河北省沧州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）冀09行终63号上诉人（原审原告）刘少丽，女，1968年9月20日出生，汉族，现住沧州市新华区千童南大道49号沧县。委托代理人李章安，男，1953年3月26日生，住秦皇岛市海港区，现住任丘市。被上诉人（原审被告）沧州市公安局新华分局。法定代表人赵福增，职务局长。委托代理人王林之，职务副局长。委托代理人陈扬，河北衡泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）沧州市人民政府。法定代表人梅世彤，代市长。委托代理人左东霞，法制办工作人员。委托代理人潘兴娟，法制办工作人员。上诉人刘少丽因治安管理行政处罚一案，不服河北省沧州市新华区人民法院（2016）冀0902行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院查明，2016年8月1日16时许，沧州市公安局新华分局（下称新华分局）小赵庄派出所接到小赵庄乡政府工作人员刘承豪报警称：其接到沧州驻京办公室电话，新华区小赵庄乡东队村民刘少丽携带上访材料去北京市中南海周边非访。新华分局小赵庄派出所接报后当日进行受案登记，经调查得知原告刘少丽在2016年8月1日携带上访材料到北京市中南海周边非法走访，其行为遭到北京市公安局西城分局府右街派出所依法训诫，并送至马家楼接济服务中心。被告新华分局在履行了对刘少丽传唤询问、调查取证、证据保全、处罚告知、处罚审批等法定程序后，认定原告进京到中南海周边非正常上访，构成扰乱公共场所秩序的违法行为。遂根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，于2016年8月2日作出沧公新（赵）行罚决字[2016]0236号行政处罚决定书，决定对原告刘少丽行政拘留十日。该行政处罚决定已执行完毕。因原告不服该行政处罚决定，于2016年9月23日向被告沧州市人民政府（下称市政府）申请行政复议，被告市政府依法予以受理，在对该案进行审查后，认为被告新华分局作出的行政处罚决定书正确，遂于2016年11月15日作出了沧政复决字[2016]55号行政复议决定书，维持了被告新华分局作出的处罚决定。原告刘少丽不服，起诉至该院。一审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案北京市的公安机关未立案受理，因此不存在管辖权争议及移交管辖的问题，据此，被告新华分局作为违法行为人居住地的公安机关对本案具有管辖权。根据《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《信访条例》第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。公共场所是指具有公共性特点，对公众开放，供不特定的多数人出入、停留、使用的场所，中南海周边地区符合该特征，因此为公共场所。北京中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告刘少丽曾因到北京市非法定接待上访的场所上访，被公安机关作出警告的行政处罚，对于不能到中南海周边地区上访，原告明知，现其仍然到此处上访，扰乱了中南海周边地区的公共秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。另外，训诫不属于行政处罚的种类，在北京公安局府右街派出所对刘少丽进行训诫后，被告新华分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对刘少丽予以行政拘留，不属于重复处罚。综上，被告新华分局对原告作出的公安行政处罚决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，该处罚决定依法应当予以维持。被告市政府作为复议机关，依据《行政复议法》的相关规定，履行了立案、向被申请人送达行政复议申请副本、对复议决定书作出内部审批、送达等法定程序，其作出的沧政复决字（2016）55号行政复议决定书程序合法，该院予以维持。综上，原告要求撤销被告新华分局的行政处罚决定及被告市政府的行政复议决定的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。因被告新华分局作出的行政处罚决定合法，故原告主张被告赔偿其损失8000元的诉讼请求，本院不予支持。遂判决驳回刘少丽的诉讼请求。上诉人刘少丽不服一审判决上诉称，一、被上诉人不具备该案管辖的主体资格。1、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。第十条规定，被上诉人对该案没有管辖权，最初受理的是北京警方而不是被上诉人。主要违法行为地也不属于被上诉人管辖，更何况上诉人没有违法行为。第十一条规定，被上诉人和北京警方的共同上级机关是公安部，被上诉人未经公安部指定，也没有履行指定管辖程序，2、因上诉人登记反映的问题涉及被上诉人，因此被上诉人对本案不属于“由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以有违法行为人居住地公安机关管辖¨¨¨”的情形，而是应当回避的情形之一，因此被上诉人对本案无管辖主体资格。