广东省韶关市中级人民法院民 事 判 决 书（2017）粤02民终1068号上诉人（原审原告）：韶关市裕源房地产开发有限公司。住所地：广东省韶关市武江区。法定代表人：林燕鹏，总经理。被上诉人（原审被告）：韶关市武江区重点项目开发办公室。住所地：广东省韶关市武江区。负责人：李学源。委托诉讼代理人：杨延松，武江区机关事务局科员。被上诉人（原审被告）：韶关市武江区人民政府。住所地：广东省韶关市武江区。法定代表人：黄建华，区长。委托诉讼代理人：张锦怀，武江区法制局局长。委托诉讼代理人：杨延松，武江区机关事务局科员。上诉人韶关市裕源房地产开发有限公司（下称裕源公司）因与被上诉人韶关市武江区重点项目开发办公室（下称武江区重点办）、韶关市武江区人民政府（下称武江区政府）建设用地使用权合同纠纷一案，不服韶关市武江区人民法院（2016）粤0203民初1122号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月6日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人裕源公司的法定代表人林燕鹏、被上诉人武江区重点办的委托诉讼代理人杨延松、被上诉人武江区政府的委托诉讼代理人张锦怀、杨延松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。裕源公司上诉请求：一、撤销一审判决，支持裕源公司的诉讼请求;二、本案诉讼费由武江区重点办、武江区政府负担。事实和理由：一、一审判决认定裕源公司与武江重点办签订的《土地使用权转让合同书》无效，没有任何事实根据和法律依据。一审判决认为：“被告武江区政府不具有国有土地使用权出让资格，其授权武江重点办与原告裕源房地产公司签订《土地使用权转让合同书》，违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项‘违反法律、行政法规的强制性。’的规定，应认定合同无效。”裕源公司认为一审判决的这一事实认定完全是错误的。（一）涉案土地位于武江科技工业园内，而当时武江科技工业园内的所有土地的出让，都是由武江重点办作为出让方与受让方签订合同的。本案现有证据:韶关市国土资源局《地质灾害危险性评估备案登记证明》韶国土资(地灾)备字【2009】4号、市财政局《关于武江科技工业园内裕源地产项目地块出让核算及资金拨付的意见》等，已充分证明裕源公司与武江区重点办签订合同的行为是受到韶关市人民政府、韶关市国土局认可的，并且已经在广东省国土资源厅备案，双方签订的《土地使用权转让合同书》完全符合法律规定，是合法有效的。（二）裕源公司与武江重点办签订合同后，裕源公司已经实际占有、使用涉案土地长达七、八年之久，对该土地进行建设并投入了巨额的资金。而对于这些，不管是武江区重点办、武江区政府还是韶关市人民政府都是知道并且认可的。因此，一审判决认定双方签订的《土地使用权转让合同书》无效没有任何事实根据和法律依据，对一审判决应当依法予以撤销。二、一审判决武江区政府只赔偿裕源公司测绘、评估、晒图费236721.4元及950万元的利息，是错误的。裕源公司与武江重点办之间签订的合同是双方的真实意思表示，并且不违反法律法规的规定，是合法有效的。退一万步来说，如果按照一审判决所认定的合同无效，武江区政府承担赔偿责任的话，武江区政府也应当赔偿裕源公司四千多万元。一审判决一方面认为裕源公司与武江重点办之间签订的合同无效，认定武江区政府“应承担过错责任，并赔偿原告因此造成的全部损失”，另一方面却对裕源公司的损失只计算一小部分:测绘、评估、晒图等费用236721.O元，及购买土地款950万元的利息。对裕源公司巨大的实际损失，却置若圈闻，一审法院的这一判决显然有失公正。裕源公司提交的证据已经充分证明，裕源公司在实际占有使用涉案土地七、八年的时间里，单就对该地块的改造投入就已经达到2237619.39元之多，而由于武江区重点办、武江区政府的过错，导致涉案地块要重新招拍挂，致使裕源公司不得不再拿出5307万元来重复购买涉案地块，造成裕源公司的经济损失超过4000多万元。现在裕源公司考虑到武江区政府是政府部门，只是要求武江区政府将属于裕源公司的其中的2020.2万元返还给裕源公司。武江重点办辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法予以维持。一、裕源公司与武江重点办于2006年6月18日签订的《土地使用权转让合同书》为无效合同。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”其明文禁止土地不得非法转让。而武江区政府和武江重点办均不具备转让土地的主体资格。理由是：（一）根据《广东省实施武江区政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法予以维持。一、裕源公司与武江重点办于2006年6月18日签订的《土地使用权转让合同书》为无效合同。