湖南省湘潭市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）湘03行赔终10号上诉人（原审原告）王质斌，男，1968年7月17日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市雨湖区。上诉人（原审原告）湖南照丰家具有限公司，住所地湘潭市雨湖区先锋乡先锋村湘大新路18号。法定代表人王质斌，总经理。上诉人（原审被告）湘潭市雨湖区先锋街道办事处，住所地湘潭市雨湖区高岭路10号。法定代表人李炜，主任。委托代理人赵立新。委托代理人王煜寰。上诉人王质斌、湖南照丰家具有限公司（以下简称“照丰公司”）与上诉人湘潭市雨湖区先锋街道办事处（以下简称“先锋街道”）行政赔偿一案，王质斌、照丰公司于2019年8月19日向湘潭市岳塘区人民法院提起行政赔偿诉讼，该院于2020年2月17日作出（2019）湘0304行赔初10号行政赔偿判决，王质斌、照丰公司和先锋街道均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。因案情复杂，2020年7月13日，经湖南省高级人民法院（2020）湘行赔延8号《延期审理的批复》批准延长审理期限。本案现已审理终结。原审判决认定，王质斌与湘潭市雨湖区先锋乡先锋村委会于2008年9月10日和9月11日签订《招商企业用地管理协议书》和《土地使用权转让协议》。此后，王质斌在未取得集体土地建房审批许可的情况下，在先锋村先进组建设房屋一栋，占地面积570.98平方米，总建筑面积1251.28平方米。2015年10月20日，照丰公司成立，法定代表人为王质斌，住所地为湘潭市雨湖区先锋乡先锋村湘大新路18号，经营范围为家具加工、销售：木材、五金及装饰材料、竹木及漆器工艺品的销售。因新湘路综合提质改造建设项目需征收集体土地，湘潭市人民政府于2017年3月20日发布潭公土字［2017］24号《征收土地公告》，涉案房屋处于征地红线范围内。征收过程中，湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所曾提出过房屋拆迁补偿安置方案：生产、经营、养殖等补偿397459元（单价为325元／㎡），未认定为合法房屋的面积拆除补助373284元，合计770743元，但双方就涉案无证房屋拆迁补偿问题一直协商未果。2017年5月25日，湘潭市公安局雨湖分局分别于16时41分、16时57分、21时43分接到110报警称“雨湖区先锋乡先锋村先进组王质斌家里发生一起纠纷”“雨湖区口修路路边位置有一位女子因拆迁问题，情绪激动要跳楼”“在雨湖区照丰家具店发生一起打架纠纷”。湘潭市公安局雨湖分局接警后指派先锋派出所民警前往现场调查，反馈情况为“先锋街道在湘大新路组织征收拆迁工作，该征拆户与工作人员发生纠纷，经街道干部与民警作工作，该征拆户就没有阻挠拆迁工作”。2017年5月25日晚上10点左右，王质斌的房屋被强制拆除。2017年11月24日，王质斌向湘潭市雨湖区人民法院提起行政诉讼，请求确认湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局、先锋街道、湘潭市公安局雨湖分局强制拆除原告房屋行政行为违法，湘潭市雨湖区人民法院于2018年11月19日作出（2017）湘0302行初92号之二行政判决，确认先锋街道强制拆除王质斌房屋的行为违法；驳回王质斌对湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局和湘潭市公安局雨湖分局的起诉。2019年5月6日，王质斌通过ＥＭＳ邮政特快专递的方式向先锋街道递交了《行政赔偿申请书》，先锋街道对此未给予答复，王质斌提起本案行政赔偿诉讼。先锋街道在对涉案房屋拆除前，没有对屋内物品进行清点造册和妥善保管，拆除过程中未进行现场摄像、公证等保全证据。原审判决另查明，2017年1月5日，湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局对涉案房屋检查时，发现涉案房屋未办理建房审批手续，在履行相关程序后，以王质斌未取得建设工程规划许可证，无法采取改正措施消除影响为由，作出潭雨行限拆决字[2017]第1600274号《限期拆除决定书》并送达。王质斌对限期拆除决定不服，向湘潭市雨湖区人民政府申请复议，湘潭市雨湖区人民政府于2017年5月22日作出潭雨决字[2017]01号《行政复议决定书》维持了限期拆除决定。王质斌遂向湘潭市雨湖区人民法院提起行政诉讼，请求撤销限期拆除决定及行政复议决定，湘潭市雨湖区人民法院于2018年5月15日作出（2017）湘0302行初54号行政判决，驳回王质斌的诉讼请求。王质斌仍不服上诉至本院，本院于2018年9月25日作出（2018）湘03行终58号行政判决驳回上诉，维持原判。