广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)粤06行终551号上诉人（原审原告）何伦佳。委托代理人何舜年。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区外事侨务局，住所地广东省佛山市顺德区大良德民路行政办公大楼西四楼。法定代表人黄建雄，局长。委托代理人马岳祥，该局副科长。委托代理人廖日晖，广东顺朗律师事务所律师。上诉人何伦佳因与被上诉人佛山市顺德区外事侨务局（以下简称“顺德区侨务局”）不履行法定职责一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：2015年3月17日，何伦佳向顺德区侨务局提出申请，顺德区侨务局出具了《补充资料提示》指引其补充资料。同年3月24日何伦佳向顺德区侨务局提交《行政处理决定申请书》请求确认何伦佳的父亲何采思的华侨、归侨身份，并确认何伦佳的侨眷身份。顺德区侨务局于同年4月21日作出《对何伦佳申请确认华侨归侨侨眷身份的回复意见》，回复称何伦佳本次寄送的材料在2015年3月17日的资料基础上增加了两份材料，但仍不能直接证明何采思就是华侨、归侨，因此，无法对何伦佳的申请作出身份确认。何伦佳不服，向顺德区人民政府申请复议，顺德区人民政府于同年8月13日作出顺府行复〔2015〕97号《行政复议决定书》，维持顺德区侨务局作出《对何伦佳申请确认华侨归侨侨眷身份的回复意见》的行政行为。何伦佳在法定期限内没有对行政复议决定提起诉讼。2015年8月31日，何伦佳向顺德区侨务局邮寄《行政处理决定申请书》及相关材料，要求顺德区侨务局开具何伦佳父亲何采思系落实侨房政策的华侨身份专用证明，并为何伦佳开具侨眷身份的证明。顺德区侨务局于同年9月2日签收有关材料，但没有作出回复。何伦佳认为顺德区侨务局不履行法定职责，遂提起本案诉讼。另查，何伦佳于2015年8月31日向顺德区侨务局邮寄《行政处理决定申请书》所附的材料与同年3月24日向顺德区侨务局提交申请的证明材料一致。一审法院判决认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的为不履行法定职责。根据《广东省归侨侨眷权益保护实施办法》第二条、《关于归侨、侨眷身份确认有关事项的通知》和《关于印发中共佛山市顺德区委统一战线工作部佛山市顺德区外事侨务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，顺德区侨务局具有对归侨、侨眷身份进行确认的职权。本案何伦佳诉顺德区侨务局不履行法定职责，双方争议的焦点是顺德区侨务局对何伦佳于2015年8月31日向其邮寄《行政处理决定申请书》要求行政处理没有回复是否构成不履行法定职责。根据《关于归侨、侨眷身份确认有关事项的通知》规定，归侨、侨眷为维护其某一项合法权益或落实其某一项侨务政策，有关部门或单位要求其提供归侨、侨眷身份证明的，须由归侨、侨眷本人依法提出申请，并提供有效身份证明材料。经查，何伦佳于2015年3月24日向顺德区侨务局提交《行政处理决定申请书》请求确认何伦佳的父亲何采思的华侨、归侨身份，并确认何伦佳的侨眷身份。顺德区侨务局于2015年4月21日作出《对何伦佳申请确认华侨归侨侨眷身份的回复意见》，回复称由于所提交的资料不充分，不能直接证明何采思就是华侨、归侨，何伦佳不服申请复议，经顺德区人民政府作出复议决定维持顺德区侨务局作出的行政行为，何伦佳在法定期限内没有对行政复议决定提起诉讼。因此，由于何伦佳所提供的材料不能证明何采思是华侨、归侨身份，何采思的华侨、归侨身份及何伦佳的侨眷身份没有得到确认。何伦佳于2015年8月31日再次向顺德区侨务局提交《行政处理决定申请书》，申请开具何伦佳父亲何采思落实侨房政策的华侨身份专用证明，并为其开具侨眷身份的证明，所附的材料与2015年3月24日所提交申请的证明材料一致，何伦佳是基于对顺府行复〔2015〕97号《行政复议决定书》的误解，认为该复议决定书中已经确认何采思为华侨或港澳台同胞，进而要求顺德区侨务局直接开具何采思华侨、归侨的身份证明，但无论是华侨、归侨身份还是落实侨房政策的华侨身份，两次申请的实质都是要求顺德区侨务局依职权对何伦佳父亲何采思的华侨、归侨身份进行确认，进而对何伦佳的侨眷身份进行确认，两次申请的事项实质相同。因此，顺德区侨务局于2015年4月21日作出《对何伦佳申请确认华侨归侨侨眷身份的回复意见》已经履行职责对其申请的事项进行审核，何伦佳再次提供相同的证明材料提出实质相同的申请事项，顺德区侨务局对何采思的华侨、归侨身份和何伦佳的侨眷身份仍无法确认，因此，顺德区侨务局认定何伦佳的申请为重复申请并非拒绝履行法定职责。何伦佳认为顺德区侨务局对其申请构成不作为，法院不予支持。但需要指出的是，顺德区侨务局即使认为何伦佳的申请为重复申请，也应以适当方式告知何伦佳，顺德区侨务局对何伦佳的申请不作出告知的做法应予指正。综上，何伦佳诉称顺德区侨务局拒不回复何伦佳申请开具何伦佳父亲何采思落实华侨房屋政策身份证明和开具何伦佳侨眷身份证明的行为属行政不作为并要求责令顺德区侨务局作出行政行为，理由不成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：“驳回何伦佳的诉讼请求。”何伦佳上诉称：一、何伦佳于2015年提交的两份《行政处理决定申请书》的申请内容不同，没有关联性，顺德区侨务局不对第二份申请作出回复是行政不作为。