江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）苏01行初578号原告姜毓敏，男，1962年2月14日出生，汉族，户籍所在地为江苏省常州市钟楼区，现住江苏省常州市钟楼区。委托代理人徐明亚（原告之妻），女，1966年4月4日出生，汉族，户籍所在地为江苏省常州市钟楼区，现住江苏省常州市钟楼区。委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师，执业证号11101201410177574。被告江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。法定代表人石泰峰，江苏省人民政府省长。委托代理人陈慧娴，江苏省人民政府法制办公室工作人员。原告姜毓敏诉被告江苏省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年12月30日公开开庭审理了本案。原告姜毓敏及其委托代理人徐明亚、王大伟，被告省政府委托代理人陈慧娴到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2016年11月9日，被告省政府针对申请人姜毓敏的行政复议申请，作出《不予受理行政复议申请书》（[2016]苏行复不字第184号，以下简称《不予受理决定书》），决定：不予受理申请人提出的行政复议申请。原告姜毓敏诉称，原告得知位于常州市钟楼区西林街道邹傅村委前墅蒋家村31号房屋所在地块的征地补偿安置方案已经于2016年5月10日经常州市人民政府（以下简称常州市政府）批准。于2016年6月6日向常州市政府邮寄了《征地补偿标准协调申请书》（第六次），申请“请求对申请人位于常州市钟楼区西林街道邹傅村委前墅蒋家村31号房屋所在地块的土地征地补偿标准进行协调提高。”，常州市政府未作出处理。后原告于2016年7月12日（邮寄日期）向省政府邮寄《责令受理申请书》，请求“责令被申请人受理申请人提出的征地补偿标准协调申请并进行协调”，被告至今未答复。后原告于2016年11月7日（邮寄日期）向被告申请复议，请求“1、确认被申请人在法定期限内未依法履行法定职责行政不作为违法；2、责令被申请人依法履行法定职责责令常州市政府对征地补偿标准进行协调。”被告作出《不予受理决定书》。原告认为被告作出的《不予受理决定书》认定事实和适用法律错误，侵害了原告的合法权益。故依法向法院提起诉讼，请求：1、撤销被告作出的《不予受理决定书》；2、责令被告依法受理原告的复议申请并作出决定；3、诉讼费用由被告承担。原告为支持己方的主张，向本院提交了如下证据：证据1、常州市政府2016年5月10日作出的关于常州市2013年度第8批次城市建设用地征地补偿安置方案的《常州市征地补偿安置方案审批呈报表》复印件，证明原告房屋所在地块的征地补偿安置方案已经于2016年5月10日经过了常州市政府的批复，原告向常州市政府申请了征地补偿标准协调，符合协调的受理条件。证据2、2016年6月6日向常州市政府寄出的《征地补偿标准协调申请书》及邮寄回单复印件，证明原告于2016年6月6日向常州市政府申请了对房屋所在地块的征地补偿标准进行协调，常州市政府在收到该协调申请1个月以内并没有作出任何回复。证据3、2016年7月12日寄给省政府的《责令受理申请书》及邮寄快递单复印件，证明原告对常州市政府在法定期限内未依法受理征地补偿协调申请，遂于2016年7月12日向省政府书面申请责令受理这个事实。证据4、2016年11月7日向被告邮寄的行政复议申请书及邮寄凭证复印件，证明原告对省政府在法定期限内对原告提出的责令受理申请未作出任何处理，遂于2016年11月7日向被告申请行政复议，原告针对的是省政府在法定期限内未依法履行法定职责，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九项）的受理范围。证据5、被告作出的《不予受理决定书》，证明被告作出被诉行政行为的存在。证据6、《江苏省人民政府驳回行政复议申请决定书》（[2015]苏行复第197号），证明被告对相同的复议请求，前案以行政机关履行了法定职责为由驳回了原告的复议申请。后案却最终认为省政府履行的并不是法定职责而是上级行政机关对下级行政机关的监督职责，两个行政复议决定存在矛盾之处。且被告作出的该197号《驳回行政复议申请决定书》已经被江苏省南京市中级人民法院作出的（2015）48号行政判决书以及江苏省高级人民法院作出的（2016）第333号行政判决书予以维持。被告省政府辩称，被诉《不予受理决定书》认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，应予驳回原告的诉讼请求。1、原告的申请不属于行政复议受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了行政复议受案范围。本案中，原告因得知位于常州市钟楼区西林街道邹傅村委前墅蒋家村31号房屋所在地块的征地补偿安置方案已于2016年5月10日经常州市政府批准，于2016年6月6日向常州市政府邮寄《征地补偿标准协调申请书》（第六次），申请“请求对申请人位于常州市钟楼区西林街道邹傅村委前墅蒋家村31号房屋所在地块的征地补偿标准进行协调提高”未果，于2016年7月12日向我方邮寄《责令受理申请书》，请求“受理申请人提出的征地补偿标准协调申请并进行协调”，我方未予答复。原告遂于2016年11月7日以邮寄方式向我方提出行政复议申请，请求确认省政府在法定期限内未依法履行法定职责行政不作为违法；责令省政府依法履行法定职责，责令常州市政府对征地补偿标准进行协调。