北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终717号上诉人（一审原告）刘寿海，男，1953年2月5日出生，汉族。委托代理人刘冰（上诉人刘寿海之子），男，1981年4月17日出生，汉族，无职业，住北京市顺义区。委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市住房和城乡建设委员会，住所地北京市通州区达济街9号院。负责人王飞，主任。委托代理人王昆山，北京市住房和城乡建设委员会干部。委托代理人赵春晓，北京颐合中鸿律师事务所律师。上诉人刘寿海因认为被上诉人北京市住房和城乡建设委员会(以下简称市住建委)未履行投诉举报职责一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112行初555号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。上诉人刘寿海的委托代理人刘冰、周宁泽，被上诉人市住建委的委托代理人王昆山、赵春晓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年12月10日，刘寿海向市住建委邮寄《履行职责申请书》（以下简称《申请书》），要求市住建委对北京明鉴永兴房地产土地评估有限公司（以下简称明鉴评估公司）违法评估行为进行调查处理。2019年1月28日，市住建委作出《关于刘寿海申请查处北京明鉴永兴房地产土地评估有限公司违法违规行为的答复意见》（以下简称《答复意见》），主要内容为：经调查，关于刘寿海请求市住建委查处明鉴评估公司报告严重失实的问题，无相关事实和法律依据，市住建委不予支持；针对未送达评估报告的问题，产权人刘某1（刘寿海之父，已死亡）之女刘某2在《评估报告送达回执》签字确认，故市住建委不予支持。刘寿海不服，提起本案诉讼。刘寿海诉至一审法院，请求法院依法撤销市住建委于2019年1月28日作出的《答复意见》，并责令市住建委依法履行查处职责并重新作出处理。一审法院审理查明：北京市顺义区××镇××村×号院（以下简称×号院）登记的宅基地使用权人为案外人刘某1，刘某1夫妻均已去世，二人生育一子一女，即刘寿海、刘某2。刘寿海与何某系夫妻关系，生育一子一女，即刘冰、刘某3。2017年8月30日，北京市顺义区××镇××村棚户区改造土地开发项目（以下简称仁和镇棚户区改造项目）启动，×号院位于拆迁范围之内，刘寿海在×号院内的房屋居住。在案件审理中，刘寿海提供材料显示，2017年9月2日，刘某2签订北京市集体土地住宅房屋拆迁货币补偿协议书。9月14日，×号院内房屋被拆除。刘寿海认为刘某2无权签订上述协议，向北京市顺义区人民法院提起民事诉讼，请求确认协议无效。2020年6月25日，北京市顺义区人民法院作出（2019）京0113民初26897号民事判决书，驳回刘寿海的诉讼请求。刘寿海不服，提起上诉，目前案件正在二审审理中。2018年12月10日，刘寿海向市住建委邮寄《申请书》，要求查处明鉴评估公司的违法评估行为，主要违法事项有评估资料严重失实以及未依法送达评估报告，并提交了京鉴拆字（2017）第01-LZA1021附表：北京市集体土地房屋拆迁补偿价格结果通知单（以下简称房屋拆迁价格通知单）、房屋装修差价补偿结果通知单（以下简称装修差价通知单）、房屋重置成新价（不含装修）差价补偿结果通知单（以下简称重置成新价差价通知单）、宅基地空地补助费等材料。12月12日，市住建委收到刘寿海申请，并于当日移送市住建委房屋市场管理处（以下简称市场处）进行办理。12月27日，市场处对明鉴评估公司、北京市顺义区住房和城乡建设委员会（以下简称顺义住建委）进行约谈，制作询问笔录，后明鉴评估公司提交对刘某1宅基地评估情况调查说明并附《中标通知书》、《委托评估合同》以及相关评估材料、仁和镇棚户区改造项目会议纪要第四期（以下简称第四期会议纪要）、刘寿海相关诉讼材料等。