广州铁路运输中级法院行 政 赔 偿 判 决 书(2018)粤71行赔终9号上诉人（原审原告）：陈耀林，男，1942年12月17日出生，汉族，身份证住址广州市番禺区。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇人民政府。住所地：广州市南沙区横沥镇兆丰路**。法定代表人：杜永洪，镇长。委托代理人：梁建明，该府工作人员。委托代理人：余绮彤，广东凯成律师事务所律师。上诉人陈耀林因诉被上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府行政赔偿一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行赔初8号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明:涉案房屋位于广州市南沙区xx号旁，原告主张其于2007年建设涉案房屋且没有报建手续，被告主张涉案房屋于2007年以后才建设。2015年1月6日，被告向原告作出穗南横责字［2015］031号《责令限期拆除违法建设通知书》，载明原告在南沙区xx号（旁）进行房屋建设，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十七条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据广州市人民政府穗府办［2011］29号文《广州市关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》相关规定：1、责令原告在2015年1月9日12时前自行拆除上述违法建设，恢复原状；2、逾期未拆，该镇依法强拆。原告不服上述通知书，于2017年1月3日向原审法院起诉，原审法院于2017年3月7日作出（2017）粤7101行初11号行政判决，认为涉案通知书证据不充分、程序不当，遂判决予以撤销。该判决已发生法律效力。2015年4月13日，被告下属的规划建设办公室出具《关于庙南村××号是否有报建手续的情况说明》，载明庙南村××号，户主陈耀林，在该办没有报建手续记录。2015年4月14日，广州市南沙区房地产交易中心出具《广州市房地产产权情况表》，载明南沙区xx号暂无符合该查询条件的产权登记档案信息。2015年4月15日，被告组织人员将涉案房屋强制拆除，根据原告拍摄的视频和照片显示，被告当日将涉案房屋内的家具、电器等物品搬出房屋，被告主张因原告的位于广州市南沙区xx号的房屋（以下简称幸福街××号房屋）在涉案房屋附近，被告遂将涉案房屋内的物品搬至幸福街××号房屋内、以及门口、过道、屋外空地等地方交由原告保管，但没有制作财物清单。原告确认家具全部搬出，但主张其位于幸福街××号的房屋放不下这些东西，而当日下雨后相关财物遭到损毁；同时水晶灯、热水器等未搬走的东西一并被拆除了。原告对拆除行为不服，于2017年1月5日向原审法院起诉，原审法院于2017年3月8日作出（2017）粤7101行初224号行政判决，认为被告的拆除程序不当，遂判决确认被告当日拆除涉案房屋的行为违法。该判决已发生法律效力。2017年4月6日，原告向被告提交《国家赔偿申请书》，请求赔偿因拆除涉案房屋造成的房屋及屋内财产损失2043580元，并附房屋、内外财产清单。2017年6月9日，被告作出（2017）穗南横行赔字第2号《行政赔偿决定书》，记载：“……经本府审查查明，涉案广州市南沙区xx号（旁）房屋建于2008年4月初，无规划部门报建手续记录，属违法建设。……本府依法于2015年4月15日组织人员对涉案违法建设进行了拆除。拆除之前将涉案房屋内财物搬至赔偿请求人所有的庙南村××号房屋内及门前过道、涉案房屋屋外空地，并告知赔偿请求人自行保管。……本府认为：……涉案广州市南沙区xx号（旁）房屋建于2008年4月初，无规划部门的报建手续记录，属违法建设。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”违法建设不属于合法权益，不属于国家赔偿的范围。赔偿请求人基于违法建设被拆除而对本府提出国家赔偿申请，缺乏依据，本府不予赔偿。关于赔偿请求人申请本府对位于广州市南沙区xx号（旁）房屋内财产进行赔偿的问题。本府对涉案房屋实施强制拆除之前将涉案房屋内财物搬至赔偿请求人所有的庙南村××号房屋内及门前过道、涉案房屋屋外空地等地方，并告知赔偿请求人自行保管。赔偿请求人对于其所提出的各项财物于房屋被拆除之前存放在屋内的主张，未能提交相应证据，亦未证明各项财物因本府对涉案房屋实施强制拆除而灭失。