江苏省徐州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏03行初72号原告:邳州市戴圩街道办事处戴圩村第四村民小组，住所地邳州市戴圩街道办事处戴圩村四组。诉讼代表人：戴彬山，男，1949年12月21日出生，汉族，住邳州市。诉讼代表人：刘太华，男，1952年5月22日出生，汉族，住邳州市。诉讼代表人：冯君民，男，1954年12月24日出生，汉族，住邳州市。诉讼代表人：戴亚非，男，1975年3月11日出生，汉族，住邳州市。诉讼代表人：冯海涛，男，1972年12月8日出生，汉族，住邳州市。委托诉讼代理人：刘建强，江苏红杉树律师事务所律师。委托诉讼代理人：倪兴华，江苏红杉树律师事务所律师。被告：邳州市人民政府,住所地邳州市长江路行政中心1号楼。法定代表人：唐健，市长。出庭应诉负责人：夏志伟，副市长。委托诉讼代理人：徐勤剑，邳州市人民政府法制办公室工作人员。委托诉讼代理人：吴士芹，江苏徐淮律师事务所律师。原告邳州市戴圩街道办事处戴圩村第四村民小组（以下简称：戴圩村四组）因不服被告邳州市人民政府（以下简称：邳州市政府）土地行政管理（土地）行政征收一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，在法定期限内向被告等送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。原告戴圩村四组的诉讼代表人戴彬山、刘太华、冯君民、戴亚非及委托诉讼代理人刘建强、倪兴华，被告邳州市政府的出庭应诉负责人夏志伟、委托诉讼代理人徐勤剑、吴士芹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告戴圩村四组诉称，原红旗乡村镇建设管理站（以下简称：原红旗乡建管站）1977年租用原告土地并建房使用至1984年11月3日。1984年11月3日，原红旗乡建管站与原告签订协议书，约定原红旗乡建管站使用原告4.9亩土地（汪塘1.9亩、实用地3亩），期限自1977年1月至1984年12月，原红旗乡建管站共付给原告补偿费583.92元，原红旗乡建管站从该协议签订之日起使用至1998年7月。1998年7月16日，戴志学为达到个人目的以原红旗乡建管站名义与原告签订补办用地协议书，载明原红旗乡建管站因建办公楼等征用原告土地4.9亩，包括汪塘2.9亩，位于红旗乡东西街西侧、戴圩村东侧，东至红旗中心幼儿园，西至戴圩村四组汪塘，南至戴圩村居民点，北至东西道，南北67.5米，东西48.4米，3267平方米折合4.9亩。1998年7月之后，原红旗乡建管站根据上级企业改制文件精神，经乡党委、政府同意，将其部分土地产权有偿转让。原红旗乡建管站与戴志学签订土地转让协议书，转让范围土地面积详见附图，将原红旗乡建管站所占原告土地及土地上所建房屋转归戴志学。戴志学依据补办用地协议书等于1998年11月25日以原红旗乡建管站名义，向邳州市国土局提出征用该地申请。该局未严格审查申请用地单位与被用地单位签订的协议是否是其真实意思、两单位是否签订土地补偿协议书并补偿到位、4.9亩土地邳州市国土局是否有权审批，即盖章同意，被告最终作出批准决定。上述土地征用程序违法，侵犯原告土地使用权。请求判决：1、确认被告征用原告集体土地的行政行为违法；2、诉讼费用由被告负担。原告为支持其诉讼主张,向本院提交以下证据:1、请愿书、原告全体村民签名复印件各一份，证明邳州市戴圩街道办事处戴圩村第四村民小组全体村民2016年9月14日向邳州市国土局、邳州市开发区、戴圩村书面反映诉争土地被原红旗乡建管站非法卖给案外人并要求给予解决。2、邳州市国土资源局补充材料通知书原件一份，证明原告村民代表向被告职能部门申请信息公开，被告职能部门收到该申请。3、推选诉讼代表人证明书（附村民签字）复印件一份（证明书中记载签字3页，实际只签了1页）、戴圩村民委员会出具的证明复印件两份，证明戴圩村四组共计71户，有60户签名并按指纹，其推选的刘太华、戴彬山、冯君民、戴亚非、冯海涛系四组村民，原告主体适格。