.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院行政判决书（2017）宁02行初198号原告苏汉斌，男，1940年6月2日出生，汉族，平罗县公安局退休干部，住大武口区。委托代理人陈宏梁，宁夏宁竞达律师事务所律师。被告石嘴山市人民政府。住所地：石嘴山市大武口区。法定代表人李郁华，石嘴山市人民政府市长。委托代理人李元晋，宁夏信援律师事务所律师。被告石嘴山高新技术产业开发区管理委员会。住所地：石嘴山市大武口区。法定代表人梁福祥，石嘴山高新技术产业开发区管理委员会主任。委托代理人杜万顺，石嘴山高新技术产业开发区管理委员会工作人员。委托代理人杨琼，宁夏致和律师事务所律师。第三人石嘴山市大武口区长胜街道办事处长胜村村民委员会。住所地：大武口区。法定代表人李春梅，石嘴山市大武口区长胜街道办事处长胜村村民委员会主任。委托代理人阴占强，石嘴山市大武口区长胜街道办事处长胜村村民委员会书记。原告苏汉斌诉被告石嘴山市人民政府、石嘴山高新技术产业开发区管理委员会、第三人石嘴山市大武口区长胜街道办事处长胜村村民委员会土地行政征收及行政赔偿纠纷一案，于2016年1月11日向本院提起诉讼。经审理，本院作出（2016）宁02行初2号行政裁定，以原告争议的土地权属不清未履行前置程序为由裁定驳回起诉。原告苏汉斌不服，提起上诉。2017年7月18日，宁夏回族自治区高级人民法院经审理作出（2017）宁行终125号行政裁定，认为涉案争议的土地权属清楚、原审法院认定事实不清、适用法律错误，遂撤销原裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2018年2月8日公开开庭审理了本案。原告苏汉斌及其委托代理人陈宏梁，被告石嘴山市人民政府行政机关负责人司红瑞、委托代理人李元晋，石嘴山高新技术产业开发区管理委员会的委托代理人杜万顺、杨琼，第三人石嘴山市大武口区长胜街道办事处长胜村村民委员会的委托代理人阴占强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2001年3月15日，经第三人石嘴山市大武口区长胜街道办事处长胜村村民委员会（以下简称：长胜村委会）同意、平罗县崇岗乡人民政府批准，原告取得了长胜村委会37亩集体土地使用权。2003年6月，经长胜村书记协调，原告将37亩土地中的29.96亩交给陈某某堆放煤渣，陈某某答应支付原告土地使用费，但一直未兑现。2009年4月，经村书记调解，陈某某的儿子陈某答应支付原告4万元土地使用费，但一直未给付。2010年6月24日，原告向大武口区法院起诉，要求陈某某给付土地使用费。2013年7月1日，石嘴山市中院作出(2013)石民终字第191号民事判决书，认定原告主张的29.96亩土地已于2005年9月15日被石嘴山市国土资源局以130286.38元的价格出让给了陈某，2006年12月8日，石嘴山市人民政府给陈某核发了石国用(2006)第6037号国有土地使用权证书；2009年4月13日，陈某将该土地以30万元的价格转让给了袁某某，2009年4月l7日，石嘴山市人民政府给袁某某核发了石国用(2009)第1228号国有土地使用权证书；为此，对原告的诉请不予支持。2014年3月28日，原告向石嘴山市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认石嘴山市国土资源局将原告的29.96亩土地出让给陈某的行政行为违法。在该案审理过程中，石嘴山市中级人民法院依职权调取了原大武口工业园区管委会与长胜村委会签订的《征地补偿协议》，原告才得知陈某某占用的29.96亩土地已于2004年6月16日被大武口工业园区管委会代表石嘴山市人民政府予以征收。2015年3月30日，原告向石嘴山市中级人民法院提起诉讼，请求确认大武口区人民政府、原大武口工业园区管委会征收原告土地的行政行为违法。在案件审理过程中，原告根据被告提供的证据得知，大武口工业园区管委会于2002年7月10日经石嘴山市人民政府批准成立，2006年9月5日合并为宁夏石嘴山经济开发区管理委员会。2015年9月10日，石嘴山市中级人民法院作出（2015）石行初字第4号行政裁定书，认定石嘴山经济开发区管理委员会是石嘴山市政府批准成立的，原告的诉请与石嘴山市政府有关，而与大武口区政府无关，原告起诉的主体不明确，裁定驳回了原告的起诉。原告认为，被告石嘴山市人民政府（以下简称：石嘴山市政府）、石嘴山高新技术产业开发区管理委员会（以下简称：石嘴山高新技术开发区管委会）（原为大武口工业园区管委会）在未征得原告同意的情况下，征收原告的土地，其行为不符合我国土地法和物权法关于土地征收的规定，且该违法行为给原告造成了一定经济损失，对此应当承担赔偿责任。第三人长胜村委会长期隐瞒土地已经被征收的事实，致使原告长期为此诉讼，耗费了大量的时间和费用，给原告造成了一定的经济损失，也应当承担赔偿责任。