辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终591号上诉人（一审原告）：张魁厚，男，1945年12月28日出生，汉族，住址东港市。委托诉讼代理人：夏德臣，男，1940年9月5日出生，汉族，住址辽宁省丹东市振兴区。被上诉人（一审被告）：东港市人民政府，所在地址东港市东港南路188号。法定代表人：刘洋，该市政府市长。委托诉讼代理人：隋慧明，该市自然资源局工作人员。委托诉讼代理人：何恒川，辽宁仁正律师事务所律师。张魁厚诉东港市人民政府（以下简称东港政府）收回海域使用权履行补偿职责一案，于2019年5月5日向丹东市中级人民法院提起行政诉讼；2019年5月9日，丹东市中级人民法院作出（2019）辽06行初49号行政裁定书，将本案移送大连海事法院审理。大连海事法院经审理作出（2019）辽72行初117号行政裁定后，张魁厚不服向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人到庭询问。张魁厚及其委托诉讼代理人夏德臣、东港政府的委托诉讼代理人隋慧明、何恒川到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2007年7月1日，原告张魁厚取得丹东市海洋与渔业局颁发的执照编号为011的《定置网地使用执照》，网具名称为梁网，数量为1盘，网地位置西大沟。2008年，东港政府因建设西南航道围堰工程的需要，占用张魁厚、姜运全、刘远增等三家的定置网地。2010年10月30日，东港市开发区、东港市海洋与渔业局、东港市物价局召开协调会议，形成初步意见，参照海域使用管理法第三十条给予上述三人的定置网地适当补偿。2012年3月10日，经中介部门对定置网地的网具、网桩评估后，东港政府形成最终意见：“西南航道围堰工程属公益行为，经有关部门批准并具有合法手续，西南航道围堰工程占用张魁厚等三家定置网地致使其无法作业也是事实，由此双方所形成的经济利益关系也很明晰，应给予张魁厚等三家补偿，依据《最高人民法院关于行政许可案件若干问题的规定》第十五条，可依据东港市天宇资产评估事务所做出的评估结论，予以补偿，张魁厚等三家若对评估意见不服，可提请行政复议或向法院提起诉讼。”另外两家在2012年已办结，原告张魁厚认为应给予间接损失赔偿并多次上访。2016年11月14日、2017年6月30日，东港市海洋与渔业局均作出与前述内容基本一致的处理意见书或答复意见，将因西南航道西侧工程建设对张魁厚三家的补偿程序、依据、数额进行告知，并释明诉权。2018年6月7日，东港市海洋与渔业局接到东港市信访局转交的巡视组的投诉件后，作出《处理意见书》，复述了上述的处理经过。张魁厚就处理意见向东港政府提起复议，2018年8月15日，东港政府作出东政复字［2018］5号行政复议决定书，2018年8月30日，张魁厚向东港市人民法院提起诉讼，请求撤销东港市海洋与渔业局作出的《处理意见书》及东港政府作出［2018］5号行政复议决定书，并请求东港政府给予340亩海域使用权的补偿费210万元，2018年12月20日，东港市人民法院作出（2018）辽0681行初39号行政裁定书，驳回张魁厚的起诉，张魁厚不服，提起上诉，丹东市中级人民法院作出（2019）辽06行终32号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。一审法院认为，关于本案的起诉期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”根据行政诉讼法第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”据此，行政诉讼的起诉期限是对行政机关已作出的行政行为或依申请行政机关不作为提起诉讼时，应在法定期限内提起而做出的规定，对行政机关依职权应作为而不作为提起诉讼时，则不受起诉期限的限制，本案张魁厚主张其享有海域使用权，行政机关未对其进行补偿，若情况属实，则补偿行为系行政机关依职权应履行的行政行为，因此，为查明相关事实，对本案进行审查，不受起诉期限的限制。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，当事人的合法权益遭受行政行为侵害可依法提起行政诉讼，因此张魁厚请求东港政府对提前收回其340亩海域使用权予以补偿，应首先证明其对340亩海域享有使用权。