广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2016)粤71行终1847号上诉人（原审被告):广州市南沙区榄核镇人民政府。住所地：广州市南沙区榄核镇镇南路**号。法定代表人：陈义生，镇长。委托代理人：张蔚，该府工作人员。委托代理人：罗林，广东格林律师事务所律师。被上诉人（原审原告)：广州市南沙区榄核镇顺河村第九村民小组。住所地：广州市南沙区榄核镇顺河村。法定代表人：韦秋林，组长。原审第三人：广州市南沙区榄核镇顺河股份合作经济联合社。住所地：广州市南沙区榄核镇顺河村新涌南路**号。负责人：郭伟燕，社长。原审第三人：广州市榄核经济开发有限公司。住所地：广州市南沙区榄核镇镇南路**号101。上诉人广州市南沙区榄核镇人民政府（以下简称榄核镇政府）因与被上诉人广州市南沙区榄核镇顺河村第九村民小组（以下简称顺河村九组）以及原审第三人广州市南沙区榄核镇顺河股份合作经济联合社（以下简称顺河经联社）、广州市榄核经济开发有限公司（以下简称榄核公司）行政处理决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初999号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：顺河村九组于2014年9月17日向榄核镇政府寄出行政处理申请，申请内容为：1、请求确认位于现南沙区榄核镇顺河村榄九路以南、顺河公路以东的86.373亩土地征用前属榄核镇顺河村第九村民小组所有；2、请求责令在该86.373亩土地所有权、使用权及相关留用地争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状；3、请求确认因征用该86.373亩土地产生的12.96亩留用地属榄核镇顺河村第九村民小组所有；4、责令顺河经济联合社、榄核公司改正《征用地补偿协议》中违法转让该12.96亩留用地的行为，并将该12.96亩留用地交付给顺河村九组。榄核镇政府收到该申请后，于2014年10月7日向顺和第九村民小组作出《受理通知书》、《举证通知书》，并于同日向顺河经联社、榄核公司作出《答辩通知书》、《举证通知书》，并送达给各方当事人。2015年10月26日，榄核镇政府经向各方当事人进行调查询问后作出(2015)南榄府行字第1号《行政处理决定书》，以顺河村九组的申请事项不属于榄核镇政府法定职责为由，决定驳回顺河村九组的请求事项。顺河村九组对上述决定不服，遂诉至法院。另查明，就涉案行政处理申请，顺河村九组在本案审理期间向法院提交了队长证、顺河村九组名单、决议二等证据，注明顺河村九组共有83户，18岁以上183人，死亡11人，18岁以下40人，受委托代表人为韦秋林（即顺河村九组负责人）、陈泽超、冼伟文、冯少基四人，表决事项一为同意就86.373亩征地及该地引起的12.96亩经济发展留用地等相关问题以村民小组或生产队或村民或村民代表的名义，以小组长作为主要负责人申请行政处理或行政复议或提起行政诉讼等合法途径维护权益，事项二为授权内容，事项三为代表集体聘请、委托执业律师为代理人。合计83户户主签名并按手印表决同意。又查明，顺河村九组于2013年向广州市南沙区人民法院提起民事诉讼，要求确认广州市番禺区榄核镇顺河村股份合作经济社与广州市榄核经济开发有限公司转让《征用地补偿协议》项下12.96亩留用地（指标）的行为无效，广州市南沙区人民法院作出（2013）穗南法立民初字第9号《民事裁定书》，裁定不予受理。顺和第九村民小组不服，向广州市中级人民法院提起上诉，广州市中级人民法院于2013年5月8日作出（2013）穗中法立民终字第853号《民事裁定书》，以“本案涉及农村集体土地所有权的争议，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，原告的起诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围”为由，裁定驳回上诉，维持原裁定。2013年6月25日，顺河村九组向榄核镇政府提起涉案土地行政处理申请，申请内容与本案中顺河村九组于2014年9月17日向榄核镇政府提交的申请内容相同。2013年8月30日，榄核镇政府作出(2013)南榄府行字第55号《行政处理决定书》，以“韦秋林是顺河村第九村民小组组长，但其没有提供该村民小组具有独立主体资格的证明文件及没有提供顺河村民委员会按民主议定程序授权其以该小组名义提起申请的材料”为由，决定驳回韦秋林的请求事项。顺和第九村民小组对此不服，于2013年10月15日向广州市南沙区人民政府申请复议。复议机关经审查认为：1、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，榄核镇政府依法具有作出(2013)南榄府行字第55号《行政处理决定书》的法定职权；2、韦秋林未能提供顺河村九组已经履行民主议定程序决定其就上述纠纷向榄核镇政府申请行政处理的证明材料等，榄核镇政府作出决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。据此，广州市南沙区人民政府于2013年12月6日作出穗南府复决〔2013〕17号《行政复议决定书》，维持了被诉行政处理决定。顺河村九组不服，于2013年12月27日向广州市南沙区人民法院提起行政诉讼，要求撤销榄核镇政府作出的〔2013〕南榄府行字第55号《行政处理决定书》等，广州市南沙区人民法院经审查认为：1、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三项规定，顺河第九村民认为顺河经联社将应归于其小组所有的留用地（指标）低价转让给榄核公司，侵害了其合法权益，要求榄核镇政府处理，榄核镇政府有权进行处理；2、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款的规定，顺和第九村民小组向榄核镇政府提出行政处理申请，应当按照规定履行民主议定程序。