衢州市柯城区人民法院行 政 判 决 书（2015）衢柯行初字第12号原告江山市区大亿广告美术工作室，住所地江山市虎山街道溪东江东大道70号。负责人徐志荣，业主。委托代理人向世忠，浙江丹华律师事务所律师。被告衢州市规划局，住所地衢州市柯城区九龙南路39号。法定代表人卢向东，局长。委托代理人（特别授权代理）卢礼成，浙ＸＸ风律师事务所律师。原告江山市区大亿广告美术工作室不服衢州市规划局规划行政许可一案，于2015年2月28日向衢江区人民法院提起行政诉讼。衢江区人民法院经审查，认为该案应由本院管辖，并于同年3月11日作出案件移送决定，移送本院处理。本院于2015年3月24日受理后，依法组成合议庭，于2015年4月21日公开开庭审理了本案。原告委托代理人向世忠，被告衢州市规划局法定代表人卢向东及其委托代理人卢礼成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告衢州市规划局于2014年12月5日对原告作出衢规许不予字（2014）第3号不予行政许可决定，认为原告江山市区大亿广告美术工作室于2014年11月27日提出的在云溪乡篁墩村、大岗村等村设置高炮广告牌（共14处）的申请，经审查，该户外广告固定设施建设用地未编制相关户外广告专项规划，规划许可缺乏依据。据此，根据《浙江省城乡规划条例》第二十七条、《浙江省广告管理条例》第二十七条的规定，决定不予行政许可。被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：一、1、衢州市规划局组织机构代码证复印件，2、法人身份证复印件，3、《衢州市规划局主要职责内设机构和人员编制规定》（衢政办发（2011）163号复印件），4、《浙江省城乡规划条例》第三十六条，上述证据证明被告系城乡规划行政主管部门，具有实施城乡规划行政许可主体资格。二、5、江山市区大亿广告美术工作室大型户外广告申请材料（共52页），6、《行政许可受理通知书》（编号2014097）及送达凭证复印件，证明被告依法受理了原告行政许可申请。三、7、《衢州市人民政府关于衢州市区户外广告设置规划的批复》（衢政发（2０13）81号）及《衢州市区户外广告设置规划》（成果稿）相关内容复印件，8、户外广告固定设施申请示意范围图，9、中心城区用地规划图，上述证据证明原告申请的户外广告建设地点不在城市规划建设用地范围内。四、1０、衢规许不予字（2０14）第3号《不予行政许可决定书》、《更正通知书》及送达凭证，证明被告依法作出不予行政许可决定。五、11、《浙江省城乡规划条例〉》第二十七条，12、《浙江省广告管理条例》第二十七条，证明被告依法作出的不予行政许可决定符合法定程序。原告江山市区大亿广告美术工作室诉称，原告系依法设立的广告经营企业。2014年11月27日，原告向被告递交户外广告申请及相关资料，被告受理原告申请后，于同年12月5日作出了衢规许不予字（2０14）第3号不予行政许可的决定。原告认为，被告对原告的申请许可事项负有行政许可法定职责，且原告的户外广告设置申请的内容及形式均符合法定要求，被告作出的不予行政许可的决定，缺乏事实和法律依据，侵害了原告的合法权益。为此，请求法院：1、依法撤销被告作出的衢规许不予字（2014）第3号不予行政许可决定书；2、判令被告作出准予原告设置户外广告的行政许可决定。3、本案的诉讼费用由被告承担。原告向法院提交的证据：1、原告的营业执照、组织机构代码证，证明原告主体资格；2、企业负责人身份证，证明原告企业负责人身份情况；3、申请表，4、广告位使用权合同，5、结构设计图、桩位图，6、安全承诺书，上述证据证明原告依法向被告提出设置广告位行政许可申请的事实及提交的资料；7、受理通知书，不予许可决定书，证明被告对原告的行政许可未予许可的事实。被告衢州市规划局辩称，《浙江省城乡规划条例》第二十七条规定，城乡规划中交通、水利、电力等专项规划，由城乡规划主管部门和有关部门共同组织编制，报本级人民政府审批，并由城乡规划主管部门依据城乡规划中的有关专项规划实施。《浙江省广告管理条例》第二十七条规定，设置户外广告，应当符合户外广告的设置规划。户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上人民政府组织有关部门统一制定。根据上述条款的规定，设置户外广告，应当在专项规划确定的区域范围内，并经规划主管部门审查许可。衢州市人民政府于2013年12月24日批复的《衢州市区户外广告设置规划》（衢政发（2013）81号文），其户外广告规划范围为衢州市城市规划建设用地范围。而原告申请的户外广告固定设施建设地点为G60沪昆高速公路沿衢江区高家镇篁墩村、大岗村等村段设置14处高炮广告牌，均处衢州市城市规划建设用地范围外。目前，该范围尚未编制户外广告专项规划，原告申请缺乏建设工程规划许可的规划依据。据此，被告对原告的申请依法作出不予行政许可决定，符合法律规定。原告要求撤销不予许可决定以及要求被告重新作出许可的决定，不能成立，应当予以驳回。经庭审举证、质证，本院对以下证据作如下确认：原告对被告提交的证据1、2、5、6、10没有异议，本院予以认定。原告对被告提交的证据3、4、7、8、9、11、12的真实性没有异议，关联性有异议。对证据3，原告认为只体现被告有城乡规划主体资格，而不能反映被告有实施城乡规划行政许可主体资格，被告的户外广告行政许可的职能是应当依据《衢州市户外广告管理办法》赋予的。证据4《浙江省城乡规划条例》第三十六条规定的是建设工程规划许可，而不是户外广告设置许可。建设工程规划许可不是户外广告设置许可的必要条件，应该是在取得户外广告设置许可后，在实施过程中才存在建设工程规划许可的问题。对证据7、8、9，原告认为被告所要证明的对象是原告申请户外广告设置的地点不在衢州市城市规划建设用地范围内，但被告只能证明原告申请设置的户外广告地址没有规划的事实，被告应提供相应没有规划不得许可的法律依据。