湖北省武汉市硚口区人民法院行 政 判 决 书（2015）鄂硚口行初字第00006号原告武汉湘大饲料有限公司，住所地武汉市东西湖区辛安渡工业园路168号。法定代表人周永红，系该公司总经理。委托代理人童清阶，湖北君涛律师事务所律师。委托代理人肖明星，男，1974年2月10日出生，汉族。被告湖北省盐务管理局武汉分局汉口支局，住所地武汉市硚口区中山大道107号。法定代表人吕红星，该局局长。委托代理人黄旭，湖北重道律师事务所律师。原告武汉湘大饲料有限公司诉被告湖北省盐务管理局武汉分局汉口支局盐业行政处罚行为一案，本院于2015年2月13日受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等，被告在法定期限内向本院提交了证据材料。本院依法组成由审判员柳青担任审判长，人民陪审员龚萍、吴红武参加的合议庭于2015年4月24日公开开庭审理了本案，原告武汉湘大饲料有限公司的委托代理人童清阶、肖明星、被告湖北省盐务管理局武汉分局汉口支局的委托代理人黄旭均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年10月27日被告对原告作出汉盐罚决字（2014）011号行政处罚决定书，认定原告从其总部（唐人神集团）购进标称为“不一样”牌饲料添加剂氯化钠，经鉴定为盐产品（样品抽样结果为：氯化钠含量99.75%，碘含量为0，判定为不合格食盐），用于加工饲料。原告行为违反《湖北省盐业管理条例》第十八条之规定，已构成违法。被告根据《湖北省盐业管理条例》第三十条第四款之规定，对原告作出以下行政处罚：1、责令原告停止违规行为。2、对《盐业执法证抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》盐政（2014）001号盐产品三十八吨予以没收，并处罚款人民币两万八千元。被告在法定期限内向本院提出答辩状，并提供下列证据：证据1、事业单位法人证书。该证据拟证明被告具有盐政执法的主体资格，原告所在区域在被告执法范围内。2、行政执法证。该证据拟证明被告执法人员具有盐政执法资格。3、询问笔录，现场检查笔录，现场照片及《原料收货通知单》。上述证据拟证明被告在原告仓库发现760包编织袋，正面印有“不一样”牌的饲料添加剂氯化钠。该产品系中盐（福州）盐制品研发有限公司生产，原告填写的原料收货通知单亦认为该产品为海盐调味品。4、各类工业用盐供应证申报表、当地盐业公司收购发票。上述证据拟证明原告应当知道《湖北省盐业管理条例》的规定，以前也从盐业专营公司进货。5、抽样取证、先行登记保存物品证据通知书和检验报告。上述证据拟证明被告依法取样、保存物证的事实。另经被告在原告处抽样、送检的饲料添加剂氯化钠中氯化钠的含量99.75%，碘含量为0，属盐产品，判定为不合格食盐。6、违法行为责令改正通知书、行政处罚事先告知书，行政处罚听证告知书。上述证据拟证明被告在作出行政处罚前，已向原告履行告知义务，被告已履行法定程序。7、汉盐罚决字（2014）011号行政处罚决定书、送达回证。上述证据拟证明被告依法向原告送达并告知相关事项。8、《饲料添加剂氯化钠国家标准》、《食用盐的国家标准》。上述证据拟证明食用盐和饲料添加剂氯化钠在化学上属同一物品，两者理化指标和卫生指标相似。食用盐的国家标准高于饲料添加剂氯化钠国家标准，不存在使用食用盐作为添加剂违法的情况。被告提交以下法律依据：《盐业管理条例》。《食盐专营办法》。《湖北省盐业管理条例》。原告诉称，一、被告作出的汉盐罚决字（2014）011号行政处罚决定书认定原告使用不合格食盐事实错误。1、原告只购进标称为“不一样”牌饲料添加剂氯化钠，并未购进食盐。两者并不相同，饲料添加剂氯化钠属于工业用盐范围。