四川省冕宁县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川3433行初13号 原告：周锡昌，男，汉族，1940年7月7日出生，四川省冕宁县人，村民，住四川省冕宁县。 委托诉讼代理人：何凯，四川谦亨律师事务所律师，代理权限：特别授权。 委托诉讼代理人：黄维君，四川谦亨律师事务所律师，代理权限：特别授权。 被告：冕宁县人民政府高阳街道办事处（原冕宁县城厢镇人民政府）。地址：四川省冕宁县高阳街道解放路35号。 负责人：陈茂，系冕宁县人民政府高阳街道办事处主任。 委托诉讼代理人：肖海，四川普天律师事务所律师，代理权限：一般代理。 第三人：冕宁县高阳街道灵山社区居民委员会（原冕宁县城厢镇枧槽沟村村民委员会）。地址：冕宁县高阳街道办事处枧槽沟村。 法定代表人：**，系冕宁县高阳街道灵山社区居民委员会主任。 原告周锡昌因要求确认被告冕宁县人民政府高阳街道办事处（原冕宁县城厢镇人民政府）强制拆毁原告建筑物的行为违法，于2020年4月17日向本院提起第一次行政诉讼，因提交的起诉材料不符合行政案件立案登记要求，且拒绝更正，本院于2020年4月22日裁定不予立案。原告于2020年5月14日再次向本院提起行政诉讼，本院依法立案后，于2020年5月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭进行审理。为查清案件事实，本院于2020年6月16日依职权追加冕宁县高阳街道灵山社区居民委员会（原冕宁县城厢镇枧槽沟村村民委员会）作为第三人参加诉讼，本案于2020年6月17日公开开庭进行了审理。原告周锡昌委托诉讼代理人何凯、黄维君，被告冕宁县人民政府高阳街道办事处行政机关负责人王俊、委托诉讼代理人肖海，第三人冕宁县高阳街道灵山社区居民委员会法定代表人**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告冕宁县人民政府高阳街道办事处（原冕宁县城厢镇人民政府）于2019年11月7日作出冕城府拆［2019］5号《责令限期拆除违法建筑物的通知书》，该通知书载明：周锡昌：经核查，你户于2016年至2018年在城厢镇枧槽村七组冕宁县建设规划区内占用土地254.03平方米、修建房屋642.14平方米，建筑类型为钢混结构，占地面积超出了土地管理相关法律规定的农村房屋建设用地标准。你户的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四条第二款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，现责令你户2019年11月20日前改正违法行为，自行拆除违法建构筑物。逾期未执行的，将依法予以强制拆除，造成的经济损失和法律责任自行承担。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，你户如对认定的上述违法事实、相关依据及内容等持有异议，可以在法律规定的时限内向冕宁县人民政府申请行政复议或者向冕宁县人民法院申请行政诉讼，逾期未申请的视为自动放弃相关权利。 原告周锡昌诉称，原告是冕宁县城厢镇枧槽村村民，是幸福新村建设的农户。2019年11月8日，原告收到冕宁县城厢镇人民政府的冕城府拆［2019］5号《责令限期拆除违法建筑物的通知书》，原告感到十分意外和不解，也是完全不能接受的。冕宁县城厢镇枧槽村幸福美丽新村建设项目经冕宁县人民政府于2014年批准立项，筹建于2016年初，由冕宁县城厢镇及枧槽村委会多次安排协调，并由政府相关部门牵头，到其他新村进行了参观，鼓励我们报名参加新村建设。美丽新村房屋按照政府要求建造，统规自建，由村委会同意征地，政府负责完善房屋手续，解决三通一平及环境绿化。政府职能部门提前设计出新村规划效果图、房屋设计图供村民选择。怀着对政府的信任与理解，我们村26户村民报名参加了新村建设，2016年1月11日与枧槽村村委会签订了《城厢镇枧槽村美丽新村报名合同书》，2016年2月14日由村委会同意收取土地征用款，并提供大户型、小户型供村民选择。新村于2016年8月正式筹建修建，2019年房屋主体完工。修建过程中，县政府相关部门多次到现场视察、检查，从未提出过超面积建设问题。