贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔0321行初471号 原告遵义市经济技术开发区德宝房地产开发有限公司。住所地：贵州省遵义市汇川区南京路东段北侧德宝花园。 统一社会信用代码：91520301709641964X。 法定代表人朱昆志，董事长。 委托代理人张磊磊，贵州新长征律师事务所律师。 委托代理人李文刚，贵州新长征律师事务所律师。 被告遵义市城乡规划局。住所地：遵义市红花岗区大兴路195号。 统一社会信用代码：11520300009505750T。 法定代表人石诗源，局长。 委托代理人席菁，该局综合科副科长。 委托代理人李亚男，贵州与之律师事务所律师。 原告遵义市经济技术开发区德宝房地产开发有限公司（以下德宝房地产公司）诉遵义市城乡规划局撤销行政许可一案，本院于2018年8月17日立案受理后，依法组成合议庭于9月21日公开开庭进行了审理，原告德宝房地产公司委托代理人李文刚，被告遵义市城乡规划局委托代理人席菁、李亚男到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告德宝房地产公司诉称，我公司开发的德宝贵园酒店项目位于汇川区，总建筑面积450001平方米。该项目于2009年4月经市发改委批准立项，被告于2010年2月颁发了《建设用地规划许可证》（地字第520000201003522号），明确载明用地性质为旅游业及商住用地。而被告于2016年12月颁发的《建设工程规划许可证》（建字第520000201622634号）中载明的房屋用途中，除公共配套设施如车库、设备用房、消防控制室等外，其他房屋用途却写为康体中心及多功能厅、酒店大厅、西餐厅、茶房、酒店客房等。现本项目即将竣工，原告按程序分别到市住建局及市不动产登记事务中心办理相关登记手续，分别对项目房源信息进行审查录入，而住建局及登记中心的录入必须按照被告颁发的《建设工程规划许可证》中载明的房屋用途为准，即以后办理《不动产产权证书》时，房屋用途也仍然是康体中心及多功能厅、酒店大厅、西餐厅等。 根据建设部关于印发《房地产统计指标解释(试行)》的通知第一章明确将房屋非住宅细分为工业、交通、仓储用房；商业、金融和信息用房；教育、医疗卫生和科研用房；文化、新闻、娱乐、园林绿化、体育用户；机关事业办公用房军事用房；其他用房等七类。而建设部发布的《房产测量规范》中对房屋分类也作出了相同的规定。 综上所述，原告认为，虽然原告在向被告申请颁证时对建筑物的用途有前期预定，但被告不应将其在规划时作一种法定的性质确定，被告所颁发的《建设工程规划许可证》中房屋用途未按相关规定规范分类，将导致工程竣工后产权证的颁发受《建设工程规划许可证》限制。因此，原告特诉至法院，请求法院依法判令被告对其颁发的《建设工程规划许可证》(建字第520000201622634号)附图及附件名称栏（房屋用途）予以更正。庭审中，原告将其诉讼请求变更为撤销被告对其颁发的《建设工程规划许可证》(建字第520000201622634号)附图及附件名称栏（房屋用途）项下内容。 被告遵义市城乡规划局辩称，一、我局向原告德宝房地产公司颁发《建设工程规划许可证》(建字第520000201622634号)的行政行为内容合法，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应当予以维持。 依据《贵州省城乡规划条例》第三十二条:“申请办理建设工程规划许可证，应当提交下列材料︰(一)建设项目用地批准文件;(二)建设项目批准、核准、备案文件;(三)建设工程设计方案，重大城乡基础设施项目应当提交建设工程初步设计方案”之规定，我局依据原告提交的《土地使用权预登记证》、《建设用地规划许可证》(地字第520000201003522号)、《关于核准经济技术开发区德宝房地产开发有限公司开发“德宝小区二期工程”项目的批复》(遵市发改投资〔2009〕74号)及德宝贵园酒店项目的设计文件等资料，于2011年9月2日向原告核发了《建设工程规划许可证》(建字第520000201115352号)。此后，因原告申请调整其规划方案，且遵义市政府于2014年1月24日批准了其变更后的设计方案，故原告向我局申请撤销《建设工程规划许可证》(建字第520000201115352号)，并申请重新办理建设工程规划许可证。