贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行终129号 上诉人（一审原告）荔波县佳荣镇威岩村八组。 主要负责人陈康柱，组长。 委托代理人陈治冰，贵州杉乡律师事务所律师,特别授权代理。 被上诉人（一审被告）荔波县人民政府，住所地荔波县玉屏街道办事处红船广场对面政府综合办公大楼。 法定代表人叶霖，县长。 委托代理人潘本学。 委托代理人唐剑梅，贵州行者律师事务所律师，特别授权代理。 一审第三人荔波县。 主要负责人李明锋，组长。 一审第三人董树文，男，汉族，1954年7月13日生，住荔波县。 上诉人荔波县佳荣镇威岩村八组（以下简称：威岩八组）因与被上诉人荔波县人民政府、一审第三人荔波县（以下简称：威岩九组）、董树文林业行政登记一案，不服独山县人民法院（2019）黔2726行初112号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 上诉人威岩八组一审诉称，荔波县人民政府向第三人颁发的案涉荔府林证字（2009）第5227220301177-1/1号《林权证》登记的地名为“杨家湾、付家湾、白家屋基”的林地约2000亩（林权证登记为658.3亩）林地，自解放后一直属于其与第三人威岩九组共有的放牛场。荔波县档案馆存档的1981年3月9日制作的《现有山林权属登记表》上记载地名为“大坡”，四至界限为：东至赌钱荡、南至公路、西至杨家湾、北至田家屋基坳颈，备注为：两队养牛场。2009年林改时，第三人通过非法手段骗取荔波县人民政府向其颁证，荔波县人民政府于2009年12月17日向第三人颁发案涉林权证，将小班号为0309015、地名为“杨家湾、付家湾、白家屋基”一带的林地登记颁证给第三人时，其对此不知情。期间，虽有林木、林地争议，但第三人未出示案涉林权证。至2019年初，因为扩建公路需征收本案争议林地涉及补偿款分配而再次产生纠纷时，第三人才出示荔波县人民政府颁发的案涉林权证。至此，其才知道第三人持有案涉林权证，才知道自己的合法权益受到侵害。特提起诉讼，请求撤销被告颁发的荔府林证字（2009）第5227220301177-1/1号《林权证》。 一审法院查明，董树文系威岩九组村民，威岩八组和威岩九组在1962年前属于一个生产队，后分为佳荣公社威岩大队第八生产队和第九生产队，现为威岩八组、威岩九组。1981年3月9日，威岩大队《现有山林权属登记表》记载，八队有名为“麻栗山”的林地，九队有名为“付家湾、杨家湾”、“砂子坳”、“菜园、泥厂”、“石膏洞”、“白岩洞”的林地，八、九队有名为“大坡”的林地，该林地东至赌钱荡、南至公路、西至杨家湾、北至田家屋基坳颈。1981年3月9日，原佳荣公社威岩大队第九生产队取得了荔波县人民政府颁发的林权字第3746号、林权字第3747号《荔波县山林所有证》，林权字第3746号《荔波县山林所有证》上记载的四幅林地地名为“付家湾、杨家湾”、“砂子坳”、“菜园、后背山、圹坪、泥厂”、“石膏洞、大绿沟、泥厂”，面积1356亩，其中“付家湾、杨家湾”林地东至赌钱荡、南至公路、西至菜园、北至拉亮放牧区。林权字第3747号《荔波县山林所有证》上记载的一幅林地地名为“白岩洞”，面积1000亩。同日，原佳荣公社威岩大队第八生产队取得了荔波县人民政府颁发的林权字第3748号《荔波县山林所有证》，该证上记载的二幅林地地名为“王家沟”、“麻栗山”，面积1119亩。2002年1月20日，威岩九组与董树文签订《荒山承包经营合同》，将“杨家湾、付家湾、白家屋基”一带的荒坡发包给董树文种树。2008年林权制度改革时，被告荔波县人民政府于2009年12月17日向董树文颁发了案涉荔府林证字（2009）第5227220301177-1/1号《林权证》，其中小地名“杨家湾、付家湾、白家屋基”的林地，面积658.3亩，四至：东抵水井湾彻下公路上小沟、羊棚荒田右角梁上至赌钱荡为界，南抵沿大公路坎上白家屋基到指路碑（公路），西抵木桥沟口沿沟而上至田家屋基梁下，北抵田家屋基梁下至老王屋基杉木荡梁上，林地所有权人为威岩村老场九组，林地、林木使用权人为董树文。威岩八组认为，根据1981年3月9日的《现有山林权属登记表》显示，“大坡”林地的所有者为八队、九队，即属于威岩八组和威岩九组共有，荔波县人民政府登记给第三人属于登记错误，侵犯了其合法权益，遂提起本案诉讼。 