北京市第四中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）京04行初2650号原告北京华森置业有限公司，住所地北京市平谷区南独乐河镇峰台村南同乐路208号。法定代表人陈玉如，董事长。委托代理人李首信，北京市国泰世良律师事务所律师。被告北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。法定代表人王灏，区长。委托代理人刘海涛，北京市朝阳区住房和城乡建设委员会主任。委托代理人孟丽娜，北京市康达律师事务所律师。第三人北京市朝阳区人民政府八里庄街道办事处，住所地北京市朝阳区柴家湾12号。法定代表人赵国章，主任。委托代理人王囡，北京市潮阳律师事务所律师。委托代理人杨晓虹，北京市潮阳律师事务所律师。原告北京华森置业有限公司（以下简称华森公司）诉被告北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）要求确认行政行为违法一案，向本院提起行政诉讼。2015年12月29日，本院作出（2015）四中行初字第1074号行政裁定，驳回了原告华森公司的起诉。2016年8月5日，北京市高级人民法院作出（2016）京行终1047号行政裁定，撤销（2015）四中行初字第1074号行政裁定，指令本院继续审理。因北京市朝阳区人民政府八里庄街道办事处（以下简称八里庄街道办）与本案被诉行为存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年12月15日公开开庭审理了本案。原告华森公司的委托代理人李首信，被告朝阳区政府的法定代表人王灏及其委托代理人刘海涛、孟丽娜，第三人八里庄街道办的法定代表人赵国章及其委托代理人王囡、杨晓虹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告于2000年1月有偿获得朝阳区甘露园1号80亩土地的使用权进行房地产开发。2001年1月9日，原告华森公司与北京市朝阳区城市建设综合开发管理办公室（以下简称城建开发办）签订了《协议书》，约定了房屋配套设施建设事项。第三人八里庄街道办受被告朝阳区政府的委托，要求原告按照京政发[1994]72号文件（以下简称第72号文件）精神移交应收缴的配套房屋。2004年5月25日，原告华森公司与八里庄街道办签订了《配套设施交付协议》（以下简称《交付协议》），要求原告交付3363.70平方米的配套服务设施房屋，其中无偿移交824平方米的非商业服务设施，另以成本价1600元/平方米移交2530.70平方米的商业服务设施房屋，并对价款进行了明确。随后，原告华森公司将3363.70平方米的房屋移交给第三人八里庄街道办。原告认为，根据现行有效的国发[1998]34号文件、朝政发[2003]26号文件《朝阳区新建改建居住区公共服务配套设施收缴管理暂行办法》（以下简称第26号文件）的规定，在1998年10月25日之后开发建设的住宅小区，商业服务设施按“谁投资、谁所有、谁受益”的原则执行。故原告在案涉项目中只需无偿交付824平方米的配套设施房屋，其余的2571.70平方米的房屋不属于成本价移交范围。原告与八里庄街道办签订《交付协议》时第72号文件已经废止，但八里庄街道办仍要求原告按照原已废除的文件规定收缴了原告的房产，违反法律规定。为了维护原告的合法权益，原告先后提起了二次民事诉讼，已经交付的配套商业服务设施房屋至今仍未办理过户手续，属于未履行完毕的行政协议。另外，八里庄街道办属于朝阳区政府的派出机构，受朝阳区政府的委托与原告签订了《交付协议》，原告交付配套服务设施实质上属于被告朝阳区政府的收缴行为，其法律后果应由朝阳区政府承担。综上，请求确认被告朝阳区政府收缴原告2571.70平方米商业服务设施房屋的行为违法。原告华森公司提出起诉时向本院提交了以下证据：证据1.