中华人民共和国最高人民法院民 事 判 决 书（2016）最高法民再234号再审申请人（一审第三人、二审上诉人）：中节能资产经营有限公司。住所地：北京市海淀区西直门北大街**号节能大厦**层。法定代表人：王毅，该公司董事长。委托诉讼代理人：王海荣，北京市东卫律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘晔，天津允诚律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：荆门实业投资公司。住所地：湖北省荆门市泉口路**号。法定代表人：徐敏，该公司总经理。委托诉讼代理人：周华，湖北新天律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈志龙，湖北晨丰律师事务所律师。二审上诉人（一审被告）：荆门京环环保科技有限公司。住所地：湖北省荆门市金宁路*号。法定代表人：徐敏，该公司董事长。一审第三人：深圳市宇新环保有限公司。住所地：广东省深圳市南山区创业路保利城写字楼2003。法定代表人：刘玉杰，该公司总经理。再审申请人中节能资产经营有限公司（以下简称中节能公司）因与被申请人荆门实业投资公司（以下简称投资公司）及二审上诉人荆门京环环保科技有限公司（以下简称京环公司）、一审第三人深圳市宇新环保有限公司（以下简称宇新公司）股东出资纠纷一案，不服湖北省高级人民法院（2014）鄂民二终字第00111号民事判决，向本院申请再审。本院于2015年1月29日作出（2015）民申字第891号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人中节能公司委托诉讼代理人王海荣、刘烨，被申请人投资公司委托诉讼代理人周华、陈志龙到庭参加诉讼，二审上诉人京环公司、一审第三人宇新公司经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。中节能公司申请再审请求：撤销湖北省高级人民法院（2014）鄂民二终字第00111号民事判决，由最高人民法院提审或发回重审。事实和理由：（一）二审判决认定事实错误。1.二审判决确认《特许经营权合同》为行政合同，却又认为该合同第9.1.3条款为民事权利义务条款，认定事实错误。2.二审判决认定依据《特许经营权合同》第9.1.3条款及京环公司股东会决议，构成京环公司增资扩股的依据，认定事实错误。3.二审判决将《特许经营权合同》第9.1.3条款约定的出资，片面理解为股东出资，认定事实错误。4.二审判决认为荆门市人民政府（以下简称荆门市政府）有权对本案案涉资金指定出资人系认定事实错误，直接判定京环公司的股权比例，对于公司治理造成严重后果。（二）二审判决适用法律错误。《特许经营权合同》系行政合同，作为行政合同的双方主体荆门市政府与京环公司不是平等的民事关系，而是行政管理关系。如果荆门市政府认为京环公司的行为违反《特许经营权合同》约定，其应当通过具体行政行为予以处理，京环公司对于处理结果不服，可以通过行政诉讼予以解决。投资公司根本不具备诉讼主体资格，而二审法院依据民事法律作出判决，明显适用法律不当。投资公司辩称，本案争议的国债资金的权益从项目招标到《特许经营权合同》的签订，产权清晰，责任明确。国家发改委第31号令第七条第3款不适用于本案的国债资金的使用，应当适用国家环保总局和财政部《中央预算内固定资产投资补助金财政财务管理暂行办法》，将中央预算内投资补助作为资本金管理。《特许经营权合同》第9.1.3条款中关于国债资金的约定应当认定为有效。《特许经营权合同》第9.1.3条款通过了股东会决议，符合《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）的规定，京环公司新的股东中节能公司也应受其约束。中节能公司的再审申请缺乏事实与法律依据，请求予以驳回。投资公司向湖北省荆门市中级人民法院起诉请求：1.请求确认投资公司代表荆门市政府出资额为453万元；2.请求确认投资公司持有京环公司的出资比例为72.29%；3.请求判令京环公司依据前两项确认内容，变更公司注册资本登记；4.诉讼费用由京环公司承担。一审法院经审理查明，2003年，我国发生非典疫情灾害，暴露了医疗废物、工业废物处置项目严重缺乏。为应对医疗废物、工业废物处置严重缺乏的局面，国务院批准实施国家环保总局和国家发展和改革委员会联合制定的《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》（以下简称《规划》）；明确由环保部门负责环保项目的规划、建设等。在此背景下，荆门市政府拟建设荆门市医疗废物集中处置中心项目（以下简称项目）。2005年4月，投资公司与中国环境保护公司、宇新公司为运营项目，共同签订了一份《荆门京环环保科技有限公司出资协议》。