江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏03行初65号 原告韩忠慧,男,1965年11月20日出生,汉族，住江苏省徐州市云龙区。 原告李红秀,女,1970年9月24日出生,汉族，住江苏省徐州市。 被告徐州市云龙区人民政府，住所地徐州市和平大道**。 法定代表人周天文，区长。 出庭应诉负责人贺恒松，副区长。 委托代理人刘峰，法制办工作人员。 委托代理人李丰丰，江苏东恒（徐州）律师事务所律师。 被告徐州市云龙区黄山街道办事处，，住所地徐州市和平大道** 法定代表人于尊岭，主任。 出庭应诉负责人顾俞益，主任科员。 委托代理人李成全，江苏维维律师事务所律师。 委托代理人郝佩佩，江苏维维律师事务所律师。 第三人徐州市机关事务管理局,住徐州市云龙区昆仑大道**行政中心。 法定代表人殷召辉，局长。 出庭应诉负责人吴登赋，副局长。 委托代理人李丰丰，江苏东恒（徐州）律师事务所律师。 原告韩忠慧、李红秀诉被告徐州市云龙区人民政府（以下简称云龙区政府）、徐州市云龙区黄山街道办事处（以下简称黄山街道办）、第三人徐州市机关事务管理局行政强制拆除并附带赔偿一案，于2018年2月23日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告及第三人送达起诉状副本、应诉通知、举证告知等相关诉讼材料。2018年4月23日公开开庭审理了本案。原告韩忠慧、李红秀，被告徐州市云龙区人民政府的负责人贺恒松及委托代理人刘峰、李丰丰，被告徐州市云龙区黄山街道办事处的负责人顾俞益及委托代理人李成全、郝佩佩，第三人徐州市机关事务管理局的负责人吴登赋及委托代理人李丰丰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告韩忠慧、李红秀诉称，原告所居住的云龙区东甸子市政府机关宿舍南二排6号（房号602），系1997年徐州市市政府农村能源建设办公室为下属正式双职工韩忠慧、李红秀二人安排的结婚住房。该房室内面积36平方米，由市政府办公室房管科按市政府职工公租房标准收取房租。后因住房紧张，原告于1998年和2012年又在公租房周边空地上盖了四间砖混结构的自建房，室内面积65平方米。原告从1997年结婚直到现在，一直住在该公租房和自建房内。2017年12月14日上午9点半左右，本案被告在无任何手续、也没有向原告送达任何通知的情况下，将原告的房屋强制拆除，致使原告无家可归。原告认为本案被告及第三人的行为侵犯了原告的合法权益，应当对原告承担连带赔偿责任。请求法院：1、判令被告将原告房屋恢复原状或者对原告进行安置；2、判令被告赔偿原告的全部损失；3、被告承担本案的诉讼费用。 原告向本院提供的证据有：证据1、徐州市农业委员会、徐州市农村能源服务站出具的证明，证明是单位分给原告的职工宿舍，原告从结婚起一直居住在此，房屋产权属于市政府；证据2、徐州市国土资源局关于土地征收信息公开申请的答复，答复中称原告所住的房屋不在征收范围内；证据3、能源办主任董亚冰出具的证明一份，证明原告所述属实；证据4、1998-2000年期间原告交房租收据及居民用电证，证明原告一直在职工宿舍居住；证据5、接处警记录两份，证明2017年8月29日黄山街道办实施第一次拆除，没有拆到原告的房子，12月14日原告居住的房屋被拆除，经报警回复是黄山街道办拆除的；证据6、云黄信处字﹝2017﹞50号《关于韩忠慧信访事项处理意见》，证明强拆是黄山街道办的行为；证据7、原告自行制作的强拆物品清单，证明房屋被拆除前后的照片及物品情况。 被告徐州市云龙区人民政府辩称，一、原告主体不适格，无权提起诉讼，其主张没有事实和法律依据。原告非涉案房屋的权利人，答辩人收回土地、拆除房屋的行为与其没有利害关系，本案涉及收储土地系国有划拨仓储用地，面积18.62亩，总建筑面积4386.47平方米，土地使用权人系徐州市机关事务管理局。二、答辩人并非本案适格被告。2015年6月10日答辩人与徐州市土地储备中心签订《农科院及周边棚户区地块委托拆迁补偿协议》，土地储备中心委托答辩人负责涉案地块的房屋拆迁补偿工作，答辩人在土地收储过程中所作出的行为，系受土地储备中心的委托，答辩人的行为均代表土地储备中心，即由此产生的后果应由土地储备中心承担。