重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 (2016)渝05行初238号 原告重庆港城房地产(集团)有限公司。住所地：重庆市九龙坡区石坪桥正街25号港城静园B－3－3。 法定代表人赵德林，总经理。 委托代理人龙怀春，重庆百事得律师事务所律师。 委托代理人吴怡，重庆百事得律师事务所律师。 被告重庆市渝中区人民政府。住所地：重庆市渝中区和平路管家巷9号。 法定代表人商奎，区长。 委托代理人霍卫，该政府工作人员。 委托代理人张涌，中豪律师集团(重庆)事务所律师。 第三人重庆市渝中区国土资源管理分局。住所地：重庆市渝中区金汤街74号5楼。 法定代表人吴勇，局长。 委托代理人张艳旻，该局工作人员。 委托代理人任远，中豪律师集团(重庆)事务所律师。 原告重庆港城房地产(集团)有限公司（以下简称港城公司）诉被告重庆市渝中区人民政府（以下简称渝中区政府）不履行法定职责一案，本院于2016年6月20日受理后，在法定期限内向被告依法送达起诉状副本、应诉通知书等法律文书。因重庆市渝中区国土资源管理分局（以下简称渝中区国土分局）与本案存在法律上的利害关系，本院依法通知其作为本案的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年9月2日公开开庭进行了审理。原告港城公司的委托代理人龙怀春，被告渝中区政府的委托代理人霍卫、张涌，第三人渝中区国土分局的委托代理人张艳旻、任远到庭参加了诉讼。本案于2016年12月13日中止审理，现已恢复审理，并已审理终结。 原告诉称，原告作为依法成立的有限公司，具有合法的主体资格，通过司法拍卖取得渝中区大同村2380平方米国有土地使用权，有要求渝中区人民政府、渝中区国土分局依法作为的权利。被告单方面擅自调整规划，致使渝中区大同村2380平方米国有土地闲置长达十一年。根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》之规定，渝中区政府、渝中区国土分局负有有偿收回土地并给予原告补偿的法定义务。被告渝中区人民政府应当依法收回大同村2380平方米国有土地使用权，退还原告土地款680万元，支付资金占用损失(以680万元为基数，按银行同期贷款利率的四倍上浮50%从2004年7月1日起计算至付清时止)。原告于2016年2月19日邮寄申请书，被告于2016年2月20日收到，但至今未作为。原告遂诉至法院，请求判令被告履行有偿收回渝中区大同村2380平方米国有土地使用权，并退还原告“土地款”680万元，并支付资金占用损失（以680万元为基数，按银行同期贷款利率的四倍上浮50%从2004年7月1日起计算至付清时止）的法定职责。 原告在法定期限内向本院提交并举示了如下证据： A1、原告向被告和第三人提交的《关于要求渝中区政府和渝中区国土分局有偿收回土地并给予补偿的申请书》及EMS回执。拟证明被告在2016年2月20日收到申请未答复。 A2、原告向重庆市规划局、渝中区规划分局提交的港城[2004]字第77号《选址申请》。 A3、原告向重庆市规划局、渝中区规划分局提交的《关于项目的情况说明》。 A4、原告向重庆市渝中区发展计划经济委员会提交的港城[2004]字第79号《关于港城.桂苑的立项申请》。 A2－4拟证明原告获得大同村土地使用权及住宅项目后，积极筹建港城项目并申办相关手续。 A5、被告颁发的国用(2004)第X号《国有土地使用证》、规划局函复一份。拟证明原告获得国有土地使用权的性质为开发项目，其并不知道购买的大同村土地和项目不能用于开发；以及原告获得土地使用权后，规划进行了调整。 A6、国家土地督察成都局向重庆市人民政府作出的蓉[2010]1号《国家土地督察整改意见书》及附件重庆市闲置房地产用地宗地明细表。拟证明大同村土地属于城市房地产开发闲置用地。 A7、渝中区政府向重庆市人民政府提交的渝中府文[2011]4号《关于收回渝中区两宗闲置房地产国有建设用地使用权的请示》；2011年1月26日，重庆市人民政府作出的渝府地[2011]67号《关于收回渝中区两宗国有土地使用权的批复》。拟证明渝中区政府已经将本案涉诉土地作为闲置房地产开发用地，且收回已经重庆市人民政府批复。 被告渝中区政府辩称：1、2002年，原告通过司法拍卖取得本案涉诉土地的国有土地使用权，有其特殊的历史背景和原因，该项目是“四久工程”，原告支付的土地拍卖费用用于解决当时拆迁安置短缺的资金，而且原告在接盘时对项目不宜再进行建设是明确清楚的。原告当初支出的680万元就已经得到了补偿，被告已经减免了原告相应的配套费500多万的配套费，并将原告在南岸的一个开发项目容积率进行了调整，原告由此获利超过180万；2、被告不负有履行有偿收回国有土地使用权并支付土地款及资金占用费的法定职责。原告申请的是要求被告有偿收回国有土地使用权，而负有收回国有土地使用权的法定职能部门是第三人渝中区国土分局。请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告渝中区政府在法定期限内向本院提交并举示了如下证据： B1、重庆市建设委员会、重庆市国土资源和房屋管理局、重庆市规划局向市处置“四久工程”领导小组提交的渝建文[2002]108号文《关于大同村住宅楼的处置建议》。 