安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)皖行终658号上诉人（一审原告）李鑫，男，汉族，1968年7月17日生，住河南省郑州市金水区。被上诉人（一审被告）寿县人民政府，住所地安徽省寿县宾阳大道。法定代表人程俊华，该县县长。委托代理人王传凯，该县人民政府法制办工作人员。被上诉人（一审第三人）寿县农业委员会，住所地安徽省寿县行政中心二楼，统一社会信用代码11340422003233758B。法定代表人徐佩连，该委员会主任。委托代理人王兴银，该委员会工作人员。上诉人李鑫因诉寿县人民政府行政复议决定一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2017）皖04行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。李鑫向一审法院起诉称，1、其不服寿县农业委员会（简称寿县农委）作出的《信息公开答复》向寿县人民政府申请行政复议，寿县人民政府作出的寿复决字〔2017〕1号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称1号《驳回复议决定书》），未对寿县农委作出的信息公开回复具体符合《安徽省政府信息公开办法》第二十五条的哪一种情形予以阐明，实质上等同于寿县人民政府对其复议申请未予审查，构成行政不作为；寿县人民政府虽依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定驳回其复议申请，但根据何种事实及为何适用该条未作具体阐明。且1号《驳回复议决定书》中“李鑫的其他请求事项和理由不属于政府信息公开的事项，也不属于行政复议审查的范围，可向有权机关提出”的说法亦违反法律规定；2、寿县农委先后两次对其作出的信息公开答复，未依照《党政机关公文处理工作条例》和《国家公文处理标准》的要求下发公文，形式不合法；未依照农业部《农业行政处罚案件信息公开办法》的要求，主动、全面公开有关案件信息；未书面告知其救济途径，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条的规定。寿县人民政府对寿县农委负有监督职责，寿县人民政府未依法履行法定职责，构成行政不作为。综上，请求撤销寿县人民政府作出的1号《驳回复议决定书》，并确认寿县人民政府驳回其复议申请及行政不作为的行为违法。后经当庭释明，李鑫将诉讼请求明确为：要求确认寿县人民政府驳回其复议申请的行政行为违法。一审法院审理查明，2016年12月10日,李鑫向寿县农委请求信息公开的事项为：包括但不限于下列信息，1、对郝广军门市部存在的违法行为的查证和处罚情况，查扣的种子数量、来源、行政处罚的种类等；2、对其他门市部销售的非法品种种子是否一并进行了查处，查处的相关信息；3、是否将你们查处的涉及霍邱县不法商家的有关情况向霍邱县农委作出通报，是否依法要求霍邱县农委进行跟进查处。2016年12月13日，寿县农委在该县政府网信息公开平台，作出如下答复：1、关于“对当事人郝广军门市部存在的违法行为的查证和处罚情况，查扣的种子数量、来源、行政处罚的种类等”问题：经查寿县西门外郝广军门市部有河南诚伟种业有限公司生产的郑麦9023麦种3075公斤，河南圣源种业有限公司生产的郑麦9023麦种1150公斤。2016年10月15日从霍邱县顾胜利粮食种植家庭农场进货，现已对其未取得种子经营许可证经营种子一案立案调查，已作出没收郑麦9023麦种4225公斤，罚款18000元的行政处罚。2、关于“对其他门市部销售的非法品种种子是否一并进行了查处，查处的相关信息”问题：举报有经营者经营西农928、西农2208、郑麦005、西农219、鲁农116及泛麦5号等违法品种，我县农业执法大队对其周围所有经营门市部进行了地毯式的排查，在西门外戴杰门市部发现有西农219和泛麦5号两种品种，现已没收西农219麦种325公斤，泛麦5号100公斤，县农业行政执法大队已立案，下一步将按照法律程序作出相应的行政处罚。对于举报的但在检查中尚未发现的涉嫌违法麦种我县农业行政执法大队将在市场检查中做进一步严格排查，发现一起严厉查处一起。3、关于“是否将你们查处的涉及霍邱县不法商家的有关情况向霍邱县农委作出通报，是否依法要求霍邱县农委进行跟进查处？”问题：我县农业行政执法大队已将相关查处情况向霍邱县农业执法大队进行了通报。2016年12月16日，李鑫再次向寿县申请公开以下信息：1、对“郝广军门市部里有河南诚伟种业有限公司生产的郑麦9023麦种3075公斤；河南圣源种业有限公司生产的郑麦9023麦种1150公斤。2016年10月15日从霍邱县顾胜利粮食种植家庭农场进货”的事实依据及对郝广军作出的行政处罚决定书；2、对戴杰门市部应该作出的行政处罚决定书；3、对“我县农业行政执法大队已将相关查处情况向霍邱县农业行政执法大队进行了通报的声明，请提供相应的文书证明。