广东省珠海市中级人民法院民 事 判 决 书（2017）粤04民终2656号上诉人（原审原告）：张浩，男，1958年2月4日出生，汉族，住陕西省西安市雁塔区。被上诉人（原审被告）：珠海市三灶管理区，住所地：广东省珠海市金湾区。法定代表人：蒋模平，党组书记。委托诉讼代理人：杨亮，北京大成（珠海）律师事务所律师。上诉人张浩因与被上诉人珠海市三灶管理区（以下简称三灶管理区）合同纠纷一案，不服珠海市金湾区人民法院（2017）粤0404民初22号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年10月10日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。张浩上诉请求：1、撤销广东省珠海市金湾区人民法院(2017)粤0404民初22号民事判决；2、要求三灶管理区履行合同义务为张浩安排100平方米住宅土地；3、本案一、二审诉讼费用由三灶管理区承担。事实与理由：一、一审认定事实错误。1、双方协议履行过程:1990年3月20日，张浩之亲戚出面与三灶管理区签订《珠海市三灶管理区兴建居民新村协议书》。协议约定，由杨某出资1万元，三灶管理区在两年内为其安排100平方米土地建住宅，并解决珠海市户口。此后杨某按三灶管理区要求，分次交清了报建所需的各种费用共计112500元，且将户口迁往珠海，并拿到盖有政府印章的用地红线图，等待政府三通一平做好盖房。1994年7月4日，杨某将其权利义务通过三灶区人民政府转让给张浩，张浩取得了全部合同权利。此后张浩多次寻找三灶管理区履行交付土地义务，三灶管理区一直用正在规划三通一平未做好推脱迟迟不予解决，无奈张浩才诉至法院。2、三灶管理区土地使用权可依法再行出让。三灶管理区在签订协议时，还没有取得该块改造土地的合法使用权和转让权。1991年4月5日，珠海市国土局以珠国土函（1991）21号文件回复三灶管理区，同意将涉案土地出让给三灶管理区作非农建设使用；1992年9月1日，珠海市国土局又与三灶管理区签订了《用地协议书》，确定三灶管理区对该宗土地除合法使用权外，可依法再行出让。1996年6月10日，珠海市人民政府办公室以珠府办函（1996）127号《关于三灶管理区留用地问题的复函》批准了国土局的出让行为和《用地协议书》，这就使得三灶管理区当初与张浩订“协议”时的主体资格变成了合法主体，具有依法再行向张浩出让土地的权利。二、一审适用法律错误。1、三灶管理区在与张浩签订合同时，对该宗土地没有使用权和处分权这是事实，但珠海市国土局1991年4月5日，以珠国土函（1991）21号文件回复三灶管理区，同意将涉案土地出让给三灶管理区作非农建设使用；1992年9月1日，珠海市国土局又与三灶管理区签订了《用地协议书》，确定三灶管理区对该宗土地除合法使用权外，可依法再行出让。1996年6月10日，珠海市人民政府办公室以珠府办函（1996）127号《关于三灶管理区留用地问题的复函》批准了国土局的出让行为和《用地协议书》，正因为此，三灶管理区才在93年、94年分别通知张浩交纳报建费、红线图费、红线费等各种费用正式履行完协议义务。直到2015年12月14日张浩查询，三灶管理区还出具证明：张浩于1993年4月28日交报建费115000元，地号为：青湾139号。对于画地红线图盖章出具证明时，未提出任何异议。这些政府文件和张浩交款的法律事实足够证明，珠海市人民政府国土局已授权追认了三灶管理区的处分行为的合法有效性。2、原审判决虽然引用了两条关于追认行为有效的法律条文，但又错误的认定“三灶管理区出让土地系无权处分行为，且起诉前未经相关有权市、县人民政府土地管理部门授权或追认，应当认定为无效。”面对客观存在的法律事实，一审主观武断的认定“未经授权或追认”是违背法律事实的明显错误。3、1990年时，在三灶管理区急需大开发初期，三灶管理区通过协议的方式，迁移居民，给居民安排住宅用地，吸收居民资金促进开发。张浩等数千余人都是中华人民共和国的公民。三灶管理区管理使用着大量国有荒山、滩涂。国家公民使用国家的土地建设住宅，也缴纳了大量的建设资金，利国利民，不损害国家利益，不损害他人的利益。