三、黄山街道办的拆迁行为是受市机关事务管理局委托行为。答辩人拆除房屋的行为是经过机关事务管理局委托的，无论原告与机关事务管理局是租赁关系还是借用关系，其之间的纠纷应当通过民事诉讼另案予以解决。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告徐州市云龙区人民政府向本院提供的证据依据有：第一组证据：《行政诉讼法》第二十五条、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，证明原告并非涉案土地房产的权利人，不具备原告主体资格。第二组证据：《行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款，证明答辩人在土地收储过程中所作出的行为，系受土地储备中心的委托，即便存在由此产生的法律后果也应由土地储备中心承担。第三组证据：1、《农科院及周边棚户区地块委托拆迁补偿协议》；2、《搬迁补偿协议》；3、《关于徐州市市级机关液化气站土地补偿相关问题的备忘录》；4、《补充协议》；5、《关于尽快拆除危旧房屋的商榷函》的回复意见；6、《关于同意拆除液化气站周边房屋的函》；该组证据亦证明答辩人系受徐州市土地储备中心的委托，负责涉案地块的拆迁安置补偿工作，就土地收储、补偿等相关事宜，与徐州市机关事务管理局达成一致，并签订协议，该局同意拆除案涉土地上房屋。 被告徐州市云龙区黄山街道办事处辩称，一、原告主体不适格，非本案的利害关系人。二、涉案房屋已经与产权部门办理移交手续，答辩人是依法依约予以拆除，不存在原告所称的强制行为。综上，请求法院依法驳回原告诉请。 被告徐州市云龙区黄山街道办事处向本院提供的证据依据有：证据1、《徐州市云龙区农科院地块改造项目城市房屋委托征收协议书》；证据2、徐州市机关事务管理局于2017年7月10日出具的《关于同意拆除液化气站周边房屋的函》。该两份证据证明原告的主体不适格，非本案的利害关系人；黄山街道办是按照产权单位的要求对案涉房屋予以拆除，完全符合法律程序。 第三人徐州市机关事务管理局述称，原告并非本案适格主体，无权提起诉讼，其主张没有事实和法律依据。涉案地块原使用人系徐州市农业科学院，根据相关文件已经转给答辩人，并由答辩人管理，答辩人系土地使用权人。请求法院依法裁定驳回原告的起诉。 第三人徐州市机关事务管理局向本院提供的证据依据有：证据1、江苏省徐州地区行政公署计划委员会（批复）徐地署计﹝1979﹞120号、江苏省徐州地区农业科学研究所出具的收据两份、土地登记申请书一份，证明第三人系案涉土地房屋的所有权人，原告居住房屋系临时性公房；证据2、徐州市人民政府徐政发﹝1987﹞59号《关于印发的通知》，证明公租房应当发放租约，连续超过六个月未缴纳租金，租约自动失效。未经房管机关批准不得接连公房搭建各种建筑，且原告不可能在36平米房屋的周围搭建出65平米的违章建筑；证据3、危房告知书9份（不包括原告）、搬离危房通知书一份，证明第三人曾向该区域房屋使用人发放危房告知通知书，原告不在此居住，原告与第三人之间不存在租赁关系；证据4、通知书一份，证明第三人于2016年11月28日在案涉区域范围内张贴通知告知使用人需在2016年12月5日之前搬离，过时视为对遗留物品自动放弃，第三人将在12月初组织人员对房屋拆除。当时在涉案危房中居住的人员都签字领取该通知；证据5、徐编办﹝2007﹞85号《关于市政府办公室后勤服务人员划入市级机关事务管理局的通知》，证明第三人有权委托拆除案涉房屋。 庭审中，被告云龙区政府对于原告所举证据认为，证据1真实性不予认可，出具两份证明的单位并非案涉房屋的所有权人或管理人，无权出具证明；如果是作为证人证言，应当通知两单位人员或负责人到庭接受询问；证据2真实性无异议，该份证据涉及的征收土地系集体土地与涉案土地无关；证据3真实性不予认可；证据4真实性无异议，仅能证明在2000年11月之前，原告曾向徐州市人民政府办公室房管处交过四次租金，并不能证明原告是房屋的权利人；居民用电证、液化石油气供应本与本案无关；证据5形式真实性无异议，但仅能证明原告曾经有过报警行为；证据6形式上的真实性无异议，但不能证明原告的证明目的；证据7系原告单方制作，不予质证；被告黄山街道办和第三人机关事务管理局对原告证据的质证意见同被告云龙区政府的质证意见。