山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行终1311号上诉人（原审原告）刘自科等18人(上诉人名单及身份情况附后)。诉讼代表人刘自科、程秀兰、刘自柱。委托代理人李艳龙，山东鲁泉律师事务所律师。委托代理人陈旭峰，山东鲁泉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）成武县人民政府，住所地成武县文亭街143号。法定代表人黄福常，县长。上诉人刘自科等18人因与被上诉人成武县人民政府土地征收一案，不服菏泽市中级人民法院于2017年2月13日作出的（2016）鲁17行初234号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审原告刘自科等18人向原审法院起诉称，2015年，被告告知原告，原告住宅被列入政府征收范围，并要求原告与其签订房屋征收补偿协议，但原告经调查得知，被告此次土地征收行为违法，理由是：一、被告未经任何法定程序即强行征收了原告的土地及附属物。原告均是成武县成武镇黄庄行政村村民，在本村拥有合法的住宅，但原告对于此次土地征收行为均不知情，从未见到被告张贴的征收土地公告，从未收到对补偿标准和安置方式听证的通知，也未参加听证。被告的此次征收行为程序违法。二、被告在未足额补偿原告的情况下即强行拆除原告的房屋明显违反法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》及《山东省土地征收管理办法》的规定，征收农村集体土地及地上附属物的应当给予足额补偿。被告在未给予任何补偿的情况下，于2016年组织大批人员强行将上述18名原告中的5户房屋拆除，给原告造成了巨大经济损失。综上所述，被告实施的土地征收行为违反了法律法规的规定，请求法院依法确认被告的土地征收行为违法。原审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，前提是要有明确的被诉行政行为。本案中，原告的诉讼请求是确认被告成武县人民政府对原告作出的土地征收行为违法，而土地征收行为是由一系列行政行为构成，从征收决定、安置补偿方案，到征收安置补偿决定或者协议，再到强制拆除、交出土地等，包含诸多行政行为，原告起诉时并未明确其所诉的征收土地行为具体是指哪一行政行为，属于诉讼请求不明确，不符合起诉的法定条件。对此，法院对原告进行了询问，原告在接受询问时称：其所诉的是某一个时间段的行为，即组织实施征地行为的全过程，包含被告发布征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告，然后由被告确定的房屋征收部门与原土地所有人签订征收土地补偿协议。原告所诉征地实施行为并非决定之类的单一行为，而是由上述行为形成的一个综合行为，本案征地实施过程中可能涉及县政府、国土资源局等多个行政部门，但都是征地实施行为的分支行为，被告县政府有权组织国土资源等相关部门具体实施征地行为。将这些行为组合起来便形成完整的征地实施行为，也就是原告所诉的行政行为。显然，原告诉讼请求明显不具体、不明确，且其所诉行为中，还存在由不同行政机关作出的情况，应针对不同的独立行政行为分案起诉。且原告诉称的强行将上述18名原告中的5户房屋拆除行为，也与其他原告没有利害关系。综上所述，原告诉讼请求明显不具体、不明确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(一)项、第三条第二款之规定，裁定驳回刘自科、程秀兰、刘自柱等18人的起诉。上诉人刘自科等18人不服原审法院裁定提起上诉，认为原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求依法撤销原审行政裁定，并指令原审法院审理，诉讼费由被上诉人承担。理由如下：1、原审法院认为上诉人诉讼请求不明确明显不能成立。上诉人在诉讼请求中明确表明要求确认被上诉人组织实施的土地征收行为违法，该诉讼请求具体明确，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条第一款规定的“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”中的“组织实施”征地行为不服而提起的诉讼，并且在其后的法庭调查中，上诉人也明确了此点诉讼请求，原审人民法院以此为由驳回上诉人的起诉明显违反法律规定。2、原审人民法院认为组织实施土地征收行为属于综合行为，并非单一行为，因此不可诉，显然属于适用法律错误。所谓“组织实施”征地行为其实质就是征地行为的全过程，从审判实践来看，上诉人不服的就是行政机关的征地实施行为，如果人为地将其分割为不同的阶段并对不同阶段的具体行政行为进行分别立案审查，必然造成诉讼的重复进行，增加诉讼成本，降低诉讼效率，不利于行政纠纷的彻底解决，也有违司法审查的初衷。从法理上来看，征地实施行为符合被诉具体行政行为的特征，具有可诉性。