山东省济南市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)鲁01民终9607号上诉人（原审原告）：周传利，男，1970年12月3日出生，汉族，住山东省平阴县。上诉人（原审原告）：周传成，男，1964年1月14日出生，汉族，住山东省平阴县。上诉人（原审原告）：张传平，男，1958年6月2日出生，汉族，住山东省平阴县。上诉人（原审原告）：谢培生，男，1965年4月5日出生，汉族，住山东省平阴县。以上四上诉人共同委托诉讼代理人：王永明，北京市盈科（济南）律师事务所律师。以上四上诉人共同委托诉讼代理人：赵坤，北京市盈科（济南）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：平阴县东阿镇桃园村民委员会，住所地山东省平阴县东阿镇桃园村。法定代表人：周庆明，村主任。委托诉讼代理人：张晓亮，平阴谷城法律服务所法律工作者。上诉人周传利、周传成、张传平、谢培生因与被上诉人平阴县东阿镇桃园村民委员会(以下简称桃园村委会)侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，不服山东省平阴县人民法院（2020）鲁0124民初517号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月17日立案后，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》、《最高人民法院民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》第十八条、第二十条的规定，由审判员独任审理。本案现已审理终结。周传利、周传成、张传平、谢培生上诉请求：撤销一审判决，查清案件事实，正确适用法律的基础上依法改判。事实与理由：一审判决事实认定不清，法律适用错误，依法应当予以纠正，一、桃园村委会作为村民自治组织，未经法律法规授权或者委托无权就涉案增减挂钩项目相关事项进行相关行为，其主体不适格。依据《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第四条增减挂钩试点工作实行分级负责制。省国土资源主管部门负责全省增减挂钩试点工作的总体部署、指标下达、项目审核、监督检查和考核评估；负责增减挂钩试点政策研究制定和业务指导；负责项目竣工后的省级核准和上报备案等工作。设区的市国土资源主管部门负责本行政区域内增减挂钩试点项目立项初审、实地踏勘、实施监管、在线报备、竣工验收等工作。县(市、区)国土资源主管部门负责建立本行政区域内增减挂钩试点项目库、组织编制项目实施方案、项目初验、在线报备和复垦耕地管护等工作。增减挂钩试点工作应当由县(市、区)人民政府负责组织实施，乡(镇)人民政府配合做好相关工作，相关部门分工合作，共同推进。通过上述规定可知，增减挂钩工作的实施主体均为行政机关及其相应的部门，村委会作为基层自治组织，在无法律法规授权，也没有相关部门委托的情况下，无权制定与增减挂钩实施相关的政策，而涉案的《公告》及其《关于2020年1月1日桃园村公告的补充说明》均是就增减挂钩相关的政策进行的规定，因为其主体不适格，故桃园村委会的作出的《公告》及其《关于2020年1月1田桃园村公告的补充说明》应当确认违法并予以撤销。二、一审法院认定《公告》及其补充说明未经村民会议或者村民代表会议讨论决定，属于违反法定程序，应当予以撤销却没有撤销，依法应当予以纠正。依据村民委员会组织法第二十四条规定，涉案事宜应当由村民会议或者村民代表会议讨论决定。桃园村委会明确表示未经民主议事程序，而该规定属于法律效力性强制性规定，违反该规定，依法应当予以确认违法或者依法予以撤销。一审法院认定了桃园村委会的违法行为，却没有确认违法或者依法予以撤销，依法应当予以纠正。三、桃园村委会公告及其补充说明内容违法，地上附属物的处置权应当属于村民所有，村委会无权剥夺，依法应当予以纠正。依据征收拆迁相关规定，征收发生后建筑材料的所有权仍然由被征收人所有，虽然本案中《公告》及其补充说明中地上附属物统一由村集体处置并未实际实施，但不影响该内容的违法性，应当依法予以纠正。