北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终678号上诉人（一审原告）杨宣家，男，1955年2月16日出生，瑶族，湖南省辰溪县人民代表大会常务委员会退休干部，住北京市西城区。委托代理人杨菁（杨宣家之女），1983年8月16日出生，瑶族，北京市西城区人民检察院检察员，住北京市西城区。被上诉人（一审被告）北京市西城区城市管理综合行政执法局，住所地北京市西城区北滨河路9号。法定代表人魏九红，局长。委托代理人姜通，北京市西城区城市管理综合行政执法局干部。委托代理人游志雄，北京市逸峰律师事务所律师。上诉人杨宣家因诉北京市西城区城市管理综合行政执法局（以下简称西城城管局）作出的强制拆除决定一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0102行初721号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨宣家的委托代理人杨菁，被上诉人西城城管局的委托代理人姜通、游志雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月4日，西城城管局作出京西城管强拆字﹝2019﹞080024号《强制拆除决定书》（以下简称被诉决定）。该决定的主要内容为：当事人杨宣家，住（地）址北京市西城区冠英园西区XX号楼X门XXX（以下简称涉案房屋）。西城城管局于2019年7月26日，对杨宣家的涉案房屋一层阳台北侧及阁楼搭建的新生在施违法建设（以下简称涉案建筑物），作出了京西城管停字﹝2019﹞第080024号《责令停止建设通知书》，限杨宣家2019年7月29日前对上述违法建设自行拆除。经复查，杨宣家未在限定期限内自行履行义务。2019年8月20日，北京市西城区人民政府授权批准并责成有关部门对该违法建设实施强制拆除。现依据《北京市城乡规划条例》第七十四条规定，西城城管局决定：杨宣家应在收到本决定后1日内自行拆除上述违法建设；拒不履行义务的，将依法强制拆除。请杨宣家收到本决定后自行将违法建设内相关物品予以清理。杨宣家享有变卖可回收建筑材料并占有残值的权利，负有自行清除其余建筑垃圾的义务；如杨宣家自行回收清理，应在强制执行前12小时内提出书面申请，并在强制执行后的48小时内将建筑材料清理完毕；未事先提出书面声明或者事先提出书面声明但未在限定期限内处置完毕的，西城城管局将予以清理。同时，依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定，强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担；逾期不缴纳的，可依法加处滞纳金。杨宣家向一审法院诉称，其于2017年1月3日购买涉案房屋，合法取得产权证书。2017年4月21日涉案房屋被西城城管局违法强拆，本院于2018年9月30日作出行政判决书确认西城城管局强拆行为违法。2018年12月26日，杨宣家与西城城管局、北京市西城区人民政府新街口街道办事处（以下简称新街口街道办）达成协议，双方协议行政机关赔偿杨宣家6万元，由杨宣家进行恢复，该协议在北京市西城区人民法院备案。2019年7月1日在征得西城城管局同意的情况下，杨宣家开始对被违法强拆房屋予以恢复。2019年7月19日恢复完毕，而后杨宣家及家人搬入居住。恢复施工期间杨宣家一直与西城城管局保持良好沟通并听取指导意见，期间还按照新街口街道办领导要求进行一次整改。西城城管局要求房屋屋顶按斜面恢复，杨宣家也作出了让步，现房屋屋顶均按照斜面恢复，房屋屋顶明显低于周边同层房屋屋顶。2019年8月27日，西城城管局向杨宣家送达京西城管停字﹝2019﹞第080024号《责令停止建设通知书》。2019年9月16日，西城城管局向杨宣家送达被诉决定。杨宣家认为，被诉决定认定事实不清、程序违法，应当予以撤销。理由如下：（一）被诉决定认定一层阳台北侧及阁楼是“在施违法建设”与事实不符。l.一层阳台北侧及阁楼均是产权房应有部分。产权证明确阳台面积3.9平米，阁楼面积13.98平米。2.此次房屋恢复是在房屋被西城城管局违法强拆的前提下，根据赔偿恢复协议，在产权面积内依法实施的恢复行为。3.房屋并非“在施”，杨宣家与家人已经实际居住。房屋于2019年7月1日开始恢复，7月19日施工结束，自此之后再无建设施工行为。而西城城管局于7月26日开始执法检查，当时现场并无建设施工行为。京西城管停字﹝2019﹞第080024号《责令停止建设通知书》于2019年8月27日送达之时，杨宣家与家人己实际居住。（二）被诉决定作出的程序违法。被诉决定作出之前，未进行催告，也未作出责令限期拆除决定，违反《中华人民共和国行政强制法》《北京市城乡规划条例》相关规定。（三）安居是民生之本，保障人民群众安于所居也是依法行政的应有之义。房屋是在产权面积内恢复，没有扩建，未对规划造成影响。