云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）云行终203号上诉人（一审第三人）密忠才，男，傈僳族，1968年2月19日生，住云南省怒江傈僳族自治州泸水县。上诉人（一审第三人）春芝，女，傈僳族，1990年11月30日生，住云南省怒江傈僳族自治州泸水县。委托代理人密忠才，男，傈僳族，1968年2月19日生，住云南省怒江傈僳族自治州泸水县。系春芝之父。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）密二华，男，傈僳族，1962年5月4日生，住云南省怒江傈僳族自治州泸水县。被上诉人（一审原告）密正四，男，傈僳族，1973年5月15日生，住云南省怒江傈僳族自治州泸水县。二被上诉人共同的委托代理人李德昌，云南大怒江律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。一审被告泸水县人民政府。住所地：泸水县六库镇县级行政中心。法定代表人和桂莲，县长。委托代理人何占李，泸水县人民政府法制局干部。代理权限：特别授权代理。委托代理人颜蔚，泸水县人民政府法制局干部。代理权限：特别授权代理。一审被告怒江傈僳族自治州人民政府。住所地：泸水县六库镇新城区州行政中心。法定代表人纳云德，州长。委托代理人黄建华，云南东大峡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人钱义华，怒江傈僳族自治州人民政府法制局干部。代理权限：特别授权代理。密忠才、春芝因密二华、密正四诉泸水县人民政府（以下简称县政府）林地行政确认、怒江傈僳族自治州人民政府（以下简称州政府）行政复议决定一案，不服云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院（以下简称怒江中院）2016年5月19日作出的（2015）怒中行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年11月24日公开开庭审理了本案。上诉人密忠才，被上诉人密二华、密正四及其委托代理人李德昌，一审被告县政府的委托代理人何占李、颜蔚，一审被告州政府的委托代理人黄建华、钱义华到庭参加了诉讼。本案报经最高人民法院批准延长了审理期限。本院于2017年2月16日组织各方到现场进行了实地踏勘，并组织各方现场调解。本案现已审理终结。一审法院判决认定：1982年3月30日，县政府向密二华、密正四之父密茶秀扒颁发了《社员自留山林地使用证》（以下简称自留山证），证内记载座落：“亚塔梯”，面积为“2亩”，四至界限为：东至石岩，南至大路，西至大石头，北至马路。2008年林权制度改革中，密二华、密正四将自留山证交给了时任自基村护林员密忠才上报换证。2008年10月密二华、密正四领到了地名“亚板青、阿南度”的林地使用权证（以下简称林权证），证号为：泸林证字（2008）第0000002347号，林地使用权权利人密正四，座落：大兴地乡自基村麻栗坪一组，小地名为：亚板青，面积为6.6亩，四至为：东沿茶英华扒林界至大水利边界；南沿大水利边界至同基边界；西沿同基边界至茶正四林界；北沿茶正四林界至茶英华扒林界。2012年11月密二华、密正四在大兴××镇林业站找回了地名“亚塔梯”的自留山证，并向林业站工作人员口头申请要求把“亚塔梯”的自留山换发新证未果。1982年3月30日，县政府向李南英扒颁发了自留山证，证内记载座落：“鲁土大”，面积为“2亩”，四至界限为：东至密秀妹扒，南至大路，西至米思亚，北至水沟。1998年，李南英扒因异地搬迁至思茅，在搬迁前将座落“鲁土大”的自留山以及位于“依组赌苦”的土地承包给了麻栗坪二组密忠才。