云南省元谋县人民法院 行 政 判 决 书 （2017）云2328行初18号 公益诉讼人元谋县人民检察院。 被告云南省大姚县经济贸易和信息化局。统一社会信用代码11532326015176025E。单位住所地：大姚县。 法定代表人刀云中，该局局长。 委托代理人王爱明，云南南坤律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 公益诉讼人元谋县人民检察院因认为被告大姚县经济贸易和信息化局不履行项目实施监督管理法定职责，于2017年5月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年5月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月23日公开开庭审理了本案。公益诉讼人元谋县人民检察院指派检察员李利云、潘连金，被告大姚县经济贸易和信息化局副局长杨海文及其委托代理人王爱明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼人诉称，2011年，大姚县金碧镇丰林经营部以元谋县元马供销服务有限责任公司加盟合作者的身份，以该公司名义向被告大姚县经济贸易和信息化局（以下简称大姚县经信局）申报“万村千乡市场工程”配送中心项目。大姚县经信局负责实施该项目的审查、报批、验收的过程中，违反政策规定，仍报请上级主管部门审批由其在大姚县建设的“万村千乡市场工程”配送中心。2012年该项目获批实施、竣工后，被告在该配送中心未达到要求的情况下，又违反初验标准程序向上级主管部门出具项目基本达到验收要求的报告。申请上级主管部门给予验收并拨付补助资金，造成国家补助资金60万元被大姚县金碧镇丰林经营部骗取。事发后，被告原副局长赵光彦因犯玩忽职守罪被判处免予刑事处罚，项目的具体经办人也被追责，在侦办赵光彦一案期间，原大姚县金碧镇丰林经营部负责人向司法机关退回了大姚县“万村千乡市场工程”项目配送中心项目补助资金25万元，其余35万元仍未追回。 2016年12月19日，大姚县人民检察院向被告发出了检察建议书。2017年1月13日，被告回复大姚县人民检察院称将向大姚县人民法院提起民事诉讼，依法向赵玉祥追缴剩余的补助资金35万元。但被告至今仍未履行监管职责。公益诉讼人认为被告未严格按照上级主管部门对项目实施的要求进行监督管理，造成国家补助资金35万元至今未被收回，未依法全面履行职责，其行为致使国家和社会公共利益处于持续受侵害状态，经楚雄州人民检察院指定特向本院提起行政公益诉讼，请求人民法院：1、确认被告在实施“万村千乡市场工程”项目中未正确履行法定监督管理职责的行为违法；2、判令大姚县经济贸易和信息化局依法采取有效监管措施，在一定期限内挽回财政专项补助资金35万元。 公益诉讼人大姚县人民检察院为证明其主张，向本院提交下列证据材料： 第一组：1、统一社会信用代码证；2、大政办发（2015）70号《大姚县人民政府办公室关于印发大姚县发展和改革局等8家部门主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，拟证明被告是依法成立的行政机关，其主要职责是审核、上报和办理需经国家、省、州审批、核准、备案的工业企业技术改造投资项目；指导大宗商品批发市场规划和城市商业网点规划、商业体系建设工作等。 