浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙10行初60号 原告章某（曾用名章远呈），女，1974年3月9日出生，汉族，住仙居县。 原告王某，男，2008年3月11日出生，汉族，住仙居县。 法定代理人章某，系原告王某之母。 两原告委托代理人朱敏玲，浙江龙剑律师事务所律师。 两原告委托代理人潘财荣，浙江龙剑律师事务所律师。 被告仙居县人民政府，住所地仙居县南峰街道环城西路50号供电大楼。 法定代表人颜海荣，县长。 应诉负责人李时林，副县长。 委托代理人蒋武君，浙江神仙居律师事务所律师。 被告仙居县朱溪镇人民政府，住所地仙居县朱溪镇朱溪村。 法定代表人卢荣贵，镇长。 应诉负责人王江伟，副镇长。 委托代理人周成海，浙江安州律师事务所律师。 原告章某、王某诉被告仙居县人民政府、仙居县朱溪镇人民政府（以下简称朱溪镇政府）其他行政协议一案，于2018年4月10日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2018年5月25日公开开庭审理了本案。原告章某、王某的委托代理人潘财荣，被告仙居县人民政府的应诉负责人李时林、委托代理人蒋武君，被告仙居县朱溪镇政府的应诉负责人王江伟、委托代理人周成海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告章某、王某起诉称：一、2017年11月24日，两原告与被告仙居县人民政府为履行法定职责一案（2017浙10行初239号）向台州市中级人民法院提起诉讼，在开庭审理过程中，仙居县人民政府向法庭出示了《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》、《台州市朱溪水库工程领款汇总表（一期）》拟证明原告章某与朱溪镇政府于2017年8月31日签订了安置补偿协议，两原告代理人当庭予以反驳，认为章某并未在该协议上签字。后该案因该协议效力未确定被台州市中级人民法院驳回起诉。因原告章某未与被告朱溪镇政府签订过安置补偿协议，故涉案安置补偿协议不成立，该协议对原告没有法律约束力。二、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。根据此规定，原告居住范围内有关移民安置工作的组织和领导是被告仙居县人民政府非朱溪镇政府，朱溪镇政府无权与搬迁范围内的农村居民签订安置补偿协议。仙居县朱溪水库工程指挥部对搬迁范围内的其他农村居民已经安置了宅基地。综上，请求本院确认《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》无效，本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1、《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》；2、《台州市朱溪水库工程领款汇总表（一期）》；1-2证据证明涉案协议及领款汇总表中章某的签名或指印均非章某本人所为，章某没有与朱溪镇政府签订过安置补偿协议。3、章某的台州社会保障卡，证明台州市朱溪水库工程领款汇总表中的账号就是章某所属的朱溪镇大加村村委会为章某做的市民卡上的账号，章某没有向朱溪镇政府、朱溪镇大加村村委会提供过银行账号。 被告仙居县人民政府答辩称：一、朱溪水库工程是《灵江流域综合规划》和《浙江省水资源保护和开发利用总体规划》中推荐的首期开发项目之一，是浙江省水资源保障百亿工程之一。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和《台州市朱溪水库工程移民安置办法》等规定，朱溪水库移民安置补偿工作正在进行中。根据仙居县人民政府的工作分工，对于没有争议的移民安置户，由朱溪镇政府与安置对象签订台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议。对于有争议达不成一致协议的对象户，将依法予以安置补偿。二、涉案的台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议是合法有效的，在仙居县人民政府组织下，朱溪镇政府有权签订安置协议书。从2012年7月31日开始，只要与朱溪水库移民相关的包括人口、房屋、房屋附属物等朱溪水库建设征地移民实物调查表及涉案安置协议等涉及需要章某签字的，章某都是让其兄弟章汉多代签的，由此可以认定章汉多有权代表章某签订涉案协议，而且本案协议约定的款项也已经打入章某的账户，本案的协议是合法有效的。三、《中华人民共和国合同法》第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签名或盖章时成立”。如果章汉多无法构成表见代理及章某没有事后对涉案协议的追认，则朱溪镇政府没有与章某签订过涉案协议，该协议对原、被告均没有约束力。因涉案协议自始不成立，则章某要求确认涉案协议无效的诉讼标的不存在。四、有关原告章某户的安置补偿事宜，仙居县人民政府将根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《台州市朱溪水库工程移民安置办法》和《浙江省行政程序办法》的相关规定，依法作出行政决定。目前已发出事先告知书，行政决定程序正在进行当中。五、原告的起诉超出了起诉期间。综上，请求驳回原告的起诉。 被告仙居县人民政府向本院提交了以下证据：1、《朱溪水库建设征地移民实物调查—人口调查表》；2、《朱溪水库建设征地移民实物调查—房屋调查表》；3、《朱溪水库建设征地移民实物调查—房屋面积平面示意图》；4、《朱溪水库建设征地移民实物调查—房屋附属物调查表》；5、《朱溪水库建设征地移民实物调查—零星（果）木调查表》；6、《朱溪水库建设征地移民实物调查—坟墓调查表》；7、《搬迁户人口核定表》；1-7证据证明从2012年开始仙居县人民政府、朱溪镇政府在针对移民安置工作当中，章某所有事项都是其兄弟章汉多代理的，章汉多有权代表章某签订涉案协议。