广州铁路运输第一法院行 政 裁 定 书（2018）粤7101行初1395号原告：陈炳祥，男，汉族，1966年8月28日出生，住广州市番禺区。委托代理人：赵辉，北京圣运律师事务所律师。委托代理人：方丽，北京圣运律师事务所实习律师。被告：广州市南沙区横沥镇人民政府，住所地广州市南沙区横沥镇兆丰路3号，统一社会信用代码11440115721957320H。法定代表人：杜永洪，职务：镇长。出庭行政机关负责人：梁敏龙，该镇副镇长。委托代理人：余绮彤、周爱欣，广东凯成律师事务所律师。被告：广州南沙开发区土地开发中心（广州市南沙区国有土地上房屋征收与补偿办公室），住所地广州市南沙区凤凰大道1号C栋三楼，统一社会信用代码124401157435972905。法定代表人：邓腊，职务：主任。委托代理人：李浩坤。委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。第三人：广州横沥岛投资开发有限公司，住所地广州市南沙区云山诗意人家丰泽东路106号（自编1号楼）13号1301房，统一社会信用代码91440101MA59UMU68W。法定代表人：李劲，职务：董事长。委托代理人：邓柏涛、梁展鹏，广东岭南律师事务所律师。原告陈炳祥不服被告广州市南沙区横沥镇人民政府（以下简称横沥镇政府）、第三人广州横沥岛投资开发有限公司（以下简称横沥岛公司）强制推平土地一案，于2018年1月10日向本院提起行政诉讼，本院于2018年3月6日立案受理后，依法组成合议庭，因原告陈炳祥申请，本院追加广州南沙开发区土地开发中心（广州市南沙区国有土地上房屋征收与补偿办公室）（以下简称南沙土发中心）为共同被告参加诉讼，并于2018年8月2日公开开庭进行了审理。原告陈炳祥及其委托代理人赵辉、方丽，被告横沥镇政府的负责人梁敏龙及委托代理人余绮彤、周爱欣，被告南沙土发中心的委托代理人李浩坤、胡丹丹，第三人横沥岛公司的委托代理人邓柏涛、梁展鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告陈炳祥诉称，原告是广州市南沙区横沥镇长沙村村民，因政府储备用地项目征收本村土地，被告在未与原告签订补偿协议的情况下，于2017年12月14日上午9时左右，组织带领大批推土机进场，现场有大批穿着“南沙保安”服装的黑色制服人员，还有公安车、警察、辅警等人，被告横沥镇政府将原告的土地违法强制推平，地上仍种植蕉林、玉米地、番茄、蔬菜等，参与人员包括大量公安警察、镇城管、消防人员、镇拆迁办主任王伟文，村委人员若干。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”中纪办［2011］8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二项推动完善政策，切实维护被征地拆迁农民的合法权益的规定“要督促有关地方政府和部门严格按照《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电［2010］15号）要求，进一步建立健全有关政策规定，认真做好农村集体土地征收和房屋拆迁工作，确保被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。要督促认真落实补偿安置政策规定，做到先安置后拆迁，住房安置要充分考虑农民的生活习惯和生产需要，妥善解决好被征地拆迁农民的居住问题……在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”的规定，强拆行为违法。被告不具有强拆的主体资格，超越职权违法强拆。被告的上述违法行政行为已经给原告的生产经营造成了极大的损失，已经严重侵害了原告的合法权益，特此起诉，请求：1.确认两被告于2017年12月14日强推原告位于广州市南沙区的承包地的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。被告横沥镇政府辩称，一、涉案土地的青苗及地上附着物实际所有者已领取征收补偿费，原告并非涉案土地上青苗及地上附着物所有者，其并非本案适格原告。