福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终376号 上诉人（一审被告）福州市晋安区住房保障和房产管理局，住所地福州市晋安区长乐北路156号。 法定代表人陈为友，局长。 委托诉讼代理人杨建华，福建智君律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）王华，男，1974年4月29日出生，汉族，住福州市晋安区。 委托诉讼代理人曹卫、陈松强，北京德和衡（福州）律师事务所律师。 一审第三人福州市宏榕房屋征收工程公司，住所地福州市晋安区三环路盛辉车辆检测站内东山丽园配套房第二层。 法定代表人王加宁，总经理。 委托诉讼代理人杨建华，福建智君律师事务所律师。 一审第三人福州市晋安区鼓山镇湖塘村民委员会，住所地福州市晋安区鼓山镇湖塘村。 法定代表人王仕江，主任。 上诉人福州市晋安区住房保障和房产管理局（以下简称“晋安房管局”）因被上诉人王华诉其房屋征收补偿协议一案，不服福州市台江区人民法院（2019）闽0103行初221号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2017年10月26日，福州市晋安区人民政府召开常务会议，决定对晋安区鼓山镇红光湖塘旧屋区进行协议征收，同时福州市晋安区人民政府确定该地块由被告晋安房管局负责征收，第三人福州市宏榕房屋征收工程公司（以下简称宏榕公司）为征收实施单位。后被告于上述被征收地块发布《致晋安区鼓山镇湖塘村旧屋区改造项目征收范围群众的一封信》，告知被征收地块的征收工作时间安排、第一签约期限内签约户抽取回迁选房顺序号的权利及房屋征收补偿方案。被告晋安房管局再次发布《晋安区鼓山镇湖塘村旧屋区改造项目房屋征收补偿方案补充规定》。原告王华主张的房屋位于上述地块征收范围内。经第三人宏榕公司摸底，原告王华就房屋的征收出具两份《具结书》。其中一份《具结书》承诺其“向征收人及征收实施单位提供的相关材料及信息系真实、合法、有效的。具结人据此与征收人、实施单位签订的《征收补偿安置协议书》符合相关法律、法规及本次征收实施细则及政策的规定。若经征收人及征收实施单位等相关部门审查，拒接人有隐瞒被征收房屋真实情况，或提供的相关材料与征收人及征收实施单位等相关部门审查结果不服的，具结人自愿承担由此产生的一切法律、经济责任，并依据征收人及征收实施单位核实的情况重新签订《征收补偿安置协议书》”。另一份《具结书》主要内容为：房屋产权未登记面积为205.38㎡，其中1984年前建成砖木／砖混结构房屋建筑面积23.9㎡／22.2㎡；1984年至2004年间建成砖木／砖混结构房屋建筑面积39.63㎡／52.53㎡；2006至2012年间建成房屋建筑面积67.06㎡。以上房屋属原告（或继承、分割）财产，供自己居住使用，因历史原因尚未办理土地、房屋产权登记；原告保证该房屋上述的权属、建造年限、结构、使用现状及土地、房屋产权未登记情况与事实相符；若原告隐瞒事实，骗取重复补偿安置或再次享受本村人口认定安置补偿面积优惠政策的，或今后他人对该房屋权属、补偿安置，或由本人办理该房屋相关的征收补偿安置等事宜提出异议的，原告及其配偶和法定继承人均愿承担由此产生的一切法律后果。2018年2月5日，第三人宏榕公司向原告王华发放《搬迁顺序号码单》。2018年2月10日，以被告晋安房管局为甲方，原告王华为乙方，第三人宏榕公司为丙方，原告王华就房屋签订了合同号为:ＨＴＣＡ2020003的《征收补偿协议》，该协议主要约定：甲方（晋安区房管局）委托丙方（宏榕公司）征收乙方（王华）坐落福州市晋安区，总建筑面积205.38㎡，主体屋式为砖混一等，成新率80%，无产权建筑面积为138.32㎡，其他附属物及无产权建筑（只作补偿不予安置）建筑面积67.06㎡。乙方无产权建筑面积折算成确权面积为110.65㎡。乙方同意实行产权调换的房屋建筑面积为205.38㎡，其各项补偿、补助及奖励费总金额合计为1821231元。乙方选择Ｉ09周边地块60房型1套；Ｉ09及周边地块75房型1套，产权调换用房总价约1842480元元，乙方同意扣除各项补偿、补助及奖励费，乙方应补甲方产权调换差价约21249元，该协议书上甲方晋安房管局、乙方宏榕公司在协议上未签字盖章。同年8月24日，第三人宏榕公司向原告王华作出《撤销告知函》（以下简称《告知函》），该《告知函》主要内容为：“你户房屋坐落于，此次因湖塘村旧屋改造项目该房屋列入征收范围，虽然你户已与我司签订房屋征收补偿安置协议书，但由于发现你户房屋全部或部分建盖于湖塘村村财的产权红线空地范围内，在签约时你户没有如实告知该情况，因此该《房屋征收安置补偿协议书》的签订存在合同法第五十四条：‘下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立；（二）在订立合同书时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。’