河南省高级人民法院民 事 判 决 书（2017）豫民终967号上诉人(原审被告)：河南漯河经济开发区管理委员会,住所地河南省漯河市湘江东路经济开发区管委会。法定代表人：赵焕林，该管理委员会主任。委托诉讼代理人：马高峰，河南汇星律师事务所律师。委托诉讼代理人：张胜威，漯河市经济技术开发区管理委员会职工。被上诉人(原审原告)：河南博顺置业有限公司，住所地河南省漯河经济开发区香山路**。法定代表人：刘新胜，该公司董事长。委托诉讼代理人：岳斌，河南恩达律师事务所律师。委托诉讼代理人：乔东东，河南恩达律师事务所（实习）律师。上诉人河南漯河经济开发区管理委员会（以下简称漯河经济开发区管委会）因与被上诉人河南博顺置业有限公司（以下简称博顺置业公司）合同纠纷一案，不服河南省漯河市中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）豫11民初20号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人漯河经济开发区管委会的委托诉讼代理人马高峰、张胜威，被上诉人博顺置业公司的法定代表人刘新胜及其委托诉讼代理人岳斌、乔东东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。漯河经济开发区管委会上诉请求：撤销一审法院作出的（2017）豫11民初20号民事判决，改判驳回博顺置业公司的各项诉讼请求。事实及理由：一、案涉的《漯河市经济技术开发区朱庄村及中央商务区开发项目合同》（以下简称《项目合同》）的签订主体一方是漯河市经济开发区，其作为漯河市政府的派出机关，行使行政管理权，签约的目的也是为了公共利益，故案涉《项目合同》应为行政合同，应通过行政救济方式解决。一审判决认定《项目合同》为民事合同，认定事实错误，在此基础上的审理程序违法。二、一审判决认定事实有误。1、一审判决将博顺置业公司提交的漯河经济开发区管委会内设审计部门的内部资料作为认定案件事实的证据，不符合证据认定规则。2、原审将“土地收益基础”认定为11448.5万元，未考虑到漯河市财政局返还漯河经济开发区的土地出让金存在着漯河市政府地方留成，漯河经济开发区所收到的资金并不是涉案土地出让金的全部。3、一审判决将2015年12月25日作为案涉资金起点，没有事实基础。三、一审判决适用法律错误。1、即使《项目合同》属于民事合同，依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定，因开发区管理委员会不具备土地出让主体资格，其作为出让方与受让方签订的土地使用权出让合同条款，应当认定为无效条款。2、《项目合同》中所涉“税收返还”条款，违反《中华人民共和国税收征收管理法》第三条的规定，博顺置业的该项请求应予驳回。3、涉案“土地收益款（土地出让金返还或分成）”属于国有土地收益性质的国有资金处分，双方的约定违反了《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号）、《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发［2006］100号）及《中华人民共和国预算法》等“国有土地使用权出让收支，实行两条线管理”政策和行政规章明确规定情形，一审判决将《项目合同》涉及的“土地出让金返还或分成”条款认定为有效，于法无据。四、在现行国有土地使用权出让收支管理实行“收支两条线”政策和执行《中华人民共和国预算法》“国有土地使用权出让支出一律通过基金预算安排”背景下，《项目合同》的履行因发生情势变更或“不可归责于双方当事人的原因”而无法切实履行现实因素存在，一审判决将漯河经济开发区管委会无法履约的行为认定为违约，认定事实错误且于法无据。五、一审判决罔顾在法律法规没有明确规定的情形下，国家基于宏观经济管理所颁布的政策、法令（国务院、部颁……）对涉案合同效力的认定，径行单纯依据《合同法》及合同法解释，认定涉案《项目合同》有效，且认定漯河经济开发区管委会违约，该判决在适用法律不全面的基础上，导致裁判依据适用的法律错误。博顺置业公司辩称，一、案涉《项目合同》系平等主体间设立相关民事权利义务的协议，属于民事诉讼受案。该合同本质上为土地整理协议，而非土地使用权出让协议，漯河经济开发区管委会主张本案属于行政纠纷的上诉理由不能成立。