河北省邢台市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)冀05行终21号上诉人（原审原告）乔芹强，男，1965年2月13日出生，汉族，现住巨鹿县。委托代理人高云龙，男，河北冀港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）巨鹿县观寨乡人民政府，住所地巨鹿县观寨乡观寨村，统一社会信用代码：1113052973874599XC。法定代表人薄澜，女，该乡乡长。委托代理人夏会磊，男，该乡人民政府法律顾问。上诉人乔芹强因确认观吕线公路建设项目行政行为违法一案，不服南宫市人民法院(2016)冀0581行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人乔芹强的委托代理人高云龙，被上诉人巨鹿县观寨乡人民政府的委托代理人夏会磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，巨鹿县观吕线农村公路工程是邢台市“十二五规划”中重点建设乡级公路，该工程为省重点安排补助资金的农村线路。2013年2月26日，巨鹿县人民政府作出《巨鹿县乡级公路观吕线建设工程实施方案》（以下简称《实施方案》），该项目北起南郝线，南至邢德线，全长11.026公里。原告的家庭承包地在此项目的占地范围内。原告认为观吕线公路工程项目建设侵犯了原告依法享有的农村土地承包经营权并给原告造成了财产损失，于2015年9月24日以巨鹿县交通运输局为被告向邢台市桥东区人民法院提起行政诉讼，要求行政赔偿。2015年12月18日，该院作出（2015）东行初字第291号行政裁定书，依照《中华人民共和国公路法》第八条的规定，认定巨鹿县交通运输局不是观吕线公路工程建设主体，裁定驳回了原告的起诉；原告向邢台市中级人民法院提起上诉，该院于2016年6月26日作出（2016）冀05行终187号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。原审认为，本案原告对观吕线公路工程项目建设占地其权益被侵害的诉讼虽经邢台市桥东区人民法院和邢台市中级人民法院审理，在两份生效裁定中均依照《中华人民共和国公路法》第八条的规定，认定观吕线公路为乡级公路，乡人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作，但并未明确巨鹿县观寨乡人民政府是该公路的建设和养护主体；且该项目建设涉及观寨、小吕寨两个乡镇的8个行政村，完成项目建设申请、规划、设计、征地、补偿及资金筹措、兑现等工作的主体不是被告观寨乡人民政府。在原告提交的巨鹿县人民政府作出的《实施方案》中，对道路占地问题其中载明：“新占用承包地的由各村与被占地户签订占地协议书。新占地部分按地界由属地乡（镇）、村在本集体内调整解决。新占用土地第一年给予一次性农作物收入补偿费，参照神无线（吉闫段）标准执行，由县财政负责筹集”。“凡因这次修路造成家庭承包土地减少的农户，由所在乡镇负责，督促村委会在本集体土地范围内统一调整，最迟在今年8月底前完成；也可经多数村民同意今后每年给予一次农业收入补偿或其它方式解决人地不均问题”。在“分步实施”中载明：“由相关乡镇和各相关村负责落实签订占地及地上、地下附着物清拆协议书。县财政按照相关文件规定标准拨付补偿费。由各乡镇、村负责组织清障拆迁并与户兑现补偿”。在“分头负责”中载明：资金筹集拨付。县财政局负责工程建安费资金缺口和包含设计费、监理费、管理费等在内的工程建设其他费用、占地一次性补偿费和属私人财产地上附着物补偿费用的筹措，并负责按核算批准的补偿金额，拨付相关乡镇。负责按工程招标协议拨付工程款及其他费用”。在原告向邢台市桥东区人民法院提交的证据材料《巨鹿县乡级公路观吕线建设工程领导小组》中，亦不能证明本案被告是该项目建设组织领导、建设实施的主体。同时在庭审中，原告对被告提交的巨鹿县观寨乡西乔村《公路占地补偿方案》发表的质证意见中称，“发布征地补偿安置的主体是巨鹿县国土资源局或者是巨鹿县人民政府”，“征地补偿的主体应当是巨鹿县政府”。