河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫行终1947号上诉人（原审原告）姬中楼，男，汉族，1959年10月8日出生，住河南省偃师市。委托代理人孔令其，男，汉族，1964年4月8日出生，住偃师市。被上诉人（原审被告）洛阳市人民政府。住所地洛阳市洛龙区开元大道**。法定代表人刘宛康，系该市人民政府市长。委托代理人马小艳，河南大鑫律师事务所律师。委托代理人张旭婕，系洛阳伊滨区管理委员会法制办主任。上诉人姬中楼因与被上诉人洛阳市人民政府土地行政管理一案，不服郑州市中级人民法院（以下简称原审法院）（2017）豫01行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人姬中楼的委托代理人孔令其，被上诉人洛阳市人民政府的委托代理人马小艳、张旭婕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经庭审查明：姬中楼系洛阳市伊滨区李村镇石罢村村民，在该村伊河南堤内侧有河滩地一块。2009年9月5日，为提高伊河市区段防洪标准，洛阳市人民政府发布《关于伊河市区段防洪综合治理工程征地拆迁的通告》，决定实施伊河市区段防洪综合治理工程，对上游自龙门焦柳铁路桥、下游至偃师市顾县镇杨村入洛河口、全长45公里、伊河两案河道控制蓝线范围内进行征地并依法予以拆迁补偿。2014年6月29日，洛阳伊滨区管理委员会发布《关于伊河一期东延伸段防洪综合治理工程征地拆迁的通告》，决定实施伊河东延伸段防洪综合治理工程，对下列范围内：1、伊河南堤上游自李村镇石罢村界内，下游至庞村镇草店村界内，全长1.622公里；2、伊河北堤上游自佃庄镇王圪垱村界内，下游至佃庄镇相公庄村界内，全长1.559公里，伊河两岸河道控制蓝线范围内，进行征地并依法予以拆迁补偿。后姬中楼以其河滩地被洛阳市人民政府违法征收诉至人民法院，请求确认洛阳市人民政府征地、征收土方违法。庭审中，经姬中楼明确，其所诉的征地行为包括三次：第一次是2009年实施的征收，北到东石罢黄庄地界，南到西大堤，东是从三十米黄庄地到东石罢渡口，再到提灌站林地；第二次是2010年实施的征收，北到伊河水面，东到东湖延伸工程的南北界限，南到新大堤；第三次是2014年12月底实施的东湖延伸工程征收。经法庭释明多个行政行为不能在同一案中并案处理，本案只能审查一个行政行为后，姬中楼明确其此次起诉的标的是洛阳市人民政府于2014年12月底实施的东湖延伸工程即伊河东延伸段防洪综合治理工程土地征收行为，放弃对其他行政行为的起诉。原审法院认为，一、关于姬中楼的起诉资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案洛阳市人民政府“征收”了姬中楼耕种的河滩地，姬中楼作为该行政行为的相对人，与该行政行为之间具有利害关系，可以作为姬中楼提起诉讼。洛阳市人民政府认为姬中楼在未经村集体授权的情况下无权针对村集体使用的国有土地提起行政诉讼，缺乏法律依据，不予支持。二、关于姬中楼的起诉是否超过起诉期限的问题。本案被诉的“土地征收”行为发生在2014年12月底。姬中楼虽在诉状中陈述被诉“土地征收”行为于2014年12月底实施完毕，但姬中楼并未认可其于当时即已知晓该行政行为的具体内容，且洛阳市人民政府亦未提供有效证据证明姬中楼于当时已知道该“土地征收”行为的具体内容，故对于洛阳市人民政府认为姬中楼的起诉已超过起诉期限的理由，不予支持。三、关于被诉“土地征收”行为是否合法的问题。按照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《中华人民共和国物权法》的规定，所谓土地征收，是指国家基于公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，强制取得集体所有土地的行为。也就是说，如果是法律意义上的土地征收，被征收土地在被征收之前应属于集体所有。而从本案查明的基本事实看，涉案土地位于洛阳市伊滨区李村镇石罢村伊河南大堤内侧。根据《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称《河道管理条例》）第二十条第一款的规定：有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地，故涉案土地属于河道管理范围内的土地。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条的规定：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有”。本案中，姬中楼未提供有效证据证明涉案土地在“土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用”，故涉案土地应为国家所有。姬中楼及洛阳市人民政府所谓的“土地征收”实际上是对姬中楼所使用的国有河滩地的收回行为。而对国有土地的收回，《土地管理法》第五十八条仅规定了五种可以收回的情形，其中对第一项和第二项收回国有土地的情形，规定应当对原土地使用权人给予适当补偿，但并未设定具体的收回程序，故姬中楼以洛阳市人民政府未履行土地征收相关法律程序为由，认为洛阳市人民政府“征收”行为违法，缺乏法律依据，不予支持。《土地管理法》第五十八条规定，“为公共利益需要使用土地的”和“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”，应当对原土地使用权人给予适当补偿，但是进行补偿的前提应当是该被收回土地系原土地使用权人经合法批准使用的。本案中，姬中楼不能提供土地承包证等可以证明原告经合法批准使用涉案土地的证据，且依照《河道管理条例》第二十四条的规定，在河道管理范围内种植高杆农作物等，属于该条所严格禁止的违法行为，依据《行政强制法》第五十二条及《河道管理条例》第三十六条、第四十四条第一项的规定，应当由河道管理机关责令纠正违法行为，采取补救措施、处罚或强制清除。