陕西省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）陕行终556号上诉人（原审被告）：西安市碑林区人民政府。法定代表人：卢光文，该区区长。委托代理人：叶航，西安市碑林区建设和住房保障局工作人员。委托代理人：史岳伟，陕西博硕律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：西安市三峰商贸有限责任公司。法定代表人：张九峰，总经理。委托代理人：李华，陕西信邦律师事务所律师。委托代理人：李静波，陕西信邦律师事务所实习律师。被上诉人西安市碑林区人民政府（以下简称碑林区政府）因与被上诉人西安市三峰商贸有限责任公司（以下简称三峰商贸公司）行政协议一案，不服西安铁路中级法院（2016）陕71行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年11月15日公开开庭审理了本案。上诉人碑林区政府委托代理人叶航、史岳伟，被上诉人三峰商贸公司法定代表人张九峰、委托代理人李华、李静波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审判决查明：1996年10月29日，柏树林道路拓宽卧龙寺素食斋工程拆迁安置指挥部（以下简称拆迁安置指挥部）与原告就原告位于碑林区开通巷70号、建筑面积为130平方米的办公用房的拆迁安置，签订《拆迁安置协议书》及《补充协议》，约定给原告就地安置150平方米砖混办公用房，办公用房一楼门面必须面临市政管理的大街，不得在小区院内；层次为一楼75平方，二楼75平方，独立门面，内楼梯有独立卫生间，一层门面宽度不得低于6米。过渡期限为十八个月，自行过渡补助费为46879.2元，超过时间按照市政府有关拆迁规定中关于过渡时间延长要求，超过半年，在原过渡费基础上另增加过渡费50%，超过一年加付过渡费为100%。拆迁安置指挥部必须按照协议规定进行安置，如不能做到，视为违约，必须赔偿原告一切经营、过渡损失。《拆迁安置协议书》上甲方的经办人为王雅娜。1996年10月29日，王雅娜收到开通巷70号张九峰的房产证一份，土地证一份。另查明：被告于1996年5月20日作出通告，成立拆迁安置指挥部，负责柏树林道路拓宽卧龙寺素食斋项目的拆迁安置工作。碑林区柏树林道路拓宽改造（卧龙寺素食斋）工程拆迁安置实施方案第二条规定：碑林区柏树林道路拓宽改造（卧龙寺素食斋）工程的拆迁范围是东至开通巷，西至柏树林街，南至兴隆寺，北至开通巷。原审判决认为：本案是不履行行政协议纠纷，拆迁安置指挥部是被告组建的临时机构，负责柏树林道路拓宽卧龙寺素食斋项目的拆迁安置工作，其与原告就位于开通巷70号的房屋签订了《拆迁安置协议书》和《补充协议》，依照《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告，故碑林区政府是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条的规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。同时根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。故被告应对其答辩意见提供相应的证据，但其并未在举证期内向本院提交证据，且原告提交的《拆迁安置协议书》和《补充协议》的协议当事人均是拆迁安置指挥部及原告，故对被告的答辩意见不予支持。根据《行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。本案中，被告未提供证据证明《拆迁安置协议书》和《补充协议》已经实际履行，故应承担继续履行协议的法律责任。原告作为被拆迁人，有权利获得协议约定的补偿。结合《拆迁安置协议书》及《补充协议》第三条“超过半年的，在原过渡费基础上另增加过渡费50%，超过一年加付过渡费100%”的约定，及原告主张的过渡费计算期间（1996年11月1日至2017年5月1日），被告应给付原告过渡费共计1195419.6元【1996年11月1日至1998年10月30日，被告应给原告支付62505.6元（46879.2元÷18月×24月）；1998年11月1日至1999年4月30日，被告应给原告支付15626.4元（46879.2元÷18月×6月）；1999年5月1日至1999年10月31日，被告应给原告支付23439.6元（46879.2元÷18月×6月×1.5）；1999年11月1日至2017年5月1日，被告应给原告支付1093848元（46879.2元÷18月×210月×2）】，原告自述其已领取过渡费96362.8元（46879.2元+49483.6元），故被告应给原告支付过渡费1099056.8元（1195419.6元-96362.8元）。