浙江省绍兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙06行初132号原告赵彩娟，女，1937年3月10日生，汉族，住浙江省嵊州市。原告暨原告赵彩娟委托代理人王晓良，男，1961年11月1日生，汉族，住浙江省宁波市海曙区，系原告赵彩娟之子。被告嵊州市人民政府。住所地浙江省嵊州市城南新区领带园五路*号。法定代表人徐建役，市长。委托代理人赵少杰，该单位工作人员。委托代理人钟华，浙江大公律师事务所律师。原告赵彩娟、王晓良因要求确认被告嵊州市人民政府行政征收行为违法，于2017年5月8日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，于法定期限内向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月22日公开开庭审理了本案。原告暨原告赵彩娟委托代理人王晓良，被告嵊州市人民政府委托代理人赵少杰、钟华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵彩娟、王晓良起诉称：被告借城中村改造之名侵夺原告房屋的合法权益，把原总建筑面积831.74平米合法房屋征收，只补偿给王永良420平方米，侵害了原告的合法权益。理由如下：1.根据土地管理法第44条之规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，但被告未履行。2.被告在制定拆迁政策到实施签约、征收、拆迁过程严重违反了物权法、民法通则等现有国家政策和法律法规。3.被告明知涉案房屋有争议，理应先解决争议后签约再征收、拆迁。4.原告王晓良多次找被告反映真实情况，被告不予答复。5.被告的房票安置是违法行为。等等。综上，请求确认被告对原告的集体土地上房屋征收行为违法。原告赵彩娟、王晓良向本院提交了以下证据：1．城中村改造房屋征收补偿安置协议书，证明原告有合法房屋，被告仅给予原告420平方米的征收补偿安置；证明原告理应先解决争议后签约及征收拆迁；原告合法住房总建筑面积共计831.74平方米。2．王晓良给陈玲芳市长的信件，证明原告要求先解决争议后签约及拆迁。原告给孙哲君书记信件并由城南管委会主任批示“情况属实”，证明王晓良有合法房屋。3．原告的世居房门牌号为××、面积为20.328平方米房屋图纸，证明原告有合法房屋。4．村委会证明，证明王晓良有合法房屋。5．赵彩娟的户口本单独立户，证明赵彩娟单独居住有房屋，不能合并补偿安置。6．92年发土地证错误证明，证明发证错误，王晓良有合法房屋又没有分家析产。7．嵊州市城南新区三江街道城中村改造房屋征收权属审核登记表一份，证明被告确认原告合法住房总建筑面积共计831.74平方米以及原告没有补偿安置过。8．原告给董有庆副市长报告，城南管委会主任的批复。证明原告有合法房屋，是土管局违法登记给兄长。9．被告强拆的照片，证明被告有警察、国土、城管等人员参加强拆已违法。10．同类地段房屋证明同类地段房屋价为每平方米11000元。11．原告父亲生前口头遗嘱，证明王晓良有合法房屋继承。12．被告违法征收、强拆照片相关的材料，证明被告征收行为违法。13．关于要求公开每户村民的房屋拆迁补偿安置款详细情况申请，证明征迁行为违法。被告嵊州市人民政府答辩称：1.王晓良并非本案适格原告。王晓良既不是笆弄村集体经济组织成员，也没有合法的产权证的房屋，拆迁安置的房屋系为王永良所有。因此，本案王晓良并非本案适格原告，应驳回其起诉。原告赵彩娟作为王永良户安置人口，已包含在王永良××嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》中，并且该协议书已经完全履行完毕，原告又对征收行为提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于原告主体资格的规定。2.原告的具体诉讼请求不明确，依法不属于人民法院的受案范围，应当裁定驳回原告的起诉。房屋征收行为系由一系列前置性的行政行为和各种具体行政行为构成，包含“作出房屋征收决定”“作出房屋征收安置补偿决定”“作出征收强制执行行为”等各种具体行政行为，并且作出的房屋征收决定等行政行为必须有相应的载体加以证明。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，受案范围为对征收决定、征用决定及其补偿决定不服提起行政诉讼。本案原告起诉的诉讼请求仅为笼统的征收集体土地上房屋的行为，并未明确针对哪一个具体行政行为提起诉讼，同时原告起诉时也未提供证明被告作出房屋征收决定的证据材料，系为诉讼请求不明确。如果房屋征收行为认定为征收决定的话，根据浙江省高院的规定，即“一审判决已对征收决定是否合法作出认定，其他被征收人再对该征收决定起诉的，不予受理。”故，原告的起诉不符合法定起诉受理条件，应当依法裁定驳回起诉。3.原告的起诉已超过法定起诉期限且无正当理由，应依法裁定驳回起诉。就涉案房屋的拆迁补偿安置事宜，包括原告在内的王永良户与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司于2015年9月12日签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。