贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔行终1269号上诉人（一审原告）肖德会，女，汉族。委托代理人陈科华，女，汉族。被上诉人（一审被告）兴仁县人民政府，住所地兴仁县城关镇民主路**。法定代表人方先红，该县县长。被上诉人（一审被告）黔西南布依族苗族自治州人民政府，住所地兴义市沙井街**。法定代表人杨永英，该州州长。一审第三人肖德益，男，汉族。上诉人肖德会因与被上诉人兴仁县人民政府、黔西南布依族苗族自治州人民政府、一审第三人肖德益土地行政处理一案，不服黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2016）黔23行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。肖德会一审诉称，原告与第三人因自留地权属产生纠纷为时已久，原告2012年向被告申请确权，被告要么不作为，要么乱作为。直至2013年7月才作出仁府行处字（2013）12号处理决定。但该决定却以本案不属于土地权属争议为由，驳回原告诉讼请求。事实上，第三人自始不认可其占有原告自留地，由此，因土地使用权属存在明显争端故亟待依法行政确权。然而，被告作为权利机关，却不履行法定职责而釆取直接或变相规避法律的行政不作为。且还找出本案属于“土地承包经营权纠纷”的幌子来逃避责任。此违法行为在被人民法院判决纠正后，被告不思己过而按照法院判决明示意见重新作出具体行政行为，相反，却在三年来不断地再度寻找某种“连接点”竭力实施法律规避而行政乱作为和不作为。直至作出本案讼争的处理决定。虽然其外衣不断变换，但其本质难改。归结起来，依然是行政不作为。现请求：1、判决撤销被告作出的仁府行处字〔2016〕6号《关于对肖德会与肖德益土权属争议的处理决定书》；2、判决被告履行法定职责，依法重新作出合法的土地使用权属份额行政确权决定之具体行政行为。一审经审理查明，原告肖德会与第三人肖德益系兄妹关系。原告婚前与肖德益等家庭成员一起，以户为单位，按人均约0.15亩的标准分得自留地和生荒地。肖德会1967年结婚后，就没有再参与管理使用所分土地。2008年5月，补偿安置均由肖德益享受。原告肖德会知悉后，以其分得的土地被国家征收应得的补偿款被第三人肖德益独自领取享用，未被征收的土地仍被第三人肖德益继续占有、使用和收益为由，于2012年8月28日向被告兴仁县人民政府提出申请，请求被告作出确权决定。2013年7月10日，被告兴仁县人民政府作出仁府行处字〔2013〕12号处理决定，以原告申请没有明确需要确认权属的具体地块，其与第三人争议的实质是想要回作为农民依法享有的农村土地经营权，不属于土地权属争议案件等为由，驳回原告的土地确权申请。原告不服，向黔西南州人民政府申请复议。2013年9月9日，黔西南州人民政府作出州府行复决字〔2013〕第42号《行政复议决定书》，维持了被告兴仁县人民政府作出仁府行处字〔2013〕12号处理决定。原告不服，便向兴仁县人民法院提起行政诉讼，该院作出（2013）仁行初字第16号行政判决书，判决：维持被告兴仁县人民政府作出的仁府行处字〔2013〕12号处理决定。肖徳会不服上诉至我院，经我院作出（2015）兴行终字第15号行政判决书，判决：撤销兴仁县法院（2013）仁行初字第16号行政判决；撤销兴仁县人民政府于2013年7月10日作出的仁府行处字〔2013〕12号《关于对肖德会与肖德益土地权属争议纠纷的处理决定书》。经兴仁县人民政府于2016年8月3日作出仁府行处字〔2016〕6号《关于对肖德会与肖德益土地权属争议的处理决定书》，作出如下处理决定：本案不属于土地权属争议案件，驳回申请人的土地权属申请。原告肖德会不服提起行政复议。2016年9月26日，黔西南布依族苗族自治州人民政府作出州府行复决字〔2016〕第76号《行政复议决定》，维持兴仁县人民政府于2016年8月3日作出仁府行处字〔2016〕6号《关于对肖德会与肖德益土地权属争议的处理决定书》。肖徳会不服该复议决定，提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案系个人与个人之间的土地权属争议，被告兴仁县人民政府具有处理本案土地争议的职权。作出讼争行政行为的主体合法。关于本案争议地的权属问题。自留地是中国农业合作化和集体化时期的政策性产物，是农业集体经济组织按政策规定分配给成员长期使用的小块土地。其所有权属于集体所有。自留地分配的目的在于满足家庭生活和市场需要，增加家庭收入，活跃农村市场。《农村人民公社工作条例（修正草案）》（1962年）规定：人民公社社员可以耕种由集体分配的自留地。自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七，归社员家庭使用，长期不变。可见，自留地在管理上以户或家庭为单位，而非以社员个人为单位，社员个人的生死嫁娶暂不变动自留地。故自留地纠纷，应当根据归社员家庭使用长期不变的精神处理。本案中，原告肖德会与第三人肖德益系兄妹关系，二人独立成家前，与父母一起生活。上世纪六十年代，其所在生产队第一次划分土地时是以户为单位，按人均约0.15亩为标准进行分配，肖德会与肖德益及父母一家四口亦按此标准分得自留地和生荒地，以上是双方均认可的事实。