江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏01行终520号 上诉人（原审原告）管宝林，男，1945年7月12日生，汉族，住江苏省南京市栖霞区。 委托代理人管能飞（系上诉人妹妹），1953年12月23日生，汉族，户籍地上海市杨浦区。 被上诉人（原审被告）南京市住房保障和房产局，住所地江苏省南京市鼓楼区华侨路37号。 法定代表人蒋冰，南京市住房保障和房产局局长。 委托代理人桑小敏。 委托代理人闫璐璐，北京德恒（南京）律师事务所律师。 上诉人管宝林因住房保障行政监督一案，不服原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1316号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明,管宝林、王全芝系夫妻，管金龙为管宝林、王全芝的儿子。2005年9月29日，管宝林、王全芝、管金龙家庭三人（以下简称管宝林家庭）以南京市城镇居民最低收入家庭且住房困难为由申请本市住房保障。南京市住房制度改革办公室（以下简称市房改办）经审批对其家庭进行租金补贴。2008年10月9日，管宝林家庭以最低收入家庭住房困难为由向市房改办提出廉租住房的申请。经审核，市房改办批准管宝林家庭的申请，对管宝林家庭实物配租，于2008年12月29日与管宝林签订《南京市公有廉租住房租赁协议》，将303室房屋（建筑面积为64.83平方米）租赁给管宝林家庭。月租金为30.3元。 2012年，管金龙与林红霞结婚。2016年2月24日，管金龙、林红霞家庭购买住房一套，位于南京市江宁区，建筑面积为91.12平方米，登记在林红霞名下。2016年12月26日，管金龙、林红霞家庭购买大众牌机动车一辆，市值205900元，于2017年1月10日办理注册登记，登记在管金龙名下。 2017年6月26日，市房改办向管宝林家庭发出通知，告知管宝林家庭：政府投资建设（筹集）的公共租赁住房保障实行年审制，管宝林家庭2016年度的年审复核情况为管宝林家庭成员管金龙名下有一辆市值205900元的大众牌机动车辆。根据相关规定，管宝林家庭的情况已不符合城市中等偏下收入住房困难家庭，不符合住房保障的条件，应当按规定及时退出公共租赁住房，要求管宝林家庭接到通知后，于15个工作日内前往市房改办办理相关手续。市房改办于2017年6月26日以挂号信的形式向管宝林家庭寄出通知。2017年7月22日，管金龙、林红霞签订《协议约定》一份，约定2016年12月26日购买的总价为205900元大众牌机动车由女方家出资购买，归林红霞一人所有，管金龙不享有该车辆财产权。2017年11月，王全芝向市房改办提交购买303室公共租赁住房的申请。2017年12月6日，市房改办向王全芝作出书面回复，告知其诉求不符合政策规定，并告知其家庭2016年度年审情况，不再符合公共租赁住房的保障条件，通知其家庭至市房改办办理相关手续。王全芝对市房改不予办理购买其家庭配租的廉租房申请不服，于2017年12月25日向原审法院提起行政诉讼，要求法院判决市房改办办理管宝林申请购买廉租住房的手续。2018年6月28日，原审法院作出一审判决，驳回王全芝的诉讼请求。王全芝不服，上诉至南京市中级人民法院。南京市中级人民法院于2018年10月23日作出二审判决，驳回上诉，维持原判。2018年6月22日，南京市住房保障中心再次以书面形式告知管宝林其家庭不再符合本市住房保障标准，通知其办理相关手续。2018年7月9日，管宝林、王全芝向市房改办信访，反映管金龙名下205900元汽车系管金龙结婚时女方出资购买，不能认定为管金龙个人财产，不能认定为管宝林家庭财产。2018年7月22日，管金龙名下汽车转移登记至林红霞名下。2018年8月13日，市房改办信访回复，根据相关规定，管宝林家庭已不符合住房保障条件，须退出公共租赁住房。2018年12月21日，市房产局向管宝林作出宁房保字〔2018〕344号《关于责令管宝林退回实物配租住房的决定》（以下简称《344号决定》），认定：“经复核，2016年12月26日你儿子管金龙购置一辆大众牌机动车辆（车辆识别代号：LFV3A23C7G3553063），在2017年1月10日办理注册登记，市值205900元，并在2018年7月22日将该车辆转移登记至其妻子林红霞名下……。