广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2016）粤71行终753号上诉人（原审被告）：广州市天河区人民政府龙洞街道办事处，住所地广东省广州市天河区。负责人：王俊���副主任。委托代理人：丁舒，该街道办事处工作人员。委托代理人：刘智，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：李珺蒨，女，汉族，19XX年X月XX日出生，住广州市越秀区。委托代理人：程磊，广东博厚律师事务所律师。原审第三人：世纪绿洲业主委员会。委托代理人：李玲，该业委会工作人员。上诉人广州市天河区人民政府龙洞街道办事处（以下简称龙洞街道办）因业委会备案纠纷一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1074号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年1月25日，世纪绿洲业主委员会（以下简称世纪绿洲业委会）向龙洞街道办提交以下材料：广州市天河区业主委员��备案基本情况表(列明业委会委员的姓名和工作单位，没有详细列明委员身份信息)、《管理规约》表决结果汇总统计表、《业主大会议事规则》表决结果汇总统计表、业主委员会委员候选人选举结果汇总统计表、广州市天河区（县）业主委员会备案申报表、世纪绿洲业主委员会会议记录、世纪绿洲物业小区管理规约、业主大会议事规则、世纪绿洲首届业主大会会议表决计票公告、关于公示《管理规约》和《业主大会议事规则》表决结果的通知、公示图片，申请办理业主委员会备案。龙洞街道办认为其申请符合法定条件，于2016年3月9日为其办理了穗天龙洞物业备(2016）第1号业主委员会备案。李珺蒨是天河区世纪绿洲广州市天河区天源路11942号1207房业主，其对龙洞街道办为世纪绿洲业委会办理的上述业主委员会备案不服，提起本案诉讼。原审法院认为，《广��省物业管理条例》第二十七条第一款、第二款、第三款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。备案时应提交以下材料：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况。物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门应当在收到上述材料后五日内发出备案回执。业主委员会收到备案回执后，应将备案情况告知物业服务企业，并在物业管理区域的显著位置公告。”龙洞街道办具有为其辖区内的业主委员会进行备案的行政职能。龙洞街道办作出穗天龙洞物业备(2016）第1号《业主委员会备案回执》,给予世纪绿洲业委会备案,并载明该业主委员会的任期时间为2016年1月24日起���2019年1月23日止。该备案行为公开后,可能让公众相信世纪绿洲业委会成立的合法性,世纪绿洲业委会可以依据该备案文件到公安部门申请刻制印章，并对外从事活动,从而对小区业主的相关物业活动产生实际影响,故李珺蒨对该备案行为不服,提起本案诉讼应当属于行政诉讼的受案范围。龙洞街道办在发出备案回执之前，应该对世纪绿洲业委会申请备案时法定应提交的申请资料（即：管理规约、业主大会议事规则、业主大会的会议记录和会议决定、业主委员会委员、候补委员名单及其基本情况）进行审慎审查。《广东省物业管理条例》第五条规定：“街道办事处、乡镇人民政府会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。居民委员会、村民委员会予以协助和配合。”第十三条第四款规定：“业主大会筹备组由业主代表、建设单位以及街道办事处、乡镇人民政府代表七至十五人组成，其中业主代表应当不少于首次业主大会筹备组人数的百分之六十……”龙洞街道办在本案中提交的证据，不包含业主大会的会议记录、会议决定，其无法证明其已经派员参加业主大会筹备组工作并履行法定指导和协助职责，无法证明世纪绿洲业委会申请备案时提交的申请资料符合法律规定，无法证明其作出的备案回执符合法定条件，应承担举证不能的后果。李珺蒨的诉讼请求，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被告广州市天河区人民政府龙洞街道办事处于2016年3月9日为第三人世纪绿洲业主委员会作出的备案号为穗天龙洞物业备[2016]第1号的备案。本案受理费50元由被告广州市天河区人民政府龙洞街道办事处负担。上诉人龙洞街道办不服原审判决，上诉称：一、一审法院认定上诉人没有审慎审查备案登记并无事实依据。