贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔23行初40号原告褚代功，男，1941年5月3日生，汉族，贵州省普安县人，普安县政法委退休干部，住普安县。委托代理人褚英姿，女，1975年4月18日生，汉族，贵州省普安县人，普安县工科局工作人员，住普安县，系原告之女。代理权限：一般授权。被告普安县人民政府，住所地：普安县盘水镇西街政府大院。法定代表人毛仕诚，县长。委托代理人陈官政，普安县人民政府办公室副主任。代理权限：特别授权。委托代理人周厚杉，贵州省泰和泰律师事务所律师。代理权限：特别授权。原告褚代功诉被告普安县人民政府（以下简称普安县政府）行政征收不作为一案，于2017年5月25日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，由审判员陈颜虹担任审判长，审判员陈蕊丽、王幼封参加评议，于2017年7月14日公开开庭审理了本案。原告褚代功及其一般授权委托代理人褚英姿到庭；被告普安县政府之特被授权委托代理人陈官政、周厚杉到庭参加诉讼。原告褚代功诉称，2013年8月，被告因普安县县城经贸片区旧城开发改造项目，需征用原告盆景园的国有出让土地。为支持县城建设，原告同意征收，但不同意被告以每平方米294元的评估价征收。理由是被告违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十九条以及住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条、第三十条第二款之规定，对原告盆景园的国有土地进行评估时程序和实体均严重违法，严重侵害原告权益，将每平方米两百多元征收的土地转手以每平方米四千元的高价出售给开发商，原告认为极不公平、不合理。故于2015年4月7日向黔西南布衣族苗族自治州中级人民法院提起行政诉讼，该院于2015年7月1日作出（2015）兴行初字第1号行政判决，判决书中认定普安县政府作出的普府发（2015）14号《普安县政府房屋征收补偿决定书》所依据的评估报告不合法，依据的征收决定错误，确定的补偿标准显失公平。判决撤销了该补偿决定，并限令被告于判决生效后90日内重新作出行政行为。后被告不服该一审判决，向贵州省高级人民法院提起上诉，该法院于2015年11月16日作出（2015）黔高行终第208号判决，维持上述一审判决。上述判决生效后，被告于2016年3月4日对原告下达了普府发（2016）7号《普安县政府房屋征收补偿决定书》，但被告藐视法院判决，故意将补偿价降为每平方米240元，比原先每平方米294元还要少50元。而被告原先的补偿价值已被判决为显失公平，现在被告给出的新补偿价格反而更加显失公平。原告对此当然不服，又向法院提起诉讼，黔西南布衣族苗族自治州中级人民法院作出（2016）黔23行初19号行政判决，撤销了被告普府发（2016）7号《普安县政府房屋征收补偿决定书》。原告于2016年11月9日收到该判决后，于2016年11月29日向被告递交了《房屋（土地）补偿申请书》，而被告至今未撤销普府发（2016）7号《普安县政府房屋征收补偿决定书》，亦未对原告作出补偿。被告的行为和事实，已构成不履行或拒绝履行其法定职责的违法行为。请求法院判决被告履行法定职责，给予原告公平补偿。原告褚代功在法定举证时限内提交的证据材料：第一组证据：1、普府发（2015）14号《普安县政府房屋征收补偿决定书》；2、普府发（2016）7号《普安县政府房屋征收补偿决定书》；3、黔西南布衣族苗族自治州中级人民法院（2015）兴行初字第1号《行政判决书》；4、贵州省高级人民法院（2015）黔高行终字第208号《行政判决书》；5、黔西南布衣族苗族自治州中级人民法院（2016）黔23行初19号《行政判决书》；拟证明：被告普安县政府作出的征收决定程序违法，补偿显失公平。黔西南布衣族苗族自治州中级人民法院撤销了被告的普府发（2015）14号《普安县政府房屋征收补偿决定书》，并判令被告重新作出行政行为。贵州省高级人民法院维持了黔西南布衣族苗族自治州中级人民法院的一审判决。被告重新作出的普府发（2016）7号《普安县政府房屋征收补偿决定书》又被黔西南布衣族苗族自治州中级人民法院撤销。第二组证据：1、普安县国土资源局于2003年3月14日同蒋先琴（系原告之妻）签订的《国有土地使用权出让合同》；2、普国用（盘）字第6-149号《国有土地使用证》；3、普安县建设局于2001年4月2日向蒋先琴颁发的《建设用地规划许可证》；4、被告普安县政府在原告户享有使用权的国有土地上建造房屋的照片；5、盆景园被毁前的景象照片；拟证明：涉案土地是原告合法取得的国有出让建设用地，土地用途为商业、游泳、娱乐用地。