青海省高级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）青行再2号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：青海业达建设工程有限公司。住所：青海省西宁市城西区彭家寨镇汉庄村水草沟口。 法定代表人：王丽，该公司总经理。 委托诉讼代理人：多成才，男，该公司经理。 委托诉讼代理人：栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西宁市城西区人民政府。住所：青海省西宁市城西区五四大街21号。 法定代表人：贾栋，该区人民政府区长。 出庭的行政机关负责人：赵雅莉，该区人民政府副区长。 委托诉讼代理人：何梦莎，女，该区司法局干部。 委托诉讼代理人：李政霖，青海泰宏律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西宁市城西区彭家寨镇人民政府。住所：青海省西宁市城西区西川南路113号。 法定代表人：傅强，该镇人民政府镇长。 出庭的行政机关负责人：武佳欣，该镇人民政府副镇长， 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西宁市城西区城市管理综合行政执法局。住所：青海省西宁市城西区兴海路51号。 法定代表人：马永青，该局局长。 出庭的行政机关负责人：裴发星，该局副局长， 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西宁市城西区自然资源局。住所：青海省西宁市城西区同仁路21号。 法定代表人：程暘，该局局长。 出庭的行政机关负责人：陈忠杰，该局副局长， 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西宁市城西区应急管理局。住所：青海省西宁市城西区五四大街21号。 法定代表人：王奕，该单位局长。 出庭的行政机关负责人：张波，该局副局长。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西宁市生态环境局城西区生态环境局。住所：青海省西宁市城西区五四大街21号。 法定代表人：高晓明，该局局长。 出庭的行政机关负责人：王明军，该局副局长。 再审申请人青海业达建设工程有限公司（以下简称青海业达公司）因诉被申请人西宁市城西区人民政府（以下简称城西区政府）、西宁市城西区彭家寨镇人民政府（以下简称彭家寨镇政府）、西宁市城西区自然资源局（以下简称城西区自然资源局）、西宁市城西区城市管理综合行政执法局（原西宁市城西区城市管理行政执法局，以下简称城西区城管局）、西宁市城西区应急管理局（以下简称城西区应急管理局）、西宁市生态环境局城西区生态环境局（以下简称城西区环境局）行政赔偿纠纷一案，不服本院（2018）青行赔终8号行政赔偿判决，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年12月24日作出（2019）最高法行申14058号行政赔偿裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，于2020年5月26日公开开庭审理了本案。再审申请人青海业达公司的委托诉讼代理人多成才、栾金光，被申请人城西区政府行政机关负责人赵雅莉及委托代理人何梦莎、李政霖，彭家寨镇政府行政机关责任人武佳欣、城西区自然资源局行政机关负责人陈忠杰、城西区城管局行政机关负责人裴发星、城西区应急管理局行政机关负责人张波、城西区环境局行政机关负责人王明军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 青海业达公司申请再审称，一、二审法院认定其对被拆厂房的损失应当承担初步举证责任，但对于初步举证责任的认定始终模糊不清，对损失也未予认定，在事实和法律适用方面存在严重错误。二审法院对于违建建筑材料的损失应予赔偿内容进行了确认，但在举证责任分配的问题上，却始终没有理清。二审法院甚至直接说明法律对于初步证明责任没有规定而否定了再审申请人提交的证据材料，但是再审申请人提交的照片和损失清单，已经提供了初步证据，对于自己的损失已经承担了初步的证明责任，后续的举证责任应当归于六被申请人。其次，一、二审法院一直忽略了再审申请人在六被申请人实施行政行为时处于被控制状态，再审申请人只能依据以前厂房内的情况以及强拆行为实施后的情况对比进行损失统计，再审申请人已承担初步证明责任，后续的举证责任应当由六被申请人承担。根据相关法律规定，行政机关在实施行政行为时，应当通知当事人到场，并对执法行为全程记录，六被申请人始终拒绝出示执法记录情况，导致再审申请人无法得知案涉厂房被拆除时的实际情况，也无法提供更进一步的证据材料。因此，在再审申请人提供初步证明材料后，后续的举证责任应当由城西区政府等六被申请人承担，但是一、二审法院对此事实未予认定。二审法院以青海业达公司提交的清单及照片无法证明损失价值为由驳回其诉讼请求，属事实认定不清。