同时，真武山街道办事处综合治理办公室工作人员对余显会，王建芬、刘明伦等人的调查笔录证实：上世纪六十年代，肖德会的确分到自留地。肖德会向法院提起诉讼的诉请是明确其与肖德益之间的争议土地权属，从其提交的各项证据来看，其诉争的土地主要是上世纪六十年代分配到其家庭四人（含原告肖德会）的自留地。但自留地以家庭人口数多少来进行分配的目的是为了保障家庭的正常生活，并非将自留地分给每一个家庭成员。并且，肖德会所诉自留地，是与肖德益等家庭成员为户的同一块自留地，从未将其份额独立出来管理，讼争自留地的位置、性质、面积以及四至界限等与其他人家并无争议，无需兴仁县人民政府进行确权。被告兴仁县人民政府受理该纠纷后，依据《土地权属争议调查处理办法》第二条的规定，作出本案不属于土地权属争议案件，驳回申请人的土地权属申请处理决定并无不当。黔西南布依族苗族自治州人民政府于2016年9月26日作出州府行复决字〔2016〕第76号《行政复议决定书》维持兴仁县人民政府作出仁府行处字〔2016〕6号处理决定恰当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决驳回原告肖德会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告肖德会承担。肖德会上诉请求：撤销一审判决，并依法改判。事实和理由：一、原判决认定事实不清，与客观事实不符。1956年，我家四口以个人为单位划分得社员自留地，，地点在肖家坡南坡脚耿家房门前文革中后期，我兄长肖德益和我分别安家后，肖德益称其人口增加，故将我及父母的地块一道由其代管。父母去世后，肖德益否认代管事实，导致我们之间的土地权属争议。但我的地块与肖德益的地块不是同一地块，甚至都不相邻。因此，本案需要行政确权以消除争议。二、一审对于被诉行政机关行政不作为和乱作为故意忽视，客观上庇护了行政违法行为。综上，请二审作出公正判决。被上诉人兴仁县人民政府二审答辩称：一、上诉人所诉自留地是分配到家庭的，并非分到家庭每一个成员，也从未将其份额独立出来管理。诉争自留地的位置、性质、面积以及四至界限等与其他人并无争议，无需行政确权。二、本案上诉人诉请自留地份额不属于土地权属案件的范围。上诉人提出确权申请的真实目的是争议的被征收后，其要求政府安置补偿。而行政征收和安置补偿不属于土地权属争议的范畴。一审驳回其诉讼请求是合法、合理的。请二审驳回上诉，维持原判。被上诉人黔西南布依族苗族自治州人民政府二审答辩称：本案肖德益、肖德会与父母一家四口作为一户分得肖家坡耿姓门前处生荒地及自留地，肖德会出嫁后，由其父母和肖德益耕种，其父母去世后由肖德益耕种。2005年该土地被依法征收，土地补偿款已被第三人领取，原状已不存在。该自留地的民事权利属于按份共有，如当事人按份共有权益受到侵害，也是民事侵权纠纷，不属于权属争议案件的受理范围。县政府已经受理并进行调查，然后依法作出处理，故其诉请县政府不作为的事实不存在。一审判决维持县政府处理决定和州政府的复议决定，事实清楚、证据充分、程序合法，请二审驳回其上诉，维持原判。一审第三人肖德益二审未提交书面陈述意见。当事人各方向一审法院提供的证据材料已随案移送本院(一审法院卷宗)，二审未提交新的证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，上诉肖德会与第三人肖德益系兄妹关系，本案争议地系二人独立成家前与父母一起作为一个家庭分得的自留地。自留地是以家庭为单位由集体分配，归社员家庭使用，长期不变，非上诉人主张的分配给个人。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。上述规定说明了土地承包是以家庭为承包单位，并非承包到家庭的每一个人，山林、自留山、自留地也不例外。本案上诉人外嫁及父母去世后，由肖德益耕种，争议自留地被征收后，政府安置补偿给该户实际耕种并在该地生活的肖德益并无不当。如果肖德会认为其应享有份额，其可以主张分割，而非请求人民政府确权。兴仁县人民政府受理该纠纷后，依据《土地权属争议调查处理办法》第二条的规定，作出本案不属于土地权属争议案件，驳回申请人的土地权属申请处理决定并无不当。另外，兴仁县人民政府于2016年8月3日作出仁府行处字〔2016〕6号《关于对肖德会与肖德益土地权属争议的处理决定书》，上诉人肖德会不服，提起行政复议。黔西南布依族苗族自治州人民政府于2016年9月26日作出州府行复决字〔2016〕第76号《行政复议决定》，维持兴仁县人民政府仁府行处字〔2016〕6号《关于对肖德会与肖德益土地权属争议的处理决定书》，并于2016年10月10日送达该行政复议决定书。被上诉人黔西南布依族苗族自治州人民政府作出的行政复议决定程序合法，事实清楚，适用法律得当。一审认定被上诉人黔西南布依族苗族自治州人民政府作出的州府行复决字[2016]第76号《行政复议决定书》维持兴仁县人民政府仁府行处字[2016]第6号处理决定恰当正确。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人肖德会的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人肖德会负担。本判决为终审判决。审判长  田一铭审判员  滕学东审判员  安克佳二〇一七年十一月三十日书记员  李明勋