原审判决认为，第一，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，“赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在提起行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿,赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”，先锋街道未在法定期限内对原告的赔偿申请作出是否赔偿的决定,原告单独提起行政赔偿诉讼,符合法定条件。第二，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……(四)造成财产损害的其他违法行为。”本案中，先锋街道对涉案房屋的强制拆除行为，已被湘潭市雨湖区人民法院作出生效的（2017）湘0302行初92号之二行政判决确认违法，故先锋街道系本案的赔偿义务机关，应对其造成的损失承担赔偿责任。第三，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据查明的事实，涉案房屋系无证房屋，且处于征地范围内必须拆迁，先锋街道对涉案物品未进行清点造册和妥善保管，无法恢复原状或返还原物，因此赔偿方式以支付赔偿金为宜。第四，关于本案赔偿项目与赔偿数额的确定问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定，“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”在考虑违法拆除赔偿数额的时候，应当考量相关安置补偿文件的规定，不能因违法行为而减少当事人应当得到的补偿利益。在涉案房屋被强制拆除前，原告虽未与湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所就涉案无证房屋拆迁补偿问题达成协议，但该房屋已纳入拆迁补偿安置程序中，且行政机关征拆人员亦上户与原告商谈补偿价值问题，制作过房屋征收安置各项补偿费用汇总表（草案）等相关资料，说明行政机关考虑了涉案房屋的实际情况，其因合法征拆而应取得的利益应当予以补偿。结合本案实际情况综合考虑，该院认为可参考湘潭市人民政府潭征拆联字[2014]3号《关于进一步明确征地拆迁和房屋征收有关工作的会议纪要》第三条关于未登记建筑合法性认定和拆违控违问题的议定内容，给予王质斌300元/㎡的拆除补助。因此，王质斌应获得的房屋拆除补助损失为375384元（300元/㎡×1251.28㎡）。在审理行政赔偿案件时，应当充分、全面的考虑当事人的实际损失。被告违法强制拆除原告的房屋，赔偿的标准不应低于原告依照征收补偿方案可以获得的征收补偿标准。根据湘潭市人民政府潭政发[2018]7号《湘潭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十八条第三款“有合法集体建设用地手续的农村集体企业，同时具备本条第二款规定条件的，按企业实际生产用房面积给予650元/㎡的生产补偿（包括停产停业工资及设备拆除、安装、搬运等全部费用）”的规定，及原告提交双方未签字的《房屋拆迁补偿协议书》可以看出，征拆部门在之前与原告协商拆迁补偿安置方案时承诺给予325元/㎡的生产、营业补偿，属于依照征收补偿方案可以获得的补偿，该补偿数额具有公平合理性，因此，湖南照丰家具有限公司应获得的生产、营业补偿为406666元（325元/㎡×1251.28㎡）。关于原告要求赔偿企业停产等损失的诉讼请求，该院综合考虑予以部分支持。综上，先锋街道应赔偿原告王质斌、湖南照丰家具有限公司房屋拆除补助损失375384元和生产、营业补偿为406666元，共计782050元，故两原告的诉讼请求该院予以部分支持。关于两原告提出被告拆除的原告征收红线范围外300平方米房屋恢复原状或赔偿损失180000元及房屋内家具损失的诉讼请求，因证据不足，不予采信。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第九条第一款、第三十二条、第三十六条第（三）项、第（四）项、第（八）项之规定，判决：一、被告湘潭市雨湖区先锋街道办事处于该判决生效之日起三十日内一次性支付原告王质斌、照丰公司房屋拆除补助损失375384元和生产、营业补偿406666元，共计赔偿款782050元；二、驳回原告王质斌、照丰公司的其他诉讼请求。王质斌、照丰公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决遗漏诉讼请求。本案虽系强拆房屋引发，但实质是因征地拆迁问题导致的纠纷，案涉房屋已纳入拆迁补偿安置程序，上诉人因拆迁而应得的利益也属于房屋因强拆所造成的直接损失。