海南省东方市人民法院行 政 判 决 书◊2015◊东行初字第12号原告杨明刚。被告东方市林业局，住所地：海南省东方市八所镇东海路。法定代表人王家宁，该局局长。委托代理人麦名扬，东方市林业局工作人员。委托代理人苏汝秀，海南鳞洲律师事务所律师。第三人麦贤悟。原告杨明刚不服被告东方市林业局及第三人麦贤悟林业用地规划和退耕还林行政管理及行政赔偿纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院2015年3月16日立案受理后，于2015年3月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月26日公开开庭进行了审理。原告杨明刚，被告东方市林业局的委托代理人麦名扬、苏汝秀，第三人麦贤悟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东方市林业局于2015年2月15日依据原告杨明刚的申请，作出《关于杨明刚请求有关问题的答复意见》，答复如下：位于感城镇北沟农场苏光坡（四至：东至苏神八林地，南至牛车鲁，西至国道，北至牛车路），面积298.49亩，现状为桉树林木，该地的地类为林地（保护等级：IV级），属退耕还林地。被告于2015年5月18日向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1、东林（2013）108号东方市林业局关于送审《东方市林地保护利用规划（2010-2020）年》的请示，证明东方市林业局制定《东方市林地保护利用规划（2010-2020）年》是依照法律规定的程序进行的；2、东府函[2014]58号东方市人民政府关于东方市林地保护利用规划（2010-2020年）的批复，证明《东方市林地保护利用规划（2010-2020）年》经东方市人民政府批准，是合法的；3、东土环资函[2013]456号东方市国土环境资源局关于《东方市林地保护利用规划（2010-2020年）》征求意见的复函，证明，《东方市林地保护利用规划（2010-2020年）》在制定过程中征求了国土部门的意见的事实；4、东八府函[2013]90号八所镇人民政府关于《东方市林地保护利用规划（2010-2020年）》征求意见的复函，证明《东方市林地保护利用规划（2010-2020年）》在制作过程征求了乡镇政府的意见的事实；5、东方市林地保护利用规划（2010-2020年）局部图，证明原告的承包地在林地保护利用规划范围内，同时证明东方市林业局的行为并不违法，也没有侵权事实；6、承包北沟农场土地合同书，证明原告所经营的土地系与北沟农场承包，其土地的所有人系感城镇人民政府。同时也证明杨明刚和麦贤悟同时承包该地；7、退耕还林申请书，证明麦贤悟申请退耕还林的事实；8、退耕还林审批表，证明退耕还林的审批程序依法进行；9、退耕还林合同书，证明双方经审批后签订了退耕还林合同的事实；10、退耕还林验收单，证明退耕还林经验收合格的事实。原告杨明刚诉称：2000年，原告与第三人共同承包北沟农场苏光坡244亩土地（后经测量实为298.49亩），并签订《承包北沟农场土地合同书》，承包期限从2000年至2027年，土地用途是种植瓜菜等。2003年，第三人伪造土地承包合同书分别与被告签订造林合同。2010年，第三人伪造土地承包合同书向东方市人民政府申请林权证。海南省第二中级人民法院于2014年8月29日判决撤销第三人的林权证。后原告要求被告消除林权证登记妨碍，审查第三人办理退耕还林所依据材料的合法性，被告仅口头告知。2015年1月21日，原告以书面形式向被告申请公开该承包地在林权证被撤销后是否仍继续纳入被告林地登记业务管理及相关的法律依据。2015年2月15日，被告作出了按林地和退耕还林地登记的答复，但未向原告提供相关的法律依据。被告在知悉第三人的林权证被撤销后，应对其林权证登记行为进行纠错，消除其行为对原告造成的妨碍，但被告仍以经套《东方市林地保护利用规划图（2010-2020年）》显示该地块地类为林地为由，将原告承包的北沟农场苏光坡项下的承包地登记为林地和退耕还林地，要求原告履行林地和退耕还林管理义务，侵犯了原告的自主经营权，造成原告从2014年8月至今无法安排瓜菜生产，依据2014年海南省征地统一年产值标准的规定，被告应当赔偿原告一年的产值损失，即3309元/年亩×1年×298.49亩=987703元。故请求：1、确认被告作出将《承包北沟农场土地合同书》项下承包地作为林业用地和退耕还林地登记管理行为违法；2、责令被告停止对原告种植瓜菜等承包经营权的侵害；3、被告赔偿因其违法行为造成原告的损失人民币987703元。