河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫08行初69号原告许秀花，女，汉族，1924年12月5日出生，住河南省焦作市马村区。委托代理人张佩，天津益农律师事务所律师。委托代理人孙晓玲，北京市农权律师事务所律师。被告焦作市解放区人民政府，住所地焦作市解放区大厦南街**。法定代表人吴军，区长。委托代理人李晓琮，河南河阳律师事务所律师。委托代理人马林，焦作市解放区人民政府工作人员。被告焦作市解放区人民政府王褚街道办事处，住所地焦作市普济路云达国际酒店南侧。法定代表人王迎彩，主任。委托代理人尹利霞，河南博联律师事务所律师。委托代理人刘学林，焦作市解放区人民政府王褚街道办事处办公室主任。原告许秀花因要求确认被告焦作市解放区人民政府（以下简称“解放区政府”）、焦作市解放区王褚街道办事处（以下简称“王褚办事处”）强制拆除行为违法一案，于2018年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月13日立案后，于2018年4月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月14日公开开庭审理了本案。原告许秀花的委托代理人张佩、孙晓玲，解放区政府的委托诉讼代理人李晓琮、马林，被告王褚办事处的委托代理人尹利霞、刘学林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告许秀花诉称，原告系焦作市解放区新店村村民，且一直生活居住于该村。2017年7月被告在未履行法定程序、未解决安置补偿问题情况下，以南水北调中线工程总干渠两岸保护性绿化带及提升区建设项目建设需要为由强行拆除了原告房屋。原告认为被告的行政行为侵犯了原告的合法权利。原告许秀花诉讼请求：1、请求依法确认被告将原告位于新店村四队房屋强制拆除的行政行为违法；2、诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：1、原告身份证，宅基地使用证，身份关系证明，证明原告诉讼主体资格。2、《征迁公告》，证明原告房屋被被告纳入“南水北调绿化带和提升区项目”拆迁范围，被诉强拆行为是被告作出项目征迁的环节之一，被告区政府和街道办事处为本案适格被告。3、解放区政府关于“解放区南水北调提升区征迁安置工作进度”的公示榜，证明被告解放区人民政府为项目征迁主体。4、《南水北调解放段绿化带（道路）征迁安置工作分包一览表》，证明二被告直接组织实施拆迁工作。5、现场照片，证明原告房屋原状及房屋被拆除现场情况（10张）。6、《证明》（王褚乡街道办事处、新店村委会），证明目的原告房屋在南水北调项目征迁范围内，因二被告实施征迁而被拆除。7、解放区人民政府网站截图，证明被告区政府实施了本案被诉行政行为。8、《焦作市人民政府关于解放区王褚乡上白作乡19个行政村集体土地转为国有土地的批复》焦政[2004]154号，证明涉案土地2004年已经转为国有，二被告应依法按照国有土地上房屋征收程序对原告房屋拆迁并给予补偿。9、（2017）豫08行初98号《行政判决书》，证明被告区政府为项目征迁主体，被诉行政行为由区政府作出。10、（2017）豫96行初1号《行政裁定书》、（2017）豫行终2254号《行政裁定书》，证明被告区政府为南水北调绿化带和提升区项目组织实施主体，原告房屋因项目征迁被拆除，应由被告区政府承担责任。11、焦作市中级人民法院（2018）豫08行终69号《行政判决书》，证明原告房屋被拆除是系二被告作出的具体行政行为，应由二被告承担责任。被告焦作市解放区人民政府辩称，焦作市解放区人民政府没有实施强制拆迁行为。