关于阿尼布范围的林地，原密二华家自留山证西边界限大石头以外的面积，县政府提供调查询问笔录证实，是1994年自基大沟通水后，根据“大稳定小调整”要求，村委会对各小组的部分土地和自留山进行调整，将这片土地划给了自基三组，组集体又将这片土地承包给亚达文和麻又才耕种（属于水田），2009年亚达文又将水田给了自己的儿子麻林荣。位于亚达文水田下方的原属于麻又才的土地，2008年麻又才转让给了密忠才；2008年林权制度改革中，密忠才将承包的“鲁土大”自留山登记给了自己的女儿春芝，证号为：泸林证字（2008）第0000002410号，林权证中所登记座落地为大兴地乡自基村××组，小地名“阿尼布”，四至为:东沿水利至大路；南沿大路至密忠才自留地；西沿密忠才自留地至密正华承包地：北沿密正华承包地至水利。2011年第三人密忠才在其从麻又才、亚大文户受让来的土地上建起了碎石场，通过其碎石作业，越界开采到现争议林地内，故引发纠纷。纠纷发生后，密二华、密正四反映到大兴地镇政府，镇政府派工作人员进行调查调解，密忠才提供了以其女春芝为持证人的林权证书。该林权证书中包含了密二华、密正四之父密茶秀扒持有的自留山证中的部分林地。由于存在“一地两证”，密二华于2014年6月3日向县政府提交了《林权确权申请书》，要求县政府调查，撤销第三人春芝的林权证，将争议地依原来自留山证确权给原告。县政府通过审查，依据《中华人民共和国森林法》第十七条规定受理了该案，经县政府法制局工作人员到实地调查取证，根据对村民密忠才、春芝、欧正荣扒等人调查取证、查阅2008年县政府颁发给密正四的林权证书和春芝的林权证书，县政府于2015年1月15日依据林业部令第10号《林木林地权属争议处理办法》第十条规定作出了关于密二华与密忠才林权纠纷调查结果告知书（泸政行申请告字﹝2015﹞第1号）。同年4月27日作出了关于撤销泸水县人民政府《关于密二华与密忠才林权纠纷调查结果告知书》的决定（泸政行处﹝2015﹞第8号），同时作出了泸政行处﹝2015﹞第10号行政处理决定书：位于泸××××村麻栗坪，座落地一部分属于阿尼布（小地名），另一部分属于鲁土大（小地名），四至界限，东沿水利至大路，南沿大路至密忠才自留地，西沿密忠才自留地至密正华承包地，北沿密正华承包地至水利的林地使用权归春芝所有。密二华、密正四不服该处理决定于2015年5月19日向州政府申请复议，州政府于2015年8月18日作出了云怒政行复决字﹝2015﹞第3号行政复议决定：维持县政府作出的泸政行处﹝2015﹞第10号行政处理决定。密二华、密正四不服，向一审法院提起诉讼。一审法院判决认为：本案系同村村民之间因林地使用权而引发的纠纷，根据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，县政府是林地权属争议的处理机关，有权对密二华、密正四与密忠才、春芝之间的林地权属争议进行确权，行政主体资格合法。密二华、密正四与密忠才、春芝之间因林地使用权界限不明确引起的纠纷，各方应本着尊重历史、照顾现实的角度看待问题，本案争议的主要事实是密二华、密正四家自留山证四至南边界限是以大路还是以自基大沟为界的问题，密二华、密正四和密忠才各自提供了原持有的自留山证，从密二华、密正四父亲密茶秀扒自留山证和密忠才转包的李南英扒自留山证记载的四至界限上看，两证南边均为大路；从密茶秀扒自留山证和春芝持有的林权证的四至界限上看，在春芝的林权证中已包含密二华家的自留山部分林地。密二华申请确权，县政府在受理原告的确权申请后，虽经现场勘查、绘制界限图、调查取证，因调查询问的部分证人，与密忠才、春芝系亲戚关系，所证明原告自留山证四至南边的大路是水沟，有多种称呼，说法不一，但县政府未召开现场听证会，进一步查清准确的四至界限，存在事实不清。关于对密二华、密正四父亲原持有的自留山证与责任山在2008年林改换证时合二为一登记上证的问题，县政府未提供原村组集体划分责任山的原始记录材料，仅有证人的证言，换发新林权证后改变了原自留山林地使用证和责任山的四至界限，未查清原责任山的四至界限和面积，致使原告对两证合二为一登记上证不能信服，存在事实不清。