江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终201号 上诉人（原审原告）何萍，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人张才红，江苏令同律师事务所律师。 委托代理人曹汉甫，江苏庖丁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰兴市张桥镇人民政府，住所地泰兴市张桥镇张华村2组7号。 法定代表人李卉，镇长。 参与诉讼负责人黄映春，该镇宣传委员。 委托代理人朱金海，该镇司法所所长。 委托代理人李容，江苏信尊律师事务所律师。 上诉人何萍因城建行政强制及行政赔偿一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2020）苏1291行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，何萍及其丈夫、儿子与其父何小林、其母刘玉芳在同一户籍，属于一户，户号005968。何小林户已在汤庄村的宅基地上自建了房屋。2017年9月，何萍未取得建设工程规划许可证在泰兴市××桥镇××组农用地新建了三间三层房屋。 2018年10月19日，泰兴市万源土地测绘有限公司受泰兴市自然资源和规划局（以下简称泰兴市资源局）委托作出《违法用地勘测定界成果报告书》，载明：何萍用地项目占用106平方米基本农田。2019年3月18日，泰兴市人民政府下发《市政府办公室关于交办第一批违规违法用地整改任务的通知》（以下简称第一批违法用地整改通知），载明：一、整改对象：……8、个人建房；……；二、整改要求：……（二）5、设施农用地、临时用地符合备案批准条件的4月30日前完善手续到位，否则拆除复耕；……；三、工作要求：……各乡镇（街道）、园区要高度重视，把2019年度第一批交办的违规违法用地整改工作作为当前一项政治任务、一项最紧迫的硬任务……。附件《张桥镇第一批违法违规用地整改任务交办单（个人建房)》载明：汤庄村四组21户个人建房中包含何小林户。《2018年度国家卫片194号图斑汤庄四组违建个人建房处置方案》载明：何小林户占用基本农田，一户两宅，4月20日前自拆一处宅基地上的房屋及固化地面，并复垦到位。2019年4月2日，泰兴市资源局向何萍作出泰自然资罚改字〔2018〕263号《责令改正违法行为通知书》（以下简称责令改正违法行为通知书），载明：何萍户自2017年9月起，未经有权部门批准，非法占用张桥镇汤庄村4组集体土地106平方米实施住宅等设施建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，现责令你户自收到本通知书之日起10日内予以改正，自行拆除在非法占用的106平方米土地上新建的建筑物和其他设施。 2019年4月2日，泰兴市张桥镇人民政府（以下简称张桥镇政府）对何萍户违法建设案件立案并进行现场勘验，制作了何萍所建房屋用地平面图，向何萍送达了《限期纠违通知书》，告知何萍户在汤庄村四组进行房屋翻建的行为违法了《中华人民共和国城乡规划法》《江苏省城乡规划条例》等有关规定，要求何萍户自接到通知之日起，立即停止违法行为，并于2019年4月12日前纠正到位。次日，张桥镇政府向何萍户作出《责令停止建设通知书》，载明：经查，你户在汤庄四组未经有权部门批准非法占用集体土地实施住宅等设施建设的行为，泰兴市资源局下达了责令改正违法行为通知书，并根据泰兴市人民政府办公室第一批违法用地整改通知，市政府办公室责成我镇处理。现依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条通知你户自接到本通知之日起，立即停止上述行为，并于2019年4月12日前纠正到位。限期内没有纠正到位的，后果自负。何萍拒绝签收该通知，张桥镇政府留置送达，送达人及见证人汤某,4（村主任）在送达回证中签名。2019年4月8日，张桥镇村镇建设服务站工作人员向何萍调查并制作调查笔录，何萍陈述：新建房屋于2017年10月开工，3间3层，无建房手续，知晓拥有陈述、申辩的权利，认为该户不属于一户多宅，老房已给小女儿，新建房屋系为大女儿何萍。 何萍逾期未纠正违法行为，张桥镇政府于2019年4月13日作出张证字（2019）第021号《违法违章建设限期改正通知书》，要求何萍于三日内自行拆除违法建设，限期内没有自行拆除的，将对该户违法建设予以强制拆除。并告知了申请行政复议和提起行政诉讼的相关权利。何萍拒绝签收，张桥镇政府留置送达，送达人及见证人汤某,4（村主任）在送达回证上签名。同日，张桥镇政府向何萍户履行了事先告知义务，告知何萍户，对于何萍户违法建设行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，限定三日内自行拆除，限期内没有自行拆除的，将对该户违法建设予以强制拆除，同时告知了陈述、申辩权。 