嘉兴市秀洲区人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0411行初13号原告海盐港龙紧固件五金城投资有限公司，住所地浙江省海盐县武原镇盐北路333号，统一社会信用代码91330424793384242E。法定代表人洪元金，执行董事。委托诉讼代理人沈雪军、王振佳，浙江海威特律师事务所律师。被告海盐县住房和城乡建设局，住所地浙江省海盐县武原街道新桥南路27号。法定代表人朱其良，局长。出庭负责人孙勤华，副局长。委托诉讼代理人赵新华，浙江海赛律师事务所律师。原告海盐港龙紧固件五金城投资有限公司不服被告海盐县住房和城乡建设局人防行政征收，于2020年3月6日向浙江省海盐县人民法院提起行政诉讼。浙江省海盐县人民法院根据《嘉兴市法院一审行政诉讼案件异地管辖实施方案》之规定，移送至本院。本院于2020年3月25日立案后，于同年3月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人沈雪军，被告负责人孙勤华及其委托诉讼代理人赵新华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年12月10日作出盐住建征字[2019]第2号《行政征收决定书》，认为原告的行为构成“城市新建民用建筑不建防空地下室”，应修建的防空地下室为6级、建筑面积为3831.28平方米，依据《浙江省实施办法》（2004年修正，下同）第三十一条、《国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部关于颁发的通知》第四十七条第一款第（二）项和《浙江省物价局、财政厅、人防办关于调整规范人防工程易地建设费有关问题的通知》的规定，以每平方米2000元决定对原告征收人民防空工程易地建设费7662560元。原告诉称，被告于2019年12月10日作出盐住建征字[2019]第2号《行政征收决定书》，以原告违反《浙江省实施办法》的规定、构成“城市新建民用建筑不建防空地下室”为由，决定对原告征收人民防空工程易地建设费7662560元。原告认为：被告作出的行政行为，认定事实及适用法律错误、且已超过法定追诉时效。一、征收决定认定事实错误。案涉中国国际紧固件五金城（以下简称五金城）项目，位于原海盐经济开发区。原告在取得建设用地使用权后，按照一次性规划、分期建设【一期专业市场、二期专业市场（精品交易中心）、三期商务中心】的原则进行规划建设。一次性规划方案中包括按标准修建防空地下室，位于二期专业市场（精品交易中心）及三期商务中心区块。在完成一期专业市场项目（即征收决定书认定的建筑项目）后，二期、三期项目开工前，因政府规划调整，政府收回了规划修建防空地下室的二、三期项目的土地使用权；该地块后由政府另行出让用于商品住宅建设。因此，五金城项目未修建防空地下室，并非原告不建，而是由于土地使用权被收回导致无法建设，即原告不存在应建未建的违法行为。二、征收决定适用法律错误。行政征收是指行政主体依法向行政相对人强制性征集一定数额金钱或实物的行为。对违法行为的处罚，不适用征收。人民防空工程易地建设费的征收，仅适用于《浙江省实施办法》第十三条规定的“应当修建防空地下室的民用建筑，确因地质、地形、施工等客观条件限制，不能修建防空地下室的，建设单位必须报经人民防空主管部门批准；经批准不修建的”的情形。而《浙江省实施办法》第三十一条的规定，是对不建、少建防空地下室的违法行为的行政处罚或责令改正行为（行政处罚法第二十三条所述的“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”）。被告以原告存在违法行为为由，作出征收决定，适用法律错误。三、本案已超过法定追诉时效。1.如前所述，对行政违法行为作出的行政行为只能是实施行政处罚或作出责令改正决定；对行政违法行为的追诉，应受行政处罚法二年追诉时效的约束。2.退一步而言，行政征收亦有时效限制，如《税收征收管理法》规定了五年的最长期限。请求：1.