四川省成都市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)川01行初378号原告崇州市崇阳镇白碾社区第四农业合作社。住所地：四川省崇州市崇阳镇永康东段。负责人王剑颖，社长。委托代理人杜宏伟，四川法典律师事务所律师。委托代理人ＸＸ，四川晰理律师事务所律师。被告崇州市人民政府。住所地：四川省崇州市崇阳镇昌明路*号。法定代表人欧昭，市长。委托代理人江俞廷，国浩律师（成都）事务所律师。第三人崇州市教育局。住所地：四川省崇州市崇阳街道崇庆中路***号。法定代表人吕鹏，局长。委托代理人岳明，四川悟德律师事务所律师。原告崇州市崇阳镇白碾社区第四农业合作社（以下简称白碾社区四社）诉被告崇州市人民政府（以下简称崇州市政府）土地行政确认一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年8月9日进行了公开开庭审理。原告白碾社区四社的负责人王剑颖及其委托代理人杜宏伟、ＸＸ，被告崇州市政府负责人委托的工作人员沈磊及被告崇州市政府的委托代理人江俞廷，第三人崇州市教育局的委托代理人岳明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年1月4日，被告崇州市政府作出崇行决字（2017）第001号《行政处理决定书》（以下简称001号处理决定）。该处理决定的主要内容为：1、行知中学原名东郊中学，属义务教育单设初中学校，1971年和1974年，两次占用白碾村4组土地约19亩用于办学，因年代久远，已经找不到书面文件反映用地方式，只是从相关人员处得知，当时用地的条件是合作社可以免费使用学校粪便作肥料，当时土地权属来源属平调。2、1986年11月，为实现普及义务教育，当时城关乡(现崇州市崇阳街道办）教育委员会与城关乡白碾村4组签订《筹集办学土地协议书》，将学校就近的白碾村4组11.7亩土地划给学校，建运动场。经协商，城关乡政府按350元/亩补偿青苗费和免交乡村两级集体提留税费为条件，占用了该土地，这在当时符合崇州建设用地实际情况和囯家省市筹资办学的精神。3、2004年11月，为改善行知中学办学条件，崇阳镇人民政府与崇阳镇白碾村4组签订了《征地协议》，在规划区范围内，征用该组土地13.78亩，用作学校扩建，征地费用为4.3万元/亩，包含土地补偿费，安置补偿费和地面附着物青苗费。这次征地行为以及达成征地协议经崇阳镇白碾村4组90%以上的群众签字同意。行知中学在办学期间，先后修建了教学、办公、教师宿舍等房屋及教学设施。2009年，因“5.12”地震后灾后重建调整，行知中学与金鸡中学、安乐中学合并迁入原崇庆中学旧址，崇州市教育局于2010年9月迁入行知中学旧址办公。经过调查了解，七、八十年代，崇州市学校建设主要是由政府划拨土地，有的对涉及占地的村组土地进行平调，有的给予一定的补偿，有的以减免和抵扣农业税的形式对村民进行补偿。在当时的历史时期，采取该等方式是很正常的，群众对此也无意见。因国家建设征用土地，崇阳镇白碾村4组集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，原崇阳镇白碾村4组现为崇阳街办白碾社区第4农业合作社。基于以上事实，政府认为，行知中学在前后四次的占用白碾村四组土地进行办学中，七十年代第一、二次占用以合作社能使用学校粪便和平调土地为条件，占用了该组约19亩土地，这在当时的社会背景和农耕条件下，在形式上对该组是实行了一定的补偿的。第三次以减免农业税和赔付一定的青苗费为条件且签订了《筹集办学土地协议书》占用该组11.7亩土地，符合当时的实际情况以及国家省市筹集办学的精神，第四次征用13.78亩土地完全符合当时的征用土地程序。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十三条关于“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有”的规定，第十六条关于“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：签订过土地转移等有关协议的；经县级以上人民政府批准使用的；进行过一定补偿或安置劳动力的；接受农民集体馈赠的；已购买原集体所有的建筑物的；农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权”的规定以及崇府函（2005）116号《崇州市人民政府关于确定城中村土地所有权的批复》关于“崇阳镇原白碾村建制范围内未经征用的集体土地所有权确定为国家所有”的批复内容，本着尊重历史，面对现实的原则，决定：原行知中学所占用的崇阳街道白碾村4组的约45亩土地为国家所有，该宗土地由被申请人崇州市教育局使用。原告白碾社区四社不服被告崇州市政府作出的001号处理决定，向本院起诉称，1、被告未查清事实，作出的001号处理决定认定事实错误，适用法律不当。2、001号处理决定中引用的崇府函（2005）116号《崇州市人民政府关于确定城中村土地所有权的批复》无事实依据，程序违法。3、001号处理决定以历史时期、社会背景、崇州市实际出发为由作出认定，不符合国家法律法规及政策的规定。请求撤销被告作出的001号处理决定，判令被告重新作出处理决定。