上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2016）沪0115行初963号原告叶惠忠，男，1953年5月1日生，汉族，住上海市浦东新区。委托代理人黄艳，北京在明律师事务所律师。委托代理人杨念平，北京在明律师事务所律师。被告上海市浦东新区规划和土地管理局，住所地上海市浦东新区。负责人许健。委托代理人沈菲，男。委托代理人王寒笑，上海程惠瑛律师事务所律师。原告叶惠忠诉被告上海市浦东新区规划和土地管理局(以下简称浦东规土局)要求被告履行法定职责一案，于2016年11月11日向本院提起行政诉讼，经补正，本院于同年11月22日立案受理。本院依法组成合议庭，于2017年1月5日公开开庭进行了审理，原告叶惠忠及其委托代理人黄艳、杨念平，被告浦东规土局的委托代理人沈菲、王寒笑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年5月22日，原告叶惠忠向被告浦东规土局提出申请，要求被告对位于本市浦东新区三林镇归泾村小石桥队叶家宅XXX号内、建筑面积约295.12平方米的厂房补办《乡村建设规划许可证》，被告收到原告的申请后未作出答复意见。原告遂向本院提起行政诉讼。原告叶惠忠诉称：原告系本市浦东新区三林镇归泾村小石桥队村民,在上世纪90年代初，在自己宅基地和自留地范围内陆续建造了295.12平方米房屋,后用作厂房使用。当时，无乡村建设规划许可制度，因此，原告未办理建设工程规划许可证。2008年1月1日，《中华人民共和国城乡规划法》实施，设立了城乡建设规划许可制度。根据该法规定，原告当时的建设行为属于历史遗留问题，应当补办相关的批准手续。因此，原告于2016年5月22日，向被告浦东规土局提出申请，要求被告对位于本市浦东新区三林镇归泾村小石桥队叶家宅XXX号内、建筑面积约295.12平方米的厂房补办乡村建设规划许可证。被告收到原告的申请后未履行其法定职责。因此，原告要求被告履行法定职责，为原告补办位于本区三林镇归泾村小石桥队叶家宅XXX号厂房的《乡村建设规划许可证》。审理中原告提供了以下证据：1、补办乡村建设规划许可证申请书、上海市农村宅基地使用证、平面图、“EMS”快递单据及查询单据，证明原告于2016年5月22日向被告申请补办乡村建设规划许可证，“EMS”向被告快递投寄，经在“EMS”门户网站查询，申请材料已于2016年5月23日11时37分被告单位签收。与申请书一并邮寄的上海市农村宅基地使用证及平面图(房屋评估公司制作)，证明要求发证的房屋位于本市浦东新区三林镇归泾村小石桥队叶家宅XXX号内、建筑面积约295.12平方米。2、(2016)沪0115行初638号行政判决书、(浦-266)城管立代决字[2016]第0030号《立即代履行决定书》，证明该房屋建造于上世纪90年代初。3、(2016)豫0103行初188号河南省郑州市二七区人民法院行政判决书，证明该案案情与本案类似，应当判决被告履行法定职责。另外，原告认为，国务院国办发明电[2003]42号文第四条、《中华人民共和国行政许可法》第二条、第二十九条、第三十条、第三十二条，证明原告可以以申请的方式要求行政机关履行法定职责。被告浦东规土局辩称：被告未收到原告的申请书及相关材料。《上海市农村村民住房建设管理办法》第四条第四款规定，镇(乡)人民政府受区(县)规划管理部门委托，审核发放个人建房的建设工程规划许可证。本市个人建房规划许可证市政府的规章已委托乡镇人民政府发放。原告应当向所在地镇政府申请规划许可证。另外，原告仅以一份信函的方式要求补办《乡村建设规划许可证》也是不符合规定的。请求驳回原告的诉请。庭审中，被告出示《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府的城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。中华人民共和国住房和城乡建设部颁布的《乡村建设规划许可实施意见》第四条、第五条、第六条规定，乡、镇人民政府负责接收个人或者建设单位的申请材料，报送乡村建设规划许可申请，城市、县人民政府城乡规划主管部门负责受理、审查乡村建设规划许可申请，核发乡村建设规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门在其法定职责范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托乡、镇人民政府实施乡村建设规划许可。进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，个人或者建设单位应向乡、镇人民政府提出乡村建设规划许可的书面申请，申请材料：1、国土部门书面意见；2、建设项目用地范围地形图、建设工程设计方案等；3、经村民会议讨论同意、村委会签署的意见；4、其他应当提供的材料。