西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1060号 上诉人（原审原告）陈澎涛，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市长安区。 委托代理人年宇令，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安XX城中村改造办公室，住所地西安市长安区原杜陵乡政府。 法定代表人冯霈，局长。 委托代理人宋刚，该单位工作人员。 委托代理人陈峰，泰和泰（西安）律师事务所律师。 上诉人陈澎涛与被上诉人西安XX城中村改造办公室（以下简称航天基地城改办）行政协议一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初815号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告陈澎涛系西安市长安区XX村村民，西安市城中村改造办公室的市XX号《关于长安区夏殿村城中村改造方案的批复》将原告的房屋纳入城中村改造项目范围。《XX基地XX城中村改造拆迁安置方案》中拆迁人为被告航天基地城改办。原告称其在2016年8月自行腾退房屋，并由征收人组织人员拆除了原告位于夏殿村的房屋，于2017年7月至8月间与被告航天基地城改办签订了《拆迁安置协议》，同时原告在《被拆迁人原房屋和人口情况》、《费用结算表》、《夏殿村宅基地确认书》及《拆迁安置承诺书》等附件上签字确认，向被告提交了户口本复印件、身份证复印件等户籍身份信息。至原告起诉时，被告未在该《拆迁安置协议》上签字或盖章。2019年5月9日被告向长安银行原告陈澎涛为户主，账号为XXXXXXXXXXXXXX9057账户存入人民币1786872.00元，长安银行当日开具了编号为001579425号的个人储蓄存单。原告认为被告未在《拆迁安置协议》上签字或盖章，致使《拆迁安置协议》未生效，起诉至一审法院。上诉人陈澎涛的一审诉讼请求为：1.确认原告与被告签订的《西安市XX城中村改造拆迁安置协议》未生效；2.依法判令由被告承担本案诉讼费用。 一审法院认为，本案的争议焦点为原告陈澎涛与被告航天基地城改办签订的《拆迁安置协议》是否生效。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”原告的诉讼请求为确认其与被告签订的《拆迁安置协议》未生效，本院依法适用《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）及其司法解释对本案进行审理。原告陈澎涛认为《拆迁安置协议》未生效的第一个理由为该协议的第十二条约定双方签字盖章后协议生效，被告未在《拆迁安置协议》上签字或盖章，故《拆迁安置协议》未生效。根据《合同法》第三十二条“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”本案所涉《拆迁安置协议》中的第十二条，实质上是双方对于合同成立条件的约定。原告称其已于2016年8月自行腾退房屋，并在签订《拆迁安置协议》时，在《被拆迁人原房屋和人口情况》、《费用结算表》、《夏殿村宅基地确认书》及《拆迁安置承诺书》等附件上签字确认，并向被告提交了户口本复印件、身份证复印件等户籍身份信息，因此，原告已经履行了《拆迁安置协议》中约定的主要义务。被告航天基地城改办于2019年5月9日向原告账户存入拆迁安置补偿款1786872.00元，并由长安银行出具了存单，应认为被告亦已履行《拆迁安置协议》约定的主要义务。虽然原告认为其未领取该存单，没有接受被告的履行行为，但原告作为账户的户主，对该账户中的财产已具有支配、处分的权利，原告对该款项既未退回也未明确表示放弃，应视为其已接受了被告的履行行为。根据《合同法》第三十七条“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立”，第四十四条第一款“依法成立的合同，自成立时生效”的规定，《拆迁安置协议》因协议双方均已履行了主要义务，事实上成立并生效，原告以被告未签章不具备合同约定生效条件为由请求认定《拆迁安置协议》未生效与《合同法》规定不符，不能成立。原告认为《拆迁安置协议》未生效的第二个理由为该《拆迁安置协议》未履行审批程序，应认为该协议未生效。《合同法》第四十四条第二款规定“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十三条第一款规定“法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确认该协议未生效。”首先，在《拆迁安置协议》中双方并未约定需向其他机关进行审批。其次，原告在庭审中也未向一审法院提交关于该《拆迁安置协议》需要审批的相关证据和法律依据，同时，法律和行政法规也未明确规定此类《拆迁安置协议》需要经过审批才能生效。因此，原告的该项理由亦不能成立。综上，原告陈澎涛与被告航天基地城改办签订的《拆迁安置协议》已因双方的实际履行行为成立并生效。原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回原告陈澎涛的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈澎涛负担。 