海南省第二中级人民法院行 政 判 决 书（2015）海南二中行初字第51号原告高标雄，男，汉族。委托代理人邢孔伟，乐东黎族自治县阳光法律事务所法律工作者。委托代理人高荣钦，男，汉族。被告乐东黎族自治县人民政府。法定代表人王大辉，县长。委托代理人高芳亮，乐东黎族自治县人民政府办公室工作人员。委托代理人陈炜，乐东黎族自治县人民政府办公室工作人员。第三人高慧，曾用名高引旧，女，汉族。委托代理人高巧，男，汉族。第三人乐东黎族自治县莺歌海镇人民政府。法定代表人梁小明，镇长。委托代理人梁奇雄，乐东黎族自治县莺歌海镇人大副主席。第三人乐东黎族自治县莺歌海镇新二社区居民委员会。负责人陈邢福，居民委员会主任。原告高标雄不服被告乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）于2015年2月12日作出的乐府复决字（2014）19号《行政复议决定书》（以下简称19号《行政复议决定书》），于2015年3月4日向本院提起行政诉讼，本院于同年3月16日予以立案。本院受理该案后，依法组成合议庭，于2015年4月28日公开开庭审理了本案。原告高标雄及其委托代理人邢孔伟、高荣钦，被告乐东县政府的委托代理人高芳亮，第三人高慧的委托代理人高巧，第三人乐东黎族自治县莺歌海镇人民政府（以下简称莺歌海镇政府）的委托代理人梁奇雄，第三人乐东黎族自治县莺歌海镇新二社区居民委员会（以下简称新二社区居委会）的负责人陈邢福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告乐东县政府于2015年2月12日作出19号《行政复议决定书》，以莺歌海镇政府作出莺府（2014）55号《关于新二社区居民高慧与高标雄宅基地纠纷的处理决定》（以下简称55号《处理决定》），将争议宅基地确权给高标雄使用，认定事实不清，程序违法，法律依据和事实依据不足为由，撤销55号《处理决定》，并驳回申请人高慧的其他复议请求。被告乐东县政府向本院提交以下证据：证据1、新二社区居委会行政复议意见书，证明争议地属于新二村建设用地，但一直空置，村集体从未安排给村民作为宅基地，第三人高慧的家族长辈曾在争议地上种植榕树、木麻黄树等，2008年新二村建设村南道路时，将3棵木麻黄树砍掉，尚存1棵榕树。证据2、新二社区居委会出具的民事调解书，证明1987年，高慧家族长辈与高标雄家族长辈曾因争议地界线发生纠纷，原新二大队进行调解，高慧家族长辈同意让出3米土地，之后，高标雄家族长辈向高慧家族长辈借用争议地东北角建养鸽屋（即现存灶房），并将榕树砍掉；2010年，高标雄与高慧发生争议，新二社区居委会进行调解。证据3、崖界字第439号土地房产所有证，证明高标雄持有的439号土地房产所有证存在真实性问题，不能作为认定事实的根据。证据4、崖界字第438号土地房产所有证，证明高标雄持有的439号土地房产所有证与高慧持有的438号土地房产所有证相矛盾，不能作为认定事实的根据。证据5、高标雄和高慧宅基地纠纷调解记录，证明莺歌海镇政府未就证据问题组织双方进行听证、质证，程序违法。原告高标雄诉称：一、19号《行政复议决定书》认定高慧家族曾在争议地上种植榕树、木麻黄树等，1987年高慧家与高标雄家曾因争议地界线发生纠纷，原新二大队进行调解，不是事实。当时争议地上的几株榕树是自然长成，无证据证明是高慧家种植的，高标雄也管理过榕树。2010年高标雄砌围墙将榕树砍掉，高日华家才与高标雄发生纠纷，称榕树是高日华家族种植的，这块地是其家族的土地。这块地上没有种植过木麻黄树。1994年，高标雄的哥哥才开始建房，不存在1987年与高慧家族发生纠纷，更不存在高慧家族让出3米宽的土地给高标雄的哥哥之事。