广东省中山市中级人民法院民 事 判 决 书（2017）粤20民终3160号上诉人（原审原告）：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道**国土房管大楼。法定代表人：吴伟强，该局局长。委托诉讼代理人：翁琦，广东金丰华律师事务所律师。委托诉讼代理人：张宁，广东金丰华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：王仁晏，男，1971年8月26日出生，澳门特别行政区居民，住广东省中山市。委托诉讼代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。委托诉讼代理人：李坤豪，广东保信律师事务所实习律师。上诉人中山市国土资源局因与被上诉人王仁晏建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071民初234号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年6月12日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。中山市国土资源局上诉请求：撤销原判，改判王仁晏按照合同订立时的土地市场评估价格补缴涉案地块的土地出让金1349987元。事实和理由：一、民事诉讼时效仅是针对债权请求权。本案上诉人与被上诉人于2006年签订土地出让合同，并依照当时中山市政府文件规定的出让金标准约定了土地出让金价格。上诉人是以涉案出让合同约定的土地出让金低于国家规定的标准，违反相关法律规定为由要求被上诉人补缴出让金。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定：“经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。”根据该规定，涉案合同第五条约定的土地出让金低于国家规定的最低价，属无效条款，自始不发生法律效力。条款无效属于形成权，单纯的时间经过并不改变无效条款的违法性，不受诉讼时效期间的限制。二、从国有土地使用权出让合同及土地出让金性质来看，追缴土地出让金的诉讼也不应适用民事诉讼时效。首先，土地使用权出让，是国家将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。依照国家法律规定足额收取土地出让金是国家土地所有权权能的一种体现，上诉人以合同约定的出让金违反国家强制性规定为由请求被上诉人补足土地出让金，属于行使物权请求权，不受民事诉讼时效限制。其次，国有土地使用权出让合同纠纷应当定为土地行政合同纠纷，不适用民事诉讼时效制度。另外，土地管理部门收取土地出让金为行政事业收费。根据《广东省行政事业性收费管理规定》，行政事业收费不受民事诉讼时效期间的限制。三、即使按照民事诉讼时效法律规定，上诉人追缴土地出让金也未超过诉讼时效。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条及国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》第六条，协议出让土地的出让金不得低于省政府依照国家规定拟定的最低价。由于广东省人民政府并未制定全省统一的协议出让最低价，各市县具体确定标准。2005年中山市人民政府发布了《关于征收新增建设用地土地出让金的通知》（中府办﹝2005﹞31号），明确了中山市土地出让金征收标准。上诉人签订涉案合同时按照同级人民政府上述文件确定的标准计收土地出让金，并不知道合同约定的出让金标准不足。一审法院认定上诉人签订涉案合同时知道或者应当知道土地出让金是否符合国家要求，属于认定事实错误。2015年，国家审计署对中山市开展土地出让金和耕地保护进行审计，对中山部分土地出让金不符合规定问题提出了审计意见，随后广东省国土资源厅、财政厅联合向中山市政府发出关于审计情况及按审计要求整改的通知，对本案土地出让金要求追缴。2016年上诉人委托中山市中盈土地房地产评估与工程咨询有限公司（以下简称中盈公司）依法评估，通过价格比照，才发现本案出让合同约定的土地出让金价格违反了国家强制性规定，始知国家土地出让权益受侵害。因此，本案即使要适用诉讼时效，也应从中盈公司出具涉案土地评估报告的日期起算，最早也不应早于广东省国土资源厅、财政厅向中山市政府发出关于按审计要求整改的通知之前，上诉人起诉并未超过法定期限。四、《最高人民法院关于贯彻执行﹤中华人民共和国民法通则﹥若干问题的意见（试行）》第170条规定：“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。”