上诉人陈澎涛上诉称：上诉人诉被上诉人确认拆迁补偿协议未生效纠纷一案,西安铁路运输法院于2020年6月30日作出(2020)陕7102行初815号行政判决书,并于2020年7月2日向上诉人予以送达。原审法院认为:双方均已履行协议的主要义务,《拆迁安置协议》事实上成立并生效。同时,在《拆迁安置协议》中双方并未约定需向其他机关进行审批,原告在庭审中也未向法院提交关于该《拆迁安置协议》需要审批的相关证据和法律依据,法律和行政法规也未明确规定此类《拆迁安置协议》需要经过审批才能生效。原告陈澎涛与被告航天基地城改办签订的《拆迁安置协议》已因双方的实际履行行为成立并生效。故判决驳回起诉。但上诉人对该判决内容不服现依法提起上诉。上诉人认为,根据本案证据材料及相关事实,原审法院认定事实不清,适用法律错误,原审法院作出的裁定应当依法予以撤销。具体理由如下:一、被上诉人未在与上诉人签订的《拆迁安置协议》上签字盖章,依据法律相关规定,该《拆迁安置协议》应当认定未生效,原审法院事实认定不清,法律适用错误,原审判决应当依法予以撤销;根据《西安XX城中村改造拆迁安置协议》第十二条之约定:“本协议一式伍份,经甲乙双方签字盖章之日起生效,具有同等法律效力。本协议未尽事宜,按照《方案》执行。”《中华人民共和国合同法》第三十二条之规定:“【合同成立时间】当事人采用合同书形式订立合同的,自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”本案中,被上诉人西安XX城中村改造办公室与上诉人陈澎涛采用合同书方式订立协议。协议约定经甲乙双方签字盖章之日起生效,依据涉案《拆迁安置协议》内容可知,截至一审判决涉案协议甲方即被上诉人仍未在协议上签字或盖章,依据协议约定,协议应当未生效,故该协议并未生效且对上诉人不具有任何法律效力。综上,被上诉人并未在涉案《拆迁安置协议》上签字盖章,根据协议约定及相关法律法规,涉案协议并未生效,原审法院事实认定不清,法律适用错误,原审判决应当依法予以撤销。此外,本案中被上诉人一直在辩称其已经履行了协议的主要义务,并提供了证据17陈澎涛长安银行个人储蓄存单,但该存单被上诉人在一审中仅提供了复印件,未提供原件,无法证明其真实性。再次,该存单不在上诉人手里,在庭审中,上诉人也明确表明该笔款项不在上诉人控制下。原审判决依据该证据和被上诉人的辩称认定已经履行了协议的主要义务,协议生效,属于认定事实错误。再次,行政协议在司法实践中属于书面协议,不存在事实履行的情形,所以涉案协议有理由被认定为未生效。二、即使协议生效,被上诉人与上诉人签订的《西安XX城中村改造拆迁安置协议》违反法律规定,应当认定为无效。根据《西安市人民政府关于印发西安市国有土地上房屋征收评估办法的通知》第十七条之规定:“评估机构应当按照《房屋征收评估委托合同》的约定,向征收范围所在地区人民政府或开发区管委会及相关部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基水情况和评估价值。征收范围所在地区人民政府或开发区管委会及相关部门应当将分户的初步评估结果及时转交被征收人,并在征得被征收人同意后予以公示。公示期间,评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。初步评估结果存在错误的,评估机构应当修正。公示期满后,评估机构应当向征收范围所在地区人民政府或开发区管委会及相关部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。征收范围所在地区人民政府或开发区管委会及相关部门应当及时向被征收人转交分户报告。”依据上述法律规定,被上诉人未向上诉人送达过任何评估文书,上诉人也并未见过相关文书,导致了此次征收被征收人诉求和利益无法通过法律规定的途径传达。该违法行为剥夺了被征收人提出建议、发表看法的权利。被上诉人针对上诉人的征地拆迁行为存在严重的程序违法及实体违法,故被上诉人对上诉人的征地拆迁活动不具备合法性。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定:“协议因违反法律、行政法规的强制性规定的,协议自始无效。”因此,被诉人做出的征收行为严重违反法律规定的程序,上诉人与被上诉人签订的《西安市XX城中村改造拆迁安置协议》无效，应当依法予以撤销。三、即使涉案协议生效,征收单位未遵守诚实信用原则按照约定履行自己的义务。同时,涉案协议中房屋及土地的补偿方式、补偿金额和支付期限等关键事项均未约定在协议中,故涉案合同为空某某协议,不属于有效协议，被上诉人于2017年与上诉人签订了涉案房屋的《安置补偿协议》。在书面协议中,被上诉人与上诉人对涉案房屋及土地的补偿方式,补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项未约定在协议中,应当视为空某某协议。依据《中华人民共和共合同法》第十二条之规定:“有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈,胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益:(五)违反法律行政法规的强制性规定。”