西安铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2017）陕71行终574号上诉人（原审原告）陈成明，男，汉族。委托代理人曹晓东，陕西海普睿诚律师事务所律师。委托代理人郑芬珍，陕西海普睿诚律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）西安市长安区王寺街道办事处，住所地西安市长安区跃进村北田村甲字*号。法定代表人蒲绪战，该办事处主任。委托代理人张剑，该办事处工作人员。委托代理人王娜，陕西永嘉信律师事务所律师。上诉人陈成明因诉被上诉人西安市长安区王寺街道办事处（以下简称王寺街办）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行初394号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明，陈成明系西安市未央区陈家庄人。2014年6月9日，陕西省西咸新区沣东新城管理委员会发出西沣东办函[2014]8号《陕西省西咸新区沣东新城管委会办公室关于印发车城项目王寺街道黄堆潭村腊家拆迁安置实施方案及搬迁奖励期安置补偿优惠政策的通知》，主要内容为：“王寺街道办事处：《陕西省西咸新区沣东新城车城项目王寺街道黄堆潭村腊家拆迁安置实施方案》及《陕西省西咸新区沣东新城车城项目王寺街道黄堆潭村腊家搬迁奖励期安置补偿优惠政策》已经管委会研究通过，现印发给你们，请遵照执行。”“拆迁人是陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心，具体工作委托陕西省西咸新区沣东新城王寺街道办事处负责实施。被拆迁人是黄堆潭村腊家用地范围内建筑物、构筑物、附属物的所有权人。”“拆迁计户以西安市长安区人民政府颁发的《集体土地使用证》或宅基地划拨手续为产权计户单位，一证一户，一户签订一份拆迁补偿安置协议。”2015年10月26日，西安市长安区人民法院作出（2015）长安民初字第01533号《民事判决书》，判决：“确认原告陈成明拥有与张某某协议中约定的（原租给聂某某、曹某某、冀某某）位于西安市长安区王寺街办黄堆村腊家村村北三处厂房一半的所有权”。张某某不服，上诉至西安市中级人民法院。2016年2月26日，西安市中级人民法院作出（2016）陕01民终77号《民事判决书》，维持原判。2016年3月28日，陈成明向王寺街办提出申请，请求“王寺街办将腊家村北三处厂房一半财产拆迁直接与申请人签订拆迁补偿相关协议。”2016年4月12日、14日、20日，王寺街办分别与周某某、周某毅和冯某某、张某昌签订《集体土地附着物补偿协议书》。陈成明认为王寺街办与张某昌、周某毅和冯某某、周某某签订《集体土地附着物补偿协议书》中约定拆除的建筑厂房，其中一半所有权为其所有，王寺街办应与其签订集体土地附着物补偿协议，将王寺街办诉至法院。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条的规定，陈成明与王寺街办并未签订行政协议，且行政协议与民事合同相比具有五个方面的特点，即目的要素、主体要素、职责要素、意思要素和内容要素。其中意思要素是指行政主体与行政相对人签订行政协议必须经过协商，意思表示一致。也就是说行政协议的签订除尊重行政相对人的签约意愿外，也要求行政主体必须存在签约的意思表示。行政协议并非行政机关单方依职权签订，须双方意思表示一致方可达成，故本案不能作为行政协议案件审理，审查重点在王寺街办有无与陈成明签订行政协议的法定职责。该案中，陈成明认为王寺街办未与其签订补偿协议属于违法，则应当证明自己属于合法的被拆迁人。《陕西省西咸新区沣东新城车城项目王寺街道黄堆潭村腊家拆迁安置实施方案》第二条确定“拆迁计户以西安市长安区人民政府颁发的《集体土地使用证》或宅基地划拨手续为产权计户单位，一证一户，一户签订一份拆迁补偿安置协议。”陈成明系西安市未央区陈家庄人，并无长安区人民政府颁发的《集体土地使用证》或宅基地划拨手续。其主张自己是合法的被拆迁人，是依据西安市长安区人民法院（2015）长安民初字第01533号《民事判决书》。但经庭审举证、质证，并无证据表明张某某系王寺街道黄堆潭村腊家拆迁范围内的被拆迁人。陈成明当庭提交的四份租地合同显示，张某某作为承租方，与娄某某、宋某某、王某某、张某乾等四人签订了租地合同，无法得出张某某在腊家村拥有具有合法建筑物的结论。