广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂12行初45号 原告河池市宜州区北牙瑶族乡保民社区保定第一居民小组。 诉讼代表人周国俊，组长。 原告河池市宜州区北牙瑶族乡保民社区保定第二居民小组。 诉讼代表人周孟强，组长。 二原告共同委托代理人黄文勋，男，1961年9月2日生，壮族，住河池市宜州区。 被告河池市宜州区人民政府。 法定代表人梁宁，市长。 委托代理人潘敏，宜州区人民政府调处办干部。 委托代理人罗增磊，宜州区人民政府调处办干部。 被告河池市人民政府。 法定代表人唐云舒，市长。 委托代理人邹庆梅，河池市法制办公室干部。 第三人河池市宜州区北牙瑶族乡保民社区居民委员会。 法定代表人罗宝毅，主任。 原告河池市宜州区北牙瑶族乡保民社区保定第一、第二居民小组(以下简称保定第一、第二居民小组)诉被告河池市宜州区人民政府（以下简称宜州区人民政府）作出宜政发（2017）15号《关于北牙瑶族乡保民社区居委会与保定第一第二居民小组为社区办公住址大院土地权属纠纷的处理决定》和被告河池市人民政府作出的河政复决字（2018）29号《行政复议决定书》，于2018年5月23日向本院提起行政诉讼。本院于5月24日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月10日公开开庭审理了本案。原告保定第一、第二居民小组的诉讼代表人周国俊、周孟强及其共同委托代理人黄文勋，被告宜州区人民政府委托代理人潘敏、罗增磊，被告河池市人民政府委托代理人邹庆梅，第三人河池市宜州区北牙瑶族乡保民社区居民委员会（以下简称保民社区居委会）法定代表人罗宝毅到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 宜州区人民政府于2017年12月5日作出宜政发（2017）15号《关于北牙瑶族乡保民社区居委会与保定第一第二居民小组为社区办公住址大院土地权属纠纷的处理决定》，查明本案双方争议土地位于现保民社区居委会办公住址大院,其四至范围为：原保民社区居委会旧围墙内土地面积及现保民社区办公综合楼建成范围土地（详见2013年12月5日双方指认的争议范围图），总面积约2.8亩；争议土地现状为：地上建筑有保民社区居委会办公综合楼(**平房），综合楼后面有泥瓦房、卫生所及两侧有4间门面房（均1层，4间门面使用权已转让给他人使用），大院内有保定屯于2013年1月19日修建的篮球场（面积约1.6亩）。并根据长期管理使用的历史事实和“三个有利”原则，依法决定将争议地土地所有权归保民社区居委会农民集体所有，由保民社区居委会农民集体管理使用；保定屯擅自修建的篮球场不受法律保护，在本处理决定生效后，双方可通过自行协商解决，或者通过有关法律渠道，依法申请维权解决。原告保定第一、第二居民小组不服，向被告河池市人民政府申请复议。河池市人民政府于2018年4月28日作出河政复决字（2018）29号《行政复议决定书》，维持了宜州区人民政府宜政发（2017）15号《处理决定》。原告不服，向本院提起行政诉讼。 原告保定第一、第二居民小组诉称，（一）关于本案2585平方米土地所有权问题。1958年成立人民公社时，第三人保民区委会占用二原告所有土地总面积为2585平方米，用于大办钢铁堆放矿石，属于当时“一平二调”的错误范围，至今未经清算处理。根据1961年6月19日中发（61)432号文件第三条第（三）项确定：“土地，国家平调集体的，或者大集体平调小集体的土地，应当一律返还原集体单位。”。因此，宜州、河池两级政府未查清本案二原告与第三人争议的2585平方米土地来源、四至范围和当时政策依据，未能秉公处理。而且适用事后抽象行为把本应属于二原告所有2585平方米的土地确权给第三人所有，这是错误的行政行为，明显违背了中共中央432号文件的规定。（二）关于本案2585平方米土地使用权问题。1、1989年至2012年12月7日，第三人仅使用1085平方米，该面积已经包含社区居委会办公楼以及转让给周成、周孟强、阮建康、苏明林、黄世伦、梁宗明等六户宅基地面积，该土地使用权应当维持原状。