江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏06行初170号 原告倪汉清，男，1963年12月18日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人杜凯，北京京润律师事务所律师。 被告南通市人民政府，住所地南通市。 法定代表人韩立明，市长。 委托代理人沈锋，南通市人民政府法制办工作人员。 委托代理人朱爱琴，南通市人民政府法制办工作人员。 原告倪汉清不服被告南通市人民政府信息公开答复，于2017年6月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，适用简易程序公开开庭进行了审理，后因案情复杂，裁定由简易程序转为普通程序审理。本院依法组成合议庭于2017年11月13日公开开庭审理了本案，原告倪汉清及其委托代理人杜凯，被告南通市人民政府委托代理人沈锋、朱爱琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告倪汉清诉称，2017年4月12日，倪汉清向南通市人民政府申请公开“国土资函[2015]881号建设用地的批复”所提交的申请材料。5月4日，南通市人民政府作出[2017]通依告第19号《南通市人民政府信息公开申请告知书》，告知倪汉清因所申请公开的信息类别和项目繁多，要求倪汉清按照“一事一申请”原则对申请方式进行调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。原告认为其申请符合法律规定，申请的事项不违背“一事一申请”原则，被告的告知行为侵犯了其合法权益，请求确认被告答复行为违法，并责令被告依法对原告申请的信息进行公开。 被告南通市人民政府辩称，南通市人民政府根据政府信息公开条例的相关规定，要求原告按照“一事一申请”原则进行调整的告知行为属于政府信息公开中的程序性事项，未设定权利义务，未损害申请人的合法权益，因而案涉告知行为依法不属于行政诉讼的受案范围。原告申请公开的信息由国土等多个职能部门制作并保存，内容涉及二十多个项目，共二百多页，且各项信息的属性、公开程度不同，故无法按照原告申请的内容作出准确的答复，被告要求原告按“一事一申请”原则调整申请方式并无不当。请求驳回原告的起诉。 经审理查明，2017年4月12日，倪汉清向南通市人民政府申请公开“国土资函[2015]881号建设用地的批复”所提交的申请材料。5月4日，南通市人民政府作出[2017]通依告第19号《南通市人民政府信息公开申请告知书》，告知倪汉清因所申请公开的信息类别和项目繁多，要求倪汉清按照“一事一申请”原则对申请方式进行调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。南通市人民政府作出告知书后，倪汉清未提出更改、补充申请，南通市人民政府亦未作答复。为此，原告倪汉清诉至本院，请求判如所请。 本院认为，本案的争议焦点主要集中在两个方面：一是案涉告知行为是否可诉，二是原告所申请的内容是否适用“一事一申请”原则。 关于案涉告知行为是否可诉的问题。原告认为所申请的信息属于被告应当主动公开的政府信息，被告未予公开的行为侵犯了原告的合法权益，原告有权提起行政诉讼。被告则辩称，要求原告按照“一事一申请”原则进行调整的告知行为属于政府信息公开中的程序性事项，未设定权利义务，未损害申请人的合法权益，因而案涉告知行为依法不属于行政诉讼的受案范围。被告还认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，但不可对告知行为提起行政诉讼。 根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条以及第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。不能当场答复的，应当在法定期限内作出答复。对于申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十条规定，被告对原告要求公开或者更正政府信息的申请无正当理由逾期不予答复的，人民法院判决被告在一定期限内答复。解读上述行政法规及司法解释规范之间的逻辑体系可以得出，对于信息公开申请，一种是行政机关直接作出答复，即“申请-答复”模式；第二种则是针对存在缺陷的申请，因行政机关不能确定申请内容，故要求申请人作出进一步的更改、补充，并根据更改、补充的内容作出答复，即“申请-更改、补充-答复”模式。 