贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔04行初380号原告叶道祥，男，1975年4月4日生，汉族，农民，贵州省普定县人，住普定县。委托代理人吴应云，贵州联通律师事务所律师。被告普定县人民政府。法定代表人赵开运，县长。委托代理人陈发洋，普定县人民政府法制办工作人员。委托代理人郭志龙，贵州定南律师事务所律师。第三人陈高林，男，1956年5月18日生，汉族，农民，贵州省普定县人，住普定县。委托代理人袁光金，男，1971年4月11日生，汉族，贵州省普定县人，普定县坪上中学教师，住普定县。原告叶道祥因不服被告普定县人民政府于1999年4月1日颁发给第三人陈高林的土地承包经营权证一案，向本院提起诉讼。本院于2016年12月9日作出（2016）黔04行初97号行政裁定：驳回原告叶道祥的起诉。原告不服，提起上诉。贵州省高级人民法院于2017年5月26日作出（2017）黔行终330号行政裁定：一、撤销本院（2016）黔04行初97号行政裁定；二、指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2017年10月12日公开开庭审理了本案。原告叶道祥及其委托代理人吴应云，被告的委托代理人胡勇、郭志龙，第三人陈高林及委托代理人袁光金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告普定县人民政府于1999年4月1日向第三人陈高林颁发《农村土地承包经营权证》，确定第三人的土地承包经营权。原告诉称：1979年国家第一轮农村土地承包时，原告的父亲叶新华为户主承包了原普定县城关镇三岔村（现普定县定南街道夜郎新村）的集体土地，其中包括了位于三岔村猴子××组××、××、九升包谷地、老瘦地、苏家地包、石院坝的土地。由于原告的父母去世，奶奶年迈，自己和哥哥年幼，于是将承包地出租给同村的村民王永华、孙成秀和陈高林耕种。2010年，原告回到三岔村，要求结束与王永华、孙成秀和第三人三家的土地租赁关系，收回出租给该三户人家耕种的土地，王永华、孙成秀两户遂将土地归还给原告耕种，第三人却拒绝将土地归还。对此，原普定县城关镇三岔村村民委员会（现普定县定南街道夜郎新村村民委员会）召开村民大会，确定位于三岔村猴子××组××、××、九升包谷地、老瘦地、苏家地包、石院坝的土地共计10块约7亩的经营权属于原告户，可第三人仍然拒不归还。由于多次调解未果，2016年7月28日，原告向普定县城关镇人民政府申请对上述土地进行确权，城关镇人民政府经调查了解后以普定县人民政府已向第三人颁发了《农村土地承包经营权证》为由不予受理。原告认为被告在1999年第二轮土地延包时颁发给第三人的集体土地承包经营权证违法，故诉请撤销。原告提交如下证据：1.原告身份证、户口簿各一份（均为复印件），证明原告诉讼主体资格，原告是三岔村猴子××组村民；2.被告颁发给第三人的土地承包经营权证一份（复印件），证明被告存在违法颁证行为；3.三岔村民委员会出具的《关于叶道祥家第一轮土地承包四至界线的情况证明》一份（复印件），证明第一轮土地承包时原告户所承包土地情况;4.三岔村村民委员会出具的调查记录及证明各一份、普定县延长农村土地承包情况调查登记表十份，证明猴子菁组于1995年对土地进行调整，但因种种原因未能执行下去，建水电站并没有对村民土地进行调整，各户均按第一轮土地承包的地界进行承包耕种；5.三岔村村民委员会关于叶道祥家承包耕地的意见、关于叶道祥与陈高林土地争议处理情况意见报告、公示各一份、三岔村土地纠纷争议投票单三十三份（复印件），证明本案争议地承包经营权属原告所有；6.2016年8月29日夜郎新村村民委员会出具的证明（原件），证明原告家庭情况，土地应由原告继续进行承包；7.2016年8月14日夜郎新村村民委员会出具的证明（复印件）,证明原告要求对土地争议进行调解情况;8.土地权属争议案件不予受理决定书（复印件）,证明原告申请土地确权，而定南街道办事处未受理;9.土地出租证明一份（复印件）,证明原告的土地曾租给孙成秀;10.原告申请证人刘朝华、邓道华出庭作证,证明登记在第三人土地承包证上的位于三岔村猴子××组跑马地、徐家坟等土地在第一轮承包时是由原告家承包经营，后来原告将上述土地出租给王永华、孙成秀及陈高林户的事实；11.询问笔录两份（均为复印件），证明1998年二轮土地延包，第三人利用其职务便利将原告土地登记在自己名下。