江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏行终1298号上诉人（原审被告）徐州市鼓楼区人民政府，住所地徐州市中山北路253号。法定代表人罗德清，该区区长。委托代理人李伟，徐州市鼓楼区住房和建设局副局长。委托代理人丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。被上诉人（原审原告）沈永祥，男，1957年10月22日生，汉族，住徐州市鼓楼区。委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。沈永祥诉徐州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）房屋拆除行政强制一案，鼓楼区政府不服江苏省徐州市中级人民法院（2016）苏03行初559号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2014年6月3日，鼓楼区政府作出徐鼓政征字[2014]第6号《房屋征收决定公告》（以下简称6号《房屋征收决定公告》），决定对黄河北路以北、中山北路以东、龙商天骄小区以西、王家店、和顺巷以南的物资市场周边旧城区改造项目范围内的房屋实施征收，房屋征收部门为徐州市鼓楼区住房和建设局，征收委托实施单位为徐州市鼓楼区黄楼街道办事处(以下简称黄楼街道办事处)等。后徐州市鼓楼区住房和建设局与黄楼街道办事处签订《徐州市鼓楼区物资市场周边旧城区改造项目房屋征收委托实施协议》，就征收现场拆除工作等进行约定。沈永祥涉案房屋在征收范围内，因就补偿问题未能与征收实施单位达成一致，沈永祥未签订房屋征收补偿协议，鼓楼区政府亦未就涉案房屋作出房屋补偿决定。2016年10月，黄楼街道办事处在接到鼓楼区政府下达的轨道2号线征收督办单后将涉案房屋强制拆除。沈永祥认为鼓楼区政府强制拆除其房屋违法，提起本案诉讼，请求法院判决确认鼓楼区政府强制拆除涉案房屋违法。原审法院认为：关于鼓楼区政府是否系本案适格被告问题。首先，依据鼓楼区政府提交的6号《房屋征收决定公告》，可以认定鼓楼区政府系涉案物资市场周边旧城区改造项目的征收人；其次，鼓楼区政府主张涉案房屋系征收实施单位黄楼街道办事处拆除并提交《徐州市鼓楼区物资市场周边旧城区改造项目房屋征收委托实施协议》（以下简称《房屋征收实施协议》）欲以证实，法院认为该协议第三条第（二）项虽规定乙方黄楼街道办事处负责征收现场拆除工作，但未明确拆除的具体内容，属约定不明，该项约定不能视为对征收过程中未签订补偿协议的房屋的强制拆除。再次，结合黄楼街道办事处关于涉案房屋系其接到鼓楼区政府的征收督办单后强制拆除的相应陈述，可以认定鼓楼区政府为涉案房屋强制拆除的直接受益人。综上，鼓楼区政府作为对外公示的涉案房屋的征收人，系涉案房屋被拆除的受益人，对房屋征收、拆除有总体承受的义务，可以认定鼓楼区政府为本案适格被告。关于涉案房屋强制拆除的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋征收与补偿条例》）第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。本案中，鼓楼区政府已就物资市场周边旧城区改造项目作出房屋征收决定，涉案房屋已纳入征收范围。鼓楼区政府在未与沈永祥达成补偿安置协议且未对涉案房屋作出房屋补偿决定的情形下，强制拆除涉案房屋，违反上述规定，应确认违法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认鼓楼区政府强制拆除沈永祥涉案房屋违法。上诉人鼓楼区政府上诉称：1、黄楼街道办事处主张其接到鼓楼区政府征收督办单后拆除涉案房屋，该主张系证人证言，未经法庭质证，原审法院采信该证据违法。2、征收督办单中不可能明确要求黄楼街道办事处强制拆除涉案房屋。3、黄楼街道办事处系涉案房屋征收项目实施单位，负责房屋拆除工作，且黄楼街道办事处自认其拆除涉案房屋，原审法院认定涉案房屋系鼓楼区政府拆除，属认定事实错误。请求本院撤销原审判决并依法改判，驳回沈永祥对鼓楼区政府的起诉。