北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京行再11号再审申请人（一审原告、二审上诉人）王宝安，男，1966年3月9日出生，汉族，住北京市大兴区。委托代理人李仟仟，北京浩硕律师事务所律师。委托代理人张蕊，北京浩硕律师事务所实习律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人王祎，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人林美锋，北京广丁律师事务所律师。王宝安诉北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）不依法履行查处职责一案，北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）于2019年4月30日作出（2019）京0115行初137号行政裁定（以下简称一审裁定），裁定驳回王宝安的起诉。王宝安不服提起上诉，北京市第二中级人民法院（以下简称二审法院）于2019年6月24日作出(2019)京02行终913号行政裁定（以下简称二审裁定），裁定驳回上诉，维持一审裁定。王宝安不服，向本院申请再审。本院于2020年4月14日作出（2019）京行申1182号行政裁定，裁定提审本案，并依法组成由审判员霍振宇担任审判长、审判员赵世奎、审判员哈胜男参加的合议庭，对本案进行了在线开庭审理。王宝安的委托代理人李仟仟、张蕊，市规自委的委托代理人王祎、林美锋在线参加了诉讼。王宝安向一审法院提起行政诉讼，请求确认市规自委在法定期限内未履行立案查处北京市大兴区采育镇人民政府（以下简称采育镇政府）和北京市首都环线高速公路有限公司（以下简称高速公路公司）在土地出租期间违法改变土地性质及用途的行为违法，责令市规自委对采育镇政府和高速公路公司在土地出租期间改变土地性质及用途的违法行为进行立案查处，并将查处结果告知王宝安。一审法院审理查明以下事实：王宝安系北京市大兴区采育镇前甫村村民。市规自委于2018年12月28日收到王宝安通过EMS专递提交的《查处申请函》，请求市规自委对采育镇政府和高速公路公司在土地出租期间改变土地性质及用途的违法行为进行查处，并将查处结果书面告知王宝安。由于市规自委于2018年3月22日曾收到过王宝安邮寄的《违法占地查处申请书》，反映事项为“依法查处被申请人大兴区采育镇前甫村村民委员会和北京市大兴区采育镇人民政府未批先建的违法行为，责令被申请人将申请人承包的4.6亩耕地交由申请人恢复耕种”，并经调查核实于2018年5月18日作出《关于“违法占用土地查处申请书”的反馈意见》。市规自委受理王宝安《查处申请函》后，在上述案件基础上补充调查核实后，于2019年2月25日作出《关于“查处申请函”的反馈意见》（以下简称被诉反馈意见），回复王宝安：首都地区环线高速公路（通州至大兴段）项目虽改变了土地性质，但负责该项目的高速公路公司依法取得了相关手续，不存在违法行为，根据原中华人民共和国国土资源部《国土资源行政处罚办法》第一条、第二条、第五条、第十二条第一款之规定，您的举报事项不符合《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的土地违法立案条件，故不予立案查处。王宝安对此不服，诉至一审法院。一审法院另查明，2012年9月20日，王宝安作为甲方，北京市大兴区采育镇前甫村村民委员会（以下简称前甫村委会）作为乙方，双方签订《土地经营权流转合同》，合同第一条约定：甲方（王宝安）自愿将其拥有土地承包经营权的土地4.6亩流转给乙方（前甫村委会），土地名称大王坟，坐落地点京沪高速东侧，由乙方负责出租；流转年限从2012年9月20日起至2028年7月1日止；流转土地用途高速两侧绿化工程；土地流转费每年每亩1500元。该《土地经营权流转合同》经一审法院（2017）京0115民初22586号民事判决书确认合法有效，并已实际履行，流转费已按期发放给王宝安。2013年3月1日，前甫村股份经济合作社与采育镇政府签订《土地出租合同》，将包括王宝安上述土地在内的共计1010亩土地出租给采育镇政府，土地用途为平原绿化造林，出租年限为15年9个月，自2012年9月20日起至2028年7月1日止，出租金额为每年每亩1500元。一审法院认为：公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织有权提起诉讼。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条的规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。本案中，涉案承包土地已于2012年9月20日由王宝安流转给前甫村委会，并于2013年3月1日出租给采育镇政府，流转费也已按期发放给王宝安，故涉案土地的所有权、使用权和经营权均与王宝安无关。市规自委接到王宝安邮寄的《查处申请函》后，经调查于2019年2月25日作出的被诉反馈意见对王宝安的合法权益明显不产生实际影响，王宝安提起要求确认市规自委在法定期限内未履行立案查处采育镇政府和高速公路公司在土地出租期间违法改变土地性质及用途的行为违法及要求责令市规自委对采育镇政府和高速公路公司在土地出租期间改变土地性质及用途的违法行为进行立案查处，并将查处结果告知王宝安之诉，因其不具备本案原告主体资格，故对其起诉，应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回王宝安的起诉。王宝安不服一审裁定，向二审法院提起上诉。二审法院审理查明的事实与一审法院审理查明的事实一致。二审法院认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织有权提起诉讼。行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，涉案承包土地已于2012年9月20日由王宝安流转给前甫村委会，并于2013年3月1日出租给采育镇政府，流转费按期发放给王宝安。王宝安虽为《查处申请函》的申请人，但涉案土地的所有权、使用权和经营权均与王宝安无关，其与举报事项之间并无法律上的利害关系。市规自委接到王宝安邮寄的《查处申请函》后作出的被诉反馈意见，对王宝安的合法权益明显不产生实际影响，故王宝安的起诉不符合法定条件，对其起诉应予驳回。