浙江省桐庐县人民法院行 政 判 决 书（2016）浙0122行初14号原告方苗东,男，1962年1月2日出生,汉族，住桐庐县。委托代理人陈文剑，浙江恒哲律师事务所律师。被告桐庐县分水镇人民政府，住所地桐庐县分水镇院士路98号。法定代表人王维洪，镇长。委托代理人张鑫，浙江五前律师事务所律师。原告方苗东因要求确认被告桐庐县分水镇人民政府于2015年12月11日作出的停电行政强制措施违法，于2016年9月7日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2016年9月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月20日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈文剑，被告桐庐县分水镇人民政府党委委员胡炳贵，委托代理人张鑫到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论，本案现已审理终结。2015年12月7日，被告桐庐县分水镇人民政府向原告方苗东发出《通知》:“根据镇政府2015年8月16日送达的《责令停止违法养殖行为通知书》要求，责令你户在10天内自行处理生猪、停止畜禽养殖行为。但经查证，你户目前仍在进行养殖活动。根据无违建和五水共治工作要求，现再次责令你户在2015年12月10日24时前，停止生猪、畜禽等养殖行为，并自行腾空拆除所有违章建筑，否则将于2015年12月11日对该区块违章建筑进行停电、停水措施。2015年12月11日，被告依据该《通知》组织工作人员及分水供电所相关人员到原告方苗东养殖场实施停电。原告方苗东诉称：原告经合法审批开办桐庐分水镇苗东养殖场，并承包了该村一块山林，养殖场经国土、环保部门办理相关许可后用于养殖畜禽，同时原告本人也居住在养殖场内。因“五水共治”的要求，被告桐庐县分水镇人民政府认为原告的养殖场排污达不到标准，遂要求原告拆除，双方于2015年6月13日签订了《养殖场拆除补偿协议书》，同时保留了340.8平方米的房屋作为山林承包经营的管理用房。因拆除范围内沼气池、污水池及拆除范围外的1200平方米的养殖大棚被告一直不能与原告达成协议，为了生计，原告仍继续在该保留的管理用房内养猪。随后，被告多次上门要求停止养殖行为，原告认为双方未就拆除达成一致意见，自己又没有其他手艺，如果不能养猪自己的生计将很难维持，所以并没有听劝。在多次劝导未果的情况下，2015年12月7日，被告发通知给原告要求停止养殖行为，否则被告将实施停电、停水的措施。2015年12月11日，被告相关工作人员到原告养殖场执行停电工作。原告实在无法忍受，决定开车离开，但被告工作人员认为在执法过程中当事人必须在现场，所以被告人大副主席余建民挡在车前，不让其离开。遂原告想换道离开，在换道过程中不慎将工作人员萧金荣撞成轻伤，酿成悲剧。原告认为，被告作为镇一级的政府单位，不是水、电的主管部门，无职权发布停水停电的通知。根据《行政强制法》第六十一条之规定，“在执行强制行为时，不能采取停止供水、供电等方式迫使当事人履行行政决定”，被告采取停电的措施对待原告，违反行政法的要求，且被告根本没有执法权。原告现在被桐庐县人民检察院提起危害公共安全罪的公诉、造成萧金荣等人受伤，正是被告的一系列违法行为造成的，被告无法脱责。为此请求：一、确认被告于2015年12月11日依据2015年12月7日要求原告停水停电的通知作出对原告管理用房执行停电的具体行政行为违法，并予以撤销。二、本案诉讼费用由被告承担。原告向法院提供的证据有：1.《养殖场拆除补偿协议》及补偿清单，证明原、被告已就部分房屋拆除达成一致意见，并保留了一部分作为管理用房，补偿协议和清单均未涉及养殖场沼气池、污水池和养殖大棚的处理，双方并未达成一致意见。2.《通知》一份，证明2015年12月7日被告告知原告将在同年12月11日实行停电停水措施。3.《逮捕证》，证明原告于2015年12月25日被逮捕的事实。被告桐庐县分水镇人民政府辩称：一、被告于2015年12月7日向原告发出的《通知》，不属于依职权作出的具体行政行为，而是被告依据《养殖场拆除补偿协议书》的约定实施的催告行为。2014和2015年，桐庐县着力整治违法占耕地、基本农田违建，全面规范畜禽、水产养殖业污染排放等行为，关停、拆除禁养区达不到排放要求的畜禽养殖场（户）。