广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2018）粤7101行初2348号原告：何戊娣，女，汉族，1958年11月24日出生，身份证住址广州市白云区。原告：陈玉棋，男，汉族，1957年11月6日出生，身份证住址广州市白云区。原告：杨静，女，汉族，1972年4月23日出生，身份证住址广州市天河区。原告：姚芳，女，汉族，1973年7月18日出生，身份证住址广州市天河区。原告：吴杰如，女，汉族，1986年5月14日出生，身份证住址广东省电白县。原告：黄瑜，女，汉族，1986年9月10日出生，身份证住址广州市白云区。原告：金霞荣，女，汉族，1981年11月1日出生，身份证住址湖南省衡阳县。原告：何丽霞，女，汉族，1982年11月21日出生，身份证住址广州市白云区。原告：杨玉连，女，汉族，1958年2月19日出生，身份证住址广州市白云区。原告：罗禹，男，汉族，1968年5月3日出生，身份证住址广州市越秀区。原告：谢军，男，汉族，1979年2月1日出生，身份证住址四川省资中县。原告：朱炳章，男，汉族，1974年12月26日出生，身份证住址广州市白云区。原告：温冠超，男，汉族，1986年3月24日出生，身份证住址广州市天河区。原告：王笑丽，女，汉族，1987年7月14日出生，身份证住址广州市天河区。原告：王伟滔，男，汉族，1986年1月26日出生，身份证住址广州市天河区。原告：张文俊，男，汉族，1994年11月1日出生，身份证住址广东省五华县。原告：廖茂祥，男，汉族，1967年12月19日出生，身份证住址广东省五华县。原告：胡伟，男，汉族，1981年10月30日出生，身份证住址广州市越秀区。原告：梁日生，男，汉族，1974年9月10日出生，身份证住址广州市海珠区。上述十九名原告的共同委托代理人：刘加嘉，广东金联律师事务所律师。被告：广州市白云区城市管理局，住所地广州市白云区黄石东路323号白云交通大楼3-6楼，统一社会信用代码1144011100750261XX。负责人：冯志锋，职务：局长。委托代理人：朱岚。委托代理人：官少鸣，广东广信君达（东莞）律师事务所律师。第三人:广州市白云区太和镇沙亭经济联合社，住所地广州市白云区太和镇沙亭村大塘坑边，统一社会信用代码91440111191122958P。负责人：陈丽琴，职务：书记。第三人：广州市永鼎置业有限公司，住所地广州市越秀区东风中路445号803自编之九房，统一社会信用代码91440104MA59DFWK34。法定代表人：李财，职务：总经理。委托代理人：王林，该公司职员。原告何戊娣、陈玉棋等十九人不服被告广州市白云区城市管理局责令限期改正通知一案，于2018年5月7日向本院提起行政诉讼，本院于2018年5月10日立案受理后，依法组成合议庭，经审查认为广州市白云区太和镇沙亭经济联合社（以下简称沙亭联合社）、广州市永鼎置业有限公司（以下简称永鼎公司）与本案的审理具有利害关系，依法追加其作为第三人参加诉讼。本院于2018年8月7日公开开庭进行了审理。原告何戊娣、陈玉棋、谢军、温冠超、王笑丽、张文俊、廖茂祥、胡伟及十九名原告的共同委托代理人刘加嘉，被告广州市白云区城市管理局的委托代理人朱岚、官少鸣，第三人永鼎公司的委托代理人王林到庭参加诉讼。第三人沙亭联合社经本院传票传唤，未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。原告何戊娣、陈玉棋等十九人共同诉称，原告适格。原告是购置“沙亭新天地广场项目”大楼张贴有穗综云太责字[2018]0269号《责令限期改正通知书》，该通知书称本大楼“未办理《建设工程规划许可证》违法建设”，限“2018年5月6日前自行拆除违法建筑物，逾期不拆除，由政府强制拆除”，该通知书由广州市城市管理综合执法局白云分局盖章作出，因城管执法白云分局的职责已于2015年6月划入广州市白云区城市管理局，故原告列广州市白云区城市管理局为本案被告。“沙亭新天地广场项目”有规划许可。该项目已竣工且投入使用两余年，原告出资购买项目内套间时，被第三人沙亭联合社和第三人永鼎公司告知该项目已有规划许可，因此原告认为该项目不是违法建设。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，请法院审查被告认定违建的合法性。被告没有书面征询城乡规划行政管理部门的意见。“沙亭新天地广场项目”套间已经全部售出，住户付全款并获房屋实际交付，故被告对该项目立案调查属本区内重大、复杂的事项。