山东省济南市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2017)鲁01行赔初49号 原告臧国亮，男，汉族，住济南市。 委托代理人宋生芝（系原告臧国亮之妻），女，汉族，住济南市。 被告济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南市。 法定代表人王宏志，主任。 出庭负责人苏波，副主任。 委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。 委托代理人马士程，山东鲁舜律师事务所律师。 被告济南市公安局高新技术产业开发区分局，住所地济南市。 法定代表人刘庆勇，局长。 委托代理人周孟，济南市公安局高新技术产业开发区分局办公室工作人员。 被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局，住所地济南市。 法定代表人王玉柱，局长。 出庭负责人黄家新，副局长。 委托代理人杨军杰，济南高新技术产业开发区城管执法局工作人员。 委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。 原告臧国亮诉被告济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）非刑事赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月12日立案后，依法向被告高新管委会、济南市政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院经审查裁定驳回原告对济南市政府的起诉，原告不服，向山东省高级人民法院提起上诉，本院于2017年8月21日作出裁定，中止本案诉讼。山东省高级人民法院经审理驳回原告上诉，维持原裁定。2018年6月8日，本案恢复诉讼。本院依法追加济南市公安局高新技术产业开发区分局（以下简称高新公安分局）、济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局（以下简称高新执法局）为被告，并向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月1日公开开庭审理了本案。原告臧国亮，被告高新管委会负责人苏波，委托代理人张会丽、马士程，被告高新公安分局委托代理人周孟，被告高新执法局负责人黄家新，委托代理人杨军杰、王新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告臧国亮起诉称：2013年3月26日，2013年4月2日，三被告高新管委会、高新公安分局、高新执法局将原告耕地及地上物破坏。济南市中级人民法院作出的（2014）济行初字第198号行政判决确认三被告违法，山东省高级人民法院作出的（2016）鲁行终1270号行政判决维持了原判。2016年12月7日，原告向被告高新管委会邮寄了赔偿申请书，被告高新管委会作出了济高行赔字（2017）第14号行政赔偿决定书，至立案之日，原告未收到任何土地补偿费，地上物补偿费，签名补偿费等费用，原告不服，诉至法院。诉讼请求：1.将原告的耕地及地上物恢复原貌，并撤销济高行赔字（2017）第14号行政赔偿决定书；2.自案发之日起每年向原告赔偿499046.4元至恢复原貌或履行征地程序之日止；3.向申请人作出书面道歉，并赔偿精神损失费人民币五万元。 原告臧国亮在法定期间内向本院提交了如下证据：1.照片；2.调取录像申请书；3.赔偿申请书、赔偿决定书，确认违法判决；4.鲁政复不字（2017）37号文件；5.网站截图；6.济南市国土资源局高新技术产业开发区分局2013年9月11日说明一份；7.农业特产税证。 被告高新管委会答辩称：1.被告作出的不予赔偿决定符合法定程序。原告于2016年12月7日向被告提出行政赔偿申请，被告在法定期限内于2017年1月25日向原告依法作出了济高行赔字（2017）第14号行政赔偿决定书，并于2017年1月26日寄发该决定书，故被告作出的行政赔偿决定符合法定程序。2.被告作出的不予赔偿决定认定事实清楚，适用法律正确。被告已按统一的补偿方案向章锦村委会足额支付了地上物补偿款，村委会已将补偿款存入原告名下的银行账户内，原告再次提出赔偿，没有证据支持和法律依据。原告提出的将其承包地恢复原状的赔偿请求，因其承包地已于2013年5月1日经山东省人民政府鲁政土字（2013）305号文件批准征收为国有建设用地，故该承包地已无法恢复原状。原告并未提交499046.4元损失的证据，也未提供足够相应的线索，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。”故对其主张的赔偿损失请求依法予以裁决。原告提出的书面道歉及赔偿精神损失的诉讼请求，被告认为其请求无事实和法律根据，因被告及被告的工作人员在履行涉诉的行政行为过程中并没侵犯原告的人身权，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第三十五条之规定，原告的该项诉讼请求于法无据，不应得到支持，请法院依法予以裁决。综上，被告作出的济高行赔字（2017）第14号行政赔偿决定书符合法定程序，认定事实清楚，适用法律正确，被告强制清除原告的土地地上物行为违法，但并未对原告的合法权益造成损害。