江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏01行终785号 上诉人(原审原告)陈寿生，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街**。 法定代表人卢杰，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。 委托代理人李素清，江苏焯燃律师事务所律师。 原审第三人金春红，性别××年××月××日生，××族。 原审第三人陈福生，性别××年××月××日生，××族。 上诉人陈寿生因与被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮执法局）、原审第三人金春红、陈福生城建行政强制决定一案，不服南京铁路运输法院（２０１６）苏８６０２行初１４９５号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，南京市秦淮区七桥翁10号-2存有多处建筑物，其中部分建筑领取了相关手续。陈寿生于1986年10月7日领取的001429号《施工执照》载明开间全长9.03平方米、檐高6米、进深7.3米、结构混合、层数2层、共计面积66平方米；陈寿生于1988年办理的《土地使用登记申请书》载明面积为116.8平方米，其中宅基地72平方米、临时用地44.8平方米；原秦淮区红花镇土地管理所制作的《土地使用情况调查表》载明有手续总计116.8平方米，屋基及院落72平方米，临时用地44.8平方米。2016年1月5日，秦淮执法局的执法人员对七桥翁10号-2的建筑进行了调查与勘察，制作了《案件调查及现场勘察记录》，并对涉案建筑进行了拍照取证。秦淮执法局认为涉案的面积为151.47㎡的两处建筑物，即分户调查表上的①、②两处建筑，面积分别为144.5㎡、6.97㎡，陈寿生未能提供相应的建设工程规划许可手续，其行为违反《城乡规划法》第四十条第一款之规定，决定立案查处。2016年6月28日，秦淮执法局向秦淮区住建局发送了《关于商请认定七桥翁10号-2建筑物性质的函》，同时附带提供了案件调查及现场勘验记录、分户调查表及现场证据照片。该函请求对涉案两处建筑的规划合法性进行核查，主要是：涉案建筑是否取得建设工程规划许可手续，以及应办未办规划许可手续情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年7月4日，秦淮区住建局作出《关于商请认定七桥翁10号-2建筑物性质的复函》，称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字〔2015〕381号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形”。2016年7月13日，秦淮执法局作出并向陈寿生送达了364355号《限期拆除告知书》，告知位于七桥翁10号-2的151.47㎡的建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《南京市集中处罚办法》）第十五条的规定，拟对其作出限期拆除决定，责令在收到决定书之日起三日内自行拆除涉案违法建设。2016年7月19日，秦淮执法局作出并送达了364355号《限期拆除决定书》（以下简称《限拆决定》），认定七桥翁10号-2的151.47㎡的涉案建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市集中处罚办法》第十五条的规定，限陈寿生在收到决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设，同时交待了复议、诉讼权利及期限。陈寿生不服，向原审法院提起行政诉讼。 一审庭审中，陈寿生陈述，涉案建筑系其于1989年前后建设，陈福生则认为编号为①的涉案建筑系陈福生、陈寿生的父母赠与陈福生的。陈福生与陈寿生争议的房屋原为一层结构，面积约50㎡，系20世纪80年代初陈福生、陈寿生之父所建，建设时使用了陈福生的木料，后将房屋赠与陈福生，现在的二层建筑系陈寿生加盖的。 原审法院另查明，根据2015年8月28日南京市规划局作出宁规函字〔2015〕381号《关于七桥工业园地块规划意见的复函》，涉案房屋所在地块已纳入拟征收的范围。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院法制办公室《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函［2001］42号）第一条和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮执法局作为独立的行政执法主体，负责秦淮区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物及其他设施的行为，具有依法查处的法定职权。 