徐州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2017）苏8601行初430号 原告张军，男，1968年3月26日生，汉族，住新沂市。 委托代理人朱桂琴，1965年3月13日生，住新沂市。 被告新沂市规划局，住所地新沂市新安街道花厅路3号。 法定代表人许天平,该局局长。 委托代理人盛倩，该局政策法规科工作人员。 委托代理人尹建军，江苏苏沂律师事务所律师。 原告张军诉新沂市规划局、新沂市城市管理行政执法局违建认定一案，于2017年5月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于法定期限内向新沂市规划局、新沂市城市管理行政执法局送达了起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼文书。后，原告申请撤回对新沂市城市管理行政执法局的起诉，另案主张。本院依法组成合议庭，于2017年9月25日公开开庭审理了本案。原告张军及其委托代理人朱桂琴，被告新沂市规划局副局长董杰及委托代理人盛倩、尹建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张军诉称：原告由新沂市新安镇城关实业总公司划分二间宅基地，于2005年8月建成，房屋整体二层建筑一次建成。在土地取得后及建设期间和建成后的10余年间，原告持相关证明多次向新沂市规划局申请要求办理相关手续，新沂市规划局以各种理由均未予办理。2016年9月18日新沂市人民政府发布公告，以《新政征字（2016）第8号房屋征收决定》对大桥西路南-轻工路东二期房屋进行征收，征收单位为新沂市住房和城乡建设局。新沂市住房和城乡建设局委托新沂市房屋征收与补偿办公室代为征收，原告房屋在征收范围内。在房屋征收开始期间，新沂市规划局张贴公告公布原告房屋面积208.21平方米系违章建筑。在新沂市房屋征收与补偿办公室规定的期限内，原告多次向新沂市房屋征收与补偿办公室及新沂市规划局反映关于房屋建筑规划情况，他们却互相推诿，均不作回答。2016年10月28日，新沂市城管局在原告新沂市××街道××××20-6号住处张贴《限期拆除通知书》，认定原告位于××××20-6的建筑物（构筑物或其他设施）208.21平方米系违法建筑，要求三日内拆除。后在新沂市房屋征收与补偿办公室对原告的房屋进行补偿过程中，对原告的房屋按照违章标准进行补偿，原告在保留诉权的条件下与新沂市房屋征收与补偿办公室签订了《新沂市房屋征收补偿协议》，并按期交付房屋。房屋交付后，原告多次向被告新沂市规划局反映和查找其作出处理或处罚的依据，新沂市规划局也安排人协助原告进行查找，但均未查到，且新沂市规划局拒绝出具相关证明。1、原告房屋建在新沂市××街道XX小区，该小区系新沂市有详细规划和规模的小区，并且原告房屋建成并未超出规划要求，并不影响社会、集体和个人的公共利益，房屋建设期间和建成后也从未有任何单位和个人对原告所建房屋提出任何质疑。即使原告建房时未取得建房许可证，原告的房屋也不属于不可采取改正措施消除对规划实施的影响的建筑，至多根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对未取得规划审批手续进行处罚。在本次拆迁中，被告也有处罚后比照合法标准赔偿的案例（如金秋小区张浩、左世权等房屋拆迁赔偿事例）。被告作为行政职权部门应在执法尺度上严格保持一致。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第三款规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的人民政府应当将审定的修建性的详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。直至拆迁方案公布时，原告都未见到被告公布的详细规划图，被告不予办理规划许可是没有依据的。2、原告自2005年初建房至今，从未收到新沂市规划局作出的《违章处理决定》，相反原告持当地组织出具的证明多次前往被告处，要求办理建房规划许可证，但被告一直未予办理，导致原告无法取得相关产权证。