综上，桃园村委会作出《公告》及其补充说明主体不适格、程序违法、内容也剥夺了周传利、周传成、张传平、谢培生对自己财产的处置权，请求二审法院依法支持周传利、周传成、张传平、谢培生的诉讼请求。桃园村委会辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，周传利、周传成、张传平、谢培生上诉的理由依法不能成立，请求二审法院查明事实，依法驳回周传利、周传成、张传平、谢培生的上诉请求。1、《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》适用城乡建设用地，而桃园村的土地性质是集体性质，且是农村住宅，故不适用该办法。2、2020年1月1日和2020年1月11日村委会作出的搬迁公告及补充说明是按照上级的要求，也因天气和疫情的影响照顾到没有搬迁户的实际困难，2020年2月17日经村民代表会议讨论并通过，决定不再执行公告及补充说明，所涉村民财产部分，在一审立案时村委会已不再执行公告及补充说明中涉及村民财产的部分。3、从村委会发布公告及补充说明到不再执行公告及补充说明截至2020年5月底，搬迁全部结束，村委会没有侵害过一户村民的财产权益。4、周传利、周传成、张传平、谢培生在一审庭审过程中均承认村委会没有侵害村民权益的事实。周传利、周传成、张传平、谢培生向一审法院起诉请求：1.依法确认2020年1月1日桃园村委会作出的《公告》及2020年1月11日作出的《关于2020年1月1日桃园村公告的补充说明》违法；2.依法撤销2020年1月1日桃园村委会作出的《公告》及2020年1月11日作出的《关于2020年1月1日桃园村公告的补充说明》；3.本案的诉讼费用由桃园村委会承担。一审法院认定事实：周传利、周传成、张传平、谢培生在诉讼中提交《公告》及《关于2020年1月1日桃园村公告的补充说明》复印件一份，该《公告》记载的主要内容有：“按照上级对土地复垦的要求，为尽快进入土地复垦程序，经桃园村两委研究，并报上级批准，规定如下：一、旧村房屋处置迁建户已经享受旧村房屋补偿，原则上所有地上建筑物应统一由村集体处置，前期为让利于民，旧房石头等附属物由迁建户自行处置，为尽快实施土地复垦，便于增减挂资金及时到位，兑付应退钱户的资金，请没有处置完地上附属物的迁建户尽快处置，截至2020年1月10日晚12时止，所有地上附属物不再由迁建户自行处置，统一由村集体交付平阴县土地复垦施工单位进行处置。二、2020年1月10日晚12时前未能交付余款、未签订《桃园村旧村地上附属物清除及新房入住协议书》的户，不再享受桃园村迁建实施方案中规定的清除地上附属物补贴一项。截至土地复垦工作结束，尚未结清购房余款、未签订《桃园村旧村地上附属物清除及新房入住协议书》的户，将自动视为放弃本次迁建机会，所有迁建政策一律不再享受，新村所选房屋村两委有权公开处置。三、应退钱户：经向平阴县土地整治投资有限公司协调申请，提前拨付部分补偿费用，清除完所有地上附属物，或签订自愿放弃地上所有附属物承诺书的，待申请的补偿资金到位后一次性结清尾款。桃园村党支部桃园村民委员会。”《关于2020年1月1日桃园村公告的补充说明》记载的主要内容有：2020年1月1日公告中规定，“截至2020年1月10日晚12时止，所有地上附属物不再由迁建户自行处置，统一由村集体交付平阴县土地复垦施工单位进行处置。”和“2020年1月10日晚12时前未能交付余款、未签订《桃园村旧村地上附属物清除及新房入住协议书》的户，不再享受桃园村迁建实施方案中规定的清除地上附属物补贴一项。”因近期恶劣天气影响造成了桃园村搬迁户搬迁不便，延误了搬迁时间，为了减少群众损失，经桃园村两委研究并报上级批准，对2020年1月1日公告中截止时间一项再顺延5天，由原来的“2020年1月10日晚12时”修改为“2020年1月15日晚12时。请未清除完地上附属物、未结清尾款、未签协议的用户抓紧时间办理。特此说明!桃园村党支部桃园村民委员会”。