湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘31行初79号 原告吉首市新桥社区原新桥村集体资产管理委员会（以下简称“新桥村资管委”），住所地吉首市新桥社区。 负责人吴耀贵，该资产管理委员会主任。 委托代理人刘昌芝，该资产管理委员会副主任。 委托代理人罗兴福，湘西自治州武陵法律服务所法律工作者。 被告吉首市人民政府，住所地吉首市乾州新区世纪大道。 法定代表人李诗兴，吉首市人民政府市长。 委托代理人张明德，吉首市林业局工作人员。 委托代理人侯志勇，湖南董艺律师事务所律师。 被告湘西土家族苗族自治州人民政府（以下简称“湘西州人民政府”），住所地吉首市人民北路**。 法定代表人龙晓华，州西土家族苗族自治州人民政府州长。 委托代理人田中圣，湖南新世纪律师事务所律师。 第三人吉首市园林绿化管理处，，住所地吉首市新桥路** 法定代表人姚元辉，该园林管理处主任。 委托代理人王治文，湖南四维律师事务所律师。 委托代理人戴源，湖南四维律师事务所律师。 第三人峒河街道办事处向阳社区七、八组原光明村集体资产管理委员会一、二组。 负责人石院军，现向阳社区七组组长。 负责人石泽友，现向阳社区八组组长。 原告吉首市峒河街道办事处新桥社区原新桥村资产管理委员会诉被告吉首市人民政府、湘西土家族苗族自治州人民政府、第三人吉首市园林绿化管理处、第三人吉首市峒河街道办事处向阳社区原光明村集体资产管理委员会一、二组林业行政确认及行政复议一案，于2018年4月10日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案并向被告、第三人送达起诉状副本、应诉通知书，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告吉首市新桥社区原新桥村集体资产管理委员会的委托代理人刘昌芝、罗兴福，被告吉首市人民政府的委托代理人张明德、侯志勇，被告湘西土家族苗族自治州人民政府的委托代理人田中圣，第三人吉首市园林绿化管理处的委托代理人王治文、戴源到庭参加诉讼。经传票传唤，被告湘西土家族苗族自治州人民政府的负责人和相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭。经传票传唤，第三人吉首市峒河街道办事处向阳社区七、八组原光明村集体资产管理委员会一、二组未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告吉首市人民政府于2017年1月8日作出吉政发[2017]40号《关于花果山林地权属争议处理的决定》，决定：一、确认被申请人吉首市园林绿化管理处享有争议林地使用权和管理权，面积为357.37亩。四至范围从园林处公园老大门（右侧为州肿瘤医院）向正北沿石阶路上行至公园盘山路与森林防火路交汇处，向东北方向沿森林防火路至九层坪（以林种树象相异处为界），向北上行至牛沿澳塘坎下，沿水泥坎（原自然土坎，坎西为园林处公园地界，坎东为牛岩地界）向东北沿林地边缘土坎至桃花谷农家乐，沿土坎向西北以桔园堡坎为界至八亩坪，六亩坪林中居烧烤至鬼城娱乐处，沿土坎向西至林时九墓地（坎上为园林处地界，坎下为光明地界）至光明水厂坡上张二枚墓处（坎上为公园地界，坎下为地界）沿土坎至U型山弯处，沿土坎沿林地分界线向西南至兔儿岩（自然山石的兔），沿自然坎至岩场边，沿岩场边自然岩坎向北再向东至葛光军家围墙边，沿自然坎向南再东至公园老大门处。市园林绿化管理处公园地界内含冯三清、张习秀、张正香三户住户及电视差转台。二、确认申请人峒河街道新桥社区原新桥村资产管理委员会对争议地不享有所有权和使用权。其申请林地权属发证的范围，应在市园林绿化管理处林地权属范围之外。三、确认申请人洞河街道向阳社区七、八组原光明村集体资产管理委员会一、二组对争议地不享有所有权和使用权。新桥社区资产管理委员会不服，申请行政复议。被告湘西州人民政府于2018年3月23日作出州府复决字[2018]2号行政复议决定，维持了吉首市人民政府的处理决定。 原告新桥社区资管委诉称，吉首市人民政府关于花果山林地权属争议的处理决定错误，州人民政府对其复议维持，属错上加错。理由如下：一、被告确认的事实不成立。如“为解决吃粮困难，镇革委会双从云庄大队划出稻田17亩，随人到队。”人可以上山到东门坡生产队，田怎么搬到山上队里？又如“确认吉首市园林绿化管理处享有争议林地使用权和管理权，面积357.37亩”，并划定四至范围。