云南省泸水市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）云3321行初14号 原告：泸水陈氏农家乐，经营场所：云南省怒江州泸水市上江镇丙贡村河边。 统一社会信用代码：92533321MA6K8RLP1Q。 经营者：国梅。 原告：怒江银盛种养发展中心，住所地：云南省怒江州泸水市上江镇丙贡村。 统一社会信用代码：91533321MA6MD3H64F。 投资人：石明京。 共同委托诉讼代理人：许德，云南南亚律师事务所律师，执业证号：15305200910980207，代理权限：特别授权代理。 被告：泸水市自然资源局，住址泸水市六库镇新城区沧江路114号。 统一社会信用代码：11533321015281642K。 负责人：茶茂生，系该局局长。 原告泸水陈氏农家乐、怒江银盛种养发展中心诉被告泸水市自然资源局土地行政管理（土地）行政确认一案，于2020年8月19日立案受理后，本院依法组成了合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原告泸水陈氏农家乐、怒江银盛种养发展中心向本院提出诉讼请求：1.依法确认被告于2020年2月13日作出的《行政处罚决定书》编号：泸自然资罚字[2019]-13号，该具体行政行为违法，并予以撤销；2.由被告承担本案的诉讼费用。事实和理由：一、1.陈氏农家乐建设的起因。陈氏农家乐经营者国梅因病从小双目失明，是一个残疾人（属视力残疾一级）。目前女儿已经出嫁，小儿子在上初中一年级，全家仅靠丈夫微薄收入维持生活。属于村里的建档立卡贫困户，政府脱贫对象。2015年，根据《怒江州脱贫攻坚旅游建设发展规划》的要求，州、市、乡镇各级政府大力推动群众参与旅游建设。村里也多次召开动员大会，动员村民积极参与乡村旅游、农家乐等项目。国梅是村里的建档立卡贫困户，乡镇领导和村干部多次动员我户响应政府号召，我户的帮扶责任人李建华（时任上江镇人大主席）更是积极为我户出谋划策，认为我有在外工作的兄弟姊妹，自家承包地边又是建设农家乐的极好地点，所以建议我在兄弟姊妹帮助下在丙贡河边自家承包地和河边荒坡地上建个农家乐，作为长期稳定脱贫措施，还说政府会有相应的扶持政策。经召集家庭会议讨论，大家一致认为这个建议既符合国家有关推进农村一二三产业融合发展、发展休闲农业及乡村旅游业的相关政策精神和农村土地有效利用的政策方向，也符合州、市及上江镇发展旅游产业的总体部署，更符合国家鼓励我们残疾人贫困户自强脱贫的政策导向，选址地点也具备搞种养殖及休闲服务一体的家庭农庄的条件，是个可行的好项目。于是决定由我出土地，大哥石明京（下岗职工）主要负责筹措资金，由我和弟媳福慧萍负责经营管理，资金不够的由其他兄弟姊妹帮忙筹借一部分。由此可见，原告陈氏农家乐项目筹建，当时是在政府主导下作为旅游建设发展和贫困户脱贫措施相结合的扶持项目，项目筹备和建设过程都得了丙贡村委会和上江镇党委政府领导的鼓励支持。2.陈氏农家乐土地使用情况。国梅父母石相云、石庆芳在世时是上江镇丙贡村丙贡三组村民，1981年实行农村土地家庭联产承包责任制时，分得承包土地麻地洼官家田大叉4.9亩、官家田小叉1.8亩。陈氏农家乐位置就是官家田小叉1.8亩(其中一部分在1992年发大洪水冲毁后复垦成为鱼塘)加上我父母在此基础上开挖荒埂、石头旮旯边坡地，我父母当时田房牛圈位置所得。官家田大叉4.9亩作为稻田养鱼用地，同时用于收储周边村民的稻田养鱼。现在农家乐靠河边的鱼塘是官家田小叉的1.8亩水田的复垦部分，其余厨房、就餐房、烧烤房等设施所在位置都是国梅父母在田边石头旮旯地上开垦出的坡地及国梅父母当时种田的田房和牛圈、猪圈位置。3.陈氏农家乐建设情况。陈氏农家乐于2015年9月开始开工建设，由于该地块是坡坎田和陡坡地，施工难度大，施工周期长，经过艰难的多方协调，2017年4月9日农家乐才得以竣工。在建设施工初期，泸水市城镇综合行政执法大队(包括城建、国土、路政、水务等部门参加)，泸水市水务局认为我们所建的河堤挡墙占用了部分河道(当时泸水市水务局下去处理技术人员有袁绍平、李云华)，要求我拆除并重新划定建堤界限，虽然拆除重建使我承受了巨大的经济损失，但我还是拆除后严格按照水务局重新划定的界限建设，这充分说明我在建设过程中是服从政府部门管理的。除此之外，在一年半的建设施工期间，没有其他任何部门告知我有违法建设行为，相反大家都认为该项目选址布局都比较合理，并得到了丙贡村委会及上江镇党委政府的支持和鼓励。而在相隔几百米处的几家农户在建房时就听说都接到过好几份停建通知了。