福建省泉州市洛江区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽0504行初3号 公益诉讼人：泉州市洛江区人民检察院，住所地福建省泉州市洛江区万安开发区吉源路南段检察技术综合楼。 负责人：林志铭，检察长。 委托代理人：叶永胜、王小华，泉州市洛江区人民检察院检察员。 被告：泉州市国土资源局洛江分局，住所地福建省泉州市洛江区安吉路**。 负责人：蔡涛，局长。 委托代理人：黄桦清，福建瀛莱律师事务所律师。 委托代理人：奚兰带，福建瀛莱律师事务所律师实习律师。 公益诉讼人泉州市洛江区人民检察院（以下简称洛江检察院）认为被告泉州市国土资源局洛江分局（以下简称国土洛江分局）怠于履行、违法履行土地行政管理法定职责，于2017年6月27日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年6月27日立案后，依法组成合议庭，并于2017年10月17日公开开庭审理了本案。公益诉讼人洛江检察院委托代理人叶永胜、王小华，被告国土洛江分局局长蔡涛及委托代理人黄桦清、奚兰带到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 洛江检察院诉称，请求判令：1.确认国土洛江分局对双阳街道新南水库边非法占用土地行为未履行法定监管职责违法；2.责令国土洛江分局对双阳街道新南水库边非法占用土地行为依法全面履行监管职责。事实和理由：洛江检察院履职过程中发现，2009年9月30日，泉州思滢工艺有限公司（以下简称思滢公司）和泉州健胜家具有限公司（以下简称健胜公司）从泉州市洛江区双阳街道农业服务中心（以下简称双阳农业服务中心）取得联合承包管理新南水库的权利，并约定承包方对水库库体不得搞任何建设，水库周边不能进行永久性建筑物建设，如需搞临时搭盖或其它设施，应经发包方同意后按有关规定报批。2011年底，思滢公司、健胜公司未经审批在新南水库沿岸擅自建设建筑物、构筑物及其它设施，当时已建成钢结构二层建筑2幢，在建二层框架结构建筑物1处、在建地基1处。2012年3月，国土洛江分局巡查发现新南水库周边正在进行违法建设。2012年4月23日，国土洛江分局对思滢公司法定代表人陈民强非法占用土地已建成的两幢钢结构建筑，作出泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》并送达，责令陈民强在接到处罚决定书之日起七日内退还非法占用的土地，自行拆除非法占用土地上的建筑物、构筑物，恢复土地原状，并处以每平方米20元，共计20312元罚款，于十五日内一次性缴纳，逾期每日按3%加处罚款。陈民强在法定期限内未履行该处罚决定，国土洛江分局既未采取积极措施保证行政处罚决定执行到位，亦未依法申请法院强制执行，致使超过申请法院强制执行期限，导致2012年以来上述两幢钢结构建筑未予以拆除。截至起诉前，泉国土资洛执罚字［2012］13号行政处罚决定仍未执行到位，被非法占用的土地未恢复原状。经调查发现，新南水库沿岸除上述已被处罚的两幢钢结构建筑外，另有一幢三层建筑、铁皮砖墙结构建筑、道路、院子等建筑及其它设施。另查明，2007年11月17日经福建省人民政府批准，确定位于泉州市洛江区双阳街道新南社区的新南水库库区水域及其沿岸外延200米范围陆域为饮用水地表水源一级保护区。洛江检察院于2017年2月4日向国土洛江分局发出检察建议书，建议其依法对新南水库边非法占地行为予以查处。2017年2月21日，陈民强缴交罚款20312元。国土洛江分局于2017年3月1日回复称：已采取相关措施，并函请泉州市洛江区双阳街道办事处（以下简称双阳街道办事处）牵头强制拆除。2017年4月10日，国土洛江分局认定思滢公司未经有权机关批准，擅自占地建设，且非法占地行为不符合土地利用总体规划，以思滢公司非法占地559.63平方米建设为由，于2017年4月28日作出泉国土资洛执罚字［2017］132号《土地行政处罚决定书》并送达，责令思滢公司在接到处罚决定书之日起七日内退还非法占用的土地，自行拆除非法占用土地上的建筑物、构筑物，恢复土地原状，并处以每平方米15元罚款，共计8394.45元，于十五日内一次性缴纳，逾期每日按3%加处罚款。思滢公司于2017年5月8日缴交罚款8394.45元，但未履行自行拆除非法占地上的建筑物、构筑物，恢复土地原状的处罚决定。根据《福建省国土资源行政处罚裁量权执行标准》的规定，对不符合土地利用总体规划的非法占地行为，属违法情节严重，对该行为的裁量标准为：限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物、其他设施，恢复土地原状，可以并处非法占用土地每平方米20元以上30元以下罚款。国土洛江分局作出泉国土资洛执罚字［2017］132号《土地行政处罚决定书》对思滢公司不符合土地利用总体规划的非法占地行为处以每平方米15元的罚款，违反裁量权执行标准。同时根据《福建省国土资源行政处罚裁量权执行规则》第七条第二款的规定：“对事实、性质、情节、社会危害后果相同的违法行为需要给予行政处罚的，应当给予相同种类幅度的行政处罚。”