4、戴圩村村民委员会出具的证明复印件两份，证明：1994年原告集体土地调整时及目前本村承包土地的户数、人口数量，原告诉讼代表人启动诉讼程序符合法定程序；原告起诉被告时，召开小组成员会议，经会议三分之二以上一致表决通过，符合民主议定程序。5、原红旗乡建管站与原告签订的协议书复印件，证明诉争土地所有权属于原告；该协议的租赁方为原红旗乡建管站，协议记载原红旗乡建管站使用原告土地4.9亩，其中汪塘1.9亩、实际使用地3亩；原红旗乡建管站1977年至1984年12月租赁期间共向原告支付583.92元；原红旗乡建管站向邳州市政府补写征用土地报告，从市政府批准之日起，取消三项费用补贴，延长部分三项费用由原红旗乡建管站承担。6、戴圩村委会证明复印件，证明1977年至今原红旗乡建管站租用的4.9亩土地属原告所有。7、土地转让协议书第一页的复印件，原告主张其来源为邳州市经济开发区土地分局信访办公室；证明该土地转让协议书属无效协议。该协议书形成的时间为1998年左右，戴广汉之父戴志学时任原红旗乡建管站业务站长，其持原红旗乡建管站合同专用章、行政章，自己作为受让方与原红旗乡建管站签订土地转让协议书。1998年，原红旗乡建管站在取得国有土地使用权前将租赁原告的集体土地上房屋同时转让。该协议书载明原红旗乡建管站经红旗乡党委、政府研究决定，进行企业改制，将该产权有偿转让，改制后的企业在产权转让前，先向原告补交租金或占地使用费。转让费用58680元系虚构，该款未交原红旗乡建管站或乡党委、政府。8、原告与刘成民的谈话记录，证明1977年原红旗乡建管站租用原告集体土地，1998年卖给戴志学。原红旗乡建管站租赁期间除前7年交纳三项补偿费用外，未向原告支付任何费用。时任生产队长的刘成民在1998年补办用地协议书上签名并非其真实意思表示，系受时任村书记欺骗。刘成民签字时，未召开四组组民全体会议。9、2017年9月27日的村民小组会议记录、戴圩村四组村民签名捺印的书面材料以及记录会议过程的录像光盘，证明涉案土地是戴圩四组的，刘太华等作为戴圩村四组诉讼代表人提起本案诉讼是戴圩村四组二轮承包人口过半数开会决定的（戴圩村四组二轮承包人口218人，到会141人）。10、戴亚非居民身份证，证明原将戴亚非户籍地登记为戴圩村二组是错误的，其户籍地应为四组。被告邳州市政府辩称：一、本案已过起诉期限。邳州市政府1998年即批准征收涉案土地，原告提起本案诉讼超过我国行政诉讼法规定的起诉期限。二、原告不符合起诉条件。以村民小组名义起诉，应征得村民小组三分之二以上群众同意。本案中并无相关书面手续。原告不符合以村民小组名义起诉的法定条件。三、邳州市政府批准征收土地行为合法。1.邳州市政府有批准征收土地的职权。根据当时施行的《江苏省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》规定，征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下，由县级人民政府批准。2.邳州市政府征地的事实清楚，程序合法。1998年7月16日，原红旗乡建管站向邳州市国土局、计经委提交补办用地手续申请报告，计经委签署了“同意”意见。同时，原红旗乡建管站提交了其与戴圩村四组签订的补办用地协议书，邳州市政府根据申请人提供的材料依法批准原红旗乡建管站征用戴圩村四组4.9亩土地。综上，请求驳回原告起诉。被告为支持其诉讼主张,向本院提交以下证据:1、《中华人民共和国行政诉讼法（节选）》，证明原告的起诉超过起诉期限。2、《江苏省实施中华人民共和国土地管理法办法》（第三次修正）（节选）。3、《江苏省土地管理条例（节选）》。4、补办用地手续申请报告及宗地图。5、计经委同意的意见。6、补办用地协议书。7、违法占地补办用地手续审批表。8、土地审批办文单。9、征用地申报表。10、征用土地批准通知书。证据2-10共同证明被告批准征地行为合法有效。以上证据均经庭审质证，对原告提交的证据，被告质证意见如下：证据1、2、5、7与本案争议焦点无关联性，且均为复印件，对其真实性不认可。对证据3、4真实性不持异议。对证据6真实性无异议，但不能够证明原告观点。