辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽03行终165号上诉人（原审原告）：海城市新飞达电器有限公司。所在地：海城市西柳服装市场西侧。法定代表人：牟飞，该公司总经理。委托诉讼代理人：敖阳，辽宁良友律师事务所律师。委托诉讼代理人：汪芷如，辽宁良友律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：海城市应急管理局。所在地：海城市经济技术开发区水务大厦8层。法定代表人：张志勇，系该局局长。委托诉讼代理人：姚晓兵，系该局工作人员。委托诉讼代理人：戚峰，辽宁海清律师事务所律师。上诉人海城市新飞达电器有限公司（以下简称新飞达公司）因行政处罚决定一案，不服鞍山市千山区人民法院（2020）辽0311行初44号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。上诉人新飞达公司的法定代表人牟飞及委托诉讼代理人敖阳，被上诉人海城市应急管理局（以下简称应急局）的委托诉讼代理人姚晓兵、戚峰参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，新飞达公司位于海城市西柳服装市场西侧，经营范围是批发零售；家用电器、工业电器、日杂五金电料(烟花爆竹危险品除外)、电子电器软件、服装鞋帽、电气机械、计算机及备件、数码产品、安防器材、建材、办公设备、空调工程施工、安装；电器维修。2019年6月25日,新飞达公司与海城市中医院签订了格力空调购销合同。双方约定，海城市中医院从新飞达公司购买两套格力牌空调,新飞达公司负责送货、安装、调试。6月27日10时,新飞达公司法定代表人牟飞通过格力空调APP派工，空调安装工任维保接的单,任维保带领张浩于当日下午16时30分左右,来到海城市中医院一病房医生办公室，在拆除原有的空调，安装新购买的空调时，由于安全绳脱落,导致任维保从四楼坠落，经抢救无效死亡。2019年6月27日18时,海城市中医院向海城市公安局站前派出所报案，21时05分，海城市公安局形成“现场勘验检查笔录”2019年7月1日应急局对新飞达公司负责人进行调查，新飞达公司承认事故工人任维保系外雇工人。2019年7月5日海城市公安司法鉴定中心形成“检验报告”，认定任维保系高坠引起左颈动脉离断致失血性休克而死亡。2019年7月19日由鞍山市"6.27"生产安全事故调查组专家组形成《海城市新飞达电器有限公司“6.27”高处坠落事故技术分析报告》，专家“李原杉”在报告书上签字。2019年8月14日海城市人民政府给海城市生产安全事故调查组“海政(2019)55号批复”，主要批复意见为“请调查组各成员单位,按照市政府的批复,依照法律、行政法规规定的权限和程序,对本起事故的行政处理和整改等事项,严格依法查处，督促整改落实”。2019年10月21日应急局形成(海)应急处呈(2019)事故罚3号“案件处理呈批表”，拟给予新飞达公司人民币20万元整罚款的行政处罚，10月23日应急局形成(海)应急罚告[2019]监察4号“行政处罚告知书”，告知新飞达公司拟处罚款的处罚，在告知书中向新飞达公司释明了3日内可行陈述和申辩权,逾期不提出申请的,视为放弃上述权利，同日，又向新飞达公司下达了(海)应急听告[2019]监察4号“行政处罚听证告知书”，在告知书中向新飞达公司释明了3日内可行提出书面听证申请，逾期不提出申请的,视为放弃听证权利。10月25日新飞达公司向应急局提出了听证申请，同年11月27日应急局召开听证会，12月5日应急局形成（海)应急管听报[2019]1号“听证会报告书”，建议维持给予新飞达的行政处罚。12月20日应急局进行集体讨论并形成结论性意见：决定对新飞达公司行政处罚20万元。12月24日应急局形成(海)应急罚[2019]应急5号“行政处罚决定书”，告知新飞达公司被处罚款的处罚，在决定书中向新飞达公司释明了复议权和诉讼权期限，并于当日以直接送达的方式向新飞达公司进行了送达，送达回执单体现的文书案号为(海)应急罚[2019]监察4号。另查，2018年10月9日新飞达公司在太平养老保险股份有限公司为包括事故工人任维保在内的6人进行了团体人身保险投保。再查，事故发生后，由太平养老保险股份有限公司向事故工人任维保家属赔付800000元。原审法院认为，根据双方的诉辩主张,本案的争议焦点是1、被告是否具有对此事故的处罚权？2、新飞达公司是否应承担事故主体责任？3、应急局的行政处罚有无违反法定程序？关于第一个争议焦点,被告的职权问题。职权法定是行政法的主要原则。行政机关在实施行政行为时必须有法律、法规的明确授权方可实施。