四川省成都市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)川01行终978号上诉人(原审原告)四川呈信信用评价有限公司。住所地：四川省成都高新区天府大道北段**号*栋*单元*层***号。法定代表人何学勇，董事长。委���代理人鲜江凌，四川嘉世律师事务所律师。委托代理人苟思，四川嘉世律师事务所律师。被上诉人（原审被告）成都高新技术产业开发区环境保护与城市综合管理执法局（原成都市高新工商行政管理局）住所地：四川省成都市高新技术开发区天府大道北段18号高新区管委会*楼。法定代表人王普德，局长。委托代理人胡浩，该单位工作人员。上诉人四川呈信信用评价有限公司（以下简称呈信信用评价公司）不服被上诉人成都高新技术产业开发区环境保护与城市综合管理执法局（原成都市高新工商行政管理局）（以下简称原高新工商局）工商行政处罚一��，不服成都高新技术产业开发区人民法院（2017）川0191行初267号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，呈信信用评价公司于2015年6月17日成立，其以认证机构名义提供企业信用评估、企业信用管理体系认证、国家及行业标准认证等经营性服务。委托单位提供全部评价资料后，呈信信用评价公司建立“国家一级立信单位纸质档案”，根据XB/TCCS2900—2015标准、IB/TICS9001—2015标准、XB/TCCIS3600—2015标准等进行评价，并对评价决定负责。审核合格后，呈信信用评价公司批准委托单位取得或保持注册资格的手续，颁发《信用管理体系认证证书》或《企业信用评价证书》和《信用报告》、《信用铭牌》等，并在“四川省公共信用信息公示系统”发布公告。2015年5月15日，国众信用认证中心与呈信信用评价公司法定代表人何学勇签订《信用服务产业知识产权项目许可使用协议书》，约定国众信用认证中心同意呈信信用评价公司在四川省区域内使用公共信用信息公示系统数、企业信用信息公示（评价）平台；呈信信用评价公司须对自己管理的网站和对所服务的网站内容的合法性、真实性负责等内容。2015年6月和8月，国众信用认证中心授权呈信信用评价公司为其四川省区域内从事信用认证义务、信用评价业务、企业征信业务等项目的代理，授权呈信信用评价公司在四川省区域内使用信用监督标志、信用管理控制系统、XB/TCCS2900—2015标准、IB/TICS9001—2015标准、XB/TCCIS3600—2015标准等。2015年9月14日，民政部出具《关于中国���用协会等2家组织登记情况的说明》（民社登[2015]10081号），载明民政部没有登记中国信用协会。2016年2月5日，中央机构编制委员会办公室出具《关于协助调查中国信用协会有关情况的复函》（中编督函[2016]2号），载明中央机构编制委员会办公室未批复设立中国信用协会、中国信用协会信用监督管理局。2016年4月5日，德阳市工商行政管理局作出《案件线索移送函》（德工商移字[2016]2号），将案涉线索移交成都市工商行政管理局。2016年4月13日，原高新工商局收悉案件线索，并于2016年5月10日对呈信信用评价公司涉嫌违反《中华人民共和国广告法》和《中华人民共和国反不正当竞争法》的行为，进行立案调查。2016年5月12日，原高新工商局作出《关于协助甄别经营行为的函》和《关于协助甄别相关国家行业标准的函》，请求高新质监局协助甄别呈信信用评价公司开展立信认证、网站认证等活动，以及发放《立信单位资质认证证书》、《网站信用等级认证证书》等认证行为是否合法，以及呈信信用评价公司被授权使用的XB/TCCS2900—2015标准、IB/TICS9001—2015标准、XB/TCCIS3600—2015标准是否为有效国家行业标准。当日，高新质监局作出《关于四川呈信信用评价有限公司企业信用管理体系认证调查情况的函》和《关于甄别相关国家行业标准的回函》，告知原高新工商局XB/TCCS2900—2015标准、IB/TICS9001—2015标准、XB/TCCIS3600—2015标准不是国家标准，标准代号不属于国家行业标准代号；呈信信用评价公司未取得国家认监委批准的认证资质，其从事企业信用评价活动未纳入国务院认证认可监督管理部门制定、推广、备案的项目，企业信用管理体系认证不是国家认可的认证行为��2016年5月19日，原高新工商局的相关负责人批准案涉行政处罚建议。