同时“确认峒河街道新桥社区原新桥村集体资产管理委员会对争议林地不享有所有权和使用权”。原告有登记发证必备的认定书等登记资料，处理决定却不予确认。再如“第三人自1958年以来，由原告吉首县委划出284亩土地作为花果山植树造林。”第三人能穿越到几十年前的1958年？划拨的土地都是为适应当时的政治需要而建“场园校队”，怎么又变成了植树造林？还说1960年花果山就已“四固定”，当时花果山没有生产队，怎么“四固定”？二、被告确认的证据缺乏证明力。市园林处提交5份书证、2份证言共12份证据。除1份书证是关于修建一心阁的经费报告与原告无关处，其余4份书证中，有3份是解决务工人员的集体工、菜农或居民待遇的报告、请求与批复，没有争议地权属的证明力。1份书证是加强城市用地管理的补充通知，属于工作部署，与争议地权属主张无关联。孙谰等7名本单位退休人员的证言，《林木林地权属争议处理办法》和《湖南省林木、林地权属争议处理办法（修正）》均未将证言纳入其中。这是因为证言证明力最低，往往还会起反证作用。原告提交了近20份书证，没有任何证言。土改时新桥农户的“土地房产所有证”，证明自土改时争议地都是新桥农户的；“三山变一山”清册，证明1984年新桥村集体山林有1324亩并有具体范围；“土地权属界线认定书”和“实地勘查认定书”，证明是市和省国土部门的职务行为，所认定的界线范围未经法定程序任何人不得推翻；吉政发[1986]49号文件，证明吉首市人民政府已批复同意东门坡公园规划，要求按批复办好征地手续，第三人却一直不办，而新桥村不久成立了村办东山林场，加强林木林地管护；吉首市园林处2001－2004年给新桥交纳护林管理费，证明争议地属于原告；林地林权登记申请表和现场核实表，证明新桥与邻村都签名盖章无争议但市政府不肯发证。被告对原告提交的有效证据均不予认可，难以理解。三、被告适用法律错误。被告吉首市人民政府、第三人园林处在争议未前大兴土木，突击施工，毁坏原告集体林木上百株，林地十余亩，明显违反了《森林法》关于争议未解决前不得乱砍滥伐林木和改变现状的规定。四、被告程序违法。全国要求集体林地改革5年发证现在已经10年还未见证，资金不到位，争议未解决，就在花果山全面启动公园建设，以内部批复形式要单独给第三人发证并剥夺原告的复议权，在具体程序上走过场，程序违法。五、对被告确认几个问题的辩解。1、被告称原告长达27年未对市园林处管理林地提出异议问题。原告有一套政府和职能部门发给的登记清册、土地权属界线认定书、实地勘查认定书等土地权属登记资料，且市园林处包括在认定书范围之内，是最稳妥的防范维权措施。原告2001－2004年收取市园林处的护林管理费，是明白不过的主张权利。吉首市人民政府原几届领导都为争议的解决提出过方案，上届市长还作出了指示，都表示争议地是新桥的，只是补偿标准达不成一致，说明原告一直在主张权利。2、被告又称原告未能提交自上世纪60年代初开始至本世纪初行使再争议地所有权、使用权的有效证据问题。当地人都清楚的无需提供证据。如果要提供证据，应由第三人自己提供。第三人提供了一堆无用的证据，连园林处证明自己成立的文件也未提供怎么说得过去。尽管如此，原告在几次听证、复议和诉讼中均提交了一大本近20份证据，证实争议地是新桥的。3、二被告关于历史沿革代替错误问题。1958年公社化时，原吉首县委从新桥等村划出284亩土地办养鸡场等用，是当时头脑发热的表现。1959年第二次郑州会议开始整顿“一平二调”的共产风。1960年11月3日《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》首次提出劳力、土地、耕畜、家具必须坚决实行“四固定”。1962年9月27日八届十中全会通过了“六十条”，明确规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。”二被告的处理决定和复议决定，始终空谈历史沿革，丝毫不涉及占地补偿这一实质问题。4、被告称吉首市人民政府1984年确认第三人所辖区域内的土地房屋、树木、花卉等都属国家财产，由第三人统一管理，其他任何单位和个人都不得侵占或毁坏。这是吉首市人民政府办公室[1984]56号文件《关于东门坡菜农享受园林处集体工同等待遇的批复》。市政府办是办事机构，在专题批复中额外静态将集体资产处置为国家财产，违法违规，越权擅权，应属无效。综上所述，二被告的处理决定和复议决定既无事实依据，以无法律依据，请求：1、撤销被告吉首市人民政府作出的吉政发[2017]40号处理决定和被告湘西州人民政府作出的州府复[2018]2号行政复议决定；2、将吉首市园林处未曾征收的284亩林地权属判令给原告集体所有；3、责令被告将东门坡林木林地权属给原告登记发放权证；4、责令被告赔偿相应的经济损失；5、由被告承担诉讼费用。 