西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终284号 上诉人(原审被告)汉滨区早阳镇人民政府，住所地陕西省安康市汉滨区。 法定代表人余尚坤，镇长。 出庭负责人钱治忠，副镇长。 委托代理人王佩，北京市盈科（西安）律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)胡成业，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省安康市汉滨区。 委托代理人柯晓倩，陕西腾浩律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)胡成军，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省安康市汉滨区。 委托代理人柯晓倩，陕西腾浩律师事务所律师。 上诉人汉滨区早阳镇人民政府（以下简称早阳镇政府）因被上诉人胡成业、胡成军诉其确认房屋拆除行为违法及行政赔偿一案，不服安康铁路运输法院（2019）陕7101行初352号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，胡成业与胡成军系同胞兄弟，系安康市汉滨区XX乡XX村XX组居民，二人于2007年11月6日分户但未分房，其在该村有土木结构房屋七间，面积138平方米。2017年，为加强耕地保护，促进土地节约集约利用，早阳镇政府按照《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法（暂行）》、陕西省国土资源厅《关于印发》、安康市汉滨区人民政府办公室《关于印发的通知》的相关规定，在辖区内组织对旧宅基地进行移民搬迁和旧宅腾退复耕工作。胡成业、胡成军房屋位于该旧宅腾退复耕区域。2018年1月19日，早阳镇政府与胡自庆（胡成业、胡成军的叔叔）签署拆除胡成业、胡成军房屋的《旧宅基地拆除还耕协议书》。2019年7月25日，早阳镇政府组织对胡成业、胡成军位于汉滨区XX乡XX村XX组的七间土木结构房屋进行拆除。胡成业、胡成军认为早阳镇政府未经其同意即强行拆除其房屋，侵犯了其合法权益，故诉至原审法院，请求判令确认早阳镇政府拆除其房屋行为违法，并请求早阳镇政府将其房屋恢复原状或对其进行相应安置赔偿。 原审法院认为，本案的争议焦点主要包括四个方面：一、关于早阳镇政府作出案涉行政行为职权依据；二、关于本案拆除行为是否违法的问题；三、案涉被拆除房屋是否应恢复原状；四、关于安置赔偿的问题。 针对第一点，本案中，从行为性质看，案涉拆除行为是基于先行为即《旧宅基地拆除还耕协议书》的执行行为，依法属于行政强制执行，根据《中华人民共和国行政强制法》规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。且只有法律才能设定行政强制执行，行政法规、地方性法规和规章及规章以下的规范性文件均不得设定行政强制执行。早阳镇政府提交的《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法（暂行）》、《关于印发等四个细则的通知》、《安康市汉滨区人民政府办公室关于印发汉滨区移民(脱贫)搬迁旧宅腾退复垦工作实施方案的通知》均不能设定其具有强制拆除胡成业、胡成军房屋的职权。退一步讲，本案拆除房屋的行为若是基于行政协议的后续履行行为看，可视为与相对人约定由早阳镇政府拆除房屋，但本案从已查明的事实看，早阳镇政府并未与胡成业、胡成军签署过《旧宅基地拆除还耕协议书》，故早阳镇政府的拆除行为无事实基础，综上，早阳镇政府在未经法律授权，未向人民法院申请强制执行，亦无施行行为事实基础的情况下，就直接自行实施了本案被诉拆除房屋行为，缺乏法律依据。 针对第二点，关于本案拆除行为是否违法的问题。《中华人民共和国物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”本案中，案涉七间土木结构房屋系胡成业、胡成军所有，早阳镇政府虽举证其持有与胡成业、胡成军签订的《旧宅基地拆除还耕协议书》才对案涉房屋进行的拆除。经审查，胡成业、胡成军否认与早阳镇政府签订过《旧宅基地拆除还耕协议书》，早阳镇政府亦当庭认可案涉协议书是由胡成业、胡成军的叔叔胡自庆代胡成业签字，但未有胡成业、胡成军给胡自庆的任何授权委托，故该协议不能视为胡成业、胡成军的真实意思表示，不能认定为系胡成业、胡成军签署。故早阳镇政府在未与胡成业、胡成军达成拆迁协议、未进行合法拆迁程序的情况下即拆除胡成业、胡成军的房屋，侵犯了胡成业、胡成军对私有财产的所有权，应认定为程序违法。 针对第三点，案涉被拆除房屋是否应恢复原状的问题。因案涉房屋所在地属于汉滨区移民搬迁旧宅腾退复垦工作实施区域，该房屋曾被山洪致危，且现实际已被拆除，房屋已无恢复原状的可能性和必要性。 