广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终1352号上诉人（原审原告）：史灿辉，男，1970年7月15日出生，汉族，住广东省东莞市。上诉人（原审原告）：余笑艮，女，1958年3月23日出生，汉族，住广东省东莞市。委托代理人：孔彩贤，女，1977年12月30日出生，汉族，住广东省东莞市。上诉人（原审原告）：杜秀容，女，1973年12月9日出生，汉族，住广东省东莞市。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路**号。法定代表人：梁维东，市长。委托代理人：吕文祺、王英臻，均为东莞市法制局工作人员。原审第三人：东莞市国土资源局。住所地：广东省东莞市东城区东城大道***号。法定代表人:刘杰，局长。委托代理人:殷淑雯，该局工作人员。委托代理人:罗苏华，广东方中天律师事务所律师。上诉人史灿辉、余笑艮、杜秀容因与被上诉人东莞市人民政府、原审第三人东莞市国土资源局行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院（2016）粤19行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年4月8日，原告余笑艮、杜秀容、史灿辉向东莞国土局提交举报材料，反映东莞市麻涌镇人民政府与东莞市麻涌镇大步村村民委员会非法征地，侵占其承包农用地（土名“大滘”“松树围”“塘寮地围”），强行建设新大步小学、新麻涌医院、新麻涌车站的问题。东莞国土局经过现场调查，认为未发现有原告所举报的问题，并于2016年5月24日作出东国土资（执法）函〔2016〕204号《复函》，告知原告对其举报材料的调查结果。原告不服第三人东莞国土局作出的《回复》，于2016年7月20日向被告东莞市政府提起行政复议申请。被告东莞市政府接收材料后，于2016年7月26日告知原告补正与涉案土地有利害关系的证据材料。余笑艮、杜秀容于2016年8月5日补交了《集体土地承包经营权证》，史灿辉于2016年8月16日补交了户口资料。2016年8月23日，被告东莞市政府正式受理原告余笑艮、杜秀容的行政复议申请，并于同日向第三人东莞国土局发出《行政复议答复通知书》。后因情况复杂，被告东莞市政府于2016年10月21日作出《延长行政复议审查期限通知书》，并于2016年11月2日向原告余笑艮、杜秀容邮寄送达了该份通知书。2016年11月11日，被告东莞市政府作出东府行复〔2016〕314号《驳回行政复议申请决定书》。2016年11月16日，原告收到前述决定书，但仍不服，遂于同月29日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、确认被告东莞市政府作出的东府行复〔2016〕314号《驳回行政复议申请决定书》的具体行政行为侵犯了原告的合法权益，其具体行政行为违法；二、被告东莞市政府依法受理原告申请的行政复议事项，并依法作出《行政复议申请决定书》；三、被告东莞市政府依法对本案直接负责的主管人员和其他直接负责人员给予行政处分。原审法院认为：本案为行政复议纠纷，所诉对象为案涉《驳回行政复议申请决定书》。史灿辉虽然与原告余笑艮、杜秀容共同举报涉嫌违法用地行为，后又因不服第三人东莞国土局作出的《复函》继而一起提出行政复议申请，但其在行政复议阶段并未补充提交《土地承包经营权证》等材料以证明其与举报所涉地块存在利害关系，而被告东莞市政府最终作出的案涉决定书亦未将其列为行政复议申请人之一，故史灿辉不具备本案的原告诉讼主体资格。综合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点是被告东莞市政府作出的案涉《驳回行政复议申请决定书》是否于法有据。换言之，即原告余笑艮与杜秀容针对第三人东莞国土局就案涉举报作出的《复函》有无提出行政复议申请的资格。《广东省国土资源监督检查条例》第五条规定，任何单位和个人有权检举和控告违反国土资源管理法律、法规的行为。但是，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》进一步明确，根据前述行政复议法及实施条例的相关规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。可见，对于国土资源行政主管部门就检控事项的处理结果，检举人并不当然享有行政复议权。本案中，原告余笑艮与杜秀容在行政复议阶段补充提交了其家庭户主的《土地承包经营权证》，其中承包土地明细登记栏的添注信息确有载明“大滘”，与其举报所涉地块之一的名称相符，但根据第三人东莞国土局提交的《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2013年度第一批次城镇建设用地的批复》、《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2013年度第五批次城镇建设用地的批复》、《关于东莞市麻涌镇2014年度第五批次城镇建设用地的批复》以及《关于东莞市麻涌镇2014年度第十一批次城镇建设用地的批复》显示，案涉地块均已办理农用地转为建设用地手续，但所有权仍归大步村集体所有，且未被征收为国有土地。由于原告余笑艮与杜秀容举报所涉地块均办理了农用地转为建设用地手续，其对位于“大滘”的原承包土地已不再享有承包经营权，故案涉举报并不涉及维护其自身合法权益，原告余笑艮、杜秀容与第三人东莞国土局就案涉举报作出的《复函》亦无利害关系。据此，被告东莞市政府认为原告余笑艮、杜秀容对《复函》没有行政复议申请资格，其提出的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，进而决定驳回原告余笑艮与杜秀容的行政复议申请，并无不当。