广州铁路运输第一法院行 政 裁 定 书（2017）粤7101行初2806号原告：广州市增城区永宁街公安村云峰经济合作社，住所地广州市增城区永宁街公安村民委员会。负责人：黄伯安，职务：主任。被告：广东省国土资源厅，住所地广州市天河区体育东路**。法定代表人：陈光荣，职务：厅长。原告广州市增城区永宁街公安村云峰经济合作社诉被告广东省国土资源厅确认行政行为违法一案，广州铁路运输中级法院于2017年4月17日立案受理后作出（2017）粤71行初328号行政裁定书，裁定将本案移送广州铁路运输第一法院审理。本院于2017年8月11日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原告广州市增城区永宁街公安村云峰经济合作社诉称，2003年，原增城市新塘镇人民政府（以下简称新塘镇政府）为引进投资开发商广东金凌集团有限公司（以下简称东凌集团），在永和镇开发房地产项目，一次性征用公安村、叶岭村、简村等村农民集体所有的农业集体用地4000多亩，其中包括原告的土地741.58亩。这次征地，新塘镇政府没有向被征地单位交付非农业建设留用地，而是全部交给了东凌集团使用。东凌集团每年一次向被征地单位支付一定数额的租金作为被征地单位的补偿。2009年，新塘镇政府又以解决2003年征地历史遗留边角地问题为由，在第一次征地的基础上第二次扩征土地约3000亩左右，其中包括原告的土地595.62亩。这次扩征，直到2017年1月24日还在支付征地补偿款。但这次征地，新塘镇政府不仅未向原告交付非农业建设留用地，也没有向原告支付留用地补偿款。2003年、2009年新塘镇政府为金地荔湖城项目共征地7000余亩，含上述原告土地1300多亩，已出让给东凌集团，东凌集团已开发出金地荔湖城商品房项目一期、二期，并已出售，三期正在施工建设中。后广州市增城区永宁街公安村民委员会（以下简称公安村委）向原告提供了新塘镇政府于2009年3月20日签订的《关于处理金凌（金地）荔湖城项目土地遗留问题的补偿协议》。2017年2月15日，原告向增城区国土资源和规划局提交两份《政府信息公开申请书》，请求公开新塘镇政府上述2003年、2009年两次征地行为是否经有权机关批准等信息。2017年2月24日，增城区规划局作出穗国土规划公开[2017]11-12号《依申请公开政府信息告知书》答复我方，经审核，您未明确政府信息的文件名称、文号，内容描述不明确。要求我方补正相关内容后再行办理。2017年2月27日，向广东省国土资源厅申请行政复议，其于2017年3月1日作出粤国土行复（2017）58号《广东省国土资源厅不予受理决定书》。经向广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社了解，获得增国土规划函（2016）1443号《依申请公开政府信息答复书》、粤国土资公开告知（2016）123号《广东省国土资源厅关于政府信息公开申请的答复》、粤府办公开（2017）037号《关于政府信息公开申请的答复》三份文件及其附件。根据上述资料，原告查明以下事实。1999年1月1日，新修订的《土地管理法》生效后，广东省人民政府于1999年8月3日以粤办明电[1999]138号文件向广东省各市、县、自治县人民政府、省府直属各单位转发了省国土厅《关于全面清理土地转让、炒卖土地工作方案》，该文规定了“在《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理，确实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）颁布前（即1997年前）发生的违法用地，已处理过的不再清理。尚未处理的可按1997年非农用地大清理有关补办手续的政策进行处理。”上述文件内容明显违背了土地管理的法制原则和新版《土地管理法》第45条的规定。根据广东省人民政府的授权，广东省国土资源厅于1999年12月10日制定颁布了粤国土（地（地产[1999]179号《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》，其内容与上述138号文内容基本一致。该规范性文件第二条第二款规定违背了中共中央、国务院中发[1997]11号文件和新《土地管理法》第45条、第76条和第78条规定。2002年，增城市国土资源和房屋管理局向广州市国土资源和房屋管理局报送增国房[2002]58《关于要求补办增城市永荔实业有限公司等单位违法用地手续的请示》。2000年，广州市国房局以穗国土地报字[2009]19号文件，报送广东省国土资源厅批准，该厅作出粤国土资（建）函[2001]10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》，同意按照1988年修订的《土地管理法》的规定补办用地手续。2002年9月27日，广州市国房局作出穗国土地批字[2002]21号《关于增城市永荔实业有限公司等单位用地补办手续的批复》，经广州市政府同意，批准增城市政府为永荔公司补办178.727公顷土地的用地手续。以及根据1997年的《进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）、1998年3月29日颁布的中办发电[1998]2号文件、1999年1月1日施行的新《中华人民共和国土地管理法》第45条、第76条、第78条等规定，关于永荔公司1994年3月在简村、公安等村委有五个建设项目占地2500亩之说，纯属弄虚作假，无中生有。广东省政府和广东省国土厅在新《土地管理法》已生效并施行后批准下级政府仍按1997年非农用地大清理有关补办手续的政策进行处理，并适用已经失效的1998年修订前的土地管理法审批土地没有法律依据。