广东省东莞市第一人民法院行 政 裁 定 书(2016)粤1971行初517号原告东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社第六分社，住所地：东莞市石龙镇黄家山营盘街。委托代理人张正元、张肖迪，北京天平（长沙）律师事务所律师。被告东莞市国土资源局，住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号，组织机构代码：00733020-5。法定代表人刘杰，该局局长。委托代理人方晓培，该局工作人员。委托代理人吴开雄，广东方中天律师事务所律师。第三人东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社，住所地：广东省东莞市石龙镇黄家山村，组织机构代码：61835353-7。负责人黄柏球。委托代理人卢灿辉，该村工作人员。委托代理人李伟盛，广东砝码律师事务所律师。第三人东莞市华讯伟鸿房地产开发有限公司，住所地：广东省东莞市石龙镇龙升路一巷4号，统一社会信用代码：91441900682442403J。法定代表人黄柏球，该公司总经理。委托代理人卢灿辉，该公司工作人员。委托代理人陈锋，广东砝码律师事务所律师。原告东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社第六分社因与被告东莞市国土资源局及第三人东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社、东莞市华讯伟鸿房地产开发有限公司行政纠纷一案，于2016年6月24日向本院提起诉讼，本院于2016年7月1日受理后，依法组成合议庭，于2016年8月30日公开开庭审理了本案。原告东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社第六分社的委托代理人张正元、张肖迪，被告东莞市国土资源局的委托代理人方晓培、吴开雄，第三人东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社的委托代理人李伟盛，东莞市华讯伟鸿房地产开发有限公司的委托代理人陈锋及两第三人的共同委托代理人卢灿辉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社第六分社诉称，东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社第六分社（原名称为东莞市石龙镇黄家山第六村民小组）位于营盘路段（大塘坝厦）有一块属于原告所有的集体土地（现该宗地编号为1905060601096）。该块土地于1998年12月4日由石龙镇黄家山管理区与东莞市国土资源局签订了《征用土地协议》；1998年12月25日由石龙镇黄家山经济联合社与东莞市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，并在当日由石龙镇黄家山经济联合社领取了该地块的用地手续批复（编号为东国土出让罚字【1998】228号）；2004年8月20日东莞市石龙镇黄家山经济联合社领取了土地使用权证。2013年该地块的权利人变更至东莞市华讯伟鸿房地产开发有限公司名下，并办理了《国有土地使用权证》。自1998年该地块被东莞市国土资源局违法征用至2016年第三人对该地块围弊施工近20余年，一直处于闲置状态，未被开发利用。过程中，被告没有按照《土地管理法》（1998年）有关规定，在征用原告农用地时，完成农用地转用审批手续，并予以公告。在石龙镇黄家山管理区没有取得原告同意和授权的情况下，与之签订《征用土地协议》，该协议对原告不产生合同效力。同时，东莞市国土资源局征用编号1905060601096的地块没有《征用土地申请书》和对被征用土地者的补偿、安置证明资料，违反了《国家建设征用土地办法》第四条的规定。所以被告对编号1905060601096的地块征用行为违法，不产生集体土地征用的法律后果，该宗地仍为原告所有的集体土地，因此被告将其登记为国有土地，以及此后又将其转让而进行了多次变更登记均属无效。另外，原告得知石龙镇黄家山经济联合社无权与东莞市国土局签订《国有土地使用权出让合同》。据东莞市工商局企业机读档案登记资料查询，石龙镇黄家山经济联合社于1999年8月30日成立，此前该联合社无主体资格，无民事行为能力，其与东莞市国土局1998年12月25日签订的《国有土地使用权出让合同》因主体不适格而无效。综上，因上述《征用土地协议》及《国有土地使用权出让合同》无效，东莞市国土资源局依据该《征用土地协议》及《国有土地使用权出让合同》向石龙镇黄家山经济联合社颁发的《国有土地使用权证》不符合法律规定，当然无效。