北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2017)京02行终62号上诉人（一审原告）广西亿发食品饮料有限公司，住所地广西壮族自治区桂林市荔浦县桥富工业园6号（荔桂路莲塘）。法定代表人黄有胜，董事长。委托代理人唐丽燕，广西柳先律师事务所律师。委托代理人李英华，北京大成律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市大兴区食品药品监督管理局，住所地北京市大兴区黄村西大街26号。法定代表人刘忠兴，局长。委托代理人刘超，北京市大兴区食品药品监督管理局干部。委托代理人任新伟，北京市东易律师事务所律师。一审第三人北京物美大卖场商业管理有限公司大兴店，住所地北京市大兴区黄村镇兴丰大街东侧。法定代表人种晓兵，总经理。委托代理人张建伟，男，1984年10月16日出生，住陕西省岐山县。上诉人广西亿发食品饮料有限公司（以下简称广西忆发公司）因诉北京市大兴区食品药品监督管理局（以下简称大兴食药局）所作行政处罚一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2016）京0115行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2016年5月20日，大兴食药局向一审第三人北京物美大卖场商业管理有限公司大兴店（以下简称物美大兴店）作出（京兴）食药监食罚[2016]180123号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），主要内容为：经查，当事人自2015年11月10日起，由总公司分别购进广西亿发公司生产的皇味牌“中老年三合一营养麦片”、“牛奶加钙营养麦片”、“核桃高钙营养燕麦片”至案发时已全部销售，货值金额共计2186.4元。2016年1月18日，执法人员根据举报线索对当事人经营场所进行检查现场-未发现上述食品。依据举报人提供的证据，发现你单位销售上述食品超范围添加营养强化剂L—赖氨酸，属于经营超范围使用食品添加剂的食品的行为，经营上述食品违法所得共计851.04元。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项的规定，对一审第三人物美大兴店给予以下行政处罚：1、没收违法所得人民币851.04元，2、罚款人民币50000元。广西忆发公司不服上述行政行为，诉至一审法院称，一、《处罚决定书》认定事实错误。《处罚决定书》将麦片制品（牛奶加钙营养麦片、中老年三合一营养麦片和核桃高钙营养燕麦片）认定分类为“即食谷物，包括碾轧麦片”不正确。首先，麦片制品并非即食食品，企标中及产品标签的使用方法里都有描述为冲调食品，更不属于碾轧燕麦；其次，大兴食药局判断一个食品营养强化剂是否可以在某一物食品添加的判断程序与《食品安全国家标准食品营养强化剂使用标准》（GB14880-2012）第十条规定的不符合。二、广西忆发公司生产的牛奶加钙营养麦片、核桃高钙营养麦片的生产工艺是符合规定的，标签也是通过了检验机构的审查，而且广西区卫生厅备案批准广西忆发公司企业标准中可以在小麦粉制品、小米制品使用L—赖氨酸，广西忆发公司无违法行为，而且大兴食药局执法超越了权限。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条的规定：与具体行政行为有法律上利害的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。广西忆发公司不服《处罚决定书》，请求予以撤销，维护企业的正当合法权益，特提起行政诉讼，请求依法判决撤销大兴食药局作出的《处罚决定书》。大兴食药局一审辩称，一、大兴食药局所作《处罚决定书》认定事实清楚。大兴食药局作为本行政区域内食品药品监督管理部门，对本行政区域内的食品药品发生的违法行为具有行政管理职能。经案外人举报，称其在一审第三人物美大兴店购买的皇味牌牛奶加钙营养麦片、中老年三合一营养麦片、核桃高钙营养麦片三款食品非法添加营养强化剂L—赖氨酸，不符合食品安全国家标准。经调查核实，一审第三人物美大兴店分别购进过皇味牌牛奶加钙营养麦片、中老年三合一营养麦片、核桃高钙营养麦片三款食品，在上述三款食品外包装标签上明确“添加L—赖氨酸”、“营养强化剂[碳酸钙4g/kg、L—赖氨酸1.5g/kg]”字样。经查，物美大兴店销售的上述三款食品所添加的营养强化剂L—赖氨酸不符合《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，属于经营超范围使用食品添加剂的食品的行为，上述事实认定有当事人陈述，现场检查笔录，进销存记录等证据佐证，认定事实清楚。