原告将该土地建设为盆景园后，被告未对该宗地进行赔偿，就建成商用住房。第三组证据：1、盆景园农家乐的《个体工商户营业执照》；2、原告褚代功拟写的《房屋（土地）补偿申请书》及收件人签收条；拟证明：涉案土地从出让之日起就经营商业、游泳、娱乐活动，并依法纳税，且原告向被告过递交补偿申请书。第四组证据：1、原告褚代功与普安县县城开发管理委员会（以下简称城管委）王松签订的《评估委托书》；2、原告发给普安县毛仕诚县长的短信；拟证明：双方委托北京国融兴华房地产评估有限公司，钱都交了后面政府又不同意。短信主要是证明原告向毛县长反应了该情况。第五组证据：1、原告褚代功拟写的《普安县政府不讲诚信的事实》；2、贵州省国资委资产评估机构备选库机构名单（上面标明了评估机构的备选顺序）；3、北京京城捷信房地产评估有限公司（以下简称捷信评估公司）作出的《土地估价报告》及原告据此自行书写的《复核评估申请书》；4、褚代功书写的《关于对征收补偿案件进行调解的请求书》；5、城管委、褚代功与捷信评估公司签订的《房地产估价委托合同》；拟证明：被告一直没有按时把评估费打给捷信评估公司，以至于评估报告现在才收到。第六组证据：1、原告褚代功拟写的《自原告与普安县政府因拆迁征地补偿发生纠纷以来，普安县政府不讲诚信、出尔反尔的事例不胜枚举》的文字材料；2、原告褚代功拟写的《关于对蒋先琴盆景园国有园林用地申请评估公司重新进行评估的座谈讲话摘录（根据座谈讲话录音整理）》；3、城管委出具的《关于褚代功（蒋先琴）户园林用地征收补偿的情况说明》；4、原告褚代功向黔西南州人民政府提交的《请求停止中止，恢复复议申请书》；5、普安县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出的普信联办复（2014）1号《关于褚代功反映问题的答复意见》；6、褚代功书写的《关于不服普安县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室关于褚代功反映问题的答复意见》；7、黔西南布衣族苗族自治州人民政府（以下简称黔西南州人民政府）作出的州府行复决字（2013）第72号《行政复议决定书》。拟证明：原告最近向政府及相关部门反映的情况以及被告普安县政府不作为的事实，被告没有同原告打过几次电话协商，原告还向黔西南州人民政府申请了复议。被告普安县政府辩称,一、普安县经贸片区旧城改造房屋征收项目合法。答辩人于2013年8月17日作出普府发（2013）24号《房屋征收决定》，对普安县经贸片区旧城改造项目规划区红线范围内国有土地上的房屋及附属物实施征收，蒋先琴（已去世）为使用权人的1140平方米的盆景园用地位于征收范围之内。普府发（2013）24号《普安县人民政府房屋征收补偿决定》于2013年8月19日进行公告，被答辩人对此未提出异议，征收决定依法发生法律效力。2013年10月1日，答辩人确定的房屋征收部门城管委与被答辩人褚代功签订了《补偿安置协议》，就其盆景园土地上的房屋达成安置补偿。同日，双方签订了《补充协议》，协议约定因双方对其盆景园用地的价值存在争议，就盆景园用地的补偿标准被答辩人可向法院起诉确定。2013年10月6日，城管委与被答辩人签订了《普安经贸片区被征收土地移交书》，被答辩人将被征收土地及房屋移交给城管委。从上述情况可知，被答辩人认可答辩人征收的合法性并签订了《补偿安置协议》，双方仅对盆景园用地的价值存在争议。二、答辩人一直与被答辩人积极协商，愿意对被答辩人进行合理补偿。被答辩人多次要求答辩人对其盆景园用地作出征收补偿决定，且黔西南州人民政府也责令答辩人作出征收补偿决定。答辩人分别于2015年2月4日、2016年3月4日向被答辩人下达了普府发（2015）14号、普府发（2016）7号《征收补偿决定》，然而因土地价值存在较大争议，上述补偿决定均被人民法院的生效判决以违反评估程序为由撤销。在普府发（2016）7号《征收补偿决定》被撤销后，答辩人一直积极与被答辩人协商重新选定评估机构进行用地价值评估。2017年3月，城管委、褚代功、捷信评估公司签订了《房地产估计委托合同》，合同约定城管委与褚代功共同委托捷信房地产评估公司对盆景园用地的市场价值进行评估。随后捷信房地产作出评估报告，被答辩人盆景园用地的评估单价为每平方米409元，总价值为人民币439094元。