浙江省德清县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0521行初6号 原告浙江杰顺建设集团股份有限公司，住所地浙江省湖州市吴兴区东林镇东林山景区东林兰若，统一社会信用代码：913305006831476097。 法定代表人华杰，该公司董事长。 委托诉讼代理人王会，北京隆安（湖州）律师事务所律师。 被告湖州市吴兴区东林镇人民政府，住所地湖州市吴兴区东林镇长灵路79号，统一社会信用代码：11330524002564926B。 法定代表人郭欢欢，镇长。 出庭应诉负责人钱水中，人大副主席。 委托诉讼代理人张光亮，浙江泽大（湖州）律师事务所律师。 原告浙江杰顺建设集团股份有限公司（以下简称杰顺集团公司）不服被告湖州市吴兴区东林镇人民政府（以下简称东林镇政府）乡镇政府行政协议一案，于2019年11月28日向本院提起行政诉讼，本院以不属于行政诉讼受案范围为由裁定不予立案。原告不服向湖州市中级人民法院提起上诉，湖州市中级人民法院经审查，裁定撤销原审裁定，指令本院立案受理。本院于2020年3月3日受理后，向被告东林镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。被告东林镇政府在法定期限内向本院提交了答辩状及证据、法律依据。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案，原告杰顺公司委托诉讼代理人王会，被告出庭应诉负责人钱水中、委托诉讼代理人张光亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2008年5月18日，浙江杰顺房地产投资有限公司（以下简称杰顺房地产投资公司）与被告东林镇政府签订了《湖州市吴兴区东林镇城镇规划区区域整体开发合作框架协议书》（以下简称《框架协议书》），协议约定双方对东林山及东林镇城镇规划区整体开发建设，约定了项目概况、规划、实施内容、开发建设、开发模式、基础开发成本的支付、双方责任、其他约定、近期城镇建设重点项目、违约责任、协议中止及争议解决等内容。 原告诉称，杰顺房地产投资公司响应东林镇政府东林镇城镇化发展建设招商引资，于2008年5月18日与东林镇政府签订《框架协议书》，项目名称为湖州市吴兴区东林镇城镇规划区区域整体开发项目，项目位于××镇××区，项目规划总用地面积约3100亩。协议第6部分第一条约定，对于征地拆迁费用、基础设施工程直接费、基础设施工程项目实施管理费等基础开发成本，由双方共同委托审计机构进行审计，审计结果作为区域内基础开发投入总成本的依据。土地出让金镇的部分两种分配方式：1、支付基础开发投入总成本后，盈余部分70%作为奖励由东林镇政府支付给杰顺房地产公司；2、杰顺房地产投资公司的所有开发费用，由东林镇政府在土地出让金镇的部分90%支付给杰顺房地产公司。基础开发成本每年结算一次，由东林镇政府制定的下属机构单位与项目公司进行核对汇总。同时约定，由杰顺房地产投资公司设立项目公司，项目公司按照协议约定享受开发建设相应的收益及奖励。根据《框架协议》关于××镇××区拆迁改造的约定，杰顺房地产投资公司于2007年开始实施东林镇东明村和尚湾自然村、老市里第2、3、4、7村民小组的村庄整体拆除及新建的旧村改造项目，分东明农民新村一期和二期分别建设，该安置房已在2011年和2012年竣工移交并分配到户，但东林镇政府未按照《框架协议》约定支付拆迁、安置补偿款（征地拆迁费用1200万左右）和安置房结算款（安置房建设施工费用4800万左右），也未按照约定付清旧村改造补助资金900万元（已支付200万元，尚余700万元未支付），更未按约定将承诺的65亩土地全部移交（已移交20亩，尚余45亩土地未移交）杰顺房地产投资公司用于商住开发。根据《框架协议》关于对东林山景区的保护利用和旅游开发的约定，原湖州杰顺房地产开发有限公司于2009年5月20日与东林镇政府指定的平台公司湖州东林振东村镇建设发展有限公司签订《东林山景区承包经营协议》，协议约定，东林山景区的土地承包给原湖州杰顺房地产开发有限公司，承包期为50年，自土地使用权办理到项目公司名下时起算。