广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)粤06行终26号上诉人（原审原告）佛山市顺德区陈村镇卓安五金轧钢厂。投资人周细佬。委托代理人郭鲁，广东商融律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区陈村镇人民政府。法定代表人姜远国，镇长。委托代理人张海峰，广东海迪森律师事务所律师。委托代理人颜妍，广东海迪森律师事务所律师。上诉人佛山市顺德区陈村镇卓安五金轧钢厂（以下简称卓安轧钢厂）因诉佛山市顺德区陈村镇人民政府（以下简称陈村镇政府）镇政府行政其他一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初489号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2005年4月28日，周细佬与佛山市顺德区陈村镇合成居民委员会（以下简称合成居委会）签订《土地租用协议书》，由周细佬向合成居委会租用顺德区陈村镇合成工业区工业路40号的土地开办企业，后周细佬开设卓安轧钢厂进行生产经营。2014年6月20日，顺德区陈村镇违法违规用地清查整治工作办公室向周细佬发出公告，内容为：“经查，你未经批准在陈村镇合成工业区进行建设，该行为已经违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定。现责令你自本公告发出之日起7日内自行拆除在上述地点建设的建筑物及其他设施，恢复土地原状。逾期不拆除的，由政府有关部门依法作停水停电处理，并按照有关法律法规的规定给予处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”2014年6月27日，佛山市顺德区陈村自来水有限公司向卓安轧钢厂发出《拆表停水通知书》，内容为：“我公司根据陈村镇政府要求，对你户编号为：0730805200的水表作拆表停水处理……”。2014年6月27日，卓安轧钢厂厂房被停水停电。2016年7月22日，卓安轧钢厂提起行政诉讼，请求确认陈村镇政府2014年6月27日的停水���电行为违法。另查明，卓安轧钢厂的投资人周细佬不服顺德区陈村镇违法违规用地清查整治工作办公室于2014年6月20日发出的《公告》，向佛山市顺德区人民政府申请行政复议。佛山市顺德区人民政府于2015年2月4日作出顺府行复案〔2014〕118号《行政复议决定书》，确认顺德区陈村镇违法违规用地清查整治工作办公室于2014年6月20日作出《公告》的具体行政行为违法。一审法院认为，修正前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限���，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”。卓安轧钢厂于2014年6月27日被停水停电，于2016年7月22日才提起诉讼，超过了上述法律规定的最长二年起诉期限。卓安轧钢厂称其不知道停水停电行为是如何作出的，故不存在超过起诉期限问题。经查，停水停电行为实施前已经由陈村镇政府属下的顺德区陈村镇违法违规用地清查整治工作办公室发出相关《公告》，明确告知卓安轧钢厂自公告发出之日起7日内自行拆除未经批准建设的建筑物及其他设施，逾期不拆除的，由“政府有关部门”依法作停水停电处理。佛山市顺德区陈村自来水有限公司亦于2014年6月27日通知卓安轧钢厂根据陈村镇政府的要求对卓安轧钢厂的水表作拆表停水处理，随后卓安轧钢厂的投资人���以陈村镇政府为被申请人对该《公告》申请了行政复议，卓安轧钢厂的上述主张理据不足，法院不予采信。综上，卓安轧钢厂的起诉超过了法定起诉期限且无正当理由，对其起诉应不予受理。鉴于案件已受理，应裁定驳回卓安轧钢厂的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回卓安轧钢厂的起诉。案件不收取受理费，卓安轧钢厂预交的受理费50元予以退回。上诉人卓安轧钢厂上诉称：由于实际实施停电、停水的部门并非陈村镇政府，而最终确定应承担停电、停水责任的依据是2016年2月26日由陈村镇违法违规用地清查整治工作办公室作出的停水、停电说明，该说明明确是由该办公室指令供电、供水部门对卓安轧钢厂实施停水、停电行为的，故本案的起诉期限应从2016年2月26日开始计算。在此之前，卓安轧钢厂根本不知道是由何部门作出决定指令供水供电部门实施停水停电行为，直至2016年3月11日，在佛山市顺德区人民法院庭审时，供电供水部门提交的陈村镇违法违规用地办公室于2016年2月26日作出的停水停电情况说明才明确确定，显然起诉期限亦应从2016年3月11日起计算。