江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏行终1435号上诉人（原审原告）朱正灵，男，1957年10月30日生，汉族，户籍地南京市鼓楼区，现住南京市。委托代理人徐丽娜、崔銮敏，江苏薛济民律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区人民政府，住所地南京市山西路124号。法定代表人刘军，该区区长。委托代理人陆清怡，南京市鼓楼区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人王玉琦，北京大成（南京）律师事务所律师。朱正灵因诉南京市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）停止支付房屋拆迁补偿资金一案，不服江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院）（2014）宁行初字第10号行政判决，向本院提起上诉，本院于2016年11月15日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年1月20日公开开庭审理了本案。上诉人朱正灵的委托代理人崔銮敏，被上诉人鼓楼区政府的委托代理人陆清怡、王玉琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定,2010年11月，南京市住房和城乡建设委员会向南京市土地储备中心（以下简称土储中心）、原南京市下关区国有资产经营中心（以下简称原下关国资经营中心）颁发宁拆许字（2010）第041号《房屋拆迁许可证》，该许可证载明，因原南京市下关区滨江区域老城改造项目建设需要，包括东炮台街等地段范围内的房屋及附属物，经审查具备拆迁条件，拆迁实施单位为南京市下关区房屋拆迁安置办公室（以下简称下关拆迁办）。朱正灵的涉案房屋为东炮台街3号，在拆迁范围内。2011年4月，朱正灵与土储中心、原下关国资经营中心签订《南京市城市房屋拆迁补偿协议》，约定：1、被拆迁房屋的货币补偿金额为人民币988114元，各项补助费用合计人民币266771元。朱正灵同时作出《声明》，决定申购“汇杰新城”产权调换房，自愿将房屋货币补偿金额988114元进行封闭。此后朱正灵（××）与下关拆迁办（××）、南京汇杰建设发展有限责任公司（供房人，以下简称汇杰公司）签订《拆迁房屋产权调换补偿协议书》，朱正灵选择安置房屋为南京市华银路19号3幢1单元1902室、2702室，房价总金额为人民币1381068元。协议签订后，朱正灵以封闭资金中的371282元和20余万元自付资金取得2702室产权调换房，因剩余615932元封闭资金未付，朱正灵未取得1902室产权调换房。朱正灵多方了解，各单位均未给予明确答复。直至2013年9月3日，南京市鼓楼区滨江发展建设指挥部（以下简称滨江指挥部）作出《关于追回东炮台街3号房屋拆迁补偿非法不当补贴的通知》（以下简称《通知》），该《通知》载明，经纪检、检察机关正式立案调查后，认定朱正灵户营业面积和经营补偿属于造假冒领，经营补偿615932元属于非法不当收入。鼓楼区委党委会根据纪检、检察机关的意见作出决定，对动迁组长以渎职行为予以处理，对朱正灵户不符合政策的615932元经营补偿予以追回。朱正灵不服提起本案诉讼。原审法院另查明，2012年南京市秦淮区人民检察院作出宁秦检反渎立[2012]2号《立案决定书》（以下简称2号《立案决定书》），决定对胡业林（东炮台街片拆迁组长）涉嫌滥用职权案立案侦查。此后，南京市秦淮区人民检察院以秦检诉刑诉（2013）0285号起诉书指控被告人胡业林犯滥用职权罪，于2013年10月14日向南京市秦淮区人民法院提起公诉。2015年9月，在本案一审中止审理期间，南京市秦淮区人民法院作出（2013）秦刑二初字第217号刑事判决书，该判决书认定，胡业林在2011年2月至11月间，担任下关滨江区域老城改造项目C片17组组长，在对下关区东炮台3号（即朱正灵户）的房屋进行拆迁补偿时，未认真核实该户有无实际经营，即将该户认定为经营性用房，并超越相关文件的规定，擅自认定该户实际经营面积为175.88平方米，致使该户多获取拆迁补偿款共计人民币615932元。该判决书认为，胡业林违反规定认定经营面积，朱正灵被拆迁房屋的经营补偿款615932元已经发放，已造成国家实际经济损失615932元。胡业林身为国家工作人员，在拆迁过程中，滥用职权，致使公共财产遭受重大损失，其行为已构成滥用职权罪，依法应予惩处，但归案后如实供述主要犯罪事实，其行为属情节轻微，遂判决被告人胡业林犯滥用职权罪，免予刑事处罚。