江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏03行终290号 上诉人（原审原告）孙继华，男，1970年1月17日生，汉族，住江苏省新沂市。 被上诉人（原审被告）江苏省邳州市港上镇人民政府，住所地江苏省邳州市港上镇港中村。 法定代表人：朱冠中，该镇镇长。 出庭应诉负责人：陈国东，该镇副镇长。 委托诉讼代理人：魏东，江苏魏东律师事务所律师。 委托诉讼代理人：黄继玲，江苏魏东律师事务所实习律师。 上诉人孙继华因与被上诉人江苏省邳州市港上镇人民政府（以下简称港上镇政府）不履行法定职责及行政赔偿一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初1482号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年8月9日至12日，江苏省邳州市受台风“利奇马”影响，港上镇政府辖区遭遇强降水，8月12日沂河洪峰过境。在此期间，孙继华承包的位于邳州市××镇××范村用于种植美国红枫的28亩田地被淹数天，因临近排灌站内排水泵无法使用，港上镇政府临时调用水泵排涝，至2019年8月13日将积水排出。孙继华认为港上镇政府对排灌站未尽管理维护职责，导致排灌站水泵无法使用，造成孙继华承包地内的树苗死亡，遂提起本案诉讼，诉请确认港上镇政府未履行排涝职责致孙继华树苗被淹的行为违法，并赔偿孙继华损失28万元。 另查明：根据邳州市人民政府网站信息，受台风“利奇马”影响，邳州市遭遇50年一遇洪水。2019年8月12日凌晨1点，邳州市沂河迎来洪峰过境，沂河港上站洪峰流量达到5550立方米每秒，水位高达33.77米，排邳州市有水文记录以来第二位。 原审法院认为：第一，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织起诉行政机关不履行法定职责违法并赔偿的，行政机关的不履行法定职责行为，应当基于对该行政相对人承担的具体法定职责，而不是抽象、普遍意义上的监管职责。就本案所涉水利管理领域，《中华人民共和国防洪法》第七条第二款规定，各级人民政府应当组织有关部门、单位，动员社会力量，做好防汛抗洪和洪涝灾害后的恢复与救济工作。《江苏省水利工程管理条例》第十八条规定，县、乡（镇）人民政府要加强对小型农田水利工程设施的管理，定期组织检查、维修和养护，确保工程设施完好，保证农田灌溉和防洪排涝的需要。上述组织、领导、管理职责均系普遍意义上的监管职责，均未规定行政机关应当作出的具体行为及相应的期限、程度，难以成为判断行政行为合法性的依据。孙继华以港上镇政府未履行前述规定的职责为由提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 第二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，孙继华遭受损失的直接原因是台风“利奇马”导致的洪涝灾害，港上镇政府与孙继华因上述洪涝灾害遭受的财产损失之间并未形成具体的特定职责义务关系，也即孙继华所遭受的损失与港上镇政府是否履行法定职责以及履行法定职责的程度之间不存在必然的因果关系。故对于孙继华诉称的其所遭受的损失系港上镇政府未尽管理职责，导致排灌站水泵无法使用所致的主张，一审法院不予支持。 综上，孙继华以港上镇政府不履行法定职责为由提起本案诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件，对其提出的赔偿请求亦应一并予以驳回。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项、第六十九条第一款第（八）项、第（十）项之规定，裁定：驳回孙继华的起诉。本案不收取案件受理费。孙继华预交的案件受理费50元由一审法院退还。 上诉人孙继华不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院审理。事实及理由：1.一审法院一方面认定孙继华承包的28亩田地被淹数天，临近排灌站内排水泵无法使用，另一方面又认定港上镇政府与孙继华因洪涝灾害遭受的财产损失之间并未形成具体的特定职责义务关系，两者相互矛盾，属于认定事实错误。根据《中华人民共和国防洪法》第七条“各级人民政府应当组织有关部门、单位，动员社会力量，做好防汛抗洪和洪涝灾害后的恢复与救济工作。各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持；蓄滞洪后，应当依照国家规定予以补偿或者救助”和《江苏省水利工程管理条例》第十八条“县、乡（镇）人民政府要加强对小型农田水利工程设施的管理，定期组织检查、维修和养护，确保工程设施完好，保证农田灌溉和防洪排涝的需要”的规定，港上镇政府作为排灌站的主管部门，未尽到定期组织检查、维修和养护，确保工程设施完好，保证农田灌溉和防洪排涝的需要的法定职责。