广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初2499号原告：弘基广场第二届业主委员会，住所地广州市海珠区工业大道**。负责人：吕慕玲。委托代理人：马继雄，广东纵横天正律师事务所律师。委托代理人：邓瑶滔，广东纵横天正律师事务所工作人员。被告：广州市海珠区城市管理局，住所，住所地广州市海珠区宝岗大道**综合楼div>法定代表人：李冬妮，该局局长。委托代理人：祝贺强，该局工作人员。委托代理人：王泽，广东海云天律师事务所律师。原告弘基广场第二届业主委员会（以下简称弘基广场业委会）诉被告广州市海珠区城市管理局（以下简称海珠区城管局）行政不作为一案，原告于2017年7月13日向本院提起诉讼，本院于2017年7月19日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年9月12日公开开庭进行了审理。原告弘基广场业委会的负责人吕慕玲、委托代理人马继雄、邓瑶滔，被告海珠区城管局的委托代理人祝贺强、王泽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告弘基广场业委会诉称：广州市万颐健康管理有限公司海珠分公司（以下简称“万颐公司”）承租弘基广场的1-5层，并在该房屋内开设名为“智汇坊”的社区长者照料中心。万颐公司在未有任何规划报建的情况下，在2016年下半年开始动工拆除了1-5楼原有的楼梯，并以在大楼1-5层外墙多处开凿，内嵌大型的、多处用铁钉固定的形式在外墙违法架设两栋大型铁梯。因万颐公司的上述行为将严重影响原告及众业主的生命及财产安全、正常通行、小区环境的美观，原告及众业主不断要求万颐公司停止施工、恢复原状，但万颐公司一直不予理睬。随后，原告及众业主不断向被告及相关部门要求责令万颐公司停止施工、对万颐公司进行处罚、拆除违法建筑，但被告拖延时间、推诿责任，一直未作出有效措施制止万颐公司的违法建设行为。期间，广州市海珠区国土资源和规划局（以下简称海珠区国规局）分别于2016年10月20日向被告发出穗国土规划海函[2016]61号《广州市海珠区国土资源和规划局关于尽快查处工业大道北175号弘基广场地段涉嫌违法建设的函》，要求对涉案涉嫌违法建设行为依法予以查处；于2017年2月20日向原告发出《关于反映海珠区工业大道北175号阳光名苑1至5楼外墙存在开凿墙体架设楼梯相关问题的复函》明确答复：经核查，万颐公司在外墙开凿墙体并架设铁梯的行为无相关规划许可信息，涉嫌构成违法建设，并已于2017年2月17日以穗国土地规划海函[2017]154号《关于尽快查处涉嫌违法建设的函》函告被告对上诉涉嫌违法建设行为依法查处。但被告一直未履行法定职责，致使现今违法建设工程已全面完成并投入使用。两栋铁梯的建设，导致弘基广场大厦外墙严重受损，多处住户房屋内墙身有明显裂痕，甚至有住户被乘铁梯之便的小偷入室盗窃，严重危害住户的生命及财产安全，从原告首次反映问题，至今已超八个多月，但被告不作为。根据《广州市城市管理综合执法条例》第三条规定及相关规定，被告有依法查处违法建设的义务，但被告不履行或不全面履行职责的行为，明显构成行政不作为，故请求法院：1、确认被告对原告于2016年9月26日作出的提出拆除位于广州市海珠区工业大道北175号阳光名苑弘基广场1-5层外墙架设的两栋铁梯的违法建设不处理的行为违法；2、判令被告立即对位于广州市海珠区工业大道北175号阳光名苑弘基广场1-5层外墙架设的两栋铁梯的违法建设作出处理决定，并立即强行拆除该违法建筑物；3、本案诉讼费由被告承担。被告海珠区城管局辩称：一、我局有拆除违法建设的职权。根据《广州市违法建设查处条例》第四条规定，涉案室外钢梯位于海珠区工业大道175号，属于我局的执法范围。