四川省冕宁县人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)川3433行赔初8号 原告：周锡昌，男，汉族，1940年7月7日出生，村民，住四川省冕宁县。 委托诉讼代理人：何凯，四川谦亨律师事务所律师，代理权限：特别授权。 委托诉讼代理人：黄维君，四川谦亨律师事务所律师，代理权限：特别授权。 被告：冕宁县人民政府高阳街道办事处（原冕宁县城厢镇人民政府），住所地：冕宁县城厢镇解放路35号。 法定代表人：陈茂，职务：主任。 委托诉讼代理人：肖海，四川普天律师事务所律师，代理权限：一般代理。 原告周锡昌与被告冕宁县人民政府高阳街道办事处（原冕宁县城厢镇人民政府）行政赔偿一案，于2020年5月8日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2020年5月14日立案后，于2020年5月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月22日公开开庭审理了本案。原告周锡昌委托诉讼代理人何凯、黄维君，被告冕宁县人民政府高阳街道办事处（原冕宁县城厢镇人民政府）副主任王俊、委托诉讼代理人肖海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周锡昌诉称，1、请求依法判决被告赔偿因强制拆毁原告建筑物给原告造成的损失1364113.96元；2、依法判令被告承担本案全部诉讼费用。事实及理由：原告是冕宁县城厢镇枧槽村村民（幸福新村建设农户）。2019年11月8日原告收到冕宁县城厢镇人民政府的冕城府拆［2019］5号《责令限期拆除违法建筑物的通知书》，原告感到十分意外和不解。政府和村委会一直倡导鼓励的新农村建设,突然变成了违法建筑,城厢镇政府责令限期拆除我们辛辛苦苦用一生积蓄建设的“幸福美丽新村”的房屋,我们是完全不能接受的。冕宁县城厢镇枧槽村幸福美丽新村建设项目经冕宁县人民政府于2014年批准立项,筹建于2016年初,由冕宁县城厢镇及枧槽村委会多次安排协调村民工作,起初村民因为各方面原因比较犹豫,不同意在我村修建该项目。为了开展和推进幸福美丽新村建设的工作,2016年6月20日由政府相关部门（农办、城厢镇政府、枧槽村委会）牵头,政府派一辆大客车带我们村民到西昌市安哈旅游区参观考察,看看这些新村建设所取得的成绩。为鼓励我们报名参加新村建设,给予我们宽松的政策和优厚的条件，经镇政府和村委会确定,参与幸福美丽新村建设项目的报名条件是:以户报名,户籍在枧槽村组的集体村民均可报名;已出嫁户籍不在枧槽村组的女性,但土地在本村组的都可以报名。美丽新村房屋按照政府的要求建造,统规自建,由村委会统一征地。政府负责完善房屋手续,出钱解决三通一平、环境绿化。政府职能部门提前设计出了美丽新村规划效果图、房屋设计图供村民选择,欲参与村民对美丽新村建设十分憧憬。经相关部门及村委会多次做村民工作,并动员村民向这些考察过的新农村学习,搞好民宿民风特色,提高生活质量,又恰逢凉山州出台政策向修钢结构的每户村民补贴不低于270Ｏ0元的费用,村民参与美丽新村建设报名建房热情高涨。政府相关部门的承诺与支持给予了我们最大的精神鼓励,政府也是为了我们农民脱贫奔小康,过上好日子。怀着对政府领导的信任与理解,我们有26户村民参加了新村建设房屋报名,2016年1月11日报名时与枧槽村村委会签订了《城厢镇枧槽村美丽新村报名合同书》,2016年2月14日由村委会统一收取土地征用款（每户54000元）,并限制两种户型供村民选择（大户型、小户型）。以户报名可修大户型、选择修小户型不受限制。2016年8月正式筹资修建,修建幸福新村房屋的村民十有八九负债累累,想着建好了可以从事经营还债,村民们还是满怀信心。由于资金短缺加上材料价格猛涨,村民在多方想办法克服困难的情况下,2019年房屋主体才完工,修建过程历时三年。我们修建的26栋新村房屋主体完工后,政府部门还出钱为村民们修建了几千平米的地坝,村民们心怀感激。在修建过程中,县政府相关部门多次到现场视察、检查,但从未提出超面积建设的问题,因村民积极认真的建设态度和热情还受到政府领导的肯定和表扬。