宁波市北仑区人民法院行 政 判 决 书(2012)甬仑行初字第31号原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂，住所地，宁波市北仑区大碶街道烟墩村。投资人阮维萍。委托代理人鲍前飞，浙江时光律师事务所律师。被告宁波市北仑区城市管理行政执法局，住所地宁波市北仑区新碶街道长江路1166号。法定代表人刘建赫，局长。委托代理人汪鹰，北仑区城市管理行政执法局副局长。委托代理人许红琴，北仑区城市管理行政执法局工作人员。原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂不服被告宁波市北仑区城市管理行政执法局作出限期拆除决定的规划行政处罚一案，于2012年8月28日向本院提起诉讼，同日，本院受理了该案，并于2012年8月31日向被告宁波市北仑区城市管理行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2012年9月27日公开开庭审理了本案。原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂的委托代理人鲍前飞、被告宁波市北仑区城市管理行政执法局的委托代理人汪鹰、许红琴到庭参加诉讼。案经合议庭评议，审判委员会讨论并作出决定。本案现已审理终结。2012年5月10日，被告宁波市北仑区城市管理行政执法局作出的（2012）甬仑行二决字第17号限期拆除决定书，认定：原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂擅自在大碶街道石湫村五岭下489号地块内建造厂房及其配套附属设施（包括：厂房二幢，一幢单层砖混结构，建筑面积506.95平方米，一幢单层简易结构，建筑面积483.27平方米；二层砖混结构办公和仓库用房一幢，建筑面积82.32平方米；单层简易结构宿舍和卫生间一幢，建筑面积63.85平方米；单层简易结构仓库一幢，建筑面积123.23平方米；洗浴间一间，建筑面积5.97平方米），共计建筑面积1266平方米。现上述厂房均已出租给三家企业使用。被告宁波市北仑区城市管理行政执法局认为原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂未取得建设工程规划许可证，擅自建造厂房及配套附属设施1266平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，同时又无法采取改正措施消除影响。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定作出行政处罚，责令原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂在收到本限期拆除决定书之日起15日内自行拆除上述违法建筑。被告宁波市北仑区城市管理行政执法局在举证期限内向本院提交并于庭审中出示了以下证据和法律依据：1.现场检查（勘查）笔录，2.现场检查（勘查）图示，3.现场检查（勘查）照片，均用以证明原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂在大碶石湫村五岭下489-491号地块违法建设情况；4.房屋分布及类型平面图，用以证明违法建设房屋分布及类型平面图和各租用人房屋方位及面积分布；5.调查询问笔录及身份证、营业执照等（阮维萍），用以证明原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂在五岭下出资建设的经过及相关情况；6.调查询问笔录及身份证等复印件（阮星阳），7.调查询问笔录及身份证、收条、营业执照等复印件（金德祥），承租人证明房屋向宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂租赁等事实，8.调查询问笔录及身份证、租房协议、收条、营业执照等复印件（王泽明），承租人证明房屋向原告租赁等事实，9.调查询问笔录及身份证、营业执照、租房协议、收条、营业执照等复印件（周自勤），均用以证明原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂在五岭下489-491号建造房屋及向外租赁等事实；10.场地补充协议、实业单位往来票据、平面图等，用以证明阮维萍向石湫村承租五岭下489号地块的情况；11.关于违法建设行为告知的函，证明该地块内的建设行为属于无法采取改正措施消除影响的违法建设行为；12.行政处罚告知书，13.行政处罚告知书送达回证，14.陈述书，15.陈述回复，16.限期拆除决定书，17.限期拆除决定书送达回证，均用以证明被告在执法过程中已告知当事人相关陈述申辩等权利，程序合法；18.《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》、《中华人民共和国城乡规划法》，《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》。原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂起诉称：被告宁波市北仑区城市管理行政执法局作出的（2012）甬仑行二决字第17号限期拆除决定书程序违法。被告不是城乡规划执法主体，所作限期拆除决定系越权行政。被告错列当事人，阮维萍为厂房的实际投资人和财产所有人，原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂仅为土地承租人，被告处罚对象错误。被告在进行处罚过程中未举行听证程序，违反《行政处罚法》第四十二条的规定。被告作出限期拆除决定认定事实错误。