广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2017）粤0606行初688号原告佛山市南海金宝丽家具有限公司丹灶施诺分公司，住所地佛山市南海区丹灶镇下滘明沙南路7号。负责人施通。委托代理人伍子森，广东群豪律师事务所律师。委托代理人彭婉菁，广东群豪律师事务所律师。被告佛山市环境保护局，住所地佛山市禅城区市东下路12号。法定代表人杨永泰，局长。委托代理人周凤琴，广东汇联律师事务所律师。委托代理人阮战明，广东汇联律师事务所律师。原告佛山市南海金宝丽家具有限公司丹灶施诺分公司不服被告佛山市环境保护局作出的佛环罚字〔2016〕32号《行政处罚决定书》，于2017年6月1日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2017年7月13日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人彭婉菁，被告的负责人陈振华及委托代理人周凤琴、阮战明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2016年11月30日作出佛环罚字〔2016〕32号《行政处罚决定书》，查明：原告存在如下违法行为：l.南面车间的手刷漆房和面漆房正常使用，但配套的水喷淋与活性炭废气治理设施未运行，抽风机未开启；2.南边油磨车间的油磨工序水帘机循环喷淋水池设置一条白色PVC管道通往车间外，喷淋废水可通过该管道抽到车间外位于厂区范围内的空地，且该空地未做硬底化处理。被告认为，原告通过不正常运行大气污染物防治设施逃避监管的方式排放大气污染物的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条第二款的规定，私设暗管的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第二十二条第二款的规定。被告根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第（三）项的规定，对原告通过不正常运行大气污染物防治设施逃避监管的方式排放大气污染物的行为处罚款人民币45万元；根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款的规定，对原告私设暗管的行为处罚款人民币5.5万元。综上，被告决定对原告共处罚款人民币50.5万元。原告诉称,1.被告作出佛环罚字〔2016〕32号《行政处罚决定书》的程序不合法。根据《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第八条第一款：环境保护主管部门可以当场认定违法排放污染物的，应当在现场调查时向排污者送达责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法排放污染物行为。第二款：需要通过环境监测认定违法排放污染物的，环境监测机构应当按照监测技术规范要求进行监测。环境保护主管部门应当在取得环境监测报告后三个工作日内向排污者送达责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法排放污染物行为。事实上，被告已于2016年8月15日对原告进行了检查，同日出具了（佛）环境监测委字(2016)第0679号《监测报告》，并于2016年8月18日作出了上述《责令改正违法行为决定书》。但是，该决定书真正送达时间是2016年8月23日，不管是适用《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第八条第一款还是第二款，《责令改正违法行为决定书》的送达时间都已经远远超过法定期限，该决定书在程序上严重违法，应当认定为无效。被告作出佛环罚字〔2016〕32号《佛山市环境保护局处罚决定书》的前提条件是先作出《责令改正违法行为决定书》，现《责令改正违法行为决定书》应当被认定为无效，行政处罚决定的前置程序不存在，在此种情况下作出的行政处罚决定程序严重违法，应当予以撤销。2.被告作出佛环罚字〔2016〕32号《行政处罚决定书》证据不足。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条之规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。鉴于此，原告认为：第一、被告对原告处罚高达50.5万元，属于“给予较重的行政处罚”的情况；第二、原告于2016年8月23日收到被告《责令改正违法行为决定书》后积极进行了整改，立马对排污管道进行了拆除，被告复查时也确认该管道已经拆除，即该违法行为已经及时纠正。此外，原告不仅申请了听证，还由于案件情况较为复杂而申请了延期听证，同时在听证会上作出了相当具体的陈述申辩意见，无奈被告未予采纳。故，本案应属于情节复杂的情况。综上，本案应当属于“情节复杂或者较重行政处罚”的情况。而被告作出该处罚决定并没有经过集体讨论决定，没有证据证明有相关负责人的签字确认。基于此，该行政处罚未经集体讨论决定，作出处罚的证据不足，应当予以撤销。3.被告作出佛环罚字〔2016〕32号《行政处罚决定书》违反了合理行政原则。第一、行政合理性首要要求是行政行为必须符合法律的目的。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条之规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。