西安铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）陕71行赔终73号 上诉人（原审原告）陕西中信石化有限公司，住所地西安市雁塔区。 法定代表人翟顶柱，该公司总经理。 委托代理人张佳，该公司员工。 委托代理人徐静，该公司员工。 上诉人（原审被告）西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地西安市高新区。 法定代表人齐海兵,主任。 委托代理人焦宁，高新自然资源分局副局长。 委托代理人李婷，管委会干部。 委托代理人王磊,陕西洪振律师事务所律师。 上诉人陕西中信石化有限公司（以下简称中信石化）与上诉人西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政赔偿一案，双方均不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行赔初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1997年12月，西安市雁塔液化气供应站取得编号为雁集用（97）字第321号集体土地使用证。该集体土地使用证列明的土地使用者为“西安市雁塔液化气供应站”，XX乡XX村XX组”。使用权面积“3066.67㎡（合4.60亩）”。记事内容栏载有“1998.12西安市雁塔液化气供应站改为陕西中信石化公司”“2003.10雁塔区木塔寨村土地复查《中信石化公司》使用”“2008.11西安市雁塔区木塔寨村土地复查‘陕西中信石化公司’”等字样，并加盖“合格”印章。1998年12月2日，原陕西省XX城发[1998]228号《关于陕西中信石化有限公司改建液化石油气站的批复》“同意在原站基础上按国家规范重新进行改建,储气规模为500立方米，资金自筹。”2007年6月28日陕西省人民政府作出陕政土批[2007]181号《关于西安市城市建设农用地专用及土地征收的批复》，XX街XX村、木塔寨北村、木塔寨南村、甘家寨村、查张村、铺尚村等集体农用地转为建设用地。2007年11月5日，西安市人民政府作出市国土字[2007]第355号、356号《关于征收雁塔区丈八街道办事处南窑头村木塔寨北村木塔寨南村查张村铺尚村等有关村组集体土地的批复》和《关于征收雁塔区丈八街道办事处甘家寨村电子城街道办事处北山门口村等有关村组集体土地的批复》，同意市国土资源局高新技术产业开发区分局的请示，分别XX街XX村、木塔寨北村、木塔寨南村、查张村、铺尚村、甘家寨村，XX街XX道XX村、XX村XX组集体农用地转为建设用地，将上述集体土地依法征收为国有，用于城市建设。2012年10月26日西安高新技术产业开发区征地拆迁第一办公室、西安市雁塔区丈八街道办事处、西安市国土资源局高新技术产业开发区分局、西安高新技术产业开发区规划建设局、西安市工商行政管理局高新分局、西安市质监局高新分局、西安市城市管理综合行政执法局高新分局、西安市公安局高新分局、丈八路派出所联合下发通知，主要内容为：“经高新区管委会及雁塔区政府研究决定，发布了《关于木塔寨地区综合改造工作的通告》……该项目拆迁和安置工作由西安高新区征地拆迁第一办公室具体组织实施。”“各单位、个体经营户自《通告》发布之日起，七日内停止一切生产、经营活动，十四日内主动搬离拆迁现场。”2013年10月2日前，在未签订安置补偿协议且未补偿的情况下，被告高新管委会将原告所经营的液化气加气站主体部分拆除。2017年6月30日，被告高新管委会为打通科技八路，对原告所经营的液化气加气站剩余3间平房及部分附属设施再次实施拆除，并使用吊车将院内剩余的11个液化气储气罐移至100米外。2019年5月，被告高新管委会将现场残留的液化气罐底座拆除，将11个液化气储气罐移走保存。 另查明，2018年5月28日，中共西安高新区XX委作出高新党发[2018]55号《中共西安高新区XX委西安高新区管委会关于内设机构调整的通知》，撤销雁塔区城中村改造工作领导小组办公室和西安高新技术产业开发区管理委员会征地拆迁（城中村改造）第一办公室，将其职责整合并入统一征地办公室（棚户区改造办公室）。 一审法院认为，由于涉案房屋和地上附着物被强制拆除的行为已被确认违法，针对涉案房屋和地上附着物原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，被告高新管委会依法应对原告中信石化的财产损失承担行政赔偿责任，本案的审理焦点在于原告中信石化的赔偿请求是否符合法律规定。 一、原告财产损失的赔偿范围和方式 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。