北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书(2017)京03行终678号上诉人（一审原告）李山林，男，1957年10月7日出生，住北京市朝阳区。委托代理人付伟，北京正尊律师事务所律师。委托代理人周伟，北京正尊律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。法定代表人魏成林，主任。委托代理人毛新爱，女，北京市规划委员会朝阳分局干部。被上诉人华瀚投资集团有限公司，住所地北京市朝阳区西大望路甲29号。法定代表人张爱民，董事长。委托代理人沈波，男，1973年1月9日出生，华瀚投资集团有限公司职员，住北京市朝阳区。委托代理人母澈昌，北京市众鑫律师事务所律师。上诉人李山林因诉北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规划国土委）建设工程规划许可一案，不服北京市朝阳区人民法院（2016）京0105行初764号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年11月29日公开开庭审理了本案。上诉人李山林及其委托代理人付伟、周伟，被上诉人市规划国土委的委托代理人毛新爱，被上诉人华瀚投资集团有限公司（以下简称华瀚公司）的委托代理人沈波、母澈昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原北京市规划委员会（以下简称原市规委）于2016年3月9日核发2016规（朝）建字0014号《建设工程规划许可证》（以下简称《规划许可证》），许可华瀚公司在朝阳区南磨房乡从事“A座办公商业楼等5项（世纪×嘉园E、F、G地块项目）”建设，总建筑面积为101768平方米，其中A座办公商业楼层数为地上26层、高度为地上99.9米，总建筑面积为51954.11平方米，B座办公商业楼层数为地上16层、高度为地上60米、总建筑面积为28304.34平方米，地下车库层数为地下2层、高度为地下-11.3米、总建筑面积为21418平方米，1#人防出口层数为地上1层、高度为地上3.5米、总建筑面积为56.2平方米，2#人防出口层数为地上1层、高度为地上3.5米、总建筑面积为35.35平方米。一审法院经审理查明，2016年2月3日，华瀚公司填报《建设项目规划许可及其他事项申报表》并提交建设项目及用地批准等相关文件，向原市规委提出“世纪×嘉园非配套公建”的建设工程规划许可申请。原市规委于当日收取申请材料并出具《行政许可事项接收材料凭证》。原市规委根据华瀚公司提交的材料认定：2005年11月10日，原市规委向华瀚公司核发了2005规地字0203号《建设用地规划许可证》，经审核用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨。2006年7月20日，北京市发展和改革委员会（以下简称市发改委）和原北京市建设委员会作出京发改〔2006〕1184号《关于朝阳区世纪×嘉园E、F、G地块项目重新核准的批复》，同意华瀚公司开发建设涉案项目。2010年6月23日，北京市地震局作出京震发抗〔2010〕9号《关于的批复》，对涉案项目的抗震防设要求作出批复。2012年7月10日，原市规委向华瀚公司核发2012规复函字0091号《关于朝阳区世纪×嘉园非配套公建项目设计方案审查意见的复函》，同意华瀚公司申报的办公商业楼规划设计方案布局及经济技术指标。2015年11月2日，北京市民防局出具（2015）京防工准字0335号《人防工程设计审核批准意见书》，同意涉案项目的人防工程设计方案。2016年2月4日，北京市朝阳区园林绿化局作出2016年朝绿规意字009号《关于朝阳区世纪×嘉园非配套公建项目的园林审核意见复函》，同意华瀚公司报审的绿地规划方案。2016年8月，市发改委和北京市住房和城乡建设委员会核发（2016）京发改投资（投资）便字第262号《北京市固定资产投资项目投资计划单》，华瀚公司的涉案项目取得年度投资计划。原北京市国土资源局核发京（2016）朝阳区不动产权第0000003号《不动产权证书》，将华瀚公司登记为不动产权利人。经对上述材料进行审查，原市规委于2016年3月9日作出被诉建设工程规划行政许可行为并向华瀚公司核发被诉《规划许可证》。另，李山林所有和居住的住宅位于北京市朝阳区世纪×嘉园203号楼，位于涉案项目的西北侧。一审法院经审理认为，李山林所有和居住的住宅位于涉案建设项目的西北侧，与涉案项目具有相邻关系，原市规委实施的建设工程规划许可行为具有影响其相邻权益实现的可能性，故李山林具有提起本次行政诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第四条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的规定，在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。该规定是以法律的形式对建设工程规划许可行为在权限、范围和条件等事项上所做的具体规定。据此，原市规委作为当时市城乡规划行政主管部门作出被诉建设工程规划行政许可行为系在法律授权内实施的行为。