2019年4月19日，张桥镇政府作出强制拆除决定并送达何萍户，何萍拒绝签收，张桥镇政府拍照后留置送达，送达回证有送达人及见证人汤某,4（村主任）签名。张桥镇政府依据上述强制拆除决定于2019年5月10日对何萍户房屋实施了强制拆除。 庭审中，何萍陈述：案涉房屋所占用的土地不是基本农田，是何萍家的自留地。张桥镇政府陈述：案涉房屋所占用的土地性质是基本农田，不属于城镇规划区。 原审法院审理认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.张桥镇政府认定何萍所建房屋属于违法建设是否具有事实和法律依据；2.张桥镇政府拆除何萍所建房屋的行为是否合法；3.何萍的赔偿请求能否得到支持。 关于焦点1，当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。第六十六条第一款规定：县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第七十七条第一款规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，何萍一家三口与其父何小林、其母刘玉芳同属一户，只能拥有一处宅基地，该户在宅基地上已拥有自建房屋。现何萍未经批准，占用基本农田建设案涉房屋，泰兴市资源局作为泰兴市人民政府土地行政主管部门对该户违反土地管理法律，非法占用土地建设住宅的行为，已作出责令改正违法行为通知书，张桥镇政府据此认定何萍所建房屋属于违法建设具有事实和法律依据。对于何萍认为其占用的是自家自留地、不属于基本农田、未违反一户一宅的意见，法院不予采信。 关于争议焦点2，当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第三十六条第二款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。本案中，何萍未经批准在基本农田上建房，系属于违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定的行为。 当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。第八十三条规定：依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。本案中，虽然泰兴市人民政府下发的第一批违法用地整改通知要求张桥镇政府对何萍户的违法建设行为予以处理，但泰兴市人民政府不具有在集体土地上依据城乡规划法的相关规定责成张桥镇政府对何萍户在基本农田上违法建设的房屋实施拆除行为的法定职权。张桥镇政府虽于实施强制拆除行为前进行了立案、现场检查、勘验、绘制了平面位置图，并先后向何萍户送达了《限期纠违通知书》《责令停止建设通知书》《违法违章建设限期改正通知书》，履行了事先告知义务，但因泰兴市人民政府在集体土地上依据城乡规划法责成张桥镇政府实施强制拆除行为，适用法律错误，不具职权依据，张桥镇政府实施强制拆除行为无合法的权力来源，且不符合当时有效的《中华人民共和国土地管理法》中关于对非法占用土地新建房屋进行强制拆除规定的法定程序，案涉强制拆除行为应被确认违法。 关于争议焦点3，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一项规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。依据上述规定，国家赔偿的对象是公民、法人和其他组织的合法权益。即行政机关的行政行为被确认违法，并不必然导致赔偿结果的发生。具体到本案，何萍户未经批准在基本农田上新建的房屋不属于何萍户的合法权益，从双方当事人提供的录像证据均可看出，张桥镇政府拆除的房屋系毛坯房，未发现拆除行为造成小汽车毁损，何萍户亦未举证证明拆除行为造成除案涉房屋外的其他合法权益损失，故何萍主张张桥镇政府对其建房损失予以赔偿的诉讼请求，法院不予支持。 据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，判决：一、确认张桥镇政府于2019年5月10日强制拆除何萍新建于泰兴市××桥镇××组集体土地上的房屋的行政行为违法。二、驳回何萍要求张桥镇政府赔偿之诉讼请求。 何萍不服，向本院提起上诉称：1.原审判决认定事实错误，被上诉人提交的主要证据材料没有送达上诉人，且涉嫌伪造；2.原审判决认定上诉人在基本农田上建房及判决不赔偿上诉人损失，适用法律错误；3.被上诉人组织强拆上诉人新建住房时，造成停放在房屋内的汽车损失，应予赔偿。因立案时，立案庭说汽车损失需要另行起诉，故上诉人在一审立案时划掉了诉讼请求中的“及被损毁的汽车损失”这句话，并不是没有证据证明汽车被损，上诉人要求被上诉人对被损汽车一并赔偿。