广东省广州市白云区人民法院行 政 判 决 书（2012）穗云法行初字第68号原告周佩英，女，汉族，住广州市海珠区。委托代理人区志锋，男，汉族，住广州市白云区。委托代理人陈辉，男，汉族，住广州市越秀区。被告广州市白云区江高镇人民政府，广州市白云区。法定代表人徐劲，镇长。委托代理人宋燕飞、钟振波，广州市白云区司法局江高镇司法所工作人员。第三人广州市白云区江高镇南岗村第十一经济合作社，广州市白云区。法定代表人区荣贯，社长。委托代理人区汝明，男，汉族，住广州市白云区。原告周佩英不服被告广州市白云区江高镇人民政府行政处理决定一案，第三人为广州市白云区江高镇南岗村第十一经济合作社，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告周佩英的委托代理人区志锋、陈辉，被告广州市白云区江高镇人民政府的委托代理人宋燕飞，第三人广州市白云区江高镇南岗村第十一经济合作社的法定代表人区荣贯、委托代理人区汝明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告周佩英诉称，我方要求撤销被告作出的江府行决字（2011）9号行政处理决定书，理由和事实如下：1、被告不具有裁决权，作出裁决是越权，有裁决权的行政主体在法律规定的范围以外作出裁决也是越权。原告的诉求是农村股份和分配土地，管理农村具体事务的主体是农业办公室，被告跨部门行使裁决权是越权行为，超越了法律法规规定的范围、程度、手段。被告作为镇级人民政府，无视国家法律法规，请求法院审查被告权限。2、被告滥用职权，不正当行使职权，故意做出不符合法律规定职权的目的、精神和原则的行政行为。原告于1940年1月29日出生至今都是农村的农民，并未因嫁军人而得到政府安排工作、退休，原告因计划生育需要迁移市内户口，原告作为农民，享有宅基地、土地、股份分配是国家大政方针。3、被告的行政处理事实不清，故意隐瞒原告自出生至今农民的身份没变、拥有宅基地、经济社股份分配簿、政府没有安排工作、没有退休，至今还是农村医疗、医保、原告的丈夫是复员军人、参加对越作战，1989年原告随丈夫迁移至广州市海珠区是原部队一七七医院驻地，原告本人没有退休，是农村医疗。村改居是广州市政府完善推进社会管理的发展思路。原告也拥有第三人的股份证书，且是广州市农业常住户口，地址是南岗村11队，职业是种水稻，世居农村，有宅基地使用证（穗郊江字第009903号）。4、被告适用法律错误，选择对自己有利的法律法规，规避对自己不利的法律法规。现行法律、法规从未剥夺外嫁女及迁回农村的农民依法享有土地、股份、宅基地、农民身份不变。作为基层政府，查明事实不清，明知第三人处理不公，农村集体组织不执行股份章程的部分条款，程序错误，不需经过召开户代表会议表决，第三人超越职权，但被告却不予纠正。第三人社领导依据南岗村经济社股份章程规定，处理具体事务，不仅是个人意见，也是农村集体组织理事会意见。《南岗村经济社章程》是经村民代表、党员、村干部联合大会表决通过的，且有第三人社长和社委的同意书，南岗村有12个经济社都执行该章程，且白云区云委发（2007）27号文《关于集体经济组织成员资格认定及股份配置的意见》第三点规定，经济合作社必须严格执行所述经济联合社统一制定的章程。根据南岗村经济联合社制定的股份章程规定，广州市白云区江高镇农业办责令第三人给予区志锋等22人分配股份和农田，责令南岗村经济联合社按章程规定给予区志锋等22人享有与第三人其他社员（居民）同等的权利和福利待遇。五、白云区法制办的行政复议决定书未能全面审查具体行政行为，如是否符合法律目的，是否符合法律程序，是否符合公证法则，是否符合行政惯例等。综上所述，被告不执行国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》，剥夺27名农民依法享有的基本权利。请求依法公正，充分保障农民的基本居住、生活条件，撤销被告作出的行政处理决定。被告广州市白云区江高镇人民政府辩称，一、被告江府行决字（2011）9号行政处理决定书认定事实清楚，适用法律正确。原告周佩英等27人与南岗村第十一经济合作社因是否能享受分田分股等福利待遇问题产生纠纷，申请被告依法作出行政处理决定。