乐东县政府认定当时新二大队进行调解，却未提供相关证据予以证实。二、乐东县政府认定莺歌海镇政府作出的55号《处理决定》违法没有任何依据。高标雄与高慧申请土地确权，莺歌海镇政府多次到实地进行调查，查明高标雄的祖先高士泉曾向高士位、高士品购买争议地，而且1953年的土地房产所有证记载的土地面积与高标雄家长期使用的土地面积基本相符等事实，莺歌海镇政府是基于高标雄家族使用争议地历史悠久的情况下，才作出争议地归高标雄使用的处理决定。高标雄家族一直以来都在使用争议地，1994年建房没有发生纠纷，1995年建鸽屋也没有发生纠纷，高慧以“祖坟地”主张权属没有事实根据和法律依据。三、乐东县政府作出19号《行政复议决定书》程序违法。根据相关法律规定，政府针对土地权属纠纷作出处理决定前，必须组织当事人听证，乐东县政府没有组织听证，剥夺了高标雄陈述的权利，该行政行为违法，应予撤销。而莺歌海镇政府在作出处理决定前，已组织当事人进行听证和调解，不存在程序违法问题。综上，请求法院依法撤销乐东县政府作出的19号《行政复议决定书》，判令乐东县政府重新作出复议决定。原告向本院提交以下证据：证据1、55号《处理决定》，证明该处理决定事实清楚，适用法律妥当，程序合法。证据2、19号《行政复议决定书》，证明乐东县政府认定事实错误，适用法律不妥，程序违法，应予撤销。证据3、买地契约，证明高标雄的祖先高士泉与高慧另一族先高士品、高士位购买争议地的事实，说明争议地不属于高慧家族土地而是另一个家族高有锦家族的土地，证明高标雄的祖先购买二座宅基地的事实。证据4、高氏族谱（崖州卷），证明高标雄的祖先高士泉于1906年与高慧另一个族先购买现争议地，因其无后，由其兄弟高士英、高俊海、高日发（原告的父亲）继承的事实，说明高慧与本案毫无关系。证据5、崖界字第439号土地房产所有证和收据，证明高标雄的爷爷高俊海、父亲高日发在1953年已经办理土地及房屋登记；登记土地面积位于老高坊0.67亩，高标雄兄弟一直沿用该地至2010年才发生纠纷。证据6、高标雄家族图和高慧家族图，证明高标雄是高士泉、高士英、高俊海、高日发的第一顺序继承人，高慧家族长辈是高有贞、高士沅、高俊安、高日孝（高慧的父亲），高慧与本案无关。证据7、新二社区居委会出具的证明，证明高标雄的父亲于1995年在争议地上建筑鸽屋的事实。证据8、照片，证明高标雄的父亲于1995年在现在争议地上建筑鸽屋的事实。证据9、出庭证人盛元雄的证言，证明高标雄家族长辈使用争议地的事实。证据10、证人证言（高生鸿），证明2008年新二社区建村南边老高坊段水泥公路时向南迁移2.5米的事实。证据11、现建房面积图，证明高标雄兄弟现在使用的土地并未侵占高慧家土地的事实。证据12、送达回证，证明高标雄在法定期限内提起本案行政诉讼。被告乐东县政府辩称，争议地属新二社区居委会建设用地，但一直空置，从未安排给居民作为宅基地。高慧的家族曾在争议地上种植榕树、木麻黄树等。1987年，高慧家族与高标雄家族因争议地界发生纠纷，原新二大队进行调解，高慧家族同意让出3米土地。之后，经高慧家族同意，高标雄家在争议地东北角建起灶房，并将高慧家族种植的榕树砍掉。2010年，高标雄在争议地上砌围墙时，双方再次发生争议。高慧以道光十八年的买地契约为依据，高标雄以1953年颁发的439号土地房产所有证为依据，对争议地主张使用权。莺歌海镇政府于2014年10月22日作出55号《处理决定》，以439号土地房产所有证和部分争议地的使用情况作为事实根据，确定争议地归高标雄使用违法。