广东省珠海市中级人民法院民 事 判 决 书（2012）珠中法民一终字第118号上诉人（原审被告）：珠海市斗门区井岸镇人民政府。法定代表人：吴爱军，镇长。委托代理人：张洪，广东广和（珠海）律师事务所律师。委托代理人：梁宇成，广东广和（珠海）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：彭木志。委托代理人：赵贤顺。原审被告：珠海市斗门区井岸镇新堂村民委员会。法定代表人：林兆新，主任。委托代理人：林建富，村委会委员。原审第三人：林乃光。原审第三人：林建年。委托代理人：李岚，广东益诺众承律师事务所律师。原审第三人：林永沛。原审第三人：林兆明。原审第三人：林高潮。上诉人珠海市斗门区井岸镇人民政府（以下简称“井岸镇政府”）因与被上诉人彭木志、原审被告珠海市斗门区井岸镇新堂村民委员会（以下简称“新堂村委会”）、原审第三人林乃光、林建年、林永沛、林兆明、林高潮财产损害赔偿纠纷一案，不服珠海市斗门区人民法院（2010）珠斗法民一初字第1253号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：五个第三人为珠海市斗门区井岸镇新堂村村民，从1984年起在珠海市斗门区南潮村（原斗门县南潮乡）长期耕种大生围三、四格的土地约223亩。1994年3月7日，南潮乡与五个第三人签订承包合同，将上述约223亩土地永远承包给五个第三人。五个第三人签订一份土地协议书，约定该土地由五个第三人共同承包，共同获得该承包土地权利。2002年9月4日，政府对新堂村土地进行预征，上述土地划入珠海市斗门区井岸镇新堂村的范围并被预征。2002年9月28日、2003年9月1日及2004年1月2日，新堂村委会先后与五个第三人的代表林建年签订3份《合同书》，约定：新堂村委会对五个第三人从外地争取回来的上述土地（共计282.28亩）按每亩3400元的标准补偿开发费，共计959752元；土地预征后，未及时使用的土地，五个第三人可以使用（但地面青苗、附着物不再作补偿），直至付清开发补偿费为止；该开发补偿费包括五个第三人从1984年从南朝乡将土地划过来耕种，即包括自1984年以来至征地时的耕种土地的实际支出、收益及青苗补偿。上述土地由第三人林建年作为五个第三人的代表进行管理，实际是五个第三人在实际使用。至2006年10月25日，五个第三人已收取全部土地开发补偿费。但新堂村委会在付清开发补偿费后未向五个第三人收回上述土地。2003年11月22日，第三人林建年作为五个第三人的代表出具一份委托书，载明第三人林建年等人将其继续使用的上述土地委托陈柱、陈章承包耕种。2004年6月25日，陈柱与彭木志签订《合同租地协议书》，约定：陈柱将上述土地中的30亩地租给彭木志，不限年份，每年每亩租金200元；出租方在出租地期间，所出租土地被国家或集体收回土地所造成的经济损失，不作任何补偿或赔偿。彭木志在签订合同后将上述30亩土地用来种植香蕉，并按合同约定将租金交给陈柱，但未足额缴清租金。2007年4月26日，新堂村委会向彭木志发出书面通知，载明“因我村现急需发展经济，现时要开发大生围（洪吉围）一带土地要填土，因此希有关农户在我村该地块上种有的所有青苗、附着物必须在2007年4月29日前全部迁走”。同年4月29日，新堂村委会协同井岸镇政府将彭木志上述耕地用推土机推掉。2010年6月9日，井岸镇政府出具一份证明，载明“2007年4月根据上级指示精神，为配合国土部门征用土地交付工作，镇政府委托斗门区井岸镇新堂村委会收回已征收、已补偿的洪吉围（大生围）用地并对土地上的农作物及附着物进行清理，斗门区井岸镇新堂村委会接受委托后在其他部门的配合下进行了清理工作”。