黑龙江省双鸭山市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黑05行初5号原告张北平，女，1971年2月8日出生，汉族，住双鸭山市友谊县。被告双鸭山市友谊县人民政府，住所地双鸭山市友谊县友谊镇挹娄大街**。法定代表人蔡纯意，该县县长。行政机关负责人吕红，该县副县长。委托代理人邓亚乔，县政府法制办副主任。委托代理人韩冰，黑龙江双峰律师事务所律师。原告张北平不服被告双鸭山市友谊县人民政府（以下简称友谊县政府）不予受理行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月9日立案后，依法组成合议庭，并于2017年11月15日公开开庭审理了本案。原告张北平、被告友谊县政府的委托代理人邓亚乔、韩冰及行政机关负责人吕红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年8月15日，原告张北平曾向友谊县卫生和计划生育局（以下简称友谊县卫生局）提出书面申请，要求友谊县卫生局查清不予认定其“享受执业医师资格”的事实，并给予实质答复。2017年7月28日，张北平将上述申请书作为证据向被告友谊县政府申请行政复议，2017年8月1日，友谊县政府作出友政复不【2017】1号不予受理行政复议申请决定书（以下简称1号复议决定书），张北平对1号复议决定书不服，向本院提起行政诉讼。原告张北平诉称：一、根据行政复议法的规定，在原告明确提出书面听证的情况下，被告仍然采取书面审查的方式作出复议决定，审理程序违法。（2015）清行初字第20号行政裁定书只是程序上审查，与原告此次行政复议请求无关，被告认定事实错误，上述生效行政裁定书不能作为被告证明行政行为合法的证据；二、被告作出的复议决定适用的法律依据不够具体明确，其适用的法律依据是应该受理行政复议申请的法律条款，被告适用法律错误，法院应当撤销被告作出的复议决定，支持原告的诉请；三、按照行政复议法的有关规定，被告应当在五日之内做出不予受理决定书，被告超出法定期限作出复议受理复议决定，程序违法。综上，请求法院：1、撤销友政复不【2017】1号不予受理行政复议申请决定书；2、判决被告依据原告的行政复议请求在法定期限内查清事实之后重新作出行政复议决定书；3、法院向被告发司法建议，要求被告的法定代表人出庭应诉；4、请求法院发出司法建议，建议对被告主管人员的违法违纪行为移送监察机关及上级主管机关；5、请求确认被告行政复议文书送达回证不加盖公章的行政行为违法。原告张北平向本院提交了以下证据：1、原告的身份证复印件，证明原告的身份符合行政诉讼法的原告资格。2、被告友谊县政府文件，友政复不【2017】1号文件，证明此文件是具有普遍约束力的法律文书，被告不能以文件形式向原告下发，被告以文件的形式对原告的行政复议申请做出此决定没有法律依据，属于被告的复议程序违法，被告不能说明此据到底是文件还是对原告复议申请的决定，而且此决定的内容违法行政复议法及行政复议法实施条例程序及实体的规定。3、被告的行政复议文书送达回证，证明被告向原告送达友政复不1号文件的时间。4、原告2016年8月15日的申请书，证明原告向友谊县卫生局提交的此申请，友谊县卫生局至今没有做出实体性的答复，被告做为其上级行政主管机关至今也没有纠正友谊县卫生局不履职的违法行为。5、行政复议申请书，证明原告向被告提出的行政复议请求及依据的事实及理由。6、黑龙江省卫生和计划生育委员会2015年4月28日的答复，证明此答复已经明确规定，按老人老办法认定执业医师的权限及受理程序都是在友谊县卫生局，被告至今不予纠正友谊县卫生局不依法履职的违法事实。7、北京市高级人民法院（2017）京行终39号行政判决书，证明原告现有的判决书没有一个从实体程序查明原告是符合按老人老办法认定执业医师资格的，而查明此事实的行政机关是友谊县卫生局，被告做为友谊县卫生局的上级主管机关，至今不履行行政管理职能及行政监督职能。8、黑龙江省（2017）黑行终243号行政判决书，证明黑龙江省高级人民法院已经向被告发出司法建议，让其查明原告是否符合卫人发【2000】117号第3条规定的条件，被告至今没有履行此职责，也没有向原告告知任何理由及出具书面意见。9、原告的行政赔偿起诉状，证明友谊县卫生局的诸多行政行为违法，原告维权至今对友谊县卫生局的行政赔偿起诉状中涉及的诸多违法行政行为，原告多次向被告提出多项控告请求及申请，被告至今不履行监管职责及行政管理职责。