湖北省咸宁市中级人民法院民 事 判 决 书（2016）鄂12民终1218号上诉人（原审原告）：余才伟，男，1957年7月22日出生，汉族，务农，。委托诉讼代理人：倪承宇，男，1949年8月19日出生，汉族，通山县人，系余才伟的合伙经营人。被上诉人（原审被告）：通山县厦铺镇黄荆村五组（以下简称黄荆村五组）。代表人：余敬林，黄荆村五组组长。委托诉讼代理人：全细喜，湖北自成律师事务所律师。上诉人余才伟因与被上诉人通山县厦铺镇黄荆村五组林业承包合同纠纷一案，不服湖北省通山县人民法院（2016）鄂1224民初489号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，本案现已审理终结。上诉人余才伟上诉请求：一、2005年3月8日签订的风险代理协议合法有效，2006年7月29日的林业承包协议是2005年协议的延续，2010年5月6日的协议是2006年协议的补充，一审将林地承包合同期依法顺延错认为徇私舞弊，属认定事实错误；二、上诉人自1984年承包2000亩林地至今，全部造林，对其中的800亩也进行了适当苗木补栽和改造，已耗资百万元，一审判决解除合同，有悖法理和国策，也显失公平。请求撤销判决，发回重审。被上诉人黄荆村五组辩称，一、双方2005年3月8日、2006年7月29日、2010年5月6日等协议在签订前，既未通过招标、拍卖方式竞标、竞价，亦未召开村民会议或村民代表大会进行公开协商、公布承包方案，明显违反了民主议定程序，违反了法律的强制性规定，属无效协议；二、800亩自然林无人进行造林投资。请求维持一审判决。一审原告余才伟向原审法院提出诉讼请求：1、要求依法确认原、被告双方于2005年3月8日签订的风险代理协议、2006年7月29日、2010年5月6日签订的林业承包协议合法有效；2、责令被告协助原告办理林权证等相关证件；3、本案诉讼费及其他费用由被告负担。一审被告黄荆村五组辩称，一、答辩人与被答辩人余才伟于2005年3月8日、2006年7月29日、2010年5月6日签订的协议，自签订之日起就没有法律效力。二、2010年5月6日，被答辩人余才伟与答辩人几个村民签订了《关于本组太阳山林界线上自然林的树木所有权、林地经营权的协议》，答辩人集体的其他村民发现后，不断向相关部门主张权利，从而引发了一系列官司，该林地承包协议根本没有实际履行。三、2005年至2006年，被告组长是余敬和，而不是协议上签字的余敬沙。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。一审法院认定的事实：原告余才伟系被告集体经济组织成员，1983年，原告余才伟在被告黄荆村五组所有的喷水岩和龟山寺林地植树造林，经林业部门验收造林斜坡面积1055亩。1984年7月8日，原、被告签订了承包协议，约定将喷水岩荒山与灌木林山场和龟山寺余才伟已造林的一半山场划归余才伟经营。四至为：东至老虎岩、南至龟山寺水沟、西至林界线小路、北至喷水岩与上白粟交界水沟，面积大约2000亩，承包期为十年。1988年通山县林业局与通山县原三界乡人民政府签订协议，成立国乡联办太阳山林场，将原告承包面积划归林场范围。1994年，原、被告签订承包协议，按1984年签订的承包协议内容原告继续承包30年。1995年原告和太阳山林场因太阳山喷水岩林地使用权发生纠纷，经通山县林业局和原三界乡人民政府多次协商处理无果。2004年，原告余才伟向通山县人民政府申请林权确认，通山县人民政府作出处理决定，认定喷水岩（含龟山寺）林地经营权、林木所有权归原告余才伟。通山县国乡联办太阳山林场不服该处理决定向咸宁市中级人民法院提起行政诉讼，原告余才伟作为第三人参加诉讼，2005年4月13日经湖北省高级人民法院以遗漏了第三人黄荆村五组为由裁定发回重审后，咸宁市中级人民法院追加被告黄荆村五组为第三人参加诉讼。2005年3月8日，原、被告双方签订了一份协议书，协议约定：“喷水岩、龟山寺林界线以上余才伟承包造林合同范围内的所有面积（包括自然林）由原告自己诉访落实，费用自负，胜诉则喷水岩、龟山寺林界线以上的所有面积（包括自然林）的林木所有权、林地经营权由乙方（原告）经营管理”。该协议上除原告余才伟、被告时任组长余敬沙签字外，另有黄荆村五组23位村民签字，其中余新明、余神清、余神龙、余国兵、余才学的名字不是本人所签。该行政案件先后经咸宁市中级人民法院、湖北省高级人民法院审理，2006年7月27日，经湖北省高级人民法院主持调解，原、被告以及太阳山林场三方达成《关于厦铺镇黄荆村太阳山喷水岩林地使用权纠纷一案的调解协议》，该协议第三条约定：“在通政确（2004）第1号处理决定范围内的争议地内，国乡联办太阳山林场利用世行贷款所造的48亩林归林场所有，在争议地范围内不再享有其他权利；余才伟所造的林归余才伟所有，剩余的八百亩自然林的林木所有权、林地经营权由黄荆村五组决定其归属”。太阳山林场负责人、原告余才伟、被告时任组长余敬沙在该调解协议上盖章、签字。协议签订后，湖北省高级人民法院依上诉人通山县人民政府、余才伟、黄荆村五组的申请，裁定准予撤回上诉，三方纠纷就此了结。