原告对于被告云龙区政府所举证据认为，1、国土资源局给原告的答复是其所居住的房屋不在征收范围内，且原告所住的房屋是居住用地，与仓储用地不是一个概念；2、被告以征收仓储用地的名义征收强拆原告居住的房屋不合法；危房通知不予认可；关于土地储备中心有关事项，原告不知情。被告黄山街道办和第三人机关事务管理局对被告云龙区政府提交的证据无异议。原告对于被告黄山街道办所举证据认为，1、原告将云龙区政府列为被告是根据黄山街道办提供的《徐州市云龙区农科院地块改造项目城市房屋委托征收协议书》内容；2、徐州市机关事务管理局作为徐州市政府的内设部门，无权委托其他单位强拆政府职工的住房。被告云龙区政府和第三人机关事务管理局对被告黄山街道办提交的证据无异议。原告对于第三人机关事务管理局所举证据认为，证据1、2真实性无异议，证据3、4有异议，原告实际接到了搬离通知并签字，但是原告不认可搬离危房通知，因为没有进行危房鉴定，所以没有搬离物品；证据5不认可，市政府房管科对该房只有管理权没有分配权，无权交付拆除。被告云龙区政府和黄山街道办对于第三人机关事务管理局提交的证据无异议。 本院经庭审质证认证，对证据认证如下：原告提供的证据1、3、4仅能证明是单位分给原告居住的职工宿舍，原告不是房屋的权利人或规范的公房承租人；证据2土地征收与原告所述事实非同一法律关系；证据5、6能够证明原告居住的宿舍系黄山街道办实施拆除；证据7虽系原告自行制作，但由于实施拆除的主体未在拆除时制作影像资料，本院将该证据作为参考依据。被告云龙区政府提供的第**证据能够证明原告非涉案房屋及土地的权利人；第二组证据能够证明其不是拆除房屋的实施主体；第三组证据能够证实云龙区政府是就土地征收问题受徐州市土地储备中心的委托，负责征收土地的拆迁补偿工作，且就土地收储、补偿等相关事宜与第三人达成安置补偿协议。被告黄山街道办事处提供的证据能够证实黄山街道办是依据第三人的交付对案涉房屋予以拆除。第三人提供的证据1能够证明第三人系案涉土地房屋的所有权人，原告居住房屋系公房；证据2系公房管理规定；证据3、4系单位对于房屋管理过程中有关房屋质量的相关资料，能够证实在征收前即要求住户搬离危房；证据5能够证实机构转变过程。 本院经审理查明，原告韩忠慧、李红秀所主张的房屋位于云龙区东甸子市政府机关宿舍南二排6号（房号602）。二原告系徐州市农村能源服务站下属新能源设备制造厂职工，1997年韩忠慧、李红秀结婚由单位安排在此宿舍居住，房屋面积36平方米，由市政府办公室房管科按市政府职工公租房标准收取房租，2001年之前原告曾缴纳过房租。双方之间没有公房租约。原告所主张的房屋坐落土地系国有划拨仓储用地，土地使用权人系徐州市机关事务管理局。2015年6月10日徐州市土地储备中心与云龙区人民政府签订《农科院及周边棚户区地块委托拆迁补偿协议》，市土地储备中心委托云龙区人民政府负责涉案地块收储过程中补偿工作。2015年12月1日，云龙区土地资源整理工作领导小组办公室与徐州市机关事务管理局签订了搬迁补偿协议，协议约定，乙方需在2016年2月28日前将厂区搬迁完毕，将房屋交付拆除，同时约定了双方违约责任。2017年7月10日，徐州市机关事务管理局以《关于同意拆除液化气站周边房屋的函》的方式，同意将涉案厂区房屋整体交付云龙区拆除。云龙区人民政府与云龙区黄山街道办事处就涉案地块项目签订委托征收协议书，由黄山街道办事处具体实施土地及房屋的征收。区政府在协议中写明要求办事处规范运作，依法搬迁。2017年12月14日，黄山街道办事处按照徐州市机关事务管理局的函的意见，将包括原告所主张的房屋区域内的房屋均实施了拆除。原告有部分生活用品没有搬出，在实施过程中毁损。原告认为，被告及第三人的行为侵犯了原告的合法权益，应当对原告承担连带赔偿责任。请求法院：1、判令被告将原告房屋恢复原状或者对原告进行安置；2、判令被告赔偿原告的全部损失；3、被告承担本案的诉讼费用。 另查明，关于原告所主张房屋的来源，原徐州地区行政公署计划委员会于1979年7月7日作出徐地署计﹝1979﹞120号《关于建临时房和地委办公楼追加拨款报告的批复》，同意在农科所建临时房1505平方米。