海南省三亚市城郊人民法院行政判决书（2017）琼0271行初225号原告王小新，男，1979年1月24日出生(公民身份号码：×××)，汉族，住三亚市。委托诉讼代理人林如果、林明宇，海南中海律师事务所律师。被告三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市吉阳区迎宾路**。法定代表人李灵，局长。委托诉讼代理人吴光维，海南三和元律师事务所律师。委托诉讼代理人林振美，三亚市吉阳区城市管理局公务员。原告王小新诉被告三亚市吉阳区城市管理局建设规划行政强制执行一案，于2017年8月25日向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月25日受理后，于2017年9月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月17日公开开庭审理了本案。原告王小新及其委托诉讼代理人林如果、林明宇，被告三亚市吉阳区城市管理局的委托诉讼代理人林振美、吴光维到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告三亚市吉阳区城市管理局于2017年7月27日对原告王小新作出三吉城管（一大队）执决字[2016]第317号《三亚市吉阳区城市管理局行政强制执行决定书》，认定原告王小新未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区第14网格区域内擅自建设一栋框架结构房屋，建至一层封顶，占地面积210平方米，建筑面积为210平方米，已装修入住，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十三条、第七十六条之规定，2016年10月4日依法送达三吉城管（一大队）罚决字［2016］第317号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，2016年10月10日下发三吉城管（一大队）催告字［2016］第317号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》，并公告要求于2016年10月13日24时前自行拆除上述违法建设建筑物，但逾期仍未履行拆除义务。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2017年8月1日对上述违法建设建筑物实施强制拆除。原告王小新诉称，被告20l7年7月27日作出的三吉城管(一大队)执决字[2016]第317号《强制执行决定书》，认为原告未经规划部门批准，未取得建设规划许可证，在三亚市××区第14网格区域内擅自建成一栋占地210平方米，建筑面积210平方米房屋的行为违反《城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十七条规定，并根据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条规定，决定对原告房屋实施强制拆除。原告认为，被告作出的强制执行催告书、公告、强制执行决定书不合法，依法应予撤销，理由如下：一、被告认定事实不清，适用法律错误。首先，原告的房屋于2006年就已建好入住，至今已经居住有十多年的时间，而《城乡规划法》颁布施行的时间是2008年1月1日，被告以在原告建房行为完结之后施行的法律为依据进行行政处罚，违反了法不溯及既往的原则，适用法律不当。其次，根据《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，本案原告的建房行为在2006年已经完结，至今已超十年时间，行政处罚追诉期己过，被告依法应当不再对原告进行行政处罚，被告对原告所作的强制执行催告书、公告、强制执行决定书违反上述法律规定。二、被告没有行政强制执行权，所作出的强制执行决定书缺乏法律依据。《城乡规划法》第六十八条规定的内容是“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，该条法律并没有赋予被告作出强制拆除决定书的权利，也没有明确被告具有对房屋实施强制拆除的行政强制执行权利。而在三亚市人民政府2015年6月19日颁布施行的《三亚市棚户改造房屋征收补偿安置暂行办法》第十五条明确规定“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市人民政府依法申请人民法院强制执行”，由此可见，被告并没有实施强制拆除房屋的权利，而应是依法由市人民政府向人民法院申请强制执行。故此，被告作出强制执行决定书并决定由被告对房屋进行强制拆除于法无据。三、被告作出的具体行政行为程序违法。l、被告作出的强制执行催告书、公告、强制执行决定书未依法送达原告，未告知原告依法享有的申辩和陈述听证以及诉讼权利，剥夺了原告的合法权利。2、根据《三亚市棚户改造房屋征收补偿安置暂行办法》第十四条、第十五条规定，强制执行程序依法应在对原告房屋作出补偿决定并送达原告和公告之后才能进行。另外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第三款规定“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。就本案而言，被告从未向原告出示拆迁补偿协议范本，也未对原告的房屋价值进行评估，至今也没有对原告作出补偿决定。在法定的前置程序还没有走完的情况下，被告就直接对原告房屋作出行政处罚并强制拆除违反法律规定，剥夺了原告的合法诉讼权利，而且与三亚市人民政府棚改政策相悖。3、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”，《月川棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》第三条第(二)项明确补偿安置的原则是先补偿、后征收。