江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)苏03行初90号原告徐春生，男，1982年2月25日生，汉族，住江苏省徐州市铜山区。委托代理人赵明浩，江苏圆点律师事务所律师。委托代理人李华军，江苏圆点律师事务所律师。被告徐州市铜山区人民政府，住所地江苏省徐州市铜山区府前路1号。法定代表人刘广民，区长。出庭应诉负责人许海莉，副区长。委托代理人吴永华，徐州市铜山区人民政府法制办工作人员。第三人徐州市铜山区张集镇阎窝村XX小组，住所地江苏省徐州市铜山区张集镇阎窝村。负责人朱巍，组长。第三人朱振华，男，1962年8月28日生，汉族，住江苏省徐州市铜山区。委托代理人刘建，江苏金华星律师事务所律师。原告徐春生诉被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、第三人徐州市铜山区张集镇阎窝村xx小组（以下简称阎窝村十组）、第三人朱振华林业行政登记一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本等诉讼文书，并公开开庭审理了本案。原告徐春生及委托代理人赵明浩、李华军，被告铜山区政府的出庭应诉负责人许海莉及委托代理人吴永华，第三人阎窝村十组的负责人朱巍、第三人朱振华的委托代理人刘建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告铜山区政府的前身原铜山县人民政府于2003年12月23日为第三人朱振华颁发铜林证字（2003）第320124723号林权证，载明朱振华对坐落于张集镇××、小地名为鱼塘的林地享有使用权，林地使用期30年，终止日期2027年12月31日，该林地的四至为：东至生产路、南至大田地、西至排水沟、北至大田地。原告徐春生向本院起诉请求：1.撤销被告铜山区政府为第三人朱振华颁发的铜林证字（2003）第320124723号林权证；2.本案诉讼费用由被告铜山区政府负担。事实及理由：2002年1月31日，第三人阎窝村××组与第三人朱振华签订合同，将90亩取土场（东到路边、南到十一组分界处、西到与大庙交界处、北留三至四米）承包给朱振华，每年承包金为30元/亩，承包期为10年，2012年1月31日到期。承包合同到期后，阎窝村××组与朱振华未就继续承包上述土地达成合意，双方的承包关系终止。2003年12月23日，被告铜山区政府就涉案土地为第三人朱振华颁发铜林证字（2003）第320124723号林权证，确认朱振华对涉案土地的使用期截止到2027年12月31日。2016年2月26日，原告徐春生与第三人阎窝村××组就涉案土地承包签订《承包合同》，原告以每年200元/亩的价格承包了涉案土地，期限为2016年2月28日至2026年2月28日，合同签订后原告交付了20万元承包金。原告系涉案土地的合法承包人，对涉案土地享有占有、使用权，但被告铜山区政府颁发给第三人朱振华的林权证侵害了原告的合法权益。涉案《林权证》包含林地所有权、使用权和林木的所有权、使用权四项登记事项，由于阎窝村××组与朱振华的承包合同已经到期，朱振华对涉案土地已无合法权利，该《林权证》对朱振华权利的登记缺乏事实依据。况且，被告在颁发《林权证》前未进行勘测定界，也未对林权登记事项进行公示，程序违法。综上原告认为被告颁发给朱振华的林权证，事实不清，主要证据不足，违反法定程序，应当予以撤销。原告徐春生向本院提交以下证据：证据1.原告与第三人阎窝村××组签订的承包合同及交纳承包费的收据，证明：2016年2月26日原告和阎窝村××组签订合同承包了该组南湖鱼塘（原京福高速取土场），总面积约100亩，其中土坑面积90亩，承包期为2016年2月28日至2026年2月28日，承包金每年每亩200元，总承包金20万元，原告按照合同约定一次性缴清了20万元承包金，系涉案鱼塘的合法承包人。证据2.阎窝村××组发布的公告、阎窝村××组与朱振华签订的附协议，证明：2002年1月31日阎窝村××组与朱振华就涉案林权证中的鱼塘及周边林地签订了承包合同，承包期为10年。证据3.（2017）苏03民终7055号民事裁定书，证明：阎窝村××组与朱振华签订的承包合同已经到期，阎窝村××组曾向法院起诉要求朱振华返还土地，该案中查明原铜山县人民政府为朱振华办理了林权证，并确认朱振华对涉案鱼塘的使用期截止到2027年12月31日，该林权证载明的使用期限远远超过了阎窝村××组与朱振华承包合同约定的承包期。证据4.涉案林权证办理时的登记申请表及档案资料，证明：涉案林权证办理过程中，登记申请表存在多处明显涂改痕迹，档案资料中没有申请登记的森林、林木和林地的权属证明，进一步证明被告在颁发林权证时并未认真审查相关资料的真实性和完整性，错误地将朱振华对涉案土地的使用期限登记为30年，颁证行为事实不清、证据不足，且档案资料中没有关于涉案林权证公示的材料，表明被告未依据《林木和林地权属登记管理办法》所规定的程序办理登记，程序违法。