江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏行终500号上诉人（原审被告）海门市人民政府，住所地海门市行政中心。法定代表人杨曹明，该市市长。委托代理人严水平，海门市人民政府法制办公室副主任。委托代理人蔡艳，海门市人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审原告）ＸＸＸ等74人（具体名单附后）。诉讼代表人李国权，男，1963年7月17日生，汉族，住海门市。诉讼代表人ＸＸＸ，男，1977年2月18日生，汉族，住海门市。共同委托代理人梁小刚，男，1955年2月19日生，汉族，住海门市。原审第三人海门市海门街道张北村村民委员会，住所地海门市海门街道张北村。负责人杨慧，该村民委员会主任。ＸＸＸ等74人因诉海门市人民政府（以下简称海门市政府）不履行村务监督法定职责一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2015）通中行初字第00182号行政判决，向本院提起上诉，本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院认定,2015年6月10日，ＸＸＸ等74人向海门市政府法定代表人杨曹明邮寄一份村务公开申请书，请求海门市政府责令海门市海门街道张北村村民委员会（以下简称张北村委会）公开相关村务、财务事项。海门市政府法制办公室于2015年6月15日收到该申请后，转至海门市海门高新技术产业园区管理委员会（以下简称海门园区管委会）进行处理。2015年7月13日，海门园区管委会向海门市政府法制办公室作出《关于海门市人民政府法制办公室法制审核号20150013信访件的答复》，主要内容为张北村委会已于2015年2月重新公布了信访件中要求公开的全部内容。同时将张北村委会向海门市政府出具的情况说明以及张北村委会在村务公开栏张贴的多份村务公开明细作为附件提交海门市政府。同年8月14日，海门市政府向ＸＸＸ等74人作出海依复函[2015]第1号《关于村务公开申请的答复》（以下简称1号《答复》）。主要内容为：1、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第三十条规定，村务公开申请书要求公开的事项应当向张北村委会提出申请。2、经了解，申请人要求公开的村务信息，张北村委会一直按规定公开，并且经海门园区管委会建议于2015年2月重新整理再次以张贴于村务公开栏的形式进行了公开。3、根据《村民委员会组织法》第三十一条的规定，申请人如认为张北村委会公开的村务信息不真实，或应该公开未公开的，可以向海门街道办事处或者市政府反映，经调查核实情况属实的将责令村委会依法公布。2015年8月18日，张北村委会将该1号《答复》张贴于该村村务公开栏。原审法院认为：根据《村民委员会组织法》第三十一条的规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。本案中，海门市政府作为县级人民政府，依法具有根据申请对张北村委会村务公开事宜履行监督的法定职责。关于海门市政府是否依法履行了村务公开监督法定职责，分析这一问题主要包括两个方面的内容，即海门市政府是否针对ＸＸＸ等74人提出的村务公开申请从实体上履行了村务公开监督的法定职责以及海门市政府未在收到申请的两个月内告知ＸＸＸ等74人相应的处理结果是否构成程序违法。第一，关于海门市政府针对ＸＸＸ等74人提出的村务公开申请是否从实体上履行了村务公开监督法定职责的问题。海门市政府在收到ＸＸＸ等74人的村务公开申请后,将该申请转由张北村所在的海门园区管委会进行处理。海门市政府在收到海门园区管委会及张北村委会出具的书面材料并对相关公开内容进行审核后，于2015年8月18日将针对ＸＸＸ等74人提出的村务公开申请所作的1号《答复》委托张北村委会张帖于该村村务公开栏。海门市政府的上述处理行为符合《村民委员会组织法》第三十一条的规定，也足以说明海门市政府在收到ＸＸＸ等74人的申请后依法对张北村委会是否进行村务公开履行了调查核实的法定职责。