四川省绵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川07行终124号 上诉人（原审原告）绵阳世纪昌达房地产开发有限公司，住所地：四川省绵阳市绵山路64号（科学城M-10工业园区小二层楼一楼）。 法定代表人郭成华，该公司执行董事。 委托代理人罗健全，绵阳市涪城区城北法律服务所法律工作者。 委托代理人袁桂茹，四川蜀仁律师事务所律师。 上诉人（原审被告）绵阳市自然资源和规划局，住所地：四川省绵阳市涪城区临园路东段72号新益大厦八楼。 负责人淳道怀，该局局长。 出庭负责人何林泰，该局副局长。 委托代理人程建，四川道融民舟律师事务所律师。 上诉人（原审被告）绵阳市公共资源交易服务中心，住所地：四川省绵阳市三江西路北段一号桃花岛商业街。 法定代表人左代武，主任。 委托代理人杨红宾，该单位工作人员。 委托代理人刘谢宇，四川睿桥律师事务所律师。 上诉人绵阳世纪昌达房地产开发有限公司因诉上诉人绵阳市自然资源和规划局、绵阳市公共资源交易服务中心土地行政管理纠纷一案,不服四川省绵阳市涪城区人民法院(2019)川0703行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭进行了审理，上诉人绵阳世纪昌达房地产开发有限公司的法定代表人郭成华及其委托代理人罗健全、袁桂茹，上诉人绵阳市自然资源和规划局的出庭负责人何林泰、委托代理人程建，上诉人绵阳市公共资源交易服务中心的委托代理人杨红宾、刘谢宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认为：该案争议的焦点在于诉讼主体资格、是否应撤销二被告发布的《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让交易结果公示》两方面。关于诉讼主体资格问题，该案中又分为原告诉讼主体资格与被告诉讼主体资格两方面。就原告诉讼主体资格而言，被告以原告不是案涉地块的权利人也不是案涉地块的竞买人为由，认为原告不是该案适格原告。该院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。该案中，案涉涪××号地块的拆迁安置补偿协议系原告与业主签订，安置补偿也由原告在负责，且原告已实际进行了基础设施修建，在被告发布的绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让公告载明以现状出让的前提下，被告未举证证明已与原告就安置补偿及在建工程事宜达成一致或该事宜已得到处理，故原告属于该行政行为的利害关系人，具有诉讼主体资格。就二被告的诉讼主体资格而言，被告绵阳市自然资源和规划局系绵阳市国土资源行政主管及城市规划部门，有权依法拍卖出让案涉国有土地使用权并发布相关公告，故被告绵阳市自然资源和规划局系该案适格被告。被告绵阳市政务服务和社会资源交易服务中心辩称其仅是受被告绵阳市自然资源和规划局的委托负责本次拍卖，故不是该案适格被告，但未举证证明其与被告绵阳市自然资源和规划局之间系行政委托关系，且从该案《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让公告》及《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让交易结果公示》来看，均系二被告联合署名，共同签章。故该院对被告绵阳市政务服务和社会资源交易服务中心的该项抗辩不予采信，确认其是该案适格被告。关于是否应撤销二被告发布的《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让交易结果公示》的问题，原告主张撤销的主要理由是被告未就案涉出让地块依法完成征收收储，且被告明知土地内已有原告的在建工程不属净地，其拍卖行为程序违法，应予撤销。该院认为，程序合法是具体行政行为合法性的前提，该案中，二被告未举证证明在拍卖案涉地块前已依法完成了相应的征收收储手续，已处理好出让土地的产权、安置补偿等法律经济关系，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”的规定，该院确认二被告的拍卖行为存在程序瑕疵。因案涉地块已由四川陆建吉泰置业有限公司通过拍卖程序取得，且该公司已开始进行建设，同时该建设项目涉及涪××号多数业主安置住房的民生问题，如果撤销该《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让交易结果公示》，实际上是否认了整个拍卖行为，将给社会公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，应判决确认违法，但不撤销行政行为。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第三十四条、第七十四条之规定，判决：确认被告绵阳市自然资源和规划局、绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心就涪城区涪××号土地使用权发布的《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让交易结果公示》违法，但不予撤销。该案案件受理费50元，由被告绵阳市自然资源和规划局、绵阳市公共资源交易服务中心负担。 宣判后，上诉人绵阳世纪昌达房地产开发有限公司上诉称：一审判决虽确认二被上诉人发布的案涉土地拍卖出让交易结果公示违法，但不予撤销被上诉人的违法行政行为，其结果助长了二被上诉人与第三人四川陆建吉泰置业有限公司恶意串通侵占民营企业财产的违法、违纪行为。