湖南省茶陵县人民法院行 政 判 决 书（2017）湘0224行初14号原告钟金娇，女，1962年3月27日生，汉族，茶陵县人。委托代理人陈成，茶陵县紫微法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权。被告茶陵县国土资源管理局，住所地：茶陵县云阳街道炎帝中路（以下简称“县国土局”）。法定代表人王素，该局局长。委托代理人杨波，男，1971年3月24日生，汉族，茶陵县人。系该局政策法规股股长，代理权限为特别授权。委托代理人陈文发，湖南挚友律师事务所律师，代理权限为一般代理。第三人陈江春，男，1963年6月9日生，土家族，湖北省宣恩县人。委托代理人李宁，湖南挚友律师事务所律师，代理权限为特别授权。原告钟金娇不服被告县国土局于2017年1月9日作出的茶国土资罚字（2017）第01号《行政处罚决定书》，于2017年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年7月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告县国土局以陈江春与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系为由，申请本院追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年8月7日、8月29日以及10月26日公开开庭审理了本案。原告钟金娇及其代理人陈成、被告县国土局的代理人杨波、陈文发、第三人陈江春及其代理人李宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告县国土局于2017年1月9日作出茶国土资罚字（2017）第01号《行政处罚决定书》，以原告钟金娇未经国土资源主管部门批准，擅自占用茶陵县马江镇月岭村五组地段土地建设杂屋的行为违法为由，依据《中华人民共和国行政处罚法》以及《中华人民共和国土地管理法》之相关规定，责令其十五日内自行拆除在马江镇月岭村五组地段非法占用的土地上的建筑物和构筑物，恢复土地原状。原告钟金娇诉称，2015年8月，原告家牛栏因年久失修，存在安全隐患，且对生产生活造成诸多不便，便对其进行了修缮，而茶陵县国土局工作人员认为原告的行为是擅自占用，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，遂于2017年1月9日依照《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》之规定，对原告下达了茶国土资罚字（2017）第01号行政处罚决定书。原告认为，原告所修缮的牛栏在土地证上有明确标识，土地使用期限为永久，不存在非法占用的情况，被告要求原告拆除牛栏而作出的行政处罚决定书适用法律错误，因此请求依法判决撤销被告作出的茶国土资罚字（2017）第01号行政处罚决定书，诉讼费由被告承担。原告钟金娇向本院提供了土地使用者为彭万华的集体土地使用权证、被处罚人为钟金娇的行政处罚决定书、其代理人对证人龙泽祥、彭玉兄、钟秋娇、钟秋妹、钟雪华、彭黄妹的调查笔录等证据，拟证明本案所涉杂屋宅基地取得了合法的用地手续，不是非法占地。被告县国土局辩称，1.请求追加陈江春作为本案的第三人参加诉讼，理由是原告钟金娇违法占地行为与陈江春住房建筑物发生了法律意义上的权利义务关系；2.答辩人对原告钟金娇作出的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，请求依法驳回原告钟金娇的诉讼请求。被告县国土局向本院提交了以下证据：被告县国土局对原告钟金娇作出的行政处罚决定书、申请人为彭新娇的请求调解邻居矛盾纠纷的报告、马江镇政府主管国土工作的领导李泽群主持的调解会议记录、被告工作人员制作并拍摄的土地违法案件现场勘测笔录及违法用地现场照片、署名为陈江春的关于请求拆除违法建筑的报告、被告作出的责令停止违法行为通知书以及公文送达回证、被告工作人员对钟金娇以及龙泽祥的调查笔录，拟证明其作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。