辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽03行终178号上诉人（原审被告）：鞍山市铁西区住房和城乡建设局。所在地：鞍山市铁西区千山西路23号。法定代表人:陈民，该局局长。委托诉讼代理人：宋杨，系该局工作人员。委托诉讼代理人：王悦铱，辽宁钢城正大律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：铁西区来民生烤时尚烤味店。所在地：鞍山市铁西区民生路88栋2-16-137-1。法定代表人：张蕾，该店经理。委托诉讼代理人：刘丽，系该店员工。委托诉讼代理人：杨先旻，辽宁雅度律师事务所律师。原审被告：鞍山市住房和城乡建设局。所在地：鞍山市铁东区园林大道888号。法定代表人：武秋丹，该局局长。委托诉讼代理人：孙洪梅，系该局工作人员。委托诉讼代理人：王悦铱，辽宁钢城正大律师事务所律师。上诉人鞍山市铁西区住房和城乡建设局（以下简称铁西区住建局）因行政撤销及行政复议一案，不服鞍山市千山区人民法院（2020）辽0311行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。上诉人铁西区住建局的委托诉讼代理人宋杨和王悦铱，被上诉人铁西区来民生烤时尚烤味店（以下简称烤味店）的委托诉讼代理人刘丽、杨先旻，原审被告鞍山市住房和城乡建设局（以下简称鞍山市住建局）的委托诉讼代理人孙洪梅、王悦铱参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，烤味店的前身系祝成海鲜中餐馆，承兑后于2019年3月12日注册登记并领取营业执照。烤味店经营场所位于鞍山市××路××、××层。2019年4月1日，烤味店在原门面装修和牌匾设置的基础上重新进行改造，故向铁西区住建局申请办理店面装修、牌匾设置的审批，并提交了相应的办理手续，铁西区住建局要求烤味店和楼上相邻关系处理好，烤味店遂与楼上两住户进行了沟通和调解，2019年4月25日，烤味店与三楼边户张姓之子签订了一份协议书，因店内烟道从其山墙边通过，烤味店同意补偿该户3万元人民币，里户以办理餐卡1000元为补偿条件，里户还参与了店面的安装并依其提出意见进行的店面安装，烤味店在审批程序中的证明中自行填写“王春英”、“郑阳”两相邻户的“同意证明”，铁西区住建局对烤味店的申请予以了审批和许可。烤味店开始正常营业至2019年11月4日，铁西区住建局接到市8890平台转交的投诉意见，投诉理由是烤味店楼上的两住户投诉该店牌匾遮挡其视线并妨碍其安装保温层，铁西区住建局接到投诉后，对该问题进行了调查，调查过程中，楼上住户均表示从未同意烤味店店面装修的事实，亦没有委托他人为烤味店签订“同意证明”。2019年11月11日，铁西区住建局作出撤销被告鞍西住建督撤字(2019)001号撤销行政许可决定书，撤销烤味店牌匾设置行政许可。烤味店不服，于2019年12月13日向鞍山市住建局提出复议申请，鞍山市住建局于2019年12月30日作出鞍住建复决字(2019)3号行政复议决定书，以申请人未取得相邻权人同意的情况下，采用虚假材料获得的行政许可应予以撤销为由，维持了铁西区住建局作出撤销被告鞍西住建督撤字(2019)001撤销行政许可决定。烤味店不服，向本院提起诉讼要求撤销鞍西住建督撤字(2019)001号撤销行政许可决定书及鞍住建复决字(2019)3号行政复议决定书。另查，鞍山市住建局的复议决定书于2019年12月30日形成，于2020年1月2日送达给原告，原告于2020年1月13日向海城市人民法院提起行政诉讼，海城法院经审查于2020年3月30日下发裁定书，将该案移送本院，本院于2020年4月26日正式立案。原审法院认为，《鞍山市户外牌匾设置管理办法》第四条的规定，市住房和城乡建设委员会(以下简称市住房城乡建设委)是全市牌匾设置管理的行政主管部门，负责全市牌匾的监督管理工作。市住房城乡建设委可以依法委托相关部门和单位具体负责牌匾的监督管理工作。