选择大户型的8户村民在2019年11月8日收到《责令限期拆除违章建筑的通知书》，要求我们限期拆除。我们严格按照政府提供的户型图纸进行施工，严格在政府统一的规划区统规自建，不存在超面积问题，不属于违建。原告依法申请了行政复议，但在复议期间，2019年12月12日，被告及复议机关组织多个职能部门，出动车辆上百台，大型工程机械数台，人员二百余人对原告刚建好的房屋全部拆除，原告的案涉财产全部损毁。无奈之下，原告只有撤回行政复议，并委托了四川众信资产评估事务所有限公司对原告的案涉财产损失进行了评估，2020年3月9日，该公司作出川众信评报字（2020）第20号评估报告，认定原告损失为1364113.96元。原告认为：1、修建户不存在违法事实，被告出尔反尔；2、被告严重违背上级政府文件精神，完全不顾及老百姓利益，严重损害原告合法财产权益；3、被告越权处罚原告的行为不合法，处罚没有事实依据，没有法律法规依据，本案被告无权对原告作出上述处罚；4、被告对原告的处罚程序不合法；5、被告以通知书代替处罚决定的行为违法；6、被告强制拆毁原告的财产违法，依法应予赔偿。 被告冕宁县人民政府高阳街道办事处（原冕宁县城厢镇人民政府）辩称，一、原告修建房屋主观目的不符合幸福美丽新村建设要求。冕宁县开展幸福美丽新村建设，既是响应川委办［2013］16号文件，也是提升社会主义新农村建设水平的有力举措。该项目建设的目的很明确，即为了缓解农户住房紧缺的问题，给农户提供更加良好的居住环境，完善村民住房功能，加快农村产业发展。而被答辩人欲通过修建新居来经营民宿，取得利益。原告修建房屋共花费1364113.96元，该笔款项可谓巨资，与当地农村人口收入完全不符，原告就是想通过修建该房屋后经营盈利，通过高付出得到高回报。二、原告所修建房屋客观违法。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，涉及农用地转建设用地的，应办理审批手续，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，应取得乡村建设规划许可证，方可办理用地审批手续。根据《四川省农村住房管理办法》的规定，申请人应向村集体经济组织或村委会提出建房申请，经村民会议或者村民代表大会讨论通过后，向乡（镇）人民政府提出书面申请，并报县（市、区）住房城乡规划建设主管部门审查，合格后核发乡村建设规划许可证。事实上，原告在未提出建房申请，未报住房城乡规划主管部门审查，亦未取得建设工程规划许可证的情况下，就已开工建设，该行为属于未批先建，确属违法。其次，根据《四川省实施办法》第五十二条规定，农村村民一户只能拥有一处不超过规定标准面积的宅基地。按照规定，宅基地面积不应超过150㎡，而原告修建的房屋面积为254.03㎡，已远远超过法律规定的标准，故该房屋为双违建筑，应按法律规定予以拆除。三、被告拆除行为合法。原告在未取得乡村建设规划许可证的前提下，超面积修建房屋，其行为确已违法，其修建的房屋属违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，被告作为原告所在镇政府，有权依照法律规定对原告的违法建筑进行拆除。 第三人冕宁县高阳街道灵山社区居民委员会（原冕宁县城厢镇枧槽沟村村民委员会）述称，我（现任村主任）来的时候已开始征地，涉及高速公路占用，所以由协调办、村委会、村民参与了土地的协调，准备筹建美丽新村的筹建项目。 原告周锡昌向本院提交如下证据： 第一组：1、原告居民身份证复印件；2、被告于2019年11月7日作出的《责令限期拆除违法建筑物的通知书》。拟证明：原、被告的基本信息及诉讼主体资格，具体实施行政行为的实施人是本案被告。 被告质证意见：无异议。 第三人质证意见：无意见。 第二组：1、中共四川省委办公厅文件川委办（2013）16号中共四川省委办公厅四川省人民政府办公厅关于建设幸福美丽新村的意见；2、中共凉山州委办公室文件凉委办发（2014）4号中共凉山州委办公室凉山州人民政府办公室关于建设幸福美丽新村的实施意见；3、中共冕宁县委办公室文件冕委办发（2014）120号中共冕宁县委办公室冕宁县人民政府办公室关于印发《冕宁县2014年幸福美丽新村实施方案》的通知；4、冕宁县城厢镇枧槽村关于重新启动幸福美丽新村建设工作的报告；5、冕宁县城厢镇人民政府文件城府发（2016）29号城厢镇人民政府关于启动枧槽村幸福美丽新村建设的报告；6、中共冕宁县委农村工作领导小组办公室文件冕农办（2016）39号中共冕宁县委农村工作领导小组办公室关于拨付城厢镇枧槽村新农村建设基础设施补助资金的通知。