贵州省贵阳市南明区人民法院 行 政 判 决 书 (2017)黔0102行初580号 原告艾菊，女，1987年7月23日出生，汉族，住清镇市。 委托代理人兰希飞，北京盛廷律师事务所律师。 被告清镇市住房和城乡规划建设局，地址在清镇市住房和城乡建设大院。 法定代表人杨溢，局长。 委托代理人鄢芷淳，贵州富迪律师事务所律师。 原告艾菊不服被告清镇市住房和城乡规划建设局城建行政处罚一案，于2017年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年10月20日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月14日公开开庭审理了本案。原告艾菊及其委托代理人兰希飞，被告清镇市住房和城乡规划建设局负责人的代表人蒋荣培及其委托代理人鄢芷淳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2017年9月29日作出清城建处字[2017]第246号行政处罚决定书：艾菊（户）：经查，你在清镇市百花社区鲤鱼村鲤鱼组修建的一层砖混结构，建筑面积约213.61平方米的建筑物，因在修建前未办理相关的建房许可手续，属未批先建的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六章六十四条的规定，现责令你于2017年10月11日之前自行予以拆除。逾期未拆除，将依法强制拆除。 原告艾菊诉称，原告系清镇市青龙办事处鲤鱼村鲤鱼组村民，在该村有房屋一处。原告于2017年9月29日得到被告作出的清城建处字（2017）第246号《行政处罚决定书》，该决定书系实体与程序违法，执法目的不当。现请求：1、撤销被告于2017年9月29日针对原告作出的清城建处字[2017]第246号《行政处罚决定书》；2、诉讼费由被告承担。 原告艾菊向本院提供了以下证据、依据：1，身份证复印件，证明原告主体资格；2，行政处罚决定书，证明原告已被处罚。 被告清镇市住房和城乡规划建设局辩称，根据《清镇市城市总体规划[修编]—城区总体规划图（1996-2010）》、《省人民政府关于清镇市城市总体规划（2015-2030）的批复》可知，鲤鱼村组自1996年始即属于清镇市城区范围内，其土地利用应符合清镇市城区总体规划，即原告应根据《城乡规划法》第四十条的规定，在建房前依法办理建设规划手续。而本案原告并未到答辩人处办理审批手续，至今亦未自行将房屋拆除，违法状态持续存在。答辩人将原告房屋认定为违法建筑前，严格按照《行政处罚法》的有关规定，在经过实地调查、现场勘验、询问行政部门、案件讨论等能证实原告确实存在“未批先建”等违法行为的情况下，方将本案未经审批的房屋认定为违法建筑，并依据《城乡规划法》赋予的职权对其进行处罚，符合法律规定。且鲤鱼村现已被纳入清镇市国际休闲度假组团项目，如不拆除鲤鱼村违法建筑，将影响前述项目建设规划及清镇市总体规划、控制性详细规划方案的实施。答辩人在作出《行政处罚决定》前，按照《行政处罚法》的有关规定，先行责令原告限期改正，在期限内原告拒绝改正，答辩人认为原告修建的违法建筑拆除外无其他措施可消除影响，故向原告送达了《行政处罚告知通知书》，告知对其拟进行行政处罚，并告知其享有的权利及期限。但原告未行驶陈述、申辩及提出听证等权利，答辩人依据《行政处罚法》的相关规定、《城乡规划法》第六十四条的规定，作出了限期拆除违法建筑的行政处罚决定，下达了《行政处罚决定书》，告知已查明的事实、拟作出的行政处罚和依据，同时依法告知不服处罚决定的权利救济途径。上述执法文书送至原告时，因原告拒绝签收，故答辩人采取留置送达的方式，将前述文书张贴在本案诉争房屋的显眼位置，并拍照留存影像资料作为证据，同时由送达文书的工作人员在送达回证上进行说明。综上，请求人民法院驳回原告诉讼请求。 