山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁01行初374号 原告赵胜芹，女，1975年2月17日出生，汉族，农民，住烟台市。 委托代理人姜锡仁（系原告赵胜芹之夫），男，1975年9月22日出生，汉族，农民，住烟台市。 原告时立明，男，1963年10月29日出生，汉族，农民，住烟台市。 原告时立学，男，1952年5月16日出生，汉族，农民，住烟台市。 原告宫本伟，男，1954年11月23日出生，汉族，农民，住烟台市。 原告王丕瑞，男，1959年6月23日出生，汉族，农民，住烟台市。 原告宫兆恒，男，1982年10月20日出生，汉族，农民，住烟台市。 以上六原告共同委托代理人张津，山东鲁泉律师事务所律师。 被告山东省人民政府，住所地济南市。 法定代表人龚正，省长。 委托代理人赵军，山东省人民政府工作人员。 委托代理人徐杰，北京市隆安（济南）律师事务所律师。 原告赵胜芹等六人不服被告山东省人民政府作出的鲁政复驳字[2017]31号驳回行政复议申请决定，于2017年4月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，并向被告送达了起诉状副本与应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月19日公开开庭审理了本案。原告赵胜芹委托代理人姜锡仁，原告赵胜芹等六人共同委托代理人张津，被告委托代理人赵军、徐杰到庭参加了诉讼。经山东省高级人民法院批准，本案审理期限从2017年10月18日延长至2017年4月18日。本案现已审理终结。 被告于2017年3月16日作出鲁政复驳字[2017]31号驳回行政复议申请决定，认定原告口粮地和宅基地不在《山东省人民政府关于烟台市牟平区2007年第六批次城市建设用地的批复》（鲁政土字[2007]1226号）征收的土地范围内，原告与该批复没有法律上的利害关系，行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。 原告起诉称，原告时立学口粮地在鲁政土字[2007]1226号批复范围内，原告赵胜芹、王丕瑞的口粮地邻接被征收土地，原告作为村集体经济组织成员，与该批复具有法律上的利害关系。被告收到原告复议申请后，通知原告补正与涉案批复有利害关系的材料，但是未明确指出具体所需的材料，被告受理后，最后以没有利害关系为由，驳回原告的复议申请，属于自行矛盾，适用法律错误，程序违法，请求法院依法予以撤销。 被告答辩称，1、原告对鲁政土字[2007]1226号批复不服，向被告申请行政复议，经补正后，被告于2017年1月18日依法予以受理，于3月16日作出驳回决定，复议程序合法。2、被告在复议过程中，对原告六人进行了调查询问，原告六人共同委托代理人姜锡仁接受了调查询问，姜锡仁明确认可本案六位原告的宅基地及口粮地位置均不在鲁政土字[2007]1226号批复征收的范围内。目前，原告的宅基地仍然存在，口粮地仍在耕种。3、原告提交的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。请求法院驳回原告诉讼请求。 经审理查明，2007年12月29日，被告作出鲁政土字[2007]1226号批复，同意将牟平区183412平方米农用地转为建设用地。原告对该批复不服，于2017年1月3日申请行政复议，被告收到行政复议申请后，于2017年1月6日通知原告补正与涉案批复有利害关系的法律证明材料。2017年1月16日，原告递交行政复议申请补正材料，被告于2017年1月18日决定受理，并通知山东省国土资源厅提交答复。复议案件审理过程中，被告于2月23日对原告共同委托代理人姜锡仁进行了调查询问，姜锡仁称“时立学有一处宅基地，两处口粮田，被申请人提供的测绘图中，时立学的宅基地位置正确，图上标注的时立学的口粮地是正确的，但时立学还有还有一处口粮地，在鲁政土字[2007]1226批复的南面，他这处口粮田北面紧邻鲁政土字[2007]1226批复，南面是赵胜芹与姜锡仁的口粮地，东面紧邻昆瑜山路，大约有三分地，没有承包合同。目前，他的宅基地还在，他的两块口粮地都还在耕作。”2017年3月16日，省政府作出被诉驳回决定。以上事实双方当事人均无异议，本院依法予以确认。 另查明，双方当事人在庭审过程中，认可时立学之外其他原告的宅基地和口粮田，以及时立学的宅基地均不在鲁政土字[2007]1226号批复征收的范围内。原被告在认定事实方面的分歧在于，鲁政土字[2007]1226号批复征收的范围内是否有原告时立学的口粮田。针对该问题，被告省政府称，根据原告在复议机关调查询问时的陈述，可以证明时立学的口粮地不在该批复征收范围内。被告省政府为证明其主张，向本院提交原告宅基地、口粮地位置图、2017年2月23日调查询问笔录两份证据。