山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终984号 上诉人（原审原告）牟文哲，男，1964年3月13日出生，汉族，住潍坊市高密市。 委托代理人孙爱梅，女，1969年1月8日出生，汉族，住址同上，系上诉人牟文哲之妻。 被上诉人（原审被告）高密市人民政府，住所地潍坊市高密市人民大街1643号。 法定代表人王文琦，市长。 委托代理人赵刚，高密市司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）潍坊市人民政府，住所地潍坊市奎文区胜利东街99号。 法定代表人田庆盈，市长。 委托代理人赵晓云，潍坊市人民政府司法局工作人员。 牟文哲因诉高密市人民政府（以下简称高密市政府）、潍坊市人民政府（以下简称潍坊市政府）政府信息公开及行政复议一案，不服潍坊市中级人民法院于2019年4月10日作出的（2018）鲁07行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2004年5月27日，高密市政府分别作出编号为[2004]137号、[2004]138号的《出让批复》，主要内容为“山东高密市商羊神酒业有限公司：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的有关规定，经高密市深化企业改革领导小组办公室研究，同意将位于……的国有土地使用权出让给你公司”，并加盖有“高密市人民政府土地审批专用章”。2018年3月19日，原告向被告高密市政府提交《高密市政府信息公开申请表》及附页《所需信息的内容描述》，申请公开以下政府信息：1、高密市政府作出[2004]137号、[2004]138号《出让批复》的依据并提供《出让批复》复印件各一份；2、高密市深化企业改革领导小组办公室对相关土地使用权出让进行研究的时间、出具的文件或批复的编号。2018年3月28日，被告高密市政府对原告的信息公开申请，作出2018第6号《告知书》，主要内容为：1、告知原告其申请公开的高密市政府作出《出让批复》的依据，《出让批复》文件中已经注明系根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定作出。2、对于原告申请获取的《出让批复》复印件，根据原告指定的方式为原告提供。3、对于原告申请公开的“高密市深化企业改革领导小组办公室对相关土地使用权出让进行研究的时间、出具的文件或批复的编号”等信息，依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》［国办发(2010)5号］“二、准确把握政府信息的适用范畴规定：‘行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。’”经查，高密市深化企业改革领导小组办公室并非法定的国有土地使用权出让批准机关，也不是出让实施机关，其研究过程和结论对外不直接产生法律约束力，仅属于在同一机关内部发挥作用的请示、批复，属于内部管理信息和过程性信息，不属于应当公开的政府信息。 原告不服该《告知书》，向潍坊市政府申请复议。被告潍坊市政府于2018年5月28日收到行政复议申请书及相关证据材料后，于2018年5月30日向高密市政府提出答复通知，高密市政府于2018年6月8日提交行政复议答复书及相关证据材料。潍坊市政府根据双方当事人分别提交的申请、答复意见及相关证据材料，进行审查后于2018年7月23日作出涉案被诉《复议决定》，维持了高密市政府作出的《告知书》，并于7月24日依法送达双方当事人。原告遂提起本案诉讼。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”根据该规定，本案应对被诉《告知书》和《复议决定》的合法性一并予以审查。 一、关于被诉《告知书》是否合法的问题 《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”根据该条规定，本案被告高密市政府作为信息公开申请的受理机关，应针对原告的信息公开申请，依据上述规定根据不同情况作出相应答复。本案中，从原告提交的《政府信息公开申请表》及附页《所需信息的内容描述》来看，原告申请被告公开的政府信息包括“高密市政府作出《出让批复》的依据并提供《出让批复》复印件”以及“高密市深化企业改革领导小组办公室对相关土地使用权出让进行研究的时间、出具的文件或批复的编号”等内容。其中，对于“高密市政府作出《出让批复》的依据并提供《出让批复》复印件”等信息，被诉《告知书》已直接予以答复并提供，原告对此亦不持异议，双方争议的焦点问题是被告高密市政府对原告申请公开的“高密市深化企业改革领导小组办公室对相关土地使用权出让进行研究的时间、出具的文件或批复的编号”所作答复是否合法。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行”以及第十条“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施”的规定，高密市深化企业改革领导小组办公室并非国有土地使用权出让的批准机关或出让方案的实施机关，即便其在工作中对案涉土地使用权出让问题进行过研究，所形成的意见亦不能直接对外产生土地使用权出让的法律效力，国有土地使用权出让仍需经市、县人民政府批复方可进行，故被告高密市政府根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》［国办发(2010)5号］“二、准确把握政府信息的适用范畴”中“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定，认为原告申请的该项信息属于内部管理信息和过程性信息，依法不予公开并无不当。原告关于被告高密市政府不予公开该项信息错误的诉讼主张不成立。被告高密市政府收到原告的信息公开申请后，在法定期限内作出被诉《告知书》并向原告送达，程序合法。