上诉人作为土地行政主管部门，依法承担土地的管理职能，但不包含经营职责。经营职责一般归属国有资产经营管理部门或企业。该条规定“授权经营管理”的对象应是国有资产经营管理部门或企业，上诉人属于土地管理职能部门，并非经营、管理国家财产，因此依据上述规定，本次追缴土地出让金诉讼不受诉讼时效期间的限制。王仁晏二审中辩称，原审法院认定事实正确，适用法律正确，请求维持原判。涉案出让合同系双方在自愿、平等、有偿基础上协商一致达成，并经过中山市人民政府批准，完全符合土地协议出让的相关程序，合法有效。合同约定的土地使用权出让金符合国家规定，不低于当地政府根据国家规定确定的最低价，不存在价格条款无效的情况。上诉人提起本次诉讼已超过诉讼时效，应当驳回其上诉。涉案的土地使用权出让金为基于民事合同关系而产生的债权，适用诉讼时效。涉案出让合同合法有效，被上诉人有权提出诉讼时效抗辩。即使合同价格的条款无效，但由无效产生的返还请求权以及赔偿损失的权利仍属于普通的债权，同样应适用诉讼时效的规定。上诉人作为国土资源行政主管部门，应当在签订《出让合同》时知道或应当知道土地出让金价格是否符合国家规定，诉讼时效的计算应自签订合同之日或之前开始计算。涉案合同自签订之日起已10年有余，现上诉人提起诉讼已超出诉讼时效。上诉人作为土地行政管理的主管部门，出让土地使用权属于依法行使土地管理及土地出让职能的体现，本案根本不适用《最高人民法院关于贯彻执行﹤中华人民共和国民法通则﹥若干问题的意见（试行）》第170条的规定。上诉人提供的土地评估报告系其单方委托，评估日期与《出让合同》的签订日起相隔10年之久，现场勘查日与估价期日不一致，该证据不具有真实性、合法性及关联性。涉案土地规划为广珠城轨中山北站站场配套用地，经中山市人民政府批准，上诉人的下属单位中山市土地储备中心、中山市城市建设投资集团有限公司以及王仁晏等人于2011年6月27日签订了《土地置换协议书》。协议约定中山市土地储备中心以等价形式收回王仁晏等人涉案土地，并置换位于西区彩虹片区的土地给王仁晏等人用作补偿。若由答辩人补缴出让金，将造成不等价置换。中山市国土资源局向一审法院起诉请求：王仁晏依照订立合同时的土地市场评估价格补缴中山市国有土地使用权出让合同（编号：442000-2006-002607）所涉地块的土地出让金1349987元。一审法院认定事实：2006年6月19日，中山市国土资源局作为出让方（甲方）与王仁晏作为受让方（乙方），签订国有土地使用权出让合同，约定：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定，原以划拨方式取得的土地使用权发生转让（出租、抵押），须签订土地使用权出让合同。乙方因转让（出租、抵押）划拨土地使用权或者出售（出租、抵押）房产，其使用范围内的土地使用权随之转让（出租、抵押）。……第一条：商住土地（房产使用土地）位于石岐××东河北“峰溪沙”，总用地面积为3333.3平方米，其位置与四至范围如用地红线图所示。乙方领有该使用范围内土地的使用证……；第三条：房产使用范围内的土地，按原批准用途为工业，现出让土地用途为商住，乙方须按城市规划和建设要求使用土地……；第四条：土地使用权出让的年限为七十年，即从2003年7月26日起至2073年7月25日止；第五条：本合同项下的土地使用权出让金为每平方米31.5元，总额为104999元；合同还约定了其他事项。合同签订后，王仁晏于2006年7月12日向中山市国土资源局交纳土地使用权出让金104999元。中山市国土资源局认为其与王仁晏在国有土地使用权出让合同中约定的土地使用权出让金标准低于按国家规定所确定的最低价，遂于2017年1月4日诉至一审法院，主张前述实体权利。中山市国土资源局提起本案诉讼前，委托中盈公司对讼争土地在2006年6月23日的出让土地使用权市场价格进行评估。中盈公司于2016年2月5日作出房地产估价报告，估价房地产原用途（工业）评估总价124.9988万元、新用途（商业住宅）评估总价270.4973万元。经过质证，王仁晏对上述房地产估价报告不予确认。另查：中山市国土资源局向一审法院提交其于2016年7月6日制作的建设用地缴款通知书1份，王仁晏对该缴款通知书不予确认。中山市国土资源局未向一审法院提交其向王仁晏追缴土地使用权出让金的相关证据。一审法院认为，本案为建设用地使用权出让合同纠纷。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”涉案国有土地使用权出让合同约定中山市国土资源局出让涉案土地使用权给王仁晏，并由王仁晏支付相应的土地使用权出让金，即双方当事人是根据平等、自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则签订的合同，签订涉案合同时的法律地位是平等的。