赔偿请求人的申请缺乏依据，本府不予赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第十四条之规定，本府决定如下：对赔偿请求人陈耀林不予赔偿。……”原告不服，向原审法院提起赔偿诉讼。根据原告提交的赔偿清单，原告主张赔偿项目包括：1、房屋650000元，围墙45000元。2、豪华天花水晶灯2盏25000元、大型电热水器1个15000元、石油热水器800元。3、电冰箱、洗衣机、电风扇、吊扇、衣柜、电脑台、书架、床、床头柜、茶几、手推麻鹊台、电动麻鹊台等家私家电共计122930元。4、铝合金窗120平方米共36000元、窗帘布250平方米共37500元、落地玻璃门40平方米共20000元、302不锈钢门15000元、房门8只共12000元、302不锈钢护栏共60平方米共15000元、防盗网120平方米、60米排水管共36000元、围墙大铁门2400元、屋顶大花盘1500元。5、花园外15亩农用物资45000元、100平方米花园及物资250000元、40平方米瓦棚农用仓库及物资150000元。6、坐厕、炉具、抽油烟机、酒类、地板砖、吊灯、背景墙、床上用品、现金、凤镯等共计564450元。另，原告未提交上述财物的购买票据等材料。原审法院认为:《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条规定，“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”被告于2017年6月9日作出（2017）穗南横行赔字第2号《行政赔偿决定书》，决定对原告不予赔偿。原告不服向原审法院起诉，符合规定。关于原告的赔偿请求。1993年11月1日施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。第四十一条第四款规定：“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”。根据上述规定，原告建设涉案房屋需获得规划许可，被告于2015年1月6日作出的穗南横责字〔2015〕031号《责令限期拆除违法建设通知书》虽经原审法院（2017）粤7101行初11号行政判决撤销，但原告未经规划许可建设涉案房屋依然不属于合法建设。被告于2015年4月15日拆除涉案房屋的行为因程序不当，经原审法院（2017）粤7101行初224号行政判决确认拆除行为违法。对此，因涉案房屋并非合法建设，对于拆除涉案房屋及原告所述围墙的损失不属于合法利益范围。关于家私、家电，被告已将大部分家私家电搬出屋外交由原告保管，因保管不当的损失不应由被告承担全部责任。关于原告主张的花园外15亩农用物资45000元、100平方米花园及物资250000元、40平方米瓦棚农用仓库及物资150000元等，目前证据并未反映被告有拆除上述部分并经确认违法，因此该赔偿请求原审法院不予支持。关于现金、凤镯等贵重财物，鉴于被告拆除当时原告在场，原告并未向被告提示有上述贵重财物存在，于理不合；在本案诉讼中，原告亦未举证证实屋内存在贵重物品，因此原告的该赔偿请求原审法院亦不予支持。关于水晶灯、热水器等，原告主张未搬出涉案房屋，因被告未制作搬出屋外财物清单，因此原告主张的合理部分应予以支持；关于炉具、抽油烟机、门窗、排水管等不易拆卸部位，亦可作上述考虑。关于赔偿金额，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”关于原告主张的水晶灯、热水器以及炉具、抽油烟机、门窗、排水管等未搬出屋外的财物，上述损失因原告未提交相关票据，因此原审法院考虑其材料费用、折旧费用后酌情予以赔偿5000元。综上，被告作出的（2017）穗南横行赔字第2号《行政赔偿决定书》，决定对原告的全部赔偿请求不予赔偿，证据不足，原告请求撤销上述决定书，原审法院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条的规定，判决：一、撤销被告广州市南沙区横沥镇人民政府于2017年6月9日作出（2017）穗南横行赔字第2号行政赔偿决定；二、被告广州市南沙区横沥镇人民政府于本判决生效之日起赔偿原告陈耀林财产损失5000元；三、驳回原告陈耀林的其他赔偿请求。上诉人陈耀林不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人作出的《责令限期拆除违法建设通知书》被生效判决撤销，强制拆除行为亦被生效判决确认违法，说明上诉人房屋并非违法建筑。涉案房屋由于一些特殊原因，相关部门未颁发过任何房屋产权证书，上诉人的房屋也就不存在房屋产权登记和报建手续等材料。