广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终446号上诉人（原审原告）佛山市禅城区******股份经济合作联合社，住所地佛山市禅城区*********，统一社会信用代码：N244***********452。负责人霍润坤，社长。委托代理人吴彩晃，广东通利达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区****办事处，住所地佛山市禅城区*******。法定代表人肖映泽，主任。委托代理人陈娟娟，该办事处工作人员。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区人民政府，住所地佛山市禅城区********。法定代表人孔海文，区长。委托代理人曹青恒，该府工作人员。委托代理人何婉怡，该府工作人员。第三人周颖欣，女，1993年2月20日出生，汉族，住佛山市禅城区**********，公民身份号码：440************829。委托代理人何志恒，广东连捷律师事务所律师。上诉人佛山市禅城区******股份经济合作联合社（以下简称“简村经联社”）因诉被上诉人佛山市禅城区****办事处（以下简称“祖庙街道办”）和被上诉人佛山市禅城区人民政府（以下简称“禅城区政府”）乡政府行政确认纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1241号行政判决，向本院提起上诉。在本案二审过程中，原审原告佛山市禅城区******股份合作经济联合社向本院提交证据，证明其名称于2020年4月3日登记为“佛山市禅城区******股份经济合作联合社”，故本案上诉人名称作相应变更。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审判决查明，周颖欣的母亲梁燕平是佛山市禅城区********民。1993年2月20日，梁燕平在政策外生育周颖欣。同年10月，梁燕平登记结婚。周颖欣于1993年12月28日随母入户佛山市禅城区**********，户口至今未迁移。2004年7月12日，梁燕平出具《申请保证书》，主要内容为根据禅发〔2003〕57号文精神，其向简村经联社申请从申请当年起享受简村经联社的股东资格和股份分配，至于其子女的股权问题愿意放弃，其作为监护人保证子女不享受简村经联社的股东资格和股份分配（但必须与1994年7月1日界定为股东的外嫁女的子女受同等待遇），并严格遵守简村经联社章程。其后，梁燕平取得简村经联社的成员资格。因简村经联社一直没有确认周颖欣的成员身份，周颖欣于2018年12月向祖庙街道办提出申请，要求确认其具有简村经联社的农村集体经济组织成员资格和股东资格。行政处理过程中，简村经联社针对周颖欣的申请向祖庙街道办作出《关于周颖欣要求配股的回复》，认为：周颖欣的母亲梁燕平在1994年前已出嫁，但其户口没有迁出，属于“空挂户”，故1994年股份社成立界定股东资格时，梁燕平没有被界定为简村经联社股东；2004年简村经联社股权固化时，梁燕平书写了《申请保证书》，承诺自愿放弃其子女的股权请求，与此同时，梁燕平本人的股东资格经表决得以认可，周颖欣所提的申请在2004年已经处理，按照有关法律规定以及简村经联社章程的约定，周颖欣不属于简村经联社股东，也不是配股对象。经调查，祖庙街道办于2019年5月7作出（2019）禅祖办行决第002号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），对周颖欣的申请事项予以支持，责令简村经联社自该《行政处理决定书》生效之日起60日内，对周颖欣的集体经济组织成员身份、股东资格进行确认，确认其享受与其他集体经济组织成员同等的股份分配和福利待遇。上述决定书于2019年6月5日、6月21日分别送达给周颖欣和简村经联社。简村经联社不服上述行政处理决定，于2019年8月19日向禅城区政府申请行政复议。禅城区政府当日受理后，向祖庙街道办发出《提出行政复议答复通知书》。祖庙街道办于2019年8月30日作出书面答复，并提交了相关的证据材料。经审查，禅城区政府于2019年10月16日作出行政复议决定，维持祖庙街道办作出的《行政处理决定书》。庭审中，简村经联社确认该社除了《1994年章程》外，曾在2004年制定过新章程，并在同年对该社股权进行了固化。另各方当事人同意本案适用《1994年章程》对周颖欣的成员资格进行审查。另查，简村经联社于1994年8月28日制定的《1994年章程》第七条规定：“下列人员均有权享受股东资格：1、按1994年6月底属本区（村）在册的农业户口的人员，经审核后确定为有权享受股东资格（不含第八条第2、3款的人员）；……”第八条规定：“有下列情况之一者，均不能享有股东资格：……2、在1994年6月30日前结婚登记嫁出本区（村）的人员及其所生子女；3、因其它原因在本区（村）暂时‘挂空户’的人员[包括结婚登记嫁出本区（村）后应迁未迁的女方及其所生的小孩]；……”第九条规定：“……2、集体资产量化到村民（个人）的资产股，按年龄分为下列三个股份等级：出生至15周岁（即1979年7月1日至1994年6月30日出生）为一份，15周岁以上至30周岁（即1964年7月1日至1979年6月30日出生）为二份，……3、从1994年7月1日起，第七条享有股东资格的人员，其股份份数若未达到二份或三份的，要随着年龄的增长而按本公司的每份资产值以现金购买入股，作为本人增加股份的唯一条件，否则按其本人原股份数不作变动。