根据《广州市违法建设查处条例》第十九条规定，城市管理综合执法机关对违法建设进行立案调查后，认为属于城乡规划法规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响或者重大、复杂、难以定性情形的，应当书面征询城乡规划行政管理部门的意见，其中认为属于城乡规划法规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，应当与城乡规划行政及管理部门取得一致意见。因此，被告在没有书面征询城乡规划行政管理部门的意见的情况下，径直通知限住户“2018年5月6日前自行拆除违法建筑物，逾期不拆除，由政府强制拆除”是错误的。原告认为，拆除“沙亭新天地广场项目”将对公共利益造成重大损害，即使属于违建，也考虑适用《广州市违法建设查处条例》第二十四条规定不予拆除，被告可没收永鼎公司的违法收入。被告未报区、县级市以上人民政府批准拆除。根据《广州市违法建设查处条例》第二十条规定，城市、镇规划区内的违法建设需要依法强制拆除的，城市管理综合执法机关应当报区、县级市以上人民政府批准。在未获批准的前提下，被告通知“逾期不拆除，由政府强制拆除”是错误的。不管“沙亭新天地广场项目”是否违建项目，被告也不得以停水停电方式逼迁。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条规定，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。因此，被告于2018年5月3日下午开始采取停水停电措施迫使住户迁离的行为是错误的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，故起诉，请求：1.撤销穗综云太责字[2018]0269号《责令限期改正通知书》；2.被告承担本案诉讼费用。被告广州市白云区城市管理局辩称，一、原告不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的适格诉讼主体，依法应当裁定驳回其起诉。根据被告太和执法队对第三人沙亭联合社所作的《检查笔录》《询问笔录》显示，沙亭联合社承认涉案建筑物系由其出资兴建，并同时提供了《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》等资料，相关资料载明的建设单位为沙亭联合社。原告在本次起诉中也提供了《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》《合作建房协议书》作为证据，其中《合作建房协议书》也清楚载明“土地性质为集体建设用地”，证明原告在签订《合作建房协议书》时清楚涉案建筑物的建设主体为沙亭联合社。因此，原告提交的《合作建房协议书》只能证明其与第三人永鼎公司存在合作交易，但不能据此证明与涉案建筑物具有利害关系，我局是否对涉案建筑物进行拆除、查处，对原告的合法权益不产生实际影响。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，裁定驳回原告的起诉。二、沙亭联合社实施违法建设，我局向其发放《责令限期改正通知书》与法有据、程序合法。原告未经城乡规划部门审批实施建设行为，现场不能提供合法报建手续，且涉案建筑物侵占、骑压规划道路，为严格控制违法建设，我局依据《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条规定向原告作出涉案《责令限期改正通知书》符合法律规定。三、我局作出涉案《责令限期改正通知书》的行为，对行政相对人的合法权益不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。我局依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条规定对沙亭联合社作出《责令限期改正通知书》的行为，属于我局启动对违法建设调查处理前的程序性行为，下一步我局会继续进行执法调查，并根据查清的事实依法作出行政处理决定，因此涉案《责令限期改正通知书》对行政相对人的权利义务并不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项，应当驳回原告的起诉。综上，原告请求撤销穗综云太责字[2018]0269号《责令限期改正通知书》没有法律依据，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。第三人永鼎公司述称同意原告的意见。第三人沙亭联合社未陈述意见。经审理查明，涉案地块位于广州市白云区南侧地段。根据穗规地证［2012］206号《建设用地规划许可证》及穗国土建用字［2014］35号《建设用地批准书》记载：用地单位为沙亭联合社，用地项目名称为沙亭村历史欠账留用地，用地位置为白云区太和镇沙亭村南路南侧，用地性质为一类工业用地（Ｍ1），用地面积为16457平方米，其中净用地面积9747平方米，土地所有权性质为集体，动工日期为2015年8月19日前开发建设，竣工日期为2018年2月19日之前竣工，等等。