福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）闽03行初153号 原告念斌，男，1976年7月22日出生，汉族，住福建省平潭县。 委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。 委托代理人李肖霖，北京市炜衡律师事务所律师。 被告平潭县人民政府，住所地平潭综合实验区金井湾商务运营中心7号楼。 法定代表人林文耀，县长。 委托代理人陈晔，平潭县人民政府办公室工作人员。 委托代理人孙明，福建拓维律师事务所律师。 原告念斌诉被告平潭县人民政府行政复议一案，原告于2016年7月18日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，向被告送达起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2017年4月26日公开开庭审理了本案，原告念斌的委托代理人袁裕来、李肖霖，被告平潭县人民政府的委托代理人陈晔、孙明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年4月20日，原告念斌以平潭县公安局为被申请人，向平潭县人民政府提出复议申请，其复议请求为：“撤销被申请人2015年1月5日向福州市公安局出入境管理处出具《情况说明》的行政行为”（以下简称“对《情况说明》的复议申请”）。后念斌又于2015年4月30日以平潭县公安局为被申请人，再次向平潭县人民政府提出复议申请，其复议请求为：“撤销被申请人将申请人列为法定不批准出境人员向福州市公安局出入境管理处报备的具体行政行为”（以下简称“对报备行为的复议申请”）。2016年6月22日，平潭县人民政府作出岚政行复驳[2016]1号《驳回行政复议申请决定书》，将以上二行政复议申请合并审理，并认为申请人的行政复议申请属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定的情形，决定驳回申请人的行政复议申请。 原告念斌诉称：其于2014年11月14日向福州市公安局出入境管理处申请办理港澳通行证遭到拒绝，2015年2月14日，原告以福州市公安局出入境管理处为被告向福州市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，案件审理过程中，福州市公安局出入境管理处向福州市鼓楼区人民法院提交了一份平潭县公安局向福州市公安局出入境管理处出具的《情况说明》作为证据，内容是：“念斌，男，身份证号3501281976××××××××，属于平潭综合实验区平潭县公安局认定的法定不批准出境人员，从2014年9月1日开始报备。”原告认为，平潭县公安局将原告列为法定不批准出境人员没有事实和法律依据，于2015年4月20日、4月30日先后就平潭县公安局出具《情况说明》和报备行为向被告平潭县人民政府提起行政复议。2015年7月3日，被告以案情复杂为由，对二案分别作出延期审理通知，后又于2015年7月20日，对二案分别作出中止行政复议通知，直到2016年6月22日，被告才作出岚政行复驳[2016]1号《驳回行政复议申请决定书》，该行政复议决定没有事实和法律依据，程序严重违法：1、原告分别就平潭县公安局出具《情况说明》和报备两个行为申请复议，系两个不同案件，被告也分别受理，但被告最后却作为一个案件作出复议决定，没有法律依据；2、福建省高级人民法院（2012）闽刑终字第10号《刑事附带民事判决书》已经宣告原告无罪，平潭县公安局将原告列为法定不批准出境人员的报备行为，没有事实和法律依据；3、《情况说明》是对原告情况作出的行政证明，对原告权利义务有实际影响，且即使《情况说明》符合事实，被告也应在复议时从实体上认定该行为合法；4、复议程序严重违法，被告中止复议的理由不能成立。请求依法撤销被告2016年6月22日作出的[2016]1号《驳回行政复议申请决定书》，并判令其对原告的两个行政复议申请限期作出决定。 被告平潭县人民政府辩称：1、答辩人依法受理了原告的复议申请，并在法定期限内作出复议决定，两个案件合并审理不影响原告的权利义务，程序合法；2、答辩人依据平潭县公安局《情况说明》及已经生效的福州市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第69号《行政判决书》和福州市中级人民法院（2016）闽01行终218号《行政判决书》等证据，认定原告的行政复议申请不符合受理条件，事实清楚，证据充分；3、答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，作出驳回原告的行政复议申请决定，适用法律正确。答辩人作出的岚政行复驳[2016]1号《驳回行政复议申请决定书》事实清楚、证据确实、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。 