8、《预算拨款凭证（回单）》；9、《记账凭证》；10、《台州市朱溪水库工程领款汇总表（一期）》；8-10证据证明涉案协议书约定的款项已经打入章某的账户，章某对其兄弟章汉多的代理是予以追认了的。11、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，证明县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导，并不是说县政府直接签订这个协议，县政府只是组织领导工作。12、《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置协议》，证明根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第27条规定，项目法人已经与仙居县人民政府签订了征地移民安置协议，确定由仙居县人民政府负责本案所涉工程建设征地、移民安置政策处理及相关配套工程建设等工作的具体组织实施。13、《台州市朱溪水库工程移民安置办法》，证明根据该办法第33条规定，朱溪镇人民政府负责库区建设征地移民安置的具体实施，负责与移民签订安置补偿协议。 被告朱溪镇政府答辩称：其意见与仙居县人民政府的答辩意见一致，请求驳回原告的起诉。 被告朱溪镇政府提供的证据与仙居县人民政府提供的证据一致。 经审理查明，2017年8月31日，原告章某的兄弟章汉多以章某的名义与被告朱溪镇政府签订《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》。2017年11月27日，原告章某、王某与被告仙居县人民政府为不履行安置法定职责一案向本院提起诉讼，本院以在该协议的效力未确定的情况下，两原告要求得到有土安置缺乏事实根据为由，驳回其起诉。该协议上约定的款项82090.86元已经打入原告章某的账户。 以上事实，有《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置协议》、《台州市朱溪水库工程移民安置办法》、《预算拨款凭证（回单）》、《记账凭证》、《台州市朱溪水库工程领款汇总表（一期）》等证据证实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案的涉案协议系2017年8月31日签订，两原告于2018年4月10日向本院提起诉讼并未超过法定的起诉期限，故仙居县人民政府认为两原告的起诉超出了起诉期间的主张，本院不予支持。 根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款的规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。第二十六条规定，移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。因此，县以上地方人民政府系大中型水库移民安置的组织、领导实施者，故仙居县人民政府系本案适格的被告。朱溪镇政府作为具体实施单位签订的涉案台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议，应视为受被告仙居县人民政府的委托。因此，朱溪镇政府不是本案适格的被告。 仙居县人民政府提供了《建设征地移民实物调查—人口调查表》、《朱溪水库建设征地移民实物调查—房屋调查表》、《朱溪水库建设征地移民实物调查—房屋面积平面示意图》、《朱溪水库建设征地移民实物调查—房屋附属物调查表》、《朱溪水库建设征地移民实物调查—零星（果）木调查表》、《朱溪水库建设征地移民实物调查—坟墓调查表》、《搬迁户人口核定表》等证据来证明章汉多以原告章某的名义与朱溪镇政府签订《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》的行为构成表见代理。但是原告章某认为其并未向章汉多出具授权委托书，对于章汉多所签的上述调查表等也均不予以追认。故本院认为，章汉多在未取得代理权的情况下，代替原告章某与朱溪镇政府签订《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》的行为构成无权代理。根据《中华人民共和国合同法》第四十八条规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。相对人可以催告被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。本案中原告章某拒绝对章汉多基于无权代理签订的《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》进行追认，故涉案协议对被代理人即章某不发生法律上的效力，但并不代表涉案协议对行为人章汉多不发生法律效力，现原告要求确认涉案协议无效，本院不予支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第（十）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 一、驳回原告章某、王某对被告仙居县朱溪镇人民政府的起诉； 二、驳回原告章某、王某的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告章某、王某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  谢继红 审 判 员  张 燕 二〇一八年九月二十五日 代书记员  陈思安 代书记员  金秋吟 -8- -9-