经审查，我方认为：原告要求我方责令常州市政府受理其提出的征地补偿标准协调申请并进行协调，其实质是要求上级行政机关履行对下级行政机关的内部监督职责。因此，原告的行政复议申请不属于行政复议受案范围。2、我方作出的不予受理决定适用法律、法规正确，程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。我方的行政复议机构于2016年11月8日收到原告提出的行政复议申请。经审查，认为原告的行政复议申请不属于行政复议受案范围，遂于2016年11月9日依据上述法律规定作出不予受理决定，并于次日邮寄向原告送达。因此，我方作出不予受理决定适用法律、法规正确，程序合法。请法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，予以维持，驳回原告的诉讼请求。被告省政府为支持己方的意见，向本院提交了如下证据、依据：证据1、行政复议申请书及邮寄凭证；证据2、《不予受理决定书》及邮寄凭证；证据1-2证明行政复议程序合法。证据3、《征地补偿标准协调申请书》（第六次）；证据4、《责令受理申请书》。证据3-4证明行政复议认定事实清楚，适用法律法规正确。依据有：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款。庭审中，双方当事人对对方当事人向本院提交的证据发表了质证意见。被告省政府对原告证据1、2、3、4、5的真实性、关联性、合法性予以认可，但对其证明目的不予认可；对证据6的真实性、合法性予以认可，但对其关联性不予认可。原告姜毓敏对被告省政府证据1、3、4的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2的真实性、关联性没有异议，合法性不予认可。本院对双方当事人提交的证据认证如下：原告提交的证据1-5，被告提交的证据1-4，均与本案待证事实有关联，且来源合法，内容真实，本院予以确认。原告提交的证据6，因系被告省政府在常州市钟楼区西林街道邹傅村委前墅蒋家村31号房屋所在地块的征地补偿安置方案未经常州市政府批准之前的行政复议程序中所作出的复议决定，与本案没有关联性，本院不予确认。本院经审理查明，2016年5月10日，常州市政府批准了常州市2013年度第8批次城市建设用地征地补偿安置方案。原告姜毓敏位于常州市钟楼区西林街道邹傅村委前墅蒋家村31号房屋所在地块适用该补偿方案。2016年6月6日，原告向常州市政府邮寄了《征地补偿标准协调申请书》（第六次），申请“请求对申请人位于常州市钟楼区西林街道邹傅村委前墅蒋家村31号房屋所在地块的土地征地补偿标准进行协调提高。”，常州市政府未作出处理。2016年7月12日，原告向被告省政府邮寄《责令受理申请书》，请求“责令被申请人受理申请人提出的征地补偿标准协调申请并进行协调”。被告省政府未予答复。2016年11月7日，原告向被告省政府邮寄行政复议申请书，请求“1、确认被申请人在法定期限内未依法履行法定职责行政不作为违法；2、责令被申请人依法履行法定职责，责令常州市政府对征地补偿标准进行协调。”2016年11月9日，被告作出了《不予受理决定书》。原告对被告的行政复议程序没有异议，但认为被告作出的《不予受理决定书》认定事实和适用法律错误，侵害了原告的合法权益。故依法向本院提起诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。根据该条的规定，判断行政机关的行政行为是否属于可以行政复议的范围，主要看行政机关的行政行为是否侵犯了申请人的合法权益或者是否对申请人的权利义务产生实质影响。《江苏省征地补偿争议协调裁决办法》第十三条虽然规定了“申请人申请协调，市、县人民政府在规定期限内无正当理由不予受理或者未按期完成协调的，申请人可以向省人民政府申请责令其受理或者协调。”但省人民政府责令下级人民政府受理或者协调的职权是基于上下级行政机关之间的层级监督关系而产生的。省人民政府是否责令下级人民政府受理或者协调，属于行政机关的内部监督管理行为。本案中，原告姜毓敏要求被告省政府责令常州市政府受理原告提出的征地补偿标准协调申请并进行协调，其实质是要求省政府履行对常州市政府的内部监督职责。省政府不责令常州市政府受理原告提出的征地补偿标准协调申请并进行协调，并没有侵犯原告的合法权益，也没有直接设定原告新的权利义务。故原告的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，被告省政府依法对原告的行政复议申请作出《不予受理决定书》正确。人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定进行。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，因原告姜毓敏向本院提起行政诉讼的目的实质是要求被告省政府履行对常州市政府的内部监督职责，被告省政府是否受理原告的《责令受理申请书》，是否责令常州市政府受理原告提出的征地补偿标准协调申请并进行协调，不属于司法权对行政权监督审查的范围。原告可以通过直接起诉常州市政府不履行征地补偿争议协调职责来维护自己的合法权益。在存在更为有效便捷救济方式的情况下，原告坚持起诉被告省政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。故原告姜毓敏的起诉不符合法律规定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告姜毓敏的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  李 兵人民陪审员  夏新华人民陪审员  吉翠玲二〇一七年二月二十七日书 记 员  王 笑