陕西省延安市中级人民法院行政裁定书 (2020)陕06行终46号 上诉人（原审原告）马德智，男，1936年5月18日出生，汉族，延川县永坪镇白家河村人，住延安市宝塔区尹家沟。委托代理人马文孝，男，1963年12月13日出生，汉族，延川县永坪镇白家河村村民，住宝塔区新区鲁艺小区。被上诉人(原审被告) 延安市国土资源局延安新区分局。住所地：延安市新区。负责人马克敏，该局副局长。委托代理人王渊，男，该局综合科副科长。委托代理人党立军，陕西捷声律师事务所律师。被上诉人(原审被告)延安新区回迁安置工作领导小组办公室。住所地：延安市新区鲁艺花苑壹号苑对门门面房。负责人苏海飞，该办公室主任。委托代理人刘江，男，延安市新区管理委员会工作人员。委托代理人亢文斌，北京市炜衡(延安)律师事务所律师。被上诉人(原审被告)延安市新区管理委员会。住所地：延安市新区。法定代表人薛鹏春，该管委会主任。委托代理人张涛，男，延安市新区管理委员会工作人员。委托代理人薛安，北京市炜衡(延安)律师事务所律师。上诉人马德智因被上诉人延安市新区管理委员会（以下简称延安新区管委会）、延安市国土资源局延安新区分局（以下简称延安市国土局新区分局）、延安新区回迁安置工作领导小组办公室（以下简称新区回迁办）履行行政协议一案，不服陕西省延川县人民法院(2019)陕0622行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院认为，首先我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，本案被告延安国土局新区分局、延安新区回迁办、延安市新区管委会均不具备房屋征收、迁拆的主体资格。其次，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。本案中，虽然根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，延安市新区开发建设公司行使行政职权，应该以延安市新区管理委员会为被告，但是延安新区管委会实施房屋征收补偿工作，同样属于行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其派出机构行使行政职权的行政委托行为，同时延安新区管委会不是由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构，也不是法律、法规或者规章授权行使行政职权的派出机构，其不具有房屋征收补偿的主体资格，也没有独立的经济来源，在实施房屋征收过程中，所涉及的费用均由延安市人民政府予以拨款，新区管委会负责具体的上报数据、发放费用的工作，其工作性质仍属于行政委托，同样也不具有本案被告主体资格。延安国土局新区分局、新区回迁办只是相关工作的实施机构，其行为后果，应该由房屋征收补偿工作的决策机构承担。原告对三被告提起行政诉讼不符合法律规定，经本院释明后，原告拒绝变更被告，同时，如果原告将被告变更为延安市人民政府，本案也不属于本院管辖，故应该驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条、第二十一条、第六十九条第一款第（一）、（三）项之规定，裁定如下：驳回原告马德智的起诉。原告预交的案件受理费50元，在本裁定生效后予以退还。马德智上诉请求：1、撤销延川县人民法院(2019)陕0622行初53号行政裁定；2、请求延安市中级人民法院依法审理或指定有管辖权的人民法院受理或审理；3、本案上诉费用由被上诉人承担。事实和理由：一、上诉人起诉时已经两级法院审查并告知到延川县人民法院提起行政诉讼，法院有义务通知其更换适格被告，但法院并未告知上诉人更换适格被告。二、行政行为涉及行政诉讼的核心，行政行为的合法性是解决一切问题的前提，被上诉人资格认定是程序性问题，并不影响上诉人的实体权利。本案中被上诉人实行了拆迁、过渡费发放，只是在发放过渡费问题上逾期发放，拖欠过渡费。拖欠过渡费不能和房款互补，造成上诉人无法得到安置，返还房屋是半成品，无法入住。被上诉人延安市国土资源局延安新区分局辩称，被上诉人并非拆迁补偿安置协议的签订主体，客观上无法履行协议约定的内容，也无法承担该协议的义务。同时，被上诉人并无房屋征收与补偿的工作职能，故上诉人起诉被上诉人无事实与法律依据，依法应驳回上诉人对被上诉人的起诉，维持一审裁定。被上诉人延安新区回迁安置工作领导小组办公室辩称，被上诉人并非行政机关，不具备法人主体资格，本案中也未实施任何具体行政行为，应驳回上诉人对被上诉人的起诉。被上诉人延安市新区管理委员辩称，被上诉人并非本案适格被告，一审法院审判程序正当，且在向上诉人释明法律规定后，上诉人拒绝变更一审被告，因此应依法驳回上诉人的上诉请求。另，上诉人未按期办理房屋交付手续，由此造成的损失应由其自行承担。本院认为，行政诉讼中，原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查；因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。本案中，虽然延安市新区开发建设公司不是行政机关，但经延发改投（2011）888号、延市选字第610600201100081规划选址意见书批复，同意延安市新区开发建设公司征收部分集体土地实施建设项目，属于履行了一定的行政职权。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”延安市新区投资开发建设公司作为延安市新区管理委员会的下设单位，由延安市新区管理委员会作为本案履行拆迁补偿安置协议和补充协议的适格被告符合法律规定。故上诉人与延安市新区投资开发建设有限公司签订的《集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》属于行政协议，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，行政机关为被告。根据延安市机构编制委员会延市编发（2011）16号《关于成立延安市新区管理委员会的通知》文件规定，延安市新区管理委员会为市政府负责新区开发建设管理工作的派出机构，下设延安市新区开发建设公司，负责开发建设项目的投融资及新区开发建设的具体工作，并由1名副主任兼任开发公司总经理（正县级）。一审法院在本院已经明示延安市新区管理委员会为本案适格被告的前提下，脱离行政协议是否履行这一焦点问题，将重点放在延安市新区管理委员会是否具备房屋征收、拆迁的主体资格上，再次裁定驳回原告起诉适用法律错误，突破了合同相对性的基本原则，不利于行政争议的实质性化解，故依法应予撤销，一审法院应当针对原告的诉讼请求对本案进行实体审理，同时为了查清案件事实，应当考虑是否追加延安市新区投资开发建设有限公司参加诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销陕西省延川县人民法院(2019)陕0622行初53号行政裁定;二、本案指令陕西省延川县人民法院继续审理。  审  判  长   赵正卫审  判  员   冯小炯审  判  员   齐进飞   二〇二〇年八月十七日  法 官 助 理     刘  慧书  记  员   高  静  1