江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏01行初483号原告刘光莲，女，1958年12月31日生，汉族，住南京市鼓楼区。委托代理人何有忠，江苏圣典律师事务所律师。被告南京市鼓楼区人民政府，住所地在南京市鼓楼区山西路124号。法定代表人刘军，南京市鼓楼区人民政府区长。委托代理人陆清怡，南京市鼓楼区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人王玉琦，北京大成（南京）律师事务所律师。原告刘光莲要求确认被告南京市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）于2016年6月23日作出的宁鼓府征字[2016]第2号《南京市鼓楼区人民政府房屋征收决定》（以下简称2号《房屋征收决定》）违法并予以撤销，于2016年9月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2016年9月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月17日公开开庭审理了本案。原告刘光莲及其委托代理人何有忠，被告鼓楼区政府的委托代理人陆清怡、王玉琦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告鼓楼区政府于2016年6月23日作出2号《房屋征收决定》，决定征收小市街57号、61-1号；东门前街81号、81-1号、83号、83-1号、83-2号、83-3号、85号、85-1号、87号、89号、91号、93号、94号、95号、97号、99号、101号、102号、103-111号、108-3号、187号、203号、203-1号、203-2号、205号、207-1号、207-2号、207-4号、209-1号、211号、211-1号、213号、215号、215-1号、217号、219号、221号、223号、225号、225-3号、229号、229-1号；东门前街、小市街等国有土地上的房屋（具体征收范围以红线图为准）。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。同时一并作出《红山南路西延工程项目房屋征收补偿实施方案》（以下简称《房屋征收补偿实施方案》）。原告刘光莲诉称，一、被告鼓楼区政府作出的2号《房屋征收决定》第三条和《房屋征收补偿实施方案》第十一条规定，征收签约期限自房屋征收决定公布之日起80日内，该规定与《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）相冲突。《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。可见，原告作为被征收人，认为被告作出的征收决定侵犯其合法权益的有权在六个月内提起行政诉讼。原告既然有权在六个月内对被告作出的征收决定的合法性进行辨别，因此在此六个月内被告就无权强行要求原告与其签订征收补偿协议。被告规定的自房屋征收决定公布之日起80日内的签约期限就与《行政诉讼法》规定的六个月的起诉期限相冲突，实际是被告变相剥夺了原告的诉权，故被告作出的2号《房屋征收决定》内容违法，应予纠正。同理，《房屋征收补偿实施方案》第九条第（五）项的规定与《行政诉讼法》规定的六个月内提起行政诉讼的规定相冲突，亦是违法的。请求人民法院判决确认2号《房屋征收决定》违法并依法撤销，本案诉讼费用由被告承担。原告刘光莲向本院提交了以下证据：1、2号《房屋征收决定》；2、《房屋征收补偿实施方案》；证据1、2用以证明2号《房屋征收决定》第三条的《房屋征收补偿实施方案》和第五条规定没有法律依据，属于违法作出的内容，应当予以纠正；证据2系证据1第三条的具体内容，也属违法。被告鼓楼区政府辩称，一、鼓楼区政府作出2号《房屋征收决定》符合法律规定。1、主体合法。根据国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条、第八条规定，鼓楼区政府因基础设施建设的需要，在本行政区域内确需征收房屋，作出2号《房屋征收决定》，行为主体符合法律规定；2、程序合法。红山南路西延工程项目，于2012年3月15日取得立项批复，2012年8月20日取得建设用地规划许可，2012年9月5日，建设项目用地经勘测定界，原告房屋土地使用权位于项目用地界内。