沙亭联合社亦取得涉案地块的穗规建证［2014］1561号《建设工程规划许可证》及编号为440111201602020101号《建筑工程施工许可证》，记载：建设单位为沙亭联合社，建设项目名称为办公（自编号办公Ｂ）及厂房（自编号厂房Ａ）工程2幢，建设规模为地上9层设计办公楼（自编号办公Ｂ）及地上8层设计厂房（自编号厂房Ａ），建筑面积19779.2平方米，地下1层设计地下室，建筑面积4478.7平方米，总建筑面积24252.9平方米，等等。2016年12月至2017年7月期间，原告何戊娣、陈玉棋等十九人作为乙方分别与永鼎公司作为甲方签订《合作建房协议书》，约定：甲方通过交易取得坐落于沙亭南路地块建设用地使用权，性质为集体建设用地，地面面积约10亩，折合约7000平米，项目名称：广州白云沙亭新天地广场项目（简称“该项目”），是广州白云国际汽车文化产业园的配套项目，该地块的建设用地规划和批准文件的文号分别为：穗规地证（2012）206号，穗国房函（2013）1524号文，穗国土建用字（2014）35号，建设工程规划和施工许可证的文号分别为穗规建证（2014）1561号，穗规函[2015]4579号，施工许可证编号440111201602020101，甲乙方就乙方自愿出资与甲方在该地块上合作开发“广州白云沙亭新天地广场项目”……一、甲方负责组织协调、设计、工程施工、室内、外装修、水、电总表开户和保障工程质量等工作……二、协定分配给乙方的物业地址为“沙亭新天地广场项目”自编A栋、B栋相关物业；三、乙方已完全知悉上述物业性质及有关规定，愿意分担上述物业性质及有关规定，该物业的工程款作为该物业报建、工程、工程管理等各项费用支出，协议签订时一致性付清给甲方；……五、本项目约定物业预计2017年5、6月前交楼，如遇不可抗力或自然灾害交楼时间顺延；……诉讼中，永鼎公司主张涉案地块为沙亭联合社提供土地，永鼎公司提供资金一起建房，永鼎公司与原告亦为合作建房关系，其已将相关物业交付给原告，上述合作建房协议已经履行完毕；原告主张其与永鼎公司签订的协议名为合作建房，实际上是房屋买卖协议，并表示十九名原告购买的房屋系同一幢建筑（以下简称涉案建筑），协议记载的A栋B栋为出入口不同，共有11层，且均已按照协议约定于2017年5、6月前交房给原告，原告已入住。2017年8月9日，被告对涉案地块进行检查，被检查人为沙亭联合社谢锦清，根据《检查笔录》记载：一、现场建有三栋框架结构建筑物，第一栋现状为地下1层地上11层,建基面积1598平方米，建筑面积18098平方米，第二栋现状为地下一层地上部分8层部分11层，建基面积2735.2平方米，建筑面积23162.2平方米，第三栋现状为地下1层地上11层，建基面积7328.61平方米，建筑面积68328.61平方米，三栋建筑物的总建基面积11661.81平方米，总建筑面积109588.81平方米；二、当事人向我队提供《建设用地批准书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》；三、被告对现场拍照取证；四、现场发出《责令限期改正通知书》《询问通知书》。2017年8月10日，沙亭联合社出具《授权委托书》，委托谢锦清到城管中队处理相关事宜。2017年8月11日，被告询问谢锦清，谢锦清陈述涉案地块是沙亭联合社的历史欠账留用地，由沙亭村出资兴建，已办理《建设用地批准书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》，对于超出建设规模部分建筑未办理用地规划报建手续。2017年9月28日，广州市国土资源和规划委员会作出穗国土规划业务函[2017]4999号《关于提供违法建设规划意见的复函》，记载：“……经核查，立案材料及附送的违法建设测量记录册的平面位置关系图显示，地块最东侧的一幢11层建筑（自编3栋，见附件），未取得《建设工程规划许可证》，你局已认定该建设工程为违法建设。该违法建设侵占、骑压规划道路，简单、直观，不属于《广州市违法建设查处条例》第十九条规定的“重大、复杂、难以定性，需征询规划部门意见”的情形，建议贵局按照《广东省城乡规划条例》第八十条、《广州市违法建设查处条例》第十八条的有关规定进行处理。无需征询规划部门意见。地块内另外两幢涉案建筑（自编1栋、自编2栋），请尽快补齐立案调查材料，我局将根据其对城市规划的影响程度，另行作出专业意见函复贵局。”诉讼中，被告表示上述复函中“地块最东侧的一幢11层建筑（自编3栋，见附件）”指的就是涉案建筑。