广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2017）粤2071行初10号原告：刘欧华，男，1979年5月8日出生，汉族，住湖南省桃江县，。委托代理人：卢红华，广东威格信律师事务所律师。被告：中山市安全生产监督管理局，住所地广东省中山市石岐区民生路38号六楼，组织机构代码78387989-0。法定代表人：刘大明，局长。委托代理人：魏锦华，该局工作人员。委托代理人：何再，广东广中律师事务所律师。原告刘欧华不服被告中山市安全生产监督管理局（以下简称市安全监管局）行政处罚决定，于2017年1月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告市安全监管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月23日公开开庭审理了本案。原告刘欧华委托代理人卢红华，被告市安全监管局委托代理人魏锦华、何再到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市安全监管局于2016年8月12日作出（中支）安监管罚[2016]52号行政处罚决定，决定对原告刘欧华罚款人民币200000元。原告刘欧华诉称：一、安全生产法第109条规定处罚的对象是生产经营单位，个人不属于安全生产法规定中的“生产经营单位”。1.安全生产法中的生产经营单位，是“从事生产经营活动的单位”的简称。经营单位是指从事生产经营活动的企业、事业单位和个体经济组织及其他组织，是一个经济实体。经营实体应当具备一定规模，有稳定的、固定的经营场所和组织机构、人员。多种版本的安全生产法释义，都没有解释经营单位包括自然人或个人。2.从安全生产法的用词来看，生产经营单位不包括个人或自然人。从安全生产法第100条“生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或出租给不具备安全生产条件或相应资质的单位或个人的，责令限期改正、没收违法所得”的规定明显可以看出两个意思：1.单位不包括个人。2.没有相应资质的个人不会成为经营单位，否则，如生产经营单位将经营项目发包给个人，发生事故的，就会形成一起事故有两个生产经营单位的现象，而同一起事故不会有两个生产经营单位。安全生产法其他条款，对单位和个人也都是分开表述，如第16条、71条等，单位是包括个人。在同一法律中，单位的定义应当是同一的，从事生产经营活动的单位与其他条文中的单位定义应当是一致的，不能有所区别。如安全生产法第109条处罚的对象包括个人的话，应当表述为生产经营活动的单位和个人，而不是仅仅表述为经营单位。3.从处罚力度来看，经营单位也不能包括个人。众所周知，单位承担风险的能力强过个人，所得利润也会超过个人。从安全生产法的规定中，可以看出对单位的罚款金额明显超过对单位负责人等个人的罚款金额。如果经营单位也包括个人，动辄处罚几十万或几千万，势必会超过个人的承受能力，影响到个人的生活，无法达到惩罚与教育相结合的目的。二、国家安监总局无权对安全生产法进行解释，《关于生产安全事故认定若干意见问题的复函》中生产经营单位包括自然人的解释没有法律效力。按立法法第45条规定，“法律有以下情况之一的，由全国人大常委会解释：（一）法律规定需要进一步明确具体含义的；……”安全生产法属法律，其生产经营单位的解释权属于全国人大常委会。因此，安监局对法律无解释权，无权对生产经营单位作出解释，更何况安监总局关于生产经营单位的解释扩大了调整对象，增加了公民的义务。因此，对安全生产法中的生产经营单位作出的解释无法律效力，不能作为处理本案的依据。三、被告认定原告是生产经营活动的单位，认定事实错误，作出的处罚适用法律错误。原告与中山市古镇奥奇灯饰电器厂没有签订专门的安全生产管理协议，没有约定各自的安全生产管理职责。原告承包的是一些简单的手工业务，没有钢结构建筑物施工的相应资质，没有固定的工人，也没有经营场所，业务也极不稳定。