四川省南充市高坪区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川1303行初129号 原告：四川南充当代运业(集团)有限公司西充分公司。 住所地:西充县晋城镇环都大道二段一号。 负责人:杨帅,经理。 委托代理人：何正兵，男，汉族，出生于1965年7月29日，住四川省西充县，公司副经理。 委托代理人:严宜东,四川信和信(成都)律师事务所律师。 被告：南充市顺庆区安全生产监督管理局。 住所地:南充市顺庆区人民花园川北大厦办公楼15楼. 法定代表人:何思明,局长。 单位出庭人员：李书堂，副局长。 委托代理人：何波，工作人员。 委托代理人:郭军元,四川元黎律师事务所律师。 原告四川南充当代运业(集团)有限公司西充分公司（以下简称当代运业西充分公司）与被告南充市顺庆区安全生产监督管理局（以下简称顺庆区安监局）安监行政处罚纠纷一案，向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告当代运业西充分公司的委托代理人何正兵、严宜东，被告顺庆区安监局的副局长李书堂、委托代理人何波、郭军元均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 顺庆区安监局于2018年5月23日作出（南顺）安监罚[2018]6021号《行政处罚决定书》，主要载明：2018年2月28日，当代运业西充分公司所属的川Ｒ×××××大型客车在南充市顺庆区文渊街发生一起造成1人死亡的道路交通事故。川Ｒ×××××大型客车存在未按规定路线行驶，在重庆玉屏安监站休息时间不足，公司存在未及时发现并消除隐患的违法事实。依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百零九条第（一）项的规定，对当代运业西充分公司给予处人民币二十万元罚款的行政处罚。该《处罚决定书》并告知当代运业西充分公司复议和诉讼权利。 原告当代运业西充分公司向本院提出如下诉讼请求：1、请求撤销被告对原告作出的（南顺）安监罚[2018]6021号《行政处罚决定书》；2、诉讼费由被告承担。事实及理由：一、顺庆区安监局对道理运输企业发生的交通事故不具有法定的行政处罚权，属于行政执法主体不当。1、《安全生产法》与《道路交通安全法》系普通法与特别法的关系，根据特别法优于普通法的法律适用原则，应当优先适用《道路交通安全法》。2、《道路交通安全法》以特定的道路交通安全事项为适用对象，与一般的生产安全相比，道路交通安全具有特殊性。一般生产经营单位的生产经营行为，有固定的生产经营场所，生产经营行为比较固定；而道路交通安全与驾驶员、行人、车辆等要素在路面上的活动直接相关，各要素的流动性强、变数大，安全的重心有别于一般的生产安全。对照《安全生产法》的规定，《道路交通安全法》与《道路运输条例》对道路交通安全进行了较为全面和细致的规定，依据职权法定原则，安监部门不享有对运输企业的处罚权。 二、（南顺）安监罚[2018]6021号行政处罚决定书所引用的两点事实理由均不成立，属于事实认定错误。1、处罚决定书认定处罚理由“未按规定路线行驶”无法成立。川Ｒ×××××客车从广州返回西充，途径南充是必经线路，没有违反路线运行所经城市路线规定。至于从成南高速哪个出口下高速及在南充市区内途经哪些街道，运管部门没有规定，所以“未按规定路线行驶”的认定没有依据。四川省交通厅道路运输管理局川运函（2018）22号《关于认真做好2018年道路春运工作的通知》明确规定客运车辆可以临时采取多线路运行的方式选择通行最快的线路运行，川Ｒ×××××客车在2018年2月28日途径南充市区，尚属春运期间，其所选择运行线路符合该文件要求。2、处罚决定书认定处罚理由“驾驶员在重庆玉屏安检站休息时间不足”不正当。交通事故调查报告“事故原因”记载“在重庆玉屏安检站休息时间不少于1小时，而实际只休息了30分钟”，交通部、公安部、国家安全生产总局制定的《道路运输车辆动态监督管理办法》第二十五条规定客运驾驶员每次停车休息时间不少于20分钟，本案驾驶员休息时间没有违反规定。行政机关应当以法律、行政法规、部门规章等合法有效的法律依据作为行政处罚判断事实的依据，不应当以公司内部所制定的与法律法规或部门规章等相抵触的规定为依据，被告引用原告公司规定的休息时间界限作为处罚依据是对行政处罚判断事实依据的曲解。 三、被告在行政处罚时，存在适用法律错误。