福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽01行初240号 原告福建省南风物流有限公司，住所地福建省福清市新厝镇出口加工区围网外西北侧（自贸试验区内）。 法定代表人魏健恩，总经理。 原告陈训秋，男，1972年7月8日出生，汉族，住福建省福清市。 上述俩原告共同委托代理人邹丽惠，福建烨阳律师事务所律师。 被告福州市长乐区人民政府，住所地福建省福州市长乐区吴航街道解放路27号。 法定代表人蔡劲松，区长。 委托代理人李新颖，法制办工作人员。 委托代理人陈声梁，福建建达（长乐）律师事务所律师。 第三人福州市长乐区安全生产监督管理局，住所地福建省福州市长乐区解放路27号。 法定代表人陈庆乐，局长。 委托代理人余标，该局副局长。 原告福建南风物流有限公司（以下简称南风公司）、陈训秋不服被告福州市长乐区人民政府（以下简称长乐区政府）生产安全行政批复一案，本院于2018年7月2日受理后，依法向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月3日公开开庭审理了本案，原告南风公司的法定代表人魏健恩、原告南风公司及陈训秋的共同委托代理人邹丽惠，被告长乐区政府的委托代理人李新颖、陈声梁，第三人长乐市安全生产监督管理局（以下简称长乐安监局）的委托代理人余标到庭参加诉讼，现已审理终结。 长乐区政府于2017年12月20日作出长政综〔2017〕503号《福州市长乐区人民政府关于福建鑫海冶金有限公司“2014.8.10”一般车辆倾翻事故重新调查情况的报告的批复》（以下简称2017-503号批复），批复如下：“一、同意事故调查组对该事故重新调查认定的事实，事故原因的分析和事故性质。二、同意事故调查组对该事故责任的认定和处理意见。三、区公安局应当严格落实“党政同责、一岗双责”的要求，对肇事车辆闽Ａ×××××自卸车实际使用者薛国平非法改装车辆，根据有关规定进行调查处理。四、区商务局应当严格落实“党政同责、一岗双责”的要求，加强工贸行业安全监管，杜绝工贸企业安全生产监管漏洞。五、松下镇人民政府应当严格落实“党政同责、一岗双责”和“属地监管”的要求，加强对辖区内安全生产监管工作。六、福建鑫海冶金有限公司（以下简称鑫海公司）应对承包单位的安全生产工作统一协调和管理，要指定专人对6#料场卸料作业进行现场指挥，并对车辆超载的隐患问题及时督促整改，在6#料场设置明显的安全警示标志。七、福清市开元汽车运输服务有限公司（以下简称开元公司）应定期组织安全生产管理人员、工程技术人员和其他人员排查运输车辆，杜绝非法改装的事故隐患；按规定组织从业人员进行安全生产教育培训，保障他们具备必要的安全生产知识和安全操作技能。八、南风公司要定期组织安全生产管理人员，工程技术人员和其他人员排查运输作业现场的事故隐患；组织相关从业人员进行安全生产教育培训，保证他们具备必要的安全生产知识和安全操作技能；如实告知从业人员运输作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。” 原告南风公司及陈训秋诉称，被告长乐区政府重新作出的调查报告的批复中，关于南风物流、陈训秋行为是事故发生的间接原因的分析及责任认定、处理建议均与前次调查报告相同，没有发生变化。长乐安监局据此要求两原告继续履行（长）安监管罚〔2015〕12号《行政处罚决定书（单位）》（以下简称12号《行政处罚决定书》）和（长）安监管罚〔2015〕3号《行政处罚决定书（个人）》（以下简称3号《行政处罚决定书》）的处罚决定。涉案事故重新调查报告对事故间接原因的分析部分事实认定不清，对事故责任的认定及对事故责任者的建议有失偏颇，被告批复同意事故调查组对事故原因的分析及对事故责任的认定和处理意见，明显不当。请求：撤销被告作出的2017-503号批复的第一项和第二项；二、判令被告对涉案安全生产责任事故重新组织调查、认定、处理。 原告向本院提交以下证据：A1、长政综〔2017〕493号《关于重新做出福建鑫海冶金有限公司“2014.8.10”一般车辆倾翻伤害事故调查报告的通知》；证明原告不服安全生产责任事故调查报告作出的批复可以提起行政诉讼，以及被告明令调查组对事故进行重新调查处理。A2、2017-503号批复及《福建鑫海冶金有限公司“2014.8.10”一般车辆倾翻事故重新调查报告》；系被诉行政行为，该调查报告和批复存在严重的调查不全面、不公正、不客观，导致事实不清，责任认定显失公正的问题。