宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院行政裁定书（2018）宁02行初26号原告王永祥，男，汉族，1966年4月28日出生，住银川市。原告康学山，男，汉族，1970年2月24日出生，住石嘴山市平罗县。原告杨玉忠，男，汉族，1952年3月17日出生，住石嘴山市平罗县。原告杨小平，男，汉族，1977年9月2日出生，住石嘴山市平罗县。共同委托诉讼代理人王冰、张树宝，宁夏平瑞律师事务所律师。被告平罗县国土资源局。住所地：平罗县。法定代表人昝树诚，平罗县国土资源局局长。负责人张立东，平罗县国土资源局副局长。委托诉讼代理人李元晋，宁夏信援律师事务所律师。委托诉讼代理人庞琳，宁夏信援律师事务所律师。被告平罗县人民政府。住所地：平罗县。法定代表人马莉方，平罗县人民政府县长。委托诉讼代理人黄飞，平罗县人民政府法制办主任。委托诉讼代理人张远鸿，宁夏鑫源律师事务所律师。原告王永祥、杨小平、康学山、杨玉忠诉被告平罗县国土资源局、平罗县人民政府收回草原承包经营权行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王永祥、康学山、杨玉忠、杨小平及其共同委托诉讼代理人张树宝，被告平罗县国土资源局负责人张立东及委托诉讼代理人庞琳，被告平罗县人民政府委托诉讼代理人黄飞、张远鸿到庭参加诉讼。现已审理终结。原告王永祥、康学山、杨玉忠、杨小平诉称，为了宁夏杉阳新能源有限公司的项目实施，平罗县人民政府对原告等人承包的天然草原进行收回，并于2018年5月15日发布了关于《平罗县人民政府收回国有草原承包经营权方案公告》，同时批准了《平罗县国土资源局收回国有草原承包经营权方案》，并由国土资源局发布了《平罗县国土资源局收回国有草原承包经营权方案公告》。原告认为，被告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》等有关法律法规及自治区政府规章的有关规定，剥夺了国有草原承包经营权人的实体权益。首先，平罗县人民政府批准收回国有草原承包经营权的法律依据不足，该项目属于企业行为，并非公共利益。在该片区土地未进行公开出让之前，二被告以该公司项目实施为名进行土地征收或者草原收回的行为，违反了土地出让方面的规定，有排除竞争的问题。其次，根据宁政发〔2015〕101号《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》中关于"征收天然牧草地、灌木林地按所在区片旱耕地补偿标准60%执行"以及"使用国有农（林、牧）场土地，参照相邻集体土地征地补偿标准执行"的规定，申请人的土地属于天然牧草地，应当参照所在片区旱耕地或者耕地标准的60%执行。因此，平罗县国土资源局发布的《平罗县国土资源局收回国有草原承包经营权方案公告》中关于补偿标准的规定违反上述文件精神，应当依法予以撤销。另外，根据我国《土地管理法》的有关规定，县一级人民政府无权制定关于本区域土地征收补偿标准，因此平罗县人民政府制定的平政发〔2016〕102号《关于明确土地征收补偿标准的通知》没有法律依据，超越了县级政府的职权，人民法院应当对其合法性进行附带审查。遂请求：一、撤销被告平罗县人民政府作出的2018年第26号《平罗县人民政府收回国有草原承包经营权方案公告》收回原告草原承包经营权的行为；二、撤销被告平罗县国土资源局作出的《平罗县国土资源局收回国有草原承包经营权补偿方案公告》；三、责令二被告限期重新作出补偿方案；四、依法附带对平罗县人民政府平政发〔2016〕102号《关于明确土地征收补偿标准的通知》进行合法性审查。本案的全部诉讼费用由被告承担。被告平罗县国土资源局辩称，一、本案不属于人民法院的受案范围，应予以驳回。被答辩人要求撤销答辩人作出的《平罗县国土资源局收回国有草原承包经营权方案公告》（以下简称"该公告"），并撤销收回被答辩人草原承包经营权行为的诉讼请求不属于人民法院受案范围。首先答辩人发布该公告依据的是《宁夏国有土地使用权出让和转让办法》，根据该办法的规定，收回国有土地的，应在收回前六个月将土地使用权收回的理由等通知受让方，并进行公告，根据《国土资源听证规定》的相关规定，拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。因此发布该公告的目的是将收回方案及听证的权利告知被答辩人，并听取被答辩人的相关意见。