2014年1月27日，原南京市住房和城乡建设委员会（以下简称原市住建委）作出《关于同意增加红山南路西延工程实施内容和投资估算的批复》。2015年11月16日，原市住建委作出《征收范围确认书》。2016年5月14日，鼓楼区政府依法公示《房屋征收补偿方案》，征求公众意见（原告填写调查表表示同意征收），并进行了社会稳定风险评估，安置房源亦予落实。2016年6月20日，征收补偿专户资金入账。2016年6月23日，鼓楼区政府依法作出2号《房屋征收决定》，并于同日在征收现场对2号《房屋征收决定》及《房屋征收补偿实施方案》进行公告公示。此后，原告签署了《征收补偿约定书》并移交了房屋。二、原告的诉讼理由缺乏依据。原告以《房屋征收补偿实施方案》中的征收签约期限违反《行政诉讼法》第二条、第四十六条的规定为由，主张撤销2号《房屋征收决定》，没有法律依据。鼓楼区政府认为，2号《房屋征收决定》中明确载明了被征收人应有的复议、诉讼权益，鼓楼区政府的行为符合法律规定，并无不当。征收签约期限的法律意义在于期限内达不成协议的，被征收人不享受有关奖励政策，以及房屋征收部门可报请征收人按征收补偿实施方案作出补偿决定，根本不影响被征收人提请复议或诉讼的权利。《行政诉讼法》第五十六条关于“诉讼期间，不停止行政行为的执行”的规定，也说明行政行为及其执行，与行使行政诉讼权利并不矛盾。2号《房屋征收决定》符合法律规定，原告的诉讼请求缺乏依据，请求人民法院驳回原告诉讼请求。被告鼓楼区政府向本院提交了以下证据：1、宁建综字〔2012〕246号《关于红山南路西延工程可行性研究报告的批复》，用以证明原告的房屋在西延工程的范围内，该项目经过合法程序由原市住建委进行立项批复；2、建设用地规划许可证附件，用以证明涉案地块经过了建设用地规划部门的规划许可；3、建设项目用地勘测定界成果报告，用以证明涉案的征收范围，其中该份成果报告的附表中序号为11的就是本案原告房屋所在地块，描述了原告房屋所在土地的宗地号、土地证号及土地用途等；4、宁建综字〔2014〕99号《关于同意增加红山南路西延工程实施内容和投资估算的批复》，用以证明该批复第二条对于工程方案进行了调整，第三条对整个工程建设的费用进行了调整；5、编号：2015037《征收范围确认书》，用以证明征收范围已经过调查论证予以确定；6、《征收补偿方案回复》、《房屋征收补偿方案》及其公告公示照片，用以证明《房屋征收补偿方案》经向原市住建委上报，在征收范围之内进行公示，公示过程中由鼓楼区东门街社区工作人员在公示地点对公示的事实予以签字见证，公告有现场照片予以证明；7、《鼓楼区房屋征收项目居民征求意见汇总表》、《鼓楼区房屋征收居民意见调查表》，用以证明《鼓楼区房屋征收项目居民征求意见汇总表》是针对征收范围内的被征收人作的意见汇总，其中发出征求意见表总数189份，回收184份，汇总结果是同意征收184票、弃权5票，汇总时间是2016年5月30日；在2016年5月10日原告对《鼓楼区房屋征收居民征求意见调查表》进行了填写并且对其填写内容签名予以确认，在该份意见调查表中原告的意见是同意征收。另外记载了居住房屋的类型等，对于征收中的问题关注度比较高的项目进行了选填，在“居民意见”一栏中原告没有文字表述，可见原告对于征收的事实情况是比较了解的，而且也接受了征收管理部门的调查，并且表达了自己的意见；8、《江苏省社会稳定风险评估评审表》，用于证明根据《征收与补偿条例》的相关规定，对于社会稳定风险进行了评估，概述了事项情况、法律依据、利益相关者的诉求，向各方征求了意见，主要体现了基层组织南京市鼓楼区人民政府小市办事处的意见，相关专家进行了专家论证会，相关专家的意见也在评估报告中作了概括，对于风险以及降低风险的措施也进行了说明，最后的稳评结论是该项目风险较低，建议按照征收方案实施，《江苏省社会稳定风险评估评审表》也向南京市鼓楼区维护稳定工作领导小组办公室进行了备案；9、《南京市城市建设政策性住房供应计划确认表》，用以证明涉案地块的房屋被征收后，对于被征收人的安置房源已经作出了妥善安排，涉及到的安置房源由南京市鼓楼区房屋征收管理办公室（以下简称鼓楼区征收办）在现有房源中进行调剂，也报经南京市住房保障和房产局确认同意供应；10、《国有土地上房屋征收与补偿专项存款开户通知书》、补偿资金入账凭证，用以证明鼓楼区征收办按照《征收与补偿条例》的规定开设了专户，转入了资金，是按照法律流程进行实施；11、《征收补偿实施方案回复》，用以证明原市住建委对鼓楼区征收办报送的《房屋征收补偿实施方案》、《江苏省社会稳定风险评估评审表》等文件收悉和确认，告知鼓楼区征收办可以按照公示后的《房屋征收补偿实施方案》来实施房屋征收工作，该回