江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏07行初4号 原告张兰英,女,1936年8月9日出生,汉族,住灌云县。 委托代理人张步海(系张兰英儿子)，性别，住灌云县。 委托代理人张广茂，江苏震云律师事务所律师。 被告灌云县人民政府,住所地江苏省灌云县侍庄街道行政中心大楼。 法定代表人朱兴波，该县县长。 委托代理人金磊，该县政府农工办工作人员。 委托代理人夏加成，江苏法哲律师事务所律师。 第三人张步战,男,1958年1月17日出生,汉族,住灌云县。 委托代理人范庆华，灌云县同兴法律服务所法律工作者。 第三人灌云县龙苴镇杨范村村民委员会,住所地灌云县龙苴镇杨范村。 法定代表人范庆华，该村民委员会主任。 原告张兰英不服被告灌云县人民政府行政确认一案，向本院提起行政诉讼，本院受理立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年6月7日公开开庭审理了本案，原告及其委托代理人张步海、张广茂、被告的委托代理人金磊、夏加成、第三人张步战及其委托代理人范庆华、第三人灌云县龙苴镇杨范村村民委员会（以下简称杨某村委会）的法定代表人范庆华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告灌云县人民政府于2016年4月20日向第三人张步战颁发灌云县农地承包权（2016）第097584号农村土地承包经营权证（以下简称案涉土地承包经营权证）。 原告张兰英诉称，1995年4月15日，原告丈夫张广助（又名张广柱）与被告订立《农村承包合同书》，承包土地9.92亩，其中含有“社房后”3.04亩、“五十亩”2.66亩、“大坟头”2.16亩及“棉花地”0.4亩等零星土地，还缺一亩多地。原告与第三人张步战是同村同组村民，早从土地首轮承包时起，原告就取得“大坟头”2.16亩的土地承包经营权。后因家庭孩子外出打工，经村民组长张道红牵线，由王某3承包经营，1998年土地二轮延包时没有调整土地。2009年，继任村民小组组长张道红的儿子张某1瞒着原告从王某3手里收回该土地，原告知道后找到张某1索要土地，张某1答复说再种一年就行。2013年，原告收回土地后开始耕种农作物，但农作物陆续被他人毁坏，原告数次报警并向镇政府寻求解决未果。2017年2月28日，张步战在另案诉讼中出示案涉土地承包经营权证时，原告才知晓被告已将“大坟头”2.14亩土地登记给张步战。因此，涉案土地因政府没有进行先行确权即直接将该地登记给张步战违反了法律规定，请求法院确认被告颁发案涉土地承包经营权证违法，判令被告将该证中的“大坟头地”变更登记至原告名下。案件诉讼费用由被告负担。 原告为支持其诉讼请求向本院提供如下证据： 证据1.1995年和1998年的农田承包合同。用以证明原告家共有8口人的地,其子张步海分户后的3口人的地也存在，合同中包含大坟头地块。 证据2.土地丈量调整安排表（复印件）。用以证明2001年1月2日，原告大坟头地块包括在王某3承包土地范围，系王某3交费给村里，1998年二轮土地承包时该地未调整。 证据3.灌云县2010年度水利工程水费收费公示卡（复印件）。用以证明2010年5月25日灌云县水利局对原告按9.66亩收取水费，1998年二轮土地承包时该地未调整。 证据4.土地整理费用明细表（复印件）。用以证明2010年12月原告按9.66亩交整地费500元，张步战按7.92亩交费395元。 证据5.王某3、陈步尧的证言笔录（复印件）。用以证明王某3承包案涉大坟头地至2010年，后因种田有补贴，地被张某1要回，其后将补贴转至张步战名下。 证据6.2000年杨某农民负担归户计算表（复印件）。用以证明张步战2010年是按7口人、8.54亩地负担费用，并非现证书中的9口人、11.75亩地。 证据7.王春成证明材料（复印件）。用以证明村里委派王春成向张广助征求二轮土地承包意见，因大坟头地块不在张广助承包范围被拒签。 证据8.案涉土地承包经营权证（复印件）。用以证明证书中共有权人后4人情况不真实，该证中其中一处大坟头地为张广助所有。 被告灌云县人民政府辩称，原告诉称的大坟头地块土地承包经营权归其所有与事实不符，其所依据的是1995年4月15日签订的《灌云县龙苴镇杨范村农田承包合同书》，但该地块到1998年二轮土地承包调整时，因张兰英家两女儿迁出，应将其土地调出另分配给他人，而当时张步战家应得地，因此该土地当时调整给了张步战家，该土地的承包经营权属于张步战所有，该土地也不存在土地承包经营争议。其次，原告手中持有的《灌云县龙苴镇杨范村农田承包合同书》在第二轮土地承包调整后已失去了效力。