广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终950号 上诉人（一审原告）：宁明县那堪镇驮楼村民委员会平怀村民小组，住所地广西壮族自治区宁明县那堪镇驮楼村平怀屯。 诉讼代表人：关杰，组长。 委托诉讼代理人：莫承峰，广西广为律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：宁明县人民政府，住所地广西壮族自治区宁明县江滨大道68号。 法定代表人：黄一碧，县长。 委托诉讼代理人：苏海波，宁明县自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人：黄秋怡，广西欣源律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：崇左市人民政府，住所地广西壮族自治区崇左市江州区新城路1号。 法定代表人：何良军，市长。 委托诉讼代理人：李小朋，崇左市人。 一审第三人：广西壮族自治区国有派阳山林场，住所地广西壮族自治区宁明县城中镇明阳街。 法定代表人：庞赞松，场长。 委托诉讼代理人：周毅，北京市盈科（南宁）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：冯丽娇，北京市盈科（南宁）律师事务所实习律师。 上诉人宁明县那堪镇驮楼村民委员会平怀村民小组（以下简称平怀村民小组）因诉被上诉人宁明县人民政府（以下简称宁明县政府）、崇左市人民政府（以下简称崇左市政府）及一审第三人广西壮族自治区国有派阳山林场（以下简称派阳山林场）林业行政处理、复议一案，不服崇左市中级人民法院（2019）桂14行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月30日受理后依法组成合议庭，并于2020年7月28日公开进行了听证。平怀村民小组诉讼代表人关杰，委托诉讼代理人莫承峰，宁明县政府委托诉讼代理人苏海波，崇左市政府委托诉讼代理人李小朋，派阳山林场委托诉讼代理人周毅、冯丽娇到庭参加了听证。本案现已审理终结。 平怀村民小组上诉称：（一）一审判决认定1979年《划定山界协议书》合法有效错误，平怀生产队时任队长关国麟并没有在协议上签字盖章，乙方代表也不是本人签名。同时该协议形成的时间、地点存在重大疑点。该协议不具备法律效力。一审判决认定事实错误；（二）一审判决以协议中非关国麟本人签章的协议认定其合法有效违反合同自治原则，属于法律适用错误；（三）派阳山林场一直利用伪造的协议书，动用武力手段侵占平怀村民小组的土地，属于严重违法行为。据此请求：1、撤销一审判决；2、撤销宁明县政府《宁政裁决字【2005】23号行政处理决定》（以下简称23号处理决定）、崇左市政府《崇政复决字【2019】20号行政复议决定》（以下简称20号复议决定）；3、责令宁明县政府重新作出处理决定；4、本案诉讼费由两政府承担。 宁明县政府、崇左市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分。请求驳回上诉维持原判。 派阳山林场答辩称：两级政府处理决定事实清楚，证据充分。同意两级政府的答辩意见。 平怀村民小组向一审法院请求：撤销《23号处理决定》及《20号复议决定》，并责令宁明县政府重新作出确权处理决定。 一审判决查明：平怀村民小组和派阳山林场争议的“江叫山”一带林地具体界线走向是：（1）东面：从狮子山（邓利顶）500.5米山头西面水平距160米山脊（岜赖）起，向北沿沙田冲至水沟，转向西沿水沟至哥淡冲口，拐向北沿哥淡冲上至叫岗坳（318.0米山头西北面水平距80米处），向东沿岑吞冲下248.5米高程，向东北跨过六莫坳（343.0米与312.5米之间山坳）、其纳坳（343.0米与303.5米之间山坳）到麻风冲，向北沿麻风冲上到江叫山脊直至平利山405.3米山头，向西跨过水沟（麻风冲）直到391.5米山头，改向西北沿山脊经399.1米、448.9米高程直到墨格岭863.7米高程西面山脊水平距180米，转向西北偏西沿山脊直至857.5米山头为界；（2）西南北面：从南狮子山500.5米山头西面水平距160米山脊（岜赖）起，向西南沿山脊经岜极、岑力593.0米、帽朋（六浪）628.5米、57.0米、604.5米、591.2米、616.6米、676.1米等高程直至丁良753.0米高程东北面水平距70米山头，拐向西北沿合水线（592.8米高程东北面水沟，468.2米、384.0米高程西南面水沟）直到三沟口（313.5米高程北面40米处），拐向东北沿水沟直至南被316.0米山头南面水平距200米山沟口，转向西北沿大坜水沟至沟尾473.2米高程东面三合水，改沿山脊直至高坳岭（679.0米山头），转向东北沿分水岭643.0米、733.0米、819.0米、砍曲（麻局山）831.2米、731.5米、846.5米、821.7米、墨格岭850.5米直至857.5米高程与东面闭合。