重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝01行终402号上诉人（一审原告）吉文君，女，1964年5月15日出生，汉族，住重庆市潼南区。上诉人（一审原告）吉鑫，男，1987年11月25日出生，汉族，住重庆市潼南区。委托代理人童世彬，重庆兴潼律师事务所律师。委托代理人陈安定，重庆兴潼律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市潼南区住房和城乡建设委员会，住所地重庆市潼南区桂林街道办事处金佛大道68号，统一社会信用代码11500223009330479J。法定代表人张红军，该委主任。委托代理人曾勇，重庆曾勇律师事务所律师。委托代理人杨薪，重庆曾勇律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市潼南区征地和房屋征收中心，住所地重庆市潼南区桂林街道办事处金佛大道68号，统一社会信用代码125002230093300811。法定代表人沈世杰，该中心主任。委托代理人管治陵。委托代理人明烨，重庆西商律师事务所律师。一审第三人重庆潼瑞房地产开发有限公司，住所地重庆市潼南区梓潼街道办事处大同街冠南花园B栋3单元6-1号，统一社会信用代码91500223563489364E。法定代表人张忠平，董事长。上诉人吉文君、吉鑫诉被上诉人重庆市潼南区住房和城乡建设委员会（简称区住建委）、重庆市潼南区征地和房屋征收中心（简称征收中心）不履行行政协议违法一案，不服重庆市潼南区人民法院作出的(2019)渝0152行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月8日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明以下事实：2011年9月14日，原重庆市潼南县人民政府作出《潼南县人民政府关于柏树坪片区危旧房改造项目国有土地上房屋征收的决定》，决定对柏树坪片区房屋进行征收并公布了征收补偿方案。重庆潼瑞房地产开发有限公司（简称潼瑞公司）受征收部门委托负责该危旧房改造片区的拆迁建设工作。2011年10月15日，吉文君、吉鑫与原潼南县城乡建设委员会签订了《城市房屋征收补偿安置协议》。协议内容包括：1．吉文君、吉鑫同意征收其门市46.47平方米，自愿选择还房位置为正兴街1区1幢1楼8号临街门市，面积54.18平方米，过渡期限三年；2．门市经济损失补助费按原门面产权面积46.47平方米乘以被征收房屋评估价22950元／平方米再乘以补助标准5‰元／月，吉文君、吉鑫每月应领的经济损失补偿费为5332元。经济损失补助费标准分年计发，第一次按腾空房屋交钥匙当日起计算，届满时发第二年，以此类推，交房时按实际过渡天数结算，多退少补；3．对吉文君、吉鑫的还房超出原旧房面积部分为7.71平方米，单价24800元／平方米，计191208元；4．门市搬迁费30元／平方米，两次1394元乘以2；5.30日内签协议奖励900元／平方米，计41823元；6．门市装饰补贴、装修费补贴30元／平方米；7．水、电、气、产权登记及费用分担等其他事项。协议还约定有违约责任等内容。由于被征收对象反映的涉及征收及补偿问题较多，柏树坪片区危旧房改造项目于2011年10月18日暂缓实施。一段时间后，原潼南县人民政府根据情况重启了该片区的征收工作。期间，政府机构职能调整，重庆市潼南区国有土地房屋征收管理中心从2013年8月开始负责潼南区国有土地上房屋征收补偿工作，包括负责柏树坪片区危旧房改造项目。2013年8月1日，吉文君、吉鑫将被征收房屋钥匙交与潼瑞公司，同时领取临时过渡费47959元。2017年1月1日，征收中心通知吉文君、吉鑫接房，因所还正兴街1区1幢1楼8号临街门市开间为3.8米，吉文君、吉鑫认为与约定的4.3米开间不符，拒绝接房，后诉至法院，请求判决“1．被告不履行《城市房屋征收补偿安置协议》的行为违法；2.被告支付原告拆迁房屋货币补偿款1343664元；3.被告支付原告过渡费364498元;4.被告按中国人民银行同期贷款利率4倍向原告支付资金占用利息；5．本案诉讼费用由被告承担”。另查明，2011年9月30日原潼南县国有土地上房屋征收与补偿管理中心对潼南县柏树坪片区的还房产权人姓名列表进行了公告。