综上，原告提供的证据不能证明观吕线公路建设系被告巨鹿县观寨乡人民政府的行政行为，被告主体不适格，且原告拒绝变更被告，故应依法驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条、第四十四条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告乔芹强的起诉。上诉人乔芹强的主要上诉理由，一、原审认定被告主体不适格，属认定事实错误。从邢台市桥东区人民法院和邢台市中级人民法院两份生效裁定认定的“乡级政府负责本行政区域内的乡道建设和养护工作”中，可以直接推定被上诉人负责本行政区域内的乡道观吕线公路建设和养护工作。《实施方案》中载明：“凡因这次修路造成家庭承包地减少的农户，由所在乡镇负责。”可见，修路占用上诉人的承包地引发的问题，由被上诉人负责。另从被上诉人工作人员在施工现场组织施工的照片可以证明，被上诉人负责公路建设项目。二、《巨鹿县乡级公路观吕线建设工程领导小组》该份证据不是上诉人提交，而是巨鹿县交通局向桥东区人民法院提交。三、巨鹿县观寨乡西乔庄村村委会无权制定和发布《公路占地补偿方案》，不具有任何法律效力。四、举证责任分配违法。上诉人向一审法院提交了村委会证明、政府信息公开答复、法院裁定书、《实施方案》、施工照片等证据足以证明被上诉人是建设工程主体，且不合法。一审裁定免除了被上诉人的举证责任，对被上诉人提交的证据认定情况只字未提。综上，请求二审法院依法改判。被上诉人巨鹿县观寨乡人民政府当庭答辩的主要理由，上诉人的承包土地被占用修建公路不是被上诉人的行为，该公路建设项目从立项、审查、审批、征地、补偿和组织施工等均不是被上诉人的行为，被上诉人没有侵犯上诉人的任何利益，不应承担任何法律责任，更不是本案的适格被告。一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、上诉人未能提供土地承包合同及土地承包经营权证书，但西乔庄村民委员会出具的证明，可以证实观吕线公路建设项目占用的土地含有上诉人的承包地。二、从上诉人、被上诉人现有证据分析，巨鹿县人民政府作出的《巨鹿县乡级公路观吕线建设工程实施方案》，并非被上诉人巨鹿县观寨乡人民政府制定。其主要内容，(一)、项目概况；涉及8个行政村，全长11.026公里及投资数额等。(二)、项目建设占地清障资金等有关问题；包括资金缺口及费用筹集，由县财政负责筹集。对道路占地问题，由各村与被占地户签订占地协议，因修路造成承包地减少的农户，由所在乡镇负责，督促村委会统一调整。对地上附着物清障及补偿问题，附着物的登记，由县交通局牵头，审计、财政、乡镇和村委会及县有关产权单位共同参与，产权部门负责清除或搬迁并核减资产。(三)、实施措施。巨鹿县政府成立建设工程领导小组，由该政府干部任副组长，县政府各职能部门及部分乡镇验收。明确县交通局、县财政局、县国土局、县审计局、县供电局、相关乡镇等各部门的任务，分头负责等。上述《实施方案》所含内容，均不能证明观吕线公路建设项目系被上诉人为组织者和实施者。三、上诉人诉巨鹿县交通运输局确认行政行为违法一案中，桥东区人民法院行政裁定书及本院的二审行政裁定书均依据了《中华人民共和国公路法》第八条的规定：“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作”。两份裁定引用该法条的目的，是以此说明巨鹿县交通运输局不是该案的适格被告，而未确认巨鹿县观寨乡人民政府是观吕线公路建设项目的实施者。上诉人认为两份生效裁定已明确被上诉人为该项目的建设主体，属认识和理解错误。综上，可以证实被上诉人巨鹿县观寨乡人民政府不是本案的适格被告，且一审期间，上诉人拒绝变更被告。原审据此理由裁定驳回起诉并无不妥。故上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律及结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  苏天志审判员  刘爱群审判员  邢向恩二〇一七年二月二十八日书记员  王 洋