广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)穗中法行终字第474号上诉人（原审原告）：广州市联盛塑料五金模具有限公司，住所地广东省广州市。法定代表人：陈景裕，该公司董事总经理。委托代理人：叶剑锋、周永发，均系广东品泓律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州住房公积金管理中心，住所地广东省广州市天河区。法定代表人：夏卫兵，该中心主任。委托代理人：谢佩雯、余惠霞，均系广东广信君达律师事务所律师。原审第三人：潘小玲，女，1975年12月12日出生，汉族，住广州市番禺区。上诉人广州市联盛塑料五金模具有限公司（以下简称“联盛公司”）因诉被上诉人广州住房公积金管理中心（以下简称“广州公积金中心”）责令限期办理决定一案，不服广州市天河区人民法院（2014）穗天法行初字第569号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：潘小玲系联盛公司职工，自2000年2月起在联盛公司工作，与其存在劳动关系。2013年11月29日潘小玲向广州公积金中心投诉，反映联盛公司欠缴其2000年3月至2011年8月期间的住房公积金。广州公积金中心收到上述投诉后，于2013年12月4日作出穗公积金中心南沙核通字〔2013〕1026号《核查通知书》，通知联盛公司其职工潘小玲反映其少缴/未缴2000年3月至2011年8月期间住房公积金14092元，要求联盛公司对其与潘小玲之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为潘小玲缴存住房公积金及公积金缴存起始时间，潘小玲相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实。同时告知联盛公司如对潘小玲所反映的事实、补缴数额有异议，可在收到通知书之日起10个工作日内提出异议并附上相关证明资料。联盛公司于2013年12月11日作出《住房公积金核查通知书的复函》，认为潘小玲不是联盛公司员工，联盛公司不应补缴潘小玲的住房公积金，广州公积金中心应补充出具证明潘小玲缴存基数的数据材料。广州公积金中心认为联盛公司复函提出的异议不成立，于2014年1月15日作出穗公积金中心南沙责字[2014]45号责令限期办理决定，责令联盛公司为潘小玲缴存2000年3月至2011年8月期间单位应缴存部分的住房公积金人民币14092元，并于2014年1月17日送达联盛公司。联盛公司对上述决定不服，向广州市人民政府申请行政复议。广州市人民政府作出穗府行复[2014]528号行政复议决定，维持广州公积金中心作出的责令限期办理决定。联盛公司仍不服，向原审法院提起本案诉讼。原审法院认为：《住房公积金管理条例》第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”潘小玲系联盛公司单位职工，与其存在劳动关系，有潘小玲的社保缴费历史明细表、历年工资总额明细表和广州南沙开发区地方税务局出具纳税清单予以证实。依据上述法律规定，联盛公司应当按照《住房公积金管理条例》的规定，为其缴存住房公积金。因联盛公司未为潘小玲缴存劳动关系存续期间的公积金，广州公积金中心依法责令联盛公司限期缴存是其履行法定职责的表现。关于广州公积金中心追缴住房公积金程序方面的问题，原审法院认为，《住房公积金管理条例》第十条规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”据此，住房公积金管理中心依法享有对用人单位为职工缴存住房公积金情况的法定监管职权，用人单位负有接受职权部门监督并配合调查的法律义务。本案中，广州公积金中心以潘小玲提供的相关证据作为基础，初步查明联盛公司欠缴潘小玲住房公积金的情况后向联盛公司发出《核查通知书》，通知联盛公司对相关事实进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予了联盛公司陈述、申辩的机会及举证的权利，程序合法正当。联盛公司怠于行使抗辩举证的权利及履行其应尽的配合调查义务，应承担法律上的不利后果。其关于广州公积金中心行政程序违法的主张，原审法院不予支持。对于广州公积金中心责令联盛公司补缴的住房公积金数额，有潘小玲社保缴费历史明细表、广州南沙开发区地方税务局出具纳税清单等证据予以证明，具体数额经原审法院核对无误。原审法院依据《住房公积金管理条例》第十六条第二款、第十七条、第十八条的规定，同时参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条、第六条的规定，对广州公积金中心责令限期办理决定认定的数额予以确认。联盛公司认为责令其补缴住房公积金应受诉讼时效限制的观点，原审法院认为，《住房公积金管理条例》对住房公积金补缴追缴的时效没有限制规定，而追溯时效必须有法律的明确规定，因此潘小玲向联盛公司追缴住房公积金并不存在已过时效之说。