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”的规定明文禁止土地不得非法转让。而武江区政府和武江重点办均不具备转让土地的主体资格。理由是:（一）根据《广东省实施裕源公司2014年10月30日向一审法院起诉请求：一、判令武江区重点办、武江区政府赔偿因违约导致裕源公司的直接经济损失1173.761939万元及可得利益损失2336.9万元，合计3510.66194万元；二、本案诉讼费由武江区重点办、武江区政府承担。2015年5月11日开庭时，裕源公司变更诉讼请求为武江区重点办、武江区政府赔偿直接损失223.761939万元及可得利益损失2336.9万元，合计2560.66194万元。裕源公司在一审法院重审本案时变更的诉讼请求：一、判令武江区重点办、武江区政府连带赔偿因违约导致裕源公司经济损失2020.2万元及利息(从2013年11月20日起按银行同期贷款利率计算利息至全部付清款项之日止)；二、本案诉讼费由武江区重点办、武江区政府承担。涉案地块的拍卖价为5307万元，其中包括土地成本633.20万元（每亩20万元）、土地由工业用地改变为商业用地相关税费及土地出让金为933.8188万元、市级政府开发分成费1403.0812万元、区级政府开发分成费2336.90万元。裕源公司的经济损失为5307万-1403万-933.8万-950万＝2020.2万元。一审法院认定事实：裕源公司（乙方）与武江重点办（甲方）经双方协商一致于2006年6月18日签订《土地使用权转让合同书》，合同约定：“第一条：合同标的及使用年限：1、甲方出让给乙方的土地位于武江科技工业园，占地面积为22148.97平方米（以实际占用面积计），分摊园区公共面积按20%计算，合计26578.764平方米。2、甲方出让给乙方的土地使用年限是工业用地，占地面积、使用年限以国土部门核发的国有土地使用证为准。第二条：转让价格、支付方式和标的交付：1、转让单价：出让土地使用权每平方米武江收人民币400元（土地出让金由乙方另付）即26578.764平方米，合计人民币10631505.6元。2、付款方式：合同签订后一个月，乙方支付土地出让款500万元，2007年12月30日前支付土地出让款450万元，剩余土地出让款1131505.6元在办理完工业用地国有土地使用证后15天内支付。3、乙方交清土地转让款后，甲方于2008年6月30日前将由市国土资源局核发的国有工业用地使用权证交付乙方。第三条：甲方的权利与义务：1、甲方保证在2007年10月30日前将平整好（现有土地状况）土地22148.97平方米一次性完整地交付乙方。……。第四条：乙方的权利与义务：……。7、办证和报建所需各项费用由乙方支付（即图纸费、契约税、证件工本费、登报费、土地评估费、公证费、报建费等）。第五条：违约责任：1、甲方未按约定时间将平整好土地一次性完整交付乙方使用时，则每延迟一日按1000元/天支付违约金。2、乙方未履行第二条第2款约定支付土地出让金时，则每日按总额的千分之一支付违约金。……。”武江区政府作为鉴证单位在《土地使用权转让合同书》上盖章确认。合同签订后，裕源公司分别于2007年10月30日支付了500万元，于2007年12月27日支付了200万元，于2008年4月23日支付了l00万元，于2008年6月20日支付了100万元，于2008年7月30日支付了50万元，合计950万元给武江重点办。裕源公司另支付了测绘、评估等费用236721.4元。武江重点办未按合同约定时间（2008年6月30日）为裕源公司办理国有工业用地使用权证。2013年11月18日，涉案地块经国土部门挂牌出让，被案外人林伟波以成交价5307万元竞得。2014年4月25日，武江重点办向裕源公司退回了购地款950万元。之后，裕源公司与武江区重点办、武江区政府因对补偿事宜协商无果，裕源公司遂诉至一审法院。另查明：武江区重点办系武江区政府内设机构。一审法院认为，根据《城市房地产管理法》第十一条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条的规定，国有土地使用权出让主体为市、县人民政府；以及国家土地管理局在《对出让国有土地使用权有关问题请示的答复》(1991国土函字第71号)中已经明确指出，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中的县级人民政府不包括市辖区的规定。武江区政府不具有国有土地使用权出让资格，其授权武江重点办与裕源公司签订《土地使用权转让合同书》，违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项“违反法律、行政法规的强制性。”的规定，应认定合同无效。合同认定无效后，裕源公司受到的损失应由武江区政府承担，承担的理由系武江区重点办系武江区政府内设机构。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”的规定，武江区政府返还了裕源公司预付的土地出让款，符合法律规定。