内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院行 政 判 决 书（2012）鄂中行初字第8号原告高玉虎，男，36岁，汉族，现住准旗薛家湾镇。委托代理人张国义，内蒙古易非律师事务所律师。委托代理人张占成，男，58岁，汉族，现住准旗薛家镇。被告鄂尔多斯市人民政府。法定代表人廉素，市长。委托代理人郭晓峰，市人民政府复议应诉科科长。第三人张五荣，男，53岁，汉族，现住准旗薛家湾镇。原告高玉虎诉被告鄂尔多斯市人民政府、第三人张五荣土地颁证确认纠纷一案，于2012年7月26日向本院提起行政诉讼。本院向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2012年9月13日对本案公开开庭进行了审理。原告高玉虎及委托代理人张占成、张国义，被告鄂尔多斯市人民政府的委托代理人郭晓峰，第三人张五云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被诉决定查明：1991年准煤一期工程用地，征收申请人所在社土地，申请人住房也被征收并进行了拆迁。准格尔旗政府煤矿办事处利用拆迁费用统一规划、统一筹建、统一施工建成了张家湾新村，被拆迁户中已婚成年人都分到了新建的住房，部分未结婚和未成年人分到了预留地基。申请人张五荣也分到了住房和紧邻其住房的约600平方米荒地作为预留地基，并在地基上种了树。1993年，案外人张占成以第三人高玉虎的名义，以房屋买卖协议的形式办理了准薛国用（93）证字第112号《国有土地使用证》，该证用地面积为150平方米，与申请人张五荣所分预留宅基地部分重叠。后双方因建房，发生过几次纠纷。2007年，鄂尔多斯亿鑫房地产开发有限公司在薛家湾镇张家塔社区开发住宅小区，在征收该地时申请人与第三人再次发生纠纷，申请人向市政府申请行政复议，请求撤销第三人所持国有土地使用证。2008年7月，亿鑫房地产开发公司给付第三人补偿款。同年8月15日，准格尔旗国土资源局注销了第三人持有的的准薛国用（93）证字第112号《国有土地使用证》。被诉决定认为：争议地为分给申请人的预留地基的事实清楚，且申请人与第三人发生争议前该地为荒地，地上无任何建筑物，被申请人在第三人未到场，未亲自申请签名，且未提供房屋权属证书、土地税费缴费证明文件等相关材料的情况下，仅以房屋买卖协议的形式为第三人颁发了国有土地使用证，该行为严重违反了《土地登记规则》第十条、第三十七条的规定，属主要事实不清、违反法定程序且滥用职权。根据《中华人民共和共行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定确认被申请人准格尔旗人民政府颁发的准薛国用（93）证字第112号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。原告不服，提起诉讼。原告起诉理由：（一）适用法律错误。根据法不朔及既往的原则，土地使用证是1993年颁发的，《土地登记规则》应该适用1989年发布的，而不应该适用1995年发布的。市政府在作出复议决定时引用法律错误，法院应判决撤销。（二）申请复议的时效已超，市政府不应受理。根据行政复议法第9条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政为之日起15日内提出行政复议申请。2001年4月份张五荣因违法建筑被城建土地局行政处罚并申请法院强制执行，已知持有《国有土地使用证》，已超过复议时效。（三）张五荣不具有申请复议资格。根据行政复议法第9、10条的规定，该土地与其没有利害关系，旗政府给我颁发国有土地使用证的行为并没有侵犯其合法权益，因此，张五荣不具有申请复议的资格。（四）复议机关认定事实错误。该土地己被准旗政府收为国有土地，并授权土地部门进行出让，有土地部门签字就可以了，而且有盟土地管理处代表作为监证单位在协议上署名，因此是合法有效的。