江苏省南京市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）苏01民终1973号上诉人（原审被告）:南京隆仁建设有限公司，住所地在南京市江宁经济技术开发区秦淮路66号。法定代表人：任大治，该公司董事长。委托诉讼代理人：汪大江，江苏天淦律师事务所律师。被上诉人（原审原告）:南京市规划和自然资源局江宁分局，住所地在南京市江宁区双龙大道1200号。负责人：胡传宏，该局局长。委托诉讼代理人：詹德亮，男，1968年3月4日出生，汉族。委托诉讼代理人：郗文月，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。上诉人南京隆仁建设有限公司（以下简称隆仁公司）因与被上诉人南京市规划和自然资源局江宁分局（以下简称规划和自然资源江宁分局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服南京市江宁区人民法院（2019）苏0115民初481号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月18日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。上诉人隆仁公司上诉请求：撤销一审判决，依法裁定驳回被上诉人起诉或改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；诉讼费用由上诉人承担。事实与理由：(一)上诉人与被上诉人之间是被管理与管理的关系，不是平等民事关系，故本案诉讼不属于民事诉讼。（二）本案中，初始容积率的测算没有依据；“隆仁大厦”系严格按照规划审定方案进行建设，根本不存在超容积率问题；《土地估价技术报告》不能作为补交地价款的依据。（三）被上诉人一审诉请己经超过诉讼时效，一审判决适用法律错误。被上诉人规划和自然资源江宁分局辩称：（一）本案属于人民法院受理民事案件的范围。（二）答辩人有权就上诉人在案涉土地上超容积率建设，要求上诉人补交土地出让金。（三）上诉人就案涉土地应当补缴土地出让金5476.085万元，并承担利息损失。（四）案涉土地出让金的追缴不受诉讼时效期间的限制。规划和自然资源江宁分局一审请求：判令隆仁公司补交截止至2018年9月3日的土地出让金5476.09万元并按照银行贷款利率承担利息损失。一审法院认定事实：2000年7月29日，原江宁县国土管理局（甲方）与华厦公司（乙方）签订《国有土地使用权出让合同》一份，约定：甲方出让给乙方的地块位于江宁开发区，面积为6000平方米，本合同项下的土地使用权出让年限为50年，自颁发该地块的国有土地使用权证之日起算；本合同项下的出让地块，按照批准的总体规划是建设综合用地项目，在出让期限内，如需改变本合同规定的土地用途，应当取得甲方和城市规划行政主管部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续；该地块的土地使用权出让金为每平方180元，总额为108万元。合同签订后，华厦公司获得案涉地块并办理了国有土地使用权证。2001年12月29日，南京江宁经济技术开发区管理委员会（简称江宁开发区管委会）作出宁经管委发［2001］313号《关于同意隆仁建设公司办公及机修车间基建项目立项的批复》，载明：同意隆仁公司办公及机修车间基建项目立项，具体批复为1、该项目占地面积6000平方米，位于江宁开发区，秦淮河以南，开发区环保大楼以西，具体四至边界由规划部门确定；2、项目规划总建筑面积3500平方米；3、项目总投资500万元，资金来源由隆仁公司自筹解决。2002年1月8日，华厦公司（甲方）与隆仁公司（乙方）签订《国有土地使用权转让合同》一份，约定：甲方转让给乙方的地块位于江宁开发区环保大厦以西、秦淮路以北，面积6000平方米，土地用途为综合用地，土地使用证编号江宁国用（2000）字第0278号，本合同项下的土地使用权转让已按规定获有权部门批准，转让范围已经双方确认；甲方转让给乙方的地块，其地上建筑物及其它附着物所有权也随之转让给乙方；土地使用权转让价格为232.68元/平方米，总金额为1396080元；甲方转让本合同项下的土地使用权时，原出让合同及全部附件和登记文件中所载明的权利、义务随之转移；本合同项下地块的土地使用权转让后，乙方须严格遵守出让合同中所规定的土地使用条件，不得改变原土地用途和规划要求，如需改变须经南京市江宁区国土管理部门和区规划部门批准。合同签订后，华厦公司向隆仁公司交付了案涉地块，隆仁公司于2002年2月办理了案涉地块的国有土地使用证，编号为江宁国用（2002）字第00032号，隆仁公司在案涉地块上建设了隆仁大厦。