文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2012)文中行终字第10号上诉人(原审原告)冯裕松，男，汉族，1957年10月18日生，公务员，原住文山市。上诉人(原审原告)何忠芬，女，壮族，1963年8月6日生，城镇居民(系冯裕松之妻)，原住址同上。被上诉人(原审被告)文山市住房和城乡建设局(以下简称文山市住建局)。组织机构代码：01521294—6。住所地：文山市开化镇西正街**号。法定代表人沈建波，局长。第三人文山州大景房地产开发有限公司(以下简称大景公司)。组织机构代码：71948968—7。住所地：文山市开化镇下沙坝二巷。法定代表人王殷，董事长。原审原告冯裕松、何忠芬诉原审被告文山市住建局房屋拆迁行政裁决上诉一案，二原审原告人于2007年10月23日向本院提起行政诉讼，本院于2007年11月12日指令砚山县人民法院审理此案。砚山县人民法院于2007年11月23日受理案件后，分别于2007年12月24日和2011年5月5日对该案进行了公开开庭审理，并于2011年6月8日作出(2007)砚行初字第8号行政判决。原告冯裕松、何忠芬不服，向本院提起上诉。本院于2011年10月13日作出(2011)文行终字第13号行政裁定书，撤销原判，发回重审。经砚山县人民法院重审后，于2012年2月13日作出(2011)砚行初字第10号行政判决，原审原告冯裕松、何忠芬仍不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案，本案现已审理终结。一审法院经庭审举证质证认定以下事实：2006年5月25日，大景公司与文山市(原文山县)人民政府签订了《东风路片区旧城改造项目第十一组团开发协议》，该协议明确了第十一组团改造由大景公司实施，同时还明确了改造的范围、面积、开发期限以及双方的其他责任。根据项目范围大景公司向被告文山市住建局申请办理《房屋拆迁许可证》，被告文山市住建局审查后颁发给大景公司拆许字(2007)第1号《房屋拆迁许可证》，拆迁范围是：东至文华路；西至文山州中医院；南至文山州政府车库；北至新华书店。第三人大景公司即委托文山县昌元房屋拆迁有限公司对第十一组团取得拆迁的许可范围进行拆迁。在拆迁过程中，由于该片区的拆迁范围和面积扩大，大景公司除原来批准许可的拆迁范围外，又把文山州人民政府车队及部分职工住宅区作为拆迁范围。被告文山市住建局后对扩大拆迁的范围又进行拆迁程序的申报和办理，其申报的范围扩大至州政府车队及住宅区，文山州人民政府文规复(2007)21号和文政办复(2007)11号批复同意将东风路南片区州政府车队及职工住宅区纳入大景公司第十一组团拆迁范围开发，但实际拆迁是拆至常春街，二原告的住宅房就坐落于常春街28号，该房是机关单位按国家房政策规定分给原告冯裕松的，后原告经过改造岀租给他人用作商业经营。在拆迁过程中，二原告始终认为其住房不在第十一组团实施旧城改造的拆迁范围，也没有在后来扩大改造的范围内。因此，二原告与第三人大景公司不能达成拆迁安置补偿协议，大景公司即向文山市住建局申请行政裁决。文山市住建局受理申请并作出行政裁决后，对二原告的房屋已向文山市人民法院申请强制拆除，二原告认为其房屋不属于大景公司第十一组团的拆迁范围，文山市住建局的行政裁决错误。原审认为，本案审查对象是针对被告文山市住建局作出房屋拆迁行政裁决行为的合法性进行审查。根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、云南省《城市房屋拆迁管理规定》和建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等法规及规章赋予的职责规定，被告文山市住建局有权作出行政裁决，行政执法主体适格。