关于对密二华、密正四自留山四至西至大石头，现大石头已不存在，无法辨认准确位置，需通过召开听证会进一步查实。因此，县政府在作出处理决定前对争议地进行调查阶段，未查清双方争议林地的四至界限，即作出了处理决定。综上，县政府作出的泸政行处﹝2015﹞10号行政处理决定和州政府作出的云怒政行复决字﹝2015﹞第3号行政复议决定，认定事实不清，证据不足，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销县政府于2015年4月27日作出的泸政行处﹝2015﹞10号行政处理决定和州政府2015年8月18日作出的云怒政行复决字﹝2015﹞第3号行政复议决定；责令县政府重新作出行政行为；案件受理费50元，由被告县政府负担。密忠才、春芝上诉称，本案争议地的地名为“阿尼布”、“鲁土达”，州县两级政府在查清全面事实的基础上将争议的林地使用权依法确认给春芝，县政府的处理决定和州政府的行政复议决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，应依法予以支持。一审法院不顾两级政府调查核实的客观事实，以事实不清、证据不足为由随意撤销了两级政府的处理决定，显然是错误的。且密二华、密正四起诉确权的林地位于亚塔梯，而县政府处理决定和州政府复议决定确权的林地位于“阿尼布”和“鲁土达”，县政府没有对“亚塔梯”的林地进行过处理，一审法院对两级政府没有处理过的林地进行审理，实属超越行政处理决定范围进行裁决。请求二审法院撤销怒江中院（2015）怒中行初字第24号行政判决，驳回密二华、密正四的诉讼请求，维持县政府泸政行处﹝2015﹞10号行政处理决定和州政府云怒政行复决字﹝2015﹞第3号行政复议决定，案件诉讼费由被上诉人密二华、密正四承担。密正四、密二华答辩称，云南省林权制度改革核（换）发林权证操作办法明确规定，核（换）发证需经“申请、审核、勘查、公示、颁证、建档”六个程序进行。而在2008年林权制度改革核（换）发林权证过程中，县政府的林业主管部门未按林权制度改革的要求，对争议林地四至界限进行审核，也未进行林权实地勘查，更未在其所在的大兴××镇、村、组予以公示，以现在的四至界限直接颁证，属程序违法。县政府在作出行政处理决定时，虽经现场勘查、绘制界限图、制作调查询问笔录等，但未提供林权制度改革时的资料，未提供原村组集体划分责任山的原始记录材料，未进一步查清争议林地四至界限，也未召开听证会进一步核实，仅依据调查询问笔录的证人证言就作出了处理决定，认定事实不清。春芝持有的林权证中包含了其父持有自留山证中亚塔梯的部分林地，一审法院对亚塔梯进行审理判决，并未超出诉讼判决范围。请求二审法院依法驳回密忠才、春芝的上诉请求。一审被告县政府答辩称，一、涉案争议林地位于泸××××村麻栗坪，座落地一部分属于阿尼布，另一部分属于鲁土大，四至界限：北至大水利，南至阿维青公路，西至亚达文地边，东至密正华包谷地和田昌包谷地。涉及“亚塔梯”（也叫亚板青）、“阿尼布”和“鲁土大”。自基大沟以上为“亚塔梯”，大沟以下靠西边是“阿尼布”，靠东边是“鲁土大”，“阿尼布”和“鲁土大”两地相连。密忠才、春芝的自留山是1998年从李南英扒处转让来的，位于自基大沟以下。二、1982年划分自留山时自基大沟未开通，只平整出沟基，当地群众将沟基作为通往大兴地公社（团结）的道路之一，自基大沟在本地有“大路”、“水沟”、“水利”、“大水利”、“自基大沟”等多种称呼。密茶秀扒自留山证南边界限为南至大路，指的就是现在自基大沟位置，密茶秀扒的自留山在自基大沟以上。李南英扒自留山证北边界限为北至水沟，指的就是现在的自基大沟。