二、大兴食药局所作《处罚决定书》程序合法。接到上述产品的举报后，大兴食药局进行了相应的调查核实，于2016年3月11日正式立案，2016年5月12日调查终结，进行了案件合议，并对物美大兴店送达行政处罚事先告知书及听证告知书。基于调查事实情况及物美大兴店不要求听证，放弃陈述、申辩权利的情况，大兴食药局于2016年5月20日进行了案件集体讨论，并于当天作出《处罚决定书》，对当事人进行了送达，大兴食药局所作《处罚决定书》在法定期限内作出，告知了当事人应享有的权利，并对当事人进行了送达，程序合法。三、广西忆发公司不具有诉讼主体资格，建议法院依法裁定驳回。1、广西忆发公司与涉案行政处罚的具体行政行为之间不具有法律上的利害关系，其不具有行政诉讼法规定的诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。依据上述规定，《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围虽然已经由原来的“具体行政行为”修改为“行政行为”，受案范围有所扩大。但是行政诉讼主体资格并未做任何修改。修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》仍要求原告与行政行为具有利害关系，这里的利害关系指的是法律上的利害关系，即要求被诉的行政行为对原告的权利或者义务曾作出了设定、变更或者撤销。本案中大兴食药局对物美大兴店作出的《处罚决定书》，其行政相对人是物美大兴店，属于为物美大兴店设定了法律上的义务。广西忆发公司虽然自称是物美大兴店销售产品的生产商，但是该行政处罚行为本身并未对广西忆发公司设立任何义务，其与涉案的行政处罚行为之间并无法律上的利害关系。2、广西忆发公司对行政诉讼法关于行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织的主体资格规定存在误解。如果供货商或者中间商对于行政机关对食品经营者的行政监管或者行政处罚有权提起诉讼的，会造成诉讼主体的无限扩张。《中华人民共和国行政处罚法》规定，实施行政处罚是为了维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，目的是终止违法行为。在具体监管活动中，食品的销售渠道是多种多样的，其中涉及食品生产企业、代理商、中间商等诸多环节，部分环节会跨省市、跨区县。在对食品经营单位进行检查时依据属地监管的原则，无法对不在辖区内的生产、代理商、中间商等食品生产经营者进行监督检查，只能对辖区内的食品经营单位建立的食品台账、索取的相关证明文件等进行书面审查。如果生产企业、代理商、中间商等食品生产经营者对行政机关关于食品经营者的行政监管或者行政处罚有权提起行政诉讼，势必需要行政机关逐一对“利害关系”单位进行调查，即加大监管难度且缺乏实际操作性。综上所述，现广西忆发公司要求《处罚决定书》没有事实及法律依据，请法院驳回广西忆发公司的全部诉讼请求。物美大兴店未向一审法院提交述称意见。2016年11月28日，一审法院作出（2016）京0115行初188号行政判决认为：依据《中华人民共和国食品安全法》、《北京市机构编制委员会办公室关于北京市（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所等机构编制事项函》的相关规定，大兴食药局作为辖区内的食品、药品主管部门，依法负责实施辖区内食品、药品行政许可和监督管理，对食品、药品领域的违法行为具有查处的职责。《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项规定，禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品，……其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品……。第一百二十四条规定：违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，……用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产食品、食品添加剂，或者经营上述食品、食品添加剂……。本案中，大兴食药局认定举报人所购商品为物美大兴店售出，且经物美大兴店现场确认，故确定《处罚决定书》所涉商品为广西忆发公司生产。