复表明在之前鼓楼区征收办所公告的《房屋征收补偿实施方案》、《江苏省社会稳定风险评估评审表》以及银行开户资金情况均是符合法律规定，也得到了主管部门的同意和认可；12、2号《房屋征收决定》及公告、公示证明、现场照片，用以证明2号《房屋征收决定》依法在征收现场进行了公告，由鼓楼区东门街社区两位工作人员进行了拍照、签字见证，符合《征收与补偿条例》的相关规定；13、《房屋征收补偿实施方案》及公告、公示证明、现场照片，用以证明《房屋征收补偿实施方案》依法在征收现场进行了公告，由鼓楼区东门街社区两位工作人员进行了拍照、签字见证，符合《征收与补偿条例》的相关规定；14、《征收补偿约定书》，用以证明原告作为被征收人与鼓楼区征收办签订了《征收补偿约定书》，约定书中明确了原告选择的是征收安置的办法，除了格式内容外，在第五条中原告还书写了一段文字，表明其充分了解了申购政策，保证提交的申购材料都是真实意思表示，原告对于整个征收过程都是了解的；15、《房屋移交确认单》，用以证明原告签字确认将其房屋移交征收部门并同意拆除，原告对整个征收的过程都是了解的。被告鼓楼区政府向本院提交的法律依据有：《征收与补偿条例》。经庭审质证，原告对被告提交证据1-15的真实性予以认可；因证据12、13部分内容违法，故对证据12、13的合法性不予认可；对证据1-11、14、15的关联性不予认可，因与本案无关联，故对证据1-11、14、15的合法性不发表意见。被告鼓楼区政府对原告证据1、2的真实性、合法性、关联性均予以认可，对证明目的不予认可。本院对上述证据认证如下：原、被告双方提交的全部证据与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，本院依法予以确认。经审理查明，2012年3月15日，原市住建委作出宁建综字〔2012〕246号《关于红山南路西延工程可行性研究报告的批复》，对原南京市下关区人民政府报送的关政[2012]27号《关于红山南路西延工程立项的请示》作出批复，原则同意该工程可行性研究报告。2012年8月20日，南京市规划局证书编号：地字第320107201211331《建设用地规划许可证附件》，原南京市下关区市政工程建设管理处取得涉案的红山南路西延工程项目《建设用地规划许可证》。2012年9月5日，南京市国土资源信息中心作出建设项目用地勘测定界成果报告及附表，该报告“勘测单位成果检查意见”载明：经查该成果符合勘测定界办理单及中心作业要求；附表中，原告刘光莲的房屋在建设项目用地勘测定界的范围内。2014年1月27日，原市住建委对鼓楼区政府作出宁建综字〔2014〕99号《关于同意增加红山南路西延工程实施内容和投资估算的批复》，对南京市鼓楼区住房和建设局提交的鼓住建发〔2013〕484号《关于调整红山南路西延工程立项的请示》作出批复。2015年11月16日，原市住建委对鼓楼区征收办作出编号：2015037《征收范围确认书》，认定红山南路西延工程项目符合《征收与补偿条例》第八条第（二）项情形，征收范围经调查论证已确定，详见征收范围红线图。鼓楼区征收办申请红山南路西延工程项目被征收人产权调换的房源，经南京市鼓楼区住房制度改革办公室的审核，并经南京市住房保障和房产局的确认，作出《南京市城市建设政策性住房供应计划确认表》。2016年5月10日，原告刘光莲填写《鼓楼区房屋征收居民意见调查表》，在“对于征收的态度”一栏勾选“同意”，“居民意见”一栏未填写。2016年5月12日，南京市城乡建设委员会（以下简称市城建委）作出《征收补偿方案回复》，要求鼓楼区征收办依法公示征收补偿方案，如有重大修改，报请商定。2016年5月14日，鼓楼区征收办发布《红山南路西延工程项目房屋征收补偿方案公告》并张贴，公示征收补偿方案并征求公众意见，征求意见期限为2016年5月14日至2016年6月12日。2016年5月30日，鼓楼区征收办作出《鼓楼区房屋征收项目居民征求意见汇总表》，该表显示，发放征求意见表共计189份，收回184份，其中同意征收184票，反对0票，弃权5票。2016年6月3日，鼓楼区征收办综合各方面情况认定红山南路西延工程项目风险较低，建议按稳评方案实施。2016年6月7日，鼓楼区征收办组织召开红山南路西延工程项目稳评专家论证会，与会专家对该项目的风险点进行讨论分析，并对稳评方案进行研究，一致通过稳评方案。鼓楼区征收办根据该项目的社会稳定风险评估工作填写了红山南路西延工程项目《江苏省社会稳定风险评估评审表》，南京市鼓楼区维护稳定工作领导小组办公室对《江苏省社会稳定风险评估评审表》予以了备案。