山东省济南市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2017)鲁01行赔初46号原告刘振刚，男，1970年7月12日出生，汉族，住济南市。被告济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南市。法定代表人王宏志，主任。出庭负责人苏波，副主任。委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。委托代理人马士程，山东鲁舜律师事务所律师。被告济南市公安局高新技术产业开发区分局，住所地济南市。法定代表人刘庆勇，局长。委托代理人周孟，济南市公安局高新技术产业开发区分局办公室工作人员。被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局，住所地济南市。法定代表人王玉柱，局长。出庭负责人黄家新，副局长。委托代理人杨军杰，济南高新技术产业开发区城管执法局工作人员。委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。原告刘振刚诉被告济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月12日立案后，依法向被告高新管委会、济南市政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院经审查裁定驳回原告对济南市政府的起诉，原告不服，向山东省高级人民法院提起上诉，本院于2017年8月21日作出裁定，中止本案诉讼。山东省高级人民法院经审理驳回原告上诉，维持原裁定。2018年6月8日，本案恢复诉讼。本院依法追加济南市公安局高新技术产业开发区分局（以下简称高新公安分局）、济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局（以下简称高新执法局）为被告，并向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月1日公开开庭审理了本案。原告刘振刚，被告高新管委会负责人苏波，委托代理人张会丽、马士程，被告高新公安分局委托代理人周孟，被告高新执法局负责人黄家新，委托代理人杨军杰、王新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘振刚诉称：2013年3月26日、4月2日、8月15日上述三被告高新管委会、高新公安分局、高新执法局将原告承包地及地上物破坏。济南市中级人民法院作出的（2014）济行初字第196号行政判决确认三被告违法。山东省高级人民法院作出的（2016）鲁行终1264号判决维持原判。2016年12月2日，原告向被告高新管委会提出了赔偿申请，被告高新管委会作出了济高行赔字（2017）第6号行政赔偿决定书，原告不服，诉至法院。诉讼请求为：1.撤销济高行赔字（2017）第6号行政赔偿决定书；2.判令被告将原告的耕地及地上物恢复原貌，每年向原告赔偿1015200元至恢复原貌或履行征地程序之日止；3.判令被告向原告作出书面道歉，并赔偿原告精神损失费180000元,同时监督高新公安分局、高新执法局向原告作出书面道歉。原告刘振刚向本院提交了如下证据：1.照片；2.调取录像申请书；3.赔偿申请书、赔偿决定书、（2016）鲁行终1264号判决书；4.鲁政复不字（2017）37号文件；5.济南市国土资源局高新技术产业开发区分局2013年9月11日说明一份；6.农业税、农业特产税证；7.村委会证明一份；8.土地租赁协议书及收条复印件；9.协议一份。被告高新管委会辩称：1.原告作出的不予赔偿决定符合法定程序。原告于2016年12月7日向原告提出行政赔偿申请，原告在法定期限内于2017年1月25日向原告依法作出了济高行赔字（2017）第6号行政赔偿决定书，并于2017年1月26日寄发该决定书，故原告作出的行政赔偿决定符合法定程序。2.原告作出的不予赔偿决定认定事实清楚，适用法律正确。原告已按统一的补偿方案向章锦村委会足额支付了地上物补偿款，村委会已将补偿款存入原告名下的银行账户内，原告再次提出赔偿，没有证据支持和法律依据。原告提出的将其承包地恢复原状的赔偿请求，因其承包地已于2013年5月1日经山东省人民政府鲁政土字（2013）305号文件批准征收为国有建设用地，故该承包地已无法恢复原状。原告并未提交1015200元损失的证据，也未提供足够相应的线索，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。”故对其主张的赔偿损失请求依法予以裁决。原告提出的书面道歉及赔偿精神损失的诉讼请求，原告认为其请求无事实和法律根据，因原告及原告的工作人员在履行涉诉的行政行为过程中并没侵犯原告的人身权，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第三十五条之规定，原告的该项诉讼请求于法无据，不应得到支持，请法院依法予以裁决。综上，原告作出的济高行赔字（2017）第6号行政赔偿决定书符合法定程序，认定事实清楚，适用法律正确，原告强制清除原告的土地地上物行为违法，但并未对原告的合法权益造成损害。