关于原红旗乡建管站与原告签订的协议书，涉及汪塘的面积与政府所征用的面积不符，对4.9亩没有异议，对如何构成的有异议，协议签订在1984年，而征用在1998年，汪塘因时间及其他原因也可能发生变化，况且根据有关规定被告有权批准征用3亩以下耕地，包括3亩。关于证据8，首先，该证据形式不符合要求，证人要出庭作证，即便该谈话笔录是真实的，但仅能够证明涉案补充征地协议是时任村民小组长刘成民签的字，刘成民在笔录中称是因胁迫而签、并非是其真实意思表示，原告未就此向法庭提供相应证据。关于证据9、10，会议记录及当日形成的村民小组成员签名声明，只是当事人的陈述，不能作为证据使用。对戴圩村四组2017年9月27日开会推选诉讼代表人的光盘内容的真实性、合法性、关联性均不认可。会议主持人没有说明是为在徐州中院起诉邳州市政府土地征收案推选诉讼代表人，而是说“开会是对上次推选诉讼代表人的延续和补充，……向戴广汉要回被侵占的4.9亩地……跟他走法律程序”，明显是为其在邳州法院与戴广汉的民事案件推选诉讼代表人。录像中实际签名、按指纹人数为48人，其中男31人、女17人，签名人员未出示身份证件，不能证实是四组成员；实际签名人员中，大都是一人签多个名字、按多个指纹，其中几人更是签名、按指纹七八次之多，主持人等在旁多次提示“你一个人写了那么多，再换一个来写”。实际签字、捺印人数未到村民小组人数一半，不具有合法性。村支部书记等讲话只是证明四组村民2017年7月29日在村部自行组织会议，未证明开的什么会、为什么开会。对被告提交的证据，原告发表质证意见如下：被告提供的证据1、2、3属于法律适用依据，不属于证据；对补办用地手续申请报告的三性均持异议，第一份申请报告记载的土地性质及组成与事实不符，申请人与红旗乡人民政府虽然加盖公章，但是没有具体人员签名，申请、同意时间均有涂改，没经过邳州市国土局、邳州市计经委批准同意，未加盖两单位公章，该申请报告不发生效力。第二份申请报告记载的土地性质及组成也与事实不符，申请人与红旗乡人民政府、邳州市国土局虽然加盖公章但仍没有具体人员签名，市计经委签署同意的时间晚于邳州市土地局批准时间，审核和批准时间均系同一日期。第二份申请报告中计经委与邳州市土地局盖章中的时间系同一人书写。对宗地图三性均持异议，该图系原村书记兼乡土地所副所长所绘制，该图标明的池塘尺寸比例严重与现实不符，以东也没有车库，以西也没有池塘，该图纸没有标明是何人何单位绘制、绘制的时间，经办的土地工作人员未现场勘验、测量。对证据5在对证据4的补办用地申请报告质证过程中已发表意见。对证据6补办用地协议书的三性均持异议。该补办用地协议书不是补办用地单位与被补办用地单位的真实意思表示，也没有征得四组全体村民的同意，应属无效。该补办协议书明确记载耕地4.9亩（包括汪塘2.9亩）与1984年11月3日签订的协议（载明使用地4.9亩，其中耕地3亩、汪塘1.9亩）明显不符，耕地4.9亩依据1986年土地管理法之规定，被告无权审批。该协议书关于土地补偿情况载明现在补办用地手续不再给村组任何补偿，无事实及法律依据。该补办用地协议书是四枚公章，除戴圩村委会有具体经办人签名外，其他均没有经办人签字。用地单位、被用地单位、经办单位签署日期是同一日期。原告根本未见过也未持有该协议。该协议报有权机关批准后生效，红旗乡人民政府、邳州市土地管理局、红旗乡土地管理站不是补办用地的批准机关，该协议并未生效。对证据7违法占地补办用地手续审批表的三性均有异议，违法占地事实一栏书写的内容与监察股意见一栏中内容系同一人书写。对证据8土地审批办文单的三性均持异议，其记载的土地亩数及组成与事实不符，原红旗乡建筑站非法使用原告土地，未经土地监察查处。土地监察、审核、审批部门签署同意的意见、签署日期均系同一人所签。审核部门领导签署时间是晚于盖章时间。批准部门虽加盖公章，但没有领导人签名。对证据9征用地申报表的三性均持异议，该申报表系被告职能部门或职能部门的下属机构工作人员书写，申请书记载的征用土地数量及组成与事实不符。该申报表明确记载征地单位应补偿被征地单位土地补偿费和安置补助费37075元，该款未兑现，与补办用地协议书矛盾。审核部门和批准部门没有领导签名，其意见均系同一人签署。对证据10征用土地批准通知书的三性均持异议，该通知书记载的集体土地4.9亩、其中非耕地2.9亩与事实不符。