浙江省桐乡市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0483行初17号 原告嘉善悦华黄桃专业合作社，住所地：嘉善县姚庄镇横港村横港里237号，统一社会信用代码：93330421598546699B。 法定代表人马金泉，该合作社负责人。 委托诉讼代理人李仟仟，北京浩硕律师事务所律师。 委托诉讼代理人张蕊，北京浩硕律师事务所实习律师。 被告嘉善县自然资源和规划局，住所地：嘉善县人民大道777号，统一社会信用代码：11330421MB173388X8。 法定代表人郑利平，该局局长。 出庭负责人毛立财，、总规划师。 委托诉讼代理人徐立忠。 委托诉讼代理人周波,北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 原告嘉善悦华黄桃专业合作社（以下简称悦华黄桃合作社）不服被告嘉善县自然资源和规划局（以下简称嘉善资源规划局）土地行政管理(土地)行政监督纠纷一案，向本院提起诉讼。本院于2020年4月28日立案受理后，依法组成合议庭，于8月7日公开开庭审理了本案。原告悦华黄桃合作社委托诉讼代理人李仟仟、张蕊，被告嘉善资源规划局党委委员毛立财及委托诉讼代理人徐立忠、周波到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。 原告悦华黄桃合作社起诉称，2020年1月5日原告向被告邮寄《查处申请函》，要求查处嘉善县西塘镇人民政府（以下简称西塘镇政府）在未办理征地审批和农用地转用审批手续的情况下，擅自改变原告承包地土地性质和用途的违法行为进行查处。2020年2月12日，原告收到被告作出的《关于马金泉申请查处的答复意见》，该道路用地不属于新增建设用地，无需报农转用审批，至今仍为农村集体经济组织所有，不涉及农村集体土地征收。依据《浙江省交通运输厅、浙江省国土资源厅关于规范农村道路改造提升用地管理的通知》、《农村公路建设管理办法》第二条第二款和第五款的规定，农村道路的主要用途是服务于农业生产，且在国家公路网络体系之外，系农用地；而村道属于农村公路，目的是为了连接村与村以及村与外部，属于公路网络体系，是建设用地。本案中被告答复连祥路属于村道，却又适用《土地利用现状分类》中关于农村道路的规定，称涉案地块是农用地，显然系适用法律错误。此外连祥路也并非如被告所说是村道，实际上连祥路被纳入恒天西塘祥符荡文化艺术创意项目范围，是商业开发，系以公益之名行商业开发之实。综上所述，涉案答复认定事实错误、适用法律错误。现起诉请求：撤销被告嘉善资源规划局2020年2月12日作出的《关于马金泉申请查处的答复意见》，并责令其重新作出书面答复。 被告嘉善资源规划局答辩称，一、原告不具备诉讼主体资格。涉案道路尚未建设完毕且目前尚未占用原告使用的相关土地，因此原告与涉案道路用地并无法律上的利害关系，没有诉讼主体资格。二、诉请没有事实和法律依据。从涉案道路性质上看，属于村道，被告的认定并无不当；从监管要求上看，村道建设行为属于村民自治事项，且建设结果没有违反国土资源管理有关法律法规，被告已尽到法定监管职责；从村民意愿上来看，道路建设符合群众需求；从客观事实来看，原告举证事实与实际情况有偏差。原告在起诉状中所称的“连祥路”目前并不存在，在证据目录中提交的照片并非规划部门出具的权威规划图纸，只是有关市场主体的相关宣传材料。三、被告按法定程序给予原告答复。综上，请求依法驳回原告诉讼请求。 原告悦华黄桃合作社向本院提交如下证据： 一、《查处申请函》及邮寄凭证、农村土地流转经营权证，证明原告向被告邮寄查处申请，系本案的适格原告； 二、《恒天西塘祥符荡文化艺术创意项目》建设项目环境影响报告表、照片（来源于原告拍摄），证明涉案公路被纳入恒天西塘祥符荡文化艺术创意项目，涉案地块是商业用地，涉案答复违法； 三、《关于马金泉申请查处的答复意见》，证明被告称涉案道路是村道却适用农村道路的规定，涉案答复违法； 四、善发改设计[2019]533号《关于西塘镇金明至东汇联网公路二期工程（连祥路）初步设计的批复》（当庭提交），证明涉案连祥路是公路，其土地用途是建设用地。 被告嘉善资源规划局向本院提交如下证据： 一、补偿协议、补偿领取凭证、情况说明，证明了原告不具备诉讼主体资格； 二、《关于马金泉申请查处的答复意见》及邮寄凭证，证明了被告按法定程序给予原告答复； 三、涉案道路照片（来源于被告拍摄），证明了道路建设宽度规划在7米以内，在功能和标准上符合《土地利用现状分类》和《浙江省交通运输厅、浙江省国土资源厅关于规范农村道路改造提升用地管理的通知》(浙交[2016]64号)文件等对于村道的认定。 被告嘉善资源规划局向本院提交如下法律依据：《土地利用现状分类》、《浙江省交通运输厅、浙江省国土资源厅关于规范农村道路改造提升用地管理的通知》(浙交[2016]64号)，说明符合农村道路建设标准，不需要经过征地程序。 