北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终735号上诉人（一审原告）姜蔚，女，1955年9月30日出生，住北京市朝阳区。委托代理人段少良，北京德亮律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区。法定代表人张维，主任。委托代理人郑菁，女，北京市规划和自然资源委员会干部。委托代理人郭杨，北京市康达事务所律师。上诉人姜蔚因诉北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）履行不动产登记职责一案，不服北京市朝阳区人民法院（2020）京0105行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年9月11日公开开庭审理了本案，上诉人姜蔚的委托代理人段少良，被上诉人市规自委的委托代理人郑菁、郭杨到庭参加诉讼，本案现已审理终结。市规自委于2019年12月19日作出《不动产登记不予受理告知书》（编号：20191219004675），告知姜蔚其于2019年12月19日申请的坐落于北京市朝阳区××××大街×××号院×号楼×层×××国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记（继承），经核查，因申请材料不齐全，按照《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项的规定，决定不予受理。姜蔚诉至一审法院，请求判决撤销市规自委作出的《不动产登记不予受理告知书》；判决市规自委受理姜蔚对位于北京市朝阳区××××大街×××号院×号楼×××室（以下简称涉案房屋）的不动产权（继承）转移登记的申请，并依法办理不动产权转移登记手续。一审法院经审理查明，2019年12月19日，姜蔚向市规自委填报《不动产登记申请书》，申请办理涉案房屋的国有建设用地使用权和房屋所有权转移登记。申请时一并提交姜蔚及其父姜某1的身份证复印件、户口簿复印件、《居民死亡医学证明（推断）书》、北京市公安局西长安街派出所出具的《证明信》、X京房权证朝字第XXXX号《房屋所有权证》、“遗嘱”、《在京中央单位已购住房产权变更登记通知单》等材料。上述申请材料中，编号为X京房权证朝字第XXXX号《房屋所有权证》记载，坐落于朝阳区××××大街×××号院×号楼×层×××的房屋所有权人为姜某1，房屋性质为“按经济适用住房管理”；《居民死亡医学证明（推断）书》记载，姜某1于2018年10月16日死亡。北京市公安局西长安街派出所出具《证明信》的主要内容为，姜某1为该户户主，该人之妻刘某于1930年2月5日出生，该人之女姜蔚于1955年9月30日出生。刘某于2009年6月26日死亡，户口于2013年11月20日注销。落款为“父亲姜某1”的书面材料，其主要内容为姜某1自愿将北京市朝阳区××××大街×××号院×号楼×层×××1套房产由其女儿姜蔚继承。应市规自委要求，姜蔚还提交了一份平度县人民法院于1952年3月12日作出的民事判决书，该判决系因原告姜某1起诉被告潘某离婚作出，判决书查明事实中载明双方所生一子姜某2。市规自委对上述申请材料进行审核后，认为姜蔚提交的申请材料不足以证明申请登记的相关事项，遂作出《不动产登记不予受理告知书》，且一并作出《不动产登记补充材料通知书》。在该告知书及通知书中，明确告知姜蔚，按照《不动产登记暂行条例》第十七条、《不动产登记操作规范（试行）》中1.8.6.1的规定，补充提交姜某1及配偶与所有继承人或受遗赠人之间的亲属关系证明；姜某2的身份证明及户口本（如已死亡提供死亡证明）；姜某1及配偶父母双方的死亡证明；姜某1及配偶兄弟姐妹的身份证明、户口本或死亡证明；若存在其他法定继承人，请一并提供身份证明、户口本及与被继承人的亲属关系证明等材料。上述文书于作出当日直接送达姜蔚。一审法院经审理认为，《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。本案中，市规自委作为本市确定的不动产登记机构，具有受理姜蔚提出的不动产登记申请，并作出相应处理的法定职权。本案系因房屋所有权变动引发的行政登记纠纷。针对姜蔚提出的基于继承引起的房屋所有权转移登记申请，市规自委经审核后以申请材料不齐全为由作出了《不动产登记不予受理告知书》。因此，本案的焦点问题在于因继承导致房屋所有权变动时，申请不动产转移登记应提交申请材料的范围，即不动产登记机构如何认定申请材料的完备性。不动产登记机构判定申请材料的完备性，应依据法律、法规的规定，并参照合法有效的规章、规范性文件。