湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）湘04行初128号 原告:常宁市西岭镇石江村幸福村民小组。 负责人：李湘伟，该村民小组组长。 委托诉讼代理人：李朝晖，该村民小组组民。 被告：常宁市人民政府，住所地湖南省常宁市青阳北路政府大院。 法定代表人：吴乐胜，该市市长。 委托诉讼代理人：杨正茂，该市政府法制办工作人员。 被告：常宁市国土资源局，住所地湖南省常宁市宜阳镇群英西路。 法定代表人：刘荣辉，该局局长。 委托诉讼代理人：魏维，该局工作人员。 第三人：常宁市公安局，住所地湖南省常宁市泉峰街道办事处东一环茶箭村地段。 法定代表人：廖勇，该局局长。 出庭负责人：陈细柳，该局党委委员、副局长。 委托诉讼代理人：徐美术，该局民警。 委托诉讼代理人：胡楠，湖南兴常律师事务所律师。 第三人：国网湖南省电力公司常宁市供电分公司，住所地湖南省常宁市宜阳镇桃江路**。 负责人：彭坚，该分公司经理。 委托诉讼代理人：肖春茂，该分公司副经理。 委托诉讼代理人：熊冬林，湖南南舫律师事务所律师。 原告常宁市西岭镇石江村幸福村民小组（以下简称“幸福组”）与被告常宁市人民政府（以下简称“常宁市政府”）、常宁市国土资源局（以下简称“常宁市国土局”）及第三人常宁市公安局、国网湖南省电力公司常宁市供电分公司（以下简称“常宁供电分公司”）土地行政征收及行政赔偿一案，本院于2017年6月6日立案后，依法组成合议庭，于同年8月3日公开开庭审理了本案。原告幸福组的负责人李湘伟及委托诉讼代理人李朝晖，被告常宁市政府的委托诉讼代理人杨正茂，被告常宁市国土局的委托诉讼代理人魏维，第三人常宁市公安局的负责人陈细柳及委托诉讼代理人徐美术、胡楠，第三人常宁供电分公司的委托诉讼代理人肖春茂、熊冬林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告起诉请求:一、确认两被告征用原告土地供第三人常宁供电分公司西岭供电所使用的行政行为违法；二、判令两被告及第三人拆除其违法所建在原告土地上的房屋并恢复土地原状，将所侵占的4500平方米的土地返还给原告；三、判令两被告及第三人常宁供电分公司共同赔偿原告土地收益经济损失并承担土地垦复费用共计2000000元；四、确认案涉《征用土地协议书》与《关于西岭供电所用地的补充协议》无效。事实和理由：第三人常宁供电分公司因建西岭供电所办公楼所需，在原告组民不知情的情况下，于2001年10月29日与几个村组干部签订了一份《征用土地协议书》，违法占用原告4500平方米土地，并将土地用围墙圈起来，2003年建成了办公大楼并自行建了9个门面。原告组民知情后，于同年9月23日到省政府上访，随后省国土资源厅责令西岭供电所停建。西岭供电所的建房无法取得建房许可，以致原告的该块土地被其占用而闲置和撂荒，多年来调处未果。原告遂于2015年2月10日向常宁市人民法院提起民事诉讼，常宁市人民法院经审理认为征地协议的签订属于行政行为，而且在审理过程中原告得知该协议是被告常宁市国土局授意第三人常宁供电分公司签订的。另在该案的审理过程中，被告常宁市政府、常宁市国土局于同年7月7日将第三人常宁供电分公司违法建成的办公楼占用地国土证颁给了第三人常宁市公安局，并在同年8月17日办理了产权登记。原告认为，两被告在征用原告土地时，竟然直接让并不具有征收土地行政职能的第三人常宁供电分公司签订征地协议而行使征收土地的具体行政行为，而且在整个征收土地的过程中未按照征用集体农用土地的法定程序办理，特别是两被告在原告提起民事诉讼及提出异议的情况下将诉争的土地使用权证颁给了第三人常宁市公安局，给原告带来了不应有的经济损失，遂诉至本院。 原告幸福组为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据、依据：证据1、在省国土资源信息中心复印的《湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单》一份及被告提供的《湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单》一份，拟证明被告提供的审批单存在虚假内容；证据2、西岭供电所承建商的报告及身份证复印件，拟证明被告的征地行为违法，西岭供电所办公楼是违章建筑；证据3、常宁市维稳办出具的《关于市电力局西岭供电所与西岭镇石江村建设用地纠纷协调会议纪要》，拟证明西岭供电所在建设办公楼过程中私建门面。 被告常宁市政府、常宁市国土局辩称：一、西岭供电所因没有办公场地一直租用民房办公故向常宁市政府提出征地建设办公用房的申请。