为此，原告依据行政诉讼法的规定，将其诉至法院，请求：l、确认被告石嘴山市政府、石嘴山高新技术开发区管委会征收原告29.96亩承包土地的行政行为违法；2、确认被告石嘴山高新技术开发区管委会与第三人长胜村委会签订的《征地补偿协议》无效;3、判令被告石嘴山市政府、石嘴山高新技术开发区管委会、第三人长胜村委会赔偿因占用土地给原告造成的经济损失1318240元；4、判令由被告承担本案诉讼费用。原告提供如下证据以支持其主张：证据一：身份证复印件两张及身份证号码更正证明一份。证明：×××号身份证号码与×××身份证号码上的苏汉斌系同一人。被告石嘴山市政府、石嘴山高新技术开发区管委会、第三人长胜村委会对该证据不表异议。证据二：用地申请表一份、收据二份、长胜村委会证明二份。证明：原告于2001年3月15日经平罗县崇岗乡人民政府批准取得了长胜村37亩集体土地使用权。被告石嘴山市政府、石嘴山高新技术开发区管委会、第三人长胜村委会对证据二的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为原告的用地申请只是取得了崇岗乡人民政府的同意，但未经县、区级人民政府批准，用地手续不合法。证据三：(2011)石大民初字第1169号民事判决书一份。证明：证据二中的土地申请表、收款收据原件收集在该案卷宗中；同时证明，法院依职权调取的调查笔录证实涉案土地的占用费为每亩每年4000元。被告石嘴山市政府、石嘴山高新技术开发区管委会、第三人长胜村委会对证据三的真实性无异议，对关联性有异议，认为该判决没有发生法律效力，该案上诉后，二审法院驳回了原告的诉讼请求，所以原告的证明目的不能成立。证据四：长胜村委会2013年4月24日证明一份。证明：原告取得长胜村委会37亩集体土地使用权的事实。被告石嘴山市政府、石嘴山高新技术开发区管委会对证据四的真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告并未合法取得该土地的使用权。第三人质证认为，长胜村委会出具的证明要有会议纪要和法人签字才有效，否则无效，因此不认可该证据。证据五：调查报告、处理意见书、申辩答复、行政处罚决定书、行政复议决定书各一份。证明：2008年8月，经石嘴山市国土资源局确认，原告是长胜村委会37亩集体土地使用权人的事实。被告石嘴山市政府、石嘴山高新技术开发区管委会、第三人长胜村委会对证据五的真实性无异议，对证明目的有异议，石嘴山市国土资源局并未确认原告是该土地的使用权人。证据六：(2009)石大行初字第2号行政判决书一份。证明：证据五原件均收集在该案卷中。被告石嘴山市政府、石嘴山高新技术开发区管委会、第三人长胜村委会对该证据的真实性无异议，但认为其没有证明目的。被告石嘴山高新技术开发区管委会、第三人长胜村委会对该证据无异议。证据七：(2014)石行初字第5号行政判决书一份。证明：1.苏汉斌是在该行政案件审理后才得知其29.96亩土地被原大武口工业园区管委会征用的事实；2.证据一中的身份更正证明和证据二的部分证据收集在该案卷中。被告石嘴山市政府、石嘴山高新技术开发区管委会、第三人长胜村委会对该组证据的真实性无异议，对关联性有异议，该判决没有发生法律效力，对证明目的亦有异议，原告并不是从该判决中才得知29.96亩土地被征用的事实，原告是在原大武口工业园区管委会与长胜村委会签订补偿协议后即知道该地被征用，且补偿款已发放到村委会，原告拒绝领取，村委会为此多次进行了调解。证据八：调查笔录、《征地补偿协议》、支票存根各一份，收款收据两张。证明：原告承包的37亩集体土地中的29.96亩于2004年6月16日被原大武口工业园区管委会征收的事实。被告石嘴山市政府、石嘴山高新技术开发区管委会、第三人长胜村委会对该组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，原大武口工业园区管委会不是征收，而是与长胜村委会达成了使用该土地的协议。证据九：(2015)石行初字第4号行政裁定书一份。证明：石嘴山高新技术开发区管委会非大武口区人民政府下属或派出机构，不是行政机关，不具有实施土地征收行为的行政主体资格。被告石嘴山市政府、第三人长胜村委会对该证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，石嘴山高新技术开发区管委会作为政府的派出机构具有行政管理职能。被告石嘴山高新技术开发区管委会对该证据无异议。被告石嘴山市政府辩称：1、石嘴山市人民政府作为本案被告主体不适格。最高人民法院最新颁布的关于适用行政诉讼法的解释第二十一条明确规定，当事人对国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。2003年12月长胜村委会与原大武口工业园区管委会达成《征地补偿协议》，而非石嘴山市政府征用土地。