广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）桂08行初249号 原告桂平市九洲铝业科技发展有限公司，住所地：桂平市长安工业集中区。 法定代表人李华安，总经理。 委托代理人何丽红，广西伟宁律师事务所律师。 被告桂平市人民政府，住所地：桂平市西山镇县府街**。 法定代表人陈锦秀，市长。 行政负责人薛有彪，副市长。 行政负责人蒙星强，副市长。 委托代理人傅耿，桂平市法制办干部。 委托代理人黄伟刚，广西至通律师事务所律师。 第三人桂平市长安经济管理委员会，住，住所地：桂平市桂南路民政局大楼/div> 法定代表人陈电波，主任。 委托代理人钟剑波，桂平市长安经济委员会副主任。 委托代理人黄伟刚，广西至通律师事务所律师。 原告桂平市九洲铝业科技发展有限公司（以下简称九洲公司）诉被告桂平市人民政府、第三人桂平市长安经济管理委员会行政协议解除纠纷一案，本院2016年9月12日立案受理后，于同月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年11月16日、2017年1月23日两次公开开庭进行了审理。在审理过程中，因九洲公司提出申请对因履行行政协议投入的费用进行审计鉴定，本院准许后，于2017年2月13日依法委托审计鉴定，依法扣除审理期限。2018年1月3日收到本案的审计鉴定意见书，本案恢复审理，并重新组成由审判员黄艳华担任审判长，审判员廖赞军、王健玲参加审理的合议庭，于2018年1月19日第三次公开开庭进行了审理。九洲公司的委托代理人何丽红，被告的行政负责人蒙星强及委托代理人黄伟刚、傅耿，第三人委托代理人钟剑波、黄伟刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 九洲公司诉称，2011年10月27日，九洲公司与被告签订《桂平市年产3万吨铝板带箔项目合作合同书》（以下简称《合作合同书》），双方约定在桂平市长安工业园区内投资兴建3万吨铝板带箔深加工项目，项目建设资金由九洲公司自行筹集，项目建设拟定在两年内正式投产；被告为建设项目规划215亩项目土地，在土地出让价格及税收方面给予九洲公司政策上的优惠，如果被告不按协议约定规定服务好项目建设，九洲公司有权追究由此产生的实际损失。同日，原、被告双方又签订一份《桂平市人民政府关于九洲铝业项目入园建厂补充协议书》（以下简称《补充协议书》），约定被告提供的项目土地挂牌出让价格拟定为每亩8万元，税收方面被告给予九洲公司每亩2.4万元的补贴。 合同签订后，九洲公司按照合同约定以及被告的要求对项目土地进行平整施工，并聘请建设工程设计单位、勘察单位、监理单位开展相应的工作，九洲公司已经履行了合同义务，投入的各项项目建设资金已达上千万元，但被告在项目土地挂牌出让时，允许不具备竞拍资格的企业参与项目土地的竞拍，导致参与竞拍的企业恶意抬高土地价格，九洲公司无力竞争，无法取得项目土地的使用权。为此，九洲公司多次发函要求被告重新安排项目土地或者支付项目土地建设支出的费用，但被告没有重新安排项目土地，也没有支付九洲公司任何项目土地建设的费用。九洲公司于2016年6月17日向桂平市人民法院提起合同之诉，桂平市人民法院以九洲公司的起诉不属于人民法院民商事案件的受案范围为由，作出了（2016）桂0881民初2603号民事裁定，驳回九洲公司的起诉。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定，提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告不履行《合作合同书》和《补充协议书》确定义务的行为违法，并依法解除该两份行政合同；2、依法判令被告赔偿因其违法行政行为给九洲公司造成的经济损失人民币3790718元，后变更为14272810.1元（实际数额以评估鉴定价格为准），并由被告负担本案的诉讼费。 九洲公司在法定期限内向本院提交以下证据：一、1、《合作合同书》，2、《补充协议书》，证明原、被告签订合作合同及补充协议，被告承诺提供给九洲公司位于桂平市长安工业园区213亩土地作为桂平市年产3万吨铝板带箔项目的建设用地。二、1、桂平市长安工业集中区管理委员会关于九洲公司年产10万吨铝板带箔（首期5万吨）项目用地的承诺书，证明第三人承诺将246亩土地作为九洲公司铝板带箔项目首期建设用地，且在九洲公司未取得相应土地使用权的情况下，承诺146亩土地先予交付进行建设项目使用。2、九洲公司函，证明第三人同意九洲公司在相关证件没有完善的情况下在2012年5月份开始对项目土地进行平整施工。3、桂平市长安工业集中区管理委员会关于九洲公司建设项目相关事项的答复[浔长管函（2013）1号]，证明第三人同意九洲公司在相关证件没有完善的情况下同意施工队伍进场规划、进行设计等施工。该组证据证明九洲公司的施工是得到被告许可的，且是被告要求的。三、1、九洲公司申请报告[桂九科发（2014）002号报告]，2、九洲公司项目用地申请报告[桂九科发（2014）009号报告]，证据1、2证明九洲公司一直积极履行合同义务、一直催促被告履行合同义务，为九洲公司提供项目土地；3、九洲公司[桂九科发（2015）1号函]，证明九洲公司开列项目补偿的函发给被告及第三人签收，但是均没有得到任何答复。4、九洲公司年产5吨铝板带箔项目情况汇报，证明九洲公司一直在积极与被告及相关部门发函请求解决赔偿问题。