广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2016)粤71行终1717号上诉人（原审原告）：孔勇，男，汉族，1957年4月7日出生，住湖北省嘉鱼县。委托代理人：赵华林，广东安法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省公安边防总队海警第一支队。住所地：广东省广州市天河区黄埔大道****号。法定代表人：谢周，支队长。委托代理人：张育苗，该支队工作人员。委托代理人：黄楚镇，广东广信君达律师事务所律师。上诉人孔勇因与被上诉人广东省公安边防总队海警第一支队撤销证据保全决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1236号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明:2015年11月15日11时35分许，被告得到线报，在大鹏湾海域有涉嫌走私电子产品活动。13时许，被告民警在深圳市宝安区福永新和二区永和大道二号华丽工业园一个仓库门口，在原告的见证下，被告民警对仓库门口外的货物进行当场检查，经查该批货物为汽车配件、电子产品等。原告称是该仓库的承租方，无法提供案涉货物有效合法证件、货物来源及货主，称有个30来岁，1米7左右的男子要求在该仓库门口放一下货。当天，被告向原告作出粤公边（海一）证保决字[2015]D29号《证据保全决定书》，记载了当事人（原告）的基本情况，以调查涉嫌走私电子产品为由，根据《广东省反走私综合治理条例》第二十九条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十九条第一款的规定，对证据保全清单中的物品予以登记，扣押三十日，扣押期限为2015年11月15日至2015年12月14日，并告知相关救济途径，附证据保全清单。原告在该决定书上签名并摁指模。该批货物被告移交深圳市公物仓保管。2015年11月24日，被告在南方都市报公告，要求案涉货物的货主提供相关货物单证到被告处配合调查。2015年12月5日，自称在原告承租的仓库处工作的案外人杨忠福，受原告委托持海关进口货物报关单、仓储物流协议、收据、运输协议等复印件，到被告处认领上述货物。被告以无法核实杨忠福提供的海关报关单、仓储物流协议等复印件的真实有效性，且提供的单据上的物品与扣押的物品不相符为由，未将案涉货物返还原告。2015年12月15日，被告作出粤公边（海一）证保决字[2015]D31号《证据保全决定书》，以调查涉嫌走私电子产品为由，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十九条第一款的规定，对证据保全清单中的物品予以登记，延长扣押三十日（自2015年12月16日至2016年1月14日），并告知相关救济途径，附证据保全清单。原告在该决定书上签名并摁指模。2015年12月17日，被告再次询问原告，原告称不认识案涉货物的货主，也不能通知到货主。被告随后委托深圳华测鹏程商品检验有限公司对案涉货物抽样检验。2016年4月20日，被告将案涉货物移交深圳市海关缉私局处理，同月25日，深圳市海关缉私局以现有证据无法证明在扣货物的来源渠道，走私事实无法查清为由退回。目前案涉货物仍保管于深圳市公物仓。原审法院认为：根据《广东省反走私综合治理条例》第八条第二款的规定，公安边防部门依法在所管辖的海域、陆地边境地区及沿海地区陆上查缉走私活动。被告是广东省公安边防总队下属单位，依法具有案发地的管辖权。对于原告是否具有诉讼主体资格。被告向原告作出证据保全的决定，原告是该具体行政行为的相对人，是适格的诉讼主体。根据《中华人民共和国行政强制法》第十条之规定，行政强制措施由法律设定，尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第三项（扣押财物）的行政强制措施。广东省人民代表大会常务委员会制定的地方性法规《广东省反走私综合治理条例》第二十九条规定：“相关部门在查处涉嫌走私行为时，对经营者未能提供涉嫌走私货物、物品、运输工具的合法有效的进口手续、发票、拍卖证明、行政处罚决定书或者其他证明文件的，可以查阅、复制、登记保存有关合同、原始记录、销售证明、账册等资料，可以根据需要依法查封、扣押与案件有关的场所、设施或者财物。”