联盛公司的该项诉讼理由没有法律依据，原审法院不予采纳。联盛公司认为潘小玲未补缴其个人部分的住房公积金不利于其履行补缴义务的观点，原审法院认为，潘小玲是否补缴其个人部分的住房公积金，不影响联盛公司履行为潘小玲缴存公积金的法定义务，与被诉具体行政行为的合法性无关联，联盛公司的理由不构成撤销被诉具体行政行为的法定事由，原审法院不予采纳。综上所述，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，原审法院判决驳回原告广州市联盛塑料五金模具有限公司的诉讼请求。上诉人联盛公司不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）一审法院认定事实不清。1.被上诉人作出的具体行政行为违反法定程序，一审法院在住房公积金追缴程序方面查明不清。根据被上诉人提交的证据及事实，其在作出行政具体行政行为前，其只向上诉人出示了《核查通知书》、《责令限期办理决定书》、《应缴数额统计表》及相关的法律法规。对于重要的证据例如第三人是否为上诉人处员工、是否持续不间断在上诉人处工作、相关的工资证明等只是在行政复议及诉讼时才向上诉人出示。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：……(三)上诉人或者第三人在诉讼程序中提供的、被上诉人在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据”的规定，被上诉人不能在责令限期办理决定作出后，才向上诉人出示有关证据。因此，被上诉人作出的具体行政行为在程序上违反法律规定，存在严重瑕疵。而一审法院在未查明上述事实的情况下，认定被上诉人的具体行政行为程序合法正当，实属错误。2.部分证据为非法证据，不能作为用以认定本案事实的依据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据……(二)被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据;(三)原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据。”的规定，被上诉人使用的证据1、2、3、7侵犯了上诉人的陈述权、申辩权，而且上述证据均在作出具体行政行为前没有向上诉人出示，也没有作为《责令限期办理决定》的依据。因此，上述证据按照法律规定不能作为认定本案被诉具体行政行为是否合法的依据。3.缴存数额有误。依照《住房公积金管理条例》第十六条第二款、第十七条的规定，被上诉人缴存基数的计算标准以及起算时间错误。首先，在以纳税清单证明的工资作为缴存基数的情况下，被上诉人以当年2月至第二年1月作为期间计算出上年度职工月平均工资并作为缴存基数，计算有误，应以税局统计的当年1月至当年12月的期间来计算上年度职工的月平均工资。其次，被上诉人起算时间按照整月计算，与原审第三人的实际情况不符。本案原审第三人大多不是整月入职的，被上诉人从第二个月整月计算缴存金额是错误的。同上述入职时间情况类似，原审第三人的离职时间是零零散散的，在原审第三人已经离职的情况下，被上诉人仍要求补缴，明显与事实不符，并且也无相应的法律规定。4.被上诉人未提供如何适用缴存基数的依据，被上诉人是在未查清原审第三人缴存基数的情况下作出了具体行政行为。被上诉人在一审时提供了原审第三人的收入证明、社保缴费历史明细表、纳税清单等证据以证明其缴费基数的合法性，但是却没有提供在何种情况下究竟优先适用哪一项缴费基数的依据。根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条“……单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算”的规定，也就是说，在上年度市社会平均工资、养老保险缴费基数、纳税清单证明的工资都适用的情况下，一审法院只调查核实了相关证据的合法性，却没有查明法律法规是如何适用上述基数的，导致相关缴存基数事实不清。5.未明确追溯时效。上诉人认为与原审第三人的纠纷不外乎就是劳动纠纷或者民事纠纷，如果是这两种中的其中一种，也应该有诉讼时效的限制，而《住房公积金管理条例》未对补缴的时效进行规定。上诉人认为被上诉人应该查明或者向上级请示，确定补缴的时效，而不可冒然责令让上诉人补缴原审第三人工作以来的住房公积金。（二）适用法律不当。上诉人认为，缴存住房公积金属于用人单位与职工双方的义务，而不是一审法院认定的“第三人是否补缴其个人部分的住房公积金，不影响原告履行为第三人缴存公积金的法定义务，与被诉具体行政行为的合法性无关联”。结合被上诉人向上诉人出具的《住房公积金应缴数额统计表》的备注4：“单位欠缴部分的住房公积金，由单位支付：职工欠缴部分的住房公积金，由个人支付”，上诉人认为原审第三人是否补缴住房公积金对上诉人影响重大，毕竟《住房公积金管理条例》的初衷是为了解决员工的住房问题，而今被上诉人仅仅对上诉人执法，不仅不利于上诉人履行补缴公积金的法定义务，还违背住房公积金政策的初衷。