原告并非涉案土地上青苗及地上附着物的所有者，原告未对涉案土地进行耕种而将土地转给案外人耕种，涉案土地上青苗及地上附着物所有权实际耕种土地的案外人冯锡流以及冯结珍所有，并非原告所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》第三十一条第二、三款规定，青苗、水产品的补偿对象对土地承包经营权人，青苗转由他人经营管理的，补偿对象按承包经营权人与经营管理人的协议确定，协议未约定的对经营管理人予以补偿。除房屋外的一般地上附着物的补偿对象为所有权人，如无产权证明，则为建设人、使用人，承包经营协议另有约定的除外。广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室在协助土地征收过程中，已依据上述规范性文件的规定将青苗及地上附着物补偿费支付给所有者。二、我府并非对涉案长沙村被征收土地实施“强制推平”的主体，不是本案适格被告。根据2014年12月31日广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2014]1713号《广东省国土资源厅关于广州市南沙区2013年度第四批次城镇建设用地批复》、2015年2月6日广州市人民政府作出的穗府征[2015]15号《广州市人民政府征收土地公告》，需将南沙区横沥镇长沙村集体土地征收为国有土地。长沙村第三生产队范围内295.352亩土地在被征收范围内。原告所述于2017年12月14日被“强制推平”的土地包括在上述295.352亩被征收土地中。2016年5月，被告南沙土发中心（征收补偿单位）、广州市南沙区横沥镇长沙经济联合社（被征地单位），我府（协助征地单位）、广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室（协助征地单位）签订穗南开土地征[2016]0056号《集体土地征收补偿合同》，在签订该合同后，各方又签订《集体土地征收补偿合同补充协议》以及《集体土地征收补偿合同补充协议（二）》。2017年8月25日，广州市南沙区横沥镇长沙村村民委员会与南沙土发中心签订《土地移交确认书》，包括以下内容：南沙土发中心已完成长沙村第三生产队295.352亩土地征收补偿工作，长沙村现将该土地交付给南沙土发中心，长沙村确保交地后不出现任何单位或个人因用地问题阻扰项目建设施工。同日，南沙土发中心与第三人横沥岛公司签订《土地移交确认书》，包括以下内容：南沙土发中心根据工作安排，于2017年8月25日将295.352亩土地按现状移交横沥岛公司，由横沥岛公司对上述土地进行管理使用。2017年12月14日，横沥岛公司对已移交其管理使用的涉案土地上青苗以及附着物进行清理。在此之前，2017年12月7日，横沥岛公司在长沙村委公告栏等位置张贴《通知》，告知长沙村有关耕户：土地已为政府储备用地，并移交我司管理使用，请务必于2017年12月12日前将用地范围内的所有青苗及地上附着物自行清理完毕。至2017年12月12日，涉案土地尚未清场，鉴于对事态的分析，考虑到可能出现因纠纷或矛盾引发的事件，我府派员到上述现场，但并无参与任何“强制推平”或其他实施行为。涉案事件，实际上是横沥岛公司对已移交其管理使用的土地所实施的民事行为，并不属于行政行为，我府及征收办均并非实施清理工作的主体。三、涉案土地的征地程序合法，并已向长沙村支付征地补偿款。涉案横沥镇长沙村3队范围集体土地，除上述第二点所列的征地批文、征地公告、征地合同之外，征地事项经长沙村四议两公开程序表决，经该队户代表表决通过，相关征地补偿款已经支付到位。综上，原告所称的对涉案被征收土地上“强制推平”的行为，并非由我府实施，不属于我府的行政行为。本案实质上属于横沥岛公司的民事行为，且相关青苗以及地上附着物补偿费也已经向实际所有者支付，原告并非本案适格原告。原告提起行政诉讼缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉。被告南沙土发中心辩称，一、本案属民事行为，并非行政行为，不是行政诉讼管辖范围。根据原告所述，经核，原告所诉的2017年12月14日行为是由第三人横沥岛公司实施，并非行政机关的具体行政行为。原告若认为强推土地行为侵犯其合法权益的，应就横沥岛公司的行为另行提起民事诉讼。本案并不属于行政诉讼管辖范围。二、我中心并未实施原告所述的强推土地行为，不是本案适格的被告。经核，我中心并未实施或参与原告所诉的2017年12月14日强推土地行为，并不是本案适格的被告。三、涉案土地属依法征收的土地，被征地村集体已将土地移交给我中心，原告不是本案的利害关系人。