山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁07行终14号上诉人（原审原告）昌邑市申兴牧业有限责任公司，住所地：昌邑市都昌街道长埠村。法定代表人孙明兴，董事长。委托代理人张泽公，山东恒昶律师事务所律师。被上诉人（原审被告）昌邑市环境保护局，住所地：昌邑市交通街520号。法定代表人董明明，局长。委托代理人陈明明，山东倡义律师事务所律师。委托代理人徐军生，该局环境监察大队大队长。上诉人昌邑市申兴牧业有限责任公司因诉昌邑市环境保护局环境保护行政命令一案，不服山东省昌邑市人民法院2016年11月10日作出的（2016）鲁0786行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。案经一审法院审理认定，2013年11月，原告就其所属的昌邑市和兴养殖场年养殖9万只商品鸡项目，委托济宁天雅环境影响评价有限公司进行环境影响评价，并编制了环境影响报告表。原告为此提供了原告公司的种畜生产经营许可证、企业法人营业执照。2014年1月13日，被告对该项目的环境影响报表进行了审批，同时规定原告须保证各项污染防治和生态保护措施的落实，并于项目建成后三个月内向被告申请竣工环境保护验收。原告上述项目建成后，被告经现场调查发现，原告在未经按照规定对配套建设的环境保护设施进行竣工验收的情况下即已投入生产。2014年12月30日，被告依据《建设项目环境保护管理条例》第二十七条的规定，向原告下达了环境违法行为限期整改通知书，要求原告对包括本案涉案项目在内的六处养殖项目的环境保护设施进行竣工验收。原告一直未按照限期整改通知书的规定进行整改，被告于2016年1月18日对涉案养殖项目进行现场检查，并对原告法定代表人孙明兴进行调查询问，查明原告的违法事实。2016年2月24日，被告作出昌环法字[2016]第101号责令改正违法行为决定书，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，责令原告立即停止上述养殖项目的生产。一审法院认为，本案争议的焦点是：1、被告有无法定职权对原告环境影响评价文件进行审批；2、被告所作责令改正违法行为决定书的性质是行政命令还是行政处罚；3、被告行政行为证据是否确凿、程序是否合法。对于第一个争议焦点，被告作为县级人民政府环境保护部门，负有对本辖区的环境保护工作实施统一管理的法定职责。《山东省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第十三条规定：上级环境保护行政主管部门可以将本部门负责审批的建设项目的环境影响评价文件，委托该建设项目所在地的下级环境保护行政主管部门审批。潍坊市环境保护局于2011年9月20日下发的潍环函[2011]115号文件《关于调整建设项目环境影响评价文件审批权限的通知》规定了委托审批的事项：除通知中列举的建设项目之外，其余建设项目的环境影响评价文件由各县市环保局审批。因原告建设项目不在上述文件列举范围之内，故被告有权根据上述委托对原告涉案养殖项目进行环境影响评价文件的审批，同时有权对所审批的事项进行监督。关于第二个争议焦点，环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。《环境行政处罚办法》第十二条规定，“责令停止生产或者使用”是责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式之一，根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定，被告所作责令改正违法行为决定作为行政命令，无须依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定告知行政相对人听证权。关于第三个争议焦点，《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。第二十八条规定：违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。被告在对原告涉案养殖项目实施行政审批后，在依法对审批项目进行监督检查过程中，发现原告存在上述第二十三条规定的违法情形。被告通过现场勘查并对原告法定代表人进行调查询问后，结合其他证据，认定被告存在环境保护设施未经竣工验收即投入生产的违法事实，其认定事实清楚、证据确凿，其作出的行政命令法律依据正确，行政程序合法。综上，被告对原告作出责令改正违法行为决定书，其证据确凿、程序合法、适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告昌邑市申兴牧业有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人昌邑市申兴牧业有限责任公司不服一审判决提起上诉，请求撤销一审判决，撤销被上诉人的行政行为。主要理由：1、根据行政诉讼法受案范围规定，行政命令不属于人民法院的受案范围，如果本案属于行政命令，无需进入实体审查，应当裁定驳回起诉。2、本案属于行政处罚行为而不是行政命令。《中华人民共和国行政处罚法》行政处罚种类中明确列举了责令停产停业属于行政处罚，并设置了听证程序，本案中，被上诉人向上诉人出具的是“责令改正违法行为决定书”，文号是“昌环法字（2016）第101号”，其中的“法”字应当是“罚”字，内容是停止生产，完全符合行政处罚的形式、内容和实质，本案应属行政处罚范畴。3、由于本案属于行政处罚，被上诉人依据行政命令的程序行使权力，显然不符合《中华人民共和国行政处罚法》的程序规定，依法应予撤销。被上诉人昌邑市环境保护局未提交书面答辩状。各方当事人在一审提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审中，各方当事人填写了二审行政案件诉讼要素表，上诉人没有提交新的证据。经审理，本院认为一审法院对当事人提交证据的分析认定及对事实的确认正确，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，（一）根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，被上诉人作为昌邑辖区的环境保护行政主管部门，具有对上诉人涉嫌违反《建设项目环境保护管理条例》的行为作出《责令改正违法行为决定书》的职权，其执法主体适格，依法应予以认可。（二）关于被诉行政行为是行政命令还是行政处罚的问题。根据《环境行政处罚办法》第十二条“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：……（三）责令停止生产或者使用……。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”的规定，本案所诉的责令改正违法行为决定系被上诉人作出的行政命令。同时，责令改正违法行为是为了及时制止违法行为的继续发生，并不具备惩罚性，故上诉人主张被上诉人作出的责令改正决定是行政处罚行为，与法律规定不符，对该上诉理由本院不予支持。因为本案不属于行政处罚，被上诉人作出行政命令自然不需按照《中华人民共和国行政处罚法》的程序进行。关于行政命令是否属于人民法院行政审判受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”之规定，本案属于人民法院行政审判受案范围，上诉人关于“行政命令不属于人民法院的受案范围，如果本案属于行政命令，无需进入实体审查，应当裁定驳回起诉”的上诉理由不能成立。（三）根据被上诉人在一审中提供的证据，能够认定上诉人存在环境保护设施未经竣工验收即投入生产的违法事实，被上诉人根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”、第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”之规定作出责令改正违法行为决定，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其诉讼请求本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人昌邑市申兴牧业有限责任公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  李正良审 判 员  孔祥慧代理审判员  李长明二〇一七年二月二十八日书 记 员  赵 倩