原告余笑艮与杜秀容诉请确认案涉《复函》违法缺乏事实与法律依据，不能成立。至于原告余笑艮与杜秀容要求被告东莞市政府对本案直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，则不属于行政诉讼的受案范围，本案不予审查处理。综上所述，依照前述援引法律法规条文以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告史灿辉、余笑艮、杜秀容的全部诉讼请求。上诉人史灿辉、余笑艮、杜秀容不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人至今仍承包经营涉案地块是具有事实依据，具备行政复议申请人主体资格，一审法院认定上诉人对涉案地块不再享有承包经营权，没有事实与法律依据。二、一审法院认为被上诉人作出的《驳回行政复议申请决定书》合法，属于认定事实与适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的第一项诉讼请求。被上诉人东莞市人民政府二审答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、上诉人的上诉理由不成立，上诉人主张涉案地块没有被依法征收，仍由上诉人承包经营，由于涉案地块已转为建设用地，不再属于农民集体使用的土地，不属于集体土地承包经营的范围，上诉人依法不再享有对涉案地块的承包经营权。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人东莞市国土资源局二审答辩称：一、上诉人史灿辉并非东莞市人民政府作出的涉案决定书的行政复议申请人，不具有本案原告诉讼主体资格，对此一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。二、上诉人余笑艮、杜秀容不具有行政复议申请人资格，东莞市人民政府所作涉案《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，依据充分，程序合法，依法应予维持。对此一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。三、上诉人就我方回复其同一举报事项已提起相应的行政诉讼，上诉人就同一事实提起行政复议申请不符合行政复议的受理条件。综上，原审判决正确，请求二审法院依法予以维持。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院认为：本案为行政复议纠纷。二审争议的焦点为：东莞市人民政府作出的东府行复〔2016〕314号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。本案中，上诉人史灿辉与上诉人余笑艮、杜秀容共同举报涉嫌违法用地行为，后又因不服原审第三人东莞市国土资源局作出的《复函》与上诉人余笑艮、杜秀容一并提出行政复议申请，但其在行政复议程序中并未补充提交《土地承包经营权证》等材料以证明其与举报所涉地块存在利害关系，东莞市人民政府作出的涉案《驳回行政复议申请决定书》亦未将其列为行政复议申请人之一，故上诉人史灿辉依法不具备本案的原告诉讼主体资格。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”本案中，虽然根据原审第三人东莞市国土资源局提交的《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2013年度第一批次城镇建设用地的批复》、《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2013年度第五批次城镇建设用地的批复》、《关于东莞市麻涌镇2014年度第五批次城镇建设用地的批复》以及《关于东莞市麻涌镇2014年度第十一批次城镇建设用地的批复》显示，涉案地块均已办理农用地转为建设用地手续，所有权仍归大步村集体所有，且未被征收为国有土地。但上诉人余笑艮与杜秀容在行政复议程序中补充提交了其家庭户主的《土地承包经营权证》，在承包土地明细登记栏的添注信息明确载明“大滘”，与其举报所涉地块之一的名称相符，证明上诉人余笑艮、杜秀容对于位于“大滘”的承包土地享有承包经营权。目前涉案土地未被征收为国有土地，上诉人余笑艮、杜秀容对于其承包土地依然享有承包经营权。因此，上诉人余笑艮、杜秀容与原审第三人东莞市国土资源局所作出的《复函》存在利害关系，被上诉人东莞市人民政府应受理上诉人余笑艮、杜秀容的复议申请并重新作出具体行政行为。东莞市人民政府认为余笑艮、杜秀容与东莞市国土资源局作出的《复函》没有利害关系，进而驳回上诉人余笑艮、杜秀容的行政复议申请，属于适用法律错误，原审判决驳回上诉人史灿辉、余笑艮、杜秀容的全部诉讼请求不妥，本院依法应予以纠正。上诉人史灿辉、余笑艮、杜秀容的上诉理由成立，本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省东莞市中级人民法院（2016）粤19行初56号行政判决；二、撤销东莞市人民政府作出的东府行复〔2016〕314号《驳回行政复议申请决定书》，由东莞市人民政府自本判决送达之日起60日内重新作出具体行政行为。本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人东莞市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一七年十一月七日书记员  刘永红郑丽云