济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终135号 上诉人（原审原告）万玉泉，男，1993年10月15日出生，汉族，住济南高新区。 委托代理人高锡国(济南高新区孙村街道高二村民委员会推荐代理人)，男，1964年9月20日出生，汉族，住济南高新区。 被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南市舜华路66号。 法定代表人王宏志，主任。 委托代理人程雅琼，山东元序律师事务所律师。 上诉人万玉泉因与被上诉人济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）行政补偿一案，不服济南铁路运输法院作出的（2020）鲁7101行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案，现已审理终结。 原审法院审理查明，万玉泉原系济南市历城区王舍人街道苏家庄村村民。2018年3月26日，因与济南高新区东区街道高二村村民高爽结婚，万玉泉的户口由济南市历城区王舍人街道办事处苏家庄144号迁入高二村421号，并成为该村集体经济组织成员。2014年，济南高新区东区街道高二村开始实施征地拆迁，并按照每人每月260元的标准向被安置人员发放过渡费。高二村421号在此次征地拆迁范围之内。东区街道办事处因万玉泉在济南市历城区王舍人街道苏家庄村进行旧村改造时进行过安置，故决定在高二村此次征地拆迁中不再进行重复安置，不予向其发放过渡费。万玉泉认为其符合高二村过渡费发放条件，故诉至原审法院，要求高新区管委会发放自2018年3月26日至2019年上半年的过渡费。 另查明，万玉泉原所在的济南市历城区王舍人街道苏家庄村在2005年10月进行过旧村改造。该村村委会出具《证明》，称在该村2005年实行旧村改造时实行的是“拆一补一”政策，没有按人均40㎡安置。万玉泉名下无房产。在历城区王舍人街道办事处工程建设指挥部向被告东区街道办作出的《回复函》中称，苏家村隶属的田园新城片区安置房分配以各户宅基地土地使用证为依据，按照“拆一补一”的政策执行。万玉泉家庭5口人，双查面积210㎡，对接总面积220.02㎡，住房面积202.32㎡，商业面积17.7㎡，自拆迁安置直至结束以来一直享受过渡费。万玉泉对曾领取过渡费予以认可。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。故是否具有农村集体经济组织成员资格不能作为认定万玉泉是否符合发放过渡安置费的唯一判断标准，应当以其享有的在农村或者城镇只能享受一次分配宅基地建房或者福利性购房这一基本居住权益是否得到保障作为衡量和判断的原则。本案中，万玉泉原所在的济南市历城区王舍人街道苏家庄村在2005年10月进行过旧村改造。拆迁政策为“拆一补一”，是集体组织成员的，根据双查面积每人平均安置面积不足40㎡的，补齐40㎡。万玉泉家庭5口人，双查面积210㎡，对接总面积220.02㎡，住房面积202.32㎡，商业面积17.7㎡。2019年10月8日田园新城指挥部出具的《回复函》，证明苏家村在进行城中村改造时，万玉泉曾在苏家村享受过渡费，是苏家村的被安置人员，自拆迁安置直至结束以来一直享受过渡费。 过渡安置费是被拆迁人在拆迁过渡期限内可能发生费用的补助，是拆迁安置补偿的一部分。万玉泉在苏家庄村享受安置过渡费，即意味着其已经享受过房屋安置，根据上述规定，不应当在本次高二村征地拆迁中再次享受安置补偿。因此，万玉泉请求发放过渡安置费的主张不能成立。 对于万玉泉请求一并审查高新区新区建设发展协调服务办公室、孙村街道办事处制定的《关于高二村拆迁安置及征地补偿等工作的说明》。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》规定，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。本案中，《高二村拆迁安置及征地补偿等工作的说明》系针对特定项目即高二村征地拆迁项目制定，不属于具有普遍约束力、在一定期限内反复适用的公文。因此上述文件不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件。万玉泉的该项诉讼请求原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条之规定，判决驳回万玉泉的诉讼请求。案件受理费50元，由万玉泉负担。 万玉泉不服，提出上诉，请求：1.撤销（2020）鲁7101行初50号行政判决，对本案重新审理。2.判令高新区管委会向万玉泉发放2018年3月26日落户后应得的所有过渡费以及因高新区迟发应得的利息损失。3.对《高二村拆迁安置及征地补偿等工作的说明》（以下简称《工作说明》）合法性审查。事实与理由：1.原审法院认定事实不清。（1）万玉泉在原审中认可的是高锡国家庭以人口方式领取的过渡费，而不是万玉泉在苏家村以人口方式领取的过渡费。