浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙08行终71号 上诉人（原审原告）邹土水，男，1963年8月14日出生，汉族，住浙江省开化县。 委托代理人（特别授权代理）黄伟，浙江中桥律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）郑慧清，浙江中桥律师事务所律师。 上诉人（原审被告）开化县自然资源和规划局，住所地浙江省开化县芹阳办事处芹北路1号。 法定代表人张德平，局长。 委托代理人王小亮，浙江新联新律师事务所律师。 委托代理人任丽丽，浙江新联新律师事务所实习律师。 邹土水诉开化县自然资源和规划局（以下简称开化资规局）请求履行行政协议一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2020年5月8日作出（2019）浙0802行初190号行政判决，邹土水、开化资规局均不服，向本院提起上诉。本院于2020年6月19日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原判认定，2015年12月25日，浙江省人民政府作出浙土字（330824）Ａ［2015］-0003号《浙江省建设用地审批意见书》，批复同意开化县2015年度计划第十批次建设用地19.8965公顷。后开化县人民政府先后发布开政公〔2016〕2号《征收土地公告》、〔2016〕第40号《征地补偿安置方案公告》。其中，《征地补偿安置方案公告》明确项目名称：开化县根缘小镇2015-2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、15、16、17、18号地块项目；征地补偿安置依据：《开化县人民政府关于调整完善开化县征地补偿安置政策的通知》（开政发［2014］107号）；青苗和附着物补偿：在实施征地时按实（或按评估确认值）计算等。原告邹土水位于芹阳办事处“桃溪村际坞口”建筑面积为237.86平方米的房屋在上述征收范围内。2017年3月10日，原开化县国土资源局与芹阳办事处签订《授权委托书》，载明：因根缘小镇迁建项目需要，原开化县国土资源局征收开化县××村的部分土地和房屋。为加快征收进程，方便被征收土地、房屋业主，原开化县国土资源局授权芹阳办事处与征收红线图范围内的被征收土地、房屋业主协商土地征收、房屋拆迁安置的所有工作，包括以芹阳办事处的名义与被征收土地、房屋业主签订征收、拆迁补偿安置协议等。2017年9月9日，原告邹土水与开化县芹阳办事处签订《补偿安置协议》。该协议根据《开化县集体土地上房屋征收补偿安置暂行办法》〔开政发（2015）86号〕、《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》〔开政办发（2015）26号〕等有关文件规定，经自愿、协商一致签订。其中，第一条约定，原告同意将其位于芹阳办事处“桃溪村际坞口”面积为237.86平方米的房屋交由芹阳办事处拆除。第二条、第三条约定，芹阳办事处补偿原告296890.6元，其中主房、厨房、附属物、装修补偿150896元；房屋搬迁费、临时安置费（237.86×10×24）、按时签订协议奖、按期搬迁腾空奖、完全签约奖共计145994.6元。第四条约定，芹阳办事处在桃溪村给原告安排一幢建房宅基地，并负责办理相关建房审批手续。原告到安置地建房，需按安置地建设管理规定，按安置地建设规划和按图施工，服从安置地建房管理相关规定。第五条约定，拆迁补偿费支付方式：按照房屋拆迁评估金额，采用分期支付。双方签订协议的5日内支付总金额的40%，其余金额在房屋拆除完毕10日内一次性付清。第六条约定，原告保证在2017年9月20日前腾空房屋并将钥匙交付给芹阳办事处，如原告违约，不能按期腾空房屋，则取消按期搬迁腾空奖，芹阳办事处有权采取依法强制移交措施。第七条约定，原告在本协议签订后如遇根源小镇北大门工程拆迁补偿政策调整，芹阳办事处按照同一项目奖励政策调整的差价予以增补，如房屋基础工程超出正常范围，需芹阳办事处另行补偿，以实际测算为准。