被告平潭县人民政府在法定的举证期限内向本院提交证据及法律依据如下： A1、岚政行复驳【2016】1号《驳回行政复议申请决定书》复印件一份，拟证明该具体行政行为是被告作出的； A2、《情况说明》、福州市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第69号《行政判决书》、福州市中级人民法院（2016）闽01行终218号《行政判决书》复印件各一份，拟证明被告作出[2016]1号《驳回行政复议申请决定书》的事实依据。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项、第四十八条第一款第（二）项。 原告念斌在法定的举证期限内向本院提交如下证据： B1、念斌的身份证复印件一份，拟证明原告的身份； B2、岚政行复驳【2016】1号《驳回行政复议申请决定书》复印件一份，拟证明原告所诉的行政行为； B3、《行政复议申请书》、《证据清单》、《情况说明》、《行政诉讼答辩状》、《证据目录清单》、福建省高级人民法院（2012）闽刑终字第10号《刑事附带民事判决书》、岚政行复延[2015]2号《延期审理通知书》、岚政行复中[2015]2号《中止行政复议通知书》复印件各一份，拟证明原告就平潭县公安局将其列为法定不批准出境人员报备行为提出复议申请，被告延期审理和中止行政复议的情况； B4、《行政复议申请书》、《证据清单》、《情况说明》、《行政诉讼答辩状》、《证据目录清单》、岚政行复延[2015]1号《延期审理通知书》、岚政行复中[2015]1号《中止行政复议通知书》复印件各一份，拟证明原告就平潭县公安局向福州市出入境管理处出具《情况说明》的行为提出复议申请，被告延期审理和中止行政复议的情况。 经庭审质证，原告对被告提供的证据及法律依据的质证意见为：证据A1证明对象有异议，认为应当是原告所诉的行为；证据A2证明对象及合法性均有异议，认为《情况说明》没有提到报备系基于刑事侦查理由，且两份行政判决书不能作为证明被告作出驳回原告行政复议申请合法性的依据。对被告适用的法律法规没意见，但被告引用的具体法律条文存在错误。 经庭审质证，被告对原告提供的证据质证意见为：证据B1、B2的真实性、合法性、关联性没有异议；证据B3、B4真实性、合法性没有异议，但对证据B3、B4中除了岚政行复延[2015]1号《延期审理通知书》、岚政行复延[2015]2号《延期审理通知书》、岚政行复中[2015]1号《中止行政复议通知书》、岚政行复中[2015]2号《中止行政复议通知书》外其他证据的关联性均有异议。 结合双方提交的证据及案件情况，本院对证据A1、A2、B1、B2的真实性、合法性、关联性予以确认；对证据B3、B4的真实性、合法性予以确认，对证据B3、B4中除了《行政诉讼答辩状》和《证据目录清单》外其他证据的关联性予以确认。 结合有关证据，本院查明如下事实：2014年11月14日，念斌到福州市公安局出入境管理处行政服务中心窗口办理出入境手续。福州市公安局出入境管理处经核验信息，发现念斌于2014年9月1日被平潭县公安局列为犯罪嫌疑人，系法定不批准出境人员，决定不予受理念斌申请。2014年11月22日，念斌再次申请办理出入境手续，福州市公安局出入境管理处再次决定不予受理念斌申请。念斌向福州市人民政府申请行政复议，福州市人民政府于2015年2月9日作出榕政行复[2015]9号行政复议决定，维持不予受理决定。念斌遂以福州市公安局出入境管理处不履行出入境管理法定职责为由，于2015年2月14日向福州市鼓楼区人民法院提起行政诉讼。 念斌在其诉福州市公安局出入境管理处不履行出入境管理法定职责案件中，得知平潭县公安局于2015年1月5日向福州市公安局出入境管理处出具了《情况说明》一份，主要内容为：念斌（性别：男，身份证号：3501281976××××××××）属于平潭综合实验区平潭县公安局认定的法定不批准出境人员，从2014年9月1日开始报备。念斌遂于2015年4月20日以平潭县公安局为被申请人，向平潭县人民政府提出复议申请，请求撤销被申请人出具《情况说明》的行政行为。后念斌又于2015年4月30日以平潭县公安局为被申请人，再次向平潭县人民政府提出复议申请，请求撤销被申请人将其列为法定不批准出境人员向福州市公安局出入境管理处报备的具体行政行为。 平潭县人民政府受理前述二复议申请后，于2015年6月19日和2015年7月3日分别作出岚政行复延【2015】1号《延期审理通知书》和岚政行复延【2015】2号《延期审理通知书》，均以本案情况复杂，不能在规定的期限内作出行政复议决定为由，通知延期30日作出行政复议决定。2015年7月20日，平潭县人民政府针对二案件又分别作出岚政行复中【2015】1号《中止行政复议通知书》和岚政行复中【2015】2号《中止行政复议通知书》，均以因案件应以念斌诉福州市公安局出入境管理处限期依法办理出入境手续一案（即念斌诉福州市公安局出入境管理处不履行出入境管理法定职责一案）的审理结果为依据为由，自2015年7月23日起对两个案件分别中止审理。2016年6月17日，平潭县人民政府作出岚政行复恢[2016]1号《恢复审理通知书》，并通知念斌行政复议中止的原因已消除，从即日起恢复对行政复议案件的审理。 2016年6月22日，平潭县人民政府作出岚政行复驳[2016]1号《驳回行政复议申请决定书》，将申请人请求事项确定为撤销《情况说明》及将申请人列为法定不批准出境人员向福州市公安局出入境管理处报备的具体行政行为。