广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2016）桂行终897号上诉人（一审原告）都安瑶族自治县安阳镇益梨社区洞北村民小组。诉讼代表人谭忠金，组长。委托代理人谭宝社，男，1953年6月15日生，壮族，住大化县。上诉人（一审原告）都安瑶族自治县安阳镇益梨社区桥孔村民小组。诉讼代表人谭忠家，组长。以上二上诉人共同委托代理人韦汉邦，都安县安阳法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）都安瑶族自治县人民政府。法定代表人蓝如帅，县长。委托代理人蓝英坚，都安瑶族自治县法制办公室干部。被上诉人（一审被告）河池市人民政府。法定代表人唐云舒，市长。委托代理人邹庆梅，河池市法制办公室干部。一审第三人都安瑶族自治县安阳镇益梨社区古楼村民小组。诉讼代表人韦景明，组长。一审第三人都安瑶族自治县安阳镇益梨社区克溪村民小组。诉讼代表人谭耀杨，组长。一审第三人都安瑶族自治县安阳镇益梨社区板旧村民小组。诉讼代表人谭盛，组长。以上三一审第三人共同委托代理人梁文坚，都安县律诚法律服务所法律工作者。上诉人都安瑶族自治县安阳镇益梨社区洞北村民小组、桥孔村民小组因诉都安瑶族自治县人民政府（以下简称都安县政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府）土地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服河池市中级人民法院（2016）桂12行初46号行政判决，向本院提出上诉。本院依法受理后组成合议庭，于2016年12月13日公开开庭审理了本案。上诉人洞北村民小组委托代理人谭宝社、桥孔村民小组诉讼代表人谭忠家以及二上诉人共同委托代理人韦汉邦，被上诉人都安县政府委托代理人蓝英坚，被上诉人河池市政府委托代理人邹庆梅，一审第三人都安瑶族自治县安阳镇益梨社区古楼村民小组、克溪村民小组、板旧村民小组共同委托代理人梁文坚以及克溪村民小组诉讼代表人谭耀杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。都安县政府于2015年11月6日作出都政发〔2015〕47号《关于安阳镇益梨社区古楼、板旧、克溪三个村民小组与洞北、桥孔两个村民小组土地（荒琅地）权属纠纷的处理决定》。该处理决定查明：争议地俗称为“婆娘琅”，面积约为59亩。四至范围为：东临排涝沟，西邻巴梨屯琅地，南邻210国道往弄大屯机耕路，北邻争议荒琅地（该争议地纠纷双方为弄大屯、巴马屯与古楼、板旧、克溪村民小组，该纠纷发生于2012年），本案争议地在解放前属洞北、桥孔村民小组所有，该屯村民除了放牧、积肥外，还开垦一些零星耕地。解放后土改时期，古楼村民小组个别村民在争议地内划分得到一些耕地并零星开荒耕种。1962年“四固定”期间，争议地内的耕地划归洞北、桥孔两个村民小组集体所有。二十世纪七十年代初，都安县革委组织大战“石海”，将争议地及周边的荒琅地内石头炸平填土造地，随后高岭公社在那一带开荒地种植甘蔗，因土质差，产量低，种植两年后即停耕弃荒。古楼、板旧两个村民小组在公社弃荒后继续在益梨粮站往南一带开荒地种植甘蔗，不久亦弃荒。之后，弃荒后的争议地及周边其他开荒地的权属没有变更，各屯按照解放前的界限划分管理荒琅地，周边村屯村民亦在争议地及周边其他开荒地或荒琅地互通放牧。2001年底因水南公路工程临时征用争议地一部分（15.62亩)作为拌料场，双方为争议地权属及土地补偿费归属问题发生纠纷。另查明，益梨社区在荒琅地西边的村屯，即水南公路由南往北一带的吞晚屯、巴梨屯、弄大屯、巴马屯，在荒琅地中间的板烈屯；在荒琅地东边的村屯，即沿210国道由北往南一带的下万益屯、洞北屯、古楼屯（古楼、板旧两个村民小组所在的屯）、文忠屯等，各屯均有各自的荒琅地，各屯的荒琅地沿用解放前界限管理至今。