中华人民共和国广东省海丰县人民法院行 政 判 决 书（2017）粤1521行初21号原告江本泉，男，1953年4月11日出生，香港特别行政区永久性居民，住香港天水。原告江本专，男，1958年8月20日出生，香港特别行政区永久性居民，住香港天水。上列原告共同委托代理人陈戈，广东怀明律师事务所律师。被告广东汕尾红海湾经济开发区住建与环保规划局，住所地汕尾红海湾经济开发区田墘街道办事处大院内。法定代表人沈培在，局长。委托代理人金汉群，该局工作人员。委托代理人方振宏，广东宏进律师事务所律师。原告江本泉、江本专不服被告广东汕尾红海湾经济开发区住建与环保规划局（以下简称红海湾住建与环保规划局）强制拆除建筑物决定纠纷一案，于2017年6月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2017年8月11日公开开庭进行了审理。原告江本泉及委托代理人陈戈，被告红海湾住建与环保规划局委托代理人金汉群、方振宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告江本泉、江本专诉称，1996年8月23日，原告江本泉、江本专两兄弟与红海湾旅游中心签订《购地自建别墅买卖合同》，约定：红海湾旅游中心将其依法经汕尾市红海湾经济开发试验区政府批准取得的位于汕尾市红海湾旅游度假区内面积722.25平方米用于兴建别墅（独立庭院结构）的国有土地使用权（使用期限自1992年11月20日至2062年11月20日止共计70年）以合同约定的价格出售转让给原告江本泉、江本专自建别墅管业使用。在这之前的1995年3月期间，红海湾旅游中心、红海湾旅游发展有限公司（以下简称红海湾旅游公司），根据1992年8月间汕尾市城区人民政府和红海湾旅游中心共同组织委托华南农业大学和华南建设学院园林教研室规划，报经汕尾市城区人民政府批准立项的《遮浪海滨度假游览区总体规划》依法对“遮浪海滨度假游览区”实施开发建设；当时“遮浪海滨度假游览区”第一期申报建设项目共八栋别墅，已经依法向红海湾开发试验区建设规划局等相关职能单位报建、交缴相关报建费用，当时的红海湾开发试验区建设规划局亦派员到八栋别墅建设工地现场定点放线和指导基建。这八栋别墅中的其中三栋别墅即是上述原告江本泉、江本专与红海湾旅游中心之间签订的《购地自建别墅买卖合同》所约定的由原告江本泉、江本专购地自建、居住使用至现的三栋别墅。自原告江本泉、江本专自建别墅经由红海湾相关职能部门竣工验收（1997年6月1日）之后，原告江本泉、江本专依法入住居住使用管业，一直未曾有任何部门、单位或个人提出原告江本泉、江本专的三栋自建别墅是属违章建筑和对此提出土地使用权产权异议。但红海湾经济开发区遮浪街道办事处、红海湾经济开发区城市管理监察大队和红海湾南澳半岛旅游区管理处等三单位于2013年5月11日、2014年5月8日、2014年7月3日先后发出《违章建筑物拆迁处理决定通知书》和《通知》。发生法律效力的广东省汕尾市中级人民法院（2002）汕中法行终字第1号《行政判决书》依法查明：“旅游中心（指红海湾旅游中心）是1993年11月经汕尾市城区工商局登记成立的联营企业；旅游公司（指红海湾旅游公司）是旅游中心派生出来的有限责任公司，成立于1994年6月。1992年8月间，汕尾市城区人民政府和旅游中心组织委托华南农业大学和华南建筑学院园林教研室规划了《遮浪海滨度假游览区总体规划》，该总体规划已纳入经广东省人民政府批准实施的《汕尾红海湾经济开发试验区总体规划》的范围内。1992年10月12日和19日，汕尾市城区人民政府先后发函，同意遮浪镇人民政府与旅游中心关于遮浪海滨度假游览区征用、租赁土地的协议，并规定土地使用期限为70年；同意《遮浪海滨游览区总体规划》由遮浪镇人民政府和旅游中心负责具体实施。红海湾经济开发试验区成立之后，红海湾国土局以颁发《建设用地批准书》的形式确认旅游中心、旅游公司在遮浪旅游区内的土地使用权。”