江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏01行终943号上诉人(原审原告)杨彩萍，女，1950年3月23日生，汉族，户籍地在江苏省南京市鼓楼区，现住江苏省南京市建邺区。委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市建邺区城市管理行政执法局，住所地在江苏省南京市建邺区雨润大街99号双和园综合办公区2栋。法定代表人张超英，南京市建邺区城市管理行政执法局局长。委托代理人方淑涵，南京市建邺区城市管理行政执法局工作人员。委托代理人张艳峰，江苏汇丰锦律师事务所律师。原审第三人南京市建邺区人民政府江心洲办事处白鹭村村民委员会，暂住南京市建邺区江心洲街道白鹭村文体活动中心。法定代表人丁以军，南京市建邺区人民政府江心洲办事处白鹭村村民委员会主任。委托代理人季康宁，南京市建邺区人民政府江心洲办事处白鹭村村民委员会工作人员。委托代理人陈婧，江苏国成律师事务所律师。上诉人杨彩萍因诉被上诉人南京市建邺区城市管理行政执法局（以下称建邺区城管局）城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初245号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年12月1日受理后，依法组成合议庭。于2017年1月23日公开开庭审理了本案。上诉人杨彩萍的委托代理人李春禹，被上诉人建邺区城管局的委托代理人方淑涵、张艳峰，南京市建邺区人民政府江心洲办事处白鹭村村民委员会（以下称白鹭村村委会）的委托代理人季康宁、陈婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明，2003年左右，白鹭村村委会在南京市建邺区江心洲白鹭村翻建了教师公寓，并与杨彩萍订立协议，约定将115室转让给杨彩萍，转让后杨彩萍享有该房屋的使用权。2015年8月12日，建邺区城管局两名工作人员前往该教师公寓进行核查，发现白鹭村村委会无法提供规划（建设）部门审批手续。建邺区城管局于当日向白鹭村村委会制作送达了停工（核查）通知书，要求白鹭村村委会于次日上午携带有关材料至建邺区城管局接受调查。2015年8月13日，建邺区城管局对江心洲白鹭村教师公寓涉嫌违法建设正式立案查处。2015年8月15日，南京市建邺区住房和建设局确认白鹭村村委会未在该局办理过江心洲白鹭村教师公寓的建设工程规划许可证。2015年8月20日，建邺区城管局作出限期拆除告知书并于当日送达白鹭村村委会。2015年8月27日，建邺区城管局作出限期拆除决定书，责令白鹭村村委会于2015年9月4日之前自行拆除江心洲白鹭村教师公寓8958.94平方米建（构）筑物，并告知白鹭村村委会提出行政复议和提起行政诉讼的权利，于当日送达白鹭村村委会。由于白鹭村村委会未在限期内拆除上述建（构）筑物，建邺区城管局于2015年9月7日作出履行行政决定催告书，催告白鹭村村委会在收到催告书之日起四日内履行限期拆除决定书的内容并于当日送达白鹭村村委会。因白鹭村村委会未按要求拆除江心洲白鹭村教师公寓，2015年9月14日，建邺区城管局作出宁城执建强执字（2015）4002号强制执行决定书，决定自2016年3月16日起对江心洲白鹭村教师公寓组织强制拆除。建邺区城管局于当日向白鹭村村委会送达了该强制执行决定书并告知了申请行政复议和提起行政诉讼的权利。白鹭村村委会未申请行政复议，也未提起行政诉讼。2015年8月12日，建邺区城管局作出宁城执建告字（2015）第4002-1号告知书并向杨彩萍送达，告知杨彩萍关于向白鹭村村委会送达停工（核查）通知书事宜。2015年8月27日，建邺区城管局作出宁城执建告字（2015）第4002-2号告知书并向杨彩萍送达，告知向白鹭村村委会送达限期拆除告知书事宜，并告知杨彩萍对该限期拆除告知书有权进行陈述和申辩。2015年9月7日，建邺区城管局作出宁城执建告字（2015）第4002-3号告知书并向杨彩萍送达，告知向白鹭村村委会送达限期拆除决定书事宜，并告知杨彩萍申请行政复议和提起行政诉讼的权利。2015年9月22日，建邺区城管局作出宁城执建告字（2015）第4002-4号告知书并向杨彩萍送达，告知杨彩萍向白鹭村村委会送达履行行政决定催告书事宜，并告知杨彩萍对该履行行政决定催告书有权进行陈述和申辩。2015年11月30日，建邺区城管局作出宁城执建告字（2015）第4002-5号告知书并向杨彩萍送达，告知杨彩萍向白鹭村村委会送达强制执行决定书事宜，并告知杨彩萍申请行政复议和提起行政诉讼的权利。2016年4月12日，建邺区城管局作出宁城法建强公字（2016）第004号强制拆除公告并在江心洲白鹭村教师公寓进行了张贴，督促白鹭村村委会于公告之日起三日内自行拆除，逾期不拆除，建邺区城管局将依法实施强制拆除。后在江苏省南京市建邺公证处公证人员的现场监督下，建邺区城管局强制拆除了江心洲白鹭村教师公寓8958.94平方米建（构）筑物，搬迁了该教师公寓中的物品。杨彩萍不服建邺区城管局强制拆除115室，遂提起行政诉讼。原审法院认为，公民、法人或者其他组织进行建设，应当符合城乡规划有关法律、法规等规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）42号）第一条、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条第一款、第五条的规定，建邺区城管局作为独立的行政执法主体，负责建邺区行政区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑进行调查、处理。