广州铁路运输第一法院行 政 裁 定 书（2018）粤7101行初3475号原告：周少娟，女，汉族，1958年7月17日出生，住广州市海珠区。委托代理人：李林友，男，汉族，1956年12月21日出生，住广州市海珠区，系原告之夫。被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，统一社会信用代码114401003557431960。法定代表人：彭高峰，职务：主任。委托代理人：廖鹊鸣、易显书，广东海云天律师事务所律师。原告周少娟不服被告广州市国土资源和规划委员会建设项目选址意见书一案，于2018年6月28日向本院提起行政诉讼，本院于2018年7月11日立案受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。原告周少娟诉称，原告系花地河湾小区居民及业主。2018年4月，原告与小区部分居民及业主偶然得知，紧挨原告小区可能要建污水处理厂，于是小区部分居民及业主在2018年4月23日向被告查询并提出异议，被告于2018年4月27日作出答复意见书，明确告知“如果你们认为我委西塱污水厂二期项目穗国土规划选[2017]143号《建设项目选址意见书》的核发不符合有关规定，……你们应向广州市政府或广州市住建厅申请行政复议，或向法院提起行政诉讼”。经原告进一步了解查询确认，得知被告确已审核颁发了《建设项目选址意见书》，原告大为震惊。据此，原告依法提起行政诉讼，具体理由如下：一、被告核发穗国土规划选[2017]143号《建设项目选址意见书》未履行法定批前公示及听证程序，程序违法。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”；第四十八条规定了公开听证的具体程序，并且明确规定“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。另根据《广州市城乡规划程序规定》第十九条规定“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私以外的下列直接关系他人重大利益的行政许可、行政审批事项，城乡规划主管部门应当在作出决定前在当地主要报刊或者本部门网站上进行批前公示：……（五）城乡规划主管部门认为直接关系他人重大利益或者公共利益的其他行政许可、行政审批事项。批前公示可以通过在政府信息网站发布、在建设用地规划红线范围内显眼位置设立公示牌或者在当地主要报刊上刊登、展览等方式公示。城乡规划主管部门可以根据公示内容、目的的不同，选择一种或者几种便于公众查阅的方式进行公示，公示期不少于10日。”；第二十条规定“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者城乡规划主管部门认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，城乡规划主管部门应当向社会公告，并举行听证。城乡规划主管部门对第十九条规定的行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知申请人和利害关系人享有要求听证的权利”。西朗污水处理厂二期周边至少有78个较大的敏感点，其中包括20个大型住宅小区、38个大型村庄、16所学校、1个医院、1个水产研究所（部级单位）、若干社区诊所以及行政办公场所，方圆3公里内生活居住超过20万人，污水处理厂的建设对于周边居民的生产、生活、不动产价格、甚至地质灾害可能危险均影响巨大，属于典型涉及到周边重大利益及公共利益项目，理应依照规定进行批前公示，并必须举行公开听证，但被告对如此重大敏感项目却未进行任何批前公示，同时既未通知也未实际举行任何公开听证，严重违反法定程序，该《建设项目选址意见书》核发违法无效。穗国土规划选(2017)143号《建设项目选址意见书》被撤销后，如建设单位再次申请，则职能部门必须严格履行批前公示及公开听证等程序规定。二、被告核发穗国土规划选[2017]143号《建设项目选址意见书》违反国家标准关于卫生防护距离的规定，违法无效。根据《中华人民共和国国家标准城市排水工程规划规范》(GB50318-2017)4.4.4规定，污水处理厂规模大于10万m3/d的，卫生防护距离为300米，并且明确规定，卫生防护距离内不得安排住宅、学校、医院等敏感性用途的建设用地，即污水处理厂厂界距离住宅、学校等卫生防护记录至少要达到300米以上。按照建设单位初步拟定的《西朗污水处理厂二期工程、西朗污水厂提标改造项目环境影响报告书（简本）》中1.3.1中记载二期污水处理厂，“处理规模30万m3/d”。