安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行初70号原告胡勇，男，汉族，1963年11月14日生，住安徽省凤台县。委托代理人李曙光，安徽永幸律师事务所律师。被告凤台县人民政府，住所地安徽省凤台县凤城大道政务中心B楼，统一社会信用代码113404210030658899。法定代表人熊寿宏，该县政府县长。委托代理人牛峰，该县政府工作人员。委托代理人高黎煜，安徽高黎煜律师事务所律师。被告凤台县城关镇人民政府，住所地安徽省凤台县城关镇中山街，统一社会信用代码113404210030664358。法定代表人王冬元，该镇政府镇长。出庭负责人江明，该镇政府镇长助理。委托代理人崔勇，安徽州来律师事务所律师。原告胡勇因与被告凤台县人民政府（以下简称凤台县政府）、凤台县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）行政强制一案，于2020年8月向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2020年9月15日公开开庭审理了本案。原告胡勇及其委托代理人李曙光，被告凤台县政府的委托代理人牛峰、高黎煜，被告城关镇政府的出庭负责人江明及委托代理人崔勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告胡勇诉称：原告在凤台县城北新湖社区拥有合法的经营场所，2007年下半年原告在新湖村皖北建材大市场建设木材加工厂，主要经营木材加工和销售，销售对象是建筑业和煤矿建井。建成后一直正常经营，2019年9月两被告强制拆除。原告认为被告强制拆除原告经营场所程序违法，没有法律依据。请求1、确认被告强制拆除原告木材加工厂的行为违法；2、诉讼费由被告承担。被告凤台县政府辩称：一、答辩人不是具体强制拆迁主体，不是适格被告。答辩人没有对原告房屋进行拆迁，具体拆迁行为人是城关镇政府，答辩人不是适格主体。二、依据《行政诉讼法》第四十六条规定，原告超过六个月的起诉期限，丧失进入实体审查程序的权利。综上，请求驳回原告的起诉。被告城关镇政府辩称：一、原告涉案的房屋是违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第四十一条规定，在乡、村规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。2019年8月27日，凤台县自然资源和规划局下达了“关于要求对城关镇稻香花园社区范围内的建材市场部分房屋建设合法性进行认定的复函”，认定涉案房屋及地面附属物未取得相关规划批准，属违法建设。二、2014年4月11日，凤台县政府发布了征收土地公告，涉案土地被凤台县政府依法征收。三、凤台县凤凰镇政府及凤凰镇新湖社区居委会多次通知原告返还土地，自行拆除、搬走建筑物、添附物等，但原告不予履行。四、原告所占用的土地是租用的凤台县凤凰镇新湖社区居委会（原城北乡新湖村委会）的土地，双方在协议书中明确约定，乙方不准在市场内建永久性的围墙、厂房、住房、车库等一切建筑，只能经甲方批准在统一规划好的位置建活动板房或简易棚；在政府及村里开发建设占用此地前乙方可长期租用，一旦各级政府及村里开发建设占用此地及不可抗力因素等此协议自动终止，协议终止后乙方在此地上的建筑物、机械设备、电力设施及货物要立即自行拆除、搬走，甲方不作任何赔偿。五、凤台县城市管理行政执法局对原告擅自建设附属物等行为分别于2019年9月3日及9月5日向其下达了责令改正通知书和限期拆除决定书。六、原告逾期没有自行拆除，凤台县政府于2019年9月10日作出《强制执行决定书》，决定由城关镇政府、凤凰镇政府组织对当事人的违法建（构）筑物予以强制拆除。综上，原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据，请求予以驳回。原告胡勇向本院提交了以下证据：证据一：身份证复印件；证明原告的诉讼主体资格。证据二：凤台县政府行政强制执行决定书、原告木材加工厂被强制拆除前后的照片；证明原告的木材加工厂被两被告违法强制拆除。被告凤台县政府质证意见：证据一无异议。证据二原告起诉的是强拆行为，与强制执行决定书无关联性，强制拆除的主体是城关镇政府。被告城关镇政府质证意见：证据一真实性无异议。证据二真实性无异议，对其证明观点有异议，行政执行决定书是合法的，原告也没有提出该决定书违法；照片的真实性由法庭核查。被告凤台县政府在法定期限内未向本院提交证据。被告城关镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一：统一社会信用代码证、法定代表人身份证明书；证明城关镇政府的主体情况及主体资格。证据二：凤台县政府2014年4月11日发布的征收土地公告；证明涉案土地已被凤台县政府依法征收。证据三：凤台县自然资源和规划局“关于要求对城关镇稻香花园社区范围内的建材市场部分房屋建设合法性进行认定的复函”；证明涉案的房屋及地面附属物未取得相关规划批准，属违法建设。证据四：土地租赁“协议书”；证明胡勇所占用的土地是其租用的凤台县凤凰镇新湖社区居委会的土地，双方在“协议书”中明确约定乙方不准在市场内建永久性的围墙、厂房、住房、车库等一切建筑物，只能经甲方批准在统一规划好的位置建活动板房或简易棚，在政府及村里开发建设占用此地前乙方可长期租用，一旦各级政府及村里开发建设占用此地及不可抗力因素等此协议自动终止，协议终止后乙方在此地上的建筑物、机械设备、电力设施及货物要立即自行拆除、搬走，甲方不做任何赔偿。证据五：凤台县凤凰镇新湖社区居委会“通知”；证明凤台县凤凰镇政府及凤凰镇新湖社区居委会已多次通知原告返还土地，自行拆除、搬走建筑物、添附物等，但原告均不履行。证据六：凤台县城市管理行政执法局询问调查通知书、责令改正通知书、限期拆除决定书、送达回证及执法证复印件；证明凤台县城市管理行政执法局对原告擅自建设附属物等行为分别于2019年9月3日及2019年9月5日向原告下达了“责令改正通知书”和“限期拆除决定书”。证据七：公证书；证明现场情况及原告的物品情况。原告胡勇的质证意见：证据一、二无异议。