浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）浙行终782号 上诉人（原审原告）沈生祥，男，1969年6月25日出生，汉族，住嵊州市。 上诉人（原审原告）王瑞炎，男，1952年2月16日出生，汉族，住嵊州市。 两上诉人的共同委托代理人栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。 两上诉人的共同委托代理人姚玲云，北京市盛廷律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）嵊州市人民政府，住所地嵊州市三江街道领带园区五路。 法定代表人徐建役，代市长。 委托代理人袁吉儿，浙江剡城律师事务所律师。 委托代理人赵少杰，男，嵊州市人民政府工作人员。 被上诉人（原审第三人）嵊州市鹿山街道李西村村民委员会，住所地鹿山街道李西村。 法定代表人李仲良，主任。 沈祥生、王瑞炎诉嵊州市人民政府规划其他行政行为及行政赔偿一案，绍兴市中级人民法院于2017年6月29日作出（2017）浙06行初47号行政裁定。沈祥生、王瑞炎不服，向本院提出上诉。本院于2017年7月25日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 上诉人在原审中起诉称：沈生祥系嵊州市鹿山街道西求村村民，王瑞炎系嵊州市石磺镇赵宅村村民。2006年，嵊州市鹿山街道西求村村民委员会(以下简称“西求村委会”)响应政府号召，在政府组织下开展新农村建设。嵊州市人民政府设立的嵊州市新农村建设办公室委托嵊州绿都建筑规划设计有限公司（以下简称绿都公司）对包括西求村在内的村庄进行新农村村庄规划，并从政府财政支付了“规划设计费”，完成了西求村新农村建设的村庄规划图。2006年，沈生祥服从鹿山街道和西求村二委对建设新农村统一规划的需要，其老房子被西求村拆除，新宅基地被安排在西求村西十一路西面第三宅。因沈生祥经济条件有限，故与王瑞炎一起建造了涉案房屋。2015年2月13日，嵊州市鹿山街道办事处将沈祥生、王瑞炎的房屋作为违建拆除，2016年，鹿山街道办事处强制拆除沈祥生、王瑞炎的房屋的行为被判决违法，但沈祥生、王瑞炎未获得任何赔偿。沈祥生、王瑞炎认为，嵊州市人民政府应该赔偿沈祥生、王瑞炎的损失，理由如下：1、嵊州市人民政府是本案适格被告。2006年7月20日，嵊州市新农村建设办公室委托绿都公司对西求村的村庄规划进行设计。因此规划并不完全符合嵊州市土地利用总体规划和城市总体规划，沈祥生、王瑞炎所建房屋被作为违章建筑拆除。在西求村新农村建设过程中，嵊州市新农村建设办公室对其进行规划，并进行资金支付。现包括沈祥生、王瑞炎在内的多人房屋被认定为违法建筑，故嵊州市新农村建设办公室的规划存在问题，违反了相关法律规定。嵊州市新农村建设办公室属于嵊州市人民政府的内设机构，目前，嵊州市新农村建设办公室被嵊州市人民政府撤销，其权利义务应当由嵊州市人民政府承担。且2007年6月28日中共嵊州市委下发的嵊市委办(2007)36号《中共嵊州市委、嵊州市人民政府关于命名表彰市级全面小康建设示范村和环境整治示范村的决定》明确记载，西求村是嵊州市2006年全面小康建设示范村。2、嵊州市鹿山街道李西村村民委员会（以下简称李西村委会）是适格第三人。目前，西求村已与其他村庄合并成为李西村，前西求村委会的权利义务均应由现在的李西村委会承担。前西求村委会是新农村建设的直接实施者。2006年3月19日，西求村召开村委会议，该会议记录的内容主要有：⑴除四间头外，其余社屋进行拍卖，包括外村人可买。报名费每人300元，招标押金20000元，15天内到邢小军这里报；⑵我村被市批准为小康示范村，如有，首先会选样板房的农户，在政策条件各方面给予优惠。因此，前西求村委会对沈祥生、王瑞炎房屋被认定为违建而拆除有直接的赔偿责任。3、沈祥生、王瑞炎的建房行为是基于对嵊州市人民政府的信赖而产生。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，西求村委会在新农村建设的规划是嵊州市新农村建设办公室作出的。2007年，中共绍兴市委、绍兴市人民政府颁发奖牌以确认西求村为“全面小康建设示范村”，中共嵊州市委颁发“先进党组织”的奖牌，中共嵊州市委、市人民政府颁发以确认西求村是“优秀示范村”。在政府对西求村荣誉加身的情况下，沈祥生、王瑞炎怎能想到嵊州市新农村建设办公室规划下建造的房屋是违法建筑？综上，沈祥生、王瑞炎的建房行为是出于对被告的信赖而产生，而现在沈祥生、王瑞炎的利益因此受损，基于此，特依据《中华人民共和国国家赔偿法》之规定，请求：1、依法确认嵊州市人民政府下属的嵊州市新农村建设办公室对西求村做出规划的行政行为无效；2、请求依法判令嵊州市人民政府及李西村委会赔偿沈祥生、王瑞炎建造的位于西求村房屋的损失2292150元；3.