因此，应认定原告在2015年9月12日就知道被告下属机构作出了对原告实施的拆迁安置补偿行为，依法应当自知道或者应当知道作出拆迁安置补偿行为之日起六个月内提出，现原告于2017年4月26日才提起行政诉讼，超过了法定的起诉期限。4.对涉案房屋实施的一系列行为对原告的合法权益明显不产生实际影响。原告所在户已与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，原告可得的安置补偿款已全部包括在该协议中。该协议签订后，安置补偿款已全部领取，涉案房屋已由该户户主主动腾空并依据该协议约定拆除。原告户获得的补偿款与该区域周边同地段新建楼盘市场价格比较，其价格并不低于国有土地上的商品房市场成交价，客观上没有减损原告利益，也保证了村民的居住使用权，符合物权法的规定，对其合法权益并不产生实际影响。5.答辩人下属机构实施的行政行为，程序正当、内容合法、依据明确、标准统一。原告所在的行政村位于嵊州市××中村拆迁改造范围。该村的城中村改造项目，经由该村村民代表大会表决通过。随后，该村向所在街道提出申请，经三江街道办事处（城南新区管委会）审查同意后，报嵊州市政府审批同意后实施。该城中村改造项目由答辩人下属机关三江街道办事处（城南新区管委会）组织实施，有关协议签订及房屋拆除则委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司实施，同时又选定了有资质的评估机构对城中村房屋价格进行评估，并有统一制定的《关于确定城南城中村改造市场比准价和安置房重置价及成本价的批复》指导性政策文件。安置补偿过程中，相关实施单位对有关房屋产权面积认定、在册人口、安置人口、安置补偿方式、补偿标准以及评估认定结果等均进行了公示和公告，允许被拆迁户复核和提出异议，原告所在户在公示期间并未提出异议。该区域中的城中村改造房屋均严格依据嵊政（2015）15号文件进行安置补偿。因此，程序并无不当，也不存在超越职权和滥用职权的违法行为。另，至原告起诉之日，涉案房屋所在集体土地已经被依法征收为国有土地。综上，请求驳回原告起诉。被告于法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1.关于实施城中村改造的申请报告及村民代表会议表决单，证明原告所在村经村民代表讨论向三江街道（城南新区管委会）提出申请，要求对该村实施城中村改造的事实。2.关于要求实施城中村改造的请示及嵊州市人民政府同意批复，证明三江街道（城南新区管委会）根据村委报告，向嵊州市人民政府提出城中村改造并经批准的事实。3.三江街道（城南新区）城中村改造房屋征收公告暨公示，证明涉案城中村改造项目和安置补偿结果经公告及公示的事实。4.嵊州市人民政府关于确定城南城中村改造市场比准价和安置房重置价及成本价的批复，证明依法对涉案房屋进行评估的事实。5.王永良土地使用权证，证明涉案征收房屋所有权人并非为原告王晓良共有的事实。6.房屋拆迁委托协议及营业执照，证明嵊州市三江街道办事处委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司承办涉案房屋具体征收拆迁事务及签订协议主体资格的事实。7.城中村改造房屋征收权属审核登记表，证明涉案房屋总建筑面积为831.74平米，确权住房建筑面积和安置面积及安置家庭成员的事实。8.城中村改造房屋征收补偿安置协议书，证明王永良××嵊州市城镇房屋拆迁有限公司经协商一致签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的事实。9.补偿款（房票与现金）发放凭证，证明原告收取现金支付补偿款及收取房票的事实。10.浙江省建设用地审批意见书，证明涉案房屋所在的集体土地已被征收为国有土地的事实。被告嵊州市人民政府同时明确《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省行政规范性文件管理办法》、嵊政（2015）15号《嵊州市××中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》系其实施行政行为的规范性文件依据。经庭审质证，被告认为原告提交的证据1不能达到证明目的，证据2的关联性不予确认，证据3不能达到证明目的，证据4的合法性有异议，证据5不能达到证明目的，证据6三性均不予认可，证据7不能达到证明目的，证据8的关联性有异议且认为不能达到证明目的，证据9的三性均不予认可，证据10不能达到证明目的，证据11的合法性有异议且不能达到证明目的，证据12的三性均不予认可，证据13与本案无关。原告对被告提交的证据1的真实性有异议，证据2的合法性不予认可，证据3的真实性、合法性均有异议，证据4的合法性有异议，证据5的真实性、合法性均有异议，证据6的合法性有异议，证据7的合法性有异议，证据8的合法性有异议，证据9的合法性有异议，证据10的合法性有异议。本院对上述证据认证如下：对原告提供证据1、2、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13的证据资格予以确认，证据3的真实性不予确认。