中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申6395号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：丁正兴，男，1948年9月28日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区。委托诉讼代理人：丁正军（系丁正兴之弟）。委托诉讼代理人：刘桂芹，北京市东卫律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：乌鲁木齐市新市区人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市四平路创新广场*座。法定代表人：郝建民，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：马占军，该区人民政府征收办科员。委托诉讼代理人：张军，北京盈科（乌鲁木齐市）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：乌鲁木齐市高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）委员会地窝堡乡人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。法定代表人：尼加提·艾山，该乡人民政府乡长。委托诉讼代理人：汤振伟，该乡人民政府副乡长。委托诉讼代理人：张军，北京盈科（乌鲁木齐市）律师事务所律师。再审申请人丁正兴因诉乌鲁木齐市新市区人民政府（以下简称新市区政府）、乌鲁木齐市高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）委员会地窝堡乡人民政府（以下简称地窝堡乡政府）行政协议一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院（2016）新行终219号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。一、二审法院查明：2011年1月28日，丁正兴取得新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区安宁渠路一处土地面积为7146.77平方米、证号为乌国用（2011）第0029436号的国有土地使用权。2015年7月26日，乌鲁木齐高新技术产业开发区管理委员会、新市区政府作出《关于乌鲁木齐国际机场改扩建项目用地范围内停止一切建设的通知》，告知对乌鲁木齐国际机场改扩建项目用地范围内停止一切建设。同年7月28日，乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）房屋征收与补偿管理办公室（土地征收与补偿管理办公室）向地窝堡乡政府作出乌高（新）征办函［2015］77号《关于做好乌鲁木齐机场改扩建项目用地征收拆迁委托书》，该委托书载明：乌鲁木齐机场改扩建项目建设位于地窝堡乡小地窝堡村和宣仁墩村，土地面积约1010.8公顷（折合15162亩）。按照高新区（新市区）乌鲁木齐机场改扩建征地拆迁安置工作指挥部安排部署，现委托地窝堡乡政府负责征收拆迁补偿等具体事宜，做好被征收人的补偿安置工作。同年8月27日，地窝堡乡政府下发《关于乌鲁木齐机场改扩建项目用地范围内企业停产停业和自行搬迁的通知》。2015年11月5日，地窝堡乡政府与丁正兴签订《建筑物征收补偿协议书》（以下简称《协议》），地窝堡乡政府受委托对丁正兴位于安宁渠路10号上建筑物及附属物进行征收并签订协议：征收补偿标准依据新疆维吾尔自治区国土资源厅《关于印发的通知》、乌鲁木齐市人民政府办公厅《关于印发国家自治区及市重点建设项目涉及集体土地征收补偿办法的通知》等相关文件，由地窝堡乡政府对丁正兴被征收建筑物及附属设施实行一次性货币补偿；依据评估结果，对丁正兴被征收建筑物及各项附属设施评估价值为7,116,499元；协议签订当日内，丁正兴将被征收建筑物相关批建手续交付地窝堡乡政府后，由地窝堡乡政府向丁正兴一次性支付征收补偿全款的60%，即4,269,899元，剩余40%，即2,846,600元，由丁正兴将被征收建筑物在规定时间内交付并经地窝堡乡政府正常接收后付清；因对建筑物及附属物征收所产生的债权债务及直接间接损失均由丁正兴自行承担。同日，地窝堡乡政府与丁正兴签订的《搬迁费补充协议（附件）》载明：搬迁费依照评估报告结果为40,000元。2015年11月5日，丁正兴领取了《协议》约定的补偿款及搬迁费。现丁正兴向新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院提起诉讼，请求确认其与地窝堡乡政府签订的《协议》违法无效。一审法院认为，经庭审中释明，丁正兴坚持诉讼请求为依法确认《协议》违法无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”的标准是，被诉行政行为的违法情形已重大且明显到任何有理智的人均能够判断的程度，不必经法院等权威机构确认，公民就可以根据自己的判断而不服从。