我局依据原告提交的《土地使用权预登记证》、《建设用地规划许可证》(地字第520000201003522号)《关于核准经济技术开发区德宝房地产开发有限公司开发“德宝小区二期工程”项目的批复》(遵市发改投资〔2009〕74号)及变更后的设计方案等资料，重新向原告颁发了《建设工程规划许可证》(建字第520000201622634号)。此外，依据《贵州省城乡规划条例》第三十五条:“城乡规管部门在核发建设工程规划许可证后，应当及时公示规划许可证的颁证情况。”之规定，我局依法及时公示了向原告颁发的《建设工程规划许可证》(建字第520000201622634号)。据此，我局向原告德宝房开颁发《建设工程规划许可证》(建字第520000201622634号)的行政行为，内容合法，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应当予以维持。 二、原告主张我局颁发的《建设工程规划许可证》(建字第520000201622634号)未按照《房地产统计指标解释(试行)》及《房产测量规范》的相关规定进行规范分类，故诉请要求对该《建设工程规划许可证》附图及附件名称栏(房屋用途)予以变更，没有法律依据，适用法律错误。 第一，我局颁发《建设工程规划许可证》不应适用《房地产统计指标解释(试行)》及《房地产测量规范》。《城市房地产管理法》规定了房地产开发从土地取得、设计、施工、权属登记的实施顺序，即建设项目先规划、再建设、后登记。《建设工程规划许可证》是建设工程办理《建筑工程施工许可证》、进行规划验线和验收、商品房销(预)售、房屋产权登记等的前置法定要件，是对建设项目符合规划设计条件的行政许可，其载明的规划用途是对审批建筑符合国家有关建筑设计规范的确认。而《房地产统计指标解释(试行)》及《房地产测量规范》均是在房地产登记阶段对已建成建筑功能归类的规定，并非是在规划审批阶段的分类标准，故原告依据前述规定，主张我局颁发的《建设工程规划许可证》(建字第520000201622634号)分类不合法，没有法律依据。 第二，原告所称“房屋”功能与我局核发《建筑工程规划许可证》(建字第520000201622634号)明确的“房间”功能并非同一概念。《房地产统计指标解释(试行)》(建住房[2002]66号)第一章房屋分类以及《房产测量规定》(GB/T17986.1-2000)表A6房屋用途分类中，对工业用房、交通用房、旅游用房等的定义，均采取了“…的房屋”的表述。《民用建筑设计术语标准》(GB/T50504-2009)基本术语对“建筑物”定义为“用建筑材料构筑的空间和实体，供人们居住和进行各种活动的场所”，在该《术语标准》条文说明2.1.3中明确“在我国，建筑作为营造成果时常与‘建筑物’‘房屋’通用”。综上，《房地产统计指标解释(试行)》、《房产测量规定》中对建筑功能的规定，均是对单体建筑使用性质的分类。 我局审批的原告项目方案，已明确其单体建筑性质为“酒店”，《建筑工程规划许可证》(建字第520000201622634号)中载明建设项目名称为“德宝贵园酒店”，均与《建设用地规划许可》(地字第5200001003522号)使用性质“旅游业”一致;在《建筑工程规划许可证》(建字第520000201622634号)分层信息一栏，载明的是单体建筑内部的分层平面使用功能，即“房间”使用功能。故原告所称“房屋”功能与我局核发《建筑工程规划许可证》明确的“房间”功能并非同一概念，我局核发的《建筑工程规划许可证》(建字第520000201622634号)登记事项符合法律规定。 第三，我局在《建设工程规划许可证》(建字第520000201622634号)中载明每层房屋的用途和建筑面积，符合法律规定。 《建筑工程设计文件编制深度规定》(建质〔2008〕216号)规定，方案设计文件的设计图纸应包含总平面设计图纸、建筑设计图纸等内容，其中建筑设计图纸的平面图应表示的内容包括“各主要使用房间的名称”。 贵州省住房和城乡建设厅于2010年下发的《关于处理房产测绘面积与规划设计面积差异有关问题的通知》(黔建房通[2010]1511号)中明确“城乡规划主管部门在颁发建设工程规划许可证时，应明确每层房屋的用途和建筑面积”。 据此，依据原告提交的经遵义市人民政府依法审批的设计方案，并根据审批方案载明的分层平面功能，我局核发的《建设工程规划许可证》(建字第520000201622634号)中载明每层房屋的用途和建筑面积，符合法律规定。 