可以行使撤销权的情形，否则就有损害集体财产和骗取国有资产之嫌，故特通知贵方立即撤销该《房屋征收安置补偿协议书》。若有领取补偿款，需全部退还给我司，否则我司将循法律途径解决”。原告王华收悉该《告知函》后不服，遂向一审法院提起本案诉讼，请求责令被告及第三人宏榕公司继续履行案涉《征收补偿协议》。 另查明，2018年9月13日第三人福州市晋安区鼓山镇湖塘村民委员会（以下简称湖塘村委会）召开村民代表大会并出具《关于王华房屋情况说明》，证明房屋，砖混三层楼房一座，总建筑面积92.49㎡，属原告王华私人财产，非村财产。 还查明，福州市人民政府于1997年7月20日向湖塘村委会颁发编号为榕晋Ｊ字第00××19号《房屋所有权证》。该《房屋所有权证》记载，房屋坐落为晋安区鼓山镇湖塘村，所有权人为福州市晋安区鼓山这那湖塘村民委员会，权利来源为1980受自建产业，建筑面积共计844.12㎡。经一审法院向原、被告及第三人确认，各方确认以下事实：1.本案原告所主张的房屋部分坐落于榕晋Ｊ字第00××19号《房屋所有权证》“附图”中的土地红线范围内；2.房屋中位于榕晋Ｊ字第00××19号《房屋所有权证》土地红线范围内的部分面积未计入该《房屋所有权证》中所指向的房屋（建筑面积844.12㎡）内。 再查，2019年2月27日，王华与湖塘村委会之间物权确认纠纷一案，晋安区人民法院于2019年6月24日作出（2019）闽0111民初1202号民事判决书，判决“坐落于福州市晋安区房屋的房屋征收安置补偿权益归王华所有。”该判决于2019年7月12日已发生法律效力。 一审法院认为，本案《征收补偿协议》虽仅有原告王华签字，但其已将房屋交付被告及第三人拆除，根据《中华人民共和国合同法》第三十七规定：“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”，案涉《征收补偿协议》已成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）……；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……。”，原告王华认为被告晋安房管局及第三人宏榕公司未依签订的《征收补偿协议》履行义务，其依法有权向人民法院提起诉讼。故被告及第三人宏榕公司关于原告王华诉讼主体不适格的辩解，理由不成立，本院不予支持。 关于房屋中位于榕晋Ｊ字第00××19号《房屋所有权证》土地红线范围内之部分系湖塘村民委员会集体财产还是原告王华之私产问题。湖塘村委会通过召开村民代表大会研究讨论并出具情况说明，已证明房屋为原告王华个人财产，第三人湖塘村委会亦到庭进一步陈述房屋非村集体财产；且晋安区人民法院生效判决也已判决确认房屋征收安置补偿权益归王华所有。据此，可以认定房屋中位于榕晋Ｊ字第00××19号《房屋所有权证》土地红线范围内之部分为原告王华之私产，而非村集体财产。故被告及第三人宏榕公司关于原告王华刻意隐瞒房屋基本状况及继续履行《征收补偿协议》将损害村集体利益等辩解，缺乏事实与法律依据，一审法院不予支持。 关于第三人宏榕公司向原告王华发出的《告知函》是否发生法律效力。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”，若房屋征收部门认为案涉《征收补偿协议》存在法定可撤销情形，应依法请求人民法院撤销。况且被告晋安房管局与第三人宏榕公司签订的《房屋征收补充委托合同》中，亦未就第三人宏榕公司可依被告委托行使征收补偿协议解除权进行约定。据此，第三人宏榕公司径直向原告王华作出《告知函》并不产生本案《征收补偿协议》被撤销的法律后果。 综上，第三人宏榕公司向原告王华作出的《告知函》不影响本案《征收补偿协议》之法律效力，原告王华与被告及第三人宏榕公司签订的《征收补偿协议》并未违反法律法规的强制性规定，亦不存在可撤销情形，应认定合法有效，原、被告及第三人宏榕公司均受《征收补偿协议》的约束。现被告及第三人宏榕公司未按约定履行协议项下的义务，原告王华请求继续履行《征收补偿协议》的理由充分，应予支持。依照《中华人民共和国合同法》第三十七条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、七十八条之规定，判决责令被告晋安房管局及第三人宏榕公司于本判决生效之日起六十日内履行合同号HTCA2020003《房屋征收补偿安置协议书》中约定的义务。 上诉人晋安房管局向本院提起上诉，请求:1.撤销一审判决并改判驳回上诉人的起诉。2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。