原告向法庭提交证据如下：1、吴耀贵身份证，拟证明原告负责人身份。2、吉首市峒河街道办事处峒政发[2009]36号文件，拟证明吴耀贵被选举为新桥资管委主任。3、土改时乾城县所里镇新桥农户土地房产所有证，拟证明土改时新桥农户就有东门坡林地。4、1984年新桥“三山变一山”清册，拟证明三山变一山时新桥村有山林1324亩。5、1989年吉首市国土局对新桥村土地权属界线认定书，拟证明当时就已划定了新桥村界线。6、2013年湖南国土资源厅实地勘查认定书，拟证明市国土局的界线认定书经上级国土部门进行了认定。7、吉首市园林处2004年给新桥村交纳护林管理费收据，拟证明市园林处自成立起就是有机构没土地，长期占用新桥村的土地。8、吉政发[1986]49号文件，拟证明东门坡公园规划吉首市政府已经批复同意，但未按批复办理征地手续，林地仍属新桥村。9、林地林权登记申请表和现场核实表，拟证明邻近的光明村、岩寨村、望江坳村与原告地界无争议，但政府不肯办证。10、吉政函[2017]61号关于花果山林权的批复，拟证明该批复程序违法。11、吉首政府办关于撤回林权批复的通知，拟证明原批复程序违法被撤回。12、市政府给新桥村民杨家隆被拆房屋重修平房的照片，拟证明杨家地及知青农场土地是原新桥村的。13、公园建设毁坏林地林木等照片，拟证明损毁原新桥村林地林木情况。14、征收集体土地补偿协议书，拟证明2007年为修建一心阁又征收新桥村土地8.45亩，补偿金额628507.6元，该次征收合法，原被占用土地应当征收补偿。15、吉首县人民委员会1964年文件、吉首县革命委员会1978年关于基本建设征用土地通知单两份，拟证明上世纪六、七十年代征收土地都办手续给予补偿。 被告吉首市人民政府辩称：一、被告作出的吉政发[2017]40号行政处理决定认定事实清楚，证据充分。争议林地位于吉首市东门坡，面积为284亩。四至范围包含在被告确定给第三人吉首市园林绿化管理处管理的357.37亩范围内，从园林处公园老大门（右侧为州肿瘤医院）向正北沿石阶路上行至公园盘山路与森林防火路交汇处，向东北方向沿森林防火路至九层坪（以林种树象相异处为界），向北上行至牛沿澳塘坎下，沿水泥坎（原自然土坎，坎西为园林处公园地界，坎东为牛岩地界）向东北沿林地边缘土坎至桃花谷农家乐，沿土坎向西北以桔园堡坎为界至八亩坪，六亩坪林中居烧烤至鬼城娱乐处，沿土坎向西至林时九墓地（坎上为园林处地界，坎下为光明地界）至光明水厂坡上张二枚墓处（坎上为公园地界，坎下为地界）沿土坎至U型山弯处，沿土坎沿林地分界线向西南至兔儿岩（自然山石的兔），沿自然坎至岩场边，沿岩场边自然岩坎向北再向东至葛光军家围墙边，沿自然坎向南再东至公园老大门处。市园林绿化管理处公园地界内含冯三清、张习秀、张正香三户住户及电视差转台。其理由是：其一，市园林绿化管理处自1958年以来，由原吉首县委从光明、新桥、牛岩划出284亩土地作为花果山植树造林（1960年中共中央颁布“四固定”政策），一直经营管理。1968年从原荣庄大队划出稻田17亩并入原东门坡园艺场。1982年建市并入镇溪公园，隶属吉首市园林绿化管理处管理。1987年建州三十周年，为修建一心阁，征用原光明村一组的土地56.37亩。至此，园林处共有林地面积357.37亩。2009年全市林权制度改革，原告与吉首市园林绿化管理处发生争议时才提出权利主张。在长达27年的时间里，未对吉首市园林绿化管理处经营管理林地提出任何异议。其二，1982年省政府批准了吉首市总体规划，将东门坡成为镇溪公园的一部分，1984年被告确认吉首市园林绿化管理处所辖区域内的土地、房屋、树木、花卉等均属国家财产，由吉首市园林绿化管理处统一管理，其他任何单位和个人都不得侵占或毁坏。其三，1985年被告进一步确认了镇溪公园规划面积600亩，其范围东起牛岩水塘、九层坪，西至吉古公路坎上、吉首乡政府所在地；南起运输社、砂石厂、老红军墓地，北至蜡烛岩（原林科所）。由此可见，吉首市园林绿化管理处对所争议的林地享有合法有效的管理使用权利，原告林权范围不在所争议地范围内，权利主张不成立。二、被告作出的吉政发[2017]40号行政处理决定程序合法。被告收到原告依法提交的要求确权申请书后，给第三人吉首市园林绿化管理处下达了答辩通知和举证通知，第三人依法做了答辩和举证。被告又组织市林业局、市国土局及峒河街道办事处进行了调查了解，并多次踏勘了现场，绘制了争议地示意图，并组织争议各方进行听证和调解，但争议各方始终不能达成调解协议。