江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏1291行初147号 原告薛志生,男,1950年1月30日生,汉族,住靖江市。 原告王菊芳,女,1950年4月5日生,汉族,住靖江市。 原告施珊红,女,1979年8月2日生,汉族,住靖江市。 原告薛某某,男,2004年9月3日生,汉族,住靖江市。 法定代理人施珊红，身份信息同上。 四原告共同委托代理人（特别授权）曹新亚，江苏法舟（靖江）律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）周振飞，江苏百川通律师事务所律师。 被告靖江市人力资源和社会保障局，住所地靖江市人民中路**。 法定代表人范新宏，局长。 委托代理人（特别授权）羊铮、许文峰，江苏骥江律师事务所律师。 第三人深圳市鑫锐隆建筑劳务分包有限公司靖江园区分公司，住，住所地靖江市江阴经济开发区靖江园区联心路/div> 负责人丁华。 原告薛志生、王菊芳、施珊红、薛某某不服被告靖江市人力资源和社会保障局（以下简称靖江市人社局）作出的不予认定工伤决定，于2017年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月3日立案后，于5月8日向被告靖江市人社局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月11日公开开庭审理了本案。原告薛志生、王菊芳、施珊红、薛某某的共同委托代理人曹新亚、周振飞，被告靖江市人社局的出庭负责人赵亚平、委托代理人羊铮到庭参加诉讼。本院追加深圳市鑫锐隆建筑劳务分包有限公司靖江园区分公司（以下简称鑫锐隆公司）为本案第三人参与诉讼，并于2017年10月31日公开开庭进行了审理，四原告之共同委托代理人曹新亚、被告靖江市人社局出庭负责人赵亚平、委托代理人许文峰到庭参加诉讼，第三人鑫锐隆公司经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年4月5日，被告靖江市人社局作出靖人社工不认字[2017]第04号不予认定工伤决定书（以下简称不予认定工伤决定），认定“鑫锐隆公司的职工薛某在2016年4月9日3时24分下班途中发生交通事故死亡，薛某家属无法提供公安机关交通管理部门或者其他相关部门明确薛某在交通事故中承担非本人主要责任的相关证明材料，被告调查中取得的材料也无法确定其在该起事故中承担非本人主要责任。根据以上情况，薛某受到的伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，现决定不予认定或者视同工伤。” 原告薛志生、王菊芳、施珊红、薛某某共同诉称，2016年4月9日3时24分许，原告亲属薛某从鑫锐隆公司下班途中，驾驶苏Ｍ×××××普通二轮摩托车沿229省道由南向北行使至170KM+553M处因不明原因造成其本人撞击绿化隔离带内警示桩及指示灯牌杆，事故造成薛某受伤致抢救无效死亡，因无法查清薛某事发时因何原因冲撞绿化隔离带内交通设施，致使交通事故的成因无法查清，靖江市公安局交通警察大队未对薛某承担何种事故责任作出认定，于2016年5月3日出具了靖公交证字[2016]第004号《道路交通事故证明》。事故发生后，第三人鑫锐隆公司依法向被告提交材料申报工伤，被告于2016年5月3日以单位未提交公安机关交通管理部门或者其他部门明确薛某在交通事故中承担何种程度责任的相关材料为由作出靖人社工中字[2016]第10号工伤认定中止通知书，经原告与被告多次交涉，被告于2016年9月20日认定薛某受到的伤害不符合工伤认定条件，作出了靖人社工不认字[2016]第13号不予认定工伤认定书。原告于2016年11月15日提起行政诉讼，被告于2017年1月5日主动撤销了靖人社工不认字[2016]第13号不予认定工伤认定书，原告遂撤回起诉。被告于2017年4月5日重新作出不予认定工伤决定，对原告亲属因发生交通事故伤害不认定构成工伤或者视同工伤。原告认为，《工伤保险条例》的立法目的在于保障受伤害劳动者及其近亲属工伤救济和补偿的权利实现，且《工伤保险条例》第十六条第六款仅是排除了在交通事故中负主要及以上责任的受害人，被告作出的工伤决定依据不足，请求法院依法撤销被告所作的工伤决定并判令被告重新作出认定。 