贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行终127号 上诉人（一审原告）任达美，女，1949年5月9日生，布依族，住贵州省都匀市。 委托代理人王基生，贵州群众律师事务所律师,特别授权代理。 委托代理人胡洪春，贵州群众律师事务所实习律师，一般授权代理。 被上诉人（一审被告）都匀市匀东镇人民政府，住所地都匀市匀东镇大坪村。 法定代表人蒙胜利，镇长。 委托代理人蒙祖荣，一般授权代理。 被告都匀市人民政府，住所地都匀市文明路63号。 法定代表人邓忠学，市长。 二被上诉人共同委托代理人董智先，贵州行者律师事务所律师，一般授权代理。 一审第三人都匀市匀东镇幸福村八组。 主要负责人莫绍丁，组长。 上诉人任达美因与被上诉人都匀市匀东镇人民政府（以下简称：匀东镇政府）、被上诉人都匀市人民政府（以下简称：都匀市政府）、一审第三人都匀市匀东镇幸福村八组（以下简称：幸福村八组）土地行政裁决及行政复议争议一案，不服独山县人民法院（2019）黔2726行初140号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 上诉人任达美一审诉称，匀东镇政府将其承包地确权给第三人系认定事实错误，且无法律依据，其有有效凭证，而第三人并无合法手续，具体表现为:1.其持有的自留山所有证载明“放牛坡顶良岗从缺口下以茶场路边为介”，而匀东镇政府认定“茶场路边”的“路”为牛路，实际上“茶场路边”是一直往下至茶场养猪场及宿舍旁边，该路虽已被茶场挖断，但不能认定无此道路；2.其持有的1998年《土地承包经营权证》《都匀市土地承包经营权调查登记表（一）》也明确载明争议地属其承包地，匀东镇政府以“茶场路边”为界需跨越村民莫绍成、韦克奇的承包地不符合常理，应以牛路为界没有结合实际，现实中林地里面有耕地属正常现象；3.第三人仅提供了来源不明、合法性、真实性不明确的合同、证明、笔记等不足以证明其对争议地享有承包经营权，因为在第一轮土地承包和第二轮土地延包时，国家已禁止留有机动地，即1998年后所有集体土地已承包到户，集体不可能与农户为承包地发生争议，故第三人对争议地的争议只能是所有权的争议。综上，匀东镇政府及都匀市政府的处理决定罔顾事实，特提请本案诉讼，请求：1.撤销东镇政府作出的匀东府决〔2019〕6号土地权属争议处理决定；2.撤销都匀市政府作出的匀府行复决字〔2019〕6号行政复议决定。 一审法院查明，2018年6月，任达美以其“放牛坡”林地被第三人幸福村八组承包给其村民种植茶树为由，申请匀东镇人民调解委员会调解，因匀东镇人民调解委员会调解未果后于同年9月申请匀东镇政府进行确权。任达美与第三人争议地范围：东至“原牛路”、南至幸福村八组农户“茶叶地”、西至“小路沿茶场养猪房（宿舍）”、北至“茶场边界”。“放牛坡”又名“埂打”、“拿埂播”、“瓜拿”。任达美户持有的1984年都匀县人民政府颁发的《都匀县自留山所有证》载明：下以茶场路边为介（界）。任达美户持有的1998年土地承包经营权登记表（一）载明：“拿埂播”林地东至“时祥山”、南至“茶场背后”、西至“茶场交界”、北至“会良山”。第三人在行政处理中提供的争议地权属依据主要有：1989年3月将原茶场养背后即争议地承包给茶场职工家属耕种的承包合同、收取承包费记录，2003年和2007年将原茶场背后土地（荒坡）、“放牛坡”承包给本组村民承包至2057年的合同，以及该村民领取国家退耕还林补偿金的凭证，第三人村民莫绍成、周顺和户1998年的《土地承包经营权证》，1998年莫廷周、韦克奇（伍）户林权证。匀东镇政府经调解无果后，于2019年6月5日作出匀东府决〔2019〕6号土地权属争议处理决定，对任达美、第三人提供的上述权属依据作出了如下认定：任达美提供的《都匀县自留山所有证》载明的“下以茶场路边为介（界）”，经现场比对，任达美承包地对应的西面最下方为茶场所建的养猪房及宿舍，并无道路，《土地承包经营权证》及土地承包经营权登记表（一）中南（西）至“茶场背后”较为模糊，如以茶场所建的养猪房及宿舍为界，则需跨越第三人村民的承包地，不符合常理，因此“下以茶场路边为介（界）”中的“路”应为此地原有的牛路，任达美提供的两证登记的土地范围未覆盖争议地，两证均不能作为其权属依据；第三人提供的承包合同等可证明第三人对争议地长期实施有效管理，第三人村民莫绍成、周顺和户1998年《土地承包经营权证》，莫廷周、韦克奇（伍）户2009年林权证上“瓜拿”林地正好将任达美的承包林地与争议地分隔开，现状可证明任达美所在的幸福村九组与第三人管理的山林以原牛路为界。