上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终124号上诉人(原审原告)侯长明，男，汉族，1944年12月8日出生，户籍所在地上海市长宁区。上诉人(原审原告)萧迺申，男，汉族，1941年4月7日出生，户籍所在地上海市长宁区。上诉人(原审原告)薛凤英，女，汉族，1944年10月7日出生，户籍所在地上海市长宁区。上诉人(原审原告)王荫杰，男，汉族，1955年9月24日出生，住上海市长宁区。上诉人(原审原告)王文婷，女，汉族，1986年6月3日出生，住上海市长宁区。上诉人(原审原告)励秋萍，女，汉族，1958年1月7日出生，户籍所在地上海市长宁区。上诉人(原审原告)顾荣妹，女，汉族，1951年3月9日出生，户籍所在地上海市长宁区。上诉人(原审原告)吴月武，男，汉族，1975年9月10日出生，户籍所在地上海市长宁区。八上诉人共同委托代理人荣金良，远闻(上海)律师事务所律师。八上诉人共同委托代理人汪帅男，远闻(上海)律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市长宁区规划和自然资源局，住所地上海市长宁区。法定代表人郭海。出庭应诉负责人宋晓光，上海市长宁区规划和自然资源局副局长。委托代理人任真。委托代理人方超，上海博行律师事务所律师。原审第三人上海新长宁(集团)有限公司，住所地上海市长宁区。法定代表人倪尧。委托代理人袁文勇，上海市新华律师事务所律师。委托代理人吴晓琳，上海市新华律师事务所律师。上诉人侯长明、萧迺申、薛凤英、王荫杰、王文婷、励秋萍、顾荣妹、吴月武诉被上诉人上海市长宁区规划和自然资源局(因机构改革，原上海市长宁区规划和土地管理局职责由上海市长宁区规划和自然资源局承担，以下简称长宁规划资源局)建设工程规划许可一案，不服上海铁路运输法院(2018)沪7101行初693号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月10日受理后，依法组成合议庭，于2020年5月18日公开开庭审理了本案。上诉人侯长明、王荫杰、励秋萍及八位上诉人共同委托代理人荣金良、汪帅男，长宁规划资源局负责人宋晓光、委托代理人任真、方超，原审第三人上海新长宁(集团)有限公司(以下简称新长宁公司)的委托代理人吴晓琳均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，侯长明、萧迺申、薛凤英、王荫杰、王文婷、励秋萍、顾荣妹、吴月武均为天义小区居民，其中侯长明系娄山关路XXX弄XXX号XXX室房屋产权人，萧迺申、薛凤英系娄山关路XXX弄XXX号XXX室房屋产权人，王荫杰、王文婷系娄山关路XXX弄XXX号XXX-XXX室房屋产权人，励秋萍系娄山关路XXX弄XXX号XXX室房屋产权人，顾荣妹系娄山关路XXX弄XXX号XXX室公房承租人，吴月武系娄山关路XXX弄XXX号XXX室公房承租人，娄山关路XXX弄XXX号XXX、XXX室产权人为广州远洋运输有限公司(以下简称远洋公司)。2017年3月10日，上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)作出长房管修〔2017〕7号《关于天义小区房屋实施成套改造项目的立项批复》，同意新长宁公司推荐的上海金鹿建设(集团)有限公司作为天义小区21幢房屋成套改造项目的实施单位，建筑面积46,064.65平方米，总投资人民币(币种下同)26,197万元，拟通过向外扩建等形式来实施厨卫独用成套改造，改造资金由财政资金承担。2017年4月26日，远洋公司向长宁房管局复函，同意其公司权属房屋的成套改造工程，并全权委托新长宁集团天山物业公司处理，后改为全权委托新长宁公司。2017年5月23日，长宁规划资源局根据新长宁公司的申请，作出沪长规土许投〔2017〕第8号《关于核发天义小区房屋实施成套改造项目的决定》，同意按设计要求附图所示范围委托设计，并提出规划管理要求。2017年5月至6月期间，新长宁公司相继获得天山路街道办事处等相关管理部门的征询反馈意见。2017年6月5日，新长宁公司作出情况说明，称天义小区房屋成套改造项目，只扩建不加层，该项目在长宁区住宅建设管理中心平台进行报建，设计及施工方案按相关要求进行专家评审，长宁房管局及上海市长宁区建设和交通委员会在上面加盖公章。同年6月，新长宁公司向长宁规划资源局提交建设工程设计方案送审单，同年7月5日，长宁规划资源局作出沪长规土许方〔2017〕第5号《关于审定天义小区房屋实施成套改造项目的决定》，发给新长宁公司沪长方(2017)DAXXXXXXXXXXXXXX号规划设计方案批复。同年5月26日至6月4日，长宁规划资源局在天义小区内对建设工程设计方案进行公示，并收集居民反馈意见，公示内容为建设方案总平面公示图和公告。6月期间，天山路街道办事处、天山居民委员会、天义居民委员会向长宁规划资源局反馈居民意见。