江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终441号 上诉人（原审原告）李建荣，男，1971年11月22日生，汉族，现住江苏省无锡经济开发区。 被上诉人（原审被告）无锡市行政审批局，住所地江苏省无锡市滨湖区观山路199号市民中心10号楼。 法定代表人顾伟，无锡市行政审批局局长。 委托代理人单炜。 委托代理人徐雁清，江苏英特东华律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅，住所地江苏省南京市水西门大街58号。 法定代表人刘聪，江苏省自然资源厅厅长。 委托代理人贺凯。 委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。 上诉人李建荣因城建行政许可及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1482号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年2月10日，原无锡市规划局向无锡新都房产开发有限公司作出建字第3202112017Ｂ0010号建设工程规划许可证（以下简称10号规划许可证），建设位置在太湖新城××浪路与××大道交叉口东侧，建设项目名称为ＸＤＧ-2009-67号地块商业、商务办公、居住及公建配套用房（1＃-6＃、10＃、2＃变电所、门卫室），建设工程包括1＃楼、2＃楼、3＃楼、4＃楼、5＃楼、6＃楼、10＃楼、1＃公配所及开闭所、2＃变电房、3＃变电房、4＃变电房、门卫室。 2017年8月30日，李建荣的妻子任凌云取得苏（2017）无锡市不动产权第××号不动产权证书，不动产坐落在金匮里Ｄ区17-301，位于ＸＤＧ-2009-67号及ＸＤＧ-2009-60号地块1Ａ1Ｂ组团8＃楼，不属于10号规划许可证的规划许可范围。 2019年4月29日，江苏省自然资源厅受理了李建荣要求撤销10号规划许可证的复议申请，经复议程序及依法延期，于2019年7月19日作出〔2019〕苏自然资行复第80号行政复议决定书（以下简称80号复议决定书），维持了10号规划许可证。 另查明，根据无锡市人民政府于2017年9月27日作出的《市政府关于印发首批划转市行政审批局权力事项目录的通知》，原无锡市规划局核发建设工程规划许可证的职权划转至无锡市行政审批局。 李建荣不服，向原审法院提起诉讼，请求判决：1.撤销江苏省自然资源厅作出的80号复议决定书；2.撤销原无锡市规划局作出的10号规划许可证。 原审法院认为，公民、法人和其他组织提起行政诉讼应当符合行政诉讼法规定的起诉条件，包括原告具有诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，具有原告主体资格、有权提起行政诉讼的对象主要有两类，一是行政相对人，二是利害关系人。行政诉讼中的“利害关系”是指被诉行政行为对起诉人的合法权益在法律上已经或必将产生有利或不利的实际影响，且该利害关系必须是直接的、现实的、客观的，而非间接的或因事物普遍联系而产生的关联。具体到本案，首先，10号规划许可证的被许可对象是无锡新都房产开发有限公司，而非李建荣，即李建荣不具有行政相对人的身份。其次，10号规划许可证的规划许可范围并不包括金匮里D区17-301房屋，故10号规划许可证对李建荣的合法权益不会产生直接的、现实的、客观的影响。最后，即使10号规划许可证范围内的建筑与金匮里D区17-301房屋在同一个物业管理区域内、10号规划许可证改变了该物业管理区域内的公共道路和绿地（目前证据尚不足以证明该事实），根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”物业管理区域内的公共道路和绿地涉及全体业主共有利益，李建荣以自己的名义提起本案诉讼，不符合上引规定的条件。因此，李建荣既非10号规划许可证的行政相对人，同时与10号规划许可证不具有行政诉讼法层面的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。对于江苏省自然资源厅作出的80号复议决定书，系维持10号规划许可证的复议决定，在行政诉讼中只能与10号规划许可证共同接受合法性审查，而不能单独成为行政诉讼的被诉行为，故原审法院不予审查。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，原审法院裁定：驳回李建荣的起诉。 上诉人李建荣上诉称，1.一审裁定存在错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定，撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的情形，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。根据XDG-2009-67号地块变更前的小区总平面图和《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》（居住、商业、商务办公及其公建配套，XDG-2009-67号及XDG-2009-60号地块1A1B组团8号楼），证明本小区在2014年已部分开发完成，并交付业主使用。整个1A1B区域内公共部分，包括绿地、道路、公共设施与本区域所有业主（包括上诉人）有直接利害关系。所以，上诉人是具有原告主体资格。2.本案规划规划许可证直接侵害了上诉人的合法权益。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利：申请人利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”《江苏省城乡规划条例》第四十五条规定：“城乡规划主管部门在审批变更规划许可前应当采取公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。