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为，违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限，暂停期限最长不得超过1年。新沂市人民政府在2016年9月18日开始在原告居住地进行房屋征收，而原告房屋于2005年建成至今已达11年之久，并且在征收公告公布之后未做任何改建、扩建。新沂市规划局一直不予办理规划许可证，现在却认定原告房屋属违章建筑，违反国家法律规定。综上，请求法院撤销被告对原告房屋作出的违章认定。庭审中原告明确诉讼请求为确认被告以《公示》的方式对原告房屋作出违章建筑认定的行政行为无效，诉讼费用由被告承担。 原告为支持其主张向本院提交了如下证据资料： 1.2005年10月18日张军的建房申请及证明，证明原告在2005年10月已向规划局申请办理建房规划许可证。 2.新沂市房屋征收补偿协议，证明拆迁部门按照违章建筑对原告进房屋行补偿，房屋补偿的面积和规划部门公示的面积不一致，张军的房屋是全违章，拆迁补偿的时候认定的违章面积更大，城市管理执法局和规划局没有对违章财产进行调查取证和勘验。 被告新沂市规划局辩称：一、原告张军所述建设房屋的XX小区地块是在新沂市人民政府《通告》规定的停止审批范围之内，根据新沂市人民政府通告及相关市长办公会议纪要的规定，新沂市规划局无法审批原告的建房申请。原告在起诉状中称自建房起多次到市规划局申请办理建房手续缺乏事实根据。1、被告新沂市规划局从未收到原告的建房申请。《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日施行）第29条规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”第32条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关部门批准文件向城市规划主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日施行）第40条也有类似规定。根据上述法律规定，原告必须在取得建设工程规划许可证件和其他批准文件后，方可申请办理开工手续，但被告从未接到原告提出的申请，且原告在诉状中自述房屋建成后向新沂市规划局申请却得不到许可审批，其已尽到申请办证义务以及责任在于被告不作为的理由没有事实依据。2、早在2004年11月15日，根据当时城市规划区内部分居民未经批准擅自突击建房，严重影响城市规划实施，扰乱城市管理秩序的情况，新沂市人民政府发布《关于加强对城市规划区私有住宅房屋规划审批的通告》（新政字[2004]7号），该通告明确规定：“二、自通告发布之日起，停止审批北至陇海铁路、南至连霍高速公路、东至黄墩河、西至默沖路范围内的居民私有房屋的新建、扩建、改建、翻建。四、凡未经市规划行政管理部门批准擅自建设的均属违法建设，市规划、国土、房产等部门一律不予办理相关手续，在今后的城市建设拆迁中一律不予补偿。”此外，在上述通告的基础上，2006年3月10日《新沂市人民政府办公会议纪要》（第3号）又再次重申：“……今后城市规划区内居民新建房屋市规划局不再予以审批，确属危房需改建的经市房屋安全鉴定部门鉴定后报市长办公会研究决定。”原告引用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第16条的规定与本案不具有关联性，原告把申请规划许可无果的原因归结为新沂市规划局停止办理规划许可证的理由不成立。二、根据新沂市动迁办公室提供的《房地产现场勘察表》，原告张军位于涉案地块的一层、二层房屋总面积为208.21平方米，未取得建设工程规划许可证。被告在《公示》上告知“七日之内可以申诉”，然后对申诉进行审查，有变更的被告进行二次说明，告知拆迁办和当事人，没有变更就不再进行说明，即维持公示内容。原告确实找到被告反映问题，被告工作人员也帮着查找原告申请建设工程规划许可等资料，但是没有查到。三、原告在诉状中称从未收到新沂市规划局责令停止建设的通知或对该房屋作出违章认定的原因是原告不了解新沂市城市管理相对集中行政处罚权所致。