江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏08行初69号 原告陈兴龙，男，汉族，1977年12月3日出生，个体工商户，住淮安市淮阴区。 被告淮安市淮阴区人民政府，住所地淮安市淮阴区承德北路606号。 法定代表人朱晓波，该区区长。 委托代理人傅祥钱，该区住房和城乡建设局副局长。 委托代理人时洪生，江苏六仁律师事务所律师。 原告陈兴龙诉被告淮安市淮阴区人民政府（以下简称淮阴区政府）撤销房屋征收决定一案，于2018年4月26日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭于2018年6月12日公开开庭审理了本案。原告陈兴龙、被告淮阴区政府行政机关负责人蔡昀（副区长）及其委托代理人傅祥钱、时洪生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年10月29日，淮阴区政府作出淮政征字﹝2017﹞4号房屋征收决定公告，该公告的主要内容为：因棚户区改造需要，淮阴区政府决定对前进街西地块红线范围内的房屋和附属物实施征收，淮阴区住房和城乡建设局（以下简称淮阴区住建局）为房屋征收部门，淮阴区城市房屋拆迁安置中心（以下简称淮阴区安置中心）为房屋征收实施单位，征收范围具体见红线图。同时房屋征收决定公告附地块征收补偿方案。 原告陈兴龙诉称：1、原告房屋原不在征收范围，被告作出房屋征收决定强行将原告的房屋纳入征收范围，批准确定的范围与公告公示的红线图范围并不一致。2、被告征收没有立项等前置批复文件，不符合公共利益，不符合棚户区改造的内容。原告的房屋系建成使用仅十几年的商业楼房，成色较新，不是被告所指的棚户区区域。3、被告征收行为不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，未广泛征求社会公众意见。4、被告作出征收决定前，未作出社会稳定风险评估，征收补偿费用未足额到位、专户存储、专款专用，且存在“围堵、中断道路通行”等暴力违法手段。5、征收决定未依法进行公告，到起诉时，都没有人与原告面谈协商。综上，被告征收决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法，没有充分保障原告等被征收人合法权益，请求确认该房屋征收决定违法并撤销该房屋征收决定。 原告在法定期限内向本院提交了以下证据： 房产证、土地证、自绘的房屋位置和征收范围方位图及现场照片五张。证明原告房屋在曙光街北面，通过自绘的方位图可以证明房屋并不在征收范围内。 被告淮阴区政府辩称：1、房屋征收决定符合实体要件。首先，被告作出的征收决定系旧城区改建项目。该项目符合《关于批准将二附小西等10个棚户区改造项目纳入全区2017国民经济和社会发展年度计划的决议》（淮人发﹝2016﹞46号）的审批，属于棚户区改造项目，系通过人大常委会批准的项目，符合公共利益要求。其次，征收活动符合“合规划性”。根据淮安市国土资源局和淮安市国土资源局淮阴分局的审核，前进街西地块符合土地利用总体规划。第三，征收补偿资金足额到位，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。2、房屋征收符合法定程序。被告作出征收决定并进行了公告，制定房屋征收补偿方案，均不存在违法，程序合法。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。 被告淮阴区政府在法定期限内向本院提交了以下证据及法律依据： 证据1、《淮阴区政府关于申请确认2017年棚户区改造淮阴区项目内容的请示》（淮政发﹝2016﹞211号）； 证据2、江苏省住建厅《关于淮安市淮阴区2017年部分棚户区（城中村）改造项目的确认函》； 证据1-2证明本案涉及地块属于棚户区改造地块。 证据3、《关于批准将二附小西等10个棚户区改造项目纳入全区2017国民经济和社会发展年度计划的决议》（淮人发﹝2016﹞46号）； 证据4、前进街西地块规划红线图； 证据5、《关于前进街西地块项目用地规划审查的情况》、王营镇土地利用总体规划局部图（前进街西地块）； 证据3-5证明诉争地块符合规划用途要求。 证据6、《房屋征收委托协议书（前进街西地块）》，证明住建局委托房屋拆迁安置中心实施该地块拆迁。 证据7、《房屋征收调查通告》（淮房征调[2017]第5号），证明对该地块进行了前期调查。 证据8、《关于公布〈前进街西地块房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）〉的通知》、《前进街西地块房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》，证明该地块征收征求了公众意见。 证据9、资金证明，证明原告所称的该地块的征收补偿资金已经足额到位、专户存储、专款专用。 证据10、调查结果公示，证明已经及时将该地块征收情况向被拆迁户进行了依法公示。 证据11、《前进街西地块未经登记建筑认定处理意见表》，证明已经依法对被拆迁范围的房屋进行了调查。 证据12、《江苏省社会稳定风险评估评审表》，证明在拆迁之前已经委托第三方对拆迁地块进行了评估，评估结果是可以拆迁。 