协议书约定：由投资公司、中国环境保护公司、宇新公司三方共同设立京环公司，经营医疗及工业危险废物的集中处置及环保领域的科学技术和工程的研发、设计；公司注册资本为240万元，其中中国环境保护公司、投资公司、宇新公司分别出资168万元、48万元、24万元。协议还对出资人权利和义务、公司的治理结构、违约责任等进行了约定。协议书签订后，协议各方当事人分别依照出资协议的约定，向荆门京环环保科技有限公司（筹）缴纳了出资，制定了公司章程，向荆门市工商行政管理局申请了公司注册登记，并于2005年5月19日取得了京环公司的《企业法人营业执照》。2005年10月12日湖北省发展和改革委员会（以下简称省发改委）以鄂发改投资【2005】884号文《省发展改革委员会关于项目可行性研究报告的批复》，对项目的可行性研究报告进行了批复。2005年12月3日，京环公司分别召开了第一届董事会第五次会议和第一届股东会第二次会议，会议的议题是：关于项目特许经营权合同的审定通过。会议分别决议：(一)全面同意项目特许经营权合同内容；(二)同意京环公司与市政府授权的市环保局签订特许经营权合同。同年12月8日，京环公司与荆门市政府授权的荆门市环境保护局（以下简称市环保局）签订了《特许经营权合同》。合同约定，荆门市政府将行政辖区内的钟祥县、京山县、沙洋县、东宝区、掇刀区等范围内医疗机构所产生的医疗废物的处置经营权授予京环公司。合同还对项目地点和运作方式、设计与建设、项目的运营和维护等内容作了明确约定。合同第9.1.3条款约定：“本项目争取到的无偿国债资金或中央、省其他专项补助资金，其权益属于荆门市政府所有，由荆门市政府按照国家有关规定委派一家国有企业作为国债出资人。各专项资金（含国债资金）的使用，严格按照国家有关规定执行。”2007年4月24日，荆门市发展和改革委员会（以下简称荆门市发改委）以荆发改投[2007]60号《关于申报荆门市2007年城市基础设施建设中央预算内投资计划的请示》上报省发改委，申请包括了荆门市医疗废物集中处置项目使用中央预算内投资480万元。同年8月3日，省发改委以鄂发改投资【2007】757号文《省发展改革委关于下达2007年第一批医疗废物处置设施建设中央预算内投资计划的通知》，确定京环公司使用中央预算内投资资金453万元。2008年3月、4月，荆门市财政局分两次向京环公司拨付中央预算内投资资金453万元。京环公司将该笔资金载入长期应付款科目。2009年6月，由京环公司投资的项目完成并投入试运行。2008年11月11日，市政府国有资产监督管理委员会经报请市政府同意，委托投资公司代表荆门市政府对项目使用的中央预算内资金履行出资人职责。2010年12月24日，荆门市财政局以荆财建函[2010]95号函通知投资公司，内容为：依据《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》（以下简称财建【2005】355号文）的规定、《特许经营权合同》有关条款及市领导批示，指定投资公司代表荆门市政府履行项目国债资金出资人权利。2011年1月18日，中国环境保护公司将其持有的京环公司的全部出资168万元转让给中节投资产经营有限公司，并完成了公司变更登记。同年，中节投资产经营有限公司企业名称变更为中节能公司。2013年4月，项目经市环保局和市发改委组成项目竣工验收委员会进行了竣工验收，并由市环保局以荆环[2013]67号《项目竣工验收意见》确认通过验收。同月，荆门市财政局以荆财建函[2013]15号《市财政局关于项目竣工财务决算的批复函》作出批复，该批复函确认项目实际使用中央预算内资金453万元，超过了该项目概算内投资的50%。京环公司项目通过竣工验收后，投资公司曾多次与京环公司及中节能公司、宇新公司沟通，要求依照财建[2005]355号文的规定，将中央预算内投资资金从长期应付款调整为资本金管理，并根据市政府的指定，由投资公司作为国有资本的出资人代表并行使出资人权利，但未达成一致。一审法院判决：（一）京环公司使用的中央预算内投资资金453万元作为投资公司的出资资金；（二）投资公司在京环公司中的出资比例为72.29%；（三）京环公司于判决生效之日起十日内向荆门市工商行政管理局办理京环公司注册资金的变更登记。一审案件受理费43040元，由中节能公司负担。京环公司不服一审判决，上诉请求：请求撤销一审判决，驳回投资公司的诉讼请求。中节能公司不服一审判决，上诉请求：请求撤销一审判决，驳回投资公司的诉讼请求。二审法院认定事实：2014年11月，中国环境保护公司就项目向国信招标公司投标时，投标文件所附《商务运作方案》载明：本项目投资总额为600万元，中国环境保护公司拟将本项目的资本金投入确定为240万元，拟吸收国有出资人代表或本行业其他策略性股东介入，设立项目公司，项目公司资本金240万元。除240万元资本金外，尚有360万元资金缺口，中国环境保护公司提供两种差额资金筹措方案：其一为由股东提供贷款，以项目收益向贷款股东提供质押；其二为申请国债资金支持，本项目为国家规划中已纳入国债资金支持的项目，根据规划安排，该项目可争取到投资额度60%的国债资金支持。