江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏07行终83号 上诉人（原审被告）东海县自然资源和规划局，住所地江苏省东海县牛山街道牛山北路176号。 法定代表人朱燕昌，该局局长。 出庭应诉负责人张静波，该局党组成员。 委托代理人蒋海荣，江苏蒋海荣律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）赵克荣，女，1962年10月4日生，汉族，住江苏省东海县。 委托代理人杨克礼，江苏东帝律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）程新兰，女，1931年5月10日生，汉族，住江苏省东海县。 被上诉人（原审原告）庞友成，男，1954年7月17日生，汉族，住江苏省东海县。 被上诉人（原审原告）庞友侠，女，1959年3月19日生，汉族，住江苏省东海县。 被上诉人（原审原告）庞江苏，男，1970年6月9日生，汉族，住东海县。 上述四被上诉人共同委托代理人赵良，东海县西双湖法律服务所法律工作者。 原审第三人庞秋莎，女，1990年10月18日生，汉族，住江苏省东海县。 委托代理人赵良，东海县西双湖法律服务所法律工作者。 原审第三人江苏银行股份有限公司连云港海州支行，住所地江苏省连云港市海州区海宁西路11号茗馨大厦B幢底层。 负责人李晖，该支行行长。 委托代理人郑小蜜，该行工作人员。 上诉人东海县自然资源和规划局（简称东海县资源局）、赵克荣因与被上诉人程新兰、庞友成、庞友侠、庞江苏（简称程新兰等人）、原审第三人庞秋莎、江苏银行股份有限公司连云港海州支行（简称江苏银行海州支行）房屋行政登记一案，不服连云港市海州区人民法院（2016）苏0706行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。诉讼期间，原审原告庞某去世，其子女庞友成、庞友侠、庞江苏向本院申请参加诉讼，本院予以准许。2020年8月19日，本院依法公开开庭审理了本案。上诉人东海县资源局的出庭应诉负责人张静波及委托代理人蒋海荣、上诉人赵克荣的委托代理人杨克礼、被上诉人程新兰、庞友成、庞友侠、原审第三人庞秋莎及其共同委托代理人赵良、原审第三人江苏银行海州支行委托代理人郑小蜜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，2006年1月24日，东海县人民政府向庞友传颁发了东房权证牛字第××号《房屋所有权证》。庞某、程新兰系东海县牛山街道贯庄村民，1989年4月19日，东海县人民政府颁发给庞某《宅基地使用证》，载明宅基地位于东海县××××组，面积268平方米，备注有房屋肆间。后该处宅基地及地上房屋肆间于2000年转让给了同村村民庞友法。庞友传系庞某、程新兰儿子，原系东海县牛山街道贯庄村民，后因参加工作，于1991年2月将户口从贯庄迁出，迁入至东海县牛山派出所，由农村户口转成城镇户口。1996年，庞友传与赵克荣结婚，同年，参加城镇职工房改购买了位于东海县××路的公有住房一套。2009年9月，庞友传与赵克荣离婚。 1999年11月，庞友传就涉案土地办理了《个人建房用地许可证》及《江苏省村镇工程建设许可证》。2005年9月21日，东海县人民政府向庞友传下发《关于补办征用土地手续的批复》，内容为“你户使用的位于牛山镇贯庄（牛某路东侧）的土地，经调查核实用地面积为199.6平方米，土地用途为住宅用地，具体用地情况详见该宗地地籍调查资料。现经调查处理，准予补办征用土地手续，从即日起该地收归国有，按国有土地办理确权发证手续。”同日，原东海县国土资源局与庞友传签订了《国有土地使用权出让合同》。2005年12月14日，原东海县建设局颁发给庞友传《建设工程规划许可证》，载明在涉案土地位置建设二层住宅，规划部门意见注明“经研究，同意为该户换证，原证收回。”2006年1月24日，涉案土地上的房屋办理了房屋产权证书，房屋所有权人为庞友传，共有人为赵克荣。 原审法院另认定，庞友传与赵克荣曾因向银行贷款将涉案土地上的房屋抵押给贷款银行，并因欠银行贷款及发生其他债务纠纷引起民事诉讼，东海县人民法院对民事诉讼案件已审结，案件进入执行程序后，法院执行中对涉案土地上的房屋采取执行拍卖措施时，庞某、程新兰向法院提出了执行异议申请，并就执行异议申请事项提起了民事诉讼。 2016年4月10日，东海县牛山街道贯庄村民委员会出具证明，内容为“兹证明，庞某夫妻二人在村里于1987年秋自建平房四间，退休后给庞友传接班，于1997年春经集体安排让出。