因原告在本案中只主张800000元过渡费，故对于原告的该项诉讼请求予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决：被告西安市碑林区人民政府于本判决生效之日起三十日内依照《拆迁安置协议书》及《补充协议》的约定，向原告西安市三峰商贸有限责任公司交付150平方米门面房及过渡费800000元。案件受理费12700元，由被告西安市碑林区人民政府负担。上诉人碑林区政府上诉称：原审判决认定事实不清，导致错误地支持了被上诉人的诉讼请求。对被上诉人的安置、补偿主体不是上诉人，而是西安港湾工贸实业公司。（一）从本案拆迁安置实施办法看，拆迁实施单位是碑林区综合开发管理办公室，项目单位是西安港湾工贸实业总公司。（二）碑政办纪(98)14号会议纪要明确说明，西安港湾工贸实业总公司要将居民的安置工作放在一切工作的首位。（三）《补充协议》明确说明，“甲方（西安港湾工贸实业总公司）必须按照约定进行安置，如不能做到，视为违约，甲方必须赔偿乙方一切经营、过渡损失”。甲方法定代表人韩利闻还加盖自己的私人印章。之所以在《拆迁安置协议书》和《补充协议》上均有“拆迁安置指挥部”的印章，是因为拆迁安置是政府行政行为，西安港湾工贸实业总公司没有签订《拆迁安置协议书》和《补充协议》的主体资格。作为项目单位的西安港湾工贸实业总公司，却是对被上诉人进行实际安置、补偿的法定义务人，这也就是为何在《拆迁安置协议书>和《补充协议》均加盖有西安港湾工贸实业总公司法定代表人韩利闻的私人印章的原因。基于以上事实，西安港湾工贸实业总公司是对被上诉人进行实际安置、补偿的法定义务人。原审法院在没有查明事实的基础上，判决由上诉人承担安置、补偿的义务责任是错误的。请求撤销原审判决，依法改判；一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人三峰商贸公司答辩称：（一）原审判决认定本案行政协议的履行主体为碑林区政府，认定事实清楚、准确。1、经原审法庭调查，本案行政协议的签订主体拆迁安置指挥部是上诉人碑林区政府组建的，具备行政管理职能，但不能独立承担法律责任的机构。这一事实清楚明确，各方均无异议。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第一款规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，拆迁安置指挥部不具有对外承担法律责任的资格，故被告碑林区政府应对拆迁安置指挥部的行为承担责任。2、《拆迁安置协议书》是上诉人依法组建的拆迁安置指挥部与被上诉人三峰商贸公司签订的，有双方负责人的签字盖章为据，真实合法有效。依据《中华人民共和国合同法》第三十二条的规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时成立。”协议书中均有拆迁安置指挥部的印章，无西安港湾工贸实业总公司的印章。上述事实足以证明，本案行政协议的签订主体和履行主体均不是西安港湾工贸实业总公司。《补充协议》中甲方虽然写的是西安港湾工贸实业总公司，但落款盖章处是拆迁安置指挥部的印章，协议签订地点也注明是本市开通巷拆迁指挥部。以上事实足以证明，《补充协议》的实际签订主体及履行主体为拆迁安置指挥部，而非西安港湾工贸实业总公司。上诉人以《补充协议》中出现过西安港湾工贸实业总公司及其负责人个人印章等就认定本案的责任主体为西安港湾工贸实业总公司，不符合客观事实。特别应当指出的是，上诉人在上诉状中明确承认拆迁安置是政府行为，作为开发实施主体的西安港湾工贸实业总公司没有签订《拆迁安置协议》及《补充协议》的主体资格，仅作为项目单位，具体落实安置补偿事宜。恰恰说明，碑林区政府系本案签约及履约主体，是适格的诉讼主体。（二）上诉人与被上诉人签订的《拆迁安置协议》及《补充协议》合法有效，碑林区政府应当按行政协议约定承担继续履行协议的法律责任，原审判决上诉人履行协议约定的义务，判决合理合法。拆迁安置指挥部已经拆迁了被上诉人三峰商贸公司位于碑林区开通巷70号的办公用的私房，并与被上诉人签订《拆迁安置协议》和《补充协议》，承诺按照协议约定对被上诉人进行安置，协议书均加盖拆迁安置指挥部的印章，协议书合法有效。三峰商贸公司签订协议书后，按照双方约定履行了交付房屋义务，又积极配合政府将该房屋拆迁。