2006年7月29日，原、被告签订了一份《关于本组太阳山林界线上自然林的林木所有权、林地经营权的协议》，协议约定：1、根据1984年7月8日造林承包《协议合同书》、通证字（108）号、1994年8月8日《协议合同书》，根据省高院《关于厦铺镇黄荆村太阳山喷水岩林地使用权纠纷一案的调解协议》，因太阳山林场侵权一案，为林权确认乙方（余才伟）长诉十一年之久，本着双方互利的原则，争议地的八百亩自然林、林木所有权、林地经营权归属乙方。2、乙方（余才伟）所辖范围内的自然林、林木（除乙方人工造林的部分），经营的利润分成甲方（黄荆村五组）得三，乙方得七。该协议上除原告余才伟、被告时任组长余敬沙签字外，另有黄荆村五组20位村民签字，其中村民余神龙、余国兵、余有道的名字不是其本人所签。后因被告部分村民对争议地林地使用权、林木所有权和原告发生争议，原告向通山县厦铺镇人民政府申请确权。2008年3月19日，厦铺镇人民政府作出《通厦政确字[2008]第02号处理决定》，决定太阳山林界线上自然林的林木所有权、林地经营权归原告所有。2010年5月6日，原、被告又签订了一份协议，除保留上述协议1、2条外，另加第3条：根据通山县厦铺镇人民政府关于厦铺镇黄荆村太阳山林界线上的自然林林木所有权、林地经营权争议的处理决定，五组同意余才伟办理林权证，继续承包喷水岩龟山寺林地经营肆拾年。该协议上除原告余才伟、被告时任组长余良生签字外，另有被告22位村民签字，其中余寒信、余神龙、余有道、余才学的名字不是其本人所签。后被告部分村民对通山县厦铺镇人民政府的处理决定不服，自2011年2月份起多次向厦铺镇人民政府提出申请，认为该争议地属被告村民集体所有，厦铺镇人民政府作出的处理决定侵犯了该组群众的正当利益。2011年7月12日，厦铺镇人民政府作出《关于撤销〈通厦政确字[2008]第02号处理决定〉的决定》，原告余才伟不服，向通山县人民政府申请行政复议，通山县人民政府于2011年11月25日作出通政复[2011]05号行政复议决定书，决定撤销通山县厦铺镇人民政府作出的《关于撤销〈通厦政确字[2008]第02号处理决定〉的决定》，被告黄荆村五组于2013年9月17日收到该复议决定书后，于2013年9月24日向咸宁市中级人民法院提起行政诉讼。该案经咸宁市中级人民法院、湖北省高级人民法院一、二审，均维持了通山县人民政府作出的行政复议决定。2014年7月2日，被告黄荆村五组又向厦铺镇人民政府提出申请，2014年8月26日，通山县厦铺镇人民政府再次作出《关于撤销〈关于厦铺镇黄荆村太阳山林界线上的自然林的林木所有权、林地经营权争议的处理决定〉（通厦政确字[2008]第02号处理决定）的决定》，原告余才伟不服，向通山县人民政府申请行政复议，通山县人民政府作出复议决定书，决定撤销通山县厦铺镇人民政府作出的《关于撤销〈关于厦铺镇黄荆村太阳山林界线上的自然林的林木所有权、林地经营权争议的处理决定〉（通厦政确字[2008]第02号处理决定）的决定》，被告黄荆村五组收到该复议决定书后，于2015年1月30日向咸宁市中级人民法院提起行政诉讼，咸宁市中级人民法院判决驳回黄荆村五组的诉讼请求，被告黄荆村五组不服提出上诉，湖北省高级人民法院经审理，认为原、被告于2006年7月29日签订的协议系林地发包方和承包方签订的林地承包协议，双方于2010年5月6日签订的协议为2006年协议的补充，仍是林地发包方和承包方签订的林地承包协议，解决本案争议必须先行认定上述林地承包协议的效力以及履行与否，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第51条规定，因土地承包经营发生的纠纷，调解或者协商不成时，必须通过仲裁或诉讼途径解决，以认定土地承包协议的效力以及履行与否。因此于2015年12月30日判决撤销咸宁市中级人民法院作出的一审判决和通山县人民政府作出的行政复议决定书，责令通山县人民政府重新作出行政复议决定。通山县人民政府据此于2016年作出通政复[2016]1号行政复议决定书，决定维持通山县厦镇镇人民政府2014年8月26日作出的《关于撤销〈关于厦铺镇黄荆村太阳山林界线上的自然林的林木所有权、林地经营权争议的处理决定〉的决定》；原、被告之间因承包协议发生的纠纷属民事纠纷，在调解或协商不成时，应通过仲裁或诉讼途径解决，在未经仲裁或诉讼对林地承包协议的效力及履行与否作出认定之前政府无权直接确定争议地权属。为此，原告诉至本院。一审同时查明，1、原、被告签订上述三份协议时，均未召开村民会议或者村民代表大会，协议书均是由原告余才伟自行拟稿打印后分别找被告村民签字，部分村民的签字是他人代签，部分村民称未看协议内容，因原告称是为了和太阳山林场打官司才签字。2、2006年、2010年协议签订后，因被告村民阻止，双方实际未按协议履行。3、本案争议地自2013年划归九宫山自然保护区，国家每年按12.5元/亩发放补贴，每年共计有1万余元，该款一直由被告黄荆村五组领取。4、被告黄荆村五组在2006年、2010年有28户余姓村民以及4户王姓村民。