B2、重庆市建设委员会、重庆市国土资源和房屋管理局、重庆市规划局向市处置“四久工程”领导小组提交的渝建文[2003]3号文《关于大同村住宅楼有关处置方案的请示》。 B3、重庆市建设委员会、重庆市国土资源和房屋管理局、重庆市规划局向市处置“四久工程”领导小组提交的渝建文[2003]86号文《关于处置大同村住宅楼补偿用地置换的请示》。 B1－3拟证明为解决大同村地块四久工程问题，相关行政机关决定通过以减免配套费用，另安排20亩土地等优惠条件寻找企业接盘。 B4、港城公司向重庆市建设委员会提交的港城[2003]字第67号《关于申请接盘“四久工程”大同村住宅楼项目的报告》。 B5、重庆市处置“四久工程”领导小组办公室向重庆市人民政府提交的渝处置办文[2003]21号《关于处置大同村住宅楼相关问题的请示》。 B6、港城公司向重庆南岸经济开发区规划分局提交的《关于港城.中南华府申请调整容积率的报告》。 B7、重庆市规划局、重庆市建设委员会向重庆市人民政府提交的渝规文[2005]69号《关于对大同村项目接盘公司的经开区地块进行容积率补偿的请示》。 B8、原告向渝中区国土分局提交的《关于项目的情况说明》。 B4-8拟证明相关行政机关通过减免配套费用等方式补偿原告。 被告提交的法律依据为：《中华人民共和国土地管理法》、《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法》。 第三人渝中区国土分局述称，原告请求对土地进行补偿是对被告渝中区政府提出，没有直接向第三人渝中区国土分局提出。因原告和案外人的民事纠纷，地块一直处于司法查封状态，目前不能进行收回。请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 第三人渝中区国土分局向本院提交了国土资函403号《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》，拟证明国有土地使用权在司法查封期间不能收回。 经庭审质证，原告认为被告举示证据B1-3是内部文件，不清楚；B4-7的真实性无异议，但不能达到证明原告知道买地后不能开发的证明目的；B8真实性无异议，但不能达到被告的证明目的。被告对原告举示的证据A1无异议；A2-5无异议；A6无异议，但认为闲置土地不是有偿收回，故不能达到原告要求有偿收回的证明目的；A7真实性无异议，但认为被告当初向重庆市人民政府请示按闲置用地无偿收回，但重庆市人民政府在批复里面没有明确，不能达到原告要求有偿收回的证明目的。原告对第三人举示的证据不予认可；被告对第三人举示的证据无异议。第三人对原告举示的证据的质证意见与被告相同，对被告举示的证据无异议。 经审查，本院对原、被告举示的证据作如下确认：原告举示的证据均真实、合法、与本案被告是否应履行职权的待证事实有关联性，予以采信。被告和第三人举示的证据与收回国有建设用地使用权之后的补偿事宜有关，与被告是否应履行收回国有建设用地使用权职责的待证事实不具有关联性，不予采信。第三人举示的国土资函403号《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》系已于2010年12月18日公布失效的规范性文件，不适用于本案。 根据以上确认的有效证据以及当事人陈述，本院认定如下事实： 渝中区健康路大同村住宅楼项目是重庆大正房地产开发公司1994年取得的项目；1997年，重庆大正房地产开发公司将项目转让给重庆银帆物业发展公司独立开发；重庆银帆物业发展公司在1999年建完房屋基础工程部分后即停工。该项目成为重庆市委、市政府挂牌督办的久建不完工程项目。2004年，原告港城公司通过司法拍卖获得项目国有建设用地使用权。同年6月30日，被告渝中区政府向原告颁发了国用(2004)第X号《国有土地使用证》，证载土地座落于渝中区健康路大同村，地类用途为住宅，使用权类型为出让，终止日期2049年3月9日，使用权面积2380平方米，附注“根据重地合字（1994）（中区）第X号国有土地使用权出让合同，宗地面积2380平方米，其中行政划拨843平方米，有偿出让1537平方米，合同总规模13000平方米，待工程竣工后据实变更登记。”同年9月20日，原告向渝中区发展计划经济委员会提交《关于港城桂苑的立项申请》，申请办理港城桂苑项目立项手续。同年9月15日和10月13日，原告先后向市、区规划局提交《选址申请》和《关于港城桂苑项目的情况说明》，申请办理项目选址和开发建设手续。市规划局复函告知原告：“选址申请已收悉，按2004年9月29日市规划局用地业务办公会意见，且经2004年10月21日在市规划局召开的该项目专题研究会研究，意见如下：按市人民政府办公厅收文办字（办件[2003]3091号）文件意见，该'四久项目'现不宜再建，采取减免你单位目前另外开发建设的三个项目城市建设配套费方式解决，请你单位与市建委等相关部门联系落实。”2010年9月25日，国家土地督察成都局向重庆市人民政府作出的蓉[2010]1号《国家土地督察整改意见书》，要求重庆市人民政府依法加快闲置房地产用地整改处置进度，限期完成闲置房地产用地整改处置工作，构建防止闲置土地的长效机制。