四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2016)川13行初42号 原告刘中文，男，汉族，1957年10月15日出生，住址四川省仪陇县。 被告仪陇县人民政府。住所地四川省仪陇县新政镇宏德大道2号。 法定代表人郭宗海，县长。 委托代理人王龙君，该府法制办公室主任。 委托代理人何喜，四川博笃律师事务所律师。 原告刘中文诉被告仪陇县人民政府（简称仪陇县政府）土地行政批准及行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘中文，被告仪陇县政府的委托代理人王龙君、何喜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2012年2月21日，原告与四川君通房地产开发有限公司（简称君通公司）及仪陇县金城镇南山社区居民委员会（简称南山居委会）签订了《房屋产权调换协议书》，就房屋事宜作出了详尽的约定。之后，原告按约定交齐了所有房屋手续，并提前两天搬出了房屋，以实际行动配合了房屋开发建设工作。被告拒不要求县职能部门和下级政府对君通公司开发建设进行严格管理，对冒名签字的联合建房申请也不进行审查核实，直接就以县政府名义出文件是联合联建。2015年11月19日，南充市住建局书面回复原告：原告所反映的建设项目在未取得规划建设审批许可的情况下擅自开工，属于非法建设。 原告认为，君通公司不讲诚信，不依法开发建设，加之被告的不作为和乱作为，致使君通公司建设出来的房子成危房，直接严重损害了原告的合法权利，应该按天津爆炸受损房屋处理办法进行回购。从2012年2月21日至今，原告未收到一分钱的过渡费，4年多了仍得不到合法的还房。原告从2014年8月以来一直找各级政府和相关部门解决处理，却没有任何结果，应让被告承担误工费等一切损失。 诉讼请求：1、依法判令撤销仪府土（2013）110号关于张敏等31户联合建房的批复。2、依法判令被告承担2014年8月至今原告误工费等一切经济损失100000元。3、依法判令被告对君通公司违法违规建设进行依法处理并公布。4、依法判令被告若不能按协议和国标还房，则由被告按最高县市价1.3倍予以回购，140×1.4×1.3×4000＝1019200元。5、依法判令被告承担本案全部诉讼费用。 被告辩称，一、本案诉争批复是答辩人不直接针对被答辩人产生法律效力的内部行为，仅仅是对金城镇人民政府的批复，其作出时间为2013年6月4日，即使具有可诉性，也远远超过2年的起诉期限，请求依法驳回被答辩人的诉请。 二、答辩人有权对案涉土地进行审批。1、本案基本事实，涉案土地系张敏等31户自愿申请的联合建房用地，原性质为划拨，申请改为出让。原金城镇印刷厂的公司车间和住宅处置给了张敏等31户下岗工人，因年久失修并受地震影响，经鉴定属D级危房。2013年3月2日，张敏等31户签订《联合改建城镇住房协议》，约定原址重建住房，并于2013年3月3日向金城镇人民政府申请，请求政府批准他们在原址重建，并作出书面承诺。2013年3月5日，张敏等31户共同签订授权委托书，委托张敏和田敏两位全权负责，代缴土地出让金、办理用地手续、签订出让合同等。2013年5月23日，张敏等31户向仪陇县国土资源局缴纳了土地价款，并于同年5月28日签订了土地使用权出让合同。2、本案基本证据，张敏等31户身份证复印件，原房产资料，房屋鉴定意见，联合改建城镇住房协议，联合改建房屋申请书，委托书，缴款书和土地出让合同。3、答辩人的批复是在2013年6月4日作出的，是被答辩人等依申请得到批准并签订土地出让合同之后对金城镇人民政府作出的批复，根本不会影响被答辩人的任何权益，被答辩人也不是行政相对人，无需征得其同意。 三、被答辩人系自愿与其他30户联合改建住房，系个人行为，不属于政府行政行为，且在申请书中承诺自行解决矛盾，绝不上交矛盾。如在建房中出现问题，也是民事合同履行中的纠纷，不属于行政问题，跟答辩人没有任何关系。 综上，答辩人作出的行政行为证据确凿、适用法律正确、程序合法，被答辩人起诉理由缺乏依据，依法不能成立。请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据： 1、《仪陇县人民政府关于张敏等31户联合建房用地的批复》，拟证明政府依法行政，对张敏等31户联合建房用地进行批复，土地性质进行了变更。 2、《非税收入一般缴款书》，拟证明张敏等31户联合建房用地自愿补交土地价款合计787087元。 3、仪陇县人民政府（国土资源局代拟稿）发文稿纸，拟证明批复是对金城镇人民政府批复，不针对其他行政相对人。 4、《建设项目规划设计条件通知书》，拟证明该土地符合审批条件。 