辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）葫行初字第00010号原告毕立亚。委托代理人雷智广。被告兴城市人民政府。法定代表人赵家鹏。委托代理人吴越。委托代理人侯昌男。第三人兴城市东辛庄镇人民政府（原东辛庄满族镇人民政府）。法定代表人于腾。委托代理人李文江。原告毕立亚诉被告兴城市人民政府撤销行政决定一案，于2015年2月28日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法追加兴城市东辛庄镇人民政府为本案第三人参加诉讼，于2015年3月6日向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。2015年4月7日召开审前会议明确了案件诉争的客体、无争议事项、争议焦点，同时向原告、被告、第三人释明法律。本院依法组成合议庭，于2015年4月28日公开开庭审理了本案。原告毕立亚及其委托代理人雷智广，被告兴城市人民政府的委托代理人吴越、侯昌男，第三人兴城市东辛庄镇人民政府的委托代理人李文江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是兴城市人民政府2014年11月26日作出的兴政（2014）117号决定。被告经审查，1994年4月，绥中县毕建亚、毕晓亚、毕立亚、毕三亚四人，从东辛庄镇兴隆村书记处购买了该村靠102国道北侧山坡80余亩荒地。1994年6月9日，该四人取得了东辛庄镇人民政府东政地字（94.9）、（94.10）、（94.11）、（94.12）号四份《占用土地批复》。此四份批复的依据是锦委发（1993）13号文件，批准征用集体土地数量均是6000平方米，占地理由为建养牛场。而此四份批复未经兴城市以上人民政府的批准，批复所依据的锦委发（1993）13号文件查无此文，该四人未办理过对该宗地上范围内土地的土地使用权登记，至今未建设养牛场。被告认为东政地字（94.9）、（94.10）、（94.11）、（94.12）号四份《占用土地批复》没有按照《中华人民共和国土地管理法》第五章的规定经由县级以上人民政府的批准，应属无效。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条和《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定决定，东辛庄满族镇人民政府东政地字（94.9）、（94.10）、（94.11）、（94.12）号四份《占用土地批复》无效。原告毕立亚诉称，原告于1993年经兴城市东辛庄开发区招商引资在原兴隆村一组开发农业养殖生产项目，经依法申请，1994年4月兴城市政府授权，东辛庄镇政府以东政地字（94.9）号占用土地批复将争议地块部分给毕立亚使用，至今原告在此土地上已建成养殖基地并经营使用，该荒地的使用权一直没有争议。关于批复中引用的（1993）13号文件，被告称查无此文，是被告的责任，能否查找到与原告无关。关于是否登记也属于被告之责，而被告将自己应承担责任造成的后果由原告承担是荒谬的。被告“决定”适用法律错误，违背当时东辛庄作为兴城市（县）政府开发区的东辛庄政府享有关于土地审批权，既市政府授权的客观事实。因此，现在兴城市政府做出的“决定”，不能自圆其说，是违法行政的突出表现。关于该宗土地，是兴城市政府把原告已经使用多年的土地，另行出让给陆盛公司，该公司一没有给该宗土地上的经济组织成员做任何补偿，二没有依法公开进行，违法给陆盛公司颁发了土地使用证。兴城市人民政府做出的兴政（2014）117号关于东辛庄满族镇人民政府东政地字（94.9）号等四份《占用土地批复》无效的决定，没有事实依据和法律依据。辽宁省人民政府2013年已经将该占有土地的行政管理权划归绥中县人民政府，该地的有关问题均应当归属绥中县人民政府管理。原告认为兴城市人民政府无权对已经生效，且实施了20多年的《占用土地批复》作出无效决定，被告做出的决定，不尊重客观事实，适用法律错误，请人民法院依法予以撤销。原告向本院提交10份证据：1、征地申请书、兴隆村委会证明。证明用地经申请并经村委会同意；2、征（拨、占）用土地协议书、征（拨、占）地费用包干协议书、占用土地批复。证明征用土地合法有效；3、兴委发（1992）5号市委、市政府文件。证明兴城市对东辛庄经济开发试验区的授权；4、迁坟通告。证明通告违法；5、关于兴城市东辛庄兴龙村一组一宗荒地使用权属的声明。证明我们对争议土地具有使用权；6、（2013）葫民三终字第00043号民事裁定书。