北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终3396号上诉人（一审原告）李芝林，男，1995年10月17日出生，汉族，户籍所在地湖南省常宁市。被上诉人（一审被告）中华人民共和国司法部，住所地北京市朝阳区朝阳门南大街6号。法定代表人唐一军，部长。委托代理人廉玲维，中华人民共和国司法部工作人员。委托代理人张星阁，北京市道成律师事务所律师。上诉人李芝林因政府信息公开一案，不服北京市第三中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京03行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案，上诉人李芝林，被上诉人中华人民共和国司法部（以下简称司法部）的委托代理人廉玲维、张星阁参加了诉讼，本案现已审理终结。司法部于2019年11月4日作出[2019]263号《政府信息公开告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：“李芝林，你于2019年9月7日向我部提交的政府信息公开申请，我部于9月9日收悉。根据《政府信息公开条例》第十七条第二款规定，我部对你申请公开的信息进行审查，此信息属于《国家司法考试保密工作规定》（司发通[2008]142号）第四条第三款规定的情形，即国家司法考试结束后尚未公布的试题试卷、应试人员的考试成绩及其他相关情况数据属于工作秘密，未经司法部批准不得公开。为适应国家统一法律职业资格考试工作需要，2019年5月24日发布的《中华人民共和国司法部公告》（第5号）明确，2019年国家统一法律职业资格考试不公布试题及参考答案，国家统一法律职业资格考试组织实施相关规定出台前可参照适用原国家司法考试相关规定。因此，根据《政府信息公开条例》第三十六条第（三）项规定，对你申请的信息，不予公开。如你不服本告知行为，可以在收到本告知书之日起60日内依法向司法部申请行政复议，或者在6个月内向北京市第三中级人民法院提起行政诉讼。特此告知。”李芝林不服上述被诉告知书，向一审法院起诉，请求撤销被诉告知书；判令司法部不公开国家统一法律职业资格考试真题及答案违法；附带审查《国家司法考试保密工作规定》（司发通[2008]142号，以下称《国家司法考试保密工作规定》）第四条第三款及《2019年国家统一法律职业资格考试公告》[即为《中华人民共和国司法部公告》（第5号），以下称《2019年国家统一法律职业资格考试公告》]第六条第三项的合法性。一审法院经审理查明，2019年9月7日，李芝林通过邮寄的方式向司法部提交《请司法部公开2019年法律职业资格考试真题及答案的申请》，司法部于2019年9月8日收到。2019年10月8日，司法部向李芝林作出《延期答复告知书》，告知李芝林对其提出的政府信息公开申请需延期20天答复。当日，司法部向李芝林邮寄《延期答复告知书》，李芝林于2019年10月9日签收。经审查，司法部于2019年11月4日作出被诉告知书，告知李芝林对其申请的信息，不予公开。司法部于当日向李芝林邮寄被诉告知书，李芝林于2019年11月7日签收。一审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第四条及《国家统一法律职业资格考试实施办法》第六条之规定，司法部作为负责实施国家统一法律职业资格考试的国务院司法行政部门，依法具有处理国家统一法律职业资格考试相关考试考务工作的政府信息公开申请并作出相应答复的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。本案中，从效力层级讲，《国家司法考试保密工作规定》《2019年国家统一法律职业资格考试公告》均属于规范性文件，且《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款、《2019年国家统一法律职业资格考试公告》第六条第三项均是司法部作出被诉告知书的依据，故上述条款可以成为本案的附带审查对象。据此，根据李芝林的诉讼请求，本案主要对三个方面进行审查：一、《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款的合法性；二、《2019年国家统一法律职业资格考试公告》第六条第三项的合法性；三、被诉告知书的合法性，即司法部不予公开国家统一法律职业资格考试真题及参考答案是否合法。一、关于《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款的合法性《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款规定，国家司法考试结束后未公布的试题试卷、标准答案、应试人员的考试成绩及其他有关情况、数据，属于工作秘密，未经司法部批准不得公开。《国家司法考试保密工作规定》是司法部会同国家保密局依据《中华人民共和国保守国家秘密法》（修订前，以下简称《保守国家秘密法》）及其实施办法和最高人民法院、最高人民检察院、司法部制定的《国家司法考试实施办法》的有关规定制定。根据《保守国家秘密法》第五条“国家保密行政管理部门主管全国的保密工作，县级以上地方各级保密行政管理部门主管本行政区域的保密工作”及第六条第二款“中央国家机关在其职权范围内，管理或者指导本系统的保密工作”的规定，司法部作为主管全国司法行政工作的中央国家机关，在其职权范围内管理或者指导本系统的保密工作，监督执行保密法律法规，可以根据实际情况制定或者会同有关部门制定主管业务方面的保密规定。