青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）青28民终492号 上诉人(原审被告)：闫海平，男，1975年4月6日出生，藏族。 委托诉讼代理人：赵海宁，青海法脉律师事务所律师。 委托诉讼代理人：马毅华，青海法脉律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：万玛扎西，男，1986年9月11日出生，蒙古族，现住都兰县。 委托诉讼代理人：娜仁花，青海瀚海律师事务所律师。 上诉人闫海平因与被上诉人万玛扎西确认合同无效纠纷一案，不服青海省都兰县人民法院（2020）青2822民初48号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月28日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人闫海平及其委托诉讼代理人赵海宁、马毅华，被上诉人万玛扎西及其委托诉讼代理人娜仁花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 闫海平上诉请求:一、撤销原审判决，依法改判或将本案发回重审；二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一审法院认定事实不清、适用法律错误。2011年上诉人从案外人香其布、加洛手中以流转方式取得西至苏克草场、东至宗加界线、南至青藏公路全部沙滩荒地草场的经营权，并支付了流转费500000元。上诉人提交的草原使用证可以证明香其布有50年承包权,将该使用权流转给上诉人是合法的,双方签订的《草场流转协议》是双方在自愿的基础上签订的，是合法有效的。2012年上诉人向都兰县人民政府申请在其流转的土地上栽种枸杞。2013年都兰县环境保护和林业局都政环林[2013]210号文件载明都兰县环境保护和林业局关于保护区实验区内栽植枸杞的报告是同意上诉人在所流转土地上种植枸杞的。从该报告中也可以看出都兰县环境保护和林业局在下发此文件时,是知道上诉人流转的土地已被划为自然保护区的实验区内的。根据《青海省柴达木梭梭林国家级自然保护区总体规划（2011-2020)年》总体布局中功能分区中“实验区-本区可适度集中建设和安排生物保护、资源恢复、科学研究科普宣传教育、参观考察和社区发展。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条第三、四款的规定，2016年,上诉人以都兰宏强饲料有限公司名义向都兰县宗加镇人民政府提出申请,计划在包括涉案土地内的其承包的草原上种植3300亩饲草饲料,2016年5月25日宗加镇艾斯力金村民委员会、都兰县宗加镇人民政府、都兰县草原监理站、都兰县农牧林业和扶贫开发局审批后同意上诉人种植2500亩地膜玉米。2017年上诉人将其中的40亩转包给被上诉人用于种植枸杞,虽然改变了当时审批时农作物品种,但并未改变用地属性,被上诉人仍用于种植农作物。被上诉人以政府部门不让种植的理由是不能成立的。在庭审中被上诉人称地上的机井被相关部门炸毁并非事实,第一次的审理中法院工作人员曾到现场查看,证实机井因需整改而被有关部门掩埋,但不影响使用。而且被上诉人提交的都水罚字[2017]第001号行政处罚决定书,是都兰县水利局对上诉人在机井未得到相关手续后使用的处罚,水利局只是对上诉人进行罚款,并没有同时下文要求将该井拆除或掩埋、炸毁，而是要求上诉人办理相关手续。被上诉人提交的都兰县森林公安局送达的《责令整改违法行为通知书》是对上诉人超出其承包的3300亩土地私自开垦的整改,并不是对上诉人3300亩土地开垦行为的违法认定。二、上诉人与被上诉人签订的《土地租赁承包合同》不是无效合同,而是可解除合同。上诉人对其承包给被上诉人的土地是通过流转方式取得的合法使用权。上诉人与被上诉人在签订租赁合同时都是自愿签订,双方对当时的情况是了解的，同时也没有违反国家的法律、法规及相关政策。按照《青海省柴达木梭梭林国家级自然保护区总体规划（2011-2020)年》政府是支持和鼓励枸杞种植的。只是在2018青海省人民政府在贯彻落实中央环境督察反馈意见整改方案中明确,2022年年底在保持1992公顷现有枸杞林地盖度不低于35%的前提下,采取人工封禁保护和自然修复方式,将已开垦未种植的1911公顷土地梭梭种群得以逐渐恢复。事实上被上诉人在租赁上诉人的土地后已经种植了枸杞,并不属于[2018]44号中所述的已开垦未种植的情况。退一步讲,就算是根据此文件被上诉人所租土地在整改范围内,导致无法继续履行合同,上诉人也愿意响应国家政策在一审开庭时也明确表示同意解除合同，被上诉人也同意解除合同。既然是解除合同就证明双方对当时租用的事实是予以认可的,被上诉人租用了上诉人的土地至今就应该向上诉人支付租赁费,且上诉人的土地也是从他人手中流转取得的，同样支付了相应的费用,被上诉人在种植枸杞后不精心打理导致枸杞死亡并非上诉人的责任。 万玛扎西辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。本案属于无效合同，上诉人称本案系解除合同的抗辩理由不能成立。上诉人缴纳的费用属于土地平整费还是承包费，一审法院也已查明，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 万玛扎西向一审法院起诉请求：一、依法判令原、被告签订的《土地租赁承包合同》无效；二、请依法判令被告向原告返还土地承包费用180000元；三、案件受理费用由被告承担。 