广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤行终1091号上诉人（原审原告）：英德市浛洸镇光南社区居委会社墩咀村民小组（下简称社墩咀村民小组）。负责人：张名凡，村民小组长。委托代理人：冯金平，男，汉族，1956年9月6日出生，住广东省英德市。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城镇金子山大道。法定代表人：黄镇生，市长。委托代理人：赖淑华，该单位工作人员。委托代理人：刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路**号。法定代表人：郭锋，市长。委托代理人：黄汝艳，清远市国土局干部。原审第三人：英德市浛洸镇中心小学（下简称中心小学）。负责人：郭成拨，校长。上诉人社墩咀村民小组因诉被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府土地权属行政处理及复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院作出的(2016)粤18行初218号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：被告英德市人民政府于2015年9月6日作出的英府决［2016］31号《英德市人民政府关于重新处理榄角树园土地权属的决定》和被告清远市人民政府于2016年11月17日作出的《清远市人民政府行政复议决定书》查明的事实属实，应予以确认。被告英德市人民政府于2016年9月6日作出的英府决[2016]31号《关于重新处理榄角树园土地权属的决定》重新查实，争议地名榄角树园，四至范围经争议双方代表实地指定位置，我府工作人员用GPS测定并制成《浛洸镇光南榄角树园争议范围重新处理示意图》，争议面积17.03亩。该地发生争议时，除光南社区居民委员会管理使用的面积为5.8亩的原光南小学用地外，其余为社墩咀村民小组出租给浛洸镇人民政府建设的新城公园。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:1万地形图显示，争议地在70年代中后期除光南小学用地外其余为树林。申请人社墩咀村民小组提供的与浛洸镇人民政府签订的《关于浛洸镇政府租用社墩咀(东门村)榄角树园的合同》，该合同注明:租赁范围:东门张屋村榄角树园至今为止无建筑物的空地，租赁期限:从2010年11月到2015年11月止，该合同注明的地名与争议地相符，但没有正规的图纸确定四至范围;提供的东门村村民张卫新、张卫康与浛洸镇人民政府签订的《关于浛洸镇政府租用社墩咀(东门村)榄角树园的合同》，该合同注明:租赁范围:东门张屋村榄角树园乙方所属宅基地，面积为800.66平方米，该合同所载明的地名与争议地名相符，没有四至范围，是否在争议范围内无法确认;提供的东门组张伟康与光南社区居民委员会签订的《租用土地协议》，该协议注明:光南居委会向村民张伟康临时租用榄角树下土地约50平方，位于光南小学大门左边，该协议地名与争议地名相符，范围在争议地范围内。被申请人浛洸中心小学提供了清远市人民政府办公室《关于中小学布局调整撤并学校资产处理的意见》(清府办[2015]29号)，除此之外没有提供合法有效的权属凭证和其他相关证据。经营管理方面，从双方询问笔录及调查的旁证材料证实，该争议地在解放初期是属社墩咀村民小组管理使用，1958年浛洸公社在原光南小学用地范围内开办过农业中学，农业中学停办后用作浛洸公社农场办公室占地约100平方米。70年代初经原光明大队社员捐资在争议地内筹建了岭南小学(光南小学)，经多次改(扩)建完善了教学楼、办公楼及教师宿舍等建筑物，占地规模为5.8亩。2004年9月光南小学搬迁到路，更名为浛洸镇第二小学，2004年9月浛洸中心小学将原光南小学委托给光南社区居民委员会管理使用至今。争议范围内除光南小学用地之外，其余一直都是由社墩咀村民小组经营管理的榄角树园，2010年社墩咀村民小组将榄角树园部分出租给光南社区居民委员会，其余出租给浛洸镇人民政府建设新城公园，在此之前该地从来没有发生过权属异议。被告英德市人民政府作出的《处理决定》认为:申请人社墩咀村民小组对17.3亩争议范围内的土地虽未持有合法有效的权属凭证，但对争议地除原光南小学用地外的其余土地有长期管理使用的事实和相关依据，其要求将全部争议地确权归其村民小组集体所有，事实依据不足，理由不够充分，本府不予支持。被申请人浛洸中心小学未持有争议地合法有效的权属凭证和相关证据，但其对争议范围内的原光南小学用地有长期管理使用的事实，因此，被申请人要求将争议地内原光南小学用地5.8亩的土地使用权确认归其所有的请求，事实清楚，依据理由充分，本府予以支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》([1995]国土(籍)字第26号)第十六条、第二十条的规定，结合《关于中小学布局调整撤并学校资产处理的意见》(清府办[2015]29号)，经研究，特作如下处理决定:争议地名榄角树园，四至范围以GPS测定的《浛洸镇光南榄角树园争议范围重新处理示意图》为准，其中红线圈定范围，面积11.23亩的土地所有权和使用权属光南社区居民委员会社墩咀村民小组集体所有;蓝线圈定范围，面积5.8亩的土地所有权属国家，使用权属浛洸中心小学所有(详见《浛洸镇光南榄角树园争议范围重新处理示意图》)。