上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2017）沪0115行初788号原告周国荣，男，1952年8月22日生，汉族，住上海市浦东新区。被告上海市浦东新区规划和土地管理局，住所地上海市浦东新区。法定代表人关也彤。委托代理人韩杰，男。委托代理人赵辰恺，上海锦天城律师事务所律师。被告上海市规划和国土资源管理局，住所地上海市黄浦区。法定代表人孙继伟。委托代理人周晓峰，男。第三人顾琴林，女，1955年1月23日生，汉族，住上海市浦东新区。第三人周德骏，男，1979年1月5日生，汉族，住上海市浦东新区。原告周国荣诉被告上海市浦东新区规划和土地管理局(以下简称浦东规土局)、被告上海市规划和国土资源管理局(以下简称市规土局)要求确认被告浦东规土局所作《关于确认(编号003996)无效的决定》违法以及被告市规土局所作《行政复议决定书》违法一案，于2017年7月28日向本院起诉。本院于同日立案后，依法适用普通程序，于2017年9月6日公开开庭进行审理。原告周国荣，被告浦东规土局的委托代理人韩杰、赵辰恺，被告市规土局的委托代理人周晓峰到庭参加诉讼。后本院依法追加顾琴林、周德骏为第三人，于2017年11月7日再次公开开庭进行审理。原告周国荣，被告浦东规土局的委托代理人韩杰、赵辰恺，被告市规土局的委托代理人周晓峰，第三人顾琴林、周德骏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告浦东规土局于2017年3月16日作出编号为沪浦规土监〔2017〕144号《关于确认(编号003996)无效的决定》(以下简称被诉决定)，主要内容为：根据利害关系人乔惠民、周柄峙财物继承人的请求，在对1996年12月9日核发给原告户的《三林乡村民建房用地许可证》(编号003996，以下简称讼争许可证)核查中发现，根据审批时有效的法律、法规及现行有效的法律、法规，被告浦东规土局均不具备核发讼争许可证的主体资格；另外，原告作为乔惠民、周伟仁、周柄峙的受托人，受托权限仅为“代为办理手续、整修、经管”新春村陈桥队房屋，讼争许可证的申请及核发，应系原告为乔惠民等人的代理行为。原告户严重超越代管权，以自己名义在新春村陈家桥18号申请建房用地，本身亦属违法侵权行为。根据审批时有效的《中华人民共和国土地管理法》(自1987年1月1日起施行)第四十八条以及现行有效的《中华人民共和国土地管理法》(自2004年8月28日起施行)第七十八条，无权批准使用土地的单位超越批准权限非法批准占用土地的，其批准文件无效。据此，被告浦东规土局作出被诉决定，确认讼争许可证审批无效。被告市规土局受理原告对被诉决定的复议申请，于2017年7月17日作出编号为沪规土资复决字〔2017〕第101号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，认定被告浦东规土局作出的被诉决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确，据此作出了维持被诉决定的被诉复议决定。原告周国荣诉称，被告所称的委托书形成于上世纪70年代，80年代原告的长辈通过协商已经分割了家庭全部财产，明确的书信表明全部归原告所有。原告虽然在集体单位工作，但妻子顾琴林系当地农村户籍，根据当时政策，原告有权申请建房，不存在被告所说的违法侵权行为。原告建房的手续齐全，并不是原告非法取得。被告浦东规土局根据2004年、2007年的生效法律来确认1996年的许可行为无效违反了《最高人民法院关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》的规定：坚持依法纠错原则。再者，被告浦东规土局的程序违法：原告申请延期召开被告浦东规土局组织的听证会，但未被准许；听证会当日原告要求获取听证内容，也未获准许，对上述情况在被告提供的听证会记录上均无记载，剥夺了原告的合法权利。综上，被告浦东规土局作出的被诉决定缺乏事实和法律的依据，滥用职权；被告市规土局徇私袒护，故起诉要求：1、确认被诉决定违法；2、确认被诉复议决定违法；3、诉讼费由被告承担。原告周国荣为证明自己主张，向本院提交以下证据：1、书信九封，证明陈桥队房屋与案外人乔惠民等并无关系；2、被诉决定；3、被诉复议决定。