福建省宁德市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）闽09行初168号原告莆田市荔城区大桥头畜禽养殖场，住所地莆田市荔城区。代表人苏碧霞，投资人。委托代理人池宇清、陈玉男，福建之秀律师事务所律师。被告莆田市人民政府，住所地莆田市城厢区荔城中大道2169号。法定代表人李建辉，市长。委托代理人吴章明、隋海洋，男，汉族，系莆田市人民政府办公室干部。原告莆田市荔城区大桥头畜禽养殖场不服被告莆田市人民政府行政复议决定一案，于2017年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月3日公开开庭审理了本案。原告莆田市荔城区大桥头畜禽养殖场的委托代理人池宇清、陈玉男，被告莆田市人民政府的委托代理人吴章明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告莆田市人民政府于2017年8月29日作出《驳回行政复议申请决定书》（莆政行复驳〔2017〕9号），认为原告申请行政复议不符合行政复议的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告诉称，其因不服2017年4月16日莆田市荔城区政府组织西天尾镇人民政府及相关部门对原告畜禽养殖场采取行政强制执法行为，于2017年5月27日向被告申请行政复议，请求确认荔城区政府、西天尾镇人民政府行政强制行为违法并行政赔偿。被告认为，行政强制行为系西天尾镇人民政府所实施，荔城区政府并未实施上述行为，认为原告将荔城区政府列为行政复议被申请人不符合行政复议的受理条件，驳回原告复议申请。原告认为，被告所作行政复议决定于法无据：1、荔城区政府是行政复议适格的被申请人。《莆田市2016年畜禽养殖污染整治工作方案》明确规定由各县（区）人民政府（管委会）组织相关部门对本辖区畜禽养殖开展清理整治工作；2017年4月2日莆田市电视台莆田新闻联播也报道荔城区政府和西天尾镇人民政府因养殖场整治工作被市长约谈；2011年12月12日荔城区政府向原告送达了《依法拆除通知书》，此后还送达了其他执法文书；2017年4月21日西天尾镇人民政府副镇长接受媒体采访时亦确认本次强制执法系上级的统一部署。故上述事实足以确认荔城区政府是行政强制行为的执法主体。2、被告所作驳回行政复议申请，是为规避行政诉讼异地管辖规定。被告以涉案行政强制行为系西天尾镇人民政府所实施，目的是为达到荔城区政府既是运动员又是裁判员，规避异地法院司法审查。原告提起本案诉讼，请求：撤销被告所作的《驳回行政复议申请决定书》（莆政行复驳〔2017〕9号）。原告在举证期限内向本院提供的证据材料有：A1．原告的营业执照副本及负责人身份证，原告用以证明其诉讼主体。A2．《莆田市2016年畜禽养殖污染整治工作方案的通知》，原告用以证明荔城区区长是畜禽污染整治的第一责任人，荔城区政府是组织实施畜禽养殖污染整治的责任主体。A3．2017年4月2日莆田市电视台莆田新闻联播，原告用以证明荔城区主要领导因辖区污染整治问题被莆田市市长约谈。A4．2017年4月25日莆田广播电视台“荔城新闻”，原告用以证明莆田市官方媒体报道2017年4月16日由荔城区组织农业、环保、国土、西天尾镇等部门对原告养殖场实施行政强制执法。A5．2011年12月12日荔城区政府《依法拆除通知书》、2014年5月12日荔城区政府《行政处罚意见告知书》（荔政罚告〔2014〕01号）、2014年5月12日《行政处罚听证告知书》（荔政听告〔2014〕01号），原告用以证明2011-2014年荔城区政府作为行政主体向原告发送拆除通知、处罚意见告知书和听证告知书等，证明被告荔城区政府系行政执法的实施主体。A6．2017年4月23日东南网报道，西天尾镇许副镇长在接受媒体访问时，确认“此次执法行动是在上级的统一部署下，由区环保局、区农业局和西天尾镇政府联合开展的。”原告用以证明西天尾镇政府的上级荔城区政府组织本次行政强制执法行为。A9．《福建省乡镇街道企业建设项目环境影响报告审批表》、2002年4月16日原莆田县环境保护局的《证明》，原告用以证明其养殖场符合环保要求。A10.莆田市人民政府《关于同意莆田市荔城区大桥头畜禽养殖场划拨国有土地使用权补办出让手续的批复》、《国有土地使用权出让合同书》、《国有土地使用证》[莆国用（2008）第N2008009号]、《房产证》（莆政房权证荔城区字第××号）、《排放污染物临时许可证》（荔环[2005]证字第20203号）、2011-2015年排污费缴费通知书和交缴票据，原告用以证明其养殖场依法取得国有土地使用证和房产权证，其财产属合法财产，应受法律保护。A11.2012年8月10日原告《关于畜禽养殖场停产关门的回复》、2015年6月26日原告《关于畜禽养殖场申请生产经营转型的报告》,原告用以证明其同意企业关停，并要求企业转型，改变土地用途和申请养殖场拆除补偿，荔城区政府没有对此作出回应。