广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）佛中法行终字第180号上诉人（原审原告）彭婉玲，女，汉族，住佛山市南海区。委托代理人罗秀琼，广东信孚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区大沥镇人民政府，住所地佛山市南海区大沥金融商贸区。法定代表人刘宗阳，镇长。委托代理人何淑桢，佛山市南海区大沥司法所法律工作者。委托代理人吴咏瑜，佛山市南海区大沥司法所法律工作者。原审第三人佛山市南海区大沥镇六联村九村股份合作经济社，住所地佛山市南海区。负责人李炽明，社长。委托代理人龙思，广东通法正承律师事务所律师。委托代理人任博佳，广东通法正承律师事务所律师。上诉人彭婉玲因诉被上诉人佛山市南海区大沥镇人民政府（以下简称大沥镇政府）行政确认一案，不服佛山市南海区人民法院（2015）佛南法行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：彭婉玲的父亲彭某某和母亲陈某某于某某年某某月某某日结婚后于某某年某某月某某日离婚，户籍地为佛山市南海区某某镇某某村，均为佛山市南海区大沥镇六联村九村股份合作经济社（以下简称九村经济社）的集体经济组织成员。彭婉玲某某年某某月某某日出生于佛山市南海区某某镇某某村，是其父母生育的第三个子女，其出生不符合计划生育相关法律法规的规定，已入户某某镇某某村，户口一直没有迁移，不属于九村经济社的股东。2014年7月21日，彭婉玲向大沥镇政府提交申请书，请求该府：1、确认彭婉玲享有100%的股权份额；2、责令九村经济社向彭婉玲发自2003年1月1日起至2013年12月31日的股份分红。2014年9月22日，大沥镇政府作出沥府行决（2014）13号行政处理决定，认为：根据1990年6月1日起施行的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（施行至2006年10月1日废止）的规定，当时农村经济组织社员资格确定和集体收益分配问题可以由农村经济组织通过制定章程自行确定。九村经济社于1995年实行股权固化时，经过表决、公示等一定程序将年满十六周岁的农民及未年满十六周岁的合法出生的农民子女载入原始股东名册，通过一定程序制定章程以原始股东名册为基础确定原始股东资格并给予配股，对计划外生育的农民子女不确定为原始股东而不获得无偿配股，并不违反当时的法律法规。且2006年之前农村集体经济组织成员资格的确定和集体收益分配问题属村民自治范畴事项，乡镇人民政府对村民自治范畴事项不具有直接处理的职权，故彭婉玲请求对2006年之前的农村集体经济组织成员资格和集体收益分配事项进行处理，缺乏法律依据和事实依据，决定：对彭婉玲提出的申请不予支持。彭婉玲不服上述行政处理决定，向法院提起行政诉讼。另查明，九村经济社的前身为南海市黄岐镇六联股份集团公司九村公司。关于该社的股东资格（股权配置）问题，1995年5月1日起实施的《南海市黄岐镇六联股份集团公司九村公司章程》（以下简称1995年《章程》）第3条规定：“在一九九五年四月三十日截止以现有股东花名册为基础，如对有关条例无抵触的，均可确定股东资格，每人配一股。以后不论人口增加或减少都不能改变其原有的配股权。股东死亡后股份分配可以继承”，第7条规定：“一九九五年四月三十日后（即配股截止日以后），因各种原因（包括新生），户籍迁入公司的将成为公司和村委会的村民，享受和承担村民的权利和义务。如要成为股东，首先向公司提出书面申请，经批准后，交纳配股基金才能成为股东（配股基金的计算，按当时股本总值除以股东人数等于每人配股基金）”。大沥镇六联各经济社现时通用的《黄岐街道六联村股份经济合作社章程》（2004年）（以下简称2004年《章程》）第九条规定：“为保护原始股东的利益，方便股权流转，本股份经济合作社按倍调整原始股东的股数，满股为20股，股东股数不随年龄增长而调整”，第十一条规定：“出资购股的对象和办法：一、出资购股的人员必须是本村民小组户籍没有股权的人员，对象包括：1、原是农业户籍的人员（除挂靠人员外）；2、是固化股权后原始股东的配偶、新出生的子女，包括违反计划生育处罚期满的新出生的子女（除国家机关、事业单位在编人员外，入赘的女婿只允许纯女户中一名女婿有资格出资购股），均允许出资购股……”。