广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤20行初47号原告：吴宁福，男，1952年9月19日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：范顺辉，广东威格信律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，统一社会信用代码：11442000722460762W。法定代表人：焦兰生，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。委托代理人：何燕东，广东中元（中山）律师事务所律师。原告吴宁福诉被告中山市人民政府（以下简称市政府）不履行法定职责一案，于2017年6月13日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。2017年3月8日，吴宁福向市政府递交颁发农村土地承包经营权证的申请书，市政府收到后，将该申请转交中山市农业局（以下简称市农业局）办理，市农业局于2017年3月15日出具《关于申请颁发的回复》，告知原告申办农村土地承包经营权证的程序及步骤。原告吴宁福诉称：2017年3月8日，原告向市农业局、中山市港口镇人民政府（以下简称港口镇政府）、以及中山市港口镇群乐社区居民委员会（以下简称群乐居委会）和被告市政府递交了颁发农村土地承包经营权证的申请书，要求其为原告在中山市港口镇群乐社区八村第四经济合作社享有的13.786亩耕地颁发承包经营权证。2017年5月2日，港口镇政府向原告出具《不予受理通知书》，告知原告向有权机关申请办理。原告认为被告未履行法定职责为原告颁发承包经营权证，且认为港口镇人民政府没有颁发承包经营权证的职责明显不当，为此，请求人民法院：1.确认被告市政府未为原告承包经营的13.786亩土地颁发承包经营权证的行为违法；2.判令由被告承担本案诉讼费用。原告吴宁福在举证期限内提交了以下证据：1.颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》申请书，拟证明原告曾向被告提出过申请的事实；2.土地承包经营权证，拟证明原告已有9.036亩土地的承包经营权证；3.证明，拟证明原告仍有4.75亩土地无承包经营权证；4.不予受理通知书，拟证明港口镇政府不受理原告的申请；5.卫星图，拟证明原告家庭户9.036亩土地的位置；6.中山市港口镇群乐社区八村第四经济合作社代码证，拟证明中山市港口镇群乐社区八村第四经济合作社的主体资格；7.（2016）粤20行终355号行政判决书、（2016）粤20行终356号行政判决书，拟证明原告吴宁福承包经营中山市港口镇群乐社区八村第四经济合作社土地的行为合法有效；8.（2016）粤20行终355号案件生效证明书、（2016）粤20行终356号案件生效证明书，拟证明上述两判决均已发生法律效力。被告市政府辩称：被告已按照有关程序对原告提交的申请进行处理，不存在不履行法定职责的情形。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条以及《中山市人民政府办公室关于印发中山市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》的规定，农村土地承包经营权证的颁发应当由村集体经济组织将确权成果资料连同土地承包合同提交给镇政府初审、初审通过后提交市农业局审核，审核通过后才颁发加盖市政府印章的农村土地承包经营权证。因此，被告并非《农村土地承包经营权证》的审核主体。本案中，被告于2017年3月9日收到原告提交的申请书，被告经审核认为该申请事项属于市农业局的职能，遂根据规定将该申请转市农业局办理。市农业局按照确权登记颁证工作由市级统筹、镇区负责、村（社区）具体落实的属地原则，于2017年3月15日出具《关于申请颁发的回复》明确告知原告申办《农村土地承包经营权证》的相关程序及步骤，已履行了合理的告知义务。综上，被告已履行了相关职责，不存在行政不作为的情形，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府为证明其行政行为合法性提交了下列证据：1.颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的申请书，拟证明原告于2017年3月6日向中山市人民政府提交了申请；2.EMS快递单及官网查询结果，拟证明被告于2017年3月9日收到原告提交的申请；3.《中山市人民政府办公室文件处理表》，拟证明市政府于2017年3月10日将原告提交的申请转市农业局办理；4.《关于申请颁发的回复》及快递单，拟证明市农业局于2017年3月15日出具《关于申请颁发的回复》，告知原告申办《农村土地承包经营权证》的方式，已履行了相关告知义务；5.