成都市武侯区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川0107行初121号 原告欧彬，男，1974年2月15日出生，汉族，住成都市武侯区。 委托代理人李永军，北京京润律师事务所律师。 被告成都市武侯区人民政府金花桥街道办事处。住所地：成都市武侯区金花镇金花桥街**。 负责人吴强，主任。 委托代理人曾令铭，国浩律师（成都）事务所律师。 委托代理人章成。 原告欧彬与被告成都市武侯区人民政府金花桥街道办事处（以下简称金花桥街办）确认行政协议无效纠纷一案，本院于2017年4月26日作出（2016）川0107行初139号行政判决，宣判后原告欧彬不服提出上诉。2017年11月27日，成都市中级人民法院作出（2017）川01行终570号行政裁定，撤销本院判决，发回重审。为此，本院依法另行组成合议庭，于2018年7月20日依法对本案公开开庭进行了审理。原告欧彬及其委托代理人李永军，被告金花桥街办的委托代理人曾令铭、章成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告欧彬诉称,其根据招商引资政策于2004年5月与金花镇陆坝村委会（现金花桥街办陆坝社区居委会）签订了《租用土地协议书》。主要约定自合同签订之日起除国家统征外，原告长期使用该村集体土地，合计面积为17亩，如有国家征地，依法按照规定的政策补偿原告建设的建筑物，原告每年向村委会支付青苗费、综合服务费、道路清扫费及土地使用税等，原告自主开展经营活动，自负盈亏。后原告投资建设了厂房、宿舍等房屋建筑物和相关设施，从事出租经营活动，同时按年度向陆坝社区居委会交纳各项费用。2016年6月开始，被告因拆迁原告建筑物，就补偿事宜指派工作人员反复做原告思想工作，原告经不住工作人员软硬兼施，被迫于2016年7月27日与被告签订《企业拆迁补赔偿协议书》，截至起诉时，被告就该协议未履行任何义务，原告也未享受任何权利。被告拆迁原告房屋等建筑物以及向原告支付补偿，均属于征地拆迁、安置补偿性质的行政行为。但被告进行征地拆迁、安置补偿工作，未遵守土地征收有关法律法规的规定，未经批准建设用地，未制定和审批征地补偿安置方案，属于违法征地，被告也不具有征地的主体资格，另外该协议还存在不公平的地方，故被告进行的拆迁补偿因违法而无效，原被告签订的《企业拆迁补赔偿协议书》，也因被告的行政行为违法而属于无效协议。故原告诉至法院，请求判令：1.确认原告与被告签订的《企业拆迁补赔偿协议书》无效；2.本案诉讼费由被告承担。 原告为证明其主张，当庭出示了如下证据：1.《租地协议书》、《租地协议》、结婚证、缴费票据、公司信息、房屋位置及现状图，证明原告租赁集体土地，缴纳相关费用，修建房屋用于经营活动。双方履行协议情况正常，没有任何违约或者其他争议等纠纷。2.通知、29号公告、30号公告、调查登记表、情况通报、通知、通告照片、《企业拆迁补偿协议书》，证明被告根据成都市人民政府征地公告和武侯区人民政府指派的责任分工及目标任务，进行了入户调查、封闭道路、签订补偿协议等工作，被告的拆迁及补偿都是围绕着征收土地这个核心工作属于行政行为。3.答复书、告知书，证明原告的房屋及附属物在陆坝社区7组土地范围内，该地块没有办理农用地转用、征收、补偿安置等手续，不在征收拆迁范围之内，依法不能进行征收拆迁。 被告金花桥街办辩称，被告系接受武侯区国土分局的委托而实施征地拆迁涉及的调查登记及协议签订等行为，此行为已经得到了武侯区国土分局的确认。武侯区国土分局是征地工作的具体实施单位，故原被告签订的《企业拆迁补偿协议书》之行为应属合法有效。《企业拆迁补偿协议书》及后附调查登记表均由原告本人亲笔签署并按手印，其中涉及的补偿标的、补偿费用及补偿方式均由原告确认，该协议书经合同双方签署后已经生效，对双方具有约束力。