2012年，国土洛江分局对在同一地块非法占地行为作出的行政处罚为每平方米20元，因此，国土洛江分局作出的泉国土资洛执罚字［2017］132号《土地行政处罚决定书》对违法性质、情节、社会危害后果相同的违法行为，处以不同幅度的行政处罚，违反上述裁量权执行规则。截至起诉前，新南水库边的非法占地行为，除上述国土洛江分局作出的泉国土资洛执罚字［2012］13、［2017］132号《土地行政处罚决定书》已认定的相关建筑非法占地的事实外，另有修建道路、院子、铁皮砖墙结构建筑等用于其他功能的非法占地行为未予处理。洛江检察院认为，国土洛江分局作为泉州市洛江区国土资源管理部门,依法负有对辖区内土地违法行为进行监督和查处职责，但国土洛江分局对新南水库保护区内非法占用土地行为作出行政处罚决定后，未采取加处罚款、申请法院强制执行等措施保证行政处罚决定执行到位。同时，对存在被用于其他功能的非法占地行为也未履行查处职责。国土洛江分局违反了《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条、《中华人民共和国行政强制法》第四十五条、第五十三条、《中华人民共和国土地管理法》第八十三条、《国土资源行政处罚办法》第三十三条、第三十六条、《福建省土地监察条例》第二十五条、《福建省行政执法程序规定》第四十三条之规定。经检察机关诉前程序督促后，国土洛江分局虽对思滢公司非法占地行为作出处罚，但仍存在违法履职和未依法全面履行职责的情形，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《国土资源行政处罚办法》第三条、《国土资源违法行为查处工作规程》第4.7条、《福建省国土资源行政处罚裁量权执行规则》第四条、第五条、第七条及《福建省国土资源行政处罚裁量权执行标准》等规定。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼，请依法裁判。 洛江检察院向本院提交以下证据、依据： 1.闽政文［2007］404号《福建省人民政府关于南安市水头镇等20个乡镇生活饮用水地表水源保护区划定方案的批复》一份，证明2007年11月17日，经福建省人民政府批复，双阳街道新南水库库区水域及其沿岸外延200米范围陆域为饮用水地表水源一级保护区。而根据《中华人民共和国水污染防治法》《饮用水水源保护区污染防治管理规定》的规定，饮用水水源一级保护区范围内严禁建设与供水设施和水源保护无关的建筑； 2.泉州市洛江区人民政府专题会议纪要泉洛政专［2009］31号《关于双阳新南水库承包经营管理相关问题专题会议纪要》一份，证明2009年7月8日，泉州市洛江区人民政府专题会议同意将双阳街道新南水库对外承包经营管理，其中要求对外承包经营管理期间不得改变水库周边土地用途范围； 3.双阳农业服务中心与思滢公司、健胜公司签订的《洛江区新南水库承包管理合同书》一份，证明2009年9月30日，思滢公司、健胜公司承包了双阳街道新南水库日常管理及水库水面天然养殖，该合同约定水库周边不能进行永久性建筑物建设； 4.国土洛江分局对陈民强违法占地案所作的泉国土资洛[2012]9号立案呈批表、陈民强询问笔录、陈民强身份证、违法占地现场照片、责令停止违法行为通知书回证、土地违法案件现场勘测笔录、土地违法案件调查报告、土地违法案件讨论笔录、违法案件处理决定呈批表、泉国土资洛执告字［2012］13号《土地行政处罚告知书》、泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》各一份及国土资源法律文书送达回证二份，证明2012年4月23日，国土洛江分局以陈民强在新南水库边非法占地建设两幢二层建筑（占地面积1015.6平方米）为由，对陈民强作出责令退还非法占用土地、限期拆除非法占用土地上建筑物、构筑物并处罚款20312元的行政处罚。该处罚决定作出后，陈民强未缴交罚款、未拆除非法占用土地上的建筑物、构筑物，国土洛江分局也未依法申请强制执行，致使违法占地行为未能得到纠正； 5.洛江检察院洛检民（行）行建［2017］2号《检察建议书》及送达回证各一份，证明2017年2月4日，洛江检察院发现新南水库边存在违法占地建设行为，依法向国土洛江分局发出督促履行土地查处职责的检察建议并送达，洛江检察院已完成诉前督促履职程序； 6.泉国土资洛［2017］19号《泉州市国土资源局洛江分局关于检察建议书（洛检民（行）行建［2017］2号）的情况报告》及附件1.泉国土资洛［2017］18号《泉州市国土资源局洛江分局关于请区政府协调督促双阳街道牵头强制拆除新南水库沿岸违法建筑的请示》、附件2.泉国土资洛函［2017］4号《泉州市国土资源局洛江分局关于函请双阳街道办事处牵头强制拆除位于新南水库边违法建筑物、构筑物的函》各一份，证明国土洛江分局虽已向洛江检察院作出回复，也已向泉州市洛江区人民政府提交请示及函请双阳街道办事处牵头组织拆除违法建筑，但未能证明其已履行了法定职责； 7.