广东省珠海市金湾区人民法院行 政 判 决 书(2017)粤0404行初217号原告：何金起，男，1963年11月13日出生，住澳门，原告：吴丽芳，女，1980年7月30日出生，住澳门，原告：梁芙琴，女，1986年6月23日出生，住澳门，上述三位原告共同委托代理人：聂建宇，广东方源律师事务所律师。上述三位原告共同委托代理人：邝欢喜，广东方源律师事务所律师。被告：珠海市横琴镇人民政府，住所地珠海市横琴新区德政街26号。法定代表人：林志和，镇长。委托代理人：谢佩娜，北京市中银（珠海）律师事务所律师。委托代理人：马小龙，工作人员。原告何金起、吴丽芳、梁芙琴诉被告珠海市横琴镇人民政府不履行法定职责一案，本院于2017年8月8日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告何金起、吴丽芳、梁芙琴及其三人的共同委托代理人聂建宇、邝欢喜，被告珠海市横琴镇人民政府的委托代理人谢佩娜、马小龙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告何金起、吴丽芳、梁芙琴诉称其三人为小横琴社区向阳村、荷塘社区（大横琴）三塘村的征地农民，合法持有在1988年横琴征地时因珠海���府财政原因未发放征地补偿款，而根据补偿比例折换成等额股份分配到个人的股权证书“股民证”，“股民证”是原告方征地股民日后取得征地补偿款的依据。但在2015年2月上旬发放征地相关“漏征款”及2015年6月发放山林地补偿款时，部分村委滥用“村民自治”权利，以户籍已迁出当地为借口不足额向原告方等数百名征地股民分配相关补偿款，严重侵害了原告方等合法持股股民的权益。原告方等股民经多番努力无法解决问题，包括原告在内的数十名股民便联名于2017年3月17日向被告邮寄了《关于横琴镇属下部分村组对征地农民征地款项分配不公问题的申诉书》，希望被告能履行《村民自治法》第二十七条第三款规定的责任，责令相关村集体改正以“村民自治”为借口侵害原告方等股民依“股民证”分配相关征地款项的行为，以维护原告方等股民的合法权益。然而至今已超过60日，被告对原告方等股民的申请未作任何答复，其行为应构成行政不作为，严重侵害了原告方等股民的合法权益。因此诉请：1.依法确认被告未在法定期间内答复原告《关于横琴镇属下部分村组对征地农民征地款项分配不公问题的申诉书》的行为违法；2.判令被告依法对原告的申诉请求作出答复。原告何金起、吴丽芳、梁芙琴向本院提交如下证据：1.《关于横琴镇属下部分村组对征地农民征地款项分配不公问题的申诉书》；2.邮寄回单；3.邮件签收信息；4.部分征地农民授权委托书；5.股民证。被告珠海市横琴镇人民政府辩称，答辩人不存在行政不作为的违法行政行为。2017年3月，被告收到原告方等22名申诉人（以下简称“申诉人”）签署的《关于横琴镇属下部分村组对征地农民征地款项分配不公问题的申诉书》（以下简称“《申诉书》”）。《申诉书》中的申诉人吴华强、吴丽芳等人曾多次亲自到横琴镇政府要求解释山林分配的相关事宜，镇政府相关领导和工作人员也已经多次当面向其进行解释，已对《申诉书》中内容进行了适当的回复，并电话联系了邝欢喜律师，向其告知如下情况：（一）横琴镇自2003年“村改居”起，已不存在村委、村民和村集体，《申诉书》中的内容完全不符合横琴当前实际情况；（二）《申诉书》中关于分配款项的说法有误。申诉人所提及的款项是横琴新区对居民小组集体管理横琴新区山林地的一种补助及青苗补偿，并非土地征收行为。补偿、补助主体为横琴新区规划国土局，相关款项由规划国土局下拨给各社区和居民小组。被告仅作为联系社区居民代表的身份，参与见证相关补助、补偿协议的签署。因此，关于补偿补助的相关��策应以横琴新区规划国土局意见为准；（三）横琴新区有关部门将相关补助、补偿发放给各社区、居民小组集体后，相关的分配由各社区、居民小组依照相关法律法规自行集体决定，属于集体经济组织自我管理的范畴。如申诉人有异议，可以要求相关社区、居民小组予以解释，或依法律途径解决。根据上述情况，被告工作人员在电话中建议原告方共同委托代理人邝欢喜律师能尊重法律、尊重实际情况，认真理清相关的法律关系，并向横琴新区规划国土局和申诉人所属社区、居民小组进行询问了解。电话中邝欢喜律师对上述情况表示理解，并承诺将转告申诉人，再考虑后续将如何与相关部门沟通。同时，被告亦做好《横琴镇人民政府咨询/投诉台账》，以记录申诉人的咨询/投诉情况及答辩人的处理结果。因此，原告方诉称被��超过60天未对申诉做任何答复，这不符合客观事实被告不构成行政不作为行为。