一审竟然认定合同无效，是对司法权的滥用，是对历史的歪曲、丑化，是错误的。三、一审认定合同无效没有释明，违反法律规定。一审中，张浩要求三灶管理区履行合同规划交付住宅用地，法官指导张浩再提一个请求，就是如果法院不支持第一项请求，请求三灶管理区增加第二诉求赔偿损失300万元，使张浩增大诉讼费用，明显无法条可依。审理中，法院没有告知合同无效，要求张浩变更请求。一审判决直接认定合同无效，违反法律程序。四、三灶管理区不履行报批手续，不能认定成为合同无效、解除的理由。按照合同的约定和履行事实，三灶管理区要给住宅用地办理相应的行政手续。2015年时，三灶管理区给张浩的住宅用地已经规划了，就差个别手续，所有的费用张浩已经按照要求交清。因三灶管理区的原因，给张浩的宅基地手续尚未办结。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第八条的规定，应当判决三灶管理区办理相关手续，然后划拨宅基地。因为三灶管理区未完成的报批行为，认定合同无效、解除，都是违法的。况且，三灶管理区未失去土地使用权和出让权，到现在为止三灶管理区这两个权利仍然存在，因此，三灶管理区不履行义务不能导致合同无效。五、现在已经划拨宅基地并建好住宅的有数百家，并拿到土地证、房产证。更可笑的是有的人共五份红线图但是只拿到三份土地，并盖好房子，拿到房产证。其他两套正在通过诉讼解决。如果法院认定张浩的合同无效，那么，其他已经建好住宅的人，其合同岂不是全部无效？建好的房屋岂不是全部被没收或者拆除？这个社会效果，谁来承担？同样的合同却两样结果，何以显示在法律面前人人平等?六、一审处理张浩损失错误。一审认定合同无效，返还财产、赔偿损失。因为合同有效，一审处理肯定错误。因为三灶管理区长期拖延办理手续并划定宅基地，给张浩造成巨大损失。一审对张浩只是返还交纳的款项，不能弥补张浩的损失。综上，张浩认为一审认定事实错误，程序违法，适用法律错误，故提出上诉，敬请上级人民法院依法改判。二审调查中，张浩补充以下上诉意见：一、张浩一审立案时自始自终是要求给张浩划地建房，为什么一审法院陈法官一再给说张浩的请求无法审理，要求增加诉讼请求，硬要多收那么多的诉讼费用，这明显是在给张浩下套，增加张浩的诉讼成本。二审时张浩的诉讼只有要地一条，怎么还收3万多元，是不是收错了？二、众所周知，国家土地法是在2005年到2008年才陆续出台的，张浩的用地手续早在1995年左右已经全部办妥，拿到盖有大红印章的红线图(见证据一1页)，成为任何人不得剥夺的财产标的物，一审法院硬要拿2008年出台的法律解释来套用，乱用法律条文，明显在断章取义。本解释第二条所指的土地使用权合同是指：市县人民政府、土地管理部门作为出让方，将国有土地使用权，在一定年限内出让于受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。解释第一条就已经明确说明了这个解释的适用范围是指：房地产开发商支付土地使用权出让金，是有一定年限的用地，绝非是指个人建房用的宅基地，真是本未倒置，合同无效一说一点法律根据都没有。三、2015年张浩去三灶镇划地报建办公室催问划地时，明明给张浩盖了政府的大红印章（见证据二），也未提出任何异议，这时距2008年土地法出台已将近8年了，政府也未提任何异议，还是让张浩等待划地建房马上就好了，然而2016年三灶土地价格，房子价格，涨到楼面价格19000元平米时，三灶管理区提出合同无效，明显耍赖。四、在双方签订合同前，珠海市政府下属的国土局（1991）21号文件明显同意拨给三灶管理区，金湾、东咀山、一带荒山的复函《见珠海市国土局文件复印件》，即三灶管理区拥有无可争辩的土地支配权，珠海市国土局、与三灶管理区签订的用地协议书，第一条明显规定可以再行转让（见用地协议复印件证据四）。综上所述，我们之间所达成的所有协议是在三灶管理区合情、合理、合法取得土地使用权后，又以协议形式与张浩达成的完完整整、天衣无缝的合法协议行为，根本不存在合同无效的任何借口和说法。三灶管理区辩称，一、张浩仍坚持的“合同有效、继续履行”观点，是不成立的。涉案集资协议，早已是确定无效的。