江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏06行终797号上诉人（一审原告）薛井凤,女,1969年7月12日生，汉族，住如皋市。委托代理人张建，男，1969年7月21日生，汉族，住址。被上诉人（一审被告）如皋市人民政府城南街道办事处，住所地如皋市。法定代表人陆海峰，如皋市人民政府××街道办事处主任。出庭应诉负责人季陈中，如皋市人民政府××街道办事处副主任。委托代理人张峰，江苏张峰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）如皋市人民政府，住所地如皋市解放路行政中心。法定代表人何益军，如皋市人民政府市长。委托代理人马华，如皋市人民政府法制办工作人员。上诉人薛井凤因诉如皋市人民政府城南街道办事处（以下简称城南街道办）、如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）政府信息公开、行政复议一案，不服江苏省海安县人民法院（2016）苏0621行初207号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，薛井凤于2016年4月26日向城南街道办申请信息公开，所需信息描述为“如皋高新区（城南街道）建设社区从2010年至2015年的财务公开。”2016年5月13日，城南街道办作出〔2016年〕皋城南依告第19号政府信息公开延期答复告知书，将答复期限延长15个工作日，并送达薛井凤。2016年6月2日，城南街道办作出〔2016年〕皋城南依复第20号政府信息公开答复书（以下简称20号答复），答复薛井凤“村财务公开属于村务公开的范围，建议向你所在居委会申请。”薛井凤不服，向如皋市政府申请行政复议。2016年9月7日，如皋市政府作出〔2016〕皋行复第074号行政复议决定（以下简称74号复议决定），以“申请人申请获取的信息不属于被申请人政府信息公开范围而是居务信息，应由居民委员会进行公开”为由，维持了城南街道办的20号答复。薛井凤不服提起本案行政诉讼，请求法院撤销城南街道办的20号答复和如皋市政府的74号复议决定，责令城南街道办重新答复。一审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十三条的规定，城南街道办作为如皋市人民政府的派出机构，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出答复的行政职责。城南街道办收到薛井凤信息公开申请后作出的答复和送达，符合法律规定的期限和答复形式。本案的关键是20号答复是否准确，也即城南街道办是否为村级财务公开的主体问题。首先，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第三十条和农业部、监察部制定的《农村集体经济组织财务公开规定》第三条的规定，村集体经济组织财务公开的主体是村民委员会而不是乡镇人民政府。薛井凤要求城南街道办作为“村级财务”的公开主体与上述法律、规章规定显然不符。其次，如皋市政府和如皋市委农村工作办公室分别制定《如皋市村集体经济组织财务管理制度》和《关于进一步加强村级财务管理的意见》,对村集体经济组织实现“村账镇代理、村钱镇管”的制度后村级财务如何公开问题作出了明确规定,“村组在便于群众观看的地方设立财务公开栏，其面积不得少于10平方米，同时推行电脑触摸屏、LED屏、广播、‘明白纸’、民主听会等其他有效形式对村组财务实行定期公开，接受村民监督，在公开栏旁应设置意见箱及时收集村民的意见”。从上述两个文件的规定分析，无论村集体经济组织是否实行村级会计委托代理服务，村级组织的财务公开主体应为村集体经济组织。本案中，城南街道办并非涉案信息的公开主体，其对薛井凤作出的20号答复符合《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定。如皋市政府在受理了薛井凤的复议申请后，向城南街道办发出了行政复议答复通知书，并依据查明的事实进行复议，作出74号复议决定。复议决定作出后向薛井凤予以送达，应认定74号复议决定认定事实清楚，程序合法。