而原告在近两年的施工过程中相关部门从未给我们下过停建通知。直到2017年11月24日，在项目竣工半年多后接到泸国土资停字[2017]61号《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令停止违法建设行为。接到该通知书后原告再未进行过任何建设。从以上过程可知，陈氏农家乐在整个建设过程中都始终服从政府的领导，服从相关部门的管理。即，陈氏农家乐在2017年11月24日前的整个建设行为是得到政府及相关主管部门认可的合法行为。同时，根据泸水市人民政府于2019年5月17日发布的《泸水市人民政府关于怒江州纪委、怒江州监委丙贡建设项目用地征收土地的公告》第六项：“本征地公告发布后，涉及各村民、农户不得在拟征地的土地上抢栽、抢种、抢建地上构筑物和附着物。凡属于抢栽、抢种、和抢建的一律不予补偿。”原告陈氏农家乐的建筑物不属于“三抢”范围。4.陈氏农家乐项目的合理性。陈氏农家乐是以稻田养鱼为主要特色的休闲渔业经营模式。近年来政府大力推广稻渔工程，目前单丙贡村就有近千亩稻田养鱼，而稻田养鱼的特点是投放到稻田中养殖的时间只有两三个月，养殖周期短，收鱼时很难集中销售完，水稻收割后继续在稻田中养殖又受设施简易和管理成本高的限制。而陈氏农家乐的养殖池塘和经营模式恰好满足了周边稻田养鱼户每年近2万斤稻花鱼的收储销售问题。在农家乐试营业近一年期间，已经解决了周边许多稻田养鱼户的销售问题，现在还不断有稻田养鱼户找我协商合作事宜。试营业期间还解决了周边4-6名农户的就业问题。农家乐以稻花鱼为代表的绿色原生态菜品得到的了顾客的普遍肯定。周边村民，特别是稻田养鱼户都迫切希望能够保留陈氏农家乐这样一个惠民好项目。5.关于经营合法性的问题。原告在2016年向泸水市市场监督管理局及泸水市税务局提出申请办理相关经营手续，并于2016年12月7日取得工商营业执照及税务登记证（2018年4月10日换证），并向泸水市文化和旅游局进行登记，取得了合法经营手续。在咨询有关部门领导意见后，为办理相关用地手续，又以大哥石明京的名义申请办理了怒江银盛种养发展中心，并以怒江银盛种养发展中心为申请主体，向相关主管部门申请办理用地手续。6.被告泸水市自然资源局存在执法不公的情形。泸水市自然资源局以未办理相关用地手续为由责令原告自行拆除，那就来了解一下整个泸水市农家乐用地手续的情况。在项目筹建之初原告就向有关部门提出办理用地手续的申请，但相关部门都不知道如何规范农家乐用地手续。国土资源局（现自然资源局前身）领导的解释是现有的所有农家乐都没有办理用地手续，按照法律规定的话应该办理经营性建设用地，但是以个人申请用地的话，批准的可能性几乎没有。你要建农家乐的话，只要土地没有争议，永久性建筑不要建在基本农田上就行了。经了解，泸水市文化和旅游局登记在册的五十多家农家乐（含陈氏农家乐）均未办理用地手续。法律应该是公平的，依法行政也应首先秉承公平公正原则。一边是以未办理相关用地手续为由强制拆除，一边是根本不提供办理用地手续正常途径，别说当时，就是现在也没有人知道怎样给农家乐办理相关用地手续。如果未办理用地手续就强制拆除，那么是不是泸水市所有农家乐都应强行拆除呢，如果所有农家乐及未办理用地手续的构筑物及设施都强制拆除，那原告无话可说。但只责令原告一家拆除，这显然是不公平的。如果是因为某个建设项目的需要，那也应考虑到弥补原告的损失问题。原告投入建设时就了解过，农家乐建设的地方当时既不是城市规划区，也不属于基本农田，根本就无法预料到国家的建设项目可能会占用。7.政府行为存在自相矛盾的情形。当时原告筹建农家乐，是响应政府号召，在镇政府鼓励支持下所为，而后镇政府又以违建为由责令原告拆除，在其行政行为被撤销后，又让泸水市自然资源局作出行政处罚决定书。这是在钓鱼执法吗？造成的投资损失谁来承担？红头文件推动了那么多年，现在怎么就弄出来一些违法建筑呢？原本认为政府脱贫攻坚政策好，让原告一家能正常脱贫。想不到一份处罚决定，让原告一夜返贫，且负债累累，这种做法让我这老百姓还有活路吗？怒江是深度贫困地区，老百姓自身发展动力本就不足，政策导向再把握不好，象这种做法谁还敢投资，谁还敢做事呢？综上，原告陈氏农家乐是在州、市政府政策推动下，镇村领导及扶贫干部积极动员下，作为旅游建设和贫困户脱贫措施相结合市的项目而建设起来的，当时是作为政府扶持项目的。未办理相关用地手续是因为相关部门始终未能提供办理用地手续的途径，这是泸水市所有农家乐的普遍情况，这个责任不在原告。所以，原告不存在擅自违建的情形。