同时，原告要求涉案土地恢复原貌没有法律和事实依据，其它诉讼请求亦没有事实和法律依据，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但并未对原告的合法权益造成损害，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”，本案应判决驳回原告的赔偿请求。被告高新管委会向本院提交了如下证据:1.《赔偿请求书》；2.《行政赔偿决定书》；3.EMS快递单；4.鲁政土字（2013）305号文件；5.山东省资金往来结算票据；6.章锦村部分户关于发放“2+1土地款”情况统计。被告高新执法局法定期间内未提交书面答辩状，在庭审中称同意被告高新管委的答辩意见。被告高新公安分局、高新执法局法定期间内未提交书面答辩状。被告高新公安分局及被告高新执法局法定期间内均未提交证据。经庭审质证，原告刘振刚对被告高新管委会提交的证据1无异议；对证据2真实性无异议，赔偿决定书的内容不服；对证据3真实性无异议，证明目的有异议；对证据4要求审查文件合法性并予以撤销；对证据5-6真实性无异议，关联性有异议。被告高新执法局对被告高新管委会提交的证据无异议。被告高新管委会对原告提交的证据2-3、证据6、证据9无异议；对证据1真实性无异议，证明目的有异议；对证据4真实性无异议，证明目的不认可；对证据5、证据7-8真实性有异议。被告高新执法局同意被告高新管委对原告的质证意见，另补充：原告提交的证据6-9不能直接证明原告的证明目的。本院对双方的证据认证如下：原告刘振刚提交的2、3、6-9号证据，被告高新管委会提交的1-4号证据客观真实，来源合法且与待证事实相关联，本院依法予以认定。本院经审理查明：原告刘振刚系章锦村村民，因涉案土地被强推问题，其将被告高新管委会等机关诉至本院，请求确认被告清除原告承包地的地上物的行为违法。本院经审理后于2016年3月25日作出（2014）济行初字第196号行政判决，确认三被告2013年3月26日、4月2日、8月15日清除原告承包土地上的地上物的行为违法。当事人上诉后，山东省高级人民法院经审理作出的（2016）鲁行终1264号行政判决，驳回上诉，维持原判。原告提交的证据农业特产税证显示，原告家在章锦村有4.26亩土地。原告其他证据显示，原告在章锦村还有租赁土地、开荒地、父母交由其耕种的土地共计9.84亩（0.64+7.5+1.7）上述土地共计14.1亩。原告于2016年12月2日向被告高新管委会邮寄了赔偿申请书，提出赔偿申请。被告高新管委会于2017年1月25日作出济高行赔字（2017）第6号行政赔偿决定书，决定对原告不予赔偿。原告不服，诉至法院。诉讼请求：1、撤销济高行赔字（2017）第6号行政赔偿决定书；2、判令被告将原告的耕地及地上物恢复原貌，每年向原告赔偿1015200元至恢复原貌或履行征地程序之日止；3判令被告向原告作出书面道歉，并赔偿原告精神损失费180000元。庭审中，原告请求对济高社发字（2008）2号文的合法性一并进行审查。2018年7月16日，高新区舜华路街道章锦村村民委员会出具《章锦村部分户关于发放“2+1土地款”情况统计》，其中载明：“九队刘振刚活期存折账号901040130016201145854顶地人口3人×1.42亩=4.26亩×1万=42600元。4次分地款每人18000元×3人=54000元。本户共分得地款96600元。”在该“情况统计”的最后载明：“说明，第一次活期存折是于2013年3月15日至18号打款，此款中有第一次占地款，按人分配地款8000元，还有第一季度的生活费每人1800元，存单是第二次占地款。”2017年12月18日，山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号），该批复自下发之日起执行。在附件“济南市征地地上附着物和青苗补偿标准（中心城区）”说明中第5项规定：“农用地地上附着物和青苗补偿费，除坟墓和电力通讯线路外，可实行包干方式补偿，补偿标准每亩超过5万元（不含）的，报市政府批准后执行。最高标准不得超过7.2万元/亩。”原告涉案土地现已经被征收为国有土地。为确定原告被强行清理的土地亩数，本院要求原告所在村集体经济组织出具书面材料。2018年9月20日，章锦村村民委员会向本院出具《章锦村涉案人员家庭承包地情况说明》称：“经查各涉案人员在我村确有承包地。但因种种原因，我单位未查询到涉案人员家庭承包地相关数据。”本院认为：一、关于原告刘振刚是否可以提起本案诉讼的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十七条规定：“两个以上行政机关共同侵权，赔偿请求人对其中一个或者数个侵权机关提起行政赔偿诉讼，若诉讼请求系可分之诉，被诉的一个或者数个侵权机关被告；若诉讼请求系不可分之诉，由人民法院依法追加其他侵权机关为共同被告。”