江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏01行终452号 上诉人（原审原告）苏梅，女，1971年10月13日出生，汉族，户籍地南京市秦淮区。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区综合行政执法局，住所地南京市江宁区天印大道669号。 法定代表人王鸽，南京市江宁区综合行政执法局局长。 委托代理人陈龙。 委托代理人何运，江苏杨传圣律师事务所律师。 上诉人苏梅因与被上诉人南京市江宁区综合行政执法局（江宁区综合执法局）城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1659号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2015年11月4日，原南京市江宁区城市管理行政执法局（以下简称原江宁执法局）对苏梅位于南京市江宁区东侧建设的房屋（以下简称涉案建筑）进行现场勘察并制作了案件调查及现场勘察记录、拍摄了现场照片。案件调查及现场勘察记录的情况简述一栏记载苏梅在江宁区将军大道8号玛斯兰德奔牛谷街区19幢东侧建设砖混结构房屋，总建筑面积约为34.5平方米，涉嫌未办理规划许可手续进行建设；现场勘察示意图一栏中绘制了一张示意图。2015年11月17日，原南京市规划局江宁分局作出《关于江宁区玛斯兰德19栋违法建设规划调查情况的复函》（江宁规函字〔2015〕277号），称涉案建筑未在该局办理建设工程规划许可手续，其现状与规划核准图不符。属无法采取改正措施消除影响的违法建设行为，应予以恢复原状。2015年12月24日，原江宁执法局立案后向苏梅作出宁城法江限通字〔2015〕第秣0114号限期整改通知书，要求苏梅对涉案建筑于两日内自行整改并恢复原样。2016年7月20日，原江宁执法局作出宁城执江限字〔2016〕第秣003号限期拆除告知书，告知该局拟作出限期拆除决定的事实、理由和依据以及陈述申辩权利，苏梅可在3日内到秣陵中队提出陈述和申辩。该限期拆除告知书的送达回证上记载苏梅已接收该限期拆除告知书，但拒绝签字；2017年1月11日，原江宁执法局向苏梅作出宁城执江限字〔2017〕第秣003号限期拆除决定书，认定涉案建筑违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条的规定，根据城乡规划法第六十四条的规定，决定责令苏梅在收到该决定书之日起7日内自行拆除涉案建筑，并告知苏梅对决定不服的救济途径和期限。该限期拆除决定书的送达回证上记载采取直接送达方式送达。2017年11月24日，原江宁执法局作出《关于对××××幢违建房屋实施强制拆除的请示》（江宁城法字〔2017〕31号），向南京市江宁区人民政府申请批准对涉案建筑进行强制拆除；并于2017年12月27日作出宁城法江〔2017〕第秣003号催告书，告知苏梅因逾期无正当理由不履行限期拆除决定书规定的自行拆除涉案建筑的义务，依法将对涉案房屋进行强制执行，同时一并告知苏梅进行强制执行的理由和依据以及陈述申辩权利。该催告书的送达回证上记载采取留置方式送达。2018年1月23日，原江宁执法局作出《公告》，于2018年2月7日作出宁城法江〔2018〕第秣003号《南京市江宁区城市管理行政执法局行政强制拆除决定书》（以下简称涉案决定书），决定对苏梅的涉案建筑实施强制拆除。2018年9月20日，苏梅向原审法院提起本案诉讼，请求：1.判决撤销原江宁执法局于2018年2月7日作出的涉案决定书；2.原江宁执法局承担本案诉讼费用。 另查明，新成立的江宁区综合执法局承继了原江宁执法局相关职能。 原审法院认为，城乡规划法第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他按工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，原江宁执法局执法人员对涉案建筑进行了现场调查勘验并取证拍照，核定涉案建筑面积约为34.5平方米砖混结构房屋，苏梅未能提供规划审批手续或其他证据。原江宁执法局经向原南京市规划局江宁分局征询确认涉案建筑未办理相关规划许可手续，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，原江宁执法局先后作出并向苏梅送达了限期拆除告知书、限期拆除决定书，告知了查明的相关事实、主要证据、相关依据及相关告知、决定内容和相应的权利等。苏梅在法定期限内未针对限期拆除决定书申请行政复议或提起行政诉讼，限期拆除决定已经生效。鉴于限期拆除决定书所认定的事实及作出程序无明显重大违法之处，故原审法院对其不再予以全面审查。限期拆除决定书送达后，原江宁执法局2名执法人员分别于2017年12月27日和2018年2月7日将催告书和涉案决定书送至苏梅位于江宁区的家中，执法人员在确认苏梅不在场后采取留置方式送达。催告书和涉案决定书已被送至苏梅实际控制范围，原江宁执法局已完成送达，符合行政强制法第四十四条等相关规定。综上，涉案决定书认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回苏梅的诉讼请求。案件受理费50元，由苏梅负担。 上诉人苏梅上诉称，一、一审法院认为上诉人在一审中提交的《南京市房建工程检测中心实验室检测鉴定报告》与本案没有关联是错误的。《南京市房建工程检测中心实验室检测鉴定报告》鉴定结论及处理建议第二条载明：该房屋在后期加固及改建安全可靠，加建部位与原有结构连接为一体，房屋结构整体安全可靠。如对现有改建部位进行结构性变动，势必会造成原有结构受损，影响现有结构的整体安全。因此，房屋目前的状态不宜采取强制拆除的措施，否则会导致安全隐患。上诉人在一审中提交该证据旨在证明涉案建筑符合相关法律法规中规定不能拆除的情形。