广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)粤行终1777号上诉人（原审原告）：广州市番禺区江南商品混凝土有限公司（简称江南商品混凝土有限公司）。住所地：广州市番禺区桥南街草河村江滨路二街**号。法定代表人：徐家升，职务：总经理。委托代理人：王旭阳、林月圆，均系广东法圣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府（简称番禺区政府）。住所地：广州市番禺区市桥街清河东路***号。法定代表人：陈德俊，区长。委托代理人：骆文怡，区府法制办公室工作人员。委托代理人：梁龙丽，广东合成泰律师事务所律师。上诉人江南商品混凝土有限公司因诉广州市番禺区人民政府环境保护行政处罚纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第219号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告广州市番禺区江南商品混凝土有限公司于1996年9月17日经广州市工商行政管理局番禺分局批准，在广州市番禺区桥南街草河村江滨路二街14号建成，从事生产、加工、销售商品混凝土、水泥制品。原告在生产过程中主要产生噪声及含水泥浆的搅拌车洗车水等污染物。2013年4月19日，广州市番禺区环境保护局执法监察大队对原告进行现场执法检查，发现原告位于沙湾水道饮用水水源二级保护区内的建（构）筑物有搅拌机2台、粉料罐10个、2吨铲车4台，单位占地面积约2800平方米。现场监察结论为：已经办理环境影响评价审批手续（番环管影字[2000]166号），未能提供环保设施竣工验收手续、排污许可证办理情况等文件，在饮用水源保护区内设置排污口，违法排污。2014年1月7日，番禺区环保局作出番环罚[2014]1号《行政处罚决定书》，责令原告立即停止排放污染物及对原告罚款捌万元，原告逾期不申请复议、不向法院起诉，且又不履行该处罚决定，后番禺区环保局向广州市番禺区人民法院申请执行，法院于2014年5月21日裁定准予强制执行。2014年6月24日，广州市番禺区环境保护局执法监察大队再次对原告进行执法检查，发现原告位于沙湾水道饮用水水源二级保护区内的建（构）筑物有搅拌机2台、粉料罐10个、2吨铲车4台，单位占地面积约2800平方米。现场检查结论为：原告单位位于沙湾水道饮用水源保护区二级区陆域范围内，未完善环保审批手续，并要求原告尽快完善环保审批手续，停止违法排污行为。2014年8月28日、11月11日广州市番禺区环境保护局执法监察大队再次对原告进行执法检查，发现原告并无停止违法排污行为。2014年11月5日，被告广州市番禺区人民政府作出番府环罚听告[2014]536号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出的行政处罚内容、依据和享有要求举行听证的权利。原告于2014年11月11日收到番府环罚听告[2014]536号《行政处罚听证告知书》后提出听证要求。2014年11月17日，被告广州市番禺区人民政府作出番府环听通[2014]341号《行政处罚听证通知书》，通知原告听证会具体的时间、地点听证会组成人员等事项。2014年11月25日，被告广州市番禺区人民政府举行听证会，原告的委托代理人区淑燕、王旭阳参加听证。2014年12月16日，被告广州市番禺区人民政府作出番府环罚[2014]583号《行政处罚决定书》，认为原告违反《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款的规定，责令原告关闭商品混凝土生产项目，并告知原告享有相应的复议权利和诉讼权利。原告不服该行政处罚决定，向广州市人民政府申请行政复议，请求撤销番府环罚[2014]583号《行政处罚决定书》。广州市人民政府立案受理原告提出的行政复议申请后，2015年4月13日，广州市人民政府作出穗府行复[2015]203号《行政复议决定书》，认为被告广州市番禺区人民政府作出的番府环罚[2014]583号《行政处罚决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，决定维持番府环罚[2014]583号《行政处罚决定书》。原告仍不服，遂向原审法院提起行政诉讼。另查明，广东省人民政府于2011年5月17日作出粤府函[2011]162号《关于同意调整广州市饮用水源保护区区划的批复》，批复原则同意广州市饮用水源保护区区划进行调整。粤府函[2011]162号批复中，沙湾水厂、东涌水厂、东乡水厂、南沙水厂二级保护区水域保护范围为：“从紫坭西起，沿沙湾水道至大刀沙围头下游1000米共17.2公里的河段，两岸河堤临水侧堤肩之间的广州市境内的区域（一级保护区水域除外）；紫坭河6.2公里的河段，两岸河堤临水侧堤肩之间的水域；李家沙水道上河至下河××××河段，两岸河堤临水侧堤肩之间的水域；……”陆域保护范围为：“相应的二级保护区水域边界线向两岸陆域纵深1000米的广州市境内的陆域，包括紫坭岛全部和大刀沙围一部分陆线（一级保护区陆域除外）。具体范围为：从紫坭西至龙湾……沿顺德水道中泓线（顺德市与广州市行政分界）至紫坭西止。”广州市环境保护局于2011年12月22日作出穗环[2011]191号《关于印发调整方案的通知》。以上事实，有《现场检查（勘察）笔录》、《调查询问笔录》、番府环罚听告[2014]536号《行政处罚听证告知书》、番府环听通[2014]341号《行政处罚听证通知书》、听证笔录、番府环罚[2014]583号《行政处罚决定书》、穗府行复[2015]203号《行政复议决定书》、穗环[2011]191号《关于印发调整方案的通知》、粤府函[2011]162号《关于同意调整广州市饮用水源保护区区划的批复》予以证实，原、被告亦当庭陈述在案。原审法院认为，本案的争议焦点是被告广州市番禺区人民政府作出的番府环罚[2014]583号《行政处罚决定书》是否合法。关于番府环罚[2014]583号《行政处罚决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国水污染防治法》（2008修订)第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”第十七条规定：“新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。……建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。”