二、本案所涉的行政纠纷不具有可诉性。确定行政机关行为是否可诉，需先确定该答复行为的性质，判断被告是否存在不履行法定职责且损害行政相对人合法权益的具体行政行为，应从“主体、职能和法律效果”三要件上考虑。（一）从主体来看，原告方及其代表吴华强等52位申诉人是户籍已经迁出小横琴社区向阳村、荷塘社区（大横琴）三塘村的“被征地农民”。原告方申诉和起诉中提出的法律依据为《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”由于小横琴社区向阳村居民小组、荷塘社区三塘村居民小组经“村改居”后已不再属于《中华人民共和国村民委员会组织法》所称的行政村，也不存在相应的村民委员会。另外，原告方所代表的主体户籍已迁出小横琴社区向阳村、荷塘社区（大横琴）三塘村，且部分主体已不在本村居住，也不应确认为“村民”。因此，本案不应适用《中华人民共和国村民委员会组织法》。（二）从职能上看，依据《中华人民共和国居民委员会组织法》和《广东省农村集体经济组织管理规定》第八、第九、第十条规定，农村集体经济组织所有的土地和其他财产的收益分配制度，由成员大会讨论决定，属于集体经济组织民主管理范围内的事项。因此，原告方的申诉请求不属于被告的职权范围事项。并且，如被告对原告方的回复中所言，《申诉书》中所提及的征地款的说法是错误的。申诉人所提及的款项实际是对居民管理山林地的一种补助及青苗补偿，并非土地征收行为，被答辩人提出法律条文不能支持其主张。（三）从法律效果上看，原告方诉称，被告行政不作为的具体行政行为严重侵害原告的合法权益。原告方未具体解释被告是如何严重侵害到其哪些合法权益，亦未能证明被告行为与原告方损失之间的因果关系。因此，被告不存在因不履行法定职责而损害原告方合法权益的具体行政行为，本案所涉的行政纠纷不具有可诉性。三、原告方请求判令被告对申诉请求作出答复，但向被告提供的材料不足。从谨慎原则和维护集体权益的原则出发，如需被告就申诉事项回复，原告方就申诉事项应补充以下材料：1．各申诉人身份资料（户口本、身份证）、户口迁出资料；2．政府征收政策和对象、补充方案、相关补偿协议、政府发放有关征地补偿款项的实际情况及相关证明；3．申诉人所属集体经济组织将申诉人登记为有被征地成员身份的名册或股权证书；4.申诉人所属集体经济组织与被征地成员的征地补偿协议；5．相关征地补偿款折成等额股份分配到申诉人个人的情况说明及证明；6．“征地分配股”及“资产分配股”分配到申诉人个人的情况及证明；7．申诉人所在集体经济组织对征地补偿款的分配方案及成员表决记录、分配方案公示、实施情况及相关证明。综上，在原告方未向被告提供完整材料，事实依据和法律依据不足的情况下，被告未依照原告方申诉要求责令相关集体经济组织改正其分配决策，恳请人民法院在查明事实的基础上依法驳回原告方的全部诉讼请求。被告珠海市横琴镇人民政府向本院提交如下证据：1.《关于横琴镇属下部分村组对征地农民征地款项分配不公问题的申诉书》；2.《横琴镇人民政府咨询投诉台账》3.证人证言；4.通话记录；5.《关于横琴新区山林地补助和青苗及附着物补偿的公示》及附件2、3、4。经庭审质证：一、关于原告方提交的证据。被告对证据1真实性有异议，被告收到的申诉书与原告提交的不一致，仅收到申诉书及第二张写有委托联系人电话的材料；对证据4的真实性和关联性有异议。二、关于被告提交的证据。原告对证据2的真实性、合法性、关联性均由异议，认为该证据是被告自行作出的内部材料，实际作出时间无法确定，台账的时间并不一致；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，该证据无法证明被告的证明目的，反而表明被告对法律的理解是错误的，青苗赔偿款是��家征收对土地生长作物的计价补偿，但被告却认为没有关系；对证据4关联性有异议，双方对申诉问题有交流，但没有达成共识，被告要求原告方提交联系地址，原告方代理人已经通过邮寄方式提供地址，但被告一直没有回复；对证据5关联性有异议，村干部以村民自治为借口，侵害原告方的财产权，原告才向被告申请履行法定职责，维护原告方的合法权益。原告方并未对征收有异议，被告根本未能理解原告请求的实质。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据4与本案无关联性，本院不予采信；原告提交的其他证据和被告提交的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求且具有真实性、合法性及关联性，可以作为本案认定事实的依据。