根据上述汕尾市中级人民法院（2002）汕中法行终字第1号《行政判决书》依法查明的法律事实，原告江本泉、江本专与当时的红海湾旅游中心之间签订的《购地自建别墅买卖合同》合法有效，原告江本泉、江本专据此自建的三栋别墅理应受到法律的保护。2017年5月10日，被告红海湾住建与环保规划局发出《违法建筑拆除决定书》，称：“江本泉、江本专：你户位于汕尾××海湾开发区遮浪旅游核心区内自建的三栋别墅，因自建别墅时未依法取得规划许可和建设许可，别墅建设后没有进行房产登记。你户的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》的规定，你户自建的别墅属违法建筑。经区管委会研究同意，现要求你户将留置在房屋物件自行搬走，届时将对你户自建的三栋别墅实施拆除。”2017年5月18日，被告红海湾住建与环保规划局公然违法行政强制拆除原告的三栋别墅。综上所述，被告红海湾住建与环保规划局于2017年5月10日作出的《违法建筑拆除决定书》以及于2017年5月18日违法强制拆除原告三栋别墅的具体行政行为，无视客观存在的历史事实，认定事实和适用法律错误，程序严重违法，超越、滥用职权，违法剥夺原告法定救济权利，严重侵犯原告合法之财产权利。特此，原告提出以下诉讼请求：1、确认被告红海湾住建与环保规划局作出的《违法建筑拆除决定书》违法无效；2、撤销被告红海湾住建与环保规划局作出的《违法建筑拆除决定书》；3、确认被告红海湾住建与环保规划局2017年5月18日强行拆除原告的三栋别墅的行政行为违法；4、本案诉讼费用由被告红海湾住建与环保规划局承担。原告江本泉、江本专向法院提供的证据有：1、《违法建筑拆除决定书》，2、拆除建筑现场照片，3、《购地自建别墅买卖合同》，4、汕尾市中级人民法院《行政判决书》〔（2002）汕中法行终字第1号〕，5、《关于遮浪旅游区六栋别墅的情况反映》，6、《红海湾试验区基建工程申报表》《单位工程竣工验收证明书》《收款收据》《税收完税证》以及结算表，7、《红海湾旅游度假区规划方案总平面布置图》。被告红海湾住建与环保规划局辩称，一、涉案三栋别墅属违法建筑，依法应予拆除。已经生效的汕尾市中级人民法院（2015）汕尾中法行初字第6号行政判决书、广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第632号行政判决书和最高人民法院（2016）最高法行申2160号行政判决书，确认了以下事实：1、原告并未取得涉案三栋别墅用地合法的土地使用权，也没有办理房屋所有权证；2、大中华公司取得包括涉案三栋别墅在内的土地使用权；3、红海湾旅游公司将持有的71008平方米土地使用权连同地上建筑物一并转让给大中华公司，地上建筑物（包括涉案别墅）的拆迁补偿问题由大中华公司负责。江本泉、江本专因与红海湾旅游中心签订的《购地自建别墅买卖合同》发生法律关系，其与相关公司之间民事关系或拆迁补偿主张其合法权益受损，均可另循法律途径解决。此外，汕尾市中级人民法院（2002）汕中法行终字第1号行政判决书并没有查明和认定原告与汕尾红海湾旅游中心之间签订的《购地自建别墅买卖合同》合法有效，以及自建的涉案三栋别墅受法律保护。综上，位于汕尾市红海湾旅游度假区内的涉案三栋别墅的土地使用权人为汕尾大中华国际实业有限公司，原告对该土地不拥有合法使用权，涉案三栋别墅的建筑物没有依法取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据该法第六十四条和第六十八条的规定，应予拆除。二、被告作出的《违法建筑拆除决定书》合法有效。如上所述，涉案三栋别墅属违法建筑，依法应予拆除。经汕尾红海湾经济开发区管委会决定，被告通知原告将留置在房屋物件自行搬走，届时将对涉案三栋别墅实施拆除。被告发出《违法建筑拆除决定书》不存在违法无效。三、被告没有实施强制拆除涉案三栋别墅的行为。涉案三栋别墅是由汕尾红海湾经济开发区管委会组织相关部门于2017年5月18日实施拆除，被告并没有实施强制拆除。四、江本泉、江本专不具有本案原告的诉讼主体资格。原告对涉案三栋别墅的用地不具有合法使用权，且涉案三栋别墅的建设未办理批准建设手续，也没有办理房屋所有权证。