贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔23行初39号原告安龙县联合科技养殖农民专业合作社，住所地：贵州省安龙县龙广镇十二份村老寨组杜家堡。法定代表人李洪念，理事长。委托代理人伍柳，北京京平律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告安龙县龙广镇人民政府，住所地：贵州省安龙县龙广镇。法定代表人张国飞，镇长。出庭负责人蒋立龙，副镇长。委托代理人杨永志，贵州泳清律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告黔西南布依族苗族自治州人民政府，住所地：贵州省兴义市沙井街**。法定代表人杨永英，州长。委托代理人孙国夫，贵州省黔西南布依族苗族自治州义龙义龙试验区管理委员会副主任。代理权限：特别授权。委托代理人张仁刚，贵州泳清律师事务所律师。代理权限：一般授权。原告安龙县联合科技养殖农民专业合作社（以下简称安龙联合合作社）诉被告安龙县龙广镇人民政府（以下简称龙广镇政府）、黔西南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔西南州人民政府）厂房及附属设施行政强制一案，本院依法组成合议庭，由审判员陈颜虹担任审判长，审判员陇忠平、王幼封参加评议，于2017年7月6日公开开庭审理了本案。原告安龙联合合作社之特别授权委托代理人伍柳到庭；被告龙广镇政府之副镇长蒋立龙，及其特别授权委托代理人杨永志到庭；被告黔西南州人民政府之特别授权委托代理人孙国夫及一般授权委托代理人委托代理人张仁刚到庭参加诉讼。2016年12月，被告龙广镇政府通知施工人员对原告安龙联合合作社厂房及附属设施进行了拆除。原告安龙联合合作社诉称，原告合作社系合法成立。2015年以来，原告所在片区开始拆迁，由于补偿价格不合理，原告未与拆迁方达成协议，被告龙广镇政府则强令原告停止生产经营，后组织有关单位在原告附近区域大规模施工，造成原告17头母猪死亡，39头猪不同程度受伤，圈舍损毁，并直接导致原告停产停业。2016年11月以来，被告龙广镇政府在原告不知情的情况下强拆了原告所有厂房圈舍，强挖了原告1000余株盛果期的枇杷果树。另，原告涉案的土地属于义龙管辖，由义龙负责该处土地的征收拆迁工作，被告龙广镇政府不具有征地拆迁的法定职责，其强拆行为完全是在义龙的指示下为配合其完成征地拆迁工作而进行的。但义龙也不具备合法的行政主体资格，故被告黔西南州人民政府应对义龙的征收拆迁行为承担法律后果。原告认为，原告对所占土地上的圈舍、厂房、树木、设施设备等财产拥有合法的所有权，在征收方未通过合法程序进行征收，并依法对原告进行补偿前，被告予以强行拆除的行为违法。故请求人民法院判决确认被告强制拆除原告厂房圈舍，强挖原告果木，强制毁损原告财物，强令原告停产停业的行政行为违法。原告在法定举证时限内提交的证据材料：第一组证据：1、原告安龙联合合作社的《农民专业合作社法人营业执照》；2、原告安龙联合合作社的《组织机构代码证》；3、法定代表人李洪念的身份证复印件；4、安龙县农业局2009年8月5日安农字〔2009〕33号《关于成立安龙县联合科技养殖农民专业合作社的批复》。拟证明：原告系依法设立、合法经营的单位，具有本案的诉讼主体资格。第二组证据：中共黔西南州委、黔西南州人民政府2007年12月24日州党发〔2007〕23号《关于加快畜牧业发展的意见》。拟证明：原告为响应黔西南州州党委和政府的要求，发展畜牧养殖业。第三组证据：安龙县龙广镇联新村老寨组（出租方）2008年7月6日与李洪念（承租方）签订的《租用荒山合同》。拟证明:原告养殖场用地系合法租用而来，且获得村委会和镇政府的同意。第四组证据：黔兴良种扩繁养殖场勘测定界图。拟证明：原告养殖场环评报告已由安龙县环保局批准。