江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏行终779号上诉人（原审原告）丁锦明，男，住海安县。被上诉人（原审被告）海安县人民政府，住所地海安县海安镇长江中路106号。法定代表人顾国标，该县县长。委托代理人周卫东，该县政府法制办公室工作人员。委托代理人金宏辉，该县政府征收办公室工作人员。上诉人丁锦明诉海安县人民政府（以下简称海安县政府）房屋行政征收一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2016）06行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。一审法院认定，海安县政府拟对县城草坝路西侧曙光西路北侧区域旧城改造工程项目规划红线图范围内的房屋及附属物进行征收，该征收项目经海安县发展和改革委员会、海安县国土资源局、海安县规划局确认，已纳入海安县2016年国民经济和社会发展计划，符合土地利用总体规划及县城总体规划。2016年4月15日，海安县政府发布房屋征收调查公告。4月18日，海安县政府相关职能部门负责人及人大代表、政协委员对房屋征收补偿安置方案进行了论证。4月20日，公告发布了房屋征收补偿安置方案，同时在海安县住房和城乡建设局网站发布，征求被征收人的意见。7月6日，海安县财政局出具《房屋征收补偿资金证明》，证明1400万元用于案涉地块的征收补偿。7月27日，完成了对案涉征收的社会稳定风险评估工作。7月28日，将征收补偿安置方案的征求意见及修改情况予以公告。8月1日，海安县政府作出了海政房征字[2016]2号《海安县人民政府房屋征收决定》（以下简称《2号征收决定》）并予以公告发布，公告附件：1.房屋征收补偿安置方案，2.房屋征收红线图。8月10日，经征求被征收人意见，公证机关公证，选定南通中信房地产评估事务所有限公司为房屋征收评估机构。一审法院认为：一、关于对公共利益的界定，应当考虑特定地区社会综合协调发展的需要，不能简单以建设项目是否投入商业化运作为唯一标准。在一个大型小区周边建设民营学校、医院、便利店，为小区业主提供入学、就医、购物之便利，也应当视为符合公共利益的需要。《国务院国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条以概括和列举的形式规定为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定。其中由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的，属于符合公共利益需要的情形之一。本案中，被征收的地块为草坝路西侧曙光西路北侧区域，案涉拟征收房产建于上世纪八十年代，属于旧城改造工程项目，该项目已纳入海安县2016年国民经济和社会发展计划，符合《征补条例》关于公共利益的界定。二、关于本案房屋安置补偿方案是否公平的问题。《征补条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。第二十二条规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。本案中，2016年8月1日，海安县政府公布的《房屋征收补偿安置方案》明确：被征收人可以选择货币补偿或者产权调换两种补偿安置方式；房屋征收补偿款包含被征收房屋价值、附属设施及装修补偿费、搬迁补偿费、临时安置补偿费；选择产权调换和货币补偿不同安置方式下的补助或奖励方式；安置房源及价格等内容。该方案公布的安置补偿方案的相关内容完全符合《征补条例》的规定。对于丁锦明认为补偿安置方案先前确定的补偿基准价低于类似房地产市场价格的起诉理由。海安县政府在将房屋征收补偿安置方案发布征求意见前，海安县住房和城乡建设局委托海安县价格认证中心对县城草坝路西侧、曙光西路北侧区域内2016年4月二手住宅商品房的市场均价进行了认证，认证市场均价为4500/平方米。海安县政府庭审中解释之所以需要先行认证，是因为要测算补偿安置费用，之后公布的补偿方案征求意见稿设定的基准价5400/平方米要高于4500/平方米市场价，系为征收评估而确定的标准样板房的价格。《征补条例》规定在作出征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。还规定了应当提前公布征收补偿方案，征求公众意见，并根据公众意见修改后及时公布。由此，补偿方案载明补偿基准价或安置房源及价格，便于被征收人及时了解征收事宜，维护自身的合法权益。海安县政府前述解释符合征收实际，具有合理性和可操作性。虽然，由于认证作出的时间点为2016年4月15日，而本案征收决定作出的时点为2016年8月1日，依据《征补条例》十九条的规定，对被征收房屋价值补偿时点为房屋征收决定公告之日，通过评估确定补偿金额的评估时点日应该同房屋征收决定之日一致。然而，本案中，2016年8月1日公布的房屋征收补偿安置方案明确了对被征收房屋的评估程序，设定的补偿基准价5400元/平方米与提供产权调换的安置房价格相近，甚至高于部分安置房价格，且从丁锦明所提供的分户评估报告来看，评估方法采用了市场比较法，评估时点为2016年8月1日。