浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行终68号 上诉人（原审原告）：刘子长，男，1956年11月10日出生，汉族，住松阳县。 委托诉讼代理人：吴津，浙江汇时律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：松阳县新兴镇人民政府。住所地：松阳县新兴镇横溪村小集镇28号。统一社会信用代码：11332528060578701M。 法定代表人周志勇，任该镇镇长。 委托诉讼代理人：项建裕，浙江绿谷律师事务所律师。 上诉人刘子长因与被上诉人松阳县新兴镇人民政府其他（城建）行政批准一案，不服浙江省松阳县人民法院（2020）浙1124行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月16日立案后依法组成合议庭，由审判员邹一峻担任审判长，会同审判员吴金花、苏伟清组成合议庭，后合议庭成员变更为审判长邹一峻、审判员李月群、苏伟清，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告刘子长系非农业户口，其原有位于松阳县××镇××村（原后刘村）祖遗房屋因旧村改造被拆除。原告刘子长于2019年12月25日邮寄建房申请及材料给被告松阳县新兴镇人民政府，要求被告松阳县新兴镇人民政府批准其建房申请，至2020年3月18日未收到答复。原告刘子长遂向该院提起行政诉讼。另查明，针对原告刘子长的建房申请，被告松阳县新兴镇人民政府于2020年4月13日作出，“经核实，您户属非农业户籍，不符合农村申请宅基地建房的主体资格，您的建房申请不符合农村村民建房审批的相关条件，不予审批建房的答复。”并于次日向原告刘子长邮寄了书面答复，后邮件被退回，被告松阳县新兴镇人民政府遂于2020年4月29日直接向原告刘子长送达了书面答复。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。被告松阳县新兴镇人民政府具有审核批准农村村民申请住宅用地的法定职责，应在法定期限内履行其职责。刘子长系非农业户口，但其原有位于松阳县××镇××村（原后刘村）祖遗房屋因旧村改造被拆除，刘子长有提起建房申请的权利，松阳县新兴镇人民政府具有对刘子长的建房申请进行审核的职责，刘子长系本案适格原告。本案的争议焦点是被告松阳县新兴镇人民政府是否应批准原告刘子长的建房申请，以及被告未在法定期限内对原告刘子长的建房申请作出答复是否违法。被告松阳县新兴镇人民政府对原告刘子长的建房申请作出的刘子长户属非农业户籍，不符合农村申请宅基地建房的主体资格，不予审批建房的书面答复，符合现行法律规定，且已将答复送达原告刘子长。乡（镇）人民政府批准村民建房是应申请的行政许可行为，根据《行政许可法》第四十二条、第八十二条之规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定，行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。被告松阳县新兴镇人民政府提出的原告刘子长于2019年12月25日寄出建房申请，为做好新型××疫情防控，浙江省于2020年1月23日启动重大公共突发卫生事件一级响应，被告未在法定期限内作出决定，是受新型××疫情防控这一不可抗力影响，被告延期答复系有正当理由的辩称，该院予以采纳。故原告刘子长的诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘子长的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘子长负担。 上诉人刘子长上诉请求：撤销松阳县人民法院（2020）浙1124行初6号行政判决，发回重审或查清事实后支持上诉人的全部诉讼请求。事实与理由：一、原审判决认定基本事实不清、证据不足。（一）原审判决有关被上诉人作出答复的时间及答复送达时间的认定错误。1.该书面答复是否于2020年4月13日作出没有证据。2.该书面答复是否曾经通过邮寄没有任何证据。3.该书面答复是否送达刘子长没有证据。（二）被上诉人在法定期间内履职并不受疫情影响。上诉人于2019年12月25日寄出书面申请，根据补充证据，浙江省政府于2020年1月23日启动一级响应，丽水市政府于1月24日第一次发布相关公告，松阳县政府于1月27日第一次发布相关公告，故原审法院认定上诉人在法定履职期限内已经受到新型××疫情防控这一不可抗力影响这一事实是错误的。即使被上诉人的职能因为疫情原因而暂停，但3月3日，浙江省一级响应调整为二级响应，3月23日，二级响应调整为三级响应，且浙江省政府要求全省复产复工复市。被上诉人不应当至4月29日才履行职责。（三）原判中被上诉人提交的证据仅有证据1、证据2，却在质证时称被上诉人提交了证据1-3，属无中生有。二、原审法院严重违反法定程序和法律规定。根据《行政诉讼法》第34条、第67条规定，被上诉人应该在收到起诉状副本之日起15日内提交作出具体行政行为的证据、规范性文件、答辩状；不提供或者逾期无正当理由未提供的视为没有证据。本案中，原判所认可的被上诉人书面答复是在2020年4月29日才提交给法院，而此时早已超过举证期限多日，很明显是临开庭前事后制作，原审法院却将该书面答复作为被上诉人已经履行了相应法定职责、答复义务的证据，原审法院无视法律明文规定，严重违反法定程序，损害了公民的合法权益。三、原审法院违法采用超期证据，并对超期作出的答复进行了实质性审理，违法法律规定。《行政诉讼法》第6条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。