根据《广东省物业管理条例》第二十七条第一款、第二款、第三款规定：业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。备案时应提交以下材料：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况。物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门应当在收到上述材料后五日内发出备案回执。以上材料上诉人收到后，已经审慎审查了其材料的完备性，做到了审慎审查，但根据原审法院判决，不仅要求上诉人提供上述材料，还要提供证明上述材料真实性的证据，审慎审查��成了行政审批，实质审查，但从法律条文规定看，以上条款并未要求上诉人对业主委员会的备案登记有实质性审查的义务，只是作程序性审查。如按判决书所言的审慎审查，则会变为实质性审查，从备案变成行政审批。法无授权即禁止，法律并没有赋予上诉人此类职权，如在法律规定之外实质性审查，则会超越法律规定的职权。因此，上诉人认为一审法院认定上诉人没有审慎审查备案登记并无事实依据。二、上诉人已提交表决结果汇总统计表，公示文件来体现会议记录、会议决定。一审法院认定上诉人没有提交会议记录和会议决定认定事实错误。一审法院认定上诉人提交的证据，不包含业主大会的会议记录、会议决定。关于会议记录、会议决定，《广东省物业管理条例》虽有规定，但业主大会记录和会议决定的表现形式并无任何法律法规规定，只要是体���业主大会意思表示即可，而且住房建设和水务局对此一直没有固定格式要求，鉴于全体业主不可能在一份文件上签名，全市所有街道办事处在此均是以表决结果汇总统计表和公示文件来体现会议记录、会议决定。这点也是得到住房建设和水务局认可的，如此文件得不到一审法院认可，则以后备案工作都无法继续进行，除非修改法律条款的规定。因此，上诉人提交的证据《管理规约》表决结果汇总统计表与公示文件足以体现有会议记录、会议决定，一审认定事实错误。三、一审法院认为上诉人需要对业委会申请备案时提交的申请材料符合法律规定承担举证责任，没有法律依据。根据《广东省物业管理条例》第二十七条第一款、第二款、第三款规定：业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。备案时应提交以下材料：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况。世纪绿洲业委会于2016年1月25日向上诉人申请备案时，提交了《天河区业主委员会备案基本情况表》、《天河区业主委员会备案申报表》、《世纪绿洲物业小区管理规约》、《业主大会议事规则》、《管理规约》表决结果汇总统计表、《业主大会议事规则》表决结果汇总统计表、业主委员会委员候选人选举结果汇总统计表、业主委员会会议记录、世纪绿洲首届业主大会会议表决计票公告以及公告图片等备案所需材料。一审法院认为街道办事处需要对备案材料的真实性和合法性承担举证义务，则将备案行为变更成实质审查，行政审批甚至是行政许可，而非行政备案的程序性行为，超越了法律规定的范围。实际上，第三人无需提供证明其备案材料做出的选票等证据，街道办事处也无权要求其提供此类材料。上诉人在审核申请备案材料期间，也未曾收到过被上诉人的任何异议，且被上诉人并没有在上述议事规则、管理规约、业主委员会委员等备案所需材料的投票及公示期间未曾提出过异议，如有异议，也可以提出业主撤销权诉讼，而非行政诉讼，被告在报送资料齐全且符合法定条件的前提下，依法履行备案义务，尽到了必要的谨慎审查义务。另外，一审程序中，原告至今未能举证其权利受损的证据证明备案对原告的合法权益明显产生实际影响，原告并不具备诉讼主体资格。四、被上诉人是诉请撤销备案，没有诉请上诉人不作为，一审法院却认定上诉人无履行指导和协助职责，导致上诉人不能举证证明其履行了该职责，而且该事实与备案的合法性无关。综上所述，特向贵院提起上诉，恳请支持上诉人的上诉请求：1、请求撤销(2016)粤7101行初1074号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求。2、请求判决被上诉人承担本案的诉讼费用。被上诉人李珺蒨答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉。事实及理由：一、《广东省物业管理条例》第五条、《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款及《业主大会和业主委员会指导规则》第九条，均明确规定街道办事处对设立业主大会和选举业主委员会应给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷，街道办在首次业主大会成立及业主委员会成立的过程中，负有法定的指导监督职责，并且在此过程中产生纠纷应协调处理，因此街道办在对业主委员会作出备案行为前，应当切实履行法律规定的法定职责，进��审慎审查的义务。本案中，被上诉人在首次业主大会召开的过程中，发现了诸多不合法的行为，于2015年12月1日向上诉人街道办发出投诉信，上诉人没有作为，最后导致被上诉人提起了诉讼，导致了上诉人作出对第三人作出不合法的备案行为。二、上诉人对第三人送交备案的文件没有履行审慎审查义务，导致其备案行为不符合法律规定，应予以撤销，上诉人提交的申请备案的材料中，没有业主大会的会议记录和会议决定，不符合备案的基本形式要件，根据市国土房管局关于修订广州市业主大会和业主委员会工作指引的通知（文号穗国房字××号），业主委员会申报备案的资料共五份，其中第四份是业主大会的会议记录和会议决定。请法庭注意上诉人提交的备案材料中没有所载明的业主大会的会议记录和会议决定，上诉人在业委会提交备案的材料连基本的形式要件都不���备，因此上诉人在业委会备案的材料明显缺失重要文件的情况下，没有尽到审慎审查的义务。三、依据国土房管局工作指引第56页，附件18是关于首次业主委员会会议决定的公告，附件21是关于公示首届业主委员会委员选举结果的通知，都明确刊出了格式版本，因此上诉人在上诉状中所称其已提供业主大会决定是不符合事实的，提交的只是业主委员会的会议决定，与法律规定的不符，也没有按照示范文本来作出文件，因此第三人提交备案的文件不符合备案的形式要件。四、在行政诉讼中，明确规定由被告负举证责任，被告应举证证明其对业委会的备案行为的合法性，如果上诉人无法证明其作出备案行为的合法性的话，应当由上诉人承担举证不能的法律后果。五、《广东省物业管理条例》第16条明确规定，业主大会议事规则应当依法公告，并经全体业主表决通过，《物权法》第76条明确规定，业主大会议事规则的通过需由物业管理区域内全体业主的人数和面积双过半表决通过，《广东省物业管理条例》第27条规定业主委员会申请备案需要提交的材料，其中包括业主大会议事规则，综合以上法律法规的规定，业委会提交街道办备案的业主大会议事规则必须严格依照法律程序依法公告，并经全体业主人数面积双过半表决通过才能提交街道办备案。在本案一审中，我们申请过证人作证，根据被上诉人在一审中的举证，法官已经确认经过业主大会表决的议事规则的文本，但是上诉人最终提交街道办备案的业主大会议事规则与在小区公告并经业主表决的版本明显不同，有两处明显的修改，筹备组最终提交街道办备案的议事规则未根据法律的规定，在小区内依法公告并经全体业主表决，上诉人没有履行审慎审查的义务，在收取了未经依法公告和表决的业主大会议事规则后，仍然违法的作出备案行为。原审第三人世纪绿洲业委会二审陈述称，上诉人的请求是撤销备案回执，与业主委员会成立无关，街道办完全是按照广州市国土资源管理局天河分局成立业主大会指导程序以及相关法律法规进行，资料完备，会议记录完善，也公示了小区业主投票情况，公告超过30天，投票统计结果也公示了超过30天。按照政府指导文件，会议记录和决定是以书面形式接受业主的查询监督，并不是要在会议记录上签字，我们的决议体现在投票上面。我们的业委会不是在广州成立的第一例，如果要撤销，是否之前在广州成立的业委会都要撤销。成立业委会后可以解决小区居民遇到的难题，为居民谋利益。小区居民85.5%是赞成业委会成立的，业委会也确信这场官司是物业管理公司策划的不正当行为。经审查���原审判决查明的事实清楚并有相应证据证明，各方当事人均无异议，本院予以确认。另查明，已经生效的本院(2016)粤71行终745号行政裁定查明以下事实：2015年12月1日，李珺蒨委托李小桃向龙洞街道办邮寄《立即停止世纪绿洲非法业主大会的投诉信》，投诉内容包括（一）公示的《业主大会议事规则》第十九条严重违法；（二）公示的《业主大会议事规则》规定车位不计投票权数，但筹备组在本次业主大会召开过程中又将车位计入投票权数，自相矛盾；（三）管理规约、业主大会议事规则草案修改后没有按照《广州市物业管理暂行办法》规定进行公示20天；（四）两个业主委员会委员候选人（张剑文、陈淑玲）不具备委员的任职条件。李珺蒨认为世纪绿洲业主大会筹备组召开的业主大会严重违反法律规定，要求龙洞街道办立即启动调查程序，停止非法召开���业主大会。龙洞街道办工作人员于2015年12月2日签收了该邮件。