第二组：1、大姚县商务局大商（2010）7号《关于万村千乡市场工程建设确定配送加盟企业的请示》；2、大姚县经济贸易和信息化局大经信请（2011）9号《关于确定万村千乡市场工程建设配送企业的请示》；3、大姚县经济贸易和信息化局大经信请（2012）1号《关于请求对2011年“万村千乡市场工程”农家店建设项目进行验收的报告》；4、大姚县人民政府（内部传真电报9号）《关于成立县“万村千乡市场工程”建设领导小组的通知》；5、商务部、财政部文件《关于对2005年“万村千乡”市场工程项目予以资金支持的通知》；6、楚雄彝族自治州商务部楚商规（2006）42号《做好2006年“万村千乡市场工程”试点工作的通知》；7、云南省商务厅、财政厅云商规(2006)32号转发《商务部、财政部关于做好2006年“万村千乡市场工程”资金管理工作的通知》；8、云南省商务厅、财政厅云财通（2010）325号《关于做好2010年度“万村千乡市场工程”配送中心项目申报工作的通知》；9、云南省财政厅云财企（2011）200号《关于下达2011年万村千乡市场工程中央各省级财政补助资金的通知》及资金汇总表，拟证明被告作为“万村千乡市场工程”建设项目的主要职能部门按照省、州商务和财政部门的通知要求，履行了将大姚县金碧镇丰林经营部确实为实施大姚县“万村千乡市场工程”建设项目企业向楚雄州商务局、财政局申报项目建设、申请验收、请求拨付国家补助资金等职能职责。 第三组：1、楚雄州财政局楚财企（2011）164号《关于下达2011年万村千乡市场工程中央各省级财政补助资金的通知》及项目资金拨付表；2、大姚县经济贸易和信息化局、财政局大经信联发(2011)11号文件《关于请求解决“万村千乡市场工程”配送中心建设项目资金请示》及资金申请表；3、大姚县经济贸易和信息化局、财政局大经信联发(2012)12号文件《关于请求给予大姚县万村千乡项目验收的报告》；4、元谋县财政局元财企(2012)37号文件《关于拨付2011年万村千乡市场工程中央和省级财政补助资金的通知》；5、大姚县金碧镇丰林经营部资金扶持申请；6、大姚县经济贸易和信息化局、财政局同意上报“万村千乡市场工程”配送中心建设项目资金申请表；7、元谋县元马供销服务有限责任公司加盟大姚县金碧镇丰林经营部大姚县“万村千乡市场工程”配送中心验收意见书；8、大姚县金碧镇丰林经营部以赵玉学名义在元谋县农村信用合作社取款凭证；9、大姚县人民法院（2014）大刑初字第93号刑事判决书，拟证明被告以大姚县金碧镇丰林经营部大姚县“万村千乡市场工程”项目建设经过初验，并以文件形式书面向楚雄州商务局、财政局申请验收、请求拨付国家补助资金。赵玉祥以大姚县金碧镇丰林经营部负责人赵玉学的名义从元谋农村信用社大沟分社取走该项目建设补助资金，导致国家补助资金损失60万元，其直接责任人赵光彦由于在项目建设工作中未正确履行职责，构成玩忽职守罪被司法机关追究刑事责任。 第四组：1、赵玉祥退还“万村千乡市场工程”项目款25万元的凭证；2、大姚县财政局赵玉祥交款情况说明；3、元谋县人民检察院、财政局赵玉祥交款情况说明；4、大姚县人民法院回函，证实截至2017年4月14日，大姚县经济贸易和信息化局未向大姚县人民法院起诉赵玉祥；5、大姚县经济贸易和信息化局干部朱年新的证言，证明国家补助资金损失60万元后，经过司法机关办案追回25万元，至今还有35万元损失未挽回。被告在实施“万村千乡市场工程”项目建设中未正确履行监管职责，致使35万元国有资金仍处于持续受侵害状态，仍应当继续履行职责。 第五组：1、大姚县人民检察院立案决定书；2、大检行公建（2016）7号检察建议书；3、大姚县经济贸易和信息化局对检察建议书的复函，拟证明被告在收到大姚县人民检察院督促履行职责检察建议后，虽然采取了一些措施，但是，由于被告未正确履行职责的行为造成的国有资金损失35万元仍未追回。 被告大姚县经济贸易和信息化局辩称，公益诉讼人的第一项诉讼请求不明确，被告在大姚县金碧镇丰林经营部申报、建设“万村千乡市场工程”配送中心项目过程中，未按要求进行监督管理，经大姚县人民法院刑事判决书已经确认该行为违法并对负责该项工作的负责人判处了刑罚，并且该判决书已经生效确认，因此不应该在对被告的行政行为是否违法进行评价。 被告在收到大姚县人民检察院的立案决定书及检察建议书后，已经采取了相应的措施，成立了工作机构，组织相关人员找到当事人赵玉祥做了工作并向其送达了补助资金追缴通知书，也向大姚县人民法院提起了民事诉讼，被告的行政行为不构成违法。