江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）苏06行初136号 原告王怀祥，男，1934年9月16日生，××族，住如东县。 委托代理人王荣华，男，1956年1月27日，××族，住如东县，系原告王怀祥之子。 被告如东县人民政府，住所地如东县。 法定代表人沈峻峰，县长。 委托代理人王春荣，如东县人民政府法制办公室副主任。 委托代理人黄晨，如东县人民政府法制办公室工作人员。 被告南通市人民政府，住所地南通市。 法定代表人韩立明，市长。 委托代理人吴晓黎，南通市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人周红占，南通市人民政府法制办公室工作人员。 第三人中国人民解放军江苏省南通军分区，住所地南通市。 法定代表人李大清，司令员。 第三人如东华联综合批发市场，住所地如东县。 执行事务合伙人吴迪，经理。 原告王怀祥不服被告如东县人民政府东政行决字〔2016〕2号《如东县人民政府土地权属争议不予受理决定书》（以下简称不予受理决定）、南通市人民政府通政复决〔2016〕97号《南通市人民政府行政复议决定书》（以下简称复议决定），于2016年8月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年8月17日向被告如东县人民政府，被告南通市人民政府，第三人中国人民解放军江苏省南通军分区（以下简称南通军分区），第三人如东县华联综合批发市场（以下简称华联市场）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月26日第一次公开开庭审理了本案。原告王怀祥的委托代理人王荣华，被告如东县人民政府的委托代理人王春荣、黄晨，被告南通市人民政府的委托代理人吴晓黎到庭参加诉讼。2017年2月13日，本院第二次公开开庭审理了本案。原告王怀祥的委托代理人王荣华，被告如东县人民政府的委托代理人王春荣、黄晨，被告南通市人民政府的委托代理人周红占到庭参加诉讼。第三人南通军分区、华联市场经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告南通市人民政府于2016年7月28日作出复议决定，查明的主要事实为：2015年5月10日，申请人王怀祥（以下简称申请人）以南通军分区、华联市场为被申请人（以下简称被申请人）向如东县人民政府提交《土地确权申请书》，请求根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定确认其对如东县掘港××组（东至大通公司围墙西侧、南至部队围墙、西至道路、北至部队围墙）的集体所有土地2.15亩享有使用权。同月17日，如东县人民政府作出不予受理决定，主要内容为：根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，不属于土地权属争议受案范围，故根据该办法第十三条之规定，决定不予受理申请人提出的确权申请。申请人收到后不服，向南通市人民政府申请行政复议。复议决定认为，本案争议显属农村土地承包经营纠纷，不属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《土地权属争议调查处理办法》第二条规定的土地权属争议处理范围。申请人主张依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定处理争议缺乏事实根据与法律依据。被申请人作出的不予受理决定程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持被申请人作出的不予受理决定。申请人如不服本决定，可自收到本决定书之日起15日内向南通市中级人民法院提起行政诉讼。 原告王怀祥诉称，原告王怀祥享有的2.15亩集体土地使用权与集体土地的所有权人掘港××组没有争议，与本组相邻村民之间不存在承包经营权争议，也无任何人向原告王怀祥提出土地承包经营权争议，案件争议焦点是南通军分区与华联市场之间的集体土地使用权争议。原告王怀祥申请的事项属于《土地权属争议调查处理办法》第二条规定的土地使用权归属争议，不属于该办法第十四条规定的不作为争议案件的五种情形及《中华人民共和国农村土地承包经营权纠纷调查仲裁法》第二条第二款规定的六种类型的农村土地承包经营权纠纷范围。