江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏03行初99号 原告王玉，男，1957年12月12日生，汉族，住徐州经济开发区。 原告王志，男，1961年1月25日生，汉族，住徐州经济开发区。 原告王世清，男，1953年4月6日生，汉族，住徐州经济开发区。 三原告共同委托代理人吴承志，北京市两高律师事务所律师。 三原告共同委托代理人李镜秋，北京市两高律师事务所律师。 被告徐州市鼓楼区人民政府，住所地：徐州市中山北路**。 法定代表人罗德清，该区区长。 出庭负责人缪长宗，该区副区长。 委托代理人丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。 委托代理人张义松，徐州市鼓楼区住房和建设局工作人员。 原告王玉、王志、王世清诉被告徐州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）房屋征收决定一案,向本院提起诉讼。本院于2018年4月8日立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知、举证告知等相关诉讼文书。本院于2018年5月31日公开开庭审理了本案。原告王玉、王志、王世清及委托代理人吴承志、李镜秋,被告鼓楼区政府的出庭应诉负责人缪长宗及委托代理人丁涛、张义松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告鼓楼区政府于2017年10月30日作出徐鼓政征字（2017）7号《徐州市鼓楼区人民政府房屋征收决定》，内容为：根据《徐州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《徐州市土地利用总体规划（2006-2020）》、《徐州市城乡总体规划（2007-2020年）》以及《徐州市2017年度国民经济和社会发展年度计划》的要求，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，徐州市鼓楼区人民政府决定对轨道交通3号线大庆路站至火车站站区间项目范围内的房屋实施征收，有关部门依法收回土地使用权。徐州市鼓楼区住房和建设局负责实施轨道交通3号线大庆路站至火车站站区间项目房屋征收与补偿工作。” 原告王玉、王志、王世清诉称，2017年10月30日，被告作出徐鼓政征字[2017]7号《徐州市鼓楼区人民政府房屋征收决定》（以下简称征收决定），决定对轨道交通3号线大庆路站至火车站站区间项目范围内的房屋实施征收，三原告位于徐州市××路××号的私有房产在此次征收的范围之内。三原告认为被告作出的征收决定不符合征收条件和征收程序，严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，属于违法征收，侵害了三原告的合法权益。据此，为维护三原告的合法权益，特提起本诉，请求：1、确认被告作出徐鼓政征字[2017]7号《徐州市鼓楼区人民政府房屋征收决定》的行政行为违法；2、诉讼费由被告承担。 原告王玉、王志、王世清向本院提交的证据有：房屋所有权证及国有土地使用权证，证明三原告的房屋在涉案房屋征收决定的征收范围内。 被告鼓楼区政府答辩称，鼓楼区政府严格遵循《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规，作出徐鼓政征字（2017）7号房屋征收决定，征收行为合法。具体分述如下：一、征收决定符合公共利益的需要，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划以及国民经济和社会发展年度计划。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第二款规定：“由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要”。第六款规定：“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。鼓楼区政府在作出征收决定之前，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，分别向徐州市国土资源局、徐州市规划局、徐州市发展和改革委员会发函，上述市政府职能部门分别发来复函，明确了“轨道交通3号线大庆路站至火车站站区间项目”符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划。综合上述事实和法律依据，本次征收的目的符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，符合公共利益的需要，也符合各项规划的要求，于法有据。二、征收决定严格按程序进行并分步骤进行了公告。