依据《南京市公共租赁住房管理办法》（宁政规字〔2015〕12号,以下简称市政府12号文）第四十九条和第五十一条的规定，决定取消管宝林家庭的实物配租保障资格；责令管宝林家庭自接到本决定90天内退回303室房屋，逾期不退回，将申请人民法院强制执行。”后南京市住房保障和房产局（以下简称市房产局）多次以挂号信的方式向管宝林寄送该决定，管宝林于2019年5月17日签收。管宝林不服《344号决定》，起诉至原审法院，请求撤销《344号决定》。 原审法院另查明，2019年9月24日，管金龙与林红霞协议离婚，双方约定，林红霞名下南京市江宁区房屋属于林红霞一个人所有，但所有此购房欠下的贷款由林红霞一个人承担，补偿管金龙所出的住房公积金贷款付出的金额。林红霞名下的车辆属于林红霞一人财产，管金龙不享有此车辆所有权。婚生女归管金龙抚养，由林红霞付抚养费。原审法院另查明，2015年7月1日，南京市廉租住房和公共租赁住房并轨运行，统称为公共租赁住房。市房改办系市房产局下属单位，具体负责公共租赁住房的实施工作。2019年，市房改办更名为南京市住房保障中心。 原审法院认为，获租公共租赁住房的家庭，在家庭经济状况发生改善，不再符合公共租赁住房的保障条件的，应依法及时退出公共租赁住房。根据《公共租赁住房管理办法》第四条第二款、市政府12号文第六条第一款规定，市房产局作为本市住房保障行政主管部门，对全市公共租赁住房具有管理、监督的法定职责。本案的争议焦点为：市房产局认定管宝林家庭不再符合公共租赁住房的保障条件，取消管宝林家庭的实物配租保障资格，责令管宝林家庭退出公共租赁住房的决定，认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。针对这一争议焦点，需要从以下几个方面分析认定：一、管宝林家庭不再符合本市公共租赁住房的保障条件。《公共租赁住房管理办法》第七条规定，申请公共租赁住房，应当符合以下条件：（一）在本地无住房或者住房面积低于规定标准；（二）收入、财产低于规定标准；（三）申请人为外来务工人员的，在本地稳定就业达到规定年限。具体条件由直辖市和市、县级人民政府住房保障主管部门根据本地区实际情况确定，报本级人民政府批准后实施并向社会公布。根据上述规定，南京市根据规章授权可以制定本市申请公共租赁住房的条件。市政府12号文第二十七条规定，公共租赁住房实物配租对象为符合规定条件的中低收入住房困难家庭、新就业人员、外来务工人员以及经市政府认定的其他住房困难人员。第二十八条对申请公共租赁住房保障的中低收入家庭的条件进行了规定：“中低收入家庭申请政府投资建设（筹集）的公共租赁住房保障应同时具备下列条件：（一）具有江南六区户籍满5年的城镇居民；（二）家庭人均月收入在规定标准以下；（三）家庭人均住房建筑面积在规定标准以下；（四）家庭人均财产在规定标准以下；（五）家庭车辆在规定标准以下。”《南京市人民政府关于印发的通知》（宁政规字［2013］14号）（以下简称市政府14号文）和《南京市人民政府办公厅的通知》（宁政办发［2013］91号）（以下简称市政府办公厅91号文）规定，对家庭财产的范围、住房困难家庭的标准做了细化的规定。市政府14号文规定，家庭经济状况是指家庭成员在6个月调查期内所拥有的全部可支配收入和财产状况，家庭财产包括房产、车辆、存款、有价证券、住房公积金等财产。市政府办公厅91号之规定，城市中等偏下收入住房困难家庭认定标准：（一）家庭月人均可支配收入低于2421元。（二）家庭人均财产：3人户低于20万元；2人及以下户低于23万元；4人及以上户低于17万元。（三）拥有2辆以上或1辆价格超过12万元机动车辆的家庭不认定为城市中等偏下收入住房困难家庭。根据以上规定，南京市从户籍、家庭人均月收入、家庭人均住房建筑面积、家庭人均财产、家庭车辆五个方面对申请公共租赁住房的家庭经济状况、住房状况进行审核，符合相关文件规定标准的，可以认定为中低收入住房困难家庭，申请公共租赁住房。不符合文件规定标准的，无法成为公共租赁住房的保障对象。