贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）黔0321行初143号 公益诉讼人沿河土家族自治县人民检察院。住所地：沿河土家族自治县和平街道小湾加油站旁。统一社会信用代码：11522228009572048H。 法定代表人李德慧，检察长。 委托代理人杜涛，副检察长。 委托代理人龚自飞，生态检察科科长。 被告沿河土家族自治县板场镇人民政府。住所地：沿河土家族自治县板场镇场上。统一社会信用代码证：115222280095731556。 法定代表人田井雄，镇长。 第三人冉勇飞，男，土家族，1976年10月25日出生，贵州省沿河县人，住沿河县。 委托代理人冉超超，男，土家族，1995年11月15日出生，522228199511152017。系冉勇飞之子。 公益诉讼人沿河土家族自治县人民检察院（以下简称“沿河检察院”）诉沿河土家族自治县板场镇人民政府（以下简称“板场镇政府”）履行垃圾处理管理职责行政公益诉讼一案，公益诉讼人沿河检察院于2017年4月25日向本院递交起诉状，本院向其释明后，公益诉讼人于2017年5月18日向本院补充了诉讼材料，本院于2017年5月23日立案受理后，依法向被告板场镇政府送达起诉状副本并通知第三人冉勇飞参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年11月21日公开开庭进行了审理。公益诉讼人沿河检察院委托代理人龚自飞，被告板场镇政府法定代表人田井雄，第三人冉勇飞之委托代理人冉超超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼人诉称：检察机关在履行职责中发现，板场镇政府从板场镇板场村玉屏组村民手中租赁安家池大坨位置的土地用于垃圾处理。2016年，板场镇政府将板场镇集镇生活垃圾清理和运载承包给村民冉勇飞，要求冉勇飞将垃圾运输至安家池大坨，由政府进行集中处理。但冉勇飞将垃圾倾倒在原齐心采石厂公路外侧和该采石厂开采砂石的土地上，并进行露天焚烧，造成生态环境污染，严重影响周边群众生活。板场镇政府未对冉勇飞随意倾倒垃圾的行为进行制止，也未对垃圾进行无害化处理，检察机关向板场镇政府发出检察建议，建议其依法履行监督管理职责，有效制止随意倾倒垃圾的行为，恢复被垃圾占用土地原状。板场镇政府未回复，亦未履行法定职责。2017年1月22日 公益诉讼人认为，根据《贵州省城镇垃圾管理暂行办法》第十八条的规定，板场镇政府随意倾倒垃圾的行为属于违法行为。根据该办法第七条的规定，板场镇政府对辖区内随意倾倒垃圾和垃圾治理具有监督管理职责。但板场镇政府经检察机关督促后，仍未依法履行职责，致使环境污染没有得到有效制止，国家和社会公共利益持续受到侵害。特提起公益诉讼，请求：一、确认板场镇政府怠于履行法定职责的行为违法；二、判令板场镇政府依法履行职责，采取补救措施。 公益诉讼人向本院提交了下列证据： 第一组：1、板场镇政府与冉勇飞签订的垃圾清理和运载协议。证明板场政府是垃圾处理责任主体。 2、原板场乡人民政府与冉启松、冉茂然、李凤英、冉和云、宋启候、冉勇、曾小英、冉茂江、冉茂跃、曾庆瑜、冉勇军、冉茂乾、冉启超、冉隆平签订的土地租用合同。证明涉案地块属租用性质，未办理用地许可手续。 3、2016年12月29日垃圾堆放现场图片。证明垃圾堆放现场状况。 4、关于板场镇大坨生活垃圾堆放处置点现场监察情况说明。证明检察机关发出检察建议后，板场镇政府对违法堆放的垃圾未积极进行整治。 5、沿河土家族自治县环境保护局现场检查笔录、执法通知书。证明环保局到垃圾堆放现场进行了调查，要求板场镇政府进行处理。 6、沿河检察院对晏飞的询问笔录。证明垃圾堆放的客观事实，板场镇政府没有履行监管和整治职责。 7、沿河检察院对冉勇飞的询问笔录。证明冉勇飞对垃圾清运、堆放的事实，政府没有监管，履职不到位。 8、沿河检察院勘验检查笔录、现场照片。证明板场镇政府在诉讼过程中部分履职，对垃圾进行了简单覆盖，没有达到垃圾处置的效果。 第二组：9、沿河自治县人民政府办公室关于板场镇职能配置机构设置和人员编制规定的通知。证明板场镇政府的法定职责。 第三组：10、沿河土家族自治县环境保护局现场检查笔录；11、沿河土家族自治县环境监察执法通知书；12、沿河土家族自治县环境保护局沿环改（2017）21号责令改正违法行为决定书；13、沿河土家族自治县环境保护局沿环罚告字（2017）10号行政处罚事先听证告知书；14、沿河土家族自治县环境保护局沿环罚字（2017）7号沿河土家族自治县环境保护局行政处罚决定书；15、沿河土家族自治县环境保护局沿环函（2017）16号关于板场乡安家池垃圾堆放点无用地手续的函。证明板场镇政府垃圾处理违法被环境保护行政主管部门处罚的事实。 