之后，原湖州杰顺房地产开发有限公司开始进行东林山景区的详细规划、景区基础设施包括景点、道路、绿化及相关配套设施的建设，但由于东林山景区内的集体土地使用权、林权等未过户到原湖州杰顺房地产开发有限公司名下，导致原湖州杰顺房地产开发有限公司无法对东林山景区开展经营管理和旅游开发活动。同时，原湖州杰顺房地产幵发有限公司在东林镇城镇规划区内的道路、三通一平等基础设施建设方面已投入5000余万元，根据《框架协议书》的约定，均属于基础开发成本，东林镇政府应当与原湖州杰顺房地产开发有限公司共同委托审计机构审计后每年结算一次，但是东林镇政府至今未审计结算。故提起诉讼，请求1、判令被告继续履行于2008年5月18日签订的《框架协议》；2、请求判令被告向原告支付79463493.3元（其中拆迁补偿费用12986664.8元、安置房建设费用46752783.5元、东林山基建投入8680595元、安置房奖励7000000元、老市里土地保证金及安置房方案调整保证金3400000元、广告策划及其他补助费用1147050元））及其利息（利息按照中国人民银行同期同类贷款利率计算，其中拆迁补偿费用、安置房建设费用、安置房奖励、广告策划及其他补助费用合计67886498.3元从2012年7月11日开始计算至款清之日止，土地保证金及安置房方案调整保证金3400000元从2011年3月7日开始计算至款清之日止，东林山基建投入8680595元从2011年3月7日开始计算至款清之日止）。 原告为证明其主张向本院提交如下证据：证据1、框架协议、关于确定浙江杰顺房地产投资有限公司实施湖州市吴兴区××镇区域整体开发建设的函及城镇用地布局规划图，用以证明：与东林镇政府框架协议，被告确定由杰顺房地产投资公司设立项目公司拥有东林镇城镇规划区区域开发建设项目独家开发经营权，按照协议约定享受开发建设相应的收益及奖励。开发项目位于××镇××区，工业功能区的工业性用地范围除外，四至范围：东至东溪河、老市河东侧防护绿带及经四路东侧河港、南至山前大桥、东溪河、西至保健大桥、蜡烛港、北至外环二路、福由路，规划总用地面积约3100亩，其中现行规划明确的住宅用地约800亩，商业用地约200亩，道路用地约350亩，其余为公益设施、东林山公园、河港、备用地等用地。整体开发建设的主要项目包括东林山景区的保护利用及旅游开发配套设施，旧城拆迁改造、新农村社区建设，市政道路、桥梁、河流及基础配套设施，文体公园及生活服务设施等。被告负责就具体项目办理拆迁安置、规划选址、土地征用、农转报批及安排土地入市交易等相关手续，负责落实项目公司基础开发投入总成本资金的回笼等。征地拆迁费用、基础设施工程直接费、基础设施工程项目实施管理费等基础开发成本，由双方共同委托审计机构进行审计，审计结果作为区域内基础开发投入总成本的依据。基础开发成本每年结算一次，由东林镇政府指定的下属机构单位与项目公司进行核对汇总。2、关于变更签协方名称的协议，用以证明杰顺房地产投资公司与被告签订框架协议后成立湖州杰顺房地产开发有限公司，并约定框架协议下开发建设的项目均有湖州杰顺房地产开发有限公司承继；3、东林镇东明村旧村改造工程项目的协议、东林镇东明村旧村改造工程项目的补充协议1、2、3，用以证明东明村旧村改造工程项目由原告开发建设，被告在协议承诺给予原告旧村改造奖励合计900万元，并承诺市河东侧农民住房拆迁后的空余地块约40亩以不超过30万／亩出让价格公开出让给原告用于商住开发，且土地出让金镇得部分以补助形式全额补给原告。4、关于原则同意东林镇老市里地块项目旧城改造开工建设的函，用以证明：2011年9月3日被告同意原告对东明村老市里地块全面改造建设开工。5、关于和尚湾安置房地质勘察障碍物处理的请示，用以证明被告用于建设安置房的地块于2009年9月10日未达到三通一平的施工条件，影响安置房开工建设。6、东明村和尚湾安置房新村建设规划会审纪要，用以证明和尚湾安置房新村建设规划于2009年9月23日通过会审。