但这并不能因为上诉人没有相关证书而被确认为违法建筑，上诉人在该村事实上拥有宅基地且建有房屋，并且上诉人一直生活在该村中，法官在审理案件时应当结合当地现实情况来认定上诉人房屋的合法性问题。二、上诉人已提交了证据证明损失情况，且因被上诉人的过错导致上诉人财产毁损，应由被上诉人承担赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”根据上诉人在原审中提交的证明损失情况的视频和照片等证据，清楚地反映现场房屋被毁、屋内物品被被上诉人搬至幸福街××号房屋内以及门口、过道、屋外空地等地方事实，但因放不下而使得当日下雨后相关财物遭到毁损，且被上诉人在强拆上诉人房屋时并没有制作财物清单。上诉人虽确认家具全部搬出，但财产因被上诉人无制作财物清单和淋雨后毁损导致具体损失，被上诉人对因自己强拆上诉人房屋造成的损失应当赔偿，因被上诉人的过错导致上诉人财产毁损，对此造成的损失由被上诉人承担举证责任。综上所述，原审判决认定事实不清、适用法律法规错误，导致判决结果错误，请求二审法院撤销原审判决及被上诉人作出的（2017）穗南横行赔字第2号《行政赔偿决定书》，判令被上诉人依法赔偿因违法损害广州市南沙区xx号（旁）房屋及房屋内财产而给上诉人造成的损失2043580元。被上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府辩称：一、原审法院认定“原告建设涉案房屋需获得规划许可，被告于2015年1月6日作出的穗南横责字〔2015〕031号《责令限期拆除违法建设通知书》虽经本院（2017）粤7101行初11号行政判决撤销，但原告未经规划许可建设涉案房屋依然不属于合法建设”，事实查明清楚，适用法律正确。（一）关于幸福街××号（旁）房屋未经规划许可建设的事实依据。横沥镇人民政府规划建设办公室作出的《关于庙南村××号（旁）是否有报建手续的情况说明》经核查，涉案房屋没有相关报建手续记录；根据2007年地籍图，涉案房屋建于2007年以后；本案一审查明“原告主张其于2007年建设涉案房屋且没有报建手续”；上诉人在上诉状当中，对于案涉房屋不存在任何产权登记和报建手续亦予以确认。（二）关于认定幸福街××号（旁）房屋属于违法建设符合《广州市违法建设查处条例》第二条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条、《广东城乡规划条例》第五十一条等规定，法律依据充分。（三）上诉人所称的“特殊原因”不能改变涉案房屋违法建设的属性。《广州市关于贯彻实施的意见》三、关于城乡规划的实施（五）建设工程规划监督检查2．违法建设查处，规定如下：（10）对于2008年1月1日前发生的历史违法建设行为，应当在2010年12月31日前到城乡规划主管部门申请违法建设处理，由城乡规划主管部门按行为发生时的法律、法规依法处理；逾期不申请的以及2008年1月1日之后发生的违法建设行为，则按照《城乡规划法》进行处罚。由以上事实和规范性文件可见，涉案房屋属于违法建设，其违法建设的属性，不因我府作出的穗南横责字〔2015〕031号《责令限期拆除违法建设通知书》程序性违法而改变。二、原审法院认定“被告于2015年4月15日拆除涉案房屋的行为因程序不当，经本院（2017）粤7101行初224号行政判决确认拆除行为违法，因涉案房屋并非合法建设，对于拆除房屋及原告所述的围墙的损失不属于合法利益的范围”，不予支持该项赔偿请求，事实查明清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第三十八条第二款以及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，涉案房屋属于违法建设，并非合法建设，并非法律保护的范围，原审判决并无不当。三、原审法院认定“关于家私、家电，被告已将大部分家私家电搬出屋外交由原告保管，因保管不当的损失不应有被告承担全部责任”“关于现金、凤镯等贵重财物，鉴于被告拆除当时原告在场，原告并未向被告提示有上述贵重财物存在，于理不合”，事实查明清楚，认定正确。原审判决查明：2015年4月15日，被告组织人员将涉案房屋强制拆除，根据原告拍摄的视频和照片显示，被告当日将涉案房屋内的家具、电器等搬出房屋，被告主张因原告的位于广州市南沙区xx号的房屋在涉案房屋附近，被告遂将涉案房屋内的物品搬至幸福街××号房屋内、以及门口、过道、屋外空地等地方交由原告保管。上诉人在一审庭审及上诉状当中，对于以上事实不持异议，仅认为“3号房屋放不下这些东西”。可见，有关财物已转由上诉人保管，对于该部分财产应当由上诉人自行对其承担风险。关于现金、凤镯等贵重财物的问题，鉴于拆除之前发出过通知，房屋拆除之前，屋内地面被户主淋上汽油，拆除之时上诉人也在场，上诉人仍然将其放置屋内不合常理，且上诉人亦未向我府工作人员提示有上述贵重财物存在，有悖常理。