拟证明：1、原告修建案涉房屋的合法、合规性；2、原告修建案涉房屋是纳入幸福美丽新村规划范围的，不存在未批先建的问题；3、被告是原告房屋所在幸福美丽新村项目的组织者、实施者；4、幸福美丽新村项目是各级党委政府积极支持的新农村建设工作内容；5、本案被告强拆原告的房屋是出尔反尔。 被告质证意见：1、对省、州、县文件三性无异议，但文件不具有证据特征，不能作为证据使用；2、对4、5、6三份证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明案涉的房屋就是具有合法、合规修建的证明内容，也不能证明被告是该项目的实施组织者；3、不能证明被告强制拆除原告的房屋是违法的内容。 第三人质证意见：无意见。 第三组：1、城厢镇枧槽村美丽新村报名合同书；2、收条。拟证明：1、原告与枧槽村委会于2016年1月11日签订了幸福美丽新村报名合同书；2、原告依照合同约定于2016年2月14日向枧槽村委会交纳了土地款；3、原告案涉房屋属于统规自建，建房图纸由村委会提供，面积、外观、结构等由村委会负责确定。 被告质证意见：真实的，对合法性、关联性有异议，合同约定能够证明项目的实施主体是枧槽村委会而不是被告，所以与被告无关联性。 第三人质证意见：无意见。 第四组：1、行政复议申请书；2、撤回行政复议申请书；3、冕宁县人民政府行政复议终止决定书；4、众信评估报告。拟证明：1、原告于2019年11月17日向冕宁县人民政府办公室提起行政复议的事实；2、原告在提起行政复议期间，被告组织县政府多家职能部门对原告案涉建筑物实施强制拆除，行政复议已无实际意义，原告于2019年12月30日撤回行政复议申请；3、冕宁县人民政府同意原告撤回行政复议申请，决定终止行政复议；4、2020年3月9日经四川众信资产评估事务所有限公司评估认定了原告案涉建筑物的财产价值。 被告质证意见：对证据1、2、3均无异议，对评估报告在赔偿案件时再质证。 第三人质证意见：无意见。 被告冕宁县人民政府高阳街道办事处（原冕宁县城厢镇人民政府）向本院提交了如下证据： 第一组：1、《冕宁县城厢镇人民政府关于启动枧槽村幸福美丽新村建设的报告》（城府发[2016]29号）；2、《冕宁县城厢镇枧槽村关于启动枧槽村幸福美丽新村建设工作的报告》；3、《灵山旅游区综合开发项目征地拆迁安置补偿标准协调工作会议纪要》。拟证明：枧槽村幸福新村建设的原因及目的是缓解住房紧张，与危房改造相协调，安置部分拆迁户，而非建设民宿。 原告质证意见：对真实性无异议，对证明目的有异议，不能达到被告的证明目的，反证了原告建设房屋的合法性，是由政府部门统一规划修建的，房屋将来用途与本案被告是没有关系的，不是本案被告作出行政处罚的事实和理由。 第三人质证意见：无意见。 第二组：《冕宁县自然资源局询问笔录》（周锡昌）。拟证明：原告周锡昌修建房屋，想部分用于自住，部分用于做生意，有盈利目的。 原告质证意见：与本案无关联性，不能达到被告的证明目的。 第三人质证意见：无意见。 第三组：《冕宁县城厢镇枧槽沟村幸福美丽新村建设项目房屋面积汇总表（二）》、《房屋测绘分层平面图8#》、8#房屋照片。拟证明：原告周锡昌修建的房屋占地面积为254.03㎡，超过农村宅基地最高标准150㎡。 原告质证意见：对房屋照片真实性无异议，修建面积超标的依据被告未提供。房屋进行测绘时并未通知原告到场，不能达到被告的证明目的。 第三人质证意见：无意见。 第四组：《证明》，拟证明：原告周锡昌与枧槽村村委会签订合同时，并未办理建设用地手续。 原告质证意见：对真实性无异议，对证明目的有异议。该证据反而证明了本案原告没有申请规划办证的义务。 第三人质证意见：无意见。 第三人冕宁县高阳街道灵山社区居民委员会（原冕宁县城厢镇枧槽沟村村民委员会）未向本院提交证据。 经庭审举证、质证，本院对上述证据认证如下：除对原告提交的评估报告客观真实性以及被告提交的第二、三组证据关联性不予认可外，对原、被告提交的其他证据的三性均予以认可。 