江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2017)苏12行初164号 原告顾鹏祥，男，1983年4月19日生，汉族，住江苏省靖江市。 委托代理人张海燕、王兴旺，北京杰睿律师事务所律师。 被告靖江市人民政府，住所地江苏省靖江市阳光大道**。 法定代表人叶冬华，市长。 委托代理人孙晓梅，靖江市人民政府法制办公室副主任。 委托代理人朱飞，靖江市人民政府法制办公室工作人员。 第三人靖江市东兴镇何德村民委员会，住所地江苏省靖江市东兴镇何德村。 法定代表人殷桂红，村主任。 委托代理人胡银根，村支部书记。 原告顾鹏祥因认为被告靖江市人民政府未履行办理社会保障金个人账户、支付社会保障金法定职责一案，于2017年5月16日向本院提起诉讼。本院于2017年5月26日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案被诉行政行为与靖江市东兴镇何德村民委员会（以下简称何德村委会）有利害关系，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年10月26日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张海燕、王兴旺，被告靖江市人民政府副市长郭传海，委托代理人孙晓梅、朱飞，第三人何德村委会委托代理人胡银根到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告顾鹏祥诉称，原告所在的农村集体经济组织的土地陆续被靖江市人民政府征收。根据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（江苏省人民政府令第26号，以下简称省政府26号令）第四条：“征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责……”的规定，被征地农民生活保障问题负责人是市、县人民政府。被告应当依法给予被征地农民和农村集体经济组织补偿，并建立被征地农民基本生活保障。按照《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（江苏省人民政府令第93号，以下简称省政府93号令）第二十三条、二十四条的规定，被告应当将足额的农民社会保障资金及时划入保障金专户，并建立每一个被保障人的个人分账户。被告一直拖延办理原告的基本生活保障，至今未健全原告的“征地农民生活保障金”个人分账户，未将属于原告应有的保障金转入个人账户。被告不及时履行义务的行为，导致原告社保权益无法得到保障，侵害了原告的权益。请求：1.依法判决被告限期内为原告建立被征地农民社会保障金个人分账户；2.依法判决被告限期内将原告的社会保障资金记入原告的失地农民社会保障资金个人账户；3.诉讼费用由被告承担。 原告为证明其诉讼主张，向本院提交的证据有：靖江市国土资源局靖国土依复[2017]2号政府信息依申请公开答复告知书，证明原告的土地被征收，被告应当提供失地农民的基本生活保障。 被告靖江市人民政府答辩称：1.靖江市人民政府非本案适格被告。省政府93号令第六条规定：“县级以上地方人民政府统一负责本行政区域内的征地补偿和被征地农民社会保障工作。市、县（市）有关部门按照各自职责，共同做好相关工作。”第二十四条规定“市、县（市）财政部门应当设立被征地农民社会保障资金财政专户（以下简称保障资金专户），管理、核算16周岁以上被征地农民社会保障资金。16周岁以上被征地农民的社会保障资金一次性划入保障资金专户，并建立个人分账户。”第三十一条规定：“被征地农民的名单经市、县（市）人民政府确定之日起10个工作日内，市、县（市）国土资源部门应当从预存款账户中将16周岁以下被征地农民生活补助费足额支付给本人，将16周岁以上被征地农民社会保障资金一次性划入保障资金专户。被征地农民社会保障资金到账后10个工作日内，市、县（市）人力资源和社会保障部门应当按照以下方式处理：（一）将养老年龄段被征地农民的社会保障资金记入其在保障资金专户中的个人分账户，用于逐月发放养老补助金；（二）将劳动年龄段被征地农民的社会保障资金记入其在保障资金专户中的个人分账户，用于逐期代缴其参加社会养老保险的个人缴费部分。”2016年9月6日，靖江市颁布的《靖江市征地补偿和被征地农民社会保障实施办法》第二十四条规定：“市财政部门应当设立被征地农民社会保障资金专户，管理、核算16周岁以上被征地农民社会保障资金。