同时，原告要求涉案土地恢复原貌没有法律和事实依据，其它诉讼请求亦没有事实和法律依据，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但并未对原告的合法权益造成损害，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”，本案应判决驳回原告的赔偿请求。 被告高新管委会在法定期限内向本院提交了如下证据：1.《赔偿请求书》；2.《行政赔偿决定书》；3.鲁政土字（2013）305号文件；4.山东省资金往来结算票据；5.章锦村部分户关于发放“2+1土地款”情况统计；6.章锦村部分人2013年3.15日立户存折统计。 被告高新执法局未提交书面答辩状，在庭审中辩称：同意被告高新管委的答辩意见。 被告高新公安分局未提交书面答辩状，在庭审亦未提交答辩意见。 被告高新公安分局及被告高新执法局法定期间内均未向本院提交证据。 经庭审质证，原告臧国亮对被告高新管委会提交的证据1无异议；对证据2真实性无异议，对赔偿决定书的内容不服；对证据3文件的合法性有异议；对证据4-5认为其与自身不存在关联性；对证据6无质证意见。被告高新公安分局和被告高新执法局对被告高新管委会的证据无异议。被告高新管委会对原告提交的证据2-3无异议；对证据4无质证意见；对证据1、证据5-7真实性有异议，请求法院依法核实。被告高新公安分局、被告高新执法局同意被告高新管委会对原告的质证意见。 本院对双方的证据认证如下：原告臧国亮提交的证据2、3、7及被告高新管委会提交的证据1-3客观真实，来源合法且与待证事实相关联，本院依法予以认定。原告提供的证据1、证据4-6，及被告其他证据，因对方持有异议，本院认为相关证据不能单独作为认定案件事实的证据。 本院经审理查明：原告臧国亮系章锦村村民，在其所在的济南市历城区港沟街道办事处章锦村有承包的土地。2013年3月26日、2013年4月2日，原告承包的土地及地上物被破坏。原告将三被告等机关诉至法院，请求确认被告清理其土地地上物的行为违法。案经审理，本院于2016年3月25日作出（2014）济行初字第198号行政判决，确认三被告于2013年3月26日、2013年4月2日清除原告承包土地上地上物的行为违法。当事人上诉后，山东省高级人民法院经审理后作出（2016）鲁行终1270号行政判决，驳回上诉，维持原判。上述判决已发生法律效力。 2016年12月7日，原告向被告高新管委会邮寄了赔偿申请书，被告高新管委会于2017年1月25日作出济高行赔字（2017）第14号行政赔偿决定，决定对原告不予赔偿。原告不服，故诉至法院。诉讼请求为：1、将原告的耕地及地上物恢复原貌，并撤销济高行赔字（2017）第14号行政赔偿决定书；2、自案发之日起每年向原告赔偿499046.4元至恢复原貌或履行征地程序之日止；3、向申请人作出书面道歉，并赔偿精神损失费人民币五万元。庭审中，原告请求对济高社发字（2008）2号文的合法性一并进行审查。 2017年4月6日，高新区舜华路街道章锦村村民委员会出具《章锦村部分人2013年3.15日立户存折统计》，其中载明：“臧国亮人口3人，账号901040130016201086321，款数20400元。……说明：2013年第一季度分款，每人分2+1地款8000元，3个月的生活费600元×3个月=1800元，合计每人9800元，每户其中多出款是第一次围网时占地分款，每亩地全村统一按10000元分。”2018年7月16日，高新区舜华路街道章锦村村民委员会出具《章锦村部分户关于发放“2+1土地款”情况统计》，其中载明：“二队臧国亮活期存折账号901040130016201086321，土地款3人×8000元=24000元，后来3次每人分地款1万×3人=3万元，他的土地按人分在他妈刘延秀名下，刘延秀活期存折账号901040130016201174106，款数57940元，1人分地款8000元，后来3次分地款1万元，包括两个儿子及去世的对象4人，顶地人口4人×1.275亩=5.10亩×1万=51000元。4次分地款每人18000元×4人=72000元，补有人无地人员款全家是13800元，本户共分得地款208800元。”在该“情况统计”的最后载明：“说明，第一次活期存折是于2013年3月15日至18号打款，此款中有第一次占地款，按人分配地款8000元，还有第一季度的生活费每人1800元，存单是第二次占地款。” 2017年12月18日，山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号），该批复自下发之日起执行。在附件“济南市征地地上附着物和青苗补偿标准（中心城区）”说明中第5项规定：“农用地地上附着物和青苗补偿费，除坟墓和电力通讯线路外，可实行包干方式补偿，补偿标准每亩超过5万元（不含）的，报市政府批准后执行。最高标准不得超过7.2万元/亩。”原告涉案土地现已经被征收为国有土地。 为确定原告被强行清理的土地亩数，本院要求原告所在村集体经济组织出具书面材料。2018年9月20日，章锦村村民委员会向本院出具《章锦村涉案人员家庭承包地情况说明》称：“经查各涉案人员在我村确有承包地。但因种种原因，我单位未查询到涉案人员家庭承包地相关数据。”原告提交的证据显示，其家庭承包土地为6.84亩。 