1、南水北调工程是国务院根据全国人大常委会相关决议实施的大型水利工程，同时也是惠及焦作人民的民生和生态工程，南水北调工程焦作城区段及其配套设施绿化带、提升区的顺利完成会极大地改善焦作市的城市环境，提升城市品位，提高居民生活质量造福焦作人民，因此焦作市委市政府要求南水北调沿岸各村、各相关单位严格执行国家相关政策和法律法规坚持依法征迁，根据国务院令第471号对于南水北调的征地补偿安置依法适用大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置补偿条例的相关规定进行处理。2、被答辩人的房屋所在地，位于王褚街道新店村，2004年包括被答辩人房屋所在土地在内的19个行政村，行政村的土地已经依法变成国有土地，但土地使用权仍归原土地使用者使用，所在地居民的管理依然由新店村村民委员会实施，根据王褚街道办事处南水北调绿化带及提升区征迁安置办法的规定，房屋所在地的村民委员会负责组织本征迁范围内的房屋征迁与补偿工作，有关部门组织对征迁范围内房屋的权属用途面积等进行复核，也就是说解放区人民政府不是被答辩人房屋所在地的征迁主体，也不存在解放区政府对房屋进行强制拆迁的行为的发生，因此以解放区人民政府为诉讼主体错误，所以请求法院驳回原告起诉。被告解放区政府向本院提交证据如下：1、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（中华人民共和国国务院令471号），证明解放区南水北调绿化带征迁工作，严格按照国务院第471号令要求，沿用总干渠征收办法和安置办法，保持政策的一致性，分批分段进行南水北调工程征迁安置工作。2、河南省南水北调工程建设领导小组办公室复函（豫调办函[2009]3号），《焦作市政府关于保护焦作市城区段南水北调总干渠水质整体搬迁16个村及企业事业单位的函》，《焦作市人民政府关于南水北调中线工程焦作城区段总干渠保护性配套工程范围内征迁稳定工作的承诺函》，证明南水北调绿化带征迁政策与南水北调中线总干渠保持一致。3、《关于印发南水北调焦作城区段绿化带和改造提升工程工作方案的通知》（焦城指文[2016]3号）。4、《南水北调工程解放区城区段绿化带征迁安置工作实施方案》（解南调文[2016]6号）。5、征迁公告。证据3、4、5证明解放区政府严格按照南水北调绿化带相关政策规定，发布征迁公告。被告王褚办事处辩称，1、王褚街道办事处是解放区人民政府的派出机构不是一级政府，也不是土地管理法及其实施条例中规定的征迁主体，2、王褚街道办事处也没有实施强拆原告房屋的行政行为。3、许秀花家涉案房屋已经由其儿子赵建国代替许秀花与新店村村委会签订了征迁安置协议，许秀花无权再起诉。综上，王褚街道办事处不是本案的适格被告，请求法庭驳回原告对王褚街道办事处起诉。被告王褚办事处向本院提交证据如下：新店村委会出具的《关于许秀花房屋拆迁情况说明》一份，证明许秀花的房屋是由新店村委会拆除，而非街道办。经庭审质证，一、对原告所举证据。被告解放区政府质证认为：对证据一的宅基地使用证有异议，土地使用证登记人为赵怀智，因为赵怀智已经去世应当由配偶许秀花和其他继承人共同参与诉讼，对证据一中其他证据无异议。对证据二三四真实性没有异议，但是对原告的证明指向有异议，解放区人民政府对拆迁有组织领导的职责，但并不是实施拆迁行为的直接责任人。对于证据五六，对于证据的真实性没有异议，对其关联性有异议，同样不能证明解放区政府直接实施了拆迁行为。对证据七真实性没有异议，但是该网站的内容是解放区实施了征迁的行为，在解放区辖区范围内，解放区政府负有领导职责，但同样不能证明解放区政府实施了拆迁行为。证据八真实性没有异议，但根据该文件的规定，土地的性质发生了变化，但土地的功能并没有发生改变，对所涉村的管理依然是按照村民委员会组织法管理，对于所涉土地的征收，应当按照国务院第471号令实施。证据九真实性没有异议，但该判决尚未生效。证据十、十一的真实性没有异议，但该法律文书解放区人民政府没有参与诉讼，该法律文书否定的是焦作市政府的拆迁行为，关于是否其他机关做出的拆迁行为由于没有相应的当事人参与诉讼，该判决书的论述仅为推断性，具体的拆迁主体该判决书无权论述。被告王褚办事处质证认为：证据一质证意见同区政府。