故根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，应当由如东县人民政府确权。请求判决确认被告如东县人民政府作出的不予受理决定、被告南通市人民政府作出的复议决定违法并予以撤销，责令被告依法对原告王怀祥享有的如东县掘港××组（东至大通公司围墙西侧、南至部队围墙、西至道路、北至部队围墙）的2.15亩集体土地使用权进行确认。 原告王怀祥在起诉时向本院提供了以下证据：1、原告王怀祥居民身份证。2、不予受理决定。3、复议决定书。4、承包经营权证书。5、土地承包归户清册。6、王云生等三名村干部2010年10月25日出具的证明，证明王云生是共产党员，是村会计辅导员，是包掘西村的村干部，土地使用证就是王云生所发。程祥勇是村支部书记、法人。吴顺高是村委会主任即村长，本人也是掘西村2组人，对这块土地也很熟悉。7、掘西村二组唐宝和等26名村民于2010年7月20日出具的证明。8、如东县人民法院（2011）东民初字第00624号案件庭审笔录。承包工作小组成员丁金泉、曹桂英的证言。证据6-8，证明土地是原告王怀祥的。9、申请人与华联市场2014年1月26日协议书，证明吴迪租用了原告王怀祥的土地，是合法的。10、2015年3月30日江苏省国土资源厅信息公开答复书，证明县政府和市政府作出的答复不合法。 被告如东县人民政府辩称，本机关作出的不予受理决定符合法律规定；本机关对于被复议事项的处理符合法定程序。原告王怀祥的诉讼请求并不成立，请求法院依法予以驳回。 被告如东县人民政府在法定期限内向本院提供了以下证据：1、原告王怀祥土地确权申请书复印件，其中可以明确体现原告王怀祥本人实际诉求的是请求将案涉的土地承包经营权确认在自己名下。2、土地权属争议不予受理决定书送达回证复印件，证明已按照法定程序在法定期限内对原告王怀祥进行了回复。3、如东高新区管委会关于王怀祥同志的信访答复意见复印件，证明原告王怀祥之前提出的确权申请，已经要求高新区进行调查核实，作出了不予受理决定，已经依法履行法定职责。4、江苏省南通市中级人民法院（2015）通中行终字第00362号行政裁定书复印件，证明原告王怀祥所诉求的案涉土地没有证据证明是在土地承包清册中，不享有对案涉土地的承包经营权。 被告南通市人民政府辩称，复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回原告王怀祥的诉讼请求。 被告南通市人民政府在法定期限内向本院提供了以下证据：1、原告王怀祥申请复议时提供的行政复议申请材料，证明原告王怀祥的复议请求和提起行政复议的时间。2、《行政复议答复通知书》（通政复答【2016】97号）及送达回执、邮寄信封，证明被告在法定期限内通知如东县人民政府进行复议答复。3、如东县人民政府复议答复时提供的行政复议答复书及证据目录，证明如东县政府依法予以复议答复。4、被告作出的复议决定及送达回证、邮寄信封，证明本机关在法定期限内作出复议决定并依法送达。 第三人南通军分区、华联市场未作述称，亦未向本院提供证据。 经庭审质证，原告王怀祥认为被告如东县人民政府、被告南通市人民政府提供的上述证据违法，理由是：两被告的证据不能证明案件事实，缺乏依据，与事实不符。原告王怀祥的诉状中已经提交了证据，完全可以证明这块土地属于原告王怀祥，但是与实际面积有出入。原村干部的证据足以证明不符合实际的原因是零星空地的分配，原丈量的尺和标准尺有出入，以及土地等级不同。 被告如东县人民政府对原告王怀祥提供的证据经质证认为，1、原告王怀祥提供的证据曾在另案中都提交过，并由法院经审查，作出了相应的法律文书予以认定。特别是江苏省南通市中级人民法院（2015）通中行终362号行政裁定，认定原告王怀祥所举证据不足以证明原告王怀祥拥有诉争土地的承包经营权。如东县人民法院（2011）东民初字264号民事裁定已裁定准许原告王怀祥撤诉，后又另行提起诉讼。民事案件均以原告王怀祥败诉告终，没有确认原告王怀祥有承包经营权。因此无法确认原告王怀祥的任何合法权益受到侵犯。在本次诉讼中，对原告王怀祥提交的证据再次进行了核实，王怀祥提供的证书不包含所诉争土地的记载。证人丁某,4只负责丈量，也无法确定诉争土地是原告王怀祥的。2.没有证据证明原告王怀祥的土地承包经营权受到侵犯。 被告南通市人民政府同意被告如东县人民政府的质证意见。 本院对上述证据认证如下：原告王怀祥提供的证据1-3证据8的部分内容真实、合法，与本案待证事实之间具有关联性，故依法予以采信。原告王怀祥提供的证据4-7、9-10与本案待证事实之间不具有关联性，不予采信。