根据《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）第64条规定，原告在城市规划区内建设房屋应当取得城市规划管理部门的批准，同时根据该法律的规定，未经办理相关手续的应当限期拆除。据此，根据该法律规定，规划部门是有权对原告违法建设作出拆除决定的机关。但是，根据《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定，国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。经上级政府批准，2009年7月29日，新沂市人民政府发布关于印发《新沂市城市管理相对集中行政处罚权实施办法的通知》“第六条市城市管理行政执法局集中行使下列城市管理行政处罚权：（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的在城市规划区内对未取得建设工程规划许可证进行建设的行政处罚权”。根据上述规定，新沂市城市管理行政执法局行使行政处罚权，新沂市规划局不再行使行政处罚权。四、原告称其“房屋建成未超过被告规划要求，房屋所处位置并不影响社会、集体、个人公共利益”的理由没有事实和法律依据。1、无论是以前的《中华人民共和国城市规划法》还是现在施行的《中华人民共和国城乡规划法》均要求在城市规划区内建设房屋应当获得城市规划部门的批准。2、原告称其不应属于不可采取改正措施消除对规划实施的影响的建筑，被告认为，新沂市规划局没有行政处罚权，不可能像原告所述作出违章建筑认定。原告提到的左世权房屋拆迁赔偿与原告情况并不相同，左世权在2003年向新沂市规划局缴纳设施配套费200元，提交了建设工程规划许可证申请书，并办理了《建设工程规划许可证》。对于原告所述张浩的情况亦不同，张浩于2005年10月向新沂市规划局直属分局缴纳2000元办证费用（当时直属分局系自收自支单位），因当时张浩未能提供土地使用手续，故未能及时办理规划手续。该案新沂市规划局曾移送纪检部门处理而结案。本着尊重历史、尊重事实的原则，视为张浩办理了建设规划手续。如果原告能够拿出当时的缴款票据，新沂市规划局也会同样对待。五、原告在诉状中称“未见到被告公布的详细规划图并以此说明被告不予办理办理原告规划手续”是没有事实和法律依据的。1、根据2008年10月10日《新沂市人民政府关于修编新沂市城市总体规划的请示》（新政报[2008]63号），该请示称“2005年9月5日徐州市人民政府向省政府转报《新沂市城市总体规划2004-2020》的报批请示，但由于城市规模建设部一直没有核定，所以省政府对我市的城市总体规划一直没有审批。”该请示最后称“请求省政府同意我市对现行《新沂市城市总体规划2004-2020》进行修编。”2、2009年2月23日，江苏省建设厅作出《关于同意新沂市修编城市总体规划的复函》（苏建函规[2009]112号）指出：“同意我市修编城市总体规划”。目前，《新沂市城市规划》的修编工作正在进行之中，属于讨论、研究或者审查中的过程性信息，新沂市规划局无法向原告公开。该事由已于2016年10月31日徐州市中级人民法院（2016）苏03行终205号给予了支持。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告新沂市规划局在法定期限内向本院提交了如下证据资料： 1.新沂市人民政府2004年11月15日发布的《关于加强对城市规划区私有住宅房屋规划审批的通告》（新政字[2004]7号），证明该通告明确规定：“二、自通告发布之日起，停止审批北至陇海铁路、南至连霍高速公路、东至黄墩河、西至墨冲路范围内的居民私有房屋的新建、扩建、改建、翻建。四、凡未经市规划行政管理部门批准擅自建设的均属违法建设，市规划、国土、房产等部门一律不予办理相关手续，在今后的城市建设拆迁中一律不予补偿。” 2.2006年3月10日《新沂市人民政府办公会议纪要》（第3号），证明该纪要第2页最后一行及第3页第1-2行规定“……今后城市规划区内居民新建房屋市规划局不再予以审批，确属危房需改建的经市房屋安全鉴定部门鉴定后报市长办公会议研究决定”。原告张亚所述其建设房屋的金秋小区地块是在上述通告规定停止审批的范围之内，根据新沂市人民政府通告及市政府办公会议纪要的规定，被告无法审批建设工程规划许可证。 