江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏01行初432号原告王纯容，1981年5月23日生，汉族，户籍地江苏省盐城市盐都区，现住江苏省无锡市锡山区。被告江苏省食品药品监督管理局，住所地江苏省南京市鼓楼区鼓楼街5号。法定代表人胡晓抒，江苏省食品药品监督管理局局长。委托代理人陈宁，江苏省食品药品监督管理局生产监管处工作人员。委托代理人王峰，国浩律师（南京）事务所律师。被告江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路68号。法定代表人石泰峰，江苏省人民政府省长。委托代理人陈琦，江苏省人民政府法制办工作人员。原告王纯容不服被告江苏省食品药品监督管理局（以下简称省食药监局）作出的政府信息公开答复、江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的行政复议决定，于2016年8月17日向本院邮寄行政起诉状，本院于2016年8月26日收到后，于同日立案。本院于2016年8月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月11日公开开庭审理了本案。原告王纯容，被告省食药监局的委托代理人陈宁、王峰，被告省政府的委托代理人陈琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告省食药监局于2016年5月6日向原告王纯容作出《告知书》，主要内容为：该局于2016年1月19日收到王纯容以信件方式投递的两份政府信息公开申请表，曾于2月1日作出告知。现将2016年2月1日作出的告知书撤销，并对王纯容提出的两项政府信息公开申请重新答复：王纯容寄送的两份政府信息公开申请表要求公开的内容属于咨询，不是政府信息公开条例规定的政府信息。省政府于2016年8月2日作出《行政复议决定》（[2016]苏行复第211号，以下简称《决定》），维持省食药监局作出的上述《告知书》。原告王纯容诉称，其于2016年1月向省食药监局邮寄了两份政府信息公开申请表，食药监局作出了《政府信息公开告知书》，主要内容为原告申请公开的政府信息属于内容管理信息，不属于政府信息公开范围。原告不服该《政府信息公开告知书》，向省政府申请行政复议，请求省政府撤销省食药监局对原告作出的上述《政府信息公开告知书》，责令省食药监局在一定期限内对原告提交的两份信息公开申请表重新作出处理。在该案件复议审理过程中，省食药监局作出《告知书》撤销了上述《政府信息公开告知书》，并对原告两份政府信息公开申请重新作出答复，称原告申请公开的信息属于咨询，不是政府信息公开条例规定的政府信息。原告不服该《告知书》，于2016年6月13日再次向省政府申请行政复议，省政府于2016年8月2日作出《决定》，维持省药监局作出的《告知书》。原告不服省政府作出的《决定》和省食药监局作出的《告知书》。原告认为《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》仅是国务院办公厅部门意见，其意见并不能代替法律、法规、部门规章的规定，对政府信息公开申请人不具有法律意义上的约束力。政府信息公开条例是由国务院制定发布，国务院办公厅不具有对行政法规具体适用方面等问题的解释权威，原告在不同时间向省食药监局提交了两份不同内容的申请表，省食药监局应当相对应的做出两份告知书，而省食药监局对原告提出的申请事项合并作出了答复，违背《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定“一事一申请”的原则。且原告申请公开的政府信息的内容明确，不需要省食药监局进行汇总、加工或重新制作。省食药监局称原告申请政府信息公开的内容属于咨询，本质上是为了掩盖违反规定对盐城市佰花集生物科技有限公司、太仓佳梅食品有限公司发放食品生产许可证事实。请求法院依法判决撤销省政府作出的《决定》以及省食药监局作出的《告知书》并责令省食药监局在一定期限内对王纯容提交的两份《江苏省食品药品监督管理局信息公开申请表》重新作出处理。原告王纯容向本院提交了以下证据：1、省食药监局于2016年5月6日作出的《告知书》。2、省政府于2016年8月2日作出的行政复议决定书（[2016]苏行复第211号）。证据1、2证明：原告是本案直接的利害关系人，具有提起行政诉讼的资格，省食药监局作出的信息公开告知书侵犯了原告的合法权益。省政府作出的《决定》原告不予认可。证据3、《江苏省食品药品监督管理局信息公开申请表》两份，证明：王纯容分别于2016年1月13日、1月15日分别通过邮政挂号信的方式向省食药监局提出了政府信息公开申请。