广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2015）西行初字第322号 原告广西东方航洋实业集团有限公司，所在地南宁市青秀区民族大道**航洋国际城**楼**。 法定代表人陈庚威，副董事长。 委托代理人陈聪，广西东方航洋实业集团有限公司工作人员。 委托代理人骆俊臣，广西桂胜律师事务所律师。 被告南宁市规划管理局，所在地南宁市东，所在地南宁市东葛路** 法定代表人郭维宁，局长。 委托代理人杨新，广西至诚律师事务所律师。 委托代理人张晓梦，广西至诚律师事务所律师。 被告广西壮族自治区住房和城乡建设厅，所在地南宁市青秀区，所在地南宁市青秀区金湖路**iv style="font-size: 15pt; font-family: 宋体; margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt"> 法定代表人严世明，厅长。 委托代理人兰燕，广西壮族自治区住房和城乡建设厅工作人员。 委托代理人周毅，北京大成（南宁）律师事务所律师。 原告广西东方航洋实业集团有限公司（以下简称广西航洋公司）不服被告南宁市规划管理局（以下简称市规划局）城建管理行政处罚及不服被告广西壮族自治区住房和城乡建设厅（以下简称区住建厅）行政复议一案，本院于2015年12月7日立案受理，并于2015年12月14日向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2016年1月15日公开开庭审理了本案。原告广西航洋公司的委托代理人陈聪、骆俊臣，被告市规划局的副职负责人梁航琳及被告市规划局委托代理人杨新、张晓梦，被告区住建厅的委托代理人兰燕、周毅到庭参加诉讼。本案已办理相关延长审理期限手续，现已审理终结。 2015年8月26日，被告市规划局对原告广西航洋公司作出南规监决字[2015]376号《行政处罚决定书》，认定如下：被处罚单位于2014年8月向市规划局提出南宁市××民族大道××号“航洋国际城”南面进行外立面改造的申请，并提供了立面效果图。经市规划局审核评价，并于2014年8月1日至8月11日进行公示，同意按通过公示立面效果图进行外立面构筑物改建。但被处罚单位在具体改建过程中，发生以下未按照经审批的立面效果图实施、违反《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》有关规定的违法行为：1、擅自将规划审批蓝灰色的网型镜面玻璃波浪造型和钢结构雨棚改为金黄色；2、擅自将外立面改造下部的西面钢结构雨棚超出原建筑“滴水线”7.35米建设，南面钢结构雨棚超出原建筑“滴水线”9.37米建设。以上事实有现场勘验笔录等证据证实，该行为违反了《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一条第二款的规定，构成违法建设。基于以上事实，根据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十九条的规定，市规划局决定处罚如下：1、撤销市规划局于2015年8月4日作出的《行政处罚决定书》(南规监决字[2015]330号)；2、限被处罚单位自接到本决定书十五日内，自行将改为金黄色的网型镜面玻璃波浪造型和钢结构雨棚按原规划审批颜色恢复；3、限被处罚单位自接到本决定书十五日内，自行拆除上述外立面改造下部西面和南面的钢结构雨棚超出原建筑“滴水线”建设部分。原告不服，向被告区住建厅申请行政复议，被告区住建厅于2015年11月20日作出的桂建复决[2015]17号《行政复议决定书》，维持被告市规划局对原告广西航洋公司作出的南规监决字[2015]376号《行政处罚决定书》。 被告市规划局向本院提供了以下证据：1、组织机构代码证、法定代表人身份证明、行政负责人证明，证明原告不服市规划局所作《行政处罚决定书》（南规监决字[2015]第376号）而向被告区住建厅提起行政复议； 2、南府办[2010]171号文件；3、国函[2011]121号批复；4、南宁市城市总体规划图。