湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终915号上诉人（原审原告）：李波，女，1962年3月7日出生，汉族，住长沙市开福区。委托代理人：冷民强，湖南旷怀律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：湖南省长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：谢伟峰，区长。委托代理人：吴愿军。委托代理人：姜雪娜，湖南元端律师事务所律师。上诉人李波因与被上诉人湖南省长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2020）湘01行初190号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院审理查明：2010年7月22日，长沙市发展和改革委员会作出长发改［2010］406号《长沙市发展和改革委员会关于长沙天祥日杂商贸有限公司地块棚户区改造项目立项的批复》。2016年9月22日，长沙市开福区第四届人大常委会第三十一次会议通过《关于批准开福区政府将三一大道—潘家坪（天祥日杂公司宿舍）棚改项目新增纳入2016年开福区国民经济和社会发展计划的决议》，批准将涉案项目列入开福区2016年国民经济和社会发展计划。2016年11月21日，长沙市开福区发展和改革局向长沙市大城北棚户区改造投资有限公司发函确认三一大道—潘家坪（天祥日杂公司）棚户区改造项目符合国民经济和社会发展规划。2016年9月9日，长沙市国土资源局向长沙市大城北棚户区改造投资有限公司作出《关于确认三一大道—潘家坪（天祥日杂）棚改项目符合土地利用总体规划的证明》，确认该项目符合国务院2012年7月8日批准实施的《长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）》确定的建设用地区域内。国土和规划部门分别为该项目划定了规划调查蓝线和土地调查红线。2013年12月21日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组办公室向开福区政府出具《关于同意变更开福区三一大道—潘家坪棚改项目业主的批复》，同意涉案项目业主单位由长沙市北城棚户区改造投资有限公司变更为长沙市大城北棚户区改造投资有限公司。2014年1月15日，长沙市发展和改革委员会向开福区发展和改革局作出《关于同意变更长沙天祥日杂商贸有限公司地块棚户区改造项目业主单位的批复》，同意涉案项目单位由长沙市北城棚户区改造投资有限公司变更为长沙市大城北棚户区改造投资有限公司。2016年11月23日，长沙市大城北棚户区改造投资有限公司向开福区征收办作出《关于申请启动三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目征收工作的报告》，申请启动涉案项目征收工作。2017年4月10日，开福区征收办作出《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目房屋征收范围公告》，公告了征收范围、调查登记等内容。2017年5月3日，开福区征收办作出《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目被征收房屋调查结果公告》，并载明如调查结果有误或发生变化，请在2017年5月10日前与长沙天祥日杂商贸有限公司地块棚改征收工作指挥部新河街道工作组联系，同时载明了联系方式。2017年5月18日，开福区征收办作出《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目被征收房屋调查结果更正的公告》，对前述调查结果中2处房屋进行了更正。2017年5月11日，开福区政府办公室作出了开政办纪［2017］16号《关于三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目征收补偿方案论证会会议纪要》，该区纪委、区政府办、区法制办、区发改局等部门对涉案项目补偿方案进行了论证。2017年6月1日，开福区政府发布了《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目征收补偿方案征求意见公告》，载明了征收范围、征收目的与用途、征收签约期限、征收政策依据、房屋征收部门、征收实施步骤、补偿方式和奖励办法、未登记建筑和改变房屋使用性质的调查、认定和处理、搬迁困难补助、住房保障以及提出异议的方式和途径等内容。2017年7月21日，湖南省长沙市望城公证处出具公证书，对涉案项目征收补偿方案征求意见唱票现场情况进行了公证，项目主要意见共十条。2019年3月29日，开福区政府作出开政征意修［2019］1号《关于〈三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目征收补偿方案（征求意见稿）〉征求意见情况及征收补偿方案修改情况的公告》，针对征求意见情况进行了修改。2019年4月8日，长沙市征收办作出长征批字［2019］3号《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目国有土地上房屋征收补偿方案的批复》，批准了涉案项目补偿方案。2019年4月8日，长沙市征收办作出《证明》，载明涉案项目私房征收补偿监控资金已拨付至该办监控账户。2017年7月18日，开福区征收办发布《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目社会稳定风险评估初步结果》，认定涉案项目引发的社会稳定风险为中风险，并附具涉案项目突发事件处置预案。