.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}山西省高级人民法院行政裁定书（2017）晋行终631号上诉人（原审原告）杨怀庆，男，1955年6月13日生，汉族，住山西省黎城县。委托代理人刘乃霞，女，1955年3月13日生，汉族，住山西省黎城县，系杨怀庆之妻。被上诉人（原审被告）黎城县人民政府，住所地山西省黎城县河下东街101号。法定代表人牛晨霞，县长。上诉人杨怀庆因诉黎城县人民政府行政撤销一案，不服晋城市中级人民法院（2017）晋05行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告杨怀庆持有1950年《土地房产所有证》，认为其北墙外3.4米土地属于其宅基地范围。这3.4米土地现状为邻居建于上世纪70年代之前的四个厕所和二个影壁墙，还有四邻通行的道路，杨怀庆没有实际占有。2008年左右，杨怀庆因建房需要，要求黎城县人民政府为其宅基地使用权进行确权，2008年4月16日黎城县人民政府为其作出《黎城县人民政府关于城内村杨怀庆宅基地使用权的处理决定》，杨怀庆邻居朱贵全、胡宁伟、韩振波、朱小乐不服该《处理决定》，向黎城县人民法院提起行政诉讼，黎城县人民法院作出（2010）黎行初字第2号行政判决，驳回朱贵全等四人诉讼请求。朱贵全等4人不服该判决，上诉于山西省长治市中级人民法院，长治市中级人民法院于2010年10月11日作出（2010）长行终字第39号行政判决，以杨怀庆没有提出申请黎城县人民政府即作出处理决定违反法定程序为由，撤销原审判决，撤销黎城县人民政府2008年4月16日作出的处理决定。2010年11月20日杨怀庆以书面形式向黎城县人民政府申请宅基地使用权确权，2014年5月22日黎城县人民政府作出《黎城县人民政府关于城内村杨怀庆宅基地纠纷的处理决定》，决定内容为：”1、杨怀庆的土地权属北围墙以现存旧根基进行确权。2、杨怀庆东围墙以旧根基确权。3、杨怀庆与南邻范龙珠、常联苏界线执行城内村委调解协议。4、道路通行不属土地权属纠纷。5、因杨怀庆现东、北墙未垒，待垒成完整院落后，为其进行土地登记核发证书。”杨怀庆对此《处理决定》不服，向山西省襄垣县人民法院提起行政诉讼，该院于2014年9月25日作出（2014）襄行初字第18号行政判决。该判决书在论理部分认为：”根据《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第（五十三）项的规定：'有关土地遗留的房屋确权纠纷，一般应以土改时所确定的产权为准。'根据1950年黎城县人民政府��颁发的房屋产权证书内容，该房屋确权明确，土改后又一直未作变更登记，该房屋长期由原告居住使用，所以应以该房屋产权登记作为确权的依据。”从而判决撤销黎城县人民政府2014年5月22日作出的《处理决定》第五项内容，责令其重新确权。杨怀庆和黎城县人民政府均未上诉，该判决生效。黎城县人民政府经过调查和现场走访，于2017年3月10日重新作出《黎城县人民政府关于城内村杨怀庆宅基地权属纠纷的处理决定》，即本案被诉的行政决定。原审法院根据确认的事实和证据，结合相关法律法规，对本案主要问题认定如下：1、原告1950年《土地房产所有证》可以作为宅基地使用权确权的权源参考，但是作为土地权利证书的效力已经丧失。该证是在解放初，由政府颁发给原告的土地和房产的所有权证书，随着我国对农业的社会主义改造，土地私有制度已经被消灭，确立了土地所有权集体和国家所有的制度，特别是1982年12月4日公布施行的《中华人民共和国宪法》和1986年6月25日通过的《中华人民共和国土地管理法》明确规定了土地公有制度，且以后的法律修改均没有改变此制度。《土地房产所有证》中关于土地所有权归个人所有的部分因违反法律规定相应失效。2、被告黎城县人民政府的处理决定结果正确，适用法律有瑕疵。根据中华人民共和国国土资源部公告（2011年第5号）《国土资源部关于公布继续有效的规范性文件目录的公告》，原国家土地局作出的《关于印发的通知》（【1995】国土【籍】字第26号）依然有效。该《若干规定》第四章”国有土地使用权”第二十六条规定”土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外。”第二十九条”因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者，经依法审核批准，可将土地确定给实际使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。”第三十六条”农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后��按使用现状确定；过去未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定。”根据该《若干规定》第五章”集体土地建设用地使用权”第四十三条”乡（镇）村办企事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。”第四十八条”非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。”第五十二条”空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”根据以上规定，杨怀庆因其对所要求的3.4米土地脱离占有、使用的状态已经长达30年以上，而且该土地已经被他人占有使用和用作道路通行，不管杨怀庆是农村户口还是城镇户口，不管其要求确权的土地属于集体所有还是国家所有，黎城县人民政府对该部分土地不予确权的结论都是正确的。