其提起上诉的主要事实和理由为：1.一审判决未就被上诉人主体不适格予以审查认定，存在程序错误。如果被上诉人诉称1988年该房屋便存在，且属于被上诉人所有，显然与被上诉人当时的年龄不符，被上诉人系1974年出生，其在1988年才14岁，不可能由其建筑如此之大的房屋。由于本案中被上诉人并没有提供任何证明该诉争房屋属于其的合法权利来源的证据，结合其当时未成年和没有收入等情况完全可以佐证其本身并不是该房屋的建筑者乃至所有权人，自然不是本案的适格的原告主体。2.本案判决是否应该继续履行诉争补偿安置协议书应该以被上诉人对上诉人晋安房管局委托征收实施单位一审第三人宏榕公司在诉前发出的《告知函》合法性与否循他案法律途径解决为前提，逾越对《告知函》的行政复议或诉讼程序，径行在本案中认定该《告知函》无效存在程序错误。3.根据物权法规定，榕晋Ｊ字第00××19号《房屋所有权证》的登记效力当然涵盖坐落在该权证的红线范围内的诉争房屋，只有按照法定程序才能撤销该权证，但一审判决无视漏洞百出的村委会证明不能替代《中华人民共和国村民组织法》第二十四条规定应召开村民大会决定村民重大利益的法定性程序规定，属于认定事实不清，适用法律错误，并可能产生村集体财产流失的风险。4.涉案房屋的房屋征收收益归属不能依据（2019）闽0111民初1202号民事判决书予以确认。该判决书是被上诉人与第三人湖塘村委会恶意串通的产物，未将上诉人和征收实施单位追加为诉讼当事人参与诉讼以查明事实。该判决书存在刻意隐瞒房屋坐落在具有物权登记效力的榕晋Ｊ字第001419《房屋所有权证》红线内的客观事实，同时存在以民事诉讼代替行政诉讼以达到撤销或变更物权效力的程序违法。5.根据物权效力，且基于该诉争房屋坐落在榕晋Ｊ字第00××19号《房屋所有权证》红线内的客观事实，则诉争房屋应当被认定为违章建筑，仅能获得重置价补偿，而不是该协议按区位价实现产权置换。如果继续履行案涉《征收补偿协议》势必造成国有资产的流失。 被上诉人王华辩称，一、答辩人是签订案涉《征收补偿协议》的适格主体。根据已生效的（2019）闽0111民初1202号《民事判决书》，案涉房屋的房屋征收安置补偿权益归答辩人所有，答辩人具有签订案涉《征收补偿协议》的主体资格。案涉争议房屋属答辩人在分家析产时所分得的房屋，且根据《福州市城区集体土地征收房屋补偿若干意见（试行）》、《福州市房屋征收补偿实施细则》、《福州市房屋征收补偿实施细则补充规定》及《晋安区鼓山镇湖塘村旧屋区改造项目集体土地上房屋征收补偿方案》等文件均规定无产权房屋安置权益归属于房屋的权利人，并非建造人。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。二、第三人宏榕公司向答辩人作出的案涉《告知函》不产生相应的法律效力。上诉人晋安区房管局并未就有关行使撤销权的权力委托给第三人宏榕公司。且根据《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，当事人行使撤销权应当通过人民法院或者仲裁机构申请撤销，因此，案涉《告知函》无效，案涉《征收补偿协议》依法应当继续履行。三、一审判决根据第三人湖塘村委会出具的《情况说明》等证据认定涉案房屋属答辩人所有，事实清楚。（一）案涉争议房屋系无产权房屋，对于无产权房屋的归属需经过村集体确认，湖塘村委会出具《关于湖塘村9-4号黄碧芳房屋情况说明》确认案涉争议房屋产权利归属的前提下，一审判决认定案涉争议房屋系答辩人所有，事实清楚，适用依据正确。（二）上诉人晋安区房管局、第三人宏榕公司及答辩人在一审诉讼程序中均确认:案涉00××19号房屋权证上所记载的建筑面积均未包含案涉争议房屋的建筑面积。也可证明案涉争议房屋非湖塘村委会建造和所有。（三）湖塘村委会《情况说明》系经湖塘村民代表会议通过，并加盖湖塘村民委员会公章的证明材料，该村民代表会议也符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四、二十六条的规定，属于有效的村民代表会议决定。四、即便案涉争议房屋部分坐落于案涉00××19号房屋权证的红线范围内，案涉《征收补偿协议》中约定的补偿金额也是正确无误的，不存在国有资产流失的问题。（一）上诉人认为答辩人所有的案涉争议房屋属于违章建筑，其在本案一审诉讼程序中并未提供任何的证据证明，显然，上诉人的主张不能成立。尽管案涉争议房屋为无产权房，但《福州市城区集体土地征收房屋补偿若干意见（试行）》、《福州市房屋征收补偿实施细则》《福州市房屋征收补偿实施细则补充规定》及《晋安区鼓山镇湖塘村旧屋区改造项目集体土地上房屋征收补偿方案》等文件中关于无产房屋征收的章节，仅规定了以建筑年限区分无产权房屋的征收标准对于建造在村集体土地上的无产权房屋的补偿标准也并未予以区分，故案涉《征收补偿协议》中约定的补偿金额正确无误。