山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终247号 上诉人（原审原告）马朝炜，男，1966年8月3日出生，回族，户籍地北京市海淀区，现住山东省禹城市。 被上诉人（原审被告）德州市公安局交通警察支队禹城大队，住所地禹城市行政街765号。 法定代表人王鹏，大队长。 委托代理人张广才，该单位工作人员。 委托代理人姜鹏，山东禹鼎律师事务所律师。 上诉人马朝炜因要求履行核发车辆检验合格标志职责一案，不服山东省禹城市人民法院（2020）鲁1482行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明，原告的车辆在2018年3月6日登记为小型轿车，车牌号为京Ｌ×××××。2018年，该车在禹城市绿通机动车检测有限公司上线检测，通过了检验，核发了机动车检验合格标志，当时该车的登记类型为小型轿车。2019年9月17日，该车进行了转移登记，登记的车辆所有权人为原告，车牌号为京Ａ×××××。原告持有的机动车行驶证上载明:车辆类型大型轿车,注册日期2001-11-25，发证日期2019-09-17。2019年11月28日,原告的车辆在禹城通达机动车检测有限公司进行了上线检测，检测结果为合格。但在获取检验合格标志时，系统综合平台审核结果显示“该大型轿车非6年内免检车，不允许办理异地”。被告未能给原告核发机动车检验合格标志。京Ａ×××××大型轿车自注册日2001年11月25日，至2019年11月28日上线，已登记使用18年，属非6年内免检车辆。被告就原告要求核发车辆检验合格标志，曾多次向上级交警部门反映，要求解决。因属于检验监管平台系统原因，导致无法给原告核发检验合格标志。 原审法院认为，公安部办公厅出台了《公安交管部门进一步深化“放管服”改革提升交管服务便利化的措施》（公交管〔2018〕279号），推出了20项改革新措施。为顺利推进各项改革落实，公安部交通管理局又制定了《推进公安交管“放管服”改革20项措施实施细则》（公交管〔2018〕351号）。该细则中载明：“九、推进跨省异地检验。一是明确实施时间。跨省异地检验措施于9月1日全国统一实施，对符合跨省异地检验适用车型的，不再出具、审核异地检验委托书；对之前已办理委托书尚未检验的，按照新规定执行，不再审核收存。部局将组织升级综合应用平台，各地要做好系统升级工作。二是明确适用车型。跨省异地检验措施适用车型包括小微型和中型载客汽车、大型轿车、载货汽车、挂车、专项作业车，但不包括大型客车、校车和危险货物运输车。对危险货物运输车按规定办理委托手续后，可在车辆登记地以外的省（区、市）检验。三是明确办理程序。对跨省异地检验的，要审核行驶证和交强险（车船税），在机动车检验合格后，核发检验合格标志。对跨省异地申领6年内免检车辆检验标志的，要审核交强险（车船税）核发检验标志”。《公安交通管理信息系统升级内容》载明：“（一）综合应用平台。1、调整机动车核发检验合格标志业务。调整原有异地核发检验标志和免检车异地核发检验标志业务功能，新增支持跨省异地检验功能。自9月1日起，小微型和中型载客汽车、载货汽车、挂车专项作业车（不包括：大型客车、校车和危险货物运输车），以及6年内免检车辆（包括：大型轿车），可以直接在异地申请核发检验标志，不再核查委托检验记录。”本案中，原告所有的京Ａ×××××大型轿车自注册日期2001年11月25日至2019年11月28日上线检测，已登记使用18年，已超过6年，属非6年内免检车辆。根据上述细则及信息系统升级内容的规定，对跨省异地申领6年内免检车辆检验标志的，审核交强险（车船税）可以直接在异地申请核发检验标志，但对不属于6年内免检的车辆已经检验合格的异地大型轿车是否核发检验标志，没有规定。被告就原告的诉求，虽主动多次向上级相关部门反映，要求予以解决，但根据公安部交管局出台的交通管理信息系统升级内容，无法给原告核发检验合格标志，存在客观不能。作为基层的德州市公安局交通警察支队禹城大队无权设置、修改信息系统升级内容，不给原告发放车辆检验标志的责任，不在被告。综上，法律不能强迫任何单位、任何人履行其不能履行之义务，对原告要求确认被告不履行法定职责违法及要求被告核发车辆检验合格标志之诉求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告马朝炜的诉求请求。