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”第十六条规定：“单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域。”第十九条规定：“海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”据此，取得海域使用权证书，视为取得海域使用权。根据张魁厚取得的《定置网地使用执照》中“持照须知”的规定可知，该执照是从事定置渔具捕捞生产的专用执照，持照者必须严格遵守渔业法规，按本执照所核准位置进行作业，并按规定交纳渔业资源增值保护费，执照必须随船携带，接受渔业行政执法人检查时应主动出示。在《定置网地使用执照》发证机关盖章页记载的内容为“为了维护、合理利用渔业资源，控制捕捞强度，维护渔业生产秩序，保障渔业生产者的合法权益，根据《中华人民共和国渔业法》《辽宁省实施中华人民共和国渔业法办法》规定，特发给此执照”。从前述内容看，《定置网地使用执照》是为了保护渔业资源，避免随意捕捞，而对渔业生产者从事捕捞生产而发放的行政许可，其许可的具体内容为准许其使用定置渔具在核准的位置进行捕捞作业，并缴纳渔业资源增殖保护费。根据《中华人民共和国渔业法》第三章“捕捞业”第二十三条规定：“国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。海洋大型拖网、围网作业以及……从事捕捞作业的捕捞许可证，由国务院渔业行政主管部门批准发放。其他作业的捕捞许可证，由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放”；根据该法第四章“渔业资源的增殖和保护”第二十八条规定：“县级以上人民政府渔业行政主管部门应当对其管理的渔业水域统一规划，采取措施，增殖渔业资源。县级以上人民政府渔业行政主管部门可以向受益的单位和个人征收渔业资源增殖保护费，专门用于增殖和保护渔业资源”；根据《渔业捕捞许可管理规定》第十八条规定：“县级以上渔业行政主管部门按规定的权限审批发放渔业捕捞许可证，应当明确核定许可的作业类型、场所、时限、渔具数量及规格、捕捞品种等。已实行捕捞限额管理的品种或水域要明确核定捕捞限额的数量。作业类型分为刺网、围网、拖网、张网、钓具、耙刺、陷阱、笼壶和杂渔具（含地拉网、敷网、抄网、掩罩及其他杂渔具）共9种。渔业捕捞许可证核定的作业类型最多不得超过其中的二种，并应明确每种作业类型中的具体作业方式。拖网、张网不得与其他作业类型兼作，其他作业类型不得改为拖网、张网作业。”据此，张魁厚《定置网地使用执照》是为合理利用渔业资源、发展渔业生产，根据《中华人民共和国渔业法》、《渔业捕捞许可管理规定》依法取得的捕捞许可证，依据该证书的内容使用梁网在指定区域实施渔业捕捞生产，而非取得案涉海域的排他性的海域使用权。因此，张魁厚主张取得《定置网地使用执照》即为取得海域使用权的主张本院不予采纳。依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”本案系渔业捕捞许可，属于《中华人民共和国行政许可法》第十二条（二）项“有限自然资源开发利用、……需要赋予特定权利的事项”，本案行政机关虽未明确作出撤回《定置网地使用执照》的行政决定，但因原准许作业的区域已被建设工程占用，客观上无法依照原许可从事捕捞作业，可视为撤回了张魁厚等三人的渔业捕捞许可，因此，东港政府依照该条规定，对张魁厚等人进行补偿，于法有据；经委托评估，张魁厚从事梁网作业实际投入网桩、网具价值为86868元，行政机关对其补偿86868元，符合法律规定。关于张魁厚提出的应参照同类地区虾圈养殖每亩补偿一万元的标准对其捕捞作业的区域予以补偿的主张，因虾圈养殖属于围海养殖用海，依法应取得围海养殖用海的海域使用权，对虾圈每亩一万元的补偿是对围海建圈的补偿，其是对提前收回海域使用权后，对海域实际投入的补偿。张魁厚既未取得海域使用权，也未实施围海建圈进行虾圈养殖，以此为标准请求补偿，缺乏事实及法律依据。综上，张魁厚依法取得核准区域的渔业捕捞许可权，而非核准区域的海域使用权，因张魁厚不享有核准区域的海域使用权，则其无权主张对海域使用权进行补偿，且对其捕捞许可的实际投入，行政机关已作出相应补偿，张魁厚在核准区域从事渔业捕捞，再无其他实际投入的损失。