请求二审法院撤销二被上诉人的违法行政行为。 上诉人绵阳市自然资源和规划局上诉称：1.本案审理的具体行政行为是土地出让行为而非土地征收行为，原审法院的审理内容超出应有的审理范围应予以纠正；2.该局对世纪昌达公司不具有安置补偿义务，二审法院应依法予以纠正；3.一审认定土地出让不符合净地条件属于认定事实和适用法律错误，应予以纠正；4.本案认定本局承担相关补偿安置责任有违起码的公平合理原则；5.一审认定本局违法没有实体法依据，应纠正。请求撤销原判，改判驳回世纪昌达公司的全部诉讼请求。 上诉人绵阳市公共资源交易服务中心上诉称：1.土地出让交易结果公示对世纪昌达公司不产生实际影响，不是可诉行政行为；2.交易中心受市自然资源和规划局委托发布土地出让拍卖结果，不应该成为共同被告；3.交易中心属于平台服务性质，不对外行使行政管理职能，不应该成为本案行政诉讼的被告。请求撤销原判，改判驳回世纪昌达公司的全部诉讼请求。 上诉人在一审法院提供的证据已随案移送本院。 经二审审理查明：2009年9月，因绵阳市涪城路11号明珠小区需进行危旧房改造，经小区业主公开招标，通过比选确定由原告绵阳世纪昌达房地产开发有限公司中标并负责实施灾后重建改造项目。2010年10月15日，绵阳市涪城路1号业主和四川绵阳药业集团公司向绵阳市旧城改造指挥部办公室提出申请，要求将绵阳市涪城路1号全部房地产整体纳入该改造项目。2010年10月29日，绵阳市旧城改造指挥部办公室向市规划局发出关于涪××号项目拆迁房屋量的函，要求确定该项目地块规划经济技术指标。2010年12月9日，市规划局复函绵阳市旧城改造指挥部办公室，明确了项目地块主要规划指标及改造范围。2010年12月21日，市规划局根据原告绵阳世纪昌达房地产开发有限公司办理建设用地规划许可证的请示作出规划审查意见，原则同意办理涪××号地块旧城改造项目用地许可证，并于2011年1月18日向原告颁发了涪××号地块的建设用地规划许可证。2011年3月22日，绵阳市房产管理局就原告办理拆迁许可证的请示向原告函告，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，不再办理拆迁许可证。2011年4月20日，市规划局出具世纪昌达房地产公司涪××号旧城改造地块规划设计条件。2014年4月15日，绵阳市人民政府召开会议研究2014年城区危旧房（棚户区）改造工作，将涪××号地块纳入2014年危旧房（棚户区）改造范围。其间，原告陆续与涪城路1号、11号业主签订拆迁安置补偿协议，并在涪××号地块上完成了基坑建设和正负零以下主体建设，至2017年11月17日市住建局要求整改后未再施工。 2017年3月24日，绵阳市人民政府出台绵府纪要［2017］8号《研究绵阳城区旧城改造等有关事宜的会议纪要》决定“涪××号地块采取搬迁成本认定、土地收储、公开出让的程序推进实施。”原绵阳市国土资源局（现上诉人绵阳市自然资源和规划局）拟制供地方案（绵国土【2018】43号）报市政府审议，经市政府（2018）82号批复批准，于2018年7月6日以拍卖方式拍卖涪××号案涉地块，后因报名数不满足拍卖条件而流拍。2019年2月24日绵阳市自然资源和规划局再次向绵阳市人民政府呈递《情况说明》，同年2月26日市人民政府作出绵府批复（2019）23号《关于再次拍卖出让涪城区涪××号一宗国有建设用地使用权的批复》。2019年4月10日，被告绵阳市自然资源和规划局、绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心共同发布绵自然资规公告［2019］14号《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让公告》，该公告载明：被告绵阳市自然资源和规划局以拍卖方式出让涪城区涪××号10557.69平方米国有建设用地使用权，起拍总价为人民币384333916元，并注明该宗地以现状出让，其他规划要求详见绵城规设［2019］12号。2019年5月8日，被告绵阳市自然资源和规划局、绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心共同发布《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让交易结果公示》，确认四川陆建吉泰置业有限公司以384333916元人民币拍卖取得上述土地的使用权。 另查明，2019年9月11日，中共绵阳市委机构编制委员会关于印发《绵阳市公共资源交易服务中心职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，将绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心更名为绵阳市公共资源交易服务中心。 上述事实，有当事人陈述，政府文件，当事人协议，相关法律、法规和行政规范性文件在卷佐证。 本院针对各上诉人上诉理由评述如下： 第一，关于世纪昌达公司的上诉理由。 本院认为，由于新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》拆迁主体资格的限制，原业主拆迁安置未全部完成，土地未能合宗办证，最主要的是该企业的资金链断裂（其欠付施工企业的基坑工程款无力支付及后续开发资金无力筹措）等众多因素导致小区开发难以为继，该小区又被国家列入危旧房改造的范围。小区的开发失败会造成严重的民生和社会问题。在迫不得已的情况下,为收拾世纪昌达公司开发失败留下的烂摊子，政府被迫出手将该地块在不具备出让土地是净地（地上无在建工程或地上附着物已安置补偿后予以拆除）的条件下进行公开招标出让，以选择有实力的开发商得以继续完成项目开发。