山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁03行终166号 上诉人（原审原告）朱银三，男，1970年1月3日出生，汉族，住山东省高青县。 上诉人(原审原告)朱光三，男，1967年4月5日出生，汉族，住山东省高青县。 被上诉人(原审被告)淄博市生态环境局，统一社会信用代码11370300MB285590XA。住所地：淄博市张店区联通路202号。 法定代表人满军，局长。 委托代理人王超，淄博市生态环境局工作人员。 委托代理人高铭，山东全正律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)淄博市人民政府，住所地：淄博市张店区人民西路8号。 法定代表人于海田，市长。 委托代理人周洪光，淄博市人民政府行政复议办公室工作人员。 上诉人朱银三、朱光三因诉被上诉人淄博市生态环境局、淄博市人民政府不履行法定职责及行政复议一案，不服淄博市张店区人民法院(2020)鲁0303行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，朱银三、朱光三皆系高青县常家镇东朱村村民。2018年12月,曾向山东省生态环境厅投诉反映过因大芦湖水库建设造成其承包的农田盐渍化问题，2018年12月21日山东省生态环境厅向其做出“信访事项答复意见书”，答复其反映的事项属于水行政主管部门和土地或农业行政主管部门职权范围。2019年8月12日，淄博市生态环境局又收到朱银三、朱光三邮寄的《污染环境和破坏生态行为投诉书》，其“投诉请求”为：1、依法履行环境保护监督管理职责，立即立案查处被投诉人大芦湖水库(扩容)项目朱家村北段外阴碱，致使投诉人200余亩基本农田承包地盐渍化、造成投诉人重大经济损失的污染环境、破坏生态行为；2、责令被投诉人立即排除妨碍、停止侵害、恢复生态原状；3、将处理结果及时书答复投诉人。2019年8月13日，淄博市生态环境局分别向高青县水利局（高青县水务局）、淄博富源水务有限公司下达书面通知，要求其对朱银三、朱光三投诉的问题进行调查，并将调查处理结果书面答复朱银三、朱光三，并报送淄博市生态环境局。2019年8月22日，淄博市生态环境局再次收到朱银三、朱光三邮寄的《污染环境和破坏生态行为投诉书》，其与2019年8月12日收到的投诉内容一致。2019年8月28日，高青县水利局和淄博富源水务有限公司通过公务邮箱向淄博市生态环境局报送了其向朱银三、朱光三做出的《投诉答复书》及送达照片，《投诉答复书》称：经监理单位对大芦湖水库扩容工程进行工程检验：“符合设计、施工规范及有关质量标准要求。施工质量优良”。截至目前大芦湖水库运行正常。朱银三、朱光三两位同志反映的问题不属实、不存在。2019年9月26日，淄博市生态环境局土壤科副科长刘晓飞、市生态环境保护综合执法支队信访办科长徐斌、高青分局监察大队大队长张其民到现场进行核查。2019年10月1日，淄博市生态环境局又组织本局土壤科科长刘杰、生态环境保护综合执法支队执法人员王生、高青分局执法人员王廷至现场进行实地调查，经核实，未在朱银三、朱光三反映问题现场发现排放重金属或其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等环境违法行为。2019年10月23日，淄博市生态环境局做出《信访事项答复意见书》，并通过邮寄方式向朱银三、朱光三送达，2019年10月29日朱银三、朱光三签收此邮件。2019年11月29日，朱银三、朱光三向淄博市人民政府提出行政复议申请，其请求：1、确认被申请人对申请人的污染环境和破坏生态行为投诉不履行环境保护监督管理职责的行为违法；2、责令被申请人履行环境保护监督管理职责，立即立案查处高青县水利局所建大芦湖水库(扩容)项目朱家村北段工程造成申请人200余亩基本农田承包地盐渍化、致使申请人重大经济损失的污染环境、破坏生态行为。复议机关于2019年12月2日受理，并分别向双方当事人送达《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》。2020年1月21日，复议机关做出延期审理决定，决定延期至2020年2月27日前做出行政复议决定。2020年2月25日，淄博市人民政府审理后认为淄博市生态环境局已经履行了对污染环境、破坏生态行为举报做出处理的环境保护监督管理职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项之规定，做出《行政复议决定书》(淄政复[2019]143号)，驳回朱银三、朱光三的行政复议申请，并送达双方当事人。 原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”第五十七条“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。”《中华人民共和国土壤污染防治法》第七条第二款“地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域土壤污染防治工作实施统一监督管理；地方人民政府农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。”第八十四条“任何组织和个人对污染土壤的行为，均有向生态环境主管部门和其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门报告或者举报的权利。”