广东省深圳市盐田区人民法院 行 政 判 决 书 （2016）粤0308行初2172号 公益诉讼人深圳市盐田区人民检察院，住所地广东省深圳市盐田区深盐路**盐田区行政中心，组织机构代码K3172429-3。 法定代表人杨剑锋，该检察院检察长。 委托代理人鲁文静，该检察院工作人员。 委托代理人张泉泉，该检察院工作人员。 被告深圳市龙华区城市管理局（原深圳市龙华新区城市管理局），住所，住所地广东省深圳市龙华区梅龙大道**国鸿工业园****社会信用代码11440300053983602N。 法定代表人林志钢，该局局长。 出庭负责人佘扬波，该局副局长。 委托代理人柯日东，该局副调研员。 委托代理人王勇飞，广东盛唐律师事务所律师。 公益诉讼人深圳市盐田区人民检察院（以下简称公益诉讼人）因认为深圳市龙华区城市管理局（以下简称被告）不履行法定职责，于2016年11月23日向本院起诉，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉书副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年6月23日公开开庭审理了本案。公益诉讼人委托代理人鲁文静、张泉泉，被告出庭负责人佘扬波、委托代理人柯日东、王勇飞到庭参加了诉讼。经广东省高级人民法院批准，本案审理期限延长6个月。本案现已审理终结。 公益诉讼人诉称，2016年10月18日，深圳市人民检察院将在履行职责中发现的深圳市大水坑大二股份合作公司（以下简称大二股份公司）、张伟雄等非法占用农用地而破坏林地资源的案件线索移交其办理。经公益诉讼人依法审查查明：大二股份公司成立于2004年11月10日，何建文于2008年9月至2013年8月期间任该公司董事长。2011年10月14日，大二股份公司在时任董事长何建文的主持下，在公司会议室召开全体股民会议。会议由公司全体股民决定，与张伟雄合作，由张伟雄对深圳市龙华区观澜大水坑大二村的山猪坑小山林地（以下简称涉案林地）进行挖掘平整，然后再与深圳裕顺达公司合作建房。随后，大二股份公司以整治山猪坑小区危险边坡的名义向原深圳市龙华新区观澜街道办事处（以下简称观澜街道办）进行了申报，后街道办批复由大水坑社区聘请有资质的设计单位制定方案，并报批相关手续后，在合法范围内规范施工。但大二股份公司既未按批复规定聘请有资质的设计单位制定整治方案，也未按相关程序合法报批手续，而是随即与张伟雄进行合作。2012年2月25日，张伟雄以挂靠的深圳市基础工程有限公司的名义与大二股份公司签订了土方工程施工合同，由张伟雄对该村山猪坑地块实施“三通一平”工程。2012年3月份，大二股份公司和张伟雄在未向林业主管部门申报合法手续的情况下，便由张伟雄组织施工队陆续对山猪坑小山进行了推山毁林的平整施工。2013年12月初，深圳市公安局森林分局民警接到群众举报后将正在组织施工的张伟雄查获，随后又将何建文传唤到案。后经鉴定，涉案山猪坑地块，林地被挖掘平整后，已完全改变林地用途，种植条件完全丧失，不再具备维护生态平衡等相关功能，原有状态难以自然恢复，涉案林地总面积为12.72亩。因涉嫌非法占用农用地罪，何建文、张伟雄于2014年2月26日被深圳市公安局森林分局刑事拘留，同年3月5日被取保候审。经深圳市宝安区人民检察院提起公诉，深圳市宝安区人民法院(以下简称宝安法院)于2014年8月21日作出（2014）深宝法龙刑初字第1016号刑事判决书，判决大二股份公司、何建文、张伟雄犯非法占用农用地罪，并判处罚金。该判决已于2014年9月13日生效。截至2016年10月26日，被破坏的涉案林地仍未得到恢复。根据上述查明的事实，公益诉讼人依法于2016年10月27日向被告发出深盐检行建（2016）4号《检察建议书》（以下简称《检察建议书》），督促被告依法履行监管职责。2016年11月4日，被告虽回复称会尽快责成大二股份公司恢复林地原状。但截至起诉之日，被告仍未进行立案查处，亦未责令非法行为人限期恢复涉案被破坏林地的原状。虽然上述单位及相关人员的行为因犯非法占用农用地罪受到了刑事处罚，但涉案林地仍未得到恢复，被告怠于履行职责的行为与其行政职能相违背，因此，应当被确认为违法。