青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行终66号上诉人（原审原告）奥瑞斯电梯有限公司青海分公司，住所地西宁市城西区昆仑大道西段6号13号楼1单元1143室。统一社会信用代码：91630104MA758MM40K。法定代表人汪少桂,该公司经理。委托诉讼代理人王宝春。被上诉人（原审被告）西宁市城东区应急管理局，住所地西宁市城东区南山东路7号。统一社会信用代码：11630102757412285B。法定代表人吴东旭，该局局长。原审第三人罗伟杰，男，1975年10月16日出生，汉族，住陕西省咸阳市。公民身份号码：×××。上诉人奥瑞斯电梯有限公司青海分公司（以下简称奥瑞斯电梯青海分公司）因诉西宁市城东区应急管理局（以下简称城东区应急管理局）行政处罚一案，不服西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审审理查明，2018年10月26日17时10分，在位于西宁市××区青海电子材料产业发展有限公司制一部成品库房东侧电梯井内，吴永辉、吴成义、吴成材、李生智四人进行电梯井道钢结构焊接安装过程中，发生一起施工人员高处坠落事故，造成吴成义经抢救无效死亡。2018年10月30日，西宁市城东区人民政府（以下简称城东区政府）成立“10.26”高处坠落伤害事故调查组，作出了《青海电子材料产业发展有限公司“10.26”高处坠落伤害事故调查报告》（以下简称《调查报告》），认定：青海电子材料产业发展有限公司制一部成品库房东侧液压升降平台老化，向诺德投资股份有限公司申请更换为载货电梯。2018年9月14日与采购单位百嘉达公司签订《购销合同》。百嘉达公司经招投标及资质审查后，奥瑞斯电梯青海分公司中标。2018年9月17日，百嘉达公司与奥瑞斯电梯青海分公司签订《购销合同》，合同包括：购买一部载货电梯、电梯井道钢结构改造、电梯运输、安装、验收及一年质保，总承包价为34万元。奥瑞斯电梯青海分公司将电梯井道钢结构改造工程，以85000元的价格分包给不具备安全生产条件和钢结构改造安装施工资质的个人罗伟杰，双方签订《电梯井道钢结构改造工程安全协议》。2018年9月22日，罗伟杰组织人员进入电子材料公司进行施工。在施工过程中，罗伟杰又将电梯井道钢结构焊接安装工作以10000元的价格转包给了不具备安全生产条件和任何施工资质的个人吴永辉，吴永辉组织吴成义、吴成材、李生智四人对电梯井道钢结构进行焊接安装。2018年10月26日下午17时10分，吴成义因未系安全带的情况下，不慎从11米高的作业平台坠落至电梯井道底部。认定事故的直接原因为吴成义违章作业，违反劳动纪律，在无高处作业证的情况下从事高处作业，未系安全带，施工现场未采取有效的安全防护措施。间接原因为：1、奥瑞斯电梯青海分公司未落实安全生产主体责任。2、项目承包人罗伟杰工作失职。3、项目钢结构焊接安装工作承包人吴永辉违章指挥。经调查认定，该事故为一般生产安全责任事故。并对事故有关责任单位及责任人员提出处理意见。建议依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百零九条第一款的规定，对奥瑞斯电梯青海分公司处以50万元的罚款。2019年2月22日，城东区政府作出东区政（2019）5号《关于同意东川工业园区青海电子材料产业发展有限公司“10.26”高处坠落伤害事故结案的批复》（以下简称《批复》），认为事故调查组查明了事故发生的经过、原因、人员伤亡和经济损失等情况。同意事故调查组对事故原因分析和责任认定以及“10.26”高处坠落伤害事故是一般生产安全责任事故。并同意事故调查组对事故责任单位、责任人员的责任认定和处理意见等。2019年4月1日，被告城东区应急管理局对青海电子材料产业发展有限公司“10.26”高处坠落伤害一般事故予以立案，对原告奥瑞斯电梯青海分公司作出《听证告知书》《行政处罚告知书》并进行了送达。原告未提出陈述、申辩及听证的申请。2019年4月4日，被告对原告作出（东）安监管罚（2019）27-5号《行政处罚决定书（单位）》，认定违法事实及证据：1、将电梯井道钢结构改造安装项目非法分包给不具备施工资质的罗伟杰；2、未编制施工方案及应急救援预案；3、未给施工人员购买意外伤害保险；4、未对罗伟杰及现场作业人员进行安全生产教育培训和施工前的安全技术交底；5、施工过程中未对施工现场进行有效的监督管理。以上行为违反了《安全生产法》第十八条第五项、第二十二条第一项、第二项、第四十六条第一款、第四十八条之规定，依据《安全生产法》第一百零九条第一项，决定给予奥瑞斯电梯青海分公司罚款50万元的行政处罚。另查明，原告奥瑞斯电梯青海分公司的营业范围为：电梯销售、安装、改造、维修、保养、装潢服务、电梯配件销售。持有奥瑞斯电梯（中国）有限公司《特种设备安装改造维修许可证》。