山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行终458号 上诉人（原审原告）孟玉芹，女，1971年1月15日出生，汉族，居民，住济南市。 委托代理人赵长华，男，1967年3月2日出生，汉族，居民，住济南市，系上诉人孟玉芹之夫。 被上诉人（原审被告）济南市章丘区自然资源局，住所地济南市。 法定代表人韩惠民，局长。 委托代理人于忠，章丘翔宇法律服务所法律工作者。 一审第三人中电建（山东）核电产业发展有限公司，住所地济南市。 法定代表人孙毅，董事长。 委托代理人韩建龙、程小民，山东齐鲁律师事务所律师。 上诉人孟玉芹因诉被上诉人济南市章丘区自然资源局（以下简称章丘区自然资源局）行政许可一案，不服济南市章丘区人民法院（2018）鲁0181行初232号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，原告孟玉芹的居住房屋位于济南市章丘区山水泉城南城23号楼。该楼与山水泉城南城二期综合楼南北相邻。2013年7月2日，原济南道通置业有限公司（以下简称道通公司）向原济南市章丘区规划局（以下简称章丘区规划局）申请办理建设工程规划许可证，并提交书面申请材料。章丘区规划局审核申请材料后依据相关法律规定为其颁发了建字第370181201300037号建设工程规划许可证（以下简称被诉规划许可证）。原告认为该规划不符合相关法律规定，侵犯了其合法权益，诉至一审法院。一审法院另查明，诉讼中，章丘区规划局的相关职能由被告章丘区自然资源局承继。道通公司变更为中电建（山东）核电产业发展有限公司（以下简称中电建公司）。 一审法院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”2013年，章丘区规划局为城乡规划行政部门，具有颁发建设工程规划许可证的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”现规划审批职能已由章丘区规划局整合至章丘区自然资源局行使，据此，变更被告为章丘区自然资源局，章丘区自然资源局为本案的适格被告。本案中，原告主张其住宅楼与综合楼之间间距适用2016GB50180-93设计规范文本，应不予支持。因为该设计规范文本是2016年实施，不具有溯及力。被告对原告住宅楼与综合楼之间间距的规划审批不违反法律禁止性规定，应予支持。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。”《济南市城乡规划条例》第二十六条第三款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持下列材料向城乡规划主管部门申请领取建设用地规划许可证：（一）书面申请；（二）建设项目批准、核准或者备案文件；（三）国有土地使用权出让合同。”本案中，第三人于2013年7月2日持书面申请、建设工程规划许可证申请表、章发改投资核（2012）21号文件、章国用2006第22010号文件、济环建审[2017]173号文件、编号07－037号建设工程绿化规划审批书、章政字[2013]26号文件、规划总平面图、效果图、建设工程设计方案和地形图等相关材料向章丘区规划局提出申请办理建设工程规划许可证，符合法律规定。且《济南市规划局服务指南》及济南市章丘区根据济南市规划局的规定，所制定的《章丘市政务大厅住建委窗口服务指南》对建设工程规划设计要求通知书的规定中有明确要求，城市规划区的各类建设项目（包括住宅、商业、工业、仓储、办公楼、学校、医院、市政公用设施等）在编制修建性详细规划或进行建设工程设计前，需办理建设工程规划设计要求通知书。市规划局已出具“招、拍、挂”规划条件或出具规划策划方案要求通知单的建设项目，申请人可直接委托设计部门进行方案设计，无需办理建设工程规划设计要求通知书。申请人根据建设工程规划设计要求通知书或“招、拍、挂”规划条件，规划策划方案要求通知单及其附图，委托有相应资质的设计单位进行修建性详细规划或建设工程方案设计。本案中，章丘区规划局根据上述要求办理，无需向第三人出具建设工程规划设计要求通知书及其附图。