2、剩余的1500平方米无围墙栏处，自村企业在70年代解散后，长期丢荒由二原告村民堆放甘蔗及牛马自由通行无人管理。2012年12月7日，二原告根据《土地管理法》第六十五条之规定，收回1500平方米土地使用权用于建设灯光球场，属二原告公共设施和公益事业建设应当维持原状。因此，宜州、河池两级政府未能查清二原告与第三人争议2585平方米土地使用权的使用合法性，仅凭第三人在毫无农民集体经济组织（即村企业）的存在，而再将1500平方米的土地使用权继续确权给第三人管理使用，属滥用职权的行政行为。综上所述，宜州、河池两级政府在本案确权过程中未查清二原告与第三人各自拥有争议土地所有权和使用权基本法律事实，所作的处理决定和复议决定均违背了历史现实，为此，特提起行政诉讼，请求判决撤销河池市宜州区人民政府宜政发（2017)15号《处理决定》和河池市人民政府河政复决字（2018)29号《行政复议决定书》，责令宜州区人民政府重新作出处理决定。 原告向本院提供了以下证据：证据1、宜政发（2017）15号处理决定，证实原告对该决定书不服申请行政复议；证据2、河政复决字（2018）29号行政复议决定书，证实原告对该处理决定不服提起行政诉讼的理由；证据3、（2016）桂12行初52号行政判决书，证实被告宜州区政府及河池市政府的行政行为错误被撤销，要求其重新作出具体行政行为；证据4、确权申请书，证实该份申请书的内容不符合土地管理法的相关规定；证据5、自治区关于农村人民公社当前政策的补充规定（草案），证实按照该规定，土地应该归还给农民集体。 被告宜州区人民政府辩称，（一）被告宜州区人民政府对原告保定第一、第二居民小组与第三人保民社区居委员会土地权属纠纷进行调处并作出行政裁决，有事实和法律依据。被告经过立案调查后，确认该争议地在各个历史时期均未进行确权，但保民社区居委会自1958年以来，长期用作居委会的办公场所，1989年新建综合办公楼后，也一直管理使用至今，根据长期管理使用情况和“三个有利”原则，依法作出土地行政裁决，符合历史管理使用事实和相关法律规定。（二）针对原告的诉求理由，被告提出如下意见：1、原告认为本案争议土地属于上世纪五六十年代当时“一平二调”的错误范围，至今未经清算处理，应予纠正为原告农民集体所有，这不符合历史事实。理由是中发（61)432号文即《中共中央关于坚决纠正平调错误彻底退赔的规定》，根据该规定，当时对平调问题已经进行了彻底地纠正和处理。而平调后公社仍存在，且在1964年冲泥土围墙建成办公大院，公社在该办公住址一直履行其职责至今未间断。这充分证明当时的公社办公住址没有调整给原告。况且在上世纪五六十年代的中国社会形势下，没有任何公社敢抗拒中央指示不退还应该退还的土地给生产队，因此，原告认为“一平二调”时公社没有把办公住址调给生产队系历史错误的说法不能成立，不符合历史事实。2、1989年至2012年12月7日期间，第三人对1085平方米含社区办公楼的土地面积行使了实际管理权，包括将门面使用权转让给周成等六户农户，也是第三人行使管理权的范畴。3、原告所建的1500平方米灯光球场是在大院围墙内中心平地上，第三人在该院内一直行使其职权至今未间断，把中心这片土地视为长期丢荒无人管理不符合客观事实。原告未经政府批准擅自收回该1500平方米争议土地使用权，在当地政府和派出所已介入制止的情况下，仍强行修建原告居民小组的灯光球场，不受法律保护。综上所述，宜州区人民政府将争议土地确权给第三人保民社区居委会农民集体所有，有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告宜州区人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：证据1、甲方当事人身份证明；证据2、甲方当事人授权委托书；证据3、居委会申请报告；证据4、乙方当事人身份证明；证据5、乙方当事人授权委托书；证据6、保定答辩书；证据7、北牙乡关于纠纷过程说明；证据8、举证通知书；证据9、勘界通知书、送达证；证据10、勘界图、勘界笔录；证据11、调解会笔录；证据12、《副卷》部门、市政府会审。