被告指派江高镇农业办公室工作人员协同白云区农业局进行调解未果。被告遂依法作出江府行决字（2011）9号行政处理决定书。该决定书认定事实清楚，适用法律正确。理由如下：（一）被告江高镇人民政府是镇一级地方人民政府。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使以下职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”。因此，原告认为自己的合法权益受到集体经济组织的侵害，请求被告作出处理，被告有权对原告的申请作出行政处理决定。（二）周佩英于1989年随夫将户口从南岗村第十一经济合作社迁移至广州市海珠区，并于2006年2月28日从广州市海珠区迁回，户口性质为非农业家庭户口。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，不能直接认定其享有南岗村第十一经济合作社迁集体经济组织成员身份资格，其是否享有南岗村第十一经济合作社迁集体成员资格及能否享受该集体经济组织的各项福利待遇的问题属于“村民自治”的范畴，应当由南岗村第十一经济合作社迁社委会审查和成员大会表决确定。（三）土地是农村最重要的生产资料，由农村集体成员共同所有；农村集体经济组织或村民委员会对包括土地在内的集体所有生产资料进行经营、管理。农民因为拥有土地，在特定历史时期须承担缴纳公粮、缴纳农业税、农业特产税、乡镇统筹、集体提留等义务。而根据国家政策，居民户口不仅免除了农业义务，而且在小城镇与当地原有居民一样，政府对他们的入学、就业、粮油供应、社会保障等方面一视同仁，享受了众多优惠政策。为了保障农业在国民经济中的基础地位，发展农村社会主义市场经济，国家制定了相应的法律法规，以维护农业生产经营组织和农业劳动者的合法权益，促进农业的持续、稳定、协调发展。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村村民委员会经营、管理。”通过上述事实和法律规定以及权利义务一致的原则可以明确，能享有农村集体收益分配权的集体经济组织成员前提自然应是有农业户口的农村自然人。本案中，原告周佩英虽然户口在南岗村第十一经济社，但其户口性质为非农业家庭户口，其是否能享有田地分配等农村集体经济组织经济收益分配的问题，应由南岗村第十一经济合作社社民主议定。（四）南岗村第十一经济合作社2010年12月2日召开村民户代表大会对周佩英等27人是否具有其成员资格及是否给予他们分田分股等问题进行了表决。南岗村第十一经济合作社共有82户，参加会议户代表为80人，不同意周佩英等27人具有成员资格及不同意给予他们享受分田分股待遇的有68票。据此，南岗村第十一经济合作社没有对陈美华等27人分配股份和田地。南岗村第十一经济合作社该行为程序合法，内容没有违背法律的强制性规定，应当予以认可。二、原告要求撤销江府行决字（2011）9号行政处理决定书的事实和理由于法无据，于理不合。（一）《南岗村经济社股份制章程》第二条第六项“属我村管理的居民（2008年11月30日前属我村户口）在本次分田中可以参加分田分股。……按一个农业户口的社员得田股几人股的50%计算分给。”《南岗村土地调整方案》第一条第六项“……居民（2008年9月30日前属我村管理的居民）在本次分责任田时可以参加分田……”该两项规定并非强制性规定，是否给予本社居民分田分股，可由南岗村辖区内的各经济合作社通过民主程序自主决定。（二）南岗村经济联合社和南岗村第十一经济合作社在法律上是两个相互独立的法律主体，有各自的财产，对社（成）员的股份配置等重大事项应由其各自通过民主决策程序通过，南岗村第十一经济合作社社委签名的“同意书”，应理解为社长社委同意南岗村经济联合社关于村一级集体经济组织资产处理的一个意思表示，而不应是对南岗村第十一经济合作社股份配置的意见，即使该意思表示是他们对其自身经济合作社股份配置的意见，也仅能代表他们个人意见，社长和社委无权决定自身经济合作社股份配置等重大事项。（三）云委发（2007）27号文是白云区委、区政府关于农村集体经济组织成员资格认定及其股份配置的一份指导意见，并非政府的规范性文件，是否执行该文件，应由各农村集体经济组织通过民主程序自主决定。