江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏行终1437号上诉人(一审原告)南京市六合区雄州街道红光社区王庄组，住所地在江苏省南京市六合区雄州街道红光社区王庄。诉讼代表人李恩宝，男，1960年7月3日出生，汉族，住江苏省南京市六合区。诉讼代表人严文龙，男，1945年11月20日出生，汉族，住江苏省南京市六合区。委托代理人吴宗涛，江苏泓图律师事务所律师。委托代理人李永标，江苏泓图律师事务所律师。被上诉人(一审被告)南京市六合区人民政府，住所地在江苏省南京市六合区雄州南路268号六合大厦。法定代表人戴华杰，南京市六合区人民政府区长。委托代理人朱晓东，南京市国土资源局六合分局工作人员。委托代理人郭凌霄，江苏恒冠律师事务所律师。原审第三人南京市六合区雄州街道红光社区村民委员会，住所地在江苏省南京市六合区雄州街道红光社区村金杭组。负责人仇大桂，南京市六合区雄州街道红光社区主任。委托代理人韩军，江苏六���律师事务所律师。上诉人南京市六合区雄州街道红光社区王庄组（以下简称王庄组）因诉南京市六合区人民政府（以下简称六合区政府）、南京市六合区雄州街道红光社区村民委员会（以下简称红光村委会）土地权属争议案件处理决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院(2016)苏01行初250号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，于2017年2月27日公开开庭审理本案。上诉人王庄组诉讼代表人李恩宝、严文龙及其委托代理人吴宗涛、李永标，被上诉人六合区政府的委托代理人朱晓东、郭凌霄，原审第三人红光村委会的委托代理人韩军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年2月4日，六合区政府针对申请人王庄组全体村民的申请作出《六合区人民政府土地权属争议案件处理决定��》（六行确字〔2016〕2号，以下简称2号《决定书》），确定涉案土地归南京市六合区雄州街道红光村集体所有。王庄组一审诉称：一、六合区政府作出的2号《决定书》认定事实错误。红光大队林业队（以下简称林业队）实际成立时间是1963年，林业队实际上没有自己的劳动生产人员，生产劳动成果是由红光大队（后更名为红光村，以下统称为红光村）打入生产队进行年终分配，而不是红光村直接进行劳动成果分配。林业队解散以后，红光村把原属王庄组的山地发包给王庄组民，事实上林业队并非是一个村办企事业单位。二、六合区政府作出的2号《决定书》适用法律错误。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定，《农村人民公社工作条例修正草案》(以下简称《六十条》)公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用���管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：1、签订过用地协议的（不含租借）；2、经县、乡（公社）村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；3、通过购买房屋取得的；4、原集体企事业单位体制经批准变更的。林业队成立于1963年，而《六十条》是1962年由中共中央通过并颁布。即便是把林业队理解为六合区政府认定的村办企事业单位，在不符合上述四种情况的条件下，即未履行合法手续征用的，王庄组土地仍应当属于王庄组所有，而不属于红光村所有。综上，请求法院：1、撤销2号《决定书》；2、判令六合区政府重新对王庄组和红光村所涉约185亩争议土地权属作出确权处理决定；3、本案诉讼费用由六合区政府承担。六合区政府一审辩称：一、王庄组���告主体不适格。我国对土地的权属只有两种，一种是村集体所有，另一种是国家所有，王庄组没有单独所有权。二、王庄组的起诉超过法定起诉期限。王庄组全体村民在2014年（实为2013年）就认为涉案土地由红光村对外发包，王庄组对该行为知道时间已经超过法定起诉期限。三、六合区政府作出2号《决定书》认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。林业队约成立于1959年，先后征用周边的竺元、后胡和王庄3个生产队约200多亩土地，由大队统一经营管理，用于林木种植等副业生产，发展集体经济。同时通过“一平二调”的方式，从其他生产队适当调整部分土地补充3个生产队。1980年代实行土地承包制，林业队继续由红光村经营，1998年林业队解散。从1959年以来，该诉争土地一直由红光村占有、管理和经营，经营收益归村集体所有。根据《确���土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有”的规定，本案诉争的185亩土地系林业队在《六十条》公布以前使用，故上述土地应为红光村集体所有。综上，请求法院驳回王庄组起诉。红光村委会一审陈述意见，同意六合区政府第二、三点答辩意见。同时认为，涉案土地在我国第一轮土地承包和第二轮土地承包之前都已经剥离了王庄组，不属于王庄组所有。