湖南省湘潭市岳塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0304行初38号 原告郭端阳，女，1962年5月29日出生，汉族。 委托代理人刘跃军，湘乡市棋梓法律服务所法律工作者。 委托代理人余彪，湘潭市雨湖区弘道法律服务所法律工作者。 被告湘乡市水利局，住所地湖南省湘乡市望春门街道东风路16号。 法定代表人赵向红，局长。 委托代理人王湘，湘乡市水利局水政股股长。 委托代理人彭光明，湖南玉宇律师事务所律师。 第三人湘乡市棋梓镇人民政府，住所地湖南省湘乡市棋梓镇棋梓街。 法定代表人李闻，镇长。 委托代理人杨建忠，湘乡市棋梓镇司法所所长。 委托代理人成小如，湘乡市棋梓镇人民政府工作人员。 原告郭端阳诉被告湘乡市水利局、第三人湘乡市棋梓镇人民政府确认行政行为违法并赔偿一案，于2019年4月2日向湘乡市人民法院提起行政诉讼，湘乡市人民法院于2019年9月17日作出（2019）湘0381行初15号行政判决书，原告郭端阳不服，提起上诉。湘潭市中级人民法院于2019年12月12日作出（2019）湘03行终239号行政判决书，撤销原判决，指定本院重新审理。本院于2020年4月14日立案后，于2020年4月17日向被告湘乡市水利局送达了起诉状副本及应诉通知书。因湘乡市棋梓镇人民政府与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告郭端阳及委托代理人刘跃军、余彪，被告湘乡市水利局委托代理人王湘、彭光明，第三人湘乡市棋梓镇人民政府委托代理人杨建忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告郭端阳诉称，原告祖居现住地，一九九九年经批准建房，当时因建房与邻居发生矛盾，曾诉至湘乡市人民法院，后经棋梓镇国土矿产管理所、棋梓镇司法所等组织调解，耗费10000多元，购买邻居的土地及林木建房。2013年响应党和政府关于要得富先修路的号召，经村组批准，利用韶峰集团扩建工程的废土修路回家。当时修路还赔偿了邻居刘某某3000元的网箱。2017年由于刘某某建房占用了原告花钱修的道路，两家产生矛盾，故向政府告假状，说原告向水库倒了废土。2018年11月25日，被告以湘乡市防汛抗旱指挥部的名义向原告下发《清障令》，到2018年11月26日下午，在未接到任何强制拆除的通知，也未出示任何告示，未向原告出示任何执法证件的情况下，被告就组织挖机将原告屋前的菜土、已生长了20多年的风景林、近100棵果木林全部用车装走倒入河中。当时原告告知被告，树木已生长20多年，其工作人员答复是：“就是要移走你这些，我们是代表政府，有理你向法院诉讼。”本次移走原告的风景林长34米X宽30米，还有近1.3亩的菜土。综上所述，风景林、果木林、菜土依法属原告所有的私有财产，依法受法律保护。被告将原告近20多年的林木、土地移除，未先行下发行政处罚书，告知当事人的申辩权利和时间。其行为不论是程序还是实体均属违法侵权，为此向法院起诉。原告的行政诉讼请求：1.依法确认被告强行移走原告的风景林、果木林、自留菜土等属非法行政；2.依法赔偿原告的风景林、果木林、自留菜土等损失150000元；3.判令被告赔礼道歉，为原告恢复名誉；4.本案的诉讼费、代理费由被告承担。 原告郭端阳围绕诉讼请求，向本院提交了以下证据： 1.湘乡市事业单位登记管理局登载信息查询函，拟证明被告的主体资格； 2.2018年10月25日湘乡市防汛抗旱指挥部下发的清障令，拟证明作出行政处罚的是设在被告单位的临时指挥机构，而且所根据的未经水管部门批准的事实； 3.被告行政执法的现场照片，拟证明被告现场行为侵犯原告果木林和自留地的事实； 4.修路协议，拟证明原告修路是在2012年、经村组同意修路的事实； 5.棋梓镇国土所关于《棋梓村第六组郭端阳建房撤诉补办手续的请示报告》，拟证明原告建房是1996年9月经国土部门批准新建房，原告屋前的风景林、自留地及一些设施是经法院调解购买当地村民的，均已支付相应补偿款的事实； 6.光盘，拟证明被告当时执法破坏原告财产和被告将原告的自留山、果木林拖走倒向水府庙水库的事实； 7.集体土地建设用地许可证，拟证明原告的宅基地已经依法获得批准，是1996年所建，房屋四至、人行道与水库相隔有30米（含坡度），被告等执法铲除的树木铲到了人行道与原告房屋中间的空余地； 8.照片以及视频，拟证明被告违法行为损害了原告的树木是96年的树木，大的树木树围有两米多了。从视频能看出，树木是种在房子后面，房主是刘某某，如果树木是违法的，那么房屋也是违法的，因为房屋更靠近水库。 被告湘乡市水利局辩称，1.被告不是本案的诉讼主体。原告的违法处罚行为决定机构是“湘乡市防汛抗旱指挥部”，非被告所为；2.对原告违法行为的处分决定程序合法。