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当自受理乡村建设规划许可申请之日起二十个工作日内进行审查并作出决定。经庭审质证，被告对原告的证据提出的质证意见是：确实未收到原告的申请材料，被告虽有核发乡村建设规划许可证职权，但原告应先向三林镇人民政府提出申请，三林镇人民政府受理后，再向被告报送审核，经被告审核符合条件的，才能核发乡村建设规划许可证。对其余证据的合法性真实性无异议，但与本案无关联性。原告对被告出示的法律规定无异议，但认为被告有核发乡村建设规划许可证职权。中华人民共和国住房和城乡建设部的实施意见与本案没有关联性。本案是解决历史遗留问题，原告是先建设后补办许可证。这些规定不适用本案补办申请。根据以上庭审调查和原、被告双方对证据的质证，本院对事实和证据作如下分析认定：原告系本市浦东新区三林镇归泾村小石桥队村民,在上世纪90年代初，未经政府相关部门批准，在自己宅基地和自留地范围内陆续建造了部分房屋。2016年5月22日，原告向被告申请补办其位于本市浦东新区三林镇归泾村小石桥队叶家宅XXX号内、建筑面积约295.12平方米房屋的乡村建设规划许可证，房屋用途为厂房，2016年5月23日11时许，申请材料送达被告。另查明，系争房屋地块已被列入征收范围，已进入征收程序。系争房屋已被上海市浦东新区三林镇人民政府于2016年6月14日以立即代履行方式强制拆除。庭审过程中，就原告的申请，被告明确表示，系争房屋已被拆除，已不符合补发证照的条件，且原告不应直接向被告提出申请，因而，拒绝了原告的申请。以上事实，有行政判决书、庭审笔录并结合当事人的陈述予以认定。本院认为，根据《城乡规划法》第四十一条第一款规定，城市规划主管部门有核发乡村建设规划许可证的职权，被告是本市浦东新区城市规划主管部门，有核发乡村建设规划许可证的职权。《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……(1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划条例》第四十条规定与此类似)。《城乡规划法》未对补发乡村建设规划许可证作出明确规定，仅对补发建设工程规划许可证作出限定，即必需具备前提条件是，应有城乡规划主管部门先对需要发证的建筑作出判定，对尚可采取改正措施消除影响的，限期改正，并处罚款后，方可启动补发建设工程规划许可证的程序。本案中，原告要求对上世纪九十年代以后陆续建造在宅基地和自留地范围内，用途为厂房的房屋申请补发乡村建设规划许可证，该建设行为系未经批准的违法行为，法律未明确规定可补发乡村建设规划许可证。即使根据《城乡规划法》第六十四条规定，参照补发建设工程规划许可证的程序，也应由规划主管部门作出认定后，方可启动程序。因此，原告要求对以前的违法建设行为，通过补办乡村建设规划许可证，得到合法的地位，至少应当经规划主管部门的认定，方可提出补办乡村建设规划许可证的申请。显然，原告的申请不具备这一前提条件。关于申请颁发乡村建设规划许可证的程序，《城乡规划法》第四十一条第一款及《乡村建设规划许可实施意见》第四条、第五条、第六条均规定，当事人应向所在地乡、镇人民政府提交申请材料，并由乡、镇人民政府向城市、县人民政府城乡规划主管部门报送审查，符合规定的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。本案原告未获得所在地村民会议讨论同意，并取得其他相关文件越级直接向被告提出申请，其申请也不符合条件。庭审过程中，被告已对原告的申请予以明确的拒绝，该拒绝行为符合法律、法规规定。况且，涉案房屋已经拆除，标的物已经灭失，更无发证的可能和条件。然而，应当指出的是，从便民和服务的角度出发，被告作为行政机关，在接到原告的申请后未及时予以回复，此不当行为应当在今后的工作中加以改进，避免此类情况的再次出现。据此，原告要求被告履行颁发乡村建设规划许可证的诉请无事实和法律依据，其诉讼请求本院难予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告叶惠忠的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告叶惠忠负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  吕月荣人民陪审员  虞勇强人民陪审员  戴雨珍二〇一七年二月七日书 记 员  黄 薇附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。