5、九洲公司年产5万吨铝板带箔项目情况汇报，证明九洲公司参加项目土地招拍挂，并支付保证金，已经履行合同义务，证明被告的违约行为一直持续，只是九洲公司当时没有追究其的违约责任，并不是认同被告的违约行为。四、1、九洲公司《5万吨/年高精铝板带箔工程项目可行性研究报告》、《10万吨/年高精铝板带箔工程项目建设建议书》、委托编制合同（2012）中冶长天长合字第14号，2、九洲公司10万吨/年高精铝板带箔工程项目建议书，3、九洲公司5万吨/年高精铝板带箔工程项目可行性研究报告，该组证据证明九洲公司委托具有专业资质的设计单位为九洲公司铝板带箔项目进行委托编制、出具项目建议书、可行性研究报告的工作。五、1、建设工程设计合同，2、建设工程委托监理合同，3、建设工程勘察合同，4、五万吨/年精铝板带箔工程项目一期岩土工程勘察报告，证据1-4证明合同签订后第三人同意九洲公司在相关证件没有完善的情况下，由九洲公司委托具有专业资质的单位为九洲公司铝板带箔项目进行工程设计、工程监理、工程勘察的工作。 补充证据：一、1、《桂平市九洲铝业科技发展有限公司关于变更建设项目备案的报告》,2、《关于桂平市年产5万吨铝板带箔项目备案的通知》（浔发改备案[2011]58号），该组证据证明证明年产3万吨铝板带箔项目变更为年产5万吨铝板带箔项目获得桂平市发改委备案。二、九洲公司公函（2012第6号）及被告签收页，证明九洲公司要求被告按照双方签订的《合作合同》履行义务，让九洲公司早日开工建设。三、1、关于《桂平市九洲铝业科技发展有限公司5万吨/年高精铝板带箔工程总平规划图》的批复（浔住建规复[2012]37号），2、关于年产10万吨（前期5万吨）高精铝板带箔工程平面布置方案审核意见（浔住建规复[2013]2号），3、关于《桂平市九洲铝业科技发展有限公司年产10万吨（首期5万吨）高精铝板带箔工程项目方案审核意见（浔住建规复[2013]4号），4、九洲公司年产10万吨（首期5万吨）高精铝板带箔工程总平布置图、各层平面图、剖面图，5、用地布局规划图、办公厂房现状图、规划图。该组证据证明九洲公司委托中国轻工业南宁设计工程有限公司、桂平市规划设计室对年产10万吨（前期5万吨）高精铝板带箔工程项目制作设计图纸，均是依照法律、法规及政府部门要求进行，因此九洲公司为此支出的制图、设计费用，被告应予以赔偿。四、1、项目环境影响报告表的批复（浔环管[2012]34号），2、建设项目环境影响报告表，该组证据证明九洲公司按照法律、法规及政府部门规定在工程开工建设之前，委托环评单位对工程作出环境影响进行评估，九洲公司为此支出的环评费用被告应当赔偿。五、1、年产5万吨铝板带箔项目推进情况汇报（九科发[2012]16号）及被告签收页，2、《关于加快推进桂平市九洲铝业年产10万吨铝板带箔项目建设的协调会会议纪要》，证据1、2证明九洲公司已经依照合作合同约定履行了义务，被告及第三人要求九洲公司在未获得土地使用权的情况下先期进行施工，九洲公司的先期施工并不存在违反合同或者违法的情形，被告在规划项目土地时，该项目土地仍存在土地纠纷，无法交付使用，被告也是存在违约在先；证明项目土地存在土地纠纷导致无法交付使用，被告在履行合同过程中违约在先。3、关于印发桂平市长安工业集中区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知（贵政办[2011]30号），证明根据第三人的主要职责，第三人具有批准九洲公司的施工的权利，九洲公司不存在违法施工。4、企业基本信息，证明参与竞拍项目土地的另一企业没有生产铝板带箔项目的经营条件，被告及相关职能部门允许其竞拍并恶意竞价，存在违约行为。5、贵港市投资促进局对《第八、九届中国-东盟博览会签约项目推进情况》，证明九洲铝业铝板带箔项目是在第八届中国东盟博览会上签约的，九洲公司的开工建设是获得政府部门认可的。六、照片1证明项目现场的全景图及项目土地146亩已经进行土地平整，土地平整费用尚有7917443元未支付给九洲公司；照片2证明项目现场成立了项目指挥部，开支的项目指挥部的板房建设费用、水电费、工资等均属于必要开支，应当予以支持；照片3证明项目土地确实进行了实际施工；照片4证明项目土地未取得相关手续的情况下施工，系被告和第三人要求的，且被告的时任市委书记杨评防及贵港市人民政府市长李宁波等领导均到施工现场视察施工进度。 被告辩称，一、九洲公司与答辩人签订的两份合同属于意向合作协议，后因九洲公司竞拍土地不成功，合作目的不能实现，因此应予以解除；二、答辩人行政行为主体合法，且依法行政，无违法行为。答辩人根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，享有管理本行政区域的经济工作，与九洲公司签订合作意向性协议，依法依规招商引资并诚实履行合作意向协议中约定的义务，符合法律规定；三、九洲公司要求答辩人赔偿损失的请求没有事实和法律依据，应予以驳回。九洲公司在答辩人还没有进行项目土地招拍挂出让之前所进行的所谓施工等投资行为是违法的，也是违反双方合作意向协议的，其投入的一切损失应由其自行承担。以上意见，恳请人民法院采纳并依法作出裁判。 被告于2015年9月30日向本院提交证明其已履行双方签订的合同（协议）行为的证据和依据有：1、年产3万吨铝板带箔项目合作合同书，证明九洲公司与被告达成合作意向；2、补充协议书，证明九洲公司与被告合作意向补充约定；3、地、地方各级人民政府组织法条文明被告行政主体资格符合法律规定；4、浔住建规（2012）72号文，证明被告对提供给九洲公司的项目建设用地规划设计；5、浔政函（2012）195号文，证明被告同意对本案用地挂牌出让；6、长安经管报（2012）101号文，证明国土局收到办理土地招拍挂出让申请；7、浔政函（2012）216号文，证明被告对用地挂拍挂出让的批复；8、浔政函（2013）30号文，证明被告同意国土局报送的土地出让方案。