贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔行终1073号上诉人（一审被告）兴仁县人民政府，住所地：兴仁县城北街道办事处民主路**。法定代表人方先红，县长。委托代理人刘成林，兴仁县人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（一审原告）胡兴龙，男，汉族。被上诉人（一审原告）罗凤春，女，其余情况同上。一审第三人张德学，男，回族。上诉人兴仁县人民政府因与被上诉人胡兴龙、罗凤春、一审第三人张德学土地权属确认行政不作为一案，不服黔西南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2016）黔23行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审原告胡兴龙、罗凤春一审诉称：一、争议地基本事实：1980年初，罗凤春之父罗兴国为户主向原××县牛角田村民委员会承包一块责任地，该地位于兴仁县城××办事处牛角田××组仓库对门，四至界线为东抵地坎，南抵罗兴明地界，西抵公路上面，北抵上坡小路，1998年第二轮土地延包时继续延包。罗凤春与胡兴龙于1993年结婚，1999年农历正月28日，罗凤春之母刘照芬将全家土地经营权平均分割给子女罗凤春、罗仕华、罗仕林、罗仕洋，原告分得上述土地并一直经营管理。2001年，罗仕林、罗仕华、罗仕洋将该地接近公路一侧挖了部分准备用作伙房，原告以取得了该地的使用权为由提出交涉，后经兴仁县城南司法所陈学亮等人调处，罗仕林、罗仕华、罗仕洋用书面方式明确表示该地属原告使用。2006年初，第三人张德学趁原告不在家之机，擅自在争议地上（罗仕华、罗仕林、罗仕洋已挖出的地基）建伙房。罗仕华、罗仕林阻止张德学时发生打架，张德学即停止建设。2009年初，争议地相邻右侧的罗仕华家土地被城南街道办事处征收，准备划拨给张德学作为宅基地。2011年12月，兴仁县城南街道办事处将罗仕华的土地进行平场，欲在竣工后交付张德学使用。平场过程中，挖机己越过罗仕华地界挖到原告管理使用的部分土地，原告立即提出异议，兴仁县城南街道办事处了解罗仕华的土地情况后就停止施工。此时，张德学提出争议地是兴仁县城南街道办事处划拨给其使用的宅基地，与原告争议至今。二、被告兴仁县人民政府不履行职责、行政不作为。2012年10月29日，原告向被告递交了《土地使用权行政确认申请书》。在原告的若干次催促下，被告于2014年10月9日才作出仁府行处字（2014）19号《关于罗凤春、胡兴龙与张德学土地权属争议的处理决定书》，将争议地确权归张德学所有。经向黔西南布依族苗族自治州人民政府申请复议，在复议过程中，被告于2015年1月13日又作出仁府行处撤字（2015）01号《关于撤回仁府行处字（2014）19号处理决定的决定书》。被告自行撤销仁府行处字（2014）19号处理决定后，在原告多次催促下，被告又于2016年2月26日作出仁府行处字（2016)2号《关于罗风春、胡兴龙与张德学土地权属争议的处理决定书》，决定“本案不作为土地权属争议案件，驳回申请人的土地权属申请”。原告不服，又申请复议，黔西南布依族苗族自治州人民政府于2016年6月2日作出州府行复决字（2016)13号《行政复议决定书》，决定“一、撤销被申请人兴仁县人民政府2016年2月26日作出的仁府行处字（2016)2号处理决定；二、责令被申请人重新依法作出行政行为。”被告收到该复议决定后于2016年6月28日作出《关于罗凤春、胡兴龙与张德学土地权属争议案件的告知书》并送达原告，明确表示不履行州府行复决字[2016]13号《行政复议决定书》的内容，被告属于典型的行政不作为。据此，请求判令被告在60日内对原告与第三人土地使用权确权一案依法作出行政行为，并承担案件诉讼费用。一审经审理查明：胡兴龙、罗凤春系夫妻，二人婚后从罗凤春家庭中分得一块责任地，该土地位于原××县备战仓库对面。被告为扩建公路及城市建设，2009年征收了罗凤春之兄罗仕华部分土地，2011年征收了第三人张德学部分土地。