交通事故调查报告明确了事故的直接原因是驾驶员驾驶时观察不力及受害人未在人行道内行驶，间接原因是未按规定线路行驶和驾驶员休息不足，适用《安全生产法》第一百零九条等规定，并引用原告公司的规定作为执法依据，属于适用法律错误，导致交通事故的直接原因、根本原因是驾驶员而不是原告企业的管理失职，被告不应该不区分具体责任大小及造成事故的原因对原告处以罚款。 综上，原告认为被告的行政处罚主体不当，事实认定错误，适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，恳请依法撤销被告的行政处罚行为，以维护原告的合法权益，捍卫法律的尊严。 被告辩称：一、被告顺庆区安监局依法享有对原告当代运业西充分公司行政处罚的权利。《道路交通安全法》对道路运输业的安全生产经营并没有作出特别规定，没有明确规定对责任企业实施行政处罚，道路运输生产经营活动中发生的生产安全事故法律关系仍应纳入《安全生产法》的调整范围。《安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定”，该条款排除的是法律、行政法规对“道路交通安全”另有规定的内容，并不完全排斥《安全生产法》对道路交通安全法律、行政法规未规定的事项的适用。《安全生产法》是对从事生产经营活动的单位的安全生产进行一般性普遍规范的法律，《道路交通安全法》是对车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人在道路交通安全方面进行规范的特别法律。特别法优于一般法的前提是特别法对相关事项有特别规定或者是特别法限定了不适用一般法的特定范围。如果属于与特别法规范行为相关联的一般共性问题，特别法没有特殊规定或者适用范围的特别限制时，并不能排除一般法对该类事项的适用。 二、被告顺庆区安监局认定当代运业西充分公司川Ｒ×××××号大型普通客车未按规定路线行驶的理由成立。1、事故调查组通过调阅当代运业西充分公司川Ｒ×××××号大型普通客车“道路客运班线经营许可证明”、当代运业西充分公司西充至广州线路保障措施、道路客运班线经营行政许可决定书、当代运业西充分公司《超长客车动态监控管理规定》等证据材料，证明川Ｒ×××××号大型普通客车的运行路线应为G75(西充-重庆)、G65（重庆-酉阳-怀化-中方）、G60(中方-梽木林)、G55（梽木林-永州-蓝山-连州）、连清高速（连州-清远）、广清高速（清远-广州）、广花公路，而此次事故发生地点为南充市顺庆区文苑街，此事发地点不在川Ｒ×××××号大型普通客车的运行路线以内，被告顺庆区安监局认定当代运业西充分公司川Ｒ×××××号大型普通客车未按规定路线行驶是准确无误的。2、《四川省交通运输厅道路运输管理局关于认真做好2018年道路春运工作的通知》（川运函〔2018〕22号）第十四条规定：春运期间，为加快客运车辆的通行效率，在发生道路拥堵或实行交通管制时，经车籍地道路运输管理机构同意，对客运班线起讫地之间有多条高速公路或普通国省干道、快速通道联通的，客运车辆可以临时采取“多线运行”的方式，选择通行速度最快的线路运行。当客运班线核定的高速公路入口发生大面积拥堵时，可选择最近的其它高速公路入口进入。原告当代运业西充分公司所称“客运车辆可以临时采取‘多线运行’的方式，选择通行速度最快的线路运行”的前提是春运期间，为加快客运车辆的通行效率，在发生道路拥堵或实行交通管制时，经车籍地道路运输管理机构同意，对客运班线起讫地之间有多条高速公路或普通国省干道、快速通道联通的，客运车辆可以临时采取“多线运行”的方式，选择通行速度最快的线路运行。2018年2月28日，当代运业西充分公司川Ｒ×××××号大型普通客车经G75高速从重庆到西充的途中，并无证据显示该路段发生道路拥堵或实行交通管制、也无证据显示经车籍地道路运输管理机构同意，川Ｒ×××××号大型普通客车擅自从成南高速公路南充东收费站下站经绕城高速行驶至顺庆区文苑街的真实目的是为了在南充市人民政府广场前转盘处下客，理应认定川Ｒ×××××号大型普通客车未按照规定路线行驶。 三、被告顺庆区安监局认定当代运业西充分公司川Ｒ×××××号大型普通客车在重庆玉屏安检站休息时间不足的理由成立。《道路运输车辆动态监督管理办法》（交通运输部、公安部、国家安全生产监督管理总局2016年第55号令）第二十五条规定：道路运输企业应当根据法律法规的相关规定以及车辆行驶道路的实际情况，按照规定设置监控超速行驶和疲劳驾驶的限值，以及核定运营线路、区域及夜间行驶时间等，在所属车辆运行期间对车辆和驾驶员进行实时监控和管理。