浙江省金华市婺城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0702行初134号 原告盛菊英，女，1950年9月3日出生，汉族，住金华市金东区，现住金华市 委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。 被告金华市自然资源和规划局，住所地金华市婺城区双龙南街818号。 法定代表人李斌峰，局长。 原告盛菊英诉被告金华市自然资源和规划局其他城建行政处理一案，于2020年7月27日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，依法组成合议庭。经庭前询问，本案现已审理终结。 原告盛菊英起诉称：原告出资购买了婺城区××乡××小区××号住宅房屋。经查证，2014年6月30日，被告作出编号金土资罚［2014］8号《行政处罚决定书》，决定：一、责令金华市苏孟农业开发公司将非法占用的13156平方米土地退还给金华市石门农垦场和金华市苏孟乡山下村集体经济组织；二、没收金华市苏孟农业开发公司非法占用土地上新建的房屋和其他设施；三、对金华市苏孟农业开发公司非法占用13156平方米土地行为处以每平方米20元罚款，共计263120元。2015年2月10日，金华市婺城区人民法院作出编号［2015］金婺行审字第30号《行政裁定书》，裁定：准予强制执行。由申请执行人金华市国土资源局负责实施。2019年11月29日，由被告委托金华市婺城区苏孟乡人民政府对原告前述房屋执行没收完毕。2020年1月15日，原告向被告递交《没收建筑物购回申请书》，要求购回被没收的建筑物。2020年6月18日，原告收到金华金开产业发展集团有限公司作出的《回复函》，该公司决定不同意原告购回。原告对此不服，认为被告没有履行法定职责。具体理由如下：一、原告有权向被告提出购回被没收的建筑物，被告系没收建筑物的处置单位和法定职责单位。根据《浙江省人民政府关于违法用地建筑物处置意见的批复》第二条和第四条意见，及参照本省其他地市对没收违法建筑物的处置案例，对非经营性用地上的建筑物和其他设施，可以由原违法用地单位或个人申请购回。二、该小区具备回购的法定条件。（一）该房屋由金华市婺城区苏孟乡人民政府实际出资建造并对外出售。1、金华市苏孟农业开发公司系苏孟乡人民政府的全资企业，注册资本仅有120万元，公司自身不具备建造房屋的资金实力。2、事实上，在小区房屋的建造和审批过程中，均由乡政府工作人员办理。3、小区部分业主交纳的购房款也由乡政府收取，另外，公司法定代表人庄鼎阳，为乡政府工作人员，因此，该公司也不具有公司独立法人资格。（二）本小区办理了相关的审批的手续。经了解，本小区建造过程中，乡政府以“千村整治百村示范”项目申报。2005年3月29日，苏孟乡政府向开发区管委会提出申请（苏党字［2005］7号），拟将山下等五个行政村列为“千百”工程全面建设小康示范村。2005年5月25日开发区管委会批复（金市开复［2005］8号）同意将山下村等四个村列入2005年度市开发区“千百”工程建设。2005年8月31日，苏孟乡政府与浙江金华奥托康绿野公司签订征地协议，征用土地14.29亩，结合山下村部分集体土地统一进行项目开发，由浙江大禹建设有限公司承建。（三）本小区房屋满足建筑质量安全、消防、环境和行洪等要求，同时，也符合城乡建设规划和土地利用总体规划等条件。经了解，本小区房屋由专业施工单位浙江大禹建设有限公司施工建造。小区内部的房屋落座及房屋内部的建筑质量、安全和环境要求，均符合法定要求。另外，本小区房屋所建土地在土地利用总体规划中属有条件建设区。（四）本小区房屋已经被执行没收手续，业主具备购回的前提条件。2019年11月29日，被告委托金华市婺城区苏孟乡人民政府对前述房屋实施强制没收工作，现在没收建筑物已经执行完毕。三、该回复函不具有行政法律效果。1、根据回复函描述，金华金开产业发展集团有限公司是资产接收管理单位，系受被告委托，对没收建筑物予以处置。2、有限公司为商事主体，不具有行政主体资格，法律责任承担主体仍为被告。3、公司法人徐涵普原系苏孟乡人民政府的工作人员，也是乡政府开发、出售本案房屋的经办人。该回函不具有任何公信力。