在执法程序和事实上，作出行政裁决的前提条件是：被拆迁的对象必须在拆迁范围内，裁决行为作出前，要按《城市房屋拆迁管理条例》履行房屋拆迁的各项手续。本案中，被告文山市住建局与第三人大景公司签订投资协议取得对文山城东风路南片区旧城改造，该协议所确定的范围和面积都没有包含二原告位于常春街28号住房。这一事实有东风路南片区旧城改造《设计改造总平面图》和《分区建设图》以及文山市住建局对原审原告人的反映答复等证据相印证。在拆迁过程中，被告文山市住建局为了旧城的改造和发展需要，扩大拆迁范围，其在办理扩大拆迁面积和作出房屋拆迁的行政裁决中，程序存在暇疵，文山市住建局在办理扩大拆迁面积的拆迁许可证时，没有对扩大拆迁面积的建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件等资料，仅有被告的申报和文山州规划局批复以及文山州人民政府办公室批复，该几份批复文件所确定的是同意将东风路南片区州政府小车队及职工住宅区纳入旧城改造，由大景公司第十一组团开发建设，而并没有对扩大改造的面积和四至作出界定。然而，被告文山市住建局依据以上文件下发给第三人大景公司的拆许字(2007)第6号《房屋拆迁许可证》中的拆迁范围是：东至第十一组团；西至第十组团；南至常春街；北至移动公司住宅楼(含住宿楼)。被告文山市住建局下发的第6号《房屋拆迁许可证》的拆迁范围所依据的文件四至界限不明确。文山州人民政府的小车队及职工住宅楼和原告所位于常春街28号住房虽然相邻，但各自又是独立的，并不包括原告住房所在位置。第三人大景公司在2007年4月20日的行政裁决申请书中所依据的拆许字(2007)第1号《房屋拆迁许可证》的拆迁范围是：东至文华路；西至文山州中医院；南至州政府车队；北至新华书店。颁证机关为文山市住建局，但文山市住建局却认为是属办证人员的工作笔误。其于2007年1月5日又下发了除变更南面拆迁范围至常春街之外，其它内容仍相同的拆迁许可证。文山州人民政府办公室作出批复同意将州政府小车队及职工住宅区纳入第十一组团开发文件落款的日期却是2007年2月5日，该批复文件并没有载明扩大拆迁范围南至常春街。2007年2月8日，被告文山市住建局又下发了拆许字(2007)第6号《房屋拆迁许可证》给大景公司，而被告文山市住建局对第1号《房屋拆迁许可证》更正和第6号《房屋拆迁许可证》公告落款日期却是2007年6月28日，综上所述，被告文山市住建局在对第三人大景公司下发的《房屋拆迁许可证》以及对房屋拆迁的确定范围是不够严谨规范的。被告根据拆许字(2007)第1号和拆许字(2007)第6号房屋拆迁许可证作出的文建拆裁字(2007)第49号行政裁决书依据的事实不清，裁决行为存在暇疵。结合本案实际，二原告的住房确实在云南省建设厅、国土资源厅、发展和改革委员会联合下发的云建房(2005)323号通知拆迁改造范围内，二原告位于常春街的住宅和其他被拆迁人的房屋已经全部拆迁完毕，第三人大景公司在该范围的拆迁改造建设已经结束。现二原告请求撤销文建拆裁字(2007)第49号房屋拆迁行政裁决已经没有实际意义，对其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项规定，判决确认被告文山市住房和城乡建设局作出的文建拆裁字(2007)第49号房屋拆迁行政裁决行为违法。案件受理费50元，由被告文山市住建局承担。原告冯裕松、何忠芬不服，上诉称：一审法院判决存在以下错误：一、没有以确认的事实证据作为定案的依据。原判认定，从本案的实际和原告住房确实在云建房(2005)第323号联合通知的旧城拆迁改造范围。对这一认定，上诉人认为一审判决仅使用了该文件正文作为定案证据，却不看该文件形成的基础文件……建设分区图中的保留性建筑、拆迁工作的宣传提纲、查明的事实。