2015年12月，南京中院作出（2015）宁刑二终字第227号刑事裁定书，依法驳回胡业林的上诉，维持原判。原审法院还查明，朱正灵曾将南京市鼓楼区房屋征收管理办公室、汇杰公司、南京市住房制度改革办公室、鼓楼区政府诉至法院，要求上述单位向其支付被停止支付的615932元拆迁封闭资金及利息，协助办理华银路19号3幢1单元1902室产权调换手续并交付房屋，并向其支付超期过渡补助费等。南京市鼓楼区人民法院于2013年11月7日作出（2013）鼓民诉初字第8号民事裁定，以朱正灵与鼓楼区政府之间没有直接的利害关系，鼓楼区政府不是适格的民事诉讼主体等为由，对朱正灵的起诉不予受理。此后，朱正灵又将南京市鼓楼区房屋征收管理办公室、汇杰公司、南京市住房制度改革办公室诉至南京市鼓楼区人民法院，案由为房屋拆迁安置补偿合同纠纷。该法院于2014年3月24日作出（2014）鼓民初字第232号民事裁定，中止诉讼。原审法院再查明，根据一审庭审中的要求，鼓楼区政府向原审法院提交两份《情况说明》，一份为下关区拆迁办于2016年9月5日出具，其中载明，该办为全民事业性质，根据宁编字（2004）7号文件，撤销原鼓楼区、玄武区、原下关区等八个区的房屋拆迁安置办公室，其事业编制由市编委收回。目前，原八个区被撤销事业单位编制的拆迁办均未办理注销手续，该办仍具有单位公章和独立账户，对外履行职责，本案所涉朱正灵房屋拆迁补偿协议中的封闭货币补偿款均在该办账户下。因南京市秦淮区人民检察院就胡业林涉嫌滥用职权罪提起公诉，为避免国有资金流失，该办停止支付了朱正灵的615932元封闭货币补偿金。该份《情况说明》加盖有下关区拆迁办公章。另一份系鼓楼区政府委托代理人出具，称自2013年3月28日新鼓楼区政府成立以来，区委、区政府没有发过任何文件成立滨江指挥部。南京市下关滨江商务区管理委员会系鼓楼区政府派出机构，为独立机关法人，滨江指挥部主要负责下关滨江老城改造项目动迁，隶属于南京市下关滨江商务区管理委员会。该《情况说明》未加盖单位公章，亦未提供相关文件佐证。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：1、原告是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；2、有明确的被告；3、有具体的诉讼请求和事实根据；4、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，鼓楼区政府虽在庭后提供了《情况说明》，言明区委、区政府没有发过任何文件成立“鼓楼区滨江发展建设指挥部”，该指挥部主要负责下关滨江老城改造项目动迁，隶属于南京市下关滨江商务区管理委员会，而该委员会为鼓楼区政府派出机构，为独立机关法人。但《情况说明》仅有一般代理权限的委托代理人签字署名并未加盖单位公章，亦未提供与此相关的正式文件予以佐证，故朱正灵根据《关于追回东炮台街3号房屋拆迁补偿非法不当补贴的通知》的内容，结合滨江指挥部没有独立法人资格的情况，将鼓楼区政府作为被告提起本案诉讼，符合行政诉讼立案受理的条件。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书中确认的事实，可以作为定案依据。本案一审过程中，曾以本案的审判须以刑事案件的审理结果为依据、而相关刑事案件尚未审结为由，裁定中止诉讼。根据南京市秦淮区人民法院作出的（2013）秦刑二初字第217号刑事判决书认定，胡业林在2011年2月至11月间，担任下关滨江区域老城改造项目C片17组组长，胡业林在对涉案房屋进行拆迁补偿时，未认真核实该户有无实际经营，即将该户认定为经营性用房，并超越相关文件的规定，擅自认定该户实际经营面积为175.88平方米，致使该户多获取拆迁补偿款615932元。该判决书认为，胡业林违反规定认定经营面积，朱正灵被拆迁房屋的经营补偿款615932元已经发放，已造成国家实际经济损失615932元。该判决书经南京中院作出的（2015）宁刑二终字第227号刑事裁定书予以维持，系人民法院生效裁判文书，故朱正灵多获取拆迁经营补偿615932元的事实已为生效裁判文书所确认，可以作为定案证据。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，朱正灵诉状中载明的诉讼请求为：1、请求法院判决鼓楼区政府支付被非法停止支付的615932元拆迁封闭资金及利息，2、诉讼费用由鼓楼区政府承担。在一审开庭后，朱正灵向南京中院邮寄《书面说明》，将诉讼请求变更为：1、请求法院确认鼓楼区政府冻结拆迁封闭资金的行为无效；2、请求判令鼓楼区政府解除冻结，并赔偿各项损失；3、鼓楼区政府承担本案诉讼费用。朱正灵系在起诉状副本送达被告后又提出了新的诉讼请求，依法应不予准许。