南京铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2016）苏8602行初823号 原告宇晗，男，1992年9月21日生，汉族，户籍地在安徽省蚌埠市固镇县湖沟镇岳王村禅堂组**，现住安徽省蚌埠市经开区。 被告南京市秦淮区市场监督管理局，住所地在江苏省南京市秦淮区马道街**。 法定代表人朱秀平，局长。 委托代理人吴愚，南京市秦淮区市场监督管理局工作人员。 委托代理人张鑫，南京市秦淮区市场监督管理局工作人员。 被告南京市秦淮区人民政府，住所地在江苏省南京市秦淮区太平南路**。 法定代表人林涛，区长。 委托代理人张燕艳，南京市秦淮区人民政府工作人员。 委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。 原告宇晗不服被告南京市秦淮区市场监督管理局（以下简称秦淮市场局）、南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）食品药品安全行政管理其他行政行为一案，于2016年8月26日向本院提起诉讼。本院于2016年8月29日立案受理后，在法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月1日公开开庭审理了本案。原告宇晗，被告秦淮市场局出庭负责人李军及委托代理人吴愚，被告秦淮区政府委托代理人张燕艳、张毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年12月29日，原告宇晗向南京市食品药品监督管理局（以下简称南京市食药监局）提交了《关于南京三义食品有限公司生产销售的姜汁红糖产品不符合食品安全法定要求的相关问题的投诉（举报）》（以下简称《投诉》），后该《投诉》被移转至被告处。2016年3月25日，秦淮市场局出具《责令改正（停止）违法行为通知书》，对南京三义食品有限公司（以下简称三义公司）作出责令改正违法行为的决定。2016年5月3日，秦淮市场局向原告作出《举报答复》。原告不服该《举报答复》于2016年7月8日向被告秦淮区政府申请行政复议。2016年8月15日，秦淮区政府作出[2016]宁秦行复第18号《行政复议决定书》，认定秦淮市场局履行程序合法，驳回原告复议申请。 原告宇晗诉称，2015年12月29日，原告向南京市食药监局邮寄《投诉》，举报三义公司生产的“姜汁红糖”涉嫌违反《食品生产许可管理办法》、《食品安全法》等规定，系超出生产许可证的产品。被告秦淮市场局于2016年1月29日向原告作出《投诉举报受理通知》，告知受理原告的举报。2016年5月原告收到被告秦淮市场局的《举报答复》，原告不服该答复，于2016年7月4日向被告秦淮区政府提起行政复议，秦淮区政府对《举报答复》予以维持。原告认为，被告作出的《举报答复》侵害了原告的合法权益。故诉至本院，请求判令：1、确认被告秦淮市场局对举报事项未予处罚违法，并责令履行职责；2、撤销被告秦淮区政府作出的《行政复议决定书》。 原告宇晗向法庭提交证据如下： 证据1、《食品安全国家标准—食糖》； 证据2、《糖生产许可证审查细节》； 证据3、《中华人民共和国轻工业标准—赤砂糖》。 证据1-3证明涉案“姜汁红糖”并不是赤砂糖，案涉产品不能适用糖类生产许可证，故涉案产品属于无证生产。 证据4、涉案企业生产许可证，证明涉案企业至今是无证生产，不具有涉案产品的生产资质，至今未改正。 被告秦淮市场局辩称：1、被告秦淮市场局红花分局收到材料以后及时向原告邮寄《案件受理通知书》，并进行了积极调查取证，依法作出相关结论，程序合法，事实清楚。2、根据《食品安全法》的规定，无证生产分为初始无证和超范围生产，三义公司生产的姜汁红糖即属于超范围生产的情形，对于该类具备基本食品生产条件的企业的违法行为，在处罚中应当与初始无证相区别。根据《无照经营查处取缔办法》第八条规定，“工商行政管理部门依法查处无照经营行为实行查处与引导相结合、处罚与教育相结合，对于下岗人员或者经营条件、经营范围、经营项目符合法律、法规规定的，应当督促、引导其依法办理相应手续，合法经营”，被告作出责令改正的处罚适当，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告秦淮市场局向本院提交证据如下： 证据1、投诉管理工单及投诉材料复印件，证明原告向南京市食药监局邮寄投诉材料； 证据2、受理通知书复印件，证明被告于2016年1月22日收到并于当月29日受理原告投诉； 证据3、立案审批表复印件，证明被告立案调查三义公司的涉嫌违法生产食品的情况； 