《福建省行政罚款收据》及《承诺书》各一份，证明2017年2月21日，陈民强缴交了罚款，并承诺六个月内拆除违法建筑，但实际上至今未拆除； 8.双阳街道办事处泉洛政双［2017］21号《关于双阳新南水库饮用水源保护区存在违章建筑物问题的报告》及附件《新南水库水源保护区建筑物和构筑物调查情况表》各一份，证明双阳街道办事处向泉州市洛江区人民政府报告新南水库饮用水源保护区存在违章建筑的相关情况，其中调查情况表第1、2项体现户主林章平、陈民强存在多处违法占地、违法建设情况，且违法占地行为发生在2012年； 9.国土洛江分局对思滢公司违法占地案所作的泉国土资洛立［2017］132号立案呈批表、陈民强询问笔录、陈民强身份证、土地违法案件现场勘测笔录、土地违法案件调查报告、土地违法案件讨论笔录、违法案件处理决定呈批表、泉国土资洛执告字［2017］132号《土地行政处罚告知书》、泉国土资洛执罚字［2017］132号《土地行政处罚决定书》、福建省行政罚款收据各一份及送达回证二份，证明2017年4月28日，国土洛江分局以思滢公司违法占地559.63平方米建设宿舍为由，对其作出行政处罚决定，虽然在洛江检察院督促履职后，国土洛江分局对未查出的违法占地行为进行查处，但仍存在对用于其他功能的违法占地行为未予查处，以及违反行政处罚裁量权执行规则等违法行为； 10.现场照片4张，证明新南水库边违法占地情况。 11.国土洛江分局的统一社会信用代码证，证明国土洛江分局的主体资格； 12.《中华人民共和国土地管理法》第五条、《福建省实施》第三条第二款、《福建省土地监察条例》第九条、《中华人民土地管理法》第七十六条第一款，证明国土洛江分局作为法律授权履行土地监督管理的部门，负有依法查处土地违法案件的职责。 国土洛江分局辩称，一、国土洛江分局实际上已履行法定监管职责，对泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》所查处的两幢钢材结构建筑的强制拆除除向法院申请强制执行外，还可由双阳街道办事处进行。（一）泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》超过申请法院强制执行的期限系当时关于程序的规定不明确所致。国土洛江分局作出行政处罚决定后，陈民强在法定期限内未履行该处罚决定，国土洛江分局遂依法向法院申请强制执行，法院根据《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》中关于“凡是不符合法定受案条件以及未进行社会稳定风险评估的申请，一律退回申请机关或裁定不予受理”的规定，要求国土洛江分局提供社会风险评估报告，但并未具体明确由何部门出具该风险报告。国土洛江分局向泉州市国土资源局及泉州市洛江区综治部门咨询未果遂参照土地征收的做法，请乡镇（街道）对社会风险进行评估，但乡镇（街道）回复称其无权进行评估并出具报告。鉴于当时无具体法规、政策规定何部门、机关具有出具该社会风险评估报告的权限，而法院又要求必须有该社会风险评估报告才受理强制执行的申请，致使泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》超过了申请法院强制执行的期限。（二）双阳街道办事处负责其辖区内“两违”的拆除工作，故对泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》所查处的两幢钢材结构建筑的强制拆除可由双阳街道办事处进行。1.泉洛委［2008］21号《中共泉州市洛江区委泉州市洛江区人民政府关于印发的通知》、泉洛委办［2010］95号《中共泉州市洛江区委办公室泉州市洛江区人民政府办公室关于印发的通知》等关于“两违”的文件，均明确各乡镇（街道）负责本辖区内“两违”的巡查及拆除工作，国土洛江分局负责查处。双阳街道办事处作为双阳农业服务中心的主管部门，且泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》所查处的两幢钢材结构建筑物位于其辖区内，故双阳街道办事处负有强制拆除的职责。2.泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》所查处的两幢钢材结构建筑物属于违法建筑，依据泉州市洛江区人民政府关于“两违”的文件，双阳街道办事处可以对该两幢建筑物进行强制拆除。泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》即便已超过申请法院强制执行的期限，但在国土洛江分局已查处的情况下，可以由双阳街道办事处执行泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》进行强制拆除。本案国土洛江分局已履行查处的监管职责，除申请法院强制执行这一途径之外，也可以由双阳街道办事处进行强制拆除工作。