.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}辽宁省大连市中级人民法院行政裁定书（2017）辽02行再2号上诉人（原审原告）：文兴，男，1971年12月4日出生，满族，现住大连市金州区。委托诉讼代理人：贾承泉，辽宁祝山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：瓦房店市人民政府，住所地瓦房店市世纪广场1号。法定代表人：高顺东，该市市长。委托诉讼代理人：慈元相，系瓦房店市人民政府法制办公室公职律师。被上诉人（原审被告）：瓦房店市海洋与渔业局，住所地瓦房店市大宽街南五路一段112号。法定代表人：付玉宾，该局局长。委托诉讼代理人：姜萍，辽宁昌信律师事务所律师。委托诉讼代理人：于德友，男，1962年12月12日出生，汉族，系该局海监大队大队长，现住瓦房店市。被上诉人（原审第三人）：普兰店市复州湾街道夏屯村民委员会，住所地普兰店市复州湾街道夏屯村。法定代表人：李吉业，该村村委会主任。委托诉讼代理人：李颖，辽宁丰源律师事务所律师。上诉人文兴与被上诉人瓦房店市人民政府（以下简称瓦房店市政府）、瓦房店市海洋与渔业局（以下简称瓦房店市海洋局）、普兰店市复州湾街道夏屯村民委员会（以下简称夏屯村委会）海域行政登记纠纷一案，瓦房店市人民法院于2011年1月20日作出（2011）瓦行初字第12号行政判决。文兴不服，上诉至本院。本院于2012年4月20日作出（2011）大行终字第96号行政判决，驳回上诉，维持原判。文兴不服，向本院申请再审。本院于2014年3月27日作出（2014）大审行监字第12号驳回申诉通知书，驳回文兴的申诉。文兴不服，向辽宁省高级人民法院申请再审。辽宁省高级人民法院于2014年12月24日作出（2014）辽行监字第420号行政裁定，指令本院再审。本院于2015年4月10日作出（2015）大审行终再字第4号行政裁定，撤销本院（2011）大行终字第96号行政判决和瓦房店市人民法院（2011）瓦行初字第12号行政判决，将本案发回瓦房店市人民法院重审。瓦房店市人民法院于2015年12月17日作出（2015）瓦行再初字第1号行政裁定，驳回文兴的起诉。文兴不服，上诉至本院。本院于2016年8月11日作出（2016）辽02行再6号行政裁定，撤销瓦房店市人民法院（2015）瓦行再初字第1号行政裁定，指令瓦房店市人民法院审理。瓦房店市人民法院于2017年2月23日作出（2016）辽0281行初82号行政判决，驳回文兴的诉讼请求。文兴不服，上诉至本院。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人文兴及其委托诉讼代理人贾承泉、被上诉人瓦房店市政府的委托诉讼代理人慈元相、被上诉人瓦房店市海洋局的委托诉讼代理人姜萍、于德友、被上诉人夏屯村委会的法定代表人李吉业及委托诉讼代理人李颖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。（2016）辽0281行初82号行政判决记载文兴诉请：1、请求确认二被告于2009年9月21日审核颁发给第三人的国海证092101920、1921、1922、1923、1924、1926、1927、1928、1929号海域使用权证书的行政行为越权违法；2、请求撤销092101920、1921、1922、1923、1924、1926、1927、1928、1929号海域使用权证书；3、请求判令被告赔偿原告因被告的违法行为给原告造成海域使用权的补偿款损失3250万元，并承担逾期给付的利息(2010年7月17日始至全部给付止)。4、请求判令被告赔偿原告因被告的违法行为给原告造成的经济损失4007.3万元(包括直接投入的损失232.02万元、经营利润损失3248.28万元、其他损失527万元)。5、诉讼费用由被告承担。事实与理由：文兴已于2008年取得金州区七顶山街道海域3392.14亩海域使用权(其中2500亩为本案诉争海域)。当地主管部门辽宁省大连市金州区海洋与渔业局对其使用海域进行现场测量、制图，并在当年进行的海普调查中予以登记在册，原告按期交纳了海域使用金。2010年5月8日，原告下海作业时，几个自称对海域取得海域使用权证的人持械阻挠，随即原告到当地派出所报案。后原告通过大连市金州区海洋与渔业局查询得知这些人所说的海域使用证的持有人是本案第三人夏屯村委会。这些海域使用证所确认的位置与原告海域使用权位置有重叠。同年5月25日，原告通过辽宁省大连市金州区海洋与渔业局取得该海域使用证书的复印件，全面了解到被告的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，原告于2010年6月3日对被告的违法越权行为向大连市人民政府提起行政复议。