广西壮族自治区灌阳县人民法院行 政 判 决 书（2012）灌行初字第7号原告灌阳县新街乡新街村民委员会。法定代表人刘运生，主任。原告灌阳县新街乡车头村民委员会。法定代表人蒋长发，主任。原告灌阳县新街乡三树村民委员会。法定代表人戴友，主任。原告灌阳县新街乡马山村民委员会。法定代表人王桂华，主任。原告灌阳县新街乡永富村民委员会。法定代表人王熙香，主任。委托代理人吴若愚，广西问答律师事务所律师。被告灌阳县人民政府。法定代表人陆桂弟，县长。委托代理人陈光福。委托代理人王庆达。第三人灌阳县黄关镇大竹山村蛇形屯（第12村民小组）、雷公坪屯（第13村民小组）。诉讼代表：周仁生、李祖万、邹修礼、邹桐来。第三人灌阳县黄关镇大竹山村小湾屯（第14、15村民小组）。诉讼代表：魏大龙、施清发、施长福。原告灌阳县新街乡新街、车头、三树、马山、永富村民委员会不服被告灌阳县人民政府灌政处（2011）5号《灌阳县人民政府处理决定》，于2012年8月6日向本院提起行政诉讼。本院8月9日受理后，于8月13日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2012年10月23日公开开庭审理了本案。五原告的法定代表人刘运生、蒋长发、戴友、王桂华、王熙香及其共同委托代理人吴若愚，被告的委托代理人王庆达，第三人蛇形屯、雷公坪屯的诉讼代表周仁生、李祖万、邹修礼、邹桐来，第三人小湾屯的诉讼代表魏大龙、施清发到庭参加诉讼。本案经广西壮族自治区高级人民法院批准延长审限3个月。经审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。原告灌阳县新街乡新街、车头、三树、马山、永富村民委员会与第三人灌阳县黄关镇大竹山村蛇形屯、雷公坪屯、小湾屯为板塘坪、雷公坪山场发生权属纠纷。被告灌阳县人民政府于2009年4月9日受理该案，被告经调查核实及调解无效后认为，原告及第三人均提供不出土地改革、合作化、四固定及林业三定时期的有效确权依据，五原告提交的1953年5月13日签订的《立山界合同字》是为保护水源的禁山合同；五原告与黄关污泥塘双河口电站签订的《协议书》以及《马山村发包柴狗岩荒山合同》，只能证明其单方面对部分争议山场进行了一定的管业；《禁山公约》和《看山合同》，均未载明山场地名和四至界限，不能作为五原告主张争议山场权属的依据。五原告以此主张争议山场的全部权属，证据不足，理由不充分，不予支持。第三人蛇形屯及雷公坪屯以争议山场为其生产生活区主张权属，并提供了2002年其与黄关污泥塘双河口电站占用争议山场土地签订的补偿《合同书》；2004年2月26日，黄关镇大竹山村第11、12村民小组与灌阳县国土资源局就征用2.218亩荒山用于建设用地签订了《关于征用土地的协议》，以及其一系列在争议山中开挖种植林木的管业事实，证实其对已开挖种植的部分争议山场进行了管业，被告支持两屯对开挖种植林地的权属主张，但不支持其主张全部争议山场权属。第三人小湾屯提供了《关于处理新街公社马山大队与黄关公社陡水大队小湾生产队为争执老草岭、南风坳山场协议书》，证实水竹漕横路之上准许小湾开挖造林，谁造谁有，经调查核实其在争议山场进行了开挖种植，其主张开挖种植部分的山场权属予以支持，但不支持其主张全部争议山场权属。由于五原告及第三人均提供不出有效的权属凭证，但都进行了一定的管业，且争议山场位于第三人的生活区内，从有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则，2011年8月6日，被告依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十一条第（二）项、第十八条第一款第（二）项及《广西壮族自治区稳定山权林权完善林业生产责任制暂行条例》第四条的规定，作出灌政处（2011）5号《灌阳县人民政府处理决定》，决定：第三人蛇形屯、雷公坪屯在争议山中开挖种植的茶叶山口山场约129亩、长潮山场约320亩、欧菜漕至板塘坪山场约457亩，共计906亩，山权及林权归其所有；第三人小湾屯在争议山中开挖种植的茶叶箐北面山场约192亩、茶叶箐南面山场约150亩，共计342亩，山权及林权归其所有；2007年马山村王桂华等人在豺狗岩横路上、下开挖种植杉树约727亩，加上其余的争议山场3478亩，共计4205亩，山权及林权归五原告所有。