3.2017年2月28日，国土洛江分局除向泉州市洛江区人民政府发文请示，请求区政府协调督促双阳街道办事处牵头对泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》所查处的两幢钢材结构建筑进行强制拆除外，国土洛江分局还向负有拆除职责的双阳街道办事处发函，函请双阳街道办事处牵头组织相关部门对泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》所查处的两幢钢材结构建筑进行强制拆除。二、经重新调查核实，国土洛江分局发现泉国土资洛执罚字［2012］13号、［2017］132号《土地行政处罚决定书》均存在错误，国土洛江分局已经对自己作出的行政行为中的不正确之处进行改正。（一）国土洛江分局发现错误后，依法已撤销两份处罚决定书。1.国土洛江分局经重新调查核实，发现泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》事实基本清楚，但认定的违法主体错误，违法主体应为泉州市洛江欣然农业综合开发有限公司（以下简称欣然公司）并非陈民强。而泉国土资洛执罚字［2017］132号《土地行政处罚决定书》存在的错误有：认定的违法主体错误，违法主体应为欣然公司而非思滢公司；认定被违法占用的土地类别错误，经核对地类应为果园地；认定违法占地面积错误，当时采用对违法占地的主体建筑进行拉皮尺测量的方法，因此存在一定的误差，国土洛江分局经聘请泉州市山河测绘咨询有限公司于2017年7月14日对违法占地面积重新进行测量（包括主体建筑、道路、院子、铁皮砖墙结构建筑等），测量结果为1116.98平方米；罚款标准存在错误，应为每平方米20元。2.对于两份处罚决定书存在的错误，国土洛江分局依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条：“行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正”的规定，综合实践中行政机关发现行政处罚有错误自动改正的做法，分别于2017年6月29日、7月24日作出撤销泉国土资洛执罚字［2012］13号、［2017］132号《土地行政处罚决定书》的决定。（二）撤销两份处罚决定书后，国土洛江分局已对真实违法主体的违法行为进行立案查处。国土洛江分局几经调查核实，发现两份《土地行政处罚决定书》所查处的三幢违法建筑，实际上是由欣然公司擅自于2007年至2011年在双阳街道新南社区新田小组东至空地、西至空地、南至空地、北至空地的范围内，非法占用2132.58平方米土地违法进行建设而成。确定了真实的违法主体后，国土洛江分局已于2017年7月28日对欣然公司擅自违法占用2132.58平方米土地建设三幢建筑物的违法行为进行立案，并于同年8月10日依法重新作出泉国土资洛执[2017]233号《土地行政处罚决定书》。综上，在洛江检察院的监督和建议下，国土洛江分局经重新调查核实，发现了本案行政处罚所存在的不正确之处，并已自动进行了改正，实际上已履行法定监管职责。如洛江检察院不撤回其诉讼请求，恳请予以驳回。 国土洛江分局向本院提供以下证据： 1.泉国土资洛函［2013］68号《泉州市国土资源局洛江分局关于对强制拆除胡文跃非法占地建筑物进行社会稳定风险评估的函》、泉洛政双［2013］函47号《双阳街道办事处关于泉国土资洛函［2013］68号的复函》各一份，证明国土洛江分局向泉州市国土资源局及泉州市洛江区综治部门咨询未果遂参照土地征收做法，请乡镇（街道）对社会风险进行评估，但乡镇（街道）回复无权进行评估并出具报告，也证明当时向法院申请执行的程序不明； 2.泉洛委［2008］21号《中共泉州市洛江区委泉州市洛江区人民政府关于印发的通知》、泉洛委办［2010］95号《中共泉州市洛江区委办公室泉州市洛江区人民政府办公室关于印发的通知》、泉洛委［2016］95号《中共泉州市洛江区委泉州市洛江区人民政府关于印发洛江区制止“违法占地、违法建设”工作责任追究制度的通知》、泉洛政文［2017］53号《泉州市洛江区人民政府关于印发洛江区违法占地、违法建设处置程序规定的通知》各一份，证明双阳街道办事处对辖区内的违法占地、违法建筑行为负有巡查、拆除的工作职责； 3.泉国土资洛［2017］18号《泉州市国土资源局洛江分局关于请区政府协调督促双阳街道牵头强制拆除新南水库沿岸违法建筑的请示》、泉国土资洛函［2017］4号《关于函请双阳街道办事处牵头强制拆除位于新南水库边违法建筑物、构筑物的函》，证明泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》所查处的两幢钢结构建筑的强制拆除问题，国土洛江分局除向泉州市洛江区人民政府请示外，也已函请双阳街道办事处牵头组织相关部门进行强制拆除； 4.《林地流转合同》《询问笔录》《土地违法案件现场勘测笔录》、现场照片、《新南水库边及二层建筑及附属设施图》各一份，证明泉国土资洛执罚字［2012］13、［2017］132号《土地行政处罚决定书》所查处的三幢违法建筑，位于双阳街道新南社区新田小组，属于双阳街道办事处辖区，实际上是由欣然公司建造，违法占地的面积为2132.58平方米； 5.