福建省宁德市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）闽09民终979号 上诉人（原审原告）：福安市自然资源局，住所地：福建省福安市新华南路5号，统一社会信用代码：11352202004029169M。 法定代表人：陈加龙，局长。 委托诉讼代理人：刘昌贵，福建人文律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴雅凤，福建人文律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：中建海峡建设发展有限公司，住所地：福建省福州市马尾区儒江西路60号中建海峡商务广场A座（自贸实验区内），统一社会信用代码：91350105154381424A。 法定代表人：林向武，董事长。 委托诉讼代理人：钱楠，该公司员工。 委托诉讼代理人：王丽妃，福建途乐律师事务所律师。 上诉人福安市自然资源局因与被上诉人中建海峡建设发展有限公司（以下简称中建海峡公司）恢复原状纠纷一案，不服福建省福安市人民法院（2019）闽0981民初1402号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月12日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人福安市自然资源局的委托诉讼代理人刘昌贵、吴雅凤、被上诉人中建海峡公司的委托诉讼代理人钱楠、王丽妃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 福安市自然资源局上诉请求：撤销一审法院（2019）闽0981民初1402号民事裁定书，指令一审法院重新进行实体审理。事实和理由：1、福安市自然资源局系以土地所有者的身份要求侵害物权的行为人承担民事侵权法律责任，一审法院认定“根据法律规定应由福安市自然资源局依法进行处理，不属于人民法院民事诉讼主管范畴”属适用法律错误，混淆了行政法律责任与民事法律责任。《中华人民共和国侵权责任法》第四条规定，侵权人因同一行为应当承担行政责任或刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。因同一行为应当承担侵权责任和行政责任、刑事责任，侵权人的财产不足以支付的，先承担侵权责任。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条所规定的是行为人非法占地的行政法律责任，福安市自然资源局依据《中华人民共和国侵权责任法》第二条、第十五条等规定，以土地所有权人的民事主体身份主张民事侵权法律责任，因此本案属于法院民事诉讼受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条所规定的行政法律责任与《中华人民共和国侵权责任法》第十五条等所规定的民事侵权法律责任，责任承担方式不同，且福安市自然资源局至今并未依职权追究中建海峡建设发展有限公司的行政法律责任。2、本案国有土地物权受法律保护，中建海峡公司未经福安市自然资源局同意，擅自占用土地的侵权行为事实清楚，依法应承担侵权法律责任。2016年7月27日，福安市土地收购储备中心与福安市溪潭镇城山村民委员会签订《土地征收协议书》，位于福安市与洋中东路段）约8000平方米的土地已征收为国有，中建海峡公司在未经福安市自然资源局同意情况下，擅自占用案涉地块，并在该地块上违法建设混泥土搅拌站、堆积沙石，延续至今，是侵权行为。中建海峡公司主张仅从2019年6月开始使用，并已于2019年8月9日交还福安市自然资源局，没有事实与法律依据。（1）福安市自然资源局提供的陈奋君的询问笔录、福州仕通建筑劳务有限公司2019年10月20日向一审法院出具的证明，均可证实侵权事实的客观存在。（2）中建海峡公司没有证据支持其已交还土地。中建海峡公司若主张2014年或2019年8月9日已清场和交还福安市自然资源局，应举证（如书面交接手续、通知等）证明，但中建海峡公司没有证据证明。 中建海峡公司辩称，1、福安市自然资源局不是本案适格主体。2016年7月27日，福安市土地收购储备中心与福安市溪潭镇城山村民委员会签订《土地征收补偿协议书》，将案涉地块收归国有，协议书明确约定，“福安市土地收购储备中心付清征收款和青苗及地上附着物赔偿费后，福安市土地收购储备中心拥有对该地块的使用权”。