该意见书附件将本案涉诉土地列入闲置房地产用地宗地明细表。2011年1月20日，被告渝中区政府向重庆市人民政府提交渝中府文[2011]4号《关于收回渝中区两宗闲置房地产国有建设用地使用权的请示》，主要内容为：“开发企业取得国有建设用地使用权后，主要因企业自身原因至今尚未动工建设，闲置土地的时间分别已达6年，按照国家关于闲置房地产用地的处置要求及相关规定，经区政府研究，拟报请市政府批准以无偿收回的方式处置闲置房地产用地”。2011年，重庆市人民政府作出渝府第[2011]67号《关于收回渝中区两宗国有土地使用权的批复》（以下简称《批复》），主要内容为：“同意收回港城公司位于渝中区桂花园大同村地块，土地面积为2380平方米的国有土地使用权（土地用途为住宅建设用地），并由渝中区政府依法注销港城公司持有的《国有土地使用权证》，涉及收回土地的具体事宜，由渝中区政府按有关规定依法实施。收回后的土地由渝中区纳入政府储备处理。”被告渝中区政府收到重庆市人民政府《批复》后未依法实施收回土地，诉争土地至今处于闲置状态。 2016年2月19日，原告分别向被告渝中区政府、第三人渝中区国土分局提交了《关于要求渝中区政府和渝中区国土分局有偿收回土地并给予补偿的申请书》(以下简称《有偿收回土地申请书》)，要求被告渝中区政府和第三人渝中区国土分局有偿收回渝中区大同村2380平方米国有土地使用权，并退还原告“土地款”680万元，支付资金占用损失（以680万元为基数，按银行同期贷款利率的四倍上浮50%从2004年7月1日起计算至付清时止）。被告渝中区政府收到了原告提交的《有偿收回土地申请书》，至今未作出处理回复。原告遂诉至本院，认为被告渝中区政府应依法作为，有偿收回渝中区大同村2380平方米国有土地使用权，退还原告“土地款”680万元，并支付资金占用损失（以680万元为基数，按银行同期贷款利率的四倍上浮50%从2004年7月1日起计算至付清时止），并承担案件诉讼费用。 另查明，因原告与他人民事纠纷，重庆市九龙坡区人民法院于2011年5月11日作出（2011）九法民初字第5106号《协助执行通知书》，将本案诉争土地予以查封。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”、“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。原告港城公司系涉诉国有土地建设用地的使用权人，因涉诉土地收回问题与被告渝中区政府之间存在行政争议，在向被告提出要求履行收回土地职责申请，而未得到答复处理的情况下提起本案诉讼，属于履行法定职责之诉。 《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，对因公共利益、规划调整等需要收回国有土地使用权的，应由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。关于闲置土地的收回程序，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条以及《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号)第十二条、第十三条、第十四条等作了明确规定，即由市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施；对未动工开发满两年的闲置土地，应当报经有批准权的人民政府批准后，无偿收回国有建设用地使用权；对因政府行为造成土地闲置的，应当在与国有建设用地使用权人协商一致后，拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。根据上述规定，对收回国有土地使用权，区县(自治县)国土资源行政主管部门及其所在地人民政府均具有相应的法定职权，应当依法履行各自的调查、认定、处置和审批等法定职责，而且上述职责应当依职权主动履行而非依申请履行。本案原告作为国有建设土地的使用权人，虽然不具有可直接向被告或第三人渝中区国土分局提出收回国有土地使用权的请求权，但因本案涉诉国有建设用地长期处于闲置状态，且被告渝中区政府在原告提出收回土地申请之前，实际上已启动了该土地使用权的收回程序，即已经开始主动履行收回土地的职责，但该收回土地程序历时多年未完结，原告的权利义务因该行政争议的存在而受到实际影响，故原告有权提起本案诉讼。 根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号)第五条第一款、第八条、第十二条、第十三条以及《重庆市国有建设用地使用权收回收购办法（试行）》第四条、第三十四条等规定，国有建设用地使用权收回程序是多阶段行政行为，虽有权对外作出土地收回决定的职能部门为国土资源行政主管部门，但该部门并不能独立履行收回职责，其作出的收回国有土地使用权决定，仍须由有批准权的人民政府批准。