第二种模式下，要求更改、补充虽然也具有行政行为的性质，但通常不具有独立性、确定性，仅是行政机关和申请人进一步沟通的中间行为，并非行政机关最终意思表示，需依附于最终作出的答复行为从而对申请人的权利义务产生确定性影响。根据行政行为成熟性理论，对于行政程序中对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法不应过早介入审查，以免破坏行政权行使的独立性、完整性。基于此，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条明确规定，公民、法人和其他组织对因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为不服提起诉讼的，人民法院不予受理。 然而，上述两种模式均为理想状态或完整行为标准下的答复模式，政府信息公开实践中，还存在着名为“告知”实为终局处理的告知行为，此类告知具有“如不更改、补充即视为放弃申请，本机关将不再答复”的意思，相当于在事实上拒绝了申请人获取信息的请求。一旦申请人未作更改、补充或更改、补充不符合要求，行政机关也不再另行作出答复。此种情形下，应当认为告知行为对申请人权利义务产生了确定性影响，因而也就具备了司法审查的条件。本案中，南通市人民政府认为倪汉清申请信息的类别和项目繁多，要求倪汉清按照“一事一申请”的原则调整申请方式，虽未明确告知申请人如不调整申请方式的法律后果，但纵观整个行政行为进程，南通市人民政府在作出告知行为后事实上至今未向倪汉清作出答复，应当视为该告知行为蕴含“如不调整申请方式，本机关不再作出答复或无法作出答复”的拟制事实已成为客观现实。此时，由于最终答复行为的缺失，告知行为已经演变为事实上的终局行为，申请人获得信息的主张显然已成为不可能。 根据《政府信息公开条例》第三十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。原告在申请获取信息未得到满足的情形下，据此提起诉讼，请求对被告告知及未答复的行为进行司法审查符合《政府信息公开条例》规定。反之，如果类似案涉告知的行为不属于行政诉讼的受案范围，则势必造成行政机关以“告知”的形式规避信息公开中的法定答复义务，从而导致本应纳入司法审查范围的行政行为游离于制度监督体系之外，公民、法人和其他组织对信息的获取权将得不到有效的保护。 此外，庭审中，被告南通市人民政府还辩称，原告认为被告不依法履行政府信息公开义务的，可以向行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，故不能对案涉行为提起诉讼。本院认为，《政府信息公开条例》第三十三条两款规定系并列关系，公民对行政机关工作人员的不履职行为既可以向有关机关反映，由上级机关或监察机关追究内部行政责任或纪律责任。符合起诉条件或复议条件的，亦可依法申请复议或提起行政诉讼予以救济，两款规定在适用上并无矛盾。 关于原告申请内容是否符合“一事一申请”原则，被告所作告知是否合法的问题。原告认为申请公开的信息内容不属于多个行政机关制作或保存的信息，案涉信息由被告向有关部门申报，因此不属于一个部门制作并保存。且申请信息内容明确，不属于信息类别和项目繁多的情形，原告申请符合一个申请对应一个政府信息项目的规定。被告辩称，原告申请公开的信息由国土等多个职能部门制作并保存，内容涉及二十多个项目，共二百多页，且各项信息的属性、公开程度不同，故被告无法按照原告申请的内容作出准确的答复，被告要求原告按“一事一申请”原则调整申请方式并无不当。 本院认为，“一事一申请”原则意即“一个政府信息公开申请只对应一个政府信息内容”。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）中指出：在实际工作中，有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息，有的申请公开的信息类别和项目繁多，受理机关既不能如需提供，又难以一一指明哪条信息不存在，哪条信息属于哪个行政机关公开，影响了办理时效。为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照“一事一申请”原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。《政府信息公开条例》虽然未规定“一事一申请”原则，但人民法院审理行政案件，并不排斥法律和行政法规以外的规范性文件的适用。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》有利于提高行政效率，促进行政机关全面、及时、准确公开信息，便于人民群众及时获取信息。因此，人民法院审理行政案件可以参照适用。 