福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽行终497号 上诉人（原审被告）莆田市湄洲湾北岸经济开发区管理委员会，住所地福建省莆田市秀屿区忠门镇山亭乡湄洲湾北岸开发区。 法定代表人陈玉鹏，主任。 委托代理人陈斌，福建众益律师事务所律师。 委托代理人柯金勇，男，莆田市东埔镇人民政府工作人员。 被上诉人（原审原告）郑金叶，女，1974年9月5日出生，汉族，住福建省莆田市秀屿区。 委托代理人王刚、林志，福建品义律师事务所律师。 原审第三人黄金镇，男，1946年4月4日出生，汉族，住福建省莆田市秀屿区。 原审第三人黄玉文，男，1973年9月1日出生，汉族，住福建省莆田市秀屿区。 上诉人莆田市湄洲湾北岸经济开发区管理委员会（以下简称北岸管委会）因郑金叶诉其行政协议一案，不服宁德市中级人民法院（2016）闽09行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年10月24日公开开庭审理了本案。上诉人北岸管委会的委托代理人柯金勇、陈斌，被上诉人郑金叶的委托代理人林志，原审第三人黄金镇到庭参加诉讼，原审第三人黄玉文经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，不影响案件的审理。本案现已审理终结。 原审查明，原告郑金叶与第三人黄玉文原系夫妻关系，第三人黄金镇系第三人黄玉文的父亲。2004年原告向秀屿区人民法院提起离婚之诉，秀屿区人民法院于2004年4月26日作出的《民事判决书》［（2004）秀民初字第338号］认定“1992年，第三人黄玉文大家庭分家析产，郑金叶与黄玉文分得坐落于莆田市××××四目厅房屋南侧（坐东朝西）上下层计4间。”并判决准予原告郑金叶与第三人黄玉文离婚，坐落于东浦镇塔林村亭厝的四目厅房屋南侧（坐东朝西）底层2间归原告郑金叶所有。黄玉文不服该民事判决提起上诉，莆田市中级人民法院于2004年8月18日作出的《民事判决书》［（2004）莆中民终字第597号］维持了秀屿区人民法院上述两项判决。后因湄洲湾国投铁路支线、滨海大道东吴作业区至纵一线（东吴村）建设需要，诉争房屋被纳入征迁范围。2014年1月20日，被告北岸管委会作为征迁人，东浦镇政府作为受委托单位与第三人黄金镇签订《征迁补偿安置协议书》，该协议书对诉争被拆迁房屋的现状，被征迁房屋补偿款、临时安置补助费、搬迁费、奖励金，安置房情况、安置房价款，安置房差价款、支付方式，搬迁期限，安置区建设标准，违约责任等作了约定。受委托单位东浦镇政府及其法定代理人和黄金镇分别在该协议书上盖章、签字。原告认为该协议侵犯了其财产权，提起行政诉讼。 原审认为，关于北岸管委会是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，北岸管委会系经福建省人民政府批准依法设立的管委会，具有对开发区事务进行管理的法定职权，可以以自己名义在开发区管委会职权范围内作出行政行为，并且具有独立承担法律责任的能力。北岸管委会作为委托人委托东浦镇政府与第三人黄金镇签订《征迁补偿安置协议书》，该协议的法律责任应由北岸管委会承担，北岸管委会是本案适格被告。原告还主张莆田市政府及东浦镇政府亦为本案适格被告问题，另作行政裁定予以评判。 关于北岸管委会与黄金镇签订的《征迁补偿安置协议书》是否存在行政协议无效的情形？原审认为，行政协议具有合同性及行政性双重属性，对行政协议的审查除可适用相关民事法律规范外，亦可适用行政诉讼法的相关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，人民法院的生效判决已确认坐落于东浦镇塔林村亭厝的四目厅房屋南侧（坐东朝西）底层2间归原告郑金叶所有。被告将原告郑金叶所有的部分房屋纳入第三人黄玉文合法住房面积与第三人黄金镇签订《征迁补偿安置协议书》，存在重大明显的事实内容错误，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”情形。虽然本案被诉行政协议除涉及原告所有的部分产权房屋外还涉及其他部分房屋的安置补偿情况，但由于其中的被拆迁房屋面积，被征迁房屋补偿款、临时安置补助费、搬迁费、奖励金，安置房情况、安置房价款，安置房差价款的计算均与原告所有部分产权房屋相关，无法分割。故被告与第三人黄金镇签订的《征迁补偿安置协议书》存在重大且明显违法情形，应当确认无效。 