因该评估机构是双方共同委托，所以作出的评估结果答辩人予以认可，同意按照上述评估价值对被答辩人进行补偿。综上，本案中普安县经贸片区旧城改造项目征收合法，答辩人也一直与被答辩人积极协商，愿意对被答辩人的盆景园用地进行合理补偿，请求法院依法判决。被告普安县政府在法定举证时限内提交的证据材料：第一组证据：1、普府发（2013）24号《普安县政府房屋征收补偿决定》；2、普府办发（2013）107号《普安县政府办公室关于印发普安县县城经贸片区旧城改造房屋征收安置补偿方案的通知》及《普安县城经贸片区旧城改造房屋征收安置补偿方案》；3、公示照片。拟证明：普府发（2013）24号《普安县政府房屋征收补偿决定》及《普安县城经贸片区旧城改造房屋征收安置补偿方案》经过公示，依法生效。第二组证据：1、普国用（盘）字第6-149号《国有土地使用证》；2、普安县国土资源局于2003年3月14日同蒋先琴签订的《国有土地使用权出让合同》。拟证明：1、以蒋先琴为使用权人的面积为1140平方米的盆景园用地位于盘水镇××街，在经贸片区旧城改造范围内；2、该土地的用途是盆景园用地，并非建设用地；3、《国有土地使用权出让合同》证明原告取得该宗土地的出让金为23940元，期限是40年，原告已使用10年，而根据上述合同第9条的约定，政府提前收回使用权的，需根据使用年限及土地开发情况给予相应补偿。第三组证据：1、城管委与褚代功于2013年10月1日签订的《普安县经贸片区国有土地、房屋征收补偿安置协议（货币补偿）》；2、城管委与褚代功于2013年10月1日签订的《补充协议》；3、城管委与褚代功于2013年11月6日签订的《普安经贸片区被征收土地移交书》。拟证明：1、2013年10月1日，城管委与原告签订了《补偿安置协议》，就原告盆景园用地上的房屋达成安置补偿；2、双方于同日签订了《补充协议》，约定就盆景园用地的补偿标准原告可向法院起诉确定；3、2013年11月6日，城管委与原告签订《普安经贸片区被征收土地移交书》，原告将被征收土地及房屋移交给城管委。第四组证据：1、原告褚代功向城管委拟写的《请求下达补偿决定函》；2、普府发（2015）14号《普安县政府房屋征收补偿决定书》；3、普府发（2016）7号《普安县政府房屋征收补偿决定书》；4、贵州省高级人民法院（2015）黔高行终字第208号《行政判决书》；5、黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2016）黔23行初19号《行政判决书》。拟证明：应原告申请所下达的征收补偿决定被人民法院以评估程序不合法为由撤销。被告一直与原告就价值进行协商。第五组证据：1、城管委与褚代功于2017年3月3日签订的《确认书》；2、城管委、褚代功与捷信评估公司签订的《房地产估价委托合同》；3、捷信评估公司作出的《土地估价报告》。拟证明：1、2017年3月3日，城管委、褚代功签订《确认书》，同意委托捷信评估公司对原告土地价值进行评估，并与捷信评估公司签订《房地产估价委托合同》，2、捷信评估公司做出估价报告，原告盆景园用地的评估单价为409元/平方米，总价值为人民币437094元。通过庭审质证，经合议庭评议，对当事人提交的证据材料作如下认定：原告对被告提供的第一组、第二组证据无异议，但认为补偿方案显失公平，公示没有意义；原告对被告提供的第三组、第四组证据的真实性予以认可，但不认可第四组证据中证据3的合法性，因为已经被法院判决撤销；原告对被告提供的第五组证据的真实性予以认可，但对估价报告的结果不认可。本院对被告提供的五组证据真实性认可，但第四组证据中的证据2、3已被法院的生效判决所撤销，本院不认可其合法性。除上述两份证据外，对于被告提供的其余五组证据均予认可其真实性。被告对原告提供的第一组、第二组证据中的证据1-证据5的真实性予以认可，但不认可其证明目的，征收补偿决定恰好证明被告是一直在积极协商、作为，对第二组证据中的证据6不予认可；被告对原告提供的第三组证据中的证据1不认可其关联性，对第三组证据中的证据2真实性无异议，但是对证明目的有异议；被告对原告提供的第四组证据真实性认可，合法性和证明目的不认可；被告对原告提供的第五组证据中的证据1、3、4不认可其三性，对第五组证据中的证据2、5认可其三性，但不认可证明目的；被告对原告提供的第六组证据中的证据1、2、4不认可其三性，对第六组证据中的证据3、5、6认可其真实性，但不认可其证明目的。