辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)辽02行终428号上诉人（原审原告）孙兰玉，男，1988年1月22日生，汉族，住辽宁省庄河市。委托诉讼代理人王晓天、楚翘，均系辽宁君连律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市教育局，住所地大连市沙河口区联合路119号。法定代表人赵阳，局长。委托诉讼代理人金洪智、李哲，均系辽宁申智律师事务所律师。上诉人孙兰玉诉被上诉人大连市教育局行政复议一案，不服大连市西岗区人民法院（2019）辽0203行初165号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定事实，庄河市教育局2019年7月18日作出关于解除孙兰玉聘用合同予以清退的决定(庄教发[2019]165号)，决定由聘用单位庄河市鞍子山乡中心小学解除与孙兰玉的聘用合同，并予以清退。文件中写明对本决定不服，可在收到本决定书起三十日内向庄河市教育局申请复查。2019年7月30日，孙兰玉申请复查，庄河市教育局2019年8月13日对孙兰玉作出书面答复。与此同时，孙兰玉也向大连市教育局申请行政复议，大连市教育局2019年8月1日收到其复议申请书，于2019年8月7日作出不予受理决定，主要理由是：孙兰玉申请内容属于不服人事处理决定，不属于复议受理范围，因此，决定不予受理。孙兰玉对被告大连市教育局的上述决定不服，向该院提起行政诉讼。原审法院认为，本案争议焦点在于原告申请的事项是否属于被告受理范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条以列举的形式规定了公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议的具体事项，原告的申请显然不在其列举的范畴内。此外，该法第八条规定：“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”案涉《关于解除孙兰玉聘用合同予以清退的决定》，当属该条规定的范畴，即解除聘用合同并予以清退，显然属于内部行为，而不具有可诉行政行为所应具备的外部性特征，既不在行政复议范畴，更不属于行政诉讼范畴，因此，原告申请事项显然不属于被告履行职责的范围，被告作出不予受理决定，并无不当。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告孙兰玉的起诉。上诉人孙兰玉上诉称，撤销原审裁定，依法指令原审法院继续审理本案。主要事实与理由：庄河市教育局作出庄教发〔2019〕165号《关于解除孙兰玉聘用合同予以清退的决定》，决定由庄河市鞍子山乡中心小学（简称中心小学)解除与上诉人的聘用合同并予清退。该小学收到后，告知上诉人并与上诉人解除合同。上诉人向被上诉人申请行政复议。被上诉人以上诉人不服行政处分或人事处理决定应提出申诉、不属于行政复议受理范围为由，作出不予受理的决定。上诉人诉至法院。原审法院以该决定系行政处分或人事处理决定，属于内部行为、不具有可诉行政行为应具备的外部特征为由，驳回了上诉人的起诉。上诉人认为，该裁定适用法律不当，理由如下:一、庄河市教育局的决定属于内部行政行为外部化，具有可诉性。根据最高院第22号指导案例，内部行政行为不可提起诉讼，但行政管理部门直接将内部行政行为付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，庄河市教育局向中心小学作出的决定属于内部行政行为。如果该内部行政行为不向相对人即上诉人送达，对上诉人的权利义务尚未产生实际影响，一般不属于行政诉讼的受案范围。但本案接收该决定的中心小学，并没有制作并送达对上诉人发生效力的法律文书，而是直接将庄河市教育局作出的内部行政决定交付上诉人，该决定对上诉人的权利义务产生了实际影响，该决定已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。因此，上诉人对该决定不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。而最高人民法院《关于案例指导工作的规定》第七条规定，最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院在审判类似案件时应当参照。本案原审法院在上诉人提供上述指导案例后，未予参照且未说明理由，明显适用法律不当。二、庄河市教育局作出的决定，不符合行政法要求的合理性原则。虽然庄河市教育局作出的决定有其合法性，但上诉人被撤销资格是2012年，被撤销资格后，中心小学也对上诉人的工作岗位进行过调整。5年限制期满后，上诉人也积极的重新考取了合法的教师资格，主动纠正了自己先前的错误行为。庄河市教育局时隔7年，依据2012年就已经做出的行政处罚做出处理决定，明显不符合行政法的合理性要求。退一步讲，上诉人虽然以不正当手段取得了高中教师资格，但实际上此前一直在小学任教、工作，上诉人本身的学历情况也不超越小学教师资格的标准，按照《行政处罚法》的规定，上诉人的行为恶性不大，且主动纠正错误行为，并没有造成任何危害后果，庄河市教育局对上诉人可以不进行处罚，更无需在处罚7年后又进行后续处理，庄河市教育局作出的后续要求小学与上诉人解聘并清退的决定并没有必要性，合法但不合理。综上，原审裁定适用法律不当，现提起上诉，恳请二审法院撤销原审裁定，指令原审法院对本案进行审理。被上诉人大连市教育局未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明，2019年8月，上诉人以庄河市教育局为被告向大连市普兰店区人民法院提起解除聘用合同予以清退决定的行政诉讼，大连市普兰店区人民法院作出（2019）辽0214行初137号行政裁定，裁定不予立案。上诉人不服向本院提起上诉，本院于2019年11月28日作出（2019）辽02行终643号行政裁定，认为“庄河市教育局作出的《关于解除孙兰玉聘用合同予以清退的决定》，系县级人民政府教育主管部门基于内部的人事管理关系而作出的人事处理决定，并非基于外部的行政管理关系而作出的行政处理决定，且该决定的内容为由聘用单位庄河市鞍子山乡中心小学解除与上诉人的聘用合同并予以清退，也就是说，对上诉人权利义务最终产生实际影响的是庄河市鞍子山乡中心小学与上诉人解除聘用合同并予以清退的行为，而该行为显属劳动人事争议而非行政争议的范畴，故本案案涉争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”裁定维持原裁定。该裁定已经发生法律效力。本院查明的其他事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案上诉人于2019年8月针对庄河市教育局作出的《关于解除孙兰玉聘用合同予以清退的决定》提起行政诉讼，本院已于2019年11月28日作出生效行政裁定，认为庄河市鞍子山乡中心小学与上诉人之间的清退行为属于劳动人事争议而非行政争议的范畴，该行政裁定已经发生法律效力，因此，上诉人针对该行为提起复议，复议机关根据《中华人民共和国行政复议法》第八条“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”之规定作出不予受理决定与本院前述生效裁定阐述内容一致，故行政复议决定对上诉人的权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”之规定，应当驳回上诉人的起诉。综上，上诉人的上诉请求及理由不成立，本院不予支持；原审裁定结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王少琨审判员  车兆东审判员  刘 杰二〇二〇年九月二日书记员  周 丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。