被告如东县人民政府与南通市人民政府提供的真实均具有真实性，与本案待证事实之间具有关联性，故予以采信，对其合法性将在本院判决理由加以分析。 经审理查明，2015年5月10日，申请人以南通军分区、华联市场为被申请人向如东县人民政府提交《土地确权申请书》，请求根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定确认其对如东县掘港××组（东至大通公司围墙西侧、南至部队围墙、西至道路、北至部队围墙）的集体所有土地2.15亩享有使用权。同月17日，如东县人民政府作出不予受理决定，主要内容为：根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，不属于土地权属争议受案范围，故根据该办法第十三条之规定，决定不予受理申请人提出的确权申请。申请人收到后不服，向南通市人民政府申请行政复议。复议决定认为，本案争议显属农村土地承包经营纠纷，不属于《中华人民共和国土地管理法》十六条及《土地权属争议调查处理办法》第二条规定的土地权属争议处理范围。申请人主张依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定处理争议缺乏事实根据与法律依据。被申请人作出的不予受理决定程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持被申请人作出的不予受理决定。 另查明，2011年5月，原告王怀祥曾以南通军分区为被告向如东县人民法院提起民事诉讼，请求判令南通军分区停止对原告王怀祥0.41亩土地承包经营权的侵犯，赔礼道歉并赔偿原告王怀祥损失92395元。后原告王怀祥于同年6月15日申请撤回起诉。如东县人民法院作出（2011）东民初字第00624号民事裁定，准许原告王怀祥撤回起诉。 还查明，2015年11月3日，本院作出（2015）通中行终字第00362号行政裁定书，确认海门市人民法院（2015）门行初字第00061号行政裁定中查明的以下案件事实：王怀祥户于1997年领取的农村集体土地承包经营权证书以及土地承包归户清册中载明：承包耕地1.71亩，承包地块包括：胡三石圩0.74亩折0.67亩，张家桥0.8亩（两块），宅基地0.41亩、0.17亩，合计2.05亩；其中非承包土地：宅基地0.2亩，自留地0.14亩，合计0.34亩。2009年12月25日，如东县掘港镇人民政府（以下简称掘港镇政府）与如东县掘港镇掘西村经济合作社就当地部队的军事用地签订的《土地征用补偿协议书》中载明：征地范围位于掘港××组，东至大通公司围墙西侧，南至部队操场北围墙，西南至部队西围墙西侧5米，北至部队南围墙南侧（详见土地现状示意图）；土地面积为3.5亩，其中耕地1.9亩，其他用地1.6亩；爱民路南侧，部队围墙西5米的范围内，由部队另行开辟交通道路时使用等内容。但无证据证明该协议被征用的土地中，包含了王怀祥土地清册登记的承包土地（王怀祥主张为2.15亩）。上述行政裁定均已发生法律效力。 又查明，2016年1月18日，如东高新技术产业开发区管理委员会作出高管答[2016]003号《关于王怀祥同志的信访答复意见》，主要内容为：1997年二轮土地承包时，王怀祥户农业人口2人，在掘××0.67亩，张家桥0.8亩，宅基地两块，分别为0.41亩、0.17亩，合计2.05亩。扣除可享受宅基地0.34亩，实际承包面积为1.71亩。后胡三石圩0.67亩及张家桥0.8亩，合计1.47亩承包地被征用，该面积已不在你户承包面积内。根据此次土地确权政策，王怀祥户只能对两块宅基地的面积0.41亩、0.17亩，合计0.58亩给予确权。王怀祥提出的2.15亩面积不在该户土地承包证范围内，不予确权。 本院认为，根据各方当事人的陈述，本案争议焦点是：一、被告如东县人民政府政府作出的案涉不予受理决定是否符合法律规定。二、被告南通市人民政府作出的复议决定程序以及实体内容是否合法。 《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序纠正后恢复诉讼。生效的本院（2015）通中行终字第00362号行政裁定以及海门市人民法院（2015）门行初字第00061号行政裁定中已经查明，原告王怀祥主张其承包的2.15亩土地被掘港镇人民政府征用。故上述生效裁定认定的事实可以作为认定本案相关事实的依据。此外，如东高新技术产业开发区管理委员会作出高管答[2016]003号《关于王怀祥同志的信访答复意见》也已认定原告王怀祥主张的2.15亩土地使用权不在原告王怀祥土地承包证范围内。