第一份申请的诉求是请求确认何采思华侨、归侨的身份，是对身份的界定，第二份是请求出具何采思落实侨房政策的华侨身份专用证明书，是对何采思房屋政策身份的界定，二者并无直接关系。首先，二者的对象范围不同，前者不包含港澳同胞的身份，后者包含；其次二者的性质不同，后者的界定与政策有关，前者的界定取决于国家而与政策无关；最后它们所提交的材料不同。后者必然涉及房屋产权证明，前者则不用。二、顺德区侨务局在整个过程中没有充分履行其法定职责，已构成行政不作为。《顺德区人民政府办公室关于理顺我区落实经租房产政策工作的通知》（顺府办发[2013]44号）和《行政复议决定书》（顺府行复案[2015]3号明确顺德区侨务局的法定职责是负责私房改造时侨房产权人（或直系亲属）身份的核定、确定工作。顺德区侨务局仅对何采思华侨、归侨身份的确认履行了法定职责，对何采思落实侨房政策的身份确认则没有履行其法定职责。何伦佳提供了两份资料即《顺侨房字第××号》和《港澳台同胞房屋落实政策赔退协议书》，前者证明何采思具有华侨或港澳同胞身份，后者证实何采思具有港澳台身份，综上不难推断何采思当时是以港澳同胞身份落实侨房政策，何采思的身份范围更加明确了，顺德区侨务局却对何伦佳的书面申请不做任何回复；三、顺德区侨务局不回复何伦佳的书面申请，侵犯了何伦佳的合法权益，是不合法的，行政不作为。哪怕顺德区侨务局回复何伦佳已重复申请，何伦佳仍然有提出行政复议的权利，但正由于顺德区侨务局对何伦佳的申请不作任何回复，何伦佳无法进一步实现其合法的权益，导致事情无法逆转，一个职能部门不可能对公民合法提出的申请认为是重复就不回复，不符合法治精神，同时也剥夺了何伦佳的合法权益。请求二审法院：1.依法撤销佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初86号行政判决；2.判决顺德区侨务局拒不回复何伦佳的申请是行政不作为；3.责令顺德区侨务局对何伦佳提出的申请作出具体的行政行为，为何伦佳开具何采思落实侨房政策的身份证明以及相关的证明文件。顺德区侨务局答辩称：一、何伦佳多次向顺德区侨务局提交资料和申请，其实质均是提出确认何采思的华侨归侨身份，明显属于重复申请。无论是其第一次申请的“请求确认申请人父亲何采思的华侨、归侨身份，并确认申请人的侨眷身份”还是第二次请求的“请求被申请人为何伦佳开具何采思落实侨房政策的华侨身份专用证明，并为何伦佳开具侨眷身份证明”，实质上均必须审核何采思的华侨身份，否则何以开具证明，这是典型的改变个别字眼的文字游戏，混淆视听，以达到将其提出的重复申请包装成一份“新”的申请。无论顺德区侨务局以驳回的方式还是以不予答复的方式来处理，该处理行为均属重复处理行为，且该重复处理行为没有创设新的权利义务关系，对何伦佳的权利义务也没有产生实际影响，因此属于不可诉的行政行为；二、何伦佳的逻辑存在严重问题，其主张缺乏事实和法律依据。何伦佳的逻辑是顺德县人民政府及有关部门曾经向何采思发出过《顺德县落实华侨港澳台同胞房产政策证书》和《港澳台同胞房屋落实政策赔退协议书》，何采思就必然是华侨归侨身份。但事实上，华侨归侨身份和港澳台同胞身份是不同的概念，且必须经过严格的审核才能确定；三、顺德区侨务局对何伦佳的重复申请行为不予回复不属于行政不作为。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《广东省归侨侨眷权益保护实施办法》第二条、《关于归侨、侨眷身份确认有关事项的通知》第二条和《关于印发中共佛山市顺德区委统一战线工作部佛山市顺德区外事侨务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，顺德区侨务局具有对归侨、侨眷身份进行确认的行政职权。何伦佳于2015年3月24日向顺德区侨务局提出申请的事项是“确认申请人父亲何采思的华侨、归侨身份，并确认申请人的侨眷身份”，顺德区侨务局答复认为仅凭何伦佳提供的申请资料无法对身份进行确认。何伦佳又于2015年8月31日第二次向顺德区侨务局提交《行政处理决定申请书》，其申请事项是“为何伦佳开具何采思落实侨房政策的华侨身份专用证明，并为何伦佳开具侨眷身份证明。”比较何伦佳前后两次的申请事项，虽然文字不完全一致，但核心词都是“华侨身份”，即何伦佳两次申请的事项实质上是同一事项，一审法院基于何伦佳两次提供相同证明材料的事实进而认为顺德区侨务局认定系重复申请而非拒绝履行法定职责，事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。需要指出的是，顺德区侨务局如认为何伦佳的第二次申请已构成重复申请，应以适当方式告知而不是置之不理，一审判决对顺德区侨务局的失当做法已予以指正，本院予以确认。二审诉讼中，何伦佳还向本院提交了一份《申请法院调查取证申请书》。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。”的规定，何伦佳无正当理由未在一审举证期限内向人民法院申请调查证据，故本院对其在二审诉讼中提出的调查取证申请不予批准。综上所述，何伦佳的上诉请求理据不足，本院不予支持。原一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由何伦佳负担。本判决为终审判决。审 判 长  王咏章审 判 员  陈智扬代理审判员  温颖聪二〇一七年二月十五日书 记 员  张 靖