江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏08行初78号 原告邓志和等26人（身份信息附后）。 诉讼代表人邓志和，男，汉族，1963年12月11日出生，农民，住淮安市清江浦区。 诉讼代表人吴兆兵，男，汉族，1968年12月8日出生，农民，住淮安市清江浦区。 诉讼代表人吴兆来，男，汉族，1971年2月13日出生，农民，住淮安市清江浦区。 诉讼代表人谷顺明，男，汉族，1955年12月26日出生，农民，住淮安市清江浦区。 委托代理人牛小龙，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被告淮安市清江浦区人民政府，住所地淮安市淮海南路268号。 法定代表人张笑，该区区长。 委托代理人刘思，江苏引航律师事务所律师。 原告邓志和等26人诉被告淮安市清江浦区人民政府（以下简称清江浦区政府）要求撤销驳回行政复议申请决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月18日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭于2018年8月31日公开开庭审理了本案。原告邓志和等26人的诉讼代表人邓志和、吴兆来、谷顺明及其委托代理人牛小龙，被告清江浦区政府的行政机关负责人夏平及其委托代理人刘思到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年3月30日，清江浦区政府作出〔2018〕清行复第1号《行政复议申请决定书》，该决定驳回了原告提出的复议申请，具体理由是：申请人提出的请求属于行政机关内部层级监督，该内部层级监督行为一般不会与公民、法人或者其他人的合法权益产生直接联系，也不会侵犯其合法权益，故复议申请不属于行政复议范围。 原告邓志和等26人诉称：原告等26户村民系淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组村民，拥有集体土地使用权及房屋。2010年9月，江苏淮安工业园区清浦工业园建设房管局（以下简称房管局）作为拆迁人，对原告集体土地上房屋实施拆迁。后经信息公开，原告得知房管局在实施拆迁时，并无土地征收批复手续，与原告签订的拆迁补偿安置协议，违反了拆迁方面的强制性法律法规，构成违法拆迁，依法应当追究法律责任。2014年9月18日，原告向工业园区管委会申请查处其下属房管局的违法拆迁行为，其未履行法定职责，经法院终审判决责令履责。管委会在2017年6月28日作出《关于履行查处房管局违法拆迁职责的答复》，以无职权查处为由，拒不履行查处职责。原告对此不服，向被告清江浦区政府申请行政复议，被告作出不予受理的决定。原告认为被告该决定违法，经法院终审判决撤销了不予受理决定，并判决被告对复议申请依法予以受理。被告清江浦区政府再次作出的复议决定，又认为不属于行政复议范围，在受理后驳回原告行政复议申请。原告认为被告复议决定错误，请求撤销清江浦区政府作出〔2018〕清行复第1号《行政复议申请决定书》，并责令其受理原告的行政复议申请。 原告提供如下证据：1、《查处申请书》；2、（2017）苏08行终44号行政判决书；3、《关于履行查处房管局违法拆迁职责的答复》；4、复议申请书；5、〔2017〕清行复不字第1号《不予受理行政复议申请决定书》；6、（2017）苏08行初119号行政判决书；7、〔2018〕清行复第1号《行政复议受理通知书》、《决定延期通知书》、《行政复议申请决定书》；8、行政复议期间作出情况说明。以上证据证明被告驳回复议申请决定违法。 被告清江浦区政府辩称：1、被告受理复议申请后依法决定延期并作出复议决定，行政复议程序合法。2、原告行政复议请求属于行政机关内部层级监督，不会对其合法权益产生直接联系，也不会侵害其合法权益，被告作出的行政复议决定内容合法。综上，被告复议决定驳回其申请合法，请求驳回原告诉讼请求。 被告提供如下证据：1、《行政复议受理通知书》及快递单、查询单各一份；2、《决定延期通知书》及快递单、查询单各一份；3、《行政复议申请决定书》及快递单、查询单各一份；4、法律规定一组：《行政复议法》第六条、第三十一条。以上证据和依据证明被告行政复议程序、内容合法。 经审理查明：2010年，原清浦区黄码乡吴圩村开始村庄集中整治拆迁，原告邓志和等26人均系该村住户，拆迁人为房管局。后经商谈，原告邓志和等26人先后与房管局签订了《淮安市集体土地房屋拆迁补偿安置协议》。 原告邓志和等26人于2014年曾向工业园区管委会申请，要求其查处房管局的违法拆迁行为。工业园区管委会经法院判决后作出答复，认为房管局不存在违法拆迁行为。原告邓志和等26人不服，向法院提起诉讼，经法院终审判决，认定工业园区管委会在收到申请后，未经调查核实的情况下即作出房管局无违法拆迁行为的认定和答复，证据不足，故撤销了工业园区管委会的答复，责令其限期履行职责，重新答复。2017年6月28日，工业园区管委会重新作出答复，认为其无查处的法定职责，并且告知当事人有复议权和诉讼权。2017年8月23日，原告向被告申请复议。同年8月30日，以工业园区管委会答复行为系履行法院生效判决为由，被告作出〔2017〕清行复不字第1号不予受理行政复议申请决定。 原告邓志和等26人不服，向法院提起诉讼，本院（2017）苏08行初119号行政判决，认为该不予受理行政复议申请决定理由不能成立，遂撤销被告作出〔2017〕清行复不字第1号不予受理行政复议申请决定，并要求被告对复议申请依法予以受理。 该判决生效后，2018年1月12日，被告作出〔2018〕清行复第1号《行政复议受理通知书》，决定受理行政复议申请。