2017年7月21日，开福区政府作出《关于〈三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目社会稳定风险评估初步结果〉的审查批复》，同意开福区征收办作出的《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目社会稳定风险评估初步结果》。2019年4月12日，开福区政府作出开政征字［2019］1号《关于三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目房屋征收决定公告》，并附涉案项目征收范围图和征收补偿方案。公告记载了征收目的、征收范围、房屋征收部门、征收签约期限、征收补偿方案、被征收人权利与义务等事项。以上各公告和调查核实情况表等均在征收范围内进行了公告。另查明，2017年4月14日，长沙市征收办发布《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》。2017年5月2日，长沙市征收办发布《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目协商选定房地产价格评估机构公告》。2017年5月31日，长沙市征收办发布《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目投票选定房地产价格评估机构公告》。2017年6月13日，湖南省长沙市望城公证处（2017）湘长望证民字第904号公证书记载本次投票确定的房地产价格评估机构为“湖南广联房地产土地评估有限公司”。该公证书记载了抽签选定评估机构的全过程，载明投票结果真实有效。2017年6月14日，长沙市征收办发布《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目投票选定房地产价格评估机构结果的公告》。上述公告均在征收范围内进行了张贴。涉案房屋位于长沙市开福区（房屋所有权证记载房屋坐落为沿江大道333号），所有权人李波，房屋产权面积69.39㎡，房屋用途为住宅。2019年4月17日，湖南广联房地产土地评估有限公司对李波涉案房屋作出了《国有土地上房屋征收分户评估报告》。该评估报告确定其所有的位于长沙市开福区房屋建筑面积69.39㎡，在估价时点（2019年4月12日）评估单价为每平方米9359元，总价为649421元。2019年4月22日，开福区征收办向李波送达上述分户评估报告。2019年7月23日，开福区征收办对李波作出《被征收房屋装饰装修价值补偿权利义务告知书》，告知其房屋装饰装修补偿单价拟定为500元／平方米，装饰装修价值补偿拟定为34695元，其他设施补偿3050元，共计37745元；协商不成则由评估公司和本项目房屋征收具体实施单位入户实地查勘；如因被征收人原因无法确定装饰装修价值则在人民法院依法强制执行时由评估公司评估并另行给予补偿。2019年7月29日，开福区征收办将该《告知书》送达给李波。2019年8月14日，评估公司工作人员未能入户实地查勘。2019年8月30日，因与李波多次协商，未能就房屋征收补偿事宜达成一致，开福区征收办对李波作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供其选择，货币补偿方式：李波所有的被征房屋征收补偿总额650536元（不含被征收房屋装饰装修价值补偿和其他设施补偿），其中被征收房屋价值补偿费为649421元，搬迁费为1115元；产权调换方式：提供位于九尾冲片区现房用于李波户房屋产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。上述房屋征收补偿方案在特别说明处记载：为充分保障被征收人的合法权益，请李波户在收到本分户房屋征收补偿方案之日起7日内，就本方案提供的货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式作出选择决定，并书面向征收指挥部提出，逾期未书面提出选择，视为放弃选择权利，开福区征收办将采取货币补偿方式对其进行补偿安置，并提供周转用房。上述分户补偿方案并附产权调换房屋的评估报告。根据涉案产权调换房价值评估报告，产权调换房为开福区福泽园Ｃ2栋1808房，房屋用途为住宅，建筑面积83.3㎡，在评估时点（2019年4月12日）的评估单价为9320元，评估总价为776356元。2019年9月23日，开福区政府对李波作出了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知被征收人享有陈述和申辩及申请调解的权利。2019年9月24日，开福区征收办将上述房屋征收补偿方案及附件、产权调换房屋价值评估报告、陈述申辩及申请调解告知书向李波进行送达。由于李波户在规定的期限内没有协商一致，开福区政府于2019年11月25日对其作出了开政征补字［2019］第100号《房屋征收补偿决定》，决定实行货币补偿，补偿总额650536元。2019年12月12日，开福区政府向李波送达了上述征收补偿决定。李波不服，提起本案诉讼，请求：撤销开福区政府作出的开政征补字［2019］第100号《房屋征收补偿决定》；由开福区政府承担本案诉讼费用。湖南省长沙市中级人民法院认为：本案争议焦点为案涉征收补偿决定是否合法。对此分析如下：开福区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条和参照长沙市政府116号令第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，开福区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。开福区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中，开福区政府作出了开政征字［2019］1号《房屋征收决定》，并在被征收范围内予以公示。