山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁01行初662号 原告郭凡芹，女，1969年7月17日出生，汉族，居民，身份证住址山东省济宁市市中区西红庙村西红北街**，现住济宁市任城区宁建家园******。 原告郭凡臣，女，1972年11月24日出生，汉族，居民，身份证住址山东省济宁市市中区西红庙村西红北街**，现住济，现住济宁市任城区金城街道土城社区iv> 以上两原告共同委托代理人王乃龙，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被告山东省人民政府，住所地济南市。 法定代表人龚正，省长。 委托代理人刘金远，山东省人民政府工作人员。 原告郭凡芹、郭凡臣不服被告山东省人民政府（以下简称山东省政府）行政批复及行政复议行为，于2018年6月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告山东省政府送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月26日公开开庭审理了本案。原告郭凡芹、郭凡臣及其共同委托代理人王乃龙,被告山东省政府的委托代理人刘金远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告山东省政府于1998年12月2日作出鲁政字（1998）321号《关于同意济宁市市中区、金乡县等部分农民农村户口转为城镇居民户口的批复》（以下简称**批复），主要内容为：同意将金乡县金乡镇北当村（1、3组）155户824人……金城镇西红庙村**1293人、仙营镇后铺村912户2615人的农村户口户口转为城镇居民户口。前，要组织有关部门对转户人口进行认真核实，凡不符合规定的人员，一律不准随同转户，并将拟转户人员张榜公布，接受群众监督。由济宁市公安局办理转户手续。经批准转户的人口，在1998年12月31日前办好转户、粮油供应手续。粮油供应要在严格执行省政府确定的购销政策前提下，由市政府自行确定供应政策；与之配套的网点建设，由当地政府安排负责。对转户人口中的剩余劳动力，主要通过所在村镇兴办第二、三产业安置解决。已在乡镇、村办企业就业的不再安置。征地费中的土地补偿费和安置补助费，要专项用于发展生产项目及安置剩余劳动力。对现有集体土地要登记造册，由所在县、区土地管理局代政府收归国有，统一管理。国家、集体建设需要用地时，依法办理审批手续。要加强对转户工作的领导，加强监督检查，对弄虚作假、营私舞弊的，除清退已转的城镇居民户口外，还要追究相关人员的责任。转户工作结束后，要及时将情况专题报告省政府有关部门。 被告山东省政府于2018年6月8日作出鲁政复决字（2018）143号《行政复议决定书》（以下简称143号复议决定）主要内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第三十一条第二款有关“被征地单位的土地被全部征用的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，原有的农业户口户口可以转为非农业户口”山东省实施办法》（1992年修正）第二十一条有关“被征地单位的耕地全部被征用，经省人民政府批准，原有的农业户口户口转为非农业户口。非后的居民，按城镇劳动力资源对待”的规定，1997年，济宁市市中区金城镇西红庙村人均耕地0.086亩，已基本符合法律法规规定的“农业户口户口转为非农业户口”件。省政府根据济宁市人民政府呈报的《关于我市市中区南苑镇牛屯等3个村的农业人口转为城市非农业人口的请示》（济政呈（1998）34号）作出321号批复，同意将包括济宁市市中区金城镇西红庙村在内的7个村的村民农村户口户口转为城镇居民户口，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。同时，根据《国家土地管理局关于印发的通知》（（1989）国土（籍）字第73号）有关“国家征用土地后剩余农民集体所有的土地，在农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口后，归国家所有”的规定，本案涉及土地是人口全部转为非农业人口后剩余的少量农民集体所有土地，对此部分土地依法收归国家所有，符合上述规定。因此，321号批复中有关“对现有集体土地要登记造册，由所在县、区土地管理局代政府收归国有，统一管理。国家、集体需要用地时，依法办理审批手续”的规定，并无不当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持321号批复。 原告郭凡芹、郭凡臣诉称，原告系山东省济宁市任城区西红庙村西红北街居民，在济宁市任城区西红庙村西红北街1号拥有合法房屋一处。任城区人民政府在2016年6月开始启动西红庙片区棚户区改造项目，对原告的房屋实施征收。原告于2018年3月16日了解到，被告于1998年12月2日作出321号批复，但未履行征地程序，也没有进行征地补偿，被告在未履行征地程序的前提下将农村所有土地收归国有违反法律规定。