辽宁省盘锦市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽11行终81号 上诉人（原审被告）盘山县城乡一体化发展服务中心，住所地辽宁省盘山县。 法定代表人乔牧，该服务中心主任。 委托诉讼代理人马博，盘山县城乡一体化发展服务中心工作人员。 被上诉人（原审原告）夏百操，男，1990年3月3日出生，汉族，无职业，住辽宁省盘山县。 委托诉讼代理人罗静，天津宗汇律师事务所律师。 上诉人夏百操诉盘山县城乡一体化发展服务中心未按约定履行行政协议纠纷一案，不服盘锦市双台子区人民法院（2020）辽1102行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人盘山县城乡一体化发展服务中心的委托诉讼代理人马博，被上诉人夏百操的委托诉讼代理人罗静到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 原审法院认定事实，2013年5月18日，盘山县人民政府决定对盘山县黄金村的房屋及附属物实施征收。2013年5月15日制定了盘山县黄金村房屋征收补偿方案。随后，被告对该地块实施征收。原告的房屋坐落在该征收区域内。2014年2月18日，被告与原告签订《房屋征收安置补偿协议》，协议约定被告对原告所有的位于盘山县黄金社区的房屋进行征收补偿。协议中约定了补偿数额，总额为873766.00元，给付方式为一套房屋加货币补偿。具体为被告给付原告一套面积为85.77平方米的回迁安置房，还须给付原告595366.00元货币补偿。被告已经将货币补偿给付到位。协议签订后原告于3日内搬离了该房屋。被告在拆除原告房屋时发现房屋面积不对，找到评估公司，2014年5月20日，辽宁金信房地产评估有限公司的评估报告，经复核发现多给算出170平方米，多评出280113.00元，随即通知原告，要求其返还多给付的280113.00元，原告不同意，双方意见发生分歧，致使回迁房屋未能及时交付给原告。原告无奈诉至法院，要求判令被告履行《房屋征收补偿安置协议》，向原告交付回迁房屋，并给付原告每月500.00元安置费自2014年2月22日至实际给付房屋之日止。另查，原告夏百操的房屋坐落于盘山县××××组，建筑面积175.29平方米，有照面积160平方米。再查，盘山县房屋征收补偿安置办公室已更名为盘山县城乡一体化发展服务中心。 原审法院认为，依照盘山县黄金村房屋征收补偿安置方案的规定，在此次征收过程中，盘山县房屋补偿安置办公室被盘山县人民政府确定为房屋征收部门，盘山县住房和城乡建设委员会为实施部门。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。虽然在协议上有两个部门盖章，但责任主体为被告。本案实质系盘山县城乡一体化发展服务中心认为其在订立协议过程中，对协议的基本事实认知因评估机构的错误出现偏差，而主张协议相关内容予以变更。如果涉案协议是民事合同，可以根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，提起诉讼或仲裁请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。但涉案协议为行政协议，行政机关不能成为行政协议诉讼原告。在这种情况下，依据《中华人民共和国合同法》第七十七条“当事人协商一致，可以变更合同”的规定，盘山县城乡一体化发展服务中心可以与夏百操进行协商，在双方协商一致的基础上对合同内容予以变更，但因与夏百操协商未果，单方面对协议内容予以变更。行政机关单方变更、解除协议必须基于行政优益权，从而最大程度维护行政协议的稳定性及行政机关的公信力。一般认为，行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带重大损失这一特定情形下才能行使。为防止行政机关滥用上述权利，侵害当事人的合法权益，一般来说，应仅限于行政相对人存在欺诈、胁迫等主要归责于行政相对人，或者权利义务存在极度无正当理由的显示公平而损害国家利益和社会公共利益等情形。本案中即使房屋面积认定有误，盘山县城乡一体化发展服务中心会多支出一部分补偿款，但夏百操不存在主观故意，而是评估机构的过失，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条规定“房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告……造成损失的，依法承担赔偿责任；……”本案评估机构出具的《关于夏百操房屋面积和评估价值变更的说明》载明，因该公司提交的原评估报告面积计算有误，此说明如属实，在案涉协议双方协商变更不成的情况下，依据上述规定也应当由评估机构承担责任，而不存在损害国家利益和社会公共利益的情形。