现在村部处牛某路东侧二层三间楼房，属于我村八组集体地，于1997年庞某夫妻二人同庞友传共同申请并经牛山镇土地规划办审核，符合建房条件，并由庞某来村交付用地费用，获得作为宅基地使用批准。”2016年9月12日，该村委会再次出具证明，内容为“兹有我村村民庞某系提前退休给其儿子庞友传顶班，庞友传转为城镇户口，户口从本村迁出，庞某回乡投靠妻子程新兰，因程新兰系农村户口，应享有村民宅基地，庞某夫妇将原来四间房屋让出给享受宅基地的农户，由村委会重新在牛某路东侧安排了三间宅基地给庞某夫妇。” 本案原审审理过程中，江苏银行海州支行出具《代偿证明》一份，载明：庞友传与赵克荣在我行所欠的贷款本金和利息均已偿还，至此我行与借款人债权债务关系终止。 原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查，针对不动产登记行为提起的行政诉讼，司法审查的对象是登记行为的合法性，即登记机构在登记过程中是否履行了法定程序、是否对登记材料的审查尽到了法定的审查义务并在必要时辅之以调查核实。基于东海县牛山街道贯庄村民委员会于2016年先后两次出具证明，证明庞某、程新兰在贯庄村××××一块宅基地，原宅基地经集体安排让出，由村委会重新在牛某路东侧安排了三间宅基地给庞某、程新兰，该宅基地上房屋附着于涉案土地，故庞某、程新兰与本案涉案房屋的颁证行为有利害关系，依法可以提起本案行政诉讼。本案东海县资源局依据庞友传的申请办理房屋登记，但档案中反映庞友传是1999年11月使用涉案土地，而庞友传于1991年2月已将户口从贯庄迁出，由农村户口转成城镇户口，城镇户口居民依法不能享有和购买农村的宅基地建设房屋。故原审法院认为对涉案房屋登记时房屋管理部门未尽审慎审查义务，颁证不当，不具有合法性，依法应当撤销，庞某、程新兰请求撤销该房屋所有权证成立，原审法院予以支持。东海县资源局辩称的理由，无事实和法律依据，原审法院依法不予采信。庞某、程新兰在本案庭审中申请撤回要求东海县资源局提交其办证文书，让其知情的诉求，是其依法处分自己的诉讼权利，符合法律规定，原审法院予以采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：撤销东海县人民政府2006年1月24日向庞友传颁发的东房权证牛字第××号《房屋所有权证》。案件受理费50元由东海县资源局负担，于判决生效后十日内给付庞某、程新兰。公告费400元由庞某、程新兰负担。 上诉人东海县资源局不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销原判，发回重审或改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实和理由：1.原判采信东海县牛山街道贯庄委会2016年出具的两份证据，违反法定程序，导致认定事实错误；2.案涉《房屋所有权证》是依据庞友传合法取得的《国有土地使用权证》《个人建房许可证》《江苏省村镇工程建设许可证》颁发的，庞友传取得宅基地并不违法；3.案涉《房屋所有权证》项下的土地性质现已经变为国有土地，不再存在原判认定的问题。 上诉人赵克荣不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求；诉讼费用由被上诉人负担。事实和理由：被上诉人和原审第三人庞秋莎以及东海县牛山街道贯庄均作出虚假陈述，涉案土地是庞友传和赵克荣从梁某1手里买来的，该土地并非宅基地，房屋是庞友传与赵克荣出资建造的。案涉《房屋所有权证》颁发程序合法，依据事实正确，不应被撤销。 被上诉人程新兰等人辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。上诉人东海县资源局颁证时没有审查涉案房屋的实际所有人以及宅基地使用权人。庞友传是城镇居民，根本无权在农村购置宅基地建房，案涉宅基地是庞某和程新兰的，房屋也是二人出资所建，庞友传并未出钱。目前程新兰已近90岁，且一直居住在涉案房屋内，不能因此老无居所。上诉人赵克荣明知涉案房屋是二老的，在与庞友传离婚时也明确约定双方无财产。 原审第三人庞秋莎述称，其从小就与爷爷奶奶生活在诉争房内，该房是二层小楼，是爷爷奶奶出钱所建，现在房子还是我们在住，其父亲庞友传与赵克荣当时一直在东海县城居住，从未对其尽过抚养责任。 原审第三人江苏银行海州支行述称，庞友传在本行的贷款在原审审理期间已经结清，该案二审审理结果与本行无关。 二审中，上诉人赵克荣提供《东海县土地利用总体规划图（局部）》和《证明》各一份，用以证明涉案土地是庞友传从梁某1梁某2手中购买，土地不是贯庄分配的。对此，上诉人东海县资源局予以认可。