被告已经及时、足额向原告支付了全部补偿款，已经按照合同约定如实履行了义务，不存在任何的违约之处；而原告为了促使《企业拆迁补偿协议书》能够得以履行、获得补偿款，也主动向陆坝社区居委会补缴了青苗费，充分说明其在订立合同时本身就认同合同全部内容，并有想要履行合同的意愿。原告现在提出合同无效明显违反了诚信原则和契约精神，应当如实继续履行合同。故请求法院依法驳回原告诉讼请求。 金花桥街办为证明其主张，于举证期限内向本院提供了1.四川省人民政府关于成都市中心城区2009年第四批城市建设用地实施方案批复，2.成都市人民政府征收土地公告，3.成都市国土资源局征收土地补偿安置方案公告，4.成都市人民政府办公厅寡欲武侯区金花桥街道陆坝社区六组征收土地补偿安置方案的批复，5.《情况说明》，以上证明被告受托事实的征地拆迁涉及的调查登记、签署协议等行为合法有效。6.《拆迁补偿结算单》，7.《大额特种存单》，证明原告对补偿款已签字确认，且被告已经向原告履行了全部补偿义务。 经庭审质证，原告欧彬陈述，对被告金花桥街办举示的证据1真实性、合法性无异议，因涉及的是六组的土地，不包括七组的土地，但原告涉及的是七组的土地。证据2真实性、合法性无异议，但是无关联性，公告发布的时间是2016年8月15日，双方签订协议的时间是2016年7月27日，不能达到被告的证明目的。证据3真实性无异议，发布的时间是2017年4月7日，但是被告在这个时间之前就根据相关标准给予了原告补偿。证据4真实性无异议，但是不能证明被告实施征地行为是合法的。证据5，武侯国土局的说明没有说明原告有多少土地是在六组，多少土地在七组，也没有说明是什么时候委托被告实施的。证据6，结算单上的时间签订的时候是空白的，现在增加了时间，属于在证据上增加的内容。证据7,大额存单是之后存入，且未告知原告，不能达到被告的证明目的。 被告金花桥街办陈述，对原告举示的证据1除房屋位置和现状图属于其自行制作，真实性、合法性、关联性不认可，其余证据真实性无异议。证据2，拆迁工作目标无原件，真实性不认可，不能达到证明目的；29号公告真实性、合法性认可，但是不能证明原告的房屋不属于公告范围内；30号公告与本案无关；调查表真实合法，能够证明被告对原告统计拆迁补偿工作中进行了调查核实，原告也对房屋及附作物状况进行确认，被告以此作为对原告的补偿依据；情况通报、通知属于社区出具，不能达到其证明目的；通告照片不能达到其证明目的；协议书三性认可。证据3真实性认可，关联性证明目的不认可，申请书载明原告房屋属于七组范围，无原告在六组的范围是否属于征地范围。 一、关于原告欧彬举示的证据及依据。 原告欧彬举示的证据1《租地协议书》、《租地协议》、结婚证、缴费票据、公司信息证据真实、合法，与本案具有关联性，能证明原告与其妻租赁集体土地，缴纳相关费用修建厂房用于经营的事实，故本院予以采信。房屋位置及现状属于其自行收集，来源于网络，真实性法院不予采信。证据2中，通知无原件，真实性不予采信。29号公告、30号公告真实合法，本院予以采信。调查表真实、合法，能够反映房屋的真实情况，本院予以采信。情况通报、通知、通告照片不能证明本案争议的行政协议效力问题，本院不予采纳。协议书具有真实性，是双方当时的约定，与本案具有关联性，本院予以采纳。 二、关于被告金花桥街办出示的证据及依据。 证据1、2、3、4真实、合法，均是政府的征地、安置补偿文件，与本案具有关联性，本院予以采信。证据5是武侯国土分局出具的情况说明，具有真实性，说明的内容与本案相关联，本院予以采纳。证据6是双方签订的结算内容，具有真实性，本院予以采纳。证据7真实、合法，能证明被告按照补偿协议约定支付补偿款的事实，故本院予以采信。 经审理查明，原告欧彬与张志洪系夫妻关系。2000年9月2日，原告欧彬、案外人冯开祥作为乙方与甲方武侯区原金花镇陆坝村村委会签订《租土地协议书》，约定乙方租用甲方土地十亩修建房屋，租期为长期使用，并自2004年10月1日起计算青苗费及道路清扫费。