青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终75号 上诉人（原审原告）李德寿，住青海省西宁市。 被上诉人（原审被告）西宁市湟中区人民政府。住所：青海省西宁市湟中区鲁沙尔镇和平路12号。 法定代表人赵冬，该区区长。 出庭行政机关负责人张明，该区副区长。 委托代理人赵亚莉，青海竞帆事务所律师。 委托代理人林敬凯，青海竞帆事务所律师。 上诉人李德寿因诉西宁市湟中区人民政府（以下简称湟中区政府）土地行政复议一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2020）青01行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李德寿，被上诉人湟中区政府副区长张明作为行政机关负责人及委托代理人赵亚莉、林敬凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年9月30日，湟中区自然资源局对原告李德寿作出湟自然资限拆〔2019〕第82号《责令限期拆除违法建设决定书》（以下简称82号限拆决定），认定李德寿在湟中县（现为湟中区）多巴一村的房屋系未经审批擅自改变土地用途，要求李德寿在2019年10月15日前自行将房屋拆除，并以将该决定张贴在案涉房屋外墙的方式向李德寿送达。李德寿对82号限拆决定不服，于2019年11月18日向湟中区政府提起行政复议申请，请求：1．撤销被申请人湟中区自然资源局作出的82号限拆决定，依法处理相关人员的违法违规行为；2．责令被申请人公开向申请人赔礼道歉并张贴道歉信；3．责令被申请人尽快采取工程措施，消除申请人房屋安全隐患；4.赔偿申请人自2019年11月8日至签订拆迁协议之日的房租损失300元/天。湟中区政府于2019年11月26日受理李德寿的复议申请。在行政复议议过程中，湟中区自然资源局于2019年12月17日作出湟自然资行撤（2019）第（082）号《行政处罚撤销决定书》，以“该行为不属于未经审批擅自改变土地用途”为由，撤销了82号限拆决定，并于12月20日向李德寿邮寄送达撤销决定。李德寿仍请求湟中区政府撤销82号限拆决定及给予行政赔偿的复议申请。湟中区政府继续审查，于2020年1月10日作出湟复〔2019〕12号《行政复议决定书》（以下简称12号行政复议决定），认定“被申请人在《行政复议决定》作出前，发现其《责令限期拆除违法建设决定书》对申请人的行为性质认定错误，依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条之规定撤销该《责令限期拆除违法建设决定书》系主动纠错行为。而《责令限期拆除违法建设决定书》并未实际执行，申请人所主张的各项赔偿不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十九条和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条中有权取得赔偿的情形。”遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，决定：一、确认被申请人湟中区自然资源局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》违法；二、驳回申请人李德寿其他复议请求。 一审法院认为，虽然行政复议法对于行政复议过程中行政机关主动撤销被提起行政复议的行政行为后将如何处理没有具体规定，但是《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条规定：“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回复议申请的除外。”据此，案涉行政复议期间，被申请人湟中区自然资源局发现其作出的82号限拆决定错误，主动决定予以撤销，并于12月20日向原告邮寄送达。由于原告作为申请人并未撤回复议申请，所以不影响被告湟中区政府对82号限拆决定的合法性和合理性的审查。 本案主要审查被告湟中区政府作出的12号复议决定的合法性。被告受理原告的行政复议申请后，经向原告询问、制作笔录，进行其他调查核实工作，考虑到原告申请撤销的82号限拆决定已经由其作出机关湟中区自然资源局主动决定撤销并向原告送达，被告不宜再作出撤销的复议决定，作出确认违法的行政复议决定更为适宜。