西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2020)陕71行终994号 上诉人（原审原告）于国柱，男，1968年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市未央区XX村XX号XX号。 被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地西安市未央区XX城XX路XX号。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人吴怡，该局工作人员。 委托代理人庞卫兵，陕西宝伦律师事务所律师。 上诉人于国柱与被上诉人西安市自然资源和规划局不履行拆迁补偿安置法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3240行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。 一审法院审理查明，国土资函[2010]496号《国土资源部关于新建铁路郑州至西安客运专线工程建设用地的批复》及涉案《征地公告》显示，新建铁路郑州至西安客运专线工程项目涉及渭南、西安、咸阳三个市范围的用地和工程建设，其中，郑西铁路客运专线（未央段）项目征收了未央区XX街道、XX街道西XX村、XX堡XX街道XX村XX组的土地。据西安市政府称，涉案征地用于建设的项目为郑西铁路客运专线（未央段）项目中的西安铁路北客站和动车所工程建设项目。因《征地公告》系针对郑西铁路客运专线（未央段）项目中57个行政村所涉及土地进行征收的公告，而该公告下的各工程建设项目都具有具体的拆迁补偿安置方案，不同项目对征收土地的补偿安置的方式有所不同。西安铁路北客站征地拆迁安置工作领导小组办公室作出的《西安铁路北客站和动车所工程建设项目村民住宅拆迁补偿安置方案》第一条载明：“拆迁人为西安市国土资源局未央分局；拆迁安置工作具体委托未央区草滩街道办事处、汉城街道办事处、六村堡街道办事处实施。”该方案第四条载明：“村民的拆迁安置方式：XX组XX楼方式安置。安置楼的选址以规划部门的批准为准。”该方案的第七条、第十一条关于安置标准中的安置楼安置为：安置楼以现有农业人口每人65平方米进行无偿安置，并由拆迁人另向每人无偿提供20平方米的商业用房，商业用房规划在北客站广场周边，由村集体统一管理。该项目所涉安置楼已经建成，于国柱所在村集体其他村民均已签订协议并领取钥匙，只有于国柱等四户至今未签订协议，亦未领取钥匙。因无法达成协议，拆迁安置部门至今未给予于国柱补偿安置。 另查明，于国柱就本案诉争的事实，于2016年11月30日向西安市人民政府邮寄了《宅基地安置划拨申请书》，请求西安市人民政府给予划拨宅基地安置，西安市人民政府没有拒绝也没有给予答复，于国柱向西安铁路运输中级法院提起诉讼，经西安铁路运输中级法院、陕西省高级人民法院两审终审。于国柱不服陕西省高级人民法院作出的（2017）陕行终513号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2018）最高法行申3766号行政裁定，该裁定认为于国柱所承包土地及宅基地属于西安铁路北客站和动车所工程建设项目的征地范围，而该项目属于《征地公告》载明的郑西铁路客运专线（未央段）项目中一个分项目，各分项目涉及不同村组，有不同的拆迁补偿安置方案。因《征地公告》系西安市政府对其主导的征地行为相关事项的公示与告知，是对相关事项的原则性说明。相关行政机关依据该《征地公告》做出拆迁补偿安置方案，具体实施拆迁补偿的部门再依据拆迁补偿安置方案作出补偿决定或者与被拆迁人签订协议。于国柱对具体安置不服则可以向负有拆迁安置职责的行政机关反映。因本案由西安市国土资源局未央分局具体负责拆迁安置工作，故对于国柱的具体安置方式是货币安置、安置楼安置还是宅基地安置，是由西安市国土资源局未央分局具体实施的。西安市政府作为上一级人民政府并不直接负有向于国柱履行宅基地安置的法定职责。裁定驳回了于国柱的再审申请。2019年4月1日于国柱向西安市国土资源局未央分局递交了一份《宅基地安置划拨申请书》，请求依法履行《征收土地方案公告》（[2010]第92-1号）、《征地补偿安置方案公告》（2010第92-2号）确定的义务，划拨宅基地方式给予申请人征地拆迁补偿安置。2019年4月8日西安市国土资源局未央分局向于国柱作出一份告知书，告知内容为：“一、依据（2018）最高法行申3766号《行政裁定书》认定，（2010）第92-1号《征收土地方案公告》、（2010）第92-2号《征地补偿安置方案公告》系针对西安铁路北客站整体项目的征地公告，并非涉及具体村组的拆迁补偿安置方案，不同的项目对被征收土地农民的补偿安置方式不同，你据此要求进行宅基地安置没有合法依据。二、你所在村组拆迁安置方案系按照《西安铁路北客站和动车所工程建设项目村民住宅拆迁安置补偿方案》具体实施。依据该方案确定的安置方式为安置楼方式安置，你所在村组村民均已签订相关安置补偿协议并已安置。相关事实（2018）最高法行申3766号《行政裁定书》已查明认定。