浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙07行终235号 上诉人（原审原告）张桂芝，女，1955年12月25日出生，汉族，住金华市婺城区。 上诉人委托代理人陈俊，浙江法帜律师事务所律师。 上诉人委托代理人虞洪明，男，1968年2月16日出生，汉族，住址：金华市婺城区。 被上诉人（原审被告）金华市金东区人民政府，住所地金华市金东区光南路836号。 法定代表人陈峰齐，区长。 委托代理人许天英，金华市金东区人民政府法制办公室副主任。 委托代理人潘科，金华市金东区人民政府法制办工作人员。 被上诉人（原审被告）金华市金东区人民政府多湖街道办事处，住所地金华市金东区多湖街道望府街917号。 法定代表人曹国军，主任。 出庭负责人章淑剑，金华市金东区人民政府多湖街道办事处人大工委主任。 委托代理人王旭晖，浙江一剑律师事务所律师。 原审第三人张金仙，女，1948年2月22日出生，汉族，住金华市金东区，现住。 上诉人虞柏春、张桂枝因征迁安置协议及赔偿一案，不服浙江省金华市金东区人民法院（2017）浙0703行初55号行政判决，向本院提起上诉。上诉之后虞柏春去世，其子女明确表示放弃参加诉讼。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，原告虞柏春、张桂芝系金华市婺城区沙畈乡周村村人，第三人张金仙系金华市金东区多湖街道叶宅村人。2004年3月19日，虞柏春、张桂芝与张金仙签订《出售房屋基地协议》协议，约定：叶宅村张金仙有造房基地壹块50平方米（墙脚已建好），经与周村虞柏春、张桂芝协商达成协议，将50平方米基地出售给虞柏春、张桂芝，转让价款19.48万元。特立协议。双方均签名并摁指印确认。2004年4月25日，虞柏春、张桂芝付款19.48万元后即开始建房。2004年8月20日，张金仙申报批基，10月25日，张金仙以金东农宅字（2004）第345号获批建房地基50平方米，并与另案虞洪明一起在金东农宅字（2004）第344号宅基地合作建房。至2005年，虞柏春、张桂芝已建造房屋6层（无权属证书），实批4层（2005年8月23日，张金仙被金东区整治办罚款1.1286万元，实际交款人虞柏春、张桂芝），房屋一直由虞柏春、张桂芝居住使用。2015年12月8日，多湖街道办事处与张金仙签订了《房屋拆迁补偿安置协议》一份，张金仙持有的由虞柏春、张桂芝购买的金东农宅字（2004）第345号宅基地及地上房屋被征迁。协议载明：有权属证明占地面积50平方米，建筑面积227.26平方米，无权属证明占地建筑面积139.58平方米。协议第二条约定，被拆迁安置房屋补偿费、奖励费总计人民币93.6704万元。2016年3月21日，张金仙（甲方）与虞柏春（乙方）为宅基地转让及地上房屋征迁补偿签订协议，约定：1、甲方退还乙方宅基地转让款10万元；2、该房屋征迁赔偿金包括房屋建筑、装修金及安置奖励费用等（包括评估奖、签约奖、安置过渡费用）全部由乙方享受，由甲方出具委托书给指挥部，指挥部根据委托书直接打款至乙方帐户；3、村民安置房及货币房政策由甲方享受，货币分房款项由指挥部直接支付给甲方账户。嗣后，张金仙出具了委托书至多湖中央商务区征迁指挥部，“今委托虞柏春作为我的合法代理人，全权代表我办理叶宅社区9幢7号征迁赔偿支付等相关事项，对委托人在办理上述事项过程中的签字或领取等行为，我均予以认可，并承担相应的法律责任。”同日，虞柏春在叶宅社区9幢7号征收腾空验收单上签名。2016年4月14日，虞柏春领取补偿款65.4225万元，张金仙领取26.03247万元，合计91.488696万元，款由多湖中央商务区征迁指挥部直接汇入各自帐户。差额部分已由张金仙领取。在安置方式上，张金仙选择公寓式安置，安置人员1人，享受公寓式安置面积合计107.5平方米。原告虞柏春、张桂芝认为，金东农宅字（2004）第345号地基50平方米及其上面建筑物系原告所有，第二被告多湖街道办事处不具备行政主体资格，第二被告与第三人所签订的《房屋征迁补偿安置协议》主体不适格，第三人张金仙对该处房屋无处分权，被告及第三人应当按照国有土地同类地段的房屋市场价补偿原告476.8920万元，按1.3万元/平方米计算，或按被拆迁房屋评估价3倍给付原告房屋拆迁补偿款113.7834万元。 原审法院认为，关于原告虞柏春、张桂芝的主体资格问题。本案原告虞柏春、张桂芝系叶宅村金东农宅字（2004）第345号宅基地上房屋的实际建造人和使用人。上述地基及地上房屋（1－4层）均按法定的程序经过审批和规划，在本次房屋拆迁补偿安置过程中，本案原告虞柏春、张桂芝系利害关系人，对其原告主体资格依法予以确认；关于本案第一被告金东区政府的主体资格问题。