海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）琼行终字第47号上诉人（原审原告）：海南华琦实业开发公司。法定代表人：石明选，该公司总经理。委托代理人：陈吉波，海南昌宇律师事务所律师。委托代理人：张宁，海南方圆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：海口市人民政府。法定代表人：倪强，该市市长。委托代理人：郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。委托代理人：杨拥军，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。原审第三人：海南鑫铭房地产有限公司。法定代表人：齐海龙，该公司总经理。委托代理人：孙薇，北京市求实律师事务所律师。上诉人海南华琦实业开发公司（以下简称华琦公司）因其诉海口市人民政府（以下简称海口市政府）及原审第三人海南鑫铭房地产有限公司（以下简称鑫铭公司）颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海口市中级人民法院（2013）海中法行初字第41号行政判决，向本案提起上诉。本院2015年1月19日受理后依法组成合议庭，于2015年2月10日在本院第三法庭公开开庭审理了本案。上诉人华琦公司的委托代理人陈吉波、张宁，被上诉人海口市政府的委托代理人郭刻盛，原审第三人鑫铭公司的法定代表人齐海龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：海口市政府于2012年2月22日给鑫铭公司颁发海口市国用（2012）字第002260号国有土地使用证（以下简称002260号土地证），颁证土地位于海口市盈滨半岛，地类为城镇住宅用地，使用权面积为15413.91平方米。原审判决查明：一、1995年11月6日，澄迈县国土环境资源局（以下简称澄迈县国土局）与华琦公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将位于澄迈县老城镇盈滨经济合作社盈滨岛地段面积为200亩的国有土地出让给华琦公司，约定土地使用权出让金为每亩4000元，总额800000元；每亩另交基础设施费15000元，合计3000000元；共计3800000元。1997年6月9日，澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）给华琦公司颁发老城国用（1997）字第183号国有土地使用证（以下简称183号土地证），颁证土地面积为133334.82平方米，土地四至为东北至扶轮公司，东南至内海，西南至荣德公司，西北至琼州海峡。1999年5月14日，澄迈县政府作出澄罚决定字（99）第9号行政处罚决定书（以下简称9号处罚决定），决定无偿收回华琦公司上述土地使用权，注销土地证。华琦公司不服，提出申辩意见。澄迈县政府于1999年7月15日给澄迈县国土局下发澄府函（1999）66号《澄迈县人民政府关于延期收回海南天信工业发展有限公司等六家公司闲置土地有关问题的批复》，同意延缓收地时间到1999年10月1日，并限定华琦公司必须在1999年10月1日前上马项目，逾期未上项目建设的，按澄府函（1999）32号批复执行，无偿收回土地使用权。1999年7月20日，澄迈县国土局给华琦公司发出《通知》，通知其须于1999年10月1日前上项目动工建设，逾期再未上项目建设，将无偿收回土地，缴纳闲置费532000元，重新办理土地使用证等。此后，华琦公司继续向澄迈县政府申辩。2001年3月23日，澄迈县老城开发区管理委员会和澄迈县国土局在《海南日报》上发布《依法收回土地使用权事先告知书》，拟收回华琦公司的200亩土地使用权。该告知书发布后，澄迈县政府一直未就是否收回华琦公司的土地使用权作出任何决定或给予答复。华琦公司遂于2002年12月30日向海南省第一中级人民法院（以下简称海南一中院）提起行政诉讼，要求澄迈县政府履行“是否收回华琦公司的土地使用权作出答复”的法定职责。海南一中院于2003年3月18日作出（2003）海南行初字第7号行政判决，判决“限被告在判决生效之日起两个月内对是否收回原告的200亩土地使用权作出答复”。澄迈县政府不服提起上诉，海南省高级人民法院（以下简称省高院）二审期间，澄迈县国土局和老城开发区管理委员会作出《告知函》，函告华琦公司，因澄迈县政府已于1999年5月14日作出9号处罚决定，故撤销对华琦公司的事先公告。