吉文君、吉鑫签订行政征收补偿协议后，从工作人员处复印了示意还房位置的平面设计图纸，但该图纸没有经征收中心及其工作人员签字盖章确认，也没有经吉文君、吉鑫与征收中心双方签字确认为协议的组成部分，同时，同为柏树坪征收片区的征收利害关系人作为证人出庭亦证实，他们的征收补偿协议也仅约定了还房面积，没有约定具体的门市开间宽度，是他们有人索要了相应的还房平面设计图纸，该图纸上仍然没有征收中心签字盖章确认。重庆市潼南区规划局存档的中铁工程设计院有限公司2011年10月设计图显示，设计图中的正兴街1区1幢1楼8号临街门市两轴线间宽度为4.3米，面积54.18平方米。吉文君、吉鑫于2019年1月22日接收了正兴街1区1幢1楼8号房屋（收钥匙两把），开间为3.8米，实际面积55.9平方米，吉文君、吉鑫当庭予以确认。一审法院经审理认为，原潼南县人民政府于2011年9月14日依法作出了《潼南县人民政府关于柏树坪片区危旧房改造项目国有土地上房屋征收的决定》，吉文君、吉鑫所有的商业门面房一套（建筑面积46.47平方米）位于该决定所确定的规划红线范围内，吉文君、吉鑫所有的商业门面房属于被征收对象。同时，该征收决定明确由原潼南县城乡建设委员会按规定做好房屋征收补偿工作，故原潼南县城乡建设委员会是县人民政府确定的房屋征收部门，具有与被征收人依法签订征收补偿协议的行政主体资格，亦是行政诉讼的适格被告。2011年至2018年期间，重庆市潼南区（原重庆市潼南县）国有土地上房屋征收行政管理职能曾因行政机构职能调整由原重庆市潼南区国土资源和房屋管理局行使，2019年初，因机构改革原因不再保留潼南区城乡建设委员会，并将原重庆市潼南区国土资源和房屋管理局的房屋管理职责等转由新组建成立的区住建委行使，故区住建委依法应是该案适格被告。区住建委答辩称其不是该案适格被告的主张，一审法院不予支持。2019年，因机构改革，相关机构职能调整，重庆市潼南区新组建了由区住建委隶属管理的征收中心，其职责是为集体土地征收、国有土地上房屋征收和管理提供服务，故吉文君、吉鑫将该征收中心列为该案共同被告，一审法院予以认可。吉文君、吉鑫于2018年4月8日向一审法院递交行政起诉状，一审法院于同年4月13日作出（2018）渝0152行初28号《受理案件通知书》，吉文君、吉鑫的诉讼请求是请求法院判决区住建委及征收中心不履行《城市房屋征收补偿安置协议》的行为违法，一审法院于同年4月17日向区住建委及征收中心作出并送达了《应诉通知书》，2018年8月27日，吉文君、吉鑫又向一审法院递交《变更诉讼请求申请书》，其变更的诉讼请求主要是基于征收补偿方式吉文君、吉鑫自行变更为货币补偿方式的主张，吉文君、吉鑫的这一诉讼请求没有事实依据，缺乏正当理由，依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第七十条的规定，一审法院对吉文君、吉鑫变更的诉讼请求不予支持。综合吉文君、吉鑫与区住建委、征收中心各方主张的事实、理由和该案两次开庭审理双方的举证、质证及诉辩理由，一审法院认为，吉文君、吉鑫与区住建委、征收中心双方于2011年10月15日签订的《城市房屋征收补偿安置协议》系双方当事人真实意思表示，内容没有违反国家法律、法规强制性规定，合法有效。当事人争议焦点是区住建委、征收中心是否应当对吉文君、吉鑫承担违约责任，该焦点涉及的具体问题是区住建委、征收中心交付的案涉商业门面房开间宽度是否以协议形式明确约定为4.3米？对于吉文君、吉鑫与区住建委、征收中心双方已按协议履行且双方没有争议的事项，一审法院不再评议。对双方争议的具体问题，现作如下评议：第一，吉文君、吉鑫与区住建委、征收中心双方签订的房屋征收补偿协议，属于公民等行政相对人与行政机关签订的、非基于平等主体之间的行政协议，其协商也并不是完全自由的，因为补偿标准是由作出征收决定的地方人民政府统一规定的，因此，行政协议兼具单方意思与协商一致的双重属性，对其效力的审查自然应当包含合法性和合约性两个方面。第二，区住建委与吉文君、吉鑫签订的《城市房屋征收补偿安置协议》对案涉商业门面房仅约定了明确的还房位置和还房面积，没有约定具体的门面开间宽度是多少米；第三，吉文君、吉鑫主张其向法庭举示的图纸是协议的组成部分，该图纸是经过张贴公示的，并有同一征收范围内的二位被征收房屋利害关系人作为证人出庭证实张贴公示了图纸，经一审法院详细核实，吉文君、吉鑫举示的图纸上没有吉文君、吉鑫与区住建委、征收中心双方签字盖章予以确认，证人证言也没有证实吉文君、吉鑫与区住建委、征收中心双方就案涉门面房开间宽度达成了一致，且证人亦证实，他们所涉的征收补偿协议中有关还房的约定也是只明确了还房面积，没有将房屋开间宽度是多少米明确写入协议条文中，因此，吉文君、吉鑫与区住建委、征收中心就案涉门面宽度没有达成一致；第四，案涉房屋征收补偿方案规定“商业门面可在本片区新建房屋中，原则上按原被征收房屋的同用途、相邻地段及依原顺序选择确定产权调换。