2012年8月9日，原南京市江宁区规划局作出江宁规函［2012］145号《关于确认隆仁大厦项目容积率的函》，告知原南京市国土资源局江宁分局：隆仁公司建设的隆仁大厦项目位于江宁开发区，利源路以西，用地面积6000平方米，土地用途办公，该地块由隆仁公司于2002年通过转让方式取得，未约定容积率；为完善该项目容积率手续，现将该项目容积率相关情况函告如下1、出让时点容积率，2001年12月29曰，江宁开发区管委会核发了《关于同意南京隆仁建设有限公司办公及机修车间基建项目立项的批复》（宁经管委发［2001］313号），明确该项目总建筑面积3500平方米，根据区土地领导小组2009年第二次会议纪要中确定的原则，“有关指标认定原则上以有权部门最后批准的文件为准”，该项目出让时点容积率应确定为0.583；2、现时点容积率，2010年6月4曰，我局根据上位规划并报区政府批准后，审定了该项目规划总平面图，总图中标注容积率为2.46，经核查，该容积率指标是在扣除规划中557.9平方米绿地后计算出来的，鉴于该部分绿地在项目土地权属范围内，并已根据规划要求进行了控制，为此，我局认为该项目现时点容积率应以其土地证面积（6000平方米）计算为2.233。2012年9月24日，南京市江宁区土地与储备工作领导小组2012年第三次会议作出的会议纪要确认：隆仁大厦项目需依法完善用地手续，隆仁公司完善用地手续需补交土地出让金3339.6万元（地价评估时土地使用年限由剩余使用年限延长至法定最高出让年限）。2013年1月28日，原南京市国土资源局江宁分局向隆仁公司发出《关于完善用地手续的函》，告知：隆仁公司开发建设的隆仁大厦项目因该项目涉及突破原批准的土地使用条件建设的问题，经2012年第3次区土地出让与储备工作领导小组会议审议同意该项目完善用地手续，同意完善用地手续需补交土地出让金3339.6万元；因我局委托评估公司对地价进行评估的有效期为6个月，逾期则造成区土地出让与储备工作领导小组会审议事项失效；现函告贵公司在尽快向我局递交完善用地手续的相关资料（项目立项、经规划部门审定的总平、设计要点等），完善该项目用地手续；逾期未提交资料造成的一切后果由贵公司自行负责。隆仁公司收到上述函件后未递交完善用地手续的相关资料，也未补交土地出让金。2018年2月8日，原南京市国土资源局江宁分局向隆仁公司发出《关于尽快完善隆仁大厦用地手续的函》，告知：根据2012年8月规划部门《关于确认隆仁大厦项目容积率的函》（江宁规函[2012]145号），认定该地块出让时初始容积率为0.583，现时点容积率为2.233，该地块存在超容积率使用问题，至今未完善相关用地手续，请你公司抓紧至我局完善该地块改变土地使用条件（调整容积率）用地手续，补交土地出让金。但隆仁公司未作答复。2018年4月27日，原南京市规划局江宁分局向原南京市国土资源局江宁分局作出《关于出具隆仁大厦规划资料的复函》，载明：2011年2月，隆仁大厦项目进行了工程规划许可（许可号：建字第320115201181055号），规划许可总建筑面积17418.2平方米，其中地上建筑面积为13146.2平方米，折算容积率约为2.42；根据房屋测绘成果，该项目总建筑面积为17365.23平方米，其中地上建筑面积为13613.02平方米，容积率约为2.51。2018年9月3日，原南京市国土资源局江宁分局向隆仁公司发出《关于再次督促完善隆仁大厦用地手续的通知》，告知：你公司于2002年1月经批准，通过转让方式取得位于江宁开发区地块使用权，用于建设隆仁大厦项目，面积为6000平方米，用途为办公用地，初始容积率0.583，现该项目总建筑面积17365.23平方米，其中地上建筑面积为13613.02平方米，折算容积率为2.501，存在超容积率使用问题；你公司隆仁大厦项目容积率由0.583调整至2.501，当前需补交土地出让金为5476.09万元，现再次通知你公司至我局完善相关用地手续、补交土地出让金；如你公司至本通知送达后15日内无任何反馈，将视同你单位对完善用地手续事宜及补交土地出让金金额无异议，我局将依法追缴土地出让金。2018年9月6日，隆仁公司针对上述通知向原南京市国土资源局江宁分局作出回复称：我司于2001年通过转让方式取得江宁开发区，环保大厦以西地块的使用权，但转让合同并无任何容积率的约定，土地性质为综合；2007年依贵局要求，用途变更为办公；2010年，经江宁开发区管委会批准，隆仁大厦正式立项，规模为18000平方米；2011年，取得建设规划许可证，建设规模为17418.2平方米，其中地上为13146.2平方米；2013年隆仁大厦建成，2014年房产证办理完毕，2016年经贵局批准办结土地分摊手续；2018年通过贵局依法换领不动产权证；上述所有手续都严格按照法律规定，所涉材料真实合法，所有批准文件及相关证件也由各管理部门依法核发，对于贵局通知陈述的隆仁大厦用地手续不完善之说法，我方不予认可且拒绝接受。因隆仁公司拒不补交出让金，南京市江宁区土地出让与储备工作领导小组于2018年9月26日召开的2018年第六次会议作出的会议纪要确认：隆仁公司隆仁大厦项目位于江宁开发区，面积为9亩，用途为商务办公用地，初始容积率0.583，现状总建筑面积17365.23平方米（地上建筑面积13613.02平方米），折算容积率为2.501；2012年区土地出让与储备领导小组第三次会议同意完善调整容积率用地手续需补交土地出让金3339.6万元；国土部门多次发函隆仁公司督促完善用地手续未果，原评估结果已失效；会议同意国土部门通过民事诉讼方式追缴该项目欠缴的土地出让金；因原评估结果已失效，同意按重新评估结果执行，即该项目完善用地手续需补交的土地出让金调整为5476.09万元。