设置超速行驶和疲劳驾驶的限值，应当符合客运驾驶员24小时累计驾驶时间原则上不超过8小时，日间连续驾驶不超过4小时，夜间连续驾驶不超过2小时，每次停车休息时间不少于20分钟，客运车辆夜间行驶速度不得超过日间限速80%的要求。但当代运业西充分公司根据公司自身实际情况，制定了当代运业西充分公司《超长客运车辆途中车检与换班制度》，其中第8条规定驾驶员在检查站的休息时间，春运期间不得少于1小时，其余时期为1至2小时，否则按疲劳驾驶处理。当代运业西充分公司制定的《超长客运车辆途中车检与换班制度》中关于驾驶员休息时间的规定并不违反《道路运输车辆动态监督管理办法》中禁止性规定，驾驶员理应遵守公司制定的规章制度，在检查站休息时间不少于1小时。被告顺庆区安监局认定当代运业西充分公司川Ｒ×××××号大型普通客车在重庆玉屏安检站休息时间不足的行为是合法有效的。 四、顺庆区安监局对当代运业西充分公司进行行政处罚于法有据。南充市顺庆区文渊街“2018.2.28”一般道路交通事故发生后，顺庆区安监局会同区监察委、区运管分局、区公安分局、交警四大队、区总工会组成事故调查组，对事故开展全面调查。事故调查组经多方调查取证，认定当代运业西充分公司对此次事故负有重要管理责任，调查组于2018年4月23日形成事故调查报告上报顺庆区人民政府。2018年5月11日，顺庆区人民政府批复同意事故调查报告，顺庆区安监局依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项规定对此次事故负有责任的生产经营单位进行行政处罚程序合法、事实清楚、证据确凿、适用法律得当。 综上所述，原告当代运业西充分公司请求撤销（南顺）安监管罚字[2018]第6021号行政处罚决定书的理由不能成立，请求依法驳回其诉讼请求。 被告在规定的期限内，向本院出示以下证据（均为复印件）： 一、原告营业执照及道路运输经营许可证，拟证明原告具有法定主体资格。 二、1、关于明确安委会组成人员及职责分工的通知（南当运西司﹝2018﹞4号）; 2、2018年安全专职人员台账。 拟证明杨久毅、杨帅、何正兵等是原告公司安全管理人员和从业人员的事实。 三、1、营业客车台账本； 2、川Ｒ×××××号机动车行驶证。 拟证明川Ｒ×××××机动车是原告公司车辆的事实。 四、1、客运驾驶员台账； 2、应聘驾驶员申请表。 拟证明杜克林、何岗、程宗法等是原告公司从业人员的事实。 五、1、《四川南充当代运业（集团）有限公司西充分公司川Ｒ×××××客车“2.28”行车事故基本情况调查报告》（南当运西司﹝2018﹞76号）； 2、道路运输行业行车事故快报； 3、交通事故认定书。 拟证明原告公司川Ｒ×××××号车辆在2018年2月28日6时20分，在南充市顺庆区文渊路发生一起致1人死亡的道路交通事故，驾驶员杜克林承担此次事故的主要责任，行人李焕芬承担此次事故的次要责任的事实。 六、1、线路保障措施； 2、道路客运班线经营行政许可决定书； 3、道路客运班线经营许可证明； 4、超长客车动态监控管理规定； 5、超长客运车辆途中车检与换班制度。 拟证明川Ｒ×××××号车辆从事西充至广州旅客运输业务应当按照行业主管部门和公司的规定线路行驶、中途在检查站休息时间不得少于1小时的事实。 七、1、对杨久毅、杨帅、何正兵、刘小刚、高志东、李勇、杜克林的询问笔录； 2、川Ｒ×××××号车辆2018年2月27日11时3分至2018年2月28日6时58分GPS监控记录。 拟证明川Ｒ×××××号车辆在重庆玉屏检查站休息时间不足1小时、未按照行业主管部门和公司的规定线路行驶的事实。 八、1、《南充市顺庆区人民政府关于南充市顺庆区文渊街“2018.2.28”一般道路交通事故调查报告的批复》（南顺府函[2018]91号）； 2、《关于南充市顺庆区文渊街“2018.2.28”一般道路交通事故调查报告给以批复的请示》及调查报告。 拟证明原告公司对此次事故负有重要管理责任的事实。 九、1、立案审批表，2、案件处理呈批表，3、行政处罚集体讨论记录，4、行政处罚告知书，5、行政处罚听证告知书，6、案件处理呈批表，7、行政处罚决定书（单位），8、延期缴纳罚款申请书，9、延期（分期）缴纳罚款审批表，10、延期（分期）缴纳罚款批准书，11、文书送达回执。 拟证明被告对原告公司进行行政处罚程序合法的事实。 原告质证意见：对第一、二、三、四组证据的真实性、合法性、关联性（三性）不持异议。第五组证据中第1项调查报告分析事故原因是驾驶员观察不力，间接原因是没有按照规定路线行驶，规定的路线中只规定走75高速，没有清楚规定走什么高速出入口，肇事车辆没有偏离路线行驶，事故原因的理由不成立。行政处罚应该引用法律法规或者规章，不能引用企业标准；对2、3项三性无异议。