陕西省渭南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2012)渭中法行终字第00023号 上诉人（原审原告）雷保平，男，下岗职工。 委托代理人雷保成，男。 被上诉人（原审被告）渭南市人民政府。 法定代表人徐新荣，该市市长。 委托代理人李栋房，陝西泰普律师事务所律师。 上诉人雷保平诉被上诉人渭南市人民政府履行土地行政登记法定职责纠纷一案，上诉人雷保平不服合阳县人民法院(2010)合行初字第00012号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人雷保平及代理人雷保成，被上诉人渭南市人民政府的代理人李栋房到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审判决认定事实，原告雷保平因家庭在渭南市北塘巷有祖遗房院一所，该房院一直未办有土地使用证，2007年11月27日原告雷保平向被告渭南市人民政府所属的渭南市国土资源局提出书面申请，要求给其位于渭南市北塘巷的宅基地一院核发土地使用证，被告渭南市人民政府受理后，市国土资源局作为土地主管部门即进行了相应的工作；要求原告雷保平和该宗 土地四邻到现场指界，该宗土地相邻方渭南市泵业有限公司和 临渭区饮食服务公司均未到场。2008年6月19日，被告渭南市人民政府给渭南市泵业有限公司和临渭区饮食服务公司送达了 《渭南市国土资源局指界通知书》。2008年6月24曰渭南市泵业有限公司向渭南市人民政府提交了关于泵业公司与东邻雷保平界址的回复》，其回复第三条的内容为"基于以上判决，经我公司现场丈量，数据与贵局有异，详见附图"。但两公司均未派员指界。2010年11月8日被告渭南市人民政府又向渭南市临渭区饮食服务公司送达了《渭南市国土资源局限期指界通知书》，其主要内容为"居民雷保平申请办理其位于北塘巷的土地使用权登记，经现场调查，该宗土地南邻与你单位相邻，按照《城镇地籍调查规程》及《土地登记规则》的有关规定，现随通知送达一份界址调查表，内有定界结果。若有异议，须在通知收到后7日内，提出划界申请。逾期不申请，则以界址调查表上定界结果为准。，，但渭南市临渭区饮食服务公司仍未派员到场指界，致被告渭南市人民政府指界工作无法进行。2010年11月23日被告渭南市国土资源局向原告雷保平送达了《渭南市国土资源局限期指界通知书》。该通知书的主要内容为"雷保平：根据你方申请，你本人向我局申请办理位于渭南市北塘路西侧的一宗国有土地使用权登记。经对你提交的材料审查后，我局对你申请登记发证的该宗土地进行地籍调查，并将《宗地界址调查表》交付于你，要求由你本人完成四邻界址签字工作。随后，你以四邻临渭区饮食服务公司及渭南市水泵厂因对界址有争议而拒绝签字向我局说明情况。依据《城镇地籍调查规程》及《土地登记规则》，市水泵厂接通知后与你现场进行了界址确认，临渭区饮食服务公司在不配合签字的情况下我局再次向其送达了 《限期指界通知书》。但截止目前，你本人仍未向我局提交《宗 地界址调查表》。2010年11月16日，我局派工作人员前往该宗地现场，未见你本人，才艮据资料所留电话，11月16日下午与你兄雷保成电话联系，告知你尽快提交《宗地界址调查表》，雷保成以时间长界址表已丢失拒绝配合。11月17日、22日我局又两次联系雷保成，被告知联系不到你本人。现请你自2010年12月3日之前对你申请登记的宗地确认界址，并提交《宗地界址调查表》。逾期不提交的，将依据《土地登记办法》的规定予以退件。庭审中原告雷保平称该通知书已收到，但未向被告渭南市人民政府提交《宗地界址调查表》。又辨称自己从2011年3月就到渭南市临渭区人民法院要求起诉，未过诉讼时限。 原审法院认为，原告雷保平于2007年11月27曰向被告渭南市人民政府提出核发土地证申请后，被告渭南市人民政府的职能部门渭南市国土地资源局即要求原告雷保平和该宗土地相邻方渭南市泵业有限公司和渭南市临渭区饮食服务公司到现场 进行指界，在无人到场指界的情况下，又向该宗土地的相邻方送达了《渭南市国土资源局指界通知书》，临渭区饮食服务公司提出界址异议后，被告渭南市人民政府又向其送达了《渭南市国土资源局限期指界通知书》，在临渭区饮食服务公司未回复又未指界的情况下，被告渭南市人民政府向原告雷保平送达了《渭南市国土资源局限期确认界址通知书》，明确告知了原告雷保平指界工作无法完成的情况及原因，并要求原告雷保平提交《宗地界址调查表》，逾期提交的，将根据《土地登记办法》的规定予以退件。被告渭南市人民政府根据《土地登记办法》和《城镇地籍调查规程》履行了其职责。