江苏省无锡市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏02行终356号上诉人（原审原告）王益芝，男，1953年2月9日生，汉族，住宜兴市。被上诉人（原审被告）宜兴市公安局，住所地宜兴市宜城街道东山西路19号。法定代表人谢海华，该局局长。委托代理人沈云东、宗建强，该局工作人员。上诉人王益芝因与被上诉人宜兴市公安局（以下简称宜兴公安局）治安行政处罚上诉一案,不服宜兴市人民法院（2016）苏0282行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年12月12日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定事实如下：王益芝因不服原宜兴市建设委员会针对其房屋拆迁纠纷作出的宜建裁（1999）第10号房屋拆迁裁决书，于1999年向原审法院提起行政诉讼，原审法院经审查于2000年4月11日作出（1999）宜行初字第27号行政判决书，判决维持原宜兴市建设委员会作出的宜建裁（1999）第10号房屋拆迁裁决书。后王益芝不服，向本院提起上诉，本院于2000年7月21日作出（2000）锡行终字第18号行政判决书，驳回上诉，维持原判。王益芝仍不服，先后向本院、江苏省高级人民法院提出申诉，后均被驳回。但王益芝仍不服，于2002年至今，曾多次信访，并数次进京上访。另外，关于王益芝信访之事，本院已于2014年4月9日作出（2014）锡立信终字第005号《终结涉诉信访程序通知书》，就王益芝所涉案件作涉诉信访程序终结处理，后向王益芝进行了送达。另查明，王益芝因房屋拆迁问题从2000年开始先后多次到北京上访。2015年12月15日，王益芝到北京上访时被北京市公安局西城分局府右街派出所（以下简称府右街派出所）查获并对其到非信访接待场所中南海周边上访的行为予以训诫，后王益芝被府右街派出所移送至马家楼接济服务中心。2016年3月31日，王益芝再次进京上访，在北京中南海力学胡同附近，被府右街派出所民警查获，并对王益芝到非信访接待场所中南海周边上访的行为再次予以训诫，后王益芝被送至马家楼接济服务中心。2016年4月1日，宜兴市信访局将获悉王益芝的上述情况移送宜兴公安局处理，宜兴公安局于同日作出受案登记。宜兴公安局经对王益芝询问、调查，认定王益芝的行为已构成寻衅滋事，于2016年4月8日对王益芝作出宜公（丁）行罚决字[2016]1269号行政处罚决定书，查明：王益芝在涉诉信访案件已依法终结后，于2015年12月15日进京到中南海周边非正常上访，被北京警方训诫，宜兴公安局丁山派出所受案后对王益芝进行传唤询问调查。之后王益芝又于2016年3月31日到北京中南海周边非正常上访，且被北京警方再次训诫。王益芝非正常上访被训诫后又非正常上访，藐视法律法规，滋事生非。以上事实有违法嫌疑人的陈述和申辩、书证、证人证言等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十六条第一款第（四）项之规定，决定对王益芝行政拘留十日。该处罚决定书向王益芝送达且已实际执行完毕。王益芝不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，本案的争议焦点是：宜兴公安局作出的行政处罚决定是否合法。（一）关于宜兴公安局对本案是否具有管辖权的问题。根据《治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。结合本案具体情况，宜兴市信访局向宜兴公安局移送王益芝涉嫌违法行为线索，王益芝非正常上访事由是因房屋拆迁引起的相关问题，这一事由显然发生在王益芝的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于调查事实，节约办案成本。故宜兴公安局作为王益芝居住地的公安机关行使本案管辖权并不违反上述规定。因此，对王益芝提出的管辖权异议原审法院不予采纳，宜兴公安局对本案具有管辖权。（二）关于王益芝是否存在违法事实的问题。原审法院认为，根据国务院《信访条例》第十八条第一款规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。信访人应当按照条例的上述规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访请求，不应当在非信访接待场所滞留聚集或采取其他有损国家形象的行为。