第四组：16、沿检民（行）建（2017）21号检察建议书；17、沿河土家族自治县环保局关于对人民检察院检察建议落实情况的回复。证明公益诉讼人已履行诉前程序，板场镇政府未依法履行职责，环境公共利益持续处于被侵害状态。 被告板场镇政府辩称：一、2017年1月22日，检察院向我镇发出检察建议，因公文运转不规范，检察建议书在一个月后才运转到主要领导签阅，已超过了回复时限。此后，我镇进行了安排和整改，根据整改情况，拟定了回复报告，向检察长作了口头汇报，但未书面回复。二、按照检察建议要求，我镇积极采取措施，完善学习制度，认真学习环境保护法等法律。召开“文明在行动满意在板场”暨整脏治乱推进大会，制定整治方案，添置垃圾收集处理设施，每月考核评比，形成长效机制。对临时垃圾场进行了碾压、填埋等处理。三、安家池大坨垃圾堆放点自2013年以来一直作为板场镇集镇垃圾堆放点，堆放了数万立方垃圾，我镇考虑将垃圾运走以恢复原状，但县内唯一的垃圾填埋场距离50公里，清运处理需要资金量超过150万元，而我镇每年财力不足100万元，没有能力从根本上解决问题。我镇已按全县规划完成了垃圾中转站选址和征地工作，有望解决长效问题。我镇已向县政府书面报告，争取资金支持，解决该地恢复原状问题。 被告板场镇政府在答辩期限内向本院提交了下列证据： 1、板府呈（2017）10号板场镇政府关于我镇生活垃圾有关问题处理情况的报告。证明收到检察建议后作出了该份报告，但没有及时报送检察院。 2、板党发（2017）10号中共板场镇委员会板场镇人民政府关于印发“文明在行动．满意在板场”暨“整脏治乱”工作实施方案的通知，整脏治乱工作现场图片12张；3、板党发（2017）53号中共板场镇委员会板场镇人民政府关于印发开展农村环境综合整治“大比武”活动实施方案的通知、板府发（2017）49号板场镇人民政府关于板场镇8月份农村环境综合整治“大比武”检察结果的情况通报、板场镇2017年8月份农村环境综合治理“大比武”检察考核结果、板场镇2017年8月份农村环境综合治理“大比武”考核奖励资金发放、“大比武”工作安排会图片4张。证明板场镇政府在收到检察建议后积极开展整脏治垃圾处理工作，建立环境卫生长效机制。 3、涉案垃圾堆放现场照片8张，现场彩色照片6张。证明板场镇政府在收到检察建议后，对现场进行了初步处置。 4、沿财预（2017）8号关于批复2017年部门预算的通知；板场镇人民政府2017年支出预算总表；2017年部门预算项目支出明细表（乡镇）。证明板场镇政府全年可用预算金额90余万元，治理涉案垃圾存在资金困难。 5、板府呈（2017）45号板场镇人民政府关于恳请解决垃圾治理及转运经费的请示。证明板场镇政府向县政府请求解决垃圾处理资金。 6、垃圾转运站现场图片一张。证明板场镇新建垃圾处理转运站选址完成。 审理过程中，被告板场镇政府补充提交了下列证据： 7、板场镇人民政府关于治理临时堆放板场村安家池大坨生活垃圾的实施方案。证明板场镇政府已经制定了垃圾处置方案，沿河自治县环保局、城管局均签字同意实施。 8、板府呈（2017）48号板场镇人民政府关于恳请解决我镇临时垃圾堆放治理经费的请示及沿河自治县人民政府办公室公文处理笺。证明已根据治理方案向县政府专题申请专项经费，正在审批流程中。 第三人冉勇飞对公益诉讼人起诉的事实和理由均不持异议。 第三人冉勇飞未向本院提交证据。 经质证，各方对上述证据的真实性、关联性、来源合法性均不持异议，只对个别证据证明目的持不同看法。本院予以确认，作为认定案件事实的依据。 经审理查明：2014年6月，原板场乡人民政府与冉启松、冉茂然等12人签订土地租用合同，租用上述村民位于板场村安家池大坨的集体土地19.56亩,约定用于垃圾处理。板场镇政府未办理任何手续的情况下，将板场街道集镇垃圾交由第三人冉勇飞清理运输，要求倾倒于政府租用的安家池大坨土地。2015年，板场乡更名为板场镇。2016年1月18日，板场镇政府与冉勇飞签订协议，每年给付冉勇飞垃圾清洁费7万元，将板场镇板场街道集镇垃圾交由冉勇飞清理并运载。冉勇飞将集镇垃圾运至安家池大坨，倾倒在与镇政府租用土地相邻的乡村公路外侧及原齐心采石场废弃的场地上露天堆放并焚烧，逐步堆积至镇政府租用土地上，形成总量约11.8万立方米的露天垃圾堆，未作无害化处理，造成环境污染。2017年1月22日，公益诉讼人沿河检察院向板场镇政府发出沿检民（行）建（2017）4号检察建议书，要求板场镇政府依法履行职责，有效制止随意倾倒垃圾行为，采取有效措施进行清理整治，恢复垃圾占地土地原状。板场镇政府收到检察建议后，组织开展了“文明在行动满意在板场暨整脏治乱”专项活动，对安家池大坨堆放的垃圾用泥土简单覆盖，起草了回函但没有送达检察机关。