关于不动产登记，位阶最高的规定为《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）。《物权法》第十一条规定，当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。第十二条规定了登记机构应履行的职责，第（一）项即为“查验申请人提供的权属证明和其他必要材料”。可见，申请不动产登记，根据登记事项的不同，登记机构应要求申请人提交不同范围的申请材料，申请材料范围的确定应遵循必要性原则，且登记机构负有查验申请材料的法定义务。《不动产登记暂行条例》系国务院颁布的行政法规，其对不动产登记的程序、申请人应提交的材料、不动产登记机构的审查义务等均作出了原则性规定。本案被诉登记行为系因继承引起的房屋所有权转移登记及相应的国有建设用地使用权登记。对于此种类型的登记，该条例第十四条明确了单方申请的原则。原国土资源部为规范不动产登记行为，细化不动产统一登记制度，制发了《不动产登记暂行条例实施细则》和《不动产登记操作规范（试行）》。前者作为规章，在其规定不与上位阶法律、行政法规冲突的情况下，本案审理中应予参照；后者作为主管不动产登记工作的机关制发的细化不动产登记原则、程序、提交材料、审查要点等事项的规范性文件，经法院审查具有合法、有效性的亦应承认其效力。关于因继承引起不动产所有权变动的，《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。第三十八条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况提交下列材料：……（三）继承或者受遗赠的材料；……（七）其他必要材料。《不动产登记操作规范（试行）》中1.8.6部分是关于继承、受遗赠的不动产登记规定。该部分对于申请材料的规定可概括为，申请人不提交经公证的材料或者生效的法律文书的，应提交所有继承人或受遗赠人的身份证明、被继承人或遗赠人的死亡证明、所有继承人或受遗赠人与被继承人或遗赠人之间的亲属关系证明、被继承人或遗赠人享有不动产权利的材料、被继承人或遗赠人生前订立的全部遗嘱或者遗赠扶养协议等申请材料，同时受理登记前应由全部法定继承人或受遗赠人共同到登记机构进行继承材料查验。通过对前述规定的梳理可以发现，《不动产登记暂行条例实施细则》和《不动产登记操作规范（试行）》对法律规定的“权属证明和其他必要材料”作了具体的细化规定，该规定的合法性决定了其能否作为不动产登记机构履行行政登记职责的依据。对此，一审法院认为：第一，从法律规定看不动产登记行为的效力。《物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。该法第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。据此，不动产登记行为是国家公权力对不动产物权的认可，是对不动产物权取得和变动的确认，只有将物权事项登记在不动产登记簿上，其权利才产生物权保护法律效果。同时，不动产登记行为具有权利真实的推定效力。不动产物权经过登记记载于不动产登记簿之后，即可推定记载的权利归属和内容与真实的权利内容相一致。再有，不动产登记簿具有公示和公信力。物权作为绝对权，其变动必须以一定形式为社会公众知晓，使外界了解权利的具体信息，从而达到维护交易安全和秩序的目的。第二，从不动产登记行为的法律效力看不动产登记机构的审查职责。正是基于不动产登记行为具有的上述公示力、公信力、对抗力和权力正确的推定力，不动产登记机构应对不动产登记申请进行尽职尽责、合理审慎的审查。在行政登记工作中，要求登记机构对基础民事法律关系进行实质审查从而保证不动产物权变动的绝对真实是不现实的，但登记机构应在其职责和能力范围内，依据法律规定并结合工作经验，收取完备的材料、谨慎地开展审查工作，最大程度地保证不动产登记的真实性，从而降低因错误登记带来的社会风险。基于以上分析，一审法院认为《不动产登记操作规范（试行）》中1.8.6部分关于继承不动产登记的规定，要求申请人在提交遗嘱的同时提交所有继承人与被继承人之间的亲属关系证明等材料，是为核实遗嘱的真实性、形式上的有效性所必须的。该规定的内容不违背上位法关于申请材料必要性的原则，符合不动产物权登记的效力定位及登记机构履行合理审慎审查职责的要求，并未增设申请人的义务，一审法院予以认可。本案中，尽管姜蔚提交了被继承人姜某1自书的遗嘱，但出于核实该继承材料真实性和形式有效性的目的，登记机构要求其提交全部法定继承人的相关证明材料，是符合前述法律、法规、规章和规范性文件规定的。尤其姜蔚申请材料中附有的民事判决书记载，姜某1与前妻育有一子姜某2，其属于继承法规定的法定继承人范畴。