7、关于和尚湾安置房项目电线杆等拆除的请示，用以证明被告用于建设安置房的地块于2010年1月6日仍未达到三通一平的施工条件，影响安置房开工建设；8、建设工程勘察合同（安置房一期）；9、建设工程地基基础检测合同；10、建设工程设计合同（安置房一期）；11、建设工程施工合同及其补充说明、结算协议；12、老市里安置房施工承包合同；13、建设工程委托监理合同；14、和尚湾安置房（一期）工程手动卷帘门供货及安装工程；15、农民新村一期项目铝合金门窗供货及安装工程承包合同；16、和尚湾安置房一期工程市政道路施工合同、护岸施工、围墙施工决算；17、和尚湾安置房一期移交记录，8-17证据用以证明东明村和尚湾安置房一期建设情况，并于2011年9月15日建成移交;18、建设工程勘察合同（安置房二期）;19、建设工程设计合同（二期）；20、和尚湾安置房二期土方回填施工承包协议；21、东明新村二期工程施工承包合同、补充协议一、补充协议二、民事判决书；证据22、建设工程委托监理合同；23、东明新村二期商铺房打桩工程协议；24、东明新村二期项目铝合金门窗供货及安装工程承包合同；证据25、和尚湾安置房二期市政工程施工合同、补充协议;26、和尚湾二期安置房室外矿渣回填工程施工承包协议;27、和尚湾安置房二期手动卷帘门供货及安装工程施工承包协议;28、和尚湾二期安置房室外矿渣回填工程施工承包协议（吴兴金仁土石方挖填队）;29、和尚湾二期职工公寓内装施工合同;30、和尚湾安置房二期市政工程施工合同，18-30证据用以证明东明新村（和尚湾）二期安置房建设情况。31、函、回复函，用以证明东明新村（和尚湾）二期安置房建设过程存在外在因素干扰造成延期完工移交；32、工程移交书，用以证明东明新村（和尚湾）二期安置房于2012年7月10日移交；33、情况说明，用以证明东明新村一期于2011年9月交付安置农户50户，二期于2012年7月交付安置95户。被告尚有土地、补助款等给原告；34、和尚湾安置房工程资产评估报告，用以证明东林镇和尚湾一期、二期安置房工程进行评估，评估重置价46752783.5元35、东明村老街、和尚湾搬迁补偿费，用以证明原告完成东明村老街、和尚湾旧村改造支付拆迁补偿12986664.8元；36、关于老市里东部分土地挂牌的报告、签收单、平面图，用以证明原告2010年10月27日向被告申请15亩土地通过挂牌出让，被告未履行挂牌出让手续，尚有12.3亩土地至今未移交；37、老市里土地转让协议及土地转让红线图、支付凭证，用以证明被告至今未移交该29亩土地，原告已缴纳290万保证金；38、东林山景区承包经营协议及附图证据；39、关于要求通过东林山历史文化主题公园旅游总体规划的报告；证据40、东林山投资备案申请表、东林山历史文化主题公园的申请报告、东林山投资项目备案立项申请书等材料；41、东林山连廊项目施工承包协议；42、东林山土方运输工程施工承包协议；43、敬老院附属房维修及使用协议；44、关于东林山南坡道路和景观建设的报告；45、关于东林山基础设施开工建设报告申请的回复；46、关于东林山“东林兰若”恢复性建筑修缮报告；证据38-46共同证明：原告东林山规划建设情况；47、东林山景区资产评估报告，用以证明原告2016年按照被告的要求对东林山景区评估，重置价为8680595元；48、东林全案策划合同；49、广告刀旗制作合同；50、广告橱窗制作安装合同；51、广告长廊制作安装合同；52、民事调解书，证据48-52证明原告为东林镇开发建设进行广告策划支付847600元；53、古桥拆除及运输协议，用以证明原告为开发东林支付3500元；54、备忘录，用以证明被告同意给予原告补助费用292350元；55、要求解决老市里开发有关问题；56、东林镇和尚湾村安置房建设资金补偿方案；57、关于要求支付建设工程款和履行合同的报告；58、关于和尚湾村安置房建设工程款支付的函；59、关于求助解决拖欠安置房建设工程款问题的报告；60、吴兴区东林镇信访事项处理意见书；61、沟通协商意见；62、复议申请书；63、关于东林镇开发项目的解决方案；64、东林镇杰顺项目处置协商会议纪要；65、杰顺地产项目处理意见，证据55-65用以证明原告多次反映要求被告解决框架协议中承诺，被告至今未解决；66、东林山现状照片和29亩土地现状照片，用以证明被告未移交土地用作停车场；67、浙江杰顺建设集团股份有限公司工商变更情况，用以证明公司工商变更登记情况，原告具有主体资格；68、东林镇杰顺项目第二次协商纪要，用以证明原被告双方就老市里旧村改造项目相关问题进行第二次协商;69、东林镇城镇中心区控规及城市设计（含模型）委托等事宜协议书；70、东林镇政府出具的《关于东林镇和尚湾自然村搬迁工程建设的相关意见》；71、东林镇政府文件（2010）6号，69-71号证据用以证明被告认可湖州杰顺房地产开发有限公司作为《框架协议》中约定项目公司，原告具有主体资格。 