匀东镇政府根据对上述证据的核实意见，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、二十一条，《贵州省林地管理办法》第十九条的规定，作出了争议地范围内任达美种植经济作物（桃树）的范围归其继续管理使用，其余的归幸福村委会所有，由第三人管理使用的处理决定。任达美不服向都匀市政府申请行政复议，都匀市政府受理后，通知了相关当事人，于同年8月16日作出了维持的复议决定（匀府行复决字〔2019〕6号）。 在审理过程中，一审法院经各方当事共同到现场进行察看，任达美和第三人均认同“原牛路”为现在的乡村公路，公路最下方为原茶场，上方为任达美承包林地。公路坎下有任达美种植的经济林木，任达美种植经济林木下方为第三人村民韦克奇、莫绍成的林地，韦克奇、莫绍成林地下方直至原茶场宿舍（养猪房）即为争议地，原茶场宿舍（养猪房）旁有一砂土路。从公路至原茶场宿舍（养猪房）目测距离约五、六十米。争议地上除小部分有任达美种植的经济林木外，其他部分主要为杂草、间有零星茶树、權木。 又查明，第三人在1989年将原茶场后的土地承包给茶场职工家属耕种有当时的原村委会盖章同意，2007年将原茶场养背后土地（荒坡）、“放牛坡”承包给本组村民至2057年亦经现在的幸福村村委会盖章同意，且承包的村民已用于种植茶树，并领取国家的“退耕还林”补助金。 一审法院经审理认为，本案被诉的处理决定系针对个人与另一村民组发生的林地权属争议作出的行政行为，权属争议的主体是个人与单位，故权属争议的性质只能是使用权的争议，对处理决定产生的争议是：原告持有的《都匀县自留山所有证》载明“下以茶场路边为介（界）”、《土地承包经营权登记表（一）》载明的“茶场背后”，匀东镇政府认定以“原牛路”即现在的乡村公路为界，是否具有事实及法律依据依据。本案中，原告持有的《都匀县自留山所有证》《土地承包经营权登记表（一）》对“放牛坡”的争议林地在东、西方向上虽载明“下以茶场路边为介（界）”、“茶场背后”，但争议地于1989年即由当时的村委会同意第三人承包给他人使用，2003年后又经村委会同意承包给其他村民用于种植茶树，说明争议地从该时起，使用权已发生变化。参照《林木林地权属争议处理办法》第十一条的规定，“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”。故被告匀东镇政府根据上述实际，作出原告用于种植经济林木的部分归原告管理使用，其他部分归第三人管理使用并无不当。基于此，被告都匀市政府复议维持匀东镇政府的处理决定亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告任达美的诉讼请求。案件受理费50元，由原告任达美负担。 上诉人任达美不服一审法院作出的判决，向本院提出上诉，请求：1.撤销贵州省独山县人民法院（2019）黔2726行初140号判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.本案诉讼费由被上诉人承担。其主要理由为：一、匀东镇政府作出的确权处理决定与事实不符，一审法院在审理过程中经现场勘查查明，原茶场宿舍旁边确实有一条小路，一审查明的该事实与上诉人提交的证据中载明的界限相吻合，上诉人持有的1998年《土地承包经营权证》和《都匀市土地承包经营权调查登记表》能证实争议地属于其承包范围内，匀东镇政府在确权决定中以推定方式没有结合实际，其作出的处理决定与事实不符。二、匀东镇政府将部分争议地的使用权确权给第三人证据不足，结论错误，且不利于矛盾化解。三、上诉人享有争议地的承包权，而第三人作为集体，其不可能和农户为承包经营权发生争议，若第三人认为其土地属于第三人集体所有，其应当主张所有权，而不是主张承包经营权。因此，被上诉人作出的处理决定与事实不符，一审法院驳回上诉人的诉请无法律依据。 