寿县农委此前利用寿县政府网站平台向申请人公开的政府信息，不符合申请人选择的获取信息方式（申请人选择的获取信息方式：邮寄、快递、电子邮件），请依照申请人选择的获取信息方式向申请人公开所申请的政府信息。并注明接受信息的电子邮箱为133×××＠126.ｃｏｍ。寿县农委于2017年1月6日将该申请中所涉及的可以公开的政府信息，发送到其指定的电子邮箱。主要内容为：1、关于“对当事人郝广军门市部存在的违法行为的事实依据和行政处罚书等”问题，对于违法当事人的违法事实依据属内部文书，请你履行法律程序后依法调取方可提供。郝广军行政处罚决定书（见附件，该附件为经过审查处理后，依申请公开的对当事人郝广军作出的寿农(种子)罚[2016]20号《行政处罚决定书》）；2、关于“对戴杰门市部销售的非法品种进行查处的相关信息”问题：我县执法大队对西门外所有经营门市部进行了地毯式的排查，在西门外戴杰门市部发现有西农219和泛麦5号两种品种，现已没收西农219麦种325公斤，泛麦5号100公斤，县执法大队已立案，现正在调查取证阶段，下一步作出行政处罚；3、关于“查处的涉及霍邱县不法商家的有关情况向霍邱县农委作出通报文书证明”问题：我县已将查处的情况向霍邱县农业行政执法大队大队长汪辉进行了电话通报，对方反馈也在同一时间进行了多次调查。具体调查情况请你直接向霍邱县农业行政执法大队了解，我们作为不在一个市的平级单位，执法权限仅在本县，无权对对方作出工作要求。李鑫不服寿县农委的上述两次答复，向寿县人民政府申请行政复议。寿县人民政府于2017年2月24日作出1号《驳回复议决定书》，认为根据《安徽省政府信息公开办法》第二十二条第二款：申请人向行政机关提交政府信息公开申请，应当同时附送证件复印件和申请政府信息公开用于自身生产、生活、科研等特殊需要的证明材料。李鑫未提供材料证明其申请获取的政府信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要有关。李鑫两次申请公开的政府信息均属农业执法相关信息，依据农业部《农业行政处罚案件信息公开办法》第七条：公开农业行政处罚案件信息不得涉及商业秘密以及自然人住所、肖像、公民身份证号码、电话号码、财产状况等个人隐私。可见，涉及农业行政处罚案件的信息公开范围是有限的。被申请人对申请人两次政府信息公开申请区分不同情况分别予以回复，该政府信息公开行为符合《安徽省政府信息公开办法》第二十五条之规定。申请人其他请求事项不属于政府信息公开事项，也不属于行政复议受案审查范围，可向有权机关提出。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，驳回李鑫的行政复议申请。该决定书已向双方当事人送达，并告知当事人有提起行政诉讼的救济权利。一审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：除本条例规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织，还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。据此申请政府信息公开，应当向被申请的机关提供申请政府信息公开是用于自身生产、生活、科研等特殊需要的证明材料。本案中，李鑫申请公开的政府信息，均为涉及农业行政处罚案件的相关信息，但均未提供该相关信息是用于自身生产、生活、科研等特殊需要的证明材料。寿县农委收到申请后，对申请公开的政府信息予以区分处理。依照农业部《农业行政处罚案件信息公开办法》第七条第一款的规定，公开农业行政处罚案件信息不得涉及商业秘密以及自然人住所、肖像、公民身份证号码、电话号码、财产状况等个人隐私。寿县农委将相关信息中涉及个人隐私等依法不予公开的以及与李鑫无关的信息未予公开，同时向其公开了其他可以公开的政府信息，符合法律规定。寿县人民政府收到李鑫的复议申请后，对上述事实进行了核查，认为寿县农委作出的信息公开答复符合法律规定，在法定期限内作出1号《驳回复议决定书》并送达给双方当事人，该决定认定事实清楚，程序合法。另，对于李鑫认为县农委作出的回复违法，形式和内容不符合规定的诉讼理由，无事实和法律根据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李鑫的诉讼请求。李鑫上诉称，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的。本案中，寿县农委作出的两次信息公开答复，未以正式公文的形式作出，亦不符合《党政机关公文处理工作条例》和《国家公文处理标准》规定的行文要求；未向其释明对该信息公开答复不服可以选择的救济途径。一审法院未对上述违法情形进行审查，却以当事人未向寿县农委提供申请的政府信息符合“三需要”等证据为由，判决驳回其诉讼请求，是对法律的错误理解。请求二审法院撤销一审判决，依法确认寿县人民政府驳回其复议申请违法。寿县人民政府及寿县农委均未作书面答辩。