综上所述，原告系案涉“南山翠竹”小区内住宅房屋的业主和实际使用人，该房屋涉及公民的基本居住保障。被告不履行法定职责严重侵犯了原告合法权益。现原告为了维护自己的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，诉至法院，请求：请求依法责令被告继续履行法定职责，对原告递交的没收建筑物购回申请予以重新处理。 原告向本院提交的证据有（均系复印件）：1.原告身份证，2.回购申请书，3.收款收据，4.金华金开产业发展集团有限公司回复函。 被告金华市自然资源和规划局答辩称：一、我局不具有原告提出“没收建筑物购回申请处理”的行政职责。根据《国土资源行政处罚办法》第三十五条规定，“国土资源主管部门作出没收矿产品、建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后九十日内移交同级财政部门处理，或者拟订处置方案报本级人民政府批准后实施。法律法规另有规定的，从其规定。”另根据《金华市违法建筑处置暂行规定》第五条，“对非法占用土地建设但符合土地利用总体规划的违法建筑，由国土资源部门予以没收，交市政府、各县（市、区）政府、金华开发区管委会指定的部门管理。”《浙江省人民政府关于违法用地建筑物处置意见的批复》（浙政函[2006]16号）也只是规定了不同性质用地上建筑的处置方式，并没有规定自然资源部门的行政管理职责，因此我局并不具备该违法建筑物处置的相应行政职责。同时，我局作出涉案《行政处罚决定书》后，于2019年11月29日由苏孟乡人民政府执行没收完毕，金华金开产业发展集团有限公司于2019年12月30日将涉案没收的建筑物接收和管理。据此我局已经履行了行政处罚及执行行政处罚的相关内容，并不是涉案没收建筑物的有权处理主体。我局在收到原告提交的《没收建筑物购回申请书》后，于2020年2月20日将原告提交的申请书及附件材料移送给涉案没收建筑物的接收管理主体——金华金开产业发展集团有限公司。据悉，金华金开产业发展集团有限公司于2020年6月18日答复原告不同意其回购申请。二、申请购回没收建筑物并不是行政行为，并不符合《行政诉讼法》的受理范围。申请购回没收建筑物，属于民事买卖合同的邀约。以没收财产处置较多的海关部门为例，《海关罚没财物管理办法》规定“海关罚没财物应采取公开拍卖的处理方式。”通过拍卖方式取得相关财物，即是一个民事买卖合同，并不是行政行为。根据《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”而我局对原告《没收建筑物购回申请书》不予回复的原因是我局并没有处置已经没收归国家所有建筑物的法定职权，并没有侵害原告合法权益。且我局已对原告提出的申请依法移交给事实上对该建筑物行使接收和管理的主体一一金华金开产业发展集团有限公司，我局已经履职到位。三、原告并不是适格的购回申请主体。根据《浙江省人民政府关于违法用地建筑物处置意见的批复》（浙政函[2006]16号）第二点“对非经营性用地上的建筑物和其他设施，由有合格资质的资产评估机构评估，依法补办建设用地审批手续后，可以由原违法用地单位（或个人）申请购回。”本案违法建筑所在土地在《金华市城市总体规划（修改）2006-2020》范围之外，用地性质尚未确定，即使是属于非经营性用地，其申请购回的主体是“原违法用地单位”。而根据我局作出的《行政处罚决定书》，原告并不是违法用地单位，故原告并不是适格的购回主体，也无权对涉案房屋购回职责提起行政诉讼。四、因目前土地性质尚未确定，故并不一定适用原告所认为的违法建筑购回程序。根据《浙江省人民政府关于违法用地建筑物处置意见的批复》浙政函[2006]16号第一、二、三点规定了对于不同性质用地上的建筑物的处置方式，在未确定该地块的用地性质之前，原告并不能想当然的认为自己符合第二点的情形，并据此提出购回申请。综上，请法院驳回原告的起诉。 被告向本院提交的证据有（均系复印件）：1.接收函，证明涉案罚没的建筑物己由金华金开产业发展集团有限公司接收管理的事实；2.《没收建筑物购回申请书》移送函，证明被告收到原告提交的购回申请书后，已经移送给没收建筑物的接收和管理单位金华金开产业发展集团有限公司；3.回复函，证明金华金开产业发展集团有限公司已经对原告的购回申请作出不同意的回复；4.