土地出让合同和土地补偿款收据，土地出让金收据（部分），市计委、建委批复，建设用地规划许可证，建设工程规划许可证，证明原告华森公司给付土地补偿金和土地出让金，合法取得朝阳区甘露园1号院住宅小区的建设开发权；证据2.2001年1月9日和2002年8月9日原告华森公司与城建开发办签订的《协议书》两份，证明依据政府文件规定签订配套设施房屋内容；证据3.2003年8月1日，原告华森公司与八里庄街道办签订的《协议书》，证明根据第72号文件规定，以及原告与城建开发办签订的配套设施协议而签订《协议书》；证据4.2004年5月25日，原告华森公司与八里庄街道办签订的《交付协议》，证明双方依据上述协议而签订此份协议，具有补充协议的性质；证据5.2012年10月29日，原告华森公司向八里庄街道办发出的《关于修改有关条款的函》，证明原告与第三人协商，主张权益的事实；证据6.北京市朝阳区人民法院（以下简称朝阳区法院）（2013）朝民初字第14537号民事判决书（以下简称第14537号民事判决），证明原告起诉请求撤销被告依据废止的文件规定签订的《交付协议》，朝阳区法院依据事实与证据判决，撤销了《交付协议》；证据7.北京市第二中级人民法院（以下简称二中院）（2013）二中民终字第11494号民事判决书（以下简称第11494号民事判决），证明二审法院改判，依据双方签订协议时均未能获悉京政发[2002]22号文件，第26号文件对1998年以后新建小区商业移交的问题作出重大修改；证据8.北京市高级人民法院（以下简称北京高院）（2014）高民申字第00381号民事裁定书（以下简称第00381号民事裁定），证明原告申诉因没有新的证据，被驳回再审申请；证据9.朝阳区法院（2014）朝民初字第10495号民事判决书（以下简称第10495号民事判决），2014年1月原告再次起诉请求解除合同，被驳回诉讼请求；证据10.北京市第三中级人民法院（以下简称三中院）（2014）三中民终字第12887号民事判决书（以下简称第12887号民事判决），证明二审法院驳回原告的上诉；证据11.第72号文件《关于本市新建改建居住区公共服务设施配套建设实行指标管理的通知》，证明北京市政府规定自1995年1月1日起，新建住宅小区有配套房屋指标的规定；证据12.国发[1998]第34号《国家计委关于加强房地产价格调控加快住房建设的意见》，证明该文件自1998年10月7日发文；证据13.京政发[2002]22号《北京市人民政府》，证明该文件自2002年9月1日起实行，同时第72号文件废止；证据14.第26号文件，证明该文该件自2003年10月27日下发，并依据国发[1998]第34号等文件制定；证据15.中国政法大学疑难案件研究中心论证意见书，证明配套交付协议是一种行政协议，是依据政府行政文件规定签订，收缴是变相征收行为，属于行政行为；证据16.原告更名证明，证明原告现名称；证据17.租赁合同两份，证明在本案配套设施房屋的同一小区，同一用途的房屋，同样标准的房屋租金数额和租金标准，证明由于被告长期侵占原告房屋给其造成损失；证据18.房屋所有权证，证明案涉2571.70平方米配套房屋仍然属于原告所有，双方的协议未履行完毕，该配套设施房屋收缴行政行为还未执行完毕；证据19.《协议书》，证明配套设施房屋出租的事实情况。被告朝阳区政府辩称，1.八里庄街道办是与原告签订《协议书》、《交付协议》、《甘露园芳菁苑小区会所产权移交协议书》的主体，且原告已将甘露园芳菁苑小区4号楼会所产权移交给第三人八里庄街道办，第三人八里庄街道办具有独立的行政诉讼主体资格。原告将朝阳区政府列为被告属于主体不适格；2.原告与八里庄街道办因履行《交付协议》产生争议先后提起二次民事诉讼，法院生效判决已驳回原告的诉讼请求。因《交付协议》合法且配套设施由第三人八里庄街道办实际管理，被告朝阳区政府未实际占有、使用该房屋，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据；3.原告与八里庄街道办签订的协议不属于行政协议，不存在行政机关不依法履行、未按约定履行或者违法变更、解除的情形。