江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终222号 上诉人（原审原告）赵如根，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人赵小庆（赵如根之子），××族，住泰州市姜堰区。 被上诉人（原审被告）江苏省姜堰经济开发区管理委员会，住所地泰州市姜堰区三水街道科技路199号。 法定代表人申兵，主任。 委托代理人钱宝军，江苏锦泰律师事务所律师。 委托代理人王振宇，江苏锦泰律师事务所实习律师。 上诉人赵如根因申请撤销行政协议一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院(2020)苏1202行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2019年7月31日，江苏省姜堰经济开发区管理委员会（以下简称姜堰开发区管委会）发布南京路以西马厂村和前马村地段集体土地上房屋搬迀补偿安置方案，对溱湖大道以东、南京路以西、四支河以南、马厂路以北马厂村和前马厂村地段集体土地上房屋及附属物实施协商搬迁。搬迁范围：A段：溱湖大道以东、南京路以西、马厂路以北、村庄内自然沟及东西路以南的合围区域；B段：溱湖大道以东、南京路以西、淮海西路以南、村庄内自然沟及东西路以北的合围区域；C段：溱湖大道以东、村庄内南北自然巷道以西、淮海西路以北、四支河以南的合围区域；D段：村庄内南北自然巷道以西、淮海西路以北、四支河以南的合围区域。搬迁期限2019年8月1日至2019年9月30日；搬迁组织单位：姜堰开发区管委会委托泰州市姜堰区人民政府三水街道办事处组织实施；房屋搬迁补偿安置主体单位：泰州市姜堰区鑫源建设有限公司；房屋搬迁委托实施单位：A、B段：泰州市姜堰区晟嘉房屋征收服务中心、C段：泰州市姜堰区晨曦房屋征收服务中心、D段：泰州市嘉德房屋征收服务中心。房屋搬迁委托评估单位：A、B段：博文房地产评估造价集团有限公司泰州分公司；C、D段：江苏中诚土地房地产评估规划咨询有限公司泰州分公司。2019年8月1日，江苏中诚土地房地产评估规划咨询有限公司泰州分公司作出泰州市姜堰区集体土地房屋搬迁补偿分户评估表，载明房屋座落：马厂村4组；被搬迁人：赵如根、赵如海；估价目的：房屋搬迁补偿；价值时点：2019年7月31日；实测建筑面积58.99㎡，房屋评估价格25218元；委托单位：泰州市姜堰区鑫源建设有限公司……。2019年8月22日，赵如根（乙方）与泰州市姜堰区鑫源建设有限公司（甲方）、泰州市姜堰区晨曦房屋征收服务中心（丙方）签订《房屋搬迁补偿安置协议书》（以下简称补偿协议），载明：为加快新农村建设步伐、改善村民居住环境，改变农村面貌，乙方同意由甲方对其现有房屋进行搬迁，并由丙方作为受托人实施搬迁。为此，各方经协商一致，自愿签订本协议如下条款：一、被搬迁房屋系乙方坐落在马厂村××组的家庭共有房屋，其中未认定建筑面积58.99㎡；二、乙方自愿选择货币补偿的安置方式；三、未认定面积补助25218元、被搬迁房屋装饰装修及附属物补偿44648元，以上搬迁补助总额69866元；四、乙方同意在2019年9月1日前腾交空房。后赵如根将位于搬迁范围内的房屋交付后被拆除。现赵如根认为其于2019年8月22日与姜堰开发区管委会签订的补偿协议存在重大误解、显失公平以及胁迫、欺诈的情形，诉至原审法院，要求撤销涉案协议。 原审另查明，2003年6月22日，搬迁人姜堰开发区管委会（甲方）与被拆迁人赵如根（乙方），委托搬迁人姜堰市第二房屋拆迁安置办公室（丙方）签订“姜堰经济开发区房屋拆迁补偿协议书”，载明因村庄规划住宅调整需要，经姜堰市建设局姜拆许字（2003）第05号《房屋拆迁许可证》批准，甲方委托丙方，按照《中华人民共和国土地管理法》和姜镇政发[2003]41号文件规定，对乙方坐落在马厂村4组的房屋及附属物实施拆迁。乙方同意对上述地址的合法房屋面积262.75平方米采用自购公寓楼、易地自建、产权调换、作价补偿的形式由甲方予以拆迁……。2003年11月4日，开发区拆迁安置小组出具房屋定点通知书，载明赵如根拆迁户在马厂小区自选房屋为3-202号，赵小庆自选房屋为20-203号。赵如根认可上述协议及领取房屋事宜，但认为2003年拆迁所领取的房屋系赵小庆和赵小平的，并未涉及赵如根的房屋。同时陈述，2003年房屋被拆除后，赵小庆在赵如根房屋西侧又自建房屋，但未领取任何手续。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼。本案争议焦点为:1.赵如根与姜堰开发区管委会签订的补偿协议是否属于行政协议；2.案涉协议是否符合法定可撤销情形。 关于焦点1，姜堰开发区管委会为了加快棚户区改造步伐，改善村庄人居环境，完善基础设施配套功能，推进新城区建设，搬迁赵如根户的房屋而委托相关单位与赵如根签订补偿协议，是为了实现公共利益或者行政管理目标在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，赵如根因认为补偿协议存在可撤销情形而提起的诉讼，属于行政诉讼的受案范围。 关于焦点2，《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十四条规定，因重大误解订立的或者在订立合同时显失公平的合同，当事人一方有权请求人民法院变更或者撤销；一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院变更或者撤销。