江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 苏05行终481号 上诉人（原审原告）顾岳保，男，1963年6月5日出生，汉族，住常熟市。 被上诉人（原审被告）常熟市尚湖镇人民政府，住所地常熟市尚湖镇。 法定代表人顾伟明，镇长。 委托代理人史建中，常熟市尚湖镇人民政府工作人员。 委托代理人朱正形，国浩律师（苏州）事务所律师。 上诉人顾岳保因要求享受失地农民待遇一案，不服江苏省张家港市人民法院（2016）苏0582行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年12月1日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。 原审法院经审理查明，顾岳保为常熟市尚湖镇车路坝村32组（原塘湾村13组）村民，1998年土地二轮确权时，顾岳保户确权人口为3人，确权面积为1.77亩，实际种植面积为1.86亩。2004年因压顾公路绿化带建设，顾岳保户被征用自留地0.25亩。2004年2月15日，顾岳保所在村（塘湾村）向顾岳保出具说明，内容为：村委同意将压顾线绿化带拓宽压掉顾岳保自留地0.25亩，现将此面积调至顾岳保门前责任田作自留地处理。2004年、2005年，顾岳保户分别领取土地流转费67.20元、84元。自2006年开始，顾岳保户每年领取0.25亩的绿化带补偿和0.61亩的土地流转费。2010年6月1日，顾岳保与尚湖镇车路坝村签订了书面的《农村土地承包经营权流转合同》，确定顾岳保户将0.61亩土地流转给村里，村里支付顾岳保户流转费每年每亩600元，土地流转期限4年（2010年5月31日至2014年5月31日）。 2005年，常熟市人民政府制定常政发〔2005〕28号《常熟市征地补偿和被征地农民基本生活保障办法（试行）》（以下简称常政发〔2005〕28号《办法》）。2007年8月，常熟市人民政府针对常政发〔2005〕28号《办法》出台了常政发［2007］55号《关于征（使）用土地补偿和被征（使）用土地农民基本生活保障的实施意见》（以下简称常政发［2007］55号《实施意见》），该文件明确被征（使）用土地安置补偿的基本对象为二轮承包确权发证时户籍在册并有承包土地的农民，被征（使）用土地村民小组人均耕地的基数面积，按照二轮承包时的确权面积确认，补偿安置面积由各镇、开发区组织清理核实，公示后经村、组确认（以村民小组2/3以上代表签字为准）。2007年11月14日，常熟市征（使）用土地补偿安置工作领导小组作出常土补［2007］3号《关于落实被征（使）用土地农民基本生活保障的操作办法》（以下简称常土补［2007］3号《操作办法》），该办法根据常政发［2007］55号《实施意见》制定，办法第一条规定，补偿安置面积的确认“二轮承包以来的征（使）用土地，补偿安置面积应由各镇、开发区组织清理核实，以村民小组为单位在所在村、组进行确认（以村民小组2/3以上代表签字为准）、公示”；办法第二条规定，补偿安置人员的确认“征（使）用土地补偿安置对象的界定按照常土补［2007］2号《关于被征（使）用土地补偿安置对象界定的若干规定》（以下简称常土补［2007］2号《规定》）执行。所有对象由所在村、组清理核实，须在该组内经确认、公示程序”；办法第三条规定，村民小组人均耕地的计算方法“村民小组人均耕地=二轮承包时的土地确权面积/征（使）用土地补偿安置的总人员数”。2014年，常熟市尚湖镇人民政府（下称尚湖镇政府）对车路坝村自1998年二轮承包后至2013年11月30日期间的征（使）用土地情况进行了清理核实，经核对，车路坝村32组属于30%-70%部分征地组，该组在此期间发生了两次征地，其中2004年4月压顾线绿化项目用地12.21亩，2010年4月走马塘水系调整项目用地1.72亩，两次共计被征地13.93亩。