据县测绘与地理信息局提供的方位图和规划图显示，原告方苗东养殖场所在区域属于一般农田和基本农田区域，不符合土地利用整体规划。同时，该养殖场位于分水镇义林溪上游，原告养殖产生的污水直排至义林溪内，严重污染环境。2015年1月和2月，桐庐环境保护监测站先后两次对分水镇义林溪进行取样监测，结果均为劣V类水质。为此，经原、被告多次协商，于2015年6月13日签订了《养殖场拆除补偿协议》。协议约定：“乙方（原告）拆除现有的养殖场，甲方（被告）对乙方实行一定的经济补偿；由双方共同核实拆迁补偿数量、补偿金（清单作为合同附件）；由甲方负责安排拆除，如乙方自行拆除的一切安全事故责任由乙方承担；拆除后5日内甲方支付乙方补偿款；养殖场拆除后，保留的道路、电力设施、排水渠等基础设施作为村公共财产。”协议中，双方还对山林承包经营管理用房的保留、养殖场拆除后不得重建或另建等相关事项作了相应的约定。补偿协议签订后，被告本着诚信履约的原则，在养殖场尚未拆除的情况下，即将补偿款支付给了原告。原告在收到补偿款后却以种种理由拒绝履行拆除义务，继续在养殖场内养殖生猪。被告在多次上门劝告、协商未果的情况下才向原告发出停电、停水的通知。该通知是被告依据原、被告双方签订的《养殖场拆除补偿协议》的约定，要求原告履行合同义务所实施的催告行为，而不是具体行政行为。二、停电、停水《通知》是被告方依据《养殖场拆除补偿协议》的约定所享有的合同权利，并未违反法律规定。根据《养殖场拆除补偿协议》第四条规定：养殖场由镇政府（被告）安排拆除，如乙方（原告）自行拆除的一切安全责任由乙方承担，……。依据前列条款的约定，原告可自行拆除养殖场，原告未自行拆除的，被告也有权利对养殖场进行拆除。由于原告在收到被告支付的养殖场拆除补偿款后未开展拆除工作，故依补偿协议的约定，被告有权利也有义务进行养殖场拆除工作。故通知原告停止畜禽养殖，限期腾空、拆除相关建筑，是被告方享有的合同权利，并不存在违法或违约的情形。此外，被告的行为也并没有违反《行政强制法》第六十一条“行政机关对居民生活采取停止供水、供电等方式迫使当事人履行相关行政决定的，由上级行政机关或者有关部门责令改正”的规定。根据前列条款的规定，行政机关不得实施的行为是“对居民生活采取停止供水、供电等方式”。而被告在《通知》中提到的停水、停电所指向的对象是养殖场经营用电、用水，故该法条并不适用于本案。三、通知中提到的停电、停水行为针对养殖场使用的水、电，并不涉及管理用房的水电，原告管理用房内的水电一直在正常使用。根据《养殖场拆除补偿协议》的约定，原告保留340.8平方米的（山林、耕地）管理性用房。被告在通知中也写明要求原告停止生猪、畜禽的养殖行为，并自行腾空拆除所有的违章建筑。被告通知中的停电、停水的范围仅限于养殖场，不包括管理用房。而且截止原告起诉之日，原告管理性用房内的水电一直在正常使用。原告诉请中提出的“对原告管理用房执行停电”的措施，无事实根据。四、《通知》未对原告方苗东的权利义务产生实际影响，不具有可诉性。《通知》只是被告向原告方发出的要求其履行《养殖场拆除补偿协议》约定义务的催告行为，并未对原告的权利义务产生影响。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款规定：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。据此规定，被告依补偿协议的约定向原告发出的《通知》不具有可诉性。五、原告自身存在严重的违法情形。1.《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。原告所使用的养殖场未经建筑规划和审批，已经违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定。2.从原告工商登记资料显示，原告的排污许可证有效期已于2013年3月16日到期，但原告在未重新申领排污许可证的情况下，仍继续进行畜禽经营活动，且将养殖产生的污水直排至义林溪内，已经严重污染了下游水体的水质，也严重违反了我国环境保护法律、法规的相关规定。综上，被告认为于2015年12月7日向原告所发的《通知》是被告在履行《养殖场拆除补偿协议》过程中进行的催告行为，并不是被告方依行政职权单方作出的具体行政行为，《通知》中提出的停电、停水并不针对管理用房，管理用房的水电现仍在正常使用中，而且《通知》对原告的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。