之后因变更，由第三人于2013年取得宗地编号1905060601096的《国有土地使用权证》也当然无效，依法应予撤销，该宗土地仍属于原告集体所有。原告请求法院判决：1、判决确认被告对宗地编号为1905060601096的变更登记无效并予以撤销；2、本案诉讼费用由被告承担。被告东莞市国土资源局辩称，一、原告本案起诉不具原告诉讼主体资格，依法应驳回起诉。（1）根据《全国组织机构代码信息核查》结果显示，不存在原告所称主体“东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社第六分社”，原告以并不存在的农村集体经济组织的名义起诉，不符合法定起诉条件。（2）原告并非案涉土地变更登记行为的相对人，与案涉行政行为不存在法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格。案涉土地变更登记人为第三人东莞市华讯伟鸿房地产有限公司、东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社而非原告。原告提供的证据并不能证明其与案涉行政行为具有法律上的利害关系。原告的起诉不符合我国《行政诉讼法》第二十五条规定的法定起诉条件，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，应驳回起诉。二、被告依法办理案涉土地变更登记，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。2014年1月26日，第三人东莞市华讯伟鸿房地产有限公司、东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社（前身为东莞市石龙镇黄家山经济联合社）共同向被告提交《土地登记申请书、审批表》、《国有土地使用权及地上建筑物转让合同》、《关于东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社国有土地使用权交易成交的通知》、《契税完税证》、营业执照等材料申请案涉土地使用权变更登记。被告受理后，依法进行了地籍调查。经石龙镇黄家山村、东莞市国土资源局石龙分局初审同意，被告报市府批准后，根据《土地登记办法》第三条、第九条、第三十九条等规定，于2014年4月14日依法办理案涉变更登记，事实清楚、依据充分、程序恰当、合法有效，依法应予维持。综上，被告依法办理案涉土地变更登记，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持；原告本案起诉不具原告诉讼主体资格，依法应驳回起诉。第三人东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社述称，一、原告并非本案的适格主体，依法应驳回起诉。原告已于2014年由于政府管理政策原因被注销了法人资格，原告作为第三人辖区范围内的村民小组，对外不具有主体资格；二、涉案土地早在1991年已经经过包括原告在内的全体村民代表会议同意，由东莞市石龙镇人民政府统一征收，并协商一致同意相关征地补偿标准，原告一直也有领取相关的征地补偿。东莞市石龙镇房地产公司、东莞市石龙镇黄家山管理区、东莞市石龙镇王屋洲管理区于1991年10月28日签订《石龙镇黄洲区综合开发征地协议书》，该协议约定包括涉案土地在内的建设用地，均由石龙镇人民政府按规划分期征收，并对相关的征地补偿费进行了约定。上述协议的签订距今已20余年，黄家山管理区的管理人员也已轮换了几届，但根据第三人的调查走访，在1991年4月前，黄家山村委会（当时称为黄家山管理区）多次组织全体党员、管理区干部和村民小组干部在原黄家山小学（现欧公祠所在地）召开征地的协商会议，当时参与研究讨论开发征地协商会议的人员包括，黄家山管理区的两委干部、六个村民小组的干部以及全体党员，共30多名党员干部参与会议，上述协议的内容也是经过会议协商讨论的实施方案。包括原告在内的黄家山管理区全体村民，也一直有领取石龙镇政府给予的征地补偿款利息。由此可见，涉案土地是经过包括原告在内的全体村民代表会议协商通过的，不存在未取得原告同意和授权的情况下通过征地决议的情况；三、原告不是涉案土地原所有权人，其占用涉案土地的行为本身就不具有合法性。按照《土地管理法》（1988年修订）第八条、《广东省农村管理区办事处暂行规定》第三条、《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（1987）第十二条的规定，集体土地依法属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理，同时，村民委员会决定问题的时候，采取少数服从多数的原则。