南宁铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂71行初9号 原告黄东强，男，1970年10月1日出生，瑶族，住广西，现住柳州市柳**。 被告柳州市人民政府，住所地柳州市文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人莫妮旎，柳州市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人韦剑军，广西甲天下律师事务所律师。 被告柳州市地震局，，住所地柳州市东环大道** 法定代表人陈柳云，局长。 委托代理人徐靖，柳州市地震局办公室主任。 委托代理人李波，广西甲天下律师事务所律师。 第三人广西柳州市建设投资开发有限责任公司，住所，住所地柳州市学院路**div> 法定代表人吴运远，董事长。 委托代理人韦剑军，广西甲天下律师事务所律师。 委托代理人黄平，广西甲天下律师事务所实习律师。 原告黄东强因被告柳州市人民政府、柳州市地震局、第三人广西柳州市建设投资开发有限责任公司（以下简称柳州市建投公司）不履行行政补偿职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年7月20日公开开庭审理了本案。原告黄东强、被告柳州市人民政府的委托代理人莫妮旎、韦剑军、柳州市地震局委托代理人徐靖、李波、广西柳州市建设投资开发有限责任公司委托代理人韦剑军、黄平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 黄东强认为其承租的柳州市地震局房屋被柳州市人民政府征收，导致其遭受巨大损失，但柳州市人民政府未对黄东强履行征收补偿职责，柳州市地震局及作为拆除房屋具体实施人的柳州市建投公司也未对黄东强进行补偿。 原告黄东强起诉称：原告于2011年12月18日与被告柳州市地震局签订了柳州市东环路274号300多平米房屋(以下简称涉案房屋)租赁合同，作为餐饮经营使用。2013年12月19日合同到期后，被告柳州市地震局没有终止与原告的租赁关系，双方形成了事实的不定期租赁关系。2014年3月初，被告柳州市人民政府因修建马鹿山公园北路以及扩建马鹿山公园，需整体拆迁柳州市地震局，被告柳州市地震局口头通知原告，要求原告搬迀，但原告认为涉案房屋涉及拆迁事宜，应依照国家法律法规予以相应补偿。原告多次向被告柳州市地震局及负责拆迀的第三人沟通补偿问题，向柳州市房屋征收与补偿办公室、柳州市人民政府相关领导反映情况，均未得到解决。2014年3月底第三人进驻柳州市地震局，对涉案房屋采取停水、停电、封路等措施，2014年6月8日柳州市地震局办公大楼及附属建筑拆除完毕，至2014年7月11日被告柳州市地震局向原告发出纸质解除租赁关系通知书时已经形成了拆迁的事实。由于原告未得到搬迁补偿，无法对涉案房屋内的物品进行搬迁。2015年4月13日，第三人实施强制拆除，造成原告的物品损毁丢失等巨大损失。 原告认为，原告承租的涉案房屋是在经营期间被被告柳州市人民政府拆迁的。被告柳州市人民政府应按照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释[2015]9号）第十五条、《城市房屋拆迁管理条例》以及《柳州市国有土地房屋征收与补偿暂行办法》的有关规定实施拆迁，但被告柳州市人民政府未发布行政公告，也未依法对承租人进行补偿，属于行政不作为。自涉案房屋被拆迁后至今，原告在民事诉讼程序中未得到公正对待：一是柳州市城中区人民法院(2017)桂0202民初754号判决书认定事实错误；二是柳州市城中区人民法院(2014)城中民一初字第1543号判决书判决原告搬离涉案房屋依法不当；三是柳州市城中区法院未准许原告的调查取证申请，也未依法确认免除柳州市地震局责任的格式条款为无效条款。 综上所述，被告柳州市人民政府在实施柳州市地震局整体搬迁拆除过程中没有依法施政，第三人作为项目代建实施方没有依法实施征收程序，并参与拆搬迁活动，严重违反法律法规，负有连带责任；被告柳州市地震局作为被征收搬迁人以及出租方没有为承租人争取补偿合法利益，负有间接责任。