原告雷保平起诉被告渭南市人民政府行政不作为未依法核发土地使用证既无事实根据，也无法律依据，其理由不能成立，其诉请要求被告渭南市人民政府赔偿因行政不作为造成的损失600万元也无事实根据和法律 依据，对原告雷保平的起诉依法应驳回其诉讼请求，故依据《最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（一）项之规定，判决如下：驳回原告雷 保平的诉讼请求。案件受理费50元由原告雷保平负担。 宣判后，雷保平不服，提起上诉，其上诉理由为，一、上诉人因对〔88〕渭城法民字第265号判决和渭地法民上字〔1989〕388号终审判决不服一直申诉。期间上诉人家人一直在找渭南政府办理土地证。2007年11月27日上诉人将申请办理的材料进行公证后向渭南市政府申请土地登记。2008年初，上诉人多次催问土地登记一事，被上诉人告知上诉人，政府将会要求临渭区饮食服务公司和渭南市泵业有限公司限期指界，该公司若再不到场，就依《宗地界址调查表》为据给上诉人颁发土地证。但一直没有结果。渭南市政府在没有上诉人的签字的情况下给上诉人的西邻渭南市泵业有限公司已颁发土地使用权证，而上诉人却因相邻两公司不指界就不能取得土地使用权证。被上诉人明显存在行政不作为，一审判决不顾这一事实明显判决不公。二、一审判决认定上诉人未交《宗地界址调查表》缺乏事实根据。上诉人在宅基调查丈量结束后不久，就因相邻方不在《宗地界址调查表》上签字，将《宗地界址调查表》交给被上诉人。被上诉人渭南市人民政府向上诉人的相邻方发出《宗地界址调查表》的事实，能够说明被上诉人收到了《宗地界址调查表》。上诉人如果没有交《宗地界址调查表》，被上诉人是不可能向上诉人的相邻方发《限期指界通知》的，没有上诉人的《宗地界址调查表》，相邻方在什么表上签字确认界址。三、一审判决以被上诉人完成了向上诉人的相邻方送达了《渭南市国土资源局指界通知书》，又明确告知了上诉人指界工作无法完成的情况及原因，并要求上诉人提交《宗地界址调查表》，逾期提交的， 将根据《土地登记办法》的规定予以退件的行为由，认为政府已履行法定职责属判决不公。请求撤销一审判决。判令被上诉人给上诉人颁发土地使用权证。判令被上诉人承担因行政不作 为造成上诉人各种经济损失600万元。判令被上诉人承担一、二审诉讼费。 被上诉人渭南市人民政府答辩认为：一，原审认定事实清楚，判决合理公正。上诉人雷保平2007年11月27日，向渭南市人民政府所属的渭南市国土资源局提出核发土地证申请后，发证主管机关渭南市国土资源局即通知上诉人和宗地相邻方渭南市泵业有限公司、临渭区饮食服务公司进行现场指界，在相邻方未到场的情况下，又向宗地相邻方送达《渭南市国土资源局指界通知书》，渭南市泵业有限公司提出了异议。渭南市国土资源局又向临渭区饮食服务公司送达《渭南市国土资源局限期指界通知书》。在临渭区饮食服务公司未回复又未指界的情况下，渭南市国土资源局向雷保平送达《渭南市国土资源局限期指界通知书》，明确告知雷保平指界工作无法完成的原因，依法要求雷保平在2010年12月3日前对申请登记的宗地确认界址，并提交《宗地界址调查表》，逾期不提供的，将根据《土地登记办法》的相关规定予以退件。而上诉人在明知指界工作无法完成的情况下，仍然不配合渭南市国土资源局进行指界或提交《宗地界址调查表》，导致渭南市国土资源局的土地登记工作无法进行，更导致渭南市国土资源局对拟登记的土地四至、登记面积无法调查清楚，无法依法登记。渭南市人民政府积极履行行政职责，不存在行政不作为。二、上诉人未提交《宗地界址调查表》客观真实。根据《土地登记规则》的要求，进行土地登记必须有宗地四邻确认四至并签字，在国土局进行地籍调查时，就将《宗地界址调查表》交由上诉人，由其找四邻签字确认四至，同时 土地部门将《限期指界通知书》及《宗地界址调查表》复印件发放上诉人的四邻。上诉人一直未将该表交回国土局；同时后来国土局多次通知上诉人到现场单方指界，但上诉人也一直未 到场，指界工作无法进行，这也是国土局无法完成地籍调查工作的根本原因，当然国土局更无法核发土地证书。请求依法驳 回上诉人的上诉请求。 经审理查明，上诉人雷保平家在渭南市北塘巷有祖遗房院 一所。2007年11月27日上诉人雷保平向被上诉人渭南市人民政府所属的渭南市国土资源局提出书面申请，要求给其位于渭南市北塘巷的宅基地一院核发土地使用权证。被上诉人渭南市人民政府受理后，市国土资源局作为土地主管部门即进行了相应的工作；要求上诉人雷保平和该宗土地四邻到现场指界，该 宗土地相邻方渭南市泵业有限公司和临渭区饮食服务公司均未到场。2008年6月19日，被上诉人渭南市人民政府对渭南市泵业有限公司和临渭区饮食服务公司作出了《渭南市国土资源局指界通知书》。2008年6月24日渭南市泵业有限公司向渭南市复第三条:内容为基于以决，经我公司现场口丈量，数据与贵局有异，详见附图"。但两公司均未派员指界。