福建省福州市晋安区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽0111行初41号 原告郑元铿，男，1966年5月13日出生，汉族，住福建省福州市长乐区。 委托代理人陈启祖，福建竞盛律师事务所律师。 被告福州市长乐区古槐镇人民政府（原长乐市古槐镇人民政府），住所地福建省福州市长乐区古槐镇。 法定代表人刘晓玢，镇长。 委托代理人游金德、魏敏华，福建闽航律师事务所律师。 原告郑元铿诉被告福州市长乐区古槐镇人民政府（以下简称古槐镇政府）不履行法定职责一案，于2018年4月8日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，于2018年4月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月27日公开开庭审理了本案。原告郑元铿及其委托代理人陈启祖，被告古槐镇政府的分管负责人陈宇（副镇长）及其委托代理人游金德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告于1997年初，向长乐市古槐镇龙田村委会申请批地建房，经村两委研究同意出让集体土地373平方米给原告建房，村委会先后三次共收取土地补偿费4.8万元（1997年2月5日收建房征地款1万元，1997年3月1日收建房征地补偿费2万元，2006年3月11日收建房土地补偿费1.8万元）。原告按约定向被告缴纳一定的集体土地使用费后，立即破土动工兴建楼房。当初村干部、土地管理员和邻里乡亲对原告建房均无异议。因当时原告家庭经济有限，建房基础不牢，加上周边村民建房的影响，造成原告住房严重倾斜30度，房屋下潜，屋顶漏水，墙体断裂，时刻危及全家的生命财产安全。2017年5月16日，原告按村委会提供的《古槐镇农村住宅建设（旧改）和用地初审表》格式要求填写“旧房破旧无法居住，申请改建”的报告。由村委会主任和村书记签署意见后，呈报给被告审批补办用地手续。讵料，被告于2017年7月24日以《信访事项受理答复意见书》答复原告“你申请旧房重建，应按个人建房报批程序办理”，并错误引用《长乐市人民政府关于印发长乐市村民住房建设管理暂行办法的通知》规定，要求原告危房改建，也应按个人建房报批程序重新交钱批地建房。原告已经向村委会提出过申请，经村民讨论通过后，按规定缴纳征用集体用地款，该款已经收入国库，被告也明知村委会收了卖地钱，未向被告呈报，责任在村委会，现该房成危房，急需改建，村委会也同意上报，被告不作为，显然违法。请求判令被告为原告补办旧房土地审批等相关证件。庭审中，原告变更诉讼请求为要求被告办理旧房规划建设许可手续。 原告向本院提交如下证据：1.收条，证明1997年2月5日龙田村委会收原告“建房征地款”1万元。2.收款收据，证明1997年3月1日龙田村委会收原告“建房征地补偿费一单元金额”2万元。3.福建省村集体专用收款票据，证明2006年3月11日龙田村委会收原告“建房土地补偿费”1.8万元。4.《古槐镇农村住宅建设（旧改）和用地初审表》，证明原告向村委会申请危房改建，村委会同意改建。5.古信复［2017］33号《信访事项受理答复意见书》，证明被告对原告的改建认为应按个人建房报批程序办理，原告认为，利用原宅基地改建，符合省、市有关农村村民住宅建设用地法定条件，被告答复属于故意不作为。 被告辩称，一、原告提供的收条、收款收据、福建省村集体专用收款票据，仅能证明龙田村委会收取建房征地款，尚不足以认定原告占有并使用龙田村港尾街北17号的相关地块。若上述地块确系原告自村委会1997年初受让，应及时办理土地使用证，在此情况下，被告经多番查证仍然无法明确上述地块的权属。二、退一步而言，即使原告对该土地享有宅基地使用权，根据《长乐市人民政府关于印发长乐市村民住房建设管理暂行办法的通知》第十一条“村民建房每户宅基地面积限额为80平方米至120平方米，3口以下的每户不得超过80平方米”的规定，原告属于3口以下户口，根据规定不得超过80平方米，但是原告实际申请审批用地面积373平方米，已明显不符规定，不属于可以依法受理审批的情况。三、《长乐市人民政府关于印发长乐市村民住房建设管理暂行办法的通知》第十四条第四款规定“属危房改建的，应提供原住宅权属证明以及危房鉴定机构出具的危房鉴定书或村镇建设管理部门出具的危房认定证明，其中村镇建设管理部门出具的危房认定证明应经乡镇（街道）党政联席会议集体研究确认形成会议纪要并向危房所在村公示5个工作日无异议后出具”，原告无法提供相关证明。被告作出的《信访事项受理答复意见书》有理有据，不存在不履行法定职责的情形。请求驳回原告的诉讼请求。四、原告超过6个月起诉期限，应驳回原告起诉。 被告未向本院提交证据。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对原告提供的证据1-3，虽然原告当庭提供了原件进行核对，但是其中的福建省村集体专用收款票据（原告证据3）中载明2006年3月11日龙田村民委员会收原告“建房土地补偿费”，计量单位“㎡”，数量“150”，单价“120元”，金额“18000元”，该数量与原告本案主张的旧房改建373平方米用地面积不符，收款时间与原告主张的1997年建房时间不符，且上述三份证据的款项用途是否与讼争地块有关，亦缺乏收款人古槐镇龙田村民委员会的确认，故上述证据不足以证明与本案具有关联性，不作为本案定案依据。对原告提供的证据4、5，各方当事人对真实性无异议，本院予以确认，可以作为定案依据。 根据上述有效证据及庭审质证意见，本院认定如下事实： 2017年5月16日，原告和郑建国作为共同申请人填写了《古槐镇农村住宅建设（旧改）和用地初审表》，以“旧房破旧无法居住，申请改建”。2017年5月31日，原告向长乐市信访局进行信访，长乐市信访局将该事项转到被告处，2017年7月24日，被告作出古信复［2017］33号《信访事项受理答复意见书》。