本案中，上述三被告对原告强制清理承包地地上物的行为，已经被本院（2014）济行初字第196号行政判决、山东省高级人民法院作出的（2016）鲁行终1264号行政判决确认违法，因此，上述三被告高新管委会、高新公安分局、高新执法局应当对其违法行为给刘振刚带来的损害承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，……”第十三条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。……”第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”本案中，原告向被告高新管委会提出赔偿申请后，高新管委会答复不予赔偿，原告法定期限内提起本案诉讼，符合《中华人民共和国国家赔偿法》的上述规定。但关于原告诉讼请求中主张的撤销济高行赔字（2017）第6号行政赔偿决定书问题，本院认为，不予赔偿决定作为先行处理行政赔偿请求的程序性行为，不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性，即使在诉讼请求中提出撤销不予赔偿决定，其实质仍是申请行政赔偿。行政机关的行政赔偿处理决定并非行政赔偿案件的诉讼标的。本案原告将“撤销济高行赔字（2017）第6号行政赔偿决定书”列入诉请不妥。二、关于原告主张的将耕地及地上物恢复原貌的问题。关于原告主张的将耕地及地上物恢复原貌的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金……”本案中，涉案承包地地上物已经被强制清理，且涉案土地已被批准征收为国有建设用地，因此原告主张的将土地及地上物恢复原貌客观上已无法实现，因被告强制清理地上物的行为违法，故对于原告承包地地上物的损失，被告应予赔偿。关于赔偿标准，因本案系被告违法强行清理原告土地的行为引发的赔偿，为体现对违法拆除行为的依法监督，确保原告能够获得及时、公平、公正的救济，最大限度地保障原告获得国家赔偿的权益，应当综合考虑被告对原告强制清理地上物的时点，地上作物情况，当地补偿标准等情况，依法确定对原告有利的标准，且保障原告的赔偿不低于因依法征收所应得到的补偿，即原告的合法财产权益不因土地地上物被强行清理而受到减损。本院认为，可以依照山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号）的相关标准，实行包干方式补偿，补偿标准为每亩5万元。开荒地并非承包地，与承包地在种植条件等方面存在差距。在本院酌定由被告对原告开荒地的地上物按照上述标准的一半给予原告赔偿。原告庭审中自称被强行清理的土地共计14.1亩，被告未提交证据对原告所称的土地亩数予以反证。据此，依照上述所述标准计算，原告家庭涉案土地应获得的赔偿款为517500元（4.26亩×50000元+1.7亩×50000元+0.64亩×50000元+7.5亩×50000×0.5）。三、关于原告主张的书面道歉及精神损害赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”本案系原告针对被告高新管委会违法清理其家庭承包地的行为给其造成损失提起的行政赔偿诉讼，该行为不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定的行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权的情形。故邢希震要求的赔礼道歉及精神损害赔偿请求及司法救助诉讼费、交通费、误工费的赔偿请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。四、关于一并审查济高社发字（2008）2号文的合法性的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查，而本案是行政赔偿案件，人民法院只能就行政赔偿争议进行审理与裁判。因此，原告请求审查济高社发字（2008）2号文的合法性一并审查，并无法律依据，本院不予支持。被告称已经由章锦村委会向原告发放了土地补偿款项，但原告不予认可。本院认为，本案系赔偿诉讼，被告所称村委会给原告打款并非赔偿问题，与本案并非同一法律关系。但基于赔偿与补偿不能同时适用的原则，若有关权利主体认为有证据证明原告确已领取相关款项且无法律依据，可另案主张权利，请求予以退还，本案不予处理。被告高新管委会以济南高新区舜华路街道章锦村村民委员会与本案处理结果有利害关系为由申请追加该村委会为第三人，没有事实依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（三）、（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、被告济南高新技术产业开发区管理委员会、济南市公安局高新技术产业开发区分局、济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局在本判决生效之日起30日内向原告赔偿涉案土地的地上物损失共计517500元；二、驳回原告其他诉讼请求。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至山东省高级人民法院。审判长  张振明审判员  张启胜审判员  曹 磊二〇一八年九月三十日书记员  高 岚