本项目将依据国务院函（2003）128号文件批复的《规划》组织建设实施。国债资金拨付到位后，投标人保证项目公司将配合且服从招标人对资金使用全过程的管理与监督，投标人保证按照国家相关法规及规定的办法进行使用，保证按照国家相关规定并配合招标人的工作，做到国债资金的产权清晰，并保证国有资产的保值与增值。另查明：2006年7月，中节蓝天投资咨询管理有限责任公司拟定的《荆门市医疗废弃物集中处置项目可行性研究报告》（以下简称《可行性研究报告》）载明：《规划》系项目依据的法律、标准及规范之一。同时，项目融资方案为总资本787万元，工程总投资760.76万元，其中项目公司出资240万元作为项目资本金，申请国债投资457万元，申请贷款90万元。二审法院查明其他事实，与一审法院查明的事实一致。二审法院认为：本案各方当事人争议的事项为京环公司使用的453万元中央预算内投资资金是否应作为投资公司对京环公司的出资资金。本案中京环公司系按照《公司法》设立的具有独立法人地位的有限责任公司，而由京环公司申请并使用的453万元中央预算内投资资金又系中央依据相关政策、部门规章审批的行政性投资资金。因此，对各方当事人争议的事项应依据《公司法》并结合当时施行的行政法规、部门规章及政策性文件做出司法判断。首先，二审法院对当时施行的行政法规、部门规章及政策性文件并结合本案案情，分析评述如下：（一）2003年6月16日，国务院发布《医疗废物管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府负责组织建设医疗废物集中处置设施。”该条款为行政授权性条款，明确了医疗废物处置设施建设的行政职责和义务由县级以上地方政府履行和负担。（二）2003年12月19日，国务院发布国函（2003）128号《关于全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划的批复》（以下简称128号批复）。128号批复第一条规定：“原则同意《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》，由环保总局、发展改革委联合印发各地区执行。”128号批复第三条同时规定：“国务院有关部门要根据各自的职能分工，切实履行职责，确保规划的实施，《规划》中提出的需要国家支持的项目和资金，由发展改革委按基本建设程序审批予以安排。”该条款明确了国务院就医疗废物处置设施建设支持资金的审批权交由国家发改委行使，而资金性质属基本建设投资。同时，明确了医疗废物处置设施建设支持资金的批准需经审批程序，而非核准或备案程序。（三）2004年1月29日，国家发改委、国家环保总局依128号批复向全国下属部门联合印发《规划通知》及《规划》。《规划通知》第二条规定：“各地要落实建设用地、配套资金等建设条件，择优选择法人业主单位。对安排的中央和地方财政性建设资金，地方政府必须明确由国有企业作为国有资本的出资人代表，做到产权清晰，责权明确。”该条款明确了无论中央支持资金还是地方政府财政性资金，投入医疗废物处置设施建设，均需作为国有资本出资，并必须指定某国有企业作为国有出资人代表，以明确产权。同时结合《条例》第四条第一款的规定，可明确医疗废物处置设施建设义务归各地方政府，筹措资金的义务也属各地方政府，国家支持资金的支持对象应为负责项目建设的各地方政府。（四）2004年3月9日，湖北省发改委、湖北省环保局联合转发《关于转发全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划〉的通知》（以下简称《省规划通知》），并制定《关于贯彻落实〈全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划〉的实施意见》（以下简称《省实施条例》）。《省规划通知》第二部分第2条规定：“对安排中央的和地方财政性建设资金，地方政府必须明确由国有企业作为国有资本的出资人代表，做到产权清晰，责权明确。”《省实施条例》第二部分第3条：“对拟争取中央或地方财政专项补助资金的危险废物和医疗废物处置项目，各地必须明确由国有企业作为国有资本的出资人代表，做到产权清晰，权责明确。”上述规定表明湖北省相关职能部门严格按照128号批复和国家发改委、国家环保总局《规划通知》精神，在省级部门文件中，强化和明确中央支持资金属国有资本金投入性质，并要求各地方政府应严格依照128号批复及《规划通知》精神，落实指定国有企业为国有资本出资人代表的责任和义务。（五）2004年7月16日，国务院发布国发（2004）20号《关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）。《决定》第二条第（一）款规定：“改变项目审批制度，彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小的审批机制，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。”