被答辩人已申请听证并向答辩人陈述了相关意见，平罗县人民政府尚未作出收回被答辩人草原承包权的决定，对被答辩人的草原承包权并未产生实际影响，因此被答辩人针对该公告起诉答辩人，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第一条第十项的规定，应予以驳回。二、宁夏杉阳新能源有限公司光伏发电项目属公共利益需要。自治区发改委于2017年12月29日通过"宁夏投资项目在线审批监管平台"对石嘴山市宁夏杉阳新能源有限公司光伏发电项目予以备案，后经石嘴山市政府与平罗县政府研究后，将平罗县高仁乡现有15000亩未利用土地，即申请人所承包的草原范围纳入了《2015-2020年光伏产业园区规划》，该项目为光伏发电项目且经自治区予以备案，属公共利益需要。三、被申请人要求对国有草原地进行补偿无任何法律依据。自治区人民政府宁政发〔2015〕101号文件关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知明确规定了该征地补偿标准是征收集体土地的补偿标准，显然被答辩人要求答辩人依据集体土地补偿标准对其国有草原地进行补偿无任何法律依据。四、平罗县人民政府平政发〔2016〕102号文件合法有效。平政发〔2016〕102号文件作出的依据为宁政发〔2015〕101号关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知，该通知明确各市县人民政府可根据当地经济社会发展水平等情形修订征地补偿标准，因此平罗县人民政府根据该通知并结合平罗县的具体情况作出符合平罗县经济发展水平的平政发〔2016〕102号文件，合法有效。被告平罗县人民政府辩称，同意平罗县国土资源局的答辩意见。另，涉案草原地为国有土地，但是承包协议是由各原告与所在高仁乡东沙村村委会签订。对于国有土地，县级人民政府依据公共利益建设需要有权收回。因此，被告收回原告承包的国有土地符合法律规定。被告发布的公告未对原告实体权利义务造成实质性影响，只是收回国有土地按照法定程序履行的一个方面，如最终作出收回决定相对方不服，可依法提起诉讼予以撤销，但本案并不存在，因此不属于人民法院行政受案范围，应当驳回原告起诉。被告平罗县国土资源局提交了四组证据以证明其主张。证据一：关于收回王永祥、康学山、杨玉忠、杨小平国有草原承包经营权补偿事项听证会议记录。欲证明：平罗县国土资源局根据国土资源听证规定的要求，于该公告中告知草原承包权人有申请听证的权利，并且根据原告的听证申请如期于2018年6月14日举行了听证，并制作了听证会议记录。进一步证实，该公告只是将收回方案及补偿标准告知原告，并听取原告的相关意见。因此，该公告并未对草原承包权产生实质影响，仅作为拟收回决定。证据二：平农宅改领字〔2017〕6号关于印发平罗县公共利益用地目录划分方案的通知、自治区发改委宁发改能源（发展）函〔2018〕498号自治区发展改革委员会关于宁夏杉阳光伏发电项目调整建设地点的复函。欲证明：平罗县农村宅基地制度改革试点工作领导小组明确平罗县电力设施用地为公益性用地，并且证实自治区发改委于2017年12月29日通过"宁夏投资项目在线审批监管平台"对石嘴山市宁夏杉阳新能源有限公司光伏发电项目予以备案，后经石嘴山市政府与平罗县政府研究后，将平罗县高仁乡现有15000亩未利用土地，即原告所承包的草原范围纳入了《2015-2020年光伏产业园区规划》，该项目经自治区予以备案，属公共利益需要。证据三：平罗县人民政府平政发〔2016〕102号县人民政府关于明确土地征收补偿标准的通知。欲证明：平罗县人民政府明确了关于收回国有草原地的补偿标准，土地承包人如仅对草原进行了维护及看管，并没有对草原进行实质性的投资开发的，收回国有草原地承包使用权时，只对承包户地上附着物进行补偿，补偿标准为人工草地650元/亩，天然草地120元/亩。证据四：自治区人民政府宁政发〔2015〕101号文件《关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》。欲证明：该通知明确了该征地补偿标准是征收集体土地的补偿标准，并非征收国有草原地的补偿标准。且该文件明确平罗县人民政府可以根据平罗县经济发展情况修订征地补偿标准。原告认可证据一的真实性，但是对证明目的不予认可。该会议记录超过了行政诉讼法关于行政机关举证期限的规定，程序违法。原告认可证据二通知形式上的真实性，但是对于合法性、关联性及证明目的不予认可。