贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔0321行初97号 原告王乐先，女，汉族，1936年9月29日出生，贵州省遵义市人，住遵义市红花岗区，系原告罗文虎之母。 原告姜德华，女，汉族，1959年6月4日出生，贵州省遵义市人，住遵义市红花岗区，系原告罗文虎之妻。 原告罗进利，女，汉族，1982年6月17日出生，贵州省遵义市人，住遵义市红花岗区，系原告罗文虎之女。 原告罗进琴，女，汉族，1984年11月17日出生，贵州省遵义市人，住遵义市红花岗区，系原告罗文虎之女。 原告共同委托代理人王永宾，男，1967年1月10日出生，汉族，贵州省遵义市人，住遵义市红花岗区，系遵义市红花岗区巷口镇中山村**组组长。 被告遵义市红花岗区巷口镇人民政府。住所地遵义市红花岗区巷口镇巷口场。统一社会信用代码115203020095056111。 法定代表人徐文航，镇长。 出庭负责人李舟，副镇长。 委托代理人唐晓刚，贵州恒温律师事务所律师。 被告遵义市红花岗区人民政府。住所地遵义市海尔大道。组织机构代码00950508-0。 法定代表人游劲松。区长。 出庭负责人卢霜，副区长。 委托代理人张晓燕，区政府法制办主任。 委托代理人陈桂斌，贵州上善律师事务所律师。 第三人遵义市红花岗区巷口镇中山村村民委员会。 法定代表人赵洪平，主任。 第三人贵州春城技工培训学校筹建组。 负责人夏可继，筹建组负责人。 委托代理人陈大华，现场负责人。 原告罗文虎因要求确认被告遵义市红花岗区巷口镇人民政府（以下简称“巷口镇政府”）于2014年征收其承包责任地的行为违法，于2018年03月09日向本院提起行政诉讼。本院于2018年03月09日立案后，于2018年3月14日向被告巷口镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知第三人遵义市红花岗区巷口镇中山村村民委员会（以下简称“中山村委”）、贵州春城技工培训学校（以下简称“春城技校”）参加诉讼。2018年3月21日，原告罗文虎向本院递交追加被告申请书，申请追加遵义市红花岗区人民政府（以下简称“红花岗区政府”）为共同被告。本院2018年3月22日向被告红花岗区政府送达应诉通知书和追加被告申请书、起诉书副本。原告罗文虎在本案审理过程中，于2018年5月31日死亡，经原告罗文虎继承人之申请，本院依法追加了罗文虎之母王乐先、其妻姜德华、其女罗进利、罗进琴共四位继承人为原告参加了本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年7月10日、8月08日公开开庭审理了本案。原告姜德华及原告王乐先、姜德华、罗进利、罗进琴之共同委托代理人王永宾，被告巷口镇政府负责人李舟及委托代理人唐晓刚，被告红花岗区政府负责人卢霜及委托代理人张晓燕、陈桂斌，第三人中山村委法定代表人赵洪平，第三人春城技校委托代理人陈大华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王乐先、姜德华、罗进利、罗进琴诉称，2014年被告巷口镇政府未经批准强行征收中山村**组集体基本农田51.3亩，交由第三人春城技校建设使用，其中包括原告的承包责任地1.779亩。被告红花岗区政府与巷口镇政府的违法征地行为具有法律关联性。请求确认被告巷口镇政府的征地行为违法，并将土地归还原告。 原告王乐先、姜德华、罗进利、罗进琴向本院提交了下列证据： 1、遵义市汇川区人民法院（2016）黔0303行初38号行政判决书及法律文书生效证明；2、（2017）黔0303行再1号行政裁定书。证明被告的征地行为未经批准，村民组长王永宾曾代表村民组提起诉讼。 3、巷口镇整治违法建设工作目标责任书，证明巷口政府行为违法。 4、《遵义市人民政府关于开展严厉打击违法违规建设行为专项行动的通告》（遵府通【2015】1号），证明巷口政府违背文件要求。 5、基本农田保护条例，证明巷口镇政府违背国家法律。 6、村民组长任职证明二份，证明村民组长工作职责。 7、遵义市红花岗区人民检察院环保现场资料1份，证明被告非法征占农用地违反土地管理法。 