2000年1月12日常宁市计划委员会批准同意将西岭供电所的基建列入年度计划；2001年10月29日常宁市政府委托常宁市国土局、西岭镇政府会同相关部门与原告签订《征用土地协议书》，并按照当时的土地征用补偿标准将土地补偿款发放到位；2001年12月19日衡阳市国土管理局作出《关于常宁市2001年第二批次城镇建设用地项目的审查意见》，拟同意征用原告集体土地，上报省厅批准；2002年1月25日省政府下达（2002）政国土字第30号《农用地转用、土地征用审批单》，同意征用土地0.8654公顷，并注明西岭供电所用地2000平方米。西岭供电所实际使用的土地856.3平方米经过了省政府批准同意且办理了各项审批手续，故二被告征用原告土地的行政行为事实清楚、程序合法，适用法律正确，系合法有效的行政行为。二、二被告没有侵占原告4500平方米土地，西岭供电所办公用房实际用地面积为856.2平方米，而省政府批准的有2000平方米，其实际使用面积少于批准面积，符合法律规定，故西岭供电所办公用房系合法建筑，原告诉请二被告返还土地并拆除违法建筑于法无据；三、二被告在签订《征用土地协议书》后根据协议内容向原告支付了土地征收费用，案涉《征用土地协议书》和《关于西岭供电所用地的补充协议》合法有效。土地被征收后，土地的性质和权利人均发生变化，原告要求二被告赔偿其农作物收益损失及土地复垦费用没有事实和法律依据。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告常宁市国土局向本院提交了以下证据、依据：证据1、常宁市计划委员会常计基〔2000〕2号文件；证据2、2001年10月29日签订的《征用土地协议书》；证据3、2001年11月29日常宁市国土管理局出具的《关于常宁市2001年第二批次城镇建设用地项目的审查意见》；证据4、《常宁市人民政府申请农用地转用、土地征用报批单》（2001年12月3日）；证据5、常宁市政府常政〔2001〕71号文件；证据6、2001年12月19日衡阳市国土管理局出具的《关于常宁市2001年第二批次城镇建设用地项目的审查意见》；证据7、湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单（〔2002〕政国土字第30号）；证据8、西岭供电所用地勘测定界图；证据9、常宁市建设局于2003年7月颁发的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》；证据10、湖南省高级人民法院（2016）湘行终588号行政判决书。以上证据拟共同证明二被告征用原告土地的行为事实清楚、程序合法、适用法律正确，系合法的行政行为。 第三人常宁市公安局述称：一、案涉《征用土地协议书》和《关于西岭供电所用地的补充协议》系常宁市国土局受常宁市政府委托签订的，合法有效；二、二被告征用原告土地的决定经过了市政府和省政府的审批，故征地行为系合法行政行为；第三人实际使用面积已经经相关职能部门确认为856.2平方米并已确权；三、原告没有证据证明其有200万元的损失；四、常宁市公安局在本案中没有任何过错，也未侵权。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 第三人常宁供电分公司述称：一、西岭供电所通过政府职能部门征用集体土地兴建西岭供电所办公楼是合法用地建房，不构成违法，也不存在侵权；二、案涉《征用土地协议书》和《关于西岭供电所用地的补充协议》是各方当事人的真实意思表示，不违反法律行政法规的强制性规定，合法有效；三、二被告在征用原告土地时程序上存在瑕疵，但是现在已经补办了行政审批手续，故征收行为合法有效；四、西岭供电所实际使用的土地面积为856.2平方米；五、西岭供电所办公楼项目办理了建设规划许可证，该建筑物合法，原告请求二被告及第三人返回土地并恢复原状的诉讼请求没有法律依据；六、原告对其行政赔偿请求负有举证责任，其应当承担举证不能的法律后果。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告常宁市政府、第三人常宁市公安局、常宁供电分公司在法律规定的期限内均未向法院提交证据。 本院依职权调取了下列证据：证据1、《关于西岭供电所用地的补充协议》及附图；证据2、关于西岭镇石江村用电秩序整治相关遗留问题的会议纪要；证据3、常宁市公安局西岭派出所的国土证；证据4、李洪雨等七人的户籍证明；证据5、常宁市西岭镇石江村村民委员会出具的证明；证据6、常宁市国土局出具的证明。 经庭审质证，被告常宁市政府、常宁市国土局对原告提交的证据1的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议；对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据3的真实性、合法性和关联性无异议，该份证据证明政府部门对案涉矛盾进行了积极处理。