.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}山西省高级人民法院行政裁定书（2017）晋行终214号上诉人（原审第三人）中国邮政集团公司山西省平遥县分公司（原平遥县邮政局），住所地山西省平遥县上西关街43号。负责人岳二保，总经理。上诉人（原审第三人）中国联合网络通信有限公司平遥县分公司，住所在山西省平遥县曙光路6号。负责人张崇晓，总经理。委托代理人郭建红，山西轩明律师事务所律师。委托代理人王炫，山西轩明律师事务所律师。被上诉人（原审原告）侯秀英，女，1919年12月13日出生，汉族，住山西省平遥县。被上诉人（原审原告）裴宜仁，男，1937年3月1日出生，汉族，住山西省平遥县。委托代理人岳小勤，山西华炬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平遥县人民政府。法定代表人曹治胜，县长。被上诉人（原审被告）平遥县国土资源局。法定代表人梁杰，局长。上诉人中国邮政集团公司山西省平遥县分公司、中国联合网络通信有限公司平遥县分公司因与被上诉人侯秀英、裴宜仁、平遥县人民政府、平遥县国土资源局土地行政登记一案，不服晋中市中级人民法院（2016）晋07行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，涉诉宗地为平遥县古陶镇西大街l号院。1995年平遥县人民政府就涉诉宗地为原平遥县邮电局颁发了平国用（1995）字第0044号《国有土地使用证》，面积为2630平方米，土地用途为工业。1998年9月，原平遥县邮电局根据上级主管部门文件规定邮电分营，设立平遥县邮政局和平遥县电信局。后平遥县电信局更名为山西省通信公司平遥分公司。以平国用（1995）字第0044号《国有土地使用证》为依据，平遥县邮政局2002年申请变更登记，2004年平遥县人民政府为其发证，证号2002平国用字第0044-1号，2006年因调整面积进行变更登记，证号为平国用（2006）字第0044-1号，颁证日期为2006年5月29日。山西省通信公司平遥县分公司2002年2月16日申请土地登记，2004年平遥县人民政府为其发放平国用2004字第0044-2号土地证。2006年山西省通信公司平遥县分公司更名为中国联合网络通信有限公司平遥分公司，该公司申请换证，2006年5月29日平遥县人民政府为其颁发平国用2006字第0044-2号土地证。根据山西省人民政府的落实私房政策，平遥县落实私房政策领导组办公室分别于2008年、2009年分4次将当年经租房屋退还给裴仑川，上述房屋所占的土地与平遥县邮政局、中国联合网络通信有限公司平遥县分公司土地证的部分土地重合。经裴仑川妻子侯秀英和裴仑川儿子裴宜仁申请，平遥县国土资源局于2014年12月28日分别对平遥县邮政局、中国联合网络通信有限公司平遥县分公司作出平国土资函（2014）17号、18号关于对所涉国有土地使用权变更的函，要求两单位办理国有土地使用权变更登记，但是两单位未予办理。在原房屋已被拆除所涉土地上没有房屋的情况下，平遥县人民政府于2015年4月10日为侯秀英、裴宜仁分别发放了平（共）房权证平遥县字第00004618、00004619号房屋所有权证。另查明，根据中国邮政集团公司中国邮政（2015）100号文件要求，平遥县邮政局于2015年4月底，将名称变更为中国邮政集团公司山西省平遥县分公司。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。因此，本案中颁发国有土地使用证的主体应为平遥县人民政府，本案适格的被告也应为平遥县人民政府。被告平遥县国土资源局作为具体的国土资源行政主管部门和平遥县人民政府的下属具体职能机构，不能成为责任承担的主体，不是本案适格的被告。