2016年5月20日，原高新工商局作出并送达《行政处罚听证告知书》（成工商高新告字[2016]01011号），告知呈信信用评价公司依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十四条第一款和《中华人民共和国广告法》第五十七条第（一）项的规定，原高新工商局对案涉违法事实，拟责令呈信信用评价公司停止违法行为，消除影响，罚款二十万元，并处吊销营业执照，呈信信用评价公司享有陈述、申辩和要求听证的权利。2016年5月27日，原高新工商局作出《行政处罚听证通知书》（成工商高新听字[2016]第3号），并于2016年6月6日举行了听证。2016年6月15日，原高新工商局作出《行政处罚决定书》（成工商高新处字[2016]第01011号），依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十四第一款的规定，责令呈信信用评价公司停止违法行为，消除影响，处二十万元罚款；依据《中华人民共和国广告法》第五十七条第（一）项的规定，责令呈信信用评价公司停止发布违法广告，并吊销营业执照。呈信信用评价公司不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销原高新工商局作出的《行政处罚决定书》（成工商高新处字[2016]第01011号），并由原高新工商局承担本案诉讼费用。原审法院认为，依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条第二款“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查……”的规定，以及《中华人民共和国广告法》第六条第二款“县级以上地方工商行政管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作……”的规定，同时依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上（含县级，下同）工商行政管理机关管辖……”和第十六条“工商行政管理机关依据监督检查职权，或者通过投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办等途径发现、查处违法行为”的规定，本案原高新工商局作为县级以上人民政府工商行政管理部门，具有监督检查高新区区域内不正当竞争行为，监督管理高新区区域内广告活动，并对违法行为作出行政处罚的法定职权。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”的规定，以及该法第四十二条第一款“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证……”的规定，同时依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十二条第一款“工商行政管理机关负责人对行政处罚建议批准后，由办案机构以办案机关的名义，告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，并告知当事人依法享有陈述、申辩权”的规定，以及《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》第六条第一款第（二）项“工商行政管理机关作出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利:(二)吊销、���缴或者扣缴营业执照、吊销广告经营许可证、撤销商标注册、撤销特殊标志登记等”和第七条第一款“向当事人告知听证权利时，应当告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚内容”的规定，2016年5月19日，原高新工商局的相关负责人批准案涉行政处罚建议后，原高新工商局于2016年5月20日作出并送达《行政处罚听证告知书》（成工商高新告字[2016]01011号），告知呈信信用评价公司依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十四条第一款和《中华人民共和国广告法》第五十七条第（一）项的规定，原高新工商局对案涉违法事实，拟决定责令停止违法行为，消除影响，罚款二十万元，并处吊销营业执照，以及呈信信用评价公司享有陈述、申辩和要求听证的权利，符合上述规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第���十二条关于听证程序的规定，原高新工商局于2016年5月27日作出《行政处罚听证通知书》（成工商高新听字[2016]第3号），于2016年6月6日举行听证，并制作了《听证记录》。