另两者国家标准不相同，调整的法律也不相同。2、原告属于饲料加工企业，根据《饲料和饲料添加剂管理条例》、《饲料添加剂品种目录（2013）》的规定，在饲料加工过程中只能添加氯化钠，不能添加食盐，否则原告就违法，就会面临处罚。被告亦不能强行要求原告购买食盐。3、原告购买的“不一样”牌饲料添加剂氯化钠产品质量合格，生产企业有相应的资质，原告是合法使用。4、被告认定原告饲料添加剂氯化钠是不合格食盐没有法律依据。被告方出具的检验报告不能认定本案饲料添加剂是不合格食盐。二、被告作出的行政处罚决定适用法律错误。1、被告对于原告使用“饲料添加剂氯化钠的行为没有执法资质。《饲料和饲料添加剂管理条例》规定，对于在饲料中添加饲料添加剂的行为，应由专门的饲料添加剂主管部门负责监督管理工作。《饲料和饲料添加剂管理条例》应优于《盐业管理条例》、《食盐专营办法》适用，且被告所适用的《湖北省盐业管理条例》系省级规章，法律效力等级要低于《饲料和饲料添加剂管理条例》。2、《湖北省盐业管理条例》第十八条违反了《行政许可法》、《盐业管理条例》、《食盐专营办法》的相关规定，原告方所购买的并非是食盐，而是饲料添加剂氯化钠，地方性法规不能越权设定工业盐批发许可证制度。且该条文明显与《饲料和饲料添加剂管理条例》第十七条相抵触，应属无效。3、被告依据《湖北省盐业管理条例》第三十四条作出行政处罚适用法律不当。本案原告使用的是饲料添加剂氯化钠，就算属于盐，也属于其他用盐。本案被告即是食盐的管理单位，亦是食盐销售单位，被告行政处罚的目的涉嫌与民争利。三、《食盐专营办法》第二十八条与上位法抵触不能适用本案。四、被告行政处罚程序违法，变相剥夺原告的行政复议权利，行政处罚行为应属无效。综上，请求法院依法撤销被告作出的汉盐罚决字（2014）011号行政处罚决定书，并由被告承担本案诉讼费用。原告向本院提供了下列证据：证据1、营业执照、组织机构代码证。上述证据拟证明原告是饲料加工企业，且诉讼主体资格合法，原告只能使用工业盐矿物元素氯化钠。2、行政处罚决定书、驳回行政复议申请书。上述证据拟证明原告对行政处罚决定书不服，依法提起行政复议，被告认定事实错误，程序违法。3、生产单位中盐福州盐制品研发有限公司的资料企业法人营业执照、组织机构代码证、税务登记证。中盐福州盐制品研发有限公司吉安分公司的资料：组织机构代码证，饲料添加剂生产许可证、产品批注文号、检验报告。上述证据拟证明原告所购买的是合格、合法的产品。4、《饲料添加剂品种目录2013》。该证据拟证明原告只能使用工业盐矿物元素氯化钠、该产品属工业盐。5、农机牧函（2014）7号文件、福建省农业厅饲料兽药管理处文件、武饲办函（2014）11号文件。该证明拟证明原告是合法购买矿物元素氯化钠。6、最高人民法院指导案例5号（案号（2010）行他字第82号）。该证据拟证明盐业管理的法律、行政法规没有设定工业盐准运证的行政许可，地方性法规或地方政府规章不能设定工业盐准运证行政许可。盐业管理的法律、行政法规对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。地方政府规章违反法律规定设定许可、处罚的，人民法院在行政审判中不予适用。该案例对本案有指导作用。7、2014年8月24日中央电视台“新闻直播间”栏目报道、《农民日报》报道、《饲料添加剂氯化钠的查处属于违法》、盐业改革方案获通过2016年将废止盐业专营。上述证据拟证明盐业主管部门对饲料添加剂氯化钠的查处属违法。8、鲁牧证字{2015}3号、粤农函{2014}751号、黑牧饲{2014}189号文。上述证据拟证明山东省、广东省、黑龙江省已明确饲料添加剂氯化钠由农业（畜牧）部门管理。