一审法院对裕源公司与武江区政府在签订合同过程中哪一方存在过错，过错责任由哪一方承担作如下认定，武江区政府明知其不具有国有土地使用权出让资格，其授权武江重点办与裕源公司签订《土地使用权转让合同书》，事后未取得韶关市国土资源局的追认而导致合同无效，武江区政府应承担过错责任，并赔偿裕源公司因此造成的全部损失，裕源公司的损失提供了其支出的测绘、评估、晒图等费用236721.4元，武江区政府应赔偿给裕源公司；裕源公司向被告支付950万元购地款，武江区政府应向裕源公司支付占用款项期间的利息，一审法院确定裕源公司购地款950万元自裕源公司每笔付款之日起至武江区政府退回购地款950万元之日止，即2014年4月25日止，以实付款项按中国人民银行同期贷款利率计算利息给裕源公司，自2007年10月30日起以本金500万元、自2007年12月27日起以本金200万元、自2008年4月23日起以本金l00万元、自2008年6月20日起以本金100万元，自2008年7月30日起以本金50万元至2014年4月25日止，按中国人民银行同期贷款利率计算利息给裕源公司。至于裕源公司主张的其他损失，裕源公司未向一审法院提交相关证据予以佐证，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第六十五条第一款，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，对裕源公司其他损失的主张，一审法院不予支持。综上所述，依照《城市房地产管理法》第十一条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第六十五条、第一款第一百四十二条，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，一审法院于2017年4月26日作出判决如下：一、韶关市武江区人民政府应于该判决发生法律效力之日起十日内支付测绘、评估、晒图等费用236721.4元给韶关市裕源房地产开发有限公司；二、韶关市武江区人民政府应于该判决发生法律效力之日起十日内支付占用购地款950万元的利息（利息计算：自2007年10月30日起以本金500万元、自2007年12月27日起以本金200万元、自2008年4月23日起以本金l00万元、自2008年6月20日起以本金100万元、自2008年7月30日起以本金50万元至2014年4月25日止，按中国人民银行同期贷款利率计算利息）给韶关市裕源房地产开发有限公司；三、驳回韶关市裕源房地产开发有限公司其他诉讼请求。四、案件受理费142810元，由韶关市裕源房地产开发有限公司负担96010元，由韶关市武江区人民政府负担46800元。本院二审期间补充查明如下事实：一、一审法院于2014年10月30日立案受理本案，2015年6月29日作出（2014）韶武法民一初字第1189号民事判决：一、武江区政府应于判决发生法律效力之日起十日内支付测绘、评估、晒图等费用236721.4元给裕源公司；二、武江区政府应于判决发生法律效力之日起十日内支付购地款950万元的利息（利息计算：自2007年10月30日起以本金500万元，自2007年12月27日起以本金200万元，自2008年4月23日起以本金l00万元，自2008年6月20日起以本金100万元，自2008年7月30起以本金50万元，上述期限至2014年4月25日止，按中国人民银行同期贷款利率计算利息）给裕源公司；三、武江区政府应于判决发生法律效力之日起十日内支付违约金2369000元（违约金计算：自2007年10月31日起至2014年4月25日止，按每日1000元计算）给裕源公司；四、驳回裕源公司其他诉讼请求。宣判后，裕源公司不服，向本院提起上诉，本院于2016年3月30日作出（2015）韶中法民一终字第900号民事裁定书，裁定撤销一审法院（2014）韶武法民一初字第1189号民事判决；发回一审法院重审。二、2006年6月18日裕源公司与武江重点办签订《土地使用权转让合同书》约定出让土地的用途为工业用地，面积为26578.764平方米。2013年11月20日涉案土地经韶关市土地储备中心委托韶关市公共资源交易中心以用途为商业用地挂牌出让，由裕源公司的股东林伟波（林燕鹏之子）以5307万元竞得，随后，林伟波注册成立了韶关市惠兴润房地产开发有限公司，并于2014年3月26日办理了《国有土地使用证》（证号为韶府国用[2014]第030100029号），该证登载内容为：土地使用权人：韶关市惠兴润房地产开发有限公司；座落：韶关市武江科技工业园国道323线南侧市中核锦原有限公司东侧；用途：商住混合用地；使用权类型：出让；使用权面积：21117平方米。三、《国土资源部关于停止执行部分规范性文件的通知》【国土资发[2003]48号】已将《国家土地管理局对出让国有土地使用权有关问题请示的答复》(1991国土函字第71号)列入第87件停止执行部分规范性文件之中。