江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）苏03行初159号 原告张广利,男,1965年10月24日生,汉族，住徐州市泉山区。 委托代理人刘恒武，江苏清正苑律师事务所律师。 委托代理人赵辉，江苏清正苑律师事务所律师。 被告徐州市泉山区人民政府,住徐州市解放南路延长段26号。 法定代表人李勇，区长。 出庭应诉负责人李燕，副区长。 委托代理人屈庆功，江苏逸诚律师事务所律师。 委托代理人崔平，泉山区人民政府法制办工作人员。 第三人仲计芳，男，汉族，1963年10月10日出生，住江苏省徐州市泉山区。 委托代理人刘伯华，徐州市求是法律服务所法律工作者。 原告张广利诉被告徐州市泉山区人民政府（以下简称泉山区政府）、第三人仲计芳房屋行政征收纠纷一案，本院于2016年5月27日立案受理后，依法组成合议庭。本院于法定期限内向被告送达了起诉状副本等诉讼文书，于2016年7月26日公开开庭审理了本案，于2017年8月8日进行了询问，2017年9月15日进行了补充质证。2016年7月26日公开开庭审理时，原告张广利及委托代理人刘恒武，被告泉山区政府的出庭应诉负责人李燕、委托代理人屈庆功，第三人仲计芳及其委托代理人刘伯华到庭参加诉讼。本案因协调、调取证据扣除了相应审限，后协调未成。本案现已审理终结。 原告张广利诉称：1998年11月17日，原告与第三人签订了房屋买卖协议，约定第三人将其位于火花乡政府大门西侧紧靠门卫室两间平房卖给原告，房价8万元整，原告依约支付了款项，第三人也于协议成立后及时交付了房屋，该房一直由原告出租及经营至今。2014年底，原告房屋所属区域被征收，征收单位系被告泉山区政府，在与被告谈征收补偿时，被告始终对原告的被征收人主体资格不予认可，经多次交涉无果后，原告不得不诉至法院，请人民法院查明事实，依法确认原告作为被征收人的主体资格，以维护原告作为被征收人所应该享有的合法权益，故请求：1、依法确认原告为徐商公路南卧牛片区棚户区改造项目被征收人。2、诉讼费用由被告承担。诉讼过程中，原告将其诉讼请求第一项明确为：要求被告对原告履行征收补偿义务。 原告为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：证据1、2014年12月20日泉山区政府房屋征收决定公告，证明原告的房屋在征收范围内，征收机关应当补偿。证据2、卖房协议原件，证明第三人将坐落在原火花乡政府西侧的门面房两间（包括院内30平米的空地）卖给了原告张广利，出售时间是1998年11月17日。证据3、土地使用证复印件及附图，该复印件是第三人1999年提供给原告的，用以证明第三人火花乡政府西侧门面房的房产已经办理了土地使用权证。除了实际交付房屋之外，也办理了产权登记。证据4、原告支付房款之后，第三人出具的房款收据3张、借条3张，其中1998年11月17日支付3万元，11月20日支付1万元，1999年元月1日支付6000元，除此之外，第三人尚欠原告部分其他款项11600元。证据5、租赁协议两份，证明原告在购买房屋后，将该房租赁给火花乡基金会使用。证据6、房地产买卖契约、房地产买卖申请审批书，证明第三人将抵偿来的房屋卖给原告的事实。 被告泉山区政府辩称：一、原告诉状所称的位于火花乡政府大门西侧二间平房，没有房屋所有权证及土地使用权证，也没有相应的规划审批手续，不是合法的建筑物，建设方为原火花乡政府。1998年，火花乡政府与仲继芳（仲计芳）签订协议书一份，约定火花乡政府以包含上述房屋在内的房屋折抵所欠工程款363807.70元，另约定火花乡政府把房产证、土地使用证交给仲继芳（仲计芳）之日，该协议生效。因房产证、土地使用证至今没有办理交付，故该协议并未生效，所涉房屋并未转移至仲继芳（仲计芳），故张广利也不能基于与仲继芳（仲计芳）的卖房协议取得涉案房屋。被告对涉案房屋进行征收，当然也不能确定张广利为涉案房屋的所有权人即被征收人，其提起本案诉讼，不是适格的原告主体。