北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2017）京04行初699号原告李某，女，2001年7月8日出生，住北京市朝阳区。原告暨法定代理人张某（系原告李某的母亲），女，1975年11月16日出生，住北京市朝阳区。二原告的共同委托代理人侯小晶，北京侯小晶律师事务所律师。被告北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街**。法定代表人王灏，男，区长。委托代理人孟尧，男，北京市朝阳区人民政府干部。委托代理人孟丽娜，北京市康达律师事务所律师。被告北京市人民政府，，住所地北京市东城区正义路**法定代表人陈吉宁，男，代理市长。委托代理人刘彬，女，北京市人民政府法制办干部。第三人方桂兰，女，1953年9月5日出生，住北京市朝阳区。原告张某、李某（以下简称原告）不服被告北京市朝阳区人民政府（以下简称被告朝阳区政府）作出的行政行为及被告北京市人民政府（以下简称被告北京市政府）作出的行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月5日立案后向被告朝阳区政府及被告北京市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月11日公开开庭审理了本案。原告暨李某的法定代理人张某、原告的委托代理人侯小晶，被告朝阳区政府的委托代理人孟尧、孟丽娜，被告北京市政府的委托代理人刘彬，第三人方桂兰（以下简称第三人）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告朝阳区政府于2017年3月30日作出《北京市朝阳区人民政府土地权属争议处理决定书》（以下简称被诉处理决定书），主要内容为：申请人张某、李某申请确认朝阳区X村X号宅基地（以下简称X号宅基地）使用权人为李程。被申请人方桂兰称X号宅基地是以被申请人名义向村委会申请的，当时建房的土地使用费也是自己向X村村委会提交的，因此X号宅基地的土地使用权应归被申请人方桂兰所有。被告朝阳区政府认为，根据当时的规定，村民建房占用耕地的，须报X乡人民政府同意，朝阳区土地管理机关审核，经朝阳区人民政府批准；未占用耕地的，须报X乡人民政府批准，经朝阳区土地管理机关备案，然而双方争议的X号房屋所占用的土地，争议双方均只提交了《X乡村民建房审批表》，没有提交当时有权机关同意占用土地的批准、审核意见。被告朝阳区政府在调查过程中也未查询到相关宅基地登记确权档案。因此，根据申请人提交的现有证据及宅基地登记档案查询结果，均不能证明X号房屋所占用土地的使用权人为李程。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第三条、第十九条、第二十条之规定，决定对申请人张某、李某提出的土地权属争议申请事项不予支持。原告不服，向被告北京市政府申请行政复议，被告北京市政府于2017年6月15日作出京政复字[2017]318号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定书），决定维持被告朝阳区政府于2017年3月30日作出的被诉处理决定书。原告诉称：被诉处理决定书并没有处理X号宅基地使用权的归属问题，没有解决原告与第三人的争议，是一种不作为。被诉复议决定书回避了原告在X号宅基地上的房屋已经居住了21年的基本事实，维持了原行为，袒护原机关。被告朝阳区政府应该对X号宅基地使用权的归属作出属于谁的决定，其具有相关的法定职责和权力。故请求法院依法撤销被诉处理决定书，责令被告朝阳区政府重新作出决定，依法撤销被诉复议决定书。原告在法定期限内提交如下证据：1、张某、李程的结婚证，李某的出生证、李程的死亡证明，用以证明原告是土地权属争议以及本案适格的主体。2、京政复字[2016]694号《行政复议决定书》，用以证明被告朝阳区政府履行确认职能是在市政府的督促下进行的。3、被诉处理决定书，用以证明该决定书是以被告朝阳区政府出具，但是其没有文件编号，这是不符合政府机关正常作出行文的规定；决定的结论依据是错误的，没有X乡的批准，这个理由是不充分的，权力自证是不可取的；在该决定书中没有表述土地到底是谁的；违反了最基本的法律规定，法律规定由乡政府或者县政府处理。4、被诉复议决定书，用以证明对土地关键性的问题没有处理。5、X号宅基地的申请书复印件，用以证明申请人是第三人，在理由里是因子女够婚龄期，房子少所以要求盖房。第三人已经有X号的宅基地，所以该宅基地申请是第三人代李程申请的。申请书没有乡政府的盖章。按照X村的惯例到乡政府审批是村委会统一去办理。6、X号宅基地建房土地使用费发票复印件，用以证明付款方是第三人，第三人和李程是母子关系，交钱和土地批准并不是一一对应的关系。7、公安部门编制的本案争议宅基地院落门牌号为朝阳区X村X号的照片，用以证明正因为X号的院落是合法建筑，所以公安才会编制门牌号。8、电力部门为朝阳区X村X号院安装电表的照片，用以证明X号的现有院落是合法建筑。9、原告户籍登记地为朝阳区**的户口本，用以证明X号的现有院落是合法建筑。10、2015年11月25日，另案原告方桂兰诉被告张某、李某的析产继承纠纷的起诉书，用以证明双方对宅基地使用权是有争议的，所以原告才申请确权。11、第三人在朝阳区X村X号宅基地使用权证书复印件，用以证明第三人已经有X号宅基地了，所以按照排他性，X号应该不是第三人的。12、2017年春节第三人砸坏原告居住的朝阳区X村X号院房屋窗户的照片，用以证明原告和第三人之间的矛盾很尖锐，所以被告朝阳区政府应该出面处理问题。被告朝阳区政府辩称：被告朝阳区政府于2016年11月14日收到被告北京市政府作出的对原告申请应进行处理的复议决定书。