即，罚款不是最终目的，只是一种警示手段。被作出行政处罚的目的应该是让企业纠正违法行为，提高企业环保意识，而非让企业破产停业。原告在听证会上充分阐述，由于2016年11月8日不幸遭遇严重的火灾，烧毁了大面积厂房，造成原告经营严重困难，无法缴纳巨额罚款。被告在此时作出如此巨额的罚款，无异于置原告于死地。第二、行政行为必须符合比例原则。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款之规定：设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。原告自设立以来，一直遵纪守法，在收到被告《责令改正违法行为决定书》时，立马纠正了违法行为。另外，原告是一间家具公司，主要从事制作、销售家具的业务，对环境的危害性不大，根据比例原则，原告不应当被处以如此巨大金额的罚款。综上所述，被告作出佛环罚字〔2016〕32号《行政处罚决定书》的程序不合法，证据不足，违反了合理行政原则，应当予以撤销。请求法院判决：1．撤销被告作出的佛环罚字〔2016〕32号《行政处罚决定书》；2．本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了《责令改正违法行为决定书（南海金宝丽家具有限公司丹灶施诺分公司）》网页截图、佛环罚字〔2016〕32号《行政处罚决定书》、送达回证，证明被告对原告的违法行为作出罚款50.5万元的行政处罚。被告辩称，一、原告环境违法事实清楚，证据确凿。被告执法人员于2016年8月11日、2016年8月15日对原告进行场现场检查时，发现原告存在以下环境违法行为：1.南面车间的手刷漆房和面漆房正产常使用，但配套的水喷淋与活性炭废气治理设施未运行，抽风机未开启；2.南边油磨车间的油磨工序水帘机循环喷淋水池设置一条白色PVC管道通往车间外，喷淋废水可通过该管道抽到车间外位于厂区范围内的空地，且该空地未做硬底化处理。二、被告依据法律对原告作出行政处罚决定，并进行了听证，符合法定程序。被告经进一步调查，认为原告的上述行为，分别违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条第二款和《中华人民共和国水污染防治法》第二十条第二款的规定及第二十二条第二款的规定。2016年10月13日，被告经集体审议，一致同意根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第三项、《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款，对原告通过不正常运行大气污染物防治设施逃避监管的方式排放大气污染物的行为处罚款人民币45万元，对原告私设暗管的行为处罚款人民币5.5万元，共处罚款人民币50.5万元。被告于2016年10月19日向原告送达佛环听告字〔2016〕23号《行政处罚听证告知书》，并于2016年11月29日依法举行了听证。根据听证结果，被告提出的陈述理由不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条关于从轻或减轻处罚的规定。2016年11月30日，被告依法对原告作出佛环罚字〔2016〕32号《行政处罚决定书》，并于2016年12月6日直接送达原告。因此，被告严格依照法律的规定对原告的环境违法行为进行处罚，符合法律程序。三、原告认为被告作出的《责令改正违法行为决定书》程序不合法及进而作出的行政处罚程序违法的理由不成立。首先，本案被告作出的佛环罚字〔2016〕32号《行政处罚决定书》，并非对原告的违法行为实施连续按日连续处罚，不适用《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》，该处罚与《责令改正违法行为决定书》送达时限无关。被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，对被告作出《责令改正违法行为决定书》。原告所谓“被告作出佛环罚字〔2016〕32号《行政处罚决定书》的前提条件是先作出《责令改正违法行为决定书》”这一前提条件是错误的。其次，原告认为被告没有按照《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第八条的要求发出《责令改正违法行为决定书》也是错误的：一是被告现场初步发现原告通过不正常运行大气污染物防治设施逃避监管的方式排放大气污染物、私设暗管的违法行为，现场以《日常巡查记录表》告知企业管理人员，随后以严谨负责任的态度，进一步调查、询问、取证后，发出《责令改正违法行为决定书》，不符合可以当场认定违法排放污染物的情形。二是本案处罚中的私设暗管环境行为，环境监测并非对该私设暗管违法行为的直接证据，而是对原告违法排放水污染物行为的取证。三是原告认为8月15日取得监测报告的时间有误，8月15日是采样时间，并非取得监测报告时间，监测报告于2016年8月30日作出，被告于2016年9月6日收到。四、被告对原告的罚款决定属于在法律规定的范围内的自由裁量，并没有违反合理行政原则。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条、《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款的规定，被告依据法律对原告的违法行为进行处罚，并未超出法律规定的范围。被告依法在法律规定的范围内行使行政处罚的自由裁量权，并未违反合理行政原则。