本案中，管宝林家庭在2008年10月9日申请廉租住房时，以本市城镇居民低收入住房困难家庭申报，申报的家庭人口为管宝林、王全芝、管金龙3人，经市房改办审核批准，管宝林家庭获租303室房屋，建筑面积为64.83平方米。2015年，廉租房和公共租赁住房并轨，统称为公共租赁住房。市房改办在对管宝林家庭进行2016年年审的时候发现，受保障的管宝林家庭成员之一管金龙名下有一辆市值205900元的机动车，明显不符合市政府办公厅91号文件中认定为城市中低收入住房困难家庭的条件，市房产局基于2016年年审对管宝林家庭调查的事实和法律状态，认定管宝林家庭不再属于本市公共租赁住房的保障对象，取消其实物配租保障资格，认定事实清楚、证据充分。 二、保障对象为中低收入住房困难家庭的，以家庭为单位进行审核、管理。《公共租赁住房管理办法》第三条、市政府12号文第二十七条将中低收入住房困难家庭纳入公共租赁住房的保障范围，目的是为了解决中低收入家庭面临的住房困难问题，是为了保障整个家庭的居住条件，故在制度设计上，对于公共租赁住房保障条件的审核亦相应的以家庭为单位进行，包括审核家庭所有成员户籍、收入情况及财产状况。家庭财产，是指家庭成员共同所有和各自所有的财产的总和。对公共租赁住房保障家庭的财产状况审核，是以整个家庭为单位，并不区分家庭成员之间共同所有和个人所有。本案中，管宝林家庭在获租303室房屋时申报的家庭成员为管宝林、王全芝和管金龙，管金龙在2012年与林红霞结婚后，家庭人口发生了变化。根据当时有效的《南京市廉租住房保障实施细则》（2008年7月1日起执行，2015年7月1日废止）第二十五条第一款规定，享受廉租住房保障的家庭应当按年度向所在街道办事处如实申报家庭收入、人口及住房变动情况。按照上述规定，管金龙在结婚后应当向所在街道办事处如实申报家庭人口的变化情况，但其既未申报家庭人口的增加，也未从享受住房保障的管宝林家庭中退出作为一个新增自然家庭，违反了如实申报的义务。在此情况下，登记在管金龙名下的财产当然纳入管宝林家庭进行审核，并无不当。至于管金龙夫妻关于财产的约定对夫妻双方具有法律约束效力，但并不当然影响保障期间对家庭财产状况的认定。 三、畅通退出机制是实现我国保障性安居工程功能的关键一环。公共租赁住房制度是我国保障性安居工程的重要组成部分。公共租赁住房是指由政府为了解决中低收入家庭的居住问题，直接投资建设或者提供政策支持，以较低的租金供给保障对象租住的保障性住房。政府在公共租赁住房中投入土地资源、财政、税收等优惠政策，故公共住房具有公共性、福利性和保障性。设立该制度的目的是为了给特定的住房困难群体提供托底性保障。如果应保者未受保障，不应保者挤占了有限的保障资源，并且有进无退，将严重破坏该制度的功能。故畅通退出机制是保障公共租赁住房制度的公平实施，保障有限的公共资源得到最充分的利用，发挥制度功能的重要机制。《江苏省公共租赁住房管理办法》、市政府12号文均规定了公共租赁住房的退出制度。《江苏省公共租赁住房管理办法》第四十条、四十五条规定，城市中等偏下收入住房困难家庭在承租期内，不再符合市、县人民政府公布的住房困难标准或者收入线标准的，应当按照规定及时退出公共租赁住房。承租人未主动退出或者退回公共租赁住房的，由市、县人民政府住房保障主管部门责令其退出或者退回。逾期未退出或退回的，由市、县人民政府住房保障主管部门依法申请人民法院强制执行。市政府12号文第五条规定，建立和施行公共租赁住房申请、审核、公示、轮候和退出等制度，确保公共租赁住房的配租和管理公开、公平与公正。第四十七条、第四十九条、第五十一条规定，对公共租赁住房实行年审制，对在保家庭的收入、人口、住房、财产等状况进行审核，未如实申报家庭收入、人口、财产、住房及车辆等状况的；因家庭收入、居住条件等情况发生变化的，已不符合保障条件的，市、区住房保障部门有权责令承租人退出公共租赁住房。本案中，根据被告对管宝林家庭2016年年审的情况，结合管金龙、林红霞婚后购买房屋、车辆的事实，以及王全芝于2017年11月向市房改办申请购买303室房屋的情况，可以看出管宝林家庭经济状况发生了明显的改善，已不再符合南京市公共租赁住房保障条件，且在管金龙结婚后未如实申报家庭人口、住房、车辆等状况，依法应当退出现公共租赁住房，市房产局按照市政府12号文第四十九条、第五十一条的规定，责令管宝林家庭退出303室房屋的决定，适用法律正确。 