广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂12行初23号 原告兰合敏，男，1955年1月1日生，壮族，住河池市 金城江区东江镇加道村加道屯二组2号。公民身份号码：452701195501010913。 原告兰照料，男，1941年11月11日生，壮族，住河池 市金城江区东江镇加道村加道屯二组12号。公民身份号码：452701194111110914。 原告兰红妹，女，1947年3月24日生，壮族，住河池市金城江区。 原告兰贵良，男，1965年7月18日生，壮族，住河池市金城江区。 原告韦木高，男，1954年11月30日生，壮族，住河池市金城江区。 原告兰云贵，男，1962年5月3日生，壮族，住河池市 金城江区东江镇加道村加道屯二组26号。 原告韦院蝶，女，1956年11月6日生，壮族，住河池市金城江区。 原告兰宽望，男，1979年12月13日生，壮族，住河池市金城江区。 原告兰相连，女，1956年8月5日生，壮族，住河池市 金城江区东江镇加道村加道屯二组27号。 原告余万代，男，1968年10月6日生，壮族，住河池市金城江区。 原告覃庆长，男，1966年8月23日生，壮族，住河池市金城江区。 原告覃国姬，女，1943年5月26日生，壮族，住河池市金城江区。 原告兰建木，男，1963年6月5日生，壮族，住河池市 金城江区东江镇加道村加道屯二组47号。 原告兰照恒，男，1937年2月2日生，壮族，住河池市 金城江区东江镇加道村加道屯二组63号。 原告兰秀忠，男，1954年10月6日生，壮族，住河池市金城江区。 原告兰有团，女，1965年2月28日生，壮族，住河池市金城江区。 原告兰建壮，男，1967年1月5日生，壮族，住河池市金城江区。 原告兰尚而，男，1947年5月19日生，壮族，住河池市金城江区。 原告兰耐士，女，1975年4月26日生，壮族，住河池市金城江区。 原告兰东城，男，1977年9月2日生，壮族，住河池市金城江区。 原告兰理正，男，1955年8月20日生，壮族，住河池市金城江区。 原告兰永红，男，1971年2月19日生，壮族，住河池市金城江区。 原告兰菊埠，女，1953年7月13日生，壮族，住河池市金城江区。 原告陈青和，男，1950年6月9日生，壮族，住河池市金城江区。 原告方正伟，男，1966年4月2日生，壮族，住河池市金城江区。 原告兰植树，男，1985年12月22日生，壮族，住河池市金城江区。 原告覃海焕，女，1974年8月14日生，壮族，住河池市金城江区。 原告兰解放，男，1954年5月29日生，壮族，住河池市金城江区。 上列原告的共同诉讼代表人兰合敏，男，1955年1月1日 生，壮族，住河池市金城江区。 上列原告的共同诉讼代表人兰照料，男，1941年11月11日生，壮族，住河池市金城江区。 上列原告的共同诉讼代表人兰红妹，女，1947年3月24日生，壮族，住河池市金城江区。 上列原告的共同诉讼代表人兰贵良，男，1965年7月18日生，壮族，住河池市金城江区。 上列原告的共同诉讼代表人韦木高，男，1954年11月30日生，壮族，住河池市金城江区。 上列原告的共同特别授权委托代理人兰宽爽，男，1984年10月23日生，壮族，农民，住河池市金城江区。 上列原告的委托代理人朱艳姝，北京京平律师事务所律师。被告河池市金城江区人民政府。住所地：河池市金城江区。 法定代表人曾朝伦，区长。 委托代理人韦建毅，河池市金城江区国土资源局局长。 委托代理人韦升，广西弘生律师事务所律师。 被告河池市金城江区东江镇人民政府。住所地：河池市金城江区东江镇新城区1号。 法定代表人陆浩，镇长。 委托代理人韦升，广西弘生律师事务所律师。 原告兰合敏、兰照料等诉被告河池市金城江区人民政府、被告河池市金城江区东江镇人民政府土地强制行政行为一案，于2018年3月28日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年9月4日公开开庭审理了本案。