浙江省温州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）浙03民终3633号上诉人（原审原告）：乐清市蒲岐镇渔业村村民委员会，住所地乐清市蒲岐镇渔业村，统一社会信用代码54330382774378031U。法定代表人：阮占芹，该村民委员会主任。委托诉讼代理人：倪仲夫,上海融力天闻（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：金登其（又名金灯其），男，1936年2月14日出生，汉族，住乐清市。被上诉人（原审被告）：金邦财，男，1944年11月28日出生，汉族，住乐清市。上述二被上诉人共同委托诉讼代理人：郑青舟,浙江天经律师事务所律师。上诉人乐清市蒲岐镇渔业村村民委员会（以下简称渔业村委会）因与被上诉人金登其、金邦财确认合同无效纠纷一案，不服浙江省乐清市人民法院（2019）浙0382民初10504号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。渔业村委会上诉请求：撤销原判，改判确认渔业村委会与金登其、金邦财于2003年8月23日签订的《土地使用权转让合同》依法无效。事实与理由：1.原判认定事实错误，存在重大遗漏。（1）《土地使用权转让合同》及相应建设违反《中华人民共和国土地管理法》的禁止性强制性规范，依法不能办理土地使用权转让、建设许可等行政审批手续，且因非法买卖土地被要求拆除房屋、恢复土地原状，该转让合同不能认定为已经履行。（2）涉案土地虽从农用地变更为建设用地，且规划为住宅用地，但金登其、金邦财为外村农民，依法不能根据该转让合同在渔业村合法建设住宅，且非法买卖土地继续存在对双方不利，增加违法风险。（3）《责令限期拆除通知书》证明本案存在非法买卖土地被行政处罚，推翻了《土地使用权转让合同》的基础，包括合同目的不能实现只能终止或协商解除合同，不能协商解除时任何一方均有权提起确认合同无效的诉讼，可见该转让合同的违法性和作为民事合同的无效性，原判忽视该行政处罚及其法律意义是错误的。且原判认定“金登其、金邦财确未依据法律规定办理相应审批手续，违反了国家土地管理的强制性规定，应依法向行政机关办理相应审批手续”，与上述事实不符。2.一审认定《土地使用权转让合同》并未违反法律、行政法规的“效力性”强制性规定，亦不存在损害国家利益和社会公众利益的情形，属适用法律严重错误。（1）违反效力性强制性规定。《土地使用权转让合同》已被乐清市国土资源局认定为“该行为涉嫌非法转让集体土地”，虹桥镇人民政府也于2015年12月发出《责令限期拆除通知书》，即本案非法买卖土地的事实客观存在。该转让行为违背《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他方式非法买卖土地”之规定，不能因法律修订变化忽视对本案事实直接相关的法律规定。（2）损害国家利益的规定。本案用地及其建设项目没有也不能经过合法批准，没有也不能以法定的土地出让方式取得土地使用权，没有也不能按照规定缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费，严重违反《中华人民共和国土地管理法》第五十五条等强制性规定，损害国家利益。（3）损害社会公共利益的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第四款的规定，涉案土地为住宅用地，金登其、金邦财违规建设宗族祠堂不是一般意义上的规划违法，而是片面追求个人私利，严重损害当地社区和相邻业主的社会公共利益，法律、行政法规虽未规定违反将导致合同无效，但若合同继续有效将损害社会公共利益的，也应认定该规定是效力性规范。因此，原判适用《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定认定《土地使用权转让合同》的标的物系土地使用权，不属于禁止转让的范围是错误的，忽视了非法买卖土地行为对国家土地管理基本制度和法律框架的严重破坏。金登其、金邦财辩称，1.其取得涉案土地及其上的房屋付出了相应对价，双方已实际履行《土地使用权转让合同》。该转让合同签订前经渔业村委会南门片村民及渔业村两委、党员、村民代表的表决同意，金登其、金邦财支付4万元转让金后取得涉案0.8亩土地及地上建筑物，并于同年建设金氏宗祠。2015年5月13日，南门村、渔业村委会为了03-32-05号地块组团控规申请能顺利实施，金氏宗族、南门村、渔业村委会三方签订《关于营基土地合作建造公寓式住宅的协议书》，再次确认《土地使用权转让合同》，并明确渔业村委会不得干涉金氏宗族对涉案土地的正常使用。金氏族人为了顾全大局，同意将金氏太祖古墓搬迁（2015年5月底已拆除），2015年7月在各方解决03-32-05号地块问题、并经虹桥镇人民政府的同意，乐清市城乡规划设计院对03-32-05号地块进行组团控规的设计及公示。