安徽省阜阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）皖12行终215号上诉人（一审原告）阜南县朱寨镇赵治炳加油点。负责人赵治炳。委托代理人赵理想。（系赵治炳之子）上诉人（一审第三人）朱平芳。（系赵治炳妻子）被上诉人（一审被告）阜南县朱寨镇人民政府。法定代表人常生，该镇镇长。委托代理人唐永坤，该镇工作人员。委托代理人苗红艳，安徽谈锋律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）阜南县安全生产监督管理局。法定代表人张士雷，该局局长。委托代理人朱林，该局工作人员。委托代理人常学风，该局工作人员。上诉人阜南县朱寨镇赵治炳加油点（以下简称“赵治炳加油点”）、朱平芳因行政强制拆除、扣押一案，不服安徽省阜南县人民法院（2017）皖1225行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。赵治炳加油点向一审法院诉称，其自1999年起开始经营柴油等零售业务，营业执照、危险化学品经营许可证（以下简称“危化品许可证”）、成品油零售经营批准证书（以下简称“成品油零批证书”）等手续齐全，为合法的加油点。2016年9月14日，阜南县朱寨镇人民政府（以下简称“朱寨镇政府”）作出限期拆除通知，要求其在四日内自行拆除加油点。同年9月22日，朱寨镇政府在事先没有告知，没有出具任何手续的情况下，强行将其加油机拆除，油罐内柴油强制抽走扣押，并将油罐内注入黄沙。朱寨镇政府作为基层政府，不具有强制拆除其加油点和扣押成品油的行政职权，其行为违反了行政处罚法及行政强制法等法律规定。为此，请求：1、依法撤销朱寨镇政府2016年9月14日作出的限期拆除通知和同年9月22日作出的扣押单；2、确认朱寨镇政府2016年9月22日实施拆除其加油机、加油管道和油罐注沙的行政强制措施违法；3、由朱寨镇政府承担本案诉讼费。一审法院查明，赵治炳加油点的负责人是赵治炳，经营场所位于阜南县朱寨镇街上，现处于集镇中居民及经营户较集中路段，加油机和油罐位于门面房前的路边和地下，门面房内兼营农业生产资料和日用品，并办理有营业执照、组织机构代码证、税务登记证等相关经营证照。经营模式为家庭成员共同参与经营。其中，2013年7月1日颁发的个体工商户营业执照中，经营范围许可经营项目是柴油、润滑油（凭成品油零批证书和危化品许可证经营）零售；由阜阳市安全生产监督管理局于2007年12月27日颁发的危险化学品经营许可证，有效期为2007年12月27日至2010年12月26日；由安徽省商务厅于2010年4月29日颁发的成品油零售经营批准证书，有效期为2010年4月29日至2015年4月28日。赵治炳加油点在上述证照超过有效期，未办理相应的有效证照，赵治炳加油点存在安全隐患的情况下，仍继续经营柴油零售业务。2016年9月14日，朱寨镇政府对该加油点作出限期拆除通知称“根据阜南县人民政府南政办明电〔2016〕87号通知要求，该加油点因无证经营，限收到本通知后四天内将加油机拆除，油罐内油清空，罐内注沙。逾期不拆除，镇政府将组织力量依法强行拆除，由此产生的一切经济损失和法律责任概由你承担”。2016年9月22日，朱寨镇政府和阜南县安全生产监督管理局（以下简称“县安监局”）共同对赵治炳加油点实施了拆除加油机及油管、将油罐内柴油抽出（经现场计量为0.91吨），并对油罐内注入黄沙的行政强制措施。已拆除的加油机及油管均当场交由赵治炳加油点自行保管，油罐内除注入黄沙，未予移动。同日，由朱寨镇政府对赵治炳加油点作出扣押单载明“经朱寨镇政府与阜南县安全生产执法大队联合执法，对赵治炳加油点非法营运的物品进行扣押，依法扣押柴油0.91吨。已扣押柴油现由县安监局异地储存保管”。赵治炳加油点对上述行政行为不服，于2016年11月7日向该院提起行政诉讼，并同时和朱平芳一并提起行政赔偿诉讼（尚在审理中）。2017年1月3日，该院发现县安监局与被诉行政行为有利害关系，并向县安监局送达参加诉讼通知书，通知以第三人身份参加诉讼，同年3月9日，朱平芳以与被诉行政强制措施的处理结果有利害关系为由，向该院申请以第三人身份参加诉讼。同时查明，2016年3月24日，县安监局对加油点作出〔2016〕W48号决定。该决定已告知当事人相关权利，并于当日送达赵治炳。同时，赵治炳亦于当日自书保证书一份，保证三日内自行拆除加油点。