因此，涉案土地使用权出让合同属于民事合同，因而应当适用诉讼时效制度。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”可见，《中华人民共和国土地管理法》对土地的管理职能授权给了土地行政主管部门，出让土地使用权是土地行政主管部门行使管理职权的体现。本案中，中山市国土资源局出让土地使用权是其作为土地行政主管部门行使职权的体现，涉案土地不属于未授权经营、管理的国家财产，故本案不符合《最高人民法院关于贯彻执行若干意见问题的意见（试行）》第170条规定的“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”的情形。中山市国土资源局于2006年6月19日签订涉案合同时知道或者应当知道土地出让金是否符合国家要求，且其未向一审法院提交证据证明其在诉讼时效内向王仁晏追缴土地使用权出让金，故王仁晏关于中山市国土资源局的起诉已经超过诉讼时效的抗辩，于法有据，一审法院予以支持。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十条、第二百一十九条规定，判决：驳回中山市国土资源局的诉讼请求。案件受理费16950元，减半收取为8475元，由中山市国土资源局负担。二审期间，中山市国土资源局向本院提交签收回证，证明王仁晏在2016年签收缴款通知书。王仁晏质证意见为，该证据已过举证期限，不属新证据。且土地出让合同签订10年后才送达补缴通知，不是王仁晏重新确认债权，该证据不能作为诉讼时效中断或重新计算的证据。王仁晏未向本院提供新证据。本院对一审查明的事实予以确认。本院另查明：2013年7月国家土地督察广州局对中山市提出督查意见，指出中山部分土地出让金不符合法律和行政法规的规定，要求追缴。2013年12月16日中山市人民政府办公室发布废止《关于征收新增建设用地土地出让金的通知》（中府办﹝2005﹞31号文）的通知。本院认为，二审双方争议的主要焦点为：本案是否适用民事诉讼时效的规定。如果适用，中山市国土资源局是否已过诉讼时效。一、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”涉案国有土地使用权出让合同约定中山市国土资源局出让涉案土地使用权给王仁晏，并由王仁晏支付相应的土地使用权出让金，即双方当事人是根据平等、自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则签订的合同，签订涉案合同时的法律地位是平等的。因此，涉案土地使用权出让合同属于民事合同，不属行政合同，中山市国土资源局要求对方补缴土地出让金亦属债权请求权，不属物权请求权，故应当适用诉讼时效制度。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”可见，《中华人民共和国土地管理法》对土地的管理职能授权给了土地行政主管部门，出让土地使用权是土地行政主管部门行使管理职权的体现。本案中，中山市国土资源局出让土地使用权是其作为土地行政主管部门行使职权的体现，涉案土地不属于未授权经营、管理的国家财产，故本案也不符合《最高人民法院关于贯彻执行若干意见问题的意见（试行）》第170条规定的“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”的情形。中山市国土资源局主张合同价格条款无效，不受民事诉讼时效限制没有法律依据。诉讼时效应从当事人知道或应当知道自己权利受侵害之日起算。双方于2006年6月19日签订涉案合同。2013年7月国家土地督察广州局对中山市部分土地出让金问题提出督查意见，要求追缴。2013年12月16日中山市人民政府办公室发布废止《关于征收新增建设用地土地出让金的通知》（中府办﹝2005﹞31号文）的通知，此时中山市国土资源局知道也应当知道自己的权利是否受侵害，但中山市国土资源局于2017年1月4日才向一审法院起诉，其也未提供本案存在诉讼时效中止或中断事由的证据，故本案一审法院认定本案起诉已超过诉讼时效并无不当。综上所述，中山市国土资源局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费16950元（中山市国土资源局已预交），由中山市国土资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  薛焕彬代理审判员  张群立代理审判员  陈爱玲二〇一七年十一月二十七日书 记 员  杨俊彦