江西省九江市中级人民法院民 事 判 决 书（2015）九中民一初字第50号原告:九江市赣北土地整理开发有限公司，住所地江西省九江市濂溪区长虹大道96号，统一社会信用代码：91360400563845824G。法定代表人:刘愉,该公司总经理。委托诉讼代理人：向前，江西际民律师事务所律师。被告：庐山市国土资源局。法定代表人：袁炎火，该局局长。委托诉讼代理人：徐飞，江西星子律师事务所律师。委托诉讼代理人：查土星，该局执法大队大队长。原告九江市赣北土地整理开发有限公司（以下简称赣北土地公司）与被告庐山市国土资源局（以下简称国土局）土地开发合同纠纷一案，本院于2015年7月29日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告赣北土地公司的法定代表人刘愉及其委托诉讼代理人向前、被告国土局的法定代表人袁炎火及其委托诉讼代理人徐飞、查土星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赣北土地公司向本院提出诉讼请求:1、请求判令被告支付原告16029042.75元及利息，利息按年息6%，自原告起诉时开始计算至被告支付时止；2、诉讼费由被告承担。事实和理由：2011年4月1日，原告（更名前为九江市城投土地整理开发有限公司）与被告签订《土地开发协议书》。该协议约定：被告在其行政区划内进行项目选址，原告投资并负责土地开发。土地开发新增耕地占补平衡指标按被告占45%、原告占55%的比例进行分配，其中原告占55%比例中包括市政府调剂的总验收耕地面积20%的耕地占补平衡指标。后市政府需要使用原告耕地占补平衡指标时，方知原告耕地占补平衡指标已被星子县人民政府使用。星子县人民政府于2015年6月11日向原告上级公司出具情况说明，称与原告的上级公司（九江市城市建设投资有限公司）协商，按照水田2.8万/亩的价格购买原告分得的指标，因县财政困难暂未支付。但原告的上级公司称并未协商。因被告的行为严重损害了原告的合法权益，故起诉请求法院支持原告的全部诉讼请求。被告国土局辩称:一、被答辩人的诉讼请求不明确，应驳回起诉；依照《民事诉讼法》第一百一十九条第一款第（三）项的规定，原告起诉须“有具体的诉讼请求和事实、理由”，因此，被答辩人起诉时必须有具体的诉讼请求，不能有假设句。二、被答辩人要求补充耕地指标与江西省国土资源厅的文件精神发生冲突，应不予支持，只能对被答辩人的投资进行补偿；江西省国土资源厅《关于进一步规范社会投资土地开发复垦耕地项目建设的意见》（赣国土资发[2015]1号）第二条明确了社会投资新增耕地指标归属，社会投资项目产生的补充耕地指标所有权归属项目所在地县（区、市）政府，不得通过任何形式将补充耕地指标的分成作为社会投资人的投资回报，补充耕地指标的使用安排与社会投资人无关。答辩人与被答辩人签订的《土地开发协议书》（以下简称“《协议》”）第九条第一款约定，本协议如与国家有关法律、法规和政策相抵触时，按国家规定执行。所以《协议》约定的补充耕地指标分成比例与江西省国土资源厅的文件精神也就是政策抵触，按双方合同约定对被答辩人的诉请应不予支持。鉴于被答辩人在开垦过程中进行了投入，答辩人仅是对被答辩人的投资予以补偿。三、被答辩人应占比例不是55%，而是35%；1、《协议》第四条规定：“土地开发新增耕地占补平衡指标，初步按甲方45%、乙方55%比例进行分配，最终比例届时商定”。答辩人与被答辩人没有对最终的分配比例进行商定，因此，双方的分配比例还未确定。2、《协议》第七条第二款第四项规定，被答辩人所占的55%比例中，有20%是市政府调剂的指标，被答辩人实际仅有35%，被答辩人无权将市政府调剂的20%指标向答辩人主张权利。四、如要回购补充耕地指标，回购价也只能按2.8万元/亩为宜；1、2014年12月18日，星子县政府县长汪红蕾带领答辩人的法定代表人袁炎火、县城投公司李宏钟去市城投公司与陈总经理、黄副总经理，石桂等人协商，双方达成口头协议，以2.8万元/亩的价格回收该指标。虽然是口头协议，但是系双方真实意思的表示，对双方均具有约束力，应按协议内容履行。2、回购指标价格2.8万元/亩计算较为合理。2.8万元/亩的价格已高出九江市国土资源局调剂库里的占补平衡指标价格（2万元/亩）0.8万元/亩，而且没有区分水田和旱地。当时九江市国土资源局向市政府报告请示，建议水田价格调至2.5万元/亩，所以回购指标价格按照2.8万元/亩计算较为合理。