安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖15行终61号 上诉人（一审原告）张孔玉。 委托代理人张文珍,系张孔玉之女。 被上诉人（一审被告）舒城县城关镇人民政府，住所地安徽省舒城县城关镇桃溪路，统一社会信用代码11341425003238161G。 法定代表人韦生群，镇长。 委托代理人胡本银，该镇工作人员。 一审第三人深圳市华晟建设集团股份有限公司，住所地深圳市福田区莲花街道商报路奥林匹克大厦第15层。 法定代表人庄小专。 委托代理人马小川，男，1993年1月16日出生，汉族，系该公司员工。 张孔玉诉舒城县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）强制拆除行为一案，安徽省舒城县人民法院于2020年7月21日作出了（2020）皖1523行初9号行政判决，城关镇政府不服提起上诉，本院依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人，书面审理了本案，现已审理终结。 张孔玉一审诉称，舒城县人民政府征收城关镇沙埂村700多亩基本农田，原告的土地及房屋被征收。2018年4月25日，城关镇政府受舒城县人民政府指使，强行将原告房屋拆除。现请求依法确认城关镇政府没有履行法定程序违法拆迁。 城关镇政府一审辩称，一、被告不是适格主体。原告诉称的700多亩土地征收，是县政府、县国土资源局根据安徽省人民政府皖政（2013）306号、皖政地（纳入增减挂钩）（2013）162号建设用地批复组织实施，被告仅根据舒城县人民政府要求做好属地被征收土地范围内群众思想工作，并非作出行政行为的机关，非本案适格被告。二、原告起诉已经超过法定起诉期限。该征地行为于2011年实施，2014年征收完毕并建设使用，2017年安置房竣工验收并交付使用，原告应当自知道该行政行为内容之日起六个月内提起诉讼。三、征地行为符合法律规定。原告被征收土地全部给予补偿打卡寄存在银行专有账户，并数次通知原告领取。原告以同一事实、同一理由无数次诉讼均被人民法院驳回。四、被告已依法予以补偿。2018年4月25日，被告受舒城县人民政府委托对舒城县城关镇城西房屋、土地征收，原告委托其女婿甄茂祥确权并与被告签订征收协议，房屋腾空前被第三人不知情而拆除，经权利人报案已由公安机关查处。对已确权并签订房屋征收协议的房屋权利人应持相关材料去征收局办理安置补偿手续。综上，被告不具有作出征收土地的法定职责，无权发出公告，无权作出征收决定，被告仅配合舒城县国土局做好被征收土地承包经营权人、使用权人的思想工作，非本案适格主体，也不具有法律上的利害关系。2018年被告征收房屋、土地行为是受舒城县人民政府的委托，也非本案适格被告，对原告的起诉依法应予驳回。 一审第三人述称，第三人通过招投标承建舒城县沙埂家园三期工程，并与舒城县重点工程管理处签订合同，施工前经重点工程处许可对施工外围建立了围挡。该项目现场负责人是许中兵，原告房屋是许中兵拆除，第三人未下达任何指令要求许中兵拆除原告房屋，第三人也未接到被告指令去拆除原告房屋，第三人也不清楚许中兵是如何拆除的，现许中兵已离开第三人公司，具体去向不明。第三人未提交证据。 一审法院审理查明，张孔玉系舒城县城××××组村民。1992年11月10日，张孔玉户取得集体土地建设用地使用证，面积103.20平方米，土地类别为住宅，土地使用权登记在张孔玉儿子张文长名下，宅基地上房屋确权在原告名下。2013年12月31日，安徽省人民政府下发皖政地（纳入增减挂钩）﹝2013﹞162号“关于舒城县2013年第12批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复”（以下简称“批复”），批准舒城县（含城关镇）建设用地17.1989公顷用于城镇建设，由舒城县依法办理供地手续。