广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书(2017)粤0606行初1216号原告佛山市禅城区鸿昌汽车修理厂，住所地佛山市禅城区石湾工农路*号第*****号铺。投资人梁汝文。原告梁汝文，男，1951年3月20日出生，住佛山市禅城区。委托代理人廖纷，广东仲马律师事务所律师。被告佛山市国土资源和城乡规划局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶。委托代理人朱晓东，该局工作人员。委托代理人刘敏，广东信步律师事务所律师。原告佛山市禅城区鸿昌汽车修理厂、梁汝文诉被告佛山市国土资源和城乡规划局确认行政登记违法一案，于2017年10月25日向本院提起行政诉讼，本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原告诉称，一、被告涉案具体行政行为侵犯了原告的合法权益。原告于1995年11月1日与佛山市石湾镇城市服务总公司广龙发展部签订《铺位租赁合同》，约定租赁期限为30年。签订《铺位租赁合同》后，基于对涉案租赁场所的国有土地使用证明确注明50年的使用期限的合理信赖，原告对租赁场所进行巨额投资、建设，并一直作为修车厂使用。但由于原佛山市国土局于2001年12月7日在1997年9月26日核发的佛府国用[97]字第特176号国有土地使用权证（以下简称176号土地证）备注一栏上添加了“该宗地的临时商铺只能够使用至2001年12月30日，否则按违法用地处理”的具体行政行为，导致：1、佛山市禅城区人民法院于2015年5月11日作出的（2014)佛城法民一初字第821号《民事判决书》认定该土地使用权证宗地上的商铺为违法建筑；2、佛山市中级人民法院于2015年11月2日作出的（2015)佛中法民三终字第829号《民事判决书》载明：“……因此，至少从2001年12月31日起，涉案地上建筑物为违法建筑，鸿昌汽修厂、梁汝文从2001年12月31日起，不能基于《铺位租赁合同》占有使用涉案土地。”认定原告签订的《铺位租赁合同》为无效合同，原告不仅无法基于租赁合同合法占有该地上建筑物，而且被判决返还涉案土地上建筑物，并需支付2010年8月1日至2015年4月15日的场地占用费1512405.73元。3、广东省高级人民法院于2016年2月25日作出（2016)粤民申11号《民事裁定书》驳回原告的再审申请。正是因为被告涉案的具体行政行为，导致原告无法继续使用约定30年租期的涉案的土地及自己巨额投资建设地上建筑物，严重损害了原告的合法权益。二、原告系涉案具体行政行为的利害关系人，是本案适格的原告。虽然176号土地证载明的土地使用权人并不是原告，但因为原告是该备注上涉及建筑物的承租人，原佛山市国土局违法认定该建筑物系违法建筑的行为直接损害了原告的合法利益。原告作为该行政行为的利害关系人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定有权提起诉讼，系适格的当事人。三、被告佛山市国土资源和城乡规划局是本案适格的被告。虽然涉案具体行政行为系原佛山市国土局作出，但原佛山市国土资源局、市城乡规划局现已整合为佛山市国土资源和城乡规划局，被告作为佛山市国土资源局权利和义务的承接主体，是本案适格的被告。四、被告作出涉案具体行政行为缺乏法律依据，系超越职权，应当被确认为违法并予以撤销。首先，被告在明确注明50年使用期限（1995年3月8日至2045年3月7日）的176号土地证，随意手写变更使用年限至2001年并直接认定超过该年限的建筑物属违法建筑，其作出的该项行政行为是缺乏法律依据及事实依据的。其次，该涉案建筑物处于城市规划区内，根据2001年仍在施行的《中华人民共和国城市规划法》的规定，违章建筑的认定及处罚等，皆属于城市规划行政主管部门的职权范围，判断某一建筑是否属于违法建筑，系由房屋所在地的城市规划行政主管部门判定或出具证明，而不是由市土地管理部门直接认定并在土地使用权证上备注。佛山市国土局无权在176号土地证备注一栏上直接规定该宗地上的建筑物使用年限，并将超过该使用年限的建筑物认定违法建筑，明显属于涉嫌超越职权。最后，备注并没有明确宗地上哪个具体位置为临时商铺。为此原告起诉要求：一、请求确认被告在1997年9月26日核发的176号土地证上备注“该宗地的临时商铺只能够使用至2001年12月30日，否则按违法用地处理。2001年12月7日”的具体行政行为属于违法，并予以撤销。二、判令被告承担本案诉讼费用。原告在诉讼中提供证据有：租赁合同、国有土地使用证复印件两份、（2014）佛城法民一初字第821号《民事判决书》、（2015）佛中法民三终字第829号《民事判决书》、（2016）粤民申11号《民事裁定书》。被告辩称，一、176号土地证备注的由来。案涉土地佛山市石湾镇工农路5号的原权属人为幸运发展控股有限公司（以下简称幸运公司），土地为出让工业用地，使用年限至2045年3月7日。1999年4月5日，国土资源部发布国土资发〔1999〕78号《关于开展1999年土地证书年检工作的通知》，并制定了《关于1999年全国土地证书年检工作方案》，全国开始进行土地证书年检工作，对土地登记、违法用地等行为进行年检、调查。