被告辩称：一、第三人陈高林持有的《土地承包经营权证》属于权属证明，其必须与登记机构管理的登记簿一致，只有在不一致的情况下，原告才可以提出更正登记，登记机构不予更正造成原告权利受损，原告有权提出诉讼，因此，颁证行为不可诉；二、延长土地承包期限登记是全国统一进行的，是众所周知的事实，原告应当知道该事实，特别是原告在2010年要求收回承包地遭到拒绝后，更应当向登记机构查询自己承包地的登记情况，原告怠于行使权利，无论是起诉登记行为或是起诉颁证行为，都超过了起诉期限，应当驳回原告的起诉。被告在举证期限内未提交作出被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件。第三人述称：第三人第一轮承包的耕地大部分因1994年梭筛水电站修建被淹没，按照当年普定县委、政府文件精神，将已移民、已出嫁及已死亡户的土地收回，重新调整给被淹户和后靠户。原告叶道祥户的土地即跑马地、徐坟地、九升包谷地、老瘦地、苏家地、石院坝地调整给半淹户第三人陈高林耕种，并于1998年11月20日第二轮土地承包时登记在案，有《土地承包经营权证》和《普定县延长农村土地承包情况调查登记表》佐证。至2015年10月发生争议时，第三人已正常耕种达21年。综上，第三人持有的土地承包经营权证合法有效，原告诉请不成立，依法应予驳回。第三人提交如下证据：1.第三人身份证一份（复印件），证明第三人主体资格；2.第三人的土地承包经营权证、普定县延长农村土地承包情况调查登记表各一份（均为复印件），证明第三人对和原告所争议的土地依法享有承包经营权；3.情况介绍，证明第三人合法取得原告土地的经过；4.争议土地照片18张和草图，证明第三人和原告所争议的土地与第三人的土地承包经营权证及普定县延长农村土地承包情况调查登记表相符合，第三人依法对所争议的土地享有承包经营权；5.照片3张，证明原告掰掉第三人三块耕地里的玉米；6.土地承包合同一份，证明承包合同与登记表情况吻合，第三人依法取得土地；7.中共普定县委文件普发（1991）05号、普发（1993）46号文件，证明第三人与原告所争议的土地是按照文件规定调整给第三人，并非出租。第三人合法取得该土地的承包经营权。经庭审质证，被告、第三人对原告提交的证据1、6、8无异议；对证据2真实性无异议，对证明目的有异议；对证据3有异议，认为不符合证据要求；对证据4有异议，认为不符合证据要求；对证据5有异议，认为证据没有效率；对证据7有异议，认为不客观真实；对证据9有异议，认为与本案没有关联；对证据10有异议，认为不客观、不真实；对证据11，认为不真实，不合法。原告对第三人提交的证据1无异议；对证据2有异议，认为该证没有法律效力；对证据3有异议，认为不能作为证据使用；对证据4真实性无异议，但对证明目的有异议，不能证明第三人合法拥有土地；对证据5有异议，认为不能反映证明目的；对证据6真实性有异议；对证据7真实性有异议，不能提供原件且原告不属文件规定的农转非、死亡绝户，该政策在当地并未按照文件执行，不可能只针对叶道祥户，故与叶道祥土地被调整没有直接关系。被告对第三人提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、6、8，因被告、第三人均无异议，予以采信；对证据2、3，因与本案有关联。来源合法，客观真实，予以采信；对证据4中的陈高林户的普定县延长农村土地承包情况调查登记表，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信，对证据4中的调查笔录，因村民及村民委员会没有权利证明土地权属，不予采信，对证据4中的证明，因不符合证据形式，不予采信；对证据4中的其余普定县延长农村土地承包情况调查登记表，因与本案无关联，不予采信；对证据5-7，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；对证据9，因与本案无关联，不符合证据形式，不予采信；对证据10，因被告、第三人不认可，且无其他证据佐证，不予采信；对证据11，因无其他证据佐证，不予采信。对第三人提交的证据1，原、被告均无异议，予以采信；对证据2，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；对证据3，因不符合证据形式，不予采信；对证据4，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；对证据5，因与本案没有关联，不予采信；对证据6，因与第三人的土地承包经营权证、普定县延长农村土地承包情况调查登记表中记载的面积一致，不予采信；对证据7，因无原件核对，且无其他证据佐证，不予采信。