《土地登记规则》并未规定要提供房屋权属证书、土地税费缴纳证明文件等相关证明文件。被告答辩认为：（一）关于诉讼主体。张占成自作主张以三原告的名义办证，其结果与三原告并无利害关系，提起诉讼也非三原告本意，请法庭审查诉讼主体是否适格。（二）关于时限。2001年4月针对张五荣的该份《处罚决定书》载明的处罚理由是：“未经土地管理部门批准，擅自在薛家湾镇张家塔新村建房”，该处罚决定书只能表明张五荣未经批准擅自建房，并不能证明张五荣侵害了原告的土地使用权，更不能证明张五荣知道原告所持土地证的存在，不能证明张五荣的复议申请超过期限。（三）关于张五荣的复议资格符合《行政复议法》第二条及第六条的明确规定，张五荣认为颁证单位为原告颁证的行为已侵犯其合法的土地使用权，就有权提起行政复议，复议机关也必须受理。（四）争议土地权属及现状。1991年准煤一期工程用地，征收了申请人所在社土地，申请人住房也被征收并进行了拆迁。张五荣也分到了紧邻其住房的约600平方米荒地作为预留地基，并在地基上种了树。在2008年之前该地一直为空地，上面无任何建筑。原告称该地是原伊克昭盟土地管理处违法用地清查时没收回的违法建筑，公开拍卖给他的，这与事实不符。首先，争议地是张五荣的预留宅基地，来源合法，权属清楚，不存在违法用地情形；其次，争议地是空地，地上无任何建筑，不可能出现没收违法建筑的事实。（五）证件不合法。首先，准薛国用（93）证字第11l号《国有土地使用证》是原告贺海荣的委托代理人张占成冒用原告的名义办理的，在整个证件的办理过程中，原告本人既未到场也未签字。张占成也只是提出口头申请，要求办证，也没有在房屋买卖协议上签过字。该证的颁证程序明显不合法。其次，按照《土地登记规则》相关规定，即便是因买卖地上附着物而引起土地使用权转移，也要提供转让合同或协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书、变更后的房屋所有权证书等文件才予变更登记。本案争议地为荒地，上无任何建筑，这是双方都认可的事实。颁证单位在原告及代理人均未签字的情况下擅自伪造《房屋买卖协议》，再无任何合法文件的情况下仅以虚假房屋买卖为由为原告颁发了《国有土地使用证》，明显存在滥用职权。（六）法律适用。1989年和1995年的《土地登记规则》都明确规定：“申请土地登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1、土地登记申请书；2、个人身份证明或户籍证明；3、土地权属来源证明；4、地上附着物权属证明。”同时规定：“因买卖地上附着物引起土地所有权转移的，应持有关的合法证明文件、向土地管理部门申请变更土地登记。”不论是根据1989年的《土地登记规则》还是1995年的《土地登记规则》，颁证单位为原告颁证的行为都存在权属不清、程序违法、滥用职权的情况。综上，争议地为张五荣的预留宅基地；颁证单位在未查清该事实的情况下，在本人及代理人均未到场签字、无任何合法证明文件的情况下，擅自伪造了《房屋买卖协议》，以转让房屋所有权的形式为原告颁发了准薛国用（93）证字第I12号《国有土地使用证》，其颁证行为属明显的权属不清、程序违法、滥用职权，应予撤销。但在复议决定作出之前，颁证单位即准旗政府于2008年8月15日注销该证，复议机关只能确认该颁证行为违法。因此，被告作出的《行政复议决定书》（鄂府复决字（2010）51号）事实清楚，证据充足，请求法院依法维持。第三人参诉意见：在我的宅基地上出现原告的土地证，不认可；在房产公司征地前从未知道原告在我的土地上办出了土地证。其余完全同意被告的意见，不认可原告的起诉理由。被告向本院提供证据如下：第一组证据包括对陈步魁、郝金良、张星宇、张在厚的调查笔录及薛家湾村委会的书面证明，证明第三人被征地拆迁且为其未成年儿子预留地基事实存在。第二组证据包括薛家湾村委会的书面证明及准旗国土局的情况说明，证明类似案例出现侵犯预留地基的土地证已注销。