宝鸡市金台区人民法院行 政 判 决 书(2017)陕0303行初12号公益诉讼人陇县人民检察院。住所地宝鸡市陇县崇文路*号。法定代表人李清，任检察长。被告陇县住房和城乡建设局。住所地宝鸡市陇县城关镇南大街*号。统一社会信用代码116103270160100513。法定代表人赵海鹏，任局长。委托代理人蔚银强，该局工作人员。委托代理人王五平，陕西法豪律师事务所律师。公益诉讼人陇县人民检察院以请求人民法院确认被告陇县住房和城乡建设局（以下简称陇县住建局）未依法履行法定监管职责行为违法为由，向陇县人民法院提起行政公益诉讼。该院受理后，向宝鸡市中级人民法院请示指定管辖。宝鸡市中级人民法院于2017年7月26日以（2017）陕03行他字第72号行政裁定书裁定本案由宝鸡市金台区人民法院管辖。本院于2017年8月7日立案，2017年8月17日向被告陇县住建局送达了行政公益诉讼起诉状副本，应诉通知书，举证通知书等材料，并依法组成合议庭，于2017年11月2日公开开庭进行了审理。公益诉讼人陇县人民检察院负责人李剑英，指派检察员车超、书记员冯妙，被告陇县住建局委托代理人蔚银强、王五平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人陇县人民检察院诉称，公益诉讼人经调查查明，陇县城区千河、北河河道沿岸共有12个排污口将未经处理的污水直接排入河道，造成河流污染。具体为：北河河道7个排污口（北河北段廉租房附近2处、北河南段工商局门口1处、泰和新村1处、上河郡桥头1处、陇县中学背后1处、东河桥西口1处),千河河道5个排污口（陇县第二中学1处、南门口1处、新建路狮子桥头2处、老政协家属楼1处）。又查，2016年5月11日，陇县人民政府办公室印发《关于印发〈陇县千河流域水污染防治2016年实施方案〉的通知》，要求被告陇县住建局于2016年10月31日前，建成陇县千河南岸污水处理厂及相关配套设施；完善新中医医院、南岸新城、陇县第二中学等片区污水收集管网建设。2016年8月4日，陇县人民政府办公室又印发《关于进一步做好突出环境问题整改工作的通知》，再次要求被告对陇县城区境内河道沿岸的污水管网堵塞等问题进行整治，并于2016年8月30日前完成。2016年8月15日，陇县环保局向被告发出宝环陇函〔2016〕41号《关于加快污水收集处理设施建设进度的函》，并附《关于千河高速收费站引桥考核断面水质超标情况的报告》，要求该局对城区排污口进行整治，及时修复完善老旧、破损管网，杜绝污水直排，确保考核断面水质达标。2016年9月30日，陇县环保局再次向被告发出《督办函》，要求该局于2016年10月20日前做好沿河河堤污水管网的维修、疏通工作，实现城区污水全收集、全处理，但被告均未能在规定期限内完成。为督促被告依法全面履行职责，保护水资源和生态环境，维护国家和社会公共利益，2017年2月24日，公益诉讼人向被告发出陇检行公建〔2017〕1号检察建议书，要求：1、对陇县城区境内千河、北河河道沿岸的排污口进行整治，对未纳入排污管网的排污口进行并网改造，纳入县城污水收集管网；2、及时修复完善老旧、破损管网，杜绝污水直排，实现城区污水全收集、全处理；3、完善相关工作制度，切实履行城区建设管理职责，保护水资源和生态环境，维护国家和社会公共利益不受侵害。2017年3月29日，被告以《关于城区污水直排河道问题整改情况的报告》回复公益诉讼人：“县污水处理厂配套管网由于在建设前期调研论证不足，在设计中存在缺陷，管道管径太小，检查井设置少，无沉淀池，导致管道杂物、淤泥堵塞严重。自2016年下半年以来，出现部分污水外溢。为了从根本上解决县污水处理厂配套管网堵塞、污水外溢问题，我局通过招投标投资160万元，更换混凝土管道827米，新建检查井13处。