贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终240号上诉人（原审被告）桐梓县木瓜镇人民政府。法定代表人闫兵，该镇镇长。委托代理人张绍明，贵州贵遵律师事务所律师。委托代理人张绍勇，贵州贵遵律师事务所律师。上诉人（原审第三人）何光秋，男，汉族，生于1968年2月19日，贵州省桐梓县人，住桐梓县。委托代理人李元洪，贵州大娄山律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张宗恒，男，汉族，生于1939年10月08日，贵州省桐梓县人，住桐梓县。委托代理人刘志谋，系张宗恒之亲戚。上诉人桐梓县木瓜镇人民政府（以下简称木瓜镇政府）、何光秋因与被上诉人张宗恒确认退耕还林合同无效一案，不服贵州省习水县人民法院(2019)黔0330行初490号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2005年7月17日，原告张宗恒与第三人何光秋订立字约，内容为“立出卖房栏圈人张宗恒，坝子青砍全部一落周围折抵柒仟壹佰捌拾元整，今双方新欢悦服恐口无凭特此立约文字为据。其中田土根据有关土地法长期承包双方心欢同意承包过后无得刁难阻滞，其中田塆塆二坵石简三坵塆的一坵土房子周围一转张二上石板板东子洞河沟全部锅厂塆茅坡田头赵家屋基过水坵土。立买主何光秋。在场人何大懿、何大勇、张宗信、何光飞、涂啟碧，立笔人何大安。二ＯＯ五年乙酉岁七月十七日立据为约。立约卖主张宗恒笔。”字据签订后，字据载明的土地即交由第三人何光秋耕管。2007年12月5日，因立蓥煤矿占地，原告及第三人在被告木瓜镇人民政府主持调解下，双方达成《关于张宗恒承包给何光秋土地一事协议意见》（以下简称《协议》）：“一、首先认为原于二ＯＯ五年乙酉岁七月十七日立据文约（即上文中的字据）定成长期承包不符合土地管理法有关规定，应予以撤销。二、双方从新协定土地承包不符合土地管理法有关规定，应予以撤销。三、双方从新协定土地承包的丘块面积不变，承包期定为20年，从2005年7月17日至2025年7月17日为止。四、该田土在承包期内，由何光秋耕种管理，种植农作物不得建筑永久性附着物和导致耕地毁坏......五、何光秋承包该土地后，国家对农业种粮的所有补贴归张宗恒领用。如国家停止补贴后，张宗恒不再领用......”《协议》签订后，案涉土地的粮食直补由张宗恒领取至今。2016年7月10日，被告木瓜政府与第三人何光秋签订《退耕还林合同书》，原告主张获取退耕还林补助款项无果后，持诉称理由诉来本院，请求撤销该合同书。原审法院认为，关于原告提出的诉请是否属于行政诉讼的受案范围问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（七）项款“人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的提起的诉讼”的规定，本案原告主张土地承包经营权被行政权力侵害撤销行政合同，属于行政诉讼案件的范围，被告辩解理由不成立，本院不予采纳。其次，关于原告与第三人签订的“协议意见”是保留土地承包权的经营权转包行为还是承包权的转让行为。本院认为，协议意见约定土地性质不能改变，第三人何光秋承包该土地后，国家对农业种粮的所有补贴归张宗恒领用的事实说明原告并未转让承包权，只是经营权转包并非转让。由此，根据《退耕还林条例》第二十四条“县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同”之规定，本案被告与第三人签订的《退耕还林合同书》违法，原告才是实际的土地承包经营权人，故被告与第三人签订的合同行为侵犯了原告的土地承包经营权，是无效合同。综上，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《中华人民共和国退耕还林条例》第二十四条第一款的规定，判决如下：确认被告桐梓县木瓜镇人民政府与第三人何光秋2016年7月10日签订合同编号为00021、00018《退耕还林合同书》关于本案原告张宗恒转包的土地部分无效。案件受理费50元，由被告木瓜镇政府承担。原审宣判后，木瓜镇政府、何光秋不服原审判决，向本院提起上诉。木瓜镇政府上诉请求：1.撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。2.本案一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、原审判决认定事实错误。1.原审判决认定“涉案《退耕还林合同书》的签订主体应为被上诉人张宗恒”事实错误。根据已经生效的贵州省遵义市中级人民法院(2018)黔03民终3289号《民事判决书》认定，被上诉人张宗恒虽然是涉案林地的承包人，但是，第三人何光秋已经依约取得了涉案土地二十年的承包经营权，并对该土地享有占有、使用收益的权利。从该生效判决可知，从2005年7月17日起至2025年7月17日止，涉案土地的承包经营权人是第三人何光秋，而并非是被上诉人张宗恒。因此，原审判决认定事实错误，且该事实认定与生效文书作出的法律认定相互矛盾。2.原审判决认定:“上诉人与第三人何光秋签订的《退耕还林合同书》部分无效”明显不当。何光秋才是涉案土地的实际承包经营权人也是退耕还林的具体实施造林主体。根据法律规定及合同的相对性原理，上诉人与何光秋签订的《退耕还林合同》合法有效，原审判决认定事实错误。二、原审判决适用法律错误，依法应当予以改判。