.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}山西省高级人民法院行政判决书（2017）晋行终88号上诉人（原审被告）交口县人民政府，住所地：交口县龙泉街。法定代表人乔劲松，县长。委托代理人刘俊平，交口县国土资源局副局长。被上诉人（原审原告）张根双，男，汉族，1943年3月3日出生，山西省交口县人。委托代理人张小红，男，汉族，1972年8月28日出生，山西省交口县人，系张根双之子。原审被告吕梁市人民政府，住所地：吕梁市离石区永宁中路9号。法定代表人王立伟，该市市长。委托代理人王建飞，该市法制办工作人员。上诉人张根双因诉交口县人民政府土地行政撤销一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2015）吕行初字第107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人交口县人民政府的负责人贺建强、委托代理人刘俊平，被上诉人张根双及其委托代理人张小红，原审被告吕梁市人民政府的委托代理人王建飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原判经审理查明：1982年张根双在原交口县交口公社水头大队寨稍坪的自家自留地申请修建窑洞3间，1984年修建窑洞4间，并在窑洞左侧剩余耕地上修建3间小房。所建7间窑洞一并登记在编号为108102的宅基地使用证上，面积为0．91亩。2003年张根双就3间小房所占0．3亩土地申请办理宅基地使用证并填写了编号200401011《宅基地使用申请书》，张根双所在村小组、村委、乡镇、县四级审核同意，批准其使用0．3亩土地，但未领取宅基地使用权证。1982年10月12日交口县委组织部（甲方）与原交口县交口公社水头大队第三生产队（乙方）签订《征用土地协议书》，约定甲方征用乙方寨稍坪土地7．3亩用于修建老干部休干所，征用土地范围为：”北至”水洞为界、”南至”三队地坝为界，”东至”公路前后均宽14．5米为界，”西至”44米靠三队社员建房为界，南北长110米，东西宽44米。经交口县人民政府请示，同年12月13日，吕梁地区行政公署批复同意交口县委组织部征用原交口县交口公社水头大队7．3亩耕地为国有土地用于修建休干所。1986年6月5日，交口县人民政府作出《关于县计委修建家属宿舍划拨国有土地的批复》，将修建老干部休干所征而未占的土地1．35亩划拨给交口县计划委员会修建家属宿舍。2014年交口县国土资源局对张根双编号为200401011号《宅基地使用申请书》进行调查，通过勘测制作了交口县县城国有土地与张根双宅基地重叠对照图，并举行听证会。同年10月16日交口县人民政府作出交政发[2014]52号《关于撤销200401011号宅基地使用申请书的处理决定》，以编号为200401011《宅基地使用申请书》批准张根双使用的0．3亩宅基地与已征用的原交口公社水头大队第三生产队的7．3亩国有土地重叠为由，决定撤销编号为200401011《宅基地使用申请书》；由张根双立即退还占用的国有土地。张根双不服此处理决定，向吕梁市人民政府申请行政复议。2014年12月16日吕梁市人民政府受理后，向交口县人民政府送达行政复议答复通知书，要求交口县人民政府自收到行政复议申请书副本之日起十日内，对行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2015年2月10日吕梁市人民政府作出吕府复决字[2014]9号行政复议决定书，维持交口县人民政府作出的《关于撤销200401011号宅基地使用申请书的处理决定》。2015年2月14日，吕梁市人民政府将行政复议决定书送达张根双。张根双对交口县人民政府作出的处理决定及吕梁市人民政府的复议决定不服。2015年2月27日春节假期刚过，张根双的代理人前去吕梁市离石区人民法院要求立案，因负责行政案件立案的行政审判庭工作人员不在，其与领导通话，说明要起诉立案。2015年2月28日张根双及其代理人向吕梁市离石区人民法院行政审判庭提交立案材料。2015年10月16日，张根双的代理人向吕梁市离石区人民法院行政审判庭询问立案情况，得知本案应在吕梁市中级人民法院立案。随即，张根双向吕梁市中级人民法院提起诉讼，2015年10月22日吕梁市中级人民法院立案受理。原判认为，2015年2月14日吕梁市人民政府给张根双送达了行政复议决定书，2015年2月27日在法定的起诉期限内，张根双向吕梁市离石区人民法院提交立案材料，提起诉讼的意思明确。虽然收到诉状的人民法院未立案，但未立案的原因不能归结于张根双，故应认定张根双的起诉未超过起诉期限。吕梁市人民政府认为张根双的起诉超过起诉期限的答辩理由不能成立。