李南英扒的自留山在自基大沟以下，一部分属于鲁土大范围，另一部分属于阿尼布范围，故李南英扒自留山座落地小地名既可称为阿尼布，也可称为鲁土大，自留山证登记的是鲁土大。通过1994年“大稳定小调整”李南英扒的自留山实际使用四至范围改变为北至大沟（大水利），南至阿维青公路，东至密正华包谷地，西至自基组亚大文地、麻又才地，并在2008年林改登记上证，该林权证记录的四至界限方位与该块林地实际地理方位有颠倒，但经确认属于同一块林地。三、1982年划分自留山时密茶秀扒和茶义南扒及姬又兴扒（金三益）三家一起划分的自留山相连，三家人的自留山南边界限以水沟（自基大沟）为界，没有到水沟以下。四、1998年李南英扒因异地搬迁至思茅，将位于鲁土大和阿尼布的自留山，以及位于“依组赌苦”的土地转让给了密忠才。当时密忠才和李南英扒之间的自留山和土地转让是经过麻栗坪一组、二组同意，并有村委会证明。2008年林改中密忠才将该自留山登记给了自己的女儿春芝。从1982年至1998年密二华与李南英扒没有对两家的自留山四至界限问题发生过争议。五、2008年林改时密二华把自留山和森林（责任山）共两块一并登记为一本林权证，登记在其兄弟密正四的户头，所以新林权证登记的林地四至界限为：东沿茶英华扒林界至大水利边界，南沿大水利边界至同基边界，西沿同基边界至茶正四林界，北沿茶正四林界至茶英华扒林界。密二华对该林权证南边的界限均未超过水利没有异议。从1998年李南英扒把自留山转让给密忠才至2012年密二华与密忠才发生林地权属争议之前，密二华也没有对两家的自留山和林权证的四至界限问题提出过异议，也说明密二华、密正四从1982年至2012年30年的时间里是认可李南英扒自留山四至界限的，同样也必须认可密忠才、春芝林权证的四至界限。六、密二华家自留山证是密二华在其自留山边开石场期间与西边相邻的茶义华家发生林权纠纷，为解决纠纷密二华自行到大兴××镇林业站将其拿回的。与密二华所称2008年换林权证时，时任麻栗坪组护林员密忠才未将其自留山证上报换证的事实不符。七、米思亚是李南英扒自留山证记载的西部边界，其汉语意思为“风洞”、“鬼洞”、“石头洞”，位置在阿尼布，现该洞口依然存在。米思亚并非密二华、密正四所称的将人名“咪三益”误读为地名“米思亚”。以上事实证明，春芝所持有的座落于鲁土大的泸林证字（2008）第0000002410号林权证，与其父密忠才于1998年从李南英扒家转让来的自留山四至界限、实际位置一致，其获得林地的转让程序正当，2008年县政府将林权证登记给春芝程序正当。其根据以上事实作出泸政行处﹝2015﹞第10号行政处理决定主体适格、程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，请依法予以维持。一审被告州政府答辩称，其接到密二华行政复议申请后，依法到争议地现场进行调查，查清了本案事实，作出的云怒政行复决字﹝2015﹞第3号行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，复议程序合法，适用法律正确。一审法院认定事实不清，请求二审法院依法判令维持其作出的云怒政行复决字﹝2015﹞第3号行政复议决定。一审法院已随案将各方当事人在一审中提交的全部证据材料移送本院。县政府向一审法院提交了争议地现场四至图、密二华父亲密茶秀扒自留山证、密正四林权证、李南英扒自留山证、春芝林权证、密忠才与李南英扒土地承包协议书彩印及复印件、相关调查询问笔录、泸政行处〔2015〕第10号行政处理决定书及相关身份证明等十五组证据材料。州政府向一审法院提交了组织机构代码、法定代表人身份证明书、复议申请书、调查取证笔录、复议决定书、适用法律依据等六组证据材料。密二华、密正四向一审法院提交了身份证、林权确权申请书、泸政行申请告字〔2015〕第1号告知书、泸政行处〔2015〕第8号处理决定书、泸政行处〔2015〕第10号处理决定书、自留山证、林权证、证人证言、农业承包经营权登记簿、现场照片、行政复议申请书、云怒政行复决字〔2015〕第3号处理决定书等十组证据材料。