1.原审判决对“合同主体的确认”适用法律错误。根据《农村土地承包法》以及《森林法》的有关规定，林地及土地的所有权为国家和集体所有两种形式，农户只享有承包权，并不享有所有权。而且，农户的承包经营权，应当由行政程序或者生效判决予以确认。在本案中，被上诉人及何光秋曾经因为涉案土地的权属发生过争议，2007年12月5日，经过协调，何光秋与被上诉人张宗恒协商达成《关于张宗恒承包给何光秋土地一事的协议意见》约定，被上诉人将所有的土地和林地转包给何光秋承包和经营，承包期定为20年，时间从2005年7月17日至2025年7月17日为止，并有贵州省高级人民法院(2019)黔民申189号《民事裁定书》、贵州省遵义市中级人民法院(2018)黔03民终3289号《民事判决书》、桐梓县人民法院(2018)黔0322民初344号《民事判决书》予以确认，明确被上诉人将土地转包给何光秋后，何光秋便是涉案土地的实际承包经营权人，在承包期限内，对该土地享有占有、使用、收益的权利。同时，还认定何光秋有权领取退耕还林补助。因此，上诉人与何光秋签订协议主体适当，原审判决认定主体不适格，适用法律错误。2.原审对“合同权利的行使”适用法律错误。根据国务院颁布的《退耕还林条例》第五条、第三十五条、以及《贵州省人民政府关于完善退耕还林政策的意见》第四条的规定，鉴于何光秋是实际承包经营权人，且有效的承包期限到2025年届满，现国家政策规定，退耕还林的补助的造林款为期5年，是对实际经营主体的造林和管护补助。再加之在合同期限内，实际造林和管护经营的主体也是何光秋。因此，上诉人与何光秋涉案合同完全合法，原审依据《合同法》第五十二条、《中华人民共和国退耕还林条例》第二十四条，确认涉案合同部分无效，适用法律错误。3.原审判决“确认合同部分无效”适用法律错误。根据双方签订的00021号、00018号《退耕还林合同书》约定，涉案合同共计四个大条款18个小条款，分别涉及退耕还林的面积、宗地、界线、政策补助、双方的权利义务，以及其他相关内容。原审法院判决却并未确认是哪部分无效，也未确定是哪个条款无效，涉及合同也未查明哪部分是土地，哪部分是耕地，致使判决难以执行，容易产生新的争议。何光秋上诉请求：撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实和理由：1.《中华人民共和国退耕还林条例》是2003年1月20日起施行的行政法规。而《中华人民共和国农村土地承包法》是2003年3月1日起施行，2018年12月29日修正后的《农村土地承包法》核心是“三权分置”，主要是指形成使用权、承包权、经营权三权分置。2.关于法律适用，《中华人民共和国立法法》的原则上位法优于下位法。《立法法》第七十九条规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。《退耕还林条例》只是行政法规。3.2005年7月17日至2025年7月17日期间，涉案的土地经营权人是上诉人，被上诉人对涉案土地只享有承包权。涉案土地的承包权与经营权已经分置，被上诉人已经不是法律规定的土地承包经营权人。2016年5月17日上诉人与原审被告签订《退耕还林合同》。原审被告与上诉人签订《退耕还林合同》的行为没有违反《农村土地承包法》的相关规定，没有违反《合同法》第五十二条之规定，没有损害被上诉人的土地承包权。被上诉人张宗恒在二审期间未在法定期限内向本院提供书面答辩意见。本案原审的证据已随案移送本院（原审卷宗）。本院二审查明的事实与原审一致。本院认为，本案的争议焦点是：木瓜镇政府与何光秋2016年7月10日签订合同编号为00021、00018《退耕还林合同书》关于本案张宗恒转包的土地部分是否有效。《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《退耕还林条例》第二十四条规定：“县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同”。本案中，张宗恒与何光秋达成的《关于张宗恒承包给何光秋土地一事协议意见》中约定土地性质不能改变，何光秋承包该土地后，国家对农业种粮的所有补贴归张宗恒领用，张宗恒在何光秋承包期满后可以收回土地，足以认定张宗恒只是将经营权转包给了何光秋，土地承包经营权人依然为张宗恒。对于张宗恒转包给何光秋的土地部分的退耕还林，木瓜镇政府只能与张宗恒签订退耕还林合同，因此，木瓜镇政府与何光秋2016年7月10日签订合同编号为00021、00018《退耕还林合同书》关于本案张宗恒转包的土地部分因违反行政法规的强制性规定，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定的情形而无效。对于上诉人称原审判决不明确的问题，2005年7月17日，张宗恒与何光秋订立的字约中已经明确了案涉土地的丘亩面积，《关于张宗恒承包给何光秋土地一事协议意见》中也载明双方重新协定土地承包的丘亩面积不变，因此，案涉土地是明确的，原审判决明确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，裁判结果正确，依法应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人桐梓县木瓜镇人民政府、何光秋共同负担。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年九月一日法官助理张萍萍书记员胡茜茜