浙江省平阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0326行初14号 原告潘德雷，男，汉族，住浙江省平阳县。 委托代理人张小华（二次庭审前），北京圣运（天津）律师事务所律师。 委托代理人邵笛（二次庭审及其后），北京圣运律师事务所律师。 被告平阳县自然资源和规划局，住所地浙江省平阳县平阳大厦19-20楼，统一社会信用代码11330326MB1558049A。 法定代表人陶孟载，局长。 出庭负责人林贤龙。 出庭负责人许明海，该局副局长。 委托代理人包邦国，该局工作人员。 委托代理人王增匀，浙江嘉瑞成律师事务所律师。 第三人国营平阳县第一农场海涂分场，住所地浙江省平阳县海西镇海涂农场社区居民委员会对面。 法定代表人章道春，场长。 委托代理人吴继宗，浙江九凰律师事务所律师。 第三人平阳县海西镇人民政府，住所地平阳新兴产业园区域建设用海规划区内H-08-1区域科技企业孵化器2号楼，统一社会信用代码11330326MB0X09208N。 法定代表人蒋传庆，镇长。 委托代理人王德允，浙江越人（平阳）律师事务所律师。 第三人平阳县万全镇人民政府，住所地浙江省平阳县万全镇万全路506号，统一社会信用代码11330326573968916H。 法定代表人林侠，镇长。 委托代理人潘顶攀，浙江九州大众律师事务所律师。 原告潘德雷诉被告平阳县自然资源和规划局（下简称县资规局）不履行安置补偿职责一案，于2020年3月6日向本院提起诉讼，本院于同年3月12日受理后依法向被告送达了起诉状副本。同年4月8日，本院通知国营平阳县第一农场海涂分场（下简称国营农场）作为第三人参加诉讼。2020年4月15日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告潘德雷及委托代理人张小华，被告出庭负责人林贤龙及委托代理人包邦国、王增匀，国营农场委托代理人吴继宗到庭参加诉讼。同年8月20日，本院再行追加平阳县海西镇人民政府（下简称海西镇政府）、平阳县万全镇人民政府（下简称万全镇政府）为第三人，并公开开庭第二次庭审。原告潘德雷及委托代理人邵笛，被告出庭负责人许明海及委托代理人王增匀，国营农场委托代理人吴继宗，海西镇政府委托代理人王德允，万全镇政府委托代理人潘顶攀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告潘德雷诉称，原告原系国营农场的职工，长期耕种农场土地。2003年-2004年，原告被哄骗签署了农场改制的相关材料并收到了改制款39145元。农场改制后，原告继续有偿承包海涂分场的农用地，耕种土地的位置和面积都没有发生变化。2016年，原告的承包地被征收用于采泰公司使用。但原告作为土地使用权人，一直没有获得补偿。2019年4月22日，原告向被告寄送《安置补偿申请书》，要求被告支付原告青苗补偿费43000元、土地补偿款和安置补偿费299200元及地上附着物补偿费358800元。但被告自收到原告的《安置补偿申请书后》一直未作答复。为此，诉请判令确认被告对原告的安置补偿申请不答复违法，同时判令人民法院依法责令被告对原告的安置补偿申请作出处理。 被告县资规局辩称，一、原告以履职申请书的形式向被告寄送有关材料的行为，属于信访行为。该行为依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、本案不存在征地行为，而为国有土地使用权的收回。被告不具有征地补偿安置的法定职责。按照批复规定，收回补偿安置方案参照平政发[2008]215号文件执行，分别由万全镇政府和县农业局负责落实。原告的安置补偿申请，不在于被告的职权范围；三、补偿安置方案表上明确注明，第三人国营农场、县农业局均已盖章确认相关的补偿安置款项已经落实到位。相关补偿义务机关已经补偿到位原告应该向国营农场主张权利，或者向万全镇政府、县农业局反映情况。综上，原告以申请书提出的事项实为信访事项，不属于行政诉讼受案范围，请求驳回原告起诉或者驳回原告的诉讼请求。 第三人国营农场述称，潘德雷原系农场职工。农场于2003年改制后，原告已经一次性买断工龄，领取了医疗保险费、失业金、再就业培训费、最低生活保障金等共计39145元。潘德雷后期耕种的农田系向第三人租赁的国有农用地。和原告一样向第三人租赁农地的共有23户。2011年，平阳县人民政府发文收回农场的国有农用地使用权。万全镇人民政府和第三人签订了补偿安置协议并向第三人支付了补偿款。补偿款分为土地使用权补偿费及地上青苗补助费。