广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤09行终142号上诉人（原审原告）：东莞市家宝园林绿化有限公司。法定代表人：方贺球，执行董事、经理。委托代理人：张婷，女，广东凯略律师事务所律师。委托代理人：李政中，男，广东凯略律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：茂名市茂南区财政局。法定代表人：吴云波，局长。委托代理人：杨小红，女，广东海法律师事务所律师。委托代理人：张桂洪，男，广东海日律师事务所律师。原审第三人：茂名市公共资源交易中心。法定代表人：宁文超，主任。委托代理人：周怀志，男，广东诚挚律师事务所律师。委托代理人：周红军，男，广东诚挚律师事务所律师。原审第三人：侨银环保科技股份有限公司（原广州侨银环保技术有限公司）。法定代表人：郭倍华，董事长。委托代理人：肖护军，男，侨银环保科技股份有限公司工作人员。原审第三人：茂名市茂南区城市综合管理局。法定代表人：陈志勇，局长。委托代理人：麦书毓，女，茂名市茂南区城市综合管理局工作人员。上诉人东莞市家宝园林绿化有限公司（以下简称为家宝园林公司）因诉被上诉人茂名市茂南区财政局（以下简称为区财政局）、原审第三人茂名市公共资源交易中心（以下简称为市资源中心）、原审第三人侨银环保科技股份有限公司（以下简称为侨银公司）、原审第三人茂名市茂南区城市综合管理局（以下简称为区城管局）政府采购投诉行政处理纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院(2016)粤0902行初25号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：2016年1月19日，市资源中心受区城管局委托组织的茂名市中心城区河东片区等环卫作业服务招标项目（项目编号：MMGPC2016FG011）在广东省政府采购网和茂名市公共资源交易网发布招标公告，并于2016年2月18日发布了澄清更正公告。家宝园林公司及侨银公司均参加了此次招投标项目。3月7日，市资源中心公布的中标公告显示中标单位为侨银公司。家宝园林公司认为中标结果明显损害了其公司的权益，于2016年3月9日向市资源中心提出质疑。3月17日市资源中心驳回了家宝园林公司的质疑，并告知家宝园林公司可以向区财政局政府采购监管股依法提起投诉。2016年3月28日，家宝园林公司向区财政局提出投诉，投诉事项有三项：一、侨银公司的投标报价明显不合理及低于成本，严重违反了相关法律规定，应予废标处理。二、市资源中心对家宝园林公司的投诉未按照程序依法进行处理，且对于家宝园林公司的质疑亦未正面回应及回复，请求依法将侨银公司的中标以废标处理。三、家宝园林公司申请就侨银公司投标文件进行公开，用以核实投标、评标的真实性及公正性，市资源中心却以不得泄露及公开投标文件为由回复家宝园林公司的质疑，明显不具有任何说服力，请求对此进行核查并予以公开。区财政局经通知家宝园林公司补充材料后于2016年4月11日正式受理家宝园林公司的投诉。之后，通知市资源中心作出情况说明，并依法审查了本次采购项目的招投标文件，调取了相关证据，最终区财政局认为：1、由于投诉人对招标文件的理解偏差，导致其认为中标供应商侨银公司的投标报价明显不合理及低于成本。2、由于投诉人的理解和计算有偏差，且并没有提供足够有效的证据证明中标供应商侨银公司存在不能诚信履约的可能性。因此，对该投诉请求不予认定。3、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十八条第一款第（二）项规定，评标委员会成员或者与评标活动有关的工作人员，必须对有关投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐以及与评标有关的其他情况进行保密。因此，对投诉人对投标文件申请公开的请求不予支持。2016年5月19日，区财政局依据《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第一款第（二）项的规定，认为投诉缺乏事实依据，驳回投诉。家宝园林公司对此不服遂向法院起诉。原审另查明，侨银公司原名称为“广州侨银环保技术有限公司”。2016年6月29日变更为现名称“侨银环保科技股份有限公司”。