鼓楼区政府对于轨道交通3号线大庆路站至火车站站区间项目严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款之规定，在作出房屋征收决定前，进行了社会稳定风险评估并报维稳部门备案；项目征收补偿款已拨付至征收专储账户统一监管；征收决定作出前，进行了房屋调查并对结果进行公告；征收决定作出后，在涉案项目各主要路口进行张贴，履行了公告的义务；办事处工作人员在进行房屋征收调查公告前就已开展征收工作的宣传和政策解释，该项工作贯穿征收的全过程，不存在征收决定未及时公告的问题；同时还将候选估价机构名单及选择方式、期限等内容进行了公告，依法现场抽签选定估价机构并经公证，完成了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的必经程序。各项程序步骤均同步进行公告张贴。综上，鼓楼区政府作出的徐鼓政征字（2017）7号房屋征收决定的行政行为合法，原告的起诉不能成立，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。 被告鼓楼区政府向本院提交的证据有：第一组证据：1、《关于轨道交通3号线一期工程（大庆路站-火车站区间）项目符合徐州市国民经济和社会发展规划的复函》；2、《关于对申请确认轨道交通3号线一期工程（大庆路站-火车站区间）项目符合市土地利用总体规划的函的复函》；3、《关于申请轨道交通3号线（大庆路站-火车站区间）项目是否符合市城市总体规划和专项规划的函的复函》。证据1-3证明被诉具体行政行为依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款之规定，履行了立项、土地、规划的法定报批程序，符合市国民经济和社会发展规划、市土地利用总体规划、市城乡规划和专项规划，征收行为合法。第二组证据：4、房屋征收调查公告及公示照片；5、调查登记结果公示及公示照片；6、征收补偿方案公告及公示照片（第一次）；7、征收补偿方案公告及公示照片（第二次）；8、房屋征收决定、公告及公示照片。证据4-8证明被告按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序进行征收，被诉征收决定内容、程序合法，各项步骤均履行了公告义务。第三组证据：9、要求被征收人协商选定评估机构的公告及公示照片；10、组织抽签选取评估机构的公告及公示照片和抽签现场照片；11、抽签选定评估机构的公告及公示照片；12、公证书；13、初步评估结果公示及公示照片。证据9-13证明评估机构的选定程序合法，评估结果客观公正。第四组证据：14、《轨道交通3号线一期工程（大庆路站-火车站区间）征收项目社会稳定风险评估报告》；15、《徐州市市区定销商品房供应意见书》两份；证据16、徐州市房屋拆迁补偿安置资金专存通知单一份。证据14-16证明征收项目经过风险评估，补偿方案合理，补偿资金充足到位。 经庭审质证，原告对被告鼓楼区政府提交证据的质证意见为：证据1-3的真实性认可，但对证明目的不认可，被告仅提交了三部门的复函，并未向法院提交该三复函所依据的文件文本，原告认为该复函不足以证明征收项目符合国民经济和社会发展规划。另对证据3所附的附图的真实性不认可，无法显示制作单位以及该区位图的来源。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第二款的规定，制订国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划时，应将确需征收的各项建设纳入并广泛征求社会公众意见，经过科学论证，本案中被告提交的证据1-3并未提供其他证据证明在制定前述各项规划时征求过公众的意见和经过科学论证，因此被告所提交的证据无法证明征收项目符合590号令规定的确需征收的条件。且被告并未提交轨道3号线建设项目的立项批准文件。对证据4房屋征收调查公告的真实性予以认可，但对公示照片的真实性、合法性不认可，该照片没有显示拍摄时间、地、地点和拍摄人员法确定照片是在征收过程中还是在征收行为之后所形成的，也无法证明是在被征收范围之内，还是在被征收范围之外的地方所拍摄的。对证据5调查登记结果公示的真实性予以认可，根据所附的房屋摸底调查明细表记载的内容显示，三原告的房屋被告至今未做摸底调查，该调查表中没有三原告调查摸底的相关信息，对摸底调查表的关联性不予认可，对公示照片的意见同证据4中照片的质证意见。对证据6的真实性认可，对证明目的不予认可，根据国务院590号令第十条第二款的规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，虽然被告提交的公告中写有“市、区人民政府组织有关部门进行论证”，但被告并未提供相关证据证明。