宁波市北仑区人民法院行 政 判 决 书(2012)甬仑行初字第30号原告阮星阳，男，1955年6月20日出生，住宁波市北仑区。委托代理人鲍前飞，浙江时光律师事务所律师。被告宁波市北仑区城市管理行政执法局，住所地宁波市北仑区新碶街道长江路1166号。法定代表人刘建赫，局长。委托代理人汪鹰，北仑区城市管理行政执法局副局长。委托代理人许红琴，北仑区城市管理行政执法局工作人员。原告阮星阳不服被告宁波市北仑区城市管理行政执法局作出限期拆除决定的规划行政处罚一案，于2012年8月28日向本院提起诉讼，同日，本院受理了该案，并于2012年8月31日向被告宁波市北仑区城市管理行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2012年9月27日公开开庭审理了本案。原告阮星阳及其委托代理人鲍前飞、被告宁波市北仑区城市管理行政执法局委托代理人汪鹰、许红琴到庭参加诉讼。案经合议庭评议，审判委员会讨论并作出决定。本案现已审理终结。2012年5月10日，被告宁波市北仑区城市管理行政执法局作出了（2012）甬仑行二决字第18号限期拆除决定书，认定：原告阮星阳在北仑区大碶街道石湫村五岭墩489-491号地块内擅自建造厂房及配套附属设施（单层钢混结构厂房一幢，建筑面积2303.23平方米；单层简易厂房一幢，建筑面积232.38平方米；二层砖混结构办公楼一幢，建筑面积310.04平方米；简易棚二处，建筑面积为94.52平方米；门卫及附属用房，建筑面积为189.05平方米），共计建筑面积为3129平方米。现上述厂房均已出借给六家企业使用。被告宁波市北仑区城市管理行政执法局认为，原告阮星阳未取得建设工程规划许可证，建造厂房及配套附属设施3129平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，同时又无法采取改正措施消除影响。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定作出行政处罚，责令原告阮星阳在收到本限期拆除决定书之日起15日内自行拆除上述违法建筑。被告宁波市北仑区城市管理行政执法局在举证期限内向本院提交并于庭审中出示了以下证据和法律依据：1.现场检查（勘查）笔录，2.现场检查（勘查）图示，3.现场检查（勘查）照片，均用以证明大碶石湫村五岭下489-491号地块违法建设情况；4.房屋分布及类型平面图，用以证明违法建设房屋分布及类型和各租用人房屋方位及面积分布；5.调查询问笔录及身份证复印件（阮星阳），用以证明原告在五岭下以个人名义出资建设的经过及相关情况；6.调查询问笔录及身份证、租房协议、营业执照等复印件（龚旭泽），7.调查询问笔录及身份证、租房协议等复印件（杨舰），8.调查询问笔录及身份证、租房协议、营业执照等复印件（张勤俭），9.调查询问笔录及身份证、驾驶证、营业执照等复印件（张纪红），10.调查询问笔录及身份证、租房协议、营业执照等复印件（陈勇），11.调查询问笔录及身份证、驾驶证、营业执照等复印件（王军夫），均用以证明阮星阳建造的房屋已出租等事实；12.民事判决书、裁定书、地基租借协议书、宁波市罚没款收据、石湫村村委会证明、石湫村通知书、场地补充协议、企业法人营业执照等，用以证明该地块原由陈爱珠的爱鑫厂租赁，后由阮星阳接手的事实；13.场地补充协议、事业单位往来票据、平面图等，用以证明阮维萍向石湫村承租地块的情况；14.关于违法建设行为告知的函，用以证明该地块内的建设行为属于无法采取改正措施消除影响的违法建设行为；15.行政处罚告知书，16.行政处罚告知书送达回证，17.陈述书，18.陈述回复，19.限期拆除决定书，20.限期拆除决定书送达回证，均用以证明被告在执法过程中已告知当事人相关陈述申辩等权利，程序合法；21.《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》、《中华人民共和国城乡规划法》四十条，《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》。原告阮星阳起诉称：被告宁波市北仑区城市管理行政执法局作出的（2012）甬仑行二决字第18号限期拆除决定书程序违法。被告不是城乡规划执法主体，所作限期拆除决定系越权行政。被告错列当事人，原告虽为厂房的实际投资人，但是土地和厂房使用权均转为宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂业主阮维萍，原告已不是厂房的实际所有人，被告处罚对象错误。被告在进行处罚过程中未举行听证程序，违反《行政处罚法》第四十二条的规定。被告作出限期拆除决定认定事实错误。原告是根据仑政办（2001）39号文件和当时的政治社会背景，利用村出租的荒山荒地投资建厂，被告及当地政府在原告投资建厂时并未根据城乡规划法的规定公布该区域的规划平面图，报批的前提条件不存在。同时，建造厂房的事实存在已经十年，国土、规划管理部门从未提过五岭墩489-491号厂房属于违法建筑，说明489-491号厂房已经得到国土、规划等部门的默认。