西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕71行终1050号 上诉人（原审原告）吴鑫，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 委托代理人吴买社，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区，系上诉人之父。 委托代理人白娟，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市长安区王曲街道办事处。住所地西安市长安区。 负责人张亚林，主任。 委托代理人李静，该单位工作人员。 委托代理人孙书香，陕西泽诚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地西安市。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人黄帆，该单位工作人员。 委托代理人李超，陕西云德律师事务所律师。 上诉人吴鑫与被上诉人西安市长安区王曲街道办事处（以下简称王曲街办）、西安市自然资源和规划局其他行政管理其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初661号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，西安市长安区王曲街道办事处和西安市国土资源局长安分局王曲国土资源所于2018年1月29日向贾里村十五组04号吴鑫作出一份《违法用地拆除通知》，内容为：“经查实，你单位（个人）使用的土地未办理相关用地审批手续，按照程序下发《违法用地拆除通知书》，限期在2018年2月1日前自行拆除，逾期不拆者将进行强制拆除”。被告王曲街办的工作人员于2018年1月29日将该《通知》送达给原告父亲。原告不服，于2019年5月13日向西安铁路运输法院提起本案诉讼。西安铁路运输法院作出（2019）陕7102行初1886号行政裁定，以“西安市长安区王曲街道办事处和西安市国土资源局长安分局王曲国土资源所于2018年1月29日向贾里村十五组04号吴鑫作出一份《违法用地拆除通知》，仅是对原告使用的土地未办理相关用地审批手续，限期在2018年2月1日前自行拆除的通知，并将逾期不自行拆除拟采取的措施予以程序性的告知，属于实施拆除程序中的过程性告知和督某某行为，不具有强制约束力和执行力，且原告已对后续的拆除行为提起诉讼，被告作出通知的行为对原告吴鑫的权利义务不产生实质性影响，不属于行政诉讼的受案范围”为由，裁定驳回原告吴鑫的起诉。原告吴鑫不服提起上诉，西安铁路运输中级法院于2019年12月2日作出（2019）陕71行终941号行政裁定，认为原审法院关于案涉《违法用地拆除通知》属于实施拆除程序中的过程性告知和督某某行为不具有强制约束力和执行力的认定是错误的。吴鑫虽已就拆除行为另行起诉，但拆除行为与《违法用地拆除通知》实施主体、法律责任未必一致，拆除行为不能吸收《违法用地拆除通知》行政行为，为避免对吴鑫的其他合法权益产生影响，应当对《违法用地拆除通知》行政行为的合法性作出评价。裁定撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1886号行政裁定，指令西安铁路运输法院对本案继续审理。另查明，原告吴鑫于2019年5月13日就本案《违法用地拆除通知》涉及的房屋被强制拆除行为，向西安铁路运输法院已另行提起行政诉讼，要求确认两被告于2018年2月6日强制拆除原告房屋的行政行为违法。西安铁路运输法院作出（2019）陕7102行初1887号行政判决，确认被告西安市长安区王曲街道办事处2018年2月6日强制拆除原告吴鑫位于西安市长安区XX街道办事处XX村房屋等建筑物的行政行为违法。该判决已发生法律效力。上诉人吴鑫的一审诉讼请求为：1.撤销被告于2018年1月29日作出的《违法用地拆除通知》；2.本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，行政诉讼起诉期限是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序特别是公法秩序的稳定；另一方面可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。本案案涉《违法用地拆除通知》作出时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”；而2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款将该规定修订为“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案继续审理中审查的争议焦点为：前述新旧司法解释对于同一起诉期限作出了不同的规定，原告吴鑫在2018年1月29日收到《违法用地拆除通知》并知道涉案通知内容并于2019年5月13日提起本案诉讼，是否超出法定起诉期限。 最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。在起诉期限属于程序性规定还是实体性规定尚有争议的情况下，此问题需要考虑以下因素：（1）是否有利于行政诉讼法宗旨的实现；（2）是否违反有利于行政相对人的法律适用原则，造成当事人客观上起诉不能；（3）是否违反了“法不溯及既往”原则，影响当事人对法律及司法解释的预期，损害其信赖利益。