因此，对被告以签订的协议存在重大误解、显失公平作出单方面变更协议的决定，本院不予支持。原、被告签订的《房屋征收补偿安置协议》不违反法律法规禁止性规定，合法有效，本院予以确认。双方应当按照协议的约定履行义务。原告提出的安置费用问题，虽然在合同中没有约定，但按照征收补偿方案的规定，应当给付，给付数额按征收补偿方案的规定，每月500.00元，对于原告的主张，本院予以支持。故依照《中华人民共和国合同法》第六条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条一款的规定，经审判委员会讨论决定，判决：被告盘山县城乡一体化发展服务中心在本判决生效后十五日内在回迁区域内交付原告夏百操一套85.77平方米房屋；并从2014年2月22日起至住房实际交付之日止，按每月500.00元给付原告夏百操安置补助费。 盘山县城乡一体化发展服务中心上诉的请求是：撤销辽宁省盘锦市双台子区人民法院（2020)辽1102行初1号行政判决；由被上诉人承担上诉费用。事实和理由：一审法院事实认定错误。因第三方评估公司的原因，导致当时对被上诉人的房屋面积写成350.58平方米，原被上诉人的房屋建筑面积为175.29平方米，评估公司评估误写为350.58平方米，二倍的面积，明显不合理，是重大误解。不能因第三方评估公司的错误，而由上诉人承担此责任。上诉人系国家行政单位，应当本着公平公正的原则，保护国家财产不流失。上诉人与被上诉人的合同没有履行完毕，有重大误解，因此合同应当无效。综上所述，请求盘锦市中级人民法院查清事实，以事实为依据，以法律为准绳，查清事实支持上诉人的诉讼请求，依法撤销原审法院的行政判决。 夏百操当庭答辩称：同意原审一审判决，被上诉人认为民法概念不能用于行政案件，被上诉人同意再审一审判决和省高院裁定所认定的事实和法律意见。 本院经审理查明的事实与一身判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是，2014年12月24日盘山县住房和城乡建设局、盘山县房屋征收补偿安置办公室以《通知》的方式对与被上诉人业已签订并部分履行的《房屋征收补偿安置协议》进行单方变更的行为是否具有合法性。根据当时生效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第一款规定，原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。该《解释》第三款规定，被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。本案中，上诉人基于城市发展建设的需要，与被上诉人签订了一份《房屋征收补偿安置协议》，协议约定由上诉人补偿被上诉人595366.00元人民币及一套面积为85.77平方米回迁楼房（协议中未列明具体事项及价格）。经审查，该协议不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，故，此协议应当是有效的。由于行政协议与民事合同的差异性，法律亦赋予了行政主体享有单方变更、解除协议的行政优益权。但是，为了保证行政协议的稳定性及维护行政机关的公信力，法律对此项权力的行使也作出了明确的规定。依上述司法解释规定，被告（行政主体）因公共利益需要或者其他法定事由可单方变更、解除协议。而本案上诉人对与其被上诉人所签协议的变更则仅是由于辽宁金信房地产评估有限公司出具的评估报告出现差错而作出，在该损失依法能够得到救济且被上诉人无过错的情形下，其行为不符合公共利益的需要或其他法定理由的设定条件。对此，上诉人对被上诉人单方作出的《通知》变更行为因欠缺法律设立的要件而理由不能成立。鉴于上诉人单方作出的变更行为缺乏合法性，且由房地产评估机构造成的损失依法能够得到救济的情形下，上诉人的上诉请求及理由因缺乏法律依据而不能得到支持。 综上，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审判长  王庆丰 审判员  张凤平 审判员  乔 雪 二〇二〇年九月一日 书记员  曹晓恒