该报告表3.7-1（拟建项目厂址周边主要环境敏感点一览表）记载，该拟建项目周边主要环境敏感点共有78个，主要是居民住宅、小区，还有诸多幼儿园、小学、学校，其中距离“西朗实验幼儿园”最近距离只有30米，距离“芳华小学+中学”最近距离为57米，距离“芳华艺术幼儿园”最近距离为151米，距离“思崽幼儿园”最近距离为146米，距离西朗小学最近距离为“275米”，距离“元邦明月水岸”最近距离为70米，距离“花地河湾”最近距离为80米，距离“芳华都会”最近距离为70米……，经统计共有17个环境敏感点距离未能达到300米的最小卫生防护距离，主要都是幼儿园、学校、大型的居民小区楼盘。国家标准之所以规定卫生防护距离，就是考虑到污水处理厂对周边影响的客观事实，并且规定卫生防护距离内要种植高大乔木，在建设项目明显违反国家标准，未达到规定卫生防护距离的情况下，被告仍然核发《建设项目选址意见书》，明显违法无效。三、被告核发该穗国土规划选[2017]143号《建设项目选址意见书》违反国家用地分类标准，违法无效。就西朗污水处理厂二期项目，按照《广钢新城控制性详细规划》、相关附图及其他文件均显示，该地块属于体育用地（A4），而《中华人民共和国国家标准城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)第3.3.2明确规定：“A4类别”为“体育用地”，其内容明确规定为“体育场馆和体育训练基地等用地，不包括学校等机构专用的体育设施用地”，“U2”类别才是“排水设旌用地”，内容才包括“污水处理厂”。《中华人民共和国国家标准城市用地分类与规划建设用地标准条文说明》中明确规定“3.3.2本条文属于强制性条文”。根据上述标准及规定，“A4类别体育用地”并未包含污水处理厂内容，被告对“A4类别体育用地”却给予核发污水处理厂项目的《建设项目选址意见书》，没有任何法律依据，明显违法无效。四、被告核发穗国土规划选[2017]143号《建设项目选址意见书》缺乏规定必备内容。《广州市城乡规划程序规定》第二十七条明确规定“建设项目选址意见书的内容包括建设单位、建设项目、建设用地使用性质、规划用地范围、规划用地面积、附图及附加说明；根据规划管理需要，可以载明项目用地规划条件。”而目前被告核发的《建设项目选址意见书》并未标明建设用地使用性质，只标明了红线图地形图号，但并术附图，违反了法定项目内容包含的规划用地范围、规划用地面积、附图及附加说明。五、被告核发穗国土规划选[2017]143号《建设项目选址意见书》对原告等周边居民影响特别巨大，应充分考虑群众诉求及稳定因素。该意见书所涉及的污水处理厂二期项目，范围涉及荔湾海珠两行政区，周边至少有78个较大的敏感点，其中包括20个大型住宅小区、38个大型村庄、16所学校、1个医院、1个水产研究所（部级单位）、若干社区诊所以及行政办公场所，方圆3公里内居住超过20万人！该项目选址距离最近的居民区仪为18米！随着时间城市中心外扩，位置周边早已建起多处高层楼宇。目前该地块距离密集居民区不足100米。年处理量达数十万吨的污水处理后的终极产物中，含有甲烷(CH4)是易燃易爆气体，重金属、硫化氢(H2S)、氨(NH3)等大量有毒物质。除居民健康受到影响外，运营管理上稍有不慎，有害物质大量积聚继而造成爆炸或毒气泄漏等工业意外，将直接威胁距离几十米远的密集居民。也有可能因为施工或意外爆炸引发周边楼宇出现楼裂、楼斜，甚至楼坍塌的危害。西朗污水处理厂二期的位置属于增漖三角洲冲积平原范围，属于软土地基沉降风险位置，而地沉式的污水厂必须深挖（此举最容易造成土质流失），特别是污水厂二期工程的位置本来就在河边，地质和土壤含水份高，如果处理不当，很容易导致软土地沉降和塌方。另，西朗污水处理厂二期选址位置西侧及西北侧为多个成熟居民区，包括花地河湾、元邦明月水岸、芳华都会、金鹤小区、裕安围村、水产研究所等（含3座学校、幼儿园）。而除了冬季北风，广州主要风向依次为东南风、东风和南风，因此西朗污水处理厂二期正位于大片居住区主导风向的上风向，日处理30万吨污水的处理量所产生的污染物和废气日夜不停向空中排放，对周边居民的身体健康产生巨大的影响。对如此重大敏感项目，建设单位与行政职能部门不进行任何有效的批前公示，未举行任何公开听证，视百姓意见如无物，采取能瞒则瞒，内部审批推进，快批速建，形成既成事实的策略，实难令原告等周边百姓接受。在自己的家园旁边将建设一个污水处理厂，关系到切身利益。涉案项目也许是政府的重点项目，政府有通盘的考虑，但亦应考虑周边群众的利益。