针对第四点，关于安置赔偿的问题。农村居民在本集体经济组织内享有使用宅基地的权利，胡成业、胡成军截止提起本案诉讼时，XX乡XX村XX组居民，应享有在本集体经济组织内使用宅基地建房的权利。因早阳镇政府违法拆除其宅基地上的房屋，且案涉房屋所处宅基地位置已纳入旧宅腾退复垦区域，原宅基地无法继续使用，故早阳镇政府应对胡成业、胡成军重新安置符合规定的宅基地。另外，《中华人民共和国国家赔偿法》明确规定行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成相对人财产损害的，应予赔偿，应返还的财产灭失的，应给付受害人相应的赔偿金。结合本案，案涉房屋已被拆除，不具恢复原状的可能性，早阳镇政府应对其违法拆除胡成业、胡成军房屋的行为承担相应的赔偿责任。行政机关违法强制拆除胡成业、胡成军房屋，产生的行政赔偿责任，其赔偿的标准不得低于行政机关依法实施征收补偿的标准。此观点在最高人民法院（2015）行监字第634号行政裁定书亦予以明确。但本案中，基于胡成业、胡成军与早阳镇政府对案涉被拆除房屋原状系土木结构共7间，建筑面积138平米均无异议，且房屋已灭失，无法鉴定，故参照安政发（2009）15号《安康市人民政府关于安康中心城市建设征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》规定拆迁土木结构房屋400元/㎡，而案涉房屋位于安康市中心城市规划区外，原审法院仅房屋本身价值酌定200元/㎡确定赔偿金额为27600元。 综上，早阳镇政府于2019年7月25日对胡成业、胡成军房屋强制拆除的行为违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第四项，依法本应撤销。但由于该行为系行政事实行为，也已执行完毕，故不具有可撤销内容，依法应予确认违法。关于早阳镇政府提出应列胡成业、胡成军叔叔胡自庆为本案第三人的主张，经审查，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，故对早阳镇政府的该主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第四项、第三十六条第一款第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款之规定，判决：一、确认早阳镇政府于2019年7月25日对胡成业、胡成军位于汉滨区XX乡XX村XX组房屋强制拆除的行为违法。二、责令早阳镇政府采取补救措施，限二个月内对胡成业、胡成军进行安置。三、早阳镇政府二个月内赔偿胡成业、胡成军27600元。四、驳回胡成业、胡成军的其他诉讼请求。案件受理费50元，由早阳镇政府承担。 早阳镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称，1.上诉人对二被上诉人的房屋进行拆除系基于双方签订的《旧宅基地拆除还耕协议书》，如果二被上诉人对该协议书有异议，应提起诉讼确认该协议无效。二被上诉人未对协议效力提出异议，直接起诉确认拆除行为违法系诉讼请求错误。一审法院判决确认上诉人2019年7月25日强制拆除行为违法显然错误，应予纠正。2.一审法院认定事实不清、适用法律错误。二被上诉人在一审中未提出具体的赔偿请求，亦未提供相关损失的证据，一审法院迳行判决“被上诉人采取补救措施，对二被上诉人进行安置，并赔偿二被上诉人27600元”，属于认定事实不清、适用法律错误。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，故提起上诉，请求：1.撤销安康铁路运输法院（2019）陕7101行初352号行政判决，依法改判驳回二被上诉人的诉讼请求或发回重审。2.二审诉讼费用由二被上诉人承担。 被上诉人胡成业、胡成军辩称，1.一审判决认定事实清楚。涉案《旧宅基地拆除还耕协议书》上的签名并非被上诉人所签，上诉人也认可涉案协议书上的签名并非被上诉人所签，上诉人依据涉案协议书拆除二被上诉人房屋，明显违法，一审法院认定上诉人拆除行为违法，认定事实正确。二被上诉人选择起诉确认拆除房屋行为违法，诉讼请求正确，上诉人主张被上诉人应当先确认涉案协议书无效，没有法律依据。2.被上诉人在一审请求安置赔偿，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决上诉人对被上诉人进行安置赔偿正确。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明：汉滨区人民政府办公室印发的汉政办发〔2017〕67号《安康市汉滨区移民（脱贫）搬迁旧宅腾退复垦工作实施方案的通知》中明确：腾退复垦的对象是已享受移民（脱贫）搬迁政策的XX户XX镇居住户闲置的旧宅基地，包括房基、院落和附属设施占地，以及废弃的村镇道路、砖瓦窑等建设用地。