成都市新都区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川0114行初135号 原告张吉昌，男，1967年8月10日出生，汉族，住成都市龙泉驿区。 委托代理人张家宏，四川信诺达律师事务所律师，一般授权代理。 委托代理人谢丽，四川信诺达律师事务所律师，一般授权代理。 被告成都市龙泉驿区规划管理局，住所地四川省成都市龙泉驿区龙泉镇商业街，统一社会信用代码115101127826716843。 法定代表人程新良，局长。 出庭代表人张彬，执法科科长。 委托代理人游洪耀，四川德斯普律师事务所律师，特别授权代理。 委托代理人王静，四川德斯普律师事务所律师，一般授权代理。 原告张吉昌诉被告成都市龙泉驿区规划管理局行政撤销一案，本院于2017年9月18日受理后，依法组成合议庭，于2017年10月25日公开开庭进行了审理，原告张吉昌及其委托代理人张家宏、谢丽，被告成都市龙泉驿区规划管理局工作人员张彬、委托代理人游洪耀到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年9月14日，被告成都市龙泉驿区规划管理局向原告张吉昌作出《限期拆除违法建设决定书》，责令原告张吉昌于2017年9月24日前拆除违法建设，原告张吉昌不服该决定书特向本院提起诉讼。 原告张吉昌诉称，被告要求限期拆除的行为违法，1.原告依法申请并合法修建的房屋，依法应当享有物权并受法律保护；2.原告对其依法承租的堰塘享有使用权及对经村委会及村民同意修建的房屋依法享有所有权；3.原告的农家乐系办理了相关证照的合法经营，并无任何违法违建行为；4.被告作出的《限期拆除违法建设决定书》是一种行政处罚措施，但被告作出该决定前剥夺了原告依法享有的知情、陈述与申辩、申请听证等权利，行政处罚程序违法。同时，根据《行政处罚法》第29条之规定，从房屋主体结构建成之日起2年后，就不能够将其认定为违章建筑。此外，被告具体行政行为目的不正当，因原告未就拆迁的赔偿标准及数额与其达成一致，被告以下达《限期拆除违法建设决定书》的方式迫使原告同意拆迁赔偿金额，行政行为违法、错误。综上请求法院判决撤销被告作出的《限期拆除违法建设决定书》。 原告张吉昌向本院提交了以下证据：1.限期拆除违法建设决定书、履行规划行政决定书、限期自行拆除违法建设公告，证明被告的具体行政行为；2.关于对《限期拆除违法建设决定书》的陈述与申辩，证明原告在起诉后，收到被告的公告后提出了陈述和申辩；3.收条，证明被告收到原告的陈述与申辩；4.土地证，证明原告对土地拥有合法使用权；5.房产证，证明原告取得合法房产；6.组织机构代码证、税务登记证，证明原告办理龙泉驿区西河镇吉昌鱼庄的事实；7.证明一张，证明原告修建商铺的事实；8.建房申请，证明原告对已建房屋内部进行维修；9.拆迁房屋清算表、宗地草图，证明政府拆迁部门对原告房屋进行清算并绘制宗地草图；10.照片四份，证明原告已取得产权证的房屋、原告在堰塘周边的所建房屋、房屋损坏需维修、本村类似的房屋；11.会议纪要，证明原告承包堰塘的事实及在原承包的基础上对相关问题的处理。12.证人赖某出庭的证言，证明张吉昌的房屋修建于2008-2009年期间。 被告成都市龙泉驿区规划管理局辩称，1.被告作出的编号为〔2017〕第326号《限期拆除违法建设决定书》主体合法、程序合法、认定事实清楚、适用法律正确、合理有效。2017年8月，经西河镇政府反映，原告在成都市××西河镇××号搭建有违法的构筑物，被告立案后对原告进行了询问和现场勘察等调查后，发现原告从2009年3月在西河镇××自××宅基地××730余平方米开办农家乐，确有约2600平方米房屋未向城乡规划部门申请办理建设工程规划许可证，属于擅自修建建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款之规定，据此被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对原告的建设依法进行查处，并于2017年9月14日向原告留置送达了编号为〔2017〕第326号《限期拆除违法建设决定书》。2.责令限期拆除不属于行政处罚。《中华人民共和国城乡规划法》并未明确将责令限期拆除作为行政处罚；2000年国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法〔2000〕68号）作出的答复中明确提出责令限期拆除不属于行政处罚；责令限期拆除不具有行政处罚的性质，而是行政机关作出的强制性决定，具有行政管理的属性。综上，请求法院维持《限期拆除违法建设决定书》，驳回原告张吉昌的诉讼请求。 