大兴食药局在调取了物美大兴店及广西忆发公司的相关资质证照及三种涉案食品的相关企业标准后，结合相关证据认定广西忆发公司生产的三种涉案食品属于“即食谷物，包括碾轧燕麦（片）”，因此三种涉案食品中添加的营养强化剂“L-赖氨酸”不符合《食品安全国家标准食品营养强化剂使用标准》（GB14880-2012）的要求，违反了《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，且大兴食药局履行了立案、调查取证、告知等程序，符合法律规定，其作出的《处罚决定书》，并无不当。广西忆发公司认为大兴食药局在执法中认定事实错误，但未向法院提交证据证实该主张。因此，法院对广西忆发公司的诉讼意见不予采信。其提出的诉讼请求无事实依据及法律依据，法院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。大兴食药局在对物美大兴店作出的《处罚决定书》中，明确了广西忆发公司为上述产品的生产厂家，与本案存在利害关系，其辩称广西亿发公司不具有本案原告主体资格的答辩意见，法院不予采信。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决驳回广西忆发公司的诉讼请求。广西忆发公司不服一审判决，上诉认为《处罚决定书》将涉案食品认定属于“即食谷物，包括碾轧燕麦（片）”有误，其在涉案食品中添加使用L—赖氨酸符合国家标准，《处罚决定书》是错误的，应予撤销，一审法院认定事实不清，适用法律错误，并在判决书中将上诉人名称写错，应予纠正，故请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。大兴食药局同意一审判决，请求予以维持。物美大兴店未陈述意见。在一审诉讼期间，广西忆发公司提交并在庭审中出示了如下证据：1、《处罚决定书》、《商品合同》2015。证明：一、大兴食药局对物美大兴店进行行政处罚的事实；二、广西忆发公司与北京物美商业集团股份有限公司签订《商品合同》，合同第3条第12项约定：如物美大兴店因广西忆发公司商品或销售行为受到了行政部门的处罚，广西忆发公司承担全部费用；三、广西忆发公司与该行政处罚具有法律上的利害关系。2、GB14880—2012食品安全国家标准、广西亿发公司企业标准（麦片制品）、协助调查函及复函，证明：一、小麦粉及其制品可以添加L—赖氨酸；二、广西忆发公司的产品应属D.1（续）06.03.02小麦粉制品；三、广西省卫生厅备案批准广西忆发公司企业标准中可以在小麦粉制品、小米制品使用L—赖氨酸；四、广西忆发公司生产的产品属于小麦制品。3、京（石）食药监食罚[2016]100029号《行政处罚决定书》，证明同一行为已经由北京市石景山区食品药品监督管理局处罚。在一审诉讼期间，大兴食药局提交并在庭审中出示了如下证据：1、《处罚决定书》；2、送达回执；3、[网]S2015120132北京市食品药品监督管理局举报登记表；4、（京兴）食药监食案源[2016]180058号案件来源登记表；5、现场检查笔录；6、现场检查照片；7、李某某身份证复印件；8、李某某提供的实物照片；9、李某某提供的购物小票复印件；10、立案审批表；11、广西忆发公司营业执照复印件；12、广西忆发公司生产许可证复印件；13、种晓兵居民身份证复印件；14、王欣居民身份证复印件；15、授权委托书；16、营业执照（副本）复印件；17、食品流通许可证复印件；18、商品进销存记录；19、王欣询问调查笔录；20、案件调查终结报告；21、案件合议记录；22、（京兴）食药监食罚告[2016]180096号行政处罚事先告知书；23、行政处罚事先告知书送达回执；24、（京兴）食药监食罚听告[2016]180096号行政处罚听证告知书；25、行政处罚听证告知书送达回执；26、陈述申辩笔录；27、重大案件集体讨论记录；28、行政处罚决定审批表；29、第180003号行政处罚缴款书（回执）；30、行政处罚结案报告。以上证据3—19，证明大兴食药局对于本案事实的认定；证据1、2、10、20—28，证明被诉行政行为，所作行政行为的程序符合法律规定；证据29、30证明后续的处罚行为。在一审诉讼期间，一审第三人物美大兴店未向法院提交证据材料。经庭审质证，大兴食药局对广西忆发公司的证据1、2、3真实性认可，证明目的不认可，认为广西忆发公司与本案不存在利害关系。大兴食药局不知道《商品合同书》履行情况，罚款也是物美大兴店交的，跟广西忆发公司没有关系。企业标准是2016年实施的，并不适用，应该适用2013年的标准，协查函与本案无关。证据3进一步证明物美超市所经营的产品系超范围添加。经审查，一审法院认为广西忆发公司提供的证据1《处罚决定书》系被诉行政行为，不能作为本案证据使用；其它证据不足以证明其要证明的内容。经庭审质证，广西忆发公司对大兴食药局的证据1、2真实性没有异议，关联性有异议，认为行政处罚决定书里“超范围添加”是超出了行政职权；对于证据3—19，除了证据10之外的真实性没有异议，但认为大兴食药局作出的行政处罚，事先没有告知广西忆发公司作出陈述申辩的权利；对于证据10、20—30没有异议。