贵州省清镇市人民法院行 政 判 决 书（2017）黔0181行初19号原告：贵阳市观山湖区人民检察院，住所地贵州省贵阳市观山湖区金麦社区服务中心办公楼5楼。法定代表人：杨宏兵，该单位检察长。委托诉讼代理人：王梅、刘德洪，该单位职工。被告：贵阳市观山湖区城市管理局，住所地贵州省贵阳市观山湖区金麦社区服务中心办公楼8楼。法定代表人：彭峰，系该单位副局长（主持工作）。委托诉讼代理人：邓成军，国浩律师（贵阳）事务所律师，执业证号15201200110992064。委托诉讼代理人：赵婷，国浩律师（贵阳）事务所实习律师。原告贵阳市观山湖区人民检察院（以下简称观山湖检察院）诉被告贵阳市观山湖区城市管理局（以下简称观山湖城管局）城乡建设行政管理其他行政行为行政公益诉讼一案，本院于2017年7月5日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月27日公开开庭进行了审理。原告观山湖检察院委托诉讼代理人王梅、刘德洪，被告观山湖城管局法定代表人彭峰以及委托诉讼代理人邓成军、赵婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告观山湖检察院向本院提出诉讼请求：1．请求确认被告观山湖城管局对金麦社区下麦村猫冲、杨梅山垃圾堆场怠于履行垃圾监管职责的行为违法；2．判令被告观山湖城管局依法履行垃圾管理职责，对金麦社区下麦村猫冲、杨梅山垃圾堆场依法进行处置。事实和理由为：观山湖检察院在履行职责中发现，观山湖区金麦社区下麦村猫冲、杨梅山附近大量生活垃圾与建筑垃圾长期违规倾倒，现倾倒的垃圾已堆积如山，给周边的生态环境造成影响并带来地质安全隐患。经贵州地矿测绘院勘测认定，倾倒垃圾的土地占地面积1.0153公顷(15.23亩）。该片土地因中铁阅山湖项目建设的需要，已由观山湖区土地储备中心与观山湖区金麦社区下麦村村民委员会达成征收补偿协议收归国有，但因该地块尚未连片，未达到土地交付条件，故目前仍未移交给项目业主方。2017年1月19日，观山湖检察院向被告发出检察建议，督促其对金麦社区下麦村猫冲、杨梅山附近大量生活及建筑垃圾长期违规堆放问题履行管理职责。被告书面回复称对此事高度重视，已召集相关单位负责人召开专题会议并部署相关工作，由区域管局牵头，与金麦社区服务中心、中铁置业集团贵州有限公司各出资20万元，共计60万元对该区域垃圾进行清运处置。但截止目前，现场垃圾数量仍然巨大，且有新的垃圾被运入，垃圾堆放问题未得到有效处理，垃圾造成的污染进一步扩大，社会公共利益仍持续处于受侵害状态。被告负有观山湖区市容环境卫生管理及监督检查职责，其应当依法对辖区内的垃圾处置问题履行监管职责，做好垃圾分类、转运和处理等工作。被告所辖金麦社区下麦村猫冲、杨梅山附近地块村民违规私设垃圾场，接纳建筑垃圾和生活垃圾的情况，自2016年年初已存在，但由于其监管不到位，至2016年10月才发现且未及时对垃圾进行清除。观山湖检察院发出检察建议后，被告虽对该垃圾堆场采取了一定整改措施，但经专家现场调研，垃圾堆存产生的污染问题并没有得到有效处置，且仍有新的垃圾运入堆集，社会公共利益仍持续处于受侵害状态。故依法提起诉讼，请依法裁判。原告观山湖检察院为证明其主张，向本院提供了以下主要证据：1．贵阳市观山湖城管局主要职责、内设机构和人员编制方案，关于调整贵阳市观山湖区环境卫生管理所机构编制事项的通知，撤销金阳街道办事处设置三个社区服务中心实施方案，关于贯彻落实贵阳市《关于进一步加强和改进社区工作的十条具体意见》的实施方案；2．贵阳市观山湖区征收安置中心关于十二滩项目乱堆乱倒垃圾的紧急报告，贵阳市观山湖区环境卫生管理所《关于村民胡德兵擅自非法受纳建筑垃圾一事的调查说明》；3．观山湖检察院对徐礼奎、彭峰、刘志金、李发新、胡德兵的询问笔录；4．2016年12月28日、2017年2月28日、2017年6月13日、2017年6月13日、2017年9月25日的现场记录及拍摄现场垃圾堆的照片8张、8张、22张、12张、5张；5．检察建议书及送达回证；6．