2018年4月29日，被告在涉案建筑附近张贴穗综云太责字[2018]0269号《责令限期改正通知书》，记载：“当事人：你（单位）于2018年4月29日在沙亭岗村汽车产业园进行未办理《建设工程规划许可证》违法建设，违反了《中华人民共和国城乡规划条例》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条之规定：1、责令你（单位）立即停止违法行为。2、请你（单位）在2018年5月6日15时前自行拆除违法建筑物，逾期不拆除，由政府强制拆除。”该通知书上记载送达方式为留置送达。2018年5月2日，广州市白云区太和镇人民政府作出《关于拆除沙亭岗汽车产业园C地块东侧违法建设的公告》，记载：经查，太和镇沙亭南路南侧地段自编3栋在未取得《建设工程规划许可证》的情况下施工建设，上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第四十三条的规定，根据该法第六十四条的规定，城管部门已经作出限期拆除的行政处理决定书，现责令沙亭岗汽车产业园C地块东侧建筑物（即自编3栋）内的住户于2018年5月6日前将个人物品清出，并要求相关部门采取停水停电停气处理，逾期未清理个人物品的，将强制清理，我镇将于2018年5月10日对该建筑实施拆除。诉讼中，被告表示涉案地块上违法建设了三栋建筑，分别为自编A栋、自编B栋（两栋超高超大建设）以及自编3栋（即涉案建筑），自编A栋、自编B栋在此前已经被强制拆除，涉案通知书系针对涉案建筑作出的，被告于2018年4月29日将涉案通知书张贴在涉案建筑施工现场；原告表示不清楚其他建筑的情况，但在2017年9月6日，附近有两栋建筑被拆除，涉案建筑亦于2018年5月10日被拆除。以上证据，有《建设用地批准书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》《合作建房协议书》《检查笔录》《授权委托书》《关于提供违法建设规划意见的复函》《责令限期改正通知书》《关于拆除沙亭岗汽车产业园C地块东侧违法建设的公告》等证据及各方当事人陈述予以证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告与永鼎公司主张其二者签订了《合作建房协议书》后，永鼎公司已按约定将涉案建筑的相关物业于2017年5、6月前交付给原告占有使用，因此原告系涉案建筑的实际使用人，被告对涉案建筑作出穗综云太责字[2018]0269号《责令限期改正通知书》，对原告的合法权益产生影响，原告主体资格适格。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定:“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款规定：“城市管理综合执法机关查处下列违法行为时，可以采取以下措施：（一）对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，经责令停止建设或者限期拆除后，当事人仍不停止建设或者逾期不拆除的，可以在建设工程所在地县级以上地方人民政府批准后采取查封施工现场、强制拆除等措施。……”被告根据2017年8月9日的《检查笔录》、2017年8月11日的询问笔录以及广州市国土资源和规划委员会作出穗国土规划业务函[2017]4999号《关于提供违法建设规划意见的复函》等证据认定涉案建筑为违法建设。根据《广州市违法建设查处条例》第二十七条规定：“违法建设法律责任由违法建设的建设单位或者个人承担。违法建设受让人、承租人或者实际使用人应当配合城市管理综合执法机关或者镇人民政府处理违法建设。”本案中，被告作出涉案《责令限期改正通知书》，其通知对象为“当事人”，通知对象不明，根据各方当事人诉讼中陈述，涉案建筑为沙亭联合社与永鼎公司合作建设，十九名原告亦与永鼎公司签订《合作建房协议书》，十九名原告并主张其于2017年5、6月前已实际占有使用涉案房屋，而被告作出涉案《责令限期改正通知书》之前仅对沙亭联合社进行询问调查，未调查清楚涉案建筑有无其他建设主体，亦未听取涉案建筑实际占有使用人的意见，程序不当，综上，原告请求撤销涉案《责令限期改正通知书》，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被告广州市白云区城市管理局于2018年4月29日作出的穗综云太责字[2018]0269号《责令限期改正通知书》。案件受理费50元，由被告广州市白云区城市管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  钱秀娟人民陪审员  梁敏勤人民陪审员  周 琴二〇一八年九月二十五日书 记 员  陈秋容