其中《委托评估合同》约定明鉴评估公司作为受托方负责调查了解评估范围内居/农民住房房屋及附属物有关情况，收集相关资料，并按照国家有关法律法规进行评估，负责被评估单位的评估报告送达工作，并做好送达签收记录，如遇拒绝签收的应该用有效的合法手续见证送达，明鉴评估公司在合同执行过程中听从北京城建兴顺房地产开发有限公司（以下简称城建公司）人员的统一协调与指挥。其中北京市房屋估价勘查表（临河村）所包含的三份表格（院落及房屋平面示意图、北京市房屋条件调查表、附属物登记表）均有刘冰签字字样，日期为2017年7月29日。2017年8月30日，明鉴评估公司作出京鉴拆字（2017）第01-LZA1021号北京市集体土地房屋拆迁评估报告及附表房屋拆迁价格通知单（以下简称评估报告）。2017年9月2日，案外人刘某2在评估报告送达回执上签字。其中仁和镇棚户区改造项目拆迁实施方案（以下简称《实施方案》）第六条第3点写明“评估公司负责完成入户测量评估工作，对产权人的房屋条件、建筑面积等基础数据的真实性负责；按照项目实施时间要求，出具符合标准的房屋估价报告，并按要求送达产权人，协助完成关于评估价格方面的专家鉴定等工作；对估价报告的有关问题提供咨询解答服务。”第九条第（五）项无法确认继承人的处理办法写明：“‘有效文件’上标明的使用人已故或无法确定继承人的，由所有法定继承人共同委托其中一个人办理该宗宅基地的拆迁补偿手续；法定继承人不能全部到场的情况下，由现宅基地使用者做出相关法律承诺后，可办理拆迁补偿手续。”第十四条写明：“本补偿方案最终解释权归临河村棚户区改造土地开发项目现场指挥部。在拆迁过程中遇到的问题及特殊情况，由现场指挥部研究决定并出具会议纪要。”2017年8月30日，现场指挥部召开专题会议，会议决定内容为：“‘有效文件’上标明的使用人已故，无法确定继承人或继承人无法达成一致意见的，由其中一名法定继承人做出相关法律承诺后办理拆迁补偿手续”，后编制第四期会议纪要作为《实施方案》补充文件。之后，刘某2签订承诺书并签订了北京市集体土地住宅房屋拆迁货币补偿协议书。明鉴评估公司和现场指挥部出具情况说明，陈述称刘冰亦实际领取评估报告，但未提交相应的书面或者音频、视频证据。2019年1月28日，市住建委作出《答复意见》。另查，2017年10月10日,刘寿海与何某、刘某3、刘冰向市住建委进行投诉举报，请求事项第1项为请求政府行政主管部门对违法拆迁相关问题进行严厉查处，依法履行监督管理职责，对涉事人员依法进行处理，并反馈结果。10月27日，市住建委将上述投诉举报转交至顺义住建委处理。12月26日，顺义住建委作出答复，称鉴于各方不能提供刘某2的联系方式，且案件已由公安机关依法立案，故顺义住建委待公安机关案件侦查结果明确后，将依法依照法定职权对涉案单位及个人进行处理。刘寿海等四人不服，向北京市顺义区人民法院提起诉讼，2018年7月13日，北京市顺义区人民法院作出（2018）京0113行初86号判决，判决撤销顺义住建委作出的答复意见中针对刘寿海等四人要求对违法拆迁问题进行查处的处理意见，并责令顺义住建委针对第一项申请继续调查核实，并将最终处理结果告知刘寿海等四人。顺义住建委依据（2018）京0113行初86号判决要求进行调查，2018年9月11日，顺义住建委向城建公司作出《整改通知书》，责令城建公司进行整改，尽快对被拆迁人完善拆迁补偿与安置；责成城建公司依据协议约定，要求明鉴评估公司继续完成评估送达工作，要求拆迁受托公司（拆迁公司）和责任人继续完善拆迁补偿协议等相关材料。同日，顺义住建委针对刘寿海等四人重新作出答复，主要内容为：一、申请内容（略）。二、调查情况（略）。三、处理意见。鉴于×号院内房屋已拆除完毕，责令城建公司进行整改，尽快对被拆迁人完善拆迁补偿与安置；责令明鉴评估公司继续完成评估报告送达工作；责令拆迁受托公司（拆迁公司）和责任人继续完善拆迁补偿协议等相关材料。刘寿海等四人不服，提起行政诉讼。2019年2月20日，北京市顺义区人民法院作出（2018）京0113行初374号行政裁定书（以下简称374号裁定书），以被诉答复系对调查情况和处理意见的告知，并未对刘寿海等四人设定相应的义务，故裁定驳回刘寿海等四人的起诉。