根据相关文件和部门职责分工调整，市规划国土委在本案中具有相应的应诉职责。《行政许可法》第十六条第二款规定，地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。《北京市城乡规划条例》系根据《城乡规划法》并结合本市实际情况，对城乡规划涉及事项作出的具体规定，亦应属于城乡规划行政主管部门实施建设工程规划许可行为的法规依据。该条例第三十九条规定，建设单位进行城镇建设工程建设的，应当持以下材料向规划行政主管部门申请建设工程规划许可证：（一）使用土地的有关证明文件；（二）建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；（三）建设工程设计方案等材料，重大城乡基础设施项目应当提交经过审查的建设工程扩大初步设计方案，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；（四）法律、法规、规章规定的其他材料。本案中，华瀚公司作为申请人向原市规委提交了国土主管部门的用地证明文件；规划主管部门作出的规划用地、项目设计方案等审查文件；发改部门作出的项目立项批复、年度投资计划等建设项目核准文件；根据规划条件的要求提交了人防主管部门、园林主管部门、地震主管部门针对人防工程、园林设计方案、地震防设要求等相关事项的审核。原市规委在收取申请材料后，对材料的完备性及各项经济技术指标是否符合规划条件等许可要件进行了法定事项的审查，在华瀚公司的申请具备上述法律、法规规定的许可条件的情况下作出被诉建设工程规划许可行为，其行为符合法律、法规的规定，一审法院不持异议。关于李山林诉请要求撤销被诉建设工程规划许可证的理由，一审法院认为，关于听证程序问题，行政机关对认定行政许可事项是否关系他人“重大利益”具有一定的裁量权，原市规委认为涉案项目未对李山林重大利益造成影响，在作出被诉许可行为前未举行听证不违反相关法律规定；关于环境影响评价问题，涉案项目环境影响评价文件并非建设工程规划许可行为必须的前置性审批文件，原市规委对此事项的判断并无不当；关于控制性详细规划调整问题，现并无相应证据证明存在控规调整问题，一审法院对此不予采信；关于日照影响问题，许可证附图中对此事项予以标注，且建筑建成后对周边建筑的日照是否构成实际影响及影响的程度不属于本案审查范围；关于前置性文件的期限问题、违法建设查处等诉讼主张均不能成为撤销被诉建设工程规划许可行为的理由。综上，一审法院认为原市规委在履行了法定程序，进行法定审查后实施的被诉建设工程规划许可行为不违反法律、法规规定，李山林要求撤销建设工程规划许可行为的诉讼理由均不能成立。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回李山林要求撤销原市规委于二〇一六年三月九日向华瀚公司核发的被诉《规划许可证》的诉讼请求。李山林不服一审判决，上诉至本院，其主要理由为：一、一审判决在适用法律、认定事实方面存在重大错误。没有任何法律规定明确授权原市规委有权仅凭自己的认为而不是依据法律规定对“是否对利害关系人重大利益造成影响”作出判断，作出行政许可前何种情形属于“未对利害关系人造成重大影响”法律并没有具体规定。根据《行政许可法》第四十七条的规定，只要行政许可行为直接涉及到他人的重大利益关系、可能影响到他人的重大利益关系即应按该条规定履行告知听证权利及举行听证，而判断是否对利害关系人的重大利益造成影响应当是在告知、听证等行为依法履行完毕后依据法律规定进行的行为。原市规定在作出被诉《规划许可证》前未向利害关系人履行告知听证权利、未向社会公告、未举行听证的行为违反了法律规定。二、环境影响评价文件是建设工程规划许可行为法定的前置性审批文件，一审判决认定环境影响评价文件并非建设工程规划许可行为必须的前置性审批文件没有法律依据，是错误的。三、包括控制性详细规划、设计方案在内的总平面图已作出了重大修改，但一审判决却认定“并无相应证据存在控规调整问题”属于严重的事实认定错误。《城乡规划法》第五十条第二款也明确规定修改总平面图确需修改的应当采取听证会的形式听取利害关系人的意见。四、法定前置性文件均为无效（失效）文件构成撤销涉案行政许可行为的法定理由。一审中已查明，涉案行政许可依据的前置性文件中的《建设用地规划许可证》、《设计方案审查意见复函》、《项目重新核准的批复》、《园林审核意见复函》、《人防工程设计审核批准意见书》均为无效或失效文件。综上，请求二审法院依法撤销一审判决并改判撤销被诉《规划许可证》。市规划国土委、华瀚公司均同意一审判决，请求法院予以维持。李山林在指定期限内向一审法院提交如下证据材料：1.《规划许可证》，证明被诉行政行为；2.北京市规划委员会朝阳分局（以下简称规委朝阳分局）网页公布的《规划许可证》信息截图，证明被诉行政行为是规委朝阳分局作出；3.规委朝阳分局网页公布的情况介绍，证明规委朝阳分局的性质和办公地点；4.房屋所有权证，证明李山林是涉案房屋的所有权人；5.《规划许可证》附图，证明涉案许可证建筑及李山林居住情况。市规划国土委在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.《规划许可证》附件及附图，证明被诉行政许可内容；2.《建设项目规划许可及其他事项申报表》，证明华瀚公司提出申请；3.《行政许可事项接收材料凭证》，证明对华瀚公司的申请予以立案；4.