原告兰合敏、兰照料等人的诉讼代表人兰贵良及其共同特别授权委托代理人兰宽爽、委托代理人朱艳姝，被告河池市金城江区人民政府的行政负责人廖梦哲副区长及其委托代理人韦建毅、韦升，被告河池市金城江区东江镇人民政府的法定代表人陆浩及其委托代理人韦升到庭参加诉讼。本案已审理终结。 2017年12月25日，被告河池市金城江区人民政府组织金城江区东江镇人民政府对涉案土地实施土地强制行政行为。 原告兰合敏、兰照料等共同诉称：原告系金城江区东江镇加道村加道屯二组村民，在其承包土地用来种植农作物。2017年12月8日，被告金城江区人民政府成立的临时机构河池市金城江区城东征地拆迁分指挥部下达通告，告知原告限期自行清理承包地内种植的附着物，并办理征地及地上附着物补偿手续，逾期后果自负。因未见到合法的征地批准手续，原告拒绝办理征地及地上附着物补偿手续。2017年12月25日，被告金城江区人民政府作为征地拆迁补偿安置工作主体组织被告金城江区东江镇人民政府将原告承包地及承包地内种植的农作物强行毁坏，给原告造成经济损失。原告认为，二被告强毁原告承包地及地内种植的农作物从实体还是程序上均违反法律规定。特起诉，请求人民法院依法判令被告强毁原告承包地及承包地内种植的农作物的行政行为违法。 原告兰合敏、兰照料等提供的证据有（包括到庭提供）： 1、《土地承包证》（复印件）； 2、存折（复印件）。 上述证明是本案适格原告，原告有土地和土地使用权的事实。 3、《通告》（复印件）。证明金城江区人民政府是本案适 格的被告。 4、推地视频、照片（到庭提供）。证明二被告实施了非法强行推毁原告承包地及农作物的行为。 被告金城江区人民政府、金城江区东江镇人民政府共同答辩称：一、金城江区东江镇人民政府不应成为本案的被告。金城江区东江镇人民政府没有实施清理涉案土地上附着物的行为；实施行为的主体是河池市金城江区城东征地拆迁分指挥部，该机构为河池市金城江区人民政府所组建，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条第一款规定，原告只能以组建的行政机关即金城江区人民政府为被告提起行政诉讼。二、被告河池市金城江区人民政府所实施的清理被征收土地及地上附着物的行为，不属于行政行为，不具有可诉性。1、早在2010年和2014年，河池市人民政府因城市建设需要，决定征收包括本案原告的承包地在内的集体农用地转为国有建设土地，该征收决定依程序报请审查，2010年10月13日及2015年5月19日获得批准。被告河池市金城江区人民政府组建金城江区城东征地拆迁分指挥部负责征地拆迁工作。2014年9月19日，河池市国土局对拟征收包括本案原告承包地在内集体土地进行预公告。在签订征地补偿协议前，2017年5月13日，城东征地拆迁分指挥部发出通告，依法告知被征收土地的农户到现场配合征地工作组对地上附着物进行清点。2017年5月31日，被告下属的金城江区城乡建设投资有限公司与原告所属的加道村加道二组及加道一组签订了《征地协议书》，约定征地补偿费的标准及金额。2017年6月30日，原告所属的二队与一队出具《承诺书》。8月15日，城东征地拆迁分指挥部再次发出公告，依法告知一组和二组农户配合到现场对地上附着物进行清点确认。8月16日，指挥部将约定的征地补偿费全部支付到两集体组织指定的银行账户。12月7日，对地上附着物进行登记造册。12月11日，指挥部要求金城江区城投公司将地上附着物补偿款支付给两集体组织，12月14日，两集体组织作出书面《声明》，同意领取上述附着物补偿款。12月18日，指挥部将上述地上附着物补偿款全部支付到两集体指定的银行账户。2、本案中原告的承包地及地上附着物已依照程序被合法征收，征收程序已实施完毕，且涉案土地和地上附着物的补偿款也依法支付给原告所在的集体组织。此时，涉案土地和地上附着物所有权已归国家所有，原告丧失了对涉案土地和地上附着物的所有权。3、被告实施的清理行为，是行政机关代表国家对国有土地地上附着物进行清理的行为，其行为实质是内部管理行为。实施前，发出通告，告知农户在2017年12月16日前自行收取或清理，为了鼓励农户对地上附着物回收利用，不至于造成浪费，原告既可以自行收取，也可以不收取。之后，被告代表国家对已征收的国有土地进行平整，清理附着物，不属于行政诉讼法规定的行政行为。