在不能达成调解协议的情况下，最终被告作出吉政发[2017]40号处理决定。三、被告作出的吉政发[2017]40号行政处理决定适用法律准确。根据各方争议的事实，被告适用了《中华人民共和国森林法》第十四条第一款“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。”林业部《林木林地权属处理办法》第二条“本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木所有权或者使用权的归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议，必须遵守本办法。”第三条“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”第十二条“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属。”《湖南省林木、林地权属争议处理办法（修正）》第七条“本办法第五、六条规定以外的林木、林地权属争议，按下列原则处理：（一）国营林场、苗圃、林科所、采育场和其他全民所有制单位与集体所有制单位和个人之间、以及全民所有制单位相互之间发生的林木、林地权属争议，以全民所有制单位组建或扩建时县级以上人民政府及其林业行政主管部门等有权批准机关批准的规划设计图、文件所确认的权属为依据。另有协议的，以协议为依据。（二）从‘四固定’起一直由全民所有制单位经营管理的林木、林地，其林地的所有权归国家，林地的使用权和林木的所有权归该全民所有制单位……。”第十六条“各级人民政府处理林木、林地权属争议，应当深入调查研究，在查明事实、分清责任的基础上先行调解，调解不成的，应及时作出处理决定。”综上所述，被告作出吉政发[2017]40号处理决定认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律准确，请求人民法院依法维持。 被告吉首市人民政府向法庭提交证据如下：1、吉政发[2017]40号处理决定及送达回证，拟证明被诉行政行为。2、花果山林地纠纷调解签到册、调解笔录、送达回证，拟证明在作出处理决定前先行调解。3、镇溪公园地形图，拟证明东门坡花果山四至范围。4、联合调查组《关于花果山林权纠纷调查处理意见》，拟证明被告吉首市人民政府就林地权属问题组织相关部门现场勘探、核实及1958年原吉首公社光明、新桥、牛岩三个大队划出土地284亩作为镇办养鸡场的事实。5、提交证据通知书，拟证明吉首市人民政府林业主管部门已收到原告申请、受理并通知举证的事实。6、质证笔录，拟证明争议各方就争议地权属发表了质证意见。7、原新桥村《林木、林地、荒山到户分块登记表》，拟证明原新桥村“三山变一山”记载的林地不在吉首市园林绿化管理处现在管理的花果山林地范围之内。8、《关于镇溪公园土地、人员演变情况的调查报告》，拟证明从原荣庄大队划出稻田17亩并入原东门坡园艺场的事实。9、吉政办发[1984]56号《关于东门坡菜农享受园林处集体工同等待遇的批复》，拟证明园林处所辖区域内的土地、房屋、树木、花卉等均属国家所有。10、吉政报[1984]06号《关于请求将镇溪公园所属菜农转为居民的报告》，拟证明镇溪公园规划用地面积及园林管理处对争议林地有实际的管理权限。11、吉政发[1985]11号《关于加强城市用地管理的补充通知》，拟证明镇溪公园的规划范围，得到上级政府的批准，具有法律效力。12、吉政发[1986]49号《关于对〈东门坡公园总体设计规划〉的批复》、征收用地审批单、通知单，拟证明征用56.37亩土地修建“一心阁”得到湖南省人民政府的审批。13、刘昌容的调查笔录，拟证明吉首市园林绿化管理处对争议林地实际管理、使用的事实。14、孙谰、石冬项、张正香、田应莲、周后明的调查笔录，拟证明争议林地由吉首市园林绿化管理处管理、使用的事实。15、黎先明的调查笔录、《关于吉首市东门坡镇溪公园的土地和树木的情况说明》，拟证明吉首市园林绿化管理处管理林地的四至范围和林地内栽植的主要树种与现在林地状况完全一致。 被告湘西自治州人民政府答辩称：原告不服吉首市人民政府作出的吉政发[2017]40号《关于花果山林地权属争议的处理决定》，向州人民政府申请行政复议。本府于2018年1月26日依原告申请，经依法审查决定受理了原告的行政复议申请，向吉首市人民政府下发了答复通知书。