二审庭审过程中，青海业达公司并未否认违建的事实，但是具体损失的确定其向法院提交了评估申请，申请法院委托评估机构对再审申请人的合法建筑材料及物品的价值进行评估，确定损失金额。二审法院未予理会，损害了青海业达公司的合法权益，应当予以纠正。请求：撤销一、二审判决，判令六被申请人履行国家赔偿义务，对违法强拆再审申请人的厂房及损害厂房内财物赔偿5689540元。 城西区政府辩称，青海业达公司的诉求一共两项，要求赔偿强制拆除的厂房及厂房内财物。第一项诉求实际为厂房赔偿，从未提及对建筑材料的诉求。城西区政府认为建筑材料的诉求是在二审中提起的，对于建筑材料损失的赔偿超诉求。青海业达公司在没有任何建设规划和土地相关手续下建造厂房是一个违法建筑，就厂房而言不属于行政赔偿的范畴。对于厂房内财物进行赔偿，青海业达公司未尽到初步证明责任，不管提供的照片还是视频，均不能证明厂房内财产因拆除行为受到损害的事实。照片中只能看到厂房内有机械设备和办公用品，没有基于拆除行为而导致厂房内财产损失的照片和视频。青海业达公司对于厂房内财物的损失没有尽到初步的证明责任，导致原二审无法进行酌定。厂房进行拆除时因环保督察期间对于违章建筑和没有相关手续的项目进行拆除，限期要求业主搬离，青海业达公司不接受管理也不自行拆除，故进行了强制拆除。 彭家寨镇政府、城西区自然资源局、城西区城管局、城西区应急管理局、城西区环境局的答辩意见与城西区政府一致。 另查明，西宁市城西区城市管理行政执法局已更名为西宁市城西区城市管理综合行政执法局。 根据各方当事人陈述和答辩意见，再审围绕以下问题进行了审理。 一、关于行政赔偿请求是否成立问题 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。经查，在本案相关联的确认违法之诉中，因城西区政府等六被申请人在法定举证期限内没有提交证据证实对青海业达公司的厂房实施强制拆除的事实和法律依据，判决确认西宁市城西区人民政府等六被申请人强制拆除青海业达公司厂房及毁坏厂房内财物的行为违法。强拆行为被确认违法为青海业达公司提起行政赔偿诉讼提出了合法依据。当事人的合法权益造成损害的，受害人有权取得国家赔偿。 二、关于案涉厂房及建筑材料是否应予赔偿的问题 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”。经查，案涉厂房一直未办理规划许可等相关审批手续，违法建设不属于合法财产权益，行政机关对违法建设的拆除自然不会产生行政赔偿。案涉厂房系彩钢结构，搭建面积达数千平米，有一定的利益价值，建筑材料自行拆除可再行利用或产生其他收益，属青海业达公司合法财产。行政机关强制拆除时，应符合比例原则,善意文明执法，对当事人财产采取必要的保护。城西区政府等六被申请人未作相关工作记录，动用大型挖机等设备即强制拆除，在拆除后亦未告之当事人自行处理建筑材料，且未预留合理处理期限，而是委托第三方径行进行清理。青海业达公司在未明示或暗示放弃该财产权益的情况下，造成当事人财产性损失的，应当进行赔偿。原审法院对城西区政府等六被申请人在强制拆除该违法建设的过程中是否对建筑材料造成明显不合理、过度毁损的问题未予审查，便驳回青海业达公司就案涉厂房的强制拆除提出的赔偿请求，构成认定事实的主要证据不足。 三、厂房内设备是否存在及应否赔偿问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七第一款规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任”。本案中，青海业达公司提供出示了财产清单和房屋拆除现场照片等证据。从清单上看，既有对办公用房、库房、车间等主体建筑的损失计算，也列举了诸如电焊机、柴油发电机、皮带机、洗砂机、轴承等设备及办公用品等损失，还有建设厂房所花费的硬化水泥地面、水泥枕木、龙门吊地基及附加材料、平整场地人工机械费等诸多内容。经查，案涉厂房分别于2017年7月31日、2017年8月16日进行了两次拆除。城西区政府等六被申请人辩称厂房内没有设备等财产。但需要对强拆活动相关事作出合理释明，其承认没有当场制作厂房内的财物登记制作清单、没有邀请公证人员现场公证和进行财产接收，现场影像记录已丢失，系执法全过程公开及程序正当性存在重大瑕疵。青海业达公司提供的照片显示出厂房拆除后的狼藉场面，现场地面确有散落的类似机器设备、衣物、破旧木桶等物品，即承担了行为意义上的初步证明责任。城西区政府等六被申请人因自身的行为导致青海业达公司无法举证，依法应由城西区政府等六被申请人承担举证责任。一、二审法院以青海业达公司未完成初步证明举证责任为由驳回其就厂房内财物的损害提出的赔偿请求，适用法律错误。 综上，本院再审认为，一、二审法院认定事实不清，证据不足。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，裁定如下： 一、撤销青海省高级人民法院（2018）青行赔终8号行政赔偿判决和青海省西宁市中级人民法院（2018）青01行赔初10号行政赔偿判决； 二、本案发回青海省西宁市中级人民法院重新审理。 审判长  张慧宁 审判员  袁有玮 审判员  张荣荣 二〇二〇年九月十八日 书记员  康玉俊