另外，五原告、第三人开挖种植的林木范围以2009年5月前种植界限为准；附图编号3、4、7内现有的零星成材杉树归种植者采伐利用。原告灌阳县新街乡新街、车头、三树、马山、永富村民委员会诉称，一、处理决定认定第三人对争议山场进行了管业错误。争执山场系双方共有的水源山，有1953年5月13日签订的《立山界合同字》证实，被告依职权将其中部分山场确权给第三人，违反了《民法通则》、《物权法》等法律规定，将严重损害该山场的水源林功能，破坏生态环境，给近万亩的水田灌溉造成威胁。二、处理决定违反了公平原则。争执山场一直由五村共管，至今未划分。第三人2003年后陆续在该山场擅自毁林种树，原告当即进行了阻止并扯死部分树苗，多次向有关部门举报。因此，第三人擅自开挖种植的行为不是所谓的管业事实。被告将第三人擅自开挖种植的山场确权给第三人错误。三、处理决定认定事实错误。1、处理决定认定“到1954年被申请人（蛇形屯、雷公坪屯）和第三人（小湾屯）被划到当时的灌阳县第二片区陡水自治乡管辖，由于争议山场邻近被申请人和第三人，故他们一直在这一带开挖种植林木以及粮食等农作物”与事实不符，第三人虽邻近争议山，由于争议山是水源山，所以山中的一草一木是严格封禁的。第三人只是依《立山界合同字》的规定，在其所属的马山乡山场范围开挖种植过，从未在争议山中开挖种植，现场情况一目了然。2、处理决定认定“在1984年以前，被申请人和第三人对其所有的山场一直共同管理，1984年之后才划分到各村民小组管业使用”错误。事实是，1984年后，第三人只是将争议山场之外的原本属于第三人所有的山场划分到了各村民小组，并未涉及争议山场，直到争议发生后的2008年，第三人为了造成既成的管业事实，才强行将争议的部分山场划分到各村民小组。3、处理决定将《立山界合同字》仅仅认定为一个因保护水源而立的禁山合同明显错误。首先，该合同规定第三人只能在自己所辖乡的山场中开挖种植；其次，该合同反映出争议山场属5村共有共管，若争议山场不是五村共有，五村就不会共同订立合同进行封禁。四、处理决定采信证据不公。1、2000年五原告与施清发签订因修电站占用争议山场的补偿协议，并依协议每年在电站领取1600元补偿款；从2002年开始，五原告每年到县林业局领取争议山场公益林补助款，第三人未提任何异议。县政府对五原告的上列管业事实不予采信，违反了《广西土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的有关规定。2、五原告为管理好争议的水源山，曾一直请人看山，还成立了五村禁山委员会，并制定、张帖了《禁山公约》，这一系列的管业事实有目共睹，可是被告却认定为原告的单方管业行为而不予认定；相反，第三人单方面与双河口电站签订的《补偿合同》以及征地协议，被告却不认定是单方管业行为而加以采信。五、被告的实体处理明显不公。争议的水源山共5453亩，因属共有，如果要进行确权的话，也只能按双方现有人口比例进行划分。但是，第三人不足双方总人口的2%，却分占了23%的山场，这样的确权划分，显失公平合理。六、处理决定超出了五原告申请处理范围。五原告只申请处理第三人开挖种植的200亩山场，但处理决定却将5453亩山场一并进行了确权，违反了不诉不理的原则。另外，当五原告发现被告存在偏见和不公正时，曾书面要求撤回申请，但被告不予准许，违反了允许自愿撤回申请的原则。综上，被告的处理决定认定事实不清，证据不足，实体处理错误。请依法予以撤销并责令被告重新作出具体行政行为。被告灌阳县人民政府答辩称，一、处理决定认定第三人对争议山场进行了管业正确。