湖南省高级人民法院民 事 判 决 书（2017）湘民终610号上诉人（原审原告）：城步苗族自治县忠协房地产开发有限公司，住所地城步苗族自治县儒林镇中心路4号。法定代表人：朱小尧，该公司董事长。委托诉讼代理人：刘放，湖南森力律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈幸，该公司总经理。上诉人（原审被告）：城步苗族自治县人民政府，住所地城步苗族自治县儒林镇。法定代表人：杨博理，该县县长。委托诉讼代理人：杨家顺，县政府办公室工作人员。委托诉讼代理人：陈旭，湖南贵以专律师事务所律师。原审被告：城步苗族自治县国土资源局，住所地城步苗族自治县儒林镇新田路98号。法定代表人：陈曲波，该局局长。委托诉讼代理人：赵晖，该局法律顾问。委托诉讼代理人：陶正财，该局工作人员。原审被告：城步苗族自治县林业局，住所地城步苗族自治县儒林镇中心路38号。法定代表人：钟永华，该局局长。委托诉讼代理人：杨金贵，该局工作人员。上诉人城步苗族自治县忠协房地产开发有限公司（以下简称忠协公司）与上诉人城步苗族自治县人民政府（以下简称城步县政府）及原审被告城步苗族自治县国土资源局（以下简称城步县国土局）、城步苗族自治县林业局（以下简称城步县林业局）合同纠纷一案，湖南省邵阳市中级人民法院作出（2016）湘05民初51号民事判决。忠协公司、城步县政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案公开开庭进行了审理。各方委托诉讼代理人均到庭了参加诉讼。本案现已审理终结。忠协公司上诉称：一、原审判决将上诉人从2004年12月买地开始至2008年4月28日股权转让之日止在涉案土地上支出的投资成本认定为“零”违背常识。根据鉴定意见书，2004年12月至2008年4月期间上诉人受让人造板公司园艺场土地使用权支付的土地款、契税、土地平整费等所形成的投资成本1698万元及对应的资金占用利息一概未予认定，损害了上诉人利益。理由：原忠协公司在城步项目投资亏损加上吴艺珍案的牵连已解散，公司账目丢失，无法获得该期间的运行成本，公司股权转让是单独针对该土地的转让，从转让目的上可以认定这是土地投资成本，结合原股东按480万元每亩的价格，股权转让时上涨三倍，当时因政策原因，不能直接转让土地，故以股权转让的形式进行交易，考虑公司买地后平整费及财务成本，该1698万元应当作为2008年4月时的土地投资成本予以认定。二、原审判决确定的损失总额远低于上诉人实际直接损失，没有体现违约方应对守约方进行完全赔偿的原则。应按工业用地性质对土地现值进行评估，而不是按农用地性质进行评估。1、2004年12月签署《土地使用权转让协议》后，根据被上诉人及所属部门安排，通过改制企业按工业一级地段基准地价、享受企业改制优惠政策缴纳土地出让金，2012年国土局对涉案土地的书面意见为“如继续保持原工业用途，县政府与忠协公司签订的出让协议可以继续有效“的决定及相关部门后续安排看，涉案土地使用权应当按照工业用地对待和处理，当前市值应当在5400万元以上，一审少算4000万元。2、根据《建设项目协议书》，上诉人可建设面积为40万平方米，上诉人在土地升值及开发的可得利益上亿元符合市场规律。三、因被上诉人一方违约致使上诉人的合同目的无法实现并解除合同，被上诉人因此获得巨大经济利益，而上诉人得不到基本赔偿，有失公平。涉案地块土地使用权被收回后，按相关政策走完法律程序，重新挂牌出让的市场价格将高达4-5亿元。请求：改判城步县政府在第二项赔偿基础上增加赔偿上诉人投资损失9764919.31元，并由被上诉人承担本案诉讼费。城步县政府上诉称：一、城步县政府不是本案适格被告，不应承担原审判决的义务。