省高院经二审作出（2003）琼行终字第15号行政判决，维持了原判决。2003年7月21日，澄迈县政府作出澄府函（2003）132号《关于无偿收回海南华琦实业开发公司200亩闲置国有土地使用权有关问题的函》，函复华琦公司无偿收回该公司200亩国有土地使用权。华琦公司不服，向海南一中院提起行政诉讼。海南一中院于2003年11月10日作出（2003）海南行初字第39号行政判决，判决确认澄迈县政府作出的9号处罚决定无效，撤销澄迈县政府于2003年7月21日作出的《关于无偿收回海南华琦实业开发公司200亩闲置国有土地使用权有关问题的函》。澄迈县政府不服提起上诉，省高院于2004年5月17日作出（2004）琼行终字第23号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。华琦公司先后于2004年6月14日、7月22日及2005年3月23日三次向澄迈县政府及澄迈县国土局提出换发183号土地证的申请，因澄迈县政府、澄迈县国土局一直未作出处理。华琦公司向海南一中院提起行政诉讼，请求判决澄迈县政府、澄迈县国土局为华琦公司换发其所拥有的位于澄迈县老城镇盈滨岛200亩土地的国有土地使用证。海南一中院于2005年8月3日作出（2005）海南行初字第117号行政判决，责令澄迈县政府和澄迈县国土局于判决生效后30日内给华琦公司颁发位于海南省澄迈县老城镇盈滨岛200亩国有土地使用权证书。澄迈县政府、澄迈县国土局不服提起上诉，省高院于2008年6月6日作出（2005）琼行终字第168号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。澄迈县政府及澄迈县国土局仍不服，向省高院申诉，省高院于2013年5月7日作出（2010）琼行再终字第6号行政判决，判决变更（2005）琼行终字第168号判决为：责令澄迈县政府及澄迈县国土局于本判决生效之日起三十日内给华琦公司换发位于海南省澄迈县老城镇盈滨岛200亩土地的《国有土地使用证》。华琦公司曾于2009年12月23日向海南一中院起诉澄迈县政府、澄迈县国土局为鑫铭公司颁发的老城国用（2002）字第0541号国有土地使用证（以下简称0541号土地证），在海南一中院审理过程中，华琦公司于2010年8月6日以其与澄迈县政府正在进行案外协调为由，提出撤诉申请，海南一中院于同月13日作出（2010）海南一中行初字第12-5号行政裁定，准许华琦公司撤诉。二、2002年3月11日，澄迈县政府作出澄府（2002）63号《关于同意安排12.1991公顷国有土地给海南鑫铭房地产有限公司作为抵偿基础设施工程款的批复》（以下简称63号批复），批复称鉴于鑫铭公司于去年（2001年）垫资建设老城开发区排污管道工程，合同概算总额1050.5万元。经研究，县政府同意安排已无偿收回的位于老城镇盈滨半岛原华琦公司200亩、琼山荣德有限公司50亩、海口艺立实业有限公司100亩，共22.0359公顷闲置土地中的12.1991公顷国有土地使用权给鑫铭公司作为抵偿基础设施工程款，以上地价每公顷60万元（含基础设施费）。2002年6月3日，经海南省国土环境资源厅批准公开挂牌出让。2002年7月3日，澄迈县国土局与鑫铭公司签订《国有土地使用权出让合同》，将以上12.1991公顷土地按照每平方米75.41元，总额共9200000元出让给鑫铭公司。2002年8月2日，澄迈县老城开发区管理委员会向澄迈县国土局作出《关于同意海南鑫铭房地产有限公司从垫资工程款中抵偿土地出让金的函》（澄老管函（2002）33号）称，鑫铭公司于去年（2001年）垫资建设老城开发区排污管道工程（南一环路），总投资额约1050.5万元，由于财政经济困难，至今未能支付工程款。根据鑫铭公司申请，经该委研究同意鑫铭公司以垫资工程款抵偿上述宗地的出让金。2002年8月，澄迈县政府为鑫铭公司颁发了0541号土地证，颁证土地四至为：东至扶轮公司用地，南至内海，西至晟盛公司用地，北至大海边。该证中注明“土地总面积为127721.55平方米，其中道路占地5728.614平方米，实际用地面积为121992.93平方米”。2007年1月30日，鑫铭公司的上述土地档案及资料由澄迈县国土局移交给海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）。