北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终4924号上诉人（一审原告）田士和，男，1954年10月2日出生，汉族，无业，住北京市海淀区。上诉人（一审原告）范芙容，女，1972年3月8日出生，汉族，无业，住北京市海淀区。委托代理人果学雷（范芙容之夫），1973年6月27日出生，汉族，住北京市海淀区。上诉人（一审原告）李辉，男，1973年1月16日出生，汉族，无业，住北京市海淀区。上诉人（一审原告）杜会复，男，1971年7月14日出生，蒙古族，无业，住北京市海淀区。上诉人（一审原告）倪秀兰，女，1962年8月21日出生，汉族，无业，住北京市海淀区。上诉人（一审原告）王美华，女，1985年9月15日出生，汉族，无业，住北京市海淀区。以上六上诉人之共同委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。法定代表人曾劲，区长。委托代理人单辉，北京市海淀区人民政府工作人员。委托代理人莫洁云，北京京凯律师事务所律师。上诉人田士和、范芙容、李辉、杜会复、倪秀兰、王美华（以下称为田士和等六人）因诉北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）驳回行政复议申请一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。2019年12月5日，海淀区政府作出海政复决字[2019]356号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉决定），主要内容为：该案案涉《北京市海淀区温泉特勤消防站征地补偿安置协议书》（以下简称协议书）是基于北京市海淀区公安消防支队建设温泉特警消防站征用杨家庄村集体土地一事，就有关征地范围和征地补偿、人员安置等事项签订的协议，显然不属于法律规定的行政复议受案范围。田士和等六申请人不能代表杨家庄村全体村民的意志，其自身与案涉协议书不具有行政法上的利害关系。故六申请人不具备提起行政复议申请的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。田士和等六人不服，诉至一审法院，请求依法撤销被诉决定，判令海淀区政府对其于2019年10月10日提交的《行政复议申请书》中的申请内容进行受理并重新进行答复。一审法院经审理查明，2019年10月11日，田士和等六人以北京市海淀区温泉镇人民政府（以下简称温泉镇政府）为被申请人，向海淀区政府提出行政复议申请。其复议请求为：确认被申请人于2015年11月30日签署的协议书的行为违法，依法将受理情况处理结果以邮寄方式书面告知申请人。同日，海淀区政府作出《行政复议答复通知书》，并于2019年10月15日向温泉镇政府送达。2019年10月25日，温泉镇政府向海淀区政府提交《答复书》、证据材料等。2019年12月5日，海淀区政府作出被诉决定，并向田士和等六人、温泉镇政府进行了送达。田士和等六人不服被诉决定，向一审法院提起诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。海淀区政府作为上级人民政府，具有对申请人针对温泉镇政府的行政复议申请进行处理的法定职权。本案中，海淀区政府于2019年10月11日受理田士和等六人的行政复议申请后，依法向被申请人温泉镇政府送达了《行政复议答复通知书》及相关材料，在温泉镇政府提交答复及相关证据后，海淀区政府对复议案件事实进行了审查。2019年12月5日，海淀区政府作出被诉决定并送达复议当事人。海淀区政府履行职责对复议申请进行审查的过程符合行政复议法第十七条、第二十三条、第三十一条的规定。海淀区政府作为复议机关，经审查认定被申请复议的协议书不属于行政复议受案范围，申请人与协议书没有利害关系，故作出驳回行政复议申请的决定。关于协议书是否属于行政复议受案范围的问题，一审法院认为，行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条以列举的方式明确了可以申请行政复议的具体行政行为范围。本案中被申请复议的协议书，系就征用海淀区温泉镇杨家庄村集体土地一事，由北京市海淀区公安消防支队、杨家庄村民委员会（以下简称杨家庄村委会）、温泉镇政府三方签订的协议，内容涉及征地补偿标准、征地补偿方式和支付方式、三方责任和违约处理等。一审法院认为，协议书系具有行政法上权利义务内容的协议，但田士和等六人要求确认温泉镇政府签署协议书行为违法的复议请求不属于行政复议法第六条有关行政复议受理范围的规定，目前不应纳入行政复议的受理范围。