湖南省长沙市望城区人民法院行 政 判 决 书（2016）湘0112行初41号原告佘艳波，女，1974年4月21日出生，汉族，住长沙市望城区。委托代理人余小波，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。被告长沙市城乡规划局望城区分局，住所地：长沙市望城区高塘岭街道宝粮中路65号。法定代表人舒志清，局长。行政机关负责人李华，长沙市城乡规划局望城区分局总规划师。委托代理人戴友芳，湖南天地人律师事务所律师。原告佘艳波诉被告长沙市城乡规划局望城区分局（以下简称区城乡规划局）城乡建设行政管理一案，本院于2016年5月3日立案受理后，于2016年5月6日向被告区城乡规划局送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月2日公开开庭进行了审理。原告佘艳波及委托代理人余小波，被告区城乡规划局行政机关负责人李华及委托代理人戴友芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。区城乡规划局于2016年3月25日对长沙市望城区丁字湾街道办事处作出《关于对佘艳波户房屋进行技术认定的复函》（以下简称《复函》），该《复函》认为佘艳波户于2007年左右在长沙市望城区丁字湾街道兴城社区侯家冲组建设一层占地面积为210.11平方米的房屋。该建筑非法占地，且至今为止未办理建设工程规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，属于违法建筑。根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条规定，上述建（构）筑物无法采取改正措施消除对规划实施的影响，请执法部门依法处理。原告佘艳波对上述《复函》不服，向本院提起行政诉讼。原告佘艳波诉称:一、被告适用法律错误，原告房屋是2005年建造的，而被告所依据的《中华人民共和国城乡规划法》是2008年才实施，违反“法不溯既往”原则。二、被告程序违法，被告没有对原告的房屋进行调查、询问，没有询问笔录，也没有组织听证，剥夺了原告的听证权。三、剥夺了原告的住房权，原告于2003年登记结婚，2005年2月19日申请建房，当时的侯家冲村民组、兴城社区都签字盖章，丁字镇国土所也签了字，但当时的周镇长以将要征收为由，拒绝签字盖章。当时尚未发布征收土地公告。原告当时已年近30，符合建房条件，是政府的不作为造成建房证没有办下来。由于实际困难，原告在没取得建房证的情况下于当年将房屋建成。房屋占地210.11平方米，是一次性建成的，原计划占地129.6平方米建四层，由于屋顶有高压线，于是建成了占地210.11平方米的平房。原告在该集体经济组织只有这一处房产。在房屋建设期间及建成十年内相关部门未责令停工或拆除，现因原告未达成补偿协议，遂以原告房屋是无证房为由认定房屋是违法建筑，要强拆原告的房子。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，但此前也根本没有相关部门来进行调查、登记。四、根据《长沙市征地补偿安置若干问题暂行规定》第二条第三款之规定，原告家庭人口4人加独生子女证一本，按人口认定合法面积应是225平米，原告不存在违法建筑。五、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，原告房屋建成逾两年，不应再被处罚。综上，请求人民法院撤销被告作出的《关于对佘艳波户房屋进行技术认定的复函》。原告佘艳波向本院提交了以下证据：证据1、《关于佘艳波房屋进行技术性认定的复函》，拟证明被告对原告房屋违法认定为无法采取改正措施消除对规划实施的影响，该认定违法；证据2、《限期拆除告知书》，拟证明望城区行政综合执法局将被告提供的《复函》作为对原告处罚的证据之一，该《复函》的内容对原告实体权利产生影响；证据3、《望城县个人建房用地呈报表》，拟证明本案《复函》认定的房屋原告取得了相应的审批手续；证据4、照片，拟证明被告将其作出的《复函》张贴于原告房屋的大门上。被告区城乡规划局辩称：被告应长沙市望城区丁字湾街道办事处要求，对原告户房屋规划审批情况，如实作出《关于对余艳波户房屋进行技术认定的复函》，《复函》中，查明该户未办理建设工程规划许可证，属违法建设。未认定属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，只提出可以认定的法律依据，“请执法部门依法处理”。被告认为：《复函》事实确认及适用法律上并无不当。具体如下：一、以上认定，属于事实确认行为，不具有可诉性。被告是应有关部门要求，就其辖区内房屋是否办理规划许可手续，在查询档案后，作出事实确认。被告并未行使行政职权，尤其没有行使行政处罚职权，是作为内部文件供来函部门参考，为街道作出行政处理决定提供事实根据之一部分，没有直接对所涉房屋建设人的权利义务产生实质影响，不具有可诉性。二、以上认定，没有违反法定程序。被告未认定属于无法采取改正措施的情形，无需组织听证。针对作出事实确认的行为，被告履行了必要的查询、内部审批等程序，符合事实确认的要求。三、以上认定，没有违反法律适用原则。虽然原告房屋建于2007年，当时是适应《中华人民共和国城市规划法》，但对于未取得建设工程规划许可证的建设行为，新旧法律同样是违法建筑，被告适用事实认定时的生效法律，符合法律适用规则。综上，请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。被告区城乡规划局在举证期限内向本院提交了作出行政行为的证据：证据1、丁字湾街道《关于请求对佘艳波户房屋进行技术认定的函》；证据2、区城乡规划局《关于对佘艳波户房屋进行技术认定的复函》。