我们村组有8户选择修建大户型的村民,却在2019年11月8日收到冕宁县城厢镇人民政府《责令限期拆除违章建筑的通知书》,要求我们限期拆除,理由是“占地面积超出了土地管理相关法律规定的农村房屋建设用地标准”，我们以为该8户村民均是按照政府提供的户型图纸进行施工,严格在政府的统一的规划区内统规自建,按照政府要求、指导、监督而建成,不存在超面积违建的情形,不属于违建。我们幸福美丽新村建设房屋也是在被告的鼓励、指导、监督的情况下进行的。在收到被告前述通知后,原告根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定,依法申请行政复议,请求复议机关本着有错必纠的原则,依法支持申请人的复议请求,维护申请人的合法权益。但原告没有想到的是,在原告提出行政复议期间的2019年12月12日,被告及复议机关冕宁县人民政府组织政府多个职能部门,城厢镇政府、国土、农办、公安、城管、村委会等单位,出动车辆上百台,大型工程机械数台,人员二百余人对原告建好的房屋全部拆毁。原告的案涉财产就这样被全部毁坏。原告事后知道,这件事完全是冕宁县委、政府授意城厢镇政府出面处理,为此,冕宁县委、政府还成立了工作组。更深层次的原因可能冕宁县委、政府也不能改变。无奈原告只有申请撤回行政复议,委托四川众信资产评估事务所有限公司对原告的案涉财产损失依法进行资产评估认定,2020年3月9日,四川众信资产评估事务所有限公司作出川众信评报字（2020）第20号评估报告,认定原告案涉的建筑物损失为1364113.96元。现原告直接向人民法院提起行政诉讼及赔偿要求。原告认为:1、我们修建户不存在违法事实,如果说违法也是被告等人违法。被告出尔反尔、不顾及老百姓合法财产权益的行径,原告表示十分愤慨；2、被告严重违背上级人民政府的文件（省、州、县政府）精神,违背冕宁县人民政府的工作安排,完全不顾及老百姓利益,直接严重损害原告合法财产权益；3、被告越权处罚原告的行为不合法,处罚没有事实依据,没有法律、法规依据。涉及土地违法应由政府土地管理职能部门处理，涉及违建应由政府规建管理职能部门处理。本案被告无权对原告作出前述相关处罚；4、被告对原告的处罚程序不合法。本案被告根本就无视处罚程序,完全剥夺原告的有关权利；5、被告以通知书代替处罚决定的行为违法；6、被告强制毁坏原告的财产违法,依法应予以赔偿。综上所述,基于前述事实与理由,原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定,依法提起行政诉讼及赔偿请求,请求审判机关以事实为依据,依法支持原告的诉讼请求，维护原告的合法财产权益。 原告周锡昌向本院提交以下几组证据：第一组、1、原告居民身份证复印件；2、被告于2019年11月7日作出的《责令限期拆除违法建筑物的通知书》，拟证明原、被告的身份信息，是本案的适格主体。第二组、1、中共四川省委办公厅文件川委办（2013）16号中国四川省委办公厅四川省人民政府办公厅关于建设幸福美丽新村的意见；2、中共凉山州委办公室文件凉委办发（2014）4号中共凉山州委办公室凉山州人民政府办公室关于建设幸福美丽新村的实施意见；3、中共冕宁县委办公室文件冕委办发（2014）120号中共冕宁县委办公室冕宁县人民政府办公室关于印发《冕宁县2014年幸福美丽新村实施方案》的通知；4、冕宁县城厢镇枧槽村关于重新启动幸福美丽新村建设工作的报告；5、冕宁县城厢镇人民政府文件城府发（2016）29号城厢镇人民政府关于启动枧槽村幸福美丽新村建设的报告；6、中共冕宁县委农村工作领导小组办公室文件冕农办（2016）39号中共冕宁县委农村工作领导小组办公室关于拨付城厢镇枧槽村新农村建设基础设施补助资金的通知，拟证明原告修建案涉房屋的合法、合规性，案涉房屋属于规划建筑，被告是案涉房屋修建的具体实施者，得到各级党委政府的支持，被强制拆除是政府的不诚信行为。第三组、1、城厢镇枧槽村美丽新村报名合同书；2、收条，拟证明案涉房屋是属于统一建设房屋，和枧槽村签订了合同并交纳了土地款。第四组、1、行政复议申请书；2、撤回行政复议申请书；3、冕宁县人民政府行政复议终止决定书，拟证明就案涉房屋的强拆行为案涉房屋所有者提起了行政复议并撤回的事实。第五组、《众信评估报告》，拟证明案涉房屋的实际价值。 被告冕宁县人民政府高阳街道办事处（原冕宁县城厢镇人民政府）辩称，原告修建房屋主观目的不符合幸福美丽新村建设要求。