原告薛志生、王菊芳、施珊红、薛某某向本院提交了以下证据： 1.身份证复印件、靖江市新桥镇益民村村民委员会出具的证明两份，证明原告薛志生、王菊芳、施珊红、薛某某的身份及具备诉讼主体资格； 2.不予认定工伤决定书，证明存在被诉行政行为； 3.靖江市人民医院的医疗诊断证明书、入院记录、死亡记录死亡医学证明，证明薛某死亡的事实； 4.（靖）公（物）鉴（法）字[2016]131号《法医学尸体检验意见书》，证明薛某死亡原因； 5.靖江市公安局交通巡逻警察大队出具的靖公交证字[2016]第004号《道路交通事故证明》，证明由于无法查清薛某事发时因何冲撞绿化隔离带内交通设施，致使交通事故的成因无法查清，被告靖江市人社局作出不予认定工伤决定依据不足。 6.泰州市人力资源和社会保障局于2011年6月14日发布的《关于职工上下班途中发生交通事故的处理意见》及2011年6月22日《我市规范职工上下班途中发生交通事故申请工伤认定的处理程序》网页截屏。 被告靖江市人社局辩称，原告亲属薛某发生交通事故，靖江市公安局交通巡逻警察大队出具事故证明，认为该事故的成因无法查清，而被告在认定过程中调取了道路交通事故现场勘查笔录、事故现场图、监控视频资料、询问笔录等材料，也未有该起事故中存在他方责任的证据。职工在上下班途中发生交通事故受到伤害虽然被纳入工伤认定的范围，但《工伤保险条例》作出了限制性规定，即限制为非本人主要责任的交通事故伤害，而责任的认定应当以有权机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据。被告认为薛某作为完全民事行为能力人，应对其自身出行安全负有管理责任，在本次事故中未有证据证明存在他方责任，故认定薛某在该事故中不属于承担非本人主要责任，被告作出不予认定工伤决定并无不当。请求依法驳回原告薛志生、王菊芳、施珊红、薛某的诉讼请求。 被告靖江市人社局向本院提交了以下证据、依据： 一、证明事实方面的证据 1.薛某的居民身份证、养老保险手册复印件，证明薛某的身份情况及与第三人鑫锐隆公司之间存在劳动关系的事实。 2.薛某在靖江市人民医院的门诊病历、入院记录、死亡记录、医疗诊断证明书，证明薛某因交通事故受伤死亡的事实； 3.居民死亡医学证明书、户口注销证明，证明薛某死亡及户口注销的事实 4.证人谢某的证言，证明薛某在第三人处下班的时间是2016年4月9日凌晨3点； 5.靖公交证字[2016]第004号《道路交通事故证明》、监控录像截图5张，证明薛某发生交通事故的时间、地、地点气情况及发生交通事故死亡； 6.下班路线图，证明薛某下班的路线； 7.施某出具的无法提供责任认定证据的说明； 8.被告靖江市人社局从交警部门调阅的材料（包括道路交通事故现场勘查笔录、现场图、监控视频资料、询问笔录），证明薛某驾驶摩托车发生交通事故时冲撞绿化隔离带内交通设施原因不明，致使交通事故的成因无法查清。 二、证明程序合法的证据 1.第三人出具的工伤认定申请书、申请表；2.申报材料告知及补正情况记载；3.审查告知书；4.工伤认定申请受理决定书及送达回证；5.中止通知书；6.靖人社工不认字[2016]第13号不予认定工伤认定书；7.被告作出的靖人社工撤字[2017]第01号撤销工伤认定决定书；8.被告向第三人鑫锐隆公司作出的告知书；9.不予认定工伤决定书及送达回证。以上证据证明行政确认程序合法。 三、法律法规依据 《工伤保险条例》第十四条、第十五条。 第三人鑫锐隆公司公司未作陈述亦未举证。 经庭审质证，原、被告对对方提交证据的真实性均无异议，本院予以确认。 经审理查明，薛某系与原告薛志生、王菊芳之子，与原告施珊红系夫妻关系，生育有一子原告薛某。薛某生前系第三人鑫锐隆公司职工。2016年4月9日凌晨3时，薛某驾驶摩托车从第三人处下班回家，途经229省道170KM+553M处因不明原因撞击绿化隔离带内警示桩及指示灯牌杆发生事故，致颅脑损伤后死亡。同年4月12日，靖江市公安局作出（靖）公（物）鉴（法）字[2016]131号《法医学尸体检验意见书》，鉴定意见为薛某系交通事故遭钝性外力致颅脑损伤而死亡。