山东省菏泽市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)鲁17行初195号原告王合书等26位居民(原告名单及身份信息附后)。诉讼代表人王合书，男。诉讼代表人桑贤俊，男。诉讼代表人桑丽君，女。诉讼代表人李银英，女。委托代理人黄张存，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。委托代理人赵开勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。被告菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市东方红大街999号。法定代表人张泽中，区长。委托代理人杨传斌，菏泽市牡丹区人民政府法制局工作人员。委托代理人侯圣文，山东诚维律师事务所律师。被告菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路1009号。法定代表人陈平，市长。委托代理人李德峰，菏泽市人民政府法制办工作人员。委托代理人李学柱，山东晟韵律师事务所律师。原告王合书等26位居民诉被告菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）、菏泽市人民政府（以下简称市政府）城市房屋征收决定及行政复议一案，于2018年6月8日向本院提起诉讼。本院于2018年6月11日登记立案后，向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2018年8月31日进行了公开开庭审理。原告的诉讼代表人王合书、桑贤俊、桑丽君及委托代理人黄张存、赵开勇，被告牡丹区政府的法定代表人张泽中及委托代理人杨传斌、侯圣文，被告市政府的委托代理人李德峰、李学柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。行政争议形成过程如下：被告牡丹区政府于2018年3月9日作出《牡丹区2017-22号地块（一期）房屋征收决定书》，决定对2017-22号地块（一期）范围内的国有土地上的房屋实施征收，并附征收范围、征收部门、征收实施单位、签订征收补偿协议的期限及救济途径等。经原告王合书等居民申请，市政府于2018年5月25日作出菏政复决字〔2018〕57号行政复议决定，复议维持牡丹区政府作出的征收决定。原告不服，提起本案诉讼。原告诉称：一、被告市政府认定被告区政府的征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，没有事实根据和法律依据。菏泽市规划局向菏泽市牡丹区住房和城乡建设局出具的《关于菏泽市牡丹区住房和城乡建设局的复函》中，明确该地块规划用地性质为商住用地，明显属于商业开发，不能体现公共利益的目的。从被告牡丹区政府提供的材料看，涉案项目没有列入市县级国民经济和社会发展年度计划，被告市政府也没有对此进行审查就作出复议决定，程序违法。二、被告市政府认为，被告牡丹区政府发布《关于牡丹区2017-22号地块房屋征收补偿方案》（征求意见稿），公开征求了被征收人的意见，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条之规定，是完全错误的。实际上，牡丹区政府没有作出并发布该补偿方案征求意见稿，原告并未见过该征求意见稿。在整个征收过程中，牡丹区政府未听取原告在内的被征收人所反映的意见，未组织被征收人进行听证，也没有将征求意见情况和根据公众意见的修改情况及时对外公布，程序违法。三、被告市政府认为，被告牡丹区政府按照相关规定进行了社会稳定风险评估，并做到了补偿金额足额到位、专户存储，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条之规定，没有事实根据。牡丹区政府仅提交了其下属单位菏泽市牡丹区财政局于2018年4月17日出具的《证明》，并未提交其他证据证明征收补偿资金已经足额到位，不能证明该资金就是用于涉案项目的征收补偿事宜。四、被告牡丹区政府作出的房屋征收决定，没有事实根据和法律依据，依法应予撤销。一是被诉房屋征收决定程序违法。被告牡丹区政府未履行法定公告职责，剥夺了被征收人的知情权、参与权。二是被诉房屋征收决定内容违法。被征收的东祥社区虽位于“旧城区”，但所处地段繁华，交通便捷，有合法的规划、用地和施工手续，被征收人的房屋不应纳入征收改造的范围。综上，被诉房屋征收决定程序违法，缺乏事实根据和法律依据，被诉行政复议决定亦没有事实根据和法律依据。原告请求撤销被告牡丹区政府作出的《牡丹区2017-22号地块（一期）房屋征收决定》；撤销被告市政府作出的菏政复决字〔2018〕57号行政复议决定；本案诉讼费用由被告承担。被告牡丹区政府答辩称，被告牡丹区政府作出《牡丹区2017-22号地块（一期）房屋征收决定书》的征收范围为大堤以东、黄河路以南、太原路以西、康庄路以北（以规划部门划定的征收红线为准）。该区域属于危房集中、基础设施落后的旧城区，多年以来，建设布局较乱，房屋破旧、居住拥挤、交通阻塞、市政和公共设施不齐全，不能适应城市经济和社会发展的需要。对该范围进行旧城区改建，符合牡丹区国民经济和社会发展年度计划。2017年2月19日，就《关于牡丹区2017-22号地块房屋征收补偿方案》向征收范围内居民发放了征求意见稿等有关材料，向公众征求意见。在作出征收决定前，菏泽市牡丹区住房和城乡建设局依照《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十一条的规定，就该建设活动是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，向发改、国土、规划等部门发出了征询函，发改、国土、规划等部门分别及时出具了符合有关规划的书面意见。