章丘区规划局对第三人提交的申请材料进行审查，在申请材料齐全、符合法定形式的情况下，依法为第三人核发了被诉规划许可证，该颁证行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以支持。被告主张原告起诉超过起诉期限不能提供有效证据予以证实，应不予采信。原告要求撤销被诉规划许可证无事实和法律依据，应不予支持。故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孟玉芹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孟玉芹负担。 上诉人孟玉芹上诉称，一、对本案原一审判决发回重审的济南市中级人民法院（2018）鲁01行终419号行政裁定书明确指出，一审法院对于：（一）被上诉人是否向第三人出具了建设工程规划通知书及其附图；（二）第三人是否向被上诉人(原章丘市规划局)提交了《建设工程设计方案》；（三）《建设工程设计方案》是否符合规划设计要求通知书及附图的重要事实均未查明。一审法院对于涉案规划许可证是否存在《建设工程规划设计要求通知书及其附图》没有明确结论，只是一句“无需向第三人出具办理建设工程规划设计要求通知书”。上诉人认为，一审判决对上述事实并未查清，对被诉规划许可证合法性认定证据不足，适用法律错误。被上诉人回避《济南市城乡规划条例》的存在，一审法院错误引用法条。二、被上诉人两次一审程序中均未提交其审查、颁发建设工程规划许可证，应当具备的全部法定材料证据，也没有明确该涉案规划所依据的法律、法规和设计规范。根据《济南市城乡规划条例》第三十二条规定，被上诉人的证据材料中既没有其颁证行为所需审查的建设工程规划设计要求通知书及其附图，也没有建设工程设计方案。三、被诉规划许可证不存在合规的设计依据、设计条件。本案第三人并没有取得规划设计要求通知书、策划要求通知书、规划条件、正式函件等设计要求类文件，不存在合规的设计依据、设计条件。被上诉人、第三人均未提供建设工程设计方案的证据。因此，被诉规划许可证违反了相关法律、法规的规定。四、被上诉人颁发被诉规划许可证程序违法。1.被上诉人在未向第三人出具建设工程规划设计要求通知书及其附图，并在第三人未提交建设工程设计方案的情况下，即为其颁发建设工程规划许可证，程序明显违法。2.涉案规划许可证是在《370181201200037规划许可证》的基础上，进行的规划变更，将涉案综合楼由5层变更为6层，产生了该涉案规划许可证。根据行政许可法的规定，被上诉人应当而没有举行听证会，且没有进行公示（上诉人对被上诉人所谓公示图片不认可，且公示要素不全）。五、被上诉人的颁证行为适用法律依据错误。在（2017）鲁0181行初266号案件中，《济南市规划局服务指南》《章丘市政务大厅住建委窗口服务指南》并未出现。行政机关作出行政行为的依据是法律、法规、参照规章，《济南市规划局服务指南》《章丘市政务大厅住建委窗口服务指南》显然不具有该等规范性效力。同时，根据该服务指南中的“业务处室设置及职责”的内容，可以看出该指南仅适用于济南市区内，不涉及当时的章丘市、济阳、商河、平阴三县。即使是《济南市规划局服务指南》也规定了规划许可的申请人，根据建设工程规划设计通知书或“招、拍、挂”规划条件、规划策划方案要求通知单及其附图，委托有相应资质的设计单位进行修建性详细规划或建设工程方案设计。但被上诉人也没有向法庭提交第三人申请规划许可证时，应当提交的修建性详细规划或建设工程方案设计文件，即使根据该上述指南，第三人提交的申请材料中也不符合要求。一审法院以“2016GB50180-3是2016年版的，而设计工程的规划2013年进行的规划，该设计规范文本不具有溯及力”排除了被上诉人的举证责任，很显然，一审法院适用法律错误。住宅设计应当以满足日照为前提，同时满足通风、采光、视觉卫生、消防、管道埋设等要求，一审法院也未对涉案规划许可证是否符合国家强制性规范的要求进行实质审查。六、一审审判程序违法，严重影响审理结果。本案从2018年9月发回重审到一审做出判决，时间长达13个月，属于严重超期审理。审理期间，还出现了审判长的更换，并且，一审还无故中止了审理。