被上诉人匀东镇政府答辩称，其作出处理决定的证据充分、事实清楚、适用法律得当、程序合法。经其审查查明，上诉人提供的证据不能达到其主张的目的，其主张权属的理由不能成立，一审第三人提供的证据足以证明争议双方的界限是以原牛路为界以及一审第三人对争议地长期管理的事实。故，匀东镇政府依法作出案涉处理决定符合法律规定，一审法院判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 被上诉人都匀市政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。 一审第三人幸福村八组在二审法定期限内未提交书面陈述意见。 上诉人任达美在二审审理期间向本院提交了如下证据：《林地使用权登记公示表（第二榜）》，拟证明：该公示表中记载的“拿埂香”林地与其提交的其他证据相互印证，案涉争议地系上诉人一直承包的林地；匀东镇政府认定一审第三人与村委会之间的违法承包没有依法登记，将争议林地的使用权确权给一审第三人没有依据，应予撤销。 经本院组织质证，被上诉人匀东镇政府及都匀市政府对上诉人在二审期间提交的上述证据的质证意见为：上诉人在二审期间提交的证据不属于新证据，所以不应采纳。 一审第三人幸福村八组对上诉人在二审期间提交上述证据的质证意见为：该证据不能作为新证据。 对上诉人在二审期间提交的上述证据，本院认证如下：上诉人提交的该证据是上诉人在一审之后发现的证据，属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院予以接纳。但该证据仅是林业行政登记机关在林地登记过程中作出的程序性公示行为，该证据载明的内容不具有最终确定性，不能作为林地权属的认定依据，且上诉人也认可没有相关部门依据该证据向其发放《林权证》，故本院对上诉人提交该证据的证明目不予认可。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：匀东镇政府于2019年6月5日作出匀东府决〔2019〕6号土地权属争议处理决定所认定的土地使用权权属是否事实清楚,所作决定应否撤销。 《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。本案中，虽上诉人任达美就匀东镇政府的处理决定中认定其持有的《都匀县自留山所有证》载明“下以茶场路边为介（界）”的“路”即为现在的乡村公路为界不予认可，并作为诉请撤销处理决定的主要理由，但从一审第三人提供的证据可以证实争议地于1989年即由一审第三人实际有效管理的事实。故匀东政府适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、二十一条，《贵州省林地管理办法》第十九条的规定，作出了争议地范围内上诉人种植经济作物（桃树）的范围归上诉人继续管理使用，其余的归幸福村委会所有，由一审第三人管理使用的处理决定，该处理决定具有法律依据，符合客观实际。另，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第九条：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”之规定，一审第三人幸福村八组可以对农民集体所有的土地享有使用权，上诉人就一审第三人幸福八组只能主张争议土地的所有权的主张，于法相悖，本院不予采纳。 综上所述,被上诉人匀东镇政府所作行政确权并未违反行政行为事实认定规则,其对争议地依职权作出的权属争议处理决定,在事实认定上并无明显不当。都匀市政府作出予以维持的复议决定，事实认定清楚，程序合法，依法应予维持。一审认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人诉请撤销被诉确权决定,缺乏充分的法律依据与事实依据,本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费各50元，由上诉人任达美负担。 本判决为终审判决。 审判长  林顺军 审判员  夏 永 审判员  金长虹 二〇二〇年九月二日 法官助理蒲兴余 书记员张迪佳