被告成都市龙泉驿区规划管理局向本院提交了以下证据：1.2017年9月1日的龙泉驿区环城生态区控制性详细规划图、现场勘查记录及照片，证明勘查位于龙泉驿区西河镇××号违法搭建基本情况；2.2017年9月4日案件立案（不立案）审批表，证明对位于龙泉驿区西河镇××号违法建筑物进行立案程序；3.2017年9月1日的调查询问笔录及照片，证明对原告位于龙泉驿区西河镇××号进行搭建的调查，对原告未经批准搭建的建构物、区域、面积、用途均进行了确认；4.2017年9月11日案件调查报告，证明经调查，原告位于龙泉驿区西河镇××号进行搭建的建构物，违反《城乡规划法》第四十条第一款规定，拟进行处罚的程序报告；5.2017年9月11日违法建设案件处罚处理审批表，证明责令原告将位于龙泉驿区西河镇××号进行搭建的建构物限期自行拆除报批程序及法律依据；6.《限期拆除违法建设决定书》及送达回执、2017年9月14日留置送达人员身份，证明责令原告将位于龙泉驿区西河镇××号进行搭建的建构物自行拆除的期限，并告知其行政复议或诉讼的途径和期限；7.《城乡规划法》第40、64、68条。 经庭审质证，原告张吉昌对被告成都市龙泉驿区规划管理局的证据发表了以下质证意见：1.对证据1的真实性、合法性、关联性均有异议，时间及作出主体不明；2.对证据2、3、4的真实性、合法性、关联性均有异议；3.对证据5的真实性无异议，但对合法性、关联性有异议；4.对证据6《限期拆除违法建设决定书》的真实性无异议，但是不符合客观事实和法律依据，应当依法撤销，对送达回执的真实性有异议，没有原告本人的签字；5.对证据7的法条本身没有异议，但对关联性有异议。 被告成都市龙泉驿区规划管理局对原告张吉昌的证据发表了以下质证意见：1.对证据1的《限期拆除违法建设决定书》没有异议，对《履行规划行政决定书》、《限期自行拆除违法建设公告》的关联性有异议，是原告起诉后作出的；2.对证据2、3无异议，证明原告知晓决定书内容，被告也告知并答复了原告，被告行政行为程序合法；3.证据4、5的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；4.对证据6、7、8的关联性有异议；5.对证据9的拆迁房屋清算表真实性、合法性、关联性均无异议，但对草图的关联性有异议；6.对证据10的真实性、合法性、关联性均无异议；7.对证据11的关联性有异议。 本院对上述证据认证如下：1.对被告成都市龙泉驿区规划管理局提交的证据的真实性予以认可；2.对原告张吉昌提交的证据1的真实性、关联性予以认可，对证据2、3、6、7、8、10、11的真实性予以认可，对证据4、5的真实性、合法性、关联性予以认可。 经审理查明以下事实：1.原告张吉昌经批准，于2008-2009年期间利用宅基地自建房屋并开办农家乐（龙泉驿区西河镇吉昌鱼庄），2010年取得产权证及土地使用权证，房权证监证字第××号载明房屋所有权人为张吉昌，房屋坐落于龙泉驿区××河街办跃进社区××号，建筑面积为735.55平方米。龙集用（2010）第59022号载明土地使用权人为张吉昌，土地所有权人为××社区××组，座落于西河镇跃进社区，使用权面积为839.94平方米。2.2012年，经成都市龙泉驿区西河镇跃进社区居民委员会同意，原告张吉昌对其自建房进行了原址维修。3.2017年9月1日，被告成都市龙泉驿区规划管理局对原告张吉昌在西河镇跃进村11组112号修建建（构）筑物进行了调查询问并制作了笔录，笔录载明被调查人员为张吉昌，修建人为张吉昌，修建时间为2008年下半年至2009年3月份，建设项目未经规划主管部门批准，共建5幢房子，层数为1层，有产权的约730平方米，没有产权的约2600平方米，建筑用途为开办农家乐，建设行为未受到过行政机关的处罚。笔录其他情况同时载明：2012年申请原地改建，社员代表、组、村签字后交到西河镇政府同意后修建。2015年8月，村上组织召开社员大会，同意装修改造。原告张吉昌在笔录上签字并捺印。同日，被告成都市龙泉驿区规划管理局就龙泉驿区西河镇××号建（构）筑物制作了案件立案（不立案）审批表，进行立案查处。4.2017年9月11日，被告成都市龙泉驿区规划管理局出具案件调查报告，报告载明违建人为张吉昌，报告内容包括案件来源、调查主要过程、建（构）筑物基本情况（面积2600平方米，投资200万元左右）、项目违反法律法规情况及处罚处理建议和依据。5.2017年9月14日，被告成都市龙泉驿区规划管理局出具违法建设案件处罚处理审批表，认定原告张吉昌的建（构）筑物未取得建设工程规划许可证，属于违法建设。根据相关法律规定，建议责令违建当事人限期自行拆除，逾期不拆除的，由区政府责成有关部门予以强制拆除。