江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏03行终328号上诉人（原审原告）：徐州才源新型建材厂，住所地江苏省邳州市燕子埠镇棠棣埠村。法定代表人：陈令才，该厂厂长。委托诉讼代理人:曹大银，江苏禾嘉律师事务所律师。委托诉讼代理人:周朋，江苏禾嘉律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：邳州市国土资源局，住所地江苏省邳州市恒山路4号。法定代表人：邵晓旭，该局局长。委托诉讼代理人：庄全，邳州市国土资源局法制科副科长。委托诉讼代理人：吴士芹，江苏徐淮律师事务所律师。上诉人徐州才源新型建材厂（以下简称才源建材厂）因诉被上诉人邳州市国土资源局（以下简称邳州国土局）土地行政处罚一案，不服徐州铁路运输法院（2017）苏8601行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月4日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2009年7月才源建材厂以招商引资项目形式进驻邳州市燕子埠镇，才源建材厂称2009年7月8日，才源建材厂（乙方）与燕子埠镇棠棣埠村委会（甲方）签订用地合同书，约定“甲方负责调整乙方认定的约30亩地（以实际使用为准）由乙方投资使用……甲方负责办理土地临时用地手续，费用由乙方承担，保证土地合法使用。”但才源建材厂仅向法庭出示了合同复印件。随后，才源建材厂在未办理任何用地手续的情形下擅自占用棠棣埠村约61亩土地建设厂房。2009年9月7日，燕子埠镇国土所执法人员到现场向才源建材厂投资人陈令才做调查笔录，并对用地情况进行勘测后，向才源建材厂送达了《责令停止违法行为通知书》，才源建材厂未停止违法用地行为。2010年至2013年期间，燕子埠镇国土所每年均向才源建材厂下达《责令停止土地违法行为通知书》，但才源建材厂均未停止违法用地行为。2016年4月28日，燕子埠镇国土所执法人员再次向陈令才做调查笔录了解建材厂用地情况。2016年11月25日，邳州市国土局经测绘查明：截止到2016年11月25日，才源建材厂在未经批准的情况下占用燕子埠镇棠棣埠村共计48.25亩土地建厂，其中，允许建设区2.28亩，符合燕子埠镇土地利用总体规划（2006—2020），限制建设区45.97亩，不符合上述规划。2017年1月3日，邳州市国土局对才源建材厂非法占地案进行立案，次日向才源建材厂送达《行政处罚听证告知书》，才源建材厂在法定期限内未申请听证。2017年1月11日，邳州国土局作出邳国土资监[2017]1号《行政处罚决定书》，认定才源建材厂未经有权机关批准，擅自占用燕子埠镇棠棣埠村48.25亩土地建厂，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定对才源建材厂作出如下处罚：1.责令退还非法占用的土地；2.没收在非法占用的2.28亩土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌；3.自接到本决定书之日起，十五日内自行拆除在非法占用的45.97亩土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌；4.处以人民币465600元的罚款。该处罚决定书于2017年1月16日向才源建材厂送达，才源建材厂不服，提起本案诉讼，请求法院撤销该处罚决定书。原审法院经审理认为，一、关于邳州市国土局作出涉案行政处罚是否有职权依据的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”邳州市国土局作为邳州市辖区内的土地行政主管部门，有权对才源建材厂违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并作出行政处罚。二、关于涉案《行政处罚决定书》是否事实清楚、程序合法、适用法律正确的问题。我国对土地利用开发施行严格管理制度。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”才源建材厂建设于2009年，建厂时未按照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定申请使用国有土地，在未经批准的情况下占用燕子埠镇棠棣埠村48.25亩土地建厂。其中，允许建设区2.28亩，符合燕子埠镇土地利用总体规划（2006—2020），限制建设区45.97亩，不符合上述规划。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”才源建材厂未经批准占地建厂以及不符合土地利用总体规划的状态客观存在，且持续到本案的行政处罚前，邳州国土局依照前款规定以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对才源建材厂作出涉案行政处罚，事实清楚，适用法律正确。