《决定》第三条第（三）项同时规定：“政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式，以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。”《决定》第三条第（四）项还规定：“对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建设书和可行性报告。采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。”上述条款表明：其一、中央及各级政府对全社会的投资项目针对不同类型有三种批准方式：审批（有政府资金参与投资）、核准（社会资本投资，无政府资本参与，同时又涉及公共利益）、备案（社会资本投资，无政府资本参与且不涉公共利益）。其二、有政府资金参与的预算内投资项目需以审批方式进行批准。同时，在投资资金使用方式上存在四种类型，即直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息。直接投资和资本金注入方式需审批可行性报告，而投资补助、转贷和贷款贴息无须审批可行性报告，仅审批资金申请报告。其三、只有资本金注入一种投资方式需指定出资人代表。本案医疗废物设施建设项目所使用的国家支持资金，从发文、立项之初即明确无论中央还是地方财政性资金需由地方政府指定国有资本出资人代表，表明中央及各级地方政府对医疗废物设施建设的支持或补助资金属资本金注入的投资方式，并非无偿归项目企业或项目本身。（六）2005年8月1日，国家发改委颁布实施31号令。31号令第一条规定：“为规范中央预算内投资补助和贴息项目的管理，提高中央预算内补助和贴息资金的使用效率，根据《国务院投资体制改革的决定》精神，制定本办法。”31号令第二条规定：“以投资补助和贴息方式使用中央预算内投资项目管理，适用本办法。”31号令第三条规定：“本办法所称投资补助，是指国家发展改革委对符合条件的企业投资项目和地方政府投资项目给予的投资资金补助。本办法所称贴息，是指国家发改委对符合条件、使用了中长期银行贷款的投资项目给予的贷款利息补贴。投资补助和贴息资金均为无偿投入。”31号令第七条同时规定：“国家发展改革委安排给单个投资项目的投资补助或贴息资金的最高限额原则上不超过2亿元。超过2亿元的，按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告。安排给单个投资项目的中央预算内投资资金不超过2亿元，但超过3000万元且占项目总投资的比例超过50%的，也按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告。安排给单个地方政府投资项目的中央预算内投资资金在3000万元及以下的，一律按投资补助或贴息方式管理，只审批资金申请报告。”31号令第九条还规定：“申请中央预算内投资补助或贴息资金的投资项目，应按照有关工作方案、投资政策的要求，向国家发展改革委报送资金申请报告。”上述规定表明第31号令是为具体贯彻实施《决定》而制定，专用于规范和落实《决定》中所明确的政府资金参与社会投资的四种方式（即直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息）中后两种方式的。同时，第九条规定则再次回应了《决定》中在审批后两种方式时，只审批资金申请报告的要求。另一方面，31号令第七条规定系针对单个项目后两种方式的最高额度及投资比例所作的相应限定，即按照投资补助或贴息资金审批的单个项目投资资金最高额不超过2亿；如占投资总额50%以上，则应不超过3000万。如超过上述限额，则应转按直接投资或资本金注入投资方式审批和管理。反之，前述限额并不制约按前两种方式所进行投资的最低限额及比例。进言之，该条款不能说明所有3000万元以下的预算内投资就一定是投资补助或贴息资金投资。本案所涉医疗废物设施建设项目的中央支持资金金额虽低于3000万元，但该项目从发文、立项之初即明确系资本金注入的投资方式，而该投资类型又不属31号令规制的投资类型范围，因此依31号令第七条规定，不能确定和改变涉案项目投资资金的类型或性质。（七）2005年8月26日，国家财政部同时颁布实施了财建（2005）354号《中央预算内固定资产投资贴息资金财政财务管理暂行办法》和财建（2005）355号文。财建（2005）355号文第一条规定：“为加强中央预算内固定资产投资补助资金预算管理，提高财政资金的使用效率，根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》《国务院关于投资体制改革的决定》以及《基本建设财务管理规定》等法律、行政法规制定本办法。”财建（2005）355号文第十六条第（四）项同时规定：“项目竣工后，核定项目投资补助总额及项目概算中其他资金来源实际到位额。