北京市国土资源局朝阳分局（以下简称国土朝阳分局）于2016年11月23日受理了原告的申请，后告知第三人答辩。在原告和第三人向国土朝阳分局提交相关证明材料后，对第三人进行了询问。2017年3月30日被告朝阳区政府作出被诉处理决定书，并于2017年4月11日向原告送达。被诉处理决定书并无不当，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告朝阳区政府在法定期限内向本院提交如下证据：1、京政复字[2016]694号《北京市人民政府行政复议决定书》及送达回证，用以证明2016年11月9日，被告北京市政府作出复议决定，责令被告朝阳区政府在法定期限内对原告提交的申请书进行处理。被告市政府于2016年11月14日向被告朝阳区政府送达。2、《朝阳区X村X号宅基地使用权确认申请书》、查询记录，用以证明2016年7月12日，朝阳区政府收到原告提交的申请书，被申请人为第三人，申请事项为申请确认X号的宅基地使用权人为李程。3、《土地权属争议案件受理通知书》、快递单据、查询记录，用以证明2016年11月23日国土朝阳分局根据被告朝阳区政府转办作出了受理通知书，告知原告所申请的事项符合受理条件，已经受理。该通知书于2016年11月30日送达。原告于2016年12月1日收到。4、《答辩通知书》、快递单据、查询记录，用以证明2016年11月23日，国土朝阳分局作出答辩通知书，通知第三人土地权属争议案件已经依法受理，要求第三人提交答辩书及有关证据材料。2016年12月9日，第三人收到该答辩通知书。5、原告的土地权属争议案件收件登记单、《X乡村民建房审批表》、《农村集体土地建设用地使用证》、李程身份证复印件、张某身份证复印件、李某身份证复印件、结婚证、出生医学证明（李某）、北京市死亡医学证明书、火化证明，用以证明原告向国土朝阳分局提交的申请材料。6、第三人的土地权属争议案件收件登记单、《X乡村民建房审批表》、《北京市农林牧副渔业专用发票》，用以证明第三人于2017年1月6日向国土朝阳分局提交相关材料。根据第三人提交的材料显示，村民建房审批表中申请人为第三人，全家人口为四人。建房6间，建筑面积196.7平方米，在该审批表中乡政府意见为空白，有大队村委会的意见和村民小组的意见。发票显示第三人缴纳了建房使用费1000元。7、《询问笔录》，用以证明2017年1月6日，国土朝阳分局向第三人进行询问，第三人对提交的材料予以确认，并且明确不与原告进行调解。8、京国土朝登[2017]98号《关于以区政府名义下达的请示》，用以证明2017年3月22日，国土朝阳分局向被告朝阳区政府报请处理决定书。9、被诉处理决定书、快递单据、查询记录，用以证明2017年3月30日，被告朝阳区政府作出被诉处理决定书，向原告及第三人进行了邮寄送达。原告及第三人于2017年4月11日收到。10、情况说明，用以证明2017年3月28日X乡人民政府出具情况说明，确认X乡村民建房审批表中缺少乡政府的审批意见。未经过乡政府的审批。被告北京市政府辩称：2017年4月18日，被告北京市政府收到原告邮寄的行政复议申请书。2017年4月20日，被告北京市政府向被告朝阳区政府发送了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书，被告朝阳区政府于收到申请书副本之日起10日内提出了书面答复，并提交了作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。被告北京市政府于2017年6月8日通知方桂兰作为第三人参加行政复议。2017年6月15日作出被诉处理决定书，并依法送达当事人。被诉处理决定书事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，故请求法院依法驳回原告诉讼请求。被告北京市政府在法定期限内向本院提交如下证据：1、行政复议申请书。2、邮寄信封及收文记录。证据1、2用以证明答辩人收到被答辩人行政复议申请的情况。3、行政复议答复通知书及送达回证，用以证明答辩人依法通知被申请人答复。4、行政复议答复书及证据目录，用以证明被申请人答复情况。5、电话记录，用以证明答辩人依法通知第三人参加行政复议。6、被诉复议决定书及送达回证，用以证明答辩人在法定期限内作出被诉复议决定书并依法送达。第三人未发表参诉意见，亦未向法庭提交证据。经庭审质证，本院对当事人提交的证据材料作如下确认：原告提交的证据7-9、11、12与本案没有关联性，本院不予采信。原告提交的证据3-5虽不能证实其欲证明的事实，但与原告其他证据及二被告提交的证据一样，均具有真实性、合法性、关联性，符合证据的法定条件，本院予以采信。经审理查明，本院根据上述合法有效的证据以及当事人无争议之陈述，查明如下事实：2016年7月12日被告朝阳区政府收到原告递交的《朝阳区X村X号宅基地使用权确认申请书》，申请确认X号宅基地使用权人为李程。后朝阳区信访办公室将申请材料转至朝阳区X乡人民政府处理。原告不服向被告北京市政府申请行政复议。被告朝阳区政府于2016年11月14日收到京政复字[2016]694号《北京市人民政府行政复议决定书》，责令被告朝阳区政府自收到决定书之日起在法定期限内依法履行对原告提交的申请书进行处理的职责。被告朝阳区政府将《朝阳区X村X号宅基地使用权确认申请书》交办国土朝阳分局调查处理。国土朝阳分局于2016年11月23日受理了原告的申请，后通知第三人答辩。在原告和第三人提交相关证明材料后，国土朝阳分局对第三人进行了询问。2017年3月22日，国土朝阳分局向被告朝阳区政府报送了《关于以区政府名义下达的请示》。2017年3月30日被告朝阳区政府作出被诉处理决定书，并于2017年4月11日向原告及第三人送达。