湖北省大冶市人民法院行 政 判 决 书(2017)鄂大冶行初40号原告鲍加胜。委托代理人曹钧安，湖北楚帆律师事务所律师。被告大冶市规划局，住所地：大冶市七里路1号。法定代表人张松。委托代理人尹维佳，湖北维佳律师事务所律师。第三人张旭阳。第三人邵明月。第三人共同委托代理人朱红星，湖北磁湖律师事务所律师。原告鲍加胜不服被告大冶市规划局城市规划管理一案，本院于2016年12月12日作出（2016）鄂0281行初36号行政判决，第三人张旭阳、邵明月不服提出上诉，黄石市中级人民法院于2017年3月27日裁定撤销大冶市人民法院（2016）鄂0281行初36号行政判决，发回大冶市人民法院重审。本院于2017年5月9日立案受理后，依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告鲍加胜及其委托代理人曹钧安、被告大冶市规划局的委托代理人尹维佳、第三人张旭阳、邵明月及其共同委托代理人朱红星均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告鲍加胜诉称，原告与第三人系相邻关系。自2008年以来，第三人以占用邻居、公巷面积的形式，将原本占地82㎡的个人地基，建设为占地面积达150㎡，原规划楼层为6+1层建设为9层的楼房。其超高、超面积违建行为经举报后，被告在2009年7月至2010年3月期间多次下达文件，认定为违建房屋，撤销了规划许可证，要求整改并责令限期拆除。2015年12月2日，第三人张旭阳以相邻权纠纷为由，将原告诉至法院。该案庭审时，第三人提交建字第冶规（城）2014094号建设工程规划许可证、冶规验[2014]056号建设工程规划验收合格证作为证据，欲证实其建设房屋行为合法。原告此时才知被告在2014年10月10日为第三人颁发了此两证。被告在第三人明显存在违法建设行为且存在相邻权属纠纷的情况下，为其补办建设工程规划许可证，并在同日又颁发了建设工程规划验收合格证，其行为无论是在程序上还是内容上都违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，行政行为显属违法，且该行为给原告的合法建房和办证带来极为不利的影响。故诉至法院，请求依法确认被告为第三人颁发建字第冶规（城）2014094号建设工程规划许可证、冶规验[2014]056号建设工程规划验收合格证的行政行为违法，并责令被告撤销此两份证件。原告鲍加胜为支持其诉讼主张，向本院提交证据如下：1.大冶市规划建设局关于对张汇川违规建设私房行为依法加强监督的函、关于要求对张汇川违反规划改建私房行为督促整改的函、限期拆除违章建筑通知书、关于对张旭阳违规建房规划认定的报告、湖北日报文章，用以证明第三人在建房时存在骗取规划、违反规划的违法行为，且该违建行为已经被告出具的文件和文书确认。2.建字第冶规（城）2014094号建设工程规划许可证、冶规验[2014]056号大冶市建设工程规划验收合格证，用以证明被告在第三人明显存在违法建设行为且存在相邻权属纠纷的情况下，为其补办建设工程规划许可证，并在同日又颁发了建设工程规划验收合格证，其行为无论在程序还是内容上均违反了我国城乡规划法的相关规定，属于行政行为违法，该证件应予以撤销；3.鲍先松土地证、第三人新建房屋照片，用以证明第三人在建房屋占用了公巷面积和原告的地基。被告大冶市规划局辩称，我局颁发的建字第冶规（城）2014094号建设工程规划许可证、冶规验[2014]056号大冶市建设工程规划验收合格证程序合法、实体合法。2008年3月4日，张旭阳以其父张汇川名义与邵明月共同向原大冶市规划建设局申请改建私房。2009年8月17日，原大冶市规划建设局召开规划管理专题会议，同意其改建为6+1层楼房。后对张汇川发放了规划许可证，张旭阳、邵明月将房屋实际建设为8+1层。2009年8月7日，原大冶市规划建设局曾向市综合执法大队去函，要求对张汇川在建私房督促整改。