被告清镇市住房和城乡规划建设局向本院提供了以下证据、依据：第一组：1、清镇市住房和城市规划建设局的统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书，证明被告的主体资格；第二组：2、清镇市住建局出具的《关于鲤鱼村位于城市规划区情况说明》、清镇市城市总体规划城区总体规划图（1996-2010）、《清镇市城市总体规划图》（2015-2030）；3、有关鲤鱼村棚户区改造项目可研究性研究报告的批复、关于清镇市2016年争旗冲棚户区改造项目建议书的批复；4、有关鲤鱼村项目的控制性详细规划；5、《百花生态新城控制性详细规划清镇国际休闲度假组团（控规总则）主要内容公示》，证明鲤鱼村自1996年至今均属于清镇市城市规划范围内，原告建房应先行办理审批手续，鲤鱼村现已被纳入清镇市国际休闲度假组团项目，如不拆除鲤鱼村村的违法建筑，将影响前述项目建设规划及清镇市控制性详细规划的实施；第三组：6、清镇市住房和城乡规划建设局行政执法立案审批表，7、现场检查（勘验）记录，8、鲤鱼村城市棚户区改造项目面积确权表，9、证明（清镇市住房和城乡规划建设局出具），10、调查报告，11、案件讨论记录（第一次），12、案件讨论记录（第二次），13、行政执法案件查处审批表，证明原告“未批先建”的行为已违法法律规定，所建房屋属于违法建筑，被告对违法建筑的认定符合法律规定；第四组：14、责令限期改正通知书及送达回证，15、行政处罚告知书及送达回证，16、清镇市公证处出具的公证书（针对处罚告知书），17、行政处罚决定书及送达回证，18、清镇市公证处出具的公证书（针对处罚决定书），证明被告作出的具体行政行为程序合法，送达程序合法；19、听证申请书、申请人身份证复印件，20、行政处罚听证会通知书及送达回证，21、听证会签到册，22、行政处罚听证笔录，23、会议记录，证明被告已实际开展了听证程序，保障了原告的听证权利，再次证明原告建筑属于违法建筑，被告有权下达处罚决定。 经庭审质证，原告艾菊对被告清镇市住房和城乡规划建设局提交证据认为：第一组无异议。第二组，证据2证据形式不予认可，不符合最高院关于证据若干问题的要求；证据3真实性予以认可，合法性不予认可，原告的房屋处在集体土地而不是国有土地，该批复针对的是国有土地上的房屋征收，将国有土地和集体土地混为一谈；证据4的证据形式不予认可，不符合法律规定，真实性予以认可，证明目的不予认可。第三组，证据6真实性认可，合法性不予认可，立案审批表的立案目的不正当，理由是原告房屋已处在棚户区改造项目的范围内，因原告没有与清镇市政府达成安置补偿协议，规划局才通过对原告的房屋认定为违法的方式给原告施压，以迫使原告接受清镇市人民征收不合理的补偿方案，故执法目的不正当；证据7真实性予以认可，合法性、证明目的不予认可，现场勘验笔录中有当事人拒签和见证人的签字，他们何时勘验的现场，十三户原告没有一户人家知道，见证人的身份也持怀疑态度，是否跟本案有利害关系；证据8真实性予以认可，房屋的面积大概一致，但对上面认定的是在2011年3月29日后-2013年5月28日修建，这一点不予认可，原告方的房屋大都修在2009、2010年，根据2011年3月29日颁发贵阳市农村房屋确权办法的规定，原告的房屋可认定为合法建筑，原告法律意识薄，没有办理确权手续，但不能说没有办理确权手续就是违法的，棚户区改造应遵循国务院的590号令，原告的房屋已经列入棚户区改造范围内，该补偿的应当给予相应的补偿，被告的执法目的不当；证据9是被告自己出具的证明，真实性予以认可，原告确实没有办理建房手续，但并不意味原告的房屋就是违法建筑，贵阳市农村房屋确权办法出台就是为了对没有建房手续的人房屋合法化，原告的房屋只是没有按照该办法的规定申请确权，不能因原告没有主动申请确权就是违法房屋；证据10，认定的事实没有调查清楚，引用的法律也是错误，不予认可，应当适用贵阳市农村房屋确权办法对房屋认定为合法；证据11、12、13严重损害了原告的合法权利，其最终的处理意见是要求原告限期拆除，其执法目的不正当；第四组证据合法性均不予认可，认定的事实不清、适用法律错误，送达程序严重违法。第五组证据，我们认为整个听证严重违反法律规定，贵州省有关于听证的专门规定，而被告的听证完全是形式化的，没有收集应调查的事实，是对原告处罚的严重违法。 被告清镇市住房和城乡规划建设局对原告艾菊提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据的真实性本院予以确认；对被告提交的证据的真实性本院予以确认。 经审理查明，原告系清镇市青龙办事处鲤鱼村鲤鱼组村民，其在鲤鱼组自留地上修建有砖混、砖木结构房屋一栋一层,建筑面积为213.61平方米。