以上证据2-4共同证明被告市规划局行政主体资格及职能权限； 5、《规划检查通知书》，证明被告市规划局的行政行为程序合法； 6、设计号JZ2013199《施工建设图》，证明建筑的施工图纸规定的情形； 7、外立面效果图，证明被处罚的建筑的情况； 8、2004年裙楼施工图，证明原批准的滴水线情况，说明市规划局批准核实的施工图在批注上明确注明仅对商业裙楼外立面调整进行备案，该调整不准超出原建筑滴水线； 9、2007年竣工实测图；10、立面测量图；11、对比示意图，证明2004年规划批准和2007年规划核实的最大的外围宽度，蓝线是2015年实测的外围宽度，两个点最外缘超出了原滴水线，从原件上看波浪造型是蓝灰色的，虽然反射出来有点白色和金色，被告市规划局只能认为是灯光原因反射出来的。以上证据9-11证明违法建筑现状已超滴水线； 12、《立案审批表》；13、《现场勘验笔录》附图；14、违法建筑示意图；15、违法建设处理意见书，证明整个内部具体程序的记载；16、南规监告字[2015]313号《行政处罚告知书》及送达回执，证明市规划局在作出行政处罚之前按照《行政处罚法》的规定作了告知，并送达了原告。以上证据12-16共同证明被告市规划局的行政行为程序合法； 17、桂航请[2015]09号情况说明；18、桂航函[2015]21号；19、桂航函[2015]22号；20、保证书及工作联系单。以上证据17-20共同证明航洋公司在收到处罚告知之后提出异议，市规划局听取了原告的陈述和辩解，并经讨论和领导签署； 21、南规监决字[2015]376号《行政处罚决定书》及送达回执，证明被复议的行政行为,并已送达了原告； 22、南宁市建设工程已审批施工图修改申请表，证明原告的建设工程申请审批，原告外立面改造行为并不像其陈述的市规划局完全行政不作为，认为市规划局没有最终向其就外立面改建施工核发规划许可证，原告的改造行为是原2004年核发的《建设工程规划许可证》项下的附图内容的调整； 23、报纸、现场、新闻媒体中的批前公示，证明市规划局已按照法定程序进行公示，没有原告所说的不作为； 24、法人委托书，证明原告委托代理人办理施工图修改； 25、市规划局业务会议纪要，证明该项目经过局业务会议讨论决定； 26、现场照片3张，证明违法建设现状，原告的建设超出了2004年规划批准的承载范围，外缘宽度超过原滴水线，波浪造型主要颜色不是蓝灰色。 原告广西航洋公司诉称，2015年8月26日，被告市规划局作出南规监决字[2015]376号《行政处罚决定书》，后广西航洋公司不服市规划局上述处罚决定，于2015年9月9日向被告区住建厅提交行政复议申请，同年11月24日区住建厅作出《行政复议决定书》，决定维持市规划局作出的南规监决字[2015]376号《行政处罚决定书》。现广西航洋公司不服区建设厅作出的维持市规划局行政处罚的复议决定，依法向贵院提起行政诉讼，依据的事实和理由如下：一、从行政行为的合法性来看，依相关法律法规，对于扩改建工程，规划主管部门应依法核发新的建设工程规划许可证，但本案中，市规划局在同意广西航洋公司裙楼外立面改造方案后并未依法核发新的《建设工程规划许可证》，却以“申请人（广西航洋公司）未按建设工程规划许可证的规定进行建设为由”对广西航洋公司作出行政处罚，缺乏明确的法律依据。1、对审核同意的改造项目核发新的《建设工程规划许可证》是市规划局的法定义务。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十九条及《广西壮族自治区实施办法》第三十四条以及《建设部关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》第二条第（一）点的规定。2014年7月，广西航洋公司向市规划局提交航洋国际城购物中心裙楼外立面装修的申请，并一同提交了购物中心外立面改造项目方案，但是，市规划局在收到广西航洋公司的外立面改造项目方案后，并没有批复意见或核发新的《建设工程规划许可证》，在口头答复广西航洋公司“改造项目，无须再发建设工程规划许可证”后，在2014年8月1日至8月20日期间，就广西航洋公司提交的改造项目方案进行了社会公示（南规公示[2014]170号城乡规划批前公示），随后审核同意了广西航洋公司提交的《航洋国际购物中心裙楼外立面装修施工图》的备案。因广西航洋公司从未进行过此类项目的改造，对报批程序不是很清楚，基于信赖市规划局的公信力并未继续坚持要求市规划局核发新的建设工程规划许可证。2、市规划局的批注没有等同于《建设工程规划许可证》的法律效力。市规划局在审批广西航洋公司的施工图时在图纸的右下角签注“对商业裙楼外立面调整进行备案，但该调整不许超过原建筑滴水线”，由此表明市规划局已审核同意此等施工图，现在广西航洋公司按图施工的情况下，市规划局又认定广西航洋公司存在“擅自超出原建筑‘滴水线’”的情形从而进行行政处罚是完全错误的。