同时，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”的规定，以及《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定……案件处理过程中听证、公告和鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限”的规定，原高新工商局于2016年6月15日作出《行政处罚决定书》（成工商高新处字[2016]第01011号）的程序适当。依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第九���第一款“经营者不得利用广告或者其他方法，对商品的质量、制作成分、性能、用途、生产者、有效期限、产地等作引人误解的虚假宣传”的规定，经营者不得利用广告或者其他方法，作引人误解的虚假宣传。首先，依据《社会团体登记管理条例》第三条第一款“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记”和第六条第一款“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关（以下简称登记管理机关）”的规定，以及庭审查明的事实，中国信用协会未经民政部门登记，也未经中央机构编制委员会批复设立为行政机构或事业单位，故不属于上述条文中规定设立的社会团体。呈信信用评价公司在《立信单位资质��证证书》、《中华人民共和国个人信用评价证书》、《中华人民共和国企业信用等级证书》、《安全信用管理体系认证证书》、《中华人民共和国信用管理体系认证证书》等各类证书上加盖中国信用协会信用监督管理局印章，并在证书的“说明”部分载明“全国性信用协会—中国信用协会”或“中国信协（全国性信用协会）”，在“四川省公共信用信息公示系统”之案涉三个标准的“前言”部分均载明“全国性信用协会—中国信用协会”，足以引人误解中国信用协会为依法登记的行业组织，呈信信用评价公司应合理、审慎的使用中国信用协会的名称及其使用范围。其次，上述各类证书，��中华人民共和国网站信用等级认证证书——中国AAA级信用网站》和《立信单位资质认证证书——国家一级立信单位》，原高新工商局提交的呈信信用评价公司办公场所照片，原高新工商局扣押呈信信用评价公司的财物清单之表述，以及“四川省公共信用信息公示系统”的截图，能够证明呈信信用评价公司使用了“中华人民共和国”、“国家一级”、“中国征信”等字样，呈信信用评价公司宣传其为“国家一级立信单位”，但呈信信用评价公司未取得国家认监委批准的认证资质，其从事企业信用评价活动未纳入国务院认证认可监督管理部门制定、推广、备案的项目，故呈信信用评价公司使用“中华人民共和国”、“国家一级”、“中国征信”等字样，会令人误解呈信信用评价公司的经营性服务与行政管理行为、政务服务行为具有关联性。最后，依据原高新工商局提交《关于协助甄别经营行为的函》、《关于协助甄别相关国家行业标准的函》、《关于甄别相关国家行业标准的回函》和《关于四川呈信信用评价有限公司企业信用管理体系认证调查情况的函》，证明呈信信用评价公司从事信用认证、信用评价所依据的XB/TCCIS3600—2015标准、XB/TCCS2900—2015标准和IB/TICS9001—2015标准不是国家行业标准，标准代号不属于国家行业标准代号，呈信信用评价公司未取得国家认监委批准的认证资质，其从事企业信用评价活动未纳入国务院认证认可监督管理部门制定、推广、备案的项目，企业信用管理体系认证不是国家认可的认证行为。同时，经过著作权登记的信用行业标准不等同于国家标准，故呈信信用评价公司宣传其使用的是“中华人民共和国信用标准”、“中华人民共和国信用行业标准”，属于虚假宣传，易令人误解。因此，原高新工商局依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十四条第一款“经营者利用广告或者其他方法，对商品作引人误解的虚假宣传的，监督检查部门应当责令停止违法行为，消除影响，可以根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款”的规定，作出《行政处罚决定书》（成工商高新处字[2016]第01011号），责令呈信信用评价公司停止违法行为，消除影响，处以二十万元罚款，并无不当。