另外，根据2019年8月9日下午江苏省防指召开防御第9号台风“利奇马”工作视频会议部署安排防御台风工作，邳州市防指立即启动防台风四级应急响应，要求密切关注台风发展变化情况，按预案做好各项防台风工作，防范工作中包括安排工作人员24小时值班、认真检测水位、查看各个排水口水流情况、确保机组能够正常运行等具体行政行为。既然一审法院已认定孙继华田地被淹数天，且存在临近的排灌站内排水泵无法使用的事实，那么港上镇政府就存在行政不作为、不履行邳州市防指启动的防台风四级应急响应的法定职责，而一审法院却认为港上镇政府没有应当作出具体行政行为响应的期限、程度，不属于人民法院行政诉讼的受案范围是错误的。2.一审法院认定孙继华所遭受的损失与港上镇政府是否履行法定职责以及履行法定职责的程度之间不存在必然的因果关系是错误的。虽然孙继华遭受损失的直接原因是台风“利奇马”导致的洪涝灾害，但如果港上镇政府及时履行自己的法定职责，对排灌站内排水泵及时进行检修，确保可以随时抽水作业，那么孙继华田地就不会有那么多积水，遭受的损失就不会那么惨重，因此孙继华所遭受的损失与港上镇政府没有履行法定职责以及履行法定职责的认真细致程度之间存在着必然的关系。 港上镇政府辩称，孙继华承包的土地地势低洼，较容易积水，其自身经营权利也存在不善问题，港上镇政府在内涝发生后也及时抽调排水泵将积水排出，尽力为孙继华减少损失。孙继华所受损失系因不可抗力的自然灾害所造成与港上镇政府无关。港上镇政府既不是涉案“排灌站”的建设者，也不是管理者。面对自然灾害，港上镇政府首要任务是确保人民群众生命安全，在遭遇超强台风“利奇马”带来的强降水和50年不遇的洪水，港上镇政府保证了辖区群众零伤亡，但自然灾害造成农作物等财产损失实在无法避免。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 二审期间，上诉人孙继华提供以下证据：1.港上镇大范村村民证言一份，证明排放站自1976年以来都能正常，自2018年春天对该站进行改造后就不能使用了。排放站近期照片十一张，证明排放站自2019年至今不能使用。港上镇政府质证认为，对证据一的真实性、合法性、关联性均不予认可，证人应出庭接受法庭及双方当事人咨询，该证人证言不能作为有效证据使用，不具有证明力。对证据二，不能证明孙继华要证明的问题，排放站在洪水期间确实存在有一定时间内的障碍不能使用，但不是港上镇政府的责任。本院认证认为，因本案一审并未进入实体审理，二审期间的争议焦点为本案应否属于人民法院受理行政诉讼的受案范围，而非判断孙继华的诉请成立与否，故本院在二审期间对上述证据的效力不予认定。 二审期间，被上诉人港上镇政府未提供新证据。 本院对一审裁定查明的事实予以确认。 本院认为，本案中，孙继华认为港上镇政府未能履行法定职责及时管理、维修排灌站水泵导致在洪水期间无法及时排涝，造成其栽种的树苗被淹死。《江苏省水利工程管理条例》第十八条规定，县、乡（镇）人民政府要加强对小型农田水利工程设施的管理，定期组织检查、维修和养护，确保工程设施完好，保证农田灌溉和防洪排涝的需要。该法第十九条规定，水利工程设施较多的乡（镇），可根据需要设置水利站，作为县水利部门的派出机构，在县水利部门和乡（镇）人民政府的领导下，具体负责乡（镇）农田水利的建设和管理。由此可以看出，具体负责农田水利的建设和管理职责的仍是县水利部门的派出机构水利站。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政管理相对人申请履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，一般应当向直接具有管辖权，能够直接解决其具体请求的行政机关提出。行政管理相对人对具有管辖职权的行政机关的处理不满意，可以向具有监督职责的的行政机关或政府投诉、举报、反映，要求其监督、督促具有相应管辖职权的行政机关依法履行职责。但当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回起诉。故一审法院认定孙继华的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，并据此裁定驳回其起诉，并无不当。行政机关承担行政赔偿责任需要具备的条件之一，为行政机关不履行、拖延履行法定职责与公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害之间存在因果关系。一审法院认定孙继华遭受损失的直接原因是台风“利奇马”所导致的洪涝灾害，而与港上镇政府是否履责以及履责程度之间不存在必然的因果关系，未予支持孙继华要求港上镇政府赔偿损失的请求，亦无不当。 综上，上诉人孙继华的上诉主张无事实及法律依据，本院对其上诉请求不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 建 审判员 周美来 审判员 李帅胜 二〇二〇年九月三日 书记员 艾文卿