河南省汤阴县人民法院行 政 裁 定 书(2017）豫0523行初87号原告王少抗，男，1973年12月28日出生，汉族，住址滑县。委托诉讼代理人赵新科，北京市振邦律师事务所律师。被告滑县留固镇人民政府，住所地滑县留固镇西街**。法定代表人董向峰，镇长。委托诉讼代理人周国鲁，被告单位工作人员。委托诉讼代理人李宏法，河南奥博律师事务所律师。第三人滑县留固镇大王庄村民委员会，住所地滑县留固镇大王庄村。负责人王长河，村委委员。委托诉讼代理人王旭旭，该村委委员。原告王少抗要求确认被告滑县留固镇人民政府与第三人滑县留固镇大王庄村民委员会征收土地行政协议无效一案，本院于2017年6月19日作出（2017）豫0523行初41号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告不服该裁定并上诉于河南省安阳市中级人民法院，河南省安阳市中级人民法院于2017年9月26日作出（2017）豫05行终168号行政裁定书，裁定撤销原裁定，并指令汤阴县人民法院继续审理。本院重新立案后，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、行政诉讼权利义务告知书、行政机关负责人出庭应诉通知书等相关诉讼文书。并依法另行组成合议庭，于2017年11月16日公开开庭审理了本案。原告王少抗及其委托诉讼代理人赵新科，被告行政机关副职负责人赵继腾、委托诉讼代理人周国鲁、李宏法，第三人委托诉讼代理人王旭旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告与第三人于2011年5月15日签订了《征收土地协议书》，该协议记载：按照滑县经济发展总体规划，解决企业项目建设用地，经滑县人民政府批准，县国土资源局同意，双方充分协商，被告拟征收第三人位于“豫2**”省道北侧（该村一组、三组）的部分集体土地，达成以下协议：一、征收土地用途，用于建设“滑县大广物流农贸批发市场”，该市场总投资3000万元，建设内容主要为交易固定摊位、交易大棚、综合楼、冷库等，此用途不得改变，否则，第三人有权终止本合同。二、征收标准，根据《土地管理法》、《河南省人民政府关于公布实施河南省征地区片综合地价标准的通知》（豫政［2009］87号）规定标准，每亩3万元人民币（不含青苗补偿及附属物补偿）。三、征收土地位置，位于“豫2**”省道北侧第三人部分集体土地。具体四至范围：西至滑县永达饲料有限公司，南至“豫2**”省道，东至沙岗沟，北至第三人土地。具体范围以双方共同确定征收土地四至界线（限）为准，面积以共同实际丈量面积为准（详见征地位置平面图）。四、征地补偿，第三人同意被告征收本村一组、三组集体土地54亩，征收土地补偿费每亩3万元，青苗补偿费每亩1000元，合计付给第三人167.4万元，其他附属物另行计算。五、付款办法，本协议签订后，被告以存折形式付给第三人征收土地补偿费167.4万元，第三人将已征收土地交由被告使用。六、违约责任，被告必须按期付清土地补偿金，逾期不支付，第三人有权拒绝被告使用土地。第三人必须将被征收土地如数交付被告使用，并负责做好有关土地纠纷调处，逾期不交付已征收土地，申请人民法院强制执行。七、企业用工及部分基建建设项目，在同等条件下，被征地农民及第三人优先。原告诉称：原告系第三人村民，以种地为生活来源。第二轮土地承包时，原告分得了家庭承包地，并与第三人签订了《农村土地承包合同书》，滑县人民政府颁发了《土地承包经营权证书》。2011年被告以建设农贸批发市场为由，征收了原告等八户的家庭承包土地，但农贸市场一直没有建起来，也没有及时占地，一直荒废，后期改变了征地用途，用于建设饲料厂，没有将征收土地用于协议约定的建设农贸市场，且直到2017年2月份才实际占地并建设围墙圈起来。被告不具有征地的行政主体资格，也不具备签订土地征收协议的资格，所征收土地未履行合法的征收程序，违反了有关土地管理法律的强制性规定，突破了我国基本的土地征收制度，扰乱了土地管理秩序，严重侵犯了原告的合法权益，且改变了征收土地用途，属于无效的行政协议。被告称该协议是土地权属转让协议，第三人不具有转让的主体资格，也不符合土地转让的法定条件，且被告提供的证据材料均显示是征收土地。被告和第三人签订的协议，符合《行政诉讼法》关于行政协议的规定，属于行政诉讼的受案范围。被告提供的滑县国土局、滑县人民政府和河南省人民政府关于涉案土地的相关征地文件，也可以证明本案属行政协议，被告事实上也实际对该土地进行圈占，原告也因此失去了土地，被告提交的第三人收取征地补偿款收据和记账凭证也印证了被告征收了原告的土地。