彭木志在事发后曾多次向政府等部门反映及信访，并于2009年向原审法院提起与新堂村委会、陈柱章（即陈柱）、陈葵章（即陈章）、林建年农业承包合同纠纷之诉，后撤诉。2010年8月9日，彭木志再次诉至原审法院。原审法院经审查认为井岸镇政府与本案有直接利害关系，而林乃光、林建年、林永沛、林兆明、林高潮亦与本案有利害关系，遂依法追加井岸镇政府为本案被告，并追加林乃光、林建年、林永沛、林兆明、林高潮为本案第三人。又查明，彭木志在与陈柱签订合同时，已知晓上述土地均为国家预征地。井岸镇政府未向原审法院提交其上述证明中上级指示文件。原审法院认为，本案的争议焦点如下：一、本案是否应由民法调整的问题。井岸镇政府虽然在证明中述明涉案纠纷系“根据上级指示精神，为配合国土部门征用土地交付工作”进行了土地清理工作，但在本案庭审辩论终结时仍不能提交证据证实其清理土地的行为是受上级行政机关的指令，故井岸镇政府未能证明其清理涉案土地的行为属其履行行政职权，彭木志现以财产侵权主张涉案关系为民事关系，符合法律规定，即井岸镇政府实施的行为是民事行为，涉案纠纷属民事纠纷，应由民法调整。井岸镇政府、新堂村委会均确认系井岸镇政府委托新堂村委会对涉案土地进行的清理工作，故井岸镇政府、新堂村委会间成立委托合同关系。井岸镇政府系委托人，新堂村委会系受托人。在该委托合同中，新堂村委会处理委托事务即清理涉案土地，其法律后果指向井岸镇政府，即井岸镇政府对委托新堂村委会进行的土地清理工作的结果负责，并承担该清理工作造成的损失。二、对彭木志耕种的涉案土地应否进行赔偿的问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种……”的规定，涉案土地在被预征后未使用，新堂村委会将其交由五个第三人继续耕种使用，是合法的。而从新堂村委会向彭木志发出书面通知来看，新堂村委会对第三人林建年将涉案土地转包给陈柱、陈章，陈柱、陈章再转包给彭木志的情况亦知情且从未提出异议。参照《珠海市土地管理条例》第二十七条“已经支付了青苗及地上附着物补偿费的统征土地，国家建设需要使用时，市土地主管部门应当在开发建设前六个月发出用地公告或者书面通知有关耕种单位或者个人，限期清理、搬迁。逾期不清理和搬迁的，市土地主管部门可以组织清理场地或者委托取得土地使用权的单位清理场地。市土地主管部门已按前款规定提前六个月告知的，不进行青苗补偿。未提前六个月告知的，按本条例第二十五条租赁耕作协议所确定的地类及标准，或者经批准改变的地类及市政府征地补偿费标准进行青苗补偿”的规定，新堂村委会处理委托事务即清理涉案土地时，发出通知的时间与实施清理土地的行为间隔仅有三天时间，未参照上述规定提前六个月通知彭木志，以致彭木志无适当的时间收获，导致彭木志遭受经济损失，故井岸镇政府应参照上述规定对彭木志进行青苗补偿，彭木志诉请其种植的香蕉作物损失应按收入损失计算赔偿，于法无据，原审法院不予支持，其损失应参照青苗补偿标准计算予以赔偿。至于陈柱与彭木志签订《合同租地协议书》约定“出租方在出租地期间，所出租土地被国家或集体收回土地所造成的经济损失，不作任何补偿或赔偿”的条款，仅对合同当事人有约束力，并不能限制或剥夺耕种人依法应获得的赔偿。彭木志主张其开荒18亩并诉请该开荒土地的损失，证据不足，原审法院不予确认。彭木志主张其水泵、柴油机、喷药机、铲草机和水利设施损失，均未能提供相应证据予以佐证，原审法院不予支持。本案事发时为2007年，青苗补偿计算应参照当时的补偿标准即珠海市人民政府《关于印发珠海市征收（征用）土地青苗及附着物补偿办法的通知》（珠府（2002）134号）的规定计算，即蕉树成片种植半年以上至挂果的，每亩补偿3000元，故彭木志的涉案蕉地青苗补偿应计算为：30×3000元／亩＝90000元，由井岸镇政府赔偿给彭木志。