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告灌云县人民政府向本院提供作出被诉行政行为的如下证据、依据： 证据1.案涉土地承包经营权证及有关附件材料。用以证明被告向张步战颁发了案涉土地承包经营权证，张步战家共有9口人，总共地块是5块。二轮承包合同总面积是9.83亩，实测面积是11.75亩。 证据2.灌云县土地承包经营权承包地块调查表。用以证明杨某11组村民拥有的承包地块的面积以及地块的分布情况，是二轮土地调整前形成的，是当时杨某村委会干部提供的，张步战在其中，其家有两块“大坟头”地，第一块是2.22亩，第二块是2.14亩。 证据3.1999年灌云县龙苴镇杨范村村干部张某1、王某2工作笔记本。用以证明该当年笔记本中内容载明了张步战承包土地东头长度是8.6米，西头是8.35米，折算面积是2.14亩，当时记录的这块地是张步战的。笔记本封面的时间是1999年1月14日，内页是用圆珠笔记录的。 证据4.灌云县龙苴镇杨范村11组2000年农民负担归户计算表。用以证明张广助家承包土地面积是6.1亩，承担费用人口是5口，该6.1亩形成的位置是“社房后”3.01亩，“五十亩”2.64亩，“棉花地”0.47亩，总共是6.1亩左右，当时2000年的时候归户计算表是经过原告丈夫盖章认可的。 证据5.2009年乡（镇）粮食补贴面积调整明细表。用以证明张步战家从财政得到补贴的土地面积是7.92亩。 证据6.2015年7月4日杨某村委会会议记录簿。用以证明2015年7月4日杨某村委会召集张步战和张兰英两家开会，确认根据之前的账册等证据认为大坟头地块是张步战家的。 证据7.中共灌云县委农村工作办公室关于农地承包权证号的情况说明。用以证明当时发给张步战的证是（2016）第09758号，后来改成（2016）第097584号，原因是张步战家庭人员信息登记错误，予以了更正，但该地块内容没有变化。 证据8.杨某村委会关于杨某11组“大坟头”2.14亩土地确权情况的说明。用以证明该地块属于张步战家。 依据：《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》《江苏省农村土地承包经营权保护条例》《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号）《关于推进全省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的通知》（苏某发〔2014〕7号）《关于进一步稳定和完善土地承包责任工作制的意见》（灌发〔1998〕8号）。 第三人张步战述称，一、原告张兰英提供的1995年4月15日《灌云县龙苴镇杨范村农田承包合同书》无效。主要原因一是该合同是1998年国家二轮土地承包调整之前形成的，现已因土地调整而改变；二是二轮土地承包调整后张兰英家得地人口为5口，有土地6.1亩，不包含原告长子张步海3口人计3.73亩的土地，该事实已由张广助签字认可的灌云县龙苴镇杨范村11组2000年农民负担归户计算表予以确认。二、原告家中女儿张某2、张某3在1998年土地二轮承包调整前已出嫁，其儿子张步洋顶班参加工作，该三人按照土地承包政策均不享有土地，仅有原告张兰英及其亲属张某4、张某5、张小八、张某6共计5口人享有承包地。享有的土地分别是“社房后”3.01亩，“五十亩”2.64亩，“棉花地”0.47亩，总共是6.1亩左右，并不含有案涉大坟头地块。第三人多年来一直享有大坟头地块的经营权利，并于2016年取得案涉土地承包经营权证，该证是对1998年土地二轮承包调整的进一步完善，没有改变调整后的土地面积和性质。综上，原告没有任何证据证明其享有调整后的大坟头地块的承包经营权，其提起诉讼不应得到支持，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人张步战向本院提供以下两份证据： 证据1.中共灌云县委灌发（1998）第8号《关于进一步稳定和完善土地承包责任制工作的意见》。用以证明1998年3月份开始，灌云县开展农村土地二轮承包工作。 证据2.张步战银行存折。用以证明张步战多年来一直享有案涉土地的补贴。 第三人杨某村委会述称，争议地块系村里在二轮土地承包时怕抛荒，安排给张步战使用的。杨某村委会未提供证据。 经庭审质证，原告对被告提供的证据质证认为，对证据1真实性不认可，内容错误，该证将原告“大坟头”2.14亩土地确权给张步战没有村民会议三分之二决议作为依据，其中的人口、土地面积记载均有错误。