辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽01行初321号原告：宋嫚，女，1973年10月13日出生，汉族，住址沈阳市皇姑区。委托代理人：冯力，北京市万博律师事务所律师。委托代理人：刘亦含，北京市万博律师事务所实习律师。被告：沈阳市人民政府。住所地沈阳市浑南区沈中大街206号。法定代表人：姜有为，市长。委托代理人：宫理、秦铮，均系市司法局工作人员。原告宋嫚诉被告沈阳市人民政府撤销不予受理复议决定一案，于2020年7月16日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2020年8月31日公开开庭审理了本案。原告宋嫚的委托代理人冯力、刘亦含，被告沈阳市人民政府的委托代理人宫理、秦铮到庭参加了诉讼。本案现已审理完结。原告诉称，原告的房屋和土地位于沈阳市××山中路××号，持有合法的不动产权属证书。2020年6月29日，通过沈阳市自然资源局官网获知：一、沈阳市自然资源局作出沈土拍【2020】9号《土地拍卖公告》，决定将包括涉案地块在内的3宗地块的国有建设用地使用权以挂牌方式出让。二、宗地编号2020-007号120中学北地块，为沈阳市土地储备服务中心2020年5月19日拍卖成交地块，现将120中学北地块竞得人名称由沈阳方林企业管理有限公司变更为案外人沈阳方林博明置业有限公司，即土地使用权竞得人为案外人（以下简称涉案两个行政行为）。原告认为，被告作出的《不予受理决定》于法无据，应依法予以撤销，理由如下，第一，原告与涉案两个行政行为存在法律上利害关系。只要诉争行政行为影响到法律赋予当事人的任何一项法律权利，对当事人的权利义务产生影响，就属有“法律上的利害关系”，当然可以提起行政诉讼或者行政复议。具体到本案，原告为涉案地块、房屋的共有土地使用权人和所有权人，据此，原告与涉案两个行政行为具有行政法意义上的利害关系，具有原告或行政复议申请人主体资格。总之，原告对涉案土地享有合法物权，其为维护自身合法权益提起行政诉讼和复议申请具有合法性、正当性，符合“与行政行为有利害关系”的。第二，涉案两个行政行为对原告的权利义务关系产生了实质影响。《行政复议法》第六条第十一项规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。本案中，涉案两个行政行为直接导致原告的土地被侵占，原告无法对涉案地块行使土地使用权，据此，当然对原告的权利义务产生了实质影响。此外，原告为涉案两个行政行为的利益相关人，应当享有法律所赋予知情、陈述、申辩和要求听证的合法权利，而沈阳市自然资源局却剥夺了原告的上述权利，其行为已实质侵害了原告的合法权益。总之，涉案两个行政行为在客观上会妨碍原告对涉案地块合法权益的行使，原告当然有权提起司法救济。第三，被告直接作出不予受理决定，属于程序不当，构成适用法律错误。最高人民法院在“吉兴锐、白宜德、叶宁西、汤焕兴、张概珍、郑子灼、罗琪华诉广东省人民政府行政复议决定案”(2017)最高法行再94号行政判决，指出：“《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理，(二）申请人与具体行政行为有利害关系，这里的利害关系，是申请人的合法权益可能受到行政行为的侵害所产生的法律关系，这里只要求行政行为客观上具有影响申请人权益的可能性就足够，至于是否受到侵害则是在审查中需要解决的问题。”可见，行政复议机关在收到复议材料五日内的审查仅为形式上的，并非实体上的审查。具体到本案，原告的证据已确凿的证明其权利被侵害事实客观存在，且与涉案两个行政行为有法律上利害关系，因此已完成了该阶段的举证责任，而被告却未对该案进入下一阶段的实体性审查，构成程序不当，与法相悖。第四，诉争复议决定与行政复议“一事一申请一决定”原则相悖。“一事”即同一行政行为，“一申请”即申请人向行政复议机关提起一个行政复议申请事项，“一决定”即行政复议机关据此依法审查并作出行政复议决定。具体到本案，涉及行政复议中的“一事一申请一决定”的适用问题，即被告作为行政复议机关能否在同一行政复议案件中一并审理并作出行政复议决定。对此，原告认为涉案两个行政行为不能一并审理并作出一个行政复议决定。首先，本案所涉的“一事”不属于同一行政行为，一个是涉案挂牌出让行为；另一个是成交确认行为。前者，《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》(【2009】行他字第55号）规定“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”后者，《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》(【2010】行他字第191号）规定：“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”由此可见，涉案挂牌出让行为和成交确认行为分别属于独立的行政行为，均具有可诉性或行政复议性，原告当然有权分别提起涉案行政复议。其次，基于前文所述，原告是对两个不同行政行为向被告提起两项申请事项，其本质上是独立的两项行政复议申请，这一点不容置疑的，《行政复议法》第二十八条明确规定了复议机关应该根据不同的具体案件情况，作出不同的复议决定。因此，针对申请人提起的两项不同的行政复议申请事项，行政复议机关应当分别予以受理并作出行政复议决定的。总之，作为行政复议机关的被告对原告提起的两项不同的行政复议申请事项一并审查并作出一个决定，是不符合行政复议中的“一事一申请一决定”原则，属于程序违法和适用法律错误。综上，1、撤销被告作出的沈政复字（2020)102、103号《不予受理行政复议申请决定书》(以下简称《不予受理决定》）。2、责令被告分别对涉案挂牌出让行为和成交确认行为（以下简称案争两起行政复议）继续履行行政复议职责，并相应作出复议决定。3、本案诉讼费由被告承担。被告辩称，一、职权依据合法。二、主要事实清楚、证据确凿，申请人所有的房屋已经被提存了补偿款，原房屋已被拆除。被申请人在涉案土地征收后作出的土地出让、挂牌成交等行为对申请人的权利义务不产生直接影响，对申请人权利产生影响的是征收、补偿和拆除行为。三、适用依据正确。四、程序合法。综上请求驳回原告的诉请。经审理查明,2014年2月20日沈阳市皇姑区人民政府作出皇政征字[2014]6号房屋征收决定，原告所有的房屋位于该征收范围内。2020年1月16日，皇姑区政府作出皇征补字[2020]1号征收补偿决定书，决定货币补偿金额为1564.1360万元。2020年3月17日，沈阳市皇姑区更新局以提存的方式完成了补偿款的交付，现案涉房屋已被拆除。另查明，2020年7月，原告向被告提交两份复议申请书，复议请求分别为确认沈阳市自然资源局沈土拍[2020]9号《土地拍卖公告》挂牌出让宗地编号：2020-007号，地块名称：120中学北，面积5477.91的国有建设用地使用权的行政行为无效。确认沈阳市自然资源局与第三人沈阳方林博明置业有限公司宗地编号2020-007号120中学北地块的挂牌成交确认行政行为无效。沈阳市人民政府于2020年7月9日作出《不予受理行政复议申请决定书》（沈政复字{2020}102、103号），决定不予受理。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。本案中，原告房屋位于征收范围内，皇姑区政府对原告已经作出征收补偿决定书，并将补偿款进行提存，原告因征收房屋所产生的权益应在征收补偿中进行解决。国有建设用地使用权挂牌出让确认行为及挂牌成交确认行为对原告的权利义务不产生实际影响，未侵害其合法权益，其复议请求不属于行政复议的范围，也不属于行政诉讼范围，应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告宋嫚的起诉。案件受理费50元，退还原告。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审 判 长  史越洋人民陪审员  郑秀丽人民陪审员  史秋卓二〇二〇年九月二日法官助理刘婧书记员张舒