经审查，一审法院认为大兴食药局提交的证据材料具有真实性、合法性，与本案具有关联性，予以采纳。物美大兴店未向一审法院发表质证意见。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2015年12月13日，举报人李某某向北京市食品药品监督局举报，称在物美大兴店购买了广西忆发公司生产的皇味牌牛奶加钙营养麦片、中老年三合一营养麦片、核桃高钙营养麦片三款食品非法添加营养强化剂L—赖氨酸，不符合食品安全国家标准。2015年12月17日，大兴食药局进行了案件登记，2016年1月18日大兴食药局到物美大兴店进行了现场检查。同年3月11日，经与物美大兴店经理助理王欣核实，在举报人李某某出示了购物小票及现场照片后，确认了举报人李某某所购2186.4元上述产品系物美大兴店所销售。2016年3月11日，大兴食药局对涉案产品正式立案，并于2016年5月12日调查终结，同时进行了案件合议，并对物美大兴店送达了行政处罚事先告知书及听证告知书。经大兴食药局调查核实，物美大兴店所销售的广西忆发公司生产的皇味牌牛奶加钙营养麦片、中老年三合一营养麦片、核桃高钙营养麦片三款食品，其食品外包装标签上明确“添加L—赖氨酸”、“营养强化剂[碳酸钙（4g/kg、L—赖氨酸1.5g/kg]”字样，基于调查事实情况及物美大兴店不要求听证，放弃陈述、申辩权利的情况，进行了案件集体讨论，并于2016年5月20日作出《处罚决定书》。广西忆发公司对此不服，诉至法院。在一审法院审理过程中，经查，《广西亿发食品饮料有限公司企业标准麦片制品》（Q/GXYF0001S-2013））（2013年8月10日实施）载明：“本标准适用于以麦片、燕麦片、麦芽糊精、白砂糖、植脂末为原料，添加速溶花生粉、速溶核桃粉、乳粉、红枣、食品添加剂（食用香精）和食品营养强化剂[碳酸钙、乳酸亚铁、维生素A[醋酸视黄酯（醋酸维生素A）]、维生素B1（盐酸硫胺素）、维生素B2（核黄素）]，经加工而成的方便食品。”《食品安全国家标准食品营养强化剂使用标准》（GB14880-2012）载明：“L-赖氨酸”适用的食品类别包括：大米及其制品、小麦粉及其制品、杂粮粉及其制品、面包。该标准附带的附录D“食品类别（名称）说明”载明：“粮食和粮食制品，包括大米、面粉、杂粮、淀粉等（07.0焙烤食品涉及品种除外）”（食品分类号：06.0）大类下包括“小麦粉及其制品”（食品分类号为06.03）小类以及“即食谷物，包括碾轧燕麦（片）”（食品分类号：06.06）小类。本院认为，依据《中华人民共和国食品安全法》、《北京市机构编制委员会办公室关于北京市（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所等机构编制事项函》的相关规定，本案中，大兴食药局具有对其辖区内食品、药品领域的违法行为进行查处的法定职权。根据《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（四）项的规定，禁止生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品。第一百二十四条第一款第（三）项规定：违反本法规定，生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。本案中，经物美大兴店现场确认，并通过调取物美大兴店、广西忆发公司相关资质证照及三种涉案食品的相关企业标准，大兴食药局根据相关证据材料认定举报人所购商品为广西忆发公司生产，经物美大兴店售出，并认定涉案三种食品属于“即食谷物，包括碾轧燕麦（片）”，因此三种涉案食品中添加营养强化剂“L-赖氨酸”不符合《食品安全国家标准食品营养强化剂使用标准》（GB14880-2012）的要求，违反了《中华人民共和国食品安全法》的相关规定。在履行了立案、调查取证、告知等程序后，大兴食药局根据广西忆发公司的违法事实及情节，对其作出《处罚决定书》，并无不当。此外，广西忆发公司关于一审法院在行政判决中将其名称写错的上诉主张，一审法院已通过行政裁定书予以补正。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决驳回广西忆发公司的诉讼请求是正确的，本院予以维持。广西忆发公司的上诉请求，缺乏相应的事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由广西亿发食品饮料有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 李 丹审判员 金 丽审判员 刘明研二〇一七年二月二十八日书记员 高 元