浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙07行终247号 上诉人（原审原告）楼汝炳等85人（名单附后）。 诉讼代表人楼汝炳，男，1938年10月18日出生，汉族，住浙江省浦江县。 诉讼代表人楼永调，男，1947年5月17日出生，汉族，住浙江省浦江县。 诉讼代表人楼基根，男，1953年9月18日出生，汉族，住浙江省浦江县。 诉讼代表人楼柏松，男，1973年3月11日出生，汉族，住浙江省浦江县。 被上诉人（原审被告）浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浙江省浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 上诉人楼汝炳等85人因其他行政行为一案，不服浦江县人民法院（2018）浙0726行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过查阅案件等方式进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定：原告楼汝炳等85人系浦江县浦南街道文溪社区的村民。2018年1月23日被告制作并发布了《浦南街道文溪村城中村改造公告》，对文溪村实施城中村改造项目的有关事项进行公告。原告于2018年3月15日向原审法院提起诉讼，要求判决确认该公告违法并予以撤销。 原审法院认为，本案中，被告作出的公告所公布的内容系对文溪社区进行城中村改造的工作安排。依照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，行政诉讼的被告为行政机关、行政机关的内设机构和派出机关及法律、法规、规章授权的其他组织。显然本案被告并不是行政机关，原告也无证据证明被告发布公告的行为系受到法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，同时原告也无证据证明被告系受行政机关的委托所作出的行为。故原审法院认为本案不属于行政诉讼的受案范围。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告楼汝炳等85人的起诉。 上诉人楼汝炳等85人上诉称：一、被上诉人虽名称为居民委员会，但在本案中其发布公告仍为村民委员会根据法律授权履行行政管理职责的行为，村委会可以作为本案行政诉讼被告。被上诉人名称虽由村民委员会变更为居民委员会，但农村集体经济组织的法律属性没有改变，土地性质仍为集体土地，村民的身份也没有转变为居民。因此，被上诉人发布公告的行为仍适用《村民委员会组织法》的相关规定。正是因为文溪村的土地性质仍为集体土地，村民户籍没有转变，而又位于城市规划区，被城市国有建设用地包围，因此，浦江县人民政府将文溪社区列入城中村改造的规划，由浦南街道办事处作为责任主体，文溪社区居民委员会作为工作实施主体。社区居委会进行城中村改造的目的是为了推进城镇化，节约集约利用土地，整合土地资源，而实质上就是通过拆除村民的房屋，消灭村民的房屋所有权，收回村民的宅基地使用权，将土地交予政府的行为，涉及到房屋征收、土地管理问题。《土地管理法》第十条规定，农村集体所有的土地依法属于村民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业。第八条规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。所以，涉及到城中村中的土地管理权由村委会(社区)根据土地管理法、村委会组织法的授权进行行使，村委会(社区)对本居住区内集体土地的征收、补偿、安置及费用分配等享有管理权。村委会(社区)行使此法律、法规授权性管理行为，应当视为授权性行政主体。本案中，被上诉人发布改造公告的实质或者说终极目的也是为了取得村民的宅基地对土地进行再利用的管理行为，亦系管理本村公共事务的行为。根据法律的规定即可得出这样的结论，无需上诉人提供证据证明，故一审法院认为上诉人没有提交证据证明被上诉人发布公告系受到法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为的认识有失偏颇。二、被上诉人发布公告系行政行为。城中村改造项目是否启动取决于村民的意愿，取决于被上诉人是否作出城中村改造的决定，而被上诉人正是把城中村改造的决定通过公告的形式予以发布。该公告称，根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》、《浦江县浦南街道文溪村(社区)城中村改造实施方案》规定，浦南街道文溪村决定实施文溪村城中村改造项目。在该公告的附件《文溪村城中村改造范围红线图》中，亦将上诉人的房屋列入了改造范围。从该公告的上述内容可以看出，被上诉人决定实施文溪村城中村改造但并未以行政决定的形式单独作出一个城中村改造的决定，而是将城中村改造的决定以公告的形式发布，该公告实际上是被上诉人作出的一个城中村改造的决定，而城中村改造的决定必然对上诉人的权利义务会造成实质影响。另，《浦南街道文溪村城中村改造公告》还规定，腾空期限为2018年3月7日至2018年3月27日，城中村改造户在房屋腾空时不得拆除固定的建筑物、构筑物。2018年3月7日开始组织现场腾空验收工作，由工作组上门进行现场腾空验收工作，同时收取产权证，并完成断水、断电工作。以上规定更是对上诉人等课以腾空房屋且腾空时不得拆除固定的建筑物、构筑物的义务；而断水、断电更是对实施腾空的一种威胁和强制。所以，该公告系行政行为，是可诉的。一审法院认为被上诉人发布公告不可诉、不属于行政诉讼受案范围的观点是错误。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案系楼汝炳等85人对浦江县浦南街道文溪社区居民委员会制作并发布的《浦南街道文溪村城中村改造公告》不服提起的行政诉讼，浦江县浦南街道文溪社区居民委员会并非行政机关，也非相关法律、法规授权其实施了被诉的公告行为，故浦江县浦南街道文溪社区居民委员会依法并不属于本案适格被告。如被诉公告行为系相关行政机关委托浦江县浦南街道文溪社区居民委员会制作并发布，且该公告行为属于行政诉讼受案范围的，原审法院应在查明事实的基础上告知上诉人变更被告。但从被诉公告的内容上看，其仅是将城中村改造的范围、主体、签约时限、奖励及违约等事项予以公示告知的行为，公告本身对相关当事人的权利义务不产生直接影响。据此，即便被诉公告系相关行政机关委托浦江县浦南街道文溪社区居民委员会发布，也属于不可诉的行政行为，故原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 杨建进 审 判 员 钟雪丹 二〇一八年九月四日 代书记员 叶红莉 ? 附：原告85人名单 原告楼汝炳，男，1938年10月18日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼六区46号。 原告楼永调，男，1947年5月17日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼六区112号。 原告楼基根，男，1953年9月18日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼七区62号。 原告楼柏松，男，1973年3月11日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼。 原告柳淑元，女，1953年1月15日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼二区40号。 原告楼基讯，男，1968年10月20日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼七区61号。 原告楼钢飚，男，1972年11月27日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼七区55号。 原告楼国林，男，1962年1月9日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼四区11号。 原告楼翔鹰，男，1956年2月14日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼六区103号。 原告楼荣伟，男，1973年1月2日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼二区88号。 原告楼文有，男，1974年11月5日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼二区72号。 原告楼民强，男，1948年10月13日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼二区1号。 原告楼林强，男，1970年9月18日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道牛车头33号。 原告楼小庆，男，1963年8月3日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼二区5号。 原告楼银田，男，1944年10月1日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼六区69号。 原告楼如茂，男，1960年7月16日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼六区35号。 原告楼铁军，男，1973年2月17日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼六区2号。 原告楼永藏，男，1942年11月20日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区50号。 原告楼伟英，男，1968年6月30日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区5号。 原告楼永统，男，1935年2月7日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼六区82号。 原告楼晓蔚，男，1973年7月15日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区22号。 原告楼英宵，女，1951年6月23日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼五区99号。 原告楼黎健，男，1976年6月20日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区24号。 