原告诉称不符合客观事实。请求依法驳回原告的诉请。 被告金城江区人民政府、金城江区东江镇人民政府共同提供的证据有： 1、法定代表人身份证明。证明金城江区人民政府诉讼主体资格适格。 2、法定代表人身份证明。证明金城江区东江镇人民政府诉讼主体资格适格。 3、《广西壮族自治区人民政府关于河池市2010年第一批城市建设用地的批复》。 4、《广西壮族自治区国土资源厅关于河池市2014年第一批次城市建设用地的批复》。 上述证明2010年和2014年时，河池市人民政府决定征收包括本案原告的承包地在内的集体农用地转为国有建设土地，该征收决定依照法定程序报上级行政机关审查，已经2010年10月13日及2015年5月19日获得批准。 5、河池市国土资源局发布的《征收土地预公告》。证明河池市国土资源局对拟征收涉案的土地发布预公告，程序合法。 6、《关于清点加道村一、二队地上附着物的公告》。证明被告发布公告，告知农户对地上附着物进行清点，程序合法。 7、《征地协议书》。证明被告与被征收土地的集体组织签订了征地补偿协议。 8、《承诺书》。证明加道一队、二队与原告另达成协议，同意将另外土地作为该两个集体组织的产业安置地。 9、《东江镇加道村加道屯一、二组A地块地上附着物清点公告》。证明被告再次发布公告，告知农户对地上附着物进行清点确认，程序合法。 10、银行进账单以及《声明》。证明被告将征地补偿费14561975元全部支付到加道一队和加道二队指定的银行账户。 11、《关于要求拨付加道140.856亩地面附着物补偿款的报告》以及该报告所附的《加道一、二队A地块附着物清单汇总表》和《加道一、二队A地块构建物清单汇总表》。证明河池市金城江区城东征地拆迁分指挥部完成涉案地上附着物的清点工作，进行登记造册，并向河池市金城江区城乡建设投资有限公司进行请款，要求将地上附着物补偿费支付给加道一队和加道二队。 12、《声明》及地上附着物补偿款兑现表。证明加道一队、二队同意领取地上附着物补偿款。 13、银行进账单以及《声明》。证明被告将地上附着物补偿费1487971.65元全部支付到加道一队和二队指定的银行账户。 经庭审质证，原告兰合敏、兰照科等对被告金城江区人民政府、金城江区东江镇人民政府共同提供的证据质证意见：因所举的证据均为复印件，为此，对所有的证据的真实性、证明目的均有异议，都不能证明被告的行为合法。证据1、证据2，恰好证明东江镇人民政府认可其为本案的被告。证据3、证据4，不能证明批复里征收的范围包括原告28人的土地，没有红线图。证据5，与2010年的批复没有关系，不能证明对地上附着物进行清点。证据6，批复后才对附着物进行丈量，是违法的。证据7、城投公司无权签订合同，属于不合法的征收。证据8、几个代表不能表态把土地给谁使用，存在不合法，属无效行为。证据9、恰好证明批复存在违法，拆迁分指挥部没有权利清点。证据10、和案外人的转账与本案无关。证据11、不能证明依法进行补偿。证据12、与本案的50多亩土地没有关系。证据13、没有附着物所有权人其中，原告没有签字领款；对声明不认可。 被告金城江区人民政府、金城江区东江镇人民政府对原告兰合敏、兰照科等提供的证据质证意见是：证据1、证据2，真实性没有异议，对证明的效力和事实有异议。证据3，没有异议。证据4，无法证明原告的诉讼主张，照片无法证明来源、出处，不具有证据效力。 本院对证据的认证意见：对原告兰合敏、兰照科等提供的证据证据1、证据2、证据3、证据4，将结合本案查明的事实给予确认。对被告金城江区人民政府、金城江区东江镇人民政府共同提供的证据，具有真实性、合法性、关联性，可作为本案事实的依据。 经审理查明，原告兰合敏、兰照科等均系河池市金城江区东江镇加道村加道屯二组的村民。因城市建设的需要，2010年和2014年，河池市人民政府决定征收包括涉案的土地并上报上级相关部门。2010年10月13日和2015年5月19日，分别得到广西壮族自治区人民政府作出的桂政土批函【2010】561号《关于河池市2010年第一批次城市建设用地的批复》和广西壮族自治区国土资源厅作出桂国土批函【2015】269号《关于河池市2014年第一批次城市建设用地的批复》。