一审法院经审理认为，首先，威岩八组提供的1981年3月9日的《现有山林权属登记表》中登记有地名为“大坡”的林地，载明山林所有者为“八、九队”，四至东至赌钱荡、南至公路、西至杨家湾、北至田家屋基坳颈。荔波县人民政府提供的1981年3月9日原佳荣公社威岩大队第九生产队所有的《荔波县山林所有证》中有地名为“付家湾、杨家湾”的林地，东至赌钱荡、南至公路、西至菜园、北至拉亮放牧区。从证据的效力看，荔波县人民政府提供的《荔波县山林所有证》证明效力大于威岩八组提供的《现有山林权属登记表》，在有山林所有证的情况下，应以山林所有证为权属依据。其次，案涉《荔波县山林所有证》中“付家湾、杨家湾”林地的四至为：东至赌钱荡、南至公路、西至菜园、北至拉亮放牧区；2009年12月17被告登记颁发的被诉林权证中“杨家湾、付家湾、白家屋基”林地的四至为：东抵水井湾彻下公路上小沟、羊棚荒田右角梁上至赌钱荡为界、南抵沿大公路坎上白家屋基到指路碑（公路）、西抵木桥沟口沿沟而上至田家屋基梁下、北抵田家屋基梁下至老王屋基杉木荡梁上。而我院审理的（2019）黔2726行初111号案件中，威岩八组请求撤销被告颁发给第三人威岩九组（原威岩村老场九组）的“杉木荡”林地的四至为：东抵本组山界，南抵公路，西抵本组山界，北抵拉毛村拉亮山界、本组草坡。从1981年和2009年的山林证所登记的林地四至对比看，1981年登记给第三人（原佳荣公社威岩大队第九生产队）的“付家湾、杨家湾”林地北至拉亮放牧区，2009年登记给第三人的“杨家湾、付家湾、白家屋基”林地北至“杉木荡梁上”，2009年登记给第三人（原威岩村老场九组）的“杉木荡”林地为北至拉毛村拉亮山界、本组草坡。因此，2009年被告登记给第三人的“杨家湾、付家湾、白家屋基”、“杉木荡”林地，均包括在1981年登记给原佳荣公社威岩大队第九生产队的“付家湾、杨家湾”林地中。荔波县人民政府根据1981年《荔波县山林所有证》《荒山承包经营合同》等进行林业行政登记，权属明确，程序合法。威岩八组称其登记错误，但未能提供充分有效的证据证明，其主张应不予采信。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回威岩八组的诉讼请求。案件受理费50元，由威岩八组承担。 上诉人威岩八组不服一审法院作出的判决，向本院提出上诉，请求：撤销贵州省独山县人民法院（2019）黔2726行初112号判决。其主要理由为：一、现有证据表明“大坡”一带林地、林木是威岩八、九组共有的放牛场。1981年3月9日林业三定时期的林权字第3746号《荔波县山林所有证》中登记的“付家湾、杨家湾”林地，与同日原荔波县佳荣人民公社组织当时的公社、生产大队、生产队负责人实地勘察林地现场后制作的《现有山林权属登记表》中登记的“九队，地名：付家湾、杨家湾，东至赌钱荡、南至公路、西至菜园、北至拉亮放牧区”林地完全一致；《荔波县山林所有证存根》上记载的林地范围也与《现有山林权属登记表》上登记的地块完全吻合。故，《现有山林权属登记表》与《荔波县山林所有证》《荔波县山林所有证存根》对案涉林地的登记内容完全一致，并不存在重填、漏填、错填的情形，能够进一步证实“大坡”一带林地是两组共有的放牛场，应将其作为确定本案争议林地、林木权属的依据。二、被上诉人颁发被诉林权证的程序违法。根据2006年《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》的规定，被上诉人在颁发林权证前应当进行三榜公示，而被上诉人在本案中并未举证证明其履行了三榜公示程序。三、贵州省的“山林三定”工作最早于1981年3月23日后开展，且是分批进行。被上诉人和一审第三人威岩九组提交的林权字第3746号《荔波县山林所有权证》的颁发时间早于贵州省开始“山林三定”工作的时间，且内容存在修改情况，应当无效。而且，同一日内也不可能形成内容相互矛盾的《现有山林权属登记表》和林权字第3746号《荔波县山林所有权证》，后者也不可能于当日产生。因此，被上诉人颁发被诉林权证的实体和程序均违法，一审判决认定事实不清、证据不足，对案涉林权证的合法有效性审查方式有误，依法应当予以撤销，恳请二审法院公正判决。 被上诉人荔波县人民政府辩称，一、被上诉人举示的《荔波县山林所有证》的证明力大于上诉人举示的《现有山林权属登记表》，在有山林所有权证的情况下，应以山林所有证为权属依据。