辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽01行终939号上诉人（原审原告）：赵守彦，男，1944年3月11日出生，汉族，抚顺新抚钢厂退休职工，住址辽宁省抚顺市望花区。被上诉人（原审被告）：沈阳市自然资源局，住所地沈阳市和平区南四经街149号。法定代表人：赵辉，该局局长。委托代理人：于葳娜，该局工作人员。委托代理人：张巧稳，辽宁同方律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：沈阳市自然资源局沈抚新城分局，住所地沈阳市浑南区泗水街57号。法定代表人：聂焱，该分局局长。委托代理人：杨涛，该分局工作人员。委托代理人：陈帅，北京盈科（沈阳）律师事务所律师。上诉人赵守彦因诉被上诉人沈阳市自然资源局撤销行政复议决定书一案，不服沈阳市沈河区人民法院作出的（2020）辽0103行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赵守彦，被上诉人沈阳市自然资源局的委托代理人于葳娜、张巧稳，被上诉人沈阳市自然资源局沈抚新城分局的委托代理人杨涛、陈帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2019年10月15日，原告赵守彦向第三人沈阳市自然资源局沈抚新城分局提出申请，要求：调查处理登记在苏某某名下土地证号（02061383）和赵某1（02061350）的关系、原始状况、来源、合法取得的面积、演变过程。2019年10月24日第三人沈阳市自然资源局沈抚新城分局作出《关于诉求案件的回复》，内容为:“经与当事人赵守彦当面沟通后，其本人有两个述求：一、要求将其母亲苏某某名下宅基地变更为王某某及其二子与苏某某共有。经与大深井子村委会调查核实后发现，苏某某宅基地为其本人与赵某2共有，在2003年村里集体办理宅基地使用证时，赵某2已去世。经苏某某本人申请办理宅基地使用证，事实清楚，所需材料符合当时办证要求且其子女并无异议。现苏某某本人已去世，关于其房屋征收的财产具体分配问题，建议走司法程序。二、要求确认弟弟赵某1宅基地与其纠纷问题。经查，赵某1为大深井子村民，2003年办理宅基地使用证，事实清楚，四邻清楚并且无纠纷，所需材料符合当时办证要求，现该房屋已征收。目前，关于赵某1宅基地与赵守彦纠纷一事正在走法律程序，建议司法程序有结果后，按相关程序办理相关手续。”原告不服，申请行政复议，被告沈阳市自然资源局于2019年12月25日作出沈自然资行复字〔2019〕012号行政复议决定书并于同日邮寄送达，决定书的主要内容为:“根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款‘土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。’第二款‘单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。’的规定，对土地所有权和使用权的争议由人民政府处理。被申请人是市级人民政府土地行政主管部门的派出机构，不是乡级人民政府或者县级以上人民政府，不具有相关职权。所以，被申请人对申请人作出的答复行为属于超越职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项之规定，本机关决定：撤销被申请人2019年10月24日对申请人作出的《关于诉求意见的回复》。”另查明，赵守彦与赵某1、赵某3系赵某2、苏某某夫妇婚生子女。赵某2于1994年9月7日死亡,母亲苏某某于2011年7月25日死亡。赵守彦为要求确认赵某2名下房产证和依此房登记在苏某某名下宅基地证的真实权利人起诉赵某1、赵某3，沈阳市浑南区人民法院作出（2017）辽0112民初7298民事判决书，驳回其诉讼请求。原告上诉后，沈阳市中级人民法院作出（2018）辽01民终3502号民事判决书，驳回上诉，维持原判。原审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”规定,沈阳市自然资源局作为沈阳市自然资源局沈抚新城分局的上一级主管部门，具有履行行政复议的法定职权。本案的争议焦点为：沈阳市自然资源局作出的沈自然资行复字〔2019〕012号行政复议决定书是否应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；……”《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号）第四条第一款规定:“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第五条规定:“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”第十三条规定:“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”第三十条规定:“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。国土资源行政主管部门的调查处理意见在报同级人民政府的同时，抄报上一级国土资源行政主管部门。”根据上述法律、规章的有关规定，土地所有权和使用权争议由乡级或县级以上人民政府处理；乡级或县级以国土资源行政主管部门有权对土地权属争议案件进行调查和调解工作，对土地权属争议案件在调查后可以提出调解处理意见报人民政府，由人民政府作出处理决定。本案中，第三人沈阳市自然资源局沈抚新城分局作为国土资源行政主管部门，其具有对其辖区内土地权属争议案件的调查和调解工作的职权，但其不具有对土地所有权和使用权争议作出处理决定的主体资格。案涉《关于诉求意见的回复》实际是第三人沈阳市自然资源局沈抚新城分局针对原告的调查处理申请作出的不予受理的答复，其在收到原告的申请后有权进行调查，但其调查后未报同级人民政府审定，自行作出案涉《关于诉求意见的回复》，属于超越职权，应予撤销。被告沈阳市自然资源局作出的案涉行政复议决定书认定第三人沈阳市自然资源局沈抚新城分局对原告作出的答复行为属于超越职权，事实清楚，适用法律正确，程序合法,无不当之处。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告赵守彦的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告赵守彦负担。上诉人赵守彦上诉称，一、一审判决认定事实不清，对沈阳市自然资源局撤销其下属机关沈阳市自然资源局沈抚新城分局的行为定性错误。该撤销行为应属于行政机关内部行为，对外无效，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（六）明显不当的情形，上诉人请求撤销该复议决定于法有据；二、遗漏当事人，上诉人在行政复议过程中要求沈阳市自然资源局追加利害关系人赵某3、赵某1参加复议，两名被上诉人相互推诿。综上，请求撤销原审判决，依法重审；支持上诉人原审诉求，判令被上诉人履行法定职责，调处土地权属争议，确认案涉土地真实权利人，变更两证登记；一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人沈阳市自然资源局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持。上诉人的上诉请求超过一审诉讼请求范围，对超出范围的诉讼请求予以驳回。被上诉人沈阳市自然资源局沈抚新城分局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持。本院审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，沈阳市自然资源局具有作出案涉行政复议决定的法定职权，对此双方当事人亦无异议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，以及《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号）第四条第一款、第五条、第十三条、第三十条等规定，土地所有权和使用权争议，当事人协商解决不成的，应由乡级或县级以上人民政府处理。县级以上国土资源行政主管部门仅有对土地权属争议案件进行调查和调解工作的职权，如其认为不应受理或者调查后需依法作出相关处理决定的，则应在拟定处理意见后，报同级人民政府作出处理决定。本案中，被上诉人沈阳市自然资源局沈抚新城分局系国土资源行政主管部门，不具有对案涉土地权属争议作出不予受理亦或相关处理决定的主体资格，其在收到上诉人的案涉申请后进行相关调查工作，但调查后未报同级人民政府审定，自行作出《关于诉求意见的回复》，属于超越职权，应予撤销。上诉人沈阳市自然资源局所作案涉行政复议决定书以上诉人沈阳市自然资源局沈抚新城分局的该答复行为超越职权为由将之撤销，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵守彦承担。本判决为终审判决。审判长  金明月审判员  史越洋审判员  白凤岐二〇二〇年九月十八日法官助理刘婧书记员张思慧本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；