2009年1月5日，澄迈县建设局向鑫铭公司颁发涉案土地上“海昌四季花园项目”建设工程规划许可证（（2009）澄建规建证第001号），并于同年6月8日向鑫铭公司颁发建筑工程施工许可证（编号：（2009）-024号）。因建设海口市滨海西路二期项目需要，2011年3月24日，海口市国土局作出市土资征字（2011）91号《关于收回海南鑫铭房地产有限公司土地使用权的行政处理决定书》，决定收回该公司0541号土地证项下宗地中9806.01平方米的土地使用权，要求鑫铭公司自收到处理决定书之日起10天内，持0541号土地证到海口市国土局办理土地变更登记手续，注销0541号土地证。2011年4月15日，海口市国土局与鑫铭公司签订《收回国有土地使用权协议书》，协议收回0541号土地证项下的9806.01平方米土地使用权，并按评估价给予鑫铭公司补偿22534210.98元。2011年7月21日，鑫铭公司向海口市国土局提出《关于征收建设用地后国有土地变更登记的申请》（鑫铭（2011）字第021号），申请海口市国土局予以办理0541号土地证项下宗地被征后的土地使用权证变更登记手续。海口市国土局于2012年2月24日向澄迈县国土局发出《关于征询土地证换证有关问题的函》（市土资籍字（2012）83号），请澄迈县国土局协助核查0541号土地证项下土地使用权抵押、转让、查封及闲置等情况。澄迈县国土局于同年3月5日作出《关于办理海南鑫铭房地产有限公司土地使用证征询函的复函》，函复海口市国土局称，截至2012年3月5日下午18∶00止，0541号土地证项下的土地在该局没有抵押、转让、查封及闲置处置登记记录。海口市政府于2012年2月22日向鑫铭公司颁发了002260号土地证，使用权面积为15413.91平方米；于同年3月16日颁发了海口市国用（2012）字第002259号国有土地使用证（以下简称002259号土地证），使用权面积为102501.63平方米。2012年10月18日，澄迈县住房和城乡建设局就规划调整后的“海昌四季花园项目”向鑫铭公司颁发建设工程规划许可证（（2012）澄建规建证第121号），并于2013年1月10日颁发了建筑工程施工许可证（编号：469027／20130110／01／008号）。三、华琦公司在本案一审审理期间，于2013年7月26日向海南一中院起诉澄迈县政府和澄迈县国土局，请求确认澄迈县政府给鑫铭公司颁发的0541号土地证无效，海南一中院在审理过程中，依职权让澄迈县政府对颁发给华琦公司183号土地证项下的土地与颁发给鑫铭公司0541号土地证项下的土地重合的情况予以说明。经澄迈县土地估价与测绘事务所判读以上相关的土地登记资料，原登记在华琦公司183号土地证项下的土地（200亩）与澄迈县政府给鑫铭公司颁发的0541号土地证项下的土地（127721.55平方米，折合191.5823亩）重叠的有171.2346亩。海南一中院经现场勘验，确认鑫铭公司已经在颁发给其名下的土地上投入了大量的工程建设。2013年10月15日，海南一中院作出（2013）海南一中行初字第124号行政判决，判决认定澄迈县政府为鑫铭公司颁发0541号土地证的行政行为属于违法行为，应予撤销，但鑫铭公司的土地档案及资料已由澄迈县国土局移交给海口市国土局，现海口市政府和海口市国土局亦为鑫铭公司换发新的国有土地使用证，被诉的国有土地使用证已经被注销，故已经不具有可撤销或确定无效的内容。判决：确认澄迈县政府给鑫铭公司颁发的0541号土地证中与原登记在华琦公司名下的183号土地证项下的重叠部分的171.2346亩土地的颁证行为违法。华琦公司、澄迈县政府及鑫铭公司均不服，向省高院提出上诉，省高院于2014年6月6日作出（2014）琼行终字第56号行政判决，判决认定（2004）琼行终字第23号行政判决和（2010）琼行再终字第6号行政判决均为生效判决，该两份判决均认定华琦公司对位于海南省澄迈县老城镇盈滨岛200亩的国有土地仍享有权益，该事实可以作为定案依据。澄迈县政府将华琦公司仍享有权益的国有土地使用权出让给鑫铭公司，明显违法，侵害了华琦公司的合法权益，理应确认无效或予以撤销。但被诉的国有土地使用证已经被澄迈县政府注销，故已经不具有可撤销或确定无效的内容，原审判决确认被诉0541号土地证违法并无不当。判决驳回上诉，维持原判。原审法院认为：一、关于华琦公司是否具有本案原告主体资格的问题。鑫铭公司辩称华琦公司主张的土地与其持有的土地并非同一地块，华琦公司与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格。