辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终269号上诉人（原审原告）大连三丰能源集团有限公司，住所地辽宁省大连高新技术产业园区七贤岭七贤路78号。法定代表人李红，经理。委托代理人姜振茂，辽宁中衡律师事务所律师。委托代理人王鹤飞，辽宁中衡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市自然资源局，住所地辽宁省大连市中山区人民路72号。负责人刘东立，该局局长。委托代理人赵洪武，该局工作人员。委托代理人康志彬，北京市京都（大连）律师事务所律师。原审第三人大连高新技术产业园区土地储备中心，住所地辽宁省大连高新技术产业园区汇贤园4号。法定代表人安克强，该中心负责人。委托代理人张悦凯，该中心工作人员。委托代理人毛晓涛，辽宁智库律师事务所律师。上诉人大连三丰能源集团有限公司与被上诉人大连市自然资源局、原审第三人大连高新技术产业园区土地储备中心不服行政处罚一案，大连高新技术产业园区人民法院于2019年10月14日作出（2019）辽0293行初18号行政判决，上诉人不服，向本院提起上诉。本院于2020年5月7日立案，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大连三丰能源集团有限公司的委托代理人姜振茂、王鹤飞，被上诉人大连市自然资源局的委托代理人赵洪武、康志斌，原审第三人大连高新技术产业园区土地储备中心的委托代理人张悦凯、毛晓涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，2011年11月15日，高新园区国土局作出大高国土资监罚字[2011]第004号国土资源行政处罚决定，对原告于2011年4月在大连高新园区凌水街道小磨盘山擅自劈山取土的行为作出如下行政处罚：责令停止开采、没收违法所得、并处违法所得50%的罚款，计447,300元。上述罚款447,300元原告已缴纳。2014年2月17日，大连高新园区国土资源监察大队巡查人员在巡查时发现，原告在高新园区凌水街道小磨盘山处进行劈山取土、平整场地施工，且经巡查人员多次制止仍未完全停止施工。因发现原告在同一地点的违法状态一直未消除以及作出上述处罚的主要证据失真，高新园区国土局于2017年6月30日撤销了上述行政处罚决定。2017年7月3日，原大连市国土资源和房屋局以原告未取得采矿许可证擅自采矿为由，与上述案件合并立案查处。2017年2月22日，原大连市国土资源和房屋局作出大国土资监停字[2017]第061号责令停止国土资源违法行为通知书，要求原告停止在高新园区凌水街道小磨盘山擅自劈山取土的行为，该通知书于同日送达给原告。大连市勘察测绘研究院有限公司经过勘察测绘，于2017年4月作出凌水街道小磨盘山工程土石方测量技术报告，该报告记载，案涉5个场区的总挖方量为1705663.1立方米。大连瑞博资产评估事务所经过评估，于2017年5月12日作出大瑞资评字[2017]第0012号资产评估报告书，该报告书记载，上述1705663.1立方米土石方的总评估值为2907万元，单价为17.04元/立方米。2017年8月24日，原大连市国土资源和房屋局作出大国土资监罚告字[2017]第085号国土资源拟行政处罚告知书，拟处罚内容与案涉处罚决定处罚内容一致，该告知书于同日送达给原告。依原告申请，原大连市国土资源和房屋局于2017年9月20日召开了听证会。2017年10月23日，原大连市国土资源和房屋局作出案涉处罚决定，主要内容如前所述，该处罚决定于同日送达给原告。另查，2010年4月25日，第三人与原告签订《协议书》，约定第三人委托原告对小磨盘山地块（约20公顷）进行前期土地整理，原告负责办理该区域内军事设施的动迁等手续，并对土地整理过程中出现的经济和法律责任及纠纷负全责。2010年5月4日，管委会向大连市人民政府发出《关于对磨盘山取料填海申办采矿权的请示》，该请示记载，开采磨盘山工程，管委会拟委托原告对该区域实施取料填海和申办采矿权。2012年7月2日，管委会《关于小磨盘山土地收储的会议纪要》记载，由相关部门将小磨盘山纳入矿产资源规划和土地利用规划，推进该项目采矿权出让交易事宜，要求原告积极主动办理相关手续。2019年1月9日，被告向大连市民政局发函，请求确认磨盘山周围是否存在“小磨盘山”的地名，大连市民政局回函称，其管理档案中未出现过“小磨盘山”的地名。原告整理小磨盘山项目土石方综合单价为57.7元/立方米。2011年8月、2012年12月，财政局分别向原告支付土石方工程款1730万元、13710万元，合计15440万元。原审法院认为：被告具有对管辖区域内未取得采矿许可证擅自采矿的违法行为进行行政处罚的职权。