在（2018）京0113行初374号案件的庭审笔录中，顺义住建委表示明鉴评估公司在×号院的拆迁工作中存有责任，但顺义住建委未针对明鉴评估公司做出过处理，只是针对城建公司进行处理。刘寿海等四人不服，提起上诉，北京市第三中级人民法院于2019年4月22日作出（2019）京03行终318号行政裁定书，维持一审裁定。一审法院认为，根据《房地产估价机构管理办法》第五条规定，国务院住房城乡建设主管部门负责全国房地产估价机构的监督管理工作。省、自治区人民政府住房城乡建设主管部门、直辖市人民政府房地产主管部门负责本行政区域内房地产估价机构的监督管理工作。市、县人民政府房地产主管部门负责本行政区域内房地产估价机构的监督管理工作。市住建委作为北京市住房城乡建设主管部门具有对其行政区域内的房地产估价机构的行为进行监督和管理的职责。《房地产估价机构管理办法》第四章“估价管理”中对于房地产估价机构的估价活动规定了具体要求。本案中，市住建委收到刘寿海的投诉举报后，向顺义住建委、明鉴评估公司进行调查取证，仁和镇棚户区改造项目现场指挥部亦出具了相应的情况说明材料，市住建委结合其调查情况，认为刘寿海所举报明鉴评估公司所作评估严重失实的问题，并无相关事实和法律依据，不予支持，一审法院经审查，认为市住建委已经履行了相应的调查职责，明鉴评估公司并未违反上述估价管理的相关要求，对于市住建委答复结果，一审法院不持异议。针对刘寿海所述明鉴评估公司未依法送达问题，根据《房地产估价机构管理办法》第二十八条规定，对于估价报告交付的日期和方式应当在房地产估价机构与委托人签订的书面估价委托合同中列明，本案中明鉴评估公司与城建公司签订了《委托评估合同》，并就评估报告的送达进行了约定，符合上述规定，至于《委托评估合同》中约定的送达义务，属于合同义务，约束于合同签订双方，明鉴评估公司应当按照合同的约定履行义务，现经市住建委调查，结合《实施方案》、第四期会议纪要等情况，明鉴评估公司并未违反合同义务，如若在拆迁过程中，明鉴评估公司接受城建公司的委托进行送达侵犯了相关权利人的合法权益，其侵权后果亦应由委托方城建公司对外负担，而非直接由明鉴评估公司负担，顺义住建委针对城建公司作出的《整改通知书》第二项即体现了上述管理和查处原则，故对于刘寿海的诉讼请求，一审法院不予支持。另外，一审法院需要指出，本案系由集体土地上房屋拆迁引发的纠纷，所涉房屋估价问题系拆迁过程中的一个环节，刘寿海如若认为其拆迁利益受到侵害，应当依法选择最优的维权方式进行救济，回归房屋拆迁纠纷本身。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘寿海的诉讼请求。刘寿海不服一审判决，上诉至本院，其主要事实理由为：第一、上诉人反映的明鉴评估公司违反职业道德，作出的涉案评估报告，严重失实，未将评估报告送达上诉人的违法行为是存在的，一审法院不依法给予认定，明显是认定案件事实不清，认定案件事实错误。第二、根据《房地产估价机构管理办法》第三十三条：“房地产估价机构不得有下列行为：（一）涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让资质证书；（二）超越资质等级业务范围承接房地产估价业务；（三）以迎合高估或者低估要求、给予回扣、恶意压低收费等方式进行不正当竞争；（四）违反房地产估价规范和标准；（五）出具有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的估价报告；（六）擅自设立分支机构；（七）未经委托人书面同意，擅自转让受托的估价业务；（八）法律、法规禁止的其他行为”。而涉案明鉴评估公司存在迎合低估要求、恶意低估上诉人房产价值、违反房地产估价规范和标准等违法行为，一审法院不依法给予认定明显是认定案件事实错误，适用法律根本错误。第三、明鉴评估公司未将评估报告送达上诉人，且顺义住建委在2018年9月7日作出的行政处理意见明确责令其向上诉人送达评估报告，明鉴评估公司拒不履行行政处理意见，仍不向上诉人送达评估报告，明显违法，一审法院不依法给予认定，明显是故意认定案件事实错误，故意适用法律错误。