由于井岸镇政府在委托新堂村委会清理涉案土地后未及时按当时的青苗补偿标准向彭木志支付赔偿款，故应从清理之日起以赔偿款为本金按中国人民银行同期贷款利率计付利息给彭木志。三、彭木志诉请返还承包的耕地并恢复原状的问题。《国务院办公厅关于严禁开发区和城镇建设占用耕地摞荒的通知》规定“对已办理审批手续的各类开发区和城镇建设用耕地，近期占而不用的，由当地人民政府与用地单位协商，原则上应继续由被征地集体安排给农户种植，对征用两年仍未建设的耕地，要根据有关法规和政策收归当地人民政府交农民耕种”，涉案土地已被征用而未建设使用，故对该土地收回及补偿之后如何使用属于人民政府和国土部门处理范围，彭木志诉请返还承包的耕地并恢复原状，原审法院不予支持。四、彭木志诉请第三人返还开荒费的问题。从原审法院查明的事实来看，第三人林建年作为五个第三人的代表从新堂村委会取得的开发费为新堂村委会对五个第三人从外地争取回来的土地被政府预证后补偿的开发费，该开发费包括五个第三人自1984年以来至征地时的耕种土地的实际支出、收益及青苗补偿。彭木志认为该开发费为其转包后的开荒费与事实不符，彭木志也无证据证明其在转包涉案土地后新堂村委会在涉案土地预征后交给第三人林建年继续使用而另行支付了开荒费，故彭木志诉请开荒费无事实依据和法律依据，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国民法通则》第一百零六条、第一百三十四条第一款第（七）项，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百三十条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，原审法院作出如下判决：一、井岸镇政府于判决生效之日起十五日内赔偿彭木志财产损失90000元并支付利息（从2007年4月29日起以本金90000元按中国人民银行同期贷款利率计息至原审法院确定的支付之日时止）；二、驳回彭木志的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费7316元（缓交），由彭木志负担5669元，由井岸镇政府负担1647元。一审判决后，井岸镇政府不服，向本院提起上诉，请求：1、撤销原审判决，依法改判；2、判决被上诉人彭木志承担本案的全部诉讼费用。井岸镇政府认为：一、彭木志起诉的内容大部分不符合客观事实。1、彭木志在起诉状中称：“2005年10月23日，原告与第三人林建年的授权委托人陈柱签订《合同租地协议书》，向陈柱租赁新堂村大生围耕地80亩，同时原告又开荒18亩，共98亩。”而根据彭木志自己提交的证据《合同租地协议书》显示彭木志实际承租面积仅为30亩，彭木志诉称耕种98亩，明显不符合事实。2、彭木志在民事起诉状中称：“不容我申辩便强行将我眼见已挂果累累的30亩香蕉园、作物和花草等破坏一通，按保守估计也超过经济损失212800元。”在诉讼请求中却又按40亩主张香蕉损失费，凭空多出了10亩的香蕉损失费。二、彭木志在本案中具有明显的过错。1、彭木志等人使用已征用的土地，未取得井岸镇政府同意和许可，侵害了井岸镇政府的利益，应当承担相应的法律责任。2、彭木志等人在已征用的土地上种植长期作物，扩大了经济损失范围，其应当对扩大的经济损失承担责任。3、彭木志等人在承租土地前已明知该土地已被征用，随时有被收回的风险，仍然愿意承租，证明彭木志等人愿意承担风险，愿意承担相应的损失。现在彭木志又主张赔偿，违反了诚实信用原则。二审中井岸镇政府补充上诉称：一、涉案土地已经被批准征收为国有建设用地，权属人是珠海市国土资源局。二、国土部门与新堂村委会签订的征地协议书合法有效，新堂村委会已按征地协议书收到了相关补偿款。