本院对原告提供的第一组中的证据1、2合法性不认可，因这两份证据均已被法院的生效判决所撤销，第一组证据中的其他证据是人民法院的生效判决，予以确认；对第二组、第三组、第四组证据认可真实性；第五组证据中的证据1与本案没有关联，不作认定，对第五组证据中的其他证据认可真实性；第六组证据中的证据1、2、6为原告自行书写，且与本案没有关联，不作认定，第六组证据中的其他证据认可真实性。经审理查明：被告普安县政府从2011年起确定金桥市场经贸片区为棚户区旧城改造项目，并采取公众代表抓阄的方式公开选定了贵州惠仕房地产评估有限公司（以下简称惠仕评估公司）为此次旧城改造项目的评估公司。2013年8月17日，被告作出普府发（2013）24号《普安县人民政府房屋征收决定》，决定对县城经贸片区项目规划区红线范围内国有土地上的房屋及附属物实施征收。蒋先琴（原告褚代功之妻，已于2004年病逝）《国有土地使用证》上载明的1140平方米盆景园用地在一期被征收范围内。2013年8月19日，被告委托惠仕评估公司对盆景园土地进行评估，惠仕评估公司于同年8月21日作出估价报告，评估单价为294元/平方米。原告于同年8月24日自行委托贵州磐基房地产评估有限公司对盆景园土地进行评估，贵州磐基房地产评估有限公司于同年8月27日作出估价报告，评估单价为2695元/平方米。2013年10月1日，原、被告签订了《普安县经贸片区国有土地、房屋征收补偿安置协议（货币补偿）》及《补充协议》，双方就没有争议的部分达成补偿协议。2013年11月6日，原、被告签订了《普安经贸片区被征收土地移交书》，原告将被征收土地和房屋腾空交给被告，并享受了相关奖励。但双方对1068.69平方米的国有土地补偿价值一直存在争议，原告多次要求被告对争议土地作出征收补偿决定，被告以已签订了《普安县经贸片区国有土地、房屋征收补偿安置协议》（货币补偿）及《补充协议》为由拒不作出，后原告向黔西南州人民政府申请行政复议，政府于2014年12月11日作出行政复议决定，责令被告作出行政征收补偿决定。2015年2月4日，被告作出普府发[2015]14号《普安县政府房屋征收补偿决定书》，决定按照评估价294元/平方米对有争议的1068.69平方米土地进行补偿。原告不服向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月1日作出（2015）兴行初字第1号《行政判决书》，判决撤销普府发[2015]14号《普安县政府房屋征收补偿决定书》，限令普安县政府于该判决生效后90日内重新作出行政行为。双方当事人对该判决均不服，提起上诉。贵州省高级人民法院于2015年11月16日作出黔高行终字第208号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。之后，被告委托惠仕评估公司进行重新评估，新的评估报告根据普安县国土资源局的意见将争议补偿土地按照农用园地标准进行评估，评估单价为240元/平方米。2016年3月4日，被告根据新的评估报告作出普府发[2016]7号《普安县政府房屋征收补偿决定书》，决定按照评估价240元/平方米对原告褚代功进行补偿。原告对此不服，再次诉至法院，黔西南布衣族苗族自治州中级人民法院于2016年9月29日作出（2016）黔23行初19号《行政判决书》，判决撤销了被告普安县政府于2016年3月4日作出的普府发（2016）7号《房屋征收补偿决定书》。原告收到该判决后，于2016年11月29日向被告递交了《房屋（土地）补偿申请书》，请求被告政府给予原告公平补偿。2016年12月20日，原告褚代功与城管委签订了《评估委托书》，双方约定共同委托北京国融兴华房地产土地评估有限公司对争议土地进行评估，后因双方对是否应委托该评估公司产生争议，最终未能达成一致意见。2017年1月21日，原告褚代功与城管委从贵州省国资委资产评估机构备选库机构名单（A类）中共同摇号选定了十家评估机构，其中捷信评估公司排序第二。2017年3月3日，原告褚代功与城管委签订《确认书》，《确认书》载明：“双方同意共同选定捷信评估公司作为评估机构进行评估，评估公司所需的前期费用由城管委先行支付，待评估活动结束后，双方再对本次评估所产生的费用进行磋商。”后双方根据该《确认书》同捷信评估公司签订了《房产估价委托合同》，合同约定城管委、褚代功共同委托捷信评估公司对争议土地价值进行评估，估价期日为2013年8月19日，评估费总额二万八千元。捷信评估公司于2017年6月21日作出《土地估价报告》，争议补偿土地的评估单价为409元/平方米，评估总价为437094元。本院认为，本案争议的焦点是适格被告如何认定；被告普安县政府是否存在征收原告土地后，未给予原告补偿的行为；该行为是否合法。