故原告诉请确认具体行政行为违法无事实根据和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：一、事实和程序证据：1.桐庐县“五水共治”工作、桐庐县“河长制”管理工作抄告单，桐庐县环境保护监测站检测报告各二份，证明2015年1月26日、2月9日义林溪水质检测结果为劣V水质，桐庐县“五水共治”工作领导小组、桐庐县“河长制”管理工作领导小组责令被告限期整改的事实。2.《养殖场拆除补偿协议书》及补偿清单一份，证明两被告是通过协商达成平等自愿的拆除补偿协议，原告也同意被告对养殖场进行拆除，而且被告对原告也依据双方的拆除补偿协议进行了补偿。3.领款凭证，证明被告已经按照双方签订的拆除补偿协议履行了付款义务。4.桐庐县分水镇小源村民委员会的证明一份，证明原告在领取补偿款后并未按拆除协议的约定自行拆除养殖场，仍继续在养殖场内养猪的事实。5.桐庐县分水镇小源村民委员会、分水供电所证明一份，证明至2016年9月8日，原告起诉后，原告使用的管理用房，即协议中的340.8平方米的供电正常，并未停止。6.全国企业信用信息公示系统打印单一份，证明原告污染排放许可证已过期的违法事实。7.2015年8月16日发出的《责令停止违规养殖行为通知书》，证明被告在发出停电通知和执行停电前已责令过原告停止养殖。8.《桐庐县行政区域主要河流和跨行政区域河流交接断面2015年1—3月水质考核结果通报》、PH值水温测试原始记录、纳氏试剂分光光度法分析原始记录、可见分光光度法分析原始记录、容量分析法原始记录检测数据、2015年1－3月各行政区第一种情况考核结果，共同证明原告养殖场排污导致所在地水源受污染，形成劣V类水质，被告基于整治需要与原告签订了《拆除补偿协议》。二、法律依据：1.《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第四条，证明本案中被告与原告签订的拆除补偿协议具有合法的依据。2.桐政办（2014）45号关于印发《桐庐县农业养殖业水环境综合整治工作实施方案》的通知中的第五条工作要求第2项，证明由于原告的养殖造成水污染，被告依照政府规范性文件进行拆除和整治。第四条实施步骤第5项，对拒不执行整治任务的养殖场（户），以及不符合养殖条件的养殖场（户），由属地乡镇（街道）会同各职能部门依法采取相关措施开展联合执法整治。3.浙农专发（2014）74号《浙江省农业厅浙江省环境保护厅浙江省国土资源厅关于深化推进畜牧业转型升级科学落实生态化治理要求的指导性意见》，第二点第二项。4.《浙江省畜禽养殖场污染治理达标验收办法（试行）》四、验收程序第二项，验收组织的主体由乡镇政府牵头。5.《桐庐县畜禽养殖禁养区和限养区划分调整方案》第三条区域划分。证明被告具有对原告养殖场进行关停和转产的职能，原告养殖场属于畜禽养殖禁养区和限养区的范围。经原告申请，本院依法调取了以下证据：1.浙江省桐庐县人民检察院对方苗东提起的杭桐检公诉刑诉[2016]346号起诉书。2.余建民在公安机关的询问笔录两份。3.孙闰华的公安询问笔录。4.小源村方苗东户停电工作方案。原告认为，4份证据可以证明被告2015年12月11日对原告养殖场的停电行为不区分生产、生活照明且客观上亦无法区分，以及停电行为系被告实施。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1，被告无异议，但认为协议相应的条款应该具有民事合同性质；证据2，被告无异议，但认为该证据只是为履行协议所作的准备性工作，为了保证拆除前的安全；证据3，被告对关联性有异议。本院对证据1、2予以认定，被告对证据3所提异议成立，本院不予认定。被告提供的证据一中，原告对证据1关联性有异议；证据2无异议，但认为协议中涉及原告应当拆除的部分原告已履行完毕，没有违约行为；证据3，认为因原告关押在看守所，补偿款数额无法确认；证据4，认为不符合证据的形式要件，没有法定代表人的签字；证据5，认为证据的真实性有异议，不符合证据形式要件；证据6，认为排污许可证的许可时间等信息需要向原告核实；证据7，认为不能作为依据；证据8，认为被告提供时已超出举证期限，证据存在瑕疵，同时认为河水污染与原告养殖场没有必然的因果联系。本院认为，证据1、证据8异议成立，故不予认定，对其他证据均予认定。