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回薛井凤的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由薛井凤负担。薛井凤上诉称，如皋市政府实行“村账镇代理”和“村钱镇管”的财务管理制度，被上诉人城南街道办在履行“村账镇代理”和“村钱镇管”的管理职责中，全权代理了建设社区居委会（以下简称建设居）的财务管理，建设居的收支账册由城南街道办制作，财务档案由城南街道办保管，根据谁制作谁公开的原则，城南街道办有义务向上诉人公开，上诉人有权选择是通过政府信息公开渠道还是村务公开渠道获取所需的财务信息。一审法院依据《农村集体经济组织财务公开规定》第三条的规定认为村集体经济组织财务公开的主体是村民委员会而不是乡镇人民政府，属适用规定错误。上诉人请求本院，1.撤销海安县人民法院（2016）苏0621行初207号行政判决；2.确认被上诉人城南街道办政府信息公开答复书违法；3.撤销被上诉人如皋市政府行政复议决定书；4.判令被上诉人城南街道办在规定期限内重新作出政府信息公开答复。被上诉人城南街道办答辩称，城南街道办所作的信息公开答复程序和内容合法。村集体经济组织财务公开的主体是村集体经济组织，这是法律的规定，并不因乡镇进行代管而变更了信息公开的主体，城南街道办只是履行监督职责。一审判决认定的事实和法律适用正确，请求本院予以维持。被上诉人如皋市政府答辩称，如皋市政府作出的行政复议决定程序合法，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持原判决。薛井凤提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。本院经审理，对一审判决采信的证据和认定的事实予以确认。本院认为，从一审、二审审理的情况看，城南街道办所作信息公开答复的程序和如皋市政府作出行政复议决定的程序均符合法律规定，本案二审审理的主要争议是城南街道办所作答复的内容和如皋市政府所作复议决定的内容是否合法，其中关键是城南街道办是否制作、获取并保存了薛井凤申请的“建设社区2010年至2015年的财务公开”的信息。《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。根据上述规定，除法律法规另有规定外，行政机关是否在履行职责过程中制作或者获取并以一定形式记录、保存相关信息，是行政机关作出公开答复的前提条件。财政部《村集体经济组织会计制度》第一条第（五）项规定，村集体经济组织应配备必要的会计人员，也可以按照民主、自愿的原则，委托乡（镇）经营管理机构及代理记账机构代理记账、核算。第五条第（九）项规定，不具备条件的村集体经济组织，可将其会计档案委托乡（镇）经营管理机构统一管理。江苏省委办公厅、省政府办公厅《关于加强村级集体财务规范化管理的意见》第八条规定，实行村账乡镇代理的地方，村会计档案原则上由乡镇农经部门统一保管。实行村级会计委托代理服务的，代理机构应当按规定及时提供相应的财务公开资料，并指导、帮助、督促村集体经济组织进行财务公开。《如皋市村集体经济组织财务管理制度》第三条、第五条、第十三条、第七十一条规定，村级财务实行以“村账镇代理”、“村钱镇管”为核心的“六统一”规范化管理，即“统一任用、统一记账、统一内容、统一形式、统一程序、统一建档”；村级财务工作在镇党委、政府的领导下，由镇农经站具体负责管理；镇农经站为村账代理工作职能机构，负责所属各行政村的会计核算、财务公开等相关工作事务；村集体经济组织的会计档案资料一律由镇农经站保管。根据上述规定，在实行“村账镇代理”中，农村集体经济组织与镇政府是委托代理的关系，农村集体经济组织将记账、核算和保管会计档案资料委托给镇政府代理，但并没有将财务公开委托给镇政府，财务公开仍然是农村集体经济组织的职责和义务。同时，实行“村账镇代理”也有出于对村账加强规范和统一监督、管理的考虑，镇政府行使了本应由村集体经济组织行使的记账、核算和保管会计档案资料的职责，在行使上述职责过程中，镇政府必然获取了其属村集体经济组织的有关财务信息，并以会计档案的形式保存，该类信息依法属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息。