金华市中级人民法院已于2017年11月20日作出（2017）浙07行初708号行政裁定书：“原告以被告金华市金东区人民政府多湖街道办事处与第三人叶老乌签订的《房屋征迁补偿安置协议》违法为由提起本案行政诉讼，被告金华市金东区人民政府并非该协议的一方主体，故其作为本案被告主体不适格，被告金华市金东区人民政府多湖街道办事处为本案唯一适格被告。”上述裁定书虽非针对本案，但与本案有关联性，金东区政府并非本案适格被告，故在本案中，原告对金东区政府的起诉应予驳回；关于多湖街道办事处的主体资格问题。《金华市区城中村改造实施办法（试行）》第二十一条第（二）款规定，签订协议。各区政府、管委会或区政府、管委会授权的乡镇政府（街道办事处）根据批准的城中村改造方案，与村集体经济组织及村民签订补偿安置协议。故其具有与本案第三人张金仙签订《房屋征迁补偿安置协议》的职责，对双方签订的上述协议主体资格的合法性本院依法予以确认；关于第三人张金仙的主体资格问题。《金华市区城中村改造实施办法（试行）》第十四条第二款规定，安置对象以城中村改造方案批准之日登记在册的户籍人口为依据，安置户以原农民私人建房审批户为基数，经公示后由区政府、管委会组织核实确认。张金仙系金华市金东区多湖街道叶宅村人，张金仙符合上述安置对象和安置户要求的规定，其在本次房屋拆迁补偿安置的主体资格本院依法予以确认；关于原告虞柏春、张桂芝提出的多湖中央商务区征迁指挥部违法委托评估（评估价格不合理）及要求赔偿评估差价问题。1、多湖中央商务区征迁指挥部系由金东区政府成立的临时机构，金东区人民政府系其责任主体，故多湖中央商务区征迁指挥部在本次对叶宅社区的征迁补偿安置房屋的委托评估行为（评估价格不合理）是否合法，应以金东区政府为诉讼主体；2、《金华市集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第二十条第二款规定，评估结果应予以公示。被征收人对评估结果有异议的，应当自公示之日起10日内，向出具评估报告的评估机构书面申请复核评估。对复核结果仍有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地的房地产价格评估专家委员会申请鉴定。据此，原告虞柏春、张桂芝如对多湖中央商务区征迁指挥部委托评估的合法性有异议的，一是应当向金东区政府提出，二是应当按照上述规定程序提出。故对原告的上述诉称依法不予支持。关于多湖街道办事处与张金仙签订的《房屋征迁补偿安置协议》的合法性问题。对签订协议的主体。《金华市区城中村改造实施办法（试行）》金政办发[2014]46号第二十一条第（二）款规定，签订协议。各区政府、管委会或区政府、管委会授权的乡镇政府（街道办事处）根据批准的城中村改造方案，与村集体经济组织及村民签订补偿安置协议。第十四条第一款规定，安置对象。城中村改造以村级集体经济为单位，安置对象包括（一）村级集体经济组织实有登记在册的成员；（二）服兵役前属本村级集体经济组织成员的义务兵、士官；（三）入学前属本村级集体经济组织成员的全日制大中专院校在校学生；（四）服刑前属本村级集体经济组织成员的正在改造人员。多湖街道办事处与张金仙签订的《房屋征迁补偿安置协议》主体资格符合上述规定，依法予以确认。对签订协议的内容。《金华市集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》金华市人民政府第52号令第十一条规定，《征收告知书》发布后，被征收人应当按告知书规定的期限和地点，持有效可能性证明材料办理房屋征收与补偿登记。征收执行人应当会同村（居）委会对征收范围内的宅基地及房屋的权属、面积、房屋用途等情况进行调查。调查结果经被征收人确认后，予以公布。多湖街道办事处与张金仙签订的《房屋征迁补偿安置协议》内容是其双方意志的体现，并不违反相关规定。且原告虞柏春已经从多湖中央商务区征迁指挥部领取征迁房屋的补偿款，第三人张金仙并无异议，对此依法予以确认。综上，本案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决：一、驳回原告虞柏春、张桂芝要求确认金华市金东区人民政府多湖街道办事处与张金仙签订的《房屋征迁补偿安置协议》违法的诉讼请求。二、驳回原告虞柏春、张桂芝对被告金华市金东区人民政府的起诉。三、驳回原告虞柏春、张桂芝的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告虞柏春、张桂芝负担。 一审宣判后，虞柏春、张桂芝不服，向本院提起上诉称：一、一审认定基本事实不清。