二、上诉人虽主张被上诉人作出的被诉林权登记行为错误，但未能提供充分有效的证据予以证明。而《荔波县山林所有证》是经实地勘察、踩界后在确定地块四至范围的基础上颁发的，且登记的林地并不包括上诉人的林地。三、被上诉人在登记颁证过程中，先后于2008年2月21日、2009年10月10日、2009年11月7日进行了三榜公示。上诉人主张被诉林权登记行为程序违法，但并未提供其曾在三榜公示期间提出异议的证据，也未提供被诉林权证登记的林地范围包括了本案争议林地的相关证据。因此，被诉林权登记行为合法，恳请驳回上诉人的上诉请求。 一审第三人威岩九组、董树文在二审法定期限内未提交书面陈述意见。 上诉人威岩八组在二审审理期间向本院提交了荔波县佳荣镇威岩老场八组村民尹学坤（原八组组长）、韦育付、舒正权分别于2020年6月17、17日、19日出具的《证明》，主要内容为2007年至2008年期间，该三名村民在参加荔波县林业局组织的对威岩七、八、九组山林踩界定线时，都曾对荔波县共有的放牛场，不能颁证给其中哪个组。 因上诉人在二审审理期间提交的上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款的规定，对其在一审中无正当理由未提供而在二审中提供的证据，本院不予接纳。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，1981年3月9日，威岩大队《现有山林权属登记表》记载，地名为“大坡”的林地为上诉人与一审第三人威岩九组共有放牛场，四至界限为：东至赌钱荡、南至公路、西至杨家湾、北至田家屋基坳颈；地名为“付家湾、杨家湾”的林地的所有者为一审第三人威岩九组，四至界限为：东至赌钱荡、南至公路、西至菜园、北至拉亮放牧区。同日，荔波县人民政府向威岩九组颁发林权字第3746号《荔波县山林所有证》，其上登记的“付家湾、杨家湾”林地与前述《现有山林权属登记表》中记载“付家湾、杨家湾”林地一致。经本院对上诉人进行询问，上诉人对《现有山林权属登记表》及林权字第3746号《荔波县山林所有证》的登记内容予以认可。荔波县人民政府于2009年12月17日向一审第三人董树文颁发荔府林证字（2009）第5227220301177-1/1号《林权证》，其中记载“杨家湾、付家湾、白家屋基”的林地，面积658.3亩，四至：东抵水井湾彻下公路上小沟、羊棚荒田右角梁上至赌钱荡为界，南抵沿大公路坎上白家屋基到指路碑（公路），西抵木桥沟口沿沟而上至田家屋基梁下，北抵田家屋基梁下至老王屋基杉木荡梁上，林地所有权人为威岩村老场九组，林地、林木使用权人为董树文。荔波县人民政府于同日向一审第三人威岩九组颁发另案被诉荔府林证字（2009）第5227220301185-2/2号《林权证》，其上5227220309JDSYMSY《森林、林木、林地状况登记表》载明“杉木荡”林地，面积386.4亩，四至：东抵本组山界，南抵公路，西抵本组山界，北抵拉毛村拉亮山界、本组草坡，林地、林木所有权人和使用权人为威岩九组。经本院询问，一审第三人认为上述被诉的两个案涉林业登记行为所登记的林地为连片山林，林地所有权的权属依据为林权字第3746号《荔波县山林所有证》，对此，上诉人不予认可，上诉人认为被上诉人登记案涉两幅林地时，将其诉称的“大坡”林地登记在内。 本院认为，本案的争议焦点为：被诉林业行政登记行为是否合法，应否撤销。 依照《林木和林地权属登记管理办法》第十一条:“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”及《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条规定“按照‘摸底调查现有林权—第一榜公示—制定、通过林改方案—勘界—第二榜公示—签订（完善）合同—林权权利人申请发证—审核—输机—发证前第三榜公示—颁证—建档’12个步骤实施……（十一）……2、县级人民政府对经审查符合下列全部条件的予以发（换）林权证。（1）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、面积数据准确；（2）林地林木权属证明材料合法有效；（3）权属无争议，相邻四界林权权利人（接界人）签字；（4）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符。”