广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初2869号原告：梁炳煊，男，1950年8月23日出生，汉族，住广州市黄埔区。委托代理人：梁淑贤，女，1979年12月20日出生，汉族，住广州市黄埔区，系原告的女儿。被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，职务主任。委托代理人：罗穗，该委工作人员。委托代理人：张中波，广东沁森律师事务所律师。第三人：邹志强，男，1956年11月9日出生，汉族，住广州市黄埔区，系××号大院××号业主代表。原告梁炳煊诉被告广州市国土资源和规划委员会(下称广州市国规委)、第三人邹志强规划行政许可一案，本院于2017年8月18日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年9月19日公开开庭审理了本案。原告梁炳煊及其委托代理人梁淑贤，被告广州市国规委的委托代理人罗穗、张中波，第三人邹志强均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告梁炳煊诉称：被告违反《中华人民共和国物权法》（下称《物权法》）相关规定，未经全体业主同意就批准建设事项，而且未尽义务对上述电梯加装一事履行应有手续，未严格核查该建筑是否符合加装的条件，未严格审核申请加装电梯所提供的资料是否齐备、真实、有效，导致低层住户的权益受到侵害，身心受尽折磨。根据《物权法》第七十六条第一款第（六）项的规定，“改建、重建建筑物及其附属设施”应该经“两个三分之二”的业主同意。增设电梯是完全新设立的设备，在当初建设房屋的时候并未预留也并未考虑，是“增建”而不是“改建”、“重建”，并非《物权法》第七十六条中规定的业主共同决定事项的范围。根据《物权法》第七十一条的规定，业主行使权利不得危及建筑物的安全，不得损害其他业主的合法权益；根据第七十八条的规定，业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。也就是说，物权人的权利是受法律平等保护的。按《广州市既有住宅增设电梯试行办法》规定，“两个三分之二”同意就可以在旧楼强行加建电梯，亦即是多数人可以处置少数人的个人财产、权益，这显然违反了《物权法》平等保护的原则，是一种违法的行为。另外，该工程在低层住户提出反对加装意见后，规划局未到现场进行实地勘察，且未组织专业的建筑结构鉴定机构、消防部门联合审查，仅仅根据第三人等提供的资料就批准工程建设，太草率，完全漠视民生安全责任。原告并未看过《广州市既有住宅增设电梯办法》（穗府办规〔2016〕11号）中第七条中提及的5个条件，不知规划局是否已经取得所有资料。该办法第十二条第（六）项规定申请人与相关业主协商的书面材料，该书面材料是否获得原告同意的意见，如果未经原告同意，如何能作为申请资料提交？第十四条规定公示期间有反对意见的要进行充分协商，为何在未调解达成一致意见之前就草率审批？居委会协调而且无实质性协调结果，为何就能凭一张原告没签名、没同意的所谓协调书就随意践踏原告的尊严呢？而且申请加建电梯的业务从未就电梯安装费用分摊、日后维护费用分摊、电梯加装过程中以及日后由于电梯产生的安全事故责任分摊方案形成书面文件，这么多问题尚未解决。目前该加装工程严重侵占消防通道，预留空间并不符合消防规定，该工程也未按要求到消防部门进行备案，施工单位无资质，施工人员未经过专业训练，未持有合法上岗证，施工过程存在重大安全隐患。再者，工程施工过程将楼栋防盗门私自拆除，施工挖了大坑并且无任何遮蔽，仅用一条小木板搭在挖空的大洞上面做通道。请求：撤销广州市国土资源和规划委员会作出的《建设工程规划许可证》（穗国土规划建证〔2017〕1641号）。被告广州市国规委辩称，一、被告发放穗国土规划建证〔2017〕1641号《建设工程规划许可证》（下称被诉规划许可证）的行为，认定事实清楚，证据充分。原告在诉状中称：“广州市国土资源和规划委员会公然违反《物权法》相关规定……而且未尽义务就上述电梯加装一事履行应有手续，未严格核查该建筑是否符合加装的条件，未严格审核申请加装电梯所提供的资料是否齐备、真实、有效，原告的上述说法不符合事实。