福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽09行终83号 上诉人（原审原告）山东岱岳制盐有限公司杭州分公司，住所地浙江省杭州市萧山区经济技术开发区通惠北路12号柏丽轩2609室。 负责人张兆利,经理。 被上诉人（原审被告）寿宁县市场监督管理局,住所地福建省寿宁县鳌阳镇东区角林路3号。 法定代表人龚旺春，局长。 委托代理人黄宇健，福建环三律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）寿宁县人民政府,住所地福建省寿宁县梦龙街16号。 法定代表人张成慧,县长。 委托代理人郭光榕，福建熠辉律师事务所律师。 上诉人山东岱岳制盐有限公司杭州分公司（以下称杭州分公司）因诉被上诉人寿宁县市场监督管理局（以下称寿宁市监局）、寿宁县人民政府（以下简称寿宁县政府）盐业行政处罚暨行政复议决定一案，不服福安市人民法院（2019）闽0981行初167号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院认定，2019年4月25日，被告寿宁市监局的执法人员在与宁德市联合执法检查中，发现位于“寿宁县鳌阳镇××号”的“寿宁县鳌阳镇汇兴副食品店”仓库内堆放有大量成箱和拆零的食盐，共计6个品种，均为山东岱岳制盐有限公司（以下简称岱岳公司）生产的“鲁晶”牌或“东岳”牌食盐，总计18.5258吨。具体为：“鲁晶”精制盐（规格400ｇ*50袋／件）348件零30袋、“鲁晶”一级精制盐（规格400ｇ*50袋／件）268件零1袋、“鲁晶”精制盐（规格500ｇ*40袋／件）291件零2袋、“鲁晶”深井精纯食用盐（规格400ｇ*50袋／件）3件零31袋、“鲁晶”未加碘精制盐（规格400ｇ*50袋／件）13件、“东岳”精制盐（规格400ｇ*50袋／件）2件。当日，寿宁市监局制作了现场笔录及“寿宁县鳌阳镇汇兴副食品店”经营者郑惠英的询问笔录，经报批后，对上述食盐实施了扣押行政强制措施。2019年4月26日寿宁市监局以涉嫌非法经营食盐批发业务予以立案。立案后，寿宁市监局认为该案涉嫌犯罪，于2019年5月21日将该案移送寿宁县公安局进行处理，并于2019年5月24日经报批将扣押行政强制措施期限延长至2019年6月26日。寿宁县公安局受案后，经审查认为该案没有犯罪事实，不需要追究刑事责任，于2019年5月30日作出《不予立案通知书》，将该案退回。此后，寿宁市监局于2019年6月14日对涉案食盐进行抽样，并委托宁德市产品质量检验所检测，检测结果质量合格。寿宁市监局于2019年7月4日经集体研究后向原告发出《行政处罚听证告知书》，告知原告自收到本告知书三个工作日内行使陈述、申辩权以及要求举行听证，逾期视为放弃此权利。原告在告知期限内未进行陈述、申辩或要求举行听证，寿宁市监局于2019年7月11日作出寿市监处字〔2019〕1-15号《行政处罚决定书》，作出如下处罚：1.没收当事人违法经营的食盐18.5258吨；2.没收违法所得6213元；3.罚款人民币743066.35元。以上罚没共计749279.35元。当日邮寄送达原告。原告不服，向被告寿宁县政府申请行政复议，寿宁县政府于2019年7月25日受理后，认为案件复杂经延期30日，于2019年10月24日作出《行政复议决定书》，维持了上述处罚决定，原告仍不服，遂诉至法院。请求：1.撤销寿市监处字〔2019〕1-15号行政处罚决定；2.撤销寿政行复决字〔2019〕4号复议决定。 原审法院另查明，1.岱岳公司有企业法人资格，有办理《食盐定点生产企业证书》《食盐定点批发企业证书》，生产、批发地址为泰安市大汶口石膏工业园区。2.寿宁市监局于2019年6月5日向岱岳公司发出《限期提供材料通知书》一份，岱岳公司收到后出具一份“说明”，载明：杭州分公司为岱岳公司的分支机构，于2017年6月30日注册，负责零售岱岳公司自行生产的“鲁晶”、“东岳”品牌食用盐。3.涉案食盐是岱岳公司生产的，由杭州分公司委托物流公司运送至寿宁，双方签订有《食盐仓储配送协议书》，配送费一年一结。物流公司又于2019年1月1日与“寿宁县鳌阳镇汇兴副食品店”经营者郑惠英的丈夫陈兴寿签订一份《仓库租赁合同》，租用该店位于“寿宁县鳌阳镇××号”的仓库存放涉案食盐，涉案地址未办理《食品经营许可证》。4.陈兴寿、郑惠英夫妇二人销售涉案食盐是以杭州分公司作为销售方，涉案食盐为被扣押的18.5258吨食盐及30张《杭州分公司送货单》上所记录的113件已销售食盐。其中，扣押的食盐以零售价2750元/吨计算，零售总价为50945.95元；《杭州分公司送货单》上所记录的113件食盐，以《杭州分公司送货单》上实际标明的销售金额进行统计，销售收入共计6213元。