对证据二征迁公告中将街道办列为实施主体是因为征迁范围内涉及企业的拆迁，街道办只负责企业的拆迁工作，而各村的拆迁工作由各村委会负责。证据三、四当中未显示与街道办相关的工作安排，该证据与街道办无关。证据五不能证明街道办实施了拆迁行为。证据六该证明仅能够证明被告的房屋在征迁范围内，但不能够证明是由街道办实施拆除行为。证据七、九、十与街道办无关。证据八和十一质证意见同区政府。对证据二、三、四、六、七、八、九、十、十一证据真实性无异议，对证据五的真实性有异议。二、对被告解放区政府所举证据。原告许秀花质证认为：对证据一的真实性合法性无异议，对关联性有异议，本案被诉的行政行为是强制拆除，被告提交的依据不能够证明强制拆除的合法性，证据二的真实性无异议，但对关联性有异议，与被告提交的证据三证据四中十八个行政村相冲突。证据三的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为明确了被告区政府是组织实施涉案项目的主体，村委会是依照授权和委托参与拆迁工作，是适格被告，对证据四的质证意见同证据三，证据五的真实性合法性关联性均无异议，对其证明目的有异议，征迁公告的发布主体是解放区政府设立的指挥部，其安排部署的负责实施的也就是街道办事处和村委会，对其委托行为应当承担法律责任。被告王褚办事处质证认为：对证据的真实性合法性关联性和证明目的均无异议。三、对被告王褚办事处所举证据。原告许秀花质证认为：对证据的合法性真实性有异议，村委会做为一个单位向人民法院出具证据，必须有负责人以及出具该材料说明的人签字，不符合证据的法定形式，对其真实性有异议，原告许秀花从未与村委会达成协议认可先拆迁后补偿的方式，该方式也是违反国家强制性的规定，对其证明目的有异议，首先该说明里明确提到村委会是根据南水北调征迁项目进行征迁，该项目正是由被告区政府进行部署安排对村委会进行授权，根据最高人民法院关于适用行政诉讼法解释第二十条规定，属于委托。被告区政府应当承担责任，而非村委会的行政管理行为。被告解放区政府质证认为：对所举证据无异议。本院对上述证据认证如下：一、对被告解放区政府提交的证据。原告许秀花对真实性无异议，故本院对证据的真实性予以确认。二、对被告王褚办事处提交的证据。原告不认可，且该说明不能证明原告同意先拆除后补偿的方式，故本院不予认定。三、对原告许秀花提交的除证据5之外的其他证据。二被告对其真实性均无异议，本院对证据的真实性予以确认。对原告提供的证据5解放区政府对其真实性予以认可，王褚办事处虽对真实性提出异议，但没有提供相关证据予以反驳，同时其认可现场照片中有其相关负责人，本院对其真实性予以认可。经审理查明，2004年9月26日，焦作市人民政府作出焦政文[2004]154号《关于解放区王褚乡上白作乡19个行政村集体土地转为国有土地的批复》，同意王褚乡、上白作乡19个行政村的集体土地转为国有土地，土地使用权仍归原土地使用者使用，因建设需要使用土地的，按照国家有关法律法规予以补偿。为保护南水北调中线工程总干渠水质，2009年3月11日、2009年4月4日焦作市人民政府向河南省南水北调中线工程建设领导小组办公室分别发出《关于保护焦作城区段南水北调总干渠水质整体搬迁16个村及企事业单位的函》、《关于南水北调中线工程焦作城区段总干渠保护性配套工程范围内征迁稳定工作的承诺函》两份函件，收到函件后，河南省南水北调中线工程建设领导小组办公室作出豫调办函[2009]3号《关于保护焦作城区段南水北调总干渠水质整体搬迁16个村及企事业单位的复函》，载明：为保护南水北调中线工程总干渠水质，焦作城区总干渠周边的16个城中村和66家企事业单位整体搬迁是十分必要的。上述16个城中村和66家企事业单位的征迁政策应与南水北调中线总干渠保持一致，并与总干渠一并筹划搬迁安置，防止出现因政策不统一造成攀比，诱发矛盾和不稳定。2016年11月10日焦作市出台《南水北调焦作城区段绿化带和改造提升工程工作方案》，该通知相关内容载明：焦作市实施南水北调焦作市城区段绿化带和改造提升工程建设，并明确了解放区的拆迁安置职责。