经审理查明，2015年10月24日，冕宁县人民政府高阳街道办事处（原冕宁县城厢镇人民政府）因冕宁县高阳街道灵山社区居民委员会（原冕宁县城厢镇枧槽沟村村民委员会）建设“美丽新村”项目需要，以城府发[2016]29号文件，向冕宁县新村建设领导小组提交《城厢镇人民政府关于启动枧槽村幸福美丽新村建设的报告》，经个人批注同意该项目实施。该项目具体由冕宁县高阳街道灵山社区居民委员会（原冕宁县城厢镇枧槽沟村村民委员会）负责，在用地协调办参与、协调下开始组织实施。新村图纸也由冕宁县高阳街道灵山社区居民委员会（原冕宁县城厢镇枧槽沟村村民委员会）委托设计，提供大、小两种户型供村民选择。2019年11月7日，被告认为该房屋涉嫌违建，作出冕城府拆[2019]5号《责令限期拆除违法建筑物的通知书》，并于2019年11月8日送达原告，限原告于2019年11月20日前，自行拆除案涉房屋，逾期将予以强制拆除。原告不服，于2019年11月18日向冕宁县人民政府提起行政复议，2019年12月12日，被告组织人员、大型机械等对原告案涉房屋实施强制拆除，原告于2019年12月30日撤回行政复议申请。同时查明，案涉新村建设先期行政申请、报备等均由第三人冕宁县高阳街道灵山社区居民委员会（原冕宁县城厢镇枧槽沟村村民委员会）负责实施。案涉新村建设项目至起诉时，没有行政机关正式批文，相关手续正在办理之中。 另查明，根据中共冕宁县行政区划调整改革相关文件，撤销了冕宁县城厢镇人民政府，设立冕宁县人民政府高阳街道办事处。故本案起诉时以冕宁县城厢镇人民政府为被告，现变更被告为冕宁县人民政府高阳街道办事处。第三人原冕宁县城厢镇枧槽沟村村民委员会，现已更名为冕宁县高阳街道灵山社区居民委员会。 本院认为，本案案由应定为行政强制。本案具体辨析如下：一、关于本案行政执法主体资格问题：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，被告冕宁县人民政府高阳街道办事处（原冕宁县城厢镇人民政府）在辖区内依法能够对违建行使行政处罚和强制拆除权；二、关于本案原告建房性质问题：通过原告、被告及第三人举证、质证，结合法庭调查情况，案涉美丽新村建设项目是在个别人员文件批注许可下进行建设，未取得建设正式许可行政批文，属于“未批先建”的情形；三、关于本案被告强拆行为合法性问题：被告冕宁县人民政府高阳街道办事处（原冕宁县城厢镇人民政府）对案涉房屋的强拆行为，没有严格按照违建拆除的法定程序进行违建认定、限期整改、处罚决定、履行催告等，而是直接一次性以“通知书”形式对案涉房屋予以强拆，程序上不合法；四、原告申请复议期间，被告即组织实施强拆的行为，也未达到法定充分保护当事人“陈述、申辩”的目的。 综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第四十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，本案经合议庭评议，并报经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 确认被告冕宁县人民政府高阳街道办事处（原冕宁县城厢镇人民政府）强制拆毁原告周锡昌建筑物的行为违法。 案件受理费50元，由被告冕宁县人民政府高阳街道办事处（原冕宁县城厢镇人民政府）负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于凉山彝族自治州中级人民法院。 审判长 伍 彬 审判员 王 勇 审判员 游贤玫 二〇二〇年九月一日 书记员 刘洪艳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政强制法》 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的; (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的; (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的; (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。