陕西省南郑县人民法院行 政 判 决 书(2017)陕0721行初6号公益诉讼人：南郑县人民检察院。住所地：南郑县汉山街道办事处北一路。法定代表人：何治安，该院检察长。公益诉讼人出庭人员：邵小兵、苏凡，该院检察员。被告：南郑县林业局。住所地：南郑县汉山街道办事处南一环路。法定代表人：汤建科，该局局长。委托诉讼代理人：李小华，南郑县林业局资源林政科科长。委托诉讼代理人：张志伟，陕西兢业律师事务所律师。一般代理。公益诉讼人南郑县人民检察院诉被告南郑县林业局不履行法定职责一案，于2017年4月25日向本院提起行政公益诉讼。本院受理后，于2017年4月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月19日公开开庭审理了本案。公益诉讼人南郑县人民检察院检察员邵小兵、苏凡、被告南郑县林业局负责人徐宗荣、委托诉讼代理人李小华、张志伟，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人南郑县人民检察院诉称，南郑县人民检察院在履行法律监督职责过程中发现，南郑县林业局对南郑县鑫昊新型建材有限公司（以下简称鑫昊公司）在未办理林地用地审批手续的情况下，在南郑县新集镇铁炉村三组打磨沟小阴坡挖山采石采砂，擅自改变林地用途的违法行为，未依法全面履行监管职责，侵害了国家和社会公共利益。南郑县人民检察院审查后，于2016年11月17日作出行政公益诉讼立案决定。后经检察机关调查查明：鑫昊公司在未办理林地用地审批手续，未经林业行政主管部门同意的情况下，多年来在该县新集镇铁炉村三组打磨沟小阴坡挖山采石采砂，进行页岩砖和建筑石料生产，非法占用林地，改变林地用途。2014年8月22日，南郑县林业局对该公司作出南林罚决字〔2014〕第17号《林业行政处罚决定书》，认为该公司现有采石采砂场林地面积为1733平方米，其中866.5平方米为他人在2008年1月前开挖形成，80平方米系该公司2010年3月前开挖形成且已被该局处罚，对剩余786.5平方米，责令该公司恢复林地原状，并处罚款15730元。此后，鑫昊公司未履行上述处罚决定，继续扩大占用林地466平方米。2016年7月6日，南郑县林业局向鑫昊公司下达《违法占用林地停工通知书》，责令立即停止违法行为，并于七日内到该局接受处罚，补办手续。2016年7月12日，南郑县林业局对鑫昊公司作出南林罚决字〔2016〕第10号《林业行政处罚决定书》，责令该公司限期恢复林地原状，处以非法改变林地用途林地每平方米10元的罚款4660元，并下发了南林责停字〔2016〕第10号《责令限期恢复林地原状通知书》，责令其立即停止违法行为，自2016年7月12日至2016年冬季恢复林地原状，种草或栽植树木。但是，鑫昊公司未缴清罚款，未恢复林地原状，南郑县林业局也未采取有效措施督促其履行。2016年7月7日，经南郑县林业勘察设计队对鑫昊公司占用林地现场进行勘察，鉴定如下：鑫昊公司占用林地面积0.22公顷；经对照南郑县林地保护利用规划，占用林地地类为其他灌木林地，林种为水源涵养林，起源为纯天然林，森林类别为一般公益林，优势树种其他灌木，保护等级Ⅲ级。为督促南郑县林业局依法履行监管职责，南郑县人民检察院于2016年11月24日向南郑县林业局发出检察建议书，建议该局切实履行监管职责，确保公益林得到依法保护。2016年12月20日，南郑县林业局对检察建议书面回复称：收到检察建议后，一是立即责成原办案单位黎坪森林派出所清收案件未交罚款，经黎坪森林派出所催收，鑫昊公司于2016年12月1日交清了余款8330元；二是落实监管责任，责成该局林政科定期到新集镇铁炉村3组打磨沟小阴坡进行检查，及时发现违法占用林地情况，及时查处打击；三是向鑫昊公司下发了恢复林地原状督促执行书，督促其尽快恢复林地原状。2017年2月17日，南郑县人民检察院对回复情况进行调查核实，鑫昊公司仍有罚款90元未缴清，且仍在原地进行页岩砖和建筑石料的生产。鑫昊公司在生产区对面路边沿线补种了约100株树苗，但未对被改变用途、被法非占用的林地恢复原状。检察机关认为：依照《中华人民共和国森林法》第十条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款等相关规定，南郑县林业局作为林业行政主管部门，对辖区内森林资源负有监管职责，对擅自改变林地用途的，应当责令限期恢复林地原状，并处相应罚款。南郑县林业局虽然履行了一定职责，但鑫昊公司至今仍在原地生产，被改变用途的林地仍未恢复原状，南郑县林业局未继续采取其他有效措施切实督促违法行为人履行，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。鑫昊公司在生产区对面路边沿线补种了约100株树苗，但是，异地补种不能实现恢复已被破坏林地原状的目的，南郑县林业局的该行为缺乏事实和法律依据，违背了上述法律规定的“恢复林地原状”的立法本意。为督促南郑县林业局依法履行监管职责，促进依法行政，维护国家和社会公共利益，进而教育和引导公民自觉守法，特向法院提起行政公益诉讼。