陕西省渭南市华州区人民法院   行 政 判 决 书   （2020）陕0503行初8号   公益诉讼起诉人：渭南市华州区人民检察院。   法定代表人：雷某某，渭南市华州区人民检察院检察长。   被告：渭南市华州区自然资源局。   法定代表人：党某某，该局局长。   委托诉讼代理人：姚某某，该局副局长。   委托诉讼代理人：吕某，该局干部。   公益诉讼起诉人渭南市华州区人民检察院认为被告渭南市华州区自然资源局不依法履行监管职责一案，向本院提起行政公益诉讼。本院受理后，于2020年3月20日向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月20日公开开庭审理了本案。渭南市华州区人民检察院指派检察员雷磊、检察官助理梁韵苗出庭履行职务，被告渭南市华州区自然资源局的委托诉讼代理人姚某某、吕某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   公益诉讼起诉人渭南市华州区人民检察院诉称，渭南市华州区人民检察院在履行法律监督职责中发现，原华县河道管理站位于咸林大街与育红路十字西南角，占地3985.36平方米，为国有划拨土地，用途为机关宿办用地﹝华某某（2019）字第39号﹞。2009年7月17日经华县人民政府常务会议研究，同意处置县防洪排涝指挥部即河道管理站房地产。后经水务局委托陕西金正拍卖有限公司公开拍卖，华县东胜房地产开发有限公司以480万元竟得该宗房地产，拍卖时土地性质依《土地估价报告》设定。华县东胜房地产开发有限公司取得该宗土地使用权后于2010年3月27日以原拍卖价480万元将该宗土地房地产转让给陕西恒艺置业有限公司，并向原华县国土资源局提出申请，于2010年5月20日办理了土地变更登记，证书编号华某某（2010）第40号，面积2184.3平方米，使用权类型为出让，用途为商住。陕西恒艺置业有限公司对原地面上的建筑物进行了拆除，未进行开发建设。2010年8月12日，陕西恒艺置业有限公司又以215万元将该宗土地转让给西安世城置业有限责任公司，西安世城置业有限责任公司向华县国土资源局提出申请，于2010年9月7日办理了土地转移登记，证书编号：华某某（2010）第55号，土地面积、使用权类型、用途等不变。西安世城置业有限责任公司取得该宗土地的国有土地建设使用权后，向华县经济发展局申请建设华县XX苑XX小区备案，华县经济发展局于2010年7月7日同意对该项目备案。2011年8月17日，西安世城置业有限责任公司向华县住房和城乡建设局申请办理金水苑项目建设工程用地规划许可证，华县住建局于当年9月1日批复，并于次日颁发地字第2011-010号建设用地规划许可证。2011年9月20日，西安世城置业有限责任公司向华县住房和城乡建设局申请办理金水苑项目建设工程规划许可证，华县住建局于当年9月26日批复，并于当日颁发地字第2011-016号建设工程规划许可证。此后，西安世城置业有限责任公司未办理施工许可证，亦未进行开发建设，涉案土地一直处于闲置状态，侵害了国家利益。   渭南市华州区自然资源局对上述国有土地闲置的违法行为不依法履行监管和查处职责，致使国家利益长期处于受侵害状态。为督促渭南市华州区自然资源局依法履行职责，渭南市华州区人民检察院于2019年5月24日向其发出华检行公（2019）61052100003号检察建议书，建议其依法履行监管职责，对西安世城置业有限责任公司占有、使用国有土地的违法行为作出处理；加大对国有土地资源的监管力度，切实维护国家和社会利益。渭南市华州区自然资源局收到检察建议后于2019年8月8日回复，该回复已超出两个月回复期限。渭南市华州区人民检察院先后于2019年8月8日、11月19日对渭南市华州区自然资源局的回复情况进行了实地调查核实，并于11月13日到该局了解涉案土地情况。经查，截止11月19日，渭南市华州区自然资源局仍未采取任何措施，国家利益仍处于受侵害状态。综上，渭南市华州区自然资源局作为渭南市华州区土地监督管理部门，负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的监督检查，负有监督管理的法定职责，但其对位于咸林大街与育红路十字西南角国有土地闲置的违法行为长期不依法履行监管和查处职责，致使国家利益处于持续受侵害状态。为督促渭南市华州区自然资源局依法履行职责，促进依法行政，维护国家利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定提起行政公益诉讼，请求判令被告渭南市华州区自然资源局在一定期限内依法履行法定监管职责，对位于咸林大街与育红路十字西南角的闲置土地依法采取相应措施，消除对国家利益造成的影响。   