湖南省益阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘09行终93号 上诉人（原审原告）董仲德，男，1975年1月3日出生，汉族，住湖南省益阳市赫山区。 上诉人（原审原告）夏欢球，女，1943年2月17日出生，汉族，住湖南省益阳市赫山区。 上诉人（原审原告）谢和粮，男，1960年5月22日出生，汉族，住湖南省益阳市赫山区。 被上诉人（原审被告）益阳市赫山区住房和城乡建设局。住所地：湖南省益阳市赫山区三里桥路39号。 法定代表人姚四清，该局局长。 行政机关负责人陈进波，该局副局长。 委托代理人蔡德华，湖南九方律师事务所律师，代理权限为特别授权。 委托代理人薛周纯，湖南九方律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原审第三人益阳市赫山区泥江口中心石化。住所地：湖南省益阳市赫山区泥江口镇横堤村。 投资人曾小球。 原审原告董运丰，男，1954年11月9日出生，汉族，住湖南省益阳市赫山区。 原审原告董仲明，男，1951年2月6日出生，汉族，住湖南省益阳市赫山区。 原审原告蔡厦成，男，1943年7月28日出生，汉族，住湖南省益阳市赫山区。 上诉人董仲德、夏欢球、谢和粮因诉被上诉人益阳市赫山区住房和城乡建设局、原审第三人益阳市赫山区泥江口中心石化（以下简称泥江口石化）建设工程规划许可一案，不服湖南省桃江县人民法院（2020）湘0922行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 湖南省桃江县人民法院认定，2018年7月19日，泥江口石化从益阳市国土资源局赫山分局受让坐落于泥江口镇横堤村S324公路北侧宗地（编号为2018-003）的国有建设用地使用权，作为批发零售用地，办理了（2018）赫山区不动产权第00004XX号产权证，并于2019年3月26日取得了建设用地规划许可证。2019年4月16日，泥江口石化向益阳市赫山区住房和城乡建设局申请办理建设工程规划许可，同年4月23日，益阳市赫山区住房和城乡建设局向其核发了建规【建】字第20190XX号建设工程规划许可证。另查明，2019年4月15日，中共益阳市赫山区委办公室益赫办【2019】32号中共益阳市赫山区委办公室益阳市赫山区人民政府关于印发《益阳市赫山区自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称益赫办32号通知）及《益阳市赫山区自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》（以下简称为《规定》），赫山区自然资源局负责受理、审查、核发建设工程规划许可等职能，同时该规定载明：本规定自印发之日起施行。该规定于2019年4月22日印发。 湖南省桃江县人民法院认为，本案争议的焦点是董运丰、董仲德、董仲明、夏欢球、谢和粮、蔡厦成是否具有提起本案行政诉讼的原告主体资格；益阳市赫山区住房和城乡建设局作为被告主体是否适格？第一，关于原告主体是否适格的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。该法第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也就是说，有权提起行政诉讼的原告包括行政行为相对人或者行政行为的利害关系人。涉案规划许可的相对人为泥江口石化，显然董运丰、董仲德、董仲明、夏欢球、谢和粮、蔡厦成不是该行政行为的相对人。即使董运丰、董仲德、董仲明、夏欢球、谢和粮、蔡厦成对涉案规划许可项下的土地曾享有承包经营权，但因土地被征收后，依据《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》的相关规定，其承包经营权也随之已经丧失，其作为原土地使用权人与被诉建设工程规划许可的行政行为，不具有利害关系。对董仲德等人合法权益产生直接影响的是作出征收土地及其相关的征地补偿行为，若其认为相关权益受到影响，应当通过征收补偿的途径予以解决。因此，本案董运丰、董仲德、董仲明、夏欢球、谢和粮、蔡厦成既不是被诉建设工程规划许可的相对人，也不是利害关系人，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格；第二，关于益阳市赫山区住房和城乡建设局被告主体是否适格的问题。依据益赫办32号通知及《规定》，赫山区辖区内的相关规划许可职能，自《规定》印发之日（4月22日）起施行，由益阳市赫山区自然资源局行使，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，本案被告应当为益阳市赫山区自然资源局，经法院释明，董运丰、董仲德、董仲明、夏欢球、谢和粮、蔡厦成不同意变更。泥江口石化于2019年4月16日向益阳市赫山区住房和城乡建设局申请办理涉案规划许可时，在《规定》施行前，尚属于其行政管理职责范围之内，董运丰、董仲德、董仲明、夏欢球、谢和粮、蔡厦成提出益阳市赫山区住房和城乡建设局超越职权，属于“行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法”情形的主张不能成立。