张浩主张“三灶管理区未失去土地使用权和出让权”，不是事实；国有土地的划地、供地职能相关职能，早已由规划、国土部门依法行使，特别是国有土地使用权出让由省级国土部门垂直管理，三灶管理区对于具有国有土地使用权出让内容的集资协议,不仅是协议无效不能履行，从行政职能划分上来讲也没有条件履行。依法确认无效的合同，自始不具有约束力，相应的法律后果是按照各自过错承担相应的责任。二、确定无效的合同，依法由当事人按各自过错承担责任，一般是返还或补偿赔偿；一审判决对此已作出合理裁决。一审过程中，法庭已经依法释明涉案集资合同无效，提示张浩考虑变更诉讼请求而张浩不同意，原审判决即依法作出公平合理的裁决。至于张浩引述的案外人其他集资活动——与本案无关；毕竟各种集资在珠海历史上数量很大、情形各自不同，每一份合同都是独立的合同关系，不存在可以参照或随意类推的情形。恳请人民法院依法驳回上诉请求，维持原判。张浩向一审法院起诉请求：1.三灶管理区立即按照协议规定为张浩规划100平方米住宅用地；2.如果法院不支持第一项诉讼请求，则请求三灶管理区赔偿损失300万元；3.本案的诉讼费由三灶管理区承担。一审法院查明：1988年12月2日，珠海市委、珠海市政府作出珠字（1988）21号《关于成立“珠海市三灶管理区”和“珠海市万山管理区”的通知》，决定成立“珠海市三灶管理区”，管理区为珠海市政府的派出机构，管理三灶、南水、小林镇等。1989年5月，中共珠海市三灶管理区委成立珠海市西部城市开发指挥部。1990年3月20日，杨某（乙方）与珠海西部城市开发指挥部（甲方）签订编号为0004×××的《集资协议书》，珠海市三灶管理区为监证单位和担保单位。《集资协议书》的主要内容包括：乙方出资人民币10000元购买一股；签约后甲方：1.在两年半时间内在围垦区的东咀城区内给乙方安排100平方米土地作居民住宅用地，用于抵偿入股款；2.在两年半时间内给乙方每股一人迁入城区户口（自理口粮）；3.乙方在城区入户的人员若符合招工条件者，可优先安排招工。乙方：1.未满两年半时间的不准中途退股；2.在使用甲方所安排的土地时，必须按照城建规划的要求进行建设；乙方在两年半时间期满后，若不要宅基地和每股一人迁入城区户口的，甲方可按照乙方退股时的银行定期存款利息计款，并连本带息一次还给乙方。1990年3月20日，三灶管理区收到杨某交来的集资款10000元，并以其内设机构珠海市西部城市开发指挥部的名义开具了《收款收据》一张。随后，三灶管理区又陆续收到杨某交来的配套费11.25万元（1993年4月30日交了7万，1994年1月18日交了4.25万）、1994年1月18日的红线图纸费16元、1993年9月6日的划地红线费30元。1994年7月4日，杨某将其权利义务通过三灶管理区人民政府转让给张浩，张浩于1994年7月4日缴纳了转让费500元、转让工本费30元。在张浩缴纳上述款项以后，三灶管理区至今未向张浩依约交付居民住宅用地，也未向张浩退还集资款及利息。2001年4月，经国务院国函（2001）35号《国务院关于同意广东省撤销斗门县设立斗门区和金湾区的批复》，设立金湾区政府，金湾区下辖原属珠海市香洲区的三灶、南水、小林三个镇和原斗门县的红旗、平沙二个镇，区人民政府驻三灶镇。广东省高级人民法院（2005）粤高法民一终字第276号《民事判决书》认定，三灶管理区与金湾区人民政府是两个独立的法律主体，金湾区人民政府不承担三灶管理区的债务。一审法院认为，案外人杨某经三灶管理区同意，将其在《集资协议书》中的权利义务一并转让给张浩，该转让行为有效，张浩成为《集资协议书》中的权利义务主体。本案争议焦点如下：关于《集资协议书》中涉及土地内容的性质。珠海市西部城市开发指挥部是三灶管理区的临时内设机构，不具有独立的主体资格，其签订《集资协议书》的行为经三灶管理区监证，法律后果应由三灶管理区承担。按照《集资协议书》约定，张浩以支付出资款为对价取得三灶东咀区域100平方米的土地作居民住宅用地，涉案土地为国有土地，属于国有土地使用权的出让，故《集资协议书》中涉及土地的内容实质为国有土地使用权出让协议。关于《集资协议书》中涉及土地内容的效力。