湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）湘06行终110号上诉人（原审原告）杨金宝（又名杨金保），女，汉族，1961年4月4日出生，住址：临湘市。上诉人（原审原告）郑华，男，汉族，1956年11月17日出生，住址：临湘市，系杨金宝之夫。上诉人（原审原告）葛虎子，男，汉族，1980年2月11日出生，住址：临湘市，系杨金宝女婿。上述三上诉人的委托代理人唐健，湖南金州律师事务所律师。上述三上诉人的委托代理人胡红梅，湖南金州律师事务所律师。被上诉人（原审被告）临湘市桃林镇人民政府。住所地：临湘市桃林镇桃林街。法定代表人彭庆楚，该镇镇长。委托代理人李岳才，男，汉族，1966年3月1日出生，桃林镇人民政府干部，住临湘市。委托代理人陈学军，男，汉族，1972年3月27日出生，临湘市政府法制办副主任，住临湘市。上诉人杨金宝、郑华、葛虎子因与被上诉人临湘市桃林镇人民政府（以下简称桃林镇政府）确认强拆行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省临湘市人民法院（2016）湘0682行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨金宝、郑华及其委托代理人唐健、胡红梅，被上诉人桃林镇政府的委托代理人李岳才、陈学军到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，杨金宝、郑华、葛虎子分别自2013年上半年至2014年期间，无任何建房手续，在临湘市桃林镇原横铺乡治水村上一组地段山上自留山林地内分别建设平房3栋1层共计5525.6平方米（杨金宝4183.2平方米、郑华863.9平方米、葛虎子478.5平方米），该地林地权属郑华共有（杨金宝系郑华之妻，葛虎子系郑华之婿）。2016年1月15日，桃林镇政府向国土、林业、规划等相关管理部门调取了杨金宝未办理建房用地许可等审批手续建房的证明。2016年1月27日，临湘市林业公安局和临湘市国土资源局工作人员向杨金宝及亲属作调查笔录时，宣读了权利义务告知书，杨金宝及亲属承认建上述房屋未办理建房用地许可等审批手续，并已竣工，同时，杨金宝及亲属在工作人员绘制的建房示意图（草图）上签字认可。2016年2月24日，桃林镇政府对杨金宝在自己原村组建设的房屋，认为未取得《乡村建设规划许可证》，向杨金宝分别作出了临镇拆字（2016）第001号限期拆除违法建设(决定)通知书：杨金保（郑华、葛虎子同样格式各一份），你户未依法取得《乡村建设规划许可证》，在桃林镇治水村上一组建房，现已完工，该建筑占地面积杨金宝4183.2平方米（郑华863.9平方米、葛虎子478.5平方米），共一层，总建筑面积4183.2平方米（郑华863.9平方米、葛虎子478.5平方米），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条以及湖南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第二十五条之规定，并且严重影响镇区整体规划实施，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条以及湖南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第五十二条之规定，责令你户接到本通知书后十五内自行拆除上述违法建设，否则，我镇将依法强制拆除。该通知已于同年3月2日送达。2016年3月2日、3月26日，桃林镇政府分别张贴了“蒙华铁路桃林段违建户有关事项公告（2016年3月15日前主动拆除或与镇政府签订协议的，可享受40元/平方米、60元/平方米、90元/平方米腾地奖）”和“蒙华铁路桃林段违建户第二批行政强拆名单公告（2016年3月28日下午6点前未与桃林政府签订承诺拆除合同，将其视为放弃腾地奖，3月29日将启动零补偿行政强拆）”。杨金保、郑华分别向桃林镇政府出具承诺书，葛虎子未向桃林镇政府出具承诺书。2016年3月30日桃林镇政府已组织强制拆除。另查明，2014年7月，桃林镇政府编制完成的临湘市桃林镇（含横铺乡）镇域村镇布局规划（2013-2030）中，总则第二条规划期限：2013-2030年；第四条规划依据：1、《镇规划标准》（GB50188-2007）；2、《湖南省村镇规划管理办法》（2012）；3、《桃林镇（含横铺乡）国民经济和社会发展第十二个五年规划》。上述规划临湘市人民政府于2014年8月26日以临政函[2014]98号文件批准。杨金宝不服临镇拆字（2016）第001号限期拆除违法建设(决定)通知,认为桃林镇政府认定违法事实不清、不具有行政主体资格、行政程序违法，诉至法院，要求撤销临镇拆字（2016）第001号限期拆除违法建设通知书，确认强制拆除行为违法，补偿三人土地征收费7735840元，并赔偿损失1200000元。原审法院经审理认为，首先，关于执法主体问题。