本案被诉的002260号土地证是由鑫铭公司原持有的0541号土地证变更登记而来，而生效的（2013）海南一中行初字第124号行政判决书已经认定原登记在华琦公司183号土地证项下的土地与鑫铭公司0541号土地证项下的土地重叠的有171.2346亩，因此，华琦公司与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，其具备本案原告诉讼主体资格。二、关于华琦公司起诉本案是否属于重复起诉的问题。鑫铭公司主张华琦公司曾以同一事实和理由向海南一中院起诉澄迈县政府及澄迈县国土局颁发的0541号土地证，后又提出撤诉申请，海南一中院已裁定准许其撤诉，华琦公司现在提起本案诉讼属重复起诉。根据审理查明的事实，华琦公司当时起诉的是澄迈县政府向鑫铭公司颁发0541号土地证的具体行政行为，而现在华琦公司提起本案诉讼是针对海口市政府向鑫铭公司颁发002260号土地证的具体行政行为，华琦公司两次起诉所针对的并不是同一具体行政行为，故不属于重复起诉。三、关于华琦公司是否超过法定起诉期限的问题。鑫铭公司主张海口市政府在颁发002260号土地证之前，曾于2012年2月15日张榜公示换证的情况，认为华琦公司在当时就应知道颁证的事实，起诉本案时超过了三个月的法定起诉期限。原审法院认为，海口市政府提交的调查记事及张榜公布情况表中，虽然显示鑫铭公司在2012年2月15日就张榜公布的土地面积无异议，并在调查记事栏内记载了颁证宗地的位置、原土地证号、使用权人、面积及变更登记原因等内容，但并没有注明变更登记后将要颁发的土地证号、颁证时间及相应土地证项下的宗地情况，且海口市政府是在之后才实施的颁证行为，故并不能因此确认华琦公司在2012年2月15日就已经知道海口市政府作出的被诉颁证具体行政行为，鑫铭公司也没有证据足以反驳华琦公司关于其是在2013年5月18日才知道颁证行为的主张，故鑫铭公司的这一主张不能成立，应不予支持。四、关于鑫铭公司是否属于善意第三人的问题。鑫铭公司主张其是合法取得被诉的土地证，属于善意取得第三人。鑫铭公司在本案中是否属于善意第三人，取决于其在受让取得原持有的0541号土地证项下土地时是否属于善意，经查，澄迈县政府作出63号批复，批复同意安排包括华琦公司200亩土地中的12.1991公顷国有土地使用权给鑫铭公司，作为抵偿该公司于2001年垫资建设老城开发区排污管道工程的工程款1050.5万元。澄迈县国土局因此与鑫铭公司签订国有土地使用权出让合同，以920万元总额将0541号土地证项下土地出让给鑫铭公司。上述文件的真实性及相关事实已为生效的（2013）海南一中行初字第124号行政判决书及（2014）琼行终字第56号行政判决书所认定，因此，鑫铭公司当年取得0541号土地证项下土地时，虽然未实际支付土地出让金，但已经为生效判决认定的相关事实显示，澄迈县政府是以出让该块土地使用权抵偿所欠鑫铭公司的基础设施工程款，虽然华琦公司对鑫铭公司是否确实做了相关工程及工程款数额有异议，但抵偿的工程款数额有上述政府文件予以确认，且该政府文件至今并未被撤销或确认无效，在此情况下，上述政府机关作出的文件仍然具有其证明效力。综上，现有证据不足以证明鑫铭公司在受让土地时存在恶意情形，故可确认鑫铭公司对涉案土地使用权属善意取得。五、关于海口市政府向鑫铭公司颁发002260号土地证是否合法的问题。由于海南一中院及省高院作出的生效行政判决书已经判决确认澄迈县政府给鑫铭公司颁发的0541号土地证中与原登记在华琦公司名下的183号土地证项下的重叠部分的171.2346亩土地的颁证行为违法，而002260号土地证是在0541号土地证的基础上进行变更登记而颁证，在基础行为违法的情况下，其后的变更登记行为亦属于不合法，理应依法予以撤销。但依照《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定，由于存在鑫铭公司善意取得涉案土地使用权的情形，故对华琦公司要求撤销海口市政府向鑫铭公司颁发的国有土地使用证的主张，不能予以支持。综上所述，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决确认海口市政府向鑫铭公司颁发002260号土地证的颁证行为违法。案件受理费50元、诉讼保全费5000元，由海口市政府负担。华琦公司上诉请求：1、撤销原审判决；2、撤销海口市政府给鑫铭公司颁发的002260号土地证；3、判决责令海口市政府限期将002260号土地证项下载明的国有土地使用权登记到华琦公司名下，并为华琦公司换发新的国有土地使用证。