2019年6月16日，西宁市人力资源和社会保障局作出宁人社认字(2019)37号《认定工伤决定书》，认定吴成义遭受事故伤害属于工伤，原告奥瑞斯电梯青海分公司为工伤保险责任的主体承担者。原告不服，提起撤销《工伤认定决定书》之行政诉讼，生效判决驳回了原告的诉讼请求。一审法院认为，本案争议焦点为：一、关于案涉事故是否应当依据《安全生产法》的规定进行行政处罚的问题。首先，《生产安全事故报告和调查处理条例》明确规定：生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。一般事故是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。本案中，“10.26”高处坠落伤害事故确定为一般事故符合上述规定。其次，根据《安全生产法》第二条“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法……”、第四条“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产”及第二十一条“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”的规定，原告系具有特种设备安装改造维修许可证的公司，从事电梯销售、安装、改造等营业活动属于生产经营活动。原告将其承包的电梯井道钢结构改造工程，分包给不具备施工资质的罗伟杰，没有对罗伟杰及吴永辉、吴成义等从事施工人员进行安全生产教育和培训，在施工中未能尽到监督管理的职责，放任不具有高处作业证的人员在无安全防护措施的情况下从事高处作业，导致高处坠落事故的发生。原告的行为违反了我国关于建设施工的相关法律法规，应当承担安全生产的主体责任。第三、案涉高处坠落事故属于生产安全事故，应当适用《安全生产法》调整。被告适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，对原告进行行政处罚，符合法律规定。对于原告提出应当适用《特种设备事故报告和调查处理规定》《建设工程安全生产管理条例》承担责任的意见，因案涉事故不属于上述两部法规规定的情形，故对原告的此项意见不予采纳。二、关于被告对原告作出《行政处罚决定书》事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查”，第三十一条规定“事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束，事故调查的有关资料应当归档保存”，第三十二条第一、二款规定“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复”，“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。本案中，城东区政府依法成立“10.26”高处坠落伤害事故调查组，作出了《调查报告》。城东区政府作出《批复》，该批复中认定“10.26”高处坠落伤害事故的性质为一般生产安全责任事故，对直接原因和间接原因作了认定，并建议对奥瑞斯电梯青海分公司及其主要负责人进行行政处罚。被告按照该批复对“10.26”高处坠落伤害事故的原告作出《行政处罚决定书》，其所依据的事实应当就是事故调查报告认定的事实内容，被告无权对案涉事故另行或单独进行调查。被告在作出行政处罚过程中，按照《行政处罚法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，向原告送达行政处罚和听证告知书，依据《安全生产法》第一百零九条的规定，对原告作出《行政处罚决定书》，依据的事实清楚，符合法定程序，处罚内容适当，适用法律正确。综上，被告对原告作出（东）安监管罚（2019）27-5号《行政处罚决定书（单位）》，依据的事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。原告主张撤销《行政处罚决定书（单位）》的理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条，判决：驳回原告奥瑞斯电梯青海分公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。宣判后，奥瑞斯电梯青海分公司不服，向本院提起上诉称，被上诉人对本案事实认定与处罚结果矛盾：一、被上诉人城东区应急管理局作出的案涉《行政处罚决定书》不符合事实。。根据被上诉人认定的违法事实，只能对上诉人将电梯井道钢结构改造安装项目非法分包给罗伟杰的行为进行处罚，故应当适用《安全生产法》第一百条的规定。被上诉人没有对建设单位违法发包行为处罚，而只对上诉人处罚50万元，没有事实根据和法律依据。二、适用法律错误。本案涉及的电梯井道钢结构改造安装项目属于建设工程项目，不属于《安全生产法》调整的范围，应当属于《建设工程安全管理条例》调整的范围，上诉人不是生产经营主体，未涉及生产经营活动，以《安全生产法》为依据处罚显然不当。