中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申186号再审申请人（一审原告、二审上诉人）:张问安，男，1963年8月18日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。委托诉讼代理人:董芝灵(系张问安之妻)。再审申请人（一审原告、二审上诉人）:张利安，男，1968年9月30日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）:西安市灞桥区人民政府。住所地：陕西省西安市纺一路中段。法定代表人：苗志忠，该区人民政府区长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：灞桥区人民政府席王街道办事处。住所地：陕西省西安市席王路唐都医院北门。法定代表人：孟林，该办事处主任。委托诉讼代理人：金刚,该办事处党政办公室主任。委托诉讼代理人：李胜利，陕西秦原律师事务所律师。再审申请人张问安、张利安因诉西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）、西安市灞桥区人民政府席王街道办事处（以下简称席王街办）行政不作为一案，不服陕西省高级人民法院（2016）陕行终102号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。一、二审法院查明：张问安、张利安属西安市灞桥区南牛寺村4组村民。2014年4月30日，西安市灞桥区南牛寺村两委会向全体村民发布（1.2.3号）公告。分别将南牛寺村清产核资及经济体制改革工作领导小组成员、确定陕西金烨法律咨询策划有限公司承担村清产核资及经济体制改革、确定2014年4月30日为村股份量化基准日予以公布，并明示：如有异议，请于公告发布之日起7日内到村委会办公室反映情况。2015年1月9日，南牛寺村清产核资及经济体制改革工作领导小组向全体村民发布（4.5.6.7号）公告。将南牛寺村资产评估报告及清产核资专项审计报告，《南牛寺村经济体制改革方案》，拟成立的“西安市南牛寺置业有限责任公司”章程、股东代表以及公司管理机构和股民花名册予以公布，并明示：如有异议，请于公告发布之日起7日内到南牛寺村委会办公室反映情况，以便及时更正。2014年5月3日和2015年1月13日，张问安、张利安分别通过邮寄方式向席王街办提出《查处申请》。2015年1月23日，席王街办向张问安、张利安作出《关于南牛寺村经济体制改革工作的答复》（以下简称《答复》）。同年3月23日，张问安、张利安以《答复》违法为由，向灞桥区政府申请行政复议，要求撤销《答复》并责令席王街办依法予以查处。同年3月27日，灞桥区政府认为席王街办对张问安、张利安作出的《答复》属信访答复，不属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条规定，决定不予受理。5月5日，张问安、张利安向西安市中级人民法院起诉。另查明，张问安、张利安不服灞桥区政府《不予受理行政复议申请决定书》一案，于2015年4月15日向西安市中级人民法院提起行政诉讼。一审法院认为，张问安、张利安投诉反映的问题均属南牛寺村经济体制改革工作范围，亦是村民自治范畴，涉及全体村民的利益。张问安、张利安以村民身份认为公告事项违法，不以公告明示的方式向村委会提出，而是通过邮寄向席王街办提出查处申请，其行为属投诉。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村委会组织法）第五条：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持、帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定，席王街办的答复行为只是对张问安、张利安的投诉的回复，未设定和限制其二人的权利和义务。故席王街办对张问安、张利安投诉的事项已经进行了调查并作出了答复。灞桥区政府针对张问安、张利安不服《答复》申请行政复议，亦作出《不予受理行政复议申请决定书》。张问安、张利安诉讼请求的理由不能成立，依法不予支持。西安市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，作出（2015）西中行初字第00138号判决，驳回张问安、张利安的诉讼请求。张问安、张利安不服，提起上诉。二审法院认为，村委会组织法第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”张问安、张利安反映的问题均属于南牛寺村经济体制改革工作范围，属于村民自治范围内的事项。张问安、张利安认为涉及南牛寺村经济体制改革工作的三个公告事项违法，通过邮寄方式向席王街办提出查处申请，请求对南牛寺村村委会的违法行为进行查处纠正。席王街办对张问安、张利安申请的事项进行了调查，认为未发现村委会及南牛寺村经济体制改革工作小组在南牛寺村经济体制改革中存在违法及违反程序的行为，并作出书面答复，未设定和限制张问安、张利安的权利和义务。灞桥区政府针对张问安、张利安不服《答复》的行政复议申请，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，亦作出《不予受理行政复议申请决定书》。