(一)被告已充分审查了第三人等人递交的申请材料。根据《中华人民共和国城乡规划法》（下称《城乡规划法》）第四十条及《广州市既有住宅增设电梯办法》第十条和第十二条的规定，既有住宅增设电梯应当向国土规划行政管理部门申请办理建设工程规划许可证，并应当提交申请材料。第三人等人为加装电梯，向被告提交了以下材料：1、申请书及立案申请表；2、××号大院××号3楼以上大多数业主（符合专有部分占该幢（单元）建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主要求）的房产证明、身份证明文件；3、建筑设计单位广州市冶金设计院有限公司出具的结构安全保证书、建筑设计数据信息表及建筑设计方案图；4、××号大院××号专有部分占该幢（单元）建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上业主的增设电梯同意书；5、广州市黄埔区黄埔街港湾机关村社区居民委员会、黄埔街综治办、黄埔街司法所等组织16号所有业主参加协调会的情况说明三份。说明加装电梯申请人与相关业主已进行充分协商；6、第三人等人加装电梯业主协商书和加装电梯费用预算表。协商书和预算表确立了电梯使用管理者，对建设资金预算和电梯维护保养问题也作了明确。经被告充分审查，认定第三人等人申请加装电梯的材料符合《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条的规定，材料齐备、真实、有效。(二)被告审查申请并不限于对第三人等人申请材料的审查，还进行了现场勘查等实质性审查，如实告知了相关利害关系人陈述申辩权和听证权，过程充分，手续完备。为深入审查和核实第三人等人的申请，被告进行了其他调查和核查工作，审查工作充分细致。1、进行现场勘察。为核实第三人等人申请的合理性和可行性，被告于2016年12月13日指派工作人员罗穗、ＸＸ彬2人到申请加装电梯的楼房现场进行了勘查。经调查，发现楼梯北侧加装电梯位置6米范围内均为小区道路及绿化，未构成遮挡情况，且未涉及占用反对业主的专有部分。被告的行为符合《中华人民共和国行政许可法》（下称《行政许可法》）第三十四条第三款有关“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”的规定。原告在诉状中称“规划局未到现场进行实地勘察”的说法不符合事实；2、要求第三人等人提供原产权单位对加装电梯的意见。××号大院××号房产是原属于广州港集团有限公司的房改房，为慎重起见，第三人等人根据要求提供了该集团有限公司的意见。该公司也同意加装电梯。3、被告对利害关系人尽了如实告知义务。被告在核发被诉工程许可证之前，于2016年12月13日至2017年1月1日在××号大院楼下对加装电梯申请核发规划许可证一事进行了批前公示，公布了工程名称、建筑设计方案图纸、同意的业主名单等，在公示中述明了利害关系人的听证权。2017年6月8日，将被诉规划许可证在上述地点及时作了批后公示。可见，被告就行政许可事宜对相关人员尽了如实告知义务。被告的上述举措完全符合《行政许可法》和《广州市既有住宅增设电梯办法》的要求，审查过程细致充分，手续完备。（三）被告发放被诉规划许可证的行为，并不构成对原告等少数人利益的侵权，如果原告认为施工造成其利益受损，需提供证据证实，应通过民事诉讼程序获得救济或寻求主管部门解决，原告不能因此否定被告行政许可的合理性和合法性，也不构成撤销被诉规划许可证的理由。《广州市既有住宅增设电梯办法》规定“专有部分占该幢（单元）建筑物总面积2／3以上的业主且占总人数2/3以上业主”同意即可申请加装电梯，是为了维护大多数人的合法权益，特别是对居住于高楼上的老年人、病患者等人群体现了更人性化的关怀，符合“公平、合理”的法律原则。省内外立法包括广东、江苏、武汉、厦门等地在实践中已充分肯定了“2个2/3以上”规定的合法性和可操作性，广东省高级人民法院有关判例也对此予以肯定。根据被告派出的工作人员现场勘察的结果，电梯占用的少量道路和绿地，属于业主共有，并不属于原告，电梯工程并不侵犯原告的专有物权。电梯工程占用地方与邻近道路和建筑距离符合要求，不影响消防车出入，消防救助不受影响。