原审法院认为，家宝园林公司对此次招投标文件及过程无异议，仅是在公布中标结果后对中标结果提出质疑，认为中标者侨银公司的投标报价明显不合理及低于成本。关于家宝园林公司投诉的第一、二项，根据本案中采信的证据及查明的事实，《茂名市中心城区河东片区等环卫作业服务招标项目公开招标文件》第二部分第六条第2项规定：“车辆设备。根据项目的实际情况，中标人必须按要求配备足够的作业设备和工具，包括清（冲）洗车、洒水车、垃圾压缩车、密封保洁车、吸粪车、电瓶三轮车和人力车等环卫设施设备，并及时更新残旧报废的设备设施。中标人要按要求新购置道路清扫车5辆，洒水车（冲洗车）3辆，垃圾压缩车3辆，垃圾压缩箱两套，以及电瓶三轮车和人力车一批（根据实际需要配置）。中标人需为环卫设备设施喷涂环卫行业标志，大型环卫机动车辆安装GPS或北斗定位系统，并将系统向采购人开放，以便于人监督管理。”第八条第1项规定：“工资待遇。中标人要保障环卫工人的工资待遇达到当地当年最低工资标准水平的110%以上，同时在原工作量的基础上，其工资待遇不低于现状，且中标人须在承包期内逐年提高环卫工人工资待遇。目前，环卫保洁员工资福利待遇为：2403元/月。维修工人：2837元/月，司机3037元/月。司机行车补助按实际行车里程另行计算。”侨银公司提交的《茂名市政府采购投标文件》中关于车辆设备、环卫作业人员配备和工资福利待遇的承诺在竞标过程中是经过评标委员会评定认为符合招标文件要求的。家宝园林公司提出侨银公司在车辆配置及承诺中标后接收当月起每年逐月提高工人工资待遇每人每月200元的投标报价明显不合理及低于成本，没有事实和法律依据。关于家宝园林公司投诉的第三项，侨银公司提交的投标文件在竞标时，已经过评标委员会资格性和符合性的审查。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十四条的规定，区财政局在家宝园林公司未能提供证据证明侨银公司的投标文件有虚构行为或侨银公司有其他不正当投标行为的情况下，对家宝园林公司申请公开侨银公司的投标文件不予支持，并无不当。至于区财政局作出的茂南财采决[2016]2号《政府采购投诉处理决定书》是否程序违法的问题。家宝园林公司虽然是在2016年3月28日向区财政局提起投诉，根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十一条：“财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，……”的规定，由于家宝园林公司提供的投诉资料不符合投诉条件，区财政局是在通知其补充材料后于2016年4月11日正式受理家宝园林公司的投诉。因此，区财政局作出的处理决定符合程序要求，家宝园林公司称区财政局违反程序的主张本院不予采信。综上所述，区财政局作出的《政府采购投诉处理决定书》程序合法、证据充分，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。家宝园林公司的起诉理由均无事实和法律依据，其诉讼请求本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出如下判决：驳回原告家宝园林公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告家宝园林公司负担。上诉人家宝园林公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人区财政局受理上诉人的投诉及作出的茂南财决[2016]2号《政府采购投诉处理决定书》程序违法，原审法院罔顾法律规定，明显适用法律错误。上诉人于2016年3月28日向被上诉人发起投诉，经被上诉人审查后要求上诉人补正材料。上诉人已在2016年4月5日补充完整，符合投诉条件，应依法适用《政府采购供应商投诉处理办法》第十一条第二款之规定，即自收到符合投诉条件之投诉资料之日起即为受理，即被上诉人应依法于2016年4月5日立即受理该投诉。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条及《政府采购供应商投诉处理办法》第二十条，从法定的受理日即2016年4月5日至茂南财决[2016]2号《政府采购投诉处理决定书》作出之日即2016年5月19日，已超过上述法律规定的30个工作日。