二、原告提起本案行政诉讼，诉求实质是请求法院判决确认其为涉案房屋的所有权人，该诉求不属于人民法院受理行政诉讼案件的受案范围。如原告主张其是涉案房屋的房屋所有权人，应通过提起民事诉讼的方式来进行，而不是提起行政诉讼。综上，原告不是适格的原告主体，其诉求不属于人民法院行政案件受案范围，请求人民法院查明事实，依法裁定驳回原告起诉或判决驳回原告的诉讼请求。 被告泉山区政府为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：证据1、原告向征收办公室提交的卖房协议的复印件。证据2、第三人向征收办提交的火花乡政府与第三人签订的协议书复印件。上述证据证明本案涉案房屋存在产权争议，作为征收人无法确认被征收主体，而原告在此前提下提起行政诉讼缺乏依据。原告与第三人应先行就确权问题通过司法程序解决，而不能直接向本案被告提起行政诉讼。证据3、（2016）苏行终71号行政判决书，证明本案所涉房屋征收决定已经生效。 第三人仲计芳辩称：原告在本案中对第三人的诉讼不能成立。该处被征收房屋是火花乡政府以抵偿债务的方式抵给第三人的，双方签订了抵偿协议书，火花乡政府在协议中承诺由其给第三人办理房产权证和土地使用证，后因各种原因一直未能兑现。但是协议约定的标的物在签约后均交付给第三人，第三人实际享有了使用权。第三人在取得合同约定的标的物后，因拖欠工程材料款和工人工资，故将部分标的物作变现处理。第三人在同张广利签买卖协议时，根据火花乡政府承诺向张广利言明，第三人没有隐瞒现实，张广利知情。第三人只收取了张广利4万元房款。由于火花乡政府迟迟办不下两证，致使买卖协议不能履行，故第三人的出售行为是有前提条件的，也不存在违约。签约后第三人即将房屋交付给张广利，他一直占有至2016年初被拆迁。由于房证、土地证未能办理，第三人也没向张广利追要余下的4万元房款，张广利使用占有了17年一直没有要两证，严格地讲张广利自动放弃了权利主张。火花乡政府不能办证，第三人就没有证。如果乡政府认为合同无效，那么第三人与张广利间买卖关系也不能成立，也是无效的。如果按照房屋租赁关系解释，张广利使用17年出资4万元，其使用期间产生的价值收益远远大于其出资，并无什么损失。因此张广利对第三人的主张不能成立。 第三人仲计芳为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：原火花乡政府1998年与第三人签的抵偿款协议书复印件，其中包括涉案房屋，证明乡政府承诺1998年9月底前办好大门西旁门面房的两证，费用由乡政府承担。合同签约后就及时将房屋交付了第三人，第三人也对其享有使用和占有权，只是没有两证。虽然约定协议是在两证办下来之后才生效，实际上先履行了。 上述证据均经当事人质证，对原告提交的证据，被告泉山区政府的质证意见为：1、对于房屋征收决定不持异议，但是只能说明涉案房屋处在征收范围之内，无法说明原告是否是本案所涉房屋的合法所有权人。2、真实性无法确认，这是原告与第三人之间签订的。即使按照该协议的约定，也不能证明原告取得合法所有权。首先本案所涉房屋并未进行物权登记，其次该协议中有交房证后再付款的条款以及办理土地证的条款，且双方约定办证时间在1999年6月，从以上内容看，如未办理相关房证和土地证，无法确认该合同履行完毕，被告无法确认原告具有合法所有权，更无法确认本案原告具有合法的诉讼主体资格。对证据3的真实性无法确认。4、与本案被告无关，是原告与第三人之间款项支付的经过。5、与本案的争议焦点无关，真实性无法确认。综上，原告与第三人存在产权争议，被告无法确认被征收人，只有原告与第三人通过司法程序解决合法所有权的问题，才存在被告对被征收人的认定。对证据6的真实性不予认可，申请审批书只有陈云的签字，没有其他审核、调查审批意见；房地产买卖契约只有陈云一方的签字，不能证明原告的证明目的。 对原告提交的证据，第三人仲计芳的质证意见为：1、真实性无异议，但是无法证实原告所主张的权利。2、真实性无异议，但因政府客观因素未能够落实约定，致使合同最后未能履行。