8、**组（坪丰组）2016-2017年国家公益林林区名单。 9、遵规红呈【2012】116号关于春城技校规划选址的初步意见，证明春城技校规划用地并不是**组基本农田。 10、巷口镇政府的招商引资协议，证明春城技校最初选址的沙坪村银坎组荒地的征地补偿款是每亩8.2万元，不是被告巷口镇政府支付给原告的每亩3.68万元。 11、现场图片1张，证明被征占土地现状。 12、土地流转协议，证明中山村委违法流转涉案土地，涉案土地还能够恢复耕种。 13、遵义市市长“菜篮子”工程公示牌图片。 14、中国民事法律法规司法解释选编部分内容，证明被告违法征占的土地应当返还。 15、遵义市红花岗区农村土地确权颁证政策问答。 16、土地承包经营权证，证明涉案土地系原告承包责任地。 17、巷口镇政府巷府复【2016】6号《关于任正海反映征拆问题等信访事项处理意见书》。 18、巷口镇政府巷府函【2015】33号《关于请求遵义市泥桥诚信汽车驾驶培训学校先行备案的函》。 19、巷口镇政府巷府通【2014】34号《巷口镇关于贵州春城技工学校项目征地拆迁标准有关事宜的通知》。 20、贵州省人力资源和社会保障厅黔人社厅函【2012】233号《关于同意组建贵州春城技工学校筹建组筹建贵州春城技工学校的批复》。 21、巷口镇政府巷府呈【2015】52号《关于创建“成型驾驶培训学校”项目的立项申请》。 22、巷口镇政府巷府呈【2015】65号《关于对遵义诚兴汽车驾驶学校用地进行调规的请示》。 23、巷口镇政府巷府复【2016】18号《关于王永宾反映土地被非法低价流转等信访事项的处理意见书》。 被告巷口镇政府辩称：一、本次征地行为具有特殊性。2012年3月，政府与遵义市春晖职业技术培训学校、遵义市泥桥诚兴汽车驾驶培训学校签订招商引资协议书，决定在堰口组成立春城技校，预计投资4000万元。如项目顺利完成，将为巷口镇提供大量就业机会，大大拉动巷口镇的经济发展。在招商引资协议签订后，投资方对土地进行了平场，但该地块被遵义市第二看守所看中，为支持政府工作，另行选址才最终选定中山村**组。二、已对村民进行了足额补偿。巷口政府在作出了征地决定后，决定参照遵义市“市府【2013】128号文件再加一季青苗费及社会保险12500元／亩，最终以50950元／亩的标准对村民进行了补偿。因此，本次征收行为虽然存在一点瑕疵，但严格按照标准进行了全额补偿，望法院准许补正。 被告巷口镇政府在答辩期限内提交了下列证据： 1、巷口镇政府招商引资协议；2、贵州省人力资源和社会保障厅黔人社厅函【2012】233号《关于同意组建贵州春城技工学校筹建组筹建贵州春城技工学校的批复》；3、巷口镇政府巷府呈【2012】13号《关于巴黎贵州醇成绩光学校选址意见书的申请》及文件处理笺；4、遵规红呈【2012】116号关于春城技校规划选址的初步意见；5、巷口镇政府关于遵义市春晖职业技术学校项目征地拆迁有关事宜的通告；6、巷口镇政府巷府函【2015】33号《关于请求遵义市泥桥诚信汽车驾驶培训学校先行备案的函》；7、红花岗区发改委区发改备【2015】36号遵义市红花岗区基本建设项目备案通知；8、巷口镇政府巷府呈【2016】112号关于调整春城技校地块规划紧急请求。证明春城技校是巷口镇政府招商引资项目，所选地块与第二看守所选址相同，导致春晖技校另行选址，目前正以诚兴驾驶学校名义积极办理相关手续。 9、春城技校征地清册。证明所有被征地农民均领取了土地补偿款，补偿标准为参照巷三公路项目征地标准另加青苗费。 被告红花岗区政府辩称，原告的起诉已超过诉讼时效；区政府不是本案土地征收行为的实施主体，也没有授权镇政府征收，不是本案适格被告；原告已经获得补偿。请驳回原告对红花岗区政府的诉讼请求。 被告红花岗区政府在答辩期限内提交了下列证据 1、涉案土地现状照片8张，证明土地现状。 经法院许可，被告红花岗区政府补充提交了下列证据： 2、红花岗区政府2017年2月编制的《红花岗区土地利用总体规划（2006-2020）调整方案》；3、贵州省人民政府黔府函【2017】223号《关于遵义市及所辖县（市、区）土地利用总体规划（2006-2020）调整方案的批复》；4、红花岗区巷口镇土地利用总体规划局部图。证明涉案地块经省人民政府批准调整规划为城乡建设用地。 