关于征收补偿方案原告认为该补偿方案应属无效，具体理由：第一，该补偿方案所依据的徐政发（2007）22号、徐政发（2005）第5号、徐建发（2005）13号文件均属应当被废止的文件，该三份文件是根据原城市房屋拆迁管理条例和原建设部城市房屋拆迁估价指导意见而制订的相关配套文件，但2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后原国务院的房屋拆迁管理条例已经同时废止，2011年《国有土地上房屋征收评估办法》颁布后原建设部的城市房屋拆迁估价指导意见也同时废止，前述三份文件制订所依据的行政法规被废止，该三份文件亦应同时被废止，不能再被适用，因此该征收补偿方案适用了应当被废止的文件作为制订依据，其应当是无效的，不具有合法性。第二，征收补偿方案中关于住改非的认定所依据的是徐政发（2007）22号文件，根据前述该文件应当被废止，方案中关于住改非的认定应当是无效的。第三，征收补偿方案中关于补偿安置的规定内容显示对企事业单位房屋只采取货币补偿的方式，该方案违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条关于被征收人补偿方式选择权的规定，国务院590号令关于补偿方式的选择权只赋予了被征收人。征收补偿方案后所附的7张照片拍摄的内容无法确认，没有拍摄的时间、地、地点以及拍摄人员法确定与本案有任何关联性，对照片的三性均不认可。对证据7真实性无异议，质证意见同证据6，其次证据7是被告对征收补偿方案征求意见以后作的调整修改的版本，但是被告最后公布的征收补偿方案并未根据被征收人所提的意见进行相应的修改，内容与修改之前的完全一致，实际上被告所谓的征求被征收人的意见过程，只流于形式，违反了国务院590号令关于征收补偿安置方案应当征求公众意见并根据被征收人所提出的意见进行相应的论证以及调整的立法精神。对照片的质证意见同证据6照片的质证意见。证据8作出的根据是《徐州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》以及《徐州市土地利用总体规划（2006至2020）》、《徐州市城市总体规划（2007至2020）》，但被告并未提供前述各项规划的文件和纲要文本，应当视为被告没有证据证明征收决定的合法性。在行政征收案件中被告除了要提供国土、发改、规划相关部门的证明文件外，还需要提供相关规划的文件原本，证据所依据的规范性文件是必须提交的，人民法院要根据证明文件和相关规范文件文本综合审查征收决定的合法性。对照片的质证意见同上。对证据9的真实性认可，证明目的不予认可。第一，被告虽然制作了该文件，但其并未提供证据证明已经将该文件的内容通知了被征收人。第二，被告确定候选评估机构的程序不符合法律规定，根据《江苏省贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例若干问题的规定》第十条，确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序：第一，房屋征收部门首先向社会发布征收评估信息，第二，具有相应资质的房地产价格评估机构报名，第三，房屋征收部门按照报名的先后顺序公布具有相应资质的房地产价格评估机构的名单。按照规定的程序被告公布候选评估机构应当先向社会发布征收评估机构的信息。根据被告提供的证据显示，其并未按照该法律规定的程序选择候选的评估机构。对照片的质证意见同上。对证据10的真实性无异议，证明目的不予认可。被告发布要求被征收人选择评估机构的时间是2017年8月22日，而被告发布的抽签的公告时间是8月29日，根据《江苏省贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例的若干规定》第九条，被告发布要求被征收人选择评估机构和抽签确定时间不得少于五个工作日，而被告所提交的证据显示8月22日至8月29日是在第五个工作日，不满足五个工作日的最低期限标准，由被征收人协商选择评估机构是被征收人的一项法定权利，征收人必须依法保证。本案中被告并未提供证据证明其已严格按照法律规定履行了该项法定职责，仅仅通过发布一份公告，该份公告是否被大多数被征收人所知晓以及被征收人是否理解公告内容，征收人是否通过不同的方式向被征收人做过宣传，讲解相关征收政策，被告均未提供证据进行证明。因此只有征收人依照法定程序在法定期限内通过合理的方式保障了被征收人选择评估机构的权利，在该期限内被征收人之间仍未就选择评估机构达成一致意见的前提之下，征收人才能够通过抽签或者摇号等其他方式确定评估机构，否则征收人所确定的评估机构就是不合法、不合理，也不符合法定程序的。被告所确定的抽签时间是8月30日12点，不符合《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第19条的规定。对照片的质证意见同上。对证据11、12的真实性无异议，合法性、证明目的不认可。前述的被告选定评估机构程序违法。