泉国土资洛执撤字［2017］3、4号《泉州市国土资源局洛江分局土地行政处罚撤销决定书》各一份，证明国土洛江分局于2017年6月29日、7月24日作出撤销泉国土资洛执罚字［2012］13、［2017］132号《土地行政处罚决定书》的决定； 6.泉国土资洛立［2017］233号立案呈批表、泉国土资洛执罚字[2017]233号《土地行政处罚决定书》《福建省行政罚款收据》各一份，证明国土洛江分局已对欣然公司擅自违法占用2132.58平方米土地建设三幢建筑物的违法行为进行立案、处罚，欣然公司也已缴交了罚款； 当庭补充提供证据7.泉国土资[2017]330号《泉州市国土资源局关于印发行政处罚自由裁量权标准的通知》，证明省国土资源厅虽然于2013年公布了行政处罚裁量权的相关规定，但泉州市国土资源局于2017年9月8日才通知适用，之前国土洛江分局根据2008年泉州市国土资源局公布的标准进行处罚是有依据的，不是人为因素，而是存在客观原因，本次诉讼督促了泉州市国土资源局出台了新的行政处罚裁量权标准。 经庭审质证，国土洛江分局对洛江检察院提交的证据1、2、5-7、9-11的证据三性均无异议；对证据3的真实性不清楚，认为与本案不具有关联性，不属土地行政管理部门的职责范围；对证据4的真实性无异议，认为该处罚决定书抄送法院、双阳街道办事处，可证实国土洛江分局已经尽最大努力全面履行了土地行政管理职责；对证据8的真实性无异议，但对证明目的有异议，违章建筑的真正主体是欣然公司；对证据12的真实性无异议，但国土洛江分局的职权依据还有泉州市人民政府的授权，没有市政府的授权，国土洛江分局就没有国土资源管理权限。洛江检察院对国土洛江分局提供的证据1的真实性无异议，但关联性有异议，该组证据针对的是居民胡文跃擅自占地建设住宅案，与本案不属同一案件，而且未规定社会稳定风险评估报告应当由乡镇街道政府出具，如果参照房屋征收强制执行的规定，社会稳定风险评估报告应当由作为申请执行人的国土洛江分局出具；对证据2的真实性无异议，但证明对象有异议，该组证据虽规定双阳街道办事处负有巡查、拆除违法建设的职责，但并未免除国土洛江分局巡查、依法查处违法占地并申请法院强制执行的职责，法律明确规定国土资源管理部门负有对违法占地的查处及申请法院强制执行的职责，且违法占地行为已经完成的，必须按法定程序，依法对违法行为作出行政处罚，并申请强制执行后，方可进入执行程序；对证据3的真实性无异议，但证明对象有异议，该组证据不能证明国土洛江分局已履行法定职责，依法对违法占地行为负有查处职责的主体是国土洛江分局，不是双阳街道办事处，也不是泉州市洛江区人民政府；对证据4中《林地流转合同》《土地违法案件现场勘测笔录》《现场照片》《新南水库边及二层建筑及附属设施图》的真实性均无异议，但对《询问笔录》所反映内容的真实性存疑；对证据5，除国土洛江分局认定违法主体错误外，对国土洛江分局以罚款标准、地、地类认定法实际占地面积存在错误为由作出撤销涉案两份行政处罚的决定无异议，但撤销后应当依法重新作出行政处罚决定；对证据6的真实性无异议，但对国土洛江分局认定欣然公司是本案的违法主体存疑，即使重新认定的违法主体正确，对该处罚决定在法定期限届满后，如果被处罚人未按处罚决定履行退还非法占用土地、自行拆除非法占用土地上的建筑物、构筑物以及恢复土地原状的义务，国土洛江分局仍需依法履行催告、申请强制执行等职责，国土洛江分局对涉案土地上违法占地行为的监管职责尚未完结，仍需继续履职；对证据7的真实性、合法性无异议，但省国土资源厅的标准是2013年出台的，国土洛江分局应依据省国土资源厅规定的标准执行。 对上述证据，本院认证如下：洛江检察院提交的证据1、2、5-7、9-11，国土洛江分局质证证据三性无异议，本院予以确认并在卷佐证；国土洛江分局对洛江检察院提交的证据4、8、12的真实性无异议，本院对真实性予以确认；洛江检察院提交的证据3，系洛江检察院依职责调取的证据，且与其提交的证据2专题会议纪要精神相符，对该证据的真实性本院予以确认。国土洛江分局提交的证据2-3、4中的《林地流转合同》《土地违法案件现场勘测笔录》《现场照片》《新南水库边及二层建筑及附属设施图》、5-7，洛江检察院质证真实性无异议，本院对真实性予以确认；国土洛江分局提交的证据4中的《询问笔录》，系国土洛江分局依职权所做，且洛江检察院虽对该笔录反映的内容提出质疑，但未能提供证据加以印证，本院对该证据予以确认；国土洛江分局提交的证据1，因与本案不具有关联性，本院不予确认。 经审理查明，2007年11月17日，福建省人民政府作出闽政文［2007］404号《福建省人民政府关于南安市水头镇等20个乡镇生活饮用水地表水源保护区划定方案的批复》，批复双阳街道新南水库库区水域及其沿岸外延200米（若超过一重山脊则以一重山脊为界）范围陆域为泉州市洛江区乡镇生活饮用水地表水源一级保护区范围。2009年7月8日，泉州市洛江区人民政府专题会议形成泉洛政专［2009］31号《关于双阳新南水库承包经营管理相关问题专题会议纪要》，同意将双阳街道新南水库对外承包经营管理，承包期限一般为5-10年，最长不得超过20年，要求新南水库对外承包经营管理期间，不得改变水库周边土地用途范围。