西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终850号 上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区楼。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人李小武，该局工作人员。 委托代理人段威，陕西雁塔律师事务所律师。 上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地西安市未央区。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人刘宏，该政府工作人员。 被上诉人（原审原告）张长安。 委托代理人李换芳。 上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称西安市自规局）、西安市人民政府（以下简称西安市政府）因与被上诉人张长安行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初173号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2019年7月30日，原告张长安向被告西安市自然资源和规划局邮寄了《信息公开申请表》，内容为：“……请公开或查阅西安市规划局文件中华人民共和国建设项目选址意见书选字第(2010)城棚009号建设项目名称西安市新城区XX城中村改造建设单位名称西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室建设项目依据市城改发[2010]132号批复有关档案材料或监督检查记录。请书面答复”。被告西安市自然资源和规划局于2019年8月15日作出《政府信息公开告知书》，内容为：“张长安，您提交的政府信息公开申请我局已收悉，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》有关规定，现告知如下：您申请公开的新城区XX城中村改造项目选字第(2010)城棚009号《建设项目选址意见书》有关建设项目依据‘市城改发[2010]132号批复’，有关档案材料或监督检查记录信息，不属于我局制作的文件，我局不予以公开，建议您向主管部门西安市XX村XX中心申请公开”。原告张长安不服该《政府信息公开告知书》，于2019年8月30日向被告西安市人民政府申请行政复议。《行政复议申请书》申请事项为：“请求西安市人民政府作出行政复议决定，撤销西安市自然资源和规划局《政府信息公开告知书》，要求西安市自然资源和规划局提供条件，安排我查阅西安市规划局文件中华人民共和国建设项目选址意见书选字第(2010)城棚009号建设项目名称西安市新城区XX城中村改造建设单位名称西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室建设项目依据市城改发[2010]132号批复有关档案材料或监督检查记录”。被告西安市人民政府于2019年9月3日收到原告张长安的复议申请，同日向被告西安市自然资源和规划局作出市政复答字（2019）509号《行政复议答复通知书》，2019年11月1日作出并于同日向原告张长安邮寄送达了市政复延字（2019）509号《延期审理通知书》，决定行政复议决定延期30日作出。2019年11月7日作出并于次日向原告张长安邮寄送达了市政复决字（2019）509号《行政复议决定书》，维持了被告西安市自然资源和规划局于2019年8月15日作出的《政府信息公开告知书》。原告张长安不服《政府信息公开告知书》及《行政复议决定书》，向本院提起本案行政诉讼。 另查，《信息公开申请表》中填写张长安的通信地址为：西安市XX路西安市实验小学第二分校张西彬代收；联系电话：1809250XXXX。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、原告张长安向被告西安市自然资源和规划局邮寄的《信息公开申请表》中所申请公开政府信息的内容是否明确、具体；二、被告西安市自然资源和规划局于2019年8月15日作出的《政府信息公开告知书》是否合法；三、被告西安市人民政府于2019年11月7日作出的市政复决字(2019)509号《行政复议决定书》是否合法。 关于焦点一，原告张长安在填写《信息公开申请表》时，对其所申请公开政府信息的内容特征性描述有多处无标点符号及空格的情形，根据文义，对其所申请公开政府信息的内容，存在多种不同意思的理解。被告西安市自然资源和规划局通过电话让原告张长安儿子向其父转达需进一步明确《信息公开申请表》所申请公开政府信息的具体内容，原告张长安并未向被告西安市自然资源和规划局明确其所需具体政府信息的内容。其虽在诉状及庭审中明确表示其所申请公开的政府信息内容为“西安市规划局选字第(2010)城棚009号《中华人民共和国建设项目选址意见书》的有关档案材料或者监督检查记录”，但在被告西安市自然资源和规划局作出《政府信息公开告知书》以及被告西安市人民政府作出《行政复议决定书》时，原告张长安亦未向二被告明确表示其所申请公开政府信息的具体内容。故应认定原告张长安所申请公开政府信息的内容存在不明确、不具体的情形。 关于焦点二，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职能是：（一）办理本行政机关的政府信息公开事宜；……”的规定，被告西安市自然资源和规划局对原告张长安提出的政府信息公开申请具有办理的法定职责。该法第三十条“政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释某某，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。”的规定是行政机关对政府信息申请内容不明确时应如何处理的程序性规定。本案原告张长安所申请公开政府信息的内容不明确、不具体，被告西安市自然资源和规划局应按照上述程序性规定，给予原告张长安指导和释某某，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知原告张长安作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。如原告张长安无正当理由逾期不补正的，可视为原告张长安放弃申请，被告西安市自然资源和规划局可以不再处理该政府信息公开申请。但在本案中，被告西安市自然资源和规划局并未向本院提交其给予原告张长安指导和释某某的证据，且原告张长安在《信息公开申请表》上预留了联系电话及通信地址，被告西安市自然资源和规划局完全可在电话沟通无效的情况下向原告张长安邮寄“说明需要补正的事项和合理的补正期限”的相关材料，其自行根据《信息公开申请表》中语义、原告张长安曾申请政府信息公开的情况及原告张长安在其他诉讼中已获取的政府信息予以推定，得出原告张长安所申请公开的政府信息为“市城改发（2010）132号批复的有关档案材料或监督检查记录”与原告张长安在诉状、庭审中明确表示所申请公开政府信息的内容有着本质上的区别。虽然原告张长安所申请公开政府信息的内容不明确、不具体，但是不能合理排除原告张长安所申请公开政府信息内容可能为“西安市规划局选字第(2010)城棚009号《中华人民共和国建设项目选址意见书》的有关档案材料或者监督检查记录”。