本案中，涉案的115室位于建邺区行政区划内，属建邺区城管局的管辖范围，建邺区城管局具有相应的法定职权。江心洲白鹭村教师公寓位于南京市建邺区江心洲，在南京市行政区域内。根据《南京市城市规划条例》（1990年发布实施）第二条的规定，“制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本条例。本条例所称的城市规划区即南京市行政区域”。江心洲白鹭村教师公寓经南京市建邺区住房和建设局2015年8月15日审核认定为未办理规划建设许可证。建邺区城管局在要求白鹭村村委会提交相关建设规划许可手续未果后，经向辖区内建设规划部门调查，确认涉案建筑未办理相关规划许可手续，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的规定，建邺区城管局认定江心洲白鹭村教师公寓系违法建设并无不当。涉案建筑建设于2003年左右，根据1990年制定、1997年修订的、当时有效的《南京市城市规划条例》第二条第二款、第二十八条之规定，因涉案建筑建设地点处于南京市城市规划区内，进行建设需要申请用地，必须向市、县规划管理部门申请领取建设用地规划许可证。直到建邺区城管局查处时，该房屋仍未办理相关规划许可手续，故其违法建设行为虽始于《城乡规划法》之前，但违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，建邺区城管局在2015年对其进行查处时，依据《城乡规划法》进行处理，适用法律并无不当。建邺区城管局在对涉案建筑进行强制拆除前，进行了现场勘察与调查，收集调取了有关证据，下达了停工（核查）通知书，要求白鹭村村委会提供书面说明并提供涉案建筑的有关审批手续。建邺区城管局在履行内部立案手续后，向辖区内规划建设主管部门进行了调查了解，在白鹭村村委会无法提供有关规划审批手续、建设规划部门明确涉案建筑未办理建设工程规划许可手续的情况下，向白鹭村村委会下达了限期拆除通知书，责令其限期拆除涉案违法建筑。由于白鹭村村委会在限期内未拆除涉案违法建筑，建邺区城管局作出了强制拆除决定，并告知了相应的复议、诉讼权利。建邺区城管局在执法的各阶段通过公告送达的方式均将相关情况及权利告知杨彩萍。在此之后，建邺区城管局在对建筑物内物品予以登记并制作了物品清单，由江苏省南京市建邺公证处对拆除及搬迁室内物品的行为进行了公证的情况下，组织人员对涉案违法建筑进行了强制拆除，符合法律规定，程序亦无不当。故建邺区城管局强制拆除涉案的教师公寓115室的行为认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决驳回杨彩萍的诉讼请求。案件受理费50元，由杨彩萍负担。上诉人杨彩萍上诉称：一、一审法院对于本案适用法律错误。在本案中，被上诉人建邺区城管局对于上诉人所有的涉案房产强制拆除的法律依据是《城乡规划法》，《城乡规划法》的实施时间是2008年，但是一审法院确认涉案房产的建成时间为2003年之前。根据法无溯及力原则，不能依据现行《城乡规划法》要求2003年实施的建设行为必须取得2008年才开始实施的法律中要求的规划许可证。二、一审判决对于本案主要事实认定错误。1、一审法院对于上诉人与原审第三人签订的房屋转让协议中的转让标的认定错误。2003年被上诉人与原审第三人签订房屋转让协议购买的房屋所有权，在协议中并未限定仅为房屋使用权，一审法院的这一认定与事实严重不符，未经审判直接排除了上诉人对于涉案房屋的所有权。2、一审法院认为原审第三人对于教师公寓的建设行为未取得规划许可证，属于违法建设行为与事实严重不符。本案一审过程中，上诉人为证明涉案房产系合法建设向法庭提交了相应的证据，一审法院对这几份证据的合法性、真实性、关联性均予以确认，那也就意味着一审法院确认了上诉人的房产建设完成于2003年之前，不应该依据现行《城乡规划法》对其是否违法进行认定，因此教师公寓的建设未经法定程序不能认定为违法建设行为。三、被上诉人对于教师公寓的处罚已经超出了法定时效。即便教师公寓存在违法建设行为，但是其建设行为的完成时间是2003年之前，距今至少已有13年，早已超出了《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定的处罚时效。一审法院认为“违法行为一直处于持续状态”显然是错误的。被上诉人对于教师公寓的处罚依据是《城乡规划法》第六十四条，而该条规定处罚的是建设行为并非建筑物的存在。显然建设行为与建筑物的存在是两个不同性质的概念，建设行为的持续应该是连续建设行为，而一审法院将建筑物的持续状态认定为建设行为的持续显然从法理上及文义上均无法取得合理的解释，一审法院如此认定显然是对法律的误读。综上，一审法院的判决严重侵害了上诉人的合法权益，请求依法撤销原审判决并依法改判，本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人建邺区城管局答辩称，南京市城市规划区包括整个南京市的行政辖区，本案所涉房屋位于建邺区江心洲街道范围内，在建设之前理应按照有关城市规划的规定办理建设工程规划许可审批手续，但是白鹭村村委会在未办理建设工程规划审批手续的情况下就建设了涉案房屋，违反了有关法律规定，建邺区城管局对其进行查处，并不违反法律规定。