被告辩称：一、案涉《框架协议》是概括性的框架协议，视为具体项目协议的签订其指导性的作用。根据《关于确定浙江杰顺房地产投资有限公司实施湖州市吴兴区××镇区域整体开发建设的函》的精神，被告同意杰顺投资房地产投资公司为东林镇规划区域整体开发建设项目独家开发经营权，规划总面积3100亩，项目包括东林山景区的开发利用，旧城拆迁改造，新农村社区建设，市政道路桥梁，河流及基础配套设施，文体工业及生活服务实施等。2008年5月18日，原被告签订了案涉《框架协议》，协议约定，开发概况为东林镇区中心镇区范围，开发模式为独立核算，封闭运行，自负盈亏，项目公司成立，东林镇政府下属单位按照本框架协议与项目公司签订合作协议书。协议明确了双方的责任。从上述协议的约定上可以明确看出这个协议是概括性的框架协议，视为具体协议的签订起指导性的作用。2009年5月20日签订《东林山景区承包经营协议》，2011年3月4日签订的《老市里土地出让合同》是振东公司与原告按照《框架协议》的指导精神签订的具体项目协议。二、原告要求被告承担《东林镇东明村旧村改造工程项目的协议》及三份补充协议的付款义务没有法律依据和合同依据。1、《东林镇东明村旧村改造工程项目的协议》签订的主体是东林镇东明村村民委员会、杰顺投资公司及湖州东林振东村镇建设投资发展有限公司，被告不是协议人。2、《东林镇东明村旧村改造工程项目的协议》在2007年签订，早于《框架协议》。3、《东林镇东明村旧村改造工程项目的协议》约定东明村整体150户村民进行旧城改造，改造设计的所有建设投入，拆迁补偿款、搬迁费等费用由原告支出，房屋销售收益也归原告。4、《东林镇东明村旧村改造工程项目的协议》约定了签约三方权利义务。5、2009年4月13日，东明村村委、振东公司及原告签订了《东林镇东明村旧村改造工程项目的补充协议1》。6、2009年5月20日，东明村村委、振东公司及原告签订了《东林镇东明村旧村改造工程项目的补充协议2》。7、2011年3月20日，东明村村委、振东公司及原告签订了《东林镇东明村旧村改造工程项目的补充协议3》，从上述4份协议签订主体看，协议的当事人是原告、东民村村委及振东公司，不是被告。当然在合同中约定承担权利义务的人也不是被告；从4份协议约定的权利义务内容来，原告承担东明村旧城改造的全部费用，享有以6万元每亩的价格取得32亩土地使用权，进行商业开发；从4份协议的履行看，原告已经完成了东明村的旧城改造工作，也取得了32亩土地的22亩土地，并进行了开发，商品房销售，由于现在国家不允许小产权房开发销售，目前尚有10亩土地没有交付；从目前规定看，以6万元每亩价格转让集体土地使用权进行小产权房开发违反法律规定。三、原告要求被告偿付东林山投资款和老市里29亩土地款没有事实和法律依据。2009年5月20日，原告和振东公司签订《东林山景区承包经营协议》，约定将东林山景区340亩承包给杰顺公司经营，当原告对东林山景区基础施工投入一年达300万元，且付清每年每亩100元的对下政策处理费后，振东公司将景区的土地使用权证办到杰顺公司名下，5年内投资达1500万元。2011年3月4日，《老市里土地转让协议》是原告与振东公司签订，主要内容为将老市里29亩土地协议出让给杰顺公司，每亩50万元。鉴于2份协议系原告与振东公司签订，被告不是合同相对方，不应该承担上述协议的合同义务。综上，被告认为，《框架协议》是概括性的框架协议，是对具体项目协议签订起到了指导作用。《东林镇东明村旧村改造工程项目的协议》、《东林山景区承包经营协议》、《老市里土地转让协议》是原告与振东公司签订，被告不是合同相对人，没有义务偿付，鉴于原告起诉被告主体不适格，故请求驳回原告的起诉。 被告向本院提交了下列证据：1、东林镇政府《关于确定浙江杰顺房地产投资有限公司实施湖州市吴兴区××镇区域整体开发建设的函》东函（2008）1号，用以证明2008年5月18日，东林镇人民政府同意杰顺房地产投资公司为东林镇规划区域整体开发建设项目独家开发经营权；2、《框架协议》，用以证明2008年5月18日，被告于杰顺投资签订了框架协议，明确了双方责任；3、东林镇东明村旧村改造工程项目的协议，用以证明：2007年东明村与杰顺投资公司、振东公司签订了东明村旧村改造工程协议。