二、我局发现涉案室外钢梯后，依法进行调查和处理，但由于涉案室外钢梯的规划定性意见不确定，案件目前不具备强制拆除的条件，原告认为我局未履行法定职责，与事实不符。我局2017年2月14日对涉案室外钢梯进行执法检查，发现该钢梯的建设单位广州市万颐养老院有限公司（以下简称万颐养老院）未能出示相关批准文件，故向其发出穗综海询字[2017]沙249号《询问通知书》和穗综海责字[2017]沙295号《责令限期改正通知书》。2017年5月15日，我局再次向万颐养老院发出穗综海责拆字[2017]沙001号《责令限期拆除在建抢建违法建设通知书》，要求建设单位2017年5月16日前自行拆除上述违建建设。2017年5月17日，我局向建设单位发出穗综海强封字[2017]沙001号《查封违法建设施工现场决定书》，对海珠区工业大道175号、177号的施工现场进行查封。期间，建设单位万颐养老院多次向我局提出申辩意见，认为该单位进行的室外钢梯建设不需要进行规划报建，并认为我局关于室外钢梯为违法建设的认定与规划部门的意见不相符。万颐养老院向我局提供的资料包括海珠区国规局的复函，该复函认为室外消防梯不属于规划管理的范畴，但应当根据市容环卫标准、消防等相关主管部门的要求进行报批和建设。鉴于该情形，我局2017年5月11日向广州市公安局海珠区分局交防大队发出海城管函[2017]92号《海珠区城市管理局关于海珠区工业大道北175、177号增设室外钢梯的征询函》，请该大队就增设的室外钢梯是否符合消防部门审核的室外钢梯进行回复。2017年5月25日，广州市公安局海珠区分局《关于核查海珠区工业大道北175、177号增设室外钢梯情况的复函》回复称“疏散楼梯均可设置在室内或室外，但都必须在依法合规的情况下设置”，“该场所外墙加建的钢梯楼梯不属于消防设施范围”，“该场所加建的钢铁楼梯的合法性不属于消防部门管辖职能范围”。2017年5月19日，我局向海珠区国规局发出《海珠区城市管理局关于海珠区工业大道北175、177号室外钢梯是否属于违法建设的征询函》，就该室外钢梯的建设是否需要到规划部门申领《建设工程规划许可证》进行征询。海珠区国规局《关于征询工业大道北175、177号室外钢梯相关问题的复函》称“室外专用消防钢梯不计算建筑面积，属于消防设施，不属于规划管理范畴，应当根据市容环卫标准和相关主管部门的要求进行报批和建设。”鉴于海珠区规划部门的意见与海珠区公安消防部门的意见不一致，我局2017年6月14日向广州市城市管理综合执法局（以下简称市城管执法局）进行请示，请求该局对案件的定性进行指引。目前市城管执法局未作出指引。违法建设的认定与建设项目是否需要规划报建密切相关。海珠区规划部门对万颐养老院的复函以及我局的征询复函均称室外钢梯不属于规划管理范畴，根据《广州市违法建设查处条例》第十九条规定，鉴于海珠规划部门对涉案室外钢梯的规划定性意见，目前不具备对涉案室外钢梯进行强制拆除的条件。三、我局收到投诉举报后，及时将受理情况告知举报人。我局2017年2月22日收到李柏强对涉案室外钢梯的投诉，我局于2017年3月16日作出海城管信[2017]66号《处理投诉举报事项复函》，将案件受理情况告知投诉举报人。2017年5月16日，我局再次作出海城管信[2017]129号《处理投诉举报事项复函》，将案件受理情况告知陈锦蝉等投诉举报人。综上，我局未存在不履行法定职责的情形，涉案钢梯的规划定性意见未确定为违法建设，原告要求我局拆除不符合法律规定，请法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明：2016年10月20日，海珠区国规局作出穗国土规划海函[2016]61号《广州市海珠区国土资源和规划局关于尽快查处工业大道北175号弘基广场地段涉嫌违法建设的函》，函告海珠区城管局，弘基广场业委会通过12345热线反映弘基广场4-5楼的商铺改为老人院涉嫌违法建设，经查，该局没有上述地址改建老人院建设工程项目规划许可的信息，请海珠区城管局对上述反映涉嫌违法建设行为依法予以查处。