汉中市南郑区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)陕0721行初15号 原告南郑区（县）汉山街道办事处仁成针织综合厂。 投资人古仁成。 委托代理人赵哲平，陕西云昊律师事务所律师。 被告汉中市南郑区住房和城乡建设管理局。 负责人王建华，该局局长。 委托代理人肖敏，陕西云昊律师事务所律师。 委托代理人王兴录，该局综合执法大队队长。 原告南郑区（县）汉山街道办事处仁成针织综合厂不服被告汉中市南郑区住房和城乡建设管理局行政处罚纠纷一案,本院于2018年4月24日立案受理后，于2018年4月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院经审查认为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条之规定，本案与本院受理的(2018)陕0721行初17号案件为可以合并审理的案件。本院依法组成合议庭，于2018年8月22日依法公开开庭对两案进行合并审理。原告及其委托代理人、被告委托代理人均到庭参加诉讼，被告行政机关负责人无故未到庭参加诉讼。现已审理终结。 被告汉中市南郑区住房和城乡建设管理局于2017年12月4日对原告南郑区（县）汉山街道办事处仁成针织综合厂以及古仁成作出“南住建罚字〔2017〕03号《行政处罚决定书》”，对原告以及古仁成决定处罚如下：限收到本处罚决定书之日起3日内自行拆除违法建筑。 原告诉称，2016年8月原告的负责人、投资人古仁成与原南郑县周家坪镇福利针织综合厂（以下简称综合厂）负责人陈剑峰签订了一份《土地使用权转让合同》，合同约定南郑县周家坪镇福利针织综合厂将企业用地一宗转让给古仁成，古仁成以此为基础设立原告企业，随同该宗地移交的还有南郑县人民政府南土建字（1998）第39号用地批复、南地规字第（1993）05号和（1998）南城规字第25号建设用地许可证，之后原告以自己的名义向南郑县发改局递交了立项报告，2016年12月20日得到南郑县发改局同意以商务仓储中心立项的确认批复，在办理了以上手续的基础上原告开始施工，施工中南郑县农商银行股份有限公司持南郑县人民法院（2002）南法民执字第00281号民事裁定，主张该宗地的土地使用权，该裁定确实将涉案宗地以物抵债的方式抵偿给了南郑县农商银行，迫不得已，2017年8月8日古仁成在清偿了原企业欠款后又与南郑县农商银行签订了土地使用权转让合同。该宗地取得后原告一是及时办理了营业执照，二是向县发改局立项，已获批复，三是进行了环评，加之土地来源权属清楚、合法有效，无任何争议，且有土管、城建规划审批手续，因此原告以为修建行为已符合相关规定，且目前主体已全部完工。修建中原先国土资源局对原告下发南国土资罚（2017）第8号行政处罚决定书，原告按照该决定书向南郑县国土资源局交纳16000余元罚款。被告委托南郑县城市管理综合执法大队对原告调查，并在此基础上作出南住建罚字（2017）第03号行政处罚决定书，要求拆除原告已建成的建筑物。综上，原告认为，原告用以建房的土地来源权属清楚，合法有效，无任何土地争议和边界纠纷，原城建局颁发的用地规划和建设规划、批复真实有效，且原告在修建中严格执行城市建设控制红线的标准，严格执行环保要求，对周边没有产生任何影响，更何况在原告修建当时南郑县青年路城市规划，并未重新出台调整规划和公示，修建符合现行规划要求。被告在执法中将法定职权委托其他机关代行，程序违法，导致调查结果与实际情况不符，要求拆除原告已建成建筑物处罚过重。况且，原告修建的房屋的行为对南郑县国土资源局已经以“南国土资罚（2017）第8号行政处罚决定书”处罚，被告再以同样的事实对原告处罚违反一事不再罚原则，因此，原告请求人民法院依法撤销被告作出的“南住建罚字（2017）第03号行政处罚决定书”。为维护原告的合法权益，原告依据《行政诉讼法》相关规定向法院提起诉讼，请求依法撤销被告于2017年12月4日作出的“南住建罚字（2017）第03号行政处罚决定书”。 被告辩称，一、被告对原告作出的“南住建罚字﹝2017﹞03号《行政处罚决定书》”，事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。