的规定，林权登记机关作出林业行政登记行为时，应当审查申请人的权属证明材料，在林权权属依据确凿有效的基础上，按照法定程序办理。案涉林权证的颁发是被上诉人按照《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》的规定对辖区内集体林地所有权，以及集体林地使用权和地上森林和林木所有权、使用权的登记，因此被上诉人在登记时不仅需要对林地使用权和地上森林和林木所有权、使用权的权属来源进行审查核实，也要对林地所有权的权属依据审查核实。本案中，被上诉人及一审第三人提供的证据证明了案涉“付家湾、杨家湾、百家屋基”林地使用权和地上森林和林木所有权、使用权的权属来源，但并无证据证明被上诉人颁发被诉林权证时案涉林地所有权所依据的权源证明材料，对此，被上诉人及一审第三人均主张案涉林权证及另案被诉的荔府林证字（2009）第5227220301185-2/2号《林权证》中登记地名为“杉木荡”的林地所有权的权属依据为林权字第3746号《荔波县山林所有证》，但综合“付家湾、杨家湾、百家屋基”林地的四至范围（东抵水井湾彻下公路上小沟、羊棚荒田右角梁上至赌钱荡为界，南抵沿大公路坎上白家屋基到指路碑（公路），西抵木桥沟口沿沟而上至田家屋基梁下，北抵田家屋基梁下至老王屋基杉木荡梁上）及“杉木荡”林地的四至范围（东抵本组山界、南抵公路、西抵本组山界、北抵拉毛村拉亮山界、本组草坡），与林权字第3746号《荔波县山林所有证》中记载的“付家湾、杨家湾”上记载的四至范围（东至赌钱荡、南至公路、西至菜园、北至拉亮放牧区）并不完全一致，且案涉林权证的颁发是对林地林木的确权颁证，并不是在林权字第3746号《荔波县山林所有证》的基础上进行变更登记，因二者的四至范围并不一致。因此，即使林权字第3746号《荔波县山林所有证》作为威岩九组享有案涉林地的权属依据，也不能以此认定被上诉人颁证程序合法。被上诉人在对案涉林地进行确权登记时，仍需按照《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条规定的12个步骤实施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”及该法第三十七条：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”的规定，被上诉人及一审第三人在本案中未提供证据证明被上诉人在颁发被诉林权证前制定、通过林改方案，对登记林地进行了勘界，也未提供证据证明确已进行了三榜公示，视为被上诉人没有相应证据。另被上诉人提交的《林权登记申请表（内表）》中登记林地的接界人签名处，仅有当时威岩九组的负责人董志远签名，而无其他接界人签名。因此，被上诉人所举示证据不能证明其颁发被诉林权证是按照法定程序办理，应认定其作出的林业行政登记行为主要证据不足，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，被诉林权行政登记颁证行为依法应予以撤销。需要指出的是，本次诉讼为上诉人提出的撤销林业行政登记之诉，而本案上诉人与一审第三人之间的争议实质为案涉林地的权属争议，法院对被上诉人颁发的被诉林权证予以撤销未能实质性化解当事人之间的权属争议。针对案涉林地使用权属争议，当事人可申请有权行政机关进行确权处理，待争议地权属确定后，权利人可依法申请林业登记机关对享有的林权权属进行行政确认登记，以期实质性化解双方矛盾争议。 综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持；一审判决驳回上诉人诉请的理由不成立，本院依法予以改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销贵州省独山县人民法院（2019）黔2726行初112号行政判决； 二、撤销荔波县人民政府于2009年12月17日颁发给一审第三人董树文的“荔府林证字（2009）第5227222031177-1/1号”《林权证》。 一、二审案件受理费各50元，由荔波县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  林顺军 审判员  夏 永 审判员  金长虹 二〇二〇年九月一日 法官助理蒲兴余 书记员张迪佳