江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏07行终86号 上诉人（原审被告）东海县住房和城乡建设局，住所地江苏省东海县牛山街道晶都大道与幸福北路交汇处。 法定代表人孙彬，该局局长。 出庭行政机关负责人许林，该局副局长。 委托诉讼代理人张磊，该局工作人员。 委托诉讼代理人徐兴春，江苏恒旭律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王鉴,男,1970年8月24日出生,汉族,住江苏省东海县。 委托代理人周晓会、邓柳青（实习），北京创为律师事务所律师。 上诉人东海县住房和城乡建设局（以下简称东海县住建局）因与被上诉人王鉴行政强制拆除一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行初458号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，组织听证听取双方意见，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2008年7月9日，王鉴取得东国用（2008）第0838号《土地使用权证书》，土地座落：东海县牛山镇望东村驻地，地类（用途）为综合用地，使用权面积为164.4平方米。案外人井某（系王鉴姐夫）在上述土地所建的涉案房屋经营东海县牛山镇望烟电动车行。2018年5月25日，东海县人民政府作出《东海县人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》及附件《征收补偿方案》。涉案房屋在征收范围内，被征收人是本案王鉴。王鉴委托井某全权处理涉案房屋的拆迁事宜。2018年11月23日，井某在西双湖派出所接受调查，至11月24日离开派出所。东海县住建局在本案诉讼期间提供了《东海县小望东片区A地块、B地块棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议书》（征收编号H:B1-17,以下简称《补偿协议书》）一份，载明井某已在涉案房屋被征收人（乙方）处签字，时间是2018年11月23日晚22时22分。该《补偿协议书》约定内容有“乙方应于本协议签订之日起10日内，将被征收房屋及其合法土地范围内构筑物、附属物完好无损地交付甲方，同时将土地使用权证、房屋所有权证或不动产权证等权属资料交付甲方”。井某对东海县住建局提供的《补偿协议书》予以否认，认为不是其真实意思表示。王鉴未在《补偿协议书》载明的期限内腾空房屋，东海县住建局在2019年6月11日向王鉴送达《通知》，要求王鉴在收到《通知》后三日内将被征收房屋及附属物完好无损交给房屋征收部门实施拆除，逾期不交房屋，将按照协议约定追究违约责任。2019年8月28日，王鉴的房屋被强制拆除。王鉴不服，诉至法院。 原审法院认为，本案的争议焦点：一、本案东海县住建局是否是适格的被诉主体。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。房屋征收过程，包括征收公告、价格评估、签订征收补偿协议、交付拆除等环节，本案王鉴的涉案房屋在征收范围内，王鉴所诉的涉案房屋被拆除亦是房屋征收与补偿工作的一部分，本案东海县住建局是东海县政府公告确定的房屋征收部门，王鉴对涉案房屋被强制拆除不服，应当以房屋征收部门为东海县住建局。故本案东海县住建局是适格的被诉主体。 二、涉案强制拆除行为是否合法？东海县住建局提供了《补偿协议书》及申请书各一份，证明涉案房屋已由本案王鉴委托其姐夫井某与东海县住建局于2018年11月23日晚签订了征收补偿协议。原审法院经查认为，东海县住建局提供的《补偿协议书》是制式合同，协议书第二页载明，“本协议一式叁份，甲方（东海县住建局）执贰份，乙方（王鉴）执壹份，自双方签字盖章后起生效。但本案王鉴称并未持有《补偿协议书》，东海县住建局亦不能提供证据证明向王鉴送达了《补偿协议书》，应当视为东海县住建局未向王鉴送达《补偿协议书》。其二井某到庭说明其当天在派出所接受调查，晚间10时22分，一名工作人员让其在一份材料上签字，并告知是询问笔录，当时是有派出所的询问笔录盖在一张纸上，其并不知道自己在《补偿协议书》上签了字，东海县住建局对上述辩解未提出反驳意见。且王鉴提出涉案房屋应当按照商业用房给予补偿，对《补偿协议书》所载的涉案房屋补偿数额并不认可，双方分歧较大。综上，《补偿协议书》并不是东海县住建局与王鉴在平等协商一致的基础上签订，应当视为双方签订《补偿协议书》的行为不成立。东海县住建局拆除涉案房屋的行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁的规定。即使视为王鉴与东海县住建局签订了《补偿协议书》，王鉴未按照行政协议约定履行义务，东海县住建局作为行政机关经催告后王鉴仍不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。