本项工程于2016年12月10开工建设，计划于2017年1月10日竣工，施工期间由于排污管道用地问题，造成工期延迟，于3月10日达成补偿协议，目前该工程管道已贯通，正在进行工程后期扫尾，计划3月底前污水外溢问题将得到解决”。针对被告回复，公益诉讼人进行跟踪监督，发现：1、被告将位于北河北段廉租房附近排污口进行了水泥封堵，对北河南段泰和新村以及东河桥西口处排污口进行了管网改造外，剩余9处排污口仍在持续或间歇排污；2、被告称已投资166万余元建设污水处理厂配套管网，实际上该工程是污水处理厂的配套管网建设，被告并未按检察建议书要求依法全面履行职责，千河、北河河道沿岸污水直排依然持续；3、被告称3月底前污水外溢问题将得到解决，但截至目前千河、北河河道仍有污水外溢。公益诉讼人认为，被告作为国家行政机关，负有组织建设城镇污水集中处理设施及配套管网，监督管理本行政区域内城镇排水与污水处理工作的职责。为督促被告全面依法履行职责，维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区展开公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，特向法院提起行政公益诉讼，请求人民法院依法判决：1、确认被告对陇县城区千河、北河河道沿岸排污口未经收集处理的污水直接排入河道不依法全面履行监管职责的行为违法；2、判令被告继续履行监管职责。公益诉讼人就请求人民法院确认被告未依法履行监管法定职责行为违法的诉讼请求，向法院提供了以下证据及法律、法规、规范性文件：第一组证据，证明陇县人民检察院具有对本案提起行政公益诉讼的主体资格。1、2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2、高检发民字〔2015〕2号《关于印发的通知》；3、高检发释字〔2015〕6号《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》；4、陕西省人民检察院《关于印发的通知》；5、宝鸡市人民检察院《关于印发的通知》；6、2017年5月12日陕西省人民检察院《关于对陇县人民检察院的批复》7、2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》。以上证据证实：最高人民检察院经全国人民代表大会常务委员会授权，在部分省份开展公益诉讼试点工作，陕西省是试点省份之一，陇县人民检察院提起公益诉讼，经过陕西省人民检察院批复同意，作为公益诉讼人主体适格。第二组证据，证明被告陇县住建局具有对城区排水等市政基础设施进行日常维护和管理的职责，在具体实施监督管理工作中不依法全面履行职责，造成陇县城区污水直接排入北河、千河河道。1、《中华人民共和国水污染防治法》；2、《城镇排水和污水处理条例》；3、《宝鸡市市政设施管理办法》；4、陇县住房和城乡建设局统一社会信用代码证书；5、陇县人民政府陇政发〔2016〕3号《陇县人民政府关于秋建平等同志任免职的通知》；6、陇县人民政府办公室陇政办发[2015]50号《关于印发的通知》。以上证据证实：被告陇县住建局的职责是负责城市道路、排水等市政基础设施及污水处理等公用设施的项目建设、维护、审批及管理。7、陇县人民检察院来访登记表；8、陇县环保局宝环陇函[2016]41号《关于加快污水收集处理设施建设进度的函》；9、陇县人民政府办公室陇政办发[2016]25号《关于千河高速收费站引桥考核断面水质超标情况的报告》；10、陇县环保局发陇县住建局的《督办函》；11、陇县人民政府办公室陇政办发[2016]19号《关于印发的通知》；12、陇县人民政府办公室印发《关于进一步做好突出环境问题整改工作的通知》；13、陇县住建局施工招标文件、陇县污水处理厂配套管网改造工程招标最高限价、陕西省建设工程施工合同、陇县污水处理厂配套管网改造工程施工图；14、2017年2月23日陇县城区污水直排现场检查记录及照片；15、陇县环保局环境监察大队副大队长王陇刚证言；16、陇县住建局城市建设管理所所长王文涛证言；17、陇县住建局城市建设管理所市政管理股股长蔚银强证言；18、陇县城关镇东街村三组村民边喜贵证言。