安徽省宣城市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)皖18行终105号上诉人（一审原告）：彭兴华，女，1949年7月15日出生，汉族，住安徽省宁国市。委托代理人：朱成云，男，1971年3月5日出生，汉族，住安徽省宁国市。委托代理人：宁志武，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：宁国市河沥溪街道办事处，住所地安徽省宁国市河沥溪高桥路28号，统一社会信用代码11341702003256415Y。负责人：方健，主任。委托代理人：但久知，安徽向群律师事务所律师。委托代理人：许根苗，安徽向群律师事务所律师。上诉人彭兴华因诉被上诉人宁国市河沥溪街道办事处（以下简称“河沥溪办事处”）房屋拆迁管理行政协议一案，不服宁国市人民法院(2017)皖1881行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年10月23日立案后，依法组成合议庭，于2017年11月8日公开开庭进行了审理。上诉人彭兴华及其委托代理人朱成云、宁志武，被上诉人河沥溪办事处副主任周春宁及委托代理人但久知、许根苗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定案件事实如下：2008年5月28日，为配合做好高速公路建设工作，宁国市人民政府成立了宁国市高速公路建设指挥部（以下简称“宁国市高指”）。2016年3月19日，国土资源部就修建广宁高速需要用地一事作出国土资函（2016）137号《关于广德至宁国公路工程建设用地的批复》，同意了修建广宁高速征收土地的具体情况。2016年4月1日，安徽省人民政府作出皖政地（2016）489号《关于广德至宁国公路工程建设用地的批复》，同意在河沥溪办事处境内转用并征收农民集体农用地、征收农民集体建设用地、使用国有建设用地及未利用地合计69.6292公顷，作为广德至宁国公路工程建设及拆迁安置用地。2016年1月12日，宁国市人民政府作出宁政办（2016）6号《关于调整宁国市被征用土地及青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》，根据皖政（2015）24号《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》和《宣城市集体土地上房屋拆迁补偿安置实施办法》的要求，调整了宁国市被征用土地及青苗和房屋等附着物的补偿标准。2016年4月15日，宁国市高指作出宁高指（2016）1号《关于印发广宁高速公路宁国段征收安置实施方案的通知》，其中房屋征收补偿标准参照宁政办（2016）6号文件，结合广宁高速公路的实际，按房屋建筑面积、结构类别计算房屋征收补偿费，并确定广宁高速宁国段的补偿安置工作以河沥溪办事处为主，由宁国市高指与河沥溪办事处签订征收补偿安置工作任务责任状，土地、房屋征收由宁国市高指总包干经费到河沥溪办事处，由河沥溪办事处负责组织实施，同时征收补偿款由宁国市高指设立的资金专户转入宁国市高速公路建设指挥部河沥溪分部（以下简称“河沥高指分部”），土地征收补偿款由河沥高指分部拨付至各村委会，房屋征收补偿费由河沥高指分部按照补偿安置协议以存折形式发放到各被征收户。2016年7月22日，彭兴华与河沥溪办事处签订《广宁高速房屋拆迁安置补偿协议》，协议签订后，河沥溪办事处按约支付了拆迁补偿款，彭兴华的房屋亦已拆除。另查明：2008年5月28日，为配合做好高速公路建设工作，宁国市政府成立了宁国市高速公路建设指挥部。诉讼过程中，彭兴华称因其无宅基地建房，而未另行自建。河沥溪办事处亦在庭后在长虹村易干村民组安排了一块1333.4平方米的土地作为宅基地以供仍未自建的彭兴华使用，相关用地报批手续正在办理中。一审法院审理认为：本案的争议焦点为：一、河沥溪办事处是否为签订案涉协议的适格主体；二、案涉房屋拆迁安置补偿协议是否具有无效的法定情形。关于争议焦点一，为修建高速公路，宁国市人民政府成立了宁国市高指代表宁国市人民政府履行相关职责，宁国市高指与河沥溪办事处签订责任状，将属于河沥溪办事处辖区的拆迁工作交由河沥溪办事处完成，由河沥溪办事处包干经费，系宁国市人民政府对河沥溪办事处的委托，河沥溪办事处即有权以自己的名义与被拆迁人签订房屋拆迁安置补偿协议，且协议签订后房屋拆迁补偿款由宁国市高指转入河沥高指分部，由河沥高指分部直接支付至彭兴华帐户，可视为宁国市人民政府对案涉房屋拆迁安置补偿协议内容的认可。