关于本案适格主体的问题。被告普安县政府于2013年8月17日作出了普府发（2013）24号《普安县政府房屋征收决定》，决定对红线范围内的国有土地上房屋及附属物实施征收，城管委是普安县政府下属负责具体征收、补偿的工作部门。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第四条的规定，县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，同时在征收过程中，应当对被征收人给予公平补偿。根据该规定，被告作为县级人民政府，负有对原告进行公平补偿的法定职责，而城管委作为其派出机构，不具备行政诉讼的被告主体资格。据此，普安县政府是本案适格被告。关于被告普安县政府是否存在征收原告土地后，未给予原告补偿的行为是否合法的问题。被告决定对原告盆景园用地进行征收后，于2013年8月19日第一次委托了惠仕评估公司进行评估，评估单价为294元/平方米。对于没有争议的部分，双方签订了补偿安置协议及补充协议，进行了实际征收和部分补偿。对于有争议的部分，被告于2015年2月4日作出《征收补偿决定书》，决定按照评估价294元/平方米对有争议的1068.69平方米土地进行补偿。该《征收补偿决定书》已被法院生效判决所撤销。之后，被告第二次委托了惠仕评估公司进行重新评估，2016年3月4日，被告根据新的评估报告重新作出《征收补偿决定书》，决定按照评估单价240元/平方米对原告褚代功进行补偿。该《征收补偿决定书》也被法院的生效判决所撤销。在被告第二次征收补偿决定仍被法院生效判决撤销后，原告于2016年11月29日向被告递交了《房屋（土地）补偿申请书》，请求被告政府给予原告公平补偿。一、被告在原告起诉之前仅对没有争议的部分进行了补偿，而对于有争议的部分，被告两次作出了征收补偿决定，两次决定虽均被人民法院的生效判决所撤销，但同时证明被告在此期间内并非不履行其法定职责，只是因其履行不当才导致征收决定被撤销。二、被告的第二次征收补偿决定被撤销后，原告提交了《房屋（土地）补偿申请书》，依据该申请，原告与城管委于2016年12月20日签订了《评估委托书》，约定共同委托北京国融兴华房地产土地评估有限公司对争议土地进行评估，因双方对委托该评估公司有争议，最终未能达成一致意见。2017年1月21日，双方共同摇号选定了十家评估机构，于2017年3月3日双方签订《确认书》，同意共同选定捷信评估公司作为评估机构进行评估，后双方根据该《确认书》同捷信评估公司签订了《房产估价委托合同》。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条之规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，其他被征收人及原告的被征收房屋的补偿已经结束。现仅是原、被告双方对盆景园用地产生争议，并不涉及其他被征收户，在此情况下通过摇号方式确定评估机构，最终经双方同意选定捷信评估公司的方式并无不当。本案中，原告于2017年5月25日向本院提起行政诉讼，此时捷信评估公司尚未作出估价结论，被告需待估价结果出来后才能依法履行其法定职责，因此被告不存在不履行法定职责的情形。同时，捷信评估公司于2017年6月21日作出了《土地估价报告》，原告对该评估机构的评估结果不认可，可根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款以及住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条之规定，自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估，并提出书面复核评估申请，指出评估报告存在的问题。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。另外，对于被告辩称要求确定合理补偿标准不属于本案的审查范围。综上，原告褚代功认为被告不履行法定职责的理由不成立，对其的诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告褚代功的诉讼请求。案件受理费50元，由原告褚代功承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  陈颜虹审判员  王幼封审判员  陈蕊丽二〇一七年十一月二十四日书记员  杨 艳