内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院民 事 判 决 书（2016）内08民终1706号上诉人（一审被告）：巴彦淖尔市祥珑装饰有限责任公司，住所地内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区。法定代表人：孔祥龙，总经理。委托诉讼代理人：李晓杰，内蒙古扬阳律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：巴彦淖尔市民政局，住所地内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区。法定代表人：额尔敦仓，局长。委托诉讼代理人：王斯琴，内蒙古日恒律师事务所律师。一审第三人：巴彦淖尔市司法局，住所地内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区。法定代表人：邢国俊，局长。委托诉讼代理人：魏青梅，内蒙古蒙宁律师事务所律师。上诉人巴彦淖尔市祥珑装饰有限责任公司（以下简称祥珑公司）因与被上诉人巴彦淖尔市民政局（以下简称民政局）、一审第三人巴彦淖尔市司法局（以下简称司法局）确认合同效力纠纷一案，前由内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区人民法院作出(2015)临民初字第3914号民事判决，宣判后，民政局不服该判决，向本院提起上诉，本院于2016年4月6日作出（2016）内08民终127号民事裁定，撤销内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区人民法院(2015)临民初字第3914号民事判决，发回内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区人民法院重审。内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区人民法院重审后又作出(2016)内0802民初2982号民事判决，宣判后，祥珑公司不服该判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月17日立案后，依法组成合议庭，于2016年12月20日开庭进行了审理，上诉人祥珑公司的法定代表人孔祥龙及其委托诉讼代理人李晓杰，被上诉人民政局的委托诉讼代理人王斯琴，一审第三人司法局的委托诉讼代理人魏青梅到庭参加诉讼，本案现已审理终结。祥珑公司上诉请求：撤销一审判决，改判驳回民政局的全部诉讼请求并由民政局承担一、二审全部诉讼费用。事实和理由：㈠一审法院准予民政局在本案发回重审阶段任意变更诉讼请求，严重违反法律规定。民政局原一审诉请要求解除祥珑公司与司法局于2006年6月19日签订的《协议书》；而在该案发回重审时，民政局却将原一审诉讼请求全部抛弃，提出截然不同的新的诉讼请求，即由原来的解除之诉变更为确认无效之诉。一审法院准许并进行审理，严重违反法律规定；㈡一审法院对民政局提出的第二项和第三项诉讼请求未作判决，程序违法。民政局在本案发回重审阶段共提出三项诉讼请求，而一审法院只对其第一项诉讼请求进行了判决，对第二、三项诉讼请求未作出判决，变相剥夺和损害了祥珑公司的权利，应依法发回重审；㈢一审判决认定事实错误，定性不当。祥珑公司与司法局签订的《协议书》中对承包经营期限、费用及用途进行了明确的约定，真实意思表示及协议性质为承包经营，祥珑公司与民政局签订共同规划建设民政福利园区的《协议书》，也是对土地的一种经营方式，民政局将部分土地办理《土地使用证》也是基于其与司法局签订的《协议书》才产生的物权变动。一审判决在审理查明部分认定祥珑公司将承包费全部交清，但在本院认为部分却认为祥珑公司与司法局签订的协议为转让土地使用权协议，前后矛盾；㈣一审判决适用法律错误。一审判决适用最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》属适用法律错误，适用该条的前提为转让划拨土地，而祥珑公司与司法局的协议意思表示是承包经营转让而非转让土地。综上，一审判决认定事实错误，定性不当，适用法律错误。民政局辩称，㈠按照《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的相关规定，民政局在本案发回重审时变更诉讼请求符合法律规定；㈡一审法院是否对民政局的第二、三项诉讼请求进行审理和判决是民政局的事情，与祥珑公司无关；㈢祥珑公司与司法局在签订协议后，又以一次性收取35年承包补偿费的形式将该片土地中所属的玛钢厂占用的土地进行转让，故祥珑公司与司法局签订的协议应认定为转让，按照会议纪要司法局将原先锋监狱的全部资产整体移交民政局，并非转让，司法局将其以划拨方式取得的国有土地使用权，未经有批准权的人民政府批准，且在起诉前也未经批准办理土地使用权出让手续，应认定合同无效，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。