以上证据证实：被告陇县住建局负有对城区排水等市政基础设施进行日常维护和管理的职责。在具体实施监督管理工作中不依法全面履行职责，造成陇县城区污水直接排入北河、千河河道。第三组证据，证明陇县人民检察院已完成提起公益诉讼诉前程序准备1、陇县人民检察院陇检行公建〔2017〕1号《检察建议书》及送达回证；2、陇县住建局陇住建字[2017]45号《关于城区污水直排河道问题整改情况的报告》；第四组证据，证明被告陇县住建局在陇县人民检察院检察建议期满之后，仍不依法全面履职，致使国家和社会公共利益处于受侵害状态。1、2017年3月20日陇县城区污水直排现场检查记录及照片视频；2、2017年3月22日陇县城区污水直排现场检查记录及照片视频；3、2017年3月24日陇县城区污水直排现场检查记录及照片视频；4、2017年3月27日陇县城区污水直排现场检查记录及照片视频（与陇县环保局工作人员）；5、2017年3月28日陇县城区污水直排现场检查记录及照片视频（与陇县住建局工作人员）；6、陇县环保局于2017年3月28日作出的情况说明；7、陇县住建局关于《城区污水直排河道问题整改情况的报告》；8、2017年4月11日陇县城区污水直排现场检查记录及照片视频；9、2017年4月19日陇县城区污水直排现场检查记录及照片视频；10、2017年4月23日陇县城区污水直排现场检查记录及照片视频；11、2017年4月27日陇县城区部分污水直排现场照片及视频；12、2017年5月12日陇县城区污水直排现场检查记录及照片视频；13、2017年6月5日陇县城区污水直排现场检查记录及照片视频；14、2017年8月2日陇县城区污水直排现场检查记录及照片视频；15、2017年9月13日陇县城区污水直排现场检查记录及照片视频；16、证人王文涛证言（陇县住建局城建所所长2017年9月19日）；17、证人程陇刚证言（2017年9月19日）及污水处理厂排污口照片视频；18、证人龚三仓证言（施工方2017年9月19日）；19、证人梁建国证言（陇县水利局副局长2017年9月20日）；20、证人杨铁旦证言（陇县水利局水政监察大队副队长2017年9月26日）；21、证人张明录证言（陇县住建局副局长2017年9月27日）；22、2017年10月31日陇县城区污水直排现场检查记录及照片视频。被告陇县住建局于2017年8月31日向本院提交了行政答辩状及相关证据。被告陇县住建局辩称，陇县城区排污管网均修建于八十年代中期，排污管道口径较小，淤塞严重，加之雨污合流，雨季排水量大时无法通过排污管道排入污水处理厂处理。2016年8、9月份，陇县环保局就排污问题两次发函，2017年2月24日公益诉讼人发出检察建议书，被告对此高度重视，及时安排人员巡查维护，修复堵塞、破损的污水管网。目前，对位于北河廉租房附近2处排污口进行了水泥封堵及疏通，北河南段泰和新村及东河桥西排污口进行了管网改造。对于直排河道的陇县第二高中、千河段政协家属院南2处排污口问题，及时上报县政府，2017年6月7日,县政府领导带队，会同环保、发改、财政及被告等相关部门，对县城污水管网现状及污水处理厂的运营情况进行调研，形成《关于城区污水管网改造及污水处理厂扩建意见的报告》，拟对泰和广场橡胶坝至市场监管局排污管道进行更换，以确保县城北片区污水顺畅收集；对第二高中至南岸污水处理厂沿千河北岸铺设排污管道，解决东部商务区污水收集问题；对城区污水处理厂扩容改建，解决主城区和北区污水处理问题；逐年对宝平路城区及北大街、东大街等几条主干道进行雨污分流改造。