其中，土地补偿费归农场所有，地上青苗补偿费归土地承租人。农场已经通知农户领取地上青苗补偿费。其中22户均已领取，并结算了租金。经清点，原告潘德雷租用的土地为7号半块地及9号地。该地块之上的附着物经清点有柑橘树755棵，核定地上附着物补偿款及青苗补助费为41962.2元。但原告认为土地补偿款应归其享有、原告在地上附着物清点之后的抢种的树木仍归其所有为由，拒绝领取补偿款，并多次提起诉讼。综上，第三人已经履行补偿义务。因原告提出过高要求，至今未领取补偿款，过错责任在原告方，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人海西镇人民政府同意被告及国营农场的意见，并补充如下：行政机关已履行补偿安置职责。经清点，原告所耕种的7号地块有250株柑橘，9号地有505株柑橘，此清点结果经清点经办人直接确认，并经公示。相关款项亦已拨至国营农场账户。原告所述事实与本案不符。请求驳回诉讼请求。 第三人万全镇政府述称，一、涉案土地为国有农用地的收回，不涉及集体土地征收。二、万全镇人民政府和国营农场签订了《收回国有土地补偿协议》后，协议中所涉及的土地收回补偿费用258.216万元已经划给国营农场。原告潘德雷在农场改制后已领取了职工安置费，对该款项没有相应权利。协议中所述的土地附着物补偿款，万全镇人民政府已于2016年8月3日划给海涂农场，相关农户均已经领取土地附着物补偿款，仅潘德雷未领取。经营农场多次通知，原告一直拒绝领取。三、关于原告对地上附着物清点结果提出的异议。经被告调查，国营农场的清点记录有6人签字确认并配有清点现场照片。上述清点的结果也已经过公示。潘德雷并无提交证据证明其在公示期间对公示结果提出过异议，也未提交证据证明其土地附着物多于清点结果，其主张不应支持。请求驳回原告的诉讼请求。 原告潘德雷提供了下列证据：1.居委会证明,以证明原告承包国有农用地用以耕种的事实；2.平政办[2011]245号批复，以证明原告耕种的国有农用地被收回的事实；3.浙江省建设用地审批意见书，以证明国有农用地被收回的事实；4.地上附属物公示清单、公民证明、再次清点清单，以证明原告土地上附着物不仅有柑橘，还有茶树765棵；5.安置补偿申请书及邮寄单，以证明原告已经向被告申请履职；6.政府信息公开答复函及国土资源厅函[2007]170号复函，以证明国有农用地被收回的补偿标准要参照集体土地征收补偿安置标准；7.政府信息答复函，以证明海涂农场归海西镇政府管辖8.凭证及汇总表，以证明原告耕种农场土地并交纳租金的事实。 被告县资规局在举证期限内提供了下列证据：1.组织机构代码证，以证明被告机关法人身份；2.国有土地使用权收回申请表、平政办[2011]245号批复，以证明由万全镇政府和县农业局负责落实补偿安置内容；3.使用国有土地补偿安置方案表，以证明补偿款已经落实到国营农场，原告应当向其主张权利。 第三人国营农场在举证期限内提供了下列证据：1.平农人（87）134号文件，以证明第三人身份；2.平政发（2004）2号文件及协议书，以证明原告潘德雷于2003年9月30日因农村改制终止国有职工身份的事实；3.收回国有土地补偿协议和会议纪要，以证明原告诉争土地属于国有及相关收回补偿标准的事实；4.补偿清单、公告及发放单，以证明原告等相关人员获得的补偿具体金额经公布发放情况的事实。 第三人海西镇政府在举证期限内提供了下列证据：1.照片两张，以证明原告耕种的7号地块及9号地块的亩数、农作物品种、数量；2.清点清单两份，以证明地上附着物情况；3.农作物补偿清单，以证明地上附着物清点情况，4.证人章某、林某证言；证人林某称参加清点人员有万全镇政府工作人员及农场的章某、杨道法、徐象活及自己四人，清点清单并非清点当天签署，而是清点后汇总而成，清单上数字是对的；证人章某称自己为农场海三作区书记，对原告田上的农作物清点了两次，第一次是和万全镇工作人员及农场杨道法、徐象活等人清点的，形成清点清单；第二次和徐象活一起清点，没有镇工作人员参与；原告的茶树是第一次清点之后种植的。清点前好像没有告诉农户，清点后好像有和农户说一下。 第三人万全镇政府在举证期限内提供了下列证据：1.万全镇政府社会信用代码证，以证明万全镇身份；2.票据四份，以证明万全镇已将征地补偿款258.216万元及地上附着物384313.2元拨至国营农场账户；3.收回国有土地补偿协议，以证明征地补偿。 经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据认证如下：1各当事人提供的组织机构代码证，经核实无误，能证明当事人身份，均予以采信；2.