司法局陈述，对于司法局如何与祥珑公司签订以承包费抵顶司法局欠祥珑公司工程款的事实正如祥珑公司所述，对该协议认可，协议签订后双方已按协议履行。根据（2009）47号会议纪要，决定将司法局原先锋监狱资产全部移交民政局，包括本案争议土地，为此在2010年3月23日司法局与民政局签订了移交协议书，协议中约定司法局已和他人签订的出租、承包协议继续有效，之后的事情司法局无权干预。民政局向一审法院起诉请求：1、确认司法局与祥珑公司于2006年9月19日签订的关于原先锋监狱玛钢厂、荒水池、砖厂、坯厂一次性转让经营使用协议为无效合同；2、确认民政局与祥珑公司于2009年6月24日、26日签订的关于建设民政福利园区的老年康乐项目协议书为无效合同；3、祥珑公司返还原先锋监狱玛钢厂、荒水池、砖厂、坯厂（四至界限详见协议）。一审法院认定事实：2006年9月19日，司法局与祥珑公司签订了一份《协议书》，协议约定：司法局将原先锋监狱的玛钢厂和部分荒水池、坯厂及砖厂土地以一次性转让的形式包给祥珑公司经营使用，其范围：1、玛钢厂四界为：东至公安警犬厂西墙；南至自然路；西界南部至康复精神病院东墙，西界北部至康复精神病院西墙；北至耕地。2、荒水池、坯厂及砖厂占地四界为：东至土地局确定的地界；南至南果园水池的南界；西至北果园东界；北至自然路。转让费为60万元，转让期限从2006年8月18日起至2041年8月18日止。在合同期内，祥珑公司依照国家政策治理四荒，植树、造林、发展养殖物、渔业、生态旅游业或者社会公益事业，也可以办厂等其它使用；对土地及房屋可进行转包、出租、出让、其他形式的经营；所经营的土地和建筑物被征用、占用所得的补偿费归祥珑公司；按照祥珑公司的经营要求，需办理有关土地使用方面的证件，由司法局负责出具相关手续，合同到期后祥珑公司可延续继承土地使用权。合同签订后，祥珑公司于2006年9月22日交纳承包费41万元，于2009年12月1日书面证明欠祥珑公司装修款18万余元，抵顶祥珑公司承包费，以上两笔可以认定祥珑公司将承包费全部交清。另查明，2009年6月24日民政局与祥珑公司签订了一份《协议书》，约定在双方约定共同规划建设民政福利园区内建设水上公园，项目占地约58亩，祥珑公司办理相关手续及施工，民政局负责规划设计、工程质量监督，及投入建设资金350791元，水上公园建成后由双方共同使用，以后的投入由双方共同承担。同年6月26日民政局与祥珑公司又签订了一份《协议书》，约定在巴彦淖尔市临河区民政福利园区内实施老年康乐园项目，该项目由市政府立项，民政局牵头组织，负责行业指导和监督管理；协调完成规划、土地等审批手续；园区整体规划、布局和设计等，祥珑公司全权实施、统一经营，负责总体规划布局的设计进行分期建设；积极筹措资金，按期完成民建公助、民建民营项目建设；组织园区宣传、广告、策划、营销等。再查明，2009年8月31日，巴彦淖尔市人民政府下发了市长办公会议纪要【2009】47号“研究民政福利事业园区相关事宜”文件，议定“将原盟司法局先锋监狱的资产、债权、债务整体移交巴市民政局”，加快解决民政福利事业园区建设的总体发展。2010年3月23日，民政局与司法局签订了一份《协议书》，约定：司法局将原先锋监狱的资产（包括祥珑公司使用的土地）全部移交给民政局，并将该宗土地的出租、承包手续一并移交给民政局，民政局作为发包方继续履行合同。2010年4月1日，民政局将原先锋监狱辖区的土地办理了国有土地使用证，并在原玛钢厂基础上建成现在的巴彦淖尔市儿童福利院。一审法院认为，2006年9月19日，祥珑公司与司法局签订合同后，民政局又分别与祥珑公司和司法局签订了合同，因该合同的内容和祥珑公司与司法局所签订合同的内容存在直接的因果关系，故民政局作为祥珑公司与司法局签订合同的利害关系人，有权对祥珑公司与司法局签订的合同提起诉讼。同时，民政局作为其与祥珑公司于2009年6月24日、26日签订的两份合同的当事人，对该两份合同也有权提起诉讼，民政局的诉讼主体适格。司法局及其原下属单位先锋监狱均属国家司法行政事业单位，国家划拨给其使用的土地均属国有土地，国有土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。2006年9月19日，祥珑公司与司法局签订的合同约定，司法局将原先锋监狱玛钢厂和砖厂及所属土地以一次性转让的形式包给祥珑公司经营使用，祥珑公司对上述土地及房屋可进行出让或其它形式的经营，且祥珑公司在签订合同后，又与民政局签订合同，共同规划建设民政福利园区，并将部分土地进行转让，同时，民政局将部分土地办理了土地使用证，故祥珑公司与司法局签订合同的性质应认定为土地使用权的转让。