因此，为了加强国家司法考试保密工作，司法部会同主管全国保密工作的国家保密行政管理部门——国家保密局制定《国家司法考试保密工作规定》具有相应的制定权限，制定目的合法。《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款确定有关国家司法考试的工作秘密事项，并明确未经司法部批准不得公开，现无证据显示该条款违反《保守国家秘密法》、制定当时有效的《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》（已废止）及现行有效的《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》等上位法规定，也不存在与上位法相比较限缩行政相对人权利等情况，与同为规范性文件的《国家司法考试实施办法》亦不冲突，且起草、审议、决定等制定过程及公开发布程序无违法之处，因此，可以作为认定行政行为合法性的依据。另，2019年国家统一法律职业资格考试的试题及参考答案不属于《政府信息公开条例》第二十条第五项规定的办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果，因此，李芝林以《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款与《政府信息公开条例》第二十条第五项相冲突、制定主体不包括最高人民法院及最高人民检察院等为由，主张该条款规定违法，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。二、关于《2019年国家统一法律职业资格考试公告》第六条第三项的合法性《2019年国家统一法律职业资格考试公告》第六条第三项规定，2019年国家统一法律职业资格考试不公布试题及参考答案。主观题考试成绩公布后，应试人员如对考试成绩有异议的，可自考试成绩公布之日起15日内，向报名地司法行政机关提出分数核查的书面申请。《2019年国家统一法律职业资格考试公告》是司法部根据《国家统一法律职业资格考试实施办法》等有关规定，就2019年国家统一法律职业资格考试的报名条件、客观题考试、主观题考试、香港、澳门和台湾居民报考事宜、资格审核授予、具体考试时间和相关安排等事项向社会进行的公告。作为负责实施国家统一法律职业资格考试的国务院司法行政部门，司法部具有制定和发布《2019年国家统一法律职业资格考试公告》的职责和权限。《国家统一法律职业资格考试实施办法》第八条规定，负责考试组织实施的司法行政机关及其考试工作人员应当严格遵守国家保密法律法规的规定，加强国家统一法律职业资格考试保密管理。《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款亦明确，国家司法考试结束后未公布的试题试卷、标准答案、应试人员的考试成绩及其他有关情况、数据等工作秘密事项是否公开的批准决定权在司法部。司法部通过《2019年国家统一法律职业资格考试公告》第六条第三项规定向社会公布不批准公开2019年国家统一法律职业资格考试的试题及参考答案，同时告知对考试成绩不服的救济途径和方式，属于依法对其行政职权的正当行使，现无证据显示上述内容违反上位法规定，也不存在与上位法相比较限缩行政相对人权利等情况，与《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款规定亦前后承接，且起草、审议、决定等制定过程、公开发布程序无违法之处，因此，可以作为认定行政行为合法性的依据。李芝林以《2019年国家统一法律职业资格考试公告》第六条第三项的制定主体不包括最高人民法院、最高人民检察院及侵犯考生知情权等为由主张该项规定违法，缺乏相关依据，无法予以支持。三、关于被诉告知书的合法性即司法部不予公开国家统一法律职业资格考试真题及答案是否合法根据《政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关应当建立健全政府信息公开审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关应当依照《保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关不能确定政府信息是否可以公开的，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者保密行政管理部门确定。也就是说，对于涉及保密审查的政府信息，有关主管部门或者保密行政管理部门有权依法确定是否可以公开。同时，《政府信息公开条例》第三十六条第三项规定，对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复，行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。本案中，李芝林向司法部申请公开2019年法律职业资格考试真题及答案，司法部认可在履行组织实施2019年国家统一法律职业资格考试的行政职责过程中，制作了李芝林申请公开的上述政府信息。但是，为了加强国家司法考试保密工作，司法部作为当时国家司法考试的主管部门会同国家保密行政管理部门即国家保密局于2008年通过制定规范性文件《国家司法考试保密工作规定》，明确了国家司法考试结束后未公布的试题试卷、标准答案属于工作秘密，未经司法部批准不得公开。而根据《2019年国家统一法律职业资格考试公告》第六条第四项，国家统一法律职业资格考试组织实施相关规定出台前，适用原国家司法考试相关规定。据此，2019年国家统一法律职业资格考试真题及答案是否公开的批准决定权在司法部。