根据湖南省5号河长令和湘乡市人民政府9号河长令的要求，政府各职能部门经过了宣传、调查、发动，最后对原告下达了《清障令》，原告都知晓，并置之不理；3.强拆有依据。根据《中华人民共和国防洪法》第42条之规定，防汛指挥机构组织强行清除合法。综上所述，被告不是本案诉讼主体，原告的赔偿、赔礼道歉无事实和法律依据。 被告湘乡市水利局为支持答辩意见，向本院提交了以下证据： 1.“清障令”1份，拟证明被告主体不适格； 2.调查笔录3份，拟证明原告违法事实； 3.湖南省人民政府5号河长令、湘乡市人民政府9号河长令，拟证明执法依据； 4.《中华人民共和国防洪法》第四十二条，拟证明可强制清障； 5.中共湘乡市委办公室湘党办[2018]34号文件，拟证明是湘乡市政府组织的，是合法的； 6.证明及责令停止水事违法行为通知书、笔录、会议记事、报告、协议书、原告淤填水库现场照片，拟证明2013年原告就开始填水库修路，当时下过责令书，做过笔录和照相。 第三人湘乡市棋梓镇人民政府述称，1.第三人只是协助湘乡市防汛抗旱指挥部执法时维护现场秩序，并非执法行为人，具体执行范围不清楚；2.对原告违法行为的处分决定程序合法。根据湖南省5号河长令和湘乡市人民政府9号河长令的要求，政府各职能部门经过了宣传，调查、发动，2018年10月25日对原告下达了《清障令》，2018年10月29日棋梓镇人民政府工作人员上门做工作，原告对《清障令》要求置之不理，2018年11月26日，防汛指挥机构组织强行清除；3.强清有依据，根据《中华人民共和国防洪法》第42条规定，防汛指挥机构组织强行清除合法。综上所述，第三人请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人湘乡市棋梓镇人民政府为支持自己意见，向本院提交了以下证据： 1.清障令，拟证明原告对强制清除知情； 2.询问笔录及照片，拟证明原告承认违法事实。 以上证据经庭审质证，原告对被告提供的证据发表以下质证意见：对证据1的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，被告依据该清障令对原告的树木违法的进行清理是明显的违法行政行为，应当承担相应的行政赔偿责任；对证据2的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，该证据可以证明被告对原告的树木违法的进行清理没有依据相关的行政法规进行处理，是明显的错误行政，该证据明确证明清理原告私有财产树木的行为是由被告具体实施的，因此，被告违法行政的主体是适格的；对证据3法律依据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该证据不是依法进行清障的法律依据，根据该证据的要求在行政相对人不履行清障令的情况下应当依法行政，而本案被告是明确的违法行政；对证据4法律依据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该证据不是依法进行清障的法律依据，根据该证据的要求在行政相对人不履行清障令的情况下应当依法行政，而本案被告是明确的违法行政；证据5不符合证据的要求，该证据是党内文件，不是行政执法的相关依据；对证据6，①真实性、合法性、关联性有异议，证明的方式不对，只有一个单位的公章，没有出具人的证明，按照高院规定，单位出具证明必须有出具人的签名。所证明的事实与本案无关，因为被告现在所损坏原告林地和土地的地方并不是修路的范围；②对责令停止水事违法行为通知书三性有异议，责任停止所指的是原告修路的范围，不是被告损坏原告的地方；③协议书也是指修路的范围，并不是现在被告损坏原告的地方；④对原告淤填水库现场照片三性有异议，不知道图片所在的地方。修路是按照当时棋梓镇的规划，是扶贫路，现在是扶贫街，原告现在修的路在边上做了绿化，不是原告单独修的路；⑤该份证据的时间是2016年，本案第一次提起行政诉讼是在2019年，按照相关规定被告不能在提起行政诉讼之后收集证据。 原告对第三人提供的证据发表以下质证意见：对证据1与对被告证据1质证意见一致；对证据2，2018年10月29日的询问笔录是假的，原告要求看原件，原告的签名不是本人所签。照片是真的，是原告接清障令时候的照片，当时并没有做笔录。 