证书加盖的印章是党委机构也违反规定；对证据2真实性不认可，因前期诉讼未向法庭提供，其中内容没有经被调查对象签字确认，也没有共同调查人签名；对证据3真实性不认可，因该工作笔记系张步战侄儿张某1一手制作，其内容不能反映原告和被告土地情况；对证据4，张兰英家按5口人承担费用是事实，张步战家是7口人，但张兰英家有两口人的土地由王某3承包，他提供的证据4还有其他页，王某3承包地的费用由王某3直接缴纳；对证据5的合法性不认可，没有以村民三分之二以上表决通过的程序就将王某3的农民补贴由张兰英的名下改为张步战名下，这是村干部三个人决定的事情，不符合土地承包法的规定；对证据6的合法性不认可，原告明确表态“大坟头”土地不同意给他人，最后还是以这次会议名义把土地划分，违反法律规定；对证据7、8真实性、合法性均不予认可。 第三人张步战和杨某村委会对被告提供的证据均无异议。 被告对原告提供的证据质证认为，对证据1中1995年4月15日签订的合同的真实性无异议，但是该合同已失效，无法达到原告的证明目的。就原告提出的1998年合同真实性不予认可；对证据2，因其来源不明，不认可其真实性；对证据3的关联性有异议，其与本案无关；对证据4，因其来源不明且系复印件，对其真实性不予认可；对证据5，因裁判没有对此作出认定，王某3证言不具有真实性；对证据6的真实性无异议；对证据7，因证人未能到庭作证，对该证明材料的三性均不认可；对证据8的关联性不予认可。 第三人张步战对原告提供的证据质证认为，对证据1，其中1995年合同中记载8口人没有错误，面积是包含一大家子的，但是这个合同因后期的二轮承包而改变，只能证明1995年的土地分配情况。对于1998年的土地承包合同与本案无关联性，不属于原告自己的承包合同，且在日期上明显存在虚假；对证据2质证意见同被告；对证据3的关联性有异议；对证据4的三性不予认可；对证据5，涉案土地是经张步战承包给王某3种植，后来发现国家有补贴的时候又到财政所协调将补贴转入自己名下，并不是原告将土地包给王某3的，该证据无法达到原告的证明目的；对证据6，该份证据无法达到原告的证明目的；对证据7的真实性不认可；对证据8的证明目的有异议，土地面积没有改变。 第三人杨某村委会对原告提供证据的质证意见同张步战的意见。 原告对第三人张步战提供的证据质证认为，对证据1的真实性无异议，但是张步战只能享有5口人的土地；对证据2，该存折内的补贴金额不含涉案地块的补贴，涉案地块的补贴有单独的一个本子，该证据无法达到原告的证明目的。 被告及第三人杨某村委会对张步战提供的证据均予以认可。 除上述各方提供的证据以外，原告另申请本村证人王某3到庭作证，用以证明王某3承包其土地的情况。王某3到庭述称，1996年张兰英将争议的“大坟头”土地承包给其耕种，直到2007年其将土地交给本村组长张某1，之所以交给张某1是因为当初承包土地也是经过组长同意的。耕种期间，农业税是其本人负担的，钱交给了张某1。其本人认为土地承包经营权归张兰英家享有。 原告对王某3的出庭证言予以认可；被告认为王某3的出庭证言无法证明1998年后土地仍归张兰英承包的事实；第三人张步战认为王某3的证言不真实，1998年全市都进行了二轮土地承包调整，张兰英家因女儿出嫁等原因，土地已经被调整，土地调整给其后，因为种地也要交税，其就先让王某3种，没有要回来，后来不交税还有补贴就让王某3将地返还了；第三人杨某村委会认为杨某村委会相关记录中显示1998年之后该地分配给了张步战。 本院对上述证据的认证意见如下：一、关于原告提供的证据，对于证据1中1995年4月签订的合同，因各方对其真实性予以认可，本院对此予以采信。对于1998年的合同，因其记载内容严重缺失，且形式不规范，本院对此不予采信；对于证据2至证据8，因其来源不明，均系复印件，且从证明效力上判断，其无法对抗被告提供的多年前保存的原始记录簿等证据，本院对此不予采信。二、关于被告提供的证据，因各证据之间能够形成完整的锁链，能够反映诉争地块的变更情况，本院对此予以采信。三、关于第三人张步战提供的证据，因各方当事人对其真实性不存异议，本院结合当事人陈述情况，对此予以采信。四、对于王某3的出庭证言，因其述称1998年前即承包张兰英家土地，但其一直自行缴纳农业税且将费用交至本村组长，与张兰英并没有金钱往来，其不再承包土地后将土地返还村里，并未交还张兰英。故王某3的证言无法达到该地承包经营权在1998年后仍属于张兰英所有的证明目的，本院对其证言不予采信。 经审理查明，原告张兰英与第三人张步战系灌云县龙苴镇杨范村村民。1998年灌云县集中开展农村土地二轮承包工作，自二轮承包工作开始后，灌云县龙苴镇杨范村的部分集体土地进行了相应的调整，张兰英未与杨某村委会再签订涉及“大坟头”2.14亩土地的承包经营合同或取得该地块的承包经营权证。灌云县龙苴镇杨范村1999年1月的村委工作笔记中记载的“大坟头”2.14亩土地系在张步战名下。2000年5月8日灌云县龙苴镇杨范村十一组2000年农民负担归户计算表中记载的张广助的土地承包面积为6.1亩，承担费用人口为5人。