应驳回原告诉讼请求。2016年10月18日，被告下属单位执法人员巡查发现，原告在南郑区汉山街道办事处青年路原周家坪福利针织厂院内进行基础开挖活动，被告立即立案调查。在调查中发现原告并非涉案土地的使用权人，并且亦未取得建设工程规划许可证，原告非法占用所建的建筑属违法建筑。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，向原告下发《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。原告不但不停止其违法行为，反而继续在涉案土地上进行开挖活动。2016年10月18日至2017年10月20日，被告多次现场责令停工，并向原告下发八次《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。期间，被告采取驱赶工作人员、暂扣施工机具、强制封锁现场等措施。2017年11月3日，原告向被告作出不再施工的承诺书，但此后原告强行将封锁现场的车辆移开，采取夜间抢修的方法继续违法建筑，截止2017年12月4日原告已经建地上四层（建有地下一层）建筑物，建筑面积3840平方米。被告城管执法大队从县国土局调取相关资料，资料显示2017年5月8日县国土局向当事人下发了（南国土资罚字﹝2017﹞08号）行政处罚决定书。对原告处罚如下：1、责令退还非法占用的1024平方米土地；2、没收非法占用1024平方米土地上新建的8间房屋基础924平方米；3、对非法占地1024平方米的行为处以每平米15元的罚款，共计罚款人民币15360元。同时，2017年5月23日县国土局向县财政局发出了（南国土资函﹝2017﹞182号）《非法财物移交书》。鉴于原告以上违法行为，2017年12月4日，被告经集体讨论决定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条之规定作出“南住建罚字﹝2017﹞03号《行政处罚决定书》”，限原告收到处罚决定书之日起三日内自行拆除违法建筑物。处罚前，被告履行了听取当事人陈述、申辩程序、行政处罚事先告知程序、听证程序等。办案过程符合法律规定，保障了当事人合法权益。二、关于原告诉状中所述情况的反驳与答辩。1、被告要求原告立即拆除其违法建筑的行政处罚并未超过被告行政处罚裁量权。依据住建部《关于规范行政处罚裁量权的指导意见》第四、七、八条之规定，原告违法修建的建筑物属于法律规定的未取得建设工程规划许可证、无法采取改正措施消除对规划实施影响情形，被告作出的处罚行为合理合法，并未超出职权范围。2、原告所称建房土地来源权属合法无事实证据支撑。截止被告作出行政处罚之日，未见原告提供其合法享有该宗土地使用权的法律和事实依据。3、被告未将法定职权委托其他机关代行，执法调查和处罚过程完全以被告单位名义行使职权。4、被告未未违反一事不再罚原则。依据《行政处罚法》第二十四条之规定：“对当事人同一违法行为，不得处以两次以上罚款的行政处罚”。本案中，南郑县国土资源局于2017年5月8日对原告作出“南国土资罚字﹝2017﹞08号《行政处罚决定书》”，是对其非法占用1024平方米土地行为的行政处罚行为。其处罚结果是，要求原告退还非法占用的1024平方米土地、没收涉案土地上新建的8间房屋基础及罚款15360元。而被告的行政处罚是要求原告拆除违法建筑（截止2017年12月4日，地上建筑面积达3840平米）的行政处罚。从时间节点、建筑规模、状况、处罚方式等均不相同。因此，原告与南郑县国土资源局作出的行政处罚行为并非就同一违法行为作出的，且两次行政处罚种类并非都是罚款。综上，原告的请求无事实及法律依据，请求法院驳回原告诉讼请求。 本院于2018年7月3日组织原、被告双方进行证据交换，原告及其委托代理人、被告两委托代理人均到庭参加证据交换。原告于2018年5月3日向本院提交调取证据的申请，经审查原告的申请符合法律规定，本院于2018年5月4日依职权向汉中市国土资源局南郑分局调取其对原告作出“南国土资罚字﹝2017﹞第80号《行政处罚决定书》”相关材料。 