三、处罚程序违法。多家责任方违法发包、转包，不应该单对上诉人一家进行处罚；被上诉人未对安全事故责任进行划分，只对次要责任方奥瑞斯电梯青海分公司一家按最高处罚额度从重处罚，显失公平；上诉人不具有从重处罚的情节。请求：1.撤销一审判决；2.改判被上诉人城东区应急管理局重新作出具体行政行为；3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。城东区应急管理局答辩称，一、原审法院认定事实清楚。案涉《调查报告》系相关部门在现场勘查和多方取证的基础上作出，并经城东区政府《批复》确认，上诉人对本案事实认定亦没有异议。二、原审法院适用法律正确。《特种设备事故报告和调查处理规定》第六条、第八条第三款有明确规定，特种设备事故仅限于特种设备的不安全状态或者相关人员的不安全行为，上诉人承包并非法转包的项目中被雇佣人员吴成义在现场作业时，因劳动防护措施缺失或保护措施不当而导致其高处坠落，属于安全生产事故而不是特种设备事故。更何况本案为钢结构安装活动发生安全事故，与特种设备本身无关。《安全生产法》第一百条规定未对发生生产安全事故时如何行政处罚进行规定，被上诉人依据《安全生产法》第一百零九条的明确规定进行处罚正确。《建设工程安全管理条例》是建设行政主管部门的执法依据，而不是被上诉人的处罚依据。三、原审法院程序合法，判决正确。被上诉人对上诉人依法进行了处罚，并无违法之处。原审判决正确，应予以维持，请求驳回上诉人的上诉请求。原审第三人罗伟杰口头表示服从一审判决，未陈述新的意见。本院经审理查明的事实和一审判决认定的一致，本院予以确认。本院认为，本案中首先应对案涉事故性质做出正确认定，以此为基础，进一步审查上诉人针对被诉行政处罚行为主体、程序、适用法律等提出的异议是否成立。城东区政府成立“10.26”事故调查组的起因是在电梯工程施工过程中发生一施工人员从高处坠落导致死亡的伤害事故引起，调查组经现场勘查和多方取证后作出的《调查报告》，由城东区政府通过《批复》予以确认，上诉人对于该报告事实认定不持异议，案涉事故系一起安全生产事故。上诉人提出“本案涉及的电梯井道钢结构改造安装项目属于建设工程项目，不属于《安全生产法》调整的范围，而应属于《建设工程安全管理条例》调整的范围，上诉人不是生产经营主体，未涉及生产经营活动，以《安全生产法》处罚显然不当。”的上诉理由是对法律的曲解。《建设工程安全生产管理条例》第一条规定“根据《中华人民共和国建筑法》、《安全生产法》，制定本条例。”第二条规定“本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装及装修工程。”可见《安全生产法》是《建设工程安全生产管理条例》的上位法，适用《建设工程安全生产管理条例》不能与《安全生产法》相抵触。生产经营活动指的是产品的投入、产出、销售、分配乃至保持简单再生产或实现扩大再生产所开展的各种有组织活动的总称，上诉人以电梯销售、安装、改造、维修、保养、装潢服务、电梯配件销售为营业范围，符合上述对生产经营活动广义的解释，案涉事故是安全生产事故，本案适用《安全生产法》并无不当。案涉事故属于一般生产安全责任事故，根据《安全生产法》第九条第一款之规定，被上诉人作为城东区安全生产监督管理部门，具有对本行政区域内的安全生产工作实施监督管理的法定职责，有权对违反《安全生产法》的行政行为作出行政处罚决定。《调查报告》认定事故的直接原因为吴成义违章作业，违反劳动纪律，在无高处作业证的情况下从事高处作业，未系安全带，施工现场未采取有效的安全防护措施。间接原因之一，是上诉人未落实安全生产主体责任，建议依据《安全生产法》第一百零九条第一款的规定，对上诉人处以50万元的罚款。上诉人关于处罚对象错误，其不是案涉电梯井道钢结构改造安装项目的生产经营主体，不应只对其进行处罚的上诉理由，实际是对《调查报告》及《批复》不服，但其对具有行政效力的《批复》并未提起行政复议或诉讼，应视为对《批复》的认可。被上诉人按照《批复》对上诉人作出被诉行政处罚决定，具有事实和法律依据。对上诉人处以50万元罚款，系在《安全生产法》第一百零九条“（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”之规定幅度内，并未适用从重处罚条款，上诉人此节上诉理由不能成立。综上，上诉人奥瑞斯电梯青海分公司关于被诉行政处罚违反事实及证据、主体认定错误、适用法律错误、处罚不当的上诉理由不能成立，应予驳回。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人奥瑞斯电梯有限公司青海分公司承担。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二〇二〇年九月十日书记员 滕 岳附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；