.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}辽宁省大连市中级人民法院行政判决书（2017）辽02行终225号上诉人（原审原告）钮维和，男，1954年8月2日出生，汉族，住大连市沙河口区。委托代理人李岩松，辽宁亚太律师事务所律师。委托代理人尹革，辽宁亚太律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连高新技术产业园区人力资源和社会保障局，住所地大连高新技术产业园区七贤岭高新街1号。法定代表人刘源波，局长。出庭行政负责人王尔宁，副局长。委托代理人李永志，辽宁兴中律师事务所律师。委托代理人��浩然，辽宁兴中律师事务所律师。上诉人钮维和与被上诉人大连高新技术产业园区人力资源和社会保障局（以下简称高新区人社局）不履行退休审批法定职责及行政赔偿一案，不服大连市甘井子区人民法院(2015)甘行初字第142号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人钮维和及委托代理人李岩松、尹革，被上诉人高新区人社局的行政负责人王尔宁、委托代理人李永志、阚浩然到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，钮维和于1982年2月开始在交通部上海海上救助打捞局工作，1990年11月赴美自费留学。1992年6月26日，交通部上海海上救助打捞局下发《关于对梁晓峰等六位同志作自动离职处理的通知》（[92]沪救捞干字第220号）。该通知内容为：”梁晓峰等六位同志先后申请自费出国留学和探亲。按照国发（86）107号文件的有关精神和局的有关规定，他们出国前都签订了保留公职一、二年或五年的协议书，现均已到（超）期未归。经研究决定，对下列同志作自动离职处理，予以除名......钮维和，男，一九五四年八月生，一九八二年��连海运学院毕业，原系拖队电机员，一九九〇年十一月自费赴美留学......以上六位同志的自动离职日期自一九九二年六月十五日起算。”2004年原告回国。2004年10月10日，原告填写了《上海市机关（团体）事业单位人员解除工作关系审批表》。该表”解除工作关系的原因种类及去向”一栏写明”自动离职”。原告在该栏签名。同日，中共交通部上海打捞局委员会组织处为原告出具了上海市事业单位解除（终止）聘用关系证明，载明：”钮维和，男，自1982年2月进本单位工作，现因自动离职，于1990年11月解除（终止）聘用关系。”2011年10月，原告开始在东软集团股份有限公司工作，2013年8月28日调入东软集团（大连）有限公司。原告个人编号07391234社会保险缴费证明显示，原告实际缴费年限为2004年3月至2008年9月、2011年11月至2014年8月，累计缴费89个月，即7年零5个月。2014年8月，原告到达法定退休年龄。东软集团（大连）有限公司到被告处为原告申报退休。被告因原告养老保险缴费不满15年而不予批准。原告为协调此事，支付了律师费及诉讼费共计28,050元。原审法院认为，第一，被告具有审批原告退休的职权。大连高新技术产业园区机构编制委员会《关于明确大连高新技术产业园区人力资源和社会保障局（编委办公室）编制及职能的通知》（大高编发[2009]32号）第一部分第14条，明确了��告在职工退休方面的职权，即”退休审核”。2017年1月16日，大连高新技术产业园区机构编制委员会向本院出具的《关于高新区人力资源和社会保障局具备退休审批职能的说明》，明确了”退休审核”职能即为大劳险字（97）274号文件中第四款第一条的”退休审批”职能。据此，被告具备审批辖区企业职工退休的职权。东软集团（大连）有限公司位于大连高新技术产业园区内，针对其单位员工的退休申报，被告具有审批职权。第二，原告不符合退休条件。首先，原告的社会保险缴费证明显示，原告缴纳养老保险共计7年零5个月。《中华人民共和国社会保险法》第十六条规定：”参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。”《关于贯彻实施有关问题的通知》（大人社发[2011]129号）第一条第㈡项规定：”参加城镇职工基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满15年的，按月领取基本养老金；累计缴费不满15年的，可延长缴费至满15年。2011年7月1日前参保、延长缴费5年后仍不足15年的，可一次性缴费至满15年后，按月领取养老金。”原告养老保险缴费年限不足十五年，且未补缴至满十五年,根据上述规定，原告不满足办理退休、享受养老金待遇的条件。其次，原告的工龄应从重新录用之日起计算。《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）附件二第一条第㈡项规定：”基本养老保险费由企业和职工个人共同缴纳。企业和职工个人共同缴纳养老保险费的年限，称为'缴费年限'。实行个人缴费制度前，职工的连续工龄可视同缴费年限。”人事部办公厅《关于机关、事业单位工作人员辞职、辞退及自动离职参加工作后工作年限计算问题的复函》（人办函〔1998〕101号）规定：”职工辞职和辞退前的工龄与重新就业后的工龄可合并计算为连续工龄，自动离职人员的工龄从重新录用之日起计算。原劳动部劳办发〔1995〕104号文件对企业'除名'及'自动离职'人员工龄问题作出的规定，只适用于企业，机关、事业单位不宜参照执行。”