被告浦东规土局辩称，第一、依据《上海市农村村民住房建设管理办法》(以下简称《管理办法》)第四条第一款规定“区(县)规划国土管理部门负责本辖区内村民建房的规划、用地和配套设施建设管理，镇(乡)土地管理所作为其派出机构具体实施相关的管理工作”之规定，被告依法具有作出被诉决定的职权。第二、被告作出被诉决定的程序合法。被告收到乔惠民及周柄峙继承人申请后分别向原告以及涉案房屋民房管理员了解情况，制作《谈话笔录》；举行听证会，听取各方陈述、申辩；依法作出被诉决定，向当事人送达等。第三、被诉决定内容合法有据。被诉决定系被告前身上海市浦东新区综合规划土地局于1996年颁发。根据审批时有效的《中华人民共和国土地管理法》(自1987年1月1日起施行)第三十八条规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；现行有效的《中华人民共和国土地管理法》(自2004年8月28日起施行)第六十二条，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。根据审批时有效的《上海市农村个人住房建设管理办法》(自1992年11月1日起施行)第十二条，乡(镇)人民政府在接到村民委员会报送的《农村个人建房申请表》和建房申请人的书面申请后，应对用地面积、建房位置、建筑面积标准以及房屋的层数、高度等进行审核，并按规定审批。根据现行有效的《上海市农村村民住房建设管理办法》(自2007年7月1日起施行)第十三条，建房用地批准后，由区(县)人民政府发给用地批准文件；由镇(乡)人民政府发给建设工程规划许可证。在相关法律、法规修订前后，被告均不具备核发讼争许可证的主体资格。综上，原告的请求缺乏法律依据，请求法院依法驳回。被告浦东规土局在规定期限内向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：1、职权依据。《上海市农村村民住房建设管理办法》第四条第一款的规定。2、程序依据。《国土资源听证规定》第二条、第十三条、第三十条、第三十一条的规定。3、事实证据。(1)、《关于对讼争许可证予以撤销的申请》及附件，证明被告于2016年6月7日收到乔惠民及周柄峙的继承人的申请，以原告在权利人不知情的情况下超越代理权限为由申请撤销；(2)、《听证通知书》，证明被告于2016年12月9日向原告送达第一次听证通知书；(3)、《关于中止听证的通知》，证明被告于2016年12月13日向其送达该份文书；(4)、《听证书通知书》，证明被告向原告及相关人员送达该通知，告知其于2017年2月20日召开听证会；(5)、不予准许原告提出的《听证延期申请》的情况说明及送达视频，证明被告依法作出对原告延期召开听证会申请不予准许的决定并送达；(6)、被诉决定。证明被告于2017年3月16日作出被诉决定，于同年3月30日向原告送达。4、法律依据。《中华人民共和国土地管理法》(自1987年1月1日起施行)第四十八条以及《中华人民共和国土地管理法》(自2004年8月28日起施行)第七十八条的规定，证明法律规定无权批准使用土地的单位超越批准权限非法批准占用土地的，其批准文件无效。被告市规土局辩称，被诉复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告市规土局出示以下证据、依据：1、行政复议申请书；2、行政复议答复通知书；3、行政复议答复意见书；4、被诉复议决定及邮寄凭证；5、《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第二十三条第一款及第二十八条第一款第一项的规定。第三人顾琴林、周德骏共同述称，其系原告的妻子及儿子，是1996年共同申请建房人，现同意原告的起诉意见。第三人顾琴林、周德骏未就其述称向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告浦东规土局的职权依据等无异议，但认为其滥用职权，且讼争许可证颁发日期为1996年，被告提供的在此之后的文件均不适用。对事实部分证据有异议：证据(1)真实性有异议，申请人在民事诉讼中已经撤诉，其不具有向被告提出申请撤销的权利；证据(2)三性均不认可，原告亦未收到过；对证据(3)、(4)真实性无异议；对证据(5)的合法性有异议，原告没有收到过听证内容及其他材料；对证据(6)，即被诉决定的真实性无异议，对合法性有异议，并因此起诉。