第六组证据的第1、2项没有规定车辆由什么地方进入G75高速；对第3项三性无异议；第4、5项中的换班制度违背行政处罚法的规定，应该是无效的。第七组证据第1项真实性无异议，但不能达到被告的证明目的，被告对原告的处罚引用的休息不足、没有按照规定路线走的理由不成立。第八组证据真实性无异议，但是不能代表行政处罚，只能说明调查事实的批复。第九组证据的真实性无异议。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据（均为复印件）： 一、原告营业执照复印件 二、行政处罚决定书。 三、南充市顺庆区文渊街“2018.2.28”一般道路交通事故调查报告。 拟证明1、本案导致死亡一人的直接原因、根本原因是驾驶员观察不力及受害人未在人行道上行走，不是原告企业的管理失职行为所致；2、交通事故调查报告“事故原因”中记载川Ｒ×××××号车驾驶员在重庆玉屏检查站休息时间实际为30分钟，不足1小时。 四、《道路运输动态监督管理办法》。拟证明客运驾驶员每次停车休息时间不少于20分钟，企业内部规定应该是无效的。 五、关于认真做好2018年道路春运工作的通知。拟证明2018年2月28日川Ｒ×××××号车途径南充市区尚属于春运期间，该车所选择运行线路是符合该通知精神。 被告质证意见：对证据的真实性、合法性不持异议，对于关联性及证明目的不认可。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的全部证据具有真实性、合法性，与本案需要查明的事实具有关联性，予以采纳。 根据原、被告提交的证据，结合原、被告的诉辩意见，本院确认以下事实： 2018年2月28日6时许，当代运业西充分公司所属的川Ｒ×××××大型普通客车从广州返回西充，行驶至G75成南段时，驾驶员杜克林从成南高速南充东站下站前往南充市政府花园转盘处下客，之后行驶至顺庆区文渊街时，将前方行人李焕芬撞到致其当场死亡。南充市公安局交通警察支队直属四大队于2018年3月17日出具南公交直四认字[2018]第014号《道路交通事故认定书》，认定：杜克林夜间驾驶机动车上道路行驶观察不力、未仔细观察道路情况，盲目通行导致该车正前方碰撞于行人后部是造成本次交通事故的主要原因；李焕芬未在人行道内行走是造成本次事故的次要原因。认定杜克林承担本次事故主要责任，李焕芬承当次要责任。 2018年4月17日，南充市顺庆区文渊街“2018.2.28”一般道路交通事故调查组出具调查报告，认为造成“2018.2.28”道路交通事故直接原因是“驾驶员杜克林驾驶机动车上道路行驶观察不力、未仔细观察道路情况，盲目通行导致该车正前方碰撞于行人李焕芬后部。李焕芬未在人行道内行走是造成这次事故的又一直接原因”，间接原因是“当代运业西充分公司未能及时排查整治安全隐患，其所属川Ｒ×××××大型普通客车未按规定线路行驶，从成南高速南充东站下站前往南充市政府花园转盘处，违规在该处下客；违反公司《超长客运车辆途中车检与换班制度》的规定，事故性质“是一起生产安全责任事故”。事故责任认定及处理建议“驾驶员杜克林建议由南充市公安局交通警察支队直属四大队处理；当代运业西充分公司对此次事故负有重要管理责任，未能及时排查安全隐患，建议由南充市顺庆区安全生产监督管理局依据《中华人民共和国安全生产法》的相关规定给予行政处罚”。2018年4月28日，南充市顺庆区人民政府作出南顺府函[2018]91号《关于南充市顺庆区文渊街“2018.2.28”一般道路交通事故调查报告的批复》，同意调查报告对事故性质、事故责任及处理方式的认定。 2018年5月3日，顺庆区安监局对当代运业西充分公司就案涉事故一案立案调查。2018年5月11日，该案经顺庆区安监局集体讨论。2018年5月16日，顺庆区安监局向当代运业西充分公司送达（南顺）安监罚告[2018]6021号《行政处罚告知书》和（南顺）安监听告[2018]6021号《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出的行政处罚以及相关事实及法律依据及证据，并告知进行陈述、申辩和听证的权利。在规定的时间内，当代运业西充分公司未提出听证申请，2018年5月23日顺庆区安监局作出（南顺）安监罚[2018]6021号《行政处罚决定书（单位）》，并于次日送达当代运业西充分公司。2018年5月28日，当代运业西充分公司申请延期缴纳罚款，2018年6月7日顺庆区安监局批准其延期至2018年9月9日缴纳罚款。 