大连市人民政府行政复议后，维持被告瓦房店市政府的颁证行为。原告不服大政行复字[2010]34、37-44号复议决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第14条之规定，诉至法院。请求确认被告的具体行政行为违法并依法予以撤销。原告认为被告的发证行为超越职权滥用职权程序违法。原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，于2010年诉至法院，已经一审、二审、再审，请求人民法院支持原告诉讼请求。原告了解到中华人民共和国国务院办公厅2012年7月2日发布了《关于同意辽宁省县际海域行政区域界线的通知》（国办函[2012]101号），国务院同意了辽宁省报送的方案，报送的方案包括辽宁省大连市金州区和瓦房店市海域行政区域界线协议书和关于调整金州区和瓦房店市海域行政界线的通知及界线图。诉争海域在诉讼期间经政府征用，案外人在诉争海域没有从事过任何投入建设养殖，仅凭被告为其颁发的海域使用权证书就将近亿元的海域补偿金领走，造成原告的损失，当时案件正在审理过程中。辽宁省瓦房店市人民法院（2016）辽0281行初82号行政判决查明，2007年5月28日，大连市人民政府、瓦房店市政府、金州区人民政府签订《辽宁省大连市金州区和瓦房店市海域行政区域界线协议书》，约定界线方案总长度为90.7KM，西南走向，金瓦线界线界点坐标：北纬39°23′05.97″东经121°50′37.27″(界线起点)、北纬39°22′31.07″东经121°49′36.92″(界线拐点)、北纬39°22′23.48″东经121°48′54.41〃(界线拐点)、北纬39°22′25.46″东经121°47′10.01″(界线拐点)、北纬39°22′35.85″东经121°45′53.18〃(界线拐点)、北纬39°22′47.04″东经121°44′58,64″(界线拐点)、北纬39°23′13.08〃东经121°44′27.09〃(界线拐点)、北纬39°23′04.05″东经121°43′47.37″(界线拐点)、北纬39°22′07.37″东经121°42′58.39″(界线拐点)、北纬39°19′04.40〃东经121°38'16.22″(界线拐点)、北纬39°17′58.79″东经121°34′37,24″(界线拐点)、北纬39°19′30.97″东经121°33′22.83″(界线拐点)、北纬39°20′12.52″东经121°32′49.59″(界线拐点)、北纬39°20′02,21″东经121°32′13.94″(界线拐点)、北纬39°19′19.43〃东经121°29′49.37″(界线拐点)、北纬39°16′53.76″东经121°29′26.25〃(界线拐点)、北纬39°16′53.75″东经120°54′33.92″(界线终点)。该协议约定经辽宁省大连市人民政府、金州区人民政府、瓦房店市政府代表签字后，由辽宁省海域勘界小组审查通过后，经辽宁省人民政府同意，报国家海洋局，国家海洋局上报国务院批准，自批准之日起生效。2008年6月30日，大连市海洋局与渔业局作出《关于调整金州区和瓦房店市海域行政界线的通知》，载明:”......2008年3月6日经省海洋与渔业厅协调，决定对金州区和瓦房店市海域界线做以下调整，该界线最终以此次调整为准。金州区和瓦房店市原海域行政界线方案中确定的界线起始点和走向不变，界线长度予以缩短，原方案界点编号210213-0281-01至210213-0281-09点坐标不变，210213-0281-10界线终点坐标调整为:东经121°38′43.075″北纬39°19′25.322″”。2012年7月4日，国务院办公厅作出《国务院办公厅关于同意辽宁省县际海域行政区域界线的通知》（国办[2012]101号),载明”......《国土资源部关于报请批准辽宁省县际间海域行政区域界线的请示》(国土资发[2012]89号)收悉。经国务院同意，现通知如下：一、国务院同意辽宁省葫芦岛市绥中县和兴城市间等32条县际间海域行政区域界线。二、辽宁省人民政府要按照《行政区域界线管理条例》和海洋管理法律法规的规定,落实管理责任......”。2012年6月2日，国土资源部作出《国土资源部关于报请批准辽宁省县际间海域行政区域界线的请示》，载明:”......辽宁省人民政府已完成全省县际间海域行政区域界线勘定工作，勘定界线共32条(附件2)。辽宁省人民政府已将涉界有关县级人民政府签订的界线协议书报送至海洋局(附件3)。......