根据权利追认及合同相对性原则，河沥溪办事处具备本案合同之诉的行政主体资格。关于争议焦点二，彭兴华与河沥溪办事处所达成的《广宁高速房屋拆迁安置补偿协议》，其具体补偿数额系依据宁高指（2016）1号文件中所规定的房屋征收补偿标准[参照宁政办（2016）6号文件]计算，且河沥溪办事处已对该标准进行了公示，并在最基层的村级组织范围内就相关政策和补偿标准向被拆迁户进行了宣传和说明，河沥溪办事处以上述补偿标准为基准与彭兴华共同协商后所达成的房屋拆迁安置补偿协议，是双方的真实意思表示，该协议合法有效。彭兴华诉称姚村的房屋拆迁补偿价格远高于其所属的长虹村被拆迁房屋的补偿价格，即河沥溪办事处对其构成欺诈、胁迫。因姚村与长虹村处于不同的地理区位，两个村的被拆迁户均系与河沥溪办事处通过自由协商达成一致协议的方式确定了各自的拆迁补偿价格，彭兴华的房屋位于长虹村，双方协商签订的安置补偿协议符合宁高指（2016）1号文件中关于房屋征收补偿标准的规定。姚村的被拆迁户与河沥溪办事处签订的安置补偿协议应当适用何种标准、双方是否违反该标准，不是本案审理范围，亦非构成本案《广宁高速房屋拆迁安置补偿协议》无效的法定理由。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回彭兴华的诉讼请求。案件受理费50元，由彭兴华负担。彭兴华不服上述行政判决，向本院提起上诉，称：一、河沥溪办事处不具有签订案涉安置补偿协议的主体资格，故案涉协议无效。1、案涉协议载明的房屋拆迁部门为“宁国市高速公路建设指挥部河沥溪分部”，协议尾部却加盖了河沥溪办事处的印章，前后主体不一致，属主体不明确，不符合安置补偿协议的订立特征。2、按照法律规定，房屋征收补偿协议应由具有实施法律行为资格和能力的行政机关与被征收人签订。本案中，宁国市人民政府系案涉土地、房屋的征收主体，故只有宁国市人民政府方有权签订案涉协议，河沥溪办事处无权签订。二、协议内容严重违背法律规定，彭兴华系在违背自己真实意思的情况下签订的案涉协议，故协议应为无效。首先，该协议剥夺了被征收人产权调换和货币补偿的选择权；其次，补偿金额极低，远远不能保障被征收人按照法律规定选购合理居住水平的房屋，违反了中央的相关规定，更与周边省份的补偿相差甚远；再次，河沥溪办事处的拆迁工作人员和村委会领导曾向长虹村的各被征收人承诺过“坚持一把尺子量到底，绝不会先拆吃亏、后拆沾光，姚村和长虹村绝不会是两种价格”，彭兴华正是出于对该承诺的相信才签订了协议，即该协议确定的补偿金额非其真实意思，其是在受到欺骗的情况下才签订的。三、案涉土地、房屋的征收过程违反法律规定的程序。请求：1、撤销一审行政判决；2、改判确认双方签订的《广宁高速房屋拆迁安置补偿协议》无效；3、本案一、二审诉讼费用由河沥溪办事处承担。河沥溪办事处辩称：1、河沥溪办事处具有签订协议的主体资格，案涉安置补偿协议系经双方协商后自愿签订的，合法有效；2、对长虹村的补偿标准，办事处已予以公示公告，程序合法，具体补偿数额系按照宁高指（2016）1号文所确定的补偿标准计算得出，符合法律规定；3、河沥溪办事处从未向被征收人承诺过与姚村以同样的补偿标准，因姚村处于城市核心区，是片状拆迁，被征收人的房屋土地等生产资料均被征收，而长虹村仅仅是因为高速公路的建设而进行线状拆迁，其还留有部分土地等生产资料，故姚村的补偿标准高于长虹村，并非不合理。请求：驳回上诉，维持原判。二审中，彭兴华向本院提举了如下证据：1、张腊贵（系长虹村党总支书记）、李宗平（系长虹村村委会主任）出具的书面证明各一份，拟证明村委会、拆迁办在给长虹村村民做工作时曾承诺过姚村和长虹村会以同样的标准予以补偿，但最后的结果是长虹村系按照每平方米一千元左右来补偿的，而姚村却是按每平方米四五千元的标准来补偿的，即彭兴华签订案涉协议不是自己的真实意思。2、录音光盘一份，拟证明河沥溪办事处曾作出过长虹村和姚村为相同标准补偿的承诺。3、河沥溪办事处征收征迁工作手册一份，拟证明姚村既不属于三类区，也不属于四类区，即姚村与其所属的长虹村在区位上是同样的性质，补偿标准不应该差距如此之大。