原大武口工业园区于2013年12月由国务院批准为国家高新技术开发区，具有行政管理职能，所以石嘴山市政府不是本案适格被告。2、原告的起诉已超过法定的起诉期限，应予以驳回。行政诉讼法第四十六条规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼，应当自知道或应当知道作出具体行政行为之日起6个月内提出。本案征收土地的行为发生于2003年和2004年，补偿款全额发放到长胜村委会，且有证据表明当时大武口工业园区管委会及长胜村委会均与原告协商过，但原告认为补偿款过低拒绝领取，因此，原告在事隔13年后再主张征地行为违法，已超过法定的起诉期限，应依法驳回原告的起诉。3、原告要求赔偿损失131万元没有事实和相应的法律依据。被告石嘴山市政府提供如下证据以支持其主张：国务院国函〔2013〕143号《国务院关于同意石嘴山高新技术产业园区升级为国家高新技术产业开发区的批复》一份。证明：石嘴山高新技术开发区管委会是经国务院、自治区人民政府批准设立的派出机构，具有相应的行政管理职能。原告对该证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不认可，认为文件中并没有写明管委会授权有相应的行政管理职能，不能达到其证明目的。被告石嘴山高新技术开发区管委会对该证据的真实性无异议，但认为对于石嘴山高新技术开发区管委会的行政管理职权请法庭核实后认定。第三人长胜村委会对该证据无异议。被告石嘴山高新技术开发区管委会辩称：同意第一被告的第二项和第三项答辩意见，另补充答辩：1.被告原名称为石嘴山市大武口工业园区管理委员会，于2002年6月14日经石嘴山市人民政府批准设立，其性质为石嘴山市政府的派出机构，受石嘴山市政府的委托负责园区的行政管理工作，现在是否具有法定行政管理职权请人民法院审查后依法认定。2.2004年6月16日，原石嘴山市大武口工业园区管委会与长胜村委会签订《征地补偿协议》，对包括涉案土地在内的征收土地进行了补偿。原告承包土地的补偿款在长胜村委会保管，对原告的土地无需重复补偿，原告的赔偿请求没有事实和法律依据。3.依据《宁夏回族自治区土地管理条例》第三十二条的规定，原告提供用地申请书只能证明原告有开发用地的意愿，并不能说明原告对涉案土地拥有物权。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定，农村集体土地权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及集体土地的行政行为侵犯其合法权益提起诉讼的，属于人民法院受理范围。本案原告既不是长胜村村民，也没有依法取得所涉土地的相关物权，作为原告不是适格主体，请求法院驳回起诉。被告石嘴山高新技术开发区管委会提供如下证据以支持其主张：证据一：中共石嘴山市委石党发〔2002〕23号文件一份。证明：石嘴山高新技术开发区管委会是石嘴山市政府于2002年6月14日批准设立的，是市政府的派出机构，受市政府的委托负责园区的行政管理工作。原告对证据一无异议。被告石嘴山市政府、第三人长胜村委会对证据一的真实性、合法性、关联性无异议，但该证据中第三页管委会的主要职责第七条明确规定负责园区内的土地规划审批、土地的征用开发、转让和房地产管理工作，管委会具有行政管理职能。证据二、《征地补偿协议》一份、收款收据二份、支票存根一份。证明：涉案土地在2004年6月16日由大武口工业园区管委会与长胜村委会签订征地补偿协议，补偿款已经支付，原告的土地在本案中不能再重复支付补偿款。原告对证据二的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，原告并不知晓其土地已被被告石嘴山高新技术开发区管委会征收，在诉讼前也从未见过该份征地协议，原告知道该协议的时间是2014年12月19日，该协议不能达到被告的证明目的。被告石嘴山市政府、第三人长胜村委会对证据二无异议。第三人长胜村委会的述辩意见同被告石嘴山市政府、石嘴山高新技术开发区管委会的答辩意见。第三人长胜村委会未向法庭提交证据。本院对各方当事人提交的证据分析认证如下：原告提交的证据一、二、三、四、五、六、七、八、九的真实性、合法性、关联性予以认定，对证据一、证据二、四、五、六、七、八的证明效力予以确认，对证据三关于证明土地占用费为每亩每年4000元的证明目的不予确认，对证据九的证明目的不予确认。对被告石嘴山市政府提交的国务院国函〔2013〕143号《国务院关于同意石嘴山高新技术产业园区升级为国家高新技术产业开发区的批复》的真实性、合法性、关联性予以认定，对其证明效力亦予确认。对被告石嘴山高新技术开发区管委会提交的证据一、二的真实性、合法性、关联性予以认定，对证据一的证明效力予以确认，对证据二的证明目的不予确认。经审理查明，2001年3月15日，原告苏汉斌填写《用地申请表》，经长胜村委会同意、平罗县崇岗乡人民政府批准，取得了长胜村37亩集体土地使用权，用于种养殖。