综上，原告的起诉不符合法定起诉条件，请求法院依法驳回原告的起诉。被告朝阳区政府在法定举证期限内向本院提交以下证据：证据1.《协议书》（2001-04）、《协议书》（2002-16、2001-04补），证明在2001年1月9日以及2002年8月9日原告与城建开发办签订了两份协议，就公共服务配套设施的项目位置以及相关建设、验收等进行约定；证据2.《协议书》、《交付协议》、《甘露园方菁苑小区会所产权移交协议书》（以下简称《产权移交协议》），证明2003年8月1日、2004年5月25日、2005年2月23日原告先后与第三人八里庄街道办签订了三份协议，约定小区会所产权移交事项；证据3.第14537号民事判决、第11494号民事判决、第00381号民事裁定，证明原告于2013年向朝阳区法院起诉第三人八里庄街道办，法院终审驳回原告的诉讼请求；证据4.第10495号民事判决、第12887号民事判决，证明2014年原告起诉第三人八里庄街道办和案外人元贞利亨文化传媒（北京）有限公司（以下简称元贞公司），法院终审判决驳回原告诉讼请求，并且在该案中法院查明合同约定的款项已结算完毕。同时证据3-4综合证明原告与第三人八里庄街道办的争议是民事争议且经过法院终审裁判；证据5.房屋所有权证，证明目前房屋登记在原告华森公司名下，现原告对该房产已进行抵押。第三人八里庄街道办述称，第三人与原告华森公司签订的协议属于民事合同，该协议不属于行政诉讼受案范围。该配套设施属于会所，在签订协议时很难盈利，原告是基于难以经营获利的考虑才转让给第三人八里庄街道办，从而由其提供社区服务。第三人八里庄街道办在本院指定的期限内提交了以下证据：证据1.第14537号民事判决，证明该判决未生效；证据2.第11494号民事判决，证明该判决驳回了原告的诉讼请求，即《交付协议》有效且属于民事行为；证据3.第00381号民事裁定，证明目的同其提交的证据2；证据4.第10495号民事判决，证明第三人八里庄街道办与原告华森公司签订合同及相关情况；证据5.第12887号民事判决，证明八里庄街道办支付了价款，履行了合同义务及原告重复起诉。综上，证明第三人八里庄街道办与原告在协商一致的情况下签订民事合同，购买原告配套设施属于民事行为，第三人八里庄街道办向原告华森公司支付了合同价款，现原告将房屋抵押导致无法过户，本案不属于行政诉讼的受案范围。经庭审质证，原告华森公司对被告朝阳区政府提交证据1的真实性、关联性认可，对合法性不予认可，认为朝阳区政府是适格被告，对证明目的不予认可；对证据2的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据3、4的真实性、合法性认可，不认可关联性和证明目的，认为民事诉讼判决的结果虽然驳回了原告的诉讼请求，但只能证明维持了民事法律关系的原状；对证据5关于房屋所有权的真实性、合法性、关联性均认可，证明目的不认可。原告华森公司对第三人八里庄街道办提交证据的质证意见同于对被告朝阳区政府的质证意见，认为本案所涉及的协议不是平等民事主体签订的民事合同，属于行政案件，认为第三人八里庄街道办提交全部证据的证明目的均与本案无关。被告朝阳区政府对原告华森公司提交证据1的真实性、合法性、关联性和证明目的认可；对证据2的真实性、关联性、合法性认可，证明目的不认可，认为两份协议是城建开发办依职权与原告签订，该协议对公共设施的配套、项目、面积以及位置的确认是原告办理建设工程规划许可证的前提条件之一；对证据3的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可，认为两份协议都在第72号文件废止之前签订，第三人八里庄街道办据此再签订该协议合法；对证据4的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可；对证据5的真实性、合法性不持异议，关联性、证明目的不认可；对证据6-10的真实性、合法性、关联性不持异议，证明目的不认可，认为原告起诉撤销或者解除合同，法院均