辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽01行终726号上诉人（原审被告）：沈阳市自然资源局辽中分局。地址沈阳市辽中区蒲西街道东环街54号。法定代表人：白岫，系该局局长。委托代理人：许言，辽宁英伟律师事务所律师。委托代理人：韩东，系该局工作人员。被上诉人（原审原告）：金洪如，男，1988年10月15日出生，汉族，住址沈阳市辽中区。被上诉人（原审原告）：李泽旭，女，1995年11月8日出生，汉族，住址沈阳市辽中区。被上诉人（原审原告）：张艳玲，女，1970年1月14日出生，汉族，住址沈阳市辽中区。被上诉人（原审原告）：王振平，女，1970年12月30日出生，汉族，住址沈阳市辽中区原审第三人：唐山市亿通房地产开发有限公司。住所地唐山市路南区新华街道118-8号新华步行街14栋317号。法定代表人：梁英，系该公司董事长。委托代理人：孟令韬，系辽宁名望律师事务所律师。上诉人沈阳市自然资源局辽中分局与被上诉人金洪如、李泽旭、张艳玲、王振平建设工程规划许可一案，不服沈阳高新技术产业开发区人民法院作出的（2019）辽0192行初1001号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开开庭对本案进行了审理，上诉人沈阳市自然资源局辽中分局的委托代理人许言、韩东，被上诉人金洪如、李泽旭、张艳玲、王振平，原审第三人唐山市亿通房地产开发有限公司的委托代理人孟令韬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2019年5月20日，第三人亿通公司向被告辽中自然资源分局申请亿甲尚府综合楼四期工程的建设工程规划许可。同时提交了《申请书》、《国有土地使用证》、《忆甲尚府四期规划设计方案》、《辽中区城乡规划委员会会议纪要》、辽中区民政局、辽中区生态环境局、辽中区卫生健康局、辽中区消防局、辽中区城乡管理局、辽中区教育局、辽中区人防局等多部门出具的《规划设计方案联合审定意见书》、《建设项目经济技术指标统计表》、《建筑工程分栋面积明细表》、《忆甲府第尚府四期工程规划设计方案总平面图》《辽中区蒲东街道地形图》、《日照分析报告》以及申请人身份信息等材料。被告经审查，并经网上及现场公示，于2019年6月14日为第三人颁发了建字第210122201900010号《建设工程规划许可证》。该证记载，建设项目名称：亿甲尚府综合楼（四期）工程；建设位置：沈阳市辽中区蒲东街道蒲河街15号；建筑规模：17568.57平方米；建筑性质：商住；建筑栋数：4栋，分别是13#、14#、23#、24#。地上层数分别是7层、7层、17层、2层。原告杨英胜、陈巍，原告赵利哲、黄桂侠，原告任铁红、刘玉敏系该小区10#楼的业主，与被诉的建设工程规划许可批准的24#楼相邻。原告金洪如、李泽旭、张艳玲、王振平系该小区22#楼业主，与23#楼相邻。本案涉诉建筑23#楼主体已完工，24#楼地基已完工。被告提交的2011年辽中县生态水城控制性详细规划图中显示案涉地块属于二类居住用地。原审另查明，第三人分别于2012年5月18日、2013年5月23日、2013年10月31日取得的亿甲府第尚府建字第21012220123011号、建字第21012220133012号、建字第21012220133023号等一、二、三期《建设工程规划许可证》。原审再查明，2016年1月7日，国务院下发《国务院关于同意辽宁省调整沈阳市部分行政区划的批复》（国函[2016]6号），同意撤销辽中县，设立沈阳市辽中区。原审法院认为，通过庭审查明的事实，本案的争议焦点是：一、本案10位起诉人是否具备本案原告诉讼主体资格；二、本案被诉建设工程规划许可行为是否合法。一、关于本案10位起诉人是否具备本案原告诉讼主体资格的问题。因原告金洪如已明确表示不作为原告参加诉讼，意思表示真实，本院予以准许。原告王振平提交的《商品房买卖合同》系买受人王丽杰、高霁汉与第三人签订的房屋买卖合同，虽然王振平又提供了双方的《买卖楼房协议书》，但该协议不属于行政诉讼审理的范围，本院无法认定该协议的真实性及合法性，所以王振平提供的证据不能证明其与案涉建筑物具有相邻权关系，从而无法证明其与本案被诉建设工程规划许可具有利害关系，故王振平不具有本案原告诉讼主体资格，其起诉应予驳回。对于原告杨英胜、陈巍，原告赵利哲、黄桂侠，原告任铁红、刘玉敏，原告李泽旭、张艳玲的原告主体资格问题，因上述8位原告提供的证据能够证明其与案涉建筑物具有相邻权关系，故上述8位原告具有本案原告诉讼主体资格。二、本案被诉建设工程规划许可行为是否合法的问题。