……”一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，祖庙街道办作为经批准设立的禅城区政府派出机关，依法行使乡镇一级人民政府的职权，其对周颖欣的请求事项予以处理，依法有据。祖庙街道办在收到周颖欣的申请后，依法向简村经联社进行调查，经调查后作出《行政处理决定书》并送达给各方当事人，履行了作出行政行为的正当程序，一审法院予以确认。禅城区政府作为设立祖庙街道办的人民政府，有权受理简村经联社不服祖庙街道办作出的行政处理决定提出的行政复议申请，并依法作出行政复议决定。禅城区政府在受理简村经联社的复议申请后，通知祖庙街道办提出行政答复，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并送达各方当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，程序合法。周颖欣的母亲梁燕平属于简村经联社的集体经济组织成员，周颖欣作为简村经联社成员的子女，出生后于1993年随母入户简村经联社所在地，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，周颖欣在履行简村经联社章程规定的义务后可享有简村经联社的成员资格。又因各方当事人只提供了简村经联社1994年制订的章程，且同意适用《1994年章程》作为本案的审查依据，故《1994年章程》规定的成员义务应为周颖欣应履行的成员义务。根据该章程第七条第1点及第九条第2点、第3点规定反映，1994年6月底属简村经联社在册的农业户口人员，经审核后确定为有权享受股东资格，并可按年龄段无偿享有相应的股权数。因周颖欣属于1993年2月出生的人员，在1993年12月已随母入户简村经联社所在地，在1994年7月1日及2004年股权固化时均未满15周岁，故应可取得简村经联社的成员资格并无偿获得1股股权。祖庙街道办根据查明的事实，决定对周颖欣的申请事项予以支持，处理正确。当农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间就成员资格和待遇问题发生纠纷并经乡镇政府或街道办事处通过行政程序处理时，对集体经济组织成员待遇的起算时间，佛山市的通常做法是：自乡镇政府或者街道办事处作出行政处理决定之日起计算。这种做法综合考虑了此类案件的特点、历史和社会根源、处理此类纠纷经验、相关法律法规要求和社会现实状况，突出了兼顾公平和效率的原则适用，具有合理性。本案也应该和其他类似案件作出相同的处理。即周颖欣享受简村经联社集体经济组织成员待遇的起算时间应该以《行政处理决定书》作出之日为准。但祖庙街道办责令简村经联社在《行政处理决定书》生效之日起60日内才对周颖欣的成员身份及股东资格进行确认，确认周颖欣享受与其他成员同等的股份分配和福利待遇，该做法必然导致周颖欣享受成员待遇的时间延后，损害了周颖欣的合法权益，故应予纠正。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，虽然农村集体经济组织享有独立进行经济活动的自主权，但同时要接受各级人民政府的监督。简村经联社在《1994年章程》中规定“1994年6月30日前结婚登记嫁出本区（村）的人员及其所生子女”及“因其他原因在本区（村）暂时‘挂空户’的人员[包括结婚登记嫁出本区（村）后应迁未迁的女方及其所生的小孩]”不属于配股对象，实质上是对男性股东子女和女性股东子女享有的待遇作出了区别对待，明显违反了男女平等原则，损害了女性股东子女的合法权益，因此，祖庙街道办对简村经联社的行为予以纠正，并对周颖欣的申请作出相应的处理，符合上述地方政府规章规定，并未超越职权。且如上所述，周颖欣本属于简村经联社2004年股权固化前应享有成员资格及配股资格的人员，但因简村经联社的原因未能及时取得相应的待遇，故简村经联社现再以股权已固化为由拒绝确认周颖欣的成员身份，明显违反公平原则。对于周颖欣的母亲梁燕平曾出具《申请保证书》，承诺其子女不享受简村经联社的股东资格和股份分配的问题。根据《中华人民共和国民法总则》第三十四条第一款、第三十五条第一款的规定，监护人的职责是保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益，监护人除为维护被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。