案件受理费50元，由原告马朝炜负担。 上诉人马朝炜不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销(2020)鲁1482行初3号行政判决书；2.发回原审法院，在行政诉讼程序中追加本案关键第三人山东省公安厅交通警察总队后继续审理或追加山东省公安厅交通警察总队为必须参加诉讼的必要共同诉讼当事人后在原审法院继续审理；3.承担本诉诉讼费用。事实与理由：《中华人民共和国行政诉讼法》第五条明确规定：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。”“以事实为根据”中的事实是案件客观存在的事实，是纠纷冲突事实的真相，即应当是全面、客观的真实，亦是透过表象所显示出来的实质性客观存在的真实事实。“以事实为根据”要求人民法院审理行政纠纷案件时，必须尊重“全面的”客观事实，包括法律关系的发生，变更或消灭的事实，以及当事人双方对他们发生的法律关系的争议的真实情况，查明全部的事实后，方可作为定案的依据。只要深入研究，全面收集证据，案件的全部事实就一定能够查清，为公正的裁判奠定坚实的基础，此亦为人民法院正当履职履责所应当注意的义务。否则，就违背了修改后的《行政诉讼法》第一条所规定的“监督行政机关依法行使职权”立法目的和本意，丧失了司法制约行政的裁判立场。本案中，基于公安行政机关的垂直层级领导关系以及公安部第124号令《机动车登记规定》中涉及职权管辖中非明确的模糊规定(第二条：本规定由公安机关交通管理部门负责实施。具体业务范围和办理条件由省级公安交通管理部门确定。)，同时依据各级人民政府网站公示公开的〔2018〕公交管279号行政规范性文件和为顺利落实该文件而制定的实施细则《推进公安交管放管服改革措施实施细则》（公交管〔2018〕351号）行政规范性文件要求而在被上诉人处实施了检验和向公安机关交管部门(非一级)申请检验合格标志的签发。本案2020年1月8日，上诉人到原审法院当面递交行政起诉状，1月16日被劝阻不成后交费，一直到5月15日开庭前的9日才通过书记员的微信转发看到了被上诉人的证据及答辩状，完全不符合行政诉讼法的具体规定，显属程序违法。5月15日开庭审理时，上诉人明确要求法庭为了查明案情，应当在本程序中追加“山东省公安厅交通警察总队”这一行政主体为本案的第三人。一是为了查明案件的总体事实即全面事实，申请人形式上是在被上诉人委托的验车地点提出申请，但实质上是向各级公安机关交通管理所内控平台所进行申请，到底哪一主体回复的“非六年免检车辆，不许办理异地审验”不得而知。通过庭审，上诉人排除了被上诉人这一行政主体，同时依据公交管〔2018〕351号行政规范性文件要求落实到位的是各省级公安局交警总队这一行政主体，因此明确要求法庭追加其为本案第三人。二是《行政诉讼法》相关司法解释第三十条规定：与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。本案中，公安部第124号令《机动车登记规定》第二条明确：“本规定由公安机关交通管理部门负责实施。具体业务范围和办理条件由省级公安交通管理部门确定。”公交管〔2018〕351号行政规范性文件要求落实到位的是各省级公安局交警总队这一行政主体，因此上诉人诉求的争议事项涉及上诉人申请追加的第三人山东省公安厅交通警察总队是否落实上级公安机关交办的法定职责问题，与判决结果存在行政法律上的利害关系，同省级交管部门履职履责存在明显利害关系。因此，一审庭审期间，上诉人申请追加山东省公安厅交通警察总队为“共同被告”或“第三人”，以有利于本案的处理。三是因为，通过庭审，上诉人意识到了本案区别于正常公安机关履职，履责就是涉案的行政诉讼争议标的，在申请核发检验合格标志的程序上，表面是被上诉人的法定职责，实际也是该被申请核发检验合格标志程序背后的上级公安机关法定职责即落实职责，如何执行部署落实上级公安机关的通知、决定、精神，这同样是被上诉人履职履责背后所承载在申请检验核发标志这一具体行政行为行政法律关系，需两个公安交通警察行政主体共同完成。