调换面积与原面积相近，具体按新的建设规划实际能提供的门面房源统筹安排，并按评估价格结算差价”，由此可知，区住建委、征收中心与吉文君、吉鑫签订的征收补偿协议只约定了还房面积，没有约定还房开间宽度的具体尺寸，符合征收补偿方案的规定，也符合统筹安排的客观实际；第五，《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的房屋征收补偿原则是“同等价值交换”原则，而案涉房屋征收补偿方案特别规定“在规定的签约期限内达成搬迁协议并交旧房的，被征收房屋原面积部分的产权调换应补的差价，作为对被征收人的特殊优惠，予以免除；……”及“商业门面单户提前搬迁奖在30天内签订补偿协议并交旧房的奖励900元/平方米（按原产权面积计算）……”等优惠及奖励办法，体现了当地人民政府为民谋利的执政理念，从政策层面上依法保障了被征收对象的合法权益；第六，实际履行中，案涉商业门面房原被征收房屋建筑面积为46.47平方米、开间宽度为3.5米,而产权调换给吉文君、吉鑫的新门面房屋建筑面积为55.90平方米、开间宽度为3.8米。从协议履行情况看，没有证据证明区住建委、征收中心有损害吉文君、吉鑫合法权益的事实存在。综上，吉文君、吉鑫的诉讼主张主要证据不足，其请求不能成立，亦没有证据证明区住建委、征收中心有违反约定应予担责的情形，对吉文君、吉鑫的诉讼请求一审法院不予支持。经一审法院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下驳回吉文君、吉鑫的诉讼请求，案件受理费50元，由吉文君、吉鑫负担。吉文君、吉鑫不服一审判决，向本院提起上诉称：1.双方就案涉房间的开间达成一致；2.根据《城市房屋征收补偿安置协议》第十四条第二款，被上诉人变更开间的行为违反《城市房屋征收补偿安置协议》约定；3.行政机关在履行《城市房屋征收补偿安置协议》的过程中应遵循诚实信用原则，按照《城市房屋征收补偿安置协议》约定履行；4.“同等价值”应由双方共同认定，上诉人开间3.8米的房子与老房子不具有同等价值。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，并依法改判。被上诉人区住建委在二审中答辩称：第一，国有土地上房屋征收管理中心职能职权纳入区住建委下属事业单位“重庆市潼南区征地和房屋征收中心”，征收中心应当对外独立承担相应的责任，区住建委不是本案适格被告。第二，双方签订的协议系双方的真实意思表示，内容合法有效，征收单位已经履行了合同约定的义务。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人征收中心在二审中答辩称：第一，双方并未就案涉房间的开间进行约定；第二，案涉房间的开间没有约定，无从变更，故不存在《城市房屋征收补偿安置协议》第十四条的违约责任；第三，上诉人的利益没有受到损害，符合“同等价值”原则。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。一审第三人潼瑞公司在二审中未提交答辩意见。被上诉人区住建委在一审程序中提交并当庭举示的证据有：1.《中共重庆市潼南区委、重庆市潼南区人民政府关于重庆市潼南区机构改革的实施意见》（潼南委发〔2019〕1号）；2.《中共重庆市潼南区委办公室、重庆市潼南区人民政府办公室关于印发﹤重庆市潼南区住房和城乡建设委员会职能配置、内设机构和人员编制规定﹥的通知》（潼委办发〔2019〕34号）；3.《中共重庆市潼南区委机构编制委员会关于印发﹤重庆市潼南区住房和城乡建设委员会部分所属事业单位机构编制方案﹥的通知》（潼委编〔2019〕123号）。被上诉人征收中心在一审程序中提交并当庭举示的证据有：1.2013年8月6日潼南编委文件；2.2015年1月13日潼南编委文件。3.柏树坪片区危旧房改造项目《征收决定》、《征收公告》及其附件《房屋征收补偿方案》；4.《城市房屋征收补偿安置协议》；5.吉文君、吉鑫旧房产权证书；6.潼南区房产测量所于2016年9月28日就吉文君、吉鑫产权调换房屋所在楼栋(御景江山1-1号楼)进行测绘而出具的《重庆市房产面积新建报告书(竣工)》；7.