中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申4129号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：邹利生，男,1967年3月12日出生，汉族，住湖南省郴州市。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省郴州市人民政府。住所地：湖南省郴州市五岭大道*号。法定代表人：刘志仁，该市人民政府市长。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省郴州市征地拆迁事务中心。住所地:湖南省郴州市青年大道*号。法定代表人：彭拥平，该中心主任。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省郴州市国土资源局。住所地：湖南省郴州市青年大道*号。法定代表人：陈一华，该局局长。一审被告：湖南省郴州市苏仙区人民政府。住所地：湖南省郴州市苏园路*号。法定代表人：李浩，该区人民政府区长。一审第三人：湖南省郴州市城市建设投资发展集团有限公司。住所地：湖南省郴州市五岭大道*号。法定代表人：刘建国，该公司总经理。再审申请人邹利生因诉湖南省郴州市人民政府（以下简称郴州市政府）、郴州市国土资源局（以下简称郴州市国土局）等征收补偿协议一案，不服湖南省高级人民法院（2015）湘高法行终字第434号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员张艳、代理审判员杨军组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。邹利生以其与湖南省郴州市征地拆迁事务中心（以下简称郴州市征拆中心）签订的房屋拆迁补偿协议违法无效为由，于2015年5月12日向湖南省郴州市中级人民法院提起诉讼，请求法院撤销郴州市征拆中心胁迫与其签订的房屋拆迁补偿协议，按照类似的经营性房屋的评估价格支付其房屋补偿款差价，判令明确补偿其安置地的面积、位置和交付时间，支付其儿子的“分户安置费”25万元。一审法院查明：湖南省人民政府于2012年3月5日作出（2012）政国土字第249号农用地转用、土地征收审批单，申请用地单位郴州市国土局，被用地单位为苏仙区白鹿洞镇四普庄村3组，官庄坪村村委会及中梁家组，卜里坪村村委会及1组、2组、3组、4组和北湖区市郊乡铜坑湖村14组、下湄桥石头峡社区潘家湾居民小组，建设项目名称郴州市卜里坪路，申请土地总面积11.8676公顷，其中国有建设用地0.9345公顷，农用地转用面积其他农用地2.2965公顷，土地征收面积其他农用地2.2965公顷，建设用地1.6098公顷，征收补偿标准根据湖南省人民政府《关于公布湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2009]43号）实施。2012年4月1日，郴州市政府发布了征收土地公告（2012)年第5号，告知了建设项目用地名称及批准用途、征收土地位置、被征地村组及面积、土地补偿安置标准、农民安置途径、征地补偿登记等事项。2012年4月13日，郴州市国土局发布了征地补偿安置方案公告2012年第5号，告知了建设用地项目名称、土地补偿标准、农业人员安置办法、听证等事项。2013年3月8日，郴州市国土局发布农村房屋拆迁公告，告知拆迁范围、拆迁期限、拆迁补偿依据、申请行政复议权利等事项。2013年9月29日，郴州市规划局出具苏仙区卜里坪街道办事处卜里坪村拆迁安置用地修建性详细规划的批复（郴规审[2013]123号），规划总用地面积89472.14平方米,其中城市建设用地86125.18平方米，总建筑面积115875平方米(其中住宅面积115200平方米，社区活动中心面积675平方米）,建筑占地面积23085平方米；安置户数256户，规划停车泊位585标台，建筑层数5层。2013年11月15日，郴州市政府办公室作出《关于郴州市卜里坪村村民安置用地项目拆迁安置补偿工作实施方案》明确拆迁补偿标准，要求按照《郴州市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（郴政发[2009]5号）规定执行。2014年5月10日，郴州市卜里坪路建设协调指挥部向邹利生送达限期签订房屋征收偿协议的通知，该通知告知邹利生速于2014年5月10日24时之前与该指挥部签订房屋征收补偿协议,并于5月11日24时之前全部搬家完毕。逾期不签订协议或不搬家，市、区两级政府将依法依规对其房屋予以强制拆除。2014年6月3日，郴州市征拆中心与邹利生达成房屋拆迁补偿协议，该协议内容：因卜里坪大道建设需要拆迀邹利生房屋及附属设施，拆迁实物的基本情况已经双方依法确认，根据《郴州市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（郴政发[2009]05号）文件规定，经双方充分协商就邹利生房屋及附属设施拆迀补偿有关事项签订如下协议，拆迁项目及补偿金额：⒈正房补偿费463449元;⒉杂房补偿费2515元；⒊附属设施补偿费117328元；⒋零星青苗补偿费4660元；⒌其他补偿费8000元；补偿款共计595952元，鉴证单位郴州市城市投资经营有限责任公司。