职权依据方面，本案各方当事人对于被告具有作出案涉建设工程规划许可行为的职权无异议。经审查，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条、《中共沈阳市委沈阳市人民政府关于向城区下放经济管理权限的实施意见》（沈委发[2013]14号）规定，被告辽中区自然资源分局作出本案被诉建设工程规划许可具有法定职权。庭审中，原告对被告的事实依据、适用法律及程序均提出异议，故本院对被诉行政行为的合法性审查着重以下三个方面：被告于2019年6月14日为第三人亿通公司颁发的建字第210122201900010号《建设工程规划许可证》的主要证据是否充分，适用法律是否正确，是否符合法定程序。关于主要证据方面。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《沈阳市城乡规划条例》第十八条第一款规定，建设单位在申请办理建设工程规划许可证之前，应当按照城乡规划主管部门提出的规划条件和设计要求，委托具有相应资质的设计单位编制修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图。通过上述法律、法规规定可知，建设工程规划许可审批机关对建设工程规划许可申请进行审查时，并不仅仅审查申请人是否是按照法律法规的相关规定提交了全部材料，还应当全面审查该申请及所附材料是否符合案涉地块的控制性详细规划和其他规划条件。即应当审查申请人提交的修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图是否符合控制性详细规划，是否符合环境保护的国家标准，是否符合案涉地块的用地性质、建筑间距、密度、日照要求、容积率、基础设施和公共服务设施配置及其法律、法规规定的规划要求和各项控制指标。具体到本案，被告辽中自然资源分局向法庭提供了使用土地的有关证明文件，同时也提供了建设工程设计方案，包括建设项目经济技术指标统计表、建筑工程分栋面积统计表、日照分析报告、规划设计方案联合审定意见书、四期规划设计方案及总平面图等材料，上述材料符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料”的规定。除此之外，被告还应当按照上述法律法规的规定审查修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图是否符合控制性详细规划。本案中，被告提供了案涉地块的辽中县生态水城控制性详细规划建设用地规划图，也向法庭出示了2011年辽中县中心镇控制性详细规划，案涉地块属于二类居住用地，本案被诉建设工程规划许可未改变土地用途，符合中心镇控制性详细规划。被告作出本案被诉建设工程规划许可主要证据充分。对于原告称被告作出的四期建设工程规划许可违法的观点，原告的理由是被告核发的一、二、三期建设工程规划许可即是案涉地块项目整体规划的总平面图，四期规划增加了24#楼，而且对本案相关的23#楼楼层有调整，已经与一、二、三期规划不同，四期规划变更了整体规划，从而认为被告违法。对此，本院认为，被告核发的一、二、三期建设工程规划许可附图并不是《中华人民共和国城乡规划法》以及《沈阳市城乡规划条例》所说的修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图。原告以一、二、三期的建设工程规划许可附图来与第四期的建设工程规划许可附图进行比对是错误的，系对上述法律法规规定的相关专业概念的误读。需要说明的是，本案存在一个特殊情况，即辽中区于2016年1月7日之前行政上为辽中县。按当时规划行业口径并结合辽中县实际情况，辽中县总体规划包含县城（村、乡镇体系）规划和县人民政府所在地的中心镇总体规划2个层级，考虑中心镇规模较小及配套要求较低等原因，镇总体规划同时作为了镇控制性详细规划。被告作出的一、二、三期的建设工程规划许可均是在行政××为辽中县的时候核发的。辽中县县城中心镇属于镇规划，按照《中华人民共和国城乡规划法》第二十一条的规定，镇规划可以不组织编制修建性详细规划。即被告在核发案涉地块第一、二、三期建设工程规划许可时不需要审核修建性详细规划是否符合控制性详细规划。但并不是说没有修建性详细规划就任由建设单位随便建设，也还是要审查建设工程设计方案的总平面图是否符合镇总体规划即镇控制性详细规划。在辽中区2016年1月7日纳入沈阳市区后，由于中心镇规模扩大和城市公共服务设施建设配套和人文服务的升级要求，原辽中县政府所在地的中心镇变更为辽中区政府所在地，辽中区规划按城市总体规划口径包含中心城区规划和中心城区以外（村、乡镇体系）规划是需要进一步细化编制修建性详细规划，所以被告在核发本案被诉四期建设工程规划许可的时候需要审查案涉地块的修建性详细规划和建设工程设计方案的总平面图，而且还应该审查修建性详细规划是否符合控制性详细规划。