且根据“109号文”的有关规定，原告是否具有本案第三人的成员资格及是否应享受本案第三人的成员待遇应由第三人通过民主决策程序决定。“109号文”的规定与云委发（2007）27号文的规定有冲突，根据“上位法”优于“下位法”的法律原则，本案应适用“109号文”，而不是云委发（2007）27号文。南岗村第十一经济合作社是依法设置的农村集体经济组织，有其独立的集体资产，是一个独立的法律主体，有权自主处分其集体资产。是否执行云委发（2007）27号文以及《南岗村经济社股份制章程》的规定属南岗村第十一经济合作社村民自治范畴的事宜。政府及其他任何组织和个人都不应干预。综上所述，请求白云区人民法院依法审查，驳回原告的诉讼请求。第三人广州市白云区江高镇南岗村第十一经济合作社述称，同意被告的答辩意见。本院根据有效证据认定以下事实：原告周佩英于1940年1月29日出生于本市白云区江高镇南岗村，1989年4月24日经批准就地转居，同年，原告随夫将户口从本市白云区江高镇南岗村迁至本市海珠区，2006年2月28日，原告将户口从本市海珠区迁回本市白云区，户口类别为非农业家庭户口。第三人于2010年12月2日召开股东大会，经表决多数股东同意通过《南岗村第十一经济社股份分配方案》，该方案第一条第3项规定：“对户口回迁我集体经济社的非农业户按省（109）号文中所定要经社委会审查和成员大会确定其成员资格。”同年12月28日，第三人根据前述《南岗村第十一经济社股份分配方案》，召开户代表大会表决确定原告等人的社员资格，全经济合作社共80户代表参加表决，经表决，以68票不同意，11票同意，1票无效，否定了原告的社员资格。因原告等人对集体经济成员资格认定存在争议，须经司法仲裁解决，故决定保留原告等人的分配份额，待司法仲裁结果产生后，通过成员会议再作处理。2012年12月29日，江高镇南岗村民委员会向江高镇人民政府提交《关于南岗村第十一经济合作社社员股份分配处理的申请》，向江高镇人民政府汇报南岗村第十一经济合作社社员资格表决及保留所涉人员股份分配份额，待司法仲裁后再行分配等情况。2011年1月6日，原告向被告提交申请书，要求自2009年1月份起按南岗村股份制章程享受与南岗村居民同等的福利和待遇，享受股份分配和田地分配，补发2009年、2010年股份分红各2100元（均为3.5股＊600元／股）。2011年7月20日，被告作出江府行决字（2011）9号《行政处理决定书》，认为：“申请人周佩英于1989年随夫将户口从被申请人处迁移至广州市海珠区，并于2006年2月28日从广州市海珠区迁入被申请人处，户口性质为非农业家庭户口。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，不能直接认定其享有被申请人集体经济组织成员身份资格，其是否享有被申请人集体成员资格及能否享受集体经济组织的各项福利待遇的问题属于村民自治的范畴，应当由被申请人社委会审查和成员大会表决确定。……本案中，申请人周佩英虽然户口在被申请人处，但其户口性质为非农业家庭户口，其是否能享有田地分配等被申请人农村集体经济组织经济收益分配的问题，应由被申请人民主议定。《南岗村经济社股份制章程》第二条第六项‘属我村管理的居民（2008年11月30日前属我村户口）在本次分田中可以参加分田分股。……按一个农业户口的社员得田股及人股的50%计算分给。’该规定并非强制性规定，是否给予本社居民分田分股，可由被申请人通过民主程序自主决定。另，被申请人是依法设置的农村集体经济组织，有其独立的集体资产，是一个独立的法律主体，有权自主处分其集体资产。被申请人2010年12月2日召开村民户代表大会对申请人等27人是否具有其成员资格及是否给予他们分田分股等问题进行了表决。被申请人共有82户，参加会议户代表为80人，不同意申请人等27人具有成员资格及不同意给予他们享受分田分股待遇的有68票。据此，被申请人没有对申请人等27人分配股份和田地。被申请人该行为程序合法，内容没有违背法律的强制性规定。应当予以认可。”被告依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，决定驳回原告的请求。