至于ＸＸＸ等74人诉称未收到海门市政府所作1号《答复》的问题，由于本案所涉申请人达74人之多，且均属于张北村委会村民，反映的是村民较为关心的村务公开事宜，海门市政府委托张北村委会在村务公开栏张贴1号《答复》是以向包括ＸＸＸ等74人在内的全体村民公开的形式告知相关的处理结果，该处理方式并无不当。ＸＸＸ等74人以其未收到1号《答复》主张海门市政府未履行法定职责无事实根据和法律依据。第二，海门市政府在收到申请的两个月内未告知ＸＸＸ等74人相应的处理结果是否构成程序违法的问题。虽然《村民委员会组织法》等行政法律规范未对海门市政府履行村务公开监督职责的具体程序作出明确具体的规定，但这并不意味着法院对海门市政府履行村务公开监督职责的程序是否合法没有判断的依据。首先，告知当事人履行法定职责的相关情况是行政机关应尽的义务。一个完整的行政程序不仅包括行政行为的作出应当遵守的法定程序，还包括行政机关应当将行为的内容及时告知相关权利人。根据《村民委员会组织法》第三十一条规定，ＸＸＸ等74人对村务公开享有知晓和反映的权利，海门市政府履行涉案法定职责也是依ＸＸＸ等74人的申请而启动。无论是从保护ＸＸＸ等74人所依法享有的权利而言，还是从海门市政府启动调查核实职责的起因而言，将履行职责的相关情况告知ＸＸＸ等74人是海门市政府应当履行的义务。其次，正当程序原则作为行政法的基本原则，也是人民法院判断行政行为程序是否合法的重要依据。行政机关在对当事人作出不利决定前，应当将决定所依据的事实、理由和根据告知当事人，这是正当程序原则的基本涵义之一。就本案而言，ＸＸＸ等74人因认为第三人未履行村务公开义务而要求海门市政府履行村务公开监督的法定职责，海门市政府经调查核实认为村委会已经履行了村务公开的义务，海门市政府作出的这一结论与ＸＸＸ等74人的主张截然相反，对ＸＸＸ等74人而言显然是一个不利的决定。根据正当程序原则的要求，海门市政府同样具有将履行法定职责的相关情况告知ＸＸＸ等74人的义务。最后，海门市政府未在法定期限内对ＸＸＸ等74人履行告知义务构成程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。根据上述规定，海门市政府应当在收到ＸＸＸ等74人的申请之日起两个月内完整履行村务公开监督的法定职责，否则就构成程序违法。海门市政府陈述其于2015年6月15日收到ＸＸＸ等74人的申请，却迟至2015年8月18日才将处理结果告知ＸＸＸ等74人，显然已经超过了两个月的法定期限。综上，海门市政府未在两个月内将处理结果告知ＸＸＸ等74人构成程序违法。关于ＸＸＸ等74人请求判令海门市政府依法履行村务公开监督法定职责能否成立的问题。本案中，虽然海门市政府未能在法定的两个月内告知ＸＸＸ等74人调查核实的结果，但基于海门市政府已经实际履行了调查核实的义务且已在张北村委会村务公开栏公开了调查核实的结果，再行判令海门市政府进行调查核实已无必要。需要强调的是，随着民主法治社会的推进，程序的正当性越来越为法治社会所需。“有问必答，有求必应”也已逐步成为行政机关的公开承诺。因此，对于利害关系人提出的属于行政机关履职范围内的申请，行政机关均应将相关处理结果及时告知申请人，从而树立诚信政府、法治政府的良好形象。为监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（三）项的规定，判决确认海门市政府对ＸＸＸ等74人的申请未予及时答复的行为违法；驳回ＸＸＸ等74人要求海门市政府履行村务公开监督法定职责的诉讼请求。上诉人海门市政府上诉称：1、海门市政府依法不具有村务公开监督法定职责。2、本案不适用两个月的答复期限。3、海门市政府针对ＸＸＸ等74人的申请，已进行调查核实并将结果告知ＸＸＸ等74人。4、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决第一项。被上诉人ＸＸＸ等74人未向本院提交书面的答辩意见。原审第三人张北村委会未向本院提交书面的陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《村民委员会组织法》第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。相关法律对有关人民政府或者主管部门调查核实、责令依法公布的期限未作规定，应当参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定的期限进行调查核实。