如果公民、法人或者其他组织申请公开上述信息，镇政府依法应予公开。需要注意的是，镇政府在履行“村账镇代理”的职责过程中，保存的是会计档案资料，包括各类凭证、账簿、报表等，申请人申请公开的财务信息应是会计档案资料所包含的信息，如某项资金或某个项目的收支凭证等。如果申请公开的财务信息超出会计档案资料的范围，或需要从中进行汇总、加工，镇政府有权予以拒绝。农村集体经济组织财务公开是指村集体经济组织将其财务活动及其有关账目，按照一定程序和形式向全体成员公开，并接受成员监督的一种民主管理制度。《村民委员会组织法》第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。农业部、监察部《农村集体经济组织财务公开规定》第三条规定，村集体经济组织实行财务公开制度。村集体经济组织应当将其财务活动情况及其有关账目，以便于群众理解和接受的形式如实向全体成员公开，接受成员监督。实行村级会计委托代理服务的，代理机构应当按规定及时提供相应的财务公开资料，并指导、帮助、督促村集体经济组织进行财务公开。第五条规定，村集体经济组织财务公开的内容包括：（一）财务计划；（二）各项收入；（三）各项支出；（四）各项资产；（五）各类资源；（六）债权债务；（七）收益分配；（八）其他需要公开的事项。各项下共有44个子项目。上述规定明确了村集体经济组织财务公开的主体、程序、形式和内容，在实行“村账镇代理”制度下，村集体经济组织的财务公开，是由村集体经济组织在镇代理机构预先提供的相应财务资料的基础上，按照“便于群众理解和接受”的形式要求，根据《农村集体经济组织财务公开规定》第五条规定的八个项目和44个子项目进行分项、汇总、说明和编制而形成村级财务公开的内容，并最终由村集体经济组织负责予以公开。村集体经济组织财务公开的内容虽然来源于镇代理机构提供的财务资料，但又与其明显不同。从以上分析明显可以看出，农村集体经济组织财务公开与政府信息公开分属于不同的范畴，农村集体经济组织财务公开由《村民委员会组织法》和《农村集体经济组织财务公开规定》等加以调整，政府信息公开则由《政府信息公开条例》进行调整，两者公开的主体、内容、程序、形式、要求和救济渠道等都各不相同，公民、法人或其他组织在申请公开时应区别进行，不能将本属于村集体经济组织财务公开的信息不加区分地通过政府信息公开的途径申请公开。否则，就违背了上述信息公开法律法规的本旨，造成信息公开操作实践的错乱。本案中，上诉人薛井凤向城南街道办申请公开的信息内容描述为“如皋高新区（城南街道）建设社区从2010年至2015年的财务公开”，该信息内容应为建设社区2010年至2015年的整体财务活动公开的情况，需要根据会计档案资料进行分项整理、汇总编制后方能形成。根据《村民委员会组织法》和《农村集体经济组织财务公开规定》，薛井凤申请公开的该信息内容应由建设居制作和公开，薛井凤依法应向建设居要求公开。城南街道办虽然保管了建设居2010年至2015年的会计档案资料，但该资料与建设居财务公开的项目和形式都明显不同，城南街道办既没有公开建设居财务活动的义务，也没有保存薛井凤申请公开的信息。薛井凤认为城南街办实行村账镇代理，保管了建设居的会计档案资料，就有义务向其公开案涉信息，并进而认为其有权选择政府信息公开或村务公开的渠道获取其所需的案涉信息，是对政府信息公开和村集体经济组织财务公开的混淆，本院不予支持。根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或该政府信息不存在的，应当告知当事人，对能够确定政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。城南街道办向薛井凤所作“根据村民委员会组织法规定，村财务公开属于村务公开的范围，建议向你所在居民委员会申请”的答复，符合上述规定，并无不当。如皋市政府作出的70号复议决定，内容合法。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，本院依法予以维持。薛井凤的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人薛井凤负担。本判决为终审判决。审判长  杨德华审判员  谭松平审判员  鲍 蕊二〇一七年二月二十三日书记员  王佳馨