被告牡丹区政府组织相关部门对涉案地块房屋征收补偿工作进行社会稳定风险评估，并形成了《关于牡丹区2017-22号地块（一期）房屋征收社会稳定风险评估报告》。涉案地块房屋征收补偿资金足额存入征收部门指定的监管账户，做到了专户存储、专款专用。2018年3月9日，被告牡丹区政府作出被诉的房屋征收决定，并及时进行了公告。2018年3月9日，经东城办事处、东祥社区居委会组织被征收人协商同意，由菏泽正源房地产评估咨询有限公司和山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司作为涉案项目的房地产价格评估机构。综上，被告牡丹区政府作出的被诉房屋征收决定适用法律正确，程序合法，内容适当，请求法院予以维持。被告市政府答辩称，菏政复决字〔2018〕57号行政复议决定程序合法。根据《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第一百三十五条第二款规定，经协商，原行政行为的合法性由牡丹区政府依法予以举证，复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。关于复议程序，被告市政府于2018年3月26日受理原告的复议申请，并向牡丹区政府送达《提出行政复议答复通知书》。被告牡丹区政府提出书面答复及当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料后，被告市政府经审查，于2018年5月25日依法作出被诉的行政复议决定，并把该决定书向当事人进行了送达。综上，被告市政府作出的菏政复决字〔2018〕57号行政复议决定程序合法，请法院依法予以支持。原告向法庭提交的证据有：1.原告等26人的身份证复印件各一份，证明原告系被告区政府作出的被诉征收决定范围内的居民，具有原告诉讼主体资格；2.房屋征收估价报告书复印件(桑贤俊、何晓玉、朱**、康延红、李自刚、桑圣环、桑金风、桑贤瑞、桑贵芹、康翠玲、桑圣勇等11人的)，证明该报告书中的评估机构菏泽正源房地产评估咨询有限公司和山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司并非原告选定，而是被告牡丹区政府违法指定，原告对该评估机构的选定不予认可。房屋征收评估报告书并非原告房屋的真实价值，且评估机构并未实地测量，价格为政府指定价格，并非市场价格；3.国有土地使用权证复印件（桑志磊、桑丽娟），证明原告具有合法的主体资格。针对被诉的征收决定是否合法，被告牡丹区政府向法庭提供如下证据：1.关于牡丹区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划草案的报告及其决议;2.关于牡丹区2017-22号地块房屋补偿方案（征求意见稿）的说明;3.关于牡丹区政府征收2017-22号地块（一期）建设项目牡丹区发改局、菏泽市国土资源局牡丹区分局、菏泽市规划局的复函;4.牡丹区政府关于牡丹区2017-22号地块（一期）房屋征收社会稳定风险的评估报告;5.资金到位证明;6.牡丹区政府关于牡丹区2017-22号地块（一期）房屋征收通告(〔2018〕12号);7.牡丹区政府关于牡丹区2017-22地块（一期）房屋征收补偿方案;8.牡丹区2017-22号地块（一期）房屋征收决定书;9.关于牡丹区2017-22号地块（一期）房屋征收范围内暂停办理有关手续的通知;10.菏泽市住房和城乡建设局关于对有资格承担全市房屋征收估价业务房地产估价机构名录的公示（菏房估公示字〔2017〕1号）;11.关于选定牡丹区2017-22号地块（一期）房屋征收评估机构通告（牡房征告〔2018〕2号）;12.确定评估机构意见书;13.2018年棚户区改造落实项目通知及牡丹区2018年度国有土地上房屋征收计划的通知;14.公告、方案等张贴图片。针对被诉的行政复议决定程序是否合法，被告市政府提供如下证据:1.行政复议受理通知书及送达回证；2.行政复议申请书；3.提出行政复议答复书及送达回证；4.菏政复决字〔2018〕57号行政复议决定书及送达回证。以上证据共同证明被告市政府作出菏政复决字〔2018〕57号行政行政复议决定程序合法。原、被告所举证据已由法庭组织质证，质证意见已记录在卷。经庭审质证，本院对证据作如下确认：关于原告的证据，1号和3号证据，用于证明原告具有诉讼主体资格，二被告对此没有异议，认定为有效证据；2号证据是被诉征收决定作出之后形成的，也不是征收决定的必要条件之一，与被诉行政征收决定合法与否没有关联，不认定其效力。关于被告牡丹区政府的证据，1号、13号证据能够证明2017-22号地块（一期）纳入了牡丹区2018年房屋征收计划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条“应当纳入市、县国民经济和社会发展年度计划”的规定，认定为有效证据；2号、14号证据相互印证，能够证明被告牡丹区政府在作出征收决定前，有关部门拟定了征收补偿方案，并在征收地公示，认定为有效证据；3号证据，能够证明征收部门按照《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第一、二款的规定提交了发展改革、国土资源、城乡规划等部门出具的建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件，以及建设项目纳入国民经济和社会发展年度计划的证明文件，认定为有效证据；4号证据，能证明牡丹区政府在作出征收决定前对涉案项目进行了社会稳定风险评估，并制作了风险评估报告，内容符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条第一款的规定，认定为有效