经审理查明，原告何金起、梁芙琴、吴丽芳为1988年珠海市横琴地区开展集体���基地、自留地、农田以及山林地等土地统一征收工作的被征地农民，原户籍所在地为向阳村××××村。横琴镇自2003年开始进行“村改居”，向阳村现变更为小横琴社区向阳村居民小组，三塘村现变更为荷塘社区（大横琴）三塘村居民小组，原告方的户籍所在地已迁出上述地址，但原告方三人均合法持有横琴民发股份合作公司于2007年8月1日发放的《股权证书》。2016年2月18日，珠海市国土资源局发布了《关于横琴新区山林地补助和青苗及附着物补偿的公示》，公示期满后，横琴新区规划国土局分别与原告方所在的向阳村居民小组、三塘村居民小组签订了《横琴新区山林地补助协议书》和《横琴新区山林地青苗及附着物补偿协议书》。实施中，按照协议书确定的补偿款项和庭审中原告方所述的漏征款由被告协助横琴新区规划国土局发放至上述村居民小组，再��各村居民小组发放到个人。2017年3月17日，原告方与其他同样合法持有《股权证书》、户籍所在地已××村或××、1988年横琴地区被征地农民以联合签名方式通过中国邮政挂号信向被告邮寄了《关于横琴镇属下部分村组对征地农民征地款项分配不公问题的申诉书》（以下简称“《申诉书》”），称其虽然户籍都已迁出横琴，但均合法持有政府发放的“征地分配股”及“资产分配股”，是应享有全部财产权的征地农民，现因“漏征款”和山林地补偿款的合法分配权益受到侵害，请求被告依法纠正村集体以“村民自治”名义作出的不符合我国相关规定的行为，保障原告方等股民与户籍居民享有同样分配权。2017年3月20日，邮件显示投递并签收。2017年3月22日，原告方应被告工作人员要求，再次通过中国邮政挂号信向被告邮寄了《关于横琴镇属下部分村组��征地农民征地款项分配不公问题的申诉书》和《联系函》。2017年3月23日，邮件显示投递并签收。被告在收到原告方《申诉书》后，通过电话联系了原告方的代理律师，双方就申诉问题进行了交流，但没有达成共识。被告在原告方起诉前仍未就原告方的《申诉书》作出书面答复。本院认为，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”第十四条规定：“居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选。”第二十一条规定：“本法适用于乡、民族乡、镇的人民政府所在地设立的居民委员会。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定���“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”本案中，根据已查明的事实，涉案款项是由横琴新区规划国土局发放至与其签订了协议书的各居民小组，再由居民小组根据自治原则发放至个人。被告作为见证方无法介入涉案款项的具体分配工作，但是其作为人民政府负有对辖区内居民小组的工作给予指导的职责和义务。因此，原告方向被告申诉其辖区内居民小组存在分配不公的情形时，被告理应查明事实，告知原告方处理结果或者被告认为其对申诉内容不负有法定职责时，也应向原告方阐释原因并告知其他的救济途径。但本案原告方于2017年3月17日通过中国邮政挂号信的方式向被告邮寄《关于横琴镇属下部分村组对征地���民征地款项分配不公问题的申诉书》，要求被告依法纠正村集体以“村民自治”名义作出的不符合我国相关规定的行为，保障原告方等股民与户籍居民享有同样分配权，被告在收到《申诉书》后至原告方于2017年8月8日向本院提起行政诉讼前仍未就《申诉书》作出书面答复，应认定为未完全履行法定职责。综上所述，被告以其不是发放涉案款项的主体、申诉请求不属于职权范围事项的理由，要求驳回原告起诉的主张，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、确认被告珠海市横琴镇人民政府在法定期间内未答复原告何金起、吴丽芳、梁芙琴《关于横琴镇属下部分村组对征地农民征地款项分配不公问题的申诉书》的行为违法；二、判令被告珠海市横琴镇人民政府在本判决生效后十日内对原告何金起、吴丽芳、梁芙琴的申诉请求作出书面答复。案件受理费人民币50元，由被告珠海市横琴镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  程 怡审 判 员  吴郁郁人民陪审员  林千章二〇一七年十一月六日书 记 员  徐毅成