因变更规划许可内容给利害关系人合法权益造成损失的，申请变更的建设单位或者个人应当依法给予补偿。”根据XDG-2009-67号地块变更前的小区总平面图，朗诗新郡1A、1B业主在购买自己住房的时候，同时将朗诗新郡1A、1B地块内的道路与公共绿化也一起买下。上诉人购买了朗诗新郡1A地块内的一套住房，朗诗新郡1A1B地块内的道路与绿化有属于上诉人的一部分。依据政府公开信息，XDG-2009-67号地块变更前的小区总平面图与变更后的总平面图，在2017年2月10日更改的规划中，无锡市行政审批局在不告知上诉人的前提下，将原规划中的部分道路与绿化，改变了用地性质，变更成了私家花园。所以案涉规划许可内容侵占了属于上诉人一部分的道路与公共绿化，而且上诉人也没有得到补偿，直接侵害了上诉人的合法权益。3.原无锡市规划局作出的10号规划许可证中，将原规划中的道路与绿化，改变了用地性质，变更了私家花园。同时降低了绿地率，绿地率也由原来34%降到现在的30%。根据《江苏省城乡规划条例》第四十五条的规定，对房地产开发项目，除因公共利益需要外，申请变更的内容涉及提高容积率、改变使用性质、降低绿地率，减少必须配置的公共服务设施和基础设施的，城乡规划主管部门不得批准。所以该建设工程规划不符合城乡规划要求。而江苏省自然资源厅维持案涉建设工程规划许可，因此其作出的行政复议决定亦不符合《江苏省城乡规划条例》。 被上诉人无锡市行政审批局辩称，案涉10号规划许可证合法有效，案涉地块上的绿地布局符合规划要求，其中1B地块的绿化工程已通过园林主管部门的验收。上诉人与10号规划许可证不具有法律关系，也不涉及其所居住的房屋，其提起诉讼不符合《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定。关于上诉人提出的关于听证的问题，10号规划许可证在发证之前经过批前公示，主要的内容就是对原来规划许可证的内容进行了变更，变更的主要内容为外立面以及调整10号房的局部功能，新增门卫以及优化局部总平面道路的环境，其余的内容均没有改变，无论是批前公示还是批后公示，均没有收到包括上诉人在内的要求听证的申请或者建议。因此，上诉人的这一观点和理由不能成立。综上，原审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 江苏省自然资源厅辩称，一、复议决定程序合法。2019年4月29日，上诉人对原无锡市规划局作出的10号规划许可证不服，提出行政复议申请。因原无锡市规划局行使的“建设工程规划许可证核发”的权力事项现由无锡市行政审批局行使，故行政复议程序将无锡市行政审批局列为复议被申请人。2019年5月7日，江苏省自然资源厅作出了《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》，并分别邮寄送达。2019年5月16日，无锡市行政审批局提交了书面复议答复材料。经延期，江苏省自然资源厅于2019年7月19日作出80号复议决定书，维持了10号规划许可证。因此，江苏省自然资源厅依法履行了行政复议职责，复议过程符合《中华人民共和国行政复议法》关于复议程序和时限的规定。二、江苏省自然资源厅维持10号工程规划许可证，并无不当。无锡新都房产开发有限公司向原无锡市规划局申请办理XDG-2009-67号地块开发建设项目(1#-6#、10#、变电房、门卫室)的建设工程规划许可手续，并提交了锡发改许投(2010)198号《关于核准无锡新都房产开发有限公司XDG-2009-67号及XDG-2009-60号地块开发建设项目的批复》、锡滨国用(2011)第053157号《国有土地使用证》、建筑设计方案节能审查意见、锡房准结决[2011]15号《无锡市民防局结合民用建筑修建防空地下室许可决定书》、地字第3202112011B0027号《建设用地规划许可证》及附图和附件等材料。原无锡市规划局审核后，于2016年11月30日在无锡市规划局网站上进行了许可批前公示，同时在项目所在地等场所进行了现场张贴公示，公示期间内未收到异议。因此，原无锡市规划局于2017年2月10日核发的10号规划许可证，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。三、一审法院裁定驳回起诉，符合法律规定。根据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”原审裁定认为，物业管理区域内的公共道路和绿地涉及全体业主共有利益，上诉人李建荣以自己的名义提起本案诉讼，不符合上述规定的条件。因此，上诉人不具备提起本案诉讼的原告主体资格。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 原审经审理查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”由此，行政行为涉及业主共有利益的事项，业主委员会可以自己的名义提起诉讼。如果业主委员会不起诉，则符合上述规定比例的业主集体可以行使诉权。这是法律规定的涉及业主共有利益的行政诉讼的原告起诉条件上的要求。除上述规定的两种形式外，其他起诉形式不符合原告资格条件，则会导致不符合法定起诉条件，应予裁定驳回起诉。本案中，李建荣主张10号规划许可证中更改规划，改变小区部分公共道路和绿化的用地性质等，进而损害了其作为业主的合法权益，故提起本案行政诉讼。因小区公共道路和绿化等属于小区公共设施，涉及的是业主共有利益，故李建荣以其个人名义针对涉及业主共有利益的事项提起诉讼，不符合提起诉讼的条件，原审法院裁定驳回其起诉，并无不当。 综上，上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘苏文 审 判 员 李丹丹 审 判 员 王攀峰 二〇二〇年九月七日 法官助理 陆亚东 书 记 员 刘晓春