南京铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏8602行初1255号 原告王宏园，性别：××，汉族，××年××月××日生。 被告南京市城乡建设委员会，住所地南京市鼓楼区广州路185号。 法定代表人吴炜，南京市城乡建设委员会主任。 委托代理人任鹏，南京市城乡建设委员会工作人员。 委托代理人陈志刚，北京市隆安（南京）律师事务所律师。 被告南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路41号。 法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。 委托代理人左正欣，南京市人民政府工作人员。 原告王宏园诉被告南京市城乡建设委员会（以下简称市建委）、被告南京市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开答复及行政复议决定一案，于2018年7月16日向本院提起诉讼。本院于2018年7月23日立案受理后，依法由审判员谢斌适用简易程序进行了审理。本案现已审理终结。 原告王宏园诉称，原告于2018年3月21日通过中国南京官网向被告市建委提交政府信息公开申请。被告于2018年4月8日作出《政府信息公开答复书》。原告向市政府申请行政复议，市政府于2018年7月12日作出﹝2018﹞宁行复第104号《行政复议决定书》。原告不服，遂起诉。原告认为，原告申请公开南京市城建经济体制改革办公室编印的《城建改革动态》第三十六期，这是宁政办发[2003]72号文件规定的，市改革办、归口系统、主管部门必须备案的材料。故原告向法院提起诉讼，请求：1.撤销被告市政府于2018年7月12日作出的﹝2018﹞宁行复第104号《行政复议决定书》；2.撤销被告市建委于2018年4月8日作出的《政府信息公开答复书》，判令市建委依法重新答复；3.对宁国资办[2003]32号等规范性文件进行审查；4.判令被告承担本案诉讼费用。 被告市建委辩称，2018年3月21日至30日期间，市建委陆续收到原告王宏园提交的信息公开申请，要求公开原市政公用局下属南京市基础设施开发总公司在国企改制过程中涉及的相关材料。经查，2010年，原市政公用局因政府机构改革被撤销，相关职能分别并入市建委、城市管理局、水利局等部门。机构撤并之时，原基础设施开发总公司国企改制的相关资料并未转交市建委保管，市建委检索后亦未查询到原告要求公开的信息。《南京市档案条例》第十八条规定：“己撤销机构和非常设机构的档案，应当按照综合档案馆接收档案的要求，自机构撤销之日起九十日内向综合档案馆移交。”故原市政公用局的档案资料应当移交南京市档案馆保管，原告要求公开的相关材料是否一并保存于档案馆，市建委无法确认。鉴于上述事实，市建委于2018年4月8日作出《政府信息公开答复书》并送达原告，告知无原告请求公开的相关信息的事实，同时告知了原告法律救济途径。原告向市政府申请复议，市政府经审查认为市建委作出的答复认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，维持市建委作出的行政行为。综上所述，市建委己依法履行了相关法定职责，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府辩称：1.2018年3月21日，原告向市建委提交《政府信息公开申请表》，申请公开南京市城建系统经济体制改革办公室编印的《城建改革动态》第三十六期（2005年8月10日）。市建委收到该申请后，于2018年4月8日作出《政府信息公开答复书》，告知原告不掌握其申请的信息。原告向市政府提起行政复议。市政府查明，原告已通过诉讼活动获得其申请公开的信息。2.市建委并非《城建改革动态》的编印单位，亦无证据证明市建委实际制作保存该信息。市建委收到原告的信息公开申请后，经查询未保存原告申请的信息，故告知原告不掌握，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条和第二十一条第（三）项的规定，答复内容并无不当。市建委于2018年3月21日收到原告的政府信息公开申请后，经审查于4月8日作出答复并送达给原告，程序合法。市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定予以维持，并无不当。3.市政府认真核实了相关证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定，作出行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，复议决定内容合法。市政府于2018年4月16日收到原告的行政复议申请后，依法立案受理，并书面通知市建委提出答复。因案情复杂，市政府于2018年6月11日作出《延期审理通知书》，决定延期至2018年7月14日之前作出复议决定。2018年7月12日，市政府作出行政复议决定书并邮寄送达给当事人，程序合法。综上，市政府作出的行政复议决定书认定事实清楚、程序合法、内容适当，请法院依法维持。 