二、当事人双方签订的《项目合同》真实有效，合同约定的土地收益条款实质上是漯河经济开发区管委会利用博顺公司前期投入的拆迁资金的一种方式，具有政策依据和法律依据，漯河经济开发区管委会主张土地收益分配条款无效的理由不能成立。1、本案中的《项目合同》是双方当事人的真实意思表示，其内容既不违反法律、法规的禁止性规定，也不违反当事人的意思自治，应为有效协议。漯河经济开发区管委会所主张的国家有关部门的规范性文件，不属于法律、行政法规。故其以《项目合同》违反规范性文件为理由主张合同无效的上诉理由不能成立。2、合同约定的土地收益条款实质上是开发区管委会利用博顺置业公司投入的前期资金完成土地整理工作后，返还博顺置业公司前期投入的拆迁资金的一种方式，漯河经济开发区管委会关于该约定系变相减免土地出让金，损害社会公共利益的理由不能成立。3、该合同中的土地收益分成条款，有漯河市人民政府关于城市建设土地整理融资问题的会议纪要（漯政纪[2010112号）、国务院《关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发(2015)25号）等相应的政策依据和法律依据。漯河经济开发区管委会主张土地收益分配条款无效的理由不能成立。三、博顺置业公司已经按照合同约定履行了全部合同义务，且合同约定的土地收益分配条件已经成就。漯河经济开发区管委会应按合同约定支付土地收益及利息。漯河经济开发区管委会关于两级政府之间存在土地出让金比例留成，应在漯河市政府返还开发区管委会实际的土地出让金金额范围内履行合同义务的主张，系行政机关内部的行政管理行为，没有合同依据，上诉理由不应成立。1、博顺置业公司已经按照合同约定履行了全部合同义务，且合同约定的土地收益分配条件已经成就。漯河经济开发区管委会应当向博顺公司支付土地收益金11448.5万元并从其书面回复土地收益款清算事宜之日（2015年12月26日）起按照同期银行贷款利率向博顺置业公司支付土地收益金的利息。2、根据漯河市人民政府关于城市建设土地整理融资问题的会议纪要（漯政纪【2010】12号）第三条第二款的规定，征地及拆迁补偿支出、土地开发支出、土地报批应缴纳的各项税费、土地出让税费、按政策应上缴中央、省级财政的资金以及从土地收入中计提的各项专项资金等均计入土地成本。漯河经济开发区管委会关于两级政府之间存在土地出让金比例留成，应在漯河市政府返还开发区管委会实际的土地出让金金额范围内履行合同义务的主张，系行政机关内部的行政管理行为，没有合同依据，不能成为漯河经济开发区管委会不按合同约定履行义务的理由。其上诉理由不能成立。博顺置业公司于2017年3月22日向一审法院起诉，请求：1、判决漯河经济开发区管委会偿还博顺置业公司土地收益款11448.5万元，并赔偿损失暂定50万元（以11448.5万元为基数，自2015年12月26日起，按中国人民银行同期贷款利率计算至清偿完毕止）。2、诉讼费、实际支出等费用由被告承担。一审法院认定事实：2010年12月8日甲方漯河经济开发区管委会与乙方博顺置业公司签订《漯河市经济技术开发区朱庄村及中央商务区开发项目合同》，该合同第2.2条约定：朱庄村的拆迁及安置资金由乙方负责筹集，甲方保证在本合同签订后叁个月内完成朱庄村的赔付拆迁，同时在合同生效后五个月内完成朱庄村土地招拍挂程序。第2.3条约定：朱庄村土地整理具备“招拍挂”条件后，甲方同意净地地价以最终价格40万/亩给乙方，如竞拍价超出40万/亩，超出部分金额以及受此影响的所有税费由甲方财政部门退还给乙方。第2.4条约定：乙方前提提供用于朱庄村城中村改造的资金超出朱庄村土地竞拍后的出让金额，超额部分则以本合同范围内的土地按每亩40万元的净地价作为返还资金给乙方。第2.6条约定：中央商务区的市政基础设施建设由乙方以BT形式投资建设。第2.7条约定：本合同规定范围内的土地（除朱庄村城中村改造的土地外）由乙方出资协助甲方整理后，在循序出让过程中，甲方同意以净地价40万/亩（包含土地前期整理费用）给乙方。如在招拍挂过程中土地成交价格超出40万/亩部分，甲乙双方按照3:7的比例进行分成。甲方为30%，乙方为70%。乙方根据本条约定可分成的收益，无论乙方是否中标均为有效。第5.1条约定：任何一方不履行本协议中的约定，一切责任与损失由违约方承担。在本协议终止前，应当承担继续履行，采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。