大姚县金碧镇丰林经营部项目资金经层层下达并拨付给大姚县金碧镇丰林经营部，资金性质属于财政补助，法律性质属于行政给付，该经营部骗取该资金的行为属于财政违法行为。根据《财政违法行为处罚处分条例》第二条和第十四条规定以及《商务部行政处罚实施办法》第三条、《商务部关于进一步加强商务行政执法工作的意见》第一条（一）项规定，向大姚县金碧镇丰林经营部追缴未收回的补贴资金35万元不属于民事范畴，属于行政范畴，但是法律法规没有赋予被告就追缴财政补贴资金作出行政处罚的行政权，对该经营部财政违法行为处罚的机关是财政部门，在楚商通[2014]14号文件中，追回该笔资金的单位是元谋县经信局牵头、财政局配合，大姚县经信局、财政局协助，被告至今没有收到任何单位发出的配合追缴通知，被告不是追缴该笔资金的行政处罚主体，被告在无财政违法行为行政处罚权后，仍然采取了做工作、起诉等手段，应当视为穷尽了职责范围，公益诉讼人的诉讼请求不能成立，请求法庭驳回公益诉讼人的诉讼请求。 被告大姚县经济贸易和信息化局向本院提交了以下证据材料： 1、大姚县经济贸易和信息化局统一社会信用代码证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件各一份，拟证实被告的基本情况。 2、（2014）大刑初字第93号刑事判决书一份，拟证明生效判决已经确认被告的行政行为已经构成违法并认为已造成严重后果，据此大姚县人民法院判决认定答辩单位该项工作的具体负责人赵光彦构成玩忽职守罪。 3、大经信发[2O16]29号文件、追缴通知书、送达回证、情况说明、谈话笔录，拟证明大姚县经济贸易和信息化局已经采取了追缴工作措施。 4、大姚县人民法院(2017)云2326民初493号民事裁定书，拟证明大姚县经济贸易和信息化局向人民法院提起民事诉讼追缴该笔补助资金，但被大姚县人民法院裁定不予受理。 5、《商务部行政处罚实施办法》、《商务部关于进一步加强商务行政执法工作的意见》、《大姚县人民政府第23号公告》，拟证明大姚县经济贸易和信息化局没有就追缴该笔财政补贴资金作出行政处罚的行政权。 2、《国务院财政违法行为处罚处分条例》，拟证明根据行政法规，对大姚县金碧镇丰林经营部财政违法行为进行行政处罚的有权机关系财政部门。 3、《楚雄州商务局、州财政局关于对“万村千乡市场工程”专项资金审计调查存在问题进行整改落实的通知》楚商通[2O14]14号文件及《楚雄州商务局、州财政局关于对“万村千乡市场工程”专项资金审计调查存在问题进行整改落实的通知》的补充通知，拟证明2O14年6月，上级部门确定该笔财政补助资金追缴责任主体为：元谋县经信局牵头、财政局配合，大姚县经信局、财政局协助的。 经质证，被告对公益诉讼人提交的证据材料三性均无异议，但是对其证明主张不认可，判决书中已经明确表述了是因为赵光彦玩忽职守导致的经济损失，不能证实被告对未追回的“万村千乡市场工程”项目配送中心项目补助资金35万负有行政处罚职责，只有协助相关单位追缴的义务。 公益诉讼人对被告提交的证据材料以及规章、文件的真实性、合法性无异议，但不认可其证明目的，认为被大姚县金碧镇丰林经营部骗取的万村千乡市场工程”专项资金60万元是由被告进行申报验收的，被告不能以此来推脱追缴责任。 本院认为，公益诉讼人元谋县人民检察院、被告大姚县经济贸易和信息化局提交的所有证据材料，客观、真实，与本案案件事实具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，2011年，大姚县金碧镇丰林经营部以元谋县元马供销服务有限责任公司加盟合作者的身份，以该公司名义向被告大姚县经济贸易和信息化局（以下简称大姚县经信局）申报“万村千乡市场工程”配送中心项目。大姚县经信局在实施该项目的审查、报批、验收的过程中，违反政策规定，仍报请上级主管部门审批由其在大姚县建设的“万村千乡市场工程”配送中心。