涉案合同因存在“以合法形式掩盖非法目的”的情形,应当认定为无效合同。合同是双方当事人达成的合意,合意就要有双方共同的认同性但是空某某合同不具有双方共同认同性,不属于有效合同。涉案协议经上诉人与政府及征收人口头协商后于2017年签订《安置补偿协议》。故涉案协议应当视为空某某协议,该协议严重损害了上诉人的利益。原审法院应当判决确认涉案协议无效。综上,被上诉人未遵守诚实信用原则按照约定履行自己的义务。同时,涉案协议涉案房屋及土地的补偿方式、补偿金额和支付期限等关键事项未约定在协议中,故涉案协议应当视为空某某协议,该协议严重损害了上诉人的利益。上诉人与被上诉人签订的《西安市XX城中村改造拆迁安置协议无效》应当依法予以撤销。四、原审法院适用法律错误,即使涉案协议生效,因征收单位以欺诈手段与上诉人订立的涉案协议,该协议严重损害国家利益,且对上诉人的经济造成了巨大的损失。依法应当确认涉案协议全部条款无效。依据《中华人民共和共合同法》第五十二条第一款之规定:“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益,合同认定无效。”涉案合同因存在“一方以欺诈手段订立合同,损害国家利益”的情形,应当认定为无效合同。本案中,被上诉人与上诉人经口头协商后骗取上诉人在未得到任何安置补偿款项的前提下,自行腾退房屋,并由征收人组织人员拆除了涉案房屋。被上诉人于2017年与上诉人签订了涉案房屋的《安置补偿协议》。被上诉人在书面协议中故意未写明对涉案房屋及土地的补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。同时,上诉人有两处宅基地在征收拆迁范围内,而被上诉人要求上诉人签订的《安置补偿协议》中只有位于陕西省西安市长安区XX村XX堡XX号的宅基地,另外一处位于四号线上的神州四路上,靠东边的宅基地在协议中并未提及。被上诉人做出口头承诺并催促上诉人尽快签字。不仅如此,上诉人签订协议后,被上诉人将上诉人签订的《安置补偿协议》直接取走,没有给予上诉人涉案协议的原件。上诉人多次申请信息公开被上诉人都未予理会。直至2019年12月24日,上诉人向被上诉人再次提出信息公开申请,被上诉人于2020年1月19日作出答复,并公开了拆迁安置协议书。被上诉人以欺诈手段与上诉人订立协议,严重损害国家利益,且对上诉人的经济造成了巨大的损失。上诉人与被上诉人签订的《西安市XX城中村改造拆迁安置协议》为无效协议,应当依法予以撤销。综上请求：1.撤销西安铁路运输法院作出的(2020)陕7102行初815号行政判决书；2.请求依法确认上诉人与被上诉人签订的《西安市XX城中村改造拆迁安置协议》未生效或将本案发回原审人民法院重新审理；3.依法判令本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人航天基地城改办二审答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求依法驳回上诉人的上诉请求。 二审中各方当事人均未提交新的证据。 本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。 本院认为，根据《合同法》第三十七条“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立”，第四十四条第一款“依法成立的合同，自成立时生效”。本案中，上诉人陈澎涛与被上诉人航天基地城改办于2017年7月至8月间签订了《拆迁安置协议》，同时上诉人在《被拆迁人原房屋和人口情况》、《费用结算表》、《夏殿村宅基地确认书》及《拆迁安置承诺书》等附件上签字确认。《拆迁安置协议》中对陈澎涛的安置位置及方式进行了约定，《费用结算表》中明确被上诉人应向上诉人付款1786872元。2019年5月9日被上诉人向长安银行陈澎涛为户主，账号为XXXXXXXXXXXXXX9057的账户，存入人民币1786872.00元，长安银行当日开具了编号为001579425号的个人储蓄存单。上诉人并无充分证据证明其对个人名下的存款丧失支配、处分的权力。故应当认定，案涉《拆迁安置协议》因协议双方均已履行了主要义务，事实上成立并生效。针对上诉人上诉状中上诉理由二、三、四项，首先上述理由系上诉人认为案涉《拆迁安置协议》应认定无效，与上诉人陈澎涛的一审诉讼请求并不一致。其次，上诉人陈澎涛在上述理由中认为被上诉人未向其送达评估文书，双方所签《安置补偿协议》属于空某某协议，《安置补偿协议》存在《中华人民共和国合同法》第十二条、第五十二条第一款所规定的情形，以上理由缺乏事实依据，且亦不属于《中华人民共和国合同法》所规定的合同未生效情形。综上所述，上诉人的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人陈澎涛负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曹 伟 审 判 员  张 博 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年九月二十八日 法官助理  段茗琪 书 记 员  赵成园 1