（2）高新区管委会提供的证据《回复函》，关于万玉泉的信息证明没有身份证号码、户籍证明，更无领取过渡费的原始凭证或复印件，真实性无法证实。（3）济南市审计局《专项审计报告》提到历城区等地有22人享受过两次安置。既然22人能享受两次安置，为何万玉泉不能安置？2.高新区管委会在高二村的征收拆迁过程中实行“每人40平方米”最低居住保障水平的房屋补偿安置方式，损害了原居住水平已超过“人均40平方米”的被拆迁人的合法利益，剥夺了被拆迁人“产权置换”和“货币补偿”安置方式的选择权。《工作说明》其中的政策不是针对高二村一个村的征地拆迁项目，而是高新区管委会在高新区东区各村征地拆迁都在实施的政策，且已经影响了被拆迁人的合法利益，法院有审查认定之必要。 高新区管委会答辩称，1.万玉泉因在原户籍所在地村进行旧村改造时领取过过渡费并享受了安置，因而在高二村拆迁中不应再次享受安置。2.高新区新区建设发展协调服务办公室、孙村街道办事处制定的《工作说明》内容合法，且该工作说明仅系针对高二村村庄整合拆迁项目制定的，不具有普遍约束力，不属于规范性文件。3.高二村在进行村庄整合时，其土地性质仍然是集体土地，在对村民进行补偿安置时不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 双方当事人在原审中提交的证据和依据，已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 另查明，2016年12月26日，济南市审计局作出济审投二调报（2016）11号专项审计调查报告，在“审计调查发现的问题”部分明确指出济南市城中村改造中存在“部分人员在不同项目中享受了两次房屋安置”的问题。为此，济南市城市更新工作领导小组办公室下发会议通知，要求各区政府（高新区管委会）等单位参加会议，对审计调查发现的问题予以整改。 本院认为，本案二审期间的争议焦点是，高新区管委会在高二村拆迁过程中认为不应向万玉泉发放过渡安置费是否正确。进一步讲，即万玉泉在高二村拆迁过程中是否可以享受村民安置待遇的问题。对此问题，应结合万玉泉的户口登记状况，以及万玉泉在其他集体经济组织中是否享受了村民待遇，特别是其基本居住权益是否得到保障等因素予以综合认定。 本案中，万玉泉原系苏家庄村村民。2014年高二村开始实施拆迁安置。2018年3月26日，万玉泉因与高二村村民高爽结婚，户口由苏家庄村迁入高二村。虽然高二村村民委员会于2019年9月24日出具证明，认可万玉泉为该村集体经济组织成员。但经查明，万玉泉原在的苏家庄村在2005年10月启动旧村改造。万玉泉所在的家庭以宅基地土地使用证为依据，按照“拆一补一”的政策分配了安置房。具体而言，共分配了202.32㎡的安置住房，以及17.7㎡的商业房。万玉泉个人亦领取了此次拆迁过程中的过渡安置费。因此，万玉泉在苏家庄村拆迁过程中已经享受安置待遇，其基本居住权益已经获得了保障。虽然万玉泉在苏家庄村拆迁中是按照“拆一补一”政策分配的安置房，与高二村拆迁政策按每人40㎡安置不同，但两个安置政策在实质上都是对集体经济组织成员基本居住权益的保障，都是被拆迁人基于集体经济组织成员身份才能享有的一项福利待遇。况且，由济南市审计局济审投二调报（2016）11号专项审计调查报告可知，济南市城中村改造中存在“在不同项目中享受两次房屋安置”的情形。对此，专门审计机关已经作为“审计调查发现的问题”予以重点指出，可能涉及损害公共利益。在此情形下，如允许万玉泉在高二村拆迁中再次享受安置待遇，既无保护其基本居住权益的必要性，又可能涉及损害公共利益。故高新区管委会认为万玉泉不能再享受安置，决定不向其支付过渡安置费，具有合理性和正当性，应予维持。 关于上诉人认为其在原审中认可的是高锡国家庭领取的过渡费而不是万玉泉在苏家庄村领取的过渡费，原审法院认定事实不清的问题。经审查原审庭审笔录，在主审法官询问：“原告在王舍人（街道苏家庄村）领取过过渡安置费？”这一问题时，万玉泉的诉讼代理人明确回答“领过”，并在庭审笔录中予以签字确认，故该项上诉意见与事实不符，本院不予采信。 关于上诉人认为《回复函》中涉及万玉泉的信息没有身份证号码、户籍证明等材料的问题。经审查，上述情况属于证据形式上的瑕疵，并不足以推翻《回复函》的真实性与关联性，原审法院予以认定并无不当。 关于上诉人认为应当审查《关于高二村拆迁安置及征地补偿等工作的说明》合法性的问题。经审查，该文件是针对特定项目，即高二村拆迁安置工作制定的，并非具有普遍约束力、在一定期限内反复适用的公文。原审法院认为该文件不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的可以一并审查的规范性文件，对万玉泉要求一并审查该文件的诉讼请求不予支持，于法有据，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。万玉泉的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由万玉泉负担。 本判决为终审判决。 审判长  姜筱倩 审判员  李 宁 审判员  庞伟杰 二〇二〇年九月十一日 法官助理李燕 书记员鞠彤