原判受被上诉人“拆迁范围”的误导，错误地把拆迁范围等同于拆迁对象。上诉人并不否认自己的房屋是在一定意义上的拆迁范围，但不是具体的拆迁对象。原判既然分析了证据的关联性，但结果为什么又没有依据有效证据去定案呢？二、一审判决适用法律错误。原判认定“对被上诉人文山市住建局作出的文建拆裁字(2007)第49号房屋拆迁行政裁决书不具有可撤销内容”意指“房屋已经拆迁完毕，旧城改造已经结束”。上诉人认为，违法行为从一开始就不具有法律效力，因此，判决确认违法没有解决根本问题，只有判决撤销房屋拆迁行政裁决，上诉人的合法权益才能得以实现真正意义上的法律保障。三、一审法院不能依法审理，选成上诉人的合法权益迟迟未能得到一个说法。《最高人民法院关于严格执行案件审理期限的若干规定》第三条审理第一审行政案件的期限为三个月；有特殊情况需要延长的，经高级人民法院批准，可以延长三个月……。然而，一审法院却将一起简单的行政案件在长进四年之久的今天才审结此案，从而延误了第三人大景公司对上诉人选择置换房屋的最佳时机。综上所述，请求二审法院依法撤销砚山县人民法院(2011)砚行初字第10号行政判决；撤销被上诉人文山市住房和城乡建设局作出的文建拆裁字(2007)第49号房屋拆迁行政裁决书。由第三人大景公司用已建完的营业用房赔还上诉人。被上诉人文山市住建局答辩称：一、上诉人户位于开化镇常春街28号房屋属于规划拆迁范围。一审判决认定上诉人位于常春街28号房屋不包含在规划拆迁范围的事实不属实，上诉人主张其房屋不属于规划许可拆迁对象也是不属实的。本案第三人大景公司作为许可拆迁人，于2007年1月5日向文山市住建局申请颁发《房屋拆迁许可证》，后已依法取得了拆许字(2007)第1号《房屋拆迁许可证》，拆迁范围：东至文华路；西至州政府小车队；南至常春街；北至新华书店。之后，文山市住建局根据文山市城市旧城改造和发展需要，扩大部份拆迁面积，并于2007年2月8日又依法变更为第三人大景公司颁发了拆许字(2007)第6号《房屋拆迁许可证》，拆迁范围：东至第十一组团；西至第十组团；南至常春街；北至移动公司住宿楼(含住宿楼)，拆迁期限为一年，并依法发布了房屋拆迁公告。经重新下发的拆许字(2007)第6号《房屋拆迁许可证》，上诉人户位于常春街28号房已补充纳入第十一组团的拆迁改造范围，成为拆迁对象。在办理房屋拆迁过程中，因上诉人与第三人始终未能达成房屋拆迁补偿安置协议，其以房屋不属于拆迁对象为由，请求撤销文山市住建局作出的房屋拆迁行政裁决。被上诉人认为，上诉人的上诉理由不能成立。二、文山市住建局作出的文建拆裁字(2007)第49号房屋拆迁行政裁决符合法律规定。住建局是依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款、第十六条、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条、《云南省城市房屋拆迁管理条例》第四条第二款规定作出的行政裁决。主体适格，程序合法。综上所述，文山市住建局作出的房屋拆迁行政裁决是属国务院的法规和行政规章授权履行的工作职责，所作出的行政裁决符合法律规定，不具有违法的行为。上诉人在上诉状中称一审判决适用法律错误，但却提不出具体的法律来证明其主张的法律证据，故其主张于法无据。请求二审法院依法撤销一审判决。第三人大景公司未作述称。