江苏省无锡市崇安区人民法院行 政 判 决 书（2014）崇行初字第74号原告周富荣。原告郑桂花。委托代理人郎克宇，北京大悦律师事务所律师。被告无锡市崇安区城市管理行政执法局。法定代表人陶有胜。委托代理人厉国平，无锡市崇安区城市管理行政执法局副局长。委托代理人阳学周，江苏崇宁律师事务所律师。原告周富荣、郑桂花诉被告无锡市崇安区城市管理行政执法局（以下简称区城管执法局）城建行政处罚一案,本院于2014年10月8日受理后依法组成合议庭，于2014年10月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2014年11月18日、2015年1月7日公开开庭审理了本案。原告周富荣、郑桂花及其委托代理人郎克宇，被告区城管执法局的委托代理人厉国平、阳学周到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论，现已审理终结。被告区城管执法局于2014年7月23日作出锡崇城执案字[2014]第1401050052号行政处罚决定书，载明：“周富荣、郑桂花：经查明，你们于2005年4月未取得建设工程规划许可证，在锡沪路146号原一层房屋基础上加建一层，建设的第二层建筑合计面积为51.65平方米，主要用于居住，构成未取得规划许可证建设的行为。上述事实有以下证据证明：现场检查笔录、现场照片、调查询问笔录、证人证言笔录、违法建设位置图、锡规函[2008]1号无锡市规划局文件关于个人住房违法建设规划影响认定的函等。你们的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，本机关依法作出拆除该处违法建设的行政处罚决定。现要求你们：自收到本决定书之日起三日内自行拆除该违法建设。”被告区城管执法局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、现场检查笔录以及现场图片、限期提供合法手续及相关资料通知书、调查笔录、证人证言、房产证、位置图、锡规函[2008]1号文,证明原告在锡沪路146号原一层基础上加建一层，建设的第二层建筑，未取得相关审批手续，且无法采取改正措施消除影响。2、立案审批表、现场检查笔录、现场图片、调查笔录、限期提交手续通知书、危房鉴定报告、证人证言、房产证、位置图、调查及送达的视频资料、原告的身份证明、案件处理审批表、行政处罚事先告知书及送达材料、行政处罚决定书及送达资料，证明被告所作的行政处罚决定书的程序合法。法律依据：《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条。原告周富荣、郑桂花诉称，其在无锡市崇安区锡沪路146号拥有住宅一套，2014年被告作出行政处罚决定书，认为原告加建的房屋未取得规划许可证，限期拆除。原告认为被告所作行政处罚决定缺乏法律依据，程序违法，理由如下：一、原告房屋的加建在《城乡规划法》颁布前，根据法不溯及既往的原则，不能认定为违章建筑。原告的建房行为应当受到法律的保护，且当时也受到相关部门的默认。二、该行政处罚决定作出程序违法，超过2年的追诉时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”原告的加建房屋自建造完成之日起，显然已经超过了2年的追诉时效。三、区城管执法局于2005年已对锡沪路146号二楼的违法建设作出强制拆除决定，现再次作出行政处罚决定，违反“一事不再罚”原则。综上，被告作出的锡崇城执案字[2014]第1401050052号行政处罚决定书缺乏法律依据，程序违法，严重损害原告的合法权益，请求法院依法确认该行政处罚决定书违法并予撤销，本案诉讼费由被告承担。原告周富荣、郑桂花向本院提供了下列证据：1、无锡市崇安区城市管理行政执法局（为方便表述，以下简称前区城管执法局）于2005年12月8日作出的限期拆除通知书、2005年12月21日作出的强制拆除决定书，证明被告在2005年已对原告锡沪路146号房屋作出过行政处罚，根据一事不再罚原则，不应再作出行政处罚。2、无锡市信访局来访事项转送单，证明并非要采取拆除方法解决锡沪路146号房屋加盖的部分。3、锡崇城执案字[2014]第1401050052号行政处罚决定书，证明原告对此不服提起诉讼。4、周富荣、郑桂花身份证明，证明原告的身份事项。被告区城管执法局辩称，一、被告所作行政处罚决定证据充分。被告根据投诉发现原告在锡沪路146号原一层房屋基础上加建一层，建设了第二层建筑合计面积为51.65平方米，即当场向原告制作现场检查笔录，并要求原告限期提供合法手续及相关资料。被告此后通过向原告再次进行调查核实以及向相关部门查询，证实原告此建筑未取得相关审批手续，且属于无法采取改正措施消除影响。二、被告所作行政处罚决定适用法律法规正确。《城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物建设应当申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证，由主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的限期拆除。