第四、根据《房地产估价机构管理办法》第三十七条：“县级以上人民政府房地产主管部门应当依照有关法律、法规和本办法的规定，房地产估价机构和分支机构的设立、估价业务及执行房地产估价规范和标准的情况实施监督检查”。第三十八条：“县级以上人民政府房地产主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查单位提供房地产估价机构资质证书、房地产估价师注册证书，有关房地产估价业务的文档，有关估价质量管理、估价档案管理、财务管理等企业内部管理制度的文件；（二）进入被检查单位进行检查，查阅房地产估价报告以及估价委托合同、实地查勘记录等估价相关资料；（三）纠正违反有关法律、法规和本办法及房地产估价规范和标准的行为。县级以上人民政府房地产主管部门应当将监督检查的处理结果向社会公布”。第三十九条：“县级以上人民政府房地产主管部门进行监督检查时，应当有两名以上监督检查人员参加，并出示执法证件，不得妨碍被检查单位的正常经营活动，不得索取或者收受财物、谋取其他利益”。据此，被上诉人只有依法履行监督检查职责，才能查明相关评估公司是否存在违法违规行为。本案中，被上诉人根本没有依照有关法律、法规和本办法的规定，对明鉴评估公司的设立、估价业务及执行房地产估价规范和标准的情况实施监督检查，根本没有查验明鉴评估公司的房地产估价机构资质证书、房地产估价师注册证书，有关房地产估价业务的文档；根本没有查阅房地产估价报告实地查勘记录等估价相关资料，根本没有提交相关证据证明已依法履行法定职责，且被上诉人亦根本没有提交执法人员的执法证件作为证据，所以其根本无法证明其系依法执法，根本无法证明其已依法履职，被上诉人连相关评估公司的资质及是否实体查勘都没有搞清楚，就是肆意答复上诉人明显是故意违法履职，其于2019年1月28日作出的《答复意见》没有事实依据和法律依据。综上，请求：1.依法撤销一审判决；2.依法改判判决撤销被上诉人于2019年1月28日作出的《答复意见》；3.依法改判判决被上诉人依法履行法定职责，依法调查处理上诉人所申请查处的违法违规评估行为；4.判决被上诉人承担本案诉讼费用。市住建委同意一审判决。刘寿海依法向一审法院提交了如下证据：1.户口本及（居住）证明信，证明×号院内长期居住人口；2.干部职工履历表，证明自1981年至2017年刘寿海家庭主要人口结构；3.分家协议及（居住）证明，证明涉案房屋属于刘寿海家庭所有，分家协议由临河村村委会调解委员会确认；4.仁和镇棚户区改造项目宣传手册，证明其中第三条第一项明确刘寿海有权对评估报告进行复核，第六条第二点、第三点明确拆迁公司要核实产权人资料和家庭人员真实情况，第三点要求将评估报告送达产权人。第九条第三项证明刘寿海是符合房屋安置资格的，刘某2没有安置资格。第九条第五项明确无法确定继承人的处理办法，由所有法定继承人委托一人共同办理拆迁手续，法定继承人不能够全部到场由现宅基地使用者作出法律承诺后方可办理手续，综上，能办理拆迁手续的应该是刘寿海；5.不予受理告知书，证明刘寿海家庭遭受暴力强拆后去顺义住建委反映问题的答复意见；6.关于北京市顺义区××镇××村棚户区改造项目中刘寿海家房屋遭受非法暴力拆迁的情况说明及申请，证明2017年10月刘寿海本人向市住建委反映违法暴力强拆的申请；7.关于刘寿海、何某、刘冰、刘某3反映房屋遭受非法暴力拆迁的信访事项答复意见书及信访复查申请书，证明2018年1月顺义住建委以信访为由拒绝履行法定职责的文件；8.京建信复[2018]314号《北京市住房和城乡建设委员会信访事项复查答复意见书》，证明市住建委作出复查答复，督促顺义住建委履行法定职责、认真调查；9.（2018）京0113行初86号行政判决书，证明法院撤销顺义住建委的答复意见，责令顺义住建委继续调查核实违法拆迁行为；10.刘寿海、何某、刘某3、刘冰行政判决处理意见，证明顺义住建委责令拆迁人进行整改，责令明鉴评估公司完善拆迁补偿与安置，责令拆迁受托单位和责任人继续完善拆迁补偿协议等相关材料；11.