据此，赵如根单方请求撤销协议，必须具备上述重大误解、显失公平、欺诈或者胁迫等情形。《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第71条规定，重大误解是指行为人因对行为的性质、对方当事人、标的物的品种、质量、规格和数量等发生错误认识，使行为后果与自己的意思相悖，并造成较大损失；第72条规定，显失公平是指一方当事人利用优势或者利用对方没有经验，致使双方的权利义务明显违反公平、等价有偿原则。第69条规定，胁迫是指以给公民及其亲友的生命健康、荣誉、名誉、财产等造成损害或者以给法人的荣誉、名誉、财产等造成损害为要挟，迫使对方作出违背真实的意思表示。胁迫须为故意、非法，须使得被胁迫人因胁迫而陷于恐惧并因恐惧而为意思表示，违背其真实意思。本案中，从案涉协议的签订上看，协议所约定的条款明确，赵如根、姜堰开发区管委会双方在平等、自愿的基础上协商一致，并均在协议上签名或盖章，符合合同成立的形式要件。关于赵如根主张的涉案房屋赵如海也是权利人的问题，根据现有证据，涉案房屋登记在赵如根名下，故搬迁人与赵如根签订协议并无不当。关于赵如根主张的“未认定面积”问题，姜堰开发区管委会已明确系因赵如根与赵小庆作为一个家庭户已于2003年拆迁时按当时政策享受标准面积，故而将其作为非标户在本次搬迁中予以认定。而上述认定在双方协商对接过程中，已由赵如根户签字认可。即赵如根始终参与案涉房屋拆迁补偿的协商并最终签订案涉补偿协议，补偿协议对被拆迁安置房屋及装饰装潢、附着物等分别经过有对应资质的评估单位予以评估，且进行了增补，故不存在重大误解及显失公平的情形。赵如根主张其因受到姜堰开发区管委会的恐吓威胁出于其非真实意思表示签订补偿协议，但是赵如根并未提供符合《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》所规定情形的证据，故无法认定补偿协议在签订时存在欺诈、胁迫和乘人之危的情形。综上，涉案补偿协议系赵如根与搬迁人就房屋搬迁补偿事宜在自愿协商的基础上所达成的真实意思表示，赵如根在协议签订后已自愿腾空房屋交付拆除，故该协议应为合法有效。至于赵如根房屋所在地块是否被依法批准征收，与案涉协议的效力并无直接关联，不能以此否定协议效力。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条、合同法第五十四条的规定，判决：驳回赵如根的诉讼请求。案件受理费50元，由赵如根负担。 赵如根不服，向本院提出上诉称：1.上诉人在签订案涉补偿协议时，不了解《搬迁补偿安置方案》的具体内容，使得上诉人产生了错误认识，并作出了与自己意思表示相悖的行为，存在重大误解。被上诉人将上诉人的房屋认定为违建，以明显低价进行补偿，违反了公平、等价有偿的原则，内容显失公平。被上诉人委托方及其工作人员持续对上诉人及亲属以恐吓、威胁、非法限制人身自由等手段胁迫赵小庆在协议书上代上诉人签字，胁迫上诉人按手印，迫使上诉人在违背真实意愿的情况下签订补偿协议。根据合同法第五十四条的规定，案涉补偿协议应当被撤销。一审法院驳回上诉人诉讼请求无事实和法律依据。2.被上诉人的征收行为，超越了行政职权，不具有房屋征收的主体资格。3.上诉人的房屋建于1986年，有合法的土地使用权证，历史上从未拆迁，协议上既不给安置，也不给予使用权补偿，是不合法的。4.被上诉人违反法定程序强制拆除上诉人房屋，无论在主体上还是程序上均违法。被上诉人违反《中华人民共和国行政强制法》的规定，没有听取上诉人的陈述和申辩，没有作出正式的强制执行决定书，也未告知上诉人行政复议及行政诉讼的救济权利，且案涉补偿协议附件中并不包含符合要求的评估报告和审核单位对评估报告的审核意见，现有评估资料也不符合《房地产估价规范》。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审人民法院依法予以撤销。 姜堰开发区管委会答辩称：1.上诉人称被上诉人强拆其房屋，主体和程序上均违法，此诉称与事实不符。事实是上诉人自愿与泰州市鑫源建设有限公司签订了补偿协议，并主动腾空交房，由安置主体依协议拆除，并无违法之说。2.案涉补偿协议是在双方协商的基础上签订的，协商过程中双方存在一定争执和争议在所难免，上诉人将沟通、解释、说明的工作内容片面理解成威胁、恐吓、非法限制人身自由等情形与事实不符。3.上诉人的房屋在2003年拆迁时已进行过补偿安置，本次搬迁属于“非标户”，是严格按照补偿方案补偿的，上诉人想多获取补偿利益，明显违规也是对其他被搬迁人的不公，不应得到支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审判决据以定案的相关证据材料均已随案移送本院。 本院经审理除认可一审判决已经查明的部分事实外，另查明，姜堰开发区管委会在一审中陈述，上诉人的案涉房屋在2003年拆迁时已获相应补偿，但在二审中又陈述案涉房屋在2003年时未获相应补偿。 本院认为，行政协议是一种特殊的行政管理活动，既具有行政管理活动“行政性”的一般属性，同时也具有“协议性”的特别属性。对于行政协议案件的审理，首先要坚持行政诉讼法第六条关于“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的基本原则，确保行政诉讼法第一条“监督行政机关依法行使职权”立法目的的实现。