2009年9月30日，双阳农业服务中心（甲方）与思滢公司、健胜公司（乙方）签订《洛江区新南水库承包管理合同书》，约定承包范围为新南水库日常管理，水库水面天然养殖，承包年限为20年，自2009年10月1日至2029年9月30日止；水库库体内不得搞任何建设，水库周边不能进行永久性建筑物建设，思滢公司、健胜公司如需搞临时搭盖或设施，应经双阳农业服务中心同意，并按有关规定进行报批，如未经同意私自建筑，双阳农业服务中心有权单方面解除合同。2010年4月，泉州市洛江区双阳街道新南社区居委会（甲方，以下简称双阳新南居委会）与欣然公司（乙方）签订《林地流转合同》，约定双阳新南居委会将新南水库右侧山东至石窟小路、南至新南水库、西至山顶和文生交界、北至文祥和白叶界面积45.68亩的土地，以租赁方式流转给欣然公司，期限伍拾年自2010年4月1日起至2060年3月31日止。2012年3月30日，国土洛江分局以涉嫌非法占用土地为由，对陈民强予以立案查处。同日，国土洛江分局向陈民强发出泉国土资洛止字［2012］第8号责令停止违法行为通知书。之后，经调查、勘测、集体讨论、审批等程序，国土洛江分局于2012年4月17日向陈民强发出泉国土资洛执告字［2017］132号《土地行政处罚告知书》。在指定期限内，陈民强未提出书面陈述、申辩，也未要求听证。2012年4月23日，国土洛江分局以陈民强未经有权机关批准，擅自于2011年11月在双阳街道新南社区新南水库边非法占用1015.6平方米土地建两幢二层建筑物的行为已构成非法占用土地为由，作出泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定》：责令陈强民在接到《土地行政处罚决定书》之日起七日内退还非法占用的1015.6平方米土地，并自行拆除在非法占用土地上的建筑物、构筑物，恢复土地原状；对陈民强非法占用1015.6平方米土地的行为处以每平方米20元的罚款，计处人民币20312元；陈民强应在收到本处罚决定书之日起十五日内一次性缴纳，逾期不缴纳的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。该处罚决定于作出当日送达。陈民强在法定期限内，未申请行政复议或提起行政诉讼，又未自行拆除建筑物、构筑物并退还非法占用的土地。国土洛江分局也未在法定期限内向本院申请强制执行。除上述被查处的非法占用土地上的违法建筑外，双阳街道新南水库边还有一幢三层建筑、道路、院子及铁皮砖墙等建筑及设施未被查处。2017年2月4日，洛江检察院向国土洛江分局发出检察建议书，以双阳街道新南水库边存在未经审批违法占地的建筑物为由，建议国土洛江分局对违法占地行为予以查处。同日，双阳街道办事处在收到区府办转来的《泉州市洛江区环境保护局关于双阳街道新南水库饮用水源保护区存在违章建筑物问题的请示》后，经调查发现双阳街道新南水库边的建筑物和构筑物共有11户，其中户主林章平（健胜公司）有钢结构两层（约170平方米）、钢结构一层（约150平方米）；户主陈民强（思滢公司）有钢结构一层（约170平方米），一层倒板（约190平方米）、二层钢结构（约120平方米）、二层倒板(约120平方米)、三层钢结构（约20平方米），铁皮砖墙（约30平方米）。2017年2月21日，双阳街道办事处将上述情况以泉洛政双［2017］21号《关于双阳新南水库饮用水源保护区存在违章建筑物问题的报告》向泉州市洛江区人民政府作了报告。同日，陈民强缴交罚款20312元，并出具《承诺书》，承诺于6个月内自行拆除双阳街道新南水库边非法占地1015.6平方米的两栋二层建筑物、构筑物，恢复土地原状。2017年2月28日，国土洛江分局向泉州市洛江区人民政府提交泉国土资洛［2017］18号《泉州市国土资源局洛江分局关于请求区政府协调督促双阳街道牵头强制拆除新南水库沿岸违法建筑的请示》，请求区政府协调并督促双阳街道办事处牵头对新南水库边的违法建筑及构筑物进行强制拆除。同时，国土洛江分局还向双阳街道办事处发出泉国土资洛函［2017］4号《关于函请双阳街道办事处牵头强制拆除位于新南水库边违法建筑物、构筑物的函》，函请双阳街道办事处牵头组织区直相关部门对新南水库沿岸的违法建筑物、构筑物进行强制拆除。同日，国土洛江分局将上述请示及函作为附件以泉国土资洛［2017］19号《泉州市国土资源局洛江分局关于检察建议书（洛检民（行）行建［2017］2号）的情况报告》回复洛江检察院。2017年4月10日，国土洛江分局以涉嫌非法占用土地为由，对思滢公司予以立案查处。之后，经调查、勘测、集体讨论、审批等程序，国土洛江分局于2017年4月24日向思滢公司发出泉国土资洛执告字［2017］132号《土地行政处罚告知书》。在指定期限内，思滢公司未提出书面陈述、申辩，也未要求听证。