此房是杨宣家养老之所，一旦强拆，杨宣家将流离失所、无家可归。房屋装修花费40余万，强拆将给杨宣家造成难以弥补的经济损失。房屋位于楼房6层，18户暖气总管在杨宣家，强拆将危及楼体安全，导致暖气管爆裂、十余户居民家中漏雨，水电暖气受损，民不聊生，严重影响社会稳定。故诉请法院依法撤销被诉决定，判决西城城管局承担本案诉讼费用。西城城管局辩称，一、西城城管局具有制止、查处违法建设行为的法定职权。二、西城城管局依法强制拆除案涉违法建设，合法有据，并无不当。2019年7月26日15时10分，西城城管局巡查发现涉案房屋内存在违法建设，遂立案调查。现场检查时，还在施工中。杨宣家未能出示合法有效的证明材料证明涉案建筑物的合法性。经向北京市规划和自然资源委员会西城分局查询，涉案建筑物未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑。另2018年11月19日，西城城管局向原北京市规划和国土资源管理委员会西城分局发函查询涉案房屋规划档案，2018年12月4日原北京市规划和国土资源管理委员会西城分局回函冠英园西区XX号楼在规划审批档案中为东冠英危改小区WM0X号楼，并提供相关图纸。据此，西城城管局会同北京市规划和自然资源委员会西城分局工作人员将该楼规划情况告知杨宣家，并要求其按照规划要求进行审批恢复，但杨宣家并未按要求进行审批恢复。根据《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款的规定，杨宣家在北京市中心城区搭建的涉案建筑物，应办理规划手续，但杨宣家至今未能办理、提供建设工程规划许可证，已然违法。据此，西城城管局于2019年7月26日依法制作并向杨宣家送达京西城管停字﹝2019﹞第080024号《责令停止建设通知书》。2019年8月22日，经复查杨宣家未拆除涉案建筑物。2019年8月23日，西城城管局向杨宣家送达了谈话通知书，要求其到西城城管局接受询问；杨宣家于8月27日、9月2日到西城城管局接受询问，杨宣家称涉案建筑物不是改、扩建，而是2017年4月21日被强拆后的恢复。据此，依据《北京市城乡规划条例》第七十四条的规定西城城管局作出并向杨宣家送达被诉决定。综上，西城城管局认为杨宣家的请求事项没有事实和法律根据，恳请人民法院依法驳回杨宣家的诉讼请求。一审法院经审理查明，2017年1月3日，杨宣家取得涉案房屋不动产权证书。2019年7月26日，西城城管局巡查时发现涉案房屋一层北侧和二层北侧正在进行建设。西城城管局在陈某（杨宣家女婿）的见证下，对现场进行拍照取证，制作现场检查笔录和现场勘验笔录，并向北京市规划和自然资源委员会西城分局发出案件协查通知单，请求对该处建设进行认定。同日，北京市规划和自然资源委员会西城分局出具了关于建筑物规划审批情况的函，该函载明“你局协查通知中描述的位于西城区冠英园西区XX号楼X门XXX室室内一层北侧、室内二层北侧搭建的贰处建筑物未依法取得建设工程规划许可证。”同日，西城城管局作出京西城管停字﹝2019﹞第080024号《责令停止建设通知书》，责令房屋搭建人立即停止建设，在3日内自行拆除或回填，并接受进一步处理。陈某签收该《责令停止建设通知书》。2019年8月22日，西城城管局到涉案房屋施工现场拍照取证，并制作谈话通知书，陈某签收该谈话通知书。2019年8月27日，西城城管局对杨宣家进行询问谈话，并制作询问笔录。同日，西城城管局向杨宣家直接送达京西城管停字﹝2019﹞第080024号《责令停止建设通知书》。2019年9月2日，西城城管局两次对杨宣家进行询问谈话，并制作询问笔录。同日，杨宣家收到西城城管局作出的行政强制措施事先告知书。2019年9月4日，西城城管局根据北京市西城区人民政府的授权，对涉案房屋室内一层北侧、室内二层北侧搭建的建筑物作出强制执行审批。同日，因杨宣家在规定期限内未自行拆除涉案建筑物，西城城管局作出被诉决定。西城城管局向杨宣家直接送达被诉决定。另查，2018年11月19日，西城城管局向原北京市规划和国土资源管理委员会西城分局发函，请求查询调取涉案房屋规划档案信息。2018年12月4日，原北京市规划和国土资源管理委员会西城分局回函，该回函载明“经查阅，冠英园西区XX号楼在我委规划审批档案中为东冠英危改小区WM0X号楼，现向你局提供相关图纸。”2018年12月26日，甲方北京市西城区新街口街道办事处、西城城管局和乙方杨宣家达成关于西城区冠英园西区XX号楼X单元XXX房屋补偿及恢复协议，该协议第二条约定“鉴于西城区冠英园西区XX号楼建设工程许可证及附图存在有待核实之现状，甲乙两方应尽快核实，针对房屋恢复问题积极磋商，协商一致后，由乙方予以恢复。”再查，2019年7月12日，西城城管局和北京市规划和自然资源委员会西城分局工作人员前往涉案房屋，在施工现场告知杨宣家、杨菁和陈某，应当按照规划图纸施工。庭审中，杨宣家认可西城城管局提交的证据材料登记表中显示的涉案建筑物的外墙在取证时尚未封闭。