撤销被告作出的盐住建征字[2019]第2号《行政征收决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据（均系复印件）：一、盐住建征字[2019]第2号《行政征收决定书》一份，证明被诉行政行为；二、海盐（县）〔2006〕出字第26号建设用地批准书一份，证明批准用地面积为22.2518公顷；三、盐发改备〔2006〕24号海盐县企业投资项目备案通知书一份，证明批准项目建设规模为36万平方米；四、（2006）45号国有土地使用权出让合同、补充协议及公证书各一份，证明出让土地面积为222518平方米；五、海盐国用（2007）第1-272号国有土地使用权证一份，证明土地使用权面积为222518平方米；六、（2006）浙规地证0420039号建设用地规划许可证一份，证明建设用地规划面积；七、总平面布置图一份，证明规划设计方案；八、（2007）浙规建证0420045号、0420052号、0420036号建设工程规划许可证三份，证明建成项目规划许可；九、（2008）043号、（2010）007号、（2009）03号建设工程竣工验收规划审核确认书三份，证明建成项目经规划部门审核确认；十、竣工验收联系单一份，证明用地验收；十一、盐储收字[2008]5号海盐县国有土地使用权收购合同、红线图及土地收购事宜各一份，证明在原告依法取得国有土地使用权后，政府因规划调整收回了西侧原计划建造二期、三期的土地，并非被告所讲的未开工建设。被告辩称，一、原告对五金城项目已建设完成部分的城市新建民用建筑，未修建防空地下室是客观事实。经被告对五金城由原告已建设完成部分的新建民用建筑进行现场检查、调查询问、收集建设工程相关资料等，证实五金城已建设完成部分未修建防空地下室。原告起诉所称的五金城项目按照一次规划、分期建设方式实施，原一次性规划中包含修建防空地下室的地块，因政府规划调整收回项目部分土地使用权另行出让的陈述，一则经查原告从未就五金城项目整体的防空地下室修建方案报送被告审批，二则项目部分土地被收回不能改变原告对已建设完成部分的民用建筑应当修建防空地下室义务的承担。原告五金城项目部分土地使用权被政府收回，是因原告未按规定期限开发土地须承担的法律后果，该法律后果不影响原告对已建设完成部分的民用建筑所具有的应修建防空地下室的法定义务的履行，不构成其在法律上成立的免除修建防空地下室义务的理由。二、被告对原告作出案涉行政征收决定，是按照本省地方性法规规定要求原告新建民用建筑时须承担修建防空地下室的义务。城市新建民用建筑修建防空地下室义务的履行方式，一是修建防空地下室实物，二是在受客观条件限制时以缴纳易地建设费的方式履行义务。原告五金城项目已经建设完成部分的民用建筑，已经获得建设工程规划核实确认，客观条件方面确无再修建防空地下室的可能。针对原告项目的该实际情况，被告对原告适用《浙江省实施办法》第三十一条“城市新建民用建筑不建、少建防空地下室的，由县级以上人民防空主管部门给予警告，责令限期修建、补建或者按照规定缴纳人民防空工程易地建设费”的规定，按照国家、省规定的易地建设费征收标准，向原告征收人民防空工程易地建设费，是要求原告依法履行国家法律法规规定的城市新建民用建筑修建防空地下室的义务，该项义务履行方式的确定，与原告五金城项目的实际现状有关，是被告行政行为从实际出发作出的考量，法律适用并无不当。三、案涉行政征收决定系被告按照《浙江省实施办法》第三十一条规定实施的责令当事人缴纳人民防空工程易地建设费的责任承担方式，并非对行政违法行为作出的行政处罚。对于城市新建民用建筑时，要求建设单位修建防空地下室，或因建设单位不建防空地下室而要求其补建或缴纳人民防空工程易地建设费，都是被告在人民防空行政管理中的工作内容。案涉行政征收决定，是针对原告五金城项目已建设完成部分的民用建筑，客观条件方面已确无再修建防空地下室的可能，按照《浙江省实施办法》第三十一条的规定，从行政管理角度做出的要求原告以缴纳易地建设费方式履行修建防空地下室义务的责任承担方式。该行政行为并非行政处罚，对此，被告提交的行政行为所涉文件资料可以证实。原告所称对于不建、少建防空地下室的违法行为只能按照《浙江省实施办法》第三十一条的规定责令改正和实施行政处罚，是对该法条的误读，也是对案涉行政行为性质的误读。