被告柳州市地震局还违反了《机关事务管理条例》第二十三条的规定，造成原告经营的饭店巨大财产损失，应负连带责任。为保护原告的合法权益，特向贵院提起行政诉讼，请求判令：1.二被告及第三人向原告补偿：装修装饰费48万元，搬迁费0.7万元、临时安置费3万元，停产停业损失费35万元，合计：86.7万元。2.二被告与第三人承担本案全部诉讼费用。 原告向本院提交的证据有： 1.租赁合同1（2012年12月18日）、租赁合同2（2011年12月20日），证明原告与被告柳州市地震局签订了租赁合同。 2.解除租赁关系通知书，证明原告与被告柳州市地震局于2014年7月11日解除了租赁合同。 3.房产证，证明涉案房屋属于被告柳州市地震局所有。 4.营业执照，证明原告是合法经营者。 5.餐馆平面图，证明原告经营餐馆的面积和格局。 6.（2017）桂0202民初754号民事判决书，证明自2014年3月以来原告一直在进行民事诉讼。 7.诉讼费通知书，证明原告于2017年12月6日收到判决书，并于2017年12月13日提出上诉并得到受理。 8.柳发改函字[2014]262号，证明柳州市地震局于2014年3月开始实施拆除。 9.柳政函[2008]309号文件、柳政函[2011]389号文件，证明搬迁拆除柳州市地震局是经柳州市人民政府批复的。 10.信访事项答复意见书，证明柳州市地震局在搬拆迁过程中未依法进行征收与补偿。 11.柳发改委的答复书，证明拆除和搬迁柳州市地震局是经柳州市人民政府批复的。 12.柳建复字[2014]299号文件，证明柳州市人民政府在拆搬迁柳州市地震局时原告处于经营状态。 13.柳州市房屋征收与补偿办公室答复文件、柳州市城中区征地拆迁办公室答复意见，证明柳州市人民政府在搬拆迁柳州市地震局时未依法进行征收与补偿程序。 14.柳州市地震局公开事项的函，证明柳州市地震局和柳州市建投公司有征收与补偿的暗箱协议。 15.柳州市地震局答复意见书，证明原告向柳州市原市长反映柳州市人民政府拆迁柳州市地震局时未给予原告合法补偿的情况。 16.柳州市建投公司有关申报材料，证明修建马鹿山北路以及扩建柳州市马鹿山奇石休闲公园的业主方是柳州市建投公司。 17.关于柳州市马鹿山奇石休闲公园规划设计涉及市地震局搬迁事宜的函，证明被告柳州市地震局于2009年7月31日得到了柳州市规划局的规划拆搬迁文件，明确了柳州市地震局属于规划中的拆搬迁对象，其不应将涉案房屋出租。 18.柳州市地震局以往签订的租赁合同，证明柳州市地震局一直以来签订的房屋租赁合同存在格式条款和无效条款。 19.柳州市地震局拆迁前、拆迁后照片，证明涉案房屋是在租赁合同期内被拆迁。 20.柳州晚报（2013年11月19日），证明该路段是在2013年11月19日之前就已经开工修建，当时原告与柳州市地震局的租赁合同尚未解除。 21.原告交付的租金清单，证明原告向柳州市财政直接缴纳租金，出租涉案房屋给原告经营使用是经过柳州市人民政府同意的。 原告还提交了以下法律、法规依据： 1.《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》第三十三条、第三十四条； 2.《柳州市人民政府办公室关于印发的通知》（柳政办[2012]148号） 3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（法释[2015]9号）第十五条； 4.《机关事务管理条例》第二十三条； 5.桂政电[2011]36号文件； 6.《国有土地上房屋征收评估办法》（建房[2011]77号）； 7.《中华人民共和国合同法》第四十条、第五十二条、第五十三条。 被告柳州市人民政府辩称：1.被告柳州市人民政府没有针对原告作出具体行政行为。被告柳州市人民政府对柳州市马鹿山奇石休闲公园规划设计以及同意柳州市马鹿山南片控制性详细规划的批复行为，并不是指向特定的公民、法人和其他组织，是依照法定职权、法律法规的有关规定、结合柳州市的具体情况对本地总体规划作出的决定，不是针对具体相对管理人的具体行政行为。所以原告将柳州市人民政府列为行政诉讼的被告没有事实和法律依据。2.