已终审判决；认为证据11-14是法律规定，不应该作为证据提交，关联性和证明目的均不认可；对证据15的真实性、合法性不持异议，关联性和证明目的不认可，认为专家论证意见不符合现行规定；对证据16的真实性、关联性、合法性和证明目的不持异议；对证据17的真实性、合法性不持异议，对关联性和证明目的不认可，认为原告在上述民事诉讼当中要求法院判决第三人八里庄街道办腾退房屋，不涉及到被告侵占房屋的事实；对证据18的真实性、关联性、合法性不持异议，证明目的不认可，认为仅凭房屋所有权证不能证明存在收缴行为；对证据19的真实性、合法性、关联性和证明目的均不认可。第三人八里庄街道办对原告华森公司提交证据1的真实性、合法性、证明目的认可，认为与本案无关；对证据2的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可；对证据3-4的真实性、合法性认可，证明目的不认可，认为两份协议均属于民事合同且经过了民事判决，不属于行政诉讼受案范围；对证据5的真实性认可，对合法性、关联性和证明目的不认可，认为第三人八里庄街道办没有回复过原告相关的函件且与本案无关；对证据6-10的真实性、合法性、关联性认可，不认可证明目的，认为案涉民事判决已有结论；认为证据11-14不是证据，也不认可证明目的；对证据15的真实性、合法性、关联性和证明目的均不认可，认为专家意见没有任何法律效力；对证据16的真实性、合法性不认可，认为不具备证据的效力；对证据17的真实性、合法性、关联性和证明目的不认可，认为与本案无关；对证据18真实性、合法性不持异议，不认可证明目的，认为原告私自抵押；对证据19的真实性、合法性认可，不认可关联性和证明目的。第三人八里庄街道办对被告朝阳区政府提交全部证据的真实性、合法性和关联性认可，证明目的认可。经开庭审查并质证，本院对上述证据认定如下：被告朝阳区政府提交的证据1能够证明原告分别于2001年1月9日及2002年8月9日与城建开发办签订了二份《协议书》，与本案具有关联性且具备证据的真实性、合法性，本院予以采信；证据2能够证明原告分别于与第三人八里庄街道办于2003年8月1日签订了《协议书》、于2004年5月25日签订了《交付协议》、于2005年2月23日签订了《产权移交协议》，案涉房屋予以交付，故证据2与本案具有关联性且具备证据的真实性、合法性，本院予以采信；证据3、4.系人民法院生效裁判文书，能够证明原告与第三人八里庄街道因案涉房屋产生纠纷，原告向法院提出起诉并经法院裁判的事实，与本案具有关联性，且具备证据的真实性、合法性，本院予以采信；证据5涉及的房屋产权状况及是否设定抵押，与本案原告所诉收缴行为无直接关联，本院不予采信。原告华森公司提交的证据1能够证明原告在2000年开发建设朝阳区甘露园1号院住宅小区的事实，与本案具有关联性，且具备证据的真实性、合法性，本院予以采信；证据2能够证明原告华森公司与城建开发办签订《协议书》的事实，与本案具有关联性，且具备证据的真实性、合法性，本院予以采信；证据3、4能够证明原告华森公司与第三人八里庄街道办签订协议的事实，与本案具有关联性，且具备证据的真实性、合法性，本院予以采信；证据5、证据17、证据19与本案原告所诉收缴行为无直接关联，本院不予采信；证据6-10系人民法院生效裁判文书，能够证明原告与第三人八里庄街道办因案涉交付房屋产生纠纷，原告向法院提出起诉并经法院裁判的事实，本院予以采信；证据11-14系居住小区建设过程中有关公共服务配套设施的管理规定，依法不属于证据，本院不作为证据接纳；证据15的结论在于原告签订的上述协议属于行政协议，第三人八里庄街道依据废止的文件变相征收了原告的不动产，该结论与人民法院生效裁判文书明显不符，不能实现原告的证明目的，本院不予采信；证据16能够证明原告华森公司名称的变更情况，本院予以采信；证据18关于案涉房屋当前权属状况，与本案原告所诉收缴行为无直接关联，本院不予采信。第三人八里庄街道办提交证据1-5同于被告提交的证据3、4，本院不予重复认证。