依据《中华人民共和国广告法》第二条“在中华人民共和国境内，商品经营者或者服务提供者通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者服务的商业广告活动，适用本法。本法所称广告主，是指为推销商品或者服务，自行或者委托他人设计、制作、发布广告的自然人、法人或者其他组织……”的规定，同时原高新工商局提交工业和信息化部ICP/IP地址/域名信息备案管理系统网站备案信息查询截图，证明“公共信用信息公示系统”的备案许可证号为“京I**备15039425号”，主办单位名称为“国众信用认证中心有限公司”，主办单位性质为“企业”；《信用服务产业知识产权项目许可使���协议书》载明呈信信用评价公司须对自己管理的网站和对所服务的网站内容的合法性、真实性负责；呈信信用评价公司向德阳市工商行政管理局提交的其官网截图之“公司概况”部分载明呈信信用评价公司“开发了‘四川公共信用信息公示系统’”；“公共信用信息公示系统”授权呈信信用评价公司为四川公共信用注册管理中心（国家二级资质）；《中华人民共和国网站信用等级认证证书——中国AAA级信用网站》载明“四川省公共信用信息公示系统”为中国AAA级信用网站，网站的主体系呈信信用评价公司；原高新工商局询问呈信信用评价公司工作人员龚军林后制作的《询问（调查）笔录》，载明“四川省公共信用信息公示系统”系呈信信用评价公司开发，录入客户资料后，该系统会自动生成信用等级；案涉合同均载明呈信信用评价公司根据案涉三个标准等进行评价，对评价决定负责，审核合格后，呈信信用评价公司及时办理批准委托单位取得或保持注册资格的手续，颁发证书、铭牌等，发布公告；“四川省公共信用信息公示系统”的截图显示，网站发布的信息均是对呈信信用评价公司信用评价业务和形象的特定介绍，发布的参与评价的企业是呈信信用评价公司的委托企业。据此，上述内容相互印证，能够证明呈信信用评价公司为“四川省公共信用信息公示系统”的主体和实际使用人，呈信信用评价公司在该系统上发布的信息系推销其所从事的企业信用评估等经营性服务，其对网站发布的内容具有决定权，亦实际获取了收益，故呈信信用评价公司系“四川省公共信用信息公示系统”的广告主，该系统发布的内容是呈信信用评价公司开展经营活动所使用的平台，属于《中华人民共和国广告法》的调整范围。依据《中华人民共和国广告法》第九条“广告不得有下列情形：（二）使用或者变相使用国家机关、国家机关工作人员的名义或者形象；（三）使用“国家级”、“最高级”、“最佳”等用语……（七）妨碍社会公共秩序或者违背社会良好风尚……”的规定，首先，依据原高新工商局提交的网站截图，“四川省公共信用信息公示系统”主页左上角使用的���章之五星、长城、松枝等图形要素与警徽、工商局的徽章相似；主页右上角使用着制式服装，类似执法人员的形象，三人行礼的内容是《中国人民解放军内务条令》第七十五条、《公安机关人民警察内务条令》第十八条等规范性法律文件规定的举手礼；“四川省公共信用信息公示系统”副标题为“建设企业信用公示‘全国一张网’——国务院总理”；网站较多地使用了国家领导人形象，亦使用了国务院、中华人民共和国商务部、国家发展改革委、中央编办、四川省人民政府等国家机关名称。呈信信用评价公司的上述行为属于使用或者变相使用国家机关、国家机关工作人员的名义或者形象，易误导公众对“四川省公共信用信息公示系统”性质的认知。其次，呈信信用评价公司在“四川省公共信用信息公示系统”中使用“中华人民共和国”、“中国”、“国家一级”、“四川省”等用语前缀于信用行业标准、行业协会、网站信用等级认证证书、资质认证证书、网站名称等内容中，属于使用“国家级”、“最高级”、“最佳”等用语的行为。本案中，呈信信用评价公司实际未取得国家认监委批准的认证资质，其从事企业信用评价活动未纳入国务院认证认可监督管理部门制定、推广、备案的项目，企业信用管理体系认证不是国家认可的认证行为，且中国信用协会未经民政部登记，XB/TCCS2900—2015标准、IB/TICS9001—2015标准、XB/TCCIS3600—2015标准亦不是国家标准，标准代号不属于国家行业标准代号，但呈信信用评价公司仍在宣传中使用“中华人民共和国信用行业标准”，使用“中华人民共和国”、“国家一级”、“中国”等用语，使用的徽章、形象、国家机关名称，国家领导人形象，令人误解呈信信用评价公司的经营性服务与行政管理行为、政务服务行为具有关联性。