原告与柳州市地震局形成的是租赁合同民事法律关系，该租赁合同法律关系引发的民事纠纷已经柳州市城中区人民法院、柳州市中级人民法院审理终结。原告将租赁合同的民事法律关系改变为行政法律关系提起诉讼，属于重复诉讼行为。3.原告提起行政诉讼已经超过了法定的起诉期限，根据《行政诉讼法》第四十六条规定，即使原告认为其属于行政行为的相对人，也应当在2014年7月接到柳州市地震局要求其搬离的通知后六个月内提出。4.原告所承租的涉案房屋不属于征收范围，即使属于征收的范围，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十四条的规定，针对房屋征收决定可提起行政诉讼的原告应当为被征收房屋的所有权人，并不包括被征收房屋的承租人，原告的承租人身份在2014年7月予以消灭，即使柳州市地震局的房屋被征收，原告也不具有行政诉讼的原告主体资格。柳州市地政局的房屋是柳州市人民政府的国有资产，该房屋为了满足马鹿山奇石休闲公园规划而予以收回并拆除，柳州市人民政府调剂了房屋给柳州市地震局，不存在予以补偿的事实。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条的规定，本案不属于行政诉讼的受案范围，即使属于也超过了法定起诉期限，原告在民事诉讼败诉之后提起行政诉讼，属于滥用诉权的行为，请求法院依法裁定驳回起诉。 被告柳州市人民政府未向本院提交证据。 被告柳州市地震局答辩称：1.被告柳州市人民政府并没有针对原告作出具体行政行为。2.原告与被告柳州市地震局形成的是租赁合同民事法律关系。3.第三人受被告柳州市人民政府委托从事城市建设开发工作，被告柳州市地震局属于搬迁对象，由柳州市人民政府调剂到马鹿山公园业务配套管理用房进行办公，并未与第三人形成征收补偿关系。被告柳州市地震局与原告之间的房屋租赁关系在第三人进行马鹿山路建设前已经届满终止，原告经营的饭店在租赁期满后理应自行搬离，其饭店不属于拆迁工作中的承租补偿对象，不属于原城市房屋拆迁管理条例适用范围，所以原告提起行政诉讼不符合人民法院的受理范围。4.原告提起行政诉讼已经超过了法定的起诉期限。5.本案的项目并不是政府的征收行为，而是民事法律关系，不存在征收的行为，也就不存在补偿。因此，原告认为柳州市地震局或者原告本人是补偿对象、可以领取补偿款是错误的，柳州市地震局与原告的纠纷是民事纠纷，已经通过法院进行了处理，因此，原告以行政补偿为理由进行再次诉讼无事实、法律依据。请求法院依法裁定驳回起诉。 被告柳州市地震局向本院提交的证据有： 1.租赁合同，证明柳州市地震局与黄东强的租赁法律关系。 2.解除租赁关系通知书，证明柳州市地震局与黄东强的租赁合同关系己经解除。 3.(2014)城中民一初字第1543号判决书，证明柳州市城中区法院认定的事实。 4.(2015)柳市民二终字第63号判决书，证明柳州市中级法院认定的事实。 第三人陈述称：1.被告柳州市人民政府并没有针对原告作出具体行政行为；2.原告与被告柳州市地震局形成的是租赁合同民事法律关系；3.第三人受被告柳州市人民政府委托从事城市建设开发工作，并未与原告形成征收补偿关系，原告也不属于征收补偿对象；4.原告起诉已超过法定的起诉期限；5.原告明确要求第三人承担行政补偿责任，第三人不是行政机关，不具备行政补偿或者行政赔偿的主体资格；6.原告以已经废止的《城市房屋拆迁管理条例》当中的承租人身份要求予以拆迁补偿属于适用法律不当。综上，请求法院依法裁定驳回起诉。 第三人未向本院提交证据。 经法庭质证，各方当事人质证意见如下： 1.对原告黄东强提交的证据，经被告柳州市人民政府、柳州市地震局、第三人柳州市建投公司质证，对证据的真实性、合法性无异议，但认为诉讼费用通知书、柳州市地震局以往签订的租赁合同这两项证据与本案无关，其余的证据的证明目的不予认可；对原告提交的法律、法规依据，二被告及第三人认为法律、法规依据不是证据，不予质证。 2.对被告柳州市地震局提供的证据，经质证，被告柳州市人民政府和第三人对证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均无异议；原告对租赁合同及解除租赁关系通知书真实性、合法性、关联性、证明目的均无异议，对（2014)城中民一初字第1543号判决书、(2015)柳市民二终字第63号判决书的所认定的事实均有部分不认可。 