证据12作出公证书的鼓楼区公证处对该公证事项全体公证人员应某,4避，因为其违反公证程序规则第52条第二款的规定。对证据13的合法性不认可。第一，被告选定同方公司作为涉案征收项目评估机构程序不合法，同方公司不具有本项目的评估资格。第二，被告未提供证据证明同方公司具有参与涉案项目评估工作的合法授权，违反了国有土地上房屋征收评估办法第六条的规定。第三，初步评估作业时间明显有悖常理，被告2017年8月30日通过抽签确定同方公司为涉案项目评估机构，而同方公司在2017年8月31日就发布了初步评估结果，明显不符合常理。且在公示中还称是经过评估人员通过市场调研，实地查勘和综合分析得出的结果，因此同方公司并未按照法律法规及评估规范所要求的进行客观公正的评估，未经法定程序确定其为涉案评估机构之前已经介入了涉案项目的评估，除此之外，评估机构在短短一天时间完成涉案项目的评估是没有可能性的。该份证据不具有合理性，不能作为证明征收行为合法的根据。第四，初步评估结果内容相互矛盾，同方公司2017年10月31日出具两份公示内容前后相互矛盾，一方面说被征收房屋的价值是评估人员在认真分析现有征收调查资料的基础上，经过市场调研、实地勘察综合分析得出的结果，另一方面又说本评估暂按委托方提供的数据和资料所得出的结果。两者明显矛盾，因此同方公司作出的初步评估结果从合法性和合理性上都不能作为被诉征收决定合法性的根据。照片的质证意见同上。对证据14的真实性、合法性不认可。第一，被告在法定期限内向法院提供的证据与当庭提交的原件内容不一致，对其之前提交的证据的真实性不认可。第二，2017年8月30日评审意见中要求评估公司对经营房屋合情合理认定，进一步细化对策，完善报告，最终评估报告中并未对评审中提出的该问题进行评述以及提出相应的对策，没有按照评审委员会的评审意见进行整改。第三，根据590号令第十二条规定，对于房屋征收涉及被征收人数较多的应当经政府常务会议讨论，本案中被征收人人数涉及1550人，应当属于被征收人数较多的情形，根据前述规定，征收人应当召开政府常务会议讨论决定社会稳定风险评估报告的相关内容，但被告并未依法履行该法定义务，该社会稳定风险评估报告不具有合法性。对证据15层差一览表和房源明细表的真实性不予认可，没有相关单位盖章确认。对证据16的真实性无异议。根据该份证据显示轨道3号线项目建设方是徐州市3号线轨道交通投资发展有限公司，法庭重点关注的是是否应当审查建设主体、建设该项目的立项以及批准文件，以及该项目的规划许可证，这是确定项目合法最关键的证据。被告对原告提交证据的质证意见为：对原告提交证据的真实性不持异议，涉案房屋位于征收决定的征收范围内。 本院经庭审质证认证，原、被告提交的证据均具有真实性，可以作为本案的事实依据。 本院经审理查明，因徐州市轨道交通3号线项目建设需要，被告鼓楼区政府决定对轨道交通3号线大庆路站至火车站站区间项目范围内的房屋实施征收，征收范围为复兴北路以东、大庆路以西、响山路北侧（以征收范围图为准）。三原告所有的房屋位于被诉《房屋征收决定》确定的征收范围内。三原告不服被告作出的徐鼓政征字[2017]7号《徐州市鼓楼区人民政府房屋征收决定》，向本院提起行政诉讼。 另查，被告鼓楼区政府根据《徐州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《徐州市2017年度城建重点工程计划》、《徐州市土地利用总体规划（2006-2020年）》、《徐州市城乡总体规划（2007-2020年）》、《徐州市2017年度国民经济和社会发展年度计划》、《关于轨道交通3号线一期工程（大庆路站-火车站区间）项目符合徐州市国民经济和社会发展规划的复函》、《关于对申请确认轨道交通3号线一期工程（大庆路站-火车站区间）项目符合市土地利用总体规划的函的复函》、《关于对申请确认轨道交通3号线一期工程（大庆路站-火车站区间）项目是否符合市城市总体规划和专项规划的函的复函》等文件启动涉案征收项目。作出征收决定前，被告于2017年1月4日制作《房屋征收调查公告》，与改造项目附图均在征收范围内进行了张贴。2017年6月28日被告作出调查结果公示，将调查登记结果在征收范围内进行了张贴。2017年7月11日被告就征补方案作出公告，张贴征求公众意见。2017年8月12日，被告将征求意见及修改情况再次进行公示。2017年8月22日，徐州市鼓楼区住房和建设局作出要求被征收人协商选定房地产评估机构的《公告》，并予以张贴公示。2017年8月29日，徐州市鼓楼区住房和建设局作出组织抽签选定房地产评估机构的公告，并予以张贴公告。2017年8月30日，徐州市鼓楼区房屋征收部门组织现场抽签，选定江苏同方土地房地产评估有限公司徐州分公司（以下简称同方公司）作为本次征收房地产的评估机构，抽签过程经江苏省徐州市鼓楼公证处公证。2017年8月31日，徐州市鼓楼区政府将选取结果作出公告，并在征收范围内公示。