同日，被告成都市龙泉驿区规划管理局向原告张吉昌作出《限期自行拆除违法建设决定书》（编号：〔2017〕第326号）并向原告张吉昌进行了留置送达，《限期自行拆除违法建设决定书》载明“经查，你（单位）未经规划部门许可，擅自在龙泉驿区西河镇××号修建建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，现责令你（单位）于2017年9月24日之前予以拆除。逾期未拆除违法建设的，本机关将依法申请采取强制拆除措施。”《限期自行拆除违法建设决定书》同时载明提起行政复议和行政诉讼的内容。另查明，原告张吉昌的龙泉驿区西河镇吉昌鱼庄处于成都市生态保护区，其所在地位于2007年12月28日公布的龙泉驿区“198”地区7（FI.A-E）控制规划大纲图中。 本院认为，1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”之规定，被告成都市龙泉驿区规划管理局具有对原告张吉昌的房屋是否是违法建设作出认定的法定职权。2.关于被告成都市龙泉驿区规划管理局作出的《限期拆除违法建设决定书》的事实认定问题。原告张吉昌认为，被告成都市龙泉驿区规划管理局作出的《限期拆除违法建设决定书》将其在龙泉驿区西河镇××号修建的房屋全部认定为违法建设，且未明确违法建设的面积及位置，故《限期拆除违法建设决定书》内容含糊不清，存在事实认定错误。本院认为，《限期拆除违法建设决定书》载明“经查，你（单位）未经规划部门许可，擅自在龙泉驿区西河镇××号修建建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设。”该表述明确的是原告张吉昌未经规划部门许可，擅自修建的建（构）筑物系违法建设，根据被告成都市龙泉驿区规划管理局提交的调查询问笔录及附图，足以确定被告成都市龙泉驿区规划管理局认定的原告张吉昌的违法建设面积为2600余平方米，而其取得产权的735.55平方米房屋系经规划批准的合法建设，必然被排除在《限期拆除违法建设决定书》要求其限期拆除的范围之外。故被告成都市龙泉驿区规划管理局作出的《限期拆除违法建设决定书》虽存在表述不当之处，但并不影响对违法建设事实和范围的认定。3.关于被告成都市龙泉驿区规划管理局作出的《限期拆除违法建设决定书》程序是否合法问题，原告张吉昌认为被告成都市龙泉驿区规划管理局作出的责令限期拆除决定属于行政处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩的除外。”之规定，被告成都市龙泉驿区规划管理局在作出决定前，未告知其陈述申辩权，程序严重违法。本院认为，（1）根据《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚的种类规定，责令限期拆除并不属于行政处罚的种类；（2）根据2000年国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》川府法（2000）68号作出的答复：“根据《行政处罚法》第二十三条关于行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为的规定，《城市规划法》第四十条规定的责令限期拆除行政行为，不应当理解为行政处罚行为。”该答复已明确指出责令限期拆除不属于行政处罚。虽然2008年原《城市规划法》已修改为《城乡规划法》，但对违法建筑责令限期拆除的条文并无大的改动，而国务院的答复是依据《行政处罚法》的相关规定对责令限期拆除进行理解的，故仍具有适用性；（3）责令限期拆除不具有行政处罚的性质，行政处罚是对违法当事人采取惩罚性制裁措施的一种行政行为，具有惩罚性，是通过给违法相对人的合法的权利或权益造成损害来达到惩罚的目的，而责令限期拆除系行政机关作出的强制性决定，命令当事人在规定的期限内无条件拆除违法建筑，是一种行政强制措施，具有行政管理的属性。故责令限期拆除决定不属于行政处罚，本案中被告成都市龙泉驿区规划管理局根据西河镇政府反映，在进行了现场调查询问、制作询问笔录及立案审批等事项的基础上，依法作出《限期拆除违法建设决定书》的程序合法。综上，被告成都市龙泉驿区规划管理局作出《限期拆除违法建设决定书》主体适格，事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张吉昌的诉讼请求。 本案的案件受理费50元，由原告张吉昌承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  文 昊 审 判 员  廖晶晶 人民陪审员  朱兆群 二〇一七年十一月十五日 书 记 员  雷 婷