《城乡规划法》第六十五条、湖南省实施《城乡规划法》办法第五十二条规定了单位或者个人违反城乡规划法进行建设的，由乡、镇人民政府发出责令停止建设通知书，对逾期不改正或者无法采取改正措施消除影响的，可以责令自行拆除或者强制拆除，因此，桃林镇政府有认定建设违法和强制拆除的执法主体资格。其次，关于第001号限期拆除（决定）通知是否合法的问题。本案中，杨金宝三人未取得土地（林地）使用权批准手续和有关行政管理机关批准建房手续的事实清楚，杨金宝三人的建房行为违反了《城乡规划法》第四十条、湖南省实施《城乡规划法》办法第二十五条规定，无许可证建房，桃林镇政府依据《城乡规划法》第六十五条、湖南省实施《城乡规划法》办法第五十二条规定，向杨金宝三人发出第001号限期拆除（决定）通知，是依法履行职责，并已送达。从证据看，桃林镇政府作出该（决定）通知，认定事实清楚，适用法律、法规正确。杨金宝三人认为程序上通知书未告知其对该（决定）通知不服有陈述、申辩和提起诉讼的权利。未告知行为并未限制杨金宝三人的权利，不构成程序根本违法。根据国务院法制办关于“限期拆除”是否是行政处罚行为的答复（国法秘函【2000】13号）规定，责令限期拆除，不是行政处罚行为，不适用行政处罚法的规定，杨金宝三人要求依法撤销桃林镇政府的临镇拆字（2016）第001号拆违通知，理由不充分、证据不足，不予支持。再次，关于强制拆除的问题。桃林镇政府在强制拆除前，虽已张贴了公告书，并未依据《中华人民共和国强制法》的规定制作催告书后，再作出书面强制拆除决定，也未告知杨金宝三人有陈述、申辩的期限和起诉的权利，尔后进行强拆公告。杨金宝三人的建筑物在蒙华铁路规划红线范围，已是无法改正的建筑，在三人未自行拆除的情况下，依法必须强制拆除。但是，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，桃林镇政府应在先有催告书后，再制作书面强制拆除决定书并送达相对人，尔后根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，在强制拆除前对强制拆除进行公告。桃林镇政府在上述前二项程序未到位的情况下，按第001号通知书规定的自行拆除期限内强制拆除，应当认定该强制拆除行政行为程序违法。桃林镇政府未告知杨金宝三人对强制拆除不服有起诉的权利，并不影响三人依法行使诉权。桃林镇政府的上述程序违法行为，对三人权利不产生实际影响，属于行政行为程序轻微违法，不属于应当撤销的行政行为。第四，关于房屋赔偿的问题。桃林镇政府实施的不是行政征收行为，而是行政强制拆除违法建筑行为，不适用湘政涵[2014]113号征收补偿文件规定标准补偿。桃林镇政府虽在强制拆除程序上有轻微违法，但并未损害三人的合法权益，国家赔偿法保护的是相对人的合法权益，因行政行为违法使相对人的合法财产权益受到损害后的赔偿，桃林镇政府的强拆行为并未使三人的合法财产权益受到损害，三人要求参照补偿标准赔偿的请求，无事实和法律依据，不予支持。第五，关于其他损失赔偿1200000的问题。三人称，强拆中弄死了其饲养的鸡和损坏了家俱，因三人无证据证实，不予支持。杨金宝三人还称，强拆中损坏了其渔塘及渔塘内饲养的鱼，因不是临镇拆字（2016）第001号行政行为范围内的行政行为，本案不予处理，可另案起诉。据此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第一款第（四）项之规定，判决：一、确认桃林镇政府的强制拆除行为违法；二、驳回杨金保、郑华、葛虎子对桃林镇政府的其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由杨金保、郑华、葛虎子负担30元，桃林镇政府负担20元。宣判后，上诉人杨金宝、郑华、葛虎子不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定被上诉人下达的临镇拆字（2016）第001号《限期拆除违法建设通知书》合法、有效，属于法律适用错误。1、被上诉人下达的临镇拆字（2016）第001号《限期拆除违法建设通知书》属于行政处罚，应当适用《行政处罚法》。2、本案被上诉人向上诉人下发的《通知书》上没有告知上诉人依法享有的权利，该行政处罚决定不能成立。二、一审判决认定被上诉人的违法强制拆除行为未损害上诉人的合法权益，属事实认定不清、法律适用错误。1、被上诉人违法强制拆除的房屋属上诉人的合法资产。①上诉人被拆除的房屋建设于2012年至2013年期间，落成于村镇规划生效之前，并未违反建房时的村镇规划。②上诉人所建房屋系用于农村养殖业，其建房所占用的土地也是其自身承包并享有合法经营权的土地。③上诉人所建房屋5000余平方米仅极少部分在蒙华铁路红线范围内。2、被上诉人明显是以拆除违章建筑的手段来达到征收土地的目的。请求二审法院撤销原判，依法改判。被上诉人桃林镇政府答辩称，一、一审判决认定三上诉人建房行为严重违反城乡规划法，严重影响乡镇区域整体规划等事实正确。三上诉人未经任何法定机关批准、许可（审批）擅自在农用地（林地）上建房的行为已违反了城乡规划法的相关规定。上诉人对于其房屋位于《临湘市横铺乡乡域村镇规划（2013－2030）》规划区内，建在蒙华铁路（凤凰村区域）的用地红线范围内的事实也不持异议。