江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏03行终348号上诉人（原审原告）饶家勇，男，1969年9月1日生，汉族，住江苏省沛县。被上诉人（原审被告）沛县公安局，住所地：江苏省沛县沛公路8号。法定代表人曹为民，该局局长。出庭应诉负责人肖飞，该局党委委员。委托代理人王世强，该局法制科工作人员。上诉人（原审原告）饶家勇与被上诉人（原审被告）沛县公安局治安行政处罚一案，原审原告饶家勇不服徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年2月17日公开开庭审理了本案。上诉人饶家勇，被上诉人沛县公安局出庭应诉负责人肖飞、委托代理人王世强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，被告沛县公安局派出机构沛城派出所于2015年10月29日接到报案，经初查，发现原告饶家勇的行为属于违反治安管理行为，于当日受理违反治安管理案件并进行登记。沛城派出所进行了传唤、询问违法嫌疑人、证人等调查，收集了对原告等人进行询问形成的询问笔录等相关证据，认定原告于2015年10月27日到北京市中南海周边地区敏感部位上访，后被北京市公安机关带离，扰乱了北京市中南海地区的公共场所秩序，原告行为已构成扰乱公共场所秩序，并查明原告曾因扰乱单位秩序等被多次行政拘留的相关情况，建议根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，给予原告行政拘留七日的处罚，并报被告决定。被告在作出行政处罚决定前，以笔录形式告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并听取原告陈述和申辩。其于2015年10月29日作出沛公（沛）行罚决字2015〔1487〕号行政处罚决定、制作《行政处罚决定书》并送达原告。被告工作人员二人在该行政处罚决定书列明的宣告送达情况栏目注明了原告拒绝签名捺印的相关情况并签名确认。原审法院认为:《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“……县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”据此，被告沛县公安局具备对原告饶家勇违反治安管理行为作出行政处罚的法定职权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”国务院《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据上述规定，信访人应当到有关机关设立或者指定的接待场所以走访形式提出信访请求。中南海周边地区不是信访接待场所，不允许信访人员走访、滞留或聚集。本案中被告提交的证据能够证实原告于2015年10月27日到北京市中南海周边地区上访，扰乱了北京市中南海地区的公共场所秩序等事实。原告行为违反了《信访条例》第十八条第一款的规定，被告据此适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对原告处以行政拘留7日的处罚，并无不当。被告提交的证据可以证明其作出的行政处罚，履行了立案、调查、鉴定、告知陈述申辩权利、审批、作出处罚决定、送达等程序，行政程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规的相关规定，故被诉行政处罚决定程序合法。原告提交的《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百条系当场处罚决定程序相关规定，不应适用于本案；因沛公（沛）行罚决字2015〔1487〕号《行政处罚决定》载明了相关法定内容，形式合法，且被告工作人员在该行政处罚决定书列明的宣告送达情况栏目已注明原告拒绝签名捺印的相关情况并签名确认，故原告关于被诉行政行为程序违法等相关诉讼观点于法无据，不能成立，不予支持。综上，被告沛县公安局作出的沛公（沛）行罚决字2015〔1487〕号行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告饶家勇的诉讼请求。案件受理费50元，由原告饶家勇负担。上诉人饶家勇上诉称，首先，一审法院对上诉人事实部分的认定，完全是居于采信被上诉人的猜测及偏信被上诉人自制的单面证据，这些证据与事实严重不符，上诉人去北京，只含有抽象的上访意识，并没有实施具体的上访行动，行为上不具有违法性，对社会不具有危害性，对任何单位和个人不会造成任何影响，没有具体的侵害对象。《中华人民共和国宪法》赋予了公民向国家机关申诉、控告、检举的权利。法律规定可以充分证明上诉人的走访符合国家法律及法规的规定，具有合法性。