北京市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京03行终668号上诉人（一审原告）李亮，男，1967年5月6日出生，汉族，住北京市顺义区。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人仲科，男，北京市规划和自然资源委员会干部。委托代理人杨琨，国浩律师（北京）事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜成门内大街64号。法定代表人陆昊，部长。委托代理人朱征铮，女，中华人民共和国自然资源部干部。上诉人李亮因诉被上诉人北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）不履行法定职责及中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）行政复议决定一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初240号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。李亮诉请一审法院撤销市规自委2019年11月25日作出的编号为2019013的《国土资源涉嫌违法行为举报事项告知书》（以下简称被诉告知书）；判令市规自委履行对李亮发出的《查处违法占地立案申请书》中违法占地行为进行查处的职责；撤销自然资源部于2020年3月18日作出的自然资复议[2020]91号（决）《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）。一审法院经审理查明：2018年11月，李亮及北京市顺义区杨镇地区×村（以下简称×村）村民刘某向市规自委提交《查处违法占地立案申请书》，申请市规自委对顺义区×工业区内违法占地案件依法立案查处。2019年2月1日，市规自委顺义分局向李亮、刘某作出20184045号《国土资源涉嫌违法行为举报事项告知书》，告知李亮及刘某，其二人请求查处的顺义区×工业区内违法占地的6块土地经现场核查，并查阅相关资料，未提供合法用地手续，市规自委顺义分局将按程序进行立案查处。同年12月25日，李亮及刘某再次向市规自委提交《查处违法占地立案申请书》，申请市规自委对顺义区×工业区内违法占地案件依法立案查处。市规自委顺义分局于2019年2月27日作出201940002号《国土资源涉嫌违法行为举报事项告知书》（以下简称201940002号告知书），告知李亮及刘某，其二人请求查处的顺义区×工业区内8宗地块依法立案查处的问题，经现场核查，并查阅相关资料，6家公司未提供合法用地手续，另反映地域内不存在×技术开发中心，不存在市政、绿化、公共建设设施违法用地。对于无合法用地手续的地块，市规自委顺义分局将按程序依法依规处理。李亮及刘某对201940002号告知书持有异议，向一审法院提起行政诉讼，要求法院确认市规自委未履行监督执法职责违法，责令市规自委出具案件处理决定书。一审法院经审理后查明，李亮与刘某为×村村民，持有土地承包经营权证书，证书中无土地四至，通过提交的相关民事、行政判决及各自的陈述意见，显示×村的土地承包采用先确权，再流转，后分地的形式，目前李亮、刘某仅进行了确权未分地。2019年8月，一审法院作出（2019）京0112行初259号行政裁定书，以李亮、刘某不具有提起该案行政诉讼的主体资格为由裁定驳回李亮及刘某的起诉。李亮及刘某不服（2019）京0112行初259号行政裁定书，向本院提起上诉，本院裁定维持，（2019）京0112行初259号行政裁定书已生效。2019年9月，李亮向市规自委递交《查处违法占地立案申请书》，要求市规自委对市规发[2004]1495号《关于顺义区×工业用地控制性详细规划的批复》中公共设施用地8．37公顷，市政公用设施用地3．35公顷，绿化用地13．63公顷，道路用地21．9公顷的违法占地问题依法立案查处。2019年11月25日，市规自委作出被诉告知书，主要内容为“经核查×工业开发中心未经批准，占用顺义区×村集体土地进行建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，应属非法占地行为。我委已责由我委顺义分局对上述非法占地行为依法依规进行查处。”李亮不服市规自委作出的被诉告知书，于2020年1月20日向自然资源部邮寄《行政复议申请书》，要求撤销市规自委作出的被诉告知书，并责令市规自委对李亮发出的《查处违法占地立案申请书》中违法占地行为进行查处。自然资源部在收到李亮的行政复议申请后，向市规自委发出《行政复议通知书》，要求市规自委在收到行政复议申请书副本之日起10日内提出书面答复及作出被诉告知书的证据、依据和其他有关材料。后市规自委向自然资源部提交了《行政复议答复书》及相关证据。2020年3月18日，自然资源部作出被诉复议决定，认为被诉告知书事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法，内容适当，决定予以维持。一审裁定认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，其中为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于与行政行为有利害关系。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。李亮作为×村村民，对于违法占用本村土地的行为具有举报的权利，但并不当然享有提起行政诉讼的权利。经审查，李亮虽持有土地承包经营权证书，但现有证据不能证明其所持证书中载明的土地与涉案土地相对应，李亮亦认可并未实际分得承包土地。故无法认定李亮系涉案土地的使用权人或者实际使用人，亦无法认定李亮符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定中的主体资格。因此李亮无权提起本案诉讼，且被诉告知书对李亮的合法权益明显不产生实际影响，李亮的起诉应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回李亮的起诉。李亮不服一审裁定，向本院提起上诉。其事实和理由为：一、一审法院遗漏了重要事实，即上诉人不仅是土地使用权人，也是承包土地的实际权利人。上诉人提交的土地承包经营权证书证实上诉人系涉案土地上的村民，在该村享有一定的土地经营权，而上诉人没有实际经营该土地系因涉案土地上存在严重违法行为。村委会也是按照土地承包经营权证书载明的面积给予村民相应的福利待遇，只是上诉人认为该福利待遇与实际经营土地的收益相比较低。同时×村耕地面积4115．933亩，人口1850人，人均确权面积0．8亩，与实际应确权2．225亩严重不符，上诉人不予认可且未领取收益，上诉人明显与本案有直接利害关系。二、一审法院适用法律明显存在错误。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，上诉人作为村集体经济组织成员，既是村集体土地承包权人，也是实际收益人，可以直接提起行政诉讼，一审适用法律明显错误。请求二审法院撤销一审裁定，直接改判支持上诉人一审诉讼请求。本院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。李亮要求市规自委履行违法占地查处职责，但现有证据并不能证明其所持土地承包经营权证书所载明的土地与涉案土地相对应，且其认可并未实际分得承包土地以及实际经营，故无法认定李亮系涉案土地的土地使用权人或者实际使用人，亦无法认定其符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定的主体资格。因此，李亮不具有提起本案履责之诉的原告主体资格，一审法院裁定驳回其起诉并无不当，本院予以维持。李亮的上诉请求缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二〇年九月三日法官助理 刘 毅书 记 员 张 怡