而陈成明在立案时提交的三张照片，也无法证实王寺街办与张某昌、周某毅和冯某某、周某某签订《集体土地附着物补偿协议书》中约定拆除的建筑厂房是属于张某某的厂房。陈成明的起诉缺乏基本的事实根据，使得法院无从判断其是否具有应当保护的合法权益，因而不具备提起本诉的主体资格，应予裁定驳回起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回陈成明的起诉。上诉人陈成明上诉称，1、《陕西省西咸新区沣东新城管委会办公室关于印发车城项目王寺街道黄堆潭村腊家拆迁安置实施方案及搬迁奖励期安置优惠政策的通知》中已经载明“被拆迁人是黄堆潭村腊家用地范围内建筑物、构筑物、附属物的所有人”，已生效的民事判决确认上诉人拥有位于西安市长安区王寺街办黄堆村腊家村村北三处厂房一半所有权，是适格的被拆迁人，被上诉人在明知的情况下，应当与上诉人签订补偿协议，被上诉人未与上诉人签订补偿协议的行为侵害了上诉人的财产权益，上诉人有权提起诉讼；2、被上诉人应当提供证据证明其履行了对被拆迁人进行资格审查的法定职责，而并非由上诉人承担证明张某某是被拆迁人或合法拥有建筑物所有权的责任，一审举证责任分配错误；3、一审裁定依据的《陕西省西咸新区沣东新城车城项目王寺街道黄堆潭村腊家拆迁安置实施方案》第二条并不适用于本案所争议的地上附着物，且该方案并非地方性法律规范，一审裁定适用错误。故请求二审法院：1、依法撤销一审裁定，改判被上诉人未与上诉人签订《集体土地附着物补偿协议》的行为违法；2、诉讼费由被上诉人承担。被上诉人王寺街办答辩称，1、上诉人所提起的诉讼不属于《行政诉讼法》第十二条第（十一）项所规定的行政诉讼受案范围；2、生效民事判决虽认定上诉人对张某某三处厂房拥有一半产权，但因缺乏土地使用证等证据，无法证明该厂房与被上诉人和张某昌等四人签订的补偿协议所涉厂房相同，故上诉人的起诉缺乏事实依据；3、根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十二条第二款之规定，一审裁定引用规范性文件符合法律规定。故请求二审法院：驳回上诉，维持原裁定。二审经审理查明的事实与一审裁定一致。另查明，被上诉人在一审时辩称，“原告诉状中所称的黄堆村腊家村村北三处厂房及其附着物，在拆迁时并未登记在原告陈成明名下，被告依据其村委会提供的被拆迁房屋登记名单最终签订拆迁补偿协议”。被上诉人在二审时述称黄堆村是黄堆潭村的简称，上诉人主张的位于黄堆潭村腊家村村北三处厂房在拆迁范围内。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”本案中，《陕西省西咸新区沣东新城车城项目王寺街道黄堆潭村腊家拆迁安置实施方案》中明确，“陕西省西咸新区沣东新城王寺街道黄堆潭村腊家车城项目的拆迁范围是项目用地范围（详见具体用地勘界测量成果）内所有土地上的建筑物、构筑物、附属物。”“被拆迁人是黄堆潭村腊家用地范围内建筑物、构筑物、附属物的所有人。”被上诉人在一审时辩称，“原告诉状中所称的黄堆村腊家村村北三处厂房及其附着物，在拆迁时并未登记在原告陈成明名下，被告依据其村委会提供的被拆迁房屋登记名单最终签订拆迁补偿协议”，并在二审时承认上诉人主张的位于黄堆潭村腊家村村北三处厂房在拆迁范围内。而该三处厂房经西安市长安区人民法院（2015）长安民初字第01533号《民事判决书》、西安市中级人民法院（2016）陕01民终77号《民事判决书》确认，上诉人拥有一半的所有权。那么，上诉人作为拆迁范围内建筑物的所有人，认为被上诉人未与其签订补偿协议的行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼，具有诉讼主体资格。至于被上诉人是否应与上诉人签订补偿协议，未签订协议是否违法的问题，属于实体审查的范围，本院不予审查。综上，一审裁定认定事实错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条条第一款第（二）项及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：一、撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行初394号行政裁定；二、本案指令西安铁路运输法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  睢 涛代理审判员  周玲玲代理审判员  陈泉池二〇一七年十一月十日书 记 员  李 荣