江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏行终449号上诉人（原审原告）暨诉讼代表人伍仁娣，女，1955年1月16日生，住无锡市北塘区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人葛明，男，1974年2月6日生，住无锡市北塘区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人曹静韵，女，1964年1月12日生，住无锡市北塘区。上诉人（原审原告）盛国清，男，1947年7月20日生，住无锡市北塘区。上诉人（原审原告）张志泉，男，1956年12月10日生，住无锡市北塘区。上诉人（原审原告）吴凤娣，女，1954年10月12日生，住无锡市北塘区。上诉人（原审原告）盛磊，男，1981年11月1日生，住无锡市北塘区。上诉人共同委托代理人梁宏刚，北京大悦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）无锡市梁溪区人民政府，住所地无锡市解放南路688号。法定代表人秦咏薪，该区区长。委托代理人鲁杰，该区政府工作人员。委托代理人孙雄，江苏创凯律师事务所律师。上诉人伍仁娣、葛明、曹静韵、盛国清、张志泉、吴凤娣、盛磊（以下简称伍仁娣等七人）因诉无锡市梁溪区人民政府（以下简称梁溪区政府）房屋行政征收一案,不服江苏省无锡市中级人民法院（2016）苏02行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年3月22日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年4月25日、5月23日和10月31日三次公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人葛明、曹静韵，上诉人委托代理人梁宏刚参加了本案三次庭审；上诉人暨诉讼代表人伍仁娣参加了本案第一次和第二次庭审。被上诉人委托代理人鲁杰参加了本案三次庭审，被上诉人委托代理人孙雄参加了本案第二次和第三次庭审。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2011年1月3日，原无锡市北塘区人民政府（以下简称原北塘区政府）将地铁三号线北塘区范围项目纳入该区国民经济和社会发展计划。2014年6月10日，无锡市规划局作出《情况说明》，地铁三号线一期工程北塘区范围项目符合无锡市城乡规划。2015年4月20日，原无锡市国土资源局北塘分局证明地铁三号线一期工程北塘区范围项目符合无锡市中心城区土地利用总体规划。2015年6月1日，无锡地铁集团有限公司（以下简称无锡地铁公司）就地铁三号线一期工程项目出具房屋拆迁补偿安置资金到位存款证明。2015年6月17日，原北塘区政府作出批复，同意原北塘区政府房屋征收办公室（以下简称原北塘区政府征收办）委托黄巷街道办事处（以下简称黄巷街道办）、山北街道办事处、惠山街道办事处作为征收实施单位。2015年7月22日，原北塘区政府征收办对征收范围内被征收房屋的权属、位置、用途、建筑面积进行调查登记的情况进行了公示。2015年10月19日，原无锡市北塘区维护社会稳定风险评估领导小组办公室（以下简称原无锡市北塘区维稳办）同意无锡地铁公司就案涉地块项目社会稳定风险评估报告报该办公室备案。2015年7月13日，原北塘区政府征收办发出《北塘区国有土地上房屋征收项目评估机构公开邀请通告》，针对案涉地块项目公开通知符合条件的无锡市各房地产估价机构报名登记。2015年7月29日，原北塘区政府征收办发布《关于选定房屋征收评估机构及有关事项的公告》，告知被征收人行使选择评估公司的时间、地点和方式。2015年8月7日，原北塘区政府征收办邀请无锡市锡城公证处进行现场公证，通过公开唱票、计票，超过50%的被征收人选择无锡市嘉广房地产评估有限公司为案涉项目国土房屋征收的评估机构。2015年10月28日，原北塘区政府征收办组织相关部门对地铁三号线一期工程北塘区范围项目国有土地上房屋征收补偿方案进行论证。