被告铜山区政府辩称：被告是依照第三人朱振华的申请颁发的涉案林权证，阎窝村委会认可该处林木、林地的权属归朱振华，该证书的颁发符合当时的实际情况。颁发林权证的基础是林地所有权人与他人签订的承包合同，目前对涉案林地存续的合法有效的承包合同相对人是谁，谁就是合法使用权人，经现场查看，涉案林地目前仍处于第三人朱振华控制之下。被告铜山区政府向本院提交以下证据：证据1.林权登记申请书、林权登记申请表、附图及朱振华的身份证复印件，证明：2003年全县范围内进行林权登记，由于量比较大，公告的时候是通过村委会广播予以告知的。证据2.照片四张（复印件），证明：涉案林地现由朱振华占有使用。第三人阎窝村××组辩称：林权证的效力源于承包合同，证书中登记的使用期限也应当与合同约定的承包期相一致。第三人朱振华辩称：1.2002年1月31日朱振华与阎窝村××组签订了承包合同，但涉案林权证是2003年12月23日颁发的，朱振华于2003年9月份提出的颁证申请，该申请并不是以2002年的承包合同为依据。2002年的承包合同与朱振华目前对涉案林地的承包是不同的合同关系，事实上2003年朱振华与阎窝村××组达成口头承包林地的合同，涉案林权证正是依据该口头承包合同而颁发的，且在提出颁证申请时，村委会是盖章确认的，该林权证合法有效。2.在办理涉案林权证过程中，朱振华与其他村民是同一批办理的，其他几百户村民与朱振华办理林权证的申请形式、申请资料都基本一致，不可能几百户村民的林权证都是无效且应予以撤销的证件。第三人朱振华向本院提交以下证据：证据1.朱振华的林权证，证明：林权证所登记的全部内容与被告举证的林权证办理期间的档案资料内容一致，是对林权登记申请表修改后的确认，林地的使用期依法应当是三十年到七十年，当初在统一申请登记时申请表中填写的使用期限没有达到法律规定的最低年限，且由于林木的生长周期较长等客观因素，故将林地使用期限统一调整为三十年，结合第二轮土地承包于2027年12月31日到期，故该证登记的使用期限与之相同，涉案林权证是合法有效的。证据2.阎窝村××组村民任书芹、徐长元的林权证及林权证登记档案资料，证明：从两人办理林权证的档案资料来看，也存在多处改动的情况，且改动的位置和内容与朱振华的基本一致，表明其林权证与涉案林权证是同时期办理的，体现了当时统一办理林权证的实际情况，虽然有修改和不规范的地方，但不影响当时环境下办证合法性，进一步佐证朱振华林权证的办理在实体上和程序上均合法，朱振华对涉案林地享有使用权。证据3.2002年1月31日阎窝村××组与朱振华签订的附协议，证明：原告举证的附协议不真实，反而能够证明朱振华存在提前支付租金并承诺给付日息的情形，但村里对于该附协议没有给出任何解决方案。经本院组织证据交换，各方当事人对其他当事人提供的证据均提出相应质证意见，具体为：对于原告徐春生所提交的证据，被告铜山区政府的质证意见为：对证据1真实性没有异议，涉案林权证是否合法取决于谁对相应土地具有承包经营权，由于原告与第三人朱振华存在合同争议，故对于被告而言，只有在对原告或第三人承包合同的效力进行确定后，才能决定该证的合法性。对证据2、证据3、证据4均不持异议。第三人阎窝村××组对原告提供的证据均无异议，并认为承包合同是经过招投标之后原告与阎窝村××组签订的，20万元承包金已经缴纳，在阎窝村××组账上有记载。第三人朱振华的质证意见为：对证据1不予认可，该承包合同的签订违法，没有保障朱振华的优先承包权，该合同与涉案林权证相冲突，应属无效，20万元承包费数额较大，单凭收条无法予以证明。证据2，公告确实存在，附协议系复印件，内容有多处涂改，朱振华持有附协议的原件，两者内容截然不同，不能证明原告的观点，反而更能够证明朱振华在承包土地期间提前支付了承包金。对证据3的真实性无异议，但该证据不能证明原告的主张。对证据4的真实性没有异议，虽然登记申请表及相关档案资料中有改动痕迹，但全村其他村民的林权证办理过程中也存在类似情况，该林权证颁发的依据是村委会证明，不是朱振华2002年的鱼塘承包合同，从登记档案的内容及村委会的盖章能够体现出2003年阎窝村××组与朱振华又形成了新的承包涉案林地的口头合同，该口头合同是涉案林权登记的主要依据。对于被告铜山区政府所提供的证据，原告徐春生的质证意见为：对证据1的真实性没有异议，从中可以看出涉案林权证办理登记申请表中有明显涂改痕迹，没有申请登记的林木、林地的权属证明材料（如承包合同等），足见被告在颁发林权证时未认真审查相关资料的真实性及完整性，错误地将林地使用权登记为30年，明显超过朱振华的承包期限，颁证行为事实不清、证据不足，档案资料中没有涉案林权证公示的资料，表明被告未依据《林木和林地权属登记管理办法》所规定的程序办理登记，程序违法。