理由是该文件的制定主体不是行政机关，而行政机关内部的议事协调机构，不具备法律效力；其次，该文件是针对公共利益的划分，并未公开向社会大众征求过意见，而社会公众与该文件的重大利害关系，应当具有知情权，被告没有举出该文件制定时充分征求了社会公众的意见，因此其制定程序违法；而且该文件的制定单位系平罗县人民政府的下级协调机构，平罗县人民政府作出征收土地以及收回草原承包经营权的行为不是以该文件为依据的，因此该文件与本案没有任何关联；第三，该文件也明确指出即使是以公共利益为目的收回也应当足额进行补偿，并非被告在《公告》中所提到的土地不补偿，只进行地上青苗的补偿。本案杉阳公司的项目不是公益性项目，本案投资主体是民营投资主体。对证据二的复函，原告认为已经超过了行政诉讼法所规定的被告的举证期限，依法应当在本案中排除，不能作为对被告有利的认定。且该函并不能说明项目属于公共利益，也不能说明该项目的用地经过了合法的审批，根据土地管理法及其实施条例的规定，本项目的土地使用审批权限归自治区人民政府，发改委并无审批权。原告认可证据三的真实性，但是对合法性、证明目的不予认可。理由是该文件违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款规定，"征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定"，以及本条第四款的规定"被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定"以及自治区〔2015〕第101号文件，属于违法的规范性文件，应当予以撤销。该文件制定后没有向自治区人民政府进行备案，违反了自治区政府的要求，程序不合法。虽然文件依据自治区〔2015〕101号文件，但该文件内容与101号文件内容相矛盾。本案涉及的草原是国有草原使用权，符合该标准的最后一句话"使用国有牧场土地"，该标准是很明确的，本案如果存在草原承包经营权的收回及补偿的话，补偿应当按照自治区人民政府的标准执行。原告对证据四的三性均予以认可，但是该证据第三页第2行至第6行，载明"对实施过程中出现的重大情况和问题，各市、县（区）人民政府要及时报告，同时可根据当地经济社会发展水平、地类变化、土地质量、区位等因素，按照国家有关规定使用修订征地补偿标准并报自治区人民政府备案"。根据该精神，可以看出各地只有在出现重大情况以及出现问题时，各市县人民政府第一需要报告，由自治区人民政府进行修订，并未赋予县级人民政府自主制定补偿标准的权限。该文件六虽然主要是针对征收集体土地的补偿标准，但是在文件的第二页第11、12行明确规定"使用国有农（林、牧）场土地，参照相邻集体土地征地补偿标准执行"，且该文件明确了平罗县高仁乡的土地补偿标准，因此，本案中被告征收土地应当以该文件规定作为补偿依据，而不是以平罗县的政策为依据。原告提交了七组证据以证明其主张。第一组证据：平罗县公证处《公证书》、王永祥《草原使用权证》《平罗县变更草原登记申请表》、收条各一份。欲证明：一、王永祥从杨玉忠处有偿承包5000亩草原，王永祥系涉案草原的承包人，依法取得了草原承包经营权，享有草原承包经营方面的权利和承包期限内的土地使用权利的事实。二、王永祥从杨玉忠处承包时，经平罗县政府同意并办理了草原使用权证书。第二组证据：杨玉忠与高仁乡人民政府签订的《陶乐县草原有偿承包合同书》（原陶乐县草原站见证）、杨玉忠《草原使用权证》各一份。欲证明：杨玉忠按照自治区人民政府《关于进一步完善草原承包经营责任制的通知》精神，有偿承包了一万亩草原，期限为2003年至2053年，杨玉忠依法享有草原承包经营方面的权利和承包期限内的土地使用权利。第三组证据：康学山与高仁乡人民政府签订的《陶乐县草原有偿承包合同书》（原陶乐县草原站见证）、康学山《草原使用权证》各一份。欲证明：康学山按照自治区人民政府《关于进一步完善草原承包经营责任制的通知》精神，有偿承包了12000亩草原，期限为2003年至2053年，康学山依法享有草原承包经营方面的权利和承包期限内的土地使用权利。第四组证据：平罗县公证处《公证书》《草原使用权证》各一份、姜士金与高仁乡人民政府签订的《陶乐县草原有偿承包合同书》一份。欲证明：杨小平于2013年4月2日与原草原承包经营权人姜士金签订了《草原使用权转让协议》并进行了公证，自此杨小平取得了姜士金所承包的草原，成为涉案草原的实际经营权人，且被告在发布的公告以及收回的方案中亦认可了杨小平的草原承包经营权人的身份，因此，杨小平依法享有草原承包经营方面的权利和承包期限内的土地使用权利。