住房与城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第九条规定，不能拆除的情形，是指拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的情形。拆除违法建设可能影响相邻建筑安全的涵义在《福建省违法建设处置若干规定》第十六条和《广州市违法建设查处条例》第二十四条当中有着较为明确的解读，即部分拆除会影响合法建筑物、构筑物主体结构安全以及整体拆除会严重影响相邻建筑物、构筑物主体结构安全。二、上诉人在相关文书的送达过程中存在明显瑕疵，送达程序不合法。江宁区综合执法局在一审中提交的多份证据都是采用留置送达，但其送达回证上载明的送达人、见证人均没有身份说明。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所。在本案一审过程中，上诉人明确对送达人和见证人的身份提出质疑，被上诉人称送达人为秣陵街道城管办的工作人员，见证人是秣陵街道秦淮社区的工作人员，但其并未提供相关证据予以证明，一审判决中也未载明送达人和见证人的身份核实情况。三、《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。就本案而言，上诉人私自建设建筑物的行为确属违法行为，但并未对他人或社会造成危害，且情节并不严重。而且上诉人己提供证据证明强制拆除会影响房屋的整体安全，在此情况下，直接强制拆除的处罚明显过于严苛。综上，请求二审法院:1.撤销原审判决，并依法改判支持其原审诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人江宁区综合执法局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审认定的事实属实，本院予以确认。 本院认为，根据国务院《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府《关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》及《南京市城乡规划条例》第五十六条规定的“规划和自然资源主管部门对违反本条例规定的行为实施行政处罚。按照相对集中行政处罚权相关规定，应当由城市管理主管部门实施行政处罚的，从其规定”，本案中，被上诉人江宁区综合执法局负责南京市江宁区行政区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市规划管理规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。 城乡规划法第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《南京市城乡规划条例》第五十七条第一款规定：“未取得建设工程规划许可证进行建设，未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，责令停止建设。可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。”行政强制法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。本案中，被上诉人作为辖区内负责相对集中处罚权工作的职能机关，对涉案建筑进行现场勘验调查，并依据原南京市规划局江宁分局就涉案建设作出的规划调查情况的复函，认定涉案34.5平方米砖混结构建筑未办理相关规划许可手续，属于无法采取改正措施消除影响的情形，向上诉人作出限期拆除告知书、限期拆除决定书并进行送达，符合相关法律、法规的规定。上诉人在法定期限内未针对限期拆除决定书申请行政复议或提起行政诉讼，限期拆除决定已经生效。因苏梅未在指定期限内履行限拆决定书所决定的义务，被上诉人经向南京市江宁区人民政府申请批准对涉案建筑进行强制拆除后，依法作出催告书并送达。由于上诉人经催告后仍未履行，被上诉人依法张贴公告，作出涉案决定书并送达，决定书中一并告知了相应的复议、诉讼权利，符合法律规定，程序亦合法。 上诉人主张，其于一审中提交的检测鉴定报告说明强制拆除涉案建筑会导致其原有合法建筑产生安全隐患。本院经审查认为，根据住房与城乡建设部建法（2012）99号《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第九条规定，不能拆除的情形，是指拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的情形。上诉人作为涉案违法建筑的建设者，不属于本条所保护的利益范围。且其在一审中提交的报告不符合证据要求，上诉人的该主张缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。 上诉人还主张，上诉人在相关文书的送达过程中存在明显瑕疵，送达程序不合法。本院经审查认为，本案中，被上诉人在作出限期拆除决定书后采取直接送达方式送达，送达回证上有送达人和见证人的签名。被上诉人作出的催告书、涉案决定书采取留置送达的方式，送达回证上有送达人和见证人的签名。原审审理中对此亦予以了审查，上诉人的该主张缺乏事实依据，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确、审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人苏梅负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘苏文 审 判 员 李丹丹 审 判 员 王攀峰 二〇二〇年九月十四日 法官助理 陆亚东 书 记 员 刘晓春