2015年12月31日，济宁市任城区人民政府作出《关于对西门大街、八中南片区等12个棚户区实施房屋征收的批复》，以征收国有土地房屋的方式对该区域进行征收。被告作出的321号批复在程序及实体上均违反法律规定。原告于2018年4月18日向被告申请行政复议，请求撤销321号批复。被告于2018年6月8日作出143号复议决定，维持了321号批复。原告不服被告作出的321号批复，提起行政诉讼。请求：1、撤销被告作出的321号批复；2、撤销被告作出的143号复议决定。诉讼费由被告承担。 原告郭凡芹、郭凡臣向本院提交了以下证据：1、原告的户口户口本及身份证；银行卡历史交易明细4张；3、《关于对山东省济宁市市中区金城镇西红庙村部分村民上访信件调查、核实的报告》、西红庙社区居民委员会出具的《证明》；4、济宁时代木业工贸有限公司、西红庙社区居民委员会等作出的《证明》4份；5、济宁市农民负担监督卡；6、济宁市任城区住房和城乡建设局作出的《通知》、西红庙片区棚户区改造项目房屋征收权属调查公示表16页、中集建89字第080202060035号集体土地建设用地使用证、照片5张；7、原告提交的政府信息公开申请及被告作出的（2017）第006号《政府信息告知书》；8、原告提交的政府信息公开申请及山东省档案局作出的《告知书》、原告提交的行政复议申请书及被告作出的鲁政复驳字（2017）292号《驳回行政复议申请决定书》；9、《证明》、济宁市中级人民法院收取诉讼材料清单；10、听证申请书；11、143号复议决定；12、321号批复。 被告山东省政府辩称，第一、被告作出的321号批复是对相关农民的农村户口户口转为城镇户口，剩余的集体土地收归国有的批复。从原告起诉的事实和理由来看，原告实际是对321号批复将集体土地收归国有即征用土地的行为不服。从征用土地的角度来看，被告作出的321号批复以及就该批复作出的143号复议决定属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决行为。因此，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第二、被告作出的143号复议决定程序合法。原告对321号批复不服，向被告提出行政复议申请，被告于2018年4月9日收到该申请，因申请材料不全经补正后，于2018年4月18日予以受理，于2018年6月8日作出143号复议决定，程序合法。第三、被告作出的143号复议决定认定事实清楚，证据确凿，内容适当。经被告审理查明，1997年8月10日，济宁市市中区国土资源局（甲方）与济宁市市中区金城镇西红庙村（乙方）签订《收回土地协议》，甲方收回乙方剩余土地计84056平方米（合126.08亩），其中耕地74520平方米（合111.78亩）、农村道路占地5601.2平方米（合8.4亩）、沟渠占地3934.8平方米（合5.9亩）。1997年9月5日，济宁市市中区人民政府向济宁市人民政府呈报《关于将牛屯村等3个村的农业人口转为城市非农业人口的请示》（济区政发（1997）19号），称南苑镇牛屯村人均耕地0.048亩，金城镇西红庙村人均耕地0.086亩，仙营镇后埔村人口耕地0.089亩。鉴于这3个村的实际情况，根据国务院（1982）80号、省政府（1982）95号、省公安厅（1988）49号文件精神，特申请将这3个村的农业人口全部转为城市非农业人口。1998年8月28日，济宁市人民政府向省政府呈报《关于我市市中区南苑镇牛屯等3个村的农业人口转为城市非农业人口的请示》（济政呈（1998）34号），申请将南苑镇牛屯村、金城镇西红庙村、仙营镇后埔村的农业人口4469人全部转为城市非农业人口。1998年12月2日，被告向济宁市人民政府作出321号批复，同意将包括济宁市市中区金城镇西红庙村在内的7个村的村民农村户口户口转为城镇居民户口；要求：“对现有集体土地要登记造册，由所在县、区土地管理局代政府收归国有，统一管理。国家、集体需要用地时，依法办理审批手续”。基于以上事实，根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第三十一条第二款有关“被征地单位的土地被全部征用的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，原有的农业户口户口可以转为非农业户口”山东省实施办法》（1992年修正）第二十一条有关“被征地单位的耕地全部被征用，经省人民政府批准，原有的农业户口户口转为非农业户口。非后的居民，按城镇劳动力资源对待”的规定，1997年济宁市市中区金城镇西红庙村人均耕地0.086亩，已基本符合法律法规规定的“农业户口户口转为非农业户口”件。被告根据济宁市人民政府呈报的《关于我市市中区南苑镇牛屯等3个村的农业人口转为城市非农业人口的请示》（济政呈（1998）34号）作出321号批复，同意将包括济宁市市中区金城镇西红庙村在内的7个村的村民农村户口户口转为城镇居民户口，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。根据《国家土地管理局关于印发的通知》（（1989）国土（籍）字第73号）有关“国家征用土地后剩余农民集体所有的土地，在农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口之后，归国家所有”的规定，本案涉及土地是人口全部转为非农业人口后剩余的少量农民集体所有的土地，对此部分土地依法收归国家所有，符合上述规定。