一、二审全部诉讼费用由海口市政府承担。事实与理由：一、原审判决认定事实错误。首先，澄迈县政府为鑫铭公司颁发0541号土地证时，华琦公司200亩土地使用权并没有被依法收回，仍属于华琦公司，该事实已被（2004）琼行终字第23号行政判决确认。其次，2002年6月，澄迈县政府故意采取欺骗的手段，将仍属于华琦公司的200亩土地上报给海南省人民政府和海南省国土环境资源厅要求办理挂牌交易手续。二、原审判决认定事实不清，遗漏了大量应该查明的事实。首先，澄迈县政府、澄迈县国土局违反商住用地需招拍挂出让的规定，事先批示同意协议出让，而后弄虚作假，操纵挂牌出让程序，使鑫铭公司以挂牌价（评估价）的底价签订《国有土地使用权出让合同》，存在严重恶意。其次，澄迈县政府、澄迈县国土局和鑫铭公司一起弄虚作假，在鑫铭公司于2001年9月30日成立，没有完成1050.5万元市政排污工程，鑫铭公司没有缴纳任何土地出让金，也没有支付对价的情况下，便获得0541号土地证。三、原审判决适用法律错误。原审判决适用《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定，认为由于存在鑫铭公司善意取得涉案土地使用权的情形，故对华琦公司要求撤销海口市政府向鑫铭公司颁发的国有土地使用证的主张，不能予以支持。明显属于适用法律错误。首先，民法上的善意取得法律规定和原则，不能适用于行政诉讼案件，行政和民事法律关系不能混为一谈。其次，鑫铭公司以《中华人民共和国物权法》的相关规定为法律依据主张其土地使用权是善意取得的，不论行政行为是否违法，其均可取得土地使用权，但《中华人民共和国物权法》在2007年10月1日才开始施行，根据法不溯及既往的原则，根本不能适用于本案中在2002年发生的行政行为。此外，行政行为是否合法有效、是否应该撤销，不能以民事法律作为确定的依据。再次，从本案查明的事实来看，一方面，鑫铭公司违法取得本案争议的土地使用权，不仅挂牌出让的程序违法，关键是鑫铭公司根本没有完成1050万元的市政工程，没有支付土地出让金或以相应款项冲抵土地出让金，不是买卖而是窃取，根本不符合善意取得的要件。另一方面，华琦公司的183号土地证仍是有效土地使用权证书，华琦公司依然是本案争议土地使用权的合法权利人。最后，法院在本案中处理善意取得的问题应该慎重，一旦在撤销土地使用权的行政诉讼中支持了第三人善意取得的主张，产生的影响将十分重大，等于市县政府在没有依法收回土地使用权的情况下可以随意再次将该土地使用权进行出让给第三人，只要第三人是善意取得，最终都会获得法院支持，那么就等于支持政府一地两卖，必将造成严重后果。四、原审判决程序违法，没有审理华琦公司依法增加的诉讼请求。法院的生效判决已确认澄迈县政府给鑫铭公司颁发的0541号土地证中与原登记在华琦公司名下的183号土地证项下的重叠部分的171.2346亩土地的颁证行为违法。海南一中院于2014年3月立案对省高院（2010）琼行再终字第6号行政判决执行，并于2014年4月10日向澄迈县政府和澄迈县国土局发出强制执行通知书，责令澄迈县政府和澄迈县国土局限期给华琦公司换发位于澄迈县老城镇盈滨岛200亩国有土地使用权证书。然而，澄迈县政府2014年4月12日书面复函给海南一中院，告知法院澄迈县政府已于2007年将涉案土地资料及管理权移交给海口市，涉案土地已经不归澄迈县政府管辖，其无法为华琦公司换发200亩国有土地使用权证书。鉴于上述新出现的情况及生效判决认定的事实，为了能从根本上解决本案纠纷，节约司法资源，特在案件开庭前依法向法院申请增加诉讼请求：判决责令海口市政府限期将002260号土地证项下载明的国有土地使用权登记到华琦公司名下，并为华琦公司换发新的国有土地使用证。但原审法院没有审理华琦公司增加的诉讼请求，剥夺了华琦公司的诉讼权利，程序违法。五、原审法院的处理结果十分不公，与已生效的省高院和海南一中院的判决相矛盾，导致省高院再审的生效判决无法执行。综上，根据华琦公司的183号土地证和法院多份生效判决书、裁定书，均确认华琦公司系本案争议土地的合法使用权人。海口市政府为鑫铭公司颁发002260号土地证的行为，没有事实根据，违反法定程序，严重损害了华琦公司的合法权益，且具有可以撤销的内容，依法应予撤销。原审判决认定事实错误，适用法律错误，处理不当。海口市政府答辩称：一、事实问题。本案虽然时间跨度长，涉及到的诉讼多，但主要事实无非两个阶段，第一阶段是澄迈县政府给鑫铭公司颁发的0541号土地证，第二阶段是鑫铭公司取得该土地证后，因海口市政府管理区变化后，经鑫铭公司申请，将土地证变更为002259号、002260号土地证。