而《2019年国家统一法律职业资格考试公告》第六条第三项明确，2019年国家统一法律职业资格考试不公布试题及参考答案，这是司法部通过发布公告向社会公布，对于2019年国家统一法律职业资格考试，不批准公布试题及参考答案。这也符合《政府信息公开条例》第十七条有关保密审查及有权机关依法决定是否公开的规定。因此，针对2019年9月7日李芝林提交的政府信息公开申请，司法部经审查，根据《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款及《2019年国家统一法律职业资格考试公告》决定不予公开，并依据《政府信息公开条例》第三十六条第三项规定作出被诉告知书，事实清楚，依据充分，且履行了告知和说明理由的义务。司法部作出被诉告知书的过程符合《政府信息公开条例》关于答复期限和程序的相关规定，程序合法。综上，李芝林的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李芝林的全部诉讼请求。李芝林不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实和法律适用错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉告知书，附带审查其所提规范性文件的合法性。一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，李芝林诉请判令司法部不公开国家统一法律职业资格考试真题及答案违法，并请求附带审查《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款及《2019年国家统一法律职业资格考试公告》第六条第三项的合法性。上述被要求审查的两项规定均系被诉告知书所依据的规范性文件条款，可以作为本案一并审查的对象。《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款规定，国家司法考试结束后未公布的试题试卷、标准答案、应试人员的考试成绩及其他有关情况、数据，属于工作秘密，未经司法部批准不得公开。《国家司法考试保密工作规定》是司法部会同国家保密局依据《保守国家秘密法》及其实施办法和最高人民法院、最高人民检察院、司法部制定的《国家司法考试实施办法》有关规定制定，制定机关具有相应的制定权限，制定目的合法。工作秘密虽非《政府信息公开条例》明确规定的豁免公开事项，但由国家保密行政管理部门参与制定的国家司法考试保密制度，不仅具有专业性，而且具有必要性，根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，司法部亦有权依据《保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查，故上述条款规定对于国家司法考试结束后未公布的试题试卷、标准答案、应试人员的考试成绩及其他有关情况、数据，司法部有权批准能否公开，并未与上位法规定相抵触，亦未减损公民、法人或其他组织依法获取政府信息的合法权益，可以作为认定行政行为合法性的依据。《2019年国家统一法律职业资格考试公告》第六条第三项规定，2019年国家统一法律职业资格考试不公布试题及参考答案。主观题考试成绩公布后，应试人员如对考试成绩有异议的，可自考试成绩公布之日起15日内，向报名地司法行政机关提出分数核查的书面申请。《2019年国家统一法律职业资格考试公告》是司法部根据《国家统一法律职业资格考试实施办法》等有关规定，就2019年国家统一法律职业资格考试的报名条件、客观题考试、主观题考试、香港、澳门和台湾居民报考事宜、资格审核授予、具体考试时间和相关安排等事项向社会进行的公告。作为负责实施国家统一法律职业资格考试的国务院司法行政部门，司法部具有制定和发布《2019年国家统一法律职业资格考试公告》的职责和权限。该公告第六条第四项规定，国家统一法律职业资格考试组织实施相关规定出台前，适用原国家司法考试相关规定。根据前述《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款规定，司法部有权决定是否批准公开2019年国家统一法律职业资格考试真题及答案。司法部决定2019年国家统一法律职业资格考试不公布试题及参考答案的理由在于法律职业资格考试计算机化考试的新变化及为提高考试题库数量等实际需要，该理由并无明显不当。故上述条款规定亦不存在与上位法规定相抵触等不合法情形，可以作为认定行政行为合法性的依据。本案中，李芝林向司法部申请公开2019年法律职业资格考试真题及答案，司法部根据《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款规定，认定李芝林申请公开的信息属于工作秘密，未经司法部批准不得公开。又根据《2019年国家统一法律职业资格考试公告》第六条第三项“2019年国家统一法律职业资格考试不公布试题及参考答案”的规定，作出被诉告知书，事实清楚，依据合法，且履行了告知和说明理由的义务，行政程序亦符合《政府信息公开条例》规定。综上，一审法院判决驳回李芝林的诉讼请求正确，本院应予维持。李芝林的上诉请求缺乏事实及法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李芝林负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 霍振宇审 判 员 赵世奎审 判 员 周凯贺二〇二〇年九月四日法官助理 计 晨书 记 员 路 陶