2009年7月8日、2010年1月21日，原大冶市规划建设局曾两次向市城管局去函，要求对张汇川违反规划改建私房行为加强监管、督促整改。2010年1月27日，原大冶市规划建设局核实张旭阳以张汇川名义申请改建房屋前张汇川已死亡的情况后，作出冶规建决定字（2010）第001号撤销行政许可决定书，撤销了对张汇川颁发的建设工程规划许可证。后张旭阳、邵明月向大冶市人民政府申请行政复议，大冶市人民政府对原大冶市规划建设局的撤销行政许可决定书予以维持。2010年2月6日，原大冶市规划建设局将张汇川违规建房规划认定情况向市政府进行了报告，并将该情况抄送市城管局，市领导批示要求市城管局组织队伍迅速拆除。同日，原大冶市规划建设局向张旭阳发出违反规划的通知书。同年2月9日，原大冶市规划建设局应张旭阳、邵明月的申请召开听证会。当月，市城管局组织人员对张旭阳违建私房不影响结构安全部分进行了拆除。同年10月15日，原大冶市规划建设局再次向张旭阳送达违法建设通知书。由于该违建房地处老城区，拆除难度大，未完全拆除到位。2011年5月18日，张旭阳申请房屋规划验收及补办许可手续。同年6月14日，原大冶市规划建设局研究决定其满足相关条件按规定程序处置后补办许可手续。2014年8月11日，市政府有关领导主持召开会议并形成备忘录。张、鲍两家也先后签订4份建房协议。其中2014年8月12日市政府召集相关部门协调张旭阳、鲍加胜建房纠纷所签订的协议中，张旭阳、鲍加胜约定：鲍家同意张家占用0.5米公巷，退还张家原先赔偿的22万元补偿款和1万元赔偿款，配合张家办理房屋有关土地、规划建设手续。2014年8月15日，张旭阳、邵明月再次申请房屋的规划验收及补办许可手续。同年10月份，我局先后对张旭阳违规建设行为作出行政处罚并将该处私宅项目竣工验收情况送呈领导审批。同年10月10日，我局按照协调会意见为张旭阳所建私房补办了规划许可证，张旭阳原土地证用地面积131.3㎡，规划审批基地面积88.6㎡，建设层次6+1层，许可建筑面积755㎡，与2009年当时审批的建设规模一致。针对张旭阳违规超建面积问题，经现场测绘，基地面积实建117.56㎡，超建28.96㎡，房屋实建总建筑面积1222.29㎡，面积超建467.28㎡。我局依据市政府办信访协调会备忘录意见和市城管局处置意见，对张旭阳违规建设行为作出11000元的行政处罚，并为其办理了规划验收核实证明。综上，我局的行政许可行为事实清楚，证据确凿充分，实体和程序符合法律规定，应该予以支持。原告诉讼请求事实不清，证据不足，应该予以驳回。被告大冶市规划局在法定期限内向本院提供证据如下：1.原大冶市规划建设局[2009]19号专题会议纪要；2.原大冶市规划建设局冶规建决定字（2010）第001号撤销行政许可决定书；3.张旭阳建房申请书（2011年5月18日）；4.原大冶市规划建设局[2011]2号专题会议纪要；5.张旭阳、邵明月建房申请书（2014年8月15日）；6.大冶市规划局行政处罚决定审批表及缴费通知书；7.大冶市规划局私人住房建设项目竣工验收报告；8.张汇川、邵明月建房申请书（2008年3月4日）、大冶市茗山乡天一村村民委员会证明书；9.互联网文章；10.湖北日报文章；11.湖北日报（内参）文章；12.原大冶市建设规划局关于要求对张汇川在建私房督促整改的函；13.原大冶市建设规划局关于对张汇川违规建设私房行为依法加强监管的函、关于要求对张汇川违反规划改建私房行为督促整改的函；14.原大冶市规划建设局关于对张旭阳违规建房规划认定的报告；15.原大冶市规划建设局违反规划的通知；16.原大冶市规划建设局限期拆除违章建筑通知书（冶规建通字[2010]第001号）、听证笔录；17.原大冶市规划建设局违法建设通知书存根；18.大冶市人民政府冶政行复[2010]7号行政复议决定书；19.私人（鲍先松）房屋地形图、鲍加胜举报信、张旭阳私房房屋质量检测报告；20.