A3、关于俩原告继续履行《行政处罚决定书》处罚决定的告知书；证明被诉行政行为给俩原告造成的危害后果，俩原告依法有权提起诉讼；A4、承诺书，证明原告只是接受林雪兴的要求代开发票，按约定不承担林雪兴与鑫海公司之间运输合同关系的任何经济责任和法律责任，俩原告不是涉案安全生产责任事故的适格责任主体。 被告长乐区政府辩称，一、本案不属于行政诉讼的受案范围。答辩人作出的《批复》，是针对答辩人所成立事故调查组《事故调查报告》而作出的内部答复材料，对外不产生效力，也没有可供执行的内容，对原告的具体权利义务没有实质影响，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。二、答辩人对于本案的调查及批复具有管辖权，《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《报告查处条例》）第三条规定：“3人以下死亡的事故为一般事故”；第十九条第二款规定：“一般事故由县级人民政府负责调查”；第三十二条“一般事故，负责事故调查的人民政府自收到调查报告之日起15日内作出批复”。本案安全生产事故死亡一人，为一般事故，答辩人作为县级人民政府具有对事故进行调查并对调查报告作出批复的权力。三、答辩人重新作出的事故调查报告符合法律规定，对事故的直接原因、间接原因的分析均事实清楚、证据确凿，对事故责任的认定及事故责任者的建议客观公正。根据《报告查处条例》第三十条的规定，事故调查报告应当包括下列内容：“（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。”本案中，答辩人经调查后作出的《事故调查报告》及批复，完全符合上述六点的规定要求。原告的诉求缺乏事实和法律依据，应予以驳回。 被告长乐区政府向本院提交如下证据：B1、关于鑫海公司意外事故死亡情况反馈；B2、情况急报；B1、B2证明2014年8月10日事故发生后，长乐市松下镇政府、松下派出所向长乐市人民政府报告事故。B3、成立事故调查组通知；证明：事故发生后，被告根据《报告查处条例》的规定，成立由安监局、公安局、监察局、总工会、经贸局、松下镇人民政府组成的事故调查组，调查组由安监局牵头，并邀请人民检察院派员参加，负责本次事故的调查工作。B4、张可官身份情况；证明死者身份情况。B5、营业执照、代码证；证明原告南风公司的主体情况。B6、授权委托书、身份证；证明：（1）陈训秋为南风公司的实际负责人，负责管理南风公司的全面工作。（2）陈训秋的身份情况。B7、证明；证明张可官于2014年8月10日在鑫海公司厂区内卸货时发生事故死亡。B8、勘验笔录2014年8月12日；B9、现场检查记录；B10、魏健恩调查笔录2015年1月13日；B11、陈训秋调查笔录2015年1月13日；B12、陈训秋询问笔录2015年1月29日；B13、公司任命书；B14、林雪兴调查笔录2015年1月9日；B15、王长生询问笔录2014年8月12日；B16、王长生询问笔录2014年8月22日；B17、薛国平询问笔录2014年8月14日及身份证；B18、薛国平询问笔录2014年10月21日；B19、姚宗华询问笔录2014年8月25日；B20、姚宗华询问笔录2014年10月21日及身份证；B21、黄开云询问笔录2014年8月25日；B22、赵立朋询问笔录2014年10月16日及身份证；B23、刘夫军调查笔录2014年12月4日；B24、章黎明调查笔录2014年12月4日及身份证；B25、朱木栋询问笔录2014年8月25日及身份证；B26、杨孝康询问笔录2014年9月5日及身份证；B27、杨孝康询问笔录2014年12月2日；B28、杨孝康询问笔录2015年2月4日；证据B8-B28证明：（1）鑫海公司将原材料的运输业务承包给原告南风公司，由于南风公司的自有车辆不够，由南风公司业务员林雪兴临时叫来闽Ａ×××××、闽Ａ×××××两部自卸货车参与南风公司的共同运输作业，产生的运费与南风公司进行结算和支付。（2）2014年8月10日晚9时20分，闽Ａ×××××车在鑫海公司的6号料场卸货时发生侧翻，货车压覆在闽Ａ×××××的驾驶室，导致闽Ａ×××××车的驾驶员张可官当场死亡。（3）南风公司未定期组织安全生产管理人员、工程技术人员和其他人员排查运输作业现场的事故隐患；未组织对其现场工作人员林雪兴以及临时作业的车辆驾驶人员、作业人员王长生、薛国平、姚宗华以及死者张可官等人进行安全生产教育和培训，无法保证他们具备必要的安全生产知识和安全操作技能；未如实告知死者张可官等从业人员运输作业场和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。