2016年6月17日，南京市下关区房屋拆迁安置办公室在杭州银行股份有限公司南京分行设立了红山南路西延工程项目专项存款账户。南京市下关区房屋拆迁安置办公室于2016年6月20日分别向专项存款账户存入征收与补偿专项资金人民币4000万元、4890万元。2016年6月22日，市城建委作出《征收补偿实施方案回复》，要求鼓楼区征收办按公示后的《房屋征收补偿实施方案》实施房屋征收工作。2016年6月23日，鼓楼区政府作出2号《房屋征收决定》并公告。公告载明了征收决定的征收目的、征收范围、《房屋征收补偿实施方案》、征收实施单位、征收签约期限、现场接待地点、联系电话、监督举报电话、被征收人提起行政复议和行政诉讼权利及期限等事项。原告刘光莲位于本市鼓楼区东门前街83-2号的房屋在2号《房屋征收决定》的被征收范围内，因对2号《房屋征收决定》不服，原告刘光莲向本院提起行政诉讼。另查明，因职能调整，2015年10月，原市住建委更名为市城建委，不再承担住房保障和房产管理相关职责。本院认为，依据《征收与补偿条例》第八条的规定，鼓楼区政府具有依法作出国有土地上房屋征收决定的行政职权。《征收与补偿条例》第八条至第十六条对征收国有土地上房屋的房屋征收决定的作出进行了一系列规制和要求，据此，人民法院在审查房屋征收决定合法性时，应当审查下列内容：（一）房屋征收决定是否基于公共利益；（二）建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；（三）保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；（四）是否有征收补偿方案以及市、县级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；（五）因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征收与补偿条例》规定的，市、县级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案；（六）是否经过社会稳定风险评估；（七）征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用；（八）房屋征收决定是否依法公告；（九）人民法院认为应当审查的其他内容。本院对上述审查事项逐一认定如下：第一，房屋征收决定是否基于公共利益。根据《征收与补偿条例》第八条的规定，公共利益包括：“（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”本案在卷证据显示，2号《房屋征收决定》载明的征收目的是“为完善地区路网结构，改善居民出行条件”，符合《征收与补偿条例》第八条第（二）项规定的由政府组织实施的交通基础设施建设的需要。第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。《征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条进一步做了细化规定，建设项目符合《征收与补偿条例》第八条、第九条规定，需要依法实施征收的，建设单位持发改和建设部门出具的项目批准文件、市规划部门出具的规划许可文件、市国土资源部门出具的土地权属证明文件报市房屋征收部门，由市房屋征收部门会同市发改、规划、国土等部门和有关区政府进行前期调查、论证，确定房屋征收范围。宁政办发[2014]2号《市政府办公厅关于明确〈南京市国有土地上房屋征收与补偿办法〉第八条有关内容适用问题的通知》中进一步明确，第八条中的“规划许可文件”，包括“规划部门出具的建设用地规划许可证及相关附图”或者“规划意见函及经认可的附图”。本案中，被告根据涉案建设项目的性质，提交了南京市规划局的《建设用地规划许可证附件》、南京市国土资源信息中心出具的建设项目用地勘察成果报告文件、原市住建委出具的《征收范围确认书》等材料，符合上述规定。第三，保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。根据《征收与补偿条例》第九条的规定，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，在案证据显示，涉案项目系本市红山南路西延工程，并非保障性安居工程建设及旧城区改建，故被告未提交相关证据并不违反上述规定。第四，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。