本院认为： 一、关于原告臧国亮是否可以提起本案诉讼的问题。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十七条规定：“两个以上行政机关共同侵权，赔偿请求人对其中一个或者数个侵权机关提起行政赔偿诉讼，若诉讼请求系可分之诉，被诉的一个或者数个侵权机关被告；若诉讼请求系不可分之诉，由人民法院依法追加其他侵权机关为共同被告。”本案中，上述三被告强行清理原告承包地地上物的行为，已被本院（2014）济行初字第198号行政判决、山东省高级人民法院（2016）鲁行终1270号行政判决确认违法，因此，上述三被告高新管委会、高新公安分局、高新执法局应当对其违法行为给臧国亮带来的损害承担赔偿责任。 《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，……”第十三条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。……”第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”本案中，原告向被告高新管委会提出赔偿申请后，高新管委会答复不予赔偿，原告法定期限内提起本案诉讼，符合《中华人民共和国国家赔偿法》的上述规定。但关于原告主张的撤销济高行赔字（2017）第14号行政赔偿决定问题，本院认为，不予赔偿决定作为先行处理行政赔偿请求的程序性行为，不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性，即使在诉讼请求中提出撤销不予赔偿决定，其实质仍是申请行政赔偿。行政机关的行政赔偿处理决定并非行政赔偿案件的诉讼标的。本案原告将“撤销济高行赔字（2017）第14号行政赔偿决定”列入诉请不妥。 二、关于原告主张的将耕地及地上物恢复原貌的问题。 关于原告主张的将耕地及地上物恢复原貌的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金……。”本案中，涉案承包地地上物已经被强制清理，且涉案土地已被批准征收为国有建设用地，因此原告主张的将土地及地上物恢复原貌客观上已无法实现，因被告强制清理地上物的行为违法，故对于原告承包地地上物的损失，被告应予赔偿。 关于赔偿标准，因本案系被告违法强行清理原告土地的行为引发的赔偿，为体现对违法拆除行为的依法监督，确保原告能够获得及时、公平、公正的救济，最大限度地保障原告获得国家赔偿的权益，应当综合考虑被告对原告强制清理地上物的时点，地上作物情况，当地补偿标准等情况，依法确定对原告有利的标准，且保障原告的赔偿不低于因依法征收所应得到的补偿，即原告的合法财产权益不因土地地上物被强行清理而受到减损。本院认为，可以依照山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号）的相关标准，实行包干方式补偿，补偿标准为每亩5万元。原告申请被告赔偿时自称被强行清理的土地共计6.84亩并提交了证据予以证明，对原告上述土地亩数，被告未提交证据予以反证，本院支持原告土地亩数的主张。据此，原告家庭涉案土地应获得的赔偿款为342000元（6.84亩×50000元）。 三、关于原告主张的书面道歉及精神损害赔偿问题。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”本案系原告针对被告高新管委会违法强制清理土地的行为给其造成损失提起的行政赔偿诉讼，该行为不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定的行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权的情形，原告要求的赔礼道歉及精神损害赔偿请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 四、关于一并审查济高社发字（2008）2号文的合法性的问题。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查，而本案是行政赔偿案件，人民法院只能就行政赔偿争议进行审理与裁判。因此，原告请求审查济高社发字（2008）2号文的合法性一并审查，并无法律依据，本院不予支持。 被告高新管委会以济南高新区舜华路街道章锦村村民委员会与本案处理结果有利害关系为由申请追加该村委会为第三人，没有事实依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（三）（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、被告济南高新技术产业开发区管理委员会、济南市公安局高新技术产业开发区分局、济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局在本判决生效之日起30日内向原告赔偿涉案土地的地上物损失共计342000元； 二、驳回原告其他诉讼请求。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至山东省高级人民法院。 审判长  张振明 审判员  张启胜 审判员  曹 磊 二〇一八年九月三十日 书记员  高 岚