1、2002年，第三人蛇形屯和雷公坪屯与黄关污泥塘双河口电站签订占用争执山场土地补偿《合同书》；2004年2月26日，第三人蛇形屯及大竹山村11村民小组与灌阳县国土资源局签订了征用2.218亩建设用地的《关于征用土地的协议》；在争议山场先后种植杉树幼林3处，其中茶叶口山场约129亩，长潮山场约320亩，欧菜漕至板塘坪山场约457亩。上述事实客观真实。2、第三人小湾屯提供了《关于处理新街公社马山大队与黄关公社陡水大队小湾生产队为争执老草岭、南风坳山场协议书》，证明水竹漕横路之上准许小湾开挖造林，谁造谁有。经调查，有关知情人证实争议山场在水竹漕横路之上，同时其在该山场进行了开挖种植杉树幼林2处，即茶叶箐北面约192亩，茶叶箐南面约150亩。以上事实客观真实。二、处理决定将第三人开挖种植的山场范围确权给第三人没有违反公平原则。五原告在争议山场中开挖种植了杉树约727亩，被告同样确权给了五原告，说明被告坚持了公平公正原则，并没有区别对待。三、处理决定认定事实正确。1、处理决定认定“到1954年被申请人和第三人被划到当时的灌阳县第二片区陡水自治乡管辖，由于争议山场邻近被申请人和第三人，故他们一直在这一带开挖种植林木以及粮食等农作物”正确。既然五原告认为争议山场是水源山都是严格封禁的，为何2007年原告马山村王桂华等人在豺狗岩横路上、下开挖种植727亩？有现场勘察笔录和《关于处理新街公社马山大队与黄关公社陡水大队小湾生产队为争执老草岭、南风坳山场协议书》为凭。2、处理决定认定“在1984年以前，被申请人和第三人对其所有的山场一直共同管理，1984年之后才划分到各村民小组管业使用，”是指第三人对所有的山场的一些管业情况，并未特指对争议山场的管业情况，这一事实有被告的调查材料为证。3、处理决定认定《立山界合同字》是一保护水源而立的禁山合同是正确的，它不是权属凭证，只能证明五原告及两个第三人当时共同对争议山场进行了一定的管理。四、处理决定在证据采信上没有不公。1、被告没有收到五原告领取争议山场公益林补助款的证据，有调解笔录为证。处理决定并未否定2000年五原告与施清发因修电站占用争议山场的补充协议。2、五原告提供的《禁山公约》和《看山合同》均未载明山场地名和四至界限，不能作为五原告主张争执山场权属的现实管业依据。五、被告从有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则出发，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十一条第（二）项、第十八条第一款第（二）项及《广西壮族自治区稳定山权林权完善林业生产责任制暂行条例》第四条的规定作出处理决定，不存在实体处理不公的地方。六、处理决定并未超出五原告申请处理的范围。争议山场的四至界限都是五原告、两个第三人和办案人员共同签字认可的。关于五原告撤回申请一事，由于五原告最终没有落实撤回申请，被告才作出处理决定的。综上，被告的处理决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，请予以维持。第三人灌阳县黄关镇大竹山村蛇形屯、雷公坪屯没有提出答辩。第三人灌阳县黄关镇大竹山村小湾屯没有提出答辩。经审理查明，原告灌阳县新街乡新街、车头、三树、马山、永富村民委员会与第三人灌阳县黄关镇大竹山村蛇形屯、雷公坪屯及小湾屯争执的板塘坪、雷公坪山场，位于黄关镇大竹山村雷公坪屯屋后至板塘坪屯的横路之上。四至为：东至湖南省大界倒水为界；南至大界倒水为界；西至湖南省大界沿五份山（九份山）山岐下至欧菜漕再沿板塘坪江（迥江）上至板塘坪横路，又沿横路至雷公坪屯南面涧（箐）沟；北从水竹漕横路沿雷公坪屯南面涧（箐）沟至豺狗岩大横路往北的第一条小岐至大岐。争议面积约5453亩，附着物除人造杉树外，其余为自然生长的灌木和杂木，还有少量荒山。争议山场范围内的新街乡企业办林场，因争议当事人无异议除外，其四至为：东至王桂华种植山场，南至箐与王桂华种植山场相邻，西至小湾屯村民种植山场，北至箐，面积约99亩。