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人张桥镇政府答辩称，本案中何萍未经批准在基本农田上新建的房屋不属于何萍户的合法权益，无需进行任何的赔偿，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。 双方当事人在原审中提供的证据已随卷移送本院，原审法院对证据的认证符合法律规定，本院予以认可。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于被上诉人强制拆除行为的违法性，一审法院已经充分予以论述，且上诉人、被上诉人对此均无异议，本院依法予以认可。本案二审争议焦点是上诉人的赔偿请求是否应予支持。综合评判如下： 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一项规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”由上述规定可知，受害人取得国家赔偿的前提系其合法权益因国家机关和国家机关工作人员的行政行为受到损害，反言之，如不存在国家机关和国家机关工作人员的行政行为损害的合法权益时，即便该行政行为被确认违法，行政行为相对人的赔偿请求亦不应得到支持。 被诉行为作出时尚有效施行的《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”第三十四条第一款规定：“国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理……”第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。” 根据上述规定可知，根据土地用途，我国土地分为农用地、建设用地和未利用地。根据土地权属，我国土地分为国有土地和集体土地。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有建设用地。兴办乡镇企业和村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设经批准可以使用集体所有的建设用地，如所占集体土地为农用地的，则必须依法办理农用地转用审批手续。其中，农村村民建设住宅的，应当在一户一宅原则的基础上，尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，并履行相应的审批手续，即经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，同时如涉及占用农用地的，还应依法办理审批手续。如违反上述规定，应由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。 本案中，一方面，上诉人在行政机关执法以及行政诉讼一、二审过程中均自认其在建设案涉房屋时未曾领取任何建房手续；另一方面，根据受泰兴市资源局委托的泰兴市万源土地测绘有限公司作出的《违法用地勘测定界成果报告书》以及泰兴市人民政府下发《市政府办公室关于交办第一批违规违法用地整改任务的通知》所附附件《张桥镇第一批违法违规用地整改任务交办单（个人建房)》及《2018年度国家卫片194号图斑汤庄四组违建个人建房处置方案》中相关内容可知，上诉人何萍所建房屋占用土地为基本农田，并未办理农用地转用审批手续。故，结合上述法律规定可知，上诉人所建案涉房屋，违反土地管理法相关规定，依法应由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除并退还非法占用的土地，故案涉被拆除房屋明显不属于法律保护的合法权益范畴。 关于上诉人所称强制拆除行为造成汽车损失的问题，本院认为，上诉人在一审程序中已经删除了诉讼请求中的“及被损毁的汽车损失”，故该项损失无论是否存在，均不在本案审查范畴之内；关于上诉人上诉所称系经一审立案庭释明后删除该项请求的问题，无论该节事实是否属实，法院的释明工作均不具有强制力，诉讼请求的确定最终仍系由上诉人决定，并由上诉人自行承担相应的法律后果。 综上，被上诉人的强制拆除行为，并未造成上诉人何萍合法权益的损失，上诉人何萍主张张桥镇政府对其建房损失予以赔偿的诉讼请求，依法应不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持；何萍的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人何萍负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年九月十四日 书记员  王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。