各屯所有、管理的荒琅地，在所有权人没有耕种或改变荒琅地用途的情况下，附近村屯历史上有自由、互通、就近放牧的习惯。益梨社区1962年“四固定”时仅划定耕地，未重新划分荒琅地，争议地西边系洞北、桥孔村民小组耕作区。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属纠纷调查处理办法》第三条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十一条第一款第二项的规定，决定：争议地属古楼、板旧、克溪、洞北、桥孔5个村民小组共同所有和管理使用。洞北、桥孔村民小组不服，向河池市政府申请行政复议，2016年3月10日河池市政府作出河政复决字〔2016〕16号《行政复议决定书》，维持都政发〔2015〕47号处理决定。河池市中级人民法院一审查明：本案争议地是荒琅地，俗称为“婆娘琅”，面积59亩，位于益梨社区机耕路北面，东至排涝沟，南至弄大屯机耕路旁，西至巴梨屯琅地，北至争议荒琅地。土改、合作化、四固定时期，均没有文字依据证明该争议地已经确定过权属。1973年至1974年间，都安县革委组织全县劳动力大战“石海”，将争议地周边的荒琅地石头炸平填土造地，后由高岭公社组织社员在造出的地上种植甘蔗。因土层薄、土质差、产量低、收入少，种植两年后丢荒至今。原告及第三人的村民便在该争议地上放牧、积肥。2001年底，因水南公路建设的需要，临时征用了部分争议地作为拌料场使用。原告及第三人各自主张该补偿费归其所有，引发权属争议，分别请求都安县政府确权。2003年3月22日都安县政府作出都政发〔2003〕29号《关于高岭镇益梨村古楼、板旧、克溪三个队与洞北、桥孔二个队土地权属纠纷的处理决定》：争议的婆娘琅地属洞北、桥孔2个队共同所有，共同管理使用。古楼、板旧、克溪3个村民小组不服，向河池市政府申请行政复议。2003年5月9日，复议机关作出河政复字〔2003〕33号行政复议决定维持处理决定。2003年5月29日，古楼、板旧、克溪村民小组向都安瑶族自治县人民法院（以下简称都安县人民法院）提起行政诉讼。都安县人民法院于2003年10月31日作出（2003）都行初字第14号行政判决，驳回古楼、克溪、板旧村民小组的诉讼请求。古楼、板旧、克溪村民小组向河池市中级人民法院提出上诉。河池市中级人民法院审理后认为，都安县政府作出的处理决定认定事实不清，证据不足，适用法律不当，于2004年3月10日作出（2004）河市行终字第9号行政判决：1.撤销都安县人民法院（2003）都行初字第14号行政判决；2.撤销都安县政府都政发〔2003〕29号处理决定；3.由都安县政府自接到本判决之日起两个月内重新作出处理决定。2009年8月11日，都安县政府作出都政发〔2009〕48号《关于安阳镇益梨村古楼、板旧、克溪三个村民小组与洞北、桥孔二个村民小组土地（荒琅地）权属纠纷的处理决定》：争议的婆娘琅地属洞北、桥孔2个村民小组集体共同所有和管理使用。古楼、板旧、克溪3个村民小组不服，向河池市政府申请行政复议。河池市政府于2009年10月19日作出河政复字〔2009〕103号行政复议决定给予维持。古楼、板旧、克溪村民小组向都安县人民法院提起行政诉讼。都安县人民法院于2010年4月9日作出（2010）都行初字第06号行政判决：1.撤销都安县政府都政发〔2009〕48号《关于安阳镇益梨村古楼、板旧、克溪三个村民小组与洞北、桥孔二个村民小组土地（荒琅地）权属纠纷的处理决定》；2.由都安县政府重新作出处理决定。都安县政府不服，向河池市中级人民法院提出上诉。河池市中级人民法院于2010年9月21日作出（2010）河市行终字第62号行政判决：驳回上诉，维持原判。2013年5月9日，都安县政府作出都政发〔2013〕48号《关于安阳镇益梨村古楼、板旧、克溪三个村民小组与洞北、桥孔二个村民小组土地（荒琅地）权属纠纷的处理决定》，决定：争议地属洞北、桥孔共2个村民集体所有和共同使用。