同日，芹阳办事处根缘小镇征迁工作组（以下简称征迁工作组）与原告签订《补充协议》，约定：1.征迁工作组出面协调原告在安置地块的房屋安建工程。原告必须把房子有关政策补助款放在征迁工作组，用于建房费用支出。2.在征迁工作中有其他补助款归入原告个人账户。包括苗木补偿费、Ｄ级危房的政策补助费等款项。3.Ｄ级危房搬迁后，由原告自行联系租临时住房，租金在原告临时安置费中支出等。并约定：该协议双方签字后生效，到征迁工作组把新房交付给原告后，自动失效；未尽事宜，双方另行协商等。2017年9月21日，原告领取“根缘小镇迁建项目拆迁补偿费（145994.6×40%）”58397.84元；2018年6月6日，原告领取“根缘小镇征迁房屋补偿款”30000元，上述两项补偿款共计88397.84元，原告邹土水均在领款凭证上签字确认。2018年1月23日，受芹阳办事处委托，开化县树人林业设计有限公司出具《森林资源资产评估咨询报告书》〔开树咨报字（2018）第003号〕，评估结果为原告位于××村的苗木评估价格为55185元。2018年11月2日，原告领取了该笔款项，并在领款凭证上签字确认。2018年5月7日，原开化县国土资源局向开化县人民法院申请强制执行上述《补偿安置协议》《补充协议》，将原告上述房屋强制腾空。同年5月9日，开化县人民法院作出（2018）浙0824行审74号行政裁定书，认为《补偿安置协议》《补充协议》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，符合申请强制执行的法定条件等，裁定予以准许，并由芹阳办事处组织实施。2018年5月22日，涉案房屋被拆除。2019年6月13日，原告认为被告未履行约定义务，提起本案诉讼，请求：1.判令被告支付原告无故被扣押的房屋拆迁补偿费239387.76元及逾期付款利息损失（利息损失自2018年6月2日起按中国人民银行同期贷款基准利率计算至款项付清时止），并按协议第七条约定增补拆迁补偿政策调整的争先签约奖43786元、征收调查评估奖41893元；2.判令被告限期在桃溪村安置原告一处建房宅基地，并办理建房各项审批手续交付原告，或明确安置房的交付时间与责任；3.判令被告支付原告拆迁青苗费96969.7元；4.判令被告支付原告Ｄ级危房补助款50000元；5.判令被告支付原告自2019年9月10日起按已调整每月18元／㎡×237.86㎡＝4281.48元的标准计算至安置房屋实际交付原告时止的临时安置费用；6.本案诉讼费由被告承担。案件审理过程中，芹阳办事处于2019年6月23日出具《关于拆迁户邹土水私房建设情况说明》，载明：根缘小镇北大门拆迁户邹土水选择异地安置，安置地位于桃溪村横坑口地块。根据开化县人民政府专题会议纪要，桃溪村安置小区采取统一建设，由芹阳办事处和芹阳办事处资产经营总公司负责安置小区建设具体工作。该小区建设工程于2019年初开始招投标，后由于该建设工作转交县新农投公司负责实施，目前新农投公司正处于办理当中等。经核实，目前安置房屋建设已经基本结顶。另查明，2018年12月12日，浙江省人民政府作出浙土字（330824）Ｄ［2018］-0002《浙江省建设用地审批意见书》，同意开化县2018年度盘活第二批次建设用地14.5645公顷等。后开化县人民政府先后发布《征收土地公告》（开政公〔2018〕21号）、《征地补偿安置方案》（开土征［2018］46号），对包括××村土地在内的土地进行征收。其中《征地补偿安置方案》载明征地名称为：开化县根缘小镇醉根广场二期（开化县根博园2018-1号地块）项目。 原判认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，原开化县国土资源局作为开化县人民政府土地主管部门，系涉案征收的法定实施主体。芹阳办事处与原告签订《补偿安置协议》《补充协议》系基于原开化县国土资源局的委托，双方意思表示真实，对此原、被告均无异议，且经开化县人民法院已经生效的（2018）浙0824行审74号行政裁定书确认，一审法院对该两份协议效力予以确认。