南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终263号 上诉人（原审原告）汪福强，男，1972年12月27日出生，汉族，住江西省鹰潭市月湖区。 被上诉人（原审被告）鹰潭市信江新区管理委员会，住所地江西省鹰潭市信江新区铜兴路以南太清路以西，统一社会信用代码：11360600550851360L。 负责人敖捷，该委员会主任。 委托代理人郑华萍，江西融冰律师事务所律师，执业证号：13606198811935671。 委托代理人丁春燕，江西融冰律师事务所律师，执业证号：13606201511322541。 被上诉人（原审被告）鹰潭市人民政府，住所地江西省鹰潭市信江新区经济大厦。 法定代表人于秀明，该市市长。 委托代理人江荣华，该市司法局行政复议诉讼科工作人员。 上诉人汪福强因其与被上诉人鹰潭市信江新区管理委员会（以下简称信江新区管委会）、鹰潭市人民政府（以下简称鹰潭市政府）未履行征收安置法定职责及行政复议一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明：2011年1月5日，鹰潭市国土资源局信江分局发布征收土地通知，拟征收集体土地约400亩，征地范围位于纬二路以南、经一路以北，具体征地范围详见征地红线图。2011年1月25日，鹰潭市国土资源局与后汪村签订征地协议书。2011年9月27日，江西省国土资源厅作出赣国土资核（2011）1415号《关于鹰潭市2011年度第三批次城市建设用地的批复》，同意鹰潭市将夏埠乡祝家村、流洪村、娄家村的农村集体农用地38.4286公顷转为建设用地。2018年3月15日，被告信江新区管委会作出鹰信征迁公告字（2018）2号《房屋征迁公告》，征收后汪村小组区域内所有集体土地上的房屋（详见规划征收范围红线图），其中征迁人为信江新区管委会，房屋征迁部门为鹰潭市国土资源局信江分局，房屋征迁实施单位为信江新区征迁安置办公室，同时公布了《信江新区夏埠乡后汪村整体搬迁房屋征迁补偿安置实施方案》（以下简称实施方案）。实施方案第七部分“确权定性”规定：（一）被征迁房屋属合法建筑的，须持合法有效房屋证件、房屋补偿协议及信江新区房屋确权领导小组确权认定的资料，方可安置补偿。（二）被征迁房屋属违法建筑的。……3.2010年6月8日以后建成的违法建筑，按鹰府办字（2010）122号文件规定处理，一律不予安置。4.安置资格认定。属于本集体经济组织成员，在本村居住且人均居住建筑面积不足50平方米达到法定婚龄、符合分户条件的（核定人均居住面积时，独生子女可以按2人计算）。……实施方案第八部分“房屋征迁补偿安置方法”第（一）项规定，房屋征迁补偿安置方式有四种：货币补偿；宅基地1：1.67置换商品房；产权调换；男劳力安置。以上四种由被征迁人自行选择其中一种。1.被征迁人选择货币补偿安置的，根据相关部门认定符合安置条件的房屋建筑占地面积1：1.67计算安置面积，再按安置面积3000元/平方米置换现金。2.被征迁人选择宅基地1：1.67置换商品房安置的，根据相关部门认定符合安置条件的房屋建筑占地面积1：1.67置换商品房，……一户多栋的被征迁人必须在所有被征迁房屋捆绑安置后，多余面积才能货币补偿。3.被征迁人选择产权调换的，对可安置补偿的建筑面积实行拆一还一的原则。4.……被征迁人选择男劳力安置的，必须是本村集体经济组织成员（享受本村征地款分配），按照18-60周岁男劳力一户一宅的原则进行安置（在其他村享受到村民建房待遇的除外），每个男劳力模拟安置一个120平方米宅基地，再按模拟出的120平方米的宅基地置换200平方米的商品房进行安置（不允许置换现金）。男劳力本人无房屋，其父母有房屋的，必须与父母进行捆绑安置，但其儿子达到安置条件的，可以单独安置。 原告汪福强为后汪村村民，2018年2月14日单独立户，名下无房屋。案涉HW090房屋位于后汪村小组被征迁集体土地上，二调图及航拍图显示，至2010年9月18日，HW090房屋“院内石木”尚未搭建。2011年3月的村民现有房屋基本情况调查摸底表显示HW090房屋户主为汪福强（汪水保被划掉），同住人为妻子汪春娥、女儿汪佳欣、儿子汪佳伟，占地面积287.6平方米（含院子），房屋基底面积195.6平方米，建筑层数2层，建筑面积347.3平方米。HW090房屋平面图显示，正屋二层石混（15.8米×9.6米），院内西边有一层石混（5.1米×8.6米）。2013年3月18日，鹰潭市信江新区城管综合执法大队向汪福强下达鹰信城管停字（2013）第0195号责令停止违法（章）行为通知书，载明“汪福强，你在后汪村自家院内搭建瓦房，未办理相关部门审批手续”，汪福强本人签收该通知书。