《征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第四条规定，市住房和城乡建设行政主管部门是市房屋征收部门，负责“组织征收范围和征收补偿方案论证”等工作。在卷证据可以认定，涉案征收补偿方案经论证并报原市住建委备案后，鼓楼区征收办将拟定的征收补偿方案向被征收人公告征求意见。征收补偿方案的论证、征求意见、公布等程序均符合前述规定。第五，涉案项目中被告是否应组织由被征收人和公众代表参加的听证会。《征收与补偿条例》第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，涉案项目系红山南路西延工程，并非旧城区改建，故被告及房屋征收部门未组织相关听证会，并不违反上述规定。第六，是否经过社会稳定风险评估。《征收与补偿条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案中，涉案项目经组织论证，并由南京市鼓楼区维护稳定工作领导小组办公室审核备案，并不违反上述规定。第七，征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用。《征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”在卷证据显示，南京市下关区房屋拆迁安置办公室为涉案项目开立了专项存款账户，开户通知书表明该账户为涉案项目房屋征收与补偿专项存款，符合专户存储、专款专用的要求。被告还提交了用于房屋征收补偿的调换房源的相关证据，综合涉案项目推进情况可认定，涉案征收行为基本符合上述规定。第八，房屋征收决定是否依法公告。《征收与补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，鼓楼区政府于2016年6月23日作出2号《房屋征收决定》，并进行了公告，其程序和内容均符合《征收与补偿条例》的上述要求。第九，原告提出的其他异议。原告主张，《房屋征收补偿实施方案》载明的征收签约期限自房屋征收决定公布之日起80日内的规定，与《行政诉讼法》第四十六条规定相冲突，变相剥夺了原告的诉权。本院经审查认为，《征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”可以看出，上述法条规定了房屋征收部门可以在征收补偿方案中确定签约期限。《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，《房屋征收补偿实施方案》规定了80日的签约期限是为了推进征收工作尽快顺利的开展，有关规定对征收过程中提前搬家的被征收人予以相应奖励，该奖励是对配合政府征收工作的一种鼓励，而非强制性要求被征收人必须在规定的期限内签约；即使未在签约期限内签约，不会对原告应享有的被征收补偿利益造成影响。原告起诉的行政行为系被告作出的2号《房屋征收决定》。《房屋征收补偿实施方案》虽规定了征收签约期限是自2号《房屋征收决定》公布之日起80日内，在该期限内，原告与房屋征收部门是否达成补偿协议并不影响原告在知道或者应当知道2号《房屋征收决定》作出之日起六个月内提起诉讼的权利，故该条规定不影响原告行使诉权。原告的该项诉讼观点，因缺乏法律依据，本院不予支持。原告主张，涉案项目应取得发改部门的立项批复，而不是住建部门的可行性研究报告的批复。本院经审查认为，宁委办发[2010]23号《中共南京市委办公厅南京市人民政府办公厅关于印发的通知》对原市住建委的主要职责进行划定，其中第（五）项规定，原市住建委承担市级政府投资城建项目管理和投资控制、审核把关的责任。审批市级政府投资城建项目立项（项目建议书、工程可行性研究报告）、初步设计、概算、工程造价及审计决算。从上述规定可以看出，原市住建委具有对涉案项目进行立项的职责，故原告的该项诉讼主张因缺乏法律依据，本院亦不予支持。综上，鼓楼区政府作出2号《房屋征收决定》手续完备、适用法律正确，程序合法，原告要求撤销2号《房屋征收决定》的诉讼请求和理由，本院不予支持。据此，依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘光莲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘光莲负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  陆俊騑代理审判员  王攀峰代理审判员  王玉刚二〇一七年二月十六日书 记 员  孙 皓