退一步讲，渔业村委会对涉案土地是否享有相关权利仍然待定，因为如果渔业村委会、南门村委会在03-32-05号地块上联合开发建设房屋使用土地，需要一方村民向规划部门申请，规划部门公示无异议后即可使用土地建设房屋，渔业村委会无法证明其以后对涉案土地享有使用权，不排除南门村村民向规划部门申请建房用地。2.涉案合同并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，亦不存在损害国家利益和社会公共利益的情形，渔业村委会引用合同无效的法律条文错误，一审判决驳回渔业村委会的诉讼请求，属适用法律正确。（1）没有违反效力性强制性规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”之规定，以及《中华人民共和国土地管理法》第六十三条对集体经营性建设用地出让条件等要素规定并非效力性强制性规定，涉案合同即使违反《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，也不符合合同无效的法定情形。（2）属于“土地使用权可以依法转让”的范畴。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款及第六十三条的规定，说明国家对集体经营性建设用地入市持肯定态度，但国家、浙江省并未颁布相关的配套规定，不排除涉案土地以后补办手续确权登记，仍符合“土地使用权可以依法转让”的应有之义。如果双方签约行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，那么该款中的“依法”应指第六十三条的规定，因第六十三条不属于效力性强制性规定，故该第二条第三款不属于效力性强制性规定。（3）涉案土地使用符合土地利用总体规划。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第四款的规定，涉案土地属于建设用地，金登其、金邦财对其进行建设符合土地利用总体规划。（4）行政违法并不必然导致民事合同无效。乐土资信答（2016）24号信访事项答复意见书是在《中华人民共和国土地管理法》第六十三条未更改前作出，现已无参考意义。即使存在行政违法，《全国法院民商事审判工作议纪要》也明确“在审理合同纠纷案件时，要依据《民法总则》第153条第1款和合同法司法解释（二）第14条的规定慎重判断“强制性规定”的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质”。（5）不存在损害国家利益和社会公共利益的情形。涉案土地转让以及后续的保留，金登其、金邦财以支付转让款和牺牲金氏太祖古墓为代价，属于有偿使用土地，是否需要向国家财政缴纳相关收益，是相关配套规定出台后的事情，故没有损害国家利益。且涉案土地于2003年建有金氏宗祠，《土地使用权转让合同》经渔业村委会两委、党员、村民代表同意，2015年又经三方协议确认，在03-32-05号地块的组团控规方案制定前十几年无人提出异议，故没有损害社会公共利益。（6）渔业村委会主张适用《中华人民共和国土地管理法》第五十五条的规定错误，因该条文针对国有土地使用权有偿出让，涉案土地属于集体所有，故并不适用。渔业村委会向一审法院起诉请求：确认双方于2003年8月23日签订的《土地使用权转让合同》依法无效。一审法院认定事实：2003年8月23日，渔业村委会与金登其、金邦财签定《土地使用权转让合同》，约定：土地坐落在南门外营基墩边，东至墩田岸为界，南至田岸为界，西至水沟田岸为界，北至河边5米路为界；该块地段原九分，经河边路拓宽后面积缩少，价5万／亩，总计人民币4万元等内容。后金登其、金邦财未经批准，擅自建设成祠堂。涉案的《土地使用权转让合同》双方已经履行，包括金登其、金邦财支付了约定的4万元土地价款；渔业村委会收取了约定的4万元土地价款等。现该土地性质为建设用地。一审法院认为，关于金登其、金邦财认为本案属于土地所有权、使用权争议，应由人民政府处理，不属于人民法院民事诉讼受案范围的主张，因本案争议为双方签订的《土地使用权转让合同》效力问题，属合同效力争议，而非土地使用权争议。双方系平等的民事主体，其签订的合同的效力问题属于民事争议范围，本案属人民法院民事案件受理范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”。双方签订的《土地使用权转让合同》的合同标的物系土地使用权，不属于禁止转让的范围。渔业村委会认为本案用地和建设项目未经依法审批，违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，经审查，金登其、金邦财确未依据法律规定办理相应审批手续，违反了国家土地管理的强制性法律规定，应依法向行政机关办理相应审批手续。关于金登其、金邦财违反的国家土地管理的强制性法律规定是否导致合同无效的问题，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条，只有违反“效力性”强制规定，才应认定合同无效。因修订后的《中华人民共和国土地管理法》于2020年1月1日实施，《中华人民共和国土地管理法》（2004）第六十三条的“效力性”强制规定已经失效。