广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终1248号上诉人（原审原告）：湛江市坡头区官渡镇大龙村马劳地村民小组（以下简称马劳地村）。法定代表人：黄兆宁，村民小组长。委托代理人：吴国志，广东誉志律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湛江市坡头区人民政府（以下简称坡头区政府）。法定代表人：崔青，区长。原审第三人：坡头区官渡镇人民政府（以下简称官渡镇政府）。法定代表人：李开河，镇长。原审第三人：湛江市土地储备管理中心（以下简称土地储备中心）。法定代表人：李心声，主任。原审第三人：湛江市坡头区官渡砖厂（以下简称官渡砖厂）。上诉人马劳地村因与被上诉人坡头区政府、原审第三人官渡镇政府、土地储备中心以及官渡砖厂国有土地使用权证颁证纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：本案争议宗地位于湛江市坡头区官渡镇五里山，土地面积为19890平方米，四至为：东至水田，南至本单位用地，西至官渡海，北至渔塘。原登记权利人为官渡砖厂。上述土地在1971年为原官渡人民公社砖厂（集体企业）用地。体制改革后，原官渡人民公社砖厂更名为官渡砖厂。1990年9月5日，湛江市工商行政管理局坡头分局给官渡砖厂办理工商登记，经济性质为集体所有制企业。1991年5月6日，官渡镇政府与郑日轩签订《关于租赁五里山小窑的协议书》，将官渡砖厂的小窑发包给郑日轩经营，期限至1994年5月29日止。1994年10月15日，官渡镇政府与郑日轩签订《五里山砖厂承包合同书》，将官渡砖厂的大窑也发包给郑日轩经营，期限至2000年2月15日止。1997年，官渡砖厂向坡头区政府申请登记涉案土地使用权。经坡头区国土部门审查审核，并进行公榜无异议后，坡头区政府于1997年12月30日给官渡砖厂颁发湛坡府国用（1997）字第08040500029号《国有土地使用证》（地号为：08040500031，以下简称《97年国土证》）。该国土证记载：土地位于坡头区官渡镇，面积为19890平方米，东至水田，西至官渡海，南至本单位用地，北至渔塘；该地属国有土地，土地来源为征用。马劳地村不服，于2013年向湛江市政府提起行政复议，湛江市政府于2015年2月12日作出行政复议决定，维持坡头区政府的上述行政行为。马劳地村遂于2015年3月16日向该院提起本案诉讼，请求法院确认坡头区政府给官渡砖厂颁发《97年国土证》的行政行为违法。其起诉理由是，涉案土地为马劳地村的集体土地，官渡砖厂只是向其借用20亩左右，从没有征用；并且，该国土证的范围大部分是马劳地村的集体土地。另查明，1994年10月15日，官渡砖厂承包人郑日轩与马劳地村签订《五里山砖厂用泥合同书》，约定供泥范围：马劳地村在马劳地村对面岭属于自己使用的范围内供给郑日轩制砖用泥，该用泥合同并未涉及涉案土地。2008年12月18日，湛江市土地储备中心与官渡镇政府签订《回收国有土地使用权协议书》。该协议书主要内容为：官渡砖厂已被工商部门吊销执照，其资产和债权债务由官渡镇政府负责处理，经湛江市人民政府批准，湛江市土地储备中心有偿回收坡头区五里山土地使用权，土地纳入储备库。2009年4月30日，湛江市人民政府经湛江市土地储备中心办理涉案土地的变更登记，证号为湛国用（2009）第40019号。原审法院认为，《97年国土证》所载土地自上世纪七十年代已由官渡砖厂管理使用，后又由官渡镇政府发包给郑日轩经营，期间没有任何单位或个人提出土地权属争议，该地的使用事实清楚，权属明确。坡头区政府按照《土地登记规则》（国土法字第184号）第六条关于“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”的规定，经地籍调查，审查审核，张榜公告无异议后，按照法定程序给官渡砖厂颁发本案国有土地使用证的行政行为并无不当。马劳地村主张涉案土地属于其村集体土地，坡头区政府发证的行为程序违法的意见，缺乏证据支持，不予采信。综上所述，马劳地村起诉要求确认坡头区政府颁发《97年国土证》的行政行为违法的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法应予以驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回马劳地村的诉讼请求并判令其承担一审案件受理费50元。上诉人马劳地村上诉请求：撤销原判，改判确认被上诉人坡头区政府颁发《97年国土证》的行政行为违法并判令坡头区政府承担本案的全部诉讼费用。其理由如下：第一，原审判决审查认定证据存在错误。马劳地村在原审提交的证据3即官渡砖厂工商登记资料来源于湛江市工商局坡头区分局并加盖了该分局的档案管理专用章，原审判决竟然以其系复印件没有原件核对为由不予采纳。根据该工商登记资料，官渡砖厂的用地面积为12600平方米，而坡头区政府为该砖厂颁发的四个土地证面积共计91410.5平方米，原审判决对此没有进行审查和认定。