另，就北客站项目征用土地，已无符合规划的土地用于宅基地划拨，现你要求进行宅基地安置没有事实依据。综上，你申请宅基地安置没有事实和法律依据，为切实维护你的权益，XX街XX沟通，落实安置房屋。”于国柱收到该告知书后不复，向西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府于2019年9月16日作出市政复决字[2019]381号《行政复议决定书》，该复议决定认为：本案争议系集体土地征收补偿安置纠纷，并非新建住宅申请划拨宅基地纠纷。据此，于国柱以西安市国土资源局未央分局未履行宅基地划拨审批职责为由提出行政复议申请理由不成立，且西安市国土资源局未央分局所作《告知书》内容仍是告知于国柱根据具体村组拆迁安置补偿方案要求，落实土地征收补偿安置事宜，未对于国柱设定新的权利义务，不属于具体行政行为，不属于行政复议受理范围。依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回于国柱的行政复议申请。于国柱不服，对该复议决定书向西安铁路运输中级法院提起诉讼。于国柱于2019年9月23日向一审法院提起本案诉讼。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。 本案中，于国柱所承包土地及宅基地属于西安铁路北客站和动车所工程建设项目的征地范围内。于国柱在与国土部门就案涉土地被征收的补偿安置过程中，就安置的方式未能达成一致意见。在对西安市自然资源和规划局的派出机构国土未央分局告知的安置方式不服，仍属于对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议。于国柱应当按照上述司法解释的规定，先申请行政机关裁决。于国柱就争议事项申请行政复议，且其对复议决定不服已经提起诉讼的情况下，仍向本院提起诉讼要求被告履行以划拨宅基地的方式履行补偿安置职责，不符合上述司法解释的规定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定驳回原告于国柱的起诉。案件受理费50元，退还原告于国柱。 上诉人于国柱不服，上诉称，依据（2018）最高法行申3766号行政裁定书，上诉人于2019年4月1日向西安市国土资源局未央分局递交了《宅基地安置划拨申请书》，申请以划拨宅基地方式给予征地拆迁补偿安置。2019年4月10日得知，西安市国土资源局未央分局以告知书的形式作出行政行为，原告于法定期限内向铁路法院提起诉讼。该院作出（2019）陕7102行初3240号行政裁定，驳回起诉。上诉人认为，被上诉人作出的《告知书》的具体行政行为错误，法院认定事实错误、适用法律错误，应当予以撤销。理由：一、一审法院（2019）陕7102行初3240号行政裁定事实认定错误，法律适用错误。“安置方式”并无明确法律法规规定属于“土地补偿”的范畴。不属于隶属关系，属于并列关系。一审法院将“安置途径”错误理解为“土地补偿”范畴，进而适用法律错误。《土地管理法》第四十七条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条等法律对土地和房屋的补偿规定，不含“安置途径”。请二审法院适用新《土地管理法》第四十八条第三款规定，尊重我们意见安排宅基地建房。二、根据上位法优于下位法、新法优于旧法的原则，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项，本案属于法院受案范围。三、上诉人针对行政复议提起的诉讼，与本案非同一事实与理由、非同一主体，所要解决的实质问题也不同。四、《告知书》认定宅基地安置没有合法依据、没有事实依据，属于错误认定。《征地公告》将未央区XX街道XX村、XX镇XX街、XX村XX村4.2公顷农用地转为建设用地，用于划拨宅基地安置村民。我们有土地供安置。现实执行的不是公告里和一书四方案里的方案，没有依法履行规定方案，应予撤销。五、上诉人属于宅基地划拨安置对象，且所在村庄有大量集体土地，具备宅基地划拨安置的可能性，未央分局履行划拨宅基地安置义务有必要性且符合《征收土地方案公告》规定。我们不想被强制性上楼，符合国家政策，上诉请求：1.撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3240号行政裁定书；2.撤销被上诉人西安市自然资源和规划局2019年4月8日作出的《告知书》，责令西安市自然资源和规划局未央分局履行划拨宅基地安置法定义务。3.本案一、二审诉讼费被上诉人承担。 被上诉人西安市自然资源和规划局辩称： 一、被答辩人诉请不属于行政诉讼受案范围，西安铁路运输法院作出的（2019）陕7102行初3240号行政裁定书，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，被答辩人上诉，应予驳回。 1.