河北省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)冀行终547号上诉人（原审原告）沧县华亿强新型建材有限公司，住所地：沧县张官屯乡张官屯村东。法定代表人仉洪明，该公司经理。被上诉人（原审被告）沧县人民政府，住所地：沧州市新华区黄河东路37号。法定代表人吴向东，该县县长。委托代理人何宝贤，国土资源局地矿股股长。委托代理人胡荣俊，河北苍天律师事务所律师。上诉人沧县华亿强新型建材有限公司（以下简称华亿强建材公司）因诉沧县人民政府（以下简称沧县政府）土地行政撤销一案，不服沧州市中级人民法院(2016)冀09行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1985年华亿强建材公司法定代表人仉洪明欲在本村建砖厂。1985年6月15日沧县城乡建设环境保护局作出《关于张官屯乡张官屯村个体联营建砖厂占地的批复》沧建环字［1985］第19号，内容为：张官屯乡政府：你乡张官屯村个体联营建砖厂占地的报告收悉，经报请县政府批准，同意他们利用二百五十亩盐碱地建砖厂一座。投建前先勘测好土层，不准随意扩大面积。合理安排土地。望见批复后，抓紧办理有关事宜，早日建成，尽快发挥经济效益。根据上级有关文件精神，投产后积极交纳排污费。此后，砖厂建成，开始生产，直到2015年6月17日，华亿强建材公司及其前身未办理用地审批手续。2015年4月7日，河北省大气污染防止工作领导小组办公室印发了冀气领办［2015］36号《关于印发＜河北省开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案＞的通知》，该通知规定，对无建设用地使用手续的实心粘土砖瓦窑，依法予以取缔，并按照规定标准拆除到位。此项工作在2015年8月31日前完成。对有建设用地使用手续的实心粘土砖瓦窑，由所在地政府负责，结合国家淘汰落后产能、土地管理和污染减排等政策，一窑一策，制定关停取缔具体办法并组织实施，确保2015年11月30日前按规定标准拆除到位。1987年1月至1999年1月《土地管理法》颁布实施前已经形成的砖瓦窑用地，且产权清晰、无争议的，可直接纳入城乡建设用地增减挂钩试点范围。2015年4月22日，沧州市国土资源局根据省及市的布置，发布了《沧州市国土资源局关于在全市国土资源系统开展关停取缔实心粘土砖窑专项行动实施方案》。2015年6月，沧县国土资源局起草了《沧县实心粘土砖瓦窑关停取缔及复垦实施方案》提交被告县政府，沧县政府于2015年6月8日召开了县长办公会，对沧县国土资源局提交的《沧县实心粘土砖瓦窑关停取缔及复垦实施方案》进行了研究，沧县国土资源局根据县长办公会意见进行了修改，经公文审批后，于2015年6月19日向各乡（镇）人民政府、县政府有关部门印发了沧县方案，内容有：按照《河北省国土资源厅关于城乡建设增减挂钩试点项目调整、延期、撤销及拆旧地块验收有关问题的通知》和《沧州市开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案》以及《沧州市国土资源局关于全市国土资源系统开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案》的要求，为有效改善环境质量，进一步优化整合土地资源，结合我县实际，特制定本实施方案。关停取缔对象及标准，沧县行政区域内现有40座砖瓦窑，关停取缔标准为：将生产设备、烟囱、窑体和水电供应等设施全部拆除视为关停取缔到位。对无建设用地使用手续的3座砖瓦窑，沧县华亿强公司（张官屯乡）、沧县宏源砖厂（薛官屯乡）、沧县张官屯乡刘成庄新砖厂（张官屯乡），由所在地乡（镇）政府负责于2015年8月31日前依法予以取缔，并拆除到位。原审法院认为，1982年2月13日国务院发布施行的《村镇建房用地管理条例》第十六条规定：农村社队企业、事业单位申请建设用地，经社员代表大会讨论通过后，报县级以上人民政府批准。省、地、县三级的具体审批权限和土地补偿的标准，由省级人民政府根据占用土地的质量、数量等具体情况作出规定。社队企业、事业单位申请建设用地，必须送交县级以上业务主管机关批准的建设项目文件和建设项目占地平面图。如果是公社、生产大队占用生产队土地的，还须送交双方签订的土地补偿协议书。如果是有污染的建设项目，还须送交治理方案。根据上条第二款的规定，企业申请建设用地必须送交县级以上业务主管机关批准的建设项目文件和建设项目占地平面图，1985年6月15日沧县城乡建设环境保护局《关于张官屯乡张官屯村个体联营建砖厂占地的批复》即是业务主管机关批准的建设项目文件，而不是土地使用权批准文件；上条第一款将省、地、县三级批准用地的权限和土地补偿标准，授权省级人民政府规定。1982年7月3日《河北省村镇建房用地管理实施办法》第十五条规定：社队企业、事业单位申请建设用地，必须送交县级以上业务主管机关批准的建设项目文件和建设项目占地平面图，以及与被占地生产队签订的用地补偿协议书。有污染的建设项目，还必须送交经环境保护部门审查同意的“三废”治理方案。占地不足三亩的，由公社管理委员会审查，报县级人民政府批准；三亩以上不足十亩的，经县级人民政府审查，报地区行署或省辖市人民政府批准；十亩以上的报省人民政府批准。第十七条规定：社队兴办砖瓦厂，应充分利用不宜种植的土丘、山坡取土，一般不得占用耕地。确需占用耕地的，必须有恢复种植或用于其他生产（如养鱼、植藕等）的切实措施。