本院对上述证据认证如下：原告和被告二提交的证据，客观真实、合法，本院对证据的真实性、合法性予以确认，但对证据的关联性和证明目的由本院根据本案案情予以综合认定。 经审理查明，2012年12月18日，原告与被告柳州市地震局签订《租赁合同》，约定由原告承租被告柳州市地震局在柳州市东环路274号防震减灾综合楼门面一、二层（即本案涉案房屋）作为经营餐饮使用。租赁期限为2012年12月20日至2013年12月19日。合同第三条约定在承租期间内如遇国家的方针、政策、法令、法规调整、变化，政府统一安排拆迁、改建、扩建、征用和市地震局搬迁所造成的一切损失均由原告自行承担，但被告柳州市地震局须提前一个月以书面形式通知原告搬迁。租赁合同还约定了双方其他权利义务。2013年12月19日合同期限届满后，双方没有另行签订新的《租赁合同》，原告继续使用涉案房屋，原告与被告柳州市地震局形成不定期租赁关系。2014年7月11日，被告柳州市地震局向原告发出《解除租赁关系通知书》，要求原告于2014年7月20日前搬离涉案房屋。原告以涉案房屋涉及拆迁，且未获相关补偿为由，拒不搬离涉案房屋。原告所经营的饭店因地震局大楼搬迁问题停止经营。柳州市地震局于2014年9月4日向柳州市城中区人民法院起诉，请求判令黄东强将涉案房屋腾空并交还给柳州市地震局。2014年11月5日，柳州市城中区人民法院判决黄东强将涉案房屋腾空并交还柳州市地震局，该判决经柳州市中级人民法院二审维持，并已于2015年4月强制执行完毕。随后涉案房屋由柳州市地震局交给第三人进行拆除。2017年3月7日黄东强向柳州市城中区人民法院起诉，要求柳州市地震局向黄东强支付搬迁补偿费、临时安置补偿费、停产停业损失、装修装饰补偿共计62.4万元，柳州市建投公司对上述债务承担连带清偿责任。2017年8月10日，柳州市城中区人民法院判决驳回黄东强的诉讼请求，该判决已生效。2018年5月16日，黄东强遂以柳州市人民政府、柳州市地震局、柳州市建投公司实施拆搬迁柳州市地震局办公大楼及附属设施，给其造成损失，又不履行补偿职责为由，诉至本院，请求被告柳州市人民政府、被告柳州市地震局、第三人柳州市建投公司承担行政补偿责任。 另查明，2008年11月12日《柳州市马鹿山奇石休闲公园规划设计》获得柳州市人民政府批复同意。因该规划用地范围涉及柳州市地震局办公楼所在区域，2009年7月31日，柳州市规划局致函柳州市地震局，请求柳州市地震局就办公楼搬迁事宜提出初步意见并报柳州市人民政府确定。2014年3月，柳州市地震局办公大楼开始实施拆除，柳州市地震局调剂到马鹿山公园业务配套管理用房进行办公。从2014年9月至2015年11月，原告多次通过信访、举报或申请信息公开等方式向柳州市人民政府及下属的柳州市发展与改革委员会、柳州市住房和城乡建设委员会、柳州市房屋征收与补偿办公室、柳州市城中区征地拆迁办公室、柳州市地震局等职能部门反映或要求政府公开相关征收补偿文件、履行补偿职责。上述部门的答复意见大致可归纳为以下内容：1.对涉案房屋不存在征收行为；2.柳州市地震局没有得到过征收补偿；3.双方的权益按照《租赁合同》处理。 再查明，原告所承租的涉案房屋的产权人是被告柳州市地震局，房产证上登记的产别为“国有房产”。 本院认为，根据合法性审查原则及当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：1.原告起诉是否超过起诉期限？2.柳州市人民政府是否对柳州市地震局房产实施了征收行为？3.原告是否为本案适格原告？4.如存在征收行为，被告柳州市人民政府、柳州市地震局、第三人柳州市建投公司是否应向原告进行补偿？补偿的项目、数额如何确定？ 一、关于起诉期限的问题。 