土木结构房屋腾退补助标准是每平方米50元。 本院认为，本案的争议焦点为：1.涉案房屋拆除行为是否合法；2.被上诉人请求上诉人恢复房屋原状或进行安置补偿是否有依据。 根据陕西省、安康市移民搬迁安置工作文件精神，已享受移民搬迁政策的XX户XX镇居住户闲置的旧宅基地可以作为腾退复垦的对象范围。早阳镇政府根据《安康市汉滨区人民政府办公室关于印发汉滨区移民(脱贫)搬迁旧宅腾退复垦工作实施方案的通知》组织实施移民(脱贫)搬迁旧宅腾退复垦工作。但根据陕西省、安康市移民搬迁安置工作文件精神，移民搬迁腾退复垦坚持“政府引导、群众自愿”的原则，早阳镇政府组织实施腾退宅基地复垦工作应当与宅基地使用权人签订复垦协议。本案中，早阳镇政府主张其基于与胡成业签订的《旧宅基地拆除还耕协议书》，拆除被上诉人房屋的行为合法。经查，涉案协议书并非胡成业本人签名，上诉人主张涉案协议书系胡自庆代胡成业签字，签订涉案协议书是经过被上诉人同意的，但上诉人并未提交被上诉人委托胡自庆签订涉案协议的授权文件，故上诉人主张其基于涉案《旧宅基地拆除还耕协议书》拆除被上诉人房屋的行为合法，没有事实依据，本案被诉拆除房屋行为依法应予撤销，但该拆除房屋行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，故依法应当确认违法，一审法院判决确认上诉人拆除被上诉人房屋的行为违法，并无不当。 关于被上诉人请求上诉人恢复房屋原状或进行安置补偿的主张。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第二项、第四项的规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条第三项的规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。”本案中，早阳镇政府拆除被上诉人房屋的行为被确认违法，早阳镇政府应赔偿因拆除房屋行为给被上诉人造成的损失。鉴于涉案房屋已被实际拆除，涉案宅基地已被复垦还耕，被上诉人要求恢复涉案房屋原状会直接影响该地块的现状及用途，一审法院不予支持被上诉人要求恢复房屋原状的请求，并无不当。关于安置补偿的问题。胡成业、XX镇XX乡XX村XX组村民，依法享有在本集体经济组织内申请宅基地建房的权利。因早阳镇政府违法拆除被上诉人宅基地上的房屋，且案涉房屋所处宅基地位置已纳入旧宅腾退复垦区域，原宅基地无法继续使用，《安康市汉滨区人民政府办公室关于印发汉滨区移民(脱贫)搬迁旧宅腾退复垦工作实施方案的通知》也明确腾退复垦工作坚持“一户一宅、先退后证”的原则，实行住新宅腾旧宅、先腾退后办证、以奖促补腾退的政策，故早阳镇政府应对拆除上诉人房屋采取补救措施，协助被上诉人办理宅基地使用证。关于涉案房屋的赔偿问题，涉案被拆除房屋系土木结构，建筑面积共138平方米，汉政办发〔2017〕67号《安康市汉滨区移民（脱贫）搬迁旧宅腾退复垦工作实施方案的通知》确定土木结构房屋腾退补助标准是每平方米50元，依据该标准，上诉人应赔偿被上诉人房屋损失6900元。一审法院参照安政发（2009）15号《安康市人民政府关于安康中心城市建设征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》确定被上诉人房屋损失为27600元，明显不当，本院予以纠正。 综上，一审法院确认早阳镇政府拆除胡成业、胡成军房屋的行为违法正确，本院依法予以维持。一审法院判决早阳镇政府采取补救措施、对胡成业、胡成军进行安置，亦无不当，本院依法予以维持。一审法院对胡成业、胡成军的房屋损失认定不当，本院依法予以纠正。上诉人的上诉理由部分成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、维持安康铁路运输法院（2019）陕7101行初352号行政判决第一项、第二项、第四项，即“确认汉滨区早阳镇人民政府于2019年7月25日对胡成业、胡成军位于汉滨区XX乡XX村XX组房屋强制拆除的行为违法；责令汉滨区早阳镇人民政府采取补救措施，限二个月内对胡成业、胡成军进行安置；驳回胡成业、胡成军的其他诉讼请求。”； 二、撤销安康铁路运输法院（2019）陕7101行初352号行政判决第三项，“汉滨区早阳镇人民政府二个月内赔偿胡成业、胡成军27600元”； 三、汉滨区早阳镇人民政府于本判决生效后二个月内赔偿胡成业、胡成军6900元。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 一、二审案件受理费各50元，由上诉人汉滨区早阳镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  朱爱琳 审判员  程淑芹 审判员  周玲玲 二〇二〇年九月一日 书记员  李 盈 1