一审法院认定的事实：2011年8月16日，被告从香其布、加洛处承包了草原，该草场为西至苏克草原、东至宗加界限、南至青藏公路全部沙滩荒地。2016年4月10日，被告以其成立的都兰宏强饲料有限公司名义向都兰县宗加镇政府提出申请，计划在承包的草原上种植3300亩饲草饲料，2016年5月25日宗加镇艾斯力金村村民委员会、都兰县宗加镇人民政府、都兰县草原监理站、都兰县农牧林业和扶贫开发局同意其种植2500亩地膜玉米。2017年4月1日原、被告双方签订《土地租赁承包合同》，合同约定被告将位于都兰县诺木洪农场40亩沙荒土地承包给原告使用，承包年限为12年，即2017年1月1日至2029年11月1日止。2017年不收土地承包费，2018年至2026年土地承包费每亩每年900元，2026年至2029年承包费按市场价重新定价。2016年6月6日原告通过银行转账的方式向被告支付土地平整费180000元，未向被告支付土地承包费。被告承包给原告的土地位于其承包的草场中，属于种植饲草饲料的3300亩土地中的一部分，地理位置在青海柴达木梭梭林国家级自然保护区都兰分区的实验区范围内，该涉案土地与被告取得林权证所对应的880亩土地属不同地块。 一审法院认为，结合案件审理情况，该案争议的焦点问题为《土地租赁承包合同》是否无效；原告支付的180000元应否退还。一、关于《土地租赁承包合同》是否无效的问题。根据《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条之规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”一审认为，合同是否无效，应就合同内容及履行情况等问题进行综合考量，因该案中原、被告双方签订的《土地租赁承包合同》不存在《合同法》第五十二条前三项规定的情形，因此将结合《合同法》第五十二条第（四）（五）项、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国自然保护区条例》等法律、行政法规的规定对本案合同是否有效进行综合判断考量。（一）原告主张合同无效是否成立。1.根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条的规定，国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。该案中，原告承包的40亩土地位于青海柴达木梭梭林国家级自然保护区都兰分区的实验区范围内，虽《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条第四款规定实验区内可以进行从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动，但被告闫海平并未就涉案土地的开垦种植行为取得青海省人民政府林业部门的审批同意，同时青海省人民政府林业部门也未下发过关于许可种植人员在试验区实验种植枸杞的相关文件，所以即使原、被告签订的《土地租赁承包合同》确系双方当事人的真实意思表示，但平整土地种植枸杞之行为已然违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条第四款、第二十六条关于未经审批而禁止开垦的强制性规定。该条文虽未明确违反该规定将导致合同无效或不成立，但良好的生态环境作为最公平的公共产品、最普惠的民生福祉，所以违反该规定若使合同继续履行则必然损害社会公共利益。2.根据《中华人民共和国土地管理法》第三十九条第一款和《中华人民共和国草原法》第四十六条的规定，禁止毁坏和开垦草原。由于该案被告将其承包的草原在未经审批的情况下擅自改变土地用途，开垦后用于种植枸杞，该行为亦违反了法律的禁止性规定。3.结合中共青海省委、青海省人民政府关于印发《青海省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案》的通知（青发〔2018〕44号）可知，青海省人民政府禁止在涉案区域内种植枸杞，故通过人工封禁和自然修复的方式来恢复生态环境。因此，该院认为原、被告双方签订的《土地租赁承包合同》违反了我国《合同法》第五十二条第（四）（五）项的规定，该合同无效。（二）关于被告的抗辩意见能否成立的问题。被告抗辩认为，承包给原告的土地是其通过合法途径取得，拥有草原使用证。同时，2016年4月10日，其以都兰宏强饲料有限公司名义向都兰县宗加镇人民政府提出申请，计划在包括涉案土地在内的其承包的草原上种植3300亩饲草饲料，2016年5月25日宗加镇艾斯力金村村民委员会、都兰县宗加镇人民政府、都兰县草原监理站、都兰县农牧林业和扶贫开发局同意其种植2500亩地膜玉米。此外，被告认为与涉案土地同处于试验区的880亩土地其获得了林权证，同样能说明其承包给原告的40亩土地亦可进行开垦种植。一审认为：1.包括涉案土地在内的范围于2013年被划入青海柴达木梭梭林国家级自然保护区，被告在庭审时亦表示知情，然而直至2017年4月1日双方才签订《土地租赁承包合同》，所以根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条之规定，被告在仅取得都兰县人民政府相关部门的审批同意后，其并未完成须经省级人民政府职能部门审批的全部流程，所以被告的信赖利益因其完成审批程序的不完善而具有极大的局限性，其以此抗辩并不具有法律上的对抗效力；2.