证据三不具有合法性，原告房屋系2007年建设，而该局于2019年依据2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》将涉案木材加工厂认定为违法建设显然适用法律错误、超出处罚时效；且该复函也没有对认定的违法建设具体位置、面积进行认定，也没有给当事人听证、辩解、复议、诉讼的权力。证据四与本案没有关联性，该协议书内容是民事行为，不是行政行为，且原告在建设时新湖社区并没有提出反对意见。证据五不具有合法性，该土地在2014年就被凤台县政府征收，双方租地协议自然终止，而新湖社区于2019年6月发出该“通知”显然超越权限。证据六不具有合法性，原告房屋系2007年建设，而该局于2019年依据2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》将其认定为违法建设，显然过了处罚时效，且原告未收到相关材料；即便原告收到限期拆除决定书，因没有给予复议、诉讼的时间，也是不合法的。证据七不符合法律规定，且对物品登记有遗漏。被告凤台县政府对城关镇政府所举证据及证明观点均无异议。经举证、质证，本院认证如下：对于原、被告所举的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定。对其他需要核实的证据，真实性予以审查认定。对原、被告双方所提交证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定。对本案所涉法律依据，由本院依法审查、适用。经审理查明：2007年下半年，原告胡勇在凤台县新湖村皖北建材大市场建设木材加工厂，经营木材加工和销售。2008年12月31日，为了规范建材市场秩序，凤凰镇新湖社区居委会作为甲方与胡勇（胡永）作为乙方签订协议书，约定胡勇租赁甲方1.875亩土地用作经营场所；在租赁期内，乙方不准在市场内建永久性的围墙、厂房、住房、车库等一切建筑物，只能经甲方批准在统一规划好的位置建活动板房或简易棚；在政府及村里开发建设占用此地前乙方可长期租用，一旦各级政府及村里开发建设占用此地及不可抗力因素等，此协议自动终止；协议终止后，乙方在此地上的建筑物、机械设备、电力设施及各类货物要立即自行拆除、搬走，甲方不作任何赔偿……。2014年4月11日，凤台县政府发布〔2014〕2号征收土地公告，原告胡勇涉案木材加工厂所租赁的土地位于征收范围内。2019年9月3日，凤台县城市管理行政执法局作出凤（城管）改通字[2019]第18号《责令改正通知书》，并在木材加工厂进行了张贴，载明胡勇在租赁的土地上擅自建设附属物违反城乡规划法的规定，责令其改正违法行为，逾期不改正，报请县政府组织强制拆除。2019年9月5日，凤台县城市管理行政执法局作出凤（城管）限拆决字[2019]第11号《限期拆除决定书》，责令胡勇三日内自行拆除建设的涉案附属物；逾期不拆除，报请县政府责成有关部门依法予以强制拆除。如不服，可在六十日内申请行政复议，或六个月内提起诉讼。2019年9月10日，凤台县政府作出《行政强制执行决定书》，该决定书载明，因胡勇未履行凤台县城市管理行政执法局的限期拆除决定，由城关镇政府、凤凰镇政府组织对其违法建（构）筑物予以强制拆除；如不服，可以在接到决定书之日六十日内申请行政复议，也可以在六个月内，直接向人民法院提起行政诉讼。2019年10月12日，城关镇政府将胡勇涉案木材加工厂予以拆除。另查明：胡勇委托安徽百友房地产土地资产价格评估有限公司以2019年9月16日为基准日，对其涉案木材加工厂的房屋及附属物价值进行评估。2020年3月16日，安徽百友房地产土地资产价格评估有限公司作出皖百友价评字（2020）0619号评估报告，胡勇的木材加工厂房屋及附属物在评估基准日的价值为405133元。本案的争议焦点为：原告起诉是否超过法定起诉期限；其诉称的涉案强制拆除行为是由何行政机关组织实施；涉案强制拆除行为程序是否合法。针对前述争议焦点，本院具体评判如下。首先，关于原告起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原告胡勇诉称的强制拆除其木材加工厂的行为发生在2019年10月12日，结合查明事实，城关镇政府在对涉案木材加工厂实施拆除后并未告知胡勇起诉期限，故胡勇于2020年8月提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。其次，关于涉案强制拆除行为的责任主体应如何确定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，凤台县政府发布了涉案区域的土地征收公告，系涉案区域土地征收人，应当对该区域的征收补偿事宜负主体责任，且城关镇政府系根据凤台县政府作出的《行政强制执行决定书》对胡勇诉称的木材加工厂实施了强制拆除。因此，凤台县政府、城关镇政府均应认定为涉案强制拆除行为的责任主体，是本案的共同适格被告。最后，关于涉案强制拆除行为是否合法的问题。行政机关作出行政行为，应当认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务。本案中，凤台县政府在未履行法定催告义务的情况下作出了《行政强制执行决定书》，且在原告胡勇尚可申请行政复议或提起行政诉讼进行权利救济期间，便责成城关镇政府对其涉案木材加工厂组织实施了强制拆除，两被告的强制拆除行为显然违反了法定程序。但鉴于该强制拆除行为已实际发生，不具有可撤销内容，故依法应当确认为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告凤台县人民政府、凤台县城关镇人民政府于2019年10月12日强制拆除原告胡勇木材加工厂的行政行为违法。案件受理费50元，由被告凤台县人民政府、凤台县城关镇人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  江 峰人民陪审员  邱业琴二〇二〇年九月二十一日书 记 员  李丹丹附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。