对被告提供证据的证据资格均予以确认。经审理查明，2013年5月10日，嵊州市三江街道桥南村向嵊州市城南新区管委会（三江街道）提出《关于桥南村实施城中村改造的申请报告》，2013年5月20日嵊州市城南新区管理委员会作出《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》，并报被告嵊州市人民政府审批，被告于2013年7月29日作出同意批复。嵊州市城南新区管理委员会发布了房屋征收公告，明确征收范围、政策依据、评估机构、拆迁服务机构等事项，并就相关内容进行了公示。2015年3月12日被告颁布嵊政（2015）15号文件《嵊州市××中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》。另查明，2015年9月12日，以嵊州市城南新区管理委员会、嵊州市××中村改造指挥部为鉴证单位，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为甲方、王永良为乙方，签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，原告赵彩娟作为王永良户内人口安置。后，涉案房屋被拆除。涉案房屋所在的集体土地已经浙江省人民政府批准征收。本院认为，本案的主要争议焦点是：一是原告起诉是否符合起诉条件；二是被诉征收行为是否合法。一、原告的起诉是否符合起诉条件。嵊州市人民政府办公室在2013年7月29日所作嵊政办批〔2013〕176号批复中明确，原则同意对合新、西湖、桥南、高南及仙湖社区实施城中村改造，并采取由其确定的城中村改造房屋征收实施单位嵊州市三江街道办事处委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与王永良签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的形式，将涉案房屋予以征收，故赵彩娟（系王永良母亲）作为房屋征收中的在册人口，与被告房屋征收行为有法律上利害关系，具有提起行政诉讼原告主体资格。但王晓良既非行政行为相对人，也无证据证明是涉案房屋产权人，与被诉行政行为无利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于行政诉讼原告主体资格的规定，故，王晓良不是本案适格原告。在订立上述协议前，涉案集体土地未经依法办理征地审批手续，故嵊州市人民政府以王永良已签订补偿安置协议、领取补偿款为由，主张赵彩娟与被诉征地行为没有法律上的利害关系、没有原告主体资格，也不能成立，本院不予采纳。结合原告的起诉状和庭审陈述，其所指的征收行为是指被告嵊州市人民政府没有按照土地管理法第四十六条的规定依照法定程序批准征收涉案土地，并进行公告，或者按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出征收决定，即将涉案房屋予以征收。因此，原告赵彩娟的起诉指向的征收行为是清楚的。被告认为原告赵彩娟提起诉讼的请求不明确，与事实不符，本院不予采纳。故，赵彩娟符合起诉条件。二、关于被诉征收行为的合法性。根据查明的事实，涉案房屋为集体土地上的房屋和其他地上构筑物。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。因此，对集体土地及地上房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。《中华人民共和国立法法》第八条第（七）项亦规定：“下列事项只能制定法律：（七）对非国有财产的征收、征用；……”但我国法律并未对行政机关单独征收集体土地上房屋作出规定，而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条规定，国家征收土地的，必须依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等。由此可见，在现有法律框架下，可以在对农村集体土地征收时，一并对相关房屋进行安置补偿，而无单独的集体土地上房屋征收的制度安排。故对集体土地上房屋的征收和补偿行为应当作为集体土地征收过程的组成部分，不能单独实施。因此，被告在未完成涉案房屋所在土地征收的审批前，先行对相关拟征收土地上房屋进行安置补偿，明显程序违法。综上，被告在履行征收集体土地审批程序之前，单独对集体土地上房屋进行“征收”，程序违法，依法应予撤销。但鉴于被告在事后获得了征收涉案房屋所在土地的批文，对被诉违法行为进行了弥补，且房屋征收系基于城中村改造的公共利益需要，故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回王晓良的起诉。二、确认被告嵊州市人民政府所作赵彩娟所在户集体土地上房屋征收行为违法。案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  王 建代理审判员  郭海斌人民陪审员  马雅萍二〇一七年十一月六日书 记 员  王雪莹