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款关于“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告”的规定，原告以开化资规局为被告提起本案诉讼，被告主体适格。对原告诉讼请求，分别评述如下：一、关于原告第一项、第二项诉讼请求。其一，根据《补偿安置协议》第二条、第四条约定，芹阳办事处补偿原告共计296890.6元，该补偿款包括两个部分，即主房、厨房及附属物、装修补偿150896元，房屋搬迁费、临时安置费、按期搬迁腾空奖等费用、奖励145994.6元；芹阳办事处在桃溪村给原告安排一幢建房宅基地，并负责办理相关建房审批手续等。《补充协议》第1条对此进行了变更，明确芹阳办事处出面协调原告在安置地块房屋安建工程，原告将“有关政策补助款”即上述150896元放在芹阳办事处用于建房费用支出，原告请求支付该部分补偿款并支付相应利息，缺乏依据，法院不予支持；其余款项即房屋搬迁费等共计145994.6元，按照《补偿安置协议》第五条的约定采用分期支付的方式，其中，芹阳办事处已经向原告共计支付88397.84元，原告请求被告支付该部分费用，缺乏依据，法院不予支持；尚未支付部分57596.76元，按照该条约定应在涉案房屋拆除完毕（2018年5月22日）10日内付清，故原告请求被告支付该部分费用及相应利息，法院予以支持。其二，鉴于《补充协议》的上述调整，原告请求判令被告限期在桃溪村安置原告一处建房宅基地，并办理建房各项审批手续交付原告，缺乏依据，法院不予支持。原告还请求明确安置房的交付时间与责任，经核实，涉案安置房屋建设已经基本结顶，至于交付时间，因仍需基础配套建设、绿化、验收等，相关建设单位未予明确，在此情况下原告请求法院判决确认，缺乏依据，法院不予支持。其三，《补偿安置协议》第七条约定，在本协议签订后，如遇根缘小镇北大门工程拆迁补偿政策调整，芹阳办事处按照同一项目奖励政策调整的差价予以增补。涉案征收项目与“开化县根缘小镇醉根广场二期（开化县根博园2018-1号地块）项目”系分别经省政府批准、开化县政府发布《征收土地公告》《征地补偿安置方案》，适用不同的征收程序，结合原、被告陈述及法院调查的事实，综合考虑根缘小镇北大门征收的现实及与原告同批次被征收户的补偿安置政策并未调整的事实，宜理解为二者属于不同项目。原告主张按照2018年征收项目政策增补“争先签约奖43786元、征收调查评估奖41893元”缺乏依据，法院不予支持。关于原告第三、四项诉讼请求。《补充协议》第2条约定，在征迁工作中有其他补助款归入原告个人账户，包括苗木补偿费、D级危房的政策补助费等款项。其中苗木补偿费，经原、被告确认，系涉案房屋征收范围外原告种植的苗木补偿，经评估苗木价格为55185元，原告领取该笔款项后，要求被告支付其青苗费96969.7元缺乏依据，法院不予支持。原告还主张向其支付D级危房政策补助费50000元，一方面协议未予明确约定，另一方面原告未提供应当向其支付50000元的依据，且《补偿安置协议》《补充协议》约定的各项补偿，即为对征收原告房屋进行的补偿，原告在享有约定征收补偿的同时，主张同时享有D级危房补助，亦缺乏法律依据，法院不予支持。关于原告第五项诉讼请求。涉案协议签订于2017年9月9日，在《补偿安置协议》中约定了临时安置费为“237.86×10×24”共57086.4元，即按照每月、每平方米10元的标准计算临时安置费，共计支付24个月。其一，关于约定起止时间的争议，《补偿安置协议》第十条约定，本协议自双方签订之日起生效。在没有特殊约定的情况下，从有利于原告的角度解读，宜认定为自协议签订之日起该协议约定的临时安置费条款即生效，即从2017年9月9日起至2019年9月8日止。其二，临时安置费支付期限届满后，被告并未及时将房屋建设完毕交付原告使用。原告据此主张支付临时安置费，具有合理性。