首先，市规划局有违行政法领域“行政行为的作出应当明确具体”之原则，事实上，“滴水线”和“原建筑”不是建筑行业内用以明确界定边界的概念，建设工程相关法律法规中也从未使用过“滴水线”的描述，另外，实践中对此概念的理解尚存争议，故市规划局以此作为处罚依据难以服众。其次也是最为重要的是，市规划局在广西航洋公司送审的施工图签批根本不具有等同于《建设工程规划许可证》的法律效力，《广西壮族自治区实施办法》第三十二条明确规定了《建设工程规划许可证》应当包含的内容，对建设工程的各事项指标进行明确。二、从行政行为的合理性来看，市规划局既未核发新的规划许可证，亦未履行对建设单位的全程跟进监督职责，而是放任广西航洋公司建设行为完成后进行处罚，有违合理性原则。区建设厅作为行政复议机关，未能在行政复议程序中准确查清前述事实情况。建设部、监察部《关于开展城乡规划效能监察的通知》中明确以下基本原则：“坚持过程控制与重点监察相结合的原则，依据城乡规划制定、调整、事实的法定程序，对城乡规划管理进行全过程监督”。据此，对城乡规划管理进行全过程监督检查是市规划局的重要职责之一，本案中，如市规划局能够妥善履行此等职能，在广西航洋公司建设之初就对因不存在规划许可证造成的“不按证施工”情况及时发现并及早处理，就无须面临目前广西航洋公司已完成施工，强制恢复将给企业、社会造成重大经济损失的境况。为此，市规划局在行政复议中进行了答辩，从市规划局的答辩内容来看，其对航洋国际城的调查共有三次，第一次是在2014年12月9日，针对万豪公司的投诉进行调查；第二次是在2015年4月15日，市规划局认为广西航洋公司存在增加新的违法建设；第三次是在2015年7月9日，也是规划局首次对本案所涉行政处罚决定中认定的违法行为--外立面颜色及所谓“滴水线”等进行调查立案。然而事实是，早在2015年1月31日，航洋国际城购物中心就已正式开业，即广西航洋公司的外立面改造在2015年1月31日前就已经完成，但市规划局直到同年的7月9日才展开调查，更进一步说明了市规划局未妥善履行全过程监督检查的职责，所作出行政处罚决定完全是无合理性可言的事后处罚，以罚代管。三、市规划局应自行承担怠于履行法定义务的一切后果，广西航洋公司的建设行为有南宁市城乡建设委员会依法核发的《建设工程施工许可证》，从法律效力上看，广西航洋公司的建设行为已获得国家建设主管部门的认可，在广西航洋公司按图施工不具有任何过错的情况下，应保护广西航洋公司作为行政相对人的信赖利益。根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（中华人民共和国城乡建设部令第13号）、《建筑工程施工许可管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第18号）的规定，施工图的设计是否符合规划许可的相关规定，其责任由设计和施工图审查机构承担。县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门负责对本行政区域内的施工图审查工作实施监督管理。事实是，设计和施工图审查机构在审查广西航洋公司提交的施工图时从未提出过该等施工图不符合规划许可的意见，而是通过了该等施工图的审查，随后市建委同意并批准该等施工图（亦经市规划局审批同意），并依法核发《建设工程施工许可证》（证号：450101201404280301）。一般情况下，因取得规划许可证是取得施工许可证的前置条件，不可能存在一方面建设单位按经规划部门及市建委审批同意的施工图进行施工，另一方面建设单位施工完成的建筑不符合规划许可的情况。产生这种情况的根源，责任完全在市规划局方面，正是其怠于履行核发新的规划许可的法定职责，用模棱两可的批注取代本应于规划许可证中明确的各事项指标所致，应由其承担所有的责任，广西航洋公司在此过程中不具有任何过错：（1）市规划局公示的效果图中可以清晰的看到波浪造型的雨棚有金色的饰面，市建委批复的施工图中同样可以看出雨棚的工艺、材料及颜色；（2）市规划局公示的效果图及批复的施工图中已可明确看到钢结构雨棚延伸外挑，且广西航洋公司一直按市建委批复的施工图中注明的尺寸数据进行建设。市规划局及市建委作为国家行政主管机关，行政行为一经作出，即具有公信力，广西航洋公司基于对公信力的信赖实施的建设行为，应受法律的妥善保护。