广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终112号上诉人（原审被告）始兴县太平镇人民政府。住所地广东省始兴县************。法定代表人李子榕，镇长。出庭负责人刘欠雄，中共始兴县太平镇委员会副书记。委托代理人卢优君，始兴县***********主任。委托代理人李茂春，广东天行健（曲江）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李树群，女，1972年7月19日出生，汉族，住广东省始兴县********************。被上诉人（原审原告）张家缘，女，2005年2月14日出生，汉族，住广东省始兴县********************。被上诉人（原审原告）张静静，女，2013年6月15日出生，汉族，住广东省始兴县********************。上诉人始兴县太平镇人民政府（以下简称太平镇政府）因与被上诉人李树群、张家缘、张静静不履行保护人身权法定职责一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年7月13日，始兴县太平镇人民调解委员会作出《关于李树群信访事项调解处理意见的回复》，主要内容有：经调查，李树群及两个女儿在结婚后户口已迁入里什地村民小组，并生产生活在该村小组，离婚后户口未作任何迁移，因此太平镇人民调解委员会建议里什地村民小组在处理集体收益分配过程中，坚持公开、公平、公正原则，依法处理里什地村民小组村民李树群家在2018年6月30日分配集体收益问题。2018年11月8日，广东省始兴县人民法院就李树群、张家缘、张静静与始兴县**************民小组侵害集体经济组织成员权益纠纷一案作出（2018）粤0222民初934号《民事裁定书》，认为该案系侵害集体经济组织成员权益纠纷，但李树群、张家缘、张静静是否具备集体经济组织成员资格存在异议，故其三人应先向当地基层人民政府即太平镇政府申请对李树群、张家缘、张静静的集体经济组织成员资格作出认定，遂驳回了李树群、张家缘、张静静的起诉。2019年7月13日，李树群、张家缘、张静静作为申请人，以里什地村民小组为被申请人，通过EMS国内标准快递向太平镇政府寄送《确认集体经济组织成员申请书》，向太平镇政府请求确认李树群、张家缘、张静静具备里什地集体经济组织成员资格。在该邮件面单上，李树群、张家缘、张静静写明内含人民法院民事裁定书、确认集体经济组织成员资格相关材料。根据李树群、张家缘、张静静提交的证据显示，太平镇政府于2019年7月15日签收了1052392834429EMS快递。太平镇政府对于签收回证没有异议，但认为其不清楚是谁签收了，并称太平镇政府下属部门综治办并未收到前述申请。2019年12月25日，李树群、张家缘、张静静认为太平镇政府在收到李树群、张家缘、张静静的申请后至今未作出处理和答复，向原审法院提起本案诉讼，请求本院判令太平镇政府对李树群、张家缘、张静静提交的《确认集体经济组织成员资格申请书》的申请事项作出处理。原审法院另查明，根据李树群提交的居民户口簿显示，该户口簿户主为张朝省，户别是农业家庭户口，住址在始兴县*************，李树群系于2004年9月将户口迁入里什地村民小组，张家缘、张静静的户口分别于2005年7月及2014年4月落在里什地村民小组。原审法院经审查后认为，太平镇政府在收到李树群、张家缘、张静静的《确认集体经济组织成员资格申请书》后至今未作出处理，构成行政不作为。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款，《中华人民共和国农业法》第七十七条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项及第（四）项均赋予乡（镇）人民政府保护公民（村民、农民）权益的职责。上述法律、法规和规章虽然在文字上没有直接写明对农村集体经济组织成员资格的申请，由乡（镇）人民政府进行行政确认。然而，上述法律、法规和规章的相关规定，已经从总体上要求我国的基层人民政府负责对农村有关村民自治之外的事务进行管理和监督，已经授权乡（镇）人民政府对涉及农村集体经济组织除依法自治外的行为进行处理的权力，故太平镇政府作为镇一级人民政府，对其辖区内发生的侵害农村集体经济组织集体成员权益的行为负有依法作出处理的法定职责，现李树群等三人以里什地村民小组拒不承认其集体经济组织成员资格、损害其合法权益为由，向太平镇政府提出确认集体经济组织成员资格的申请，要求太平镇政府对此作出处理有法律依据。对于太平镇政府主张其没有确认集体经济组织成员职权的抗辩意见，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，行政机关应当在收到行政相对人的申请后两个月内作出处理。本案太平镇政府在2019年7月15日收到李树群等三人的《确认集体经济组织成员资格申请书》后，迟至李树群等三人提起本案诉讼的2019年12月25日都未能作出处理，不符合前述法律的规定，确属行政不作为。现李树群、张家缘、张静静请求法院判令太平镇政府依法履行法定职责，对李树群、张家缘、张静静请求确认集体经济组织成员资格的申请作出处理，理据充分，予以支持。