2017年4月7日，沿河土家族自治县环境保护局现场检查发现，安家池大坨垃圾堆放点生活垃圾有焚烧痕迹，清运过程中有洒漏现象，垃圾清运过程中垃圾箱未封闭，垃圾堆放点土层覆盖后未碾压，有恶臭散发。当日作出环境监察执法通知书和责令改正违法行为决定书，责令板场镇政府立即进行整改。2017年4月17日，沿河自治县环境保护局作出沿环罚字（2017）7号行政处罚决定书，对板场镇政府处以责令立即整改并处罚款10000元的行政处罚。本案审理过程中，本院于2017年8月30日现场查看，安家池大坨已停止倾倒垃圾，垃圾堆位于距乌江约1000米的斜坡上，进行了零星覆盖，但未能全面覆盖，也未进行无害化处理，未进行碾压填埋，垃圾大量裸露，部分发酵腐烂，散发出严重的恶臭气味，并有部分臭水渗出。2017年11月6日，板场镇政府制作了治理方案：将垃圾堆场裸露垃圾清理转运至黑水垃圾填埋场处理，已填埋的泥土及附随物就地消毒处理，加覆一米厚泥土压实，恢复为耕地，并设置围栏。于2018年8月底治理完成。沿河自治县环境保护局、城市管理局审核同意按方案实施。板场镇政府已按方案报请县政府解决专项治理经费。审理中，公益诉讼人认可该治理方案。 本院认为：公益诉讼人沿河检察院作为法律监督机关，依照《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，在履行职责过程中，发现被告行政机关的行为造成国家和社会公共利益受到侵害，提出检察建议而行政机关或组织拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。 按照《贵州省城镇垃圾管理办法》第七条第二款“镇人民政府负责本辖区的垃圾管理工作”和沿河自治县人民政府编制方案文件的规定，板场镇政府系板场镇辖区垃圾处理行政管理机关，应当依照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《贵州省城镇垃圾管理办法》的规定，履行垃圾管理法定职责，指定有资质的垃圾处理人在指定的地点放置并进行无害化处理，不得随意倾倒、抛撒或者堆放，不得污染环境。 本案中，板场镇政府未办理土地使用许可和垃圾处理相关手续，租用集体土地设置临时垃圾堆放点，将集镇垃圾清运交由自然人承办运载到其指定的临时垃圾堆放点，未作无害化处理随意堆放，形成巨大的露天垃圾堆，污染环境，危害公共利益。其行为违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》的规定，怠于履行法定职责。同时，其行为直接造成环境污染，应承担环境污染责任。虽然第三人未严格按照板场镇政府指定的地点堆放垃圾，但其堆放点与板场镇政府指定的堆放点连片，且长期堆放后，板场镇政府指定的堆放点已经堆满，板场镇政府与第三人冉勇飞签订的垃圾清运协议仅约定了垃圾清运，并未约定堆放点，可以认定第三人冉勇飞的行为系受板场镇政府指示的行为，其行为后果应当由指示人承担。公益诉讼人请求确认板场镇政府怠于履行法定职责的行为违法，本院予以支持。依照《中华人民共和国环境保护法》第六十四条、《中华人民共和国固体废物污染防治法》第五十八条、《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条、第十五条的规定，板场镇政府应当承担治理环境、消除污染、恢复土地的法律责任。板场镇政府在收到检察建议后，积极开展了环境卫生教育和整治活动，对消除辖区垃圾污染有一定的积极作用；停止在涉诉堆放点继续堆放，有效避免了污染扩大。但对露天堆放的垃圾堆仅进行了简易覆盖，未作防渗漏及无害化处理，经现场查看，垃圾出露、恶臭严重，远未达到垃圾处理要求，环境保护行政主管部门对其作出行政处罚后仍未进一步治理。因此，公益诉讼人要求板场镇政府依法履行职责，采取补救措施的诉讼请求，本院予以支持。鉴于板场镇政府已经制定了治理方案并经环保、城管等行政主管部门审核认可，公益诉讼人亦同意该治理方案，本院予以确认，板场镇政府应当及时组织实施，清除垃圾污染，恢复土地原状。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款之规定，判决如下： 一、确认被告沿河土家族自治县板场镇人民政府不正确履行乡镇垃圾管理职责的行为违法。 二、限被告沿河土家族自治县板场镇人民政府在2018年8月30日前按照治理方案将安家池大坨堆放的垃圾进行清运，并恢复土地原状。 三、案件受理费50元，由被告沿河土家族自治县板场镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审 判 长  何 林 审 判 员  李兴蓉 人民陪审员  夏 茂 二〇一七年十一月二十一日 法官助理王莹 书记员周芸逸