山西省运城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）晋08行终387号 上诉人（原审被告）运城市盐湖区自然资源局，住所地，运城市盐湖区中银南路1号。 法定代表人徐志勇，局长。 委托代理人卫王康，该局地籍科科长。 委托代理人翟晓雨，山西君宜律师事务所律师。 上诉人(原审第三人)山西路桥第八工程有限公司（原山西运城路桥有限责任公司），住所地，运城市圣惠南路88号。 法定代表人周泽晓，董事长。 委托代理人郑洁，山西弘韬（运城）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）山西省运城公路管理段，住所地，山西省运城市盐湖区。 法定代表人南运城，段长。 委托代理人王春惠，女，1965年6月16日生，汉族，山西省运城市盐湖区河东东街161号居民。系山西省运城公路管理段职工。 上诉人运城市盐湖区自然资源局、上诉人山西路桥第八工程有限公司（原山西运城路桥有限责任公司）因土地行政登记一案，不服盐湖区人民法院（2020）晋0802行初66号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，2000年10月原运城市人民政府给第三人山西运城路桥有限责任公司（原山西省运城路桥总公司）颁发的运国用（2000）字第G01004（50）1417号国有土地使用权证，用途为住宅，使用权类型为划拨，使用权面积为16018.80平方米。原告山西省运城公路管理段不服，向本院提起诉讼，认为1990年12月24日山西省公路局运城分局召开局务会议，已将其中的3.3亩土地使用权置换归原告使用，并且原告也已在涉案土地上为18家职工集资建起房屋并居住至今。请求撤销运国用（2000）字第G01004(50)1417号国有土地使用权证的土地登记。另查明，山西省运城路桥总公司现更名为山西运城路桥有限责任公司。 原审认为，被告运城市盐湖区自然资源局及第三人山西运城路桥有限责任公司均主张山西省运城公路管理段无原告主体资格和起诉超过法定期限，山西省运城市中级人民法院所作的（2019）晋08行终112号行政裁定书中认定原告与本案诉争的颁证登记行为有利害关系，具有本案的原告主体资格，且认定原告的起诉未超过法律所规定的起诉期限，故被告及第三人的主张本院不予支持。根据相关规定，土地登记部门在进行土地登记时，应当进行地籍调查，权属审核。本案，第三人山西运城路桥有限责任公司（原山西省运城路桥总公司）向土地登记部门申请登记提交材料中的“运城路桥公司二、三处办公区”示意图左上角明确标注了“运城段”，土地登记部门在未查清该区域权属的情况下，为第三人山西运城路桥有限责任公司（原山西省运城路桥总公司）进行了包含该区域的土地登记，属于主要证据不足，对该登记行为应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销原运城市人民政府（现运城市盐湖区人民政府）2000年10月为第三人山西运城路桥有限责任公司（原山西省运城路桥总公司）颁发的运国用（2000）字第G01004（50）1417号国有土地使用权证。 上诉人运城市盐湖区自然资源局诉称，一、一审判决认定事实错误。1、上诉人已履行了在地籍调查中土地权属审核的义务。本案中，上诉人根据《土地登记规则》第六条规定对第三人提供的材料进行了审查，并进行了地籍调查，对权属进行了审核。第三人提供的证据材料中，原运城县革命委员会1978第115号文件，原运城县革命委员会1980第21号、第50号、第51号文件，抬头均为工程队、机械厂，均为第三人前身，可充分证实其对于案涉土地具有合法的权利来源，且案涉土地四至没有争议，在《土地登记审批表》中已明确表明权属合法并经第211号土地使用权登记公告无异议，因此上诉人尽到了权属审核义务。2、上诉人对土地内部功能划分不具有查清义务。一审判决中认定“运城路桥公司二、三处办公区”中标注“运城段”的权属未查清，系一审判决混淆了土地权属与功能划分的区别。运城段与被上诉人名称近似，认为标明运城段即为被上诉人有权属，显然属于认定错误；该图标注为功能划分，而并非权属划分，该图中还标有“油库”“大三房”等字样，均为第三人内部地上房屋用途表述，而并非归油库或大三房所有。