为了对张德学进行安置，被告将征收的罗仕华的部分土地划分给张德学作宅基地，胡兴龙、罗凤春对此提出异议，认为划分给张德学作宅基地的土地中有部分是他们的土地。双方争议土地位于兴仁县城××办事处城××社区荷花路，四至界线为：东抵国有土地（原罗仕华承包地，已被征收为国有），南抵孙志春地界，西抵荷花路，北抵张德学地界，面积37.4平方米。胡兴龙、罗凤春向被告申请对争议地确权。2014年10月9日，被告作出仁府行处字[2014]19号《关于罗凤春、胡兴龙与张德学土地权属争议的处理决定书》，将争议地确定归张德学管理使用。胡兴龙、罗凤春不服，向黔西南布依族苗族自治州人民政府申请复议。在复议过程中，被告于2015年1月13日自行撤销了[2014]19号处理决定。2016年2月26日，被告又作出仁府行处字[2016]2号《关于胡兴龙、罗凤春与张德学土地权属争议的处理决定书》，以本案不属于土地权属争议案件，驳回了原告的土地确权申请。原告不服该决定，向黔西南布依族苗族自治州人民政府申请复议，黔西南布依族苗族自治州人民政府于2016年6月2日作出州府行复决字[2016]13号《行政复议决定书》，撤销了被告作出的仁府行处字[2016]2号处理决定，并责令被告重新依法作出行政行为。2016年6月28日，被告作出《关于胡兴龙、罗凤春与张德学土地权属争议案件的告知书》，告知胡兴龙、罗凤春本案的争议焦点是争议地是否被征收，让胡兴龙、罗凤春提起行政征收之诉。胡兴龙、罗凤春认为被告不作为，遂提起诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，被告兴仁县人民政府作为县一级人民政府，对个人与个人之间的土地权属争议具有相应的管理职权。国土部《土地权属争议调查处理办法》第十条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。本案中，胡兴龙、罗凤春与张德学争议的土地位于兴仁县城××办事处城××社区荷花路，四至界线为：东抵国有土地（原罗仕华承包地，已被征收为国有），南抵孙志春地界，西抵荷花路，北抵张德学地界，面积37.4平方米，对此事实双方均认可。胡兴龙、罗凤春认为争议地是其从家庭内部分得的责任地，而张德学认为争议地是被告置换给他的宅基地。胡兴龙、罗凤春申请土地确权，其与争议地有直接的利害关系，也有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。因此，被告应对胡兴龙、罗凤春与张德学之间的土地权属争议作出处理。上述办法第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证；(二)人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；(五)其他有关证明文件。被告应依照上述规定，搜集案件证据，查清案件事实。本案中，被告作出《关于胡兴龙、罗凤春与张德学土地权属争议案件的告知书》，告知二原告本案的争议焦点在于争议地是否被征收，让二原告另行对此提起行政诉讼。但被告在《关于胡兴龙、罗凤春与张德学土地权属争议案件的告知书》及《行政答辩状》中均提到“争议地属于罗仕华的承包地，于2009年10月19日被征收转为国有土地，于2012年作为安置地划拨给张德学作宅基地使用。”据此可知，被告已经认定争议地被征收的事实，但却告知原告争议的焦点在于土地是否被征收，故此告知书的内容与其自述的内容相互矛盾。且，罗凤春兄弟罗仕华的土地被征收是事实，双方争议的焦点在于本案所涉争议土地是否包含在罗仕华被征收的土地中，争议土地究竟是二原告原来在分家析产中分到的土地，还是政府向罗仕华征收后用于安置第三人的土地，而非土地是否被征收。被告辩称争议土地已被征收，其依法应对该主张负举证责任，而非由原告提起行政诉讼来解决。故被告以告知书的形式让胡兴龙、罗凤春先行解决争议土地是否被征收的问题不妥。综上所述，被告应依法对胡兴龙、罗凤春与张德学之间的土地权属争议作出处理。