16周岁以上被征地农民的社会保障资金一次性划入保障资金专户，市社保经办机构建立个人分账户并负责日常管理。”上述规定表明，原告诉求的“建立被征地农民社会保障金个人分账户”与“被征地农民的社会保障资金记入其社会保障资金个人账户”在靖江市的职能部门是市人力资源和社会保障部门。靖江市人力资源和社会保障部门具有独立的行政诉讼主体资格，原告向被告提起主张于法无据。2.原告的诉讼请求没有法律依据。自1996年至今，江苏亚星锚链有限公司（以下简称亚星公司）使用靖江市东兴镇何德村北三组土地的批准文件共有4件，该征地行为均发生在2007年之前，而省政府93号令自2013年12月1日起施行。原告要求按照省政府93号令的规定建立被征地农民社会保障资金专户和个人分账户没有法律依据。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告在举证期限内，向本院提交了以下证据： 第一组：《靖江市征地补偿和被征地农民社会保障实施办法》（省政府93号令出台后靖江市出台的配套办法），证明原告诉请的建立社保分账户的职能部门是财政部门和人社部门。市政府只是负总责，只是行政管理职责，并不直接对被征地农民作出具体行政行为。市政府不是本案的适格被告。 第二组：1.靖江市东兴镇人民政府《关于顾德章等五位村民信访事项答复意见书》；2.关于批准靖江锚链厂（即亚星公司）补办使用土地手续的通知；3.靖江市国土资源局征收土地补偿安置方案公告（靖国土[2008]公字1号）；4.靖江市国土资源局征收土地补偿安置方案公告（靖国土[2008]公字2号）；5.靖江市人民政府征收土地方案公告（靖政土[2008]2号）；6.靖江市人民政府征收土地方案公告（靖政土[2008]4号）；7.补偿资金凭证。上述证据证明何德村所有的征地都是在省政府93号令实施以前发生的。原告诉请要求按照省政府93号令的规定建立社会保障资金个人分账户没有法律依据。 第三组：1.关于何德村北三、四组征地补偿款借给亚星公司的说明；2.2012年9月3日村民代表会议记录；3.2016年12月亚星公司的收据6份;4.2008-2012年度三组分红表；5.靖江市2007年度第9批次失地农民基本生活保障资金收缴明细表，上述证据用以证明何德村的土地被征收后，政府已依法给予了补偿，被征地农民也进行了分配，未分配部分款项，经村民代表会议讨论，借给了亚星公司，每年从亚星公司获取利息用于再分配。 第三人何德村委会述称同意靖江市人民政府的答辩意见。 第三人何德村委会向本院提交以下证据： 第一组：收款凭证及转账凭证各一份，证明2004年第11批次土地补偿费、安置补助费、青苗费等1842435.80元，何德村北三组出具收款凭证从财政局领取。 第二组：财政资金支付凭证、记账凭证各一份、收款收据六份及2007年第10批次失地农民基本生活保障资金收缴明细表一份，证明东兴镇将何德村北三组2007年第9批次全部土地补偿款388528元及何德村北三组2007年第10批次土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费337287元汇入亚星公司账户（含何德村四组土地补偿款240128元计965943元），后亚星公司出具收款收据给何德村北三、四组。六份收款收据证明何德村北三组历次征地补偿款除已分配给村民的外，计有土地补偿费等1353749元借给亚星公司。 经庭审质证，被告对原告提供证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为不是原告认为的只要是征地没有参保的都适用省政府93号令的规定；第三人对原告提交的证据同被告质证意见。原告对被告提供的第一组证据证明目的不认可，认为靖江市人民政府是本案的适格被告，而其他政府相关部门是落实具体工作的实施机关，不是征地安置工作的责任主体。第二组证据中关于顾德章等五位村民信访答复意见，被告提供的证据只涉及到2007年第9批次城镇建设用地，其中补偿款20%的土地补偿款支付给了东兴镇人民政府，80%的土地补偿款和市政府补足的失地保障金622987.5元划入了失地农民保障金专户，2007年第10批次城镇建设用地20%的补偿款以及青苗费15778.9元支付给了东兴镇人民政府，80%的土地补偿款加安置费及市政府补足的失地农民保障金361103.8元划入了失地农民保障金专户。靖江市2004年何德村第11批次城镇建设用地合计征地补偿款184.2436万元不知去向。