山东省泰安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁09行终170号 上诉人（原审原告）闫传松，男，1963年6月28日出生，汉族，住肥城市。 委托代理人王硕凡，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。 委托代理人赵金存，北京市百瑞（济南）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）肥城市综合行政执法局，住所地肥城市长山街013号。 法定代表人聂继佩，局长。 出庭负责人曹斌，该单位副大队长。 委托代理人辛培峰，该单位法制科科长。 委托代理人董印，山东信望律师事务所律师。 上诉人闫传松因与被上诉人肥城市综合行政执法局行政强制纠纷一案，不服肥城市人民法院作出的（2020）鲁0983行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，1997年4月15日，原告与肥城市新城办事处孙家小庄村民委员会签订《土地租用合同书》一份，约定原告租赁孙小村坐落在电石厂附近山坡地6660平方米建设养殖场，租期自1997年1月1日至2011年2月31日。2008年12月8日，涉案养殖场地进行了备案登记。租赁合同到期后，双方于2012年3月5日续签合同，约定租期自2012年1月1日至2026年12月31日。2017年8月15日，肥城市人民政府新城街道办事处向原告所经营的肥城市兴达养殖场下发《新城街道畜禽养殖场（户）关闭搬迁通知书》，告知养殖场在禁养区范围内应关闭搬迁，后该养殖场关闭。2019年3月15日，被告向肥城市自然资源和规划局发函，要求该局对原告在肥桃路以南，电石厂北、路东搭建的房屋院落予以技术鉴定。肥城市自然资源和规划局于3月16日复函，确认原告的建设项目未取得建设工程规划许可手续，系违法建设，属无法采取改正措施消除影响的情形。3月20日，肥城市人民政府新城街道办事处及孙家小庄村民委员会以经村里做工作拒绝拆违为由，向肥城市拆违指挥部申请对包含原告的建筑在内的8处违法建设按程序处置，肥城市拆违指挥部移交被告后，被告于4月1日立案，于4月24日向原告制作询问笔录，原告认可其1996年下半年占用孙小村土地在肥桃路以南，电石厂北、路东搭建房屋院落没有办理规划手续。同日，被告向原告送达责令（限期）改正通知书，责令其于4月29日前限期改正，因原告拒签，被告留置送达该文书，孙小村村干部孙某1、孙某2予以见证。5月18日，经泰安市金土地测绘整理有限公司勘测，证实原告的违法建设占地总面积6871.8平方米，其中建筑面积3462.2平方米。被告于同日制作现场检查（勘验）笔录，孙小村村干部孙某1、孙某2予以见证。被告于5月20日制作调查终结报告，后经内部审批及集体讨论后，于6月21日向原告送达拆除决定事先告知书及听证告知书，原告于6月26日提出陈述、申辩，主张其所建养殖场系农业用地，不需要办理规划手续，且禁养后养殖场遭受的经济损失未获得相应补偿。7月16日，被告作出复核意见，对原告的陈述申辩不予采纳。后经内部审批，被告于8月6日作出限期拆除决定书并于同日向原告送达。后因拆除期限书写错误，被告于8月19日重新作出被诉限期拆除决定书并送达原告。现原告居住于该养殖场内，并将部分房屋出租。 原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。依据《关于印发肥城市综合行政执法体制改革实施方案的通知》（肥政办发〔2017〕31号）之规定，原住房城乡建设、城乡规划等领域的全部或部分执法职权，纳入综合执法范围，由综合行政执法机构依法集中行使，并承担相应的法律责任。故被告作为综合行政执法机构，具有集中行使行政执法权，依法履行对辖区内违反住房城乡建设、城乡规划以及有关法规、规章规定的违法行为进行查处的法定职责。 关于程序问题。被告作出限期拆除决定历经立案、询问、调查勘验、责令限期整改、告知、听取陈述和申辩、复核、作出决定等程序，制作了相应执法文书并予以送达，程序合法。原告主张，限期拆除系行政强制措施，被告适用行政处罚的程序作出拆除决定违法。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，“行政处罚的种类……（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚”；《中华人民共和国土地管理法》第七十六条明确将限期拆除列为行政处罚种类，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对未取得建设工程规划许可证进行建设且无法采取改正措施消除影响的违法建设亦规定了限期拆除的处罚措施，前述规定符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（七）项内容，被告适用行政处罚程序作出限期拆除决定符合法律规定。原告主张，被告向肥城市自然资源和规划局申请认定在前、立案在后，程序违法。被告发现原告涉嫌违法建设的线索后，向肥城市自然资源和规划局申请技术鉴定以确认违法行为，后立案并展开调查，程序并无不当。原告主张，被告现场检查勘验时原告不在场，亦未在笔录中签字。相关法律、法规并未规定现场检查勘验时，行政相对人必须到场。被告在现场勘验中有两名执法人员到场，并邀请见证人孙某1、孙某2予以见证，勘验程序并无不当。原告主张，被告在出具调查终结报告后再向原告进行告知，程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，调查终结，行政机关负责人应对调查结果进行审查，根据不同情况作出相应决定；第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。