当日邹利生领取该偿款595952元。同日，郴州市征拆中心又与邹利生达成房屋拆迁补偿协议补充协议，补充协议内容：拆迁项目及补偿金额：⒈正房补偿费59895元；⒉杂房补偿费48875元；⒊附属设施补偿费75837元；⒋零星青苗补偿费3505元；补偿款共计188112元，鉴证单位：郴州市城市投资经营有限责任公司。当日邹利生领取补充协议偿款188112元。2014年6月3日，邹利生出具了认定书，内容：郴州市卜里坪路的修建是市、区两级重点项目，卜里坪街道环城桥社区三组村民邹利生的房屋在卜里坪路项目建设红线范围内，其房屋及附属物的拆迁补偿款已依法全部补偿到位，在房屋拆迁过程中的财产损坏已经确认，并已全部补偿到位，无异议。2014年6月25日，郴州市征拆中心与邹利生所在卜里坪街道环城桥社区第三居民小组（四普庄村三组）签订征收土地补偿协议书，征用土地范围：以批准红线图为准，征用土地面积：7.4022亩，征用土地类别：林地、宅基地，需要支付土地补偿款392021元，并与2014年7月8日全部支付到位。2004年4月，郴州市政府为邹利生颁发郴集用（2004)字第96号集体土地使用证，该证载明的用途为住宅，使用权面积99平方米。2004年6月21日，郴州市房产局为邹利生颁发的房屋所有权证载明：房屋总层数5层，1层101-103房103.99平方米用途为商业，2-5层201-501房416平方米用途为住宅。邹利生、谢国民、刘艳三户房屋联建一体，邹利生房屋有部分在红线图内，有部分房屋在郴州市卜里坪路道路项目用地红线范围外。2009年6月8日，中共郴州市委机构编制委员会郴编(2009)9号关于设立郴州市征拆中心的批复文件规定，郴州市征拆中心为归口市国土局管理的副处级事业单位，其主要职责是受郴州市国土局委托，负责办理郴州市城市规划区内各项目建设的征地拆迁事务。邹利生对其与郴州市征拆中心于2014年6月3日达成的房屋拆迁补偿协议及补充协议不服，提起本案诉讼。在本案审理过程中，经释明，邹利生同意追加郴州市国土局为本案被告，并撤回对郴州市苏仙区人民政府、郴州市城市建设投资发展集团有限公司的起诉。一审法院认为：本案的争议焦点包括郴州市政府主体资格是否适格；邹利生起诉是否超过法定起诉期限；邹利生与郴州市征拆中心签订的房屋征收补偿协议是否合法有效。（一）关于第一个争议焦点。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条规定，土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵害其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权的，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告。本案系因邹利生不服房屋征收补偿协议提起诉讼，而房屋征收补偿协议是邹利生和郴州市征拆中心签订的，郴州市征拆中心是受郴州市国土局委托，负责办理郴州市城市规划区内各项目建设的征地拆迁事务。故，郴州市国土局和郴州市征拆中心是本案适格被告。郴州市政府不是本案适格被告，其提出不是本案适格被告的抗辩理由成立，予以采纳。（二）关于第二个争议焦点。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，邹利生于2014年6月3日与郴州市征拆中心签订了房屋拆迁补偿协议及补充协议，但郴州市征拆中心未告知其诉权或者起诉期限，故邹利生2015年5月提起行政诉讼，并没有超过法定起诉期限。（三）关于第三个争议焦点。本案中，邹利生与郴州市征拆中心达成了房屋征收补偿协议及补充协议，并在该两份协议上签字。郴州市征拆中心已按补偿协议及补充协议约定支付了相应补偿款项，邹利生已经按照房屋征收补偿协议领取到了足额的补偿款。该两份协议是双方真实意思表示，邹利生提出是在胁迫情形下与郴州市征拆中心达成协议，但是没有证据说明，该协议内容不违背法律法规的强制性规定，应为合法、有效。同时，《郴州市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（郴政发[2009]5号）是郴州市政府根据湖南省人民政府的授权制定的文件。2013年11月15日，郴州市政府办公室《关于郴州市卜里坪村村民安置用地项目拆迁安置补偿工作实施方案》，明确拆迁补偿标准，要求按照《郴州市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（郴政发[2009]5号）规定执行，协议中的补偿标准是按照上述规定进行补偿的，也不存在显失公平的情形。故，邹利生提出补偿显失公平及协议无效没有事实和法律依据，其要求撤销该协议的诉讼请求不予支持。另，关于郴州市国土局提出本案适用行政复议前置程序，因邹利生与郴州市征拆中心已经达成了房屋征收补偿协议，本案不适用行政复议前置程序。故郴州市国土局提出本案适用行政复议前置程序的理由，不予采纳。关于邹利生要求明确补偿其安置地的面积、位置和交付时间等不是房屋征收补偿协议及补充协议约定的内容不是本案的审理范围，不予审查。