由于车路坝村32组1998年二轮承包时确权面积为44.25亩，被征地13.93亩，现有确权面积为30.32亩，该组确权户数为23户，现有人口57人。根据统计确定的确权面积、人数、被征地面积、被征地面积的确权面积，车路坝村32组计算出了该组的补偿安置对象（16户中的25人，顾岳保户不在此25人中），并对该组被征地面积和补偿安置人员进行了公示，公示后，该组16户符合补偿安置条件的村民进行了签字确认。后，车路坝村将确定补偿安置对象25人上报尚湖镇政府审核，并经常熟市征（使）用土地补偿安置工作领导小组审批同意。 顾岳保为此信访，认为其责任田2001年因公路拓宽被征地0.7亩（0.25亩+0.45亩）未给予补偿。2015年4月2日，尚湖镇政府对其进行了答复，答复的主要内容是：一、顾岳保户1998年土地二轮确权登记情况。顾岳保所在组（原塘湾村13组）1998年确权人口75人，确权面积44.25亩，人均确权面积0.59亩，当时顾岳保户确权人口3人，确权面积1.77亩，实际种植面积1.86亩，其中0.45亩是8组的面积。现顾岳保实际种植面积1.16亩，流转出面积0.61亩，村委会从2004年起每年按0.61亩流出面积支付顾岳保土地流转费。二、顾岳保户1998年以来土地变动情况。1、2004年下半年压顾线征用的0.25亩是顾岳保户的自留地，按绿化带征地逐年进行货币补偿。2、新城六亩0.45亩（原属塘湾村8组田块）1983年第一轮分田到户时分给龚建华，1995年顾岳保经与龚建华商量，龚建华委托顾岳保耕种，耕种期间的费用由顾岳保承担，1998年二轮土地确权时，该土地权属仍属龚建华户，但实际还是由顾岳保户种植。至2004年下半年压顾线绿化带征用时，该地块的征地补偿款支付给了龚建华至今。另村委会支付顾岳保流转费0.36亩至今。综上，顾岳保户自1998年二轮土地承包以来在确权面积中未发生过征（使）用土地，不在本次30%-70%部分征地组的安置范围内，不属于失地农民，不能享受失地农民待遇。顾岳保不服，向原审法院提起行政诉讼。 原审中，顾岳保确认新城六亩0.45亩（原属塘湾村8组田块）也是2004年压顾线绿化带工程被征用的，自2006年起，该地块的补偿费是由龚建华户领取，这次该地块的征地补偿安置也由龚建华户享受。 原审法院认为，顾岳保要求享受失地农民待遇，实质是要确定其被征地农民身份。省政府令第26号《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（以下简称省政府令第26号《办法》）第十七条规定，被征地农民应当从征地前在拥有该土地的农村集体经济组织内享有土地承包经营权，承担农业义务的成员中产生，原土地承包经营者享有优先权。具体办法由各市、县人民政府按照有关规定制定。被征地农民每个年龄段人员的比例，应当与征地前被征地单位各该年龄段人员的比例基本相同。被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织半数以上成员同意提出，经乡镇人民政府审核后，由县级人民政府确定。确定后，应当在被征地农村集体经济组织所在地公示。常熟市人民政府经省政府授权制定的常政发〔2005〕28号《办法》及常政发〔2007〕55号《实施意见》，对于补偿安置面积的确认、补偿安置人员的确认作了明确规定，以村民小组为单位由所在村、组进行确认、公示。车路坝村32组的补偿安置人员名单经该村、组确认、公示，顾岳保并不在补偿安置人员名单中，原因是顾岳保户自1998年二轮土地承包以来在确权面积中未发生过征地情况。顾岳保主张压顾线绿化带项目征用其0.25亩自留地，在村委会出具说明的情况下，该0.25亩被征土地的性质已变为承包地。补偿安置人员名单报尚湖镇政府审核后，尚湖镇政府认为塘湾村村委会出具的说明违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）的规定，不具有法律效力，因此审核通过了名单，并报市里审批。