被告依据相关法律规定，有权对案涉货物采取扣押的行政强制措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条的规定，被告在作出粤公边（海一）证保决字[2015]D29、31号《证据保全决定书》时，履行了实施扣押财物的相关程序，制作并当场交付了《证据保全决定书》和清单，程序合法。原告称被告超越职权扣押案涉货物，要求撤销被告作出的粤公边（海一）证保决字[2015]D31号《证据保全决定书》没有依据，对其请求，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定，查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。《中华人民共和国行政强制法》第二十七条规定，行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定，应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。《中华人民共和国行政强制法》第二十八条规定，查封、扣押期限已经届满，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定。被告在扣押期满后，没有及时作出解除查封、扣押的决定，应当确认违法。被告称无法找到案涉货物的货主，而且没有法律规定应该作出书面的解除扣押的决定，其是在扣押期满后对货物代为保管，事实上扣押期满后即自动解除扣押，不构成违法的意见，不符合法律的规定，原审法院不予采纳。被告应依职责在法定期限内对扣押的货物作出处理。根据《广东省反走私综合治理条例》第三十五条的规定，案涉货物解除扣押后，如何退还处理货物，退还给谁，被告可依法定职权依法作出处理，原告要求将案涉货物返还给原告，理由不充分，原审法院不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：一、确认被告广东省公安边防总队海警第一支队在扣押期限届满后，没有及时作出解除扣押决定的行为违法；二、被告广东省公安边防总队海警第一支队在法定期限内对案涉货物进行处理；三、驳回原告孔勇的其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告广东省公安边防总队海警第一支队负担。上诉人孔勇不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定被上诉人有权对案涉货物采取扣押的行政强制措施错误。被上诉人作为独立的执法主体行使相应的国家权力必须有法律明确授权，即权力来源必须合法。本案被上诉人根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条作出查封扣押行为，其前提必须是法律、法规规定的行政机关，但未见有明确的法律、法规授权其实施行政强制行为。原审判决认定被上诉人依据《广东省反走私综合治理条例》第八条第二款的规定具有案发地管辖权以及第二十九条的规定有权采取行政强制措施明显错误。第八条仅仅是授权其有权从事打击走私行为，但没有明确其有扣押货物的权力。第二十九条所指的“相关部门”具体是指工商、食品药品及烟草管理部门，是对市场监管部门查处经营无合法来源证明进口商品强制措施的规定，而不是授权给被上诉人。且本案发生地在深圳，被上诉人应该优先适用特别法而不是地方法规，即被上诉人应适用《深圳经济特区反走私综合治理条例》而不是《广东省反走私综合治理条例》，对此事实，原审法院也没有进行审查认定。另外，从广东省公安边防总队、海关总署广东分署缉私局联合作出的粤公边[2008]1号文件《关于进一步规范涉嫌走私案件移交处理有关问题的通知》也可看出被上诉人是没有扣押货物的权力。综上，上诉人认为，实施查封、扣押行为必须由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，被上诉人实施本案的行政强制措施没有明确的法律授权依据，原审判决认为其有权对案涉货物采取行政强制措施错误。二、原审判决没有认定被上诉人实施证据保全措施后收集的证据为非法证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条的规定，被上诉人在原审中提交的“深圳市市场监督管理局商事主体登记及备案信息查询单”、“询问笔录”、“仓储物流协议”等证据是在立案后被上诉人自行收集的证据，严重违反了上述法律规定，原审判决在查明事实部分存在错误。