安徽省安庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖08行初49号原告安徽嬉子湖水产养殖股份有限公司，住所地安徽省桐城市鸿庆楼西区1楼。法定代表人吴敏，该公司董事长。委托代理人韦文津，安徽华人律师事务所律师。委托代理人马侃，安徽华人律师事务所律师。被告桐城市人民政府，住所地安徽省桐城市文昌街道文三路18号。法定代表人徐雄，该市人民政府代市长。出庭负责人江学潮，该市人民政府常务副市长。委托代理人欧阳健子，桐城市水产局副局长。委托代理人赵冰，安徽同合律师事务所律师。原告安徽嬉子湖水产养殖股份有限公司因要求确认被告桐城市人民政府行政强制行为违法，于2018年5月16日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月16日立案后，于2018年5月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月26日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人吴敏、委托代理人韦文津、马侃，被告的负责人江学潮、委托代理人欧阳健子、赵冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2007年9月28日，原告与桐城市水产局签订《嬉子湖国有水面养殖承包合同》，承包嬉子湖水域28000亩国有水面用于养殖和生态旅游开发，承包期限自2014年1月1日至2043年12月31日。合同签订后，原告按约缴纳承包费用，办理了皖桐城市府（淡）养证〔2013〕第00009号、皖桐城市府（淡）养证〔2014〕第00037号《水域滩涂养殖证》。截至2017年11月原告已累计投资2.1亿元用于水面养殖和旅游开发。2017年12月13日，被告下发了桐政办发［2017］136号《关于印发桐城市拆除湖泊渔业养殖围栏网设施工作方案的通知》（以下简称《通知》）要求原告限期拆除上述水域内围栏网设施，否则采取强制拆除措施。2018年1月17日，原告向安庆市人民政府提起行政复议，要求确认《通知》及附件违法。2018年3月21日，被告对原告承包的嬉子湖水域内围栏网设施采取了强制拆除措施，致使原告遭受重大财产损失。原告认为，被告的强拆行为没有合法依据，原告依法承包嬉子湖水域国有水面用于水产养殖，办理了水域滩涂养殖证，按照核准的方式开展渔业养殖，未违反相关法律规定。被告的强拆行为严重损害了原告的合法权益，故提起诉讼，请求确认被告强制拆除原告承包的嬉子湖28000亩国有水面范围内渔业养殖围栏网的行政行为违法。本案诉讼费用由被告承担。原告在举证期限内向本院提交了以下证据：1.桐政办发〔2017〕136号《桐城市人民政府办公室关于印发桐城市拆除湖泊渔业养殖围栏网设施工作方案的通知》。2.皖桐城市府（淡）养证〔2013〕第00009号、皖桐城市府（淡）养证〔2014〕第00037号《水域滩涂养殖证》。3.《限期拆除湖泊围栏网设施通知书》。4.桐政秘〔2018〕14号《桐城市人民政府强制拆除决定书》。5.安徽嬉子湖水产养殖股份有限公司投入款项统计表。证明原告所有的合法养殖的围栏网等设施被被告拆除及原告为养殖投入了资金的事实。被告辩称：一、关于《桐城市拆除湖泊渔业养殖围栏网设施工作方案》（以下简称《拆围方案》）出台背景。1.2017年8月19日安庆市环境保护工作委员会下发庆环〔2017〕11号《关于制定并上报〈安庆市贯彻落实中央环境保护督察反馈意见问题整改任务清单〉整改问题具体整改方案的紧急通知》，要求答辩人对中央环保督察反馈问题逐条逐项细化整改方案，明确责任单位、责任人和整改时限并上报省委省政府。上述整改任务清单指出：答辩人湿地生态保护形势严峻，人工养殖面积超标等等。同年8月20日起，答辩人针对整改任务清单要求，对桐城市嬉子湖、菜子湖、白兔湖水域进行重点检查，发现围栏网养殖覆盖面大、密度高，严重超标等问题，必须整改落实。2.2017年9月4日安庆市环境保护局等部门下发环然函〔2017〕10号《关于展开全市自然保护区监督检查工作的通知》，要求各县市在2017年9月15日前将自然保护区自查结果报送各督查组和市环保局。3.2017年9月，桐城市委办转发安庆市整改落实工作方案，要求桐城市在2018年底前全面取缔投饵及围栏养殖。