贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）黔0321行初167号 公益诉讼人江口县人民检察院，住所地：江口县双江街道商业街嫩寨，统一社会信用代码：11522222009560143T。 法定代表人姚华权，检察长。 委托代理人杨俊，民事行政检察科科长（特别授权）。 被告江口县林业局，住所地：江口县双江街道环城北路**，统一社会信用代码：11522222009560012Y。 法定代表人黄成华，党组书记。 委托代理人何冀，贵州梵净山律师事务所律师。 第三人江口县大地矿业有限公司（以下简称“大地公司”），统一社会信用代码：91520621080651784Y。 法定代表人黄成家，董事长。 委托代理人方建华，经理。 委托代理人殴阳举，贵州梵净山律师事务所律师。 公益诉讼人江口县人民检察院诉江口县林业局林业行政管理公益诉讼一案，本院于2017年6月21日登记立案受理，2017年6月27日向被告江口县林业局送达了起诉状副本，并通知第三人大地公司参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年10月24日召开庭前会议，2017年11月28日公开开庭进行了审理。公益诉讼人的诉讼代理人杨俊，被告江口县林业局法定代表人与委托代理人何冀，第三人大地公司委托代理人方建华、殴阳举均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼人诉称，检察机关在履行职务中发现，大地公司自2013年以来，在未取得使用林地相关手续的情况下，在江口县××镇××（××）石榴花组占用林地开采大理石。经林业部门调查，共占用林地7.4亩。2015年2月6日，被告江口县林业局以江林罚决字（2015）第10号林业行政处罚决定书对大地公司作出罚款人民币49300元的处罚决定，同年4月8日，该公司缴纳了罚款。此后，该公司并未停止违法占用林地的行为，更未开展补植复绿、恢复林地原状等生态修复工作，由于其继续开采作业，导致被占林地越来越多，生态破坏持续扩大。 2016年11月17日，本院向被告江口县林业局发出检察建议，建议被告依法履行监管职责，督促大地公司补植复绿，并要求其在一个月内就办理结果进行回复。至今为止，被告并未回复本院。本院经实地回访查看，大地公司仍在占用林地继续开采作业。 公益诉讼人认为，大地公司在未取得林业主管部门颁发使用林地相关手续的情况下，擅自在江口县××镇××村石榴花组占用林地开采大理石，其行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条，《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条，《贵州省林地管理条例》第二十三条、第二十四条。被告作为江口县林业工作主管部门，对大地公司占用林地的违法行为进行立案查处，属履职行为。 根据《中华人民共和国森林法》第四十四条，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条，《贵州省林地管理条例》第三十五条之规定，违法占用林地，还应当承担停止违法行为、补植复绿、恢复原状的责任。但被告江口林业局在作出的行政处罚决定中仅对违法单位大地公司处以罚款，没有依法责令大地公司停止违法行为和限期恢复林地原状，以致该公司违法占用林地的行为一直持续至今，且该公司在继续开采作业下违法占用的林地越来越多，生态破坏持续扩大。被告江口县林业局执法不严，以罚代管，没有全面履行职责，应当承担履职不当的责任，经检察机关发出检察建议督促，被告仍未依法履行职责，社会公共利益持续受到侵害。为督促行政机关依法履行职责，维护社会公共利益。特提起公益诉讼，请求：一、判决确认被告江口县林业局在监督管理大地公司违法占用林地案中不当履职的行为违法；二、判令被告江口县林业局依法履行职责：责令大地公司停止违法行为和限期恢复林地原状。 公益诉讼人向本院提交了下列证据： 第一组：1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》；3、贵州省人民检察院《关于开展提起公益诉讼试点的实施方案》；4、2017年6月12日贵州省人民检察院关于《关于提请批准江口县人民检察院拟对江口县林业局怠于履职提起行政公益诉讼案件的请示》的批复；5、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款。证明江口县人民检察院有权提起本案诉讼。 第二组：5、企业法人营业执照；6、法定代表人信息；7、铜仁市江口县大地矿业有限公司任职文件；8、黄成家身份证复印件等。