河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终462号上诉人（原审原告）朱永澍，男，汉族，1991年11月3日出生，住郑州市金水区。委托代理人陈秀君，女，汉族，1967年3月18日出生，住郑州市金水区。被上诉人（原审被告）郑州市金水区丰庆路街道办事处，住所地郑州市金水区国基路106号。法定代表人乔战峰，主任。委托代理人冯世营，该单位工作人员。委托代理人叶延芳，河南剑澜律师事务所律师。原审第三人郑州市金水区丰庆路街道办事处二十里铺村村民委员会，住所地郑州市金水区三全路索凌路北300米路西。法定代表人朱保玉，村主任。委托代理人李书军，该村监委会委员。上诉人朱永澍因诉郑州市金水区丰庆路街道办事处行政答复行为一案，不服河南省郑州市金水区人民法院（2020）豫0105行初58号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：2012年12月9日二十里铺村城中村改造项目指挥部制定《二十里铺村城中村改造搬迁补偿安置方案》，同期《二十里铺村城中村改造安置补偿补充规定》经该村三委研究制定。上述方案均适用于该村城中村改造。2013年1月14日原告父亲朱双喜代表该家庭户与二十里铺村城中村改造项目指挥部及二十里铺村第七届村民委员会签订搬迁补偿安置协议。2019年11月27日原告向被告邮寄责令改正申请书。2020年1月9日被告作出《关于朱永澍责令改正申请书的回复》，称经核实反映的问题不属于该办职责范围，建议向有关部门反映。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”是指行政行为（包括不履行法定职责行为）对起诉人的合法权益可能产生不利影响。本案中，原告起诉要求撤销被告作出的《关于朱永澍责令改正申请书的回复》，系基于原告向被告提出履行法定职责的申请作出，提出履行法定职责的申请，一方面需要申请人具有实体法上的请求权基础；同时也需要被申请人具有相应的法定职责。制定征收补偿安置方案系征收补偿行为的一个环节，补偿安置方案补充规定的制定主体并非本案被告，且该补充方案本身适用于全村村民，具有普遍性，补偿方案并不直接设定被征收人的具体权利义务，产生直接影响的应当是相关实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、拆迁等行为。2013年1月14日，原告父亲作为户代表与二十里铺改造项目指挥部及村委会签订《搬迁补偿安置协议》，该协议的效力及于原告，该协议未经依法撤销，并已经实际履行，故原告与相关补偿安置方案的制定和实施行为之间已不再具有利害关系。被告根据原告的申请作出的回复也未给原告设定新的权利义务。综上，原告不具有提起诉讼的主体资格，被告的回复也不属于人民法院行政案件的审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）、（四）项的规定，原告的起诉不符合起诉条件，应当依法驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项的规定，裁定如下：驳回原告朱永澍的起诉。朱永澍上诉称：一、一审法院认定事实不清。1.一审法院认定上诉人向被上诉人提出的申请，并非被上诉人应当履行职责的范围，一审法院认定该事实错误。因为依据相关法律规定，被上诉人明显具有履行上诉人提出申请的法定职责。2.一审法院认定，因上诉人的亲属已根据涉案《补偿安置方案》与二十里铺改造指挥部签订了《搬迁补偿安置协议》，并认定该协议的效力及于上诉人，因此上诉人与该补偿安置方案的制定和实施行为不具有利害关系，继而驳回了上诉人的起诉。一审法院对该事实认定不清。具体理由：（1）上诉人家属与二十里铺改造指挥部签订了《搬迁补偿安置协议》，并非属于上诉人家属真实意思的表示，系该指挥部利用欺骗、威逼等手段与上诉人订立的协议，该协议应当被认定为可撤销协议。（2）上诉人家属与上诉人之间虽然属于亲属关系，但是因上诉人家属在订立协议时并未与上诉人就该家事进行沟通、协商。因此，上诉人的家属不能代表上诉人与二十里铺改造指挥部签订《搬迁补偿安置协议》，那么如今上诉人对于其家人与指挥部订立的协议持有异议的情况下，上诉人与该补偿安置方案的制定和实施行为就具有利害关系，上诉人有权提起本案诉讼。（3）上诉人的家属是否已经与指挥部签订了《搬迁补偿安置协议》，那么无论上诉人还是上诉人家属仍有权提起本案诉讼。因为上诉人家属与指挥部订立的协议，系建立在该协议中双方应当确实遵守、履行协议中的条款，并且系建立在该协议及其中的条款合理合法的前提下。但是实际上，指挥部后续制定的补偿安置方案及实施行为均程序违法，因此指挥部属于没有依法履行协议约定的条款，继而上诉人家属及上诉人均有权就该制定程序违法的补偿安置方案的实施行为提起诉讼。综上，一审法院对上述关键的事实均认定错误。二、一审法院适用法律错误。1.《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。本案中，依据前述法律规定，被上诉人具有履行上诉人提出申请的法定职责，而一审法院认定被上诉人不具有履行上诉人提出申请的法定职责明显系适用法律错误。