重庆市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝01行终375号 上诉人（一审原告）四川省乾皓建筑工程有限公司，住所地四川省成都市青羊区光华北三街98号15栋13层1306-1307号，统一社会信用代码91511725210757175H。 法定代表人廖小东，总经理。 被上诉人（一审被告）重庆市长寿区审计局，住所地重庆市长寿区行政中心北楼305，统一社会信用代码11500221009303868N。 法定代表人聂华甫，局长。 委托代理人游小利，重庆利千佳律师事务所律师。 委托代理人吴运奎，重庆利千佳律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）重庆市长寿区龙河镇人民政府，住所地重庆市长寿区龙河镇兴盛路1号。 法定代表人张忠，镇长。 上诉人四川省乾皓建筑工程有限公司（简称乾皓建筑公司）诉被上诉人重庆市长寿区审计局（简称长寿区审计局）撤销审计决定一案，不服重庆市渝北区人民法院（2019）渝0112行初525号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月29日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2014年8月15日，重庆市长寿区发展和改革委员会、重庆市长寿区水务局、重庆市长寿区财政局联合向重庆市长寿区龙河镇人民政府（简称龙河镇政府）下达长寿区水土保持工程2014年中央预算内投资计划的通知。2014年12月19日，重庆市长寿区发展和改革委员会批复同意龙河镇政府立项建设长寿区蔡家河小流域水土流失治理项目，其中规定了项目资金来源为中央预算内投资300万元，市财政专项36万元，区县投资37万元，业主自筹11.97万元。2015年4月8日，重庆市长寿区政府投资项目评审中心向龙河镇政府发出通知，确定项目总的预算控制额为334.99万元。 2015年4月9日，龙河镇政府就长寿区蔡家河小流域水土流失治理项目招标及限价向重庆市长寿区人民政府请示，经区政府批示同意后，2015年4月16日，龙河镇政府进行公开招标。招标文件第3.2条第3款第（7）项载明：本项目涉及的所有基础超深发生的费用（如：蓄水池、作业便道路基基础等，不限于此）纳入全费用综合包干单价中，其风险由投标人自行考虑，招标人不再另行支付其他费用和调整中标价；第（8）项载明：本工程苗木的成活率须达到90%以上，管护期为1年（从苗木完工验收合格之日起计算），管护期内树冠完好率必须在90%以上，否则必须按相同规格苗木进行补植，补植的苗木管护期自补植之日起计算，管护期为1年；第（9）项载明：管护费是指苗木栽植的管护工作……所需的费用，包括……苗木死亡补植、被盗补植等所有费用，成活和管护费已包含在全费用综合单价和合价中，招标人不另行支付此项费用。2015年5月6日，乾皓建筑公司向龙河镇政府提交投标函及相关投标材料。2015年5月15日，龙河镇政府发出中标通知确定乾皓建筑公司为中标人。2015年5月19日，龙河镇政府与乾皓建筑公司签订《施工合同》，其中合同第15.3条约定，当发生工程变更（须经发包人认可的变更）时，承包人须按照《长寿区政府投资项目管理办法》（长寿府办发[2013]176号文件）和《长寿区政府投资项目评审实施办法》（长寿府办发[2012]222号文件）的有关规定执行，并及时向发包人提供相关书面材料；第15.4条约定，工程设计确需变更的，按《长寿区政府投资项目管理办法》（长寿府办发[2013]176号文件）和《长寿区政府投资项目评审实施办法》（长寿府办发[2012]222号文件）的有关规定执行，其报批结果对承包人具有约束力；第17.5.3条约定，结算办法为根据实际完成的合格工程量乘以清单单价进行结算；第17.5.4条约定，工程最终结算金额以有关审计部门审定的金额为准。2015年5月21日，涉案项目开工，2016年1月18日，涉案项目竣工并通过验收。 2016年4月18日，龙河镇政府就涉案项目，向长寿区审计局提出《政府投资建设项目送审申请》，送审金额为2960198.10元，并于2016年7月18日向长寿区审计局交接了送审资料。长寿区审计局组建审计组于2016年8月15日向龙河镇政府送达《审计通知书》，决定从2016年8月18日起开始进行审计。2017年2月20日、2017年3月2日、2017年3月3日、2017年3月10日、2018年3月6日、2018年3月30日，长寿区审计局组织龙河镇政府、乾皓建筑公司共同查勘项目现场，乾皓建筑公司参与现场踏勘人员拒绝在现场踏勘记录上签字。