本院认为，《广东省物业管理条例》第二十七条第一款、第二款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。备案时应提交以下材料：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况。物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门应当在收到上述材料后五日内发出备案回执。”《广州市物业管理暂行办法》第五十三条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列资料向物业所在地的街道办事处、镇人民政府办理备案手续：……；报送资料齐全、符合法定条件的，街道办事处、镇人民政府应当当场出具书面回执并在报送的管理规约和业主大会议事规则文本加盖备案印章，同时将备案回执和备案资料抄送区分局、县级市房地产行政主管部门。……”根据前述规定，龙洞街道办具有为其辖区内的业主委员会进行备案的行政职能。关于龙洞街道办在发出备案回执之前对世纪绿洲业委会申请备案时提交的申请资料的审查标准及审查是否符合相关规定的问题。《广东省物业管理条例》第五条规定：“街道办事处、乡镇人民政府会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。居民委员会、村民委员会予以协助和配合。”第十三条第四款规定：“业主大会筹备组由业主代表、建设单位以及街道办事处、乡镇人民政府代表七至十五人组成，其中业主代表应当不少于首次业主大��筹备组人数的百分之六十。业主大会筹备组成员名单应当自成立之日起七日内在物业管理区域的显著位置公告。”《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款规定：“街道办事处、镇人民政府会同区分局、县级市房地产行政主管部门指导、协助本辖区业主大会成立和业主委员会选举工作，监督业主大会、业主委员会和物业服务企业日常活动，调解处理物业管理纠纷。”在该办法“第二节业主大会筹备组”中规定了街道办事处在筹备组中的职责，如第二十一条第一款、第三款规定：“筹备组由业主代表5人至13人的单数、物业所在地街道办事处或者镇人民政府代表1人以及建设单位代表1人组成。街道办事处、镇人民政府应当书面通知建设单位委派1名代表参加筹备组工作，建设单位不参加筹备组工作的，视为弃权。”第二十三条规定：“街道办事处、镇人民政府应当将拟定的筹备组成员名单、基本情况、联名推荐人数等情况向全体业主公示，公示时间不少于15日。拟定的筹备组成员名单公示期满，业主无异议或者异议不成立的，街道办事处、镇人民政府应当向全体业主发布筹备组成立的公告并附具筹备组成员名单。”第二十四条规定：“拟定的筹备组成员名单公示期间，业主对拟定人选有异议的，应当以书面形式向街道办事处、镇人民政府提出。街道办事处、镇人民政府应当自收到书面意见之日起7日内进行核查，被核查人员应当回避核查工作。”第二十五条规定：“筹备组成立后，街道办事处、镇人民政府应当通知建设单位和物业服务企业在物业管理区域内为筹备组和业主大会的活动提供相应的人力、场地支持，并在规定期限内向街道办事处、镇人民政府提交下列资料：（一）物业管理区域备案回执；（二）房屋及建筑物面积清���；……建设单位和物业服务企业未在规定期限内提供业主清册等相关文件资料，经房地产行政主管部门责令限期提供，逾期仍拒不提供的，街道办事处、镇人民政府应当向房屋登记机构查询业主姓名和房屋面积，房屋登记机构应当提供并不得收取费用。”第二十六条规定：“筹备组应当自成立之日起3日内由成员中的街道办事处、镇人民政府代表召集、主持首次会议推选筹备组组长，集体学习筹备成立业主大会和选举业主委员会的相关规则。筹备组组长由街道办事处、镇人民政府在筹备组成员中提名，经过半数筹备组成员同意后产生。”根据前述规定，龙洞街道办对辖区内小区设立业主大会和选举业主委员会有指导、协助和监督职责。尽管根据第二十七条第二款的规定，收齐材料后发出备案回执的时间较短，但因上诉人龙洞街道办在备案前对辖区内小区设立业主大会和选举业主委员会具有指导、协助和监督职责，在成立过程中还要派人参加筹备组，在筹备过程中履行重要职责，对业主委员会成立的情况应该比较了解，且上诉人发出备案回执后，世纪绿洲业委会可以依据该备案文件到公安部门申请刻制印章，并对外从事活动，所以该备案行为与一般的行政备案有所不同，上诉人对世纪绿洲业委会申请备案时提交的申请资料不能仅为形式审查，应进行审慎审查。一审判决认定上诉人应进行审慎审查，并无不当，本院予以支持。