此外，上诉人对于屋内存在贵重物品亦未能举证。四、原审法院认定“关于原告所主张的花园外15亩农用物资45000元、100平方米花园及物资250000元、40平方米瓦棚农用仓库及物资150000元等，目前证据并未反映被告有拆除上述部分并经确认违法”，不予支持该项赔偿请求，查明事实清楚，适用法律正确。一方面，本案当中，并无证据显示我府拆除以上房屋附属物，无证据证明上述物品的存在、价值及其损失与我府拆除行为的关联性。另一方面，因案涉房屋属于违法建设，房屋及装修、附属物、设施设备均不属于合法利益，不属于国家赔偿的范围。五、关于上诉人所称被上诉人未制作财物清单及举证责任分配的问题。（一）关于我府未制作搬出屋外财物清单的问题。原审法院对于上诉人主张的水晶灯、热水器以及炉具、抽油烟机、门窗、排水管等未搬出屋外的财物，鉴于上诉人未能提交相关票据，不能证明其财物价值，考虑其材料费用、折旧费用后酌情作出了赔偿5000元的判决。（二）关于本案的举证责任问题。鉴于一审诉讼过程，上诉人提供了涉案房屋实施拆除过程的录像视频，被上诉人也提供了拆除现场照片，不存在因为被上诉人行为导致上诉人举证不能的问题，由此可以见，上诉人对其主张未能举证，是因为其主张本来就并非事实。综上，原审判决查明事实清楚、适用法律正确。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。经审查，原审判决查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，本案审查的对象及争议焦点是被上诉人是否应当予以赔偿和如何赔偿的问题。首先，上诉人因行政机关违法行为导致的合法权益的损失，才有权获得国家赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十一条第四款规定：“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”根据上述法律规定，虽然被上诉人作出的涉案《责令限期拆除违法建设通知书》和拆除涉案房屋行为已被法院生效判决撤销及确认拆除行为违法，但鉴于上诉人建设涉案房屋并未获得规划许可，上诉人也不能提供合法产权证明，原审判决未将上诉人主张的涉案房屋及围墙的损失纳入应赔偿范围并无不当。关于被上诉人已搬出屋外交由上诉人保管的大部分家私、家电，因上诉人自身保管不当的损失由被上诉人承担全部责任缺乏法律依据。上诉人主张的花园外15亩农用物资45000元、100平方米花园及物资250000元、40平方米瓦棚农用仓库及物资150000元等损失以及上诉人提出的现金、凤镯等其他赔偿内容，根据《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”的规定，上诉人提供的证据并未反映被上诉人存在拆除上述物资并被确认违法的行为，亦无提供证据证明现金、凤镯等损失的客观存在以及属于被上诉人违法行为造成的直接损失。故原审法院均不予支持上诉人上述赔偿请求，亦并无不当。其次，赔偿的方式和金额。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”可见，被上诉人应当对未搬出屋外的水晶灯、热水器炉具、抽油烟机、门窗、排水管等财物给上诉人造成的直接损失支付赔偿金，上述财物的直接损失应当以财产受损害时的实际价值来确定。原审法院基于材料费用、折旧费用的考虑酌情予以赔偿5000元，符合法律规定，亦符合公平合理的原则。综上所述，原审判决认定事实清楚，对赔偿范围、方式、金额适用法律正确，处理适当，应予维持；但被上诉人作出的行政赔偿决定不属于行政赔偿案件的审查对象，原审判决撤销该行政赔偿决定缺乏法律依据，本院予以纠正。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下：一、维持广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行赔初8号行政赔偿判决第二项、第三项，即“被告广州市南沙区横沥镇人民政府于本判决生效之日起赔偿原告陈耀林财产损失5000元”、“驳回原告陈耀林的其他赔偿请求”；二、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行赔初8号行政赔偿判决第一项，即“撤销被告广州市南沙区横沥镇人民政府于2017年6月9日作出（2017）穗南横行赔字第2号行政赔偿决定”。本判决为终审判决。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一八年九月三日书记员 马可茗