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项规定：一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定:重大事故、较大、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查；省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。本案所涉事故系一般事故，依法可以由海城市人民政府直接组织调查，也可以通过授权或者委托方式指定所属职能部门组织调查。具体到本案，安装空调的工人任维保从四楼坠落，经抢救无效死亡，符合一般事故的规定，海城市人民政府成立了由市应急局、市纪委、市公安局、市总工会及技术专家等部门组成的事故调查组,经过调查，事故调查组认定了原告系事故责任单位，形成了事故调查报告并向海城市人民政府作了汇报，海城市人民政府对事故报告进行了批复，在批复中，明确各职能部门即“请调查组各成员单位,按照市政府的批复,依照法律、行政法规规定的权限和程序,对本起事故的行政处理和整改等事项,严格依法查处，督促整改落实”。《中华人民共和国安全生产法》第九条规定：国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。本案被告应急局是海城市安全生产监督管理部门，对该地区的安全生产具有法定的监督管理职责，监督管理权是法定的，监督管理包括行政处理和行政处罚权，故被告具有对本案事故的行政处罚职权，本院对此予以确认。关于第二个争议焦点，新飞达公司是否应承担事故主体责任？新飞达公司系经过政府部门审批的有限责任公司，它的经营范围包括空调工程施工、安装，是法律许可的。新飞达公司与海城市中医院签订的《格力空调购销合同》中约定负责送货、安装、调试，说明新飞达公司要负责委派安装工人，新飞达公司既是出售格力空调机的经销单位，又是包括安装在内委派安装工人的单位，至于与格力公司以APP软件进行下单程序，完全是制造商与经销商之间如何定货和结算的一种方式和手段，并不能证明安装工人与格力公司存在劳动关系的事实；另，事故工人任维保与其他5名安装工人的团体意外险也是由新飞达公司购买于太平养老保险股份有限公司中的“太平盛世团体意外险480万元”且己赔付完毕事故工人的80万元。对于新飞达公司辩称的安装工人是由格力公司委派一节因没有事实依据，本院不予采信。关于第三个争议焦点,应急局的行政处罚有无违反法定程序？本案所涉事故是原告承揽安装空调时发生的不安全事故，造成一人死亡的一般事故后果。被告依海城市人民政府的批复对原告进行了后续的行政罚款处罚，政府的批复行为和被告的具体行政处罚是两个独立的程序，事故调查组在查明事故发生的经过、原因、人员伤亡等情况后，会形成书面的事故调查报告，载明事故发生经过、事故救援情况、事故发生的原因、性质等内容，并针对查明的事实作出事故责任的认定和对事故责任者的处理建议。事故调查组将事故调查报告报送人民政府后，人民政府在法定期限内作出批复。至此，事故的调查复核阶段宣告结束。而后，被告遵照人民政府的批复，依照法定的权限和程序对事故责任单位进行行政处罚。应急局在作出行政罚款决定程序中，在拟定处罚告知程序中告知了陈述、申辩权，但在同日又告知行政处罚并告知听证申请权，从程序原则性上存在一定的瑕疵，在此本院予以指正，原告毕竟提起了听证申请且己正式召开了听证会，实则己经给了原告陈述申辩权，本院认为虽然存在程序上的瑕疵，但是要以不影响原告的陈述申辩权为目的，既然己申请听证会，导致原告陈述申辩目的己实现；原告提出的处罚决定送达程序违法一节，经查，被告在送达了处罚决定书时亦存在一定瑕疵，主要表现在于习惯作法上即决定书的文号表现形式上，回执应记载系(海)应急罚[2019]应急5号“行政处罚决定书”，而却记载文书案号为(海)应急罚[2019]监察4号“行政处罚决定书”，所言系由于内部的执法程序和实际行政处罚决定文号上有所不同造成，而原告所出示的证据1系实际得到的(海)应急罚[2019]应急5号“行政处罚决定书”，对此节反映出被告工作习惯上出现的问题本院予以指正。综合该案被告的处罚程序没有违反法律规定，对此本院不予支持原告的辩解。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回原告海城市新飞达电器有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人新飞达公司不服原审法院上述行政判决，向本院提起上诉称，一、原审判决认定事实错误，且存在应查明而未查明的事实。1.认定直接经济损失金额存在严重错误。调查报告中指出直接经济损失100万元，无证据，无计算依据。