冕宁县开展幸福美丽新村建设,既是响应川委办[2013]16号文件中所倡导的建设幸福美丽新村,力争达到“业兴、家富、人和、村美”的目标,也是切实提升社会主义新农村建设水平的有力举措。而原告所在的枧槽村之所以被纳入幸福美丽新村建设,首先是由于该村6、7组有100多户村民,人数多达500余人,部分村民子女已成家立业造成住房紧张,急需进行分户,且部分危房需改造;其次,由于灵山旅游开发建设,以及雅西高速公路开发公司修建服务区,有部分村民需拆迁安置,于是拆迁安置与新村建设相结合。所以,不论是根据省、州文件要求,还是从现实情况出发,枧槽村幸福新村的建设目的都很明确,即为了缓解农户住房紧缺的问题,给农户提供更加良好的居住环境,完善村民住房功能,保证住房更加安全、实用、美观,从而加快农村产业发展,稳定农村社会秩序。而原告报名参加幸福新村建设并非出于该目的,其参与建设新村是欲通过修建的农村新居来经营民宿,从而取得收益。原告未提及该部分事实,就是因为其明知该目的并不符合幸福新村建设的理念要求,而刻意回避所为。原告修建房屋共花费1364113.96元,其曾在修建过程中,2018年4月23日,向邓天翠借款60万元。此种行为,于常理难以理解,60万元对于农村居民而言,完全已经足够修建一个安全、实用、美观的住房,而原告在资金完全不足,需要外借60万元的情形下坚持修建该房屋,其目的就是想通过修建该房屋后,经营盈利,通过高付出得到高回报。二、原告所修建房屋客观违法。根据《中华人民共和国土地管理法》之规定,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》之规定,在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的,建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请,由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设,不得占用农用地;确需占用农用地的,应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后,由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后,方可办理用地审批手续。根据《四川省农村住房管理办法》之规定,在乡(镇)、村规划区内需占用农用地或者未利用地作为宅基地建设农村住房的,申请人应当向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请。经村民会议或者村民代表大会讨论通过后,申请人应当持相关资料向乡(镇)人民政府提出书面申请,经乡(镇)人民政府依据乡(镇)、村规划初审并签署意见后,报县(市、区)住房城乡规划建设主管部门审查,合格后核发乡村建设规划许可证。但事实上,原告所建房屋使用的土地是由枧槽村两委、村民代表按高速公路东服务区征地标准,给当地群众协调补偿取得,但是原告却在未提出建房申请、未报住房城乡规划建设主管部门审查,亦未取得建设工程规划许可证的情况下,就已经开工修建,该行为属于未批先建,确属违法。原告称其图纸是由政府提供的,但被告并未向其提供过该图纸。经被告调查,该图纸是由枧槽村聘请四川思锐建筑设计有限公司编制设计,未经原县住建局和县农工办审查就自行投入使用,也是造成其房屋变成违建的原因之一。其次,根据《四川省实施办法》第五十二条规定,农村村民一户只能拥有一处不超过规定标准面积的宅基地。宅基地面积标准为每人20至30平方米，3人以下的户按3人计算,4人的户按4人计算,5人以上的户按5人计算。按照规定,宅基地面积应不超过150平方米,而其修建的房屋占地面积为254.03平方米，已经远远超过法律规定的标准,故该房屋为双违建筑,理应按照法律进行拆除。三、被告拆除行为合法根据前述,原告在未取得乡村建设规划许可证的前提下,超面积修建房屋,其行为确已违法,其修建的房屋属违法建筑,根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定,在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的,可以拆除。