本案诉讼费由嵊州市人民政府承担。庭审中，沈祥生、王瑞炎明确第1项诉讼请求为确认嵊州市人民政府下属嵊州市新农村建设办公室制定西求村规划的行政行为无效。 原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(六)项规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，沈祥生、王瑞炎诉请确认嵊州市人民政府下属嵊州市新农村建设办公室对西求村制定规划的行政行为无效。故其前提是嵊州市人民政府下属的相关机构存在制定规划并对沈祥生、王瑞炎的权利义务产生实际影响。从沈祥生、王瑞炎提供的证据可知，涉案规划为2006年7月20日嵊州市新农村建设办公室委托绿都公司设计的嵊州市鹿山街道西求村建设规划平面图。而根据《浙江省村镇规划建设管理条例》(2004年修正)第十四条“村庄、集镇的总体规划和集镇的建设规划，经乡（镇）人民代表大会审查同意后，由乡（镇）人民政府报县级人民政府审批。村庄建设规划经村民会议或村民代表会议讨论通过后，由乡（镇）人民政府报县级人民政府或其授权的村镇建设行政管理部门审批。……”、第十五条“村镇规划经批准后，由乡（镇）人民政府公布，并组织实施”之规定，并无证据证明该规划已经有权机关依法审批同意或公布而对外发生法律效力。即便涉案规划已实施，从其内容上看，也未许可非该村集体经济组织成员的沈祥生、王瑞炎建房。故涉案村庄规划对沈祥生、王瑞炎权利义务并不产生实际影响。沈祥生、王瑞炎的诉请，不符合人民法院行政诉讼的受理条件。为此其诉请赔偿，亦于法无据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(一)项之规定，裁定驳回沈祥生、王瑞炎的起诉。 沈祥生、王瑞炎上诉称：一、嵊州市人民政府是一审适格的被告。嵊州市新农村建设办公室属于嵊州市人民政府的内设机构。目前，嵊州市新农村建设办公室被嵊州市人民政府撤销。其权利义务应当由嵊州市人民政府承担。二、李西村委会是一审适格的第三人。西求村已经与其他村庄合并成为李西村，前西求村委会的权利义务均应由现在的李西村委会承担。三、上诉人的建房行为是基于对被上诉人的信赖而产生，与被诉行为有利害关系。西求村委会在新农村建设的规划是嵊州市新农村建设办公室作出的，并且已经具体实施。同时，西求村委会以“以筹集新农村建设资金和今后迁入户口办理房产权证”的名义对外公开招标，拍卖宅基地。2007年，中共绍兴市委、市政府确认西求村为“全面小康建设示范村”。故上诉人存在《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定的信赖利益，与本案具有利害关系。请求二审法院撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。 嵊州市人民政府答辩称：答辩人未审批同意上诉人所述规划，该规划未对外产生法律效力。上诉人所述的规划指的是2006年7月20日嵊州市新农村建设办公室委托绿都公司设计的嵊州市鹿山街道西求村建设规划平面图。根据《浙江省村镇规划建设管理条例》（2004年修正）第十四条及第十五条的规定，村庄规划要对外发生效力，必须经过有权部门按照程序进行审批。但答辩人从未审批通过该村庄规划，且上诉人无证据证明该规划已经有权机关依法审批同意或公布而对外发生法律效力。此外，上诉人所称的村庄规划并未许可上诉人建房。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 李西村委会未提交答辩意见。 本院认为，上诉人沈祥生、王瑞炎诉称被上诉人嵊州市人民政府对西求村作出“规划行政行为”并组织实施，其主要证据是嵊州市新农村建设办公室与绿都公司签订的《规划委托协议书》及绿都公司出具的《嵊州市鹿山街道西求村建设规划平面图》。但上述两份证据仅能证明绿都公司受嵊州市新农村建设办公室的委托，负责2006年嵊州市新农村村庄方案的设计工作并出具案涉西求村规划平面图的事实。根据《浙江省村镇规划建设管理条例》（2004年修正）第十四条及第十五条的规定，相关规划的设计方案，需经村民会议或村民代表会议讨论通过并经有权部门批准后，由乡镇人民政府组织实施。本案中，绿都公司出具的案涉规划平面图并未经过上述法定讨论及批准程序，亦未组织实施，被上诉人委托绿都公司出具规划平面图的行为未产生行政法上的法律效果，故上诉人所称的“规划行政行为”并不存在。综上，上诉人的起诉没有事实根据，不符合法定的起诉条件。原审法院驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  陈建勋 审判员  马惟菁 审判员  惠 忆 二〇一七年十一月二十四日 书记员  韦若莎