上诉人在一审提交的赔偿清单中，除了主张房屋价值、物品损失及营业损失外，还主张了包括在拆迁利益内的货币补偿、拆迁奖励、搬迁补助和过渡费用等损失，该部分实质上也是上诉人的诉讼请求，但一审判决未对该部分未予以说明，属于遗漏赔诉讼请求；二、上诉人与当地村委会签订用地协议取得土地使用权，后将户口迁至本村成为集体经济组织成员，涉案房屋虽未取得相关规划许可，但在农村落户的前提是在本村有固定住房，上诉人在取得土地使用权的基础上建设房屋用于居住和生产经营并不违反法律规定。涉案房屋系上诉人及家人在本村唯一住房，在拆迁安置的安置人口认定过程中也被认定为安置人口，故上诉人及其家人应享有一定的拆迁安置利益，但一审仅判决赔偿拆除房屋补助，对于上诉人及家人基于被安置人口和房屋产生的安置补偿利益及照丰公司的停产损失均未处理，有违全面赔偿原则；三、一审法院对双方举证责任划分和证据认定有违公平公正原则。涉案房屋系被先锋街道违法拆除，该违法行为导致上诉人对屋内物品损失和红线外房屋被拆除的情况无法举证，举证责任应已转移到先锋街道。先锋街道在强拆时未进行证据保全等工作，此种情况下应由先锋街道承担举证不利的后果。一审判决却以上诉人证据不足为由全面否定上诉人的损失，且在接到上诉人的评估鉴定申请书后未作实质处理，未对损失情况进行评估鉴定，不符合法律规定；四、一审判决程序违法。一审审理中，证人实质上全程参与了庭审，其回答与上诉人提交的照片视频互相矛盾，但一审法院却采信了该证人证词，程序违法；五、上诉人的信赖利益应得到保护。上诉人于2008年经招商引资来到先锋村合法经营多年，涉案房屋和土地来源合法，证照齐全，建房经营经过村委会同意，为当地经济发展作出了巨大贡献，上诉人有理由相信自己的建设行为和经营行为合法并得到保护，法院应对先锋街道的违法行为予以惩戒。请求二审法院撤销一审行政赔偿判决，改判支持王质斌、照丰公司的全部诉讼请求：1.赔偿违法拆除房屋导致上诉人王质斌的各项损失2982219元（扣除红线外房屋损失）；2.将王质斌征收红线外300平方米的被拆除房屋恢复原状或赔偿损失180000元;3.赔偿上诉人照丰公司的停产损失和营业补偿损失共计2409315元。先锋街道不服一审判决，向本院上诉称，一、一审法院适用法律错误，涉案房屋系违法建筑，不属于国家赔偿范围，王质斌及照丰公司的赔偿请求没有事实依据，应当予以驳回。王质斌及照丰公司的房屋未取得集体土地建房审批许可，且经人民法院生效文书确认为违法建筑，因建设行为的违法性，故不能产生设立物权的法律后果，建设人因此不享有物权权益。国家赔偿是以合法权益受损为前提，王质斌、照丰公司不符合申请国家赔偿的条件。同时一审法院参照未生效的房屋拆迁补偿安置协议、各项补偿费用汇总表、收款收据等确认王质斌、照丰公司的房屋拆除补偿损失金额，没有事实依据，且与法相悖；二、一审法院确定的照丰公司生产、营业补偿金额于法无据，该损失产生的原因是王质斌的违法建设房屋过错造成，不是直接损失，不属于国家赔偿的范围，且照丰公司也没有提供证据证明该项损失，应承担举证不能的责任。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回王质斌、照丰公司的全部诉讼请求。经本院二审阅卷、调查并询问当事人，一审判决认定事实基本清楚，本院依法予以确认。本院二审另查明：1.湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所在与王质斌协商过程中初步形成《房屋拆迁补偿安置协议》，所确定的生产、经营、养殖等补偿费用，是参照《湖南省人民政府关于的批复》湘政函[2013]84号第二十八条第三款（同《湘潭市人民政府关于印发的通知》湘政发[2018]18号第三十五条第三款））所明确的标准进行的减半计算，虽然征拆部门和王质斌均未签字盖章，但双方对曾有过该协议方案这一事实无异议；2.涉案房屋拆除前，王质斌对房屋内的部分家具、电器等物品进行了搬离，但具体物品不明。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。该法第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。第三十六条第（四）、（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成侵害，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。湘潭市雨湖区人民法院作出（2017）湘0302行初92号之二行政判决已确认先锋街道强制拆除王质斌的房屋行为违法，因违法拆除行为给王质斌、照丰公司造成的直接损失，应当由先锋街道依法承担赔偿责任。本案中，案涉房屋未依法办理国土、建设规划部门的审批和产权登记，且已被生效法律裁判文书认定为违法建筑，故王质斌、照丰公司主张其房屋应按合法房屋的标准予以赔偿，缺乏事实和法律依据。