安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）皖11行初24号原告郭峰，男，1981年12月25日出生，汉族，住凤阳县。委托代理人王苏敏，安徽明锐律师事务所律师。被告凤阳县人民政府，住所地滁州市凤阳县府城镇慧政路，组织机构代码11341126394375875B。法定代表人徐广友，该县县长。委托代理人张振敏，凤阳县人民政府法制办工作人员。委托代理人赵雷雨，安徽皖淮律师事务所律师。被告凤阳县枣巷镇人民政府，住所地凤阳县枣巷镇枣巷街道**。法定代表人马克斌，该镇镇长。委托代理人吴少宝，安徽冠亚律师事务所律师。原告郭峰因要求确认被告凤阳县人民政府（以下简称凤阳县政府）、被告凤阳县枣巷镇人民政府（以下简称枣巷镇政府）于2016年3月强制拆除苗圃景观树木的行为违法及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月23日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年7月24日、8月14日两次公开开庭审理了本案。原告郭峰及其委托代理人王苏敏、被告凤阳县政府的负责人刘斌及其委托代理人张振敏、赵雷雨、被告枣巷镇政府的法定代表人马克斌及其委托代理人吴少宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。因淮干工程四号排泥场临时用地需要，枣巷镇政府于2016年2月23日作出《关于拆除车杨村苗圃决定书》，要求郭峰于2016年2月29日前自行拆除苗圃，否则将予以强制移除。2016年3月3日，郭峰的苗圃被强制拆除。原告郭峰诉称，2014年10月1日，其与凤阳县枣巷镇车杨村岗庙队王家良等33位村民签订了《农村土地流转合同》用于种植景观树木，合同期限5年，并约定租期内若政府征地，项目补贴、青苗补贴等归其所有。2015年凤阳县境内淮干工程开始建设。2015年10月30日凤阳县淮干工程指挥部《会议纪要》确认所要征迁的郭峰苗圃面积为77亩，并以4000元/亩的标准对苗圃林木进行补偿。2016年3月，在双方未达成任何补偿协议的情况下，被告强行将其77亩苗圃上的景观树木推掉。事后，其多次要求二被告对苗圃林木依法进行赔偿并由专业评估鉴定机构确定苗圃林木的赔偿标准，但二被告互相推诿，不仅未按评估标准进行赔偿，还将《会议纪要》中确定的4000元/亩的补偿标准降至2200元/亩。综上，被告在未补偿的情况下，强制征迁系违法行政。为维护合法权益，依法提起行政诉讼，请求：1、依法确认二被告强制征迁的行政行为违法；2、依法判决二被告赔偿其损失77万元（77亩×1万元，具体数额根据评估结果确定）；3、诉讼费由二被告承担。原告郭峰向本院提供了以下证据：1、身份证复印件，证明原告主体资格；2、农村土地流转合同一份，证明其于2014年9月从枣巷镇车杨村33户村民处流转了126亩多土地用于苗圃种植的事实，流转时间为五年以及涉案土地项目补贴及青苗补贴等归其所有的约定等，郭峰是涉案苗圃的合法补偿权利人；3、县淮河干流行洪区调整和建设工程指挥部办公室第二十五次周例会专题会议纪要一份，证明淮干工程指挥部办公室系凤阳县政府下设临时性办事机构，涉案征迁的具体行政行为所产生的权利义务应当由凤阳县政府承担，同时证明经过凤阳县政府相关领导及指挥部共同决议对郭峰林木以4000元/亩的标准进行补偿，而本案在开庭前凤阳县政府以2200元/亩的标准将补偿款转入村“三资”账户；4、证明一份，证明郭峰多次找政府部门要求征迁补偿但均未出具书面的行政行为的告知，直至2017年3月24日车杨村村民委员会及枣巷镇政府才告知凤阳县政府给郭峰以2200元/亩补偿的事实；5、银行流水一份，证明涉案苗圃经凤阳县林业局核查后依法向郭峰发放了17400元林业补偿款，确认了郭峰种植的合法性；6、调解协议书一份，证明涉案苗圃在2016年3月的市场评估值为10000元/亩的事实；7、一组照片及视频资料，证明被强拆土地有青苗存在及青苗为蜀桧的事实。被告凤阳县政府辩称，1、《凤阳县淮河干流行洪区调整和建设工程土地征用和房屋征收补偿方案》中明确工程建设范围内各乡镇是征地补偿和移民安置工作的实施主体，凤阳县政府不是本案适格被告；2、枣巷镇政府于2016年3月3日组织拆除苗圃，郭峰当时已知情，但郭峰至2017年5月才起诉，明显超过行政诉讼法定起诉期限，依法应当予以驳回。