主要理由：一是莺歌海镇政府在争议双方均未持有法定土地权属证据的情况下，未查明争议地的历史使用情况，认定事实不清；二是处理过程中，莺歌海镇政府未就证据问题组织双方进行听证和质证，属程序违法；三是439号土地房产所有证现无存档，无法查明其真实性，且与高慧持有的438号土地房产所有证相矛盾，存在真实性问题，不能作为认定事实的根据。乐东县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第一目、第三目之规定，作出19号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告高标雄的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，理由不能成立，请求法院依法驳回高标雄的诉讼请求。第三人高慧述称，其家族是通过买卖途径取得争议地，长期以来在该地上种树、建坟墓，一直在使用争议地。第三人高慧向本院提交以下证据：证据1、买地契约，证明争议地是高慧祖先留下来的。证据2、盛家松出具的证明，证明新二大队于1987年已经处理过双方的争议。证据3、高荣新出具的证明，证明高标雄家的地没有那么大，其主张的面积和土地证登记的面积严重不符。证据4、新二社区居委会出具的证明，证明高慧的家人曾经连续使用争议地的事实。证据5、陈运海出具的证明，证明当时高慧家在争议地上种植了榕树，一直在使用该地。第三人莺歌海镇政府述称，争议地与高标雄兄弟的房屋宅基地连在一起，从1995年开始该地就没有空着。高标雄家族的土地证是1953年涯县政府颁发的，新二社区老房子的证件都是该政府颁发的。莺歌海镇政府作出55号《处理决定》，将争议地使用权确权给高标雄有充足的事实根据。第三人新二社区居委会述称，高标雄与高慧因争议地发生纠纷，新二社区居委会在调解时，据老人们说争议地上有三棵榕树是高慧家的。新二社区居委会没有将该地划归任何人作为宅基地使用。经庭审质证，本院对被告、原告、第三人提交的证据作如下认证：关于被告提交的证据：原告对证据1的真实性和合法性有异议，认为意见书所述内容没有相关证据证明，居委会不是行政机关，无权作出复议意见书；对证据2的关联性有异议，因为调解的对象并不是本案当事人高标雄和高慧；对证据3的证明内容有异议，439号土地房产所有证原件保存完好，记载了高标雄家族使用土地的事实，被告认为该证不真实是不妥的，没有其他土地证来推翻该证据，就说明土地使用权属于高标雄；对证据4的关联性和真实性有异议，因为高慧家族的438号土地房产所有证记载的土地范围、面积与439号土地房产所有证的位置、面积都不一致。对证据5的证明内容有异议，被告认为莺歌海镇政府作出处理决定程序违法是错误的。第三人莺歌海镇政府对证据1的证明内容有异议，高慧家族一直在争议地上种树与事实不符；对证据2有异议，认为调解书没有当事人签字，不能作为认定事实的依据；对证据5的证明内容有异议。第三人新二社区居委会对上述证据的真实性均无异议。第三人高慧对被告提交的证据无异议。（二）关于原告提交的证据：被告认为证据1、证据2是本案审查的具体行政行为，不能作为证据使用；对证据3的真实性没有异议，对证明内容有异议，认为该契约不能作为认定土地权属的依据；认为证据4与本案没有关联性；对证据5的真实性有异议；认为证据6没有关联性；对证据7、证据8的真实性没有异议；对证据9出庭证人的证言有异议；对证据10有异议，认为证人没有出庭不能作为认定事实的依据；对证据11、证据12没有异议。第三人高慧对证据3的真实性有异议；对证据9证人所陈述的事实有异议；对证据10有异议，认为证人是高标雄的叔叔，其所作的证言没有证明效力。第三人莺歌海镇政府、新二社区居委会对原告提交的证据无异议。（三）关于第三人高慧提交的证据：原告认为第三人开庭时才出示证据，已过举证期限，不予质证，且证据1买地契约上面有涂改，对其真实性有异议。