公益诉讼人提到的北河河道3处（北河南段工商局门口、上河郡桥头、陇中后门）及千河河道3处（南门口1处、新建路狮子桥头2处）均为县城泄洪口，不是排污口，只在雨天有水排出。被告愿接受公益诉讼人的法律监督，进一步加大对县城污水处理设施和管网的建设力度，履行好自己的职责，争取为陇县人民创造一个良好的生活环境。被告陇县住建局向本院提交以下证据：1、北河廉租房2处排污口、泰和新村排污口、东河桥西排污口照片，证明被告已对北河廉租房2处排污口进行了水泥封堵及疏通，对泰和新村和东河桥西排污口进行了管网改造。2、陇县第二高中排污口照片、千河段政协家属院南排污口照片、《关于城区污水管网改造及污水处理厂扩建意见的报告》，证明上述两处排污口现状及被告已报请县政府着手对污水管网改造、污水处理厂改建，以解决上述排污口的排污问题。3、北河南段工商局门口、上河郡桥头、陇中后门、南门口、新建路狮子桥头等处泄洪口照片，狮子桥东侧河水照片，证明上述6处是泄洪口不是排污口。经庭审质证，双方当事人对对方提供的证据均无异议，唯对狮子桥头的一处外冒排水口外冒的是河水还是污水存在争议。2017年11月15日，公益诉讼人会同陇县环保局、陇县水利局和被告，共同对该处排水点进行了实地勘查，认定该处外冒系河水并非污水。2017年11月21日，本院对该现场检查记录进行质证，双方当事人对该证据均表示认可。通过上述质证、认证及当事人庭审陈述，查明如下事实：2016年5月11日，陇县人民政府办公室印发陇政办发〔2016〕19号《关于印发〈陇县千河流域水污染防治2016年实施方案〉的通知》（以下简称实施方案），要求被告陇县住建局于2016年10月31日前，建成陇县千河南岸污水处理厂及相关配套设施；完善新中医医院、南岸新城、陇县第二中学等片区污水收集管网建设。2016年8月4日，陇县人民政府办公室又印发《关于进一步做好突出环境问题整改工作的通知》，再次要求被告于2016年8月30日前完成对陇县城区境内污水管网堵塞，污水无法进入处理厂处理等问题进行整治，但被告未能及时监管落实。2016年8月15日，陇县环保局向被告发出宝环陇函〔2016〕41号《关于加快污水收集处理设施建设进度的函》，并附向陇县人民政府提交的《关于千河高速收费站引桥考核断面水质超标情况的报告》，要求被告按照《实施方案》，加快南岸新城污水处理厂及城区污水收集管网建设进度，及时修复完善老旧、破损管网，杜绝污水直排，确保考核断面水质达标。2016年9月30日，陇县环保局再次向被告发出《督办函》，要求该局于2016年10月20日前做好北河陇中家属楼、南门口沿河堤污水管网的维修、疏通工作，实现城区污水全收集、全处理，但被告仍未能在规定期限内完成上述工作。直至2016年12月10日，被告才通过招标与施工单位签订了陇县污水处理厂配套管网改造工程合同，开始对城区部分污水管网进行改造。2017年1月16日，公益诉讼人接到市民来访反映，北河、千河河道十多处排水口长期存在向河道排放污水的现象，公益诉讼人即展开调查。经调查市民反映情况基本属实，公益诉讼人遂向被告发出陇检行公建〔2017〕1号《检察建议书》，提出检察建议：1、对陇县城区境内千河、北河河道沿岸的排污口进行整治，对未纳入排污管网的排污口进行并网改造，纳入县城污水处理管网；2、及时修复完善老旧、破损管网，杜绝污水直排，实现城区污水全收集、全处理；3、完善相关工作制度，切实履行城区建设管理职责，保护水资源和生态环境，维护国家和社会公共利益不受侵害。2017年3月28日，被告以《关于城区污水直排河道问题整改情况的报告》回复公益诉讼人，称陇县污水处理厂配套管网由于在建设前期调研论证不足，在设计中存在缺陷，管道管径太小，检查井设置少，无沉淀池，导致管道杂物、淤泥堵塞严重。