2009年沿江公路建设用地21.6亩土地补偿费共计27.864万元，该批征地被告没有提交相关征地批文以及征地手续，补偿款项也没有提交任何支付凭证。2005年亚星公司对红线外的2.756亩土地进行补偿共计16.536万元，被告没有提供相关的征地批文以及征地的相关手续，钱款也不知去向。1996年到2000年共计10.396亩土地被亚星公司所占用，被告没有提交相关的审批手续以及钱款的支付情况，以上证据说明被告以及第三人已经将上述的土地补偿款以及安置费全部留用，作为被征地农民基本生活保障资金。第二组证据中补偿资金凭证，没有何德村任何人签字，是否与原告有关不能确认。转账凭证只有08年的两份，被告以及第三人没有任何支付凭证。第三组证据中关于何德村北三、四组征地补偿款借给亚星公司说明，对其真实性、合法性及证明目的均不予认可。何德村本次征地补偿款涉案的北三组土地补偿款184.2436万元，而该说明中讲补偿费337287元，不能证明被告已经将征地补偿款以及安置费支付给了原告并对原告进行了安置。村民代表会议，对其真实性、合法性、证明目的均不予认可，村民会议没有代表签字，没有提交相关的原件。对亚星公司收款收据，不能证明所借的款项965943元系征地补偿款，关联性不予认可。对2008-2012年分红表，与本案没有关联。关于靖江市2007年度第9批次农民失地保障明细表以及转账凭证，失地农民保障金2582576.1元汇入的账户是靖江市预算外资金管理办公室，说明原告的失地农民保障金已经支付到了相关的政府机构，并没有为失地农民办理失地保障并开设个人账户。同时第9批次补偿款700687.5元被告没有提供相关支付凭证，说明被告将土地补偿款已经扣留作为失地农民的基本生活保障资金。第三人对被告提供的证据没有异议。 原告对第三人提交的证据书面质证认为，第一组证据的真实性不予认可，该证据与靖江市国土资源局答复意见不符。第二组证据中的收款收据六份真实性不予认可，该证据时间为2016年12月31日，与2007年第10批次征地费用无关；第二组证据中其余证据的真实性予以认可，证明目的不认可，不能证明征地安置费发放给了原告，也不能证明支付给了何德村委会。被告对第三人提交的证据书面质证认为，来源合法，内容真实，能够证明征地时已经按照法律规定给予了被征地人足额补偿。 本院对上述证据认证如下：原、被告及第三人提供的证据，均来源合法、客观真实，能够证明本案的相关事实，可以作为认定本案相关事实的证据。 经审理查明：原告系靖江市东兴镇何德村**村民。自1997年至2007年，何德村北三组土地先后四次被征收。1997年12月10日，泰州市国土管理局作出泰政国土管[1997]地字**《关于批准靖江锚链厂补办使用土地手续的通知》，同意靖江锚链厂（即现在的亚星公司）于1995年3月未经批准占用的东兴镇何德三组4.7亩（耕地3.88亩、非耕地0.82亩）补办使用手续。2005年1月7日，江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2004]605号《关于批准靖江市2004年度第11批次城镇建设用地的通知》，同意将靖江市开发区含何德村的六个村的19.9898公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将含何德村的五个村的10.1322公顷集体建设用地、0.029公顷集体未利用地征收为国有。2005年2月26日靖江市人民政府作出靖政土[2005]4号征收土地方案公告。2005年4月20日，靖江市国土管理局将征地补偿费、安置补助费、青苗费等1842435.80元划入靖江市财政局国库科，2005年4月21日何德村北三组从靖江市财政局领取了上述款项后村民进行了分配。2007年12月25日，江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2007]0620号《关于批准靖江市2007年度第9批次城镇建设用地的通知》，同意将靖江市含何德村的34.6083公顷集体建设用地征收为国有。2008年1月29日靖江市人民政府作出靖政土[2008]4号征收土地方案公告。后靖江市国土资源局将何德村北三组20%土地补偿费77700元划入东兴镇双代管账户，80%土地补偿费310800元及市政府补足的失地农民保障基金312187.5元计622987.5元划入财政局失地农民保障金专户。2007年12月23日，江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2007]0624号《关于批准靖江市2007年度第10批次城镇建设用地的通知》，同意将靖江市含何德村的3.7391公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将何德村的0.0228公顷集体建设用地征收为国有。