听证笔录第六页记载:“保险公司赔偿80万，再加上我们行政处罚20万，我们得到结果是100万”，该认定没有任何证据及法律依据。2.死者与原告的关系认定错误，死者并不是原告的安装工。立案审批表中认定死者为原告单位从业人员,但行政答辩状中认为"事故主体单位与事故发生人之间不是必须具有劳动关系，才能成为事故主体单位。接受其安排，指派从事一定营业范围内的经营活动，形成事故的，也可能成为事故主体单位。”前后矛盾。3.事故发生地点认定错误。事故发生地点为海城市中医院4楼医生办公室。①调查情况不真实,报告中错误的记录为3楼②行政机关发现其作出的行政处罚决定书漏误，应当以补正的形式送达当事人。该修正也未送达当事人。4.被上诉人代理人在一审庭审过程中自认，其直接采用了事故调查组调查的证据，而对上诉人作出行政处罚，并没有对事实进行调查，且没有权利更改，而直接沿用。原审判决的判决分析及认定事实部分，对被上诉人这种自认的错误只字未提。5.对于被上诉人是否存在违反法定程序作出具体行政行为未予查实。二、判决分析部分存在逻辑错误。1.原审判决认为:对于新飞达公司辩称的安装工人是由格力公司委派一节因没有事实依据，本院不予采信。”,事实是:任维保与上诉人不存在劳动关系，不受其管理，只是临时性的空调安装外包关系，是其独立的业务,并不是构成合同相对方的业务。且安装标准，安装费均是由格力制定。上岗前均是经过格力空调的培训，持特种作业操作证和格力上岗资质证进行工作。且是由格力公司APP进行下单，指派安装工人进行安装格力空调。且有与任维保同种工作性质的出庭证人证明:与任维保同种安装工人与销售空调的公司，例如本案上诉人，并不存在劳动关系，不受其管理，不由其支付劳动报酬。该部分内容并未在本院认定事实内呈现，原审法院即草率认定任维保与上诉人存在劳动关系，认定事实错误。2.原审判决认为:“虽然存在程序上的瑕疵”以及“被告工作习惯上出现的问题”。根据行政处罚法规定，有权机关应当依照规定的程序实施处罚;不遵守法定程序的，行政处罚无效。上诉人认为，原审法院不应把被上诉人的不遵守法定程序，草率地认为成“瑕疵”及“工作习惯”，即认为该程序是合法的，此种判决违背行政处罚法的初衷，也损害了当事人的合法权益。且当庭上诉人已列举多条被上诉人的行政行为不符合法定程序的充分证据，但该判决中忽视上诉人认为的行政程序违法的证据即草率地认为被上诉人的处罚程序合法。有违行政程序法有权机关应当依照规定的程序实施处罚;不遵守法定程序的，行政处罚无效。3.原审判决认为:“原告毕竟提起了听证申请且已正式召开了听证会，实则已经给了原告陈述申辩权，原告陈述申辩目的已实现。”。听证程序维持了具体行政行为作出的基本意见，并不代表一审审判可以直接引用。无论是听证程序还是一审判决程序，都属于在法律上对具体行政行为的监督，原审判决并没有仔细的甄别听证程序是否存在违法、认定事实错误,而简单地、不加甄别的直接将听证程序的处理意见作为判决的理由,是一个很明显的基础性错误。三、原审判决争议焦点认定错误，焦点错误自然导致庭审中质证和辩论的偏差。原审判决认定本案的争议焦点为:1.被告是否对此事故有处罚权。(上诉人认为该点为无争议事实，不需列为判决焦点。)2.新飞达公司是否应承担事故主体责任。3.应急局的行政处罚有无违反法定程序。本案为不服行政处罚决定一案。根据行政处罚法规定，有权机关应当依照规定的程序实施处罚;不遵守法定程序的，行政处罚无效。根据《行政诉讼法》第70条:行政行为有下列情形之一的人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。原审在庭审及判决分析部分偏离了必要的焦点,判决上诉人认为本案的争议焦点应为(一)该处罚主要证据是否不足;(二)该处罚适用法律、法规是否错误;(三)该处罚是否违反法定程序;(四)该处罚机关是否超越职权;(五)该处罚机关是否滥用职权的;(六)该处罚是否明显不当。四、本案被上诉人做出的处罚决定严重违反法定程序，且证据验证缺失。1.行政执法调查取证制度第十三条:局属各执法单位进行调查或者检查时，执法人员不得少于二人。李荣江及张浩的笔录只有一个询问人，且没有权力义务告知单。2.李荣江的讯问笔录的记录人为丛胜天，不是本案调查人员，且事后担任本案听证会的听证员。3.行政处罚集体讨论的出席人员名单中没有本案办案人员姚晓兵进行汇报阐明案件事实及本人观点，且出席人员意见统一为:同意主办人员的处理意见。但主办人员并未出席，未发表意见，且没有说明任何理由。4.处罚文书与卷宗文书标号不符。立案审批和结案审批为:2019事故罚3号，行政处罚决定书为:2019应急5号行政处罚决定书。5.依据我国相关法律的规定，行政机关作出的行政处罚决定未送达到被处罚人手中的，行政处罚决定未生效.被处罚人不需要执行处罚决定。