质证意见: 对原告悦华黄桃合作社提交的证据，被告嘉善资源规划局质证认为，对证据一、真实性、合法性无异议，但不能达到证明目的；对证据二、真实性、合法性无异议，但与本案无关联；对证据三、无异议，但不能达到原告的证明目的，村道与农村道路是一个概念；对证据四、真实性、合法性无异议，也不能达到原告的证明目的，因为建设设计的标准并不能够否定是农村道路。 对被告嘉善资源规划局提交的证据，原告悦华黄桃合作社质证认为，对证据一、关联性不予认可，形式真实性予以认可，实质真实性、关联性、证明目的不予认可，没有具体的身份信息，补偿与本案无关系；对证据二、真实性、合法性、关联性无异议，但证明目的不予认可，不能证明被告的答复合法；对证据三、真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，从涉案照片看不出道路是连祥路及其宽度等具体情况。对法律依据，原告悦华黄桃合作社认为法律适用错误，本案所涉道路并非农村道路。 认证意见： 原告悦华黄桃合作社提交的证据一、三，符合真实性、形式合法且与本案具有关联性，予以采信；证据二、四真实性予以认定，但与案件事实缺乏直接关联性，不予采信。 被告嘉善资源规划局提交的证据一，原告对真实性无异议，对证据载明事实予以确认；证据二，与原告提供的证据三一致，予以采信；证据三，照片系被告单方拍摄，且原告不认可其真实性，故不予采信。 本院经审理查明案件事实如下： 2020年1月5日，原告悦华黄桃合作社向被告嘉善资源规划局邮寄《查处申请函》，请求对在未办理征地审批和农用地转用审批手续的情况下，西塘镇政府擅自改变原告承包地土地性质和用途的违法行为进行查处，并将查处结果书面告知。 2020年2月12日，被告嘉善资源规划局作出《关于马金泉申请查处的答复意见》，载明：因东汇村发展需要及考虑到当地百姓出行方便，于2019年8月由东汇村股份经济合作社委托西塘新市镇投资开发有限公司在恒天地块东侧、祥符荡北侧修筑了一条连接金明村的东汇村村道。该村道为宽7米以下的农村道路，符合国家质检总局、国家标准化管理委员会发布和实施的新的《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)规定：“在农村范围内，南方宽度大于等于1.0m，小于等于8m”的农村道路国家标准，农村道路其用地性质仍为农用地。因此，该道路用地不属于新增建设用地，无需上报农转用审批，至今仍为农村集体经济组织所有，不涉及农村集体土地征收。综上，西塘镇东汇村在恒天地块东侧，祥符荡北侧修筑的是一条农村道路，无需上报农转用审批，至今仍为农村集体经济组织所有，不涉及农村集体土地征收。故申请查处的事实不成立。 原告悦华黄桃合作社向嘉善县西塘镇东汇村的村民租赁了160.59亩土地用于黄桃种植，并于2015年2月取得农村土地流转经营权证，流转期限自2014年1月1日至2028年12月31日，其中部分租赁的土地被西塘镇政府于2019年10月22日强制推平。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。即适格的行政诉讼原告，应当是被诉行政行为的相对人或者利害关系人。本案中，原告悦华黄桃合作社认为西塘镇政府在未办理征地审批和农用地转用审批手续的情况下，擅自改变其承包的农用地性质及用途进行修路，请求被告嘉善资源规划局进行查处。原告悦华黄桃合作社的申请实质上是向被告嘉善资源规划局就相关行为进行投诉。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。即投诉人只有在为维护自身合法权益的前提下进行投诉，才与行政机关就投诉事项的处理具有利害关系。结合本案证据及案件事实，原告悦华黄桃合作社租赁嘉善县西塘镇东汇村160.59亩土地用于黄桃种植，系农村土地流转经营权人，并非农村集体土地的承包经营权人。且原告悦华黄桃合作社称部分租赁土地被强制推平后用于修路，但本案无证据表明修路已占用原告所租赁的土地。综上，本案是否存在擅自改变所租赁农用地性质及用途进行修路等行为，与承租人原告悦华黄桃合作社不具有直接关联，与原告悦华黄桃合作社具有直接利害关系的系强制推平行为及被损坏桃树等的赔偿事宜。因此，被告嘉善资源规划局作出的处理结果与原告悦华黄桃合作社之间不存在法律上的利害关系，原告悦华黄桃合作社不具有原告主体资格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告嘉善悦华黄桃专业合作社的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审  判  长  王红娟 审  判  员  陶永良 审  判  员  唐雪平 二〇二〇年九月九日 （代）书记员  沈婷婷