对投资补助总额占项目总投资的比例超过50％的，转作直接投资或资本金注入方式管理，并根据有关规定和各投资主体资金实际到位额重新确定项目各方出资比例，由同级财政部门指定有关机构依法代表国家行使所有者或出资人权利。”财建（2005）355号文也再次明确了31号令中对于中央以投资补助方式进行基本建设投资的比例限额要求，也表明财建（2005）355号文系依据《决定》在财务管理上具体措施的细化落实。综合上述研判与分析，并参考荆门市发改委对一审法院的复函内容、二审法院向湖北省发改委相关职能部门调查了解的情况以及其他省份就同类型项目所做的相关文件意见，二审法院认为，本案所涉医疗废物设施建设项目的国家支持资金属中央按照资本金注入方式进行的基本建设投资资金，应按《决定》及《规划通知》中关于资本金注入投资方式的管理规定，由同级地方人民政府指定国有资本的出资人代表代持资金对应股份进行管理。涉案资金投资类型不属31号令规制的投资类型，故不受31号令第七条中中央投资补助资金额度及比例的限制。京环公司和中节能公司以31号令第七条规定为依据，认为涉案投资资金属投资补助资金，应由项目或项目企业无偿享有的上诉理由不能成立。荆门市政府依据《条例》、128号批复所授权的职能范围，严格按照国家发改委、国家环保总局《规划通知》《规划》及省发改委、省环保局《省规划通知》《省实施意见》等文件要求，将中央支持资金全部划拨至京环公司，用于项目基本设施建设，并按资本金注入的投资方式针对该资金指定国有资本的出资人代表对涉案资金进行管理，符合前述部门规章及文件要求，正确履行了政府管理职能，不存在截留和挪用中央财政性资金的情形。中节能公司关于认为荆门市政府指定出资人代表的行为属截留、挪用中央财政性资金的上诉理由缺乏事实依据，应予驳回。其次，《特许经营权合同》第9.1.3条款约定应为合法有效。理由如下：（一）行政合同系行政主体为实现特定公务而与行政相对人或其他行政主体达成的部分内容适用不同于私法合同规则的协议。典型的行政合同有国有土地使用权出让合同、农村土地承包经营权合同、国有企业承包租赁合同、国家订购、政府采购合同、政府为一方当事人的房屋拆迁补偿协议。从行政合同的概念及实践看，行政合同的内容并非全部为不平等主体间的非民事权利义务约定。如合同标的物的转移接受、合同对价的给付、违约责任等条款约定即涉及民事权利义务的处分。因此，行政合同本身并不必然排斥民事权益约定或部分内容需民事权利义务规则处理的可能。本案所涉《特许经营权合同》属行政合同，其中第9.1.3条款关于“本项目争取到的无偿国债资金或中央、省其他专项补助资金，其权益属于荆门市所有，由荆门市政府按照国家有关规定委派一家国有企业作为国债出资人”的约定，即是对于特定款项资金的权益归属及行权方式的民事权益约定，该约定符合民事权利义务的对等原则和当事人意思自治原则，即京环公司可选择缔约或不缔约，也可在缔约后选择不申请国债资金。但如果选择申请并实际使用国债资金或政府投资资金用于公司所属项目建设，以解决公司项目建设的资金缺口，则需依照约定授予国有资本的代表享有注入资金所对应的公司股权。（二）该约定系缔约双方真实意思表示。京环公司作为具有专业经营经验的法人主体，应知悉该条款的相应含义及法律后果，亦应知悉该约定所表述的含义与其诉讼中所提出的中央地方投资资金归企业无偿享有的主张完全相悖。退一步讲，即便该条款确属不平等主体间具有行政强制力的非民事权利义务条款，京环公司一旦选择缔约也应遵循约定严格履行义务。另一方面，从京环公司缔约后至本案诉讼前，京环公司从未主动向相关部门反映过该条款的失当性或违法性，其股东也从未在京环公司内部或外部对此条款表达过不受其约束的相关诉求。且京环公司最终以提交书面申请报告的形式主动申请了该条款所涉资金。因此，可以完全推知和确定，该条款约定的内容符合京环公司及其股东缔约时的真实意思表示。（三）民事法律规范中并不禁止国家或代表国家的政府作为民事主体参与民事活动，但需遵循平等自由、意思自治、等价有偿、诚实信用等民法基本原则。如前所述，该条款从权利义务对等角度符合当事人意思自治、等价有偿的基本原则，也未违反效力性强制性规定。而荆门市政府参与缔约，系依照行政法规所授予的职权范围，严格执行和落实部门规章要求及政策性文件精神的合法行为。就条款内容本身而言，也符合行政法规、部门规章及政策性文件精神。再次，确认京环公司使用的中央预算内投资资金453万元作为投资公司的出资资金，并进而确定投资公司在京环公司所占股权比例，符合《公司法》相关规定。（一）《民事案件案由规定》第二十一类第245种规定了股东出资纠纷的民事案件案由。社会现实中因当事人投入公司资金的性质、权属引发的涉公司类争议并不鲜见，人民法院在当事人诉请的基础上，有权将此类争议事项作为民事纠纷案件受理，并作出相应的司法判断，进而依该司法判断在客观上确定公司股本的增加或减少以及对各股东占股比例进行相应调整。因此，投资公司各诉请事项均属人民法院司法判断权的范畴。