周颖欣的母亲梁燕平作出的上述承诺，因明显损害了周颖欣的合法权益，故不能作为本案审查周颖欣是否享有简村经联社成员资格和股份分配的依据。综上，祖庙街道办根据周颖欣的申请书、户口本、梁燕平的育龄信息卡、育龄妇女信息卡、《1994年章程》等证据，适用《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定，作出支持周颖欣申请事项的决定，事实基本清楚，证据充分，适用法律法规正确。但祖庙街道办在《行政处理决定书》中认定周颖欣的出生符合计划生育政策与事实不符，予以指正。另外，祖庙街道办在《行政处理决定书》中决定“责令被申请人简村经联社自本《行政处理决定书》生效之日起60日内，对申请人周颖欣的集体经济组织成员身份、股东资格进行确认，确认其享受与其他集体经济组织成员同等的股份分配和福利待遇”不当，应更正为“申请人周颖欣享有被申请人佛山市禅城区******股份合作经济联合社的成员资格，自本《行政处理决定书》作出之日起享有该社的集体经济组织成员同等的股权分配和福利待遇”。又因祖庙街道办作出行政处理决定中的上述瑕疵不影响行政处理结果的合法性，禅城区政府经复议审查后决定维持《行政处理决定书》，处理并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回简村经联社的诉讼请求。一审案件受理费50元，由简村经联社负担。上诉人简村经联社上诉称：1.案涉“外嫁女”问题是历史遗留问题，按照当时的政策法规，“外嫁女”户口不能随夫迁入城镇不能归责于简村经联社，且农村集体经济组织的土地资源是有限的，可以养活的人数也是有限的，不能无限扩充集体经济组织成员。2.《1994年章程》由上级主管部门制定初稿，股东代表大会讨论通过后，报经上级主管部门审批生效。2000年修改后的章程，同样是股东代表大会讨论通过后，报经上级主管部门审批后才生效。2004年修改后的章程也呈报上级主管部门备案。因此，简村经联社的章程是符合当时的法律法规以及政策规定的。2000年章程第八条第1点，2004年章程第九条第2点第（2）小点规定，纯女户每户只允许一女婿有配股权，第十条第3点规定，女性股东与非本村股东所生子女均不属于配股对象。这些规定并非简村经联社故意侵害妇女的合法权益，而是基于本村的实际情况和社会历史的考虑。《中华人民共和国妇女权益保障法》第四条规定，保障妇女的合法权益是全社会的共同责任，可见，保护妇女合法权益并非简村经联社的独家义务。按照农村的实际情况，让妇女婚后随夫生活也是我国的传统做法，不能把应当由政府承担的责任强加在简村经联社头上。3.《中华人民共和国农村土地承包法》第四条以及中共中央1984年以后的几个一号文件，明确要求稳定农村土地承包关系。2004年禅城区人民政府及农业主管部门引导各股份社进行股权固化，符合法律法规的规定和中央的政策。因股份社的初始资产是农村集体土地及其使用权，成立股份社后，将各家庭联产承包的土地又整合作为股份社的初始资产，新增人员配股等注入货币资产，形成股份社现有资产。这些资产能承载的人员数量有限，在不违反法律规定的前提下，适度控制各村的人口规模，更有利于农村的稳定，不能将社会问题、历史遗留问题全部压在简村经联社头上。4.尽管《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予祖庙街道办相应的职权，但在具体事务的处理上，其不能越俎代庖，就具体的配股事宜、配股价格等事项直接决定，并赋予强制执行效力，超越其职权范围。禅城区政府在行政复议决定书中无视以上事实，认定行政处理决定书认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当也是错误的。5.户籍迁移一直由公安机关户籍管理部门负责，公安机关是人民政府的下属机构。简村经联社1994年章程经原主管机关禅城区张槎镇政府批准后施行，2004年章程也是经备案后实施。对于户口迁移及简村经联社的历次章程，均应由祖庙街道办和禅城区政府举证证明。综上，原审判决认定事实错误，举证责任分配与法律规定不符，适用法律错误。简村经联社上诉请求：1.撤销原判，改判支持简村经联社的诉讼请求；2.由祖庙街道办和禅城区政府承担全部诉讼费。被上诉人祖庙街道办答辩称：2003年佛山市禅城区委、区政府《批转佛山市禅城区农业局关于进一步深化农村股份合作制改革意见的通知》（禅发[2003]57号），针对农村集体经济组织中“外嫁女”及其子女是否具有农村集体经济组织成员资格作出明确规定。该文件第三部分第（一）条第1点规定：“各村在第一次界定股东资格前已经出嫁、当时其户口仍然留在本村的‘外嫁女’，从本文颁发之日的当年起享有股东资格和股份分配（如有违反计划生育政策的，按当时的计生政策和所在村的《股份制章程》的有关规定进行处理后才能享有股份分红），她们应占有的股份份额按各村的《股份制章程》规定予以确定。