的规定，淄博市生态环境局具有对本市范围内包括土壤污染防治在内的环境保护工作进行监督管理的职责。朱银三、朱光三在投诉中认为存在“污染环境和破坏生态行为”，是基于其“承包地盐渍化”。淄博市生态环境局在收到朱银三、朱光三投诉后，向高青县水利局、淄博富源水务有限公司就大芦湖水库(扩容)项目建设及水库运行情况进行了调查；并两次派相关科室工作人员到涉案土地现场进行核实，应认定淄博市生态环境局具有履行监督管理职责的行为。而对于调查核实的结果，淄博市生态环境局在《信访事项答复意见书》中，明确告知朱银三、朱光三：其未发现非法排放污水、固体废物等环境违法行为，认为不存在人为排污问题。朱银三、朱光三收到此答复意见后，并没有提供相反证据证明此调查结论不符合事实。在此情况下，朱银三、朱光三认为淄博市生态环境局未履行环境保护监督管理职责缺乏事实依据。另一方面，“土地盐渍化”一般是指易溶性盐分在土壤表层积累的现象或过程，与《土壤污染防治法》第二条中所称的土壤污染并不是一个概念。其成因包括气候、地形和地貌、地下潜水位和水质等多种因素。在经调查排除了人为排污问题后，淄博市生态环境局对此问题的答复亦不能视为不作为。故淄博市人民政府在行政复议过程中依法履行了受理、调查、延期、做出决定等各项程序后，驳回朱银三、朱光三的行政复议申请，其从实体到程序亦是符合法律规定的。综上所述，朱银三、朱光三主张淄博市生态环境局未履行环境保护监督管理职责的观点与事实不符；故朱银三、朱光三基于此观点上的诉讼请求皆不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回朱银三、朱光三的诉讼请求。案件受理费50.00元，由朱银三、朱光三负担。 宣判后，原审原告朱银三、朱光三不服原审判决，向本院提起上诉称，1、原审判决没有对被上诉人淄博市生态环境局是否履行对上诉人承包地土壤逐年盐渍化这一事实进行调查、监测、评估的职责进行审理和查明，就认定被上诉人淄博市生态环境局具有履行监督管理职责的行为，是认定事实错误。根据《中华人民共和国环境保护法》第二条“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”第十条“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”第三十二条“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”第三十三条“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警，统筹有关部门采取措施，防治土壤污染和土地沙化、盐渍化、贫瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破坏、水土流失、水体富营养化、水源枯竭、种源灭绝等生态失调现象，推广植物病虫害的综合防治。”的规定，被上诉人淄博市生态环境局具有对上诉人承包地土壤逐年盐渍化这一事实进行调查、监测、评估的职责，但其至今没有履行这一职责。原审判决没有对此进行审理和查明，就认定被上诉人淄博市生态环境局具有履行监督管理职责的行为，是认定事实错误。2、原审判决在没有对被上诉人淄博市生态环境局履行调查土壤盐渍化生态破坏问题的职责进行审理的情况下，就以“土地盐渍化”与《土地污染防治法》第二条所称的土壤污染不是一个概念为由，认为被上诉人淄博市生态环境局经调查排除了人为排污，不能视为不作为，是认定事实错误、适用法律错误。土壤盐渍化同样属于《中华人民共和国环境保护法》中的生态破坏，被上诉人淄博市生态环境局认为“农田盐渍化问题”不属于其职责范围，而没有对上诉人投诉的这一核心问题进行调查，构成不作为。据此，特提起上诉，请求：1、撤销原审判决；2、确认被上诉人淄博市生态环境局不履行对上诉人的污染环境和破坏生态行为投诉进行处理的环境保护监督管理职责的行为违法；3、责令被上诉人淄博市生态环境局履行对上诉人的投诉进行处理的环境保护监督管理职责；4、撤销被上诉人淄博市人民政府于2020年2月25日作出的淄政复[2019]143号行政复议决定书；5、一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人淄博市生态环境局答辩称，1、上诉人反映的问题实质是对“大芦湖水库建设问题”及“农田盐渍化问题”，“大芦湖水库建设问题”应属于水行政主管部门职权范围，“农田盐渍化问题”应属于土地或农业行政主管部门职权范围。2019年8月12日，我局收到上诉人邮寄的《污染环境和破坏生态行为投诉书》后，立即组织研究对投诉问题进行处理。审查中发现，山东省生态环境厅曾于2018年12月21日对上诉人反映的“大芦湖水库建设问题造成农田盐渍化的信访事项”做出过信访答复，《信访事项答复意见书》中明确“大芦湖水库建设问题”应属于水行政主管部门职权范围，“农田盐渍化问题”应属于土地或农业行政主管部门职权范围。2、我局收到《污染环境和破坏生态行为投诉书》后，已经开展调查并处理，依法履行了环境举报调查处理职责。我局收到该投诉事项后，于2019年8月13日通过高青县水利局(高青县水务局)、淄博富源水务有限公司对“大芦湖水库(扩容)项目朱家村北段外阴碱，致使投诉人200余亩基本农田承包地盐渍化、造成投诉人重大经济损失”的问题展开调查。2019年8月28日，我局通过公务邮箱收到高青县水利局和淄博富源水务有限公司将向上诉人做出的《投诉答复书》及送达照片。