广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2016)粤71行终1852号上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府钟村街道办事处，住所地：广州市番禺区钟村街毓秀东路11号。负责人：吴伟清，该办事处主任。委托代理人：温学红，该办事处工作人员。委托代理人：何意玲，广东智韬律师事务所律师。被上诉人(原审原告):简肖婷，女，1973年3月2日出生，汉族，住广州市番禺区。委托代理人：李文辉，广东星凯律师事务所律师。原审第三人：彭韵蓥，女，1999年1月5日出生，汉族，住广州市番禺区。上诉人广州市番禺区人民政府钟村街道办事处因与被上诉人简肖婷以及原审第三人彭韵蓥行政告知书纠纷一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1096号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告简肖婷于2013年3月11日填写递交《番禺区困难群众临时救助审批表》（生活、××、其他），请求生活救助，该表注明家庭人口为2人，类别为低保户，家庭主要成员为原告简肖婷与第三人彭韵蓥，申请资助类别为生活。同年3月15日，广州市番禺区钟村街钟村二村民委员会在该审批表村（居）委意见一栏出具意见为“情况属实与否，有待进一步核实。”同年3月31日，被告在镇（街）审批意见一栏出具意见为“不核准2016年3月份临时救助申请，详见不核准告知书。”区民政局主办科意见一栏无出具意见。被告于2016年3月31日向原告作出《不核准2016年3月份临时救助申请告知书》，告知原告其不符合国务院《社会救助暂行办法》第四十条“基本生活暂时出现严重困难、生活必须支付突然增加、导致基本生活暂时出现严重困难”需要临时救助的情形，根据《中华人民共和国社会救助暂行办法》第四十七条、《广东省社会救济条例》第六条、第十四条、《广州市番禺区人民政府办公室关于印发番禺区困难群众、优抚对象及退役士兵临时困难救助暂行办法的通知》等有关规定，不核准原告本次临时救助申请。原告不服，诉至原审法院。原审法院认为:《社会救助暂行办法》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作。”第四条第一款规定：“乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核，具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担。”第四十七条规定：“国家对因火灾、交通事故等意外事件，××等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭，给予临时救助。”第四十八条规定：“申请临时救助的，应当向乡镇人民政府、街道办事处提出，经审核、公示后，由县级人民政府民政部门审批；救助金额较小的，县级人民政府民政部门可以委托乡镇人民政府、街道办事处审批。情况紧急的，可以按照规定简化审批手续。”本案中原告提出临时救助申请，被告钟村街道办并未提供充分证据证实原告申请属于金额较小且经县级人民政府民政部门委托审批的情形，故被告直接对原告申请作出不予核准的决定缺乏法律依据，依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：一、撤销被告广州市番禺区人民政府钟村街道办事处于2016年3月31日作出的《不核准2016年3月份临时救助申请告知书》。二、被告广州市番禺区人民政府钟村街道办事处对原告简肖婷2016年3月11日的申请重新作出处理。上诉人广州市番禺区人民政府钟村街道办事处不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）被上诉人的非法目的不应当得到支持。2009年至2010年期间，被上诉人先后遭遇了交通事故和离婚。为帮助被上诉人走出伤痛，街妇联、义工、上诉人、村委多次对被上诉人疏导并提供物质帮助。2013年至2016年5月期间，被上诉人共获得了各类补助、待遇和分红合共127851元。后因有村民反映被上诉人骗取社会福利救济，上诉人开始对被上诉人重点审查，并联同钟二村村委走访村民，入户调查。经多次走访及入户调查发现，被上诉人离婚时取得一套现时价值160万左右的房产，并在病情康复没有医嘱的情况下多次自费购买多种名贵药材、保健品，生活条件远超小康水平。上诉人认为被上诉人不属于社会救济的对象，要求其依法提供劳动能力等资料，被上诉人均无法提供，遂不同意受理被上诉人的申请或出具不同意的审核意见。虽如此，为帮助被上诉人自力更生，上诉人及村委在2015年至2016年期间多次推荐被上诉人就业，被上诉人均以头痛头晕的理由不到岗或离岗。被上诉人为达到非法获取救助的目的，稍有不满就到各级行政机关信访、诉讼、投诉进行“维权”,多个部门已不堪重负。村民意见也非常大，不同意负担被上诉人的福利救助支出。最近被上诉人已暂缓所有“维权”行为，但一审法院的判决支持被上诉人的主张，无疑是给被上诉人打了强心剂，认可其通过非法手段获取福利救济的行径，深化社会矛盾，妨碍社会公平正义的实现。被上诉人缠诉、缠访的行为属于权利滥用，不仅耗费大量的行政资源，还占用原本稀缺的社会福利资金，二审法院应当对一审法院这种违反权利规范和破坏法律秩序的纵容行为进行纠正。（二）一审法院查明事实不清，适用法律错误。1.原审法院查明事实不清。关于本案的临时救助审批情况，原审法院并没有查明。首先，根据《番禺区困难群众、优抚对象及退役士兵临时困难救助办法》第六条申请审批程序中“镇、街民政部门在收到纸质版及电子版资料时对申请的材料实行网上和纸质同步审批，并将村（居）委会提交的证明材料（如医疗收费单据、医疗费用结算单、家庭经济困难证明、相关单位出具的证明、银行存折复印件等）扫描上传到民政业务信息系统中，申请表及附带材料等纸质版存放镇、街留档，以备审计”的规定，上诉人只需将被上诉人及第三人的申请资料上传至民政业务信息系统即可，有关纸质文件无需提交至区民政局盖章。