就上述问题，本院已进行审查。被告在庭审中提供的忆甲尚府四期规划设计方案及忆甲府第尚府四期工程规划设计方案总平面图即是本案被诉第四期建设工程规划许可的修建性详细规划和建设工程设计方案的总平面图。案涉地块的建设工程设计方案的总平面图即是辽中县生态水城控制性详细规划建设用地规划图，此外，被告还提供了辽中县中心镇控制性详细规划。综上，被告认为第三人已经按照法律、法规规定提交了办理被诉建设工程规划许可证的全部所需材料，且在诉讼过程中提交其所编制的2011年辽中县中心镇控制性详细规划，能够证明被告对第三人提交的申请及材料是否符合辽中县中心镇控制性详细规划和其他规划条件进行了全面审查，且能够证明该申请材料符合各项控制性指标和全部法定规划条件及要求。综上所述，原告的观点不成立，本院不予支持。关于适用法律方面。本院已认定被告作出的被诉四期建设工程规划许可主要证据充分，同样基于上述裁判理由，本院亦认为被诉的建设工程规划许可适用法律正确。关于法定程序方面。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有有权听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”《沈阳市建筑工程规划许可公开公示管理规定》第五条：“批前公示应在建设项目现场及规划管理部门网站同时进行。现场公示应当在建设项目基地周边张贴《沈阳市建设工程规划许可批前公示板》……。公示板总数不少于四张。”第十条：“批前公示时间不少于7个工作日。收集公众意见的起止期应与公示起止期相同。如需召开听证会的，处理时限按有关规定执行。”根据上述规定可知，行政许可申请事项是否向社会公众、是否对相关利害关系人进行有效告知，是否听取了相关利害关系人陈述意见，并非是无足轻重、可有可无的流程化规定，而是对相关利害关系人知情权等合法权利的保障性程序规定，会对相关利害关系人权利产生实际影响，同时也是认定行政行为是否符合法定程序的主要和重要标准。本案中，被告提供被诉建设工程规划许可批前公示的证据是4张照片，前两张照片是2019年6月1日上午9:05分拍摄，后两张照片是同一天上午9:06、9:07分拍摄，原告提出四张照片是同一个位置不同角度进行的拍摄，被告称现场公示照片是第三人拍摄的，很显然这种做法使现场公示流于形式，且被告没有提供证据证明现场公示时间不少于7日，属于变相剥夺了利害关系人的知情权，其在建设项目现场公示程序方面不符合上述规定，属于违反法定程序。纵观本案，还需要指出的是，原告之所以起诉到法院，是因为在购买案涉地块房屋时，园区相关规划没有全部建设，开发单位在售房时，以沙盘、广告、传单等形式介绍楼盘，而在后期实际建设时，却与先前的宣传大相径庭。此后发生纠纷，开发单位又以规划主管部门审批的建设工程规划许可为理由，这导致利害关系人提起了行政诉讼。就此，本院认为，开发单位是否存在虚假销售不是本案一并审查的范围，利害关系人可另行主张。综上，被诉建设工程规划许可行政行为违反法定程序，应予撤销。但鉴于本案涉诉建筑主体已部分完工，被诉建设工程规划许可撤销后会给社会公共利益造成重大损害，故从公共利益的角度考虑，本案被诉行政行为不予撤销，确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，判决确认被告沈阳市自然资源局辽中分局于2019年6月14日为第三人唐山市亿通房地产开发有限公司颁发的建字第210122201900010号建设工程规划许可违法。案件受理费50元由被告负担。上诉人沈阳市自然资源局辽中分局上诉称，一、《沈阳市建筑工程规划许可公开公示管理规定》不是行政诉讼审理的法律依据《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”也就是说，违法行政行为所违之法，从力层级上讲至少应为规章。而《沈阳市建筑工程规划许可公开公示管理规定》是沈阳市规划和国土资源局在2018年制定的一般规范性文件，属于内部工作操作指引。并不属于法律、行政法规及地方性法规中的任何一种。在履行行政职权的过程中，对该效力层级的规范性文件即使存在不完全相符的情况，也不必然意味着行政行为违法。二、就本案公示问题，应依据《关于城乡规划公开公示的规定》审理住房和城乡建设部制定的《关于城乡规划公开公示的规定》第五条规定：“城乡规划公开公示可在项目现场、展示厅进行，也可采用政府网站、新闻媒体等发布，或采取听证会、论证会等方式，方便利害关系人知晓。