2016年4月21日，阜南县人民政府办公室文件南政办〔2016〕18号《关于印发阜南县集中开展打击取缔非法加油站（点）专项整治行动工作方案的通知》、4月28日阜南县人民政府《关于集中开展打击取缔非法加油站（点）专项整治通告》（南政[2016]1号）及2014年12月15日阜南县委南发〔2014〕10号文件中共阜南县委、阜南县人民政府《关于进一步加强安全生产工作的意见》，先后就进一步规范全县成品油市场经营秩序，严厉打击各种非法违法建设加油站（点）和无照经营行为，最大程度地消除安全隐患等制定了依法依规取缔关闭非法违法加油站（点）的工作目标、整治范围、方法、步骤、时间及要求等。其中，文件中均明确要求各乡镇政府等要按照安全生产职责规定，组织开展联合执法检查，依法依规关闭取缔非法加油站（点）。2016年8月31日阜南县政府办公室南政办明电〔2016〕87号《关于进一步做好全县加油站（点）专项整治工作的通知》，要求通过打非治违，联合执法等措施，依法依规开展好专项整治工作。经县安监局报县人民政府，将赵治炳加油点列入阜南县非法加油站（点）关闭取缔名单。2016年9月19日，在朱寨镇政府组织召开的关闭取缔违法违规加油站（点）相关人员协调会上，赵治炳之子赵理想作为赵治炳加油点代表参加了会议。会上要求证照不全的经营户，如按上级要求在21日前期限内拆除的，镇政府将配合重新给予经营户办理相关合法手续。之后，赵治炳加油点仍处于非法经营状态。为此，县安监局联合朱寨镇政府共同对该加油点实施予以关闭的行政强制措施，并将该信息分别在县安监局2016年9月23日的《安全生产信息》及阜南县政府政府网站中进行了报道。一审法院认为，朱寨镇政府根据《中华人民共和国安全生产法》第八条第三款规定，具有协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理的职责。县安监局根据《中华人民共和国安全生产法》第九条、第六十二条、第九十七条、第一百零八条、第一百一十条，《危险化学品安全管理条例》第二条、第三条、第六条、第七条、第三十三条规定，具有对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，并可对危险化学品依法进行监督检查，发现危险化学品事故隐患，责令立即消除或者限期消除，经本部门主要负责人批准，扣押违法储存、经营的危险化学品，发现影响危险化学品安全的违法行为，当场予以纠正或者责令限期改正，以及在报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定，作出予以关闭的行政处罚等职权。该案争议的焦点是朱寨镇政府对加油点作出限期拆除通知和扣押单，及其和县安监局共同对赵治炳加油点实施的行政强制措施，主体资格是否适格，认定事实是否清楚，证据是否确实，处理程序及适用法律是否正确；赵治炳加油点申请对朱寨镇政府、县安监局适用规范性文件的合法性进行审查，理由是否成立；朱平芳是否具备本案第三人的主体资格。行政处罚法第十五条、第三十一条分别规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。行政强制法第二条、第十八条、第十九条、第二十二条分别规定，本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为等情形，依法对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明。情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。该案中已查明，朱寨镇政府和县安监局认定赵治炳加油点违法经营及存在安全隐患的事实清楚，证据确实充分。赵治炳加油点在成品油零售经营批准证书和危险化学品经营许可证均已超过有效期，并存在安全隐患，经朱寨镇政府及县安监局先后告知停止违法经营的情况下，赵治炳加油点仍未改正，并经县安监局报请县人民政府，将赵治炳加油点列入全县非法加油站（点）关闭取缔名单，依法应予以关闭。朱寨镇政府虽依法具有协助县安监局履行安全监督管理的职责，但其以朱寨镇政府的名义对赵治炳加油点作出限期拆除和扣押单的行政行为，显系超越职权，依法应予以撤销。县安监局依据安全生产法第一百一十条及危化品管理条例等相关规定，具有对赵治炳加油点非法经营危化品的行为作出予以关闭等职权，但其在未依法履行法定程序的情况下，与朱寨镇政府共同对赵治炳加油点实施关闭的行政强制措施，不符合行政强制法的上述规定。