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定：驳回张魁厚的起诉。一审案件受理费100元，退回张魁厚。张魁厚上诉称，一、一审没有依法审查东港政府行政行为的合法性，违反行政诉讼法第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定。二、东港政府行政行为违法。1.弄虚作假。东港政府运用公权力，以建设西南航道围堰工程需要为名，夺取张魁厚定置网地经营31年排他性340亩海域。实际是商业目的，为了案外人丹东日林公司的非法利益。2.侵权。侵犯张魁厚合法取得340亩定置网地海域排他性长期捕捞权。3.僭越权利。“定置网地使用执照”是丹东市海洋与渔业局颁发，东港政府无权变更或者撤回。三、一审适用法律错误。一审适用《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第二项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。本案系渔业捕捞许可，行政许可法第十二条第二项“有限自然资源开发利用，……需要赋予特定权利的事项。”1.本案不属于上述法定情形。行政许可法第五十三条规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。”张魁厚取得《定置网地使用执照》不是招标、拍卖取得，故定置网地海域不属于行政许可法第十二条第二项“有限自然资源开发利用，……需要赋予特定权利的事项”的情形。2.张魁厚持有的是《定置网地使用执照》，不是行政许可证。执照是法律主体进行经营主体资格的法定证明，每年年检。经营许可证是法律规定的某些行业必须经过许可的证明。行政许可法第二条规定：“行政许可……，准予其从事特定活动的行为。”没有法律、法规、文件规定，使用定置网地海域捕捞，属于从事特定活动或执照就是许可证。故定置网地用海，颁发执照，不颁发许可证。定置网地海域被征收，也不可以适用行政许可法第十二条作为补偿法律依据。三、东港政府会议已经确定，适用海域使用管理法进行补偿，一审未予认定。海域使用管理法第二条规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海，适用本法。”1.张魁厚实际用海31年，1986年即持有《定置网地使用执照》，至2012年7月1日，有效期36年；虽然没有取得海域使用权证，但实际使用排他性340亩海域31年是事实。张魁厚取得《定置网地使用执照》，就是取得海域使用权。一审认定张魁厚没有取得案涉海域使用权，认定事实有误。2.适用海域使用管理法补偿，东港政府会议已经决定，一审未予认定。2010年10月30日，东港政府陈副市长、杨副市长在开发区、物价局、海洋与渔业局协调会上，确定按照海域使用管理法第三十条规定给予张魁厚补偿（见2017年6月30日，东港市海洋与渔业局）。一审法庭上，东港政府的委托诉讼代理人主张适用行政许可法，张魁厚不相信东港政府决定出尔反尔，相信政府是诚信模范。四、网地340亩海域使用权属于集体所有，一审未查明。1984年，张魁厚居住地桃源村分得6684亩无偿海域使用权（手续在东港市自然资源局存档），宋家盛承包14年。1986年张魁厚在桃源村集体享有的6684亩使用权海域范围内，取得定置网地排他性340亩海域使用权。渔业法第十四条规定：“国家建设征用集体所有的水域、滩涂、按照《中华人民共和国土地管理法》有关征地的规定办理。”以该法规定补偿张魁厚损失，于法有据。请求：一、撤销一审法院（2019）辽72行初117号行政裁定，发回重审或改判，改判东港政府对收回张魁厚享有使用权的大东港西大沟面积340亩海域，依法给予相应补偿费340万元。二、一、二审案件受理费由东港政府承担。东港政府答辩称，一、东港政府行政行为符合法定程序和要求。张魁厚的《定置网地使用执照》系根据《中华人民共和国渔业法》《渔业捕捞许可管理规定》依法取得的捕捞许可证，而非海域使用权。东港政府已经对张魁厚实际投入的网具、网桩价值进行评估后出具补偿意见。张魁厚不享有海域使用权，张魁厚的起诉不符合法定条件。二、张魁厚主张东港政府补偿其340万元，没有事实依据。