被告湘乡市水利局对原告提交的证据发表以下质证意见：对证据1无异议；对证据2，原告认为防汛抗旱指挥部是被告单位设立的，概念模糊，湘乡市水利局是防汛抗旱指挥部成员单位之一；对证据3原告提供的证据材料不清楚，不能证明是被告的行为，也不能证明原告的果树林被铲除；对证据4在水府庙水库建房、修路必须由省一级水行政主管部门批准，村组的协议无效：对证据5无建房许可证，按照规定水府庙库区建房必须由省级水利部门批准，而且其建房受过国土违法行政处罚；对证据6视频经现场播放，对照片经现场查看，原告的屋前和屋左边都是倾倒的新土和渣土，恰恰证实了原告向韶峰水泥厂购买渣土填埋水库的违法行为，水府庙水库是国有土地，原告所说的自留山、自留地是否有权证，是否与库区红线图相冲突；对证据7无异议，水位线94.6米都是水府庙库区的管理范围，原告是在水位线94.6米范围内的滩涂内填土，人行道也属于此范围，当时为了方便出行，因公益事业，没有对此路进行铲除；对证据8，被告清除的是原告房屋前面的树木，靠近水库边上，不是刘某某的地方。原告没有土地使用证，而被告能证明清除的地方是水库的管理范围。 被告对第三人提供的证据无异议。 第三人对原告提交的证据发表以下质证意见：对证据1-7与被告的质证意见一致；对证据8，从图片上看出，树木都还是存在的，原告的房子与刘某某的房屋中间是一个码头，这个范围本来都是水库范围，是被原告填满的。 第三人对被告提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、3、4、5、7、8，被告提交的证据1、3、4、6及第三人提交的证据1、2，能够说明本案发生的过程及相关事实，可以证明被告和第三人联合执法铲除了原告的风景林及蔬菜； 对原告提交的证据2及被告提交的证据2，经审查，被告是本案适格主体，故对该两份证据的证明目的，本院依法不予认可。 根据当事人的当庭陈述及采信的证据，本院确认以下案件事实： 原告郭端阳于1994年12月在棋梓镇棋梓村第六组渡口码头（老）处建房，于1996年10月4日取得由湘乡市人民政府颁发的湘乡集建（1996）字第B04106号集体土地建设用地使用证，用地面积135㎡，房屋四至：东抵刘某某宅垛墙1.3米，南抵人行道，西抵电杆柱6.5米，北抵土墈高1.1米，长2.8米。2013年5月，原告为改道通行，从韶峰集团拖了一些废弃的渣土堆至其房屋墈下滩涂填土修路，修建了长200米，宽5-6米的公路，当修至邻居刘某某守鱼棚处时双方发生矛盾。在棋梓村民委员会的见证下双方签订“修路协议”，约定由原告一次性给付3000元给刘某某作网箱补偿。2016年，刘某某在原告所填土的地面上建了房，并补偿原告18000元。 2018年8月23日，湖南省人民政府为贯彻落实长江经济带发展重要战略，发布了第5号湖南省总河长令，开展河湖“清四乱”专项整治行动，对围垦河湖、侵占水域洲滩等“乱占”行为，按照：“谁占用，谁恢复”原则依法责令限期恢复原貌，对倾倒垃圾、废物等乱堆行为，依法责令限期清理整治。湘乡市据此发布了第9号河长令，载明：1.全面排查摸底；2.实行集中整治；3.确保整治成效。 2018年10月25日，湘乡市防汛抗旱指挥部向原告发出湘防清（2018）第1号清障令，载明：“经我部调查核实，你未经水行政主管部门批准，擅自在水府庙水库棋梓村水域倾倒渣土、淤填水库，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定。为确保水府庙水库的正常运行和管理秩序，根据《中华人民共和国防洪法》第五十五条的规定，现责令你在接到本《清障令》之日起3日内，自行清除在水府庙水库内倾倒的渣土。如不执行，我部将组织人员强制清除，并由你承担所有法律责任和全部清障费用”。 2018年10月30日，湘乡市委、市政府办印发《湘乡市水府庙非法围垦、填库集中整治行动工作方案》，对相关部门的职能予以了明确，湘乡市水利局“负责对破坏水利设施、造成滩涂、防洪设施损毁，非法围垦、填库行为的查处法律主体责任，依法查处违法行为”。棋梓镇人民政府“负责对辖区内非法围垦的巡查、发现、报告、制止、治理，负责整治后的巡查与监管。负责组织相关职能部门依法打击辖区内围垦、填库等违法行为”。 第三人棋梓镇综合执法中队工作人员于2018年10月29日对原告进行调查询问，询问了原告填土的用途、时间、是否经过审核、与刘某某的用地关系等；棋梓镇综合执法中队工作人员于2018年11月26日对刘某某进行调查询问，了解建房和将土填入水库的情况；棋梓镇综合执法中队工作人员于2018年11月26日对棋梓村6组队长进行了调查询问，了解原告和刘某某建房及非法填土入库等情况。 2018年11月26日下午，湘乡市防汛指挥部组织包括湘乡市水利局在内的多个部门联合对沿线的填土淤库乱堆行为进行统一整治，被告及第三人将原告屋前及房屋墈下滩涂上的渣土及土地上的风景林树木一并铲除运走，铲除的风景林树木约1亩左右。同时还将原告种植在水库滩涂边的一亩左右的蔬菜也一并清除运走。原告对移除树木及蔬菜的行为不服，以湘乡市水利局为被告诉至湘乡市人民法院。湘乡市人民法院认为原告的诉求无事实和法律依据，判决驳回原告的诉讼请求。原告上诉至湖南省湘潭市中级人民法院。湖南省湘潭市中级人民法院二审认为该案原一审适格主体不明，一审基本事实不清，适用法律错误，裁定撤销原判，指定本院重新审理。 