三、为使国土部门与新堂村委会所签订的征地协议书得以履行，2002年至2003年期间，新堂村委会与林建年等五人签订征地合同书（含涉案土地），双方约定征地补偿费（开发费）包含了青苗费，同时在第五条约定：“征用后，未及时使用的土地，乙方可以使用（但地面青苗、附着物不再作补偿），直至付清开发补偿费完毕为止”。2006年10月25日，新堂村委会向林建年等五人支付了最后一期补偿费（开发费）299752元，根据上述约定，该日应视为涉案土地交回新堂村委会的基准日，证明新堂村委会已履行了通知的义务，林建年等五人应按合同约定向新堂村委会交回涉案土地。故此，上诉人及下属新堂村委会联同有关部门在相隔半年之后的2007年4月29日清理涉案土地的行为既符合征地合同的约定，又是上诉人在辖区内行使行政管理职权的行为。一审法院判决上诉人向被上诉人赔偿涉案土地的“财产损失”并支付利息，实际上是对刚付清补偿费的同一土地的重复赔偿，显然是没有事实和法律依据的。四、林建年等五人对涉案土地的转包既没有经过新堂村委会的同意、又没有告知新堂村委会或向新堂村委会备案，是其个人行为，对新堂村委会没有法律约束力。林建年等五人于2006年10月25日收到征地合同的最后一期补偿款（开发费）299752元后，是否通知下手承包者需清理并交回涉案土地，是否向下手承包者支付补偿款，是其与下手承包者之间的合同关系。五、珠海市国土资源局斗门分局于2010年11月15日作出的珠国土斗函（2010）379号《关于彭可民上访反映问题的答复》明确表述：“综上所述，你所反映的‘斗门区井岸镇新堂村非法破坏、损毁国有耕地’情况不属实”。彭可民这一份经过上访而取得的国土部门的答复函进一步证明上诉人没有在涉案土地造成被上诉人财产损失。如被上诉人认为因承包涉案土地而造成财产损失，应向承包合同的相对方主张权利。六、本案的诉争事由发生在2007年7月1日前，应适用1998年7月1日起施行的《珠海市土地管理条例》，不应适用2007年7月1日起施行的《珠海市土地管理条例》。该条例的第三十九条第一款规定“市政府需对已经统一征用（征收）和规划控制并许可农民继续耕种的土地进行开发建设的，应当在开发建设前6个月发出公告或者书面通知有关耕种单位和个人。征地时已支付青苗补偿的，青苗和附着物由耕种人依期自行搬迁和处理，市政府不予补偿，但经市规划国土管理委员会特别批准的农业公共建设项目除外”。该规定约束的对象是市政府。而本案的上诉人和下属新堂村委会是根据新堂村委会与林建年等五人所签订的征地合同的约定，是在付清征地补偿款的半年后对仍未收回的涉案土地实施的清理行为，为的是使新堂村委会与国土部门已经签订的征地合同得以交付土地，既符合双方合同的约定，又不违反法律规定。被上诉人彭木志答辩称：一、原审判决结果公正，适用法律正确，应予维持。二、彭木志所租耕土地面积及地上种植物的实际损失是客观存在的并无夸大的地方，如果要真正追究赔偿责任，原审判决判决的数额是远远不够的，但考虑到农民要获取全额赔偿的困难，彭木志就没有上诉。三、本案纠纷是井岸镇政府不依法行政不依法办事，不依据珠海市政府的法规妥善解决矛盾造成的，彭木志没有任何过错，不应当承担责任。井岸镇政府的过错造成了彭木志的重大经济损失。四、彭木志是农民，以耕种土地维持生计，经过自行投入资金在被征后几十年没有开发利用长期荒芜的土地开荒种植，既解决了自身的经济收入，又能为社会提供农产品，应受法律的保护。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。原审被告新堂村委会答辩称：认同上诉人的意见。我方支付了征地补偿款给林建年等人，已经提前6个月通知了对方，支付最后一笔补偿款的时间是2006年10月25日，该时间应视为涉案土地交回新堂村委会的基准日。