明确了三方的权利义务；4、东林镇东明村旧村改造工程项目的补充协议1，用以证明2009年4月13日，东明村、杰顺公司与振东公司三方签订补充协议，考虑到杰顺拆迁开发存在亏损，该地块65亩土地除建安置房外的其余土地通过拍卖方式转让给杰顺公司用于商住开发，接个控制在30万元亩以下；5、东林镇东明村旧村改造工程项目的补充协议2，用以证明2009年5月20日东明村、杰顺公司、振东公司三方签订补充协议2，约定杰顺支付65亩地对下的处理费（4.58万元亩*65亩=297.7万元）；6、东林镇东明村旧村改造工程项目的补充协议3，用以证明开发的32亩土地（按杰顺公司需要）不在挂牌出让转国有地，直接协议转让（不转国有地），考虑到杰顺拆迁安置投入很大（4000万元），以6万元亩的价格转让，总转让价192万元，甲方移交土地，乙方三天内付清款项。杰顺按照约定时间一期3月20日、二期9月30日交付房屋，振东公司奖励其200万元；7、老市里29亩土地转让协议，用以证明：2011年3月4日原告与振东公司签订了老市里29亩土地上房屋拆迁、土地转让协议；8、东林山景区承包经营协议，用以证明：2009年5月20日振东公司与杰顺公司签订了东林山景区承包经营协议，协议约定杰顺公司承包东林山景区。 对被告提交的证据1、2，原告无异议；证据3-8真实性无异议，认为被告签订协议后没有履行义务。 对原告提交的证据1，被告对其真实性予以认可，但认为该协议是概括性的指导意见；证据2、67真实性认可，但无法证明原告有主体资格；证据3-54证明目的不予认可；证据55、56、57、58、59、60、61、62、63、64真实性无法确认，且无法证明被告须承担原告诉请费用；对证明目的不予认可；证据65、68认为不符合证据形式要件；证据66真实性予以认可，但和本案无关联性； 本院对原被告提交的证据认证如下：对被告提交的证据真实性予以认定；对原告提交的证据1、2、3、67、69、70、71真实性予以认定；其余证据不属本案审查范围，本院不作认证。 根据对上述证据的分析认定，本院确认如下事实：2008年5月18日，被告东林镇政府与杰顺房地产投资公司签订了《湖州市吴兴区东林镇城镇规划区区域整体开发合作框架协议书》，协议约定了项目位置位于湖州市吴兴区××镇××区，工业功能区（南区）的工业性用地范围除外。并约定了项目规划、杰顺房地产投资公司实施内容、开发建设的原则、周期和杰顺公司总投资规模。杰顺房地产投资公司设立组建独立核算的项目公司承担上述约定开发建设，并由项目公司享受约定的收益及奖励。同时约定了基础开发成本的界定、土地出让金镇的部分的分配、双方的责任、其他约定、近期城镇建设重点项目及违约责任等内容。 2007年，湖州东林镇东明村村民委员会（以下简称东明村村委）与杰顺房地产投资公司、湖州东林振东村镇建设发展有限公司（以下简称振东公司）签订《东林镇东明村旧村改造工程项目的协议》（以下简称《东明村旧村改造协议》），协议中对东明村和尚湾自然村、老市里第2、3、4、7等村民小组的旧村住房进行拆旧建新约定由浙江杰顺房地产投资有限公司组织实施项目建设，由湖州东林振东村镇建设发展有限公司负责规划建设管理、协调衔接。2009年4月12日，东明村村委、湖州杰顺房地产开发有限公司、浙江杰顺房地产开发有限公司、振东公司签订《关于变更签协方名称的协议》，协议约定根据《东明村旧村改造协议》、《框架协议》，浙江杰顺房地产投资有限公司设立湖州杰顺房地产开发有限公司，将《框架协议》开发建设项目由湖州杰顺房地产开发有限公司承接，并将《东明村旧村改造协议》中投资开发变更为湖州杰顺房地产开发有限公司。2009年4月13日，东明村村委、湖州杰顺房地产开发有限公司、振东公司签订《关于东林镇东明村旧村改造工程项目的补充协议1》（以下简称《补充协议1》），约定了方案调整、安置房建设方案确定、调整项目进度、补助款的支付、安置房款项的找补、安置房的交付、违约责任。2009年5月20日，东明村村委、湖州杰顺房地产开发有限公司、振东公司签订《东林镇东明村旧村改造工程项目补充协议2》（以下简称《补充协议2》），协议中对安置用地置换、安置房增加面积等事项进行了约定。