2.《中华人民共和国合同法》第五十四条，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。本案中，一审法院以上诉人的亲属已根据涉案《补偿安置方案》与二十里铺改造指挥部签订了《搬迁补偿安置协议》，并认定该协议的效力及于上诉人，因此上诉人与该补偿安置方案的制定和实施行为不具有利害关系，继而驳回了上诉人的起诉。实际上，前述协议的订立并非上诉人家属真实意思的表示，系该指挥部利用欺骗、威逼等手段与上诉人订立的协议，该协议应当被认定为可撤销协议。而一审法院以该可撤销的协议认定上诉人与本案的起诉不具有利害关系系适用法律错误。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，因指挥部与上诉人家属订立的协议，之后指挥部未遵守、履行协议条款，导致其制定的该补偿安置方案和实施行为严重程序违法。并且指挥部与上诉人家属订立的协议，系指挥部利用欺骗、威逼等手段与上诉人订立的，因此该协议属于可撤销协议。上诉人有权寻求法律救济，上诉人的起诉与本案的行政行为有利害关系，一审法院认定上诉人与本案的行政行为没有利害关系，系适用法律错误。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求：1.依法撤销河南省郑州市金水区人民法院于2020年7月27日作出的（2020）豫0105行初58号《行政裁定书》；2.指令一审法院继续审理本案。被上诉人辩称：一、上诉人向被上诉人提出的《责令改正申请》，被上诉人依法进行了回复。不存在不作为的情况，该回复正如一审判决所述并未对上诉人设定新的权利义务。二、搬迁补偿协议是否合法、是否应当撤销，不属于本案的审查范围。在案涉协议未被依法撤销的情况下，合法有效，效力及于上诉人。且案涉协议的签订依据也是补偿安置方案，故上诉人与补偿安置方案之间已不再具有利害关系。三、本案是因城中村改造而引发。根据《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法》（郑政文【2011】257号）的规定，各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区的城中村改造工作，故上诉人的责令改正也不属于被上诉人的职责范围。上诉人适用法律错误。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人辩称其认可一审裁定。二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：上诉人要求被上诉人责令改正的《二十里铺村城中村改造安置补偿补充规定》，虽名义上由“村三委”制定并发布，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“市县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的向（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市县人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。”以及《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》（郑政文﹝2011﹞257号）第四条第十四项“各区人民政府（管委会）对合村并城的拆迁补偿安置负总责。”的规定，郑州市金水人民政府是案涉集体土地征收补偿安置工作的法定主体。且《二十里铺村城中村改造搬迁补偿安置方案》也是由郑州市金水区人民政府成立的二十里铺村城中村改造项目指挥部制定。涉案的《二十里铺村城中村改造安置补偿补充规定》无论在形式上还是安置补偿的内容上，都是对郑州市金水区人民政府制定的上述安置方案的补充，因此《二十里铺村城中村改造安置补偿补充规定》应认定为郑州市金水区人民政府委托“村三委”所制定，原告对该补充方案不服，请求本案被上诉人予以责令改正，明显不属于被上诉人的法定职责范围。此外，安置补偿方案本身也并未对上诉人设定具体权利义务，且上诉人就其被拆迁房屋也已经与有关部门签订协议，故被上诉人的回复不对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。一审驳回其起诉并无不当。上诉人提出其亲属签订的《搬迁补偿安置协议》系指挥部利用欺骗、威逼等手段与上诉人订立，应当认定为可撤销协议等上诉理由，不属于本案审查范围，其可以另行主张。但在该协议并未被依法认定无效或者撤销的情况下，可以作为认定相关事实的依据。对于补偿安置方案不服如何救济，上诉人已经提起过行政诉讼，该案的终审判决已告知上诉人对补偿安置方案不服的救济路径，上诉人对本案案涉的安置补偿方案不服，可比照处理。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，二审应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  何信丽审判员  刘紫娟审判员  侯 贇二〇二〇年九月十日书记员  韩亚蕊