新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州阿勒泰地区中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）新43民终300号 上诉人（原审原告）：喀纳斯景区管理委员会，住所地新疆维吾尔自治区布尔津县布尔津镇津东路3号。 主要负责人：许建彬，该委员会主任。 委托诉讼代理人：李爱君，新疆克兰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：周湖，新疆克兰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：陈千里，男，1964年4月29日出生，住新疆维吾尔自治区布尔津县。 委托诉讼代理人：马卿，北京德恒（乌鲁木齐）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：宋涛，北京德恒（乌鲁木齐）律师事务所律师。 上诉人喀纳斯景区管理委员会（以下简称喀管委）因与被上诉人陈千里确认合同无效纠纷一案，不服布尔津县人民法院（2019）新4321民初380号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月14日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人喀管委的委托诉讼代理人李爱君、周湖，被上诉人陈千里的委托诉讼代理人马卿、宋涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 喀管委上诉请求：撤销一审判决，改判支持喀管委一审诉讼请求。事实和理由：一、一审认定案涉房屋为合法建筑错误。案涉房屋是否合法，属于行政权范围。一审既然未采信喀管委出具的政府部门证明，就应当向相关部门调取案涉房屋合法性的材料，不应当通过分配举证责任来认定案涉房屋合法性。一审以司法权代替行政权。二、案涉拆迁协议违反《合同法》第五十二条以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，属无效的协议。案涉土地性质为国有林地，未取得立项、规划、土地、建设手续。双方签订的拆迁协议损害了社会公共利益，是无效协议。案涉房屋虽未认定为违章建筑，按照《城市房屋拆迁管理条例》规定，也仅保护拆迁当事人的合法权益，对于不合法建造的建筑，仅对材料款部分319,000元予以补偿，对于非法部分，陈千里获取巨额8,325,000元，没有法律依据。由于拆迁安置补偿款的使用状况关系公共财政支出及公共资源的合理配置，喀管委作为行使公共管理职能的派出机构，将不具备被拆迁人资格的主体陈千里列为拆迁相对方，违反法律规定，陈千里利用公共资源谋取个人利益，损害了社会公共利益。三、陈千里不具备被拆迁人主体资格，属无权处分，协议无效。陈千里自认案涉工程由布尔津县喀纳斯乡新旅有限责任公司开发，建设手续由该公司办理，如该财产是合法财产，产权人应为布尔津县喀纳斯乡新旅有限责任公司。陈千里未提供证据证实布尔津县喀纳斯乡新旅有限责任公司委托陈千里办理拆迁合同事宜。陈千里是无处分权，其未经权利人同意，私自处理他人财产属无权处分，在未获权利人追认的前提下，其签订合同应属无效合同。四、案涉协议明显违法，应按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》确认协议无效。无论陈千里作为签订协议的主体，还是喀管委在履行职责过程中，超越法律规定的赔偿数额，存在明显不当，法院应当严格进行审查，并确认行政协议无效。五、拆迁协议无效，即便喀管委在拆迁中存在损害陈千里合法权益的行为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，应当赔偿陈千里319,000元的直接损失，对于违约责任的间接损失不应获得赔偿。 陈千里辩称，一、案涉房屋是在布尔津县人民政府统一规划、统一设计下建设，其合法性已得到政府部门的认可。二、案涉款项系喀管委严重违约向陈千里支付的赔偿款，不是一般的拆迁补偿款。喀管委从款项性质为补偿款的角度主张金额过高，于法无据。三、拆迁协议不存在损害社会公共利益及违反法律法规强制性规定的情形，合法有效。四、陈千里是拆迁房屋的产权人，喀管委主张陈千里非产权主体，构成无权处分，无事实及法律依据。五、喀管委适用法律逻辑混乱，在民事案件中适用行政诉讼法、国家赔偿法的规定作为其上诉主张的依据，存在明显不当。 喀管委向一审法院起诉请求：1．判令喀管委与陈千里2007年6月7日签订的《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》无效；2．陈千里返还喀管委已付现金8,325,000元。 一审法院认定事实：2006年8月17日，喀管委因喀纳斯景区规划管理需要，向陈千里下发《拆迁通知》，通知要求陈千里限期内拆除XX宾馆（山庄）。2007年2月14日，喀纳斯景区管理委员会环保建设交通局作出《关于喀纳斯景区八栋购物木屋拆迁的通知》，通知陈千里所有的喀纳斯景区八栋木屋被列为2007年第一阶段拆除范围，应于2007年5月31日前拆迁完毕。2007年6月7日，喀管委与陈千里签订《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》（以下简称拆迁协议），约定：1．乙方（陈千里）在喀纳斯下湖口自行建设的房屋3栋共计526.08平方米，同意甲方（喀管委）予以拆除，乙方对发改委价格认证中心评估价值为319,000元无异议，甲方补偿面积不少于乙方原有的房屋建筑面积；2．甲方在乙方拆除处附近已新建房屋，以同等面积置换给乙方。乙方按甲方新建房屋成本价格支付房款，如甲方新建房屋超出置换面积，乙方仍按成本价支付房款，甲方向乙方支付拆迁房屋补偿款319,000元，双方可进行折抵；3．甲方于2008年10月31日前向乙方交付置换房屋，否则将承担逾期未交付使用的营业损失；4．违约责任，甲方必须按合同约定足额置换面积，按期交付乙方所置换房屋，如逾期未交付使用，甲方每日赔偿乙方损失3,000元。