（二）京环公司第一届股东会第二次会议由全体股东表决通过了股东会决议，决定全面同意特许经营权合同内容，而特许经营权合同内容中包含由荆门市政府委派一家国有企业对争取到的无偿国债资金或中央、省其他专项补助资金作为出资人代表履行出资人职责的约定。此股东会决议表明京环公司全体股东通过决议方式同意对实际争取到的政府资金将以资本金方注入公司，并同意政府指定的出资人代表持有该股权。易言之，表明京环公司全体股东愿意接受因此项约定的实际履行所直接导致的公司股本实际增加的法律后果。京环公司上诉认为该条款约定的“出资”二字语义不明。二审法院认为，该约定内容中包含权益归属的确定及出资人代表的选任方式等事项，其语义连贯明确，所申请资金应为资本金出资性质，不存在其他语义解释的可能，京环公司的该项上诉理由不能成立。（三）依照《公司法》第一百七十八条第一款关于“有限责任公司增加注册资本时，股东认缴新增资本的出资，依照本法设立有限责任公司缴纳出资的有关规定执行”和第四十三条关于“股东会的议事方式和表决程序，除本法有规定的外，由公司章程规定。股东会会议作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式的决议，必须经代表三分之二以上表决权的股东通过”的规定以及《京环公司章程》第十一条关于“公司增加或减少注册资本，必须召开股东会，并由股东会代表三分之二以上表决权的股东表决并形成决议”的约定，前述股东会决议的议事及表决程序符合法律规定和京环公司章程约定。同时，京环公司股东会决议虽形成于《特许经营权合同》签订之前，但两者相距时间较近，各方当事人在庭审中对于股东会表决前已知悉《特许经营权合同》全部内容未予否认。股东会决议使用全面同意《特许经营权合同》内容的表述，表明全体股东就京环公司可代表全体股东签订《特许经营权合同》的事项进行了概括性授权。缔约后，也无股东在法定期限内依据《公司法》第二十二条的规定，请求确认该股东会决议无效或请求撤销该股东会决议。因此，该股东会决议内容合法有效，因该决议所确认内容实际履行而导致的京环公司注册资本增加的法律后果对全体股东均有约束力。（四）对于政府注入资本金所对应的股权份额，京环公司的其他股东无权按出资比例享有优先认购权。《特许经营权合同》第9.1.3条款已经约定，政府资金的出资份额由政府指定的国有企业作为出资人代表代为持有，京环公司全体股东通过股东会决议同意该约定。表明京环公司全体股东对于政府注入资金所对应的出资份额由其他民事主体享有或代为持有的事实予以认可，亦说明京环公司全体股东通过股东会决议内容实际同意了对该新增资本不按原出资比例进行认购。依照《公司法》第三十四条关于“股东按照实缴的出资比例分取红利；公司新增资本时，股东有权优先按照实缴的出资比例认缴出资。但是，全体股东约定不按照出资比例分取红利或者不按照出资比例优先认缴出资的除外”的规定，确认京环公司使用的中央预算内投资资金453万元作为投资公司的出资资金，符合京环公司全体股东所作的股东会决议事项，也未侵害京环公司其他股东对新增资本的优先认购权。综合上述分析，投资公司要求其作为国有资本出资人代表并享有该453万元出资权益的诉讼请求，符合特许经营权合同的约定和京环公司股东会决议的内容，且该约定及决议事项不违反法律、行政法规及部门规章，故投资公司的该项诉请应予支持。京环公司使用的453万元中央预算内投资资金转为投资公司出资资金后，京环公司的注册资金和各股东的出资额亦应作出相应调整，一审判决中的相关裁判内容未超出人民法院司法裁判权范围，应予维持。依据《公司法》第三十二条第三款的规定以及《中华人民共和国公司登记管理条例》第九条的规定，投资公司请求办理公司注册资本变更登记的诉讼请求，符合相关法律规定，亦应予支持。此外，针对京环公司提出的其在可行性报告和申请国债资金请示报告中均只说明申请和使用国债资金，从未作出过同意该笔资金作为股本金注入公司，增加公司股本的承诺或类似意思表示的上诉理由，二审法院认为，京环公司上诉期间作为二审新证据向二审法院提交的《可行性报告》和《投标文件》以及一审提交的《申请资金请示报告》内容中确无将中央投资资金作为资本金注入的意思表示，但上述书证均为京环公司申请批准项目和资金时的申报材料，系其单方意思表示，并不能以此确定涉案资金的性质，同时也与京环公司所签《特许经营权合同》的有关条款约定及其股东会决议内容不符。因此，京环公司的该项上诉理由亦不能成立，应予驳回。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。京环公司于2015年5月27日根据二审判决进行了工商登记变更，证明京环公司资产变化情况，中节能公司对此事实没有异议，本院予以确认。再审查明的其他事实与一审、二审查明的事实一致。本院再审认为，本案争议焦点为：1.《特许经营合同》9.1.3条款的性质以及效力；2.投资公司是否有权依据《特许经营合同》9.1.3条款的约定请求确认其对453万元的出资；3.能否依据《特许经营合同》9.1.3条款和京环公司股东会决议确认投资公司的出资比例。（一）《特许经营合同》9.1.3条款的性质以及效力1.