故起诉请求：1.撤销被告颁发的穗国土规划选[2017]143号《建设项目选址意见书》的具体行政行为；2.诉讼费用由被告承担。被告广州市国土资源和规划委员会辩称，一、本案中，涉案行政行为不属人民法院受案范围。涉案行政行为，即我委于2017年8月16日核发的穗国土规划选[2017]143号《建设项目选址意见书》）（以下简称“涉案选址意见”），如下所述，是我委基于广州市净水有限公司的申请，对其建设项目是否符合规划要求而出具的意见，其目的在于为相关部门批准或核准建设项目提供决策参考，本身并不直接决定建设项目的实施与否，亦未改变涉案土地和建筑物的现状，因此不对原告的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，涉案选址意见不属于人民法院的受案范围。二、原告与涉案行政行为没有利害关系，原告不是适格主体。（一）涉案行政行为根据广州市净水有限公司的申请而作出，原告并非涉案行政行为的行政相对人。（二）原告无资格就其诉请保护的利益提起行政诉讼。根据原告的起诉，原告诉请保护的利益有二，即公共利益及其环境利益。对于公共利益，原告显然无资格提起行政诉讼。至于其环境利益的诉请，原告同样无资格提起。首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条、《广东省城乡规划条例》第三十二条、《广州市城乡规划条例》第三十四条和《广州市城乡规划程序规定》第二十五、二十六条，《建设项目选址意见书》是城乡规划部门根据建设单位申请依法出具的对项目地址、用地范围等相关规划意见，审核的重点在于该项目选址用地是否符合现行城乡规划要求，目的在于为相关部门批准或核准建设项目提供决策参考，本身并不直接决定建设项目的实施与否，不会侵犯原告可能存在的环境利益。其次，即使此种环境利益可能存在，也非城乡规划部门核发选址意见书时需要重点审查的权益。城乡规划部门核发的选址意见书，虽为后续用地预审、建设许可等用地报批手续提供决策参考，但原告主张的环境利益保护问题，应在通过环保部门在对建设项目环境影响报告书进行审批时予以考量。因此原告并无资格以环境利益受到侵犯为由起诉我委要求撤销涉案选址意见。这也是最高人民法院（2017）最高法行申4361号行政裁定中所持的观点。三、原告提起行政诉讼时已经超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”2017年8月16日我委依据广州市净水有限公司申请向其核发穗国土规划选[2017]143号《建设项目选址意见书》及附图（附图及附件名称为建设用地规划红线图（地形图号：20-30-16;20-34-13;20-30-12;20-34-9），并依法于我委官方网站进行了批后公布。原告于2018年6月28日才提起行政诉讼，早已超过上述法律法规规定的六个月起诉期限。四、我委作出涉案行政行为符合法律规定。（一）根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条、《广东省城乡规划条例》第三十二条和《广州市城乡规划程序规定》第二十五条的规定，我委具有向广州市净水有限公司核发涉案选址意见的职权。（二）2017年7月24日，广州市净水有限公司申请核发涉案选址意见时，提交了规定的申请材料，包括申请函、立案申请表、营业执照、公司法人身份证、受委托人身份证、法人授权委托书、由具有相应资质的技术审查机构出具的标明选址位置实测现状地形图和绘制在现状地形图上的总平面图等材料。我委出具了建设项目选址意见书前期工作业务的立案申请回执（立案序号20170340003029）。（三）我委根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条，《广州市城乡规划条例》第三十、三十一条，《广州市城乡规划程序规定》第十三、二十五、二十六条和《广州市申请使用建设用地规则》第三（一）项中第2点等规定，对广州市净水有限公司提交的申请材料进行审核，认定其内容形式均符合法律法规要求，于2017年8月15日正式受理了广州市净水有限公司西朗污水处理厂二期工程建设项目《建设项目选址意见书》的申请，并出具了办理《建设项目选址意见书》业务的立案申请回执（立案序号20170300013289），同时在我委官方网站进行了受理公示。