本案被诉协议系丁正兴与地窝堡乡政府签订，且协议签订后，地窝堡乡政府已将约定的征收补偿款向丁正兴支付完毕，丁正兴亦在庭审中予以认可，被诉协议显然不符合“重大且明显违法”的标准，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条确认无效之情形；《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项中的“胁迫”是指行为人以将要发生的损害或者以直接实施损害相威胁，使对方当事人产生恐惧而与之订立合同，必须是受胁迫者因胁迫行为而违背自己的真实意思与胁迫者订立合同。本案中，丁正兴并未提供充分证据证实新市区政府、地窝堡乡政府存在胁迫行为足以导致其违背自己的真实意思而签订《协议》。该协议的签订及实际履行亦并不损害国家利益，不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项确认合同无效之情形。此外，丁正兴亦未提供证据证实被诉协议的签订存在《中华人民共和国合同法》第五十二条其他几项规定之情形，丁正兴的诉讼请求不能成立。新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条之规定，作出（2016）新01行初210号行政判决，驳回丁正兴的诉讼请求。丁正兴不服，向新疆维吾尔自治区高级人民法院提起上诉。二审法院认为，本案二审的审查焦点为《协议》是否无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“不具有行政主体资格”指的是完全不具备行政主体资格的情形，区别于有行政主体资格但无相应职权的情形，同时该条款中的“重大且明显违法”指的是行政行为存在一般正常的有理智的人都足以判断的违法性。本案中，新市区政府和地窝堡乡政府均属于政府的一级行政机关，依法具有行政主体资格。新市区政府及地窝堡乡政府在征收过程中均履行了一定程序，故被诉协议的签订主体以及内容亦不符合“重大且明显违法”的标准。丁正兴提供的录音及笔录均达不到足以使其产生违背自己真实意思表示而签订《协议》的程度，因而不符合法律规定的合同无效条件。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，该院予以支持。丁正兴的上诉理由及请求缺乏事实和法律依据。新疆维吾尔自治区高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，作出（2016）新行终219号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。丁正兴不服，向本院申请再审。丁正兴申请再审称，被诉协议系其受胁迫所签，且被诉协议为地窝堡乡政府单方制定，内容显失公平，存在隐瞒主要事实的情形；案涉征收行为存在对被征收房产的面积和性质评估错误、评估程序违法、评估报告未遵循房地一体原则等违法情形；地窝堡乡政府未给予其临时安置、停产停业补偿、拆迁补助和奖励，4万元搬迁费用过低。请求：1.撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院（2016）新行终219号行政判决；2.改判《协议》无效。本院经审查查明，2015年11月20日，乌鲁木齐市人民政府作出乌政通〔2015〕28号《关于征收高新区（新市区）宣仁墩村集体土地的通告》，经自治区发展和改革委员会新发改交通〔2015〕1813号及自治区国土资源厅新国土资预审字〔2015〕79号预审批复，将乌鲁木齐机场改扩建项目所涉征地的面积、四至、征收土地用途、征收补偿安置标准等进行了公告。受乌鲁木齐市高新区（新市区）房屋征收与补偿管理办公室（土地征收管理办公室）的委托，由新疆北斗力合测绘信息技术有限责任公司对坐落于乌鲁木齐市××区（××区）地窝堡乡××村的产权人为丁正兴的房屋建筑面积进行测算后，于2015年9月作出新北斗力合测字（2015）第07003-8-14号《房产面积测绘报告》，认定该总建筑面积为5322.47平方米。由新疆华远房地产评估有限公司对以上房屋及附属设施进行估价，于2015年9月7日作出新华远（2015）估字第00674-394号《房地产估价报告》，估价方法为成本法，估价结果为7,116,499元，其中房屋现值为5,975,576元，附属物价值为1,140,923元。本院认为，本案的主要争议焦点是：被征收房屋补偿标准、面积、性质等的认定问题；补偿种类和数额问题；被诉协议是否无效的问题。一、有关被征收房屋补偿标准的认定问题。丁正兴主张，因涉案土地性质为国有，地窝堡乡政府在被诉协议中依据集体土地征收补偿标准对其进行补偿，该补偿依据错误。新市区政府称，因涉案工程所涉土地大部分为集体土地，只有少量国有土地，地窝堡乡政府在被诉协议第二项所约定的补偿标准为集体土地征收补偿标准，但对于丁正兴依法取得的国有土地上房屋实际上适用了国有土地上临时建筑物的补偿标准。经查，丁正兴房屋所涉《房地产估价报告》中的《房地产估价结果报告书》第八项评估依据是《中华人民共和国城市房地产管理法》，且《分户评估结果一览表》中对框架结构的房屋补偿标准为每平方米1100-1200元，而被诉协议所涉《自治区重点建设项目征地拆迁补偿标准》中对于房屋项下的最高档补偿为楼房中的框架结构，其补偿标准为每平方米800-900元。