请求依法裁判：1、确认南郑县林业局对南郑县鑫昊新型建材有限公司违法占用林地不依法履行监管职责的行为违法；2、判令南郑县林业局对南郑县鑫昊新型建材有限公司违法占用林地的行为依法履行监管职责，切实保护林地资源，恢复林地原状。公益诉讼人南郑县人民检察院向本院提交以下证据：第一组证据：1、委托书、受案及立案登记表、勘验笔录及现场照片。目的：证明鑫昊公司非法占用林地、改变林地用途。2、停工通知书、南郑县公安局森林公安分局鉴定聘请书、鉴定书、告知笔录。目的：证明鑫昊公司占用的林地为一般公益林，保护等级Ⅲ级。3、告知书、询问笔录、采矿许可证、处罚决定书及送达回证。目的：证明已对违法行为作出行政处罚决定，包括罚款和恢复林地原状。4、罚款收据。目的：证明鑫昊公司履行了部分行政处罚，罚款部分缴纳。5、南郑县检察院2016年11月9日拍摄的现场照片询问笔录。目的：证明鑫昊公司并未限期恢复林地原状。第二组证据：1、南检民行公立（2016）2号《南郑县检察院立案决定书》。目的：证明南郑县检察院于2016年11月17日决定立案受理本案。2、南检民行建【2016】2号《建议书》。目的：证明南郑县检察院对南郑县林业局不依法履职的行为发出诉前检察建议，督促其依法履职。3、南郑县检察院送达回证。目的：证明南郑县检察院诉前检察建议书已向南郑县林业局送达。第三组证据：1、南郑县林业局关于检察建议办理情况的回复及处罚收据。目的：证明南郑县林业局剩余90元罚款未清收。2、询问笔录及南郑县检察院于2017年2月11日拍摄的现场照片。目的：证明鑫昊公司并未限期恢复林地原状。被告南郑县林业局辩称，被告已经依法对鑫昊公司违法占用林地行为履行了监管职责，且执法程序合法，处罚适当。2014年6月17日，被告在执法过程中发现鑫昊公司有擅自改变林地用途的违法行为，遂立即委托南郑县森林公安分局进行调查、处理。南郑县森林公安分局依法进行现场勘查和调查取证，依法委托南郑县林业勘察设计队对鑫昊公司擅自改变林地用途的林种、面积进行技术鉴定。2014年8月22日，被告以南林罚决字【2014】第17号行政处罚决定书，依法对鑫昊公司作出：1、责令限期恢复林地原状；2、并处非法改变林地用途每平米20元的罚款15730元的行政处罚。并下达了责令限期恢复林地原状通知书，限鑫昊公司自2014年8月22日至2014年10月22日恢复原状。鑫昊公司在法定期限内缴纳了罚款。2016年7月1日，被告对全县占用林地进行清理整顿中，发现鑫昊公司挖山采石擅自改变林地用途面积466平米，后委托南郑县森林公安分局进行立案查处。2016年7月12日，被告以南林罚决字【2016】第10号林业处罚决定书，依法对鑫昊公司作出：1、责令限期恢复林地原状；2、并处非法改变林地用途每平米10元的罚款4660元的行政处罚。并下达了责令限期恢复林地原状通知书，限鑫昊公司自2016年7月12日至2016年冬季恢复林地原状，种草或种植树木。鑫昊公司在法定期限内缴纳了罚款。被告对鑫昊公司违法改变林地用途的行为进行了两次监管。2017年5月4日，被告对鑫昊公司未缴纳的90元罚款进行了收缴，并再次督促鑫昊公司履行林业行政处罚义务，尽快恢复擅自改变的林地原状。涉案林地至今未恢复原状系由客观原因导致，被告不存在监管不力行为。被告依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对鑫昊公司擅自改变林地用途的违法行为依法给予行政处罚，两次书面责令其限期恢复林地原状，并多次督促其履行行政处罚义务，但由于林业法律、法规不健全，对限期恢复林地原状的行政处罚，没有规定如何恢复的措施，也没有规定具体的技术标准，被告没有行政强制手段和执行权，被告多次督促鑫昊公司履行恢复林地原状处罚义务，但该公司仅在生产区对面路边补种了约100株树苗。综上所述，被告依法履行了法定的监管职责，不存在违法行为。被告南郑县林业局向本院提交以下证据。第一组证据：1、2014年6月至7月南郑县林业局对鑫昊公司擅自改变林地用途立案查处、处罚案卷。目的：证明被告依法履行监管，执法程序合法，处罚适当，依法告知处罚单位积极履行法定义务。2、2016年7月6日，南郑县林业局对鑫昊公司擅自改变林地用途立案查处、处罚案卷。目的：证明被告依法履行监管，执法程序合法，处罚适当，依法告知处罚单位积极履行法定义务。第二组证据：3、南郑县林业局历次开展“清理、整顿违法占用林地专项行动”文件。目的：证明南郑县林业局从制度上，重视对林业资源的保护；南郑县林业局认真履职，依法开展林业执法监察，尽到履职责任。4、南郑县林业局针对鑫昊公司擅自改变林地用途案件进行专题部署整治文件。目的：南郑县林业局认真履行职责，对鑫昊公司平时监管及时、到位。5、南郑县人民政府第35次专题会议纪要。目的：证明南郑县林业局认真履职建议县各级部门认真履职；林业局建议县政府召开专题会议，对鑫昊公司擅自改变林地用途，责任进行分工联合执法。6、鑫昊公司采矿许可证证号C6107212010067130069928。