江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书通中行终字第0108号上诉人（原审原告）施水芳。上诉人（原审原告）熊炳军。上诉人（原审原告）施金连。上诉人（原审原告）施金平。上诉人（原审原告）季金平。上诉人（原审原告）李忠。上诉人（原审原告）朱介稳。委托代理人徐梅。上诉人（原审原告）李云。上诉人（原审原告）王峰。上诉人（原审原告）曾勇。诉讼代表人熊炳军、王峰。上诉人共同委托代理人王大伟。被上诉人（原审被告）如东县掘港镇人民政府，住所地如东县掘港镇日晖东路3号。法定代表人沈宝泉，镇长。委托代理人金志学，江苏联嘉律师事务所律师。原审原告戴荣成。上诉人施水芳等因要求履行政府信息公开法定职责一案，不服如东县人民法院（2012）东行初字0031号行政判决，向本院提起上诉。本院于2012年9月11日受理后，依法组成合议庭，于9月27日公开开庭进行了审理。上诉人施水芳等的诉讼代表人熊炳军、王峰及共同委托代理人王大伟，上诉人朱介稳的委托代理人徐梅，被上诉人如东县掘港镇人民政府（以下简称掘港镇政府）的委托代理人金志学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2012年1月7日，掘港镇政府收到施水芳等的信息公开申请，要求公开如东县商务中心及周边地块土地收储项目征地拆迁补偿费用的发放、使用情况及相关明细凭证。同年1月18日，掘港镇政府作出政府信息公开申请答复意见。施水芳等不服，于2012年2月20日向如东县人民政府申请复议，3月31日，如东县人民政府作出东政行复字（2012）第21号行政复议决定书，维持掘港镇政府作出的《政府信息公开申请答复意见》。施水芳等仍不服，向法院提起行政诉讼，请求法院确认掘港镇政府不依法履行“如东县商务中心及周边地块土地收储项目征地拆迁补偿费用的发放、使用情况及相关明细凭证”信息公开职责的行政不作为违法，并责令掘港镇政府履行信息公开职责。另查明，如东县住房和城乡建设局于2010年1月25日向如东县土地资产储备开发中心发放了东住建拆许字（2010）第001号《房屋拆迁许可证》，批准如东县土地资产储备开发中心对用地规划红线范围内的商务中心地块和如东县掘港镇新光村七组、十组安置小区地块内的房屋及其附属设施进行拆迁。2010年1月15日，如东县土地资产储备开发中心与掘港镇政府、如东县天一建设开发有限公司签订县城行政中心南侧等地块土地储备项目前期开发协议，将上述项目地块范围内土地前期开发各项工程全部发包给掘港镇政府、如东县天一建设开发有限公司，并约定由掘港镇政府、如东县天一建设开发有限公司负责收集整理项目实施中所有资料，在项目结束后移交如东县土地资产储备开发中心存档。施水芳等的房屋或承包土地在上述地块范围内。原审法院认为，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，掘港镇政府负有对其在履行职责过程中制作或获取的相关政府信息予以主动或依申请公开的职责。条例还规定，行政机关收到政府信息公开申请后，能当场答复的，应当场予以答复，不能当场答复的，应依法在规定的期限内予以答复。掘港镇政府在收到施水芳等申请后，在法定期限内对其申请作出书面回复，对此事实双方不持异议。案件的争议焦点：1、涉诉信息是否属于掘港镇政府应主动公开而未公开的信息；2、掘港镇政府以施水芳等在申请信息公开时未说明用途，不能体现涉诉信息用于其生活、生产的目的作为答复理由之一是否妥当。关于涉诉信息是否属于掘港镇政府应主动公开而未公开的信息问题。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条、十二条规定，对于征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况，是人民政府在其职责范围内应予主动公开的政府信息的具体内容之一。虽然条例对依申请公开政府信息的范围并未规定，但既然没有主动公开，自然就在可以申请公开之列。施水芳等的房屋或承包地在拆迁、征收范围内，信息内容与施水芳等生产、生活具有直接利害关系，在政府或行政机关未主动公开的情况下，施水芳等有权依法申请公开。但掘港镇政府是否是涉诉信息公开的法定主体，对此法院认为，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。按照这一规定，一般情况下，政府信息公开遵循的是“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则。施水芳等申请要求公开的是如东县商务中心及周边地块土地收储项目征地拆迁补偿费用的发放、使用情况及相关明细凭证。首先，如东县商务中心及周边地块的拆迁人是如东县土地资产储备开发中心，虽然如东县土地资产储备开发中心通过协议将如东县商务中心及周边地块的土地前期开发工程发包给掘港镇政府，但掘港镇政府并不因协议即当然成为涉诉信息的适格公开主体。其次，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。显然，施水芳等依《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条规定要求掘港镇政府公开如东县县城商务中心及周边地块收储项目征地拆迁补偿费用的发放、使用情况及相关明细凭证的请求于法无据。至于掘港镇政府以施水芳等在申请信息公开时未说明用途，不能体现涉诉信息用于其生活、生产的目的作为答复理由之一是否妥当的问题，《中华人民共和国政府信息公开条例》除二十条的规定，未再对申请人申请公开信息提出其他约束性的条款。施水芳等依条例的规定，向掘港镇政府提交了书面的申请，申请包含条例所规定的必备内容。条例并未规定公民、法人或者其他组织在向政府部门申请获取相关政府信息时必须说明或需提交所获取信息与其自身生产、生活、科研有无关系的证据。因而掘港镇政府无权为施水芳等设定上述义务。掘港镇政府以施水芳等申请信息公开时未说明用途，不能体现涉诉信息用于其生活、生产的目的作为答复理由之一显属不妥。且经庭审查明，施水芳等的房屋或承包地在如东县县城商务中心及拆迁安置小区内，施水芳等要求申请公开的信息与其生产、生活明显有关。此外，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第一款第（三）项的规定，对于依法不属于本行政机关公开的应告知申请人，对于能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该机关的名称和联系方式。掘港镇政府在收到施水芳等申请后虽告知其申请公开的事项不属掘港镇政府公开，但作为该地块拆迁工作的具体实施者，具体负责收集整理项目实施中的所有资料，其应该能够确定该政府信息的公开机关。