江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏13行初42号 原告刘元爱，男，1955年3月15日出生，汉族，居民，住宿迁市宿豫区。 被告宿迁市宿豫区人民政府，住所地宿迁市宿豫区韶山路1号 法定代表人殷其国，代区长。 出庭负责人朱静波，该区副区长。 委托代理人周修强，江苏苏誉律师事务所律师。 委托代理人程海春，宿迁市宿豫区大兴法律服务所法律工作者。 原告刘元爱诉被告宿迁市宿豫区人民政府（下称宿豫区政府）不履行法定职责一案，本院2017年5月23日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书并依法组成合议庭，于2017年9月19日公开开庭审理了本案。原告刘元爱，被告宿豫区政府副县长朱静波作为行政机关负责人及委托代理人周修强、程海春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘元爱诉称,原告与宿迁市宿豫区大兴镇陈洼村民委员会（下称陈洼村委会）之间的土地承包经侵权纠纷经多个部门处理，原告也曾提起民事诉讼，但各级人民法院均认为该纠纷应先由人民政府处理，不属于人民法院受理范围而驳回了原告的起诉。2017年3月份左右，原告向被告提出申请，要求被告确认陈洼村委在2002年未经原告同意将原告1.73亩承包土地转租村外人的行为违法；责令陈洼村委会将1.73亩土地归还原告；责令陈洼村委会赔偿原告14年来的损失24220元。2017年5月18日，被告作出[2017]宿豫不受理第01号《不予受理申请决定书》，认为陈洼村委会并非行政机关，原告与陈洼村委会之间的纠纷系因土地承包经营而发生的民事纠纷，无权对原告的申请作出处理决定。原告也认为该纠纷是民事纠纷，不属于被告处理范围，但法院生效判决认为该纠纷应由政府先行处理，因此，原告提起诉讼，要求撤销被告作出的[2017]宿豫不受理第01号《不予受理申请决定书》，并责令被告根据《中华人民共和国土地管理》第十六条的规定及法院生效法律文书的要求履行义务。 被告宿豫区政府辩称，2017年2月24日，刘元爱向被告申请处理其与陈洼村委会土地承包经营权纠纷。陈洼村委会系村民自治组织，并非行政机关，陈洼村委会和刘元爱之间是平等的民事主体，双方之间的纠纷属于民事纠纷，根据《中户人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，该纠纷双方当事人可以协商解决，也可以通过村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。因此，被告收到原告的申请后，一方面协调大兴镇政府组织陈洼村委和刘元爱等人进行调解处理，一方面向刘元爱释明法律，告知刘元爱被告无权对其请求事项作出处理决定，并告知其可以向农村土地承包仲裁机构提交申请，但刘元爱拒绝通过上述法律途径解决纠纷。后因调解不成，被告在2017年5月18日作出[2017]宿豫不受理第01号《不予受理申请决定书》并向其送达。综上，被告作出的行政行为事实清楚，程序合法，对涉案纠纷组织当地镇政府进行协调化解，并向刘元爱进行了法律释明，被告在职权范围内对刘元爱的权益进行充分保障，刘元爱的诉讼请求无法律依据，请求予以驳回。 经审理查明，原告系宿豫区大兴镇陈洼村委会村民，与陈洼村委会就涉案1.73亩土地的承包经营权产生纠纷。2017年2月24日，原告向被告提出申请：1、请求被告依法认定陈洼村委会于2002年未经原告同意将其1.73亩承包地转租给村外人的行为违法；2、责令陈洼村委会将1.73亩土地的承包经营权归还给原告；3、责令陈洼村委会赔偿刘元爱14年来的损失24220元。被告收到原告的申请后，协调宿豫区大兴镇政府组织双方进行调解，并在2017年5月2日召开了调解会，该调解会有大兴镇政府工作人员、陈洼村委会书记、刘元爱参加，但双方未达成一致意见。2017年5月18日，被告作出[2017]宿豫不受理第01号《不予受理申请决定书》，认为：陈洼村委会并非行政机关，同时刘元爱于与陈洼村委会之间的纠纷系因土地承包经营而发生的民事纠纷，被告无权对原告的申请作出处理决定。2017年5月19日，被告向原告送达了该文书，并于与原告进行了谈话，告知原告根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉，并建议原告向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者由被告将原告的申请转交农村土地承包仲裁机构，原告不同意。现原告不服，要求撤销被告作出的[2017]宿豫不受理第01号《不予受理申请决定书》，并责令被告根据《中华人民共和国土地管理》第十六条的规定及法院生效法律文书的要求履行义务。 