因赵治炳加油点存在违法经营行为和重大安全隐患，且已经被县安监局和被告采取行政强制措施予以关闭，被诉行政行为已不具有可撤销内容，撤销上述行政行为，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应依法确认该行政行为违法。关于赵治炳加油点对规范性文件合法性进行审查的申请，其仅从违法加油点被县安监局和被违法关闭的个案出发，片面理解上述文件中的相关内容，认为上述规范性文件不合法，缺乏事实和法律依据。关于朱平芳的诉讼地位，该院确认其以第三人身份参加本案的诉讼，但因其在本案中仅提交以第三人身份参加诉讼的申请，未提出具体的诉讼请求。同时，朱平芳和赵治炳加油点作为行政赔偿诉讼原告一并向朱寨镇政府提起了行政赔偿诉讼，该院已经立案并开庭进行了审理，故该案中对其实体权益不作评判。综上，对赵治炳加油点和朱平芳关于县安监局没有参与对加油点实施行政强制措施行为的意见，因与审理查明的事实不符，不予采信；对其要求确认拆除原告加油点加油机、加油管道和油罐注沙的行政强制措施违法的诉讼请求，依法予以支持。朱寨镇政府和县安监局关于赵治炳加油点系违法经营且存在安全隐患，依法应予以关闭的答辩意见成立，该院亦予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项、第七十四条（一）项之规定，判决确认被告阜南县朱寨镇人民政府2016年9月14日对朱寨镇赵治炳加油点作出限期拆除通知的行政行为违法；确认朱寨镇政府和阜南县安全生产监督管理局于2016年9月22日对赵治炳加油点实施的拆除加油机、加油管道及扣押柴油和油罐注沙，并由朱寨镇政府作出扣押赵治炳加油点柴油0.91吨的扣押单的行政强制措施违法。赵治炳加油点上诉称，1、一审判决认定本案强制拆除系朱寨镇政府和县安监局的共同行政行为错误，强拆加油点是朱寨镇政府实施，认定加油店违法经营、存在安全隐患错误；2、一审法院追加县安监局为第三人超出其诉讼请求；3、一审判决超期；4、一审判决应撤销朱寨镇政府的《限期拆除通知书》和行政强制行为，而不是确认违法。故一审判决认定事实错误，程序违法，适用法律错误。请求：1、撤销一审判决，依法改判撤销朱寨镇政府作出的《限期拆除通知书》和扣押单；2、确认朱寨镇政府拆除其加油机、加油管道和油罐注沙的行政强制行为违法；3、二审案件受理费由朱寨镇政府承担。朱平芳上诉称，1、一审判决认定本案强制拆除系朱寨镇政府和县安监局的共同行政行为错误，强拆加油点是朱寨镇政府实施；2、一审判决认为其未提出诉讼请求错误；3、一审法院只判决确认行政行为违法而不判决撤销错误。请求：1、撤销一审判决，依法改判撤销朱寨镇政府作出的《限期拆除通知书》和扣押单；2、确认朱寨镇政府拆除其加油机、加油管道和油罐注沙的行政强制行为违法，并确认朱寨镇政府实施强制行为给其造成的身体伤害违法；3、二审案件受理费由朱寨镇政府承担。朱寨镇政府二审称，上诉人请求撤销本案行政行为无法律依据；请求确认拆除行为违法在一审判决已经得到实现。上诉人的上诉理由不能成立，依法应当驳回。县安监局二审称，本案的强制拆除是安监局执法队实施，朱寨镇政府系配合该局实施拆除行为。朱寨镇政府、县安监局在法定期限内向一审法院提交的证据、依据有：（一）主体资格证据。朱寨镇政府及县安监局分别提交《中华人民共和国安全生产法》第八条第三款、第九条、第六十二条、第九十七条、第一百零八条、第一百一十条，《危险化学品安全管理条例》第二条、第三条、第六条、第七条、第三十三条，证明朱寨镇政府及县安监局的主体资格。（二）事实、程序证据。1、〔2016〕48号处理决定书、个体工商户营业执照、危化品许可证、成品油零批证书；2、赵治炳出具的保证书；3、南政办[2016]18号通知、南政〔2016〕1号通告、朱寨村民委员会出具的证明；4、县安监局对赵治炳询问笔录及两名执法人员行政执法证；5、阜南县人民政府《关于进一步做好全县加油站（点）专项整治工作的通知》（南政办明电〔2016〕87号）；6、限期拆除通知；7、朱寨镇政府召开非法加油站（点）负责人协调会会议记录；8、县安监局和朱寨镇政府依法对原告加油站实施行政强制措施系列照片及扣押单；9、由朱寨镇政府执法人员现场拍摄的视频资料。