古楼、板旧、克溪3个村民小组不服，向河池市政府申请行政复议。河池市政府2013年9月6日作出河政复决字〔2013〕67号复议决定，决定予以维持。古楼、板旧、克溪三个村民小组于2013年10月9日向都安县人民法院起诉，都安县人民法院于2013年12月4日作出（2013）都行初字第18号行政判决：1.撤销都安县政府作出都政发〔2013〕48号处理决定；2.责令都安县政府在本判决生效之日起两个月内重新作出处理决定。洞北、桥孔村民小组不服，提起上诉。河池市中级人民法院作出（2014）河市行终字第8号行政判决：驳回上诉，维持原判。2015年11月6日，都安县政府作出都政发〔2015〕47号《关于安阳镇益梨社区古楼、板旧、克溪三个村民小组与洞北、桥孔两个村民小组土地（荒琅地）权属纠纷的处理决定》。引发本案。洞北、桥孔村民小组于2016年4月18日向河池市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销都安县政府作出的都政发〔2015〕47号处理决定和河池市政府作出的河政复决字〔2016〕16号复议决定，责令都安县政府重新作出处理决定，将争议地确认给原告集体共有。河池市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级人民政府处理”的规定，本案争议的土地权属发生在原告洞北村民小组、桥孔村民小组与第三人古楼村民小组、板旧村民小组、克溪村民小组之间，都安县政府根据上述法律规定，依争议当事人申请作出被诉的行政行为，其执法主体适格。河池市政府根据当事人提出的行政复议申请，依照行政复议法的相关规定作出复议决定，其行政复议主体适格。关于本案争议土地是否在土改、合作化、四固定等时期明确过权属问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册；（二）农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料”的规定，经审查，诉争的土地在上述几个历史时期，均没有文字依据证实已确定过权属。在都安县政府行政调处过程中，原告、第三人也未能提供争议地已明确过权属的充分证据。人民法院生效的法律文书也认定了争议地在各个历史时期未明确过权属的事实。关于争议地的管护问题。本案争议地大部分面积为荒琅地，未能正常经营农作物或者种植经济林木，本案争议的各方当事人均长期在争议地上放牧、积肥，不同程度地管理和使用了争议地。综上，争议地在各个历史时期从未明确过权属，都安县政府作出的处理决定依据争议各方当事人共同长期管理使用争议地的事实将争议地确定为古楼、板旧、克溪、洞北、桥孔共5个村民集体共同所有和管理使用，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，行政程序合法。洞北村民小组、桥孔村民小组认为争议地在“四固定”时期明确过权属归其所有，请求撤销都安县政府、河池市政府的处理决定和复议决定的诉讼理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告的诉讼请求。上诉人洞北、桥孔村民小组上诉称：一、关于本案争议地在土改、合作化、四固定等时期是否明确过权属的问题。一审法院认定没有确权是错误的。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条规定“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料……”指有书证的情况下，以书证为证据，如没有书证的情况下，硬是以没有书证就认定争议地未确权过于武断。上诉人与第三人均没有书证作为直接证据，不仅是历史问题，也是现实问题。在那个年代，包括争议地及周边荒琅地的分割定界与当时历史条件相适应，在分割时没有书面记录，目前周边荒琅地所属村民小组均无法提供书面证据。