经审理查明，2018年3月21日，原告王宏园通过网络向被告市建委提交政府信息公开申请，所需信息的内容描述为：“请向我公开南京市城建系统经济体制改革办公室编印的《城建改革动态》第三十六期（2005年8月10日）。”被告市建委收到原告的政府信息公开申请后，于2018年4月8日作出《政府信息公开答复书》，主要内容为：“你向我委申请公开‘南京市城建系统经济体制改革办公室编印的《城建改革动态》第三十六期（2005年8月10日）’的信息，经查，我委不掌握你所申请的信息。”2018年4月16日，原告向市政府申请行政复议。市政府受理后，于2018年6月11日作出《延期审理通知书》，决定延期至2018年7月14日之前作出复议决定，后于2018年7月12日作出﹝2018﹞宁行复第104号《行政复议决定书》，认为市建委作出的《政府信息公开答复》程序合法，内容并无不当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定予以维持。原告不服，诉至本院。 在本案审理之前，本院已经审理了原告王宏园提起的因南京市基础设施开发总公司国有企业改制而引发的数起案件。在相关案件中，相关被告方针对原告提起的信息公开申请及相关复议、诉讼表达了强烈不满，称原告提起数量巨大的信息公开申请，系滥用权利等。 为核实相关事实，本院向南京市人民政府法制办公室、南京市政务服务管理办公室、市建委等相关部门进行了了解，同时对原告王宏园向本院及南京市中级人民法院提起的相关行政诉讼进行了查询。经了解查询，据不完全统计，截止2018年6月15日，2017年下半年以来，王宏园以了解企业改制情况、行使监督权为由，分别向市建委、南京市经济和信息化委员会、南京市政务服务管理办公室、南京市国有资产监督管理委员会、南京市财政局、南京市发展和改革委员会、南京市物价局、南京市人力资源和社会保障局、南京市玄武区档案局、南京市玄武区人民政府法制办公室、南京市江宁区人民政府法制办公室等至少36家行政机关以政府信息公开的名义提出公开申请近2000件，要求公开大量涉及企业改制的信息，如：1.南京市城市建设经济体制改革办公室于2005年8月8日对南京市基础设施开发有限公司进行验收的《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》；2.解释南京市基础设施开发有限公司没有在《改制预案》《改制方案》中对一笔37757.23万元的资产进行上报的原因；3.《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》提及的验收证明；4.《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》第8页提及的“主管部门、归口系统、市改革办”全称；5.南京市城建系统经济体制改革办公室编印的《城建改革动态》第三十六期；南京市城建系统经济体制改革办公室编印的《城建改革动态》第1-36期；6.《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》涉及的职工代表花名册；7.《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》提及的终止、解除劳动合同的22人花名册；8.南京市改革办主任俞新发言稿《南京已有451家国企基本完成改制》所涉451家国有企业名称及“大型企业改制不搞MBO”的规范性文件规定等。原告王宏园收到相关行政机关作出的答复后，分别向南京市人民政府、江苏省住房和城乡建设厅、江苏省人民政府等共提起至少行政复议421次，向本院及南京市中级人民法院提起相关政府信息公开之诉至少105次。 在本院审理的其他关联案件中，原告王宏园陈述，原告退伍后被原市政公用局安排到南京市基础设施开发总公司工作。2002年底，原告由原市政公用局纪检监察室临时调派至原市政公用局成立的临时机构南京城市建设清房工作办公室工作，工作到2003年9月30日。国庆节之后，原告回到南京市基础设施开发总公司要求上岗，该单位以没有岗位为由要求原告下岗，实际上是对原告打击报复。南京市基础设施开发总公司自2002年底到2004年5月完成改制，而原告当时对改制的一切内容不知情。由于南京市基础设施开发总公司的胁迫，原告与其签订了解除劳动合同。当时原告年轻、胆子小，也没有提起诉讼或仲裁。前几年，原告看了相关电视剧《人民的名义》，才知道国有企业改制不能由管理层收购，应当由全体职工入股，所以原告开始清查当时南京市基础设施开发总公司的企业改制，而且会清查到底，对所有环节、过程查个底朝天。被问及是否向相关纪检监察部门投诉反映时，原告未予正面回答。 本院认为，在法律许可的范围内，中华人民共和国公民对国家机关及其工作人员依法享有批评建议权、控告检举权、申诉权等监督权，对其他相关组织、单位或个人的违法或不当行为亦可以向有权机关、新闻媒体等进行投诉、检举。原告王宏园作为原基础设施开发总公司的职工，因认为原基础设施开发总公司在企业改制过程存在问题而进行调查、了解，系其行使监督权的形式之一，应予肯定。但原告通过向数个行政机关提起大量政府信息公开，并进而提起后续的行政复议、行政诉讼等方式是否必须、理性且正当，需结合具体事由、法律规定及相关司法解释进行分析认定。 