在原告与被告未签订补偿协议，也未确定补偿房屋价值多少的情况下强制原告搬迁，显然违反了法律规定。综上，被告作出的强制执行催告书、公告、强制执行决定书并未合法送达，亦不符合法定的行政处罚和强拆的强制条件，属于程序违法。四、被告以原告房屋违法并要强拆的作法违反三亚市人民政府拆迁补偿安置规定的“以人为本，让利于民”原则，显失公正!首先，原告作为三亚市居民，依法享有居住的权利，原告2006年建好房屋入住，政府及相关部门并没有作出处理，说明政府以及相关部门对原告建房行为是认可的。现被告如果将原告房屋强拆，势必造成原告无家可归的及财产重大损失的严重后果。其次，“以人为本，让利于民”原则的体现要保证被拆迁人生活水平不能低于拆迁前的水平。原告至今不清楚被告是否要对原告进行补偿，如果补偿，补偿多少?这些都不明确。而且，即使按照三亚市人民政府的补偿标准，面对三亚市高昂的房价和房租，原告所获得的补偿款远远不够在三亚市购买房屋或常年租房居住。因此，这必然造成房屋拆迁后原告的生活水平远低于原来生活水平的情况，与政府规定的“以人为本，让利于民”拆迁原则相违背。综上所述，被告作出的强制执行催告书、公告、强制执行决定书严重违反法律规定，存在认定事实不清、程序违法、适用法律错误等问题，为了维护原告的合法权益，现特提起告诉，请求：1、判令撤销被告的三吉城管(一大队)执决字[2016]第317号《强制执行决定书》。2、判令撤销被告的三吉城管(一大队)催告字[2016]第317号《强制执行催告书》。3、判令撤销被告的《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》。4、本案的所有诉讼费用由被告承担。原告王小新提交了以下证据材料：常住人口登记卡、海南省电信有限公司业务登记单、海南有线电视网络开户单，予以证明王刚是原告王小新父亲，王小玉是原告妹妹；原告房屋在2007年1月己建好入住，并开通了有线电视和有线网络。被告三亚市吉阳区城市管理局辩称：一、被告对三亚市吉阳区内的违法建筑作出处理有法可依。l、2002年8月22日国务院国发[2002]l7号《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、2002年10月11日国务院办公厅国办发[2002]56号《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》、2004年10月20日海南省人民政府琼函[2004]91号《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》、三亚市人民政府三府[2005]184号《三亚市人民政府关于推进综合试点工作的决定》等文件，已明确授予三亚市综合行政执法局对三亚市有关城市管理及对违法建设行为的行政处罚和强制执行权。吉阳区城管局成立后，亦承接了三亚市综合行政执法局在吉阳区的综合行政执法职能，包括承接对吉阳区范围内的违法建筑案件的行政处罚和强制执行权。2、《海南省查处违法建筑若干规定》第四条规定，市、县(区)、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。3、三亚市吉阳区机构编制委员会《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》中明确规定吉阳区城市管理局行使城乡规划方面法律、法规、规章规定的处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。被告系三亚市吉阳区人民政府设立的城市管理综合行政执法机关。被告查处原告违法建筑时，三亚市已经撤镇设区，因此被告有权查处吉阳区范围内的所有违法建筑。二、原告违法建设房屋，被告对其违法建设的行为进行查处有事实根据和法律依据。l、被告工作人员在巡查过程中发现原告建设的房屋可能系违法建筑后，被告工作人员依法制作并送达《接受调查询问通知书》，告知原告其建设房屋可能系违法建筑，并要求其在指定期限内携带身份证、建设工程规划许可证、土地权属证明等材料到被告处接受询问。原告并未在期限内接受被告的询问，也未向被告出示任何规划报建手续。随后，被告依法制作并送达《行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚，责令原告在一定期限内自行拆除涉案违法建筑，同时也告知了原告有要求听证的权利。2、原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证擅自兴建房屋，违反了《城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第六十四条的规定。被告依法行使查处违法建筑的职权，依据《城乡规划法》、《海南省城乡规划条例》的相关规定对本案原告进行处罚，依法制作并送达《行政处罚决定书》、《强制执行催告书》、《强制执行决定书》。综上所述，被告作出具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉求没有事实根据和法律依据，被告恳请人民法院依法审理，依法裁判。被告向本院提交了以下证明被诉行政行为合法的证据、依据：1、三亚市吉阳区城市管理局立案审批表。2、三亚市吉阳区城市管理局现场检查记录。3、三亚市吉阳区城市管理局违建现场图及图片说明。予以证明被告工作人员在巡查中发现原告涉嫌违法建设后，立案查处的事实。4、三亚市吉阳区城市管理局接受调查询问通知书、送达回证及图片说明，予以证明被告向原告依法作出并依法送达《接受调查询问通知书》。5、情况说明，予以证明原告未到被告处接受调查询问，也未向被告提供相关规划报建材料。6、三亚市吉阳区城市管理局行政处罚告知书、送达回证及图片说明，予以证明被告向原告作出并送达《行政处罚告知书》，责令原告限期拆除，并告知救济途径。