九村经济社截止至1995年4月30日的“股东及村民花名册”中共有股东561人（后其中一人被取消资格而变更为560人），彭婉玲被确认为“无股权的村民”，不属于原始股东；截止至2014年12月31日的“股东名册”中的股东共562人，总股数11200股；总股数没有发生变化。原审法院认为：依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的法定职权。大沥镇政府经调查核实，作出沥府行决（2014）13号行政处理决定并依法送达给各方当事人，该府所作该行政处理决定的程序符合相关规定。关于彭婉玲是否具备成为九村经济社集体经济组织成员（股东）的条件。首先，九村经济社不将彭婉玲载入原始股东名册是否违反当时的法律规定，彭婉玲是否应该被确认为该社原始股东的问题。对于农村集体经济组织的权利和成员资格的认定，根据1990年6月1日起实施的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（施行至2006年10月1日废止）第七条及第十七条的规定，当时的农村集体经济组织成员资格和集体收益问题可以由农村集体经济组织自行确定。九村经济社于1995年实行股权固化，制定章程以当时的股东名册为基础确定原始股东资格并给予无偿配股，并无违反上述规定。问题在于对包括彭婉玲在内的超生子女不载入当时的股东名册，不确定为原始股东，不给予无偿配股是否违法。根据《广东省计划生育条例》（1992年修正）第二条、第十四条及第三十二条第（二）项的规定可见，超生需要承担相应的法律责任。九村经济社是一个农村集体经济组织，享有对本组织集体资产的自主经营管理权，对其成员（股东）资格和集体收益分配可以自行确定。该社实行股权固化，必须先对本村村民的股东资格进行确定，然后核定股本（资产）总值并对股东进行配股，之后根据股东享有的股份进行集体收益分配。在某一时点，九村经济社的资产总额是固定的，股东人数、股权份额直接影响着每一个股东的收益分配。如果在股东资格确定时，超生子女与计划内生育子女无差别待遇，那么，股东人数便增加，实行计划生育人员的收益分配就会相对减少，对他们而言是不公平的，并非真正意义上的平等。因此，九村经济社只是不确定彭婉玲等超生子女为原始股东，不予无偿配股，但没有完全剥夺超生子女成为该社股东的资格，其《章程》规定彭婉玲等超生子女可以通过一定程序出资购股成为股东，并不违反相关的法理精神或平等原则。其次，彭婉玲能否成为九村经济社新增无偿配股的股东。九村经济社现行使用的章程是大沥镇六联各经济社现时通用的2004年《章程》，关于股东资格（股权配置）问题，该2004年《章程》较1995年《章程》并无变化，只是调整了原始股东的股数，满股为20股，规定股权可以内部流转，对于原始股东的资格条件没有修改，也没有关于新增无偿配股股东的规定，且明确规定了出资购股的对象和办法，彭婉玲应属可以出资购股的对象。如果给予彭婉玲无偿配股，反而是侵犯了其他村民的平等权利。另外，根据大沥镇政府提供的九村经济社的新旧两份股东名册及该社的陈述，九村经济社从1995年实行股权固化至今，总股数未发生变化，没有新增无偿配股股东。至于六联管理区办事处出具的《证明》，只是称彭婉玲满16周岁可以参股，并非确认可以无偿配股，且六联管理区办事处对彭婉玲能否成为九村经济社新的股东并无决定权，不能据此认为彭婉玲可以取得九村经济社新的无偿配股股东资格。由此可见，彭婉玲要求成为九村经济社新增无偿配股股东没有依据。综上所述，九村经济社已经实行股权固化，不确认彭婉玲的集体经济组织成员（股东）资格，不予无偿配股，并不违反当时的法律规定；根据该社的章程，彭婉玲可以出资购股成为该社的股东，享受与该社其他所有尚未取得股东资格的人员的同等待遇，平等权利未受侵犯。彭婉玲请求大沥镇政府确认其享有100%的股权份额并责令九村经济社向其发自2003年1月1日起至2013年12月31日的股份分红，没有事实和法律依据，大沥镇政府决定对彭婉玲的申请不予支持并无不妥。