三、原审判决没有认定被上诉人扣押上诉人的货物是有合法来源属于认定事实不清。上诉人在货物被扣押后向被上诉人提交了仓储物流协议及进口货物报关单等资料，进口货物报关单后经海关查证属实而非伪造，与扣押货物能够相互印证。由此可见，上诉人向被上诉人提交的资料是真实的，证实了被上诉人所扣押上诉人的货物具有合法来源。但原审判决并没有对上诉人具有合法来源的货物进行认定，没有查清案件的事实情况。四、原审判决没有认定被上诉人追踪的走私货物与运抵上诉人仓库的货物无关。从被上诉人提供的有关证据可知，2015年11月15日11点35分许在大鹏湾海域有走私电子产品活动，之后海警前往海上查缉，后又根据线报指引追踪至原告仓库。但上诉人的货物于当天上午9时许已到仓库，与被上诉人追踪的货物没有关系，原审法院对此没有给予认定。综上所述，请求二审法院撤销原审判决，依法改判。被上诉人广东省公安边防总队海警第一支队答辩称：一、被上诉人采取扣押措施权利来源合法，适用法律正确。根据《广东省反走私综合治理条例》第八条第二款以及第二十九条的规定，被上诉人有权采取扣押的强制措施。而根据《中华人民共和国行政强制法》第九、十条的规定，《广东省反走私综合治理条例》是广东省人大常委会制定，属于地方性法规，有权在管辖区域内，针对反走私综合治理中设定“扣押财物”的行政强制措施。故被上诉人采取扣押的强制措施依法有据，权力来源合法，没有超越法定职权。二、《广东省反走私综合治理条例》第二十九条规定的相关部门有权依法查封、扣押与案件有关的场所、设施或财物，该条文的“相关部门”包含公安边防部门。根据《广东省反走私综合治理条例》第四条第三款的规定，公安（边防）是该条例反走私“相关部门”之一。而上述条例第八条第二款不仅规定了公安边防的履职区域包括沿海地区，且一定程度上赋予了公安边防强制措施，否则如何缉拿。此外，该条例没有任何条文规定公安边防不属于第二十九条的“相关部门”，也没有任何法律法规、行政法规、规章否定公安边防有扣押的强制措施。故公安边防属于《广东省反走私综合治理条例》第二十九条中规定的“相关部门”，有权依据该法规查封、扣押与案件有关的场所、设施或财物。三、《深圳经济特区反走私综合治理条例》不是特区特别法，且与《广东省反走私综合治理条例》不存在矛盾，被上诉人在本案中适用《广东省反走私综合治理条例》正确。根据《立法法》第七十四条的规定，《深圳经济特区反走私综合治理条例》不是全国人大代表大会的授权决定而制定的法规，不是特别法，是一般的地方性法规，其与《广东省反走私综合治理条例》不存在矛盾。而根据《广东省反走私综合治理条例》第二条的规定，该条例的适用地域是全广东省行政区域，当然包括深圳。故在深圳地域可以适用《深圳经济特区反走私综合治理条例》，更加可以适用《广东省反走私综合治理条例》，上诉人认为本案仅能适用《深圳经济特区反走私综合治理条例》错误。四、《关于进一步规范涉嫌走私案件移交处理有关问题的通知》规定不能推断扣押权,上诉人认为省内公安边防查获走私案件后，应当在7日内通知海关缉私部门，以此推断说明公安边防没有扣押货物的职权的观点错误。五、原审法院未认定涉案货物的合法性和被上诉人实施保全措施后收集的证据为非法证据正确。本案的行政强制措施无需以涉案货物来源合法性的最终定性及行政处罚或决定为前提，对于涉案货物来源合法性的最终定性及如何处置，被上诉人还没有作出正式行政处理决定，而且这属于行政权，不属于司法权，因此原审法院未进行认定依法有据。本案经过初步询问和调查发现，上诉人未能提供货物来源、合法凭证，且货主不明，为了固定事实，查明真相，依法需要采取证据保全的强制措施，而为了查明真相，被上诉人必然继续进行调查，为作出认定和行政处理收集证据，这完全合法，故上诉人认为采取保全措施后就不能继续收集证据错误。六、涉案货物来源明显违法，涉嫌走私，且货主不明。上诉人提交的所谓仓储协议等证据不真实，无法证明合法来源。首先，上诉人不能提供任何合法来源手续，货主不明，涉嫌走私事实清楚。其次，上诉人委托杨忠福提供的资料全部不真实，不能证明涉案货物的合法来源，无法证明和查实真实货主。故上诉人提供的单据都属于虚假的，无法证明涉案财物的合法来源。七、被上诉人追踪的走私货物其实就是上诉人仓库中的货物。上诉人称其货物在9时就已经到达并未能获得证据支持，仅是陈述，且可能是货物多，分多次到达，因此持续时间长。故只要涉嫌违法、涉嫌走私，被上诉人依法进行证据保全和调查正确。八、扣押保全程序合法。