如果在不审核全部继承人的亲属关系证明、身份情况、对遗嘱意见等事项的情况下，仅凭姜蔚提交的自书遗嘱受理申请并办理涉案房屋转移登记，不符合登记机构应保持高度注意义务办理登记的审查标准。综上，市规自委依据《不动产登记暂行条例》和《不动产登记操作规范（试行）》的相关规定，不予受理姜蔚的申请，并告知其应补充的材料于法有据，一审法院予以支持。对于姜蔚要求撤销市规自委作出的《不动产登记不予受理告知书》且在申请材料不全的情况下，迳行提出办理涉案房屋转移登记的诉讼请求一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回姜蔚的诉讼请求。姜蔚不服一审判决，向本院提起上诉，上诉理由主要为：一审法院适用法律错误，判决错误。一、本案涉及的基本事实。上诉人的父亲姜某1在生前留有自书遗嘱一份，遗嘱写明涉案房屋归上诉人继承。上诉人为父母的独生女，上诉人持上述遗嘱到公证处办理房屋继承公证，经公证处到姜某1单位查阅其人事档案，发现姜某1档案中记载姜某1与其前妻潘某在山东平度老家生有一子姜某2。但上诉人从未听父亲提及有过一子，双方也没有任何联系。由于上诉人无法获取姜某2的联系方式，故此未能顺利办理继承公证。后上诉人亦提起对姜某2的继承诉讼，因不能提供姜某2的基本信息，法院没有受理。上诉人亦曾委派律师到平度县公安机关查询姜某2的信息，公安机关也未查到该人信息（包括死亡信息）。另，上诉人父亲姜某1在2018年去世时已经93岁，档案中没有清晰记载姜某1的父母信息，其兄弟姐妹虽有姓名，但也没有具体联系方式。上诉人母亲刘某有兄弟姐妹，刘某2009年去世已80岁，兄弟姐妹早日不在，上诉人与母亲的亲属也没有联系。上诉人在继承诉讼无法进行的前提下，只能选择直接向房屋登记管理部门申请办理房屋继承过户登记。但因涉案房屋属于央产房，需要由房屋管理部门即中央国家机关租房交易办公室审核允许继承过户。后因该机关以遗嘱没有办理公证为由，不予受理上诉人的申请，上诉人只得向法院起诉要求其出具允许继承过户的《在京中央单位已购租房产权变更登记通知单》，在诉讼中，经协商，该机关向上诉人出具了上述通知单。上诉人起诉又撤诉后向被上诉人下属的北京市朝阳区不动产登记事务中心提交了上诉人能够提交的全部材料，被上诉人接收上列材料后，认为上诉人提交的材料不符合《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条的规定，并要求上诉人按照《不动产登记操作规范（试行）》第1.8.6.1的规定补充材料，且需按照第1.8.6.2的规定偕全部法定继承人到该中心进行继承材料查验。上诉人表示无法提供被上诉人要求提供的上列资料，也无法联系到上诉人父母的全部法定继承人到该中心查验资料。故此，被上诉人于2019年12月19日作出了《不动产登记不予受理告知书》。二、一审法院适用法律错误。上诉人提交的材料符合《不动产登记暂行条例》以及《不动产登记暂行条例实施细则》的规定。根据《不动产登记暂行条例》第十四条第（二）项的规定，上诉人系因继承取得房屋的不动产权利，上诉人有权单方提出申请。再根据该条例第十六条的规定，上诉人作为申请人向被上诉人提交了申请人身份证明材料、不动产权属证书等材料，符合该条款的规定。再结合《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条的规定，上诉人也按照规定提交了死亡证明、遗嘱还有亲属关系证明等材料。故此，上诉人提交的申请材料，完全符合上列行政法规以及部门规章的规定。被上诉人根据《不动产登记操作规范（试行）》的规定要求上诉人提供有关继承资料及要求上诉人偕同全部法定继承人到场查验资料不符合法律规定。第一，《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》中并未要求申请人提交被上诉人在通知中要求上诉人补齐的材料，包括：1.姜某1及配偶与所有继承人或受遗赠人之间的亲属关系证明；2.姜某2的身份证明及户口本（如死亡的提供死亡证明）；3.姜某1及配偶父母双方的死亡证明；4.姜某1及配偶兄弟姐妹的身份证明、户口本或死亡证明；5.若存在其他法定继承人的，请一并提交身份证明、户口本及与被承认的亲属关系证明等材料。第二，被上诉人要求申请人按照《不动产登记操作规范（试行）》提交材料并进行查验，于法无据。《不动产登记操作规范（试行）》第1.8.6.1条要求上诉人提交的材料在《不动产登记暂行条例》第十六条及《不动产登记暂行条例实施细则》并未涉及，且上列行政法规及部门规章也未授权其通过行政规范性文件进行规定。