一审庭审中，密二华、密正四申请的证人金某出庭作证。密忠才、春芝未向一审法院提交证据材料。一审法院对县政府提供的土地承包协议书、林权证、调查询问笔录、现场指认照片、自基村委会证明等证据和密二华、密正四出庭证人的证言及其提供的书面证人证言、相关权属证书、法律文书、现场照片等证据及其欲证明的内容，因部分证人与上诉人、密二华、密正四存在法律上的利害关系，部分证人无正当理由不出庭作证，且无其他证据佐证，其真实性无法认定，不予采信。对各方当事人提交的其他证据予以采信。经审查，一审法院对上述证据的审核意见基本正确，可以作为认定案件事实的依据。但县政府和密二华、密正四所提交的部分证据并不能证明其所要主张的事实，本院将结合各方证据对本案事实重新予以认定。根据本案经庭审质证的合法有效证据，并结合现场踏勘情况，本院查明以下法律事实：1982年3月30日，县政府向密二华、密正四之父密茶秀扒（户主）颁发了自留山证，证内记载座落：“亚塔梯”，面积为“2亩”，四至界限为：东至石岩，南至大路，西至大石头，北至马路。同日，县政府向李南英扒颁发了自留山证，证内记载座落：“鲁土大”，面积为“2亩”，四至界限为：东至密秀妹扒，南至大路，西至米思亚，北至水沟。通过1994年“大稳定小调整”，李南英扒的自留山四至范围改变为北至大沟，南至阿维青公路，东至密正华包谷地，西至自基组亚大文地、麻又才地。1998年，李南英扒异地搬迁至思茅前将座落于“鲁土大”的自留山以及位于“依组赌苦”的土地转包给了麻栗坪二组密忠才。2008年2月，密忠才又转包了位于亚达文水田下方的麻又才的土地。2008年林权制度改革中，密正四领到了将其自留山与责任山合并登记的泸林证字（2008）第0000002347号林权证，林权证登记小地名“亚板青”，面积为6.6亩，四至为：东沿茶英华扒林界至大水利边界，南沿大水利边界至同基边界，西沿同基边界至茶正四林界，北沿茶正四林界至茶英华扒林界。2008年林权制度改革中，密忠才将其“鲁土大”自留山转让给其女儿春芝，春芝领取到泸林证字（2008）第0000002410号林权证，林权证登记小地名“阿尼布”，四至为:东沿水利至大路，南沿大路至密忠才自留地，西沿密忠才自留地至密正华承包地，北沿密正华承包地至水利。自2008年至2012年，密二华未对林权证登记的四至界限提出异议，密二华家从1982年取得自留山证至2012年提出与密忠才林地界限争议前对该林地界限并无争议。1982年茶义南扒、姬又兴扒（金三益）与密二华父亲密茶秀扒一起划分取得自留山，且自留山相邻，茶义南扒及姬又兴扒自留山南边界限均至水沟（自基大沟）。1982年划分自留山时自基大沟未开通，只平整出沟基，当地群众将沟基作为通往大兴地公社的道路之一，自基大沟在本地有“大路”、“水沟”、“水利”、“大水利”、“自基大沟”等多种称呼。2014年6月3日，密二华以密忠才越界在其林地内强行采石、严重侵犯其合法权益为由向县政府提交《林权确权申请书》，请求县政府调查处理，撤销密忠才（春芝）林权证，将争议林地依原来自留山证确权给密二华。县政府受理后，查明了有关事实，根据中华人民共和国林业部令第10号《林木林地权属争议处理办法》第十条之规定，作出泸政行处﹝2015﹞第10号行政处理决定:位于泸××××村麻栗坪，座落地一部分属于阿尼布，另一部分属于鲁土大，四至界限，东沿水利至大路，南沿大路至密忠才自留地，西沿密忠才自留地至密正华承包地，北沿密正华承包地至水利的林地使用权归第三人春芝所有。密二华、密正四不服该处理决定于2015年5月19日向州政府申请复议，州政府于2015年8月18日作出了云怒政行复决字﹝2015﹞第3号行政复议决定：维持县政府作出的泸政行处﹝2015﹞第10号行政处理决定。密二华、密正四不服，向一审法院提起诉讼。