被告崇州市政府辩称，被告根据尊重历史、考虑现实、实事求是、公平合理的原则，对本案的土地权属争议经调查后作出001号处理决定合法，请求判决驳回原告的诉讼请求。第三人崇州市教育局陈述称，第三人是通过政府批准占用东郊中学（现行知中学）的办公场所，对原告4次占用土地均进行了补偿，且程序合法。被告作出的001号处理决定正确。请求判决驳回原告的诉讼请求。经审理查明，本案各方当事人对以下事实不持异议，本院予以确认：2015年11月，原告白碾社区四社因与第三人崇州市教育局就崇庆中路148号、向荣街97号、119号、向荣新街19号、21号共约45亩的土地权属归属产生争议，向崇州市国土资源局申请确认争议土地的使用权。崇州市国土资源局经调查后报请被告崇州市政府裁决。2017年1月4日，被告崇州市政府作出001号处理决定并向当事人送达。被告崇州市政府在001号处理决定中认定，行知中学原名东郊中学，属义务教育单设初中学校，1971年和1974年，两次占用白碾村4组土地约19亩用于办学，因年代久远，已经找不到书面文件反映用地方式，只是从相关人员处得知，当时用地的条件是合作社可以免费使用学校粪便作肥料，当时土地权属来源属平调。被告为证明该事实，向本院提供了以下证据材料及依据：1、崇州市国土资源局于2016年8月15日分别对白碾社区四社村民贾文虎、贾文星所作的询问笔录。其主要内容为：1971、1974年期间，当时用地条件是合作社免费使用学校粪便作肥料。2、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款关于“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：……3、进行过一定补偿或安置劳动力的；……”的规定。经庭审质证，原告对被告提供的第1项证据材料的真实性、合法性持有异议，对第2项依据本身不持异议，但认为将粪便认定为给予了补偿没有法律依据。第三人对被告提供的第1、2项证据材料及依据不持异议，并当庭提供了本院（2012）成民终字第1051号民事裁定，以证明本案原告曾以本案第三人为被告提起土地侵权民事诉讼，本院维持了一审不予受理的裁定。原告对此质证认为，该裁定书在本案中不具有证明力。被告对第三人提供的该裁定不持异议。本院审查认为，被告提供的第1、2项证据材料及依据具有真实性，本院予以确认；第三人提供的证据材料对本案的事实认定无证明效力，本院不予采信。被告崇州市政府在001号处理决定中认定，1986年11月，为实现普及义务教育，当时城关乡(现崇州市崇阳街道办）教育委员会与城关乡白碾村4组签订《筹集办学土地协议书》，将学校就近的白碾村4组11.7亩土地划给学校，建运动场。经协商，城关乡政府按350元/亩补偿青苗费和免交乡村两级集体提留税费为条件，占用了该土地，这在当时符合崇州建设用地实际情况和囯家省市筹资办学的精神。被告为证明该事实，向本院提供了以下证据材料及依据：1、崇州市国土资源局于2016年8月15日分别对白碾社区四社村民贾文虎、贾文星所作的询问笔录。其主要内容为：12亩调拨的土地被城关公社转让后修建为集资房，但四社未收到任何补偿费用。2、城关乡教育委员会与城关乡白碾村四组签订的《筹集办学土地协议书》。3、原崇阳镇党委书记杨林华于2112年3月出具的《情况说明》。4、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第三款关于“一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有”的规定。经庭审质证，原告对被告提供的第1项证据材料的关联性、真实性、合法性持有异议，对第2、3项证据材料的证明力持有异议，认为筹集办学土地协议并不是征地协议；对第4项依据本身不持异议，但被告没有证据证明其以何种方式进行了清查处理。第三人对被告提供的第1、2、3项证据材料及第4项依据不持异议，并当庭提供了四川省崇州市人民法院（2011）崇州民初字第84号民事裁定，以证明本案原告曾以本案第三人为被告提起土地侵权民事诉讼，该裁定认定第二次占用土地客观存在的事实，并认定原告当时是免交农业税和提留款的。原告对此质证认为，该裁定书在本案中不具有证明力。被告对第三人提供的该裁定不持异议。原告针对被告第二个事实的认定，向本院提供了以下反驳的证据材料：1、原告在档案馆查询的白碾社区四社土地权属示意图及其他资料。2、原崇阳镇党委书记杨林华于2112年3月出具的《情况说明》。3、崇州市教育局出具的《关于机关所在地土地归属的情况说明》。4、《崇州市行知中学校发展用地情况》。经庭审质证，被告对原告提供的第1-4项证据材料的真实性不持异议，但认为从该证据材料可以看出案涉的12亩土地确实给了教育局和学校使用的事实。第三人原告提供的第1-4项证据材料的真实性不持异议，但认为根据双方签字认可的《筹集办学土地协议书》可以认定被告在处理决定中认定的事实是清楚的。本院审查认为，被告提供的第1-3项证据材料及第4项依据并不能充分、有效的证明其在001号处理决定中认定的相关事实；第三人提供的证据材料即四川省崇州市人民法院（2011）崇州民初字第84号民事裁定，其在审理查明部分只是对《筹集办学土地协议书》约定内容的描述，并没有作出相关事实认定，故第三人提供的该项证据材料对本案的事实认定无证明效力，本院不予采信；原告提供的第1-4项证据材料的真实性本院予以确认。