甘肃省渭源县人民法院行 政 判 决 书（2018）甘1123行初0005号原告焦永琴，女，1966年7月16日出生，汉族，甘肃省安定区人，居民，住定西市安定区。委托代理人刘建斌，男，1968年2月17日出生，汉族，甘肃省安定区人，定西市安定区国土资源局干部，住址同上，系焦永琴丈夫。被告定西市安定区综合执法局。住所地：定西市安定区中华路**。法定代表人赵怀玲，系该局局长。委托诉讼代理人牛沐华，系该局法制科科长。委托诉讼代理人杨江岸，系该局一大队中队长。原告焦永琴因要求确认被告定西市安定区综合执法局于2017年强制拆除其一、二、三层楼房墙面及店面门窗喷绘广告、灯箱广告牌、玻璃门窗粘贴广告的行政行为违法，于2018年4月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2018年4月16日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭于2018年5月30日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人刘建斌，被告的行政机关负责人余耀杰、委托代理人牛沐华、杨江岸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。定西市安定区综合执法局于2017年7月4日作出安综执（市容）行罚决〔2017〕64号行政处罚决定：1、限刘建斌2日内拆除违法设置的户外广告；2、处罚款伍仟元（5000.0元）；3、逾期不拆除的，由我局组织有资质的拆除部门依法拆除，拆除产生的一切费用由刘建斌承担。2017年7月13日定西市安定区综合执法局强制执行，拆除了原告设置的户外广告。原告焦永琴诉称：2017年5月底，被告没有出示任何法律依据、没有行使任何法律程序的情况下，非法强拆我位于解放路中医院对面寿衣店、房屋出租买卖店一、二、三楼商铺广告，当把一楼商铺广告拆到半途时，因为没有法律依据，也没有合法程序，被我阻挡。后我又出钱叫人重新修补好被非法拆毁的一楼商铺广告。随后，被告给我陆续补发了（第3号、第5号）《定西市安定区人民政府关于集中清理整治户外广告的通告和实施方案》、限期拆除通知书、行政处罚决定书、履行行政决定催告书等文书。每次收到的法律文书，刘建斌均作了口头答辩。关于强拆依据的行政处罚决定存在如下错误：1、处罚对象是解放路中医院对面寿衣店，法定代表人为刘建斌，而刘建斌不是寿衣店和房屋出租买卖店的经营者，不是法定代表人。因此，处罚对象错误。2、处罚决定认定我未经审批违法设置广告，影响市容市貌的违法行为无事实依据。我多次向相关部门申请，他们互相推诿不予办理。同时，我也不知道设置广告的要求，不知道怎么样是符合城市容貌标准的。3、我是2012年制作的广告，已超过两年未被发现，依法超过处罚期限，不能再处罚。强拆程序违法。4、我于2017年7月4日收到行政处罚决定书，处罚决定书告知提出复议时限是六十日，提起行政诉讼时限是六个月。逾期无合法依据，又不履行行政决定，申请人民法院强制执行。而被告于2017年7月13日违法强制拆除，违反期限。据此，被告强制执行拆除行政行为违法，请求人民法院依法判决，支持原告的诉讼请求。原告焦永琴向本院提交的证据和依据：1、拆除后修复的现场照片2张。2、《定西市安定区人民政府关于集中清理整治户外广告的通知》。3、《定西市安定区综合执法局限期拆除通知书》。4、行政处罚决定书。5、定西市安定区人民政府行政复议决定书。7、不予赔偿决定书。6。履行行政决定催告书。7、不予赔偿决定书。被告定西市安定区综合执法局辩称：2017年4月26日，定西市安定区人民政府发布了《定西市安定区人民政府关于集中清理整治户外广告的通告》（第3号）。同年5月16日，定西市安定区委办公室、区政府办公室发布了《定西市安定区户外广告清理整治工作实施方案》（安办发【2017】40号）。