（4）南风公司实际负责人陈训秋未督促、检查运输作业现场的安全生产工作，没有及时发现和消除车辆超载的事故隐患。（5）虽然两部车车主不是南风公司，但是发生事故时是替南风公司从事运输任务，南方公司对其运输过程中的车辆及驾驶人员负有安全生产的监管义务。由于南方公司未履行法定监管义务造成事故的发生，调查中认定南方公司的行为是事故发生的直接和间接原因，并对事故负有责任是正确的。B29、运输承包合同；证明南风公司与鑫海公司签订运输承包合同，约定南风公司为鑫海公司运输原材料，乙方自有及外雇车辆在运输行为过程中所发生的一切行为由南风公司全部负责。B30、车辆挂靠协议；B31、行驶证；证据B30-B31证明：肇事的闽Ａ×××××车辆所有权人为薛国平，但挂靠登记在开元公司名下，双方约定安全管理及安全责任由薛国平承担。B32、“过磅单”；证明闽Ａ×××××货车事发时载重量为111.64吨。B33、福建警察学院司法鉴定中心司法鉴定意见书；证明：（1）事故现场为平坦的水泥铺装路面，排除路面不平形成的事故。（2）闽Ａ×××××车发生事故时车货的总重为111.64吨，超载264.1%。（3）闽Ａ×××××车的货厢加高0.9米，属非法改装车辆。（4）本起事故是由于超载的矿砂在车厢举倾时，货厢内矿砂过重导致重心偏移造成倾翻事故。B34、关于对事故进行技术鉴定的函；B35、技术鉴定报告；B36、安全生产专家组成员名单；证据B34-B36证明：（1）闽Ａ×××××非法改装、严重超载，致使整车结构失稳并存在隐患。在液压顶提升最高处时发生侧翻是事故发生的直接原因。（2）南风公司未定期组织安全生产管理人员、工程技术人员和其他人员排查运输作业现场的事故隐患，是事故发生的原因之一。南风公司未组织死者等从业人员进行安全生产教训培训，无法保证他们具备必要的安全生产知识和安全操作技能，是事故发生的原因之二。南风公司未如实告知死者等从业人员作业运输作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施，是事故发生的原因之三。南风公司实际负责人未督促、检查运输作业现场的安全生产工作，没有及时发现和消除车辆超载的事故隐患，是事故发生的原因之四。（3）专家认定本起事故是一起一般生产安全责任事故。B37、魏健恩询问笔录2015年4月20日；B38、陈训秋询问笔录2015年4月29日；证据B37、B38证明安监局在行政处罚程序中调取的笔录也可以证明南风公司、陈训秋存在调查报告中所列的违法行为。 第三人长乐安监局辩称，涉案重新调查报告作出之后，答辩人于2018年5月25日作出决定撤销12号《行政处罚决定书》、3号《行政处罚决定书》。答辩人至今未对原告作出新的处罚决定，未影响其具体的权利义务。请求驳回原告的起诉。 第三人长乐安监局未向本院提交证据及法律依据。 经庭审质证，原告对被告证据发表如下意见：1、从被告的证据清单可以看出，被告在第一份批复被法院撤销之后，虽然作出了要求调查组重新调查的通知，但是调查组没有对事故重新调查。所有的笔录都是2014年、2015年作出，没有新的内容，也没有听取原告的陈述和意见，导致作出的调查报告和批复存在不公正。此外，证据B30车辆挂靠协议，按照该协议第四条第五项规定，薛国平使用的车辆要进行年检和季检，营运车辆有特殊要求，说明交警部门在交通监管中存在严重渎职失职，没有发现涉案车辆非法改装的问题。事故报告没有对本次事故负有过错责任的交警部门进行处罚。挂靠协议第五条第二项规定，可以推断该事故车非法改装是通过开元公司同意的，否则不能挂靠，既然非法改装经过开元公司同意，本次事故的直接责任应该包括开元公司。对证据B34-B36的形式真实性没有异议，对B34的证明对象没有异议；对B35的证明对象有异议，违反了技术鉴定不能回答法律问题的基本原则；对B36的证明对象无异议。 第三人对被告的证据无异议，并认为庭审中南风公司承认有轻微的违法行为，第二次调查报告是因为法院要求对开元公司和鑫海公司的责任认定进行补充，对南风公司的责任在此之前已经认定和确认。 被告对原告的证据发表如下意见：对证据A1-A3的真实性没有异议，作出批复的行为属于内部答复，不具有效力。证据A4承诺书的真实性不认可，真实性不能确认，内容上也不符合客观事实，根据被告提交的证据材料中对原告所做的调查笔录和南风公司提交的材料（被告证据B13），林雪兴不仅是南风公司的员工也是业务经理，运输合同也是南风公司跟鑫海公司签订的，不是林雪兴个人名义签订，林雪兴的行为是职务行为，应由南风公司承担，陈训秋是南风公司的实际负责人，负责公司全面业务，所以本案事故处理主体是没有问题的。 