（二）案涉00××19号房屋权证只是对房屋产权进行确认的证书无权对房屋的用地红线范围予以划分，且案涉00419号房屋建造及权证填发的时间也明显晚于答辩人的案涉争议房屋建造的时间，由于案涉争议房屋建造的时间远早于案涉00××19号房屋权证的办证时间（更早于该证项下房屋的建造），答辩人根本不可能知晓之后建造和办理的00××19号房屋权证将答辩人的案涉争议房屋划入其用地红线范围内，且上诉人行使所谓的“撤销权”事由也不符合《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的可行使撤销权的法定情形。更何况，上诉人行使所谓的“撤销权”也明显违反法律规定。故答辩人并不存在欺诈或隐事实的行为。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持判决。 一审第三人宏榕公司、一审第三人湖塘村委会未向本院提交书面陈述意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院，经审查，相关证据均经一审开庭质证。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，王华作为案涉《征收补偿协议》的协议当事人以及《告知函》的相对人，其请求人民法院撤销《告知函》以及请求上诉人履行《征收补偿协议》的相应义务，系本案适格的原告，有权提起本案诉讼。上诉人关于王华诉讼主体不适格的主张，本院不予支持。一审法院针对被上诉人的诉求，一并对《告知函》效力作出认定，并无不当。 首先，关于案涉房屋的权属问题。相关证据可以证明案涉晋安区房屋不在榕晋Ｊ字第00××19号《房屋所有权证》登记的房屋面积范围内，该房屋系王华之财产，该房屋不因在榕晋Ｊ字第00××19号《房屋所有权证》所涉及土地红线范围内而改变其私人财产的性质。 其次，关于上诉人主张案涉房屋仅能获得重置价补偿的问题。本院认为，对于城区集体土地征收，应首先保障失地农民的居住条件不降低，对于房屋的补偿不应限于土地附着物的核定，而应予以合理的市场价格予以补偿。《晋安区鼓山镇湖塘村旧屋区改造项目集体土地上房屋征收补偿方案》第五点对无产权房产认定办法予以了细化，案涉安置协议适用第（二）项之规定，对王华以综合地价标准补偿，并无不妥。其中第（五）项规定，对私营企业或者个人在1984年1月5日至2006年8月26日前向村（社区）、镇（街道）租地建设的无产权房屋，按不同结构的房屋重置价结合成新率给予补助，该规定既不符合本案基本情况，也无法保障被征收人的补偿权益。 再次，关于案涉《告知函》的效力等相关问题。上诉人晋安房管局主张将村集体土地补偿款等补偿给个人将损害村集体权益，因王华等村民在案涉土地上建设房屋系该村遗留问题，且该村村委会已经出庭表示案涉房屋系被上诉人私产，与村集体财产无关，可以视为该村村委会主动放弃了相关土地补偿权益给村民王华，故上诉人的该主张不能成立。王华作出的《具结书》对房屋建成时间、未办理土地及房屋产权、在本市范围内无其他住房等相关事宜予以了承诺，也并无相关证据显示其在上述事实中的虚假陈述，故案涉《告知函》以王华房屋建设在村财红线内为由撤销案涉协议，缺乏事实依据；行政协议作为一种行政活动方式，虽然借用民事合同的方式，但行政机关因公共利益需要或者其他法定理由，可以单方变更、解除协议。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条之规定，行政机关应当对自己订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。本案中，案涉协议由上诉人晋安房管局与王华签订，但案涉《告知函》系由一审第三人宏榕公司向王华作出，由于上诉人与宏榕公司签订的《房屋征收补充委托合同》中未约定宏榕公司可依委托行使征收补偿协议解除权，上诉人也未能举证明该《告知函》系经上诉人通过正当程序予以作出，程序违法。故该《告知函》不能产生撤销案涉协议的法律效果。综上，一审法院认定事实清楚，裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费21191元由上诉人福州市晋安区住房保障和房产管理局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 俞淑娟 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年九月一日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 张密儿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。