青海省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）青行终62号上诉人（原审原告）青海翠缘农业高科技产业发展有限公司，住所地：西宁市城西区五四大街2号。统一社会信用代码：×××。法定代表人王富魁，董事长。被上诉人（原审被告）西宁市人民政府，住所地：青海省西宁市城中区南关街43号。组织机构代码：01500815-2。法定代表人张晓容，市长。上诉人青海翠缘农业高科技产业发展有限公司（以下简称翠缘公司）因与被上诉人西宁市人民政府(以下简称西宁市政府)强制拆除行政行为违法一案，不服西宁市中级人民法院（2017）青01行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。原审法院审理查明，2002年4月，翠缘公司租用青海省西宁市城西区彭家寨镇汉庄村民委员会土地90.31亩，兴建塑料大棚等设施。2004年8月引进”神舟一号”无核葡萄进行培植。为设立海湖新区所需，西宁市人民政府于2005年10月批复同意由西宁市国土资源局负责城西海湖新区6.1平方公里城市储备用地的征地拆迁工作。西宁市国土资源局委托西宁市统一征地事务所具体办理拆迁补偿等相关工作。2007年5月10日，翠缘公司与西宁市统一征地事务所达成《拆迁补偿协议》，约定补偿翠缘公司4年生葡萄树35978株共计1978790元，翠缘公司于2007年5月14日领取了补偿款。西宁市国土资源局实施拆除苗木行为。原审法院认为，本案存在以下争议焦点：(一)翠缘公司的起诉是否在法定起诉期限内。行政诉讼实行的是起诉期限制度，是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制。对于起诉条件的审查，人民法院应当依职权进行，不用等待当事人的申请，也不用基于当事人的抗辩。行政诉讼法第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。虽然行政诉讼法第四十八条及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十三条规定，因不可抗力或者其他特殊情况等不属于起诉人自身原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。但上述法律及司法解释对法定期限的耽误，规定了适用延长期限的三个条件：一是起诉期限耽误的原因须是不可抗力的事由或其他不能在起诉期内完成起诉行为的特殊情况，二是必须由当事人申请延长期限，三是由人民法院决定是否延长期限。原告翠缘公司所诉拆除销毁其葡萄苗（树）及塑料大棚等设施的行政行为发生于2007年5月，但翠缘公司于2007年5月14日就领取了其与西宁市统一征地事务所达成《拆迁补偿协议》约定的补偿款。2007年7月18日翠缘公司提起民事诉讼，证明其已经知道具体行政行为的内容，而原告于2017年6月15日提起本案诉讼，显然已经超过行政诉讼法定最长二年的起诉期限。(二)翠缘公司的起诉是否有具体的诉讼请求和事实根据。行政诉讼法第四十九条第(三)项规定，提起诉讼应当”有具体的诉讼请求和事实根据”。事实根据，是指一种”原因事实”，也就是能使诉讼标的特定化或者能被识别所需的最低限度的事实，至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。翠缘公司起诉，系诉被告西宁市政府强制拆除其苗木的行为，故本案的被诉行政行为是强制拆除的行政行为。就此事实行为原告于2014年3月起诉西宁市国土资源局、西宁市统一征地事务所拆迁补偿行为违法，本院于2014年7月25日作出(2014)宁行初字第29号行政裁定，以超过起诉期限、重复起诉为由驳回翠缘公司的起诉。现翠缘公司又以同一事实行为起诉被告西宁市政府，经审查，原告所诉拆除销毁其葡萄苗（树）及塑料大棚等设施的行政行为，是由西宁市国土资源局委托西宁市统一征地事务所进行的征地补偿工作，且翠缘公司于2007年5月14日就领取了其与西宁市统一征地事务所达成《拆迁补偿协议》约定的补偿款，其提出被告西宁市政府伪造拆迁补偿协议无事实根据。人民法院对是否存在被诉行政行为以及被诉行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。在相关事实无法确认的情况下，负有举证责任的当事人应当承担举证不能的法律后果。