根据上述合法有效的证据以及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：华森公司原名称为北京华森房地产开发有限公司，后更名为现名称。朝阳区甘露园1号院住宅小区系由原告华森公司在2000年开发建设。2001年1月9日、2002年8月9日，华森公司（甲方）与城建开发办（乙方）签订两份《协议书》，约定了小区公共服务配套设施的规划建设，并附明细表。2003年8月1日，华森公司（甲方）与第三人八里庄街道办（乙方）签订《协议书》，约定“甲方应向乙方交付办公及服务用房3354平方米。其中无偿交付的办公及服务用房面积为824平方米，有偿交付的面积为2530平方米……”。2004年5月25日，华森公司（甲方）与第三人八里庄街道办（乙方）签订《交付协议》，约定：甲方交付乙方办公及小区服务配套设施面积3354平方米。其中无偿交付824平方米，有偿交付2530平方米。乙方根据需要在4号楼首层另购买商业房使用面积32平方米，以扩大会所对外门厅，购买价格按使用面积2万元/平米，总计购房款64万元，产权手续与配套设施产权一同办理。乙方按相关文件规定以建筑面积1600元/平方米的价格计算，向甲方交付有偿使用面积2539.7平方米的相关费用，共计406.35万元，购买商业房款64万元，两项总计乙方交付甲方房款470.35万元。折抵甲、乙双方于2003年5月30日签订的弥补财政预算协议书尚未支付金额350万元后，乙方需支付甲方120.35万元。甲方于工程竣工后及时向乙方移交配套设施，并负责协助乙方办理相关产权手续。交付的配套用房产权面积以房地局确认的实测面积为准。乙方在上述配套用房办理移交后，10日内一次性向甲方支付购房余款120.35万元。2005年2月23日，原告与第三人八里庄街道办签订了《甘露园方菁苑小区会所产权移交协议书》，就产权移交达成协议后，原告华森公司向八里庄街道办移交了协议涉及的配套设施，但在后续履行过程中双方发生纠纷。原告认为第三人八里庄街道办受朝阳区政府的委托与原告签订《交付协议》，实质上是被告朝阳区政府收缴了案涉房屋，向本院提起行政诉讼。经查，关于案涉房屋纠纷。原告于2013年以八里庄街道办为被告向朝阳区法院起诉请求撤销《交付协议》，朝阳区法院经审理作出第14537号民事判决，“撤销北京华森置业有限公司与北京市朝阳区人民政府八里庄街道办事处于二ОО四年五月二十五日签订的《配套设施交付协议书》”。第三人八里庄街道办不服，向二中院提出上诉。二中院经审理作出第11494号民事判决，判决撤销第14537号民事判决，驳回原告华森公司的诉讼请求。原告华森公司不服，向北京高院申请再审。2014年5月20日，北京高院作出第00381号民事裁定，驳回原告的再审申请。另查，原告华森公司于2014年以元贞公司、八里庄街道办为共同被告向朝阳区法院起诉请求解除《交付协议》。2014年7月7日，朝阳区法院作出第10495号民事判决，驳回原告华森公司的诉讼请求。原告华森公司不服，向三中院提出上诉。2014年12月18日，三中院作出第12887号民事判决，驳回原告的上诉，维持一审判决。上述判决均已生效。再查，城建开发办属于北京市朝阳区城乡和建设委员会（以下简称朝阳区建委）的内设机构，城建开发办依法不具有独立的行政主体资格。根据各方当事人的诉辩意见，本院认为，本案的争议焦点有二，一是朝阳区政府的被告主体资格是否适格，二是朝阳区政府是否存在收缴原告房屋的行政行为。关于焦点问题一，朝阳区政府的被告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定，提起行政诉讼要有明确的被告。所谓明确的被告，必须是适格被告,只有被告适格才符合法定的起诉条件。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。