中建海峡公司在案涉地块上建设搅拌站使用土地，本案应为土地使用权纠纷，应由使用权人福安市土地收购储备中心行使权利，而福安市自然资源局是福安市人民政府的工作部门，主管全市农用地转用、征用、建设用地土地置换等工作，对土地行使的是行政管理职能，福安市自然资源局并非土地的所有权人。在我国，土地的所有权人只能是国家和集体，自然资源局仅是代表国家对国有土地行使行政管理的职能，本案法律关系是发生在福安市土地收购储备中心与中建海峡公司之间。2、福安市自然资源局程序选择不当。隶属于福安市自然资源局的福安市国土局监察执法大队在行使土地管理职能过程中，发现中建海峡公司有违反《中华人民共和国土地管理法》的行为，对中建海峡公司进行调查并作出《责令改正违法行为通知书》，本案福安市自然资源局作为土地的行政管理者，行使行政管理职能，与中建海峡公司并非平等的民事主体，双方属于管理与被管理的关系，福安市自然资源局提起民事诉讼，显然是选择程序不当。综上，请求驳回福安市自然资源局的上诉请求，维持一审裁定。 福安市自然资源局向一审法院起诉请求：1、由中建海峡公司立即对位于福安市与洋中东路段）约8000平方米的土地停止侵占，返还土地，恢复土地原状。2、由中建海峡公司向福安市自然资源局赔偿租金损失，2016年7月27日至2016年12月31日，按0.84万元／亩.年标准计算；2017年1月1日至2019年12月31日，按1.46万元／亩.年标准计算（暂计至2020年4月28日，中建海峡建设发展有限公司应赔偿租金损失75.8万元）。 一审法院经审查认为，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此福安市自然资源局具有土地管理的法定职责。本案，福安市自然资源局主张的是中建海峡公司未经其同意长期占用征收土地，根据法律规定应由福安市自然资源局依法进行处理，不属于人民法院民事诉讼主管范畴。同时，福安市自然资源局职能部门已经对中建海峡公司进行过调查和下发过《责令改正违法行为通知书》，因此本案诉讼也不是发生在平等的民事主体之间，不属于民事诉讼，故依法应予驳回，由福安市自然资源局依法处理。据此，一审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，作出裁定：驳回福安市自然资源局的起诉。 本院审理查明，2016年7月27日，福安市土地收购储备中心与福安市溪潭镇城山村民委员会签订一份《土地征收协议书》，将坐落于福安市溪潭镇城山村面积93.6495亩的土地征收为国有，福安市土地收购储备中心支付了土地补偿费、安置补助费等各项补偿费用3558681元。该地块征收后至今仍未出让使用。中建海峡公司未经审批在上述地块上建设混泥土搅拌站、堆积沙石，福安市自然资源局向一审法院起诉后，中建海峡公司自行拆除了混凝土搅拌站，但未清场。 本院认为,根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，福安市自然资源局负责福安市土地的管理和监督工作。本案中建海峡公司建设混泥土搅拌站、堆积沙石的地块，系福安市政府已征收的国有用地，中建海峡公司未经审批在上述地块上建设混泥土搅拌站、堆积沙石，系违反土地管理法的行为，而根据法律规定，福安市自然资源局对违反土地管理法的行为有进行监督检查的权力，即对土地违法行为进行监督检查并进行相应处罚是福安市自然资源局的法定职责。但福安市自然资源局对本案的土地违法行为不是积极作为，主动履行其法定职责，而是采取相对消极的民事维权进行民事诉讼，虽然福安市自然资源局作为福安市国有土地的管理者，理论上是可以以土地的管理者的身份提起侵权民事诉讼，但福安市自然资源局同时是土地违法行为的执法者，制止土地违法行为是其法定职责，是其法定优先必须作为的职责，福安市自然资源局对土地违法行为不积极执法予以制止，却以维权的形式提起诉讼，实质上就是懈怠和行政不作为。在福安市自然资源局自身拥有对土地违法行为执法权的情况下，本案不宜由民事法律关系来调整。 综上，福安市自然资源局的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、处理结果正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  叶庆兴 审判员  刘为河 审判员  罗文君 二〇二〇年九月七日 书记员  林美娟 附本裁定所依据的主要法律条文： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。