从企业改制基础事实分析，原告王宏园申请公开的信息多围绕原基础设施开发总公司的企业改制而进行。原基础设施开发总公司的企业改制发生于2004年左右，系国有企业改制。国有企业改制是行政机关依据相关政策结合当地实际作出的行政行为，属于行政机关行使自由裁量权的政策性决策行为，人民法院无法对该行为进行合法性审查，不属于行政诉讼的受案范围；在改制过程中，劳动者与国有企业之间引发的纠纷，也应当由政府有关部门按照企业改制的政策规定统筹解决，亦不能启动民事诉讼程序。综合而言，因国有企业改制事项而引发的纠纷，应由政府依据当时的政策进行解决处理，人民法院不予介入。 从信息公开法律规定分析，《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法宗旨、立法精神是为了充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，除主动公开的信息外，公民、法人或者其他组织申请获取其他相关政府信息，应根据自身生产、生活、科研等特殊需要，也即申请公开的信息与其自身的利益需具有关联性、必要性。根据查明的事实，原告王宏园向多部门申请公开的信息，多系发生于2004年左右的、原基础设施开发总公司企业改制过程中的信息，而原告与该公司在2004年已经解除劳动合同，两者之间已经不存在劳动关系，原告申请公开的相关信息均与其现在的生产、生活无直接关联性，而行使监督权并不能构成法律上的利害关系，否则任何人都可以申请公开案涉相关信息。 从行政诉讼法律规定分析，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条等条文规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，同时需符合法定条件。任何公民在享有法律赋予的权利的同时，必须履行相应的义务，对行政资源和司法资源的利用，应当在法律的框架下进行，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权利，不得滥用权利，背离权利正当行使的宗旨。司法资源的公共性、有限性决定了人民法院只能满足当事人合法、正当且有效的司法需求。为此，最高人民法院发布了《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发﹝2017﹞25号），对滥用诉权、恶意诉讼及没有诉的利益等情形作出规定，明确依法不予立案。根据查明的事实，原告王宏园于2004年与原基础设施开发总公司解除劳动合同，在约13年后，自称因观看电视剧才认识到原基础设施开发总公司的国有企业改制存在问题，故而于2017年始以“了解情况、行使监督权”为由向包括市建委等单位提出信息公开申请共计2000件左右。据不完全统计，向市建委至少提出693份申请、向南京市人民政府国有资产监督管理委员会至少提出188份申请，向南京市国土资源局至少提出140份申请，向南京市卫生与计划生育委员会至少提出139份申请，向南京市政务服务管理办公室至少提出102份申请，等等。原告在一年多的时间内，向多家行政机关提起数量庞大的信息公开申请，申请内容庞杂、琐碎，甚至对某一验收表的具体内容逐一提出申请。在收到答复后，原告陆续又向南京市人民政府、江苏省住房和城乡建设厅等单位提起数量众多行政复议。再之后，原告复而向南京市中级人民法院、本院提起数量众多的行政诉讼。结合查明的事实与了解的情况及原告的个人陈述等，可以认定，原告持续、反复、大量向众部门提出的信息公开申请具有极大的随意性，甚至带有恣意性，背离了《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法目的与立法精神；原告提起的包括本案在内的相关行政诉讼，明显缺乏诉的利益，缺乏值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益。 综合上述分析，原告王宏园依法享有监督权，但其针对原基础设施开发总公司的企业改制而向包括本案被告市建委等多家行政机关提起的信息公开申请，因事涉国有企业改制、申请的信息与原告的权益无直接关联、信息公开反复且大量、缺乏诉的利益等，原告提起的本案诉讼，依法应不予立案。同时，鉴于原告王宏园持续、反复、大量地提起信息公开申请、行政复议及行政诉讼，已经在一定程度上构成了不当行使获取政府信息权，挤占了司法资源、扰乱了诉讼秩序，已经超越了权利正当行使界限，应当对此种情况进行必要的规制，对其设定相应的约束。为兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源、保障原告依法获取其他政府信息和提起其他行政诉讼的权利，对于原告王宏园今后再因向行政机关提出类似信息公开申请而向人民法院提起相关行政诉讼，人民法院均将根据法律规定进行严格审查，原告需特别说明其申请和诉讼具有正当理由，否则将承担不利后果。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下: 驳回原告王宏园的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审判员 谢 斌 二〇一八年九月五日 书记员 卢艳萍