广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤行终1302号上诉人（原审原告）：英德市东华镇优峰农场。住所地：广东省英德市东华镇重新村剪刀坳山。负责人：蓝群峰。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城镇金子山大道。法定代表人：肖勇科，市长。委托代理人：农卫忠，英德市国土资源局工作人员。委托代理人：刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。上诉人英德市东华镇优峰农场（以下简称优峰农场）因诉被上诉人英德市人民政府（以下简称英德市政府）征地补偿纠纷一案，不服清远市中级人民法院（2017）粤18行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，优峰农场与英德市政府的纠纷是因农村集体土地被国家依法征收后，双方因补偿、安置而引发的纠纷。本案的争议焦点是：优峰农场是否可以直接向人民法院提起行政诉讼，本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围？国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决……。”《征用土地公告办法》第十五条规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”上述法规规定了土地被征用后因补偿、安置引发争议的，应先通过人民政府协调、裁决的前置程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(五)项也规定了“公民、法人或者其他组织对征收、征用决定及其补偿决定不服的，属于人民法院行政诉讼的受理范围。”换言之，未经人民政府对征收、征用或补偿作出决定的，不属于人民法院行政诉讼的受理范围。本案中，优峰农场与英德市政府因补偿、安置引发争议后，尚未经过有权裁决的人民政府作出“补偿决定”，属于未经法规规定的前置程序，不能向人民法院直接提起行政诉讼，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的“属于人民法院受案范围”的起诉条件，对本案本应不予立案，鉴于现已立案，依法应驳回原告的起诉。英德市政府答辩意见的第一点意见理由充分，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(一)、第(十)项，第二款之规定，裁定：驳回英德市东华镇优峰农场的起诉。上诉人优峰农场不服，向本院提起上诉称：原审裁定认定事实不清，裁定不当。事实上，在征用补偿引发争议后，上诉人向被上诉人征地代理部门东华镇征地办提出了损失补偿要求，但东华镇征地办作出《关于东华镇优峰农场申请补偿的答复》，拒绝补偿上诉人的损失，显然这是被上诉人向上诉人作出的补偿决定。原审裁定认为本案未经法律规定的前置程序，不能向人民法院直接提起诉讼，显然不符合客观实际，应属认定事实不清。请求：撤销清远市中级人民法院（2017）粤18行初36号行政裁定，指令原审法院对上诉人的起诉立案受理。被上诉人英德市政府二审答辩称：依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、四十五条的规定，同时根据国土资源部作出的《国土资源部关于龙川至怀集公路（清远段）工程建设用地的批复》可知，涉案建设项目属国家工程，征地由国务院批准。而根据《土地管理法实施细则》第二十五条第三款的规定，对涉案被征收土地补偿标准有争议而有裁决权的只能是国务院。答辩人作为县级人民政府，只是这次征地行为的实施主体而非批准机关，因此被答辩人向答辩人的下属单位部门提交的相关补偿报告，并不代表其已向有裁决权的人民政府申请裁决，答辩人的下属单位部门对被答辩人所作出的答复更不是代表国务院的裁决。被答辩人现直接提起诉讼，违反了《土地管理法实施细则》第二十五条第三款的规定，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的“属于人民法院受案范围”。故此，原审法院裁定驳回被答辩人的起诉并无不妥。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求。本院经审理查明：2017年3月9日，优峰农场因与英德市政府征地补偿问题发生纠纷，向原审法院提起诉讼，诉称：优峰农场于2010年1月l日与东华镇重新村委会新楼村民小组的承包人赖优瓦、赖展就签订一份《山地租赁合同》，约定优峰农场承租位于英德市东华镇重新村细岭、新四和叶屋村民小组剪刀凹的松树山地面积200亩，用于经办农场种植和养植；租赁期限28年，每年每亩租金33,000元，28年合计租金924,000元，优峰农场一次性付清。优峰农场于2010年1月6日一次性向出租方支付了924,000元租金，出租方向优峰农场出具了收款收据。