第三人中山村委陈述，村委只是协助政府办理征收和赔付，原告已签字认可。 第三人中山村委当庭提交了银行流水账明细，证明征地补偿款已通过银行打入原告账户。 第三人春城技校述称，原定选址处已经平场并修建了围墙后，因被第二看守所占用，无奈才选择了中山村**组。按其与巷口政府的协议，将征收补偿款全部付给了巷口镇政府财政所。 第三人春城技校未提交证据。 本案审理过程中，本院依法查勘现场，绘制了现场草图、制作了勘验笔录、拍摄了现场照片。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告巷口镇政府对其真实性、合法性均不持异议，认为10号证据中投资人给付政府的征地补偿款包括村、组提留等，并非原告主张征地补偿标准；7号证据与本案没有关联。被告红花岗区政府对原告提交的证据不持异议，认为证据显示所有行为均系巷口镇政府作出，与红花岗区政府无关，且17、18号证据未收到原告等人的复查申请。第三人中山村委、春城技校均同意巷口镇政府的质证意见。对被告巷口镇政府提交的证据，原告王乐先、姜德华、罗进利、罗进琴认可已领取了补偿金额，认可被征地面积，对其余证据的真实性、关联性不持异议；被告红花岗区政府对巷口镇政府提交的证据不持异议，认为所有证据均证明系巷口镇政府的行为，与区政府无关；第三人中山村委、春城技校对巷口镇政府提交的证据均不持异议。对第三人中山村委提交的证据，各方均不持异议。对本院现场勘验形成的证据，各方均不持异议。 本院对上述证据认证如下：被告巷口镇政府提交的9号证据与中山村委提交的证据不相印证，本院采信中山村委提交的证据，和9号证据中记载的原告被征收土地面积，对各方提交的其余证据，本院确认其真实性、关联性和来源合法性，作为认定案件事实的依据。 经审理查明，2012年3月21日，被告巷口镇政府（甲方）与遵义市春晖职业技术培训学校、遵义市泥桥诚兴驾驶培训学校（乙方）签订招商引资协议，约定由乙方投资4000万元在岩口组建设春城技校，甲方将位于亩的地块整体出让，土地补偿费（包括村、组提留并含一般青苗苗费，经济林及附作物除外）按8.2万元／亩计算。2012年5月25日，贵州省人力资源和社会保障厅作出黔人社厅函【2010】233号批复，原则同意按相关标准筹建春城技校。2012年7月4日，巷口镇政府向红花岗区政府递交【2012】13号“关于办理春城技校选址意见书的申请”，明确春城技校选址在。2012年9月17日，遵义市城乡规划局红花岗分局作出遵规红呈【2012】116号“关于春城技校规划选址的初步意见”，同意春城技校在选址建设。2014年9月10日，巷口镇政府发出《巷口镇人民政府关于遵义市春晖职业技术学校项目征地拆迁有关事宜的通告》，载明“巷口镇人民政府决定在中山村**组、坪丰组征地修建遵义市春晖职业技术学校，已经划定征地拆迁红线范围…”。2014年10月14日，巷口镇政府向中山村委发出巷府通【2014】34号《巷口镇关于贵州春城技工学校项目征地拆迁标准有关事宜的通知》，明确：经镇党政联席会议研究决定，巷口镇中山村春城技校项目征地拆迁标准参照《遵义市人民政府办公室关于印发遵义市巷口经鸭溪至三合公路建设征地拆迁及附着物补偿安置实施方案的通知》（遵府办发【2013】128号）文件标准，请遵照执行。2014年10月22日，中山村委作出《贵州春城技工学校征地测量公示表》，合计征收土地51.3亩，原告王乐先、姜德华、罗进利、罗进琴之户头罗文虎家为**组20号地块，面积1186.03㎡，折合1.779亩，单价38450元／亩，保险12500元／亩。征地清册有“罗文虎”字样手书签名并加盖有指印。2014年12月1日，中山村委经被告巷口镇政府同意在贵州省农村信用社（现贵州省农商银行）为罗文虎开设个人存款账户并存入107963.65元，原告王乐先、姜德华、罗进利、罗进琴对此事实与金额予以认可，并陈述钱已领取。2015年初，项目开工建设，修建了围墙，堆砌了部分石块，堆填了水池，开挖部分土地。因未取得用地手续，红花岗区国土局下达停工通知，遂停工至今。2015年8月14日，红花岗区发展和改革局作出区发改备案【2015】36号《遵义市红花岗区基本建设投资项目备案通知》，备案项目名称为“遵义市诚兴汽车驾驶培训学校”，建设地点红花岗区巷口镇中山村。