原告反驳称，首先，原告宅基地、口粮地位置图的来源不合法，该图制图机构只有测绘的资质，没有对承包地位置、范围、面积认定的资质，且制图机构未提供绘制该图的依据（承包合同、地亩册或者土地台账），该图属于被告为证明被申请行政行为合法而主动收集的证据，严重违反法律规定。其次，复议机关询问中未明确询问的是征收前还是征收后土地状况，复议过程中所称时立学口粮田不在鲁政土字[2007]1226批复范围内，系针对征收后的土地状况而言。原告为证明其主张，向本院提交了赵格庄村委会出具的涉案土地征收的地亩册。被告省政府发表辩论意见称，该证据系复印件，没有参照物可以确定土地位置，不能证明时立学土地在征地批复范围内。 本院对原被告双方的上述证据作如下确认。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据……”第三十四条规定：“行政复议人员向有关组织和人员调查取证时，可以查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员进行询问。”根据上述规定，被告有权以结合附图的形式，对原告宅基地和口粮地位置进行询问。鉴于被告提交的原告宅基地、口粮地位置图，是由具有专业测绘资质的测绘机构出具的，土地所有权人村委会也在相应土地位置签章确认，被告在复议过程中通知原告进行了指正，原告在复议过程中没有对该证据提出异议，且认可测绘图中标注的时立学的宅基地和一处口粮地位置正确，在庭审过程中，被告也出示了该证据的原件，本院综合认定该证据来源与形式合法，可以作为本案定案的依据。原告提交的证据，系复件，虽然加盖了村委会的公章，但是内容涂改非常严重，明显无法认定为正式的统计材料，且证据内容也无法体现其与本案的关联性，本案对其证明效力不予认可。 根据上述有效证据，本院对鲁政土字[2007]1226号批复征收的范围内是否有原告时立学的口粮田作如下确认。从被告提交的复议询问笔录来看，原告在复议过程中认可时立学的口粮田均不在鲁政土字[2007]1226批复范围内，原告在诉讼中称，被告未明确询问的是征收前还是征收后土地状况，原告在复议过程中所称时立学口粮田不在鲁政土字[2007]1226批复范围内，系针对征收后的土地状况而言。但从复议询问笔录记载的内容来看，原告明确提出，“目前，他（时立学）的宅基地还在，他的两块口粮地都还在耕作”。可见，根据日常生活经验和语言表达习惯，原告在复议过程中提及的土地，在征收前后应该是稳定一致的，不存在征地前后的土地调整问题，即认可时立学口粮地不在鲁政土字[2007]1226批复范围内，原告在诉讼过程中改变上述陈述，但未能说明正当的理由，本院对原告的主张不予采信。 本院认为，被告收到行政复议申请后，在法定期限内履行了审查受理、提示补正、调查询问和审查决定职责，行政复议程序合法。本案审理的焦点问题是，被告认定原告与鲁政土字[2007]1226号批复没有法律上的利害关系，适用法律是否正确。 关于审理的焦点问题。本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”关于如何认定农村集体土地的权利人或者利害关系人，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起行政诉讼。”根据上述规定，作为集体土地所有人的集体经济组织或者村民委员会，与行政机关作出的涉及该村集体机土地的行政行为与利害关系，村委会或者集体经济组织不起诉或者复议的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼或者复议；土地所有人之外的土地使用权人或者实际使用人，只与行政机关作出的涉及其使用或者实际使用的土地土体的行政行为有利害关系。本案中，原告六人作为不过半数的村民，只与行政机关作出的涉及其使用或者实际使用的土地土体的行政行为有利害关系。本案中，鉴于原告的宅基地和口粮田均不在鲁政土字[2007]1226号批复征收的土地范围内，被告认定原告与该批复没有利害关系，行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请，适用法律正确。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告赵胜芹、时立明、时立学、宫本伟、王丕瑞、宫兆恒等六人的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告赵胜芹、时立明、时立学、宫本伟、王丕瑞、宫兆恒等六人共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  陈 伟 人民陪审员  郝海伦 人民陪审员  张 忠 二〇一七年十一月二十七日 书 记 员  郭 萍