与其它被诉具体行政行为不同之处在于，征地实施行为并非单独的一个行为，而是由不同实施步骤组成的一个过程：省人民政府作出《城镇建设用地的批复》后，被上诉人据此开始实施征地行为，首先，是发布“征收土地方案公告”和“征地补偿安置方案公告”，然后，由县土地管理中心代表政府与原土地所有人签订《征收土地补偿协议》。上诉人所诉的征地实施行为，并非一个类似于“决定”之类的单一行为，而是由上述行为链接起来形成的一个综合行为，因此，本案中的征地实施过程，虽涉及县政府、国土资源局、土地管理中心等多个行政主体的行为，但都是征地实施行为的分支行为，被上诉人县政府有权组织国土资源局等相关部门具体实施征地行为，将这些行为组合起来，便形成完整的征地实施行为。3、若依据原审法院的处理意见认为将组织实施征地行为划分为“征收土地方案公告”、“征地补偿安置方案公告”、“土地征收决定”等单一行为，势必增加上诉人的诉讼成本，也会侵害上诉人的诉权，因为上述分割的单一行为很多都属于不可诉的行为，只有完整的组织实施土地征收行为才可能很好的解决此类问题。被上诉人成武县人民政府未向本院提交书面答辩意见。双方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。本院认为，土地征收行为是由一系列行政行为构成，从征收决定、安置补偿方案，到征收安置补偿决定或者协议，再到强制拆除、交出土地等，包含诸多行政行为，这些行政行为的作出主体并不相同，上诉人应当明确其所诉的是上述行为中的哪一种行为，明确诉讼标的，从而选取适格的被告，而不能以被上诉人有权组织国土资源等相关部门具体实施征地行为为由进行一揽子诉讼，上诉人上诉称其诉讼请求具体明确的上诉主张，不能成立。上诉人在原审中诉讼请求不具体、不明确，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人应明确所诉行政行为，针对不同的独立行政行为分案起诉。综上，原审裁定适用法律正确、结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 许 琳审判员 王云阁审判员 张景凯二〇一七年十一月六日书记员 王 璐附上诉人名单及身份情况刘自科，男，汉族，1962年8月14日出生，住山东省成武县成武镇黄庄行政村刘庄13号，公民身份号码：372924196208142415。程秀兰，女，汉族，1945年9月7日出生，住山东省成武县苟村镇苟村大街263号，公民身份号码：372924194509072423。刘自柱，男，汉族，1959年10月8日出生，住山东省成武县成武镇黄庄行政村刘庄015号，公民身份号码:372924195910082497。刘以军，男，汉族，1952年12月3日出生，住山东省成武县成武镇黄庄行政村刘庄036号，公民身份号码：372924195212032417。刘以祥，男，汉族，1948年7月15日出生，住山东省成武县成武镇黄庄行政村刘庄017号，公民身份号码：372924194807152413。王秀华，女，汉族，1968年8月3日出生，住山东省成武县成武镇黄庄行政村刘庄017号，公民身份号码：372924196808032447.刘翠平，女，汉族，1985年2月17日出生，住山东省成武县成武镇黄庄行政村刘庄017号，公民身份号码：372924198502170328。刘以芳，男，汉族，1941年5月1日出生，住山东省成武县成武镇黄庄行政村刘庄046号，公民身份号码：372924194105012416。刘自清，男，汉族，1983年10月11日出生，住山东省成武县成武镇黄庄行政村刘庄036号，公民身份号码：372924198310112414。刘自新，男，汉族，1979年7月28日出生，住山东省成武县成武镇黄庄行政村刘庄036号，公民身份号码：372924197907282438。刘自强，男，汉族，1967年5月6日出生，住山东省成武县成武镇黄庄行政村刘庄016号，公民身份号码：372924196705062432。刘庆旺，男，汉族，1985年10月2日出生，住山东省成武县成武镇黄庄行政村刘庄015号，公民身份号码：37292419851002243X。刘福兴，男，汉族，1988年5月23日出生，住山东省成武县成武镇黄庄行政村刘庄015号，公民身份号码：372924198805232418。刘建国，男，汉族，1965年11月8日出生，住山东省单县单城镇向阳中路人民巷94号，公民身份号码：37292519651108009X。黄宇，男，汉族，1995年4月15日出生，住山东省成武县成武镇古城街1035号4号，公民身份号码：372924199504150050。刘以连，男，汉族，1936年5月8日出生，住山东省成武县成武镇黄庄行政村前黄庄072号，公民身份号码：372924193605082416。刘秀英，女，汉族，1930年1月16日出生，住山东省成武县成武镇黄庄行政村前黄庄074号，公民身份号码：372924193001162423。刘俊宏，女，汉族，1992年5月15日出生，住北京市海淀区毛纺路58号院4楼3单元202号，公民身份号码：372925199205158049。