案涉行政征收决定不解决对当事人行政处罚的问题。据此，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据（均系复印件）：一、盐住建征字[2019]第2号《行政征收决定书》一份，证明案涉行政行为系行政征收决定；二、立案审批表一份，证明案涉行政征收行为系经被告按行政程序正式立案处理；三、调查（询问）笔录一份、现场检查（勘察）记录一份及现场照片十一页，证明被告向当事人调查、现场调查获取的证实原告本案工程未建防空地下室的证据；四、（2007）浙规建证0420045号、0420052号、0420036号建设工程规划许可证及红线图各三份、海盐国用（2007）第1-272号国有土地使用权证一份及施工日记六份，证明被告向有关机构调取的本案工程档案资料，证实本案原告涉案工程未建防空地下室的事实；五、盐发改备〔2006〕24号海盐县企业投资项目备案通知书一份，证明案涉原告的五金城项目，原建设规模为建筑总面积约36万平方米；六、人防建筑面积核定成果书（编号×××35）一份，证明被告委托海盐县滨海规划测绘有限公司对原告已建成的地面建筑面积进行测绘，面积为191564.14平方米；七、原告营业执照、授权委托书、法定代表人及委托代理人身份证复印件各一份，证明行政管理对象的主体资格；八、盐住建征告字[2019]第2号行政征收事先告知书及附件一份，证明被告作出行政征收决定前，已履行向原告事先告知拟作行政行为及征收易地建设费的依据。依据是：《中华人民共和国人民防空法》、《浙江省实施办法》（2004年修正）、《人民防空工程建设管理规定》、《关于调整规范人防工程易地建设费有关问题的通知》、盐委发〔2015〕9号《中共海盐县委海盐县人民政府关于印发的通知》、盐室字〔2019〕43号《中共海盐县委办公室海盐县人民政府办公室关于印发的通知》。经庭审质证，本院对原、被告提交的证据认证如下：原告对被告提交的证据一、二的真实性无异议；对证据三的真实性无异议，但认为被调查人并非原告公司总经理，对有关情况并不清楚，原告当初一次性规划设计方案，防空地下室拟建于二期和三期中；对证据四至八均无异议。被告对原告提交的证据的真实性均无异议，但认为均无法证明原告曾向人民防空办公室进行过申报，包括案涉五金城项目已建成部分，在竣工验收之后也未向人民防空行政主管部门进行申报。本院认为，原、被告提交的证据，双方对其真实性均无异议，本院均予采纳。经审理查明，原告于2006年8月4日取得位于海盐县××镇××路××路××华丰路北面积为222518平方米地块的建设用地许可，用地项目为中国国际紧固件五金城，土地用途为专业市场。后原告计划在上述地块分三期进行建设，一期为专业市场，二期为专业市场（精品交易中心），三期为商务中心。对于一期专业市场项目，原告于2007年分三期取得《建设工程规划许可证》并开工建设。该建设项目为商业类民用建筑项目，建筑层数2-5层，基础埋置深度小于三米，包含Ａ区、Ｂ区、Ｃ区、Ｄ区及服务中心。2008年12月至2010年4月，五金城一期专业市场项目陆续通过竣工验收并交付使用，但未修建防空地下室。2019年11月22日，被告对原告未建防空地下室的行为立案调查。经被告委托，海盐县滨海规划测绘有限公司对原告五金城项目人防建筑面积进行核定，并于2019年11月26日出具核定成果书一份，载明市场Ａ1-26、Ｂ1-20、Ｃ1、Ｄ6地上建筑层数为3-5层，地面建筑面积为112823.08平方米；市场Ｃ2-Ｃ18、Ｄ1-Ｄ5、Ｄ7-Ｄ18地上建筑层数为3-5层，地面建筑面积为77068.68平方米；服务中心地上建筑层数为2层，地面建筑面积为1672.38平方米；五金城项目地面建筑总面积为191564.14平方米。2019年12月9日，被告作出行政征收事先告知书一份，拟对原告征收人民防空工程易地建设费7662560元，并于次日送达给原告，原告表示放弃陈述、申辩和要求组织听证的权利。同年12月10日，被告作出盐住建征字［2019］第2号《行政征收决定书》，并于当日送达原告。