广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂05行初17号 原告北海建树房地产开发有限公司，住所地合浦县廉州镇青云路2号。 法定代表人王宗星，总经理。 委托代理人何小丽，北海建树房地产开发有限公司工作人员。 被告北海市国土资源局，住所地北海市深圳路88号。 法定代表人黄飞波，局长。 被告北海市规划局，住所地北海市四川南路73号。 法定代表人关国明，局长。 委托代理人范豫衡，广西天惠律师事务所律师。 被告北海市人民政府，住所地北海市海城区和平路东二巷2号。 法定代表人蔡锦军，市长。 委托代理人池月华，北海市法制办公室工作人员。 委托代理人陈广明，北海市法制办公室工作人员。 原告北海建树房地产开发有限公司（以下简称北海建树公司）诉被告北海市国土资源局、北海市规划局、北海市人民政府土地行政规划一案，本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原告北海建树公司诉称，1993年3月16日，广西第一工业建筑设备安装工程北海公司（以下简称区一安北海公司）向中国工商银行北海分行（以下简称北海工行）借款300万元，由广西振华企业开发公司（以下简称振华公司）作担保。1996年11月27日，北海市中级人民法院作出（1996）北经初字第165号民事判决书，判令区一安北海公司偿还北海工行借款300万元及利息，振华公司对该项债务承担连带责任。判决生效后，两公司均未按时还款，北海工行遂向北海市中级人民法院申请强制执行。执行过程中，北海工行与振华公司于1998年5月8日签订《执行和解协议》，约定：振华公司以其对北海市城市道路工程建设总指挥部（以下简称指挥部）将340万元划给北海市盘整土地及促进房地产发展工作领导小组办公室（以下简称盘整办），由盘整办将价值340万元的土地抵给北海工行。同日，振华公司出具收据收到指挥部340万元，并向指挥部出具《委托书》，要求指挥部从其欠振华公司的工程款中划拨340万元给北海工行，或由指挥部出具手续，由盘整办按工程欠款金额补偿土地给北海工行。1998年12月8日，盘整办向北海市规划局、北海市土地管理局发出《关于中国工商银行北海分行用地安排的通知》（北盘规字[1998]63号），同意将位于广东路以东、银滩大道以北原北海保利房地产开发有限公司用地内面积约36亩的土地使用权，以出让的方式出让北海工行，抵偿政府所欠振华公司的工程款340万元；该块补偿用地的使用权直接办到北海工行名下；要求北海市规划局、北海市土地管理局尽快办理有关规划及土地出让手续。其后，盘整办将该土地交付北海工行接管，北海工行接管该地块后曾向土地行政主管部门申请过办理土地使用证，但未果；后来也曾组织过拍卖，但流拍。在上述案件执行过程中，北海工行将与该案340万元债权有关的其他权利（含土地使用权）转让给中国长城资产管理公司南宁办事处（以下简称南宁办事处），2011年12月2日，南宁办事处又将上述土地交付给原告管理。原告受让该土地使用权后，曾向北海市国土资源局申请办理上述36亩土地的使用权证书，但该局一直不予办理。另外，经被告北海市人民政府批准、被告北海市规划局作出北规函[2017]193号文将上述36亩土地中、属于原告享有使用权的15亩土地规划为广场公园用地，而且15亩国有土地已被被告北海市国土资源局侵占用作广场公园用地。原告认为，在上述案件的执行过程中，北海工行、振华公司已达成执行和解协议，指挥部无异议并履行，盘整办代表北海市人民政府也同意以地抵债方式将涉案36亩土地使用权转让给北海工行，并通知被告北海市规划局和当时的北海市土地管理局直接将土地使用权直接办到北海工行名下，尽快办理有关规划及土地出让手续。这一系列的行为表明当时的北海市土地管理局与北海工行之间已经形成了国有土地使用权出让的合同关系，北海工行依法取得了该36亩土地的使用权及相关权益。但被告北海市规划局不仅没有为北海工行或原告办理规划手续，反而报经被告北海市政府批准，将其中10000平方木土地规划为广场公园用地，被告北海市国土资源局非法侵占，上述行为均严重侵害了原告的合法财产权，原告起诉，请求：一、确认被告北海市人民政府批准将位于北海市××、××大道以北36亩国有土地中、原告享有使用权的10000平方米（15亩）土地规划为广场公园用地的行政行为违法；二、确认被告北海市规划局将位于北海市××、××大道以北36亩国有土地中、原告享有使用权的10000平方米（15亩）土地规划为广场公园用地的行政行为（北规函[2017]193号）违法；三、确认被告北海市国土资源局侵占将位于北海市××、××大道以北36亩国有土地中、原告享有使用权的10000平方米（15亩）土地规划为广场公园用地的行政行为违法；四、撤销北海市规划局将位于北海市××、××大道以北36亩国有土地中、原告享有使用权的10000平方米（15亩）土地规划为广场公园用地的行政行为（北规函[2017]193号）；五、诉讼费用由三被告负担。 被告北海市国土资源局辩称，一、本案的诉讼标的不明确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，对一个行政行为提起诉讼的为一个诉。本案中，原告的诉讼请求分别针对了北海市人民政府、北海市规划局以及本局的不同行为。诉讼标的具体所指向的哪个行为并不明确，北海建树公司提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。二、北海建树公司与本案行政行为没有利害关系，不是本案适格的原告，其提起本案诉讼没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国物权法》第九条、《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，土地使用权的取得须经市、县人民政府划拨或出让，与土地管理部门签订土地出让合同或核发《划拨决定书》，并进行登记才能取得。本案中，经查，北海市人民政府没有对该宗地划拨或出让给北海建树公司或北海工行，本局也未与北海建树公司或北海工行签订过任何形式的土地出让合同，更不存在为北海建树公司或北海工行核发过土地权属证书。且从北海建树公司所举证材料反映出，北海建树公司只是通过债权转让协议，取得了北海工行的债权，而并非物权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，北海建树公司既不是涉案行政行为的相对人，也不符合最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条关于“与行政行为有利害关系”的规定，不是利害关系人。