被告辩称，1、根据《盐业管理条例》、《食盐专营办法》、《湖北省盐业管理条例》的相关规定，被告具备行政执法主体资格，未超过法定权限执法，符合法定程序。2、根据《湖北省盐业管理条例》第三条之规定，凡是氯化钠含量为50%以上的盐制品，属于该条例规定的盐产品。原告购进的“不一样”牌饲料添加剂氯化钠，氯化钠含量为99.75%，属于《食盐专营办法》、《湖北省盐业管理条例》的调整范围。3、被告作出行政处罚事实清楚、适用法律正确，程序合法。饲料添加剂氯化钠具有饲料添加剂和畜牧用盐的双重属性，不仅要受《饲料和饲料添加剂管理条例》的调整，而且要受《盐业管理条例》、《食盐专营办法》的调整，在湖北省范围内还要受《湖北省盐业管理条例》的调整。4、被告并未误导原告以及变相剥夺原告的行政复议权。5、从目前司法实践看，原告违反《湖北省盐业管理条例》的行为应属违法行为。综上请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。原、被告提交的证据经庭审质证，原告对被告提交的证据发表质证意见如下：对证据1、2的真实性无异议，对证据对象有异议。认为盐政稽查不等同于对饲料添加剂有行政处罚的权力。对证据3真实性无异议，但认为原告购买的是饲料添加剂，不存在违规购买食盐的情况，被告作出的行政处罚的事实认定错误。对证据4的真实性无异议，在《饲料添加剂管理条例》没有颁布之前，原告确实在被告处进过货，但条例颁布后，在饲料中添加食盐属于违法情况，原告就没有在被告处进货。同时认为该证据不能证明原告应当知道《湖北省盐业条例》的规定。对证据5中检验报告有异议，被告用食盐的标准检验饲料添加剂是错误的，且被告是自行组织检验，并没通知原告。对其余部分无异议。对证据6、7的真实性无异议，但认为被告存在误导原告以及变相剥夺原告的行政复议权的情况。对证据8的真实性无异议，但认为原告在饲料加工过程中只能添加氯化钠，不能添加食盐，否则原告就会违法。被告对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1的真实性无异议，但认为该证据不能证明原告只能使用工业盐矿物元素氯化钠，对其余部分无异议。对证据2的真实性无异议，但认为并未误导原告以及变相剥夺原告的行政复议权，复议机关已受理原告的复议申请。对证据3的真实性无异议，但认为此产品对于饲料而言氯化钠是合格的，但对于食盐而盐不符合食盐的标准。对证据4的真实性无异议，该证据不能证明原告只能使用矿物元素氯化钠，只是表明可以添加氯化钠。对证据5中农机牧函（2014）7号文件、福建省农业厅饲料兽药管理处文件因没有原件，对真实性有异议。对武饲办函（2014）11号文件认为不具有普遍适用性。对证据6的真实性无异议，对证明对象不认可。本案涉及的行政处罚原告没有向具有食盐专营企业购买食盐的问题，工业盐的行政许可在本案中不适用。对证据7有异议，认为不符合证据的法定形式。对证据8有异议，外省的文件对湖北省无指导意义。本院对原、被告提交的证据综合审查后认为：对被告提交的证据1、2，本院认为根据《盐业管理条例》、《食盐专营办法》、《湖北省盐业管理条例》的相关规定，被告作为县级盐政行政主管部门，负责管理本行政区域内的食盐管理工作，具有盐政执法主体资格，被告单位工作人员亦有盐政执法资格，本院对证据1、2予以认可。对证据3，本院认为根据《饲料添加剂管理条例》之规定，饲料添加剂氯化钠是饲料添加剂的种类之一。根据《湖北省盐业管理条例》第三条之规定，凡是氯化钠含量为50%以上的盐制品，属于该条例规定的盐制品。故本案的饲料添加剂氯化钠应具有饲料添加剂和盐产品的双重属性，同时受《饲料和饲料添加剂管理条例》、《盐业管理条例》、《食盐专营办法》的调整，在湖北省范围内还要受《湖北省盐业管理条例》的调整。