故被告根据行政复议法第二十八条第一款第三项之规定，作出12号复议决定第一项决定，即确认湟中区自然资源局作出的82号限拆决定违法，并无不当。 从行政复议程序上来讲，虽然被申请人湟中区自然资源局在行政复议期间撤销原具体行政行为，原具体行政行为实际上不存在了，但是该行为产生的法律后果还有可能存在，所以被告对于原告在提起申请行政复议时一并提出的行政赔偿请求进行了审查，且以“《责令限期拆除违法建设决定书》并未实际执行，申请人所主张的各项赔偿不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十九条和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条中有权取得赔偿的情形”为由，作出12号复议决定第二项决定，即驳回申请人李德寿的行政赔偿请求。在复议程序中，行政复议机关可以根据侵权事实和相关法律规定，迳行作出行政机关是否侵权，是否应当赔偿的决定。对于行政赔偿请求是否成立，应当从行政行为被确认违法、行政机关是侵权主体、行政行为造成了损害后果以及损害后果与行政行为有因果关系四个方面进行审查。四个构成要件同时具备，行政赔偿请求才会被支持。本案中，被告作出的12号复议决定确认82号限拆决定违法，是以在行政复议过程中湟中区自然资源局主动撤销82号限拆决定为基础的，被告认为该决定“并未实际执行”，实际上已经认定湟中区自然资源局作出82号限拆决定的行为未对原告造成侵权，故应当认定被告驳回申请人提起的行政赔偿请求有据可依。至于被告答辩称原告的违法事实是否成立存疑、对原告有可能造成侵权的是实际拆迁施工方而非被申请人湟中区自然资源局等辩解理由，既未经被告行政复议过程中的调查认定，也不是被告作出行政复议决定依据的事实和理由，因此上述辩解理由与本案无关联性，不予采纳。同时应该指出，被告在复议决定中的说理不够充分，既未说明裁量过程，也未说明驳回原告行政赔偿的请求的充足理由，因而难以说服行政相对人，建议在今后的行政复议工作中予以重视、完善。 综上，被告对原告提起的行政复议申请审查程序合法，作出的12号复议决定基本事实清楚，适用法律正确，原告主张被告重新作出复议决定的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李德寿的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告李德寿负担。 李德寿上诉称，一审判决确有错误，具体理由：第一，被上诉人湟中区政府只确认了被申请人湟中区自然资源局作出的行政行为违法,而未对被申请人的违法后果予以追究,上诉人的合法利益未得到合理赔偿,有悖于“违法必究,犯罪必惩、惩恶扬善、维护公平正义”的立法原则。第二，被诉12号复议决定以被申请人主动撤销82号限拆决定,未给申请人造成实际损害为由驳回了上诉人的合法请求，却严重忽略了被申请人在给上诉人下达限拆决定书约同时给两家承租户也送达了责令限期改正通知书,并在决定书下达一个月后又上门威胁催促,并以故意断电和夜晚干扰休息的野蛮手段将上诉人的承租户驱赶撤离,致使上诉人的租金收入直接断供。第三，一审判决认为行政赔偿要得到支持必须同时具备四个要素。本案中，湟中区自然资源局的行为违法是毋庸置疑的，给申请人造成的损害后果也是显而易见的，正是由于违法给上诉人的承租户送达责令限期改正通知书并用威胁、断电、骚扰等野蛮手段相逼迫,才使承租户无奈撤离,进而造成了上诉人租金断供。因此，符合一审判决认为国家赔偿需要具备的四个要素。第四，《国家赔偿法》第四条第一款中规定,违法责令合法经营者停产停业的,受害人有取得赔偿的权力。《行政复议法》第二十九条规定,行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的,在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时,应当同时决定被申请人依法给予赔偿。因此，上诉人请求复议机关作出赔偿决定有法律依据。第五，湟中区自然资源局派驻多巴新城管委会的拆迁办工作人员既知道上诉人的工作单位,也知道上诉人的家庭住址,在送达82号限拆决定之前没有与上诉人任何联系沟通,直接将决定书张贴在了公共场所,这是对上诉人名誉的极大损害。根据民事法律的有关规定,法律文书的送达除当事人失踪或下落不明时,才以公告的形式张贴告知,除此之外,必须直接送达当事人。