在集中整治中发现，焦永琴在经营寿衣店一楼店铺喷印墙体广告及灯箱广告，二、三楼墙面设置喷绘广告，影响市容。2017年5月，我局并未拆除原告一楼门头匾以下广告。同年6月26日，我局给焦永琴下发责令改正违法行为通知书，但焦永琴未改正。同年7月4日依法作出安综执（市容）行罚决〔2017〕64号行政处罚决定：1、限刘建斌2日内拆除违法设置的户外广告；2、处罚款伍仟元（5000.0元）；3、逾期不拆除的，由我局组织有资质的拆除部门依法拆除，拆除产生的一切费用由刘建斌承担。同日送达了该处罚决定同时作出并送达了催告书。由于焦永琴未自动履行拆除义务，我局于2017年7月13日依职权对原告违法设置的二、三楼墙体广告进行了拆除。对原告提出的观点答辩如下：1、拆除的标的物错误。按照“两办”整治方案，未经批准擅自设置的橱窗广告、门头牌匾以下墙体广告、“牛皮廯”、条幅、标语等，由街道办负责清理拆除。我局对原告违法设置的二、三楼墙体广告进行了拆除，没有拆除其一楼广告，其门头匾至今尚在。2、处罚对象的问题。我局在调查过程中原告拒不提供营业执照，仅提供姓名刘建斌，而原告与刘建斌系夫妻，共同经营寿衣店，处罚的对象是寿衣店，故不存在处罚对象错误的问题。3、关于处罚决定认定焦永琴未经审批违法设置广告，影响市容市貌的违法行为无事实依据及焦永琴多次申请相关部门申请互相推诿不予办理，同时，也不知道设置广告怎样才符合城市容貌标准的问题。定西市关于城区门头牌匾的设置原则是“上下一条线、前后一个面、一街一标准、一店一招牌”。其寿衣店已设置了门头牌匾，墙体再不允许涂写、喷绘等广告。原告虽申请喷绘等广告，但未经相关部门许可。因此，其未经审批违法设置广告，影响市容市貌的违法行为的事实客观存在。认为自己是为了经营好生意给自己的商铺门面上打广告，不属于未经审批违法设置广告，《定西市安定区人民政府关于集中清理整治户外广告的通知》规定：城区门头匾“上下一条线、前后一个面、一街一标准、一店一招牌”的设置原则，原告已经在自己的寿衣店设置了门头面，又在二、三楼设置墙体广告。3、原告的违法行为一直处于持续状态，不符合违法行为已超过两年未被发现，不再处罚的情形。4、根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》等相关规定，行政诉讼期间、行政复议期间，不停止行政行为的执行。同时，《定西市安定区人民政府关于集中清理整治户外广告的通知》（第3号）规定，“凡未经审批擅自设置的户外广告均视为违法设置，一律予以清理整改或拆除。自通知发布之日起10日内，各广告设置单位按照相关法律规定和区综合执法局设置的统一标准，对各类户外广告及设施自行进行清理整改，逾期未整改的，将组织相关单位依法强制拆除，拆除费用按代履行程序由当事人自行承担。”我局向原告送达了安综执（市容）行催告字【2017】第11号履行行政决定催告书，原告在规定时间未拆除，我局组织予以拆除，程序合法。据此，我局对原告违法设置的广告强制拆除的行政行为不违法，请求法院驳回原告诉讼请求。被告定西市安定区综合执法局向本院提交以下证据、依据：1、《定西市安定区人民政府关于集中清理整治户外广告的通知》（第3号）。2、《定西市安定区户外广告清理整治工作实施方案》（安办发[2017]40号）文件。3、安综执（市容）行罚决〔2017〕64号行政处罚决定书。4、拆除广告前的照片，证明原告在二、三楼设置的广告损害了市容市貌。经庭审质证，原、被告对以上证据均无异议，本院对双方提交的以上证据予以认定。经审理查明，原告焦永琴与刘建斌系夫妻，在位于定西××解放路中医院对面经营临街寿衣店期间，设置门头牌匾、灯箱广告、店面门窗设置“即时贴”广告、门窗两侧及二、三楼墙体设置及窗户设置喷绘和“即时贴”广告。2017年4月26日，定西市安定区人民政府发布了《定西市安定区人民政府关于集中清理整治户外广告的通告》（第3号）。同年5月16日，定西市安定区委办公室、区政府办公室发布了《定西市安定区户外广告清理整治工作实施方案》（安办发【2017】40号）。