邹利生要求对其子的分户安置费的诉讼请求，亦不属于本案的审理范围，不予审查。综上所述，邹利生与郴州市征拆中心签订的房屋拆迁补偿协议及补充协议合法有效。邹利生提出该两份协议无效的理由不成立，其诉讼请求不予支持。此外，邹利生申请撤回对郴州市苏仙区人民政府、郴州市城市建设投资发展集团有限公司起诉系其真实意思表示，没有违反法律、法规，没有损害国家集体利益和他人的合法权益，应予准许。一审法院遂于2015年9月18日作出（2015)郴行初字第28号行政判决：驳回邹利生的诉讼请求。邹利生不服，向湖南省高级人民法院上诉，请求撤销一审判决，指令一审法院重新审理。二审法院对一审判决查明的事实予以确认，并以与一审判决基本相同的理由，于2015年12月9日作出（2015）湘高法行终字第434号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。邹利生向本院申请再审，请求依法撤销一、二审判决，依法再审本案。主要事实和理由为：（一）郴州市政府是本案的适格被告。郴州市政府虽然不是征地补偿的主要主体，但负有在自己职责范围内的相应职责。（二）郴州市征拆中心与其签订的房屋拆迁补偿协议违法，应当予以撤销。⒈当地政府征收再审申请人占有使用的集体土地和房屋建设没有经过省级人民政府的批准，且与其楼房连体建设的主体建筑不在征收范围内，只有连体建筑的另一户主楼房前面的进楼台阶在征收范围之内，说明涉案房屋拆迁补偿协议缺少合法的前提条件；⒉涉案房屋拆迁补偿协议是征收机关逼迫再审申请人签订的，明显违背其真实的意思表示。（三）相关补偿既不合法也显失公平。⒈再审申请人的房屋一层为门面，却以普通住宅用途予以补偿；⒉征收机关适用《郴州市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》进行补偿明显违法，因为该办法是2009年颁布实施的，按照国土资源部的相关规定，每2至3年应当对补偿安置标准进行调整，然而再审被申请人在2014年时仍适用该标准进行补偿，不能弥补其因征地拆迁带来的经济损失；⒊对其房屋的损失，应当按照评估机构评估后的价格进行补偿。本院认为：结合再审申请人邹利生申请再审的理由，可归纳本案原审争议焦点主要有再审被申请人郴州市政府是否是案件的适合被告，邹利生与郴州市征拆中心所签的房屋拆迁补偿协议及补充协议是否合法有效，以及协议所约定补偿内容是否公平合理。（一）关于再审被申请人的被告主体资格问题。邹利生因不服房屋拆迁补偿协议及补充协议提起的本案之诉，其中的签约主体包括邹利生和郴州市征拆中心。2009年6月8日，中共郴州市委机构编制委员会郴编(2009)9号关于设立郴州市征拆中心的批复文件规定，郴州市征拆中心为归口市国土局管理的副处级事业单位，其主要职责是受郴州市国土局委托，负责办理郴州市城市规划区内各项目建设的征地拆迁事务。据此可知，郴州市征拆中心是受郴州市国土局的委托才从事的相关征地拆迁事务，故本案中邹利生应当以郴州市征拆中心所隶属的土地管理部门郴州市国土局为被告，郴州市政府不具备被告的主体资格。（二）关于协议的有效问题。首先，2012年3月5日，湖南省人民政府作出（2012）政国土字第249号农用地转用、土地征收审批单。其中，被用地单位为苏仙区白鹿洞镇四普庄村3组，官庄坪村村委会及中梁家组，卜里坪村村委会及1组、2组、3组、4组和北湖区市郊乡铜坑湖村14组、下湄桥石头峡社区潘家湾居民小组；邹利生与谢国民、刘艳三户房屋联建一体，邹利生房屋有部分在红线图内，有部分房屋在郴州市卜里坪路道路项目用地红线范围外。故邹利生有关涉案征地未经省级政府批准、所签协议缺乏合法前提的主张，难以成立。其次，邹利生与郴州市征拆中心达成房屋拆迁补偿协议及补充协议，在两份协议上签字确认、按照协议约定足额领取补偿款之后，又出具了认定书。邹利生提出其是在胁迫情况下与郴州市征拆中心达成的相关协议，但是没有证据证明该事实，故邹利生有关协议无效的主张不能成立。（三）关于补偿的公平问题。本案总体上看补偿并无明显不当。《郴州市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（郴政发[2009]5号）是郴州市政府根据湖南省人民政府的授权制定的文件。2013年11月15日，郴州市政府办公室《关于郴州市卜里坪村村民安置用地项目拆迁安置补偿工作实施方案》，明确拆迁补偿标准，要求按照《郴州市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（郴政发[2009]5号）规定执行，本案房屋拆迁补偿协议及补充协议中的补偿标准是按照上述规定进行补偿的，不存在显失公平的情形。邹利生有关补偿标准应该调整的主张涉及的是集体土地的补偿标准问题，不属于本案的审查范围，其有关补偿依据违法的主张不能成立。此外，涉案的协议形成于2014年，按照当事的法律和相关规定，类似的纠纷通常通过民事诉讼的途径加以处理，而非行政诉讼。因此，再审申请人向本院申请再审的请求与理由难以推翻原审法院的裁判结果。综上，邹利生的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人邹利生的再审申请。审 判 长  王晓滨审 判 员  张 艳代理审判员  杨 军二〇一七年十一月二十八日书 记 员  李林涛