同年11月13日，原北塘区政府征收办将无锡地铁3号线一期工程盛岸站国有土地上住宅、非住宅房屋征收补偿方案进行公布，公开征求被征收人的意见。期间，有小部分住户提出修改意见。2016年1月8日，原北塘区政府征收办将补偿方案征求意见反馈情况及修改情况进行了说明。2016年1月11日，原北塘区政府作出锡北政[2016]1号《无锡市北塘区人民政府房屋征收决定》。2016年1月14日，原北塘区政府作出《北塘区人民政府关于房屋征收决定的公告》并在征收范围内张贴公示，公告载明了项目名称、征收范围、征收补偿方案等内容和行政复议、行政诉讼权利等事项，同时附有《无锡地铁3号线一期工程（北塘区段）盛岸站住宅征收补偿方案》和《无锡地铁3号线一期工程（北塘区段）盛岸站非住宅征收补偿方案》。伍仁娣、葛明、曹静韵、盛国清、张志泉、盛纪兴不服上述征收决定，提起本案之诉。本案一审审理期间，盛纪兴去世，盛纪兴妻子吴凤娣和儿子盛磊继续参加本案诉讼。一审法院另查明，因无锡市区划调整，原崇安区、南长区和北塘区已合并成立梁溪区，原北塘区政府及相关职能部门的行政管理职能由梁溪区政府及相关职能部门行使。一审法院认为，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第四条第一、二款规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。因此，原北塘区政府具有对其行政区域内国有土地上房屋进行征收与补偿的职权，其所确定的原北塘区政府征收办有权实施无锡地铁3号线一期工程盛岸站项目具体的房屋征收与补偿工作。征补条例第八条明确了市、县级人民政府作出房屋征收决定必须符合公共利益需要的六项情形，其中第（二）项为：由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。无锡地铁3号线一期工程盛岸站项目系交通基础设施建设项目，属公共利益项目，符合上述规定。征补条例第十条规定：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定：市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，原北塘区政府征收办组织相关部门进行论证后将房屋征收补偿方案进行了公布，并公开征求被征收人意见。后原北塘区政府征收办将补偿方案征求意见反馈情况进行了汇总并予以修改，程序符合规定。征补条例第十五条规定：房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，相关部门已对房屋征收范围内房屋的相关情况进行了调查登记，并将调查情况在征收现场进行了公布。征补条例第十三条第一款规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，原北塘区政府作出征收决定后即予以公告，公告载明项目名称、征收范围、征收补偿方案等内容和行政复议、行政诉讼权利等事项。综上所述，梁溪区政府的房屋征收决定手续齐全、程序合法，决定内容符合法律规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条的规定，判决驳回伍仁娣、葛明、曹静韵、盛国清、张志泉、吴凤娣、盛磊提出的要求确认锡北政[2016]1号《无锡市北塘区人民政府房屋征收决定》违法并予以撤销的诉讼请求。上诉人伍仁娣等七人上诉称：除葛明外其余上诉人房屋均不在征收范围内，被上诉人作出的房屋征收决定缺少案涉项目的立项批准文件，缺少案涉项目符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明材料。且征收补偿资金没有足额到位、专户存储、专款专用，评估公司作出的《房地产估价报告》对于评估价值时点的表述前后有误。本案房屋征收部门是事业单位，不具有实施主体资格。故被诉房屋征收决定的作出不符合征补条例的相关规定，请求本院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的锡北政[2016]1号《无锡市北塘区人民政府房屋征收决定》。被上诉人梁溪区政府未向本院提交书面答辩意见，其在本院庭审中答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人房屋征收行为合法。