占地不足五亩的，报县级人民政府批准：五亩以上的，报地区行署或省辖市人民政府批准。占用期间，按该队耕地平均年产值每年补偿，用后继续耕作退还集体。根据以上规定，砖瓦厂占地，必须要有县级以上人民政府的用地批准文件，且要有县级以上业务主管机关批准的建设项目文件和建设项目占地平面图，本案中，华亿强建材公司及其前身只有县级以上业务主管机关批准的建设项目文件，而没有建设项目占地平面图和县级以上人民政府的占地批准文件，因此1985年仉洪明所建砖厂属未经批准违法占用土地建设的砖瓦窑。1996年10月28日《河北省土地管理局关于对砖瓦窑用地历史遗留问题的处理意见》，其中内容有：……专项治理中也发现了一些比较突出的问题：一是未经批准擅自占用耕地建砖瓦窑数量大，全省共有1134座，占砖瓦窑总数的18·1%，……处理意见：一、砖瓦窑补办手续问题。1992年6月21日《河北省墙体材料革新与建筑节能管理暂行规定》（省政府72号令）发布实施以前未经批准违法占用土地建设的砖瓦窑，现在仍具备生产能力的，按建窑时的有关规定缴纳有关费用后，可视情况免予处罚，补办用地手续，……具备生产能力和条件的砖瓦窑，对以前已按临时用地批准的，必须于1997年7月31日以前重新办理征占地审批手续，逾期不办的按违法地处理。1997年3月12日发布的《河北省土地管理局关于规范砖瓦窑用地管理工作的通知》规定：建立砖瓦窑用地“两证一书”、“四定两审”管理制度。即《土地使用证》、《采土许可证》、《砖瓦窑土地协议书》，各地建设用地管理部门要认真做好两证的核发和土地协议书的落实工作，要求所有继续生产的砖瓦窑“两证一书”齐全，土地复垦利用措施有保障。9月份省土地局将组织检查各地的具体落实情况。对取土区用地要实行“四定两审”验收制度，对证书不全的责令补办；对复垦不落实的停止审批取土、停产复耕，并视情节依法处理。1997年9月18日沧县土地管理局的《关于抓紧办砖瓦窑用地手续组卷报批工作的通知》，要求砖厂补办用地手续。根据以上规定，未经批准违法占用土地建设的砖瓦窑，仍具备生产能力的，按建窑时的有关规定缴纳有关费用，补办用地手续，并向人民政府申请办理土地使用证。本案中因华亿强建材公司及其前身在建砖瓦窑时即没有用地手续，属于《河北省土地管理局关于对砖瓦窑用地历史遗留问题的处理意见》中的未经批准违法占用土地建设的砖瓦窑，其应根据该的规定，按建窑时的有关规定缴纳有关费用后，补办用地手续，并根据《河北省土地管理局关于规范砖瓦窑用地管理工作的通知》的规定向人民政府申请办理土地使用证，但其仍未办理。因此沧县政府认定华亿强建材公司无建设用地使用手续证据确凿；因无建设用地使用手续，沧县政府根据省市文件的规定，予以关停取缔适用法律正确；沧县政府在作出行政行为前先由沧县国土资源局起草了《沧县实心粘土砖瓦窑关停取缔及复垦实施方案》，沧县政府县长办公会对此实施方案进行了研究，经修改、内部审批后印发，符合法定程序，华亿强建材公司主张沧县政府的行政行为认定事实错误，证据不足的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回华亿强建材公司的诉讼请求。华亿强建材公司不服，上诉至本院。请求撤销一审判决，依法改判。主要理由：沧县政府认定华亿强建材公司无建设用地使用手续，并根据省市文件的规定，对华亿强建材公司予以关停取缔是错误的。一、1985年6月15日，华亿强建材公司由仉洪明建立，当时尚无行政土地管理职责的主管部门，经沧县政府批准，沧县城乡建设环境保护局代替苍县政府行使土地管理职能，作出的《关于张官屯乡张官屯村个体联营建砖厂占地的批复》就是华亿强建材公司的建设用地使用手续。二、自华亿强建材建材公司建成直至本次被取缔，沧县政府一直按照有土地使用手续对待，且土地管理部门也从未要求华亿强建材公司补办用地手续。三、华亿强建材公司是经过工商注册登记的独资企业，不是非法经营，在进行工商登记时，工商部门也认可了华亿强建材公司的建设用地使用手续。沧县政府未提交答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，首先，华亿强建材公司系生产实心砖企业，在实心砖烧纸过程中不仅浪费资源，且存在燃煤低空直排、污染环境等问题，也不符合《国务院关于环境保护若干问题的规定》中，关于环境影响评价制度和产能落后的相关规定。其次，华亿强建材公司一直未办理合法的用地手续。1985年6月15日沧县城乡建设环境保护局作出的沧建环字[1985]第19号《关于张官屯乡张官屯村个体联营建砖厂占地的批复》仅是对华亿强建材公司的项目批准文件，并非土地使用权批准文件，且该批复不符合1982年2月13日国务院颁布实施的《村镇建房用地管理条例》第十六条和1982年7月3日河北省政府颁布实施的《河北省村镇建房用地管理实施办法》第十五条的规定。据此，沧县政府于2015年6月17日经县政府县长办公会议研究，作出了《沧县实心粘土砖瓦窑关停取缔及复垦工作实施方案》，将华亿强建材公司因环境污染，且无建设用地使用手续予以关停取缔并无不妥。综上所述，华亿强建材公司的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人华亿强建材公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  常站巍代理审判员  梁俊丽代理审判员  周晓明二〇一七年二月二十日书 记 员  简 毅