本案所涉房屋在建成后至建邺区城管局对其进行查处前，一直未办理建设工程规划许可手续，违法行为一直存续，未得到纠正，建邺区城管局在违法行为存续期间依据《城乡规划法》的有关规定对涉案房屋进行查处，符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。原审第三人白鹭村村委会述称，一审判决认定事实清楚，对一审判决结果不持异议。杨彩萍所使用的涉案房屋系由白鹭村村委会建设，房屋建成至拆除之前都未办理相关规划手续，在建邺区城管局对涉案房屋进行查处之时，白鹭村村委会将所有情况都尽数向杨彩萍一一告知，建邺区城管局向白鹭村村委会送达的所有执法文书也均告知了杨彩萍。本案原审原告杨彩萍和原审被告建邺区城管局提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对一审判决认证的证据予以认可。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《南京市城市规划条例》第二条第二款规定：“本条例所称城市规划区即南京市行政区域。”《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条、第六条规定，市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。行政处罚权相对集中后，原有的行政执法机关不得再行使已由执法局集中行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。根据上述规定，对在南京市行政区域范围内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，应当由城乡规划主管部门依法处理。集中行使处罚权后，应当由市、区执法局依法进行处理。建邺区城管局作为建邺区城市管理行政执法部门，具有对建邺区行政区域内的违法建设依法进行查处的法定职责。涉案房屋位于建邺区行政区域内，应当由建邺区城管局依法进行查处。关于涉案房屋是否属于违法建筑、是否应当查处的问题，本院认为，1990年4月施行的《中华人民共和国城市规划法》第三条规定：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。”该法第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施。2008年1月1日起施行的《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《城乡规划法》是承接《中华人民共和国城市规划法》的法律，后者因为前者的颁布而失效。上述两部法律均规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，应当责令停止建设，限期拆除。因此，建设时间为2003年的涉案房屋仍应当取得《建设工程规划许可证》后方可进行建设。如未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，即属于违法建设，对此前后两部法律规定一致，即应当由有权部门责令停止建设，限期拆除。本案中，建邺区城管局要求涉案房屋的建设者白鹭村村委会提供取得建设工程规划许可的证明，白鹭村村委会一直未能提供，杨彩萍虽然提交了《关于同意江心洲中心小学翻建教工新寓的批复》，但该批复仅为立项文件，并非建设工程规划许可证，不能证明涉案房屋的合法性，后经建邺区城管局向南京市建邺区住房和建设局查证得知涉案房屋未办理过建设工程规划许可证，应当为违法建设。建邺区城管局在经调查查证认定涉案房屋为违法建设的情况下，依据《城乡规划法》及《中华人民共和国行政强制法》之规定，要求白鹭村村委会限期自行拆除涉案房屋未果后，作出限期拆除决定，在经催告白鹭村村委会仍未自动履行的情况下，决定强制执行。2016年4月29日，在江苏省南京市建邺公证处对涉案房屋内物品搬迁情况进行公证后,建邺区城管局将涉案房屋予以强制拆除。建邺区城管局上述强制拆除涉案房屋的行为符合《城乡规划法》及《中华人民共和国行政强制法》的规定。至于是否超出《中华人民共和国行政处罚法》规定期限的问题，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”涉案房屋虽然建成，但其建设者未办理建设工程规划许可证、涉案房屋为违法建设的状态一直处于持续状态，违法行为并未终了，故建邺区城管局作出的涉案行为并未超过法定期限。关于一审法院认定的白鹭村村委会向杨彩萍协议转让标的内容是否正确的问题，本院认为，在卷的由杨彩萍提交的证据《协议书》第四条内容为：“转让后乙方享用该房屋的使用权；”该《协议书》的乙方即为杨彩萍。故杨彩萍提出的一审法院认定事实错误、排除了上诉人杨彩萍对涉案房屋享有的所有权的上诉理由与事实不符，本院不予支持。综上，建邺区城管局在经调查确定涉案房屋为违法建设的情况下，履行了法律规定的关于拆除违法建设的相应程序，并将作出的相关决定均告知了上诉人，最终在公证机关的现场监督下，强制拆除了涉案房屋，其行为符合法律规定，并无不当。上诉人杨彩萍的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人杨彩萍负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘苏文审 判 员  洪 途代理审判员  张 辉二〇一七年二月二十四日书 记 员  孙 皓