湖南省常德市中级人民法院行 政 裁 定 书(2016)湘07行终198号上诉人(原审原告）夏志安，女，1950年11月19日出生，土家族，农民，住湖南省石门县。委托代理人梅德欣，湖南前进律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。被上诉人(原审被告）石门县皂市镇人民政府，住所地湖南省石门县皂市镇墟场。法定代表人杨博，该镇镇长。委托代理人喻世生，湖南楚江律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。上诉人夏志安因与被上诉人石门县皂市镇人民政府(以下简称皂市镇政府）镇政府行政规划及行政赔偿一案，不服石门县人民法院(2016）湘0726行初10号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年1月6日公开开庭审理了本案。上诉人夏志安及其委托代理人梅德欣，被上诉人皂市镇政府的负责人杨萍，委托代理人喻世生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审裁定认定：1992年，石门县人民政府为组建满江红园艺场，征用了包括夏志安在内的皂市镇朱坪村居委会1组部分村民4余亩耕地。考虑到被征地村民的利益，村里决定为1组村民在公路边人平预留宽1.35米，长40米的宅基地用于建房，但要求必须按法定程序办理建房审批手续后方可建房。夏志安因自身原因，一直未申请建房。1996年3月，经皂市镇政府申请，县政府批准，对皂市镇城镇规划进行了调整，其中原预留给夏志安的宅基地调整为环山公路通道。当年4月，夏志安申请在预留宅基地建房未获批准。之后，夏志安多次找皂市镇政府要求在公路沿线安排宅基地或经济补偿未果。2014年1月10日，皂市镇政府根据夏志安家及本镇城镇规划的实际情况，对原城镇规划进行了微调，将原预留宅基地审批给夏志安建房。针对夏志安的信访诉求，皂市镇政府于2016年3月24日作出了《关于夏志安要求补偿把安置地规划为通路又一直未建所造成经济损失的信访诉求回复意见书》。意见书中答复：1、皂市镇政府已牵头于2014年初为夏志安落实了三间宅基地，并且为夏志安减免了建房办证等相关应缴费用。2、皂市镇政府在处理夏志安的诉求中无违法行为，不存在不作为或乱作为的行为，夏志安要求补偿的请求无法律依据。(1）1992年分配给夏志安的安置地当时未建是夏志安自己的原因；(2）1996年皂市镇政府把安置地规划为通道是城镇建设的需要，该通道虽一直未建设，但由夏志安经营到至今；(3）2014年初皂市镇政府通过汇报，对城镇规划进行了微调，落实了夏志安的宅基地，对夏志安要求补偿的要求不予支持。3、夏志安对皂市镇政府的答复不认可或对调查有异议，可以提起诉讼。2016年5月19日，夏志安向皂市镇政府申请行政赔偿建房成本25万元的损失，皂市镇政府于2016年5月20日作出了《关于夏志安要求行政赔偿的回复意见书》。对夏志安的该诉求不予支持。原审另查明，夏志安有三个儿子，丈夫伍远明、大儿子夏昌进原为粮食局职工，户籍不在本居委会。其全家在本居委会现有宅基地四处：一栋两间三层房产在皂市镇朱坪路(土地性质为1996年购买的国有土地），一栋两间一偏老房子，位于皂市柑橘市场东边，一处四间未建的宅基地紧邻柑橘市场东边，一处S304道路旁三间宅基地正在建设之中(此处宅基地为皂市政府2014年1月微调城建规划后落实）。夏志安多次上访的目的就是要求政府在S304道路旁落实宅基地。原审法院认为，皂市镇政府所作信访回复意见书是对于夏志安信访的答复，未对其权利义务产生实际影响，故皂市镇政府的回复行为不具有可诉性。夏志安要求撤销信访回复意见书及行政赔偿是基于皂市镇政府将预留给夏志安建房的宅基地规划为通道的行为，要求确认皂市镇政府行政行为违法并赔偿损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，夏志安于1996年4月申请建房即知晓皂市镇政府已作出行政行为，直至2016年5月才起诉，其起诉的实质是要求确认皂市镇政府的行政行为违法，依照上述法律规定，其起诉期限不能超过五年。现夏志安的起诉明显超过了法律规定的起诉期限，不符合起诉条件，依法应当不予受理。已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(二）项的规定，裁定驳回夏志安的起诉。夏志安不服一审裁定，向本院上诉称：一、夏志安的起诉没有超过起诉期限。皂市镇政府于1995制定皂市镇集镇规划时，在夏志安不知情的情况下将夏志安被征地后依法取得的安置宅基地规划为环山公路，夏志安在1996年4月向皂市镇国土站申办建房手续时未被批准才知宅基地被无偿占用的事实，此后夏志安多次向皂市镇政府主张权利。皂市镇政府于2014年1月将无偿占用夏志安的建房用地返还给了夏志安并办理了建房用地手续，因此，本案的起诉期限应从皂市镇政府重新作出行政行为之日起起算。二、皂市镇政府于2016年3月24日作出的《关于夏志安要求补偿把安置地规划为通道又一直未建所造成经济损失的信访诉求回复意见书》不属于《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第(五）项所规定的驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，而是皂市镇政府对在夏志安权利与义务关系的确认。且皂市镇政府在回复已告知了诉权和起诉期限，原审裁定认定该回复意见书对夏志安未产生实际影响与客观事实不符。三、夏志安在1992年至1996年4月期间没有及时建房并非有房居住而放弃建房，而是当时儿子均在外读书家庭收入要保证子女入学需要，皂市镇政府在回复意见书中称系夏志安自己的原因未建房与事实不符。四、一审裁定关于夏志安大儿原为粮食局职工的认定与事实不符。五、皂市镇政府的行为给上诉人造成了重大经济损失。夏志安请求撤销一审裁定，指令一审法院重新审理。皂市镇政府辩称：一、夏志安认为皂市镇政府无偿占用其宅基地的行为与事实不符，皂市镇政府仅对夏志安享有承包经营权的农业用地进行了远景规划，并没有将其占用，且争议地并不是宅基地，一直都是农业用地；二、2014年1月，系夏志安之子夏昌贵申请建房，皂市镇政府将争议地块批准给了夏昌贵，并非夏志安主张的向其返还占用地的宅基地；三、《信访回复》不属于行政行为，不属于人民法院审理范围；四、1996年4月，夏志安家中有三个非农户口，且其名下已有一处宅基地，再申请建房不符合一户一宅的原则；五、夏志安向他人购买宅基地的行为是其自己的自愿行为，与皂市镇政府没有因果关系。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求。本案夏志安在一审提出的诉讼请求为撤销石门县皂市镇人民政府于2016年3月24日给夏志安的回复，即请求依法确认石门县皂市镇人民政府严重侵权，把夏志安家依法取得的安置宅基地偷偷划为通道的行为违法。夏志安的上述诉讼请求不明确，既涉及回复行为又涉及侵权行为和规划行为，一审法院在审理时未向夏志安释明明确被诉行政行为及其诉讼请求。本案二审过程中，夏志安将诉讼请求明确为要求确认皂市镇政府侵害其安置地使用权，一审未对该行为进行审理，二审不能直接作出裁判。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于执行》第六十八条之规定，裁定如下：撤销湖南省石门县人民法院(2016）湘0726行初10号行政裁定，指令石门县人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。审 判 长  王继春审 判 员  赵阳娟代理审判员  胡 林二〇一七年二月十日书 记 员  杜 玲附本裁定适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二）有明确的被告；(三）有具体的诉讼请求和事实根据；(四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于执行》第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。