因历史遗留原因，第三人与被上诉人在某一时期均为公路分局管理，而公路分局和上诉人均无权将划拨土地转让给其他单位，期间产生的会议记录，并不具有变更土地权属的效力，最多只能产生租用效力。公路分局收回租用了给被上诉人的地，又通过公路分局协调，将第三人的土地租用给被上诉人使用，故上诉人在内部功能划分上标明该处用途，但该处土地权属未有任何土地管理部门文件证明变更给被上诉人。被上诉人一审提供的集资建房户交款会议记录也只能证明房屋的所有权归属，不能证明土地归被上诉人。二、一审判决适用法律错误。在土地登记中，第三人申请材料包括了运城地区革命委员会、运城县革命委员会文件、以及土地四至图等，革委会文件作为申请登记的依据显然属于主要证据，已足够证明权属合法；一审判决却将四至图中的一角功能划分认定为相反证据，并因此认定办理土地登记主要证据不足，适用《行政诉讼法》第70条属于适用法律错误。上诉人对功能划分并无审核义务，且该事实并不足以影响到实质处理结果时，不应采用撤销的方式进行纠错。故请求依法撤销盐湖区人民法院作出的(2020)晋0802行初66号行政判决书。 上诉人山西路桥第八工程有限公司诉称，一、涉案土地是原运城市人民政府在按照土地登记申请、地籍调查、权属审核、审核公告等法定程序进行的基础上向上诉人颁发了《国有土地使用证》，该土地使用证权属来源合法、宗地界址点坐标点明确，颁发证书的程序合法，故该行政行为是合法有效的，不具备撤销情形。二、“运城路桥公司二、三处办公区”示意图左上角标注的“运城段”，不能证明被上诉人享有该土地的使用权，该标注仅是指该块土地上有公路段职工宿舍。原运城市人民政府在颁发土地使用权的过程中，依法进行了公告，被上诉人未在法定期间内提出异议，该土地使用证是合法有效的，不应予以撤销。三、原告的上级单位山西省公路局运城分局已经将本案所涉土地移交至山西运城路桥有限责任公司，该土地使用权属于上诉人所有。综上所述，原运城市人民政府颁发土地使用证符合法律规定，不应予以撤销。故应驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人山西省运城公路管理段辩称，一、发证程序不符合法定要求，案涉土地证无效。（一）根据国家土地管理局1995年12月28日颁布的《土地登记规则>第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件：(1)。；(2)。；(3)。；(4)地上附属物权属证明；从运城市国土局盐湖分局004-11-1321卷宗可以看出，2000年案涉土地登记审批资料中，申请人（山西省运城路桥总公司）没有向土地局提供地面附属物的权属证明。（权属证明是指一切能够证明产权归属的书面证明及凭证，包括村委会、社区、或者主管部门等单位出具的证明材料）。（二）《土地登记规则》第十八条规定，公告期满，土地使用者、……未提出异议的，由人民政府批准后，按照以下规定办理注册登记：但在案涉土地审批表中，没有见到发证机关原运城市人民政府的公章，也没有市长盖章或者签名。二、没有看到有关上级文件，擅自确权，于法无据。在本案土地登记申请这个环节中，本案第三人，原山西省运城路桥总公司（山西路桥第八工程有限公司前身），2000年8月16日向上诉人提交的，土地登记申请材料中明确注明“现经上级部门同意宗地分割为办公用地和住宅用地，其中办公占地13509.6平米，住宅占地16018.8平米”，也就是说，在2000年8月16日之前，应该有上级部门同意的批文或者文件，但从当年办理土地登记材料中根本没有看到所谓的“上级部门同意”的具体文件原件，复印件也没有。土地部门没有看到有关上级文件，擅自确权，于法无据。三、上诉材料对土地划拨文件内容枉顾事实，张冠李戴，上诉人盐湖区自然资源局，对运城县革命委员会1980年50号土地划拨文件的具体内容与运城县革委会其他土地划拨文件（1978第115号、1980第21号、1980第51号）的内容混为一谈，罔顾历史事实，颠倒黑白，混浠视听！应当依法予以驳回，不予采纳。证据详见《运革征土通字(1980)第50号》。四、上诉材料刻意曲解，偷换概念。本案第三人2018年给运城公路段下发国有企业“三供一业”配套资金缴费通知，更加说明运城公路段对案涉国有土地具有使用权，上诉人在颁发涉案土地证之前，为什么不到运城公路段进行调查核实？为什么对案涉3.3亩土地没有使用权、没有上级划拨文件、也没有所谓上级批准文件、不认真调查核实的情况下，擅自违反法定程序，颁发土地证，难道不应撤销吗？