关于申请人与协议书是否有利害关系的问题，一审法院认为，农村集体土地的权利人、土地使用权人或者实际使用人与行政机关作出的涉及其所有、使用或实际使用的集体土地的行政行为有利害关系。本案中，协议书系由杨家庄村委会与其他两方主体签订，协议内容涉及全体村民共同利益。且本案现有证据不能证明田士和等六人系被征用地块的土地使用权人或者实际使用人。因此，田士和等六人与协议书没有法律上的利害关系。综上，田士和等六人要求判决撤销被诉决定，判令海淀区政府对其行政复议申请进行受理并重新进行答复的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回田士和等六人的诉讼请求。上诉人田士和等六人不服一审判决，向本院提出上诉称：其系北京市海淀区温泉镇杨家庄村农民，是本村集体所有土地法定权利人，温泉镇政府在其不知情的前提下非法签订协议书，严重侵犯、剥夺其以及其他村民的承包土地赖以生存的权利，以签订合同买卖其集体所有耕地的行为是具体行政行为，属于行政复议法所管辖的法律范畴。海淀区政府的被诉决定驳回其行政复议申请，系枉法作出。依据（2010）高行终字第1120号行政裁定和北京市第一中级人民法院（2010）一中行初字第2917号行政判决（以下简称2917号判决），在同样侵权事实和维权主体的情况下，一审法院作出与已生效2917号判决相反的一审判决，属枉法裁判等。故请求撤销一审判决，发回一审法院重审本案等。被上诉人海淀区政府对一审判决未提出异议。双方当事人在举证期限内提交的证据已经一审法院开庭质证，证据均已随案移送本院。经审查，一审法院认证意见正确。本院审理期间，田士和等六人提交2917号判决用以证明其上诉主张，经查，该判决系他人另行起诉海淀区政府作出的相关批复一案，与本案无关联且不属同类案件，本院不予接纳。本院查明事实与一审判决认定一致，故予以确认。本院认为，关于海淀区政府具有针对申请人田士和等六人的行政复议申请作出行政复议决定的法定职责，双方当事人无异议，本院不予赘述，确认一审法院认定意见。本案焦点问题为：海淀区政府以申请人田士和等六人申请复议的协议书不属于行政复议受案范围及申请人不具备提起行政复议申请的主体资格等为由，作出的被诉决定是否合法。关于田士和等六人申请复议的协议书是否属于行政复议受案范围的问题。本院认为，申请人申请行政复议，应当符合法律规定的行政复议受案范围。行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条以列举方式明确了可以申请行政复议的行政行为范围。根据《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，田士和等六人申请复议的协议书，虽系具有行政法上权利义务内容的协议，确不属上述行政复议法规定的可申请行政复议的行政行为，目前不应纳入行政复议受案范围。关于田士和等六人是否具备提起行政复议申请的主体资格的问题。本院认为，根据《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，申请人与具体行政行为有利害关系，系行政复议申请予以受理的必要条件之一；受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合海淀区公安消防支队签订，协议内容涉及该村全体村民共同利益，且本案现有证据不能证明田士和等六人系被征用地块的土地使用权人或者实际使用人。故田士和等六人与协议书没有法律上的利害关系，其不具有提起行政复议申请的主体资格。综上，海淀区政府作出被诉决定，依法驳回申请人田士和等六人的行政复议申请，并无不当，行政复议程序亦符合法律规定。田士和等六人要求撤销被诉决定、判令海淀区政府对其行政复议申请进行受理并重新答复的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，一审法院判决驳回田士和等六人的诉讼请求并无不当，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。田士和等六人提出的上诉请求和理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人田士和、范芙容、李辉、杜会复、倪秀兰、王美华负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 马宏玉审 判 员 刘天毅审 判 员 贾宇军二〇二〇年九月十七日法官助理 张佳欣书 记 员 魏 彬