海城市应急管理局于2019年12月24日对海城市新飞达电器有限公司作出(海)应急罚(2019)应急5号行政处罚决定书并未送达。6.作为处罚依据的《技术报告》应属无效证据。①作为案件的重要证据《技术报告》缺少专家签字确认，本案提交的技术报告中的专家签字为做出处罚决定后补充的。(听证笔录第8页被告自认)。②补充签字的专家不具备专家资质。《技术报告》签字确认专家其证书已经失效，依法不得作为专家进行技术性鉴定。7.被上诉人据以作出具体处罚性行政行为的证据均为具体行政行为立案前取得，立案后被上诉人并未对案件事实进行任何调查。综上,无论从事实方面还是程序方面,一审判决并未公正的审查具体行政行为，失去了人民法院作为监督机关对行政机关的监督作用。被上诉人在行政执法程序方面存在严重的程序违法，而原审法院仅以程序瑕疵为由将其违法行为简单略过,是扭曲行政监督程序的一种错误行为。程序公正是实体公正的必要前提，如果执法机关忽略了程序的功能，则明显的违背了行政程序法有权机关应当依照规定的程序实施处罚;不遵守法定程序的，行政处罚无效。”原审开庭时间为2020年6月29日作出具体判决的时间为2020年7月1日。具体本案这种争议较大重大的行政案件，仅用两天的时间即下达判决。上诉请求:1、请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判;2、诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人应急局答辩称，本案行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，事故单位有多项证据指向一审判决正确，应予维持。本案双方当事人在二审均无新证据提供。二审经审理对原审判决查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。应急局作为海城市安全生产监督管理部门，具有对案涉事故依法作出行政处罚的法定职权。关于案涉被诉行政处罚决定，应急局于2019年12月24日对新飞达公司作出行政处罚决定书，决定书认定事实：2019年6月27日17时25分左右，该公司在海城市中医院医生办公室安装空调时发生一起高处坠落生产安全责任事故，造成一人死亡，该公司承担事故主体责任。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定给予人民币20万元罚款的行政处罚。本院认为，应急局作出上述行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，行政程序在整体上符合法律规定，虽文号表述等程序上存在瑕疵，但并未构成撤销行政处罚决定的有效事由，对此应急局在工作中应注意纠正。案涉事故发生后，海城市人民政府及时成立了由市应急局、市纪委、市公安局、市总工会及技术专家等部门组成的事故调查组对事故进行了调查，系符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”规定，应急局亦根据上述条例规定，在海城市人民政府依法成立调查组，对事故进行调查的基础上，作出案涉行政处罚决定。新飞达公司营业执照记载，其经营范围包括空调工程施工、安装。根据海城市中医院（甲方）与新飞达公司（乙方）签订的《格力空调购销合同》第六条“安全责任：乙方在高空作业过程中，对于工作时发现的安全隐患及时采取措施，予以消除。”、第七条“乙方在高空作业过程中，自备安全绳等工具，发生安全事故，由乙方承担责任。”，新飞达公司对该购销合同在空调安装过程中所发生的案涉高空作业事故应承担安全事故责任。而在行政程序处理及法院审理过程中，新飞达公司始终未提供相应证据证明应由其他方主体来承担事故责任。关于新飞达公司上诉提出行政处罚认定直接经济损失金额存在严重错误一节。对此，应急局作出案涉处罚决定系依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；”的规定作出案涉20万元罚款的行政处罚，应急局在审理中亦说明案涉行政处罚决定并未认定直接经济损失金额。关于新飞达公司上诉提出的其他情形，应急局在审理中亦均作出了相应合理解释说明。原审判决驳回新飞达公司提出撤销应急局作出案涉行政处罚决定的诉求，认定事实清楚，适用法律正确，对此二审依法予以维持。对新飞达公司提出的上诉请求，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海城市新飞达电器有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  周庆文审判员  张 冬审判员  刘元玲二〇二〇年九月二十一日书记员  单国圆