一审法院认为，《北京市城乡规划条例》第五十八条第一款规定，市人民政府应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工。《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第（十二）项规定，城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，行使法律、法规、规章规定的城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权。《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款规定，规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。第九条第二款规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证等城镇建设工程。根据上述规定，西城城管局作为区一级城市管理综合行政执法机关，负有对本行区域内未取得建设工程规划许可证的城镇违法建设行为进行查处的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款、第三款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设。第七十四条规定，对正在搭建、开挖的违法建设，执法机关应当书面责令当事人立即停止建设、自行拆除或者回填；并可以查封违法建设施工现场、扣押违法建设施工工具和材料。当事人拒不停止建设或者拒不拆除、回填的，执法机关应当依法立即强制拆除、回填。本案中，杨宣家正在建设的涉案建筑物，未取得建设工程规划许可，违反了上述法律规定。涉案建筑物在北京市中心城区，位于楼房顶层，对北京市城市规划和楼房安全均有较大影响，杨宣家在规定期限内未自行拆除涉案建筑物，西城城管局对涉案建筑物作出被诉决定，有事实和法律依据。西城城管局对涉案建筑物作出被诉决定前，履行了立案、调查、现场勘验、责令改正等程序，给予了当事人陈述和申辩的权利，未违反正当法律程序的相关要求。综上，杨宣家的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨宣家的诉讼请求。杨宣家不服一审判决，向本院提出上诉，提出一审判决认定事实不清，适用法律错误，具体理由如下：1.西城城管局现场检查、现场勘验未通知当事人到场，作出被诉决定前亦未告知权利义务、未履行催告等法定程序；2.一审法院认定违法建设的理由既是未取得建设工程规划许可证，又是未按照建设工程规划许可证的许可内容进行建设，系逻辑混乱、前后矛盾、事实认定不清；3.一审法院认定“正在建设”没有证据证明，且与事实不符，不应适用《北京市城乡规划条例》第七十四条，即使适用也要尊重正当程序；4.强制拆除行为属于明显的侵益行为，一审法院审查时没有兼顾行政目的实现与相对人权益的保护。故请求撤销一审判决，改判撤销西城城管局作出的被诉决定或将本案发回重审，一、二审诉讼费由西城城管局承担。西城城管局同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，杨宣家向法院提交并当庭出示了如下证据材料来证明自己的主张：1.京（2017）西不动产权第0010052号不动产权证书，证明房屋登记表备注明确了阳台和阁楼的面积，确认了其合法，且违章房屋一栏为空白，说明过户的时候没有违章建筑，这是对杨宣家购买房屋时状况的认可情况；2.本院（2018）京02行终1025号《行政判决书》和关于西城区冠英园西区XX号楼X单元XXX房屋补偿及恢复协议，证明法院确认2017年4月21日西城城管局的强拆行为违法，然后依据该补偿及恢复协议行政机关赔偿杨宣家6万元，由杨宣家进行恢复；3.房屋恢复现状照片，证明同层周边房屋均为平顶，涉案房屋一层阳台、二层阁楼均按照斜面恢复，明显低于周边同层房屋，房屋已经装修完毕，实际居住；4.室内水电暖现状照片，证明18户暖气主管道在杨宣家家中，厨房密布燃气、水、电管道；5.居民的请求书，证明2017年4月21日违法强拆致多户居民常年漏雨，一旦实施强拆漏雨将会再次发生；6.录音光盘及文字记录，证明杨宣家多次找北京市规划委员会西城分局要求办规划许可证，工作人员答复2000年以前的楼房统一由北京市规划委员会审批并存档，有房产证的房屋已经办理过规划许可证，一栋楼一个规证，楼房单户规划没有对应的办理流程，不需要办理规划许可证，也从来没办理过；7.信息公开申请答复告知书，证明北京市规划和自然资源委员会答复档案中未存有西城区冠英园小区西区XX号楼的建设工程规划许可证附图附件及6、7层平面图（具体位置见附图），上述信息不存在。在一审诉讼期间，西城城管局向法院提交并当庭出示了如下证据材料来证明自己的主张：1.立案审批表；2.现场检查笔录；3.现场勘验笔录；4.