2010年11月8曰被告渭南市人民政府又向渭南市临渭区饮食服务公司作出了《渭南市国土资源局限期指界通知书》，其主要内容为"居民雷保平申请办理其位于北塘巷的土地使用权登记，经现场调查，该宗土地南邻与你单位相邻，按照《城镇地籍调查规程》及《土地登记规则》的有关规定，现随通知送达一份界址调查表，内有定界结果。若有异议，须在通知收到后7日内，提出划界申请。逾期不申请，则以界址调查表上定界结果为准。"但渭南市临渭区饮食服务公司仍未派员到场指界，致被上诉人渭 南市人民政府指界工作无法进行。2010年11月23日被告下属的渭南市国土资源局向上诉人雷保平送达了《渭南市国土资源局限期确认界址通知书》。该通知书的主要内容为"雷保平：根据你方申请，你本人向我局申请办理位于渭南市北塘路西侧的一宗国有土地使用权登记。经对你提交的材料审查后，我局对你申请登记发证的该宗土地进行地籍调查，并将《宗地界址调查表》交付于你，要求由你本人完成四邻界址签字工作。随后，你以四邻临渭区饮食服务公司及渭南市水泵厂因对界址有争议而拒绝签字向我局说明情况。依据《城镇地籍调查规程》及《土地登记规则》，市水泵厂接通知后与你现场进行了界址确认，临渭区饮食服务公司在不配合签字的情况下我局再次向其送达了《限期指界通知书》。但截止目前，你本人仍未向我局提交《宗地界址调查表》。2010年11月16日，我局派工作人员前往该宗地现场，未见你本人，根据资料所留电话，11月16日下午与你兄雷保成电话联系，告知你尽快提交《宗地界址调查表》，雷保成以时间长界址表已丢失拒绝配合。11月17日、22日我局又两次联系雷保成，被告知联系不到你本人。现请你自2010年12月3日之前对你申请登记的宗地确认界址，并提交《宗地界址调查表》。逾期不提交的，将依据《土地登记办法》的规定予以退件。"。雷保平接到通知后，认为《宗地界址调查表》已交，不存在再交的问题。因对国土资源局的工作有意见，对其要求确认界址也没有按通知的要求到场指界。 本院认为，原国家土地管理局1995年12月修订的《土地登记规则》第六条规定，"土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请； (五）颁发或者更换土地证书。"。第十条规定"土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地 管理部门提交下列文件资料：应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。第十三条规定"土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理部门制定。根据上述规定土地管理部门在收到土地申请者的土地登记申请后，应当进行地籍调查。《宗地界址调查表》是完成土地使用权登记时完成地籍调查工作应必须有的材料之一。本案在土地登记工作中，被上诉人渭南市人民政府认为上诉人雷保平至今没有提交《宗地界址调查表》致使土地登记中的地籍调查工作无法完成。上诉人雷保平庭审中认为其已将《宗地界址调查表》交给被上诉人，被上诉人渭南市人民政府提供的证据《指界通知书》中附有《宗地界址调查表》能够说明上诉人递交了《宗地界址调查表》。被上诉人渭南市人民政府在与雷保平对《宗地界址调查表》是否提交发生争议后，在双方均无证据证明其主张的情况下，而以上诉人雷保平未提供《宗地界址调查表》无法完成土地登记为由，认为其已履行了职责，不符合土地登记工作的要求，也不符合依法行政的目的。上诉人雷保平在接到土地主管部门的《限期确认界址通知书》后，其因对被上诉人渭南市人民政府的工作有意见，不予配合土地主管部门重新指界的行为不当，不利于土地部门完成土地登记工作。基于本案的实际情况，被上诉人应重新向上诉人发放《宗地界址调查表》，完善地籍调查工作。原审认定被上诉人渭南市人民政府已履行了其职责，驳回雷保平的诉讼请求不当，依法应予撤销。上诉人诉称被上诉人渭南市人民政府因行政不作为造成其600万元损失，缺乏事实依据，其请求 赔偿损失600万元，本院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（三）项、第五十四条第一款（三）项及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、撤销合阳县人民法院〔2010〕合行初字第00012号行政判决； 二、由渭南市人民政府对雷保平的土地登记申请继续履行法定职责。 三、驳回雷保平要求判令渭南市人民政府赔偿经济损失600万元的诉讼请求。 一、二审案件诉讼费共计100元由渭南市人民政府负担。 本判决为终审判决 审 判 长  杨 静 审 判 员  *** 代理审判员  何 研 二〇一二年七月四日 书 记 员  张赵艳