佛山市按照国土资源部的工作部署相应开展了土地证书年检工作。2001年11月份，被告在土地证书年检、调查中发现案涉土地并未按证载明用途使用，土地范围内有2487.23平方米建筑物用作商铺，存在擅自改变土地用途的违法用地行为。经与原权属人幸运公司沟通，该公司确认涉案土地上部分建筑物出租给他人用作商铺使用。2001年11月19日，该公司出具《保证书》，陈述该土地上的临时商铺于2001年12月30日租期到期，该公司决定于2001年12月30日前收回自用，不再作商铺使用，故被告将上述调查、年检情况记载在《土地证书年检工作调查审批表》中，并在176号土地证备注栏内注明“该宗地的临时商铺只能够使用至2001年12月30日，否则按违法用地处理”，并将该内容一并记入土地登记卡“登记的其他内容及变更登记事项”栏内。二、被告在176号土地证备注上述内容仅仅是土地证书年检行为，并未对权属人或者其他利害关系人设定新的权利义务，不会对原权属人或其他利害关系人的合法权益产生实际影响，原告的起诉不符合法律规定，应当裁定驳回起诉。正如答辩意见第一点所述，被告在土地证书年检、调查过程中发现176号土地证原权属人存在擅自改变土地用途的违法行为，但鉴于原权属人幸运公司出具保证书，保证2001年12月30日前停止违法行为，故被告根据国土资源部《关于1999年全国土地证书年检工作方案》的规定，将上述年检、调查情况记载在《土地证书年检工作调查审批表》中，并在土地证书、土地登记卡上备注上述内容。就该行为而言，被告仅仅是根据土地证书年检工作流程作出的土地证书年检行为，并非直接对原权属人擅自改变土地用途的违法用地行为进行查处，也并未直接对行政相对人或者其他利害关系人设定相应的行政义务，故对原告起诉应裁定驳回。三、即便被告作出的上述土地证书年检行为属于行政诉讼的审理范围，原告也不具有提起本案诉讼的主体资格，应当裁定驳回起诉。被告在176号土地证上备注上述内容是针对案涉土地原权属人幸运公司作出的土地证书年检行为，并非针对原告作出，原告仅仅是该土地上部分建筑的承租人，原告与被告的上述土地证书年检行为不具有法律上的利害关系。故原告不具有提起本案诉讼的主体资格，依法应予裁定驳回起诉。四、即使本案属于行政诉讼的审理范围，原告具有提起本案诉讼的主体资格，但原告的起诉已超过法定起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。根据原告所提供的与佛山市建进资产经营有限公司返还原物纠纷案（2014）佛城法民一初字第821号《民事判决书》第6页内容显示，佛山市建进资产经营有限公司在上述案件中将176号土地证作为证据提交，那么原告最迟在该案第二次庭审时即2015年4月28日就已知道了被告在176号土地证上备注上述内容的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。”原告应当在知道被告的上述行为后6个月内，即最迟在2015年10月28日前提起诉讼，但原告2017年10月份才提起本案诉讼，显然已经超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无正当理由的规定，应当依法裁定驳回原告的起诉。”五、被告在176号土地证上备注的内容，对原权属人幸运公司作出的土地证书年检行为主体适格、认定事实清楚，适用法律法规正确、程序合法。1.根据1997年《广东省土地管理实施办法》第二条“省国土厅、市、县（区）国土局是同级人民政府主管本行政区域内土地统一管理工作的智能机构，负责《土地管理法》和本实施办法的组织实施和检查监督”以及国土资源部《关于1999年全国土地证书年检工作方案》第四条“土地证书年检工作，要在当地政府的领导下，由各级土地行政主管部门组织实施”的规定，被告作为佛山市的土地管理部门，依法拥有土地管理、监督检查、土地证书年检的行政职权。2.被告作出上述土地证书年检行为有相关事实依据。176号土地证载明用途为工业，但原权属人幸运公司未经依法批准将土地上的部分建筑物作商铺出租，属于擅自改变土地用途的违法用地行为，被告在土地证书年检、调查过程中发现了上述行为，但鉴于幸运公司出具保证书，遂将上述年检、调查情况记载在《土地证书年检工作调查审批表》中，并在176号土地证书、土地登记卡上备注上述内容。故被告作出上述土地证书年检行为有相关事实依据。3.被告作出上述土地证书年检行为适用法律法规正确，程序合法。根据1998年《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款“国家实行土地用途管制制度”、第四款“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”、第五十六条“建设单位使用土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意”以及第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”的规定，改变土地用途依法应当办理批准及变更登记手续。