可见，被上诉人在受理上诉人的投诉及作出的行政决定都违反了法定程序，应当予以撤销。二、被上诉人作为行政机关，应对作出行政行为的程序及实体合法进行充分举证，否则应视为没有证据，原审法院却对被上诉人程序及实体违法的情况置之不理，严重违反了法定审理程序，一审判决认定事实不清。1、上诉人投诉的主要观点是侨银公司的报价明显低于成本价，被上诉人作为采购监督管理部门在未查清本案事实的情况下作出行政决定，存在严重违法。2、根据《行政诉讼法》第三十四条的规定，被上诉人应当对其作出的行政决定的过程包括收到投诉、补正、受理、调查以及作出决定的全部证据进行举证，然而被上诉人并未在举证期限提交证据，应视为没有相应证据。3、原审法院在被上诉人明显存在上述未就案件事实查清的事实以及投处理存在违法的前提下，未就“侨银公司投标文件发现其承诺的车辆购置费用达42929102元，加上人工成本、其他成本必然会低于成本价”展开调查，存在审理程序违法、认定事实不清。三、侨银公司的报价明显低于成本价证据充分，原审法院罔顾事实，认定事实不清，应当依法撤销或发回重审。1、根据上诉人提交的《项目运营成本汇总表及附表》显示，在上诉人并不知悉侨银公司投标文件中承诺新购置设备费用的情况下，基于市场较低价格核算已知侨银公司报价低于成本价的事实。2、上诉人在质证侨银公司投标文件发现其承诺的车辆购置费用达42929102元，加上承包期内工资待遇承诺，在不考虑承包期内的运营费用及相关的税费成本，上述费用合计已高达229305818.6元，远高于其中标价格214112750.22元。3、原审法院对上述事实未展开调查的情况下断然判案，存在明显的认定事实不清的情形。综上所述，上诉人提出上诉请求：1.依法撤销（2016）粤0902行初25号《行政判决书》，依法改判并支持上诉人的全部诉讼请求或依法发回重审；2.判令本案一、二审之诉讼费全部由被上诉人承担。被上诉人区财政局答辩称：一、区财政局于2016年5月19日作出《政府采购投诉处理决定书》符合《政府采购供应商投诉处理办法》的程序性规定。区财政局在收到上诉人递交的投诉处理材料后有5个工作日的审查时间，受理投诉的日期不是以投诉书上的日期为准，也不是以所有投诉资料送达监管部门为准，而是以投诉书经审查符合条件监管部门作出受理决定之日来计算。《政府采购供应商投诉处理办法》第十一条第二款不应理解为上诉人递交符合条件的投诉材料之日即为受理之日，否则便会与第十二条自相矛盾。区财政局于2016年4月11日受理上诉人的投诉没有超过五个工作日，到2016年5月19作出处理决定也没有超过30个工作日。二、区财政局在原审应诉时已充分举证。区财政局已依法在举证期限内向原审法院提供的10份证据足以证实区财政局作出《政府采购投诉处理决定书》的具体行政行为程序合法、证据充分，区财政局已经完成了被告负有的举证责任，不属于应认定为没有证据的情形。三、原审第三人侨银公司的投标价没有低于成本价，上诉人的投诉没有事实依据，区财政局作出《政府采购处理决定书》并无认定事实不清的情形。首先，上诉人列出的5150000元前期设备投入费计算错误。其次，上诉人不排除故意曲解作业人员工资增长幅度的计算方法。并且，侨银公司的报价比本项目的预算少888.725万元，下浮率也只是总预算的3.99%，属于合理竞价范围。庭审中补充三点意见：1、从中标公告的结果显示投标的5家企业中，东莞市和顺清洁服务有限公司不通过投标是因为投标成本低，证明评标委员会对评标价格评审是严格公正的。2、上诉人认为对车辆成本和工资成本没有查清，这是没有依据的。被上诉人的决定是经过合法程序审查的，上诉人因没有取得侨银公司的资料为由曲解、质疑的文件与其投标文件矛盾，证明上诉人滥用司法资源。上诉人在质疑和投诉期间只是对设备、购置费质疑，没有对上诉状中称四千多万的数据质疑，现在提出是超出质疑范围，不符合法律规定。3、上诉人错误理解成本，中国招标投标协会的官方网站有规定，保底利润是7%或者低于最高限价85%都是不低于成本的，以招标人的成本确定报价是否合理为准。侨银公司的报价没有低于成本，上诉人根据自己的推测主张低于成本是没有事实依据且错误理解的。综上所述，区财政局认为原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求事实清楚，并无违法和不当之处。因此，请求二审法院依法驳回上诉人的请求，维持原判。