2019年9月10日，原南京市国土资源局江宁分局和原南京市规划局江宁分局组建为规划和自然资源江宁分局。另查明：被告隆仁公司建设的隆仁大厦于2011年2月24日取得建设工程规划许可证、于2011年6月28日取得建设工程施工许可证。隆仁大厦于2011年11月18日开工建设，于2014年1月2日竣工验收。因隆仁公司拒绝补交土地出让金，不动产登记部门拒绝为隆仁大厦办理不动产权证书，隆仁大厦的部分业主通过行政诉讼的方式取得了不动产权证书。庭审中，隆仁公司陈述隆仁大厦建筑面积17418.2平方米，地上13146.2平方米，其中有部分房屋已出售给35户业主，出售面积合计8404.76平方米，销售收入为12745万元，已交纳税费1531万元，裙楼部分面积4169.56平方米，除其和物业公司使用外已全部对外出租，租赁期限至2026年8月17日，其没有销控表向法院提供。再查明：原南京市国土资源局江宁分局分别委托江苏苏地行土地房产评估有限公司、江苏苏信房地产评估咨询有限公司对位于南京市江宁开发区的国有出让土地使用权调整容积率应补交地价款进行了价格评估。其中江苏苏地行土地房产评估有限公司于2018年8月30日作出《土地估价技术报告》，载明：估价期日为2017年3月21日；待估宗地规划调整前总地价为3480.6万元，规划调整后总地价为8797.15万元，规划调整后需补缴地价款5316.55万元；江苏苏信房地产评估咨询有限公司于同日作出《土地估价技术报告》，载明：估价期日为2017年3月21日；宗地调整容积率前的地价为3508.2万元，调整容积率后的地价为9143.82万元，补交的地价款5635.62万元。隆仁公司对该2份估价报告的真实性、关联性予以认可，但不认可合理性、合法性，认为估价报告均系对案涉地块地价进行评估，评估结果也不一样，评估的科学性存在很大问题。经法庭询问，隆仁公司明确表示不要求对案涉地块地价重新评估。一审法院认为：根据最高人民法院《民事案件案由规定》，建设用地使用权出让合同纠纷，属于人民法院受理民事案件的范围。对于国有土地受让方存在超容积率情形的，土地管理部分有权要求国有土地受让方补交土地出让金，属于平等主体之间的争议，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第五条规定，可以作为民事案件审理。隆仁公司认为其与规划与规划和自然资源江宁分局之间并非平等主体，不属于民法调整范围，应当裁定驳回起诉的辩解意见，缺乏法律依据，一审法院不予采信。根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、南京市国土资源局《改变原用地条件补交土地出让金实施细则》的相关规定，土地出让合同没有明确约定用地条件的，以签订土地出让合同时规划部门批准的立项批文、规划红线确定的用地性质、建设规模等界定容积率等土地使用条件。本案中，华厦公司与隆仁公司签订《国有土地使用权转让合同》，约定华厦公司转让本合同项下的土地使用权时，原出让合同及全部附件和登记文件中所载明的权利、义务随之转移，隆仁公司须严格遵守出让合同中所规定的土地使用条件，不得改变原土地用途和规划要求，如需改变须经相关部门批准。根据上述合同约定，华厦公司将案涉地块土地使用权转让给隆仁公司，原土地出让合同的权利义务随之转移至隆仁公司，隆仁公司取代华厦公司与规划和自然资源江宁分局之间形成建设用地使用权合同法律关系。隆仁公司认为其与规划和自然资源江宁分局之间之间不存在合同关系的辩解意见，缺乏事实及法律依据，一审法院不予采信。原南京市规划局江宁分局于2012年8月9日根据江宁开发区管委会宁经管委发[2001]313号批复认定案涉地块出让时的容积率为0.583，原南京市规划局江分局于2018年4月27日认定案涉地块容积率为2.51，容积率已经超标，隆仁公司应当补交土地出让金。对于补交土地出让金的金额，规划和自然资源江宁分局申请评估机构进行价格评估，补交地价款分别为5316.55万元、5635.62万元。隆仁公司销售起始日为2015年，而隆仁公司至今未申请补办出让，规划和自然资源江宁分局按照2017年3月21日确定评估期日符合《改变原用地条件补交土地出让金实施细则》的相关规定。规划和自然资源江宁分局要求按照平均值计算补交的土地出让金，而平均值应为5476.085万元[（5316.55万元+5635.62万元）/2]。江苏省财政厅《关于国有土地使用权出让收支管理办法的通知》第十条规定，土地使用着不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金1‰的违约金，违约金随同土地出让收入一并缴入市县国土。规划和自然资源江宁分局于2018年9月3日向隆仁公司发出补交土地出让金5476.09万元的通知，隆仁公司于2018年9月6日回复拒绝补交，可视为隆仁公司于该日收到补交土地出让金通知，规划和自然资源江宁分局有权自2018年9月6日起按照银行贷款利率标准主张利息损失。