就违法强拆行政赔偿而言，如果没有违法强拆行为的介入，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿，这意味着对上述“直接损失”的理解，不仅包括因违法强拆行为对被拆除房屋、附属物、被破坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如搬迁费、腾房奖励、临时安置补偿费，停产、停业损失等。同时，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，本院确定本案的赔偿方式为支付赔偿金。 二、房屋及其附属物和其他财产评估时点的选择 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”住房和城乡建设部发布的建房（2011）77号《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”也就是说，在正常的征收补偿过程中，征收管理部门应当以房屋征收决定公告之日为评估时点，依法委托评估机构对被征收房屋进行市场价格评估，并据此予以补偿。行政法规和规章之所以选择征收公告之日作为评估时点，目的在于保障对被征收房屋价值的补偿不低于同时期类似房地产的市场价格，被征收人用获得的补偿款在市场上能够购买到与被征收房屋区位、结构、面积等相接近的房屋，被征收人的合法财产权益不因房屋征收而受到减损。根据这一立法目的，如果房屋征收决定的公告时间与征收补偿时间相隔时间过长，市场行情发生变化，以公告之日的市场价格进行补偿不能确保被征收人获得足额补偿时，则应以补偿时的房屋市场价格确定房屋征收补偿数额。在违法强制拆除房屋的情形下，被征收人获得的行政赔偿数额不应低于赔偿时被征收房屋的市场价格。否则，因违法强制拆除房屋行为，行政机关付出的行政赔偿数额还要低于其合法征收支付的补偿数额，其实质效果是鼓励行政机关违法强制拆除。鉴于此，在违法强制拆除房屋的情形下，人民法院以决定赔偿时的市场评估价格对被征收人予以行政赔偿，符合房屋征收补偿的立法目的。 本案中，由于被告的强制拆除行为违反法定程序，既未依法对财产进行公证并登记，在房屋拆迁后又未提供相应的保管场所，并与原告办理财产交接手续，对强制拆除过程中造成的财产损失应当承担相应的赔偿责任。鉴于原告因违法强制拆除造成财产损失的实际情况难以具体确定，且被告违法强制拆除是造成该事实难以查清的主要原因，由于被告的强拆行为造成了原告财产实际价值已经无法准确估算的现状，且违法强制拆除至赔偿时，房屋市场价格已经发生很大变化，按照侵权时的市场价格确定赔偿数额，原告已无法从市场买回与被拆除房屋相类似的房屋，不足以弥补原告的实际损失，故房屋和地上附着物的价值应以被告高新管委会提交房屋评估明细表和附着物评估明细表所列建筑面积为基础，参照附近地区XX房XX市场价格来赔偿原告房屋损失为宜，其他财产损失以陕西兴华会计师事务所有限责任公司2013年9月26日出具审计报告为基础，计算财产残值。 三、房屋及其附属物和其他财产损失的数额 本院根据原告的申请，报请上级法院委托永佳信房地产评估有限公司和陕西万隆金鸿资产评估有限公司，对涉案液化气加气站所在宗地内的房屋及其附属物的市场价值和其他财产在强制拆除时的残值进行了评估。经评估，宗地内的房屋及其附属物的市场价值为22866200元，其他财产在强制拆除时的残值为1244900元，拆除后的11个液化气储气罐残余价值为76847元。本院通知原、被告双方领取估价报告并发表意见，被告高新管委会发表意见针对评估时点、土地权属、折旧率、技术报告、土地面积、建筑物单价等提出异议，但不申请重新鉴定，其异议不属于《最高人民法院关于行政诉讼若干证据问题的规定》第三十条应当重新鉴定的情形之一，不予采纳。由于其未尽到相应的举证责任，由其承担不利的法律后果。原告对宗地内的房屋及其附属物的估价报告无异议，但对其他财产在强制拆除时的残值提出异议，认为液化气消防设备、电力安全报警系统、电力系统、消防泵、消防栓、链接屋面喷淋系统、防雷防静电工料费、销售、办公家具、餐厅等项目没有评估价值。本院经审查认为，评估报告已经注明，液化气消防设备、电力安全报警系统、电力系统、消防泵、消防栓、链接屋面喷淋系统未评估价值的原因是缺乏明细，评估机构无法评估。考虑到被告违法强制拆除是造成该事实难以查清的主要原因，且消防设备、电力安全报警系统、电力系统、消防泵、消防栓、链接屋面喷淋系统是液化加气气站不可或缺的消防设施，根据原告陈述，结合日常生活经验，参考折旧因素并考虑了原告请求的真实合理性和在案证据，酌定该部分设备价值为100000元。至于防雷防静电工料则属于不动产不可分离的一部分，销售、办公家具、餐厅等应属可以搬离的动产，不应计算在损失之内，不予支持。同时拆除后的11个液化气储气罐，已由被告高新管委会于2019年5月移走保管，应当返还原告，如不能返还则应赔偿相应价值。 