原告的档案材料显示，原告自1982年起在交通部上海海上救助打捞局工作，一九九〇年十一月自费赴美国留学，由于超期未归被交通部上海海上救助打捞局作自动离职处理，予以除名。并且，原告填写的《上海市机关（团体）事业单位人员解除工作关系审批表》，及中共交通部上海打捞局委员会组织处为原告出具的《上海市事业单位解除（终止）聘用关系证明》均载明，原告为自动离职。交通部上海海上救助打捞局是事业单位，因此，原告作为事业单位职工自动离职，其工龄应从重新录用之日起计算。故原告累计缴纳养老保险年限不满十五年，不符合办理退休、领取养老金的条件。被告不予批准原告退休，于法有据。关于原告主张的根据《国务院批转国家教育委员会的通知》（国发[1986]107号）第六条第㈦��规定，即”在职人员自费出国留学回国工作后，出国前工龄可以保留，并与回国后的工作时间合并计算工龄。”以及《国家教育委员会、劳动部、人事部关于博士生和在职人员考取硕士生学习期间工龄计算问题的通知》（教高字[1990]001号）第二条规定，即”在职人员出国攻读硕士学位研究生，获得硕士学位回国工作后，在规定的学习年限内也计算工龄”，原告自费出国留学前的工龄应连续计算的观点，《国务院批转国家教育委员会的通知》（国发[1986]107号）第六条第（四）项规定”为了保证国内高等学校、科研机构等单位的工作秩序，在职职工要求离职自费出国留学，应事先经所在单位批准。”原告在出国前与交通部上海海上救助打捞局签订了协议书，但其违反协议超期未归，交通部上海海上救助打捞局对其作出自动离职的处理，因此原告不应再适用上述规定。原告的观点不应采纳。综上所述，原告诉被告不履行退休审批法定职责，理由不能成立，依法不应支持，其提出的行政赔偿诉请，因行政机关不存在违法行为，亦不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告钮维和的诉讼请求。上诉人不服原审判决，向本院提起上诉。请求撤销原审判决,依法改判为上诉人办理退休手续并赔偿经济损���28050元。上诉人认为的主要理由是：1、认为原判决中”原告在出国前与交通部上海海上救助打捞局签订了协议书，但其违反协议超期未归”与事实不符。双方均未提交该份协议书，不应认定。对于原判决书认定的超期未归的问题，上诉人的档案中并没有限制上诉人出国时间的协议，而是约定上海海上救助打捞局给上诉人保留原职位的时间是1年，超过1年的时间原职位不予保留。这一点是打捞局给上诉人的福利待遇，并不是惩罚性的限制条件，但被上诉人以及原审法院不考察上诉人全部的档案材料，仅凭材料中出现超期未归4个字便认定上诉人系违约违纪严重错误。对于档案中出现的自动离职及其效力的问题，原审判决及被上诉人援引了人办函（1998）101号复函，1990年19号文件对自动离职有严格的定义，1986年73号文件第3条2款做了相同的规定。1998年101复函的基础是1990年19号文件，1992年18号和1986年73号文件，但是上述文件对自动离职的定义为单位要求返回教育无效拒不返回也不补办手续的才能按自动离职处理，但是上诉人没有上述任一情形，被上诉人没有综合考量上诉人的实际行为，而只是根据档案中的自动离职4个字不审核档案中自动离职的效力和合法性的问题。拒绝履行法定职责，严重错误。2、原判决认定工龄的时候，适用错误的法律依据。被上诉人办理工龄认定适用的法律依据是《关于机关、事业单位工作人员辞职、辞退及自动离职参加工作后工作年限计算问题的复函》，上诉人主张应依据国务院批转国家教育委员会《关于出国留学人员工作的若干暂行规定》(国发（1996）107号)第六条第（七）项规定，在职人员自费出国留学回国工作后，出国前工龄可以保留，并与回国后的工作时间合并计算工龄。3、原审判决违反法定程序，超出审判期限。请求支持上诉人的上诉请求。被上诉人大连高新技术产业园区人力资源和社会保障局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求驳回上诉，维持原判。1、原审判决认定事实清楚，上诉人自动离职的事实已由其档案材料中的原始证据予以充分证实，根据上诉人的档案材料，上诉人1982年2月开始在交通部上海海上救助打捞局工作，该单位系事业单位，上诉人1990年11月自费去美国留学，由于超期未归，打捞局对其作出自动离职处理。该文件即��对上诉人自动离职事实的确认，在2004年10月10日，上诉人补办解除工作关系的审批，填写上海市机关团体事业工作的人员解除工作审批表，在表中的解除工作的原因种类和去向一栏写明自动离职，上诉人对该事实予以确认。同日中共交通部上海打捞局组织处出具上海市事业单位解除（终止）聘用关系证明，载明上诉人因自动离职而于1990年11月解除聘用关系。在上诉人视同缴费年限的材料认定上应当以原始客观的档案为依据，原审判决认定事实清楚，有确凿的证据予以证实。2、根据现行有效的国务院及其部门政策性文件，上诉人作为曾在事业单位自动离职的工作人员，其工龄从重新录用之日起计算，无法适用视同缴费年限。而上诉人实际缴费年限不足15年，故上诉人不能通过退休审批，原审判决适用法律正确。上诉人的实际缴费年限为2004年3月至2008年9月，2011年11月至2014年8月，累计缴费89个月，即7年5个月，上诉人未补缴至15年，因此上诉人虽然达到法定退休年龄，但其养老保险缴费年限累计不满15年，也未补缴至15年，故上诉人不符合办理退休审批的法定条件，被上诉人不予退休审批符合规定。3、原审判决符合法定程序。