在承包该厂的阁楼塔建工程后，才临时聘请受害人及其他人，原告与工人之间组合松散，包括原告本人在内三个人，原告自己本身也参与劳动，报酬与其他员工相差不多。原告不属于从事生产经营活动的生产经营单位，属于一般的手工业者，与一般的劳动者无异。被告认定原告属生产经营者认定事实错误，所作的处罚适用法律错误。综上所述，安全生产法第109条规定中的生产经营单位不包括个人，原告不是生产经营单位，被告作出的行政处罚，认定事实和适用法律错误，应依法予以撤销。为此，请求法院：1.撤销（中支）安监管罚[2016]52号《行政处罚决定书》；2.由市安全监管局承担本案的诉讼费用。庭审中，原告提出其与符荣辉不是雇佣关系，其是将承包的工程分包给符荣辉，张伟伟是符荣辉聘请的，其并非涉案工程的生产经营者，不应承担事故的责任。对起诉状中“在承包中山市古镇奥奇灯饰电器厂的阁楼搭建工程后，才临时聘请受害人及其他人”当庭予以更正。被告市安全监管局辩称：一、我局认定事实清楚，证据确实充分。2016年4月16日11时左右，中山市古镇奥奇灯饰电器厂（以下简称奥奇厂）发生一起一人（张伟伟，男，湖南永顺县人，身份证号码：）死亡的一般生产安全事故。经调查，奥奇厂将其厂内的阁楼搭建工程发包给不具备钢结构建筑施工相关资质的刘欧华，刘欧华以25元/平方米聘请符荣辉施工。奥奇厂与刘欧华，刘欧华与符荣辉均没有签订合同。2016年4月16日11时左右，在奥奇厂阁楼搭建工程施工现场，刘欧华、符荣辉两人在地面工作，其中刘欧华负责操作电动葫芦吊装小梁的过程中，电动葫芦的钢丝绳突然断裂，小梁顺着大梁滑动，碰到张伟伟，导致张伟伟跌落地面。张伟伟被送往古镇医院治疗，4月6日23时许转送至中山市人民医院，后经中山市人民医院抢救无效于同年4月10日16时左右死亡。经依法成立的事故调查组调查，认定事故直接原因是“电动葫芦钢丝绳断裂导致小梁顺着大梁滑动，碰到张伟伟，张伟伟在高空作业时没有系安全带是事故发生的直接原因”，间接原因是“中山市古镇奥奇灯饰电器厂将其厂内的阁楼搭建工程发包给不具备钢结构建筑施工相关资质的刘欧华，刘欧华未监督从业人员按照使用规则佩戴、使用符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品是事故发生的间接原因”；事故性质是“经调查认定，中山市古镇奥奇灯饰电器厂‘4·6’一般生产安全事故是一起责任事故”；对事故责任认定为“经市政府事故调查组调查分析，认定是一起张伟伟在高空作业时没有系安全带，中山市古镇奥奇灯饰电器厂将其厂内的阁楼搭建工程发包给不具备钢结构建筑物施工相关资质的刘欧华，刘欧华未监督从业人员按照使用规则佩戴、使用符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品导致生产安全事故，刘欧华对事故发生负有责任。”，并建议我局对奥奇厂责令暂时停产停业，对原告、奥奇厂及其负责人进行行政处罚。我局经深入调查后，认定原告刘欧华存在“未监督、教育从业人员按照规则佩戴、使用符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品。”这一违法事实。以上事实有原告刘欧华等人的询问笔录、原告刘欧华及奥奇厂《事故报告》、（事故现场）图片、事故报告、医疗资料、赔偿协议等证据材料证实。二、我局对原告行政处罚适用法律准确，程序合法。《安全生产法》第四十二条规定：“生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用”，第一百零九条第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。”涉案事故发生后，鉴于原告存在上述违法事实，我局遂依据前引法律规定，遵循相关法律程序，对原告作出了罚款20万元的行政处罚。综上所述，我局本案行政处罚认定事实清楚、证据确实充分，适用法律准确，且符合法律程序，请求法院驳回原告诉讼请求。经审理查明：2016年4月16日11时左右，中山市古镇奥奇灯饰电器厂（以下简称奥奇厂）发生一起一人（张伟伟，男，湖南永顺县人，身份证号码：）死亡的一般生产安全事故。