原告提供的海涂社区居委员会证明，其他当事人认为海涂农场和海涂社区非同一个单位，社区不清楚海涂农场关于国有农用地租赁的事实，故对于其证明内容，不予认可。本院认为，居民委员会并不具有对国有农用地进行管理的法定义务，故该证明内容超越其管理范围。在无其他证据佐证的情况下，此单位证明的内容，本院不予采信；3.平政办［2011］245号文件、浙江省建设用地审批意见书、国有土地使用权收回申请表，可以证明涉案土地曾为国有农用地，经原平阳县国土资源局请示，县人民政府批复同意收回土地使用权，并确定由万全镇人民政府和县农业局负责落实，本院予以采信；4.第三人提供的平农人（87）134号文件及平政发（2004）2号文件及协议书，能证明原告与国营农场终止劳动关系的事实，本院予以采信；5.原告提供的地上附属物公示清单，被告提供的使用国有土地补偿安置方案表、第三人提供的收回国有土地补偿协议和会议纪要、补偿清单、公告及发放单，清点清单、证人证言，可以证明涉案土地使用权被收回后的补偿情况及地上附着的情况，本院予以采信；6.原告提供的关于行政区划调整的政府信息答复函，各方当事人均无异议，可以证明国营农场划归海西镇的事实，本院予以采信；7.原告提供的交款赁证及汇总表，国营农场对交款赁证没有异议，认可原告有偿租用涉案土地用以耕种的事实，本院对该事实予以采信。8.原告提供的安置补偿申请书及邮寄单，因被告在庭审中未予否认寄送事实，仅主张未看到申请书，故本院确认原告已寄送申请书的事实；9.原告提供的公民证明及再交清点清单，其中公民证明中的三位证人仅有章某到庭，结合章某的证言，可以确认再次清点清单为章某出具，及万全镇政府组织国营农场对地上附着物进行清点时，土地上并没有茶树的事实；10、第三人提供的票据、补偿款发放清单、安置补偿方案表及当事人的陈述，可以证明万全镇政府已经将土地补偿款及地上附着物的补偿款发放至国营农场，本院予以采信；11.原告提供的政府信息公开函及国土资源厅函［2007］170号复函，仅能证明国有农用地被收回后所应参照补偿的标准，但未对补偿义务主体、补偿权利主体、补偿程序进行设定。原告以此主张自己该享有土地补偿款、安置补偿费及地上附着物补偿款，不足以证明。 结合上述采信的证据及各当事人的当庭陈述，结合关联案件查明的事实，本院认定本案事实如下： 原告潘德雷原为国营农场的职工。2003年9月30日，国营农场和原告签订了《关于终止国有职工身份的协议书》，约定：双方终止劳动关系，农场向原告发放职工安置费（包括失业金、医疗保险费、再就业培训费、最低生活保障金等）共计人民币39145元。农场改制后，潘德雷继续有偿耕种农场的农用地计4.156亩。2011年12月13日，平阳县人民政府作出平政发[2011]245号《关于同意收回平阳县人民政府招拍挂地块和平阳县农业技术推广中心国有农用地土地使用权的批复》，同意收回宋埠围垦区相关地块国有农用地使用权，收回补偿方案参照平政发[2008]215号文件执行，并分别由万全镇政府和县农业局负责落实。收回地块包括原告所耕种的4.156亩农用地。后，万全镇政府和国营农场签订了《收回国有土地补偿协议》，约定收回农用地48.72亩拟用于温州采泰塑胶有限公司建设，支付土地补偿费5.2万元/亩，青苗补偿费0.1万元/亩，共计258.216万元。地上附着物另行计算。该款于2014-2016年分三笔拨至国营农场账户。2016年3月9日，万全镇政府作出会议纪要：“……3.因采泰项目建设需要，征收海涂分场70亩耕地，并对地面农作物进行补偿，具体标准如下：（1）前期大棚遗留政策处理情况，一是每亩按桔树120株计算，二是每株单位价按45元计算，其中扣除人工成本15元，三是菜园和桔树园每亩补偿1200元；（2）桔树小株按45元/株，大株按实际情况计算；（3）大棚、晒砖场按实际情况补偿；（4）树木补偿以双方协商为准。下步要求相关科室对农作物数量进行清点核对。”2016年，万全镇政府组织国营农场对地上农作物进行清点，并于同年4月6日形成地上农作物清单。同年4月11日，万全镇政府向国营农场拨付农作物补偿款384313.2元。2016年，平阳县部分乡镇行政区划调整，国营农场所在的海涂社区划归平阳县海西镇。2016年8月23日，国营农场公示了盖具海西镇政府印章的《海涂农场采泰企业落地地块农作物补偿清单》，清单显示：潘德雷于7号地块耕种的1.441亩土地，其农作物为柑桔250株，地上附着物及青苗补偿费共计12979.2元；潘德雷于9号地块耕种的2.715亩土地，其农作物为柑桔505株，地上附着物及青苗补偿费共计25983元。