之后，新长宁公司及相关部门根据居民反馈意见，对建设工程设计方案进行调整。同年7月28日至8月6日，长宁规划资源局对调整后的建设工程设计方案进行公示。同年8月7日，天山路街道办事处、天山居民委员会、天义居民委员会出具设计方案公示情况的说明，说明没有居民或单位提出意见或建议。2018年3月6日，上海市住宅修缮工程质量检测中心向新长宁公司及上海金鹿建设(集团)有限公司出具《住宅成套改造工程设计文件评审备案通知》，告知天义小区房屋成套改造项目设计文件，经专家组评审，符合相关设计规范要求，予以评审通过。2018年3月21日，天山路街道办事处出具天义小区成套改造征询汇总表，确认签约率达全部户数的68.75%，并附有居民确认协议。2018年3月22日，新长宁公司向长宁规划资源局递交上海市《建设项目工程规划许可证》(新办)申请表及建设单位承诺书、设计单位承诺书，长宁规划资源局同日受理后于2018年4月3日，向新长宁公司核发沪长建(2018)FAXXXXXXXXXXXXXX《建设工程规划许可证》(以下简称被诉规划许可证)，建设单位为新长宁公司，建设项目名称天义小区房屋实施成套改造项目(二期)，建设位置长宁区天山路街道、娄山关路XXX弄XXX-XXX号、玉屏南路XXX弄XXX-XXX号，建设规模成套率改造建筑面积3,326平方米。侯长明等八人不服，诉至原审法院，要求撤销被诉规划许可证。本案在原审审理中，经各方当事人同意组织调解，因各方就善后事宜等未能达成一致意见，导致调解不成。原审认为，根据城乡规划法及城乡规划条例等规定，长宁规划资源局作为城市规划管理部门，对本辖区的建设项目有权实施规划许可，核发本案规划许可证。本案争议焦点就在于长宁规划资源局所核发的规划许可证是否违反法律规定。首先，《上海市旧住房综合改造管理办法》(以下简称《管理办法》)是为推进本市旧住房综合改造工作，进一步改善市民居住条件，提高居住环境质量，根据有关法律、法规、规章的规定而制订的，其经上海市人民政府同意并批转，适用于本市行政区域范围内城镇旧住房综合改造及其管理，亦是长宁规划资源局在实施旧住房综合改造的审批中所适用的依据之一。根据《管理办法》第十六条规定，旧住房综合改造项目的建筑间距按照下列规定执行：(一)改造范围内建筑与改造范围外建筑之间的建筑间距，应当符合《上海市城市规划管理技术规定》(以下简称《技术规定》)的标准；改造前的建筑间距不符合《技术规定》的，改造时不得再减小原建筑间距；(二)改造范围内建筑之间的建筑间距，按照《技术规定》中有关浦西内环线以内地区的规定标准折减10％执行；(三)改造后的建筑底层改为非居住用途的，计算建筑间距时可以将底层高度扣除，但不得再按照第(二)项的规定进行折减；(四)改造后的建筑间距不得低于消防间距标准。《技术规定》系由上海市人民政府公布，其中第二十三条规定，居住建筑与居住建筑平行布置时的间距：朝向为南北向的〔指正南北向和南偏东(西)45度以内(含45度)，下同〕，其间距在浦西内环线以内地区不小于南侧建筑高度的1.0倍，在其他地区不小于1.2倍。而根据长宁规划资源局提交的建筑工程项目表和建设方案总平面公示图可以看出，涉案房屋改造前的建筑间距已经不符合《技术规定》，改造时再次减小建筑间距，显然与上述规定相悖。对此长宁规划资源局及新长宁公司并不否认，但表示成套改造是在原有基础上进行外扩，对间距势必会有影响，对此在公示图纸中已有标明，而且现在的间距虽不符合《管理办法》第十六条第(二)项规定，但符合第(四)项的规定，因此并不违法。原审认为，《管理办法》第十六条第(四)项虽规定“改造后的建筑间距不得低于消防间距标准”，但并未排除前三项的适用。而《技术规定》《管理办法》之所以对间距有所规定，是考虑住户除了追求房屋面积、使用功能外，对日照、通风等亦有需求。因此在《技术规定》《管理办法》已有明确规定的情况下，长宁规划资源局核准的方案仍未依此设计，存在违法。长宁规划资源局认为成套改造会相应增加每户的居住面积，居民是受益者，在经过了小区三分之二以上业主及公房承租人同意的情况下可以突破规定的辩称，缺乏法律支撑，不予支持。其次，新长宁公司获得立项批复后，长宁规划资源局依申请出具建设工程规划要求通知单，并依法公示进行意见反馈。新长宁公司在收到通知单的六个月内，提交建设工程设计方案送审单，经长宁规划资源局审定后提出核证申请，长宁规划资源局遂在法定期限内核发规划许可证，上述行为符合城乡规划条例规定。至于侯长明等八人提出的公示问题，长宁规划资源局已根据《上海市建设工程设计方案规划公示规定》的规定将总平面图及公告进行张贴，由街道和居委收集居民意见，对反馈的意见进行处理，并再次公示，因此长宁规划资源局公示程序并无违法，侯长明等八人该异议不能成立。不过，需要指出的是，根据《管理办法》第十一条、第十二条的规定，建设单位应当将改造项目规划设计方案和综合改造实施方案在改造项目范围内进行公示，听取意见。改造项目规划设计方案和综合改造实施方案征得改造范围内业主以及三分之二以上公房承租人同意后，建设单位应当与相关的业主签订改造协议；改造协议的房屋属公有住房的，公房产权单位应当与公房承租人签订改造协议。