吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）吉02行终164号上诉人（原审被告）吉林市龙潭区人民政府，住所地吉林市龙潭区。法定代表人刘子军，区长。委托代理人浦克，吉林白桦律师事务所律师。上诉人（原审被告）吉林市人民政府，住所地吉林市。法定代表人刘非，市长。委托代理人李梓桥，吉林市政府法制办职员。委托代理人姜岳章，吉林待续律师事务所律师。被上诉人（原审原告）杨金玉，住吉林市。委托代理人杨金宝，住吉林市。委托代理人张志敏，住吉林市。因杨金玉诉吉林市龙潭区人民政府（以下简称龙潭区政府）和吉林市人民政府（以下简称吉林市政府）土地征收行政裁决一案，吉林市政府和龙潭区政府不服吉林市龙潭区人民法院（2016）吉0203行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审判决认定：1999年8月19日，经国务院批准，中华人民共和国国土资源部作出了《关于吉林市土地利用总体规划的批复》（国土资函[1999]407号），原则同意修订后的《吉林市土地利用总体规划（1997-2010）》。2011年7月15日，经国务院批准，中华人民共和国国土资源部作出《国土资源部关于长春市和吉林市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》及附表（国土资函[2011]388号），同意吉长两市核减申报用地1057.4541公顷，其中新增建设用地874.7125公顷，农用地854.7125公顷（含耕地719.1873公顷）；同意将农用地2117.1718公顷（含耕地2002公顷）转为建设用地，同时办理2689公顷农民集体所有土地征收手续。共计批准上述城市建设用地2689公顷，其中新增建设用地2170公顷。2011年9月19日，国务院作出《国务院关于吉林市土地利用总体规划的批复》（国函[2011]109号），原则同意修订后的《吉林市土地利用总体规划（2006-2020年）》，2006-2020年吉林市新增建设占用耕地控制在14220公顷以内，到2020年，中心城区建设用地规模控制在215平方公里以内。2011年12月29日，经吉林省人民政府批准，吉林省国土资源厅作出《关于吉林市人民政府2011年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案十七的批复》及附图（吉国土资耕发[2011]215号），同意将农村集体农用地29.0002公顷（其中耕地27.1666公顷）转为建设用地并办理征地手续，同时同意征收农村集体建设用地27.2417公顷、未利用地0.9336公顷。2009年12月28日，吉林省人民政府作出《关于各市（州）征地统一年产值标准和区片综合地价有关问题的通知》（吉政函[2009]184号），要求各市将核定后的本市（州）及所辖县（市、区）征地统一年产值标准和区片综合地价标准及时予以公布，并于2010年1月1日起开始实施。2010年1月1日，经吉林省人民政府同意，吉林市政府作出《关于公布全市征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（吉市政函[2010]66号），其中规定新征地补偿标准实施范围为：在吉林市城区征收集体农用地纳入区片综合地价测算范围，征地时采用征地区片综合地价补偿标准，各县（市）征收集体农用地采用征地统一年产值补偿标准。新征地补偿标准由土地补偿费和安置补助费两部分构成，不包含青苗补偿费、地上附着物补偿费和拆迁补偿费。该文件中规定八家子村区片综合地价为65，334.00元/亩，平均补偿标准为65，334.00元/亩，换算后即为98.00元/平方米，该文件已经于2010年1月1日起实施。2012年1月1日，吉林市人民政府作出征收土地方案公告（[2012]1号），征收龙潭区八家子村集体土地57.1755公顷，地类为农用地29.0002公顷，建设用地27.2417公顷，未利用土地0.9336公顷。土地补偿安置标准按照吉市政函[2010]66号《吉林市人民政府关于公布全市征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》规定，吉林市城区征收农用地补偿标准为98.00元/平方米，建设用地和未利用地补偿标准为8.00元/平方米；地上附着物和青苗委托具有评估资质的评估部门作价补偿。2012年1月1日，吉林市国土资源局作出征地补偿安置方案公告（[2012]1号），其中土地补偿安置补助费标准，依据土地法四十七条和吉市政函[2010]66号《吉林市人民政府关于公布全市征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》规定，吉林市城区征收农用地补偿标准为98.00元/平方米，建设用地和未利用地补偿标准为8.00元/平方米；地上附着物委托具有评估资质的评估部门作价补偿。从2010年10月-2011年10月，第三人土地储备中心共计向江北乡人民政府经济管理农业服务中心拨付八家子村集体土地安置补偿资金384,963,513.15元；向吉林信翔房屋拆迁有限公司拨付八家子村房屋和地上附着物征收补偿资金121,711,354.00元。经第三人委托，信翔评估公司作出吉信拆字第[2010-055-17]号房地产估价报告，杨金玉房产及附属物价值130,800.00元。企达评估公司作出吉企达价估字第（2011033-10）号地上附属物价格评估报告，杨金玉地上物价值为4,235.00元。