一审法院经审理查明，2015年10月20日，申请人李恩宝、严文龙等52位王庄组村民向南京市国土资源局六合分局（以下简称六合国土分局）提交了《土地确权申请书》，请求六合区政府“将红���村林业队组建时征用的王庄组240亩土地所有权、使用权确认给全体申请人共同所有”并要求被申请人红光村委会“立即将该土地归还给申请人”。六合国土分局收到该申请后，分别向申请人李恩宝、严文龙作出了《土地权属争议案件受理通知书》、向红光村委会作出了《答辩通知书》。2015年12月14日，12月31日，六合国土分局工作人员就涉案土地权属争议相关情况分别对李恩宝、严文龙及竺某进行了询问调查。六合区政府认为，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条的规定，本案诉争的185亩土地应为红光村集体所有，遂于2016年2月4日作出了2号《决定书》，确定涉案土地归红光村集体所有。另查明，林业队约成立于1959年至1963年，先后调用周边的竺元、后胡和王庄3个生产队200多亩土地，由红光村统一经营管理，用于林木种植等副业生产，发展集体经济。同时通过“一平二调”的方式，从其他生产队适当调整部分土地补充3个生产队。上世纪八十年代和1996年实行第一轮、第二轮土地承包时，上述土地均由红光村生产经营，并未分配到自然队（组）和户。1998年林业队解散，红光村委会将林业队土地发包给3个生产队（组）有意愿的村民承包种树，承包期15年至20年。2013年8月，红光村委会将到期土地再次对外发包至今。经测量，目前存在争议的林业队占用王庄组土地面积为185亩，且该土地自林业队调用以来，一直由红光村占有、管理和经营，经营收益归村集体。一审法院认为，农村集体土地所有权主体××乡××）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，农村集体土地的所有权应当依法确认到每个具有所有权的农民集体。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”根据该规定，六合区政府具有对涉案土地权属作出处理决定的法定职权。2号《决定书》系六合区政府针对王庄组全体村民土地权属争议申请作出的行政行为，王庄组全体村民不服该行政行为以王庄组的名义提起诉讼，符合法律法规的规定。六合区政府于2016年2月4日作出2号《决定书》，王庄组不服该决定书于2016年5月16日提起行政诉讼，并未超过法定的起诉期限。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中，林业队约于1959年至1963年由红光村组织成立，涉案土地自红光村从王庄生产队调用以来，一直由红光村占有、管理和经营。虽然争议土地在林业队调用前由王庄生产队占有、使用，但自调用后至今，红光村集体连续使用该集体土地已满二十年，根据上述规定，涉案土地应视为现使用者红光村集体所有，故六合区政府作出2号《决定书》，将涉案土地确认为红光村集体所有符合法律法规的规定，程序亦无不当。针对林业队成立的具体时间，双方当事人的陈述并不一致，但是林业队成立时间无论是1959年还是1963年，均不能改变涉案土地自调用以来一直由红光村占有、管理和经营，且连续使用已满二十年的事实，从而并不影响本案对涉案土地权属的认定。由于历史久远，红光村当初调用涉案土地时履行了何种手续已无法查证。且是否履行相关手续及履行何种手续并非本案行政诉讼的审查范围。故王庄组提出涉案土地未履行合法征用手续，应当属于王庄组所有的主张，缺乏相应法律依据，该院依法不予支持。综上，六合区政府作出2号《决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。王庄组提出的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回南京市六合区雄州街道红光社区王庄组的诉讼请求。案件受理费50元，由南京市六合区��州街道红光社区王庄组负担。王庄组不服一审判决，提起上诉称，一、依照2号《决定书》的认定，林业队属于村办企事业单位，原审法院对林业队性质未能查清，直接适用了《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定不当。二、原审法院对林业队成立时间的认定错误，林业队的性质是村办企事业单位，使得其使用土地的时间确定至关重要。从对林业队队长竺某的谈话中以及原审庭审中可知，林业队正式成立时间是1963年。被上诉人的工作人员对竺某所做的《询问笔录》中内容并非竺某真实意思表示。三、原审判决适用法律错误，有司法权干涉行政权之嫌。本案被上诉人所做的2号《决定书》所适用的是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定，原审法院认定应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定，即行政行为有适用法律、法规错误的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。