安徽省安庆市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）皖08行初48号原告安徽嬉子湖水产养殖股份有限公司，住所地安徽省桐城市鸿庆楼西区1楼。法定代表人吴敏，该公司董事长。委托代理人韦文津，安徽华人律师事务所律师。委托代理人马侃，安徽华人律师事务所律师。被告桐城市人民政府，住所地安徽省桐城市文昌街道文三路18号。法定代表人徐雄，该市人民政府代市长。出庭负责人江学潮，该市人民政府常务副市长。委托代理人欧阳健子，桐城市水产局副局长。委托代理人赵冰，安徽同合律师事务所律师。原告安徽嬉子湖水产养殖股份有限公司因要求确认被告桐城市人民政府拆除渔业养殖围栏网设施工作方案及附件违法，于2018年5月16日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月16日立案后，于2018年5月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月26日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人吴敏、委托代理人韦文津、马侃，被告的负责人江学潮、委托代理人欧阳健子、赵冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2007年9月28日，原告与桐城市水产局签订《嬉子湖国有水面养殖承包合同》，承包嬉子湖水域28000亩国有水面用于养殖和生态旅游开发，承包期限自2014年1月1日至2043年12月31日。合同签订后，原告按约缴纳承包费用，办理了皖桐城市府（淡）养证〔2013〕第00009号、皖桐城市府（淡）养证〔2014〕第00037号《水域滩涂养殖证》。截至2017年11月原告已累计投资2.1亿元用于水面养殖和旅游开发。2017年12月13日，桐城市人民政府办公室下发《桐城市人民政府办公室关于印发桐城市拆除湖泊渔业养殖围栏网设施工作方案的通知》（桐政办发[2017]136号）（以下简称《通知》）要求原告限期拆除上述水域内围栏网设施，否则采取强制拆除措施。2018年1月17日，原告向安庆市人民政府提起行政复议，要求确认《通知》及附件违法。2018年4月12日安庆市人民政府作出宜府行复决〔2018〕4号《驳回行政复议申请决定书》，认为“该工作方案只是在实施行政行为过程中的阶段性行为，不具有可诉性，不属于行政复议受理范围”，并据此驳回申请人的行政复议申请。原告认为：《通知》是桐城市人民政府作出的行政行为，其虽然以《通知》的形式出现，但其内容涉及桐城市人民政府决定对嬉子湖水域围栏网养殖设施实施拆除、对养殖户围栏网设施拆除后的补偿，同时还涉及限期自行拆除、逾期将组织强拆等内容。《通知》的上述内容，具有行政决定及行政强制执行的性质。原告承包的养殖水面正是在《通知》决定拆除的水域内，该《通知》对原告的权益已产生实际影响，《通知》具有可诉性。被告的《通知》没有合法依据。原告依法承包的嬉子湖水域国有水面用于水产养殖，办理了水域滩涂养殖证，按照核准的方式开展渔业养殖，未违反相关法律规定。《通知》的附件拆围补偿方案对所涉及的养殖企业（户）不区分剩余承包经营权期限采取统一补偿标准，未将原告为履行承包合同的实际投入纳入补偿范围，补偿标准不合理。被告对涉及退网还湖的安置补偿、限期自行拆除、逾期强制拆除等行政行为的决定和实施，都应当由具有法定职权的行政机关按照法律规定的程序和步骤进行，不应“一纸通知”了事。综上，被告所作的被诉行政行为程序和实体均存在违法之处，故提起行政诉讼，请求判决确认《通知》及附件违法；本案诉讼费用由被告承担。被告辩称：一、《通知》不属于可诉行政行为。1.《通知》收文主体是下属镇政府、市政府有关部门、有关直属机关，属于政府内部部署文件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，《通知》不属于可诉行政行为。2.《通知》的内容主要是要求各乡镇政府以及有关部门，认真贯彻习总书记“绿水青山就是金山银山”的发展理念和推动长江经济带发展重要讲话精神，按期完成桐城市湖泊围栏网拆除工作，提前做好相应的预备工作，具体明确各单位相应职责，并未涉及具体权利人，不属于可诉行政行为。3.《通知》不向行政相对人直接公开，只是在行政机关之间运作，对当事人的权利义务不产生实际影响。涉及养殖户利益的是拆除补偿决定。《通知》只是在实施行政行为过程中的阶段性行为，不具有可诉性。二、《中华人民共和国行政诉讼法》将本案《通知》排除在受案范围之外。1.《通知》属于行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令。2.《通知》属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定的对公民、法人或者其他组织不产生实际影响的行为。综上所述，原告针对《通知》及附件提出确认违法之诉，不符合法律规定，应当驳回起诉。经审理查明：2007年9月28日，原告与桐城市水产局签订《嬉子湖国有水面养殖承包合同》，原告承包嬉子湖水域共28000亩国有水面用于养殖和生态旅游开发，承包期限至2043年12月31日。被告向原告及原告的法定代表人吴敏分别颁发了皖桐城市府（淡）养证〔2013〕第00009号、皖桐城市府（淡）养证〔2014〕第00037号《水域滩涂养殖证》。2017年12月13日，桐城市人民政府办公室向有关镇政府、市政府有关部门、有关直属机构下发了桐政办发[2017]136号《通知》，并附有桐城市湖泊围栏网拆除工作任务表和拆围补偿方案。该通知称为了贯彻“绿水青山就是金山银山”的发展理念，落实中央环保督察整改工作要求，按期完成桐城市湖泊围栏网拆除工作，加快推进嬉子湖、菜子湖等的生态保护和生态文明建设，实现可持续发展，制定该方案。该方案中明确规定了2018年1月31日前，将菜子湖桐城境内现有围栏网全部拆除的工作目标，以及相应的工作原则、工作步骤和保障措施。2018年1月17日，原告不服上述通知及附件，向安庆市人民政府提起行政复议，2018年4月12日安庆市人民政府作出宜府行复决〔2018〕4号《驳回行政复议申请决定书》，认为该工作方案只是在实施行政行为过程中的阶段性行为，不具有可诉性，不属于行政复议受理范围，并据此驳回原告的行政复议申请。另根据庭审查明，2018年3月12日桐城市水产局向原告作出《限期拆除湖泊围栏网设施通知书》，要求原告在2018年3月20日前自行拆除原承包国有水域滩涂内的围栏网设施，逾期不拆除的，桐城市人民政府将依法强制拆除。2018年3月20日被告向原告作出桐政秘〔2018〕14号强制拆除决定书，决定内容为：如原告2018年3月21日前未自行拆除承包水域中的围栏网设施，被告将于2018年3月21日8时开始对该水域围拦网设施进行强制拆除。2018年3月21日，被告对原告承包的嬉子湖水域内围拦网设施采取了强制拆除措施。本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2017年12月13日桐城市人民政府办公室作出的《通知》及附件，是向有关镇政府、市政府有关部门、有关直属机构发出，并要求各成员单位按此方案规定的工作任务、工作步骤、保障措施等各司其职、予以落实。被告没有将该通知及附件送达给原告，并且其后桐城市水产局及被告也另行做出了后续行政行为，因此该通知在性质上属于上级行政机关要求下级行政机关“遵照执行”的内部指令，并不直接产生外部效果，不是可诉的行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原告起诉要求确认被告作出的上述通知及附件违法，不符合起诉条件，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告安徽嬉子湖水产养殖股份有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长  徐珂可审判员  张建平审判员  刘 鑫二〇一八年九月十七日书记员  王 岚附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。