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。翠缘公司的苗木是在其与西宁市统一征地事务所达成《拆迁补偿协议》的前提下，由进行征地补偿工作的行政机关实施拆除行为的。翠缘公司对西宁市政府的起诉无事实根据。(三)本案被告是否适格。在行政诉讼中，被告适格包含两层含义，一是形式上的适格，即行政诉讼法第四十九条第(二)项规定的”有明确的被告”，即指起诉状指向的具体的、特定的被诉行政机关。但”明确”不代表”正确”，因此被告适格的第二层含义是实质性适格，也就是行政诉讼法第二十六条第一款规定的”公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，作出行政行为的行政机关是被告”。又按照行政诉讼法第四十九条第(三)项的规定，提起诉讼应当”有具体的诉讼请求和事实根据”，其中”事实根据”就包括被告”作出行政行为”的相关事实根据。就本案而言，翠缘公司以西宁市政府为被告提起本次诉讼，被告虽然是明确的，但并不符合实质性适格的要求。本案中征收、签订协议、拆除行为均由西宁市国土资源局实施，在此情况下，原告仍坚持以西宁市政府为被告进行诉讼，显然不具有行政诉讼法第四十九条第(三)项要求的”事实根据”，在人民法院已经释明的情况下，原告仍拒绝变更被告，属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(三)项规定的”错列被告且拒绝变更”，”已经立案的，应当裁定驳回起诉的情形”。综上所述，原告翠缘公司请求确认被告西宁市政府强制拆除行政行为违法的起诉既超过了行政诉讼的起诉期限，又无具体的诉讼请求和事实根据，错列被告且在人民法院释明后拒不变更起诉意见。原告翠缘公司的起诉不符合提起行政诉讼的法定条件，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款(一)项、(二)项、(三)项、第二款之规定，裁定：驳回原告青海翠缘农业高科技产业发展有限公司的起诉。本案收取诉讼费50元，退还原告青海翠缘农业高科技产业发展有限公司。翠缘公司向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，确认具体行政行为违法。事实和理由是：原审法院不适用《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国国家赔偿法》等法律处理本案，却适用《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》，属于适用法律错误。请求二审法院依法公正处理，确认本案行政行为违法。被上诉人西宁市政府未作出答辩。本院查明的事实与原审一致，现予以确认。本院认为，翠缘公司所诉拆除销毁其葡萄苗（树）及塑料大棚等设施的行政行为，是由西宁市国土资源局委托西宁市统一征地事务所进行的征地补偿工作内容，翠缘公司的苗木是在其与西宁市统一征地事务所达成《拆迁补偿协议》的前提下，由进行征地补偿工作的行政机关实施拆除的。翠缘公司因该拆除行政行为，也曾分别起诉过西宁市国土资源局、西宁市统一征地事务所，说明其对于实施苗木拆除的行为主体是清楚的。翠缘公司在原审法院释明后，仍坚持以同一事实和理由以西宁市政府为被告进行诉讼，其行为符合行政诉讼法司法解释中规定的”错列被告且拒不变更，应当裁定驳回起诉”的情形。原审法院关于翠缘公司对西宁市政府的起诉缺乏事实依据的认定，事实清楚、适用法律正确，本院予以认定。此外，翠缘公司于2007年5月14日领取了其签订的《拆迁补偿协议》中约定的补偿款，其后又于2007年7月18日提起民事诉讼要求赔偿损失，说明其此时就已经知道行政行为的内容。翠缘公司于2017年6月15日在原审法院提起本案诉讼，显然已经超过行政诉讼法规定的两年的诉讼期限。原审法院对此作了较为详尽的论述，本院认为此节认定事实清楚、适用法律正确，予以支持。综上，翠缘公司诉称西宁市政府行政行为违法，西宁市政府并非翠缘公司本案诉讼的适格被告，实施违法拆除行为的事实亦无从查证。翠缘公司在领取拆迁补偿款十年后，又提出确认行政行为违法的诉讼，该诉讼超过了法律规定的起诉期限，依法不予保护。原审法院据此驳回翠缘公司的起诉，认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  班玛吉审判员  韩英俊审判员  李成花二〇一七年十一月十三日书记员  郝 洋