被告省食药监局辩称，一、省食药监局作出的《告知书》程序合法。王纯容以信函形式向省食药监局提交两份信息公开申请表，省食药监局收到后，经审查认为，原告两次申请公开的信息均属于内部管理信息，故于2016年2月1日作出《政府信息公开告知书》并向原告邮寄，告知其来信咨询的发证依据是内部管理信息，不属于政府信息公开范围。因原告不服省食药监局作出的《政府信息公开告知书》，向省政府申请行政复议，在行政复议期间，省食药监局经进一步分析判断，认为之前作出的《政府信息公开告知书》欠妥，故于2016年5月6日作出《告知书》，撤销于2016年2月1日作出的《政府信息公开告知书》，并对原告重新作出答复，告知其申请公开的内容属于咨询，不是政府信息公开条例规定的政府信息。省食药监局作出《告知书》系对原行政行为的主动纠错，不违反法律法规规定。二、省食药监局作出的《告知书》内容适当。省食药监局之所以认为原告申请公开的内容属于咨询，原因在于申请公开的内容并非简单的法律依据可以说明。根据食品安全法等法律法规的规定，省食药监局必须结合具体的政策规定、审查内容和标准要求才能说明企业获得食品生产许可的原因。原告系以政府信息公开申请形式提出的咨询，其所申请公开的内容需要省食药监局汇总、分析、加工制作之后才能形成的信息，并非政府信息公开条例调整的范围。三、省食药监局作出的《告知书》适用法律正确。原告申请公开的内容需要省食药监局汇总、分析、加工制作之后才能形成的信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，不属于政府信息公开条例规定的信息，故省食药监局根据政府信息公开条例的规定作出《告知书》，适用法律法规正确。原告诉称《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》对政府信息公开申请人不具有法律上的约束力，国务院办公厅不具有对相关法律法规具体适用方面的解释权等问题。省食药监局认为，根据政府信息公开条例的规定，国务院办公厅主管全国政府信息公开工作，对各地区、各部门处理依政府信息公开工作具有指导的法定职责，国务院办公厅作出的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，下级机关应当遵照执行。据此，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告省食药监局向本院提交了以下证据、依据：1、标称申请时间分别为2016年1月13日、2016年1月15日的《江苏省食品药品监督管理局信息公开申请表》各1份，证明：王纯容向省食药监局申请公开的信息分别为省食药监局向盐城市佰花集生物科技有限公司颁发食品生产许可证准许其生产薰衣草茶、库拉索芦荟茶的依据；向太仓佳梅食品有限公司颁发食品生产许可证准许其生产肉粉松的依据。2、省食药监局于2016年2月1日作出的《政府信息公开告知书》、于2016年5月6日作出的《告知书》、省政府作出的《行政复议决定书》（[2016]苏行复第108号）各1份，证明：省食药监局于2016年1月19日收到原告申请材料后，在法定期限内向王纯容作出《政府信息公开告知书》，后原告不服该《政府信息公开告知书》向省政府申请行政复议。在行政复议过程中，省食药监局于5月6日作出《告知书》，撤销了2016年2月1日作出的《政府信息公开告知书》，并对原告的申请重新作出了答复。告知其申请公开的内容属于咨询，不是《政府信息公开条例》规定的政府信息。3、省政府作出的《行政复议决定书》（[2016]苏行复第211号）1份，证明：省政府经行政复议维持了省食药监局于2016年5月6日作出的《告知书》。依据为：1、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第三条、第二十一条、第二十四条。2、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二部分。被告省政府辩称，一、原告不服省食药监局于2016年5月6日作出的《政府信息公开告知书》，于2016年6月13日向省政府申请行政复议。省政府经审查，原告申请公开的信息不是政府信息，省政府于2016年8月2日作出《决定》，并于8月4日邮寄送达原告。二、省政府作出的维持决定认定事实清楚。经审查，省政府认为，根据相关法律法规的规定，原告申请内容省食药监局需要结合具体法律规定、审查内容和标准要求，进行加工、分析、汇总。原告申请公开的信息，不是政府信息，省食药监局作出的《告知书》内容适当。省食药监局作出《告知书》系撤销原来之前的《政府信息公开告知书》并进行更正，程序虽有瑕疵，但不影响申请人的合法权益。