对证据11，原告认为《浙江省城乡规划条例》第二十七条是一种列举式的规定，并没有户外广告的规划许可内容。户外广告是属于建筑项目还是媒体一直有争议，我们认为是属于媒体，而不是建筑项目；即使是建筑项目，可以依据城乡规划条例，但没有必须要求依据该条例。如果没有规划，可以依据其他法律法规予以许可。根据《浙江省广告管理条例》第二十七条的规定，被告也不能证明在没有规划的情况下，可以不予许可。相反，如果没有规划，被告应依据户外广告设置的上位法和相关依据来实施。审理认为衢州市人民政府办公室衢政办发（2011）163号文，明确了被告衢州市规划局是城乡规划行政主管部门，具有负责组织编制城市总体规划、控制性详细规划、专项规划等规划的管理职能，负责城市规划区内建筑物、构筑物、道路、管线及其他工程（包括广场、停车场、绿化工程、大中型户外广告固定设施、重要街道两侧建筑物外立面装修和法律、法规规定的其他工程建设）的规划方案审查和建设工程规划许可证核发。证明了被告是城乡规划行政主管部门，具有实施城乡规划行政许可主体资格。对证据3、4的证明力，本院予以认定。证据7-9，是被告为证明原告申请的户外广告设置地点不在城市规划建设用地范围内的事实，对此原告并无异议，本院予以认定。至于原告提出被告应提供相应的法律依据证明没有规划不予许可，以及没有规划应根据上位法的规定予以许可的意见，本院将在理由部分结合证据11、12的认定进行阐述。原告提交的证据与被告证据5、6相同，证明的内容也一致，本院已作认定。经审理查明，2014年11月27日，原告江山市区大亿广告美术工作室向被告递交户外广告申请及相关资料，要求在G60沪昆高速公路（杭金衢）沿衢江区高家镇篁墩村、大岗村、王家桥头村、湖北村、西村村、徐家山村、盈川村段路段设置14处高炮广告牌。被告于同年12月3日受理原告申请后，经审查，认为原告申请的户外广告固定设施建设用地未编制相关户外广告专项规划，规划许可缺乏依据。根据《浙江省城乡规划条例》第二十七条、《浙江省广告管理条例》第二十七条的规定，于12月5日作出了衢规许不予字（2014）第3号不予行政许可的决定，并送达原告。原告不服，于2015年2月28日向衢江区人民法院提起行政诉讼。2015年3月3日，被告发现不予行政许可决定书中告知起诉的内容有误，作出更正通知书，将“向衢江区人民法院提起行政诉讼”更正为“向柯城区人民法院提起行政诉讼”。同年3月11日，衢江区人民法院作出案件移送函，并于3月24日将该案移送本院处理。本院认为，《浙江省城乡规划条例》第三十六条规定在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证。衢政办发（2011）163号文件关于印发《衢州市规划局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知，明确了衢州市规划局是城乡规划行政主管部门，具有负责组织编制城市总体规划、控制性详细规划、专项规划等规划的管理，以及负责城市规划区内建筑物、构筑物等（含大中型户外广告固定设施）规划方案审查和建设工程规划许可证的审查。故被告衢州市规划局具有设置户外广告固定设施规划行政许可主体资格。本案主要争议的是被告对原告的户外广告设置许可申请作出不予许可决定相关法律的适用。《浙江省广告管理条例》第二十七条第一款规定：设置户外广告，应当符合户外广告的设置规划。户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上人民政府组织有关部门统一制定。这就表明，户外广告的设置应当以有规划为前提。为此，衢州市人民政府于2013年12月24日，以衢政发（2013）81号文，对衢州市规划局、住建局《关于要求审批〈衢州市户外广告设置规划〉的请示》予以批复，确定了衢州市区户外广告设置规划的范围。而原告申请设置户外广告的地址，不在《衢州市户外广告设置规划》规定的衢州市城市建设用地范围内。被告作出不予行政许可的决定，符合法律、法规的规定。原告还主张其申请的户外广告设置区域，被告未编制规划这一现实状况，应依据上位法对设置户外广告的规定，即建设部发布的《城市户外广告设施技术规范》，予以行政许可。本院认为，建设部发布的《城市户外广告设施技术规范》，属部门规章，属于广告设施的技术规范，所规定的是广告设施设置及制作安装的技术标准，并不是可否设置广告设施的规定，技术规范不能代替专项规划。且部门规章也不是地方性法规的上位法，不具有超越地方性法规的效力。原告上述主张不能成立，本院不予采纳。综上，原告申请设置户外广告的地域超出了衢州市户外广告专项规划的范围，被告根据《浙江省广告管理条例》第二十七条规定，对原告申请作出不予许可的决定，程序合法，适用法律正确。原告诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告江山市区大亿广告美术工作室的诉讼请求。本案受理费50元，由原告江山市区大亿广告美术工作室负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于衢州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省衢州市中级人民法院（开户行：衢州市建行营业部，户名：衢州市财政局非税收入待清算专户，账号：10133068350031331000120001－05636901。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法求助的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  胡笑跃审 判 员  郑 红人民陪审员  胡志远二〇一五年五月二十日书 记 员  卢琴香