综上，郭峰的起诉超过起诉期限且被诉主体不适格，请求驳回郭峰的诉讼请求。被告凤阳县政府在法定举证期限内向本院提供如下证据：1、水利部关于淮河干流蚌埠—浮山段行洪区调整和建设工程初步设计总报告的批复、水规总院关于报送淮河干流蚌埠—浮山段行洪区调整和建设工程初步设计总报告审查意见的报告（水总归[2014]711号）及国家发改委办公厅关于淮河干流蚌埠—浮山段行洪区调整和建设工程初步设计概算及中央补助投资有关问题的复函，安徽省大中型水利水电工程建设房屋拆迁补偿标准，安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知，安徽省人民政府关于淮河干流蚌埠至浮山段行洪区调整和建设工程建设征地范围内停止基本建设并控制人口迁入的通告，凤阳县人民政府关于印发《凤阳县淮河干流行洪区调整和建设工程土地征用和房屋征收补偿方案》的通知及补充通知，上述证据证明淮干工程系国家批准和投资的大型水利工程，其相关补偿标准也是经过安徽省政府及水利部等部门批准同意的；2、拆迁方案及决定书，证明系枣巷镇政府对郭峰的苗圃进行拆除即本案被诉行为实施主体是枣巷镇政府，与凤阳县政府无关。枣巷镇政府辩称，1、郭峰在转包土地时未经发包方及枣巷镇政府备案，转包合同无效，未侵犯郭峰合法权益；2、对郭峰苗圃征收的行政行为是枣巷镇政府实施，凤阳县政府并未参与；3、郭峰起诉已超过行政诉讼6个月的起诉期限。综上，请求驳回郭峰的起诉。被告枣巷镇政府在法定举证期限内向本院提供如下证据：1、拆迁方案及决定书，证明其对郭峰的苗圃进行拆除，是经过合法程序拆除的；2、协议书，证明对郭峰的苗圃用地进行了合法补偿；3、相关文件：皖政2011第60号文件，证明郭峰的苗圃在车杨村，在征迁范围内，郭峰种植林木违反该文件规定；凤政2014第90号文件，证明其按照文件规定进行征迁，枣巷镇政府是征迁实施主体，其他部门进行配合。本院依郭峰的申请依法调取了以下证据：凤价证鉴〔2016〕29号价格鉴定结论书，该证据载明失火造成郭峰享有产权位于枣巷镇车杨村王东队南侧的苗圃被烧毁8.864亩蜀桧，均高144.6厘米，地径3.5厘米，株距60厘米，行距62厘米，总量15859株，确定此规定蜀桧价格5.25元/株（含运费、栽植人工费），总价格83260元。经庭审质证，对于凤阳县政府所举证据，郭峰的质证意见如下：关于证据1，郭峰对上述规范类文件真实性无异议，但根据2006年国务院471号令，明确对于大型水利工程的安置补偿方案的制定权仅是省级政府，而安徽省依据471号令制定的皖发改农经98号文即安徽省大中型水利水电工程建设房屋拆迁补偿标准，未对苗圃或成片林的补偿方案进行明确，也未授权给县政府制定补充方案的权利，因此凤阳县政府私自制定补偿方案作为大型水利工程的安置方案无法律依据。安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知文件已经无效，不能作为本案的依据，对其证明目的即“相关补偿标准也是经过安徽省政府及水利部等部门批准同意”有异议；对证据2的真实性、合法性及证明目的均有异议，结合凤阳县政府提供的证据1，涉案工程征迁主体是凤阳县政府，枣巷镇政府基于凤阳县政府的授权从事的具体实施，其法律后果应由凤阳县政府承担。枣巷镇政府对于上述两组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。经庭审质证，对于枣巷镇政府所举证据，郭峰的质证意见如下：郭峰对证据1的真实性、合法性均有异议，郭峰未见过这两份证据且决定书是复印件。本案二被告均无执法权，也未提供其享有执法权的法律依据，无权根据自行作出的决定书对涉案苗圃进行强拆，该组证据达不到证明目的；对证据2的真实性无异议，但对合法及关联性有异议，该组证据及证明目的能说明郭峰的种植合法及郭峰作为被征迁权利主体的合法性，该组证据是枣巷镇政府与村民组签订的补偿协议，是基于临时占地进行的补偿，而非对地上的附着物进行的补偿，因此该补偿协议与本案无关联性，无法证明被告已经合法向附着物权利人即郭峰进行了依法补偿；关于证据3，郭峰对皖政2011第60号文件的合法性有异议。