上述证据1至12均用以证明被告宜州区人民政府以法定程序调处本案以及证明了本案纠纷土地的范围和现状（其中勘界图、勘界笔录证明：蓝线范围内为保民居委会主张，红线范围以外的蓝线范围为保定主张）。证据13、周邦贤阐述（保定举证）；证据14、周邦贤任职居委证明。上述证据13、14证明原告提出土地置换依据，系为个人阐述，不能代表保民居委会实际意愿，且保民居委会无文字记录，故不能作为定案依据。证据15、韦隆、韦加松、卢治森、周应忠、卢森金、黄星光、李新文、阮建刚、潘利权、张日标等10人的问话笔录，证实1958年公社建立，旧址土地为无偿划拨使用，1989年建综合楼大院内一直为村委使用，西面旧墙至公路边空地从未确权，综合楼建到路边，即红线范围外的蓝线范围，另外周应忠还证明土地置换是在家庭会餐上的阐述。证据16、兴建综合楼公证书，证实争议地自1989年保民居委会建楼始用；证据17、保定社员周成契约书；证据18、居委会与周孟强房屋转让契约；证据19、居委会与苏明林房屋转让契约；证据20、居委会与拉利街阮建刚房屋转让契约；证据21、苏明林房屋所有权证；证据22、拉利街黄纪伦房屋所有权证；证据23、苏明林房屋宅基协议；证据24、房屋转让费支款单。上述证据17至24均证实围墙外空地和综合楼一直由第三人保民社区居委会管理使用。证据25、本案处理决定所适用的法律依据。 被告河池市人民政府辩称，一、被告作出的河政复决字（2018）29号行政复议决定程序合法。原告不服宜政发（2017)15号《处理决定》，向被告申请行政复议。被告经审查后依法立案受理，在法定期限内向河池市宜州区人民政府送达《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本，向第三人保民社区居委会送达《第三人参加行政复议通知书》。河池市宜州区人民政府在法定期限内提交答复及作出处理决定时的证据、依据和相关材料。复议期间，被告向当事人送达《行政复议调解意愿确认书》，保定第一、二居民小组愿意调解，保民社区居委会不愿意调解，所以被告不再组织调解。被告于2018年4月25日组织听证，2018年4月28日作出河政复决字（2018）29号《行政复议决定书》，并依法送达当事人。二、被告作出的河政复决字（2018）29号行政复议决定事实清楚，适用法律准确。复议期间，被告全面审查了宜州区人民政府作出宜政发（2017）15号处理决定所依据的证据材料，认为宜州区人民政府所提交的证据材料具有真实性、合法性和关联性，能够证明其作出的处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确。因此，被告作出的河政复决字（2018)29号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，恳请法院依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。 被告河池市人民政府向本院提交了证明复议行政行为合法性的以下证据、依据：证据1、《河池市宜州区人民政府关于北牙瑶族乡保民社区居委会与保定第一第二居民小组为社区办公住址大院土地权属纠纷的处理决定》宜政发【2017】15号，证实河池市宜州区人民政府作出处理决定的事实和理由；证据2、行政复议申请书，证实原告依法向本机关提出行政复议申请；证据3、行政复议受理通知书，证实被告在法定期限内依法受理原告的行政复议申请；证据4、行政复议答复通知书，证实被告通知河池市宜州区人民政府依法进行答复并提交证据、依据和其他相关材料；证据5、第三人参加行政复议通知书，证实被告依法通知第三人保民社区居委会参加行政复议；证据6、行政复议答复，证实河池市宜州区人民政府在法定期限内提交答复及相关证据材；证据7、行政复议调解意愿确认书，证实被告已履行调解程序；证据8、行政复议决定书，证实被告在法定期限内作出行政复议决定，程序合法；证据9、送达回证、邮寄单，证实被告向当事人送达相关文书。 第三人保民社区居委会述称，同意宜州市人民政府的答辩意见。 