首先，县政府不是《土地使用权转让协议》的合同相对方，与忠协公司签订该协议的相对方系人造板公司；其次，县政府不是人造板公司改制的实际清算人，人造板公司以自己的名义与职工解除劳动关系、注销工商登记、处置公司资产等行为表明人造板公司的企业改制系其自身主导的行为，县政府在人造板公司改制期间对该公司的有关批示及研究事项，系履行政府职能，不是一审法院认定的履行清算人职责；二、忠协公司与人造板公司签订的《土地使用权转让合同》合法有效，且已履行完毕，一审法院判决予以解除合同缺乏依据。忠协公司根据协议获得“国有未利用地”用途的土地使用权证，这就是双方签订合同的目的，忠协公司为将土地用途变更为“商居用地”向吴艺珍送钱，忠协公司未缴纳土地出让金即获得“商居用地用途”的土地使用权证，现该证已被撤销，法律不保护不合法的利益；三、一审判决错误，如果执行，则可能导致国有资产流失。即使解除合同，本案也只能恢复原状，一审判决属重复判决，于法无据。请求：撤销原判，驳回被上诉人诉讼请求。城步县国土局、城步县林业局共同述称：本案应属行政案件，忠协公司的诉讼请求是非法利益，不应受保护。忠协公司一审诉讼请求：1、依法判令解除忠协公司与城步苗族自治县人造板有限责任公司（以下简称人造板公司）签订的《城步苗族自治县人造板有限责任公司土地使用权转让协议》；2、依法判令被告按现有价值向忠协公司支付回购原人造板公司园艺场土地使用权的价款及赔偿忠协公司经济损失共计59130430.71元。一审法院查明事实：（一）人造板公司改制情况人造板公司系五个国营林场集资联办并隶属于城步县林业局主管的国有企业，因各种原因造成企业经营困难，资不抵债，遂决定进行企业改制。2003年9月22日，人造板公司就企业整体拍卖事项向城步县政府请示，公司工业区部分以不少于450万元出售给其他公司，园艺场土地部分，由国土部门整体收购征用，收购所得费用用于支付职工养老保险。城步县政府批复同意。2004年11月10日，时任城步县政府县长吴艺珍主持召开会议，专门研究人造板公司园艺场土地出让有关问题，印发的城府阅[2014]14号会议纪要载明：1、人造板公司园艺场土地使用权出让范围不含城市规划道路和市政公用设施用地及地下资源、埋藏物；2、人造板公司园艺场土地使用权出让年限按国家国土管理有关法律法规的规定执行；3、人造板公司园艺场土地使用权出让所得收入主要用于人造板公司改制；4、受让方可按国有未利用地土地性质按政策向有关部门申办该宗土地的用地手续。2004年11月11日，人造板公司对该公司园艺场土地使用权的转让进行公开招标，在招标的竞买须知通知中，没有该土地的性质等相关内容。改制后，人造板公司与职工均解除劳动关系，进行身份置换，2005年9月29日，人造板公司注销。忠协公司受让土地使用权情况湖南省城步苗族自治县忠协水电开发有限公司（以下简称忠协水电公司）股东邵银富获悉人造板公司因改制资金存在缺口，城步县政府也有批准以园艺场土地出让获取改制资金的意向，遂有意受让该土地。时任人造板公司改制领导小组组长朱建华向吴艺珍汇报了忠协水电公司欲受让该宗地用于房地产开发的意愿。在吴艺珍邀请忠协水电公司投资开发城步“建县五十周年大庆”的形象工程儒林广场时，忠协水电公司表示同意，并提出要受让园艺场土地开发房地产，征得吴艺珍同意后，忠协水电公司的股东邵银富、炼巧忠等商议注册成立忠协房地产公司，并确定由邵银富负责土地受让的协调工作。2004年10月底的某天，邵银富送吴艺珍人民币50000元，吴艺珍于2004年11月10日主持召开专题会议，就园艺场土地形成会议纪要。2004年12月6日忠协公司与人造板公司签订的《土地使用权转让协议》约定：......二、人造板公司转让给忠协公司的地块位于城北开发区，面积约319.78亩，其四至范围以围墙为界。忠协公司在开发过程中必须符合城市规划要求。三、人造板公司向忠协公司收取转让金480万元。......五、人造板公司土地上居住户、坟地的搬迁由人造板公司负责。