观山湖城管局的回复及附件；7．贵阳市观山湖区杨梅山露天垃圾堆存点环境污染情况现场调研专家意见；8．观山湖区下麦村杨梅山垃圾占地项目土地勘测定界技术报告书。被告观山湖城管局辩称，1．涉案金麦社区下麦村猫冲、杨梅山垃圾堆场含大量建筑垃圾，而观山湖区内建筑垃圾的处置管理工作应由贵阳市市容环境卫生行政主管部门负责，金麦社区服务中心对涉案垃圾堆场负有监管职责，故其他行政管理单位负有对金麦社区下麦村猫冲、杨梅山垃圾堆场进行监管和处置的职责；2．观山湖检察院发出检察建议后，被告立即向主管单位汇报，并于2017年1月22日由观山湖区政府副区长徐仕成同志组织被告、区征收安置中心、金麦社区服务中心、中铁置业集团贵州有限公司等单位负责人召开专题会议研讨并部署了相关工作，安排积极处理涉案垃圾堆场的清理事宜，除向上级管理部门汇报情况外，还向金麦社区服务中心发送《关于彻查林城西路非法倾倒建筑和生活垃圾等违法行为的通知》，并在垃圾堆场设置值勤岗亭防止垃圾堆场的范围扩大、安排京贵环卫公司进场清运涉案垃圾，采取一系列积极措施降低垃圾堆场对环境造成的影响。对检察机关提起的行政公益诉讼，行政机关的职责义务主要表现为三个方面：一是对检察建议的答复义务，二是行政机关纠正违法或切实履行职责的义务，三是行政管理相对人相关联的履行义务。本案中，被告在规定期限内履行了答复义务和相应的监督管理职责，不存在怠于履行垃圾监管职责的行为；3．提起公益诉讼的目的是使公共利益得到有效保护，而非认定行政机关履行职责的情况。本案中，被告虽并非处理涉案垃圾堆场的唯一责任机关，但也启动了相应行政程序，联合有关部门积极对垃圾进行处置，对于职责范围内的义务均已认真履行。涉案垃圾堆场的处理，需要考虑时间、经费、人员等客观因素的限制和其他相关行政单位配合处理的态度，不能单以短时间内的处理结果认定行政单位的履职情况。被告启动处理程序后，因前述客观因素导致未能消除全部损害，不应当认为是被告怠于履行监管职责。行政公益诉讼应综合考虑主客观因素，不应以短期的处理结果为衡量行政机关履职情况的标准。本案中，一方面，被告已积极履行监管职责：另一方面，应当由其他负有监管职责的单位与被告共同对涉案垃圾堆场进行处置。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告观山湖城管局为证明其辩称意见，向本院提供了以下主要证据：1．观山湖区城市管理局关于观检行建（2017）1号检察建议书的回复；2．关于彻查林城西路非法倾倒处置建筑和生活垃圾等违法行为的通知；3．现场照片12张；4．贵阳市观山湖区人民政府研究解决金麦社区下麦村猫冲杨梅山（中铁阅山湖项目部旁）垃圾堆积问题专题会议纪要；5．关于清理杨梅山垃圾的情况说明；6．京贵环卫公司清运下麦村猫冲、杨梅山附近建筑和生活垃圾的照片8张；7．设置值勤岗亭的照片1张。经庭审质证，双方当事人对对方提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2016年4月左右，贵阳市观山湖区金麦社区下麦村猫冲、杨梅山附近，部分村民的土地因项目建设被征收，但尚未移交与实际用地方，部分人员为了便利或者为了节省处置费用往该处倾倒建筑垃圾和生活垃圾，后部分不法人员发现有利可图，遂对该处进行管控，以50元每车对前去倾倒垃圾的人员收取费用，至2016年10月，该处已形成占地1.0153公顷，堆放量达数万吨以上，混杂建筑垃圾和生活垃圾的垃圾山。该露天垃圾点距离贵阳市观山湖区林城西路112米，紧邻茂密的山林，附近有多个居民区，既影响当地市容市貌，又对田地和地表水、下游溪渠产生严重污染，且容易产生地质灾害隐患。2016年10月11日，贵阳市观山湖区环境卫生管理所获知上述情况后，协调执法人员对有关违法人员处以罚款处罚。2017年1月19日，观山湖检察院向观山湖城管局发出检察建议，建议观山湖城管局对观山湖区金麦村猫冲、杨梅山附近大量生活及建筑垃圾长期违规堆放，造成生态环境污染问题依法全面正确履行监督管理职责。