2012年该项目获批实施、竣工后，被告在该配送中心未达到要求的情况下，又违反初验标准程序向上级主管部门出具项目基本达到验收要求的报告。申请上级主管部门给予验收并拨付补助资金，造成国家补助资金60万元被大姚县金碧镇丰林经营部骗取。事发后，被告原副局长赵光彦因犯玩忽职守罪被判处免予刑事处罚，项目的具体经办人也被追责，在侦办赵光彦一案期间，原大姚县金碧镇丰林经营部负责人赵玉祥向司法机关退回了大姚县“万村千乡市场工程”项目配送中心项目补助资金25万元，其余35万元仍未退回。 2016年12月19日，大姚县人民检察院向被告发出了检察建议书。2017年1月13日，被告回复大姚县人民检察院称将向大姚县人民法院提起民事诉讼，依法向赵玉祥追缴剩余的补助资金35万元。但被告至今仍未履行监管职责。公益诉讼人遂诉至本院。 本院认为，国家商务部“万村千乡”市场工程是指2005年开始实施的农村现代流通网络建设工程。国家通过安排财政资金，以补助或贴息的方式，引导城市连锁店和超市等流通企业向农村延伸发展“农家店”，形成以城区店为龙头、乡镇店为骨干、村级店为基础的农村现代流通网络，以改善农村消费环境，满足农民生产生活需求，是“惠农、利农”的系统工程。财政部会同商务部出台了资金支持政策，明确对试点企业配送中心贷款予以贴息扶持。国家财政部财建[2009]228号《农村物流服务体系发展专项资金管理办法》第十四条、第十五条规定了财政部、商务部、供销总社等部门对专项资金管理使用情况负有监管职责。而经济贸易和信息化局对本地区的工业、商贸流通业、软件业和信息化服务业实施行业管理，执行有关固定资产投资政策，编制工业、商贸流通业和信息化领域企业技术改造、技术创新等专项资金年度投资计划并组织实施；审查上报需经省和州审批、核准、备案的工业、商贸流通业和信息化领域企业技术改造项目，参与工业、商贸流通业和信息化领域固定资产投资项目的审核、上报工作。被告大姚县经济贸易和信息化局负责大姚县区域内的“万村千乡市场工程”配送中心项目申报、审查、报批、验收工作，被告在该配送中心未达到要求的情况下，又违反初验标准程序向上级主管部门出具项目基本达到验收要求的报告。申请上级主管部门给予验收并拨付补助资金，造成国家补助资金60万元被大姚县金碧镇丰林经营部骗取。事发后，被告原副局长赵光彦因犯玩忽职守罪被判处免予刑事处罚，是针对担任行政职务的工作人员个人追责，并未对被告单位行政监管职责的行政行为作出评判，故被告认为不应该在对被告的行政行为是否违法进行评价的主张，本院不予采纳。国家商务部通过安排财政资金，以补助或贴息的方式，引导城市连锁店和超市等流通企业向农村延伸发展“农家店”，经济贸易和信息化局对本地区的“万村千乡市场工程”配送中心项目申报、审查、报批、验收工作的主管部门，负有行业监管职责。公益诉讼人发出检察建议书后，被告采取了督促、民事诉讼等手段，仍未全额追回被骗取的国家专项补助资金，存在未全面履行监管职责的事实，故公益诉讼人要求确认被告大姚县经济贸易和信息化局没有全面履行监管职责行为违法的请求应予支持；被骗取的国家专项补助资金至今仍未全额追回，导致国家和社会公共利益处于持续受侵害状态，故公益诉讼人要求被告大姚县经济贸易和信息化局继续履行监管职责的请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款（二）项之规定，判决如下： 一、确认被告大姚县经济贸易和信息化局对大姚县金碧镇丰林经营部骗取国家专项补助资金的行为未全面履行监管职责的行为违法； 二、被告大姚县经济贸易和信息化局在判决生效后继续履行监管职责。 本案不收案件受理费。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于楚雄彝族自治州中级人民法院。 审 判 长  余兆林 人民陪审员  王树荣 人民陪审员  王学萍 二〇一七年十一月一日 书 记 员  王玉艳