10、（2015）清行初字第20号行政裁定书，证明法院没有从实体上审理及查清原告行政赔偿起诉状中所涉及的被告诸多违法行政行为。11、双检民（行）监（2016）23050000004-2双鸭山市人民检察院通知书，证明双鸭山市检察院已经提请黑龙江省检察院对（2013）友行初字第1号行政判决书提起抗诉，现在黑龙江省检察院的抗诉程序中。被告友谊县政府辩称：原告张北平就其是否符合医师资格等诸多事实，已经法院依法予以判决，并已经发生法律效力，原告就同一事实多次向我政府申请复议，属于重复申请，并且已经司法终结。答辩人依据《行政复议法》第十六条第二款、第十七条及《行政复议法实施条例》第二十八条的规定作出不予受理的决定，符合法律规定，并且就原告申请中提出的事项作出了逐一调查及收集相关材料，履行了法定程序，程序合法。答辩人在复议时已经充分调查，所以答辩人所依法认定的事实有证据证明符合法律规定。综上，请求法院依法驳回原告诉讼请求。被告友谊县政府向本院提交了以下证据：1、原告身份证复印件，证明原告做为行政复议申请人的申请人身份。2、行政复议申请书，证明原告申请复议时提交的书面申请，提交时间为2017年7月28日及三项复议请求。3、友谊县人民友政复不【2017】1号不予受理行政复议申请决定书，证明被告行政复议机关按法定程序做出不予受理行政复议申请决定书，此决定书的做出时间为2017年8月1日，其内容是就原告2017年7月28日提出的行政复议申请所做出的，并进行了审查，得出结论，对申请人张北平提出的复议申请不予受理。4、行政复议决定书送达回证，证明被告行政机关是在法定期限内做出不予受理决定，并送达到申请人，此法律依据是《中华人民共和国行政复议法》第十七条、四十条一款、二款，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条二款，另说明2017年的7月29日、30日为周六周日，所以此证明可以证实被告单位在是法定期限五个工作日内的做出的决定书，并送达到申请人。5、2016年8月15日申请书，证明此申请书是张北平于2016年8月15日书写的，并且提供的是复印件，所以与此案无关，予以撤回。6、宝清县人民法院（2015）清行初字第20号行政裁定书，证明原告就其要求取得医师执业资格证的请求，经法院进行审理后判决予以驳回后的事实。7、双鸭山市中级人民法院（2016）05行终3号行政裁定书，证明原告在原复议中提出的按老人老办法逐级上报审查的事实，已经双鸭山市中级人民法院就此事实进行了审理，此次申请的事项已经法院查实，并予以驳回。8、双鸭山市中级人民法院（2016）黑05行初19号行政判决书、黑龙江省高级人民法院（2017）黑行终243号行政判决书，证明就原告提出的关于其执业医师等问题已经两级法院判决，均为驳回其起诉，原告不应在多次申请复议。被告友谊县政府向本院提供的法律依据：《行政复议法》第十六条条第二款、第十七条及《行政复议法实施条例》第二十八条的规定。被告友谊县政府对原告张北平提供的证据发表如下质证意见：对证据6真实性有异议以外，其它真实性均无异议，但证明目的有异议，证据1仅能证明原告的身份；证据2仅能证明友谊县政府按法律规定做出决定的事实，不能证明原告的反驳意见，并且此决定合理、合法；证据3此份证据证明被告是在法定期限内向原告送达的决定书，依据的法律规定为《中华人民共和国行政复议法》第十七条、四十条一款、二款，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条二款，被告行政单位是在五个工作日内将决定书送达到原告处的，所以送达合法；证据4此申请书被告单位至今没有收到，原告也无其它证据证明被告单位收到此申请；证据5行政复议申请书仅证明原告向被告单位提出行政复议申请，时间为2017年7月28日；证据6因无原件，暂不质证；证据7此证据不能证明原告主张的事实，并且此证据与本案没有关联性，是另一起行政诉讼案件，其最终判决结论也是驳回了原告的诉讼请求；证据8省高院判决书证明了原告因要求按老人老办法直接获得医师证等请求，多次提出复议，经省、市两级法院均驳回了原告的诉讼请求，恰恰证明了原告的真正实体权利经两级法院审理得出了判决结果，认为原告的请求不合法、不合理；证据9与本案无关，原告的起诉状中没有涉及赔偿；证据10此份裁定书证明原告因要求取得执业医师资格向宝清县人民法院提起诉讼，宝清县人民法院已经依法驳回其起诉，可以证明原告所主张的请求不合法、不合理；证据11此通知书仅能证明提请的情况，是否对案件进行实质审理无其它证据佐证。