湖南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）湘行终672号 上诉人（原审原告）：岳阳市云溪区长岭街道办事处村民委员会。 负责人：杨四泉，村主任。 委托代理人：丁春明，村民。 被上诉人（原审被告）：岳阳市云溪区人民政府。住所地：岳阳市云溪区云中路。 法定代表人：余良勇，区长。 委托代理人：沈炜，云溪区政府法制办工作人员。 委托代理人：李伟华，湖南红黄蓝律师事务所律师。 上诉人岳阳市云溪区长岭街道办事处臣山村村民委员会（以下简称臣山村委会）因与被上诉人岳阳市云溪区人民政府（以下简称云溪区政府）不履行法定职责一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2017）湘06行初7号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 湖南省岳阳市中级人民法院经审理查明：1997年，为解决原告湖咀组缺地和血吸虫病害问题，被告四大家主要领导召集云溪区血防办等相关部门研究同意原告实施灭螺造田工程，由血防办牵头，向省血防部门申报立项争取资金，区、乡拨付一点，但区、乡具体拨付多少，省血防部门资金争取不到应怎么办，没有决定。同时，被告下发岳云发[1997]17号《关于加强血防工作的决定》的文件，对全区血防工作进行部署，要求建立联动机制，成立水利灭螺工程指挥部，抓好五大工程（其中包括臣山低洼有螺地带蓄水灭螺工程），该文件对全区血防经费作了规定，但具体到哪项工程，政府应拨付多少经费没有规定。同年，原告与文桥土石方工程队签订《湖咀围湖造田土石方施工协议》，约定由文桥土石方工程队负责本案灭螺造田工程，工程竣工后，原告按进度付款10万元，剩余欠款如上级拨款及时，照数给付，如不能到位，欠款按月息1％支付。双方在协议上签字盖章，文桥乡主管卫生工作的党委委员刘金南作为监证单位代表签了字。施工完毕后，云溪区国土分局按国家新造农田补助标准给予了六万元工程补助款，云溪区政府拨付了一万元血防经费。 自2011年起，原告多次向被告报告，要求解决工程欠款。2012年7月3日，文桥土石方工程队合伙人以本案原告为被告，岳阳市云溪区卫生局为第三人向岳阳市云溪区人民法院提起民事诉讼，2012年10月21日岳阳市云溪区人民法院作出（2012）云民初字第360号民事判决，判决由臣山村委会支付工程款340026元，文桥土石方工程队合伙人不服提起上诉，该院于2013年3月19日作出（2012）岳中民一终字第512号民事判决，改判由臣山村委会支付工程款340026元，并按月利率1％支付从1998年1月13日起至清偿完毕之日止的欠款利息。2015年10月20日，原告召开村支两委党员、组长会议形成会议纪要，同意村委会提起行政诉讼。2015年11月17日，原告臣山村委会以云溪区政府为被告向岳阳市云溪区人民法院提起民事诉讼，要求判令云溪区政府偿还灭螺造田工程款。2016年5月18日，岳阳市云溪区人民法院作出（2015）云民初字第784号民事裁定，以不属民事案件受案范围为由驳回了原告的起诉。2016年8月20日、11月25日原告以送交、邮寄的方式向被告云溪区政府递交了《关于再次请求拨付灭螺造田工程款的报告》后，于2017年2月15日向法院提起行政诉讼。 2004年国务院发文进一步规范血防工作，明确政府的主体责任，将血防经费纳入财政预算，足额保障，专款专用。 湖南省岳阳市中级人民法院认为，原告主张该灭螺造田工程是政府投资的工程，从现有证据看，该工程确系被告倡导同意而实施的一项血防工程，但在所需经费上，被告只作出了由区血防办牵头向上级申报立项争取经费，区、乡拨付一点的允诺，无证据证实被告作出过工程由政府投资的允诺。事实上，被告也进行了申报立项工作，在工程完工后拨付了六万元造田补助款和一万元血防经费。因原告主张该工程为政府投资工程缺乏证据支持，该院不予采信。虽然2004年国务院出台了有关血防工作的文件以及2006年颁布实施了血防条例，对血防工作进一步进行规范，明确了政府的主体责任，但因为对本案无溯及力，不能作为确定被告对本案工程欠款负有偿还义务的法定职责的依据。综上，原告臣山村委会的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告臣山村委会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告臣山村委会承担。 臣山村委会不服上述判决，向本院提出上诉称：1、原审认定事实错误。涉案工程的特别意义就在于造田是第一目标。为解决经费问题，被上诉人云溪区政府决定以灭螺而造田。