六、转让规划范围内，由忠协公司负责留5亩整块可建筑用地用于安置人造板公司在改制过程中必须安置的住户，人造板公司按1.5万元/亩价格返回忠协公司。留用地位置由忠协公司决定。七、双方共同到国土部门办理土地出让、换证等手续，手续费由忠协公司承担。忠协公司独立行使土地经营、开发和利用权。......十、本协议签字生效，人造板公司、忠协公司、县政府、县企改办、县国土局、县林业局各执一份为据。协议签订后，忠协公司即支付4800000元给人造板公司，该转让金用于人造板公司的职工安置。2005年6月7日，人造板公司未与城步县国土局签订土地出让协议的情形下，以空转形式缴纳土地出让金11301440元至城步县国土局。2006年8月23日，城步县国土局颁发城儒国用（2006）第2－349号国有土地使用权证，土地使用权类型为国有出让土地，土地用途为国有未利用地。因未利用地不能用于房地产开发，忠协公司多次向吴艺珍要求将土地使用证变更为商居用地使用证，并于2007年送给吴艺珍人民币300000元，吴艺珍要求时任城步县国土局局长李邵城变更发证，随后，吴艺珍、李邵城等通过修改会议纪要的方式，即将“受让方可按国有未利用地土地性质按政策向有关部门申办该宗土地的用地手续”改为“受让方经挂牌出让取得土地使用权，同意按商居用地向有关部门申办该宗土地的用地手续。”城步县国土局于2008年1月给忠协公司换发了园艺场土地的商居用地土地使用证，颁证时间依然为2006年8月22日。忠协公司着手园艺场土地的开发与经营。2010年1月4日，吴艺珍因受贿罪被判处刑罚。2012年1月12日，邵阳市国土局就吴艺珍受贿渎职案涉及有关土地问题形成书面处理意见：一、由县政府自行注销换发的用途为“商居”的国有土地使用权证……三、对园艺场319.78亩国有农用地，因人造板公司经城步县政府批准进行了改制，所以，对该宗土地的处置可在符合土地利用总体规划，城市建设规划和国家产业政策的前提下，先依法完善农用地转用手续后再进行。如继续保持原工业用途，县政府与忠协公司签订的出让协议可以继续有效，如需改变土地用途应依法办理相关手续。2015年4月10日，在城步县政府的要求下，邵阳市国土局、邵阳市检察院、城步县政府、城步县国土局就土地处理的有关问题进行了专题研究，形成一致意见：一、土地处置办法应按照2012年1月12日邵阳市国土局的书面意见办理。二、该宗土地为2004年人造板公司改制时公开处置，忠协公司以480万元价格及承担5条市政道路建设为附加条件取得。因该宗地公开处置时未明确土地用途、规划用地条件等，其变更登记土地用途只能按原国有农用地性质予以认定，注销以商住用地用途的城儒国用（2006）第2－349号土地使用证。三、该宗地现规划为商业住宅用地，规划白云大道和兴业路贯穿其中，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）、（二）项的规定，可以收回该宗土地使用权。考虑到该宗地处置时虽存瑕疵，但为企业改制时公开处置，故应对忠协公司适当补偿。收回补偿标准可参照邵阳市国土局和邵阳市财政局《土地回收成本核算办法》，或由双方共同委托第三方评估机构进行确定。四、人造板公司园艺场土地原登记为国有园林生产用地，必须先办理农用地转用手续，转为国有建设用地，再按照该宗地规划用地条件依法依程序公开“招拍挂”出让。之后，忠协公司与城步县政府多次协商回收土地事宜，但因对赔偿数额未能达成一致意见，案涉土地纠纷一直未能妥善处理。（三）土地价值及忠协公司经营损失情况经邵阳天勤资产评估事务所评估，园艺场土地按农用地性质的现有市场价值为12184304元。根据湖南天圣联合会计师事务所作出的司法会计鉴定意见书，忠协公司购买的人造板公司园艺场土地开发凤凰城项目已发生的成本、费用鉴定为46946126.71元，其中：1、直接开发成本10615618.64元，包括办公费、差旅费、人员工资、房租等各项经营性开支。