证据2可以证实目前涉案林地由朱振华非法控制，侵犯了原告合法权益。第三人阎窝村××组对上述证据没有异议，称办理林权证的背景是当时保护林木的大环境，是县里统一安排的，由确实具有林木使用权或所有权的人来申请，当时朱振华是符合条件的，其申请办证没有问题，登记申请表中存在涂改，这确实不是村里的工作人员干的，相应的村委会证明也是缺失的，在林权证下发到村里时村里已经发现期限存在问题，也向上级林业主管部门反映过，但没有得到处理，为此村里还扣留了五组、六组、七组村民的林权证，这几个组的林权证至今还在村里。第三人朱振华的质证意见为：对证据1予以认可，当时办理林权证的时候是经过朱振华申请并由村委会的宣传和广播进行通知，其他农户办理林权证的申请登记表和相关资料与朱振华的情况一样，均存在改动，不能简单地以存在修改就认为颁证行为无效。对证据2的真实性没有异议，朱振华是在自己享有使用权的林地内进行经营，符合法律规定。对于第三人朱振华所提供的证据，原告徐春生的质证意见为：对证据1的真实性予以认可，但不认可其合法性，该林权证的颁发行为事实不清，证据不足，程序违法，应当予以撤销。对证据2的真实性无异议，但该证据与本案没有关联性。对证据3的真实性无异议，但不能因此否定原告提供的附协议的真实性，阎窝村××组与朱振华是承包合同的双方当事人，双方各自持有一份附协议符合交易习惯，原告提供的附协议之所以存在修改，恰恰反映了双方缔结合同的协商过程，对比两份附协议的内容也可以看出，两份附协议的内容实际上是一致的，完全能够证明朱振华的承包期在2012年1月30日就已经届满的事实。被告铜山区政府对上述证据没有异议。第三人阎窝村××组的质证意见为：对证据1、证据2的真实性无异议，朱振华确实取得了林权证，但林地使用期需要与发包方达成协议，不能脱离承包合同单方面确定林地使用期。证据3形式上是真实的，不持异议。本院对当事人提供的证据认证如下：原告提供的证据1经合同相对方阎窝村××组确认真实，可以作为认定案件事实的依据；证据2中的公告，各方当事人均无异议，本院予以认定，朱振华对附协议的真实性提出异议，但该附协议的内容与朱振华另行举证的附协议内容基本一致，本院将结合该两份附协议来综合认定案件事实。证据3、证据4各方当事人对其真实性均不持异议，应当作为认定案件事实的依据。被告铜山区政府所提供的证据，各方当事人对其真实性均无异议，本院予以采纳。第三人朱振华提供的证据1、证据3真实性可以确认，本院予以采纳，证据2系案外人的林权证及登记档案资料，与本案并无关联，本院不予采纳。经审理查明，阎窝村××组于2002年1月21日发布公告，对位于本组的面积为90亩取土场面向本组村民进行公开招标，承包金每年每亩30元，承包期10年。朱振华参与投标并最终于2002年1月31日以该公告为基础与阎窝村××组签订附协议，承包了上述取土场。2003年12月23日，被告铜山区政府的前身原铜山县人民政府为第三人朱振华颁发铜林证字（2003）第320124723号林权证，载明朱振华对坐落于张集镇××、小地名为鱼塘的林地享有使用权，林地使用期30年，终止日期2027年12月31日，该林地的四至为：东至生产路、南至大田地、西至排水沟、北至大田地，该林权证载明的林地范围与上述公告及附协议中取土场的位置相同。在上述公告及附协议约定的10年承包期届满后，阎窝村××组与朱振华没有签订新的承包合同，但朱振华仍然占有、使用该取土场（该取土场已经入水形成鱼塘）。2016年2月26日，阎窝村××组与徐春生签订承包合同，约定由徐春生承包阎窝村××组的南湖鱼塘（原京福高速取土场），总面积约100亩，其中土坑面积（鱼塘）90亩，承包期十年即从2016年2月28日至2026年2月28日，承包费每年每亩200元，承包期间承包费总额为20万元，于合同签订后由徐春生一次性缴纳。徐春生已经按照约定向阎窝村××组付清了20万元承包费，但因鱼塘及周边林地一直为朱振华占有经营，徐春生未能取得该合同约定的南湖鱼塘。2017年4月，阎窝村十组曾向徐州市铜山区人民法院起诉，认为其与朱振华之间的承包合同已经到期，朱振华无权占有涉案鱼塘，要求朱振华返还鱼塘并清除其周边的附着物。该案经一审、二审法院审理，最终认为阎窝村××组与朱振华之间的承包合同虽已到期，但朱振华持有铜山区政府颁发的林权证，且林权证登记朱振华对涉案鱼塘及周边土地的使用期至2027年12月31日，阎窝村××组的诉讼请求能否成立，需要审查林权证的合法性问题，但这通过民事诉讼无法处理，遂裁定驳回了阎窝村××组的起诉。后徐春生向本院提起行政诉讼，请求判如所请。