三、省政府作出的维持决定程序合法。据此，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告省政府向本院提交了以下证据，依据。证据有：1、《行政复议申请书》及邮寄凭证，证明：省政府于2016年6月13日收到原告邮寄的行政复议申请书。2、《行政复议提出答复通知书》及邮寄凭证，证明：省政府于2016年6月14日向省食药监局作出提出答复通知书，并于次日送达。3、《受理通知书》及邮寄凭证，证明：省政府于2016年6月14日向原告作出受理通知书，并于次日邮寄送达。4、省食药监局提交的《行政复议答复书》，证明：省食药监局于2016年6月24日作出答复书。5、《行政复议决定书》（[2016]苏行复第211号）及邮寄凭证，证明：省政府于2016年8月2日作出《决定》，并于8月4日向原告邮寄送达。以上证据共同证明省政府作出的《决定》程序合法。依据为：1、《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条。2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。经庭审质证，原告对被告省食药监局证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性予以认可。对证据2中省食药监局于2016年2月1日作出的《政府信息公开告知书》的真实性、合法性、关联性予以认可。对证据2中省食药监局于2016年5月6日作出的《告知书》的真实性、形式的合法性、关联性予以认可，对其内容的合法性不予认可。对证据2中省政府作出的（2016）苏行复第108号《行政复议决定书》的真实性、合法性予以认可，对其关联性不予认可。对证据3的真实性、形式的合法性、关联性予以认可，对其内容的合法性不予认可。原告对被告省政府证据的质证意见为：对证据1-3的真实性、合法性、关联性予以认可。对证据4的真实性、合法性、关联性予以认可，对其内容不予认可。对证据5中《行政复议决定书》的真实性、合法性、关联性予以认可，对其内容不予认可。对证据5中邮寄凭证的真实性、合法性、关联性均予以认可。被告省食药监局对原告证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性予以认可。对证据2的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。对证据3的真实性、合法性、关联性均予以认可。被告省食药监局对被告省政府提供的全部证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均予以认可。被告省政府对原告证据的质证意见为：对证据1、2的真实性、合法性、关联性均予以认可，对证明目的不予认可。对证据3的真实性、合法性、关联性、证明目的均予以认可。被告省政府对被告省食药监局提供的全部证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均予以认可。本院对上述证据认证如下：各方当事人提交证据真实、合法，与本案有关联性，本院予以采信。经审理查明，2016年1月，王纯容向省食药监局以邮寄方式提出两项政府信息公开申请。标称日期为2016年1月13日的申请公开的信息描述为：盐城市佰花集生物科技有限公司生产了芦荟茶（原料：芦荟）、薰衣草茶（原料：薰衣草），该企业以食品生产许可证副页中包括上述两款代用茶为由拒绝召回不符合食品安全标准的产品。然而根据原卫生部等6部局关于含库拉索芦荟凝胶食品标识规定的公告（2009年第1号公告）的规定，只有库拉索芦荟凝胶可用于食品生产加工，同时还有每日食用量和不宜食用人群等限制要求；又根据国家卫计委发布的《关于薰衣草和大豆异黄酮不宜作普通食品原料说明》，由于缺乏薰衣草的食用部位、食用方法、食用历史、人群及安全性等相关资料，不能确定其管理方式，如需开发薰衣草作为普通食品原料，应当按照《新食品原料安全性审查管理办法》规定的程序进行申报。省食药监局作为发证机构，同意该企业生产薰衣草茶、库拉索芦荟茶依据是什么？标称日期为2016年1月15日的申请公开的信息描述为：“根据国家质检总局、江苏省质检局、商务部流通司、国家标委会农业食品标准部、全国肉禽蛋制品标准化委员会的相关信息公开、答复，已说明了行业行准SB/T10281《肉松》在国家标准GB/T23968《肉松》公布之后自行废止，而国家标准GB/T23968《肉松》已于2009年12月1日正式实施。针对太仓佳梅食品有限公司食品生产许可证（QS320504010564）产品明细中存在肉粉松（SB/T10281）这个情况，你局初始发证的依据是什么？”