本案中，府右街派出所前后两次出具的训诫书中第四条均明确规定了中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集等内容。王益芝被训诫，可以确认其已违反了训诫书中所明确禁止的行为。另外，根据前述查明的事实，王益芝的上访所涉案件已由法院作出生效判决，其在申诉未果且法院已对其信访案件作出涉诉信访终结处理的情况下，仍然多次进京非正常上访，扰乱了正常的公共秩序。综上，王益芝于2015年12月15日、2016年3月31日到北京市中南海周边非正常上访的事实，有北京公安机关的训诫书、宜兴公安局对王益芝所作的询问笔录、宜兴市接访人员的证言、北京警方出具的工作说明等证据相互印证，宜兴公安局据此认定王益芝的行为构成寻衅滋事并无不当。（三）关于宜兴公安局行政处罚程序是否合法的问题。原审法院认为，本案中宜兴公安局向原审法院提交的证据，能够证明其在对王益芝作出行政处罚过程中，依照《治安管理处罚法》有关处罚程序的规定，进行了受案、传唤、调查取证，在收集了有关证据确认违法事实后，在作出行政处罚前书面告知了王益芝依法享有的陈述和申辩权利，王益芝也提出了自己的陈述和申辩意见，宜兴公安局在充分听取其陈述和申辩意见后也依法进行了复核，并根据复核后查证的事实，最终做出行政处罚决定书，并依法向王益芝进行了送达。因此，宜兴公安局的行政处罚程序符合相关法律规定，并无不当。关于王益芝主张宜兴公安局未告知其申请暂缓执行的权利的问题。根据《治安管理处罚法》第一百零七条规定：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。”上述规定赋予被处罚人提出暂缓执行申请的权利。但王益芝对该请求未在诉讼中主张，且其未提供要求宜兴公安局暂缓执行的证据。故对王益芝的主张，原审法院不予支持。（四）关于宜兴公安局所作的行政处罚决定适用法律是否正确的问题。原审法院认为，《治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项规定“有其他寻衅滋事行为的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”本案中，根据宜兴公安局提供的证据材料，王益芝在涉诉信访案件已由法院依法终结后，存在到北京中南海周边进行上访的事实。其未按《信访条例》规定的渠道进行信访，而是多次去中南海周边进行上访，并被北京公安机关训诫。故对王益芝提出其并没有扰乱公共场所秩序或寻衅滋事等行为，宜兴公安局对其进行处罚属于适用法律错误的主张，因无事实和法律依据，不予支持。宜兴公安局查明上述事实后，根据《治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项之规定，对王益芝进行处罚，适用法律并无不当。综上，宜兴公安局对王益芝作出的宜公（丁）行罚决字[2016]1269号行政处罚决定，事实清楚、证据充分、处罚程序合法、适用法律法规正确。王益芝要求确认该行政处罚决定违法的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。同时，对王益芝提出的其他要求赔偿损失的诉讼请求，因没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回王益芝要求确认宜兴公安局作出的宜公（丁）行罚决字[2016]1269号行政处罚决定书违法的诉讼请求。二、驳回王益芝要求宜兴公安局赔偿相关损失20万元的诉讼请求。上诉人王益芝上诉称，原审法院在确认宜兴公安局出庭代理人资格审查时，违反《公安机关执行＜中华人民共和国治安管理处罚法＞有关问题的解释》（公通字[2006]12号）第十四条规定，关于治安行政诉讼案件的出庭应诉问题。……对未经行政复议和经行政复议决定维持原处罚决定的行政诉讼案件，由作出处罚决定的公安机关负责人和原办案部门的承办民警出庭应诉。宜兴公安局故意违反规定委托不符合代理人资格的人员出庭，影响案件审理。因本案涉及到本院（2014）锡立信终字第005号《终结涉诉信访程序通知书》，故本院与本案有利害关系，不适宜审理本案。原审法院没有查明如下事实：1、案件来源；2、丁山派出所是根据什么规定受案的；3、办案民警是如何拒绝其提出缓期执行拘留申请的；4、训诫书载明反映的问题有理还是无理没有查明；5、认定这合法与非法的本院信访终结最高人民法院[2010]42号文件没有查明；6、督办还没完成，宜兴公安局故意隐匿其到马家楼反映问题的处理意见没有查明；7、处罚决定书中是两个治安行为累加处理违法，并且第一个治安行为早已过了处理时效，原审没有查明。