山东省宁阳县人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁0921行初19号原告郭运仲，男，1954年8月22日出生，汉族，住宁阳县。委托代理人刘志学、钟爱梅，山东华林律师事务所律师。被告宁阳县城市管理行政执法局，住所地宁阳县城东街139号。法定代表人闫锐，局长。委托代理人王军利，该局法制科科长。被告宁阳县文庙街道办事处，住所地宁阳县海力大道1398号。负责人赵丽娜，主任。委托代理人张守岭，宁阳兴阳法律服务所法律工作者。原告郭运仲诉被告宁阳县城市管理行政执法局（以下简称执法局）、被告宁阳县文庙街道办事处（以下简称文庙办事处）其他行政管理一案，于2017年9月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年9月7日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月10日公开开庭审理了本案。原告郭运仲及其委托代理人刘志学、钟爱梅，被告执法局副局长张广斌及其委托代理人王军利，被告文庙办事处副主任谢云峰及其委托代理人张守岭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郭运仲诉称，《行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”原告于2007年10月13日与宁阳文庙街道办事处原象到庄村民委员会签订了协议，承包了原象到庄村民委员会××以东××2.72亩的土地用于建设养猪场地，租赁期限为13年，至2020年10月13日止。原告依照约定建设了部分饲养设施，该设施符合国土资源局、农业部等相关规定，不是违法建设，按照约定该设施应于合同期满时拆除，且村民委员会给予一定的补偿。2017年8月5日两被告给原告送达了限其5日自行拆除的行政处罚书面《通知》，剥夺了原告的知情权、陈述权、申辩权、听证权以及复议权、起诉权等一系列权利，处罚程序严重违法，且两被告实施该处罚行为没有法律依据，纯属超越职权，依据《行政处罚法》、《行政强制法》、《山东省行政程序规定》、《行政诉讼法》等相关规定，维护原告的合法权益。请求撤销被告于2017年8月5日作出的强拆书面《通知》。原告郭运仲向本院提交了以下证据：1.2017年8月5日的《通知》一份；2.2010年9月8日原告与宁阳宁阳镇象到庄村民委员会签订的补充协议书及2007年10月13日宁阳农村集体经济组织统一收据各一份；3.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条；4.（2016）最高法行申285号行政裁定书。被告执法局辩称，一、答辩人具有行使有关城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的职权和职责。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《山东省人民政府法制办公室关于在宁阳开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（鲁府法发[2003]41号）、《山东省人民政府关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》（鲁政字[2005]291号）、《宁阳县实施城市管理相对集中行政处罚权规定》（宁阳县人民政府令第41号）第三条第一款、第四条第一款的规定，答辩人在县城市规划区具有行使有关城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的职权和职责。二、被答辩人所建设施属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款、《泰安市人民政府关于宁阳城市总体规划（2005-2020年）的批复》（泰政函[2008]5号）中划定“城市规划区为：西部、北部至西绕城公路以外500米，南到泗店—乡饮公路，东至乡饮—石碣集水库公路，总面积116平方公里”规定，被答辩人所建设施位于上述宁阳城市规划区内，其建设用地的规划用地性质为生态绿地，属该规划法的适用范围。根据该规划法第四十条第一款规定，被答辩人进行建设应依法办理建设工程规划许可证，被答辩人称其是“依照约定建设的饲养设施”即便是符合有关部门规定，但仍需要办理建设工程规划许可证，两种手续适用法律不同，并不冲突。被答辩人未经城乡规划主管部门批准擅自建设的行为，违反了该规划法第四十条第一款规定。三、答辩人作出通知的行为不具备可诉性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第十二条第一款第（十二）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，行政诉讼法意义上的行政行为是一种行政主体行使对外管理职权实施的产生实际效果的行政行为，也就是说该行为实际影响侵害到了相对人为法律所保护的权益。案涉通知只是一个通知材料，不能产生实际的法律效果。该通知只是依据事实，没有增加或者减少被答辩人的权利义务，更没有侵犯其合法权益，不是行政诉讼法意义上可诉的行政行为。四、中央、省、市、县关于治理违法建设工作的指示精神。中央、省、市、县关于治理违法建设工作的有关文件资料，已明确了治理违法建设的标准、要求和决心。为维护该规划法的严肃性，贯彻落实好上述指示精神，答辩人有职责和义务作出通知让被答辩人认识到其违法建设的客观存在。被答辩人自动履行拆除其违法建设，可尽量减少被答辩人的损失，也是自觉遵守该规划法的义务。综上，答辩人作出通知的行为并没有超越职权，也不违法，更没有侵犯被答辩人的合法权益，该行为不具备可诉性，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告执法局向本院提交了以下证据、依据：1.《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）；2.