据此，彭婉玲起诉要求撤销大沥镇政府所作的沥府行决（2014）13号行政处理决定并责令该府重新作出具体行政行为，理据不足，法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回彭婉玲的诉讼请求。案件受理费50元由彭婉玲负担。上诉人彭婉玲上诉称：一、原审判决认定事实不清，证据不足。1.原审判决适用1990年6月1日起实施的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（施行至2006年10月1日废止）第十七条的规定，确定当时的农村经济组织成员资格可以由农村经济组织自行确定，显属不当。因为该条规定经农村经济组织社委同意才能成为经济合作社成员的对象为“凡户籍在当地社区范围内，年满16周岁的农民”，原审第三人九村经济社股权是在1995年股权固化，如按照该规定，未年满16周岁合法出生的小孩都不具有原审第三人的经济组织成员资格，成为原始股东。但是，根据被上诉人大沥镇政府提供的股东花名册显示，存在大量未满16周岁的股东。由此可见，原审第三人在股权固化时并不适用上述规定来确定当时的集体经济组织成员资格，而是采用户籍登记原则来确定集体经济组织成员资格。2.原审法院认为如在股东确认时，超生子女与计划内生育的子女无差别对待的话，会对实行计划生育人员不公平，这显然是对平等原则的滥解。因为，上诉人的父母虽然违反计划生育生育了上诉人，但已向政府部门缴纳了计划外生育的费用，且原审第三人还按照了黄府字第（93）11号《关于在我镇推行农村股份制的意见》的规定，从上诉人出生之日起停止了上诉人的股权分红16年。同时，六联村委下辖的中一股份经济社已按该意见的精神对年满十六周岁的超生子女予以了无偿配股。由此可见，上诉人的父母因违反计划生育行为承担的法律责任、付出的经济代价远远超过了当时的法律规定。所以，在股东确定时，超生子女与计划内生育的子女无差别对待，对实行计划生育人员并不存在任何不公平。3.原审判决认为1995年《章程》没有剥夺上诉人等超生子女成为原审第三人股东的资格，可按1995年《章程》第七条规定通过议定程序出资购股成为原审第三人的股东，显然是对该条款理解错误。该条款规定的是1995年4月30日后（即配股截止日以后），因各种原因（包括新生），户籍迁入公司的人员，想要成为股东的，可以通过一定程序缴纳配股基金成为原审第三人的股东。本案中，上诉人的户籍早在该时间点前就已依法登记在原审第三人所在地，显然不属于该条款规定的情形。同时，根据上诉人的父母反映，他们从未见过上述章程及股东花名册，也从未对该章程进行过表决，原审法院在上诉人对上述材料有异议，且被上诉人及原审第三人不能提供任何证据证明上述材料已经全体社员表决通过并张贴公示的情况下，便采信上述材料的真实性，显然是错误的。4.原审法院确认2004年《章程》是原审第三人现行使用的章程，显然不当。该章程仅是一份格式化版本的章程，并没有加盖原审第三人的公章，同时被上诉人及原审第三人不能提供任何证据证明已经全体社员表决通过并张贴公示。二、上诉人应具有原审第三人集体经济组织成员资格，享有无偿配股的股东资格。1.上诉人虽属于超生子女，但上诉人父母均已按照当时的《广东省计划生育条例》（1986年修正）第十六条第（三）项的规定，缴纳超生计划生育费，上诉人的户口也因出生入户在原审第三人处，故上诉人的户籍登记完全符合相关法律、法规的规定，且上诉人一直在原审第三人处读书、生活和工作，上诉人的父母也是原审第三人集体经济组织成员。2.根据我国宪法及婚姻法的规定，上诉人作为违反计划生育出生的小孩，应该享有与计划内生育的小孩同等的权利。3.《广东省计划生育条例》明确规定需要承担法律责任的仅是超生夫妻双方，并未规定超生子女也要承担责任。虽然上诉人是计划外生育的小孩，但那仅是上诉人父母的超生行为违法，依法应由他们承担法律责任，并不是由上诉人承担相应的责任，上诉人无法选择自己的出生，也无任何过错，不应当承担父母犯下的过错。4.农村集体经济组织所有的资源所产生的收益，是农村集体经济组织成员赖以生存的条件之一，也是农村集体经济组织成员应当享有的基本权利，受法律保护。