根据广州市人民政府发布的穗府征[2015]15号《征收土地公告》，案诉行为所涉土地被依法征收。2016年5月，我中心与长沙村签订了《集体土地征收补偿合同》，支付了征地补偿款；2017年8月25日，长沙村将案涉土地移交给我中心。至此，原告已不是涉案土地的承包人，与涉案土地已不存在任何利害关系。综上，本案并非行政诉讼管辖范围，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。第三人横沥岛公司述称，一、原告与本案并无利害关系，并非本案适格原告。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》第三十一条第二、三款规定：青苗、水产品的补偿对象为土地承包经营权人，青苗转由他人经营管理的，补偿对象按承包经营权人与经营管理人的协议确定，协议未约定的对经营管理人予以补偿。除房屋外的一般地上附着物的补偿对象为所有权人，如无产权证明，则为建设人、使用人，承包经营协议另有约定的除外。广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室在协助土地征收过程中，已依据上述法律、规范性法律文件的规定，将青苗及地上附着物补偿费支付给实际所有人冯结珍、冯锡流。原告与本案并无利害关系，并非本案适格原告。二、政府对涉案土地的征收程序合法，已依法向横沥镇长沙村经济联合社支付征地补偿款，并依法完成土地征收工作。根据《广东省实施办法》的有关规定，国家征收土地，依照法定程序批准后，市、县人民政府按发布征地公告、办理征地补偿登记、拟订征地补偿安置方案、确定征地补偿安置方案、实施征地补偿安置方案和交付土地的程序组织实施征地。按照被告横沥镇政府所提供的证据显示，广东省国土资源厅于2014年12月31日作出粤国土资（建）字[2014]1713号《广东省国土资源厅关于广州市南沙区2013年度第四批次城镇建设用地的批复》批复，表示广东省人民政府同意广州市人民政府对南沙区横沥长沙、义沙经济联合社属下的集体农用地转用方案、征收土地方案和补充耕地方案。长沙村第三生产队范围内295.352亩土地在被征收范围内，原告所述于2017年12月14日被推平的土地在前述295.352亩被征收土地中。广州市人民政府于2015年2月6日作出穗府征[2015]15号《广州市人民政府征收土地公告》，要求被征收对象长沙、义沙经济联合社按照指定的期限、地点办理征地补偿登记，拟订并公告了征地补偿安置方案。2016年5月，被告横沥镇政府、横沥征收办（均为协助征地单位）、被告南沙土发中心（征收补偿单位）和广州市南沙区横沥镇长沙村经济联合社（被征地单位）签订了穗南开土地征[2016]0056号《集体土地征收补偿合同》后，各方又于2016年12月9日、2017年1月11日分别签订穗南开土地征[2016]0056号补1《集体土地征收补偿合同补充协议（一）》和穗南开土地征[2016]0056号补2《集体土地征收补偿合同补充协议（二）》，并完成支付征地补偿款的工作。2017年8月25日，广州市南沙区横沥镇长沙村村民委员会与被告南沙土发中心签订《土地移交确认书》，包括以下内容：南沙土发中心已完成长沙村第三生产队295.352亩土地征收补偿工作，长沙村将前述土地交付南沙土发中心，并确保交地后不出现任何单位或个人因用地问题阻挠项目建设施工。综上所述，政府已经依照国家法律法规规定的程序实施征地行为，被征收土地所有权人已经依法得到补偿，可确定涉案土地征收程序合法。三、政府已完成涉案土地的征地和交付程序，我司受被告南沙土发中心委托对涉案土地进行管理，不属于征地拆迁。根据被告横沥镇政府提供的《土地移交确认书》可知，长沙村委已于2017年8月25日向被告南沙土发中心移交原告所在的长沙村第三生产队的土地，同时长沙村委确保交地后不出现任何单位或个人因用地问题阻挠收地方的工作。而被告南沙土发中心也完成了支付征地补偿款、地上附着物及青苗补偿款的工作，实质上已完成了土地征收工作，属于国有土地。此后，我司也收到被告南沙土发中心的《土地移交确认书》，明确涉案土地已完成征收补偿，长沙村委已将其所有的土地移交被告南沙土发中心管理，并授权我司对上述土地进行管理工作。因此，我司是在涉案土地依法被收储为政府储备用地的前提下，受被告南沙土发中心委托对其进行管理的行为，不属于征地拆迁。