2008年1月29日靖江市人民政府作出靖政土[2008]2号征收土地方案公告。后靖江市国土资源局将何德村北三组20%土地补偿费及青苗补偿费计15778.9元划入东兴镇双代管账户，80%土地补偿费、安置补助费321508.3元及市政府补足的失地农民保障基金39595.5元计361103.8元划入财政局失地农民保障金专户。因何德村北三组农民未选择参加基本生活保障，后东兴镇领取了何德村北三组2007年度第9批次80%土地补偿费310800元及2007年度第10批次80%土地补偿费、青苗补偿费安置补助费计321508.3元。2013年5月24日，东兴镇将何德村北三、四组的补偿款965943元转入亚星公司账户，其中含何德村北三组2007年度第9批次土地补偿费388528元及何德村北三组2007年度第10批次土地补偿费、安置补助费、青苗费337287元。亚星公司出具收款收据给何德村北三、四组。何德村三组的土地补偿款经村民同意存亚星公司，村民每年参与分配利息。现何德村北三组共有土地补偿款1353749元存亚星公司，其余补偿款均予以分配。2007年度第9批次中靖江市人民政府补足的每亩9000元的失地农民保障基金312187.5元及2007年度第10批次中靖江市人民政府补足的每亩9000元的失地农民保障基金39595.5元仍在靖江市财政局社会统筹账户。 另查明，在本案原告起诉的同时，另有原告所在村的74名村民及靖江市城南办事处前进村的104名村民计178名村民亦分别向本院提起行政诉讼，诉讼理由及请求均与原告相同。 本院认为，根据双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为：一、被告靖江市人民政府主体是否适格；二、原告要求被告为其办理社会保障金个人账户、支付社会保障金的请求能否成立。 一、关于被告靖江市人民政府主体是否适格的问题 为了保护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，保障被征地农民的基本生活，加强对征地补偿和基本生活保障安置工作的管理，2005年7月31日，江苏省人民政府制定了省政府26号令。省政府26号令第四条规定，征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。2013年12月1日施行的省政府93号令第六条第一款也规定，县级以上地方人民政府统一负责本行政区域内的征地补偿和被征地农民社会保障工作。江苏省人民政府办公厅2017年3月2日颁发的《省政府办公厅关于严格落实社会保障切实做好征地补偿安置工作的通知》第三项明确，征地补偿安置工作的责任主体是地方政府。本案，原告诉请的虽是要求建立被征地农民社会保障金个人分账户及将社会保障资金记入其保障资金个人账户，实为解决失地农民社会保障问题。根据上述规定解决失地农民社会保障的责任主体应是市、县级人民政府，故靖江市人民政府是本案的适格被告无疑。 二、关于原告要求被告为其办理社会保障金个人账户、支付社会保障金的请求能否成立的问题。 本案涉及原告所在组的被征地行为分两个阶段，一是省政府26号令实施前的征地行为，二是省政府26号令实施后、省政府93号令实施前的征地行为。 省政府26号令自2005年9月1日起施行，根据法不溯及既往的原则，该办法只适用于2005年9月1日之后至2013年12月1日省政府93号令施行前在全省范围内被征地农民的补偿问题。本案中，何德村北三组1997年及2005年的征地补偿并不适用该办法，且对于2005年的征地，何德村北三组已于2005年4月21日从靖江市财政局领取了1842435.80元的土地补偿费、安置补助费及青苗费并进行了分配。 省政府26号令第十九条第一款规定，第二、三、四年龄段人员，可以选择是否参加基本生活保障。各级人民政府应当采取积极措施，鼓励和支持被征地农民参加基本生活保障。第十三条规定，被征地农民基本生活保障资金的来源包括：（一）不低于70%的农用地的土地补偿费和全部的安置补助费；（二）政府从土地出让金等土地有偿使用收益中提取的部分；（三）被征地农民基本生活保障资金的利息及其增值收入；（四）其他可用于被征地农民基本生活保障的资金。第二十条规定，有条件的地区，可以按照自愿原则，将被征地农民的基本生活保障纳入城镇社会保障体系。