河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行再37号再审申请人(一审被告、二审被上诉人)郑州市二七区人民政府,住所地郑州市二七区政通路85号。法定代表人苏建设,该区政府区长。委托代理人时旭华,该区马寨镇政府工作人员。委托代理人张广杰,上海市海华永泰(郑州)律师事务所律师。被申请人(一审原告、二审上诉人)刘遂成,男,1958年3月27日出生,汉族,住郑州市。委托代理人赵宇,河南路德律师事务所律师。再审申请人郑州市二七区人民政府(以下简称二七区政府)因被申请人刘遂成诉其不履行行政协议法定职责一案,不服本院(2018)豫行终3179号行政判决,向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出(2019)最高法行申6820号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人二七区政府的委托代理人时旭华、张广杰，被申请人刘遂成及其委托代理人赵宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。刘遂成诉称：2013年11月7日其与二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签订编号为ZZ－02－191的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（以下简称191号协议）。协议签订后，二七区政府一直依约向其支付相关费用，但自2015年11月停止向其支付相关费用。刘遂成向郑州铁路运输中级法院提起诉讼，请求：1、确认二七区政府不履行191号协议违法；2、二七区政府继续履行191号协议；3、二七区政府按照191号协议约定，限期向刘遂成支付欠付的过渡费等款项432000元并按同期贷款利率支付欠付期间利息50112元（欠付款项及利息暂自2015年11月计算至2018年6月，最终计算至实际清偿之日止），共计482112元。郑州铁路运输中级法院一审查明事实：刘遂成实际占有使用位于马寨镇张寨村北街东头北拐路证号为郑郊宅字No0065863号的涉案宅基地。涉案宅基地使用证存根上显示：户主刘士成，面积肆分。2013年10月19日，二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部（以下简合村并城拆迁指挥部）制定了《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》，涉案宅基地位于该文件规定的拆迁范围内。2013年11月7日，指挥部与刘遂成签订了191号协议，协议载明：刘遂成位于张寨村二组80号，家庭人口4人；宅基地使用证编号0065863，面积为0.5985亩，可计算安置房面积为1197平方米，实际享有安置房建筑面积800平方米。并于当日签订了《合村并城拆迁安置补偿结算单》。同年11月9日，签订了空房验收单。2017年12月25日，合村并城拆迁指挥部与周留琴重新就涉案宅基地以刘遂成的名义签订了编号为：MZZZ02－191－改《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿协议书》（以下简称变更协议）。变更协议载明：涉案宅基地证载面积为0.4亩，应享有安置房建筑面积共800平方米，实际享有过渡费的安置面积（产权置换面积）800平方米，实际结算金额-566745元。周留琴与刘遂成原系夫妻关系。2014年11月26日，二人办理了离婚手续。刘遂成认为二七区政府不履行191号协议违法，诉至法院。一审法院认为：191号协议是基于二七区政府负责实施的合村并城项目，由涉案宅基地上房屋的拆迁人与被拆迁人以《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》为基础，协商达成的合意。刘遂成作为被拆迁人要求继续履行191号协议，该协议作为行政协议，既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。故应根据法律规定、《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》的规定及协议的约定对其进行审查。根据《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》第四条第一项规定，现有宅基地及房屋权属认定：按照一户一宅的原则，依据集体建设用地使用证（宅基地证）。该办法第五条第一项规定，产权置换范围：对合法合规的村民住宅，以宅基地证或房屋权属认定结果为依据，按照宅基地使用证面积3倍标准计算产权置换面积，每户（证）最高不超过800平方米。涉案宅基地使用证存根登记的面积为肆分，而191号协议中，载明的涉案宅基地面积为0.5985亩。根据《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。刘遂成所提供村干部认可的宅基地面积为0.5985亩的情况说明不足以对抗对外发生法律效力的宅基地使用证载明的事实。因此，刘遂成使用的合法宅基地面积应为0.4亩，191号协议以宅基地面积0.5985亩为基础计算相关安置面积、补偿金额等缺乏法律依据，亦与《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》的规定不符。因191号协议属于行政协议，行政机关对于行政协议的履行享有行政优益权，即为了维护公共利益，其享有对行政协议履行的监督权、单方变更权及解除权。