同日，徐州鑫达房地产土地评估咨询有限公司出具《轨道交通3号线一期工程（大庆路站-火车站区间）征收项目社会稳定风险评估报告》，认为该项目整体综合风险等级为“低级”。2017年10月30日，被告作出《房屋征收决定》并公告。2017年10月31日，徐州市鼓楼区住房和建设局将初步评估结果予以公示，公示期3天。征收补偿费专项资金3亿元，上海浦东发展银行徐州分行专储账户资金于2016年12月20日入账3亿元，轨道交通3号线一期工程（大庆路站-火车站区间）提供定销商品房674套。 本院认为，关于涉案房屋征收决定是否合法的问题。1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”据此，被告鼓楼区政府具有负责本行政区域内房屋征收与补偿工作的法定职权和职责。2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：…（四）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；…”本案征收项目涉及徐州市轨道交通3号线项目，列入徐州市2017年度城建重点工程计划，该项目实施后，可有效缓解交通压力，提高城市生活品味，被告作出涉案房屋征收决定，符合社会公共利益的需要。3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”被告鼓楼区政府在作出房屋征收决定前，就该项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、专项规划向发改、国土、规划等相关职能部门发函，徐州市人民政府所属发改、国土、规划等职能机关作为征收建设项目所在地法定职能机关，依法有权出具相应证明，上述部门均回复予以认可，本院亦予认可。4、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”被告鼓楼区政府在作出被诉房屋征收决定前，依法组织相关部门对涉案地块征收范围内的房屋进行登记调查，并将结果在征收范围内向被征收人进行了公布，且拟定了征收补偿安置方案并予以公告，后又对方案讨论修改，将经过论证后的征收补偿方案（征求意见稿）进行公告，征求被征收范围内被征收人的意见和建议，其征求意见的期限未少于法定的30日，符合上述规定。5、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”本案中，根据被告提交的证据材料，被征收人采取书面或电话方式提出意见，被告工作人员进行了汇总并予以回复，后被告将征求意见及修改情况进行了公示。6、关于社会稳定风险评估问题。被告鼓楼区政府在作出涉案征收决定前，已委托徐州鑫达房地产土地评估咨询有限公司对本案所涉征收项目开展社会稳定风险评估。评估机构作出的稳评结论为，通过对项目合法性、合理性、可行性、可控性进行分析论证，结合项目实际，认为该项目整体综合风险等级为“低级“。该程序不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款之规定。关于原告认为征收决定作出前应当经政府常务会议讨论的观点，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。结合徐州市关于房屋征收的地方性规范文件，征收户数500户以上项目，为征补条例规定被征收人数量较多情形。虽然在社会稳定风险评估报告中载明该地块及约509户被征收居民，其中有8家企事业单位，但经过庭审查明的情况，涉案征收范围内，被征收户实际为499户，居民户493户，企业户6户。因此，涉案征收决定未经政府常务会议讨论决定并无不当。7、关于征收补偿费用是否足额到位问题。根据本案有效证据可以证实，在作出涉案征收决定前，被告提供商品房674套，建筑面积56659.31㎡，专储账户资金3亿元足额到位。8、被告作出徐鼓政征字（2017）第7号房屋征收决定，在征收范围内进行张贴公告，征收决定载明了征收补偿方案及行政复议、行政诉讼等事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定，程序合法。 综上，被告作出的徐鼓政征字（2017）第7号《房屋征收决定》，职权主体适格，符合法定征收条件，涉案征收程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回原告王玉、王志、王世清要求确认被告徐州市鼓楼区人民政府作出徐鼓政征字（2017）第7号《房屋征收决定》的行政行为违法的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王玉、王志、王世清负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  刁国民 审 判 员  徐 冉 人民陪审员  包迎丽 二〇一八年九月二十九日 书 记 员  张文娟