合计的货值总金额为57158.95元。 原审法院认为，（一）关于被告寿宁市监局是否具有食盐专营管理职权(即处罚主体是否适格)问题。寿宁县政府根据《食盐专营办法》第四条“县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作”，及中共寿宁县委机构编制委员会《关于进一步明确食盐体制改革有关事项的通知》（以下简称寿编〔2018〕19号《通知》）“一、（寿宁）县市场监督管理局负责我县食盐专营管理有关工作，承担食盐生产经营环节的监督管理，负责指导、监督、协调全县食盐行政执法工作；负责组织查处县域内食盐违法案件”的规定，确定了寿宁市监局负责寿宁县行政区域的食盐专营管理工作，应为寿宁县盐业主管部门，具有食盐专营管理职权，其处罚主体适格。（二）关于被诉处罚决定认定事实是否清楚、证据是否充分问题。《食盐专营办法》第十二条规定“国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。”《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十五条第一款规定“国家对食品生产经营实行许可制度，从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。”《食品经营许可管理办法》第四条规定“食品经营许可实行一地一证原则。”及《食盐定点生产企业和食盐定点批发企业规范条件》第二点第（五）项规定“食盐定点批发企业配送食盐应通过符合食品安全要求的自有运输工具或自建物流公司，或委托其他食盐定点批发企业或有物流配送资质的第三方物流企业。”本案中，寿宁市监局提交的证据B5《杭州分公司送货单》30张、证据B6《浙江增值税普通发票》、证据B7《仓库调拨单》、证据B8《食盐仓储配送协议书》、证据B11“岱岳公司出具的书面说明”，结合寿宁市监局对陈兴寿等人制作的询问笔录，可证实：1.杭州分公司为岱岳公司的分支机构，只负责零售岱岳公司自行生产的“鲁晶”、“东岳”品牌食用盐，是非食盐定点批发企业。2.杭州分公司以其名义与物流公司签订《食盐仓储配送协议书》，委托物流公司进行食盐配送，而不是以食盐定点批发企业即岱岳公司的名义委托物流公司进行食盐配送。3.杭州分公司以其名义，通过送货员陈兴寿、郑惠英夫妇，向寿宁县域内的商户销售涉案食盐113件，销售收入共计6213元。被扣押的涉案食盐18.5258吨，以零售价2750元/吨计算，零售总价为50945.95元。以上货值总金额为57158.95元（6213元+50945.95元）。4.杭州分公司通过物流公司将涉案食盐存放于“寿宁县鳌阳镇××号”的目的系用于销售经营，其给商户开具的《杭州分公司送货单》《浙江增值税普通发票》均可体现销售方为杭州分公司，且根据《食盐定点生产企业和食盐定点批发企业规范条件》第二点中的第（五）项规定，杭州分公司不是食盐定点批发企业，无权委托物流公司进行配送食盐，故涉案地点应为经营场所，而不是杭州分公司所称物流公司的仓储。因此可见，本案原告杭州分公司不具有食盐定点批发资质，无权委托有物流配送资质的第三方物流企业配送食盐，及以自身名义在寿宁县境内从事食盐批发经营，且在涉案地点未办理《食品经营许可证》，其行为违反了“食品经营许可实行一地一证原则”，故被告寿宁市监局作出的处罚决定认定原告销售食盐的行为违反“非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”、“未取得食品经营许可从事食品经营活动”，货值总金额为57158.95元，认定事实清楚、证据充分。另需指出，本案岱岳公司虽有办理《食盐定点生产企业证书》《食盐定点批发企业证书》，但其生产、批发地址均为泰安市大汶口石膏工业园区。即使根据国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅于2017年4月7日印发的《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体〔2017〕604号）第三点第（二）项规定，食盐批发企业可以通过自建分公司的形式开展食盐销售业务。该“通知”的适用前提是改革过渡期，期间是2017年1月1日至2018年12月31日，而杭州分公司的经营行为发生在2019年4月，且也不是以食盐批发企业岱岳公司名义进行的。综上，原告主张其在寿宁县没有设立经营场所，未办理营业执照，亦无需办理《食品经营许可证》，不符合上述法条的规定，其主张依据不足，不予采纳。（三）关于被诉处罚决定适用法律法规是否正确问题。