湖北省宜昌市中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）鄂宜昌中行终字第00048号上诉人（原审原告）岳继文，法律工作者。被上诉人（原审被告）远安县司法局，住所地远安县鸣凤镇鸣凤大道27号。法定代表人奂庆，该局局长。委托代理人温楚峰，湖北力效律师事务所律师。特别授权代理。上诉人岳继文因诉被上诉人远安县司法局司法行政处理及行政赔偿一案，不服远安县人民法院（2014）鄂远安行初字第00036号行政裁定，向本院提起上诉。本院2015年3月23日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原裁定认定，原告岳继文在远安县求是法律服务所执业时，2011年、2012年、2013年分别与杨守长、黄国江、苏文柏签订委托代理合同，为三名当事人提供法律服务，收取杨守长法律服务费2000元、黄国江法律服务费3700元（部分费用未出具收据）和苏文柏法律服务费2000元。原告为上述三名当事人提供法律服务期间，三名当事人相关诉求均未获支持。2014年9月，杨守长、黄国江、苏文柏先后向被告投诉，认为原告服务质量低导致败诉且存在收费不开收据等情形，要求原告退还收取的法律服务费并赔偿损失。被告2014年9月28日与原告核实相关情况后，要求远安县求是法律服务所对当事人的投诉进行处理，建议对该退的代理费要退，考虑取消该所当年申报先进资格。2014年10月29日，远安县求是法律服务所召开所务会对原告所涉投诉情况进行讨论，确定了原告退费的处理意见，为此，原告要求该所负责人及同事做好与当事人的协调工作，愿退还收取的法律服务费用。2014年10月30日、11月5日、11月6日，原告分别退还苏文柏1500元、黄国江3600元、杨守长2100元（其中100元由他人代为退还）。2014年11月10日，远安县求是法律服务所书面报告被告，认定原告在执业中存在私自受案收费，对当事人虚假承诺，执业能力不高等问题，认为其不再适合从事法律服务工作。同月19日，原告向被告递交“关于司法局领导强令我退代理费是何规定请求答复的申请”，认为自己与当事人的法律服务委托合同纠纷，应通过民事诉讼解决，被告决定要原告将收取的代理费退还，侵犯了原告的人身权和财产权，被告应当说明其处理意见的法律依据并书面予以答复。2014年11月20、21日，远安县求是法律服务所两次召开所务会议（原告未出席），一致同意对原告所涉被投诉事项按规章制度对其予以开除处理，并确定同月24日对其宣布。2014年11月24日，被告对原告2014年11月19日的书面申请，作出远司信函（2014）2号“关于岳继文信访问题的答复意见”，认为原告涉及被投诉的事由综合为：1、虚假承诺，2、私自受案，3、私自收费，4、收费打白条和不给任何凭证，原告的上述四种行为违反《基层法律工作者管理办法》第五十五条第一款、第九款、第十三款的规定，司法行政机关可作出相应处罚。被告为降低对远安县求是法律服务所的负面影响，从维稳等方面考虑，责令求是法律服务所负责处理好此事，如处理不好，则会考虑对该所作停业整顿处罚。2014年12月1日，远安县求是法律服务所再次召开所务会，确定对原告按单方解除聘用关系处理，原告随之向该所递交书面离职声明，2014年12月4日，远安县求是法律服务所同意其离职申请。2014年12月18日，岳继文认为远安县司法局要求其退还代理费的行为违法，以远安县司法局为被告提起行政诉讼，请求判决确认被告强令其退费的行为违法，并请求判令被告赔偿其已退代理费7100元和精神抚慰金2000元。原裁定认为，被告作为县级司法行政机关，依照相关法律规定，对基层法律服务所及其基层法律工作者的执业负有监督、管理和指导的职责。本案中，因原告执业时对当事人的法律服务未合勤勉，遭当事人连连投诉、被告屡屡接访。当事人对原告服务质量及执业操守的投诉，被告因自身职责，要求原告所在的法律服务机构对其进行处理、建议对投诉当事人的法律服务费用当退则退等意见并无不当，被告的职权行为，具有良性的倡导性质，其建议亦不直接产生强制性和执行性等行政法律效力，具体的退费行为也系原告自主行为，故原告所诉被告的司法行政处理行为显属行政指导行为，并不可诉；其要求被告行政赔偿的理由亦不成立。据此，根据修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项、第六十七条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条第二款第（四）项的规定，裁定驳回原告岳继文诉被告远安县司法局司法行政处理及行政赔偿的起诉。上诉人岳继文上诉称：一、原审裁定认定事实不清。被上诉人强令上诉人退还当事人的代理费的事实是客观存在的，且是被上诉人党组的处理意见，这个已经在远安县求是法律服务所所务会记录（2014年10月29日）里有明确的体现；上诉人的退费行为不是自愿行为，是迫于无奈才委托同事退的，上诉人根本没有参加，且退还苏文柏的1500元时，由被上诉人的工作人员在场督办。原审裁定认定“退代理费是远安县求是法律服务所讨论决定的且是上诉人的自愿行为”不符合事实。