原审法院认为，压顾线绿化项目征用车路坝村32组土地12.21亩，因自留地不属于征地补偿安置面积，顾岳保户的0.25亩自留地并不包含在这12.21亩中，故顾岳保主张压顾线征用其0.25亩承包地的说法不能成立。顾岳保户1998年土地二轮确权面积为1.77亩，现实际种植面积为1.16亩，流转出土地面积0.61亩，顾岳保户未发生确权面积土地的被征用情况。综上，尚湖镇政府对车路坝村32组上报的补偿安置人员名单，按照常政发〔2007〕55号《实施意见》、常土补［2007］2号《规定》、常土补［2007］3号《操作办法》的规定尽到了审核义务，履行了法定职责，顾岳保要求尚湖镇政府为其办理失地农民的诉请，无事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回顾岳保的诉讼请求。案件受理费50元,由顾岳保负担。 上诉人顾岳保上诉称，一、关于上诉人承包土地的面积，上诉人提交的《土地承包合同书》虽无有关部门盖章，但上诉人还提交了1998年至2001年《常熟市农民负担监督卡》和《王庄镇九八年度粮油任务各项规费收缴合同证》各四份，该八份证据均有有关部门盖章，均能够确认上诉人承包农田为1.86亩。原审法院以不符合证据形式要件为由不予确认，违反行政诉讼认定证据的规则。二、上诉人依法使用的0.25亩自留地被征用后，应当得到基本生活保障。1998年二轮确权时上诉人承包土地1.86亩，包括下塘田1.16亩、场门前0.25亩、新城六亩0.45亩。其中，下塘田1.16亩未变动，上诉人仍在耕种；关于场门前0.25亩，因2003年压顾线拓宽，征用了上诉人名为弯弯里南横头0.25亩自留地。当时经协商，村委会同意将场门前0.25亩承包地置换为自留地，即0.25亩自留地变更为承包地。被上诉人主张村委会违反了《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，不具有法律效力。上诉人认为，即使该被征用的自留地不属于承包地，上诉人仍应享有获得基本生活保障的权利。1、根据《土地管理法》、省政府令第26号《办法》、常政发[2007]55号《实施意见》的相关规定，自留地的性质属于集体所有土地，上诉人为依法取得的使用权人，现上诉人的自留地已被征用，理应属于“补偿安置面积”，上诉人亦符合常政发[2007]55号《实施意见》规定的“补偿安置的时间范围”和“补偿安置的对象”。2、上诉人属于被征地农民。省政府令第26号《办法》第17条并未规定对该被征地的使用权人不能认定为被征地农民。根据《土地管理法》第9、13、47条，《物权法》第124条、125条的规定，自留地使用权人与承包经营权人所享有的权利是相同的，是并列共存的权利。因此上诉人作为自留地的使用权人，只要发生该土地被征用的情形，也应当享有相关的权利。3、因压顾线绿化项目而征地仅有一次，应当推定上诉人0.25亩自留地包括在“压顾线绿化项目用地12.21亩”之中。4、根据[2007]55号《实施意见》第一条第二项的规定，上诉人名下0.25亩自留地被绿化带征用后，上诉人虽得到每年补偿，但仍可享受基本生活保障，两者并不相悖。三、关于上诉人名下新城六亩0.45亩承包地。上诉人提交的《常熟市被征（使）用土地农户基本情况调查表》，被上诉人仅以该表没有任何签字盖章为由不予认可，但并未提供任何反驳的证据，原审也以“不符合证据的形式要件”不予确认。根据行政诉讼证据规则，在被上诉人没有提交任何足以反驳的证据的情形下，原审不予确认是错误的。上诉人认为，0.61亩中当然包括新城六亩0.45亩，而被上诉人所提交的《土地租赁合同》签订于2001年8月12日，也就是说0.45亩早已于2000年12月1日起流转给农林公司，但是被上诉人又辩称0.45亩于2004年压顾线绿化带被征用。原审判决对于上诉人“确认新城六亩0.45亩该地块的征地补偿安置也由龚建华户享受”之说，系原审杜撰，不是上诉人本意。上诉人坚持主张：该地块从1995年起就由上诉人耕种，现有证据证明，1998年二轮确权时，上诉人总确权面积1.86亩中就包括该0.45亩。