三、北海建树公司对本局的诉讼请求没有事实依据和法律依据。北海建树公司主张对涉案的15亩土地享有使用权，没有任何事实依据，其提供的证据材料并不足以证明其对涉案宗地享有土地使用权。同时，根据《城乡规划法》的规定，该宗地根据规划进行安排使用，本局从未设计过任何侵占土地的行为。综上，北海建树公司与本案不具有利害关系，不是本案的适格原告，其对本局的诉讼请求没有事实和法律依据，恳请人民法院依法驳回北海建树公司的起诉。 被告北海市规划局辩称，一、本局编制《北海市SG片区SG-27规划管理单元控制性详细规划》合法有据。本局作为北海市人民政府城乡规划主管部门，具有负责北海市行政区域内的城乡规划管理工作的主体资格，符合《城乡规划法》第十一条的规定。为提高城市规划的科学性和合理性，本局依据《城乡规划法》第十九条等规定，编制《北海市SG片区SG-27规划管理单元控制性详细规划》，并经北海市人民政府批准实施（北政办函[2015]105号）。二、本局作出的（北规函[2017]193号）合法有据。北海市国土资源局拟组织挂牌出让北海市广东路交银滩大道东北角39.97亩用地，2017年2月28日，北海市国土资源局向本局发出《关于重新出具广东路交银滩大道东北角39.97亩和广东路以东杭州路以南45.94亩土地使用条件的函》（北国土函[2017]39号），要求本局出具该宗土地规划设计要点及用地范围图，以便组织挂牌出让该地块。根据《城乡规划法》第三十八条第一款规定，本局依据《北海市SG片区SG-27规划管理单元控制性详细规划》和实际情况，于2017年2月21日向北海市国土资源局复函（北规函[2017]193号），出具了广东路交银滩大道东北角39.97亩土地其中16643.39平方米（约24.96）的规定设计要点及用地范围图。三、北规函[2017]193号对原告的合法权益并不产生实际影响。北规函[2017]193号作出的规划设计要点及用地范围是确认该宗地用地位置、规划技术指标符合城市规划的凭证，不是确认该宗地土地使用权的法定依据，对该宗地的土地使用权或权利人的合法权益不产生实际影响。并且，北海建树公司在本局没有办理过该宗地的任何规划手续。本局在北规函[2017]193号中并没有作出涉及北海建树公司所称享有使用权的10000平方米（约15亩）土地的规划设计条件或其他规划行政行为。综上，北海建树公司对本局的起诉没有事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告北海市人民政府辩称，一、北规函[2017]193号设计的土地为广东路交银滩大道东北角39.97亩和广东路以东杭州路以南45.94亩土地的建设用地规划设计要点及用地范围图，并未就原告所述的10000平方米土地进行规划，用地范围中10000平方米土地描述为广场用地属示意性表述，不是规划设计，本府并未批准过将上述10000平方米土地规划为广场公园用地。原告起诉本府没有法律和事实依据。二、北规函[2017]193号是北海市规划局作出的土地规划设计，根据2018年2月8日实行的最高人民法院《关于适用的解释》第十九条：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，本府作为上级批准机关，即便对下级机关提出的事项作出的内部审批，但是被告应是对外发生法律效力文书上署名的机关，因此本府不是本案适格的被告。综上所述，请求驳回原告的诉讼请求。 本院认为，原告北海建树公司所提诉求“确认被告北海市人民政府批准将位于北海市××、××大道以北36亩国有土地中、原告享有使用权的10000平方米（15亩）土地规划为广场公园用地的行政行为违法”，被诉的行政行为指的是被告北海市人民政府作出的北政办函[2015]103号《北海市人民政府办公室关于北海市SG片区SG-27规划管理单元控制性详细规划的批复》，该批复是针对北海市规划局的北规发[2015]219号《关于批准实施北海市SG片区SG-27规划管理单元控制性详细规划的请示》所作的内部批复，该批复并不对外发生法律效力。原告起诉对其合法权益并未产生影响的内部行政行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”之规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，原告北海建树公司还一并对被告北海市国土资源局、北海市规划局“将位于北海市××、××大道以北36亩国有土地中、原告享有使用权的10000平方米（15亩）土地规划为广场公园用地的行政行为”提起行政诉讼，原告的起诉是针对不同层级、不同职能部门的行政机关作出的不同的行政行为，并非《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”、第四款“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”规定的共同被告的情形，不能并案处理。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条“基层人民法院管辖第一审行政案件”、第十八条第一款“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖”之规定，原告若对被告北海市国土资源局、北海市规划局的具体行政行为不服，应当向该两被告所在地的基层人民法院提起行政诉讼。经本院释明，原告仍坚持其诉讼请求，并表示不愿意将其对三被告提起的行政诉讼分案处理，也不同意我院就其对北海市国土资源局、北海市规划局所提诉讼移送管辖。综上，原告提起本案行政诉讼不符合法定受理条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告北海建树房地产开发有限公司的起诉。 预收的案件受理费50元，由本院退还原告北海建树房地产开发有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  席淑燕 审 判 员  侯应蓉 二〇一八年九月三十日 法官助理  高树梅 书 记 员  黄耀晖 附：本裁定适用的法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。