安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）皖12行终240号 上诉人（一审原告）刘中友，男，1951年3月4日出生，汉族，住安徽省临泉县。 委托代理人王全，安徽鸣理律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）临泉县土陂乡人民政府，住所地安徽省临泉县土陂乡。组织机构代码00317278-0。 法定代表人饶玉龙，该乡乡长。 委托代理人李永涛，临泉县土陂乡政府工作人员。 委托代理人李景合，安徽泉河律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）临泉县人民政府，住所地安徽省临泉县政务新区前楼，统一社会信用代码11341221003173206K。 法定代表人梁永勤，该县县长。 委托代理人刘彦章，临泉县人民政府法制办副主任。 一审第三人彭桂英，女，1957年2月3日出生，汉族，住安徽省临泉县。 委托代理人张莉蓝，安徽皖北律师事务所律师。 上诉人刘中友因土地纠纷处理决定及行政复议不予受理一案，不服安徽省临泉县人民法院于2017年8月15日作出的（2017）皖1221行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2017年11月10日公开开庭审理了本案。上诉人刘中友及其委托代理人王全，被上诉人临泉县土坡乡人民政府（以下简称“土坡乡政府”）的委托代理人李永涛、李景合，被上诉人临泉县人民政府（以下简称“临泉县政府”）的委托代理人刘彦章，一审第三人彭桂英的委托代理人张莉蓝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 刘中友向一审法院诉称,其与彭桂英有换地的合意，彭桂英已强占刘中友小××门口地0.298亩，却又霸着调换给刘中友的苇洼地继续使用，导致双方的换地无法履行，2005年在颁发《土地承包经营权证》及《土地承包合同书》时，再次确认将争议的位于小××门口地0.298亩承包地经营承包权归属刘中友，刘中友建房没有侵犯彭桂英的土地使用权，处理决定认定刘中友“在建堂屋、旁放和拉砖头时侵占了”彭桂英住宅、出路权益，显属颠到黑白、混淆是非，确认土地权属时，没有组织调解、没有现场勘查，没有告知救济途径，剥夺刘中友寻求法律救济的权利。2017年2月28日，刘中友申请行政复议，县政府于2017年3月2日以刘中友提出的行政复议申请不符合受理条件为由，决定不予受理。综上，被告作出的土政字［2016］88号《关于刘中友与彭桂英土地纠纷的处理决定》认定事实错误，违反法律程序，侵害了原告的合法权益，请求依法撤销土政字［2016］88号处理决定及临复［2017］3号不予受理决定。 一审法院查明，刘中友与彭桂英系临泉县土坡乡陈家庙行政村村民。1994年10月，小刘庄生产队在村内规划一条东西走向的大路，修路时经过彭桂英的宅基地，其长度6.91丈，宽度1丈，面积0.115亩。经小刘庄生产队长刘同庆协调，把彭桂英的宅基地调换给小刘庄生产队，小刘庄生产队把王小宅村西、刘中友宅基地西边的荒地调换给彭桂英，从彭桂英的承包地中扣除0.123亩补给小刘庄村集体。1994年以后，刘中友建房时，侵占彭桂英的宅基地大约3寸。2000年7月，因刘中友在堂屋南侧建东边旁房时，侵占彭桂英出路3尺多宽，彭桂英与刘中友发生纠纷。2001年麦收以后，经李侠寨村支部书记王德玉、包片干部王全生、生产队长刘同庆等人调解，把刘中友在小刘庄南地承包的西边一块可耕地从南头丈量0.298亩给彭桂英，其南北长度5.48丈，东西宽度3.26丈。彭桂英的宅基地0.238亩，出路面积0.06亩调换给刘中友。彭桂英从苇洼地补0.123亩给小刘庄集体。2015年，陈家庙村将刘中友调换给彭桂英的可耕地0.298亩确权给彭桂英，刘中友不同意，要求将该地确权给本人。2015年秋，刘中友将该宗地种上麦子，麦收以后，刘中友又在该宗地种上玉米。2016年1月13日，经陈家庙村委会处理，原刘中友调换给彭桂英小刘庄门口的地仍属彭桂英耕种，暂不确权，原彭桂英退出的苇洼地0.126亩，从地的东头退给刘中友耕种，暂不确权，刘中友现耕种彭桂英的地，于2016年麦收之后退还给彭桂英，彭桂英不要任何赔偿。刘中友对村里处理意见不同意，刘中友认为乡村两级违法失职，到县信访局上访。土陂乡政府通过调查，于2016年7月26日作出土政[2016]88号《关于刘中友与彭桂英土地纠纷的处理决定》。刘中友不服，于2017年2月28日向临泉县人民政府申请复议，临泉县人民政府于2017年3月2日作出临复[2017]3号《不予受理申请决定书》。刘中友不服，向本院提起诉讼。请求依法撤销被告临泉县土陂乡人民政府于2016年7月26日作出的土政[2016]88号《关于刘中友与彭桂英土地纠纷的处理决定》及临泉县人民政府于2017年3月2日作出临复[2017]3号《不予受理申请决定书》。