关于《特许经营合同》9.1.3条款的性质首先，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”上述解释将政府特许经营协议明确认定为行政合同，据此，二审判决认定《特许经营合同》属于行政合同并无不妥。其次，行政合同中既含行政性要素，又含契约性要素，行政合同中关于民事权利义务内容的约定，可以适用民商事法律的规定。《行政诉讼法解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”第十五条规定：“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”《特许经营合同》9.1.3条款规定：“本项目争取到的无偿国债资金或中央、省其他专项补助资金，其权益属于荆门市政府所有，由荆门市政府按照国家有关规定委派一家国有企业作为国债出资人。各专项资金（含国债资金）的使用，严格按照国家有关规定执行。”该条款内容涉及讼争合同履行过程中特定款项的权益归属，性质上应属于双方当事人间民事权利义务的约定。2.关于《特许经营合同》9.1.3条款的效力首先，2003年6月16日国务院发布的《条例》第四条规定：“县级以上地方人民政府负责组织建设医疗废物集中处置设施。”同年12月19日，国务院128号批复原则同意《规划》，由环保总局、国家发改委联合印发各地区执行。128号批复还明确了国务院就医疗废物处置设施建设支持资金的审批权交由国家发改委行使。2004年1月29日，国家发改委、国家环保总局依据128号批复联合印发《规划通知》《规划》。《规划通知》第二条规定：“各地要落实建设用地、配套资金等建设条件，择优选择法人业主单位。对安排的中央和地方财政性建设资金，地方政府必须明确由国有企业作为国有资本的出资人代表，做到产权清晰，责权明确。”根据上述规定，中央财政性建设资金投入医疗废物处置设施建设的，需作为国有资本出资，并由地方政府指定某国有企业作为国有出资人代表。其次，2004年7月16日国务院发布20号《决定》，对原有投融资体制进行改革。根据该《决定》，政府投资资金使用方式上存在四种类型，即直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息。2005年8月1日，国家发改委根据《决定》颁布实施31号令，其中第七条规定：“国家发展改革委安排给单个投资项目的投资补助或贴息资金的最高限额原则上不超过2亿元。超过2亿元的，按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告。安排给单个投资项目的中央预算内投资资金不超过2亿元，但超过3000万元且占项目总投资的比例超过50%的，也按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告。安排给单个地方政府投资项目的中央预算内投资资金在3000万元及以下的，一律按投资补助或贴息方式管理，只审批资金申请报告。”中节能公司主张讼争项目申请国债投资457万元，应属于投资补助而非资本金。该主张不能成立，因为31号令针对的是20号《决定》中的投资补助和贴息这两种政府投资资金使用方式，不能适用于直接投资和资本金注入方式。而本案项目从立项之初到国债资金下拨，均明确该资金需由地方政府指定国有资本出资人代表，并非无偿归项目企业本身。（1）从投标时中国环境保护公司提交的《商务运作方案》以及项目立项时提交的《可行性研究报告》，均将《规划》作为编制依据。（2）省发改委2005年10月12日《省发改委关于荆门市医疗废物集中处置中心项目可行性研究报告的批复》明确载明，根据《规划》要求，投资公司为该项目国有资本的出资人代表。同时，京环公司2006年4月呈报给市发改委的《关于申请荆门市医疗废物集中处置中心项目国债资金的请示》中也同意投资公司为国有资本出资人代表。（3）根据20号《决定》，对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建设书和可行性报告。采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。而从现有证据看，省发改委对讼争项目的可行性报告进行了审查。（4）国家发改委2007年下发的《国家发展改革委关于下达2007年第一批危险废物和医疗废物处置设施建设中央预算内投资计划的通知》中载明，包括讼争项目在内的中央补助投资是依据国务院批准的《规划》下拨的。至于财政部2005年8月26日颁布实施的财建（2005）355号文，也是针对中央以补助方式进行基本建设投资的比例限额要求，不适用于资本金注入方式，因此也不能适用于本案。再次，二审法院到湖北省发改委就中节能公司提出的国债资金性质以及权属等问题进行走访。湖北省发改委投资处王箭（系讼争项目立项、资金审批负责人）称其就此问题咨询了国家发改委相关部门，涉及讼争项目的投资资金，在该项目立项之初就明确是以资本金注入方式投入到项目中的，不是无偿投资补助，资金的投资权益归各级地方政府，不是补偿给某个企业或项目的。