关于东岳街办裕民路居民张旭阳与鲍加胜房屋改建纠纷问题处理备忘录；21.协议书、四邻协议书、承诺书；22.大冶市规划局建字第冶规（城）2014094号建设工程规划许可证；23.建设工程竣工测量成果报告书；24.大冶市城市管理局建设行政处罚听证（权利）告知书存根；25.缴费通知书；26.大冶市规划局冶规验[2014]056号建设工程规划验收合格证。上列证据1、3、4、5、7用以证明其具体行政行为程序合法，证据2、6、14、15用以证明其具体行政行为实体、程序合法，证据8、9、10、11、12、13、16、17、18、19、20、21、22、23、24、25、26用以证明其具体行政行为实体合法。第三人张旭阳、邵明月述称，2007年6月，张汇川去世。2008年初，张旭阳以张汇川、邵明月名义申请该建房许可。2009年8月17日取得建设6+1层的规划许可，此时已经实建为8+1层。2010年1月27日，行政机关撤销了以张汇川名义申请的6+1层许可，撤销许可的事由是申请主体的资格问题，而非行政许可的实体或程序性问题。2010年12月24日，张鲍两家达成张旭阳付鲍加胜22万元，鲍加胜后期建房，张旭阳同意在四邻协议上签字的协议。2011年5月18日，张旭阳在其父名下原址处申请补办许可。2011年6月4日，原大冶市规划建设局专题会议纪要规定“张汇川的改建私房邻居纠纷，经市政府协调得到解决。研究意见：通过纠纷解决凭证及四邻协议，实地查验核实，然后按程序补办许可手续……”。2014年8月12日，张鲍两家再次达成协议，鲍加胜退还张旭阳22万元及1万元补偿款，配合张旭阳60日内办理有关手续。同年8月15日晚，市政府及市信访局等部门有关人员形成了处理备忘录。2014年8月15日，张旭阳、邵明月夫妻共同再次申请补办许可手续。2014年10月8日，大冶市规划局对张旭阳部分违建作出了行政处罚，张旭阳缴纳了罚款。2014年10月10日，张旭阳补办了规划许可手续。大冶市规划局在鲍加胜与张旭阳达成协议，并对张旭阳作出行政处罚，张旭阳提供专业部门出具的测量成果报告书及竣工验收报告的情况下，并根据发证前已形成的相关文件、协议，对张旭阳、邵明月发放工程规划许可证、工程规划验收合格证，规划许可的条件依法成就，许可行为实体正当，程序合法，依法应予支持。第三人认为，2014年8月12日，张、鲍两家达成协议后，原告明知第三人在60日要办理建房手续，其在2016年6月21日提起行政诉讼已超过诉讼时效。被告出具的工程规划验收合格证不属可诉具体行政行为。原告与第三人达成协议后即放弃了自己的权利，不属利害关系人，不符合原告主体资格，请求法院依法驳回原告的诉讼请求或驳回起诉。第三人张旭阳、邵明月共同向本院提交证据如下：1.地籍调查表首页、2009年8月6日、2014年8月12日签订的协议书，用以证明按照市政府组织签订的协议,其已履行了义务，鲍加胜违反了协议；2.缴款发票，用以证明其已经履行行政处罚；3.大冶市规划局冶规函（2014）40号关于伍家垅巷张旭阳、邵明月住宅用地规划技术经济指标的函，用以证明第三人的建房经处罚后均符合规划。经庭审质证，原告对被告证据2、3、5、19无异议，第三人张旭阳、邵明月对被告证据均无异议；被告对第三人张旭阳、邵明月证据均无异议。原告对被告证据4有异议，认为不能达到其证明目的；对被告其余证据的合法性均有异议。原告对第三人张旭阳、邵明月证据1、2合法性有异议。被告、第三人张旭阳、邵明月对原告证据1、2的证明目的有异议，对原告证据3的三性均有异议。对上述原、被告、第三人无异议的证据，本院予以采信。对上述原、被告、第三人有争议的证据，本院将结合案件事实，综合认定。经审理查明，张旭阳之父张汇川在大冶市××路办事处裕民路有砖混结构二层楼房一栋。2007年7月13日，张汇川因死亡被注销户籍登记。2008年3月5日，张旭阳以张汇川名义与四邻鲍先松之子鲍加胜等人签订房屋建设四邻协议书，2008年3月27日，张旭阳又以其父张汇川名义与其妻邵明月共同向原大冶市规划建设局申请将该房屋改建为框架结构8层。