第三人陈江春述称，原告钟金娇所建杂屋即本案所涉建筑物确系违法建筑，县国土局对其作出的行政处罚行为事实认定清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序得当，依法应予维持，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人陈江春向本院提供了土地使用权人为陈江春的集体土地使用权证、马江镇月岭村委会以及被告县国土局的内设机构马江国土资源所出具的证明各一份，拟证明原告钟金娇所建杂屋占用了其宅基地。为核实本案涉案杂屋是否系建在原告钟金娇原以取得合法使用权的宅基地上，还是侵占了第三人陈江春的宅基地，本院依法勘察了现场并进行了拍照。经庭审质证，原告方对被告提交的证据发表了如下意见：1.行政处罚决定书认定的事实不清，适用法律错误；2.请求调解邻居矛盾纠纷的报告的内容不实，与本案没有关联性；3.调解会议记录仅能证明对原告与第三人的矛盾进行了调处，但不能证明该记录属实；4.对勘测笔录以及现场照片无异议；5.对关于请求拆除违法建筑的报告内容真实性有异议；6.原告没有收到责令停止违法行为通知书；7.原告因对其调查笔录的部分内容有异议，故没有在该调查笔录上签名；8.龙泽祥在调查笔录中的陈述不是事实。第三人对被告提交的证据均无异议。被告方对原告提交的证据发表了如下意见：1.原告的集体土地使用证也不能确定其现建地段在其宅基地平面图之内，就算在该宅基地平面图之内，如果拆旧建新，也必须按照土地管理法规定进行用地审批；2.认定本案涉案房屋的土地是否在集体土地使用证上，应当以证为准，不能以证人证言为准；3.即使原告现建的杂屋土地属于历史性占地，只要改建时没有经过审批，该用地就是违法的。第三人对原告提交的证据发表了如下意见：1.对原告的集体土地使用证的真实性无异议，但其现建的杂屋不在该证内，该证不能证明其杂屋为合法建筑；2.证人龙泽祥的证言不能证明土地来源合法；3.对证人彭玉兄、钟秋娇、钟秋妹、钟雪华、彭黄妹等的调查笔录，不符合证据的形式要件，真实性也值得怀疑，不能达到原告的证明目的。原告方对第三人提交的证据发表了如下意见：1.第三人的集体土地使用证不能证明本案涉案杂屋是建在该证宅基地内；2.作为马江镇月岭村委会出具证明的经办人龙泽祥，也是原告方的证人之一，其提供的证明内容有冲突；3.马江国土资源所是被告的下属机构，与本案有利害关系，不应为第三人提供证据。被告方对第三人提交的证据发表了如下意见：1.对第三人的集体土地使用证无异议，原告的杂屋不是非要作为参照物写在第三人的土地使用证的平面图中；2.对月岭村委会以及马江国土资源所出具的证明无异议。原、被告以及第三人对本院现场实地勘察所拍摄的照片均无异议。综合上述质证意见，本院对以下证据作如下确认：1.原告提交的集体土地使用证、行政处罚决定书符合证据的三性，依法予以采纳作为本案的证据使用；其代理人对证人龙泽祥的调查笔录依法不予采纳，理由是该证人不仅为原告提供了证言，而且为被告也提供了证言，甚至作为村委会的经办人为第三人提供了证明，纵观其证明内容，互相矛盾，且部分与事实不符，故不予采纳；其代理人对证人彭玉兄、钟秋娇、钟秋妹、钟雪华、彭黄妹等人的调查笔录，违背了一人一证的调查取证原则，不符合证据的形式要件，均不予采纳。2.被告提交的行政处罚决定书、现场勘测笔录及现场照片符合证据的三性，依法予以采纳；第三人夫妻分别署名的《请求调解邻居矛盾纠纷》、《关于请求拆除违法建筑的报告》仅能证明其与原告一家存在相邻关系的矛盾，不能证明本案涉案杂屋建在了其合法使用的宅基地内，与本案没有关联性，依法不予采纳；调解会议记录、调解协议书仅能证明镇、村相关干部对原告与第三人之间的矛盾进行了调处，不能达到证明本案涉案杂屋系非法用地的证明目的，与本案没有关联性，依法不予采纳；关于责令停止违法行为通知书以及送达回证，原告虽然辩称没有收到，但送达回证上有两名村干部作为见证人签名，证明原告是拒绝签收，故本院不采信原告的质证意见，对该通知书以及送达回证予以采纳；被告工作人员对原告的调查笔录，虽然原告方质证认为没有原告的签字，不能作为证据提交，但该笔录末尾注明原告系拒签，且有村干部见证，故对原告方的质证意见不予支持，应采纳该份笔录作为本案证据；因证人龙泽祥分别为原、被告以及作为村委会的经办人为第三人提供了内容不一致的证言，故被告工作人员对龙泽祥的调查笔录的内容缺乏真实性，依法不予采纳。