安徽省安庆市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)皖08行初60号原告安庆市生禧门业有限公司，住所地安徽省安庆市官圣路。法定代表人李荣生，该公司总经理。原告李荣禧，男，汉族，1969年10月11日出生，住安徽省安庆市迎江区。两原告共同的委托代理人赵光辉，安徽金亚太律师事务所律师。两原告共同的委托代理人高飞，安徽金亚太律师事务所律师。被告安庆市宜秀区人民政府，住所地安徽省安庆市宜秀区大龙山镇区政务大楼7楼。法定代表人郑志，该区人民政府区长。委托代理人李明华，该区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人丁凌，安徽恒物律师事务所律师。原告安庆市生禧门业有限公司、李荣禧因不服被告安庆市宜秀区人民政府房屋征收决定，于2017年5月3日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月3日立案后，于2017年5月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月19日公开开庭审理了本案。原告安庆市生禧门业有限公司、李荣禧共同的委托代理人赵光辉、高飞，被告安庆市宜秀区人民政府的委托代理人李明华、丁凌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。两原告诉称：2017年4月25日，经原告委托代理人调查，原告方得知被告安庆市宜秀区人民政府于2016年3月14日作出了《宜秀区人民政府国有土地上房屋征收决定》及《宜秀圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》，原告的房屋位于征迁红线范围内。原告认为该行政行为严重侵害了其合法财产权利，应予撤销。一、被告以棚户区改造的名义实施商业开发，涉案棚户区改造项目不属于国有土地上房屋征收中旧城改建的公共利益范畴。二、被告作出房屋征收决定程序严重违法。涉案棚户区改造项目未纳入宜秀国民经济和社会发展年度计划，被告作出房屋征收决定后没有及时依法公告，房屋征收补偿实施方案未听取被征收人的意见、未组织听证、也未告知原告申请听证的权利，补偿方案中没有产权调换的补偿方式等违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第九条、第十三条等规定。原告认为棚户区改造是利国利民的好事，其应给予支持，但政府应合法征收，给予其合理的补偿与安置。请求撤销被告安庆市宜秀区人民政府2016年3月14日作出的国有土地上房屋征收决定。原告向本院提交了以下证据：1.原告营业执照、身份证、房产证、《安庆市重点工程项目房屋征迁分户摸底登记表》复印件。证明：（1）原告基本身份事项；（2）原告系被征收人的事实。2.被告于2016年3月14日作出的《宜秀区人民政府国有土地上房屋征收决定》及《宜秀圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》复印件。证明：被告作出了被诉行政行为。被告辩称：一、圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目符合国家法律规定和棚户区改造政策。圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目是我市城市建设的重点工程，也是我市棚户区改造的一项重要内容，该棚改项目的实施将明显改善居民生活环境，提升城市建设形象。答辩人是根据上级政府关于棚户区改造工作的部署和要求，决定实施圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目，在项目实施前，答辩人严格履行了项目的申报和审批程序，该棚改项目符合《宜秀土地利用总体规划(2006-2020)》和《安庆市城市总体规划(2010-2030)》，已纳入我市国民经济和社会发展规划和计划。二、答辩人作出的房屋征收决定符合法定程序。在上级政府及相关职能部门批准圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目后，答辩人在作出房屋征收决定前，由相关工作部门拟定了《宜秀圣埠三角岛A-16棚户区改造项目房屋征收实施方案征求意见稿》，在宜秀区政府网站和征收现场全文公布，广泛征求公众意见，并组织有关部门对补偿方案进行论证；对项目涉及的国有土地上房屋征收可能存在的社会稳定风险进行了充分评估，拟定了风险防控措施；召集被征收人采取投票表决的方式选定安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司为项目征收的评估机构，并将选定的评估机构予以公告。在此基础上，答辩人于2016年3月14日作出了《国有土地上房屋征收决定》，在宜秀区政府网站和征收房屋现场全文公告了《国有土地上房屋征收决定》和《宜秀圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》。