广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2015)南市行一初字第486号 原告奚凤娇，女，壮族，1939年6月8日出生，住南宁市青秀区。 原告黄桂川，女，汉族，1963年8月7日出生，住南宁市青秀区。 原告黄有礼，男，汉族，1965年11月30日出生，住南宁市青秀区。 原告黄兰川，女，汉族，1968年3月4日出生，住南宁市青秀区。 原告黄有聪，男，汉族，1971年9月23日出生，住南宁市青秀区。 原告黄有记，男，汉族，1975年8月17日出生，住南宁市青秀区。 委托代理人邓年光，男，汉族，1963年3月16日出生，住南宁市。 被告南宁市人民政府。住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，该市市长。 委托代理人韦国圣，南宁市法制办公室工作人员。 被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会。住所地：南宁市凤岭南路6号。统一社会信用代码：11450100735164233T。 法定代表人蓝飞，该管委会主任。 委托代理人陈小青，该管委会工作人员。 委托代理人张山，广西东方意远律师事务所律师。 原告黄家发诉被告南宁市人民政府、被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会（以下简称青秀山管委会）规划行政复议及行政赔偿一案，于2015年8月7日向本院递交起诉状，本院于2015年7月7日受理后，于2015年10月15日分别向被告青秀山管委会、被告南宁市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。后本院发现原告黄家发已于2013年12月21日去世，本院于2017年11月16日作出（2015）南市行一初字第486号行政裁定，中止本案的审理。2018年4月13日，黄家发的近亲属奚凤娇、黄桂川、黄有礼、黄兰川、黄有聪、黄有记申请参加诉讼，本案恢复审理。本院依法组成合议庭，于2018年5月11日公开开庭审理了本案。六原告的共同委托代理人黄有记、邓年光，被告南宁市人民政府的委托代理人韦国圣，被告青秀山管委会的委托代理人陈小青、张山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告南宁市人民政府于2015年5月29日作出南府复议[2015]123号《行政复议决定书》，确认被告青秀山管委会强制拆除青环路瓦窑村编号W373房屋的行为违法；驳回黄家发的赔偿请求。 原告奚凤娇等六人诉称，原告于上世纪八十年代建成一栋二层砖混结构房屋，政府强拆编号为W373，占地面积138平方米，建筑面积276平方米。但2015年2月12日，原告上述房屋突然遭到被告青秀山管委会强拆，造成原告财产损失约超过6200万。原告不服，向被告南宁市人民政府申请行政复议，复议结果虽然确认了上述强拆行为违法，但认定原告房屋属于违法建设而不予以赔偿。原告认为认定原告房屋属于违法建设是缺乏事实和法律依据的。从原告的身份证和户口本来看，原告的身份及住址均合法，因此原告在该住址上的房屋不是违法建设，而应当属于历史遗留问题。从南宁市青秀山规划分局给胡定安等八户农民申请建房的答复来看，导致原告无法办理房屋建设规划用地手续的主要责任在于政府。原告房屋建设于2006年以前，因此适用当年还没有公布实施的《中华人民共和国城乡规划法》认定原告房屋属于违法建设，属于适用法律错误。综上所述，农村房屋没有手续不属于违法建设。国家建设需要征收农村房屋应该予以补偿。请求：一、撤销被告南宁市人民政府作出的南府复议[2015]123号《行政复议决定书》的第二项决定；二、由被告青秀山管委会赔偿原告损失6200万元；三、本案诉讼费用由两被告共同负担。后原告将其第二项诉讼请求变更为“由被告青秀山管委会按南府发〔2013〕10号文第二十五条第（二）款和第三十条的规定，赔偿产权调换356平方米房屋给原告共有内分；由被告青秀山管委会赔偿房屋内财产损失约计817580元给原告；由被告青秀山管委会赔偿原告房屋钢架棚损失47960元给原告；由被告青秀山管委会赔偿原告房屋搬迁补助费3560元和搬迁误工费500元及临时过渡补助费154280元给原告”，本院予以准许。 原告提供了以下证据及依据：1、行政复议决定书；2、限期自行拆除搬离决定书，证据1-2证明被告青秀山管委会越权行政；3、居民身份证，证明原告的住址，其房屋合法；4、房屋权属确认书和证明，证明涉案房屋权属；5、关于胡定安等八户农民申请建房的答复，证明政府已暂停办理建房手续；6、青秀山分局收取材料回执，证明政府至今未作出答复；7、法律条文的节选，证明政府对征地拆迁补偿补助的认定；8、南府发[2009]37号文件，证明政府对征地拆迁应认定人均80平方米的合法建筑面积；9、原告古董照片；10、损失照片，以证明当事人的财产损失；11、损失部分家电等物品照片。