我部认为，海洋局对辽宁省县际间海域行政区域界线的审查符合海域行政区域界线报批工作的有关规定，建议国务院批准......”。本案涉及的海域行政区域界线在上述文件所报请的范围内。2009年2月10日，第三人向被告瓦房店市海洋局提出海域使用申请，用海项目为港养海参，递交了海域使用申请书、海域使用可行性论证报告表、用海位置图、资信证明等相关材料。2009年5月20日，瓦房店市海洋局发布公示，拟对下列海域上报市政府，予以确权审批，位置：复州湾夏屯村毗邻海域，坐标为：1、北纬39°18′28.1196″东经121°36′18.36〃；2、北纬39°18′56.7″东经121°38′1.32″;3、北纬39°19′42.2832″东经121°37′41.3148″;4、北纬39°19′29.1″东经121°35′42.72″。性质为港养海参，面积：7182.3亩，海域使用权人为：复州湾夏屯村民委员会。公示期为十五日。2009年9月22日，被告瓦房店市海洋与渔业局发布公告，对上述公示海域予以确权审批。2009年9月21日，被告瓦房店市政府向第三人颁发九份《中华人民共和国海域使用权证书》，证号分别为：国海证092101920(面积为29.36公顷)、国海证092101921(面积为29.65公顷)、国海证092101922(面积为29.62公顷)、国海证092101923(面积为29.49公顷)、国海证092101924(面积为14.41公顷)、国海证092101926(面积为29.07公顷)、国海证092101927(面积为29.53公顷)、国海证092101928(面积为29.04公顷)、国海证092101929号(面积为16.97公顷)。2010年10月，普湾新区征收了以第三人为使用权人的海域372.21公顷，其中包括本案涉及的海域。2008年初，原告用海普查登记的用海范围分别为北纬39°18′57.472″东经121°34′16.286″、北纬39°19′3.978″东经121°34′57.243″、北纬39°18′44.564″东经121°35′1.370″、北纬39°18′38.289″东经121°34′22.279″(面积为892.14亩)；北纬39°19′19.913″东经121°35′57.114″、北纬39°19′32.543″东经121°36′44.663″、北纬39°18′51.312″东经121°37′6.332″、北纬39°18′37.874″东经121°36′19.239″(面积为2500亩)。2010年5月8日，原告在案涉海域作业时与第三人的工作人员发生纠纷，原告在公安机关处理纠纷时得知第三人已取得案涉海域使用权证。原告不服被告瓦房店市政府向第三人的颁证行为，向大连市人民政府申请复议，大连市人民政府作出大政行复字(2010)第34、37-44号共九份行政复议决定书，维持被告瓦房店市政府的颁证行为。原告不服上述复议决定，向大连市西岗区人民法院提起诉讼，后上诉至大连市中级人民法院，经大连市中级人民法院裁定，指令辽宁省瓦房店市人民法院审理本案。辽宁省瓦房店市人民法院（2016）辽0281行初82号行政判决认为，被告对案涉海域享有管辖权，被告瓦房店市政府依据《中华人民共和国海域使用管理法》第七条、第九条、第十七条、第十九条、第二十二条的规定，按法定程序向第三人颁发其辖区范围内的海域使用权证，适用法律、法规正确，符合法定程序，行政行为合法。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款规定，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。该法第六条第一款规定，国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护。该法第十九条规定，海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。海域作为不动产，海域使用权的取得应当自登记时生效，即海域使用权自颁发海域使用权证书时产生。本案中，原告向法院提供海域使用确权情况说明、海域使用证明虽证明原告与涉案海域具有利害关系，但海域使用必须依法取得海域使用权，原告未取得涉案海域使用权，其对案涉海域并不享有合法的使用权。故原告的诉讼请求不成立，应当予以驳回。经审判委员会讨论，判决：驳回原告文兴的诉讼请求。案件受理费100元，由原告文兴负担。文兴上诉请求，撤销（2016）辽0281行初82号行政判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。主要理由：一、原审认定事实错误。