第二，《97年国土证》的四至不清。《97年国土证》的四至都是马劳地村的集体用地，而且都是农用地和林地，不确定其四至范围。第三，《97年国土证》所载国有土地的来源不明。首先，该地块位于农村，四周都是农地，明显属于农村集体土地。虽然其中有20亩在1971年至1976年由原龙头公社五里山砖厂使用过，但也没有办理过用地手续。没有任何证据证明涉案土地办理过由集体土地征用为国有土地的征用手续。即便是1987年土地管理法实施之前，也只有全民所有制、城市集体所有制单位使用的农村集体土地在依照相关规定进行了清查处理、仍由该单位使用的，才能确定为国家所有。而官渡砖厂系1990年才成立，根据土地管理法的规定，它所用土地不可能颁发国有土地使用证。其次，本案土地权属来源没有证据证明。官渡镇政府出具的一纸《证明》也只称征用土地建厂，但没有征地批文。被上诉人提交的《地籍调查》上的权属来源填写是“有证件土地”，但未见证件为何。其三，原判认定该土地证所载土地在1971年为原官渡人民公社砖厂，后该砖厂改名为官渡砖厂，这不是事实。1971年还没有官渡人民公社，只有龙头公社，龙头公社在涉案土地附近建过占地20亩的五里山砖厂，但该厂在1976年已经停产。五里山砖厂与官渡人民公社没有任何关系。官渡砖厂的工商登记资料显示，其于1989年10月份组建，与原五里山砖厂没有关系，而且被上诉人也没有提交任何证据证明二者有关系。第四，《97年国土证》的发证程序严重违法。首先，被上诉人提交的证据证明，当时申请办证时，申请人的材料不符合《土地登记规则》第十条规定的材料。其次，地籍调查严重违法。《宗地实地调查记录表》中没有调查人员签名、也没有申请办证单位确认，更无相邻单位确认；在整个地籍调查中没有人员指界，严重违反《城镇地籍调查规程》。直到现在，上诉人、被上诉人、原审第三人以及一审法院的办案人员都不知道发证土地的四至及界限在何处。其三，发证程序未经公告，土地发证档案中也没有公示依据。《土地登记审核表》所载发证落款时间是“97年12月15日”，而档案中官渡镇国土所《公榜》时间是“1997年12月10日”，可见其发证完全是在办公室填写的，严重违法。被上诉人坡头区政府、原审第三人官渡镇政府、土地储备中心以及官渡砖厂均未作答辩或陈述。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案为国有土地使用权证颁证纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人坡头区政府向原审第三人官渡砖厂颁发《97年国土证》的行政行为是否合法。《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案中，原审第三人官渡砖厂在申请对涉案土地进行登记发证所提交的申请材料中，未提交土地权属来源证明、地上附着物权属证明等文件。因此，坡头区政府颁发《97年国土证》的行为不符合《土地登记办法》第九条第一款的规定。《城镇地籍调查规程》3．2．6界址调查之3．2．6．1规定：“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。”然而，被上诉人坡头区政府在颁证过程中，制作的《地籍调查表》未经由本宗地及相邻宗地使用者亲自到场共同指界并确认签名，违反了上述规定。因此，被上诉人坡头区政府向原审第三人官渡砖厂颁发《97年国土证》的行政行为属于认定事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应当撤销。但是，在原审第三人官渡砖厂取得《97年国土证》后的2008年12月18日，原审第三人土地储备中心与官渡镇政府签订了《回收国有土地使用权协议书》并经湛江市人民政府批准，土地储备中心有偿回收了该土地使用权，涉案土地已被纳入储备库；2009年4月30日，土地储备中心办理了涉案土地的变更登记，领取了证号为湛国用（2009）第40019号《国有土地使用证》。在此情况下，如果撤销该行政行为，将会给社会公共利益造成重大损害。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。据此，本院依法确认被上诉人坡头区政府向原审第三人官渡砖厂颁发《97年国土证》的行政行为违法。原审判决驳回上诉人马劳地村的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第46号行政判决；二、确认湛江市坡头区人民政府向官渡砖厂颁发湛坡府国用（1997）字第08040500029号《国有土地使用证》的行政行为违法。本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人湛江市坡头区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 李 继审判员 付庆海审判员 方丽达二〇一七年十一月十五日书记员 刘桂宜