第五组证据：1、安龙县环境保护局2010年11月24日安环建〔2010〕25号《关于对安龙县联合科技养殖农民专业合作社黔兴养殖场年出栏1000头商品猪环境影响报告表的批复》；2、安龙县发展和改革局安发改备字〔2011〕02号《关于龙广镇黔兴良种猪养殖场扩建项目的备案通知》；3、义龙新区农业水务和移民局（扶贫开发办公室）义农复字〔2014〕5号《关于安龙县科技养殖农民专业合作社场建设实施方案的批复》；4、黔西南州环境工程评估中心州环评估表〔2014〕238号《关于对的评估意见》；5、义龙新区环保局区环复[2014]160号《关于对的批复》。拟证明：原告养殖场环评报告已由安龙县环保局批准，养殖扩建项目已由安龙县发展和改革局备案，养殖场建设实施方案被批准，养殖场建设项目环境影响评估报告已获得评估通过。第六组证据：安龙县联合合作社2010年12月12日《申请书》。拟证明：原告厂房等设施用地符合规划，且村委会、龙广镇政府、安龙县农林扶贫开发局在此申请书上签字盖章认可。第七组证据：贵州省基本建设投资项目备案申请表。拟证明：原告厂房等设施用地已经备案，备案前符合规划、国土等部门的要求，且村委会、龙广镇政府、安龙国土资源局及规划局在申请表上签字盖章认可。第八组证据：原告厂房勘测定界图。拟证明：原告的厂房等设施占地经安龙土地开发中心勘测定界。第九组证据：1、黔西南州农业产业化经营领导小组办公室州农产办(2011)1号《关于对申报第八批农业产业化经营州级龙头企业进行考察的通知》；2、养殖能手荣誉证书；3、州龙头企业称号。拟证明:各级单位对原告养殖场成果予以认可。第十组证据：1、《全国无公害农产品内检员证书》；2、《无公害农产品产地认定证书》；3、《无公害农产品证书》；4、《动物防疫条件合格证》。拟证明：原告依法经营，产品合格，符合生产经营条件。第十一组证据：1、新桥供电所《关于10KV新龙线十二份变李洪念客户停电原因的说明》；2、龙广镇兽医站说明；3、郑德福《证明》；，4、《2015年度安龙县龙广镇联新村黔兴良钟猪扩翻养殖经产母猪存栏数及编号》；5、育肥猪标的清单导入标的信息；6、《能繁母猪信息投保清单》。母猪、育肥猪投保清单，原告2015年存栏母猪及编号；拟证明：龙广镇政府自2015年5月开始实施爆破施工，导致原告母猪死亡，后强令原告停止生产经营，原告迫不得已只能低价处理生猪。第十二组证据：龙广镇政府出具的《证明》。拟证明：龙广镇政府因征地拆迁无法与原告达成补偿协议，便违法强制拆除原告养殖场的房屋。第十三组证据：原告养殖场圈舍、厂房、树木被破坏前的图片8张及影像资料。拟证明：原告养殖场圈舍、厂房、树木被破坏前的情况。第十四组证据：原告养殖场圈舍、厂房、树木被强拆、强挖后的图片12张。拟证明：原告养殖场圈舍、厂房、树木被破坏后的情况。第十五组证据：1、贵州省人民政府黔府办公开复函〔2016〕90号《政府信息公开申请答复书》；2、贵州省国土资源局黔国土资信告无字〔2016〕48号《政府信息不存在告知书》；3、黔西南州城乡规划局编号2016002号《政府信息公开回复书》；4、安龙县住房和城乡建设局《关于安龙县联合科技养殖农民专业合作社申请政府信息公开的答复》；5、黔西南州国土资源局州国土资公开告之[2016]第002号《关于政府信息公开的答复》；6、安龙县人民政府（2016）第1号《非本机关政府信息告知书》及《政府信息公开申请登记回执》；7、黔西南州人民政府（2016）第002号《非本机关政府信息告知书》，及（2016）第009号《政府信息公开申请登记回执》；8、义龙新区规划和交通建设管理局《信息申请公开答复书》；9、黔西南州国土资源局义龙分局《关于李洪念申请信息公开的答复》；10、黔西南州人民政府办公室州府办发〔2013〕28号《关于印发义龙新区、兴贞新区、蔗香临港经济开发试验区国土资源管理工作方案的通知》；11、中共黔西南州委州委〔2016〕103号《中共黔西南州委、黔西南州人民政府关于设立中共贵州顶效经济开发区工作委员会（中共黔西南州义龙新区工作委员会）、贵州顶效经济开发区管理委员会（黔西南州义龙新区管理委员会）有关事项的通知》。