2017年4月28日，国土洛江分局以思滢公司未经有权机关批准，擅自于2011年10月在双阳街道新南社区新田小组非法占用559.63平方米土地建宿舍的行为已构成非法占用土地为由，作出泉国土资洛执罚字［2017］132号《土地行政处罚告知书》：责令思滢公司在接到《土地行政处罚决定书》之日起七日内退还非法占用的559.63平方米土地，并自行拆除在非法占用土地上的建筑物、构筑物，恢复土地原状；对思滢公司非法占用559.63平方米土地建宿舍的行为处以每平方米15元的罚款，计处罚款人民币8394.45元；上述罚款应在收到本处罚决定书之日起十五日内一次性缴纳，逾期不缴纳的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。该处罚决定于作出当日送达。2017年6月8日，思滢公司缴交罚款8394.45元。2017年6月27日，洛江检察院以国土洛江分局怠于履行、违法履行土地行政管理法定职责为由，向本院提起行政公益诉讼。2017年6月29日，国土洛江分局以作出的违法主体错误为由，作出泉国土资洛执撤字［2017］3号《泉州市国土资源局洛江分局土地行政处罚撤销决定书》，撤销国土洛江分局于2012年4月23日作出的泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》。2017年7月24日，国土洛江分局以作出的处罚罚款标准和地类认定及违法实际占地面积存在错误为由，作出泉国土资洛执撤字［2017］4号《泉州市国土资源局洛江分局土地行政处罚撤销决定书》，撤销国土洛江分局于2017年4月28日作出的泉国土资洛执罚字［2017］132号《土地行政处罚决定书》。2017年7月28日，国土洛江分局以涉嫌非法占用土地为由，对欣然公司予以立案查处。2017年8月10日，国土洛江分局作出泉国土资洛执罚字［2017］233号《土地行政处罚决定书》，责令欣然公司在接到《土地行政处罚决定书》之日起七日内退还非法占用的2132.58平方米土地，并自行拆除在非法占用土地上的建筑物、构筑物，恢复土地原状；对欣然公司非法占用2132.58平方米土地（果园）建三幢建筑物的行为处以每平方米20元的罚款，计处罚款人民币42651.6元；上述罚款应在收到本处罚决定书之日起十五日内一次性缴纳，逾期不缴纳的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。2017年8月15日，欣然公司缴交了罚款42651.6元。诉讼中，洛江检察院与国土洛江分局共同确认除被撤销的泉国土资洛执罚字［2012］13、［2017］132号《土地行政处罚决定书》原责令拆除的建筑物、构筑物外，另有修建道路、院子及铁皮砖墙等建筑在洛江检察院提起本案公益诉讼前未被查处，且被非法占用的涉案土地至今尚未退还，涉案土地上的建筑物、构筑物也未被拆除。 本案的争议焦点为：国土洛江分局对涉案的非法占地行为是否履行了监管职责。如果有履行，是否依法依规全面履行。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十六条、《福建省实施办法》第三条、《福建省土地监察条例》第九条及《泉州市人民政府关于国土资源管理体制改革的实施意见》的规定，国土洛江分局作为依照法律规定授予县一级国土资源管理权限的国土资源管理部门，依法负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作，具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查和制止查处土地违法行为的法定职责。本案中，国土洛江分局对双阳街道新南水库边存在非法占用土地进行建设的事实无异议，本院予以确认。国土洛江分局经立案、调查、勘测、讨论及审批等法定程序，于2012年4月23日作出泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》，对双阳街道新南水库边非法占用1015.6平方米土地违建两幢二层建筑物的违法行为作出了行政处罚。但在法定期限届满后，被处罚人不申请行政复议也不提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的情况下，国土洛江分局未在法定期限内就该行政处罚决定向本院申请强制执行，违反了《中华人民共和国行政强制法》第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”及《中华人民共和国土地管理法》第八十三条：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”的规定，国土洛江分局怠于履职的行为，依法应认定违法。国土洛江分局虽辩解未在法定期限内对泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》申请强制执行，系因有权出具社会稳定风险评估报告的部门未明确，致使无法向法院提交申请强制执行所需的社会稳定风险评估报告，但国土洛江分局并未提供证据证明其已就该行政处罚决定向本院申请强制执行而未被受理，且要求提交社会稳定风险评估报告仅针对拆除违法建筑、恢复土地原状等强制执行对象为不动产的行政处罚案件，对罚款类行政处罚案件的强制执行申请却未要求提交社会稳定风险评估报告。