本案举证、质证情况： 原告向法院提交以下证据：1、仁成针织综合厂企业营业执照；2、原南郑县周家坪镇福利针织综合厂营业执照；3、“南土建字（1993）第39号”批复及附件；4、南郑区人民法院（2002）南法民执字第00281号《民事裁定书》；5、南郑区人民法院回复函；6、南地规字（1993）05号《建设用地规划许可证》；7、南城规字（1993）25号《建设工程规划许可证》；8、南发改政审﹝2016﹞638号《关于项目备案确认的通知》；9、商务仓储中心修建现状图；10、黄文海、李发彦、徐贵寿调查笔录；11、原告投资人身份证复印件；12、原告营业执照；13、南郑区人民法院（2018）陕0721民初632号《民事调解书》；14、南郑区国土资源局南国土资罚字﹝2017﹞第08号《行政处罚决定书》。 被告在法定期限内向本院提交以下证据：1、原告违法建设案件调查笔录（2016年10月18日）；2、原告违法修建的照片（2016年10月18日）；3、被告责令停止违法行为通知书（2016年10月18日）；4、原告违法案件立案审批表；5、陕西省南郑县城控制性详细规划图及局部放大图；6、调查过程中原告提供的材料（共7份）；7、被告责令停止违法行为通知书；8、查封现场照片5张（2017年10月20日）；9、被告提取的国土局资料（共5份）；10、原告违法案件调查笔录（2017年11月3日）；11、原告承诺书（2017年11月3日）；12、行政处罚事先告知书；13、行政处罚听证告知书；14、文书送达回证；15、限期拆除通知书；16、责令停止违法行为通知书（2017年11月18日）；17、违法案件处理审核表；18、会议记录；19、拍摄于2017年12月4日违法建筑现状照片；20、行政处罚决定书；21、原告负责人现场签收照片。 本院依法调取以下证据：1、南国土资罚字﹝2017﹞第08号《行政处罚决定书》；2、情况汇报；3、南郑县不动产登记交易中心函；4、违法线索登记表；5、核查报告；6、责令停止违法行为通知书（2017年3月24日）及其送达回证；7、责令停止违法行为通知书（2017年4月29日）及其送达回证；8、立案呈批表；9、接受调查通知书及其送达回证；10、古仁成身份证复印件；11、合作建房协议；12、南城规字（1993）25号《建设工程规划许可证》；13、南地规字（1993）05号《建设用地规划许可证》；14、南土建字（1993）第39号审批土地件；15、南土建字（1993）第72号审批土地件；16、原告营业执照；17、南郑县国用﹝2015﹞第0225号《国有土地使用权证》；18、南发改政审﹝2016﹞638号《项目备案确认通知》；19、公告；20、南政函﹝2017﹞15号《批复》；21、《解除协议》；22、古仁成询问笔录（2017年3月24日、2017年3月27日）；23、陈剑峰询问笔录（2017年3月28日、2017年3月29日）；24、现场勘测笔录及照片；25、南国土资函﹝2017﹞43号《违法行为抄告书》及其送达回证；26、南国土资函﹝2017﹞44号《违法行为抄告书》及其送达回证；27、南国土资函﹝2017﹞45号《违法行为抄告书》及其送达回证；28、南国土资执通﹝2017﹞1号《通知》；29、调查报告；30、违法案件审理记录；31、会议纪要；32、违法案件处理决定呈批表；33、《行政处罚告知书》及其送达回证；34、《行政处罚听证告知书》及其送达回证；35、南国土资罚字﹝2017﹞第08号《行政处罚决定书》及其送达回证；36、收据；37、查封、没收物品清单；38、非法财物移交书、清单及其送达回证；39、结案呈批表；40、情况说明。 经庭审双方质证意见： 一、原告对被告提交的证据均不予认可，认为被告未向法庭提交其具有作出被诉行政行为法定职权的证据，调查过程中被告执法人员的身份均表述的是城市管理综合执法大队工作人员，而被告出示文书上关于执法人员的身份却表述为南郑县住房和城乡建设管理局，被告方并未提交证据证明城市管理综合执法大队是其下属单位，被告程序违法。认为“南住建罚字﹝2017﹞03号《行政处罚决定书》”中“责令限期拆除”属于行政命令而不是行政处罚的种类，被告处罚适用法律错误。二、被告对原告提交的证据1至8、11至14的真实性、合法性、关联性均无异议，对于其证明目的均不予认可。