本案中，被告经过受案、调查、处罚前告知、听证等程序，认定原告在未取得采矿许可证的情况下，存在劈山取土、擅自采矿的行为，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款中“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源”、第三款中“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”的规定，并依据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条第一款规定：“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的……，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款”，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第（一）项规定：“未取得采矿许可证擅自采矿的，……处以违法所得百分之五十以下的罚款”、第（六）项规定：“采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，处以相当于矿产资源损失价值百分之五十以下的罚款”，参照《大连市国土资源和房屋局行政处罚自由裁量权指导标准》和大连瑞博资产评估事务所做出的价格评估（评估基准日：2012年12月31日），对原告作出责令停止开采、没收违法所得29,064,499元、并处违法所得50%的罚款14,532,250元，合计43,596,749元，扣除大高国土资监罚字[2011]第004号国土资源行政处罚决定的处罚金额447,300元，本案处罚金额合计43,149,449元的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。关于“磨盘山”与“小磨盘山”是否系同一地域。根据查明事实，第三人与原告于2010年4月25日签订《协议书》，约定第三人委托原告对小磨盘山进行场地平整。2010年5月4日，管委会向大连市人民政府发出的《关于对磨盘山取料填海申办采矿权的请示》记载，开采磨盘山工程，管委会拟委托原告对该区域实施取料填海和申办采矿权。2012年7月2日，管委会《关于小磨盘山土地收储的会议纪要》记载，由相关部门将小磨盘山纳入矿产资源规划和土地利用规划，推进该项目采矿权出让交易事宜，要求原告积极主动办理相关手续。上述事实的时间与内容相互衔接，均与委托原告对磨盘山区域进行土地整理、要求原告申办采矿权相关，结合大连市民政局确认的大连市未曾出现过“小磨盘山”地名的事实，可以认定，上述事实所涉及的“磨盘山”与“小磨盘山”应系同一地域，原告所述的二者非同一地域的主张不能成立。关于原告是否系违法责任主体。原告主张其系受第三人委托对案涉场地进行平整，即使涉嫌非法采矿，违法责任主体应系第三人。对此，被告不予认可，辩称在2011年调查原告违法事实期间，原告已认可其系违法行为主体，并缴纳了罚款。且原告与第三人签订的《协议书》约定，原告“对土地整理过程中出现的经济和法律责任及纠纷负全责”，同时约定原告的施工范围只是“负责场地平整”。而管委会在2010年5月4日作出的请示中也明确，如果涉及到对磨盘山取料，拟委托原告申办采矿权许可手续。由此，原告只是受委托平整场地，如要采矿，应由原告办理相关采矿许可手续，故原告系违法责任主体。对于原告上述主张，第三人亦不予认可，认为其仅委托原告进行场地平整，原告实施的违法行为系平整场地以外的行为，第三人已向原告支付了排渣费，由原告负责处理土石方，原告对于土石方的处理系其自身行为，如该行为受到行政处罚，应由原告自行负责，与第三人无关。本院认为，根据原告与第三人签订的协议，原告受第三人委托施工的内容系场地平整，而非采矿，现原告作为采矿的实际实施者，未能提供其非采矿主体的相应证据，故应承担相应主体责任，其以与第三人的上述委托关系主张第三人系非法采矿的责任主体，于法无据，对于原告该项主张，本院不予支持。关于原告是否非法采矿牟利。原告主张，其在案涉场地进行劈山取土，系对场地进行平整，不存在非法采矿行为，亦未通过矿产品牟利。被告辩称，原告在没有取得采矿许可证的情况下非法开采，实施了事实违法行为，原告在此过程中擅自处分了矿产品，无论用于填海或转卖等都属于非法获取利益。本院认为，原告虽不认可其存在非法采矿牟利的行为，但矿产品的价值系客观存在，原告在未取得采矿许可证的情况下获取具有矿产品价值的土石方并自行处置，应视为实际取得了矿产品利益，其行为属于非法采矿牟利，故对于原告该项主张，本院不予支持。关于本案是否超过追责时效。原告主张，其对案涉地块进行施工已于2012年12月30日停止，即使存在违法行为，业已超过二年的追责时效，不应再给予行政处罚。