请求本院驳回上诉，维持原判。本案二审期间，盛纪兴的姐姐盛玉珍、盛盘妹向本院提交《参加诉讼申请书》，申请作为盛纪兴的近亲属参加本案诉讼。本院认为，根据行政诉讼法第二十五条第二款的规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。该条规定并非要求死亡公民的所有近亲属均参加到诉讼中来。本案一审审理期间，盛纪兴的妻子吴凤娣和儿子盛磊已经参加了本案诉讼。作为盛纪兴的第一顺位继承人，吴凤娣和盛磊参加本案诉讼已经能够充分保障盛纪兴的合法权益，故对盛玉珍、盛盘妹要求参加本案诉讼的申请，不予准许。本案二审期间，为了查明案件事实，监督行政机关依法行政，维护上诉人合法权益，保护国家利益、公共利益和他人合法权益，本院依照行政诉讼法第三十九条的规定，要求被上诉人进一步补充提供其作出的被诉房屋征收决定符合公共利益的相应证据。被上诉人梁溪区政府在本案第三次庭审中，提供了三份证据：1.无锡市发展和改革委员会（以下简称无锡市发改委）锡发改许基础〔2015〕94号《关于无锡市城市轨道交通3号线一期工程初步设计的批复》；2.无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）锡政会纪〔2016〕63号《地铁部分场站消防设计验收以及与地铁相关联若干事宜协调会议纪要》；3.地字第320213201700009号盛岸派出所《建设用地规划许可证》。上述三份证据用以证明涉案房屋征收地块除用于无锡地铁3号线一期工程（北塘区段）盛岸站建设外，还用于地铁配套设施盛岸站派出所的建设。庭审质证中，对被上诉人所举上述三份证据，上诉人认为均已超过举证期限，且认为证据1未经国家和省级发改部门审批，不具有法律效力；证据2、3形成于本案被诉房屋征收决定作出后，不能作为证明本案房屋征收决定合法性的证据。本院认为，被上诉人梁溪区政府二审中提交的三份证据，系本院依照行政诉讼法第三十九条的规定要求其补充提供的证据。证据1可以证明建设盛岸站派出所取得了无锡市发改委的批准，上诉人认为建设派出所项目也要经国家和省级发改部门审批的主张，缺乏法律依据。证据2形成于证据1之后，系对盛岸站派出所建设方案的细化。证据3虽形成于本案二审期间，但该证据可以证实盛岸站派出所建设目前已获得规划用地部门的批准。上述三份证据可以证明，作为被诉征收决定所涉地铁项目配套的盛岸站派出所的建设，取得了有权批准机关的批准。对上述三份证据的真实性、合法性和关联性应依法予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，征补条例第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。故原北塘区政府对案涉地块具有实施房屋征收与补偿的法定职权。上诉人作为被征收房屋的所有权人，具有提起本案之诉的原告主体资格。本案在卷证据显示，除上诉人葛明外本案其余上诉人因不服无锡市政府应无锡地铁公司盛岸站划拨用地申请作出的《国有建设用地划拨决定书》，曾向江苏省政府申请行政复议。江苏省政府2017年1月9日作出的[2016]苏行复第376-1号行政复议决定中认定，上述划拨决定书划拨用地范围，不涉及除葛明外本案其余上诉人的房屋及房屋使用土地。然而，本案被诉的房屋征收决定所涉及的房屋征收范围，却包含了本案其他六位上诉人的房屋。如何认定被诉的房屋征收决定是否符合公共利益的需要，是本案必须审查的问题。本院认为，地铁作为重要的地下轨道交通设施，涉及公共秩序和公共安全，配套建设相应的警务设施十分必要。实践中，各地城市地铁也多建有派出所，配备必要警务力量，以保障地铁运营和乘客安全。早在本案房屋征收决定作出前的2015年5月25日，无锡市发改委即作出锡发改许基础〔2015〕94号《关于无锡市城市轨道交通3号线一期工程初步设计的批复》，同意建设盛岸站派出所。后无锡市政府又于2016年9月8日在锡政会纪〔2016〕63号《地铁部分场站消防设计验收以及与地铁相关联若干事宜协调会议纪要》中提出了盛岸站派出所建设方案。无锡市规划局也于2017年9月21日作出地字第320213201700009号《建设用地规划许可证》，进一步明确了盛岸站派出所的具体位置。