综上所述，被答辩人的诉讼请求不明确，同时双方约定不符合国家政策规定，对被答辩人的诉讼请求不予支持。但根据实际情况，答辩人仅支付被答辩人实际投资。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。原告为支持其诉讼请求,向本院提交了如下证据:第一组证据:1、原告企业营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明及工商登记资料。证明：原告诉讼主体身份。第二组证据：庐山市国土资源局（原称星子县国土资源局）官网领导介绍打印截图。证明：被告诉讼主体身份。第三组证据：土地开发协议书。证明：原告与被告星子县国土资源局合作土地开发，被告在其行政区划内进行项目选址，原告投资并负责土地开发。土地开发新增耕地占补平衡指标按被告占45%、原告占55%的比例进行分配，其中原告占55%比例中包括市政府调剂的总验收耕地面积20%的耕地占补平衡指标。第四组证据：关于星子县蓼花镇及沙湖山三个村土地开发项目水田指标使用情况说明。证明：星子县政府未经原告同意，擅自使用原告35%分得的指标计25.3114公顷，截止2015年6月11日仅剩4.5291公顷。第五组证据：《关于转付补充耕地款的函》、《委托补充耕地协议书》、建筑业统一发票、上海浦东发展银行九江支行流水。证明：根据市政府的要求，原告将政府分得的20%中的60亩指标转让给九江经济技术开发区管委会，将78.6585亩指标转让给都昌县政府，均按九江市人民政府办公厅《关于做好市本级耕地占补平衡调剂工作的通知》要求，按3.5万/亩的价格计算，共计485.3万元。原告开具了发票，被告也支付了485.3万元给原告。被告国土局对上述五组证据质证认为：对第一组、第二组证据的三性无异议；对第三组、第四组证据的真实性无异议，对证明目的和证明内容无异议；对第五组证据的真实性无异议，但对证明的目的、关联性有异议，认为与本案无关。对于原告所举五组证据，本院认证如下：对第一至第四组证据，被告均无异议，本院予以确认；对第五组证据，被告提出异议，认为与本案无关，本院认为，原告提供的第五组证据与本案有一定的关联性，可作为本案计价的参考依据，故对该组证据予以确认。被告为抗辩原告的诉讼请求，向本院提供如下证据：第一组证据：土地开发协议书，江西省国土资源厅赣国土资法[2015]1号文件，证明：按照协议第九条的约定，与国家政策相抵触时，按照国家规定执行。故我方只能支付补偿款。第二组证据：星子县国土资源局星国土资字[2015]09号文件，证明：双方就补充单价已经达成一致，按照2.8万/亩进行补偿。原告对被告所举证据质证认为：对第一组证据的真实性无异议，对被告的证明目的有异议。关于协议第九条的约定与省国土资源厅文件第二条的规定的关系问题，协议签订于2011年4月1日，而文件下发是2015年1月28日，在后的政策不能约束在先的行为，被告以此为抗辩无依据。2015年1号文件第二条第六点合理确定投资回报，约定很清楚，由项目所在地人民政府参照一般投资市场的投资回报率合理确定，自2015年1月28日以后，投资回报实行政府指导价。对第二组证据，真实性无异议，但对文件内容的真实性有异议，与客观事实不符，没有达成2.8万每亩的协议，当时的市场价格超过五万每亩。对于被告所举证据，本院认证如下：对于被告所举第一组证据的真实性，原告没有异议，本院在原告列举该组证据时，已经确认。对于被告所列第二组证据，因该组证据属被告单方发文，对文件的真实性原告没有异议，对其文件的内容，原告有异议。故本院对该份文件的真实性予以确认，但对该份文件中”经双方协商并报政府同意,我县将按单价2.8万元/亩(42万元/公顷)收购九江赣北土地整理开放有限公司可自由支配的项目新增指标25.3114公顷,支付1063.078万元。”的内容，因被告未拿出与原告协商的证据，故对该份证据的内容不予采信。综合诉辩双方的陈述及举证、质证意见和本院对证据的分析认定，本院认定事实如下：2011年4月1日，原告（更名前称九江市城投土地管理开发有限公司）与被告（更名前称星子县国土资源局）签订了一份《土地开发协议书》，就原告在被告行政区域内进行土地开发事宜，达成了协议。该协议共有九条。一、土地开发位置。其中约定：被告同意原告在其行政区域内（蓼南乡芦潭）开发规模约200公顷的土地。二、土地开发时间。（略）三、土地开发资金来源。