灌云县土地承包经营权承包地块调查表中显示，灌云县龙苴镇杨范村十一组“大坟头”2.14亩土地系登记在张步战名下。国家实行农业税减免等相关福利政策后，张兰英并未实际领取涉案土地的补贴款，该补贴款由张步战陆续领取，张步战对此予以认可。 2015年7月4日，杨某村委会从积极化解村民矛盾的角度考量，对张广助和张步战的涉案土地争议进行了调解处理，杨某村委会的意见系该地块的承包经营权归张步战享有。2015年8月15日，张步战与杨某村委会补签了农村土地家庭承包合同，约定张步战享有“大坟头”2.14亩土地承包经营权。2016年4月20日，被告灌云县人民政府向张步战颁发案涉土地承包经营权证，其中确认地块名称为“大坟头”的2.14亩土地归张步战承包经营。张兰英认为该地块的承包经营权仍属于其享有，遂对灌云县人民政府的案涉颁证行为提出异议，进而提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案争议焦点即案涉办证行为实体及程序是否合法。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包；国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。申请颁发农村土地承包经营权证的程序是土地承包合同生效后，发包方向乡(镇)人民政府农村经营管理部门申报相关材料，并由乡(镇)农村经营管理部门进行初审，符合规定的，登记造册；再由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核，符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十二条规定，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。 通过上述法律、规章规定，能够判定，本案第三杨某村村委会与第三人张步战签订的土地承包合同应是案涉颁证行为的基础要件。原告张兰英虽然主张其系“大坟头”2.14亩土地（以下简称案涉土地）的承包经营权人，但1998年土地二轮承包调整后，其并未杨某村村委会签订涉及该地块的承包经营合同或取得该地块的承包经营权证。即便不考虑该因素，虽然张兰英诉称其1995年土地承包经营合同中包含了案涉土地，1998年后土地当然归其延包，但该主张显然与灌云县龙苴镇杨范村1999年1月的村委工作笔记、2000年5月8日灌云县龙苴镇杨范村十一组2000年农民负担归户计算表以及灌云县土地承包经营权承包地块调查表中所登记的内容相悖。且张兰英也并未提供证据证明1998年后其户曾在案涉土地上实际耕种过农作物或其土地权益确须法律给予保护的有关必要性事实。相反，除上述事实以外，张步战多年来已实际领取案涉土地的农业补贴款，且村委会最终形成的调解意见亦从另一侧面阻却了张兰英对案涉土地享有权利的主张。故可以判定，案涉土地客观上并非存在实质意义上的争议杨某村村委会、灌云县龙苴镇人民政府在层报案涉土地确权颁证材料后，由被告灌云县人民政府根据调查认定的事实所作出的颁证行为并无不当，符合现行法律规定和有关政策精神。原告张兰英提出的各项诉讼理由，因无事实和法律依据支撑，本院不予支持。 本院另需指明的是，古语有云：远亲不如近邻，人到难处邻里来。本案审理期间虽经多次协调，遗憾未果。即便如此，仍希望相关当事人能够谋求案外和解，进一步修复好邻里关系，做一名奉公守法的好公民，不再徒增诉累。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张兰英的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张兰英负担（已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号10×××755（汇款后将汇款凭证复印件交本院随卷移送）。 审判长 李 季 审判员 王小姣 审判员 戴立国 二〇一八年九月二十八日 书记员 徐 瑞 法律条文附录及上诉须知 一、法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 二、上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报江苏省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本“上诉须知”与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。 收款人：江苏省高级人民法院 账号10×××755 开户行：中国农业银行南京分行山西路支行