四川省广安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川16行终102号 上诉人（原审原告）罗洪山，男，汉族，生于1967年10月21日，住四川省大竹县。 被上诉人（原审被告）广安市广安区穿石镇人民政府，住所地四川省广安市广安区穿石镇老街1号。 法定代表人杨桂林，镇长。 上诉人罗洪山因乡政府行政协议一案，不服四川省广安市前锋区人民法院（2019）川1603行初332号行政判决，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭。本案现已审理终结。 原审认定，2008年12月12日，罗洪山与广罗乡学堂村一组、七组签订了《土地租赁协议》，用于养殖蛋鸡；同时，罗洪山与广罗乡学堂村种兔场原业主就该《土地租赁协议》所涉及的土地上的养殖场签订转让协议。2015年4月11日，广安市广安区洁净水行动指挥部作出广区洁指〔2015〕3号文件发出《关于印发等九个方案的通知》、广区洁指〔2015〕4号《关于进一步抓好2015年洁净水行动工作的通知》。广区洁指〔2015〕4号文件中任务分解表中养殖污染源治理中包括广罗乡，责任单位为区水务局。2016年5月9日，罗洪山与广安市广安区广罗乡人民政府签订《广安区禁养区畜禽规模养殖场拆除协议书》。该协议约定补助金额为779，791.00元，还对拆除时间、付款时间及双方责任等进行了约定。2019年2月22日，罗洪山向广安市广安区广罗乡人民政府提出申请书，申请书中载明，罗洪山申请按照四季养殖场的作法，承诺放弃其养殖场的一切权利并交由所在村委会所有及使用，希望广罗乡人民政府能早日将拆除补偿款发放给罗洪山。2019年3月5日，广安市广安区广罗乡人民政府提供的领款单记载同意支付给罗洪山78，000元，实际转款时间为3月7日。2019年3月22日，广安市广安区广罗乡人民政府提供的领款单记载同意支付罗洪山662，801元，实际转款时间为3月27日。罗洪山不服，遂起诉至该院，要求确认罗洪山与广安市广安区穿石镇人民政府签订的《广安区禁养区畜禽规模养殖场拆除协议》无效。 同时查明，2019年12月，广罗乡被撤销，原穿石乡和原广罗乡所属行政区域为穿石镇的行政区域。该院经审查认为本案所涉行政协议不属于无效情形，经释明，罗洪山拒绝变更诉讼请求。 原审认为，本案的主要争议焦点为罗洪山与广安市广安区穿石镇人民政府（原广安市广安区广罗乡人民政府）之间签订的协议是否无效。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政协议是指行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议。本案中，广安市广安区穿石镇人民政府为确保土河水环境质量，作为基层人民政府，与罗洪山就畜禽养殖场的拆除补偿问题达成的协议，系行政协议。 无效行政行为，从开始就无效，不因时间的经过而生效，起诉确认无效，不受起诉期限的限制。由于本案的行为发生在2015年5月1日之后，因此，罗洪山提起确认无效的诉讼，并不超过起诉期限。广安市广安区穿石镇人民政府认为罗洪山的起诉超过起诉期限的理由不能成立。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。故，审查行政协议是否具有无效情形，首先适用行政法律规范，可以适用参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决行政行为无效。”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’:(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(三)行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形。”不具有行政主体资格指的是完全不具有行政主体资格的情形，不同于有行政主体资格但无相应职权的情形，罗洪山认为广安市广安区穿石镇人民政府不是责任单位，没有签订协议的资格，签订的协议就属于无效协议的理由不能成立。只有违法程度达到重大且明显违法的行政行为才属于无效行政行为，“重大且明显”应是已经重大明显到任何有理智的人均能够判断的程度，“重大且明显”的举证责任由罗洪山承担，广安市广安区穿石镇人民政府仅承担“一般违法”情形下合法性的举证责任。本案中的协议，罗洪山举示的证据，不能证实该协议存在“重大且明显”的违法情形。故，罗洪山与广安市广安区穿石镇人民政府之间签订的《广安区禁养区畜禽规模养殖场拆除协议书》不属于无效行政行为。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”，《中华人民共和国民法总则》第一百四十四条规定“无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。”第一百四十六条规定“行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理。”第一百五十三条规定“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”第一百五十四条规定“行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。”。本案中，罗洪山认为涉案行政协议系欺诈、胁迫、诱导下签订，应属无效，罗洪山的该理由不足以导致协议无效；罗洪山与广安市广安区穿石镇人民政府签订的协议，现无证据证实存在损害国家利益等无效合同的情形。故，罗洪山与广安市广安区穿石镇人民政府之间签订的《广安区禁养区畜禽规模养殖场拆除协议书》不属于无效合同。 综上，经该院向罗洪山释明所主张的行政协议不属于无效情形后，罗洪山拒绝变更诉讼请求。故，对罗洪山主张的行政协议无效的诉讼请求依法不能成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回罗洪山的诉讼请求。 上诉人罗洪山上诉称，1.一审判决认定事实不清。一是根据上诉人提供的录音能证明被上诉人存在欺诈、胁迫罗洪山的事实。二是按照《广安区禁养区畜禽规模养殖场拆除协议书》约定，被上诉人将按照广安区人民政府制定的畜禽规模养殖场拆除补助赔偿标准对上诉人进行补助赔偿，但广安区人民政府并未制定相关补助赔偿标准，故《广安区禁养区畜禽规模养殖场拆除协议书》缺乏生效的前提。三是被上诉人只有动员、监督、协调等辅助职权，没有自主签订拆除协议以及自主决定补偿标准、金额的行政职权，不具有行政主体资格，系无职权行政。2.一审判决适用法律错误。一是被上诉人的行政行为系无职权行政且已达到“重大且明显违法”。一审判决认定被上诉人无相应职权，却错误的认为被上诉人仍具备行政主体资格。一审判决认定被上诉人仅承担“一般违法”情形下的合法性举证，上诉人则需要承担“重大且明显违法”的举证，违反了行政诉讼法的举证责任规则，适用法律错误。一审法院对“重大且明显违法”的认定标准过于严苛，系法律理解错误。二是被上诉人采取了欺诈、胁迫的手段，且损害了国家利益，违背了合法行政、良善行政的要求，属于“重大且明显违法”。综上，请求：1.撤销四川省广安市前锋区（2019）川1603行初332号行政判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人广安市广安区穿石镇人民政府在法定期限未向本院提交答辩意见。 二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决行政行为无效。”和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效...。”之规定，认定行政协议是否具有无效情形，既要审查行政行为是否存在实施主体不具有行政主体资格或者存在重大明显违法情形，还应审查行政机关在与相对人签订合同过程中是否存在民事法律法规关于民事合同规定无效的情形。 本案中，被上诉人广安市广安区穿石镇人民政府作为地方人民政府具有独立的行政主体资格，其为了行政管理或者公共服务，有权与公民、法人或者其他组织签订行政协议。上诉人罗洪山主张其与被上诉人签订的《广安区禁养区畜禽规模养殖场拆除协议书》无效，但上诉人举示的证据不能证实该行政协议存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(三)行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形。”和《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，确认无效：（一）出现一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”规定的情形。同时，上诉人也已经领取了该行政协议约定的绝大部分款项。 综上，案涉行政协议不具有法定无效情形，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人罗洪山负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈爱华 审 判 员 叶官清 审 判 员 冯烈钢 二〇二〇年九月十七日 法官助理 姚俊佚 书 记 员 吴 娇 附相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。