四、市规划局的行政处罚以及区建设厅的复议决定均未考虑到如强制拆除所谓超出“滴水线”的雨棚可能对建筑结构安全造成的实质损害，以及由此可能对公众安全造成的影响，有欠妥当。华蓝设计（集团）有限公司（以下简称华蓝公司）于2015年5月28日作出《关于对民族大道131号航洋国际城购物中心“外立面”项目改建行为是否属于外立面构架支撑进行技术认定的答复函》中称：“3、原屋面为钢结构，但是按现方案的幕墙立面，顶部外挑较大，根据幕墙公司提供的反力，在顶部水平拉力及竖向力最大，故改按整体性和刚度更好的钢筋混凝土屋面进行设计，以满足幕墙顶部的反力。……以上1-3点的行为属于外立面构架支撑技术所需。”另外，施工图审查单位广西万华建设工程咨询有限公司于2015年5月28日作出的《施工图审查单位关于对民族大道131号航洋国际城购物中心“外立面”项目改建行为是否属于外立面构架支撑进行技术认定的回函》中认为设计单位（即华蓝公司）的答复函内容与设计图纸相符，同意设计单位的意见。行政行为的作出及执行均应当充分考虑会给国家利益、社会公共利益造成的影响，如上所述，如强行恢复建筑的原状，必然会对建筑安全造成影响，进而可能对社会公共利益造成重大损害，市规划局及区建设厅未考虑前述实际情况，一味要求强制拆除，显然有欠妥当。 综上所述，为保护广西航洋公司的合法权益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，请求人民法院判决：一、撤销被告市规划局2015年8月26日作出的南规监决字[2015]376号《行政处罚决定书》；二、撤销被告区住建厅2015年11月20日作出的桂建复决[2015]17号《行政复议决定书》；三、本案诉讼费由被告承担。 原告广西航洋公司向本院提交了以下证据：1、企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件，证明原告的主体资格； 2、被告市规划局、区住建厅组织机构代码证，证明被告的主体资格； 3、南规监决字[2015]376号《行政处罚决定书》，证明市规划局作出的行政处罚缺乏明确的法律依据，因市规划局行政不作为，未依法核发《建设工程规划许可证》，导致原告无法知悉建设工程规划许可证中应当明确的各项限制条件； 4、区建设厅作出的桂建复决[2015]17号《行政复议决定书》，证明区建设厅作为行政复议机关，未能在行政复议程序中准确查清本案事实情况，即维持市规划局的行政处罚决定，其作出的行政复议决定应当一并予以撤销； 5、南规公示[2014]170号《城乡规划批前公示》，证明市规划局已按程序就原告提交的航洋国际城购物中心改造项目方案进行公示，并在公示期满后同意了原告施工图的备案，但未依法向原告核发新的《建设工程规划许可证》，属于行政不作为； 6、《关于撤回对航洋国际城购物中心升级改造投诉函》、《协议书》，证明就市规划局2014年12月9日针对万豪公司对楼梯间距投诉的调查，原告向市规划局提交与万豪公司的和解协议书，协议书中万豪公司同意撤回投诉。可见，市规划局第一次调查并未非是对“外立面颜色及滴水线”的调查； 7、《南国早报》、《锋尚》、《南宁晚报》上刊载的广告页面；8、《已完工程移交申请书》；9、《监理工作联系函》。以上证据7-9共同证明原告已于2015年1月30日正式对外营业，原告的外立面改造在2015年1月31日前就已经完成，但市规划局直到同年的7月9日才展开调查，更进一步说明了市规划局未妥善履行全过程监督检查的职责，故所作出行政处罚决定有违合理性原则； 10、改造方案、外立面效果图，证明经市规划局同意的效果图及方案中均可清晰地看到波浪造型的雨棚有金色的饰面，以及外挑钢结构雨棚已经超出所谓的“滴水线”，故原告不存在市规划局在行政处罚决定中所称“未按照经审批的立面效果图”施工的事实； 11、施工图纸，右下角是原告报规划局的时候盖的章，市规划局公示的时候犯了一个错误，市规划局将裙楼部分挂到万豪那边去了，所以原告施工的时候，万豪就提出异议了，原告为了解决万豪的异议，将外围部分退回；12、《建设工程施工许可证》（证号：45010120-1404280301）；13、部分施工图。