虽然施水芳等申请要求公开的信息不应由掘港镇政府履行公开行为，但其在施水芳等提出申请时有义务同时告知施水芳等可向哪一个行政机关申请公开。据此，原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决驳回施水芳等的诉讼请求。施水芳等不服，向本院提起上诉称，1、掘港镇政府有案涉信息公开的义务和职责。案涉信息与施水芳等切身利益相关，该信息需要社会广泛知晓或参与并且反映掘港镇政府的职能和办事程序；2、掘港镇政府没有依法告知案涉信息的公开机关，答复的程序违法；3、原审法院不确认掘港镇政府行为违法而是驳回施水芳等的诉讼请求错误。请求二审法院撤销一审判决，确认掘港镇政府不履行信息公开职责违法。掘港镇政府答辩称，1、案涉信息不是掘港镇政府制作和保存，故其不存在公开信息的法定职责；2、案涉信息不属于掘港镇政府保存，故其没有必要通知施水芳等更改、补充申请内容；3、掘港镇政府不能确定案涉信息的公开机关，故未告知施水芳等公开机关不违反法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。施水芳等提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。本院经庭审举证、质证，对原审法院认定的事实和采信的证据予以确认。本院认为，根据原审法院所作判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：1、掘港镇政府是否属于施水芳等申请公开信息的公开义务人；2、施水芳等请求撤销原判，确认掘港镇政府不履行政府信息职责的具体行政行为违法的理由能否成立。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定；第十二条第（三）项规定，乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的内容，并重点公开征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况的政府信息。根据上述规定，履行政府信息公开义务的责任主体是作出相应的具体行政行为的行政机关或信息的法定保存机关，政府信息公开的内容是行政机关在履行职责过程中形成的、以一定形式记录、保存的信息。关于掘港镇政府是否属于涉案政府信息公开义务人问题。政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开遵循“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则。因此，属于依申请公开的政府信息，其公开义务人是制发或者掌握该信息的政府机关。关于土地征收补偿费用的发放、使用情况及相关明细凭证信息的政府信息公开义务人问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。参照《征用土地公告办法》第十二条规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。综合上述法律法规的规定，土地征收有关补偿事宜的实施和政府信息公开义务的主体是县级以上地方人民政府的土地行政管理部门。关于房屋拆迁补偿安置方面的政府信息，依据《城市房屋拆迁管理条例》第五条规定，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。第二十一条规定，房屋拆迁管理部门应当建立、健全拆迁档案管理制度，加强对拆迁档案资料的管理。可见房屋拆迁补偿有关事宜的实施和政府信息公开义务的主体是县级以上地方人民政府的房屋拆迁管理部门。综上，掘港镇政府不是涉案政府信息的公开义务人。关于掘港镇政府的答复是否构成不履行政府信息职责的问题。参照《江苏省政府信息公开暂行规定》第七条第（十）项规定，与公众利益密切的土地征用、房屋拆迁等方面的政策措施属于政府机关应当主动公开的政府信息。本案中，涉案房屋拆迁补偿安置等相关政策措施的政府信息属已公开政府信息，且已作为相关行政机关出庭参与行政诉讼过程中作为证据使用，施水芳等通过多次提起拆迁行政许可和拆迁行政裁决、信息公开等行政、民事诉讼活动清楚知晓上述政府信息制作机关及内容，并发表了相关意见。同时，县城商务中心及周边地块收储项目征地拆迁补偿费用的发放、使用情况及相关明细凭证已在掘港镇新光村村部进行过公示，房屋拆迁评估结果也已进行过公示。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出变更、补充。”掘港镇政府在收到施水芳等的申请后，在法定期限内进行了答复，已经履行法定告知或者说明理由义务。故施水芳等要求确认掘港镇政府不履行政府信息职责的具体行政行为违法的理由不能成立。关于掘港镇政府答复瑕疵的问题。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向县级以上各级人民政府部门申请获取相关政府信息。虽然本案有少数申请人系非农村集体经济组织的成员，但大多数申请人申请的政府信息事项，因土地征收和房屋拆迁包含了其承包地和住宅，故其申请公开涉及其承包地、住宅建设用地项目的本小组土地征收拆迁补偿、补助费用的发放、使用情况，应认定为基于其自身生产、生活的需要。掘港镇政府对施水芳等申请的信息未能说明与其自身的生产、生活、科研等特殊需要的答复意见确有瑕疵。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号文件）明确规定“一事一申请”原则，即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。施水芳等申请公开的县城商务中心及周边地块收储项目土地范围内的政府信息涉及类别和项目繁多，包含数批次国有土地征收有关信息，以及土地征收房屋拆迁方面的内容，还涉及土地补偿款支付和集体经济组织内部二次分配及发放等问题，不符合“一事一申请”的规定。故原审法院判决认为掘港镇政府答复理由存有瑕疵正确。关于原审法院适用法律是否正确问题。依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项规定，不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。因此，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。施水芳等的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人施水芳等负担。本判决为终审判决。审 判 长  王锡明代理审判员  顾春晖代理审判员  郁 娟二〇一二年十二月四日书 记 员  张祺炜附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；