证明（2011）兴民三初字第00703号民事判决错误；7、关于东政地字（94.9）、（94.10）、（94.11）、（94.12）号等四份占用土地批复效力的意见。证明该意见违法；8、（2013）兴民一初字第00584号裁判、（2013）葫民终字第00238号裁判、（2014）辽审三民申字第00559号裁判。证明葫芦岛陆盛房地产开发有限公司起诉不具备主体资格；9、《葫芦岛兴城市政府一块土地两次出让人为制造纠纷》新闻报道材料。证明被告决定违法；10、兴政（2014）117号决定。证明该决定违法应当撤销；11、林景贵、郭长国、蔡德林当庭陈述的证人证言。证明原告占用土地的过程。被告兴城市人民政府答辩称，原告持有日期为1994年6月9日东辛庄满族镇人民政府东政地字（94.9）号《占用土地批复》。2013年5月15日，第三人东辛庄镇人民政府向被告提出《关于确认东政地字（94.9）号等四份土地批复无效的申请》。2014年11月26日，被告依法作出了《关于东辛庄满族镇人民政府东政地字（94.9）号等四份占用土地批复无效的决定》（兴政（2014）117号），并于2014年11月28日送达原告。根据有关法律规定，县级人民政府有对乡镇人民政府的领导与监督权。原告持有的东政地字（94.9）号《占用土地批复》没有按照《中华人民共和国土地管理》（1988年版）第五章的规定经由县级以上人民政府的批准，根据有关法律规定应属无效。因此，被告决定上述批复无效的行为符合法律规定。原告持有日期为1994年6月9日的东辛庄满族镇人民政府东政地字（94.9）号等四份《占用土地批复》不真实，请求法院予以司法鉴定。综上被告作出的行政行为合法，请求法院依法维持被告行政行为。被告兴城市人民政府在法定期限内向本院提供证据5份：1、关于确认东政地字（94.9）、（94.10）、（94.11）、（94.12）四份土地批复无效的申请；2、锦西市委对中共国营七五四矿委员会《关于召开中共国营七五四矿第三次代表大会的请示》的批复（锦委（1993）13号）；3、东辛庄满族镇人民政府东政地字（94.9）号《占用土地批复》；4、兴城市人民政府关于东辛庄满族镇人民政府东政地字（94.9）等四份《占用土地批复》无效的兴政（2014）117号决定；5、送达回证。以上均证明被诉行政行为合法。第三人东辛庄镇人民政府参诉意见称，本案所诉的行政行为是文件效力问题，而涉诉土地的权属是明确的。2011年12月8日，经过合法土地出让程序，兴城市人民政府为葫芦岛陆盛房地产开发有限公司颁发了《国有土地使用权证》（兴城国用（2011）G1440825号），确认葫芦岛陆盛房地产开发有限公司具有使用权。兴城市人民政府根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，有权对所谓“占用土地批复”的效力问题作出决定。兴城市人民政府所作的决定有充足事实和法律依据，本案涉及的“占用土地批复”所依据的“锦委发（1993）13号”文件查无此文，“占用土地批复”所载的占地理由是“建养牛场”，但原告并没有建养牛场，且未办理过对该宗土地的土地使用权登记。兴城市人民政府依据土地管理法的规定认定“占用土地批复”无效是完全正确的。法院应依法维持兴城市人民政府的决定，驳回原告的诉讼请求。第三人向本院提供的2份证据：1、证明。证明村集体土地，毕家兄弟未办理过登记；2、国有土地使用证。证明陆盛公司拥有使用权。经审前会议和庭审质证，本院对当事人提交的证据作如下确认：本院认定被告提供的证据，1、关于确认东政地字（94.9）、（94.10）、（94.11）、（94.12）四份土地批复无效的申请。证明第三人向被告提出认定四份土地批复无效的申请，该证据来源合法，具有真实性、关联性，本院予以采信；2、锦西市委对中共国营七五四矿委员会《关于召开中共国营七五四矿第三次代表大会的请示》的批复（锦委（1993）13号）。该证据与本案不具有关联性，本院不予采信；3、东辛庄满族镇人民政府东政地字（94.9）号《占用土地批复》。该证据来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信；4、兴城市人民政府关于东辛庄满族镇人民政府东政地字（94.9）号等四份《占用土地批复》无效的（2014）117号决定。该证据是本案被诉行政行为，不能作为证明行政行为合法性的依据；5、送达回证。证明无效决定送达程序，该证据来源合法，具有真实性、关联性，本院予以采信。本院认定原告提供的证据，1、征地申请书、兴隆村委会证明；2、征（拨、占）用土地协议书、征（拨、占）地费用包干协议书、占用土地批复。