2、投资成本16980000元。2008年4月20日，忠协公司股东练巧忠等股东以其公司股份作价16980000元，转让给朱小尧、李晓芳。城步县政府认为，该项投资系股东之间的股份转让，与公司投资无关，公司资产与投入并未实际增加，鉴定人员在庭审中对该事实亦予认可。3、资金占用利息19350508.07元。其中开发成本的资金占用利息4381284.76元，投资成本的资金占用利息14969223.31元。一审法院认为，本案系合同纠纷。当事人争议的焦点为：一、城步县政府、城步县国土局、城步县林业局是否是本案的适格被告？二、《土地使用权转让协议》是否应当解除？三、三被告应否承担赔偿忠协公司经济损失的法律责任及忠协公司的经济损失应如何确定？关于城步县政府、城步县国土局、城步县林业局是否是本案适格被告的问题。首先，从缘由上来分析，本案系国有企业改制所引发的纠纷，虽人造板公司以有限责任公司的名义注册登记，但其改制过程并未严格按照《中华人民共和国公司法》对公司财产进行清算，而是在县政府的主持下，对债权债务关系进行了处理。因此，城步县政府在人造板公司的改制中履行着实际清算人的职责。其次，从合同的实际履行上来看，合同的表现形式确实表明合同的相对人是忠协公司与人造板公司，但是合同的意向达成、履行约定支付的土地转让费及其用途，均是在县政府的主导下进行的。转让协议的实际内容也体现了城步县政府对土地出让的意思表示，城步县政府在没有完善土地变性手续的情况下，即委托人造板公司与忠协公司签订尚不能出让的土地出让协议，在人造板公司早已被注销的情况下，城步县政府作为本案的适格被告是恰当的，亦有利于矛盾纠纷的化解。人造板公司在改制与转让案涉土地过程中，城步县国土局虽未在形式上与人造板公司签订书面土地出让合同，但实际上已将划拨土地违规变更为出让土地，并认同人造板公司与忠协公司的土地出让合同关系，其作为本案适格被告并无明显不当。城步县林业局系人造板公司的主管单位，虽未主导人造板公司的改制，但实际参与了改制，故其亦是本案的适格被告。关于《土地使用权转让协议》是否应当解除的问题。在改制中，人造板公司在城步县政府的主导下，将划拨给该公司使用的园艺场土地出让给忠协公司，以获得的出让费作为改制资金对职工进行身份置换，但在转让土地使用权的过程中，又未按照国家法律法规将园艺场土地变更土地性质与用途，在土地公开处置时及双方签订《土地使用权转让协议》中均未明确土地性质及土地用途。忠协公司与人造板公司签订的《土地使用权转让协议》所涉土地用于房地产开发的真实意思及合同目的已无法实现。根据《中华人民共和国合同法》第九十六条的规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。”因人造板公司已注销，忠协公司已无从通知合同相对人，且该纠纷一直由城步县政府协调，在协调未果时，忠协公司向人民法院起诉请求解除与人造板公司签订的合同，应视为已完成主张解除合同的通知义务。现忠协公司因房地产开发的合同目的已无法实现，故要求解除《土地使用权转让协议》并请求城步县政府承担责任的诉讼请求应予支持。关于三被告应否承担赔偿忠协公司经济损失的法律责任及忠协公司的经济损失应如何确定的问题。城步县政府主导了人造板公司的改制，债权债务处理均是在城步县政府的主持下完成，因此，城步县政府违规履行了人造板公司实际清算人的职责，人造板公司在改制后的民事责任，也应当由城步县政府承担。城步县政府在人造板公司改制过程中，批准人造板公司将尚不具备房地产开发条件的园艺场土地出让给忠协公司，以获得改制资金，并为忠协公司办理了商居用地的国有土地使用权证书。因城步县政府在处置园艺场土地的违规操作，导致所办理的商居用地国有土地使用权证被撤销，忠协公司对该地块的房地产开发合同目的已无法实现，城步县政府在合同的履行过程中明显存在过失。人造板公司对合同解除后所应承担的赔偿责任，应当由主导人造板公司改制的城步县政府来承担。