现原告在锡沪路146号原一层房屋基础上加建一层，建设的第二层建筑由于未取得相关审批手续，且属于无法采取改正措施消除影响。三、程序合法。被告在多方调查核实的基础上于2014年7月17日向原告送达行政处罚事先告知书，并告知相关权利；2014年7月23日向原告送达行政处罚决定书，被告行政行为程序合法。综上，请求法院维持被告作出的锡崇城执案字[2014]第1401050052号行政处罚决定书。在庭审质证中，原告对被告所举证据提出以下质证意见：对证据1真实性无异议，对合法性及证明目的有异议，原告房屋是在原地原建，属于锡规函[2008]1号文第二条规定的除外范围，不存在无法改正影响城乡规划的情况；对证据2中立案审批表真实性有异议，对现场检查笔录、现场图片、调查笔录、限期提交手续通知书、危房鉴定报告、证人证言、房产证、位置图无异议，其中危房鉴定报告说明了当时原告未能取得规划许可证的原因，对相关材料的留置送达均有异议，无法确定送达日期，且只有一位见证人，见证人身份不明；对其他证据无异议，但认为《城乡规划法》于2008年1月1日生效，被告对之前的行为适用后法不正确。被告对原告所举证据1真实性无法确认，被告系2013年1月1日重新成立，对与被告同名的单位于2005年12月作出的强制拆除决定书和限期拆除通知书真实性无法判断，且认为与本案无关联性，本案是针对第二层面积为51.65平方米的违法建筑；对证据2真实性无法确认，且与本案无关联性，本案的行政处罚与信访无关；对证据3、4真实性无异议。经庭审质证，本院对证据作如下认证：原、被告所举证据具有真实性、合法性和关联性，能够证明区城管执法局针对周富荣、郑桂花未取得规划许可证在锡沪路146号进行的违法建设的处理情况等案件事实，对其证明效力本院予以确认。根据上述有效证据和当事人在庭审中的陈述，本院确认以下事实：周富荣、郑桂花系夫妻关系，为锡沪路146号产权人及共有人。2014年7月1日，区城管执法局接投诉至锡沪路146号并制作现场检查笔录，因未能提供合法审批手续，区城管执法局于同日立案进行调查处理，并向周富荣、郑桂花发出限期提供合法手续及相关资料通知书，周富荣、郑桂花拒绝在通知书上签字。2014年7月3日，区城管执法局工作人员前往调查并制作调查询问笔录，周富荣在笔录中称：“锡沪路146号共占地53.5平方米，房产证面积19.6平方米。60年代已建有三间平房，从80年代始，经常被水淹，2005年在无锡市房屋安全管理鉴定中心鉴定为危房，之后在2005年4月开始在原有的三间平房基础上翻建二楼，同时翻建的共有十六户住户。2005年翻建完工，并居住至今，房屋总面积共126.6平方米。……2005年经过市信访办处理过，我认为已成事实，已经合法了，房屋保留至今已有10年。”周富荣向区城管执法局提供无锡市房屋安全管理鉴定中心2005年2月2日出具的锡房鉴字（2005）第028号无锡市房屋安全鉴定报告，载明结论为：锡沪路146号房屋承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房。同日，无锡市测绘院有限责任公司经过测绘制作周富荣、郑桂花违法建设位置图。2014年7月10日，区城管执法局向崇安区通江街道办事处工作人员了解情况，该工作人员称：“锡沪路146号住户为周富荣、郑桂花夫妇。锡沪路146号原为一层砖木结构平房，建筑面积19.6平方米。2004年周富荣、郑桂花夫妇提出，因其居住地靠近河道，地处低洼，要求在其房屋原基础上翻新扩建，但未获得相关部门审批手续和许可。2004年12月份，周富荣、郑桂花夫妇在未取得任何手续的情况下，私自将锡沪路146号的一层平房加建为二层楼房并向东扩建其房屋，最终于2005年将其原面积19.6平方米的居住用房扩建为120平方米的居住用房，超出其房产证面积100.4平方米，其新建结构为砖混结构，并使用至今。当时社居委曾上门劝阻制止，并向街道有关部门反映。”2014年7月17日，区城管执法局向周富荣、郑桂花留置送达行政处罚事先告知书，告知其拟作出限期拆除的行政处罚及法律依据，并告知其可在收到本通知书之日起三日内进行陈述和申辩。2014年7月23日，区城管执法局经负责人批准，作出锡崇城执案字[2014]第1401050052号行政处罚决定书，认定周富荣、郑桂花于2005年4月未取得建设工程规划许可证，在锡沪路146号原一层房屋基础上加建一层，建设的第二层建筑合计面积为51.65平方米，主要用于居住，构成未取得规划许可证建设的行为，要求自收到决定书之日起三日内自行拆除该违法建设，并将该决定书向周富荣、郑桂花送达。周富荣、郑桂花不服，向本院提起行政诉讼。另查明，前区城管执法局于2005年12月8日作出锡崇城执限拆字（2005）第000143号限期拆除通知书，载明：“锡沪路146号：经查，你在通江街道锡沪路146号搭建的35平方米建筑物，未经规划部门批准。根据《无锡市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十三条的规定，现责令你在收到本通知书之日起三日内自行拆除。