上诉人龙洞街道办认为其仅需按照一般的行政备案要求进行形式审查的理由不能成立，本院不予采信。《广东省物业管理条例》第二十七条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。备案时��提交以下材料：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况。”对于上述三项内容，《广东省物业管理条例》、《广州市物业管理暂行办法》均有相应的条文规定，如制定和修改管理规约和议事规则须经专有部门分建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意、业主大会议事规则应当约定的主要事项等等。《广州市物业管理暂行办法》第五十三条也注明报送资料齐全、符合法定条件的才予备案。故，上诉人应结合其在筹备过程中履职所获知的情况，对上述三项内容按照相关规定予以审慎审查。尤其是在备案前有业主投诉反映筹备工作存在有关问题的情况下，更应重点审查备案材料是否存在所反映的问题。本案中，世纪绿洲业委会向龙洞街道办提交的备案���料有：广州市天河区业主委员会备案基本情况表（列明业委会委员的姓名和工作单位，没有详细列明委员身份信息）、《管理规约》表决结果汇总统计表、《业主大会议事规则》表决结果汇总统计表、业主委员会委员候选人选举结果汇总统计表、广州市天河区（县）业主委员会备案申报表、世纪绿洲业主委员会会议记录、世纪绿洲物业小区管理规约、业主大会议事规则、世纪绿洲首届业主大会会议表决计票公告、关于公示《管理规约》和《业主大会议事规则》表决结果的通知、公示图片。从上述材料看，管理规约、业主大会议事规则、业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况具备，但业主大会的会议记录和会议决定是否具备，双方存有争议。上诉人认为关于会议记录、会议决定的表现形式并无任何法律法规规定，表决结果汇总统计表和公示文件体现了会议��录、会议决定;被上诉人认为根据《市国土房管局关于修订广州市业主大会和业主委员会工作指引的通知》（穗国房字〔2014〕390号），业主委员会申报备案的资料共五份，其中第四份是业主大会的会议记录和会议决定，上诉人提交的备案材料中没有所载明的业主大会的会议记录和会议决定，不具备相关材料。关于该两项内容的表现形式，现行规定并没有特别明确，《广州市物业管理暂行办法》第三十九条、第四十条、第四十二条、第四十三条对业主大会的会议形式等做了一般规定，结合市国土房管局修订的《广州市业主大会和业主委员会工作指引》中所附的示范文书目录，业主大会的会议记录和会议决定不仅包括《管理规约》和《业主大会议事规则》表决结果明细、汇总统计表和表决结果的公示材料，还应包括“关于召开首次业主大会会议的通知”、“关于首次业���大会会议决定的公告”、“关于选举产生首届业主委员会的公告”等材料。据此，原审第三人提交的备案材料中虽有《管理规约》和《业主大会议事规则》表决结果汇总统计表和表决结果的公示，但有关业主大会会议记录和会议决定材料并不完备，可以认定原审第三人提交的备案资料不完备、不符合法定条件。另外，被上诉人已证明在备案前就有关管理规约、业主大会议事规则存在问题向上诉人投诉，但上诉人未提交证据证明其对该投诉做出了审查。一审法院认为原审第三人提交的备案资料没有业主大会会议记录和会议决定材料虽不准确，但认为上诉人无法证明世纪绿洲业委会申请备案时提交的申请资料符合法律规定和其作出的备案回执符合法定条件，应承担举证不能的后果，并无不当，本院予以支持。关于上诉人是否派员参加业主大会筹备组工作并履行法定指导和协助职责的问题。上诉人派员参加业主大会筹备工作并履行相关指导、协助和监督职责对其正确审查业委会备案材料具有重要作用，但并不能成为判定上诉人作出备案回执是否合法的依据，其履职问题不属于本案审查范围。上诉人认为一审对此进行审查超出审查范围的理由成立，本院予以支持。被上诉人认为上诉人不履行相关职责，应另循途径解决。综上所述，原审判决认定的基本事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。上诉人上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市天河区人民政府龙洞街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨���志审 判 员 杨   芳代理审判员 姚   伟二〇一七年二月二十八日法官 助理 魏 玲 英书 记 员 王   薇