桃园村委会提交了会议记录一份，记载的主要内容有：时间2020年2月17日，1、根据上级要求，原定于2019年12月9日开始搬迁截止至2020年1月15日，期间有几户村民未完成搬迁入住新村，在此期间各位村民代表装修房屋和忙于其它事务，经搬迁领导小组研究报上级批准于2020年1月1日发布搬迁限时公告，中间因天气下雪造成搬迁的实际困难，又向上级再次请示，决定又推迟五天，于2020年1月10日又发布搬迁公告，最后期限定于2020年1月15日结束，现在根据实际现状，剩余未完成搬迁的户确实存在实际困难，为圆满完成搬迁任务和全额获得上级土地整理款，决定不在执行原公告，将土地附属物补贴全额给予搬迁户(只局限于此一项规定)。在后由村民代表签名。周传利、周传成、张传平、谢培生及桃园村委会均陈述于2020年1月11日后，桃园村委会未处理该村村民的地上附属物。一审法院认为，对于周传利、周传成、张传平、谢培生提交的《公告》及《关于2020年1月1日桃园村公告的补充说明》复印件，桃园村委会未提出异议，故一审法院予以认定。对于被告提交的会议记录，周传利、周传成、张传平、谢培生提出异议，但未提交相应的证据予以反驳，故一审法院对该证据予以认定。在本案中立案收到的起诉状及授权委托书均没有周传柱的签字，且周传柱到庭陈述其没有起诉本案，故本案不列周传柱为原告。桃园村委会在庭审中陈述怀疑谢培生的委托书不是谢培生签字，因委托诉讼代理人提交了委托代理手续，桃园村委会也未提交其他相应的证据予以证实，故一审法院不予采信。关于桃园村委会做出的《公告》及《关于2020年1月1日桃园村公告的补充说明》违法的问题，一审法院认为，在该《公告》及《补充说明》中，涉及到迁建户的地上附属物的处置，即对村民的部分权益进行了处分，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，应经村民会议或村民代表会议讨论决定，而桃园村委会陈述未经村民会议或村民代表会议讨论决定，故桃园村委会所做出的《公告》及《关于2020年1月1日桃园村公告的补充说明》中的旧村房屋处置事项违反法定程序，一审法院予以认定；对于第二项及第三项中，因涉及迁建政策及补偿资金的结清问题，且本案系民事案件，故周传利、周传成、张传平、谢培生要求确认该《公告》及《关于2020年1月1日桃园村公告的补充说明》违法依据不足，一审法院不予支持。周传利、周传成、张传平、谢培生要求撤销该《公告》及《关于2020年1月1日桃园村公告的补充说明》，一审法院对本案的立案时间为2020年3月4日，而桃园村委会已于2020年2月17日经村民代表会议讨论决定不再执行该公告将地上附属物补贴全额给予搬迁户，且双方均认可桃园村委会在之后没有对地上附属物作出处置，故周传利、周传成、张传平、谢培生诉求撤销该公告，依据不足，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零八条之规定，判决：驳回周传利、周传成、张传平、谢培生的诉讼请求。案件受理费100元，减半收取50元，由周传利、周传成、张传平、谢培生负担。二审中，当事人没有提交新证据。二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，桃园村委会做出的《公告》及《关于2020年1月1日桃园村公告的补充说明》对迁建户的地上附属物等权益进行了处分，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，应经村民会议或村民代表会议讨论决定，而桃园村委会陈述未经村民会议或村民代表会议讨论决定，一审法院认定桃园村委会所做出的《公告》及《关于2020年1月1日桃园村公告的补充说明》中的旧村房屋处置事项违反法定程序，符合法律规定。但在桃园村委会已于事后决定不再执行该公告并将地上附属物补贴全额给予搬迁户，且双方均认可桃园村委会在之后没有对地上附属物作出处置的情况下，周传利、周传成、张传平、谢培生再主张撤销该公告及补偿说明，已无实际意义，一审法院不予支持，并无不当，本院予以确认。综上所述，周传利、周传成、张传平、谢培生的上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人周传利、周传成、张传平、谢培生负担。本判决为终审判决。审 判 员 武绍山二〇二〇年九月七日法官助理 杨 锐书 记 员 徐 敏