被上诉人文山市住建局为证明其行政行为的合法性，在规定期限内向一审法院提供的法律证据和事实证据材料有：1、《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款、第十六条；2、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条、《云南省城市房屋拆迂管理规定》第四条第二款，以证明其执法主体、执法程序、适用法律等合法性；3、被拆迁房屋权属证明材料，以证明上诉人被拆迁房屋产权情况及性质；4、被拆迁房屋评估结果分户表，以证明上诉人房屋各项评估价格情况；5、评估结果分户通知送达回证，以证明被上诉人已按程序对上诉人进行过送达；6、对被拆迁人的安置补偿方案，以证明第三人大景公司依据评估结果制定了安置补偿方案；7、房屋拆迁协商记录，以证明住建局在作出房屋拆迁行政裁决前曾召集被拆迁人和第三人大景公司就拆迁事宜进行调解；8、未达成协议的被拆迁户比例及原因，以证明上诉人与第三人未达成拆迁安置补偿协议在本次拆迁中占少数；9、项目和房屋拆迁许可证及拆迁公告，以证明住建局对拆迁事项已依法进行公告；10、建设项目相关批复文件、大景公司营业执照，以证明第三人大景公司具有拆迁主体资格，批文齐全；11、文山市昌元房屋拆迁有限责任公司营业执照、拆迁资质证、委托合同，以证明授托拆迁人具有拆迁资质，整个拆迁程序都是依程序规则进行的；12、行政裁决受理通知书及申请书送达回执、协调会签到表、会议记录、住建局行政裁决领导班子讨论记录，以证明住文山市建局在对冯裕松、何忠芬房屋拆迁案作出的行政裁决，是经过局领导班子集体讨论决定后才作出的行政裁决；13、拆迁许可证更正公告、文建拆裁字(2007)第41号中止通知书，以证明上诉人户的房屋虽不在(2007)第1号《房屋拆迁许可证》的拆迁范围内，但文山市住建局后来已经作了变更更正，并已重新下发了拆许字(2007)第6号《房屋拆迁许可证》，将上诉人户的房屋纳入第十一组团的拆迁改造范围。案经一审庭审质证，二上诉人对被上诉人一审提交质辩的13份证据的客观性认可。但认为该13份证据中的多数证据属事后补救证据，证据来源不合法，且所有证据中都没有证据证明上诉人户位于常春街的28号房屋是属大景公司第十一组团拆迁范围的事实，拆迁原告的房屋是违法的。第三人大景公司对被上诉人文山市住建局一审中提交质辩的证据表示认可。上诉人为证明其主张，向一审法院提交的证据材料有：第一组，1、2007年4月20日文山市住建局作出的房屋拆迁行政裁决书复印件一份。2、云拆鉴(2007)20号《房地产估价报告技术鉴定意见》；3、同意受理申请鉴定函；4、(修正)《评估报告》。以证明被上诉人文山市住建局将自已的行政权利交给第三人大景公司行使，行政裁决程序违法。第二组，1、文山市住建局开发领导小组拆迁协调服务办公室2007年3月31日给被拆迁人冯裕松的《通知》；2、协调办公室对上诉人冯裕松的谈话记录；3、文山州住建局、文山州监察局联合下发的文建房(2003)274号《关于限期撤销城镇房屋拆迁指挥部等机构的紧急通知》。以证明文山市住建局从一开始就代替了第三人大景公司(开发商)与上诉人协商和否定上诉人的利益，致使文山市住建局行使房屋拆迁行政裁决工作的行为就失去了“公正原则”。第三组，1、上诉人冯裕松户持有的文房字第××号《房屋产权证书》；2、2011年至2005年税务完税证；3、核定定期定额税款纳税通知书；4、上诉人冯裕松与高学村2005年10月签订的《房屋岀租合同》；5、上诉人冯裕松与仇玉珍2005年5月5日签订的《房屋出租合同》；6、上诉人冯裕松的《税务登记证》；7、上诉人冯裕松户位于常春街28号被拆迁房屋照片；8、上诉人冯裕松与况永竹2005年5月8日签订的《房屋岀租协议》。以证明上诉人的被拆迁房全部属于自己所有，并且该房屋的性质已由原来的住宅用房演变为营业性用房。第四组，1、文山市住建局“关于常春街王世奇等三人反映情况”的答复；2、陈国忠县长在2006年招商引资项目推荐会上的讲话；3、文山市东风路片区旧城改造设计《规划总平面图》；4、分区建设图及《东风路片区旧城改造建设宣传提纲》；5、东风路旧城改造(第十一组团)项目內容及规模、用途；6、2006年5月25日第三人大景公司与文山市政府签字对《东风路片区旧城改造项目开发(第十一组团)的投资协议》；7、拆许字(2007)第1号、第6号《房屋拆迁许可证》；8、《房屋拆迁许可证》更正公告；9、文政办复(2007)11号(批复)。