原告楼永凉，男，1947年11月8日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区37号。 原告楼英勇，男，1965年10月13日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼二区83号。 原告楼金满，男，1952年7月1日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼七区115号。 原告楼金林，男，1950年4月18日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼七区102号。 原告楼顺禄，男，1941年6月30日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区77号。 原告蒋根枪，男，1971年3月1日出生，汉族，住浙江省浦江县花桥乡马宅村马宅路34-1号。 原告傅群芳，女，1949年1月1日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼二区70号。 原告吴凤英，女，1954年5月14日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区57号。 原告楼根明，男，1964年12月15日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼二区81号。 原告陈文淦，男，1973年4月25日出生，汉族，住浙江省浦江县郑宅镇蒙山村四区45号。 原告李香凤，女，1954年6月3日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼二区115号。 原告楼小初，男，1946年6月7日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区131号。 原告郑隆先，男，1950年10月26日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼牛车头93号。 原告郑隆良，男，1974年1月22日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼牛车头138号。 原告楼春兔，男，1951年3月9日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区27号。 原告楼小军，男，1977年9月19日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼五区97号。 原告楼基强，男，1965年3月21日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区20号。 原告楼寿根，男，1947年8月18日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼五区56号。 原告楼阳文，男，1973年4月25日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼三区56号。 原告楼皇照，男，1979年11月12日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼四区14号。 原告楼英旺，男，1969年2月6日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区54号。 原告楼广康，男，1962年8月17日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼牛车头22号。 原告楼文才，男，1970年9月15日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼四区123号。 原告张文生，男，1944年10月1日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼牛车头130号。 原告吴玉仙，女，1954年11月6日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼牛车头152号。 原告胡文生，男，1966年12月29日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼三区102号。 原告楼林钢，男，1974年8月20日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道牛车头33号。 原告楼启林，男，1940年9月20日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼二区75号。 原告张子芳，女，1951年3月8日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼五区39号。 原告楼和平，男，1953年12月29日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼二区59号。 原告楼伟红，男，1965年2月2日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区89号。 原告楼英俊，男，1975年3月4日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼四区125号。 原告张若明，男，1961年1月24日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼六区120号。 原告邵根来，男，1947年11月16日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道牛车头二区73号。 原告赵丽英，女，1968年11月24日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼四区87号。 原告楼顺满，男，1966年5月27日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼五区138号。 原告张子春，男，1959年4月15日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道牛车头84号。 原告楼联合，男，1967年12月9日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼六区18号。 原告楼建江，男，1958年6月29日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼四区68号。 原告楼基进，男，1957年7月17日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼五区60号。 原告楼东平，男，1980年12月24日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼三区134号。 原告楼英芝，女，1973年12月4日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道浦南村魏店43号。 原告楼宝芳，女，1963年4月21日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼三区50号。 原告楼基雨，男，1942年6月9日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区81号。 原告楼灵元，女，1961年4月29日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道南江路2号二区29号。 原告楼伟厚，男，1957年1月12日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区8号。 原告楼基钟，男，1951年12月23日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区112号。 原告楼燕玲，女，1979年10月8日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼五区34号。 原告楼基明，男，1956年10月4日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区64号。 原告楼士洋，男，1962年3月17日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区7号。 原告楼文明，男，1983年12月11日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼六区9号。 原告楼有理，男，1967年3月1日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼五区126号。 原告楼叁源，男，1932年1月10日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼五区51号。 原告楼永福，男，1950年10月16日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区3号。 原告楼加土，男，1941年12月31日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼三区95号。 原告楼涛，男，1976年8月11日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼六区10号。 原告楼永堂，男，1936年11月23日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区29号。 原告楼建平，男，1961年4月30日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼六区23号。 原告楼建浦，男，1972年10月20日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼五区62号。 原告楼国栋，男，1964年8月14日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼三区50号。 原告楼基文，男，1956年4月26日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼六区3号。 原告楼文进，男，1964年12月18日出生，汉族，住浙江省浦江县浦南街道大溪楼一区96号。