江苏省徐州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）苏03行终364号上诉人（原审原告）许斌，男，1971年1月4日出生，汉族，住江苏省徐州市鼓楼区。委托代理人薛拥军，江苏凤泉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）徐州市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地：徐州市新城区汉风路1号A区3楼。法定代表人刘新川，该委员会主任。出庭应诉负责人马云山，该委员会政策法规处处长。委托代理人田宇，江苏汇君律师事务所律师。上诉人（原审原告）许斌与被上诉人（原审被告）徐州市人民政府国有资产监督管理委员会答复意见一案，原审原告许斌不服徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初171号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年2月21日公开开庭审理了本案。上诉人许斌的委托代理人薛拥军，被上诉人徐州市人民政府国有资产监督管理委员会出庭应诉负责人马云山、委托代理人田宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年10月10日，原告许斌向被告徐州市人民政府国有资产监督管理委员会以挂号信函方式寄送《投诉书》一份，投诉举报徐州徐工轮胎有限公司克扣其企业改制身份置换金。其投诉称：“投诉人于1995年5月参加工作，2002年8月被投诉人由国有企业改制为自然人控股，经投诉人了解，当时徐州市政府批准从该企业国有资产中支付给每位职工身份置换金，其中在徐州市人力资源和社会保障局查询到每名职工应得到的身份置换金数额、工龄等。其中明确载明投诉人应得身份置换金10278元。2011年8月投诉人与被投诉人后成立的合资企业徐州徐轮橡胶公司解除了劳动关系，2013年5月投诉人与徐州徐轮橡胶公司达成了包括经济补偿金在内的调解协议，但是明确说明了其中不包括被投诉人改制中应付给投诉人的身份置换金。2014年6月，投诉人因身份置换金一事起诉到徐州市鼓楼区法院，但是法院以不属受审范围为由裁定驳回。投诉人认为身份置换金是国家以国有资产为代价支付给职工的国有职工身份转换的补偿，作为改制后的私有企业无权无偿占有，现在被投诉人利用法律的漏洞不支付身份置换金，非法占有国有资产，严重侵害了国家、职工的合法权益，富了个别人，引起了社会动荡和职工不满，请求上级部门依法查处，还职工一个公平。”2015年11月27日，被告徐州市人民政府国有资产监督管理委员会就原告许斌的投诉作出《关于许斌要求徐州徐工轮胎有限公司支付身份置换金的答复意见》，答复内容为：“许斌职工：你好，你要求徐州徐工轮胎公司（简称徐工轮胎）支付身份置换金的《投诉书》收悉，我委会同人保、仲裁等部门进行了研究，答复意见如下：经查，你于1995年在江苏轮胎厂参加工作，1999年转入海鹏轮胎有限公司，2005年9月劳动关系转入民营徐工轮胎，2010年6月1日劳动关系转入民营徐轮橡胶有限公司，并签订劳动合同。2011年8月主动辞职，2011年9月21日徐轮橡胶有限公司办理了社保转移手续。2004年1月经市政府批准，徐工轮胎改制为民营企业，改制方案中对职工的安置政策是‘安置费用全部留在改制企业，改制企业接收原企业全部员工，重新签订不少于三年的劳动合同，职工工龄连续计算’。你要求支付的身份置换金应为经济补偿金或安置费，徐委发[2003]21号文第三项第四款：‘凡改制企业必须进行��工身份置换，职工改制前在国有企业的工作年限，可以通过支付现金、量化为股金或工龄连续计算等形式给予补偿’（即身份置换的三种形式）；第七款：‘如改制后的新企业与职工解除劳动关系，应按连续工龄计算安置费或经济补偿金’。你已通过工龄连续计算方式置换了身份，且你主动提出辞职，企业不再支付经济补偿金。对于你要求徐工轮胎支付在国有企业工作年限的经济补偿，与改制政策、企业改制方案和《劳动合同法》等相关条例不符，不予支持。”原告许斌因不服被告徐州市人民政府国有资产监督管理委员会作出的上述投诉答复意见，故向法院提起行政诉讼，诉请如前。另查明，2003年12月8日，徐州市经济贸易委员会向徐州市人民政府提交《关于徐州徐工轮胎有限公司改制暨资源重整脱困方案的请示》，2004年3月2日有关部门批���同意。还查明，2013年5月22日，原告许斌起诉徐州徐轮橡胶有限公司，要求支付经济补偿金、身份置换金、加班费等共计80460元，经徐州市贾汪区人民法院调解，徐州徐轮橡胶有限公司于2013年12月15日前支付原告许斌医药费、经济补偿金、加班费共计8000元。2014年5月16日，原告许斌向徐州市鼓楼区劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，要求徐州徐工轮胎有限公司支付身份置换金10278元。2014年5月19日，徐州市鼓楼区劳动人事争议仲裁委员会作出不予受理的决定。2014年6月5日，原告许斌将徐州徐工轮胎有限公司诉至徐州市鼓楼区人民法院，要求徐州徐工轮胎有限公司返还身份置换金10278元。徐州市鼓楼区人民法院于2014年7月23日作出（2014）鼓民初字第1062号民事裁定书，认为因政府部门主导的企业产权制度和用工制度改革而引起的纠纷不属于民事诉讼���案范围，并裁定驳回原告许斌的起诉。原审法院认为：一、关于原告起诉是否属于法院受案范围的问题。