但不因没有书证，周边荒琅地就权属不明。因为周边众多的村民小组对自己的荒琅地权属均很明确，且几十年均无纷争，这是现实的状况。并且，对于过去已经划分争议地的事实，尽管无书证，但有证人证言，以及现管事实证明。二、关于争议地的管护问题。一审法院认定本案各方当事人均长期在争议地上放牧、积肥，不同程度地管理使用争议地，是错误的。1、对于争议地上各方可能存在的共同放牧、积肥行为可认定为共有权属的依据，理由过于简单机械，不足以令人信服。因为，争议地及周边争议地没有任何一片是明确设置警戒线或障碍以明确权属界限，争议地及周边地互通，放牧、积肥是村民日常的、自然的行为，没有主观意志，没有任何约定俗成说只要放牧、积肥就是主张权属或者宣示权属的行为。2、争议地周边有众多荒琅地，各屯村民共同放牧、积肥的情况普遍存在，如以放牧、积肥为确权依据，则当地荒琅地都是当地各屯共同所有，当地村民不可能认可这种作法，且将会引发更多纠纷。3、克溪村民小组的荒琅地在另处，争议地四周没有克溪村民小组的荒琅地，其参加本案纯粹是恶意抢夺，不应有人参与争议就认定其有份。4、第三人另有荒琅地，确权共有给他们多占一份，有失公平公正。上诉请求撤销一审判决、都政发〔2015〕47号处理决定和河政复决字〔2016〕16号复议决定。被上诉人都安县政府辩称：被诉的都政发〔2015〕47号处理决定是本机关迫不得已作出的，与本机关查明的事实不符。本机关查明的事实是，争议地解放前属上诉人洞北屯，一个屯有两个队。解放后争议地没有实际划分过，争议地中间有一些耕地，这些耕地1962年时已经划归上诉人所有。争议地的其他地方划归谁不清楚，但争议地是在上诉人的耕作区范围内。周边的其他村屯都有他们的荒琅地与争议地连在一起。本机关讨论本案时，认为即使四固定时没有划分，但仍可以沿用解放前各个村屯的界限及管理使用情况来划分，应该属于上诉人所有。答辩人听任法院判决。被上诉人河池市政府答辩称：本机关作出河政复决字〔2016〕16号复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审第三人古楼、板旧、克溪村民小组述称：都安县政府作出都政发〔2015〕47号处理决定正确。但都安县政府在庭审时主张争议地在四固定时划归上诉人所有的意见，没有证据支持。都安县政府作出第一次处理决定，被人民法院判决撤销后，都安县政府在没有新的事实和理由的情况下，仍然连续2次作出与第一次处理决定结果相同的处理决定，违反了法律规定。第四次作出本案的处理决定，改变了前三次处理决定结果，符合法律规定，符合事实。请求驳回上诉，维持原判。二审庭审中，上诉人申请证人黄某1、黄某2、陆某3人出庭作证。3位证人证言的内容概括为：当地各屯有各自的荒琅地，不存在几个屯共有荒琅地情况，各屯荒琅地界限清楚，允许互通放牧。被上诉人都安县政府认为上述3人证言真实可信，应当采纳。第三人古楼、板旧、克溪村民小组认为：黄某1所在的巴马屯村民与第三人村民打过群架，有利害关系，其证言不可信；黄某2所在的弄大屯与第三人有土地争议，也打过架，有利害关系，其证言不可信；陆某在1962年时才6岁，其证言不可信。上诉人提供了《都安瑶族自治县民族炮竹厂征用土地协议书》、《都安县民族炮竹厂征用土地协议书》，用以证明包括本案争议地在内的整个荒琅地在上世纪八十年代已经划分到各屯。被上诉人都安县政府认为上述协议书是真实的，并可证明上诉人的目的。第三人古楼、板旧、克溪村民小组不认可上诉人的证明目的。本院经审查认为，上述证据拟证实的事实是普遍情况，但不足以排除例外情况。土地争议的基本规律，就是土地权属大部分明确，小部分存在争议。所以，上述证据不足以证明本案争议地已经明确权属的举证目的，本院不予采信。对一审法院采信的证据本院予以确认，据此确认一审法院查明的事实。