被告提交的征地补偿款领取表，虽然原告收到了补偿款，但原告并不同意土地征收，也不是本人签字。被告提供的第三人、滑县国土局、滑县人民政府和河南省人民政府有关征地文件和材料，出具时间均晚于征地协议书签订时间，与本案不具有关联性，不具有合法性和真实性，原告对这些材料不知情，这些材料不符合关于征收土地的法律规定，滑县人民政府也未实际征收土地,其中涉及第三人或者相关村民的签字、盖章不符合实际情况，征地公告不应该仅张贴在被告单位门口，不符合法定程序。原告2017年3月份才知道上述《征收土地协议书》，未超过法定起诉期限，且本案不适用行政复议前置的规定。另外涉及本案征地同一个批次，被告还与其他农户签订了《土地租赁合同》，足以说明是被告实施了征收土地行为。原告和其他七户提起行政诉讼，请求法院判决确认《征收土地协议书》行政协议无效。原告为证明自己的主张向本院举证：1.《征收土地协议书》；2.大王庄村委会关于原告承包土地的书面证明；3.现场照片4张；4.申请证人王某出庭作证申请书、证人书面证明材料；5.被告与第三人签订的涉及其他农户承包地《土地租赁合同》。被告辩称：原告主张的协议书，虽然形式为《征收土地协议书》，但实质为土地权属转让协议，是民事协议，是为日后滑县人民政府和河南省人民政府征地的准备或者预备。在该协议中，被告并未行使行政职权，也未产生行政后果。在签订协议之前，被告与村委会进行了充分的协商，确定了每亩3.1万元的土地补偿款，另外还有土地附着物补偿款，原告和其他农户分别领取了上述补偿款，然后才签订了协议书，并进行了土地移交与实质履行，完成了土地转让的全部基础工作，为日后的土地征收做好了思想和物质准备。原告的土地经河南省人民政府2013年4月19日批准，并入滑县2012年度第八批城乡挂钩试点项目征收土地范围。2012年滑县国土局发出了征地公告，进行了预征收的相关工作。原告的土地已经被县政府依法征收，并已经为案外人办理了产权证书和建设规划许可证，原告和第三人及涉及其他村民至今无异议，也未向有关部门反映要求解决涉及本案的相关问题。原告的起诉已经超过了法定起诉期限，且本案属行政复议前置。原告主张的土地已经被滑县人民政府依法征收，原告不具备诉讼主体资格，请求法院驳回原告的起诉。被告在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1.《征收土地协议书》；2.2011年4月28日第三人收到被告“代领农户征地补偿款”167.4万元收据；3.2011年4月30日被告“大王庄征地补偿款”银行存款167.4万元记账凭证；4.2011年4月23日第三人“征收土地土地补偿金、青苗赔偿费领取表”（原告征地面积2.383亩、补偿金额7.3873万元）；5.滑县国土资源局2012年6月29日征地调查结果确认表、6月28日征地告知书、7月20日听证告知书、送达回证、8月13日征地听证情况说明；6.滑县国土局建设用地项目呈报材料“一书三方案”；7.第三人2012年8月10日放弃征地听证证明及书面证明；8.2013年4月19日河南省人民政府豫政土〔2013〕508号《关于滑县2012年度第八批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》及明细表;9.2013年4月23日滑县人民政府征收土地方案公告〔2013〕第3号、滑县国土局征收土地补偿安置方案公告〔2013〕第3号、公告照片；10.滑县光明荷斯坦饲料有限公司2016年8月26日《建设用地规划许可证》、2017年1月20日《不动产权证书》；11、相关法律、法规条文。第三人述称：第三人经村民代表会集体研究表决，就涉案土地与被告协商一致达成土地转让协议，被告给付了54亩土地的补偿款、青苗补偿费共计167.4万元，涉地农户包括原告在内均已及时全额予以领取，附属物补偿也已经及时另行计算领取完毕，后于2011年5月与被告签订了《征收土地协议书》。请求法院依法公正处理。经审理查明:原告系大王庄村第**村民，其家庭在本村拥有承办地，大王庄村委会关于原告承包土地的书面证明记载：原告家庭承包土地6亩，土地承包合同及土地承包经营权证书丢失。2011年5月15日，被告与第三人签订了《征收土地协议书》。就包含原告家庭承包经营土地在内的54亩土地建设“滑县大广物流农贸批发市场”达成一致意见。被告提供的证据2-4显示，被告支付给第三人一组、三组54亩土地补偿费167.4万元，其中涉及原告土地2.383亩，原告领取补偿费7.3873万元。被告提供的证据5-10显示，2013年4月19日，河南省人民政府批复同意征收留固镇等2个乡镇东留固等5个农村集体经济组织部分土地（耕地、林地、其他农用地）共计25.2347公顷（其中第三人村庄耕地6.582公顷），作为“滑县2012年度第八批城乡挂钩试点项目”的建设区用地。