以上证据共同证明：上述草原承包经营权对外发包的主体是平罗县人民政府。第五组证据：平罗县人民政府平政复〔2018〕30号《批复》、2018年第26号《平罗县人民政府收回国有草原承包经营权方案公告》《平罗县国土资源局收回国有草原承包经营权补偿方案公告》各一份。欲证明：1.二被告此次行政行为除收回草原承包经营权的行为外，还存在征收土地的行为。具体表现在被告《平罗县国土资源局收回国有草原承包经营权补偿方案公告》第一条中载明的"土地征收范围及面积"以及第五条第1项"被收回的土地四至范围内的土地以及地上附着物所有权人、使用权人在本公告发布之日起10日内持相关权属证书或其他相关证明材料到平罗县国土资源局办理相关补偿登记"，由此可以看出还存在土地征收的行为。2.二被告所发布的前后两份《公告》内容与《批复》内容严重不符，而且上述文件均存在违法情形，具体事实如下：首先，《批复》第三段载明"望你局按照土地征收程序规定，认真组织实施"，但是批复的附件部分和两份《公告》均未提及土地以及草原承包经营权的补偿问题，只提及了青苗补偿的问题，这是存在的第一个违法情形；其次，结合原告第一组证据，草原承包经营权的发包主体为平罗县人民政府，草原的主管部门为农牧局或者林业局，决不是本案中的被告平罗县国土资源局，但是根据上述两份《公告》内容，平罗县国土资源局作为土地主管部门收回草原承包经营权，超越了其法定职权。3.上述公告未告知原告行政复议的权利和诉讼的权利。第六组证据：宁政发〔2015〕101号《自治区人民政府关于宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》。欲证明：自治区人民政府的该规范性文件虽然主要是针对征收集体土地的补偿标准，但是在文件的第二页第11、12行明确规定"使用国有农（林、牧）场土地，参照相邻集体土地征地补偿标准执行"，且该文件明确了平罗县高仁乡的土地补偿标准，因此，本案中被告征收土地应当以该文件规定作为补偿依据，而不是以平罗县的政策为依据。第七组证据：平罗县人民政府发布的《县人民政府关于明确土地征收补偿标准的通知》（平政发〔2016〕102号）。证明目的：1.证明该文件违反了自治区人民政府的宁政发〔2015〕101号《通知》文件规定，不具有法律效力；2.制定土地征收补偿标准的权限依法属于省一级的人民政府，县一级人民政府无权制定具体的土地征收补偿标准和青苗补助的标准，平罗县人民政府的该份文件违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款规定"征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定"，以及本条第四款的规定"被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定"。被告平罗县国土资源局对证据一、二、三的三性及证明目的无异议。对证据四的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为杨小平不是本案适格主体，没有依法取得草原使用权，按照草原承包合同的约定，承包人在承包期内转让承包草原应征得发包人同意，依法办理转让手续。杨小平并未办理变更登记，所以不是草原的合法承包人，也不是本案适格主体。对证据五的三性无异议，对原告的证明目的有异议，原告对于国有土地征收的程序存在认识上的错误，平罗县国土局作为土地管理部门负责征收前的相关程序性工作，征收决定是由县一级人民政府作出的。平罗县人民政府收回国有草原承包经营权公告只是一个拟征收决定，在告知当事人权利并进行听证后，才正式发布征收决定。原告对于拟征收决定提起诉讼，显然不符合行政诉讼法规定。并且证实平罗县国土局根据国土资源听证规定的相关规定，在拟征地项目的公告中告知了草原承包权人有申请听证的权利。对证据六的三性无异议，对证明目的有异议。原告对于自治区政府文件属于理解上的错误，该文件是对集体土地征收补偿的规定，该文件中涉及的高仁乡的土地补偿仅指集体土地。对于国有农林牧场使用的土地，也规定了相应的补偿标准，没有对国有草原补偿作出具体规定。该文件同时明确县级人民政府可以根据本地实际情况制定具体的补偿标准，也就是一种行政授权。对证据七的三性无异议，对证明目的有异议。