被告发放被诉规划许可证的行为，只是一种行政许可，并不直接构成对原告等少数人利益的侵权。原告因工程施工造成的不便，只是暂时性不便，施工结束后不会影响原告的生活。原告因工程施工造成的不便与被告的行政许可行为没有直接因果关系。第三人委托的建设施工单位施工行为是否影响甚至侵害了原告的利益，需要原告提供证据证实。原告提到消防安全、治安隐患等问题，只是一种主观推断，并可投诉到包括被告在内的有关主管部门处理。但这些问题与行政许可行为没有任何关系，不能借此否定被告行政许可的合理性和合法性，也不构成撤销行政许可的理由。如果因电梯工程侵犯了原告的合法权益，原告还可以依照《广州市既有住宅增设电梯办法》第二十六条第三款有关“业主之间协商或者调解不成的，依法通过民事诉讼途径解决”的规定，通过民事诉讼的方式进行追偿。二、被告发放被诉规划许可证的行为，适用法律正确，合法有效。加装电梯属于其中工程建设的一种，被告依据《城乡规划法》第四十条规定核发被诉规划许可证，符合法律要求。《广州市既有住宅增设电梯办法》对广州市范围内既有住宅增设电梯的适用范围、申请条件、手续等作了详细规定，是对《城乡规划法》第四十条的细化，操作性更强。被告依照《广州市既有往宅增设电梯办法》的规定对第三人等人的加装电梯申请进行审查，认为第三人等人的申请符合该办法的规定，并据此依法核发被诉规划许可证，适用法律、法规正确，合法有效。三、被告发放被诉规划许可证的行为，符合法定程序。被告对第三人等人加装电梯申请《建设工程规划许可证》的申请进行了严格审查，核发许可证的程序完全符合《行政许可法》第四章的规定和《广州市既有住宅增设电梯办法》的要求。1、受理正当。第三人就加装电梯递交了申请，被告向第三人送达了立案申请回执，并指定专门人员办理；2、审查充分。被告受理申请后，除审核申请材料外，还进行了现场勘查等实质审查。多次要求基层组织召开调解协调会，并要求房产原属单位广州港集团有限公司出具意见，审查工作力求做到细致；3、如实告知利害关系人陈述申辩权。被告在核发被诉规划许可证之前，在加装电梯大楼所在地对加装电梯申请核发规划许可证一事进行了长达20天的批前公示，公布了工程名称、建筑设计方案图纸、同意的业主名单等。在公示中，明示了利害关系人的陈述申辩权，并公布了反馈意见的方式，体现了公开、公正的依法行政原则；4、明示了利害关系人的听证权。被告在批前公示中告知了利害关系人的申请听证权，公布了申请听证的有效期、申请方式等，保证了利害关系人的听证权利；5、决定公开透明。除对规划许可证进行批前公示外，被告在2017年6月8日作出被诉规划许可证后，当天即在加装电梯大楼所在地进行了批后公示，公布了建设项目名称、建设位置规模、建设示意图、建设单位联系电话等；6、期限合法。第三人等于2017年5月31日递交申请，被告于2017年6月8日作出被诉规划许可证，符合《行政许可法》第四十二条期限的规定。综上所述，被告向第三人等人核发被诉规划许可证的行为，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。原告提出的起诉无任何事实与法律依据，请求判决驳回原告的诉讼请求。第三人邹志强述称：第三人是黄埔区××路××号大院××号的业主，根据《广州市既有住宅加建电梯的试行办法》的有关规定，向黄埔区国土资源规划局申请旧楼加建电梯。在2016年10月31日，第三人等向黄埔区国土资源规划局递交了增设电梯的建筑工程许可证咨询服务申请，11月11日收到市规划局答复：增设电梯申请符合审批条件，并按规定要求进行项目批前公示20天。公示期间第三人等业主张贴公告提示对本梯增设电梯如有任何建议和要求及需要了解建筑设计方案的可联系电梯筹备组。在公示期间，并没有收到任何诉求及了解电梯建筑设计方案的信息。公示结束后，第三人收到规划部门的反馈，对加建电梯有不同意见，要求通过第三方介入调解，并出具意见说明。2017年1月18日，第三人等由黄埔街、机关村社区调委会牵头，对××路××号大院××号加装电梯纠纷进行调解，但调解最终未能达成一致。2017年5月31日，第三人等向黄埔区国土资源和规划局正式递交了既有住宅增设电梯建筑工程规划许可证立案申请，在取得被诉规划许可证后，办理相关的城管报备手续，与施工单位签订施工合同。