另查明，原告与其所属陈洼村委会因土地承包经营产生纠纷，于2015年向宿迁市宿豫区人民法院起诉陈洼村委会，要求陈洼村委会返还其1.73亩承包地经营权，并赔偿其损失。宿迁市宿豫区人民法院作出（2015）宿豫大民初字第00579号《民事裁定书》，认为按照江苏省高级人民法院关于执行《中华人民共和国农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释若干问题的意见》，涉及大面积土地调整或群体性利益重新分配的农村土地承包纠纷，依赖民事诉讼程序难以处理的，一般应当由有关地方人民政府先行处理。该案是因2002年为深化农村各项配套改革，陈洼村委会将大面积土地收回后重新调整分配所产生的农村土地承包纠纷，该情形不属于人民法院受理民事诉讼的范围，驳回了刘元爱的起诉，刘元爱不服，向本院提起上诉。2016年5月5日，本院作出（2015）宿中民终字第02858号《民事裁定书》，认为：2002年宿豫县人民政府（现为宿豫区政府）出台关于做好乡村债务化解工作的实施意见，要求各乡镇力争两年时间基本将乡村债务化解为零。陈洼村委会为完成任务，于2002年调整土地时，对全村土地采取“宅田合一”方式，即根据每家人口计算出应分得的土地，对原来没有计算在土地承包范围内的土地，包括宅基地上多余的部分，由村里统一收回后重新调整，并将调整多余的土地承包给他人种植。刘元爱在该次调整中有1.73亩土地被收回、流转，后又被他人抢种。刘元爱要求陈洼村委会返还其1.73亩土地。本院认为刘元爱在2002年之前虽一直耕种涉案土地，但之后陈洼村委会已对各村内小组土地重新调整，涉及人数较多，面积较大，打破了原有的土地承包状况，陈洼村委这一行为也是积极响应上级要求，在当时其他镇村也有类似情况。该类纠纷的处理必将涉及到群体利益的重新分配，如果将该案作为个案处理，纳入人民法院的受案范围，无法达到较好的处理效果，故应先由人民政府处理。另宿豫区大兴镇人民政府在给刘元爱的来访答复意见中也明确表示，将依据相关政策，解决好这一类型的土地承包问题，故该案暂不适宜由人民法院处理。本院对刘元爱的主张未予支持，驳回了刘元爱的上诉，维持了（2015）宿豫大民初字第00579号《民事裁定书》。 上述事实有原告向被告递交的《申请书》、调解笔录及调解现场照片、（2015）宿中民终字第02858号《民事裁定书》、[2017]宿豫不受理第01号《不予受理申请决定书》及送达证和原、被告陈述予以证实。 本案争议焦点为：被告作出的[2017]宿豫不受理第01号《不予受理申请决定书》是否符合法律规定，原告的诉讼请求是否成立。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案中，原告与陈洼村委会之间因农村土地承包经营权产生纠纷，认为陈洼村委会将其1.73亩承包土地转租给村外人耕种的行为违法，侵犯了其土地承包经营权，该纠纷属于平等主体之间的民事纠纷，原告可通过协商或调解解决，协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。原告向被告提出申请，要求被告确认陈洼村委侵犯其土地承包经营权的行为违法，并责令陈洼村委会返还其1.73亩土地无法律依据。被告作出的[2017]宿豫不受理第01号《不予受理申请决定书》具有事实和法律依据，且程序合法，本院对原告的诉讼请求不予支持。原告主张，其也认为该纠纷不属于被告处理范围，但（2015）宿中民终字第02858号《民事裁定书》认为该纠纷应由政府先行处理，所以才向被告提出申请要求作出处理，被告应该履行生效判决确定的义务。本院的（2015）宿中民终字第02858号《民事裁定书》认为涉案纠纷应先由政府处理，主要是基于该纠纷系陈洼村委会在2002年为化解村级债务对土地重新调整引起的，不仅涉及到原告的利益，也还涉及到其他人的利益，对该纠纷可通过协调化解、调解处理，或向农村土地承包仲裁机构申请仲裁均等方式化解，暂不宜通过诉讼方式解决。本案中，被告在接到原告的申请后，已经协调宿豫区大兴镇人民政府组织陈洼村委会及原告进行了多次调解，因调解不成，被告向原告进行了法律释明，已经尽到了一定的责任，当地政府可继续通过协商、调解或仲裁等方式解决涉案纠纷，且庭审中，被告也表示会督促当地镇政府和村委会对该纠纷加大化解力度，因此，被告的行为并无不当。 综上，被告作出的[2017]宿豫不受理第01号《不予受理申请决定书》具有事实和法律依据，程序合法，原告的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘元爱的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘元爱负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  刘志群 审判员  谈 强 审判员  周丽丽 二〇一七年十一月十五日 书记员  张 敏 第7页/共8页