综上，《特许经营合同》9.1.3条款系双方当事人真实意思表示，内容并不违反法律、行政法规、规章以及国家政策的规定，应当认定为有效。（二）投资公司是否有权依据《特许经营合同》9.1.3条款请求确认其对453万元的出资公司作为一种资本企业，它的一个最大的特点，就是其权利设计和制度安排是以资本为中心展开的，资本是公司作为资本企业的必然选择。公司设立后，可能会因经营业务发展的需要而增加公司的资本。由于有限责任公司具有人合性质，在公司需要增加资本时，应当由本公司的股东首先认缴，以防止新增股东而打破公司原有股东之间的亲密关系。但是，公司作为一个独立的有机体，有自己独立之利益，若绝对地强调股东之优先认购权，在一定情况下将可能损害公司的利益。在公司对外融资增资扩股时，对公司原有股东优先认购权的保护是有限度的，而不是绝对的，从维护诚信的角度，更应该保护新进股东的出资权利。关于中节能公司提出的，京环公司将453万元计入“长期应付款”科目，而没有计入“实收资本”科目的问题，在未确定出资人代表的情况下，无法列为“实收资本”科目，是否列入“实收资本”科目并不能改变其资本金的性质。《特许经营合同》9.1.3条款约定内容合法有效，投资公司请求确认其对453万元的出资，还必须符合《公司法》和《京环公司章程》的规定。《公司法》第四十三条规定：“股东会的议事方式和表决程序，除本法有规定的外，由公司章程规定。股东会会议作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式的决议，必须经代表三分之二以上表决权的股东通过。”《京环公司章程》第十一条约定：“公司增加或减少注册资本，必须召开股东会，并由股东会代表三分之二以上表决权的股东表决并形成决议。”从一审、二审查明的事实看，京环公司于2005年12月3日召开第一届股东会第二次会议，会议议题就是审核《特许经营合同》，会议决议内容为：（一）全面同意荆门市医疗废物集中处置中心项目特许经营权合同内容；（二）同意京环公司与荆门市政府授权的荆门市环境保护局签订特许经营合同。据此可以认定《特许经营合同》已经获得京环公司全体股东一致同意，该股东会决议符合《公司法》和《京环公司章程》规定的三分之二以上表决权的要求。荆门市政府根据《特许经营合同》9.1.3条款的约定指定投资公司代持453万元资本金，有合同依据。投资公司有权依据《特许经营合同》9.1.3条款以及上述股东会决议请求确认其对453万元的出资。（三）能否依据《特许经营合同》9.1.3条款和京环公司股东会决议确认投资公司的出资比例根据《公司法》第三十四条的规定，公司新增资本时，股东有权优先按照实缴的出资比例认缴出资，除非全体股东约定不按照出资比例优先认缴出资。新股认购优先权属于股东的一项权利，此种权利的放弃，应该有权利人明确的意思表示。投资公司依据《特许经营合同》9.1.3条款以及上述股东会决议，请求确认其对453万元的出资，需要考虑是否损害其他股东的优先认购权。依据《特许经营合同》9.1.3条款和股东会决议，可以得出所有股东一致同意由荆门市政府指定一家国有企业作为讼争国债资金的出资人代表，虽然没有放弃优先认购权的明确表述，但是作为法人股东，中节能公司对新增资本的进入必然稀释原先的股份比例应当是明知的。京环公司全体股东对于政府注入资金所对应的出资份额由其他民事主体享有或代为持有的事实予以认可，亦说明京环公司全体股东通过股东会决议内容实际同意了对该新增资本不按原出资比例进行认购。如果考虑自身股份比例性利益，即公司控制权的问题，京环公司股东会完全可以做出同时增资扩股的决定，或者在法定期限内请求撤销股东会决议。从实际情况看，经过多年，中节能公司和宇新公司并未提出该问题。其次，确认投资公司对453万元出资享有权利是否导致利益严重失衡。讼争项目从2005年4月各方签订出资协议，2009年6月项目完成并投入试运行，到2013年投资公司提起本案诉讼。京环公司提交的2005年至2015年的审计报告显示，2005年末京环公司资产总计2434165.68元，将荆门市政府投资的453万元计入后，2014年末资产总计7940050.24元，京环公司并未在经营中形成巨大增值。一审、二审法院依据《特许经营合同》9.1.3条款和京环公司股东会决议，确认453万元属于投资公司在京环公司的出资，京环公司的注册资金和各股东的出资额依法应予变更登记，并非由人民法院判决直接调整了各方出资比例。按照二审判决，经投资公司申请，京环公司工商登记进行了变更，现正常经营，人民法院也应维护市场交易秩序安全。综上所述，中节能公司的再审请求不能成立，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第一项，判决如下：维持湖北省高级人民法院（2014）鄂民二终字第00111号民事判决。审判长  贾清林审判员  肖宝英审判员  武建华二〇一七年二月二十七日书记员  徐 阳