第六，上诉人房屋的北墙外道路底下有两条灌溉用的输水涵洞,与主路(大湟平公路)的连接处有两座控制闸门,拆迁办在拆除上诉人房屋后面农户住宅时,明知东段道路已通,拉渣车可以通行,却故意从西段上诉人的院墙外行车,并拆除了闸门,堵塞了涵洞,其目的同样是为了干扰承租户的正常休息和制造恐慌气氛，采取野蛮手段逼迫他们撤离。这种行为是《国务院关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》所明令禁止的。第七，由于被告在作出12号行政复议决定时只确认湟中区自然资源局的行为违法,而未追究其违法后果,所以本案开庭前三天，也就是2020年5月11日，湟中区自然资源局公然无视法律的规定,又给上诉人以邮寄方式送达了相同内容的湟自然强拆决（2019）第81号《强制拆除违法建设决定书》和《限期交出土地决定书》。2020年5月11日送达2019年9月份作出的决定,公然践踏法律和藐视公民合法权益。请求二审法院判决:（一）撤销西宁市中级人民法院（2020）青01行初13号判决书,并改判被上诉人依法重新作出行政复议决定,支持上诉人提出的其它三项复议请求,即：1.责令被申请人赔偿我的房租损失每月8300元,时间从2019年11月8日至我与拆迁办签定拆迁协议为止；2.责令被申请人公开赔礼道歉,并将道歉信张贴在此前张贴82号限拆决定处,以恢复上诉人名誉；3.责令被申请人采取工程措施,尽快消除给上诉人房子造成的安全隐患,并承担由此造成的一切后果责任。(二）本案一、二审的诉讼费由被告承担。 湟中区政府答辩称：一、上诉人主张租金损失没有事实及法律依据，上诉人主张租金损失的根据有两点：一是湟中区自然资源局违法给租户送达限期搬离决定书，并用威胁断电等手段逼迫搬离；二是违法责令合法经营者停产停业。上诉人的上述理由均不能成立。原审判决明确指出，行政赔偿必须符合行政行为被确认违法、行政机关是侵权主体、行政行为造成了损害后果以及损害后果与行政行为有因果关系四个要件。本案中一共涉及3个行政行为，即湟中区自然资源局向上诉人送达的82号限拆决定、向两名上诉人的承租户分别下发的限期搬离通知。限期搬离通知和限期拆除决定书是明显不同的两个行政行为，限拆决定和限期搬离的相对人是不同的，上诉人李德寿和两位承租户均没有对两份限期搬离通知请求确认违法。因此，上诉人以违法给租户送达了限期搬离通知，并82号限拆决定被确认违法为由要求行政赔偿于法无据。本案中通过一审的举证，能够证明上诉人擅自在宅基地上修建了经营性用房，违法经营取得的租金收入属于违法利益，不受法律保护。上诉人在原审中提交的证据材料租赁合同第八条明确约定，“遇不可抗力或者城市主管部门进行城市总体规划，使合同无法继续履行时双方终止合同，甲方（李德寿）不负经济责任。”李德寿的房屋因城市规划需要纳入征地拆迁范围，根据合同约定李德寿无需向承租人负经济责任，因此其赔偿租金损失的请求于法无据。二、上诉人主张的对其名誉损失进行赔礼道歉的诉讼请求于法无据。第一，依据《国家赔偿法》第三条和第四条所限定的国家赔偿范围，行政机关及其工作人员在行使职权的过程中侵犯了行政相对人的人身权和财产权的才能够进行行政赔偿。上诉人所主张的名誉损失不在国家赔偿的范围内；第二，由于被申请人湟中区自然资源局在与上诉人李德寿联系时电话拒接、邮件拒收等多方联系未果的情况下，才在其所有的商铺上张贴了案涉的82号限拆决定，以张贴方式送达并无不当。三、上诉人要求重新作出复议决定的诉讼请求于法无据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条规定：“复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。”因此，只有在复议机关改变原行政行为，且这种改变确有错误的情况下，人民法院可以撤销复议决定的同时一并责令重新作出复议决定。本案中，被上诉人湟中区政府并未改变原行政行为内容，故上诉人请求改判被上诉人重新作出复议决定于法无据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是被上诉人湟中区政府作出的行政复议决定应否被撤销。结合本案争议焦点，具体分析如下： 关于被诉行政复议决定确认原行政行为违法是否正确的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条规定：“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。”改变原行政行为包括撤销原行政行为。