原审第三人林建年答辩称：上诉人的上诉请求没有法律依据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。四被上诉人不存在过错，上诉人违反了相关法律规定，没有提前6个月通知被上诉人。原审第三人和四被上诉人都没有提起上诉，说明他们对原审没有判决第三人承担责任是服判的。请求二审维持一审判决。二审中，上诉人井岸镇政府提交了2010年11月15日珠海市国土资源局斗门分局出具的《关于彭可民上访反映问题的答复》，用以证实涉案土地已被国土部门批准为规划建设用地，涉案土地没有种植和遭受破坏的情况。被上诉人彭木志主张，其收到复函后已向上一级部门反映问题，尚在复核之中，涉案土地目前处于抛荒状态；新堂村委会对该复函不持异议；林建年等第三人对该复函表示不知情，认为与本案无关。本院经审查认为，井岸镇政府于一审期间并未提交该证据，该证据依法不属于新的证据，且该复函出具的时间是2010年，与双方发生争议的时间相去甚远，不足以证明当时的土地状况，故与本案缺乏关联性，本院不予采纳作为认定案件事实的依据。关于新堂村委会有无提前通知林建年等第三人收回土地的问题，新堂村委会主张，其于2006年10月25日也即土地补偿款付清之日口头通知了林建年等第三人，2007年4月26日发出了书面通知；林建年等第三人主张，本来新堂村委会支付征地补偿款的时间就已经违约，合同约定是2006年1月6日前付清，但实际付清之日是10月25日，这才导致土地上作物的生长，且新堂村委会在付清征地补偿款之时并未告知林建年等第三人要收回土地。经审理，原审查明的其他事实无误，本院予以确认。本院认为，本案双方争议的焦点在于井岸镇政府应否赔偿彭木志作物损失的问题。从彭木志在本案的诉讼主张看，本案为财产损害赔偿之诉，属于一般侵权，故应分析井岸镇政府的行为是否符合一般侵权的构成要件：违法行为、主观过错、损害结果、因果联系。根据本院查明的事实，2007年4月29日，新堂村委会受井岸镇政府的委托，协同井岸镇政府用推土机将彭木志在承包地上种植的香蕉作物用推土地推掉，该作物与林建年等第三人在涉案土地上种植的、可计算青苗补偿费的作物显属不同的对象，故井岸镇政府实施了损害彭木志财产之行为，且该行为导致了彭木志作物的财产损失，即符合违法行为、损害结果、因果联系三要件，井岸镇政府上诉主张彭木志请求的损害赔偿属于同一土地上的重复赔偿显然与事实不符，本院不予采纳。关于主观过错的问题，虽然涉案土地2002年被国家预征，但是，政府征收土地后并未实际使用，依照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条之规定，国家严禁土地丢荒，故涉案土地由原权属人新堂村委会发包给林建年等第三人耕作符合法律规定，而新堂村委会对于林建年等第三人将土地再行转包的行为并未提出异议，故应当认定彭木志承包耕作涉案土地有合法的合同依据，并非非法占用土地。现井岸镇政府需要收回涉案土地使用，属于行使所有权之合法行为，但依照《中华人民共和国民法通则》第四条“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则”之规定，井岸镇政府明知彭木志已在涉案土地上种植了香蕉作物，作物有一定生长周期，井岸镇政府未与彭木志协商即限定彭木志3日内清场退出并在发出书面通知3日内实施了强制清场行为，客观上剥夺了彭木志通过收成减少损失的权利，属于滥用所有权之行为。井岸镇政府实施强制清场行为时的直接相对方是彭木志，判断井岸镇政府主观上是否有过错需要审查彭木志当时是否在合理期限之前知道政府要收回土地。