为此，解放区委、区政府成立了焦作市解放区服务南水北调中线工程拆迁安置指挥部（以下简称“解放区安置指挥部”），2016年11月30日，解放区安置指挥部出台《南水北调解放城区段绿化带征迁安置工作实施方案》，就南水北调解放城区段绿化带征迁安置工作作出具体安排部署，2017年2月26日解放区安置指挥部作出征迁公告，该公告称南水北调绿化带和提升工程是全市十大基础设施建设的头号工程，是市委、市政府作出的一项重大战略部署，并载明了征迁范围、实施时间、实施主体、政策依据、遵循原则等，包括新店村在内的7个村被列入征迁范围，征迁实施主体为王褚街道办事处和涉迁7个村委会。原告许秀花的丈夫赵怀智在新店村四队有宅基地一处，在该宅基地上建有房屋。1992年11月30日焦作市解放区土地管理局为赵怀智颁发了集体土地建设用地使用证，该证载明：土地使用者赵怀智，地址新店村，用途住宅用地。2017年7月份，位于新店村的该土地使用证上房屋被拆除，被拆除的房屋位于南水北调绿化带征迁范围之内。2018年4月13日，许秀花提起本案行政诉讼。本院认为，本案的争议焦点是涉案房屋被拆除是谁实施的及拆除行为是否合法。一、拆除房屋的实施主体。对许秀花房屋的强制拆除行为是事实行为，各方当事人均没有提供直接证据证明拆除主体，对涉案房屋拆除实施主体应当综合考虑案件具体情况来作出认定。对集体土地的征收或对国有土地上房屋的征收均应是县级以上人民政府的职权，因此，解放区政府对其辖区内的征收拆迁工作负有法定职责。本案中，解放区政府成立了解放区安置指挥部，该指挥部于2017年2月26日作出征迁公告，对征迁范围、实施时间、实施主体等事项作出规定，可以证实解放区政府对其辖区内的南水北调绿化带和提升区征收拆迁工作进行了组织部署，而许秀花的房屋正是因为位于南水北调解放城区段绿化带工程征迁范围而被拆除。此外，解放区政府官方网站上关于南水北调绿化带征迁工作及拆除工作的新闻宣传稿件亦可印证解放区政府实施了房屋拆除行为，故应当认定解放区政府实施了拆除原告许秀花房屋的行为。解放区政府称是村委会实施的房屋征迁与补偿工作，但是村委会并不具有这样的法定职权，该理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。对于原告要求确认王褚办事处强制拆除房屋的行政行为违法的请求，王褚办事处并不具备强制拆除房屋的职权，即便王褚办事处参与了拆除行为，其也是根据解放区安置指挥部的工作安排进行了拆除，拆除行为的后果应当由解放区政府承担。原告要求确认王褚办事处强制拆除房屋的行政行为违法的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。二、拆除行为合法性。行政机关的行为必须有法律依据，亦应履行相应的程序，因公共建设需要使用土地的须依法进行，而不能在未履行程序的情况下，采取强制拆除的方式。本案中，南水北调绿化带工程需要使用土地，焦作市解放区人民政府在未解决补偿问题、未履行法定程序的情况下，就对需使用土地上许秀花的房屋进行拆除明显无法律依据，该拆除行为应确认违法。综上所述，解放区政府拆除许秀花房屋的行为不符合法律规定，应确认违法。许秀花要求确认焦作市解放区人民政府拆除房屋行为违法的诉讼请求成立，应予支持。但原告要求确认王褚办事处拆除行为违法的请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告焦作市解放区人民政府将原告许秀花位于新店村四队房屋强制拆除的行为违法；二、裁定驳回原告许秀花对焦作市解放区人民政府王褚街道办事处的起诉。案件受理费50元，由被告焦作市解放区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 卫向娟审判员张杰审判员李培军二〇一八年九月二十九日书记员 桑      梦      杰附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。