故街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十条第二款规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，第三人八里庄街道办是朝阳区政府的派出机关，属于能够独立承担法律责任的行政主体。城建开发办属于朝阳区建委的内设机构，依法不具有独立的行政主体资格，其法律后果应由朝阳区建委承担。庭审中，原告虽否认2005年2月23日与第三人八里庄街道办签订的《产权移交协议》，但其并未提交相应证据佐证，结合案涉房屋已经移交第三人管理的客观事实，本院对原告的该项主张不予支持。结合案情，原告华森公司就小区建设配套设施相关事项先后与城建开发办签订了二份协议，与第三人八里庄街道办签订了三份协议，并当庭陈述上述协议均影响到了原告的合法权益，其中影响最大的是原告与第三人八里庄街道办于2004年5月25日签订的《交付协议》。从上述协议的签订情况来看，朝阳区政府并非一方当事人，本案中也没有其他证据证明朝阳区政府委托城建开发办或者八里庄街道办与原告华森公司签订协议且相应法律后果由其承担。故上述协议无论是民事合同还是行政协议，因协议的履行而发生纠纷的，应以协议的另一方当事人朝阳区建委或者八里庄街道办为被告，而非以朝阳区政府为被告提出起诉，故原告华森公司提起本案之诉的被告不适格。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，人民法院已经立案的，应当裁定驳回起诉。经本院询问，原告华森公司仍坚持以朝阳区政府为被告提出起诉，应属错列被告且拒绝变更的情形，本院依法应予裁定驳回起诉。关于焦点问题二，朝阳区政府是否存在收缴原告房屋的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说，原告提起行政诉讼，首先要提交被诉行政行为存在的基本事实根据，也只有明确了被诉行政行为和基本事实根据，行政诉讼才有明确的审理对象，否则不符合法定的起诉条件。本案中，原告主张朝阳区政府收缴了案涉房屋，第三人八里庄街道办属于朝阳区政府的派出机构，是受朝阳区政府的委托与原告签订《交付协议》，原告交付配套服务设施的行为实质上是朝阳区政府的收缴行为而变相征收了原告的财产。首先，本案涉及协议均签订于修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前，原告华森公司就其主张的权益，已经先后以八里庄街道办为被告提出起诉请求撤销《交付协议》、以八里庄街道办和元贞公司为共同被告提出起诉请求解除《交付协议》，人民法院将其纳入民事诉讼审查范围，终审判决均未支持原告的诉讼请求。至此，原告就其所主张的权益已有结论，本案的诉讼标的已为生效判决所羁束。本院注意到，原告提起本案之诉的主要理由是认为《交付协议》及相关的其他协议属于行政协议，并且上述协议还未履行完毕。但从协议的内容来看，第72号文件是北京市人民政府发布的规章，该规章作为签订上述协议的依据，既不能证明朝阳区政府通过第72号文件授权第三人八里庄街道办签订协议，也不能证明朝阳区政府变相征收了原告的财产，更不能证明第72号文件废止后协议主体发生变更。第26号文件是被告发布的规范性文件，该文件同样不能产生协议主体变更的法律效果。故原告华森公司认为朝阳区政府收缴了案涉房屋，八里庄街道办是受朝阳区政府的委托签订上述协议的主张没有基本的事实根据。同时，原告以第三人八里庄街道办为被告提起民事诉讼，表明其对主张权利的相对方已经明确知晓，现原告又以行政协议为由，以朝阳区政府为被告再次提出起诉没有法律根据，本院依法亦应裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告北京华森置业有限公司的起诉。案件受理费50元，原告北京华森置业有限公司已交纳，于本裁定生效后七日内退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  程 琥审 判 员  向绪武审 判 员  孙永欣二〇一七年二月二十七日法官助理  李世邦书 记 员  刘子杰