对于“一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目”中“项目”的合理解释决定“一事一申请”原则的适用正确与否。一般而言，“项目”涉及的信息种类越多，信息内容越抽象，行政机关的查找难度就越大，行政效率越低下；反之，“项目”涉及的信息种类越少，信息内容越具体，行政机关的查找难度就越小，行政效率越高效。但是，对于申请人本可以通过一次申请向同一行政机关获取多个内容相近的信息申请，为提高行政效率，行政机关可以要求申请人将拆分过细的申请作归并处理。因此，衡量是否属于“一个政府信息项目”并不以申请的信息数量须满足一个信息或一份文件为要求，而应当以行政机关能否根据申请识别信息内容、是否有利于提高行政效率、是否有利于申请人及时获取信息为判断标准。 具体到本案，首先，倪汉清向南通市人民政府申请公开“‘国土资函[2015]881号建设用地的批复’所提交的申请材料”，所描述的内容具体明确，并无歧义。其次，虽然案涉信息涉及多个行政职能部门制作，庭审中被告认为申请材料中至少包含审查意见、“一书四方案”、平面布置图、土地利用总体规划图鉴等多个行政职能部门制作的信息，但南通市人民政府作为申报主体，原告有理由相信被告获取并保存相关申请材料。即便对于未保存的信息，被告也应当按照《政府信息公开条例》第二十一条的规定分别作出不同处理。故案涉申请不属于一个申请要求公开分属多个行政机关保存政府信息的情形。再次，从直观的字面理解，案涉信息的类别即指取得国土资函[2015]881号建设用地批复的申报材料，项目即指[2015]881号建设用地项目。因此，从申请人描述的信息内容来看，申请内容并不属于信息类别和项目繁多。南通市人民政府庭审中提供了南通市国土资源局出具的情况说明，以证明原告所申请的信息内容多达二十项、二百多页，被告据此认为案涉申请属于信息类别和项目繁多。对此，本院认为，客观上原告申请公开的申请材料包含的信息课目、内容较多，但如前所述，是否适用“一事一申请”原则予以调整申请方式，应当以行政机关能否根据申请识别信息内容、是否有利于提高行政效率、是否有利于申请人及时获取信息为判断标准，而不能机械适用信息数量、信息内容的多寡为衡量标准。被告在申请内容指向明确的情况下，告知原告以“一事一申请”原则予以调整并不利于行政效率的提高；最后，“一事一申请”原则旨在追求行政高效的目标，但“一事一申请”原则的适用应当符合《政府信息公开条例》保障公民、法人和其他组织及时依法获取信息之立法目的，如果适用“一事一申请”原则调整后事实上申请人无法或难以获取信息，则适用该原则的合法性就会受到质疑。本案即是如此，被告在原告申请内容指向明确的情况下，要求原告按“一事一申请”原则进行调整，有悖这一原则的基本涵义和设立初衷。 综上，被告南通市人民政府的告知行为具有可诉性，南通市人民政府答复行为违法。对于原告要求责令被告依法对原告申请的信息进行公开的诉讼请求，因案涉信息哪些属于公开的范围、是否需作区分处理等情形尚需被告进一步裁量，被告应当根据裁量后的结果依法作出答复。据此，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条、第二十一条、第二十四条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、第十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十二条的规定，判决如下： 一、确认被告南通市人民政府作出的[2017]通依告第19号《南通市人民政府信息公开申请告知书》的行为违法； 二、被告南通市人民政府于本判决生效之日起在十五个工作日内对原告倪汉清的申请作出答复。 案件受理费50元，由被告南通市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元。（该院开户银行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75） 审判长  张志新 审判员  郁 娟 审判员  张祺炜 二〇一七年十一月十三日 书记员  胡秀梅 附本判决适用的法律、法规条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》 第九条第一款被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。 第十条被告对原告要求公开或者更正政府信息的申请无正当理由逾期不予答复的，人民法院应当判决被告在一定期限内答复。原告一并请求判决被告公开或者更正政府信息且理由成立的，参照第九条的规定办理。