山东省临沂市罗庄区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1311行初68号 原告：杨开娟，女，1969年1月31月出生，汉族，住临沂市罗庄区。 被告:临沂市罗庄区农业农村局，住所地临沂市罗庄区护台路11号。 法定代表人暨出庭负责人：范金华，局长。 委托诉讼代理人：张连法，男，该局工作人员。 委托诉讼代理人：岳增明，山东泰景律师事务所律师。 被告：临沂市罗庄区人民政府，住所地临沂市罗庄区开元路1号。 法定代表人：彭波，区长。 出庭负责人：雷晓东，该政府副区长。 委托诉讼代理人：李庆萍，女，区司法局工作人员。 委托诉讼代理人：李俊涛，山东诚杰律师事务所律师。 原告杨开娟诉被告临沂市罗庄区农村农业局、临沂市罗庄区人民政府（以下简称罗庄区政府）不履行登记法定职责及行政复议一案，于2020年7月16日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月23日立案后，于同日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。原告杨开娟于诉讼过程中申请将被告临沂市罗庄区农村农业局变更为临沂市罗庄区农业农村局（以下简称罗庄农业局），本院予以准许。本院依法组成合议庭，于2020年8月13日公开开庭审理了本案。原告杨开娟，被告罗庄农业局的出庭负责人范金华及委托诉讼代理人张连法、岳增明，被告罗庄区政府的出庭负责人雷晓东及委托诉讼代理人李庆萍、李俊涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 杨开娟诉称，根据国家规定，罗庄农业局应当在延长土地承包期后，2018年年底依法为包括杨开娟在内的农民办理《土地承包经营权证书》，但是其直到目前仍未办理、更换。2020年5月28日，杨开娟向罗庄农业局提交《集体土地使用权确权登记申请书》。2020年6月1日，罗庄农业局拒绝签收该申请书，严重侵害杨开娟的合法权益，属于行政不作为。2020年6月17日，杨开娟依法向罗庄区政府提起行政复议申请。2020年7月11日，罗庄区政府作出罗政复决字〔2020〕19号《行政复议决定书》，该决定书认定事实错误，程序违法，依法应予撤销，特诉至法院，请求：1.依法撤销罗庄区政府作出的罗政复决字〔2020〕19号《行政复议决定书》；2.依法确认罗庄农业局拒绝签收杨开娟申请的行政行为违法，是行政不作为；3.依法责令罗庄农业局受理杨开娟的申请。 杨开娟为证明其主张，向本院提交以下证据：证据1.身份证复印件，证明杨开娟身份信息；证据2.集体土地使用权确权申请书，系杨开娟邮寄给罗庄农业局；证据3.邮寄查询记录，载明邮件号码，证明寄送时间是2020年5月28日，寄件人是杨开娟，邮寄内容为集体土地使用权确权申请；证据4.行政复议申请书，证明杨开娟向罗庄区政府提出复议；证据5.《行政复议决定书》，证明罗庄区政府作出行政复议决定。 罗庄农业局辩称，一、应当裁定驳回杨开娟的起诉。罗庄农业局有确实充分的证据证明，杨开娟一户（户主为其丈夫张建体）的承包地已经进行确权颁证，《农村土地承包经营权证》编号为371311007001000060J，且杨开娟一户已于2014年完善承包合同、重新确权登记时领取《农村土地承包经营权证》。罗庄农业局是否接收杨开娟的申请书，对杨开娟的合法权益不产生任何实际影响，应当驳回起诉。另杨开娟在起诉状中所列罗庄农业局的名称错误，根据规定，错列被告且拒绝变更的，应当裁定驳回起诉；二、应当判决驳回杨开娟的诉讼请求。杨开娟邮寄时所写收件人不是罗庄农业局且邮寄单上有多处涂改，罗庄农业局有合理理由拒收。杨开娟的申请书也不属于政府信息公开类申请，罗庄农业局无义务进行答复。且根据有关规定，罗庄农业局在农村土地承包经营权确权颁证程序中的职责是对乡镇人民政府提出的颁发《农村土地承包经营权证》的书面申请予以审核；申请材料符合规定的，编制登记簿，报县级人民政府颁发《农村土地承包经营权证》。杨开娟直接向罗庄农业局提出履行登记颁证申请，不符合申报程序且无法律依据。 罗庄农业局向本院提交以下证据：证据1.罗庄区农村土地承包经营权登记簿、承包合同书、铁匠庄村农村土地承包经营权证清册各一份，户籍证明三份，证明罗庄农业局已经于2014年履行农村土地承包经营权证相关义务，不予接收杨开娟的申请书对其合法权益不产生任何实际影响；证据2.杨开娟提供的EMS快递单，证明杨开娟邮寄时所写收件人不是罗庄农业局，快递单上有多处修改，罗庄农业局有合理理由拒收。 罗庄农业局向本院提交以下依据：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》。 罗庄区政府辩称，一、涉案复议决定符合法律规定及程序，应当驳回杨开娟的诉讼请求。杨开娟向罗庄区政府提出行政复议申请，罗庄区政府于2020年6月24日审查后决定予以受理并向杨开娟送达受理通知书，向罗庄农业局送达答复通知书。罗庄农业局于2020年7月3日递交书面答复及证据材料。罗庄区政府经审查认为杨开娟直接向罗庄农业局申请登记颁证缺乏法律依据，故作出涉案复议决定，并邮寄送达杨开娟；二、罗庄农业局不存在行政不作为。杨开娟向罗庄农业局提出集体土地使用权确权登记、颁证的申请，不属于罗庄农业局履责范围，其不作为不等同于行政不作为。综上，本案证据确凿，程序合法，依据正确，请求依法驳回杨开娟的诉讼请求。 罗庄区政府向本院提交以下证据：证据1.行政复议申请书、复议证据材料及EMS快递单，证明罗庄区政府于2020年6月24日收到杨开娟的行政复议申请；证据2.行政复议受理通知书及送达回证，证明罗庄区政府依法受理杨开娟的行政复议申请并向杨开娟送达受理通知书；证据3.行政复议答复通知书及送达回证，证明罗庄区政府依法向罗庄农业局直接送达答复通知书及相关材料；证据4.