因此，原告主张涉案三栋别墅受法律保护，拆除该别墅侵犯其合法之财产权利的观点缺乏法律依据。原告主张的权益不受法律保护，与被诉行政行为不具有利害关系，故不具有原告的诉讼主体资格，依法应驳回其起诉。被告红海湾住建与环保规划局提供的证据有：1、汕尾市中级人民法院《行政判决书》〔（2015）汕尾中法行初字第6号〕，2、广东省高级人民法院《行政判决书》〔（2015）粤高法行终字第632号〕，3、最高人民法院《行政裁定书》〔（2016）最高法行申2160号〕，4、汕尾市城区人民法院《行政裁定书》〔（2014）汕城法行初字第7号〕，5、汕尾市城区人民法院《行政裁定书》〔（2014）汕城法行初字第8号〕，6、广东汕尾红海湾经济开发区管理委员会《关于清理拆除遮浪核心区违章建（构）筑物的通告》〔汕红管通字（2013）1号〕，7、《查询复函》，8、《关于遮浪南澳半岛旅游区东面沙滩三栋别墅有关报建手续的情况说明》，9、《工作会议纪要》（2013年4月30日），10、《违章建筑物拆迁处理决定通知书》以及《回执》（2份），11、《工作会议纪要》（2015年10月14日），12、《违法建筑拆除决定书》以及《送达回证》，13、《关于依法拆除遮浪核心区违建别墅的行动方案》，14、红海湾住建与环保规划局《组织机构代码证》。经审理查明，2017年5月10日,红海湾住建与环保规划局作出《违法建筑拆除决定书》，以江本泉、江本专未依法取得规划许可和建设许可以及建成别墅后没有进行房产登记为由认定江本泉、江本专位于汕尾××××海湾经济开发区遮浪旅游核心区内自建的涉案三栋别墅的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》的规定，其自建的涉案三栋别墅属违法建筑，并要求江本泉、江本专自行搬走留置在涉案三栋别墅房屋内的物件，届时将对三栋别墅实施拆除。2017年5月11日，红海湾住建与环保规划局将上述决定书送达江本泉、江本专。在庭审中，红海湾住建与××规划局××海湾经济开发区管委会于2017年5月18日组织对涉案三栋别墅实施强制拆除。另查，2015年4月27日，汕尾市中级人民法院立案受理江本泉、江本专与汕尾红海湾经济开发区国土资源局、汕尾市人民政府等土地行政登记纠纷一案。该案经一审、二审和再审审理，最高人民法院于2016年12月28日作出（2016）最高法行申2160号《行政裁定书》，认为“经一二审法院查明，江本泉、江本专与红海湾旅游中心签订《购地自建别墅买卖合同》后，双方没有到国土部门办理变更登记，三栋别墅建成后也没有办理房屋所有权证。上述情况表明，江本泉、江本专虽在争议土地上建房并居住多年，但并未取得国有土地使用权凭证，建成房屋也未取得房地产权证书。后因红海湾旅游开发区规划调整，原规划的建设项目停止。2003年，汕尾市政府、红海湾经济开发区管委会为引进大中华公司到红海湾投资，要求红海湾旅游公司将持有的71008平方米土地使用权连同地上建筑物一并转让给大中华公司。红海湾旅游公司与大中华公司签订的转让协议中，明确地上建筑物（包括涉案别墅）的拆迁补偿问题由大中华公司负责。江本泉、江本专若因与相关公司之间的民事关系或拆迁补偿主张其合法权益受损，均可另循法律途径解决。”本院认为，本案系强制拆除建筑物决定纠纷，综合本案原告江本泉、江本专的诉讼请求和被告红海湾住建与环保规划局的答辩意见，并结合相关证据和事实，本案主要有三个争议焦点问题。一、关于江本泉、江本专是否具有原告诉讼主体资格的问题江本泉、江本专通过与红海湾旅游中心签订《购地自建别墅买卖合同》，在汕尾××××海湾经济开发区遮浪旅游核心区内土地上自建涉案三栋别墅，未取得涉案三栋别墅所在土地的国有土地使用权证和未为涉案三栋别墅办理房屋所有权证，但业已生效的最高人民法院（2016）最高法行申2160号《行政裁定书》已认定江本泉、江本专通过与红海湾旅游中心签订《购地自建别墅买卖合同》在涉案土地上建房并居住多年，也就是说江本泉、江本专是涉案三栋别墅的实际使用人，是否取得涉案三栋别墅所在土地的国有土地使用权证和为涉案三栋别墅办理房屋所有权证，并不能否认其实际占有涉案三栋别墅的事实。