另查明，2008年2月20日，原告与海盐县土地储备中心签订《国有土地使用权收购合同》一份，约定由海盐县土地储备中心收购原告坐落于武原镇66406平方米的国有土地（东至紧固件城，南至华丰路，西至百尺北路，北至盐北路）使用权，并支付原告相应的补偿费。后原告原计划在上述地块建设的五金城二期专业市场（精品交易中心）和三期商务中心未再建设。2015年4月，因机构改革，海盐县人民防空办公室与海盐县住房和城乡规划建设局合署办公。2019年1月，因机构改革，海盐县住房和城乡规划建设局更名为海盐县住房和城乡建设局，挂海盐县人民防空办公室牌子。本院认为，《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。《人民防空工程建设管理规定》第四十五条第二款规定，民用建筑包括除工业生产厂房及其配套设施以外的所有非生产性建筑。《浙江省实施办法》第十二条规定，国家和省确定的人民防空重点城市及县城新建民用建筑，必须按照下列规定修建防空地下室：（一）十层以上（含十层）或者基础埋置深度三米以上（含三米）的民用建筑，以及人民防空重点城市的居民住宅楼（包括整体拆建的居民住宅楼），按照地面首层建筑面积修建规定抗力等级的防空地下室；（二）除第（一）项规定以外的其他民用建筑，地面总建筑面积在二千平方米以上的，按照地面建筑面积的确定比例修建规定抗力等级的防空地下室。本案中，五金城项目属于非生产性建筑，已建成的一期专业市场基础埋置深度小于三米、地面建筑总面积为191564.14平方米，根据《浙江省实施办法》第十二条第一款第（二）项的规定，应当修建防空地下室。《浙江省实施办法》第十三条规定，应当修建防空地下室的民用建筑，确因地质、地形、施工等客观条件限制，不能修建防空地下室的，建设单位必须报经人民防空主管部门批准；经批准不修建的，建设单位应当按照国家和省规定的标准向人民防空主管部门缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门统一组织易地修建。该办法第十四条规定，人民防空工程建设的设计必须报经人民防空主管部门审查批准。原告称五金城项目应当修建的防空地下室在规划方案中位于二期专业市场（精品交易中心）及三期商务中心区块，而由于二期和三期项目的土地使用权被政府收回，导致无法建设，但原告未提交证据证明其上述防空地下室修建方案已报经海盐县人民防空主管部门审查批准，故原告存在应建未建防空地下室的违法行为。《浙江省实施办法》第三十一条规定，违反本办法第十二条规定，城市新建民用建筑不建、少建防空地下室的，由县级以上人民防空主管部门给予警告，责令限期修建、补建或者按照规定缴纳人民防空工程易地建设费，并可按照应建防空地下室面积每平方米四十元以上八十元以下的标准处以罚款，但最高不得超过十万元。本案中，原告新建的民用建筑应建而未建防空地下室，且已无法再修建、补建。被告在履行告知程序后，依照上述规定作出本案被诉征收决定，认定事实清楚、适用法律正确。原告所称人民防空工程易地建设费的征收仅适用于“经批准不修建的”情形，对于应建未建的违法行为只能行政处罚或责令改正，系对该法条的误解，原告另称行政征收亦有时效限制，但未提交相应的依据，对其意见本院不予采纳。综上，原告要求撤销被告作出的盐住建征字[2019]第2号《行政征收决定书》，无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告海盐港龙紧固件五金城投资有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告海盐港龙紧固件五金城投资有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。（后附页）审 判 长  林幸宇人民陪审员  吴晓亮人民陪审员  陈新花二〇二〇年九月十七日书 记 员  王贇洁如当事人不服本院判决提起上诉的，需交纳上诉案件受理费，上诉案件的案件受理费由上诉人向人民法院提交上诉状时预交。逾期不交纳诉讼费用又未提出司法救助申请，或申请司法救助未获批准，在人民法院指定的期限内未交纳诉讼费用的，按自动撤诉处理。