第三人土地储备中心向被告龙潭区政府申请行政裁决。其间，2011年10月17日，吉林市政府作出授权书，授权龙潭区政府在吉林市化学工业循环经济示范区土地征收中，代表吉林市政府依照法律、法规、规章对土地征收纠纷进行行政裁决，并对行政裁决依法强制执行或者申请人民法院强制执行。2013年12月26日，龙潭区政府重新作出吉龙裁字[2013]030号行政裁决书，裁决如下：一、限申请人在本决定作出后五日内，按照补偿安置方案和信翔评估公司的《房地产评估结果报告》和企达评估公司的《地上附着物现实价值明细表》确定价值予以补偿。被申请人的补偿金额总计373,872.76元。二、限被申请人在本决定作出后十五日内移走或拆除、倒出其在被征收土地上的地上物，将土地移交给申请人占有。原告不服，于2014年1月22日向吉林市政府申请行政复议。吉林市政府于2014年4月2日作出吉市政复决[2014]15号行政复议决定书，维持龙潭区政府作出的吉龙裁字[2013]030号行政裁决。原告不服，向吉林市中级人民法院提起诉讼。2014年5月8日，吉林市中级人法院作出（2014）吉中行初字第21号行政裁定书将该案交由吉林市龙潭区人民法院审理。经本院判决后原告不服上诉至吉林市中级人民法院，后吉林市中级人民法院作出裁定发回本院重审。原审法院认为：关于原告的第一项诉讼请求。首先是本案裁决主体问题，即龙潭区政府是否有裁决权的问题。依据现有土地管理法相关规定，申请土地行政裁决的主体仅为土地权利人；如对补偿标准有争议，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。本案中，吉林市政府并非批准征收土地的行政机关，吉林市政府授权龙潭区政府对该土地征收纠纷进行行政裁决没有法律依据，因此龙潭区政府无权对本案涉及的土地征收纠纷作出行政裁决，故龙潭区政府已超越职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越权限的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”据此，应当依照上述规定撤销被告龙潭区政府作出的吉龙裁字[2013]030号行政裁决。关于原告的第二项诉讼请求，申请撤销吉林市政府作出的行政复议决定书，本院认为，复议机关作出维持原行政行为的，在撤销原行政行为的同时，应当一并撤销该复议决定，同时依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁决。”据此，应当撤销被告吉林市政府作出的吉市政复决[2014]15号行政复议决定。关于原告的第三项、第四项诉讼请求，不属于本案审理范围，对于该两项诉讼请求，本院不予处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第四项，第七十九条规定，判决；一、撤销被告吉林市龙潭区人民政府作出的吉龙裁字[2013]030号行政裁决书。二、撤销被告吉林市人民政府作出的吉市政复决[2014]15号行政复议决定书。三、驳回原告杨金玉其他诉讼请求。吉林市政府上诉称：一、被上诉人杨金玉在2014年4月2日收到了吉林市政府的（2014）15号行政复议决定，并没有在法定期限15日内提起诉讼，已经超过了诉讼时效，一审法院应驳回起诉。二、本复议案发生在2014年，按修改前的《行政诉讼法》规定，上诉人作出维持原行政行为的复议决定，故不能将上诉人列为本案的共同被告，只能列龙潭区政府为被告。三、被上诉人超诉讼时效问题，上诉人已在一审答辩中明确提出，但一审法院对此未作任何评判，不符合法律规定。上诉人的复议程序均符合法律规定。综上，请求撤销原审判决中第二项，并依法驳回被上诉人对上诉人的起诉。龙潭区政府上诉称：一、原审判决认为龙潭区政府无权对土地纠纷作出行政裁决不当。龙潭区政府经上级人民政府授权，并非无依据行使行政裁决权。二、吉林市政府是此次土地征收方案公告主体，其可以进行土地裁决权授权。三、《土地管理法》立法于80年代，目前因集体土地征收大量发生，纠纷大量增加，所有的纠纷全部由省政府进行裁决是不适当的。请求依法撤销原审判决，发回重审或者改判驳回原审原告的诉讼请求。本院经审理查明的主要案件事实与原审相同，不再赘述。本院认为：一、本案中所涉土地征收经吉林省人民政府批准，吉林市政府并非批准征收土地的机构，故其无权授权龙潭区政府对土地征收纠纷进行裁决,龙潭区政府的上诉理由不成立。二、吉林市政府的《行政复议决定》于2014年4月2日向杨金玉送达，杨金玉在法定期限内向提起行政诉讼，未超过起诉期限。三、依据《行政诉讼法》第二十六条第二款之规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”吉林市政府所作复议决定维持了龙潭区政府的行政裁决，原审将吉林市政府列为共同被告并无不当。四、虽然龙潭区政府就杨金宝等八家子村农民土地征收所作的行政裁决及吉林市政府的行政复议决定被撤销，但鉴于土地已经实际被征收，龙潭区政府应就杨金玉等人的补偿问题继续开展协调工作。协调不成的，依据法律规定的程序进行处理。综上，原审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费合计100元，由上诉人吉林市人民政府和吉林市龙潭区人民政府各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长  周晓东审 判 员  钱 岩代理审判员  郭娟娟二〇一七年十一月二十二日书 记 员  隋雨桐