广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂09行终152号 上诉人（一审原告）张九柱，男，1957年2月4日出生，汉族，住博白县。 委托代理人王庆，北京京平律师事务所律师。 委托代理人李刚，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）博白县自然资源局，住所地，博白县博白镇六十米大道。 法定代表人李荣，局长。 委托代理人冯山，博白县自然资源局干部。 委托代理人庞丹凤，博白县自然资源局干部。 上诉人张九柱因与被上诉人博白县自然资源局责令停止违法行为纠纷一案，不服博白县人民法院（2020）桂0923行初1号行政判决（下称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决认定的事实如下：原告系博白县龙潭长岭村村民，未经相关部门批准在龙潭镇××××队山岭地（龙腾路边）修建五层房屋，占地约255.6平方米。2019年10月30日，被告博白县自然资源局以原告行为违反《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，向原告作出博自然资监字[2019]第肆号《责令停止自然资源违法行为通知书》，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第四项的规定，责令原告立即停止违法行为，听候处理。同日，被告将该通知送达给原告，原告不服，向本院提起诉讼。 一审法院认为，被告博白县自然资源局作出的《责令停止自然资源违法行为通知书》是针对原告张九柱作出的具体的行政行为，客观上会妨碍原告的正常经营行为，对其合法权益产生实质性的影响，因此，原告有权对被告作出《责令停止自然资源违法行为通知书》这一行政行为提起诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”《广西壮族自治区实施办法（2016修正）》第三十五条规定：“任何单位和个人建设占用土地的，必须经县级以上人民政府依法批准。在农用地范围内建设永久性建筑物、构筑物的，应当办理建设用地审批手续。”单位和个人建设占用土地的，必须办理建设用地审批手续，并经县级以上人民政府批准。原告未按相关法律法规办理审批手续占用土地进行建设，是非法占用土地行为，被告依职权进行调查后，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第（四）项的规定，对原告作出博自然资监字[2019]第肆号《责令停止自然资源违法行为通知书》，责令其停止违反土地管理法律、法规的行为，符合法律规定。一审的判决结果是：驳回原告张九柱的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。 上诉人张九柱上诉称，博白县人民政府因修建龙腾路北段建设工程项目，对上诉人合法的宅基地及地上房屋实施征收。之后，征地部门与上诉人签订了《地上附着物协议书》，龙潭人民政府向上诉人出具证明“在龙腾路北段项目外的土地使用权属归张九柱作为宅基地安置使用，准予建设楼房并分3户（张文治、张重浩)，办理好集体土地使用证。（自落完基础六个月办妥）”。为支持政府的拆迁工作，上诉人依《地上附着物协议书》的约定腾空并拆除原住房，在龙潭人民政府指定的置换宅基地内建设新住宅。当上诉人自建房屋接近完工时，被上诉人于2019年10月30日向上诉人送达了《责令停止自然资源违法行为通知书》（博自然资监字【2019】第肆号，下称停工通知），认定上诉人属未经批准擅自占地建房，并责令立即停止上述违法行为，听候处理。一审判决认定上诉人的建房行为未经县级以上人民政府批准，属违法占用土地建房是典型的认定事实错误。本案的真实情况是，上诉人作为农村村民拥有合法批准使用的宅基地（唯一）和住房。政府为了公益事业的需要征收了上诉人的宅基地和房屋并重新置换宅基地准许上诉人建房。上诉人占用的土地是政府批准置换的宅基地，而非违法占用（何况上诉人一部分房屋仍建在原批准的老宅基地上）。上诉人的建房行为是在履行与政府签订的拆迁补偿行政协议，并非违法建房。一审判决显然混淆了农民自主申请宅基地建房和政府征收拆迁安置住房的本质区别。被上诉人执法存在明显程序错误，违反了《广西壮族自治区行政执法程序规定》第二十七、三十条的规定，一审判决却认定被上诉人行政行为程序合法，属包庇行政机关过失和执法不公。