（四）根据《中华人民共和国城乡规划法》第七、九、四十二条，我委对广州市净水有限公司提供的“西朗污水处理厂二期”项目选址可建设用地方案进行了审核，具体审核内容为：第一，项目选址可建设用地位于国务院批复的《广州市城市总体规划（2011-2020年）》中的适建区，不涉及总规禁建区、限建区及总规四线（紫线、黄线、绿线、蓝线）控制范围，该项目选址可建设用地为体育用地、市政公园设施用地，具体规划控制要求在控制性详细规划中确定；第二，根据《广州市荔湾区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》，项目选址可建设用地全部为城乡建设用地，属于允许建设区；第三，根据经广州市人民政府批准实施的《广钢新城控制性详细规划》，选址可建设用地位于AF060147、AF060151、AF060156地块，AF060147、AF060151地块规划控制为体育场馆用地、排水设施用地（A41/U21），配套设施为污水处理厂、公共厕所、群众性体育运动场地，AF060156地块规划控制为排水设施用地（U21），配套设施为排水泵站，申请选址项目为西朗污水处理厂二期建设工程项目，与规划要求相符。鉴于广州市净水有限公司申请的项目选址可建设用地位于城乡规划确定的建设用地范围内，且符合经依法批准的城乡规划要求，我委于2017年8月16日向广州市净水有限公司核发穗国土规划选[2017]143号《建设项目选址意见书》及附图（附图及附件名称为建设用地规划红线图（地形图号：20-30-16;20-34-13;20-30-12;20-34-9），并依法于我委官方网站进行了批后公布。五、关于其他有关问题。（一）关于批前公示和公开听证。首先，批前公示和听证不是核发选址意见书的法定程序。其次，如上所述，《建设项目选址意见书》本身并不直接决定建设项目的实施与否，不具有涉及他人实际利益的法律效力和行政执行力，不直接关系他人的重大利益，故不属于《中华人民共和国行政许可法》第四十七条、《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条、《住房城乡建设部关于印发的通知》第三章、《广州市城乡规划条例》第五十七条和《广州市城乡规划程序规定》第十八、十九条规定的需要批前公示或公开听证的行政行为。同时该事项的受理公示和批后公布均属于广泛性告知性行为，是一种没有固定指向的不确定行为，即属于一种未与特定人产生法律上利害关系的行政行为。（二）关于卫生防护距离等环保问题。如上所述，核发选址意见书时主要审核的是建设项目选址用地是否符合现行城乡规划要求，关于卫生防护以及其他环境问题应由环保部门在对建设项目环境影响报告书进行审批时予以考量。（三）关于涉案选址意见的内容。涉案选址意见已将“建设用地性质”列在“建设项目名称”一栏当中，并非如原告所称“无建设用地性质内容”。至于原告称涉案选址意见“并无附图”，我委向广州市净水有限公司核发的选址意见书是有附图的，以上事实有穗国土规划选[2017]143号《建设项目选址意见书》及附件为证。由此可见，我委核发涉案选址意见依据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上所述，原告的诉请不成立，其起诉应予驳回。经审查，2017年8月16日，被告向广州市净水有限公司作出穗国土规划选[2017]143号《建设项目选址意见书》，记载：建设项目名称为西朗污水处理厂二期工程（排水用地（U21）；体育用地（A4）；交通站用地（S4）），建设单位名称为广州市净水有限公司，建设项目依据为穗发改[2017]349号，建设项目拟选位置广州市荔湾区花地大道南以东，花地河以北，拟用地面积为103536.6平方米（其中净用地面积80925.3平方米，河涌面积2836.40平方米，道路面积14221.60平方米，绿化面积18553.30平方米），并附建设用地规划红线图一份。原告认为污水处理厂选址在原告住所附近，影响原告等周边居民，且被告核发涉案《建设项目选址意见书》程序违法，向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，原告并非涉案《建设项目选址意见书》的相对人，原告亦未提交证据证明涉案《建设项目选址意见书》将对原告的合法权益造成影响，因此，原告与被告核发涉案《建设项目选址意见书》的行政行为不具有法律上的利害关系。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告周少娟的起诉。案件受理费50元，退回原告周少娟。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  钱秀娟人民陪审员  曹丽萌人民陪审员  蔡伟新二〇一八年九月二十九日书 记 员  陈秋容