拟证明：原告向相关部门申请公开原告所占土地被征收的手续，但被告及相关部门未能提供，被告的征地行为不合法；义龙无行政主体资格，其行政行为产生的后果应由被告黔西南州人民政府承担。第十六组证据：贵州省安龙县人民法院（2017）黔2328行初54号《行政裁定书》。拟证明：原告曾对义龙规划建设管理局作出的行政处罚事先通知书提起行政诉讼。被告龙广镇政府辩称，一、原告的厂房等设施系违法建筑。原告所占土地是向当地组集体和村民私自购卖所得，未办理任何用地手续。原告在所占土地上修建建筑物，也未办理任何规划等手续，因此，原告厂房及附属设施不是合法财产，不符合征收条件。二、答辩人拆除原告违法建筑的行为合法。对于原告厂房所使用的土地，答辩人已经和村集体签订了征收协议并已履行，因此不存在答辩人与原告签订征收补偿协议的问题，更不存在对原告进行补偿。答辩人多次通知原告自行拆除违法建筑未果，为了不影响城市的建设，答辩人才对其违法建筑进行拆除。综上所述，答辩人拆除原告违法建筑的行政行为合法，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告龙广镇政府在法定举证时限内提交的证据材料：第一组证据：被告龙广镇政府的法定代表人身份证明。拟证明：被告龙广镇政府的主体资格。第二组证据：1、安龙县环境保护局2010年11月24日安环建〔2010〕25号《关于对安龙县联合科技养殖农民专业合作社黔兴养殖场年出栏1000头商品猪环境影响报告表的批复》；2、安龙县发展和改革局安发改备字〔2011〕02号《关于龙广镇黔兴良种猪养殖场扩建项目的备案通知》；3、义龙新区工委（管委）办公室义办通〔2014〕158号《关于限期补办环评相关手续的通知》；4、义龙新区环保局区环复[2014]160号《关于对的批复》；5、义龙新区农业水务和移民局（扶贫开发办公室）义农复字〔2014〕5号《关于安龙县联合科技养殖农民专业合作社场建设实施方案的批复》。拟证明：相关主管部门多次下发书面文件，要求原告完善土地、环保、项目建设等相关手续，但是原告至今未办理。第三组证据：1、义龙新区管理委员会义管通〔2013〕5号《关于印发义龙新区城市开发建设土地和房屋征收补偿安置方案的通知》，及公示照片；2、贵州义龙（集团）投资管理有限公司（甲方）2016年8月18日与老寨组集体（乙方）签订的《投资协议》。拟证明:义龙管委会已经将征收补偿标准进行公示，并与原告养殖场所涉及的老寨组集体按照补偿标准签订了书面的征收补偿协议。第四组证据：1、龙广镇联新村十二份组的罗秀英（甲方）2010年12月5日与李洪念（乙方）签订的《土地转让协议》；2、现场检查勘验记录；3、李洪念办公区抢建违章建筑照片10张；4、义龙规划建设管理局2016年11月11日对何玉祥（龙广镇联新村村委会副主任）所作《调查询问笔录》；5、义龙规划建设管理局2016年11月14日对李洪念所作《调查询问笔录》；6、现场勘查测量照片7张；7、养殖场平面示意图；8、龙广镇政府2016年11月28日写给黔西南州人民政府法治办公室的《关于对安龙县联合科技养殖农民专业合作社征收拆迁工作情况的报告》。拟证明：原告养殖场使用的土地是非法买卖所获得，在龙广镇政府进行多次调查和通知其自行拆除的情况下，原告仍然不自行拆除，相反还要继续抢建搭建违章建筑，故龙广镇政府对原告违法使用土地上的违章建筑进行了拆除。第五组证据：贵州义龙新龙开发管理有限公司（甲方）2016年3月16日与贵州恒溢富通建设工程有限公司（乙方）签订的《工程进场施工协议书》；拟证明：原告起诉的厂房及附属设施、果树等均系贵州恒溢富通建设有限公司因为爆破行为造成危房倒塌或拆除。