2011年3月5日因农场发展用地需要，优峰农场又与英德市东华镇月光湾新楼小组签订一份《合同》，约定优峰农场承租赁位山塘尾、大水农地段二处土地，期限25年，合计租金647,000元由优峰农场一次性缴纳。优峰农场于2010年3月5日向出租方支付了647,000元，出租方向优峰农场开出了收款收据。优峰农场承租土地后，投入资金建设农场必需道路等基础设施，至2015年3月份，投资款额共739,900元。在优峰农场完成了农场的投资建设开始取得盈利的时候，2016年因建设汕昆高速公路需要，英德市政府下属东华镇征地办出面征收优峰农场的农场用地，要求优峰农场停止农场经营，配合政府进行拆迁。鉴于征收土地用于国家基础设施建设，优峰农场表示支持。但因征收农场用地，不仅造成了优峰农场的地租、前期基础设施投入的损失，而且导致未来20多年农场经营预期损失。为此，优峰农场向英德市政府下属东华镇征地办提出了损失补偿的要求：（一）请求偿地租款损失1,346,571.42元。依据是优峰农场己向出租人支付租地款1,571,000元，依租地合同约定现己不能归还。按租地期限为25至28年计，每年地租款为56107.14元，至2015年被征收时优峰农场租用四年，除四年的地租款（4X56107.14元）应由优峰农场承担外，其余l,346,571.42元的地租，属于征收行为造成优峰农场的损失。（二）补偿前期投资包括三通一平、基础设施、道路建设投资和人力资源投资损失739,900元。其中：建围墙157,500元，建职工住房39,800元，平整土地65,000元，修建道路68,000元，建牛场409,600元．（三）补偿5年预期经营纯收入，按每年营业收入1,500,000元，5年共7,500,000元。英德市政府下属东华镇征地办人员认为优峰农场的要求合情合理，答应优峰农场依法依规作出补偿，并要优峰农场在补偿项目的列表上一一签了字。优峰农场相信政府和征地拆迁人员的话，主动搬迁腾出土地移交征地办。但当优峰农场迁出之后，英德市政府下属东华镇征地办只补偿优峰农场房屋、青苗费附着物。对于地租款损失和预期经营收入损失，则以种种理由推托，拖延补偿时间。为此优峰农场于2016年9月22日向英德市政府下属东华镇征地办提交了一份《申请补偿报告》，请求对优峰农场的上列地租款损失和预期经营收入损失给予补偿。而英德市政府下属东华镇征地办却在2016年11月1日作出《关于东华镇优峰农场申请补偿的答复》，拒绝补偿优峰农场的上列两项损失作补偿。优峰农场于2016年11月30向英德市政府申请复议，英德市政府复议机构不予受理。之后，优峰农场于2016年12月1日分别再次向英德市政府及下属东华镇征地办提出报告和申请，恳望能妥善解决损失补偿事宜，但英德市政府至今没有答复。优峰农场认为，英德市政府征收优峰农场用地建设高速公路，固然属于国家基础建设需要，优峰农场应当接受征收，但征收致使优峰农场用益物权的丧失和投资损失和经营收入损失，依法应当根据用益物权人的损失予以补偿，作为用益物权人的优峰农场亦有权获得相应补偿。但英德市政府明知征地对优峰农场造成了上列损失，却不予补偿。其行为显然侵害了优峰农场的合法权益，与法律规定相悖。鉴此，依据《中华人民共和国土地承包法》《中华人民共和国物权法》的有关规定，向原审法院起诉请求：一、判令英德市政府对征地造成优峰农场8，846，571.42元的损失给予补偿，其中补偿地租损失1，346，571.42元，预期经营收入损失7，500，000元。二、本案诉讼费用由被告负担。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定：“近年来，一些地方因不服市、县人民政府征地补偿、安置方案引发的行政争议有所增多，部分争议未能得到依法及时处理，影响了社会和谐稳定。为了进一步依法做好征地补偿安置争议的行政复议工作，经征求全国人大常委会法工委和最高人民法院的意见，并报国务院领导同意，现通知如下：……被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”本案中，优峰农场向原审法院起诉请求判令英德市政府补偿其因征地导致造成的地租损失和预期经营收入损失合计8，846，571.42元，实际上属于对英德市政府确定的征地补偿不服引发的行政争议。根据上述规定，优峰农场对涉案征地补偿不服，应当先向英德市政府的上一级地方人民政府申请行政复议（裁决），对行政复议（裁决）结果不服的，可依法向人民法院提起行政诉讼。原审法院经审理认定，优峰农场未就征地补偿争议先依法申请裁决，直接向人民法院起诉不符合法定起诉条件，并据此裁定驳回其起诉并无不当，本院依法予以维持。优峰农场上诉主张，东华镇征地办已经向上诉人作出补偿决定，原审裁定认为本案未经法律规定的前置程序属认定事实不清，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 林俊盛审 判 员 窦家应审 判 员 杨雪清二〇一七年十一月三日法官助理 陈桂生书 记 员 刘 丹