证据9-11证明原告财物损失、损坏的事实；12、桂政土批函〔2011〕224号，桂政土批函〔2011〕232号，桂国土批函〔2015〕308号，证明被告未按照该文件精神落实好国家政策，维护群众利益，个别工作人员采取先强拆再补偿的方式，损害了原告的合法权益；13、征收集体土地补偿协议书四份，证明原告被强拆原集体土地上的房屋，从2010年起已转变为国有土地上的房屋；14、征地地上附作物登记作价表及收据，证明征地作假；15、《广西壮族自治区关于南宁市2013年度城市建设用地保障性安居工程第一批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》，证明原青山园艺场集体土地已经被征地转为国有土地；16、广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法；17、广西壮族自治区人民政府办公厅关于改进农村宅基地审批管理的意见；证据16-17证明原告被强拆的房屋属历史遗留的一户一宅，应当认定为用地合法；18、南宁市人民政府关于推进被征地拆迁农民补偿安置工作的指导意见；19、南宁市人民政府关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知；20、南宁市人民政府关于推进被征地拆迁农民补偿安置工作的指导意见；证据18-20证明可以实行产权调换方式进行安置。 被告南宁市人民政府辩称，被告青秀山管委会对涉案房屋实施强制拆除时未依照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定履行相应程序，违反了该法规定的法定程序。而涉案房屋的建设未取得城乡规划行政主管部门批准，违反了规划方面的法律法规，属于违法建设，因此，原告要求赔偿损失，没有法律和事实依据，依法应不予以支持。综上所述，被诉复议决定确认强拆行为违法，并驳回原告赔偿请求，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告南宁市人民政府未提交证据。 被告青秀山管委会辩称，一、被告作为适格的行政主体，有权对青秀山风景名胜旅游区范围内的违法建筑进行行政处罚和行政强制执行。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广西壮族自治区实施办法》第六十五条以及南宁市整治违法用地违法建设协调领导小组2014年第2季度工作例会纪要（南治两违组纪要[2014]1号）、南宁市整治违法用地违法建设协调领导小组办公室会议纪要（南治两违办纪要[2014]3号）的规定，被告青秀山管委会为青秀山风景名胜区范围内违法建设的行政处罚和行政强制执行主体，有权对青秀山风景名胜旅游区范围内的一切违法建筑进行相关的查处行为和采取相关措施。二、被告青秀山管委会在授权范围内向原告送达《限期自行拆除搬离决定书》，证明对涉案违法建筑所作的强制拆除行为合法，事实清楚，证据充分，适用法律正确。三、本案中，原告是否具有起诉主体资格尚未核实，原告也没有实质性证据证明自己就是涉案房屋的所有权人，作为原告起诉不适格，建议驳回起诉。四、本案中，原告无法提供充分证据证明被拆除房屋内的财产损失状况，没有事实依据，也无法律依据，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，且涉案房屋系违法建筑，建议驳回原告提出的对屋内财产损失予以赔偿的主张。综上所述，请求驳回原告的起诉，维持被诉行政复议决定。 被告青秀山管委会于2015年10月23日向本院提供了以下证据及依据：1、组织机构代码；2、法定代表人身份证明，证据1-2用于证明被告的主体资格；3、南宁青秀山风景名胜旅游区城市管理综合执法大队组织机构代码证；4、《关于南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会所属事业单位清理规范有关问题的通知》（南编［2013］133号），证据3-4用于证明南宁青秀山风景名胜旅游区城市管理综合执法大队的主体资格以及在青秀山风景名胜区范围内以管委会的名义行使城乡规划和土地管理方面的职权享有行政处罚权；5、《委托书》；6、《中华人民共和国城乡规划法》、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》、《南宁市整治违法用地违法建设协调领导小组办公室会议纪要》（南治两违办纪要［2014］3号）、《南宁市整治违法用地违法建设协调领导小组办公室会议纪要》（南治两违办纪要［2014］1号）、《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》、《广西壮族自治区南宁青秀山保护条例》，证据5-6用于证明城乡规划部门作出限期拆除决定后,原告逾期不予拆除，县级以上人民政府可以责成有关部门予以强制拆除,并且被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会根据南宁市规划管理局的委托和南宁市人民政府的授权在本辖区范围内的违法建设享有城乡规划行政处罚权和行政强制执行权；7、《限期自行拆除搬离通知》，证明被告青秀山风景名胜旅游区管理委员会向原告送达该通知，并告知原告搬离该建（构）筑物，及时转移相关物品，并自行拆除该建（构）筑物；8、征地地上附着物登记作价表，证明原告的房屋情况。 