根据顺河村九组在向榄核镇政府提出行政处理申请时提供的证据内容来看，并不足以证明顺河村九组履行了民主议定程序。顺河村九组在该案诉讼中提供的《决议二》是在被诉行政处理决定作出后形成的，并不能作为被诉行政处理决定合法性的评判依据。据此，广州市南沙区人民法院于2014年4月30日作出（2014）穗南法行初字第1号《行政判决书》，判决驳回顺河村九组的诉讼请求。原审法院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”本案中，《决议二》表明顺和第九村民小组已按照相关规定履行了民主议定程序，表决事项也注明了对涉案土地权属纠纷提起行政诉讼等，故顺河村九组提起本案诉讼符合上述规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三项规定，“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……。”《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”本案中，顺河村九组认为顺河经联社擅自将应归其小组所有的留用地（指标）低价转让给榄核公司，侵害了其合法权益，要求榄核镇政府处理，榄核镇政府依法有权进行处理。且广州市南沙区人民政府在穗南府复决〔2013〕17号《行政复议决定书》、广州市南沙区人民法院在（2014）穗南法行初字第1号《行政判决书》中均依法认定榄核镇政府具有对涉案纠纷作出行政处理的法定职权。因此，榄核镇政府于2015年10月26日作出〔2015〕南榄府行字第1号《行政处理决定书》，认为顺河村九组的申请事项不属于榄核镇政府的法定职责，决定驳回顺河村九组要求作出行政处理决定的申请不符合上述规定，法院依法予以撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决撤销榄核镇政府于2015年10月26日作出的〔2015〕南榄府行字第1号《行政处理决定书》且被于该判决发生法律效力之日起60日内对顺河村九组2014年9月17日的行政处理申请事项重新作出处理。上诉人榄核镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清，适用法律错误。农村集体土地所有权的基本主体是村民委员会、村民小组或集体经济组织，这些主体在《中华人民共和国土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》、《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》中被简称为“单位”，村民小组属于农村集体土地所有权三类主体之一，村民小组是单位而不是个人。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款及《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，均说明单位与单位之间的土地权属争议，应由县级人民政府处理，而不是由乡级人民政府处理。本案被上诉人是单位，原审第三人顺河经联社、榄核公司亦是单位，即是三个单位之间关于农村集体土地权属争议，依法应该由县级政府即南沙区人民政府处理，而不是榄核镇政府处理。二、上诉人作出涉案《行政处理决定书》程序合法、事实清楚、适用法律正确。上诉人字收到被上诉人申请书受理后，向顺河经联社、榄核公司发出《举证通知书》、《答辩通知书》，要求其向上诉人提供与本案相关的事实与证据材料。上诉人经调查取证、查明事实后，依法作出涉案《行政处理决定书》，并分别送达被上诉人及二原审第三人，程序合法。综上，请求二审法院依法撤销原判，一、二审案件受理费由被上诉人负担。被上诉人顺河村九组二审期间未提交答辩意见。原审第三人顺河经联社、榄核公司二审未陈述意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三项规定，“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……。”本案中，被上诉人主张位于现南沙区榄核镇顺河村榄九路以南、顺河公路以东的86.373亩土地征用前以及因征用该86.373亩土地产生的12.96亩留用地转让前属被上诉人所有，原审第三人顺河经联社对前者明确认可，对后者亦未提出异议，故双方之间不存在《中华人民共和国土地管理法》第十六条所规定的土地权属争议。上诉人提出被上诉人的申请事项属于单位之间的土地权属争议，应由县级以上人民政府处理，故上诉人无权作出处理的辩解意见不能成立，本院不予采纳。被上诉人认为原审第三人顺河经联社擅自将应归其所有的留用地（指标）低价转让给原审第三人榄核经济公司，侵害了其合法权益，要求上诉人榄核镇政府处理。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三项之规定，上诉人依法有权进行处理。上诉人于2015年10月26日作出（2015）南榄府行字第1号《行政处理决定书》，驳回被上诉人的申请事项，不符合上述规定。原审法院判决撤销上述行政处理决定，并责令上诉人限期重新作出处理决定并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市南沙区榄核镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 丁 玮代理审判员 邓 军代理审判员 余树林二〇一七年二月十七日此件与原本核对无异书 记 员 马可茗