据176号土地证记载，涉案土地为工业用途，只能作工业土地使用，如按商业用途使用，应当办理土地用途变更手续。但被告在土地证书年检、调查过程中发现，案涉土地并未依法办理土地用途变更登记手续，即擅自改变土地用途、应属违法使用土地行为，但鉴于原权属人幸运公司出具的保证书，决定于2001年12月30日前收回该商铺自用，不再作商铺用途。故根据国土资源部《关于1999年全国土地证书年检工作方案》第五条“实地勘察。土地行政主管部门，应当持相关土地登记文件、图件进行实地核查，核查中发现宗地四至、面积、用途等发生变更的，应对宗地变化内容及原因、依据、问题等情况进行调查并做好记录，填写《土地证书年检工作表》的‘实地核查情况’栏。”以及“加盖印章。经核对证书和实地勘察后，由具有土地登记上岗资格的土地登记人员根据土地证书查验情况在土地证书‘记事栏’和土地登记卡‘登记的其他内容及变更记事项栏’内填写土地证书年检是否合格的意见，并由土地登记人员签名，注明日期……（2）土地证书、土地登记卡登记的内容与实际用地情况不一致的，土地证书年检不合格，填写‘土地证书年检不合格，有关问题待处理’。待土地权利人依法办理有关手续，土地证书年检合格后，补填‘土地证书年检合格’”的规定，被告结合原权属人幸运公司出具的保证书及调查情况，将调查、年检情况在《土地证书年检工作调查审批表》记载“本宗地内有临时商铺2487.37㎡，须于2001年12月30日前关闭，否则按违法用地处理”，并在176号土地证书、土地登记卡上备注土地证书年检结论。被告认为，被告依据《中华人民共和国土地管理法》的规定及国土资源部《关于1999年全国土地证书年检工作方案》中的工作流程，依法开展土地证书年检、调查工作，并根据调查情况作出土地证书年检行为适用法律法规正确，程序合法。4.至于原告起诉称被告认定案涉土地的建筑物为违章建筑为超越职权的违法行为。被告认为，被告在职权范围内在土地证书年检过程中，针对原权属人幸运公司未经批准擅自改变土地用途的调查情况及土地证书年检结论作出相应的备注，被告从未作出过案涉土地上的建筑物为违法建筑的认定，不存在超越职权的问题。原告起诉的理由没有任何事实与法律依据。综上所述，请求法院驳回原告的诉求。诉讼中，被告提供《佛山市国土资源和城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、（2014）佛城法民一初字第821号《民事判决书》、佛府国用[97]字特第176号土地登记卡及续表、保证书、土地证书年检申报表、土地证书年检工作调查审批表。经审理查明，176号土地证记载，佛山市区石湾镇工农路5号的土地使用者是幸运公司，土地用途为工业，总面积为6563平方米，其中建筑占地2452平方米，使用期限从1995年3月8日至2045年3月7日，另外该证备注栏注明“该宗地内的临时商铺只能够使用至2001年12月30日，否则按违法用地处理，2001年12月7日（上盖有佛山市国土资源局土地登记发证专用章）。”2014年6月30日，佛山市建进资产经营有限公司向禅城法院诉两原告返还原物纠纷一案，立案为（2014）佛城法民一初字第821号，在该案中，佛山市建进资产经营有限公司提供了案涉的176号土地证，禅城法院亦于2014年8月6日、2015年4月28日开庭进行了审理。2015年5月11日，禅城法院作出了（2014）佛城法民一初字第821号《民事判决书》，判决两原告返还占用的地块、上盖建筑物及支付占用费。后两原告不服上诉至佛山市中级人民法院，2015年11月2日，佛山市中级人民法院作出（2015）佛中法民三终字第829号《民事判决书》，判决驳回上诉维持原判。两原告仍不服，向广东省高级人民法院申请再审，2016年2月25日，广东省高级人民法院作出（2016）粤民申11号《民事裁定书》，驳回两原告的再审申请。在三级法院认定事实中均引用176号土地证备注的内容进行论证。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。本案中，被告作出的案涉行政行为原告理应在（2014）佛城法民一初字第821号案第一次庭审即2014年8月6日就知晓，而原告在2017年10月25日才提起诉讼，明显超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故原告起诉应予以驳回，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项规定，裁定如下：驳回原告佛山市禅城区鸿昌汽车修理厂、梁汝文的起诉。本案不收取受理费（原告佛山市禅城区鸿昌汽车修理厂、梁汝文已预交的受理费50元，原告可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退回）。如不服本判决，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。（本页无正文）审 判 长  陈 威人民陪审员  李少园人民陪审员  李海霞二〇一七年十一月二十七日书 记 员  罗盛权