第三人保民社区居委会没有向本院提供任何证据。 经庭审质证，对于原告保定第一、第二居民小组提供的证据，被告宜州区人民政府、河池市人民政府以及第三人保民社区居委会的质证意见均认为：1、对证据1、2、3没有异议；2、证据4有异议，双方提供的申请报告在政府行政职权范围内依法处理，不在职权范围内的不予受理，因此，对报告当中记述的内容是否正确与本案的确权无关，与本案的事实无关；3、对证据5有异议，该份证据是全国性的政策性问题，但该份证据无法证实本案争议土地已经过一平二调确权归原告所有。对于被告宜州区人民政府提供的证据，原告保定第一、第二、居民小组的质证意见如下：1、对证据1、4、5、6没有异议；2、对证据2有异议，该份证据中受委托人并不是各村的队长，因此，该份证据应无法律效力；3、对证据3有异议，该报告中并未明确争议地是从何处划拨得来的；4、对证据7、8、9、10、11、13、14、15有异议，认为该部分证据已经被（2016）桂12行初52号生效行政判决书否定，不能作为本案的确权依据；5、对证据12有异议，认为该证据并未有其他证据佐证；6、对证据16至24有异议，认为第三人将涉案的争议地的部分土地转让给了案外人，该行为已经产生新的法律关系，且第三人已经将土地转让，其就已经对该宗土地不再享有使用权和管理权，因此，该部分证据均不能作为确权依据；7、对证据25有异议，认为被告所适用的法律依据并不完备。被告河池市人民政府和第三人保民社区居委会均对被告宜州区人民政府提供的证据真实性、合法性及关联性无异议。对于被告河池市人民政府提供的证据，原告保定第一、第二、居民小组的质证意见如下：1、对证据1、6、8有异议，认为该部分证据认定争议地面积事实不清，将争议地确权归第三人所有错误；2、对证据2、3、4、5、7、9的真实性、合法性及关联性没有异议。被告宜州区人民政府和第三人保民社区居委会均对被告河池市人民政府提供的证据真实性、合法性及关联性无异议。 本院对上述证据认证如下：被告宜州区人民政府、河池市人民政府所提交的全部证据材料，来源真实、合法，与本案有关联，均可以作本案的定案依据。原告提供的证据1、2、3、具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信；原告提供的证据4、5具备真实性，但不能证明原告的举证目的。 经审理查明，保民社区居委会大院系自1958年成立人民公社时，由政府无偿划拨该片土地作为公社办公用地，并在此建房办公，当时建有泥土围墙，围墙西面开有大门通往大路。上世纪70年代，大队企业和原告保定屯均在社区大院西面大门通往大路的两边空地上堆放矿物等各种物资。1989年第三人保民社区居委会改造办公设施，就在旧围墙外大院西面靠大（公）路边的空地建起了办公综合大楼，该办公综合大楼使用土地未进行确权。2012年，原告保定第一、第二村民小组认为第三人保民社区居委会的土地权属以旧围墙为界，西面旧围墙外到大路边的空地应属原告集体所有，1989年第三人修建居委会办公综合大楼时占用了该块空地，居委会就应当用社区大院旧围墙内的空地置换该块空地，因此，原告就在社区大院旧围墙内的空地建设篮球场，双方由此引发土地权属纠纷。2013年1月15日，第三人向被告宜州市人民政府申请土地确权。宜州市人民政府于2015年12月31日作出宜政发（2015）100号《关于北牙瑶族乡保民社区居委会与保定第一第二居民小组为社区办公楼旧围墙外土地权属纠纷的处理决定》。原告不服，向河池市人民政府申请复议。河池市人民政府于2016年3月31日作出河政复决字（2016）25号《行政复议决定书》，维持了宜州市人民政府宜政发（2015）100号《处理决定》。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月8日作出（2016）桂12行初52号行政判决，撤销了被告宜州市人民政府作出的宜政发（2015）100号《处理决定》和被告河池市人民政府作出的河政复决字（2016）25号《行政复议决定书》，由宜州市人民政府重新作出行政行为。