四、临时安置补偿、停产停业损失 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十七条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人予公平补偿。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。征收导致了经营性用房无法继续使用，应按“谁有损失补偿给谁”的公平补偿原则处理。本案中，征收导致承租人无法继续经营而产生的停产停业损失，则应补偿给原告中信石化。 《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十二条规定：“区房屋征收部门、开发区管委会未向选择产权调换的被征收人、公有房屋承租人提供周转用房的，产权调换房屋交付前，应当在过渡期内按下列规定向被征收人、公有房屋承租人支付费用：……（二）征收营业、生产加工业房屋的，每月支付被征收房屋评估价值0.35%的临时安置补偿费；造成停产停业损失的，每月支付被征收房屋评估价值0.1%的停产停业损失补偿费。”第三十四条规定：“因征收营业、生产加工业房屋，被征收人选择货币补偿，造成停产、停业损失的，按被征收房屋评估价值的2%一次性给予停产停业损失补偿费。”本案系事实行为，双方未约定过渡期，故被告在作出赔偿决定时，应参照《西安市XX区XX村拆迁安置实施方案》第四条第（一）项“被拆迁人自行搬迁、自行过渡，过渡期限为30个月”的条款，与原告协商确定其临时安置补偿费。同时，根据上述规定，停产、停业损失应按照被征收房屋评估价值的2%计算。 五、原告的其他诉讼请求 关于原告的第四项诉讼请求，根据国家赔偿法第三十六条第（七）项之规定，返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。本案中，被告未对原告实施上述行为，故对原告要求同期贷款利息的诉讼请求不予支持。 原告诉讼中又向本院提出，强拆时原告为搬离设备产生了场地租赁费、液化气罐的看护人工费还有房屋租金共计11万元左右，以及2015年7月份天气炎热，应管委会要求将剩余11个液化气罐罐体清洗，清洗和排放的费用十余万的请求，属于起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求，不予准许。 六、赔偿的处理 鉴于有关赔偿事项，如搬迁费、腾房奖励、临时安置补偿、停产停业损失等以及赔偿数额问题仍需要被告高新管委会进一步审查核实，从实质解决争议、减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源以及警示赔偿义务机关及其工作人员严格公正文明执法角度出发，被告高新管委会应对损失赔偿处理问题事宜按照全面赔偿原则，对原告中信石化的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位。其中，宗地内的房屋及其附属物的赔偿价值不得低于22866200元，其他财产的赔偿价值不得低于1244900元，消防设备的赔偿价值不得低于100000元。拆除后的11个液化气储气罐，应当返还原告，如不能返还则应赔偿相应价值。综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第十五条第一款、第三十二条第一款、第三十六条第（三）项、第（四）项、第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，判决被告西安高新技术产业开发区管理委员会于本判决生效之日起三十日内对原告陕西中信石化有限公司依法予以全面赔偿。评估费用共计153989元由被告西安高新技术产业开发区管理委员会负担。 上诉人中信石化上诉称，1.一审法院对于上诉人投资的256万元安全报警系统设备不予认可，仅仅判决被上诉人赔偿10万元，明显与事实不符；2.一审法院未支持上诉人的诉讼请求，属于明显错误；3.一审法院未采用上诉人提交的证据，不符合法律规定。故请求二审法院：1.请求撤销西安铁路运输法院作出的（2017）行赔初61号行政判决书，直接改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.请求二审诉讼费由被上诉人承担。 上诉人高新管委会上诉称，1.一审法院认为集体土地上记事内容将土地使用权人变更为被上诉人视为产权的变更明显错误；2.本案多个拆除行为不应混为一谈，应区分确定诉讼时效；3.一审法院认为违法建筑物只有被认定违法，且被处罚后才能视为其系违法建筑的观点明显错误；4.一审法院认为“直接损失”包括搬迁费、腾房奖励、临时安置补偿费、停产、停业损失，无法律依据，明显错误；5.