被告的职能部门及邳州市国土局没有送达征用单位和被征用单位。该通知书下达时间是1998年12月2日，诉争4.9亩集体土地在1995年时已转为耕地4.9亩。本院认证认为，被告提供的补办用地协议书，原告不予认可且提出“刘成民当时是在空白的A4纸上签名”等质证意见，但对其中戴圩村四组组长刘成民签字的真实性并无异议。该协议书可作为认定本案相关事实的依据，对此本院将在裁判理由部分予以进一步分析。原告提供的1984年原红旗乡建筑站与戴圩村四组就土地遗留问题达成的协议，可以反映当时原红旗乡建筑站与戴圩村四组共同确认的该土地的构成及费用支付情况等事实。对原告提供的戴圩村全体村民签名复印件，推选诉讼代表人证明书复印件，2017年9月27日村民小组会议记录、戴圩村四组村民签名捺印的书面材料及记录该会议过程的录像光盘，本院将结合全案案情在裁判理由部分予以综合分析。关于原告方人员对刘成民所作的谈话记录，因原告未证实刘成民未到庭具有法定的正当事由，本院对其不予采纳。当事人提交的其他证据与本案定案无关联，在本案中本院不予采纳。根据当事人举质证情况及陈述，本院认定案件事实如下：1998年7月，戴圩村四组组长刘成民与原红旗乡建管站签订补办用地协议书，主要内容为，原红旗乡建管站因建办公楼、仓库等需征用戴圩村四组耕地4.9亩（其中包括汪塘2.9亩），根据《土地管理法》有关规定，达成协议：用地面积及位置：……。土地补偿情况说明；由于初始用地时间为1977年，当时应付村组的各项费用已结清，只是没有办理上报审批手续，所以现在补办用地手续，不再给村组任何补偿。本协议一式三份，报有权机关批准后生效。原红旗乡人民政府、原邳州市土地管理局红旗乡土地管理所、戴圩村民委员会亦在该协议上盖章。1998年12月2日，邳州市政府在申请用地单位为原红旗乡村镇建设管理站、填报审核部门为邳州市国土管理局的江苏省徐州市邳州市国家、乡（镇）村建设征（拨）用地申报表的县（市）人民政府意见栏盖章同意。该申报表记载的建设项目名称为原红旗乡村镇建设管理站站址，征（拨）用地位置为邳州市红旗乡戴圩村四组，征（拨）用地数量为4.9亩。原邳州市国土管理局1998年12月2日作出的邳土（征补）字【1998】第156号征用土地批准通知书，其内容主要为，邳州市红旗乡村镇建设管理站：1998年7月17日，你站补办申请用地报告收悉，经邳州市政府1998年12月2日批准，同意征用红旗乡戴圩村四组集体土地4亩9分，其中耕地2亩、非耕地2亩9分。有关土地补偿等问题，按双方协议执行。希按规定缴纳税费，做好工作，严禁超批使用。原告因对被告1998年征收涉案土地行为不服，遂提起本案诉讼。另查明，原告提供的1984年11月原红旗乡建筑站与戴圩村四组就土地遗留问题达成的协议，主要内容为，原红旗乡建筑站使用戴圩村四组土地4.9亩，其中汪塘1.9亩，实际使用地3亩。从使用之日起（除当时所付费用外）原红旗乡建筑站需向戴圩村四组补偿三项费用。从1977年至1984年应付给四组补偿费583.92元。由原红旗乡建筑站向县政府补写征用土地被告，从县政府批准之日起，取消三项费用补贴，延长部分三项费用由原红旗乡建筑站承担。本协议从签字之日起生效，现金一次付清，双方不得以任何借口变更，节外生枝者对方可以拒绝承担责任，经济损失由自己负责。再查明，原告述称其于2016年土地确权时知晓被诉征地行为存在。还查明，在本案2017年4月19日开庭审理之后，原告提交了2017年9月27日村民小组会议记录、戴圩村四组村民签名捺印的书面材料以及记录该会议过程的录像光盘，欲证实刘太华等作为戴圩村四组诉讼代表人提起本案诉讼是戴圩村四组二轮承包人口过半数开会决定的（戴圩村四组1994年承包人口218人，到会141人）。而原告提交的记录该会议过程的录像显示，上述村民签名、捺印的书面材料上的141个签名、指印存在代签、代按指印的情形，实际签字、按捺指印的为数十人。本案的争议焦点是：1、戴彬山等人作为诉讼代表人以戴圩村四组名义提起本案诉讼，是否符合法定的起诉条件；2、本案是否超过法定的起诉期限；3、被诉征土行为有无事实及法律依据，程序是否合法。