被告获得林权证的880亩土地与该案争议土地并不属于同一地块，在涉案土地未获得行政审批及取得林权证的前提下，被告出示的第二组证据中编号为A6300629683的林权证与本案并无关联性，被告不能以简单的“类推解释”方式来证明其承包给原告的40亩土地可在不经过审批的情况下进行开垦。因此，该院认为被告的抗辩理由不能成立，依法不予支持。综上，一审法院认为原、被告签订的《土地租赁承包合同》违反法律、行政法规的强制性规定，若继续履行则有损社会公共利益，故该土地承包合同无效。二、关于原告支付给被告180000元应否退还的问题。（一）原告在起诉时主张被告应返还其支付的土地承包费180000元，但经庭审核实，原、被告双方均认可该费用为土地平整费用，并不属于土地承包费，土地承包费截止目前原告并未向被告交纳。因此，一审将该费用定性为土地平整费。（二）首先，结合已查明的事实，被告系在未取得行政许可的情况下擅自将涉案土地进行平整，违法变更土地用途；其次，原告与被告签订《土地租赁承包合同》前并未参与到被告的开垦行为之中，被告开垦土地产生的成本与原告并无关联，原告亦无过错。因此，一审认为在该案《土地租赁承包合同》无效的情况下，就原告支付的180000元土地平整费，对被告而言构成不当得利，应全额予以返还。综上，依照《中华人民共和国民法总则》第九条，《中华人民共和国合同法》第七条、第五十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十四条第一款、第一百四十二条，《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条、第二十一条、第二十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决：一、原告万玛扎西与被告闫海平于2017年4月1日签订的《土地租赁承包合同》无效；二、被告闫海平返还原告万玛扎西土地平整费180000元，于本判决生效之日起三十日内付清；三、驳回原告万玛扎西的其他诉讼请求。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了当庭质证。对争议的问题，本院认定如下： 上诉人闫海平向本院提交了照片一组，拟证明机井未炸毁，且承包土地上有被上诉人种植的枸杞，案涉土地至今还由被上诉人使用的事实。被上诉人万玛扎西质证认为，对该证据不予认可，该证据无法证明是本案案涉的土地。本院认为，案涉土地上机井是否被炸毁或填埋，与本案争议的焦点并无关联性，故本院对该组证据不予认可。 本院二审查明的案件事实与一审法院查明的一致，予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是：1.闫海平与万玛扎西于2017年4月1日签订的《土地租赁承包合同》是否有效？2.万玛扎西向闫海平交纳的180000元款项是否应当返还？ 关于双方于2017年4月1日签订的《土地租赁承包合同》的效力问题。本案中，2011年3月柴达木梭梭林国家级自然保护区总体规划中明确柴达木梭梭林自然保护区都兰分区位于都兰以西，青藏公路两侧，即巴隆-宗加-诺木洪一线。2013年6月柴达木梭梭林自然保护区升级为国家级自然保护区，本案案涉土地位于自然保护区内，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。”的规定，至2017年4月1日闫海平仍将保护区内案涉土地平整后租赁给万玛扎西进行枸杞种植的行为，违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条的规定。上诉人闫海平虽称都兰县环境保护和林业局同意了其在案涉土地上种植枸杞的申请，但案涉土地在自然保护区内，对于在案涉土地上进行枸杞种植的申请应当由柴达木梭梭林自然保护区管理局进行批复，而对于闫海平的申请，都兰县环境保护和林业局上报柴达木梭梭林自然保护区管理局后，闫海平并未取得管理局的批复。故根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）、（五）项的规定，一审法院根据案件的事实和法律、法规的有关规定，对本案进行综合考量认定双方签订的《土地租赁承包合同》无效正确，对此本院予以确认，对于闫海平上诉称双方合同为可解除合同的上诉理由本院不予采纳。 关于上诉人闫海平是否应当返还被上诉人万玛扎西180000元土地平整费的问题。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。”之规定，本案中被上诉人万玛扎西于2016年6月6日向上诉人闫海平转款180000元且上诉人闫海平也认可,该款项原、被告在一审庭审中已明确转款的目的，原审予以确认土地平整费并无不妥。现因双方签订的《土地承包租赁合同》无效，上诉人闫海平取得的180000元土地平整费应当返还给被上诉人万玛扎西。因此，一审判决闫海平返还万玛扎西180000元土地平整费正确，本院予以确认。 综上所述，闫海平的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费3900元，由上诉人闫海平负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张连明 审 判 员 吴培青 审 判 员 邢 昌 二〇二〇年九月十四日 法官助理 田雪梅 书 记 员 司风明