一审法院认定的事实除与本院补充查明的事实不相符的部分外，其余认定的事实部分本院予以认可。本院认为，本案的案由为建设用地使用权合同纠纷。依《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。”的规定，针对裕源公司的上诉意见，本案争议焦点是：一、裕源公司变更诉讼请求的认定问题；二、裕源公司诉请的经济损失应否支持问题。分述如下：一、裕源公司变更诉讼请求的认定。（一）依《中华人民共和国民事诉讼法》第五十一条：“原告可以放弃或者变更诉讼请求。被告可以承认或者反驳诉讼请求，有权提起反诉。”的规定，裕源公司于2014年10月30日向一审法院起诉时及一审法院重审时均依法提出过变更诉讼请求，从请求判令武江区重点办、武江区政府赔偿因违约导致裕源公司经济损失3510.66194万元至2560.661939万元再至2020.20万元及利息，均主张因武江区重点办、武江区政府为完善用地手续，经裕源公司同意将涉案土地挂牌拍卖，但武江区重点办、武江区政府未按约定履行义务，导致裕源公司的经济损失应予赔偿。（二）依《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条第二款：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。”的规定，从裕源公司几次变更诉讼请求的情形来看，裕源公司的诉讼请求虽与双方于2006年6月18日签订《土地使用权转让合同书》有关，属建设用地使用权合同引起的赔偿经济损失纠纷，但裕源公司从未提出请求法院对双方签订的合同认定有效、无效或解除，一审法院重审时变更诉讼请求亦无请求武江区政府支付测绘、评估、晒图等费用236721.4元及支付占用购地款950万元的利息，裕源公司的行为属在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利的行为，但一审法院重审时却先认定合同无效，进而对合同无效作出处理，超出了裕源公司的诉讼请求进行审理，本院依法予以纠正。裕源公司与武江重点办签订的《土地使用权转让合同书》是否有效、无效，属另一法律关系，应由裕源公司、武江区重点办、武江区政府另循合法途径加以解决。二、裕源公司诉请武江区重点办、武江区政府赔偿经济损失于法无据，不予支持。依财政部、国土资源部、中国人民银行于2006年12月31日印发的《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）第二条第一款：“本办法所称国有土地使用权出让收入是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。”、第四条：“土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理。在地方国库中设立专账（即登记簿），专门核算土地出让收入和支出情况。”、第十条：“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入；也不得违反规定通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等。”的规定，本案中，武江重点办与裕源公司协议出让涉案土地时为工业用地，后改变为商住混合用地并通过挂牌方式出让，出让的全部土地价款为5307万元，该款收入依上述规定应全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理，任何地区、部门和单位都不得以各种名义减免土地出让收入，或以各种形式变相减免土地出让收入。因此，裕源公司请求赔偿的经济损失2020.2万元，实际上是将应全部缴入地方国库的出让土地价款，以不合法的名义和形式减免、变相减免土地出让收入，从而导致国有资产的流失，裕源公司的请求缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。综上，裕源公司的起诉及上诉请求均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，但一审判决超出裕源公司的诉讼请求进行审理，属适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百七十条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，判决如下：一、撤销韶关市武江区人民法院（2016）粤0203民初1122号民事判决；二、驳回韶关市裕源房地产开发有限公司的诉讼请求。一审案件受理费142810元、二审案件受理费113012元，由韶关市裕源房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  陈俊东审判员  神玉嫦审判员  李 罡二〇一七年十一月六日书记员  李 盈