二七区政府以实际行为解除191号协议，另行签订变更协议的行为，系对原行政行为的纠正，不存在不履行法定职责的情形。刘遂成申请二七区政府继续履行191号协议理由不成立，不予支持。一审法院据此作出（2018）豫71行初747号行政判决：驳回刘遂成的诉讼请求。案件受理费50元，由刘遂成负担。刘遂成不服，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判支持刘遂成一审诉求或将本案发回重审。本院二审查明事实：（一）郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初746号生效行政判决，确认二七区政府与周留琴于2017年12月25日以刘遂成名义签订的编号MZZZ02-191-改《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿协议书》、《张寨村合村并城拆迁安置补偿结算单》及《还款承诺书》无效。（二）191号协议约定刘遂成实际安置面积800平方米，过渡费按照实际安置面积12元/平方米﹒月的标准发放，回迁周期计划为3年，若过渡期满后未能实现按期回迁，第四年过渡费标准14元/平方米﹒月，第五年过渡费标准16元/平方米﹒月，过渡费发放周期以房屋腾空交付之日起至安置房交房之日止，据实计算，每半年发放一次，第一个半年计57600元。根据上述标准，二七区政府向刘遂成发放部分过渡费。191号协议签订日期为11月9日，空房验收单签字日期为2013年11月9日。二七区政府发放过渡费的起始日期实际为2013年10月25日。2013年10月25日至2015年10月25日的过渡费共计230400元，2018年4月25日至2018年10月25日的过渡费共计76800元,及2018年10月25日至2019年4月25日的过渡费86400元，已经发放到刘遂成个人账户。本院二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。本院二审认为：2013年11月7日，刘遂成与合村并城拆迁指挥部签订了191号《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》。该协议是为实现城中村改造的行政管理目标自愿签订的，其内容不违反法律法规强制性规定，具有法律效力，已具备履行条件的应当继续履行。刘遂成已经履行了协议约定的义务，二七区政府没有按照协议足额支付其过渡费，实属不当，应当继续履行协议规定的义务并赔偿刘遂成的相关损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”依照《中华人民共和国合同法》第一百七十四条：“法律对其他有偿合同有规定的，依照其规定；没有规定的，参照买卖合同的有关规定”,《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2012〕7号）第二十四条第四款：“买卖合同没有约定逾期付款违约金或者该违约金的计算方法，出卖人以买受人违约为由主张赔偿逾期付款损失的，人民法院可以中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率为基础，参照逾期罚息利率标准计算”的规定，二七区政府应当支付刘遂成2015年10月25日至2018年4月25日的过渡费共计326400元并按照同期银行贷款利率赔偿其损失。二七区政府主张，因涉案项目属于合村并城项目，且191号协议安置面积超过了合法宅基地面积，其可以行使行政优益权单方面变更或解除191号协议。但二七区政府与周留琴以刘遂成名义签订的变更协议及安置补偿结算单、还款承诺书等已被生效判决确认无效。因此，191号协议尚未经双方当事人协商一致或其他法定途径予以变更或撤销，且向刘遂成发放过渡费符合《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》规定，因此，二七区政府应当按标准按期向刘遂成发放过渡费。如果二七区政府认为根据实现公共利益或者行政管理目标的需要，需对191号协议有关内容予以变更，应当依法进行，在该协议未变更之前则应当依约履行。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销，刘遂成关于继续履行协议、支付过渡费及利息的诉求，依法应予支持。本院据此作出（2018）豫行终3179号行政判决：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初747号行政判决；二、郑州市二七区人民政府继续履行编号为ZZ－2－191的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》；三、郑州市二七区人民政府于本判决生效后十日内向刘遂成支付2015年10月25日至2018年4月25日期间的过渡费326400元，及以不同期间过渡费为基数，按照中国人民银行同期贷款利率，自相应起算日期至其实际向刘遂成支付之日止的利息（具体为，以57600元为基数，自2016年4月25日起；以57600元为基数，自2016年10月25日起；以67200元为基数，自2017年4月25日起；以67200元为基数，自2017年10月25日起；以76800元为基数，自2018年4月25日起）。如果逾期履行上述义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。