司法局对其以划拨方式取得的国有土地使用权，未经有批准权的人民政府批准，且在起诉前也未经批准办理土地使用权出让手续，故该合同无效。民政局诉请要求确认2006年9月19日司法局与祥珑公司签订的《协议书》无效的请求应予以支持。民政局诉请要求确认2009年6月24日、26日民政局与祥珑公司分别签订的两份《协议书》无效的请求，因该两份合同的效力认定应以司法局与祥珑公司签订的合同是否有效为前提，司法局与祥珑公司签订的合同是否有效尚在审理中，故本案对该项请求不作调整；民政局诉请要求祥珑公司返还原先锋监狱玛钢厂、荒水池、砖厂、坯厂的请求，因该财产的权属存在争议，本案亦不作调整。祥珑公司抗辩其与司法局签订的合同有效的理由，无事实依据和法律依据，不能成立。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第五项，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条之规定，判决：确认巴彦淖尔市司法局与巴彦淖尔市祥珑装饰有限责任公司于2006年9月19日签订的关于将原先锋监狱玛钢厂、荒水池、砖厂及坯厂一次性转让经营使用的《协议书》为无效合同。案件受理费100元，由巴彦淖尔市祥珑装饰有限责任公司负担。二审期间，各方当事人没有提交新证据。二审认定的事实与一审认定一致，本院依法予以确认。本院认为，本案主要争议焦点为：1、一审程序是否违法；2、2006年9月19日司法局与祥珑公司签订的协议书的性质是承包还是转让，该协议是否有效，针对双方争议问题，本案案由定为确认合同效力纠纷较为妥当。本案就双方当事人诉争的相关问题逐一进行分析认定。关于一审程序是否违法的问题。祥珑公司上诉认为，一审法院准予民政局在本案发回重审阶段变更诉讼请求以及对民政局提出的两项诉讼请求未作判决，程序违法。依照最高人民法院《关于适用的解释》第二百五十一条规定“二审裁定撤销一审判决发回重审的案件，当事人申请变更、增加诉讼请求或者提出反诉，第三人提出与本案有关的诉讼请求的，依照民事诉讼法第一百四十条规定处理”，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十条规定“原告增加诉讼请求，被告提出反诉，第三人提出与本案有关的诉讼请求，可以合并审理”。本案中，民政局在案件发回重审时将其诉讼请求变更，并不违反上述法律规定。对于民政局的第二、第三项诉讼请求，一审法院未作调整，对此民政局并未提出异议，故一审程序并不违法。㈡关于司法局与祥珑公司于2006年9月19日签订的协议书的性质是承包还是转让，该协议是否有效的问题。祥珑公司上诉称，其与司法局于2006年9月19日签订的协议书中对承包经营期限、费用及用途进行了明确的约定，该协议性质为承包经营，合法有效。经审查，司法局及其下属单位先锋监狱作为国家司法行政事业单位，将其以无偿划拨方式取得的土地使用权，以一次性转让的形式将原先锋监狱玛钢厂和荒水池、坯厂及砖场“包”给祥珑公司经营使用，并且约定“合同期内，乙方（祥珑公司）对其土地及房屋可进行转包、出租、出让或其它形式的经营”，“合同期内，所经营的土地和建筑物被征用、占用，所得的补偿费归乙方（祥珑公司）所有”，“甲乙双方在履行合同期间，如任何一方违约，承担总费用100﹪的违约金，同时承担继续履行合同的责任。合同到期乙方可延续继承土地使用权”。之后，祥珑公司又与民政局签订了《建设儿童福利院征用土地的协议》，征用了玛钢厂院，占地18亩，民政局付给祥珑公司35年承包补偿费150万元，祥珑公司出具了内容为“收到市民政局交来购置玛钢厂款壹佰伍拾万元”的收据。从该《协议书》的内容及履行结果认为，该协议虽有承包内容，但其性质实为转让协议。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效”。司法局对其以划拨方式取得的国有土地使用权，未经有批准权的人民政府批准，就以协议书的形式将其中的玛钢厂和荒水池、坯厂及砖场转让给祥珑公司，且未经批准办理土地使用权出让手续，一审判决确认司法局与祥珑公司签订的《协议书》为无效合同并无不当。祥珑公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人巴彦淖尔市祥珑装饰有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  魏春雨审判员  张莉萍审判员  邬忠良二〇一七年二月十日书记员  李佳明附相关法律条文：《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定。……