根据行政复议实施条例第33条的规定，当事人提出听证请求的，行政复议机关是可以采取听证审理的，按此规定中的可以并不是必然。原告张北平对被告友谊县政府提供的证据发表如下质证意见：对被告提供的证据1-8真实性没有异议，但是对关联性及证明目的均有异议，1、证据1-8全部是原告向被告提出行政复议申请时，为了证明事实及相关关联性提交的，跟被告想要证明其【2017】1号不予受理行政复议决定书的合法性没有任何关联性，不能证明被告做出具体行政行为合法的依据。2、对证据1-4的证明目的均有异议，不能证明被告的行政行为合法。证据6-8是各级法院的判决及裁定，与原告的行政复议申请没有任何的关联性，也不能做为被告行政行为合法的证据，而且证据6-8的法院判决及裁定是对原告诉讼请求做出的裁定及判决，与原告2016年8月15日的申请书、原告行政复议申请书所涉及的事实、诉讼请求和复议请求，并不是依据同一事实同一认定标准提出的，所以同样不能证明被告做出行政行为的合法性。另外行政复议决定做出是对友谊县卫生局的具体行政行为进行复议，应该由友谊县卫生局向被告提供相关的证据及法律依据，而不是应由被告没有法律依据的各种“认为”。原告张北平认为，根据2001年国务院法制办公室《关于进一步提高行政复议法律文书质量的通知》（国法函【2001】210号），被告的不予受理决定书的格式违法。黑龙江省行政复议案件听证审查规定，在当事人明确提出听证申请的情况下，被告行政机关如何对听证审查进行审理，证明被告没有依据申请人的听证审查程序进行审理。本院对双方当事人提交的证据认证如下：原告提供证据的真实性，本院予以采信，但证据6-11与本案无关联性。被告提供的证据具备证据三性，本院予以采信。本院根据采信的证据认定如下法律事实：经审理查明，2017年7月28日，原告张北平依据2016年8月15日曾向友谊县卫生局递交的申请书，向被告友谊县政府提出行政复议申请，请求：1、友谊县政府对申请人的行政复议申请依法作出行政复议案件受理通知书、行政复议举证通知书、行政复议听证通知书等复议相关法律文书；2、要求复议机关向有关组织和人员调查情况，听取申请人的意见，查清与按“老人老办法”认定执业医师有关的所有事实之后，并就实体和程序一并作出行政复议决定书；3、要求复议机关决定被申请人友谊县卫生局查清事实之后签署初审意见上报省卫计委和在执行中遇到的政策性问题逐级反馈到国家卫计委。友谊县政府认为，张北平的第一项请求没有具体复议申请事项，第二、三项复议请求所涉及的问题已经被宝清县法院（2015）清行初字第20号行政裁定及市中院（2016）黑05行终3号行政裁定，裁定不予受理。据此，申请人张北平的此项请求不属于行政复议范围。友谊县政府于2017年8月1日作出友政复不（2017）1号不予受理行政复议申请决定书（以下简称（2017）1号复议决定书），并于2017年8月4日送达给张北平。张北平不服，向本院提起诉讼，请求：1、撤销【2017】1号复议决定书；2、判决被告依据原告的行政复议请求在法定期限内查清事实之后重新作出行政复议决定书；3、法院向被告发司法建议，要求被告的法定代表人出庭应诉；4、请求法院发出司法建议，建议对被告主管人员的违法违纪行为移送监察机关及上级主管机关；5、请求确认被告行政复议文书送达回证不加盖公章的行政行为违法。另查明，2016年8月15日，张北平曾向友谊县卫生局递交申请书（该申请书亦为本次诉讼申请行政复议的前提依据），要求友谊县卫生局就其“享受职业医师资格”等问题进行信访答复。同年9月9日，友谊县卫生局作出《关于张北平上访要求“享受职业医师资格”问题诉求的处理意见》（以下简称处理意见），该《处理意见》答复：张北平其所提出的问题已经省、市、县多次给予答复，并经（2013）友行初字第1号行政判决及（2013）双行终字第14号行政判决处理，根据《信访条例》第十四条的规定，如对该《处理意见》不服，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。张北平对友谊县卫生局作出的《处理意见》不服，于同年9月12日向友谊县政府申请行政复议。友谊县政府认为张北平就“享受医师资格”问题向友谊县人民法院提起过行政诉讼，张北平不应再申请行政复议。同年9月18日，友谊县政府作出友政复不[2016]1号不予受理行政复议申请决定书（以下简称（2016）1号复议决定书）。张北平对（2016）1号复议决定书不服，于2016年9月27日向本院提起行政诉讼，请求：1、撤销友政（2016）1号复议决定书；2、判决被告依据原告的行政复议请求在法定期限内重新作出行政复议决定书；3、法院向被告发司法建议，要求被告的法定代表人出庭应诉。