二审案件受理费50元，由郑州市二七区人民政府负担。二七区政府申请再审称：一、刘遂成提供的宅基地使用权证面积仅为0.4亩,但刘遂成于2013年11月7日与指挥部签订的191号协议却是按照0.5985亩进行补偿,该协议明显违反事实,不应继续履行。二、2017年12月25日,刘遂成妻子周留琴又签订协议,对原协议进行了变更,变更后的协议是合法有效的,应当按照变更后的协议履行。三、原审法院将行政协议认定为普通的民事合同关系,并将法律赋予行政机关的行政优益权认定为无法律依据,从而导致适用法律错误。请求：撤销二审判决,维持一审判决。刘遂成答辩称,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,请求驳回二七区政府的再审请求，维持原判。本院再审查明的事实除与原审查明的事实一致外，另查明：（一）本案二审判决后，拆迁指挥部于2019年5月25日作出《撤销通知》，以其与刘遂成签订的191号协议等13份安置补偿协议存在宅院补偿有误等违反政策或者法律，需要重签为由将191号协议在内的13份安置补偿协议全部撤销，并将《撤销通知》登报公告。（二）刘遂成所签订的191号协议约定的结算金额为1521133.4元，刘遂成原配偶周留琴签订的变更协议约定的结算金额为954388.4元，两者相差566745元。（三）刘遂成宅基地证面积为0.4亩，刘遂成实际占有使用宅基地面积为0.5985亩。上述事实有《撤销通知》、登报公告、191号协议、变更协议及安置补偿结算单等在卷为据。本院再审认为：（一）涉案191号协议违反安置补偿办法。根据《河南省实施土地管理法办法》第五十三条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积按下列标准执行：（一）城镇郊区和人均耕地六百六十七平方米以下的平原地区，每户用地不得超过一百三十四平方米（0.2亩）；（二）人均耕地六百六十七平方米以上的平原地区，每户用地不得超过一百六十七平方米（0.25亩）；（三）山区、丘陵区每户用地不得超过二百平方米，占用耕地的适用本款（一）、（二）项的规定”，我省平原地区农村村民一户只能拥有一处宅基地，且每户宅基地面积不得超过167平方米（0.25亩）。根据二七区政府《马寨镇合村并城拆迁安置补偿办法》第四条“现有宅基地认定；按照一户一宅的原则，依据集体建设用地使用证（宅基地证）。未登记发证的，根据历届镇、村出具有效宅基地凭证和国土部门备案资料，由镇、村、组共同认定。”和第五条“产权置换范围，对合法合规的村民住宅，以宅基地证或房屋权属认定结果为依据，按照宅基地使用证面积3倍标准计算产权置换面积，每户（证）最高不超过800平方米”的规定，本次合村并城拆迁安置中，对于办有宅基地证的宅基地面积，二七区政府是按宅基地证的面积进行安置补偿的。本案中，刘遂成宅基地证的面积是0.4亩，191号协议中载明的涉案宅基地面积为0.5985亩。协议中认定的宅基地面积与安置补偿办法规定不一致，同时也违反了我省关于每户村民宅基地面积不得超过0.25亩的规定。（二）涉案191协议系行政协议，该行政协议因二七区政府行使行政优益权而无需再继续履行。所谓行政协议，是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议。本案中，191号协议是二七区政府基于实现合村并城项目公共服务目标需要，以《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》为基础，与被拆迁人刘遂成协商达成的合意，属于行政协议。二七区政府作为协议中行政机关一方，基于维护国家利益、公共利益或者行政管理目标的需要，享有对行政协议履行的监督权、单方变更权和解除权。刘遂成宅基地证面积为0.4亩，其实际占有使用的宅基地面积为0.5985亩，超过了宅基地证面积，违反了我省关于每户村民宅基地面积不得超过0.25亩的规定。同时，191号协议以宅基地面积0.5985亩为基础计算相关补偿金额，也违反了马寨镇合村并城拆迁安置补偿办法的规定。二七区政府在排查安置补偿协议中发现了191号协议违反安置补偿办法规定，同时还发现其他一些安置补偿协议也存在宅院补偿有误等情形，之后采取了停发刘遂成等人部分安置补偿费用，并与刘遂成原配偶周留琴另行签订了协议等行为，此行为系基于维护国家利益、公共利益的需要，二七区政府采取的自我纠错行为。虽然后来周留琴签订的协议因其资格问题等被法院生效判决确认无效，但之后二七区政府又撤销了191号协议等，故不能因此否认二七区政府停发刘遂成部分安置补偿费用等行使行政优益权行为的实质正当性。否则，若继续履行191号等协议，将可能导致二七区政府多支出巨额安置补偿费用，造成国有资产大量流失，严重损害国家利益、公共利益的后果。因此，刘遂成要求继续履行191号协议等的请求不能成立，不予支持。综上，二审判决继续履行191号协议等不妥，予以纠正。一审判决驳回刘遂成关于继续履行191号协议等诉讼请求正确，应予维持。二七区政府的再审请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、撤销本院（2018）豫行终3179号行政判决；二、维持郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初747号行政判决。二审诉讼费50元，由刘遂成负担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  肖贺伟审判员  段励刚二〇二〇年九月四日书记员  李文慧