综上，被诉《告知书》事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，原告所提撤销被诉《告知书》并判令公开的诉讼请求不成立，不予支持。 二、关于被诉《复议决定》是否合法的问题 被告潍坊市政府在行政复议过程中，履行了受理、通知答复、审查、作出复议决定并送达等程序，原告对复议程序亦不持异议，行政复议程序合法。本案中经审查，被告高密市政府作出的《告知书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，在此情况下，被告潍坊市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出被诉《复议决定》，维持高密市政府作出的《告知书》，事实清楚，适用法律正确。原告所提被诉《复议决定》错误、应予撤销的诉讼请求不成立，应予驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告牟文哲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告牟文哲负担。 牟文哲不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，依法改判并撤销高密市政府作出的被诉《告知书》及潍坊市政府作出的行政复议决定，诉讼费用由两被上诉人承担。理由如下：高密市政府向原审法院提交的证据三，即档案交接文据表明高密市政府在2009年12月前在履行职责过程中制作或者获取的信息、文件等资料均已移交高密市档案馆保存。既然放在档案馆保存，原审法院应当根据《中华人民共和国政府信息公开条例》判决高密市政府对信息予以公开。编号［2004］137号《出让批复》文中公开引用“经高密市深化企业改革领导小组办公室研究，同意。”，且在2004年5月27日起已经实施，所以该项信息已经不再属于过程性信息。并且，过程性信息并不是一直不予公开。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》并非部门规章，不是行政诉讼司法审查中的法律依据，原审法院以此为据属法律适用错误。编号［2004］137号《出让批复》严重侵犯了上诉人的合法权益，对上诉人造成巨大的损害，因此上诉人申请公开的“高密市深化企业改革领导小组办公室对相关土地使用权出让进行研究的时间、出具的文件或批复的编号”等信息应依法公开。原审法院认定事实错误，适用法律、法规错误。 被上诉人潍坊市政府向本院提交书面答辩意见，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 被上诉人高密市政府未向本院提交书面答辩意见。 双方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为： 本案被诉《告知书》针对上诉人申请公开的“高密市政府作出《出让批复》的依据并提供《出让批复》复印件”以及“高密市深化企业改革领导小组办公室对相关土地使用权出让进行研究的时间、出具的文件或批复的编号”等两方面信息分别予以答复。 关于被诉《告知书》第一方面信息的答复内容合法与否的问题。高密市政府针对上诉人申请公开的“高密市政府作出《出让批复》的依据并提供《出让批复》复印件”等信息直接答复并予以提供，上诉人在上诉状中表示对该部分答复没有异议。本院对该项政府信息公开申请的答复予以确认。 关于被诉《告知书》第二方面信息即高密市政府针对上诉人申请公开的“高密市深化企业改革领导小组办公室对相关土地使用权出让进行研究的时间、出具的文件或批复的编号”等信息不予公开的答复合法与否的问题。国有土地使用权出让需经市、县人民政府批复。国有土地出让批复作出之前，行政机关讨论、研究或者审查过程中形成的信息系过程性信息，不直接对外产生法律效力。本案中，高密市深化企业改革领导小组办公室就国有土地使用权批复出让进行研究所形成的相关信息即属于过程性信息。高密市政府根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》［国办发（2010）5号］“二、准确把握政府信息的适用范畴”中“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定，认定上诉人申请人该项信息属于内部管理信息和过程性信息，依法不予公开并无不当。潍坊市政府行政复议程序合法，适用法律正确，原审法院予以维持亦无不当。 政府信息相关文件的转移存储系行政机关依规管理相关文件的内部工作行为，与行政机关应否公开相关信息无关联性。上诉人关于政府信息已经转移保存在档案馆故行政机关应当公开信息的主张无法律依据，本院不予支持。上诉人关于《出让批复》文中公开引用“经高密市深化企业改革领导小组办公室研究，同意。”且在2004年5月27日起已经实施，所以该项信息已经不再属于过程性信息的主张没有法律依据，本院不予支持。上诉人关于过程性信息并非一直不予公开的主张亦没有法律依据，本院不予采纳。规范性文件对于相应范围内的行政机关具有拘束力。高密市政府作为政府信息公开机关适用《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》作出被诉《告知书》并无不当。原审法院在审查过程中，对被诉行政行为适用上述规范性文件审查后予以确认并无不当。上诉人主张原审法院适用上述规范性文件属适用法律错误，本院不予支持。上诉人如果认为《出让批复》侵犯其合法权益，可另行主张，但其以《出让批复》侵犯其合法权益为由主张高密市政府对其申请的第二项信息应予公开，无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人牟文哲的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人牟文哲负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 晖 审判员 王海燕 审判员 韩 勇 二〇一八年九月十一日 书记员 李 倩