吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)吉02行终163号上诉人（原审原告）曾凡柱，住吉林市。上诉人（原审被告）吉林市龙潭区人民政府，住所地吉林市龙潭区。法定代表人刘子军，区长。委托代理人郭云鹏，该区房屋征收经办中心科员。委托代理人浦克，吉林白桦律师事务所律师。原审第三人吉林市龙潭区土地储备中心，住所地吉林市龙潭区。法定代表人张志国，该土地储备中心主任。因曾凡柱诉吉林市龙潭区人民政府（以下简称龙潭区政府）、原审第三人吉林市龙潭区土地储备中心（以下简称土地储备中心）行政裁决一案，曾凡柱、龙潭区政府不服龙潭区人民法院（2017）吉0203行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审判决认定：1999年8月19日，经国务院批准，中华人民共和国国土资源部作出了《关于吉林市土地利用总体规划的批复》（国土资函[1999]407号），原则同意修订后的《吉林市土地利用总体规划（1997-2010）》。2011年7月15日，经国务院批准，中华人民共和国国土资源部作出《国土资源部关于长春市和吉林市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》及附表（国土资函[2011]388号），同意吉长两市核减申报用地1057.4541公顷，其中新增建设用地874.7125公顷，农用地854.7125公顷（含耕地719.1873公顷）；同意将农用地2117.1718公顷（含耕地2002公顷）转为建设用地，同时办理2689公顷农民集体所有土地征收手续。共计批准上述城市建设用地2689公顷，其中新增建设用地2170公顷。2011年9月19日，中华人民共和国国务院作出《国务院关于吉林市土地利用总体规划的批复》（国函[2011]109号），原则同意修订后的《吉林市土地利用总体规划（2006-2020年）》，2006-2020年吉林市新增建设占用耕地控制在14220公顷以内，到2020年，中心城区建设用地规模控制在215平方公里以内。2011年12月29日，经吉林省人民政府批准，吉林省国土资源厅作出《关于吉林市人民政府2011年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案十七的批复》及附图（吉国土资耕发[2011]215号），同意将农村集体农用地29.0002公顷（其中耕地27.1666公顷）转为建设用地并办理征地手续，同时同意征收农村集体建设用地27.2417公顷、未利用地0.9336公顷。2009年12月28日，吉林省人民政府作出《关于各市（州）征地统一年产值标准和区片综合地价有关问题的通知》（吉政函[2009]184号），要求各市将核定后的本市（州）及所辖县（市、区）征地统一年产值标准和区片综合地价标准及时予以公布，并于2010年1月1日起开始实施。2010年1月1日，经吉林省人民政府同意，吉林市人民政府作出《关于公布全市征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（吉市政函[2010]66号），其中规定新征地补偿标准实施范围为：在吉林市城区征收集体农用地纳入区片综合地价测算范围，征地时采用征地区片综合地价补偿标准，各县（市）征收集体农用地采用征地统一年产值补偿标准。新征地补偿标准由土地补偿费和安置补助费两部分构成，不包含青苗补偿费、地上附着物补偿费和拆迁补偿费。该文件中规定八家子村区片综合地价为65,334.00元/亩，平均补偿标准为65，334.00元/亩，换算后即为98.00元/平方米，该文件已经于2010年1月1日起实施。2012年1月1日，吉林市人民政府作出征收土地方案公告（[2012]1号），征收龙潭区八家子村集体土地57.1755公顷，地类为农用地29.0002公顷，建设用地27.2417公顷，未利用土地0.9336公顷。土地补偿安置标准按照吉市政函[2010]66号《吉林市人民政府关于公布全市征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》规定，吉林市城区征收农用地补偿标准为98.00元/平方米，建设用地和未利用地补偿标准为8.00元/平方米；地上附着物和青苗委托具有评估资质的评估部门作价补偿。2012年1月1日，吉林市国土资源局作出征地补偿安置方案公告（[2012]1号），其中土地补偿安置补助费标准，依据土地法四十七条和吉市政函[2010]66号《吉林市人民政府关于公布全市征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》规定，吉林市城区征收农用地补偿标准为98.00元/平方米，建设用地和未利用地补偿标准为8.00元/平方米；地上附着物委托具有评估资质的评估部门作价补偿。从2010年10月-2011年10月，第三人土地储备中心共计向江北乡人民政府经济管理农业服务中心拨付八家子村集体土地安置补偿资金384,963,513.15元；向吉林信翔房屋拆迁有限公司拨付八家子村房屋和地上附着物征收补偿资金121,711,354.00元。经第三人委托，信翔评估公司作出吉信拆字第[2010-055-13]号房地产估价报告，曾凡柱房产及附属物价值179,513元。企达评估公司作出吉企达价估字第（2011033-17）号地上附属物价格评估报告，曾凡柱拆迁号E36范围内地上物价值为24,680元。因第三人与原告就安置补偿标准存在较大差异，致使双方长期无法达成补偿安置协议，第三人土地储备中心于2012年1月4日向被告龙潭区政府申请行政裁决。其间，2011年10月17日，吉林市人民政府作出授权书，授权吉林市龙潭区人民政府在吉林市化学工业循环经济示范区土地征收中，代表吉林市人民政府依照法律、法规、规章对土地征收纠纷进行行政裁决，并对行政裁决依法强制执行或者申请人民法院强制执行。