3.2016年9月26日新沂市规划局XX小区征收地块内未取得建设工程规划许可证271户公示以及张贴公示的照片打印件2张、新沂市动迁办公室提供的《房地产现场勘察表》，证明原告张军（房屋编号267号）位于涉案地块的一层、二层房屋总面积为208.21平方米。（该房屋未有取得建设工程规划许可证）被告已将上述公示张贴在X路拆迁地块（XX小区）。 4.2009年7月29日新沂市人民政府发布的《关于印发的通知》，证明该通知规定“第六条市城市管理行政执法局集中行使下列城市管理行政处罚权：（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的在城市规划区内对未取得建设工程规划许可证进行建设的行政处罚权；”根据以上相关规定，新沂市城市管理行政执法局行使行政处罚权，被告不再享有行政处罚权。 5.张浩2014年4月17日申请报告（当时张浩交了2000元现金办证费用，没有票据，当时的纪委进行查处），左世权2003年12月设施配套费票据、规划许可证申请书、规划许可证，证明张浩、左世权的案例与原告的情况并不相同。张浩己于2005年10月向被告缴纳2000元办证费用，左世权也于2003年12月向被告缴纳设施配套费200元，并申请办理了建设工程规划许可证。 6.2008年10月10日《新沂市人民政府关于修编新沂市城市总体规划的请示》（新政报[2008]63号），证明该请示称：“2005年9月5日徐州市人民政府向省政府转报《新沂市城市总体规划2004--2020》的报批请示，但由于城市规模建设部一直没有核定，所以省政府对我市的城市总体规划一直没有审批。”该请示最后称：“请求省政府同意我市对现行《新沂市城市总体规划2004--2020》进行修编”。 7.2009年2月23日江苏省建设厅《关于同意新沂市修编城市总体规划的复函》，证明江苏省建设厅“同意我市修编城市总体规划”。目前《新沂市城市规划》的修编工作正在进行之中，属于讨论、研究、或者审查中的过程性信息，被告无法向原告公开。 8.徐州市中级人民法院（2016）苏03行终205号行政判决书，证明在王培培起诉新沂市规划局一案中，王培培要求公开新沂市规划，但是由于该规划一直在修编过程中，属于过程性信息，徐州中院驳回了王培培的上诉。 经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见如下：对证据1的真实性有异议，被告没有收到，原告应当提交原件，且即便收到了，按照新沂市政府通告及相关规定也无法办理；对证据2，公示的数据由评估公司提供，在七天内对方并未提出异议，所以按照评估公司的结果进行认定。该协议系由原告与房屋征收补偿办公室签订，具体的内容和相关认定与被告无关。原告的拆迁补偿协议中虽然在第四条第四项约定该户为全违章，如规划局提供变更房屋为合法手续，补偿协议改签，但原告方已经按照违法建筑补偿的标准领取了补偿款并进行产权调换结算，从这个角度来说，也说明原告认可其涉案建筑为违章建筑。 原告对被告所举证据的质证意见如下：对证据1的真实性无异议，原告不知被告以何种方式向外公布；对证据2的真实性无异议，原告的房屋是2005年建成的，但该文件是2006年的，与建房行为无关联性，并且该会议纪要不能作为法律依据；对证据3的真实性无异议，确实予以公示，公示位置也在XX小区，但对合法性有异议。当时对于原告房屋的实际面积没有进行实际调查。当时规划局安排了一个人负责接待、解释、看2005年航拍图，原告将情况向拆迁人员反映，后拆迁人员打电话通知规划局的人，规划局人员协助原告去规划局档案室查询原告的申请材料，但找不到该申请材料，原告要求进一步查找对原告违章建筑进行认定和处罚的材料，并没有找到，原告提出过异议，被告也帮助核实了；对证据4的真实性无异议，但对原告的建房行为无溯及力；证据5不能证明张浩已经缴纳了2000元办证费用，2005年规划部门是可以收取费用进行办证的，对左世权的证据材料没有异议；对证据6-8的真实性无异议，被告没有公布修编情况。 本院对上述证据认证如下：原告所举证据1，因被告否认收到原告的申请，而原告未能提交被告收到该申请的证据，不能证明原告的证明目的，本院不予确认；证据2能够反映原告与涉案房屋征收部门签订征收补偿协议的具体内容，本院予以采纳。 