上诉人应与本村合法出生的子女一样享有分配集体财产的权利，原审第三人在1995年股权固化时应当依法将上诉人载入原始股东名册，享有无偿配股的股东资格，对集体所有资产产生的收益享有分红的资格。5.六联管理区办事处出具的《证明》亦可以证明上诉人年满16周岁应当享有配股。综上，请求二审法院撤销原审判决及被上诉人作出沥府行决（2014）13号《行政处理决定书》，并责令被上诉人重新作出具体行政行为，本案一、二诉讼费用由被上诉人及原审第三人承担。被上诉人大沥镇政府辩称：被上诉人作出的沥府行决（2014）13号《行政处理决定书》认定事实清楚、适用法律正确，程序正当。原审判决正确，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉人的上诉。原审第三人九村经济社述称：一、根据1990年6月1日起实施的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（施行至2006年10月1日废止）第七条的规定，原审第三人作为社区经济组织，有权就农村集体经济组织成员资格以及集体收益问题通过制定章程来进行自主经营管理。上诉人彭婉玲认为原审第三人在1995年股权固化时，对计划内出生的村民予以无偿配股，而对包括其在内的计划外出生的村民不予无偿配股，显失公平。但公平本来就具有相对性，如果给上诉人无偿配股，那么在原审第三人股权固化后合法出生的村民是否也应当无偿配股方显公平？原审第三人在政府指导下行使自主经营管理权实施股权固化，不予上诉人无偿配股是符合法律规定的。二、原审第三人已明确规定出资购股的对象及方法，原审第三人并未剥夺上诉人依照特定程序成为股东的资格。按照原审第三人章程的规定，上诉人向原审第三人提交书面申请，经批准后缴纳配股基金才能成为原审第三人的股东。原审第三人并未剥夺上诉人成为股东的权利。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。二审中，上诉人彭婉玲认为被上诉人大沥镇政府提交的原审第三人九村经济社1995年《章程》及2004年《章程》及股东花名册系复印件，且被上诉人未提交其他证据证明上述材料已经全体社员表决通过并张贴公示，原审法院采信上述证据错误。经查，根据原审法院庭前证据交换及开庭笔录可知，被上诉人提交的2004年《章程》系原件；提交的1995年《章程》复印件上加盖了佛山市南海区大沥镇六联社区居民委员会公章；提交的股东花名册复印件上加盖了佛山市南海区大沥镇六联经济联合社公章，故被上诉人提交的上述证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第二款的规定，且原审第三人亦对上述证据的真实性予以确认，故在上诉人不能提供相反证据予以推翻的情况下，原审法院对上述证据予以采信并无不当。经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原判认定的事实，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，被上诉人大沥镇政府作为乡镇一级人民政府依法有权对上诉人彭婉玲请求确认其享有原审第三人九村经济社的股份份额，享受股权分配等待遇的申请作出处理决定的职权。该府在收到上诉人的申请后，进行了相关的调查取证，并作出本案所诉之沥府行决（2014）13号《行政处理决定书》，依法送达当事人，告知其复议或诉讼的权利，程序合法。本案中，上诉人认为其应属于原审第三人无偿配股的股东，而被上诉人及原审第三人均认为上诉人属于经原审第三人审批后可以出资购股的对象，故本案的争议焦点是上诉人是否能成为原审第三人新增无偿配股的股东。根据原审第三人1995年《章程》、2004年《章程》的规定及被上诉人提交的股东花名册可知，原审第三人在1995年实行股权固化，章程制定时是以当时的股东名册为基础确定原始股东资格并给予无偿配股，之后对原始股东的资格条件并没有修改，也没有新增无偿配股股东的规定，总股数未发生变化，亦未新增无偿配股股东；对未取得原始股东资格的村民，符合条件的，可以通过出资购股成为股东。本案中，上诉人因属于其父母违反计划生育所生育的子女，不在1995年股东花名册内，未能确定为原始股东。