2017年，舒城县土地和房屋征收管理局下发舒征管﹝2017﹞47号“关于印发《舒城县城区沙埂家园（三期）安置房建设项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》的通知”（以下简称“通知”），“通知”明确了拆迁范围、实施主体、征迁补偿安置方案等，原告所在的沙埂村窑墩组在本次征迁范围内；被告为该项目实施单位，具体负责实施房屋拆迁和补偿安置工作。2017年8月12日，被告对原告被征收的房屋进行了现场勘查，并与原告女婿甄荗祥就该房屋现状进行了确权、确认登记，但双方就补偿安置问题协商不成，没有签订征收补偿安置协议。之后，被告多次主动和原告沟通协调，但仍未达成一致意见，原告房屋未予拆除。 2018年，被告对征收土地进行统建安置工作，即实施舒城县沙埂家园小区三期工程。第三人通过招投标取得了该工程的建设权，为保证施工安全，第三人建起了施工围挡，确保施工在围挡内进行，原告房屋在围挡内。2018年4月26日，原告女儿张文珍得知原告房屋被拆除，遂向舒城县公安局报案，称第三人工地负责人许中兵将原告三上三下计六间房屋拆除。2018年5月18日，张文珍到舒城县公安局城南派出所递交一份“关于要求依法追究许中兵故意毁坏财物的控告书”。2018年6月13日，舒城县公安局作出舒公（城南）不立字[2018]15号不予立案通知书。张文珍不服，于2018年6月17日向六安市公安局申请刑事复核，六安市公安局于2018年6月21日作出六公刑复（核）不受字[2018]3号不予受理刑事复核申请决定书，认为张文珍的申请不属于六安市公安局刑事复核的受理范围，应向舒城县公安局申请刑事复议。张文珍遂向舒城县公安局申请刑事复议，舒城县公安局于2018年7月25日作出舒公（法）刑复字[2018]10号复议决定书，维持原不予立案决定。张文珍又向舒城县人民检察院申请立案监督，舒城县人民检察院于2018年10月29日作出答复函，称舒城县公安局不立案理由成立。 ，原告向该院提起行政诉讼，要求撤销舒城县公安局作出的舒公（城南）不立字[2018]15号不予立案通知书，该院经审理认为，舒城县公安局作出的舒公（城南）不立字[2018]15号不予立案通知书是按照刑事诉讼法授权行使刑事侦查行为，不属于行政行为，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，遂作出（2018）皖1523行初45号行政裁定，裁定驳回原告起诉。原告不服提起上诉，六安市中级人民法院经审理于2019年1月24日作出（2019）皖15行终10号行政裁定，驳回原告上诉，维持原裁定。 2019年10月8日，原告向该院提起行政诉讼，要求确认被告拆除其房屋行为违法，该院经审查作出了（2019）皖1523行初59号行政裁定，以原告错列被告、超过起诉期限为由驳回了原告起诉。原告不服提起上诉，六安市中级人民法院作出（2019）皖15行终117号行政裁定书，撤销该院（2019）皖1523行初59号行政裁定，指令对本案继续审理。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、涉案拆除主体问题；二、涉案拆除行为是否违法；三、原告起诉是否超过起诉期限。 一、涉案拆除主体问题。被告辩称涉案土地征收是县政府、县国土资源局组织实施，被告仅根据县政府要求做好属地被征收土地范围内群众思想工作，并非作出行政行为的机关，非本案的适格被告。根据查明的事实，本案征收主体为舒城县人民政府，但涉案征收地块具体实施主体为被告，被告属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。本案原告所诉对象为强制拆除行为，被告认可其负责涉案区域的拆迁安置工作，没有与原告达成拆迁补偿协议，也未向原告发出强制拆除通知。被告认为其主观上没有拆除原告房屋的故意，客观上也没有实施强拆行为，导致原告房屋被拆是由第三人过错造成，与被告无关。该院认为该辩解缺乏法律依据，原告房屋被拆虽经公安机关查明，是由华晟公司在施工过程中“误拆”，但涉案房屋被拆除系在被告进行征收拆迁过程中发生的，案涉房屋被拆除前，“批复”（﹝2013）306号）已将案涉房屋纳入征收范围内，且该区域的房屋拆迁工作均由被告组织实施。