2017年2月7日，观山湖城管局回复观山湖检察院，已于2016年对私自开设垃圾处置场的当事人以及现场查扣违法倾倒垃圾的运输车处以罚款，已向金麦社区发出通知，要求彻查非法倾倒处置垃圾违法行为。已由区政府领导组织召开专题会议，明确由被告与社区服务中心、有关单位等共同出资60万元对该区域的垃圾进行清运，已于2017年2月组织对下麦村猫冲、杨梅山附近存在的生活垃圾进行了清运处理。截至2017年2月24日，观山湖城管局组织对该露天垃圾进行了一定的推平整治，设立了警示标志，并对紧邻道路的建筑垃圾和生活垃圾进行了一定的清理，降低了路边垃圾对交通及环境的影响，对原有建筑垃圾进行简单的推平压实处理，使原有垃圾产生的环境问题在一定程度上得到缓解。但道路上及道路边的垃圾清理不彻底，且简易推平的垃圾仍然散乱，绝大部分生活垃圾仍然四处分散堆存，现场仍可见不断倾倒的大量建筑垃圾和生活垃圾。专家建议及时全面清理已有生活垃圾，及时对已有建筑垃圾进行削坡处理并构建挡墙，及时对已有建筑垃圾表面进行转移或原位覆土绿化处理，在相关村镇设立垃圾收集处理或转运设施，引导和规范垃圾的堆存与定期清理转运，加强监督和宣传，规范管理。观山湖检察院提供的图片显示，2017年6月28日、2017年8月11日，现场仍然有较多生活垃圾。截至2017年9月25日，现场虽有泥土覆盖了部分垃圾，但仍有大量生活垃圾裸露。另查明，贵阳市观山湖区城市管理局又名贵阳市观山湖区城市综合执法局。贵阳市观山湖区人民政府办公室2014年12月5日印发的《贵阳市观山湖城管局主要职责、内设机构和人员编制方案》，明确被告职责之一为“负责城市市容环境卫生管理，依法对城市市容环境卫生实施监督检查；……行使市容环境卫生行政主管部门职责”。2012年3月16日，中共贵阳市金阳新区工作委员会党工委办公室等印发的《撤销金阳街道办事处设置三个社区服务中心实施方案》，明确社区服务中心负责配合、协助做好市容卫生等工作。2015年11月4日，中共贵阳市观山湖区委员会办公室等印发的《关于贯彻落实贵阳市的实施方案》，明确社区辖区内城市管理等专业管理事务，以各相关职能部门及其派出机构为主，依法实施行政管理，社区做好配合和监督工作。本院认为，本案争议的焦点为：1.本案被告是否为适格被告；2.本案是否需要追加共同被告参加诉讼；3.对原告所诉的环境问题被告是否应当履行相应的职责，被告是否存在怠于履行职责。关于第一个争议焦点。贵阳市观山湖区人民政府办公室2014年12月5日印发的《贵阳市观山湖城管局主要职责、内设机构和人员编制方案》，明确被告“行使市容环境卫生行政主管部门职能”。根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款“城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作。”《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》第三条第一、二款“县级以上人民政府领导城市市容和环境卫生工作，上级人民政府及其市容和环境卫生行政主管部门负有指导、监督责任。县级以上人民政府城市市容和环境卫生行政主管部门负责本行政区域内的城市市容和环境卫生管理工作。”《贵阳市城市市容和环境卫生管理办法》第三条“县级以上人民政府城市市容和环境卫生行政主管部门，负责本行政区域内城市市容和环境卫生管理工作。”规定，被告作为贵阳市观山湖区市容环境卫生行政管理部门，对辖区内的城市市容和环境卫生负有行政管理职责。《贵阳市建筑垃圾管理规定》第四条第二款规定，区（市、县）市容环境卫生行政主管部门按照职责负责本行政区域内建筑垃圾处置的管理工作，业务上接受市市容环境卫生行政主管部门的监督指导。《贵阳市建筑垃圾管理规定》与上位法的规定相一致，参照该规定，被告对观山湖区域内的建筑垃圾处理负有行政管理职责。故原告所诉被告为本案的适格被告。关于第二个争议焦点。建筑垃圾的管理，涉及建筑垃圾处置核准、违法处置查处以及消除违法行为对环境的影响等多方面。本案中，原告所诉的环境问题系因有关人员违法处置、受纳大量建筑和生活垃圾所致，被告作为贵阳市观山湖区市容环境卫生行政管理部门，对此负有监督、管理以及依法查处职责。