一审法院另查明：对于城市建设土地整理融资问题，漯河市人民政府2010年2月27日作出漯政纪[2010]12号会议纪要，对漯河市规划区内城中村改造、旧城改造、沿河开发及其他城市建设土地整理融资问题所涉及的土地开发融资评估、土地整理融资程序、利益分配等问题作出明确政策性规定。原告博顺置业公司与被告漯河经济开发区管委会签订《漯河市经济开发区朱庄村城中村改造和中央商务区开发项目合同》后，涉案合同项目经过漯河市城中村改造工作领导小组批复同意纳入2010年漯河市城中村改造项目，原告如约履行了合同义务。双方就涉案合同利益分配问题产生争议，2015年10月29日博顺置业公司主张应按照合同约定内容分成收益合计为11448.5万元。计算方式为：朱庄村改造土地共计四宗134.11亩，其中两宗地95.48亩，出让价为86万/亩，出让日期为2013年3月份；另两宗地38.63亩，出让价为95万/亩，出让日期为2015年3月份。2013年3月份博顺置业公司竞拍中央商务区土地133.46亩，出让单价为90万元/亩。①2013年出让的两宗地博顺置业公司应分得的利润4567.76万。土地溢价：（86万/亩-40万/亩）×95.48亩=4392.08万；超出部分契税：4392.08×4%=175.68万。②2015年出让的两宗地博顺置业公司应分得的利润为2209.64万。土地溢价：（95万/亩-40万/亩）×38.63亩=2124.65万；超出部分契税：2124.65×4%=84.99万。朱庄村改造博顺置业公司应分得的土地利润合计为6777.4万。③中央商务区地块应得收益4671.1万元。（90万/亩-40万/亩）×133.46亩×70%=4671.1万元。漯河经济开发区管委会审计办于2015年12月25日内部作出《朱庄村城中村改造项目土地清算情况》，对双方收益分配情况进行说明，并建议按照市财政实际返还给开发区的金额，依据相关合同和协议进行算账，按此计算博顺置业公司应分的收益为9366.68万元。计算方式为：朱庄村城中村改造地块博顺置业公司应收益6070.94万。①2013年出让的两宗地应分得的利润为4150.47万，土地溢价：7793.97万-（40万/亩×95.48亩）=3974.79万；土地溢价产生的契税：（86万/亩-40万/亩）×95.48亩=4392.08万。4392.08万×4%=175.68万。②2015年出让的两宗地博顺置业公司应分得的利润1920.47万。土地溢价：3380.68万-（40万/亩×38.63亩）=1835.48万；土地溢价产生的契税：（95万/亩-40万/亩）×38.63亩=2124.65万。2124.65万×4%=84.99万。③中央商务区地块应收益3295.74万元。【10046.60-（40万/亩×133.46亩】×70%=3295.74万元。2016年11月1日漯河经济开发区管委会审计中心内部作出《朱庄村城中村改造项目土地清算情况》，对双方收益分配情况进行说明，并建议按照市财政实际返还给开发区的金额，依据相关合同和协议进行算账，按此计算博顺置业公司应分的收益为8694.15万元。计算方式为：朱庄村城中村改造地块博顺置业公司应收益6242.57万。①2013年出让的两宗地应分得的利润为4322.12万，土地溢价：7965.64万-（40万/亩×95.48亩）=4146.44万；土地溢价产生的契税：（86万/亩-40万/亩）×95.48亩=4392.08万。4392.08万×4%=175.68万。②2015年出让的两宗地博顺置业公司应分得的利润1920.45万。土地溢价：3380.66万-（40万/亩×38.63亩）=1835.46万；土地溢价产生的契税：（95万/亩-40万/亩）×38.63亩=2124.65万。2124.65万×4%=84.99万。③中央商务区地块应收益2451.58万元。【8840.65-（40万/亩×133.46亩】×70%=2451.58万元。一审法院又查明：截至一审法庭辩论终结前漯河市人民政府财政局共向漯河经济开发区管委会拨付相关款项20186.97万元，其中：朱庄村城中村改造返还三笔共计：11346.32万元，中央商务区返还：8840.65万元。双方当事人一致认可除本案诉争外，双方就涉案土地没有其他争议。上述查明事实有相关合同、政府文件、票据等证据在卷佐证。一审法院认为，关于本案是否属于民事纠纷的问题。