第三组证据包括对原告代理人张占成的调查笔录、三原告的《房屋买卖协议》及《宅基地清查登记表》，证明三原告本人到场、未签字，张占成也未签字的情况下办理了《国有土地使用证》，程序违法；争议地为空地，颁证单位以房屋买卖协议为由颁证，属滥用职权。第四组证据包括土地违法案件勘查笔录、行政处罚决定书、行政裁定书证明第三人受处罚不是因为侵犯原告土地使用权而是因“未经批准，擅自建房”，不能证明第三人已知原告土地证的存在和复议期限已过。第五组证据为准旗国土局的书面证明，证明涉案土地使用证经审查因存在问题而自行注销，理应确认违法。原告向本院提供证据如下：准政发（1992）34号通知、（2008）准民初字第712号民事判决书、房屋拆迁补偿协议书、（93）证字第112号《国有土地使用证》复印件、宅基地清查登记表、房屋买卖协议、杨某书面证明一份，证明原告土地来源于向准旗国土局购买；对第三人的土地行政处罚决定书及笔录、履行通知等材料，证明第三人因违法在争议地内施工并处罚；被告对杨海宽、刘秉业的调查，证明不存在为第三人预留地基的事实。第三人向本院提供证据如下：薛家湾村委会2012年证明，证明第三人有预留宅基地，属集体土地；原第三人在土地上的建筑图片，证明当时现状。经质证，原告对被告提供的第三、四、五组证据真实性认可，对证明内容不认可；原告对被告提供的其他证据真实性均不认可。原告对第三人提供的证明与照片均不认可。被告对原告提供的杨某、杨海宽、刘秉业的书面证明真实性不认可，其余证据的真实性认可但证明内容不认可。被告对第三人提供的证明与照片认可。第三人对被告提供根据均认可，其余意见同意被告的质证意见。本院对原被告均认可真实性的证据予以认定，其余或与本案无关或在本案中无法确认真实性，不予认定。据以上证据查明：1993年7月28日准旗政府依据1993年7月9日准旗土地管理局准格尔矿区分局与原告名义签订房屋买卖协议，为原告颁发了准薛国用（93）证字第112号《国有土地使用证》，该证用地面积为150平方米，颁证时为荒地并无房屋等建筑。为办理以上登记制作的《宅基地清查登记表》没有相关批准人员的签名且与第三人主张的预留宅基地部分重叠。2007年，鄂尔多斯亿鑫房地产开发有限公司在薛家湾镇张家塔社区开发住宅小区，在征收该地时原告与第三人发生纠纷，第三人向市政府申请行政复议，请求撤销第三人所持国有土地使用证。2008年7月，亿鑫房地产开发公司对原告征地补偿。2007年8月1日被告受理第三人请求撤销以上土地使用证的申请，2010年12月29日被告作出鄂府复决字（2010）51号，确认被申请人准格尔旗人民政府为第三人颁发的准薛国用（93）证字第112号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。本院认为：本案争议地颁证时实为荒地，颁证单位以《房屋买卖协议》的形式作为转让依据，属于伪造转让条件；且出让时争议地的权属为集体所有土地或国有土地没有明确的权属依据。依据1989年颁布的《土地登记规则》第十二条、第十三条、第十八条的规定，本案《国有土地使用证》登记缺乏必备的土地登记申请书、土地登记申请者的身份证明、土地权属来源证明、地上附着物权属证明等文件。登记使用的《宅基地清查登记表》中关键的清查签字人、审核人、用户、审批相关部门均为空白栏，权属确认存在重大瑕疵。被告关于复议时限、复议主体资格的意见正确，本院予以采纳。1989年与1995年颁布的《土地登记规则》在土地登记文件资料方面的要求虽条款不同但内容并无区别，被告复议决定法律适用存在瑕疵但无据此更改的必要。双方的其他理由均不予采纳。综上，原告的起诉理由不能成立。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条之规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古高级人民法院。审判长  邬林毅审判员  刘凤荣审判员  郝玉林二〇一二年十月十七日书记员  张晓慧法条链接：《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。