被告辩称贵阳市市容环境卫生行政管理部门对原告所诉的环境公共利益负有行政管理职责，根据证据规则，被告应当对此承担举证责任，提供相应的证据和规范性文件证明原告所诉的环境问题应属于贵阳市市容环境卫生行政管理部门管辖处理。2007年《贵阳市建筑垃圾管理规定》第四条第一款、第二款规定，“市市容环境卫生行政主管部门负责全市建筑垃圾的处置管理工作，具体负责本市城区和金阳新区等市人民政府确定的其他区域内建筑垃圾的处置管理工作。县（市）市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域内建筑垃圾的处置管理工作，业务上受市城市市容和环境卫生行政主管部门的指导。”参照该规章，原告所诉的建筑垃圾应属其他机关负责处置管理。但《贵阳市建筑垃圾管理规定》第四条第一款、第二款已于2016年11月修改为，“市市容环境卫生行政主管部门负责全市建筑垃圾处置的管理工作，具体负责市辖各区及市人民政府确定的其他区域内建筑垃圾处置的相关管理工作。区（市、县）市容环境卫生行政主管部门按照职责负责本行政区域内建筑垃圾处置的管理工作，业务上接受市市容环境卫生行政主管部门的监督指导。”参照该规定，被告作为观山湖区市容环境卫生行政主管部门，对原告所诉的环境公共利益问题负有处置管理职责，没有相应的证据或者规范性文件证明该问题应由作为其上级部门的贵阳市市容环境卫生行政管理部门直接管辖处理，被告该辩称意见缺乏事实依据，本院不予支持。贵阳市市容环境卫生行政管理部门作为被告的上级主管部门，对被告负有指导、监督责任，该种指导、监督责任系行政机关内部上下级之间管理与被管理的关系，相互之间形成的权利义务关系不属于行政案件审查的范畴。故本案并不存在需要追加被告的上级机关参加诉讼的问题。城市市容和环境卫生工作，涉及民生福祉，点多面广，其具体内容既包括公共行政管理，也含有社会公共服务，实际工作中，需要多部门的配合、参与，方能实现效果的最优化。一方面，相关行政机关要依照相关规定实施监督管理以及必要的行政处罚，监督有关人员、单位按照相关规定实施相应的行为，具体由城市市容和环境卫生行政主管部门负责；另一方面，在行政监管客观上力所不及的范围内，相关单位有提供社会公共服务的职责。前者即为行政管理；后者则为社会公共服务的范畴。对于前者，行政机关履职视具体情况可以纳入行政诉讼司法审查的范畴；而对于后者，并不表现为行政行为，相关的履职情况应依相关规定，由相关单位实施监督、指导，而不属于人民法院行政诉讼案件的审查范畴。原告所诉的环境问题，被告应根据《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》第三条第二款“县级以上人民政府城市市容和环境卫生行政主管部门负责本行政区域内的城市市容和环境卫生管理工作。”以及《贵阳市城市市容和环境卫生管理办法》第三条第一款“县级以上人民政府城市市容和环境卫生行政主管部门，负责本行政区域内城市市容和环境卫生管理工作。”履行行政主管部门职责，即属于前者；相关单位按照《贵阳市城市市容和环境卫生管理办法》第三条第三款“乡（镇）人民政府、社区服务管理机构、居（村）民委员会，应当在城市市容和环境卫生行政主管部门的监督、指导下，做好本辖区内的城市市容和环境卫生管理工作。”实施市容和环境卫生工作，则应属于后者。被告辩称相关社区服务中心对涉案垃圾堆场负有监管职责，从前述规定来看，这种职责的履行并不属于行政监管，而具有社会管理、公共服务的性质，其履职情况依法不属于人民法院司法审查的范围。《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》适用于“贵州省行政区域内县级以上人民政府所在地城区的市容和环境卫生管理。”《贵阳市城市市容和环境卫生管理办法》适用于“南明、云岩、小河区，其他区、县（市）人民政府所在地的城镇。”并不调整其余的乡镇辖区，《贵州省城镇垃圾管理办法》第七条第二款“镇人民政府负责本辖区内的垃圾管理工作。”