虽然在合同中原告交付了一半的房款，但是仅能视为合同签约过程中的预付金，该协议履行还要具备其他附加条件，该证据无法支持原告证明目的。3、因为是复印件，无法质证,且第三人对该证据没有印象。4、收条真实性无异议，对借条、欠条与本案无关联。5、与第三人没有关系，无法认定真实性。对证据6的真实性及证明目的均无异议，第三人认可房子已经出售给原告。 对被告泉山区政府提交的证据，原告的质证意见为：真实性无异议，两份协议能证明原告就该房屋征收补偿问题向被告提出过其作为被征收人的权利，但被告未予处理。该房并无产权争议，原告作为该房的实际占有人和权利义务享有者，被告应当就该房屋的征收补偿与原告进行协商。第三人的质证意见为：对被告提供的证据真实性无异议。两份协议说明第三人与原告合同没有最后实现的根本原因在于原火花乡政府，对证明观点不予认可，乡政府和第三人之间是债务关系，原告和第三人不存在产权争议，双方对涉案房屋都缺乏权利基础。火花乡政府没有给第三人办两证，原告与第三人的协议又是基于乡政府给第三人许诺的两证。 对第三人仲计芳提交的证据，原告的质证意见为：无异议。被告泉山区政府的质证意见为：需要看到原件才能对该证据的真实性发表意见，本案实质焦点应当是原告与第三人之间存在产权争议，被告作为征收人不能依据现有资料确定被征收人。从第三人提交的协议看，本案所涉房屋也没有取得房证和土地证，对于本案所涉房屋性质，也需要认定。原告和第三人的举证都不能证明原告具有合法的诉讼主体资格。 本案审理过程中，本院对涉案项目征收实施单位泉山区人民政府火花街道办事处（以下简称火花街道办事处）进行了询问，火花街道办事处向本院提交了国有土地使用权收购合同（2003年7月10日徐州市土地勘测规划所与火花街道办事处签订）及宗地图复印件、市房字第××号房屋所有权证复印件、徐国用（99）字第25640号国用土地使用证复印件，以证明涉案房屋已经转让给徐州市国土资源局，不应对张广利进行补偿安置。为核实上述证据的真实性，本院依职权调取了相关权属登记档案资料，并交双方当事人发表意见。原告认为，市字第0281号房屋所有权证的附图注明有五处建筑物，但是证上只登记标注了三处，该三处并不包含原告的涉案房屋，原告涉案房屋在该图西北角，面积是305.73平方米，该土地使用证、房屋所有权证和原告没有关联性。国有土地使用证的附图左上角（西北角）把原告房屋所坐落的土地分割出来，并未记入该图，该土地使用证与原告无关，以登记证为准。土地登记变更审批表上的附图用虚线勾画，虚线位置是原告房屋的坐落位置，该虚线位置在土地使用证上没有体现。对协议书真实性、合法性、关联性均无异议。地籍调查表第5页标明在邻宗地标明地籍号是西侧个体，指界人姓名为仲计芳，标明在火花办事处土地使用证的西侧邻地为仲计芳的用地，起点号8509，终点号8501。地籍调查表中宗地草图上明确看到8509和8501的位置是原告房屋的坐落位置。上述几组证据形式的真实性无异议，但均不包含原告的土地及房屋坐落，与本案无关。被告对上述证据的真实性无异议，认为从相关材料看，所有的房屋、土地已经转让给徐州市国土资源局，所以原告不具有相关的权利。第三人对以上证据的真实性均无异议，从国有土地使用权收购合同可以看出，市国土勘测规划所购买火花办事处的地产时，从附图上标注的虚线及仲计芳与火花乡政府签订的协议书可以看出，虚线地块是有所属的，所有权已非乡政府所有，否则在宗地图上不会显示虚线，同时从所附仲计芳的协议书证实火花办事处和仲计芳达成的协议所涉的房产已向市土地勘查规划所予以说明。国有土地使用权证、房屋所有权证真实性无异议，从两证办理的时间可以看出，火花乡政府与本案第三人办理债务抵偿时已对该宗地使用权和房屋所有权办理了合法的登记手续，其与第三人抵偿债务时约定为其办理两证，但是办事处并没有履行义务，办事处违约。2003年7月6日将该房产出售给市国土勘测规划所，抵偿在先，出售在后，说明办事处又一次侵害了第三人的权利。宗地图上也对该地块进行了虚线标注，证实火花办事处在债务抵偿、土地房屋出售过程中没有如实的进行交易，应当承担过错责任。通过以上证据充分证实在该案中第三人是无过错的。 