2004年5月25日，张志洪作为乙方成都雅虎新兴电子有限公司法定代表人与甲方武侯区原金花镇陆坝村村委会签订《租用土地协议书》，约定乙方租用甲方土地7.2亩修建房屋，租期为长期使用，并自2004年6月1日起计算青苗费及土地管理费。上述两份协议均约定乙方按年度每年交清当年的青苗费、土地管理费等。后欧彬及其妻于上述租用的土地上修建了房屋用于经营，并按协议约定每年交纳青苗费、清扫费、土地管理费等费用。 2016年5月12日，金花桥街办因武侯新城管委会拆迁工作对欧彬及成都雅虎新兴电子有限公司租用的上述土地上房屋进行调查登记，欧彬并作为成都雅虎新兴电子有限公司的负责人于《建筑物调查登记表》及《企业情况调查登记表》上签字确认，金花桥街办亦于上述两份调查登记表上签章确认。2016年7月25日，欧彬与金花桥街办签订《企业拆迁补赔偿协议书》，就其租用的陆坝社区17.76亩土地上修建的房屋和地面附着物拆迁补偿事宜达成一致，协议约定拆迁人金花桥街办于协议签订15个工作日内拆迁完毕经验收合格后全部付清欧彬补偿费用。 被告于2016年10月10日确认的《拆迁补偿结算单》上载明，房屋建筑物补偿金额XXXXX元，附着物XXXXX元，搬迁费（15%）XXXX元，奖励（3%）XXXXX元（按建筑物补偿总额计算），奖励金XXXXX元（按租地面积计算），共计XXXXX元。原告在该协议上签字确认，金花桥街办及所属陆坝社区均于《拆迁补偿结算单》上签章确认。2016年11月10日，金花桥街办以欧彬名义开具了成都银行大额特种存单两张，分别存入金额XXX万元、XXXX万元，并告知欧彬领取存单，但欧彬一致未领取该存单。2016年12月22日，欧彬诉至本院，请求法院判令确认上述《企业拆迁补赔偿协议书》无效。 另查明，1.2016年8月22日，金花桥街办陆坝社区居委会出具《情况说明》载明:兹有欧彬租用该社区7组土地办企业，当初签订协议租地面积为13.76亩，因在修建厂房时，占用了部分边角空地，后经测量，欧彬企业厂房实际占地面积为17.76亩，比合同面积多出4亩，并交清了增长面积的相关费用。2.2016年9月2日，欧彬及其妻张志洪就其金花桥街办陆坝社区的房屋所涉地块征收情况申请政府信息公开，四川省国土资源厅、成都市国土资源局武侯分局分别答复称无申请公开的政府信息、陆坝社区7组未进行过土地征收。3.2018年7月18日，成都市国土资源局武侯分局出具《情况说明》，载明“经四川省人民政府以川府土【2010】371号文件批准，成都市人民政府征收武侯区金花桥街道陆坝村6组部分集体土地作为中心城区2009年第四批城市建设用地。成都市国土资源局于2011年向武侯国土分局下达了2011-2号任务书，由武侯国土分局负责上述征地范围内的征地实施工作。武侯国土分局按照《成都市人民政府办公厅进一步严格规范征地补偿安置工作的通知》（成办法【2011】76号）文件精神，将征后实施工作中的调查登记、费用发放、住房安置等部分具体事务委托给武侯区人民政府金花桥街道办事处实施。经核实，欧彬的部分案涉房屋及该部分房屋占用的集体土地位于本次征地范围内，武侯国土分局对金花桥街道办事处在本次征收范围内实施的调查登记及协议签订等行为予以确认。特此说明。” 本院认为，本案属于一起请求确认行政协议无效的诉讼，与行政协议本身兼具行政性与合同性的复合性特点相匹配，这类诉讼充满行政和民事法律规范的交织适用。本案的争议焦点是：案涉协议所涉范围是否属于征地范围、被告是否具有签订协议的主体资格，补偿是否公平合理。 一、被诉协议所涉范围是否属于征地范围 经四川省人民政府以川府土【2010】371号文件批准，成都市人民政府征收武侯区金花桥街道陆坝村6组部分集体土地作为中心城区2009年第四批城市建设用地。2016年8月15日，成都市人民政府发布征收土地公告，表明土地补偿费和安置补助费的发放和使用按照成办函【2009】76号文规定的办法和标准执行、住房安置、征地青苗和地上附着物补偿按照成都市人民政府78号令、川府函【2012】99号文的规定执行，并由成都市国土资源局武侯分局实施。2017年4月7日，成都市国土资源发布《征收土地补偿安置方案公告》。