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起公益诉讼，请求：1.确认被告就大二股份公司、张伟雄非法破坏深圳市龙华区大水坑二村蒙特科技观光路1424号工厂后山林地的违法情形怠于履行监管职责的行为违法；2.判令被告依法履行职责，责令大二股份公司、张伟雄限期恢复所破坏的上述林地的原状。因在诉讼期间被告责令大二股份公司、张伟雄限期恢复所破坏的涉案林地的原状，现涉案林地已全部完成复绿，故公益诉讼人决定撤回第二项诉讼请求。 公益诉讼人向本院提交如下证据、依据：1.组织机构代码和法定代表人身份证明，证明被告身份;2.《深圳市城市管理局行政许可实施办法》，证明被告系龙华区林业主管部门；3.（2014）深宝法龙刑初字第1016号刑事判决书，证明大二股份公司、张伟雄存在破坏涉案林地的违法行为;4.林司鉴字（1645）号《物证鉴定书》，证明涉案林地位置和被破坏状态;5.2016年10月26日现场照片，证明涉案林地截至2016年10月26日仍处于被破坏状态;6.《立案决定书》、《检察建议书》及送达回证，证明公益诉讼人已立案并向被告发出了检察建议及被告收到的时间；7.《龙华新区城市管理局关于深圳市盐田区人民检察院的回复》（2016年11月4日），证明被告确认涉案林地仍处于被破坏状态且因种种原因一直未开展复绿工作；8.《询问笔录》，证明被告至今未对破坏林地行为进行立案查处；9.2016年11月21日现场照片，证明涉案林地仍处于被破坏状态而未得到恢复。当庭补交以下证据：10.《关于印发的通知》（该份证据于2016年12月30日即公益诉讼人举证期限届满后形成），证明深圳市龙华区机构编制委员会设置了深圳市龙华区城市管理局即被告，为区政府主管城市管理的工作部门，其职能包括林业管理、造林绿化、森林资源开发、利用、保护及森林防火工作。 被告辩称，一、行政主体方面。被告在2017年1月7日之前也就是龙华区正式设立之前，不属于《中华人民共和国森林法》（以下简称森林法）所提到的县级以上林业主管部门，被告在此期间仅为受宝安区城市管理局委托的龙华新区管理委员会的内设机构，不具备行政法意义上的独立承担行政责任的行政主体，所以在本案中被告不属于适格的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条规定，行政执法委托的应当以委托方作为被告，本案中应当列深圳市宝安区城市管理局为被告。二、法定职责方面。在2017年1月7日之前，被告不具备林业违法案件的立案查处的法定职权。在此期间，属于深圳市宝安区城市管理局及其委托的街道办或森林公安分局，对此深圳市城市管理局在2014年对该两个机构的职权进一步划分，即林业违法案件的执法权属于街道办，当涉及刑事责任追究时，则由森林公安分局查处。所以对于被告而言，在此期间不享有也不具备涉案违法行为查处的法定职权，也不属于受到任何机构委托的受托执法主体。三、被告在接到《检察建议书》后，第一时间与涉案街道办一同对涉案的当事人予以要求限期对涉案林地进行复绿，而且涉案的当事人也在规定的期限（不到一个半月）内进行复绿，达到了复绿的标准，所以被告在此期间不存在怠于履行的问题。但是公益诉讼人在不到一个月的期限内即提起本案的行政公益诉讼，违背了《人民检察院公益诉讼工作实施办法》第四十一条的规定。四、本案是在已经进行刑事认定有罪判决之后，而且在刑事审理期间已经进行复绿的情况下，那么我国的法律对于进行刑事有罪认定之后，或者说在涉案的当事人已经进行复绿之后，未进行相关的保养所造成的情况是否需进行行政执法查处没有相关的明确规定，所以公益诉讼人要求被告或者是相关的执法主体进行相应的行政执法缺乏法律依据。所以综上，被告不属于本案适格的被告，也不具备在龙华区正式成立之前享有本案涉案违法行为的行政执法职权，不属于涉案林业违法案件的行政执法主体。同时，被告在接到《检察建议书》后充分要求涉案当事人进行复绿工作，而且也在不到一个半月的时间内达到复绿标准，所以恳请法院驳回公益诉讼人的诉讼请求。 被告向本院提交如下证据、依据：1.现场勘验照片，证明被告对涉案林地进行了实地现场勘查;2.《整改通知书》（2016年12月7日），证明被告依法履行监管职责，于2016年12月7日依法作出《整改通知书》并依法直接送达；3.