在集中整治中，发现焦永琴设置的广告未经审批，影响市容。2017年6月5日，被告下发了限期拆除通知书，焦永琴未拆除，同年6月26日，被告给焦永琴下发责令改正违法行为通知书，但焦永琴未改正，遂立案调查。同年7月4依法作出安综执（市容）行罚决〔2017〕64号行政处罚决定：1、限刘建斌2日内拆除违法设置的户外广告；2、处罚款伍仟元（5000.0元）；3、逾期不拆除的，由我局组织有资质的拆除部门依法拆除，拆除产生的一切费用由刘建斌承担。同日送达了该处罚决定同时作出并送达了催告书。由于焦永琴未自动履行拆除义务，被告于2017年7月13日依职权对原告违法设置的二、三楼墙体广告进行了拆除。同年8月3日焦永琴对该处罚决定不服向定西市安定区人民政府提出行政复议。定西市安定区政府审查认为：1、焦永琴为寿衣店的法定代表人，被告不能正确确认处罚主体，对其丈夫刘建斌处罚，程序错误。2、行政处罚决定书和履行行政决定催告书于2017年7月4日同时下发，程序违法。作出安政复决字【2017】6号行政复议决定，确认该行政处罚决定违法并告知向作出处罚决定的行政机关提出赔偿造成的直接损失。同年10月23日，焦永琴向被告申请国家赔偿。被告于同年11月13日作出不予赔偿决定。2018年4月12日原告向本院提出确认被告强制执行行政行为违法的行政诉讼。另外，对一楼墙体广告和店面门体广告清除行为，原告未提出实施清除行为实体的证据，且按照“两办”整治方案，未经批准擅自设置的橱窗广告、门头牌匾以下墙体广告、“牛皮廯”、条幅、标语等，由街道办负责清理拆除的规定，不予认定为被告的强制执行行为。本院认为，行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。本案是针对被告定西市安定区综合执法局执行安综执（市容）行罚决〔2017〕64号行政处罚决定，即对被告强制拆除焦永琴设置的户外广告的强制拆除行为的审查。主要审查被告的法定主体资格，即是否具有法定职权、基础行政决定效力、执行程序的合法性及是否超出基础行政决定的范围和内容等。1、职权依据：《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章强制执行”。国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款规定“城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作”。第三十七条规定“凡不符合城市市容标准、环境卫生标准的建筑物等设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门责令有关单位和个人限期改造或者拆除，逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市行政规划主管部门组织强制拆除，并可处以罚款”。《甘肃省城市市容和环境卫生管理办法》第四条第二款规定“县级以上人民政府建设行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作”。第十五条规定“户外广告以及非广告的霓虹灯、标语、招牌、标牌、电子显示牌、顶箱等户外设施，应当按照批准的要求设置，符合城市容貌标准”。第三十八条规定“违反本办法的行政处罚，由建设行政主管部门和有关行政部门依照各自的职责实施；实行相对行政集中行政处罚权和综合执法的城市人民政府确定的执法机构，按照职责对违反城市市容和环境卫生管理规定的行为设施行政处罚”。《甘肃省人民政府关于定西市综合执法试点工作实施方案的批复（甘政函[2015]100号）》原则同意定西市综合执法试点工作设施方案。《定西市综合执法试点工作实施方案》将城市和市容管理等方面的全部或者部分行政处罚权和行政强制权划转到县区城市综合执法局统一集中管理并集中行使。