除葛明外本案其余上诉人房屋虽不在地铁盛岸站建设划拨用地范围内，但其均在地铁配套设施盛岸站派出所建设用地范围内。虽然上述无锡市政府会议纪要中派出所建设地点在盛岸站四号出入口，而无锡市规划局《建设用地规划许可证》上标示的盛岸站派出所建设地点在三号出入口，两者有所不同。但作为建设项目而言，《建设用地规划许可证》是法定的合法用地证明文件，现盛岸站派出所的建设位置明确、具体，该地段不得用于非公共利益的商业建设。故应当认定被诉的房屋征收决定包含盛岸站派出所的建设，符合公共利益的需要。上诉人关于其户房屋不在被诉房屋征收决定征收范围内的主张不能成立，依法不予支持。被上诉人一审中提交的《北塘区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《十二五规划纲要》）能够证明案涉项目为无锡地铁3号线一期工程（北塘区段）盛岸站，系原北塘区“十二五”期间主要公共基础设施建设项目之一，符合征补条例第八条第（二）项“由政府组织实施的交通等基础设施建设的需要”的规定。一审法院根据被上诉人提供的《十二五规划纲要》、《国家发展改革委关于印发无锡市城市轨道交通近期建设规划（2013～2018年）的通知》、《江苏省发展改革委转发国家发展改革委关于无锡市城市轨道交通近期建设规划（2013～2018年）批复的通知》、《无锡市发展改革委关于转发的通知》、无锡市规划局出具的《关于无锡地铁3号线一期工程项目规划情况说明》、无锡市国土资源局北塘分局出具的案涉项目符合土地利用总体规划的《证明》等证据，认定被诉房屋征收决定符合征补条例第九条的规定正确。被上诉人一审中提交的《关于地铁3号线一期工程项目房屋征收补偿方案论证会议纪要》、《征求公众意见公告》、《关于无锡地铁3号线一期工程（北塘区段）盛岸站征收补偿方案征求意见情况及征收补偿方案修改情况的说明》以及拍摄图片等证据能够证明，原北塘区政府组织有关部门对原北塘区政府征收办拟定的案涉项目征收补偿方案进行论证后，于2015年11月13日公布征求公众意见，期限为2015年11月13日至2015年12月12日。2016年1月8日，原北塘区政府作出书面说明，将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时予以公布。一审法院认定案涉项目征收补偿方案的制定程序符合征补条例第十条、第十一条的规定，并无不当。被上诉人一审中提交了《2015年无锡市北塘区社会稳定风险评估项目报备表》和《轨道3号线盛岸站工程房屋征收项目社会风险评估报告》，其中评估报告由房屋实施单位原北塘区黄巷街道办出具，报备表有包括征收人原北塘区政府、报备机关原无锡市北塘区维稳办在内的相关单位的审批意见并加盖了相应印章，此能够证明原北塘区政府作出被诉房屋征收决定前，已经按照有关规定进行了社会稳定风险评估，符合征补条例第十二条第一款的规定。被上诉人在一审中提交的无锡地铁公司出具的资金安排到位承诺书、银行出具的《无锡市房屋拆迁补偿安置资金到位存款证明》、《无锡地铁3号线一期工程（北塘区段）盛岸站住宅征收补偿方案》（安置房源部分）以及在二审庭审中对安置房源的区位和套数作出的详细说明，能够证明案涉项目征收补偿费用除资金外还包括房屋，符合征补条例第十二条第二款的要求。从案涉项目已进行的征收进程看，尚未出现被征收人补偿利益受损的情况。综上，被上诉人梁溪区政府作出的被诉房屋征收决定符合法律规定，同时被上诉人梁溪区政府应在征收工作中，进一步做好包括本案上诉人在内的所有被征收人的补偿安置工作，依法保障被征收人的合法权益。一审法院对本案的审理认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人伍仁娣等七人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人伍仁娣、葛明、曹静韵、盛国清、张志泉、吴凤娣、盛磊承担。本判决为终审判决。审 判 长  史 笔审 判 员  陆 媛代理审判员  吕长城二〇一七年十一月十五日书 记 员  孙安然附：本判决适用的相关法律依据1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；