一审被告寿县人民政府向一审法院提举的主要证据材料为：1、复议案件处理标签；2、被申请人答辩通知书及送达回证；3、审查报告；4、寿县人民政府行政复议案件结案呈批表；5、《驳回复议决定书》及送达回证。以上证据证明其办案程序合法。6、行政复议申请书及申请人提交的证据；7、行政复议答复书及县农委提交的证据材料。以上证据证明复议双方争议的事实、理由及证据材料。一审被告寿县人民政府向一审法院提举的法律依据：1、《中华人民共和国行政复议法》；2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。一审第三人寿县农委向一审法院提举的主要证据材料为：1、李鑫分别于2016年12月10日、12月16日提出的政府信息公开申请；2、其针对上述申请分别做出的书面答复。一审第三人寿县农委向一审法院提举的规范性文件为：《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》（国办发[2008]36号）。一审原告李鑫向一审法院提举的主要证据材料为：1、身份证复印件，证明其主体资格；2、寿复决字[2017]1号《驳回复议决定书》，证明涉诉的具体行政行为；3、第三人县农委作出的两份答复，证明该两份答复违法。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，在行政诉讼中，人民法院的审理及裁判与原告的诉讼请求并不必然是完全一一对应关系。人民法院可以结合原告的诉讼理由，在不违背原告诉讼目的前提下，将原告的诉讼请求的表述转换为符合行政诉讼特点的表述。寿县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，对李鑫作出的涉案行政复议决定，属于复议机关决定维持原行政行为的情形。对此情形，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为的合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。本案中，李鑫起诉状的诉讼请求表述为：撤销寿县人民政府作出的1号《驳回复议书》；确认寿县人民政府驳回其复议申请及其他不作为行政行为违法。在一审庭审中，其诉讼请求变更为确认寿县人民政府驳回其复议申请的行为违法。但从其诉讼理由及上诉理由来看，其认为寿县农委作出的《信息公开答复》不符合法定形式要求，未告知其诉权等，实际上对寿县农委的《信息公开答复》及寿县人民政府作出的《行政复议决定》均不服。故按照上述法律及司法解释的规定，李鑫应以寿县农委、寿县人民政府为共同被告，诉讼请求表达为请求人民法院对寿县农委《信息公开答复》及寿县人民政府《行政复议决定》程序的合法性进行审查。一审法院未能就上述程序问题予以准确释明，本院依法予以指正。（一）寿县农委作出的信息公开答复是否合法。李鑫分别于2016年12月10日、2016年12月16日通过寿县政府网信息公开平台两次申请信息公开，主要涉及公开以下内容：1、对案外人郝广军涉嫌销售未取得种子生产经营许可证的麦种作出的行政处罚决定书及涉案麦种系来源自霍邱县顾胜利农场的相关事实证据。2、对案外人戴杰门市部涉嫌销售未取得种子生产经营许可证的麦种是否应该作出行政处罚。3、寿县农业执法大队将相关情况向霍邱县农业执法大队进行通报的相关文书等。寿县农委根据李鑫提供的电子邮箱向其公开了郝广军《行政处罚决定书》，对其他申请公开信息作出了书面说明，对于无法公开的信息要求李鑫进一步提供相关资料，经寿县农委审查后再作出是否公开的决定。故寿县农委已经履行信息公开的法定职责，其作出的信息公开答复并无不当。（二）寿县人民政府作出的1号《行政复议决定》程序是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，行政复议机关收到复议申请后，应在五日内决定是否受理；受理复议之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人；行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。并可以延长。本案中，寿县人民政府于2017年1月13日收到李鑫通过EMS邮政快递邮寄的行政复议申请书，2017年1月18日受理，次日，将行政复议申请书副本发送给寿县农委，经书面审理后，于2017年2月24日作出1号《行政复议决定》，同日通过EMS邮政快递的方式向双方送达。寿县人民政府的复议程序符合上述法律规定。综上，上诉人李鑫的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李鑫负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一七年十一月三日书记员  刘 琳附：本案适用相关法律：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……