浙江省绍兴市越城区人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0602行初158号原告章来大，男，1949年8月5日出生，汉族，住绍兴市越城区。委托代理人(一般授权代理)程玉军、殷玉航，北京京润律师事务所律师。被告绍兴市越城区城南街道办事处，住所地地绍兴市越城区城南街道朝阳路28号。法定代表人倪国锋，主任。出庭行政负责人葛文斌，其他分管行政负责人。委托代理人(特别授权代理)蒋凌超，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。原告章来大诉被告绍兴市越城区城南街道办事处城乡规划行政强制一案，原告向本院提起行政诉讼，本院于2020年8月3日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案。原告章来大及委托代理人程玉军、殷玉航，被告绍兴市越城区城南街道办事处行政负责人葛文斌及委托代理人蒋凌超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告讼争的行政行为：2020年6月8日，被告作出《责令限期拆除通知书》，认定原告在外山村涉嫌违法建设，责令原告于2020年6月10日前报送该建筑的有关审批许可手续或自行拆除，逾期视作放弃权利，被告将依据有关法律规定采取强制措施，予以拆除。原告章来大诉称，原告在绍兴市越城区××村内居住，在该村拥有合法房屋及土地使用权。2020年6月8日，被告作出涉案《责令限期拆除通知书》，通知原告房屋涉嫌违法建设，于2020年6月10日前提交手续或自行拆除，否则予以拆除。原告认为，被告作出的《通知》无事实基础和法律依据，且其本身不具备法定职权。故请求法院判决撤销被告作出的《责令限期拆除通知书》。原告在举证期限内向本院提交了《责令限期拆除通知书》及《集体土地建设用地使用证》，因与被告提供的证据一致，其在庭审中未再出示。被告绍兴市越城区城南街道办事处辩称，一、原告的起诉不符合人民法院行政诉讼议受案范围，应裁定驳回起诉。1、涉案行政行为系行政指导行为。从通知书的内容上可以看出，前半部分内容是被告认为原告房屋涉嫌违法建设，所以要求原告提供相应的审批手续或者建议其自行拆除，该部分内容并未对原告的权利义务产生实质性影响；后半部分内容为“逾期视为放弃权利，被告将依法拆除”，但该内容仅是告知原告违章建筑的后果，并非是决定强制拆除(后续是否拆除以及拆除行为是否合法，则应是另案诉讼)。由此可见，通知书本身并不具有强制性，仅是一种柔性的行政指导活动，属于行政指导行为的范畴。2、退一步讲，涉案行为也属于过程性行为，且已被后行为所吸收，对权利义务产生实质影响的应当是后行为(拆除行为)。根据前文所述，涉案行政行为仅是对涉案建筑的一个调查环节，属于违法建设处置一系列流程中的一个过程行为，并不会对原告的权利义务产生实质影响，鉴于涉案建筑在拆除合法部分的建筑时(危房处置)一并予以拆除，故拆除行为才是对原告权利义务产生实质影响的行为，且该拆除行为属于后行为，其效力应当是吸收前行为的效力。二、涉案行为所认定的事实清楚，不存在可撤销或是违法的情形。根据被告的实地勘察，原告的房屋存在少批多建的情形(详见房屋调查表)，故对其送达涉案通知书，要求其提供房屋的有关审批手续并告知相关的法律风险，故涉案行为认定的事实并无错误。综上所述，原告的起诉不符合行政诉讼受案范围，且被告作出的涉案行为认定事实清楚，请求法院依法裁定驳回原告的起诉或判决驳回诉讼请求。被告绍兴市越城区城南街道办事处在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、《责令限期拆除通知书》，证明案涉行为内容为要求原告提供相关审批材料及告知法律风险，对原告的权利义务不产生实质性影响；2、《绍兴市城中村改造房屋调查表》（编号424）、集体土地建设用地使用证，证明原告房屋存在少批多建的事实，案涉行政行为认定事实正确；3、协议书，证明原、被告于2013年就案涉违章房屋约定拆除的事实。被告绍兴市越城区城南街道办事处同时确认其作出被诉行政行为的法律、法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条。经庭审质证，本院对当事人的证据作如下确认：被告提供的证据1，原告对证据真实性无异议，但对合法性提出异议，认为通知规定原告如未按要求提交审批材料或自行拆除，被告将进行强制拆除，对原告的权利义务已产生影响；同时，被告不具有作出通知的职权，且通知对于违法建筑的面积不明确，引用的法律条文不具体，程序不正当。