云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终470号上诉人（一审被告）昆明市西山区人民政府。住所地：云南省昆明市西山区秀苑路188号。法定代表人陈瑞斌，区长。委托代理人徐菲霞。代理权限：特别授权代理。委托代理人余易蓉，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）蔡光书，女，汉族，1969年6月13日生，住云南省昆明市盘龙区。委托代理人刘鹏飞，北京冠领律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人龙翔，云南博凡律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。第三人云南电网有限责任公司昆明西山供电局。住所地：云南省昆明市西山区滇池国家旅游度假区广福路湖畔小学旁。负责人沈洪伟，局长。委托代理人杨春贤。代理权限：特别授权代理。委托代理人王武雄，云南凌云律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人昆明市西山区人民政府（以下简称区政府）因蔡光书诉区政府其他行政行为一案，不服云南省昆明市中级人民法院（以下简称昆明中院）作出的（2019）云01行初207号行政判决，向本院提起上诉。本院受理其上诉后依法组成合议庭，并于2020年8月11日公开开庭审理了本案。上诉人区政府的委托代理人徐菲霞、余易蓉，被上诉人蔡光书及其委托代理人刘鹏飞、龙翔，第三人云南电网有限责任公司昆明西山供电局（以下简称西山供电局）的委托代理人杨春贤、王武雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，2019年1月29日区政府办公室作出《昆明市西山区人民政府办公室关于配合对曾氏宾馆进行临时停电开展火灾隐患排查整治工作的函》（以下简称《函》）称，在排查中，马街街道办事处张峰社区的曾氏宾馆院内垃圾、杂物乱堆乱放，电线私拉乱接，电动车乱停乱放，楼道杂物、易燃物堆放堵塞消防通道，消防设施不健全等多项安全隐患。针对上述隐患已下发通知责令整改，宾馆负责人拒绝接受整改，现状仍未改观。为彻底消除安全隐患，防止安全事故发生，请西山供电局配合对曾氏宾馆违规行为进行临时性停电，督促企业开展火灾隐患排查整治工作，待整改验收合格后解除临时性停电。2019年1月30日第三人西山供电局收到上述函件于同日12:30分对曾氏宾馆实施了临时停电。2019年5月27日曾氏宾馆向西山供电局发出函件称，自2019年1月24日开始停电，停了二天后，我们租房户打政府电话供了4天，1月30日又停电至今，造成曾氏宾馆一直未能营业及重大经济损失。请求西山供电局在接到函件之日起三日内恢复供电，并赔偿曾氏宾馆损失人民币60万元。2019年6月5日西山供电局向区政府发出西山供电〔2019〕31号《关于对西山区曾氏宾馆恢复供电请示的函》请示是否对曾氏宾馆供电。2019年6月19日区政府办公室向西山供电局发出《昆明市西山区人民政府办公室的回复》（以下简称《回复》）称，曾氏宾馆临时性停电后，企业并未按要求整改到位；昆（西）公消即字〔2019〕第0220号《昆明市公安消防支队西山区大队责令立即改正通知书》下发曾氏宾馆后，曾氏宾馆未向属地马街街道办事处、区消防大队等部门再次提出整改验收申请，同时，据日常工作掌握，曾氏宾馆并未按要求进行整改。建议对曾氏宾馆不予恢复供电。蔡光书提起本案行政诉讼及行政赔偿诉讼。请求：1.确认区政府的断电行为违法；2.判令区政府赔偿蔡光书因断电造成的损失人民币60万元；3.本案诉讼费由区政府承担。一审开庭时，蔡光书对第2项诉讼请求，即赔偿因断电造成的损失人民币60万元明示予以放弃该主张，一审法院裁定予以准许其撤回该项诉讼请求。一审法院认为，本案争议焦点为：一、蔡光书是否本案合格的原告；二、区政府是否本案适格被告；三、第三人西山供电局是否本案合格的第三人；四、蔡光书的诉讼请求是否应予以支持。一、关于蔡光书是否本案合格的原告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及最高人民法院相关司法解释的规定及本案中《土地有偿使用协议书》《补充联营协议》证明的事实，蔡光书承诺投资租地建设，其属于曾氏宾馆下土地的使用人，其与停止向曾氏宾馆供电的行为之间存在利害关系，其权利义务受到停止向曾氏宾馆供电的行为的影响，因此，其具有本案合格的原告资格。区政府、西山供电局认为蔡光书不具有合格原告资格的观点不能成立。二、关于区政府是否本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，区政府系县级人民政府，其以办公室的名义向西山供电局发出《函》及《回复》，要求西山供电局对曾氏宾馆停电并且建议不予恢复供电的行为，实际上属于区政府的行为，其法律责任应当由区政府承担。该行为通过西山供电局具体实施对曾氏宾馆的停止供电措施得以实现。该内部行为产生外化的法律效果，对蔡光书的权益产生了实际影响。依照法律和相关司法解释的规定，该行为并不属于行政指导、建议行为，而是对公民、法人或者其他组织权益产生实际影响的行为，属于可诉的行政行为。区政府依法系本案的当然被告，其认为其不是本案适格被告的观点与本案事实不符，也不符合法律的规定，因此，该观点不能成立。三、关于西山供电局是否本案合格第三人的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，西山供电局属于不具有法人资格的其他组织，其与本案的处理结果有利害关系，可以作为本案的第三人参加诉讼。西山供电局认为其不是本案合格第三人的观点也与法相悖不能成立。四、关于蔡光书的诉讼请求是否应予以支持的问题。区政府作出《函》及《回复》的行政行为，按照《中华人民共和国消防法》第四条，《中华人民共和国安全生产法》第九条、第五十九条、第六十七条的规定，区政府并非县级公安机关、县级公安机关的消防机构，也不是县级以上人民政府的生产监督管理部门，其本身并不具有县级公安机关、县级公安机关的消防机构，县级以上人民政府的生产监督管理部门的行政职责和职权，其无权通知西山供电局对曾氏宾馆停止供电；而区政府并没有提供其作出上述行政行为的法律依据。