江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书(2016)苏01行终894号上诉人（原审原告）郑伟跃，男，1959年4月29日生，汉族，住南京市鼓楼区。被上诉人（原审被告）南京市玄武区城市管理局，住所地南京市玄武区珠江路455号。法定代表人姚晓晖，南京市玄武区城市管理局局长。委托代理人许正邦，南京市玄武区城市管理局工作人员。委托代理人王梅，江苏法德永衡律师事务所律师。上诉人郑伟跃因诉被上诉人南京市玄武区城市管理局（以下简称玄武城管局）城市管理不履行法定职责一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初526号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年4月7日，郑伟跃向玄武城管局邮寄了一份《行政查处申请书》，申请玄武城管局对位于中央路玄武湖隧道左侧的“玄武门至神策门段环境综合整治工程服务设施”无《建设工程规划许可证》的违法建筑依法予以查处。2016年5月27日，玄武区城市管理行政执法局对南京城建隧桥经营管理有限责任公司作出宁城法玄门停字[2016]第9273号（核查）通知书，认为该公司于2016年5月27日在玄武湖西大门玄武门北侧和大树根玄武湖隧道北侧进行建设建筑物的行为，不能提供合法依据，责令停工。同日，玄武区城市管理行政执法局予以立案，并进行调查及现场勘验。另查明，2013年5月8日，南京市玄武区人民政府就玄政[2013]81号《南京市玄武区人民政府征收补偿决定书》向南京市玄武区人民法院申请先予执行，南京市玄武区人民法院于2013年6月28日作出（2013）玄非诉行审字第79号《行政裁定书》，查明郑伟跃原系南京市玄武区后大树根34号311室的产权人，房屋建筑面积48.57㎡。南京市玄武区人民法院认为，南京市玄武区人民政府已按相关规定，提交了先予执行申请书、征收补偿决定及相关证据和所依据的规范性文件，其作出的征收补偿决定本身也不存在严重违法与显失公正的情况。据此，依照《中华人民共和国关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定若干问题的规定》第九条的规定，裁定准许南京市玄武区人民政府先予执行。再查明，郑伟跃行政起诉状上载明其住址为本市上海路南秀村25号205室，该地址与涉案建筑距离较远，并不相邻。原审庭审中，郑伟跃主张其仍持有南京市玄武区后大树根34号311室的房屋产权证及土地使用权证，与涉案建筑有利害关系，同时其作为举报人是行政行为的相关人，与玄武城管局不予答复和查处的行为也存在利害关系；南京市玄武区人民法院作出先予执行的行政裁定于法不符。双方均陈述该房屋已不存在。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。本案中，郑伟跃虽仍持有南京市玄武区后大树根34号311室的房屋所有权证及土地使用权证，但根据相关生效裁判文书显示，该房屋已于2013年被南京市玄武区人民法院裁定由南京市玄武区人民政府依法组织实施征收，现已不存在，土地使用权也已收归国有。郑伟跃因认为涉案建筑系违法建筑而向玄武城管局进行举报，系其行使宪法、法律赋予的监督权的形式之一，应予肯定。因郑伟跃举报的涉案建筑既与郑伟跃住所不在同一小区，亦未对郑伟跃的居住、出行、采光、通风等造成影响，玄武城管局对涉案建筑的处理行为及结果对郑伟跃的合法权益明显不产生实际影响，也没有设定郑伟跃的权利义务，故郑伟跃与玄武城管局对涉案建筑的处理行为并不具有法律上的利害关系，不具备本案的原告诉讼主体资格。综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回郑伟跃的起诉。上诉人郑伟跃上诉称：1、上诉人具有本案原告诉讼主体资格。上诉人向被上诉人邮寄《行政查处申请书》，成为行政管理法律关系中行政主体相对应的另一方当事人。被上诉人的没有答复行政行为影响了上诉人的申请权、参与权、了解权、收益权、受平等对待权和行政监督权等权益，使上诉人成为行政不作为行为的相对人，参与了行政法律关系，取得了相关的法律地位。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院在《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》的规定，只要行政不作为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或者将会产生实际影响，公民、法人或者其他组织就有权提起行政诉讼，就应认定其具有原告的资格。上诉人认为建设单位有违反城乡规划法的行为，向被上诉人进行举报，是当事人为维护自身权益向行政机关进行举报的行为，被上诉人没有予以答复，是其没有依法履行职责的行政行为，该行为与上诉人具有利害关系，对上诉人的权利义务已经产生了实际影响，造成上诉人对举报事宜的知情权和监督权得不到落实。