因此，321号批复中有关“对现有集体土地要登记造册，由所在县、区土地管理局代政府收归国有，统一管理。国家、集体需要用地时，依法办理审批手续”的规定，并无不当。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（一）项的规定，被告作出143号复议决定，适用法律正确。综上，被告作出的143号复议决定符合法定程序，认定事实清楚、证据确凿、内容适当，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告山东省政府向本院提交了以下证据、依据：1、复议申请书及快递单、补正快递单；2、《补正行政复议申请通知书》；3、《行政复议受理通知书》；4、《提出行政复议答复通知书》；5、《行政复议延期答复申请书》、《行政复议答复书》；6、143号复议决定；7、济宁市市中区土地管理局与西红庙村、后铺村、牛屯村签订的《收回土地协议》三份；8、《关于将牛屯村等3个村的农业人口转为城市非农业人口的请示》；9、《关于我市市中区南苑镇牛屯等3个村的农业人口转为城市非农业人口的请示》；10、321号批复；11、国家土地管理局印发《关于确定土地权属问题的若干意见》的通知（（1989）国土（籍）字第73号）。 经庭审质证，被告对原告提交证据1的真实性无异议，对其证明目的不予认可，认为该证据无法证明原告在其户口户口本记载的位置建有房屋并实际居住；告提交的证据3无异议；对原告提交的证据8中行政复议申请书及鲁政复驳字（2017）292号《驳回行政复议申请决定书》的真实性无异议，证明目的不予认可，认为该证据无法证明原告在2017年7月份仍未知晓321号批复的具体内容；对原告提交的证据10无异议；对原告提交证据11的真实性无异议，证明目的不予认可，认为143号复议决定虽未经听证但并不违反法定程序；对原告提交的证据12无异议；认为原告提交其余证据的真实性均无法确定。 原告对被告提交的证据1、2、3、6无异议；对被告提交的证据4、5不予认可，认为原告以山东省政府为被申请人提起行政复议申请，被告将省公安厅、省国土资源局作为被申请人且复议过程未进行听证违反法定程序；对被告提交证据7-11的真实性、合法性、关联性均不予认可。 本院对各方当事人提交的证据作如下确认：原告提交的1、10、11、12号证据及被告提供的证据均具备真实性，证据来源及形式合法，且与本案待证事实相关联，本院予以采信；原告提交的其余证据与本案待证事实不具有关联性，不予采信。 经审理查明，1997年8月10日，甲方济宁市市中区土地管理局与乙方济宁市市中区金城镇西红庙村签订《收回土地协议》，主要内容为：经双方协商，对收回乙方剩余土地变为国有达成协议如下，一、甲方收回乙方剩余土地计84056平方米……；二、各项补偿费包干每亩三万元……；三、收回土地协议自批准乙方农转非之日起生效，同时由甲方支配该土地使用权；四、收回土地的补偿费用待用地单位使用时再行支付；五、乙方剩余土地在用地单位使用前，能耕种的要交农民耕种，不得造成土地荒芜。未经批准，不得建设永久性建、构筑物或多年植物。1998年8月28日，济宁市人民政府向被告呈交济政呈（1998）34号《关于我市市中区南苑镇牛屯等3个村的农业人口转为城市非农业人口的请示》，申请将包括西红庙村等3个村的农业人口4469人全部转为城市非农业人口。被告于1998年12月2日作出321号批复，同意将包括济政呈（1998）34号文件在内的农业人口全部转为城镇居民户口，同时载明“对现有集体土地要登记造册，由所在县、区土地管理局代政府收归国有，统一管理。国家、集体建设需要用地时，依法办理审批手续”。 原告以被告作出的321号批复将集体土地转变为国有土地违反法律规定为由向被告提起行政复议申请，被告于2018年4月9日收到该行政复议申请，于2018年4月11日作出《补正行政复议申请通知书》，通知原告补正相关材料。2018年4月19日，被告作出《行政复议申请受理通知书》并向原告邮寄送达，被告于同日作出《提出行政复议答复通知书》并分别向山东省国土资源局、山东省公安厅邮寄送达。2018年5月17日，山东省公安厅向被告提交了《行政复议延期答复申请书》申请延长答复期限，经被告批准，山东省公安厅于2018年5月28日提交了《行政复议答复书》。原告向被告提交了《听证申请书》，请求对原告的行政复议事项举行听证，被告未组织听证。2018年6月8日，被告作出143号复议决定，决定维持321号批复。原告对321号批复不服，提起行政诉讼。请求：1、撤销被告作出的321号批复；2、撤销被告作出的143号复议决定。诉讼费由被告负担。 本院认为,《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第三十一条第二款规定：“被征地单位的土地被全部征用的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，原有的农业户口可以转为非农业户口……”1998年8月28日，济宁市人民政府向被告呈报《关于我市市中区南苑镇牛屯等3个村的农业人口转为城市非农业人口的请示》（济政呈（1998）34号），该请示中载明金城镇西红庙村人均耕地0.086亩，鉴于该实际情况，为解决无地农民的生产生活问题，保持社会稳定，促进改革和经济建设的顺利进行，申请经相关农业人口转为城市非农业人口。