但上诉人认为其建房时间是在2012年至2013年，而乡域村镇规划以及蒙华铁路用地规划均在其建房之后，故认为其建房行为并未影响乡镇区域整体规划以及铁路规划。事实上，横铺乡乡镇规划编制时间是在2012年之前，其规划期限也是2013至2030，该规划在当地是众所周知的。而蒙华铁路自2012年就启动测绘，在当地也已设立明显的测绘标志。因此，上诉人的建房时是明知相关规划的，其房屋已影响了乡村规划和铁路规划的实施。二、答辩人作出的（2016）第001号《限期拆除违法建设通知书》合法。根据城乡规划法的相关规定，答辩人有作出责令限期拆除的法定职权。上诉人未经任何审批许可擅自建房的违法行为事实清楚，证据充分。限期拆除通知书属行政强制措施并非行政处罚，不适用行政处罚法的相关程序规定。但答辩人在作出该通知书时仍是先调查取证，后作出决定并依法予以送达，在程序上并无不当，处理结果亦合理适当。三、被强拆的建筑物是违法建筑，上诉人要求赔偿没有法律依据。上诉人被强拆的房屋系违法建筑，根据城乡规划法第六十五条规定应予强制拆除。上诉人至今没有提供被强拆房屋为合法建设的证据，故答辩人并未侵害其合法权益，其要求答辩人赔偿其经济损失于法无据。综上，请求法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。二审中，上诉人未提供证据。被上诉人桃林镇政府提交了以下证据：一、临湘市横铺乡土地利用总体规划图（2006-2020年）；二、临湘市市域村镇体系规划（村庄布局规划图）、临湘市市域村镇体系规划（2009-2030年）；三、新建铁路蒙西至华中地区煤运通道临湘地区地类调查图；四、中交一公局蒙华铁路MHTJ-27标段抢建违建图片资料。以上证据共同证明上诉人的建筑属于违章建筑。上诉人质证后对上述证据的三性均有异议，并认为被上诉人的证据不能达到其证明目的。本院认证认为，被上诉人提交的证据均不是二审的新证据，且上诉人也均不予认可，故对被上诉人的上述证据不予采信。二审查明事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点为：一、上诉人所建房屋是否为违法建筑；二、被上诉人作出的（2016）第001号《限期拆除违法建设通知书》是否应予撤销；三、被上诉人是否需承担赔偿上诉人被拆房屋损失的责任。焦点一，关于上诉人所建房屋是否为违法建筑的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据上述规定，建设单位或个人在城市、镇规划区内进行建设，必须申请办理建设工程规划许可证。本案中，上诉人修建的房屋涉及到在农用地上建房的情形，需建房所在地乡镇政府，当地国土、林业等部门前置审查建房人欲建设房屋的合法性后作出是否许可的决定。经查实，上诉人所建房屋既未在林业部门办理占用林地审批手续，也未在规划部门（乡镇政府）办理《乡村建设规划许可证》，更未在国土部门办理建设用地及农用地转用审批手续，其占用农用地（林地）建设房屋，属违法建设。上诉人对建房未办理相关审批手续的事实并不持异议，但提出其房屋并未影响横铺乡乡镇区域规划和蒙华铁路用地红线规划。而事实上，上诉人所建房屋位于《临湘市横铺乡乡域村镇规划（2013－2030）》规划区范围内，也建在蒙华铁路（凤凰村区域）的用地红线范围内，属于控建、禁建范围。即使按上诉人陈述的2012年起建房至2016年房屋被强制拆除在长达近四年的时间内，上诉人都未向相关部门办理过任何建房手续，以完善其房屋的合法性。故上诉人提出涉案房屋为合法建筑的理由不能成立，本院不予采纳。焦点二，关于被上诉人作出（2016）第001号《限期拆除违法建设通知书》是否应予撤销的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本院中，被上诉人作出的（2016）第001号《限期拆除违法建设通知书》虽然未告知上诉人对该通知书不服有陈述、申辩和提起诉讼的权利，导致程序轻微违法，但鉴于该程序瑕疵对上诉人权利不产生实际影响，故原审不予撤销被上诉人的临镇拆字（2016）第001号拆违通知并无不当，上诉人的此项上诉理由不能成立，本院不予采纳。焦点三，关于被上诉人是否需承担赔偿上诉人被拆房屋损失的责任的问题。国家赔偿法保护的是相对人的合法权益受到侵害后，因行政行为违法使相对人的合法财产权益受到损害后的赔偿。本案中，被上诉人对上诉人的房屋实施强制拆除行为因违反相关法定程序，已被一审法院确认违法，但上诉人的房屋系违法建设，不属于相对人的合法权益，故被上诉人对于上诉人违法建设的房屋实施的强拆行为实体上并未使上诉人的合法财产权益受到损害，上诉人要求被上诉人赔偿的请求，无事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实基本清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人杨金宝、郑华、葛虎子负担。本判决为终审判决。审判长  夏磊审判员  江婷审判员  胡哲二〇一七年二月二十日书记员  陈仟附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……