因此，调查结束后，执法人员应当将调查结果和处理意见送交行政机关负责人审查，决定拟处罚内容，在作出行政处罚决定之前，依法告知当事人。被告在调查结束后制作调查终结报告并报法制部门审核及负责人审查，形成拟处罚意见后依法告知当事人，该程序并无不当。原告的主张于法无据，本院不予采信。 关于事实问题。原告在2019年4月24日的调查询问笔录中认可涉案房屋系其于1996年下半年建设，未办理相关规划手续，原告系违法建设的建设者及实际使用者，被告对原告作出处罚并无不当。原告主张，其所建养殖场系农业用地，不需要办理规划手续，被告不应对其进行处罚。原告建设涉案房屋系占用设施农业用地开办养殖场，并在养殖期间就养殖用地办理了备案登记，原告建设农业设施的行为符合当时的政策规定。后原告的养殖场于2017年8月份关闭，关闭后原告所建房屋改变了使用用途，不再直接从事或服务于农业生产，系非农建设，依据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）及《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）的规定，依法应办理用地规划手续。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，依据原告陈述及肥城市自然资源和规划局的复函，可以认定涉案房屋未取得建设工程规划许可手续，被告认定涉案房屋系违法建设，事实清楚、证据充分。 关于法律适用问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。依据肥城市自然资源和规划局的复函，原告的建设项目属无法采取改正措施消除影响的情形，被告依据前述规定责令原告自行拆除违法建设，适用法律正确。涉案房屋建成于1996年下半年，当时《中华人民共和国城乡规划法》尚未出台，不应适用该法律对原告进行处罚。依据肥城市城市总体规划（1996-2010），涉案房屋所位于的新城街道办事处孙小村在1996年规划时就已经划入城市规划区。关于城市规划区违法建筑物的处理，在原《中华人民共和国城市规划法》中即有规定，《中华人民共和国城乡规划法》是对之前的《中华人民共和国城市规划法》的法律承接。并且，原告的违法行为在未依法纠正前，应视为违法行为的持续状态，本案中，原告行为的违法状态一直持续至行政机关立案调查时，因此，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定进行处理并无不当。 综上，被告作出的限期拆除决定书程序合法、事实清楚、适用法律正确，原告要求撤销该决定书无事实及法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告闫传松的诉讼请求。案件受理费50元由原告闫传松负担。 闫传松上诉称：1、上诉人是招商引资而来，案涉房屋属于养殖用地，不需办理建设用地审批手续。被上诉人不能假借违建之名，行违法强拆之实；2、上诉人的房屋不属于违法建筑，建设涉案房屋是经过政府同意的；3、本案属于行政强制措施，不属于行政处罚，不应适用《行政处罚法》的相关规定，被上诉人违反法定程序；4、被上诉人作出的行政行为程序违法。综上，请求二审法院：1、撤销一审判决，依法提审；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。 肥城市综合行政执法局辩称：一审法院认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与原审查明事实一致。 本院认为，关于涉案房屋是否为违法建设的问题。上诉人最初建设涉案房屋系占用设施农业用地开办养殖场，并在养殖期间就养殖用地办理了备案登记。但上诉人的养殖场于2017年关闭后改变了使用用途，不再直接从事或服务于农业生产，系非农建设，依据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）及《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）的规定，依法应办理用地规划手续。涉案房屋未依法办理用地审批手续，应认定为违法建设。 关于法律适用问题。上诉人的养殖场建设于1996年，按照当时的肥城市城市总体规划，涉案养殖场所在区域已经划入城市规划区。关于城市规划区违法建筑物的处理，在原《中华人民共和国城市规划法》中即有规定，且上诉人在2017年改变土地用途未办理相关规划审批手续，现被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定作出涉案限期拆除决定，适用法律正确，本院予以支持。 关于限期拆除是否为行政处罚的问题。现行有效的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条明确将限期拆除列为行政处罚种类，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对未取得建设工程规划许可证进行建设且无法采取改正措施消除影响的违法建设亦规定了限期拆除的处罚措施，前述规定符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（七）项内容，被上诉人适用行政处罚程序作出限期拆除决定符合法律规定。 关于程序问题，根据审理查明的事实，被上诉人经立案、询问、调查勘验、责令限期整改、告知、听取陈述和申辩、复核、作出决定等程序，制作了相应执法文书并予以送达，程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元由上诉人闫传松负担。 本判决为终审判决。 审判长  张云翼 审判员  王西珍 审判员  李 腾 二〇二〇年九月十四日 书记员  崔晓元