经调查，奥奇厂将其厂内的阁楼搭建工程发包给不具备钢结构建筑施工相关资质的刘欧华，刘欧华以25元/平方米将部分工程分包给符荣辉施工。奥奇厂与刘欧华，刘欧华与符荣辉均没有签订合同。2016年4月16日11时左右，在奥奇厂阁楼搭建工程施工现场，刘欧华、符荣辉两人在地面工作，其中刘欧华负责操作电动葫芦吊装小梁，张伟伟（没有系安全带）、黄付裕两人坐在离地约4米高的大梁上，负责将吊上来的小梁放在指定位置。在吊装小梁过程中，电动葫芦的钢丝绳突然断裂，小梁顺着大梁滑动，碰到张伟伟，导致张伟伟跌落地面。事故后，张伟伟被送往古镇医院治疗，4月6日23时许转送至中山市人民医院，后经中山市人民医院抢救无效于同年4月10日16时左右死亡。事故发生后，市安全监管局依法组成事故调查组，组织工作人员前往事发地点勘查并拍摄图片、询问刘欧华、袁泽恒、符荣辉、谭文彩、腾书文、刘东辉、卢永钦等相关人员并制作询问笔录。其中，对袁泽恒的询问笔录载明：“你将这个‘星铁棚’发包给谁去施工啊？答：是发包给刘欧华进行施工的，包工包料。谈好是220元一个方的。”对刘欧华的询问笔录载明：“问：你知道你承接阁楼搭建这个工程价格是多少？答：十万零五千元。问：你和符荣辉是什么样的关系？答：我将奥奇厂阁楼搭建工程的钢结构部份项目分包于符荣辉。问：你支付符荣辉多少报酬？答：25元钱一平方的价格报酬支付给符荣辉。问：该吊机是在哪里购进的？答：是我在小榄五金城购进的，别名电动葫芦，具体的吊机品牌我不太清楚。问：你知道张伟在作业时是否系好安全绳？答：知道。张伟没有系好安全绳。问：你还有没有什么需要补充的？答：我在现场那个时候，张伟是作接小梁的搬运作业，而且张伟是符荣辉雇佣的工人，工程是我分包给符荣辉承包的。问：你有没有与符荣辉签订承包合同？答：没有。问：你知道符荣辉有无钢结构安全资质？答：据我所知，符荣辉并没有钢结构安全资质。问：施工前，你有无对符荣辉他们进行安全教育？答：有，并无记录，只是口头讲讲。”对符荣辉的询问笔录载明：“问：你知道谁承包奥奇厂房内搭建阁楼工程吗？答：是刘欧华承接了奥奇厂房的阁楼搭建工程，并将此工程分包于我。问：刘欧华以多少价格将奥奇厂房的阁楼搭建工程分包给你？答：25元钱一平方。问：你和刘欧华是什么样的关系？答：刘欧华是我的老板，也是我的老乡，是他将奥奇厂房的搭建阁楼工程分包给我。问：你和张伟是什么样的关系？答：雇佣关系，并且我支付张伟两百元钱每天报酬。问：你知道张伟在梁上作业有否系好安全绳？答：知道，张伟当时没有系好安全绳。问：你有没有和刘欧华签订该工程的承包合同？答：没有。问：你有没有承接该工程的资质，以及安全生产许可证？答：没有。问：你知道该工程所使用的吊机是哪里生产的？答：该吊机是刘欧华自制的土吊机。”2016年5月15日，中山市人民政府作出中府事故复[2016]19号《关于对中山市古镇奥奇灯饰电器厂“4·6”一般生产安全事故的批复》，载明：“……经研究，同意《中山市古镇奥奇灯饰电器厂“4·6”一般生产安全事故调查报告》的调查结果和处理意见……”。该事故调查组调查后认定，刘欧华对事故发生负有责任，根据《中华人民共和国安全生产法》等有关法律法规规定建议对中山市古镇奥奇灯饰电器厂及相关责任人、刘欧华进行行政处罚。市安全监管局根据调查所得的笔录、图片以及事故报告等证据材料，于2016年7月12日出具（中支）安监管罚告[2016]51号行政处罚告知书及（中支）安监管听告[2016]48号听证告知书，告知刘欧华该局拟作出的行政处罚内容以及相对人享有的陈述、申辩和听证权利。市安全监管局通过邮寄方式向刘欧华送达了上述告知书。同年8月12日，市安全监管局作出（中支）安监管罚[2016]52号行政处罚决定书，认定刘欧华未监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，违反《中华人民共和国安全生产法》第四十二条的规定，对事故的发生负有责任，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项、中山市《中华人民共和安全生产法》行政处罚自由裁量标准相关规定实施标准（三十七）1.