证据13、《房屋征收决定公告》（淮政征字﹝2017﹞4号）、《前进街西地块房屋征收补偿实施方案》，证明对该地块的征收依法予以公告，并告知了相关人员权利及救济途径。 证据14、《关于被征收人协商选定房地产评估机构的通知》、《前进街西地块房地产价格评估机构报名登记表》、《关于确定房地产评估机构的通知》、《前进街西地块房屋征收选票统计》、《前进街西地块抽签确定评估机构规则》、《关于公布前进街西地块房地产价格评估机构选择结果的通知》； 证据15、（2017）淮阴证民内字第1602号公证书、（2017）淮阴证民内字第1606号公证书； 证据14-15证明了评估机构选定的情况。 证据16、公示的图片一组，证明对征收公告和评估机构选任已经依法进行张贴公示。 证据17、当庭补充现场照片一张，证明该地块的道路毁损是因市政建设引起，而非是原告所称为了逼迫被拆迁户搬迁。 经庭审质证，原告对被告淮阴区政府的证据质证认为：证据1真实性合法性关联性无异议，可以明确前进街西地块的征收范围；证据2提交证据时间不符合法律规定；证据3红线图合法性不认可，其范围明显大于证据1的范围；证据4规划图合法性不认可，规划用途为商业用途与征收目的相反；证据5规划图上的范围也明显大于确认的四至范围；证据6与本案无关联性，系第二次补充提交的证据；证据7认可；证据8征求意见不应是住建局，不能证明其将征求意见情况进行公布；证据9是淮阴区城市资产经营公司出具，不是金融机构出具，没有证明力；证据10公示中的内容不具有法律依据；证据11认可；证据12是第二次补充提交的证据；证据13公告中没有明确征收的四至范围，且告知的权利和救济途径有误；证据14-15评估都是走的程序；证据16公示都没有按照规定张贴在明显的位置；证据17举证时间不符合规定。 被告淮阴区政府对原告证据质证认为：真实性无异议，原告的房屋应该在征收范围，如果原告房屋不在征收范围，则原告无起诉主体资格。 经审查，本院对各方证据作如下认证：被告证据1-2可以证明涉案征收项目属于棚户区改造项目，本院予以确认；证据3-5可以证明征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用规划，本院予以确认；证据6-8可以证明征收前进行了调查，征收补偿安置方案征求意见情况，本院予以确认；证据9该证明非金融机构出具，不能证明补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，本院不予确认；证据10-11可以证明对被征收范围房屋进行调查公示，本院予以确认；证据12可以证明征收前进行社会稳定风险评估，本院予以确认；证据13征收决定系本案被诉行政行为，除此之外的其他证据，可以证明政府公告征收决定内容和补偿安置方案，本院予以确认；证据14-15评估机构选择情况，与本案无关联性，本院不予确认；证据16征收决定公告公示图片可以证明被告对征收决定予以公告公示，本院予以确认；证据16中评估机构选择公示以及证据17照片，与本案无关联性，本院不予确认。 原告所举证据可以证明原告房屋在房屋征收决定公告确定的征收范围（红线图）内，但房屋征收决定公告确定的征收范围（红线图）与区人大决议确定的范围（东至前进路、南至规划路、西至淮海北路、北至曙光街）存在不一致的情况，本院予以确认。 一审庭审后，被告淮阴区政府补充提交2018年6月15日淮阴区政府文件《区政府关于明确前进街西地块四至范围的议案》（淮政发﹝2018﹞152号）和淮阴区人大常委会文件《关于明确前进街西地块四至范围的决议》（淮人发﹝2018﹞13号），证明前进街西地块征收项目的四至范围已经进一步明确，征收决定确定的四至范围确定且具有依据。原告陈兴龙质证认为，该材料的真实性无异议，但不符合补充举证的要求，也不能证明房屋征收决定的合法性。本院认为，该证据系房屋征收决定作出之后且诉讼中发生的证据，能够证明相应的事实，本院予以确认。 根据上述确认的有效证据，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实： 2016年11月18日，江苏省住房和城乡建设厅原则同意淮阴区政府将前进街西等地块8个棚户区（城中村）改造项目纳入淮阴区2017年棚户区（城中村）改造年度计划。2016年12月28日，淮阴区十六届人大常委会第34次会议通过《关于批准将二附小西等10个棚户区改造项目纳入全区2017国民经济和社会发展年度计划的决议》（淮人发﹝2016﹞46号），决定批准前进街西地块（东至前进路、南至规划路、西至淮海北路、北至曙光街）等10个地块棚户区改造项目纳入全区2017年国民经济和社会发展年度计划。2017年7月14日，淮阴区国土资源局审查认为该地块符合土地利用总体规划。2017年7月28日，淮阴区住建局委托淮阴区安置中心实施前进街西地块房屋征收补偿安置工作。2017年8月3日，淮阴区住建局发布房屋征收调查通告，征收调查范围东至前进街，南至规划路，西至淮海北路，北至北京东路。2017年8月7日淮阴区住建局公布《前进街西地块房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》，向社会征求公众意见。