江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏12行终170号 上诉人（原审原告）王荣富，性别××年××月××日出生，××族。 被上诉人（原审被告）泰州市姜堰区人民政府梁徐街道办事处，住所地江苏省泰州市姜堰区梁徐镇中心街28号。 法定代表人顾文杰，主任。 参与诉讼负责人郑网民，副主任。 委托代理人钱越，江苏清越律师事务所律师。 委托代理人袁月，江苏清越律师事务所律师。 被告泰州市姜堰区人民政府，住所地江苏省泰州市姜堰区上海路1号。 法定代表人方针，区长。 上诉人王荣富因城建行政通知及行政复议一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院(2020)苏1202行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，2019年11月13日，原泰州市姜堰区梁徐镇人民政府向王荣富作出《责令改正通知书》（泰姜梁改字〔2019〕044号），载明：“经查，你于2019年11月13日在梁××村××组违章建设约60平方米平房加层的行为，已违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，本机关现责令你立即停止上述行为。否则将按照国家有关法律法规予以处罚。在此期间，所造成的一切损失由你自行承担。于2019年11月16日前改正上述行为，具体要求如下：自行整改到位（拆除）。整改完毕后，请及时与本机关联系。逾期未改正，本机关将依法予以查处。”王荣富不服，遂向泰州市姜堰区人民政府（以下简称姜堰区政府）申请行政复议，复议机关于2019年11月22日作出受理通知书，并于同日向原梁徐镇政府作出提出答复通知书。泰州市姜堰区政府梁徐街道办事处（以下简称梁徐街道办）依法提出答复意见，并提供相关证据。姜堰区政府经书面审查，于2020年1月14日作出[2019]泰姜行复第37号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三款的规定，决定将《责令改正通知书》中根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定变更为根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定。王荣富不服，向法院提起诉讼，请求依法撤销涉案的《责令改正通知书》和行政复议决定书。 原审另查明，泰州市人民政府于2019年10月15日作出《市政府关于变更姜堰区部分行政区划的批复》（泰政复[2019]44号），该批复第二条明确，同意撤销梁徐镇，设立梁徐街道。2019年11月20日梁徐街道办正式撤镇设街并挂牌。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，故梁徐街道办是本案适格被告。 行政诉讼法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。根据行政诉讼法理论中的行政行为成熟原则，对于行政程序中的对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法权不应过早介入进行司法审查，以免破坏行政权行使的独立性、完整性。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称行诉法解释）第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。据此，行政机关虽针对公民、法人或者其他组织作出了一定的行政行为，但如该行政行为对公民、法人或者其他组织的实际权利不产生实质性的影响，即公民、法人或者其他组织的实体权利并未因该行政行为受到侵害，则该行政行为不属于人民法院的行政诉讼受案范围。本案中，原泰州市姜堰区梁徐镇人民政府作为乡镇人民政府，针对王荣富户的建设行为作出责令改正通知，要求其停止行为，否则将予以处罚。这是乡镇人民政府在执法过程中针对当事人的建设行为而实施的阶段性行为，是整个行政处理行为的一个环节。该通知行为本身并不会对王荣富的权利义务产生实际影响，不能视为终局性的行政处罚，且该通知明确了将按照有关规定予以处罚的相关内容，也表明可能对王荣富产生实际影响的是行政机关依照调查结果最终作出的行政处理等行政行为，故涉案的责令改正通知书作出之时，王荣富的权益受损尚未处于完全确定的状态，不能滥用司法权介入救济权益。 《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条明确规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。责令改正通知书应视为行政机关作出行政处罚行为的一个前置阶段行为。一个行政处罚行为的作出可能经过多个阶段，倘若类似责令改正通知书的阶段行为能够提起诉讼，那么一个成熟的行政处罚行为将面临被行政相对人在不同阶段多次起诉的困境，造成同一处罚行为的循环诉讼，可能引发以司法权拖累行政权的嫌疑，有违一事不再理的裁判规则，浪费司法资源。 同时，根据王荣富的自述，涉案地块已纳入征收范围，但尚未签订补偿安置协议，王荣富认为征收补偿过程中相关职能部门存在行为违法或侵犯自身合法权益的，可以通过合法途径主张权利。原审法院遂依照行诉法解释第六十九条第一款第八项、第三款之规定，裁定驳回王荣富的起诉。 王荣富不服，向本院提出上诉，请求撤销原审裁定，并指定原审法院重新审理或者由本院提审。理由如下：1.原泰州市姜堰区梁徐镇人民政府在并未给予充分告知的前提下，以建设违章为由要求上诉人限期拆除其建筑，属于程序违法；2.责令停止违法行为是实施行政处罚程序中的具体行政行为，即行政机关依法要求相对人不为一定行为的意思表示，其一经作出便给相对人设定了义务，对相对人的实际权利产生了影响，依法具有可诉性。 被上诉人梁徐街道办答辩称：《责令改正通知书》仅是通知王荣富自行整改（拆除）违章建设的房屋，否则将予以查处或处罚，并未对王荣富作出最终的行政处罚行为或者行政强制行为。该告知仅仅是最终处罚或强制行为作出前的通知程序，属于过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持一审裁判。 被上诉人姜堰区政府在二审中未答辩。 本院经审查确认一审查明的事实。 本院认为，本案的争议焦点为案涉《责令改正通知书》是否具有可诉性。综合评判如下： 梁徐街道办作出的《责令改正通知书》虽陈述“将按照国家相关法律法规予以处罚”、“将依法予以查处”，但实际上该通知书已认定王荣富的房屋有60㎡为违章建设，并责令王荣富在3天内限期自行拆除。显然，梁徐街道办所作的《责令改正通知》不仅对王荣富的房屋产权性质进行了定性，同时对王荣富的财产权利处分提出了具体要求。且根据城乡规划法第六十五条的规定，梁徐街道办在责令上诉人限期拆除违建后已无其他后续处理方式。因此，该《责令改正通知书》对王荣富的权利直接产生了不利影响，属于可诉的行政行为。一审法院认为《责令改正通知书》为过程性行为，对当事人的权利义务不产生影响，不属于人民法院的受案范围，属于适用法律错误，本院依法予以纠正。 综上，上诉人的上诉请求成立，本院依法予以支持；原审裁定适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销泰州市海陵区人民法院（2020）苏1202行初45号行政裁定； 二、本案指令泰州市海陵区人民法院继续审理。 本案不需交纳诉讼费用。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 曹海霞 审 判 员 刘春生 审 判 员 蔡 鹏 二〇二〇年九月八日 法官助理 冯 露 书 记 员 王振宇 附：本案适用法条 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 ……