故被告西安市自然资源和规划局在未查明原告张长安所申请公开政府信息具体内容、未能合理排除其他可能性、未向原告张长安进行程序性的指导和释某某，仅通过自行推定作出的《政府信息公开告知书》存在事实不清、程序违法的情形，依法应予以撤销。 需要说明的是，为了提高行政工作效率，减少当事人的诉累，原告张长安已在诉状及庭审中明确了其所申请的政府信息内容为“西安市规划局选字第(2010)城棚009号《中华人民共和国建设项目选址意见书》的有关档案材料或者监督检查记录”，被告西安市自然资源和规划局可依职权对原告张长安已明确申请公开政府信息的内容作出准予公开或者不予公开的决定。 关于焦点三，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”和第三条“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责:（一）受理行政复议申请；（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；……”及第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，被告西安市人民政府对原告张长安的行政复议申请具有作出行政复议决定的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，因被告西安市自然资源和规划局所作的《政府信息公开告知书》存在事实不清，程序违法的情形，故被告西安市人民政府作出市政复决字(2019)509号《行政复议决定书》维持该《政府信息公开告知书》亦存在事实不清、程序违法情形，依法应予以撤销。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决如下： 一、撤销被告西安市自然资源和规划局于2019年8月15日作出的《政府信息公开告知书》。二、撤销被告西安市人民政府2019年11月7日作出的市政复决字(2019)509号《行政复议决定书》。三、责令被告西安市自然资源和规划局在本判决生效之日起20个工作日内对原告张长安提出“西安市规划局选字第(2010)城棚009号《中华人民共和国建设项目选址意见书》的有关档案材料或者监督检查记录”的政府信息申请依法作出答复。案件受理费50元，由二被告各负担25元。 上诉人西安市自规局上诉称，我局针对张长安的信息公开申请所作的《政府信息公开告知书》，事实清楚，适用法律正确，行为及用语符合信息公开告知书的规范性要求，程序无有不当之处。原审判决以被上诉人在诉状及庭审中明确表示其所申请公开的政府信息内容，作出判断和认定被告作出的《政府信息告知书》之前“张长安所申请公开政府信息的内容存在不明确、不具体的情形”的依据，导致事实认定有误，严重违背了依法、全面、客观、公开的认证规则。原审判决在无充分证据的情况下，套用《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十条规定认定上诉人所作《政府信息公开告知书》事实不清、程序违法，进而作出撤销的裁判，明显属适用法律错误。综上，请求：1、撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初173号行政判决书，并予以改判或发回重审；2、被上诉人承担一审、二审诉讼费。 上诉人西安市政府上诉称，原审判决认定事实错误，原审法院仅以原告在庭审中对《信息公开内容》的理解作为判断西安市自规局对《信息公开内容》的理解存在错误，而不考虑原告在2013年从西安市规划局以获取了（2010）城棚009号《建设项目选址意见书》的事实和前提，从而可以确定被上诉人的申请的信息公开内容只能是“市城改发[2013]132号批复有关档案材料或监督检查记录”。原审判决适用法律错误。被上诉人申请的《信息公开内容》是明确的，即只能是“市城改发（2010）132号批复的有关档案材料或监督检查记录”。综上，上诉人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求依法撤销西安铁路运输法院作出的（2020）陕7102行初173号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人张长安辩称，上诉人西安市自规局让我向西安市XX村XX中心申请信息公开，该单位是事业单位，法律明确规定应当向政府申请信息公开，相信人民法院，请求依法审判。 二审经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，原审法院庭审中，张长安明确其向西安市自规局申请的政府信息为：“选址意见书的档案材料及监督检查记录”。主要用意：“看看我们目前分的安置房是否符合选址意见书的规定”。 再查明，张长安因不服原西安市规划局作出的选字第（2010）城棚009号《建设项目选址意见书》向西安市莲湖区人民法院提起行政诉讼，请求确认该意见书违法。2013年10月23日，西安市莲湖区人民法院作出（2013）莲行初字第00187号《行政裁定书》，驳回张长安的起诉。目前，该裁定书已经生效。 本院认为，申请人向行政机关提出政府信息公开申请时，应当具体明确，否则行政机关无法及时作出准确处理。同理，如果行政机关受理政府信息公开申请后，发现内容不明确具体或存在多种文义表示可能的，应当在法定期限内给予必要的指导释某某，进而作出处理答复。为此，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十条规定，政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导释某某，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。本案中，被上诉人张长安的政府信息公开申请，存在无标点符号、空格的情形，存在多种不同的理解，申请内容明显不具体明确，导致上诉人西安市自规局无法及时、准确作出处理，存在一定责任。上诉人西安市自规局在收到申请之日起7个工作日内并未一次性明确告知申请人作出补正，仅根据相关裁判文书推断判定被上诉人张长安申请的内容，从而作出告知书有失妥当。另，西安市莲湖区人民法院审理的（2013）莲行初字第00187号一案中，被上诉人张长安诉请的是确认原西安市规划局作出的（2010）城棚009号《建设项目选址意见书》违法，但并不能据此推断其已经知悉其获取了该意见书有关档案材料或者监督检查记录。故上诉人西安市自规局作出的《政府信息告知书》及上诉人西安市政府作出的《行政复议决定书》事实不清，应予撤销。鉴于，被上诉人张长安经原审法院释某某已经明确了其申请内容，上诉人西安市自规局应就其已经明确的上述内容重新作出处理。综上，原审判决结果正确，应予维持，上诉人西安市自规局、西安市政府的上诉理由，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费共计100元，由上诉人西安市自然资源和规划局、西安市人民政府各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长 左 昆 审判员 刘 爽 审判员 王 方 二〇二〇年九月二日 书记员 李冬航 1