重新界定为股东的‘外嫁女’，其符合计生政策的子女，属于第一次界定股东资格前已经出生的，应与其母同时享有股东资格和股份分配（应占有的股份份额按各村的《股份制章程》规定予以确定）……”周颖欣同时符合禅发[2003]57号文关于“外嫁女”及其子女股东身份界定以及《1994年章程》第二章第7条的规定，属于简村经联社1994年6月底的在册人口，应享有股东资格。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理结果合法、合理。被上诉人禅城区政府答辩称：祖庙街道办作出的（2019）禅祖办行决第002号《行政处理决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。禅城区政府作出禅城府行复[2019]478号《行政复议决定书》具有法定职权，程序合法。一审判决正确，应予维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》（粤委办［2006］142号）明确：“对因土地承包或集体收益分配而引发的农村妇女群体性事件，要认真负责地做好疏导工作，妥善化解矛盾；对产生的争议，应依照相关法律、法规和政策及时处理；对基层政府处理决定不服的、可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理。”对于“外嫁女”农村集体经济组织成员资格纠纷，广东省采取“乡镇（街道）人民政府作出行政处理决定-县级人民政府行政复议-人民法院行政诉讼”的路径处理，多年来处理了大量相关案件，有效保护了妇女合法权益，维护了社会稳定。本案亦应照此程序办理，因此，祖庙街道办受理周颖欣关于确认其具有简村经联社集体经济组织成员资格、享有股份和享受与其他股东同等待遇的申请，并作出处理决定，依法具有相应的行政职权。简村经联社关于祖庙街道办超越职权范围的上诉意见理据不足，本院不予支持。男女平等是我国宪法确立的一项重要原则。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”第三十三条第一款规定“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十三条规定：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”第二十四条第一款规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》明确规定：“农村集体经济组织成员中的妇女,因结婚户口未迁出原居住地并尽义务的,仍是户口所在地集体经济组织成员,其本人和按政策生育的子女享有与男子平等权益……”这些都是贯彻落实宪法男女平等原则的具体法律规定，任何组织和个人都应当严格遵守，而没有超越法律的特权。农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定，章程中严重违反保护妇女合法权益规定的内容无效。简村经联社关于“外嫁女”问题的相关上诉意见与上述法律精神相悖，本院不予支持。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《中共佛山市禅城区委员会、佛山市禅城区人民政府批转佛山市禅城区农业局关于进一步深化农村股份合作制改革意见的通知》（禅发[2003]57号）规定：“……重新界定为股东的‘外嫁女’，其符合计生政策的子女，属于第一次界定股东资格前已经出生的，应与其母同时享有股东资格和股份分配（应占有的股份份额按各村的《股份制章程》规定予以确定）……”周颖欣出生后随母入户简村经联社所在地，其母亲系简村经联社成员。根据上述规定，结合《1994年章程》第七条第1点、第九条第2点规定内容，祖庙街道办确认周颖欣具有简村经联社集体经济组织成员资格、享有与其他成员同等的股份分配和福利待遇，其作出的《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。禅城区政府作出的《行政复议决定》维持祖庙街道办作出的行政处理决定，具有相应的行政职权，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。关于户口迁移问题。我国法律并无农村集体经济组织女性成员在与本农村集体经济组织以外的公民结婚后将户口迁入其丈夫所在地的强制性要求，不能以户籍制度的变化和“外嫁女入户夫家”的传统习俗为由剥夺“外嫁女”农村集体经济组织成员资格。简村经联社的相关上诉意见没有法律依据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。简村经联社的上诉意见不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人佛山市禅城区******股份经济合作联合社负担。本判决为终审判决。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇二〇年八月二十七日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