二、被告泸水市自然资源局作出的泸自然资罚字[2019]-13号《行政处罚决定书》存在程序违法和处罚主体不当的情形。1.泸水陈氏农家乐经营者登记为国梅，但同时还有共同投资。经营人怒江银盛种养发展中心，投资人石明京。2017年11月24日原泸水市国土资源局作出《责令停止国土资源违法行为通知书》泸国土资停字(2017)61号，曾经送达给石明京。但2020年2月13日泸水市自然资源局于2020年2月13日作出的泸自然资罚字[2019]-13号《行政处罚决定书》并未向怒江银盛种养发展中心送达。2.泸自然资罚字[2019]-3号《行政处罚决定书》根据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国土地管理法》作为依据，但被告仅告知《土地管理法》第83条规定的15日起诉期限，但未告知《行政诉讼法》第46条规定的六个月起诉期限，以及《行政复议法》第9条规定的60日申请复议期限。3.被告未按《行政强制法》第37条规定，作出强制执行决定，并送达原告未根据该条规定告知原告申请复议或者提起行政诉讼的途径和期限。4.泸水市自然资源局不应行使行政处罚权。根据《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(中发[2015]37号)、《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若该意见》、中发[2016]6号、《云南省人民政府办公厅文件》云政办发[2008]141号、《中共云南省委办公厅文件》云办发[2017]22号文件要求，作出行政处罚的主体应当是泸水市城镇管理综合行政执法局，而不应由泸水市自然资源局作出行政处罚。所以，被告对原告作出的行政处罚行为，存在程序缺失和未尽充分告知义务的违法情形，没有充分保障原告的知情权和相关法律救济权利。且被告泸水市自然资源局不应具有行使行政处罚权的主体资格。综上所述，原告认为，被告泸水市自然资源局对原告作出的行政处罚这一具体行政行为，无论在实体审查方面还是作出处罚及强制执行的程序方面，均存在诸多违法情形，且该局不应行使行政处罚权，行政处罚权应当由泸水市城镇管理综合行政执法局行使。所以，应当依法认定被告泸水市自然资源局的该行政处罚行为违法，并予以撤销。为此，向人民法院提起诉讼，请求依法主持公道，并作出公正判决。 经审理查明，泸水市自然资源局于2020年2月13日作出行政处罚决定书（编号：泸自然资罚字[2019]-13号），并于同日送达给泸水陈氏农家乐和国梅，决定书载明根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条之规定，如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定之日起15日内直接向泸水市人民法院提起诉讼，逾期不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，将依法申请人民法院强制执行。当事人在起诉期限内没有提起行政诉讼，泸水市自然资源局于2020年3月17日向当事人送达了催告书，催告当事人履行义务，催告书送达十日后当事人仍未履行义务，泸水市自然资源局于2020年4月20日向本院提出申请强制执行行政决定书，经本院审查，于2020年5月6日作出裁定，准予强制执行行政决定，由泸水市自然资源局组织实施，该裁定书已于2020年5月9日送达给当事人。 本院认为，起诉期限是一个固定期间，行政相对人在法定起诉期限内不提起行政诉讼，超过起诉期限起诉的，涉案相对人已经散失起诉权，人民法院应裁定不予受理，受理后发现超过起诉期限的，裁定驳回起诉。经本院审查，案涉行政决定已经超过了起诉期限，且该行政决定已由泸水市自然资源局于2020年4月20日向本院提出申请强制执行，经本院依法审查，于2020年5月6日作出裁定书，准予强制执行，由泸水市自然资源局组织实施，该裁定书已于2020年5月9日送达给被执行人，该行政决定已被生效裁定所羁束，不应立案受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第二项、第九项之规定，裁定如下： 驳回原告泸水陈氏农家乐、怒江银盛种养发展中心的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院。 审判长  王兆明 审判员  田开荣 审判员  杨新全 二〇二〇年九月十一日 书记员  杨晓花