对于证据6，认为该《建设用地规划许可证》的核发日期是1993年10月26日，有效期是6个月，而原告是2016年10月份开挖建设，该证已经过了有效期。对于证据7，认为该《建设工程规划许可证》的核发日期是1993年10月26日，原告在一年内未开工建设，该证已经自行失效。对于证据9的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为证据9照片拍摄无拍摄人、时间、地点。对证据10的真实性、合法性予以认可，对其证明目的不予认可，认为该调解书的下发时间是2018年4月16日，而作出被诉行政行为的时间是2017年12月4日。三、原、被告对于法院依职权调取的证据的真实性、合法性均予以认可。 本院对上述证据认证如下： 对于原告提交的证据9、被告提交的证据19、21，由于该照片无拍摄人、时间、地点，不符合证据规则的形式，本院不予采信。对于原、被告提交的其他证据及法院依职权调取的证据，能够客观这真实地反映出作出被诉行政行为的经过，本院对于其真实性、合法性、关联性予以采信，对于证明目是否采纳结合案情再予以定论。 经审理查明，2016年10月18日南郑区（县）城市综合执法大队城关中队在巡查中发现原告南郑区汉山街道办事处仁成针织综合厂在汉山街道办事处城南社区青年路以南（原周家坪福利厂院内）未经审批修建针织生产楼。随之以被告之名向周家坪镇福利针织综合厂发出《责令停止违法行为通知书》。2016年10月20日南郑区（县）城市管理综合执法大队城关中队即对古仁成未经审批违法建筑进行立案审查。2017年3月8日以被告之名再次向周家坪镇福利针织综合厂发出《责令停止违法行为通知书》。2017年4月30日、2017年6月16日、2017年8月26日、2017年10月20日四次以被告之名向古仁成发出《责令停止违法行为通知书》。2017年11月7日以被告之名向古仁成发出《行政处罚事先告知书》，载明其违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，拟依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四之规定作出“自行拆除该建筑”的行政处罚决定，并告知其陈述、申辩的权利。同日以被告之名向古仁成送达了《行政处罚听证告知书》，告知其申请听证的权利。同时以被告之名向古仁成发出《限期拆除通知书》，限古仁成于2017年11月15日前自行拆除建筑。2017年11月18日以被告之名再次向古仁成发出《责令停止违法行为通知书》。以上文书均无文件编号。2017年12月1日，经过南郑区（县）城市管理综合执法大队城关中队、南郑区（县）城市管理综合执法大队、被告南郑县住房和城乡建设管理局层层审批，以古仁成为当事人及责任人进行违法案件处理程序。2017年12月4日被告作出“南住建罚字﹝2017﹞03号《行政处罚决定书》”，对原告南郑区（县）汉山街道办事处仁成针织综合厂和古仁成作出“限你在收到本处罚决定书之日起三日内自行拆除上述违法建筑物”的行政处罚决定，在《处罚决定书》中向原告交代了救济途径和时限，并注明“行政复议或起诉期间不停止本处罚决定书的执行”。于当日向原告及其投资人古仁成进行送达。 另查明，涉案土地原使用权人为原周家坪镇福利针织综合厂，因该厂与南郑县城关农村信用合作社借款合同纠纷，经南郑县人民法院（2002）南法民执字第00281号《民事裁定书》确定该宗土地使用权人为南郑县城关农村信用合作社。2016年8月，原告投资人古仁成与陈剑峰签订《合作建房协议》，约定由陈剑峰代表原周家坪镇福利针织综合厂向古仁成提供该厂场地2067.61平方米，由古仁成全部出资在该场办企业和建房。2016年10月，古仁成即组织开工建设。2016年10月25日，古仁成投资成立南郑县汉山街道办事处仁成针织综合厂，企业类型为个人独资企业。并以该企业的名义向南郑区（县）发展和改革局递交《关于南郑县仁成针织综合品商务仓储中心项目备案的申请报告》，南郑区（县）发展和改革局于2016年12月20日以“南发改政审﹝2016﹞638号”文件同意该项目备案。