被告崇州市政府在001号处理决定中认定，2004年11月，为改善行知中学办学条件，崇阳镇人民政府与崇阳镇白碾村4组签订了《征地协议》，在规划区范围内，征用该组土地13.78亩，用作学校扩建，征地费用为4.3万元/亩，包含土地补偿费，安置补偿费和地面附着物青苗费。这次征地行为以及达成征地协议经崇阳镇白碾村4组90%以上的群众签字同意。行知中学在办学期间，先后修建了教学、办公、教师宿舍等房屋及教学设施。2009年，因“5.12”地震后灾后重建调整，行知中学与金鸡中学、安乐中学合并迁入原崇庆中学旧址，崇州市教育局于2010年9月迁入行知中学旧址办公。经过调查了解，七、八十年代，崇州市学校建设主要是由政府划拨土地，有的对涉及占地的村组土地进行平调，有的给予一定的补偿，有的以减免和抵扣农业税的形式对村民进行补偿。在当时的历史时期，采取该等方式是很正常的，群众对此也无意见。因国家建设征用土地，崇阳镇白碾村4组集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，原崇阳镇白碾村4组现为崇阳街办白碾社区第4农业合作社。被告为证明该事实，向本院提供了以下证据材料：1、崇州市崇阳镇人民政府与白碾社区四社及用地方代表于2004年11月4日签订的《征地协议》。2、白碾社区四社社员的签字表。3、崇州市国土资源局于2016年8月15日分别对白碾社区四社村民贾文虎、贾文星所作的询问笔录。4、崇州市政府崇府函（2005）116号《崇州市人民政府关于确定城中村土地所有权的批复》。经庭审质证，原告对被告提供的第1项证据材料的真实性不持异议，但认为征地协议并不能证明被告征地行为符合法律规定，对第2项证据材料的真实性持有异议，认为该签字表是虚假的，第3项证据材料不具有真实性，第4项证据材料内容和程序均系违法，不具有法律效力。第三人对被告提供的第1-4项证据材料均不持异议。原告针对被告第三个事实的认定，向本院提供了以下反驳的证据材料：1、原告部分村民的房产证、集体土地使用证、农村土地承包经营权证资料。2、成都市人民政府于2013年9月28日作出的成府土（2013）321号《关于成都市2013年第59批（崇州市）城镇建设用地实施方案的批复》、成都市人民政府于2015年8月26日作出的成府土（2015）227号《关于成都市2015年第5批（崇州市）城镇建设用地实施方案的批复》，以此证明白碾社区四社的土地目前仍然在陆续征收。经庭审质证，被告、第三人对原告提供的第1项证据材料的真实性持有异议，对第2项证据材料认为可以认定案涉土地属于国有土地。本院审查认为，被告提供的第1-4项证据材料并不能充分、有效的证明其在001号处理决定中认定的相关事实；原告提供的第1、2项证据材料的真实性本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”的规定，被告崇州市政府具有对原告白碾社区四社与第三人崇州市教育局之间发生的土地使用权争议作出处理决定的行政职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。上述依据表明，人民法院审理行政案件，是就行政机关的行政行为是否合法作出裁判。因此，行政机关作出的行政行为，不仅必须在其职权范围内，依照有关法律规范的明确规定，在法律许可的范围内作出，而且所依据的事实应当有充分、确凿的证据加以证明。如果公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼，作为被告的行政机关，就应当向人民法院提供作出行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，对该行政行为的每一个具体事实承担举证责任，以证明其真实性和合法性，这是法律赋予行政机关的必要责任。本案中，原告白碾社区四社与第三人崇州市教育局所发生的土地争议，虽属历史遗留问题，时间跨度长，但作为负有处理本案土地使用权争议职责的被告崇州市政府，在受理调查处理申请后，应当对原行知中学占用的白碾社区四社约45亩土地是否已为国家所有等基本事实等进行证据材料的全面收集和分析，并对材料中所反映出的可能对事实认定产生影响的有关问题，深入调查核实，补充必要的证据，使认定的事实更具客观真实性，且原告提供的相关证据与被告在行政程序中调取的事实根据之间确实存在着可能对本案事实认定产生影响的因素，被告也未提供出充分、有效的证据予以反驳，反映出被告对本案事实的认定不够清楚、全面，证据不够确实、充分，适用的部分依据存在不当。故被告崇州市政府就本案争议土地作出的001号处理决定认定事实不清，主要证据不足，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告崇州市人民政府于2017年1月4日作出的崇行决字（2017）第001号《行政处理决定书》。一审案件受理费人民币50元，由被告崇州市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。审 判 长  李伟东审 判 员  盛 莉人民陪审员  张安华二〇一七年十一月二十九日书 记 员  尹德兰