城步县国土局与城步县林业局形式上不是合同的相对人，合同履行中既未对人造板公司的资产进行清算，也未对《土地使用权转让协议》履行存在过民事法律关系，故该二被告对人造板公司改制清算后的债务不应承担法律责任。虽然忠协公司在土地转让过程中向时任城步县县长吴艺珍输送利益，但其对吴艺珍私自修改会议纪要的行为并不知情，客观上只要城步县政府当时依照程序补缴土地出让金，立项审批后变更土地性质，其所出让的土地是能够进行合法建设开发的。经邵阳天勤资产评估事务所评估，园艺场土地按农用地性质的现有市场价值为12184304元，城步县政府应当向忠协公司返还12184304元土地款。根据湖南天圣联合会计师事务所作出的司法会计鉴定意见书，忠协公司开发园艺场土地的直接开发成本10615618.64元、资金占用利息4381284.76元，投资成本16980000元，资金占用利息14969223.31元。依据该鉴定结论，直接开发成本10615618.64元系忠协公司在开发园艺场土地过程中的经营性成本，是忠协公司的实际损失，该损失部分及资金占用利息，应计入忠协公司的损失范围。投资成本16980000元系忠协公司股东之间的股份转让，是本案以外的民事法律关系，并非忠协公司在开发园艺场土地过程中的实际投入，故该笔股权转让款及资金占用利息不应当计入忠协公司的损失范围。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款的规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”鉴于忠协公司在受让土地时受城步县政府之邀为县庆修建儒林广场的客观贡献，以及多年后园艺场土地依县政府的规划变更为建设用地所带来的升值效益的现状，对忠协公司在园艺场土地升值中的可获得的利益损失，宜酌定补偿10000000元。根据以上论述，忠协公司在《土地使用权转让协议》解除后，忠协公司返还土地使用权给城步县政府，该土地现有价值款12184304元，直接损失14996903.4元，酌定可获得利益损失10000000元，合计37181207.4元，应由城步县政府承担赔偿责任。综上所述，一审判决认为，忠协公司要求解除《土地使用权转让协议》，由城步县政府承担土地回收及赔偿损失的诉讼请求理由成立，予以支持，但忠协公司请求赔偿损失的金额过高，对过高部分不予支持。忠协公司要求城步县国土局及城步县林业局承担人造板公司改制清算后的相应责任，无事实与法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项、第九十七条、第一百一十三条第一款、《中华人民共和国公司法》第一百八十九条第三款规定，经审判委员会讨论决定，一审法院判决：一、解除忠协公司与人造板公司签订的《土地使用权转让协议》；二、城步县政府向忠协公司返还土地价值款12184304元，并赔偿忠协公司经济损失24996903.4元，两项合计37181207.4元，限判决生效之日起六个月内付清；三、驳回忠协公司的其他诉讼请求。案件受理费416800元，鉴定费270800元，合计687600元，由城步县政府负担387600元，忠协公司负担300000元。如未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案二审中，双方当事人均未向本院提交新证据。本院查明的事实与原审一致。本院认为，本案争议焦点如下：1、城步县政府是否系本案适格被告；2、《土地使用权转让协议》能否解除；3、忠协公司的损失额应如何认定。一、城步县政府是本案适格被告。城步县政府上诉称，因其不是《土地使用权转让协议》签订方及人造板公司的实际清算人，故不属本案适格被告。