本案中，湟中区自然资源局发现李德寿的行为不属于“未经审批擅自改变土地用途”，遂自行撤销《责令限期拆除违法建设决定书》。原行政行为已经被撤销的情况下，湟中区政府作为复议机关不能再次撤销原行政行为，经过继续审查，根据原行政机关湟中区自然资源局自行发现的错误，确认原行政行为违法，适用法律正确，行政复议决定并无不当。 关于被诉行政复议决定驳回李德寿其他复议请求是否适当的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”一般而言，获得国家赔偿的前提条件，包括国家机关及其工作人员执行职务的行为违法，侵权行为造成人身权利、财产权利等合法权益的损害，侵权行为与损害后果之间存在因果关系。对于行政赔偿因果关系的判断，要合理分析行政机关侵权行为与损害后果是否存在内在联系，某一损害后果的出现可能有许多引起其发生的条件，但该条件中只有部分条件是同损害结果的发生有内在的联系而具有因果关系。限期拆除决定属于具有强制力的行政决定，限期拆除决定作出后，违法建设者即有义务自行拆除，逾期不拆除的，行政机关将以限期拆除决定为基础作出强制执行行为。故基于限期拆除决定自行拆除或强制拆除房屋，继而因房屋灭失导致租赁合同无法履行的，出租人租金收入损失与限期拆除决定之间具有因果关系。本案中，2019年9月30日，湟中区自然资源局作出案涉82号限拆决定，责令李德寿于2019年10月15日前自行拆除；逾期未拆除，将依法强制执行。李德寿并未按照决定书的要求自行拆除其房屋。湟中区自然资源局在李德寿逾期未自行拆除的情况下亦未强制执行，直至2019年12月17日，湟中区自然资源局自行撤销了该决定，故82号限拆决定未被实际执行。案涉房屋未被自行拆除或强制拆除的情况下，房屋租赁协议完全可以继续履行。李德寿为证明其主张向一审法院提交了其与马大吾签订的《房屋租赁协议》，从该协议的条款来看，2015年12月31日租赁期限届满。该协议的第八条规定：“不可抗力或者城市主管部门进行城市总体规划，使合同无法继续履行时双方终止合同，甲方不负经济责任。”房屋承租人与李德寿解除租赁协议并搬离的结果不能排除系租赁期限届满、不可抗力或城市主管部门进行城市总体规划等合法无法继续履行条件成就等其他原因所致的可能性。据此，湟中区自然资源局作出82号限拆决定行为与李德寿的主张租金断供之间不存在前因后果的必然逻辑联系。李德寿主张的湟中区自然资源局赔偿租金损失的复议请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定，被上诉人湟中区政府决定不予支持该复议申请并无不当。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”赔礼道歉是国家赔偿法规定的国家承担侵权责任的一种方式，但根据《中华人民共和国国家赔偿法》的上述规定，赔礼道歉适用于有《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第十七条规定的情形之一，即行政机关及其工作人员，行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有侵犯公民人身权的情形。本案中，82号限拆决定针对的是财产权而并非人身权，故李德寿责令湟中区自然资源局公开赔礼道歉的复议请求于法无据，不能成立。李德寿主张的“责令他们尽快采取工程措施，消除对我房子留下的安全隐患”的复议请求，与本案原行政行为82号限拆决定在行为主体、内容等方面看，不属于同一行政行为，因此不是被上诉人行政复议审查的范围，李德寿如果认为该行为属于系行政不作为行为并侵犯其合法权益，应另寻救济途径。据此，被诉行政复议决定驳回李德寿其他复议请求并无不当。 关于被诉行政复议程序是否合法的问题。湟中区政府于2019年11月26日受理行政复议申请，经过审查复议申请及提交的证据材料，于2020年1月10日作出行政复议决定，在法定期限内作出了复议决定，程序合法。 综上，湟中区政府作出的湟复〔2019〕12号行政复议决定及一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人李德寿的上诉请求无事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费50元由上诉人李德寿负担。 审 判 长 韩英俊 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年九月七日 法官助理 （程敏 书 记 员 杨雪莹