原审第三人市资源中心陈述意见称：一、市资源中心在公开发布招标公告、各供应商投标、开标、评标、中标公告等招标采购活动过程中坚持公开、公平、公正原则，并依法接受财政监管，招投标活动、程序合法。市资源中心接受区城管局委托提供环卫作业服务招标项目的公开招标采购服务，在招标采购活动过程中，坚持公开、公平、公正的原则，从专家库中随机抽取专家组成评标委员会，依法保障专家们按招标文件要求完全独立开展评标活动，并接受财政监管。采购人区城管局依据评标委员会推荐确定中标供应商，市资源中心据此公告采购结果，与采购结果并无利害关系。这些过程完全符合《中，华人民共和国政府采购法实施条例》第三十九条、第四十一条和四十三条之规定，没有违法情形。二、根据《中华人民共和国政府采购法》，本次采购为服务采购，应适用《政府采购法》规定，家宝园林公司的质疑、投诉、诉讼请求均没有事实依据和法律依据。三、政府采购招投标属合同法上的要约与承诺阶段，侨银公司中标后不能或不能完全履约应属合同履行阶段，后者不能否认前者的法律效力。四、区财政局作出处理决定程序合法。五、评标委员会依法独立作出评标结果，区财政局依法在权限范围内对质疑作出处理。六、市资源中心将视法院最终判决结果依法作出相应的处理。综上所述，请法院依法作出公正判决。原审第三人侨银公司陈述意见称：本案被上诉人区财政局作出的茂南财采决[2016]2号《政府采购投诉处理决定书》程序合法、证据充分、认定事实清楚、适用法律正确，应当驳回上诉人的全部上诉请求，维持原审判决。原审第三人区城管局陈述意见称：一、区城管局依法将涉案的政府采购项目委托给市资源中心进行公开招标，家宝园林公司对招标文件的理解偏差，导致其认为中标供应商侨银公司的投标报价明显不合理以及低于成本。1、家宝园林公司对项目购置设备成本的计算方法有误；2、家宝园林公司对作业人员工资增长幅度的计算方法有误。二、区财政局作出茂南财采决[2016]2号《政府采购投诉处理决定书》没有任何违反行政法律法规的情形，依法不应撤销。1、家宝园林公司投诉侨银公司报价明显不合理及低于成本价，依据仅仅是凭自身对公开的招标文件的不当理解和错误的计算方式，并没有实质证据；2、家宝园林公司要求区财政局及市资源中心公开侨银公司的投标文件没有法律依据。三、家宝园林公司请求对涉案的茂名市中心城区河东片区等环卫作业服务招标项目进行废标处理，由采购单位即区城管局重新组织招标没有任何事实和法律依据。1、涉案的政府项目中标结果不符合法律规定的应予废标的情形；2、本案涉案的政府采购项目依法确定中标供应商后，至今未出现其他依法应当重新组织招标的情形。综上所述，上诉人上诉无理，请二审法院依法判决驳回上诉人的全部诉讼请求，本案的一切诉讼费用由上诉人承担。本院根据各方当事人提供的证据材料及庭审质证情况，确认原审判决查明的事实。本院认为，关于被上诉人区财政局对上诉人家宝园林公司的政府采购投诉事项是否经调查核实后作出正确的处理决定之问题。本案中，上诉人家宝园林公司对原审第三人市资源中心公布关于茂名市中心城区河东片区等环卫作业服务招标项目（项目编号：MMGPC2016FG011）的中标结果不满，向市资源中心提出质疑；原审第三人市资源中心对质疑予以复函；上诉人家宝园林公司不服该复函而向被上诉人区财政局提出涉案政府采购投诉事项。被上诉人区财政局受理投诉后，调取和审阅了有关涉案材料，听取了采购单位、代理机构的意见，经调查核实后于2016年5月19日作出茂南财采决[2016]2号《政府采购投诉处理决定书》。该处理决定针对上诉人家宝园林公司提出的投诉事项从中标供应商的投标报价是否明显不合理及低于成本、中标报价是否影响商品质量和诚信履约、投标文件能否公开等三个问题予以答复，并最终认为投诉缺乏事实依据而驳回家宝园林公司的投诉。上述调查事实有《质疑函》、《关于茂名市中心城区河东片区等环卫作业服务招标项目中标结果质疑的复函》、《投诉书》、《政府采购投诉受理通知书》、《政府采购供应商投诉书副本送达通知》、《茂名市中心城区河东片区等环卫作业服务招标项目公开招标文件》（部分内容）、《中标人配套新购（自带）设备》、侨银公司的《投标文件》（部分内容）、《茂名市中心城区河东片区等环卫作业服务招标项目中标结果公告》、家宝园林公司提供的《关于承诺提高工人工资待遇计算方式的情况说明》等证据证实。上诉人家宝园林公司认为被上诉人区财政局对其政府采购投诉事项未经调查核实的说法，与事实不符，本院不予采信。