3.第三人提交的集体土地使用证符合证据的三性，应予采纳作为本案的证据，但该证据不能证明原告的杂屋系建在第三人的宅基地范围内；月岭村委会出具的证明缺乏真实性，理由前面已经阐述，依法不予采纳；马江国土资源所系被告的内设机构，与本案有利害关系，故对其出具的证明亦不予采纳。4.原、被告以及第三人均对本院在现场实地勘测所拍摄的照片无异议，依法予以采纳。经审理查明，原告钟金娇之夫彭万华在茶陵县马江镇月岭村五组建成了一栋占地面积为189.21㎡的住宅，并建成了两间猪栏和一间厕所共三间杂屋，其中一间猪栏面积为20.8㎡，另一间猪栏与厕所共墙，总面积为29.11㎡。1989年12月1日，被告县国土局就上述房屋为彭万华颁发了《集体土地使用证》，载明用地面积为316㎡，其中建筑占地239㎡，该证所附《宅基地平面图》对住宅以及三间杂屋的长宽尺寸分别作了标注。2015年农历7月，原告钟金娇家对《宅基地平面图》上标注为5.2m×4.0m的一间猪栏在原址进行了翻建，翻建后的尺寸为4.1m×4.05m，但未向国土部门申请办理相关手续。关于翻建的原因，原告钟金娇当庭陈述，第三人陈江春对其住宅拆旧建新时，不仅改变了原住宅的朝向，而且垫高了地基，趁原告夫妻外出打工无人在家之机，在施工时堆填地基土方，把原告钟金娇的猪栏夷为平地，并且修筑了一堵围墙，将原告钟金娇的猪栏的宅基地围进自家院内。第三人陈江春当庭承认其拆旧建新时改变了其原住宅的朝向，并垫高了地基，围墙也是其修筑的，但对推倒原告钟金娇的猪栏以及将该猪栏宅基地围进自家院内予以否认。同时第三人陈江春依据马江镇月岭村委会以及马江国土资源所出具的证明，称原告钟金娇翻建的杂屋占用了其宅基地。本院对原告钟金娇翻建的猪栏是否系建在原址上，亦或是占用了第三人陈江春的宅基地进行了实地勘察，并进行了拍照。因第三人陈江春改建房屋时垫高屋基以及前坪，致使原告钟金娇的猪栏原屋基被填埋不能看到，但挖开原告钟金娇翻建后的猪栏的地面泥土，可见陈旧的水泥砌的喂猪食槽，原告钟金娇在第三人陈江春修筑的围墙上凿开了一个豁口，才能进出该猪栏。同时本院测量了第三人陈江春的住宅面积，与其提供的《集体土地建设用地使用证》所确定的使用权面积一致。由此可见原告钟金娇翻建的猪栏系建在原宅基地上，未超出原宅基地的面积，更未占用第三人陈江春的宅基地。2016年8月30日，第三人陈江春向被告县国土局举报，要求拆除原告钟金娇的猪栏。被告县国土局于2016年9月26日立案调查，并于2016年11月18日对原告钟金娇下达了责令停止违法行为通知书，进行了现场勘测。2017年1月9日，被告县国土局对原告钟金娇作出了茶国土资罚字（2017）第01号《行政处罚决定书》，以原告钟金娇非法占地为由，限其十五日内自行拆除本案涉案杂屋。原告钟金娇不服，遂提起本案诉讼，请求本院依法判决撤销被告县国土局对其作出的《行政处罚决定书》。本院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告钟金娇系被告县国土局作出行政处罚的相对人，故其是本案适格的原告。《湖南省实施办法》（2012修正本）第三条规定:“县级以上人民政府土地行政主管部门按照职责权限，统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”，据此，被告县国土局负有负责本行政区域内土地的管理和监督工作的法定职责，故其是本案适格的被告。原告钟金娇基于对被告县国土局以其非法占地为由而责令其限期拆除建筑物不服而提起诉讼，故本案系不服土地管理拆除建筑物处罚纠纷。被告县国土局于1989年12月1日向原告钟金娇之夫彭万华颁发了《集体土地使用证》，对其此前所建的住宅以及猪栏、厕所所用土地均予以确认，故原告钟金娇原建的猪栏用地手续齐全，拥有集体土地使用权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，受法律保护。原告钟金娇在原猪栏的宅基地上进行翻建，应当依法报人民政府批准，其在未获得人民政府批准的情况下进行翻建，程序上存在瑕疵。但原告钟金娇原所建猪栏用地手续齐全，且其对猪栏进行翻建是在原宅基地上进行，并非占用农用地，或在乡镇规划范围内，也没有超出原猪栏的面积，故原告钟金娇未经批准翻建杂屋的违法行为轻微，社会危害后果较小，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，应不予行政处罚，可要求其补办相关手续。