《行政处理决定书》于2011年12月20日送达原告，于2012年1月18日送达第三人。原告不服行政处理决定，向广州市白云区人民政府提起行政复议。广州市白云区人民政府于2012年2月27日作出云府行复（2012）3号《行政复议决定书》，决定维持被告作出的行政处理决定。行政复议决定书于2012年3月2日送达原告。原告仍不服，诉至本院。以上事实，有《作出行政处理的申请书》、户籍资料、调查笔录、《广州市居民常住户口登记表》、《南岗村经济社股份制章程》、《南岗村土地调整方案》、《南岗村第十一经济社股份分配方案》、情况说明、《关于南岗村第十一经济合作社社员股份分配处理的申请》、行政处理决定书、送达回证、行政复议决定书及当事人陈述等证据证实。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职权。被告作为镇一级人民政府，负责辖区内的行政管理工作，有权对原告提出村民待遇申请作出处理决定。原告认为被告越权作出本案处理决定的抗辩意见没有法律依据，本院不予采纳。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”可见，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”原则，以是否农业户口、户籍是否在村及有否在集体经济组织内履行了法律法规和组织章程规定的相应义务作为农村集体经济组织成员认定的依据。原告周佩英于1989年4月24日经批准就地转居，后随夫将户籍迁往本市海珠区，2006年2月28日，原告将户籍从本市海珠区迁回本市白云区，户籍性质为非农业家庭户口，据此，其非农业户口的身份已不符合前述规章所规定的作为农村集体经济组织成员应是农民的前提基础，丧失了作为该农村集体经济组织成员的主体资格。由于原告已不具有第三人集体经济组织成员资格，是否能享有村民待遇，按照村民自治的规定，应该听取村民意见，尊重村民民主议定，允许集体经济组织按照自治原则对其是否能享受集体经济组织利益作出限制。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”为解决本集体经济组织成员资格及股份分配等争议，第三人召开村民户代表大会通过本集体经济组织股份分配方案，依照方案的规定，原告的社员资格应通过社委会审查和成员大会表决确定，随后第三人依照上述分配方案，召开本集体经济组织户代表大会，表决否定了原告的成员资格，不予分股分田。第三人的做法符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，被告决定对原告的请求予以驳回，符合法律、法规和规章的规定，应予支持。《南岗村经济社股份制章程》虽然对本村社员资格及股份分配已经作出规定，但第三人是有独立法人资格的集体经济组织，根据村民自治的规定，有权根据本集体经济组织的实际情况，制定本集体经济组织的股份分配章程及方案。本案中，第三人制定的《南岗村第十一经济社股份分配方案》及表决结果并未违反法律、法规和规章的规定，且经江高镇南岗村民委员会认可，并报江高镇人民政府同意，可以作为第三人集体经济组织股份分配的依据，原告认为应当认定其社员资格并分田分股的请求没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，原告请求撤销被告作出的行政处理决定的意见无事实和法律依据，对其请求，本院依法予以驳回。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告周佩英的诉讼请求。本案受理费50元由原告周佩英负担。如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本三份，上诉于广州市中级人民法院。当事人上诉的，应在递交上诉状次日起七日内按本判决确定的一审案件受理费的同等金额向广州市中级人民法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  关则深人民陪审员  陈笑玲人民陪审员  王雪萍二〇一二年八月二十日书 记 员  许泽剑