综上，答辩人因圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目而发布的国有土地上房屋征收决定和及征收补偿实施方案符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《条例》等法律法规和省、市政府的有关规定，本案原告的诉讼请求不能成立，请求法院依法驳回。被告向本院提交了以下证据、依据：1.安庆市国土资源局《关于圣埠三角岛A-16棚户区改造项目土地利用总体规划情况的函》（庆国土资函〔2015〕1092号）。证明：圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目符合《宜秀土地利用总体规划（2006-2020年）》。2.安庆市城乡规划局《关于圣埠三角岛A-16棚户区改造项目规划意见的函》（庆规〔2015〕881号）。证明：圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目符合《安庆市城市总体规划（2010-2030）》。3.安庆市发展和改革委员会《安庆市发展改革委关于圣埠三角岛A-16棚户区改造项目的复函》（安发改办基础〔2015〕113号）。证明：圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目已纳入安庆市国民经济和社会发展规划和计划。4.《宜秀圣埠三角岛A-16棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》、安庆市“大宜城”建设指挥部宜秀分指挥部办公室征求意见公告、宜秀征迁工作专题网站关于房屋征收补偿实施方案征求意见稿公告网页。证明：安庆市宜秀区人民政府在作出征收决定前，拟定了圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案征求意见稿，采取网络公告和现场公告的方式向公众公开征求意见，征求意见期限自2015年12月9日至2016年1月10日。5.圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告。证明：安庆市宜秀区人民政府在作出房屋征收决定前，相关工作部门依据有关规定对项目地块国有土地上房屋征收补偿工作可能引发的社会稳定风险进行了评估，并拟定了风险防控措施。6.会议签到记录、投票结果报告单、宜秀拆迁工作专题网站关于评估机构公告网页。证明：安庆市宜秀区人民政府相关工作部门依照法律规定召集被征收人，采取投票表决的方式选定安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司作为涉案项目地块房屋征收的价格评估机构，并向社会公告。7.宜秀区政府网站关于国有土地上房屋征收决定和征收补偿实施方案公告网页。证明：安庆市宜秀区人民政府采取网络公告和现场公告的方式，向社会公告涉案项目地块国有土地上房屋征收决定和征收补偿实施方案。经庭审质证，对被告提交的证据，原告认为：证据1达不到证明目的，根据《安庆市市区集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》第五条规定，项目建设单位应提供土地预审意见，本案被告未提交预审意见，也未提交土地利用总体规划。证据2达不到证明目的，不能证明该项目符合《条例》规定的专项规划。证据3合法性有异议，且达不到证明目的。通过查阅规划纲要及2015年安庆市规划、计划，都未将涉案项目纳入相关规划、计划。证据4合法性有异议，且达不到证明目的。1.做出公告的主体错误，根据《条例》，主体应是房屋征收部门，该指挥部无权制作发布补偿实施方案；2.该组证据也无法证明现场进行了张贴，整组证据未发现被征收人的任何意见，证明了公告仅是形式；3.补偿安置的内容不合法，剥夺了被征收人产权置换和就近安置的权利；4.方案中违反了先做预评估确定基准价的规定，证明了选择评估机构违法。证据5合法性有异议，且达不到证明目的。1.主体错误，制作社会稳定风险评估报告应是区政府，且该份报告没有经过论证和审定，严重违法；2.该风险评估报告明确了涉案项目包括集体土地行政征收而征收集体土地应当依据土地管理法并经省级以上人民政府批准，所以该征收决定违法，应撤销。证据6三性均有异议，且达不到证明目的。1.签到表真实性有异议，该组签到表明显不是同一次制作的，且人数也不足，签到人数有重复；关联性有异议，该份签到表没有抬头也没有时间，网上公布时间是2016年1月4日，第三张会议签到表上面落款时间是2016年1月5日，明显错误。2.对投票结果报告单，不能确认监票人和计票人身份，也没有提供选票予以核实，无法证明投票真实性，且根据社会稳定风险评估报告项目总涉及人数来看，仅发放102张选票，半数都未达到。投票结果报告单落款时间是1月5日，网络公布日期是1月4日，明显不具备真实性。3.按照《条例》和《安庆市市区集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》，选定评估机构应当先协商，协商不成才能进行投票和摇号，被告直接通过投票的方式，明显违反规定。证据7合法性有异议且达不到证明目的，无法证明在现场进行了公告。