以上证据11-13证明南宁市建委同意并批准了经市规划局审批同意并备案的施工图，后又依法核发了《建设工程施工许可证》，原告一直严格按照该份施工图进行施工，不存在任何不按图施工的违规、违法行为，由此可见，市规划局的行政处罚是完全错误的，应依法予以撤销； 14、《建设工程规划许可证》（编号[2004]第1060号），证明原《建设工程规划许可证》的附件《建设红线图》中并未体现“原建筑滴水线”，市规划局认定原告存在“超建筑滴水线”违法建设行为依据不足，市规划局怠于履行核发新的规划许可的法定职责，导致本应于规划许可证中明确的各事项指标无法明确，应由市规划局承担由此产生的一切后果； 15、《关于对民族大道131号航洋国际城购物中心“外立面改造”项目改建行为是否属于外立面构架支撑进行技术认定的答复函》；16、《施工图审查单位关于对民族大道131号航洋国际城购物中心“外立面改造”项目改建行为是否属于外立面构架支撑进行技术认定的回函》。以上证据15-16共同证明如强行恢复建筑的原状，必然会对建筑安全造成影响，进而可能对社会公共利益造成重大损害。 被告市规划局辩称，一、原告违法事实清楚。2015年7月7日，在对航洋国际城进行部分设施进行改建调查中，被告发现原告外立面改建行为存在违法，即被告许可图纸在2014年8月许可，广西东方航洋实业有限公司“航洋国际城”外立面改造项目施工建设图（设计号JZ2013199）上注明，“仅对商业裙楼外立面调整进行备案，该调整不许超出原建筑滴水线”，但原告的实际建设超出原2004年11月25日编号为（2004）第1060号《建设工程规划许可证》批准建设，并经规划核实的建筑物滴水线。7月9日，对擅自将规划许可灰色的网型镜面玻璃波浪造型及钢结构雨棚调整为金黄色以及外立面改造下部的波浪造型及钢结构雨棚超出原建筑“滴水线”问题立案，进行进一步现场勘验。7月15日，局执法案件讨论会研究决定，限期按原规划许可恢复意见处理。对擅自将规划许可灰色的网型镜面玻璃波浪造型及钢结构雨棚调整为金黄色以及外立面改造下部的波浪造型及钢结构雨棚超出原建筑“滴水线”问题按原批方案限期15天恢复。7月20日，被告向航洋公司下达《行政处罚告知书》。7月22日，航洋公司提出异议，认为改建问题主要出于外立面结构受力需要；该项目已经许可且施工图已经过市城乡建委技术审定。7月27日，规划管理监察支队执法案件讨论会研究决定，按原告知下决定，上局执法案件讨论会研究决定。7月29日，局执法案件讨论会研究决定，按原告知下决定。在9月1日向原告送达了本案的《行政处罚决定书》，依据《广西壮族自治区实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第三十一条第二款、第五十九条的规定，作出本案的行政处罚决定。以上事实说明原告在进行外立面改建过程中，存在建设行为与被告同意的图纸不相符的情况，且被告的处罚程序合法。 二、关于原告提出的问题的说明。1、关于外立面改建是否必须核发《建设工程规划许可证》的问题。外立面的改建是航洋国际城购物中心建筑的局部建设行为，本案的改建针对的是外立面的造型、色彩、高度、宽度等。由于这样的改变仅仅涉及原核发的《建设工程规划许可证》中少部分内容的调整，因此，不再撤销原证、核发新证，并不违反法律规定。而经被告同意的建设工程方案的外立面效果图，就是原针对2004年航洋国际城购物中心核发的《建设工程规划许可证》新的组成部分。因此，未按照建设工程方案的外立面效果图建设的行为，也就是违反《建设工程规划许可证》进行建设的违法行为。2、关于施工图备案及《建设工程施工许可证》的法律效力问题。施工图审查备案，是施工图审查机构依法审查后，对审查合格的，报工程所在地城乡建设主管部门的行为；核发《建设工程施工许可证》仅是建设工程可以合法开工的依据。因此，不论是施工图审查、备案，还是核发《建设工程施工许可证》，都不是政府城乡建设主管部门对相关施工图纸的行政确认，也不具有针对施工图的行政确认的法律效力。施工图的设计是否符合规划的许可，其责任由设计和施工图审查机构承担。《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第13号）、《建筑工程施工许可管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第18号）对此均有具体规定。 综合以上答辩意见，被告在本案的行政处罚事实清楚、适用法律正确、程序合法，因此，请求人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，依法作出驳回原告诉讼请求的判决。 被告区住建厅辩称，一、市规划局具有作出《行政处罚决定书》（南规监决字[2015]第376号）的法定职权，因此该局所作行政处罚决定主体合法。