还有2002年9月19日，北仑区国土局主持举行协调会，决定对原告所建厂房处以一万元的罚款，这是对原告建造厂房行为的最终处理结果，证明原告的厂房可以合法存在。被告的限期拆除决定，适用法律错误。被告在限期拆除决定中适用《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，对原告无拘束力，原告的厂房已存在多年而未被行政机关处罚，被告现在作出的限期拆除决定于法无据。综上，请求撤销被告作出的（2012）甬仑行二决字第18号限期拆除决定。原告阮星阳向本院提交并于庭审中出示了以下证据：1.地基租借协议，2.场地补充协议，均用以证明爱鑫厂承租涉案厂房地基10亩的事实和阮维萍承租涉案厂房3.5亩地基的事实，同时证明原告处罚对象错误；3.石湫村情况证明1份，4.石湫村事实证明1份，5.地基租费票据1份，6.大碶爱鑫金属模具加工厂工商注销材料1份，用以证明五岭下491号涉案厂房由阮星阳在大碶爱鑫金属模具加工厂承租的地基上于2002年9月建成，五岭下489号涉案厂房由大碶台星泡沫装饰材料厂于2008年向石湫村租地后由阮维萍建造，同时用以证明被告处罚对象错误；7.大碶台星泡沫装饰材料厂工商注册资料1份，8.转让协议1份，用以证明大碶台星泡沫装饰材料厂已于2007年前转让给阮维萍，被告处罚对象错误；9.罚没款收据1份，用以证明涉案厂房已经国土管理等部门会审，被处罚款10000元；10.宁波市北仑区人民法院（2012）甬仑民初字第737号民事判决书，用以证明厂房是阮维萍所有。被告宁波市北仑区城市管理行政执法局答辩称：被告执法主体合法。根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款、第六条第（二）项以及《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条第（二）项的规定，对违反规划管理的行为，被告依法独立履行职责，有权实施行政处罚。被告认定原告阮星阳为限期拆除当事人事实清楚。原告阮星阳在接受调查时承认在2002-2006年陆续在大碶街道石湫村五岭墩489-491号地块内进行了建设厂房的行为，其建筑面积为3129平方米，产权属于其个人。在进行限期拆除处罚中，听证告知并非法定的必经程序。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条已明确规定责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应告知当事人有要求举行听证的权利，限期拆除决定不属于四十二条所列情形，而且《中华人民共和国城乡规划法》亦未明确规定，故对原告作出的责令限期拆除决定不在行政处罚听证程序的适用范围内。被告所作限期拆除决定，认定事实清楚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告阮星阳在大碶街道石湫村五岭下489-491号地块内进行的违法建设行为一直存续至今，被告根据相关职权划分进行处罚，并无不当。综上，请求驳回原告的诉讼请求。经开庭质证，原告对被告提供的证据1-5上的原告签字没有异议，认为：证据1的表述与事实不符、与本案没有关联性，证据2-4认定面积比实际少了800平方米，不能证明原告建造行为违法，证据5认定简易厂房与事实不符，厂房实际已经转让给阮维萍；对被告提供的证据6-11中的租房协议、营业执照没有异议，但是认为笔录都不能证明被告要证明的事项；对被告提供的证据12的真实性没有异议，但认为不能证明被告的观点；对被告提供的证据13、14，15本身真实性没有异议，但认为不能证明被告的行政行为不违法；对被告提供的证据16、17、18没有异议，但认为被告无权认定该厂房是违法建筑；对被告提供的证据19、20没有异议。被告对原告提供的证据1、2、3的真实性有异议，认为证据3与被告提供的证据不一致；对证据4的关联性有异议；对证据5、6本身的真实性没有异议，对关联性有异议；对证据7没有异议；对证据8的关联性有异议；对证据9的关联性有异议，认为国土部门作出的处罚决定不能证明土地上的建筑物就是合法的；对证据10的真实性没有异议。本院经审查，对原被告提供的证据作如下确认：被告提供的证据1-5，原告对签字没有异议，又未提供相反证据，予以采信；证据6-11中的租房协议、营业执照原告没有异议，笔录系被告依法调查的客观过程，笔录记载的内容与租房协议等能相互印证，予以采；被告提供的证据12、13、17均系由原告自己提供给被告，予以采信；证据14是国家相关职权机关最初的证明文件，予以采信；证据15、16、18-20原告没有异议，予以采信。对原告提供的上述证据本身的真实性予以认定，上述证据1-6能够反映原告建造厂房的过程，予以采信。经审理查明：原告阮星阳系北仑区大碶街道石湫村村民。2001年5月，陈爱珠开办的北仑大碶爱鑫金属模具厂（个体工商业户）与大碶街道石湫村经济合作社签订地基租借协议，约定：北仑大碶爱鑫金属模具厂向石湫村经济合作社租借五岭墩地域场地10亩（现为五岭下489-491号地块）、小屋五间，租借时间为5年，从2001年5月10日至2006年5月10日。2002年5月，北仑大碶爱鑫金属模具厂在建造围墙时发生雇员受伤事故，陈爱珠下落不明。