2015年8月3日，鹰潭市晶达房地产测绘有限公司对HW090房屋面积进行测绘，其中正屋二层及院内西边一层石混厢房（含走廊）总建筑面积296.99平方米，新建石木搭建面积57.82平方米（24.06+33.76），总占地面积202.15平方米。在房屋征收过程中，信江新区管委会工作组发布信江新区后汪村拆迁房屋调查情况公示表（第二批），对拟拆迁房屋调查结果进行公示，公示期为2018年4月14日至4月21日，其中载明HW090房屋所有权人为汪福强，“院内石木搭建于2011年3月以后建，无相关审批手续，属违法建筑”。后夏埠乡人民政府、信江城市管理分局、信江国土分局、信江规划分局共同出具调查意见：“1.该栋房屋正屋2层及院内西边1层石混厢房于2008年2月25日以前建成；2.院内东西两边约57平方米石木房于2008年2月25日以后建，无相关审批手续；3.由汪福强变更为汪水保。”遂将该房屋的所有权人由“汪福强”变更为“汪水保”，并发布信江新区后汪村拆迁房屋调查情况公示表（第六批），公示期为2018年6月17日至6月23日，公示表载明HW090房屋所有权人为汪水保，院内石木搭建于2008年2月25日以后（东边33.76平方米，西边24.06平方米），无相关审批手续，属违法建筑。公示期间，汪福强及汪水保均未对该石木建筑的所有权及违法认定提出异议。 原告父亲汪水保在后汪村共有3栋房屋，编号分别为HW090、HW054、HW049。占地面积分别为202.15平方米(HWO9O)、232.97平方米、127.6平方米，（占地面积共计562.72平方米)，建筑面积分别为296.99平方米(HWO9O)、291.79平方米、112.09平方米，（建筑面积共计700.87平方米)。2018年6月28日，鹰潭市国土资源局信江分局作为甲方，汪水保作为乙方，夏埠乡人民政府、信江新区征迁安置办公室作为丙方，分别就汪水保所有的HW090、HW054、HW049房屋签订《集体土地房屋征收补偿协议书》，原告汪福强代汪水保签名。3栋房屋的征收补偿款已经支付至汪水保账户。其中，HW090房屋建筑面积296.99平方米，补偿金额134833.46元，违建石木面积57.82平方米，补偿金额8383.9元。 汪水保户选择实施方案中的宅基地面积1:1.67置换商品房安置方式，同时将原告作为男劳力本人无房屋但父母有房屋而与父母捆绑安置，即原告和父母捆绑后共同可获得安置939.74平方米（562.72平方米×1.67)商品房，按照该父母捆绑安置方案，原告儿子作为已年满18周岁的第三代无房男劳力，可以单独按模拟宅基地120平方米后再予安置200平方米(120平方米×1.67）商品房，该户共计获得1139.74平方米的商品房安置，另可以配置4个店面。2019年3月27日，信江新区管委会工作组公布了《后汪村安置房选房工作方案》，其工作人员将该方案及选房统计表分别送达汪水保及其子汪福强、汪卫强、汪国强。该方案载明“所有已签协议的拆迁户在2019年4月1日8时……参加选房抽签仪式，使用摇号机抽签顺序号……父子捆绑有三栋正规房屋安置面积在600平方米以上，并有三个儿子结婚成家可选三套水木清华现房”。2019年4月1日，原告及其子汪福强、汪卫强、汪国强到选房现场参加了选房，通过抽签，汪水保的3栋房屋分别抽到了1、10、60号签，并分别选择了水木清华的10栋1单元1801（汪国强签名）、10栋1单元2204（汪水保签名）、9栋2单元604（汪卫强、汪国强签名）。 后原告汪福强向夏埠乡人民政府反映自己在后汪村整体搬迁中未得到合理安置，并于2019年3月两会期间到北京上访，后夏埠乡人民政府向汪福强送达了《关于汪福强信访事项的答复意见书》，认为HW090房屋院内的违法建筑不予安置，原告作为无房男劳动力，必须与父母捆绑安置。原告不服，于2019年4月3日向被告信江新区管委会递交了《关于汪福强要求给予拆迁安置的诉求书》，被告信江新区管委会经调查核实，于2019年6月28日作出复查意见书，认为：1.汪福强所反映的信访事项夏埠乡人民政府属有权处理的行政机关；2.汪福强不符合可以给予安置的条件；3.HW090房屋及“院内搭建”的权属人均不能认定是汪福强，且“院内搭建”属违法建筑，一律不予安置；4.根据“父子捆绑”政策，汪福强已享受到了村民待遇及政府的拆迁安置福利，不存在侵害汪福强合法权益；5.汪福强所称拆迁补偿程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障或违法违规强制征地拆迁等问题与事实不符，决定维持夏埠乡人民政府的答复意见。后原告去省、市信访局上访，未被受理。2019年7月19日，原告以被告信江新区管委会不履行安置补偿法定职责为由，向被告鹰潭市政府提起行政复议。被告鹰潭市政府于2019年7月22日受理，并于同日向信江新区管委会下达提出答复通知书。