7、三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书、送达回证及图片说明，予以证明被告向原告作出并送达《行政处罚决定书》，责令原告限期拆除，并告知救济途径。8、三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书、三亚市吉阳区城市管理局关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告、送达回证、图片说明，予以证明被告依法向原告作出并依法送达《强制执行催告书》、《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》、催促原告在规定时间内履行《行政处罚决定书》的义务，自行拆除违法建筑，搬离物品，否则被告将强制拆除。9、三亚市吉阳区城市管理局强制执行决定书、图片说明及送达回证，予以证明被告依法向原告作出并依法送达《强制执行决定书》告知其强制拆除决定，并告知救济手段。10、海南省高级人民法院(2017)琼行终551号行政判决书，予以证明被告具有对三亚市吉阳区有关城市规划管理及对违法建设行为的行政处罚和强制执行权。11、三亚市城市总体规划（1995-2010）、三亚市规划市区图片，予以证明原告建房所在的城市××区范围内。12、海南省人民政府办公厅关于三亚市总体规划（1995-2010）有关问题的复函。予以证明海南省办公厅函复三亚市人民政府，省政府同意修编后的《三亚市城市总体规划（1995-2010）》。13、三亚市人民政府关于批准三亚市月川片区控制性详细规划的批复，予以证明三亚市人民政府已批准了三亚市月川片区控制性详细规划，原告的建筑行为严重违反规划。14、国发[2002]17号国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《海南省查处违法建筑若干规定》、三亚市吉阳区机构编制委员会吉编字[2016]19号《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，予以证明被告有权查处吉阳区范围内的所有违法建筑。经庭审质证,本院对当事人提供的证据作如下确认：被告提供的证据均符合证据的客观性、合法性、关联性原则，可作为认定本案事实的根据。根据现有有效证据，查明以下事实：2016年6月21日，经被告执法人员检查，认定原告在三亚市××区第14网格区域内建设的一栋框架结构房屋，未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。该房屋一层，占地面积为210平方米，建筑面积为210平方米。被告经绘图拍照后，作出并送达三吉城管（一大队Ⅰ）询字［2016］第14-8号《三亚市吉阳区城市管理局接受调查询问通知书》，通知原告携带本人身份证、户口本、土地使用权证、房屋相关报建手续等原件及复印件资料，经办人授权委托书及身份证件及有关材料，于2016年6月24日9时到三亚市吉阳区城市管理局执法一大队接受调查询问，原告逾期未接受调查询问，也未提供相关的规划报建资料。2016年9月9日，被告对原告作出并送达三吉城管（一大队）罚告字［2016］第317号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2016年10月4日，被告对原告作出并送达三吉城管（一大队）罚决字[2016]第317号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区第14网格区域内擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，决定责令原告自行政处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2016年10月10日，被告对原告作出并送达三吉城管（一大队）催告字[2016]第317号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》和《三亚市吉阳区城市管理局关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，催告原告于2016年10月13日24时前履行三吉城管（一大队）罚决字[2016]第317号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》确定的义务，自行拆除违法建设建筑物，并告知原告有权进行陈述和申辩。通告相关人员于2016年10月13日24时前将物品搬离完毕，并且所有人员撤离出该违法建筑，否则由此造成的一切损失自行承担。2017年7月27日，被告对原告作出并送达三吉城管（一大队）执决字[2016]第317号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行决定书》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2017年8月1日对上述违法建设建筑物实施强制拆除。原告不服，遂向本院提起诉讼，请求：1、判令撤销被告的三吉城管(一大队)执决字[2016]第317号《强制执行决定书》。2、判令撤销被告的三吉城管(一大队)催告字[2016]第317号《强制执行催告书》。3、判令撤销被告的《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》。4、本案的所有诉讼费用由被告承担。另查，被告为三亚市吉阳区机构编制委员会决定设置，同时挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子。其具体职能包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑。又查，1999年12月修编的《三亚市城市总体规划》(1995年至2010年)确定三亚市主城区范围为：西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积172.76平方公里。三亚市吉阳区月川社区位于主城区规划范围内。本院认为，被告为三亚市吉阳区人民政府设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。被告对原告未取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市××区第14网格区域内建设房屋的违法建设行为，作出了限期自行拆除违法建筑物的三吉城管（一大队）罚决字[2016]第317号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》。因原告在该行政处罚决定确定的履行期限内逾期不履行自动拆除义务，被告作为具有行政强制执行权的行政机关，对原告已被认定为违法建筑物的涉案房屋作出限期拆除的三吉城管（一大队）执决字[2016]第317号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行决定书》，认定事实清楚，符合《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，适用法律正确。被告在对原告作出被诉强制执行决定书前，已依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，作出强制执行催告书，告知原告履行行政处罚决定确定的拆除违法建筑物义务的期限，方式以及享有的陈述和申辩权，行政强制执行决定程序合法。原告主张涉案房屋于2007年1月建成入住，应提交相关证据予以证明。原告提交的常住人口登记卡、海南省电信有限公司业务登记单、海南有线电视网络开户单，与原告及涉案房屋不具有关联性，也没有相关证据相互佐证，仅凭该证据不足以证明原告涉案房屋建于2007年1月建成入住。原告关于涉案房屋于2007年1月建成入住的主张，原告未能提交充分证据予以证明，证据不足，不予采信。涉案房屋建设未取得建设工程规划许可证，至今未拆除或整改，其违法状态一直存续，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，并未超过两年的处罚时效。被告对原告作出的三吉城管（一大队）催告字[2016]第317号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》和《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，系被告作为行政管理有权机关，对原告作出的行政处罚决定书决定的事项作出强制执行决定前和作出强制执行决定后，对涉案房屋实施行政强制执行拆除前，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条和第四十四条的规定，通知原告自行搬迁的事先催告行为。该三吉城管（一大队）催告字[2016]第317号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》和《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，本身不是行政处罚，也不是强制执行决定，未重新设定原告的权利义务，未改变原告的权利义务，原告可执行也可以不执行，对原告的权利义务不产生实际影响，对原告不具有法律约束力和强制力。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项关于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围的规定，原告对三吉城管（一大队）催告字[2016]第317号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》和《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》的起诉，不属于人民法院行政诉讼受案审查范围，不予审理。综上所述，被告对原告作出的三吉城管（一大队）执决字[2016]第317号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行决定书》，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，应予以支持。原告的诉讼事由及诉讼请求，没有事实根据和法律依据，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王小新的诉讼请求。案件受理费50元,由原告王小新负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。审 判 长 蔡智勇人民陪审员 梁海旺人民陪审员 徐雪波 二〇一七年十一月二十二日书 记 员 廖少玲附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《海南省城乡规划条例》第三十七条在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。在其他镇规划区（不含特定地区）内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第七十三条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第七十六条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：