原告侯秀英、裴宜仁的诉讼请求为撤销二被告为第三人平遥县邮政局、中国联合网络通信有限公司平遥县分公司颁发的国有土地使用证，结合本案事实，本案的涉诉行政行为为平遥县人民政府于2006年5月为原平遥县邮政局颁发的平国用（2006）字第0044-1号国有土地使用证和平遥县人民政府于2006年5月为中国联合网络通信有限公司平遥县分公司颁发的平国用（2006）字第0044-2号国有土地使用证。上述两国有土地使用证所涉及的土地与原告侯秀英、裴宜仁所领房屋所有权证所涉及的土地部分重合。因此根据我国房地一致的原则，在本案涉诉土地上存在权属重合的情况，原告侯秀英、裴宜仁与第三人中国邮政集团公司山西省平遥县分公司、第三人中国联合网络通信有限公司平遥县分公司存在土地权属争议。该行政争议产生的根源在于落实私房政策时对涉诉房屋产权的权属认定。为妥善解决行政争议，并根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府处理。综上，应撤销平遥县人民政府于2006年5月为原平遥县邮政局颁发的平国用（2006）字第0044-1号国有土地使用证和平遥县人民政府于2006年5月为中国联合网络通信有限公司平遥县分公司颁发的平国用（2006）字第0044-2号国有土地使用证，由被告平遥县人民政府查清土地权属后再为相关权利人核发土地证书。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销平遥县人民政府于2006年5月为原平遥县邮政局颁发的平国用（2006）字第0044-1号国有土地使用证；二、撤销平遥县人民政府于2006年5月为中国联合网络通信有限公司平遥县分公司颁发的平国用（2006）字第0044-2号国有土地使用证。中国邮政集团公司山西省平遥县分公司上诉称：一、本案应驳回被上诉人侯秀英、裴宜仁的诉讼请求，而不应撤销上诉人依法取得的平国用（2006）字第0044-1号国有土地使用证。候秀英、裴宜仁所诉的具体行政行为是土地登记行政行为，而原审法院却审理了该具体行政行为之外的行政行为，即平遥县人政府为上诉人颁发平国用（2006）字第0044-1号国有土地使用证的行为。本案被上诉人侯秀英、裴宜仁持有房证，而上诉人持有地证，显然双方对土地权属有争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款等规定，本案应先由政府解决，而后才可以提起行政诉讼。原审法院在未经人民政府处理的情况下，直接对土地权属争议作出判决，适用法律错误。二、原审判决认定事实清楚，但对政策的理解运用不准确。原审法院查明，在原房屋已被拆除所涉土地上没有房屋的情况下，平遥下人民政府于2015年4月10日为侯秀英、裴宜仁分别发放了平（共）房权证平遥县字第00004618、00004619号房屋所有权证。由于侯秀英、裴宜仁在所涉土地上没有房屋，其无权取得房屋产权证。原审法院对平遥县人民政府给侯秀英、裴宜仁颁发房屋产权证的行为不作判断，却错误撤销了上诉人依法领取的土地使用证。综上，原审判决适用法律错误，请求二审法院撤销晋中市中级人民法院（2016）晋07行初37号行政判决，依法驳回侯秀英、裴宜仁的诉讼请求。中国联合网络通信有限公司平遥县分公司上诉称：一、上诉人取得争议房屋及土地手续合法合规，不应当撤销上诉人合法持有的国有土地使用证。诉争土地及房屋系上诉人的前身原平遥县邮电局于1951年至1973年间分批购买所有，并于1995年办理土地使用权证书。原平遥县邮电局改制后，于2006年将争议土地登记在上诉人名下。原审中平遥县人民政府完整提交了该宗土地权属变更的证据，可以证明该宗土地流转的合法性，因此不能因被上诉人持有平遥县人民政府错误发放的房产证，而撤销上诉人合法持有的土地证。二、被上诉人所持房产证登记的房屋已经不存在，现存建筑为上诉人建设所有。被上诉人所持房产证上的房屋早已不存在，原平遥县邮电局于1970年前后重新建成了现有的建筑物。平遥县人民政府未进行实地考察就为被上诉人已经不存在的房产发放房产证，其房产证应不具有法律效力。