依据《城乡规划法》第十一条的规定，市规划局作为南宁市的城乡规划管理部门，依法具有对辖区范围内违法建设行为进行监督管理并予以查处的职权，因此其依职权所作前述行政处罚决定主体合法。二、区住建厅所作《行政复议决定书》（桂建复决[2015]17号）程序合法合规，区住建厅系依法履行复议机关职能。本案中，区住建厅收到原告所提交《行政复议申请书》及相关材料后，经审查于2015年9月25日作出《广西壮族自治区住房和城乡建设厅行政复议案件受理通知书》（桂建复受[2015]号）并分别邮寄送达原告、市规划局。市规划局2015年9月30日收到《行政复议案件受理通知书》和《行政复议申请书》及相关材料后，于2015年10月9日向区住建厅提交《行政复议答复书》及作出行政处罚的证据及相关材料。经区住建厅审查原告、市规划局所提交材料及相关证据，并于2015年10月22日召开行政复议案件听证会，充分听取了双方当事人的陈述意见后，决定维持市规划局所作《行政处罚决定书》（南规监决字[2015]第376号）并于2015年11月24日、2015年11月25日分别向原告、市规划管理局邮寄送达《行政复议决定书》（桂建复决[2015]15号）并收到相关送达回证。三、市规划局所作《行政处罚决定书》（南规监决字[2015]第376号）法律适用正确、事实认定清楚且程序合法，区住建厅据此作出维持复议决定合法合规。首先，区住建厅在复议期间依法查明如下事实：原告于2014年8月向市规划局提出航洋国际城购物中心裙楼外立面改造申请，该局经依法公示后，于2014年8月20日对原告所提交的《航洋国际购物中心裙楼外立面装修施工图》进行备案并在施工图上注明“仅对商业裙楼外立面调整进行备案，该调整不许超出原建筑滴水线”。此后市规划局在多次执法检查中，发现原告存在未按规划许可内容进行建设的违法行为，经该局发出《规划检查通知书》和《责令停止违法建设行为通知书》后，原告均未按规定停止并纠正违法建设行为。2015年7月9日，市规划局对原告违反规划建设行为进行立案查处，经现场勘验后核实原告在改建过程中存在擅自将规划审批灰色的网型镜面玻璃波浪造型及钢结构雨棚调整为金黄色以及外立面下部的波浪造型及钢结构雨棚超出原建筑“滴水线”等违反规划建设的行为，市规划局于2015年8月26日作出南规监决字[2015]第376号《行政处罚决定书》并依法送达原告。 依据本案以上事实和《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十九条等规定，区住建厅认为市规划局所作行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，法律适用正确，内容并无不当。其次，市规划局在作出行政处罚决定之前，依法履行了立案调查、现场勘验、集体决策、处罚告知及送达等法定程序，并充分保障了原告陈述和申辩的权利，因此该行政处罚程序合法，区住建厅依据《行政复议法》第二十八条等规定作出维持复议决定符合法律规定综上所述，区住建厅所作《行政复议决定书》（桂建复决[2015]17号）程序合法合规、事实认定清楚，法律适用正确，原告要求撤销市规划局所作南规监决字[2015]第376号《行政处罚决定书》和区住建厅所作复议决定既无事实依据，也无法律依据，人民法院依法应予判决驳回其诉讼请求。 被告区住建厅向本院提交以下证据、依据。证据有：1、《行政复议申请书》、证据目录、补正材料说明，证明原告不服市规划局所作《行政处罚决定书》（南规监决字[2015]第376号）而向被告区住建厅提起行政复议； 2、《广西壮族自治区住房和城乡建设厅行政复议案件受理通知书（一）》（桂建复受[2015]31号）；3、《广西壮族自治区住房和城乡建设厅行政复议案件受理通知书（二）》（桂建复受[2015]31号）。以上证据2-3共同证明被告区住建厅依法受理原告行政复议申请，被告区住建厅要求复议被申请人市规划局自收到复议申请书副本之日起十日内提出详细书面答复意见和当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料； 4、《住房和城乡建设行政执法文书送达回证》（建H-2015001），证明原告、市规划局收到行政复议案件受理通知书； 5、《行政复议答复书》；6、证据目录。以上证据5-6共同证明市规划局针对行政复议事项所提交书面答复意见和作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料； 7、桂建复决[2015]17号《行政复议决定书》；8、《住房和城乡建设行政执法文书送达回证》（建H-2015006）。