第六组证据（证人出庭作证）：证人杨某，男，1993年2月28日生，汉族，重庆市人，贵州省恒溢富通建设有限公司员工，住重庆市××县××街道迎宾大道××号附****3-1。证实贵州省恒溢富通建设有限公司在施工过程中将原告养殖场震坏。被告黔西南州人民政府辩称，一、本案系拆除违法建筑，拆除行为合法；二、拆除行为既不是义龙实施的，亦不是黔西南州人民政府指令其他单位实施的，故黔西南州人民政府不是本案适格被告。被告黔西南州人民政府在法定举证时限内提交的证据材料：法定代表人身份证明。拟证明：被告黔西南州人民政府的主体资格。其他证据材料与被告龙广政府提供的证据材料一致。合议庭经评议，对当事人提交的证据材料作如下认定：被告提供的第一组证据，原告无异议，本院采信；第二组证据，原告对义龙新区工委（管委）办公室义办通（2014）158号文件的三性均不认可，对其他证据三性均认可，本院对该组证据真实性认可；第三组证据，原告对三性均不认可，本院对该组证据中安置补偿方案真实性认可，对投资协议不认可，因其与本案无关联性；第四组证据，原告对该组证据中《土地转让协议》认可，对现场检查勘验记录、何玉祥、李洪念调查笔录、征收拆迁工作情况报告的真实性认可，合法性不认可，对抢搭抢建照片、养猪场现场照片、现场勘查测量照片、养猪场平面图真实性不认可，本院对该组证据真实性认可；第五组证据，原告不认可，该组证据与本案无关联，本院不予认可。被告对原告提交的第一组、第二组证据无异议，本院予以采信；原告的第三组证据，被告对真实性无异议，但不认可关联性，该证据能证明原告租用集体土地建养猪场的事实，本院予采信；原告提交的第四组、第五组、第六组、第七组、第八组证据，被告对真实性认可，但对证明目的不认可，认为不能证明原告占用土地和建设行为合法，本院对该组证据真实性认可；原告提交的第九组、第十组、第十一组证据，被告对真实性认可，对关联性不认可，本院对该组证据真实性认可；原告的第十二组证据，被告对真实性认可，对证明目的不认可，该证据能证明龙广镇政府指令施工方拆除原告厂房设施的事实，本院采信；原告提交的第十三组、第十四组、第十五组证据，被告对真实性认可，不认可证明目的，本院对该组证据真实性认可；被告对原告提交的第十六组证据无异议，本院采信。经审理查明：2008年7月6日，李洪念为经营养殖业，与安龙县龙广镇联新村老寨组签订《租用荒山合同》，租用老寨组十亩荒山。2009年8月5日，安龙县农业局批复同意成立安龙联合合作社，李洪念任理事长。2011年1月6日，安龙县发展和改革局对安龙联合合作社良种猪养殖场扩建项目进行备案，安龙联合合作社扩建项目占地2300平方米，建设饲料加工厂房、办公及生活用房建筑面积390平方米。2014年12月29日，义龙新区（现义龙）农业水务和移民局批复同意安龙联合合作社建设占地面积28亩、猪舍6900平方米的良种猪养殖场项目。2013年8月10日，义龙新区（现义龙）管理委员会作出义管通（2013）5号《关于印发义龙新区城市开发建设土地和房屋征收补偿安置方案的通知》，对义龙新区（现义龙）规划范围内的土地和房屋实施征收。经多次协商，李洪念与征收方对安龙联合合作社补偿安置事宜未能达成一致意见。2016年11月，义龙规划建设管理局执法人员对安龙联合合作社进行调查，发现安龙联合合作社厂房及附属设施未办理相关用地建设手续。2016年12月，龙广镇政府通知施工人员对安龙联合合作社厂房及附属设施进行了拆除。综合当事人诉辩请求与理由，归纳本案争议焦点为：被告拆除安龙联合合作社厂房及附属设施的行为是否合法，本案适格主体如何认定。