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”，第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”，但是被告县国土局在本案诉讼中并未向本院提供其依法制作并向原告钟金娇送达了《行政处罚告知书》的相关证据，虽然其在《行政处罚决定书》上行文时称其“已于2016年12月8日依法向你（即原告钟金娇，笔者注）进行了行政处罚听证告知”，但其同样未提供相应的证据。根据《中华人民共和国和行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”的规定，被告县国土局应当自行承担举证不能的法律后果，据此认定被告县国土局作出行政处罚的程序违法。同时，被告县国土局认定原告钟金娇属非法占地建杂屋时，未查清原告钟金娇所建杂屋占用的土地是利用了原有的宅基地，还是另外占用了其它土地，属于事实不清。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，违法事实不清的，不得给予行政处罚。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定的是进行建设申请使用土地的原则，包括三个方面的内容，一是任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;二是兴办乡镇企业和村民建设住宅使用本集体所有土地的，或乡(镇)村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有土地的可以使用农民集体所有的土地;三是本条所指国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。概言之，该条规定的是建设用地所使用土地的性质，村民建设住宅可以使用本集体所有的土地。被告县国土局以原告钟金娇违反了该条之规定，认定其非法占有土地而责令其自行拆除杂屋，恢复土地原状，属适用法律不当。被告县国土局是颁发建设用地使用证的职能部门，对使用权有争议的土地，应当以登记为准，但其内设机构马江国土资源所为第三人陈江春出具证明称彭万华的小杂屋是建在陈江春的宅基地内，且被告县国土局在庭审质证时称对该证据无异议，此举违背了客观事实，不仅不利于解决原告与第三人之间的矛盾，反而有偏袒一方之嫌，甚是不妥。综上所述，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款、第三十条、第三十一条、第三十二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条第（二）、（三）、（五）项之规定，判决如下：撤销被告茶陵县国土资源管理局对原告钟金娇作出的茶国土资罚字（2017）第01号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告茶陵县国土资源管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。附：提起上诉的，应在递交上诉状后七日内，按本判决确定的诉讼费向株洲市中级人民法院缴纳上诉费。现金缴纳的，直接向华融湘江银行驻株洲市中级人民法院收费点缴纳；汇款或转帐的，开户行：华融湘江银行株洲金汇支行，收款单位：株洲市财政局非税收入专户，帐号5017330100016。逾期未缴纳的，将承担按自动撤回上诉处理的后果。审 判 长  龙志勤人民陪审员  谭建华人民陪审员  张刘生二〇一七年十一月十四日代书 记员  谢 丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条第一款当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第七十条第（二）、（三）、（五）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（六）明显不当的。