关于才源建材厂主张其是招商引资企业，其用地经过了当地政府同意，一审法院认为，政府招商引资项目建设用地，亦应依法办理用地手续，燕子埠镇政府不是法定的土地管理部门，其同意或承诺均不能免除才源建材厂办理用地手续的法定义务，故对该主张不予采纳。关于行政程序方面，邳州国土局作出行政处罚前，进行了调查取证，随后向才源建材厂送达听证告知书，同时告知行政处罚的事实、理由和依据，才源建材厂未申请听证，邳州国土局在法定期限内作出行政处罚决定，行政程序未见明显不当。但应当注意的是，本案的行政处罚案件，邳州国土局的调查取证行为在立案之前，调查时间跨度较长，虽然最终未影响公正处理结果，但不符合行政处罚的一般程序规律，亦不符合高效执法的要求，在以后的执法程序中应予以纠正。综上，才源建材厂要求撤销邳国土资监[2017]1号《行政处罚决定书》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐州才源新型建材厂的诉讼请求。案件受理费50元，由徐州才源新型建材厂负担。上诉人才源建材厂向本院提出上诉请求：1、依法撤销一审判决，重新审理;2、撤销被上诉人的行政处罚，支持上诉人的诉讼请求。上诉理由：1、被上诉人作出的行政处罚决定认定事实不清，违法主体确定错误。被上诉人的行政行为没有查明事实，其表述的占有土地48.25亩其中2.28亩符合燕子埠镇土地利用总体规划，45.97亩不符合燕子埠镇土地利用总体规划。被上诉人从未到上诉人处进行实地测量，且该宗土地的来源是集体土地所有人棠棣埠村委会以合同约定交付使用，约定的办理用地手续的责任人是棠棣埠村委会。即使未申请批准用地，其责任主体应该是棠棣埠村委会，而非上诉人。被上诉人举证的用地规划编制于2010年12月份，上诉人依合同用地发生在2009年7月，实际用地在前而规划编制在后，用地编制规划不顾上诉人的厂房、厂区已经建好的事实，用后行为来约束前行为，侵犯了上诉人的权益，被上诉人的用地规划编制不应采信为证据使用。2、上诉人的厂区使用的土地是邳州市政府燕子埠镇政府和棠棣埠村委会按照招商引资企业待遇供应的土地，2009年时不是被上诉人所举证的地类，上诉人方所主张的地类是一般坑塘农用地，实际能耕种的土地只有16亩，且并非基本农田，邳州市三级组织不可能供应违反土地规划的土地，棠棣埠村委会每年都收缴上诉人的土地租金，如果存在违法也是棠棣埠村委会、燕子埠镇政府及邳州市政府违法，上诉人没有非法占用土地，不应成为行政处罚的责任主体。3、一审法院程序违法。被上诉人2016年11月25日的测绘报告是在其作出行政处罚后做出的，是一审法院开庭时要求其补充的，不是在法定举证期间举证，且该测绘报告没有实际现场测绘，此明显违法的证据被一审法院采信，显属错误。4、行政处罚的总面积、符合规划面积、不符合规划面积，三个数据都是虚假的，不是真实定界勘测的，行政处罚的事实不清、适用法律不当，上诉人方将申请重新勘测。被上诉人邳州国土局答辩称，上诉人的上诉理由不能成立，应当驳回上诉、维持原判。1、一审法院对该案事实认定是清晰的，上诉人以其不知而推定被上诉人工作人员没有进行实际的勘测丈量的观点不能成立。被上诉人工作人员依法行使自己行政职权的行为无需相对人到现场，法律亦无此规定且被上诉人在一审也提交了相应的现场勘测图。上诉人关于被处罚人应该是其他单位的观点也不能成立，根据有关法律规定，处罚的相对人是实际违法用地的占用人即本案上诉人，因此行政处罚的相对主体是正确的；2、一审法院审理程序合法。涉案的有关证据材料比如现场土地测绘的报告是在庭后补交，但是并没有因此改变涉案土地的性质以及所涉及的亩数，仅是为了进一步佐证测绘报告来源的真实性提供的补充材料。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求法庭驳回上诉，维持原判。双方当事人向原审法院提供的证据依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审中双方当事人均未向本院提交新证据。二审中，上诉人才源建材厂对原审查明的2009年7月8日才源建材厂（乙方）与燕子埠镇棠棣埠村委会（甲方）签订用地合同书、2016年11月25日邳州市国土局经测绘查明情况及2016年4月28日燕子埠镇国土所执法人员再次向陈令才做调查笔录了解建材厂用地情况的事实有异议。对此，本院认为，上诉人虽提出异议，但是并未提交证据证明其上述观点，故对上诉人的该异议本院不予支持。关于上诉人才源建材厂二审过程中提出的对邳州国土局基础测绘中心出具的《邳州市燕子埠镇土地执法查处勘测定界成果报告书》中土地执法勘测定界表所勘测定界的面积、界桩进行重新勘测鉴定的申请，本院认为，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十九条的规定，上诉人如有证据或者有正当理由表明据以认定案件事实的鉴定结论可能有错误，应在举证期限内书面申请重新鉴定。且根据本案现有证据已经可以对案件事实进行认定，无重新勘测鉴定必要，故对该重新勘测鉴定的申请本院不予准许。庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即邳州国土局对才源建材厂作出处罚决定的行政行为是否具有事实及法律依据以及一审审理程序是否合法、适当的问题进行了辩论。上诉人才源建材厂的辩论意见除了坚持上诉意见外，另补充：1、涉案行政处罚的“自行拆除”不符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，于法无据；2、2014年5月19日上诉人向燕子埠镇政府的报告和2014年5月20日燕子埠镇政府赵晓光镇长批示表明国土部门指导了上诉人改造院墙，该指导事实行为与行政处罚行为构成严重矛盾。2016年4月28日对上诉人投资人陈令才做的笔录能够证明上诉人租用使用土地30年，每亩租金500元，建厂时垫了汪塘15亩用于厂区使用，并非被上诉人称的“其中有13.35亩基本农田”。综上，被上诉人行政行为中的总面积、符合规划面积、不符合规划面积均无有效证据证实，被上诉人举证的土地利用规划证据是无效的，且行政行为适用法律存在不当。一审判决认定事实错误，应予撤销。被上诉人邳州市国土局的辩论意见同答辩及庭审意见，另补充：1、上诉人认为涉案土地规划编制是在其建厂之后，因此认为行政处罚不适当的观点不能成立。因为土地利用整体规划是邳州市人民政府根据土地的面积以及今后可能发展利用土地的情况报江苏省政府批准的，即土地利用整体规划与所涉土地上的房屋违法或者合法没有关联性。土地上的个案不能影响政府对土地的总体规划。被上诉人提供该证据的目的对符合整体土地利用规划房屋所涉及的土地以及允许建设区域所涉土地处罚标准不同，是来支持处罚上诉人因违法土地需要缴纳罚金的计算依据，上诉人以此认为一审法院认定事实错误，不能成立；2、上诉人强调的涉案土地是招商引资、向涉案土地的村委会缴纳租金改变不了违法用地的客观事实。综上，请求法庭维持原判，驳回上诉。本院认为，一、被上诉人邳州国土局具有作出涉案《行政处罚决定书》的法定职权。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。该法第七十一条并规定，县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。因此，被上诉人邳州国土局作为邳州市辖区内的土地行政主管部门，具有作出涉案行政处罚的法定职权。二、被上诉人邳州国土局作出涉案《行政处罚决定书》并无不当。首先，上诉人才源建材厂存在非法占用土地的违法情形。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。根据原审查明事实，上诉人才源建材厂于2009年建厂后并未申请使用国有土地，且至涉案行政处罚作出前，上诉人才源建材厂所占用的土地均未进行国有土地审批。故上诉人才源建材厂对涉案集体所有土地的占有及使用违法。其次，被上诉人邳州国土局作出涉案行政处罚正确。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”故被上诉人邳州国土局作为有权机关依照前款规定对上诉人才源建材厂非法占地行为作出涉案行政处罚事实清楚，适用法律正确。被上诉人作出涉案行政处罚前，履行了调查取证、告知听证、送达告知书等行政处罚程序，故被上诉人邳州国土局作出涉案行政处罚并无不当。对被上诉人邳州国土局调查取证行为在立案之前且调查时间跨度较长的问题一审法院亦已经予以指出。关于上诉人主张其是招商引资企业，已与村委会签订用地合同，故其用地经过了当地政府同意并无违法用地故意，本院认为，不管是基于何种目的改变土地用途进行项目建设，均应依法办理用地手续，上诉人所谓的当地政府的同意或承诺不能免除上诉人办理合法用地手续的法定义务，故对该主张本院不予支持。且上诉人才源建材厂主张的其与燕子埠镇棠棣村委会签订的用地合同书如违反相关法律法规存在被确认为无效的可能性，上诉人可依法另行主张相关权利。关于上诉人主张被上诉人邳州国土局提交的《邳州市燕子埠镇土地执法查处勘测定界成果报告书》非法定期限内举证，一审法院予以采纳认定错误的问题，本院认为，该报告书的制作时间为2016年11月25日，涉案《行政处罚决定书》于2017年1月11日作出，且被上诉人于2017年1月4日已经向上诉人送达《行政处罚听证告知书》，但上诉人未在法定期限内申请听证。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。据此，人民法院为了全面了解案件的事实情况，监督行政机关依法行政，保护国家利益、公共利益和他人的合法权益，有权要求当事人提供或补充证据。故一审法院依法要求被上诉人邳州国土局补充提交相关证据符合法律规定，对上诉人才源建材厂的该项主张本院不予支持。综上，上诉人才源建材厂的上诉请求不成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人徐州才源新型建材厂负担。本判决为终审判决。审 判 长  李 娟审 判 员  周美来审 判 员  杜 林法官助理  吴一冉二〇一七年十一月二十七日书 记 员  闫 龙