2002年6月，原告阮星阳承继了陈爱珠的场地租用协议，并在2002年6月-2006年期间，未经规划部门批准，陆续建造了单层钢混结构厂房一幢，建筑面积2303.23平方米；单层简易厂房一幢，建筑面积232.38平方米；二层砖混结构办公楼一幢，建筑面积310.04平方米；简易棚二处，建筑面积为94.52平方米；门卫及附属用房，建筑面积为189.05平方米，共计建筑面积为3129平方米。2007年12月，阮星阳与阮维萍（系阮星阳女儿）订立转让协议，阮星阳将原大碶爱鑫金属模具厂借用的土地上投资建造的近4000平方米左右厂房转让给阮维萍所有。2012年3月9日，被告执法队员在检查时发现原告未经规划部门审批擅自建筑了上述房屋，已由阮维萍投资的宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰厂分别出借给六家企业使用。2012年4月18日，被告向原告阮星阳送达了行政处罚告知书，告知了原告被告已初步查实的原告的违法事实和可能给予的处罚内容，并告知原告享有的陈述、申辩的权利。同年4月27日，原告阮星阳向被告提交了陈述书，对被告初步查实原告的违法事实和处罚理由进行了陈述和申辩。同年5月9日，被告对原告阮星阳提交的陈述书涉及的内容均作了相应回复，同时再次告知原告阮星阳可以在三天内提出新的陈述申辩理由。同年5月15日，被告宁波市北仑区城市管理行政执法局遂对原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂的违章行为进行了处罚并送达了（2012）甬仑行二决字第18号限期拆除决定书。现上述厂房均已被拆除。本院认为，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款、第六条第（二）项和《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条第（二）项规定，市和区城市管理行政执法部门根据国务院或省人民政府的批准，有职责依照城乡规划管理的法律、法规、规章的规定，对在城市规划区违反城乡规划管理规定的行为实施行政处罚权，故被告宁波市北仑区城市管理行政执法局有权对其管辖权内违反城乡规划管理规定的行为进行查处和处罚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，规划行政处罚对象是违反规划许可的行为人。本案中，原告阮星阳也已承认违反规划许可的行为人为其本人，被告对原告阮星阳进行处罚并无不当。原告阮星阳违反规划许可建造房屋是一个持续的过程，原告的违章行为，不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的二年内未被发现的情形，被告在检查发现后，随即实施处罚，符合法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照，较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利”。虽然该条未规定列举“限期拆除”，但该条中的“等”系不完全列举，应当包括与明文列举类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。因此，被告在作出限期拆除处罚前，未告知原告阮星阳听证的权利，属处罚程序瑕疵，予以指正。但举行听证的根本目的仍在于保障行政相对人陈述、申辩权的行使。本案被告在作出处罚前，已明确告知了原告的陈述、申辩权，并充分听取了原告的陈述、申辩的理由，及时对原告的陈述、申辩作了明确的答复，最后才作出限期拆除决定，其行为已充分保证了原告的知情权、陈述权和申辩权，程序基本合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”原告在城市规划区内未经申请，擅自建造房屋，业已违反该项法律的规定。被告在实施行政处罚过程中，通过现场勘察、询问当事人，对原告的违章行为进行调查核实，并经规划部门确认，认定事实准确。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设又无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。原告阮星阳违法建造的厂房属无法采取改正措施消除影响的建筑物，被告宁波市北仑区城市管理行政执法局据此进行处罚，适用法律正确。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告阮星阳要求撤销被告宁波市北仑区城市管理行政执法局于2012年5月10日作出的（2012）甬仑行二决字第18号限期拆除决定的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告阮星阳承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。审 判 长  王献军审 判 员  徐万鑫人民陪审员  沃小飞二〇一二年十月二十四日代书 记员  朱玲萍