强制拆除案件中，非公权力主体无权实施强制拆除行为，单独实施强制拆除的，属于民事侵权行为，产生争议通过民事诉讼途径解决。但行政机关参与下，非公权力主体实施强制拆除的，应当视为行政机关委托非公权力主体实施强制拆除，参与实施强制拆除的行政机关是被告，实施强制拆除行为的非公权力主体应当作为第三人参加诉讼。本案虽由华晟公司主动承认“误拆”，但被告未提供证据证明华晟公司系单独实施的民事行为，也未提供证据证明第三人系违法强拆，而且就华晟公司的拆除行为，公安机关认为非“故意”，不构成刑事立案条件。因此对于征收范围内的强拆行为，被告作为实施主体，应当证明拆除行为与其无关，否则依法可推定其为拆除主体，并由其承担相应责任。故对涉案房屋的拆除行为应推定为被告行为，其法律责任应由被告承担。 二、拆除行为是否违法问题。《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；第三款规定，征收单位对个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。《国有土地上征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁以及如何保障被征收人获得以市场评估价格为基础的公平补偿的权利进行了系统、严密的规定。同时为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施，还专门规定对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人可以依法强制搬迁，集体土地上的房屋征收拆迁补偿可参照国有土地实行。具体到本案中，如原、被告双方在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，被告可单方作出补偿决定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的机关申请人民法院强制执行，人民法院作出裁定准予执行后，一般由作出征收决定的机关组织实施，也可由人民法院执行。此即作为一个合法的征收与补偿应当遵循的法定程序，也系法律对征收补偿的基本要求。具体到本案中，涉案房屋的征收拆迁始于2017年，被告也多次和房屋所有权人沟通协调，但原告始终不同意签订补偿安置协议，如因房屋所有权人提出不合法的补偿请求，导致未能签署补偿安置协议，被告应依法行使法律赋予的行政职权，及时作出拆迁补偿安置决定，给予原告公平补偿，并及时强制搬迁以保障公共利益的实现和拆迁征收工作的顺利进行，但被告未能正确理解有关强制搬迁制度的立法目的，最终导致以民事“误拆”的方式违法拆除被征收人房屋。 三、起诉期限问题。起诉期限是《中华人民共和国行政诉讼法》确定的重要法律制度。该制度一方面敦促当事人及时启动权利救济程序，体现法律不保护“睡眠的权利”；另一方面亦作出例外规定，将因不可抗力或者其他不属于当事人自身原因耽误的时间从起诉期限中扣除。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为之日起最长不超过一年。本案中，原告诉请要求确认的是被告拆除行为违法，并非被告抗辩的征收行为，原告房屋被拆时间是2018年4月25日，原告委托代理人于4月26日向公安机关报案，在向公安机关报案追究行为人刑事责任的通道被关闭后（2019年1月24日），原告即寻求行政诉讼渠道救济，自2019年3月1日始以被告为主体多次提起行政诉讼。也就是说，原告在房屋被拆后的次日起即寻求救济渠道，其起诉未超过法定起诉期限。 综上，经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定之规定，判决：确认舒城县城关镇人民政府强制拆除原告位于舒城县城××××组的房屋违法。案件受理费50元由舒城县城关镇人民政府负担。 城关镇政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。上诉人未对涉案房屋作出任何行为，案外人擅自拆除房屋行为未经授意，其拆除行为与上诉人无任何关联性，一审法院推定上诉人未拆除主体并承担责任，与事实不符。