对凤政2014第90号文件真实性无异议，合法性有异议，通过该文件可以看出征迁主体是凤阳县政府，枣巷镇政府是基于凤阳县政府的委托从事的具体征迁工作。凤阳县政府对上述三组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。经庭审质证，对于原告郭峰所举证据，凤阳县政府、枣巷镇政府的质证意见如下：枣巷镇政府对郭峰提供的证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2有异议，证据2违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国基本农田保护条例》的规定以及安徽省人民政府于2011年颁发的皖政[2011]60号文件的相关规定，转包合同无效；对证据3无异议，但不能达到证明目的，枣巷镇政府按照相关规定给予合法补偿，只是部分补偿款在“三资”账户上，郭峰没拿到；对证据4的真实性无异议，2200元/亩的补偿款在“三资”账户上；对证据5银行流水不能达到证明目的，不能证明补偿的是苗圃且发放补偿款也不能证明苗圃是合法的；证据6的调解协议书与本案无关联；证据7有机械的照片是用地现场，照片显示除了蜀桧还有其他苗木。凤阳县政府对郭峰提供的证据1无异议；对证据2，由于凤阳县政府并未参与和实施本案被诉行为，因此对该证据的真实性合法性均未调查了解，对该证据不予质证，由法院依法审查认定；对证据3的真实性无异议，但该纪要仅是对凤政[2014]90号文未明确部分的补充，与被诉行为之间并无直接关联；证据4、5、6的证明目的不能成立，与本案也不具有直接的关联性；证据7同枣巷镇政府的质证意见。对本院调取的价格鉴定结论书，各方质证意见如下：郭峰的质证意见，对证据的“三性”无异议，在本案苗圃被毁无法重新评估的前提下，该证据应作为本案赔偿标准及依据。凤阳县政府质证意见：该证据与本案无关，该鉴定结论对象是被烧毁的蜀桧，该苗木规格、数量由委托单位提供，在数据真实的情况下，该鉴定具有客观性。就本案而言，郭峰主张的被毁苗木既无相关规格数量，且树种与鉴定树种也不相同。枣巷镇政府质证意见：同意凤阳县政府的质证意见，另补充：郭峰所主张的苗圃无蜀桧这种苗木，因此，该鉴定结论对本案无任何参考价值。本院对上述证据认证如下：凤阳县政府提交的证据1、2，枣巷镇政府提交的证据1、2、3和郭峰提交的证据1、2、3、4、5、6、7能够证实本案的相关案件事实，本院予以确认；其他与本案无关的事实，本院不予确认。本院调取的凤价证鉴〔2016〕29号价格鉴定结论书，在无其他证据证明涉案苗木损失的情况下具有参考价值。经审理查明：2014年10月1日，郭峰与凤阳县枣巷镇车杨村岗庙队王家良等33位村民签订了《农村土地流转合同》用于种植景观树木，合同期限5年，并约定租期内若政府征地，项目补贴、青苗补贴等归原告所有。合同签订后，郭峰利用承包土地作为苗圃全部种植景观树木。2015年凤阳境内淮干工程开始建设，凤阳县政府负责凤阳县境内的征迁安置工作，枣巷镇政府负责枣巷镇范围内征迁工作的具体实施。2015年10月30日，凤阳县淮干工程指挥部《会议纪要》确认所要征迁的郭峰苗圃面积为77亩，并以4000元/亩的标准对苗圃林木进行补偿。2016年3月，枣巷镇政府协助施工单位将郭峰77亩苗圃上的景观树木推掉，致使郭峰苗圃上种植的景观树木悉数被毁。事后，郭峰多次要求凤阳县政府、枣巷镇政府对苗圃林木依法进行赔偿并由专业评估鉴定机构确定苗圃林木的赔偿标准均未果。另查明，2016年3月，产权所有人高峰位于凤阳县枣巷镇车杨村王东队南侧的苗圃场发生火灾。凤阳县公安局为查明该起失火案件中被烧毁的蜀桧价格，委托凤阳县价格认证中心对失火苗圃林木进行了价格鉴定，经价格鉴定人员对周边地区苗圃的调查，该起失火案件中被烧毁的蜀桧共8.864亩，均高144.6厘米，地径3.5厘米，株距60厘米，行距62厘米，总量15859株，确定此规格蜀桧基准日价格5.25元/株（含运费、栽植人工费），价格鉴定标的总价格为5.25元/株×15869株＝83260元。本院认为，根据当事人的陈述、答辩及庭审举证、质证意见，本案的争议焦点为：1、郭峰提起本次诉讼是否超过起诉期限；2、凤阳县政府是否是本案适格被告；3、本案被诉强制拆除苗木行为是否合法；4、郭峰请求赔偿损失77万元是否有事实及法律依据。