关于土地证的效力，0541号土地证的法律效力已经被生效的法律裁判文书确定。因为道路修建，海口市政府将0541号土地证项下土地中间的道路用地收回，向澄迈县政府调查了相关事实，履行了相关公告，对土地证进行了变更。从上述事实来看，海口市政府根据变更的情况颁发002259号、002260号土地证，事实清楚，程序合法。二、法律适用问题。关于鑫铭公司是否善意取得，在办理002259号、002260号土地证的过程中是不涉及的。鑫铭公司取得土地是在颁发这两个涉案土地证之前的行为，能否在行政诉讼中适用善意取得制度，最高人民法院在2010年10月出台了一个司法解释，明确了行政诉讼中可以适用善意取得制度。华琦公司关于原审法院不能适用善意取得的主张不能成立。三、程序问题。华琦公司提到其在一审开庭前要求增加诉讼请求，责令海口市政府将涉案土地证项下的土地登记到华琦公司名下。原审法院对此不予审理是正确的，因为《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》规定，行政诉讼中，起诉状一旦送达对方当事人，原告增加诉讼请求的，法院不予准许。四、原审判决在没有查明变更登记中海口市政府及所属国土部门进行地籍调查的事实，径直以当时0541号土地证发证行为违法为基础，认为后面的行为违法，该认定是错误的。因为前证没有被撤销前，该行为是有效的。鑫铭公司述称：一、对华琦公司代理律师在陈述过程中使用诬陷、侮辱鑫铭公司的言辞表示抗议。二、鑫铭公司取得使用权的土地和华琦公司没有关系，不管是面积还是四至上，都和华琦公司说的没有关系。三、鑫铭公司依法取得土地，并在土地上投入了大量资金进行建设，但是华琦公司无休止的诉讼，给鑫铭公司造成了很大的影响。2015年3月9日，本院组织各方当事人对涉案土地进行了现场勘查，002260号土地证项下土地上有2栋建筑；002259号土地证项下土地上有8栋小高层建筑，23栋只有框架的低层建筑，剩余空地约6亩。各方当事人对现场情况均无异议。另外，各方当事人现场确认002260号、002259号土地证项下土地与原登记在华琦公司名下的183号土地证项下土地存在部分交叉重叠，对该事实本院予以确认。二审过程中，根据华琦公司的申请，本院向海南老城经济开发区管理委员会调查2001年该开发区污水管道工程的有关情况，并调取了《工程合作协议书》、《海南省澄迈县老城开发区污水管道项目投资建设工程施工合同书》、《海南澄迈老城工业开发区污水管道投资项目增加工程造价补充协议》、《市政单位工程质量竣工验收记录》，以上材料除《市政单位工程质量竣工验收记录》外，在海南老城经济开发区管理委员会存档的均为复印件。《工程合作协议书》的签订时间为2001年9月29日，甲方为海南三方果制品有限公司，乙方为广东开平建安集团公司海南公司。主要内容：海南省澄迈老城开发区管委会进行开发污水管道工程投资招标，因缺乏资金，准备以土地抵顶工程款。甲方愿意参加澄迈县老城开发区基本建设投资；并愿意与具有相应资质和能力的施工单位合作完成本工程的投标、施工。按照谁投资谁受益的原则，开发区管委会付工程款及用于抵顶工程款的土地指界划拨至甲方名下。《海南省澄迈县老城开发区污水管道项目投资建设工程施工合同书》的订立时间为2001年11月26日，建设方（甲方）为澄迈县老城开发区管委会，投资方（乙方）为海南三方果制品有限公司，施工方（丙方）为广东开平建安集团公司海南公司。主要内容：工程名称为老城开发区污水管道工程，工程地点为工业大道、南一环路、富音路及武亭路（路两侧45公里管道）；工程总工期二十四个月；工程造价2603.419万元；因甲方资金不到位，乙方同意甲方以土地抵顶工程投资款，抵顶投资款的地块位置在老城开发区工业大道、快速干道路边，定每亩3万元，工业大道以外（除盈滨岛外）定每亩2.5万元，有关土地有偿使用费由甲方负责，抵顶的土地须具备三通一平的条件。《海南澄迈老城工业开发区污水管道投资项目增加工程造价补充协议》的签订日期为2001年12月30日，建设方（甲方）为澄迈县老城开发区管委会，投资方（乙方）为海南三方果制品有限公司，施工方（丙方）为广东开平建安集团公司海南公司。主要内容：在原来已签订合同造价2603万元基础上按增加管径结算书增加10128836.48元造价，故签合同价应变更为36158836.46元。《市政单位工程质量竣工验收记录》的主要内容：工程名称为南一环路（富音东）污水管道工程；施工单位为开平建安集团公司海南公司；开工日期2001年11月，竣工日期2002年10月；工程造价5100万元。