合计面积12573亩，其中有1993年派阳山林场人工种植的5974亩马尾松林，1975年飞播林700亩，杂灌木林地水沟及石山等5519亩，竹林8.8亩，平怀村民小组种植的八角林254.3亩、水田116.9亩，详见《那堪乡平怀村民小组与派阳山林场山林权属确定界线示意图》。 1979年宁明县革委会工作人员在那堪公社平高小学召开有关村屯长会议，会上宣读了县革委会一份关于在驮楼××××生产队划分山林给派阳山林场的文件，当时原平怀生产队队长关国麟等人参加了会议。后工作组人员召集林场代表、生产队代表（如原平怀生产队队长关国麟）等人到山实地踏界进行划定界线，走界是由工作组农明京执笔、平怀生产队原队长关国麟等人指点地名，各方核对无异议后，农明京才在图纸上标上地名进行绘图。同年8月10日，为划清第三人派阳山林场和社队山界林权，派阳山林场与原那堪公社驮楼大队驮楼××××生产队签订《划定山界林权协议书》，约定界线自邓利顶（506）上200米左右向北沿沙田冲下到驮楼大沟上至哥淡冲口，沿哥淡冲口北上至岗叫坳（田）底，向东跨过平怀岗叫坳（田），再向东沿岑吞冲下，上跨六莫坳、其纳坳、下麻风冲，沿冲北上到驮楼岗叫底止，转东上驮楼岗叫，再沿山脊上至平利山（408）上到下开尾山，向东南沿山脊下到胜达坳（弄兴尾）止。界线东南属原那堪公社驮楼大队驮楼××××生产队所有，除划定国有林区外，平怀、驮楼的林权不变，界线西北为派阳山林场所有等内容；插花在国有林区内的社队人工经营的经济林（如八角、油茶、桐油、果树等）为原那堪公社驮楼大队驮楼××××生产队所有等内容。派阳山林场、驮楼生产队一队、平怀生产队、驮楼大队、那堪公社、宁明县划定社队场界工作组、广西壮族自治区划定社队场界工作组的代表、宁明县林业局、宁明县人民法院和宁明县革委会在协议书上签字盖章，广西壮族自治区林业勘测设计队绘制《派阳山林场、平怀、驮楼村界线示意图》。1986年1月18日，宁明县政府按1979年8月10日《划定山界林权协议书》划定的界线核发给国营派阳山林场国营经营山林权属证。1985年8月原南宁地区林业勘测设计队绘制派阳山林场垌中分场林相、林班图设计有该林地。2004年5月派阳山林场森林资源规划设计图调查林班图标有该林地。1992年派阳山林场在该林地造林，引起纠纷。2005年12月31日，宁明县政府作出《23号处理决定》：一、注销1982年10月21日平怀生产队《集体经营山林权属证》及国营派阳山林场《国营经营山林权属证》与平怀生产队划定山界林权列册登记表重叠部分的1725亩山林的权属；二、该纠纷地面积12573亩分别确权给国营派阳山林场、平怀村民小组集体所有，具体界线范围为：（1）南从叫岗坳（318.0米高程西北面水平距80米处）起，向西北沿山脊经362.5米到414.0米高程（岽良）后，转向东北沿小麓，跨过小沟沿山脊经382.5米（那盎）、六莫、383.0米、麻风坜、393.5米高程，向东直至405.3高程（平利山）止，界线东南面山林面积900亩；（2）南从628.5米高程（帽朋）起，向北沿小山脊经509.5米高程下至山田冲至228.0米高程东南面水平距95米处止，界线东面山林面积825亩；上述两片山林面积共1725亩确给平怀村民小组集体所有；界线西面山林面积10848亩除水田范围面积116.9亩属平怀村民小组集体所有外，其余山林面积10731.1亩属国有土地，由国营派阳山林场行使所有权和使用权（详见附图）；三、确权给平怀村民小组山林面积1725亩的山林，限于2017年12月底前（成熟林25年）由派阳山林场砍木还山（未砍伐林木前由国营派阳山林场经营），林木收益按纯利润3:7分成，即国营派阳山林场得7；平怀村民小组得3；四、平怀村民小组在国有林地内的水田，八角树允许插花经营，但今后不得扩大种植。根据本决定制作的“江叫山”等山林权属界线图与决定具有同等的法律效力。平怀村民小组不服，向崇左市政府申请行政复议。2019年11月14日，崇左市政府作出《20号复议决定》，维持《23号处理决定》。 一审法院认为，平怀村民小组和派阳山林场争议的“江叫山”一带林地，在1979年已由原区、县、公社成立的划定山界林权工作组，组织派阳山林场和原平怀生产队的代表到实地勘查划定，并于当年8月10日签订了《划定山界林权协议书》，明确平怀生产队与派阳山林场的山林权属界线，符合当时的历史情况，应当维护。但经宁明县政府调处中实地核实，1982年10月21日平怀生产队取得的《集体经营山林权属证》和1986年1月18日派阳山林场取得的《国营经营山林权属证》两证重叠部分为1725亩山林，考虑到平怀村民小组人均可利用林地面积相对较少的实际困难，宁明县政府将重叠部分山林作适当调整，将重叠部分的1725亩山林确权给平怀村民小组，既尊重了历史，又照顾现实。因此，宁明县政府作出的《23号处理决定》正确，崇左市政府作出的《20号复议决定》正确。 关于平怀村民小组主张《划定山界林权协议书》中时任平怀生产队队长关国麟的签名和印章并非其本人签名和用章，该《划定山界林权协议书》无效的主张，经查，1979年8月10日派阳山林场与原那堪公社驮楼大队驮楼××××生产队签订《划定山界林权协议书》，是在当时的驮楼大队、那堪公社、宁明县林业局、宁明县工作组、自治区工作组、宁明县人民法院、宁明县革命委员会等部门及人员见证下形成的，以上单位人员均在协议上签字或盖章，且当时原平怀生产队队长关国麟亦参加了划分山林村屯长会议，后其又参与了到山踏界划分的事实。