因征地拆迁工作的需要，河池市金城江区人民政府成立河池市金城江区城东征地拆迁分指挥部，负责包括原告所属的集体组织所在的行政区域范围内的征地拆迁工作。2014年9月19日，河池市国土资源局作出《征收土地预公告》，载明拟征收土地的位置和范围、征收面积及征收土地的标准、安置途径等内容。2017年5月13日，该指挥部作出《关于清点加道村一、二队地上附着物的公告》，载明内容为：城东商业中心加道A地块面积已全部丈量。为了加快推进项目建设，东江镇征地工作组定于2017年5月13日至5月17日对A地块上附着物进行清点工作，届时请涉及到的农户到现场做好配合工作A地块。同年5月31日，金城江区人民政府下属的金城江区城乡建设投资有限公司作为甲方与金城江区东江镇加道村加道一、二组为乙方，签订《征地协议书》，该协议明确甲方代政府征收乙方集体土地（A地块）140.856亩，作为城市规划项目建设用地。还约定有：征收土地位置；征地补偿费；地上附着物按实际清点、计算、公示结果另行补充协议进行补偿、本协议书于2017年5月31日签订，自签字之日起生效等内容。2017年8月15日，金城江区城东征地拆迁分指挥部作出《东江镇加道村加道屯一、二组A地块地上附着物清点公告》，载明内容为：在金城江区城东征地拆迁分指挥部的安排下，由测绘院技术员采用GPS技术对群众的田地块进行丈量的工作已经完成，下步工作是对群众的田地块的附着物进行清点，需要涉及到的农户安排家中的一个成年人配合工作组人员一起到田地块进行清点确认，清点时间为2017年8月16日到2017年8月20日，请涉及的农户配合好清点工作。就征地的补偿款经加道一队、二队队干及群众代表出具2017年8月11日的《声明》内容，2017年8月16日，指挥部将征地补偿费14561975元全部汇入到加道一队、加道二队指定的银行账户。2017年11月，指挥部完成了征地范围内地面附着物清点工作。2017年12月7日，对地上附着物进行登记造册汇总，明确A地块农户有的附着物情况。2017年12月8日，指挥部作出《通告》，载明内容为：根据城市建设需要，河池市红星美凯龙文旅小镇项目已于11月16日举行开工仪式，为了确保项目建设的顺利推进，近期我指挥部将对加道一、二组A地块140.846亩已征土地进行清表。凡在该地块内有附着物的农户，请于2017年12月16日前自行收取或清理，并到我指挥部办理征地及地上附着物补偿手续，逾期后果自负。就地上附着物的补偿款经加道一队、二队队干及群众代表出具2017年12月14日的《声明》内容，2017年12月18日，指挥部将补偿款1487971.65元全部汇入到加道一队、加道二队指定的银行账户。《公告》载明的期限届满后，2017年12月25日，金城江区人民政府组织东江镇人民政府及相关部门对A地块上的附着物进行清理。2018年3月28日，原告向本院提起诉讼，请求依法判令被告强毁原告承包地及承包地内种植的农作物的行政行为违法。 本案争议焦点： 1、金城江区东江镇人民政府是否是本案适格的被告； 2、被告实施清理的行政行为是否有法律依据、该行为是否属于行政诉讼的受案范围。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定，那么，作为行政机关对其所实施行政行为应当在事实清楚、证据充分，适用法律正确及遵守法律规定的程序下进行。本案中，就涉案的土地，被告金城江区人民政府在得到上级人民政府和相关部门作出的桂政土批函【2010】561号和桂国土批函【2015】269号的《批复》后，成立了河池市金城江区城东征地拆迁分指挥部，负责包括原告所属的集体组织所在的行政区域范围内的征地拆迁工作。对征地事项委托，被告金城江区人民政府委托河池市金城江区城乡建设投资有限公司负责与被征收土地所在的土地所有权人加道村××、××组签订《征地协议书》，签订《征地协议书》后，河池市金城江区城东征地拆迁分指挥部按加道一、二队队干、群众代表出具的《声明》，已将征地的土地补偿款汇入指定的银行账户。据此，被告金城江区人民政府实施的征地行为具有合法性。 关于金城江区东江镇人民政府是否是本案适格的被告问题。 