如甲方以情事变更为由，不能交付置换房屋，甲方将按被拆迁房屋面积每平方米单价8,000元赔偿乙方。后因规划发生变化，喀管委未向陈千里交付置换房屋。2012年3月15日，喀管委出具［关于陈千里《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》的答复］（以下简称答复），答复记载：依据2007年6月7日签订补偿协议中的约定计算，我单位赔偿乙方现金共计8,325,000元整，由于赔偿金额较大，多次与乙方协商达成一致意见，采用分期给付乙方赔偿款，赔偿款分三次给付（可转账）。2012年6月26日、2012年7月25日、2012年8月27日，喀管委分别向陈千里转款2,000,000元、3,000,000元、3,325,000元，合计8,325,000元。陈千里分别向喀管委出具了收条。一审法院认为，关于争议焦点1．喀管委与陈千里签订拆迁协议的行为是民事行为还是行政行为。拆迁协议明确约定了补偿费用、拆除和置换的面积、置换的地点。协议签订后，喀管委未向陈千里交付置换房屋，并出具了答复，按照拆迁协议的约定重新核算了赔偿款，喀管委已全部履行到位。从双方签订及履行协议的情况来看，喀管委虽为行政管理部门，但并未行使公权力来征收陈千里的案涉房屋，而是作为平等民事主体通过协商签订了拆迁协议，协议内容也没有涉及行政征收，而是约定了具备民事合同的相关条款，故喀管委与陈千里签订的拆迁协议具有民事合同性质，双方的行为是民事法律行为；关于争议焦点2．案涉房屋是否属于违章建筑。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条：当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。本案中，喀管委主张案涉房屋系违章建筑，应予以强制拆除不予补偿。但喀管委未提供相关行政执法部门确认案涉房屋为违章建筑的有效证据。本案被拆迁房屋是否属于违章建筑，应由行政机关确认，不能在民事案件审理中对行政违法性进行直接认定。故喀管委认为陈千里的案涉房屋系违章建筑的主张，证据不足，不予采信；关于争议焦点3．拆迁协议、答复是否有效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，喀管委作为民事平等主体与陈千里签订拆迁协议后，未履行合同约定的义务，故喀管委按照拆迁置换协议约定重新核算了赔偿款，并已全额履行到位。双方签订拆迁协议系当事人真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条中规定的合同无效的情形，故该协议合法有效。喀管委认为该协议损害国家利益而无效的诉讼主张，不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条、第六十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决：驳回喀纳斯景区管理委员会的诉讼请求。案件受理费70,075元，由喀纳斯景区管理委员会负担（已缴纳）。 二审中，双方当事人均未提供新证据。本院对一审查明的事实予以确认。另查明，案涉房屋建设于1999年，系根据布尔津县旅游业发展的需要，按照喀纳斯景区建设总体规划，由陈千里投资建设，用于经营“XX宾馆”。2005年，喀纳斯景区启动贾登峪旅游综合接待基地建设项目，并着手计划实施景区与生活区的拆迁切换工程，将喀纳斯景区生活接待设施迁至30公里外的贾登峪。涉及拆迁的经营单位和个体工商户共计143家。 本案争议焦点：案涉拆迁协议的性质及效力。 本院认为，1．关于拆迁协议及答复的性质问题。首先，喀管委与陈千里签订的拆迁协议，约定有偿置换房屋，喀管委不能按协议约定交付置换房屋，经协商，喀管委按协议约定的赔偿及违约条款进行核算，向陈千里出具了答复，该答复实质为拆迁协议的补充协议，喀管委已按答复中确定的义务履行完毕。其次，拆迁协议签订于2007年，此期间因履行该类合同产生的纠纷通常按照民事合同作为民事案件处理。一审认定案涉拆迁协议具有民事合同的性质并无不当；2．关于拆迁协议及答复的效力问题。喀管委认为被拆迁房屋是违章建筑，拆迁协议损害社会公共利益，陈千里不具备被拆迁人主体资格，无权处分，拆迁协议无效。首先，确定是否是违章建筑不是民事案件的审理范围，喀管委亦未提供被拆迁房屋被行政执法部门确认为违章建筑的证据，喀管委认为被拆迁房屋是违章建筑的主张不成立。其次，关于损害社会公共利益的概念，一般是指合同在目的或效果上有损社会经济秩序和社会道德风尚，有损国家、集体和公民的合法权益。喀管委与陈千里签订拆迁协议的目的是为布尔津县旅游业发展及保护生态环境需要，按照喀纳斯景区总体规划，将景区与生活区分离，喀管委及陈千里均依约履行完义务，不存在损害社会公共利益的情形，喀管委认为拆迁协议损害社会公共利益的理由不成立。第三，喀纳斯景区涉及拆迁的经营单位和个体工商户有143家，喀管委作为拆迁单位，负有对被拆迁房屋的基本情况进行审慎审查，对是否符合拆迁条件予以评估的义务。喀管委与陈千里经过协商先签订拆迁协议，后又出具答复，应当视为喀管委对被拆迁房屋的基本情况已进行审查义务，对是否符合拆迁条件已进行评估。喀管委认为陈千里不具备拆迁主体，无权处分，协议无效的意见不予采纳。第四，本案系审理喀管委与陈千里之间的民事法律关系，喀管委上诉主张按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》、《中华人民共和国国家赔偿法》等法律法规确认合同无效的意见，不予采纳。综上，喀管委与陈千里之间签订的拆迁协议及答复意思表示真实，不违反法律、行政法规强制性规范，合法有效。 综上所述，喀管委的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费70,075元，由上诉人喀纳斯景区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 胥   彩   霞 审 判 员 黄   清   明 审 判 员 努尔古丽吾伦别克 二〇二〇年九月十五日 法官助理 宋   奎   秀 书 记 员 米拉马  斯库特 1