胡兴龙、罗凤春起诉被告履行法定职责的请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：限被告兴仁县人民政府于90日内对原告胡兴龙、罗凤春申请的土地权属争议进行行政确认。案件受理费50元，由被告兴仁县人民政府承担。一审宣判后，兴仁县人民政府不服，向本院提起上诉，请求：１.撤销一审判决；2.判决驳回被上诉人胡兴龙、罗凤春的诉讼请求。事实和理由：一、一审判决没有事实基础。首先，根据一审法院对被上诉人证据的认定和采纳情况，被上诉人并没有证据证明其与涉本案争议土地有任何利害关系。被上诉人在一审中提交的证据均不能证明其对涉本案争议的土地享有任何权利，一审法院已对被上诉人用来证明其对争议土地享有管理权的证据3、4、5的关联性均不予采纳和采信，既然被上诉人对土地没有任何利害关系，其就没有申请土地确权的资格。其次，根据一审法院认定的事实：“被告为扩建公路及城市建设，2009年征收了罗仕华部分土地，2011年征收了第三人张德学部分土地。为了对张德学进行安置，被告将征收的罗仕华的部分土地划分给张德学做宅基地，胡兴龙、罗凤春对此提出异议，认为划分给张德学做宅基地的土地中有部分是他们的土地。”据此查明的事实，征收前本案土地使用权归罗仕华，征收后本案土地所有权系国有，使用权归张德学，本案土地权属无论征收前后均清楚明确，且均与被上诉人没有任何关系。既然本案土地权属明确，就无确权之必要。土地确权必须有两个事实基础，一是申请人与争议土地有直接的利害关系，二是土地存在争议。本案被上诉人没有任何证据证明其与本案土地有任何直接的利害关系，本案土地于征收前后其权属皆是清楚明确的，故一审法院据此支持被上诉人的请求判决上诉人进行本案土地确权没有事实基础。二、一审判决的认定与查明的事实自相矛盾。首先，一审判决已经查明被上诉人与本案土地没有任何的直接利害关系，但仅凭被上诉人认为本案土地是其从家庭内部分得的责任地的说辞，并没有任何其它证据证明，且一审法院在调查罗凤春之兄罗仕华时，已经证实本案土地并没有分给被上诉人。本案土地已经被征收，征收款罗仕华已经领取，其家庭内部分给被上诉人的土地另在他处，一审判决依然认定被上诉人与本案土地有利害关系是自相矛盾的。其次，一审判决已经查明本案土地权属明确，即征收前本案土地使用权归罗仕华，征收后本案土地所有权系国有，使用权归张德学，但依然认定本案土地纠纷属于权属纠纷也是自相矛盾。三、土地征收行为上诉人可证却不可判定，即上诉人可以提供相关证据去主张或证明土地征收行为的合法性、有效性，但却无权自己判定自己的土地征收行为的合法性和有效性。本案中纠纷实质是张德学出具了安置协议证明了土地已经以安置的方式批准其使用了本案的土地，兴仁县城南街道办事处也出具资料证明本案土地已经被征收并已安置给张德学的事实。被上诉人提出异议，认为本案土地没有被征收，政府无权安置给张德学。因此，上诉人才告知被上诉人，若你认为本案土地没有被征收，政府无权安置给张德学，应当提起行政诉讼或行政复议，对征收和安置行为的合法性和有效性进行判定，以判定结果定土地权属，此释明告知行为并无不妥。综上，请二审撤销一审判决，驳回被上诉人胡兴龙、罗凤春的诉讼请求。被上诉人罗凤春、胡兴龙二审答辩称：答辩人罗凤春的父亲罗兴国以农村土地联产承包户承包所在村组的农村土地一幅，县政府发有农村土地承包证。之后，罗凤春的叔父罗兴祥（已故）占据其中一幅建房后将房屋转让给钟兴国，钟兴国又将房屋转让给本案第三人张德学，张德学购房后因政府规划修路，该房屋被政府征收，后政府重新划地给张德学进行安置，而政府重新划的安置地有小部分（37.4平方米）与罗凤春分管的未被征用的承包地重合，双方因而发生争议。答辩人认为，纵观上诉人之前对本案的观点，本案的焦点问题是：在同一土地权属问题上，政府基于法律行为对一土地的权属问题分别设定了两个物权，既设定了一个农村土地承包权，又设定了一个国有土地使用权，两个物权人因此而发生争议（既答辩人和本案第三人张德学）。在是否存在哪种物权不明的情况下，一审法院判决上诉人在一定的期限内择一作出该土地的权属认定是符合本案实际的。