并要求按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价的通知》（豫政〔2013〕11号）调整后的征地区片综合地价标准落实征地补偿安置方案，征地补偿安置不到位，社会保障金和措施不落实，不得使用土地。2016年8月26日滑县城乡规划局给滑县光明荷斯坦饲料有限公司颁发地字第411806201603081号《建设用地规划许可证》，2017年1月20日滑县国土资源局颁发豫（2017）滑县不动产权第0000022号《不动产权证书》，权利性质为出让工业用地（国有建设用地使用权），面积27374.24平方米，使用期限50年，坐落滑县留固镇南环路（原省道222）北、沙岗沟西。原告提供的证人王某出庭作证证言及书面证明显示：1996年-2014年任大王庄村党支部书记，2011年镇政府搞大广物流农贸市场征我村一组、三组50多亩土地，农户不同意征地，只同意租赁，镇政府决定征地，让村干部配合镇政府给老百姓做工作，把镇政府拨付的补偿款给每一户送到家并签字，镇政府承诺老百姓没地了可以到厂里打工，但一直没有把厂子建起来，地也没有圈起来，2013年才建了两面围墙，老百姓嫌地闲置就又耕种了一部分。现在镇政府又招商了一家饲料厂，征地时说建农贸市场，不能改变用途。滑县人民政府和滑县国土局没有在我村发布征地公告及告知书，没有听取村民意见，不知道县政府征地变成了国有土地，只知道镇政府征地，所以才签了协议。另查明：本次审理过程中，被告向本院提交了以下证据：1.2011年5月3日第三人与原告签订的《收回集体土地使用权协议书》，第三人收征地款的收据，大王庄村补偿金、青苗补偿费领取表，第三人证明，大王庄村被征地户名单及王红亮证明。其中协议书显示：原告同意第三人收回集体承包经营土地2.383亩，具体位置：省道“S222线”北侧，沙岗沟西侧，滑县永达饲料公司东侧。土地补偿标准根据《中华人民共和国土地管理法》、《河南省人民政府关于公布实施河南省征收区片综合地价标准的通知》（豫政[2009]87号）的相关规定，土地补偿标准为3万元/亩（不含青苗补偿费）。并约定了违约责任，第三人必须在两日内付清土地补偿费，原告领取土地补偿费后必须将收回的集体承包土地如数交付第三人。协议签订后，原告收到了补偿款（金融机构存折），并向第三人交付了土地；2.河南省人民政府针对原告等人申请行政复议要求撤销豫政土（2013）508号批复的行政复议决定书。该决定书显示：根据第三人与原告等人签订的《收回集体土地使用权协议书》，原告等人已通过领取土地补偿款的方式将自己承包的土地交回农村集体经济组织，不再享有承包经营权，因此其与豫政土（2013）508号批复没有法律上的利害关系，遂驳回其行政复议申请。依上述证据，被告主张原告对涉案土地不再享有土地经营权，对涉案行为不具有法律上和事实上的利害关系，因此不具备本案的主体资格。原告对此不予认可，主张协议书虽是原告签字并收了补偿款(金融机构存折)，但原告并未按印。且依据相关法律规定，被告不得自行向原告和第三人收集证据，在原审过程中被告并未提交该证据，故被告举证超期。原告对其他证据的关联性和合法性不予认可。上述事实，有原告、被告、第三人陈述和原告、被告提供的证据材料予以证明。本院认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织”。本案中，原告与第三人签订了《收回集体土地使用权协议书》，收到了补偿款并向第三人交付了土地，故对于被告提出的原告不享有涉案土地承包经营权的主张，本院予以认可。因该协议书并非是用以证明被告涉案行政行为的合法性，不属于被告应当提供的作出行政行为的证据和依据，仅是用以证明原告的诉讼主体资格已丧失，故对原告诉称的被告举证超期等主张，本院不予认可。综上，原告对涉案土地不享有土地承包经营权，故其与涉案行政行为不具有利害关系，也并非本案的适格原告。经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款、第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告王少抗的起诉。原告王少抗预交的案件受理费50元，本院予以退还。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本（共八份），上诉于河南省安阳市中级人民法院。审 判 长  杜爱忠审 判 员  江丽红人民陪审员  王方超二〇一七年十一月二十八日书 记 员  郑翌晨