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、《中山市人民政府办公室关于印发中山市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》、《中山市农村土地承包经营权确权登记颁证工作流程》，拟证明被告依法履行其法定职责的法律依据。本院查明：2017年3月8日，吴宁福向市政府、市农业局、港口镇政府邮寄提交了《颁发申请书》,要求市政府、市农业局、港口镇政府为其家庭户承包经营的13.786亩土地颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。市政府于2017年3月9日收到上述申请后，于2017年3月10日将该申请转给市农业局办理，并要求其将办理情况报给市政府。市农业局于2017年3月15日出具《关于申请颁发的回复》，告知吴宁福，符合确权颁证条件的农户家庭，可参照我市确权工作流程，以所在的村集体经济组织为单位，统一上报确权资料和申请书，经镇政府初审，报市农业局审核验收通过后，颁发加盖市政府印章的农村土地承包经营权证。港口镇政府收到吴宁福提交的上述申请后，作出《不予受理通知书》，告知吴宁福应向有权机关申请办理。吴宁福不服，认为市政府未向其颁发农村土地承包经营权证，遂将市农业局、港口镇政府、群乐居委会作为共同被告一并向本院提起行政诉讼，要求本院判令：1.撤销港口镇政府出具的《不予受理通知书》；2.确认市政府、市农业局、港口镇政府、群乐居委会未为吴宁福承包经营的13.786亩土地颁发农村土地承包经营权证的行为违法；3.责令市政府、市农业局、港口镇政府、群乐居委会为吴宁福承包经营的13.786亩土地颁发农村土地承包经营权证；4.本案案件受理费由市政府、市农业局、港口镇政府、群乐居委会负担。庭审中，吴宁福撤销对市农业局、港口镇政府、群乐居委会的起诉，并将其诉讼请求变更为：1.确认被告市政府未为原告承包经营的13.786亩土地颁发承包经营权证的行为违法；2.判令由被告承担本案诉讼费用。本院另查明：庭审中，原告称，其所起诉要求颁证的13.786亩土地有9.036亩土地已经领取农村土地承包经营权证，但认为市政府应为其更换农村土地承包经营权证，故又变更诉讼请求为：1.确认被告市政府未为原告吴宁福颁发4.75亩土地的农村土地承包经营权证的行为违法；2.确认被告市政府未为原告更换9.036亩土地的农村土地承包经营权证的行为违法。本院认为：本案中涉及三个问题，第一，变更被告是否合法；第二，是否准许吴宁福变更诉讼请求；第三，市政府是否已履行其法定职责。首先，对于本案变更被告问题，吴宁福将市政府、市农业局、港口镇政府、群乐居委会列为共同被告提起本案诉讼，在庭审中，吴宁福明确本案被告为市政府，自愿撤回对市农业局、港口镇政府、群乐居委会的起诉，本院认为，吴宁福自愿撤回对上述三个主体的起诉是对其诉讼权利的自由处分，且不损害国家、社会利益以及他人的合法权益，本院予以准许。其次，关于是否准许吴宁福变更诉讼请求的问题，诉讼中吴宁福变更诉讼请求为：1.确认被告市政府未为原告吴宁福颁发4.75亩土地的农村土地承包经营权证的行为违法；2.确认被告市政府未为原告更换9.036亩土地的农村土地承包经营权证的行为违法，对此变更，本院认为，吴宁福在明确被告后，一并明确其诉讼请求为请求确认市政府未为其颁发农村土地承包经营权证的行为违法，但其之后又将诉讼请求变更为上述两项诉讼请求，本院认为，其在向市政府提交的申请中，请求的事项为其颁发其家庭户承包的13.786亩土地的农村土地承包经营权证，故市政府作出的涉案行政行为亦是针对其上述申请所作。吴宁福当庭变更的诉讼请求属于新的诉讼请求，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，本院对其变更不予准许。第三，关于市政府是否已履行法定职责的问题，本案中，吴宁福向市政府邮寄申请书，要求市政府向其颁发其家庭户承包经营的13.786亩土地的农村土地承包经营权证，市政府于2017年3月9日收到该申请，经审查后认为应当由市农业局对申请材料予以审核，继而于同月10日将上述申请转交市农业局办理，市农业局于同月15日出具《关于申请颁发的回复》，告知吴宁福办理农村土地承包经营权证的程序及步骤，故本院认为，市政府将上述申请转交其职能部门市农业局，由市农业局依法进行处理并予以答复的行为应视为其已履行了法定职责。吴宁福认为市政府未履行行政法定职责的理据不足，本院不予支持。综上，吴宁福起诉要求确认市政府未向其颁发农村土地承包经营权证的行为违法理据不足，本院不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吴宁福的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴宁福负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 王 鹏代理审判员 高 琳代理审判员 何海鹏二〇一七年十一月十五日书 记 员 萧 洒