基于上述客观事实，原审人民法院没有按程序追加山东省公安厅交通警察总队，就是遗漏了必须参加诉讼的必要共同诉讼当事人，案件基础事实不清，责任主体不明，理应发回重审，查明客观存在的涉及诉讼标的的全部事实后并作出公正的裁判。本案中，(2020)鲁1482行初3号行政判决书还存在证据认定错误。被上诉人提交的公交管〔2018〕435号关于升级公安交管信息系统的通知，根本没有该判决书所表述的“内容”既判决书第5页表述的同公交管〔2018〕351号行政规范性文件明显相矛盾的内容。法庭出示的是没有判决书内容显示的文件，行政机关所依据的行政规范性文件应当依法出示，没有或不出示就应当视为没有依据。如果真的存在，人民法院也应就矛盾内容或规定不明的内容上报，层报制定单位进行解释和说明，不应当以该证据作出认定和判决的依据。庭审中，被上诉人以内部文件，无法向法庭展示为名，遭到上诉人的驳斥。上诉人认为：未经公开的不得作为对外行政管理的依据，这是国务院全面推行依法行政决定及相关行政法规所确定的原则，假如确为是被上诉人所言，那么，内部文件在行政诉讼中的效力，明显为裁判规则和最高人民法院的相关解释所抛弃。内部文件作为认定基础客观事实的依据，明显有违“法治”及“法制”规则。此亦为(2020)鲁1482行初3号行政判决书还存在的硬伤之一。因此，据此证据所认定的事实，理应予以非法证据排除，作出公平、公正的判决。故此，上诉人提起上诉，恳请人民法院查明事实，依法裁判。 被上诉人德州市公安局交通警察支队禹城大队未提交书面答辩意见。 二审期间，上诉人马朝炜提交以下证据：《浙江省公安厅关于印发的通知》（含附件《推进公安交管“放管服”改革20项措施实施细则》），经审查，上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，且上诉人在一审已提交过证据附件中的部分内容且被上诉人提交该规范性文件的情况下，本院不予采纳。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，首先，根据中华人民共和国公安部公交管[2018]435号《关于升级公安交通管理信息系统的通知》可知，公安交通管理信息系统是全国性公安交通管理平台，系统升级工作由公安部交通管理局统一安排，升级过程中遇到问题，亦需及时向公安部交通管理局上报。因此，无论是本案被上诉人德州市公安局交通警察支队禹城大队，还是上诉人主张的案外人山东省公安厅交通警察总队，都无权擅自更改该平台内容。本案中，上诉人的车辆登记使用时间远远超过6年，在相关规范性文件对于6年以上的大型轿车是否能异地办理免检未进行明确规定的前提下，上诉人车辆虽经上线检测，结果为合格，但公安交通管理信息系统显示“该大型轿车非6年内免检车，不允许办理异地”，该结果并非出于被上诉人德州市公安局交通警察支队禹城大队的阻挠或干涉，而是由于系统自身原因这一客观因素，与此同时，被上诉人也就该问题积极向上报，因此，被上诉人德州市公安局交通警察支队禹城大队已在能力范围内依法履行了相应职责，不存在不作为行为。 其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。因此，是否应追加案件第三人应根据当事人所诉行政行为进行判断。本案中，根据上诉人马朝炜的起诉状，其起诉的行政行为系被上诉人德州市公安局交通警察支队禹城大队对其车辆不予核发车辆检验合格标志行为，但正如上所述，由于交通管理平台系统存在客观阻碍，被上诉人德州市公安局交通警察支队禹城大队不存在违法不履职行为，同时，该系统出现的问题亦不属于案外人山东省公安厅交通警察总队可以自行解决的技术问题，因此，本案被诉行政行为及处理结果均与案外人山东省公安厅交通警察总队无关，上诉人马朝炜认为应追加案外人山东省公安厅交通警察总队为本案当事人的主张不能成立，本院不予支持。 综上所述，上诉人马朝炜的上诉理由均不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决结果并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马朝炜负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年九月十四日 法官助理李峰 书记员袁娜