同日，海珠区国规局作出穗国土规划海函[2016]62号《广州市海珠区国土资源和规划局关于反映工业大道北175号弘基广场地段涉嫌违法建设信访问题的复函》，告知原告弘基广场业委会，该业委会通过12345热线反映的弘基广场4-5楼的商铺改为老人院涉嫌违法建设，该局已以穗国土规划海函[2016]61号《广州市海珠区国土资源和规划局关于尽快查处工业大道北175号弘基广场地段涉嫌违法建设的函》请海珠区城管局依法予以查处。2017年2月14日，被告海珠区城管局的执法人员对广州市海珠区工业大道北175号、177号北侧进行执法检查，发现当事人正在搭建长5米、宽2.5米、高15米的钢铁梯（即涉案室外钢梯），工程进度30%，未能出示相关批准文件；被告海珠区城管局现场拍照取证，并当场向万颐养老院发出穗综海询字[2017]沙249号《询问通知书》和穗综海责字[2017]沙295号《责令限期改正通知书》。2017年2月22日，弘基广场的业主李柏强就涉案室外钢梯的问题向被告海珠区城管投诉。2017年3月16日，被告海珠区城管局作出海城管信[2017]66号《广州市海珠区城市管理局处理投诉举报事项复函》，函告李柏强，经核实，工业大道北175号大楼外墙加装钢铁楼梯一事，据当事人反映是应消防要求而架设的消防楼梯，因当事人未能出示架设楼梯的审批文件，沙园街执法队已多次前往现场制止该址外墙架设楼梯行为，暂扣其施工工具，该局将督促沙园街执法队依法依规跟进查处。2017年4月11日，原告弘基广场业委会的工作人员黄沛然、业主张素卿、梁顺好、陈锦婵等人就弘基广场违法建设养老院及涉案室外钢梯的问题向广州市海珠区信访局等相关部门投诉，广州市海珠区信访局将该信访材料转送被告海珠区城管局、沙园街道及海珠区市场监管局处理。2017年5月11日，被告海珠区城管局向广州市公安局海珠区分局交防大队发出海城管函[2017]92号《海珠区城市管理局关于海珠区工业大道北175、177号增设室外钢梯的征询函》，请该大队就增设的室外钢梯是否属于室外专用消防钢铁楼梯进行回复。2017年5月15日，被告海珠区城管局向万颐养老院发出穗综海责拆字[2017]沙001号《责令限期拆除在建抢建违法建设通知书》，要求万颐养老院于2017年5月16日前自行拆除在海珠区工业大道北175号、177号北侧违法建设的钢铁梯。2017年5月16日，被告海珠区城管局作出海城管信[2017]129号《广州市海珠区城市管理局处理投诉举报事项复函》，函告黄沛然、张素卿、梁顺好、陈锦婵等人，对于2016年期间工业大道北175-177号1至5楼物业的建设单位和施工单位未取得《建筑工程施工许可证》，擅自进行装修，沙园街执法队已依法进行立案查处；该1至5层物业属于商业用途，因物业尚未投入使用，无法确认其是否存在改变建筑物使用性质；对于涉嫌违法建设铁梯的查处问题，由于规划部门认定该室外梯不属于规划管理范畴，需要相关部门提出相关意见，该公司至今仍未能提供该铁梯涉及消防的相关资料，该局去函消防部门征求意见仍未有回复，沙园街执法队已对其进行控停，待该铁梯定性后再依法处理。2017年5月17日，被告海珠区城管局向万颐养老院发出穗综海强封字[2017]沙001号《查封违法建设施工现场决定书》，对海珠区工业大道北175号、177号的施工现场进行查封。