被告清远市人民政府于2016年11月17日作出的清府复决[2016]87号《行政复议决定书》查明：（一）争议地名榄角树园，争议面积17.03亩，广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1：1万地形图显示，争议地在70年代中后期除光南小学用地外其余为树林。该地发生争议时，面积5.8亩土地为光南社区居民委员会管理使用的原光南小学用地;面积11.23亩土地为社墩咀村民小组出租给浛洸镇人民政府建设新城公园。(二)该争议地在解放初期是属社墩咀村民小组管理使用，1958年浛洸公社在原光南小学用地范围内开办过农业中学，农业中学停办后用作浛洸公社农场办公室，占地约100平方米。70年代初经原光明大队社员捐资在争议地内筹建了岭南小学(光南小学)，经多次改(扩)建完善了教学楼、办公楼及教师宿舍等建筑物，占地规模为5.8亩。2004年8月光南小学异地搬迁到路，更名为浛洸镇第二小学，原光南小学校区仍归浛洸镇第二小学管辖，隶属于浛洸镇中心小学。2004年9月浛洸镇中心小学将原光南小学用地委托给光南社区居民委员会管理使用至今。(三)申请人提交的1962年英德县生产队土地房产所有证，该证第十六至十九栏载明“坐落:社墩咀，地名:社墩咀”，是否包含争议地或在争议范围内无法确认。申请人也认可“第三人70年代曾在争议地上办过小学，直到2004年学校撤并”。因此，即使原光南小学5.8亩用地在1962年英德县生产队土地房产所有证四至范围内，也在70年代初已经用于学校建设。(四)第三人浛洸镇中心小学只对争议地范围内原光南小学约5.8亩办公用地提出权属主张。被告清远市人民政府作出的《行政复议决定书》认为:争议范围内5.8亩土地在70年代初已经用于学校建设，直到2004年，第三人对争议范围内原光南小学5.8亩办公用地拥有长期经营管理事实;申请人对争议范围内1l.23亩土地拥有长期经营管理事实。被申请人根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条、第二十条规定，将争议地范围内原光南小学5.8亩办公用地的所有权确权归国家所有，使用权确权归第三人所有;将争议范围内原光南小学办公用地以外的11.23亩土地所有权和使用权确权归申请人集体所有，属认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。被告清远市人民政府作出的《行政复议决定书》决定:根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，维持被申请人的《处理决定》。原审法院认为，本案被诉的涉及两个行政行为，一是被告英德市人民政府作出的英府决[2016]31号《英德市人民政府关于重新处理榄角树园土地权属的决定》，二是被告清远市人民政府作出的清府复决(2016)87号《清远市人民政府行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，原审法院对被诉行政行为的合法性进行审查，根据原告与两被告及第三人的诉辩意见，本案争议焦点是被告英德市人民政府作出的《重新处理决定》和被告清远市人民政府作出的《复议决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、处理程序是否合法的问题。关于被告英德市人民政府作出的《重新处理决定》认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。原告为主张涉案土地的权属，提供了1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》，属人民政府在四固定时颁发的土地权属凭证，可以作为调处土地争议的权属凭证，原告提供的《生产队土地房产所有证》，在原告申请确权时并未提交，清远市人民政府作出的《行政复议决定书》已查明该证第十六栏至十九栏是否包括争议地或在争议范围内无法确认。第三人对争议地没有提供合法有效的权属凭证。在经营管理事实方面，双方一致认可争议范围内除光南小学用地(约5.8亩)在70年代直至2004年用于学校建设外，其余争议地一直都是由原告经营管理。即第三人对争议范围内原光南小学用地拥有长期管理使用的事实。根据原国家土地管理局［1995］国土(籍)字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有”，以及《关于中小学布局调整撤并学校资产处理的意见》(清府办［2015］29号)的规定，争议范围内的光南小学用地从1958年开始办学校至1974年成立光南小学至今，其使用土地情况属全民所有制单位使用原农民集体所有的土地，用地的性质属国家划拨土地，已经属于国家所有。因此，被告英德市人民政府将争议地范围内原光南小学用地5.8亩的土地所有权确权归属国家所有，使用权属第三人所有；其余争议地范围用地面积11.23亩的土地所有权和使用权属原告所有是认定事实清楚，适用法律法规正确，处理恰当。原告认为涉案土地的权属全部属其所有，要求撤销被告英德市人民政府作出的《重新处理决定》诉求，理据不足，不应支持。