结合第三人的实际情况，即第三人有权依据辖区范围内六个村民小组的全体村民或村民代表的决定，对辖区范围内的土地进行统一管理；而第三人辖区范围内的所有集体土地的使用、出让、征收等行为实施，也应当通过辖区范围内六个村民小组的全体村民或村民代表决议通过后，方可实施。结合本案发生征收时的历史情况，第三人辖区范围内的土地征收工作，是经过全体村民代表经过长时间讨论研究的，征收实施方案也是通过与会代表一致同意通过的，第三人及第三人辖区范围内的全体村民，均应据此作为征地工作的依据。依据《石龙镇黄洲区综合开发征地协议书》第七条的约定，石龙镇政府在征地范围内留下二成面积土地给第三人，其返还土地的对象也是第三人，即整个村集体，而并非某一个村民小组，而返还土地的使用，也要按石龙镇政府的总体规划要求实施。所以，案涉土地的使用，首先应当通过全体村民或村民代表决议后，方可予以使用，其次其使用方式也应当符合规划部门的整体规划。而原告在没有经过集体决议的情况下，违反规划部门的整体规划，在涉案土地上进行建设并开辟道路，本来就违反了国家法律及村规民约的规定，本身就不具有合法性；四、第三人依法办理了涉案地块用地手续，依法接受罚款处理并缴交相关税费，程序合法，事实清楚，证据充分，依法应予维持。第三人依照当时适用的法律、法规以及相关政策规定，依法到被告处办理了涉案地块的用地手续，并接受罚款处理并缴交相关税费，第三人办理用地手续的程序合法，事实清楚，证据充分，依法应予维持。基于以上的事实与理由，第三人认为原告起诉理由不能成立，第三人恳请法院在审理后，依法驳回原告的起诉。第三人东莞市华讯伟鸿房地产开发有限公司述称，1、第三人依法受让了案涉土地，并依法办理了案涉土地变更登记手续，事实清楚，依据充分，合法有效，依法应予维持。第三人于2013年12月13日与第三人东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社签订《国有土地使用权及地上建筑物转让合同》，并于2013年12月19日由东莞市东莞公证处出具《公证书》予以证明。2014年1月26日第三人向东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社支付了土地转让款33191030元，并依法缴纳了各项转让税费。2014年1月26日，第三人与东莞市石龙镇黄家山股份经济联合到被告处申请办理案涉土地使用权变更登记手续，并于2014年4月14日取得《国有土地使用权证》。第三人与东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社签订的《国有土地使用权及地上建筑物转让合同》是双方真实的意思表示，未违反国家法律法规的强制性规定，第三人同时按照国家法律法规的规定办理了变更登记手续并取得了使用权证明，以上事实清楚，证据充分，合法有效，依法应予维持。2、原告与被告，或是原告与东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社对案涉土地的争议，不影响第三人善意取得涉案土地的使用权，第三人的权利依法应受保护。即使本案中被告的征用行为确是违法，东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社确是无权处分了案涉土地，但第三人依法受让了涉案的土地使用权，第三人受让案涉土地使用权时其并没有权属争议，第三人也不清楚其存在权属争议，更不知道转让人无处分权，而且对此无重大过失，东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社以合理的价格将涉案土地使用权转让给第三人，第三人也按约支付了转让价款，并依照法律规定办理了土地使用权的变更登记，据此，应当认定第三人善意取得了案涉土地使用权。依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款的规定“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”本案中，第三人善意取得了涉案土地使用权，同时，涉案土地已经进入报建施工的阶段，涉案土地使用权登记一旦被撤销，势必会给第三人以及黄家山村整体的利益造成重大损失，为保护善意第三人的合法权益，维护市场交易安全，及黄家山村集体的整体利益，案涉的土地变更登记不应被撤销。基于以上的事实与理由，第三人认为原告起诉理由不能成立，第三人恳请法院在审理后，依法驳回原告的起诉。