一审法院无视上诉人提供的对中南海区域具有管辖权的公安机关出具的关键性证据。该证据足以证明上诉人在当时当地并没有实施任何的违法行为。上诉人主动向该区域的执勤民警说明情况，并配合民警一起离开该区域，上诉人问过该执勤民警，到该场合并不违法。上诉人所处位置为公共场所，亦不存在扰乱公共秩序的具体行为，被上诉人提交的证据违背事实，无证明效力，不能被采信。其次，上诉人为了要求地方政府落实国家政策，向各级信访部门投递诉求材料数十份，时间跨度长达十几年，问题始终没有解决，推诿成了地方政府处理问题的常态，使得上诉人不得不去中南海邮局向国家领导人投递诉求材料。综上，上诉人有充分的法律依据来证明上诉人的走访具有合法性，对他人不具有干扰性，对社会没有任何危害，被上诉人的行政处罚具有违法性，请求二审法院依法撤销一审判决，并依法改判。由被上诉人承担一、二审的诉讼费用。被上诉人沛县公安局答辩称，一、一审判决认定事实清楚，审判程序合法。上诉人饶家勇扰乱公共场所秩序的行为事实清楚、证据确实充分、程序合法，适用法律正确，处罚适当。2015年10月27日上午，饶家勇到北京中南海周边地区非信访接待场所进行上访，后被北京市公安机关带离至北京久敬庄接济服务中心。其行为扰乱了中南海周边地区的公共场所秩序。以上事实有当事人陈述、证人证言、书证等证据证实，一审审判程序合法。二、对饶家勇的处罚事实清楚、证据确凿，上诉人上诉的理由不成立。信访人应当到有关机关设立或者指定的接待场所以走访的形式提出信访请求。中南海周边地区不是信访接待场所，不允许信访人员走访、滞留和聚集。饶家勇不听劝阻，执意到中南海周边地区非访，其行为扰乱了中南海周边的公共场所秩序。我局派出所2015年10月29日接到报案后，当日受理为治安案件查处，在履行了传唤、调查、告知等程序后，于2015年10月29日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对饶家勇作出拘留七日的处罚，量罚适当，适用法律正确，上诉人认为其不存在扰乱公共场所秩序的行为，缺乏证据支持。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，沛县公安局对上诉人行政处罚证据确实充分、程序合法、适用法律依据正确，上诉人上诉请求无事实和法律依据，其上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉人请求。双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。双方当事人在二审中均未提交新证据。本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。本案的争议焦点：1、被上诉人沛县公安局作出的涉案行政处罚决定是否合法；2、一审判决是否正确。本院认为，首先，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”之规定，被上诉人作为上诉人居住地的公安机关有权对上诉人违反治安管理行为行使管辖权。其次,根据国务院《信访条例》第十八条规定“信访人采取走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。本案事实，通过上诉人在庭审中的陈述、徐州市驻京信访工作组出具的情况说明、询问笔录、受案登记表、到案经过等证据材料相互印证，可以形成完整的证据链条，能够证明上诉人于2015年10月27日到北京中南海周边地区上访，后被送至北京久敬庄接济服务中心，之后被工作组人员接回。本院认为，公民对于自己的诉求，应当通过正当的程序和途径，以理性、合法的方式表达，即上访应该到信访部门反映问题，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或者聚集，上诉人到中南海地区上访，在一定程度上扰乱了该地区的公共场所秩序。被上诉人以上诉人违反上述规定对其作出行政处罚的决定并无不妥。上诉人认为其到北京上访的行为具有合法性，是地方政府不为上诉人落实国家政策才不得不去中南海邮局向国家领导人投递诉求材料，没有扰乱公共场所秩序的主张，于法无据，本院不予支持。第三,被上诉人在作出行政处罚过程中，依法履行了受案、调查、审核、决定、告知等程序，符合行政处罚程序规定。故上诉人饶家勇认为被上诉人作出的行政处罚违法的主张，于法无据，本院不予支持。综上，原审判决并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人饶家勇负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈小兵审 判 员  陈玉浩代理审判员  房 涛二○二○一七年二月二十八日书 记 员  王竞晗