证据3-8同时证明被告已经积极履行合同；9、《年产10万吨（首期5万吨）高精铝板带箔项目建设方案》，证明九洲公司建设进度安排，该方案提交给被告的时间是2013年5月20日；10、九洲公司关于申请项目用地“招拍挂”的报告，证明九洲公司在2013年10月向被告申请119亩土地；11、公告[浔土告字（2013）14号],证明桂平市国土局关于GPG1322号地块招拍挂出让公告；12、告知函，证明桂平土地交易所对土地出让结果的告知,九洲公司的项目地块已被桂平市瑞丰公司竞拍成交；13、桂九科发（2013）30号函，证明九洲公司向被告提出用地变更的申请，主要是变更地址和面积；14、浔政函（2014）153号文，证明被告向九洲公司提出合同解除的说明和建议；15、证明凭据，证明被告已依法退回九洲公司所交款项（竞拍项目土地的保证金）；16、（2015）浔民初字第1723号民事判决书，证明法院关于九洲公司违法施工的责任认定，九洲公司提前在出让土地上对土地的投入与被告无关。 第三人桂平市长安经济管理委员会述称，同意被告提出的答辩意见、证据。 第三人另外提供的证据如下：1、事业单位法人证书、法定代表人证明，证明第三人是事业单位及陈电波为单位法定代表人；2、贵港市委办公室贵政办[2015]20号文件，证明桂平市长安工业集中管理委员会是事业单位并自2015年5月13日起受桂平市人民政府管辖；3、桂平市人民政府浔政发[2016]23号文件，证明桂平市长安工业集中管理委员会撤销后其职责归新成立的第三人管理行使；4、九洲公司桂平科发[2013]29号函件，证明九洲公司复函给第三人承认是其自身原因导致措施土地招拍挂并请求重新安排项目土地。 根据九洲公司的申请，本院于2017年2月13日委托广西天旭会计师事务所有限责任公司（以下简称天旭公司）对九洲公司建设项目2011年至2014年支出的办公经费、土地平整、工程勘察、工程设计、工程监理等进行了审计鉴定，该公司出具了“天旭专审字[2017]第007号”《司法鉴定意见书》（以下简称007号审计鉴定意见书）。 本院依职权于2018年1月31日对项目土地现场进行勘察，制作了经原、被告和第三人均签字确认的现场勘验笔录一份。 经开庭对各方当事人提供的证据进行举证、质证，本院对当事人提供的证据认定如下： 九洲公司提供的证据均属于九洲公司在履行合同（协议）过程中由被告作出的书面文件、相关行政管理部门对涉案建设项目作出的建设规划意见、图纸、环评意见、九洲公司履行协议过程中向被告和第三人递交的书面报告、请求、请示、函件、被告和第三人的批复、答复等书面材料，能真实反映九洲公司履行合同的行为过程、意愿，对这些证据的真实性、合法性、关联性均予以确认作为本案认定事实的证据，故九洲公司提供的证据能够证实其与第三方签订的相关合同和已支付的费用均是在九洲公司与被告签订合同（协议）后发生的、与《合作合同》确定的建设项目有关的事实；同时还证实九洲公司在项目土地上用板房建设了指挥部、对项目土地填土平整施工等资金投入得到了代表被告方管理项目建设的第三人书面同意。对于九洲公司提供证明其投资损失的财务凭证，以本院对007号审计鉴定意见的认定为准。 被告提供的证据是在双方签订《合作合同》和《补充协议书》后，被告为了落实九洲公司的项目建设用地作出的会议纪要、答复、批复、第三人在管理九洲公司的建设项目过程中代表被告作出的书面函件、文件等书面材料，对被告提供的证据的真实性、合法性、关联性均予以确认作为本案认定事实的证据。故被告提供的证据证实了被告已按照《合作合同》的约定履行提供项目土地的事实。 对第三人提供的证据真实性、合法性、关联性均予以确认作为本案认定事实的证据，故第三人提供的证据证实第三人原属于贵港市人民政府的直属事业单位，后因机构撤并，其人员编制改为被告的直属事业单位及主要职责。 对于本院委托天旭公司作出的007号审计鉴定意见书，各方当事人对于鉴定机构的资质、鉴定程序和鉴定人资格均没有异议，被告及第三人对审计鉴定意见书的内容和结论虽然有异议但未依法提出重新鉴定，原告认可该审计鉴定结论，本院对007号审计鉴定意见书的真实性、合法性、关联性予以确认，可作为本案认定事实的证据。 本院依职权于2018年1月31日制作的现场勘验笔录一份，各方均无异议，应当作为本案认定事实的证据。 经审理查明，2011年10月27日，九洲公司与被告签订《合作合同书》，约定由乙方（九洲公司）在桂平市长安工业园区内投资兴建3万吨铝板带箔深加工项目，项目建设资金由乙方（九洲公司）自行筹集，项目建设拟定2013年5月正式投产。该投资项目属于被告在第八届中国-东盟博览会上的招商引资项目。《合作合同书》对甲方（被告）的义务和责任的主要约定有：甲方（被告）保证在签订本合同后，在桂平市长安工业集中区为项目规划215亩工业用地，桂平市土地管理部门通过公开挂牌出让方式，为乙方获得土地使用手续；在土地出让价格、税收、行政性收费、服务性收费等方面给予九洲公司政策上优惠；甲方有权监督乙方及时开工建设项目，如乙方在取得规划用地后未按时开工建设或者已开工建设未能按时建成投产造成土地闲置……；合同对乙方（九洲公司）的义务和责任的主要约定有：乙方按挂牌出让最低价每亩8万元支付给甲方，项目建设用地的推、填土和平整工作及所需费用由乙方承担；乙方得到项目用地规划红线图后十天内，向甲方财政专户支付人民币伍拾万元，作为该项目合同履约金，双方签订本合同后三个月内，经有关部门依法公开挂牌出让，确认乙方依法获得该项目用地后五天内，乙方支付出让金总价款的50%……；乙方保证在甲方提供该项目的规划用地后2个月内开工建设，在24个月内建成投产。