一审法院查明的“同年3月31日，被告在镇（街）审批意见一栏出具意见为‘不核准2016年3月份临时救助申请，详见不核准告知书。’区民政局主办科意见一栏无出具意见。”是表面的，不是事实。区民政局没有在被上诉人的纸质《番禺区困难群众临时救助审批表》出具意见是符合规定的，但不代表区民政局没有对被上诉人的申请进行审批。其次，区民政局已对被上诉人的申请作出不通过的审批结论。再次，本案不存在原审法院认定的委托审批情形。实际上，上诉人已依法履行了法定职责，出具了审核意见后报送区民政局审批。2.一审法院适用法律错误。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定作出撤销上诉人告知书的行为属于适用法律错误。上诉人依据《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》第三条以及《社会救助暂行办法》第四条第一款等规定完成初步审核作出《告知书》后将被上诉人的申请报送区民政局审批，该行为属于依法行政，不存在超越职权的情形。本案中，一审法院错误认定告知书的性质是因为其没有查明整个审批流程的情况下而轻率地将它视为行政决定，继而认定上诉人属于超越职权。（三）一审法院的逻辑推论有误。1.一审法院存在偷换概念的逻辑错误。一审法院认定“本案中原告提出临时救助申请，被告钟村街道办并未提供充分证据证实原告申请属于金额较小且经县级人民政府民政部门委托审批的情形，故被告直接对原告申请作出不予核准的决定缺乏法律依据，依法应予撤销”属于偷换概念。第一，根据《社会救助暂行办法》第四十八条“申请临时救助的，应当向乡镇政府、街道办事处提出，经审核、公示后，由县级人民政府民政部门审批…”的规定，上诉人依法履行审核职责，而不是审批职责。第二，上诉人作出的涉案告知书不属于行政决定，而是依据《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》第三条等法律法规提出的审核意见。2.一审法院存在自相矛盾的逻辑错误。一审法院一方面认定“被告钟村街道办并未提供充分证据证实原告申请属于金额较小且经县级人民政府民政部门委托审批的情形，故被告直接对原告申请作出不予核准的决定缺乏法律依据，依法应予撤销”属于超越职权审核，另一方面又判决“被告广州市番禺区人民政府钟村街道办事处对原告简肖婷2016年3月11日的申请重新作出处理”，要求上诉人重新处理，两者前后矛盾。（四）上诉人不是适格的被告，应驳回被上诉人的起诉。上诉人作出的涉案告知书是根据《社会救助暂行办法》等规定依职权程序作出的审核文件，属于一个初步的行政意见，不能视为一个最终的审批结果，是否批准其申请的决定权在于民政部门。从性质上来说，该文件是内部审核意见，不对被上诉人及第三人的权利义务发生实质影响，不属于具体行政行为。不具有可诉性，也不属于法院受案范围，原审法院不应当受理本案。按照一审法院的逻辑，上诉人即使接受了区民政局的委托，涉案告知书应视为委托机关作出，该法律后果应当由民政局承担。由此可知，上诉人也不是适格的被诉主体。故上诉请求二审法院判决：1.撤销原审判决第一、二项，改判驳回被上诉人的诉讼请求。2.一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。被上诉人简肖婷二审未提交答辩意见。原审第三人彭韵蓥二审未提交陈述意见。经审理查明，原审法院查明事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。本院另查明，上诉人在二审期间向本院提交网上报批流程截图打印件，该截图显示,乡镇审核结论:不通过;审核时间:2016年3月31日;审核意见：不核准2016年3月份临时救助申请，详见不核准告知书；区局审批结论:不通过;审批时间:2016年4月1日。本院认为：《社会救助暂行办法》第四条第一款规定：“乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核，具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担。”第四十八条规定：“申请临时救助的，应当向乡镇人民政府、街道办事处提出，经审核、公示后，由县级人民政府民政部门审批；救助金额较小的，县级人民政府民政部门可以委托乡镇人民政府、街道办事处审批。情况紧急的，可以按照规定简化审批手续。”依据上述规定，街道办事处对于临时救助申请负有调查审核职责，报民政部门审批或受委托审批。本案中，上诉人对于被上诉人提出的临时救助申请，经调查核实后，向上诉人出具涉案告知书不予核准上诉人的临时救助申请，但并未提供充分证据证实不予核准的决定已报经民政部门审批或者属于上诉人依法受委托审批的情形，不符合上述法规的规定，原审法院判决撤销上诉人作出的涉案告知书于法有据，并无不当，本院予以维持。关于上诉人提出被上诉人的申请已报送民政部门审批，且民政部门也作出不通过的审批结论，其是依法行政，不存在超越职权的情形的上诉意见。虽然上诉人在二审期间向本院提交了网上报批流程的截图，但该截图仅有不通过的审批结论，并不能反映审批部门和审批对象，且审批时间迟于涉案告知书的作出时间，不能证实上诉人已依法履行报批程序。故上诉人认为其已将被上诉人的申请报经民政部门审批，是依法行政的上诉意见，缺乏充分证据证实，本院不予支持。关于上诉人提出其作出的涉案告知书是内部审核意见，不具有可诉性，原审法院不应当受理本案的上诉意见。上诉人向被上诉人作出涉案告知书，对被上诉人的权利义务已产生实际影响，属于可诉的行政行为，被上诉人对该行政行为不服提起的诉讼，原审法院予以受理并无不当。故上诉人认为其作出的涉案告知书不具有可诉性的上诉意见，缺乏法律依据，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理正确，本院予以维持。上诉人的上诉意见理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市番禺区人民政府钟村街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈作斌代理审判员  金 霞代理审判员  石晓利二〇一七年二月二十二日书 记 员  李梦瑶