因此，案涉房屋征收补偿安置方案规定的补偿基准价并没有违反《征补条例》第十九条关于补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产市场价格的规定。至于丁锦明如果认为评估价格低于市场价格，或遗漏了相关被征收的房屋面积，其可以就补偿协议或补偿决定的内容另行主张权利，不影响对案涉征收决定合法性的认定。三、关于征收程序是否合法的问题。海安县政府在作出征收决定前，已经确认案涉地块符合土地利用规划、县城总体规划以及海安县2016年国民经济和社会发展计划，在被征收区域范围内发布了房屋征收调查公告，组织政府相关职能部门及人大代表、政协委员对补偿安置方案进行了论证，将补偿安置方案提前公布，听取了被征收人的意见，进行了社会风险评估，缴纳了征收补偿费用，根据被征人的意见选定了评估机构。在大多数人未提出修改意见的前提下，海安县人民政府作出的案涉征收决定符合《征补条例》的规定。依照《征补条例》第二条、第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回丁锦明的诉讼请求。上诉人丁锦明上诉称：1、涉案被征收地块并非危房集中、基础设施落后的区域，故被上诉人海安县政府以旧城区改建为由对涉案房屋进行征收不符合公共利益的要求；2、被上诉人未能对其进行就近安置，且安置房的价格明显偏高；3、被上诉人未提供证据证明涉案征收项目的补偿基准价高于其所拥有的含临街院落的类似房地产的市场价；4、在评估涉案房屋时，被上诉人适用已经废止了的海政规（2016）2号文件，导致上诉人拥有的院落未被纳入评估范围；5、被上诉人在一审庭审中，称涉案征收项目系城市道路拓展，但涉诉征收决定却以旧城区改建为由作出，故被上诉人作出的征收决定行政程序不合法。请求本院撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人海安县政府答辩称：1、涉案房屋征收项目系基于旧城区改建之目的，符合公共利益的需要；2、《2号征收决定》合法有效，且已经依法进行了公告；3、涉案征收项目的安置补偿方案合法合理，并未侵害上诉人的合法权益；4、涉案评估机构的选择符合法律规定。请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。本院认为：一、《征补条例》第四条第一款、第八条第（五）项规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被上诉人海安县政府依法具有作出房屋征收决定的职权。二、《征补条例》第二条和第九条第一款规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被上诉人海安县政府提交的《关于确认县城黄沙港路东侧、江海路北侧区域旧城改造工程等6个项目符合国民经济和社会发展规划及已纳入国民经济和社会发展年度计划的复函》、《关于确认海安县城草坝路西侧、曙光西路北侧区域旧城改造工程项目符合土地利用总体规划的复函》（海国土资规函[2016]01号）、《关于海安县城黄沙港路东侧、江海路北侧区域旧城改造工程等6个项目符合县城总体规划的审核意见》及相关附图等证据能够证明，涉案征收符合国民经济和社会发展规划，并纳入了海安县政府国民经济和社会发展年度计划，符合土地利用总体规划和城乡规划。由于涉案征收项目系旧城改造工程项目，故符合公共利益的需要。三、《征补条例》第十条和第二十一条第一款规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日；被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，被上诉人海安县政府作出《2号征收决定》前，组织相关职能部门负责人及人大代表、政协委员对房屋征收补偿安置方案进行了论证，并于2016年4月20日将该征收补偿方案予以公告，广泛征求被征收人的意见，符合上述规定。安置补偿方案同时明确，被征收人既可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换,故保障了包括上诉人在内的被征收人对补偿安置方式的选择权。四、《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，由于涉及征收的房屋仅有一幢楼，共约24户，故被上诉人海安县政府作出《2号征收决定》不需要政府常务会议讨论。《2号征收决定》作出前，有关部门已进行了社会稳定风险评估并予以备案，不违反《征补条例》第十二条第一款的要求。另外，海安县财政局2016年7月6日出具的《房屋征收补偿资金证明》显示，该局在邮政储蓄银行海安支行有存款3.19亿元，其中1400万元专门用于涉案旧城改造项目，符合补偿资金足额到位、专户存储、专款专用的要求。五、关于上诉人丁锦明提出安置房价格明显偏高、涉案院落未被纳入评估范围等问题，由于本案审查的行政行为系征收决定，不涉及安置补偿等，故上诉人丁锦明的上述请求不在本案审理范围，本院不予理涉。综上，上诉人丁锦明的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人丁锦明负担。本判决为终审判决。审判长 蔡 霞审判员 李 昕审判员 张松波二〇一七年十一月一日书记员 张家松