2016年2月1日，省食药监局对王纯容作出《政府信息公开告知书》，主要内容为：依据《国务院办公厅关于做好政府信息公开依申请公开工作的意见》第二条第二款的规定，“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”，王纯容来信咨询的发证依据是内部管理信息，不属于政府信息公开范围。王纯容不服《政府信息公开告知书》，向省政府申请行政复议。该次行政复议期间，省食药监局于2016年5月6日向王纯容作出《告知书》，同日，省食药监局将《告知书》邮寄送达王纯容。2016年5月23日，省政府作出《行政复议决定》（[2016]苏行复第108号），确认省食药监局于2016年2月1日对王纯容作出的《政府信息公开告知书》违法。王纯容不服省食药监局于2016年5月6日作出的《告知书》，再次向省政府申请行政复议。省政府于2016年6月13日收到王纯容提出的行政复议申请，于6月14日向省食药监局作出《行政复议提出答复通知书》、向王纯容作出《行政复议受理通知书》，并分别邮寄送达省食药监局及王纯容。2016年6月24日，省食药监局向省政府作出《行政复议答复书》。经审查，省政府于2016年8月2日作出《决定》，并于8月4日邮寄送达王纯容。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三条第二款规定：“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。”因此，国务院办公厅作出的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，可以作为各行政机关办理此工作的依据。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定：行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作。本案中，王纯容向省食药监局申请公开的信息均是该局向有关企业颁发食品生产许可证准许其生产有关产品的依据，结合其对信息内容的描述，可认定王纯容系要求省食药监局解释、说明该局颁发有关许可证的理由。根据上述规定，该申请公开的信息不属于政府信息公开条例规定的政府信息。省食药监局在《告知书》中告知王纯容，其申请事项属于咨询，并无不当。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第一款、第二款规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，省食药监局于2016年5月6日作出《告知书》，但其办理案涉政府信息公开过程中曾于2016年2月1日作出《政府信息公开告知书》。王纯容未提交证据证明其何时提交政府信息公开申请，省食药监局亦未提交证据证明其何时收到该申请，但从王纯容的信息公开申请表的标称时间（2016年1月13日、1月15日），以及其系以邮寄方式提出申请判断，省食药监局收到王纯容提出的政府信息公开申请后，于2016年2月1日作出《政府信息公开告知书》，符合政府信息公开条例规定的办理期限。省食药监局在该《政府信息公开告知书》被行政复议过程中作出《告知书》，同时撤销《政府信息公开告知书》并重新向王纯容作出答复，程序不严谨，但不能据此认定其行为违法。王纯容主张省食药监局在一份《告知书》中对其两项政府信息公开申请作出答复，违反“一事一申请”原则。本院经审查认为，政府信息公开条例及其他规范性文件并未限制行政机关对申请人的申请合并作出答复，故王纯容的该主张缺乏依据，本院不予采纳。省政府在办理案涉行政复议过程中，履行了受理、通知、审查、作出《决定》并送达等程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，行政复议程序合法。综上，省食药监局作出的《告知书》适用法律正确，程序基本合法。省政府作出《决定》的程序合法。王纯容的诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼诉法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王纯容的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王纯容负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长 路 兴审判员 黄 飞审判员 李丹丹二〇一七年二月十七日书记员 赵和玉