本案国土洛江分局所作的泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》，除涉及拆除违法建筑、恢复土地原状的内容外，还包括缴交罚款的处罚内容，即使国土洛江分局因未能提交社会稳定风险评估报告无法对拆除违法建筑、恢复土地原状的行政处罚内容申请强制执行，也应就上述行政处罚决定所涉罚款内容向本院申请强制执行，故国土洛江分局关于无法确定社会稳定风险评估报告的出具部门致使上述行政处罚决定超过强制执行申请期限的辩解意见，与事实不符，本院不予采信。虽然根据相关政府文件的规定，双阳街道办事处对“两违”负有组织实施强制拆除的职责，但该职能分工并不能免除国土洛江分局依法负有的查处违法占地行为及依法申请法院强制执行的法定职责，故国土洛江分局关于涉案违法建筑可由双阳街道办事处组织强制拆除，其已实际履职的抗辩意见，于法无据，本院不予采纳。双阳街道新南水库边除上述被处罚的非法占用土地行为外，还有一幢三层建筑、道路、院子及铁皮砖墙等建筑未被查处，洛江检察院发出检察建议后，国土洛江分局虽对其中一幢三层建筑，以非法占用559.63平方米土地建宿舍，不符合土地利用总体规划为由，作出泉国土资洛执罚字［2017］132号《土地行政处罚决定书》，但该处罚决定未将修建的道路、院子及铁皮砖墙结构建筑等用于其他功能的占地行为，认定为非法占用土地行为一并予以查处，属认定事实错误。同时，该处罚决定对不符合土地利用总体规划的非法占用土地行为并处每平方米15元的罚款，违反了福建省国土资源厅闽国土资［2013］95号《福建省国土资源行政处罚裁量权执行标准》中关于非法占用土地不符合土地利用总体规划，属违法情节严重，裁量标准为限期拆除非法占用土地上新建的建筑物、其他设施，恢复土地原状，可以并处非法占用土地每平方米20元以上30元下以的罚款的规定，属适用依据错误。上述认定，亦可从国土洛江分局在洛江检察院提起本案诉讼后，以罚款标准、地、地类认定及违法实际占地面积存在错误为由撤销泉国土资洛执罚字［2017］**《土地行政处罚决定书》的事实得以印证本院认定国土洛江分局于2017年4月28日作出的泉国土资洛执罚字［2017］132号《土地行政处罚决定书》，存在认定事实及适用依据错误，依法应认定违法。 综上所述，本院认为，国土洛江分局作为国土资源管理部门，负有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查、制止查处及向法院申请强制执行其所作行政处罚决定的法定职责。本案中，国土洛江分局对其作出的泉国土资洛执罚字［2012］13号《土地行政处罚决定书》，未依法申请强制执行，构成行政不作为，依法应确认违法。另外，在洛江检察院发出检察建议后，国土洛江分局所作的泉国土资洛执罚字［2017］132号《土地行政处罚决定书》，在认定事实及适用依据方面均存在错误，应属违法履职。国土洛江分局的行政不作为和违法履职，导致双阳街道新南水库边非法占地的违法事实至今持续存在，且所处罚款亦未能及时收缴，损害了国家和社会利益。在本案诉讼中，国土洛江分局虽改变了原违法行政行为，即以罚款标准、地类认、地类认定及违法实际占地面积存在错误为由撤销了泉国土资洛执罚字［2017］**《土地行政处罚决定书》检察院仍要求确认其行政行为违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；”的规定，本院依法确认国土洛江分局作出的泉国土资洛执罚字［2017］132号《土地行政处罚决定书》违法。国土洛江分局虽已对双阳街道新南水库边的非法占用土地行为重新进行了立案调查，并依法作出了泉国土资洛执罚字［2017］233号《土地行政处罚决定书》，且所处罚款也已全部收缴，但该处置程序尚未全部完结，被非法占用土地仍未恢复原状，后续还需根据实际情况履行催告义务、申请强制执行等法定程序。因此，本院以裁判形式判令国土洛江分局履行职责，与国土洛江分局已部分履行法定职责并不会产生矛盾和冲突。故洛江检察院请求确认国土洛江分局未依法履行对涉案土地的监管职责违法，并责令国土洛江分局依法全面履职的诉讼请求，有事实和法律依据，本院予以支持。国土洛江分局以其已实际履职、涉案违法建筑可由双阳街道办事处组织实施强制拆除及发现错误后已主动改正为由，主张驳回洛江检察院的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第二项的规定，判决如下： 一、确认被告泉州市国土资源局洛江分局对双阳街道新南水库边非法占用土地未依法履行法定监管职责违法； 二、责令被告泉州市国土资源局洛江分局在法定期限内依法履行对双阳街道新南水库边非法占用土地行为的监管职责。 案件受理费50元，由被告泉州市国土资源局洛江分局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。 审判长  苏志成 审判员  颜智斌 审判员  王腾飞 二〇一七年十一月三十日 书记员  戴宇楠 速录员  杜泉毅 附注：本案引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。