故本院认为原告的异议不能成立，本院对证据3予以认可。对证据4的第二个证明对象不予认可，对其余部分予以认可。对证据5的审核意见同对证据3的审核意见，原告的异议不能成立，本院对证据5予以认可。对证据6、7，本院认为结合证据1，被告的业务范围为“武汉市江岸、江汉、硚口、东西湖区盐业工作、负责盐政稽查、维护流通秩序”，被告负责四个区的盐业稽查等工作。现被告告知原告向东西湖区人民政府申请复议，被告对此的辩解意见为因原告住所地在东西湖区，可方便原告就近主张权利。本院认为被告的辩解意见并无不当，本院对原告提出的异议不予认可，对证据6、7予以认可。对证据8，本院认为原告的异议不能成立，本院对证据8予以认可。2、对原告提交的证据1，本院认为该证据不能证明原告只能使用工业盐矿物元素氯化钠，故对该证明对象不予认可，对证据1的其余部分予以认可。对证据2的真实性予以认可，对其审核意见同对被告证据6、7的审核意见。对证据3的真实性予以认可，但本院认为本案的饲料添加剂氯化钠应具有饲料添加剂和盐产品的双重属性，同时受《饲料和饲料添加剂管理条例》、《盐业管理条例》、《食盐专营办法》的调整，在湖北省范围内还要受《湖北省盐业管理条例》的调整，故对其证明对象不予认可。对证据4，本院认为该证据不能证明原告只能使用工业盐矿物元素氯化钠，故对证明对象不予认可。对证据5的审核意见同对原告证据3的审核意见，对该证据的证明对象不予认可。对证据6的真实性予以认可，但认为《湖北省盐业管理条例》是地方性法规，不是地方规章，故该批复不适用本案。对证据7，本院认为不符合证据的形式要件，对该证据不予认可。对证据8，本院认为上述证据对湖北省内不具有约束力，对其证明对向不予认可。本院依据上述有效证据及原、被告认定以下事实：2014年10月9日，被告在原告处发现原告于同年9月29日从其总部（唐人神集团）购进标称为“不一样”牌饲料添加剂氯化钠38吨。经现场勘验、调查询问被告将38吨“不一样”牌饲料添加剂氯化钠抽样取证、先行登记保管、就地封存，并向原告出具《盐业执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》、《盐业违法行为责令改正通知书》。后被告将抽样部分提交湖北省盐业产品质量监督检验站进行检验，该站作出检（盐）字（201410181）号检验报告，该报告认定样品经检验：氯化钠的含量为99.75%，碘含量为0，不符合GB461-2000《食用盐》、GB26878-2011《食用盐碘含量》的标准要求，判定为不合格。10月21日，被告向原告送达《盐业违法案件行政处罚事先告知书》、《盐业违法案件行政处罚听证告知书》，原告未提出听证。10月27日，被告作出汉盐罚决字（2014）011号行政处罚决定书，并于10月30日向原告送达该处罚决定书。原告不服向东西湖区人民政府提起行政复议，东西湖区人民政府于11月14日予以受理，于2015年2月2日作出复议决定，驳回行政复议申请。原告诉至本院，提出前述诉讼请求。本院认为，本案诉争焦点为一、本案所争议的食盐及饲料添加剂氯化钠的界定。二、被告有无执法资格。三、本案所适用的法律、法规是否正确。一、本案中“不一样”牌饲料添加剂氯化钠，根据《饲料添加剂管理条例》之规定，饲料添加剂氯化钠是饲料添加剂的种类之一。同时根据《湖北省盐业管理条例》第三条之规定，凡是氯化钠含量为50%以上的盐制品，属于该条例规定的盐制品。故本案的饲料添加剂氯化钠应具有饲料添加剂和盐制品的双重属性，同时受《饲料和饲料添加剂管理条例》、《盐业管理条例》、《食盐专营办法》的调整，在湖北省范围内还要受《湖北省盐业管理条例》的调整。原告认为其购买的只是饲料添加剂氯化钠，而非食盐的意见，本院认为于法无据，本院不予认可。二、被告有无执法资格的问题。