第三人常宁市公安局对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，原告提供的《湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单》（复印件）上虽盖有档案资料管理专用章，但没有注明时间，该份证据不符合证据的形式要件；对证据2、3的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议。第三人常宁供电分公司同意被告常宁市政府、常宁市国土局的质证意见。原告对被告常宁市国土局提交的证据的真实性、合法性和关联性均有异议。被告常宁市政府、第三人常宁市公安局、第三人常宁供电分公司对被告常宁市国土局提交的证据无异议。原告对本院调取的六份证据的真实性没有异议，但对合法性有异议。被告常宁市政府、常宁市国土局、第三人常宁市公安局、第三人常宁供电分公司对本院调取的上述证据无异议。 本院对上述证据、依据认证如下：原告提交的证据1中的两份《农用地转用、土地征用审批单》均加盖了湖南省人民政府的公章，审批单的编号与落款时间一致，载明的农用地转用面积和土地征用面积一致，不同的是一份注明发往省厅，一份注明发往常宁并加有备注，而该备注系经省厅审核后加注的，备注的内容与主文内容亦不矛盾，且与被告提交的证据3、4、5、6中的拟征用面积一致，故本院对该两份审批单的真实性都予以确认；证据2、3与本案没有关联，本院不予采信。被告常宁市国土局提交的证据1至10客观真实，来源合法，与本案待证事实相关联，本院依法予以采信；本院依职权调取的六份证据因各方当事人对其真实性均无异议，且与本案相关联，可以作为认定本案事实的依据。 经审理查明：2000年1月12日，常宁市计划委员会以常计基〔2000〕2号文件同意常宁市电力局（改制后更名为常宁供电分公司）下属西岭供电所的基建列入年度计划。2001年10月29日，原告与西岭镇人民政府、西岭供电所、西岭镇国土所及常宁市电力局签订了一份《征用土地协议书》，约定：根据常宁市计划委员会常计基〔2000〕2号文件，常宁市国土局同意征用原告座落在牌坊边弯角处的土地4500平方米给西岭供电所建办公大楼及其他使用地，征用范围：东界旱土、南界至常白公路水沟边、西界至常白公路水沟边、北界旱土，其具体四至以常宁市规划管理局2000年3月30日规划红线图为准；征用费的价格经双方协商作价贰万元，西岭供电所不另支付青苗补偿费及其他费用，并不附加任何条件；付款方式，报经上级政府批准后，由西岭供电所一次性付清，付款后，原告自行处理被征用土地上的附着物，按时交给西岭供电所建房，任何人无权干涉。合同签订后，西岭供电所向原告支付了2万元征收补偿费用。2001年11月29日，常宁市国土局向衡阳市人民政府行文，主要内容为：常宁市2001年第二批次城镇建设用地项目（含西岭供电所综合楼用地项目）经计划管理部门核准立项，需要征用宜阳镇西上居委会和西岭镇石江村集体土地0.8793公顷，农用地转用0.7678公顷。经审查，该批次用地项目符合《土地管理法》的规定和供地政策，拟同意征用集体土地0.8793公顷，农用地转用0.7678公顷，报衡阳市人民政府审核。2001年12月3日，常宁市政府向衡阳市人民政府行文：常宁市第二批次建设用地征用集体土地的报批准备工作已就绪，请衡阳市人民政府呈报省政府审批。2001年12月19日，衡阳市政府同意报省政府审批。2002年1月25日，省政府审核同意常宁市国土局征用土地0.8654公顷，并备注同意西岭供电所用地2000平方米，其中耕地1700平方米，未利用地300平方米，具体界限见《西岭供电所用地勘测定界图》。2003年1月13日，西岭供电所在省政府审核同意征用的土地范围内开始建设办公楼，同年7月，常宁市建设局为西岭供电所颁发了《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》。工程建设阶段，原告认为西岭供电所在没有取得合法的建设用地手续前不能动工建设故阻止工程施工，并上告至湖南省国土资源厅，致使工程建设被中断。停建时，办公楼主体工程已建成，集资联建房建至主体二层。此后，集资联建房由原告7户组民李红宇、李红日、李业田、李业社、李广来、李广生、李百生占有并建至三层。2014年9月17日，西岭镇人民政府、常宁市经济和信息化局、西岭派出所、西岭镇国土资源所、西岭镇规划所、西岭镇石江村、常宁市电力局及原告部分村民经协商一致签订了一份《关于西岭供电所用地的补充协议》，约定：一、西岭供电所使用土地面积为1388.52平方米（以实际丈量为准）。四至：东邻李业田宅，共墙；南临常白公路，以公路边水沟为界；西临常白公路，以公路边水沟为界；北邻李洪日宅，共墙。草图见附件。其中李业田住宅西侧阳台面积5.25平方米，占天不占地，所占地面积5.25平方米属西岭供电所。