3、本案发生在北京，应由北京警方管辖，如果当事人确实存在扰乱公共场所秩序的违法行为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，也应由北京警方管辖。被上诉人对上诉人的处罚属于有权任性，强行管辖，滥用职权。二、被上诉人对上诉人的处罚决定程序违法。1、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款根据，被上诉人的处罚决定没有北京警方的移交的程序和事实证据。2、被上诉人对上诉人的处罚决定违反《国家信访条例》第四十七条的规定，该案北京警方对上诉人进行了训诫，充分说明上诉人不能构成警告以上的处罚，被上诉人对上诉人重复处理属于程序违法。三、被上诉人的处罚决定事实不清，没有证据。1、该案上诉人没有违法行为，被上诉人没有北京警方移交的证据证明上诉人有违法行为。2、上诉人到中南海门前是向府右街派出所寻求帮助，目的是由北京警方送上诉人到马家楼或久敬庄接济服务中心进行登记，并没有非访上访，被上诉人认定上诉人“非正常上访扰乱公共秩序”于法无据，没有事实证据。3中南海和马家楼接济服务中心，是机关单位不是公共场所。故被上诉人认定事实不清。四、被上诉人适用法律错误。被上诉人新华分局答辩称，一、一审判决认定事实清楚正确。一审法院在充分庭审的情况下，综合考虑，依据答辩人提交的立案、调查、处理等各阶段程序性及案件事实证据材料，结合上诉人提供的证据材料，认为答辩人严格遵守各项相关法律法规受理办理所诉案件，并依法作出判决正确。对上诉人的诉讼请求应不予支持。二、一审法院判决合法有据，程序正确。答辩人受理案件后，严格依法办理该案，根据《治安管理处罚法》的相关规定对上诉人依法作出处罚决定，该决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与一审基本一致。本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：治安案件的管辖由国务院公安部门规定。根据该款的规定，公安部有权确定治安案件的管辖。公安部的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，第十条规定：几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖；第十一条规定：对管辖权发生争议的，报请共同的上一级公安机关指定管辖。对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。以上三条是公安部根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的授权对行政案件管辖所作的规定。本案北京的公安机关未受理，因此被上诉人新华分局与北京的公安机关不存在管辖权争议及移交管辖的问题，上诉人居住在沧州市××区，属于被上诉人新华分局的管辖范围，根据以上规定，被上诉人新华分局对该案有管辖权，故上诉人主张的被上诉人对本案无管辖权及对其作出处罚决定程序违法的上诉理由不能成立。公共场所是指具有公共性的特点，对公众开放，供不特定的多数人出入、停留、使用的场所，中南海周边地区符合该特征，属公共场所。《信访条例》第十八条第一款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《信访条例》第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条规定，非经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行聚会、游行、示威；（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，上诉人曾因到北京非法定接待上访场所上访，被公安机关作出警告的行政处罚，对于不能到中南海周边地区上访是明知的，但仍到此处上访，即为到非法定接待上访的场所上访，其行为扰乱了中南海周边地区的公共场所秩序。上诉人主张到中南海周边地区是反映问题，并没有扰乱公告场所秩序的上诉理由不能成立。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。另训诫不属于行政处罚种类，在北京公安局府右街派出所对上诉人进行训诫后，被上诉人根据上述规定对其作出拘留的行政处罚，不属于重复处罚。被上诉人新华分局对上诉人作出的处罚决定履行了《公安机关办理行政案件程序规定》中规定的程序，故上诉人主张的被上诉人违反法定程序的上诉理由亦不能成立。被上诉人市政府收到上诉人的复议申请后，履行了立案、向被申请人送达行政复议申请副本、对复议决定书作出内部审批、送达等法定程序，其作出的沧政复决字（2016）55号行政复议决定书程序合法。综上，被上诉人新华分局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确；被上诉人市政府作出的行政复议决定程序合法。因此，本院对上诉人主张被上诉人赔偿其八千元损失的诉讼请求，依法不予支持。故上诉人的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费，50元由上诉人刘少丽负担。本判决为终审判决。审 判 长  庞爱民审 判 员  李艳华代理审判员  苗萍萍二〇一七年二月二十六日书 记 员  兰明慧