2009年9月2日，经原大冶市规划建设局研究，原则同意将张汇川申请改建的私宅由原规划5层调整为6+1层，超建面积部分按规定向国土部门发规划条件。2009年10月16日，原大冶市规划建设局向张旭阳、邵明月发放了建设人为张汇川的冶规建（城）[2009]193号建设工程规划许可证，规划审批基底占地面积88.6㎡，总建筑面积755㎡，层次为F6+1。张旭阳、邵明月在房屋建设施工过程中，违反规划建设，与相邻户鲍加胜家发生相邻纠纷。经举报核实后，原大冶市规划建设局于2010年1月27日作出冶规建决定字（2010）第001号撤销行政许可决定书，认为张旭阳、邵明月以已经死亡的张汇川名义申请行政许可，未依法提交材料和反映真实情况，造成其向已死亡的人作出行政许可，决定撤销向张汇川颁发的冶规建（城）[2009]193号建设工程规划许可证。张旭阳、邵明月不服，向大冶市人民政府申请行政复议，大冶市人民政府经审理对原大冶市规划建设局的撤销行政许可决定予以维持。自2009年7月起至2010年10月止期间，因张旭阳违反规划施工，并擅自加层实建成8层半楼房，原大冶市规划建设局多次函请有关部门依法督促整改，并向大冶市人民政府书面报告。原大冶市规划建设局还数次责令张旭阳停止违法建设行为，进行整改。大冶市城管局曾于2010年2月对部分违建进行了强制拆除，其余违建部分因拆除影响房屋结构安全而未予拆除。2011年5月18日，张旭阳向原大冶市规划建设局书面申请补办建设工程规划许可证并验收房屋。由于张旭阳、邵明月违反规划施工建房，与相邻住户鲍加胜家发生纠纷引发信访问题，大冶市人民政府有关领导于2014年8月11日主持召开张鲍两家信访问题的调处会。2014年8月12日，鲍加胜与张旭阳经大冶市人民政府及有关部门协调，就私房建设及相邻关系问题签订协议书，其中约定张旭阳所建房屋的土地、规划、建设手续，按现行建筑和用地，由市政府办负责责成相关部门在最多不超过60日内补办完善到位，使其房屋规划、建设、用地手续完备，证件合规。2014年8月15日，大冶市人民政府办公室有关领导召集相关部门人员召开了专题会议，形成了一致处理意见。其中认为张、鲍两家的土地使用权经政府依法批准登记，四至明确；对张旭阳违规超层建设行为，按罚款11000元处理（大冶市城市管理局曾于2009年12月20日对张汇川作出行政处罚听证告知书，告知拟对违法行为处罚款11000元等处罚），考虑当时的惯例，不再收取其他行政费用等等。当日，张旭阳、邵明月再次向大冶市规划局（原大冶市规划建设局于2014年分立为大冶市规划局、大冶市建设局）申请补办建设工程规划许可证并验收。2014年9月1日，大冶市规划勘测队受张旭阳委托，为其已建设竣工的该房屋出具建设工程竣工测量成果报告书，测量结果为总建筑面积1222.29㎡。2014年9月3日，大冶市建设工程质量检测中心对张旭阳所建的该房屋进行质量检测后出具了房屋质量检测报告，检测结论为该工程各项指标暂满足房屋安全使用要求。2014年10月8日，大冶市规划局根据2014年8月15日大冶市人民政府会议意见，决定对张旭阳的违法违规建设行为处11000元罚款，按程序补办相关规划手续。张旭阳于当日向大冶市规划局缴纳了罚款11000元。2014年10月10日，大冶市规划局依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，为张旭阳、邵明月补办建字第冶规（城）2014094号建设工程规划许可证，规划许可建设规模为755㎡。同日，大冶市规划局向大冶市国土资源局发函：依据市政府办信访协调会和备忘录意见，同意变更张旭阳、邵明月户规划许可手续，对其私房违法建设行为已作处罚，并出具了规划核实（验收）证明。现对该户用地情况下达如下规划技术经济指标：1、基底面积：117.56平方米，2、房屋层次F8+冲顶，3、总建筑面积：1222.29平方米。