（1）和《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十六条第一款第（二）项的规定，决定对刘欧华罚款人民币200000元的行政处罚。同日，市安全监管局将行政处罚决定书邮寄送达给刘欧华平。刘欧华对该处罚决定不服，向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。另查明：2016年4月14日，刘欧华、袁泽恒与死者张伟伟家属达成协议，一次性赔偿死者家属人民币800000元。本院认为：本案是不服安全生产监督行政处罚决定纠纷。市安全监管局是中山市人民政府安全生产监督管理部门，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款的规定，具有在中山市行政区域内安全生产工作实施综合监督管理的主体资格。本案中，刘欧华对市安全监管局作出涉案行政处罚决定的职权和程序没有异议。本案争议焦点是：一、对刘欧华以生产经营单位主体进行处罚是否合法；二、刘欧华对该事故的发生是否负有责任。关于焦点一：对刘欧华以生产经营单位主体进行处罚是否合法的问题。根据《广东省安全生产条例》第五十二条第（一）项“生产经营单位包括从事生产或者经营活动的企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”的规定，生产经营单位包括从事生产或者经营活动的自然人。本案中，刘欧华虽未领取营业执照，但其拥有生产工具吊机，承包了奥奇厂的阁楼搭建工程，并参与了搭建工程，市安全监管局认定刘欧华为生产经营单位，符合上述法规规定。刘欧华在本次事故中负有责任，市安全监管局根据《中华人民共和国安全生产法》对刘欧华处以罚款，符合法律规定，合法有效。刘欧华提出其为自然人，不是生产经营单位，本院不予支持。关于焦点二：刘欧华对该事故的发生是否负有责任的问题。刘欧华提出其承包奥奇厂的阁楼搭建工程后分包给符荣辉，死者是符荣辉雇请的，其不是涉案工程的生产经营者，不应承担事故责任。本院认为，根据本案现有证据，可以认定刘欧华将承包奥奇厂搭建阁楼工程的部分工程分包给符荣辉，刘欧华辩称与符荣辉并非雇佣关系的意见予以采纳。但从现有证据表明刘欧华只是将部分工程分包给符荣辉，并非全部工程，因此，刘欧华仍是该工程的生产经营单位。另，根据《中华人民共和国安全生产法》第四十六条“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”的规定，刘欧华对于分包工程的安全生产负有监督管理的职责。本案中，刘欧华将搭建阁楼的部分工程分包给没有资质的符荣辉，没有签订安全生产管理职责，且明知张伟伟没有按照规定佩戴安全防护用品的情况，没有及时督促其整改，对事故的发生负有责任。因此，对刘欧华认为其将承包的工程转包给符荣辉，不是事故工程的生产经营者，不应承担事故责任的意见，于法无据，本院不予采纳。综上所述，被告市安全监管局作出（中支）安监管罚[2016]52号行政处罚决定，对刘欧华罚款人民币200000元，事实清楚，证据充分，适用法律正确。市安全监管局在作出处罚决定前，向刘欧华送达了行政处罚告知书、听证告知书等，依法履行了法定告知义务，行政处罚符合法定程序。刘欧华要求撤销市安全监管局作出的（中支）安监管罚[2016]52号行政处罚决定的诉讼请求，理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘欧华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘欧华负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  李秀华人民陪审员  林玉玲人民陪审员  钟学琼二〇一七年二月二十八日书 记 员  郝晓燕唐琼