经庭审质证，被告南宁市人民政府对原告证据5、14的关联性不予以认可。被告青秀山管委会对原告证据1的合法性、关联性不认可，对其证据4-8、12-20的关联性均不予以认可。 原告对被告的证据均有异议，对证据7认为原告没有收到该决定，被告亦没有依法进行送达。对证据8认为没有户主的签名，是被告单方制作，且与原告方提供的面积相关很大，对该证据亦不予以认可。 本院对上述证据认证如下： 原告证据1并不涉及本案涉案的房屋，因此与本案不具有关联性，证据4是原告所在单位所出具的证明，其与原告有法律上的利害关系，因此该证明中关于涉案房屋建设面积等相关说明须结合原、被告其它证据综合予以认定。原告证据5、6、14与本案不具有关联性，本院不予以确认。原告证据9-11的照片只能反映出物品的形态，但并不能反映其与本案强拆行为的关联性，不能证明物品的损失是本案强拆所致，且该组照片中的部分与本院审理的其它原告诉被告青秀山管委会行政强制及行政赔偿案件中的照片完全一致，而青秀山园艺场的被强拆户的财物不可能每家都一样，这不符合常理，因此，对于原告所提供的财产损失的一系列照片的真实性与关联性，本院均不予以确认。 原告其它证据及被告的证据均真实且与本案具有关联性，本院予以确认，可以作为认定案件事实的依据。 经审理查明，黄家发未取得规划行政许可，在南宁市青秀区瓦窑村建设有一栋房屋。之后，因为国家建设需要，该房屋被纳入征地拆迁范围。征地办亦对该房屋及地上附着物进行了登记作价，登记测量结果为:砖混结构住房总面积216.48平方米、砖木结构配套房86.14平方米、水泥地面72.1平方米。根据南府办函﹝2013﹞269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋等四个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》所确定的补偿标准，确定涉案房屋的补偿数额为人民币192200元，地上附着物的补偿金额为人民币17808.60元。 2015年1月4日,青秀山风景区制止和查处违法用地违法建设工作领导小组办公室作出《限期自行拆除搬离决定知》，认为涉案构成违法建设，要求涉案房屋户主于2015年1月7日前搬离该房屋，及时转移相关物品，逾期将对该房屋随时拆除。被告将上述通知张贴于涉案房屋上后，将涉案房屋编号为W373。之后，被告对涉案房屋实施了强制拆除行为。六原告不服，以黄家发的名义委托邓年光向被告南宁市人民政府申请行政复议，2015年5月29日被告南宁市人民政府作出南府复议[2015]123号《行政复议决定书》，确认被告青秀山管委会强制拆除涉案房屋的行为违法，并且驳回黄家发要求赔偿的请求。原告对上述复议决定第二项驳回其赔偿请求不服，起诉至本院。 另查明，黄家发已于2013年12月21日去世，其继承人奚凤娇、黄桂川、黄有礼、黄兰川、黄有聪、黄有记于2018年4月13日向本院申请参加本案诉讼，本院予以准许。 再查明，南宁市青秀区人民政府以青政发〔2008〕24号文件印发《南宁市青秀区人民政府关于整体搬迁青山园艺场的房屋拆迁补偿安置方案》，该方案明确规定“由于历史原因，青山园艺场所有房屋都无用地及建房批准手续，因此，在本次拆迁中首先涉及对群众现有房屋可给予货币补偿面积的确认，……按照这样的标准，住宅房屋的人均建筑面积应确认为80平方米”。南宁市政府南府发〔2009〕62号《南宁市人民政府关于推进被征地拆迁农民补偿安置工作的指导意见》记载：“没有或仅有部分建房手续证明的房屋，应从尊重历史事实，维护村民合法权益的角度考虑，对房屋的建设情况进行鉴定和审查，符合建设规定的，给予补办相关手续证明并给予补偿”。 本院认为，对于被告青秀山管委会强制拆除涉案房屋的行为违法这一事实已经南府复议[2015]123号《行政复议决定书》确认，各方当事人对该事实均无异议，本院亦予以确认。原告认为被告青秀山管委会的强拆行为给其造成了损失而主张赔偿，因此，本案的争议焦点在于原告要求赔偿的损失是否有相应的事实及法律依据。被告南宁市人民政府作出的行政复议决定第二项驳回原告赔偿请求是否正确。 对于原告所主张的房屋损失赔偿的问题。原告未能提供涉案房屋的办理用地和建房手续，本不应给予补偿。但是，基于南宁市青秀区人民政府青政发〔2008〕24号文件印发《南宁市青秀区人民政府关于整体搬迁青山园艺场的房屋拆迁补偿安置方案》作出“由于历史原因，青山园艺场所有房屋都无用地及建房批准手续，因此，在本次拆迁中首先涉及对群众现有房屋可给予货币补偿面积的确认，……按照这样的标准，住宅房屋的人均建筑面积应确认为80平方米”的规定以及南宁市政府南府发〔2009〕62号《南宁市人民政府关于推进被征地拆迁农民补偿安置工作的指导意见》提出“没有或仅有部分建房手续证明的房屋，应从尊重历史事实，维护村民合法权益的角度考虑，对房屋的建设情况进行鉴定和审查，符合建设规定的，给予补办相关手续证明并给予补偿”的意见，根据本案的具体情况，不宜将涉案房屋完全按照违法建设来处理，被告对于其违法拆除行为所造成的原告房屋及其附着物的损失应当予以赔偿。