此外，合同还约定，如乙方未能履行本协议以上条款的，甲方有权依法无偿收回土地使用权并有权处置地上的建（构）筑物；甲方不按协议规定服务好项目建设的，乙方有权追究由此产生的实际损失。同日，原、被告双方又签订一份《补充协议书》，约定被告提供的项目土地挂牌出让价格拟定为每亩8万元，税收方面被告给予九洲公司每亩2.4万元的补贴作为该项目基础设施、环境治理等的资金支持。 合同签订后，被告为履行合同，于2011年12月23日召开常务会议（时任市长吴飞主持）研究讨论决定：1、原则同意九洲公司的项目进驻长安工业园区，规划用地215亩；2、桂平市住房和城乡规划建设委员会（以下简称桂平市住建委）与长安工业园区负责提出规划建设条件，桂平市国土资源局依法依规组织招拍挂工作；3、由项目负责人协调寻旺乡政府实施征地工作，征地拆迁工作要求在2012年上半年完成，并制定完成情况的形象进度表报送市政府；4、……；5、该项工作由薛有彪副主任负责。 2011年12月5日，桂平市发展与改革局以“浔发改备案[2011]58号”文件，对九洲公司报请《关于建设年产5万吨铝板带箔项目备案的报告》同意登记备案，备案主要内容有项目建设地址、建设规模、主要建设内容、建设总投资及资金来源等。 九洲公司为履行合同，于2011年12月28日与桂林桂盛建筑工程有限公司（以下简称“桂盛公司”）签订了《承包厂区场地平整、附属工程施工协议书》，并于2012年1月5日收取桂盛公司履约金200万元。该协议书约定，填土单价按每立方米支付23.5元结算。2012年5月2日，九洲公司向第三人发出公函，称其公司决定2012年5月10日前对安排的工业用地进行土地平整工作，要求第三人对这项工作给予回复并认可其合法性，以便更好地开展工作。第三人在该公函上签署“同意按划定的用地范围内进行施工，并做好安全和其他有关工作”的意见，并加盖了公章。 2012年6月7日，桂平市长安工业园区管理委员会作出“浔长管阅[2012]18号”《关于九洲铝板带箔等项目用地选址规模调整的会议纪要》，指出该项目一期项目建设规模调整为5万吨，项目全部建成后年产量达到10万吨；由于原规划的项目用地（位于长安工业园区**地块编号C-2-1，面积213亩）涉及集体土地，征地困难，项目用地无法落实；原则同意该项目用地调整为长安工业园区二期编号A-7-2、A-8-1地块，面积约246亩；由桂平市住建委负责落实办理该项目规划建设的相关手续。 2012年10月29日，桂平市住建委作出“浔住建[2012]72号”《桂平市长安工业集中区规划一路与长安四路交叉口西北角出让用地的规划设计要点及项目建设条件》，对项目用地作出规划建设要求，其中的备注明确规定：1、受让方在取得土地出让合同后，应持本规划设计条件及出让合同依法向建设行政主管部门申请建设用地规划许可证，在取得建设用地规划许可证后，方可办理土地使用权证；2、受让方在取得土地使用权属证后，方能持本规划建设条件委托具有规划建设资质的规划建设部门进行规划设计。2012年11月21日，桂平市长安工业集中区管理委员会出具《承诺书》，为了加快九洲公司年产10万吨铝板带箔（首期5万吨）建设项目的推进，对该公司项目建设用地作出如下承诺：1、承诺安排长安工业区二期A-7-2、A-8-1地块，规划面积246亩作为该项目的首期用地；2、承诺在一个月内先期对该幅土地中的100亩进行招拍挂，余下的146亩土地先予以交付进行项目建设使用，并优先安排用地指标。 2012年2月28日，九洲公司以设计委托书形式，委托中冶长天国际工程有限责任公司（以下简称“中冶长天公司”）承担《广西桂平市九洲铝业科技发展有限公司年产5万吨高精铝板带箔工程项目可行性研究报告》及《广西桂平市九洲铝业科技发展有限公司年产5万吨高精铝板带箔项目建设建议书》的编制设计工作，并于2012年3月15日与中冶长天公司签订《委托编制合同》，其中该合同的第七条约定，本项目可研究编制费用为肆拾伍万元人民币，有九洲公司付款45万元给中冶长天公司的增值税专用发票证实。2012年7月2日，九洲公司与中国轻工业南宁设计工程有限公司签订《建设工程设计合同》，委托该公司承担年产5万吨高精铝板带箔工程项目工程设计，项目设计费总计暂定为202.12万元，九洲公司因此共支付了项目工程设计费79万元，有九洲公司提供的转账支票和发票为证。2012年7月6日，九洲公司与南宁市鑫之诺建设工程监理有限责任公司签订《建设工程委托监理合同》，委托该公司对九洲公司的工程项目建设进行监理，并约定自2012年7月10日开始实施，至2015年1月10日完成。九洲公司为此已向南宁鑫之诺建设监理有限责任公司支付了监理费2万元。2012年8月25日，九洲公司与广西基础勘察工程有限责任公司签订《建设工程勘察合同》（岩土工程、水文地质勘察），九洲公司因履行该合同已实际支出113200元，有付款方为九洲公司的银行进账单为凭。 2013年4月9日，第三人对九洲公司的“桂九科发[2013]010号函”文件作出答复，为了使九洲铝业工程项目尽快推进，在相关证件未完善的情况下，同意施工队伍进场按照经审定的规划、建筑设计进行施工，相关部门由管委会进行协调，由此产生的行政方面的责任，由管委会承担。 