经审查发现吉首市园林绿化管理处与被申请复议的行政行为有利害关系，根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定，通知吉首市园林绿化管理处作为第三人参加行政复议。吉首市人民政府对本案进行了答复并提交相关证据。本府依照法定程序对涉及的案件事实、程序、适用法律及提交的证据等案件资料进行了详细审查。经审理后查明：1958年经原吉首县委研究决定，从吉首公社光明、新桥、牛岩三个大队划出土地284亩，作为镇办养鸡场用地，由原吉首镇统一管理。1960年撤鸡场更名为吉首镇东门坡果园，1962年90名知青先后上山，再更名为“东方红青年实验山”，1968年更名为“东门坡生产队”为解决吃粮困难，镇革委会又从荣庄大队划出稻田17亩，随人到队。1972年州委批准将东门坡生产队农民全部转为菜农，并更名为“东门坡园艺场”。1975年原吉首县委将东门坡作为全县干部生产基地，更名为“吉首县‘五七’干校东门坡园艺场”。1980年11月经原吉首镇委研究同意，将东门坡与桐油坪苗圃合并为“吉首镇绿化队”。1982年建市，东门坡并入镇溪公园，隶属吉首市园林绿化管理处。1986年市人民政府批准了《东门坡公园总体设计规划》，公园规划占地38公顷，其中镇溪公园原已有土地301亩。1987年建州三十周年，为修建“一心阁”，征用原光明村一组的土地56.37亩，共有土地面积357.37亩。2009年全市集体林权制度改革工作全面铺开，原告申请办理花果山林地林权证书，与第三人发生争议。2013年12月，峒河街道向阳社区七、八组原光明村一、二组要求收回第三人借用土地，与第三人发生林权纠纷。2011年以来，吉首市林业局、市国土局和峒河街道等相关部门和基层组织对该起林权纠纷进行了多次调查处理和协商调解，由于各方争议较大，均没有达成一致意见。吉首市人民政府根据上述事实和理由，在调解达不成一致的情况下依法作出吉政发[2017]40号《关于花果山林地权属争议的处理决定》。本府认为，第三人自1958年以来，由原吉首县委划出284亩土地作为花果山植树造林（1960年中共中央颁布“四固定，，政策，即1960年《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》中“对劳力、土地、耕畜、农具必须固定给生产小队使用”），一直经营管理。1982年建市并入镇溪公园，隶属市园林绿化管理处管理。1987年建州三十周年，为修建“一心阁”，征用原光明村一组的土地56.37亩，才有现在的林地面积357.37亩。2009年全市集体林权制度改革，原告申请办理花果山林地林权证书，与第三人发生争议才提出权利主张，在长达27年间未对第三人管理林地提出异议。1982年省政府批准了吉首市总体规划，将东门坡成为镇溪公园的一部分，1984年吉首市人民政府确认第三人所辖区域内的土地、房屋、树木、花卉等均属国家财产，由第三人统一管理，其它任何单位和个人都不得侵占或毁坏。1985年吉首市人民政府进一步确认镇溪公园规划面积600亩，其范围东起牛岩水塘、九层坪，西至吉古公路坎上、吉首乡政府所在地，南起运输社、砂石厂、老红军墓地，北至蜡烛岩（原林科所）。原告未能提交自上世纪60年代初开始至本世纪初行使现争议地所有权、使用权的有效证据，且在行政复议申请书中认可第三人的历史沿革。吉首市人民政府对原告和第三人争议林地权属调查、取证、质证、调解，调解，符合法律法规规定，本府支持吉首市人民政府对本案其他证据审查作出的判断和理由。吉首市人民政府作出的吉政发[2017]40号《关于花果山林地权属争议的处理决定》，是依法定职权作出的行政行为，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，内容适当，应予维持。综上所述，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项所作出的州府复决字[2018]2号《行政复议决定书》事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，应驳回原告的全部诉讼请求。 被告湘西自治州人民政府向法庭提交证据如下：第一组证据为州人民政府在复议过程中收集，拟证明复议程序合法，计为：1、行政复议申请书。2、行政复议申请受理通知书。3、行政复议答复通知书。4、第三人参加行政复议通知书。5、行政复议答辩状。6、行政复议第三人意见。7、行政复议决定书。8、邮寄送达凭证。第二组、第三组证据为被告吉首市人民政府、原告分别向复议机关提交，内容与被告吉首市人民政府及原告向法庭举证一致。 