岚政行复驳[2016]1号《驳回行政复议申请决定书》认为，因申请人以基本相同的理由，对同一被申请人提起两起行政复议申请，故决定合并审理。《情况说明》是刑事侦查机关向行政机关出具的一份单位证明，既不减少申请人权利，也不增加其义务，其所证明的事实已被福州市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第69号《行政判决书》及福州市中级人民法院（2016）闽01行终218号《行政判决书》查明为真实存在。因此，平潭县公安局出具《情况说明》的行为不是具体行政行为。平潭县公安局作为刑事侦查机关将申请人念斌认定为犯罪嫌疑人，列入法定不批准出境人员予以报备的行为，被上述两份《行政判决书》认定为属于刑事范畴。故申请人的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定的情形，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项规定的受理条件，故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。念斌不服岚政行复驳[2016]1号《驳回行政复议申请决定书》，以平潭县人民政府为被告，于2016年7月18日向本院提起行政诉讼。 2017年4月1日，平潭县人民政府对念斌作出《关于更正〈驳回行政复议申请决定书〉的通知》，告知将岚政行复驳[2016]1号《驳回行政复议申请决定书》第4页倒数第7行“不属于《行政诉讼法》第六条规定”更正为“不属于《行政复议法》第六条规定”，庭审中，念斌的委托代理人对该通知明确表示无意见。 本院另查明，福州市鼓楼区人民法院于2016年1月28日作出（2015）鼓行初字第69号《行政判决书》，认为平潭县公安局于2014年9月1日将念斌列为犯罪嫌疑人，福州市公安局出入境管理处据此作出不予受理决定，认定事实清楚。至于平潭县公安局因何事由将原告列为犯罪嫌疑人，能否将念斌列为犯罪嫌疑人以及该行为是否和生效的判决相抵触，均属于刑事范畴，不在福州市公安局出入境管理处的核查范围，也不属于本案的审查范围。据此，福州市鼓楼区人民法院判决驳回原告念斌要求被告福州市公安局出入境管理处限期办理出入境手续的诉讼请求。念斌不服判决提起上诉，福州市中级人民法院于2016年6月8日作出（2016）闽01行终218号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判，该判决已经生效。 本院认为，原告念斌以平潭县公安局为被申请人，分别就该局向福州市公安局出入境管理处出具《情况说明》以及进行报备两个行为申请行政复议，被告平潭县人民政府作为被申请人的同级人民政府，受理原告念斌上述二行政复议申请，复议主体适格。被告平潭县人民政府受理后，因案情复杂及需要以相关行政诉讼案件审理结果为依据，先后决定延长及中止上述二行政复议案件审理，在中止原因消除后及时恢复审理，并在法定期限内作出岚政行复驳[2016]1号《驳回行政复议申请决定书》，复议程序合法。原告念斌虽然就平潭县公安局的两个行为分别提起行政复议申请，但因这两个行为在主体上具有同一性，在内容及理由上具有高度的关联性和交叉性，故被告平潭县人民政府将二行政复议申请予以合并审理，并在处理结果一致的情况下，统一作出行政复议决定并无不当。根据已生效的福州市中级人民法院（2016）闽01行终218号《行政判决书》确认的事实，念斌于2014年9月1日被平潭县公安局列为犯罪嫌疑人，故该局将原告念斌列为法定不批准出境人员向福州市公安局出入境管理处报备的行为，以及该局向福州市公安局出入境管理出具《情况说明》的行为，均系该局基于刑事侦查目的而采取的行为，不宜认定为行政行为。被告平潭县人民政府在合并审理后，认定原告念斌的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项规定的受理条件，并依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回念斌的行政复议申请正确。审查中，本院发现被告平潭县人民政府作出的岚政行复驳[2016]1号《驳回行政复议申请决定书》中存在个别文字疏漏，但不损害原告念斌的实体权利，被告平潭县人民政府发现后已主动作出予以更正，且原告念斌的委托代理人在庭审中对此也无异议，本院予以指正。 综上，被诉行政行为主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告念斌的诉讼请求缺乏事实及法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告念斌的诉讼请求。 本案一审案件受理费人民币50元由原告念斌负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  翁奇任 审判员  陈金发 审判员  张鹏程 二〇一七年十一月二十日 书记员  郑颖颖 附适用本案的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 -11-