该行政行为应当是在诉讼前发生的。而本案中，被上诉人至答辩期届满后才履行职责，故原审法院应当判断的是被上诉人的不作为行政行为是否合法，而不是审查被上诉人在诉讼期间新作出的答复行为是否合法。原审法院在判决中认定被上诉人起诉之后作出的不审批建房的行为，造成了上诉人丧失了对这个证据的诉权，故原审判决严重违反法定程序。四、上诉人的原审诉讼请求应该得到支持。（一）被上诉人不作为的违法事实清楚。即使被上诉人在事后补办了书面答复，如果人民法院判决被上诉人履行法定职责没有意义的，也应该按照《行政诉讼法》第74条规定，判决确认被上诉人违法。（二）上诉人的建房申请应该得到批准。上诉人的建房申请与其他一般的建房申请不同，上诉人是因为自己祖遗房产被拆，而且拆除前村委、镇政府有协议、有承诺。作为人民政府不能以欺骗的手段拆除公民房产后拒绝兑现承诺，这不符合打造诚信社会、诚信政府的基本要求。五、被上诉人在二审中承认，在疫情期间并未停止全部的行政职能，部分行政许可仍可进行审批，故被上诉人借用疫情原因来延期履行职务，实际上是逃避履行，严重损害了上诉人的合法权益。综上，原审判决认定基本事实不清、证据不足，程序违法，司法审查流于形式，被上诉人不作为的行政违法现象客观存在，请二审法院查明事实，依法改判。 被上诉人松阳县新兴镇人民政府辩称，上诉人建房申请不符合审批条件，被上诉人也已经作出了书面答复，而且答复时间也未超期，原判决认定事实清楚，证据充足，程序合法，适用法律正确，原判决认定被上诉人延期答复具有正当理由，符合法律规定，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审中，上诉人刘子长提交了五份证据：1.《丽水市“××”防控指挥部令》第1号，待证丽水市范围内开展防疫工作的时间是2020年1月24日；2.《松阳县“××”防控指挥部令》第1号，待证松阳县范围内开展防疫工作的时间为2020年1月27日；3.《袁家军在全省新型肺炎疫情防控工作视频会议上强调：10大最严格措施》，待证浙江省开启一级响应的时间为2020年1月23日且疫情期间省政府并未要求各地各部门停止相对应的职能；4.《浙江疫情防控应急响应由一级调整为二级》，待证浙江省内疫情被逐步控制后，被上诉人仍未作出行政许可决定；5.《浙江疫情防控应急响应调整为三级》，待证2020年3月23日浙江省政府要求全面复产复工复市，被上诉人仍未作出行政许可决定。被上诉人松阳县新兴镇人民政府质证认为，对证据1的真实性、合法性没有异议，虽与本案有一定的关联，但并不能够证明上诉人的待证事实，一级响应是全省同时启动，而不是说丽水没有启动一级响应；对证据2的质证意见同证据1一致，全省一级响应的时间是一致的，只不过是地方在布局时有所侧重；对证据3的证据三性没有异议，对待证事实有异议，相反能够证明袁家军省长强调，疫情就是命令，时间就是生命，要把疫情防控作为当前压倒一切的重大政治任务。所以下面所有的行政单位，所有的工作任务，全部是要转向疫情防控这一个压倒一切性的政治任务的，与其关联性不大的工作任务因此就要放一放；对证据4的真实性无异议，相反证明被上诉人那段时间为什么要全力以赴应付疫情防控的原因，虽然等级下调，但是所做的事情并没有减少，不仅要发动乡里的干部，还要发动下面村居所有的干部参与，才能够应付这项重大的政治任务；对证据5的真实性无异议，二级调整为三级，以后控制外省流入人员，但这个任务所需要的人力物力消耗更大，因此从一级响应到三级响应期间，全部精力放在疫情防控上，三级响应过了一段时间，疫情工作任务基本上已经有条不紊开展之后，被上诉人的日常工作才逐渐恢复，因此被于4月13号给上诉人作出了书面的答复。本院认为，上诉人刘子长提交的证据符合证据三性，本院予以采信。 本院对一审查明的事实予以确认。本院另查明，2014年9月19日，原后刘村村民委员会与刘子长签订协议一份，约定村委会尽早给刘子长安排地基。2015年12月28日，后刘村村委会向刘子长出具承诺书一份，松阳县新兴镇人民政府作为见证单位在承诺书上盖章，承诺书中载明：经镇、村两级干部与刘子平、刘子长兄弟协商后，承诺今后在后刘村范围内征收土地转为国有土地出让时，在符合相关法规和程序的前提下，镇政府和村两委全力协助刘子平、刘子长兄弟做好获取土地使用权的相关工作。2020年1月23日，浙江省启动重大公共突发卫生事件一级响应。2020年3月2日，浙江省疫情防控应急响应等级调整为二级。2020年3月23日，浙江省疫情防控应急响应等级调整为三级。 本院认为，本案中，刘子长向一审法院起诉请求判令松阳县新兴镇人民政府履行法定职责，对其建房申请予以批准。一审判决驳回其诉讼请求后，刘子长上诉请求本院改判支持其一审全部诉请。根据法律规定，只有农村村民才能申请宅基地，刘子长系非农业户籍，并非后刘村村民，无权在后刘村申请宅基地，刘子长可另行以2015年12月28日的《承诺书》为依据，要求松阳县新兴镇人民政府履行行政承诺，但其直接要求松阳县新兴镇人民政府对其建房申请予以批准的诉请缺乏法律依据，一审法院确认松阳县××镇××房申请不予审批的答复合法，符合法律规定。另，虽然松阳县新兴镇人民政府延迟答复行为存在瑕疵，但考虑到今年1月下旬以来，为遏制新型××疫情蔓延，松阳县新兴镇人民政府作为基层防疫责任主体，肩负着繁重的防疫任务，一审认定松阳县新兴镇人民政府延期答复存在正当理由并无不当，本院予以确认。综上，刘子长的上诉请求不能成立，一审判决并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘子长负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邹一峻 审 判 员 李月群 审 判 员 苏伟清 二〇二〇年九月九日 代书记员 吴美珠