江苏省镇江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏11行终117号 上诉人（原审原告）秦根宝，男，汉族，1963年3月13日生，住镇江。 被上诉人（原审被告）镇江新区丁卯街道办事处。住所地：镇江新区纬三路158号。 负责人刘冬冬，主任。 出庭应诉负责人王政，副主任。 委托代理人谌霞，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。 上诉人秦根宝诉被上诉人镇江新区丁卯街道办事处不履行法定职责一案，不服镇江市润州区人民法院（2020）苏1111行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，因本案事实清楚，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年3月4日，原告秦根宝以解决征地保障纠纷为由，通过邮政挂号信的方式，向凤凰山村村民委会提出《村务信息公开申请书》，要求公开“在2010年征地时，是经过哪一次村民会议、或者村民代表会议，讨论决定不把申请人（原告秦根宝）列入秦西村民小组内的在册农业人口的《村民会议决议（或决定）》的村务信息”。同年3月11日，原告秦根宝通过邮寄挂号信方式向被告丁卯街道办提出申请，申请“依法责令被申请人（凤凰山村村民委员会）履行村务信息公开义务，按照申请人（原告秦根宝）在《村务信息公开申请书》中所描述的村务信息内容向申请人公开”。2019年5月10日，被告丁卯街道办向凤凰山村村民委员会发出《责令公布村务通知书》。5月15日，该村民委员会向被告丁卯街道办出具“村委会《回复》”称：“申请人秦根宝，在秦西村民小组没有承包土地，并于80年底末办理了农转非，对照文件规定，不能进入农业人口统计台账。且其不属于秦西村民小组集体组织成员，本村民委员会也无需向秦根宝公开村务信息。”次日，被告丁卯街道办通过EMS快递方式将上述《责令公布村务通知书》与“村委会《回复》”送达原告秦根宝。2019年12月9日，原告通过挂号信方式向被告邮寄《申请书》，申请撤销“村委会《回复》”中涉及原告秦根宝“且不属于秦西村民小组集体组织成员”的答复，并责令该村民委员会改正为原告属于相应农村集体经济组织成员。被告于2020年2月6日作出《告知函》，告知原告“对集体经济组织成员资格的认定不在街道办事处法定职权范围，依法属于村民自治范围内的事项由村委会民主决策和管理”。另查明，镇江市中级人民法院于2018年10月11日作出的（2018）苏11行终199号行政判决书确认：原告至该判决作出之日尚未被依法确认为凤凰山村秦西村民小组的成员。原告秦根宝对被告作出的《告知函》不服，向法院起诉，请求判令：1.撤销案涉《告知函》，并确认被告不履行责令改正的监督职责的行为违法；2.被告限期履行责令改正的监督职责；3.被告负担本案诉讼费用。 原审法院经审理认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定存在侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《江苏省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第三十九条、第四十条规定，村民委员会及村民会议、村民自治章程、村规民约存在侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权的内容，或者村民委员会及其成员存在侵害村、组集体利益和村民合法权益的行为，村民有权向乡镇人民政府或者县（市、区）人民政府有关部门反映，乡镇人民政府或者县（市、区）人民政府有关部门应当责令改正。本案凤凰山村位于被告丁卯街道办辖区范围内，因此被告丁卯街道办对该村村民委员会侵害该村村民合法权益的行为负有法定监督职责。依照上述规定，当事人请求有关人民政府或者主管部门对村民委员会侵犯其合法权益的行为履行监督职责的前提是，当事人属于所在村的村民，且该村村民委员会或其成员存在侵犯村民的人身权利、民主权利、合法财产等权益的行为。本案中，原告对“村委会《回复》”中“且其（原告秦根宝）不属于秦西村民小组集体组织成员”的论述有异议，认为侵犯其合法权益，遂向被告申请撤销该论述并责令凤凰山村村民委员会改正为“属于秦西村民小组集体经济组织成员”。但根据已发生法律效力的（2018）苏11行终199号行政判决书确认，至2018年10月11日原告尚未被依法确认为凤凰山村秦西村民小组的成员；且原告向被告提交撤销并责令改正的《申请书》时，也未提交证据证明“村委会《回复》”所涉论述确有错误或与实情不符；本案诉讼中，原告亦未提交证据证明其属于秦西村民小组集体经济组织成员。被告收悉原告申请后作出《告知函》，书面告知原告“对集体经济组织成员资格的认定不在街道办事处法定职权范围，依法属于村民自治范围内的事项由村委会民主决策和管理”，内容并无不当。