江苏省苏州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏05行终271号上诉人（原审原告）钱伯雄，男，1941年9月27日生，汉族，住苏州市姑苏区。被上诉人（原审被告）苏州市规划局，住所地苏州市十全街747号。法定代表人张剑，局长。委托代理人戴爱华，江苏谐达律师事务所律师。委托代理人陆培源，江苏谐达律师事务所律师。上诉人钱伯雄因规划行政确认一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2016)苏0508行初484号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年5月25日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。因案情复杂，经江苏省高级人民法院批准，本案审理期限延长三个月。本案现已审理终结。原审法院查明，钱伯雄于1988年后在虎丘镇××号建造主房二间三层楼房及辅房共计294.115平方米，2000年后又新建96.715平方米，合计建筑面积390.83平方米。无其名下的房屋建造审批手续，亦无权属登记。根据2000年《郊区乡（镇）村社员宅基地清理登记表》记载：该户人口六人（均为非农业人口），主房2间3层，辅房1间1层，房屋建筑面积共计294.115平方米，建筑占地116.705平方米，场地26.95平方米，另有临时用地（车库）37.8平方米，用地面积合计181.455平方米。该宅基地清理登记表无乡镇人民政府公章。2009年9月，钱伯雄及其妻子、女儿户口从白洋湾钱家池4号（自由村）迁入周家浜XX号。2010年8月，苏州市土地储备中心经苏州市住房和城乡建设局批准，领取了苏建拆字[2010]第21号《房屋拆迁许可证》，实施虎丘综改首期拆迁工程，钱伯雄上述房屋在该拆迁范围内。因拆迁双方未能达成协议，苏州市土地储备中心向苏州市住房和城乡建设局申请裁决，苏州市住房和城乡建设局于2011年8月10日作出苏建房裁[2010]第131号房屋拆迁裁决，认定钱伯雄房屋合法建筑面积232.4平方米，另有无证建筑158.43平方米，裁决对钱伯雄户房屋进行产权调换，互结差价，并告知了复议、诉讼等权利、期限。钱伯雄对上述裁决未提起行政复议或诉讼。2016年4月，苏州市住房和城乡建设局向苏州市规划局提出钱伯雄户房屋拆迁未经登记建筑认定的申请。苏州市规划局受理后向钱伯雄发出了通知，钱伯雄在规定期限内未提供证据，苏州市规划局于2016年9月8日作出涉案认定意见书，并于同年11月4日送达钱伯雄。钱伯雄不服，遂诉至法院。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，苏州市规划局作为城乡规划主管部门，负责苏州市范围内的城乡规划管理工作，具有作出涉案规划行政确认的职责，是本案的适格被告。关于苏州市规划局适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》对钱伯雄未经登记的建筑进行认定是否合法。原审法院认为，此前相关拆迁法律规范未对无证建筑的认定程序作出明确的规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对此予以了规范，根据程序从新、实体从旧的原则，本案认定程序上适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定体现了正当程序原则，也有利于保障钱伯雄的利益，因此，苏州市规划局适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的相关认定程序规定并不违法。关于苏州市规划局对钱伯雄未经登记建筑的认定标准是否合法。首先，钱伯雄在苏州市规划局认定过程中未按要求提供证据材料证明其房屋的建造时间，苏州市规划局根据现行有效的法律规定作出认定，并无不当。其次，根据本案审理中钱伯雄陈述的建造时间，苏州市规划局适用规范性文件也并无不当。依照《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日施行，1988年12月29日修改）第三十八条的规定，农村居民建住宅，使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准；不得超过省规定的标准。