经对被告提供的证据审查，对包括本案讼争土地在内的土地实施征地、签订《征地协议书》和发出清点被征地上附着物《公告》、《通告》的行政行为，被告金城江区人民政府予以认可是其设置的机构所实施的行为，为此，上述行为应当视为被告金城江区人民政府的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”的规定，本案中，在2017年12月25日，对被征收土地上附着物实施的清理，是被告金城江区人民政府组织被告金城江区东江镇人民政府在内的相关部门实施。据此，金城江区东江镇人民政府工作人员只是实施清理行为的参与者，金城江区东江镇人民政府不具备本案适格的被告主体资格。原告将该政府作为本案的被告，缺乏法律依据。被告辩称金城江区东江镇人民政府不应成为本案被告的理由，本院予以采纳。 关于被告实施的行政行为是否有法律依据、该行为是否属于行政诉讼的受案范围问题。涉案的土地经过了依法征收，《征地协议书》中的第三项明确规定：“地上附着物按实际清点、计算、公示结果另行补充协议进行补偿。”本案中，被告金城江区人民政府成立了河池市金城江区城东征地拆迁分指挥部，主要负责所征收土地的拆迁工作，该指挥部分别在2017年5月13日、2017年8月15日、2017年12月8日发出清点地上附着物的《公告》、《通告》，该内容虽然载明清点附着物的时间等内容，但被告金城江区人民政府没有提供本案的原告知道或者应当知道《公告》、《通告》情况的证据。过后进行清点、登记、造册，确认地上附着物情况，是否也按《征地协议书》规定的内容履行，没有证据证实。该行为属于事实不清、证据不足。被告金城江区人民政府对所征收土地上的附着物（包括本案讼争土地）进行清理行为，实质上属于强制交出土地的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”、第十二条第（十二）项：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”的规定，本案中，原告诉称其地上的附着物被损毁，是被告的行政行为导致，该行为侵害其合法权益并提起诉讼。被告金城江区人民政府并未否认实施了该行为。据此，被告金城江区人民政府实施的行政行为属于行政诉讼调整的范畴。被告辩称其行为不属于行政诉讼范围，政府进行清理，是行政管理内部行为的理由，本院不予以支持。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，被告金城江区人民政府在实施行政行为时，既没有作出责令交出土地的决定，也没有向人民法院申请执行，违反法定程序，超越法定权限。据此，被告金城江区人民政府实施的行政行为没有法律依据。 综上所述，原告请求确认该行政行为违法，有法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（四）项的规定，经合议庭评议，判决如下： 确认被告金城江区人民政府2017年12月25日实施的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告金城江区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状（上诉期届满后七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉案件受理费50元，该院开户银行：农行南宁市万象支行；户名：广西壮族自治区高级人民法院；账户：20×××77），并按对方当事人的人数提出副本，上诉广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 谭凌云 审 判 员 华卫江 审 判 员 寇四清 二〇一八年九月十三日 法官助理 莫庆录 书 记 员 李祥铭 附：本判决适用的相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（四）项的规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的；