原告对被告市规土局的证据无异议，但认为被告市规土局在复议过程中没有全面审查一裁决定的内容，仅对程序进行审查，属于行政乱作为；第三人同意原告对被告浦东规土局、市规土局提供证据的质证意见。两被告对对方提供的证据均无异议，对原告提供的证据1的真实性、合法性及关联性均不认可，对证据2、3的真实性、合法性无异议，对关联性不予认可。第三人对原告提供的证据均无异议。经审理查明，原告周国荣与第三人顾琴林系夫妻，系第三人周德骏的父母。1991年8月，原告周国荣以代理人身份申报上海县农村居民宅基地使用权，家庭成员为伯母乔惠民、父亲周伟仁及叔叔周柄峙，平房90平方米，建造于1949年之前。经批准核发了证号为沪集宅(上三)字新春-322号《农村宅基地使用权证》，地号为三林乡新春村122丘(8)，土地使用者为周国荣(代)。1996年12月，原告递交《三林镇村民建房用地申请表》，以原老房年久失修急需翻建为由申请在此地号上翻建房屋三间90平方米；家庭成员记载为：原告周国荣(居)、妻顾金林(农，即第三人顾琴林)、子周德骏(居)、父周伟仁(居)、母金如文(居)。原告的申请获得批准，上海市浦东新区综合规划土地局三林规划土地管理所于1996年12月9日向原告颁发讼争许可证。原告据此翻建房屋。2016年5月29日，乔惠民的继承人周国清、周国华、周国英、周国辉、周国俊，周柄峙的继承人凃兰英、周国航、周国燕向被告提出书面申请，要求撤销讼争许可证。被告受理后组织听证，并于2017年3月16日作出被诉决定，以被告依法无职权作出讼争许可证，且原告作为乔惠民、周柄峙的受托人以自己名义申请建房用地的行为属于侵权为由确认该许可证无效，并于2017年3月30日向原告送达。原告收到被诉决定后不服，在法定期限内向被告市规土局申请复议。被告市规土局受理后依法通知被告浦东规土局作出答复，并于2017年7月17日作出被诉复议决定。原告于2017年7月22日收到后向本院提起诉讼。本院认为，根据《上海市农村村民住房建设管理办法》第四条第一款规定，被告浦东规土局负责本辖区内村民建房的规划、用地和配套设施建设管理，具有作出被诉决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告市规土局依法具有作出被诉复议决定的法定职权。被告浦东规土局受理权利人申请后根据《国土资源听证规定》的规定召开听证会，听取各方意见后作出被诉决定并依法送达，本院认定其执法程序合法；被告市规土局作为复议机关，在收到原告复议申请后履行了受理、审查等程序，作出维持的被诉复议决定，程序合法。根据讼争许可证审批时有效的《中华人民共和国土地管理法》规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；现行有效的《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积的不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。根据审批时有效的《上海市农村个人住房建设管理办法》规定，乡(镇)人民政府在接到村民委员会报送的《农村个人建房申请表》和建房申请人书面申请后，应对用地面积、建房位置、建筑面积标准以及房屋的层数、高度等进行审核，并按规定审批。根据现行有效的《上海市农村村民住房建设管理办法》规定，建房用地批准后，由区(县)人民政府发给用地批准文件；由镇(乡)人民政府发给建设规划许可证。综上，在相关法律、法规修订前后，被告浦东规土局均不具备核发讼争许可证的主体资格，其作出的被诉决定事实认定无误，适用法律正确。综上，原告要求撤销被诉决定及被诉复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告周国荣的全部诉讼请求。案件受理费50元(原告已预缴)，由原告周国荣负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  胡玉麟审 判 员  乔亚敏人民陪审员  王称兰二〇一七年十一月二十九日书 记 员  邱佩红附：相关法律条文中华人民共和国行政诉讼法第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。