2015年10月22日吕梁市中级人民法院对本案予以立案，因修改后的行政诉讼法及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》均在2015年5月1日起实施，根据修改后的行政诉讼法第二十六条第一款、第二款、第七十九条等规定，即使复议决定在2015年5月1日前作出，仍应当将复议机关列为共同被告。故吕梁市人民政府认为其不应被列为共同被告的辩解理由无事实和法律依据，本院不予支持。根据交口县委组织部与原交口县交口公社水头大队第三生产队签订的《征用土地协议书》，征用土地”四至”界线及南北、东西长度在协议中均有约定，但”西至44米靠三队社员建房”的”三队社员建房”范围不明确；在交口县人民政府提交的交口县县城国有土地与张根双宅基地重叠对照图中并没有征用土地协议中约定的”四至”范围的标识，”四至”范围不明确，南北、东西长度与《征用土地协议书》的约定不符，该重叠对照图作为交口县委组织部征用国有土地的翻版，不能体现是按照1982年《征用土地协议书》约定的范围、位置制作，而此重叠对照图是交口县人民政府认定两者重叠的主要依据，因此交口县人民政府认定张根双的编号200401011《宅基地使用申请书》项下的宅基地与交口县老干部局征用土地重叠事实不清，主要证据不足。另外编号为200401011号《宅基地使用申请书》项下的宅基地，张根双于1984年占地修建3间小房，2004年经交口县人民政府审批同意其占地，2014年审批表被撤销，张根双占有使用该土地长达近三十年，交口县人民政府撤销张根双《宅基地使用申请书》的行政行为违反信赖利益保护原则，交口县人民政府作出的《关于撤销200401011号宅基地使用申请书的处理意见》依法应予撤销。吕梁市人民政府维持交口县人民政府《关于撤销200401011号宅基地使用申请书的处理意见》主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条”复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，对被告吕梁市人民政府作出的吕府复决字[2014]9号行政复议决定依法予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款、第七十九条、第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告交口县人民政府作出的《关于撤销200401011号宅基地使用申请书的处理意见》（交政发[2014]52号）；二、撤销被告吕梁市人民政府作出的吕府复决字[2014]9号行政复议决定。交口县人民政府上诉称，（一）诉争的编号为200401011《宅基地使用申请书》的审批行为明显违法，依法应当予以撤销。理由为：该《宅基地使用申请书》批准张根双使用的0．3亩宅基地与1982年县委组织部已经征用，1986年划拨给交口县计委使用的国有土地重叠，依法应当予以撤销。此外，为张根双办理0．3亩宅基地使用权的审批人是原水头村委主任，系张根双的亲戚，审签人为国土资源局张某，其因贪污罪已被判刑。因此，讼争的宅基地审批行为违法，符合《行政许可法》条六十九条规定的法定撤销情形。（二）上诉人撤销张根双的《宅基地使用申请书》的程序合法，在作出撤销决定之前通过实地勘测、走访、询问和召开听证会议等方式对本案进行了全面的调查，事实清楚，程序合法。综上，原判适用法律错误，请求撤销原判，改判为驳回张根双的诉讼请求。张根双答辩称，答辩人办理《宅基地使用申请书》的行为完全合法，上诉人违法撤销了答辩人的该申请书，侵犯了答辩人的合法权益；上诉人认为答辩人通过私人关系办理了宅基地审批，该说法没有任何事实依据。综上，原判认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。吕梁市人民政府陈述意见称，行政复议决定程序合法。2015年2月10日作出行政复议决定书，于同年2月14日送达张根双，张根双于2015年10月提起诉讼，已经超过了法定起诉期限。本案发生在行政诉讼法修改之前，应当适用修改前的行政诉讼法，不应当适用修改后的行政诉讼法，故本机关不应当作为本案的共同被告。综上，请求撤销原判，依法改判。二审中，各方对证据的质证意见与一审相同，本院予以确认。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。另查明，交口县委组织部与原交口县交口公社水头大队第三生产队签订的《征用土地协议书》约定了征用土地”四至”界线及南北、东西长度，其中”西至”与张根双宅基地相邻。