第三人吉首市园林绿化管理处辩称：一、市、州政府涉案行政行为确认的事实是准确的。吉政发[2017]40号《决定》以及[2018]2号《行政复议决定书》确认的事实是准确的，是有确实充分的证据支持的。原告在诉状中称“被告确认的事实不真实”是错误的观点，是原告自身认识错误所导致的。市、州政府的行政行为查清了涉案争议林地的历史沿革变化情况，尤其是查清并确认了东门坡生产队连人带土并入第三人前身单位的关键事实；同时也查清楚了涉案的林木的来源，既与上述合并有关，更与第三人前身单位及第三人植树造林有关。这些认定均是有确实充分的证据予以证明的。二、市、州政府涉案行政行为确认的证据具有证明力。市、州政府行政行为确认的证据具有证明力。原告认为“被告确认的证据缺乏证明力”是错误的。吉政发[2017]40号《决定》依据大量的书证、证人证言结合现场勘验情况认定事实，所确认的证据具有证据能力，具有证明力。吉政发[2017]40号《决定》对证据采信情况以及证明力进行了详细说明。上述《决定》之所以未采信原告提交的证据，是因为原告提交的证据与待证事项之间不具证明与被证明的关系。原告提交的证据与其主张直接关联的仅有《吉首市吉首乡新桥村延长土地承包期“三山变一山”清册》，其它证据材料与其主张没有直接关联性。该清册反映的《林木、林地、荒山到户分块登记表》上记载到“杨家地一桐林冲地块的林片，树种为松，四至界线为：上分水为界，下至林科所地界，左至上园林处路，右至林科所沙岭。”原告认为该材料中的“左至上园林处路”为镇溪公园入口处直接上一心阁的那条路，为此主张将该路右边的林地确权给原告。实际上镇溪公园内上园林处路有两条，一条为公园入口处直上一心阁的那条路，另一条九层坪直上渔塘的那条路。第三人认为，上述材料中记载的“左至上园林处路”应为九层坪直上渔塘的那条路，并以该路两边的林木树种、树相明显区分以及该路左边的林木由第三人工作人员载培多年为证。现场勘查可证，九层坪直上渔塘的那条路附近处两边的树种存在明显区别，左边为风景林，主要有樟树、女贞、桂花、广玉兰及重阳木等，与镇溪公园入口上一心阁那条路两边的树种、树相高度一致，形成一个整体。而右边为松树，与原告提交的证据材料记载一致。因此，吉政发[2017]40号决定未采信原告的证据是有理有据的。[2018]2号行政复议决定予以维持是正确的。三、市、州政府涉案行政行为适用法律正确。原告一方面认为吉政发[2017]40号决定适用《森林法》等相关规定是正确的，另一方面又以争议未解决前不得改变现状为由认为吉政发[2017]40号决定适用法律错误。如此认定本身就是自相矛盾的。本案中涉及的确权行政行为与争议未解决前相关建设施工行为是两码事，应当依法区分评判，而不能混为一谈。市、州政府涉案行政行为适用法律是准确的。除了吉政发[2017]40号决定引用的法条外，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条及《林木林地权属争议处理办法》第十二条之规定，同样是涉案确权的法律依据。四、市、州政府涉案行政行为程序合法。原告以迟延发证、争议未解决就启动建设项目以及以内部批复指令给第三人发证并剥夺原告的复议权等为由，认为吉政发[2017]40号决定程序严重违法。这是认识不清、逻辑混乱的典型表现。行政行为要求的程序合法要件是针对特定行为而言的，本案涉及到的吉政发[2017]40号决定所依据的程序主要有：受理、调查、证据交换听取意见、调解、裁决、送达。这些程序均已实施，是合法的。原告上述例举事项与本案中具体行政行为的程序完全无关，属于其它法律问题。因此，吉政发[2017]40号决定不存在程序违法问题。[2018]2号行政复议决定予以维持是正确的。综上，第三人认为市、州政府涉案行政行为认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，依据准确，结果正确，请人民法院依法维持。 第三人向法庭提交证据如下：吉政（1985）1号《关于将市园林管理处所属菜农转为居民的请求》及附件，拟证明原东门坡生产队连人带土地并入园林处的经过及菜农转为居民的事实。 经庭审质证，各方当事人质证意见如下： （一）对被告吉首市人民政府提交的证据 原告的质证意见：证据1决定书不合法。证据2真实性无异议，但该证据系调解过程中所制作的笔录，对本案待证事实不具有证明力。证据3地形图系单方制作的设计图，没有四邻签字，三性均有异议。证据4与本案确权无关，第三人权属来源不清。证据5与本案事实无关。证据6三性均有异议。