应当看到，虽然新堂村委会与林建年等第三人在《合同书》第五条约定“征用后，未及时使用的土地，乙方可以使用……直至付清开发补偿费用完毕为止”，涉案土地的征地补偿款于2006年10月25日发放完毕，但是，该合同第三条约定了征地款的发放时间为合同签订后2年内也即2006年1月2日之前，而新堂村付清征地补偿款的实际时间已经延后了10个月，新堂村委会已违约在先，林建年等第三人对于新堂村委会何时付清征地补偿款缺乏合理预期，且征地补偿款发放完毕不等于说政府马上要收回土地使用，在政府部门没有明确通知给予合理期限清场的情况下，林建年等第三人在新堂村委会付清土地补偿款之后继续使用涉案土地并无过错。井岸镇政府并未举证证实其在2006年10月25日即通知新堂村委会收回土地，故井岸镇政府上诉主张林建年等第三人应就未及时通知彭木志交回土地、林建年等第三人应基于承包合同向彭木志承担责任缺乏事实依据，本院不予采纳。井岸镇政府并未提交证据证明彭木志在合理期限之前已经知道土地要被政府收回，故井岸镇政府应承担举证不能之不利后果。从法律适用上看，首先，虽然规定了用地单位提前六个月通知义务的《珠海市土地管理条例》于双方争议行为发生之后的2007年7月1日起才施行，但是，该地方性法规规定的六个月期限不失为确定政府提前通知承包户清场退出的一个合理期限；其次，彭木志对于涉案土地的承包关系本质上最类似于租赁合同关系，而《中华人民共和国合同法》第二百三十二条亦规定了不定期租赁合同中，出租人即使可以随时解除合同，也要在合理期限前通知承租人，因此，井岸镇政府仅给予彭木志3天的时间显然超出了合理的限度，也与相关法律法规的立法目的相悖，主观上具有一定的过错。综合以上分析，井岸镇政府实施的行为符合一般侵权的构成要件，原审法院判定井岸镇政府承担侵权的民事责任是正确的。当然，也应当看到，彭木志与陈柱签订合同承包涉案土地种植时已经知道涉案土地是国家预征地，其应当了解国家何时付清土地补偿款的相关情况，也应当对国家随时收回土地开发利用有合理的预期，从而决定其经济作物的选种。彭木志从2004年6月即与陈柱签订承包合同耕作涉案土地，至涉案土地被井岸镇政府强制清退之时已将近3年，彭木志若仍无法收成，足以说明其选种作物的周期过长，由此导致的财产损失，彭木志也有一定的责任，故依照《中华人民共和国民法通则》第一百三十一条之规定，可以减轻井岸镇政府20%的赔偿责任。各方对于一审核算的赔偿数额并未提出异议，故本院径行核算井岸镇政府应承担的赔偿责任为90000×（100%-20%）=72000元（及从2007年4月29日起以72000元为本金、按中国人民银行同期贷款利率支付利息至清偿之日止）。井岸镇政府上诉部分有理，本院对其上诉有理之请求予以部分支持。综上，一审判决认定事实部分不清，实体处理欠妥，本院予以改判。上诉人井岸镇政府的上诉理由部分成立，本院对其上诉有理之请求予以部分支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（三）项的规定，判决如下：一、维持珠海市斗门区人民法院（2010）珠斗法民一初字第1253号民事判决第二项；二、变更珠海市斗门区人民法院（2010）珠斗法民一初字第1253号民事判决第一项为：井岸镇政府于本判决生效之日起十五日内赔偿彭木志财产损失72000元，并从2007年4月29日起以72000元为本金、按中国人民银行同期贷款利率支付利息至清偿之日止；三、驳回井岸镇政府的其他上诉请求。一审案件受理费7316元，由井岸镇政府负担1336元，由彭木志负担5980元；二审案件受理费1647元，由井岸镇政府负担1317元，由彭木志负担330元。本判决为终审判决。审 判 长  朱学辉代理审判员  郑 恒代理审判员  肖 锋二〇一二年七月九日书 记 员  梁煜平