《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《南京市集中处罚办法》第十五条规定，未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。 本案中，涉案房屋所在地系陈寿生住所地，由陈寿生实际使用，秦淮区七桥翁10号-2的《施工执照》、《土地使用登记申请书》、《土地使用情况调查表》等证照均以陈寿生的名义办理，且无论是按照陈寿生还是陈福生的陈述，陈寿生均对涉案建筑实施了建设行为。因此，秦淮执法局以陈寿生作为行政相对人并无不当。秦淮执法局执法人员对位于本市秦淮区七桥翁10号-2的两处涉案建筑进行了调查并拍照取证，核定面积共计约151.47㎡。陈寿生虽办理了001429号《施工执照》等手续，但涉案房屋并非001429号《施工执照》等证载房屋。陈寿生认为①处建筑系在临时用地所建，经过了审批，但该建筑占地面积与临时用地面积明显不符，且《土地使用登记申请书》、《土地使用情况调查表》仅是用地审批手续，而非建设规划审批手续，陈寿生亦无其他证据证明涉案房屋取得过相关建设规划审批手续，不能证明其合法性。秦淮区住建局回函确认该处建筑未办理相关审批手续，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮执法局认定原告违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市集中处罚办法》第十五条，依法作出并送达364355号《限期拆除告知书》，告知陈寿生拟作出限期拆除决定，限其收到决定书三日内自行拆除涉案违法建设。在陈寿生未自行拆除的情况下，又向其作出并送达了《限拆决定》，认定事实清楚，程序合法。对于陈寿生提出的涉案房屋形成于《城乡规划法》实施前，秦淮执法局适用法律错误的主张，原审法院认为，由于涉案建筑直至被查处时仍未能提供相关审核、批准、许可手续，故违法行为虽发生在《城乡规划法》之前，但违法状态一直持续，秦淮执法局据此处理适用法律并无不当，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈寿生的诉讼请求，案件受理费５０元，由陈寿生负担。 上诉人陈寿生上诉称，本案所诉的限期拆除行为既非行政处罚也不是行政强制措施，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》确定了只能对行政处罚权以及与之相对应的行政强制措施实施集中处罚，任何省市文件的规定均不能超越该规定。根据《城乡规划法》的规定，只有县级以上地方人民政府城乡规划主管部门才有权作出限期拆除的行政决定。一审法院认定被上诉人有权作出《限拆决定》不当，请求撤销一审判决，发回重审，案件诉讼费由被上诉人秦淮执法局承担。 被上诉人秦淮执法局答辩称，上诉人的上诉理由系针对法律规定问题，被上诉人在一审期间已提交了法律依据。《南京市集中处罚办法》有明确规定，被上诉人完全有执法权，其他意见同一审答辩意见。 原审第三人陈福生的陈述意见为，就本案的法律适用问题，实际上是原审第三人提出的。涉案建筑物早于法律颁布实施之前就存在，所以用此后的法律来适用涉案建筑物，于法无据。 原审第三人金春红的意见同原审第三人陈福生的陈述意见。 上诉人陈寿生提起上诉后，原审法院将涉案证据及依据均随案移送本院，经审查，原审法院对各方提交证据的质证、认证符合法律规定。除关于被上诉人对涉案建筑物进行调查与勘察的时间应表述为2015年12月26日而非2016年1月5日外，对原审法院查明的案件事实，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院法制办公室《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函［2001］42号）第一条和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，被上诉人秦淮执法局对本案所涉建筑物具有依法查处的法定职权。 根据《城乡规划法》第四十条第一款、《南京市集中处罚办法》第十五条规定，秦淮执法局在履行调查勘验取证、发函询征、作出《限期拆除告知书》等一系列法定程序后，作出案涉《限拆决定》于法有据。且案涉建筑的违法事实属于持续状态，秦淮执法局适用《城乡规划法》予以处理，适用法律并无不当。 另，涉案房屋所在地系陈寿生住所地，由陈寿生实际使用，秦淮区七桥翁10号-2的《施工执照》、《土地使用登记申请书》、《土地使用情况调查表》等证照均以陈寿生的名义办理，且无论是按照陈寿生还是陈福生的陈述，陈寿生均对涉案建筑实施了建设行为，陈福生在二审期间自认其和金春红在七桥翁10号-2实际居住时间为1978年至1992年，故秦淮执法局以陈寿生作为行政相对人并无不当。 综上，上诉人陈寿生的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。原审判决认定案件事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈寿生负担。 本判决为终审判决。 审判长  董学峰 审判员  谢宇飞 审判员  魏法永 二〇一七年十一月十日 书记员  王 笑