公益诉讼起诉人向本院提交的证据、依据：   第一组证据：   1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款；   2、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款。   证明公益诉讼起诉人渭南市华州区人民检察院主体资格合法。   第二组证据:   1、《中华人民共和国土地管理法》相关条款；   2、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》相关条款；   3、《闲置土地处置办法》相关条款。   证明被告渭南市华州区自然资源局作为渭南市华州区土地监督管理部门，负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的监督检查，负有监督管理的法定职责，即被告是本案适格的被告。   第三组证据：   1、涉案土地的拍卖、转让手续；   2、渭南市华州区住房和城乡建设局于2019年11月15日出具的证明材料；   3、渭南市华州区人民检察院于2019年5月23日、2019年8月8日拍摄的现场照片；   4、渭南市华州区自然资源局于2019年11月8日给渭南市华州区人民检察院的检察建议书复函；   5、渭南市华州区人民检察院于2019年11月13日对牛云鹏、卢廉军、郭铭军的询问笔录；   6、渭南市华州区人民检察院华检行公（2019）61052100003号检察建议书及送达回证；   7、渭南市华州区自然资源局于2019年8月8日出具的关于原华县河道管理站用地情况的说明；   8、渭南市华州区自然资源局于2019年11月29日出具的关于西安世城置业有限责任公司项目用地处置情况的说明；   9、渭南市华州区自然资源局对西安世城置业有限责任公司法定代表人刘伦者的询问笔录，西安世城置业有限责任公司出具的关于金水苑小区建设用地不属于闲置土地的情况说明，渭南市华州区自然资源局作出的闲置土地调查通知书、督促开工通知书。   证明被告存在不作为的情形。   第四组证据：   1、渭南市华州区人民检察院于2019年5月23日、2019年8月8日拍摄的现场照片；   2、渭南市华州区人民检察院于2019年11月9日拍摄的现场照片及勘验笔录；   3、涉案土地华某某（2010）第40号国有土地使用证；   4、陕西恒艺置业有限责任公司与西安世城置业有限责任公司的土地转让合同、华某某（2010）第55号国有土地使用证；   5、华县经济发展局华经发（2010）136号文件“关于金水苑商住小区建设项目备案确认书的通知”；   6、西安世城置业有限责任公司西世置字（2011）第02号文件“关于申请办理金水苑项目建设工程用地规划许可证的报告”、华县住房和城乡建设局华建发（2011）162号文件“关于金水苑商住小区建设用地规划定点的批复”、地字第2011-010号建设用地规划许可证；   7、西安世城置业有限责任公司西世置字（2011）第03号文件“关于申请办理金水苑项目建设工程规划许可证的报告”、华县住房和城乡建设局华建发（2011）171号文件“关于金水苑商住小区建设工程规划定点的批复”、建字第2011-016号建设工程规划许可证；   8、渭南市华州区住房和城乡建设局于2019年11月26日出具的证明及通告；   9、渭南市华州区人民检察院于2019年11月19日对解法良、黄清兰询问笔录。   证明国家利益受到侵害。   第五组证据：   渭南市华州区人民检察院立案决定书、检察建议书、送达回证。   证明渭南市华州区人民检察院履行了诉前程序。   被告渭南市华州区自然资源局辩称，2019年5月24日我局接到渭南市华州区人民检察院的的检察建议书后非常重视，积极组织工作人员对该宗闲置土地进行调查处理，但是由于西安世城置业有限责任公司多次变更办公地点和联系方式，我们多方联系查找才取得该公司的配合。该公司于2011年开挖基坑，2013年11月停工，总投资额为3500万元，实际投资建设价值为130万元，已经动工开发但已投资额不足25%，且中止开发建设满二年以上。我局向该公司下发了《闲置土地认定书》，2020年4月1日我局请示渭南市华州区人民政府对该宗土地进行处置，4月8日区政府同意了处置方案，我局于2020年4月10日与西安世城置业有限责任公司签订了《闲置土地限期开发协议书》，要求其一年内必须动工建设。目前公益诉讼起诉人诉请的事项，我局已经全面依法履行了作为职责，请求依法撤回诉讼。             