该地块于2002年至2003年期间因压顾绿化带拓宽被征用，上诉人应当得到相应的补偿和安置。综上，原审判决认定事实不清，请求撤销原审判决，依法改判，诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人尚湖镇政府辩称，一、上诉人0.25亩自留地因压顾线绿化带原因被征（使）用，已经享受了补偿待遇。省政府令第26号《办法》仅适用于保护被征用土地农民和集体经济组织的合法权益，而不适用被使用土地农民和集体经济组织的合法权益，且该文件仅规定了被征用土地农民享受足额补偿待遇，并没有规定被征用土地农民纳入城镇保障体系，更没有规定被使用土地农民纳入城镇保障体系。二、根据常政发[2007]55号《实施意见》、常土补[2007]3号《操作办法》的相关规定，将被征（使）用土地的农民纳入城镇保障体系，是常熟市委市政府关注民生、为民办实事的一项重要举措，适用对象仅是二轮承包时的确权面积，不包括自留地。常政发[2007]55号《实施意见》规定：该意见“由市征（使）用土地补偿安置工作办公室负责解释”。经咨询市征（使）用土地补偿安置工作办公室，该办公室口头答复“补偿安置面积的确认”按照二轮承包时的确权面积确认，常熟市全市范围内“被征（使）用土地补偿安置面积的确认”均按照二轮承包时的确权面积确认，从无自留地被征（使）用而被纳入城镇保障体系的先例。综上，原审判决事实清楚、证据确实充分，请求维持原判，驳回上诉人的上诉。 本院经审理认为，原审法院对上诉人、被上诉人在原审时提供的证据认证正确。根据本案有效证据及当事人陈述，可以认定以下事实：上诉人顾岳保为常熟市尚湖镇车路坝村32组（原塘湾村13组）村民。在1998年土地二轮承包确权时，上诉人户确权人口3人，确权面积为1.77亩，实际种植1.86亩，包括下塘田1.16亩，房屋门前0.25亩，新城六亩0.45亩（原塘湾村8组田块，1998年土地二轮承包确权时，该土地的承包经营权人为龚建华户，2004年因压顾公路绿化带建设被征用，相关征地补偿安置待遇已由龚建华户享受）。上诉人另有弯弯里南横头0.25亩自留地，2004年因压顾公路绿化带建设亦被征用。2004年2月15日，原塘湾村村民委员会同意将上诉人0.25亩自留地的面积调至其门前责任田作自留地处理。之后，原塘湾村村民委员会将上诉人户的确权面积中划去0.25亩，作为土地流转并支付上诉人相关流转费。现上诉人实际种植面积为1.16亩（即下塘田）。2004年、2005年，上诉人领取了相关土地流转费。从2006年至2013年，上诉人每年领取0.25亩自留地征用补偿费和0.61亩土地流转费。 另，原塘湾村村民委员会与常熟市王庄农林特产有限公司于2001年8月12日签订土地租赁合同，双方约定自2000年12月1日起原塘湾村将相关土地出租给常熟市王庄农林特产有限公司用于种植，租赁期限为20年。2010年6月1日，上诉人与车路坝村村民委员会签订了《农村土地承包经营权流转合同》，约定上诉人户将0.61亩土地流转给村里，村里支付上诉人户流转费每年每亩600元，土地流转期限4年（2010年5月31日至2014年5月31日）。 2014年，被上诉人对车路坝村自1998年二轮承包后至2013年11月30日期间的征（使）用土地情况进行了清理核实。经核对，车路坝村32组属于30%-70%部分征地组，该组在此期间发生了两次征地，其中2004年4月压顾线绿化项目用地12.21亩，2010年4月走马塘水系调整项目用地1.72亩，两次共计被征地13.93亩。由于车路坝村32组1998年二轮承包时确权面积为44.25亩，被征地13.93亩，现有确权面积为30.32亩，该组确权户数为23户，现有人口57人。根据统计确定的确权面积、人数、被征地面积、被征地面积的确权面积，车路坝村32组计算出了该组的补偿安置对象（16户中的25人，上诉人户不在此25人中），并对该组被征地面积和补偿安置人员进行了公示，公示后，该组16户符合补偿安置条件的村民进行了签字确认。