第三人莺歌海镇政府对第三人提交的证据是否真实表示不清楚。第三人新二社区居委会对第三人提交的证据4予以认可，对其他证据是否真实表示不清楚。被告对第三人提交的证据无异议。综合分析以上证据，本院认为，原告提供的证据3买地契约和第三人提供的证据1买地契约以及原告提供的证据4高氏族谱、证据5土地房产所有证和收据、证据6高标雄家族图和高慧家族图，均不能作为认定宅基地使用权的依据，本院对上述证据及被告提交的证据3、证据4均不予确认，对其他各方无异议的证据予以确认。经审理查明，争议地位于新二社区居委会第二居民小组，东至小道，西至小道，南至公路，北至高生珠住宅，面积185.4平方米，该地为乡村建设用地，新二社区居委会未规划安排给任何居民作为宅基地。2010年，原告高标雄在争议地上砌围墙时，第三人高慧与其发生土地权属争议，并申请第三人新二社区居委会和莺歌海镇政府处理。莺歌海镇政府在调查处理纠纷过程中，高慧以道光十八年的买地契约为依据，高标雄以1953年颁发的439号土地房产所有证为依据，对争议地主张使用权。莺歌海镇政府于2014年10月22日作出55号《处理决定》，决定该争议宅基地确权给高标雄使用。高慧不服55号《处理决定》，向乐东县政府申请复议。乐东县政府于2015年2月12日作出19号《行政复议决定书》，撤销了55号《处理决定》，并驳回高慧的其他复议请求。乐东县政府作出上述复议决定的理由是：第一，在争议双方均未持有法定土地权属证据的情况下，莺歌海镇政府未查明争议地的历史使用情况，认定事实不清；第二，处理过程中，莺歌海镇政府未就证据问题组织双方进行听证和质证，属程序违法；第三，439号土地房产所有证现无存档，无法查明其真实性，且与高慧持有的438号土地房产所有证相矛盾，存在真实性问题，不能作为认定事实的根据。高标雄不服乐东县政府作出的19号行政复议决定，向本院提起本案行政诉讼。本院认为，根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十二条第一款的规定，乡镇人民政府和土地权属争议调处机构在处理土地权属纠纷案件过程中，应当组织当事人对证据进行公开听证，听取各方的陈述、辩解和意见，必要时，可依职权收集和调取相关证据。本案争议地属新二社区居委会的建设用地，集体经济组织从未将该地分配给任何人作为宅基地使用。高标雄和高慧均是以“祖宗地”为由对争议地主张权利，在双方提交的买地契约、土地房产所有证均为无效权属依据的情况下，莺歌海镇政府应当深入实地进行调查，主动收集和调取相关证据，并组织双方当事人进行举证和质证。因争议地空置多年无人使用，莺歌海镇政府在处理土地权属纠纷时，不仅要查明争议地的历史使用情况，还要查明争议当事人是否符合申请宅基地的条件。莺歌海镇政府未进行充分地调查取证，未召集当事人进行听证，仅以政府曾于1953年给高标雄的祖父颁发过土地房产所有证，且家族一直使用至今为由，将争议地作为宅基地确权给高标雄使用，确权的主要证据不足，程序违法。乐东县政府以莺歌海镇政府认定事实不清、主要证据不足，违反法定程序为由撤销55号《处理决定》，并驳回高慧的其他复议请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告高标雄的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告高标雄负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长  刘 霞代理审判员  李雪刚代理审判员  张德雄二〇一五年五月二十九日书 记 员  李 治（共印27份）