成都市国土资源局武侯分局作为具体实施单位，出具说明欧彬的部分案涉房屋及该部分房屋占用的集体土地位于本次征地范围内。本院认为，虽然其房屋有部分位于七组，不在此次征地范围内，但鉴于欧彬系整体租赁，只拆除部分房屋，将不利于整块土地范围上房屋的利用和土地的使用，整体征收使用，并给予合理的补偿符合实际情况，也有利于实现土地的最大价值。故本案协议所涉地块统一纳入征地协议中并无不妥。 二、金花桥街办是否具有签订补偿安置协议的行政主体资格 原告主张，金花桥街办不具有签订被诉补偿安置协议的行政主体资格，以其名义签订被诉协议违反法律、行政法规的强制性规定。按照《行政诉讼法》第七十五条的规定，“实施主体不具有行政主体资格”确实属于行政行为“重大且明显违法”因而无效的情形之一，根据《土地管理法》第四十六条第一款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，街道办事处不是国家征收土地以及进行征地补偿、安置的实施主体，但是，行政权力可以委托，如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为，尤其是以协商协议方式实施的行为，更是如此。本案中，成都市国土资源局武侯分局依法属于征收土地方案的具体实施部门，其委托被征收土地范围内的金花桥街办具体签订补偿安置协议，更有利于相关工作的开展。金花桥街办是以自己的名义，而非委托主体成都市国土资源局武侯分局的名义签订协议。受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为，但只要委托主体不是转嫁责任，对委托予以认可，并能承担法律责任，人民法院可以认定委托关系成立。本案中，成都市国土资源局武侯分局对金花桥街道办事处在本次征收范围内实施的调查登记及协议签订等行为予以了确认。故原告认为其主体不适格的理由不成立。 三、被诉协议是否公平合理 因行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议无效的判断，既适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。原告主张，被告通过停电、不给予奖励等方式胁迫原告签订协议。根据《合同法》第五十二条第一项的规定，一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益，合同无效。根据查明的事实，原告在签订被诉协议之后，又补交了青苗费，从原告上述行为来看，应当认定签订补偿安置协议是其真实意思表示，其主张受胁迫签订被诉协议，依据不足。即使被告采取停电、不给予奖励等方式给再审申请人造成了压力，在此情形下签订的协议亦不可能导致损害国家利益，因此并不符合《合同法》第五十二条第一项规定的无效情形。该协议约定的补偿的标准不低于该被地块征地公告的补偿标准，原告认为不公平，但未举示其房屋价值的标准，故诉称的理由不成立，本院不予采纳。 根据查明的事实，涉案土地系经省政府批准被依法征收，征地补偿安置方案经市政府批准、市国土资源局公告，在此情况下被诉协议的签订亦不存在《行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为构成无效的“重大且明显违法”的情形。被诉行政协议不具有法定无效情形，故原告诉称理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定，判决如下： 驳回原告欧彬的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告欧彬负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  刘潺潺 人民陪审员  王焕菊 人民陪审员  郑 军 二〇一八年九月二十日 书 记 员  徐 燕