第三人长乐安监局对原告证据的质证意见与被告一致。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据A2系本案审查的对象，其合法性待证。证据A4承诺书因真实性无法确认，且为林雪兴单方出具，内容亦与鑫海公司、南风公司签章签订的运输承包合同、陈训秋询问笔录、林雪兴询问笔录记载的相关内容不符，故无法作为认定本案事实的依据。原、被告双方提交的其他证据符合证据的形式要件，对真实性、关联性予以确认，可以作为认定本案事实的证据。 经审理查明，鑫海公司与原告南风公司约定将矿粉等原材料的运输业务承包给南风公司进行承运，南风公司因运力不足，临时聘请开元公司闽Ａ×××××、闽Ａ×××××两部自卸车帮忙运输。闽Ａ×××××、闽Ａ×××××货车产权属于开元公司，但实际使用权属于车主薛国平和姚宗华，由南风公司向两部自卸车进行结算和支付。2014年8月10日晚9时20分，闽Ａ×××××车到达鑫海公司6号料场，在鑫海公司现场管理人员黄开云指定位置卸货时发生侧翻，货车压覆在闽Ａ×××××的驾驶室，导致闽Ａ×××××车的驾驶员张可官当场死亡。事故发生后，被告长乐区政府（原长乐市人民政府）成立福建鑫海冶金有限公司“2014.8.10”事故调查组，对事故进行调查。调查组于2015年2月15日作出《福建鑫海冶金有限公司“2014.8.10”一般车辆倾翻伤害事故调查报告》，认定该事故是一起一般生产安全责任事故。闽Ａ×××××车辆非法改装、严重超载，致使整车结构失稳并存在隐患，闽Ａ×××××车在液压顶提升最高处时发生侧翻是事故发生的直接原因。南风公司对事故发生负有间接原因：未定期组织安全生产管理人员、工程技术人员和其他人员排查运输作业现场的事故隐患，是事故发生的原因之一；南风公司未组织死者等从业人员进行安全生产教训培训，无法保证他们具备必要的安全生产知识和安全操作技能，是事故发生的原因之二；南风公司未如实告知死者等从业人员作业运输作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施，是事故发生的原因之三。因此，该报告建议长乐安监局对南风公司予以行政处罚。南风公司实际负责人陈训秋未督促、检查运输作业现场的安全生产工作，没有及时发现和消除车辆超载的事故隐患，因此该报告亦建议对陈训秋予以行政处罚。被告于2015年3月6日作出长政综〔2015〕46号《长乐市人民政府关于福建鑫海冶金有限公司“2014.8.10”一般车辆倾翻伤害事故调查报告的批复》（以下简称2015-46号批复），同意该报告关于事实的认定、事故原因分析、责任认定及对事故发生责任单位、责任人的处理建议。批复作出后，第三人对南风公司及陈训秋分别作出12号《行政处罚决定书》和3号《行政处罚决定书》。 原告南风公司不服2015-46号批复提起行政诉讼，福州市中级人民法院于2017年7月26日作出（2016）闽01行初373号《行政判决书》，判决撤销2015-46号批复并责令长乐区政府重新进行批复。长乐区政府不服提起上诉，福建省高级人民法院作出（2017）闽行终653号行政判决，驳回上诉，维持原判。 长乐区政府于2017年12月11日作出长政综〔2017〕493号《关于重新作出福建鑫海冶金有限公司“2014.8.10”一般车辆倾翻伤害事故调查报告的通知》，请原事故调查组重新启动调查程序，对该起事故进行重新调查，于10日内查清事故原因、性质，并提交事故调查报告。原事故调查组于2017年12月15日作出《福建鑫海冶金有限公司“2014.8.10”一般车辆倾翻伤害事故重新调查报告》，其中“四、事故发生的原因和事故性质”中认定肇事车辆227车非法改装、严重超载是此起事故发生的直接原因；南风公司及南风公司实际负责人、开元公司、开元公司主要负责人、鑫海公司、鑫海公司主要负责人的相关行为是此起事故发生的间接原因。“五、事故责任认定及对事故责任者的处理建议。（一）肇事车辆闽Ａ×××××自卸车实际使用者薛国平非法改装车辆，……建议由长乐区公安局根据有关规定进行调查处理。（二）南风公司在安全管理上存在如下方面的问题：……建议区安监局对南风公司予以行政处罚。（三）南风公司实际负责人陈训秋未督促、检查运输作业现场的安全生产工作，……建议区安监局对陈训秋予以行政处罚。（四）开元公司在安全管理上存在如下问题：……建议区安监局对开元公司予以行政处罚。（五）开元公司主要负责人未督促、检查本单位的安全生产工作，……建议区安监局对王振虎予以行政处罚。（六）鑫海公司在安全管理上存在如下方面的问题：……建议区安监局对鑫海公司予以行政处罚。