因此，请求二审法院判决：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人作出的穗公积金中心南沙责字[2014]45号责令限期办理决定书；3.责令被上诉人承担本案全部诉讼费用。被上诉人广州公积金中心答辩称：1.被上诉人在作出行政行为已经审查原审第三人提交的证据资料，并已将原审第三人提交的证据资料向上诉人予以核实，且附上原审第三人的有关情况，上诉人完全有能力进行调查核实而无正当理由放弃进行调查核实，被上诉人在行政复议以及一审诉讼中也提交了相关证据。2.根据《住房公积金管理条例》规定，单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。新参加工资的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。3.根据关于《住房公积金若干问题的指导意见》相关规定，被上诉人依据职工个人社保缴费工资以及纳税清单收入作为缴存基数符合法律规定。4.诉讼时效必须有法律法规的明确规定，《住房公积金管理条例》对住房公积金追缴并无作出时限规定，因此住房公积金追缴并无时限限制。5.根据《住房公积金管理条例》第十五条的规定，上诉人有义务为原审第三人缴存在职期间的住房公积金。原审第三人潘小玲未陈述意见。经审查，原审判决查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为：《住房公积金管理条例》第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”可见，上诉人作为用人单位，依法属于住房公积金缴存义务主体的范围，应当按照《住房公积金管理条例》的规定，为其录用的职工缴存住房公积金。本案中，被上诉人接到原审第三人对上诉人未为其缴存住房公积金的投诉后，向上诉人发出《核查通知书》，在上诉人申请延长核查时间且未提出异议及提交证据的情况下，被上诉人作出涉案责令限期办理决定，责令上诉人限期为其职工即原审第三人缴存应缴存的住房公积金，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原审法院判决驳回上诉人要求撤销涉案责令限期办理决定的诉讼请求正确，本院予以维持。《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，被上诉人作出被诉责令限期办理决定时，依据原审第三人社保缴费历史明细表、涉案纳税清单所记载原审第三人工资情况对补缴的住房公积金数额予以确定符合上述规定，且具体数额经原审法院核对无误，本院对被诉的责令限期办理决定认定的数额亦予以确认。同时，由于涉案纳税清单明确记载了原审第三人实发工资奖金所属期间及数额，被上诉人依据涉案纳税清单的记录计算出上年度原审第三人实际工资数额，并以此来确定相应期间应补缴的住房公积金数额亦未违反上述规定，因此，上诉人认为被上诉人认定的缴费基数有误的主张理据不足，本院不予支持。关于上诉人认为本案应适用诉讼时效的问题。《住房公积金管理条例》对住房公积金管理中心责令用人单位补缴公积金以及对职工投诉追缴公积金并无时效限制的规定，而追溯时效必须有法律的明确规定，因此原审第三人向上诉人追缴住房公积金并不存在已过时效之说。故上诉人该项上诉理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人认为被上诉人在作出被诉责令限期办理决定时违反法定程序主张能否成立的问题。《住房公积金管理条例》第十条规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。……”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”根据以上规定可知，被上诉人享有对用人单位为职工缴存住房公积金情况的法定监管职权，用人单位负有接受职权部门监督并配合调查的法律义务。在作出被诉责令限期办理决定时，被上诉人以原审第三人提供的相关证据作为基础，初步查明上诉人欠缴原审第三人住房公积金的情况后向其发出《核查通知书》，给予了上诉人陈述、申辩的机会及举证的权利，程序合法正当。上诉人怠于行使抗辩举证的权利及履行其应尽的配合调查义务，应承担法律上的不利后果。因此原审判决对上诉人认为被上诉人在作出被诉责令限期办理决定时违反法定程序的主张不予支持并无不当，本院予以支持。综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市联盛塑料五金模具有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 邓 军代理审判员 金 霞代理审判员 唐 勇二〇一五年五月八日书 记 员 周芷诺何红丽