上诉人不服被上诉人行政不作为行为向法院起诉，系上诉人认为其合法权益受到侵犯而行使的法定救济权利，故本案应当属于人民法院行政诉讼受案范围。2、被上诉人行政不作为。根据《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》、《南京市城市治理条例》、《关于进一步加强违法建设治理工作的实施意见》的相关规定，公民、法人和其他组织对住房城乡建设领域违法违规行为具有行使举报的权利。根据《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的相关规定，被上诉人具有受理举报并对违法建设行为作出行政处罚的行政职权。《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》、《南京市城市治理条例》、《关于进一步加强违法建设治理工作的实施意见》均明确规定了收到举报后进行查处、答复的具体期限，被上诉人没有在法定或合理期限内履行其受理、立案、查处和告知的行政义务。3、原审法院没有按照最高人民法院发布的典型案例作为参照审理本案。最高人民法院发布的张风竹诉濮阳市国土资源局行政不作为案，作为十大行政不作为典型案例，明确了公众参与是及时发现和纠正土地违法行为的重要渠道，也是确保最严格的土地管理制度得以实施的有效手段。《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第七条规定，最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照。对照最高法发布的案例，一审驳回上诉人的起诉是没有法律依据和事实根据的。综上，上诉人为维护法律的尊严，保护上诉人的财产权(举报奖励)和举报控告权等权益，依法提起上诉，请求二审法院撤销原审裁定，判令原审法院依法受理上诉人的起诉。被上诉人玄武城管局未提交书面答辩状，当庭答辩称，上诉人与被上诉人对涉案建筑的处理行为不具有法律上的利害关系，上诉人不具备本案的诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，行政相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织有权提起诉讼。本案上诉人不居住在涉案建筑地块周边，原所有的大树根34号311房屋也于2013年被南京市玄武区人民政府合法征收，土地使用权已经收归国有，上诉人对该地块已丧失了合法权利。上诉人的举报行为仅仅是行使法律赋予的监督权，不能成为行政相对人，被上诉人对涉案建筑的处理行为及结果对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。上诉人郑伟跃提出上诉后，原审法院将双方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院经审查，原审法院对各方当事人提交的证据审核符合法律规定，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，起诉人具备原告诉讼主体资格是人民法院审理行政案件的前提之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”起诉人必须与被诉行政行为存在利害关系方能成为案件原告。本案中，上诉人郑伟跃原系南京市玄武区后大树根34号311室房屋产权人，享有该房屋的所有权和房屋所占土地的使用权，但该房屋已被南京市玄武区人民政府征收，且征收已经实际实施，房屋已被拆除，土地使用权也已被依法收归国有。上诉人郑伟跃申请被上诉人玄武城管局查处涉案建筑时，被征收的房屋已不存在，而其实际居住地在南京市鼓楼区南秀村25号205室，与涉案建筑分属两个不同的行政区划，上诉人郑伟跃并未因涉案建筑遭受实际的人身、财产权益损害，其反映违法问题，并要求被上诉人玄武城管局查处涉案建筑与保护自身财产、人身权益没有关联。南京城建隧桥经营管理有限责任公在玄武湖西大门玄武门北侧和大树根玄武湖隧道北侧进行建设建筑物的行为，不能提供合法依据，涉嫌违法。对此，上诉人郑伟跃向被上诉人玄武城管局举报并要求查处，是依法行使公民的监督权，举报行为应受鼓励和支持，但是无论被上诉人玄武城管局对其举报是否作出处理以及作出何种处理，均不构成行政法意义上的履行人身、财产保护的法定职责，不会对上诉人郑伟跃的权利义务产生实质上的影响。上诉人郑伟跃以被上诉人玄武城管局未履行查处违法建筑的法定职责为由，向法院提起行政诉讼，应认定其与被诉行政行为之间没有利害关系。原审法院认定其不具备该项诉请的原告诉讼主体资格，并无不当。综上，上诉人郑伟跃的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  董学峰审 判 员  谢宇飞代理审判员  李伟伟二〇一七年二月六日书 记 员  赵和玉