该《房屋征收决定》事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。李波所有的房屋在此次征收范围内。开福区政府发布的征收决定公告确定了签约期限，在签约期间和签约期限届满后，开福区房屋征收部门与李波就征收补偿事宜多次进行协商，但未达成协议。经开福区征收办申请，开福区政府按照征收补偿方案对李波作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，长沙市征收办按照国务院590号令和长沙市政府116号令的规定，通知被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构。长沙市征收办在被征收人无法达成一致意见后，采取公开投票方式选定了涉案项目评估机构。湖南省长沙市望城公证处对投票选定评估机构的活动进行了现场监督，证明了该投票过程及结果均真实、有效。评估机构对李波的涉案房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请专家鉴定。李波收到分户评估报告后未按照上述规定对分户评估报告提出异议，故其诉讼中提出不认可分户评估报告及征收单价不公平、不合理的主张，一审法院不予采信。李波在诉讼中提出对涉案房屋进行价格鉴定不符合法律规定，一审法院不予准许。开福区政府在作出涉案房屋征收补偿决定前，向李波送达了分户房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供原告选择，从形式上保障了被征收人享有的补偿方式选择权。另一方面，经审查，开福区政府提供了用于产权调换的房屋符合国务院590号令第二十一条第三款的规定内容，该产权调换房基本符合上述条款中界定的“就近地段的房源”的要求，并未损害被征收人合法权益，从实质上保障了被征收人享有的选择权。开福区政府还告知李波可在收到该补偿方案后7日内书面选择补偿方式，但逾期未选择的，视为放弃选择补偿方式的权利。李波在规定期限内未作出书面选择，开福区政府对其作出货币补偿的补偿方式并无不当。故开福区政府作出的房屋征收补偿决定认定事实清楚，符合法定程序，一审法院对该决定的合法性予以确认。李波提出，其住房在长沙市开福区，不是在三一大道潘家坪，不在被征收范围内。经审查，三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目范围：东至蛋制品仓库宿舍，南至雅泰花园，西、北至天祥公司（具体以本项目征收范围图为准）。开福区房屋征收部门发布的《三一大道-潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目房屋调查结果公告》，显示李波所有的位于长沙市开福区的房屋在征收范围内。故李波提出的该诉讼理由不成立，一审法院不予采纳。李波还提出，其房屋并非棚户区，涉案项目不属于公共利益。一审法院认为，现行法律、法规对“棚户区”的认定标准并没有作出明确的规定，各地在实践过程中对“棚户区”的界定标准也不相同。一般情况下，棚户区是与旧城区改建相对应的一个概念，棚户区并非特指几栋具体房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。国务院590号令第八条第五项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建需要确需征收房屋的，符合“为公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入长沙市棚户区改造工程，故李波提出的该诉讼理由不成立，一审法院不予采纳。综上所述，开福区政府作出的开政征补字［2019］第100号《房屋征收补偿决定》认定事实清楚、程序合法、正当，适用法律准确。李波提出的各项诉讼理由不能成立，一审法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李波的诉讼请求。李波不服上述判决，向本院提出上诉称：涉案征收项目是商业开发而非基于“公共利益”，上诉人房屋不属于棚户区，评估未经上诉人认可，评估公司选择无效，评估结果无效，不应采信，征收补偿不给予上诉人原地回迁违法。请求：1.撤销原审判决；2.撤销开福区政府作出的开政征补字[2019]第100号《房屋征收补偿决定》；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。开福区政府答辩称：1.涉案项目基于公共利益需要征收房屋，房屋征收决定的合法性已经生效裁判文书确认；2.涉案上诉人所有的房屋位于项目征收范围内；3.开福区政府已经依法作出房屋征收分户评估报告并送达被征收人，将分户房屋征收补偿方案送达，并告知被征收人陈述申辩及申请调解的权利，房屋征收补偿决定已经送达并公告。综上，涉案房屋征收补偿决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，评估机构的选定符合法律规定。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。当事人在一审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对一审查明的事实予以确认。二审中，开福区政府按照本院要求提交了长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室于2020年9月11日出具的《关于三一大道--潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目相关问题的情况说明》及附件（包括有：《关于长沙天祥日杂商贸有限公司地块棚户区改造项目立项的批复》、标明上诉人李波户被征收房屋地址的红、蓝线图、三一大道--潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目房屋征收范围图）。