《定西市安定区人民政府关于集中清理整治户外广告的通知》（第3号）规定“凡未经审批擅自设置的户外广告均视为违法设置，一律予以清理整改或拆除。自通知发布之日起10日内，各广告设置单位按照相关法律规定和区综合执法局设置的统一标准，对各类户外广告及设施自行进行清理整改，逾期未整改的，将组织相关单位依法强制拆除，拆除费用按代履行程序由当事人自行承担。”因此，定西市安定区综合执法局具有安定区城市管理领域行政处罚和强制执行的法定职权，并且行使强制执行权时，经定西市人民政府批准。2、关于基础行政决定。本次强制执行的基础行政决定是定西市安定区综合执法局执行安综执（市容）行罚决〔2017〕64号行政处罚决定。对基础行政决定的审查标准是效力性审查。原告提出（1）处罚主体错误，应该是解放路中医院对面寿衣店，法定代表人为实际经营者焦永琴而不是刘建斌。是对处罚主体的认识错误，应该是处罚对象而不是处罚主体，该处罚对象是焦永琴经营的寿衣店，负责人是焦永琴。因为，该处罚针对的是个体经营户，刘建斌和焦永琴系夫妻关系，将刘建斌确定为法定代表人不够规范，但并不违法。（2）处罚决定认定该寿衣店未经审批违法设置广告，影响市容市貌的违法行为的事实依据客观存在。《定西市安定区人民政府关于集中清理整治户外广告的通告》规定：城区门头匾“上下一条线、前后一个面、一街一标准、一店一招牌”的设置原则。原告设置的墙体广告不符合城市市容容貌标准及定西市的设置原则，影响市容市貌。（3）关于该广告是2012年制作，已超过两年未被发现，超过处罚期限，不能再处罚，强拆程序违法的问题。这是行政处罚的实体问题，不是处罚的程序问题，也不是强制执行的程序问题。由于该广告直至强制拆除前仍然存在，违法行为为持续状态，依法不能使用违法行为超过两年不再处罚的规定。因此，不能认定强拆程序违法。（4）关于在复议和诉讼期间强制拆除，程序违法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章强制执行。该案的强制执行行为符合行政复议和诉讼期间，不停止行政行为的执行的法律规定。因此，该强拆程序违法主张无法律依据，不能成立。关于定西市安定区人民政府对该处罚决定审查认为：（1）焦永琴为寿衣店的法定代表人，被告不能正确确认处罚主体，对其丈夫刘建斌作为法定代表人为处罚主体处罚，处罚程序错误问题，本院已确认处罚主体确定不够规范，不属程序违法。（2）行政处罚决定书和履行行政决定催告书于2017年7月4日同时下发，程序违法的问题。因为履行行政决定催告书是强制执行程序的法定程序不是作出处罚决定的法定程序。原告仅对行政处罚提出行政复议，因此，认定行政处罚程序违法不符合法律规定。定西市安定区人民政府根据上述理由作出安政复决字【2017】6号复议决定，确认该行政处罚行政违法的复议决定，明显不当。3、执行程序。根据行政强制法的规定，在强制执行前应当催告当事人履行义务，经催告，当事人仍不履行行政决定，且无正当理由的，可以作出强制执行决定后组织强制执行。被告履行了催告程序，但催告书与处罚决定同时送达，视为程序瑕疵。被告在催告后，没有作出强制执行决定，根据行政强制法第三十七条的规定，“可以”作出行政强制决定，而不是“应当”作出，因此，不违反法定程序。但根据依法治国建设法治政府的要求，在今后的强制执行中应当尽量作出强制执行决定，不但体现强制执行行为的合法性而且体现程序的正当性。综上所述，被告的强制执行行为具有法定职权，依据的基础行政决定合法有效，执行程序合法，没有超出基础行政决定的范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告焦永琴诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省定西市中级人民法院。审 判 长  张渭平人民陪审员  张文君人民陪审员  谢卫刚二〇一八年九月二十六日法官助理杨芳珍书记员张婉春