根据上述规定，被上诉人ＸＸＸ等74人请求上诉人海门市政府责令张北村委会公开相关村务、财务事项，海门市政府应当在两个月内进行调查核实、并根据调查结果依法处理。根据查明的事实，海门市政府收到ＸＸＸ等74人的村务公开申请后,将该申请转由张北村所在的海门园区管委会进行处理。海门市政府在收到海门园区管委会及张北村委会出具的书面材料并对相关公开内容进行审核后，于2015年8月18日将1号《答复》委托张北村委会张帖于该村村务公开栏，故海门市政府已履行法定职责。为及时保障ＸＸＸ等74人的知情权，海门市政府应将1号《答复》直接送达ＸＸＸ等74人，其在未穷尽更为有效、便捷的送达方式的情况下直接将1号《答复》张贴于张北村委会村务公开栏不当。由于ＸＸＸ等74人至迟于本案一审期间已知晓1号《答复》的内容，故海门市政府送达程序上的瑕疵对ＸＸＸ等74人的实体权益不产生实际影响。海门市政府应当在以后的行政执法工作中加以改进。海门市政府自2015年6月15日收到ＸＸＸ等74人的申请，于2015年8月18日将1号《答复》张帖于张北村委会村务公开栏，告知ＸＸＸ等74人调查处理的结果，已超过两个月的法定期限。海门市政府在二审期间主张其于2015年8月14日委托张北村委会送达1号《答复》，但其在举证期限内未提供证据予以证明，故该主张依法不能成立。鉴于海门市政府已履行法定职责，ＸＸＸ等74人至迟于本案一审期间已知晓1号《答复》的内容，判决海门市政府重新作出答复无实际意义，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，原审法院以海门市政府未在法定期限内作出1号《答复》为由，判决确认海门市政府答复行为违法，驳回ＸＸＸ等74人要求海门市政府履行村务公开监督法定职责的诉讼请求正确。综上，上诉人海门市政府的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人海门市人民政府承担。本判决为终审判决。审 判 长  刘 军审 判 员  张世霞代理审判员  苗 青二〇一七年二月二十二日书 记 员  吁 璇附：被上诉人名单1、被上诉人（原审原告）李国权，男，1963年7月17日生，住海门市。2、被上诉人（原审原告）ＸＸＸ，男，1977年2月18日生，住海门市。3、被上诉人（原审原告）李廷士，男，1943年2月27日生，住海门市。4、被上诉人（原审原告）李敏，女，1979年4月17日生，住海门市。5、被上诉人（原审原告）蔡秀珍，女，1953年5月4日生，住海门市。6、被上诉人（原审原告）黄玉兰，女，1955年1月6日生，住海门市。7、被上诉人（原审原告）李卫新，男，1953年2月23日生，住海门市。8、被上诉人（原审原告）李根发，男，1964年7月29日生，住海门市。9、被上诉人（原审原告）朱和英，女，1962年4月26日生，住海门市。10、被上诉人（原审原告）李延祥，男，1948年2月23日生，住海门市。11、被上诉人（原审原告）俞玉芳，女，1962年4月29日生，住海门市。12、被上诉人（原审原告）李建新，男，1957年4月17日生，住海门市。13、被上诉人（原审原告）张玉美，女，1961年1月17日生，住海门市。14、被上诉人（原审原告）季克治，男，1939年4月15日生，住海门市。15、被上诉人（原审原告）胡玉芳，女，1949年8月8日生，住海门市。16、被上诉人（原审原告）李廷贵，男，1938年4月15日生，住海门市。17、被上诉人（原审原告）季新冲，男，1963年5月3日生，住海门市。18、被上诉人（原审原告）季双耀，男，1961年10月31日生，住海门市。19、被上诉人（原审原告）黄秀芳，女，1959年2月15日生，住海门市。20、被上诉人（原审原告）刘松，男，1982年3月26日生，住海门市。21、被上诉人（原审原告）赵永梅，女，1987年1月24日生，住海门市。22、被上诉人（原审原告）刘启东，男，1950年3月21日生，住海门市。23、被上诉人（原审原告）盛惠芬，女，1951年4月23日生，住海门市。24、被上诉人（原审原告）盛月英，女，1965年12月14日生，住海门市。25、被上诉人（原审原告）李国斌，男，1965年2月18日生，住海门市。