原告对所种植地块上4月6日时的地上附着物情况没有异议，但认为清点前未通知原告，清点后未予公示，且原告已于同年5月在土地上种植了765棵茶树为由，要求一并补偿茶树损失、土地补偿款、安置补偿款，并因此拒领地上附着物补偿款。2019年4月22日，原告向县资规局寄送《安置补偿申请书》，要求县资规局向原告支付土地被收回后的青苗补偿费43000元、土地补偿款和安置补偿费299200元及地上附着物补偿费358800元（包括茶树）。被告未予答复。原告遂提起本案诉讼。 另查明，原告于同日向县资规局寄送《征地农民基本生活保障申请书》，要求被告落实征地农民社会保障制度，包含将原告补报为征地农民基本生活保障对象并支付因未就业而应当支付的生活补助费用；于同年5月21日向海西镇人民政府寄送《征地农民基本生活保障申请书》，要求被告落实原告征地农民社会保障待遇，包含将原告补报为征地农民基本生活保障对象并支付因未就业而应当支付的生活补助费用。 本院认为，一、国土资发[2008]202号文件规定：“因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿；……依法收回国有农场土地使用权，应给予经济补偿。经济补偿参照征收农民集体土地的补偿标准计算，并安排相应的社会保障费用。国有农场因土地被收回而不具备失地职工基本安置条件的，各地应将失地职工纳入当地城镇职工再就业体系。具备安置条件的，在安排失地职工新的劳动岗位后，国有农场可将土地补偿费和安置补助费用于农场基本农田的建设保护和补充社会保障资金。”由此可见，国有农用地被收回后，有权获得补偿安置的权利主体为国有农场（即土地使用权人）及农场失地职工。本案中，经审理查明，涉案4.156亩土地为第三人国营农场享有使用权的国有土地，但实际由原告以支付一定费用的形式进行耕种。故，原告对土地的耕种收益权系经双方约定而得，该权利不属于土地管理法上的土地使用权，也不属于物权法中的土地承包权。补偿义务机关不具有直接向土地实际耕种进行补偿安置的法定职责。原告诉请行政机关向其履行补偿安置职责，于法无据。 二、土地管理法及相关规范性文件虽没有明确规定收回国有农用地的补偿安置主体。但被告系国土资源行政主管部门，也是依法上报收回涉案土地使用权的行政机关，亦即是补偿安置义务单位。故平阳县人民政府以批复的形式确定万全镇政府和县农业局实施补偿安置的同时，不能否定被告已有的补偿安置职责。但如果万全镇政府或县农业局已经就涉案土地履行补偿安置职责的，被告自然无需再行承担补偿安置义务。本案中，经审理查明，万全镇政府已先后履行了签订补偿安置协议、确定地上附着物补偿安置标准、组织国营农场清点地上附着物、发放补偿安置款等义务。对于补偿权利人而言，本案中，行政机关在组织实施补偿的过程中，已经和土地权利人，即国营农场签订补偿安置协议书。万全镇人民政府在清点地上附着物之前，已通知权利人，即国营农场到场，清点过程中由农场经办人员参与，清点之后，由农场经手人签字，并在清点结束后及时支付地上附着物的补偿款，已履行补偿的义务。据查明，原告与第三人国营农场均认可原告耕种土地上的农作物补偿款及青苗补偿费归属于原告享有。原告可据此约定向国营农场主张此两笔款项。至于原告在行政机关清点地上附着物并拨发补偿款之后另行种植的其他农作物，系在案涉农用地补偿实施完毕后所形成，本身就不属于行政补偿安置的范围。如原告和国营农场另有约定，原告可据此行使救济权。 三、关于原告主张的土地补偿款，因原告非土地管理法设定的土地使用权人，本不享有此项补偿款。行政机关无需向其履行此项职责。关于安置补偿费，就原告所述为社会保障费用，实际与原告在他案中的提起的要求履行征地社会保障职责一致。相关案件已论证，原告不享有涉案土地被征收之后的社会保障权利，本案不再赘述。 综上所述，被告虽有向被收回土地使用权的国营农场进行补偿的职责，但履职的对象并不包括原告等合同约定的土地耕种人。即，被告不具有向原告履职的义务。故，原告诉请判令被告履职，本院不予支持。据此，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告潘德雷的诉讼请求。 本案受理费50元，由潘德雷承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。 审 判 长  谢海清 人民陪审员  李 斌 人民陪审员  章志明 二〇二〇年九月十日 代书 记员  林倩雯 ?