2011年3月20日，东明村村委、湖州杰顺房地产开发有限公司、振东公司签订《关于东林镇东明村旧村改造工程项目的补充协议3》（以下简称《补充协议3》），协议对方案调整、激励措施、水乡古街开发及补充协议2中土地等事项进行了约定。2011年3月4日，振东公司与湖州杰顺房地产开发有限公司签订《老市里土地转让协议》，协议中对东明村老市里土地转让位置及面积、建设规划、基础设施、土地已经、转让费、建设时间、安全责任等事项进行约定。2009年5月20日，振东公司与湖州杰顺房地产开发有限公司签订了《东林山景区承包经营协议》，就东林山景区承包标的、规划建设、承包年限、承包费用及支付方式、交付及过户、双方权利义务、争议解决等事项进行了约定。后原告认为被告未支付东明村旧村改造中相关费用、补助及东林山基建投入费用，诉至本院。 另查明，2008年9月28日，湖州杰顺房地产开发有限公司设立；2011年3月25日，湖州杰顺房地产开发有限公司名称变更为湖州杰顺建设股份有限公司；2015年1月27日，湖州杰顺建设股份有限公司名称变更为浙江杰顺建设集团股份有限公司。浙江杰顺房地产投资有限公司现处于吊销状态。 本院认为，行政协议是指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人经过协商一致达成的协议。行政协议的特征为：一，一方必须是行政主体，另一方为行政相对人；二，行政协议的内容必须具有行政法上的权利义务内容；三，必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；四，协议双方当事人必须协商一致。案涉《框架协议》系东林镇政府为东林镇城镇规划区内建设、管理而与杰顺房地产投资公司约定相关开发事宜，从而实现其行政管理和公共服务目标，符合行政协议特征，系行政协议。一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定，原告提起诉讼应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。由于行政协议有着不同于传统单方行政行为的公私双重特征，故把握行政协议利害关系人原告资格，应考量合同相对性原则对行政协议利害关系人原告资格的影响。即行政协议相对人之外的关系人主张合同履行利益时，受合同相对性原则约束，无法获得原告资格；行政协议相对人之外的关系人以固有利益受损提起主张时，应遵照利害关系标准。本案中，原告杰顺集团公司诉请有二，其一认为被告未履行《框架协议》，判令继续履行；其二判令被告支付东明村拆迁补偿费用、安置房建设费、老市里土地保证金及安置房调整保证金、广告费及其他补助费、东林山基建投入及安置房奖励共计79463493.3元及利息。原告第一项诉请系认为被告未履行《框架协议》，属于合同本身权益，杰顺集团公司系按照《框架协议》约定设立项目公司，非该协议相对方，现行法律并不赋予相对人外第三人合同请求权，故杰顺集团公司并不具备第一项诉请原告主体资格。二、本案原告第二项诉请涉及具体权利义务，而《框架协议》仅对双方合作开发基本内容作了约定，该项请求涉及权利义务涵盖在双方之后签订的7份协议中，故该项诉请审查的协议还应包括《东明村旧村改造协议》、《关于变更签协方名称的协议》、《补充协议1》、《补充协议2》、《补充协议3》、《老市里土地转让协议》、《东林山景区承包经营协议》7份协议。按照该7份协议约定的内容来看，包含东明村旧村改造、老市里土地转让及东林山景区承包经营三事项。涉及不同行政管理领域、不同行政权利义务关系，原告提起同一诉讼不符合行政诉讼“一案一诉”基本原则。综上，原告起诉不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）、（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告浙江杰顺建设集团股份有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  章 溯 人民陪审员  沈云飞 人民陪审员  赵 碧 二〇二〇年九月三日 书 记 员  方依云