原告杨明刚提供的证据有：1、承包北沟农场土地合同书，证明原告是土地的承包经营权人；2、东方市林业局关于杨明刚请求有关问题的答复意见，证明被告将原告承包的土地规划为林地，按退耕还林地管理的行政行为。被告东方市林业局辩称：第一，原告认定被告将原告的承包地规划为林地和将该地登记为退耕还林地违法于法无据。根据《中华人民共和国森林法》第二十六条和《中华人民共和国森林法实施条例》第十四条第二款的规定，被告编制的《东方市林地保护利用规划（2010-2020）年》是依据法律的授权和程序编制的，并经东方市人民政府批准，该规划是合法的。被告将该地登记退耕还林的范围内，依据《退耕还林条例》的规定进行管理也是合法的。第二，被告没有侵犯原告的承包经营权。被告将原告与第三人的承包地规划为林业用地是合法的，该行为不构成存在侵犯原告承包经营权的前提和基础。第三，原告没有提起本案行政诉讼的主体资格。被告将土地规划为林业用地，行政相对人是土地的所有权人，原告作为土地的承包权人，与本案的行政行为不具有法律上的利害关系，其作为本案提起行政诉讼不适格。第四，本案不属于人民法院的受案范围。《东方市林地保护利用规划图（2010-2020年）》是根据法律的授权和东方市人民政府批准的，是针对不特定的对象发布且能反复适用的行政规范性文件，具有普遍约束力。综上所述，被告编制的《东方市林地保护利用规划图（2010-2020年）》是合法的，没有侵害原告的合法权益，原告不具备起诉资格，本案不属于人民法院受案范围，请求驳回原告的起诉。第三人麦贤悟述称：原告杨明刚是同意将二人共同承包的北沟农场苏光坡的土地退耕还林的，第三人所领取的退耕还林款也已分给了杨明刚。退耕还林的土地331.5亩包括了与杨明刚共同承包的土地，还有自己的土地。第三人麦贤悟提供的证据有：1、合伙协议，2、证明书，以上两份证据证明杨明刚同意将土地退耕还林，而且分得了退耕还林款。经庭审质证，对原告、被告、第三人提供的证据作如下确认：◊1◊对被告提交的证据的确认：对被告提交的第一份证据至第十份证据，原告因被告所提供的证据超过法定的举证期限不予质证，第三人对被告提供的证据没有意见。被告提供的第1份至第4份证据证明《东方市林地保护利用规划（2010-2020年）》的审批过程；被告提供的第5份证据证明原告的承包地在林地保护利用规划范围内；被告提供的第6份至第10份证据证明麦贤悟是原告承包地的共同承包人，麦贤悟于2003年5月29日向东方市林业局申请办理退耕还林手续，本院对被告提供的第1份至第10份证据的真实性、合法性和证明内容予以确认。（二）对原告提交的证据的确认：被告对原告提供的第一份证据的真实性、合法性没有异议，对其证明内容有异议；第三人对原告提供的第一份证据没有异议，本院对该证据的真实性合法性予以确认。该证据证明原告是《承包北沟农场土地合同书》项下土地的承包经营权人，被告的行政行为与原告具有利害关系，本院对该证据的证明内容予以确认。被告对原告提供的第二份证据没有异议，第三人对原告提供的第二份证据没有异议，本院对该证据的真实性、合法性和证明内容予以确认。◊3◊对第三人提交的证据的确认：原告对第三人提供的第一份证据的真实性没有异议，被告对第三人提供的第一份证据没有异议，本院对该证据的真实性、合法性和证明内容予以确认。原告对第三人提供的第二份证据的真实性、合法性有异议，原告认为证明书内容记载的土地面积是不对的，被告对第三人提供的第二份证据没有异议，本院认为，该证明书的签名系杨明刚本人所签，其应当知道证明书的内容，该证明书是真实的，对其真实性、合法性予以确认，但该证明书的内容与本案无关，故对该证据的关联性不予确认。经审理查明，2000年1月1日，原告杨明刚、第三人麦贤悟与北沟农场签订了《承包北沟农场土地合同书》，共同承包北沟农场位于俄罗桥南苏光坡的土地，面积约244亩，承包期限从2000年1月30日起至2027年1月30日止。2003年，杨明刚、麦贤悟在承包地上种植桉树。2003年5月29日，麦贤悟将包括其与杨明刚共同承包的北沟农场位于俄罗桥南苏光坡的土地共计331.5亩向东方市林业局申请退耕还林，同日，东方市林业局审批同意麦贤悟的退耕还林申请。2003年11月23日，东方市林业局检查验收麦贤悟退耕还林成活率85%以上面积331.5亩，应补助粮食款面积331.5亩。2004年开始，麦贤悟每年领取退耕还林补助款。2004年3月9日，杨明刚、麦贤悟、苏某某、麦贤悟四人签订了《合伙协议》，在该协议中约定了退耕还林收入款的分配比例等内容。2010年3月20日，麦贤悟向东方市人民政府申请林权登记，东方市人民政府于2010年11月15日给麦贤悟颁发了011961号《林权证》。2013年3月19日，杨明刚因退耕还林款分配与麦贤悟发生纠纷，向东方市人民法院提起民事诉讼，该案已经海南省第二中级人民法院二审作出生效判决。