4.2017年9月20日安徽省环境保护厅等部门下发《安徽省自然保护区督查检查工作方案》和转发《“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动方案》，再次要求对影响生态的各项活动进行全面整改。5.2017年10月9日安庆市委办公室下发《关于召开中办〈专题回访调研报告〉反馈意见整改落实工作领导小组第一次协调会的预通知》，再次要求各县市按照安庆市整改落实工作实施方案落实各单位整改具体实施方案。6.2017年10月中办《专题回访调研报告》反馈意见整改落实工作领导小组办公室向桐城市委、市政府下发《关于进一步充实完善有关数据、材料的督办通知》，要求在2018年6月30日前全面取缔投饵及湖泊围栏网养殖。7.2017年11月7日安庆市农业委员会渔业局下发庆农渔函〔2017〕26号《督办通知》，要求在2017年12月31日前完成菜子湖水域围栏网拆除工作。以上文件、通知证明答辩人依法强拆有充分的政策依据。二、答辩人强制拆除围栏网的依据是《拆围方案》。关于《拆围方案》做以下几点说明：1.2017年12月8日，答辩人在桐城市嬉子湖镇政府会议室举行了工作座谈会，邀请了包括原告在内的养殖户参会讨论。2.根据上级部署，桐城市委市政府认真学习了安庆市其他县的围栏网拆除工作方案，经过桐城市水产局起草，政府法制办审核，报桐城市委常委会、市政府常务会批准通过，制定《拆围方案》并上报上级政府；同时《拆围方案》出台后，答辩人也开展了大量的媒体宣传和乡镇干部上门做政策解答。3.针对拆除围栏网可能给养殖户带来的损失，答辩人也做出了详细合理的补偿规定。4.《拆围方案》出台后，桐城市嬉子湖水域27家养殖户，其中26家主动签订拆除协议并按期拆除完毕。综上，《拆围方案》的出台既符合民主科学原则，也符合政策法律规定。三、《拆围方案》的实施过程。1.2017年10月18日，根据省委督察组和各级政府的工作部署，按照相关法律规定，桐城市水产局依法向原告发出《告知书》，告知原告：桐城市人民政府将要按期执行围栏网拆除工作，要求原告务必在2018年1月1日前完成水产品的捕捞、停止暂养工作。2.2017年12月18日答辩人召开全市渔业养殖围栏网拆除工作座谈会，原告和其他养殖户参会，答辩人就《拆围方案》及附件进行宣传、动员，原告代表和其他养殖户也提出了意见。3.2018年3月12日答辩人又向原告送达《限期拆湖泊除围栏网的通知书》，要求原告在2018年3月20日前主动拆除围栏网，但原告为了自身利益拒绝拆除。2018年3月20日答辩人依法向原告送达《强制拆除决定书》，写明拆除的具体时间、地点、事实和理由以及法律依据，同时告知了原告权利救济方式。4.根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政相对人不履行其义务，行政机关告知后，仍然拒绝履行的，具有强制执行权的行政机关有权强制执行。答辩人是具有强制执行权的行政主体，并且已经依法履行了告知义务，答辩人强制拆除围栏网的行为是合法的。5.桐城市嬉子湖水域是长江流域的组成部分，不仅涉及生态环境的保护，也涉及流域居民的日常生活。根据桐城市环境保护局监测数据，该水域水质属于四类水质，不能作为生活饮用水使用，但沿湖居民除此水源地外，没有其他水源地。为了恢复该水域生态环境功能，必须拆除围栏网，禁止围栏网养殖。综上，答辩人的强制拆除行为合法。请求法院依法审查并驳回原告诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：第一组：组织机构代码证一份，法定代表人身份证明一份。证明：被告主体身份。第二组：桐城市人民政府桐政秘〔2018〕14号《桐城市人民政府强制拆除决定书》一份、法律条文二页。证明：被告根据中央和省、市各级规定，依法对行政相对人承包水域内围栏网设施进行强制拆除以及相关法律依据。第三组：桐政办发〔2017〕136号《通知》及附件一份。证明：《拆围方案》不是规范性文件，被告根据中央环保督察组整改要求和安徽省人民政府各部门、安庆市委市政府通知精神，依法行政的一项具体措施，是贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的政治要求，其内容将损害湖泊水质要求的所有围栏网设施进行拆除并给予合理补偿。