第五十六条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区；必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。饮用水水源保护区的划定，由有关市、县人民政府提出划定方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准……”第五十九条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”第八十一条规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：（一）在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的；（二）在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的；……”本案中，广州市番禺区环境保护局环保执法人员发现原告一个从事生产商品混凝土的建设项目，位于沙湾水道饮用水水源二级保护区内。被告根据现场调查记录、询问笔录等证据，经调查并举行听证会听取原告的陈述和申辩，作出涉案番府环罚[2014]583号行政处罚决定，责令原告关闭沙湾水道饮用水水源二级保护区内商品混凝土生产项目，符合上述法律的规定，并无不当，予以支持。关于原告提出1996年涉案建设项目已存在，但《中华人民共和国水污染防治法》是2008年才颁布实施的，且其涉案的生产建设项目在沙湾水道饮用水水源二级保护区设立之前，该项目并不是新建、改建、扩建，并不属于该法调整范围的问题。原审法院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”该条款明确规定，在饮用水水源二级保护区内已建成的排放污染物的建设项目，应由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。被告责令关闭原告在沙湾水道饮用水水源二级保护区的排放污染物的建设项目符合上述规定，故原告的上述理由不成立，不予支持。综上，原告以被告作出行政处罚决定认定事实不清、适用法律错误为由，主张应当撤销该行政处罚决定，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告广州市番禺区江南商品混凝土有限公司的诉讼请求。案件受理费50元由原告广州市番禺区江南商品混凝土有限公司负担。上诉人江南商品混凝土有限公司不服，上诉请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求。主要理由是：被上诉人处罚决定适用法律不当，依据后来生效的法律处罚先前的行为，违反“法不溯及既往”的基本原则；被诉处罚决定程序违法，也违反了一事不再理原则；上诉人经过环保设施改造，已实现零排放，不影响环境，被诉处罚决定没有事实根据；原审法院没有查清被上诉人对上诉人处罚所依据的事实和依据等。被上诉人番禺区政府答辩称，区政府作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决正确，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，关于番禺区政府作出的番府环罚[2014]583号《行政处罚决定书》的合法性问题。1989年12月26日公布施行的《中华人民共和国环境保护法》第二十六条第一款规定：“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”《中华人民共和国水污染防治法》第十七条规定：“新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。……建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。”第五十九条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”本案中，上诉人建成的从事生产、加工、销售商品混凝土、水泥制品的项目，该生产项目位于沙湾水道饮用水水源二级保护区内，生产时产生噪声及泥浆废水等污染物，该生产项目属于需要配套建设环境保护设施的生产项目，但根据广州市番禺区环境保护局的调查结果反映，上诉人生产项目的水污染防治设施自始从未经当地环保主管部门验收合格便投入生产，在多次接受执法检查时均未能提供环保设施竣工验收手续、排污许可证等证明文件，长期处于非法从事生产活动的状态。番禺区政府经现场调查取证，制作询问笔录，并举行听证会听取上诉人的陈述和申辩，认定上诉人涉案生产项目存在“从事商品混凝土生产，需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收，便投入生产，生产过程中主要产生噪声及泥浆废水等污染物。”“生产项目位于沙湾水道饮用水源二级保护区内，生产时通过水泵和临时水管将未有效处理的废水向沙湾水道排放”等违法事实，并据此作出涉案番府环罚[2014]583号行政处罚决定，责令上诉人关闭沙湾水道饮用水水源二级保护区内商品混凝土生产项目，符合上述法律的规定，并无不当。原审判决驳回上诉人关于撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人在诉讼中主张，涉案生产项目1996年已存在，且在沙湾水道饮用水水源二级保护区设立之前，被上诉人番禺区政府根据2008年颁布实施的《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款的规定对上诉人实施行政处罚，属于依据后来生效的法律处罚先前的行为，违反“法不溯及既往”的基本原则。经审查，由于上诉人的涉案生产项目长期处于非法生产状态，具有持续性特征，本案被上诉人番禺区政府根据作出行政行为时有效的法律规定作出行政处罚决定，并未违反“法不溯及既往”的法律适用原则，并无不当。上诉人上诉主张，被上诉人处罚决定适用法律不当，依据后来生效的法律处罚先前的行为，违反“法不溯及既往”的基本原则；被诉处罚决定程序违法，也违反了一事不再理原则；上诉人经过环保设施改造，已实现零排放，不影响环境，被诉处罚决定没有事实根据；原审法院没有查清被上诉人对上诉人处罚所依据的事实和依据等，上诉请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人江南商品混凝土有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二○二○一七年二月二十日书记员  刘桂宜