目的：证明鑫昊公司采矿证在有效期内（2014年6月22日至2017年6月22日）。本院依职权于2017年6月1日对本案所涉及非法占用林地及进行异地恢复的情况进行了现场勘验，并制作了现场勘验笔录及现场照片。公益诉讼人及被告对此均无异议。经庭前证据交换，对公益诉讼人及被告提交的证据，双方对对方证据的真实性、合法性、关联性均没有异议，但对对方证据的证明目的有异议。公益诉讼人认为其证据证明被告不依法履行法定监管职责的行为违法；被告认为其证据已证明其履行了法定的监管职责，不存在违法。本院对上述证据认证如下：对公益诉讼人提交证据的真实性、合法性、关联性、证明目的予以采信；对被告提交证据的真实性、合法性、关联性予以采信，但不能证明其全面履职，故对其证明目的不予采纳。对本院所作勘验笔录及现场照片予以采信。经审理查明，公益诉讼人在履职过程中发现，南郑县鑫昊新型建材有限公司在未办理林地用地审批手续的情况下，在南郑县新集镇铁炉村三组打磨沟小阴坡挖山采石采砂，进行页岩砖和建筑石料生产，非法占用林地，擅自改变林地用途，侵害了国家和社会公共利益。被告分别于2014年8月22日对该公司作出南林罚决字【2014】第17号《林业行政处罚决定书》，2016年7月12日作出南林罚决字【2016】第10号《林业行政处罚决定书》，责令该公司恢复林地原状并处罚款。南郑县鑫昊新型建材有限公司仅履行了缴纳罚款的义务，及在生产区对面路边补种了约100株树苗，未履行恢复林地原状的义务，被告也未采取有效措施督促其履行。为督促被告依法履行监管职责，公益诉讼人于2016年11月24日向被告发出《检察建议书》，建议被告切实履行监管职责，确保公益林得到依法保护。被告在收到检察建议书后于2016年12月20日向公益诉讼人进行了回复。公益诉讼人认为被告虽对检察建议书进行了回复，但并未履行法定职责，遂起诉至法院，请求：1、确认南郑县林业局对南郑县鑫昊新型建材有限公司违法占用林地不依法履行监管职责的行为违法；2、判令南郑县林业局对南郑县鑫昊新型建材有限公司违法占用林地的行为依法履行监管职责，切实保护林地资源，恢复林地原状。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十三条规定，各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。南郑县林业局具有对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督职责，属本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条，《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十三条、第五十四条的规定，行政相对人受到处罚决定书后，在法定期限内既未申请行政复议或提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关应采取催告、加处罚款等方式督促其履行。经催告无效后，行政机关可以代履行，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之后法定期限内申请人民法院强制执行。被告虽辩称其已经依照法律规定履行了法定职责并提交了相应证据，但根据查明的事实，被告对行政相对人未经审批违法占用林地、毁坏林木违法行为分别于2014年8月22日作出南林罚决字【2014】第17号《林业行政处罚决定书》，2016年7月12日作出南林罚决字【2016】第10号《林业行政处罚决定书》，相对人虽缴纳了罚款，但并未履行行政处罚决定书上确定的恢复原状的义务时，对此，被告并未依法进行催告，也未采取代履行措施或在法定期限内申请人民法院强制执行，致使已经发生法律效力的行政处罚决定中关于被违法占用林地在指定期限内恢复原状的内容未能得到执行落实，检察机关向被告发出检察建议书后，被告仍未纠正。故本院对被告主张的证明目的不予采纳，对被告辩称的其已经履行法定职责的意见不予支持。被告为全面履行职责的行为已经构成违法。对公益诉讼人请求确认被告对南郑县鑫昊新型建材有限公司违法占用林地不依法履行监管职责的行为违法及对公益诉讼人主张的判令被告对南郑县鑫昊新型建材有限公司违法占用林地的行为依法履行监管职责，切实保护林地资源，恢复林地原状的监管职责，确保国家和社会公共利益不受侵害的诉讼请求，本院依法予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十二条的规定，判决如下：一、确认被告南郑县林业局对南郑县鑫昊新型建材有限公司非法占用林地行为未依法全面履行监督、管理法定职责的行为违法。二、责令被告南郑县林业局继续全面履行法定职责。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。审 判 长  戚晓军审 判 员  徐 剑人民陪审员  方 伟二〇一七年十一月三日法官 助理  崔 粟书 记 员  席燕琴