2014年8月29日，海南省第二中级人民法院生效判决撤销了东方市人民政府给麦贤悟颁发的011961号《林权证》。杨明刚因东方市人民政府向麦贤悟颁发的《林权证》已被生效判决撤销，要求东方市林业局消除林权证登记妨碍，审查麦贤悟办理退耕还林所依据材料的合法性。2015年2月15日，东方市林业局作出《关于杨明刚请求有关问题的答复》，告知杨明刚，麦贤悟办理退耕还林的位于感城镇北沟农场苏光坡的土地规划为林地，属退耕还林地。2015年3月9日，杨明刚不服东方市林业局将《承包北沟农场土地合同书》项下的土地规划为林地和退耕还林地的行政行为，向本院提起行政诉讼。本院认为，本案的争议焦点有四个：1、原告杨明刚是否具有起诉资格；2、本案是否属于行政诉讼的受案范围；3、被告东方市林业局将《承包北沟农场土地合同书》项下的土地规划为林地和退耕还林地的行政行为是否认定事实清楚，证据确实充分；4、被告东方市林业局的行政行为是否对原告杨明刚造成了损失，如果有损失，损失具体是多少。首先，关于原告杨明刚是否具有起诉资格的问题。《承包北沟农场土地合同书》项下的土地是原告杨明刚与第三人麦贤悟共同承包的，杨明刚是该地的合法经营权人。该地被东方市林业局规划为林业用地和退耕还林地，东方市林业局的行政行为与杨明刚具有法律上的利害关系，因此杨明刚具有起诉的主体资格。其次，关于本案是否属于行政诉讼的受案范围的问题。东方市林业局将《承包北沟农场土地合同书》项下的土地规划为林业用地和退耕还林地，是针对特定对象作出的具体行政行为，并对行政相对人权利义务产生了实际影响，因此本案应属于人民法院行政诉讼的受案范围。第三，关于被告东方市林业局将《承包北沟农场土地合同书》项下的土地规划为林地和退耕还林地的行政行为是否认定事实清楚的，证据确实充分的问题。虽然被告未按法律规定的举证期限提供证据，但根据本院开庭审理查明的事实，原告杨明刚自2004年开始就领取退耕还林补助款；2004年3月9日，杨明刚、麦贤悟、苏某某、麦贤悟四人签订的《合伙协议》中也有关退耕还林款分配的约定，2013年3月19日，杨明刚因退耕还林款分配与麦贤悟发生纠纷，向东方市人民法院起诉；以上事实足以证明杨明刚自2004年开始就知道或应该知道《承包北沟农场土地合同书》项下的土地已规划为林业用地和退耕还林地。2014年8月29日，东方市人民政府颁发给第三人麦贤悟的《林权证》被海南省第二中级人民法院撤销，该《林权证》的撤销并不当然导致《承包北沟农场土地合同书》项下的土地规划产生变化。虽然东方市林业局逾期提供杨明刚《承包北沟农场土地合同书》项下土地的规划为林业用地和退耕还林地行政行为合法性的证据，但土地的总体利用规划具有长期性和合理性。根据《退耕还林条例》第十八条规定：“退耕还林必须依照经批准的规划进行。未经原批准机关同意，不得擅自调整退耕还林规划。”《东方市林地保护利用规划（2010-2020年）经东方市人民政府批准后，对东方市林地的规划和管理具有约束力，在未经东方市人民政府批准的情况下，不能擅自调整。东方市林业局根据《东方市林地保护利用规划（2010-2020年）》确认《承包北沟农场土地合同书》项下的土地仍然规划为林业用地和退耕还林地认定事实是清楚的。《承包北沟农场土地合同书》项下土地的退耕还林补助款由杨明刚和共同承包人麦贤悟领取，足以说明杨明刚享受了承包经营权带来的收益，故东方市林业局并未侵害杨明刚的承包经营权，故对杨明刚提出“被告停止对原告种植瓜菜等承包经营权的侵害”的诉讼请求，本院不予支持。第四，被告将《承包北沟农场土地合同书》项下的土地规划为林业用地和退耕还林地未侵害原告的承包经营权，故对杨明刚要求东方市林业局赔偿经济损失987703元的诉讼主张，本院不予支持。综上所述，被告东方市林业局将杨明刚《承包北沟农场土地合同书》项下的土地规划为林业用地和退耕还林地认定事实清楚，符合土地的总体利用规划，未侵害原告杨明刚的承包经营权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告杨明刚的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告杨明刚负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省第二中级人民法院。审 判 长  王小娟审 判 员  程小梅人民陪审员  卢运标二〇一五年五月二十九日书 记 员  杨雨桑附：本案所适用的法律条文内容《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《退耕还林条例》第十八条退耕还林必须依照经批准的规划进行。未经原批准机关同意，不得擅自调整退耕还林规划。