一审法院没有充分考虑该情况而作出错误裁定，请求二审法院：1.撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初489号行政裁定书；2.请求确认陈村镇政府对卓安轧钢厂于2014年6月27日的停水停电行为违法；3.判令陈村镇政府赔偿卓安轧钢厂损失612532元。陈村镇政府辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，卓安轧钢厂于2014年6月27日被���水停电，其于2016年7月22日才向人民法院提起行政诉讼，已超过了法定起诉期限，一审法院据此驳回卓安轧钢厂的起诉，认定事实清楚、适用法律正确；二、卓安轧钢厂所建厂房未办理报批报建手续，属非法建筑物。卓安轧钢厂基于该非法建筑物所主张的利益损失，不属于法定合法财产范畴，也不属于行政赔偿的范围。即使停水、停电的具体行政行为存在瑕疵，其非法利益也不能据此合法化，因此卓安轧钢厂主张赔偿损失没有事实和法律依据；三、卓安轧钢厂提交的证据无法证明其主张的损失构成以及金额，根据“谁主张、谁举证”的原则，卓安轧钢厂无法证明损失存在，应承担举证不能的责任，其主张的各项损失不应得到支持。故请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，卓安轧钢厂诉广东电网有限责任公司佛山顺德供电局、佛山市顺德区水业控股有限公司陈村分公司财产损害赔偿纠纷一案，本院已于2016年6月17日作出（2016）粤06民终3823号民事裁定。该生效裁定认为，停水停电决定是由陈村镇违法违规用地清查整治工作办公室作出的行政行为，供电和供水部门对卓安轧钢厂停水停电是协助行政行为而实施，故该案不是平等民事主体之间的纠纷，不属于人民法院民事诉讼的受理范围，应裁定驳回起诉。本院认为，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，应在法定的起诉期限内进行。一审法院以卓安轧钢厂的起诉已超过二年的起诉期限为由裁定驳回了其起诉，因此本案二审争议的焦点为卓安轧钢厂的起诉是否已超过起诉期限。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十���条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”。本案佛山市顺德区陈村自来水有限公司正式通知卓安轧钢厂停水的时间是2014年6月27日，但未告知卓安轧钢厂诉权和起诉期限，因此本案应适用二年的起诉期限，时间从2014年6月27日开始计算，卓安轧钢厂迟至2016年7月22日才提起本案诉讼，确已超过了二年的起诉期限，一审法院据此裁定驳回其起诉符合司法解释的规定，本院予以支持。卓安轧钢厂上诉称，其在2016年3月11日的民事诉讼中才得知陈村镇违法违规用地清查整治工作办公室于2016年2月26日作出停水停电的情况说明，因此起诉期限应从2016年2月26日或2016年3月11日���始计算，故其起诉没有超过二年的起诉期限。经查，卓安轧钢厂在本案起诉状中称，“2014年6月20日，陈村镇违法违规用地清查整治办公室作出《公告》，责令原告‘自行拆除建筑物及其他设施，恢复土地原状，逾期不撤除的由政府部门依法作停水停电处理’。次日，原告知悉此公告后，即向有关部门反映投诉，2014年6月26日，顺德供电局、陈村水业公司到陈村卓安五金轧钢厂拆水电表、停水停电，自2014年6月26日中午起，卓安轧钢厂因被停电停水而无法经营。”卓安轧钢厂的该段陈述表明，其最迟在2014年6月21日已知悉《公告》的内容，且在2014年6月26日知悉供水供电部门当日到其厂区拆水电表的行为，故一审法院从2014年6月27日开始计算本案起诉期限具有事实和法律依据。至于卓安轧钢厂上诉提到的《关于对顺德区陈村镇卓安五金轧钢厂（周细佬）实施停水停电的情��说明》，仅是供水供电部门为了民事诉讼的需要而请求陈村镇违法违规用地清查整治工作办公室出具的书面意见，并非卓安轧钢厂所称的“最终确定应承担停电、停水责任的依据”，不能作为认定本案起诉期限的证据。综上所述，卓安轧钢厂认为其起诉未超过二年的起诉期限的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，处理恰当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费免于收取。本裁定为终审裁定。审判长 郭 赟审判员 陈智扬审判员 何丽容二〇一七年二月二十七日书记员 李蕴晖