综上，请求：1、撤销原审判决，确认宜兴公安局行政处罚决定书违法；2、请求本院回避审理本案，指定不属于本院管辖的法院审理；3、请求上诉法院确认原审法院拒绝其申请回避审理违法；4、请求上诉法院确认宜兴公安局代理人出庭资格违反规定，原审判决无效。被上诉人宜兴公安局辩称，一、本案上诉人王益芝寻衅滋事事实清楚，证据确凿，给予行政拘留十日适用法律正确，调查取证程序合法。二、其诉讼参加人符合行政诉讼法的规定。公安部《公安机关执行＜中华人民共和国治安管理处罚法＞有关问题的解释》（公通字[2006]12号）第十四条规定是对办案机关的一般性要求，由于警种分工和业务需求不同，要求承办民警必须出庭，往往因客观原因和其他工作需要而不能出庭应诉，这并不影响法庭对原行政行为的审查。三、关于案件来源问题，《治安管理处罚法》第七十七条规定的内容很明确，即任何人任何单位对发现的治安违法行为可以报案、控告、举报或移送，目的是要求公安机关受理登记，以便下一步的查处违法行为，而不是对案件来源方主体作刻板性审查。宜兴市信访局作为一级机关部门对工作中发现的违法行为或违法线索当然可以举报或移送。处罚决定书也载明，涉诉信访终结后非访被训诫教育，之后又非访的才作出了治安处罚，并不是对2015年的行为作出处罚。四、王益芝在拘留执行完毕后提起行政诉讼，自称提出暂缓执行与法庭对原行政处罚决定的合法性审查不具有关联性。五、关于训诫书及本院《终结涉诉信访程序通知书》一审时已举证并作出说明，王益芝的异议纯属纠缠。六、至于王益芝非访的理由和所谓的督办，就是以滋事形式造成政府维稳压力，达到满足其私欲的目的。综上，其作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，量罚适当，请求法院驳回上诉，维持原判。原审被告宜兴公安局向原审法院提交了以下证据：1、受案登记表；2、移送函；3、行政处罚决定书；4、送达回执；5、行政拘留送达回执；6、被行政拘留人家属通知书；7、传唤证；8、传唤审批；9、延长传唤审批；10、扰乱公共场所秩序行政处罚告知笔录；11、陈述和申辩；12、寻衅滋事行为行政处罚告知笔录；13、陈述和申辩；14、对王益芝的询问笔录（共四份）；15、对缪建忠的询问笔录；16、接受证据材料清单；17、训诫书；18、工作追记；19、2016年无锡赴京上访人员情况表；20、情况说明；21、工作说明；22、关于北京市马家楼接济服务中心职能的说明；23、终结涉诉信访程序通知书；24、驳回再审申请通知书；25、受案登记表；26、训诫书；27、工作说明；28、林庆兴的询问笔录；29、传唤证；30、传唤审批；31、对王益芝的询问笔录；32、情况说明；33、王益芝的户籍资料；34、缪建忠的户籍资料；35、王益芝提供的材料；36、拘留通知家属的光盘。原审原告王益芝向原审法院提交了以下证据：1、宜公（丁）行罚决字[2016]1269号行政处罚决定书；2、解除拘留证明书；3、远程视频预约接访告知书。当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，当事人向原审法院提交的证据已经过庭审质证。本院据此确认的案件事实与原审无异。本院认为，根据《治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：……（四）其他寻衅滋事行为。”本案中，宜兴公安局经受案调查，查明王益芝在涉诉信访案件已依法终结后，于2015年12月15日进京到中南海周边非正常上访，被北京警方训诫，之后又于2016年3月31日到北京中南海周边非正常上访，且被北京警方再次训诫。宜兴公安局对王益芝2016年3月31日的行为向王益芝作了处罚前告知，听取其陈述和申辩，最终决定对其行政拘留十日，向王益芝送达了行政处罚决定书。该治安行政处罚行为并无不当。王益芝上诉所称信访本身反映的问题是否有理，与本案行政处罚行为的合法性审查无关。其上诉所称的宜兴公安局原审诉讼代理人资格问题及原审法院和本院的回避问题等均无行政诉讼法上的法律依据，本院对此不予理涉。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王益芝负担。本判决为终审判决。审 判 长  张学雁审 判 员  马 云代理审判员  卢文兵二○二○一七年二月十六日书 记 员  陈胜利