因此，广东省政府和广东省国土厅分别作出的上述[1999]138号文件和[1999]179号文件，其内容与新《土地管理法》相抵触，不具有法律效力，不能作为认定省国土厅作出粤国土资（建）函[2001]10号文件合法性的依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定，特诉至法院，请求依法判令：1、确认经广东省人民政府授权广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）函[2001]10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》无效；二、对广东省人民政府作出的粤办明电[1999]138号《转发省国土厅关于全面清理土地转让、炒卖土地工作方案的请示的通知》及广东省国土资源厅作出的粤国土（地（地产[1999]179号《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》的合法性进行审查，依法确认其不合法，不作为认定广东省国土资源厅行政行为合法的依据；三、本案诉讼费由被告承担。被告广东省国土资源厅辩称，一、涉案函件与原告没有直接的利害关系。2001年7月9日，我厅向广州市国土局作出粤国土资（建）函〔2001〕10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》，该函件只是原则同意广州市国土局将有关土地按照相关规定补办手续，属于行政指导行为，并非征地批准文件，涉案土地是否被征收由广州市在收到函件后实施补办征地手续的具体行政行为所决定。因此，涉案函件与原告没有利害关系，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。二、粤办明电〔2009〕138号和粤国土（地（地产〔1999〕179号文件符合国家政策规定。综上，请求驳回原告起诉。经审理查明，2000年10月24日，原广州市国土局向广东省国土资源厅作出穗国土地报字[2000]19号《关于增城市清理土地中对违法用地申请补办手续的请示》。2001年7月9日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）函[2001]10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》，答复广州市国土局：“你市穗国土地报字[2000]19号文收悉。根据国办发[1999]39号文和粤国土（地（地产179号文的有关规定，现批复如下：一、原则同意穗国土地报字[2000]19号所报《土地违法项目补办手续申报表》中序号为第2至第36号违法用地项目补办用地手续。二、对上述原则同意按有关规定给予补办用地手续的宗地，在实施过程周必须从严掌握，不能认为省厅已批复同意补办手续就放松把关，应逐宗踏勘和核准违法用地的面积、界线、时间、原有地类以及征地补偿兑现情况，并把握以下原则：（一）对宗地中仍有部分土地未填土、具备种养条件的，应做好各方面工作，将其退还给农村集体经济落实耕种。（二）对经核实用地不符合土地利用总体规划、城市规划或用地报批条件，报批材料弄虚作假的，不得予以补办用地手续。（三）高尔夫球场项目用地中原已支付完征地补偿尚未破坏耕作条件的11.85公顷耕地，应退回给原有村集体，已支付的征地补偿若无法退回的，可按相等面积调整补办征用该集体的其他非耕地。（四）对符合条件可予以补办手续的，应先落实处罚并追缴有关税费。对填土后不能复耕而项目又未落实的，经处理后，先补办建设用地审批手续，土地由政府掌握，暂不办理土地使用权出让或划拨手续。（五）对经核实属于1999年1月1日前发生的违法用地项目，同意按照1988年修订的《土地管理法》的规定补办用地手续。（六）占用耕地的，增城市国土局应按照占补平衡原则，负责落实开垦等质等量的新耕地，并向用地单位追缴耕地开垦费或土地垦复金。三、违法用地处理既要对事，也要对人，并将处理结果报省国土资源厅备案确认后才能实施补办用地手续。四、补办用地手续的实施结果应报我厅备案。”本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，原告并非涉案批复的相对人，且原告提交的材料也不能充分证明涉案土地系原告土地，因此原告不能证明其与涉案行政行为具有法律上利害关系，其主体资格不适格。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，涉案批复于2001年7月9日作出，且原告也曾收取相关款项，因此，原告于2017年4月17日才向广州铁路运输中级法院提起诉讼，已超过上述法定的两年起诉期限。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，涉案《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》是被告广东省国土资源厅向原广州市国土局作出的批复，原告并非涉案批复相对人，该批复属于内部过程性文件，仅是原则同意原广州市国土局将有关土地按照有关规定补办手续，并非征地批准文件，对原告的权利义务明显不产生实际影响，即该《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》与原告无法律上的利害关系，因此原告要求确认上述涉案批复无效不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对原告的起诉应予驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第（六）项、第四十四条第一款第（六）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项、第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告广州市增城区永宁街公安村云峰经济合作社的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  周健彬人民陪审员  何国梅人民陪审员  梁敏勤二〇一七年十一月三十日书 记 员  王 琳