被告所举证据，原告对其真实性均不持异议，且能够反映本案相关事实，本院予以采纳。 经审理查明：原告张军涉案房屋位于新沂市X小区××号，未取得建设工程规划许可证等相关审批文件，原告主张系2005年8月建成。因XX小区房屋被征收，2016年9月26日，新沂市规划局在XX路征收地块张贴《公示》，载明“依据城乡规划有关法律、法规和我市城市建设的需要，现将市大桥西路南、轻工路东二期征收地块内未取得建设工程规划许可证且2005年航片上未显示的房屋建筑面积公示如下：（不包括评估等部门未进入丈量的住户）其中包括张军全部房屋208.21平方米。该《公示》同时载明“1、以上房屋面积均以平方米为单位计算。对认定有异议，请自本公示发布之日起七日内，携带身份证、户籍证件、建设工程规划许可证及其他有关证明材料到我局进行陈述、申辩，逾期视为放弃上述权利。2、联系电话：0516-XXXXXXXX。3、地点：大桥西路南、X路东地块指挥部。”原告得知该《公示》的内容后，向新沂市规划局工作人员提出异议，新沂市规划局工作人员予以核实，协助原告至被告档案室查询原告的申请材料，但未发现原告申请建设工程规划许可证的申请材料。2016年11月9日，新沂市房屋征收与补偿办公室受房屋征收部门新沂市住房和城乡建设局的委托，与张军签订新沂市房屋征收补偿协议。协议载明：“被征收人张军，地址XX小区X巷20-6号（K48），房屋结构砖混，房屋性质为住宅，合法土地面积98平方米，全违章面积210.87平方米。被征收房地产的货币补偿金额为人民币225302+173072（违）元，被征收房屋的装饰装潢及附属物补偿为94458元。其他约定事项：四季花城临时安置费多退少补，车库待上房时另行结算。该户为全违章，如规划局提供变更房屋为合法手续，补偿协议改签”等内容。 另查明：2004年11月15日，新沂市人民政府发布《关于加强对城市规划区私有住宅房屋规划审批的通告》（新政字[2004]7号），该通告载明：一、城市规划区范围内所有私有住宅的新建、扩建、改建、翻建，必须报经市规划行政管理部门审批，经批准后才能开工建设。二、自通告发布之日起，停止审批北至陇海铁路、南至连霍高速公路、东至黄墩河、西至墨沖路范围内的居民私有房屋的新建、扩建、改建、翻建。2006年3月10日，新沂市人民政府《关于城市建设有关问题会议纪要》（新沂市人民政府办公会议纪要第3号）第三部分即关于已出让地块的拆迁问题载明“关于违章建筑的认定，按照2002年10月14日的市长办公会议纪要执行。今后城市规划区内居民新建房屋市规划局不再予以审批，确属危房需改建的，经市房屋安全鉴定部门鉴定后报市长办公会研究决定。” 本院认为：1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》（2015年4月24日修正）第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，根据审理查明的事实，原告建设涉案房屋因故未取得建设工程规划许可证等审批文件，原告对此亦予认可，即原告张军在客观上确实存在没有《建设工程规划许可证》即行建设的情况，被告作出《公示》的内容是符合客观实际的。《中华人民共和国城乡规划法》并未明确规定规划行政管理部门作出违章建筑认定的具体程序，但因违章建筑的认定影响相对人的重大权益，故，应当遵循正当程序原则。本案中，被告在《公示》中告知了异议人陈述、申辩等权利以及提出异议的路径，且在原告向被告工作人员提出异议后，被告相关人员进行了相应的调查核实，保障了原告陈述、申辩等相关权利，因确系未查找到能够推翻《公示》内容的材料，故被告未予变更《公示》所载涉及原告房屋的内容，并不违反正当程序原则。 综上，原告诉请确认被告以《公示》方式作出的违章建筑认定行为无效缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张军的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张军负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长  吴铁军 审 判 员  王小曼 代理审判员  魏 博 二〇一七年十一月二日 书 记 员  乔 璐