二、一审追加第三人不正确，该公司不是涉案当事人，不具有直接的侵权行为，也无法查明侵权事实。三、本案超过法定起诉期限。房屋拆除时间为2018年4月25日，自2019年3月始，被上诉人多次以上诉人为被告多次提起诉讼主张行政行为违法。请求依法撤销原判，驳回被上诉人起诉。 张孔玉二审意见基本同一审，请求驳回上诉，维持原判。 深圳市华晟建设集团股份有限公司二审意见同一审。 张孔玉向一审法院提交以下证据： 1.集体土地建设使用证； 2.照片三张； 3.舒城县公安局询问笔录三份； 4.甄茂祥微信记录； 5.2018年11月12日控告书一份； 6.照片两张； 7.中标书一份； 8、安徽省人民政府皖政地（2013）306号批复两份； 9.原告被拆房屋照片两张。 城关镇政府向一审法院提交以下证据： 1.组织机构代码证、法人身份证明； 2.安徽省人民政府批复（2013）162号文件； 3.舒征管（2017）47号文件； 4.勘测记录表； 5.（2018）皖1523行初45号行政裁定书。 上述证据材料均已随案移送本院。 经审查，一审法院对证据的采信及查明的基本事实符合法律规定，二审予以确认。 本院认为，本案张孔玉诉讼标的为拆除房屋行为，城关镇政府认为其并未实施任何拆除行为，主体不适。本案争议焦点为张孔玉起诉是否超过起诉期限、城关镇政府是否为适格被告，在此基础上案涉房屋拆除行为是否合法。 结合本案证据材料，舒征管[2017]47号文件明确了城关镇政府系案涉的舒城县城区沙埂家园（三期）项目建设的征迁实施单位，负责该地块房屋拆迁和补偿安置工作。张孔玉作为沙埂村集体组织成员，其在案涉地块有住房并办有土地使用证（其子名下），城关镇政府在建设项目实施过程中，多次与该户就房屋及附属物的补偿进行协商，但始终未能达成协议。直至2018年4月25日，该户案涉房屋被拆除。张孔玉户遂就房屋被拆除事宜向相关部门寻求救济，要求追究拆除行为人的责任，并引起数次诉讼。该寻求救济的时间耽搁非该户自身原因所致，属于法定扣除期间。张孔玉提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。 从本案相关证据及材料反映，深圳华晟建设集团有限公司工作人员作为拆除具体行为人，案发当日受城关镇政府指令拆除征迁范围内的房屋。城关镇政府辩称当日仅指令深圳华晟建设集团有限公司拆除案外人房屋而非张孔玉的房屋，该公司拆除张孔玉的房屋并非其授意，但此系其与该公司内部沟通事宜，不能以此对抗双方之外的被征收人。张孔玉作为案涉地块的被征收人，在相关文件规定城关镇政府系案涉地块的征迁实施单位、城关镇政府此前与其多次协商拆迁补偿安置未果且在房屋被拆除后寻求公安机关救济未果的情况下，有理由相信深圳华晟建设集团有限公司系受城关镇政府指令而实施的拆除房屋行为。城关镇政府作为该地块征迁实施单位及最终受益方，亦不能以“误拆”主体不明，造成被征收人无法主张合法权利。故，一审法院推定城关镇政府系拆除张孔玉户案涉房屋行为主体并认定其未依法实施拆除行为，有事实依据，符合法律规定，并无不当。城关镇政府若认为深圳华晟建设集团有限公司超出其指令而作为，可依法追究该公司相关责任，但不能因此而免除其作为行政主体强制拆除张孔玉房屋的责任。同时，鉴于本案实际情况，张孔玉与征收单位未能就征地补偿安置达成协议，现房屋也实际被拆除，城关镇政府应当及时就案涉房屋的补偿安置事宜，依照相关规定与被征收人进行协商或依法作出处理，妥善化解案涉争议。综上，一审法院认定事实清楚，审理程序合法；上诉人上诉理由与事实不符，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人舒城县城关镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张西湖 审判员  颜 凯 审判员  刘莹洁 二〇二〇年九月二日 法官助理崔世敏 书记员张祺 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。