被上诉人沈永祥未向本院提交书面的答辩意见，其在听证过程中答辩称：1、涉案房屋系鼓楼区政府在沈永祥不在现场的情况下拆除，原审法院判决确认鼓楼区政府强制拆除违法正确。2、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为:一、原审法院认定涉案房屋系鼓楼区政府强制拆除正确。首先，《房屋征收实施协议》不应当作为涉案房屋拆除主体认定的依据。上诉人沈永祥主张涉案房屋系被上诉人鼓楼区政府强制拆除，依法本应当提供证据予以证明。但由于涉案房屋拆除时，沈永祥并不在房屋拆除现场，该举证责任不应当由沈永祥全部承担。在本案一审庭审中，鼓楼区政府主张，根据《房屋征收实施协议》第三条第（二）项的规定，涉案房屋系黄楼街道办事处拆除。《房屋征收实施协议》第三条第（二）项虽规定黄楼街道办事处负责房屋拆除工作，但该条明确的是黄楼街道办事处作为房屋征收实施单位的职责，黄楼街道办事处副主任杨某在原审法院制作的《调查笔录》中亦明确陈述，“负责现场的拆除工作是指对已签订征收补偿协议的房屋及其附属物进行拆除”。涉案房屋系在既未签订补偿安置协议，也未作出房屋补偿决定的情况下被非法拆除，该事实行为的实施主体不应当通过《房屋征收实施协议》的约定来认定。其次，《调查笔录》证明涉案房屋系鼓楼区政府委托黄楼街道办事处拆除。原审法院为进一步查明涉案房屋拆除的主体，对黄楼街道办事处副主任杨某进行调查，并制作了《调查笔录》。杨某自认黄楼街道办事处根据鼓楼区政府下发的征收督办单中规定的时间节点，委托拆迁公司拆除。涉案《调查笔录》虽系一审庭审结束后形成，但原审法院已组织双方当事人对《调查笔录》进行质证，鼓楼区政府在质证时对该证据的真实性予以认可。根据杨某陈述，涉案房屋应当认定系鼓楼区政府委托黄楼街道办事处拆除。再次，根据6号《房屋征收决定公告》以及《房屋征收与补偿条例》的规定，鼓楼区政府既是涉案房屋征收的主体，也是涉案房屋的补偿主体，鼓楼区政府是涉案房屋拆除的受益者，认定涉案房屋系鼓楼区政府拆除，不仅具有合理性，也有利于补偿或者赔偿纠纷的化解。综上，原审法院根据《调查笔录》、6号《房屋征收决定公告》，结合《房屋征收与补偿条例》的有关规定，综合认定涉案房屋系鼓楼区政府拆除并无不当。二、鼓楼区政府强制拆除涉案房屋违法。根据《房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款、第二十七条第一款、第二十八条第一款等规定，国有土地上房屋征收应当遵循“先补偿、后搬迁”的原则；在国有土地上房屋征收过程中，只有在签订补偿安置协议，被征收人交付房屋后方可拆除房屋，或者房屋补偿决定生效后，作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制拆除房屋。本案中，沈永祥未就涉案房屋补偿安置问题与有关部门签订补偿安置协议，鼓楼区政府亦未对涉案房屋作出房屋补偿决定，鼓楼区政府强制拆除涉案房屋违反上述规定，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认鼓楼区政府强制拆除沈永祥涉案房屋违法正确。需要说明的是，鼓楼区政府已对涉案土地上的房屋作出房屋征收决定，应当按照《房屋征收与补偿条例》的规定，严格遵循“先补偿、后搬迁”的原则，在补偿安置问题解决后，依法拆除房屋，确保被征收人合法权益。房屋征收后的建设项目工期紧张不应成为违法拆除房屋的理由。鼓楼区政府应当在以后的房屋征收、补偿、拆除工作中加以改进。综上，鼓楼区政府的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐州市鼓楼区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 刘 军审判员 张世霞审判员 杨 述二〇一七年十一月十五日书记员 吁 璇附：本判决适用的相关法律依据一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。第二十八条第一款被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；