经查，原鞍山市住建委综合协调处是负责城市市容管理相关活动的部门，2015年以来，已将上述管理工作审批权力下放至各城区，即己委托了各区住建局行使审批权等，铁西区住建局作为铁西区的建设规划主管部门，己接受了市住建局的委托，具有对本行政区域内的城市建设和城乡规划进行管理工作的职权，包括对户外牌匾设置的监督管理职能，故铁西区住建局是本案适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案中，鞍山市住建××××了铁西区住建局《撤销许可决定书》，故鞍山市住建局亦为本案适格被告。关于被告铁西区住建局在审批原告所经营的烤味店店面装修和牌匾设置后又撤销的行政行为违法一节，经本院审理后认为：行政行为具有确定力的效力，具体行政行为一经作出，即具有确定力，不仅约束行政相对人的行为，而且也产生约束行政主体行为的效力。对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关可以通过撤销的方式予以纠正。但是，行政机关的撤销行为在此过程中应受到严格限制，只有符合法定情形的，行政机关才有权予以撤销或变更。对当事人已经取得许可后的撤销决定，即便该许可必须予以撤销，行政机关也应当采取更加审慎的方式进行。具体到本案，对于烤味店而言，铁西区住建局于2019年4月1日己为其办理门面装修、牌匾设置的审批，即铁西区住建局对烤味店门面装修、牌匾设置进行了行政许可，且在审批后的较长时间内未发生相邻权争议和投诉，说明行政许可时是不存在相邻争议和纠纷的。在原告经营了一段时间后出现的相邻权纠纷或者投诉，铁西区住建局应进行调查和核实，如确实符合行政撤销再行撤销权。只因存在投诉事件即作出撤销行政许可的决定，有违信赖利益保护原则，其撤销行政许可的行政行为应当受到更加严格的限制，在具体执行过程中也应遵守程序性规定，达到正当程序的要求，即在作出影响相对人权益的行政行为时应事先通知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供救济途径等。本案中，铁西区住建局在接到投诉后，在进行现场调查时，烤味店便向其陈述了“相邻权人已同意其门面装修、牌匾设置，并给予了相应的补偿，亦有证人能够证明”等情况，但住建局仅就烤味店首次申请许可时提供的两份“同意证明”进行核实，且核实对象为投诉人，而未对烤味店提供影响案件的“补偿款”“电话录音”以及施工队提供证言等影响案件的关键证据进行调查核实，明显未尽到审慎的调查职责，未听取烤味店的陈述、申辩，不符合依法行政原则中程序正当的基本要求，故铁西区住建局作出的鞍西住建督撤字(2019)001号撤销行政许可决定书，程序违法，应予撤销。另，从烤味店提供的店面实景图和实地店面看牌匾的设置，其店面的牌匾设置在店面权利范围之内，不需要相邻关系的同意和认可，亦不产生相邻权侵权问题，8890所反映的投诉意见属于店面装修是否侵权问题，与牌匾的设置无关，故铁西住建局认定的以烤味店牌匾设置申报材料中造假，存在利用虚假材料、以欺骗的手段取得牌匾设置许可的行为，遂作出撤销行政许可决定书的行为属于滥用职权的行为，亦属于明显不当。另，铁西区住建局在接到投诉后的调查中如发现有非法或违法情形应告知管理相对人的解决途径，对于非法或违法行为要予以制止和批评教育或转交有管辖权的行政机关予以处理；市住建局作为复议机关，亦没有对复议事项进行全面地调查核实，片面地采信了投诉人的证人证言，便对原行政行为予以维持，因原行政行为被撤销，故市住建局作出鞍住建复决字(2019)3号行政复议决定书，亦应一并予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(三)、(五)、(六)项的规定，判决：一、撤销鞍山市铁西区住房和城乡建设局于2019年11月11日作出的鞍西住建督撤字(2019)001号撤销行政许可决定书；二、撤销鞍山市住房和城乡建设局于2019年12月30日作出的鞍住建复决字(2019)3号行政复议决定书。案件受理费50元，由鞍山市铁西区住房和城乡建设局、鞍山市住房和城乡建设局负担。上诉人铁西区住建局不服原审法院上述行政判决，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实错误。一审法院仅凭被上诉人单方说辞便认定2019年4月25日，被上诉人与三楼边户张姓之子签订了一份协议书，补偿三万元人民币，为里户办理餐卡1000元作为补偿，里户还参了店面的安装并提意见。一审法院单方面以在审批后较长时间未发生相邻权争议和投诉，即认为不存在相邻争议和纠纷明显缺乏事实依据。