综上所述，涉案土地征收程序合法，且我司受被告南沙土发中心委托依法有权对涉案土地进行管理，原告提起行政诉讼缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2014年12月31日，广东省国土资源厅向广州市人民政府作出粤国土资（建）字[2014]1713号《广东省国土资源厅关于广州市南沙区2013年度第四批次城镇建设用地的批复》，批复第一条记载：同意上报的农用地转用方案和征收土地方案，同意将南沙区横沥镇长沙、义沙经济联合社属下的集体农用地42.4644公顷（耕地21.9491公顷、园地4.7597公顷、养殖水面9.2286公顷、其他农用地6.527公顷）转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地1.5088公顷，以上合计43.9732公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续，等等。2015年2月6日，广州市人民政府作出穗府征[2015]15号《征收土地公告》，记载：经省人民政府批准（粤国土资（建）字[2014]1713号文），需将南沙区横沥镇长沙村、义沙村43.9732公顷（合659.598亩）集体土地征收为国有土地，现将《征收土地方案》《征地补偿安置方案》公告如下：一、建设用地项目名称为政府储备用地；二、征收土地位置为横沥镇长沙村、义沙村（用地四至范围详见附图）；三、被征地村及面积：南沙区横沥镇长沙村集体土地43.9344公顷（合659.016亩）、义沙村集体土地0.0388公顷（合0.582亩）；四、征地补偿安置方案，其中征地补偿中长沙村的青苗补助费附着物补偿记载：按照现场清点结果，依照《广州南沙征收集体土地补偿安置办法》计算货币补偿，支付对象为长沙村民委员会转付土地承包者和业权人，支付方式为货币，等等；五、被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在本公告规定的期限内，持土地权属证书或其他有关证明材料，到指定的地点办理征地补偿登记，请互相转告，其中，登记时间为2015年2月10日至2015年2月20日，登记地点横沥镇国土所，复核时间为2015年2月21日至2015年3月3日，《征收土地预公告》发布后被征地单位和个人抢栽抢种的农作物或抢建的建筑物，不列入补偿范围；六、关于征收补偿安置的其他有关事项，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，当事人对本征地补偿安置标准有争议，不影响本方案的组织实施。2016年5月，甲方（征收补偿单位）南沙土发中心、乙方（被征地单位）广州市南沙区横沥镇长沙经济联合社、丙方（协助征地单位）横沥镇政府、广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室签订穗南开土地征[2016]0056号《集体土地征收补偿合同》，约定：根据粤国土资（建）字[2014]1713号《广东省国土资源厅关于广州市南沙区2013年度第四批次城镇建设用地的批复》及粤国土资（建）字[2014]1183号《广东省国土资源厅关于广州市南沙区2013年度第七批次城镇建设用地的批复》，甲方征收乙方位于横沥镇长沙村范围内1157.165亩的集体土地，丙方予以协助，并约定征地补偿款合计为人民币186548878元。2016年底至2017年1月，上述甲乙丙三方两次签订上述集体土地征收补偿合同的补充协议，最终确定上述1157.165亩土地的土地补偿费、安置补助费合计为195053969.85元。2017年8月22日，横沥镇政府、南沙土发中心向横沥镇长沙村第三生产队及有关耕户作出《清场通知》，记载：……根据上级工作安排，相关用地单位将于2017年8月25日对长沙村第三生产队范围内295.352亩用地（具体位置见附图所示）进行清场并实施管理，为此，通知上述地块所涉及的有关耕户于2017年8月24日前将用地范围内的所有青苗及地上附着物自行清理完毕，逾期未清场的，将视作放弃处理，届时南沙土发中心、横沥镇政府将协同有关执法部门对该土地依法进行清理，产生的损失由相关耕户自行承担，尚未领取青苗及地上附着物补偿款的耕户请到横沥镇政府办理领取手续。2017年8月25日，交地方广州市南沙区横沥镇长沙村民委员会、收地方南沙土发中心、见证方横沥镇政府签订《土地移交确认书》，记载：南沙土发中心已完成横沥镇长沙村第三生产队295.352亩土地（具体位置见附图）征收补偿工作，为确保明珠湾起步区横沥岛尖顺利开发建设，广州市南沙区横沥镇长沙村民委员会现将上述295.352亩用地交付收地方，交地方确保交地后不出现任何单位或个人因用地问题阻扰项目建设施工，收地方确保项目文明施工。