故对规划和自然资源江宁分局要求隆仁公司补交截止至2018年9月3日的土地出让金5476.09万元并按照银行贷款利率承担利息损失的诉讼请求，一审法院部分予以支持。《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第170条规定，未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。案涉地块应当补交的土地出让金系未授权给公民、法人经营、管理的国家财产，不受诉讼时效期间的限制。隆仁公司关于本案已经超过诉讼时效的辩解意见，缺乏法律依据，一审法院不予采信。综上所述，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条，《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、第五十九条、《中华人民共和国合同法》第六十条、第八十八条、第八十九条、第一百零七条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第五条、《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第一百七十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条及相关法律法规规定，判决如下：一、隆仁公司于本判决发生法律效力之日起10日内向规划和自然资源江宁分局补交土地出让金54760850元并承担利息损失（以54760850元为基数，自2018年9月6日起至2019年8月19日止按照中国人民银行同期同类贷款基准利率标准计算，自2019年8月20日起至实际支付之日止按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率标准计算）。二、驳回规划和自然资源江宁分局的其他诉讼请求。一审案件受理费315655元，由隆仁公司负担。本院二审期间，双方当事人均未提交新证据。对于一审查明的事实，上诉人存在以下异议：（一）在出让合同中对于容积率没有做任何的约定。（二）原华厦公司通过出让方式取得涉案土地以后再转让给隆仁公司之前，已经完成了一座办公大楼以及两排机修车间和宿舍楼的建设。但是所有的这些办公楼、机修车间等都没有办理房产证，只有土地证，一审法院遗漏了该事实。（三）涉案立项批复后来没有实施。（四）关于办公大楼和机修车间的立项批复和后期的立项批复（隆仁大厦）不是一回事。（五）隆仁大厦立项以后，根据取得的规划许可证，立项批复18000平方，规划许可证规定的建设规模是17418.2平方米，隆仁大厦根本不存在超过容积率的问题。（六）对于涉案土地现容积率存在不同版本。其余事实，双方当事人均无异议，本院二审予以确认。本院认为：涉案《国有土地使用权出让合同》签订于2000年，其内容为原江宁县国土管理局作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与华厦公司，华厦公司支付土地使用权出让金。2002年，华厦公司（甲方）与隆仁公司（乙方）签订《国有土地使用权转让合同》，隆仁公司作为受让方承继了华厦公司在涉案《国有土地使用权出让合同》中的权利义务。故根据涉案《国有土地使用权出让合同》的内容、签订时间，本案属于人民法院受理民事案件的范围。本案中，虽涉案《国有土地使用权出让合同》对容积率没有约定，但并不妨碍双方对此可以补充约定。华厦公司（甲方）与隆仁公司（乙方）签订《国有土地使用权转让合同》时，隆仁公司已取得《关于同意隆仁建设公司办公及机修车间基建项目立项的批复》，该批复系隆仁公司受让涉案土地使用权的必备条件。故原南京市规划局江宁分局根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、南京市国土资源局《改变原用地条件补交土地出让金实施细则》的相关规定，认定涉案土地的初始容积率为0.583，并无不当。即使，隆仁公司在受让涉案土地时，华厦公司在涉案土地进行了相应建设，但现并无证据证明华厦公司曾取得过相应建设批复，故与涉案土地的初始容积率认定无涉。后，隆仁大厦项目虽取得工程规划许可，但该许可并不表示上诉人在涉案土地上建设隆仁大厦项目可以不予补交相应的土地出让金。关于补交土地出让金的数额，上诉人虽对评估报告的结果存在异议，但并未能举证予以推翻，亦不要求重新评估。故一审认定为54760850元，并无不当。本案属于未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的情形，依法不受诉讼时效期间的限制。上诉人上诉主张本案诉讼已超过诉讼时效期间，缺乏法律依据，本院不予采信。综上所述，上诉人南京隆仁建设有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费315605元，由南京隆仁建设有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  孙伟审判员  龚震审判员  王路二〇二〇年九月七日法官助理李晓龙书记员朱亚芳