第四组：2017年8月19日安庆市环境保护工作委员会庆环办〔2017〕11号《关于制定并上报整改问题具体整改方案的紧急通知》一份、2017年9月4日安庆市环境保护局、安庆市国土资源局、安庆市农委、安庆市水利局、安庆市林业局下发的环然函〔2017〕10号《关于开展全市自然保护区监督检查工作的通知》一份、2017年9月桐城市委办转发安庆市整改落实工作方案一份、2017年9月20日安徽省环境保护厅、安徽省国土资源厅、安徽省农委、安徽省水利厅、安徽省林业厅下发的《安徽省自然保护区监督检查工作方案》和转发《“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动方案》各一份、2017年10月9日安庆市委办公室下发的《关于召开中办〈专题回访调研报告〉反馈意见整改落实工作领导小组第一次协调会的预通知》一份、2017年10月中办《专题回访调研报告》反馈意见整改落实工作领导小组办公室向桐城市委、市政府下发《关于进一步充实完善有关数据、材料的督办通知》一份、2017年11月7日安庆市农业委员会渔业局下发的庆农渔函〔2017〕26号《督办通知》一份。证明：《拆围方案》出台的政策依据以及在2017年12月31日前完成菜子湖水域围栏网拆除工作要求。第五组：中华人民共和国《地表水环境质量标准》一份。证明：桐城市嬉子湖、菜子湖、白兔湖水域水质标准属于四类水质，不符合生活饮用水水源地标准，必须整改。第六组：桐城市人民政府《关于中共中央办公厅〈专题回访调研报告〉反馈意见整改具体实施方案》一份，安庆市人民政府《泊湖围栏网拆除工作方案》、《花亭湖网箱、拦汊及辅助设施工作方案》、《望江县水面清除“三网”及辅助设施工作方案》各一份，桐城市委常委会桐常纪〔2017〕44号《会议纪要》一份、桐城市人民政府常务会议纪要（第九次）一份，告知书及送达回证各一份，全市渔业养殖围网拆除工作座谈会纪要一份，解除《嬉子湖国有水面养殖承包合同》通知书一份，限期拆除湖泊围栏网设施通知书送达回证、解除合同送达回证、强制拆除决定书送达回证各一份。证明：桐城市出台《拆围方案》经过多方调研，充分考虑了保护生态环境要求和各方利益诉求，内容准确，程序合法；桐城市根据中央和省、市各级规定，依法对原告承包水域内围栏网设施作出强制拆除决定，事实清楚，程序合法。被告在庭审中向本院补充提交了以下两份文件：1.安徽省农业委员会皖农渔函〔2017〕1412号《安徽省农业委员会关于推进我省水生生物保护区全面禁捕工作的通知》及附件。2.安庆市农业委员会庆农〔2018〕75号《安庆市农业委员会关于印发〈2018年违规养殖取缔行动实施方案〉的通知》。证明2018年3月2日至3月20日被告对原告的围栏网进行强制拆除符合相关规定。经庭审质证，对被告提交的证据，原告认为：对第一、二、三、四组证据的真实性无异议。被告认为其下发拆除围栏网的通知及强拆行为的依据是之前的拆围方案，而具体的拆除时间和通知的时间不相符；其次被告列举的相关文件中没有国家、省级的文件要求拆除原告的围栏网，该系列文件不属于法律规定。第五组《地表水环境质量标准》三性无异议，但不能证明原告承包的水域低于该标准，不能证明原告的行为造成了环境的污染。第六组证据的真实性无异议，对于桐城市人民政府《关于中共中央办公厅〈专题回访调研报告〉反馈意见整改具体实施方案》、安庆市人民政府《泊湖围栏网拆除工作方案》、桐城市委常委会桐常纪〔2017〕44号《会议纪要》、桐城市人民政府常务会议纪要（第九次），告知书、送达回证、及全市渔业养殖围网拆除工作座谈会纪要等证据，同一至四组的质证意见。对于《花亭湖网箱、拦汊及辅助设施工作方案》、《望江县水面清除“三网”及辅助设施工作方案》与本案无关。对于解除《嬉子湖国有水面养殖承包合同》通知书及其他送达回证的真实性无异议，但被告的解除合同行为属于违约行为。对被告当庭提交的文件，原告认为：对于证据1的真实性无异议，但该文件作出的时间晚于被告作出通知的时间，且该文件中所载“全年禁止捕捞作业”并不能直接等同被告有权拆除原告的围栏网，该文件并未禁止原告的养殖产业。对于证据2的真实性无异议，该文件作出的时间晚于被告作出通知的时间，且该文件所要求的是取缔违规养殖及非法围栏网的养殖行为，也不能成为被告拆除原告围栏网的合法理由。对原告提交的证据，被告认为：对证据1、2、3、4真实性无异议。对原告的围栏网被拆除的事实无异议。对证据5的三性均有异议，不能真实地反映原告的真实投入，统计表中包含了原告的旅游、生态园林公司的其他财产。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1－4，被告无异议，能证明原告合法养殖的围栏网等设施被被告拆除的事实。