月20日杭州测达信息科技有限公司作出的拆迁房屋测绘图，证明在前期工作中，被告原已经将原告作为单独一户进行测量。 被告嵊州市三江街道办事处辩称：一、案涉协议合法有效。首先，就合同性而言，行政协议本质上具有民法上的合同性特征，即强调合同双方当事人的意思表示真实。若不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定”的无效情形，人民法院不应当认定为无效。本案中，在协议签订之前，案涉房屋经过评估、确权，作为完全民事行为能力人的第三人石险崮作为该户代表在被诉《协议书》上签字确认，该协议约定的各项安置补偿款项亦均已履行完毕。故被诉安置补偿协议应认定为双方真实意思表示，不存在合同无效之情形。其次，房屋拆迁补偿协议以安置户为单位签订，征收安置补偿系对整个安置户进行，被告没有相应的法定义务必须与每个家庭成员签订。至于家庭成员之间对补偿安置费用的内部分配纠纷，应当通过调解或者依法提起民事诉讼等途径解决，而非提起本案之诉，以行政法来调解。且就本案而言，其也没有进一步提供相应证据证明其仍有合法产权份房屋未被安置补偿。就行政性而言，被诉《协议书》亦不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，嵊州市人民政府具有征收土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。根据嵊政(2017)18号文件，三江街道办事处为辖区内城中村改造实施单位，通过政府采购的方式委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与原告所在户代表签订被诉安置补偿协议，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有行政主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。综上，被告认为，原告的诉请缺乏法律依据和事实依据，要求驳回起诉或者诉讼请求。 被告在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.采购合同、322号协议书及补充协议、确权表、结算清单、评估结果说明、评估报告书、支付凭证、房票，证明各项安置补偿款项均已履行完毕，安置补偿协议应认定为双方真实意思表示； 2.323号协议书、确权表、（2019）浙06行初61号裁定书，证明原告已经列为丈人阮国灿户安置人口，322协议书所述房屋安置补偿权益已经由其兄弟、母亲获得，原告没有提供相应权利依据。 第三人嵊州市城市改造投资有限公司述称，一、本案原告作为主张权利者缺乏相应证据支持。本案因原告石险峰其父亲石小九所有的房屋被列入这次征用范围，原告在诉状中称其中的一处房屋处置给他，但至今都没有提供哪一处房屋归其所有的证据；二、根据拆迁政策，原告只能享受一次安置人口政策且已经实际享受。本案原告石险峰等人已经在同村阮国灿的一户中作了安置，根据《城中村改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》第五条的规定：城中村改造按区域分期进行实施，被拆迁人口只能享受一次安置人口政策。故原告石险峰等人不能在其父石小九的房屋被征用的一户中作为安置人口享受，因此2017年5月2日与第三人石险签订的编号为322的《协议书》并无不当，原告石险峰应该通过民事诉讼的方式争取自己应享有的权利。三、案涉编号为322号的行政协议书并不存在《合同法》和《行政诉讼法》无效的情形。综上，原告要求确认2017年5月2日与第三人石险崮签订的编号为322的《协议书》无效无事实和法律依据，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司、石险崮未到庭陈述、亦未提交证据。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1真实性、合法性无异议，对关联性有异议，无法达到原告的证明目的，只能证明原告属于茶坊庄村村民；对证据2“三性”均无异议，对证明目的有异议，无法证明原告的权益所在；对证据3“三性”均无异议，对证明目的有异议，其中附件二第五条已明确说明被拆迁人只享有一次安置人口政策，不能再次进行安置，也不符合第七条的规定，经调查，其名下未有合法审批的土地，身份证上的地址房屋产权所有人为阮国灿，石险峰已形成事实上的入赘；石小久户的92—6051房屋实际居住人为第三人，石险峰已迁出，房屋已归第三人所有；对证据4“三性”均无异议，对证明目的有异议，房屋面积汇总表、国土档案汇总表、在册人口汇总表都是拆迁工作组形成的过程性资料，不是最后的认定标准，对拆迁户的认定标准应以确权表为准，且被拆迁房屋在册人口情况也不等同于石险峰可以单独立户，只是认定是否为本村村民；石小九名下的房屋也均已被拆迁补偿，对发放清单的真实性无法确定，且与本案无直接的关联性，只能证明原告作为村集体成员享有的福利性享受，不能证明已单独立户；对证据5的“三性”无异议，但判决书只证明对安置利益享有八分之一的权利，原告依据的是继承法，对本案也可以通过民事途径解决；对证据6系复印件，应以被告提供的原件为准。第三人嵊州市城中村改造投资有限公司同意被告的质证意见，证据3只是对安置利益份额的阐述，不能以权利主体进行主张，系安置户内部的纠纷。 原告对被告提供的证据1的真实性无异议，对合法性、证明目的有异议，322号协议涉及三处房屋，（2020）浙0683民初1473号民事判决书已经确认其中一处房屋由石险峰享受户主权利；石险峰对石小九户争议房产享有居住利益，与判决书确认的房屋所有权权益既有关系，又不能划等号，石险峰对涉案房产均享有利益，在未得到石险峰授权同意的情况下，被告不能与第三人签订协议处置原告的利益；对证据2中的323号协议合法性、证明目的有异议，原告已起诉至本院，本案与阮国灿协议无效一案，所涉及的纠纷为原告的安置补偿问题，阮国灿协议无效一案是将原告应享有的人口利益强行地被列入323号协议中确定的安置人口，本案是将原告享有所有权及居住利益的房屋强行进行处置，本案的处理结果与阮国灿的处理结果相关联，原告在本村拆迁中享有的安置利益、人口安置等都是在未得到原告同意的权利下由被告与第三人签订协议进行了处理；对确权表三性不予认可；对（2019）浙06行初61号裁定的真实性、合法性，对证明目的不认可，且裁定书也表述原告可以通过其他途径主张权利。第三人嵊州市城中村改造投资有限公司对上述证据无异议。 