原审法院简单撤销上诉人的土地使用权证书，侵害了上诉人对争议土地上房屋的相关权益。综上，上诉人已经合法取得了该争议土地的使用权，原审法院撤销上诉人土地使用权没有事实与法律依据，请求二审法院撤销晋中市中级人民法院（2016）晋07号行初37号行政判决，依法驳回侯秀英、裴宜仁的诉讼请求。被上诉人侯秀英、裴宜仁答辩称：平遥县人民政府给二上诉人颁发的《国有土地使用权证》所依据的初始登记，即给原平遥县邮电局颁发的平国用（1995)字第0044号《国有土地使用证》不合法，因而应依法撤销平遥县人民政府给二上诉人颁发的《国有土地使用权证》，原审判决正确。一、平遥县人民政府给原平遥县邮电局颁发的平国用（1995）字第0044号《国有土地使用证》，是在没有证据的情况下随意界定的四至，事实认定错误。1951年至1957年，原平遥县邮电局先后从郝知四购买铺房36间，从郝祁民购买铺房16间，从孙秀英、陈玉玲、孔祥瑞处购买住房7间，据此可以确定原平遥县邮电局所属房屋四至应为东鹦鹉巷、南西大街、西裴伦川、北西圪垛。1969年5月25日平遥县房产管理革命委员会与平遥县邮电局革命委员会签订《互调房屋协议》，该协议约定双方互换房屋，但房屋的所有权性质和四至范围未改变。而平遥县人民政府给原平遥县邮电局颁发的平国用（1995）字第0044号《国有土地使用证》确定的四至为：东鹦鹉巷、南西大街、西锦纶厂、北西圪垛。由于该《国有土地使用证》错误将原平遥县邮电局西边范围界定到锦纶厂，将本属于侯秀英、裴宜仁的土地使用权范围界定到了原平遥县邮电局的土地使用权当中，平遥县人民政府的发证行为没有证据。二、平遥县人民政府给原平遥县邮电局颁发平国用（1995）字第0044号《国有土地使用证》适用法律法规错误。《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1986晋政［86］18号）第三十五条规定，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者。依据以上规定，平遥县人民政府应当向侯秀英、裴宜仁退还房屋，而不应将该房屋占用的土地确权给原平遥县邮电局。而平遥县人民政府依据1995年5月1日实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条、第三十五条的规定，给原平遥县邮电局颁发平国用（1995）字第0044号《国有土地使用证》，适用法律法规错误。三、平遥县人民政府给原平遥县邮电局颁发平国用（1995）字第0044号《国有土地使用证》程序违法。原平遥县邮电局未按照《土地登记规则》第十二条、第十三条的规定提交相关材料，平遥县人民政府未按照1989年11月18日颁布的《土地登记规则》第十五条的规定，公告登记审核结果。综上，平遥县人民政府给二上诉人颁发的《国有土地使用权证》所依据的初始登记，即给原平遥县邮电局颁发的平国用（1995）字第0044号《国有土地使用证》认定事实错误，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。本案中，侯秀英、裴宜仁主张因落实私房政策，与中国邮政集团公司山西省平遥县分公司、中国联合网络通信有限公司平遥县分公司对涉案土地存在权属争议。依据以上规定应先由平遥县人民政府处理，如果对处理决定不服，可在法定期限内提起诉讼。原审法院在政府未对双方争议进行处理的情况下，受理侯秀英、裴宜仁的起诉并作出判决，不符合法律规定，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销晋中市中级人民法院（2016）晋07行初37号行政判决；二、驳回侯秀英、裴宜仁的起诉。一审案件受理费50元，退还平遥县人民政府；二审案件预交的受理费100元，退还中国邮政集团公司山西省平遥县分公司、中国联合网络通信有限公司平遥县分公司。本裁定为终审裁定。审判长李克恭审判员刘晓芬审判员李振华二○一七年十一月十三日书记员穆五谋