基于上述认定的事实，原告的销售涉案食盐行为同时违反“非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”、“未取得食品经营许可从事食品经营活动”的规定，因“非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”行为也同属于“未取得食品经营许可从事食品经营活动”的行为，可见本案原告的行为违反《食盐专营办法》第十二条同时又违反《食品安全法》第三十五条的规定，根据《食盐专营办法》第三十条规定“经营者的行为违反本办法的规定同时违反《食品安全法》的，由县级以上地方人民政府食盐质量安全监督管理部门依照《食品安全法》进行处罚”，为此，被告寿宁市监局依照《食品安全法》第一百二十二条第一款之规定，作出被诉处罚决定，符合相关法律规定，其适用法律法规正确，并不存在违法。（四）关于被诉处罚决定程序是否合法问题。根据《食盐专营办法》第四条及寿编[2018]19号《通知》，寿宁市监局具有食盐专营管理职权，负责寿宁县域内食盐行政执法及组织查处食盐违法案件，寿宁市监局依据《行政处罚法》及《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的相关程序规定，对涉案违法行为，履行了立案、调查、集体研究、告知陈述、申辩与听证权利等法定程序，且两名执法人员具有市场监督管理执法资格，在立案之后90日的法定期限内作出处罚决定，其程序与执法目的不存在违法。综上所述，原审法院认为，根据《食盐专营办法》第四条及寿编[2018]19号《通知》的相关规定，被告寿宁市监局负责寿宁县行政区域的食盐专营管理工作，具有查处县域内食盐违法行为的职责。原告杭州分公司在寿宁县未办理《食品经营许可证》，而以自身名义在寿宁县境内从事食盐批发经营，违反了《食品安全法》第三十五条第一款及《食品经营许可管理办法》第四条的规定，被告寿宁市监局依职权对原告的违法行为进行处罚，依法履行了立案、调查、集体研究、告知陈述、申辩与听证权利等法定程序后，根据《食品安全法》第一百二十二条第一款之规定作出被诉处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。被告寿宁县政府对原告提出的复议申请，依法审查后，作出寿政行复决字〔2019〕4号复议决定对被诉行政处罚决定予以维持，符合法定程序，亦不存在违法。原告主张俩被告作出的被诉行政行为违法，要求撤销之诉请，依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杭州分公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。 杭州分公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依原审诉请改判。主要理由：一、原审判决认定职权错误。寿宁市监局具有《食品经营许可证》管理职权，但无《食盐定点批发企业证书》管理职权。国家市场监督管理总局《职能配置、内设机构和人员编制规定》规定了市场监督管理局的各项职权，其中并没有食盐专营管理权。二、原审认定事实错误。上诉人作为企业的分支机构经营食盐是依据母公司《食盐定点批发企业证书》开展。原审判决故意曲解《食品经营许可办法》的“一地一证”。上诉人的经营地在杭州市，也在杭州市办理了《食品经营许可证》。国务院法制办公室对《关于提请解释〈中华人民共和国行政许可法〉有关适用问题的函》的复函明确解释，“只要申请人取得的行政许可的适用范围依法没有地域限制，被许可人在一个地方取得了行政许可，就可以在全国范围内从事被许可的活动，无需在其他地方再次申请同一行政许可或者目的相同的行政许可”，《行政许可法》第四十一条规定：“法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。”而且《食品经营许可办法》仅仅是部门规章层级的规范。三、《食盐专营办法》第三十条规定的是并列处罚条款，不是合并处罚规定。即：违反《食盐专营办法》的按《食盐专营办法》处罚，同时违反《食品安全法》的，另外按《食品安全法》规定进行处罚。四、寿宁市监局执法程序违法。（一）在盐业行政执法程序性中，除了应当适用《行政处罚法》外，还应当特别适用《盐业行政执法办法》。（二）寿宁市监局实际执法程序违法。1.没有法定的执法证件。《盐业行政执法办法》明确规定了盐政执法人员应当持有《中国盐政检查证》、《中国盐政检查章》。案件材料中未能看到寿宁市监局执法人员的执法证件编号，没有证据能够证明其执法人员是“经省级盐业行政主管部门考核合格的人员，从事盐政执法工作”的。2.