2019年8月23日，我局再次收到上诉人邮寄的《污染环境和破坏生态行为投诉书》，与2019年8月12日收到的投诉内容一致。我局按《信访条例》的规定组织开展调查处理，2019年9月26日组织土壤科副科长刘晓飞、市生态环境保护综合执法支队信访办科长徐斌、高青分局监察大队大队长张其民到现场进行核查。2019年10月1日组织市局土壤科科长刘杰、市生态环境保护综合执法支队执法人员王生、高青分局执法人员王廷至现场进行实地调查，经核实上诉人投诉地现场未发现排放重金属或其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥尾矿矿渣等环境违法行为。2019年10月23日，我局向上诉人作出《信访事项答复意见书》，于2019年10月2日通过邮寄方式送达当事人，2019年10月29日显示上诉人朱银三本人签收，我局已经依法履行了环境举报调查处理职责。综上所述，我局已依法履行法定职责，对信访投诉事项进行了调查处理并回复上诉人，请依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 被上诉人淄博市人民政府答辩称，1、关于事实认定问题。我机关查明的主要关键事实同淄博市生态环境局，按照行政诉讼法司法解释的相关规定，由淄博市生态环境局负责答辩和举证。2、关于行政复议程序问题。我机关根据《行政复议法》及其实施条例、《山东省行政复议条例》的相关规定，对上诉人申请的行政复议进行立案审理、延期、作出行政复议决定符合法律、法规规定。2019年11月29日、我机关收到上诉人的行政复议申请材料，请求:（1）确认淄博市生态环境局对上诉人的污染环境和破坏生态行为投诉不履行环境保护监督管理职责的行为违法;（2）责令淄博市生态环境局履行环境保护监督管理职责，立即立案查处高青县水利局所建大芦湖水库(扩容)项目朱家村北段工程造成上诉人200余亩基本农田承包地盐渍化、致使上诉人重大经济损失的污染环境、破坏生态行为。我机关于2019年12月2日受理，制作《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》分别送达双方当事人，通知参加行政复议提交答复及证据材料。2020年1月21日，我机关作出延期审理决定，决定延期至2020年2月27日前作出行政复议决定。2020年2月25日我机关作出《行政复议决定书》(淄政复[2019]143号)，送达双方当事人。行政复议程序合法。3、关于法律适用问题。在淄博市生态环境局已经履行了对污染环境、破坏生态行为举报作出处理的环境保护监督管理职责的情况下，我机关根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，决定驳回上诉人的行政复议申请，适用法律正确。综上，我机关作出的淄政复[2019]143号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。请求人民法院驳回上诉，维持原判。 各方当事人提交的证据与原审一致，经过审理，二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为,《中华人民共和国土地污染防治法》第二条第二款规定，本法所称土壤污染，是指因人为因素导致某种物质进入陆地表层土壤，引起土壤化学、物理、生物等方面特性的改变，影响土壤功能和有效利用，危害公众健康或者破坏生态环境的现象。第七条第二款规定，地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域土壤污染防治工作实施统一监督管理；地方人民政府农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。本案中上诉人朱银三、朱光三两次向被上诉人淄博市生态环境局邮寄的《污染环境和破坏生态行为投诉书》，其主要内容就是要求被上诉人淄博市生态环境局针对其承包土地盐渍化履行环境保护监督管理职责。被上诉人淄博市生态环境局收到上诉人朱银三、朱光三两份《污染环境和破坏生态行为投诉书》，在其职权范围内，分别通过向高青县水利局、淄博富源水务有限公司就大芦湖水库(扩容)项目建设及水库运行情况进行了调查以及安排工作人员到涉案土地现场进行核实两种形式，对上诉人投诉的问题进行了调查，并针对调查核实的结果，作出《信访事项答复意见书》，明确告知上诉人其未发现非法排放污水、固体废物等环境违法行为，认为不存在人为排污问题，上诉人朱银三、朱光三土地盐渍化问题不属于被上诉人淄博市生态环境局的职权范围。因此，被上诉人淄博市生态环境局针对上诉人的投诉进行调查并作出《信访事项答复意见书》进行答复，已经按照法律规定履行了对上诉人投诉事项的环境保护监督管理职责。 被上诉人淄博市人民政府收到上诉人朱银三、朱光三申请后，经过受理、调查、延期、作出决定等程序后，在被上诉人淄博市生态环境局已经履行了环境保护监督管理职责的情况下，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，决定驳回上诉人的行政复议申请，程序合法，适用法律正确。 综上，上诉人朱银三、朱光三的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人朱银三、朱光三负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  陈 磊 二〇二〇年九月十日 法官助理  王敬波 书 记 员  陈天琦