关于争议焦点1，根据《最高人民法院关于执行行政诉讼若干问题的解释》第四十二条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或者起诉期限的，应当从知道或者应当知道之日起算，最长不超过2年。本案被诉强拆行为发生于2016年3月，郭峰知道该强拆行为至郭峰提起本案行政诉讼并未超过2年的起诉期限。凤阳县政府、枣巷镇政府提出郭峰的起诉已超过起诉期限的主张，本院不予支持。关于争议焦点2，郭峰认为，根据法律规定，只有市级、县级以上人民政府才有权实施并组织征迁，枣巷镇政府是基于凤阳县政府的委托从事具体征迁工作，枣巷镇政府作为受托人，其实施行为的法律后果应由委托人即凤阳县政府承担。经查，根据凤阳县政府于2014年12月25日印发的《凤阳县淮河干流行洪区调整和建设工程土地征用和房屋征收补偿方案》的规定，“工程建设范围内各乡镇承担征地补偿和移民安置工作的主体责任，县政府有关部门配合”，且本案被诉强拆行为由枣巷镇政府实施，凤阳县政府并未对枣巷镇政府做出任何指令和安排。因此，凤阳县政府并非本案适格的被告，对于郭峰主张应由凤阳县政府承担实施行为的法律后果，本院不予支持。关于争议焦点3，本案枣巷镇政府虽为水利工程建设的公共利益需要实施强制拆除行为，但为国家公共利益的需要实施征收或征用土地要依法进行，不能损害当事人的合法财产权益。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。枣巷镇政府对郭峰苗圃的苗木实施强制拆除缺乏依据，且也无强制执行权，但该行为不具有可撤销内容，故应判决确认该行为违法。因此，对于郭峰要求确认强制征迁行为违法的诉讼请求，本院予以支持。关于争议焦点4，郭峰对其承包土地上栽种的77亩苗木享有合法财产权益，其承包土地合同是否有效不影响该财产权益。国家为公共利益的需要，可以依法对郭峰承包的土地实行征收或者征用并给予补偿。郭峰在国家依法对其承包土地实施征收或征用的情况下，郭峰可以自行移除承包土地上的苗木，而不至于发生财产损失。因枣巷镇政府违法强制拆除郭峰承包土地上的苗木，郭峰丧失自行移除承包土地上的苗木机会而导致财产损失。因此，枣巷镇政府应承担赔偿郭峰财产损失的责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案因枣巷镇政府强制拆除行为导致郭峰无法举证，故应由枣巷镇政府承担证明责任。枣巷镇政府在进行强制拆除时未进行证据保存，对于被拆除苗木的真实损失无法进行认定。但凤阳县价格认证中心对郭峰承包土地上的另一处苗木遭遇火灾出具有价格鉴定结论，该价格鉴定结论是根据种植的苗木为蜀桧及大小、株数而作出的价格结论，郭峰提供的照片及视频资料能够证实，被强制拆除的苗木也有蜀桧，虽没有证据证明被强制拆除的苗木与火灾现场的苗木树种、大小、株距、行距完全一致，但可以作为本案认定损失依据的参考。该价格鉴定结论是蜀桧5.25元/株（含运费、栽植人工费），经咨询作出该价格鉴定结论的鉴定人员，该价格鉴定结论为复原成本价格，并不是市场销售价格，经鉴定人员询价当时蜀桧装车价格为每株4元至4.5元，考虑人工费、装车费用、损耗、市场价格波动等因素，并基于客观、公平、合理的原则，本院酌情确定每株财产损失3元，每亩1700株，77亩苗木财产损失共计为392700元（1700株/亩×3元/株×77亩），该财产损失应由枣巷镇政府承担赔偿责任。对郭峰超出赔偿部分的赔偿请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第三十六条第（四）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告凤阳县枣巷镇人民政府强制拆除行为违法；二、被告凤阳县枣巷镇人民政府于本判决生效后十五日内赔偿原告郭峰财产损失392700元；三、驳回原告郭峰的其他诉讼及赔偿请求。案件受理费50元，由被告凤阳县枣巷镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  司金虎审 判 员  苏春琴人民陪审员  宫如珍二〇一七年十一月二十一日书 记 员  齐晓静附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。