综上，董运丰、董仲德、董仲明、夏欢球、谢和粮、蔡厦成不具有提起行政诉讼的原告主体资格，错列被告且拒绝变更，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项、第一百零一条第一款第（三）项的规定，裁定：驳回董运丰、董仲德、董仲明、夏欢球、谢和粮、蔡厦成的起诉。案件受理费50元，退回给董运丰、董仲德、董仲明、夏欢球、谢和粮、蔡厦成。 上诉人董仲德、夏欢球、谢和粮不服原审裁定，上诉提出：一、上诉人与涉案建设工程规划许可具有利害关系，具备原告主体资格，原裁定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。上诉人并未签署《征收安置补偿协议》，也没有拿到安置补偿款。因此，征收补偿流程并没有履行完毕，上诉人仍享有涉案土地的合法权益；二、2019年4月23日，被上诉人超越职权核发涉案建设工程规划许可的行为，属于重大且明显违法的情形，并非《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定的“职权变更”的情形，应当确认为无效；三、我国并没有《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》这部法律文件，原裁定错误使用法律，变相剥夺上诉人的合法权益，应当被撤销。上诉请求：一、撤销湖南省桃江县人民法院作出的（2020）湘0922行初5号行政裁定书，并依法改判或发回重审；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人益阳市赫山区住房和城乡建设局答辩称：一、上诉人不是涉案行政行为的相对人，即使上诉人对涉案土地曾享有承包经营权，但在被上诉人受理原审第三人的申请之前，原审第三人已于2018年7月19日通过出让的方式获得案涉土地的国有土地使用权，已交地并办理了不动产权证。上诉人的原土地承包经营权已经丧失，其与案涉规划许可的行为，不具有利害关系。上诉人的诉求实质上是认为原承包地征收、补偿未达到其预期标准，涉及的是征收补偿纠纷，应当通过征收补偿的途径予以解决；二、原审第三人向被上诉人申请办理涉案规划许可时，赫山区的规划许可职能是由被上诉人行使，被上诉人核发涉案建设工程规划许可证并未超越职权，涉案建设工程规划许可证合法有效。综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人泥江口石化述称：涉案土地已经依法进行了征收，泥江口石化所有的手续都是依法办理的。一审裁定正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 当事人在一审中提交的证据已随案移送本院，可以作为认定案件事实的依据。二审中，上诉人和原审第三人均未提供新证据，被上诉人益阳市赫山区住房和城乡建设局提供了中共益阳市赫山区委办公室益赫办【2019】33号中共益阳市赫山区委办公室益阳市赫山区人民政府关于印发《益阳市赫山区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称益赫办33号通知）及《益阳市赫山区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》，拟证明赫山区辖区内相关规划许可职能在2019年4月28日之前由被上诉人行使，之后由益阳市赫山区自然资源局行使，被上诉人核发案涉规划许可时系履行法定职责。上诉人发表质证意见称，文件落款日期不一致；原审第三人对上述证据没有异议。本院认为，该证据与本案具有关联性，依法予以采信。 经审理查明，湖南省人民政府（2017）政国土字第1653号农用地转用、土地征收审批单载明：申请用地单位：益阳市国土资源局，被用地单位：益阳市沧水铺镇等6个乡镇（街道、园区）沧水铺村等8个村（社区、资产管理委员会），建设项目名称：益阳市赫山区2017年度第一批次建设用地。2017年12月27日，益阳市人民政府征地拆迁管理处直属事务所与益阳市泥江口镇横堤村村民委员会签订《征收土地补偿协议书》，征收补偿总面积为5.64亩，征地补偿费XXX080元，青苗补偿费为XX167元，共计XXX247元。 另查明，2019年4月25日，中共益阳市赫山区委办公室益赫办【2019】33号中共益阳市赫山区委办公室益阳市赫山区人民政府关于印发《益阳市赫山区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称益赫办33号通知）及《益阳市赫山区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》，载明：本规定自印发之日起施行。该规定于2019年4月28日印发。 二审查明的其他事实与一审认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：一、上诉人与案涉建设工程规划许可行为是否具有法律上的利害关系，是否具有提起本案诉讼的原告主体资格；二、益阳市赫山区住房和城乡建设局作为本案被告，主体是否适格。 