（一）办案人员经过初步调查，认为对涉案货物需要采取扣押的保全措施，以便进一步调查，并且依法上报，经负责人批准后实施，该扣押行为合法有效，符合《公安机关办理行政案件程序规定》的办案程序。（二）上诉人认为粤公边（海一）证保决字[2015]D031号《证据保全决定书》存在超期扣押的理由不成立。1.涉案决定书作出的扣押时间至2016年1月14日止，决定扣押期限没超过三十天，没超法定期限，所以这个强制决定完全符合法律法规的规定。2.扣押期满后，由于该批货物货主不明，处于代保管状态，而不是扣押状态，故被上诉人没有将涉案的货物退给上诉人，上诉人以此认定扣押超期错误。3.《行政强制法》第二十八条的规定是针对扣押期满后应如何作为的规定，是判断扣押期满后的行为合不合法的依据，而不是判断扣押保全行为本身合不合法的依据。故上诉人据此认定涉案扣押保全行为合不合法本身就是适用法律错误，其请求撤销整个保全行为没有依据。综上所述，被上诉人作出行政强制措施事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律根据，依法不能成立。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。经审查，本院对原审法院查明的除“目前案涉货物仍保管于深圳市公物仓”以外的事实均予以确认。另查明，被上诉人于2016年10月25日已将案涉货物移送深圳市人民政府打击走私综合治理办公室协调处理。本院认为：《中华人民共和国行政强制法》第十条规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。《广东省反走私综合治理条例》第八条规定：“……公安边防部门依法在所管辖的海域、陆地边境地区及沿海地区陆上查缉走私活动。”第二十九条规定：“相关部门在查处涉嫌走私行为时，对经营者未能提供涉嫌走私货物、物品、运输工具的合法有效的进口手续、发票、拍卖证明、行政处罚决定书或者其他证明文件的，可以查阅、复制、登记保存有关合同、原始记录、销售证明、账册等资料，可以根据需要依法查封、扣押与案件有关的场所、设施或者财物。”本案中，被上诉人作为广东省公安边防总队下属单位，依法具有案发地的管辖权及对案涉货物采取扣押的行政强制措施。被上诉人根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条的规定，在作出被诉《证据保全决定书》时，履行了实施扣押财物的相关程序，制作并当场交付了《证据保全决定书》和清单，程序合法。原审法院不予支持上诉人要求撤销被诉《证据保全决定书》的请求并无不当，本院予以维持。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。……”第二十七条规定：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”第二十八条规定：“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：……（四）查封、扣押期限已经届满；……”本案中，被上诉人在扣押期限届满后，没有在法定期限内及时作出解除扣押的决定，原审法院确认其行为违法并无不当。现因案涉货物已移送深圳市人民政府打击走私综合治理办公室协调处理，本院对原审法院判决被上诉人在法定期限内对案涉货物进行处理予以改判。原审法院不予支持上诉人要求将案涉货物返还给其的请求并不不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1236号行政判决第一项，即“确认被告广东省公安边防总队海警第一支队在扣押期限届满后，没有及时作出解除扣押决定的行为违法”；二、维持广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1236号行政判决第三项，即“驳回原告孔勇的其他诉讼请求”；三、撤销广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1236号行政判决第二项，即“被告广东省公安边防总队海警第一支队在法定期限内对案涉货物进行处理”。一审案件受理费50元，由被上诉人广东省公安边防总队海警第一支队负担；二审案件受理费50元，由上诉人孔勇负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈  作  斌代理审判员 石  晓  利代理审判员 金    霞二〇一七年二月九日书 记 员 杨晓泓陈洁雅