关于张问安、张利安上诉认为应适用村委会组织法第三十一条、第三十六条的规定，灞桥区政府、席王街办具有查处南牛寺村村委会及南牛寺村经济体制改革工作小组在南牛寺村经济体制改革中存在违法及违反程序行为的法定职责问题。本案不存在上述法律规定的情形，故张问安、张利安上诉的理由不能成立，依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。陕西省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，作出（2016）陕行终102号行政判决，驳回张问安、张利安的上诉，维持原判。张问安、张利安不服，向本院申请再审。张问安、张利安申请再审称，一、二审法院认定事实及适用法律错误。具体理由如下：1.一、二审法院认定《查处申请》中所反映的问题属于村民自治范围内的事项是错误的。依照《西安市人民政府关于城中村无形改造工作有关问题的通知》（市政发〔2007〕157号）的规定，村集体资产进行清产核资、经济体制改革工作由区人民政府依照法定程序组织实施；2.一、二审法院将《查处申请》定性为投诉是错误的；3.涉案公告未依照法定程序作出，剥夺了张问安、张利安及其他村民的合法权益；4.灞桥区政府收到张问安、张利安于2014年9月22日邮寄的《查处申请》等材料，席王街办于2014年9月28日收到由灞桥区政府转来的张问安、张利安的《查处申请》等材料后，均未依法对村委会的违法行为进行查处和调查核实。灞桥区政府及席王街办的行政不作为行为违法；5.席王街办所作《答复》认定事实错误，且未在法定60日内作出，程序违法。请求：1.撤销一、二审判决，发回重审或者依法改判；2.确认灞桥区政府、席王街办未依照其二人的申请履行查处职责、未按照《西安市人民政府关于城中村无形改造工作有关问题的通知》（市政发〔2007〕157号）的规定履行组织实施职责的行为违法，并责令灞桥区政府、席王街办依法履行查处及组织实施的法定职责。灞桥区政府在规定的期限内未提交答辩意见。席王街办答辩称，涉案公告系村民自治范围内的事项，经过了村民代表会议表决并在村委会醒目位置进行了公示，公告内容适当，程序合法，符合村委会组织法中有关村民自治的规定，其并无对涉案公告进行干预的法定职责。其对于《查处申请》进行了答复，该答复行为只是对张问安、张利安的投诉的回复，未设定和限制张问安、张利安的权利和义务，故一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，张问安、张利安的再审请求不能成立。本院经审查查明：张问安、张利安就同一《查处申请》多次向灞桥区政府提出申请，灞桥区政府于2014年9月28日作出《告知书》，告知张问安、张利安其已将《查处申请》信访件转由席王街办处理。席王街办收到灞桥区政府转来的《查处申请》后，于2015年1月23日作出《答复》，告知张问安、张利安该街办尚未发现南牛寺村委会及南牛寺清产核资及经济体制改革工作领导小组在南牛寺村经济体制改革工作中存在违法及违反程序的行为。经一审庭审调查，张问安、张利安明确诉讼请求为：其二人于2014年9月22日向灞桥区政府邮寄《查处申请》后，灞桥区政府未履行相应的查处义务，其二人于同年10月8日收到灞桥区政府的《告知书》，载明灞桥区政府已经收到其二人邮寄的《查处申请》并转给席王街办处理，而席王街办一直未予处理，亦构成行政不作为。请求确认二机关行政不作为违法并责令依法予以查处。本院认为，本案的主要争议焦点是灞桥区政府、席王街办是否构成行政不作为。村委会组织法第三十一条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据以上规定，村民对村民委员会存在的违法行为有权向乡、镇人民政府提出监督、查处的申请，有管辖权的乡、镇人民政府有履行监督的法定职责。灞桥区政府作为区、县级人民政府，并不直接负有对村委会的监督职责，因此张问安、张利安向灞桥区政府提出《查处申请》后，灞桥区政府将该申请转交席王街办办理并告知张问安、张利安的行为并无不当。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款的规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。本案中，席王街办作为灞桥区政府的派出机关，受灞桥区政府的领导，承办灞桥区政府交办的工作。席王街办属于村委会组织法第三十六条规定的履行乡镇政府职责的行政机关，其具有法定的监督职责。席王街办在收到灞桥区政府转来的《查处申请》后，经调查，未发现南牛寺村委会及南牛寺清产核资及经济体制改革工作领导小组在南牛寺村经济体制改革工作中存在违法及违反程序的行为，故向张问安、张利安作出《答复》，席王街办已履行了监督职责。张问安、张利安主张灞桥区政府、席王街办构成行政不作为的理由不能成立，一审判决驳回诉讼请求，二审维持一审判决，处理结果并无不当。综上，张问安、张利安的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：驳回张问安、张利安的再审申请。审 判 长  李 涛审 判 员  李 春审 判 员  王云飞二〇一七年十一月三十日法官助理  孙 阳书 记 员  赵 贝