本院认为，根据国务院《信访条例》第二条第一款规定，“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”，本案中，原告许斌向被告寄送投诉书,反映徐州徐工轮胎有限公司不予支付其身份置换金，并要求被告对该公司克扣其身份置换金的行为进行查处，应属于公民向有关部门反映情况、提出投诉请求的信访行为。被告徐州市人民政府国有资产监督管理委员会对原告投诉所作出的《关于许斌要求徐州徐工轮胎有限公司支付身份置换金的答复意见》是依据《信访条例》作出的信访处理行为。根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》第二条“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，原告因对被告信访答复不服提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回起诉。二、关于原告要求对《关于徐州徐工轮胎有限公司改制暨资源重整脱困方案的请示》及批示的合法性进行审查的主张，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”，���先，被告徐州市人民政府国有资产监督管理委员会对原告投诉事项的答复意见仅是在调查核实原告情况的基础上，结合企业改制方案及相关规定对原告作出的解释说明，未对原告创设任何权利义务，故被告作出涉案答复并非行政行为；其次，规范性文件是有关行政机关为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的规范文件，原告要求审查的徐州徐工轮胎有限公司改制重整方案请示及其批示属行政机关内部报批文件，既非法律意义上的规范性文件，也非被告做出涉案答复意见的依据，故该两份材料不属于规范性文件的审查范围，对原告许斌的该项主张，依法不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第五十三条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款��（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《信访条例》第二条、第三十二条之规定，裁定驳回原告许斌的起诉。案件受理费50元，由原告负担。上诉人许斌上诉称，一、政府负责改制国企方案实施，充当既是裁判员又是运动员的角色，自拟自定一套方案，没有监督、没有约束，受害者是职工，改制的资产属于被上诉人，职工的利益被侵犯。我国宪法规定任何党派、组织、机关不允许凌驾在法律之上，也不得违法，政府同样要遵守法律，受到监督和约束。首先，信访是政府内部设立的解决与公民纠纷的政府职能部门，其意见代表着政府的态度和解决的渠道和方法，若不能解决和表态，不足以达到公民的满意，最后只能通过司法途径来解决，那么无论政府还是法院对于以上问题依法都没有理由不予受理，除非还有其他救济渠道，否则是没有理由推之门外的，这样只能加剧社会矛盾。其次，改制方案程序违法，虽然说资产是政府的，但牵扯到职工的切身利益，就要依法征求职工的意见，更不能自拟自定，损害职工利益。再次，身份置换不应是经济补偿金性质，更不应是安置费用的说法，应是身份的补偿。被告的改制将国企的“铁饭碗”换成“泥饭碗”变为合同制，职工面临随时被解雇、被辞退的可能。被上诉人主持的改制前和改制时有补偿，若再继续留用在企业，其给付的资金补偿代价就随工作时间的推移而消失了，实在可笑。照被上诉人的观点和说法，把改制后的职工留用改制后的企业最低工作三年以上之后，就成了不仅自己拿自己的补偿金或安置费去为自己三年的时间打工或折旧，即付出了劳动又折摊了应得的补偿，把个人十几年、二十几年的资金补偿都这摊完了，有这样的法律吗？二、本案依法应属于法院的受案范围：被上诉人为政府职能部门，拟定自身资金、人员改制和脱钩的文件就是矛盾的执行者和运作者，既是运动员又是裁判员，无法均衡和公正利益的问题，更别谈改制运作的文件了，自拟自定凌驾于法律法规之上，侵犯了职工的利益，显属不当，更不应该得到法律的支持。司法机关应监督纠正政府行为，作为最后的救济渠道给予公正处理，法院不能不管不问，变相支持政府的不当行为。综上，请求法院依法改判。被上诉人徐州市人民政府国有资产监督管理委员会答辩称，上诉人在上诉状中没有明确上诉请求，根据上诉状所载明的理由，我们认为该理由不能成立。原审法院事实认定清楚，适用法律正确，依法应当驳回上诉人的上诉。双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本裁定书不再累述。双方当事人在二审中均未提交新证据。本院经庭审质证、认证认为，原审裁定对证据和事实的认定正确，二审予以确认。本案的争议焦点：1、原审原告提起本诉是否属于行政受案范围；2、一审裁定是否正确。本院认为，一、本案中上诉人于2015年10月10日以挂号信函方式向被上诉人寄送《投诉书》一份，投诉举报徐州徐工轮胎有限公司克扣其企业改制身份置换金。2015年11月27日，被上诉人徐州市人民政府国有资产监督管理委员会就上诉人许斌的投诉作出《关于许斌要求徐州徐工轮胎有限公司支付身份置换金的答复意见》。上诉人的上述行为是信访投诉行为。二、依据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》规定：对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。故，原审原告提起本诉不属于人民法院行政案件的受案范围。综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈 小 兵审判员 陈 玉 浩审判员 ���涛二〇一七年二月二十八日书记员 王 竞 晗