一审法院认为，2006年7月26日，经湖北省高级人民法院调解，确认争议地范围内原告余才伟所造的林归余才伟所有，剩余的800亩自然林属被告黄荆村五组所有，其林木所有权、林地经营权由被告黄荆村五组决定其归属。原、被告对该调解协议均予以认可。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款规定：农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。即被告有权决定对该800亩自然林由集体经济组织成员共同经营，也可以决定采取家庭承包方式发包，或者采取招标、拍卖、公开协商等其他方式发包。从原、被告于2006年、2010年签订的承包协议看，原告承包的方式属于采取家庭承包之外的其他方式承包。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十五条规定：“以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定”。同时，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条规定，对于村小组所作的重大事项应通过村民会议讨论决定，村民对涉及到所在集体经济组织中重大事务的事项享有表决权，土地承包经营方案需经民主议定程序方可发包，如未经民主议定程序签订的土地承包合同，村民可主张土地承包合同无效。而上述协议在签订之前，既未通过招标、拍卖方式竞标、竞价，亦未召开村民会议或村民代表大会进行公开协商、公布承包方案，而是由原告余才伟自行拟稿打印好承包协议书，然后分别找被告村民签字，有的村民因文化程度、认知能力有限，并未明确理解协议内容便在协议上签字，甚至有的村民签字是由他人代签，该协议的签订明显违反了民主议定程序。且在原、被告于2006年签订承包协议后，被告便有部分村民因该争议地的林地使用权、林木所有权和原告发生争议，导致原、被告双方长达数年的行政确权及行政诉讼纠纷，原、被告双方实际也未按协议履行。因此，原、被告签订的2006年、2010年承包协议违反了法律的强制性规定，属无效协议。同时，原告以原、被告于2005年签订的“代理协议”作为其签订2006年、2010年协议的依据，认为其当然取得了争议地800亩自然林的承包经营权亦与相关法律规定相悖。因此，对原告提出的要求确认上述三份协议合法有效以及要求被告协助其办理林权证等相关证件的诉讼请求，不予支持。为此，经原审法院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款、第四十四条、第四十五条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定，判决：驳回原告余才伟的诉讼请求。本案受理费100元，由原告负担。二审查明的事实与一审认定的事实一致，二审继续确认。本院二审期间，上诉人余才伟围绕上诉请求依法提交了厦铺森林派出所2016年12月18日出具的在“喷水岩”小局部面积已栽了杉树、楠竹等树种和通山县林业局厦铺林业站2017年2月18日出具的查看余才伟造林地情况说明：“已造成高低不一的杉树幼林两片、栽了部分茅竹未繁殖成片、部分零星树苗无法统计”，及部分现场照片等证据。经质证，被上诉人黄荆村五组对派出所和林业站的证明,认为其主体不符，内容无法证明上诉人的证明目的，对证据的关联性、合法性、真实性均有异议。故不予采信。本院认为，2006年7月26日，通山县国乡联办太阳山林场与余才伟、黄荆村五组争议的厦铺镇黄荆村太阳山喷水岩林地使用权纠纷一案，湖北省高级人民法院主持三方达成调解协议，48亩林归林场所有，余才伟所造的林归余才伟所有，剩余的800亩自然林的林木所有权、林地经营权由黄荆村五组决定其归属。双方对该调解协议均予以认可，可视为上诉人与被上诉人对此前林业承包协议的确权。双方于2006年7月29日签订800亩林业承包协议及2010年5月6日签订的补充协议，既未通过招标、拍卖方式竞标、竞价，亦未召开村民会议或村民代表大会进行公开协商、公布承包方案，明显违反了民主议定程序，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律的强制性规定，应属无效协议；上诉人余才伟上诉提出对争议的800亩林地已耗资百万元进行了适当苗木补栽和改造。但其二审提交的二份证明不足以证明其主张成立。故上诉人余才伟的上诉理由不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费100元，由上诉人余才伟负担。本判决为终审判决。审判长 刘 莉审判员 程金文审判员 郭 华二〇一七年二月二十二日书记员 纪利军附：相关法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，或者适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉、维持原判、裁定；