当日，交地方南沙土发中心与收地方横沥岛公司签订《土地移交确认书》，记载：根据管委会工作安排，对于横沥岛尖完成征收补偿的用地，由土地开发中心移交给横沥岛公司进行管理……现南沙土发中心根据上述工作安排，于2017年8月25日将该295.352亩土地按现状移交横沥岛公司，由横沥岛公司对上述土地进行管理使用。经核对附图，上述地块位于穗府征[2015]15号《征收土地公告》项下的征收土地范围内。2017年10月27日，广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿办公室向原告作出《清场通知》，记载：因明珠湾区起步区横沥岛尖开发建设，您位于长沙村三队的承包地已被依法征收，南沙土发中心、横沥镇政府已完成该土地的征收补偿工作，且由于您将该地块转包给其他耕户耕种，地块上的青苗及地上附着物补偿款已支付至相应耕者，对于您之后抢搭抢建的青苗及地上附着物，依法不予补偿，近期相关用地单位将对该地块进行清场并实施管理，为此，请您务必在2017年10月29日前将用地范围内的所有青苗及地上附着物自行清理完毕并退场交地，逾期未退场交地的，将视作放弃处理，相关部门对该地块依法进行清理，产生的损失由您自行承担。2017年12月7日，横沥岛公司对横沥镇长沙村有关耕户作出《通知》，记载：因明珠湾区起步区横沥岛尖开发建设，南沙土发中心、横沥镇政府已完成长沙村第三生产队及联队范围内342.582亩土地（具体位置见附图所示）的征收补偿工作，土地已为政府储备用地，并移交该司管理使用，该司将于2017年12月12日对上述342.582亩用地进场并实施管理，现通知上述地块所涉及的有关耕户于2017年12月12日前将用地范围内的所有青苗及地上附着物自行清理完毕，逾期未清理的，将视作放弃处理，届时该司将对该土地依法进行清理，产生的损失由相关耕户自行承担。2017年12月14日，相关人员将广州市南沙区的相关土地上的青苗及地上附着物强制推平。原告主张其承包的土地亦在强制推平范围内，其承包地范围为12亩，种植玉米、香蕉、番茄等，其将5.5亩承包地转承包给他人，并约定青苗补偿款归原告所有，其余承包地仍自己耕种，但原告并未提交相关土地承包合同，原告表示该村分配承包地时并无土地承包合同，系根据村民住所和人口来分配具体承包范围。两被告主张原告已将承包地转租给他人，分别为转租给冯结珍7.3亩，转租给冯锡流1.763亩，横沥镇政府并提交了有该二人签名的《长沙村三队项目青苗及地上附着物补偿统计表》《横沥岛尖项目长沙村第三生产队青苗及地上附着物补偿款领取明细表》，用以证明其二人已确认承包地范围并领取补偿款。以上事实，有《广东省国土资源厅关于广州市南沙区2013年度第四批次城镇建设用地的批复》《征收土地公告》《集体土地征收补偿合同》《土地移交确认书》《清场通知》《横沥岛尖项目长沙村第三生产队青苗及地上附着物补偿款领取明细表》《长沙村三队项目青苗及地上附着物补偿统计表》《通知》等证据，及各方当事人陈述予以证实。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，两被告主张原告的承包地已经转承包给他人，转承包人已领取补偿款，原告虽主张其原承包范围大于转承包范围，但原告未能提交关于承包和转承包的证明材料，因此不能证实其仍有承包地自行耕种且未获补偿；此外，原告亦未提交证据证实其转承包合同约定青苗补偿款归原告所有，原告对于转承包人领取补偿款有异议的，可通过民事途径寻求救济。综上，2017年12月14日，相关人员将广州市南沙区的相关土地上的农作物等地上附着物强制推平，而原告未能提交其为相关土地使用权人或实际使用人的的材料，未能证实强制推平行为导致原告所有的农作物及地上附着物遭受损失，原告应承担举证不能的法律后果。综上，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）的规定，裁定如下：驳回原告陈炳祥的起诉。案件受理费50元，退回原告陈炳祥。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审判长 郭 嘉审判员 钱秀娟审判员 叶 莉二〇一八年九月三日书记员 陈秋容