因送审资料中缺少资料，长寿区审计局分别于2016年9月1日、2017年3月29日向龙河镇政府发出工作联系函，要求其补充地勘资料等送审资料。2018年4月3日，龙河镇政府补充提交了相关送审资料。2018年4月8日，长寿区审计局委托的重庆中宏工程造价咨询有限责任公司作出《基本建设工程结算审核报告》。2018年4月10日，长寿区审计局作出《审计报告》（征求意见稿）并送达给龙河镇政府征求意见，龙河镇政府签字同意。2018年5月8日，长寿区审计局作出《审计报告》和《审计决定》，认定涉案项目送审金额为2960198.10元，审定金额为1944861.48元，审减金额为1015336.62元。长寿区审计局于2018年5月30日将《审计决定》送达龙河镇政府。龙河镇政府收到后，于2018年6月5日作出《关于收回长寿区蔡家河小流域水土流失治理项目超支工程款的函》，告知了上述审计内容，要求乾皓建筑公司将超支工程款424238.85元予以退还，龙河镇政府于2018年8月9日将上述函件邮寄送达给乾皓建筑公司，该公司收到后向龙河镇政府提出异议，对审计金额不予认可。2018年8月15日，龙河镇政府将《审计报告》《审计决定》和函件直接送达给乾皓建筑公司。乾皓建筑公司收到后不服，向重庆市长寿区人民法院提起诉讼，该院于2019年6月6日立案受理，向重庆市第一中级人民法院报请指定管辖。重庆市第一中级人民法院于2019年7月15日作出（2019）渝01行辖260号《行政裁定书》，裁定将案件指定重庆市渝北区人民法院管辖。 一审法院认为，根据《中华人民共和国审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。本案中，涉案工程项目系政府投资项目，长寿区审计局具有对本案涉案工程结算进行审计监督并作出审计决定的法定职责。 本案的主要争议焦点在于：1.乾皓建筑公司是否具有提起本案诉讼的主体资格；2.被告作出的审计决定是否合法。 关于原告主体资格问题。本案中，乾皓建筑公司与龙河镇政府签订的施工合同中约定工程最终结算金额以审计部门审定的金额为准，同时长寿区审计局作出的审计决定责成龙河镇政府核减项目竣工结算价款1015336.62元，龙河镇政府亦向乾皓建筑公司发函要求退还超支工程款424238.85元，乾皓建筑公司虽不是本案被诉行政行为的行政相对人，但被诉审计决定对其权利义务已经产生实际影响，故乾皓建筑公司具有本案诉讼主体资格。 关于长寿区审计局作出的审计决定是否合法问题。根据《重庆市长寿区政府投资项目管理办法》第四十八条第二款规定：“区审计局在收齐项目单位报送的工程结算完整资料后，原则上应在60日内完成预算执行情况审计（结算审计）并出具审计报告。根据审计需要，区审计局可以聘请有关专业人员参与审计或委托中介机构对工程结算情况进行审核。”本案中，龙河镇政府于2016年7月18日向长寿区审计局交接送审资料，但直至2018年4月3日才将送审资料补充提交齐备，长寿区审计局收到资料后于2018年5月8日作出审计决定，并未超过法定期限。关于审减果林（翠红李）和乔木、灌木（垂柳）工程量问题。龙河镇政府在招标文件中已对苗木种植数量、管护期以及成活和管护费已包含在全费用综合单价和合价中，招标人不另行支付此项费用等进行了明确规定，且施工合同中亦约定工程结算根据实际完成的合格工程量乘以清单单价进行结算。因此，长寿区审计局在审计时经多次现场踏勘，以现场苗木实际的数量计量结算，并无不当。关于排洪（灌溉）渠道设计变更问题。本案中，虽然排洪（灌溉）渠道设计变更经业主、设计、施工和监理单位共同商洽确认，但龙河镇政府发布的招标文件中明确规定项目涉及的所有基础超深发生的费用纳入全费用综合包干单价中，招标人不再另行支付其他费用和调整中标价，因此长寿区审计局在审计时审减该项工程量的费用，并无不当。 综上，长寿区审计局作出的审计决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，对乾皓建筑公司要求撤销该审计决定的请求，依法不予支持。一审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回乾皓建筑公司的诉讼请求。 上诉人乾皓建筑公司不服一审判决,向本院提起上诉称,一、被上诉人作出的审计决定证据不足。二、被上诉人作出的审计决定程序违法。三、一审法院在审理时认定事实不清、适用法律错误。综上，请求二审法院依法撤销原判，发回重审或依法改判撤销被上诉人作出的长审决[2018]70号《审计决定》。 被上诉人长寿区审计局以及龙河镇政府在二审中未作答辩。 一审中，长寿区审计局举示证据和依据如下： 1.统一社会信用代码证书； 2.法定代表人身份证明； 3.