2016年6月22日，中山村**组以巷口镇政府为被告向遵义市汇川区人民法院提起行政诉讼，请求确认被告巷口镇政府的上述征地行为违法，并退还耕地。汇川区人民法院于2016年9月8日作出（2016）黔0303行初38号行政判决书，判决确认巷口镇政府实施的征地行为违法。该判决生效后，汇川区人民法院以判决书遗漏诉讼请求为由决定再审，于2018年1月20日作出（2017）黔0303行再1号行政裁定书，以村民组长王永宾以村民组名义提起诉讼未提供证据证明通过了村民民主议定程序为由裁定驳回原告中山村**组的起诉。原告遂向本院提起本案诉讼。 本案审理中另查明：2017年11月15日，贵州省人民政府作出《关于遵义市及所辖县（市、区）土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案的批复》，批准《遵义市红花岗区土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》，涉案土地调整规划为建设用地。 本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”与《贵州省土地管理条例》（2000版）第十九条“建设征用土地，由县级人民政府土地行政主管部门受理建设用地申请，经县级人民政府审核同意后，按照审批权限逐级上报批准。建设占用土地，涉及农用地转用的，由县级人民政府土地行政主管部门根据土地利用总体规划和土地利用年度计划提出申请，经县级人民政府审核同意后，按照审批权限逐级上报批准”的规定，征收土地应当由县级以上地方人民政府公告并组织实施，由县级以上地方人民政府的土地行政主管部门具体办理，乡镇级人民政府无权征收土地。本案中，巷口镇人民政府未经县级以上人民政府授权或委托，不具有实施土地征收行为的行政主体资格，超越职权。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，建设项目占用土地，应当由有审批权的人民政府依法批准农用地转为建设用地并征为国有后方可征收占用。本案中，被告巷口镇政府未经有审批权的人民政府批准农用地转为建设用地并征为国有，擅自实施土地征收的行为没有法律依据；其超越职权，不具有征收土地的行政主体资格、没有法律依据实施的土地征收行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。鉴于该行为发生在2015年5月1日以前，原告请求确认被告巷口镇政府的土地征收行为违法，本院予以支持。原告请求返还土地，因涉案土地已经省人民政府批准调整规划为拟征收建设用地，可能面临被依法征收的可能，径行判决返还不利于行政争议的最终化解。相关政府应当根据涉案土地是否可以补充办理转用、征收批准依法采取补救措施。若在合理期间内获得转用、征收批准，应当依法完善征收手续，按征收实施的标准补足被征收人相应补偿，并依法缴纳失地农民养老保险费；若不能及时获得转用、征收批准，应当将土地返还集体经济组织交由农民耕种。红花岗区政府虽然没有实施也没有授权或委托巷口镇政府实施土地征收行为，但其作为被告巷口镇政府的上级人民政府，对其下级人民政府超越职权的行政行为应当进行监督管理，且巷口镇政府违法实施土地征收行为所产生的违法后果，只有红花岗区政府才有采取补救措施的法律职权。本案被告巷口镇政府实施的征地行为被确认违法后，应当由红花岗区政府采取补救措施，巷口镇政府应当就其违法征收行为中作出的补偿款给付、地块确认、边界确定等行为提供准确资料，并协助红花岗区政府采取补救措施。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告遵义市红花岗区巷口镇人民政府2014年实施的征收原告王乐先、姜德华、罗进利、罗进琴承包责任地的行为违法； 二、由遵义市红花岗区人民政府采取补救措施。 案件受理费五十元，由被告遵义市红花岗区巷口镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审 判 长  何 林 人民陪审员  何德华 人民陪审员  徐应江 二〇一八年九月五日 法官助理王莹 书记员周芸逸