A12.《关于请求协调地方政府对禁养区内养殖企业遭受损失依法补偿及协助企业按照“三旧企业”改造转型的申请》及快递单，原告用以证明其在2017年3月30日向莆田市李市长再次申请企业转型和要求协调补偿。A13.原告养殖场在拆除前视频资料，证明原告养殖场设施设备完整，污染物零排放及生猪存栏情况。A14.2017年4月16日原告养殖场被拆除时和被拆除后的视频，原告用以证明荔城区政府组织农业、环保、西天尾镇政府及医疗、警力等将原告驱离养殖场、设置警戒线、强行搬运生猪并对原告养殖场设施设备进行拆除毁坏。A15.《行政复议申请书》，原告用以证明其向被告申请确认荔城区政府和西天尾镇政府行政行为违法。A16.《驳回行政复议申请决定书》，原告用以证明被告作出本案驳回行政复议申请决定的行政行为。被告莆田市人民政府辩称，1、被告作出驳回行政复议申请决定书认定事实清楚、证据确凿。原告以荔城区政府和西天尾镇人民政府为被申请人向被告申请行政复议，被告受理后，两被申请人向被告提交了行政复议答复书及其他证据材料。被告经审查认为，涉案行政强制执法行为系西天尾镇人民政府所实施，依法应由西天尾镇人民政府的上级人民政府作为行政复议机关，而原告以荔城区政府为被申请人向被告申请行政复议，被申请人主体不适格。故其行政复议申请不符合受理条件，且行政赔偿案件亦不予审查。2、被告所作的行政复议决定程序合法，适用法律正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定举证期限内向本院提交的证据、依据有：B1．《行政复议申请书》、《行政复议答复通知书》、《延期审理通知书》及相关送达回证，被告用以证明其依法受理原告与荔城区政府、西天尾镇人民政府行政复议一案，并履行了送达职责。B2.荔城区政府办公室《关于印发莆田市荔城区2016年畜禽养殖污染整治实施方案的通知》（荔政办〔2016〕56号）、西天尾镇人民政府2017年4月10日作出的《通知书》，被告用以证明2017年4月16日对原告莆田市荔城区大桥头畜禽养殖场的行政强制执法行为系由西天尾镇人民政府实施，荔城区政府并未实施上述行为。B3.荔城区政府《行政复议答复书》、西天尾镇人民政府《行政复议答复书》，被告用以证明行政复议被申请人依法在法定期限内予以答复，且西天尾镇人民政府自认其系2017年4月16日对原告养殖场实施强制执法的主体。B4.《驳回行政复议申请决定书》及其送达回证，被告用以证明原告提出的行政复议申请，不符合行政复议受理条件，其依法在法定期限内作出予以驳回的行政复议决定，并履行了送达职责。被告于庭前证据交换时向本院提交的证据材料有：B5.原告申请行政复议时的《行政复议证据目录清单》，被告用以证明原告申请行政复议时提交的证据不能证明涉案强制执法行为系荔城区政府所作。B6.原告提交的证据A6即2017年4月23日东南网报道，被告用以证明原告所申请行政复议的强制执法行为系西天天尾镇人民政府实施。经庭审质证，本院归纳双方的质证意见并认证如下：1、关于原告提交的证据材料。被告质证认为，证据A1没有异议；证据A2—A6形式真实性没有异议，但对证据的证明目的有异议；证据A7—A10、A15—A16没有异议；证据A11—A14，由法院审查认定。经审查，证据A1双方当事人没有异议，且符合证据的形式真实性、合法性、关联性（以下简称“三性”）依法可以作为有效证据采信；证据A2—A6，A7——A10，A15—A16符合证据“三性”，依法可以作为有效证据采信，对于证据A2—A6是否可以实施原告的待证目的，将置焦点问题进一步分析认定；证据A11、A12，系原告单方的意见表述，其待证目的需有其他证据相印证；证据A13、A14属视频资料，原告未对其进行必要的说明，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条之规定，不予采信。2、关于被告的证据材料。原告质证认为，证据B1—B4的“三性”没有异议，且对被告行政复议的执法程序亦无异议，但认为被告举证不足以证明涉案行政强制执法行为系西天尾镇人民政府所实施；证据B5、B6的“三性”没有异议，但不能证明被告的证明目的，且被告未将行政复议阶段原告所提交的证据向法院提交。经审查，被告所提交的证据B1—B4双方没有异议，且符合证据的“三性”，可以证明被告行政复议程序合法；被告还用以证明涉案行政强制执法行为的实施主体为西天尾镇人民政府，本院对此将结合焦点问题予以分析认定。证据B5、B6，系被告超过法定举证期限提供的证据，且未说明超过举证提供的正当事由，依法不能作为有效证据采信；但原告自认其在行政复议期间所提供的证据即为证据B5所列的内容，故对该事实可予以认定。经审理查明，双方当事人对以下事实没有争议，且有双方所举的有效证据为证，本院依法予以确认：原告系个人独资企业，经营处所位于西天尾镇南少林路民营工业小区，经营蓄禽养殖。