《关于印发重庆市长寿区审计局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》； 4.《关于下达长寿区水土保持工程2014年中央预算内投资计划的通知》（长发改投[2014]323号）、《关于长寿区蔡家河小流域水土流失治理项目实施方案的批复》（长发改投[2014]489号）、《关于长寿区蔡家河小流域水土流失治理项目预算控制额的通知》（长评审发[2015]59号）； 5.政府投资建设项目送审申请、承诺书、政府投资建设项目送审材料交接清单； 6.审计业务委托书； 7.审计通知书及附件、送达回证； 8.审计方案审核流程表及竣工结算审计实施方案、审计方案（调整）审核流程表、竣工结算审计实施（调整）方案、审计取证记录、现场勘查记录13份、现场踏勘情况记录表； 9.工作联系函2份、送审资料交接清单、延长工期申报表、延长工期申请报告； 10.基本建设工程结算审核报告（中宏造价[2018]300号）、造价员资格证、工程量校对、争议问题整理、审计金额确认； 11.审计报告征求意见书（长审征[2018]52号）、审计报告（征求意见）、送达回证； 12.审计报告（长审报[2018]65号）、送达回证； 13.审计决定（长审决[2018]70号）、送达回证； 14.招投标情况报告； 15.招标文件； 16.投标文件（包含投标函和资格审查资料部分）； 17.投标、评标、中标材料； 18.中标通知书； 19.施工合同； 20.情况说明、关于蔡家河小流域水土流失治理项目申请验收的函（长龙府函[2016]31号）、复函、单位工程验收鉴定书； 21.项目工程完工结算表、相关工程量签证单、平面布置图、截面图、断面图、工程量清单。 一审中，龙河镇政府在法定期限提交并举示了以下证据： 1.《关于收回长寿区蔡家河小流域水土流失治理项目超支工程款的函》（长龙府函[2018]66号）、《审计决定》（长审决[2018]70号）、《审计报告》（长审报[2018]65号）、EMS快递单及签收记录； 2.介绍信、文件送达回执单、现场送达照片7张、送达视频材料； 3.乾皓建筑公司向龙河镇政府发的函件、快递信封、快递查询单。 乾皓建筑公司向一审法院提交并举示了以下证据： 1.项目工程完工结算表；2.水利工程设计变更洽商单；3.单位工程验收鉴定书。 各方当事人举示的证据均经庭审质证，一审法院对上述证据的真实性均予以确认。 二审中，各方当事人向一审法院提交的证据均已随案移送。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。根据已认定的证据以及一审庭审笔录，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国审计法》第二条第一款、第二十二条、第二十八条第一款的规定，本案案涉的长寿区蔡家河小流域水土流失治理项目，项目业主为龙河镇政府，而被上诉人长寿区审计局作为该行政辖区的审计机关，具有对龙河镇政府报送的此次政府投资建设项目进行审计监督的法定职责。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”；第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”经审查，龙河镇政府于2018年8月15日将《审计报告》《审计决定》和《关于收回长寿区蔡家河小流域水土流失治理项目超支工程款的函》直接送达给上诉人乾皓建筑公司，《审计决定》中明确载明“如果对本决定不服，可以在本决定送达之日起60日内，向重庆市长寿区人民政府或者重庆市审计局申请行政复议；或者在本决定送达之日起6个月内，向重庆市长寿区人民法院提起行政诉讼。”上诉人于2019年5月30日向重庆市长寿区人民法院提起行政诉讼，已经超过法律规定的六个月起诉期限且无正当理由，一审法院本应根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定裁定驳回乾皓建筑公司的起诉,其对此作出实体判决驳回上诉人诉讼请求的裁判方式不妥。但鉴于一审判决已经驳回了上诉人的诉讼请求,对被诉的审计决定没有产生影响,本院在二审中再作程序上的驳回已无意义,故本院对一审裁判予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人重庆乾皓建筑工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  罗 红 审 判 员  李 宜 审 判 员  李雪莲 二〇二〇年九月十日 法官助理  杜咏霞 书 记 员  姜 涵