每种方式均应当注明起讫时间、意见反馈途经和联系方式。城乡规划制定的批前公示和批后公示应当至少采用政府网站公示和展示厅公示，其中控制性详细规划在批准前还应当在所在地块的主要街道或公共场所进行公示，乡规划、村庄规划的批前公示和批后公示可根据当地实际采用现场公示或政府网站公示。有关建设项目许可、审批及变更的公开公示应当至少采用现场公示和政府网站公示。鼓励使用网络等新媒体多种方式进行城乡规划公开公示。”本案中，上诉人不仅进行了现场公示，也进行了网上公示。网上公示的页面至今仍可查询。故上诉人的公示行为并不违反《关于城乡规划公开公示的规定》，一审也未及论述，应属错误。三、上诉人对公示时间的证据留存方式，符合沈阳市地区规划部门的通行做法《关于城乡规划公开公示的规定》、《沈阳市建筑工程规划许可公开公示管理规定》规定的批前公示时间均为不少于七日。从上诉人为第三人发证日期即可看出，上诉人依法履行了该公示义务。沈阳市地区各规划部门留存公示证据的方式均为摄制公示日公示板照片，留存在卷。就该问题上诉人亦向上级主管单位请示，得到的答复是上诉人的行为符合规定。上诉人认为，上诉人留存证据的方式符合沈阳市地区规划部门的通行做法，不应认定违法。被上诉人未发表答辩意见。原审第三人辩称，我方按照法律规定要求履行了相关申报义务，原审被告作出的行政行为合法有效，现该工程已经基本完工，请求二审法院认定原审被告行政行为合法有效。本院审理查明的事实与原审法院审理查明的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条之规定，辽中区自然资源分局作出本案被诉建设工程规划许可具有法定职权，一审法院认定正确。一、关于原审原告认为被诉颁证行为实体违法问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”辽中自然资源分局提供了使用土地的有关证明文件，同时也提供了建设工程设计方案，包括建设项目经济技术指标统计表、建筑工程分栋面积统计表、日照分析报告、规划设计方案联合审定意见书、四期规划设计方案及总平面图等材料，上述材料符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款的规定。关于原审原告认为原审被告核发的一期建设工程规划附图即是整个园区的整体规划，在已经原审被告审批后，不得再对已经规划的内容作出变更的主张。本院认为，一、二、三期建设工程规划附图只是针对该期建设的规划审批，并非园区建设工程设计方案总平面图，一、二、三期建设工程许可证也仅是针对每一期的规划建设作出的审批，现被诉的第四期建设工程许可证并不在前几期的规划中，原审原告的该项主张不能成立。二、关于原审原告认为被诉颁证行为程序违法问题。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有有权听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”《沈阳市建筑工程规划许可公开公示管理规定》第五条：“批前公示应在建设项目现场及规划管理部门网站同时进行。现场公示应当在建设项目基地周边张贴《沈阳市建设工程规划许可批前公示板》……。公示板总数不少于四张。”第十条：“批前公示时间不少于7个工作日。收集公众意见的起止期应与公示起止期相同。如需召开听证会的，处理时限按有关规定执行。”根据上述规定可以看出，《沈阳市建筑工程规划许可公开公示管理规定》对于建筑工程规划许可的公开公示进行了更加详细、严谨的规定，由于建筑工程规划许可往往涉及到当事人对房屋居住使用等根本性权益，公示告知行为是对其根本利益的有效保障，因此对其公示告知行为应该进行严格规制。鉴于此，一审法院认定四张照片是第三人同一个位置不同角度进行的拍摄，且没有提供证据证明现场公示时间不少于7日，属于变相剥夺了利害关系人的知情权，其在建设项目现场公示程序方面不符合上述规定，属于违反法定程序并无不当。需要说明的是，（2019）辽0192行初937、938、939、1001号行政判决中被诉建设工程规划许可为同一行政行为，针对同一行政行为应在一个案件中进行审查，列其他原告为该案的共同原告，鉴于一审法院判决结论并未对各方当事人的权利义务产生实体影响，本院予以维持。综上，原审判决结论正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  张宇声审判员  史越洋审判员  白凤岐二〇二〇年九月十七日法官助理刘婧书记员张舒本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；