证明江口县大地矿业有限公司主体身份及法人身份情况。 第三组：9、统一社会信用代码证书；10、江口县人民政府办公室关于印发《江口县林业局主要职责内设机构和人员编制的规定的通知》（江府办发[2014]217号）；11、《贵州省林地管理条例》第五条第三款。证明江口县林业局的主体资格及法定职责。 第四组：12、张智的证言；13、方建华的证言；14、现场勘验笔录、铜仁市江口县大地矿业有限公司占用林地鉴定意见。证明江口县大地矿业有限公司非法占用林地及对生态环境破坏情况。15、聘请书；16、现场照片；17、航拍视频。证明江口县大地矿业有限公司非法占用林地和开采大理石的事实。 第五组：18、江口县人民检察院《检察建议书》及送达回证；19、江口县林业局书面回复。证明江口县人民检察院履行了诉前程序。 第六组：20、林业行政处罚决定书及送达回证、代收罚款收据；21、方建华的证言；22、曾跃的证言。证明江口县林业局仅对第三人进行了行政罚款，未依法履行法定监管职能，存在怠于履职情形。 第七组：光盘（第三人非法占用林地现场视频），公益诉讼人聘请江口县公安局用无人机拍摄的第三人非法占用林地的视频及照片。证明第三人非法占用林地的事实及现状。 第八组：照片10张（分别于2017年7月19日，2017年7月31日，2017年11月19日拍摄）。证明第三人未停止违法行为的事实。 被告江口县林业局辩称：江口县大地矿业有限公司为我县2013年重点招商引资项目，办理了《采矿许可证》、《安全生产许可证》、《营业执照》、《乡村建设许可证》，却没有办理林地占用手续。政府在招商引资时，大地公司在未办理林地占用许可证前提下，擅自开工。我局工作人员在日常工作中，发现该公司违法占用林地，于是派人对此进行调查。2015年2月6日，我局对大地公司违法占用林地作出罚款人民币49300元的处罚决定，并要求该公司尽快完善林地征占手续，缴纳植被恢复费，用于异地植被恢复。与此同时，我局多次督促大地公司完善林地征占手续。2016年10月11日再次下达停工通知书，该公司却置若罔闻，仍继续施工，大地公司至今没有办理林地征占手续，并继续开采，导致开采面积不断扩大。我局于2017年6月21日报请江口县公安局批准，对大地公司立案侦查，目前此案正在进一步侦查中，尽快依法追究其刑事责任，以此来挽回林地损失，停止对林地的侵害。由于江口县公安局已对第三人大地公司立案侦查，认为应中止本案审理。 被告江口县林业局在答辩期限内向本院提交了下列证据： 第一组：1、江林罚决字[2015]第10号林业行政处罚决定书；2、2015年4月8日贵州省代收罚款收据；3、2016年10月11日停工通知书。证明江口县林业局已经履行职责，即对第三人进行了处罚及停工通知。 第二组：4、2015年2月3日询问黄成家笔录；5、2015年2月3日询问方建华笔录。证明大地公司从2013年招商引资，2014年申报，2015年开始施工。 第三组：6、2016年10月10日江口县林业局向江口县人民政府就关于大地矿业有限公司违法占用林地情况的报告；7、江林纪[2017]6号江口县林业局关于江口县2016年疑似图斑查结工作专题会议纪要；8、江林纪[2017]7号江口县林业局2017年党组会议第七次会议纪要。证明被告对公益诉讼人提出的《检察建议书》进行了回复。 第四组：9、视听资料。内容为被告单位邬勇与方建华的通话录音，陈述对第三人进行了处罚。证明被告依法履行了职责。 第五组：10、江公（刑）立字[2017]281号贵州省江口县公安局立案决定书及取保候审书、拘留证。证明被告对第三人的法定代表人黄成家移送公安，将第三人的违法行为进行了刑事立案。 第三人大地公司陈述：我公司系江口县人民政府招商引资企业，依法开展项目建设。我公司根本不知道项目建设开采用地属于公益林地，在江口县森林公安分局通知调查我公司的过程中，才知晓该地系公益林地。且被告对我公司进行了罚款处罚，我公司已缴纳了该罚款。现我公司已处于全面停工状态，给我公司造成了极大的经济损失。 第三人大地公司向本院提交了下列证据： 第一组：营业执照及法定代表人身份证。证明第三人的主体资格及其法定代表人身份情况。 第二组：江口县怒溪大理石资源开采及石材产业园项目建设合同书。证明第三人公司投资项目系江口县人民政府招商引进项目。 第三组：江发改备案【2014】7号文件。证明第三人公司建设项目已在江口县发展改革局备案的事实。 第四组：中华人民共和国采矿许可证。证明第三人公司系依法持证开采。 第五组：技术服务合同。证明第三人公司曾委托贵州天保生态股份有限公司做项目使用林地可行性报告、现场查验报告、林业采伐作业设计报告、临时占用林地恢复林业生产条件方案。 第六组：江口县公安局接受证据清单。