综上，请求依法撤销一审判决，依法改判并确认被诉规划许可证违法并撤销，诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人章丘自然资源局答辩称，一、一审法院认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。二、原济南市章丘区规划局向第三人核发被诉规划许可证符合法律规定。第三人持书面申请、建设工程规划许可证申请表、章发改投资核（2012）21号文件、章国用2006第22010号文件、济环建审〔2017〕173号文件、编号07－037号建设工程绿化规划审批书、章政字〔2013〕26号文件、规划总平面图、效果图、建设工程设计方案和地形图等相关材料向章丘区规划局提出书面申请。章丘区规划局依据《城乡规划法》《济南市城乡规划条例》等法律法规的相关规定，经审查，该建设项目符合城市规划要求，为第三人核发了被诉规划许可证。 一审第三人中电建公司二审期间未向本院提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，案外人张新华与上诉人同为济南市章丘区山水泉城南城18（23）号楼业主，因不服原章丘市公安消防大队济章公消验字〔2015〕第0024号建设工程消防验收意见书，向一审法院起诉，一审法院作出（2017）鲁0181行初259号行政判决，判决驳回张新华诉讼请求。该判决现已生效。 本院认为，关于上诉人有异议的建设工程规划设计要求通知书及其附图问题。建设工程规划设计要求通知书及其附图的相关内容包括：该地块的容积率、建筑后退、绿化率等指标及城市设计要求。作用是用于编制建设工程设计方案及修建性详细规划。山水泉城南城该地块在土地出让前，被上诉人给国土资源局土地储备中心出具的规划设计条件〔章规管建字(2006)第013号〕对该地块提出了整体的城市设计要求，包括了该地块的容积率、建筑后退、绿化率等指标及城市设计要求，涵盖了建设工程规划设计要求通知书及其附图的内容，实质上已经履行了相关职责。关于上诉人有异议的一审第三人应提交的建设工程设计方案问题。根据被上诉人向一审法院提交的证据7效果图，该图实质上涵盖了建设工程设计方案的内容。因此，上诉人的上诉理由不能成立。 关于涉案综合楼设计是否符合规划要求问题。各方当事人争议的焦点在于上诉人所在的住宅楼与综合楼之间间距是否符合日照、消防标准。首先，关于间距是否符合日照标准。当时有效的《城市居住区规划设计规范》（2002年版）5.0.2.2规定“正面间距，可按日照标准确定的不同方位的日照间距系数控制，也可采用表5.0.2-2不同方位间距折减系数换算。”5.0.2.3规定“住宅侧面间距，应符合下列规定：1.条式住宅，多层之间不宜小于6m；高层与各种层数住宅之间小于13m……”该规范中，高层住宅为大于等于10层。《济南市城乡规划管理技术规定》第45条（三）规定，建筑高度24米以下的多、低层建筑与北侧居住建筑的日照间距，在新建设区不小于该建筑物相对高度的1.5倍。本案中，根据被上诉人向一审法院提交的证据2建设工程规划许可证申请表显示，综合楼设计地上6层、地下2层。综合楼第3层楼地面到住宅楼地面相对高度为1.2米，应退日照间距1.8米，即（160.2-159.0）*1.5=1.8米，规划为9.55米，符合日照要求。综合楼项目第6层楼地面到住宅楼地面相对高度为12米，应退日照间距18米，即（171.0-159.0）*1.5=18米，规划为18.55米，符合日照要求。其次，关于间距是否符合消防标准。综合楼已通过消防验收，（2017）鲁0181行初259号一案对此已作出判决，故本案不再审查。再次，关于容积率、建筑后退、绿化率等其它指标，被上诉人向一审法院提交的证据已证明符合要求。因此，涉案综合楼设计符合规划要求，被上诉人核发被诉规划许可证符合法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孟玉芹负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张极峰 审 判 员 魏吉锋 审 判 员 王 珂 二〇二〇年九月三日 法官助理 陈 鹏 书 记 员 孙晓阳