因原告在本案中撤回行政赔偿的诉求，故证据5与本案无关联性，不予审查。被告提供的第一、二组证据能证明其主体资格及作出强制拆除决定的事实。被告提供的其他证据可证明被告根据中央环保督察组整改要求和安徽省政府各部门、安庆市委市政府通知精神，加快推进嬉子湖等湖泊的生态保护和生态文明建设，作出召开拆除工作座谈会、拆除湖泊渔业养殖围栏网设施工作方案、限期拆除通知等措施，但不能证明被告强制拆除原告承包水域内围栏网设施的行为合法。经审理查明：2007年9月28日，原告与桐城市水产局签订《嬉子湖国有水面养殖承包合同》，原告承包嬉子湖水域共28000亩国有水面用于养殖和生态旅游开发，承包期限至2043年12月31日。被告向原告及原告的法定代表人吴敏分别颁发了皖桐城市府（淡）养证〔2013〕第00009号、皖桐城市府（淡）养证〔2014〕第00037号《水域滩涂养殖证》。为落实中央环保督察整改工作要求，2017年10月18日，桐城市水产局向原告发出《告知书》，告知原告：桐城市人民政府将要按期完成湖泊围栏网拆除工作，要求原告务必在2018年1月1日前完成水产品的捕捞、停止暂养等渔业生产活动。2017年12月18日被告召开全市渔业养殖围栏网拆除工作座谈会，原告和其他养殖户参会。2017年12月13日，桐城市人民政府办公室向有关镇政府、市政府有关部门、有关直属机构下发了桐政办发［2017］136号《通知》，并附有桐城市湖泊围栏网拆除工作任务表和拆围补偿方案。该通知称为了贯彻“绿水青山就是金山银山”的发展理念，落实中央环保督察整改工作要求，按期完成桐城市湖泊围栏网拆除工作，加快推进嬉子湖、菜子湖等的生态保护和生态文明建设，实现可持续发展，制定该方案。该方案明确规定了2018年1月31日前，将菜子湖桐城境内现有围栏网全部拆除的工作目标，以及相应的工作原则、工作步骤和保障措施。2018年1月17日，原告不服上述通知及附件，向安庆市人民政府提起行政复议，2018年4月12日安庆市人民政府作出宜府行复决〔2018〕4号《驳回行政复议申请决定书》。2018年3月12日桐城市水产局向原告作出《限期拆除湖泊围栏网设施通知书》，要求原告在2018年3月20日前自行拆除原承包国有水域滩涂内的围栏网设施，逾期不拆除的，桐城市人民政府将依法强制拆除。2018年3月20日被告向原告作出桐政秘〔2018〕14号强制拆除决定书，决定如原告2018年3月21日前未自行拆除承包水域中的围栏网设施，被告将于2018年3月21日8时开始对该水域围拦网设施进行强制拆除。2018年3月21日，被告对原告承包的嬉子湖水域内围拦网设施采取了强制拆除措施。本案争议的焦点是：2018年3月21日被告强制拆除原告承包的嬉子湖水域内渔业养殖围栏网的行为是否合法。本院认为：《中华人民共和国渔业法》第三十六条规定：“各级人民政府应当采取措施，保护和改善渔业水域的生态环境，防治污染。”为加快推进嬉子湖等湖泊的生态保护和生态文明建设，被告作出桐城市拆除湖泊渔业养殖围栏网设施工作方案，符合公共利益的需要。其后，桐城市水产局向原告作出《限期拆除湖泊围栏网设施通知书》，要求原告在2018年3月20日前自行拆除围栏网设施。因原告未自行拆除，被告于2018年3月20日向原告送达强制拆除决定书，并于2018年3月21日对原告承包水域内的养殖围拦网设施强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”因被告并没有获得自行强制执行本案行政决定的法律授权，故其自行对原告承包水域内围拦网设施实施强制拆除，不符合以上法律规定。且被告未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定履行催告等程序。综上，2018年3月21日被告强制拆除原告承包的嬉子湖水域内围栏网设施的行为应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认2018年3月21日被告桐城市人民政府强制拆除原告安徽嬉子湖水产养殖股份有限公司承包的嬉子湖水域内围栏网设施的行为违法。案件受理费50元由被告桐城市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长  徐珂可审判员  张建平审判员  刘 鑫二〇一八年九月十七日书记员  王 岚附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。