2018年3月2日，被告作出〔2018〕清行复第1号《决定延期通知书》，决定行政复议期限延期至2018年4月2日前作出。2018年3月30日，被告作出〔2018〕清行复第1号《行政复议申请决定书》，以其申请事项不属于行政复议范围为由，决定驳回原告行政复议申请。原告不服，提起本案诉讼。 本案争议焦点为：原告邓志和等26人提出的行政复议申请是否属于复议受案范围。 本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。” 本案中，原告邓志和等26人向工业园区管委会申请查处房管局的违法行为，而其以无查处的法定职责为由作出答复，原告不服向被告申请行政复议，该申请复议事项属于行政机关内部层级监督范畴，依法不属于行政复议受案范围，理由如下： 首先，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定；“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该法第六条进一步明确了行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。”据此，受理行政复议申请的前提条件是申请人的行政复议申请事项属于行政复议受案范围。即便行政复议机关已经受理行政复议申请，但经受理后认为审查不符合受理条件、不属于行政复议范围，也应根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第二项的规定作出驳回行政复议申请的决定。本案中，原告邓志和等26人要求工业园区管委会履行查处房管局违法拆迁行为的职责，因工业园区管委会以其无查处的法定职责为由不予查处而提起复议，其申请行政复议的实质是要求工业园区管委会作为上级行政机关履行层级监督职责，对下级行政机关违法行为进行监督查处。行政机关的内部层级监督行为，一般并不对外产生效力，本身并不对当事人的合法权益产生影响。原告邓志和等26人以行政复议的形式要求工业园区管委会履行内部层级监督职责，不属于行政复议受案范围。 其次，2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……”因此，根据现行法律的规定，当事人要求法院判决上级机关履行监督下级行政机关职责，属于内部层级监督，本身并不直接设定当事人新的权利义务关系，属于不可诉的行为。鉴于复议范围与诉讼范围基本一致的特性，原告邓志和等26人申请行政复议的事项，也不属于行政复议的受案范围，清江浦区政府作出驳回行政复议申请决定并不违反法律规定。 第三，关于该复议决定与法院生效裁判关系问题。一方面，关于其与本院（2017）苏08行终44号行政判决的关系问题，该判决责令工业园区管委会履行查处职责，该案系在2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》之前受理并裁判的案件，当时的法律规定并未明确行政机关内部层级监督行为不属法院行政诉讼受案范围，该判决并无不当。另一方面，关于其与本院（2017）苏08行初119号行政判决的关系问题，该判决只是认为清江浦区政府原不予受理的复议决定理由不能成立，要求复议机关应依法立案受理，但法院判决就复议申请其他事项并未进行审查，因此，清江浦区政府在受理后审查认为，该复议事项属于内部层级监督范畴，不属于复议受案范围，驳回其行政复议申请，并不违反法律规定。因此，本案被诉复议决定与法院生效裁判并不冲突。清江浦区政府受理后决定延期，最终作出驳回行政复议申请的复议决定，及时向原告邓志和等26人进行了告知并送达行政复议文书，其程序合法，符合法律规定。 综上，被告清江浦区政府作出的行政复议申请决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，决定驳回复议申请正确。原告邓志和等26人主张行政复议申请决定违法的观点不能成立，其诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告邓志和等26人的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告邓志和等26人承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省高级人民法院；开户行：中国农业银行南京山西路支行；账号：62×××64）。 审 判 长  徐冬然 审 判 员  石亚东 人民陪审员  王一兵 二〇一八年九月三十日 法官助理王伏刚 书记员陈青青 附1：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 附2：当事人身份信息 1、吴兆兵，男，汉族，1968年12月8日出生，居民身份证号码320811196812084532，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组16号。 2、吴兆来，男，汉族，1971年2月13日出生，居民身份证号码320811197102134616，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组61号。 3、谷顺明，男，汉族，1955年12月26日出生，居民身份证号码320811195512264537，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组4号。 4、邓志明，男，汉族，1959年4月7日出生，居民身份证号码32081119590407453X，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组32号。 