北京市顺义区人民法院开庭笔录，证明庭审笔录中第17页顺义住建委委托的律师及拆迁科工作人员认定拆迁程序违法，但是拒绝履行法定职责；12.《答复意见》，证明市住建委不履行查处违法评估行为；13.《房地产估价机构管理办法》，证明法律法规依据；14.受案回执、立案决定书、撤销案件决定书，证明涉案宅基地内发生过犯罪行为，因顺义住建委拒不认定拆迁违法行为，北京市公安局顺义分局撤销了刑事立案；15.374号裁定书，证明市住建委撤销了《北京市房屋拆迁现场管理办法》（京建拆[2006]573号），造成顺义住建委履行职责无法可依；16.374号裁定书案件证据，证明顺义住建委的调查情况与市住建委调查情况不符，缺少明鉴评估公司的笔录；17.人民法院诉讼收费专用票据，证明案件涉及伪造证据的犯罪情况；18.出院诊断证明书，证明拆迁项目未给予大病补助；19.EMS邮寄单及详情单，证明刘寿海向市住建委提出投诉举报申请。市住建委在法定期限内依法向一审法院提交如下证据材料：1.《申请书》及相关附件、收文记录；2.行政事项移送告知书；证据1、2证明市住建委对刘寿海的投诉举报事项依法予以受理；3.市住建估字[2018]第0022号《约谈房地产估价机构记录表》及询问记录；4.《关于临河村棚改住宅项目宅基地使用人刘某1宅基地评估情况调查说明》及附件；5.关于临河村棚改刘某1户评估报告送达情况的说明3份；证据3至5证明市住建委对于刘寿海的投诉举报依法履行了严谨的审查义务，并不存在刘寿海所述的明鉴评估公司出具的评估报告严重失实及评估报告未依法送达的问题。6.《答复意见》；7.邮寄单据；证明6、7证明市住建委在法定时间做出了答复意见，并依法向刘寿海进行送达。市住建委提交如下法律依据：1.《房地产估价机构管理办法》；2.《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》；3.《北京市房屋重置成新价评估技术标准》；4.《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》。一审法院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，认证如下：刘寿海提交的证据以及市住建委举证期限内提交的证据客观真实，能够反映案件的背景情况，一审法院对其真实性以及与本案的关联性予以采信。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《房地产估价机构管理办法》第五条规定，国务院住房城乡建设主管部门负责全国房地产估价机构的监督管理工作。省、自治区人民政府住房城乡建设主管部门、直辖市人民政府房地产主管部门负责本行政区域内房地产估价机构的监督管理工作。市、县人民政府房地产主管部门负责本行政区域内房地产估价机构的监督管理工作。市住建委作为北京市住房城乡建设主管部门具有对其行政区域内的房地产估价机构的行为进行监督和管理的职责。《房地产估价机构管理办法》第四章“估价管理”中对于房地产估价机构的估价活动规定了具体要求。本案中，市住建委收到刘寿海的投诉举报后，分别对顺义住建委、明鉴评估公司进行约谈、制作询问笔录，市住建委结合调查情况以及明鉴评估公司提交的刘某1宅基地评估情况说明并附的相关评估材料以及仁和镇棚户区改造项目现场指挥部出具的相应的情况说明材料，认为明鉴评估公司所作评估不存在刘寿海所举报的严重失实的问题，亦不违反估价管理的相关规定，对于市住建委答复结果，本院不持异议。关于刘寿海所述明鉴评估公司未依法送达问题，本院同意一审认定意见。据此，一审法院判决驳回刘寿海的诉讼请求并无不当，本院应予维持。刘寿海的上诉请求不成立，应予驳回。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人刘寿海负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇二〇年九月九日法官助理 李 崇法官助理 宋 凯书 记 员 高 原