5月3日，靖江市公安局交通巡逻警察大队作出靖公交证字[2016]第004号《道路交通事故证明》，载明事故发生的时间、地、地点事人情况及调查得到的事实，并载明由于无法查清薛某事发时因何冲撞绿化隔离带内交通设施，致使道路交通事故的成因无法查清，依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定，出具该道路交通事故证明。 2016年4月12日，第三人鑫锐隆公司向被告靖江市人社局申请工伤认定，并提交了薛某的居民身份证、养老保险手册、靖江市人民医院的门诊病历、入院记录、死亡记录、医疗诊断证明书、证人谢某的证言等材料。2016年4月13日，被告靖江市人社局向第三人作出审查告知书，要求第三人补充提供交通事故认定书、上下班路线图、死亡医学证明等证据。2016年4月21日，第三人向被告补充提交相关证据，被告于同日作出《工伤认定申请受理决定书》。2016年5月3日，被告靖江市人社局作出靖人社工中字[2016]第10号工伤认定中止通知书，认为第三人未提供公安机关交通管理部门或者其他部门明确薛某在交通事故中承担何种程度责任的相关材料，决定中止工伤认定程序，待公安机关交通管理部门或者其他部门明确薛某在交通事故中承担的责任后，恢复工伤认定程序。2016年9月20日，被告靖江市人社局作出编号为靖人社工不认字[2016]第13号《不予认定工伤决定书》，决定不予认定工伤或视同工伤。 2016年11月15日，原告向法院提起行政诉讼，要求撤销被告靖江市人社局作出的编号为靖人社工不认字[2016]第13号《不予认定工伤决定书》，被告于2017年1月5日作出靖人社工撤字[2017]第01号撤销工伤认定决定书，原告于2017年2月3日撤回起诉。被告靖江市人社局调取道路交通事故现场勘查笔录、事故现场图、监控视频资料、询问笔录等材料后，于2017年3月9日向第三人作出告知书，要求第三人及原告提交与薛某发生交通事故中责任分配有关的证据材料。2017年4月5日，被告作出不予认定工伤决定，于2107年4月19日送达第三人及原告。原告于2017年4月28日诉来本院。 本院认为，各方当事人对薛某生前系第三人鑫锐隆公司员工及薛某下班途中发生道路交通事故死亡的基本事实、被告具有作出工伤认定决定的法定职权、本案工伤认定程序的合法性没有异议。根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点是被告靖江市人社局认定原告不能举证证明薛某承担交通事故非主要以上责任，进而作出不予认定工伤决定依据是否充分。 在事故成因无法查清的情形下，社会保险行政部门应履行调查核实职责并依据调查核实的证据作出判断。公安机关交通管理部门是交通事故的法定处理机关，但在现实生活中，客观存在公安机关交通管理部门穷尽手段仍无法查清事故责任的情况。《工伤认定办法》第九条至第十五条规定了社会保险行政部门有对相关事实进行调查核实的职责。社会保险行政部门受理了工伤认定申请，在相关事实或证据存疑时，有责任和义务对受理案件的事实进行调查并及时作出认定结论。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。上述规定至少涵盖以下两层含义：一是认定是否存在“本人主要责任”应当以有权机构出具的事故责任认定书等法律文书为依据；二是事故责任认定书不存在或者内容不明确的，社会保险行政部门对相关事实作出认定应当有充分的证据佐证。换句话说，在公安机关交通管理部门无法认定事故责任的情况下，如果申请人已经穷尽举证能力，社会保险行政部门应履行调查核实的职责，并对调查核实所取得的证据进行必要的审查和判断，进而作出是否属于工伤的认定。社会保险行政部门承担的这种调查核实及审查判断职责，并非是一种形式审查，而是一种对涉及是否是工伤有关要件的实质审查。因此，在公安机关交通管理部门未能明确事故责任的情况下，社会保险行政部门应当依据调查核实获取的有别于公安机关交通管理部门制作或收集的证据之外的证据作出审慎的判断，且作出的判断应当有充分的证据佐证。 现被告靖江市人社局认定薛某负事故主要以上责任的主要证据不足。