被上诉人查验申请资料的权限，仅限于《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条的规定，上列实施细则并未规定被上诉人对其要求上诉人补齐的其他材料有查验权力。被上诉人根据《不动产登记操作规范（试行）》第1.8.6.2规定要求上诉人偕同全部法定继承人到场查验资料不仅违反了上诉人因继承事由可以单方提出申请的规定，也增加被上诉人要求全部法定继承人到场的权限。上诉人客观上也无法按照被上诉人的通知补齐材料以及偕同全部法定继承人到场查验材料。被上诉人要求上诉人提交的材料，均不在上诉人的直接控制或掌握之下，且有关材料也不在上诉人有能力获取的范围内，上诉人客观上提供不了被上诉人要求的材料。再者，被上诉人要求姜某1及配偶的全部法定继承人到场，也系上诉人客观上无法办到的事宜。依据《国务院办公厅关于压缩不动产登记办理时间的通知》（国办发[2019]8号）有关精简材料的规定，倡导推广在不动产继承登记中，申请人以采用书面承诺的方替代难以获取的死亡证明和亲属关系证明，《不动产继承登记告知承诺制试点工作方案》亦有类似的规定。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。市规自委同意一审判决，请求予以维持。姜蔚在一审法院指定期限内提交了如下证据：1.《不动产登记不予受理告知书》及《不动产登记补充材料通知书》；2.姜蔚及其父姜某1的身份证复印件；3.地址为涉案房屋的户口簿；4.姜某1《居民死亡医学证明（推断）书》；5.北京市公安局西长安街派出所出具的《证明信》；6.X京房权证朝字第XXXX号《房屋所有权证》；7.落款为“父亲姜某1”的遗嘱；8.《在京中央单位已购住房产权变更登记通知单》，上述证据用以证明姜蔚向市规自委提出不动产登记申请以及该委作出《不动产登记不予受理告知书》的情况。市规自委在法定期限内向一审法院提交了如下履行行政登记职责的证据及其所依据的规范性法律文件：（一）证据材料：证据一、《不动产登记申请书》，证明姜蔚于2019年12月19日向市规自委申请办理涉案不动产国有建设用地使用权、房屋所有权转移登记。证据二、X京房权证朝字第XXXX号《房屋所有权证》，证明涉案不动产于2015年7月20日登记在姜某1名下。证据三、“遗嘱”，证明姜蔚提供了姜某1于2016年9月30日作出将涉案不动产由其继承的遗嘱。证据四为一组证据，包括：1.姜某1身份证复印件；2.《居民死亡医学证明（推断）书》；3.户口簙复印件；4.《证明信》；5.平度县人民法院民事判决书，作出时间为1952年3月12日，该组证据用以证明姜某1的身份、婚姻、死亡等情况。证据五为一组证据，包括：1.姜蔚身份证复印件及现场照片；2.《常住人口登记卡》，证明姜蔚的身份情况及其到登记部门办理涉案不动产转移登记的情况。证据六、《在京中央单位已购住房产权变更登记通知单》，证明涉案不动产属于央产房、经适房，已经通过在京中央单位已购住房产权变更登记审核。证据七为一组证据，包括：1.《不动产登记审批书》；2.《朝阳区不动产登记业务审批表》，该组证据用以证明经审核，姜蔚提交的材料不齐全，登记部门决定不予受理。证据八为一组证据，包括：1.《不动产登记不予受理告知书》；2.《不动产登记补充材料通知书》；3.《不动产登记送达回证》，该组证据用以证明由于申请人提交的材料不齐全，市规自委向姜蔚作出《不动产登记不予受理告知书》，并一次性告知其应当补充提交的材料并送达。（二）履行行政登记职责依据的规范性法律文件，包括：1.《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）第七条、第十七条第一款第（三）项；2.《不动产登记暂行条例实施细则》（原国土资源部令第63号）第十四条；3.《不动产登记操作规范（试行）》中1.8.6.1的规定，以上规定用以说明市规自委履行行政登记职责于法有据，作出不予受理决定依据充分。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：市规自委提交的证据均系市规自委受理姜蔚不动产登记申请时收取以及开展审查、作出处理时制作的，与本案待证事实具有关联性，且具有真实性及形式上的合法性，依法均予以采纳；姜蔚提交的证据具备真实性、合法性及关联性，能够证明其向市规自委提出申请时提交的材料及市规自委作出处理的情况，依法亦予以采纳。一审法院已将上述证据材料随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见。二审庭审中，姜蔚提交如下证据材料：1.京民司鉴[2020]文鉴字第147号北京民生物证科学司法鉴定所出具的《鉴定意见书》，证明姜蔚所持“遗嘱”为姜某1本人所写，具有客观真实性；2.