被上诉人程新兰等人以及原审第三人庞秋莎认为，规划图没有显示制定时间，涉案房产建造于1999年左右，上诉人并未提供20年前的规划，该证明材料不具有证明力；《证明》无落款时间，证人也未出庭作证，该证明材料不真实、不合法。原审第三人江苏银行海州支行对此不发表质证意见。本院认为，上诉人赵克荣提供的该两份证明材料内容不明晰、形式不合法，且不符合行政诉讼法关于二审新证据的有关要求，本院不予采信。 上诉人东海县资源局、赵克荣提起上诉后，原审法院已将本案证据和依据随卷移送本院。经审查，本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。东海县资源局因职能变更而具备本案被告的诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案争议焦点系案涉颁发房屋所有权证的行为实体及程序是否合法。 原建设部《城市房屋权属登记管理办法》第六条规定，“房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土使用权权利主体一致的原则。”第十六条规定，“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的三个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。集体土地上的房屋转为国有土地上的房屋，申请人应当自事实发生之日起三十日内向登记机关提交用地证明等有关文件，申请房屋所有权初始登记。”据此，《城市房屋权属登记管理办法》生效实施期间，针对申请人的申请，有权机关应否准予颁发房屋所有权证，须重点考量该房屋坐落土地使用权的问题。本案中，案涉房屋系经由集体土地上的房屋转为国有土地上的房屋，故颁证机关更应对申请人提交的用地证明等文件进行审慎审查。通过原审查明的事实可见，1999年建房时庞友传本人确系城镇居民，非东海县牛山街道贯庄集体成员。东海县牛山街道贯庄委证实，彼时涉案房屋所占用的土地系村集体用地，且村委认为该地系安排给庞友传的父母庞某、程新兰使用，而非庞友传。虽然上诉人东海县资源局提出庞某、程新兰当时已不应再取得村内宅基地的意见，但相较于庞友传的城镇居民身份，程新兰系在贯庄居住生活几十年的村民，且至今其仍在该村生活，认定程新兰为该村集体土地的使用权人更趋客观真实，上诉人东海县资源局的该项意见并无充分事实依据支撑，也不符合常理，本院对此不予采纳。对这一关键问题，国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》、国务院2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》、国土资源部国土资发（2004）234号《关于加强农村宅基地管理的意见》中均明确：宅基地使用权的取得人应当是取得农村集体经济组织成员资格的人，严禁城镇居民购置宅基地。再结合我省后续文件江苏省建设厅关于印发《江苏省实施＜房屋登记办法＞若干问题的指导意见》的通知》第十条中规定的“《房屋登记办法》第八十七条在规定农村村民住房所有权转移登记的限制条件时，已明确了法律、法规另有规定除外。因此，受让人虽不属于房屋所在地农村集体经济组织成员，但对房屋继承，以及依据人民法院生效的法律文书申请登记的，登记机构应当予以受理。”之精神，即便存在城镇居民可取得农村住房的例外情况，也仅限房屋继承与司法判定两类情形，并不包含初始登记情况。鉴于此，庞友传、赵克荣的主体身份与应得权益确有不符，在利害关系人提出异议后，人民法院应结合宅基地购置是否经农村集体经济组织同意或批准、城镇居民是否由于特殊原因购置、是否因购置而损害国家利益、公共利益或他人权益等因素予以综合考量判定。本案中，庞某、程新兰并无其他房产且一直居住在涉案房屋内，目前也并未有充分证据证明房屋是庞友传、赵克荣实际所建，再考量庞友传、赵克荣的婚姻存续情况、贯庄委意见以及庞秋莎的陈述内容等，本院认为，国家保障老年人依法享有的权益，东海县资源局在案涉颁证行为过程中，未尽审慎审查义务，作出的案涉房屋登记行为确有不当，应予撤销。 综上所述，东海县资源局、赵克荣的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判 二审案件受理费50元，由上诉人东海县自然资源和规划局、赵克荣负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 季 审判员 王小姣 审判员 戴立国 二〇二〇年九月二十八日 书记员 徐 瑞 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……