2017年9月6日，淮阴区住建局组织项目社会稳定风险评估。2017年9月8日，淮阴区住建局公示2017年9月20日，淮阴区住建局公示地块未经登记建筑调查处理结果。2017年10月29日，淮阴区政府作出房屋征收决定并向社会公告。 2018年4月26日，原告对该房屋征收决定不服，向本院提起诉讼。 2018年6月28日，根据淮阴区政府的议案，淮阴区十七届人大常委会第13次会议通过《关于明确前进街西地块四至范围的决议》，该决议明确前进街西地块征收四至范围为：东至前进路，南至规划路，西至淮海北路，北至曙光街、规划路、北京东路。 本案争议焦点为：被告作出的房屋征收决定是否合法，是否应当予以撤销。 本院认为，首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，被告淮阴区政府以棚户区改造需要名义征收房屋符合公共利益的需要，但应当符合相关规划并应纳入市、县级政府国民经济和社会发展年度计划。虽然淮阴区十六届人大常委会第34次会议将前进街西地块棚户区改造项目纳入全区2017年国民经济和社会发展年度计划，但同时区人大常委会已经明确了前进街西地块征收项目的四至范围（东至前进路，南至规划路，西至淮海北路，北至曙光街）。淮阴区政府应按照区人大常委会确定的项目范围进行征收。而本案征收决定红线图确定的征收范围北至北京东路，而非人大常委会确定的北至曙光街。因此，淮阴区政府在实施征收过程中，没有严格按照人大常委会确定的范围进行征收，而是扩大了项目征收范围，将原本不在批准范围的部分房屋纳入了征收范围，对于征收决定超出的部分缺乏依据，构成违法。虽然2018年6月28日，淮阴区人大常委会根据区政府的有关议案，通过决议进一步明确前进街西地块征收的四至范围，将其中的北至曙光街扩大为北至曙光街、规划路、北京东路。但该决议是淮阴区人大常委会对区2017年国民经济和社会发展年度计划确定的项目范围进行了调整，但房屋征收决定作出时的证据不能证明该征收符合国民经济和社会发展年度计划。因此，淮阴区政府超出人大常委会确定的范围征收缺乏依据。 其次，政府进行房屋征收除需要符合公共利益需要以及相关规划要求外，还应当严格依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序作出房屋征收决定，如对征收补偿方案征求意见、进行社会稳定风险评估、征收补偿费用合乎要求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，淮阴区政府提交的资金证明系淮安市淮阴区城市资产经营有限公司自行出具，而非由金融机构出具，该证明不具有证据效力，不足以证明征收补偿费用足额到位，也不能证明专户存储、专款专用。因此，淮阴区政府虽然进行了社会稳定风险评估，也依法对征收补偿方案论证公布并征求意见，但征收补偿费用的拨付程序不符合规定，其征收程序也构成违法。 第三，关于是否撤销问题。 一是，房屋征收决定确定的征收范围超出淮阴区国民经济和社会发展年度计划，实际上违背了地方权力机关的决定，该房屋征收决定对于超出部分原则上应当撤销。但在审理中，被告已及时采取了相应补救措施，淮阴区人大常委会就年度计划也作了相应的调整，应当视为该征收决定具有了相应的依据，虽然该房屋征收决定作出时构成违法，但不能以此为理由将其予以撤销。 二是，房屋征收决定中征收补偿费用程序的违法问题，从被告提交的证据来看，虽然不能证明补偿安置资金的足额到位、专户存储、专款专用，但被告淮阴区政府有能力保障被征收人获得补偿安置，其也具有依法向被征收人履行补偿责任的义务和职责。因此，不能仅以其未提供有效证据证明其补偿安置资金已足额到位、专户存储、专款专用这一法律上的程序性问题，而撤销该房屋征收决定。 三是因涉案征收项目涉及公共利益，依法不宜撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。……”本案房屋征收决定涉及的项目，系前进街西地块棚户区改造项目，属于公共利益范畴，同时考虑涉案地块大部分被征收人已经与房屋征收部门签订征收补偿安置协议，大部分房屋也已经拆除完毕的情形，若撤销该房屋征收决定，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此涉案房屋征收决定不宜撤销，依法应当确认违法。 综上，原告要求确认被诉房屋征收决定违法，具有事实依据和法律依据，本院予以支持。但其要求撤销该房屋征收决定，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告淮安市淮阴区人民政府2017年10月29日对前进街西地块房屋征收项目作出的房屋征收决定行为违法。 案件受理费50元，由被告淮安市淮阴区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省高级人民法院；开户行：中国农业银行南京山西路支行；账号：62×××60）。 审 判 长  徐冬然 审 判 员  石亚东 人民陪审员  王洪兵 二〇一八年九月二十九日 法官助理王伏刚 书记员金琦 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。 ……。