《国务院办公厅关于压缩不动产登记办理时间的通知》（国办发[2019]8号），证明在不动产继承登记中，可以以申请人书面承诺方式替代难以获取的死亡证明、亲属关系证明等材料；3.《不动产继承登记告知承诺制试点工作方案》，证明实践中推行在不动产继承登记中，对于申请人难以获取的死亡证明、亲属关系证明等材料，可以由申请人以书面承诺方式代替；4.房屋继承问题信访答复的网页截图，证明2019年7月27日修改的《北京市继承（受遗赠）不动产登记工作程序（试行）》内容涉及到对申请人难以获取的死亡证明、亲属关系证明等材料，可以由申请人以书面承诺方式代替相应的证明材料；5.《北京市优化营商环境条例不动产登记领域实施细则》，证明根据第十三条规定，对申请人未提交继承权公证书等公证材料或者生效的法律文书申请办理不动产继承登记的，推行告知承诺制，即申请人因特殊原因仍难以获取的有关死亡证明、亲属关系证明等材料，可采取申请人书面承诺方式替代相应证明材料。经庭审质证，本院认为，姜蔚提交的证据1不能证明市规自委应依法办理不动产权转移登记手续，证据2-5不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予接纳。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，市规自委作为本市的不动产登记机构，具有对姜蔚提出的不动产登记申请进行审查处理的法定职责。根据《物权法》第十一条及第十二条第（一）项规定，当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。登记机构应当履行查验申请人提供的权属证明和其他必要材料的职责。根据《不动产登记暂行条例》第十四条第二款第（二）项规定，继承、接受遗赠取得不动产权利的，可以由当事人单方申请。《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定，因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。同时，根据第三十八条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交继承或者受遗赠的材料及其他必要材料。根据《不动产登记操作规范（试行）》中1.8.6部分关于继承、受遗赠不动产登记的规定，因继承、受遗赠取得不动产申请登记的，申请人提交经公证的材料或者生效的法律文书的，按《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定办理登记。申请人不提交经公证的材料或者生效的法律文书，应提交所有继承人或受遗赠人的身份证、户口簿或其它身份证明、被继承人或遗赠人的死亡证明、所有继承人或受遗赠人与被继承人或遗赠人之间的亲属关系证明、被继承人或遗赠人享有不动产权利的材料、被继承人或遗赠人生前订立的全部遗嘱或者遗赠扶养协议等申请材料，且受理登记前应由全部法定继承人或受遗赠人共同到不动产所在地的不动产登记机构进行继承材料查验。不动产登记机构对不动产登记申请应履行合理审慎的审查义务，这其中就包括材料完备性的审查，目的是最大限度地避免错误登记给相对人和利害关系人合法权益造成的损害。在案证据材料平度县人民法院于1952年3月12日作出的民事判决书载明，被继承人姜某1与潘某生有一子姜某2，市规自委经审核认为姜蔚提交的申请材料不足以证明申请登记的相关事项，遂作出《不动产登记不予受理告知书》，且根据《不动产登记操作规范（试行）》中1.8.6部分关于继承、受遗赠不动产登记的规定，一并作出《不动产登记补充材料通知书》告知姜蔚，补充提交姜某1及配偶与所有继承人或受遗赠人之间的亲属关系证明；姜某2的身份证明及户口本（如已死亡提供死亡证明）；姜某1及配偶父母双方的死亡证明；姜某1及配偶兄弟姐妹的身份证明、户口本或死亡证明；若存在其他法定继承人，请一并提供身份证明、户口本及与被继承人的亲属关系证明等材料，并无不当。姜蔚以本案不应适用《不动产登记操作规范（试行）》的相关规定为由要求撤销市规自委作出的《不动产登记不予受理告知书》且在申请材料不齐全的情况下，请求判决市规自委受理其对涉案房屋的不动产权（继承）转移登记的申请，并依法办理不动产权转移登记手续，本院无法予以支持。综上，一审法院判决驳回姜蔚的诉讼请求正确，本院应予维持。姜蔚的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人姜蔚负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  胡林强审 判 员  王 菲二〇二〇年九月十四日法官助理  任丹阳法官助理  武文慧书 记 员  刘琪蕊