5、《联合建房申请书》及相关申请资料一套，拟证明张敏31户联合建房用地系自愿申请并经层报，各级机关经多次调查核实。 6、张敏等31户原房产资料，房屋鉴定意见，及业主身份证复印件，拟证明张敏等的房屋属于危房，且系自有房屋，申请重建，是其自身合法处理财产。其中有一个是叫刘中文，但是与原告的出生日期不一致，如果原告不能证明原告的身份证与此是一个人，那就说明原告的身份不适格。 7、请示报告登记处理资料，拟证明张敏等31户联合申请重新建房，金城镇政府核实后向县人民政府汇报。 8、《国有建设用地使用权出让合同》及《建设用地规划许可证》，拟证明张敏等31户联合建房用地系自愿与国土局签订出让合同。 原告的质证意见为：1、原告身份证号码不一致原因，2013年档案与我身份证号码不一致，查询档案之后才变更的，但是都是我的。2、委托书上有签名有指纹，是伪造的，31户没有一个人说同意是联合联建的，当时说社区担保，是民生工程，我们才签的合同，政府应承担责任。3、2013年房屋已经修建两层了，但是没有任何告示牌，当时协议书说拆迁户无权干涉，协议是政府起草的，我们也没有注意，就直接签订协议了。君通公司提出超出面积涨价，2014年2月，政府就说超出面积，政府还喊我们缴纳预付款，不然就不能拿房子。超出面积必须涨价，或者就是交10万预付款，我不同意交钱，之后就进行调解，他们也不愿把协议书给我复印，民事诉讼我才知道，协议书上面增加了几条，最后我找信访局，也一直都没有给我。被告证据有我刘中文签字以及指纹都是伪造的。联合联建文件是去年5月份才看到，具体内容我也不知道，我只看了一眼，喊复印也不让复印。 原告向法庭提交以下证据 1、《仪陇县人民政府关于张敏等31户联合建房用地批复》《金城镇人民政府关于金城镇原印刷厂集中改建有关情况的报告》《危房改建联合申请》。 2、《房屋拆迁产权调换协议书》，这个协议可以看出是开发还是联建。 3、《仪陇县人民政府信访事项复查复核委员会信访事项不予受理告知书》。 4、《南充市住房和城乡规划建设局关于刘中文信访事项的回复》，当时确定是违法建设。 5、《委托书》，协议签订之后，相关部门要备案，所以我才写的委托。协议签订当天我就写了委托。 6、《收条》，协议签订之后我就把房产证电卡水卡交出来了。 7、《刘中文信访事项答复意见书》，镇政府已确定了房屋面积。 8、《不予受理告知书》及送达回证。 9、《民事诉讼上诉状》以及民事判决。 被告的质证意见为：批复和报告的真实性无异议。对危房改建联合申请我们不质证。3号证据是复印件，应该与原件核对，协议是民事行为，不是政府行为，即使是真实的，与本案无关。原告要求调查君通公司，也证实是民事行为，证明签订协议是知道的，签订合同也是知道的，已经告诉原告，向司法部门提出。4号证据系复印件，真实性无法核实，住建局说的是原告与承建商在履行合同的问题，他们认为是民事纠纷问题，是应该在民事案件中解决。5号证据委托书是复印件，真实性待核查，但也证明与戴斌是民事委托关系，戴斌的行为是认可的，同时承担责任。6号证据收条是复印件，真实性请法院核实。7号证据不是仪陇县政府的章，金城镇政府答复不能代替仪陇县政府，要是对金城镇政府有意见，可以起诉金城镇政府。8号证据金城镇政府告知他可以通过法院解决，送达回证是复印件，说明原告一直都在找金城镇政府。上诉状是他自己提出，代理人不评判。民事判决不是生效判决，一事不再理，原告一直都知道是与君通公司的纠纷，至今证据都不能证明与仪陇县政府有关系，达不到原告的证明目的，仪陇县政府也没有什么过错。 本院认为，原、被告所举证据均真实、合法，与本案具有关联，予以采信。 经审理查明，2012年2月21日，原告与君通公司签订《房屋拆迁产权调换协议书》，约定将原告位于仪陇县金城镇南塘路9号商住宅房交由君通公司拆除重建，并就拆迁还房的具体事宜进行了约定，南山居委会作为担保方在协议上签章。同日，原告在南山居委会的见证下向君通公司法定代表人戴兵出具委托书，内容为：刘中文自有房产住房一套已成危房，经相关部门鉴定，自愿拆除，交与戴兵改建。在办理相关手续中和办理房产过户手续等一切事宜，本人予以认可，并承担相应责任。同日，原告将涉案房屋房产证、土地使用证以及水、电、气、闭路卡交由戴兵。2012年4月23日，原告房屋经仪陇县建设工程质量安全监督站鉴定为D级危房。2012年11月6日，仪陇县金城镇人民政府向仪陇县县委、县政府作出《关于金城镇原印刷厂集中改建有关情况的报告》，相关领导批示转国土局商住建局处理。2012年12月28日，原告等人向仪陇县政府、金城镇人民政府申请《危房改建联合申请》，相关领导批示转金城镇处理。2013年3月2日，原告等31户达成《联合改建城镇住房协议》。2013年3月3日，原告等31户出具《联合改建房屋申请书》，向仪陇县政府申请联合建房。