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的起诉期限较长，从有利于保护当事人诉权的角度，应当适用该司法解释有关2年起诉期限的规定，即使不能，为保护当事人对法律及司法解释的法律预期，亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限，而不能简单的适用新的司法解释。据此，本案中原告的起诉期限应当从原告吴鑫收到《违法用地拆除通知》的2018年1月29日起计算，到《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限，其截止日期应当为2019年2月7日。原告吴鑫于2019年5月13日向本院提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限，且没有行政诉讼法第四十八条规定的情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回原告吴鑫的起诉。案件受理费50元，退还原告吴鑫。 上诉人吴鑫上诉称：上诉人系陕西省西安市长安区XX村XX组村民,并在该村拥有一处房屋。2018年1月29日,上诉人收到王曲街道办事处和西安市国土资源局长安分局下属的王曲国土资源所共同作出的《违法用地拆除通知》,限上诉人在2018年2月1日前自行拆除房屋,逾期不拆者将进行强制拆除。2018年2月6日上午上诉人房屋被强制拆除。上诉人认为该拆除通知违法,侵害了上诉人合法权益,遂诉至原审法院,2019年7月25日,上诉人收到一审裁定,裁定以被诉行为不属于行政诉讼受案范围为由,裁定驳回了上诉人的起诉。上诉人对该裁定不服,上诉于西安铁路运输中级法院,西安铁路运输中级法院作出(2019)陕71行终941号行政裁定书,裁定指令西安铁路运输法院继续审理,2020年6月12日,上诉人收到一审裁定,裁定以超过法定起诉期限为由驳回了上诉人的起诉。上诉人认为这一裁定认定事实和适用法律均错误,主要理由如下:原审裁定认为，上诉人于2018年1月29日收到《违法用地拆除通知》,于2019年5月13日提起诉讼超过法定起诉期限,该事实认定错误。2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定:行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民,法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。但,该解释施行日期是2018年2月8日,而上诉人作出《违法用地拆除通知》行为的时间是2018年1月29日,显然是在上述司法解释施行之前。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(发【2004】96号)第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的法律适用原则,对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。在本案中,从有利于保护行政相对人即上诉人行使诉权的角度,显然,相较于原审裁定认定的“原告的起诉期限应当从原告吴鑫收到《违法用地拆除通知》的2018年1月29日起计算,到《最高人民法院关于适用的司法解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限,其截止日期应当为2019年2月7日”的说法,起诉期限适用2018年2月8日新司法解释施行之前的2年起诉期限的规定更有利于保护行政相对人即上诉人行使诉权。原审裁定认定事实严重错误。综上请求：1.撤销西安铁路运输法院(2019)陕7102行初1886号行政裁定；2.判令西安铁路运输法院继续审理本案；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人王曲街办二审答辩称：一审裁定认定事实清楚,适用法律正确，程序合法。请求依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人西安市自然资源和规划局二审陈述称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求依法驳回上诉人的上诉请求。 二审中各方当事人均未提交新的证据。 本院查明事实与一审法院查明事实一致，本院对此予以确认。 本院认为，法律关于起诉期限的规定，除了为保护当事人的诉讼权利之外，同时亦有让当事人及时行使诉讼权利，维护行政行为的稳定性的目的。据此对发生在新司法解释之前的行为，原则上适用行为时的司法解释，但若从新司法解释实施之时起计算，其期限仍超过新司法解释规定的最长起诉期限的，则应按新司法解释规定的起诉期限执行。本案中，结合一审法院查明事实，以及上诉人吴鑫在上诉状中自述“2018年1月29日，上诉人收到王曲街办和西安市自然资源局长安分局下属的王曲国土所共同作出的《违法用地拆除通知》……。”应当认定，上诉人吴鑫已于2018年1月29日知道该行政行为的存在。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。该司法解释规定自2018年2月8日起施行，从该司法解释实施之日，开始计算上诉人吴鑫的起诉期限，其亦应当于2019年2月7日前提起本案诉讼。但上诉人吴某某于2019年5月13日方向一审法院提起诉讼，应当认定其诉讼确已超过起诉期限。一审法院据此裁定驳回吴鑫的起诉，符合法律规定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  曹 伟 审 判 员  张 博 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年九月二十八日 法官助理  段茗琪 书 记 员  赵成园 1