王鉴收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。本案东海县住建局未按照法定程序，将涉案房屋予以强制拆除，东海县住建局的程序违法。因该行政强拆行为不具有可撤销内容，依法确认违法。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认东海县住建局强制××东海县××村房屋行为违法。一审案件受理费50元，由东海县住建局负担。 东海县住建局上诉称，请求依法改判驳回王鉴一审诉讼请求。事实和理由：1.本案不适用《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定，因上诉人未参与、也未委托其他单位具体实施被上诉人的房屋征收工作。2.上诉人与涉案《补偿协议书》无关，应该追加东海县牛山街道办事处为本案第三人。井某对涉案《补偿协议书》的证言不真实，是孤证，不能认定为案件事实依据，东海县牛山街道办事处按正常程序与被上诉人委托的代理人井某签订协议，补偿数额无争议，已达成一致意见，应视为合同成立，一审法院认定错误。请求二审法院维护上诉人的合法权益。 王鉴辩称，1.上诉人被告主体适格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定，上诉人作为市县级人民政府授权的征收部门，负责其征收范围内的征收与补偿工作，在此过程中作出征收行为如果被征收人有异议的，应以房屋征收部门为被告。上诉人签订《补偿协议书》，在案证据征收决定公告、限期拆除通知书以及拆除时的相关照片等直接证明上诉人实施强制拆除行为。2.上诉人涉案强制拆除行为违法。涉案房屋位于征收范围内，上诉人作为东海县人民政府授权的征收部门实施行政强制行为，应当依据行政强制法的相关规定履行告知公示催告以及告知被上诉人相关救济方式及权利等一系列法定程序才能诉请司法强拆或者就征收补偿达成一致后按照先补偿后搬迁的原则拆除涉案房屋。井某在派出所签订的涉案《补偿协议书》，是以签署询问笔录的理由让其签署，井某也并不知道具体内容，派出所的相关工作人员对其签署的内容也未进行释明。被上诉人对井某签署协议的授权亦是受胁迫。协议书甲方落款仅有两工作人员的签字，并没有上诉人公章。协议签署后至今，并没有送达给井某或者是被上诉人，针对该事实，一审法院已经进行了调查和认定，且该协议为制式合同。因此，上诉人在没有将补偿协议送达被上诉人的情形下将涉案房屋予以拆除违反法律规定，拆除程序违法。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，涉案被征收房屋在被强制拆除前，王鉴未获得征收补偿。 本院认为，关于东海县住建局是否是本案适格被告的争议。原则上，适格的被告应是作出行政行为的行政机关。纳入征收范围内的房屋被强制拆除，负责并具体实施征收的市县政府与房屋征收部门，根据自身的职能职责与工作分工，均可能实施或参与强拆。如强制拆除行为主体未事先制作文书送达告知等，相对人难以确定谁才是适格被告。若无证据证明强拆行为主体，法院认定相对人根据自身认知以及掌握的证据选择的具有履行征收补偿职责的房屋征收部门为适格被告并无不当。本案中，涉案被征收房屋被强制拆除，王鉴将东海县住建局列为被告，因东海县住建局组织实施涉案征收地块的房屋征收与补偿工作，还因东海县住建局曾与王鉴一方签订《补偿协议书》、向王鉴出具限期腾房《通知》等事实。东海县住建局××被征收房屋××棚户区改造指挥部组织拆除，但未提供证据加以证明，亦未得到相关指挥部自认，一审法院认定上诉人东海县住建局是本案适格被告，具有事实和法律依据。 关于涉案强制拆除行为合法性的争议。东海县住建局与王鉴的委托代理人井某签订《补偿协议书》，该协议经双方当事人签字或盖章时成立，一审法院认为该协议不成立，认定不当，本院予以纠正。《补偿协议书》是否有效，井某是否是受胁迫签字的争议，不影响对涉案强制拆除行为合法性审查。从依法征收的角度看，无论协议是否有效，东海县住建局作为征收部门，都应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的强制性规定，对被征收人先进行补偿。在必要时出具强制执行决定及申请司法强制执行拆除房屋。而东海县住建局对王鉴出具《通知》催告后，径直强制拆除涉案被征收房屋，显然违反法律规定。一审法院确认涉案强制拆除行为违法，认定结果正确。再者，房屋征收工作关乎被征收人切身利益，为避免矛盾多发，稳定社会大局，征收部门也应审慎执法。彼时王鉴对《补偿协议书》效力已有异议，在其可能采取诉讼救济的期限内，为避免激化征收矛盾，东海县住建局也不宜实施拆除。 综上，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人东海县住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小姣 审判员  李 季 审判员  戴立国 二〇二〇年九月二日 书记员  苏 洋 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……