而且，被告在实施处罚前已多次对告知原告其环境违法事实、违反法律、法规的具体条款和处理依据以及要求责令改正，也充分听取了原告陈述申辩、听证。综上，被告对原告做出的行政处罚事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：1.佛山市环保局环境监督日常巡视记录表3份、佛山市南海金丽宝家具有限公司丹灶施诺分公司车间平面和治理设施分布图、樊某某的《调查询问笔录》及其的居民身份证复印件、罗某某的《佛山市环境保护局调查询问笔录》及其居民身份证复印件、向某某的《调查询问笔录》2份及其居民身份证复印件、向某某的委托证明、建设项目环境影响审批申请表、原告的《广东省污染物排放许可证》及《营业执照》复印件、关于环境监察发现问题的整改计划、佛山市环境监测中心站监测报告及环境监测报告签收证明、现场检查情况视频刻录光盘3个，证明原告存在不正常运行大气污染防治设施以及私设暗管的环境违法事实证据确凿；被告在调查取证过程中工作程序合法。2.环境违法行为立案登记表、环境违法案件调查报告、重大行政处罚案件集体审议表，证明被告对原告的违法行为从立案、调查取证、案件审查等环节中均符合法定程序。3.佛环听告字〔2016〕23号《行政处罚听证告知书》及送达回证、听证申请书、佛环听字〔2016〕6号《行政处罚听证通知书》及送达回证、听证时间申请书、佛环听字〔2016〕9号《行政处罚听证通知书》及送达回证、佛环听公〔2016〕8号《行政处罚听证公告》、行政处罚听证笔录及授权委托书、向某某的居民身份证复印件、听证报告，证明被告依法告知原告有听证权，依法举行了听证，原告在听证中充分陈述了申辩意见，根据听证结果，听证人员认为原告提出的陈述申辩理由不符合从轻或减轻处罚的规定，听证符合法定程序。4.佛环违改字〔2016〕39号《责令改正违法行为决定书》及送达回证、佛环罚字〔2016〕32号《行政处罚决定书》、送达回证，证明被告于2016年12月6日依法向原告送达《行政处罚决定书》。被告提交了下列法律、法规依据：《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国行政处罚法》《佛市环保局行政处罚自由裁量权执行规定》，证明被告作出行政行为合法的依据。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对原告提交的证据，被告对证据的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以采纳。对被告提交的证据1-3，原告对证据的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以采纳。被告提交的证据4，原告对真实性、关联性无异议，本院对证据的真实性予以确认。经审理查明，被告在2016年8月11日的日常检查中发现，原告存在如下违法行为：l.南面车间的手刷漆房和面漆房正常使用，但配套的水喷淋与活性炭废气治理设施未运行，抽风机未开启；2.南边油磨车间的油磨工序水帘机循环喷淋水池设置一条白色PVC管道通往车间外，喷淋废水可通过该管道抽到车间外位于厂区范围内的空地，且该空地未做硬底化处理。同年8月15日，被告再次到原告处检查，依然发现被告存在上述违法行为。被告于同年8月18日作出佛环违改字〔2016〕39号《责令改正违法行为决定书》，并于同年8月23日送达原告。被告于同年9月5日作出《环境违法案件调查报告》建议对原告上述违法行为处罚款人民币50.5万元，被告环境监察分局领导于同日同意该报告。同年9月6日，被告执法人员再次到原告处检查，发现原告正常生产，但南边车间的面漆房和手刷漆房正常使用，相应配套的废气处理设施未使用，但油磨车间油磨工序水帘机循环喷淋水池原设置的白色PVC管道已经拆除。同年10月13日，被告组织案件审理委员会对原告违法行为的处罚事项进行集体讨论，案件审理委员会一致同意对原告的上述违法行为处罚款50.5万元。同年10月17日，被告作出佛环听告字〔2016〕23号《行政处罚听证告知书》，告知原告被告拟作出的行政处罚和陈述、申辩、听证权利，该告知书于同年10月19日送达原告。同年10月21日，原告向被告提出听证申请。同年10月27日，被告作出佛环听字〔2016〕6号《行政处罚听证通知书》，于同年11月28日送达原告。同年11月1日，原告向被告提出延期听证申请。被告根据原告的延期申请，于同年11月22日作出佛环听字〔2016〕9号《行政处罚听证通知书》，告知原告听证时间、地点、听证人员等事项，并于同年11月23日送达原告。同年11月29日，被告组织听证，并于同年11月30日作出《听证报告》对原告在听证中提出的“私设暗管已拆除，公司在2016年11月8日发生火灾，经营比较困难，正在申请注销，希望从轻处罚”的陈述申辩理由不予采纳。同年2016年11月30日，被告作出佛环罚字〔2016〕32号《行政处罚决定书》，并于同年12月6日送达原告。本院认为，《中华人民共和国大气污染防治法》第五条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”第九十九条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的。”