经查，《土地使用权转让协议》虽系人造板公司与忠协公司签订，但因人造板公司系多个国营林场集资联办并隶属于城步县林业局主管的国有企业，从改制经过看，城步县政府作出了同意企业整体拍卖的批复，主持召开会议研究人造板公司园艺场土地出让事宜并形成会议纪要，组织讨论了企业改制的债权债务处分问题，并最终促成了忠协公司与人造板公司签订《土地使用权转让协议》，忠协公司也获得了园艺场土地使用权证，故，城步县政府主导了人造板公司的改制，其在改制过程中实际以人造板公司上级主管部门的身份进行决策，人造板公司被注销，此后人造板公司与忠协公司产生的相关问题也均由城步县政府出面处理，故城步县政府当属本案适格被告，其上诉提出主体不符于法无据，本院不予支持。二、《土地使用权转让协议》应予解除。城步县政府上诉提出《土地使用权转让协议》已经实际履行完毕，合同不存在解除。经查，《土地使用权转让协议》约定的办理土地出让、土地换证事项已经履行属实，但同时还约定了忠协公司有独立行使土地经营、开发和利用权，故忠协公司签订《土地使用权转让协议》的合同目的是为了在园艺场土地上进行房地产开发。而2006年8月城步县国土局颁发的城儒国用（2006）第2-349号国有土地使用权证的土地用途为国有未利用地，此后城步县国土局给忠协公司换发的园艺场土地的商居用地土地使用权证已被撤销，至今为止，忠协公司获得的涉案土地仍然不能进行房地产开发，而“国有未利用地”这一土地用途显然不属双方在合同中约定的土地用途。忠协公司早在2004年即向人造板公司支付了4800000元土地转让金，现涉案土地已无法达到合同约定的交付状态，忠协公司的合同目的不能达到，故忠协公司享有对合同的解除权。城步县政府称该合同已经全部履行的上诉理由不能成立，本院不予支持。三、原审判决确定的赔偿金额恰当。忠协公司上诉提出赔偿数额过低，对其2008年前的运行成本1698万元未予认定不当。城步县政府上诉提出赔偿数额重复计算，明显缺乏依据。经查，忠协公司为获得涉案土地的开发权实际向人造板公司支付了4800000元，付出该笔土地转让金后长达近13年未能进行开发利用，实际造成忠协公司的损失。一审法院委托湖南天圣联合会计师事务所作出的鉴定意见书明确直接开发成本10615618.64元及该部分的资金占用利息4381284.76元，上述两部分均系实际发生的费用，应当计入损失范围。至于鉴定意见认定的1698万元投资成本，因该部分没有原始凭据，且该部分价值系股份价值，属股份受让人朱小尧、李晓芳为购买股权所支付的对价，该款项与忠协公司所称投资成本无关，故不应认定为忠协公司的投资成本。至于1000万元可得利益损失问题，因本案合同履行过程中，忠协公司系守信方，按时履行缴款义务，按时出资安置职工，对人造板公司顺利改制作出了贡献，且合同系2006年签订，在约定的合同履行期内，房价持续稳步上涨，忠协公司因城步县政府的相关行为不能如期取得涉案土地开发权，一审法院酌情认定可得利益损失1000万元基本恰当。此外，忠协公司名下的园艺场土地因合同解除应当返还城步县政府，一审根据鉴定意见书，对该土地按照农用地进行的现值评估作价并无不当。至于城步县政府提出的损失重复计算的问题，因运行成本、可得利益损失及资金占用利息均为不同性质的损失，上述损失并不重合，城步县政府该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原审认定基本事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，处理正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费307860元，由上诉人城步苗族自治县忠协房地产开发有限公司承担80154元，由城步苗族自治县人民政府承担227706元。本判决为终审判决。审 判 长  谭智崇审 判 员  唐雨松审 判 员  刘 杨二〇一七年十一月九日代理书记员  杨 涛