2、本案上诉材料称，“油库”、“大三房”都是功能表述，不代表权属。以此表达“运城段”只有使用权，而没有土地权属。运城段是事业单位．第三人是国有企业，上诉人把国有企业的下属生产单位和具有法人性质的事业单位混为一谈，明显属于偷换概念，强词夺理3、运城公路段人财物均属运城地区公路管理段（1987年更名为山西省公路局运城分局）管理。运城公路分局作为运城公路系统的管理机构，有权根据生产生活需要，统一调整安排各项重大事项，包括运城公路段和运城分局工程一处、二处、工程机械处，以及1994年成立的运城市路桥总公司。1990年运城市公路分局会议研究决定，把1971年运城县革委会划拨给运城地区公路管理段的土地安排部分给自己下属生产单位运城公路管理段，符合当时实际情况。综上所述，我们认为，盐湖区人民法院一审认定事实正确，适用法律正确。 二审经审理查明，1978年10月7日山西省运城行政公署作出运署征土字（1978）115号征用土地通知书“关于地区公路段新建筑路机械修造厂厂房，申请征用西街大队旱地9.9亩,经研究同意征用6亩。”，1980年12月29日运城县革命委员会作出运革征土通字（80）第50号征用土地通知书“批准运城地区公路段新建修路大型油池、锅炉，征用运城镇西郊大队旱地7亩。”，同日运城县革命委员会作出运革征土通字(80)第51号征用土地通知书“批准运城地区公路机械厂，扩建修理车间，征用运城镇西郊大队旱地9.5亩。”，以上三份文件为原运城市人民政府颁发案涉国有土地使用证的依据。1997年3月上诉人运城公路管理段就在涉案土地上为其职工建造了家属院。2000年8月16日上诉人山西路桥第八工程有限公司（原山西省路桥总公司）向原运城市土地局出具土地使用情况说明，将土地用途分割为办公用地和住宅用地，其中住宅16018.80平方米，其提供的运城路桥公司二、三处办公区示意图左上角有“运城段”的标注。2000年8月26日土地登记部门对涉案土地进行宗地界址调查。另查明，山西运城路桥有限责任公司向本院提交晋路桥集团（2020）2号关于办理更名工作通知文件，载明山西运城路桥有限责任公司现更名为山西路桥第八工程有限公司。 二审查明的其他事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《土地登记规则》第六条规定“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请，（二）地籍调查，（三）权属审核，（四）注册登记，（五）颁发或更换土地证书。”第十条规定“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书，（二）单位、法定代表人身份证明、个人身份证明或者户籍证明，（三）土地权属来源证明，（四）地上附着物证明。”本案中，被诉行政行为是2000年10月原运城市人民政府为上诉人山西路桥第八工程有限公司（原山西运城路桥有限责任公司）颁发的国有土地使用证，其用途为住宅，面积为16018.80平方米。两上诉人提供的证据中虽有运署征土字（1978）115征用土地通知书、运革征土通字（80）第50号征用土地通知书、运革征土通字（80）第51号征用土地通知书，但这是为新建筑路机械修造厂厂房、修建大型油池、锅炉、扩建修理车间而征用土地的，不能证实有征用土地为住宅内容。同时上诉人路桥第八工程有限公司（原山西运城路桥有限责任公司）2000年8月16日向原运城市土地局提供的土地利用情况说明，将土地用途分割为办公用地和住宅用地，也没有相关的批准文件，且被上诉人运城公路管理段于1997年3月就在涉案土地上为其职工建造了家属院。综上，土地行政管理部门没有查清土地权属，没有审核土地用途，即作出案涉行政行为，显属主要证据不足，原判适用法律正确，应予维持。上诉人运城市盐湖区自然资源局和上诉人山西路桥第八工程有限公司的上诉理由，不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费共计100元，由上诉人运城市盐湖区自然资源局、上诉人山西路桥第八工程有限公司各自负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  张晓波 审判员  张 伟 审判员  田 力 二〇二〇年九月十日 书记员  刘 萌