8月2日施工期间区安监局到现场对施工设施及施工单位资质进行检查，证照齐全，同意依法施工。在加装电梯施工期间，原告于7月30日及8月1日两天，到施工现场，严重阻挠正常的合法施工。第三人认为原告以粗暴的行为阻挠合法施工是违法行为。有不同意见可以通过合法的途径解决。电梯设计严格按照广州市既有住宅增设电梯办法规定的必要面积要求：电梯井占地尺寸不超过2.5米×2.5米，交通连廊净宽不超过1.2米，电梯井若需占用现状通道，应确保剩余的通道宽度不少于1.5米（仅供人行和非机动车通行）供机动车通行不少于4米，电梯加装后，小区院路不少于4.5米，完全符合国家有关消防要求。拟建电梯间的位置没有占用反对加装电梯的业主产权利益，没有对低层业主房子有实质遮挡，没有达到政府界定的严重遮挡的范围。经审理查明，涉案建筑位于广州市黄埔区港前路××号大院××号，共9层18户，每户的住宅建筑面积与套内建筑面积均分别为69.21平方米、62.77平方米。原告为该涉案建筑101房业主。2015年1月16日，广州市冶金设计院有限公司出具《结构安全保证书》，说明该院承担设计的涉案建筑北侧增加电梯工程不改变原有结构的安全度，不影响原有结构的安全使用。2015年3月5日，广州港集团有限公司出具穗港集团〔2015〕47号《关于对黄埔区××路××号大院××号楼加装电梯的意见》，说明该电梯井占用的用地产权属于广州港股份有限公司，意见为在不影响邻里关系、规划上可行的话，该集团公司不反对涉案建筑住户自行筹资向规划部门申报加装电梯。2016年10月28日，涉案建筑的三至九层住户签署《增设电梯同意书》，一致同意加装电梯的设计施工方案，并签署《授权委托书》，共同委托该涉案建筑802房业主邹志强办理加装电梯有关事宜。2016年11月30日，被告广州市国规委向邹志强等业主作出穗国土规划业务函〔2016〕1461号《关于要求进行建筑设计方案批前公示的函》，函复收到改建（加建电梯间）工程送审的建筑设计方案及有关资料，告知应在建设项目现场和被告政府网站进行建设工程规划验收批前公示，公示期不少于20天。根据此函，第三人等业主于2016年12月13日至2017年1月1日在涉案建筑外墙对《既有住宅增设电梯间批前公示》公示牌进行了张贴公示，公示牌中载明了建设项目名称、建设单位、建设位置等内容，并说明了提出反馈意见的途径。2017年5月31日，邹志强代表涉案建筑业主向广州市黄埔区国土资源和规划局申请住宅加装电梯的《建设工程规划许可证》，提交了立案申请表、单体建筑设计方案图、绘制在1/500现状地形图上的总平面规划图、业主身份证及房产证、公示说明等申请材料。2017年6月8日，被告作出被诉规划许可证，载明“建设单位”为“邹志强等业主”、“建设项目名称”为“住宅加装电梯”、“建设位置”为“黄埔区××路××号大院××号”。原告不服该被诉规划许可证，诉至本院。另，涉案建筑102房业主肖运宁就被告作出的被诉规划许可证，亦向本院提起行政诉讼，本院以（2017）粤7101行初2921号立案受理。以上事实，有房地产权证、结构安全保证书、关于对黄埔区××路××号大院××号楼加装电梯的意见、增设电梯同意书、授权委托书、穗国土规划业务函〔2016〕1461号《关于要求进行建筑设计方案批前公示的函》《既有住宅增设电梯间批前公示》及批前公示照片、广州市规划局立案申请表、《建设工程规划许可证》申请函、广州市黄埔区国土资源和规划局立案申请回执、穗国土规划建证〔2017〕1641号《建设工程规划许可证》以及当事人当庭陈述予以证明。本院认为，本案为规划行政许可纠纷。《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”对于案涉住宅楼增设电梯，被告广州市国规委具有办理建设工程规划许可证的法定职权。《城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《广州市既有住宅增设电梯试行办法》第三条规定：“既有住宅增设电梯的意向和建筑设计方案应当充分听取拟增设电梯所在物业管理区域范围内业主的意见，并应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上业主同意，但增设电梯拟占用业主专有部分的，应当征得该专有部分的业主同意。