本院认为，关于本案的适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案拆除原告房屋的虽然是龙广镇政府，但龙广镇政府2016年12月31日出具的《证明》上载明是“根据义龙新区安排，新龙工业园区建设的需要”，同时从因政府和李洪念多次就征地拆迁事宜进行协商无果后，义龙规划建设管理局于2016年11月对安龙联合合作社建房手续等进行调查的情况可认定龙广镇政府是作为义龙管理委员会开展征地拆迁的具体实施机关，因此本案征地拆迁的主体是义龙管理委员会。但龙广镇已划入义龙新区管辖范围，而义龙管理委员会系被告黔西南州人民政府的派出机构，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”之规定，义龙管理委员会作出的行政行为所产生的法律责任，应由其委派机关黔西南州人民政府承担，故本案的适格被告应为黔西南州人民政府。第二，被告拆除原告厂房及附属设施的行为是否合法的问题。集体土地上征地拆迁与国有土地上房屋征收在适用法律和操作程序上不尽相同。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条之规定，集体土地征地拆迁的程序是国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准将农用地转为建设用地，并将集体土地征为国有后，由县级以上人民政府将征地批复予以公告。被征收土地的权利人持土地权属证书到当地土地行政管理部门办理征地补偿登记。县级以上人民政府制定安置补偿方案进行公告。征收部门按法定标准或项目支付补偿费。拒不交出土地的，由土地行政主管部门责令交出土地，逾期不交出，申请人民法院强制执行。若被告拆除原告厂房及附属设施是征地拆迁过程中的一个环节，则被告应按上述程序开展征地拆迁工作。本案中，被告未提供证据证实其按照以上法律程序实施土地征收，其亦无权自行强制拆除原告厂房及附属设施，讼争强制拆除行为系超越职权的行为。被告抗辩称原告的厂房及附属设施系未取得任何建房手续即实施建设的违法建筑。对此，本案并未有相关职能部门对原告厂房及附属设施作出系违法建筑的认定，即便如此，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，如果被告以原告未取得建设规划许可进行建设，应该由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对未经规划许可建设行为进行查处，作出处罚决定，待履行告知、公示催告等程序后，再由行政机关组织拆除。本案中，无证据证明被告作出了行政处罚决定并履行了法定的告知义务，亦无证据证明被告按照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定程序实施强拆行为，即被告作出的强制拆除行为程序违法。第三，关于原告要求确认被告责令其停产停业的行为违法的诉讼请求。经查，原告未提供证据证实被告对其作出责令停产停业的处罚决定，该诉讼请求本院不予支持。综上，被告作出的被诉强制拆除行为，认定事实不清，程序违法。鉴于原告的厂房及附属设施已被强制拆除，本案已不具有可撤销的内容，应当确认被告作出强制拆除行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的”之规定，判决如下：一、确认被告黔西南布依族苗族自治州人民政府强制拆除原告安龙县联合科技养殖农民专业合作社厂房及附属设施的行为违法；二、驳回原告安龙县联合科技养殖农民专业合作社其余诉讼请求。案件受理费50元，由被告黔西南布依族苗族自治州人民政府承担。如不服本判决，可在收到本判决之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，并预交上诉费50元，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  陈颜虹审判员  陇忠平审判员  王幼封二〇一七年十一月六日法官助理吴俊书记员罗艺