至于支付的标准，《补偿安置协议》载明依据《开化县集体土地上房屋征收补偿安置暂行办法》〔开政发（2015）86号〕、《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》〔开政办发（2015）26号〕文件规定签订。《开化县集体土地上房屋征收补偿安置暂行办法》第十九条规定，征收单位应当向被征收人支付过渡期间的临时安置费和搬迁费用。临时安置费和搬迁费用支付标准参照《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》执行。《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》〔开政办发（2015）26号〕第五条第（二）项规定：被征收房屋建筑面积60平方米以内（含60平方米）的，临时安置补偿费按60平方米计发；被征收房屋建筑面积大于60平方米的，临时安置费补偿按被征收房屋建筑面积计发。临时安置费补偿标准每月10元/平方米。选择货币补偿的，临时安置费按12个月支付。选择房屋产权调换的，应当支付其自搬迁之日起至用于产权调换房屋交付后6个月内的临时安置费。该规定虽经修改，其替代文件《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》〔开政发（2017）325号〕关于临时安置费的规定并未发生变化。故原告主张将支付标准由每月每平方米10元提升至18元，缺乏依据，法院不予支持。被告应参照上述规定，依据原告实际建筑面积，按照每月每平方米10元（折合每月2378.6元）的标准，向原告支付临时安置费至将安置房交付原告后6个月内。其三，因安置房屋交付时间尚不确定，本院暂计算至2020年5月8日，即从2019年9月9日起至2020年5月8日止，共计临时安置费19028.8元，由被告向原告支付。此后的费用据实结算，原告可另行主张。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条、第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决：一、被告开化县自然资源和规划局于本判决生效之日起十五日内向原告邹土水支付剩余“拆迁补偿费”57596.76元并支付利息（自2018年6月2日起至2019年8月19日止按中国人民银行发布的金融机构人民币同期同类贷款基准利率计算，自2019年8月20日起至实际履行完毕之日止按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；二、被告开化县自然资源和规划局于本判决生效之日起十五日内按照2378.6元/月的标准向原告邹土水支付自2019年9月9日起至2020年5月8日止的临时安置费19028.8元；三、驳回原告邹土水的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告开化县自然资源和规划局负担。 上诉人邹土水上诉并答辩称，原审判决认定事实错误。1.补充协议中约定的“有关政策补助款”并非主房、厨房及附属物和装修补偿款共计150896元。原审混淆了拆迁补偿费和政策补助款两个不同的补偿款项，开化资规局在庭审中自认《补偿安置协议》第五条约定的拆迁补偿费就是第三条约定的金额296890.6元，故其还应当支付239387.76元。而《补充协议》约定的政策补助款是在原协议约定的补偿数额基础上额外应当支付的补偿，《补充协议》第一条只明确该政策补助款放在征迁工作组，用于建房费用支出。2.双方至今没有签订过任何异地迁建协议，开化资规局参照异地迁建落实安置严重侵害上诉人邹土水的权利。3.开化资规局未提供相应的证据证明其主张，应依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定承担举证不能的法律后果。4.被拆迁房屋的事前评估与实际确定的安置费支付客观存在价值区别。邹土水若选择货币补偿安置，安置补偿费总额为934369元，《补偿安置协议》之所以确定拆迁补偿款合计296890.6元，显然是将一部分价值转入建房投入之中。