2015年4月13日，本院组织各方当事人对上述4份证据材料进行质证。华琦公司对上述4份证据材料的真实性、关联性和证明力有异议，但认为从上述4份证据材料的内容上看，鑫铭公司根本没有做过老城开发区南一环路排污管道工程。海口市政府对上述4份证据材料的真实性没有异议，但对关联性有异议。鑫铭公司对上述4份证据材料的真实性没有异议。在上述质证过程中，鑫铭公司主张海南三方果制品有限公司为澄迈县老城开发区管委会垫资修建了污水管道，得到12公顷土地后，转让给了鑫铭公司，为此鑫铭公司支付了1600多万元。为证明其主张，鑫铭公司提供了《海南鑫铭房地产有限公司股权转让合同》和一份共6页的财务凭证。《海南鑫铭房地产有限公司股权转让合同》的主要内容为海南晟盛房地产有限公司将鑫铭公司的股权转让给上海虹房（集团）有限公司。财务凭证中的第1页为《中国农业银行电汇凭证（回单）》，主要内容：委托日期2002年3月20日，汇款人海南鑫铭房地产有限公司，收款人海南三方果制品有限公司，金额500万元，汇款用途为合同应付款。财务凭证中的第2页为2002年3月26日编号0028621的《收据》，主要内容：今收到海南鑫铭房地产有限公司付来款项（办理盈滨岛土地使用证费用，其中包括购土地款定金），金额500万元，加盖有“海南三方果制品有限公司财务专用章”印章。财务凭证中的第3页为《海南省建筑安装工程统一专用发票》，主要内容：开票时间2003年1月18日，委建单位海南鑫铭房地产有限公司，收款内容为工程款，金额4601870元，加盖有“开平建安集团公司海南公司”印章。财务凭证中的第4页为《海南省地方税务局通用统一发票》，主要内容：开票日期2003年1月23日，付款单位名称海南鑫铭房地产有限公司，经营项目工程款，金额68401元，收款单位加盖“开平建安集团公司海南公司”印章。财务凭证中的第5页为2002年10月25日的《记账凭证》，主要内容：代晟盛公司支付地价款，借方金额680万元，贷方金额680万元。财务凭证中的第6页为《中国农业银行电汇凭证（回单）》，主要内容：委托日期2002年10月25日，汇款人海南鑫铭房地产有限公司，收款人海南三方果制品有限公司，金额680万元，汇款用途投资。华琦公司对鑫铭公司提供的《海南鑫铭房地产有限公司股权转让合同》和财务凭证的真实性、关联性及证明力有异议。海口市政府认为鑫铭公司提交的证据材料与本案无关，不予质证。在上述质证过程中，华琦公司提交了《关于要求将以挂牌交易方式出让属于县政府安排给澄迈宝信实业有限公司等三家公司位于老城盈滨半岛900亩国有土地使用权所得的土地成交价款直接拨给三家公司作为抵偿垫资工程款的请示》和澄府函（2002）202号《澄迈县人民政府关于同意安排位于老城盈滨半岛900亩国有土地使用权给澄迈宝信实业有限公司等三家公司作为抵偿垫资工程款的批复》两份证据材料。海口市政府及鑫铭公司均认为华琦公司提交的上述证据材料与本案无关。本院认为，从海南老城经济开发区管理委员会调取的4份证据材料均涉及案外人，且该4份证据材料除《市政单位工程质量竣工验收记录》外，在海南老城经济开发区管理委员会存档的均为复印件，因此对该4份证据材料在没有其他证据相印证且相关关系人不是本案当事人的情况下，无法认定。鑫铭公司在2015年4月13日质证过程中提交的证据材料因涉及案外人，且未能提供土地使用权转让合同，因此对鑫铭公司提交的证据材料无法认定。华琦公司在2015年4月13日质证过程中提交的证据材料，与本案无关，不予认定。二审查明，根据鑫铭公司在2015年4月13日质证过程中的自述，其在2001年并未建设老城开发区排污管道工程，对该事实本院予以确认。二审另查明，2002年6月19日，澄迈县国土局作出《澄迈县国有土地使用权挂牌交易公告》，公告的地块位于澄迈县老城盈滨岛东侧，面积12.1992公顷。2002年7月5日，海南省国土环境资源厅作出琼土环资函（2002）179号《关于澄迈县海昌世纪花园项目建设用地挂牌交易及用地的复函》，同意采用挂牌方式出让海昌世纪花园项目用地，并在该复函中明确因该项目用地现位于海口市行政管辖范围内，有关地的具体问题由澄迈县政府与海口市政府协调，澄迈县国土局在挂牌交易时要明确成交后要补办环评手续，业主完成环评手续前，不发放土地使用证。2002年7月30日，澄迈县国土局与鑫铭公司签订《国有土地使用权出让合同》。