期间，万颐养老院向被告海珠区城管局提出申辩意见，认为该单位进行的室外钢梯建设不需要进行规划报建，并提交了海珠区国规局的穗国土规划海函[2017]39号《关于征询增设消防钢梯规划意见的复函》、穗国土规划海函[2017]453号《广州市海珠区国土资源和规划局关于征询增设室外消防钢梯规划意见的复函》；据穗国土规划海函[2017]39号《关于征询增设消防钢梯规划意见的复函》记载，室外专用消防钢梯不计算建筑面积，属于消防设施，不属于规划管理范畴，但应当根据市容环卫标准、消防等相关主管部门的要求进行报批及建设；据穗国土规划海函[2017]453号《广州市海珠区国土资源和规划局关于征询增设室外消防钢梯规划意见的复函》记载，海珠区国规局函复万颐公司涉案钢铁梯是否属室外专用消防钢楼梯，应征询相关主管部门意见并按其要求办理。2017年5月19日，被告海珠区城管局向海珠区国规局发出海城管函[2017]116号《海珠区城市管理局关于海珠区工业大道北175、177号室外钢梯是否属于违法建设的征询函》，就该室外钢梯的建设是否需要到规划部门申领《建设工程规划许可证》进行征询。2017年5月25日，广州市公安局海珠区分局作出《关于核查海珠区工业大道北175、177号增设室外钢梯情况的复函》，函复被告海珠区城管局，该场所外墙加建的钢铁楼梯不属于消防设施范围，该场所加建的钢铁楼梯的合法性不属于消防部门管辖职能范围。2017年6月2日，海珠区国规局作出穗国土规划海函[2017]580号《关于征询工业大道北175、177号室外钢梯相关问题的复函》，函复被告海珠区城管局，室外专用消防钢梯不计算建筑面积，属于消防设施，不属于规划管理范畴，应当根据市容环卫标准和相关主管部门的要求进行报批和建设，但该工业大道北175、177号室外钢梯是否属于室外专用消防钢楼梯，应征询相关主管部门意见。2017年6月14日，被告海珠区城管局向市城管执法局发出《海珠区城市管理局关于海珠区工业大道北175、177号增设室外钢梯处理意见的请示》，请求该局对案件的定性进行指引。市城管执法局于2017年6月28日作出穗城管[2017]462号《关于海珠区工业大道北175、177号增设室外钢梯处理意见的批复》,鉴于消防部门的意见已明确该场所外墙加建的钢铁楼梯不属于消防设施，建议海珠区城管局再次征求规划部门意见，并明确增设钢梯设施是否属于改变建（构）筑物外立面，根据规划部门定性后依程序办理。2017年8月16日，被告海珠区城管局再次向海珠区国规局发出海城管函[2017]195号《海珠区城市管理局关于再次征询海珠区工业大道北175、177号室外钢梯相关问题的函》，再次征询该增设钢铁楼梯是否属于改变建（构）筑物外立面。2017年9月4日，海珠区国规局作出穗国土规划海函[2007]1007号《关于再次征询海珠区工业大道北175、177号室外钢梯相关问题的复函》，函复被告海珠区城管局，室外专用消防钢梯属于安全疏散设施，不计算建筑面积，不属于规划管理范畴，室外专用消防钢楼梯的设置如涉及消防、物业管理、安全、养老机构设置等问题，请按相关主管部门意见执行。庭审中，原告陈述其于2016年9月26日通过12345热线投诉涉案室外钢梯违法建设问题，由于被告海珠区城管局一直未及时有效措施制止违法建设，导致涉案室外钢梯从一开始的二层建设到五层，已施工完毕。被告陈述其于2017年2月14日对涉案涉嫌违法建设的室外钢梯进行立案调查，目前还在定性阶段，未作出处理。以上事实，有《广州市海珠区国土资源和规划局关于反映工业大道北175号弘基广场地段涉嫌违法建设信访问题的复函》《询问通知书》《责令限期改正通知书》《广州市海珠区城市管理局处理投诉举报事项复函》《责令限期拆除在建抢建违法建设通知书》《查封违法建设施工现场决定书》《海珠区城市管理局关于海珠区工业大道北175、177号增设室外钢梯的征询函》《海珠区城市管理局关于海珠区工业大道北175、177号室外钢梯是否属于违法建设的征询函》《关于核查海珠区工业大道北175、177号增设室外钢梯情况的复函》《关于征询工业大道北175、177号室外钢梯相关问题的复函》《关于海珠区工业大道北175、177号增设室外钢梯处理意见的批复》《海珠区城市管理局关于再次征询海珠区工业大道北175、177号室外钢梯相关问题的函》《关于再次征询海珠区工业大道北175、177号室外钢梯相关问题的复函》及双方当事人的陈述等证据证实。