2012年南京市秦淮区人民检察院作出宁秦检反渎立[2012]2号立案决定书，决定对胡业林涉嫌滥用职权案立案侦查。因胡业林当时负责朱正灵房屋所在片区的拆迁工作，鉴于胡业林滥用职权行为可能导致被拆迁户违规领取不符合政策的拆迁补偿款，对朱正灵名下的拆迁封闭资金停止支付不违反法律规定，且该拆迁封闭资金用以调换的南京市华银路19号3幢1单元1902室业已固定在朱正灵名下。此后，南京市秦淮区人民检察院以秦检诉刑诉（2013）0285号起诉书指控被告人胡业林犯滥用职权罪，于2013年10月14日向南京市秦淮区人民法院提起公诉。2015年9月，南京市秦淮区人民法院作出（2013）秦刑二初字第217号刑事判决书，该判决书认定，胡业林在对朱正灵房屋进行拆迁补偿时，未认真核实该户有无实际经营，即将该户认定为经营性用房，并超越相关文件的规定，擅自认定该户实际经营面积为175.88平方米，致使该户多获取拆迁补偿款共计人民币615932元，且朱正灵被拆迁房屋的经营补偿款615932元已经发放，已造成国家实际经济损失615932元。故朱正灵请求判决鼓楼区政府支付被停止支付的615932元拆迁封闭资金及利息的请求无事实根据和法律依据。原审法院判决驳回朱正灵的诉讼请求。上诉人朱正灵上诉称：1、涉案相关刑事判决错误，不应作为本案定案证据。2、鼓楼区政府作出的《通知》无事实根据和法律依据。3、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，判决确认鼓楼区政府停止支付涉案拆迁封闭资金的行为无效，判决鼓楼区政府解除冻结并赔偿上诉人损失。被上诉人鼓楼区政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，南京市原下关区纪委于2012年4月19日作出关纪审字[2012]9号《关于给予胡业林党内严重警告处分的决定》（以下简称9号《处分决定》）。南京市原下关区监察局于2012年4月19日作出关监决字[2012]1号《关于给予胡业林行政撤职处分的决定》（以下简称1号《处分决定》）。9号《处分决定》和1号《处分决定》均认定:胡业林在担任下关滨江老城拆迁改造项目C片17组组长期间，在负责片区内东炮台街3号房屋（涉案房屋）拆迁过程中，未认真履行组长审核把关职责，在认定该户3个权证的全部产权面积共计175.88平方米为营业用房的问题上，为满足××的无理要求，扩大计算一楼营业面积，且未按规定进行公示，致使该户多获得经营用房价格差补偿、经营用房停业损失补偿共615932元，给国家财产造成损失。上述事实有9号《处分决定》和1号《处分决定》予以证明。本院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，被上诉人鼓楼区政府自认滨江指挥部主要负责下关滨江老城改造项目（属于南京市鼓楼区）动迁，但鼓楼区政府未提供滨江指挥部设立的文件，亦未提供滨江指挥部具有行政主体资格的证据和法律依据，故应当认定滨江指挥部系鼓楼区政府组建的临时机构。滨江指挥部作出《通知》的法律责任依法应当由鼓楼区政府承担，鼓楼区政府系本案适格被告。被拆迁房屋在拆迁之前依法用于经营是××领取房屋经营补偿款的前提之一。在房屋拆迁过程中，拆迁双方当事人应当以事实为根据，以与拆迁补偿有关的法律和政策为依据对房屋补偿问题进行协商并签订补偿安置协议。如果对房屋的性质认定错误，且××基于该错误的认定多领取补偿款，应当予以追回。本案中，上诉人朱正灵与土储中心、原下关国资经营中心签订的《南京市城市房屋拆迁补偿协议》约定的补偿款中，包括615932元房屋经营补偿款。9号《处分决定》和1号《处分决定》均已认定朱正灵户多获得房屋经营补偿款615932元。南京中院生效的（2015）宁刑二终字第227号刑事裁定书虽在被诉《通知》之后作出，但亦进一步证明朱正灵户多获得房屋经营补偿款615932元。滨江指挥部查明上述事实后，为避免国家财产损失，作出被诉《通知》，停止支付正灵户多获得的615932元并无不当。原审法院判决驳回朱正灵的诉讼请求正确。综上，上诉人朱正灵的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审法院判决驳回朱正灵的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱正灵承担。本判决为终审判决。审 判 长  刘 军审 判 员  张世霞代理审判员  苗 青二〇一七年二月九日书 记 员  吁 璇附：本判决适用的相关法律依据一、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第一款行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；