御景江山1-1号楼《竣工验收备案登记证》及《接房通告》。上诉人吉文君、吉鑫在一审程序中提交并当庭举示的证据有：1．吉文君、吉鑫身份证复印件；2．《城市房屋征收补偿安置协议》；3.设计图纸；4.《潼南县柏树坪片区征收房屋管理中心关于被征收人安置门面的公告》《柏树坪片区征收房屋安置还房表》；5.国土局档案图纸；6．规划局图纸；7.鉴定意见、鉴定费票据；8.证明；9.柏树坪片区征收房屋安置还房表（门市1-1栋）；10.经吉文君、吉鑫申请，证人周某、杜某出庭作证的证言。一审第三人潼瑞公司在一审程序中提交并当庭举示的证据有：1．旧房移交清单及原产权证复印件；2．验收图及验收备案登记证；3．《城市房屋征收补偿安置协议》；4．房屋面积分户汇总表；5．吉文君、吉鑫收条及转款凭证。经庭审质证，一审法院对证据认定如下：吉文君、吉鑫提交的证据8，系证人书面证言，但该证据系吉文君、吉鑫在庭审中提交，不符合举证期限规定，且该证据的书写形式，不符合行政诉讼证据规则的规定，一审法院不予采信。二位出庭证人的证言，不能完全互相印证争议的案件事实，且有互相矛盾之处，一审法院结合该案其他有效证据综合评判。吉文君、吉鑫提交的四川恒通房地产土地资产评估有限公司出具的川恒通渝评咨字（2018）008号司法咨询意见书，与该案争议的事实没有关联性，一审法院不予采信。吉文君、吉鑫与区住建委、征收中心以及潼瑞公司举示的其他证据，虽然各方当事人对对方所举示证据的证明目的存在较大分歧，但是这些证据客观存在，与该案争议的事实相关联，一审法院予以采信，但对各方当事人所主张各自证据的证明目的一审法院予以综合评判。二审中，各方当事人向一审法院提交并经庭审质证的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。根据已采信的证据以及一审庭审笔录，本院认定的案件事实与一审法院认定事实无异。本院认为，2011年10月15日，上诉人与当时作为征收部门的原潼南县城乡建设委员会签订了《城市房屋征收补偿安置协议》，后因机构改革，重庆市潼南区的房屋管理职责转由新组建成立的被上诉人区住建委行使，故在上诉人起诉要求履行《城市房屋征收补偿安置协议》的案件中，被上诉人区住建委是本案适格被告。上诉人提出“双方就案涉房间的开间达成一致”的理由。一审判决已经详尽分析论证了上诉人和被上诉人没有对案涉商业门面房开间宽度以协议形式明确约定为4.3米，也未就开间问题另行达成一致。对此，二审予以确认，不再赘述。上诉人提出“根据《城市房屋征收补偿安置协议》第十四条第二款，被上诉人变更开间的行为违反《城市房屋征收补偿安置协议》约定”的理由。经审查，《城市房屋征收补偿安置协议》第十四条第二款系对房屋面积、结构、户型、空间尺寸、朝向变更的违约责任，本案争议为房屋开间，并不在《城市房屋征收补偿安置协议》第十四条第二款约定范畴内，对上诉人的该项上诉理由，本院不予支持。上诉人提出“行政机关在履行《城市房屋征收补偿安置协议》的过程中应遵循诚实信用原则，按照《城市房屋征收补偿安置协议》约定履行”的理由。上诉人与原潼南县城乡建设委员会签订的《城市房屋征收补偿安置协议》约定安置还房为“门市:1区l幢1楼8号，建筑面积约54.18平方米”，双方并未对安置还房的开间作出过明确约定，而被上诉人按照《城市房屋征收补偿安置协议》约定的位置还房，实际建筑面积55.9平方米，与协议约定基本一致，且不小于被征收房屋面积，已经按照《城市房屋征收补偿安置协议》约定履行了还房义务。对上诉人的该项上诉理由，本院不予支持。上诉人提出“同等价值应由双方共同认定，上诉人开间3.8米的房子与老房子不具有同等价值”的理由。本院认为，“同等价值”系对被征收房屋及安置还房价值的价值比较，取决于房屋本身价值，而非个人认定。经依法评估，安置还房价值略高于被征收房屋，符合“同等价值”原则，保障了上诉人的合法权益。对上诉人的该项上诉理由，本院不予支持。综上所述，被上诉人已经履行了还房义务，且符合其与上诉人所签《城市房屋征收补偿安置协议》的约定。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人吉文君、吉鑫提出的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吉文君、吉鑫负担。本判决为终审判决。审 判 长  夏 嘉审 判 员  刘晓瑛审 判 员  赵 一二〇二〇年九月十日法官助理  何 华书 记 员  祁 岑