被上诉人未向法庭提供任何证明其履行了正当执法调查程序的证据，并且未告知行政管理相对人有陈述、申辩、听证、复议、诉讼等救助权利。被上诉人执法程序失当，其行政行为应当认定为违法并予以撤销。一审判决适用法律错误，应当依法撤销。2020年1月1日实施的新《土地管理法》第六十二条第四款规定：“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”，一审法院判决引用的《广西自治区实施土地管理法办法》第三十五条“任何单位和个人建设占用土地的，必须经县级以上人民政府依法批准”明显与上位《土地管理法》相冲突。虽然我国有法不溯及既往的传统，但本案的行政协议尚未履行终结，异地安排宅基地建房行为尚未完成，行政协议纠纷也在另案审理之中。适用新的《土地管理法》更适合本案实际情况。四、被上诉人有“钓鱼执法”之嫌，行政欺诈之意。一审判决实际起到纵容行政违法，损害农民合法利益之效。政府为了强行推进征地拆迁工作，以置换宅基地建房为诱饵，骗取农民签订安置补偿协议，交出被征收土地。当被征收农民信以为真在政府指定的土地上建房时，政府土地行政主管部门又以未经合法批准违法占用土地建房为由，给予行政处罚。一审法院丧失司法监督职责，支持行政机关言而无信，不履行行政协议，是对法律的亵渎，是对农民的二次伤害。上诉人请求本院判决：1、撤销一审判决；2、撤销《责令停止自然资源违法行为通知书》（博自然资监字【2019】第肆号）。 被上诉人博白县自然资源局答辩称，根据《行政诉讼法》第47条、第13条规定，本案所诉的是征收土地的拆迁安置行为，征收土地决定属于行政机关作出的最终裁决，不属于人民法院受理的范围。上诉人提起本案的诉讼，不符合法律的规定。根据《土地管理法》第68条的规定，本案所诉的停工通知属履过程性行政行为，不具有可诉性。上诉人未按相关法律法规办理审批手续占用土地进行建设，是非法占用土地行为，被上诉人依职权进行调查后，对上诉人作出《责令停止自然资源违法行为通知书》，责令其停止违反土地管理法律、法规的行为，符合法律规定。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。被上诉人博白县自然资源局请求本院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 在本案二审诉讼中，各方当事人均没有新证据向本院提供。 经审理查明，一审判决认定本案的案件事实清楚，本院予以确认。 本院认为，上诉人未依照相关法律法规办理审批手续占用土地进行建设，属于非法占用土地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、《广西壮族自治区实施办法（2016修正）》第三十五条的规定。被上诉人博白县自然资源局根据上诉人的违法事实，依职权作出本案被诉《责令停止自然资源违法行为通知书》，责令上诉人停止违反土地管理法律、法规的行为，事实清楚，证据确实充分，符合法律规定，程序合法。上诉人认为其占用土地建房是由于政府部门征地拆迁回建发生的，属于履行与政府签订的拆迁补偿行政协议，因此无需办理相关的审批准建手续。上诉人的主张没有法律依据，且不符合前述法律、法规的规定。即使上诉人主张其占地建房因征地拆迁回建的事实属实，因征地拆迁回建问题属于行政征收补偿行为，占地建房的审批准建属于行政许可行为，两者是不同的法律关系，不能相互替代，即征地拆迁回建的事由不能成为不办理审批准建的正当理由。一审判决认定事实清楚，参照《广西壮族自治区实施办法（2016修正）》第三十五条为违法行为发生时及行政行为作出时的规章，而不适用2020年1月1日实施的新《土地管理法》，并无不当，处理结果正确，本院依法予以维持。上诉人上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 本案上诉案件受理费50元，由上诉人张九柱负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  庞 忠 审 判 员  梁文全 审 判 员  林慧琪 二〇二〇年九月三日 法官助理  陈广进 书 记 员  杨 晓 附：适用本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。