《分户评估结果一览表》中其他不同结构房屋的补偿单价均高于《自治区重点建设项目征地拆迁补偿标准》中所确定的补偿单价。因此，丁正兴诉称补偿标准错误的理由不能成立。二、有关被征收房屋面积的认定问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”本案中，因涉案房屋未取得权属证书，未在房屋登记簿上记载，新市区政府提供的14号《房产面积测绘报告》及394号《房地产估价报告》系有资质机构所作，故对于以上报告所得结论予以认定。丁正兴提供的9147号《公证书》为其单方自行测量并申请证据保全所作公证，测量人无测量资质，且该公证书中的《公证处现场工作记录》中载明：“附：……该《现场简图》仅简单反映现场情况及数据，不作为专业制图依据。”故9147号《公证书》不能作为本案的定案依据。丁正兴诉称，被诉协议所涉被征收房屋的面积有误的理由难以成立。三、有关被征收房屋性质的认定问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑物进行调查、认定和处理，对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，丁正兴在被诉协议签订过程中及本案一、二审中均未提供有关房屋的规划审批、建设审批、涉案房屋权属证书等证据，其提供的证据亦不足以证明被征收房屋的性质为合法的生产经营性建筑，故新市区政府对该建筑认定为临时建筑并无不当。四、有关被征收房屋应适用的评估方式问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条第一、二款规定：“注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估；被征收房屋是在建工程的，应当选用假设开发法评估。”本案中，因涉案房屋被认定为临时性建筑，对于临时性建筑只进行房屋重置价格的补偿。新市区政府对涉案房屋以成本法予以评估与法不悖。丁正兴诉称，涉案被征收房屋用于生产经营，应当依照市场法的方法进行评估的理由不能成立。五、有关补偿种类和数额的问题。丁正兴主张对涉案房屋征收未给予其临时安置补偿、停产停业补偿、拆迁补助和相关的奖励费用，且4万元搬迁费不足以支付实际搬迁花费。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十二条的规定，选择房屋产权调换的被征收人在产权调换房屋交付前才能获得临时安置费或者提供周转用房。因本案的补偿方式为货币补偿，故不存在给予临时安置补偿的问题。同时，停产停业损失是对经营性损失、遣散工人等费用的补偿，应由被拆迁人申请，并附有关利润、纳税、用工及薪酬等证明材料，经有关政府部门审核后确定。丁正兴提供的证据不足以证明其损失，且其在该协议第六项放弃了该项权利，故新市区政府未给予停产停业损失补偿亦无不当。在该次征收中，征收决定及相关公告中均未规定给予被征收人奖励及奖励办法，且被诉协议中也无条款约定给予奖励，故对其该主张不予审查。4万元搬迁费系新疆华远房地产评估有限公司在对涉案房屋进行现场勘查后评估作出，且地窝堡乡政府与丁正兴就此费用已达成搬迁费补充协议，故对该费用数额予以认可；丁正兴主张被诉协议所涉补偿系针对地上附着物所作补偿，违反了“被征收房屋的价值评估应当遵循房屋所有权与土地使用权一体处分的原则”。新市区政府、地窝堡乡政府将房屋所有权与土地使用权分开补偿虽有不当，但对土地使用权的补偿工作正在进行之中，且该情形并未损害丁正兴的合法权益。六、被诉协议是否无效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案中，地窝堡乡政府受新市区政府的委托，有权具体实施涉案土地的收回及补偿事宜，故本案不存在行政行为的实施主体不具有行政主体资格的问题；经审查，涉案机场扩建项目经发布征收通告、通知等文件，进行涉案地上建筑物的测算和评估过程，并与丁正兴签订了《协议》，对补偿范围、补偿金额、补偿办法等均作了约定，且征收补偿款已经实际支付。因此，新市区政府及地窝堡乡政府在征收过程中均履行了一定程序，被诉协议的签订不存在没有依据等“重大且明显违法”的问题。丁正兴提供三份录音及整理笔录作为证据，证明被诉协议系其受胁迫所签订，协议符合《中华人民共和国合同法》第四十二条、第五十二条规定的情形，故被诉协议无效。《中华人民共和国合同法》第四十二条所规定的合同订立过程中存在给合同相对人造成损害，属于应当承担损害赔偿责任的情形而非合同无效情形，因此本案不适用该规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。经审查，三份录音及整理笔录中用语虽有不妥，但不足以达到胁迫丁正兴违背其真实意思表示而签订协议的目的。被诉协议亦不存在违反法律、行政法规的强制性规定的情形，二审法院以丁正兴请求确认被诉协议无效的理由无充分、确凿的证据支持为由，驳回上诉，维持一审驳回诉讼请求的判决，并无不当。综上，丁正兴的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：驳回丁正兴的再审申请。审 判 长  张 明审 判 员  杨永清审 判 员  李 涛二〇一七年十一月十日法官助理  孙 阳书 记 员  陈欣儿