其中约定，由被告负责提供耕地后备资源，土地开发资金，从项目立项到验收的全部费用由原告负责投资。四、指标分配。土地开发新增耕地占补平衡指标，初步按被告占45%、原告占55%比例进行分配，最终比例届时商定。五、土地开发要求。（略）六、资金使用要求。（略）七、甲（被告）乙（原告）双方责任。其中：2、乙方责任中（4）市政府调剂的总验收耕地面积20%的耕地占补平衡指标有原告方承担。（5）根据当时江西省境内平均市场价，在同等条件下优先保障星子县占补平衡指标。（6）乙方分配所得的55%指标由乙方与使用指标单位签订委托开垦协议，并向使用指标单位收取开垦费。八、违约责任。（略）九、其他。1.本协议如与国家有关法律、法规和政策相抵触时，按国家规定执行等等。协议签订后，原告按约履行了自己的义务，出资完成了土地的开发。后市政府要使用原告的耕地占补平衡指标时，发现星子县人民政府使用了原告的占补平衡指标，遂与被告协商，要求被告继续履行2011年4月1日签订的《土地开发协议书》，如不能履行则由被告按5万/亩支付给原告购买原告分得的指标。在原、被告协商不成的情况下，原告于2015年7月3日起诉到本院。原告起诉时的诉讼请求是：1、请求判令被告继续履行2011年4月1日签订的《土地开发协议书》，如不能履行则判令由被告支付原告1898.355万元；2、由被告承担本案全部诉讼费用。在本院于2017年11月6日第二次庭审时，原告变更成现在的诉讼请求。经查,2015年6月11日，星子县人民政府向原告的上级公司九江市城市建设投资有限公司（以下简称市城投公司）去函，即《关于星子县蓼花镇及沙湖山3个村土地开发项目水田指标使用情况说明》，其中说明，该开发项目于2014年4月通过市国土局和专家验收组验收，该项目新增耕地面积为72.3182公顷，均为水田。根据相关规定，市本级按总数的20%划入调剂库、指标库14.4636公顷，其余指标分配为：县级按总数的45%分得指标为32.5432公顷，市城投公司按总数的35%分得指标为25.3114公顷。因星子县年底用地报批水田指标不足，星子县人民政府与市城投公司协商，按照水田2.8万元/亩的价格购买城投公司分得的指标。因县财政资金周转原因该笔款项暂未支付。2014年末星子县已使用28.8398公顷指标，市土管局划走14.2857公顷，2015年已使用10.2公顷，实际剩余4.5291公顷。从星子县人民政府的这份发函中,说明星子县已占用原告所分得的耕地占补平衡指标,同时证明被告对原告所分得的耕地占补平衡指标数与原告起诉要求的分配比例及数量相符合。又查，2015年8月19日，原告向被告发去《关于转付补充耕地款的函》，该函说明，经过双方共同努力，已完成占补平衡耕地1084.77亩，并已通过验收。按照双方2011年4月1日签订的《土地开发协议书》的约定，我公司应分得55%指标（含市本级调剂库指标20%），即596.62亩（水田）。市政府要求将我们分得指标部分先期转让给九江经济技术开发区管委会60亩，按每亩3.5万元支付给了贵局，共计210万元；转让给都昌县政府78.6585亩，费用亦按每亩3.5万补偿给我公司，都昌县政府已将275.30万元支付给了贵局。要求被告将这两笔补偿费用共计485.30万元，转付给被告。另查明，原告与九江经济技术开发区管理委员会于2015年7月17日签订的《委托补充耕地协议书》中约定的补充耕地指标费用是按每亩3.5万元结算的。星子县土地开发整理中心通过星子县财政局于2015年10月15日将上述两笔款项共计485.3万元汇入原告的账户。从这一事实说明，诉争耕地的占补平衡指标当时均是是按3.5万/亩进行转让的。经查，九江市人民政府办公厅于2015年6月18日向本市各县（市、区）人民政府及相关单位下发了《九江市人民政府办公厅关于做好市本级耕地占补平衡调剂有关工作的通知》，在该通知中将市本级耕地占补平衡指标调剂库的耕地开垦费标准定为：1.补充耕地指标（数量）的耕地开垦费标准为2万元/亩；2.水田指标（质量）耕地开垦费标准为1.5万元/亩。这说明九江市人民政府对市本级耕地占补平衡指标调剂是有指导价的。另查，江西省国土资源厅于2015年1月28日下发赣国土资发【2015】1号文件，即《江西省国土资源厅关于进一步规范社会投资土地开发复垦补充耕地项目建设的意见》。该文件最后规定“本意见自下发之日起执行。本意见下发前已签订协议但尚未实施的项目，参照本意见予以规范。”