以上证据证明，县安监局依法对加油点作出了〔2016〕48号处理决定书，并经县安监局报请县政府，将加油点列入阜南县非法加油站（点）关闭取缔名单；朱寨镇政府根据县政府相关文件，向赵治炳加油点下达了限期拆除通知，并联合县安监局对加油点依法实施行政强制措施并作出了扣押单；在执法过程中，朱寨镇政府和县安监局没有对朱平芳造成任何人身伤害，其不是本案适格的第三人。（三）适用的法律、法规。《中华人民共和国安全生产法》第八条、第九条、第二十六条、第二十七条、第九十七条、第一百零八条、第一百一十条；《危险化学品安全管理条例》第二条、第三条、第六条、第七条、第三十三条及《中华人民共和国行政强制法》第三条、第四条、第十六条、第十七条。赵治炳加油点向法庭提交的证据有：１、身份证、个体工商户营业执照、组织机构代码证、成品油零批证书、危化品许可证、税务登记证、消防安全许可证、房地产权证。2、限期拆除通知书和扣押单。3、赵理想手机拍摄的现场视听资料（光盘一张）。4、阜南县政府网站信息。5、阜阳商务局网站信息。以上证据，证明赵治炳加油点的主体资格，并用以支持其诉讼请求。朱平芳提交的证据有：1、身份证。2、视频资料。3、朱平芳的住院病历。上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，朱寨镇政府根据《中华人民共和国安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》规定，朱寨镇政府具有协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理的职责；县安监局具有对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，并可对危险化学品依法进行监督检查，发现危险化学品事故隐患，责令立即消除或者限期消除，经本部门主要负责人批准，扣押违法储存、经营的危险化学品，发现影响危险化学品安全的违法行为，当场予以纠正或者责令限期改正，以及在报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定，作出予以关闭的行政处罚等职权。本案中，被上诉人朱寨镇政府和县安监局认定赵治炳加油点违法经营及存在安全隐患的事实清楚，证据确实充分。上诉人赵治炳加油点在成品油零售经营批准证书和危险化学品经营许可证均已超过有效期，并存在安全隐患，经朱寨镇政府及县安监局先后告知停止违法经营的情况下，赵治炳加油点仍未改正后，经县安监局报请县人民政府，将赵治炳加油点列入全县非法加油站（点）关闭取缔名单，依法应予以关闭。朱寨镇政府虽依法具有协助县安监局履行安全监督管理的职责，但其以朱寨镇政府的名义对赵治炳加油点作出限期拆除和扣押单的行政行为，显系超越职权，依法应予以撤销。县安监局在未依法履行相关法定程序的情况下，与朱寨镇政府共同对赵治炳加油点实施关闭的行政强制措施，不符合《中华人民共和国行政强制法》的有关规定。因赵治炳加油点存在违法经营行为和重大安全隐患，且已经被县安监局和被告采取行政强制措施予以关闭，本案被诉行政行为已不具有可撤销内容，撤销上述行政行为，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应依法确认该行政行为违法。赵治炳加油点对规范性文件合法性进行审查的申请，其仅从违法加油点被县安监局和被违法关闭的个案出发，片面理解上述文件中的相关内容，认为上述规范性文件不合法，缺乏事实和法律依据。一审判决依据法律规定追加县安监局为本案第三人符合法律规定；上诉人赵治炳加油点、朱平芳请求确认朱寨镇政府拆除其加油机、加油管道和油罐注沙的行政强制行为违法，已在判决中得到实现；朱平芳提出的朱寨镇政府和县安监局实施强制行为给其造成的实体伤害不属于本案评判范围；因本案被诉行政行为撤销将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，一审判决依法确认该行政行为违法并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人阜南县朱寨镇赵治炳加油点、朱平芳负担。本判决为终审判决。审判长 张 辉审判员 周海龙审判员 杨 柳二〇一七年十一月六日书记员 张琳琳附相关法律条文：第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；