关于争议焦点一。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。本案中，案涉建设工程规划许可证所涉土地已被征收为国有土地，泥江口石化于2018年7月19日受让了国有建设用地使用权作为批发零售用地并办理了不动产权证，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条关于“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的”的规定，上诉人原享有的承包经营权即已消灭，其对后续的土地出让、规划建设等行政行为不具有利害关系。此外，本案亦未涉及相邻权及公平竞争权，故上诉人不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项规定的情形，不具备本案的原告主体资格。需要指出的是，益阳市赫山区住房和城乡建设局对涉案行政许可申请予以审查时，无需审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜。如果上诉人认为土地征收实施机关未依法对其原承包的土地进行补偿或者在实施征收过程中有其他违法行为，可依法申请行政复议或提起行政诉讼来主张自己的合法权益。 关于争议焦点二。虽然益赫办32号通知及《规定》载明赫山区辖区内的相关规划许可职能自印发之日（2019年4月22日）起施行，但益赫办33号通知及《益阳市赫山区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》载明益阳市赫山区住房和城乡建设局的职能自印发之日（2019年4月28日印发）起施行，涉及到相关职能部门是否已实质完成建设工程规划许可证颁发职权的移交整合，从上述证据来看，泥江口石化于2019年4月16日向益阳市赫山区住房和城乡建设局申请办理涉案规划许可以及益阳市赫山区住房和城乡建设局于2019年4月23日颁发涉案建设工程规划许可证时，该职权尚未实质完成过渡，因此，上诉人提出被上诉人系超越职权的主张不能成立。因上诉人提起诉讼时，建设工程规划许可的职权已变更到益阳市赫山区自然资源局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，本案的适格被告为益阳市赫山区自然资源局，上诉人经释明仍拒绝变更被告，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。 此外，关于上诉人提出原裁定适用的《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》不存在的问题。经查，该问题系一审法院书写错误所致，正确表述应为《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，本院对此予以指正，但并不影响案件的处理结果。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持；原裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 吴 斌 审判员 刘文煜 审判员 傅爱军 二〇二〇年九月一日 书记员 郑思聪 湖南省益阳市中级人民法院 行政裁定书 （2020）湘09行终93号之一 上诉人（原审原告）董运丰，男，1954年11月9日出生，汉族，住湖南省益阳市赫山区。 上诉人（原审原告）董仲明，男，1951年2月6日出生，汉族，住湖南省益阳市赫山区。 上诉人（原审原告）蔡厦成，男，1943年7月28日出生，汉族，住湖南省益阳市赫山区。 被上诉人（原审被告）益阳市赫山区住房和城乡建设局。住所地：湖南省益阳市赫山区三里桥路39号。 法定代表人姚四清，该局局长。 行政机关负责人陈进波，该局副局长。 委托代理人蔡德华，湖南九方律师事务所律师，代理权限为特别授权。 委托代理人薛周纯，湖南九方律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原审第三人益阳市赫山区泥江口中心石化。住所地：湖南省益阳市赫山区泥江口镇横堤村。 投资人曾小球。 上诉人董运丰、董仲明、蔡厦成因与被上诉人益阳市赫山区住房和城乡建设局、原审第三人益阳市赫山区泥江口中心石化建设工程规划许可一案，不服湖南省桃江县人民法院作出的（2020）湘0922行初5号行政裁定，向本院提起上诉。在本院审理过程中，上诉人董运丰、董仲明、蔡厦成向本院申请撤回上诉。 本院认为，上诉人董运丰、董仲明、蔡厦成在本案审理期间自愿申请撤回上诉，不违反法律规定，不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益，本院予以准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十）项之规定，裁定如下： 准许上诉人董运丰、董仲明、蔡厦成撤回上诉。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长吴斌 审判员刘文煜 审判员傅爱军 二O二O年九月一日 书记员郑思聪