证据7无异议，新桥村1300多亩的总范围是明确的，应当包含争议地在内。证据8三性均有异议。证据9、10与本案无关。证据11、12达不到被告举证目的，恰好证明原告的使用管理权合法。证据13、14植树客观存在，系借用新桥村土地种植。证据15其证明的四至界限不符。 被告州人民政府无异议。 第三人吉首市园林绿化管理处无异议。 (二）对被告湘西州人民政府提交的证据 原告的质证意见：对于原告自己向州人民政府提交的证据无异议，对吉首市人民政府的异议与前述相同。对于州人民政府在复议过程中所收集的程序性证据，无异议。 被告吉首市人民政府无异议。 第三人吉首市园林绿化管理处无异议。 （三）对原告提交的证据 被告吉首市人民政府的质证意见：证据1、2无异议。证据3真实性合法性无异议，但对关联性和证明目的有异议，不能作为现在权属认定依据。证据4真实性合法性无异议，但对关联性和证明目的有异议，经核实三山变一山记载的土地与本案争议林地无关。证据5、6真实性无异议，但合法性关联性有异议，国土界线认定并非土地确权，且园林处未参与。证据7真实性合法性无异议，关联性有异议，护林管理费不能作为权属依据。证据8真实性合法性无异议，证明目的有异议。证据9真实性无异议，合法性关联性有异议，因为林权存在争议，对于该项林权登记申请也未发证。证据10、11系市政府对行政行为的纠正，与本案诉争的行政行为无关联性。证据12－15与本案无关。 被告湘西州人民政府的质证意见：证据1－2无异议。证据3真实性合法性无异议，但与本案无关。证据4真实性合法性无异议，但与本案无关，本案争议地不在该“三山变一山”清册登记范围内。证据5、6有异议，首先不是土地确权的法定程序，其次未有原件，且无权属争议方园林处签字。证据7真实性合法性无异议，但对关联性有异议，园林处与新桥村交界接壤，考虑到花果山的环境及防火管理，该款项是防火管理费用。证据8真实性合法性无异议，证明目的有异议，恰好证明了东门坡规划已得到市政府的批复，当时征地也是征收的光明社区的地。证9、10是程序性文件，而不是确权给新桥村，和确权无关联性。证据11与本案无关，该批复已撤回。证据12、13三性均有异议。证据14与本案无关，在红线范围之外。证据15与本案无关。 第三人的质证意见：1、证据1、2只是原告身份信息不属于本案证据。2、证据3－15中与市政府确权给第三人的土地无关，与本案不具有关联性。3、缴纳管理费与诉争土地无关。 （四）对第三人提交的证据 原告的质证意见：与本案无关。 被告吉首市人民政府、湘西自治州人民政府无异议。 本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下： 对被告吉首市人民政府提交的证据。 均为被告在土地确权过程中依法收集，具有合法性、客观性，且对于本案待证事实具有相应的证明力，予以采信。 （二）对被告湘西自治州人民政府提交的证据 第一组证据均系被告在行政复议过程中依法收集，具有合法性、客观性，各方无异议，予以采信。第二组证据分别为原告、被告吉首市人民政府提交，可以证明其在复议过程中，对原行政行为的事实依据进行了收集和审查，均作为程序性证据予以采信。 （三）对原告提交的证据 与被告湘西自治州人民政府提交的第三组证据同，予以采信。 （四）对第三人提交的证据 各方对真实性无异议，与本案有一定关联性，予以采信。 经审理查明，1958年经原吉首县委研究决定，从吉首公社光明、新桥、牛岩三个大队划出土地284亩，作为镇办养鸡场用地，由原吉首镇统一管理。1960年撤鸡场更名为吉首镇东门坡果园，1962年90名知青先后上山，再更名为“东方红青年实验山”，1968年更名为“东门坡生产队”。为解决吃粮困难，镇革委会又从荣庄大队划出稻田17亩，随人到队。1972年州委批准将东门坡生产队农民全部转为菜农，并更名为“东门坡园艺场”。1975年原吉首县委将东门坡作为全县干部生产基地，更名为“吉首县‘五七’干校东门坡园艺场”。1980年11月经原吉首镇委研究同意，将东门坡与桐油坪苗圃合并为“吉首镇绿化队”。1982年建市，东门坡并入镇溪公园，隶属吉首市园林绿化管理处。1986年市人民政府批准了《东门坡公园总体设计规划》，公园规划占地38公顷，其中镇溪公园原已有土地301亩。1987年建州三十周年，为修建“一心阁”，征用原光明村一组的土地56.37亩，共有土地面积357.37亩。2009年全市集体林权制度改革工作全面铺开，原告申请办理花果山林地林权证书，与第三人发生争议。2013年12月，峒河街道向阳社区七、八组原光明村一、二组要求收回第三人借用土地，与第三人发生林权纠纷。