湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘01行终675号上诉人（原审原告）罗正龙，男，1968年3月19日出生，汉族，住湖南省湘阴县。委托代理人赵雪玲，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖南省自然资源厅,住所地湖南省长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人周海兵，厅长。委托代理人许妙。委托代理人谭胜涛，湖南昌言律师事务所律师。上诉人罗正龙因与被上诉人湖南省自然资源厅履行监督职责一案，不服长沙铁路运输法院（以下称原审法院）（2020）湘8601行初463号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。罗正龙向原审法院提起本案诉讼称：罗正龙在湖南省岳阳市湘阴县地使用权，地上建有一合法房屋，因湘阴县洋沙湖生态公园项目被纳入征收范围。罗正龙通过信息公开得知湖南省人民政府作出的《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（［2013］政国土字第1375号）确定的用地批准日期为2013年7月24日，但湘阴县人民政府在2015年10月26日才发布征收土地公告，根据《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第三条第（十四）项规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。本案中，湘阴县人民政府实施征收时，征收行为所依据的审批单已经失效，故其发布征收公告的行为无法律依据，存在未批先征的事实。罗正龙根据《国土资源部办公厅关于进一步加强对违反国土资源管理法律法规行为发现、制止、报告和查处工作的通知》、《监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部关于违反土地管理规定行为处分办法》、《监察部、国土资源部关于监察机关和国土资源部门在查处土地违法违纪案件中加强协调配合的通知》等相关规定，于2019年11月5日向湖南省自然资源厅提出查处申请，请求湖南省自然资源厅依法对未经批准非法征收罗正龙位于湖南省岳阳市湘阴县地的行为予以查处，并将查处结果书面告知罗正龙。然湖南省自然资源厅至今仍未对罗正龙申请查处事项予以答复，罗正龙认为湖南省自然资源厅未按照法律规定履行查处职责的行为违法，故诉至法院，请求：1.确认湖南省自然资源厅不履行查处职责的行为违法，并责令湖南省自然资源厅限期履行查处职责；2.本案诉讼费用由湖南省自然资源厅承担。原审法院经审查后认为，根据罗正龙、湖南省自然资源厅的诉辩意见及提交的证据材料，本案罗正龙认为湖南省自然资源厅未对湘阴县违法征地行为履行查处职责而提起本案诉讼，其在本案中的诉讼请求实质属于要求上级行政机关对下级行政机关作出执法检查和监督履责的行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项之规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故罗正龙提起的本案诉讼，不符合法律规定的起诉条件。综上，故罗正龙的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应不予受理，已经立案的，应当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回起诉。另该条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。原审法院经过阅卷后认为本案无需开庭审理，可以迳行裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回罗正龙的起诉。本案不收取案件受理费。上诉人罗正龙不服上述一审裁定，上诉称：一审裁定事实认识错误、程序违法。第一，各级国土资源主管部门都具有对土地违法问题进行查处的职责，省国土资源厅对委托人反映的问题仅转送至岳阳市自然资源和规划局，未就委托人的请求依法作出决定和结论，属于未履行查处的法定职责。依据《中华人民共和国土地管理法》第六条“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告”、第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”、《国土资源行政处罚办法》第十一条“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查......”的规定，各级国土资源主管部门具有对土地违法问题进行查处的职责，被上诉人对上诉人反映的问题仅直接转送岳阳市自然资源和规划局办理，未就上诉人的请求依法作出决定和结论，被上诉人未履行查处的法定职责。第二，被申请人将未批先征查处申请当做信访处理，属于未依法履行查处职责并且法律适用错误。上诉人收到的短信内容称“根据《信访条例》规定，你提出的信访事项，反映土地占地问题，已逐级转送至岳阳市自然资源和规划局办理”。根据《信访条例》第二条规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真电话、走访等形式向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。