以证明上诉人户的被拆迁房不在第三人大景公司第十一组团的拆迁范围，文山市住建局作出的房屋拆迁行政裁决没有事实和法律依据，行政裁决行为违法。第五组，2007年8月27日星期一《春城晚报》中国新闻综合版刊登的《城市建筑物不能想拆就拆》。以证明文山市住建局无任何依据支持第三人大景公司扩大拆迁范围，任意裁决损害上诉人的合法财产权。第六组，1、(修正)《评估报告》封面；2、文山州万厦房地产估价有限责任公司估价师李明珠《估价师证书》注册有效期至2009年11月25日；3、2005年7月22日，由“云南联宜房地产评估有限公司”变更为文山州万厦房地产评估有限公司，估价师高春德的《估价师证书》，注册有效期至2006年9月16日(该证到期后未续期注册)。以证明文山市住建局在实施行政裁决中未严格依法查清评估师的执照有效证件，执业人员用不具有法律效力的证书在法律文书上作为评估员并签名，文山市住建局的行政裁决却依然采用，这是违法的。第七组，文山州万厦房地产估价有限公司对常春街28号楼房屋拆迁评估结果公告表(第三榜)。以证明文山市住建局在行政裁决中核发补偿金额工作的随意性，同时还证明其行政裁决工作程序违法。经一审庭审质证，被上诉人文山市住建局对上诉人一审提交的七组证据的真实性无异议，但不认可上诉人用以证明的观点，认为上诉人提交的证据相反证明上诉人的房屋就坐落在东风路片区旧城改造拆迁范围内；同时还印证了上诉人的房屋来源于住房改革后所取得的，属单位在公改房过程中按政策规定分得房屋，并非是上诉人所述的商业性用房。第三人大景公司同意被上诉人对上诉人一审提交质辩证据的质证意见。第三人大景公司一审中向法院提交了文山市(原文山县)人民法院(2007)文非诉字第58号行政裁定书及(2007)文民一初字第599号民事判决书。以证明上诉人的被拆迁房屋就坐落在第三人大景公司第十一组团取得拆迁许可的范围，该房已于2007年8月28日被文山市人民法院裁定准予强制拆迁完毕，认为被上诉人文山市住建局作出的文建拆裁字(2007)第49号房屋拆迁行政裁决符合法律规定。经一审庭审质证，被上诉人文山市住建局对第三人大景公司一审提交质辩的证据及证明内容无异议。上诉人对第三人一审中提交质辩证据的真实性无异议，但认为被上诉人文山市住建局作出的文建拆裁字(2007)第49号房屋拆迁行政裁决书违法，文山市人民法院栽定准予强制拆迁也是违法的。上述证据一审法院均已全部随案移送本院。经二审书面审理，本院查明的本案事实与一审审理查明事实一致。本院认为，国务院《城市房屋拆迁管理条例》第五条第一款规定：“国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理”、第二款规定：“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门(以下简称房屋拆迁管理部门)对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理……、”第十六条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”依据国务院的上述法规规定，被上诉人文山市住建局作为行政法规授权的城市房屋拆迁管理部门，有权对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理，执法主体适格。