行政复议书面答复及证据材料，证明罗庄农业局在法定期限内提供书面答复及提交作出行政行为的证据材料；证据5.《行政复议决定书》及送达回证，证明罗庄区政府在法定期限内作出复议决定并依法送达；补充证据6.行政复议立案审批表、行政复议决定书审签表，证明罗庄区政府的行政程序正当。 经庭审质证，对于杨开娟提供的证据，罗庄农业局质证意见为：对证据1的真实性无异议；对证据2有异议，杨开娟作为村民没有权利直接向罗庄农业局提出涉案申请；对证据3有异议，收件人名称与罗庄农业局名称不一致，且邮寄单上有多处涂改；对证据4的真实性无异议，但其申请缺乏法律依据；对证据5无异议。罗庄区政府质证意见为：对证据1—3的质证意见同罗庄农业局；对证据4、5无异议。 对于罗庄农业局提供的证据，杨开娟质证意见为：对证据1的合法性有异议，登记簿、合同书仅能证明杨开娟家于2014年依法办理土地确权的相关手续，无法证明罗庄农业局办理新一轮再次延长30年的土地确权证书。户籍证明可以证明杨开娟的主体资格。经营权证清册中显示“其母代领”，而罗庄农业局未提供相关授权委托书，明显属于程序违法；对证据2的证明目的有异议，EMS底单中写有清晰的地址、电话及内件品名。罗庄区政府对上述证据均无异议。 对于罗庄区政府提供的证据，杨开娟质证意见为：对证据1—3无异议；对证据4的合法性有异议，质证意见同对罗庄农业局证据的质证意见；对证据5的合法性有异议，罗庄区政府未提供证据证明该决定书经过复议机关的主管负责人或集体讨论作出，属于程序违法；对证据6的真实性有异议。罗庄农业局对上述证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：杨开娟、罗庄农业局、罗庄区政府提交的上述证据，均具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以认定。 经审理查明，杨开娟为罗庄区高都街道办事处铁匠庄村村民，其与丈夫张建体在该村以家庭承包方式承包土地共计3.15亩，承包期限自1998年12月31日至2028年12月30日，于2014年进行了农村土地承包经营权登记。杨开娟主张上述承包期限根据中央精神应再延期30年，并于2020年5月28日向罗庄农业局邮寄集体土地使用权确权登记申请，要求为其办理集体土地使用权确权登记并颁发集体土地使用权证，其中EMS邮寄单上载明：寄件人杨开娟、收件人临沂罗庄区农村农业局、电话0539-82××××1、地址临沂市罗庄区护台路11号2楼201室、内件品名集体土地使用权确权登记申请。2020年6月1日，上述邮件被罗庄农业局拒收。杨开娟对该拒收行为不服，于2020年6月22日向罗庄区政府邮寄行政复议申请材料，提出复议申请。罗庄区政府于2020年6月24日作出受理通知书并于6月25日邮寄送达杨开娟，于6月24日作出答复通知书并于同日送达罗庄农业局。罗庄农业局于2020年7月3日向罗庄区政府提交书面答复及证据材料。经审查，罗庄区政府于2020年7月9日作出罗政复决字〔2020〕19号《行政复议决定书》，认定根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的职能及程序规定，杨开娟直接向罗庄农业局提出履行土地承包经营权登记颁证职责申请明显缺乏法律依据，决定驳回杨开娟的行政复议申请。杨开娟对罗庄农业局的拒收行为及罗庄区政府的复议决定不服，故诉至本院。 本院认为，本案的争议焦点为：罗庄农业局拒收杨开娟邮件的行为是否构成行政不作为？在依申请作出的行政行为中,不仅需要申请人提出申请,还需要行政机关具备法定职责却怠于履行,从而消极侵害行政相对人权利的才构成行政不作为。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定:“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内,将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册,由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”由上述规定程序可知，乡（镇）人民政府提出颁证的书面申请并报送申请材料，是县级以上地方人民政府农业行政主管部门对农村土地承包经营权进行审核登记的前提条件。本案中，根据罗庄农业局提供的罗庄区农村土地承包经营权登记簿、承包合同书、铁匠庄村农村土地承包经营权证清册等证据，结合杨开娟的陈述，能够认定其家庭承包地已于2014年进行土地承包经营权登记，在承包期限尚未到期的情况下，杨开娟直接向罗庄农业局申请对同一承包地进行重复确权登记及颁证，明显缺乏法律依据。且杨开娟邮寄的快递单上,收件人单位名称临沂罗庄区农村农业局与被告名称临沂罗庄区农业农村局不符,罗庄农业局的拒收行为对杨开娟的合法权益亦未造成侵害。因此，罗庄农业局拒收杨开娟邮件的行为不构成行政不作为。罗庄区政府根据上述事实情况，作出驳回申请人行政复议申请的罗政复决字〔2020〕19号《行政复议决定书》，并依法送达申请人与被申请人，其行政行为程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。 综上，杨开娟要求撤销罗庄区政府作出的罗政复决字〔2020〕19号《行政复议决定书》，确认罗庄农业局拒绝签收其申请的行政行为违法及责令罗庄农业局受理申请的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决如下： 驳回原告杨开娟的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨开娟负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  王文文 人民陪审员  王 浩 人民陪审员  曹丽媛 二〇二〇年九月十五日 书 记 员  宋祥烨