但上诉人至今未按照协议约定，对被上诉人予以安置及补偿，长期严重违约，以至被上诉人长期在外租房办公，给被上诉人造成了100余万元的经济损失，应依法按协议约定继续履行，并承担过渡费的法律责任。综上，上诉人碑林区政府组建的拆迁安置指挥部，与被上诉人三峰商贸公司签订的《拆迁安置协议》和《补充协议》合法有效。碑林区政府应当按照协议的约定，承担继续履行协议的法律责任。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决得当。请求驳回上诉，维持原判。本院查明，对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：本案二审争议的焦点是，碑林区政府是否为履行本案行政协议的责任主体。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利与义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，碑林区政府临时组建的拆迁安置指挥部，为了公共利益，履行城市道路拓宽行政管理职能，负责柏树林道路拓宽卧龙寺素食斋项目，与被上诉人三峰商贸公司就位于西安市柏树林街开通巷70号的房屋签订了《拆迁安置协议书》和《补充协议》，该协议的法律性质属于行政协议。《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，拆迁安置指挥部是上诉人碑林区政府组建的临时机构，在其负责柏树林道路拓宽卧龙寺素食斋项目的拆迁安置工作的范围内，与被上诉人三峰商贸公司签订《拆迁安置协议书》和《补充协议》。依照上述规定，拆迁安置指挥部属于碑林区政府组建，并赋予行政管理职能，但不具有独立承担法律责任能力的机构，其以自己名义作出的行政行为，其法律后果应由组建其成立的碑林区政府承担。故上诉人碑林区政府是本案的适格被告，也是履行本案行政协议的责任主体。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《中华人民共和国合同法》第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时成立。”本案中，《拆迁安置协议书》的合同主体拆迁人是拆迁安置指挥部，合同落款也有拆迁安置指挥部的印章，而无西安港湾工贸实业总公司的印章。《补充协议》中，合同甲方为西安港湾实业公司，但在合同落款处加盖的是拆迁安置指挥部的印章，并无西安港湾工贸实业总公司的印章。尽管《拆迁安置协议书》和《补充协议》在合同甲方落款处均有“韩利闻”私人印章，并不能改变落款处加盖拆迁安置指挥部的印章的法律公示效力。加之，拆迁安置是人民政府的行政管理职责，西安港湾工贸实业总公司没有签订《拆迁安置协议书》和《补充协议》的主体资格。作为项目单位的西安港湾工贸实业总公司，只对项目建设负责，并无对被上诉人进行实际安置、补偿的法定义务。综上，《拆迁安置协议书》和《补充协议》的履行主体不是西安港湾工贸实业总公司。上诉人碑林区政府对此上诉理由不能成立。本案所诉《拆迁安置协议书》和《补充协议》，是上诉人碑林区政府和被上诉人三峰商贸公司有关达成拆迁安置补偿的真实意思表示，并不违反法律强制性规定，应为合法有效的行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”本案中，上诉人自1996年拆迁以来一直未履行《拆迁安置协议书》和《补充协议》约定的安置、补偿义务，依法应当继续履行该行政协议，并采取补救措施及时予以安置，对被上诉人因此造成的经济损失应当依照协议的约定予以补偿。原审判决依据《拆迁安置协议书》及《补充协议》第三条“超过半年的，在原过渡费基础上另增加过渡费50%，超过一年加付过渡费100%”的约定，结合被上诉人在原审主张的过渡费计算期间（1996年11月1日至2017年5月1日），认定上诉人应给付被上诉人过渡费共计1195419.6元，被上诉人已领取过渡费96362.8元，上诉人理应支付被上诉人过渡费1099056.8元，但被上诉人在本案中只主张80万元过渡费，故对被上诉人诉讼请求过渡费80万元予以支持。原审对此判决事实清楚，于法有据。综上，上诉人碑林区政府上诉理由不能成立，依法不予支持。被上诉人三峰商贸公司答辩理由成立，依法予以支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费12700元，由上诉人西安市碑林区人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  肖宏果审 判 员  马小莉代理审判员  王 鑫二〇一七年十一月三十日书 记 员  刘婉楠