人民法院通过对行政协议案件的合法性审查，监督和制约行政机关在实施行政行为时可能存在的越权行政、滥用权力、不规范行政等违法行为，确保行政机关在法律授权的范围内行使职权。行政诉讼法第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。根据本案现有证据材料，结合相关法律规定，对案涉补偿协议的合法性，综合分析如下： 首先，案涉房屋上诉人持有当地人民政府于1986年9月颁发的宅基地使用权证，该证至今是否被注销或已失效，被上诉人未能举证证明。 其次，案涉房屋所在地段经历了两次拆迁，一是2003年，二是2019年即本次搬迁。该房屋在2003年拆迁时，是否已获得相应补偿，被上诉人也未举证证明。 再次，关于案涉房屋是否已获补偿的问题，被上诉人在一审中陈述该房屋在2003年拆迁时已获补偿，但在二审中又陈述该房屋在2003年拆迁时未予补偿，被上诉人在一、二审中的陈述自相矛盾，本院难以采信。对于涉及当事人重大财产利益的行政（协议）行为，行政机关于法、于理均应尽到谨慎的注意义务，一切以事实为依据，以法律为准绳，在行使行政职权的过程中，注意收集、保存与行政行为有关的证据资料，并在行政诉讼中及时向人民法院提交。但至二审为止，被上诉人一直未能向人民法院提交案涉房屋是否已在2003年拆迁时获得补偿的相应证据。上述房屋如在2003年拆迁时已给予了补偿，则在本次搬迁中，应当不再给予补偿，否则将有损国家、集体利益；反之，如在2003年拆迁时未予补偿，则在本次搬迁中，应当依法给予相应的补偿，以使上诉人的合法权益得到应有的保护。 第四，被上诉人在此次搬迁中，将上诉人的案涉房屋界定为“非标户”，没有事实依据。1.如上所述，案涉房屋上诉人持有合法的宅基地使用权证。2.被上诉人于2019年8月4日作出的第7号《关于前马村、马厂村搬迁相关问题的专题会议纪要》载明：“一、关于有宅基地的非标户补偿问题此类搬迁户是因参军提干、考取大学以后分配工作等原因祖居在此地，有祖宅，但目前全家没有本组户口人员，现需对原有宅基地进行有偿退出，按实确权进行货币补偿，宅基地统一按现行标准（120㎡）计算，同时扣除土地出让金。”上诉人并非参军提干、考取大学后户口不在本地的人员，不符合该会议纪要关于“非标户”的界定标准。 关于上诉人认为被上诉人强制拆除其房屋违法的问题，不属本案审查范围，本院不予理涉。 需要指出的是，行政诉讼法第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关工作人员出庭。《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条第二款规定，行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。本案二审中，被上诉人仅委托律师参与诉讼，违反了上述法律规定，不利于争议事实的查清，今后应予以高度重视。 综上，被上诉人在实施本次搬迁的过程中，应当对包括上诉人在内的所有被搬迁户的基本情况进行全面调查、核实，对于案涉房屋在2003年拆迁时有无获得补偿以及在本次搬迁中是否属于“非标户”，应当提供足够的证据予以证明，但在整个一、二审诉讼过程中，被上诉人均未能向法院提交。行政诉讼法第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……。第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款亦规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。据此，案涉补偿协议因事实不清、证据不足、程序不当，应当依法予以撤销。同时依据行政诉讼法第七十条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条的规定，被上诉人应当在查清事实后，依法采取相应的补救措施。原审判决认定案涉协议合法有效不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销江苏省泰州市海陵区人民法院(2020)苏1202行初3号行政判决； 二、撤销江苏省姜堰经济开发区管理委员会委托泰州市姜堰区鑫源建设有限公司等与赵如根于2019年8月22日23时30分签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》； 三、责令江苏省姜堰经济开发区管理委员会依法采取补救措施。 本案一、二审案件受理费各50元，均由江苏省姜堰经济开发区管理委员会负担（限江苏省姜堰经济开发区管理委员会于本判决生效后十日内分别向一审法院及本院缴纳）。 本判决为终审判决。 审判长  顾金才 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年九月十一日 书记员  秦 檑 附：本案适用法条 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十一条人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。 原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。 第十五条行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。 因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。