2012年12月13日，被告作出《关于同意挂牌出让工业用地的批复》，同意以挂牌出让方式出让位于长安工业园区二期A-7-2、A-8-1地块246亩作为铝板带箔生产加工类工业用地。2013年1月25日，被告正式批复桂平市国土局，同意将符合招拍挂条件的、相同位置的119亩土地进行挂牌出让。2013年9月16日，桂平市国土局发布公告，对位于长安工业园区二期A-7-2、A-8-1地块（公告称为规划一路与长安四路交叉口西北角）79376.32平方米（约119.06亩）公开挂牌出让，起始价为1236万元（起拍均价为每亩10.38万元），挂牌报价时间为10月8日至10月18日，九洲公司和桂平市瑞丰投资有限公司两家业主参与竞拍，结果该地块被桂平市瑞丰投资有限公司以人民币6370万元（均价为每亩53.5万元）竞得，桂平市土地交易所于2013年10月31日将挂牌出让结果书面函告了第三人。2013年12月4日，九洲公司向被告提交申请报告，申请重新规划项目一期用地300亩。2014年10月8日，被告复函九洲公司（浔政函[2014]153号），认为九洲公司未能在该项目土地挂牌出让中竞得土地使用权，导致双方签订的合同不能履行，特授权第三人处理与九洲公司解除合同的有关事宜。 根据九洲公司的申请，本院于2017年2月13日委托天旭公司对九洲公司建设项目2011年至2014年支出的办公经费（含筹建经费）、土地平整、工程勘察、工程设计、工程监理等进行了审计鉴定，现对该公司出具的007号审计鉴定意见书内容分述如下： 委托审计鉴定总金额为15075463.08元，根据费用支出取得票据的合法性、合规性及完整性进行鉴定，已确认的办公费用和项目建设费用支出为3347956.83元，待明确的办公费用和项目建设费用支出为10924853.29元，无法确认的办公费用和项目建设费用支出为802652.96元。审计鉴定意见书分两部分列示九洲公司提供的开支费用，第一部分为办公费用支出，总计为2091935.94元，其中包括：1、已确认的办公费用支出小计为459869.68元；2、待明确的办公费用支出小计为923795.30元；3、无法明确的办公费用支出小计为708270.96元。该部分项目费用开支的具体事由和事实主要包括：1、过路费、油费；2、餐饮费；3、差旅费；4、交通费；5、住宿费；6、物业费、水电费、停车费；7、维修费、汽车保养费；8、租赁费；9、业务招待费；10、办公费；11、电话费；12、广告费；13、工地费用；14；员工工资、福利费；15、员工宿舍费；16、公益捐助；17、其他费用。 第二部分为土地平整、工程勘察、工程设计测量、工程监理、项目环评、项目板房材料、电费等总计金额为12983527.14元，其中包括：1、已确认的费用支出为2888087.15元；2、待明确的费用支出为10001057.99元；3、无法确认的费用支出为94382.00元。该部分项目费用开支的具体事由和事实主要包括：1、确认应当支出的土地平整费用为1797750.00元，待确认的费用为7917443.00元；2、待明确的勘测设计费用为8000元（无确认支出的勘测设计选项）；3、确认的工程监理费用为20000元，无法确认的工程监理费用为80000元；4、确认的工程勘察费用113200.00元，待确认的工程勘察费用200800.00元，无法确认的工程勘察费用支出9000.00元；5、确认的工程设计测量费用为790000.00元，待确认的工程设计测量费用为1787726.19元；6、确认的项目板房材料、填土、电费等104366.00元，待确认的项目板房材料、填土、电费等86745.80元，无法确认的电费清单、复印不清的单据金额为2731.00元；7、确认的晒图费金额为27771.15元，待确认的金额为343.00元，无法确认的2651.00元；8、确认支出的项目环评费金额为35000.00元。原告收到审计鉴定意见后，原告在庭审中将诉讼请求的赔偿数额变更为人民币14272810.1元。 另查明，桂盛公司将涉案项目土地的填土平整工程劳务发包给陈华南承揽，双方签订的《厂区场地平整劳务合同书》约定桂盛公司与陈华南劳务价格，按工程测量方数每立方米21元计算（不含税）。根据桂平市人民法院已生效的（2015）浔民初字第1723号民事判决书认定的事实，原告与桂盛公司在2012年8月3日就首期土方工程量达成结算协议，就完工的工程量九万立方米结算85%的工程款即原告应当支付工程款：90000ｘ85%=76500立方米ｘ23.5元/立方米=1797750元给桂盛公司，原告已经支付了65万元。但根据原告提供的由桂平市水利电力勘测设计院于2014年7月5日制作的《长安工业集中区九洲铝业填土场地平整工程第一幅平面图》和《长安工业集中区九洲铝业填土场地平整工程第二幅三角网法计算平面图》，首期工程（第一幅填土）实际填土方量为105618.6立方米，按照原告与桂盛公司签订的合同约定的23.5元进行结算，原告应当支付给桂盛公司工程款为人民币2482037.1元；第二幅填土工程实际填土方量为204941立方米。经本院2018年9月7日组织原告、被告、第三人以及通知陈华南作为证人到庭进行质证，原告、第三人以及陈华南均确认项目土地的实际填土方量应当以桂平市水利电力勘测设计院2014年7月5日组织各方勘测为准。再根据陈华南以及原告共同确认的事实，第二幅土地的填土工程由原告与陈华南、杨峰直接签订填土工程协议，单价为21元/立方米，杨锋全权委托陈华南与原告结算、工程量核实、诉讼等事宜。根据以上事实证据，涉案项目土地的第二幅土地填土实际支出为：204941立方米ｘ21元/立方米=4303761元（不含税及管理费）。