具体程序为：若系因公共利益需要、规划调整等原因造成重庆市主城区范围内国有建设用地使用权的收回，由区县国土局初审报所在地的人民政府审查，经市国土局审核确认后报重庆市人民政府批准；若系因国有建设用地使用权人自身原因造成闲置土地的，由区县国土局进行调查认定，并在报经有批准权的人民政府批准后，无偿收回国有建设用地使用权；若系因政府及其有关部门行为造成动工开发延迟而闲置土地的，则由区县国土局与国有建设用地使用权人协商一致后，拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。本案中，被告渝中区政府已在2011年已经启动了收回国有建设用地使用权程序，应当在收到重庆市人民政府作出的“同意收回”、并要求“按有关规定依法实施”的批复后，在合理期限内及时作出处理，依法推进该土地收回程序的继续进行。但从2011年至今长达七年多的时间内，被告未按照相关法律规定及市政府批复要求依法实施收回土地使用权，也未将是否收回、如何收回、收回处理进度等程序告知原告，导致本案所涉国有建设用地争议长期未予解决，已构成不履行法定职责，应予纠正。 至于原告提出要求判决被告有偿收回土地以及退回土地款680万元和支付资金占用损失费的诉讼请求，因本案被告对涉诉国有建设用地使用权的收回尚未组织相关职能部门进行调查认定，也未根据调查认定事实进行裁量处理，故该行政程序尚未发展到适宜由人民法院直接处理的阶段，不具备人民法院判决由被告退款和支付损失的条件，故本院对原告提出的该部分诉讼请求，依法不予支持。 综上所述，原告的诉讼理由部分成立，本院予以支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和第六十九条之规定，判决如下： 一、限被告重庆市渝中区人民政府在本判决生效之日起六十日内，对座落于渝中区健康路大同村的国有建设用地(土地证号：国用2004字第X号，使用面积2380平方米)的使用权，依法履行收回的职责。 二、驳回原告重庆港城房地产(集团)有限公司的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告重庆市渝中区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  曾 平 代理审判员  何小莉 人民陪审员  张 燕 二〇一八年九月十二日 书 记 员  赖晓玲 附：本判决适用的相关法律依据： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条第一款公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 2、《中华人民共和国土地管理法》 第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。 第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： （一）为公共利益需要使用土地的； （二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的； （三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的； （四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的； （五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。 3、《中华人民共和国城市房地产管理法》 第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。 4、《闲置土地处置办法》国土资源部令(第53号) 第五条第一款市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。 第八条有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：(一)因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。 第十二条因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：(一)延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。 第十三条第一款市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。 第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。 5、《重庆市国有建设用地使用权收回收购办法(试行)》 第四条主城区范围内的国有建设用地使用权的收回、土地储备机构的收购储备以及市级土地储备机构在主城区范围外的国有建设用地使用权的收购储备由区县(自治县)国土资源行政主管部门初审报所在地的人民政府审查，经市国土资源行政主管部门审核确认后报市人民政府批准。主城区范围外的国有建设用地使用权的收回以及区县(自治县)土地储备机构的收购储备，由所在地的区县(自治县)国土资源行政主管部门审查确认后报区县(自治县)人民政府批准。 第三十四条闲置土地的收回，按照《闲置土地处置办法》(国土资源部第53号令)执行。