综上，一审法院裁定驳回王宝安的起诉并无不当，应予维持。王宝安的上诉意见缺乏事实和法律依据，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。王宝安在法定期限内向本院申请再审，请求撤销二审裁定、一审裁定，指令一审法院继续审理本案。其主要理由为：第一，一审法院、二审法院认定事实错误，市规自委对王宝安的查处申请并未进行调查核实和受理；第二，两次查处申请不能混为一谈，一审法院、二审法院理解错误；第三，市规自委作出被诉反馈意见违法，一审法院、二审法院对《国土资源行政处罚办法》理解错误；第四，被诉反馈意见剥夺了王宝安对违法行为提出检举和控告的权利，对王宝安产生了实际性影响；第五，二审法院程序违法，本案不属于可以进行书面审理的情形；第六，一审法院、二审法院适用法律错误。第七、王宝安与查处事项具有法律上的利害关系，一审法院、二审法院认定王宝安没有利害关系，没有任何法律依据。市规自委向本院提出答辩意见，请求驳回王宝安的再审申请。其主要理由为：王宝安自愿将其4.6亩承包地流转给村集体后，土地回归至承包到户之前的状态，村集体的所有权就回归至完整的所有权，王宝安不再具有承包地的相关权利，涉案承包土地的所有权、使用权及经营权均与王宝安无关，王宝安要求查处违法行为与王宝安自身合法权益没有直接关系，故王宝安作为举报人不具备提起行政诉讼的原告主体资格。本院认为，本案的主要争议焦点是，王宝安与要求市规自委作出的查处行为之间是否具有利害关系。在此涉及到王宝安是否具有行政诉讼原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于ERLINK"http://129.0.1.101/law?fn=chl020s171.txt&term=25"l"25"t"_blank"第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案判断王宝安是否具有原告主体资格，应当审查其是否是为维护自身合法权益而向市规自委提出查处申请，而市规自委是否具有处理该查处申请的法定职责。关于王宝安是否具有要求查处的合法权益基础。《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯；第一百二十八条规定，土地承包经营权人依照，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正，以下简称土地承包法）第八条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯；第九条规定，承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营；第十条规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯；第十一条第一款规定，农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设；第十七条规定，承包方享有下列权利：（一）依法享有承包地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；（二）依法互换、转让土地承包经营权；（三）依法流转土地经营权；（四）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；（五）法律、行政法规规定的其他权利；第十八条规定，承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，未经依法批准不得用于非农建设；（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；（三）法律、行政法规规定的其他义务；第二十一条规定，耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长；第四十四条规定，承包方流转土地经营权的，其与发包方的承包关系不变。《中华人民共和国土地管理法（2004年）》（以下简称土地管理法）第六条规定，任何单位和个人都有遵守义务，并有权对违反行为提出检举和控告。根据物权法、土地承包法上述规定及其他有关规定，土地承包权为受法律和国家保护的用益物权。本案中，王宝安作为北京市大兴区采育镇前甫村的村民，享有涉案土地的承包经营权，在其与前甫村委会签订《土地经营权流转合同》后，仍享有涉案土地的承包权，该物权受法律及国家保护。故王宝安具有要求对涉嫌侵害其土地承包权违法行为予以查处的合法权益基础。关于市规自委是否具有处理涉案查处申请的法定职责。土地承包法第六十三条第一款规定，承包方、土地经营权人违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关主管部门依法予以处罚。土地管理法第七十三条中规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；第八十一条规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。根据上述法律规定，王宝安提出本案查处申请时，市规自委作为县级以上地方人民政府土地行政主管部门，具有对涉嫌违法将承包地用于非农建设的行为进行查处的法定职责。综上，王宝安对涉案土地享有土地承包权，其认为采育镇政府和高速公路公司在土地出租期间违法改变涉案土地的用途和性质，要求市规自委进行查处，市规自委具有对涉案涉嫌违法的行为进行查处的职责。市规自委履行查处职责的情况可能对王宝安的合法权益产生影响，故本案应认定王宝安与市规自委履行查处职责情况之间具有利害关系。一审法院、二审法院认定王宝安与其要求履责事项之间没有利害关系不当，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项的规定，裁定如下：一、撤销北京市第二中级人民法院(2019)京02行终913号行政裁定；二、撤销北京市大兴区人民法院（2019）京0115行初137号行政裁定；三、本案指令北京市大兴区人民法院审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 霍振宇审 判 员 赵世奎审 判 员 哈胜男二〇二〇年九月二日法官助理 毕婷婷书 记 员 胡佳明