本院认为：《广州市违法建设查处条例》第四条第一款规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。”据此，被告海珠区城管局具有在本辖区范围内查处违法建设的职权。《广州市违法建设查处条例》第十二条规定：“城市管理综合执法机关应当建立违法建设投诉、举报制度，向社会公布信箱、电子邮箱和全市统一的投诉、举报电话，受理投诉、举报。城市管理综合执法机关接到投诉举报后，应当受理、做好登记，并及时进行调查处理，有明确投诉、举报人的，在受理投诉、举报后三十日内将处理情况书面告知投诉、举报人，处理结束后在七日内将处理结果书面告知投诉、举报人。”第二十九条第二款规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府处理已经建成的违法建设，应当自发现违法建设之日起四十五个工作日内作出处理决定；案情特别重大或者复杂的，经市城市管理综合执法机关或者镇人民政府主要负责人批准后，可以适当延期，但最长不得超过九十个工作日。”本案中，被告海珠区城管局不仅负有对是否属于违法建设进行定性的职责，且负有对违法建设及时作出处理决定的职责。万颐养老院未经批准在广州市海珠区工业大道北175号、177号北侧建成室外钢梯，原告弘基广场业委会及其工作人员先后向被告海珠区城管局反映要求进行查处，被告海珠区城管局虽先后作出海城管信[2017]66号《广州市海珠区城市管理局处理投诉举报事项复函》、海城管信[2017]129号《广州市海珠区城市管理局处理投诉举报事项复函》，并对涉案涉嫌违法建设的室外钢梯予以立案调查，先后对万颐养老院发出《责令限期改正通知书》《责令限期拆除在建抢建违法建设通知书》《查封违法建设施工现场决定书》，但被告海珠区城管局在行政相对人未申请行政复议亦未提起行政诉讼、且拒不履行的情况下，自2017年2月14日立案调查至本案开庭审理时，涉案室外钢梯从二层建设至五层且已建成完工，仍未对涉案室外钢梯作进一步处理，其行为明显不当，被告未全面履行法定职责。对于被告海珠区城管局提出的由于海珠区规划局对涉案室外钢梯的规划定性意见与广州市公安局海珠分局的意见不一，涉案室外钢梯未确定为违法建设，不存在不履行法定职责的抗辩意见，本院认为，海珠区规划局就涉案室外钢梯的复函均表示室外专用消防钢梯不计算建筑面积，属于消防设施，不属于规划管理范畴，应当根据市容环卫标准和相关主管部门的要求进行报批和建设，并指出涉案室外钢梯是否属于室外专用消防钢楼梯，应征询相关主管部门意见；而广州市公安局海珠区分局作出的《关于核查海珠区工业大道北175、177号增设室外钢梯情况的复函》已明确涉案室外钢梯不属于消防设施范围，由此可知，涉案室外钢梯已经消防部门认定不属于室外专用消防钢梯，被告未能提供充分证据证实涉案室外钢梯为室外专用消防钢梯，无需进行规划审批，且无有权机关撤销被告作出的相关责令限期改正及限期拆除通知，被告至今未对未经批准建设的涉案室外钢梯作进一步处理，被告明显怠于履行法定职责，因此本院对被告海珠区城管局的上述抗辩意见不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告广州市海珠区城市管理局于本判决发生效力之日起四十五个工作日内对广州市海珠区工业大道北175、177号室外钢梯作出处理。案件受理费50元，由被告广州市海珠区城市管理局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  蔡雅红人民陪审员  陈海亭人民陪审员  孙燕妮二〇一七年十一月二十日书 记 员  罗舒婷