河沥溪办事处对上述证据的质证意见为：证据1，对证据三性有异议，证人未出庭作证，且证明内容是打印字体，非证人手书，故对证言的真实性无法认定；证据2，对证据三性有异议，此录音的通话双方不明，且彭兴华也未提交该录音的文字稿，录音中也没有关于长虹村与姚村为同样补偿标准的明确表述；证据3，彭兴华持有该工作手册的行为恰证明当时河沥溪办事处对补偿政策是宣传到位的；该工作手册主要适用于城市征迁工作，宁政规6号文是根本征迁政策；宁广高速公路建设的征迁范围涉及畈村的姚村村民组、杨村村民组和长虹村，因姚村村民组位于高速互通的核心区，故参照城市征迁政策执行，而杨村村民组不在该核心区，与长虹村的位置基本相同，故杨村村民组的补偿标准与长虹村基本一致，彭兴华主张姚村村民组与长虹村的地理位置相同，但补偿标准明显高于长虹村，不属实。二审中，河沥溪办事处未向本院提举证据。针对彭兴华二审所举证据，本院审查认为：证据1为证人张腊贵、李宗平的书面证言，两名证人无正当理由未到庭作证，不符合证据的形式要件，证言真实性无法判断，不认定为本案有效证据；证据2，通话双方的身份仅为彭兴华的单方陈述，不能确认，不予认定；证据3，河沥溪办事处对证据三性并无异议，予以认定。一审法院对证据的认定符合法律规定，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明：姚村系河沥溪办事处所属畈村村的一个村民小组。本院认为：本案二审的争议焦点为：1、河沥溪办事处有无签订案涉拆迁安置补偿协议的主体资格;2、如果河沥溪办事处具有签订案涉协议的主体资格，则彭兴华主张协议无效，有无事实依据及法律依据。关于争议焦点1。案涉安置补偿协议首部载明的房屋拆迁部门虽为“宁国市高速公路建设指挥部河沥溪分部”，但该安置补偿协议之尾部加盖的系河沥溪办事处的印章，且宁国市高速公路建设指挥部河沥溪分部为河沥溪办事处因高速公路建设的相关事宜而设立的临时机构，不具备行政主体资格，相应的行为后果应由设立机构河沥溪办事处承担。另外，综合本案所存在的宁国市高指在涉案征迁过程中代表宁国市人民政府将河沥溪办事处辖区内的房屋征迁工作交河沥溪办事处具体实施、案涉协议之首部明确载明与彭兴华订立协议的对方为“房屋拆迁部门”、河沥溪办事处具体组织实施了案涉房屋征收与补偿工作、拆迁补偿款系从河沥溪办事处高速专用账户向被征收人给付等相关事实，本院认为河沥溪办事处系宁国市人民政府针对其行政区域内的房屋征收事宜所确定的征收实施主体，其与被征收人彭兴华签订安置补偿协议，不违反法律的禁止性规定。彭兴华关于河沥溪办事处没有签订案涉安置补偿协议的主体资格致协议无效的上诉理由，不能成立。关于争议焦点2。（1）彭兴华主张其系在河沥溪办事处明确承诺其房屋补偿标准与姚村村民组相同的情况下才签订的协议，故河沥溪办事处存在欺诈行为，其系在违背自己真实意思的情况下所订立的协议，案涉协议应为无效。关于此，本院认为，根据《合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，第五十四条“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。……”之规定，只有以欺诈手段订立且损害国家利益的合同才为无效。本案中，即使彭兴华所主张的河沥溪办事处在订立协议时存在欺诈的行为属实，但因并未导致国家利益受损，彭兴华主张的也是自己的利益受损，此情况下，双方所订立的协议属能否予以撤销的范畴，而不是合同无效的情形。（2）彭兴华主张案涉协议所确定的补偿金额极低，不能满足其合理的购房需求，与周边省份的补偿标准相差甚远，亦与相近的姚村村民组的补偿标准相差很大，违反了公平补偿原则。关于此，本院认为，首先，不同省份基于各自的经济发展水平不同，在全国范围内没有统一的征迁补偿标准；其次，姚村村民组与长虹村地处位置及征收情况不尽一致，两种安置补偿方式也不具有可比性；再次，即使对彭兴华户的补偿金额过低，在合同法领域亦属是否显失公平从而可予撤销协议的情形，而非协议无效的情形。本案审查的行政行为为被诉行政协议，彭兴华上诉所提出的案涉土地、房屋征收程序违法的问题，非本案的审理范围，本院不予审查。综上，彭兴华的上诉理由均不能成立，本院对其上诉请求不予支持。一审法院认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人彭兴华负担。本判决为终审判决。审 判 长 胡少华审 判 员 叶丽芸审 判 员 谢 贞二〇一七年十一月二十九日法官助理 王 丹书 记 员 程 佩附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……