《江苏省〈土地管理法〉实施办法》（1987年6月26日施行，1989年6月30日修正）第三十二条规定，农户宅基地的用地标准（包括居住用房和附属用房、庭院、少量绿化地），以户为单位确定，其标准为：城镇郊区和人均耕地在一亩以下的乡镇，每户宅基地应少于0.2亩。住房和附属建筑物的占地面积不得超过宅基地的70%。《苏州市郊区土地管理工作意见》（郊府办（1989）14号，1989年4月16日）第三条规定：村民宅基地标准，继续执行郊府办（1988）32号文,每人住房建筑占地面积为12-15平方米土地控制标准为：6人以上户不得突破0.3亩。住房和附属建筑物的占地面积不得超过宅基地的70%。城乡毗邻交叉地少人多地区还应从严掌握。据此，《市政府办公室印发关于加强苏州市区城市房屋拆迁补偿安置管理的若干意见的通知》（苏府办[2010]282号）及相关部门根据拆迁项目具体情况所制定的《苏州市虎丘地区综合改造工程建设指挥部专题会议纪要（关于虎丘地区综合改造工程路北村无地队居民住宅审产方案的专题会议纪要）》不违反上述法律、法规和规范性文件的规定，可以作为苏州市规划局认定合法建筑的依据。政府办公室印发关于加强苏州市区城市房屋拆迁补偿安置管理的若干意见的通知》第三条规定，城中村（无地队）房屋拆迁政策（三）房屋的合法建筑面积按照以下方式认定：（1）房屋所有权证；（2）建房批复或建设工程规划许可证、村镇工程建设许可证；（3）房屋和土地清理表；（4）在无其他批准手续等情况下，按房屋占地面积不得超过合法宅基地面积的70%的两层楼房屋计算…。；《苏州市虎丘地区综合改造工程建设指挥部专题会议纪要（关于虎丘地区综合改造工程路北村无地队居民住宅审产方案的专题会议纪要）》第二条明确对于无法提供上述依据或上述依据记载的数据不明确的，以批复“二清”时载明的主房间数来核准宅基地，即主房三间的核准宅基地面积为200平方米，主房两间的宅基地面积核准为166平方米，主房一间的宅基地核准面积为132平方米。本案中，钱伯雄“两清表”上载明主房2间，辅房1间，苏州市规划局据此认定钱伯雄合法建筑面积为232.4平方米，其他158.43平方米房屋为违法建筑并无不当。综上，苏州市规划局作出涉案规划认定意见事实清楚，程序合法，适用规范性文件并无不当，钱伯雄要求撤销的依据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回钱伯雄的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由钱伯雄负担。上诉人钱伯雄上诉称，苏州市规划局苏规认字（2016）第00014号《认定意见书》事实不清，适用法律错误。上诉人房屋经《郊区乡（镇）村社员宅基地清理登记表》记载明确：经苏州市郊区长青乡路北村村民委员会“同意用地”，同时批准机关为“村建办”。房屋实际占地面积为181.455平方米，房屋建筑面积合计294.115平方米。请求二审法院依法纠正一审法院错误判决。被上诉人苏州市规划局二审辩称，城市房屋拆迁相关法律法规并未对无证建筑的认定进行规定，依据程序从新，实体从旧的原则，苏州市规划局认定本案适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，体现了程序正当的原则。上诉人钱伯雄在庭审中承认其在自由村有宅基地，只是交女儿享用和接受拆迁利益。根据相关法律规定，农村居民申请的宅基地只能拥有一处，苏州市规划局根据客观情况，对“两清表”记载的钱伯雄户建筑面积作本案认定是非常合理的。本院二审查明的事实和一审法院查明的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律规定，苏州市规划局根据苏州市住房和城乡建设局申请，对钱伯雄户涉案未经登记房屋进行面积认定是依法履行行政职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，苏州市规划局结合《郊区乡（镇）村社员宅基地清理登记表》钱伯雄户记载的房屋间数等内容以及钱伯雄户在涉案房屋已居住多年等实际情况，对钱伯雄户在姑苏区周家浜XX号未经登记房屋作出认定合法建筑面积233.4平方米，违法建筑面积158.43平方米，该规划行政确认并未减损行政相对人的权益。上诉人钱伯雄的上诉理由不成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费人民币50元，由上诉人钱伯雄负担。决为终审判决。审判长 曹 军审判员 陈芝颖审判员 林 磊二〇一七年十一月二十三日书记员 杨心刚