本院对上述证据评判认证如下：一、原告提供的证据：被告泉山区政府和第三人仲计芳对证据1的真实性无异议，故本院对其真实性予以确认。证据2系原件，作为合同一方当事人的仲计芳认可其真实性，本院对其真实性予以确认。证据3系无法核实真实性的复印件，且该复印件上载明的土地使用者仲计芳表示对该证据无印象，故对其真实性不予确认。证据4第三人对其中收据的真实性无异议，本院对其真实性予以确认；借条、欠条与本案无关联性，不予确认。证据5系原件，被告、第三人虽表示真实性无法确认，但并未提供足以反驳的证据，故对其真实性予以确认。证据6只有一方当事人签字，形式不完整，对其真实性不予确认。二、被告提供的证据：原告与第三人对其真实性均无异议，本院对其真实性予以确认。三、第三人提供的证据与被告提供的证据一致，且原告对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认。四、火花街道办事处提交的证据与本院依职权调取的证据能相互印证，对上述证据的真实性予以确认。 本院经审理查明：1998年7月7日，甲方原徐州市火花乡人民政府与乙方徐州市二建公司八处仲继芳（仲计芳）签订抵债协议书，该协议书载明：“1995年，乙方承建甲方政府办公楼及附属工程，经双方付账结算，除去已付工程款，至今甲方尚欠乙方工程款363807.70元，经双方协商达成以下协议：一、甲方以火花乡政府大门西旁门面房（除去现传达室和信访办公室）和一套乡政府机关宿舍楼第一层中套（除去第四单元以外）抵债给乙方，折合甲方所欠乙方工程款363807.70元一次性抵清。二、上述抵债房屋的产权等有效证件由甲方为乙方办理，办证所需经费由甲方承担。三、办理房证的时间，在98年9月底前办理好政府大门西旁门面房的一切手续。宿舍楼的一切手续由甲方工作人员同时办理。所需要的款项由甲方负责。四、现九里区基金会租用的大门西侧的一间房屋，在本合同生效后，乙方需继续出租给基金会，租赁期间的有关事宜和租金由乙方与基金会协商。五、本协议生效后，乙方拥有土地使用权、房屋所有权。六、甲方将现基金会房南空地约30平方米的土地使用权交给乙方使用，只限于种植花草（传达室西墙方向为界）。七、甲方把房产证、土地使用证交给乙方之日，本协议生效。八、本协议一式四份，甲乙双方各执一份，存档一份，见证一份。”协议书甲方处加盖火花乡政府印章。 1998年11月17日，第三人仲继芳（仲计芳）与原告张广利就涉案房屋签订卖房协议，该协议载明：“甲方：仲继芳乙方：张广利今有甲方的房子将座落在火花乡政府大门西侧紧靠门卫室二间卖给张广利，计捌万元正—具体条件如下：1、甲方出售上述平房二间（包括院内30㎡空地只能种花）。2、甲方房价按每间为肆万，计贰间共计捌万元正。3、乙方先予付肆万元即可上房。4、待交房证后，再付壹万元正。5、待土地使用证交后，一次性清。6、甲方必须在99年6月份办清两证交给乙方。7、任何一方不得违约，如有违约，责任自负。8、本协议经双方签字生效，一式两份，各执一份。9、未尽事宜双方协商解决。”同日，原告张广利向仲计芳支付房款3万元整；1998年11月20日，原告张广利向仲计芳支付房款1万元整；1999年1月1日，原告张广利向仲计芳支付房款6000元整。后张广利夫妇将涉案房屋出租给案外人使用。 2014年12月19日，泉山区政府作出徐泉征字【2014】第10号《徐州市泉山区人民政府房屋征收决定》。2014年12月20日，泉山区政府作出《徐州市泉山区人民政府房屋征收决定公告》，公告载明，征收项目名称为徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）棚改项目，征收实施单位火花街道办事处、湖滨街道办事处。涉案房屋在征收范围内，但泉山区政府以涉案房屋存在产权争议为由，拒绝对张广利进行补偿安置。案外人李后索等人就徐泉征字【2014】第10号房屋征收决定提起行政诉讼，要求撤销该房屋征收决定，该诉讼请求已被生效判决驳回。后张广利提起本案行政诉讼，要求被告泉山区政府履行对原告的征收补偿义务。 