二、原审裁定适用法律错误。上诉人与苏文柏等三位当事人之间系法律服务委托合同关系，双方如果发生争议可以通过协商或者诉讼解决，但被上诉人强令上诉人退还当事人的代理费的行政行为，直接侵犯了上诉人的人身权和财产权，根据相关法律规定，该情形属于人民法院的受案范围，上诉人有请求法院确认被上诉人的行政行为违法及要求赔偿的权利，原审法院裁定驳回起诉属于适用法律错误。请求撤销原审裁定，判决支持其一审诉求。被上诉人远安县司法局辩称：远安县求是法律服务所在书面报告中认定上诉人在执业时确实存在违规行为，上诉人退还当事人代理费是其所在服务所内部处理的结果，且是上诉人的自愿行为；被上诉人在受理当事人对上诉人投诉进行处理过程中，未对上诉人作出任何行政处罚，仅是依职权要求其所在的法律服务所内部处理，被上诉人所作行政行为属于行政指导，完全合法；被上诉人要求远安县求是法律服务所化解投诉和进行整改，行政相对方是法律服务所而不是上诉人。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院认定的案件事实与原审相同。本院认为，双方当事人的争议焦点主要有两个：一、上诉人是否是本案的适格主体；二、被上诉人所作司法处理行为是否属于行政指导行为。1、关于上诉人是否是本案的适格主体的争议焦点。修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项规定，提起行政诉讼应符合下列条件：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。《基层法律服务工作者管理办法》第四条规定，司法行政机关依照本办法对基层法律服务工作者进行管理和指导。该法第五十九条规定，司法行政机关受理当事人和其他公民对基层法律服务工作者违纪行为的投诉，并且应当将查处结果告知投诉人。本案中，上诉人系基层法律工作者，在执业中受被上诉人的管理、指导及监督。2014年9月，被上诉人在接到苏文柏等三名当事人对上诉人的投诉后，进行了相关的调查核实，但为了降低对远安县求是法律服务所的负面影响，未对上诉人进行立案查处，也未作出任何行政处罚决定，而是要求远安县求是法律服务所对上诉人的被投诉事宜进行内部处理和整改，建议对投诉当事人的代理费当退则退。10月29日，远安县求是法律服务所召开全体人员参加的所务会，对上诉人所涉投诉情况进行讨论，确定了上诉人退代理费的处理意见，上诉人也表示愿意退还收取的法律服务费用，并在之后实际退还。根据上述事实，本院认为，被上诉人未对上诉人作出任何具体行政处理行为，仅要求远安县求是法律服务所内部处理投诉事宜，行政相对方是法律服务所而不是上诉人；上诉人的退费行为是根据法律服务所的决定作出的且是其自愿行为，不存在被上诉人侵犯上诉人合法权益的问题。也就是说，被上诉人没有以上诉人为行政相对人作出任何侵害上诉人的合法权益的具体行政行为，故上诉人提起诉讼无事实依据。2、关于被上诉人所作司法处理行为是否属于行政指导行为的争议焦点。《基层法律服务所管理办法》第五条规定，司法行政机关依照本办法对基层法律服务所进行管理和指导。行政指导是指行政机关为了适应复杂多变的经济和社会管理的需要，在其职责范围内，灵活地运用非强制手段，在行政相对方的同意或者协助下，依法有效地实现一定的行政目的，但又不直接产生法律效果的行为。本案中，被上诉人在职责范围内，要求远安县求是法律服务所对上诉人的被投诉事宜进行内部处理和整改，提出了对投诉当事人的代理费当退则退等建议。求是法律服务所在被上诉人的指导下，通过召开所务会讨论上诉人被投诉的相关事宜，确定了上诉人退费的处理意见，且上诉人亦要求该所负责人及同事做好与投诉当事人的协调工作，愿退还收取的法律服务费用。在该过程中，被上诉人没有对上诉人本人提出任何强制性的要求，求是法律服务所也是自愿接受被上诉人的建议，达到了化解与投诉当事人矛盾的效果。故被上诉人的行政处理行为属于行政指导行为。至于上诉人提出原审裁定适用法律错误的主张。由于行政指导行为是通过相对人的完全自愿接受、自觉履行而实现行政目的的，没有行政机关的任何强制意志和行为加入其中，不会对当事人的权利义务产生法律上的不利影响，不会侵犯当事人的合法权益。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项规定，不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院适用该条款裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确。上诉人的主张不能成立。上诉人其他诉讼理由、请求，原审裁定已进行论述，本院不再重复。综上，上诉人上诉理由不予采信，其主张不能成立。原裁定结论正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案按规定不收取诉讼费。本判决为终审裁定。审 判 长  闵珍斌审 判 员  曹 斌代理审判员  周铁金二〇一五年五月二十日书 记 员  宋佳佳