上诉人以书面方式向被上诉人邮寄查处申请书，要求对未经批准非法征收上诉人位于湖南省岳阳市湘阴县地的行为予以查处，上诉人的该种行为并不属于信访条例所称的信访，而是请求履行法定职责，因此不应当适用信访条例，上诉人向被上诉人书面提交的查处申请书所适用的法律依据如下，《中华人民共和国土地管理法》第六条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。根据《湖南省土地管理实施办法》第四条，县级以上人民政府土地管理部门的主要职责是：（六）负责土地监察，查处违反土地管理法律、法规的行为，承担调处土地权属纠纷的具体工作。故，上诉人依据上述法律法规的规定向被上诉人提交《查处申请书》并要求被上诉人对未批先征土地的行为进行查处，是依法依规要求被上诉人履行法定职责，是启动行政执法程序的方式之一。因此，被申请人以《信访条例》为法律依据，决定对该《查处申请书》转办的行政行为法律适用错误。请求：1、撤销长沙铁路运输法院作出的《行政裁定书》（［2020］湘8601行初463号），并改判支持上诉人在一审中提出的全部诉讼请求或发回重审；2、诉讼费用由被上诉人承担。湖南省自然资源厅答辩称：1.罗正龙申请查处事项不属于湖南省自然资源厅管辖范围，且湖南省自然资源厅已依法作出处理，履行了法定职责。本案罗正龙于2019年11月5日写信请求湖南省自然资源厅依法对其位于湘阴县袁家铺镇紫花村的房屋和宅基地未批先征的行为进行查处。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《国土资源行政处罚办法》第五条、《湖南省土地监察条例》第十四条的相关规定，土地违法案件实行属地管辖原则，一般应由土地所在地的土地管理部门管辖，省级土地管理部门仅管辖法律规定的特定几类案件。《国土资源行政处罚办法》第十条、《湖南省土地监察条例》第十八条均规定，土地管理部门发现违法案件不属于本部门管辖的，应当移送有管辖权的土地管理部门。罗正龙所申请查处的事项不属于《国土资源行政处罚办法》第六条、《湖南省国土资源厅关于明确国土资源违法案件省级管辖范围的通知》（湘国土资发〔2016〕50号）以及《湖南省土地监察条例》第十六条确定的省级土地管理部门管辖范围，湖南省自然资源厅依据上述法律规定将其申请事项移送有管辖权的岳阳市自然资源和规划局，符合法律规定，履行了法定职责。2.湖南省自然资源厅已依法作出处理，履行了法定职责，处理行为程序合法。《湖南省行政程序规定》第一百五十六条规定：“对于公民、法人或者其他组织的投诉、举报，行政机关应当在60日内作出处理决定，且应当将处理结果告知投诉、举报人。”本案湖南省自然资源厅于2019年11月8日收到罗正龙邮寄的《查处申请书》。2019年11月8日，湖南省自然资源厅通过自然资源部信访系统将《查处申请书》转送到岳阳市自然资源和规划局办理并短信告知罗正龙，且湖南省自然资源厅在转送《查处申请书》时明确要求岳阳市自然资源和规划局对经核实后确实存在的、属于自然资源部门管辖范围的违法行为依法依规严肃查处，对应依法定途径处理的问题，应告知罗正龙相关的法定途径。岳阳市自然资源和规划局于2019年11月11日将《查处申请书》转送湘阴县自然资源局处理。湘阴县自然资源局于2019年12月2日受理该申请，于2020年3月16日办结。罗正龙曾于2018年8月21日就此申请查处事项通过湖南12336自然资源违法线索举报平台进行举报，湘阴县自然资源局（原湘阴县国土资源局）对其举报事项进行调查核实，并将调查情况通过电话告知罗正龙。湖南省自然资源厅的处理行为程序合法。综上所述，罗正龙申请查处事项不属于湖南省自然资源厅管辖范围，且湖南省自然资源厅已依法作出相应处理，履行了法定职责，处理程序合法，罗正龙的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院驳回。罗正龙二审中提交一份证据：湖南省自然资源厅向罗正龙出具的告知书，拟证明上诉人要求被上诉人的查处的违法用地行为存在。湖南省自然资源厅对罗正龙提交的上述证据质证认为：对该份证据的真实性、合法性无异议，证明目的有异议，只说明了一个情况，该审批单自动失效，不需要确认程序，自然资源主管部门不具有撤销的法定职责，该告知书不能证明罗正龙所主张的征地行为违法。本院对罗正龙提交的上述证据经审查认为：不能达到其证明目的，本院不予采信。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上级行政机关基于上下级行政机关之间的层级监督关系处理有关事项，并不直接设定当事人新的权利义务。本案中，湖南省自然资源厅就罗正龙反映的“岳阳市湘阴县人民政府违法征地行为”如何处理，属于上下级行政机关之间的层级监督，不设定新的权利义务，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审裁定驳回起诉并无不当。综上所述，上诉人罗正龙的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案依法不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  熊晓震审判员  董强强审判员  刘 青二〇二〇年九月二十一日书记员  杨 琼附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。