山东省青岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）青行终字第142号上诉人（一审被告）：青岛市崂山区房地产开发管理局。法定代表人：李虎，局长。委托代理人：李晶鑫，山东清泰律师事务所律师。委托代理人：高荣荣，山东清泰律师事务所律师。上诉人（一审第三人）：金帝山庄业主委员会。法定代表人：江存玉，主任。委托代理人：张青，山东雅博律师事务所律师。委托代理人：贾秋实，山东雅博律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：青岛金帝房地产开发有限公司。法定代表人：王岩，董事长。委托代理人：王倩倩，山东泰成律师事务所律师。一审第三人：青岛市崂山区人民政府中韩街道办事处。法定代表人：孙丕铭，主任。委托代理人郑长江，该单位工作人员。委托代理人牛苗苗，该单位工作人员。青岛金帝房地产开发有限公司（以下简称金帝房产开发公司）诉青岛市崂山区房地产开发管理局（以下简称崂山区房地产开发局）、青岛市崂山区人民政府中韩街道办事处（以下简称崂山区中韩街道办事处）、金帝山庄业主委员会物业备案行政登记一案，青岛市崂山区人民法院于2015年2月21日作出（2015）崂行初字第3号行政判决。一审被告崂山区房地产开发局、一审第三人金帝山庄业主委员会不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年4月21日在本院第十五法庭公开开庭审理本案。上诉人崂山区房地产开发局的委托代理人李晶鑫、高荣荣，上诉人金帝山庄业主委员会之法定代表人江村玉、委托代理人张青、贾秋实，被上诉人金帝房产开发公司的委托代理人王倩倩，一审第三人崂山区中韩街道办事处之委托代理人牛苗苗、郑长江，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案行政争议形成过程如下：2012年11月8日，因金帝山庄业主委员会届满到期，原金帝山庄业主委员会向第三人青岛市崂山区人民政府中韩街道办事处提交换届改选申请，从2012年12月份开始，原金帝山庄业委会发布公告，成立业主大会筹备组，组织召开了小区业主大会，选举产生了新一届业主委员会，并向崂山区物业管理办公室进行了备案登记。金帝房产开发公司对备案行为不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销备案行为。一审法院查明：2012年11月8日，因金帝山庄业主委员会届满到期，原金帝山庄业主委员会向第三人青岛市崂山区人民政府中韩街道办事处提交换届改选申请，从2012年12月份开始，原金帝山庄业委会发布公告，成立业主大会筹备组，组织召开了小区业主大会，选举产生了新一届业主委员会，并向崂山区物业管理办公室进行了备案登记。本案原告认为，2013年金帝山庄改选新一届业主委员会过程中事实和程序违法，本案被告未对第三人金帝山庄业主委员会提交的备案材料进行法定审查就给予备案登记的行为违法，应当予以撤销，依法向本院提出行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定，崂山区物业管理办公室是青岛市崂山区房地产开发管理局的内设机构，在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出的行政备案行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关，即青岛市崂山区房地产开发管理局为被告。一审法院认为：本案的审理重点是被告的备案登记行为是否具有可诉性、被告对金帝山庄业委会的登记备案行为是否合法。一，关于本案被告作出的备案登记行为是否具有可诉性问题。根据国务院《物业管理条例》第十六条第一款、《山东省物业管理条例》第三十九条第一款、第二款以及《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条、第三十四条之规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业主管部门备案，物业主管部门对符合条件的发给业主委员会备案证明，并出具业主委员会刻制印章证明，业主委员会可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。由此可见，业主委员会是物业管理区域内业主选举产生的自治组织，只有经物业主管部门备案确认后，其组织才具有合法性，因此，物业主管部门的登记备案行为属于行政机关依法行使行政权力的行为，该行为能够对业主的权利义务产生直接影响，属于具体行政行为，依法具有可诉性。二、关于被告对金帝山庄业主委员会的登记备案行为是否合法问题。根据《山东省物业管理条例》第三十九条第一款：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列资料向物业主管部门和街道办事处、乡（镇）人民政府备案：（一）业主大会会议决议；（二）业主大会议事规则；（三）管理规约；（四）业主委员会委员名单和基本情况；（五）法律、法规规定的其他资料。”以及《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续：（一）业主大会成立和业主委员会选举的情况；（二）管理规约；（三）业主大会议事规则；（四）业主大会决定的其他重大事项。”之规定，业主委员会申请登记备案应当提交上述材料，物业主管部门对申请登记备案的业主委员会提交的材料负有审查的义务。而被告青岛市崂山区物业管理办公室在备案审查过程中，对金帝山庄小区的业主数量、业主结构及业主面积等基本情况都未按法律规定予以查明，剥夺了9101.23平方米网点房业主及28户半地下住户业主的选举权；对金帝山庄小区业主委员会成立过程中存在的问题如召开金帝山庄业主大会会议通知缺少会议地点、有101户选票未按规定程序送达、相关材料签字前后不一致等，应向第三人金帝山庄业主委员会指出纠正，却未尽到职责疏于审查即对第三人金帝山庄业主委员会准予备案登记。