一审法院直接将“估价时点确定为2019年4月1日”明显错误；6.一审法院将估价时间节点确定为“2019年4月1日”，缺乏相应的法律依据，显失公平，明显错误；7.一审期间,上诉人对评估报告依法提出异议,在评估公司未作出任何说明,且未出庭的情况下,直接将评估报告定性为判决依据,明显错误,二审应依法予以纠正或者发回重审。故请求二审法院：1.请求二审法院依法撤销西安铁路运输法院作出的（2017）陕7102行赔初61号行政判决；2.请求二审法院依法改判驳回上诉人的诉讼请求或发回重审；3.请求二审法院依法判令被上诉人承担本案的评估费；4.请求二审法院依法判令被上诉人承担一、二审的诉讼费。 本院经审理查明的事实和证据与一审判决认定的事实和证据一致，本院予以确认。 对于上诉人中信石化的上诉理由，其在答辩状中明确写明：“虽然酌定的10万元价格远远低于附属设施的实际价值，但通过判决书的释法说理，被上诉人对该结果予以认可。”因此本院对于上诉人中信石化的上诉请求不予支持。 对于上诉人高新管委会的上诉理由一至三，本院在与本案相关的确违案件（2020）陕71行终865号中已阐述清楚，对于上诉人的该三项上诉理由本院不予认可。 对于上诉人高新管委会的上诉理由四。上诉人中信石化认为一审法院认定的“直接损失”有明确的法律支撑，首先一审法院对《国家赔偿法》第三十六条第（八）项对理解是正确的；其次高新管委会上诉状中引用的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》，是针对刑事案件中的“直接损失”的定义，而本案系行政案件；最后，一审法院引用《国家赔偿法》第三十二条的规定，确定本案的赔偿方式为支付赔偿金是正确的。 本院认为，最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）（集体土地补偿领域），第10项《违法强制拆除的赔偿内容与赔偿标准》中有如下表述：“被征收人按照补偿安置方案应当获得的搬迁费、临时安置费、停产停业损失等，可以视为《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的“直接损失”。”。因此，一审法院该项认定正确，上诉人高新管委会的该项上诉理由不成立。 对于上诉人高新管委会的上诉理由五、六。上诉人中信石化认为一审法院认定估价节点的理由充分，说理清晰，符合法律规定及法律价值。本院认为对法律法规中有关“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定，应当结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关“公平补偿”条款，作统一的法律解释，而不能静止、孤立、机械地强调不论征收项目大小、征收项目实施日期、以及是否存在行政机关的单方责任，均以征收决定公告之日作为评估时点。结合本案实际情况，上诉人高新管委会的拆迁安置实施方案公告之日为2011年11月17日，高新管委会随后于2013年10月、2017年6月、2019年5月分三次，将中信石化经营的液化气加气站拆除。期间跨度长达八年之久，西安市的房产价格已经发生了很大的变化，再坚持以2011年11月17日拆迁安置实施方案公告之日作为评估时点，明显存在不合理的延迟，将不利于实现公平补偿。因此，一审法院以决定赔偿时的市场评估价格作为确定房屋价值的评估时点，更有利于实现公平补偿。综上，一审法院关于估价时点的确定恰当，上诉人高新管委会的该两项上诉理由不成立。 对于上诉人高新管委会的上诉理由七。上诉人中信石化未发表意见。本院认为，当事人对于鉴定书的内容有异议，法院要求鉴定人作出解释、说明或者补充的规定，系《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十七条的相关规定。本案为行政案件应适用行政法律法规，在《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中，当事人对于鉴定结论等有异议的解决途径为申请重新鉴定，没有评估机构要对异议作出说明的规定。且上诉人高新管委会于2019年9月27日向一审法院提交的情况说明中，明确申明不申请重新评估。因此，一审法院采信评估报告并无不当，上诉人高新管委会的该项上诉理由不成立。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，对于双方上诉人的上诉请求均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审 判 长  孙 毅 审 判 员  蒋蒙蒙 审 判 员  张 博 二〇二〇年九月七日 法官助理  高 洁 书 记 员  寇江勇 1