辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽01行终945号上诉人（原审被告）：沈阳市于洪区造化街道办事处，住所沈阳市于洪区。法定代表人：王尚珂，该街道办事处主任。委托代理人：李彦君，该单位副主任。委托代理人：邸湛蛟，辽宁同方律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：徐艳红，女，1976年4月30日出生，汉族，住沈阳市皇姑区。上诉人沈阳市于洪区造化街道办事处（以下简称造化街道办）因与被上诉人徐艳红行政强制拆除行为违法及赔偿一案，不服沈阳高新技术产业开发区人民法院作出的（2020）辽0192行初180号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，2010年11月，原告与沈阳市于洪区造化镇高力村村民委员会签订《温室大棚买卖合同》，购买于洪区造化镇高力村内的C4-8号大棚。2019年3月8日，沈阳市自然资源局于洪分局作出《确认书》，认定坐落在于洪区造化街道高力村的建筑物，面积9378平方米，所占土地类为农用地，属违法占地。2019年3月9日，沈阳市于洪区城市管理综合行政执法局对高力村委会作出沈于城综执拆字[2019]第造化-棚1436号《限期拆除决定书》，载明：“1.限期三日内自行拆除所建设的建筑物及构筑物。2.逾期不拆除上述建筑物及构筑物，本行政机关将依法予以强制拆除”。2019年3月中旬至4月期间被告分多次对原告的地上物实施了拆除行为。原告对购买时已建成的地上附着物（不含自建部分）的强制拆除不服，起诉至法院。原审另查明，2020年6月4日，本院向原告告知本案适格被告是沈阳市于洪区造化街道办事处。经释明，原告同意不起诉沈阳市于洪区城市管理综合行政执法局，只起诉沈阳市于洪区造化街道办事处。原审认为，根据庭审中原、被告双方的质证观点，本案有两个争议焦点：一、被告实施强制拆除行为是否合法；二、原告主张赔偿损失的诉求是否应予支持。关于被告实施强制拆除行为是否合法的问题。原审认为，实施行政强制行为应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，按照法定的程序、条件、范围实施。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定，经书面催告当事人履行义务，告知当事人陈述、申辩权利，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关有权依法作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，具有强制执行权的行政机关可以依法强制拆除。根据以上规定，行政机关实施行政强制行为，应当依照法定程序。本案中，被告未经法定程序，强制拆除原告地上附着物的行为程序违法，属于违法行政强制行为。现因地上附着物已被实际拆除，其拆除行为不具备可撤销的内容，故确认被告实施的强制拆除行为违法。关于原告主张赔偿损失的诉求是否应予支持的问题。原审认为，法院已经确认被告实施强制拆除行为违法，原告有权就赔偿问题主张相关权利。本案因国家实施“大棚房”问题清理整治专项行动而引发，被告是按照上级政府文件要求实施的强制拆除行为，且在特定时间内强制拆除了所辖区域内的“大棚房”。通过法庭调查，原、被告双方均无法提供充分的证据证明被拆除地上附着物的面积、结构、用途及使用情况，若仅凭原、被告双方的口头陈述而就赔偿问题进行司法评价，很可能使行政相对人的合法权益得不到有效保障，也可能损害国家利益。综上，被告应当对被拆除地上附着物的面积、结构、用途及使用情况积极展开调查，同时，赔偿请求人也应将受损失的证据一并提交给被告，双方协商解决。如不能协商解决，被告应在法定期限内作出处理决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决：一、确认被告沈阳市于洪区造化街道办事处于2019年3月中旬至4月间强制拆除原告徐艳红位于于洪区造化街道××号看护房等地上附着物行政行为违法。二、责令被告沈阳市于洪区造化街道办事处于本判决生效之日起两个月内对原告的赔偿请求作出处理决定。案件受理费50元，由被告负担。上诉人造化街道办上诉称，一、一审法院认定上诉人未经法定程序实施行政强制行为，拆除行为程序违法属认定事实不清。针对被上诉人违法占用农用地、未经审批违法建设问题，沈阳市自然资源局于洪分局作出《确认书》，确认被上诉人的违法占地及违法建设行为。被上诉人的上述行为均属于“大棚房”问题专项清理整治行动中占用耕地或直接在耕地上以设施农业为名违法违规建设非农设施的问题。本次“大棚房”问题专项清理整治行动系根据上级行政命令实施，在行政命令要求时间紧迫的情况下，上诉人履行了相应的告知义务，不应单纯的直接适用程序上的规定来认定拆除程序违法；二、被上诉人要求上诉人赔偿强拆的损失没有依据，一审法院责令上诉人作出赔偿决定属认定事实不清、适用法律错误。上诉人拆除、整改内容均为违法建筑，不属于被上诉人的合法权利。且上诉人在事实拆除、整改前，均对被上诉人进行了调查、劝诫自行搬空房屋并拆除违法建筑。相关行政机关向被上诉人作出《限期拆除决定书》并送达，给被上诉人足够的时间自行整改、拆除。被上诉人怠于搬迁导致的损失，不应由上诉人承担。在实施拆除前，案涉房屋已经清空，不存在物品损失问题，被上诉人就自行主张的物质损失并未举证证明，应承担举证不能的不利后果。针对房租损失，因被上诉人将看护房改变用途，属违法行为，该主张无任何依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审；案件诉讼费由被上诉人承担。被上诉人徐艳红辩称，案涉房屋并未被有权机关认定为违法建筑，且被上诉人认为，案涉房屋不属于于洪区大棚房问题专项清理整治行动方案中所描述的大棚房的范围。造化街道办事处的强拆行为从实体至程序均属违法，从实体上，根据《城乡规划法》第64、65、68条，《沈阳市相对集中城市管理处罚权规定》第9条，造化街道办均无拆除案涉房屋的职权；从程序上，被上诉人同意一审法院的裁判结果。本院审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，行政机关强制执行只能由经法律授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使；行政机关实施行政强制执行行为前，应当以书面的形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述、申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面的强制执行决定书并送达给当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据以上规定，行政机关实施行政强制行为，应当依照法定程序。上诉人造化街道办未提交证据证明在实施强制拆除行为前，依照行政强制法相关规定程序进行，不能证明其在对案涉建筑物强制拆除前履行了相关公告、催告、制作强制执行决定书、告知救济途径等程序，故上诉人造化街道办的强制拆除行为违反行政强制法所规定的强制拆除程序，应依法确认违法。关于上诉人造化街道办称其是根据上级行政命令实施介入“大棚房”整治行动，以及时间紧迫、案涉建筑物系违法建设等理由，并不能作为程序违法的抗辩事由。鉴于案涉建筑物已被实际拆除，其拆除行为不具备可撤销的内容，故原审法院据此确认案涉拆除行为违法正确，被上诉人有权就赔偿问题向上诉人主张相关权利。因原审中上诉人及被上诉人就被拆除地上附着物的面积、结构、用途及使用情况等均未提供充分的证据证明，从保护行政相对人合法权益又不损害国家利益等角度考量，原审法院就赔偿问题责令上诉人在法定期限内作出处理决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈阳市于洪区造化街道办事处承担。本判决为终审判决。审判长  白凤岐审判员  史越洋审判员  金明月二〇二〇年九月十四日法官助理刘婧书记员张思慧本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；