河南省南阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫13行终145号上诉人（原审原告）郝建帮，男，1977年10月2日出生，汉族，住南阳市宛城区。委托代理人刘春龙，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人龚鹏菲，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室。住所南阳市宛城区光武东路星旺家园小区北大门。负责人李士宇，任该办公室党支部书记。出庭应诉负责人李士宇，任该办公室党支部书记。委托代理人温东旭，河南衡祥律师事务所律师。上诉人郝建帮与被上诉人南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室（以下简称宛城区房屋征收办）行政征收一案，不服河南省南阳市宛城区人民法院（以下简称一审法院）（2020）豫1302行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郝建帮及其委托代理人刘春龙、龚鹏菲，被上诉人宛城区房屋征收办的出庭应诉负责人李士宇及委托代理人温东旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明：郝建帮系宛城区汉冶办事处袁庄社区刘庄7组村民。2012年4月20日，郝建帮与宛城区房屋征收办双方签订《城市房屋征收补偿协议》，主要内容为：甲方南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室乙方郝建帮，经甲乙双方协商一致，就征收补偿事宜达成如下协议：乙方将征收范围内位于袁庄社区刘庄自然村砖混房屋建筑面积已建704平方米（经营性用房）、未建660平方米，交甲方拆除。共拆除房屋建筑面积1056平方米（一、二层面积704平方米+三层未建352平方米）。上述房屋（包括附属物）及其他各项补助费用（含奖金）共计补偿乙方286784元。乙方必须在本协议签订后3日内完成搬迁，并将被征收房屋完整交给甲方。同日，宛城区汉冶街道办事处与郝建帮签订《安置意向书》，置换郝建帮1244平方米安置房；置换郝建生120平方米安置房。过渡费按时间24个月计算，每月每平方米6元，超期按双倍支付。2012年8月14日，郝建帮领取了286784元以及之后的过渡费。另查明，郝建帮上述房屋没有取得宅基地用地许可证及房屋所有权证。在拆迁过程中没有经过组、村、办事处及区政府征收人员认证，四级工作人员没有在房屋查验单上签字认可。2019年12月25日，郝建帮收到宛城区房屋征收办送达的《告知书》，告知郝建帮，经调查后确认，原安置面积中660平方米依法不应置换房屋，应按附属物进行货币补偿。经核算郝建帮补偿款为132000元，扣减郝建帮已领取的补偿金102960元，超期过渡费422400元后，郝建帮应退还393360元。依据相关规定，特告知如下：一、限郝建帮于2020年1月5日前退还《产权调换协议书》《征收补偿协议书》原件（档案号235）。二、限郝建帮于2020年1月5日前退还393360元。三、逾期拒不退还者，依法追究刑事责任并强制追缴。郝建帮收到该《告知书》后，没有履行告知内容。郝建帮不服该《告知书》向一审法院提起诉讼。一审法院认为：宛城区房屋征收办对郝建帮作出的《告知书》是否属于可诉的行政行为。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备等过程性行为不属于人民法院受案范围。本案中，宛城区房屋征收办在履行与郝建帮签订的《房屋征收补偿协议》过程中发现将郝建帮空院未建面积进行了安置补偿，违反《宛城区汉冶街道袁庄社区刘庄、朱庄自然村城中村改造房屋征收补偿安置方案》等相关规定。宛城区房屋征收办基于国家利益或者社会公共利益的需要和客观事实，依法享有行政优益权，依法可以单方变更、解除行政协议。本案郝建帮在庭审中承认宛城区房屋征收办认定其未建面积数额，宛城区房屋征收办告知郝建帮将原行政协议限期退还，并将未建部分面积获取的安置置换面积、补偿款和超期过渡费等在规定期间予以退还，是对原行政协议的自纠行为，宛城区房屋征收办对自纠行为进行告知，保障了郝建帮陈述、申辩等权利，符合正当程序原则。依据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款规定“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。”第二款规定“法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定”。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定在法定期间未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行内容的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。本案郝建帮起诉的《告知书》属于通知行为，不是行政机关作出的书面决定，是行政机关在作出书面决定过程中实施的过程性行为。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（六）项以及第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告郝建帮的起诉。案件受理费50元，退回原告郝建帮。上诉人郝建帮上诉请求：1.撤销一审法院（2020）豫1302行初36号行政裁定，指令一审法院继续审理。事实与理由：上诉人认为一审裁定认定事实和适用法律错误，郝建帮提起的诉讼属于行政诉讼法规定的受案范围。