逾期不拆除的，我局将依法强制拆除。”2005年12月21日，前区城管执法局作出强制拆除决定书，经无锡市崇安区人民政府批准，决定对上述建筑物自2005年12月23日起组织强制拆除。周富荣等曾前往无锡市信访局上访反映该问题，无锡市信访局出具来访事项转送单，要求“市城管局按照《信访条例》的有关规定予以接待处理”。后该房屋未实施强制拆除。2007年4月19日颁发的锡委发[2007]36号《中共无锡市委、无锡市人民政府关于进一步改革和加强城市管理工作的意见》中规定，行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权系市区相对集中行使的行政执法职能，市区城管执法队伍由市城管执法局实行垂直管理。区级城管行政执法与城市管理机构分开、职能分离，撤销各区城市管理行政执法局建制，各城市管理行政执法大队作为市城管执法局及执法支队在各区的派出机构。2013年1月1日起施行《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》（市政府令第134号）第三条规定，本办法所称城市管理相对集中行政处罚权，是指依照《中华人民共和国行政处罚法》和国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，由城市管理行政执法部门相对集中行使有关行政机关的全部或者部分行政处罚权。第十一条第一款规定，按照属地原则，区城市管理行政执法部门负责本辖区内违法行为的查处。2013年1月7日无锡市崇安区机构编制委员会印发崇编发[2013]1号《关于无锡市崇安区城市管理局增挂牌子的通知》，同意在无锡市崇安区城市管理局增挂“无锡市崇安区城市管理行政执法局”牌子，与无锡市崇安区城市管理局统一实行一个机构、两块牌子的管理体制。本院认为，《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。无锡市人民政府市政府令第134号《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》第四条规定，市、区城市管理行政执法部门是市、区人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的职能部门，按照本办法规定的权限，制止、查处和纠正违反城市管理法律、法规、规章等规定的行为。根据上述规定，被告区城管执法局具有对辖区内违法建筑物、构筑物、设施具体进行查处的法定职权。无锡市人民政府市政府令第134号《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》第十条第（二）项规定，市、区城市管理行政执法部门依照城乡规划管理方面法律、规章的规定，制止、查处、纠正违反城乡规划管理规定的行为，依法强制拆除影响城乡规划的违法建筑物、构筑物或者设施。根据本案查明的事实，周富荣、郑桂花于2005年完成建造房屋行为，同年12月前区城管执法局作出限期拆除通知书及强制拆除决定书，认定违法建设面积为35平方米并要求限期拆除。2014年本案被告区城管执法局针对锡沪路146号二楼51.65平方米作出处罚决定，现原告提供了2005年的限期拆除通知书及强制拆除决定书以证明2014年查处的违法建筑已在2005年查处过。因本案被告区城管执法局与前区城管执法局对违法建筑物等进行查处的行政职权上具有承继关系，故应由其对被诉行政处罚决定与2005年前区城管执法局查处的35平方米不存在重合负举证责任。诉讼中被告未能提供相关证据，及作出合理解释。故被告区城管执法局在作出被诉行政处罚决定时，未核实该违法建房历史上有无被查处等相关情况，属事实不清、证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销被告无锡市崇安区城市管理行政执法局于2014年7月23日作出的锡崇城执案字[2014]第1401050052号行政处罚决定书。诉讼费人民币50元，由被告无锡市崇安区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，预交上诉案件受理费人民币50元，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。审 判 长  徐 滢代理审判员  袁家琳人民陪审员  胡敏奇二〇一五年五月二十二日书 记 员  刘 聪本案援引法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》（１９８９年４月４日第七届全国人民代表大会第二次会议通过根据２０１４年１１月１日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改＜中华人民共和国行政诉讼法＞的决定》修正）第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。