本院认为，当事人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，选择通过行政诉讼方式进行救济的，应当遵守行政诉讼起诉期限的相关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十七条第一款规定:“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，原告认为其承租的涉案房屋被柳州市人民政府征收，从2014年9月至2015年11月多次通过信访、举报或申请信息公开等方式向柳州市人民政府及下属的柳州市发展与改革委员会、柳州市住房和城乡建设委员会、柳州市房屋征收与补偿办公室、柳州市城中区征地拆迁办公室、柳州市地震局等职能部门反映或要求政府公开相关征收补偿文件、履行补偿职责。上述部门答复原告：1.对涉案房屋不存在征收行为；2.柳州市地震局没有得到过征收补偿；3.双方的权益按照《租赁合同》处理。鉴于原告于2015年4月被人民法院在执行程序中强制搬出涉案房屋，涉案房屋已交由第三人实施拆除，故对于原告来说其最迟于2015年11月就应该知道柳州市人民政府不会履行补偿职责。而原告于2018年5月16日才向本院提起行政诉讼，明显已超过起诉期限。原告辩称其2014年以来经过多次民事诉讼，直至2017年12月才发现通过民事诉讼不能实现其补偿的目的，转而提起行政诉讼。根据行政诉讼法第四十八条的规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”本院认为，采取何种诉讼方式实现自己诉求是原告的主观选择，原告的理由不属于因不可抗力或不属于自身原因耽误起诉期限的情形。退一步来说,即使提起民事诉讼属于耽误起诉期限的情形，原告也需在行政诉讼法定起诉期限内提起民事赔偿请求，才能产生扣除起诉期限的效果，但原告于2017年向柳州市城中区人民法院提起民事赔偿请求，此时行政诉讼法所规定的起诉期限早已届满，故本院对原告上述理由不予采纳。 二、关于征收行为是否存在的问题 本院认为，征收是国家基于公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，取得集体、个人财产的所有权并给予补偿的行政行为。征收实质上是集体、个人的财产权转化为国家所有的过程。本案中，原告所承租的涉案房屋的所有权人是被告柳州市地震局，被告柳州市地震局是被告柳州市人民政府的职能部门，该房产的产权的性质明确登记为“国有产权”，故涉案房屋在性质上属于国有财产，被告柳州市人民政府对涉案房屋的处置不符合征收的基本特征。而柳州市人民政府将涉案房屋收回后为柳州市地震局另行调剂了业务办公用房，实质上是国有资产的内部置换，与征收补偿也存在根本区别。而原告提供的2014年9月至2015年11月期间柳州市发展与改革委员会、柳州市住房和城乡建设委员会、柳州市房屋征收与补偿办公室、柳州市城中区征地拆迁办公室、柳州市地震局等部门对原告的答复意见，均未能证明被告柳州市政府对涉案房屋实施了征收行为。综上，本院认定被告柳州市人民政府未对涉案房屋实施征收行为。 三、原告是否为本案适格原告的问题 征收行为是补偿的提前条件，由于征收行为不存在，原告所承租的房屋不是征收的对象，故原告亦不是补偿的对象，即原告不是本案的适格原告。 因本案中被告柳州市人民政府未对涉案房屋实施征收行为，故第四个调查重点“如存在征收行为，被告柳州市人民政府、柳州市地震局、第三人柳州市建投公司是否应向原告进行补偿？补偿的项目、数额如何确定”本院不再进一步阐述。 综上，原告提起本案行政诉讼超过法定起诉期限、本案所争议的行政行为不存在、不属于人民法院受理行政案件的范围，原告也不是本案的适格原告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第二项的规定，裁定如下： 驳回原告黄东强的起诉。 本案不收案件受理费。原告黄东强已预交的案件受理费50元，由本院退回给原告黄东强。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 胡青兮 审 判 员 杨 斌 审 判 员 梁耀美 二〇一八年九月十三日 法官助理 谢 瑜 书 记 员 明俊君 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。