一、宛城区房屋征收办作出的涉案告知书是变更或撤销补偿协议的独立的行政行为，并非过程性行为，且已对郝建帮权利义务产生实质性影响。一审法院认为告知书是行政机关作出行政决定前的过程性行为属认定事实错误。涉案告知书已明确宛城区房屋征收办不再履行原协议内容，对郝建帮的院落面积不予产权安置，并重新计算补偿金额，要求郝建帮退还已领取的过渡安置费，逾期不退还的将强制追缴。该告知书中已明确对于原协议中约定的双方权利义务进行变更及撤销，并赋予了强制执行的效力。即涉案告知书作出并加盖公章送达给郝建帮时，已对郝建帮产生不利的实际影响，该告知书的内容已经外化，具有独立的法律效果，符合行政行为的特征，应当属于独立的行政行为，属于行政诉讼受案范围。目前朱庄刘庄自然村城中村改造项目已开始安置房选房，宛城区房屋征收办将郝建帮排除在选房对象以外，足以证明涉案告知书已对郝建帮产生权利义务的影响。二、一审裁定适用法律错误。本案属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。宛城区房屋征收办作出的涉案告知书，实质上就是行政机关违法变更、解除土地房屋征收补偿协议的行为，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。一审法院认定郝建帮提起本案诉讼适用最高院行政诉讼司法解释第一条第二款第（六)项，属于法律适用错误。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款，适用于被征收人在签订行政协议后，未按照协议履行相应义务的情形。但郝建帮在签订协议后，已经积极履行相应义务，房屋在规定时间内交由征收单位拆除，至今并未有任何未履行协议义务的情形。目前系行政机关无合法理由单方变更、撤销行政协议。一审裁定适用该条款是适用法律错误。三、一审法院认为宛城区房屋征收办作出的告知书是对原安置补偿协议的自我纠错行为没有事实和法律依据。根据《宛城区汉冶街道袁庄社区刘庄、朱庄自然村城中村改造房屋征收补偿安置方案》中安置办法明确规定，产权调换时合法有效宅基地内未建房屋部分每平方米补交200元差额款，可以置换房屋。结合宛城区房屋征收办提交的证据分户结算表，郝建帮将院落面积补交差额款后置换房屋，符合补偿安置方案规定。征收补偿协议是行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，征收补偿协议签订后，履行协议既是征收机关的法定职责，也是协议约定的义务。行政机关的不履行协议行为，变更、解除、终止协议及撤销协议的行为均属独立的可诉的行政行为。所谓的纠错行为并非行政协议履行过程中的法律概念。一审法院认定告知书是宛城区房屋征收办的自我纠错行为是为了故意掩盖告知书变更、解除或撤销行政协议之实。请求二审法院支持郝建帮的上诉请求，维护郝建帮的合法权益。宛城区房屋征收办辩称，一审裁定认定符合客观事实，给郝建帮下发的涉案告知书标题就是告知书，在该告知书中第一句话就是经市区朱庄、刘庄项目联合调查组调查认定，宛城区房屋征收办认为这个行为就是过程性行为，一审裁定是正确的。一审中宛城区房屋征收办提交2012年8月8日宛城区房屋征收办向区农运会筹备工作指挥部关于郝建生等三户房屋征收补偿情况的报告，该报告能够显示出当时签订协议的原因是为了保持大局稳定，先认定后纠错。根据该报告和区政府领导意见因此作出的告知书，是一种纠错的行为。一审裁定驳回郝建帮的起诉是正确的。综上，一审法院认定事实清楚，裁定适当。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。二审中，上诉人向本院提交2020年6月8日朱庄刘庄城中村改造项目安置房分房办公室张贴的安置房选房公告影印件。拟证明：告知书已经对郝建帮的权利产生实际影响，排除了郝建帮的选房权利，没有让郝建帮选房。被上诉人宛城区房屋征收办的质证意见：该证据与本案无关，分配安置房宛城区房屋征收办不参与。经合议庭评议，该公告为朱庄刘庄城中村改造项目安置房分房办公室发布，并非宛城区房屋征收办制作发布，且该公告第三条内容为：“本案选房的对象朱庄、刘庄区域城中村改造项目拆迁安置户（不含涉嫌违法违纪违规的安置协议号。后期，经核查认定，符合选房条件，且未参加本次选房的，房源另作预留。）”故不能证明该选房公告排除郝建帮的选房权利，对其证明目的本院不予采信。本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(六)项的规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……。”本案争议焦点系涉案告知书是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中,宛城区房屋征收办向郝建帮作出的告知书从内容来看,是将相关职能部门对涉案征收补偿事项调查后调查结论的告知而非对征收补偿协议本身的变更或者解除，告知书本身不具有强制性，至于后续对涉案房屋征收补偿协议如何处理，尚需相关行政机关进一步作出处理决定，对郝建帮的合法权益产生实际影响的是双方签订的涉案城市房屋征收补偿协议。宛城区房屋征收办向郝建帮作出告知书的行为对当事人的权利义务不产生实际影响。因此，涉案告知书是一种程序通知行为,不是一个独立的具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围，故一审法院裁定驳回郝建帮的起诉并无不当。上诉人郝建帮的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 孙   小   刚审判员 尹应哲审判员尹乐敬二〇二〇年九月一日法官助理陈文杰书记员裴绍颖