红海湾住建与环保规划局针对涉案三栋别墅而作出的《违法建筑拆除决定书》，已经对江本泉、江本专的权利义务产生了实际影响。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，江本泉、江本专有权就红海湾住建与环保规划局作出的《违法建筑拆除决定书》的行政行为提起行政诉讼，即具有本案原告诉讼主体资格。二、关于《违法建筑拆除决定书》是否予以撤销或者确认无效的问题红海湾住建与环保规划局作为规划行政主管部门，有权依据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》对其辖区内的规划进行管理和调整，但其行使职权时必须具有明确的法律依据。红海湾住建与环保规划局作出的《违法建筑拆除决定书》载明：“你户的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》的规定，你户自建的别墅属违法建筑。”可知，红海湾住建与环保规划局认定江本泉、江本专自建涉案三栋别墅为违法建筑而作出的决定书仅引用法律名称，并未引用具体的法律条款，故红海湾住建与环保规划局作出的行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。同时，行政机关对当事人作出不利影响的行政行为都要遵守正当程序原则，应当告知利害关系人陈述、申辩等权利，必须听取利害关系人的陈述及申辩。本案中，红海湾住建与环保规划局在作出《违法建筑拆除决定书》中未告知江本泉、江本专享有申辩、陈述、申请行政复议等权利，损害了江本泉、江本专应有的法定程序性权利，属违反法定程序。根据行政诉讼法第七十条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；……”的规定，红海湾住建与环保规划局作出的《违法建筑拆除决定书》，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。三、关于2017年5月18日强制拆除涉案三栋别墅的组织实施主体以及是否违法的问题人民法院对是否存在被诉行政行为以及被诉行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。在相关事实无法确认的情况下，负有举证责任的当事人应当承担举证不能的法律后果。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。本案中，江本泉、江本专向本院提交《违法建筑拆除决定书》、拆除建筑现场照片等证据拟证明涉案强制拆除的行政行为存在以及该行为由红海湾住建与环保规划局实施，但红海湾住建与××规划局在××中已××海湾经济开发区管委会于2017年5月18日组织对涉案三栋别墅实施强制拆除，并提交了《关于依法拆除遮浪核心区违建别墅的行动方案》予以证实，江本泉、江本专提供的证据虽然证实红海湾住建与环保规划局作出违法建筑拆除决定书以及涉案三栋别墅已被强制拆除的事实，但是不能证实红海湾住建与环保规划局是组织实施强制拆除涉案三栋别墅的执法主体。因此，江本泉、江本专诉请确认红海湾住建与环保规划局组织实施强制拆除涉案三栋别墅的行政行为违法，缺乏事实依据，本院不予支持。综上所述，经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告广东汕尾红海湾经济开发区住建与环保规划局于2017年5月10日作出的《违法建筑拆除决定书》；二、驳回原告江本泉、江本专的其他诉讼请求。本案受理费人民币50元，由被告广东汕尾红海湾经济开发区住建与环保规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省汕尾市中级人民法院。审 判 长  马海波代理审判员  李永辉人民陪审员  林万青二〇一七年十一月七日书 记 员  何振生