同时还依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款、《湖北省城乡规划条例》第四十二条第一款规定，为张旭阳、邵明月颁发冶规验[2014]056号大冶市建设工程规划验收合格证，规划核实房屋层次为8+冲顶层，地上建筑面积1222.29㎡。该建设工程规划验收合格证中还载明：“凡未取得本证的建设工程，房地产管理部门不予办理房地产权登记。”2016年3月16日，张旭阳在民事诉讼中向法院提交该建设工程规划许可证、大冶市建设工程规划验收合格证作为其证据使用，鲍加胜认为大冶市规划局为张旭阳、邵明月颁发该两证的行为违法，故而成讼。本院认为，鲍加胜与张旭阳、邵明月系相邻关系，双方因建房事宜发生相邻权纠纷，现鲍加胜认为大冶市规划局违法为张旭阳、邵明月的在建房屋颁发建设工程规划许可证、建设工程规划验收合格证侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。鲍加胜虽曾同意有关部门在60日内为张旭阳、邵明月办理建房手续，但其直至2016年3月才经诉讼程序得知大冶市规划局为张旭阳、邵明月补办了建设工程规划许可证并核发了建设工程规划验收合格证，故鲍加胜于2016年6月向本院提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第四款规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。大冶市规划局应当在核发建设工程规划许可证前履行公示程序。张旭阳以张汇川名义向原大冶市规划建设局申请办理建设工程规划许可证，原大冶市规划建设局并未依法公布修建性详细规划和建设工程设计方案总平面图。张汇川的建设工程规划许可证被撤销后，大冶市规划局在为张旭阳、邵明月补办建设工程规划许可证前，亦未依法公布修建性详细规划和建设工程设计方案总平面图。故大冶市规划局为张旭阳、邵明月补办建字第冶规（城）2014094号建设工程规划许可证，违反法定程序，依法应予撤销。《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织验收。”《湖北省城乡规划条例》第四十二条第一款规定：“城乡规划主管部门在建设工程竣工验收前，应当对建设工程是否符合规划条件予以核实，对符合规划条件的，核发规划条件核实证明，未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收，不得交付使用，房产主管部门不得办理房屋产权证件。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条还规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”由此可见，规划主管部门核发建设工程规划验收合格证应核实建设工程规划许可证所许可的规划条件，且在变更规划条件后应当依法公示。大冶市规划局为张旭阳、邵明月补办的建设工程规划许可证因违反法定程序应予撤销，且在变更规划条件后未依法公示，故大冶市规划局为张旭阳、邵明月颁发冶规验[2014]056号大冶市建设工程规划验收合格证，主要证据不足，且违反法定程序，亦应依法撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告大冶市规划局于2014年10月10日向第三人张旭阳、邵明月核发的建字第冶规（城）2014094号建设工程规划许可证、冶规验[2014]056号大冶市建设工程规划验收合格证。本案受理费50元，由被告大冶市规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。审 判 长  吴开明人民陪审员  祁国良人民陪审员  叶素云二○二○一七年十一月三日书 记 员  张 娜