2012年1月12日，龙潭区政府作出吉龙政决字[2012]015号行政裁决书，内容为：一、被申请人曾凡柱如选择货币补偿方式，则土地、房屋及地上物的补偿金额合计：528,566元；二、被申请人曾凡柱如选择房屋产权调换方式，则有证房屋72平方米按拆一还一政策给予安置，过渡期补助费按照政策执行；土地和地上物的补偿金额为合计408,326元；三、限被申请人曾凡柱在本决定送达之日起十五日内自行拆除其在被征收土地上的地上物，将土地移交给申请人收储中心占有。逾期不自行拆除，将申请人民法院强制执行。原告不服，于2012年2月29日向本院提起诉讼。2012年12月26日，本院作出（2012）龙行初字第7号行政判决书，判决：一、维持被告吉林市龙潭区人民政府作出的吉龙政决字[2012]015号行政裁决书主文第三款；二、撤销被告吉林市龙潭区人民政府作出的吉龙政决字[2012]015号行政裁决书主文第一、二款;限吉林市龙潭区人民政府于本判决生效后三个月内对吉林市化学工业循环经济示范园区土地收储中心与曾凡柱征地补偿内容重新作出裁决。原告不服，提出上诉。2013年4月28日，吉林市中级人民法院作出（2013）吉中行终字第28号行政判决书，驳回上诉，维持原判。2013年5月21日，吉林市机构编制委员会办公室作出《关于市化学工业循环经济示范园区土地收储中心更名及调整隶属关系的批复》（吉市编办字[2013]46号），同意将土地收储中心更名为土地储备中心。2013年9月2日，龙潭区政府重新作出吉龙裁字[2013]023号行政裁决书，裁决如下：一、被申请人曾凡柱如选择货币补偿方式，则土地、房屋及地上物的补偿金额合计205,193元；二、被申请人曾凡柱如选择房屋产权调换方式，则有证房屋72平方米按拆一还一政策给予安置，过渡期补助费按照政策执行；土地和地上物的补偿金额为合计84,953元,；三、限被申请人曾凡柱在本决定送达之日起十五日内自行拆除其在被征收土地上的地上物，将土地移交给申请人土地储备中心占有。原告不服，于2013年12月9日向本院起诉要求撤销吉龙裁字[2013]023号行政裁决书，经本院判决后原告不服上诉至吉林市中级人民法院，后吉林市中级人民法院撤销一审判决，发回本院重新审理。另查明，曾凡柱提供的土地承包经营证上记载其承包土地面积为3.671亩，其中承包宅地0.765亩。原审法院认为：关于本案裁决主体，即龙潭区人民政府是否有裁决权的问题。依据现有土地管理法相关规定，申请土地行政裁决的主体仅为土地权利人；如对补偿标准有争议，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。本案中，吉林市人民政府并非批准征收土地的行政机关，吉林市人民政府授权吉林市龙潭区人民政府对该土地征收纠纷进行行政裁决没有法律依据，因此吉林市龙潭区人民政府无权对本案涉及的土地征收纠纷作出行政裁决，故吉林市龙潭区人民政府已超越职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越权限的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”据此，应当依照上述第一款第四项规定，撤销被告吉林市龙潭区人民政府作出的吉龙裁字[2013]023号行政裁决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第四项规定，判决：撤销被告吉林市龙潭区人民政府作出的吉龙裁字[2013]023号行政裁决。曾凡柱上诉称：一、龙潭区政府征收八家子村土地是违法的。八家子村农民承包土地为基本农田，龙潭区政府未能提供国务院批准的征收八家子村基本农田的文件，为了规避法律，龙潭区政府将八家子村367.6公顷土地分批次农用地转用、征收。二、龙潭区政府征收八家子村土地程序违法。征收土地前没有发布、公示《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》，龙潭区政府提供的《公告》为伪造的，原审法院采信该证据错误。请求二审法院撤销原审判决中认定龙潭区政府征收八家子村土地合法的内容；改判龙潭区政府征收八家子村土地违法；诉讼费用由龙潭区政府负担。龙潭区政府上诉称：一、原审判决认为龙潭区政府无权对土地纠纷作出行政裁决不当。龙潭区政府经上级人民政府授权，并非无依据行使行政裁决权。二、吉林市人民政府是此次土地征收方案公告主体，其可以进行土地裁决权授权。三、《土地管理法》立法于80年代，目前因集体土地征收大量发生，纠纷大量增加，所有的纠纷全部由省政府进行裁决是不适当的。请求二审法院依法撤销原审判决，发回重审或者改判驳回原审原告的诉讼请求。本院经审理查明的主要案件事实与原审相同，不再赘述。本院认为：一、龙潭区八家子村集体土地征收工作是依据吉林省国土资源厅作出的《关于吉林市人民政府2011年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案十七的批复》进行的，曾凡柱虽称其土地为基本农田，吉林省国土资源厅无权进行审批，但因该批复并未被撤销，具有法律效力，故非本院在本案中审查范围。且原审判决的认定事实及论理中，亦未对此加以评述，现龙潭区政府所作的土地征收行政裁决因超越权限被撤销，故对上诉人曾凡柱的上诉理由本院不予支持。二、本案中所涉土地征收经吉林省人民政府批准，吉林市人民政府并非批准征收土地的人民政府，无权授权龙潭区政府对土地征收纠纷进行裁决，故对龙潭区政府的上诉理由本院不予支持。三、虽然龙潭区政府就曾凡柱等八家子村农民土地征收所作的行政裁决被撤销，但鉴于土地已经实际被征收，可依据曾凡柱提交的产权证明等相关证据及龙潭区政府组织评估时留存材料确定被征收财产后，由龙潭区政府就征收补偿问题继续开展协调工作。协调不成，依据法律规定的程序进行处理。综上，原审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，应予维持。各上诉人的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人曾凡柱、龙潭区政府各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长  周晓东审 判 员  钱 岩代理审判员  郭娟娟二〇一七年十一月二十日书 记 员  隋雨桐