2013年7月，徐州市机关后勤保障中心向仍占用或居住的用户发出通知，内容为“东甸子平房建设于上世纪八十年代，为安置军转干部的临时过渡房。该房屋建造时结构简单，经过30多年的风吹雨淋已严重损毁，经徐州市房屋安全鉴定管理处鉴定为危房。雨季即将来临，为了大家的生命财产安全，再次告知各住户，此处房屋不能居住，务请在雨季来临前迅速搬离，否则由此产生的一切后果，由住户负责。”2015年6月4日再次发出“搬离危房通知书”，再次告知“东甸子平房各临时住户”在雨季来临之前搬离。二原告未将物品搬离该平房，黄山街道办实施拆除时未对拆除情况证据保全，亦未对房内物品进行保管。 本院认为，根据1987实施的《徐州市公房管理实施细则》第五条规定，“租约是承租单位和承租人与房管机关建立租赁关系的凭证”，该细则适用于房管机关直管公房及单位自管公房。本案中，原告与房屋权属单位从未签订公房租约，不具备上述规定的公房承租人的特征，原告亦未有证据证明该公房已经出售给个人，在现有证据条件下，原告对涉案房屋不具备主张恢复原状或安置的权利。原告居住使用的房屋被拆除，室内物品没有得到妥善安置，其有权就该部分损失提起诉讼。被告黄山街道办根据第三人的同意拆除函内容，具体实施了拆除行为，但拆除过程中未对物品进行妥善保管，超出了云龙区政府委托范围及要求，应当由其承担责任，是本案的适格被告。被告云龙区人民政府虽然是房屋征收安置补偿方，但未具体参与拆除，不是本案的适格被告。 关于原告主张的强制拆除行为是否存在，赔偿请求能否成立的问题。本院认为，首先，根据查明事实，2017年7月10日，涉案房屋的产权单位徐州市机关事务管理局以《关于同意拆除液化气站周边房屋的函》的方式，书面同意将涉案厂区房屋整体交付拆除。黄山街道办根据交付函具体负责实施房屋拆除工作。2017年12月14日，黄山街道办按照徐州市机关事务管理局出具的函内容，将包括原告所主张的房屋区域内的房屋均实施了拆除。从该过程看，拆除行为并不具有强制性。其次，2013年7月、2015年6月4日，徐州市机关后勤保障中心两次向仍占用或居住的用户发出通知，要求住户限期搬离危房，二原告均未将物品搬离该平房，其自身对物品被毁损亦存在一定责任。但黄山街道办在实施拆除时，在原告物品未搬离的情况下，未对拆除过程证据保全，亦未对房内物品进行登记，直接予以毁损，行为存在过错。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为”。根据该规定，黄山街道办对原告的物品损失应当承担部分赔偿责任。第三人在将涉案地块房屋交付拆除过程中，未主动向实施机关说明情况，亦存在一定过错，应与黄山街道办承担连带赔偿责任。关于赔偿数额确定问题。因被告黄山街道办在拆除时未进行录像或物品登记，为体现惩罚性，物品损失赔偿数额以原告提供的清单为参照。原告列举的物品总计45605元，由黄山街道办与第三人承担赔偿损失35000元。关于原告陈述其向国土资源部门申请信息公开，被答复涉案房屋不在征收范围问题。根据证据材料显示，该区域包括集体土地征收及国有土地房屋征收两部分，原告居住的厂区属于国有土地范围，其申请公开的信息是涉及集体土地征收，该主张属原告对不同征收情形的理解有误。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”；《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：第二款（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回原告韩忠慧、李红秀对被告徐州市云龙区人民政府的起诉； 二、确认被告云龙区黄山街道办事处未妥善处置被拆除房屋室内物品的行为违法； 三、由被告徐州市云龙区黄山街道办事处在本判决书生效的十五个工作日内赔偿原告韩忠慧、李红秀室内物品损失人民币35000元整，第三人承担连带赔偿责任； 四、驳回原告韩忠慧、李红秀其他诉讼请求； 案件受理费50元，由被告徐州市云龙区黄山街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  刘 红 审 判 员  陈玉浩 人民陪审员  许月新 二〇一八年九月二十九日 书 记 员  王 楚