被告向本院提交的证据：   第一组证据:    1、西安世城置业有限责任公司营业执照；   2、西安世城置业有限责任公司企业法人营业执照；   3、西安世城置业有限责任公司组织机构代码；   4、华县国有资产管理局华国资发（2009）14号关于同意对原防洪排涝指挥部房地产处置的批复文件；   5、土地变更登记资料；   6、华县住房和城乡建设局华建发（2011）162号关于金水苑商住小区建设用地规划定点的批复文件；   7、地字第2011-010号建设用地规划许可证；   8、华县住房和城乡建设局华建发（2011）171号关于金水苑商住小区建设工程规划定点的批复文件；   9、建字第2011-016号建设工程规划许可证。   证明涉案土地前期的监管职责不在被告，处置是华县国有资产管理局处置的，规划和建设手续是在华县住房和城乡建设局办理的。   第二组证据：   1、被告渭华自然资函（2019）34号闲置土地调查通知书及送达回证；   2、被告对刘伦者、蒋光明的调查询问笔录；   3、被告渭华自然资函（2019）35号闲置土地认定书及送达回证。   证明被告接到渭南市华州区人民检察院的检察建议书后，积极通知西安世城置业有限责任公司，对闲置土地进行调查，最后作出了闲置土地认定书。   第三组证据：   1、被告渭华自然资（2020）76号关于闲置土地处置的请示文件；   2、闲置土地处置方案；   3、被告与西安世城置业有限责任公司签订的闲置土地限期开发协议书。   证明被告作出闲置土地认定书后，向区政府作出请示，经区政府同意后，与西安世城置业有限责任公司签订了限期开发协议书，约定西安世城置业有限责任公司自2020年4月30日起满一年仍未动工开发建设，被告将有权无偿收回该土地的使用权。   经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提供的五组证据均无异议。公益诉讼起诉人对被告提交的XX组XX组证据中的1、2均无异议；对第二组证据中的3和第三组证据的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，因为被告作出的闲置土地认定书中认定的事实是西安世城置业有限责任公司已动工开发，但是根据《闲置土地处置办法》已动工开发满足的条件是取得施工许可证后，基于本原因与《闲置土地处置办法》第二条第一款、第二十二条第二款、第三十条的规定，被告认为的已动工开发与上述规定内容相悖。   本院对上述无异议的证据予以认定，对持有异议的证据认证如下：关于被告提交的第二组证据中的3和第三组证据的合法性问题，《闲置土地处置办法》第三十条规定，动工开发的含义为：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。西安世城置业有限责任公司对本案涉案土地至今未取得建设施工许可证，不符合动工开发的条件，故被告作出的闲置土地认定书中认定的西安世城置业有限责任公司已动工开发的事实不符合《闲置土地处置办法》的规定，因此，对被告提交的上述证据的证明目的本院不予采信。   经审理查明，渭南市华州区人民检察院在履行法律监督职责中发现，原华县河道管理站位于咸林大街与育红路十字西南角，占地3985.36平方米，为国有划拨土地，用途为机关宿办用地﹝华某某（2019）字第39号﹞。2009年7月17日经华县人民政府常务会议研究，同意处置县防洪排涝指挥部即河道管理站房地产，后经拍卖、转让，西安世城置业有限责任公司取得了本案涉案土地使用权，并向被告提出申请，于2010年9月7日办理了土地转移登记，证书编号：华某某（2010）第55号，面积2184.3平方米，使用权类型为出让，用途为商住。西安世城置业有限责任公司取得该涉案土地的国有土地建设使用权后，向华县经济发展局申请建设华县XX苑XX小区备案，华县经济发展局于2010年7月7日同意对该项目备案。2011年8月17日，西安世城置业有限责任公司向华县住房和城乡建设局申请办理金水苑项目建设工程用地规划许可证，华县住建局于当年9月1日批复，并于次日颁发地字第2011-010号建设用地规划许可证。2011年9月20日，西安世城置业有限责任公司向华县住房和城乡建设局申请办理金水苑项目建设工程规划许可证，华县住建局于当年9月26日批复，并于当日颁发地字第2011-016号建设工程规划许可证。此后，西安世城置业有限责任公司在未办理施工许可证的情况下，于2011年开挖基坑，2013年停工，后涉案土地一直处于闲置状态，侵害了国家利益。被告对上述国有土地闲置的违法行为不依法履行监管和查处职责，致使国家利益长期处于受侵害状态。渭南市华州区人民检察院于2019年5月24日向被告发出华检行公（2019）61052100003号检察建议书，建议被告：依法履行职责，对西安世城置业有限责任公司占有、使用国有土地的违法行为作出处理。