再查明，交口县国土资源局在对编号为200401011号宅基地使用申请书批准张根双使用的0.3亩土地是否与国有土地重叠一案进行调查的过程中，曾向张根双所在的水头镇水头村委发出书面《整改告知书》，要求其对2004年批给张根双的0.3亩宅基地位于1982年老干部休干所已征用的原水头大队第三生产队土地范围内一事进行核实并及时进行整改。水头村委收到该告知书后向交口县国土资源局提交了《关于对老干部休干所土地权属争议告知书的意见》，水头村委对争议的0.3亩土地的权属没有提出明确的意见，建议依据土地管理法进行裁决，对裁决结果其不持异议。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案有三个争议焦点：一是张根双的起诉是否超过起诉期限；二是吕梁市人民政府是否应当作为本案共同被告；三是被诉行政行为认定张根双2004年审批的0.3亩宅基地位于1982年交口县委组织部征用土地范围内，该认定是否准确，证据是否充分。关于第一个焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定”公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案中，吕梁市人民政府于2015年2月10日作出吕府复决字[2014]9号行政复议决定书，2015年2月14日送达张根双。2015年2月27日春节假期刚过，张根双的代理人前去吕梁市离石区人民法院要求立案。次日张根双及其代理人向吕梁市离石区人民法院行政审判庭提交了起诉材料，因迟迟没有立案的信息。2015年10月16日，张根双的代理人向吕梁市离石区人民法院行政审判庭询问立案情况，得知本案应由吕梁市中级人民法院管辖。随即，张根双又向吕梁市中级人民法院提起诉讼，2015年10月22日吕梁市中级人民法院立案受理。综上，张根双在法定十五日的起诉期限内曾向离石区人民法院提起诉讼，该院没有立案。直至2015年10月22日吕梁市中级人民法院予以立案，期间被耽误的时间非当事人自身原因造成，该期间应当从法定起诉期限内扣除，故张根双的起诉没有超过法定起诉期限。吕梁市人民政府认为张根双的起诉已经超过起诉期限的答辩意见不能成立。关于第二个焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。这是修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》作出的新的制度设计，目的是为了促进行政复议功能得到更好的发挥。本案中，被诉行政行为及复议决定均作出于2015年5月1日新行政诉讼法实施前，张根双于新行政诉讼法实施后向吕梁市中级人民法院提起诉讼，考虑到将复议机关追加为共同被告有利于查清案件事实，保护当事人合法权益，适用新法符合”有利法律溯及既往”的法律适用规则。故原审法院将吕梁市人民政府列为共同被告并无不妥。吕梁市人民政府认为本案应当适用旧法，其不应当作为本案共同被告的答辩意见不能成立。关于第三个焦点，上诉人认定张根双的0.3亩宅基地位于1982年交口县委组织部征用土地范围内并据此撤销张根双的宅基地审批表，主要证据是1982年的征地协议和2014年9月20日绘制的《交口县城国有土地与张根双宅基地重叠对照图》。关于征用土地协议，该协议约定”西至44米靠三队社员建房”，该西至是否包括争议的0.3亩宅基地，从协议内容看，无法作出准确判断；关于重叠对照图，该图没有注明四至，无法判断该图与1982年交口县委组织部征用土地的四至是否一致，该图的证明力不足。此外，讼争的0.3亩土地究竟是集体土地还是已被征收为国有土地？交口县水头镇水头村委作为集体土地所有权人与此事有利害关系，其虽然未被列为本案当事人，但交口县人民政府在作出被诉行政行为过程中，曾向张根双所在的水头镇水头村委发出书面《整改告知书》，要求其对2004年批给张根双的0.3亩宅基地位于1982年老干部休干所已征用的原水头大队第三生产队土地范围内一事进行核实并及时进行整改。水头村委收到该告知书后向交口县国土资源局提交了《关于对老干部休干所土地权属争议告知书的意见》，对争议的0.3亩土地的权属没有提出明确的意见，而是建议当事人依据土地管理法进行裁决，对裁决结果其不持异议。综上，被诉行政行为认定讼争的0.3亩宅基地位于1982年交口县委组织部征用土地范围内，该认定证据不足，上诉人撤销张根双宅基地审批表的处理决定缺乏事实依据，依法应当予以撤销。吕梁市人民政府作为复议机关，对上诉人作出的撤销张根双宅基地审批表的处理决定予以维持，证据不足，依法也应当予以撤销。综上，原判认定事实基本清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元,由上诉人交口县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长刘晓芬审判员魏佩芬审判员郑宏二○一七年二月二十二日书记员冯雪青