本院认为，依照2016年2月26日徐春生与阎窝村××组签订的承包合同及阎窝村××组已经收取徐春生缴纳涉案鱼塘承包费的事实，徐春生基于与发包方签订了合法有效的承包合同而对涉案鱼塘享有合法权利，被告铜山区政府为第三人朱振华颁发林权证的行为对徐春生的合法权利产生影响，故原告徐春生对于被告铜山区政府颁发涉案林权证的行为具有利害关系，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，徐春生是本案的适格原告，有权提起行政诉讼。《中华人民共和国森林法法》第三条规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”据此，县级以上地方人民政府具有对个人所有的林木和使用的林地进行确权颁证的职责。涉案林权证系被告铜山区政府为第三人朱振华颁发，原告徐春生以铜山区政府为被告提起行政诉讼，请求撤销其颁发涉案林权证的行为，主体适格。关于被告铜山区政府为第三人朱振华颁发铜林证字（2003）第320124723号林权证的行为是否合法，应否予以撤销问题。涉案林权证系被告于2003年12月23日为第三人朱振华颁发，当时林地、林木确权登记颁证工作的依据，除了《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国森林法实施条例》作了原则性规定之外，具体的规范性依据是原国家林业局于2000年12月31日发布实施的《林木和林地权属登记管理办法》。综合以下分析，本院认为被告为第三人朱振华颁发涉案林权证的行为事实不清，主要证据不足，且违反法定程序，应当予以撤销。第一，《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”第九条规定：“登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。”第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”可见，申请林木和林地权属登记，申请人必须提供林木和林地的权属证明材料，能够证明其对申请登记的林木和林地具有合法权利，登记机关也有义务对申请人提供的权属证明材料进行审查，只有在权属证明材料合法有效的情况下，才能按照规定办理林权登记。本案中，从被告铜山区政府提供的证据来看，其颁发涉案林权证所依据的材料中并没有权属来源证明，朱振华是基于何种法律事实而取得了涉案鱼塘及周边林木和林地的合法权利、其权利的期限为多久等，均无相应依据。在被告铜山区政府提供的林权登记申请表中的“主要权利依据及附图”一栏中，仅手写了“村委会证明”五个字，但村委会证明在哪里、其内容是什么，被告铜山区政府并未提供。况且，涉案鱼塘及周边林地的所有权××××组，村委会并非所有权人，即便存在村委会证明，也未必能够证明朱振华对其享有合法权利。因此，朱振华申请办理涉案林权证时并未按照规定提供相应材料，被告铜山区政府对此未尽审查职责，其颁发林权证的行为事实不清，证据不足。第二，《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”第十二条规定：“对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记。在公告期内，有关利害关系人如对登记申请提出异议，登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，登记机关对登记申请应当不予登记。”从朱振华林权登记申请表所填写的内容来看，其中存在多处涂改，特别是一些事关当事人及利害关系人切身利益的重要栏目如“林地使用期”、“终止日期”等，涂改现象尤其严重，但被告在确权登记颁证过程中对此并未作相应落实和调查，足见被告对其应尽的审查职责流于形式，并未切实履职。在受理朱振华的登记申请之后，按照规定被告应当在林木和林地所在地进行为期30天的公告，但被告在诉讼过程并未提供其进行过公告的证据。因此，被告铜山区政府在颁发涉案林权证过程中未履行应尽的审查、调查、公告职责，程序违法。综上，被告铜山区政府为第三人朱振华颁发林权证的行为主要证据不足，违反法定程序，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下：撤销被告徐州市铜山区人民政府于2003年12月23日为第三人朱振华颁发铜林证字（2003）第320124723号林权证的行政行为。案件受理费50元，由被告徐州市铜山区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长 赵 涛审判员 杜 林审判员 周美来二〇一八年九月二十七日书记员 郁梦晨