经审理查明，1997年4月15日，中共中央、国务院联合颁发了《中共中央国务院关于关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号），要求进一步加强土地管理保护耕地。1997年9月18日，原国家土地管理局颁发《国家土地管理局关于非农业建设用地清查有关问题处理的原则意见》规定“对于未经批准或骗取批准，超过批准面积非法占用土地的，无权或越权非法批准占用土地的，其占用的土地已经使用，且符合土地利用总体规划和城市、村镇建设规划，符合国家产业政策的，可给予经济处罚后，依法办理用地手续。”1998年7月7日东莞市石龙国土管理所作出（编号：05000235）《项目用地情况调查表》，认为黄家山经济联合社（现为黄家山股份经济联合社）商住楼（I1-1）占用荒地，于1995年10月动工，未占用农田保护区，符合土地利用总体规划，符合环保规定，支付了补偿费，同意登记上报。1998年11月12日，黄家山经济联合社就案涉基围仔地块填报了《清理违法用地登记表》，逐级上报至东莞市石龙镇城镇建设规划办公室、东莞市石龙国土管理所、东莞市石龙镇人民政府、东莞市国土局、东莞市人民政府等单位进行审批，最终意见为依法处理后补办用地手续。1998年12月4日，黄家山管理区（现为黄家山村委会）（乙方）与东莞市国土局（现为被告东莞市国土资源局）（甲方）签订《征用土地协议》，内容为：乙方同意甲方征用位于基围仔26.79亩（17871㎡）土地，并协议征地补偿款项为178.71万元人民币。1998年12月25日，黄家山经济联合社与东莞市国土局签订了东国土罚出让合[1998]第228《国有土地使用权出让合同书》。同日，东莞市国土局作出东国土出让罚字[1998]228号《关于石龙镇黄家山经济联合社违法用地申请补办用地手续的批复》，将基围仔地块面积为17871平米的土地使用权出让给黄家山经济联合社使用。2004年4月28日，被告作出东国土资（清查罚）字[2004]480号《土地行政处罚决定书》，认为黄家山经济联合社于1994年4月未经依法批准的情况下占用基围仔地块17871平方米作为商住建设用地属于违法行为，对其作出89355元的罚款。后黄家山经济联合社缴纳了上述罚款并交纳土地出让契税等款项。2004年7月10日，黄家山经济联合社向东莞市国土资源局提交土地登记申请，就涉案土地申请土地使用权设定登记。东莞市国土资源局经审查，于2004年8月20日批准了原告的申请，同意发证，为原告颁发了东府国用[2004]第特527号《国有土地使用证》。2014年1月26日，第三人华讯公司向被告提出土地登记申请，就涉案土地由黄家山股份经济联合社申请登记至自己名下，并向被告提交了公证书、转让合同、税收缴款书等证据。被告经审查，于2014年4月14日批准了华讯公司的申请，认为华讯公司的申请符合法律规定，准予变更登记并颁发证书。同日，东莞市人民政府加盖了土地登记专用章。东莞市原告不服，向本院提起诉讼，要求法院确认被告上述国有土地登记无效并予以撤销。另查明，东莞市石龙镇人民政府在对本院的回复中称：1、黄家山第六经济合作社是黄家山村实行村组经济统筹管理前的组级经济组织，其由东莞市人民政府颁发的《东莞市经济合作社登记》于2005年6月到期。黄家山第六经济合作社的成员与黄家山第六村民小组的身份基本重合。2、2013年，根据东莞市《关于印发的通知》（东府办[2012]128号）和石龙镇》关于印发的通知》（东石府办[2012]52号）文件精神，黄家山村以设立分社的形式实行村、组经济统筹管理，原“黄家山第六经济合作社”等六个经济社的资产和资源全部归入“黄家山股份经济联合社第六分社”等六个分社。3、黄家山股份经济联合社第六分社没有在相关机关进行登记注册，是黄家山股份经济联合社的内部机构。另外，上述两个规范性文件均规定“设置分社，即分步合并。组级经济发展、存量资源差异大的村（社区），先撤销组级经济社，同时在经联社下相应设立若干个分社，原经济社的资产、资源、债券、债务、股东全部过度到分社中，分社资产资源属原股份经济合作社全体股东所有，但分社只是经联社的下设部门，不具备独立法人资格，无公章和独立账户，不能对外独立开展经济活动。待条件成熟时再行撤销分社，实现完全合并。”黄家山股份经济联合社提交的情况说明中称，原黄家山第六经济合作社撤消后，相应设立分社，原经济社的资产、资源、债权、债务、权益、股东全部过渡到分社中，分社资产、资源属原经济合作社全体股东所有，但分社只是经联社的下设部门，不具备独立法人资格，无公章和独立账户。但原告称其主体是客观存在的，其有自己的公章和独立的财产，并且一直以自己名义独立地进行对外活动。