后，车路坝村村民委员会将确定补偿安置对象25人上报尚湖镇政府审核，并经常熟市征（使）用土地补偿安置工作领导小组审批同意。 2015年，上诉人就补偿安置问题向相关部门信访，车路坝村村民委员会、尚湖镇政府均作出书面答复。上诉人不服，向原审法院提起行政诉讼，要求判决尚湖镇政府按新政策为其办理失地农民待遇并承担相应损失费。 本院认为，2005年9月1日起施行的省政府令第26号《办法》第十七条第一款、第三款规定，被征地农民应当从征地前在拥有该土地的农村集体经济组织内享有土地承包经营权，承担农业义务的成员中产生，原土地承包经营者享有优先权。具体办法由各市、县人民政府按照有关规定制定。被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织半数以上成员同意提出，经乡镇人民政府审核后，由县级人民政府确定。确定后，应当在被征地农村集体经济组织所在地公示。常政发[2007]55号《实施意见》中规定：“二、补偿安置面积的确认。1、被征（使）用土地村民小组补偿安置面积是指：（1）二轮承包以来依法批准的征（使）用土地面积；……补偿安置面积由各镇、开发区组织清理核实，公示后经村、组确认（以村民小组2/3以上代表签字为准），实行建卡到户、人，以证换卡。2、被征（使）用土地村民小组人均耕地的基数面积，按照二轮承包时的确权面积确认。三、补偿安置的对象。被征（使）用土地补偿安置的基本对象为二轮承包确权发证时户籍在册并有承包土地的农民。下列人员不享受补偿安置：1、在本农村集体经济组织内不享有土地承包经营权，不承担农业义务的人员……。”因此，农民享受征地安置补偿待遇的前提是其1998年二轮承包确权面积中的土地被征（使）用。本案的争议焦点是上诉人在1998年二轮承包确权面积中的土地是否被征（使）用。根据本案查明的事实，上诉人在1998年二轮承包时的确权面积为1.77亩，上诉人实际种植的1.86亩土地中涉及征（使）用的是新城六亩0.45亩土地和弯弯里南横头0.25亩自留地。关于新城六亩0.45亩土地承包经营权属问题，上诉人与被上诉人存在争议，上诉人认为系其1998年土地二轮承包确权的土地，被上诉人则认为1998年系确权给龚建华户的。本院认为，根据相关档案材料及车路坝村村民委员会出具的相关说明，该土地虽由上诉人实际种植，但1998年土地二轮承包确权时，承包经营权人为龚建华户。2004年该块土地被征（使）用后的相关补偿安置待遇也已由龚建华户享受。上诉人所确权的1.77亩土地中，包含下塘田1.16亩，另有0.61亩作为流转土地发放相应的土地流转费，上诉人亦领取了相关费用。因此从目前有效证据来看，上诉人的观点本院难以支持。《农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。因此，关于该块土地承包经营权属纠纷，上诉人可通过其他途径另行主张。关于弯弯里南横头0.25亩自留地，《农村土地承包法》第二十七条规定，承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。本案中，原塘湾村村民委员会虽然出具“说明”同意将上诉人0.25亩自留地的面积调至其门前责任田作自留地处理，但未经相关审批手续，且被上诉人对该“说明”亦不予认可，故该“说明”无法律效力。自留地并不在1998年土地二轮承包确权面积范围内，因此不属于安置补偿的面积。综上，上诉人顾岳保户并未发生确权面积土地被征（使）用的情况，其要求被上诉人按新政策为其办理失地农民待遇并承担相关损失费的诉讼请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费人民币50元，由上诉人顾岳保负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈晓苏 审 判 员  陈芝颖 代理审判员  赵 芬 二〇一七年二月十七日 书 记 员  丁韵蕾