本院认为，林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。本案中，2008年林改时县政府将密二华、密正四自留山和森林（责任山）合并登记并换发了泸林证字（2008）第0000002347号林权证，林权证登记的森林或林木所有权权利人为密正四，小地名“亚板青”，四至界限为：东沿茶英华扒林界至大水利边界，南沿大水利边界至同基边界，西沿同基边界至茶正四林界，北沿茶正四林界至茶英华扒林界。同年县政府为春芝发放了泸林证字（2008）第0000002410号林权证，林权证登记的森林或林木所有权权利人为春之（芝），小地名“阿尼布”，四至界限为:东沿水利至大路，南沿大路至密忠才自留地，西沿密忠才自留地至密正华承包地，北沿密正华承包地至水利，横坐标17486-17487，纵坐标28790-28810。密正四林权证记载其林地南至水利，而非大路；春芝的林权证与密正四的林权证四至界限清楚，并无交叉重合之处。自2008年至2012年，密二华、密正四对其林权证登记的四至界限从未提出异议，且密二华、密正四从1982年取得自留山证至2012年提出与密忠才林地界限争议前对该林地界限并无争议。县政府经实地勘查、调查询问相关人员，以密正四持有的泸林证字（2008）第0000002347号林权证和春芝持有的泸林证字（2008）第0000002410号林权证为依据，结合“水利”在当地也有“大路”等多种称呼、1982年与密二华、密正四之父密茶秀扒相邻两户人家的自留山南边界限均至水沟等事实，将涉案争议林地使用权确认给春芝有相应的事实依据，且适用法律正确，程序合法。州政府作出云怒政行复决字﹝2015﹞第3号行政复议维持决定，行政复议程序合法。密二华、密正四主张，2008年林权制度改革时，县政府的林业主管部门没有按照“申请、审核、勘查、公示、颁证、建档”六个程序进行，未查清争议林地四至界限就将其自留山、责任山合并登记并发放泸林证字（2008）第0000002347号林权证，导致无法查清其与密忠才、春芝争议林地的四至界限；县政府应调取林权制度改革时的林地档案及争议林地原始记录材料，召开听证会，以其持有的1982年自留山证四至界限来确定争议林地的归属。本院认为，密二华、密正四持有的1982年自留山证已被泸林证字（2008）第0000002347号林权证所取代，密二华、密正四自2008年取得该林权证至2012年，并未对林权证登记的四至界限提出异议。县政府依据现行有效的密正四持有的泸林证字（2008）第0000002347号林权证和春芝持有的泸林证字（2008）第0000002410号林权证，将争议林地确权给春芝所有，符合林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，故对密二华、密正四的此项主张本院不予支持。一审法院认为县政府作出林地确权决定时应召开现场听证会，缺乏相关法律依据；一审法院认为县政府在未查清争议林地四至界限的情况下即作出处理决定，并不符合本案客观事实。一审法院判决认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以改判。上诉人密忠才、春芝的上诉请求，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条（二）项之规定，判决如下：一、撤销云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院（2015）怒中行初字第24号行政判决；二、驳回一审原告密二华、密正四的诉讼请求。一、二审案件受理费各人民币50元，共计人民币100元，由密二华、密正四负担。本判决为终审判决。审 判 长  赵光喜审 判 员  桂 蕾代理审判员  苏雪峰二〇一七年二月二十八日书 记 员  李萌萌