证明江口县公安局在侦查过程中向第三人公司调取项目建设合同书的事实。 第七组：停工通知书。证明江口县森林公安分局于2017年10月27日向第三人公司下达停工通知的事实。 经质证，各方对上述证据的真实性、来源合法性及关联性均不持异议，本院予以确认，作为认定事实的依据。 经审理查明：大地公司自2014年11月以来，在未取得使用林地相关手续的情况下，在江口县××镇××（××）石榴花组占用林地开采大理石。经被告调查认定，至2015年2月3日，第三人大地公司已占用林地7.4亩。2015年2月6日，被告江口县林业局作出江林罚决字（2015）第10号《林业行政处罚决定书》，决定：对大地公司处罚款人民币49300元。2015年4月8日，该公司缴纳了罚款。此后，该公司继续作业，未申办林地使用手续，继续并扩大占用林地面积，占用并毁坏大量林地。更未开展补植复绿、恢复林地原状等生态修复工作。2016年11月17日，公益诉讼人向被告江口县林业局发出检察建议，要求被告依法履行监管职责，督促大地公司恢复林地和补植复绿，并要求其在一个月内就办理结果进行回复。被告未回复公益诉讼人。公益诉讼人经实地回访查看，大地公司仍在占用林地继续开采作业。2017年6月20日，江口县林业调查设计队调查认定大地公司违法占用林地面积为78.24亩，生态破坏持续扩大。 本院于2017年7月19日查看现场发现，第三人大地公司仍在占用林地继续开采作业，继续占用并毁坏大量林地。2017年6月21日，被告将案件移交江口县公安局，江口县公安局已立案侦查，目前，此案正处于刑事侦查中。 本院认为：公益诉讼人江口县人民检察院作为法律监督机关，依照《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，在履行职务过程中，发现被告行政机关的行为造成国家和社会公共利益受到侵害，向相关行政机关提出检察建议而行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。江口县林业局作为江口县行政区域内林业行政管理部门，依照《中华人民共和国森林法》第十三条之规定，应当依照职权，积极履行对森林资源的保护和管理职责。 根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，改变用途使用林地，实行许可制度，未经许可，不得占用、毁坏、改变林地现状，否则，林业行政主管部门将依照《中华人民共和国森林法》第四十四条第一款追究法律责任。责令违法行为人停止违法行为，补种树木，可以并处罚款。本案中，被告林业局在2015年发现大地公司的违法行为后，没有适用责令停止违法行为和补种树木等停止侵害，恢复原状的责任方式，仅适用罚款这一惩罚方式作出处罚，致使大地公司的违法行为没有受到制止，反而继续并扩大违法行为，生态环境利益危害持续并不断扩大，更遑论生态修复。导致这一环境公共利益损害的持续和扩大与被告怠于履行生态监管职责，处罚方式不当有直接关联。在大地公司违法行为继续，危害后果扩大的情况下，被告亦没有进行有效监管，在检察机关发出检察建议监督后，仍不履行职责，且不予回复，构成怠于履行法定职责。公益诉讼人请求确认被告怠于履行法定职责的行为违法，本院予以支持。被告在本院受理本案当日将案件移交公安机关，公安机关已作刑事立案侦查。被告这一移送行为系依法履行法定职责的行为。从案件发展情况看，虽有迟延，毕竟处理方法正确，应予肯定。但被告的职责并不能因其移送行为而终结，被告仍应作好生态修复治理方案，提交侦查及公诉机关，以决定是否提起附带民事诉讼。若刑事程序终结，不能定罪，林业行政部门应继续作行政处罚，若定罪量刑，但没有解决生态修复问题，林业行政部门仍应作出生态修复决定并监督履行或代执行。即使刑事附带民事判决生态修复，林业局作为林业主管部门，亦应负监督执行之责。公益诉讼人请求判令被告依法履行职责，本院予以支持，被告应当紧密配合刑事司法机关，积极主动履行林业监督管理职责。针对被告提出的应中止本案审理的请求，因本案的审理主要是对被告行政行为的合法性进行审查，而对该行为合法性的审查不以第三人的行为是否构成犯罪为依据，且本案的审理也不以刑事案件的审理结果为依据，故对被告提出的该请求不予支持。据此，判决如下： 一、确认被告江口县林业局在2017年6月21日以前对大地公司非法占用、毁坏林地怠于履行法定职责的行为违法。 二、由被告江口县林业局依法履行法定职责。 案件受理费50元，由被告江口县林业局承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审 判 长  何 林 审 判 员  李兴蓉 人民陪审员  徐应江 二〇一七年十一月二十八日 法官助理冉红霞 书记员徐静雅