《中华人民共和国水污染防治法》第八条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”第七十五条第二款规定：“除前款规定外，违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口或者私设暗管的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除，处二万元以上十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处十万元以上五十万元以下的罚款；私设暗管或者有其他严重情节的，县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以提请县级以上地方人民政府责令停产整顿。”据此，被告具备对环境污染违法行为进行处罚的职权。本案中，原告对佛环罚字〔2016〕32号《行政处罚决定书》认定的事实无异议。本院认为，《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条第二款规定：“禁止通过偷排、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物。”《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第七条规定：“《环境保护法》第六十三条第三项规定的通过不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物，包括以下情形：（一）将部分或全部污染物不经过处理设施，直接排放的；（二）非紧急情况下开启污染物处理设施的应急排放阀门，将部分或者全部污染物直接排放的；（三）将未经处理的污染物从污染物处理设施的中间工序引出直接排放的；（四）在生产经营或者作业过程中，停止运行污染物处理设施的；（五）违反操作规程使用污染物处理设施，致使处理设施不能正常发挥处理作用的；（六）污染物处理设施发生故障后，排污单位不及时或者不按规程进行检查和维修，致使处理设施不能正常发挥处理作用的；（七）其他不正常运行污染防治设施的情形。”《中华人民共和国水污染防治法》第二十二条第二款规定：“禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物。”因此，本院对佛环罚字〔2016〕32号《行政处罚决定书》认定的原告违法事实予以确认。本案的争议焦点为被告作出涉案行政处罚决定的程序和罚款金额是否合法。原告认为，被告作出《责令改正违法行为决定书》的送达行为违反了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》的规定。经查，佛环罚字〔2016〕32号《行政处罚决定书》并非是对原告违法行为实施按日连续处罚，因此，原告依据《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》认为被告《责令改正违法行为决定书》的送达程序违法于法无据。且《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条中并未规定行政机关作出《责令改正违法行为决定书》的送达期限，因此，本院对原告的该主张不予支持。关于原告提出被告作出涉案行政处罚决定未经集体讨论和负责人签名的意见。经查，根据上述查明的事实，被告在行政程序中作出的《环境违法案件调查报告》经过了被告环境监察分局领导的审核同意，组织了案件审理委员会进行集体讨论，并且根据原告的申请组织了听证。本院认为，被告在依法履行上述法定程序后，在原告听证陈述申辩意见未被采纳的情况下，以被告名义作出与《环境违法案件调查报告》的处罚意见及被告案件审理委员会讨论结果相一致的佛环罚字〔2016〕32号《行政处罚决定书》并无不当，因此对原告的该主张，本院不予支持。关于原告提出的被告作出的行政处罚不合理的意见。原告认为，其在行政处罚决定之前已经主动拆除私设暗管，且被告应考虑到原告财产遭受火灾损害的情形，对其予从轻处罚。经查，被告分别于2016年8月11日、15日两次前往原告处检查，均发现原告存在废气处理设施未正常使用和私设暗管的违法行为。根据原告起诉状陈述和被告在2016年8月23日向原告总经理向某某调查时所作的询问笔录可知，原告是在收到被告作出的《责令改正违法行为决定书》之后才拆除私设的暗管，而对于未正常使用废气处理设施的违法行为，在被告执法人员于2016年9月6日再次到原告处检查时，原告仍未改正该违法行为。同时，原告财产遭受火灾损害亦非从轻处罚的情形，因此原告的该主张不符合《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定的从轻处罚情形，被告未采纳原告在听证程序中提出的从轻处罚理据并无不当。且被告对原告处以的罚款金额并未超过《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条和《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款规定的幅度，故本院对原告的该主张不予支持。综上，被告佛山市环境保护局作出的佛环罚字〔2016〕32号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以支持。原告要求撤销上述决定书的诉求缺乏理据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告佛山市南海金宝丽家具有限公司丹灶施诺分公司的诉讼请求。本案受理费50元由原告佛山市南海金宝丽家具有限公司丹灶施诺分公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  涂远鹏人民陪审员  郑绮年人民陪审员  李海霞二〇一七年十一月三日书 记 员  黎凯瑶