以上证据7-8共同证明被告区住建厅依法作出行政复议决定维持市规划局所作南规监决字[2015]第376号《行政处罚决定书》，被告区住建厅已向原告、市规划局送达《行政复议决定书》（桂建复决[2015]17号）。 依据有：《中华人民共和国城乡规划法》;《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：两被告提交的证据以及原告提交的证据1-5、8-14真实、合法且与本案具有关联，可以作为本案定案依据，本院依法予以确认。原告提交的证据6、7、15、16与本案无关，本院不予确认。 上述确认的证据连同本案庭审笔录，合法有效，可作为本案的定案依据。 经审理查明，2014年8月13日，原告广西航洋公司以优化建筑外观为由，向被告市规划局提出审核批准调整航洋国际城项目外立面效果的申请。经审查，被告市规划局于同月20日在原告送审的施工图（设计号：JZ2013199）上注明：仅对裙楼部分，该调整不许超过原建筑滴水线。并加盖南宁市规划管理局施工图备案专用章。2014年10月13日，南宁市城乡建设委员会就涉案航洋国际城购物中心外立面装修工程（幕墙及钢结构）作出编号：450101201404280301《建设工程施工许可证》。2015年7月7日，被告市规划局向原告作出《规划检查通知书》，以需对位于南宁市××民族大道××号航洋国际城购物中心外立面改造建设项目进行规划检查为由，要求原告收到通知后3个工作日内携带相关材料到南宁市规划管理监察支队接受检查。同月9日，南宁市规划管理监察支队对上述项目进行了现场勘验，并形成《现场勘验笔录》，该笔录载明：位于南宁市××民族大道××号航洋国际城购物中心外立面改造建设项目，原告擅自将规划审批灰色的网型镜面玻璃波浪造型及钢结构雨棚调整为金黄色以及外立面改造下部的波浪造型及钢结构雨棚调整为金黄色以及外立面改造下部的波浪造型及钢结构雨棚超出原建筑“滴水线”。2015年7月20日，被告市规划局向原告作出南规监告字[2015]313号《行政处罚告知书》，告知如下：广西航洋公司在具体实施建设过程中，发生以下未按照审批方案建设实施、违反《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》有关规定的违法行为：1、擅自将规划审批蓝灰色的网型镜面玻璃波浪造型及钢结构雨棚改为金黄色；2、擅自将外立面改造下部的平面设计改变为波浪造型，并将钢结构雨棚超出原建筑“滴水线”进行建设。广西航洋公司上述违法行为违反《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一条第二款的规定，根据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十九条的规定，拟对广西航洋公司作出责令限期整改，自行恢复上述位于南宁市××民族大道××号“航洋国际城”南面外立面至原规划审判状态的行政处罚。同年8月26日，被告市规划局向原告作出被诉南规监决字[2015]376号《行政处罚决定书》，内容如前所述。原告不服向被告区住建厅申请行政复议。被告区住建厅于2015年9月25日受理了原告的行政复议申请，并于同年11月20日作出被诉桂建复决[2015]17号《行政复议决定书》，认为市规划局作出南规监决字[2015]376号《行政处罚决定书》符合《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十九条的规定，决定维持市规划局作出的南规监决字[2015]376号《行政处罚决定书》。原告于2015年11月24日签收该复议决定书。原告对被告市规划局作出的南规监决字[2015]376号《行政处罚决定书》以及被告区住建厅作出的桂建复决[2015]17号《行政复议决定书》不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第六十四条的规定，被告市规划局作为南宁市政府城乡规划主管部门，有作出本案被诉《行政处罚决定书》的主体资格和法定职权。 