海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）琼行终1217号 上诉人（原审原告）李滋宏，男，1990年7月30日出生，汉族，现住海南省三亚市。 委托代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地海南省三亚市新风路**。 法定代表人吴岩峻，市长。 委托代理人周丽，三亚市法制办公室工作人员。 上诉人李滋宏因其诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）房屋行政征收一案，不服三亚市中级人民法院（2016）琼02行初558号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。因本案与本院同期受理的赖金水等人分别诉三亚市政府房屋征收及行政赔偿纠纷50案的诉讼请求、事实与理由相类同，本院在征得各方当事人同意后将该51宗案件合并审理。 2016年5月25日，三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）作出三吉城管（二大队）执决字〔2016〕第411号《强制执行决定书》。李滋宏不服提起行政诉讼，请求：判决三亚市政府征收其家庭住宅的行政行为违法，并依法审查三亚市政府作出的三府〔2015〕185号《关于东岸村棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称185号征收决定）和三府办〔2015〕270号《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（以下简称270号补偿安置方案）的合法性。 原审查明，2015年9月30日，因实施东岸村棚户区改造项目需要，三亚市政府作出185号征收决定，决定征收该项目范围内国有土地上的所有房屋。征收范围为：东至海螺路，南至迎宾大道，西至凤凰路，北至荔枝沟路。改造项目总占地面积约2940亩，需征收房屋面积约130万平方米；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；征收主体为三亚市政府；房屋征收实施单位为三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）；征收时间为2015年9月30日至2016年3月30日；房屋征收部门应按照该决定及270号补偿安置方案对被征收人给予公平补偿；房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请三亚市政府按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定；被征收人在补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。另外，还告知被征收人如不服该决定，可以在决定发布之日起3个月内向三亚市中级人民法院提起行政诉讼。同日，三亚市政府办公室向吉阳区政府及市各相关单位印发了270号补偿安置方案。该方案第四条第（五）项对外来人员房屋的补偿标准部分规定，征收无合法房屋产权（或等同手续），且户籍也不在东岸村委会的外来人员的房屋，按以下标准补偿：1.主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作，被拆房屋（包括框架、混合、砖木结构房屋）按每平方米550元标准给予被拆迁户生活困难补助；2.在规定时间完成搬迁的被拆迁户，再给予每平方米250元的搬迁奖励费；3.确定为违法建筑的房屋不予补偿。 2016年4月18日，吉阳区城管局发现李滋宏未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区房屋。该房屋建至三层封顶，占地面积155平方米，建筑面积465平方米，遂立案查处，并于当日向李滋宏发出《接受调查询问通知书》，要求李滋宏于2016年4月19日9时携带房屋建设业主身份证原件、复印件及建设工程规划许可证等相关报建材料到该局接受询问，逾期未到将采取强制措施。因李滋宏未接受询问，吉阳区城管局于2016年4月21日向其作出《责令（限期）改正通知书》，认定李滋宏建设上述房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，责令李滋宏于2016年4月23日前自行拆除上述房屋，逾期不拆除的，该局将依法强制拆除。因李滋宏逾期未拆除上述违法建筑，2016年5月25日，吉阳区城管局作出三吉城管（二大队）执决字〔2016〕第411号《强制执行决定书》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2016年5月31日对上述违法建筑实施强制拆除，并告知了不服该决定申请行政复议和提起行政诉讼的期限和途径。同日，吉阳区城管局又作出《关于强制拆除违法建筑及搬离物品的公告》，通知李滋宏及相关住户、用户于2016年5月30日前清理、搬运完毕该违法建筑内所有物品，并且人员撤离该建筑。同时，要求李滋宏自行拆除该建筑物墙体上的门窗、防盗门、空调等物品，以减少经济损失。李滋宏不服，于2016年11月21日提起本案诉讼。 原审认为，首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，270号补偿安置方案第四条第（五）项对外来人员房屋的补偿标准部分亦规定，确定为违法建筑的房屋不予补偿。可见，违法建筑不属于行政征收的范围。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经查，认定涉案房屋为违法建筑，决定强制拆除该房屋并在对外发生法律效力的《接受调查询问通知书》《责令（限期）改正通知书》《强制执行决定书》及《关于强制拆除违法建筑及搬离物品的公告》等一系列执法文书上署名的行政机关均为吉阳区城管局，李滋宏对认定涉案房屋为违法建筑并决定拆除涉案房屋的行政行为不服，应当以吉阳区城管局为被告。最后，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，李滋宏以三亚市政府为被告提起诉讼，要求确认三亚市政府征收其房屋的行为违法，但现有证据不能证明三亚市政府强制征收了涉案房屋，因此，李滋宏的起诉不符合法定条件。