被告作为原告所在镇政府,有权依照本条法律规定对原告修建的违法建筑进行拆除。 被告提交以下几组证据：第一组、1、冕宁县城厢镇人民政府《关于启动枧槽村幸福美丽新村建设的报告》（城府发[2016]29号）；2、冕宁县城厢镇枧槽村《关于启动枧槽村幸福美丽新村建设工作的报告》；3、《灵山旅游区综合开发项目征地拆迁安置补偿标准协调工作会议纪要》，拟证明案涉房屋建设的原因及目的是缓解住房紧张，与危房改造相协调，安置部分拆迁户，而非建设民宿。第二组、《冕宁县自然资源局询问笔录》（周锡昌）。第三组、《冕宁县城厢镇枧槽沟村幸福美丽新村建设项目房屋面积汇总表（二）》、《房屋测绘分层平面图8#》、8#房屋照片，第二、三组证据拟证明原告建设案涉房屋为了盈利的目的，原告修建的案涉房屋占地面积254.03平方米，超过农村宅基地最高标准150平方米。第四组、《证明》，拟证明原告与枧槽村村委会签订合同时并未办理建设用地手续。 经庭审质证，被告对于原告提交的证据除第一组证据三性被告无异议，被告对原告提交的其余四组证据均有异议，被告认为原告建设的案涉房屋属于未批先建的违法建筑，对案涉房屋的评估报告认为，评估是在案涉房屋已经拆除后的评估，不能作为证据使用。原告对被告提交的第一组到第四组证据均有异议，原告质证意见为案涉房屋属于政府统一规划统一建设的，有相关文件属于合法建筑，关于原告借款购买房屋是事实，但是和本案无关，房屋虽然超标，但是也是政府统一规划行为。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一组、三组、四组证据予以采信，对第二组证据关联性不予认可，对第五组证据三性不予认可。对被告提交的第二组证据关联性不予认可，对其他证据予以采信。 经审理查明，2015年10月24日，被告冕宁县人民政府高阳街道办事处（原冕宁县城厢镇人民政府）因冕宁县人民政府高阳街道办事处灵山社区工作委员会（原枧槽沟村村民委员会）建设“美丽新村”项目需要，以（城府发[2016]29号）形式，向冕宁县新村建设领导小组提交冕宁县城厢镇人民政府《关于启动枧槽村幸福美丽新村建设的报告》，经个人批注同意该项目实施。该项目具体由冕宁县人民政府高阳街道办事处灵山社区工作委员会（原枧槽沟村村民委员会）负责，在用地协调办参与、协调下开始组织实施。新村图纸也由冕宁县人民政府高阳街道办事处灵山社区工作委员会（原枧槽沟村村民委员会）委托设计，其中户型分为大、小两种户型。2019年11月7日，原城厢镇人民政府认为该房屋涉嫌违建，作出冕城府拆（2019）第5号《责令限期拆除违法建筑物的通知书》，并于2019年11月8日送达原告。限原告于2019年11月20日前，自行拆除案涉房屋，逾期将予以强制拆除。原告不服于2019年11月18日向冕宁县人民政府提起行政复议，后又于2019年12月30日撤回行政复议申请。2019年12月12日，由被告冕宁县人民政府高阳街道办事处（原冕宁县城厢镇人民政府）组织对原告案涉房屋实施强拆。原告自行委托四川众信资产评估事务所有限公司对原告案涉财产损失进行评估，原告案涉建筑物损失为1364113.96元。 本院认为，通过原告、被告举证、质证，结合法庭调查情况，案涉美丽新村建设申报中个别人员文件批注许可的行为，不能够取代法定建设行政审批批文。故，原告在没有取得法定乡村规划许可证进行开工建设的行为，属于“未批先建”的情形，该建筑不应当依法认定为“合法建筑”予以保护。国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利，但赔偿的前提必须是合法权益遭到损害。即原告主张的损害非合法权益损害，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围，故对原告要求被告承担行政赔偿责任的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回原告周锡昌的诉讼请求。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于凉山彝族自治州中级人民法院。 审判长  游贤玫 审判员  伍 彬 审判员  王 勇 二〇二〇年九月二日 书记员  周仁鑫