证据材料登记表二份。证据材料1-4用以证明涉案地点位于北京市中心城区，存在未经批准私自搭建构筑物的行为，必然给城市规划带来难以消除的负面影响。5.案件协查通知单；6.关于建筑物规划审批情况的函；7.关于查询调取北京市西城区冠英园西区XX号楼X门XXX室规划档案信息的函；8.北京市规划和国土资源管理委员会西城分局关于北京市西城区冠英园西区XX号楼X门XXX室规划审批情况的函。证据材料5-8用以证明涉案建筑物未办理建设工程规划许可证，系违法建筑。9.京西城管停字﹝2019﹞第080024号《责令停止建设通知书》；10.送达回证；11.证据材料登记表二份；12.现场执法视频光盘及关于冠英园西区XX号楼X单元XXX的情况说明。证据材料9-12用以证明西城城管局依法要求对正在进行的违法建设停止建设并改正违法行为，经复查杨宣家未改正违法行为。13.谈话通知书；14.送达回证；15.杨宣家身份证复印件；16.询问笔录三份；17.杨宣家提供陈述及附件。证据材料13-17用以证明西城城管局已依法约谈杨宣家，杨宣家虽辩称涉案建筑物是对西城城管局违法拆除的执法恢复，但认可涉案建筑物未取得规划许可证。18.授权委托书；19.强制执行审批表；20.被诉决定；21.送达回证。证据材料18-21用以证明西城城管局依法制作并向杨宣家送达被诉决定。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：西城城管局提交的证据材料20为被诉行政行为的载体，不宜作为证明其合法与否的证据使用；杨宣家提交的证据材料和西城城管局提交的其他证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，具有真实性、合法性、关联性，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院认证意见正确，故予以确认。一审法院根据上述被认定为合法有效的证据材料认定的案件事实是正确的，本院作相同认定。本院认为，西城城管局作为区一级城市管理综合行政执法机关，负有对本行区域内未取得建设工程规划许可证的城镇违法建设行为进行查处的法定职权。《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款、第三款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设。本案中，西城城管局巡查时发现涉案房屋一层北侧和二层北侧正在进行建设，遂在杨宣家家属的见证下，对现场进行拍照取证，制作现场检查、勘验笔录，并向北京市规划和自然资源委员会西城分局发出案件协查通知单，请求对该处建设进行认定。北京市规划和自然资源委员会西城分局出具了《关于建筑物规划审批情况的函》，证明涉案建筑物未依法取得建设工程规划许可证。关于西城城管局被诉决定的程序是否合法的问题。《北京市城乡规划条例》第七十四条规定，对正在搭建、开挖的违法建设，执法机关应当书面责令当事人立即停止建设、自行拆除或者回填；并可以查封违法建设施工现场、扣押违法建设施工工具和材料。当事人拒不停止建设或者拒不拆除、回填的，执法机关应当依法立即强制拆除、回填。本案中，西城城管局于2019年7月26日巡查时发现涉案建筑物正在进行建设，遂对现场进行拍照、制作现场检查、现场勘验笔录，并向北京市规划和自然资源委员会西城分局发出案件协查通知，在获得回函后作出《责令停止建设通知书》；杨宣家在一审庭审中亦认可西城城管局提交的证据材料中显示的涉案建筑物的外墙在取证时尚未封闭，故杨宣家建设的涉案建筑物尚未完工，属于上述规定所称正在搭建的违法建设。在案证据能够证明西城城管局已向杨宣家作出《责令停止建设通知书》，责令房屋搭建人立即停止建设，限期自行拆除或回填，并接受进一步处理；西城城管局及杨宣家的陈述亦能证实，《责令停止建设通知书》作出后，西城城管局已将该通知书分别向杨宣家家属及其本人送达，对杨宣家进行了调查询问，杨宣家已知晓涉案建筑物违反上述法律规定及被要求其自行拆除的事实。西城城管局根据北京市西城区人民政府的授权，作出强制执行审批。因杨宣家未在规定期限内自行拆除涉案建筑物，遂作出被诉决定。西城城管局作出被诉决定前，履行了立案、调查、现场勘验、责令改正等程序，给予了当事人陈述和申辩的权利。西城城管局对涉案建筑物作出的被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，亦未违反正当法律程序的相关要求。综上，一审法院判决驳回杨宣家的诉讼请求是正确的，本院应予维持。杨宣家的上诉意见，无事实及法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由杨宣家负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘彩霞审 判 员 周建忠审 判 员 杨 波二〇二〇年九月一日法官助理 徐 蕾书 记 员 高 欢