综上所述，涉案房屋不属于行政征收的范围，三亚市政府亦不是本案适格被告。对李滋宏的起诉，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项及《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项、第二十七条第二款之规定，裁定如下：驳回原告李滋宏的起诉。李滋宏已预交的50元受理费予以退还。 上诉人李滋宏上诉称，一、三亚市政府作出185号征收决定程序违法，且存在逾越职权、错误认定所涉土地性质、未向被征收人告知权利及救济途径等问题，该决定依法应当撤销或者确认违法。原审法院于2016年5月9日受理撤销该决定之诉，近一年未作判决。二、三亚市政府征收李滋宏家庭住宅，未签订任何协议或作出决定，亦未予以任何补偿，严重侵犯公民财产权利和破坏政府信用。三、三亚市政府征收东岸村2940亩土地及两千多栋家庭住宅的行为严重缺失公共利益。四、李滋宏在东岸村的房屋经测量及确认面积，该房屋诉讼前即处于完全灭失状态，系三亚市政府强制征收且强制拆除所造成。现有证据足以确认该房屋属于被征收范围，三亚市政府对此亦应承担房屋合法性认定、房屋灭失赔偿的一切责任。五、原审法院在其合并审理54宗案件的裁判中，但凡签下《房屋拆迁补助协议》并收到生活补助款的，均认定所涉房屋属于被征收范围，且政府征收拆除房屋的行为合法，反之，抗拒签订《房屋拆迁补助协议》的，则认定涉案房屋不属于被征收对象，三亚市政府亦不是适格的诉讼对象。上述认定错误在于：（一）东岸村范围内的房屋均在事先圈定的棚改区范围之内，不存在属不属于征收范围的区别。三亚市政府在征收、拆除房屋的过程中，自始至终未对任何一栋房屋作出合法性认定。（二）征收决定的作出及补偿安置方案的适用均为三亚市政府的行政决策，但这两项行政行为均无法改变征收范围为集体土地的事实。三亚市政府未依土地征用审批权限作出的征收行为自始违法。（三）司法裁断的意义在于约束行政权力依法有效运行，而不是对行政机关的行为进行辩解与保护。本案中，李滋宏寻求的是公民住宅及财产权利应得到政府的有效保护而不是肆意破坏。综上，原审裁定妨害上诉人的诉讼权利，请求：1.撤销原审裁定；2.裁定提审或指令海南省海口市中级人民法院审理本案。 被上诉人三亚市政府答辩称，原审裁定认定事实清楚，案件处理结果正确。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致。本院另查明：一、关于对185号征收决定和270号补偿安置方案的合法性进行审查的诉讼请求，李滋宏在原审庭审中确认其是请求人民法院将185号征收决定和270号补偿安置方案作为一个规范性文件进行审查。二、就185号征收决定，案外人王某等15人另案提起行政诉讼请求撤销该决定，原审法院于2017年4月5日作出（2016）琼02行初339号行政判决，确认三亚市政府作出185号征收决定的行政行为违法。在王某等15人不服提起上诉后，本院于2017年8月21日作出（2017）琼行终762号行政判决，驳回王某等15人的上诉，维持原判。 本院认为，本案的争议焦点是三亚市政府是否为本案的适格被告，即三亚市政府是否对李滋宏的涉案房屋实施了征收行为。根据本案查明事实，针对李滋宏的涉案房屋，吉阳区城管局于2016年3月31日作出《责令（限期）改正通知书》，认定李滋宏属违法建设房屋并责令其自行拆除，后在李滋宏未自行拆除的情形下，作出《强制执行决定书》，尚未拆除李滋宏的房屋。据此，吉阳区城管局尚未执行行政处罚决定，未发生强制执行行为，也不属于征收行为，亦即三亚市政府并未对李滋宏的涉案房屋实施行政征收。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，李滋宏以三亚市政府为被告，起诉请求确认征收其房屋的行政行为违法，属基于对行政行为性质的错误认识而导致的错列被告，原审据此裁定驳回李滋宏的起诉，并无不当。李滋宏若认为其合法权益受到侵害，应就吉阳区政府作出《责令（限期）改正通知书》和《强制执行决定书》的行政行为另寻途径解决。 此外，李滋宏另将185号征收决定和270号补偿安置方案作为一个规范性文件而请求对其合法性进行审查。但是，上述征收决定和补偿安置方案系行政行为，并非规范性文件，同时根据本案查明事实，李滋宏的涉案房屋并未被征收，上述征收决定和补偿安置方案对其合法权益并未产生实际影响，且该诉讼标的亦已为生效裁判所羁束，故依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项、第（九）项的规定，对李滋宏该项诉求亦应裁定驳回。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，案件处理结果亦无不当。李滋宏的上诉不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  郑怀全 审判员  黄胜敏 审判员  麻红丽 审判员  陈 焱 审判员  朱望锋 二〇一七年十一月八日 书记员  颜 恺 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： (一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的; (二)超过法定起诉期限且无正当理由的; (三)错列被告且拒绝变更的; (四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的; (五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的; (六)重复起诉的; (七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的; (八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的; (九)诉讼标的已为生效裁判所羁束的; (十)不符合其他法定起诉条件的。 人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。