依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款。对被告区城乡规划局提交的证据，原告佘艳波质证认为：对被告提交的两组证据的真实性予以认可，合法性及证明目的不予认可。被告提供的证据事实认定错误，程序违法，不能作为证明其行政行为合法的证据使用。对原告提交的证据，被告区城乡规划局质证认为：对证据1的真实性、合法性没有异议，对于无法采取改正措施消除对规划实施的影响，被告没有职权认定，只是提出该建议的法律依据给执法部门作出处理。对证据2认为是相关行政执法部门作出行政处理决定之前的告知书，先行程序，不是行政处罚的决定性因素。行政处理决定也未将《复函》作为证据，对原告合法权益未产生实质影响。对证据3认为用地呈报表取得了所在街道居委会的审批，但是没有取得法律规定的审批部门的审批同意，没有合法的证件，证明原告没有取得相应的审批手续及证件。对证据4照片中区规划局和区国土局的《复函》贴在一起无异议，但拍摄时间，张贴时间、拍摄人员均无从认定，被告的《复函》是应丁字湾街道办事处的来函而出具的，被告将《复函》送达丁字湾街道办事处之后，被告不清楚丁字湾街道办事处是否将《复函》送达原告。原告主张被告向原告送达了涉案《复函》，没有事实依据。本院对上述证据认证如下：原告佘艳波提交的四组证据及被告提交的两组证据，均内容真实，证据形式和证据来源合法，能证明本案的基本事实，依法作为认定案件事实的依据。经审理查明，2016年3月16日，长沙市望城区丁字湾街道办事处向被告区城乡规划局发出《关于请求对湘妮机械项目红线内佘艳波户房屋合法性进行认定的函》，请求对佘艳波户房屋的合法性进行认定。被告区城乡规划局于2016年3月25日对长沙市望城区丁字湾街道办事处作出《关于对佘艳波户房屋进行技术认定的复函》，该《复函》的主要内容为：佘艳波户于2007年左右在丁字湾街道兴城社区侯家冲组建设一层占地面积为210.11平方米的房屋。该建筑非法占地，且至今为止未办理建设工程规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，属于违法建筑。根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条规定，上述建（构）筑物无法采取改正措施消除对规划实施的影响，请执法部门依法处理。被告区城乡规划局将上述《复函》送达给丁字湾街道办事处。原告佘艳波发现该《复函》被粘贴在其大门上，向本院提起行政诉讼。另查明，2016年4月26日，长沙市望城区行政综合执法局对原告佘艳波作出《限期拆除告知书》，该告知书载明的认定事实的证据包括《复函》。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，被告区城乡规划局作为本区城乡规划管理工作的主管部门，具有对原告户房屋的合法性进行认定的职权。区城乡规划局在《复函》中认定原告户房屋修建于2007年左右，同时，认为“根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，属于违法建筑”，但《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起才实施，根据《中华人民共和国立法法》第八十四条之规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，区城乡规划局将《中华人民共和国城乡规划法》适用于该法生效之前的行为，属于适用法律错误。被告区城乡规划局在该《复函》上载明：根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条规定，上述建（构）筑物无法采取改正措施消除对规划实施的影响。该《复函》实质上已认定佘艳波的房屋无法采取改正措施消除对规划实施的影响。根据2010年1月1日起施行的的《湖南省实施办法》第五十五条第二款之规定，被告区城乡规划局作出该《复函》前应当组织听证，但被告未组织听证，程序违法。被告认为《复函》系内部文件，未对原告的权利义务产生实质影响，不具有可诉性。本院认为，该《复函》系被告区城乡规划局依职权对原告佘艳波的房屋的合法性问题作出的具体认定意见，对原告佘艳波的合法权益产生实际影响，且该《复函》被张贴至原告房屋大门上，长沙市望城区行政综合执法局将该《复函》作为《限期拆除告知书》认定事实的依据，该《复函》内容已外化。综上，该《复函》具有可诉性，本院对被告的上述辩解意见不予采纳。综上，原告请求撤销被告作出的《关于对佘艳波户房屋进行技术认定的复函》的诉讼请求，本院予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告长沙市城乡规划局望城区分局于2016年3月25日作出的《关于对佘艳波户房屋进行技术认定的复函》。本案受理费50元由被告长沙市城乡规划局望城区分局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  胡 慧审 判 员  杨术检人民陪审员  谭厚成二〇一七年二月十七日代理书记员  刘蔚婷附：相关法律条文。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《湖南省实施办法》第八条县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。县人民政府所在地以外的镇和乡人民政府依法承担城乡规划管理职责，确定专职人员具体负责城乡规划管理的有关工作。各类开发区和城市新区的规划管理工作，由城市、县人民政府城乡规划主管部门负责。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。