河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）豫行终2251号上诉人（原审原告）徐运祥，男，汉族，1966年1月24日出生，住河南省许昌县。被上诉人（原审被告）许昌市人民政府，住所地许昌市建安大道东段。法定代表人胡五岳，系该市人民政府市长。委托代理人张国军、王亚坤，系该市人民政府法制办公室工作人员。上诉人徐运祥因与被上诉人许昌市人民政府（以下简称许昌市政府）征占土地违法一案,不服河南省平顶山市中级人民法院（2017）豫04行初81号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。现已审理终结。原审法院经审理认为，公民、法人和其他组织提起行政诉讼应当符合法律规定的起诉条件。本案，原告徐运祥依据其通过申请政府信息公开获知的河南省人民政府豫政土[2014]266号批复，认为被告许昌市政府征占其集体土地的行为违法向本院提起行政诉讼，请求：一、依法确认许昌市政府征占徐运祥集体土地的行政行为违法；二、依法判令许昌市政府停止在徐运祥集体土地上的非法施工和经营业务；三、判令本案诉讼费用由许昌市政府承担。本案徐运祥的起诉存在以下问题：一、起诉不规范。（一）徐运祥起诉状第一项、第二项的诉讼请求内容涉及不同的行政行为和法律关系，在本案中一并起诉，违反了“一事一诉”的行政诉讼原则，在其立案时本院已向其释明予以分开立案，但徐运祥仍坚持一并进行起诉。（二）徐运祥诉称的事实理由及诉讼请求中的“征占”用词不规范，“征地”和“非法侵占土地”属于法律性质不同的两种行为，对应所产生的法律后果和责任也不一样，法院对其进行司法审查的标准、程序也不相同。徐运祥起诉状中将其所认为的“被告2011年非法侵占原告集体土地行为”与“被告依照河南省人民政府批复的征地行为”混在一起，不做明确区分，诉许昌市政府“征占”其集体土地违法，属起诉不当。（三）徐运祥起诉状中未明确许昌市政府“征占”土地行为所涉地块位置、面积，涉及的土地是徐运祥所在组的集体土地还是其个人承包地，亦未指出所依据的河南省人民政府征地批复中涉及的土地是否包括徐运祥的承包地，是否与其有直接利害关系。审理中，经本院询问，徐运祥也未能对上述问题作出明确释明。二、徐运祥所诉许昌市政府主体不适格，起诉许昌市政府征占徐运祥集体土地的行为缺乏事实根据。许昌市政府对徐运祥所诉的征占其集体土地的行为不认可。徐运祥起诉所依据的河南省人民政府豫政土[2014]266号批复，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……”的规定，该批复涉及原许昌县辖区内的土地征收，土地征收依法应当由当时的许昌县人民政府组织实施，故该批复不能证明所涉土地征收系由许昌市政府组织实施。徐运祥举出的《信访事项复查意见书》不足以对抗河南省人民政府作出的上述征地批复所具有的法律拘束力。另外，徐运祥以其提供的《信访事项复查意见书》证明是许昌市城乡一体化示范区管理委员会征占的土地，因许昌市城乡一体化示范区管理委员会的诉讼主体资格已被司法实践所认可，若徐运祥坚持认为是许昌市城乡一体化示范区管理委员会征占的土地，该单位可以作为被告主体参与诉讼。故本案中许昌市政府的被告主体不适格。综上，徐运祥的起诉不符合法定起诉条件，其起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定驳回原告徐运祥的起诉。预收案件受理费50元，退还原告徐运祥。上诉人徐运祥上诉称：1、原审裁定认为起诉不规范错误。徐运祥起诉的第一项确认许昌市政府征占徐运祥集体土地违法和第二项要求判令许昌市政府停止在集体土地上的非法施工和经营业务是涉及土地违法行为的同一法律关系的两个请求。根据《土地管理法》的相关规定，在不具备法定程序的条件下征占集体土地属于违法；在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。显然徐运祥的起诉规范并有法可依。2、原审判决认为“征占”用词不规范没有法律依据。征占一词的含义明显是行政机关在征收的名义下非法侵占土地。徐运祥此案起诉的是许昌市政府在未经依法批准的情况下征占集体土地违法，此案没有涉及土地批复。3、原审判决所谓的“主体不适格”没有事实依据。徐运祥此案起诉的是许昌市政府未经依法安置补偿的情况下征占集体土地违法，不涉及豫政土[2013]528号批复的违法事实。徐运祥所在的尚集镇大徐村已经许昌市政府许政[2014]8号《关于明确许昌市城乡一体化示范区东城区行政代管区域的意见》划归许昌市城乡一体化示范区，而许昌市城乡一体化示范区是许昌市政府的派出机构。根据法律规定，“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”据此许昌市政府依法是本案的适格诉讼主体。