山东省威海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁10行终106号上诉人（原审原告）张建林，男，1995年2月16日生，汉族，住荣成市。被上诉人（原审被告）荣成市行政审批服务局，住所地荣成市悦湖路59号。法定代表人徐海明，局长。被上诉人（原审被告）荣成市人民政府，住所地荣成市伟德东路9号。法定代表人宋修骞，市长。原审第三人山东盛泉幸福家园经营管理有限公司，住所地荣成市虎山镇虎山大街122号。法定代表人张培海，总经理。上诉人张建林因诉荣成市行政审批服务局（以下简称荣成市审批局）、荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）城建行政许可及行政复议一案，不服荣成市人民法院（2020）鲁1082行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭书面审理了本案，本案现已审理终结。张建林诉称，2003年，张建林之父张永亭根据荣成市虎山镇人民政府的招商引资政策，经荣成市虎山镇人民政府同意后在虎山镇驻地工业园投资建设厂房和车间用于生产，已办理建设用地规划许可证，但因政府原因一直未办理征地和土地使用证，原告已因合法建造取得厂房及车间的所有权。荣成审批服务局为山东盛泉幸福家园经营管理有限公司（以下简称盛泉公司）核发的建字第XXX号建设工程规划许可证及XXX号建筑工程施工许可证未经实地测量和专家评估，未预留消防通道，使张建林厂房两面被围堵，无法通行，且占用了张建林约140平方米土地，侵害了其合法权益。张建林对荣成市审批局作出的上述行政许可行为不服，向荣成市政府申请行政复议，荣成市政府复议维持。故请求法院撤销荣成市政府作出的荣政行复决字[2019]91号行政复议决定书及荣成市审批局核发的建字第XXX号建设工程规划许可证、XXX号建筑工程施工许可证。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。根据上述规定，申请行政复议或提起行政诉讼，起诉人均应以受法律保护的合法权益受损为前提。本案张建林主张荣成市审批局的行政许可行为对其合法建造的厂房造成不利影响，故应审查张建林对其主张的自建的厂房是否具有值得法律保护的利益。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条规定，兴建乡（镇）村企业，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府建设行政主管部门申请选址定点，县级以上地方人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地。《中华人民共和国乡镇企业法》第二十八条规定，举办乡镇企业，其建设用地应当符合土地利用总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续。乡镇企业使用农村集体所有的土地，连续闲置两年以上或者因停办闲置一年以上的，应当由原土地所有者收回该土地使用权，重新安排使用。原《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设、严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。原《中华人民共和国土地管理法》第六十条规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。本案中，张建林主张其投资建设的系乡镇企业，按照上述规定，乡镇企业建设，不仅要符合建设规划方面的法律法规，同样要遵守土地管理法律法规的规定。张建林建设的厂房虽已取得建设用地规划许可证，但未取得建设工程规划许可证并办理用地手续，在有关行政主管部门对其合法性作出认定前，不能认定张建林对其具有合法权益。故张建林不具备提起行政诉讼的主体资格，对其起诉，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回张建林的起诉。上诉人张建林不服原审裁定，上诉称，1、根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，上诉人是被诉行政许可、行政复议行为的利害关系人，有权提起行政诉讼，上诉人的起诉属于人民法院受案范围和管辖范围，原审法院应当进行实体审理。2、原审法院认为“申请复议或提起行政诉讼，起诉人均应以受法律保护的合法权益受损为前提”，是对法律的曲解。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，只要上诉人认为其合法权益受到损害就有权提起诉讼。至于上诉人合法权益是否受损，应进行实体审理后作出认定，即合法权益受到损害并非立案标准。原审法院未经举证、质证及辩论，未经有关行政主管部门认定，不可对上诉人涉案厂房作出违法性认定。3、上诉人在农村集体所有的建设用地上建设厂房应当适用《村庄和集镇规划建设管理条例》，而非《中华人民共和国城市规划法》。4、上诉人已提供《建设用地规划许可证》、《建设项目环境影响报告表》、《规划技术服务费缴纳通知单》、《关于新建丰胜艺源海带丝厂项目的批复》、《进入工业园区项目涉及行政事业性收费免收确认书》等证据证明自建厂房是在集体所有的建设用地上建设的，经过环境评估与规划审批、项目审批，享受政府优惠政策，证明上诉人自建厂房系合法建筑。综上，请求二审法院撤销原审裁定，将该案提审或发回重审。被上诉人荣成市审批局答辩称，1、被诉《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》合法。2019年8月13日，原审第三人申请办理17-26楼《建设工程规划许可证》提交的申请材料符合法律规定，被上诉人荣成市审批局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、《山东省城乡规划条例》第四十九条的相关规定对上述申请材料进行了审查，认为其申请符合法律规定，依据《山东省城乡规划条例》第三十六条第一款的规定，于2019年8月13日在规划展示场所和政府网站上进行了批前公告，公告期满无任何单位提出异议，荣成市审批局于2019年8月22日向原审第三人核发了建设工程规划许可证，依据《山东省城乡规划条例》第三十六条第二款的规定，于2019年8月22日在规划展示场所和政府网站上进行了批后公布。2、2019年9月6日，原审第三人申请办理17-26楼《建设工程施工许可证》，荣成市审批局依据《中华人民共和国建筑法》第八条、《建筑工程施工许可证管理办法》第四条、《建筑工程施工许可证管理办法》第五条、《威海市住房和城乡建设局关于转发的通知》等相关规定，对其申请材料进行了审查。于2019年9月6日作出行政许可并核发建筑工程施工许可证。3、上诉人的涉案厂房只取得了《建设用地规划许可证》，该证件不能作为项目合法建设的有效证件，只能作为其取得土地使用权和《建设工程规划许可证》的前提。上诉人未取得土地所有权和《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》，其厂房不是合法建筑。综上，原审裁定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人荣成市政府答辩称，1、荣成市政府对上诉人的行政复议申请的受理、审查，延期审理以及复议决定的作出与送达均符合法律规定，程序合法。2、原审第三人取得建设项目土地使用权后，向荣成市审批局申请办理建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，荣成市审批局经审查后依照法律规定作出涉案行政许可行为，并无不当。上诉人的主张与被诉行政许可行为无法律上的利害关系，故荣成市政府维持被诉行政许可行为，符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据上述法律、司法解释的规定，“与被诉行政行为有利害关系”是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响。本案中，上诉人张建林诉称被诉行政许可行为侵犯了其自建厂房的合法权益，但其申请行政复议、提起行政诉讼之诉请以及上诉理由中均明确该自建厂房仅取得建设用地规划许可证，未取得土地使用权证及建设工程规划许可证，故张建林未提交有效证据证实其自建厂房合法权益受到被诉行政许可行为的影响，其起诉不符合法律规定的情形，原审法院裁定驳回其起诉，符合上述法律、司法解释的规定。上诉人主张原审法院需要进行实体审理后方可确认上诉人是否对涉案厂房具有合法权益，本院认为，根据上述法律规定，起诉需符合法定起诉条件，并不是只要认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，都可以向人民法院提起诉讼，还应受原告资格等方面的限制，而上诉人是否具有提起本案诉讼的原告主体资格，应由上诉人承担证明义务，故对上诉人该项主张，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  毕海燕审判员  李升臣审判员  宫晓燕二〇二〇年九月二十二日法官助理宫凡舒书记员汤静静