同年12月26日，本院作出（2016）黑05行初19号行政判决书，（加上理由）判决驳回原告张北平的诉讼请求。张北平不服，向省法院提起上诉。省法院于2017年4月27日作出（2017）黑行终243号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。再查明，2017年7月29日、30日分别是星期六、星期日，为国家法定双休日。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第四条规定：行政复议机关履行行政复议职责时，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，有错必纠，保障法律、法规的正确实施。第二条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，复议申请人张北平尽管提出了行政复议的请求，但未能清楚、准确地表述出其要求复议的行政行为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条明确规定了对该情形的处理办法。行政复议的审查应当准确把握行政争议的实质与根源，以被申请复议的行政行为的合法性为核心，针对申请人提出的具体复议请求作出决定，行政机关作出具体行政行为或事实行为，是依法提起行政复议的前提。被告友谊县政府未按法律规定要求申请人补正，明确其申请复议的行政行为，而是根据自己的主观理解，将申请人的第一项请求归纳为没有具体复议申请事项，第二、三项复议请求所涉及的问题已经被两级法院裁定不予受理，确定为复议案件的争议焦点，并按此争议焦点进行了复议，属程序违法。张北平本次复议依然是以2016年8月15日向友谊县卫生局递交的申请为依据。友谊县卫生局针对该申请作出过《处理意见》。张北平不服，先后提起行政复议和行政诉讼。两级法院判决驳回了原告张北平的诉讼请求。在张北平未向友谊县卫生局递交新的申请，友谊县卫生局也没有作出新的行政行为情况下，张北平本次行政复议，缺乏被复议的行政行为，属于就相同的内容重复申请行政复议。行政复议是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。复议机关既要充分保障当事人正当复议权的行使，又要引导、规范当事人行使复议权。复议机关有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用行政复议制度加以解决的必要性，防止同一事项反复启动行政复议程序。对于明显违背行政复议制度的反复申请，行政复议机关有权予以拒绝，并向申请人释明。但友谊县政府在针对张北平重复申请行政复议时，未尽识别和判断义务，致使本不应启动复议程序的事项，再次进入复议程序，并进而导致不应通过复议程序处理的问题又进入了诉讼程序，其行为后果不但减损了行政复议制度的公信力，而且浪费了宝贵的司法审判资源。根据《中华人民共和国行政复议法》第四十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十二条的规定，友谊县政府作出不予受理行政复议决定书的期间中含两个法定休息日，不应计算在内，且开始的时和日也不应计算在期间内。因此，张北平主张的行政复议决定超出5日法定审查期限的理由不成立。综上，被告友谊县政府作出的1号复议决定书虽然未超过法定审查期限，但未尽识别、判断和审查义务，在没有新的行政行为的情况下，启动行政复议程序，属于适用法律错误，复议程序违法，应当予以撤销。原告的第一项诉讼请求本院予以支持，但原告提出第一项诉讼请求的理由并不成立，原告的第二项诉讼请求亦不应支持，应通过其他救济途径加以解决；原告的第三、四、五项诉讼请求不符合《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二条的规定，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、撤销被告友谊县人民政府作出的友政复不【2017】1号不予受理行政复议申请决定书；二、驳回原告张北平的其他诉讼请求；诉讼费50.00元由原告张北平和被告友谊县人民政府各负担25.00元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  祝玉付审判员  洪晓琪审判员  杨利国二〇一七年十一月十六日法官助理杨亮书记员李娜