同年3月24日，原告向长胜村委会交纳土地使用费2000元,次年7月18日交纳土地使用费3000元。2003年6月，经长胜村委会协调，苏汉斌将37亩承包地中的29.96亩土地和地上96棵果树交给案外人陈某某使用，用于堆放煤渣，陈某某支付原告相应的土地使用补偿费。2004年6月16日原大武口工业园区管委会与长胜村委会签订《征地补偿协议》，由大武口工业园区管委会征用长胜村包括原告苏汉斌承包的29.96亩土地在内的位于汝西公路北侧162.3亩开发地，支付长胜村委会补偿款135880元。2014年12月16日，在石嘴山市中级人民法院制作的（2014）石行初字第5号原告诉石嘴山市国土资源局、石嘴山市人民政府、第三人陈某土地行政管理纠纷一案的判决书中，原告得知其承包的29.96亩土地已被大武口工业园区管委会征收。原告认为被告征收土地的行为侵犯其合法权益，遂诉至法院，请求判如所请。另查明，2002年6月13日,石嘴山市政府批准设立了大武口工业园区管理委员会，为石嘴山市政府的派出机构，负责园区的行政管理工作，其中一项职责为审批园区土地的征用、开发、使用权的出让、转让和房地产管理工作。2013年12月20日，国务院以国函〔2013〕143号《国务院关于同意石嘴山高新技术产业园区升级为国家高新技术产业开发区的批复》函复宁夏回族自治区人民政府，同意将石嘴山高新技术产业园区升级为国家高新技术产业开发区，定名为石嘴山高新技术产业开发区，即原来的大武口工业园区。同时查明，原告曾于2015年3月30日，以本案诉讼请求，将石嘴山市大武口区人民政府（被告）、石嘴山高新技术开发区管委会（第三人）、长胜村委会（第三人）诉至石嘴山市中级人民法院。本院经审理，以被告不明确、不符合起诉条件为由裁定驳回起诉。原告遂又改变被告，提起本案诉讼。本院认为，首先，关于本案被告的主体资格问题，依据上述查明的事实，石嘴山高新技术开发区管委会在成立之初即原大武口工业园区管委会是石嘴山市政府的派出机构，但该园区后更名为石嘴山高新技术产业园区，2013年又经国务院函复宁夏回族自治区人民政府批准升级其为国家高新技术产业开发区，定名为石嘴山高新技术产业开发区，应视为是经国务院、省级人民政府的批准而设立的开发区管理机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条"当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告......"的规定，再结合石嘴山高新技术开发区管委会与长胜村委会签订《征收补偿协议》的事实，石嘴山高新技术开发区管委会应为本案适格被告，应对其实施的土地征收行为承担法律责任，石嘴山市政府非本案适格被告，不承担责任。石嘴山高新技术开发区管委会在实施征地行为过程中，对原告苏汉斌依法取得的29.96亩承包地未未签订征地补偿协议或作出征收补偿决定即予征收，该行政行为违法，其可依据相关规定，在一定期限内对征收原告29.96亩土地的行为作出补偿决定，予以相应补救。关于原告主张的请求确认被告石嘴山高新技术开发区管委会与长胜村委会签订的《征地补偿协议》无效的诉讼请求，没有法律依据，本院不予支持。对原告主张的要求被告石嘴山市政府、石嘴山高新技术开发区管委会、第三人长胜村委会赔偿因占用土地给原告造成的经济损失1318240元的诉讼请求，因占用原告承包土地的并非其所诉被告和第三人，原告的此项诉讼请求没有事实依据，本院亦不予支持。关于被告和第三人主张的原告的起诉已超过法定期限的辩解理由，由于被告石嘴山高新技术开发区管委会和第三人均不能证明原告已于2004年6月征地时即已知晓此事，相反，原告提交的证据却证明其知道土地被征收的事实是2014年12月份，其于2015年3月30日第一次即提起行政诉讼，并未超过六个月的法定起诉期限，故被告和第三人的此项辩解理由本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，判决如下：一、确认被告石嘴山高新技术产业开发区管理委员会征收原告29.96亩承包土地的行政行为违法；二、责令被告石嘴山高新技术产业开发区管理委员会于判决生效后六十日内对征收原告的29.96亩承包土地作出补偿决定；三、驳回原告苏汉斌的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告石嘴山高新技术产业开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长 刘衍泉审判员 王丽琼审判员 马少英 二○一八年二月二十七日书记员 唐庆楠附：本案适用的相关法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十一条当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。