石江村幸福组不再向西岭供电所征收青苗补偿款；二、李红宇、李红日、李业田、李业社、李广来、李广生、李百生等七户建房用地的面积（按实际丈量为准）。各项补偿费由建房户与村组自行协商，不涉及西岭供电所现行用地；三、其他内容按照2001年10月29日签订的协议为准。协议后附图载明其中李红宇（又名李洪雨）占用土地面积227.65平方米，李红日（又名李洪日）占用土地面积230.79平方米，李业田占用土地面积113.25平方米，李业社占用土地面积147.15平方米，李广来占用土地面积147.15平方米，李广生占用土地面积147.15平方米，李百生（又名李柏生）占用土地面积147.15平方米，共计1160.29平方米。该七户组民占用土地时未经常宁市国土局审批，现均未办理国土证。 另查明：西岭供电所办公楼实际使用土地面积为1388.52平方米（含空坪和院落面积），现该办公楼已被常宁供电分公司转让给了常宁市公安局。2015年7月7日，常宁市政府为常宁市公安局颁发了常国用（2015）第00549号《国有土地使用权证》，该证书上登记的使用权面积为856.2平方米。同年12月2日，原告以常宁市政府、常宁市国土局为被告、常宁市公安局、常宁供电分公司为第三人向本院提起土地行政颁证一案行政诉讼（案号为（2015）衡中法行初字第245号），请求依法撤销常宁市政府给常宁市公安局颁发的常国用（2015）第000549号《国有土地使用权证》，本院以常宁市政府为常宁市公安局颁发常国用（2015）第000549号《国有土地使用权证》不存在违法情形为由判决驳回其诉讼请求，2017年2月4日湖南省高级人民法院作出（2016）湘行终588号行政判决，维持本院作出的（2015）衡中法行初字第245号行政判决。 再查明：《征用土地协议书》中约定的4500平方米土地现有1951.19平方米为空地。2014年9月16日，常宁供电分公司在常宁市政府主持召开的专题研究西岭镇用电秩序及常宁供电分公司征用原告土地建设西岭供电所办公楼问题的会议上表态不再追回被原告组民占用的土地。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；第四十七条第一款规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；第四十八条规定：征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，常宁市政府在办理原告土地农用地转用和土地征用手续过程中，既未确定征地补偿安置方案，亦未履行公告等程序，违反了前述法律规定，程序违法，故本院对原告要求确认被告常宁市政府征地行为违法的诉讼请求予以支持。关于二被告及第三人常宁供电分公司是否应当将其建在原告土地上的房屋予以拆除并将土地返还给原告的问题，本院认为，一、西岭供电所在正式开建时，其使用的土地已经办理了农用地转用和土地征用手续，其实际使用的土地面积未超出省政府审批同意的用地面积、用地范围亦在省政府审批同意的勘测定界范围内；二、西岭供电所实际使用和占有的土地现已被常宁市政府颁证给了常宁市公安局，该颁证行为已经法院生效文书确认合法有效；三、虽然《土地征用协议书》中约定的征用面积为4500平方米，但其中1160.29平方米被原告的部分组民占用且已建有房屋，属其集体内部使用，另1951.19平方米土地的集体所有性质并未发生变化，仍归原告所有，上述土地西岭供电所既未主张权利亦未实际占用，该部分土地不存在返还的问题。第三人常宁市公安局与本案征地行为不具有法律上的利害关系。综上，本院对原告要求二被告及第三人将建在其土地上的房屋予以拆除、恢复土地原状并将土地返还给原告的诉讼请求不予支持。原告要求二被告及第三人常宁供电分公司赔偿其土地收益经济损失和土地垦复费，但其未提供证据，故其应当承担举证不能的法律后果。案涉《征用土地协议书》签订后，常宁市政府已补办相关手续，土地已转化为国有建设用地，故原告请求确认《征用土地协议书》与《关于西岭供电所用地的补充协议》无效的诉讼请求与法不符，本院不予支持。 综上，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、第四十七条第一款、第四十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告常宁市政府征用原告土地的行政行为违法； 二、驳回原告其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告负担25元，被告常宁市政府负担25元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  文 芳 审 判 员  代立华 人民陪审员  王艳华 二〇一七年十一月二十八日 书 记 员  罗素珍