2011年以来，吉首市林业局、市国土局和峒河街道等相关部门和基层组织对该起林权纠纷进行了多次调查处理和协商调解，由于各方争议较大，均没有达成一致意见。吉首市人民政府根据上述事实和理由，在调解达不成一致的情况下作出吉政发[2017]40号《关于花果山林地权属争议的处理决定》。本案在庭审过程中，经法庭释明，原告当庭变更诉讼请求，撤销了其2、3、4项诉讼请求。 本院认为，本案的争议焦点是被告吉首市人民政府作出的处理决定及被告湘西自治州人民政府作出的复议决定是否合法，即事实依据是否充分，程序是否合法，适用法律、法规是否正确。 关于事实依据。1958年经原吉首县委研究决定，从吉首公社光明、新桥、牛岩三个大队划出土地284亩，作为镇办养鸡场用地，由原吉首镇统一管理。从1958年起至今，争议的284亩土地虽曾具备多种用途，管理权限几经变迁，但光明、新桥、牛岩三个大队及其后的集体经济组织未对争议地进行实际的管理。该事实认定，有证人证言、吉首市人民政府1984年、1985年、1986年关于将争议地纳入镇溪公园范围的批复等证实，足以认定。原告对争议地主张权利的依据是1984年“三山变一山”的清册，经查该清册并未将争议林地登记在内，故其主张没有事实依据。被告吉首市人民政府认定原告自1958年起未对争议地实施管理并依据相关土地确权规定作出处理决定，事实依据充分。被告湘西自治州人民政府作出维持的复议决定，认定事实依据充分。 关于适用法律、法规。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定：“1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地(含合作化之前的个人土地)，迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。”《湖南省林木、林地权属争议处理办法（修正）》第七条“本办法第五、六条规定以外的林木、林地权属争议，按下列原则处理：（一）国营林场、苗圃、林科所、采育场和其他全民所有制单位与集体所有制单位和个人之间、以及全民所有制单位相互之间发生的林木、林地权属争议，以全民所有制单位组建或扩建时县级以上人民政府及其林业行政主管部门等有权批准机关批准的规划设计图、文件所确认的权属为依据。另有协议的，以协议为依据。（二）从‘四固定’起一直由全民所有制单位经营管理的林木、林地，其林地的所有权归国家，林地的使用权和林木的所有权归该全民所有制单位……。”本案中，争议地于1958年即《六十条》公布以前，由原吉首县委决定开办集体企业，迄今没有退给原三个农民集体经济组织，系不争的事实，故被告吉首市人民政府依据上述规定将争议林地确定为国家所有，其使用权人确定为第三人吉首市园林绿化管理处，适用法律、法规正确。 关于程序。被告吉首市人民政府收到原告依法提交的要求确权申请书后，给第三人吉首市园林绿化管理处下达了答辩通知和举证通知，第三人依法做了答辩和举证。被告又组织市林业局、市国土局及峒河街道办事处进行调查了解，踏勘现场，绘制了争议地示意图，并组织争议各方进行听证和调解，因不能达成调解协议，最终作出吉政发[2017]40号处理决定，程序合法。被告湘西自治州人民政府在受理复议申请后，通知吉首市园林绿化管理处作为第三人参加行政复议。吉首市人民政府对本案进行了答复并提交相关证据。复议机关依照法定程序对涉及的案件事实、程序、适用法律及提交的证据等案件资料进行了审查，并作出复议决定，复议程序合法。 综上所述，被告吉首市人民政府作出的吉政发[2017]40号处理决定及被告湘西自治州人民政府作出的州府复决字[2018]2号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告要求撤销处理决定及复议决定，无事实依据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告吉首市新桥社区原新桥村集体资产管理委员会的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告吉首市新桥社区原新桥村集体资产管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  陈武涛 审 判 员  唐云峰 人民陪审员  汪小丽 二〇一八年九月二十九日 书 记 员  田 勋 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。