证据；5号证据是菏泽市牡丹区财政局于2018年4月17日出具的证明，该证明的内容仅说明于2018年3月8日发布征收公告前一天，其征收账户上有征收资金6亿元，但并未说明该资金是否属于涉案项目的专有资金，也不能证明是专户存储，足额到位，不作为有效证据认定；6-8号证据与14号证据相互印证，能证明被告作出了涉案的征收决定、补偿方案并在征收地进行了公告，符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条、第十六条的规定，认定为有效证据；9号证据，内容符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款的规定，认定为有效证据；10-12号证据，是征收决定作出之后的行为，不是征收决定的条件，对其证据效力在本案中不作评判；14号证据能够证明被告在作出征收决定前及作出征收决定后将相关补偿方案征求意见稿、征收决定、补偿方案等均依法进行了公告，认定为有效证据。被告市政府的证据能够证明其履行了行政复议中相关通知、送达等程序，认定为有效证据。根据证据认定情况及庭审中双方诉辩意见，本院确认如下事实：原告所居住的区域，属于基础设施落后的旧城区。被告牡丹区政府为实施旧城区改建，决定对牡丹区2017-22号地块（一期）范围内国有土地上的房屋及其附属物进行征收。在征收决定作出前，该片区征收项目已经牡丹区发展和改革局复函确认符合国民经济和社会发展第十三个五年规划及年度计划，经菏泽市国土资源局牡丹区分局复函审核，该地块符合《牡丹区土地利用总体规划(2006-2020年)》，菏泽市规划局复函确认该地块规划用地性质为商住用地和中小学用地，且该征收项目也已列为山东省2018年棚户区改造项目及牡丹区2018年度国有土地上房屋征收计划。2018年3月2日，牡丹区政府完成房屋征收社会稳定风险评估，结论是社会稳定风险程度低。2017年2月19日，牡丹区2017-22号地块征收建设指挥部公告张贴了《关于牡丹区2017-22号地块房屋征收补偿方案(征求意见稿)的说明》及补偿方案征求意见稿，向被征收人征求意见，征求意见期限不少于30日。2018年3月9日，被告牡丹区政府作出被诉《牡丹区2017-22号地块（一期）房屋征收决定书》与修订后的征收补偿方案一并张贴公告，并由征收部门向有关机关发出暂停办理有关手续的通知。原告及其他共计178名被征收人对征收决定不服，向被告市政府申请行政复议，市政府复议后予以维持。原告仍不服，提起本案行政诉讼。另查明，1.除26名原告之外，其他152名行政复议申请人部分已经签了协议，部分没有签订协议，但不再参加诉讼；2.涉案项目共计被征收户691户，至开庭前剩余约100户没有签约，其他均已经签订补偿安置协议，且房屋已经拆除。本院认为，原告所居住的地块，属基础设施落后的旧城区，为完善城市服务功能，改善居民居住环境，被告牡丹区政府进行旧城区改建对此地块上的房屋实施征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(五)项，《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款第(五)项的规定。“旧城区”是区域概念，原告个别户房屋质量如何不影响整个区域属于旧城区的认定，原告认为其房屋质量较好，符合规划，不应该纳入征收范围之理由不成立，本院不予支持。涉案项目纳入了牡丹区国民经济和社会发展年度计划，发改、国土、规划等部门出具了涉案棚改项目符合规划、计划的说明，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第一款的规定。征收决定作出前，征收部门拟定了征收补偿方案并公告，征求公众的意见且征求意见的期限不少于30日，牡丹区政府在征求意见期限届满后，确定补偿方案并与征收决定一并张贴公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款的规定。被告牡丹区政府作出征收决定前，对该项目进行了社会稳定风险评估，征收决定作出后即日公告，征收范围确定后，征收部门通知有关部门暂停办理相关手续等，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款、第十三条第一款及第十六条第二款的规定。但被告牡丹区政府仅提供了菏泽市牡丹区财政局出具的其征收账户上有征收资金6亿元的证明，该证明并未说明该资金是否属于涉案项目的专有资金、是否满足该征收项目的需要，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，属征收决定违法，应予撤销。但该征收项目已经列入年度征收计划，且已经实际实施，绝大部分被征收户签订补偿安置协议后房屋已经拆除，撤销会给国家利益、公共利益和其他被征收户造成重大损失，故应确认违法而不撤销，并由被告牡丹区政府采取补救措施，以确保征收资金足额到位，并做到专户存储。被告市政府复议决定程序合法，但未查清牡丹区政府在作出征收决定前未做到资金足额到位、专户存储的事实，复议予以维持证据不足，复议决定应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、第七十六条、第七十九条之规定，判决如下：一、确认被告菏泽市牡丹区人民政府作出的牡丹区2017-22号地块（一期）房屋征收决定违法；二、判令被告菏泽市牡丹区人民政府采取补救措施，确保征收资金足额到位，专户存储；三、撤销被告菏泽市人民政府作出的菏政复决字〔2018〕57号行政复议决定。案件受理费50元，由被告菏泽市牡丹区人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  张天正审 判 员  岳晓艳人民陪审员  梁书贵二〇一八年九月二十七日书 记 员  赵长林