5.2018年6月21日支付给邹土水的三万元系土方补助款，并非房屋拆迁补偿款。6.《补偿安置协议》第七条针对的是根缘小镇北大门整体工程拆迁补偿政策调整，而非北大门一期项目补偿政策调整。且根据相关法律规定，合同双方对合同条款的解读存在分歧的，应按照有利于非提供合同一方的角度解读，故开化资规局应按照调整后的政策向邹土水支付争先签约奖43786元、征收调查评估奖41893元。7.邹土水在一审中提交的落款时间为2018年5月18日的“与邹土水沟通工作记录”第四条可以作为被告应当向原告支付青苗费的依据。8.D级危房政策补助已经在《补充协议》第二条明确约定，一审判决认定该补助款“协议未予以明确约定”显然与事实不符。开化资规局依据开政办发（2017）43号文件的规定主张邹土水不享有D级危房补助款，但该文件的实施范围为国有土地上城镇危旧住宅，而邹土水的房屋是集体土地上的危房，不适用该文件，邹土水应当享有D级危房补助款。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人邹土水的诉讼请求。 上诉人开化资规局上诉并答辩称，1.原审法院判决“向邹土水支付剩余补偿费57596.76元”没有事实和法律依据。邹土水在本次集体土地征收安置补偿中选择异地迁建安置，房屋补偿款及各类奖励共计296890.6元。按照《补充协议》第一条的约定以及一审法院依职权制作的刘刚的询问笔录，57596.76元应当留存在开化县芹阳办事处用于建房。另外，享受按期搬迁腾空奖励的前提是按照协议约定按期腾空房屋，但本案中邹土水没有按期腾空房屋，无权享受上述奖励。2.目前两份协议尚在履行期间，临时安置费双方尚未结算，处于不断变动中，邹土水主张的临时安置费请求不确定，违反法律规定，不应受到法律保护。且临时安置费是补贴被拆迁户临时周转房的房租费用，邹土水的周转房系开化县芹阳办事处提供，房屋租金双方尚未结算，原审法院判决开化资规局向邹土水支付临时安置费19028.8元，严重侵害开化资规局权利。综上，请求撤销一审判决，改判驳回邹土水的全部诉讼请求。 上诉人邹土水、开化资规局上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕对两份行政协议的理解等争议焦点进行审理。 经审理，二审查明的事实与原审一致。 本院认为，本案中，双方对《补偿安置协议》及《补充协议》的真实性和效力均无异议，争议焦点主要在于对协议条款的理解。关于安置方式以及房屋拆迁补偿费的支付，《补偿安置协议》第二条、第三条对补偿标准及数额作了约定，其中房屋及附属物、装修的补偿共计150896元，房屋搬迁费、临时安置费、按时签订协议奖等费用、奖励共计145994.6元，所有补偿合计296890.6元。该协议第四条、第五条分别对安置宅基地用于建房的事项以及拆迁补偿费的支付方式作出了约定。但《补充协议》第一条对此作出了变更，该条约定，由芹阳办事处出面协调邹土水在安置地块的房屋安建工程。邹水土必须把房子有关政策补助款放在芹阳办事处，用于建房费用支出。关于如何理解该条约定的“有关政策补助款”，本院认为，根据原协议约定，邹土水在案涉集体土地征收项目中应当获得的补偿为296890.6元，并由芹阳办事处在桃溪村为其安排一处宅基地用于建房。补充协议虽然对建房主体作了变更，但亦明确建房费用由乙方（邹土水）支出，结合参与协议签订的芹阳办事处经办人刘刚的陈述以及邹土水已经领取“根缘小镇迁建项目拆迁补偿费（145994.6×40%）”58397.84元、“根缘小镇征迁房屋补偿款”30000元的事实，一审法院认定“有关政策补助款”系房屋及附属物、装修的补偿150896元，并判令开化资规局向邹土水支付房屋搬迁费等款项（共计145994.6元）中尚未支付的57596.76元及利息，并无不当。上诉人邹土水关于该政策补助款系除296890.6元拆迁补偿费以外的其他补助款的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。