湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终754号上诉人（原审原告）湘潭市岳塘区孝友招待所，营业执照记载住所地为湘潭市岳塘区五里堆文建塘52号。经营者罗新建，男，1957年5月23日出生，汉族，户籍地湘潭市岳塘区五里堆文建塘52号。被上诉人（原审被告）湘潭市岳塘区人民政府，住所地湘潭市岳塘区板塘大道81号。法定代表人陈爱民，区长。委托代理人李新华。委托代理人刘宪武，湖南百舸律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘潭市民政局，住所地湘潭市雨湖区广云路602号。法定代表人禹尚良，局长。委托代理人洪英，该局工作人员。委托代理人刘恋，湖南人和人（湘潭）律师事务所律师。原审第三人许月华，女，1956年10月10日出生，汉族，住湘潭市岳塘区。湘潭市岳塘区孝友招待所（以下简称孝友招待所）与湘潭市岳塘区人民政府（以下简称岳塘区政府）、湘潭市民政局及原审第三人许月华确认取缔敬老院行为违法及行政赔偿一案，孝友招待所不服湘潭市中级人民法院作出的（2020）湘03行初26号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明：孝友招待所于2008年5月10日成立，经营范围为住宿服务、中餐类制售、零售预包装食品、卷烟，经营者为罗新建，经营场所为原湘潭市岳塘区五里堆文建塘52号（现湘潭市岳塘区长潭路68号）。2015年4月27日，“湘潭市板凳妈妈敬老院”获得了湘潭市民政局的民办非企业单位名称预先核准，未取得民政部门的养老院开办许可。2016年2月6日，孝友招待所与“湘潭市板凳妈妈敬老院”签订《板凳妈妈敬老院接管方案》，约定将该敬老院的所有设施设备转让给孝友招待所继续经营敬老院。2016年7月21日，湘潭市民政局组织岳塘区政府、岳塘区民政局及许月华召开现场办公会议，专题研究许月华创办的“湘潭市板凳妈妈敬老院”停办事宜，并形成了《关于“板凳妈妈敬老院”停办事宜处理的会议纪要》（以下简称会议纪要）。后续，“湘潭市板凳妈妈敬老院”未再继续经营。孝友招待所认为湘潭市民政局和岳塘区政府以会议纪要强制取缔“湘潭市板凳妈妈敬老院”的行为侵犯了其经营自主权，造成了损失为由，于2019年12月25日向原审法院提交起诉状，请求：1.确认岳塘区政府和湘潭市民政局会议纪要取缔“湘潭市板凳妈妈敬老院”的行为因侵犯孝友招待所经营自主权而违法；2.判令岳塘区政府和湘潭市民政局赔偿孝友招待所直接损失987298.30元；3.由岳塘区政府和湘潭市民政局承担本案诉讼费。另查明，孝友招待所经营者在庭审中自述是在2016年8月底找许月华协商赔偿事宜时才知晓了会议纪要内容的。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称适用解释）第六十九条第一款第（八）项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”本案中，岳塘区政府和湘潭市民政局与许月华关于“湘潭市板凳妈妈敬老院”停办事宜进行协商时形成会议纪要仅是建议许月华自行停办敬老院，并未直接作出取缔或关停该敬老院的决定，故会议纪要对孝友招待所的合法权益不产生实际影响。同时，孝友招待所亦未提交证据证实岳塘区政府和湘潭市民政局有实施其他取缔或强制关停的行为，其提起本案行政诉讼没有事实根据。即使孝友招待所认为岳塘区政府和湘潭市民政局以会议纪要的形式取缔该敬老院，因会议纪要形成时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称执行解释）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，孝友招待所自2016年8月底就知道会议纪要的内容，至2019年12月25日才向原审法院提起诉讼，无论是原执行解释规定的2年，还是新适用解释规定的1年，起诉期间均已明显超过，且无法律规定的可以不计算在起诉期限内的情形。据此裁定驳回了孝友招待所的起诉。孝友招待所不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.上诉人坚持以原审最后陈述为准，不同意撤回请许月华承担连带责任的诉讼请求。2.上诉人与许月华共同开办敬老院，因被上诉人的强制关闭行为遭受重大经济损失的事实清楚，原审法院认为本案超过起诉期限系适用法律错误。请求撤销原审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求，本案诉讼费用由被上诉人承担。岳塘区政府答辩称：原审法院认定事实清楚、证据充分，应予维持。上诉人提起本案诉讼超过法定期限，其上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原裁定。湘潭市民政局答辩称：孝友招待所不是本案适格主体、湘潭市民政局未实施关停敬老院的行为、会议纪要属于不可诉的行政行为、上诉人起诉超过法定期限，上诉人请求赔偿没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：第一，孝友招待所是否为适格的诉讼主体。虽然板凳妈妈敬老院未经民政部门核准、孝友招待所也不是敬老院的申请人，但根据本案查明的事实，2016年2月6日许月华与孝友招待所签订了敬老院接管方案，孝友招待所支付对价后敬老院设施设备转让给孝友招待所；后敬老院整体搬迁至孝友招待所由其全面接管。以上事实足以认定孝友招待所对敬老院的设施设备有所有权，并直接对敬老院经营管理，其认为涉案会议纪要导致敬老院关停并对其造成了损失，是被诉行政行为的利害关系人，其提起本案诉讼主体适格。第二，涉案会议纪要是否可诉。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文,属于内部行政行为,通常不对外发生法律效力,也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要对外发生法律效力应满足两个条件:一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务;二是会议纪要通过一定方式外化。外化方式包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人,或行政机关将会议纪要直接予以执行,当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等,否则会议纪要不发生外化效果。本案中,被诉会议纪要是为了研究解决板凳妈妈敬老院的停办事宜,在会议中岳塘区政府和湘潭市民政局已经就敬老院的停办处理达成了共识；许月华作为敬老院的申请者、经营者参与了会议并做了汇报，该会议纪要的内容已为其所知悉。故本案被诉的会议纪要对板凳妈妈敬老院的权利义务产生直接影响且已外化为对外产生法律效力的行政行为,属于可诉的行政行为。第三，孝友招待所提起的本案诉讼是否超过法定起诉期限。由于被诉会议纪要并不是直接针对孝友招待所作出的,作出时也没有向其送达,不可能告知其诉权或起诉期限,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定,行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中孝友招待所的经营者自认于2016年8月底知晓被诉会议纪要，即使其不知道诉权和起诉期限，其于2019年12月才向原审法院提起本案诉讼也超过了一年的最长起诉期限，且无耽误起诉期限的正当理由。原审裁定驳回孝友招待所的起诉,并无不当。综上,孝友招待所的上诉理由不能成立,本院不予支持。原审裁定认定事实清楚、虽然认为涉案会议纪要不可诉理由不当，但以超过起诉期限为由驳回起诉的结果正确,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  赵 旻二〇二〇年九月三日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