而洛阳市人民政府没有采取行政处罚或行政强制措施，而是采取了类似土地征收补偿的方式收回土地，正是因为造成姬中楼等涉案区段防洪综合治理工程范围内的群众在河道管理范围内进行耕种等行为的原因复杂，多涉历史遗留问题，一概采取处罚或强制措施对姬中楼等群众并不公平，且相关工程涉及群众财产权益且工程影响范围颇广，一概采取行政处罚或强制措施，在实践中必然效果极差。本案洛阳市人民政府采取类似土地征收补偿的方式，收回姬中楼使用的国有土地，更有利于保护姬中楼等工程范围内群众的权益。综上，洛阳市人民政府收回土地的行为并无不当，姬中楼的诉请缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回姬中楼的诉讼请求。案件受理费50元，由姬中楼负担。上诉人姬中楼不服原审判决，提起上诉称：原审判决认定洛阳市人民政府实施的是收回姬中楼适用的国有土地的行为，但是洛阳市人民政府并未按照标准对村民进行补偿。首先，洛阳市人民政府对收回姬中楼使用的土地应当按照每亩55000元的标准进行补偿。其次，洛阳市人民政府应当对200亩水域面积进行补偿，补偿标准为每亩55000元。此外，洛阳市人民政府收回的土地中有村民所修建的护村堤，也应当进行补偿，补偿的标准是每立方500元，一共31806立方米。综上，请求二审法院支持姬中楼的上诉请求，判令洛阳市人民政府支付以上补偿款。被上诉人洛阳市人民政府答辩称：1、本案所涉土地为国有土地性质，洛阳市人民政府实施的是收回被姬中楼使用的国有土地的行为，不是组织实施征收土地的行为，且国有土地的性质已为姬中楼所认可，洛阳市人民政府收回涉案土地不存在赔偿或者补偿的问题。2、姬中楼提起本案的诉讼已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的起诉期限，依法应当驳回起诉。3、洛阳市人民政府在收回涉案土地的过程中已经按照《洛阳市人民政府关于印发洛阳市建设征收土地上附属物补偿标准的通知》（洛政〔2013〕113号）以及洛阳市伊滨区管理委员会《关于印发的通知》（伊滨文〔2013〕37号）规定的标准向姬中楼所在的石罢村村委会支付了补偿款，石罢村委会通过四议两公开的形式进行讨论决定向村民分配了相应的补偿款，有该村两委会议记录为证。根据上述标准，补偿的内容有四项，即堤内外占用耕地、农民长期耕种的国有滩涂、堤内农民开垦有收益的小片滩涂、伊河水面公路铁路等。4、姬中楼请求洛阳市人民政府补偿，但并未提供人口数及本人家庭所涉土地的面积；其关于水面的补偿在原审中并未主张；关于老河堤的土方问题，姬中楼提出土方有31806立方米，每立方500元补偿的计算标准也缺乏事实依据。综上，姬中楼的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。二审经庭审查明的事实除与原审一致以外，另查明：姬中楼的委托代理人孔令其在本院庭审中的口头提出的上诉请求及理由与姬中楼向本院提交的上诉状载明上诉请求及理由不一致的问题，经本院释明，孔令其明确其上诉请求是请求法院判令洛阳市人民政府在收回涉案国有土地时向姬中楼支付足额补偿，对洛阳市人民政府收回国有土地的行为并无异议。姬中楼等37人与孔令其的授权委托书中载明，孔令其的代理权限包含“特别授权，代为承认、放弃、变更诉讼请求，提出和解等”。本院认为，关于姬中楼的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款以及最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，公民、法人或者其他组织应当在知道或者应当知道行政机关作出具体行政行为6个月内提起行政诉讼。行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，洛阳市人民政府收回涉案土地的行为发生于2014年12月份。姬中楼自2014年12月份就知道或者应当知道涉案土地被收回的事实，其起诉期限应当从2014年12月份起计算。洛阳市人民政府主张姬中楼的起诉超过法定起诉期限，但未提交有效证据证明其已经告知姬中楼诉权或者起诉期限的相应证据。因此，姬中楼的起诉期限，应当从2014年12月份起计算2年。姬中楼于2016年12月份向原审法院提起行政诉讼并未超过法定的起诉期限。洛阳市人民政府的该项主张缺乏事实依据，本院不予支持。关于姬中楼主张的收回土地的补偿问题。本案所涉土地位于伊河河堤内侧，为国有滩涂，属于国家所有的土地，因历史原因为姬中楼等石罢村村民长期耕种经营。洛阳市人民政府为实施伊河防洪治理工程，收回伊河沿岸被姬中楼等石罢村村民耕种的土地属于收回国有土地的行为。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益而收回国有土地使用权的，应当对土地使用权人予以适当补偿。虽然姬中楼长期耕种经营涉案土地，但未能够提交其已经取得涉案国有土地使用权的有效证据，不能认定姬中楼为涉案国有土地的使用权人。因此，洛阳市人民政府不负有向姬中楼支付土地国有土地使用权补偿的法定义务。洛阳市人民政府在收回拆迁的过程中按照征收农民集体所有土地的附属物补偿标准对涉案土地农民予以了相应补偿，符合公平原则。姬中楼主张洛阳市人民政府应当按照每亩55000元的标准支付收回其土地以及200亩水面的补偿款缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。姬中楼请求洛阳市人民政府按照每立方500元支付31806立方米护村堤土方费用，因其未能提交补偿标准的相应依据以及护村堤土方量的相应证据，如认为洛阳市人民政府在收回土地的过程中未予补偿到位，可另行起诉。综上，上诉人姬中楼的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决驳回诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人姬中楼负担。本判决为终审判决。审 判 长  邹 波审 判 员  张同仁代理审判员  李智刚二〇一七年十一月二十九日书 记 员  王 音