（七）鑫海公司主要负责人未督促、检查本单位的安全生产工作，……建议区安监局对林立纯予以行政处罚。长乐区政府于2017年12月20日作出2017-503号批复，批复内容如前所述。原告不服，向本院提起诉讼。 本院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；……有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。”据此，负责事故调查的人民政府根据前述规定对事故调查报告做出的批复，对当事人的权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。被告长乐区政府关于本案不属于行政诉讼受案范围的理由，缺乏法律依据，不能成立。 《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项规定：“3人以下死亡的事故为一般事故”；第十九条第二款规定：“一般事故由县级人民政府负责调查”；第三十二条第一款规定“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日”。因此，被告长乐区政府具有对案涉事故进行调查并对调查报告作出批复的职权。 《中华人民共和国安全生产法》第八十三条第一款规定：“事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查报告应当依法及时向社会公布。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条，事故调查报告应当包括下列内容：“（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。”在涉案事故发生后，被告长乐区政府成立了由安监局、公安局、监察局、总工会、经贸局、松下镇人民政府等相关单位组成的事故调查组，并邀请了长乐区人民检察院派员参加，负责本次事故的调查工作，事故调查组构成符合法律规定。通过现场勘验、调查取证、检验检测、专业综合分析，事故调查组查清了事故发生的经过、原因和人员伤亡及财产损失情况，调查程序符合法律规定。长乐区政府作出的2015-46号批复被法院生效裁判判决撤销后，根据长乐区政府的通知，原事故调查组重新启动调查程序，对该起事故进行重新调查，并形成事故重新调查报告。重新作出的事故调查报告包括事故发生单位概况、事故发生经过和事故救援情况、事故造成的人员伤亡和直接经济损失、事故发生的原因和事故性质、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议、事故防范和整改措施，内容完整。该报告对涉案事故的直接原因、间接原因进行了全面的认定和分析，事实清楚、证据确凿，并根据调查结果对涉案的肇事车辆闽Ａ×××××自卸车实际使用证薛国平、南风公司、南风公司实际负责人陈训秋、开元公司、开元公司主要负责人、鑫海公司、鑫海公司主要负责人进行了责任认定并提出了责任处理建议，对事故责任者的处理建议具有事实依据，并无不当。根据被告提供的勘验笔录、调查笔录、询问笔录、南风公司与鑫海公司签订的运输承包合同，肇事车辆挂靠协议、行驶证、过磅单、司法鉴定意见书，事故及时鉴定报告等证据，可以证明南风公司的违法行为对于事故的发生具有间接原因，应当承担相应的生产安全责任。原告关于事故重新调查报告对事故间接原因的分析部分事实认定不清，对事故责任的认定及对事故责任者的建议有失偏颇的意见，缺乏事实依据，本院不予支持。据此，因事故重新调查报告对涉案事故性质和责任予以全面认定，并提出对有关责任人和单位的处理意见，长乐区政府依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款、第二款的规定，作出被诉2017-503号批复，符合法律规定，程序合法。 综上，原告南风公司、陈训秋的诉讼请求和理由皆不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告福建南风物流有限公司、陈训秋的诉讼请求。 案件受理费50元由原告福建南风物流有限公司、陈训秋共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  谢红波 审判员  曾 莹 审判员  张厚磊 二〇一八年九月二十日 法官助理蔡陈飞 书记员朱嘉婧 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。