江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初108号 原告徐XX，女，1938年2月9日生，汉族，住启东市。 委托代理人顾云峰（原告儿子），男，1968年6月8日生，汉族，住启东市。 被告启东市社会保险事业管理处，住所地启东市汇龙镇公园南路199号行政中心二楼。 法定代表人陆剑峰，职务主任。 应诉负责人倪勤群，启东市社会保险事业管理处副主任。 委托代理人赵海健，江苏禾东律师事务所律师。 原告徐XX诉被告启东市社会保险事业管理处（以下简称启东社保处）劳动和社会保障行政给付一案，原告徐XX于2018年7月13日向本院提起诉讼，本院于2018年7月18日立案，并于7月19日向被告启东社保处邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月30日公开开庭审理了本案。原告徐XX委托代理人顾云峰、被告启东社保处应诉负责人倪勤群及委托代理人赵海健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告启东社保处于2018年5月3日向原告徐XX作出了启东市参保职工死亡（非因工）待遇审批，审核同意支付顾双福的丧葬费5100元、一次性抚恤费15000元，但对供养直系亲属救济费未予核定。 原告徐XX诉称，原告徐XX无固定收入，靠丈夫顾双福供养。2011年底，顾双福补缴了15年基本养老保险费用后，享受退休养老金。2018年4月18日，顾双福因病死亡，经申请，被告启东社保处核定顾双福的丧葬费5100元、一次性抚恤费15000元，但未核定供养直系亲属救济金，违反了《江苏省企业职工基本养老保险规定》（以下简称《省养老保险规定》）、苏人社发（2011）282号及苏劳社险（2004）2号文件的有关规定。要求被告启东社保处履行核定供养直系亲属救济金并予以给付的义务。 原告向本院提供了以下证据： 1.启东市未参保城镇集体企业人员一次性补缴基本养老保险审批表、退休证，证明原告徐XX的配偶顾双福通过一次性补缴基本养老保险费用后享受退休待遇的事实。 2.启东市参保职工死亡（非因工）待遇审批表，证明被告于2018年5月3日作出原告徐XX不符合领取供养直系亲属定期救济费的行政行为。 3.启东市吕四港镇吕北村村民委员会出具的证明一份，证明原告徐XX与顾双福系夫妻关系，原告徐XX无固定收入，靠顾双福供养。 4.江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省财政厅文件（苏人社发[2011]282号、苏财社[2011]116号）《印发关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题实施办法的通知》、《省养老保险规定》（江苏省人民政府令第36号），证明原告徐XX符合享受供养直系亲属救济费的条件，被告启东社保处应贯彻执行文件精神，支付原告徐XX供养直系亲属定期救济费。 被告启东社保处辩称，1.原告徐XX的配偶顾双福通过一次性补缴15年基本养老保险费后开始享受基本养老保险待遇，但有别于正常参加企业职工基本养老保险的人员。2.江苏省人力资源和社会保障厅《关于对泰人社发[2013]196号请示的复函》（以下简称《复函》）中明确指出，对于纳入企业职工基本养老保险范围时已超过法定退休年龄的人员，其直系亲属不能作为供养直系亲属享受供养直系亲属定期救济费。3.现有证据不能证明原告徐XX系由死亡退休职工生前提供主要生活来源，即不能排除原告徐XX存在其他收入来源，也不能排除其依靠承担赡养义务的子女提供主要生活来源的情形。请求驳回原告徐XX的诉讼请求。 2018年8月1日，被告启东社保处向本院提交了以下证据、依据： 1.启东市企业职工退休（职）养老金审批表，证明原告徐XX的配偶顾双福系通过补缴基本养老保险费用后享受退休待遇的事实，顾双福在纳入企业职工养老保险范围时已超过法定退休年龄。 2.启东市参保职工死亡（非因工）待遇审批表，证明2018年5月3日根据原告徐XX的申请，被告启东社保处依法作出原告徐XX不符合领取供养直系亲属定期救济费的行政行为。 3.《复函》，证明原告徐XX不符合领取供养直系亲属定期救济费的条件，被告启东社保处所作出的不予支付供养直系亲属定期救济费的行政行为合法。 4.《关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的实施办法》（以下简称《实施办法》），证明原告徐XX不符合领取供养直系亲属定期救济费的条件，被告启东社保处所作出的具体行政行为合法。 