从选址、立项、规模到签订施工合同、组织施工，都是被上诉人直接决定，并领导、组织实施的，云溪区政府是该项工程的建设主体。原审称被上诉人只作出了由云溪区血防办牵头向上级申请立项争取经费，区、乡拨付一点的允诺，无证据证实被上诉人作出过工程由政府投资的允诺错误。同时，原审既然认为该工程确系被上诉人倡导同意的一项血防工程，被上诉人云溪区政府就负有全额付款的主体责任。2、原审适用法律错误。1987年9月23日颁布的《湖南省血吸虫病防治管理条例》第十一条明确规定：“在疫区的耕地、林地、池塘和沟渠灭钉螺，由有关的土地承包者负责在内河、内湖、排灌渠道和垸外易感染地带灭钉螺，由当地人民政府组织实施。”湖南省政府湘发(1993)4号、(1997)5号和国务院2004年文件和2006年血防条例都规定了血防工作的政府主体责任。本案造田灭螺工程虽在文件、条例颁布之前完成，但支付工程款的案件一直延续到今天仍未结案，还正在诉讼进行中，2004年和2006年的文件和条例不仅可以而且应当适用。因此，请求：1、依法撤销原审判决；2、确认上诉人所诉湖咀组围湖灭螺造田工程为被上诉人所实施的具体行政行为并判令被上诉人全额清偿该工程所致上诉人拖欠的农民工工资及利息等费用1142226元。 被上诉人云溪区政府答辩称：上诉人所称“围湖灭螺造田工程”纯属一项造田的建设工程，其建设主体是上诉人。答辩人云溪区政府不是本案中《土石方施工协议》的任何一方当事人，不是保证人，亦不是受益人，也没有参与协议条款的议定、工程的建设、管理、验收和结算，且该工程款的支付义务已被生效民事判决由上诉人承担。由此可以说明该建设行为不是答辩人所实施的行政行为。综上，答辩人认为原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判决。 双方当事人原审提交的证据，已随案移送本院。原审已经认定的事实本院予以确认。 根据原审已经质证的证据，本院另查明：1、（2012）岳中民一终字第512号民事判决认为，四上诉人组建的文桥土石方因未取得建筑施工企业资质，其与臣山村委会签订的《湖咀围湖造田土石方施工协议》违反了法律禁止性的强制性规定而无效。但该工程已交付使用多年，应视为竣工验收合格。2、岳阳市云溪区委、云溪区政府岳云发[1997]17号《关于加强血防工作的决定》规定，在落实血防经费上，按照省委、省政府（1993）4号、(1997)5号文件精神及省财政厅、省血防办湘财(1993)行字373号文件规定，…1997年区乡两级财政要适当追加灭螺经费，从1998年起，纳入财政预算。在确保防治任务顺利完成方面，对全区血防工作进行部署，要求建立联动机制，成立水利灭螺工程指挥部。积极实施精养鱼池灭螺、兴林灭螺、以机耕代牛耕等五大工程，搞好陆城新设、松阳湖象骨港两处函闸…臣山低洼有螺地带蓄水灭螺等处水利灭螺工程。 本院认为，1988年《湖南省血吸虫病防治管理条例》规定，疫区的地方各级政府对血防工作具有领导、制定规划、落实任务和组织各有关部门、单位实施的职责，各级政府的卫生行政部门或血防管理机构主管本行政区域内的血防工作。在血防经费的投入上，湖南省财政厅、岳阳市云溪区政府的相关文件均规定，1997年区乡两级财政要适当追加灭螺经费，从1998年起，纳入财政预算。云溪区政府1997年《关于加强血防工作的决定》中，对上诉人所在的臣山低洼有螺地带倡导的是蓄水灭螺方式。本案中，上诉人1997年实际采用的是填土灭螺方式，上诉人认为该种方式既可灭螺又可造田，但造田是第一目标。从本案的现有证据看，在1997年上诉人与施工方签订《湖咀围湖造田土石方施工协议》前，上诉人并未就填土灭螺方式请示过云溪区政府，签订该协议时，云溪区政府未在协议上签章认可，工程完工后，上诉人也未申请云溪区政府进行验收和结算。上诉人认为云溪区政府是涉案工程的建设主体，事实依据不足。云溪区政府根据上诉人的申请，对工程拨付六万元造田补助款和一万元血防经费，体现了其在履行对辖区范围内血防工作的指导、规划职责，且并不违反当时的法律和相关政策的规定。上诉人是涉案工程的直接受益人，其适当分担部分工程款也不违反公平合理原则。上诉人认为本案应当适用2004年的国务院文件和2006年《血吸虫病防治条例》，因涉案工程1997年已经完工，此后的法律规定不能作为确定本案被上诉人对涉案工程欠款负有偿还义务的依据，上诉人的上诉请求，本院不予支持。综上所述，原审驳回上诉人的诉讼请求并无不当，可予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人臣山村委会负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄一凡 审判员  章晋湘 审判员  夏 阳 二〇一七年十一月二十七日 法官助理李晟雷 书记员袁璇