因此，判定如东县人民政府作出的不予受理决定以及南通市人民政府作出的复议决定是否合法必须结合上述生效文书确认的有关事实加以综合分析。 一、关于被告如东县人民政府政府作出的案涉不予受理决定是否符合法律规定问题 《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第二十七条、第三十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。 从上述规定可以看出，只有在当事人之间存在土地所有权和使用争议，且经过调解未能达成协议的情况下，有关人民政府才有权作出相应的处理决定。反过来说，在当事人之间不存在土地权属争议的情况下，有关人民政府并无对当事人提出的土地所有权或者使用权确权申请作出处理决定的法定职责。 本案中，首先，原告王怀祥起诉时自认与土地所有权人、相邻关系人均不存在土地使用权或承包经营权争议。因此，本案不属于土地使用权争议纠纷。其次，《中华人民共和国农村土地承包法》规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。生效的本院（2015）通中行终字第00362号行政裁定以及海门市人民法院（2015）门行初字第00061号行政裁定中已经查明，原告王怀祥在本案中要求确权的2.15亩承包土地已被掘港镇人民政府征用。这表明该2.15亩土地已经不属于原告王怀祥的承包土地，此与如东高新技术产业开发区管理委员会作出高管答[2016]003号《关于王怀祥同志的信访答复意见》认定的事实相互印证。据此，原告王怀祥要求被告如东县人民政府对其2.15亩承包土地进行确权的申请显然不属于《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定的土地权属争议受案范围，被告如东县人民政府根据该办法第十三条规定，决定不予受理原告王怀祥提出的申请符合法律规定。但需要指出的是，被告如东县人民政府作出的不予受理决定未查明相关案件事实不当，希望在以后的工作中予以纠正并加以改进。 二、关于被告南通市人民政府作出的复议决定程序以及实体内容是否合法问题 《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定驳回，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂的，可以适当延长。第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。 本案中，首先，被告南通市人民政府在受理原告王怀祥的行政复议申请后，依法通知被告如东县人民政府进行答复，在经审查后，依法作出复议决定并通过邮寄方式送达双方当事人，程序合法。其次，被告南通市人民政府在复议过程中，经过审查核实已经查明了相关案件事实并已在复议决定中予以表述，认定事实清楚。再次，被告南通市人民政府经过审查后，在复议决定中认为原告王怀祥主张依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定处理争议缺乏事实根据与法律依据，被告如东县人民政府作出的不予受理决定程序合法，内容适当的理由并无不当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持被告如东县人民政府作出的不予受理决定适用法律正确。 综上，被告如东县人民政府作出的不予受理决定符合法律规定。被告南通市人民政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告王怀祥的主张没有事实和法律依据，本院对其诉讼请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王怀祥的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王怀祥负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户银行：中国农业银行南京分行山西路支行，账号：10×××75）。 审判长  张志新 审判员  郁 娟 审判员  谭松平 二〇一七年二月十三日 书记员  袁金君 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。