《盐业行政执法办法》第二十七条规定：“盐政执法机构一般应在立案后三十日内对盐业违法案件做出处罚决定：因特殊情况不能按期做出的，经主管领导批准，可以适当延长办案期限”。被诉行政行为是2019年4月25日作出查扣的，表明这个时候已经立案，至7月11日作出处罚决定，扣除案件移送公安8天，本案办案期限早已超过30日，且也没有领导批准延期的任何文件。3.没有《立案审批表》及指定承办人。本案虽然有《立案审批表》，但是该《立案审批表》内容明确记载寿宁市监局联合宁德市盐政执法一大队执法。然而，本案是寿宁市监局单独作出《行政处罚决定书》，而单独的执法没有《立案审批表》。更重要的是，本案联合立案是以“分公司涉嫌以自身名义在寿宁县境内从事食盐批发活动”为由，认为“原告涉嫌非法经营食盐批发业务案”。处罚决定是认定上诉人“无《食品经营许可证》”。对上诉人无《食品经营许可证》行为没有立过案。不符合《盐业行政执法办法》第二十二条第二款、第三款规定。4.寿宁市监局无证据证明已经履行了“通知当事人到场”的法定义务，剥夺了上诉人申辩权利。 被上诉人寿宁市监局辩称，1.原审判决认定职权正确，上诉主张与法律规定不符。《食盐专营办法》（2017年12月26日）第四条，寿编〔2018〕19号《通知》第一条规定，寿宁市监局负责组织查处县域内食盐违法案件职责。本案系被上诉人对上诉人违法经营涉案食盐产品的查处，而非对其《食盐定点批发企业证书》的处罚。2.被诉处罚决定认定事实清楚，证据充分。3.被诉处罚决定适用法律正确。4.被诉处罚决定程序合法。综上，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 被上诉人寿宁县政府未作答辩。 经审理查明，双方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，并随案移送本院。二审中双方当事人未提交新的证据。经审查，本院确认原审法院的证据分析和事实认定。 本案争议焦点是:一、寿宁市监局是否具有食盐专营管理职权；二、被诉处罚决定认定事实是否清楚；三、被诉处罚决定适用法律法规是否正确；四、被诉处罚决定处罚程序是否合法。 一、寿宁市监局是否具有食盐专营管理职权 本院认为，《食盐专营办法》第四条第一款规定：“县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作”。寿编〔2018〕19号《通知》文件规定：“寿宁市监局负责寿宁县食盐专营管理有关工作，承担食盐生产经营环节的监督管理，负责指导、监督、协调全县食盐行政执法工作，负责组织查处县域内食盐违法案件。”寿宁县政府依据上述规定，确定了寿宁市监局负责寿宁县行政区域的食盐专营管理工作。故寿宁市监局具有对辖区内盐业违法案件进行调查处理的职权。上诉人杭州分公司主张寿宁市监局不具有法定职责的理由不能成立。 二、被诉处罚决定认定事实是否清楚 本院认为，（一）上诉人以分支机构名义违法从事了食盐批发销售业务。从寿宁市监局提交的《杭州分公司送货单》《浙江增值税普通发票》《仓库调拨单》《食盐仓储配送协议书》《岱岳公司的书面说明》，结合寿宁市监局对陈兴寿等人制作的询问笔录，可以证实杭州分公司以其名义与物流公司签订《食盐仓储配送协议书》，委托物流公司进行食盐配送，将涉案食盐存放于“寿宁县鳌阳镇××号”，并以自身名义销售食盐，涉案数量较大，销售对象均为商户，具有批发性质。而食盐定点批发企业应具备《食盐定点生产企业和食盐定点批发企业规范条件》第二点第（一）项“在中华人民共和国境内具有法人资格。”第（五）项“食盐定点批发企业配送食盐应通过符合食品安全要求的自有运输工具或自建物流公司，或委托其他食盐定点批发企业或有物流配送资质的第三方物流企业。”上诉人不具有法人资格，只能以岱岳公司自有运输工具或自建物流公司，或岱岳公司委托其他食盐定点批发企业或有物流配送资质的第三方物流企业进行食盐配送，而不能独立对外进行食盐批发销售业务。被上诉人宁德市监局认定上诉人实施了非法经营食盐批发业务的行为，认定事实清楚。上诉人的该点上诉意见，缺乏依据，不予支持。（二）上诉人的行为违反了“一地一证”原则。《食品安全法》、《食盐专营办法》等法律法规，对食品包括食盐的生产经营行政许可进行了法律规范。其中，《食品安全法》第三十五条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。”《食品经营许可管理办法》第四条规定：“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证。”本案上诉人系岱岳公司的分支机构，非食盐定点批发企业，其经营地在杭州，在寿宁县境内并未取得食品经营许可证的情况下，从事食盐批发的行为，违反上述“一地一证”原则。