2018年4月16日，南郑区（县）人民法院作出（2018）陕0721民初632号民事调解书，古仁成与陕西省南郑农村商业银行股份有限公司（原南郑县城关农村信用合作社）达成协议，陕西省南郑农村商业银行股份有限公司自愿将原周家坪镇福利针织综合厂国有土地（1836.11㎡）使用权转让给古仁成，并协助古仁成办理《国有土地使用证》。至今，古仁成未向法院提交该宗土地的《国有土地使用证》。原告未重新办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。 本案的争议焦点为：一、关于被告是否具有作出被诉行政行为的执法主体资格，被诉行政行为程序是否合法、事实清楚、证据确凿的问题；二、关于被诉行政行为是否违反“一事不再罚”行政处罚法原则的问题；三、原告的诉讼请求是否应当予以支持。 本院认为，公民、法人及其他组织进行建设项目时应严格遵守《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等有关法律法规的规定，及时报请有关部门批准、备案、办理许可证件，在许可时间、范围内进行建设。相关部门亦具有对应的审批、备案的权力，同时对建设行为具有规范、监督、查处的义务，对违法行为应作出相应的行政处罚。就本案而言,一、依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款之规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。被告作为行政管理部门，对城乡市场建设管理具有法定规范、监管、查处的职能，其具有作出被诉行政行为的法定权限。本案中，被告未举出相关法律法规和委托授权手续证实南郑区（县）城市管理综合执法大队、南郑区（县）城市管理综合执法大队城关中队具有行政执法的法定职权。故被告主张南郑区（县）城市管理综合执法大队、南郑区（县）城市管理综合执法大队城关中队具有执法权限的观点不予支持。二、庭审中原告提交“南地规字（1993）05号《建设用地规划许可证》”和“南城规字（1993）25号《建设工程规划许可证》”，两证均为1993年10月26日核发，建设单位均为周家坪镇福利针织综合厂。依据《陕西省实施办法》（1991年７月28日施行，2009年7月1日废止）第三十五条之规定，建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容严禁擅自变更，并严禁买卖和转让。确需变更的，必须经核发单位同意，并办理变更手续。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，一年内未办完用地手续，或者取得建设工程规划许可证一年内未开工，又未办理延期手续的，建设用地规划许可证和建设工程规划许可证即自行失效。结合本案，两证的建设方是原周家坪镇福利针织综合厂，并非原告，原告亦未办理变更手续。在核发《建设工程规划许可证》一年以内，并未开工建设，亦未办理延期手续，故建设用地规划许可证和建设工程规划许可证即自行失效。因此，原告主张其已经取得建设规划许可和建设工程许可的观点不成立，并以此为依据于2016年10月开工建设的行为违法。被告认定原告未办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的违法事实清楚。三、在被告处罚主体和事实认定方面，第一，原告以企业的名义向南郑区（县）发展和改革局递交《关于南郑县仁成针织综合品商务仓储中心项目备案的申请报告》，南郑区（县）发展和改革局同意该项目备案，原告即开工建设。故，被告应以原告企业为处罚对象，而非古仁成自然人、投资人个人，亦非周家坪镇福利针织综合厂。而本案中，城市管理综合执法大队城关中队代被告行使职权于2016年10月18日发出的《责令停止违法行为通知书》中，违法相对人为“周家坪镇福利针织综合厂”，被告发出的处罚决定书中认定的处罚对象又为原告和原告企业投资人古仁成个人两个主体。显然，被告认定处罚对象不明确。第二，从被告作出处罚决定书中载明其认定的违法事实，部分为：“关于建设用地问题：2017年5月8日南郑县国土资源局向你下发了国土资罚字（2017）08号行政处罚决定书，认定你占用汉山街道办事处青年路以南1024平方米土地……”可以看出，被告作出违法事实认定事实中，部分为南郑区（县）国土资源局作出的处罚决定书中的内容，而非依据实际调查、考证。