原审判决已经载明辽宁省高级人民法院批复同意延长审理期限，故本案不存在超期办案的程序问题。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致���本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第十六条规定：”参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。”《关于贯彻实施有关问题的通知》（大人社发[2011]129号）第一条第㈡项规定：”参加城镇职工基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满15年的，按月领取基本养老金；累计缴费不满15年的，可延长缴费至满15年。2011年7月1日前参保、延长缴费5年后仍不足15年的，可一次性缴费至满15年后，按月领取养老金。”依据上述规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，可以办理退休，按月领取基本养老金。因此，本案争议的主要问题是上诉人是否达到累计缴费满15年，是否符合办理退休的法定条件。我国实行养老保险个人缴费制度之前，用人单位和职工不缴纳养老保险费，职工参加工作的连续工龄视同缴费年限。视同缴费年限与实际缴费年限构成累计缴费年限。上诉人自1982年起在交通部上海海上救助打捞局工作，1990年11月自费赴美国留学，由于超期未归被上海海上救助打捞局作自动离职处理。人事部办公厅《关于机关、事业单位工作人员辞职、辞退及自动离职参加工作后工作年限计算问题的复函》（人办函〔1998〕101号）规定：”职工辞职和辞退前的工龄与重新就业后的工龄可合并计算为连续工龄，自动离职人员的工龄从重新录用之日起计算。原劳动部劳办发〔1995〕104号文件对企业'除名'及'自动离职'人员工龄问题作出的规定，只适用于企业，机关、事业单位不宜参照执行。”上海海上救助打捞局是事业单位，按照该文件规定，上诉人在上海海上救助打捞局期间的工龄不能合并计算为连续工龄。上诉人主张根据《国务院批转国家教育委员会的通知》（国发[1986]107号）第六条第（七）项规定，即”在职人员自费出国留学回国工作后，出国前工龄可以保留，并与回国后的工作时间合并计算工龄。”以及《国家教育委员会、劳动部、人事部关于博士生和在职人员考取硕士生学习期间工龄计算问题的通知》（教高字[1990]001号）第二条规定，即”在职人员出国攻读硕士学位研究生，获得硕士学位回国工作后，在规定的学习年限内也计算工龄”。对此，本院认为，上诉人虽自费出国留学，但是并未在规定的时间内回国，参与到国家的建设中，被其原单位按自动离职处理，因此，上诉人的主张不予采纳。人事部《关于机关、事业单位工作人员辞职、辞退及自动离职参加工作后工作年限计算问题的复函》只规定了自动离职人员的工龄从重新录用之日起计算，但并未规定职工除了离职前的单位之外在其他单位的工龄是否应予计算。对此，《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》规定，凡在”文革”期间由国家统一组织下乡插队知识青年，在他们到城镇参加工作以后，其在农村参加劳动时间，可以与参加工作后的时间合并计算为连续工龄。参加工作的时间，从下乡插队之日算起。《教育部关于国家职工在校学习期间工龄计算问题的复函》规定，1970年至1978年进入高等院校、中等专业学校和技工学校学习的国家职工工龄计算，应按国务院［国发（73）39号、81号］文件及1977年11月11日教育部、财政部、国家劳动总局［教计字（77）420号］、［财事字（77）365号］、［劳薪字（77）369号］文件执行，即：”国家职工，进入高等学校和中等专业学校学习，......其学习期间，都应计算为连续工龄。”上诉人的档案材料显示，上诉人1972年12月至1975年8月是大连市甘井子区红旗公社畜牧场知青，1975年8月至1978年3月在大连市甘井子区农林水利局工作，1978年3月至1982年2月在大连海运学院轮机自动化系学习，依据上述文件规定，上诉人1972年12月至1982年2月应���计算工龄，因此，此段工龄应当认定为视同缴费年限。上诉人2004年3月至2008年9月，2011年11月至2014年8月实际缴费，缴费89个月，即7年5个月，加上上述视同缴费年限，上诉人累计缴费已超过15年，符合办理退休的条件。被上诉人不予办理退休审批不当，应予纠正。另，上诉人请求支付律师费及诉讼费损失28050元请求事项不属于国家赔偿的范围，对上诉人的该项请求不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、对规范性文件的理解有误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（���）项之规定，判决如下：一、撤销大连市甘井子区人民法院（2015）甘行初字第142号行政判决；二、被上诉人大连高新技术产业园区人力资源和社会保障局对上诉人钮维和的退休申请重新作出审批决定；三、驳回上诉人钮维和的其他诉讼请求。一、二审案件受理费人民币各50元，合计100元，由被上诉人大连高新技术产业园区人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长王艳波审判员徐建海审判员马小红二○一七年十一月十四日书记员周丹