但考虑到王质斌系当地基层组织招商引资进行开办企业，照丰公司亦依法成立，办理了相关证照，合法经营多年，照丰公司所在地先锋街道对其经营情况早已知情，涉案土地被征收前也无相关部门对该建设行为进行查处或要求其按规定补办相关手续，征拆机构在涉案房屋拆除前亦与王质斌就拆迁补偿事宜进行了协商并初步形成房屋拆迁补偿安置协议等实际情况，事实上形成了行政法上的信赖利益，应给予适当补偿。也就是说，对于因现实原因形成的未建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收时予以甄别，不应简单笼统以属于违法建筑为由一律不予补偿。先锋街道主张涉案房屋系违法建筑不应进行行政赔偿的理由不足，本院不予支持。湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所与王质斌在协商过程中初步形成《房屋拆迁补偿安置协议》，尽管双方均未签字，但亦可视为是政府部门的承诺，一审法院据此判决先锋街道赔偿王质斌、照丰公司房屋拆除补助损失375384元和生产、营业补偿406666元，并无不当。《湖南省人民政府关于的批复》湘政函[2013]84号第二十五条规定，房屋内外附属设施、搬家费、住房过渡费、误工农具补助和支持征地拆迁腾地奖按照以下规定计算：（一）房屋内外附属中设施补偿标准为150元／㎡；（二）实行住房货币安置方式的，给予一次搬家费和12个月的住房安置过渡费；实行自拆自建方式的，给予两次搬家费和12个月的住房安置过渡费；（三）支持征地拆迁腾地奖标准为400元／㎡。其中附件三明确搬家费为10元／㎡，误工、农具补助为10元／㎡，住房安置过渡费为10元／㎡／月。基于湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所与王质斌初步的协商方案，根据违法侵权不应低于合法征收补偿原则及现行集体土地征收过程中的房屋补偿安置规定，本案还应适当考虑王质斌、照丰公司的室内外附属设施补偿、搬家费、住房安置过渡费、奖励费等，计算标准仍以《房屋拆迁补偿安置协议》中所确定的按合法建筑应获得补偿减半的方式较为合理。故本院认定王质斌另外还应获得的直接损失赔偿如下：一、室内外附属设施补偿1251.28㎡×（150÷2）元／㎡=93846元；二、误工及农具补助1251.28㎡×（10÷2）元／㎡=6256.4元；三、住房安置过渡费1251.28㎡×（10÷2）元／㎡×12个月=75076.8元；四、搬家费1251.28㎡×（10÷2）元／㎡=6256.4元；五、支持征地拆迁奖励1251.28㎡×（400÷2）元／㎡=250256元；以上五项共计431691.6元。关于王质斌、照丰公司主张的财物损失赔偿，由于先锋街道在强制拆除时未依法对物品进行清点造册，根据行政诉讼举证规则，因行政机关的原因导致原告无法就损害情况举证的，举证责任应由先锋街道承担，而原审法院以王质斌、照丰公司未提交证据为由，驳回该项诉讼请求不符合法律规定。由于毁损、遗失物品已无法进行评估，根据王质斌、照丰公司提供的房屋被强制拆除前的部分照片，综合考虑王质斌经营照丰公司的实际经营时间、物品使用年限及已经搬离了部分物品等情况，本院酌情确定财物损失赔偿数额为100000元。上诉人先锋街道虽提出拆除房屋时室内并无其他财产，但未提供充分证据证实，对该意见本院不予采信。综上，本院确定王质斌、照丰公司因房屋被违法拆除造成的直接损失共计为房屋拆除补助损失375384元+营业补偿406666元+室内外附属设施补偿等五项费用431691.6元+财物损失100000元=1313741.6元。另，尽管王质斌夫妻两人的户籍已迁入先锋街道（原先锋乡）先锋村，但由于该两人并未被确认为被征地农村集体经济组织成员，其主张的住房安置货币补贴赔偿项目的理由不能成立，本院不予支持。关于王质斌、照丰公司提出的将征收红线外被拆除房屋恢复原状或者赔偿损失180000元及停产损失的赔偿请求，均没有事实和法律依据，本院亦不予支持。综上所述，王质斌、照丰公司部分上诉理由成立，对其成立部分依法予以支持。先锋街道的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实基本清楚，但赔偿金额认定依据不足，处理结果不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下:一、撤销湖南省湘潭市岳塘区人民法院(2019)湘0304行赔初10号行政赔偿判决；二、由上诉人湘潭市雨湖区先锋街道办事处赔偿上诉人王质斌、湖南照丰家具有限公司因房屋被违法拆除所遭受的直接损失共计1313741.6元，在判决书生效后60日之内支付；三、驳回上诉人湘潭市雨湖区先锋街道办事处的上诉请求及上诉人王质斌、湖南照丰家具有限公司的其他诉讼请求。本判决为终审判决。审 判 长  谢 颖审 判 员  秦泽湘审 判 员  康 婷二〇二〇年九月三日法官助理赵祝代理书记员  谭聪乐附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……