关于被告清远市人民政府作出的《复议决定书》程序是否合法的问题。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释[2015]9号）第九条关于“复议机关对复议程序的合法性承担举证责任”的规定，本院仅应审查被告清远市人民政府作出本案的《复议决定》的行政行为程序是否合法即可。根据被告清远市人民政府提交的证据，其已经履行了受理、通知双方当事人陈述和举证和要求原行政机关答辩、应诉，被告清远市人民政府从立案到最后结案，履行了《中华人民共和国行政复议法》规定的程序和要求，对其程序的合法性应予确认。综上所述，被告英德市人民政府所作出的涉案《重新处理决定》，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法律规定的正当程序，实体处理恰当；被告清远市人民政府作出的涉案《复议决定书》也符合行政复议的程序规定，因此，对被诉行政行为的合法性应予确认。原告提起的诉求，理据不充分，不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告社墩咀村民小组对本案的诉讼请求。上诉人社墩咀村民小组不服原审判决，向本院上诉称：上述人持有记载了涉案土地榄角树园的1962年的土地证书。英德市人民政府作出的处理决定过程中，在现场已圈定包含榄角树园土地在内的17.03亩的争议土地。榄角树园自1860年起由上诉人几代人耕作管理至今，英德市人民政府强行将榄角树园处理归原审第三人适用缺乏理据。上述人持有的1962年的土地房产证第××号证第17栏明确注明了属于上诉人所有的土地四至，可以证明包含争议地内的5.08亩土地。一审法院未到现场踏查，既然英德市人民政府作出的处理决定和一审已经确认了榄角树园土地所有权和使用权的事实，且确认5.08亩土地包含在争议地内，却不予认可上诉人持有的1962年的土地房产证，将上诉人所有的土地认定为国家所有，使用权归中心小学，被上诉人无权运用强制手段分割上诉人的土地给原审第三人。上诉请求：撤销一审判决。被上诉人英德市人民政府答辩称：一、被上诉人作出的《重新处理决定》认定上诉人对争议地不持有权属凭证事实清楚，依据充分。上诉人持有的1962年的土地房产所有证在行政程序中经询问答复没有权属凭证，且该证上所记载的土地名称和争议地不一致，四至表述不明，无法确认是否包含争议地或在争议地范围内。二、被上诉人作出的《重新处理决定》适用法律正确，确权公正合理。上诉人对争议地范围内的土地未持有合法权属凭证，但对除原光南小学办公的用地外的土地有长期管理使用的事实和相关证据。争议范围内的5.8亩土地在70年代已经用于学校建设直至2004年，原审第三人对争议地范围内原光南小学办公用地有长期管理使用的事实。被上诉人据此将5.8亩土地所有权确认归国家所有，使用权归原审第三人所有，其余土地确认归上诉人集体所有公正合理。三、一审判决认定事实清楚，程序合法。请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人清远市人民政府答辩称：被上诉人的复议受理、审查和作出复议决定的程序合法，认定事实清楚，证据确凿，请求人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求。原审第三人中心小学未提交答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。”第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”本案中上诉人因榄角树园地块的权属问题和原审第三人产生争议向英德市人民政府申请确权。上诉人和原审第三人对榄角树园地块均未能提交有效的权属凭证，英德市人民政府经调查，确认上诉人对争议地11.23亩有长期使用的事实，且目前作为出租方将该部分土地出租给他人使用。涉案土地中的5.8亩早在1958年即有当时的浛洸公社用于开办农业中学，上世纪七十年代开始，原审第三人又在该部分土地上筹建开办光南小学，直至2004年，该址上的光南小学才异地搬迁，后该5.8亩土地由光南小学委托光南社区居委会管理使用至今。英德市人民政府依据上诉人和原审第三人对争议地的使用事实，确认上诉人管理使用的11.23亩土地所有权和使用权归上诉人所有，原审第三人管理使用的5.8亩土地所有权属于国有，使用权归原审第三人事实和法律依据充分，清远市人民政府作出涉案复议决定，维持了英德市人民政府作出的处理决定，原审法院判决驳回了上诉人关于撤销被诉处理决定以及复议决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。社墩咀村民小组上诉主张，其持有的1962年《土地房产所有证》记载有榄角树园，涉案争议土地应当全部确权归其所有等，上诉请求撤销原审判决，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人上诉请求撤销的理由均不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人社墩咀村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一七年十一月二十七日书记员  刘 丹