1985年8月原南宁地区林业勘测设计队绘制派阳山林场垌中分场林相、林班图设计有该林地，2004年5月派阳山林场森林资源规划设计图调查林班图标有该林地，并且派阳山林场在该林地有经营管理的事实，因此，本着尊重历史，该协议中的“关国麟”签字与盖章虽非关国麟其本人签名及用章，但并不影响该协议效力。平怀村民小组主张“关国麟”的签名和印章并非其本人签名和用章而否定协议书的效力不符合当时的历史情况及现实情况，该院不予支持。 综上，宁明县政府经立案受理、现场勘验、调查取证、组织调解不成后作出《23号处理决定》，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，处理得当。崇左市政府复议维持宁明县政府的处理决定，复议程序合法。平怀村民小组诉请撤销《23号处理决定》及《20号复议决定》证据不足，理由不充分，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回平怀村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由平怀村民小组负担。 本院二审期间，各方当事人均无新证据向本院提交。本院对争议地进行了现场勘查，查明结果与一审判决查明的事实一致。本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”的规定，本案的争议焦点是宁明县政府作出的《23号处理决定》及崇左市政府作出的《20号复议决定》是否合法有效。 根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。”第三十条第一款第一项“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，经审查认为申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定。”及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一排查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”的规定，土地、山林确权纠纷，时间跨度大，争议各方可能均会有相应的证据证明其对争议土地、山林享有权利。本案即属上述情形。因此，人民法院在分析认定证据时，应当结合争议各方的证据，逐一审查核实，综合分析可采信证据，根据优势证明标准，认定事实。 关于《20号处理决定》和《23号复议决定》是否合法有效的问题。 首先，根据《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”的规定，林权证是处理林地纠纷的有效依据。本案中，1982年10月21日平怀生产队取得的《集体经营山林权属证》和1986年1月18日派阳山林场取得的《国营经营山林权属证》均为有效证据材料。宁明县政府在处理过程中发现两证重叠部分为1725亩山林，考虑到平怀村民小组人均可利用林地面积相对较少的实际困难，将重叠部分山林作适当调整，将重叠部分的1725亩山林确权给平怀村民小组，水田范围面积116.9亩属平怀村民小组集体所有，既尊重了历史，又照顾现实，具有事实和法律依据，本院予以支持。 其次，对其余土地，经查，1979年8月10日派阳山林场与原那堪公社驮楼大队驮楼××××生产队签订《划定山界林权协议书》，是在当时的驮楼大队、那堪公社、宁明县林业局、宁明县工作组、自治区工作组、宁明县人民法院、宁明县革命委员会等部门及人员见证下形成的，以上单位人员均在协议上签字或盖章，且当时原平怀生产队队长关国麟亦参加了划分山林村屯长会议，后其又参与了到山踏界划分的事实。1985年8月原南宁地区林业勘测设计队绘制派阳山林场垌中分场林相、林班图设计有该林地，2004年5月派阳山林场森林资源规划设计图调查林班图标有该林地，并且派阳山林场在该林地有经营管理的事实。因此，本着尊重历史，该协议中的“关国麟”签字与盖章虽非关国麟其本人签名及用章，但并不影响该协议效力。协议签订后，派阳山林场对争议地进行了长期的种植、炼山造林。平怀村民小组主张全部争议林地权属但未能提供充足的证据证明其主张。综合本案证据及派阳山林场长期管护事实，宁明县政府关于争议林地属派阳山林场所有的主张，有事实依据，本院予以支持。 综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（平怀村民小组已预缴），由平怀村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 周家开 审 判 员 韦志勇 二〇二〇年九月十日 法官助理 茹 超 书 记 员 陈安戈