改造协议签订后，建设单位应当将改造项目规划设计方案报经区县规划土地部门审批，并申请《建设工程规划许可证》。根据上述规定，与改造范围内业主及公房承租人签订改造协议，是建设单位申请《建设工程规划许可证》的前提条件。而本案中长宁规划资源局提供的征询汇总表并不能证明在核发规划许可证前新长宁公司已满足上述条件，因此，长宁规划资源局未严格依照《管理办法》审核新长宁公司的申请条件，程序不当。至于长宁规划资源局称新长宁公司承诺会在施工前完成，其考虑到工程进度以及成套改造是有利于居民的，因此先行核发规划许可证，该说法缺乏依据，原审不予采信。综上，长宁规划资源局所作的被诉规划许可适用法律、法规错误，程序不当，依法应予撤销，但天义小区旧住房成套改造项目大部分已经完工，涉案房屋在审理期间也已启动改造，如撤销势必会给社会公共利益造成重大损失，原审遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项之规定，于2019年12月30日判决确认长宁规划资源局于2018年4月3日向新长宁公司核发沪长建(2018)FAXXXXXXXXXXXXXX《建设工程规划许可证》的行政行为违法。案件受理费50元由长宁规划资源局负担。判决后，侯长明等八人不服，向本院提起上诉。上诉人侯长明、萧迺申、薛凤英、王荫杰、王文婷、励秋萍、顾荣妹、吴月武共同上诉称：天义小区旧住房成套改造项目并非大部分已经完工，上诉人所居住的娄山关路XXX弄XXX号楼和25号楼与小区内的其他楼在房间结构、性质上存在明显区别，且涉案工程按不同楼房分别设计、施工，不同楼房相互间互不影响。被上诉人和原审第三人在规划、设计时没有充分听取小区居民的意见，也没有依法征得改造范围内业主及三分之二以上公房承租人的同意。原审判决确认行政行为违法但不判决撤销的理由不成立，撤销不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。原审应当按照《行政诉讼法》第七十条第三项和第六项的规定，就涉案行政行为中存在的违反法定程序和明显不当的问题，在确认行政行为违法的基础上，判决撤销或部分撤销被上诉人核发被诉规划许可证的行政行为，并判决被上诉人重新作出行政行为。请求法院依法改判，支持其原审诉讼请求。被上诉人长宁规划资源局辩称：天义小区旧房改造项目大部分已完工，涉案房屋已启动改造。涉案房屋三分之二以上居民同意改造，改造符合居民的共同利益。请求驳回上诉人的上诉请求。原审第三人新长宁公司述称：涉案工程是民生工程，启动基于公共利益，是为了解决百姓急难问题，撤销被诉规划许可证会导致劳民伤财，损害大部分得益的居民。原审适用行政诉讼法第七十四条法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本案审理中，鉴于各方当事人就善后事宜均有继续协商意愿，法院组织进行协调，但各方仍未能协商一致。本院认为：《管理办法》适用于本市行政区域范围内城镇旧住房综合改造及其管理，本案所涉建设项目属本市旧住房综合改造项目，被上诉人核发被诉规划许可证时应当符合《管理办法》中关于改造程序、改造项目的建筑间距等技术规定要求。根据原审已查事实，被诉规划许可核准的建设方案中建筑间距不符合《管理办法》第十六条规定、被上诉人未严格依照《管理办法》审核原审第三人新长宁公司申请条件，原审据此认定被上诉人作出被诉规划许可行政行为适用法律、法规错误，程序不当，本院予以确认。各方当事人对上述认定亦不持异议，本案争议焦点在于原审判决确认被诉规划许可行政行为违法是否正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，被诉规划许可所涉建设项目其性质为改善居民居住环境的旧住房综合改造，改造方式系通过向外扩建等形式实施厨卫独用成套改造，改造资金由财政资金承担，改造范围除涉案娄山关路XXX弄XXX号、25号两幢房屋外，还包括天义小区及玉屏南路345弄等其他小区在内的数幢房屋，且在本案诉讼时大部分已改造完毕。因此，综合上述因素，原审认定撤销被诉规划许可行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，判决确认被诉规划许可行政行为违法，适用法律正确，应予维持。侯长明等八人的上诉请求和理由，不能成立，应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人侯长明、萧迺申、薛凤英、王荫杰、王文婷、励秋萍、顾荣妹、吴月武共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 丁晓华审 判 员 陈瑜庭审 判 员 徐 静二〇二〇年九月十四日法官助理 张 寒书 记 员 朱小艳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……