虽然本案诉争合同一方为国家行政机关，但是双方在签订合同过程中地位平等，不存在管理与被管理关系。且从合同内容上看，双方所签订合同明确为：“根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》等有关法律法规及漯河市的相关规定，甲、乙双方本着平等自愿、互惠互利的原则，经协商一致达成如下协议，以供双方共同遵照执行。”故被告辩称本案属于行政纠纷，不属于民事纠纷的辩解，无事实依据，一审法院不予采信。关于博顺置业公司的诉讼请求是否应当得到支持的问题。《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”第六十条第一款规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”第一百零七条规定：“当事人依法不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”本案中，漯河经济开发区管委会辩称的涉案合同所涉及的有关土地转让（出让）以及由此发生的“土地出让金返还或分成的条款违反国家“国有土地使用权出让收支，实行‘收支两条线’管理”政策和行政规章明确规定、税收返还条款违反法律规定，均为无效条款的理由，因无法律、法规对上述内容作出效力性禁止性规定，该院对被告此项辩解不予采信。对于双方签订的《漯河市经济技术开发区朱庄村及中央商务区开发项目合同》，其内容既不违反法律、法规的禁止性规定，又不违法当事人意思自治，应属有效合同，双方当事人均应按合同内容行使权力、履行合同义务。本案中博顺置业公司、漯河经济开发区管委会对合同项下的土地亩数、成交价格及原告履行的相关合同义务等事实均无争议，仅对土地收益分成存在争议。原告博顺置业公司计算土地收益的标准、方式，符合双方签订的合同约定，该院对其计算标准、方式及其得出的数额予以支持。被告漯河经济开发区管委会辩称的可以根据漯河市人民政府返还漯河经济开发区管委会实际的土地出让金金额（开发区财力）范围内，依法依规经审计部门审计确定后履行的理由，因无合同依据，本院不予采信。本案因漯河经济开发区管委会未及时按合同约定履行合同义务，存在违约，应当承担相应违约责任。其未及时按合同约定履行给付原告土地收益款义务，占用了原告应得收益款项，原告主张以其应得土地收益分成11448.5万元为基数，自2015年12月26日起，按中国人民银行同期贷款利率计算至清偿完毕之日止的损失，符合客观事实，本院亦予以支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款、第一百零七条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条之规定，判决：一、被告河南漯河经济开发区管理委员会于本判决生效后十日内向原告河南博顺置业有限公司支付土地收益款11448.5万元及其利息损失（以11448.5万元为基数，自2015年12月26日起，按中国人民银行同期贷款利率计算至清偿完毕之日止）；二、驳回原告河南博顺置业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费616725元，由被告河南漯河经济开发区管理委员会负担。二审中，当事人没有提交新证据。本院查明的事实与一审法院查明的事实相同。本院认为，根据双方诉辩意见确定本案的争议焦点为：一、案涉《项目合同》的性质是应如何认定；二、案涉《项目合同》中涉及的“土地出让金返还或分成条款”、“税款优惠”条款应否有效；三、土地收益基数及起算日期应如何确定。一、关于案涉《项目合同》的性质是应如何认定问题。从本案案涉《项目合同》内容看,双方约定的是一种以财产权益为核心内容的等价有偿法律关系。在订立合同时，漯河经济开发区管委会与博顺置业公司之间不存在着行政管理关系,其与博顺置业公司约定的在朱庄村土地整理在具备“招拍挂”条件后，如竟拍价超出40万/亩，超出部分金额及受影响的税费给予返还或按3：7比例进行分成的约定，并非是漯河开发区管委会行使法定的公共管理职能的行为,双方签订的《项目合同》主要是用来明确当双方之间的民事权利义务关系,是平等民事主体之间私法自治、意思自由的体现。从合同目的看,漯河经济开发区管委会与博顺置业公司签订合同的目的并不是为了实施行政管理,而是为了促进漯河经济开发区总体规划进行，促进开发区经济发展,而实现经济价值与行政管理职能并无必然联系。