上诉人关于其在杭州已取得食品经营许可证，无需在寿宁县申请食品经营许可的意见，缺乏法律依据，不予支持。（三）在案证据可以证明上诉人以其名义，通过送货员陈兴寿、郑惠英夫妇，向寿宁县域内的商户销售涉案食盐113件，销售收入共计6213元。被扣押的涉案食盐18.5258吨，以零售价2750元/吨计算，零售总价为50945.95元。以上货值总金额为57158.95元（6213元+50945.95元）。 三、被诉处罚决定适用法律法规是否正确 本院认为，《食品安全法》第三十五条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。”第一百二十二条第一款规定：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，……由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”《盐业专营办法》第三十条规定：“经营者的行为违反本办法的规定同时违反《中华人民共和国食品安全法》的，由县级以上地方人民政府食盐质量安全监督管理部门依照《中华人民共和国食品安全法》进行处罚。”本案中，上诉人实施销售涉案食盐行为，同时违反“非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”、“未取得食品经营许可从事食品经营活动”的规定。因“非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”行为也同属于“未取得食品经营许可从事食品经营活动”的行为，且上诉人未取得食品经营许可从事食盐批发销售，货值超过1万元，破坏了市场管理秩序，对食品安全带来隐患，依法应予惩处。被上诉人依据《食品安全法》第一百二十二条第一款规定对上诉人予以处罚，并无不当。 四、被诉处罚决定处罚程序是否合法 本院认为，寿宁市监局执法人员持有《福建省行政执法证》对上诉人的食盐仓储场所进行检查，将涉案件物品予以抽样送检，开展调查取证，在作出处罚决定前向上诉人送达行政处罚事先告知书，上诉人在告知期限内未进行陈述、申辩或要求举行听证，寿宁市监局在查清事实后作出处罚决定并送达上诉人，被上诉人的执法程序符合法律规定。针对上诉人的几点程序异议分析如下：（一）执法证件是否合法问题。《福建省行政执法证》是由福建省人民政府统一制发的行政执法身份证件，执法人员持《福建省行政执法证》开展执法活动符合法律规定，上诉人对该程序的异议缺乏依据，不予支持。（二）是否超期办案问题。寿宁市监局于2019年4月26日对本案予以立案，于2019年7月11日作出行政处罚并未超过《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条规定的90日的办案期限。上诉人关于寿宁市监局超期办案的上诉意见，缺乏依据，不予支持。（三）立案程序是否合法问题。寿宁市监局联合宁德市盐政执法一大队，以上诉人“涉嫌以自身名义在寿宁境内从事食盐批发活动”开展调查，系行政机关在行政管理过程中，对有初步证据证明行政相对人的行为涉嫌违法，可采取对其立案。寿宁市监局对涉案食品进行抽样送检，并依据《市场监督管理行政处罚暂行规定》开展执法，作出行政处罚决定，符合法律规定，上诉人的主张不能成立。（四）送达程序是否合法问题。寿宁市监局提供的《当事人送达地址确认书》可以证明上诉人的负责人张兆利明确其接受电子送达方式，而寿宁市监局通过电子邮件方式向上诉人送达了《行政处罚听证告知书》，对上诉人提出的寿宁市监局未履行法定通知义务，剥夺当事人申辩权利的上诉意见，不予支持。 综上所述，被上诉人寿宁市监局依法具有本案行政执法的法定职权，其所作行政处罚决定认定上事实清楚，适用法律正确，且亦依法履行了立案、告知、送达等相关法律程序，程序合法。被上诉人寿宁县政府作出行政复议决定予以维持，符合法律规定。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，依法应予以维持。上诉人所提上诉请求无理，依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人山东岱岳制盐有限公司杭州分公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  缪义文 审判员  赖昌铅 审判员  杨礼崧 二〇二〇年九月二日 书记员  陈 丹 附：相关法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 《食盐专营办法》 第十二条国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。