原审法院直接改变2号《决定书》的依据，并驳回上诉人诉请，于法无据。请求依法撤销江苏省南京市人民法院(2016)苏01行初250号判决；依法改判支持上诉人原审诉讼请求或发回重审；判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。六合区政府答辩称，一、林业队性质属于村办企业单位没有争议，且与本案的结果没有关联性。二、林业队成立时间实际上都是依据竺某的谈话，但其谈话存在矛盾。历史无法进行还原，关键成立时间是1959年还是1963年，与本案结论也是没有关联性的。三、被上诉人作出2号决定书的时间采纳了竺某的谈话，当时被上诉人调查���竺某说明林业队是1959年成立的，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定。但后来竺某在上诉人申请出庭时又说明林业队正式成立是1963年，之前是筹划工作。竺某对林业队的成立时间也是无法确定的。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，连续使用20年应该归实际占用使用者。被上诉人作出的决定书和法院采纳的法律依据是同一规定，但是侧重点上和确定性上，采纳具有确定性的证据来进行判决，不存在司法权干预行政权问题。请求驳回王庄组的上诉请求。原审第三人红光村陈述意见称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。同意被上诉人六合区政府答辩意见，同时认为本案原审判决书引用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条并非适用法律错误。一审判决并未否定���定书引用二十三条规定的正确性。请求二审法院依法驳回上诉请求。王庄组提起上诉后，各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。除王庄组对一审判决认定的“林业队约成立于1959年至1963年，先后调用周边的竺元、后胡和王庄3个生产队200多亩土地，由红光村统一经营管理，用于林木种植等副业生产，发展集体经济”、“目前存在争议的林业队占用王庄组土地面积为185亩，且该土地自林业队调用以来，一直由红光村占有、管理和经营，经营收益归村集体。”两部分事实提出异议，各方当事人对一审判决认定的其他事实均无异议，本院予以确认。经查，王庄组和六合区政府在一审均提交了原林业队队长竺某出具的《证明》，但在二份《证明》中，竺某对于林业队成立时间说法不一致，在没有其他证据证明的前提下，一审判决将林业队成立时间表述为“约1959年至1963年”，符合客观实际。庭审中各方当事人一致认可如下事实：林业队由原红光大队成立，从包括王庄组在内的三个组调取土地，抽调三个组人员到林业队上班，林业队的队长和会计由大队任命，最后由林业队计工分，工分带回生产队参与分配。林业队实际由红光村统一经营管理。另查明，王庄组一审庭审陈述，涉案土地没有作为王庄组的承包耕地。本院认为，本案被诉的的是六合区政府针对王庄组全体村民涉案土地权属作出的2号《决定书》行政行为。根据《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，六合区政府具有对土地权属争议申请作出土地权属争议调查处理决定的法定职责。第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”本案中，红光村委会（原红光大队）约于1959年至1963年组织成立林业队，从王庄生产队调用涉案土地。根据各方当事人于庭审中一致认可的事实，结合林业队成立的历史背景，林业队性质并非村办企业单位，实质是原红光大队调用原由王庄生产队占有、使用的土地搞多种经营，属于村集体经营使用该土地，故六合区政府作出的涉案土地权属决定适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定，确有不当。后涉案土地一直由红光村委会占有、管理和经营。林业队1998年解散，红光村委会将林业队土地发包给3个生产队（组）相关村民承包种树。2013年8月，红光村委会将到期土地再次对外发包。至2015年��生纠纷前。红光村委会已经连续使用该集体土地已达四十多年。期间，上诉人也没有提出异议。关于林业队成立的时间，由于证人竺某的前后证言不一致。无法确定当时林业队成立的确切时间，但此节事实不影响涉案土地权属的认定。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。六合区政府作出确定涉案土地归红光村集体所有的2号《决定书》事实清楚，程序合法，结果正确。原审法院引用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，驳回王庄组的诉讼请求，符合诉讼经济原则，未损害当事人的合法权益��综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人南京市六合区雄州街道红光社区王庄组负担。本判决为终审判决。审 判 长 臧 静审 判 员 赵 黎代理审判员 张 伟二〇一七年十一月三日书 记 员 钱培培