综上，被告北岸管委会与第三人黄金镇签订的《征迁补偿安置协议书》存在重大且明显违法情形，应当确认无效。原告请求确认行政协议无效理由成立，予以支持，被告及第三人认为行政协议合法的理由缺乏依据，不予采纳。第三人黄玉文经传票传唤拒不到庭，不影响案件的审理。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法(?javascript:SLC(239820,0)?)〉若干问题的解释》第十五条第二款之规定，判决确认被告莆田市湄洲湾北岸经济开发区管理委员会于2014年1月20日与第三人黄金镇签订的《征迁补偿安置协议书》无效。案件受理费8860元，由被告莆田市湄洲湾北岸经济开发区管理委员会负担。 上诉人北岸管委会不服原审判决，提起上诉称，原审法院依据行政诉讼法第75条认定本案征地补偿安置协议书无效，适用法律错误；本案是由于被上诉人怠于行使自身权利导致的，被上诉人应当通过民事诉讼要求第三人对其进行赔偿，而不应通过行政诉讼来解决。征地补偿安置协议书是合法有效的，原审判决错误，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的原审诉讼请求或发回重审，本案一、二审上诉费用由被上诉人承担。 被上诉人郑金叶辩称，民事生效判决已确认涉案房屋所有权系答辩人，上诉人将原本属于答辩人所有的房屋一并列入第三人名下予以安置属于严重的认定事实错误且明显违法，一审法院根据行政诉讼法第75条规定判决征地补偿安置协议书无效适用法律正确。上诉人称答辩人怠于行使权利与客观事实不符，上诉人称其已尽到审查注意义务没有依据。征迁补偿安置协议书具有行政协议性质，属于行政行为一种。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人黄金镇、黄玉文辩称，涉案房屋实际产权是黄金镇夫妇的，将房屋作为黄玉文离婚时的财产是错误的。现将上述原错判给郑金叶的2间房屋，作为培养2个大学生所欠的债务，分担点义务也是应该的，答辩人签订征迁补偿安置协议是理所当然、合法的。请求纠正原错误判决。 各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，相关证据材料亦随案移送本院。经审查，本院对原审采信的证据以及认定的案件事实予以确认。 本院认为，本案被诉《征迁补偿安置协议书》系上诉人与原审第三人黄金镇签订的行政协议。行政协议是行政主体为了达到行政管理的目的，与行政相对人达成的协议，行政主体签订行政协议本身即是一种行政行为。根据我国行政诉讼法及其司法解释的相关规定，人民法院在审查行政协议案件时，首先应优先从行政角度考虑，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。因此，原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定对被诉行政协议的效力进行审查，于法有据。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，人民法院的生效民事判决已经将坐落于东浦镇塔林村亭厝的四目厅房屋南侧（坐东朝西）底层2间判归被上诉人郑金叶所有，被上诉人郑金叶依法享有上述房屋的使用、收益和处分的权利，亦依法享有上述房屋被拆迁后应获得的补偿安置权益。上诉人将已判归郑金叶所有的房屋纳入与第三人黄金镇签订的《征迁补偿安置协议书》的范围，补偿对象错误。因上诉人在与第三人黄金镇签订被诉行政协议时，未查明补偿对象的实际情况，确定的行政补偿相对人依据不足，侵害了被上诉人郑金叶的合法权益，应属行政行为重大且明显违法的情形。原审判决在充分考虑被诉行政协议中涉及的被拆迁房屋面积以及补偿安置的各类项目无法具体分割的情况下，判决确认被诉行政协议无效，并无不当。第三人黄金镇主张涉案民事判决错误，要求依法纠正的请求，不在本案审查范围，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费8860元，由上诉人莆田市湄洲湾北岸经济开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴声鸣 代理审判员  许秀珍 代理审判员  赖峨州 二〇一七年十一月十六日 书 记 员  胡 燕 附：本案适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……