26、被上诉人（原审原告）季克俭，男，1956年9月27日生，住海门市。27、被上诉人（原审原告）陈德贤，女，1957年12月27日生，住海门市。28、被上诉人（原审原告）季克勤，男，1947年4月21日生，住海门市。29、被上诉人（原审原告）顾亚贤，女，1948年10月20日生，住海门市。30、被上诉人（原审原告）季雪兵，男，1974年5月11日生，住海门市。31、被上诉人（原审原告）季海燕，女，1975年10月8日生，住海门市。32、被上诉人（原审原告）李建生，男，1967年10月30日生，住海门市。33、被上诉人（原审原告）李文娟，女，1981年6月14日生，住海门市。34、被上诉人（原审原告）李兰珍，女，1938年3月8日生，住海门市。35、被上诉人（原审原告）王菊芳，女，1964年10月10日生，住海门市。36、被上诉人（原审原告）朱菊娣，女，1968年4月5日生，住海门市。37、被上诉人（原审原告）李新发，男，1966年11月22日生，住海门市。38、被上诉人（原审原告）徐惠兰，女，1954年9月20日生，住海门市。39、被上诉人（原审原告）蒋峰，男，1982年1月10日生，住海门市。40、被上诉人（原审原告）杨娟，女，1983年4月17日生，住海门市。41、被上诉人（原审原告）顾静英，女，1965年5月24日生，住海门市。42、被上诉人（原审原告）徐建英，女，1958年3月19日生，住海门市。43、被上诉人（原审原告）杨锦花，女，1965年11月4日生，住海门市。44、被上诉人（原审原告）徐惠琴，女，1952年5月28日生，住海门市。45、被上诉人（原审原告）朱永林，男，1942年10月3日生，住海门市。46、被上诉人（原审原告）杨美芳，女，1938年11月9日生，住海门市。47、被上诉人（原审原告）王惠贤，女，1968年6月10日生，住海门市。48、被上诉人（原审原告）刘善生，男，1968年2月25日生，住海门市。49、被上诉人（原审原告）季敏冲，男，1965年1月11日生，住海门市。50、被上诉人（原审原告）季冲，男，1961年2月6日生，住海门市。51、被上诉人（原审原告）黄裕娟，女，1967年11月23日生，住海门市。52、被上诉人（原审原告）李建忠，男，1964年12月7日生，住海门市。53、被上诉人（原审原告）陈惠，女，1956年9月23日生，住海门市。54、被上诉人（原审原告）钱正权，男，1947年12月2日生，住海门市。55、被上诉人（原审原告）杨兴海，男，1954年10月9日生，住海门市。56、被上诉人（原审原告）苏瑞兰，女，1931年4月12日生，住海门市。57、被上诉人（原审原告）袁心娟，女，1963年8月2日生，住海门市。58、被上诉人（原审原告）董建康，男，1951年11月4日生，住海门市。59、被上诉人（原审原告）黄祖兰，女，1933年4月8日生，住海门市。60、被上诉人（原审原告）何佩珍，女，1942年12月25日生，住海门市。61、被上诉人（原审原告）杨红霞，女，1980年3月8日生，住海门市。62、被上诉人（原审原告）陈炳其，男，1947年12月24日生，住海门市。63、被上诉人（原审原告）朱文冲，男，1962年8月1日生，住海门市。64、被上诉人（原审原告）杨裕兰，女，1966年3月30日生，住海门市。65、被上诉人（原审原告）吴新生，男，1956年8月8日生，住海门市。66、被上诉人（原审原告）叶惠新，女，1963年5月3日生，住海门市。67、被上诉人（原审原告）董佩兰，女，1949年1月26日生，住海门市。68、被上诉人（原审原告）陈美兰，女，1945年2月16日生，住海门市。69、被上诉人（原审原告）黄健华，男，1975年9月23日生，住海门市。70、被上诉人（原审原告）董建明，男，1968年11月8日生，住海门市。71、被上诉人（原审原告）季兴星，男，1957年12月31日生，住海门市。72、被上诉人（原审原告）董建发，男，1965年12月14日生，住海门市。73、被上诉人（原审原告）朱红生，男，1966年10月20日生，住海门市。74、被上诉人（原审原告）季兰萍，女，1965年7月21日生，住海门市。附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；