证据4、企业营业执照及生产许可证复印件，证明涉案企业是依法成立的公司，具有糖类食品的生产资质； 证据5、询问笔录复印件，证明被告向三义公司调查询问，履行调查职责，三义公司陈述关于姜汁红糖和一般红糖没有具体要求，也不知如何申办许可证； 证据6、《责令改正（停止）违法行为通知书》，证明三义公司生产许可证上标注赤砂糖，没有姜汁红糖，案涉产品配料表也是赤砂糖，涉嫌标签错误，故作出责令改正决定； 证据7、举报答复复印件，证明2016年5月3日通过挂号信形式将相关情况告知了原告； 证据8、国内挂号信收据复印件，证明签收情况; 证据9、情况说明一份，证明秦淮市场局红花分局进行了调解，但因三义公司与原告差异较大致调解不成。 法律依据：《食品安全法》第六十七条、第一百二十五条第二款，《食品药品投诉举报管理办法》相关规定。 被告秦淮区政府辩称：1、本案复议程序合法。2016年7月8日，原告向被告秦淮区政府申请行政复议，被告于2016年7月11日作出《行政复议受理通知书》和《行政复议提出答复通知书》，并于次日向原告及秦淮市场局邮寄送达。在依法受理、调查后，秦淮区政府于8月15日作出行政复议决定，驳回原告的行政复议申请，并于当日向原告及秦淮市场局邮寄送达。2、秦淮区政府受理后，要求秦淮市场局提供书面答复及当初作出具体行政行为的证据、依据和相关材料，经查，秦淮市场局根据《食品药品投诉举报管理办法》对原告举报事项的处理决定认定事实清楚，适用法律准确，因此秦淮区政府作出维持原行政行为的复议决定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告秦淮区政府向本院提交证据如下： 证据1、《行政复议申请书》及邮寄凭证，证明2016年7月8日原告向秦淮区政府申请行政复议； 证据2、[2016]宁秦行复第18号《行政复议受理通知书》及邮寄凭证，证明2016年7月11日秦淮区政府决定予以受理，并于次日向原告邮寄受理通知书； 证据3、[2016]宁秦行复第18号《行政复议提出答复通知书》，证明2016年7月11日秦淮区政府依法要求秦淮市场局提出书面答复，于次日邮寄该答复通知书； 证据4、[2016]宁秦行复第18号《行政复议决定书》及邮寄凭证，证明经审查，对原告的申请事项，秦淮市场局已履行法定职责，其作出的《举报答复》并未涉及对举报事项事实认定及法律条文适用，原告所称事实认定及法律适用问题系针对《责令改正（停止）违法行为通知书》的异议，故秦淮区政府于2016年8月15日作出驳回行政复议决定，并于当日向原告邮寄送达； 证据5、《投诉》，证明原告向秦淮市场局投诉； 证据6、立案审批表，《投诉举报受理通知书》、《责令改正（停止）违法行为通知书》、企业法人营业执照、全国工业产品生产许可证、《举报答复》及邮寄凭证，证明秦淮市场局已经依法履行了法定职责。 法律依据：《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条，《行政复议法实施条例》第四十八条，《食品药品投诉举报管理办法》相关规定。 经庭审质证，原告对被告秦淮市场局提交证据的真实性均不持异议，对证据1-3无异议；对证据4证明目的不认可，案涉三义公司不具有姜汁红糖的生产许可；对证据5无异议；对证据6、7不认可，案涉产品系无证生产，秦淮市场局适用法律错误；对证据8无异议；对证据9无异议，但与本案无关。原告对秦淮区政府提交的证据1-3无异议，对证据4真实性无异议，合法性、关联性有异议，秦淮区政府在复议程序中只审查程序，未审查实体；对证据5无异议，对证据6的意见同对秦淮市场局的质证意见。被告秦淮市场局及秦淮区政府对原告提交的证据1-3真实性无异议，关联性不认可，案涉企业是分装企业，不适用该标准；对证据4不认可，案涉企业已搬离被告辖区。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-3，真实性、合法性本院均予以认可；证据4因案涉企业已搬离被告辖区，本院不予确认。被告秦淮市场局提供的证据系在受理举报投诉后的调查、处理形成的材料，真实、合法，本院予以采信。被告秦淮区政府提供的证据真实、合法，本院亦予以采信。 经审理查明，原告宇晗于2015年12月29向南京市食药监局邮寄《投诉》，举报三义公司生产销售的姜汁红糖不符合《食品安全法》，该产品的配料为赤砂糖、冰糖、姜汁、葱白、紫苏等，该企业的生产许可证为糖（白砂糖、绵白糖、细砂糖、冰糖）（分装），根据该产品的配料结合实际工艺、形态及食用方法，可以认定姜汁红糖非糖，不适用糖类生产许可证，故三义公司涉嫌无证生产食品。秦淮市场局2016年1月22日收到南京市食药监局转交《投诉》，于当月29日立案受理，并于2016年2月2日向原告邮寄《受理通知书》。