另查明：都安县人民法院（2013）都行初字第18号行政判决认为：“本案争议地在解放后经历过土改、合作化、‘四固定’、‘战石海’、落实生产责任制以及地域管辖变革，一直没有确权，现双方当事人主张争议地权属归自己所有，除原告方出示1953年土地使用权证书证明其部分村民当时在争议地有少量耕地外，无其他书面文字依据说明政府已经确权，证人证言之间也互相之间前后矛盾或说法不一，没有形成完整的证据链，被告的处理决定亦没有就争议地是否确权作出确认。”（2013）都行初字第18号行政判决撤销都安县政府都政发〔2013〕48号处理决定。河池市中级人民法院（2014）河市行终字第8号行政判决认为：“诉争的土地在土改、合作化、四固定等土地确权时期，未经政府明确过权属。上诉人洞北、桥孔两村民小组及被上诉人古楼、板旧、克溪三村民小组也未能提供诉争土地已经政府确权归己的证据。一审被告都安县政府作出的都政发〔2013〕48号处理决定认定1962年‘四固定’时期，争议地内的耕地划归洞北、桥孔两个村民小组集体所有证据不足。”“综述，一审被告都安县政府所作的都政发〔2013〕48号《关于安阳镇益梨村古楼、板旧、克溪三个村民小组与洞北、桥孔二个村民小组土地（荒琅地）权属纠纷的处理决定》明显存在认定事实不清，证据不足，适用法律错误。”该行政判决驳回上诉，维持原判。本院认为：被诉的都政发〔2015〕47号处理决定，是都安县政府履行河池市中级人民法院（2014）河市行终字第8号行政判决所作出的，应受该生效判决的羁束。（2014）河市行终字第8号行政判决认定争议地在“四固定”时期已经确权证据不足的意见，是基于审理该案时各方所提供证据作出的判断；而都安县政府重新处理时，仍是基于（2014）河市行终字第8号案件的证据，都安县政府未进一步取得新的证据，补充完善原有证据，仍未有充分证据证明“四固定”时已经确权。故至今本案在争议地“四固定”时期是否确权的问题上，仍处于证据不足的状态。都政发〔2015〕47号处理决定认定“1962年‘四固定’期间，争议地内的耕地划归洞北、桥孔两个村民小组集体所有”，是没有充分证据支持的情况下所作的认定，本院予以纠正。虽然都政发〔2015〕47号处理决定认定四固定时争议地内的耕地已确权给上诉人，但其处理结果是根据各方上世纪七十年代末之后长期管护的事实作出的，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第二项“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：……（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定”的规定，处理结果恰当，本院予以维持。至于上诉人主张没有书证的情况下应采信证人证言的意见，因本案的证人证言，或同一证人所言前后矛盾或证人之间说法不一，没有形成完整的证据链，故本案不采信证人证言是正确的，对上诉人的这项意见，本院不予采纳。上诉人主张各屯有各自的荒琅地、界线明确、不存在各屯共有荒琅地的意见，这种情况确实普遍存在，但不排除例外情况。之所以发生权属纠纷，就因普遍中存在例外，故上诉人的这项意见，本院不予采纳。上诉人主张不存在各屯共有荒琅地情况因而不应确权为共有的意见，都安县政府确权为各方共有，不是基于原来就共有，而是基于各方管护的事实，故上诉人的该意见也不成立，本院不予采纳。综上所述，都安县政府作出都政发〔2015〕47号处理决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，河池市政府作出行政复议决定予以维持，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人洞北村民小组、桥孔村民小组共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  周善能代理审判员  宋丹丹代理审判员  杨 斌二〇一七年二月四日书 记 员  陈姗姗