另查,星子县国土资源局已于2017年9月更名为庐山市国土资源局。本院认为，本案争议的焦点主要有两点：焦点一，原、被告双方签订的《土地开发协议书》是否合法有效，是否应按该协议书约定的内容履行；焦点二，被告对原告投资土地开发应按什么标准进行补偿，补偿对少？关于焦点一，本院认为，原告赣北土地公司作为专门从事土地整理、土地开发、土地利用的专业公司与被告国土局在自愿、平等的基础上签订的《土地开发协议书》，是双方真实意思的表示，且该协议书经过了市、县两级人民政府的同意，符合法律、法规和相关政策的规定，是合法有效的合同，双方均应按合同的约定履行。虽然被告国土局辩称，原告要求补充耕地指标与江西省国土资源厅的文件《关于进一步规范社会投资土地开发复垦耕地项目建设的意见》（赣国土资发【2015】1号）发生冲突。该文第二条明确了社会投资新增耕地指标归属，社会投资项目产生的补充耕地指标所有权归属项目所在地县（区、市）政府，不得通过任何形式将补充耕地指标的分成作为社会投资人的投资回报，补充耕地指标的使用安排与社会投资人无关。但本案中，原、被告所签《土地开发协议书》时间是2011年4月1日，而江西省国土资源厅的文件（赣国土资发【2015】1号）制定下发时间是2015年1月28日，且在该文件的最后规定：“本意见自下发之日起执行。本意见下发前已签定协议但尚未实施的项目，参照本意见予以规范。”而原、被告签订的《土地开发协议书》的土地开发项目早在2014年6月即已完成。很显然，江西省国土资源厅的文件（赣国土资发【2015】1号）并不适用原、被告签订的《土地开发协议书》。关于焦点二、本院认为，根据原、被告签订的《土地开发协议书》第四条指标分配的约定，原告应分得土地开发新增耕地占补平衡指标55%比例进行分配。但该协议第七条同时约定市政府调剂的总验收耕地面积20%的耕地占补平衡指标由原告承担。从协议的约定来看，原告实际分得的指标比例应是35%，计25.3114公顷，379.67115亩。而市政府调剂的20%指标，原告并未举证，市政府已委托其向被告索要指标占用费，故对原告要求支持55%土地开发新增耕地占补平衡指标占用费的诉请，部分予以支持，支持比例为35%。如市政府今后委托其追索总验收耕地面积20%的耕地占补平衡指标占用费，可另行起诉。关于支付标准问题，原告主张按5万元/亩的价格支付，因原告对此并未举证，故对这一价格本院不予采纳。被告主张按2.8万/亩的价格予以补偿，但其陈述是与原告的上级公司协商一致的理由，因原告对此并不认可，而被告对此也举不出双方协商一致的证据，故对被告的这一主张，本院也不予采纳。本院认为，按3.5万元/亩的价格支付占补平衡指标占用费比较合理。因为根据市政府要求原告在2015年同期将分得指标转让给九江经济技术开发区管委会和都昌县人民政府的转让价都是3.5万/亩，且这两个受让单位汇款都是通过支付给被告再转给原告的，对此价格，被告并未提出异议。同时，说明九江市人民政府对此指标在同时期的转让价按3.5万/亩也是认可的。因此，采纳3.5万/亩占用费比较合理。因此，被告共应支付原告占用费1328.8490万元。（379.67115亩×3.5万=1328.8490万/亩）因为原、被告在协议中对利息均未有约定，故对原告要求支付占用费利息的诉讼请求，本院不予支持。综上所述,对原告赣北土地公司要求被告国土局支付土地开发新增耕地占补平衡指标占用费16029042.75元的诉讼请求本院部分予以支持,支持的数额为13288490元;对原告赣北土地公司要求被告国土局支付按年息6%支付占用费利息的诉讼请求本院不予支持。本案的诉讼费应由原、被告分担。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第六十条的规定，判决如下：一、被告庐山市国土资源局于本判决生效后十日内支付给原告九江市赣北土地整理开发有限公司土地开发新增耕地占补平衡指标占用费13288490元。二、驳回原告九江市赣北土地整理开发有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费135701元，由原告九江市赣北土地整理开发有限公司负担27140.2元，由被告庐山市国土资源局负担108560.8元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长  文江平审判员  熊 涛审判员  顾佰成二〇一七年十一月十六日书记员  胡芯瑜