其理由是：根据我国《宪法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》的相关规定，农民享有的土地承包经营权受法律保护，非经法定事由不能改变。问题是，上诉人首先明确了争议地属于答辩人的农村土地承包地，但又认为，如果该争议地被政府征用，且用于安置给第三人使用，就应该是第三人取得了国有土地使用权，进而推论答辩人如认为政府的征地行为侵犯了合同法权益，应就政府的征地行政行为提出行政救济或司法救济。因此，上诉人的逻辑是：争议土地不存在土地确权问题，要么是答辩人使用，要么是第三人使用，不需要政府确权。对争议土地是否发生了基于法律行为的物权变动，公民个人是不可能举出证据来证明的。只有政府公权利的介入，才能查清清楚是否发生了物权变动。因此，本案的另一关键问题是政府是否对争议土地依法进行了征用，而不是如果。所以，政府有义务查清争议的土地是否实施了征收，然后依法对争议土地权属进行确权。如果政府对自己是否实施了征用行为都无法判定，或无法判定自己的征用土地行为的合法性，然而又将矛盾交给公民个人，公民个人只有凭借自己私人力量来解决，这是法治社会所不容忍的。综上，一审法院判决上诉人在一定期限内作出该土地的权属认定是符合事实和法律的。请求二审法院判决驳回上诉人的上诉，维持一审判决。当事人各方向一审法院提供的证据材料已随案移送本院(一审法院卷宗)，二审未提交新的证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院认为，本案罗凤春、胡兴龙因与第三人张德学之间就土地权属产生争议，遂向上诉人兴仁县人民政府申请对争议地确权。2014年10月9日，上诉人作出仁府行处字[2014]19号《关于罗凤春、胡兴龙与张德学土地权属争议的处理决定书》，将争议地的管理使用权确定归张德学所有。胡兴龙、罗凤春不服，向黔西南布依族苗族自治州人民政府申请复议。在复议过程中，上诉人于2015年1月13日自行撤销了[2014]19号处理决定。2016年2月26日，上诉人又作出仁府行处字[2016]2号《关于胡兴龙、罗凤春与张德学土地权属争议的处理决定书》，以本案不属于土地权属争议案件，驳回了胡兴龙、罗凤春的土地确权申请。胡兴龙、罗凤春不服,向黔西南布依族苗族自治州人民政府申请复议，州人民政府于2016年6月2日作出州府行复决字[2016]13号《行政复议决定书》，撤销了上诉人作出的仁府行处字[2016]2号处理决定，并责令上诉人重新依法作出行政行为。2016年6月28日，上诉人作出《关于胡兴龙、罗凤春与张德学土地权属争议案件的告知书》，告知胡兴龙、罗凤春本案的争议焦点是争议地是否被征收，是否已被安置给张德学，需要当事人或利害关系人依法向黔西南布依族苗族自治州人民政府申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼进行认定。从上述事实来看，本案黔西南布依族苗族自治州人民政府于2016年6月2日作出行政复议决定，该行政复议决定撤销了上诉人作出的处理决定，并责令上诉人重新依法作出行政行为。而上诉人根据黔西南布依族苗族自治州人民政府州府行复决字[2016]13号《行政复议决定书》的要求，作出了《关于胡兴龙、罗凤春与张德学土地权属争议案件的告知书》，履行了黔西南布依族苗族自治州人民政府行政复议决定，重新作出了行政行为，告知书指出了本案的争议焦点及解决争议的程序和方法，并非不作为。现胡兴龙、罗凤春诉讼主张上诉人兴仁县人民政府不履行职责、行政不作为与事实不符。因此，被上诉人胡兴龙、罗春凤的一审诉讼请求应予驳回。综上，一审判决适用法律不当,本院予以纠正。上诉人兴仁县人民政府的上诉请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2016）黔23行初67号行政判决。二、驳回胡兴龙、罗凤春的一审诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由胡兴龙、罗凤春负担。本判决为终审判决。审判长  田一铭审判员  申有量审判员  安克佳二〇一七年十一月二十日书记员  李明勋