土改时，新街、永富村民委员会属灌阳县人民政府第2区新街乡，车头、三树村民委员会属灌阳县人民政府第2区车头乡，马山村民委员会属灌阳县人民政府第2区马山乡，两个第三人属马山乡的一个片即蛇形片。为保护水源及保障灌溉，1953年5月13日，新街、车头、马山乡（即五原告且含两个第三人）订立禁山合同《立山界合同字》，内容涵盖案涉雷公坪、板塘坪两处山场。1954年，两个第三人被划归第2区陡水自治乡（现今的黄关镇陡水村民委员会）管辖，此时五原告是否划分以及划分多少争议山场给两个第三人带入陡水自治乡不明。本纠纷发生的起始时间不明，但最迟在2003年就已发生。2003年至2008年，原告马山村村民王桂华等人在豺狗岩横路上、下种植杉树约727亩；第三人大竹山村蛇形屯、雷公坪屯在争议山中种植杉树3处：茶叶山口山场约129亩、长潮山场约320亩、欧菜漕至板塘坪山场约457亩，共计906亩；第三人大竹山村小湾屯在争议山中种植杉树2处：茶叶箐北面部分山场约192亩、茶叶箐南面山场约150亩，共计342亩。2009年4月9日，被告灌阳县人民政府受理五原告对争议山场的确权申请。被告经调查核实及调解无效后，于2011年8月6日作出灌政处（2011）5号《灌阳县人民政府处理决定》，五原告不服，申请桂林市人民政府复议，市政府于2012年4月10日作出市政复决字（2012）38号《行政复议决定书》，维持了被告的处理决定，五原告依然不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告的处理决定并责令被告重新作出具体行政行为。本院认为，依照法定的权限调解处理土地山林水利权属纠纷，是被告的法定职责。人民政府在调处山林土地水利纠纷时，不仅要做到事实清楚、证据确实、程序合法，而且实体处理要适当。本案中，五原告及两个第三人均提供不出土地改革、合作化、四固定、林业三定等各个时期己方对争议山场拥有权属的合法有效的书面凭据，在此情形中，依争议当事人现实管业情况进行确权是处纠条例赋予被告的职权。所谓的现实管业，应当是无争议、长期和连续的管业行为。但是，被告没有查证核实本案争议发生时间及现实管业情况。从案卷材料可知，本纠纷最迟在2003年就已发生，显然，2003年至2008年期间，原告马山村村民及两个第三人在争议山中的开挖种植行为，是在争议发生后进行的，是一种有争议的管业行为，因而被告以此作为确权依据欠妥。其次，从五原告提交的《立山界合同字》可以看出，争议山场原属新街、车头、马山乡（五原告及两个第三人）共有共管的水源山，至今尚无证据推翻这一事实。土地改革时期，两个第三人属灌阳县人民政府第2区马山乡（即现今的马山村民委员会）的一个片即蛇形片。1954年，两个第三人被划归灌阳县第2区陡水自治乡（即现今的黄关镇陡水村民委员会）管辖，此时五原告是否划分以及划分多少争议山场给两个第三人带入陡水自治乡，被告没有查实。另外，两个第三人土改时仅为马山乡的一个片，其人口只占当时3乡5村总人口的很小一部分，而处理决定却将争议山场的22.89%确权给了两个第三人，显然，被告与公平原则相悖，实体处理不恰当。故，被告的处理决定事实不清，证据不足，实体处理不当，五原告依法请求撤销的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：撤销被告灌阳县人民政府灌政处（2011）5号《灌阳县人民政府处理决定》。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院或桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元［收款单位：桂林市中级人民法院，帐号：20×××16，开户行：农行桂林高新支行］，上诉于桂林市中级人民法院。递交上诉状7日内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。审 判 长  谢贵安审 判 员  范文勇人民陪审员  蒋博文二〇一二年十二月六日书 记 员  卿钟秀