故本案案涉《项目合同》属于民事合同的范畴,应受民法调整。漯河经济开发区管委会提出的本案案涉合同系行政合同，应通过行政救济方式解决的上诉理由不能成立。二、案涉《项目合同》中涉及的“土地出让金返还或分成条款”、“税款优惠”条款应否有效问题。博顺置业公司与漯河经济开发区管委会间签订的是“漯河市经济开发区朱庄村城中村改造和中央商务区开发项目合同”，在该合同中，漯河市经济开发区并不是土地使用权出让主体，博顺置业公司也并不是土地使用权受让主体，故漯河经济开发区提出的漯河经济开发区管委会不具备国有土地使用权出让合同签订主体，案涉《项目合同》应当无效的上诉主张不能成立。在案涉《项目合同》2.3条、2.4条、2.7条中双方约定了对朱庄村和中央商务区范围内的土地净地价及超出后的返还及分成比例，其中第2.7条还约定：无论乙方是否中标，均可依据该条款取得收益分成”，即博顺置业公司取得土地分成并不以中标为前提，而是对其前期投入资金及收益的一种返还，故漯河经济开发区管委会提出的《项目合同》的土地收益条款系变相减免土地出让金的上诉理由不能成立。漯河经济开发区管委会提出的案涉合同所涉及的有关土地转让（出让）以及由此发生的“土地出让金返还或分成的条款违反国家“国有土地使用权出让收支，实行‘收支两条线’管理”政策和行政规章明确规定、税收返还条款违反法律规定，均为无效条款的理由，经审查，漯河经济开发区所提引用的国发［2006］31号、国办发［2006］31号等文件，均为规范性文件，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条的规定，上述文件不是人民法院认定确认合同无效的依据，双方签订的《项目合同》其内容不违反法律、法规的禁止性规定，又不违法当事人意思自治，应属有效合同，漯河经济开发区管委会的此项上诉理由，本院不予支持。三、土地收益基数及起算日期应如何确定问题。《项目合同》第2.3条、2.4条、2.7条中约定：朱庄村土地竟拍价超出40万/亩，超出部分及受影响的所有税费由甲方（漯河经济开发区管委会）的财政部门退还给乙方（博顺置业公司）；中央商务区土地如在招拍挂过程中土地成交价格超过40万元/亩，双方按照3：7比例进行分成，漯河经济开发区管委会30%、博顺置业公司70%，该约定清晰明确，故博顺置业公司提出的计算方式符合合同的约定，一审法院对其按照约定的计算标准、方式及其得出的数额予以支持并无不当，本院予以支持。漯河经济开发区管委会辩称漯河经济开发区管委会及其上级政府之间存在土地出让金比例留成，应在漯河市政府返还开发区管委会实际的土地出让金金额范围内履行合同义务的主张，因其系行政机关内部的行政管理行为，在双方签订的合同中并没有相关约定，漯河经济开发区管委会以其内部管理行为对抗双方签订的合同，没有法律依据，其该项上诉理由不能成立。《项目合同》虽约定了土地收益分成，但并没有约定付款时间及付款方式，应以当事人主张权利之日起计算较宜，一审法院以博顺置业公司提供的漯河经济开发区管委会内设审计部门的内部资料出具时间为涉案资金起算点的做法不妥，本院予以纠正。综上所述，上诉人漯河经济开发区管委会的上诉请求部分成立。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项的规定，判决如下：变更河南省漯河市中级人民法院（2017）豫11民初20号民事判决第一项为：被告河南漯河经济开发区管理委员会于本判决生效后十日内向原告河南博顺置业有限公司支付土地收益款11448.5万元及其利息损失（以11448.5万元为基数，自2017年3月22日起，按中国人民银行同期贷款利率计算至清偿完毕之日止）；维持河南省漯河市中级人民法院（2017）豫11民初20号民事判决第二项，即：驳回河南博顺置业有限公司的其他诉讼请求。如果未按照本判决指定的期间履行金钱给付的义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费616725元，由河南漯河经济开发区管理委员会负担。二审案件受理费616725元，由河南漯河经济开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  周新峰审判员  焦新慧审判员  庞宝峰二〇一八年九月五日书记员  万 亿