上诉人认为未给予超生子女无偿配股违反了平等原则，侵害了其合法权益，且根据黄府字第（93）11号《关于在我镇推行农村股份制的意见》中关于“凡抢生、超生的村民除按市、镇计划生育有关规定处理外……其所超生的子女年满十六周岁再行配股。”的规定及六联管理区办事处出具的《证明》，在其年满十六周岁后应属于原审第三人无偿配股的股东。首先，对于农村集体经济组织成员资格的确定和集体收益分配等问题，属于农村集体经济组织的自治范畴。农村集体经济组织可以在不违反法律规定的前提下，自行确定其成员资格的条件。其次，只有履行法律法规和组织章程规定义务的人员才能成为农村集体经济组织成员，而实行计划生育是我国的基本国策，也是每个公民应尽的义务。对于违反计划生育的人员，即使已经接受了计生部门的处理，《广东省计划生育条例》等相关法律法规亦对其权益作出了相应的限制。由于上诉人属于超生子女，无论其父母是否已缴纳了计划外生育费，其亦需要承担相应的法律后果。原审第三人在1995年股权固化时未将其列为无偿配股股东，与计划内生育子女进行区别待遇，具有一定合理性。再次，原审第三人表示上诉人可出资购股成为其股东，享受与其他所有尚未取得股东资格的人员的同等待遇，没有完全剥夺超生子女成为原审第三人股东的资格，并不违反相关法理精神或平等原则。最后，黄府字第（93）11号《关于在我镇推行农村股份制的意见》虽然规定了超生的子女年满十六周岁可以配股，但是并未明确规定超生的子女在年满十六周岁后配股的具体方式。而原审第三人章程对此予以了明确，规定上诉人可以出资购股成为股东，即进行有偿配股并不违反黄府字第（93）11号文的精神。此外，六联管理区办事处出具的《证明》虽然也称上诉人满十六周岁可以参股，但并未确认可以无偿配股，且六联管理区办事处对上诉人能否成为原审第三人的股东并无决定权，故亦不能作为上诉人享有无偿配股的依据。综上，被上诉人不确认上诉人属于无偿配股股东，对其要求确认享有原审第三人100%的股权份额并责令原审第三人向其发自2003年1月1日起至2013年12月31日的股份分红的申请不予支持，并无不当。上诉人主张六联村某些股份合作经济社已经为年满十六周岁的超生子女实施了无偿配股，原审第三人亦应如此处理。但上诉人所主张的事实缺乏证据证实，且即使其所述属实，由于股东资格的确定是属于农村集体经济组织自治范畴的事宜，其他股份合作经济社的做法不对原审第三人具有当然的约束力。故上诉人的该项主张，本院不予支持。上诉人还认为原审第三人在1995年股权固化时存在大量未满16周岁的股东，故原审第三人在股权固化时并未适用1990年6月1日起实施的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（施行至2006年10月1日废止）第十七条的规定来确定当时的集体经济组织成员资格，原审法院适用上述规定，显属不当。经查，1990年6月1日起实施的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（施行至2006年10月1日废止）第十七条规定：“凡户籍在当地社区范围内，年满十六周岁的农民，承认社章并承担相应义务者，经社委会同意，均可以成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）的社员……”，该条款是对应当给予社员资格的人员条件的规定，但该《暂行规定》并未禁止未满十六周岁的人员成为社员，也不能推出凡户籍在册就必然应当成为社员的结论。被上诉人及原审法院以该《暂行规定》为依据认定农村集体经济组织成员资格问题属于该农村集体经济组织自治范畴，并无不当。至于上诉人的其他上诉主张均理据不足，本院不予支持。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人彭婉玲负担。本判决为终审判决。审 判 长 郭 赟代理审判员 王 慧代理审判员 何丽容二〇一五年五月二十九日书 记 员 杨 雯附相关法律条文：一、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。二、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。