《深圳市建设工程施工合同》，证明涉案林地由大二股份公司委托复绿;4.调研现场照片（12月7日），证明被告到涉案林地复绿现场督促复绿工作;5.调研及复查现场照片（12月13日），证明被告依法对涉案林地复绿工作完成情况进行复查;6.《龙华新区城市管理局关于大水坑山猪坑林地复绿情况说明》，证明被告依法对涉案林地进行复绿;7.涉案林地复绿前后现场照片，证明涉案林地已恢复原状（恢复林地用途）;8.森林法第十三条，证明被告的监管行为符合法律规定；9.《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第三项，证明被告没有对涉案违法行为进一步查处具有法律依据。当庭补交以下证据：10.《深圳市人民政府法制办公室关于深圳市盐田区民族宗教事务局等行政执法主体的公告》；11.《深圳市宝安区人民政府及所属部门与深圳市龙华新区管理委员会行政执法委托协议书》，证据11、12均证明被告仅为龙华新区管理委员会（市政府派出机构）的内设机构，不是县级以上林业主管部门，仅接受深圳市宝安区城市管理局的委托负责林业行政执法、行政处罚工作，被告不是本案适格被告，应当由委托单位当被告；12.《深圳市城市管理行政执法局关于调整林业行政执法事项的通知》，证明2014年12月16日起，林业违法案件的受理和查处由街道办负责；13.《龙华新区城市管理局关于深圳市盐田区人民检察院的回复》；14.《整改通知书》（2016年11月7日）；15.《深圳市大水坑大二股份合作公司复函》；16.龙华区筹备组副组长苗宁礼同志勘验现场照片（2016年12月7日）；17.深圳市龙华区人民检察院筹备组组长杨时敏同志调研现场照片（2016年12月13日）；18.《关于对大水坑山猪坑地块复绿标准技术鉴定报告》（2016年12月28日），证据13-18均证明被告在接收到《检察建议书》后积极履行监督职责，并在被告的监督和协调下，涉案林地的复绿工作已经完成并达到规范标准，不存在行政不作为的情形；19.刑事判决书，证明涉案林地于2014年已完成相关复绿工作且法院已认定涉案违法行为情节较轻。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：公益诉讼人及被告在举证期限内提交的证据取得程序和收集方法合法，与本案具有关联性，本院予以确认；公益诉讼人当庭补交的证据10为举证期限届满后形成的新证据，符合法律规定，本院予以确认；前述确认的证据可以作为本案定案的依据。被告当庭补交的证据10-19并非举证期限届满后形成的，不属于新的证据，本院对该10份证据不予确认。 经审理查明，大二股份公司成立于2004年11月10日，何建文于2008年9月至2013年8月期间任该公司董事长。2011年10月14日，大二股份公司在时任董事长何建文的主持下，召开全体股民会议，会议决定与张伟雄合作，由张伟雄对涉案林地进行挖掘平整，再与深圳裕顺达公司合作建房。随后，大二股份公司以整治山猪坑小区危险边坡的名义向观澜街道办进行了申报，后街道办批复由大水坑社区聘请有资质的设计单位制定方案，并报批相关手续后，在合法范围内规范施工。但大二股份公司既未按批复规定聘请有资质的设计单位制定整治方案，也未按相关程序合法报批手续，而是随即与张伟雄进行合作。2012年2月25日，张伟雄以挂靠的深圳市基础工程有限公司的名义与大二股份公司签订了土方工程施工合同，由张伟雄对该村山猪坑地块实施“三通一平”工程。2012年3月份，大二股份公司和张伟雄在未向林业主管部门申报合法手续的情况下，便由张伟雄组织施工队陆续对山猪坑小山进行了推山毁林的平整施工。后经国家林业局森林公安司法鉴定中心鉴定，涉案林地用途完全改变，林业种植条件完全丧失，原有植被已遭到严重毁坏，已不具备涵养水源、保持水土、净化大气、维护生态平衡等方面的功能；涉案林地与周边相近的林相比较，无法再达到林相结构完整、林下层植物种类繁多、枝叶茂盛、植物交织覆盖等原貌，难以自然恢复。涉案林地总面积为12.72亩。宝安法院于2014年8月21日作出（2014）深宝法龙刑初字第1016号刑事判决书，判决大二股份公司犯非法占用农用地罪，判处罚金人民币二十万元；何建文犯非法占用农用地罪，判处罚金人民币十万元；张伟雄犯非法占用农用地罪，判处罚金人民币十万元。