《山东省人民政府法制办公室关于在宁阳开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（鲁府法发[2003]41号）；3.《山东省人民政府关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》（鲁政字[2005]291号）；4.《宁阳县实施城市管理相对集中行政处罚权规定》（宁阳县人民政府令第41号）；5.《泰安市人民政府关于宁阳城市总体规划（2005-2020年）的批复》（泰政函[2008]5号）；6.宁阳城乡规划管理局《关于确认县城东二环位置的复函》（宁规函[2015]2号）、宁阳城市总体规划（城镇体系规模结构规划图及道路系统规划图）；7.宁阳城乡规划管理局《关于文成园社区部分建筑的规划说明》、宁阳文庙街道治理违法建设行动领导小组办公室《关于对文成园社区部分建筑进行认定的申请》、《文成园社区建设认证统计表》；8.2017年8月5日的《通知》（存根）及图片；9.中发[2016]6号、鲁厅字[2016]40号、泰办发[2017]10号、宁办发[2017]19号文件。被告文庙办事处辩称，一、原告要求撤销文庙办事处和执法局共同下达的通知的请求应依法予以驳回，理由如下：1.该通知的下达是当前各级政府依据中共中央国务院、省市县委及政府的文件规定和正在进行的治理违法建设行动要求作出的，并且原告的违法建设位置在城市规划区内，违法建设用地性质为生态绿地，原告在该范围内建成的建筑物性质已经相关单位认定并确认为违法建设，该通知有事实和法律依据，符合下达通知前的前置要求，被告按照工作要求履行了通知义务，该通知的形式并不具备行政处罚文书的构成要件，并没有记载强制执行内容。依据最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定及行政诉讼法意义上的行政行为是一种行政主体行使对外管理职权实施的产生实际效果的行政行为，也就是说该行为实际影响并未侵害到原告受法律保护的权益，该通知内容也没有显示有强制拆除的内容，故原告要求法院撤销该通知没有法律和事实依据，应依法驳回。二、原告列文庙办事处为被告没有事实和法律依据，该办事处依据宁阳县机构编制委员会办公室核发的社会信用代码证书和省市政府下发的设立文庙办事处文件可证明，该办事处系县委县政府设立的派出机构，机构类型为机关，其主体身份不具备法人资格和行政处罚主体，也不是行政法规规定的行政处罚机关和行政案件应诉主体，该办事处是依据相关文件规定，履行“属地管理”的工作职责、配合相关执法单位执行全国上下统一的治理违法建设行动工作，参与配合政府对本辖区内违法建设工作实施，依据行政诉讼法司法解释第三条第一款第（三）项的规定“错列被告，且拒绝变更的”应依法驳回起诉。三、本案原告是以行政诉讼的方式要求撤销被告下达的通知，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（五）项“未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的”规定，原告在收到该通知后并未行使法律法规及司法解释规定的复议权利，故原告起诉应予驳回。四、根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定，在规划区内进行建设活动，必须遵守该法。原告的建设在城市规划区内，属该法的调整范围。根据该法第四十条第一款的规定，原告的建设应依法办理建设规划许可证。原告未经相关部门批准擅自进行建设的行为违反该法的规定。五、被告执法局享有法律规定和政府授权的行政处罚权，有依据相关规定履行对违法建设和违反城市规划的行为进行通知、制止并实施拆除的权利，被诉通知行为有法律依据和证据支持，也没有给原告造成行政法规及司法解释规定的“明显不产生实际影响”情形，该通知行为不应予以撤销，原告起诉应依法驳回。被告文庙办事处向本院提交了以下证据、依据：1.泰安市人民政府关于调整岱岳区肥城市宁阳东平县部分乡（镇、街道）行政区划的通知（泰政发[2010]44号）；2.统一社会信用代码证书；3.中发[2016]6号、鲁厅字[2016]40号、泰办发[2017]10号、宁办发[2017]19号、文庙发[2017]18号文件；4.承包费收据2份；5.通知（存根）、通知回执及送达照片；6．《泰安市人民政府关于宁阳城市总体规划（2005-2020年）的批复》（泰政函[2008]5号）；7.宁阳城乡规划管理局《关于文成园社区部分建筑的规划说明》、宁阳文庙街道治理违法建设行动领导小组办公室《关于对文成园社区部分建筑进行认定的申请》、《文成园社区建设认证统计表》；8.《宁阳县实施城市管理相对集中行政处罚权规定》（宁阳县人民政府令第41号）、《山东省人民政府法制办公室关于在宁阳开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（鲁府法发[2003]41号）。经审理查明，2017年8月5日，执法局、文庙办事处对郭运仲作出本案被诉《通知》，其内容为：“根据省、市、县关于开展治理违法建设行动的文件精神和工作要求，结合创建国家卫生县城、美丽乡村建设、城乡环境容貌综合整治以及道路交通安全整治，达到“治理一片、清理一片、建设一片、美化一片”要求，请你户于2017年8月11日前自行拆除所建违法建筑物，面积：1197.48平方米。逾期相关部门和单位将开展集中治理。望你户积极配合，自觉执行，共创美丽环境，衷心感谢你户的配合与支持。”郭运仲不服该通知诉至本院。另查明，2017年8月12日，涉案建筑物已被拆除。本院认为，本案涉及的通知中没有明确集中清理行动的具体内容，更没有明确逾期不自行拆除的法律后果。该《通知》仅是一种告知行为，对原告的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告郭运仲的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  刘元忠审 判 员  何敬平人民陪审员  王仕芳二〇一七年十一月二十七日书 记 员  黄雁飞