三、原告就我局核发的《建设工程规划许可证》(建字第520000201622634号)提起本案诉讼，已超过诉讼时效。 我局于2016年12月22日向原告核发了建设工程规划许可证》(建字第520000201622634号)，依据《行政诉讼法》第四十六条:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定，原告对该行政行为有异议，依法应当在2017年6月21日前提起行政诉讼，但原告于2018年7月才提起行政诉讼，已超过诉讼时效，故依法应当驳回原告的起诉。 综上，我局认为，我局向原告德宝房开颁发《建设工程规划许可证》(建字第520000201622634号)的内容合法，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应当予以维持；原告以我局颁发的《建设工程规划许可证》(建字第520000201622634号)未按照《房地产统计指标解释(试行)》及《房产测量规范》的相关规定进行规范分类为由，诉请要求对该《建设工程规划许可证》附图及附件名称栏(房屋用途)予以变更，没有法律依据，适用法律错误，且原告的起诉已超过诉讼时效，故请求法院依法裁定驳回原告的起诉。 原告德宝房地产公司为证明其诉讼请求，提交了下列证据。 1、2018年6月25日关于德宝贵园酒店项目房屋用途有关问题的请示。证明原告于2018年6月25日向被告请示变更建设工程规划许可证，被告未予许可； 2、《建设工程规划许可证》。证明被告向原告颁发的《建设工程规划许可证》不符合法律规定； 3、《建设用地规划许可证》。证明被告于2010年2月20日向原告颁发的《建设用地规划许可证》上说明用地性质为旅游业及商业用地。 经举证、质证，被告对原告提供的证据质证意见︰对原告提供的1号证据三性均有异议，被告于2016年12月22日就已经向原告颁发了《建设工程规划许可证》，原告对该许可证有异议，依法应当在6个月内提起行政诉讼或者行政复议，但是原告是在2018年才提起行政诉讼，已经超过诉讼时效；对2号证据三性无异议，对证明目的有异议，被告向原告颁发的《建设工程规划许可证》用途就是酒店建设，符合《建设工程规划许可证》的用地性质；对3号证据三性无异议，对证明目的有异议，我方是依据的原告的建筑设计方案对其用途进行分类，符合法律规定，并不是被告强制要求原告按附件披露的信息进行建设。 被告遵义市城乡规划局为证明其主张，在举证期限内向本院提交了下列证据，以证明其行政许可的合法性。 第一组： 1、《土地使用权预登记证》； 2、《建设用地规划许可证》(地字第520000201003522号)； 3、《关于核准经济技术开发区德宝房地产开发有限公司开发“德宝小区二期工程”项目的批复》（遵市发改投资[2009]74号）； 4、《遵义市城市规划管理委员会会议纪要（遵市规委〔2009〕3号）》； 5、遵义市德宝贵园建筑总平面布置图； 6、《建设工程规划许可证》(建字第52000020115352号)； 该组证据证明：1、原告依法向被告提交了申请《建设工程规划许可证》所需材料，经被告审查，被告于2011年9月2日向原告核发了《建设工程规划许可证》(建字第520000201115352号)。 第二组： 1、规划方案审批表及设计方案; 2、遵义市德宝贵园建筑总平面图； 3、《关于“德宝贵园国际大酒店”重新核发工程规划许可的申请》； 4、《申请书》； 5、《遵义市城乡规划局建设工程规划许可证申请表》； 6、《土地使用权预登记证》； 7、《建设工程规划许可证》(地字第520000201003522) 8、《关于核准经济技术开发区德宝房地产开发有限公司开发“德宝小区二期工程”项目的批复》（遵市发改投资〔2009〕74号）； 9、《建筑施工图规划审查修改意见书》； 10、《遵义市城乡规划局审批表》； 11、《遵义市规划设计院技术服务中心建筑施工图主要技术经济指标核算报告》； 12、《建设工程规划许可证》(建字第520000201622634号)； 13、公示照片。 