根据上述规定，被征地农民基本生活保障资金的来源主要是不低于70%的农用地的土地补偿费和全部的安置补助费，是否参加基本生活保障由被征地农民自愿选择。本案中，何德村北三组2007年被征用的两批次的土地补偿费用，原告所在的东兴镇已从靖江市财政局领取，何德村北三组村民经讨论同意存入亚星公司，村民每年参与分配利息是多年存在的客观事实。东兴镇将何德村北三组补偿款转入亚星公司账户，亚星公司也出具了收款收据给何德村北三组。综上，应视为包括原告在内的所有被征地农民选择了领取土地补偿费用，放弃了参加基本生活保障。现原告在领取了被征地补偿款及安置费后，又要求参加社会保障，没有法律依据。另，在我省，强制要求地方政府为被征地农民办理社会保障是于2013年12月1日起施行的省政府93号令首次规定的，何德村北三组的土地最后一次征收时间是2007年，发生在省政府93号令施行前，根据法不溯及既往的原则，原告要求按照2013年12月1日才开始施行的省政府93号令，为其办理2007年之前征地的社会保障金个人账户、支付社会保障金，亦与法律规定不符，本院不予采纳。 此外，在与原告同时提起诉讼的179名原告中，经审查，征地行为发生时，有已满16周岁的，也有未满16周岁的，还有在征地前后嫁入北三组，征地行为发生后将户籍迁入**的。这些人员是否能享受被征地农民保障安置待遇，均需原告所在集体经济组织讨论确定，不属于人民法院审查范畴。 综上，原告要求被告靖江市人民政府依照省政府93号令为其办理社会保障金个人账户并限期划入个人社会保障金的理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告顾鹏祥的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告顾鹏祥负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院（户名：江苏省高级人民法院；开户行：农行南京山西路支10×××7502475）。 审 判 长  顾金才 审 判 员  曹海霞 审 判 员  苏媛媛 人民陪审员  李小平 人民陪审员  陈 雯 二〇一七年十一月十日 书 记 员  秦 檑 附：本案适用法条 《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（江苏省人民政府令第26号） 第四条征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。土地行政主管部门具体负责征地补偿和征地补偿安置费用的解缴；劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放管理，具体工作由各级劳动和社会保障部门的农保经办机构办理；财政部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的管理；审计部门依法加强对征地补偿资金和被征地农民基本生活保障资金的审计监督；监察、公安等部门按照各自职责，共同做好相关工作。 第十三条被征地农民基本生活保障资金的来源包括： （一）不低于70%的农用地的土地补偿费和全部的安置补助费； （二）政府从土地出让金等土地有偿使用收益中提取的部分； （三）被征地农民基本生活保障资金的利息及其增值收入； （四）其他可用于被征地农民基本生活保障的资金。 各市、县人民政府应当从土地出让金等土地有偿使用收益中，提取一定数额的资金进入被征地农民基本生活保障资金专户。一、二、三、四类地区提取的数额按照新征收土地面积计算，每亩不低于13000元、10000元、9000元、8000元。 基本生活保障资金不足支付的，由同级财政部门负责解决。 第十九条第二、三、四年龄段人员，可以选择是否参加基本生活保障。各级人民政府应当采取积极措施，鼓励和支持被征地农民参加基本生活保障。 第二十条有条件的地区，可以按照自愿原则，将被征地农民的基本生活保障纳入城镇社会保障体系。具体办法由各市人民政府制定。 《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（江苏省人民政府令第93号） 第六条县级以上地方人民政府统一负责本行政区域内的征地补偿和被征地农民社会保障工作。 市、县（市）有关部门按照各自职责，共同做好相关工作。 乡（镇）人民政府应当配合做好征地补偿和被征地农民社会保障的相关工作。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。