自2016年下半年以来，出现部分污水外溢。为从根本上解决县污水处理厂配套管网堵塞、污水外溢问题，被告通过招投标投入160万元，更换混凝土管道827米，新建检查井13处。工程于2016年12月10开工建设，计划于2017年1月10竣工，施工期间由于排污管道用地问题，造成工期延迟，目前该工程管道已贯通，正在进行工程后期扫尾，计划3月底前污水外溢问题将得到解决。针对被告回复，公益诉讼人进行跟踪检查，发现：被告对北河南段泰和新村、东河桥西口2处排污口已整改到位；狮子桥下外冒排水口所外冒的是河水而非污水；北河北段廉租房附近2处排污口虽进行了水泥封堵，但仍有污水外溢问题；北河南段工商局门口、上河郡桥头、陇县中学背后及千河南门口4处排污口存在雨污混排现象；千河陇县二中、老政协家属院外、狮子桥东侧3处排污口仍在持续排污。公益诉讼人认为被告并未按检察建议书要求依法全面履行监管职责，故向法院提起行政公益诉讼。本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第四十四条第三款规定，“县级以上地方人民政府建设主管部门应当按照城镇污水处理设施建设规划，组织建设城镇污水集中处理设施及配套管网，并加强对城镇污水集中处理设施运营的监督管理”。《宝鸡市市政设施管理办法》第四条第一款规定，“市住房和城市建设局是市政设施的行政主管部门，负责城市道路、城市桥涵、城市排水等市政设施的管理工作”。第三条第（三）项规定，城市排水设施是指雨水管道、污水管道、明渠、暗渠、泵站、污水处理厂及其附属设施。陇县人民政府印发的《陇县住房和城乡建设局（陇县地震局、陇县人民防空办公室）主要职责内设机构和人员编制规定》中，陇县住建局的主要职责第（十一）条规定，“负责城市道路、排水、桥梁、隧道等市政基础设施及城市路灯、燃气、供热、排水、污水处理等公用设施的项目建设、维护、审批及管理”。被告陇县住建局作为县级市政设施的行政主管单位，负有制定本行政区域内城镇污水处理设施建设规划，组织建设、改造污水集中处理设施及配套管网，对污水集中处理设施运营进行监督管理等职责。由于其未能及时、有效、全面地实施监管，致使千河、北河沿岸多处排水口未经处理的污水长期直接排入河道，对周围水资源环境造成影响，使国家和社会公共利益受到损害，对此被告存在一定的怠于履行职责情形。因此，本院对被告未依法全面履行监管职责的行为违法予以确认。被告在陇县环保局多次督促及公益诉讼人对其发出检察建议书后，虽实施了陇县污水处理厂配套管网的改造工程，整改、封堵了部分排污口，履行了一定的监管职责，但落实并不到位，现仍有部分排水口存在污水外溢、雨污混排、污水直排现象，使国家和社会公众利益受到侵害的事实依然客观存在。故公益诉讼人要求被告继续履行监管职责的诉讼请求，依法应予支持。综上，为了正确贯彻执行行政诉讼法，维护国家和社会公共利益，有效监督和支持行政机关依法行政，经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十二条，《中华人民共和国水污染防治法》第四十四条第三款之规定，判决如下：一、确认被告陇县住房和城乡建设局对陇县城区千河、北河河道沿岸排污口未经收集处理的污水直接排入河道不依法全面履行监管治理职责的行为违法。二、判令被告陇县住房和城乡建设局对陇县城区千河、北河河道沿岸污水管道、雨水管道、污水处理及其附属设施继续履行监管治理职责。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于陕西省宝鸡市中级人民法院。审 判 长  王国胜人民陪审员  黄晟磊人民陪审员  刘虎林二〇一七年十一月二十四日书 记 员  李芝怡