综上，原告应当向施工方支付的项目填土工程款总额为人民币6785798.1元。 本院于2018年1月31日对项目土地现场进行勘察，各方当事人确认项目土地位于桂平市长安工业集中区（二期）区域内的规划一路与长安四路交叉口西南角处，现场还遗留有九洲公司用板材建设的板房，面积不详，九洲公司亦未提供证据证实该板房的建筑面积。各方确认该项目地块目前尚无其他项目业主使用。 再查明，第三人桂平市长安经济管理委员会属于事业法人单位，主要职责是负责长安工业集中区的开发建设和对长安工业集中区企业的管理服务工作，其原名称为“桂平市长安工业集中区经济管理委员会”，属于贵港市人民政府直属事业单位。2015年5月13日，中共贵港市委员会、贵港市人民政府发布“贵办发[2015]20”文件，组建了“贵港市产业园区管理委员会”（明确为贵港市人民政府的派出机构），并明确“桂平市长安工业集中区经济管理委员会”不再为贵港市人民政府的直属事业单位，调整为辖区人民政府直属事业单位。2016年9月8日，被告发布“寻政发[2016]23号”文件，决定撤销“桂平市长安工业集中区经济管理委员会”等三个管理机构，撤销机构所承担的职责统一划归新成立的桂平市长安经济管理委员会管理行使。 本案的争议焦点为：一、被告解除原、被告双方签订的《合作合同书》和《补充协议书》[以下简称合同（协议）]的行为是否合法；二、被告是否存在不履行、未按约定履行合同（协议）的情形；三、被告解除涉案的行政合同（协议）是否应对九洲公司承担赔偿或者补偿责任以及赔偿或者补偿范围如何确定。 本院认为，本案首先要审查的是合同（协议）的性质。本案合同（协议）的内容除了原合同书、协议书文本外，还应包括双方在履行合同（协议）过程中形成的文件、报告、函件、意见、答复等书面材料。因此，认定本案合同（协议）的性质应当全面考虑原合同（协议）书文本的内容和履行过程中所形成的书面材料。本案合同（协议）内容涉及土地行政管理、建设行政规划管理、环境保护等多个行政领域的行政职权，是作为行政机关的被告在行使招商引资行政管理职权过程中，与投资主体九洲公司签订的、具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定的行政协议，属行政诉讼的受案范围。从本案合同（协议）的内容看，被告的主要目的是为了引进投资，增加当地财政收入，为当地居民创造更多就业机会，实现社会公共利益和行政管理的目的，而非为了行政机关自身的利益，更非为了营利。当行政机关认为当初所签订的协议已经不能实现社会公共利益和行政管理的目的时，行政机关可以依法行使行政优益权，可以依法变更或者解除原签订的协议，以重新规划、谋求更有利于实现社会公共利益和行政管理的目的的行政行为。所谓行政优益权，是国家为了保障行政主体有效的行使行政职权、履行职责，赋予行政主体职务上或者物质上的许多优先和受益条件，行政主体享受这些优益条件的资格和可选择性。本案中，被告鉴于九洲公司未能依法取得投资项目用地，也无法协商一致重新安排项目用地，无法实现原签订的合同（协议）的目的的客观事实，为了让原确定的项目用地产生公共利益最大化，被告提出解除原签订的合同（协议），符合行政优先和行政受益条件，该解除行为没有违法，也完全符合九洲公司本案中的诉讼请求，故应确认双方事实上已经同意解除原签订的合同（协议）。基于上述理由，应确认被告单方解除本案的合同（协议）的行为合法。 关于被告是否存在不履行、未按约定履行合同（协议）问题。不履行包括不能履行和拒绝履行两种情形。按照双方签订的合同（协议）,被告的主要义务是按约定的地点、约定的价格向九洲公司提供规划好的项目建设用地。本案中，由于项目用地属于必须依法办理招拍挂出让手续才能取得土地使用权的特殊标的物，被告完全有能力在其行政区域内依法依规安排项目建设用地给九洲公司，被告与九洲公司签订合同（协议）后，召开了专门的常务会议确定了九洲公司的项目用地位置，并确定由规划、国土、环保等有关部门依法作出规划设计、招拍挂、环评等项目建设的准入手续，也安排了第三人为九洲公司的建设项目做好相关管理和服务工作，最终也按照约定履行了项目土地依法出让的招拍挂义务，已经积极主动按约履行了合同（协议）约定的义务，不存在不履行或未按约履行合同（协议）情形。至于九洲公司在公开招拍挂中未能依法竞买取得项目土地，并非被告不履行、未按约定履行合同（协议）的结果。 关于被告解除涉案的行政合同（协议）是否应对九洲公司承担赔偿责任或者补偿责任问题。如上所述，由于被告为了更好地实现社会公共利益和行政管理目的而行使行政优益权，解除与九洲公司签订本案的合同（协议）合法，因此需承担行政赔偿责任，但原告的投入损失客观存在，且原告的损失属被告为了加快项目建设同意或要求原告投入实施的行为，依法应当对原告承担补偿责任，补偿损失的范围应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定的原则，以补偿九洲公司遭受的直接经济损失为限。 关于被告应当补偿的直接经济损失范围及数额如何确定问题。根据《合作合同书》约定，九洲公司的主要义务，是在被告提供的项目用地上按照约定的时间完成项目投资建设，实现早日投产；而被告的主要义务是提供项目建设用地及为九洲公司项目建设做好服务、管理工作。九洲公司为了履行合同（协议）的义务而设立了项目法人单位，需要支出聘请人员、必要的办公场所和办公设施等组建人员机构的费用，故九洲公司的直接经济损失的范围首先应当包括九洲公司成立后合法合理开支的人员工资、办公费用，但九洲公司可以自行搬离并能重复使用的动产（如电脑、打印机、空调、电风扇等）除外。