被告提供的证据二，原告对关联性有异议。本院认为，证据二系法规及规范性文件，但与本案所诉停电行为缺乏关联性。故不予认定。对本院依原告申请调取的证据，被告认为，第一，管理用房的电也属于生产用电；第二，停电方案由供电部门实施，被告仅履行法定程序义务；第三，对养殖场关停符合相关文件精神。本院认为，该部分证据符合证据三性，均予认定。经审理查明，原告方苗东系桐庐县分水镇苗东养殖场的经营者。2015年6月13日，被告桐庐县分水镇人民政府与原告方苗东签订《养殖场拆除补偿协议》并附补偿清单，协议约定原告拆除现有的养殖场，被告对原告实行一定的经济补偿、协议签订后由镇政府安排拆除，如自行拆除由原告承担一切安全责任，同时，考虑到养殖场所在区域（山林、耕地）是方苗东承包经营，经协商，被告同意原告继续保留340.8平方米作为山林承包经营的管理用房。2015年7月6日，原告方苗东向被告领取养殖场补偿及拆除工资补助费共计69.9512万元。后原告方苗东违反协议约定又在保留的管理用房内继续养猪，被告工作人员多次上门劝导无果，于2015年8月20日向原告送达《责令停止违规养殖行为通知书》要求自行处理生猪、停止畜禽养殖行为，但原告仍未停止养殖。2015年12月7日，被告又向原告送达了《通知》一份，责令原告在2015年12月10日24时前，停止生猪、畜禽等养殖行为，并自行腾空拆除所有违章建筑，否则将于2015年12月11日对该区块违章建筑进行停电、停水措施。2015年12月10日，被告制定了《小源村方苗东户停电工作方案》。次日，被告的人大副主席余建民等10余名工作人员至原告方苗东养殖场执行断电。原告因不满工作人员爬上电线杆对其养殖场实施断电，情绪十分激动之下驾驶小型轿车欲离开，驾驶过程中致在场的被告工作人员萧金荣受伤。后桐庐县人民检察院以危险方法危害公共安全罪对原告方苗东向我院提起公诉。至本案开庭审理时，原告方苗东仍在羁押中。另查明，原告养殖场的用电无法区分生产和生活用电，事故发生后养殖场的供电并未停止。本院认为，杭桐检公诉刑诉[2016]346号起诉书、分水镇人大副主席俞建民的询问笔录和《小源村方苗东户停电工作方案》能够证实被诉的2015年12月11日对原告方苗东养殖场断电的行为系被告桐庐县分水镇人民政府组织实施，被告辩解停电行为不是被告实施的没有事实依据。《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。本案中，被告在多次责令原告停止畜禽养殖无果后，为避免继续养殖对辖区内水体造成更大污染，对原告采取了停电措施，该措施系行政强制措施，属于行政诉讼的受案范围。本案的争议焦点是被告对原告方苗东的养殖场采取停电的强制措施行为是否具有合法性。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十六条第一款规定，行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。第十条第四款规定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。本案中，被告提供的《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第四条及其他规范性文件不是其实施停电行为的法律依据，没有法律、法规规定被告有对原告养殖场采取停电强制措施的职权。因原告的养殖场供电并未实际中断过，且被诉行政行为不具有可撤销内容，故应确认被告实施的停电行为违法，对原告的诉讼请求予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：确认被告桐庐县分水镇人民政府于2015年12月11日对原告方苗东经营的养殖场强制停电的行政行为违法。案件受理费50元，由被告桐庐县分水镇人民政府负担。原告方苗东于本判决生效之日起十五日内向本院申请退费；被告桐庐县分水镇人民政府于本判决生效之日起七日内，向本院交纳应负担的诉讼费。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于杭州市中级人民法院。审 判 长 杨 萍人民陪审员 石 甦人民陪审员 胡笑鹿二〇一七年二月七日书 记 员 高柳萍附：第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。