南宁市人民政府作出的被诉行政复议决定认为涉案房屋属于违法建设进而驳回其赔偿申请不当，本院予以纠正。对于上述损失数额如何确定的问题，由于涉案房屋已被强制拆除，不具备估价条件，而该房屋位于征地拆迁的范围内，因此，可以参照征地拆迁补偿标准来确定赔偿数额，根据南府办函﹝2013﹞269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋等四个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》所确定的补偿标准，确定涉案房屋的赔偿数额为人民币192200元，地上附着物的赔偿金额为人民币17808.60元，共计人民币210008.60元。虽原告经本院释明后，坚持要求以产权置换的方式进行赔偿，但根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”本案涉案房屋已被拆除，且该房屋位于征地拆迁的范围内，因此，无法采取恢复原状的赔偿方式，按照上述法律规定，原告的房屋损失可以采取支付赔偿金的方式予以赔偿，而原告要求产权置换既不符合上述法律的规定，也不符合涉案房屋所在地块的征地拆迁补偿标准。由于原告原来的诉求中对房屋赔偿的方式是支付赔偿金，为了实质上解决纠纷，弥补原告的损失，结合本案的实质情况，确定对于原告房屋及地上附作物的损失由被告青秀山管委会赔偿原告人民币210008.60元。 对于原告所主张的房屋钢架棚损失问题。由于原告仅有一份青秀山园艺场的证明里载明有钢架棚，而该青秀山园艺场同时为原告所出具的房屋权属确认书中对房屋的记载中并未载明有钢架棚，结合被告的证据来看，征地部门在对涉案房屋进行测量登记的作价表上亦没有记载有钢架棚，被告提供的涉案房屋的照片亦未能发现有钢架棚。因此，原告仅凭一份证明里载明有钢架棚，而该证明与其它证据矛盾的情况下，原告要求被告赔偿钢架棚的损失证据不足，对其主张该钢架棚的损失赔偿请求，本院不予以支持。 对于原告所主张的物品损失赔偿的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，青秀山管委会违反法定程序，强制拆除涉案房屋，对于涉案房屋内的物品损失，应予赔偿。青秀山管委会在强制拆除过程中，应当依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对原告涉案房屋中的合法财产已予清空并妥善处理。但被告青秀山管委会未能提供相关证据，未尽到举证责任。由于被告青秀山管委会的违法强制拆除，原告仅能提供相关现场照片及财产损失清单，业已穷尽举证手段以证明动产损失的存在，基于公平原则，对于涉案动产损失及赔偿数额的确定，应适用上述法律所规定的举证责任倒置，即由被告青秀山管委会承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。由于被告不能证明已对涉案房屋中合法财产清空并妥善处理，而原告的财产损失清单列举了大量的价值昂贵的收藏品，且与其它案件与本院审理的其它原告诉被告青秀山管委会行政强制及行政赔偿案件中的照片完全一致，不符合常理。本院对于原告财产损失的数额根据一般生活经验，结合原告的诉讼请求，酌定为5000元。 至于原告所主张的房屋搬迁补助费、搬迁误工费以及临时过渡补助费的问题，由于征地行为不属于本案的审查范围，因此，对于原告的该主张，本院不予以审查。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十六条的规定，判决如下： 一、撤销被告南宁市人民政府于2015年5月29日作出南府复议〔2015〕123号《行政复议决定书》第二项决定； 二、由被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会于本判决生效之日起60日内赔偿原告奚凤娇、黄桂川、黄有礼、黄兰川、黄有聪、黄有记房屋、地上附作物损失人民币210008.60元以及物品损失人民币5000元，共计215008.60元。 案件受理费50元，由被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：广西壮族自治区高级人民法院，开户银行：农行南宁市万象支行，帐号：20×××77）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审判长  傅朝霞 审判员  晏 琼 审判员  戴声长 二〇一八年九月十九日 书记员  钟 倩 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。