综上，原告提起本案之诉，要求被告履行“撤销凤凰山村村民委员会‘且其不属于秦西村民小组集体组织成员’的答复、并责令该村村民委员会改正为属于秦西村民小组集体经济组织成员”的监督职责，理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告秦根宝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告秦根宝负担。 上诉人秦根宝上诉称：一审法院认定事实不清，适用法律错误。村委会的《回复》中存在侵犯上诉人的最基本的生存权、民主政治权的事实，“两权”均与成员资格紧密关联。上诉人在向被上诉人提交撤销并责令改正的《申请书》的最后己经向被上诉人载明了“需要证据时请另行通知申请人，申请人将如实提供”的书面告知，这在庭审中也进行了举证、质证，并己记录在案。上诉人不是无证据提交，或拒不提交；被上诉人也不是以上诉人未提交证据为由，而无法履行监督职责，而是以成员资格的认定不在街道办事处职权范围为由，而不履行监督职责的。故一审法院杞人忧天，提前介入了对行政机关在尚未作出具体行政行为时的行政诉讼。原告未向行政机关提供证据，应由行政机关在作出具体行政行为时通知上诉人提交。上诉人认为，本案未到具体行政行为的程序，即使提交证据也不应向法院提交，而应向被上诉人提交，法院不能直接处理村民与村民委员会之间民主决策的事项，否则法院有涉干涉农村集体经济组织自治范围事项之嫌。集体经济组织成员资格的确认纠纷是行政处理前置。本案上诉人不是直接向被上诉人提出集体经济组织成员资格的首次确认申请，而是对凤凰山村村委会的首次确认不服提出的监督申请。村委会不是集体经济组织成员资格的最终确认机关，依据市政府的征地保障文件，镇（街道办事处）人民政府是最终确认机关。村民委员会利用农村自治组织自治事项侵犯少数村民合法权益的，依据村委会组织法的规定，应当由乡、镇人民政府履行责令改正的监督职责。该院采用非法提前介入具体行政行为的诉讼程序，把本案不履行法定职责案推出司法大门外，为政府担责，自已逃避司法监督职责。在判决书中暗示上诉人向被上诉人主动提交证据，使该由行政机关处理的特定的民事纠纷继续由行政机关自己处理。综上所述，一审法院驳回上诉人的诉讼请求的理由存在认定事实不清，违反法定程序，有蓄意行为。请求：1.撤销一审判决，依法改判，支持上诉人的诉讼请求。2.被上诉人承担一、二审诉讼费用。 被上诉人镇江新区丁卯街道办事处辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。关于上诉人的集体经济组织成员资格问题，已经多次诉讼，并且经法院的生效判决确认上诉人未被确认集体经济组织成员，这不仅是凤凰山村村委会在2019年的情况说明中作出陈述，也不是凤凰山村村委会的首次确认，因此上诉人不属于凤凰山秦西组集体经济组织成员，也就是说其不是凤凰山村村民。故而其无权要求被上诉人履行相应的监督职责。另外，上诉人上诉状中提到镇江市征地补偿和被征地农民基本生活保障办法，其中也并未授权被上诉人对集体经济组织成员资格作出认定，这在法院之前的生效判决中也已经明确表述。故而被上诉人无权对上诉人是否是集体经济组织成员作出认定，被上诉人对该事项是无法作出判断的，也就无法履行所谓的监督职责。综上，请求法院依法驳回上诉，维持原判。 上诉人秦根宝提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。 本院经审理，各方对原审查明的事实均无异议。经复核全案证据，原审认证正确，本院对原审查明的事实予以确认。另查明，上诉人要求被上诉人履行裁决其集体经济组织成员资格职责一案，本院已作出（2017）苏11行终100号生效判决，驳回秦根宝要求镇江新区丁卯街道办事处裁决其系集体经济组织成员资格的诉讼请求。 本院认为：本案中，上诉人向被上诉人申请撤销“村委会《回复》”中涉及原告秦根宝“且不属于秦西村民小组集体组织成员”的答复，并责令该村民委员会改正为原告属于相应农村集体经济组织成员，其实质仍然是要求被上诉人确认其集体经济组织成员资格。但《中华人民共和国村民委员会组织法》等基本法律，均没有授权街道办事处对集体经济组织成员资格予以确认或者裁决。《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》以及《镇江市征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》规定的被征地农民名单确定程序均没有授权人民政府、街道办事处直接对集体经济组织成员资格予以确认或者裁决，故被上诉人针对上诉人提出的前述申请作出的《告知函》并无不当。上诉人的诉讼请求无事实和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。另，关于上诉人是否属于村民小组集体组织成员问题，凤凰山村村民委员会已经认定其不属于秦西村民小组集体组织成员。且上诉人要求被上诉人履行裁决其集体经济组织成员资格职责一案已经生效的情况下，现又通过责令履行监督职责的形式，再次要求被上诉人确认其集体经济组织成员资格，对上诉人的上诉请求及理由，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人秦根宝负担。 本判决为终审判决。 审判长 肖 雄 审判员 曹 英 审判员 陈小娟 二〇二〇年九月十一日 书记员 肖梦婕