因此，区政府的上述行政行为属于超越职权，适用法律错误的行政行为，依法应当确认违法。综上所述，蔡光书具有本案合格的原告资格，区政府属于本案适格的被告；西山供电局具有本案合格的第三人的资格。区政府作出的《函》及《回复》的行政行为超越职权，适用法律错误，依法应当确认违法。蔡光书提出涉案行政行为违法的诉讼观点能够成立，其提出的确认该行政行为违法的诉讼请求依法应当予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国消防法》第四条，《中华人民共和国安全生产法》第九条、第五十九条、第六十七条，《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款之规定，判决确认区政府作出《函》及《回复》的行政行为违法。案件受理费50元由区政府承担。区政府上诉称，一、根据《中华人民共和国消防法》第三条第一款、第四条第二款规定，区政府有权负责辖区范围内的消防安全工作，依法对消防安全隐患进行排查，故向西山供电局作出《函》及《回复》，并未超越职权。二、区政府向西山供电局发《函》，属内部工作往来函件，为行政指导行为，不产生对外法律效力，不属于行政诉讼受案范围。三、区政府并未实际作出断电行为，故区政府并不是本案适格被告。四、蔡光书不是本案适格原告。蔡光书并未提交证据证明涉案地上构（建）筑物为其所有，也未有其他证据能够证明其通过离婚获得的涉案房屋系由案外人曾宪军建设或所有。且经查询“国家企业信用信息公示系统”，“曾氏宾馆”为个人独资企业，法定代表人为曾洪斌，故“曾氏宾馆”应以自己名义提起诉讼。蔡光书不能以其个人名义起诉。五、西山供电局亦不是本案适格第三人。因区政府、西山供电局所有文件均针对“曾氏宾馆”，而非蔡光书作出，蔡光书与西山供电局之间也不存在《供电协议》，因此，西山供电局并未向蔡光书实施断电行为，不是本案适格第三人。六、一审法院判非所诉。蔡光书的诉请为请求确认区政府断电行为违法，而一审法院却判决确认区政府《函》及《回复》违法，属适用法律错误。综上，请求二审法院在查清事实的基础上依法改判或发回重审，支持区政府全部上诉请求。被上诉人蔡光书答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国安全生产法》第五十九条、第六十七条之规定，对存在安全隐患的生产经营单位采取通知停止供电等措施强制其履行决定的主体是负有安全生产监督管理职责的部门，而并非区政府。《中华人民共和国消防法》第四条亦明确规定县级以上政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理。故一审法院认定区政府的断电行为超越法定职权正确。区政府作出的《函》及《回复》已经外化，外化结果是西山供电局按照区政府要求对涉案的包括曾氏宾馆在内的一万平方米建筑进行断电，故区政府作出的《函》及《回复》具有可诉性，区政府是本案适格被告。蔡光书作为包括曾氏宾馆在内的一万平方米建筑物的所有权人具有本案原告主体资格。西山供电局听从区政府的指示作出断电行为，是本案适格的第三人。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。第三人西山供电局陈述意见称，其不具有法人资格，不应作为本案第三人。其与蔡光书之间并无供电协议，故蔡光书不是本案被诉行政行为的相对人，亦不是适格的原告。其对曾氏宾馆的停电行为并无独立意思表示，仅是配合行政机关的一种辅助行为。综上，请求二审法院依法裁判。二审中，各方当事人均无新证据提交。各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。本案中，区政府向西山供电局作出《函》及《回复》，请其配合对曾氏宾馆进行临时性停电，西山供电局依据上述《函》及《回复》对曾氏宾馆实施临时停电并经请示后不予恢复供电，故区政府向西山供电局作出《函》及《回复》已经外化为对曾氏宾馆停止供电的行为，已对当事人的权利义务产生实际影响，属于上述法律规定的可诉的行政行为，区政府是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，蔡光书提交的证据能够证明其系涉案曾氏宾馆土地、房屋的相关权利人，其与区政府对曾氏宾馆的断电行为具有利害关系，有权提起本案行政诉讼。《中华人民共和国消防法》第四条规定，县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。《中华人民共和国安全生产法》第六十七条规定，负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。生产经营单位拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经本部门主要负责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定。通知应当采取书面形式，有关单位应当予以配合。本案中，因区政府不属于上述法律规定的负有相应监督管理职责的职能部门，故区政府作出《函》及《回复》，通知西山供电局停止向曾氏宾馆供电的行为超越法定职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，应当确认违法。关于区政府提出蔡光书的诉请为请求确认区政府断电行为违法，而一审法院却判决确认区政府《函》及《回复》违法，属判非所诉的主张。本院认为，本案区政府作出的《函》及《回复》系区政府要求西山供电局向曾氏宾馆停止供电的行为载体，故一审判决确认区政府作出《函》及《回复》的行政行为违法并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人昆明市西山区人民政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人昆明市西山区人民政府负担。审判长 赵霁审判员杨志刚审判员苏雪峰二〇二〇年九月四日书记员 林      珊      珊