被告根据济宁市人民政府呈报的《关于我市市中区南苑镇牛屯等3个村的农业人口转为城市非农业人口的请示》，认为该村的实际情况已基本符合法律法规规定的“农业户口户口转为非农业户口”件，并据此作出321号批复，同意将包括济宁市市中区金城镇西红庙村在内的村民农村户口户口转为城镇居民户口，不当。 关于原告主张的被告作出的321号批复将集体土地转变为国有土地违反法律规定的问题，其争议的实质问题为涉案土地性质是集体土地还是国有土地。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”依据该规定，建设使用集体土地必须经过法定征收程序。但是，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；”从文意上，该规定似可理解为，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，即在通常所说的“农转非”情况下，原属于集体经济组织的土地在性质上随之转为国家所有，而无须经过征地审批程序。这一上下位法律规定在文义上产生的歧义，导致一段时间内，我国各地在集体经济组织成员整体“农转非”后，对于相应的集体土地是否需要另行征收，认识不一，做法多样。为此，国务院法制办公室、国土资源部于2005年3月4日联合颁发了国法函[2005]36号《关于对第二条第（五）项的解释意见》（以下简称“意见”），对该问题解释如下：该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。由此明确了，即使在“农转非”情况下，相应的集体土地仍须经过征收程序方能在性质上转化为国有土地。但需要注意的是，对于该意见出台之前，一些没有经过征收而依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的规定直接使用集体土地的行为，不宜简单认定为违法。理由在于，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的规定，行政诉讼之于行政机关的作用，主要在于“监督行政机关依法行使职权”，防止其不谨慎地适用法律。因此，如果特定行政行为的“违法”，并非出于行政机关对法律的无知或是蔑视，而是因为法律规定本身的冲突或歧义，超出了行政机关对依法行政所应尽到的谨慎注意义务，则对此类行为的处罚将显得极不合理，且与行政诉讼法的立法初衷不符。本案中，根据1998年8月28日济宁市人民政府向被告呈报的《关于我市市中区南苑镇牛屯等3个村的农业人口转为城市非农业人口的请示》，原告所在的济宁市市中区金城镇西红庙村在内的3个村属于集体“农转非”范围。由于该“农转非”问题发生在《意见》公布实施之前，被告根据（1989）国土（籍）字第73号《国家土地管理局关于印发的通知》中有关“国家征用土地后剩余农民集体所有的土地，在农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口之后，归国家所有”的规定，作出321号批复，认为在济宁市市中区金城镇西红庙村村民已转为城市居民后，“对现有集体土地要登记造册，由所在县、区土地管理局代政府收归国有，统一管理。国家、集体建设需要用地时，依法办理审批手续。”具有一定的法律依据，符合当时特定的历史背景，处理结果并无不当。 《行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。……”第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”本案中，被告于2018年4月9日收到原告提交的行政复议申请，于2018年4月11日作出《补正行政复议申请通知书》，通知原告补正相关材料。2018年4月19日，被告作出《提出行政复议答复通知书》并分别向山东省国土资源局、山东省公安厅进行了邮寄送达。2018年5月17日，山东省公安厅向被告提交了《行政复议延期答复申请书》申请延长答复期限，经被告批准，山东省公安厅于2018年5月28日提交了《行政复议答复书》。2018年6月8日，被告作出143号复议决定，维持了321号批复。被告虽未按照原告提交的听证申请组织听证，但该行为并不违反法律强制性规定。因此，被告作出的143号复议决定认定事实清楚，程序并无不当。 综上，被告山东省政府作出的321号批复及143号复议决定均无不当。原告郭凡芹、郭凡臣的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告郭凡芹、郭凡臣的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告郭凡芹、郭凡臣负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  孙继发 人民陪审员  杜宪芳 人民陪审员  陈 健 二〇一八年九月二十八日 法官助理慕晟 书记员李雪珂