本院认为：本案的争议焦点：一、顺庆区安监局是否有对当代运业西充分公司因道路交通事故作出行政处罚决定的法定职权，二、顺庆区安监局对当代运业西充分公司作出行政处罚认定事实是否清楚，三、适用法律是否正确。 针对第一个争议焦点，本院认为，《安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全…另有规定的，适用其规定”、第九条规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”、第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照规定处以罚款”，以上三个条款都明确规定了安全生产监督部门具有对生产经营单位作出行政处罚的法定职权。原告当代运业西充分公司的经营范围为道路旅客运输，属于从事经营活动的单位，其所有的川Ｒ×××××大型普通客车在南充市顺庆区文渊街发生交通事故，属于南充市顺庆区区域内的安全生产事故，顺庆区安监局作为顺庆区行政区域内安全生产监督管理部门，具有对当代运业西充分公司作出行政处罚决定的法定职权。 针对顺庆区安监局作出行政处罚认定的事实，本院认为，川Ｒ×××××大型普通客车的营运线路是西充到广州，途经G75（西充到重庆）、G65、G60、G55到广州夏茅客运站，当代运业西充分公司的驾驶员驾驶该车从成南高速南充东站下站前往南充市政府花园转盘非站点处下客，之后行驶至顺庆区文渊街发生交通事故，事故发生地在南充市顺庆区城区内，不在许可营运线路上。《道路旅客运输及客运站管理规定》第三十六条规定“客运班车应当按照许可的线路、班次、站点运行，在规定的途经站点进站上下旅客，无正当理由不得改变行驶线路，不得站外上客或者沿途揽客”，当代运业西充分公司疏于对车辆的管理，至其没有按许可的线路、站点运行，应当承担管理责任。顺庆区安监局认定当代运业西充分公司川Ｒ×××××号大型普通客车未按规定路线行驶的理由成立。 对于被告认定原告的驾驶员在重庆玉屏安检站休息时间不足的问题，《道路运输车辆动态监督管理办法》第二十五条第二款规定客运驾驶员每次停车休息时间不少于20分钟。本案川Ｒ×××××号大型普通客车驾驶员在重庆玉屏安检站的休息时间为30分钟，符合该管理办法的规定。原告公司的《超长客运车辆途中车检与换班制度》规定的“驾驶员在检查站休息时间不得少于1小时”系公司内部的规定，该规定与《道路运输车辆动态监督管理办法》的规定相抵触，顺庆区安监局以《超长客运车辆途中车检与换班制度》的规定认定驾驶员在重庆玉屏安检站休息时间不足的理由不成立。 对于法律适用问题，南充市顺庆区人民政府作出的《南充市顺庆区人民政府关于南充市顺庆区文渊街“2018.2.28”一般道路交通事故调查报告的批复》中同意事故调查组对事故原因和性质的认定，认定该交通事故为一起生产安全责任事故。事故调查报告中明确当代运业西充分公司应当承当该次交通事故的管理责任。依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项“根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”的规定，案涉事故造成一人死亡，属于一般事故。顺庆区安监局依照《安全生产法》第一百零九条第一项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，对当代运业西充分公司处罚款二十万元，适用法律正确。 综上，顺庆区安监局依据《安全生产法》的规定结合相关案件事实作出的被诉处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、处罚幅度适当、符合法定程序。虽然顺庆区安监局在决定书中适用原告公司的《超长客运车辆途中车检与换班制度》的规定与《道路运输车辆动态监督管理办法》有抵触，但案涉交通事故的发生与肇事车辆不按规定线路行驶有因果关系,当代运业西充分公司要求撤销顺庆区安监局作出的行政处罚决定缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下： 驳回原告四川南充当代运业(集团)有限公司西充分公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告四川南充当代运业(集团)有限公司西充分公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  何晓莉 人民陪审员  钟 勇 人民陪审员  易图进 二〇一八年九月六日 书 记 员  王 灿