澄迈县政府及澄迈县国土局不服本院于2008年6月6日作出的（2005）琼行终字第168号行政判决，向本院申诉，本院于2010年4月15日作出（2010）琼行监字第113号行政裁定，决定再审，再审期间中止原判决的执行。本院2010年5月14日立案再审，并于2013年5月7日作出（2010）琼行再终字第6号行政判决。二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，二审予以确认。本院认为，关于原审法院没有审理华琦公司增加“判决责令海口市政府限期将002260号土地证项下载明的国有土地使用权登记到华琦公司名下，并为华琦公司换发新的国有土地使用证”诉讼请求的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，原审中，华琦公司在其起诉状副本送达给海口市政府后，增加诉讼请求不被准许，并无不当。华琦公司在二审中坚持增加“判决责令海口市政府限期将002260号土地证项下载明的国有土地使用权登记到华琦公司名下，并为华琦公司换发新的国有土地使用证”诉讼请求，不予准许，对其增加的诉讼请求，本院不予审查。关于海口市政府给鑫铭公司颁发002260号土地证是否合法的问题。华琦公司要求澄迈县政府、澄迈县国土局为其换发其所拥有的位于澄迈县老城镇盈滨岛200亩土地的国有土地使用证，为此向海南一中院提起行政诉讼，海南一中院于2005年8月3日作出（2005）海南行初字第117号行政判决，责令澄迈县政府和澄迈县国土局于判决生效后30日内给华琦公司颁发位于海南省澄迈县老城镇盈滨岛200亩国有土地使用权证书。澄迈县政府、澄迈县国土局不服提出上诉，本院于2008年6月6日作出（2005）琼行终字第168号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。澄迈县政府及澄迈县国土局仍不服，向本院申诉，本院于2010年4月15日作出（2010）琼行监字第113号行政裁定，决定再审，再审期间中止原判决的执行。本院2010年5月14日立案再审，并于2013年5月7日作出（2010）琼行再终字第6号行政判决，判决变更（2005）琼行终字第168号判决为：责令澄迈县政府及澄迈县国土局于本判决生效之日起三十日内给华琦公司换发位于海南省澄迈县老城镇盈滨岛200亩土地的《国有土地使用证》。根据已查明的案件事实，002260号土地证项下土地与原登记在华琦公司名下的183号土地证项下土地存在部分交叉重叠，在（2010）琼行再终字第6号案件审理过程中，即颁证土地权属存在争议的情况下，海口市政府于2012年2月22日给鑫铭公司颁发002260号土地证，明显依据不足，并与本院（2010）琼行再终字第6号行政判决的结果相矛盾，故依法应予撤销。关于原审判决认定鑫铭公司是否属于善意取得第三人的问题。原审法院在没有追加澄迈县政府、海南三方果制品有限公司等相关利害关系人参加诉讼的情况下，对该问题进行审查并确认鑫铭公司对涉案土地使用权属善意取得，程序违法，本院依法撤销。关于鑫铭公司取得涉案土地使用权是否属于善意取得的问题，本案不予审理。综上，原审判决认定事实基本清楚，但适用法律及判决结果错误，本院依法纠正。案经本院审判委员会讨论决定，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第（二）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：一、撤销海口市中级人民法院（2013）海中法行初字第41号行政判决；二、撤销海口市人民政府于2012年2月22日给海南鑫铭房地产有限公司颁发的海口市国用（2012）字第002260号国有土地使用证；一、二审案件受理费共计100元、诉讼保全费5000元，由被上诉人海口市人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  林 岱代理审判员  赵敬义代理审判员  羊 方二〇一五年五月二十二日书 记 员  李励云附：相关法律条文修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：……（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；……第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；……《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。