加大对国有土地资源的监管力度，切实维护国家和社会利益。请于收到检察建议书后两个月内将办理情况书面回复本院。被告收到检察建议后于超出两个月回复期限的2019年8月8日回复称：西安世城置业有限责任公司于2010年9月7日取得本案涉案土地使用权后至今未进行开发建设。下一步，被告立即启动对该宗用地情况的调查程序，并严格依据相关法律法规进行处置，有效提高土地利用效率，XX乡XX居环境。2019年11月4日，被告向西安世城置业有限责任公司发出了渭华自然资函（2019）34号闲置土地调查通知书。后经调查于2020年3月10日作出了渭华自然资函（2019）35号闲置土地认定书，认定该涉案土地属于已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满二年以上的国有建设用地的情况，闲置原因为：企业原因造成闲置，并于当日送达给了西安世城置业有限责任公司。2020年4月1日被告请示渭南市华州区人民政府对该宗土地进行处置，4月8日区政府同意了处置方案，被告于2020年4月10日与西安世城置业有限责任公司签订了《闲置土地限期开发协议书》，约定：被告同意西安世城置业有限责任公司限期开发利用涉案土地，建设项目动工开发期限为2020年4月30日，竣工期限为2021年4月29日；如西安世城置业有限责任公司自约定动工开发期限之日（2020年4月30日）起满一年仍未动工开发建设，被告将无偿收回涉案土地使用权，且西安世城置业有限责任公司前期所有投入不予补偿。渭南市华州区人民检察院先后于2019年8月8日、11月19日对被告的回复情况进行了实地调查核实，并于11月13日到该局了解涉案土地情况。认为，截止11月19日，被告仍未采取任何措施，国家利益仍处于受侵害状态。为维护国家利益，督促被告依法履行职责，公益诉讼起诉人渭南市华州区人民检察院向本院提起行政公益诉讼。   本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《闲置土地处置办法》等相关规定，被告渭南市华州区自然资源局作为渭南市华州区土地监督管理部门，负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的监督检查，负有监督管理的法定职责，是本案适格的被告。被告渭南市华州区自然资源局在收到渭南市华州区人民检察院检察建议后，于2019年8月8日回复称：西安世城置业有限责任公司于2010年9月7日取得本案涉案土地使用权后至今未进行开发建设。后被告经调查于2020年3月10日作出了渭华自然资函（2019）35号闲置土地认定书，认定该涉案土地属于已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满二年以上的国有建设用地的情况，闲置原因为：企业原因造成闲置。该认定书认定的事实与被告向公益诉讼起诉人的回复内容不一致，且根据《闲置土地处置办法》第三十条规定，动工开发的含义为：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。西安世城置业有限责任公司对本案涉案土地至今未取得建设施工许可证，不符合动工开发的条件，故被告作出的闲置土地认定书中认定的西安世城置业有限责任公司已动工开发的事实也不符合《闲置土地处置办法》的规定。同时，被告作出的渭华自然资函（2019）35号闲置土地认定书中认定的闲置原因为企业原因造成闲置，而其依据《闲置土地处置办法》第十二条的规定对涉案土地作出的处置即被告于2020年4月10日与西安世城置业有限责任公司签订的《闲置土地限期开发协议书》所依据的客观事实与法规依据亦不相符。因此，被告虽然对涉案土地作出了处置，但该处置认定的事实与客观事实不符，依据的法规条款亦不正确，且至今国家利益仍处于受侵害状态。故对公益诉讼起诉人的诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：   责令被告渭南市华州区自然资源局在判决生效后两个月内依法履行法定监管职责，对位于咸林大街与育红路十字西南角的闲置土地依法采取相应措施，消除对国家利益造成的影响。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于渭南市中级人民法院。     审  判  长   高 爱 珍   审  判  员   王  欣   审  判  员   张 晓 艳   人 民 陪 审 员   岳 浩 成   人 民 陪 审 员   刘  辉   人 民 陪 审 员   宋 宽 心   人 民 陪 审 员   安 亚 红   二〇二〇年九月二日     书  记  员   贾  娇          1