一审法院单方面认为被上诉人的牌匾设置在店面权利范围之内，不需要相邻关系的同意和认可，亦不产生相邻权侵权的问题，太过武断。二、一审法院适用法律错误。依据《鞍山市户外牌匾设置管理办法》被上诉人申请门面装修、牌匾设置需要自行提供营业执照、产权证明、租赁协议、相邻人的同意证明等材料，上诉人仅对上述材料做形式审查，不做具体调查，被上诉人虚构“王春英”、“郑阳”这两个名字自行书写相邻权人同意证明，违反了《行政许可法》第69条第(四)项，理应予以撤销，一审法院的判决助长了虚构材料申请审批的行为，判决撤销上诉人作出的撤销行政许可决定书明显适用法律错误。上诉请求：一、撤销鞍山市千山区人民法院作出的(2020)辽0311行初83号行政判决。二、诉讼费由被上诉人承担。被上诉人烤味店答辩称，服从本案一审判决，请求二审法院维持原判。原审被告鞍山市住建局陈述称，同意本案一审判决。二审经审理查明，烤味店经营场所位于鞍山市××路××、××层。2019年4月1日，烤味店在原门面装修和牌匾设置的基础上重新进行改造，故向铁西区住建局申请办理店面装修、牌匾设置的审批。铁西区住建局经审查对烤味店的申请予以了审批和许可。烤味店营业至2019年11月4日，铁西区住建局以接到市8890平台转交的投诉意见，投诉理由是烤味店楼上的两住户投诉该店牌匾遮挡其视线并妨碍其安装保温层，对该问题进行了调查，并于2019年11月11日铁西区住建局作出鞍西住建督撤字[2019]001号撤销行政许可决定书，认为烤味店在申报牌匾设置申报材料中造假，存在利用虚假材料、以欺骗的手段取得牌匾设置许可的行为。依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第四款、《鞍山市户外牌匾设置管理办法》第六条，决定撤销烤味店牌匾设置行政许可。烤味店不服，向鞍山市住建局提出行政复议申请，鞍山市住建局于2019年12月30日作出鞍住建复决字[2019]3号行政复议决定书，维持了铁西区住建局作出的鞍西住建督撤字[2019]001撤销行政许可决定。烤味店不服提起行政诉讼，要求撤销鞍西住建督撤字(2019)001号撤销行政许可决定书及鞍住建复决字(2019)3号行政复议决定书。对原审判决的另查事实，本院予以确认。本院认为，本案属于行政机关在作出行政审批行为后，又行撤销自己作出审批行为所引起的行政争议。因行政审批行为一经作出即具有公定力、确定力，对于行政机关和行政相对人均具有约束力。因此，尽管行政机关撤销已作出的行政审批行为其本质属于自我纠错，但该撤销行为亦应当受到严格限制并在进行合法性审查时应采取严格标准。就本案而言，铁西区住建局作出撤销行为的法律依据是《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第四款及《鞍山市户外牌匾设置管理办法》第六条。因铁西区住建局未举证证明在作出审批行为时是按照行政许可法的相关程序等规定进行审批，故其依据行政许可法的规定作出撤销审批行为，应属适用法律不当。《鞍山市户外牌匾设置管理办法》第六条属于对申请牌匾设置的规定，而非撤销牌匾设置的规定，故铁西区住建局仅直接引用《鞍山市户外牌匾设置管理办法》第六条作出撤销审批行为，应属行政行为缺乏相对应的具体法律依据。《鞍山市户外牌匾设置管理办法》中虽没有关于撤销牌匾设置审批的规定，但对不得设置牌匾的情形及违法责任处理均有明确规定。而铁西区住建局在作出审批行为后，因收到投诉进行调查时，对烤味店的情形是否属于《鞍山市户外牌匾设置管理办法》规定的不得设置牌匾情形未进行实质性审查的情况下，即作出撤销审批的行政行为，应属作出行政行为事实不清且明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条之规定，铁西区住建局作出的案涉行政撤销决定及鞍山市住建局作出的案涉行政复议决定，均应当依法予以撤销。对铁西区住建局在本案提出的上诉请求，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鞍山市铁西区住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审判长  周庆文审判员  张 冬审判员  刘元玲二〇二〇年九月二十一日书记员  单国圆