依据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十八条规定：“本解释自2005年8月1日起施行;施行后受理的第一审案件适用本解释。本解释施行前最高人民法院发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。”本案系该司法解释施行后受理的，应适用该司法解释。依据该司法解释第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”又依据《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无权处分的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”。在本案中，三灶管理区非市、县人民政府土地管理部门，其与张浩签订的《集资协议书》涉及土地出让的部分，系无权处分行为，且该土地出让在起诉前未经相关有权市、县人民政府土地管理部门授权或追认，应当认定为无效。关于三灶管理区的责任。张浩要求三灶管理区继续履行义务，立即按照协议规定为张浩规划100平方米住宅用地。由于《集资协议书》应当被认定为无效，故《集资协议书》的内容不能继续履行，张浩诉请的立即按照协议规定为张浩规划100平方米住宅用地无事实和法律依据，一审法院不予支持。但依据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。《集资协议书》中涉及土地使用权出让的内容无效，三灶管理区须承担以下法律责任：第一、张浩为履行《集资协议书》向三灶管理区缴纳的集资款10000元及配套费用11.25万元，三灶管理区应予以返还；因《集资协议书》所产生的所有费用均没有合法依据，故三灶管理区收取杨某及张浩的红线图纸费16元、划地红线费30元、转让费500元、转让工本费30元均应予以退回。第二、三灶管理区无合法依据收取并占用张浩的出资款、配套费及相应的费用等款项，给张浩造成了相应的利息损失，三灶管理区应予以赔偿，利息计算方法见附表《利息计算表》。张浩在本案中主张三灶管理区赔偿损失300万元，认为该款项即为其失去土地损失，但该笔赔偿金额提出并无证据予以证实，且其以无效合同所约定的可得利益作为损失亦无依据，故一审法院认定张浩要求三灶管理区赔偿损失300万元的理据不足，一审法院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国民法通则》第三十六条、第五十八条、第六十一条，《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条第五款、第五十八条，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，一审法院判决：一、三灶管理区于判决生效之日起七日内向张浩返还集资款人民币10000元、配套费人民币112500元，并赔偿占用集资款及配套费期间的利息（利息计算方式详见附表）；二、三灶管理区于判决生效之日起七日内向张浩返还红线图纸费16元、划地红线费30元、转让费500元、转让工本费30元，并赔偿占用期间的利息（利息计算方式详见附表）；三、驳回张浩的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费30800元，由张浩负担15400元，三灶管理区承担15400元。本院二审期间，张浩围绕上诉请求提交了以下证据材料：1、金海花园南园划地编号一览表；2、杨俐娟通知；3、杨俐娟不动产登记表；4、挂失证明书；5、林月珠等279人产权证；6、韦覃标房地产权证；7、韦覃标收据三份，上述证据共同拟证明案外人已经建房并办了产权证，案外人与张浩是相同的协议。本院组织了双方当事人对上述证据进行证据交换和质证。本院查明，2017年2月24日一审开庭笔录记载：一审法院就案涉《集资协议书》的效力问题向张浩释明，张浩坚持认为《集资协议书》有效，并明确不变更诉讼请求。张浩于2017年4月27日一审开庭中对其诉讼请求进行补充为：“如果不能支持划地，请求被告向我赔偿300万元。”张浩随后补交了相应的诉讼费。