2017年9月18日，被告清镇市住房和城乡规划建设局对原告房屋立案调查。2017年9月21日，被告清镇市住房和城乡规划建设局对原告作出清城建责改字（2017）第246号《责令限期改正通知书》：艾菊，你户在清镇市百花社区鲤鱼村鲤鱼组修建的二层砖混、砖木结构，建筑面积约213.61平方米的建筑物，经检查存在未批先建的行为。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三章第四十条的规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你户于2017年9月22日前自行拆除违法建设。2017年9月25日，清镇市住房和城乡规划建设局作出清城建告知字（2017）第246号《行政处罚告知书》，告知原告听证权利。2017年9月28日，原告艾菊向被告提出听证申请。2017年9月29日被告清镇市住房和城乡规划建设局作出清城建处字[2017]第246号行政处罚决定书：原告在清镇市百花社区鲤鱼村鲤鱼组村组修建的一层砖混、砖木结构，建筑面积约213.61平方米的建筑物，因你户未批先建的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，根据该法第六十四条规定，限原告于2017年10月11日前自行拆除，并告知当事人起诉或者复议的权利及法律后果。2017年9月30日，被告作出清建听通字（2017）第07号《行政处罚听证通知书》，决定于2017年10月10日下午14时，在清镇市住建局第一会议室举行听证，并送达原告。被告于2017年9月21日作出的《责令限期改正通知书》、2017年9月25日作出《行政处罚告知书》、2017年9月29日作出《行政处罚决定书》均在送达回证上注明为留置送达，有送达人签字和见证人签字。2017年10月10日下午14时，被告在清镇市住建局第一会议室召开听证，会议签到人员有杨凯、陈祥友、艾菊、邓正莲、杨梅、杨科贵、陈永志、艾显梅、杨石点、艾倩、艾显文。 本院认为，被告清镇市住房和城乡规划建设局依法具有对管辖范围内未取得合法建房审批手续而修建房屋的行为进行查处的行政职权，是本案的适格被告。行政机关在执法过程中，应严格依照法定程序。本案被告在对原告艾菊案涉房屋进行查处的过程中，依法向其送达了《责令限期改正通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》，其中被告在2017年9月25日作出的《行政处罚告知书》中明确告知了原告享有陈述、申辩和听证的权利，而原告艾菊亦是在被告确定的时限内即2017年9月28日向被告提出了听证申请，但被告在2017年9月29日就向原告发出了清城建处字（2017）第246号《行政处罚决定书》，也即被告在还未听取原告陈述申辩的情况下，就下达了行政处罚决定书。对此，本院认为，我国相关法律法规虽未就责令限期拆除违法建筑物的相对人是否享有听证的权利作出明确具体的规定，但《行政处罚法》已经明确规定了当事人依法享有陈述权和申辩权，被告必须充分听取当事人的意见，对当事人陈述申辩提出的事实、理由和证据，应当进行审核。本案被告清镇市住房和城乡规划建设局向本院所提交的证据中，并无原告艾菊陈述、申辩的证据，仅有在行政处罚决定书作出之后的听证笔录中有原告陈述申辩的相应记录，被告所作出行政处罚行为已严重损害了原告依法享有的陈述申辩权，在未充分保证原告陈述权和申辩权的情况下，就迳行作出行政处罚，明显违反法定程序，属程序严重违法，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告清镇市住房和城乡规划建设局于2017年9月29日作出清城建处字[2017]第246号行政处罚决定书。 本案诉讼费50元，由被告清镇市住房和城乡规划建设局承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本 院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵 州省贵阳市中级人民法院。 审 判 长  姚卫东 人民陪审员  刘 云 人民陪审员  杨建英 二〇一七年十一月二十八日 书 记 员  黄鹏菲