该文件正是在自治区宁政发〔2015〕101号文件的基础上按照自治区人民政府的授权制定的补偿标准，该补偿标准分为三种类型，一是集体土地补偿，二是国有农林牧场国有土地补偿，在平罗县国有农林牧场仅指县农牧场、县苗木繁育中心，三是收回国有草原地补偿标准，对于本案原告的补偿适用第三种情况。本案原告错误的认为应该适用第二种补偿方式，实际上是对土地性质认识错误。被告平罗县人民政府同意平罗县国土资源局的质证意见。本院对各方当事人所举证据彼此对真实性、合法性均无异议的证据予以采信。经审理查明，四名原告自2003年至2013年期间，通过承包或转让的方式，从原陶乐县高仁镇乡人民政府或其他人处承包了原陶乐县高仁镇乡人民政府辖区内一定面积的国有草原地，原陶乐县人民政府和平罗县人民政府给部分原告颁发了《草原使用权证》。2018年5月14日被告平罗县人民政府，对被告平罗县国土资源局《关于呈报宁夏杉阳新能源有限公司光伏电站项目收回康学山、杨小平、杨玉忠、王永祥承包国有草原地的请示》作出批复（平政复〔2018〕30号）：同意收回康学山、杨小平、杨玉忠、王永祥承包高仁乡15000亩国有草原地。望你局严格按照土地征收程序规定，认真组织实施（附件：宁夏杉阳新能源有限公司光伏电站项目收回国有草原承包经营权补偿方案）。2018年5月15日，被告平罗县人民政府发布了《平罗县人民政府收回国有草原承包经营权方案公告》，同日，被告平罗县国土资源局发布了《平罗县国土资源局收回国有草原承包经营权补偿方案公告》。2018年6月14日，被告平罗县国土资源局组织四名原告召开了听证会，会后，对《平罗县国土资源局收回国有草原承包经营权补偿方案》进行了调整并上报被告平罗县人民政府等待批复。被告平罗县人民政府正在审查过程中，至今尚未作出批复。另查明，被告平罗县人民政府和被告平罗县国土资源局没有对四名原告拟被收回的草原承包权面积进行实地测算。本院认为，根据原、被告各方提交的证据以及法庭调查情况综合分析，被告平罗县人民政府作出的《平罗县人民政府收回国有草原承包经营权方案》（2018年）第26号公告和被告平罗县国土资源局作出的《平罗县国土资源局收回国有草原承包经营权补偿方案公告》，未分别明确收回原告具体多少面积的草原承包经营权和给予补偿的具体数额，二被告也未实地对四名原告各自的具体面积进行测量登记，更未作出收回被告颁发的草原使用权证的决定。同时被告平罗县人民政府、平罗县国土资源局当庭均否认已经正式作出了收回四名原告草原承包经营权的决定，只是为收回四名原告草原承包经营权作准备，两公告是收回四名原告草原承包经营权的过程性行为，待被告平罗县人民政府批复后，将正式对四名原告草原承包经营权作出具体的收回决定和补偿决定。据此，二被告作出的两份公告，应认定为是收回四名原告草原承包经营权行为的过程性行为，并未对四名原告的合法权益产生实际影响。过程性行政行为不属人民法院行政诉讼受案范围，四名原告关于请求本院撤销二被告作出的《平罗县人民政府收回国有草原承包经营权方案》（2018年）第26号公告和《平罗县国土资源局收回国有草原承包经营权补偿方案公告》，以及责令二被告限期重新作出补偿方案的诉讼请求，本院不予支持。原告可以在二被告正式作出收回草原承包经营权决定和补偿决定后依法维护自己的合法权益。关于四名原告请求本院对平罗县人民政府《关于明确土地补偿标准的通知》（平政发2016）102号文件进行合法性审查的诉讼请求，因二被告尚未依据此文件作出补偿决定，未对四名原告的合法权益产生实际影响，本院暂不予审查，对四名原告的该项诉讼请求不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告王永祥、唐学山、杨玉忠、杨小平的起诉。案件受理费50元，退还原告王永祥、唐学山、杨玉忠、杨小平。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长 刘宁生审判员 卜东方审判员 姚 丽 二〇一八年九月二十九日书记员 崔海程附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第六十九条有下列情形之一的，已经受理的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；《最高人民法院关于适用的解释》第一条下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；