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”被答辩人对答辩人作出的《告知书》不服，并诉请责令西安市国土资源局未央分局履行以划拨宅基地方式给上诉人征地补偿安置的法定义务，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”其诉请属于对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，不符合上述司法解释的规定，应当驳回上诉。 2.《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发（2017）25号）第十条规定“当事人针对行政机关未设定其权利的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案，并向当事人做好释明工作，避免给当事人造成不必要的诉累。”本案中答辩人向被答辩人出具的《告知书》，未对被答辩人设定权利义务，属于说明性告知行为，并非具体行政行为。故本案不属于人民法院受案范围，应当驳回上诉。 二、被答辩人诉请答辩人以划拨宅基地方式给其征地补偿安置，没有事实和法律依据。 被答辩人依据西安市人民政府（2010）第92-1号《征收土地方案公告》等土地征收过程中的程序性文件申请划拨宅基地没有合法依据，该文件系针对西安铁路北客站整体项目的征地公告，并非涉及具体村组的拆迁补偿安置方案，征收不同区域的土地有不同的规划，具体的安置补偿事项应按照具体村组拆迁安置补偿方案进行安置。根据《西安铁路北客站和动车所在工程建设项目村民住宅拆迁补偿安置方案》规定,村民的拆迁安置方式为以安置楼方式进行安置,XX组XX村安置楼安置，不存在宅基地安置方式。而且被答辩人所在XX组XX村拆迁并安置完毕,被答辩人不按照通过法定程序确认的拆迁补偿安置方案及所在村组现实情况，强行要求宅基地划拨，不符合该村组拆迁安置实际。故被答辩人诉请答辩人划拨宅基地方式给其征地补偿安置，没有事实和法律依据。 三、就划拨宅基地事项，被答辩人向答辩人递交《宅基地安置划拨申请书》没有合法依据，答辩人没有法定义务为其划拨安置宅基地。 1.宅基地属于集体土地,由农村集体经济组织所有,被答辩人直接向答辩人申请划拨宅基地没有合法依据。根据陕西省国土资源厅《关于贯彻国土资源部实施办法》第十四条及相关宅基地管理政策的要求,符合宅基地申请条件的,申请人应向其所在村组写出书面申请,由所在村组依法审核公示并逐级上报,由乡镇(街办),县(市、区)政府逐级审核,经审查符合宅基地划拨条件的按照三级四到场的原则予以划拨。本案中,被答辩人越过村组、街办、区级政府,直接向答辩人递交宅基地划拨申请违背法定程序,无法律依据。 2.被答辩人对北客站项目拆迁安置补偿方案不认可,在拆迁方案公示且已经执行多年的过程中从未依法提出异议,现被答辩人所在XX组XX村拆迁并安置完毕,只剩下被答辩人拒不接受安置房屋强行要求宅基地安置,其要求不符合《西安铁路北客站和动车所工程建设项目村民住宅拆迁安置方案》,于法无据。 二审查明事实与一审无异，对一审查明事实本院予以确认。 本院认为，从于国柱一审提交的诉状看，2019年4月8日，针对于国柱向西安市国土资源局未央分局递交的《宅基地安置划拨申请书》，西安市国土资源局未央分局向于国柱作出一份告知书。告知书核心意思是告知于国柱所在村、组依照《西安铁路北客站和动车所工程建设项目村民住宅拆迁安置补偿方案》具体实施安置补偿。依据该方案确定的安置方式为安置楼方式安置。于国柱申请宅基地安置没有事实和法律依据。于国柱针对该《告知书》不服，要求撤销该告知书，并要求对其安置宅基地，提起本案一审诉讼，看似为不履行安置补偿职责之诉，实为对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿方式有异议。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。于国柱上诉称“安置方式”并无明确相关法律法规规定属于“土地补偿”范畴的问题，本院认为，于国柱之所以对“安置方式”提出要求，源于其所在村集体土地被国家建设征收，其对相关部门确定的对自己在集体土地上被征收的房屋的“安置楼”安置方式有异议，应属于对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议的情形。于国柱所承包土地及宅基地属于西安铁路北客站和动车所工程建设项目的征地范围内；其在与国土部门就案涉土地被征收的补偿安置过程中，就安置的方式未能达成一致意见。于国柱上诉认为其所在村有土地供安置，现实执行安置方式的不是公告里和一书四方案里的方案，没有依法履行规定方案，应予撤销的观点，其应另案解决。于国宁应当按照上述司法解释的规定，先申请行政机关对安置补偿方案进行裁决。董于国柱就《告知书》申请行政复议，且对复议决定不服已经提起诉讼的情况下，向法院提起诉讼要求国土部门履行以划拨宅基地的方式履行补偿安置职责，不符合上述司法解释的规定。一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定驳回于国宁的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 程淑芹 审 判 员 刘 爽 审 判 员 左 昆 二〇二〇年九月三日 法官助理 屈艳红 书 记 员 王 聪 1