另外，因《补充协议》对安置房建房主体作出了变更，邹土水关于判令开化资规局限期在××村××房××地，并办理建房各项审批手续后向其交付的请求不能成立，本院不予支持。关于邹土水明确安置房的交付时间与责任的请求，鉴于涉案安置房屋建设已经基本结顶，但仍需基础配套建设、绿化、验收等，相关建设单位未予明确交付时间，且双方在协议中亦未明确约定安置房交付时间，故一审法院对邹土水该请求未予支持并无不当。 关于附属物金额的认定，邹土水主张，《补偿安置协议》第二条关于附属物金额为10098元的记载错误，根据评估报告应为10993元。但邹土水提交的系未经评估公司盖章确认的房屋征收初评报告，从有评估公司盖章、房地产估价师签字确认的房屋征收估价报告来看，装饰、附属物的评估价值为10098元，《补偿安置协议》约定附属物、装修的补偿金额为10098元并无不当，上诉人邹土水该主张不能成立，本院不予支持。 关于上诉人邹土水提出的政策调整后奖励的增补，《补偿安置协议》第七条虽约定，在本协议签订后，如遇根缘小镇北大门工程拆迁补偿政策调整，芹阳办事处按照同一项目奖励政策调整的差价予以增补。但涉案征收项目与“开化县根缘小镇醉根广场二期（开化县根博园2018-1号地块）项目”系分别经浙江省人民政府批准、开化县人民政府发布《征收土地公告》《征地补偿安置方案》，适用不同的征收程序，系两个不同的项目，并非对同一项目作出的政策调整。故上诉人邹土水关于涉案征收项目拆迁补偿政策进行了调整，应按照调整后的政策向其增补争先签约奖及征收调查评估奖的主张不能成立，本院不予支持。 关于青苗补偿款，根据相关评估报告、苗木清单、资金拨款审批单、领款凭证以及双方在庭审中的陈述、自认可以证实，芹阳办事处已经按照上诉人邹土水种植的苗木的评估价格55185元向上诉人邹土水支付了苗木补偿款。上诉人邹土水关于除上述苗木款之外还要按照其他农户抢种的平均价向其支付96969.7元的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。 关于上诉人邹土水主张的5万元D级危房补助款，《补充协议》第二条虽约定“在征迁工作中有其他补助款归入原告个人账户，包括苗木补偿费、D级危房的政策补助费等款项”，但并未对邹土水到底是否享有D级危房补助款以及补助金额作出明确约定。本案中，上诉人邹土水的房屋已纳入开化县根缘小镇建设集体土地征收项目范围内，应当在征收中按照政策对其进行安置补偿，上诉人邹土水关于在征收安置补偿之外还享有5万元D级危房补助款的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 关于临时安置费，本院认为，本案中，双方在《补偿安置协议》第二条约定按照每月、每平方米10元的标准计算临时安置费，共计支付24个月。该协议系2017年9月9日签订，但芹阳办事处至今未能按照补充协议的约定向邹土水交付安置房，参照开政办发（2015）26号《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》第五条第（二）项的规定，选择房屋产权调换的，应当支付其自搬迁之日起至用于产权调换房屋交付后6个月内的临时安置费。鉴于安置房交付时间尚不确定，故一审法院暂计算至判决作出之日（即2020年5月8日），判令开化资规局按照2378.6元/月（即237.86平米*10元/月）的标准向邹土水支付自2019年9月9日起至2020年5月8日止的临时安置费19028.8元，并无不当。上诉人邹土水关于临时安置费的标准由每月每平方米10元提升至18元，缺乏证据支撑，且与协议的约定及相关政策文件不符，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费各50元，由上诉人邹土水、开化县自然资源和规划局分别负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  沈 婷 审 判 员  唐海波 审 判 员  祝伟荣 二〇二〇年九月八日 法官助理  何 辛 书 记 员  林柯莉