综上，许昌市政府征占徐运祥集体土地的行政行为严重违反了法律规定，其行为严重侵害了徐运祥的人身权利和财产权益。原审裁定未对事实进行审查，就认为“徐运祥的起诉不符合法定起诉条件”，认定事实错误，主要证据不足，适用法律错误，依法应予以撤销。被上诉人许昌市政府答辩称：1、徐运祥起诉不规范，应予驳回。徐运祥的诉讼请求包括“依法确认被告征占原告集体土地的行政行为违法”和“依法判令被告停止在原告集体土地上的非法施工和经营业务”，徐运祥所诉分别是对不同类型的两类行政行为提起的行政诉讼，分别属于两个独立的诉，依据相关法律规定，应驳回徐运祥的起诉。2、许昌市政府不是适格的被告。徐运祥被征收的集体土地原属于许昌县大徐村集体经济组织所有，征地批复豫政土[2014]266号由省政府作出，具体实施由具备独立土地征收职权的许昌县政府负责实施，许昌市政府既不是征收该集体土地的具体实施主体，也不是征收该土地的批复机关，仅只在该土地征用程序中履行监督检查备案职责，徐运祥如对批复不服，可起诉省政府，如对征地具体实施主体不服，可起诉许昌县政府。3、原告主体资格不适格。徐运祥为村集体经济组织的个人，许昌县政府的征地行为是对村集体经济组织作出，仅村组集体经济组织才具备主体资格对该集体土地征收行为提起行政诉讼，徐运祥个人不具备独立的诉讼主体资格。综上所述，徐运祥起诉不规范，且原告主体资格不适格，许昌市政府也不是适格被告，请二审法院驳回上诉，维持原裁定。经征询当事人同意，本院归纳二审的争议焦点为：1、上诉人徐运祥的起诉是否符合法律规定？2、许昌市政府是否系本案适格被告？本院认为：1、关于上诉人徐运祥的起诉是否符合法律规定的问题。根据徐运祥起诉状的内容及庭审陈述，其起诉依据的事实理由主要是其承包的集体土地于2011年被许昌市城乡一体化示范区（前身为许昌新区）征占，后经申请政府信息公开，方得知其土地被征占依据的是豫政土[2014]266号批复，前述占地行为属于未批先占，构成违法。基于此事实理由，徐运祥请求确认该征占土地的行为违法，进而要求判令许昌市政府停止在其集体土地上的非法施工和经营业务。虽然该两项诉讼请求涉及不同的主体和法律关系而属于两个不同的诉，但两者之间具有关联性，当事人限于其法律水平如此提出诉讼请求，人民法院审理案件时可以根据其基础诉求即请求确认行政行为违法进行审理，并在评理中告知其对第二个诉讼请求另行起诉即可，如果仅以两项诉讼请求违反“一事一诉”行政诉讼原则即驳回起诉显然不当。至于徐运祥所用“征占”一词的含义，其在起诉状中明确表示“被告于2011年未经依法征收就非法抢夺原告的土地”，应为非法侵占之意，与其诉讼请求相一致，对审理案件没有实质影响。关于原告的主体资格，徐运祥的身份证明证实其系许昌县尚集镇大徐居委会村民，庭审中其陈述其承包土地被征占，据此基本可认定其与本案具有关联性，鉴于一审对原告主体资格未予实质审查，可在进一步审理时查清事实予以认定。综上所述，徐运祥的起诉虽有瑕疵，但基本符合法律规定的形式要件，人民法院应予受理。2、关于许昌市政府是否系本案适格被告的问题。根据徐运祥的陈述，其土地系被许昌市城乡一体化示范区未经批准而征占，许昌市城乡一体化示范区管委会向徐运祥出具的《信访事项复查意见书》亦认可“2011年9月，示范区管委会共征收尚集镇大徐村土地1211.2381亩”，后徐运祥经申请政府信息公开，方得知其土地被征占依据的是豫政土[2014]266号批复，属于未批先占，遂向人民法院提起诉讼，请求确认上述征占土地行为违法，由此可见徐运祥所诉的违法主体应是许昌市城乡一体化示范区管委会，而非豫政土[2014]266号批复的实施主体。根据许昌市政府《关于明确许昌市城乡一体化示范区东城区行政代管区域的意见》，许昌市城乡一体化示范区是许昌市政府的派出机构。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款规定，“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”据此，徐运祥以许昌市政府为被告提起诉讼符合法律规定，人民法院应予受理。综上所述，上诉人徐运祥的上诉理由具有事实和法律依据，应予支持。一审裁定认定事实不清，适用法律错误，处理不当，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：一、撤销平顶山市中级人民法院（2017）豫04行初81号行政裁定。二、指令平顶山市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  邹 波审 判 员  张同仁代理审判员  李智刚二〇一七年十一月十七日书 记 员  刘 猛