信江新区管委会于2019年7月30日向鹰潭市政府作出行政复议答复书。经过调查，鹰潭市政府于2019年9月19日作出复议决定书并向原告送达，维持了被告信江新区管委会作出的复查意见书。原告仍不服，诉至本院，请求判决：1.撤销被告鹰潭市政府作出的复议决定书；2.判令被告信江新区管委会履行安置原告的法定职责；3.诉讼费由二被告承担。 另查明，汪福强代表汪水保与房屋征迁部门就HW090房屋签订《集体土地房屋征收补偿协议书》后，信江新区管委会在未与汪水保办理被征收房屋的交房、腾房手续的情况下，于2019年5月15日将HW090房屋强制拆除。汪水保向本院提出确认信江新区管委会强制拆除行为违法之诉。本院于2019年9月29日作出（2019）赣7101行初957号行政判决书，确认信江新区管委会拆除汪水保所有的HW090房屋的行政行为违法。该判决现已生效。 原审法院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告……”和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”的规定，信江新区管委会作为省级人民政府批准设立的开发区管理机构，在征收集体土地过程中，负有安置补偿的法定职责；鹰潭市政府经过复议，维持信江新区管委会的行政行为。故信江新区管委会和鹰潭市政府均为本案适格的被告。 本案的争议焦点为信江新区管委会是否还需对汪福强履行安置职责。原告主张其系后汪村集体经济组织成员，有独立的户号，安置资格符合政策规定，应得到200平方米商品房安置。二被告均认为原告属无房户，已适用实施方案中的父子捆绑安置政策对其随同其父汪水保的3栋房屋进行了安置。该院认为原告的诉讼请求不应得到支持，理由如下： 首先，根据《鹰潭市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》（以下简称暂行规定）第十二条“在城市规划区内征收集体土地上的合法房屋实行货币补偿、产权调换两种补偿安置方式，不得实行宅基地安置”，第十四条“实行产权调换的，按照一户一宅原则实行‘拆一还一’”，第十五条“违法建筑原则上一律不予补偿安置，但自行拆除的，按照附件2规定标准补偿。自本规定实施之后仍然抢建的违法建筑一律强制拆除，不予补偿”及实施方案第七部分的规定，若原告要得到商品房安置，需有合法的房屋被征收，但案涉HW090房屋（包括院内的石木搭建房屋）的所有权在征收过程中从原告名下变更到其父亲汪水保名下，原告对此并未提出异议，且原告代表其父与鹰潭市国土资源局信江分局、夏埠乡人民政府、信江新区征迁安置办公室签订了该房屋的《集体土地房屋征收补偿协议书》，协议书中已将院内石木搭建房屋列为违建，现原告主张石木搭建房屋为其所有且属合法建筑无证据支持，故可认定原告并无被征收的房屋。原告非HW090号房屋的权利人，被告强拆该房行为被确认违法与原告是否应得到安置无必然联系。 其次，根据暂行规定第四条第二款“房屋征收与补偿实行属地管理……”，第八条“……征收补偿安置实施方案由月湖区政府或鹰潭高新技术产业开发区管委会、信江新区管委会批准，报市政府备案……”的规定，被告信江新区管委会有权批准实施方案，但需报市政府备案。本案中，实施方案的制定程序符合法律规定，且对比实施方案及暂行规定，信江新区管委会按照实施方案对原告、原告父亲、原告儿子按照父子捆绑政策作出安置，并未侵害原告及其家人的利益。 关于原告提出实施方案依据的鹰潭市人民政府第50号令已于2017年11月11日废止，实施方案不合法，父子捆绑政策侵害其权利的意见，属于对安置补偿标准有争议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”的规定，应先县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。故不属于本案审理的范围。 关于原告提出其是以信江新区管委会未履行法定职责为由向鹰潭市政府提起行政复议，并非对复查意见书提出复议申请的意见，经查，原告向各级政府反映其没有得到合理安置，要求信江新区管委会履行安置法定职责并上访，信江新区管委会作为信访案件以复查意见书的形式明确告知原告已对其适用实施方案中的“父子捆绑”方式予以安置，不再另行作出其他房屋征收补偿。被告鹰潭市政府在市信访局已明确表示不再受理，不启动复核程序的情况下，考虑到信访意见已对原告实体权利作出了处理，出于保护原告诉权的目的，对原告的复议申请及时受理，并对复查意见书认定的事实、法律依据及处理意见进行审查，根据查明确定的事实作出复议决定，事实清楚，程序合法。但其结论维持复查意见书表述不够严谨，应为维持信江新区管委会的处理意见。