特别是对中标供应商的投标报价是否明显不合理及低于成本一节，被上诉人区财政局根据招标文件第二部分用户需求书第十四条第6点以及招标文件附表二《技术评审表》第7点的有关规定，指出投诉人将新购置设备总价全额计入本项目运营成本以及对作业人员工资增长幅度的计算方法存在错误，从而导致家宝园林公司认为投标报价不合理及低于成本的理解偏差。被上诉人区财政局上述认定符合客观实际，尤其在答辩中指出家宝园林公司自己的投标报价也并非按其对作业人员工资增长幅度的计算方法来得出报价属故意曲解计算方法一说，理由充分，本院予以支持。而上诉人家宝园林公司以侨银公司投标文件、中标公告所显示的数据及市场价格估算得出的《项目运营成本汇总表》及附表等不足以证实中标供应商的投标报价明显不合理或低于成本，故本院对此不予采信。对中标供应商的投标报价是否影响商品质量和诚信履约一节，投标报价的合法合理是保证商品服务质量和诚信履约的前提，一旦发生投标报价明显不合理或低于成本，经查证属实的，才有导致影响商品服务质量和诚信履约的必然性。本案中，上诉人家宝园林公司未能提供有力证据证实中标供应商侨银公司的投标报价存在不合理及低于成本的情形，也未能提供任何证据证实存在影响商品服务质量和诚信履约的事实，故本院对上诉人家宝园林公司该主张亦不予支持。对投标文件能否公开一节，由于《政府采购货物和服务投标招标管理办法》第七十八条规定，评标委员会成员或与评标活动有关的工作人员不得泄露有关投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐以及与评标有关的其他情况。被上诉人区财政局据此对家宝园林公司提出要求公开投标文件的请求不予支持，理据充分，本院予以支持。关于被上诉人区财政局作出涉案处理决定是否超出处理期限而程序违法之问题。经查，上诉人家宝园林公司于2016年3月28日向区财政局提出投诉，经被上诉人区财政局要求补正材料后，于2016年4月5日重新向区财政局提交投诉材料；被上诉人区财政局于2016年4月11日向上诉人家宝园林公司作出《政府采购投诉受理通知书》，并于2016年5月19日作出茂南财采决[2016]2号《政府采购投诉处理决定书》。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条规定：“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。”《政府采购供应商投诉处理办法》第十一条第一款规定：“财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，对不符合投诉条件的，分别按下列规定予以处理：（一）投诉书内容不符合规定的，告知投诉人修改后重新投诉；（二）投诉不属于本部门管辖的，转送有管辖权的部门，并通知投诉人；（三）投诉不符合其他条件的，书面告知投诉人不予受理，并应当说明理由。”第二款规定：“对符合投诉条件的投诉，自财政部门收到投诉书之日起即为受理。”第二十条规定：“财政部门应当自受理投诉之日起30个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人。”被上诉人区财政局自上诉人家宝园林公司在补充完整材料后于2016年4月5日重新提交投诉材料，至2016年5月19日才作出茂南财采决[2016]2号《政府采购投诉处理决定书》，确实超出上述法定30个工作日的处理期限，原审判决认为该处理符合程序要求有误，本院不予支持。但上诉人家宝园林公司在收到《政府采购投诉受理通知书》时，对该通知中“自本通知书发出之日起30个工作日内作出处理决定”的告知内容未及时提出异议，故被上诉人区财政局因重新审查投诉材料而逾期2个工作日作出处理决定的程序性瑕疵不足以否定整个投诉处理实体认定的正确性，被上诉人区财政局应在日后受理同类投诉处理中予以改正。综上所述，被上诉人区财政局对上诉人家宝园林公司的政府采购投诉事项，经调查核实后作出茂南财采决[2016]2号《政府采购投诉处理决定书》，证据充分，处理正确。上诉人家宝园林公司上诉理由不成立，本院不予支持。原审作出驳回原告诉讼请求之判决正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人家宝园林公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  徐少伟代理审判员  柯国梁代理审判员  封桢莉二〇一七年二月十三日书 记 员  邹君萍吴虹莹