2017年4月16日其经营场所被行政执法机关强制清理。原告不服行政强制执法行为，以荔城区政府和西天尾镇人民政府为被申请人向被告申请行政复议，请求确认上述行政强制行为违法并行政赔偿。原告申请行政复议时已向被告提交了证据：2017年4月23日东南网报道、2011年12月12日荔城区政府《依法拆除通知书》、2014年5月12日荔城区政府《行政处罚意见告知书》（荔政罚告〔2014〕01号）、2014年5月12日《行政处罚听证告知书》（荔政听告〔2014〕01号）等证据材料。被告于2017年6月2日受理后，经延期审理，于2017年8月29日作出《驳回行政复议申请决定书》（莆政行复驳〔2017〕9号），驳回原告的行政复议申请。原告不服向本院提起本案行政诉讼。同时，原告对被告行政复议的执法程序没有异议，经审查，本院依法亦予以确认。本案的争议焦点：原告据以申请行政复议的行政强制行为的实施主体，即被告认定原告以荔城区政府为被申请人主体不适格，认定事实是否清楚。本院认为，被告认定原告以荔城区政府为行政复议被申请人主体不适格，认定事实不清，适用法律错误。理由如下：1、从原告在行政复议申请期间提交的证据情况看。原告申请行政复议时已向被告提交了证据：2017年4月23日东南网报道、2011年12月12日荔城区政府《依法拆除通知书》、2014年5月12日荔城区政府《行政处罚意见告知书》（荔政罚告〔2014〕01号）、2014年5月12日《行政处罚听证告知书》（荔政听告〔2014〕01号）等证据材料，《依法拆除通知书》、《行政处罚意见告知书》、《行政处罚听证告知书》的署名主体均为荔城区政府，且《依法拆除通知书》还载述“现再次通知你户于2011年12月31日之前自行拆除，否则，荔城区人民政府将于2012年1月1日起对你户的畜禽养殖场进行依法拆除”；《行政处罚意见告知书》亦载述“责令莆田市荔城区大桥头畜禽养殖场立即关闭的行政处罚”。因此，原告所举证据可以证明强制执法行为的前期工作均为荔城区政府实施，且荔城区政府在《依法拆除通知书》中亦表明将要拆除原告养殖场的意思。同时，2017年4月23日东南网报道亦载述西天尾镇许副镇长在接受媒体访问时确认“此次执法行动是在上级的统一部署下，由区环保局、区农业局和西天尾镇政府联合开展的。”进一步印证了涉案行政强制执法行为的主体为荔城区政府。2、被告认定涉案行政强制执法行为的实施主体为西天尾镇人民政府，提供荔城区政府、西天尾镇人民政府的《行政复议答复书》。虽然该两机关在《行政复议答复书》中自认实施强制执法行为的主体为“西天尾镇人民政府”，但该两机关为行政复议当事人，其自认的事实涉及他人利益，需有其他证据相印证。而被告没有提供其他证据进一步印证。因此，被告所提供的证据不足以推翻原告的举证目的。3、原告举证的其他证据证明涉案行政强制执法行为契合了荔城区政府的行政利益，进一步证明涉案行政强制执法行为系荔城区政府所实施。原告举证的《莆田市2016年畜禽养殖污染整治工作方案的通知》载述荔城区区长是畜禽污染整治的第一责任人；2017年4月2日莆田市电视台莆田新闻联播报道，荔城区主要领导因辖区污染整治问题被莆田市市长约谈。因此，原告有理由相信涉案行政强制执法行为系荔城区政府所实施。综上，本院认为，被告莆田市人民政府对其下级政府所作的行政行为，依法具有行政复议的职权，但其应当依法履行行政复议职责。本案被告认定涉案行政强制执法行为的实施主体系西天尾镇人民政府，原告以荔城区政府为被申请人申请行政复议，被申请人主体不适格，属认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。原告要求撤销被告所作的行政复议决定有理，依法应予支持。被告要求驳回原告诉讼请求的理由，依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告莆田市人民政府于2017年8月29日作出《驳回行政复议申请决定书》（莆政行复驳〔2017〕9号）的行政行为。二、被告莆田市人民政府在法定期限内对原告的行政复议申请重新作出决定。案件受理费50元，由被告莆田市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。审 判 长  缪义文审 判 员  赖昌铅人民陪审员  陈 忠二〇一七年十一月二十九日书 记 员  余海燕附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条根据行政诉讼法第三十一条第一款第（三）项的规定，当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当符合下列要求：（一）提供有关资料的原始载体。提供原始载体确有困难的，可以提供复制件；（二）注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；（三）声音资料应当附有该声音内容的文字记录。……