四、退出程序应依法作出，遵循比例原则。根据《江苏省行政程序规定》第四十八条、第五十一条、第五十三条、第六十条之规定，行政执法程序依法由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动。行政执法程序启动后，行政机关应当核实材料，收集证据，查明事实。行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。行政执法决定应当以书面形式作出，向当事人送达。以上规定设定了行政决定的法定程序，除遵循以上程序外，还应当考虑行政决定实施的适当性，在实现行政管理目标的同时，将对当事人的不利影响限制在尽可能小的范围内，即遵循比例原则。在公共租赁住房退出程序中，住房保障行政部门在发现问题后，应当及时告知当事人，听取其陈述、申辩。在对当事人作出退出决定时，应当给当事人预留一定缓冲、准备的时间，如果期限届临，当事人拒不退出，采取强制执行措施也应当依据法定程序，尽量避免对当事人的合法权益造成损害。本案中，市房改办在对管宝林家庭进行2016年度年审时发现其不符合公共租赁住房的保障条件，多次向管宝林家庭发出通知，管宝林在信访中向市房改办提出异议，市房改办也作出了答复，保障了管宝林的陈述、申辩的权利，自2017年6月首次向管宝林家庭发出书面告知，至2018年12月作出《344号决定》，市房产局为管宝林家庭预留了充足的准备时间，程序合法且符合比例原则。综上，市房产局作出的《344号决定》，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。管宝林的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，原审法院判决：驳回管宝林的诉讼请求。一审案件受理费50元，由管宝林负担。 上诉人管宝林上诉称，管宝林于2017年6月26日收到市房产局通知，称管金龙名下车辆，属于管宝林家庭财产，不符合中低收入家庭标准。上诉人多次写信给市房改办，要求市房改办证明车辆款是管金龙的收入。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（三)》第七条的规定，由双方父母出资购买的不动产，产权登记在一方子女名下的该不动产可以认定为双方按照各自父母的出资份额按份共有，但当事人另有约定的除外。管金龙与林红霞于2012年8月27日结婚。管宝林、王全芝、管金龙是一个家庭（户口本为证），林红霞和其女儿是另一个家庭（户口本为证)，二个家庭是分开的。管金龙婚后工资每月1000元人民币左右，至今工资每月2800元人民币。2016年12月26日，车辆款是林红霞父母出资206000元购买给女儿林红霞个人所有。管金龙只是将车子登记在自己名下。婚后林红霞购买房屋的相关款项，亦是林红霞父母出资，与管金龙无关。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判。 被上诉人市房产局辩称，《344号决定》具有事实和法律依据，管宝林户违规享受南京市住房保障，其承租的实物配租住房依法应予收回。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，根据《公共租赁住房管理办法》第四条第二款、市政府12号文第六条第一款规定，市房产局作为本市住房保障行政主管部门，对全市公共租赁住房具有管理、监督的法定职责。 《公共租赁住房管理办法》第七条规定，申请公共租赁住房，应当符合以下条件：（一）在本地无住房或者住房面积低于规定标准；（二）收入、财产低于规定标准；（三）申请人为外来务工人员的，在本地稳定就业达到规定年限。具体条件由直辖市和市、县级人民政府住房保障主管部门根据本地区实际情况确定，报本级人民政府批准后实施并向社会公布。