综上，原告的诉讼请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告汪福强的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告汪福强负担。 汪福强不服原审判决，上诉称：1.原审认定事实不清，适用法律错误。2.鹰府发[2019]16号行政复议书系对不符合复议受案范围等受理条件而作出的维持决定，应予撤销。3.原告安置资格符合政策规定。HW090房屋院内东、西两边的搭建确权定性错误，于事实不符，程序不当，涉嫌选择性执法，故不予安置的决定也是错误的。4.信江新区管委会关于“父子捆绑”的方案于法无据，剥夺了公民对自我物的处置权，侵犯了公民的基本权利。5.原告诉求解决方案有先例参照。6.信江新区管委会相关部门于2019年5月15日在未经任何法定程序，未通知房屋产权人及其家属的情况下非法暴力强拆了HW090房屋，已被法院（2019）赣7101行初957号判决强拆违法。上诉人居住条件未得到保障。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销上诉人鹰潭市人民政府作出的鹰府发[2019]16号行政复议书；判令被上诉人信江新区管委会履行安置原告的法定职责；一、二审诉讼受理费由被上诉人承担。 信江新区管委会答辩称，1.本次征收非对集体土地的征收，而系对后汪村等集体土地上房屋的征收，且上诉人至今未提供任何证据证明其有合法建筑被征收，上诉人称被上诉人未履行房屋征收补偿安置法定职责不当。2.被上诉人对上诉人已适用《信江新区夏埠乡后汪村整体搬迁房屋征迁补偿安置实施方案》的父子捆绑政策由其随同其父的三套房屋进行了补偿安置，被上诉人已履行了法定职责。3.上诉人所称其复议申请不是对复查意见书提出复议申请、夏埠乡人民政府是无权处理其信访事项的主张均不能认定成立。4.原审判决对案涉争议焦点归纳准确，对争议事实认定上诉人对原其名下房屋已让渡于其父亲名下，再无被征收房屋的认定，说理清晰，证据充分，法院应予维持。其次，原审判决对关于补偿标准争议系由人民政府裁决不属于本案受理范围处理正确。综上，请求二审法院维持原判，驳回上诉人全部的上诉请求。 鹰潭市政府答辩称，汪福强对信江新区管委会作出的《信访事项复查意见书》（鹰信管字（2019）7号）未履行房屋征收补偿安置法定职责申请行政复议，被上诉人复议程序合法，且本案中信江新区管委会作出的房屋征收拆迁事实清楚，程序合法，内容合法。上诉人无房，因其父亲有三栋房，信江新区管委会根据实施方案规定，已对其进行安置。上诉人亲力亲为的系列经手签约及参与选房均表面认同并实际接受、执行了该方案。综上，请求二审予以驳回上诉人的上诉请求。 本院认为，本案的争议焦点为信江新区管委会按照实施方案中的父子捆绑安置政策对汪福强进行安置是否错误，是否应将其作为“有房单独户”履行安置职责。 我国现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。根据土地管理法的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，暂行规定、实施方案的制定程序符合法律规定。信江新区管委会作为省级人民政府批准设立的开发区管理机构，在征收集体土地过程中，负有安置补偿的法定职责。结合一审查明事实，且对比暂行规定及实施方案，信江新区管委会按照实施方案对上诉人、上诉人父亲、上诉人儿子按照父子捆绑政策作出安置，并未侵害上诉人及其家人的利益。根据实施方案第七部分的规定，上诉人要作为有房单独户得到200平方米的商品房安置，需要有合法的房屋被征收，但案涉HW090房屋（包括院内的石木搭建房屋）的所有权在其父亲汪水保名下，且上诉人代表其父与鹰潭市国土资源局信江分局、夏埠乡人民政府、信江新区征迁安置办公室签订了该房屋的《集体土地房屋征收补偿协议书》，协议书中已明确院内石木搭建房屋为违建，现上诉人主张石木搭建房屋为其所有且属合法建筑无证据支持，故关于上诉人主张其符合应得到200平方米商品房安置政策规定的意见，本院不予支持。另，HW090房屋强拆被确认违法并不影响本案相关事实的认定，故上诉人的该主张亦不能成立。 综上，信江新区管委会适用实施方案中的“父子捆绑”方式，已经对上诉人汪福强履行了安置职责，并无不当。鹰潭市政府复议程序合法，结果正确。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人汪福强负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  刘 巍 审 判 员  张庆文 二〇二〇年九月七日 法官助理  熊娇娇 书 记 员  刘婉盈