至于太平镇政府主张其所属部门综治办并未收到李树群、张家缘、张静静申请的问题，因李树群、张家缘、张静静提交了快递签收单，且太平镇政府并无证据证实其未收到李树群、张家缘、张静静的邮件，并且李树群、张家缘、张静静在邮寄面单上明确写明含人民法院民事裁定书、确认集体经济组织成员资格相关材料，明显提示该邮件并非是私人材料，故太平镇政府的前述主张系其内部管理问题，不影响本案的审理。综上，太平镇政府在收到李树群等三人的申请书后，未在法定期限内作出处理，构成行政不作为。李树群等三人请求于法有据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，判决：太平镇政府应在本判决发生法律效力之日起，在法定期限内对李树群、张家缘、张静静的申请事项作出处理。上诉人太平镇政府不服原审判决向本院提起上诉称：一、太平镇政府没有直接进行农村集体经济组织成员资格认定的行政职权。二、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条、第十五条第三款的规定，集体经济组织成员资格由成员大会讨论表决确定。故集体经济组织成员资格的认定问题属于村民自治的范畴，镇人民政府没有直接进行农村集体经济组织成员资格认定的行政职权。《最高人民法院关于当前民事审判工作中的若干具体问题》第七点第三小点“对于因土地补偿费分配、‘外嫁女’等问题产生的集体经济组织成员资格认定问题，应当依法进行审理。”即关于集体经济组织成员资格认定的问题，按最高人民法院的要求是作为民事案件处理而不属于行政案件。三、原审法院适用法律违背了“法无授权则禁止”的公权力行使原则。原审法院的判决一方面承认没有法律、法规直接授权乡（镇）人民政府有权对农村集体经济组织成员资格申请进行行政确认，另一方面又推论得出镇人民政府有权对集体经济组织成员资格申请进行确认的结论。四、原审法院认定太平镇政府收到快递是错误的。李树群、张家缘、张静静提交的快递单为寄件人留件的单据，经快递送达情况查询的结果显示“已经签收，他人代收；要求放保安室。”但经与送件投递员核实：没有任何证据证明该快递由太平镇政府工作人员签收，没有证据证明投递员将该快递放在太平镇政府保安室。五、太平镇政府在2018年7月13日作出《关于李树群信访事项调解处理意见的回复》可视为已对李树群、张家缘、张静静要求确认集体经济组织成员资格的申请予以回应与答复。在该回复中，明确“李树群理应依法享有本小组集体组织成员资格，并享有本组村民同等待遇。”并建议村民小组依法分配李树群家的集体收益。李树群、张家缘、张静静在知道处理结果的情况下，仍要求太平镇政府处理同一事务，滥用权利。上诉请求：撤销原判，依法改判驳回李树群、张家缘、张静静的起诉。被上诉人李树群、张家缘、张静静答辩称：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条、第六十七条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第二款规定了行政机关的举证责任和举证期限，本案太平镇政府无正当理由逾期提供证据，应当承担相应的法律后果。而且，太平镇政府的证据不足以否定李树群、张家缘、张静静提交快递和签收信息。二、太平镇政府补交的《最高人民法院关于当前民事审判工作中的若干具体问题》没有任何条款内容否定镇人民政府具有确认农村集体经济组织成员资格的法定义务。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（四）项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；”《中华人民共和国农业法》第七十七条规定：“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合理要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”明确了作为基层人民政府应当基于维护农村集体经济组织及其成员的合法权益的需要或者根据农民、农业生产经营组织的要求，作出相应的行政行为。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”、第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”也明确了在广东省行政区域范围内，作为基层人民政府应当监督农村集体经济组织的行为。本案李树群、张家缘、张静静向太平镇政府提出申请，请求确认具有里什地集体经济组织成员资格，但太平镇政府在法定期限内没有对李树群、张家缘、张静静的请求事项作出行政行为，属于行政不作为。综上所述，太平镇政府没有依法履行保护人身权法定职责，应当判决由太平镇政府作出行政行为；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元始兴县太平镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇二〇年九月八日法官助理  张文康书 记 员  罗智健