依据上述规定，南京市根据南京市的实际情况制定了《南京市公共租赁住房管理办法》对全市公共租赁住房管理进行了细化，其中，第二十八条规定，中低收入家庭申请政府投资建设（筹集）的公共租赁住房保障应同时具备下列条件：（一）具有江南六区户籍满5年的城镇居民；（二）家庭人均月收入在规定标准以下；（三）家庭人均住房建筑面积在规定标准以下；（四）家庭人均财产在规定标准以下；（五）家庭车辆在规定标准以下。市政府办公厅91号文第二条明确城市中等偏下收入住房困难家庭认定标准为：（一）家庭月人均可支配收入低于2421元。（二）家庭人均财产：3人户低于20万元；2人及以下户低于23万元；4人及以上户低于17万元。（三）拥有2辆以上或者1辆价格超过12万元机动车辆的家庭不认定为城市中等偏下收入住房困难家庭。上述规定明确了申请南京市公共租赁住房的相关标准。本案中，2008年10月9日，管宝林、王全芝、管金龙以家庭属于本市城镇居民低收入住房困难家庭申请廉租住房，经市房改办审核批准，管宝林家庭获租303室房屋，建筑面积为64.83平方米。2015年，廉租房和公共租赁住房并轨，统称为公共租赁住房。市房改办在对管宝林家庭进行2016年年审的时候发现，受保障的管宝林家庭成员之一管金龙名下有一辆市值205900元的机动车，不符合上述市政府办公厅91号文件中认定为城市中低收入住房困难家庭的条件，市房产局基于调查的事实，认定管宝林家庭不再属于本市公共租赁住房的保障对象，取消其实物配租保障资格，认定事实清楚、证据充分。 《南京市公共租赁住房管理办法》第七章对公共租赁住房的退出机制进行了明确规定。其中，第四十九条规定，中低收入住房困难家庭在承租期内，不再符合本市公布的相应档次住房保障标准的，应当规定及时退出公共租赁住房或调整享受相应的租金补贴档次。不再符合任何一档公共租赁住房承租条件、必须退出但退出确有困难的，经市、区住房保障部门同意，可以申请最长不超过6个月的延长租住期。延长期内，按同区域同类住房市场租金标准交纳租金，不再享受租金补贴。上述规定，未对退出的程序作出规定，原审法院按照根据《江苏省行政程序规定》第四十八条、第五十一条、第五十三条、第六十条的规定，对市房产局作出《344号决定》的程序进行审查，符合法律规定。本案中，市房产局作出《344号决定》前，向管宝林家庭发出通知，管宝林家庭收到通知后，提出了相关意见，保障了上诉人陈述申辩权利。市房产局根据调查的情况作出《344号决定》，并告知了上诉人救济途径，程序符合正当程序的要求。 关于上诉人管宝林认为林红霞并非其家庭成员，且相关车辆亦转移登记至林红霞名下，故其家庭仍然符合中低收入家庭标准的意见，本院经审查认为，《南京市城市低收入及中等偏下收入住房家庭认定办法的通知》第四条规定，家庭经济状况指家庭成员在6个月调查期内所拥有的全部可支配收入和财产状况。家庭成员是指具有赡养、抚（扶）养关系且共同生活的成员，包括正在外地就读的未婚子女、服义务兵役的子女、服刑和被采取强制性教育措施的人员。第七条规定，家庭财产包括房产、车辆、存款、有价证券、住房公积金等财产。第十条规定，申请家庭有以下情形之一的，不认定为住房困难家庭：（一）家庭人均财产超过规定标准的；（二）家庭拥有两辆及以上机动车，或一辆机动车但价格超过规定标准的（机动车的价格按照购买发票金额确定）；（三）通过离婚、赠与、转让等形式放弃自己应得财产，或放弃法定应赡养、抚（扶）养费和其他合法收入的。本案中，按照上述规定，在2016年年审时，确有一辆价值205900元的机动车登记在管金龙名下，仅上述车辆已表明管宝林家庭不符合上述市政府办公厅91号文件中认定为城市中低收入住房困难家庭的条件。虽然管金龙将上述车辆转移登记至林红霞名下，但并不影响市房产局在年审时，查明的事实。故市房产局作出的《344号决定》具有事实依据。上诉人上述意见，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人管宝林的上诉理由缺乏事实和法律根据，本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人管宝林负担。 本判决为终审判决。 审判长 路 兴 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二O二O年九月一日 书记员 刘晓春