2013年3月5日，原告等31户在南山居委会的见证下出具委托书，委托田敏、张敏（均系本案联合建房户）办理建房用地和修建报件等手续等相关事宜。2013年3月8日，案涉联合联建建设项目申请最终通过仪陇县住建、国土、县政府的审批，仪陇县住建局作出《建设项目规划建设条件通知书》。2013年3月10日，仪陇县金城镇人民政府向仪陇县国土资源局作出《关于原金城镇印刷厂31户城镇居民联合改建房屋用地相关事项的说明》以及《权属来源证明》，建议及时为其办理相关手续。2013年3月12日，仪陇县金城国土资源所向仪陇县国土资源局作出《关于对原金城印刷厂三十一户住户联合建房用地的调查报告》，呈报县局办理。2013年5月23日，原告等31户向仪陇县财政局缴纳征（土）地管理费、补缴的土地价款、其他代收（管）资金787087元。2013年5月28日，仪陇县国土资源局与原告等31户签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将仪陇县金城镇南塘路1466.62平米土地出让给原告等31户，用途为住宅用地。2013年6月3日，仪陇县住房和城乡规划建设局为该宗土地颁发建设用地规划许可证。 2013年6月4日，被告向仪陇县金城镇人民政府作出《关于张敏等31户联合建房用地的批复》，主要内容：一、同意张敏等31户联合建房。本次改建用地面积1466.62平米，建筑占地420平米，土地用途商业兼住宅，出让年限70年。二、建设项目工程必须补缴土地出让金，建设总规模不得突破4400平米。三、金城镇人民政府应加强批后监管。四、该宗地若转让、增容等，须上报审批，不得擅自改变。五、接此批复后，受让方应及时申报土地的登记。 原告与君通公司因履行房屋拆迁产权调换协议产生纠纷，多次信访。2015年11月19日，南充市住房和城乡建设局在向原告作出的信访回复中认定，案涉建设项目在未取得规划、建设审批许可情况下擅自开工，属于违法建设，已责成仪陇县住建局依法处理，该项目31户联建户是业主，原告是违法建设当事人之一，应积极支持和接受相关部门的调查处理。原告就其与君通公司、南山居委会之间的房屋拆迁安置补偿合同纠纷提起民事诉讼，该案正在本院二审之中。原告认为因为被告的批复导致君通公司违法建设，原告也成为违法建设人之一，故起诉来院。 同时查明，被告在庭审后提供仪陇县国土资源局的《情况说明》，确认《关于张敏等31户联合建房用地的批复》仪府国土（2013）110号中关于土地用途为商业兼出让为校对错误，原告对此无异议。 本院认为，被告作出的批复行为虽是针对仪陇县金城镇人民政府作出，但批复的内容直接涉及原告的实体权利，与原告具有利害关系，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，原告有权提起诉讼。案涉批复的作出时间为2013年6月，原告自述其在2016年5月才知道该批复的具体内容，被告也未提供证据证明原告的起诉已超过起诉期限，因此，对被告关于原告的起诉超过起诉期限的主张不予支持。 依照《中华人民共和国土地管理法》第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”之规定，被告具有对案涉建设用地批准的法定职权。 本案中，原告等人因危房改造，自愿联合建房，将该项目交与君通公司开发建设。该项目在通过相关部门审批之前已实际动工建设，后通过住建、国土等部门的审批，并就项目用地与国土部门签订了《国有建设用地使用权出让合同》。在此情况下，被告作出同意原告等人联合建房的用地批复，是补办用地手续的行为，符合危房改造的客观实际，对原告等人是授益行为，该批复行为并无不当。原告认为联合建房申请不是其本人签名，但以联合建房的形式进行危房改造符合原告的真实意愿，不能以此认定批复违法。原告请求撤销批复的诉请不予支持。 因被告作出的批复并不违法，且原告主张的赔偿请求实质属于原告与君通公司在履行房屋拆迁产权调换协议过程中产生的民事争议，应通过民事诉讼解决，对原告要求赔偿的诉请，本院不予支持。 原告认为君通公司存在违法建设的行为，应当依照《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国建筑法》的有关规定向相关职能部门反映，其请求判令被告依法处理缺乏法律依据，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”之规定，判决如下： 驳回原告刘中文的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘中文负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  熊 东 代理审判员  庞翠兰 人民陪审员  曾 胜 二〇一七年二月十五日 书 记 员  杜栎天