张浩于一审期间提交了一份《关于同意三灶管理区使用青湾、东咀山一带荒山、滩涂的复函》[珠国土函（1991）21号，1991年4月5日]，拟证明珠海市国土局以文件回复三灶管理区，同意将涉案土地出让给三灶管理区作非农建设使用。另外还提交了由珠海市国土局与三灶管理区于1992年9月2日签订的《用地协议书》，其中第一条约定：“关于91年4月4日双方签署的三灶管理区开发使用东咀山一带5.23平方公里土地（详见用地坐标蓝线图），在乙方交完原地价款后视作旧城区用地，可以依法再行转让。”张浩于二审期间提交了案外人韦覃标等人依据同类《集资协议书》取得土地并办理相关权属证明的证据。经审查，一审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。本院认为，一、关于《集资协议书》效力的问题。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十八条规定：“本解释自2005年8月1日起施行;施行后受理的第一审案件适用本解释。本解释施行前最高人民法院发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。”本案系该司法解释施行后受理的第一审案件，应适用该司法解释。张浩上诉主张本案不应适用该司法解释与该条规定不符，本院不予采纳。《集资协议书》所涉及土地为国有土地，因此《集资协议书》约定出让土地应为国有土地使用权出让。从《中华人民共和国城市房地产管理办法》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定看，法律对行使国有土地使用权出让行为的主体资格予以明确规定，即只有市、县的土地管理部门才具有行使国有土地使用权出让行为的主体资格，享有出让国有土地使用权的民事权利能力和民事行为能力，该民事行为主体的民事能力范围和资格具有法定性和特定性，本案所涉《集资协议书》中的珠海市西部城市开发指挥部及三灶管理区均不具备出让行为法定主体资格，其以协议书形式出让国有土地使用权的行为，在本案起诉前亦未经市、县人民政府土地管理部门追认，依法应当认定为无效。原审判决对此认定正确。张浩上诉主张根据珠海市国土局与三灶管理区签订的《用地协议书》，可以认定三灶管理区有权依法再转让案涉土地。对此，本院认为，《用地协议书》是珠海市国土局与三灶管理区关于三灶东咀山一带用地地价款的合同，其内容上并没有授权三灶管理区出让国有土地使用权，且无证据证明《用地协议书》与《集资协议书》所指向的是同一土地，故仅凭《用地协议书》不能认定三灶管理区享有出让案涉土地的主体资格。另外，张浩主张案外人依据同类协议已经获得土地并取得相应的房屋权属，故案涉《集资协议书》亦应认定为有效，对此，本院认为，每份《集资协议书》均是一个独立的合同，实际履行的《集资协议书》在当时需要经过一定的报批程序，其实际情况与案涉《集资协议书》并不完全一致，更为重要的是，合同当事人已实际履行的合同并不当然是合法有效的。综上，张浩主张《集资协议书》合法有效的理由不能成立，本院不予采纳。二、关于三灶管理区承担责任的问题。《集资协议书》因无效而自始归于消灭，基于该协议书产生的债权债务均自合同成立时消失，因此，三灶管理区因合同收取的张浩所交出资款、报建配套费、划地配套费等没有法律依据，应予以返还，并赔偿相应的利息损失。一审判决对此处理正确，本院予以维持。张浩要求三灶管理区继续履行《集资协议书》向其交付100平方米的住宅用地，因《集资协议书》无效而缺乏履行的前提，本院不予支持。三、关于诉讼费的问题。张浩在一审期间先后提出了两个诉讼请求，一审法院按照其诉讼请求的标的收取相应的诉讼费并无不当。至于张浩在上诉期间仅请求三灶管理区划地，并未请求赔偿损失300万元，故本院按其上诉请求重新核算二审案件受理费。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费2750元，由上诉人张浩负担。（张浩向本院预交了30800元，由本院退回28050元）本判决为终审判决。审判长  李烈斌审判员  廖世娟审判员  朱 玮二〇一七年十一月八日书记员  梁 暐