本院认为根据《盐业管理条例》第四条、《食盐专营办法》第四条、《湖北省盐业管理条例》第四条规定，被告作为县级盐政行政主管部门，负责管理行政区域内的食盐管理工作，具有盐政执法主体资格。《湖北省盐业管理条例》第三条规定，凡是氯化钠含量为50%以上的盐制品，属于该条例规定的盐产品。《食盐专营办法》第二十八条规定，渔业、畜牧用盐适用本办法。根据上述规定及饲料添加剂氯化钠应具有饲料添加剂和盐产品的双重属性的情况，本院认为被告对本案具有行政执法资格。三、本案所适用的法律、法规是否正确。《盐业管理条例》、《食盐专营办法》属行政法规范畴，《湖北省盐业管理条例》是湖北省人大常委会根据《盐业管理条例》制定的地方性法规，应为湖北省盐业行政执法的法律依据。原告认为《湖北省盐业管理条例》与《饲料添加剂管理条例》向抵触的意见，本院认为《湖北省盐业管理条例》所调整的是盐业领域，《饲料添加剂管理条例》所调整的是饲料添加剂领域，而饲料添加剂氯化钠因具有饲料添加剂和盐制品双重属性，应受上述法律、法规的调整。故原告该项意见于法无据，本院不予支持。另《最高人民法院关于经营工业用盐是否需要办理工业用盐准运证等请示的批复》（2010）行他字第82号规定：《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚，但被告所适用的《湖北省盐业管理条例》是地方性法规，故该批复不适用本案。本院认为被告在本案中所适用的法律、法规正确。本院认为，被告为履行法定职责，派出持有行政执法证的工作人员到原告处进行执行活动。在发现原告有涉嫌违反盐业管理相关法律的行为后，被告进行现场勘验、调查询问，将38吨“不一样”牌饲料添加剂氯化钠抽样取证、先行登记保管、就地封存，并出具《盐业执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》、《盐业违法行为责令改正通知书》。后被告将样品送检鉴定，经检验报告鉴定，送检样品为不合格产品。后被告向原告送达《盐业违法案件行政处罚事先告知书》、《盐业违法案件行政处罚听证告知书》，原告未提出听证，被告作出汉盐罚决字（2014）011号行政处罚决定书，并向原告送达。本院认为，被告的行政处罚行为程序合法。另被告对原告作出的1、责令原告停止违规行为。2、对《盐业执法证抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》盐政（2014）001号盐产品三十八吨予以没收，并处罚款人民币两万八千元的行政处罚，符合《湖北省盐业管理条例》第三十条之规定，处罚适当。原告认为被告存在误导原告以及变相剥夺原告的行政复议权的意见，本院结合对证据的审核意见认为，理由不充分，不予认可。综上，被告对原告作出的行政处罚行为事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求请求于事实于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告武汉湘大饲料有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告武汉湘大饲料有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费人民币50元，款汇武汉市中级人民法院，收款单位全称：武汉市财政局非税收入汇款专户市中院分户账号：079501040000393；开户行：农行武汉市民航东路832886。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 柳 青人民陪审员 龚 萍人民陪审员 吴红武二〇一五年五月六日书 记 员 刘婧敏