以上两份证据证明当时原告经申请程序，并与东辛庄土地办征地服务站协议，由兴城市东辛庄满族镇人民政府批复取得6000平方米土地的使用权，该两份证据与本案具有关联性，本院予以采信；3、兴委发（1992）5号市委、市政府文件。该证据系中共兴城市委、兴城市人民政府联合下发的“关于建立东辛庄经济开发试验区的有关规定”，其来源合法，具有真实性、关联性，本院予以采信；4、迁坟通告；5、关于兴城市东辛庄兴龙村一组一宗荒地使用权属的声明；6、（2013）葫民三终字第00043号裁判文书。8、（2013）兴民一初字第00584号裁判文书、（2013）葫民终字第00238号裁判文书、（2014）辽审三民申字第00559号裁判文书。以上四份证据与本案不存在关联性，本院不予采信；7、关于东政地字（94.9）、（94.10）、（94.11）、（94.12）号等四份占用土地批复效力的意见。该证据与兴城市人民政府作出的被诉行政行为结果一致，且系被诉行政机关的意见，本案中不能作为定案的依据，本院不予采信；9、《葫芦岛兴城市政府一块土地两次出让人为制造纠纷》新闻报道材料。该证据系记者单独形成的文字材料不能作为证据使用，本院不予采信；10、兴政（2014）117号决定。该证据认证同被告提供的证据4；11、林景贵、郭长国、蔡德林三位证人当庭陈述的证人证言，均证明当时兴隆村民委员会召开会议同意原告占用村集体土地兴建养牛场，经东辛庄镇人民政府批复后原告对占用土地进行了补偿。该三人证言与本案具有关联性，本院予以采信。本院认定第三人提供的证据，1、证明。证明争议土地未办理过登记，该证据与本案具有关联性，本院予以采信；2、国有土地使用证。该证据与本案不具有关联性，本院不予采信。本院根据有效证据及庭审质证认定，原告毕立亚于1994年4月15日与东辛庄镇土地办公室征地服务站签订“征（拨、占）地费用包干协议书”，约定原告为建设养牛场工程项目，获得集体土地0.6公顷，经兴城市东辛庄满族镇人民政府（现为东辛庄镇人民政府）审查，1994年6月9日东辛庄满族镇人民政府以“占用土地批复”［东政地字（94.9）号］批准原告用地6000平方米用于建养牛场，原告自批复后实际使用该土地。2011年12月兴城市国土资源局对涉案土地所在的地块采取挂牌出让方式，将该土地出让给葫芦岛陆盛房地产开发有限公司。2013年葫芦岛陆盛房地产开发有限公司诉毕建亚、毕立亚、毕三亚、毕晓亚排除妨碍，民事诉讼案件经一审、二审、再审程序，其结果驳回葫芦岛陆盛房地产开发有限公司的起诉。2013年5月5日兴城市东辛庄镇人民政府向兴城市人民政府提交“关于确认东政地字（94.9）、（94.10）、（94.11）、（94.12）号等四份土地批复无效的申请”，兴城市人民政府于2014年11月26日作出兴政（2014）117号决定，认定原告毕立亚所取得的占用土地批复无效。原告对该决定不服，诉至本院请求撤销该决定。本院认为，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（二）、（三）项规定，兴城市人民政府具有作出本案被诉行政行为的法定职权。被告答辩称原告所持有的东辛庄满族镇人民政府东政地字（94.9）号《占用土地批复》不具有真实性，请求法院予以司法鉴定，该批复是否真实属于被告作出行政行为时应当查明的事实，根据行政诉讼证据规则规定，被告在诉讼中不能为证明行政行为合法再行搜集证据，故对于被告申请鉴定本院不不予准许。根据现有证据认定兴城市人民政府作出兴政（2014）117号决定时，对于东政地字（94.9）号占用土地批复的占用土地性质、过程、土地权属来源、审批依据等事项未予调查，导致作出被诉行政行为认定事实不清，证据不足。综上所述，被告兴城市人民政府作出兴政（2014）117号决定认定事实不清、证据不足，程序违法。依据修正前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决如下：撤销被告兴城市人民政府2014年11月26日作出的兴政（2014）117号决定中认定东政地字（94.9）号占用土地批复无效的部分。案件受理费50元，由被告兴城市人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  陈丽娟审判员  孙 彬审判员  刘久斌二〇一五年五月十九日书记员  李 爽本裁定援引的法律条款：一、修正前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；3、违反法定程序的；