因此，上诉人绵阳市自然资源和规划局、绵阳市公共资源交易服务中心的土地出让行为是必要的，正当的，符合社会公共利益的需要。程序虽有一定瑕疵，但实体行为正当合法。第三人四川陆建吉泰通过公开的招标程序中标，没有过错，且现工程主体结构已修至十多层。被告该次土地招标出让行为已实际不可能再撤销。故上诉人绵阳世纪昌达房地产开发有限公司的该项上诉主张与法律立法宗旨和社会公共利益不符，不能成立，本院二审不予采信。 第二，关于绵阳市自然资源和规划局的上诉理由。 上诉人绵阳市自然资源和规划局如前所述，一共罗列了五点上诉理由。其中第1条绵阳市自然资源和规划局主张原判第15页“经审理查明的第一自然段的事实认定，作为起诉土地出让行政案件应该重点审查行政机关的土地出让行为，如是否报请有权政府批准，是否取得有权政府部门批示等等。而不应过度审查案涉土地征收前世纪昌达公司参与涪××号项目的相关情况”。本院认为自规局关于一审判决事实认定应增加出让报批等行为审查认定的意见可以采纳。该部份证据一审庭审中也有质证，本院二审事实认定可适当追加相关事实的认定。 绵阳市自然资源和规划局关于过多、超范围地认定了世纪昌达公司获取涪××号项目开发权和拆迁安置等事实的认定，二审应就相关事实予以删除的主张，本院认为本案虽然是针对土地出让招标行为的起诉，但原判第15页第一自然段事实的描述并非出于对国有土地上征收补偿等行为的审查，而是确认行政纠纷产生缘由和原告世纪昌达公司与被告绵阳市自然资源和规划局，绵阳市公共资源交易服务中心土地出让拍卖的结果有利害关系，从而表明世纪昌达公司具备提起本案行政诉讼的原告主体资格的需要而作出的认定，一审判决的该段事实认定有其存在的必要性也并不超出本案的审理范围。 绵阳市自然资源和规划局第2条和第4条上诉理由实际是一个问题，即本案国有土地上的征收主体是谁？绵阳市自然资源和规划局是否应承担对世纪昌达公司补偿安置费用的给付和补偿？就此问题我国2011年重新修订的《国有土地上房屋的征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收和补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”该法第十三条同时规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”。因此上诉人绵阳市自然资源和规划局关于其不是本案房屋和土地征收补偿和安置的执法主体的主张，本院不持异议。由于本案应该审查的是被告的土地出让招标行为的合法性，本案中有关国有土地上的征收行政行为超出了本案的审理范围。因此，一审判决在本院认为中“本案中，二被告未举证证明在拍卖案涉地块前已依法完成了相应的征收收储手续，已处理好出让土地的产权、安置补偿等法律经济关系”的认定不当，本院予以纠正和撤销。 绵阳市自然资源和规划局第3和第5条上诉理由是主张一审判决认定案涉土地不符合净地出让条件缺乏法律依据。根据我国国土资源部2012年7月1日施行《闲置土地处置办法》第二十一条规定，“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷”同时，四川省人民政府《印发关于进一步加强土地出让管理规定的通知》（川府发【2014】58号）第一条第（二）项“拟出让地块必须是征收（拆迁）安置补偿到位、没有法律纠纷、土地权利清晰并已注销原土地使用证，规划条件明确、具备动工开发基本条件的“净地”，不具备净地条件的宗地，一律不得出让”。由此可见，出让土地须具备“净地”条件是一条法律基本要求。一审判决明确引用了上述条款作出认定是有法律依据的。绵阳市自然资源和规划局对上述政府法规、规章中“净地”条件的理解仅限于出让土地的权属清晰，土地归属无争议，出让的原土地使用权是否已注销等方面是过于狭隘的解读。所谓“净地”不应仅是出让土地无权属争议，还应包括地上附着物是否补偿、安置到位，有无法律纠纷？而本案中显示原开发主体世纪昌达公司垫付的拆迁补偿费用尚未得到有效处置，土地上实施的地基施工也形成了法律纠纷尚未得到完全解决，这些情况说明该出让地块并未达到“净地”条件。此种情形下，进行的招标拍卖在法律程序上是存在明显瑕疵的。故一审判决确认被告出让土地的行政行为程序违法的认定是正确且有法律依据的。 第三，关于绵阳市公共资源交易服务中心的上诉理由。 该中心提出三条理由来支持自己不应成为本案行政诉讼的被告。对于本案行政诉讼中被告的确立，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”，本案中出让土地招标拍卖结果的公告是绵阳市自然资源和规划局和绵阳市公共资源交易服务中心共同签章发布的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》此条规定，绵阳市公共资源交易服务中心应该是本案的共同被告，毋庸置疑。故绵阳市公共资源交易服务中心的上诉理由依法不能成立。 综上所述，除开上诉人绵阳市自然资源和规划局上诉理由中，原判认定事实部分不够完整和一审判决在本院认为中对国有土地上房屋征收、补偿和安置行政执法主体认定不当，涉嫌超范围审查，一审判决本院认为对此表述应予以纠正外，三上诉人其它上诉理由均不能成立。原判认定事实基本清楚，证据确实，审理程序合法，适用法律正确，判处结果适当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费150元，由上诉人各自承担50元。 本判决为终审判决。 审判长  姬小兵 审判员  向 茜 审判员  严皓月 二〇二〇年九月十五日 书记员  陈 莹