2015年12月8日，第三人张金仙在未经上诉人授权的前提下，擅自处分上诉人所有的房屋，与多湖街道办事处签订《房屋拆迁补置安置协议》行为违法无效。另外，多湖街道办事处在《房屋拆迁补置安置协议》上所盖的公章是“金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部，”而不是“金华市金东区多湖街道办事处。”2、2016年3月21日，上诉人与第三人签订的所谓《协议书》是在被胁迫之下所签，该协议内容显失公平，也是无效的。何况，在签订本协议之前，2015年12月8日，多湖街道办事处与第三人就已签订了《房屋拆迁补偿安置协议》，严重损害了上诉人房屋的合法权益。3、第三人于2004年3月19日，就已将宅基地50平方米，以19.48万元价格转让给上诉人，并已建好房屋6层，该房屋虽无权属证书，但一直由上诉人居住使用管理长达10多年之久。第三人却违背诚实信用原则，在未经上诉人授权同意的前提下，擅自处分上诉人房屋，与多湖街道办事处签订《房屋拆迁补置安置协议》，从中不但获得公寓式安置房一套，计107.5平方米（己从上诉人房屋拆迁补偿款中扣除面积107.5平方米2倍），而且从中又领取上诉人房款拆迁补偿款计26.03247万元。二、一审判决证据不足。1、上诉人认为一审判决引用金华中院浙07行初708号行政裁定书，与本案无关联性。一审判决认为金东区政府并非本案适格被告。与本案客观事实完全不符。根据我国现行法律规定，房屋征收部门主体应是县级以上人民政府才具备行政主体法人资格，多湖街道办事处并不具备房屋征收行政主体法人资格。何况，2015年12月8日，其与第三人签订的《房屋拆迁补置安置协议》上，甲方盖的是“金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部”公章，并没有加盖“金华市金东区多湖街道办事处”公章。再说，金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部和金华市金东区多湖街道办事处都系金华市金东区人民政府派出机构，对其派出机构的行政行为对外按法律有关规定应由金华市金东区人民政府承担责任。2、一审判决认定多湖街道办事处具有与本案第三人张金仙签订《房屋拆迁补置安置协议》的职责的主体资格，与本案客观事实和法律相关规定不符。且多湖街道办事处与第三人签订的《房屋拆迁补置安置协议》中甲方房屋征收实施单位主体虽写的是金华市金东区多湖街道办事处，但并没有加盖公章，而本协议上所盖的公章是“金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部。”《房屋拆迁补置安置协议》主体既不符合主体资格形式要件，也不符合法律相关规定和要求。3、一审判决并没有查清客观事实真相，第三人虽属房屋征迁补偿安置对象，但并没有房产。且第三人早己将其宅基地50平方米卖给上诉人，并已建好房屋，居住使用长达10多年之久，第三人在未经上诉人授权同意的前提下，根本无权处分上诉人所有的房产。再说，《房屋拆迁补置安置协议》也是违法无效的。4、多湖中央商务区征迁指挥部将房屋委托评估后，至今都没有将《房屋征收补偿分户估价报告》送达给上诉人，也没有进行过公示，完全剥夺了上诉人申请复核评估的权利。上诉人无法提出复核评估。在一审庭审中，多湖街道办事处虽向法庭提交《房屋征收补偿分户估价报告》和《房屋分户估价报告》各一份，但都是翁苏华的房屋，与本案上诉人房屋评估报告无任何关系。5、一审判决先入为主，并不注重查清本案客观事实真相。本案第三人违背诚实信用原则，明知自己宅基地已转让给上诉人用于建房，并已建好6层，一直由上诉人居住使用管理长达10多年之久，其名下根本没有房产。上诉人在没有授权的前提下，第三人也无权处分上诉人所有的房产。第三人故意隐瞒该房产是上诉人的重要事实，与多湖街道办事处签订《房屋拆迁补偿安置协议》，内容不但不是双方真实意志的体现，而是以合法形式掩盖非法目的，并且明显损害上诉人合法利益。该协议也是违法无效的。再说，第三人虽获得安置房一套计107.5平方米，但实际上已从上诉人房屋面积中扣除107.5平方米，是房屋拆迁补偿款2倍。107.5平方米按房屋评估价2倍计算，上诉人少得房屋拆迁补偿款计226214元，第三人不但没有给付上诉人，而且还从上诉人房屋拆迁补偿款中领取26.03247万元。二、一审判决适用法律法规错误。一审判决驳回上诉人三项诉讼请求既没有事实依据，也没有法律依据。综上，一审判决认定基本事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院依法改判或发回重审。 