宜州区人民政府经过重新调查，查明原告与第三人双方争议土地位于现保民社区居委会办公住址大院，其四至范围为：原保民社区居委会旧围墙内土地面积及现保民社区办公综合楼建成范围土地（详见2013年12月5日双方指认的争议范围图），总面积约2.8亩。争议土地上建设有：居委会办公综合楼(2层平房），综合楼后有泥瓦房，卫生所及两侧4间门面房（均1层，4间门面使用权已转让给他人使用），旧围墙大院内有2013年1月19日原告擅自修建落成的篮球场（面积约1.6亩）。2017年12月5日，宜州区人民政府作出宜政发（2017）15号《关于北牙瑶族乡保民社区居委会与保定第一第二居民小组为社区办公住址大院土地权属纠纷的处理决定》，将本案争议地土地所有权归保民社区居委会农民集体所有，由保民社区居委会农民集体管理使用；保定屯擅自修建的篮球场不受法律保护，在本处理决定生效后，双方可通过自行协商解决，或者通过有关法律渠道，依法申请维权解决。原告不服，向被告河池市人民政府申请复议。河池市人民政府于2018年4月28日作出河政复决字（2018）29号《行政复议决定书》，维持了宜州区人民政府宜政发（2017）15号《处理决定》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，2016年12月，国务院批准撤销宜州市人民政府成立宜州区人民政府，原宜州市人民政府于2017年7月26日更名为河池市宜州区人民政府。 本院认为，县级人民政府对辖区内集体与集体之间的土地权属纠纷，有权依法作出权属确认的具体行政行为。被告宜州区人民政府依法定职权和第三人保民社区居委会的申请，调处原告与第三人之间的土地权属纠纷，依法作出处理决定，主体适格。被告河池市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，依当事人的申请进行行政复议，作出复议决定，亦属依法行使其行政职权，其行政复议主体适格。被告宜州区人民政府在调处过程中，依法组织争议双方当事人实地勘查，勾画争议地的范围及面积，并经双方当事人签字确认，被告对本案争议土地的四至范围、面积的认定，事实清楚，本院予以确认。争议土地在土改、合化、四固定等历史时期均未经人民政府确定过权属，被告宜州区人民政府根据第三人保民社区居委会对争议土地的长期管理使用的历史事实，从“三个有利”的原则出发，将争议地确定为保民社区农民集体所有，所作出的处理决定实体处理得当，处理程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。复议机关河池市人民政府作出的河政复决字（2018）29号《行政复议决定书》，维持了被告宜州区人民政府作出的宜政发（2017）15号《处理决定》，认定事实清楚，证据充分，亦应维持。原告提出争议土地属上世纪六十年代“一平二调”未经清算处理的历史遗留土地问题，应当依法返还原告集体的主张，理由不充分，本院不予采纳。原告请求撤销被告宜州区人民政府作出的宜政发（2017）15号《处理决定》和河池市人民政府作出的河政复决字（2018）29号《行政复议决定书》，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告河池市宜州区北牙瑶族乡保民社区保定第一、第二居民小组的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告河池市宜州区北牙瑶族乡保民社区保定第一、第二居民小组负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状(上诉期届满后七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉案件受理费50元，该院开户银行：农行南宁市万象支行；户名：广西壮族自治区高级人民法院；账号：20×××77)，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  申国毅 审判员  梁海亮 审判员  韦荷嫩 二〇一九年九月二十七日 书记员  罗海浪