黎城县人民政府在答辩状中对原告持有的《土地房产所有证》的性质，对土地所有权的变迁的论述都是正确的，其《处理决定》的结果符合土地确权相关规范性文件的规定，但其引用的原国家土地管理局国土批【1996】90号批复没有出现在中华人民共和国国土资源部公告（2011年第5号）《国土资源部关于公布继续有效的规范性文件目录的公告》的目录中，但是该批复的内容仍然符合有效规范性文件的规定��只是不能再加以引用。因此黎城县人民政府的处理决定结果正确，适用法律存在瑕疵。3、关于山西省襄垣县人民法院（2014）襄行初字第18号判决书认定问题。该判决书在论理部分认定：”根据《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第（五十三）项的规定：'有关土地遗留的房屋确权纠纷，一般应以土改时所确定的产权为准。'根据1950年黎城县人民政府所颁发的房屋产权证书内容，该房屋确权明确，土改后又一直未作变更登记，该房屋长期有原告居住使用，所以应以该房屋产权登记作为确权的依据。”首先，《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》属于民事司法解释，适用于平等主体之间的民事纠纷，而本案属于行政纠纷，应当优先适用行政法律规范。其二，该条适用于房屋��权纠纷，而不是土地确权纠纷。其三，该部分认定”该房屋长期有原告居住使用”，原告原有房屋可能长期居住使用，但是原告要求确权的是已经30多年没有使用且由他人使用和用于道路通行的北墙外3.4米土地。因此该部分论理本院不予适用。4、原告诉讼请求第一项认为被告作出的《处理决定》题目错误，要求按照2008年《处理决定》的题目进行更正，本院认为，题目只是形式，对原告的实际权利没有影响，对该项诉讼请求，本院不予支持。综上，被告黎城县人民政府对原告杨怀庆于2017年3月10日作出的《黎城县人民政府关于城内村杨怀庆宅基地权属纠纷的处理决定》，证据确凿，认定事实清楚，程序合法，适用法律虽有瑕疵，但结果符合法律规定，应当依法予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨��庆的诉讼请求。杨怀庆上诉称：1、对于上诉人所主张的北墙外3.4米土地（以下简称”该土地”），并非原审认定的该土地已为上诉人脱离占有、使用长达30年之久，且为他人占有使用和道路通行。事实是：该土地系上世纪70年代为他人非法侵占、非法使用，上诉人未能及时阻止他人侵权，但侵权人并无任何权属证书能够证明自己为合法使用权人，依当时法律法规及上诉人的《土地房产所有证》，该土地合法使用权人仍为上诉人。该土地本应在1986年和1992年土地使用权登记时确认给上诉人，但因本村村民范龙珠对上诉人房屋南面部分土地有争议，导致未能进行土地使用权登记。2004年，上诉人与范龙珠就争议土地达成调解协议，并于2005年申请土地使用权登记，2008年被上诉人作出《黎城县人民政府关于城内村杨怀庆宅基地使用权的处理决定》，认定该3.4米土地的使用权由上诉人所有。该土地并非上诉人不使用，而是因为侵权人的非法侵占行为及被上诉人的失职行为而致上诉人不能使用，故被上诉人理应将该土地依法确权给上诉人。2、襄垣县人民法院（2014）襄行初字第18号行政判决认定上述3.4米土地使用权为上诉人，该判决已经生效。被上诉人于2017年3月10日作出《黎城县人民政府关于城内村杨怀庆宅基地权属纠纷的处理决定》，但该决定的内容与襄垣县人民法院的判决相悖，未将北墙外3.4米土地使用权确认给上诉人。原审法院对被上诉人的上��决定予以认可，实属错误。3、无论襄垣县人民法院（2014）襄行初字第18号行政判决适用法律是否正确，其处理结果都是正确的。由于侵权人的非法侵占行为及被上诉人的行政不作为，导致上诉人一直未能进行土地使用权变更登记，因而上诉人持有的《土地房产所有证》仍应作为争议土地确权的唯一依据。原审法院根据国家土地管理局1995年修订的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，认定上诉人并非土地的实际使用者便认可被上诉人的决定。由于该土地实际使用者系非法侵占、非法使用本应属上诉人的土地，且其无任何权属证明，不应受到法律的保护，原审认定错误。4、原审法院认定被上诉人作出的《黎城县人民政府关于城内村杨怀庆宅基地权属纠纷的处理决定》对上诉人的实际权利没有影响，故不支持上诉人关于变更题目的诉求。但上诉人系要求被上诉人对土地使用权予以确认，因为上诉人拥有该土地的合法权属证书，只是因侵权人的非法侵占未能变更登记为使用权，且侵权人并无任何权属证明，所以上诉人仍是该土地的合法使用权人，该土地不存在权属纠纷，被上诉人作出的上述处理决定侵犯了上诉人的实体权利，故原审认定错误。综上，原审判决认定事实错误，请求二审法院查明事实，撤销原审判决，依法支持上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第五十三条第一款规定，有关土改遗留的房屋确权纠纷，一般应以土改时所确定产权为准。土改时地主、富农被没收、征收的房屋，已确权给他人或归集体所有的，应依法保护。《黎城县关于解决土地确权及相关问题的暂行规定》（黎政发［2000］30号）第十一条规定，颁发土地使用权新证时，旧证相应作废，未颁发新证，旧证与新证具有同等法律效力。任何人不得以历史上颁发的房屋土地证及其它契约、证件提出对宅基地的所有权的要求。本案中，1950年被上诉人给上诉人颁发了《土地房产所有证》，该证对上诉人的宅院房屋权属进行了明确，土改后被上诉人对上诉人的宅院房屋未作变更登记，依据以上规定，应当以该《土地房产所有证》作为对上诉人宅基地确权的依据。原审判决认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十三）项的规定，裁定如下：一、撤销晋城市中级人民法院（2017）晋05行初16号行政判决；二、发回晋城市中级人民法院重审。审判长李克恭审判员刘晓芬审判员李振华二○一七年十一月十三日书记员穆五谋