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十一条规定，公安机关交通管理部门应当根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用及过错的严重程度，确定当事人的责任。公安部《道路交通事故处理程序规定》第四十六条第一款规定，公安机关交通管理部门应当根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。（一）因一方当事人的过错导致道路交通事故的，承担全部责任；（二）因两方或者两方以上当事人的过错发生道路交通事故的，根据其行为对事故发生的作用以及过错的严重程度，分别承担主要责任、同等责任和次要责任；（三）各方均无导致道路交通事故的过错，属于交通意外事故的，各方均无责任。第二款规定，一方当事人故意造成道路交通事故的，他方无责任。第五十条规定，道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地、地点事人及调查得到的事实，分别送达当事人。根据上述规定，交通事故责任的认定应依据过错责任原则确定。属于交通意外事故的，各方均无责任；属于一方当事人故意造成交通事故的，他人无责任。具体到本案，被告靖江市人社局认定薛某应负事故主要以上责任的证据是公安机关交通管理部门处理交通事故所形成的材料，包括道路交通事故证明、现场勘查笔录、现场图、监控视频资料、询问笔录等。公安机关交通管理部门通过现场勘查、尸体检验等方式形成了交通事故处理材料，但未能得出交通事故的性质及责任划分的明确结论，而是认为无法查清事故成因，即事故责任无法认定。作为道路交通事故专业处理机构的公安机关交通管理部门尚不能凭借所形成的材料得出事故责任认定的明确结论，非专业处理机构的被告靖江市人社局更不能仅凭借公安机关交通管理部门形成的材料得出薛某负事故主要以上责任的结论。 至于被告靖江市人社局认为没有证据证明存在他方责任，薛某发生交通事故应负主要责任的问题。《道路交通事故处理程序规定》第四十六条第一款第（一）项明确因一方当事人的过错导致道路交通事故的，承担全部责任。道路交通事故责任认定应坚持过错责任原则，现被告靖江市人社局并未提供任何证据证明薛某在该起交通事故中存在何种过错及过错程度。此外，道路交通事故现场勘查笔录第四项肇事车辆情况部分载明二轮摩托车前部损坏，而第八项痕迹物证提取情况部分载明未提取痕迹物证，在现有证据未载明车辆外观经检验没有碰撞痕迹的情况下，未完全排除受到外力碰撞发生交通事故的可能。被告辩称从监控视频反映的情况可以推论薛某驾驶摩托车途径事故地点时没有其他车辆经过，从而排除外力碰撞的可能，而靖江市公安局交通巡逻警察大队事故现场图反映在事故地点即薛某驾车车辆行驶路线的右后方四十多米处即有一处道路岔口，监控视频无法反映岔口道路上车辆状况，故被告以监控视频排除事故地点薛某与其他车辆发生碰撞的可能，该观点缺乏逻辑基础。此外，《道路交通事故处理程序规定》第四十六条第一款第（三）项规定，属于交通意外事故的，各方均无责任。被告靖江市人社局提供的现有证据亦不能排除该起事故属于交通意外事故的可能。 被告靖江市人社局需对事故车辆是否存在碰撞痕迹、交通事故现场处警情况等进一步作出调查，从而对薛某在交通事故中是否存在过错并应承担何种事故责任作出判断。 综上，被告靖江市人社局认定薛某负事故主要以上责任进而作出不予认定工伤决定证据尚不充分。原告薛志生、王菊芳、施珊红、薛某要求撤销被诉不予认定工伤决定的主张应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告靖江市人力资源和社会保障局于2017年4月5日作出的编号为靖人社工不认字[2017]第04号不予认定工伤决定书。 二、责令被告靖江市人力资源和社会保障局在本判决生效之日起九十日内重新作出行政行为。 案件受理费人民币50元，由被告靖江市人力资源和社会保障局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费50元。 审 判 长  杨鑫森 人民陪审员  李华萍 人民陪审员  乔丽琴 二〇一七年十一月一日 书 记 员  宋晓晖 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。