而渔业村委会主张合同无效所依据的其他强制性规定均为“管理性”强制规定。综上，双方签订的《土地使用权转让合同》，并未违反法律、行政法规的“效力性”强制性规定，亦不存在损害国家利益和社会公共利益的情形，故对渔业村委会的主张不予支持。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回渔业村委会诉讼请求。本案案件受理费80元，由渔业村委会负担。本院经审理查明的事实与原判认定的一致。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案中，双方2003年8月23日签订的《土地使用权转让合同》明确为土地使用权的转让，虽然渔业村委会的诉讼请求形式上为确认该转让合同的效力，但实质上仍属于土地使用权的争议，本案依法不属于人民法院民事案件的受理范围，一审判决驳回诉讼请求处理不当，二审予以纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条规定，裁定如下：一、撤销浙江省乐清市人民法院（2019）浙0382民初10504号民事判决；二、驳回乐清市蒲岐镇渔业村村民委员会的起诉。一审案件受理费80元，退还乐清市蒲岐镇渔业村村民委员会；上诉人乐清市蒲岐镇渔业村村民委员会预交的二审案件受理费80元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  张元华审判员  刘伟达审判员  郑文平二〇二〇年九月十七日书记员  戚彬滨附文：一、不履行裁判惩戒后果警示1.【追究刑事责任告知】义务人拒不报告财产、虚假报告财产、违反限制消费令，义务人或其他相关人员拒不腾退涉案房屋、土地，或具有非法处置查封、扣押、冻结的财产、虚假诉讼、拒不交出执行标的或财产等抗拒执行行为的，法院将视情予以罚款、拘留；情节严重的，移送公安机关追究刑事责任。权利人在一定条件下，可以自诉追究行为人的刑事责任。2．【报告财产义务、拒不履行后果告知】执行期间，义务人必须向执行法院如实报告财产，拒不报告又不履行的，法院将视情节轻重采取纳入失信名单、限制出入境、罚款、拘留等措施；义务人报告财产不实的，法院将予以罚款、拘留；单位为被执行人，可视情同时对该单位的法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人予以罚款、拘留。3.【交付车辆义务告知】义务人应当将名下的车辆等动产移交执行法院。拒不移交的，法院将予以罚款、拘留；确有正当理由无法移交的，义务人应当向执行法院书面报告车辆等动产的权属和占有、使用等情况。4．【限制消费、强制执行措施告知】案件立案执行后，人民法院将对义务人采取限制高消费及非生活或者经营必需的有关消费措施（含禁止乘坐飞机、G字头高铁、在星级以上酒店消费、旅游度假、子女就读高收费私立学校等），并有权对义务人的财产采取查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等强制性措施。5．【特殊身份执行措施告知】义务人具有中共党员、人大代表、政协委员、公职人员等特殊身份，执行立案后拒不履行义务的，人民法院将向其所在单位及纪律监察部门、组织人事部门通报失信行为，并严格采取惩戒、制裁措施。6．【迟延履行债务利息、执行费用告知】案件立案执行后，义务人除应当履行生效法律文书确定的债务外，还需加倍支付迟延履行期间的债务利息或迟延履行金，直至债务清偿完毕之日止，并应承担执行费和因执行程序产生的申请执行费、评估费、保管费等。7．【强制执行信用污点告知】义务人未在法律文书确定的期限内自动履行，一旦案件立案执行，义务人的被执行信息将成为信用污点，并被人民银行征信系统、各级信用信息平台记录在案。二、执行风险告知1．【申请保全、提供线索告知】权利人在诉讼过程中可以申请对义务人的财产采取保全措施，并尽可能地调查了解义务人的财产状况以及下落情况，积极向法院提供义务人的财产、下落线索，以提高财产保全和送达效率，提升生效法律文书的实际执行效果。2．【申请破产权利告知】权利人发现企业法人不能清偿到期债务，且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，可以直接向企业住所地法院提出破产重整或者破产清算的申请。3．【权利人申请执行期限告知】义务人未按期履行生效法律文书确定内容的，权利人应在法律文书生效之日或法律文书确定的履行期限届满之日起两年内向人民法院申请执行。4．【执行不能风险告知】申请执行具有执行风险，权利人应当有执行风险意识。人民法院依照法定程序执行，如义务人已丧失履行法律文书确定义务的能力，且权利人又无法对义务人进行财产举证，将可能导致案件无法执行到位。这种后果是法院与权利人都不愿意发生的，但这是当事人商业风险、交易风险在执行阶段的继续，权利人应知悉并理解此类执行不能的风险。注：义务人是指应当履行生效法律文书内容的债务人、被执行人；权利人是指享有生效法律文书赋予权利的债权人、申请执行人。