1、上诉人一审提供9份证据，证据3、证据9来自不同政府部门，一审法院对相应证据不予采纳，没有说明理由，证据3直接关系到被上诉人是否有案涉海域的管辖权，一审法院没有进一步查明。2、被上诉人提供的证据5并不是本案具体行政行为作出时的证据，不应作为被上诉人的证据采信。3、一审法院对本案重要证据，即报请国务院批准的关于辽宁省县际间海域行政区域界线的方案《辽宁省大连市金州区和瓦房店市海域行政区域界线协议书》是否包含2008年6月30日大连市海洋与渔业局做出的《关于调整金州区和瓦房店市海域行政界线的通知》没有明确表明态度，也没有进一步查明金州区与瓦房店市之间的海域行政界线到底在哪一条，是协议中的1-17号点连成的界线，还是调整后的1-10号点连成的界线。不同的界线会产生不同的案涉海域管理机关，直接关系被上诉人是否有案涉海域的管辖权。二、原审法院程序违法。两次作出判决都经审判委员会讨论决定，两次审委会组成人员应当适用回避制度。据上诉人了解，相关领导两次参加审委会，做出同样的意见，目的就是要驳回上诉人的请求，而不是查明案件事实，依法办案。三、原审适用法律错误。被上诉人作出具体行政行为程序严重违法，上诉人在诉讼过程中多次提到，被上诉人超越审批权限，化整为零，分项审批，原审法院对此不予纠正错误。被上诉人瓦房店市政府、瓦房店市海洋局辩称，不同意上诉人的上诉请求，原审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。一、原审认定事实清楚。1、《中华人民共和国海域使用管理法》第3条规定，单位和个人使用海域必须依法取得海域使用权，第19条规定，海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起取得海域使用权，上诉人根本没有取得海域使用权，其对涉案海域并不享有合法的使用权，故上诉人在上诉状中提到的其提供的第3、9份证据不具有证明效力。2、被上诉人夏屯村委会提供的大连普湾新区海域征用补偿协议书是真实的，该证据能够证明涉案海域归瓦房店市政府管辖，正因为涉案海域归瓦房店市政府管辖，在之后的行政区域合并时才将复州湾划归普湾新区政府，否则不会划归普湾新区政府管辖。3、三方政府协议在上报国务院后，根据行政区域界限管理条例第15条规定，因为行政区域界限实地位置认定不一致引发的争议，由该行政区域界限的批准机关依照该行政区域界限协议书的有关规定处理。可见，国务院理应是按三方政府的协议书审批的。另外，大连市海洋渔业局也没有权利以通知的形式改变三方政府的协议，瓦房店市政府和大连市人民政府均没有收到通知，故上诉人强调大连市海洋与渔业局的通知并无实际意义。二、原审程序合法。上诉人并没有证据证明原审程序违法，只是其主观臆测。三、原审适用法律正确。被上诉人并不存在化整为零，分项审批的问题。根据海域使用管理法第22条规定，涉案海域在海域使用法颁布实施前，已经由农村集体经济组织或者村委会经营管理的养殖用海符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或村委会，由本集体经济组织成员承包用于养殖生产。另外，根据海域使用登记办法第4条规定，海域使用权登记是以宗海为基本单位，单位和个人取得两宗以上海域的，应当按宗分别申请登记，被上诉人对夏屯村委会提出的各宗海使用申请分别受理审批于法有据。被上诉人夏屯村委会辩称，不同意上诉人的上诉请求，原审判决适用法律正确，应予维持。具体理由与瓦房店市政府、瓦房店市海洋局一致。另补充以下答辩意见：一、上诉人提交的滩涂使用执照存根为复印件，该复印件不能作为认定上诉人有合法使用争议海域使用权的证据，同时，该执照存根养殖面积1000亩的记载与本案争议海域面积不符，也无具体的四至，无法认定与本案争议事实的相关性，因此该证据不应当采纳。二、根据大连市海域管理条例第21条规定，海域使用法实施前已由单位或个人经营管理的养殖用海需要继续经营管理的，属于农村集体经济组织或者村民委员会使用的应当向区市县海洋行政主管部门提出，海洋行政主管部门经审查认为符合海洋功能区划的，报同级人民政府批准，将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，针对对象为海域使用管理法实施前先行利用的集体经济组织，并没有使用海域面积的限制，本案5000多亩海域实际上并不是连片海域的申请与审批，不属于一个整体海域，被上诉人是对本案诉争的9个海域使用权证按照每宗海域450亩的面积分出不同面积的宗海分项审批，而且整体发放的14份海域使用权证并没有超出辽宁省海域使用管理办法规定的围海性项目用海使用海域在30公顷以下的由县政府审批的权限，不存在超越职权问题。本院二审过程中，上诉人提交《海域征用补偿款收款收据》一份、中国农业发展银行电汇凭证一份、支据一份，上述证据均是复印件，上诉人称该三份证据来源于检察院，系检察院因为相关案件找其了解情况，其从检察院复印而来。