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审法院审理查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点问题是案涉《定置网地使用执照》是否属于许可行使海域使用权，东港市政府是否应当补偿张魁厚340万元。关于案涉《定置网地使用执照》是否属于许可行使海域使用权的问题。《中华人民共和国渔业法》第二十三条规定：“国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。海洋大型拖网、围网作业以及……从事捕捞作业的捕捞许可证，由国务院渔业行政主管部门批准发放。其他作业的捕捞许可证，由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放”；第二十八条规定：“县级以上人民政府渔业行政主管部门应当对其管理的渔业水域统一规划，采取措施，增殖渔业资源。县级以上人民政府渔业行政主管部门可以向受益的单位和个人征收渔业资源增殖保护费，专门用于增殖和保护渔业资源”；第十八条规定：“县级以上渔业行政主管部门按规定的权限审批发放渔业捕捞许可证，应当明确核定许可的作业类型、场所、时限、渔具数量及规格、捕捞品种等。已实行捕捞限额管理的品种或水域要明确核定捕捞限额的数量。作业类型分为刺网、围网、拖网、张网、钓具、耙刺、陷阱、笼壶和杂渔具（含地拉网、敷网、抄网、掩罩及其他杂渔具）共9种。渔业捕捞许可证核定的作业类型最多不得超过其中的二种，并应明确每种作业类型中的具体作业方式。拖网、张网不得与其他作业类型兼作，其他作业类型不得改为拖网、张网作业。”案涉《定置网地使用执照》中“持照须知”规定，该执照是从事定置渔具捕捞生产的专用执照，持照者必须严格遵守渔业法规，按本执照所核准位置进行作业，并按规定交纳渔业资源增值保护费，执照必须随船携带，接受渔业行政执法人检查时应主动出示。《定置网地使用执照》发证机关盖章页记载的内容为“为了维护、合理利用渔业资源，控制捕捞强度，维护渔业生产秩序，保障渔业生产者的合法权益，根据《中华人民共和国渔业法》《辽宁省实施中华人民共和国渔业法办法》规定，特发给此执照”。从上述内容看，《定置网地使用执照》是为了保护渔业资源，不允许随意捕捞，为渔业生产者从事捕捞生产发放的行政许可，其许可的具体内容为准许其使用定置渔具在核准的位置进行捕捞作业，并缴纳渔业资源增殖保护费。发放该使用执照的依据是《中华人民共和国渔业法》《辽宁省实施中华人民共和国渔业法办法》。一审根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条、第十六条、第十九条规定及上述法律规定和《定置网地使用执照》记载的内容，认为只有当事人取得海域使用权证书，才能视为取得海域使用权的论述正确，二审不再赘述，张魁厚以《定置网地使用执照》主张其享有海域使用权没有法律依据，本院不予支持。关于东港市政府是否应当补偿张魁厚340万元的问题。《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……”。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”张魁厚据以主张补偿的依据《定置网地使用执照》系属渔业捕捞许可，有关行政机关虽未明确作出撤回《定置网地使用执照》的行政决定，但因案涉原准许作业的区域已被建设工程占用，张魁厚客观上已无法依照原行政许可从事捕捞作业，可视为已撤回对张魁厚等三人的渔业捕捞许可。东港政府依照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定及委托评估结论，对张魁厚从事梁网作业的实际投入，即网桩、网具的价值86868元，决定补偿张魁厚86868元，有事实依据，符合法律规定。张魁厚关于东港市政府应当按照其享有使用权的340亩海域，补偿其340万元的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项规定作出裁定，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。张魁厚的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年九月十一日法官助理王旭书记员鞠林