本院对上述证据认证如下，原告提供的证据1-2，被告及第三人对三性均无异议，本院依法对其予以确认，可以证明三原告的户籍信息及案涉协议的情况，证据3系规范性文件，依法无需确认；证据4、6无法证明原告的证明目的，本院依法不予认定；证据5系生效裁判文书，可以证明原告石险峰对案涉协议中涉及的土地登记审批表编号为92—6051房屋的被拆迁安置利益享有1/8的份额。被告提供的证据2，原告及第三人对真实性、关联性无异议，且证据2中各项材料相互印证，本院依法对其予以确认。被告提供的证据1与本案缺乏关联性，本院依法不予认定。 经审理查明，2017年5月2日，嵊州市三江街道办事处为鉴证单位，嵊州市城市改造投资有限公司为甲方，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为乙方，第三人石险崮(原告石险峰兄弟)为丙方签订了编号322号的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。该协议安置人口包括石险崮（本人）、袁岳娟（母亲）、丁育新（妻子）、胡锭锭（女儿）、石新辉（前妻），协议就房屋安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、被征收房屋超面积补助款、奖励、其他经营补助款、临时安置补助费等各项安置补偿事宜进行了约定。所涉安置补偿款合计4004375元(其中现金支付补偿总额2266707元，房票安置总额1737668元)已履行完毕。 另查明，原告石险峰对编号322号的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》中涉及的土地登记审批表编号为92—6051的房屋的被拆迁安置利益享有1/8的份额。 本院认为，本案争议焦点有三，一是原告要求确认案涉协议无效是否受起诉期限限制，二是三原告主体是否适格,三是第三人石险崮与嵊州市城市改造投资有限公司、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司于2017年5月2日签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》是否应认定为无效。 原告要求确认案涉协议无效不受起诉期限的限制。重大且明显的违法行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼，但对2015年5月1日前作出的行政行为提起诉讼的，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案为要求确认协议无效的起诉，且案涉协议签订于2017年5月2日，故不受起诉期限的限制。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案原告石险峰经生效裁判文书确认，对案涉协议中涉及的土地登记审批表编号为92—6051房屋的被拆迁安置利益享有1/8的份额，故案涉协议与其有利害关系，其原告主体适格。而原告阮亚玲、石磊，既非案涉协议的安置人口，又没有提供相应证据证明其与案涉协议具有利害关系，故其原告主体不适格，依法应驳回其起诉。 案涉协议性质为行政协议，既有行政性特征，也有合同性特征。因此，对涉案行政协议是否无效进行判定，既要适用行政法律规范中关于行政行为无效的规定，也要适用民事法律规范中关于合同无效的规定。首先，就行政性而言，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，嵊州市人民政府具有征收集体土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。嵊州市人民政府明确被告为涉案城中村改造项目的实施主体，被告据此委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与被征收人签订房屋搬迁补偿协议尚不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。其次，就合同性而言，行政协议本质上具有民法上的合同性特征，即强调合同双方当事人的意思表示真实。若不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定”的无效情形，人民法院不应当认定为无效。本案中，协议中对房屋安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、被征收房屋超面积补助款、奖励、其他经营补助款、临时安置补助费等各项安置补偿事宜予以了明确约定，且石险崮已领取补偿款，故被诉安置补偿协议应认定为双方真实意思表示，不存在合同无效之情形。原告实质上是被告对原告的分户安置问题持有异议，但这并不成为案涉协议无效的理由。本案并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国合同法》相关规定的涉及案涉协议无效的情形，对案涉协议的效力应当依法予以认可。综上，对原告要求确认本案《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》无效的诉讼请求不予支持。第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司、石险崮经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法进行缺席判决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条,《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条之规定，判决如下： 一、驳回原告阮亚玲、石磊的起诉； 二、驳回原告石险峰的诉讼请求； 本案受理费50元，由原告石险峰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  宋 燕 人民陪审员  谢杰永 人民陪审员  许陈厉 二〇二〇年九月十四日 书 记 员  徐淑娜 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第七十九条?原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。 第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。 根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。