该三份证据上诉人拟证明两节事实：一是原审时夏屯村委会提交的动迁补偿协议是伪造的。夏屯村委会提交的动迁补偿协议书记载的动迁补偿费用为89,957,959元，协议签订时间是2012年10月23日，而从上诉人提交的证据看，动迁补偿费用为95,957,959元，领取动迁补偿款的时间是2011年1月27日；二是被上诉人在发放海域使用权证的过程中，有人涉嫌行贿受贿，如果案件涉嫌刑事犯罪，必然影响其行政行为的合法性。对上诉人提交的上述三份证据，三被上诉人均认为证据系复印件，不予质证，同时，认为是否涉嫌刑事犯罪与本案行政行为无关。本院认为，本案审理的对象是被上诉人瓦房店市政府为夏屯村委会颁发海域使用证的行为，而上诉人文兴提交的两份案涉海域的征收补偿的证据均发生在颁证行为之后，案涉海域的征收补偿问题与本案审理颁证行为之间不具有关联性，同时，是否涉嫌刑事犯罪并不必然影响行政行为的合法性。因此，对上诉人提交的三份证据，本院不作为认定事实的证据采纳。二审查明的事实与一审一致。本院认为，2002年2月11日国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于开展勘定省县两级海域行政区域界线工作有关问题的通知》（以下简称《通知》）（国办发【2002】12号），《通知》载明了勘定海域界线的背景以及勘界步骤等具体问题。本案纠纷正是在当时这样的历史背景下产生的，所涉海域正是管辖范围不明确的区域，在国务院《通知》下发后，根据《通知》的要求和规定的勘界步骤，形成了本案的《协议书》，由国务院最终审定。从当事人各自主张看，文兴主张其系合法使用案涉海域，理由是其有当时金州海洋渔业局对其使用海域的登记造册并收取海域使用金，而第三人夏屯村委会持有瓦房店市政府颁发的海域使用证，即从表面看双方都是经过行政机关审批的合法使用人，造成这一状况的原因在于，金州区政府和瓦房店市政府均认为自己对案涉海域有管辖权。本案文兴诉请撤销瓦房店市政府的颁证行为并请求赔偿损失，对文兴是否有权对瓦房店市政府的颁证提起诉讼以及人民法院是否应对该颁证行为进行评判作如下分析：《中华人民共和国海域使用管理法》规定，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权，依法登记的海域使用权受法律保护。文兴主张自己是合法使用海域，是经过金州区海洋渔业局依法登记造册的，而主张瓦房店市政府的颁证应予撤销，理由是瓦房店市政府对案涉海域不具有管辖权。对文兴的主张，本院认为，金州区政府对文兴使用海域进行登记造册和瓦房店市政府对夏屯村委会的颁证性质相同，都是在管辖权不明、存在争议的情况下对辖区单位和个人海域使用权的确认，对双方以不同形式确认海域使用权的行为应适用同一评判标准，如果认为在管辖权不明的情况下，瓦房店市政府无权颁证，那么金州区政府也无权确认文兴的海域使用权，由此，文兴使用海域也不受法律保护，其也就无权提起本案诉讼。如果在管辖权不明的情况下，金州区政府和瓦房店市政府均可以行使管辖权，金州区政府可以对文兴使用海域进行确认，那么瓦房店市政府当然也可以对第三人使用海域进行确认。这一基于管辖权产生的争议不属于法院司法权解决的范围，正是因为两个政府都认为自己在案涉海域有管辖权，现实情况也极有可能是各自辖区内的单位和个人都在使用或者都要使用案涉海域，即《通知》中提出的由于没有确定的海域界线，出现了争海的矛盾，因此才需要进行勘界，划定各自的管辖范围，根据《通知》的规定，这属于国务院最终审定的事项。从以上分析可以看出，虽然文兴起诉瓦房店市政府颁证的行政行为，但本案纠纷的解决实为案涉海域管辖权的界定，虽然根据《通知》规定的划界步骤，金州区政府和瓦房店市政府签定了划界协议书，并层报国务院进行审批，但在签定协议书后，海洋渔业部门又对协议书确定的界点进行了更改，报请国务院审批的方案除划界协议外是否包含海洋渔业部门重新确定界点的通知双方各执一词，也就是双方在案涉海域的管辖权问题并没有最终解决。现在案涉海域已经于2011年被征收，但究竟谁有管辖权直接影响征收补偿款的归属，这一问题只有通过海洋渔业部门和各级政府对当时的划界方案予以明确才能解决，属于行政机关应依法处理和解决的范围。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第二项规定，裁定如下：一、撤销辽宁省瓦房店市人民法院（2016）辽0281行初82号行政判决；二、驳回文兴的起诉。一审案件受理费100元,二审案件受理费100元，合计200元，退还给文兴。本裁定为终审裁定。审判长张燕审判员李健审判员李晓萃二Ｏ一七年十一月十七日书记员浦丽娜