依照国家建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条规定：“房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，应当按照下列程序进行：(一)向被申请人送达房屋拆迁裁决申请书副本及答辩通知书，并告知被申请人的权利；(二)审核相关资料、程序的合法性。(三)组织当事人调解。拆迁当事人拒绝调解的，房屋拆迁管理部门应当依法作出裁决。(四)核实补偿安置标准。(五)经调解，达成一致意见的，岀具裁决终结书；达不成协议的，房屋拆迁管理部门应当作出书面裁决。部分事项达成一致意见的，裁决时应当予以确认。书面裁决必须经房屋拆迁管理部门领导班子集体讨论决定。”根据上述行政规章的规定，被上诉人文山市住建局在上诉人冯裕松、何忠芬与第三人大景公司因房屋拆迁补偿安置事宜达不成协议后，第三人大景公司于2007年4月30日向文山市住建局申请行政裁决。文山市住建局受理大景公司的申请后，已依程序向冯裕松、何忠芬送达了相关答辩文书，并审查了大景公司提交的相关申请行政裁决的资料。被上诉人文山市住建局要对第三人大景公司申请作出房屋拆迁行政裁决，就必须是属于其已经取得的《房屋拆迁许可证》范围的被拆迁户。然而，本案的第三人大景公司于2007年1月5月所取得的拆许字(2007)第1号《房屋拆迁许可证》上载明的四至为：东至文华路；西至文山州中医院；南至州政府车队；北至新华书店。所确定的四至界限范围并没有包含上诉人冯裕松、何忠芬户位于常春街28号房屋在内。被上诉人文山市住建局发现其原颁证内容部份有误后，又于同年2月5日重新为第三人大景公司颁发了拆许字(2007)第6号《房屋拆迁许可证》，拆迁范围：东至第十一组团；西至第十组团；南至常春街；北至移动公司住宿楼(含住宿楼)。该拆迁许可证仅将南面范围变更至常春街，其它四至内容均无变更。经本院对被上诉人文山市住建局颁证行为进行审查，被上诉人对第1号《房屋拆迁许可证》的更正和对第6号《房屋拆迁许可证》公告的落款日期为2007年6月28日，颁证程序存在暇疵。本院认为，被上诉人文山市住建局在对第三人大景公司申请行政裁决的资料审查中，缺少对扩大拆迁范围的建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件等资料，仅有被上诉人文山市住建局的申报和州规划局的批复及州人民政府办公室的批复，该几个批复文件所确定的是同意将东风路南片区原州政府小车队及住宅区纳入东风路片区旧城改造由第十一组团开发建设，但并没有记载扩大拆迁范围南至常春街。文山州人民政府小车队和职工住宿区与上诉人户位于常春街的28号房虽然相邻，但各自均属独立的房屋，州政府小车队和职工住宿区并不包含上诉人住房的所在位置，上诉人的住房应当属于第十组团的拆迁范围，第三人大景公司对上诉人冯裕松、何忠芬户房屋实施的拆迁，应属越界拆迁。综上所述，本院认为，被上诉人文山市住建局作出的文住建拆裁字[2007]第49号房屋拆迁行政裁决行为是属国务院和建设部的法规和规章授权作出的，虽主体适格，但存在部份事实不清，程序暇疵。综合本案实际，按照云南省建设厅、省国土资源厅、省发展和改革委员会联合下发的云建房(2005)第323号《通知》拆迁改造范围，现上诉人户位于常春街28号房屋已经被拆迁完毕，第三人大景公司对该片区实施的旧城改造建设工作已经结束，现判决撤销房屋拆迁行政裁决已无实际意义。上诉人请求撤销文建拆裁字(2007)第49号房屋拆迁行政裁决的诉讼请求，本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决确认行政行为违法并无不妥。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人冯裕松、何忠芬承担。本判决为终审判决。审 判 长  者发章审 判 员  彭新华代理审判员  项朝勇二〇一二年五月八日书 记 员  王要师