另查明，本院在重新审理过程中，办案人员对原告房屋及周边的风景林、菜土等进行了现场查勘，发现原告的风景林已经铲除，无法核实被铲除的树木种类、棵数等。 本院认为，本案的争议焦点如下： 1.被告和第三人是否是本案的适格主体？ 经审理查明，湘乡市委、市政府办于2018年10月30日印发《湘乡市水府庙非法围垦、填库集中整治行动工作方案》，对相关部门的职能予以了明确，湘乡市水利局“负责对破坏水利设施、造成滩涂、防洪设施损毁，非法围垦、填库行为的查处法律主体责任，依法查处违法行为”；棋梓镇人民政府“负责对辖区内非法围垦的巡查、发现、报告、制止、治理，负责整治后的巡查与监管。负责组织相关职能部门依法打击辖区内围垦、填库等违法行为”。根据上述工作方案，湘乡市水利局、棋梓镇人民政府分别具有对非法围垦、填库行为的查处法律主体责任和负责组织相关职能部门依法打击辖区内围垦、填库等违法行为的法律职责。湘乡市水利局、棋梓镇人民政府在清障过程中实施了将原告屋前风景林的树木以及原告种在水库滩涂的蔬菜铲除的具体行政行为，故湘乡市水利局、棋梓镇人民政府是本案适格主体。 2.铲除原告风景林、菜地的行为是否合法？ 湘防清（2018）第1号《清障令》针对的是水府庙水库内倾倒的渣土及淤填水库的行为，《清障令》规定：“根据《中华人民共和国防洪法》第五十五条的规定，现责令你在接到本《清障令》之日起3日内，自行清除在水府庙水库内倾倒的渣土。如不执行，我部将组织人员强制清除”。但湘乡市水利局、棋梓镇人民政府未按照《清障令》规定的范围进行清理，在清除渣土过程中，一并铲除了原告屋前的风景林树木以及蔬菜，超出了清障令的范围，侵害了原告的财产权益，故湘乡市水利局、棋梓镇人民政府铲除原告风景林树木及蔬菜的行为违法。原告要求依法确认被告强行移走原告的风景林、果木林、自留菜土等属非法行政的诉讼请求，本院予以支持。 3.原告要求被告依法赔偿原告的风景林、果木林、自留菜土等损失150000元，判令被告赔礼道歉，为原告恢复名誉的诉讼请求是否合理合法？ 经审查，原告的风景林树木因已经铲除，无法准确核实被毁风景林树木的种类、棵数等，根据原告提供的住宅平面图分析，本院酌情按被毁林木面积1亩、蔬菜1亩计算林木和蔬菜损失。参照《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》中农用地上青苗和附属设施包干补偿标准，本院酌情认定原告风景林树木及蔬菜损失为8400元。原告要求被告依法赔偿原告的风景林、果木林、自留菜土等损失150000元的诉讼请求数额过高，本院部分予以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条（八）项规定：对财产权造成其他损害的，依照直接损失给予赔偿。原告要求被告赔礼道歉，为原告恢复名誉，没有法律依据，对原告要求赔礼道歉，为原告恢复名誉的诉讼请求本院不予支持。 4.原告要求被告承担代理费的诉讼请求，不符合法律规定，于法无据，本院依法不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第九条第一款、第三十二条、第三十六条第（八）项之规定，判决如下： 一、确认被告湘乡市水利局、第三人湘乡市棋梓镇人民政府于2018年11月26日对原告郭端阳房屋周边的风景林树木及蔬菜进行铲除的具体行政行为违法； 二、被告湘乡市水利局、第三人湘乡市棋梓镇人民政府在本判决生效之日起十日内共同赔偿原告郭端阳风景林树木及蔬菜损失8400元； 三、驳回原告郭端阳的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费50元，由被告湘乡市水利局及第三人湘乡市棋梓镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。 审 判 长 赖 浩 翔 人民陪审员 刘  媛 人民陪审员 刘  洋 二〇二〇年九月十七日 法官 助理 秦  艳 书 记 员 曾龚一晔 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； ……。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： …… (四)造成财产损害的其他违法行为。 第九条第一款赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。 第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： …… (八)对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。