广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1491号上诉人（原审原告）:英德市九龙镇九龙社区居委会太平一村民小组。负责人：罗亚富，该村民小组组长。委托代理人：马图观，英德市英洲法律服务所基层法律服务工作者。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府，住所地广东省英德市英城金子山大道1号。法定代表人：肖勇科，该市市长。委托代理人：周伟强，英德市自然资源局工作人员。委托代理人：刘文静，广东相映红律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府，住所地广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：黄喜忠，该市市长。委托代理人：张文俊，清远市自然资源局工作人员。委托代理人：黄杰钧，清远市司法局工作人员。原审第三人：英德市九龙镇九龙社区居委会太平二村民小组。负责人：刘水生，该村民小组组长。委托代理人：罗桂生，村民。上诉人英德市九龙镇九龙社区居委会太平一村民小组（简称“太平一村”）因与被上诉人英德市人民政府（简称“英德市政府”）、清远市人民政府（简称“清远市政府”）以及原审第三人英德市九龙镇九龙社区居委会太平二村民小组（简称“太平二村”）土地权属争议行政确权及行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2019）粤18行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，太平一村、二村因当铺塘土地权属发生争议，于2018年3月15日向英德市政府提出申请，要求确认当铺塘土地权属归该村民小组集体所有。英德市政府受理后进行了现场勘验，制作了《英德市九龙镇当铺塘土地权属争议范围图》，确定争议面积为0.88亩。根据广东省测绘局1976年调绘的地形图，争议土地长期为水塘。发生争议时水塘已填平，用矮墙围成建设空地。太平一村、二村60年代时曾合并为向阳花生产队，当时水塘为共同管理。重新按太平一村、二村划分后，该水塘一直由太平二村实际管理。2013年，九龙镇政府向太平二村征收了该地。2015年建筑商开工建设时，太平一村提出了异议。调查时发现，太平一村提供的1962年英德县政府《英德县生产队土地房产所有证》载明的情况，与争议水塘填平前周边的地貌并不符合；太平二村提供的2013年九龙镇政府《征用土地协议书》载明的情况，与争议水塘的现状相符合。太平二村提供的《九龙镇征用土地补偿表》和《付出凭证》证实，土地补偿款由该村领取。原审法院还查明，英德市政府作出英府决〔2018〕27号《英德市人民政府关于当铺塘土地权属的处理决定》（以下简称“《处理决定》”），根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条和原国家土地管理局〔1995〕国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定，以《英德市九龙镇当铺塘土地权属争议范围图》为准，将当铺塘面积为0.88亩的土地所有权和使用权确定属太平二村集体所有。太平一村向清远市政府申请行政复议后，清远市政府经审查作出清府复决〔2018〕106号《清远市人民政府行政复议决定书》（以下简称“《复议决定》”），维持了英德市政府的《处理决定》。太平一村不服《复议决定》，向原审法院提起本案诉讼，请求撤销上述《处理决定》及《复议决定》，判令由英德市政府重新作出处理决定。原审法院认为，太平一村与太平二村因争议水塘土地权属发生争议，但双方均不能提供权属凭证证明各自主张。太平一村虽提供了原英德县政府的《英德县生产队土地房产所有证》，但当时现场勘查的四至界线分别是粪屋、粪氹、牛栏等，与争议水塘的现状不符合，无法作为争议土地的权属证据。太平二村对争议水塘也无法提供权属凭证。双方对60年代两村合并为向阳花生产队时共同管理争议水塘无争议，但对分村管理后太平一村是否仍参与争议水塘管理意见不同。英德市政府和清远市政府均以太平二村长期实际管理为依据，确定争议土地归属太平二村，符合《中华人民共和国土地管理法》和国家土地管理部门有关规定，判决：驳回太平一村诉讼请求。本案一审受理费50元，由太平一村负担。太平一村不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决否定1962年《英德县生产队土地房产所有证》是错误的，原审法院未对争议土地进行现场勘验，认定事实与实际情况不符。该村村民陈汉庭可作证上诉人实际管理争议水塘;水塘是因污染不再养鱼，而不是上诉人放弃了管理；该村村民过去在水塘附近建有厕所、牛栏、粪池、粪屋、猪舍等，现在争议土地内仍埋有太平一村村民建房的钢筋水泥柱。请求：撤销原审判决。被上诉人英德市政府二审答辩称：根据调查核实的情况，太平一村没有对争议水塘进行管理，该村提交的1962年《英德县生产队土地房产所有证》记载情况，与双方争议土地不相符，不能作为本案权属凭证。