其次，为履行合同（协议），根据被告及第三人尽快推进项目建设，实现早日投产的要求，在未取得项目土地使用权的情况下，九洲公司经被告和第三人允许对项目土地进行的规划设计、土地平整、工程勘察、工程设计测量、工程监理、项目环评等行为，属于项目建设准入必须完成的前期工作，九洲公司因这些行为必须与相关第三方签订合同而实际支出的费用，也应当列入九洲公司直接损失的范围。基于以上两方面的考虑，结合九洲公司是否实际履行其与第三方签订的合同、是否被确定承担违约责任、是否应当承担生效法律文书确定的债务的事实，本院对九洲公司申请委托审计鉴定总金额15075463.08元作分析认定如下：一、对于无法确认的办公费用和项目建设费用支出802652.96元，九洲公司在对007号审计鉴定意见书进行质证时已明确表明放弃该部分经济损失的赔偿数额，本院不再审查认定；二、对于已确认的办公费用支出459869.68元和已确认的土地平整、工程勘察、工程设计测量、工程监理、项目环评、项目板房材料、电费等费用支出2888087.15元，应扣除以下两项所列费用：(1)2012年3月16日发票购买西山泉饮水机450元、2012年3月27日发票购买电脑、打印机2400元、2012年4月13日发票购买美的风扇三台4**元和转叶扇二台1**元、2015年5月15日、26日、27日有增值税发票从榆林资旺制冷设备有限责任公司购买的空调十五套共38005元、2012年4月20日购买笔记本电脑一套3550元、数码产品1850元，合计人民币46825元；(2)土地平整费用1147550元应当依照本院查明的事实另行认定。扣除这两项费用之外，其余的办公费用开支、项目建设费用开支，属于原告根据被告尽快推进项目建设的要求并基于对被告必定能够提供项目土地的信赖而投入的开支，且审计机构根据费用支出取得票据的合法性、合规性及完整性依照财会核算规则审核后作出了专业鉴定意见，故应确认为九洲公司为了履行本案合同（协议）实际开支的直接经济损失，即对审计鉴定意见应采信的办公费用实际支出为413044.68元、应采信的项目建设实际开支为1740337.15元。被告及第三人对这两部分已确认的开支费用虽有异议，但未能提供相反证据或者充分理由予以否定，对被告及第三人的辩解意见本院不予采信。三、对于待明确的办公费用和待明确的项目建设费用支出10924853.29元，应当结合九洲公司在履行合同（协议）过程中实际履行的行为事实、原始凭证记载的开支事由、生活常识以及当事人提出的质证意见，本着既要尊重客观事实、不宜全盘否定，又要考虑有些开支费用的必要性、合理性的原则分别予以认定。对于待明确的办公费用923795.30元部分，从财会核算角度分析，虽然九洲公司没有提供规范的财务会计账册，但有公司出纳制作并经公司法定代表人签名确认开支的“费用报销单”以及记载开支事由的记账凭证、所粘贴的原始凭证（包括开票单位未加盖发票专用章的发票、现金支出凭单和单据、订货单、采购单、销售清单、送货单、结算单、税费垃圾费物业费电费缴费通知、有收款单位或个人的收款收据、无收款单位或个人的收款收据等），属于九洲公司办公费用支出的流水账，部分开支比较客观的反映了九洲公司筹建过程中所开支的费用；从时间段上考虑，从九洲公司2011年10月27日与被告签订合同起至被告授权第三人通知九洲公司解除合同（协议）之日即2014年10月8日止，九洲公司因筹建公司、办公所需的费用均属于合理开支的范围，应当根据以上原则考虑酌情确定实际损失的数额。扣除九洲公司法定代表人以及公司员工个人可能存在的个人开支数、虚报开支数以及预付开支数之后未进行最终结算确认等事实因素，本院对于待确认的办公费用支出数额923795.30元酌情支持40万元。对于待明确的项目建设费用支出10001057.99元，应当根据九洲公司是否有充分的证据证明其已经向相关的第三方实际履行合同而因此支出或者有确实证据证明必须支出，或者因违反合同约定已被人民法院、仲裁机构生效的法律文书确认应当承担违约责任予以考虑是否支持。据此，九洲公司主张的项目填土平整费用7917443元,根据原告提供桂平市水利电力勘测设计院勘测土方量以及本院组织质证的意见，本院核定原告应当支付的填土费用总额为人民币6785798.1元。该填土成果的最终受益者为被告，故应当由被告补偿给原告。但由于该项填土费用尚未全部支付给施工方，为了实质解决纠纷，该项填土费用不宜直接支付给原告处置，应当在本判决生效后根据原告与施工方确认的结算依据处理。对于九洲公司主张的项目设计费和测量费1787726.19元、项目勘察费用200800元，因没有充分证据证明其已经实际支出或生效的裁判文书确定应当支出，在本案中不予支持，原告可以在证据充分时另案处理；对于九洲公司主张的项目板房材料、填土、电费等用于建设项目现场办公用房的费用，007号审计鉴定意见书已经确认了104366元的合法合规开支，待确认的86745.8元九洲公司没有提供建设该板房的设计图纸、建设面积、填土方量的依据，无法判断该费用支出的合理性，故不足以确认九洲公司已实际支出了该款项；项目勘测审计费8000元，九洲公司仅提供了落款日期为2012年5月27日、收款人为“桂平市水利电力勘测设计院吴庆华”的收据（白条），以上两项及待确认开支的晒图费343元，没有发票，不能证明已经实际支出，在本案中不予支持，原告可在证据充分时另案处理。 