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案刘中友与彭桂英争议的地是经过双方达成的换地协议，是双方真实的意思表示，双方应当遵守。根据宪法和相关法律法规规定的精神，农村居民对宅基地只享有使用权，没有所有权。刘中友诉称，被告作出的处理决定没有依法告知原告救济途径，剥夺原告依法寻求法律救济的权利，其处理决定虽未告知救济途径，但并未影响其诉权，原告异议理由不能成立，本院不予支持。被告土陂乡人民政作出的土政[2016]88号处理决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。被告临泉县人民政府作出的不予受理申请决定程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求因无有效证据予以证明，起诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘中友的诉讼请求。 刘中友上诉称，涉案土地系承包地而非宅基地，应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》而非《中华人民共和国土地管理法》，因此土坡乡政府不具有处理纠纷的职权。刘中友没有侵占第三人的土地使用权，第三人没有土地使用权的合法凭证；正是因为第三人没有找补0.123亩给小刘庄集体的这种严重违约行为，才导致其逾期调换土地的协议毫无履行之必要，一审判决没有对此进行认定，显属认定事实不清；被诉处理决定没有告知其救济途径，且没有组织调解、没有现场勘查，迳行作出决定，在事实和程序上严重违法，应该撤销；本案产生的直接的原因是其与第三人履行土地互换合同引发，属于民事法律调整范畴，土坡乡政府却对此违法确权，属于乱作为。请求1、撤销一审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 土坡乡政府答辩称，土坡乡政府作出的处理决定认定事实清楚，处理决定正确，适用法律正确，程序合法；一审法院判决事实清楚、证据充分、程序合法，应予以维持。请求驳回上诉人诉请。 临泉县政府答辩称，临泉县政府不予受理上诉人的行政复议申请，符合法律规定；作出的行政复议决定，适用法律正确，程序合法。请求法院驳回上诉人的诉讼请求。 彭桂英陈述称，刘中友在1994年侵占第三人土地，2001年刘中友和彭桂英达成换地协议，此协议是双方真实意思表示，彭桂英在该土地上耕种十多年，刘中友反悔没有事实和法律依据；一审法院判决事实清楚、证据充分、程序合法，应予以维持。 本院认为,《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。刘中友认为土坡乡政府作出的《关于刘中友与彭桂英土地纠纷的处理决定》侵害了其合法权益，应当先申请行政复议。本案中，临泉县政府对刘中友的复议申请作出了不予受理申请决定书，该不予受理决定书未改变或维持土坡乡政府作出的行政行为，应认定为土坡乡政府作出的处理决定没有经过行政复议，一审法院直接受理法律规定复议前置的案件，没有依据，应予纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条规定，复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，临泉县政府以刘中友的复议申请不符合受理条件为由驳回其复议申请，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的共同被告的情形。刘中友将县政府及乡政府列为共同被告，在一个诉讼中同时要求撤销原行政行为和行政复议不予受理决定，不符合法律规定，一审法院一并予以受理判决不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定，中级人民法院管辖对县级以上人民政府所作的行政行为提起的一审行政诉讼案件。上诉人刘中友对临泉县政府作出的不予受理申请决定提起诉讼，应当由中级人民法院一审管辖。综上，一审判决适用法律、法规错误，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销安徽省临泉县人民法院（2017）皖1221行初19号行政判决； 二、驳回刘中友的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 辉 审判员 周海龙 审判员 吕 洁 二〇一七年十一月十四日 书记员 张琳琳 附适用法律条文： 《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条 人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；