被上诉人金华市金东区多湖街道办事处答辩称：一、与第三人张金仙签订《多湖中央商务区房屋拆迁补偿安置协议》的是金华市金东区人民政府多湖街道办事处。第三人张金仙与金华市金东区人民政府多湖街道办事处签订《多湖中央商务区房屋拆迁补偿安置协议》的原件存放在金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部，指挥部在复印件上盖章是为了证明该复印件与原件一致。当时与张金仙签协议的是多湖街道，而不是指挥部。二、金华市金东区多湖街道办事处与张金仙签订的《房屋拆迁安置补偿协议》合法有效，且上诉人知情并予以认可。张金仙系多湖街道叶宅村实际在册并享受村民待遇的集体经济组织成员，上述《房屋拆迁安置补偿协议》系双方的真实意思表示，合法有效。根据我国现行的法律，宅基地是不允许向村集体经济组织以外的成员转让的，所以该份协议是非法和无效的，对此上诉人非常清楚。在叶宅地块征迁工作开始后，为了解决此问题，上诉人与张金仙于2016年3月21日签订了一份协议，约定张金仙退还上诉人宅基地使用资金10万元，房屋征迁的赔偿金等由上诉人享受，由张金仙出具委托书给征迁指挥部，让指挥部直接打款给上诉人，张金仙在本次征迁过程中享受的村民安置房及货币房政策由张金仙享受。2016年3月21日，张金仙给上诉人虞柏春出具了一份授权委托书，委托虞柏春作为她的代理人全权代表其办理涉案房产的征迁赔偿事宜；当日上诉人虞柏春作为受委托人在征收腾空验收单上签字，认可腾空验收情况。故上诉人对涉案房屋的评估和腾空环节是清楚和配合的。且上诉人虞柏春已从多湖中央商务区征迁指挥部领取征迁房屋的补偿款，第三人张金仙并无异议。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人金东区人民政府答辩称：一、上诉人不是房屋征迁补偿安置行政行为的相对人，不具有与该行政行为直接的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被上诉人”。上诉人诉请的补偿被拆房屋补偿款差价行为，系基于第2被上诉人和第三人签订的《房屋拆迁补偿安置协议》，该协议的双方为金东区多湖街道办事处（被上诉人2〕和(第三人）。金东区人民政府不是该协议的当事人，上诉人要求确认《房屋拆迁补偿安置协议》违法和补偿的两点诉讼请求与被上诉人金东区人民政府无关，不应将金东区人民政府列为本案被上诉人。上诉人称其拥有案涉房屋的宅基地及房屋产权，但并不能提供合法产权登记证明，因此上诉人不是案涉房屋的法定权利人。上诉人不是案涉房屋补偿安置的行政相对人，和该行为无直接利害关系。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审理，本院认定的事实与原审法院认定的事实一致。 本院认为，涉案《房屋征迁补偿安置协议》的双方当事人为张金仙与金华市金东区多湖街道办事处，且本院（2017）浙07行初708号行政裁定书（系确认涉案区域《房屋征迁补偿安置协议》违法的同类案件）认定金华市金东区人民政府多湖街道办事处为案件唯一适格被告，故金华市金东区人民政府不是本案的适格被告。本案的争议焦点是涉案《房屋征迁补偿安置协议》是否合法有效。《金华市区城中村改造实施办法（试行）》第十四条第二款规定，安置对象以城中村改造方案批准之日登记在册的户籍人口为依据，安置户以原农民私人建房审批户为基数，经公示后由区政府、管委会组织核实确认。张金仙系金华市金东区多湖街道叶宅村人，张金仙符合上述安置对象和安置户要求的规定，其应当是涉案房屋拆迁补偿安置的对象。其与金华市金东区人民政府多湖街道办事处签订《房屋征迁补偿安置协议》中关涉上诉人从张金仙处受让的宅基地使用权及由上诉人实际建造的房屋，张金仙本系无权处分，但在2016年3月21日，上诉人与张金仙签订了《协议书》，双方已就涉案房屋宅基地及房屋附属物买卖及征迁安置事宜作了明确约定。该协议书应认定为上诉人已对张金仙的无权处分行为进行了追认。上诉人认为其与张金仙签订的上述协议书是在被胁迫之下所签、内容显示公平的主张缺乏证据证明，且虞柏春已经从多湖中央商务区征迁指挥部领取征迁房屋的补偿款，故本院对该主张不予采纳。据此，张金仙与金东区人民政府多湖街道办事处签订的《房屋征迁补偿安置协议》应认定合法有效。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费用50元，由上诉人张桂芝负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 杨建进 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇一八年九月二十日 代书记员 杜 娟