5.《关于企业职工和离退休人员因病或非因工死亡及供养直系亲属等有关问题的通知》（苏劳社险[2004]2号），证明原告徐XX申请时未提供符合领取供养直系亲属定期救济费条件的依据或者证据材料。 经庭审质证，原告徐XX对被告启东社保处提供的证据的真实性无异议，但认为《复函》不能作为不予审核供养直系亲属救济费的依据；对被告启东社保处提供的其他证据和依据，无异议。被告启东社保处对原告徐XX提交证据1、证据2无异议；对证据3有异议，认为该证明是在审批之后出具的，审批时原告徐XX并未举证无收入来源且靠顾双福供养，该证明也不能证明原告无其他收入；对证据4的真实性没有异议，但认为根据苏劳社险[2004]2号文件的要求，顾双福在享受待遇时已超过退休年龄，且原告徐XX申请时未提供其靠配偶提供主要生活来源的证据，故被告启东社保处对原告徐XX申请的供养直系亲属定期救济费不予核定符合法律规定。 本院对双方提供的证据认证如下：被告启东社保处提供的《复函》来源合法，内容真实，但在适用范围、对象等方面与本案缺乏关联性；被告启东社保处提供的其他证据和有关规范性文件，来源合法，符合法定形式，与本案具有关联性，本院以予确认。原告徐XX提交的村委会证明虽系审批之后出具，但并不因此能否认证据的三性，原告徐XX提供其他证据部分与被告举证的相同，提供的文件符合证据三性要求，本院予以确认。 经审理查明，原告徐XX的丈夫顾双福生前属未参保的城镇集体企业退休人员。原告徐XX本人无固定收入，主要靠顾双福供养。2011年底，根据江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省财政厅于2011年7月14日联合下发的《实施办法》的规定，顾双福一次性补缴了15年基本养老保险费后，当年即开始享受937.80元/月的养老金待遇。2018年4月18日，顾双福因病死亡，被告启东社保处作出启东市参保职工死亡（非因工）待遇审批表，核定丧葬费5100元、一次性抚恤费15000元，但对供养直系亲属救济费未予核定。原告对此不服，故提起本案诉讼。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案主要争议焦点为：一、原告徐XX是否符合领取供养直系亲属定期救济费的条件；二、被告启东社保处不予核定供养直系亲属救济费是否合法。 关于争议焦点一，虽然《中华人民共和国社会保险法》以及人力资源和社会保障部《实施若干规定》未明确供养直系亲属救济费的核发问题。但《省养老保险规定》第二十五条规定，参保人员和退休人员因病或者非因工死亡的，由其原用人单位、社区劳动保障机构或者直系亲属，凭死亡证明书和其他证明材料，向社会保险经办机构申请领取丧葬费、直系亲属一次性抚恤费和供养直系亲属救济费。该规定明确了参保人员和退休人员因病或者非因工死亡的，直系亲属可以申请领取供养直系亲属救济费。原告丈夫顾双福根据《实施办法》在2011年通过一次性补缴基本养老保险费用被纳入企业职工基本养老保险范围。《印发关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题实施办法的通知》第三条待遇计发部分明确规定“本次补缴人员中，2011年6月30日前男年满60周岁，女年满55周岁的人员，计发基本养老保险待遇时，一次性补缴15年的基本养老保险费视同历年按时足额到账，计发办法按照《省养老保险规定》执行。此类人员不再建立基本养老保险个人账户，基本养老保险待遇计发不再进行新老办法对比。”即一次性补缴人员的基本养老保险待遇，亦按照《省养老保险规定》执行，不再进行新老办法对比。而《省养老保险规定》第二十五条规定“参保人员和退休人员因病或者非因工死亡的，由其原用人单位、社区劳动保障机构或者直系亲属，凭死亡证明书和其他证明材料，向社会保险经办机构申请领取丧葬费、直系亲属一次性抚恤费和供养直系亲属救济费。”即只要原告徐XX符合供养直系亲属条件，即可以享受供养直系亲属救济费。《关于企业职工和离退休人员因病或非因工死亡及供养直系亲属等有关问题的通知》第一条规定“参保人员及离退休人员供养直系亲属的范围，是指其配偶、子女、父母、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、兄弟姐妹”；第二条第一款规定“具备供养条件的人员，是指依靠死亡人员生前提供主要生活来源，并符合下列情形之一的：……（二）配偶或父母男年满60周岁、女年满55周岁的”；第三条第二款规定“参保人员供养的直系亲属，应当是参保人员死亡前已确认且死亡时仍符合供养条件的；离退休人员的供养直系亲属，应当是离退休人员离退休前已确认且死亡时仍符合供养条件的”。