原告是根据仑政办（2001）39号文件和当时的政治社会背景，利用村出租的荒山荒地投资建厂，被告及当地政府在原告投资建厂时并未根据城乡规划法的规定公布该区域的规划平面图，报批的前提条件不存在。同时，建造厂房的事实存在已经多年，国土、规划管理部门从未提过五岭墩489-491号厂房属于违法建筑，说明489-491号厂房已经得到国土、规划等部门的默认。被告的限期拆除决定，适用法律错误，被告在限期拆除决定中适用《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，对原告无拘束力，原告的厂房已存在多年未被行政机关处罚，被告现在作出的限期拆除决定于法无据。综上，请求撤销被告作出的（2012）甬仑行二决字第17号限期拆除决定。原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂向本院提交并于庭审中出示了以下证据：1.地基租借协议，2.场地补充协议，均用以爱鑫厂承租涉案厂房地基10亩的事实和阮维萍承租涉案厂房3.5亩地基的事实，同时证明原告处罚对象错误；3.石湫村情况证明1份，4.石湫村事实证明1份，5.地基租费票据1份，6.大碶爱鑫金属模具加工厂工商注销材料1份，均用以证明五岭下491号涉案厂房由阮星阳在大碶爱鑫金属模具加工厂承租的地基上于2002年9月建成，五岭下489号涉案厂房由原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂于2008年向石湫村租地后由阮维萍建造，同时用以证明被告处罚对象错误；7.大碶台星泡沫装饰材料厂工商注册资料1份，8.转让协议1份，用以证明大碶台星泡沫装饰材料厂已于2007年前转让给阮维萍，被告处罚对象错误；9.罚没款收据1份，用以证明涉案厂房已经国土管理等部门会审，被处罚款10000元；10.被告宁波市北仑区人民法院（2012）甬仑民初字第737号民事判决书，用以证明厂房是阮维萍所有。被告宁波市北仑区城市管理行政执法局答辩称：被告执法主体合法。根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款、第六条第（二）项以及《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条第（二）项的规定，对违反规划管理的行为，被告依法独立履行职责，有权实施行政处罚。被告认定原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂为限期拆除当事人事实清楚。原告在接受调查时承认在2007-2011年陆续在大碶街道石湫村五岭墩489号地块内进行了建设厂房的行为，其建筑面积为1266平方米。在进行限期拆除处罚中，听证告知并非法定的必经程序。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条已明确规定责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应告知当事人有要求举行听证的权利，限期拆除决定不属于四十二条所列情形，而且《中华人民共和国城乡规划法》亦未明确规定，故对原告作出的责令限期拆除决定不在行政处罚听证程序的适用范围内。被告所作限期拆除决定，认定事实清楚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂在大碶街道石湫村五岭下489-491号地块内进行的违法建设行为一直存续至今，被告根据相关职权划分进行处罚，并无不当。综上，请求驳回原告的诉讼请求。经开庭质证，原告对被告提供的证据1-10的真实性没有异议，同时证明阮维萍向石湫村承租五岭下489号地块，由原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂出租的事实；对被告提供的证据11不予质证；对被告提供的证据12-17没有异议。被告对原告提供的证据1、2、3的真实性有异议，认为证据3与被告提供的证据不一致；对证据4的关联性有异议；对证据5、6本身的真实性没有异议，对关联性有异议；对证据7没有异议；对证据8、9的关联性有异议，认为国土部门作出的处罚决定不能证明土地上的建筑物就是合法的；对原告提供的证据10的真实性没有异议。本院经审查，对原被告提供的证据作如下确认：被告提供的证据1-10、12-17原告均没有异议，予以采信；被告提供的证据11是国家相关职权机关作出的证明文件，予以采信。原告提供的证据1、3-6均发生在原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂建造厂房之前，与本案无关联性，不予采信；原告提供的证据2，予以采信；原告提供的证据7-10本身的真实性予以认定。本院经审理查明：原告大碶台星泡沫装饰材料厂系个人独资企业，成立于2002年，原投资人为阮星阳，2006年，投资人变更为阮维萍，阮星阳与阮维萍系父女关系。原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂在2007年-2011年期间，未经规划部门批准，在大碶街道石湫村五岭墩489号地块内陆续建造了一幢单层砖混结构厂房，建筑面积506.95平方米，一幢单层简易结构厂房，建筑面积483.27平方米；二层砖混结构办公和仓库用房一幢，建筑面积82.32平方米；单层简易结构宿舍和卫生间一幢，建筑面积63.85平方米；单层简易结构仓库一幢，建筑面积123.23平方米；洗浴间一间，建筑面积5.97平方米，共计建筑面积1266平方米。房屋建成后，原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂将上述房屋分别出租给宁波市北仑大港造漆厂等三家企业或个人。