另查明：1996年11月4日，原火花乡人民政府（后变更为火花街道办事处）取得市房字第××号《房屋所有权证》，该证的房屋状况栏载明，房屋幢号3、4、5，面积分别为238.70平方米、89.32平方米、1913.12平方米，附记：3，2241.14平方米。该证所附的《徐州市房地产分户平面图》显示：测绘时间1996年7月24日，房屋共5幢，均位于徐商公路南侧、火花公园西侧，幢号为1的房屋面积为153.46平方米、幢号为2的房屋（包含涉案房屋）面积为305.73平方米，幢号为3、4、5的房屋面积如前所述，5幢房屋合计建筑面积2700.33平方米。1999年8月30日，原火花乡人民政府取得徐国用（99）字第25640号国有土地使用证，用途市政，使用权类型划拨，使用权面积7759.9平方米。附图显示，该7759.9平方米土地不包含涉案房屋所占用的土地。原火花乡人民政府申请颁证时提交的地籍调查表显示，该宗地的西邻界址线起点号8501、终点号8509，地籍号栏填写为西侧个体，指界人仲继芳。2003年7月10日，徐州市土地勘测规划所（甲方）与火花街道办事处（乙方）签订《国有土地使用权收购合同》，约定：甲方收购乙方坐落在火炬西、大彭路南侧火花办事处办公用地的土地使用权（含大门两侧耳房），土地面积计12.4亩，土地四至范围以所附宗地图为准。同时约定了补偿费、付款时间及交付方式、纠纷解决方式等。合同所附宗地图显示土地面积为8321.5平方米，其中涉案房屋所占用的土地及其东侧房屋（大门东侧耳房）所占用的土地标注为虚线。 本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案中，一、从原火花乡人民政府与仲计芳1998年7月7日签订的抵债协议书的约定来看，在1998年9月底之前为仲计芳办理房屋及土地的权属登记是原火花乡人民政府的义务，所需费用由原火花乡人民政府负担，此后其不履行上述义务，也未就合同效力提起诉讼，在房屋征收过程中又以仲计芳未取得两证为由主张抵债协议不生效，有违诚实信用原则，不能办理权属证书的责任不在仲计芳。二、原火花乡人民政府将包含涉案房屋在内的八间房屋抵债给仲计芳后，仲计芳于1998年11月17日与张广利签订卖房协议，将涉案的两间房屋出售给张广利，双方签字后，该卖房协议已生效并已实际履行。在涉案房屋被征收前长达十余年的时间内，张广利实际占有涉案房屋并出租给案外人使用，仲计芳对涉案房屋属于张广利所有、征收补偿利益归属于张广利并无异议，泉山区政府依据原火花乡人民政府与仲计芳签订的抵债协议书主张涉案房屋存在产权争议，不能成立。三、原火花乡人民政府申请颁证时提交的地籍调查表显示西邻宗地指界人为仲计芳，徐国用（99）字第25640号国有土地使用权证载明土地面积7759.9平方米，附图显示该7759.9平方米土地不包含涉案房屋所占用的土地；市房字第××号《房屋所有权证》登记的三幢房屋不包含涉案房屋。通过以上事实可知，火花街道办事处在明知未取得涉案房屋所有权、土地使用权的情况下，于2003年7月10日通过与徐州市土地勘测规划所签订《国有土地使用权收购合同》的方式，将涉案房屋的土地使用权转让给徐州市土地勘测规划所，该行为系无权处分。泉山区政府依据上述合同主张不应对张广利进行补偿，于法无据，不予支持。综上，张广利要求泉山区政府对其进行征收补偿，有事实及法律依据，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 被告徐州市泉山区人民政府于本判决生效之日起三个月内对原告张广利予以补偿安置。 案件受理费50元，由被告徐州市泉山区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京山西路支行；账号：10×××75。 审 判 长 赵 涛 代理审判员 房 涛 人民陪审员 范淑敏 二〇一七年十一月八日 书 记 员 张文娟 附：本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。