《处理决定》有充分的法律和法规依据。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人清远市政府二审答辩称：本案的行政复议受理、审查程序及复议决定均符合法律规定。请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人太平二村述称：上诉人提供的1962年《英德县生产队土地房产所有证》与争议地不相符，不能作为土地权属证据。太平二村一直是争议地的实际管理人，有权同意九龙镇政府征收该地。请求：驳回上诉，维持原判。2020年6月13日，本院组织诉讼各方以及九龙镇人民政府的代表，对本案双方争议地进行了实地勘查，认真听取了双方对争议水塘的原貌及现状的意见，对原审法院查明的事实予以确认。本院经实地勘查，争议水塘填埋后由矮墙按原塘边围住，呈不规则四边形状。矮墙东面为1962年后修建的公路；矮墙南面为近年新改建的篮球场，之前曾建为镇政府礼堂；矮墙西面、北面均为宽约1米的便道及太平二村村民住宅。太平一村、二村均承认，争议水塘周边的地貌，因修建公路和镇政府礼堂后发生很大变化，1962年《英德县生产队土地房产所有证》中记载的粪屋、粪氹、牛栏等四至界线标志物早不存在。多年前，太平一村有人曾准备在争议水塘边建房，因事先未获得镇政府批准，动工埋桩时被工作人员制止。本院还查明：根据英德市政府工作人员调查，争议水塘确为权属不明。1962年颁发的《英德县生产队土地房产所有证》，没有任何有关争议水塘的记载。由于争议水塘周边地貌因早年修建公路及礼堂等变化较大，已无法根据记载的粪屋、粪氹、牛栏等标明界线确认水塘的归属。本院认为，本案为农村集体土地权属争议行政确权及行政复议纠纷，诉讼各方的争议焦点是：清远市政府及英德市政府在争议水塘缺乏权属凭证的情况下，将长期实际管理水塘的太平二村确定为权属人是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案中，争议水塘名为“当铺塘”，位于太平一村太平二村的接壤处。太平一村以1962年《英德县生产队土地房产所有证》为依据，主张争议水塘为该村集体所有。但是，该土地房产所有证没有争议水塘的任何记载。争议水塘周边修建公路及礼堂后，两村村民住房多次改建、扩建。英德市政府在解决争议水塘权属纠纷时，经工作人员实地勘查核实，无法根据太平一村提供的《英德县生产队土地房产所有证》认定或推断争议水塘权属，有充分的事实依据。国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（［1995］国土［籍］字第26号）第二十条规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。本案中，太平一村、二村均属九龙社区居委会，九龙社区居委会前身为九龙生产大队。英德市政府在调查争议水塘实际管理情况时，曾任九龙生产大队书记的罗亚就和九龙社区居委会主任的罗志龙等人均证明：除60年代太平一村和二村合并为向阳花生产队的约三年时间外，争议水塘一直由太平二村实际管理。罗亚就、罗志龙等人与本案无利害关系，原工作职责与调查争议水塘实际管理情况关联度高，两人说明情况清楚，表述完全一致，应予采纳。太平一村负责人关于该村在水塘污染后没有放鱼、太平一村村民陈汉庭关于1991年从太平二村村民租赁水塘养鱼等情况，均不能说明太平一村对争议水塘行使了有效的实际管理。太平一村在上诉主张中提出，该村村民曾在争议水塘边建房并留有水泥柱、该村村委会曾开会同意村民参与争议水塘的填土使用等新的依据。经实地查明，关于太平一村村民曾在争议水塘边建房的情况，经核实该建房因没有办理合法手续被镇政府工作人员及时制止；关于太平一村曾同意村民参与填埋争议水塘的情况，经核实此情况发生在太平二村开始填埋争议水塘之后。上述情况仍均不能证明太平一村对争议水塘进行了实际管理。因此，英德市政府认定太平二村是争议土地的长期管理者，并将争议土地的所有权和使用权确认为太平二村所有，清远市政府在行政复议中对英德市政府的上述决定予以维持，均符合法律规定及国家土地管理部门处理争议土地的确权原则。本院认为，根据法律规定和国家行政主管部门规章，清远市政府和英德市政府在争议水塘缺乏权属凭证情况下，经实地勘验和调查，按照水塘长期实际管理的事实和太平一村、二村上级单位两位原负责人的情况说明，将争议水塘的所有权和使用权确定属太平二村集体所有，事实清楚，程序合法。太平一村关于撤销原审法院判决、撤销英德市政府《处理决定》和清远市政府《复议决定》的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人英德市九龙镇九龙社区居委会太平一村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  龚稼立审判员  林俊盛审判员  林劲标二〇二〇年九月一日书记员  杨海萍