依据《中华人民共和国公司法》第五条第一款“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任”的规定，呈信信用评价公司开展经营性服务，有义务审慎核实中国信用协会的合法性，以及国众信用认证中心的认证资质、信用行业标准之合法性，真实、客观地宣传呈信信用评价公司所开展的业务，并自觉与行政管理行为、政务服务行为、公益性行为相区别，故呈信信用评价公司的上述行为妨碍了社会公共秩序，违背了社会良好风尚，造成了较严重的社会负面影响。同时，依据《四川省工商行政管理规范行政处罚行政强制裁量权实施办法》第五条第二款“同一违法事实违反了不同法律规范，同一位阶的法律规范规定的处罚种类不同的，可以根据情况适用一种法律规范给予处罚”的规定，原高新工商局依据《中华人民共和国广告法》第五十七条第（一）项“有下列行为之一的，由工商行政管理部门责令停止发布广告，对广告主处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销���业执照，由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请；对广告经营者、广告发布者，由工商行政管理部门没收广告费用，处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照、吊销广告发布登记证件：（一）发布有本法第九条、第十条规定的禁止情形的广告的”之规定，作《行政处罚决定书》（成工商高新处字[2016]第01011号），责令呈信信用评价公司停止发布违法广告，并吊销营业执照，并无不当。遂判决：驳回呈信信用评价公司的诉讼请求。案件受理费50元，由呈信信用评价公司负担。宣判后，上诉人呈信信用评价公司不服，向本院提起上诉称，案涉处罚决定无效，被上诉人原高新工商局处罚主要事实不足，信息咨询类服务不属于《反不正当竞争法》规定的商品，且��诉人仅进行服务装潢，未违反上述法律规定。上诉人并非广告发布人，公共信用信息公示系统为第三人备案不为上诉人所有，处罚程序违法，适用法律错误，请求撤销原判，确认案涉处罚决定无效。被上诉人原高新工商局在二审期间未提交答辩意见。本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条第二款、《中华人民共和国广告法》第六条第二款的规定，被上诉人原高新工商局具有作出本案被诉行政行为的行政职权。《中华人民共和国反不正当竞争法》第二条第三款明确规定其所称商品包括服务，呈信信用评价公司为推销信用评估等有关服务，属于上述法律调整范围，且依据《中华人民共和国广告法》第二条，呈信信用评价公司为推销其信用评估等有关服务在“四川省公共信用信息公示系统”信用网站上发布广告，系“四川省公共信用信息公示系统”的广告主，亦属于《中华人民共和国广告法》的调整范围。根据本案查明的事实，原高新工商局经过调查，认为呈信信用评价公司宣传其使用“中华人民共和国”、“国家一级”、“中国”等用语，使用的徽章、形象、国家机关名称，国家领导人形象，令公众误解呈信信用评价公司的经营性服务与国家行政管理、服务行为有关联，属于虚假宣传，妨碍了社会公共秩序，违背了社会良好风尚，造成较严重的社会负面影响，事实清楚、证据��分，其依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十四第一款、《中华人民共和国广告法》第五十七条第（一）项的规定，作出《行政处罚决定书》（成工商高新处字[2016]第01011号），适用法律正确。在行政处罚程序中，原高新工商局向呈信信用评价公司送达《行政处罚听证告知书》，明确其可以答辩、举证及听证，依法履行了告知义务，并在法定期限内作出并送达行政处罚决定书，程序合法。呈信信用评价公司上诉主张信息咨询类服务不属于《反不正当竞争法》规定的商品，上诉人仅进行服务装潢，未违反上述法律规定，上诉人并非广告发布人等，但未提供证据加以佐证，依法应当承担举证不能的法律后果，故对其辩解意见不予采纳。综上，上诉人呈信信用评价公司的上诉理由不能成立，对其主张本院不予支持；原审判决驳���呈信信用评价公司的诉请并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人四川呈信信用评价有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 李 衡审判员 雍卫红审判员 刘 静二〇一七年十一月二十三日书记员 张 慧附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。