原告对被诉处理决定书不服，向被告北京市政府申请行政复议。2017年4月18日，被告北京市政府收到原告邮寄的行政复议申请书。2017年4月20日，被告北京市政府向被告朝阳区政府发送了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书，被告朝阳区政府于收到申请书副本之日起10日内提出了书面答复，并提交了作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。被告北京市政府于2017年6月8日通知方桂兰作为第三人参加行政复议。2017年6月15日作出被诉处理决定书，并依法送达当事人。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故被告朝阳区政府对原告提出的申请有进行处理的法定职责。根据《土地权属争议调查处理办法》（2003年）第二条、第四条第一款、第五条第一款、第十七条、第十九条、第二十三条、第二十七条、第三十条第一款的规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议；县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定；个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理；承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料；土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料；国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则；调解未达成协议的，国土资源行政主管理部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定；国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在５个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第三十八条第一款规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令【1991】年第73号）第二十五条规定，农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准；需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》第八条规定，村民建房，占用原有宅基地、村内空闲地或其他非耕地的，报乡人民政府批准，并报区、县土地管理机关备案；占用耕地的，经乡人民政府同意，区、县土地管理机关审核，报区、县人民政府批准。本案中，原告依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定向被告朝阳区政府提出确认X号宅基地使用权人的申请，并将第三人列为被申请人，其实质属于土地使用权属争议，对该申请国土朝阳分局负有调查和调解的职责。原告和第三人均向国土朝阳分局提交了相关证据材料，国土朝阳分局也进行了调解工作，在调解未达成协议的情况下，于2017年3月22日向被告朝阳区政府报送了以区政府名义作出处理决定的请示,并附上《北京市朝阳区人民政府土地权属争议处理决定书》。国土朝阳分局所附的处理决定书依据原告和第三人提交的证据《X乡村民建房审批表》，认定没有当时有权机关同意占用土地的批准、审核意见，并无不当。但处理决定书称国土朝阳分局向朝阳区不动产登记事务中心现存宅基地登记档案进行过查询，在案并无证据证实其尽到了调查核实义务；处理决定书还称曾经向X乡人民政府核实，但在案证据显示虽有X乡人民政府出具的《情况说明》，但该证据形成日期为2017年3月28日，系在国土朝阳分局向被告朝阳区政府报送处理情况之后形成，庭审中被告朝阳区政府亦证实《情况说明》系自己所取得证据，而非国土朝阳分局取得的证据。因此国土朝阳分局在所附处理决定书表述的“本机关在调查过程中也未查询到相关宅基地登记确权档案”的理由不能成立，继而其所作出的不予支持原告提出的土地权属争议申请事项缺乏证据支持。故被告朝阳区政府据此作出的被诉处理决定书,属于事实不清，主要证据不足，应予撤销。被告北京市政府在收到原告行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定，虽然履行了受理、答复通知等法定程序义务，并于法定期限内作出被诉复议决定书,并送达原告，行政复议程序合法。但鉴于被告朝阳区政府作出的被诉告知书被撤销，故被告北京市政府作出的被诉决定书亦应予以撤销。综上，原告的诉讼请求，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告北京市朝阳区人民政府于二○一七年三月三十日作出的《北京市朝阳区人民政府土地权属争议处理决定书》。二、撤销被告北京市人民政府于二○一七年六月十五日作出京政复字[2017]318号《北京市人民政府行政复议决定书》。三、被告北京市朝阳区人民政府对原告张某、李某提出的确认朝阳区X村X号宅基地使用权人为李程的申请事项在法定期限内重新作出答复。案件受理费50元，由被告北京市朝阳区人民政府、被告北京市人民政府共同负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  贾 毅审 判 员  邢 军人民陪审员  李东英二〇一七年十一月一日法官 助理  胡 荣书 记 员  赵迎争