被告辩称，根据调查情况，原告在2012年12月30日之后仍进行小规模和间断性的施工，违法状态一直在持续，且高新园区国土资源监察大队于2014年2月对原告违法行为的巡查和下达停止违法行为通知书的事实，证明被告始终对原告违法行为进行监管和追责，故案涉处罚未超过二年的追责时效。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”根据本案查明事实，原告自2011年4月起实施的非法采矿行为，已于2011年期间被发现并被处以相应处罚，在行政处罚后，原告仍未完全停止违法行为，故其并不符合上述规定的“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的情形，对于原告该项主张，本院不予支持。综上，被告作出的案涉处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，并无不当。原告主张撤销案涉处罚决定的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告大连三丰能源集团有限公司的诉讼请求。上诉人大连三丰能源集团有限公司上诉称，请求撤销原审判决，撤销案涉处罚决定。事实和理由：一、原审事实认定部分存在问题。原审认定“2014年2月27日”巡查发现上诉人存在违法行为，但处罚决定书对上诉人进行追责处罚的事实依据是“2016年8月”在日常监管中发现上诉人的违法行为，原审判决认定的事实与行政处罚依据的事实不同，在追责时效上法律后果不同。上诉人否认2016年8月存在对小磨盘山“劈山取土”的行为，资源局对此并无证据。二、原审本院认为部分存在问题。第一，关于磨盘山和小磨盘山是否为同一地域。本案涉及不同项目在不同区域设定的项目内容，与地名办登记的地名无关，小磨盘山的称谓及地理位置、面积是客观存在的，地名办无登记不等于客观不存在，进而将磨盘山项目中的“拟委托”上诉人申办采矿权，涵盖于对小磨盘山进行土地收储建欧美软件园项目仍需办理采矿权。采矿权的设立系政府部门的职权，上诉人无此权利。第二，关于上诉人是否系违法责任主体。缴纳罚款就认定为违法主体没有法律依据。协议中约定的“经济和法律责任及纠纷负全责”并不包括行政管理与审批等。上诉人施工的方法和措施均在委托的工程范围内。土储中心系委托人，是责任主体，而且对小磨盘山作为土地收储项目本身并不存在采矿权的问题。第三，关于原告是否非法采矿牟利。被上诉人在无任何证据的情况下，辩称上诉人擅自处分了矿产品。原审便认为上诉人获取具有矿产品价值的土石方并自行处置，显无道理。第四，关于本案是否超过追责时效，上诉人在2012年12月30日后对小磨盘山并无劈山取土行为。原审认为行政处罚后上诉人仍未完全停止违法行为，故不适用两年追责时效的规定是错误的。本案行政处罚决定书称2016年8月在日常监管中发现上诉人存在劈山取土的违法行为，该事实并不存在。如果认为上诉人在2011年被行政处罚后至2012年12月30日期间，存在劈山取土行为。2016年8月被发现，依法已过行政处罚追责时效。综上原审判决认定事实错误，适用法律不当请求依法撤销原审判决。被上诉人大连市自然资源局辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，服从一审判决。原审第三人大连高新技术产业园区土地储备中心述称，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，服从一审判决。本院经审理查明的事实与原审判决认定的其他事实一致，本院予以确认。本院另查明，各方当事人对案涉违法行为所在地即上诉人施工区域意见一致。本院认为，被上诉人作为案涉区域国土资源主管部门，具有对案涉行为作出处罚的职权依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”本案中，在各方当事人认可的施工区域，上诉人实施了劈山取土的行为。现有证据已证明，当事人未办理采矿许可，故该行为违反了有关采矿行政管理法律法规。被上诉人依据《中华人民共和国矿产资源法》及《中华人民共和国矿产资源法实施细则》的相关规定对上诉人作出行政处罚决定，符合法律规定。上诉人是违法行为的实施人，其与第三人签订协议书的行为属于意思自治行为，双方之间是合同法律关系，双方基于意思自治所形成的协议并不能对公权力范围的行政处罚的对象和结果作出约定或变更。若违法行为人所实施的违法行为系协议约定，违法行为人受到行政处罚后，其权利亦可通过其他途径进行救济。因此，被上诉人对上诉人进行处罚符合公法领域的处罚规定。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元（上诉人已预交），由上诉人大连三丰能源集团有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  王少琨审判员  徐建海审判员  张国华二〇二〇年九月五日书记员  周 丹