本案中，原告徐XX系顾双福的配偶，达到法定的退休年龄后，无其他生活来源，从顾双福退休前至非因工死亡时，原告徐XX均是由顾双福供养。原告徐XX符合领取供养直系亲属救济费的条件。 关于争议焦点二，被告启东社保处辩称其不予核定供养直系亲属救济费有《复函》为依据，且原告徐XX申请时未提供证据证明其由顾双福生前提供主要生活来源，故被告启东社保处不予核定供养直系亲属救济费合法。本院认为，《中国人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。这项法律适用原则不仅仅是对人民法院审理行政案件适用，对于行政机关作出行政行为而言同样适用。这也就意味着行政机关在作出行政行为时，有法律法规或者规章依据的，应当适用法律法规或者参照规章。只有在没有法律法规和规章明确规定的情况下，才可将规范性文件作为适用依据。《复函》中虽规定“对按照苏人社发（2011）282号文件规定一次性补缴人员中，2011年12月31日前男年满60周岁，女年满55周岁的，由于其在纳入企业职工基本养老保险范围时，已经超过法定退休年龄，因此，其直系亲属不能作为供养直系亲属享受相关待遇”，但《复函》针对的是个案答复，在适用范围上不具有普遍性，甚至与《实施办法》相比也不可同日而语。而且，《复函》是以苏劳社险[2004]2号文规定的“离退休人员的供养直系亲属，应当是离退休人员离退休前已确认且死亡时仍符合供养条件的”，来界定一次性补缴人员在纳入企业职工基本养老保险范围时已经超过法定退休年龄的人员的直系亲属不能享受相关待遇，缺乏上位法依据，也无内在关联。被告启东社保处适用《复函》作为直接依据拒绝核发供养直系亲属救济费显然不妥。事实上，原告徐XX的情形也并不违反苏劳社险[2004]2号文规定的条件。就法律位阶来说，规章规定与规范性文件规定不一致，亦应当参照规章的规定。因此，被告启东社保处核发供养直系亲属救济费时应当参照《省养老保险规定》的规定办理，不应以《复函》作为不予核定供养直系亲属救济费的依据。至于被告启东社保处提出原告徐XX在申请时未提供其生活主要靠顾双福供养及没有其他收入的证明材料，被告启东社保处称口头告知过，但未能提供任何证据佐证。就程序正当原则要求来看，行政机关作出不利于当事人的决定时应当履行相应的告知义务。程序正当原则要求行政机关依照法定的程序、步骤、时限作出行政行为，特别是将作出不利于当事人的行政行为时，应当履行相应的告知程序。在收到原告徐XX的书面申请后，被告启东社保处即具有审核的职责，如发现申请材料不齐全，可以要求申请人补正，申请人拒不补正的，可以拒绝受理或者拒绝核定。原告徐XX当庭称被告启东社保处从未告知过其提供没有收入来源、依靠顾双福供养的材料，被告启东社保处对其所称的口头告知无任何证据佐证。事实上，从被告启东社保处当庭陈述顾双福所在村委会出具的证明是原告徐XX在申请之后提供的，可见当地村委会的证明亦系被告社保处认可的证明材料之一，如被告启东社保处要求提供证明材料，原告徐XX完全有能力取得并提供。因此，被告启东社保处在未履行相应告知义务的情况下，直接作出拒绝核定原告王佩芳供养直系亲属救济费的决定，程序也不当。 综上，原告徐XX符合领取供养直系亲属救济费的条件，被告启东社保处不予核定供养直系亲属救济费适用法律依据错误，程序不当，依法应予纠正。原告徐XX的主张应予支持。考虑到顾双福的供养直系亲属的人数、供养直系亲属的金额计算仍有待于被告启东社保处在履行核定职责时依法审核确定，故本案不宜直接判定被告启东社保处直接支付供养直系亲属救济费。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条，参照《江苏省企业职工基本养老保险规定》第二十五条之规定，判决如下： 被告启东市社会保险事业管理处于本判决生效之日起30日内履行核定原告徐XX的供养直系亲属救济费的职责。 案件受理费人民币50元，由被告启东市社会保险事业管理处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  齐海生 审 判 员  管丽君 人民陪审员  周袁芳 二〇一八年九月二十六日 书 记 员  祁洋洋 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。 《江苏省企业职工基本养老保险规定》 第二十五条参保人员和退休人员因病或者非因工死亡的，由其原用人单位，社区劳动保障机构或者直系亲属，凭死亡证明书和其他证明材料，向社会保险经办机构申请领取丧葬费、直系亲属一次性抚恤费和供养直系亲属救济费。