故法院认为，被告对金帝山庄业主委员会登记备案材料未尽到审慎审查的义务，其作出的关于金帝山庄业主委员会的登记备案行为不符合法律规定，依法应当予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决撤销青被告为金帝山庄小区业主委员会所做的备案。案件受理费人民币50元，由被告负担。一审被告崂山区房地产开发局不服一审判决，上诉称：一、一审法院认定我局未尽到审慎审查义务的理由为：1、对业主数量、业主结构、及业主面积等基本情况未按法律规定查明，剥夺了9101平方米网点房业主及28户半地下住户业主的选举权；2、业委会成立过程中，会议通知缺少会议地点、101户未按法定程序送达、相关材料签字前后不一致。二、一审法院审查合法性的依据的法律、法规是《山东省物业管理条例》第三十九条第一款，《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条。我局认为，一审法院对我局作出备案行为依据的法律法规及备案程序没有提出异议。但一审法院认为我局在审查备案行为时应当进行实质审查，显属错误，我局的备案行为是形式审查，否则就超越职权。民事诉讼案由第四十一项“业主撤销权纠纷”，如果被上诉人认为业主大会或者业主委员会作出的选举决定侵犯其合法权益，可向法院提起撤销该决定的民事诉讼。综上，一审法院认定事实和适用法律上存在明显错误，请二审法院依法改判，维护上诉人的合法权益。上诉人金帝山庄业主委员会不服一审判决，上诉称：一、业委会属于全体业主的群众自治组织，其产生及效力依据于业主的选举。选均是否有效并不是以是否备案为有效要件，备案仅仅是备案存查的行为，并非行政许可行为。因此，备案行为并不属于行政诉讼法的受案范围，一审法院认定备案属具体行政行为，缺少行政法上的法律依据。二、本次备案，属于换届选举后的变更备案，应当适用的法律是《山东省物业管理条例》第三十九条第三款规定，而一审转却按照初始备案对待，认为适用该条第一、二款的法律条款，显然法律适用错误。三、根据《山东省物业管理条例》第三十九条第一、二款的规定，备案机关在进行备案审查时只作形式审查，并不作实体内容上的审查。而一审法院以备案机关未作实体审查为由，撤销了上诉人的备案。一审法院在这里显然属于主观一端的扩大了备案机关的审查范围和审查内容，是没有法律上的依据。综上，请二审法院依法撤销一审判决，维持法律的尊严。被上诉人金帝房产开发公司辩称：上诉人崂山区房地产管理局在备案过程中，对会议通知没有地点、由101户选票根本未送达等这些导致不可能召开会议、一个人可以代替多人签字等一目了然的错误未进行审查，必将损害业主的合法权利。另外，关于“业主撤销权纠纷”是指业主对侵害其选举知情权的行为，可以到人民法院主张选举无效，并有权向防地产行政管理机构及负责人主张民事赔偿。这是对侵害业主选举权知情权的法律救济方式，并不影响行政责任。对选举程序不合法，提交的材料不符合法律规定等导致的备案登记不合法被撤销，是行政责任和民事责任共存，被侵犯知情权的业主，后续害可以主张民事赔偿，但这跟备案登记本身是否合法不是一回事。综上，请二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。一审第三人崂山区中韩街道办事处陈述称：我办事处全程参加了业主委员会的改选工作。一审判决中关于剥夺了9101.01平方米网点和28户半地下室住户的选举权问题，9101.01平方米的业主选举权已经送达，是其自己不参加。法律法规规定只要业主户数过半和面积过半数，业主大会就有效。对于28户半地下室户主，根据青岛市规划局相关规定，建筑物不超过2.2米的都属违章建筑。因此，28户半地下室不能算做真正的成业主。因此，上诉人崂山区房地产管理局的备案行为并无不当，请求撤销一审判决。各方当事人在一审提交的证据均经庭审质证和认证，并随卷宗移送本院。两上诉人对一审法院已查明的事实无异议，本院确认一审法院查明的事实成立。本院认为：一、《山东省物业管理条例》第三十九条第一款、二款规定，住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》三十三条、第三十四条规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡、镇人民政府备案。业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。可见，该备案行为具有确认业主委员会法律地位的性质，属于行政诉讼受案范围。上诉人金帝山庄业主委员会主张诉争备案行为不可诉的理由不能成立，本院不予支持。二、国务院《物业管理条例》第十九条第二款规定，“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”现行有效的住房和城乡建设部的《业主大会和业主委员会指导规则》第二十二条规定，“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。采用书面征求意见形式的，应当将征求意见书送交每一位业主；无法送达的，应当在物业管理区域内公告。凡需投票表决的，表决意见应由业主本人签名。”本案中，上诉人崂山区房地产开发局提交的证据“关于召开金帝山庄小区业主大会会议的通知”可知，本次业主大会召开的形式是“书面形式”。但上诉人崂山区房地产开发局提交的证据不能充分证明已向被上诉人送达了征求意见书。上诉人金帝山庄业主委员会也无证据证明向被上诉人送达了征求意见书或者无法送达征求意见书的原因。故，上诉人崂山区房地产开发局作出的备案行为证据不足，认定事实不清，依法应当被撤销。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审 判 长  蒋金龙代理审判员  林 桦代理审判员  姜孝水二〇一五年五月十四日书 记 员  王 崧书 记 员  刘 佳