根据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一条第二款、第五十九条的规定，对已经办理了建设工程规划许可证，但未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的处理，分为以下两种情形：对尚可采取现有技术措施进行改正，达到建设工程规划许可证要求的，责令其自行整改，处违法建筑整体建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；根据现有技术措施进行整改仍不能达到建设工程规划许可证要求的，责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入。本案中，被告市规划局作出被诉《行政处罚决定书》，未对涉案建设是否属于根据现有技术措施进行整改仍不能达到建设工程规划许可证要求作出认定，即作出处罚决定，属主要证据不足，认定基本事实不清。另，被诉《行政处罚决定书》认定原告未按照经审批的立面效果图实施，擅自将涉案建筑外立面改造下部的西面钢结构雨棚超出原建筑“滴水线”7.35米建设，南面钢结构雨棚超出原建筑“滴水线”9.37米建设。据此作出处罚决定“3、限被处罚单位自接到本决定书十五日内，自行拆除上述外立面改造下部西面和南面的钢结构雨棚超出原建筑‘滴水线’建设部分。”但该处罚决定书未明确涉案建筑的钢结构雨棚超出规划审批建设部分的具体范围、面积等数据，属主要证据不足，认定基本事实不清。 被告市规划局作出的被诉行政行为主要证据不足，被告区住建厅作出被诉复议决定维持了原行政行为，亦属主要证据不足。 综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告南宁市规划管理局于2015年8月26日作出的南规监决字[2015]376号《行政处罚决定书》； 二、撤销被告广西壮族自治区住房和城乡建设厅于2015年11月20日作出的桂建复决[2015]17号《行政复议决定书》。 本案案件受理费50元，由被告南宁市规划管理局、广西壮族自治区住房和城乡建设厅负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内向南宁市中级人民法院预交上诉费，逾期不交也不提出缓交、减交、免交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  韦 炜 审 判 员  陈 实 人民陪审员  李桂珍 二〇一七年二月十六日 书 记 员  曹雪莹 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （三）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《广西壮族自治区实施办法》 第三十一条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证的，不得进行建设。 取得建设工程规划许可证的，应当按照建设工程规划许可证的规定进行建设。 建设工程规划许可证按照以下规定办理： （一）建设单位或者个人持使用土地的有关证明文件、建设项目批准文件、项目相关文件图纸、地形图、经依法审定的建设工程设计方案（需要编制修建性详细规划的，应提供经依法审定的修建性详细规划）及其相关材料，向城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府提出建设工程规划许可书面申请。 （二）城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府审核建设单位或者个人是否符合法定资格，申请事项是否符合法定程序和法定形式，申请材料、图纸是否完备等；依据控制性详细规划、相关的法律法规以及其他具体要求，审核申请事项的内容。对符合条件的，核发建设工程规划许可证；对不符合条件的，不予核发，并书面说明理由。 第五十九条违反本办法第三十一条第二款规定，已经办理了建设工程规划许可证，但未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府责令停止建设；尚可采取现有技术措施进行改正，达到建设工程规划许可证要求的，责令其自行整改，处违法建筑整体建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；根据现有技术措施进行整改仍不能达到建设工程规划许可证要求的，责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入。