《金华市城市总体规划（修改2006-2020）》，证明涉案地块位于金华市城市总体规划范围之外，不符合城市规划；5.《浙江省自然资源厅关于对浙集复12[2020]15号的复函》，证明被告不具有原告提出“没收建筑物购回申请处理”的行政职责。 经审理查明：2020年1月15日，原告盛菊英向被告金华市自然资源和规划局递交没收建筑物购回申请书，要求购回被没收的位于金华市婺城区××乡××小区××号住宅房屋。同年2月20日，被告金华市自然资源和规划局将上述申请转交金华金开产业发展集团有限公司。6月18日，金华金开产业发展集团有限公司作出回复函，告知：我公司为“南山翠竹”小区的资产接收管理单位，收到金华市自然资源和规划局转交的《没收建筑物购回申请书》。鉴于上述资产目前并不具备出售条件，所以对你们提出购回的申请，我公司无法同意。现原告认为，被告金华市自然资源和规划局未履行法定职责，诉至本院。 另查明：原告盛菊英分两次缴纳南山翠竹捌号楼预收款120万元。 2014年6月30日，原金华市国土资源局对金华市苏孟农业开发公司未经依法批准，擅自在金华市石门农垦场土地和金华市婺城区××乡××村××小区，并将15幢房屋出售他人的行为，作出金土资罚〔2014〕8号行政处罚：1.责令金华市苏孟农业开发公司将非法占用的13156平方米土地退还给金华市石门农垦场和金华市婺城区苏孟乡山下村集体经济组织；2.没收金华市苏孟农业开发公司在非法占用13156平方米土地上新建的房屋和其他设施；3.对金华市苏孟农业开发公司非法占用13156平方米土地行为处以每平方米20元的罚款。该处罚决定经本院［2015］金婺行审字第30号行政裁定准予强制执行，地上建筑物于2019年11月29日经由苏孟乡人民政府执行没收完毕。经金华经济技术开发区管理委员会决议，涉案没收的建筑物于2019年12月30日交由金华金开产业发展集团公司接收和管理。 本院认为：根据行政诉讼法的相关规定，原告提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。除有明确的被告外，原告应当有具体的诉讼请求和事实根据，且案件应属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。对于履职事项提起行政诉讼的，不论是主张行政机关依职权主动履职或者依当事人申请履职的，都应当以申请事项属于行政机关职权范围为前提。申请人对于非行政机关职权范围的事项所提出的履职申请，行政机关的后续处理对其并不产生行政法上的权利义务影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。本案中，被告金华市自然资源和规划局对违法用地行为进行查处并作出处罚决定，没收非法占地上的房屋和设施。该处罚决定实际执行到位后，被罚没的房屋经金华经济技术开发区管理委员会决议，交由金华金开产业发展集团有限公司管理，金华市自然资源和规划局无权对被罚没房屋进行处置。原告所依据的浙政函[2006]16号《浙江省人民政府关于违法用地建筑物处置意见的批复》，仅规定了不同性质用地上建筑的处置方式，并未直接赋予被告对违法建筑物处置的行政职责。原告书面申请要求被告金华市自然资源和规划局履行非其职能范围的事项，被告在收到原告申请后，基于房屋实际管理情况将申请书转交给资产管理单位，已尽妥善处理义务，其处理行为对原告权利义务不产生实质影响。原告虽就被没收的南山翠竹小区房屋向金华市苏孟农业开发公司支付购房款，但案涉房屋未登记，原告不是行政处罚中的违法用地单位，不属于《浙江省人民政府关于违法用地建筑物处置意见的批复》中的申请回购主体，其与房屋出售企业之间的民事纠纷应另行主张权利。此外，资产管理单位对被罚没物是否处理、如何处理，其处理程序均不能基于购买意向人的申请而启动。综上，原告本案起诉，不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）、（八）项等规定，裁定如下： 驳回原告盛菊英的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  徐 敏 人民陪审员  汤江群 人民陪审员  汪奕南 二〇二〇年九月十五日 代书 记员  叶 菲