《建设项目法人授权委托书》、身份证，证明华瀚公司递交的经办人员委托材料；5.2005规地字0203号《建设用地规划许可证》，证明涉案项目规划用地手续；6.2012规复函字0091号《关于朝阳区世纪×嘉园非配套公建项目设计方案审查意见的复函》，证明涉案项目取得设计方案审查意见；7.京发改〔2006〕1184号《关于朝阳区世纪×嘉园E、F、G地块项目重新核准的批复》，证明涉案项目取得发改部门立项批复；8.（2016）京发改投资（投资）便字第262号《北京市固定资产投资项目投资计划单》，证明涉案项目取得发改部门年度投资计划；9.京（2016）朝阳区不动产权第0000003号《不动产权证书》，证明涉案项目涉及的用地取得不动产权证；10.2016年朝绿规意字009号《关于朝阳区世纪×嘉园非配套公建项目的园林审核意见复函》，证明涉案项目取得园林绿化部门审核意见；11.（2015）京防工准字0335号《人防工程设计审核批准意见书》，证明涉案项目取得人防部门审核意见；12、京震发抗〔2010〕9号《关于的批复》，证明涉案项目取得地震部门审核意见。市规划国土委提交作出被诉《规划许可证》依据的法律、法规：《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》。华瀚公司在指定期限内向一审法院提交了如下证据：1.被诉《规划许可证》、附件及附图，证明被诉行政行为合法；2.《北京市固定资产投资项目投资计划单》，证明涉案项目的投资立项；3.《关于华瀚大厦项目相关情况的介绍》，证明与周边业主的告知和沟通情况。经庭审质证，一审法院对证据作如下认证：李山林提交的证据具备真实性，能够反映被诉行政行为、网页公示内容及房屋所有权人等情况，但其证据不具有证明被诉建设工程规划许可行为违法性的证明力，一审法院对此不予采信。市规划国土委提交的证据均系原市规委在作出被诉建设工程规划许可行为前收集的，能够证明实施被诉行政许可行为受理、收取材料、履行审查程序的基本事实，一审法院予以采信。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见。此外，华瀚公司提交的证据1系本案被诉行政行为不能作为证据使用，证据2系涉案项目投资立项计划，对该证据本院予以采信；证据3系华瀚公司单方出具的情况说明，不能证明其与周边业主沟通的情况，对该证明目的本院不予采信。本院审理期间，李山林向本院提交《听证公告》作为其二审新证据，证明控制性详细规划发生了变化。经庭审质证，本院审查认为，李山林提交的《听证公告》不足以达到证明控制性规划发生改变的事实，对其证明目的本院不予采信。经审查，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，原市规委作为本市城市规划的行政主管部门，有根据建设单位的申请及提供的文件向其核发建设工程规划许可证的行政职权。市规划国土委作为原市规委权利义务的承继者应承担原市规委实施的行政行为的行政责任。《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》是本市城市规划许可工作应遵循的依据，原市规委应根据上述规定，审核建设单位申报的建设工程手续是否齐备，同时，由于建设项目涉及到人防、绿化等多方面因素，规划行政主管部门在进行建设工程规划许可审批时，还应根据申报项目的具体情况，审核建设单位是否向有关行政主管部门办理了相关批准手续，在符合规定条件的情况下核发建设工程规划许可证。本案中，华瀚公司作为申请人向原市规委提交了国土主管部门的用地证明文件；规划主管部门作出的规划用地、项目设计方案等审查文件；发改部门作出的项目立项批复、年度投资计划等建设项目核准文件；根据规划条件的要求提交了人防主管部门、园林主管部门、地震主管部门针对人防工程、园林设计方案、地震防设要求等相关事项的审核等申请材料。原市规委依法履行了审查职责，其在认定华瀚公司的申请符合相关规定的情况下，依法核发了被诉《规划许可证》，符合法律法规的相关规定。环境影响评价文件并非取得建设工程规划许可审批必需的前置性审批文件，华瀚公司未向原市规委提交相关环境影响评价文件并不违反《北京市城乡规划条例》第三十九条关于申请材料的规定。关于李山林提出的听证程序的问题，因原市规委在作出被诉《规划许可证》时对于该事项是否关系他人“重大利益”具有一定的裁量权，在颁发规划行政许可的相关规范性依据中并无应当举行听证会的强制性规定的情形下，原市规委在作出被诉许可行为前未举行听证并不存在程序违法之处。此外，李山林关于涉案项目总平面图修改程序以及控制性详细规划的合法性提出的相关诉讼意见已超出本案的审理范围，本院不予评述。李山林提出的撤销被诉《规划许可证》的诉讼理由，缺乏相应的事实及法律依据，本院同意一审法院的认定。综上，一审法院判决驳回李山林要求撤销被诉《规划许可证》的诉讼请求正确，本院应予维持。李山林的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由李山林负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  贾志刚代理审判员  胡林强代理审判员  陈金涛二〇一七年十一月三十日书 记 员  吴 倩书 记 员  孙 利