该组证据证明：1、因原告申请调整其规划方案且遵义市政府于2014年1月24日批准了其变更后的设计方案,故原告向被告申请撤销《建设工程规划许可证》（建字第520000201115352号），并申请重新办理建设工程规划许可证；2、被告依据原告提交的《土地使用权预登记证》、《建设用地规划许可证》（地字第520000201003522号）、《关于核准经济技术开发区德宝房地产开发有限公司开发“德宝小区二期工程”项目的批复》（遵市发改投资〔2009〕74号）及变更后的设计方案等资料，重新向原告颁发了《建设工程规划许可证》（建字第520000201622634号）；3、被告依法及时公示了向原告颁发的《建设工程规划许可证》（建字第520000201622634号）；4、被告向原告颁发《建设工程规划许可证》（建字第520000201622634号）的行政行为内容合法、适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应当予以维持；5、原告就《建设工程规划许可证》（建字第520000201622634号）提起本案诉讼，已超过诉讼时效。 第三组： 1、《房地产统计指标解释（试行）》； 2、《房地产测量规范》； 3、《民用建筑设计术语标准》(GB/T50504-2009) 4、《建筑工程设计文件编制深度规定》(建质[2008]216号); 5、《关于房产测绘面积与规划设计面积差异有关问题的通知》(黔建房通[2010]511号)。 该组证据证明：1、《房地产统计指标解释(试行)》及《房地产测量规范》均是在房地产登记阶段对已建成建筑功能归类的规定,并非是在规划审批阶段的分类标准,被告颁发《建设工程规划许可证》不应适用《房地产统计指标解释(试行)》及《房地产测量规范》；2、原告所称“房屋”功能与被告核发《建设工程规划许可证》(建字第520000201622634号)明确的“房间”功能并非同一概念；3、被告在《建设工程规划许可证》(建字第520000201622634号)中载明每层房屋的用途和建筑面积,符合法律规定。 经举证、质证，原告对被告提供的证据质证意见是︰对被告提供的第一组证据三性及证明目的没有异议；对第二组证据真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议，原告在报请审批的过程中，应该是可以变更的，被告并不能根据酒店功能对房屋用途进行细分，从2018年6月我方向被告提起请示的时候才知道我方的权益受到了侵害，所以我方认为起诉并没有超过诉讼时效；对第三组证据真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，我方认为应当按照原告诉状中所列明的房产设定规范进行规划许可证的分类。 经举证、质证，本院认为，对原告提供的1、2、3号证据的三性及证明目的均予以确认；对被告提供的第一组证据的三性及证明目的予以确认；对第二组证据的三性及第1、2、3项证明目的予以确认，但不能达到第4、5项的证明目的；对第三组依据本院予以确认，但不能达到其证明目的。 经庭审举证、质证、认证，结合当事人陈述，本院认定以下事实：原告德宝房地产公司开发的“德宝贵园酒店”项目于2011年9月取得地字第520000201003522号《建设用地规划许可证》，载明用地性质为︰旅游业及商住用地。2016年12月22日，被告遵义市城乡规划局向原告颁发的建字第520000201622634号《建设工程规划许可证》，载明建设规模总建筑面积450001平方米，建筑层数-3+29层；该《建设工程规划许可证》中附图及附件名称栏记载为：分层信息：-3层4119平方米（其中车库3721平方米、楼梯间及管井332平方米、设备用房66平方米）；-2层4359平方米（其中康体中心及多功能厅3246平方米、楼梯间及管井489平方米、设备用房及消防水池584平方米、厕所40平方米）；-1层4360平方米（其中KTV包房3376平方米、楼梯间及管井659平方米、设备用房及消防水池245平方米、厕所40平方米、消防控制室40平方米）；1层1368平方米（酒店大厅及配套用房）；2层1136平方米（西餐厅）；3层1092平方米（茶房）；4层1092平方米（中餐厅）；5层1092平方米（会议室）；6层1092平方米（办公室）；7至29层共计25116平方米（酒店客房，每层1092平方米）；屋顶层175平方米（楼梯间、机房）。现该项目即将竣工，原告到市住建局及市不动产登记事务中心办理相关登记手续，该登记部门按照被告颁发的《建设工程规划许可证》中附图及附件名称栏载明的房屋固定用途登记，为此原告德宝房地产公司于2018年6月25日向被告递交“关于德宝花园酒店项目房屋用途有关问题的请示”，要求将其房屋用途定性按照《中华人民共和国国家标准》房产测量规范中“房屋用途分类规范化，不能固定化，被告遵义市城乡规划局拒绝办理，为此原告德宝房地产公司向本院提起行政诉讼。 