对原告提交的证据，被告认为：对证据1、证据2真实性均无异议，证据1中的房产证表明原告房屋属于国有土地上房屋。本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1、证据2、证据3能证明有相关部门出具的圣埠三角岛A-16棚户区改造项目符合相关规划和计划的函，但无相关规划和计划文件予以佐证。证据4能证明2015年12月9日安庆市“大宜城”建设指挥部宜秀分指挥部办公室拟定“宜秀圣埠三角岛A-16棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）”，并于次日在政府网站予以公告，征求意见时间截至2016年1月10日，但不能证明在征收范围内现场进行了公告。证据5能证明安庆市“大宜城”建设指挥部宜秀分指挥部办公室于2016年3月3日作出“圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告”。证据6能证明被告履行了选定评估机构的程序，但原告认为选定评估机构不符合《条例》规定的异议成立。证据7只能证明被告在政府网站发布“宜秀区人民政府国有土地上房屋征收决定公告”，但不能证明在征收范围内现场进行了公告。原告对发布征收补偿实施方案征求意见主体及制作社会稳定风险评估报告主体不符合《条例》要求的异议成立。原告提供的证据1、证据2被告无异议，本院予以认定。经审理查明：2016年3月18日，安庆市宜秀区人民政府在政府网站公告其2016年3月14日作出的圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定，附“宜秀圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿实施方案”。在房屋征收决定公告之前，安庆市“大宜城”建设指挥部宜秀区分指挥部办公室分别于2015年12月10日在宜秀区政府网站公告“宜秀圣埠三角岛A-16棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）”，2016年3月3日作出“圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告”。两原告在该项目范围内拥有房屋。两原告认为被告作出的房屋征收决定违法，遂提起诉讼。本院认为：本案的争议焦点有二：一是安庆市宜秀区人民政府作出被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要及相关规划和计划要求；二是安庆市宜秀区人民政府作出被诉房屋征收决定是否符合法定程序。关于第一个争议焦点。根据《条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要属于符合公共利益需要的情形，可以作出房屋征收决定。安庆市宜秀区人民政府作出被诉房屋征收决定符合公共利益的需要。根据《条例》第九条的规定，依照该条例第八条规定，为了公共利益的需要，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，安庆市宜秀区人民政府因棚户区改造需要，应当提供证据证明其征收行为符合上述规划和计划要求，但安庆市宜秀区人民政府提供的证据不足以证明符合上述规划和计划的要求。根据《条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。被告未提供落实上述征收补偿费用的证明材料。因此，安庆市宜秀区人民政府作出被诉房屋征收决定系主要证据不足。关于第二个争议焦点。根据《条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，市、县人民政府作出房屋征收决定前需履行下列法定程序：拟定征收补偿方案，组织对征收补偿方案进行论证和征求公众意见，公布征求意见和修改情况，社会稳定风险评估，作出房屋征收决定并公告等。本案中，发布房屋征收补偿方案征求公众意见及制作社会稳定风险评估报告是以安庆市“大宜城”建设指挥部宜秀分指挥部办公室名义进行的，不符合《条例》的要求。被告没有提供证据证明履行了将征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改的情况公布，以及对征收补偿方案组织论证等程序。因此，安庆市宜秀区人民政府作出被诉房屋征收决定的程序不符合《条例》的规定，系程序违法。虽安庆市宜秀区人民政府作出被诉房屋征收决定的证据不足、程序违法，依法应当予以撤销。但因该房屋征收决定是因公共利益的需要作出，撤销将会给公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认被告安庆市宜秀区人民政府2016年3月14日作出的国有土地上房屋征收决定违法。案件受理费50元，由被告安庆市宜秀区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  程艮苗审 判 员  张建平人民陪审员  王 裕二〇一七年十一月一日书 记 员  朱亦然附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。