前款所指面积和业主人数的计算方式按照最高人民法院的有关司法解释和《广东省物业管理条例》第二十二条执行。既有住宅分单元增设电梯的，本条第一款所指总面积和总人数按照该单元独立计算。”涉案建筑业主向被告申请办理增设电梯建设工程许可证，提交了土地使用权人广州钢铁企业集团有限公司同意申请增建电梯的证明、专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上业主同意的确认书，符合上述规定对既有住宅增建电梯的要求。原告主张增设电梯不属于《物权法》第七十六条第一款第（六）项“改建、重建建筑物及其附属设施”的范围，上述“两个三分之二”规定与《物权法》的规定相悖。但是，涉案建筑加装电梯工程并未涉及业主的专有部分，对于该类由业主共同决定的事项，《物权法》第七十六条规定除了第（五）、（六）项应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意外，其他事项应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。因此，《广州市既有住宅增设电梯试行办法》中的“两个三分之二”条款的规定与《物权法》的相关规定并无冲突。原告认为增设电梯应取得全体业主同意，没有法律依据。《广州市既有住宅增设电梯试行办法》第十二条规定：“依照本办法第十条第（三）项申领增设电梯的建设工程规划许可证的，申请人应当提交以下资料：（一）申请函及立案申请表；（二）本办法第十一条所列的申请人身份证明文件；（三）有相应资质的建筑设计单位出具的建筑设计图纸一式两份（含绘制在1/500现状地图上的总平面图、各楼层平面图、各向立面图、剖面图）。建筑设计图与原送审的建筑设计方案有较大变化的，还应当提交同意增设电梯的业主同意该建筑设计施工图的书面意见；（四）城乡规划行政主管部门在审查建筑设计方案的复函中要求的其他资料。”涉案建筑业主申请增设电梯建设工程规划许可证时，提交了申请表、总平面图、各层平面图等申请材料，符合上述规定的要求。《广州市既有住宅增设电梯技术规程》对既有住宅增设电梯工程设计进行了规范。原告的房屋与涉案增设电梯工程位置关系不属于该技术规程“2.1严重遮挡的界定。增设电梯方案的梯井（或连廊）与本交通单元内住宅或相邻住宅主要使用房间（卧室或起居室）窗户的正投影净距小于6米，可视为严重遮挡……”规定的严重遮挡情形。关于被告作出被诉规划许可证是否以该工程通过消防设计审核为前提的问题。根据《城乡规划法》第四十条及《广州市既有住宅增设电梯试行办法》第十二条的规定，对申请人申请办理建设工程规划许可证，均未要求提交消防审核的材料。《中华人民共和国消防法》第十二条规定：“依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程，未经依法审核或者审核不合格的，负责审批该工程施工许可的部门不得给予施工许可，建设单位、施工单位不得施工；其他建设工程取得施工许可后经依法抽查不合格的，应当停止施工。”根据该规定，消防设计审核是取得施工许可的前提，而非取得建设工程规划许可的前提。被告作出的被诉建设工程规划许可证附件2《建设工程审核书》第五条规定：“建筑设计应符合消防法规和国家工程建设消防技术标准的规定，并按规定向公安机关消防机构申请办理消防设计审核、消防验收、备案抽查等手续。若经消防部门审查提出修改设计意见的，你单位应及时到我局办理调整建筑设计的有关手续。”该条规定告知了取得建设工程规划许可证的权利人应主动向消防机构申请办理消防设计审核。因此，消防设计审核并非被告作出建设工程规划许可的前提。综上，涉案建筑业主申请在既有住宅增设电梯，提交了充分的申请材料，被告作出的被诉建设工程规划许可证程序合法、适用法律正确。原告请求撤销被诉规划许可证理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告梁炳煊的诉讼请求。本案件受理费50元，由原告梁炳煊负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  黄 胜人民陪审员  刘雪容人民陪审员  李群燕二〇一七年十一月二十四日书 记 员  吴泳淇