原告不服，于2018年4月8日向本院提起行政诉讼。 另查，2017年11月，因长乐市撤市改区，原长乐市古槐镇人民政府更名为福州市长乐区古槐镇人民政府。 本院认为，《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十六条规定“属利用原宅基地改建的，不需办理用地批准手续，直接办理规划建设许可手续，由镇乡人民政府根据镇乡、村庄规划进行审批，符合条件的在10个工作日内核发《建设工程规划许可证》或者《乡村建设规划许可证》，村民即可开工建设”，本案中，被告有权对原告申请的危旧房改建规划建设许可进行审批。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，被告主张，原告向被告提交《古槐镇农村住宅建设（旧改）和用地初审表》时，因该申请缺乏相关的审批手续，被告予以退件，口头告知不予受理。后原告向长乐市信访局提起信访，长乐市信访局将该信访事项转到被告处，被告作出了古信复［2017］33号《信访事项受理答复意见书》。本院认为，被告在作出口头不予受理通知时，无法证明已经告知起诉期限，被诉的《信访事项受理答复意见书》中亦未告知起诉期限，故原告于2017年5月申请被拒后，于2018年4月8日提起行政诉讼，未超过1年的起诉期限，被告主张本案应适用6个月起诉期限，缺乏依据，不予支持。 《福建省农村村民住宅建设管理办法》第二十条第一款规定“对村民建房规划申请不予批准的，城市、县人民政府城乡规划主管部门、镇乡人民政府应当在收到申请材料之日起20个工作日内书面通知申请人，并说明理由”，本案中，被告对当事人提交的《古槐镇农村住宅建设（旧改）和用地初审表》，并未依法作出不予批准的书面通知并说明理由，被告收到长乐市信访局转办函后作出《信访事项受理答复意见书》，亦超过20个工作日，被告行政程序违法。 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，第七十七条规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处”；《福建省农村村民住宅建设管理办法》第九条第一款规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，第十条规定“村民建房每户宅基地面积限额为80平方米至120平方米。利用空闲地、荒坡地和其他未利用地建设住宅，或者对原旧住宅进行改建的，每户可以增加不超过30平方米的用地面积”，第十四条第一款规定“村民个人申请住宅建设的，应当持下列材料向村委会提出申请：……（四）属危房改建的，应提供原住宅权属证明以及危房鉴定部门或村镇建设管理机构出具的危房鉴定书”；《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：……（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证”。故当事人申请旧房改建应提供“原住宅权属证明以及危房鉴定部门或村镇建设管理机构出具的危房鉴定书”，若认为存在农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门作出处理。本案中，被告作出的《信访事项受理答复意见书》中记载“（郑元铿）要求旧房重建，但是旧房建于1997年当年建设未经有关部门审批，因此未持有土地使用证等相关权属证件，只有发票。根据现行政策你申请的旧房重建需要按《长乐市人民政府关于印发长乐市村民住房建设管理暂行办法的通知》要求进行申请。……应按个人建房报批程序办理”，但是原告提交的《古槐镇农村住宅建设（旧改）和用地初审表》的申请人为原告郑元铿和“郑建国”，庭审中，原告主张该申请人“郑建国”是原告与前妻的婚生子，原告一家有6口人，2017年才分成两户，故对《古槐镇农村住宅建设（旧改）和用地初审表》的申请人的人数、家庭及户籍情况，被告欠缺调查，被告认定本案旧房改建的申请人只有原告，显然是遗漏申请人“郑建国”；对原告主张其是在龙田村委会收取4.8万元讼争地征收补偿款后建房，被告辩称已经多番查证仍无法明确讼争地块的权属，但被告并未提供有关查证的证明材料，且依法应由县级以上人民政府土地行政主管部门对讼争地的性质作出认定处理，即使存在当事人未按相关规定提交“危房改建的原住宅权属证明”的情况下，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条的规定，被告也应当告知申请人进行补正。被告在未通知原告进行补正并缺乏认定讼争房屋所占用土地性质生效法律文书的情况下，要求原告本案旧房改建“应按个人建房报批程序办理”，缺乏事实及法律依据。对被告辩称的本案不符合村民建房面积限制条件、欠缺危房证明材料，被告并未在诉讼前向原告作出告知，该辩称不能作为评析被诉行政行为合法性的依据，本院不予审查。综上所述，被告所作被诉行政行为，缺乏依据，被告应对当事人的旧房改建申请重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 一、撤销被告福州市长乐区古槐镇人民政府于2017年7月24日所作的古信复［2017］33号《信访事项受理答复意见书》； 二、被告福州市长乐区古槐镇人民政府应在法定期限内对本案旧房改建申请重新作出行政行为。 本案一审案件受理费50元由被告福州市长乐区古槐镇人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长 陈 堃 人民陪审员 叶 鸿 人民陪审员 唐子熥 二〇一八年九月二十九日 书 记 员 郭璐峰 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。