综合全案所述，本院认为被告应当补偿给九洲公司的直接经济损失为已确认的办公费用支出459869.68元扣除46825元即413044.68元、已确认的项目建设支出2888087.15元扣除生效民事判决认定的1147750元、应当酌情支持的办公费用支出40万元、整个项目填土总费用6785798.1元（不含税金），总计人民币9339179.93元。因被告在2014年10月8日提出解除合同（协议）时原告已经开列补偿清单请求被告予以补偿，但被告应承担从即日起未及时给予原告补偿而造成的利息损失，该利息损失应当按照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条规定，以作出生效判决时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率从解除合同之日次日即2014年10月9日起计算，不计算复利。依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第（五）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条规定，判决如下： 一、确认被告桂平市人民政府于2014年10月8日解除2011年10月27日与原告桂平市九洲铝业科技发展有限公司签订的《桂平市年产3万吨铝板带箔项目合作合同书》和《桂平市人民政府关于九洲铝业项目入园建厂补充协议书》的行为合法。 二、被告桂平市人民政府补偿原告桂平市九洲铝业科技发展有限公司直接经济损失人民币9339179.93元以及利息损失（该利息损失按照本判决生效时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率从2014年10月9日起计算，不计算复利。） 本案受理费50元（九洲公司起诉时已预交37126元）、审计鉴定费175000元（九洲公司已交80000元，已开增值税发票存卷）共计人民币175050元，由被告桂平市人民政府负担。九洲公司多交的受理费由本院退回给九洲公司；审计鉴定费175000元由桂平市人民政府直接支付80000元给九洲公司，其余95000元直接支付给广西天旭会计师事务所有限责任公司，开户行：中国光大银行南宁桃源支行，户名：广西天旭会计师事务所有限责任公司，帐号：78×××05。 以上补偿款、利息、审计鉴定费、受理费，被告桂平市人民政府应于本判决生效之日起三十日内履行完毕。逾期支付的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定加倍支付迟延履行期间的利息。被告逾期未履行上述款项支付义务的，原告可自本判决确定的履行期限届满之日起二年内向本院申请执行。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提交副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，汇款至户名为：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20--017301040003777。逾期不交也未提出司法救助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审判长  黄艳华 审判员  廖赞军 审判员  王健玲 二〇一八年九月二十八日 书记员  李紫莹 附录：本案涉及的法律法规条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 《中华人民共和国合同法》 第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同： （一）因不可抗力致使不能实现合同目的； （二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务； （三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行； （四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的； （五）法律规定的其他情形。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产； （二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿； （三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金； （四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金； （五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金； （六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支； （七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息； （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中 司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》 第十五条国家赔偿法第三十六条第七项规定的银行同期存款利息，以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。