可见，被告作出被诉行政行为有认定违法事实不清之嫌。综合以上两方面，被告作出被诉行政行为认定处罚对象不明确，认定违法事实不清。四、依据《中华人民共和国行政处罚法》关于行政机关办理行政处罚案件的程序规定，行政机关办理作出行政处罚的主要程序为立案、调查、告知、听证、处罚及各环节的送达。南郑区（县）城市管理综合执法大队城关中队巡查中发现原告违法行为后即立案进行调查，在向原告发出的《责令停止违法行为通知书》中确定的告知对象为：周家坪镇福利针织综合厂、古仁成，签收人均为古仁成，而被告作出的《行政处罚决定书》处罚对象为原告企业和古仁成个人。故，行政执法程序违法。另，被告在作出的处罚决定书中引用特定法律规定：“行政复议或起诉期间不停止本处罚决定书的执行”，本案中被告作出被诉行政行为并不应适用此项法律规定，故,被告适用法律错误。四、关于原告主张被告对原告的处罚违反了“一事不再罚”的行政处罚法原则问题。“一事不再罚”是指对于违法行为人的同一违法行为，不得以同一事实给予两次以上的处罚。该原则作为行政处罚的一个基本原则，目的是体现过罚相当，防止行政机关重复处罚，保护行政管理相对人的合法权益。我国行政处罚立法虽然没有明确确立一事不再罚原则，但《行政处罚法》第二十四条明确规定，对当事人同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该规定只针对罚款类处罚，但却涵盖了“一事不再罚”的法理精神，即对同一违法行为不得处以同类处罚。就本案而言，2017年5月8日，南郑区（县）国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十四条之规定对原告作出处罚，认定其违法行为事实为：原告擅自占用汉山街道办事处青年路以南1024平方米土地修建房屋的行为，即认定原告不具有合法有效的土地使用权。处罚内容为：1、责令退还非法占用的1024平方米土地；2、没收非法占用1024平方米土地上新建的8间房屋基础924平方米；3、对非法占地1024平方米的行为处以每平方米15元的罚款，共计罚款15360元人民币。2017年12月4日被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条之规定，对原告作出处罚。认定其违法行为事实为：“关于建设用地问题：2017年5月8日南郑县国土资源局向你下发了国土资罚字（2017）08号行政处罚决定书，认定你占用汉山街道办事处青年路以南1024平方米土地……原告建设行为至今未办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。”处罚内容为：限期拆除违法建筑。显然，南郑区国土资源局与被告对原告作出处罚时并非完全依据原告同一违法事实作出，而是以不同的违法行为事实。故，原告方主张被告违反“一事不再罚”的行政处罚原则的观点不能成立。同时，就处罚内容来看，南郑区（县）国土资源局作出的第二项处罚内容和被告作出的处罚内容为同类罚，且客观上无法同时实施。加之，由于南郑区（县）国土资源局作出的处罚决定在先，并且已经生效。故，应依法撤销被告作出的行政处罚决定较为妥当。基于以上，被告提交的证据证明被告作出被诉行政行为合法的证明目的本院不予采纳。综上，被告作出被诉行政行为认定事实不清、程序违法、适用法律错误，故原告诉请撤销被告作出的处罚决定诉讼请求成立，应当依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销被告汉中市南郑区住房和城乡建设管理局于2017年12月4日作出的“南住建罚字〔2017〕03号《行政处罚决定书》”。 本案受理费50元，由被告汉中市南郑区住房和城乡建设管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提出上诉，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于汉中市中级人民法院。 审 判 长  戚晓军 人民陪审员  许晓惠 人民陪审员  方 伟 二〇一八年九月二十五日 法官 助理  岳 媛 书 记 员  王雨晴