本院认为：一、戴彬山等人作为诉讼代表人以戴圩村四组名义提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款及第三款规定，召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，原告请求确认违法的征地行为所征收土地原系集体经济组织所有，提起本案诉讼应当以集体经济组织的名义，并符合法律规定的起诉条件。首先，原告提供的原件保存于邳州市人民法院的“戴圩村四组村民要求戴广汉归还非法侵占集体土地”的签名、捺印材料复印件等，从其内容看，系戴圩村四组村民针对邳州市人民法院民事诉讼作出，与本案无关。其次，后原告又提交2017年9月27日村民小组会议记录、戴圩村四组村民签名捺印的书面材料以及记录该会议过程的录像光盘，欲证实刘太华等作为戴圩村四组诉讼代表人提起本案诉讼是戴圩村四组二轮承包人口过半数开会决定的（戴圩村四组1994年承包人口218人，到会141人）。但是，原告记录该会议过程的录像显示，上述村民签名、捺印的书面材料上的141个签名、指印存在代签、代按指印的情况，实际签字、按捺指印的为数十人。原告提供的2017年9月27日村民小组会议记录对此代签、代按指印情形未作相应的记录及说明。原告提供的村民小组会议记录、戴圩村四组村民签名捺印的书面材料内容，与其提供的会议录像所记录的会议及签名、捺印过程不完全相符，其提供的村民小组会议记录等不足以证实该村民小组过半数村民同意提起本案诉讼，原告不符合以戴圩村四组名义提起本案诉讼的条件。二、本案超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。法信超链：裁判6469篇×《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。我国行政诉讼设置不同的起诉期限既是为了最大程度保护行政相对人不因不可抗力或其他不属于行政相对人自身的原因丧失对其权利的保护，又意在防止行政相对人、利害关系人怠于行使诉权。本案中，首先，1998年7月戴圩村四组组长刘成民与原红旗乡建管站签订的补办用地协议书主要内容包括，原红旗乡建管站因建办公楼、仓库等需征用戴圩村四组耕地4.9亩（其中包括汪塘2.9亩），根据《土地管理法》有关规定，达成协议：用地面积及位置：……。土地补偿情况说明；由于初始用地时间为1977年，当时应付村组的各项费用已结清，只是没有办理上报审批手续，所以现在补办用地手续，不再给村组任何补偿。原告虽否认该协议内容是其组长的真实意思表示，但未举证证实其有关“刘成民当时是在空白的A4纸上签名”等主张。据现有证据，应当认定戴圩村四组组长1998年签署该协议时是知晓协议内容的。而该协议对征收土地的面积、位置及土地补偿情况的约定是明确、具体的。虽然当时涉案征地行为尚未完成，但可以认定1998年戴圩村四组应当知晓该征地行为的主要内容。需要强调的是，本院认为，不应将戴圩村四组对此知情理解为该组每一位村民均知情。其次，原告称其于2016年土地确权时知晓被诉的征地行为存在。对此本院认为，徐州市农村土地1994年二轮延包后，于2000年后进行了若干次的土地承包经营权确权颁证，原告未对其主张的其至2016年土地确权时方才知晓被诉征地行为作出合理的解释。鉴于原告1998年应当知道被诉行政行为的主要内容，本案不适用20年的最长起诉期限，而应适用法律、司法解释规定的一般起诉期限。即便根据原告起诉时尚有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，原告提起本案诉讼也已超过起诉期限。鉴于原告不符合法定的起诉条件且其起诉超期，故本院对本案的其他争议焦点及相关证据不再评判。另外，如原告认为涉案土地上确存在案外人违法用地的情形，可依法向相关土地行政管理部门要求查处，另行主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，裁定如下：驳回原告邳州市戴圩街道办事处戴圩村第四村民小组的起诉。案件受理费50元免于收取。审 判 长  杜 林审 判 员  周美来代理审判员  刘小花二〇一八年九月××日书 记 员  李思雨