2016年3月10日，秦淮市场局红花分局对三义公司法定代表人朱义和进行调查询问并听取对方的意见。2016年3月25日，秦淮市场局作出《责令改正（停止）违法行为通知书》，认定三义公司销售的姜汁红糖产品名称标注错误，标签不合法，违反了《食品安全法》第六十七条的规定，依据《食品安全法》第一百二十五条第二款的规定，责令三义公司立即改正违法行为。2016年5月3日，秦淮市场局向宇晗作出《举报答复》，告知其处理结果，并附《责令改正（停止）违法行为通知书》。 原告不服该《举报答复》，于2016年7月8日向被告秦淮区政府申请行政复议。秦淮区政府7月11日立案受理并于次日向原告及秦淮市场局送达了受理通知书。2016年8月15日，秦淮区政府作出[2016]宁秦行复第18号《行政复议决定书》，认定秦淮市场局履行程序合法，驳回原告复议申请，并于次日向原告及秦淮市场局邮寄送达。 另查明，三义公司的生产许可范围为糖（白砂糖、绵白糖、赤砂糖、冰糖）（分装）。《食品安全国家标准-食糖》（GB13104-2014）规定，红糖为以甘蔗为原料，经提取糖汁、清净处理后，直接煮制不经分蜜的棕红色或黄褐色的糖；赤砂糖为以甘蔗为原料，经提取糖汁、清净处理等工艺加工制成的带蜜的棕红色或黄褐色砂糖。 本院认为，，地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作被告秦淮市场局具有主管其辖区内食品举报投诉的职权。《食品安全法》及《食品生产许可管理办法》确立了食品生产许可原则，从事食品生产活动应当依法取得食品生产许可。本案中，三义公司具有糖类分装的生产许可证，但生产具有添加物的姜汁红糖，依照《食品生产许可管理办法》的相关规定，应当及时向主管行政部门申请变更许可证，未变更的，由原发证的食品药品监督管理部门责令改正，给予警告，但被告秦淮市场局作出的《责令改正（停止）违法行为通知书》并未对该问题进行处理。关于标签问题，案涉产品名称为“姜汁红糖”，但配料中并无红糖成分，只有赤砂糖等，标签与成分不一致，根据糖类国家标准，红糖和赤砂糖分属不同产品，二者制作工艺存在较大差异，价格也具有一定差别，因此案涉公司通过标注“红糖”的方式出售以赤砂糖为主要配料的食品，容易误导消费者。被告秦淮市场局辩称该标签错误属于“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导”的情形，本院不予采信，被告依据《食品安全法》第一百二十五条第二款规定作出的《责令改正（停止）违法行为通知书》系适用法律错误。《食品药品投诉举报管理办法》第二十一条规定投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果。被告秦淮市场局于2016年1月29日受理《投诉》，于5月3日向宇晗作出《举报答复》，告知其处理结果，违反上述期限规定。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，秦淮区政府作为秦淮市场局的本级人民政府，有权受理宇晗提出的行政复议申请。秦淮区政府作为复议机关，未能查实并纠正秦淮市场局原行政行为存在程序及实体问题，其作出的驳回原告复议申请的决定，认定事实不清，应予撤销。 综上，原告之投诉涉及三义公司是否构成无证生产问题，被告秦淮市场局对该问题虽进行了调查，但并未作出处理和答复，属于未履行法定职责；被告秦淮市场局针对三义公司标签错误作出的《责令改正（停止）违法行为通知书》，适用法律错误，且超过法定期限，应予撤销。故本院责令秦淮市场局对原告的投诉举报作出处理。被告秦淮区政府在复议程序中认定事实不清，其作出的复议决定应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项，第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销南京市秦淮区市场监督管理局于2016年5月3日作出的《举报答复》； 二、责令被告南京市秦淮区市场监督管理局于本判决生效之日起六十日内对原告投诉事项进行处理并答复； 三、撤销被告南京市秦淮区人民政府[2016]宁秦行复第18号《行政复议决定书》。 本案应收案件受理费50元，由被告南京市秦淮区市场监督管理局、南京市秦淮区人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 (此页无正文) 审 判 长  黄毛毛 人民陪审员  陈发香 人民陪审员  陈云武 二〇一七年二月八日 见习书记员  曹凯莉