2010年8月5日原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂与宁波市北仑区大碶街道石湫村经济合作社签订地基租借协议，由原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂向宁波市北仑区大碶街道石湫村经济合作社租借五岭墩地域场地3亩、小屋五间，租借时间为3年，从2010年1月1日至2012年12月31日。2012年3月9日，被告执法队员在检查时发现原告未经规划部门审批擅自建筑了上述房屋并进行了立案调查。2012年4月18日，被告向原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂送达了行政处罚告知书，告知了原告被告已初步查实的原告的违法事实和可能给予的处罚内容，并告知原告享有的陈述、申辩等权利。同年4月27日，原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂向被告提交了陈述书，对被告初步查实原告的违法事实和处罚理由进行了陈述和申辩。同年5月9日，被告对原告大碶台星泡沫装饰材料厂提交的陈述书涉及的内容均作了相应回复，同时再次告知原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂可以在三天内提出新的陈述申辩理由。同年5月15日，被告宁波市北仑区城市管理行政执法局遂对原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂的违章行为进行了处罚并送达了（2012）甬仑行二决字17号限期拆除决定书。现上述厂房均已被拆除。本院认为，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款，第六条第（二）项，《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条第（二）项规定，市和区城市管理行政执法部门根据国务院或省人民政府的批准，有职责依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，在城市规划区对违反城乡规划管理规定的行为实施行政处罚权，故被告宁波市北仑区城市管理行政执法局有权对其管辖权内违反城乡规划管理规定的行为进行查处和处罚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，规划行政处罚对象是违反规划许可的行为人。本案中，原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂为土地承租人，而阮维萍又是该企业的投资人，厂房建成后又由原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂实际出租，被告宁波市北仑区城市管理行政执法局认定原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂为违反规划许可的行为人并无不当。原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂违反规划许可建造房屋是一个持续的过程，被告在检查发现后，随即实施处罚，原告的违章行为，不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的二年内未被发现的情形。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照，较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利”。虽然该条未规定列举“限期拆除”，但该条中的“等”系不完全列举，应当包括与明文列举类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。因此，被告在作出限期拆除处罚前，未告知原告大碶台星泡沫装饰材料厂听证的权利，属处罚程序瑕疵，在此予以指正。但举行听证的根本目的仍在于保障行政相对人陈述、申辩权的行使。本案被告在作出处罚前，已明确告知了原告的陈述、申辩权的权利，同时听取了原告的陈述、申辩的理由，及时对原告的陈述、申辩作了明确的答复，最后才作出限期拆除决定，其行为已充分保证了原告的知情权、陈述权和申辩权，程序基本合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”原告在城市规划区内未经申请，擅自建造房屋，业已违反该项法律的规定。被告在实施行政处罚过程中，通过现场勘察、询问当事人，对原告的违章行为进行调查核实，并经规划部门确认，认定事实准确。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设又无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。原告违法建造的厂房属无法采取改正措施消除影响的建筑物，被告宁波市北仑区城市管理行政执法局据此进行处罚，适用法律正确。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂要求撤销被告宁波市北仑区城市管理行政执法局于2012年5月10日作出的（2012）甬仑行二决字第17号限期拆除决定的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为81×××01，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。审 判 长  王献军审 判 员  徐万鑫人民陪审员  沃小飞二〇一二年十月二十四日代书 记员  朱玲萍