5、吴兆刚，男，汉族，1971年12月15日出生，居民身份证号码320811197112154530，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组60号。 6、谷凤伟，男，汉族，1956年1月14日出生，居民身份证号码320811195601144510，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组49号。 7、谷顺荣，男，汉族，1972年9月26日出生，居民身份证号码320811197209264533，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组35号。 8、吴新来，男，汉族，1965年7月25日出生，居民身份证号码320811196507254515，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组62号。 9、吴斌，男，汉族，1967年9月14日出生，居民身份证号码320811196709144533，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组14号。 10、吴兆洋，男，汉族，1967年11月16日出生，居民身份证号码320811196711164517，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组12号。 11、陈金林，男，汉族，1957年10月6日出生，居民身份证号码32081119571006451X，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组6号。 12、谷顺平，男，汉族，1967年12月26日出生，居民身份证号码320811196712264536，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组35号。 13、吴新道，男，汉族，1967年12月10日出生，居民身份证号码320811196712104532，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组22号。 14、谷春，男，汉族，1979年9月13日出生，居民身份证号码320811197909134510，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组36号。 15、吴安扬，男，汉族，1968年7月21日出生，居民身份证号码320811196807214515，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组20号。 16、孙开玉，男，汉族，1959年9月15日出生，居民身份证号码320811195909154512，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组24号。 17、吴兆顺，男，汉族，1983年10月20日出生，居民身份证号码320811198310204513，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组13号。 18、吴兆兵，男，汉族，1970年11月23日出生，居民身份证号码320811197011234515，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组56号。 19、谷中光，男，汉族，1973年11月2日出生，居民身份证号码320811197311024552，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组27号。 20、吴军，男，汉族，1968年7月15日出生，居民身份证号码320811196807154559，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组21号。 21、吴兆龙，男，汉族，1965年7月9日出生，居民身份证号码320811196507094611，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组23号。 22、陈廷有，男，汉族，1963年6月6日出生，居民身份证号码320811196306064512，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组48号。 23、谷中有，男，汉族，1971年1月4日出生，居民身份证号码320811197101044539，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组41号。 24、吴兆军，男，汉族，1966年6月27日出生，居民身份证号码320811196606274511，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组18号。 25、邓志玉，男，汉族，1970年2月7日出生，居民身份证号码32081119700207453X，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组398号。 26、邓志和，男，汉族，1963年12月11日出生，居民身份证号码320811196312114539，农民，住淮安市清江浦区黄码乡吴圩村六组25号。