另查明，《中华人民共和国国家标准》房产测量规范中“房屋用途分类”明确，其中“一级分类”，编号30，名称︰“商业”项中有“二级分类”，编号33，名称︰“旅游﹙内容包含宾馆等﹚”。 本院认为，本案的焦点一是原告起诉是否超过起诉期限；二是被告颁发给原告的《建设工程规划许可证》中附图及附件名称栏记载房屋分层内容或者范围是否有法律法规明确要求或者是否具有合理性。 一、关于原告起诉是否超过起诉期限问题。原告因其开发的德宝贵园项目即将竣工，而到其他相关部门办理有关登记手续，登记部门要求按照被告颁发的《建设工程规划许可证》中附图及附件名称栏记载房屋用途予以记载明确，为此原告德宝房地产公司于2018年6月25日向被告递交“关于德宝贵园酒店项目房屋用途有关问题的请示”，要求将其房屋用途定性进一步规范化，被告遵义市城乡规划局拒绝办理，原告德宝房地产公司才知道其权利受到影响及侵犯，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定，本案原告应当从2018年6月25日向被告递交“关于德宝贵园酒店项目房屋用途有关问题的请示”被拒绝后，才知道被告存在行政不作为，本案应当从2018年6月25日起计算起诉期限，原告于2018年8月17日提起诉讼，未超过行政诉讼6个月起诉期限。被告辩称原告起诉超过起诉期限，理由不成立，本院不予采纳。 二、关于被告颁发给原告的《建设工程规划许可证》中附图及附件名称栏记载房屋分层内容或者范围是否有法律法规明确要求或者是否具有合理性问题。被告遵义市城乡规划局作为城乡规划管理部门，其根据原告德宝房地产公司申请，向原告颁发《建设工程规划许可证》并无不当，但其应当按照《中华人民共和国行政许可法》关于“设定和实施行政许可，应当依照法定权限、范围、条件、程序”的规定，遵守“法无规定不可为，法定职责必须为”的原则，对颁发给原告的《建设工程规划许可证》中附图及附件名称栏记载房屋分层范围，依法进行分类登记设定许可，本案被告没有提供充分依据证明其在颁发《建设工程规划许可证》时，有法律法规明确要求记载“酒店或者宾馆”房屋具体用途及范围。在法律法规没有“明确具体要求”时，被告在行政许可时不能违反行政合理性原则，同时还应当从符合普通人所能理解知晓的合理与适当考虑设定许可范围，更不能超越法定边界。且《中华人民共和国国家标准》房产测量规范中“房屋用途分类”明确，其中“一级分类”，编号30，名称︰“商业”中有“二级分类”，编号33，名称︰“旅游﹙内容包含‘宾馆’等﹚”。本案中，宾馆仅涉及二级分类，就原告提出的酒店配套设施建筑物的每一房间功能定位由被告在颁发《建设工程许可证时》在许可证中予以法定化或者固定化，违反行政合理性原则，属于明显不当。原告依规划将作为商业用的酒店建成后，每一房间的功能定位由原告自主决定，这完全符合《中华人民共和国物权法》所确定的物权自主原则。由此，被告遵义市城乡规划局在向原告颁发《建设工程规划许可证》时没有充分考量这一合理性或者遵从行政合理性原则，故对不合理部分依法应予撤销，该项分层信息中按规范应表述为商业（酒店及配套设施）。故本案中原告向被告申请变更，要求按照《中华人民共和国国家标准》房产测量规范中“房屋用途分类规范化”，不能固定化，有其事实和法律依据，理由成立，本院予以支持。被告辩称理由及提供适用依据不充分，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第﹙六﹚项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为︰﹙六﹚明显不当的”之规定，判决如下： 撤销被告遵义市城乡规划局于2016年12月22日颁发给原告遵义市经济技术开发区德宝房地产开发有限公司的建字第520000201622634号《建设工程规划许可证》中附图及附件名称栏分层信息中标明的附件名称的部分。 案件受理费50.00元，由被告遵义市城乡规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  张德刚 审 判 员  钱朝友 人民陪审员  邹景伦 二〇一八年九月二十一日 法官助理黄开群 书记员李小冬