该说明载明该项目涉及被征收人98户，目前已签约共计95户，剩余3户未签约。本案上诉人户房屋在征收范围内。本院认为，根据国务院590号令第四条、第八条第五项、第二十六条规定，政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合公共利益的需要。市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，开福区政府作出的开政征字[2019]1号《关于三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目房屋征收决定公告》的合法性已经被本院（2020）湘行终513号行政判决所确认，可以作为本案征收补偿决定的依据。上诉人认为其房屋不属于棚户区，参照棚户区（危旧房）改造的相关规定，棚户区是一个区域性的概念，并非要求该区域内任何一具体房屋均符合棚户区的全部特征。开福区政府基于棚户区改造的整体规划和建设实际需要，将征收范围内的上诉人房屋纳入征收范围，并不违反法律规定。开福区政府作出涉案项目的征收决定后，因与被征收人在补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，其可以按照征收补偿方案依法对上诉人作出征收补偿决定。根据当事人的诉辩意见，本案的审理对象是房屋征收补偿决定的合法性问题，争议焦点分述如下：一、关于评估机构选定以及评估程序是否合法的问题根据本院查明的事实，长沙市征收办依法发布公告，告知被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，采用投票方式确定具有房地产估价机构资质证书的湖南广联房地产评估有限公司为评估机构，长沙市望城公证处对选定过程进行了公证，并出具了（2017）湘长望证民字第904号公证书，评估机构确定结果后进行了公告。该评估机构的选定符合国务院590号令第二十条第一款、湖南省政府268号令第九条第六、七项、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条之规定，选定程序合法。湖南广联房地产评估有限公司作出《国有土地上房屋征收分户评估报告》后，征收部门已将该报告依法送达。因此，评估程序并无不当。上诉人认为评估机构选定及评估程序不合法、公证机构违法公证的理由，与审理查明的事实不符，不予支持。二、对上诉人作出的房屋补偿决定是否合法的问题（一）关于被上诉人能否依据评估报告及征收补偿方案确定被征收房屋的补偿价值问题国务院590号令第十九条规定：“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，经合法选定具有资质的房屋评估机构按照涉案房屋的面积和性质，根据房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对涉案房屋的价值作出评估报告。该评估报告经依法送达之后，上诉人并没有按照上述法律的规定和《国有土地上房屋征收分户评估报告》上载明的救济途径在规定的期限内申请复核或者专家委员会鉴定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款及第三十条规定，被征收房屋的类似房地产，是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产；类似房地产的市场价格，是指在评估时点即房屋征收决定公告之日与被征收房屋类似的房地产的市场价格。上诉人认为类似房地产价格指的是就近区位新建商品房的价格的主张，没有法律依据。本案的《国有土地上房屋征收分户评估报告》以房屋征收决定公告之日为估价时点，采取比较法及收益法综合确定评估对象在估价时点的市场价值，符合相关法律规定。被上诉人依据评估报告确定被征收房屋的补偿价值，有事实和法律依据。上诉人认为评估价格不公平，补偿标准过低，但其并未提交确实充分的证据证明该评估报告存在程序违法、评估遗漏项目和评估结论错误，亦未提交确实充分的证据证明涉案项目征收补偿存在对其明显不公平的依据。故上诉人提出评估结果无效，事实依据不足。（二）关于产权调换是否符合法律规定的问题。根据一审查明的事实，已经公示的涉案棚改项目征收补偿方案，明确该项目系提供定向房用于私有住宅房屋产权调换。被上诉人在作出征收补偿决定前，向被征收人送达了分户房屋征收补偿方案。该方案告知根据本项目房屋征收补偿方案，对被征收房屋按被征收房屋分户评估报告中的住宅价格进行补偿，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供上诉人选择，并在补偿方案中明确载明将位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园C2栋1808房依法评估后用于上诉人的产权调换房屋。同时告知上诉人可在收到该补偿方案后7日内书面选择补偿方式，逾期未选择的，视为放弃选择补偿方式的权利。之后，开福区政府再次向上诉人送达了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知其按时提出书面陈述和申辩意见，逾期不提出的，视为放弃。因上诉人未在规定时间内对补偿方式进行书面选择，开福区政府决定对其实行货币补偿，不违反法律规定。上诉人认为被上诉人提供产权调换房屋不符合法律规定、应予以回迁安置的理由不能成立。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李波负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赫荣生审判员  赵 旻二〇二〇年九月十四日法官助理刘威书记员刘威（兼）