根据黄家山股份经联社提交的东莞市石龙镇黄家山第六经济合作社《农村（社区）集体经济组织成员大会表决情况记录表》显示，原第六经济合作社于2013年8月17日就《石龙镇黄家山村分社管理工作实施方案》进行表决，表决事项主要为黄家山股份经济联合社以分社管理的方式整合村、组两级资源，实施分社管理后，集体资产的权属不变，仍属于原经济组织全部成员所有，原经济社的资产、资源、债权、债务、权益、股东全部过渡到分社中。又查明，2016年7月22日，黄家山股份经济联合社与黄家山村委会组织老干部等十五人召开关于石龙镇黄洲区综合开发征地始末等座谈会，针对石龙镇政府征收黄家山村土地的始末，复述当时的情况为：1、1991年4月前，黄家山管理区多次组织全体党员、管理区干部和村民小组干部在原黄家山小学（现欧公祠所在地）召开关于石龙镇政府开发黄洲新城区征地的协商会议，当时参与人员包括黄家山管理区的两委干部、六个村民小组的干部和全体党员共30多名，最终一致同意黄家山管理区旧堤围以内的土地统一由石龙镇政府征收，石龙镇政府在征地范围内返还20%面积土地给黄家山管理区自身发展。2、自征地范围和政府补偿协商一致后，各村民小组统一委托黄家山管理区签订《石龙镇黄洲区综合开发征地协议书》，当时每个村民小组均有签订《村委托管理区签订协议委托书》，黄家山管理区经六个村民小组统一授权，代表六个村民小组与石龙镇政府签署协议。东莞市石龙镇第六村民小组于2007年7月28日作出征地同意书，其内容主要为“根据黄家山2006年9月12日召开村民代表大会，决定实施黄家山欧仙路房地产开发项目，现同意我黄家山村第六村民小组剩余未征土地征集给村委会作为项目开发用地或村委会统一用地。”2007年5月15日，第六村民小组代表陈树标、卢东、戴东成、陈树球、刘巧云等11人在《征地工作表书》上签名确认“落实2006年8月24日黄家山欧仙路合作开发项目征地工作方案，本人同意按规定补偿标准将我村小组剩余的土地全部征出，有村委会统一发展项目使用”。根据黄家山股份经联社提交的收款收据显示黄家山第六经济联合社从1996年至2009年分别从黄家山管理区、石龙镇城建办、黄家山村委会收到征田利息。第六小组也领取了剩余土地征地补偿款164.0852万元，由陈树标等人的签名确认。本院认为，第一，关于黄家山股份经济合作社第六分社是否具有原告主体资格的问题。根据东莞市人民政府《关于印发的通知》（东府办[2012]128号）和石龙镇》关于印发的通知》（东石府办[2012]52号）两份规范性文件相关规定，黄家山村以设立分社的形式实行村、组经济统筹管理，原黄家山第六经济合作社全部归入黄家山股份经济联合社第六分社，但根据上述规范性文件的规定，在原第六经济合作社基础上成立的第六分社属于黄家山股份经济合作社的下设机构，没有在相关机关注册登记，不具备法人主体资格，其作为黄家山股份经济合作社的下设机构，不具有相应的行政诉讼主体资格，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”规定的有权提起诉讼的公民、法人或者其他组织，亦不属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”规定的农村集体经济组织，不具备原告主体资格，其本案提起的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”规定的起诉条件，依法应当予以驳回。第二，关于原告与涉案土地登记有无法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，土地权利人对涉及农村集体土地的行政行为不服的，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，涉案土地属于国有土地，涉案的土地登记是将涉案土地由黄家山股份经济联合社转移至华讯公司名下，原告不是该行政行为的相对人，也与该土地登记行政行为无法律上的利害关系，不属于第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”规定的有权提起行政诉讼的公民、法人和其他组织的范围，原告提起本案的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”规定的起诉条件，依法应予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社第六分社的起诉。本案不收取诉讼费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。审 判 长  余燕飞审 判 员  李洪朝人民陪审员  党志民二〇一七年二月十九日书 记 员  周嘉裕嘉鹏