本院对该证据的真实性予以采信，可以证明案涉行政行为的存在，对其合法性在说理部分详述。被告证据2，原告对《集体土地建设用地使用证》无异议，本院予以采信。对《绍兴市城中村改造房屋调查表》认为因被告未能提供原件，对其真实性不予认可，且调查表由绍兴市绍大房地产评估有限公司作出，该公司并非《城乡规划法》所规定的认定违法建筑的主体，故不合法。本院认为，原告的质证意见成立，对于调查表的证明力不予采信。被告证据3，原告对证据的真实性无异议，但认为与本案无关，协议书中的违法建筑已经拆除。本院认为原告的质证意见成立，对该证据的证明力不予采信。经审理查明，原告系绍兴市越城区城南街道外山村村民，在该村建有三层楼屋及附房。2020年6月8日，被告作出《责令限期拆除通知书》，认定原告在外山村涉嫌违法建设，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》等有关规定，责令原告于2020年6月10日前报送该建筑的有关审批许可手续或自行拆除，逾期视作放弃权利，被告将依据有关法律规定采取强制措施，予以拆除。当日，被告工作人员将该通知张贴于原告住所处。6月19日，原告的房屋已被被告拆除。本院认为，根据《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》【浙政办发〔2013〕69号】第二条第一款规定：“市、县政府应当组织城管（综合）执法、城乡规划、国土资源、交通、水利等有关部门和乡镇政府、街道办事处、开发区（园区）管委会对本行政区域内的建筑进行调查。具有下列情形之一的，认定为违法建筑：……”第四条第二款第（一）项规定：“违法建筑执法机关作出责令限期拆除决定的，应当督促当事人在决定的期限内自行拆除。乡镇政府、街道办事处对本行政区域内的违法建筑，应当督促当事人自行拆除。”第四条第二款第（三）项规定：“当事人在违法建筑执法机关决定的期限内不自行拆除，也不委托违法建筑拆除单位代为拆除违法建筑的，依法实施强制拆除。”本案原告的案涉房屋在被告所辖区域的村集体土地上，故被告具有对所辖行政区域内的建筑作出是否为违法建筑的认定、督促拆除及实施拆除的行政职权。《浙江省行政程序办法》第四十九条规定：“行政机关依法需要核查公民、法人和其他组织的申请的，或者对公民、法人和其他组织实施行政处罚、行政强制等行政执法行为依法需要查明事实的，应当合法、全面、客观、及时开展调查”。第五十二条规定：“行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。当事人应当自收到告知书之日起3日内提出陈述、申辩，法律、法规对提出期限另有规定的，从其规定。行政机关应当对当事人在期限届满前有无提出陈述、申辩进行核实。行政机关应当充分听取当事人的陈述和申辩，对其提出的事实、理由和证据予以记录、复核并归入案卷。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。但是，当事人书面表示放弃陈述、申辩的或者逾期提出的除外。”本案被告作出的《责令限期拆除通知书》既没有对违法的建筑物及构筑物位置进行详细描述，也没有面积、楼层等实质内容，且《责令限期拆除通知书》认定原告房屋涉嫌违法，但其提供的调查表系非行政执法部门制作的实地勘测图，调查表上也没有行政执法人员和行政相对人签字确认，故应当认为被告对于案涉房屋的违法事实认定不清。同时，被告作出的《责令限期拆除通知书》既未充分保障原告足够时间的陈述、申辩权利，且采取的张贴方式送达案涉通知也不符合法律规定，故被告的行政程序违反了正当性要求。现原告诉请撤销行政行为，理由正当，本院予以支持。对于被告提出的《责令限期拆除通知书》属于行政指导行为及过程性行政行为一节。本院认为，案涉通知中明确告知原告，如未报送审批文件或自行拆除，视为放弃权利，被告将采取强制措施，予以拆除。因此，通知的内容已具有强制执行力，足以对原告的权利义务产生实际影响，故被告提出的主张，本院不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告绍兴市越城区城南街道办事处于2020年6月8日作出的《责令限期拆除通知书》的行政行为。本案案件受理费50元，由被告绍兴市越城区城南街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。审 判 长  王建国人民陪审员  王 蜓人民陪审员  施立龙二〇二〇年九月十日书 记 员  王 淋?附录：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。