经审理查明：原告与第三人均系普定县城关镇三岔村村民，双方争议土地位于三岔村猴子××组，地名为跑马地、徐家坟、九升包谷地、老瘦地、苏家地包等。1979年争议地由原告父亲叶新华作为户主进行耕种，后因原告父母、奶奶相继过世，姐姐被拐卖外地，哥哥外出打工后失踪，原告亦离家外出，致原告户无人耕种土地。1994年猴子菁组对土地进行调整，将原告户耕种的土地调整给第三人耕种，后因种种原因，该组的土地调整除原告户外均未能执行下去。1998年11月15日，第三人陈高林与原普定县城关镇三岔村村民委员会签订《土地承包合同书》，同年11月20日，该村对第三人陈高林户承包地进行登记，填写普定县延长农村土地承包情况调查登记表，将争议地即位于跑马地的二块土地、位于徐家坟的一块土地、位于九升包谷地的一块土地、位于老瘦地的一块土地、位于苏家地包的一块土地及位于石院坝的一块土地共七块土地登记在第三人陈高林名下。1999年4月1日，被告普定县人民政府按照第三人陈高林与原普定县城关镇三岔村村民委员会签订的《土地承包合同书》及第三人陈高林户的《普定县延长农村土地承包情况调查登记表》登记的内容，向第三人颁发《农村土地承包经营权证》，确认第三人陈高林户的土地承包经营权及承包期限。此后第三人陈高林户一直对争议地耕种管理，至2010年，原告要求第三人归还土地时发生争议，经村民委员会多次调解未果，原告于2016年7月28日向普定县城关镇人民政府申请对争议土地进行确权。普定县城关镇人民政府经调查了解后以普定县人民政府已向第三人颁发了《农村土地承包经营权证》为由不予受理。原告遂提起诉讼，请求确认被告于1999年4月1日颁发给第三人的土地承包经营权证的行政行为违法并予以撤销。本院认为，本案的争议焦点是：被告普定县人民政府向第三人陈高林颁发的《农村土地承包经营权证》是否证据充分，适用法律、法规是否正确，符合法定程序。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或林权证等证书，并登记造册，确定土地承包经营权。”第二十五条规定：“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”可见土地承包经营权取得的依据是土地承包合同，人民政府发放土地承包经营权证是对土地承包经营权的后续确认行为，系对民事关系的确认，属于证明性的权利确认，不得干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同，不能违背发包方的意思自治。本案中，被诉行政行为是农村土地承包经营权证，第三人陈高林自其与原普定县城关镇三岔村村民委员会签订的《土地承包合同书》生效之日起即取得争议土地的承包经营权。本案被告普定县人民政府虽未举证证明其颁证行为的合法性，但根据第三人提供的证据，原告所举证据并不能推翻第三人陈高林与原普定县城关镇三岔村村民委员会签订的《土地承包合同书》的真实性，故被告根据《土地承包合同书》及《普定县延长农村土地承包情况调查登记表》，向第三人颁发《农村土地承包经营权证》证据充分，并无不当。因农业部《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》是2004年1月1日起开始实施，被诉《农村土地承包经营权证》是1999年4月1日颁发，故依据法不溯及既往原则，原告诉称被告向第三人颁发的土地承包经营权证违反农业部《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的法定程序的理由不能成立，本院不予支持。至于原普定县城关镇三岔村村民委员会将原由原告叶道祥户承包的土地在第二轮土地延包时发包给第三人陈高林是否符合法律规定，是土地发包方与承包方之间的土地承包合同纠纷，属于民事法律关系，不属于本案土地行政登记行为的审理范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告叶道祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告叶道祥负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长 洪 云人民陪审员 陈 兰人民陪审员 赵奇斌二〇一七年十一月十日法官助理朱艳楠书记员汤晓燕