该判决已于2014年9月13日生效。 2016年10月27日，公益诉讼人向被告发出《检察建议书》，内容为：经公益诉讼人查明，大二股份公司未取得任何审批手续与张伟雄直接进行推山毁林的平整施工，其行为违反《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称森林法实施条例）、《广东省林地保护管理条例》的有关规定，使涉案林地受到严重破坏。被告作为龙华区林业主管部门，具有管理、监督辖区森林资源保护的法定职责，对于涉案林地一直处于被破坏的状态，并未积极履行法定职责而使其得以修复，建议被告责令大二股份公司、张伟雄限期恢复所破坏的涉案山猪坑林地的原状，并要求被告在收到《检察建议书》后一个月内将办理情况进行书面回复。 2016年11月4日，被告回复公益诉讼人称，经核实发现涉案林地杂草丛生，未进行复绿工作；经了解，涉案地块虽属国有林地，但同时又为村自留地，属历史遗留问题，权属不清，因此一直未开展复绿工作；另，大二村董事长因公出差，暂时未取得联系，其将尽快责成大二股份公司对所破坏的涉案林地进行复绿工作，恢复林地原状。 同年11月21日，公益诉讼人对涉案林地进行现场勘查，发现该林地尚未复绿。同日，公益诉讼人对原深圳市龙华新区城市管理局（以下简称原龙华新区城管局）林业管理科科长柯日东进行询问，柯日东称该局收到公益诉讼人的检察建议后并未对大二股份公司、张伟雄非法破坏涉案林地的行为进行立案查处，涉案林地仍未进行任何复绿工作，被破坏林地仍未恢复。公益诉讼人遂于2016年11月23日向本院提起行政公益诉讼。 在本案审理过程中，被告于2016年12月7日向大二股份公司和张伟雄分别发出《整改通知书》，称该公司和张伟雄对山猪坑小山进行了推山毁林平整工作，被深圳市公安局森林分局立刑事案件查处，经宝安法院判决判处罚金并对毁坏地块进行复绿工作。被告工作人员到山猪坑现场复核，发现现场只遗留少量种植的小树苗，并没有达到林业部门要求的复绿标准，现责成其在收到本通知书10日内对该地块按造林标准进行复绿补种工作，逾期未整改，被告将依法处理，由此引起的法律责任概由其承担。随后大二股份公司委托深圳市春夏秋冬实业有限公司对山猪坑地块进行复绿工程，于2016年12月15日完成复绿工作。公益诉讼人确认其于2016年12月21日对涉案林地的复绿情况进行现场勘验，确认涉案林地已全部完成复绿。 又查，国务院于2016年批复同意广东省设立深圳市龙华区和坪山区（国函（2016）159号），而后原龙华新区城管局的行政职权由被告承继。 另查，森林法第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”森林法实施条例第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”《广东省林地保护管理条例》第十一条第一款规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程确需征收、征用、占用林地的，必须向县级林业主管部门提出申请，经省级以上林业主管部门审核同意发给使用林地许可证后，依照有关土地管理的法律法规办理建设用地审批手续。未经林业主管部门审核同意，有关部门不得办理用地审批手续”。第二十一条规定：“违反本条例第十一条、第十四条、第十五条的规定，擅自改变林地使用性质的，其批准文件和证件无效。对违法用地的单位或个人，由县级以上林业主管部门责令其限期恢复林地原状，退还使用的林地。对造成森林、林木、林地破坏的，依照《森林法》及其实施细则的规定处罚。”《深圳经济特区城市管理综合执法条例》第九条第二项规定，“综合执法的职责范围包括：（二）根据林业管理方面的法律、法规、规章，对违反林业管理规定的行为进行查处。”第十一条第二项规定：“区综合执法部门的主要职责是：（二）办理本行政区域内跨街道的案件，重大、复杂案件或者市综合执法部门以及区人民政府交办的案件。” 本院认为，本案的争议焦点有三，一是公益诉讼人提起本案公益诉讼是否符合法定条件；二是被告是否为本案的适格被告；三是被告是否怠于履行法定职责。 关于焦点一，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条规定：“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。”