则弥补了其余一定区域内垃圾管理制度不完善的问题。按照相关规定及实践操作模式，贵阳市县级人民政府所在地的市容和环境卫生实行部门化行政管理，而公共服务则实行区域化服务，相关的行政管理部门和社会服务机构应按照各自的职责履行行政管理和公共服务职能；而镇人民政府所在地的机构设置并非为部门化管理、区域化服务模式，镇人民政府负责本辖区内的垃圾管理工作，兼具行政管理和社会服务性质，故虽然社区服务中心的部分职责与镇人民政府的部分职责具有相似性，但二者在机构性质和具体职责上并不相同，不应以镇人民政府负责本辖区内的垃圾管理工作类推理解社区服务中心具有相同的行政管理职责，而应结合相关法律规定以及有关主管部门赋与社区的职责判断相关社区是否具有相应的行政管理职责，观山湖区明确社区承担配合、协助市容卫生工作，因此虽然相关社区对原告所诉的环境问题也具有一定的职责，但这种职责并非行政管理职责，人民法院审查行政案件系审理行政行为，相关社区的履职情况，不属于行政案件的审查范围，故本案并不存在追加相关社区作为共同被告参加诉讼的问题。关于焦点三，被告对原告所诉的环境问题具有监管职责，观山湖检察院发现该环境问题后，于2017年1月19日发出检察建议，但截至2017年9月27日本案开庭审理，原告所诉的金麦社区下麦村猫冲、杨梅山被随意倾倒垃圾问题仍未能得到有效的监管，社会公共利益持续受害，被告虽然采取了一定的措施，但不足以保护社会公共利益，在具备作为的时空条件下，亦是一种拖延履行的表现形式，而被告并未举证证明存在合理的免责事由，故应认定被告存在怠于履行职责行为。因被告对金麦社区下麦村猫冲、杨梅山被随意倾倒建设和生活垃圾问题负有行政管理职责，且对造成的环境损害需要采取行政管理措施消除对环境的影响，故本案应当判决被告履行相应的职责，采取补救措施，消除对环境的影响。关于被告辩称“提起公益诉讼的目的是使公共利益得到有效保护，而非认定行政机关履行职责的情况”的意见，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，行政诉讼兼具保护权益和监督行政机关依法行使职权的双重功能，原告首先要求确认被告怠于履行垃圾监管职责的行为违法，其次要求判令被告履行处置职责，虽与立法目的的顺序并不一致，但原告在提起保护权益诉讼的同时一并提出监督行政机关履职情况的诉讼请求，具有法律依据。关于被告辩称“需要考虑时间、经费、人员等客观因素的限制和其他相关行政单位配合处理的态度，不能单以短时间内的处理结果认定行政单位的履职情况”的意见，本院认为，国家建立公益诉讼制度的立法目的在于保护国家利益和社会公共利益，本案从原告发出检察建议至提起诉讼，近半年时间，被告应当举证证明在该期间内其尽到了最大限度的作为义务，相关问题未能得到解决系因客观上不能克服的正当理由所致，被告未提供相应的证据证实，故被告相应的辩称意见本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国固体废物染污环境防治法》第三十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十六条，国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第四十二条，《贵阳市城市市容和环境卫生管理办法》第三条，参照《贵州省城镇垃圾管理办法》第七条、《贵阳市建筑垃圾管理规定》第四条规定，判决如下：一、确认被告贵阳市观山湖区城市管理局对贵阳市观山湖区金麦社区下麦村猫冲、杨梅山违法垃圾堆场怠于履行市容环境卫生垃圾监管职责的行为违法。二、限被告贵阳市观山湖区城市管理局于本判决生效之日起三个月内履行市容和环境卫生行政管理职责，依法采取补救措施，消除贵阳市观山湖区金麦社区下麦村猫冲、杨梅山违法垃圾堆场对环境的影响。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长  杨孝元人民陪审员  汪海杰人民陪审员  杜昌源二〇一七年十一月三十日法官助理田菲书记员苏桂兰