第四十一条规定：“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。”在案证据显示，公益诉讼人于2016年10月27日发出《检察建议书》后，原龙华新区城管局虽在同年11月4日进行了回复，但截至11月23日仍未立案查处，直至同年12月7日才责令大二股份公司、张伟雄对涉案地块进行复绿补种工作。虽然公益诉讼人在提起本案诉讼时尚未满一个月，但由于原龙华新区城管局实际未在一个月内启动履职程序，又基于公益诉讼的目的是为了维护国家和社会公共利益不继续受侵害，故本院确认公益诉讼人提起的本案诉讼符合公益诉讼的立法目的，对被告的上述主张不予采纳。 关于焦点二，根据森林法第十三条、《广东省林地保护管理条例》第四条、《深圳市经济特区城市管理综合执法条例》第九条第二项等规定，可以确定被告是龙华区林业用地主管部门，负责区域内林地规划、保护和开发利用的管理、监督，负有保护辖区内林业资源的监督管理职责，属于《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十四条规定的对生态环境和资源保护行使职权或者负有行政职责的行政机关。被告认为根据行政诉讼法第二十六条第五款的规定，其并非适格主体，应由深圳市宝安区城市管理局作被告。行政诉讼法第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本院认为，本案中，公益诉讼人对被告提起的是不作为之诉而非作为之诉，故行政诉讼法第二十六条第五款的规定不适用于本案。被告是原龙华新区城管局行政职权的承继单位，根据行政诉讼法第二十六条第六款的规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故被告是本案的适格主体，对被告该主张本院不予采纳。 关于焦点三，根据以上查明的事实，大二股份公司未取得林业主管部门的批准及向国土部门办理建设用地审批手续，与张伟雄直接进行推山毁林的平整施工，其行为违反了森林法实施条例第四十三条第一款，《广东省林地保护管理条例》第十一条第一款、第二十一条的规定。对该违法行为，原龙华新区城管局应当依法履行保护辖区森林资源的管理监督职责，及时立案查处。宝安法院（2014）深宝法龙刑初字第1016号刑事判决书确认了大二股份公司和张伟雄非法毁坏涉案林地的事实并判决大二股份公司、张伟雄犯承担刑事责任。被告提出在该刑事案件审理期间涉案林地已经复绿的主张没有证据支持，而公益诉讼人提交的照片等证据显示，截至2016年11月21日，被破坏的涉案林地仍未复绿，故本院对被告该主张不予采纳。根据本院确认的上述证据显示，公益诉讼人于2016年10月27日发出《检察建议书》后，原龙华新区城管局在2016年12月7日才分别责令大二股份公司、张伟雄对被破坏的涉案地块按造林标准进行复绿补种工作，致使大水坑山猪坑森林资源被破坏、公共利益受侵害的状态长期持续而没有得到及时纠正，属于怠于履行法定职责的行为。鉴于被告作为原龙华新区城管局行政职权的承继单位，在诉讼期间已经履行监管职责、被破坏的涉案林地已经完成复绿，公共利益受危害的后果已经消除，判决其继续履行职责已没有意义，故本院确认被告怠于履行监管职责违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定，判决如下： 确认被告深圳市龙华区城市管理局对深圳市龙华区观澜大水坑大二村山猪坑小山林地被深圳市大水坑大二股份合作公司、张伟雄非法毁坏怠于履行监管职责的行为违法。 本案免收案件受理费。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。 审 判 长 封  文  智 代理审判员 肖  薇  薇 人民陪审员 徐  晓  华 二〇一七年十一月六日 书 记 员 谢丽微（兼） 附法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款第（三）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。