四川省成都高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2017)川0191行初464号 原告成都市青羊区香槟花园第二届业主委员会。住所地：成都市青羊区瑞联路**香槟花园。 负责人巩杰，主任。 委托代理人王俊蓉，女，汉族，1962年12月14日出生，住成都市成华区，系成都市青羊区香槟花园业主。 委托代理人肖建华，四川泰常律师事务所律师。 被告成都市规划管理局。。住所地：成都市高新区蜀绣西路** 法定代表人张瑛，局长。 委托代理人刘亚磊，北京大成（成都）律师事务所律师。 委托代理人刘汉新，北京大成（成都）律师事务所律师 被告四川省住房和城乡建设厅。住所地：四川省成都市武侯区人民南路四段**。 法定代表人张正红，厅长。 委托代理人李泓甫，四川润方律师事务所律师。 委托代理人姜希浩，四川润方律师事务所律师。 第三人兰琼和，女，汉族，1967年2月19日出生，住成都市武侯区。 第三人田小慧，女，汉族，1970年12月3日出生，住成都市武侯区。 共同委托代理人戴妮尔，四川上浩律师事务所律师。 原告成都市青羊区香槟花园第二届业主委员会（以下简称“香槟花园业委会”）不服被告成都市规划管理局（以下简称“市规划局”）作出的《成都市规划管理局规划管理函复意见书》（编号:成规工程函[2015]0086号）和四川省住房和城乡建设厅（以下简称“省住建厅”）作出的《行政复议决定书》（川建[2015]复决规字第18号），向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月13日立案受理，并依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院审理过程中，兰琼和、田小慧向本院提交申请书，申请作为本案第三人参加诉讼，本院经审查予以准许。本院依法组成合议庭，于2018年3月19日、2018年6月20日公开开庭进行了审理，原告的负责人巩杰及委托代理人王俊蓉、肖建华，被告市规划局的委托代理人刘汉新及法定代表人委托的工作人员罗国强、高晓冬，被告省住建厅的委托代理人姜希浩及法定代表人委托的工作人员雷廷宇，第三人兰琼和及两位第三人共同委托的代理人戴妮尔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年4月16日，被告市规划局作出《成都市规划管理局规划管理函复意见书》（编号:成规工程函[2015]0086号），认为香槟花园小区业主提起的拟修建小区南侧围墙及门卫室的申请，因修建围墙及门卫室改变了原规划许可，形成了利害关系，商铺业主对围墙及门卫室的修建提出反对意见，因双方未达成一致意见，故对小区南侧修建围墙及门卫室事宜不予行政许可。香槟花园小区业主对上述决定不服，向被告省住建厅申请行政复议，被告省住建厅于2015年9月14日作出《行政复议决定书》（川建（2015）复决规字第18号），维持了被告市规划局作出的不予行政许可决定。 原告香槟花园业委会诉称，香槟花园小区南侧围墙于2012年被破坏、拆除后，小区发生多起入室盗窃、车辆被盗等恶性治安案件。小区人数和房屋产权面积都超过三分之二的业主推选了原告委托代理人王俊蓉等代表推进小区围墙修建。被推选的业主代表于2014年8月18日向被告市规划局提出小区南侧围墙复建许可申请，被告市规划局以“修建围墙及门卫室改变了原规划许可”、“与商铺业主形成了利害关系，商铺业主对围墙及门卫室的修建提出反对意见，双方未达成一致意见”为由，作出不予行政许可的决定。原告不服，申请行政复议，被告省住建厅维持了被告市规划局作出的案涉决定。原告小区业主对复议决定不服，于2015年11月向法院提起诉讼，后因主体不适格被驳回起诉。2017年1月，原告的委托代理人王俊蓉等12位业主再次起诉，一审认为超过法定起诉期限，二审认为主体不适格驳回起诉。原告遂以小区业委会的名义提起本次诉讼。原告认为：1.香槟花园小区业主向市规划局提出对小区南侧围墙和门卫室重建的申请，不属于改变原规划的行政许可申请。交房时小区南侧有围墙，依据《住宅小区安全防范系统通用技术要求》、《四川省实施办法》第二十一条的规定，以及规划总平图、小区四面有围墙的事实，证明南侧围墙、出入口门卫室已经规划许可，两被告及听证申请人均偷换原告“重建”的概念，错误认定为“新建、改建、扩建”。2.被告市规划局于2015年4月16日许可门卫室的修建是对《成都市规划管理局规划管理函复意见书》（编号:成规工程函[2015]0086号）的否定。因修建围墙和门卫室的申请系一并提出，被告市规划局于2015年5月12日同意修建规划总平图上的门卫室，应视为对案涉意见书的撤销。3.被告市规划局对原告小区工程规划竣工验收违法，因此，被告的行政许可听证程序及行政复议程序中采信的《房屋竣工验收测绘图》、现场照片也系违法，犯了本末倒置的错误。4.小区围墙在设计之初就给底楼商铺业主留足了红线距离，小区土地为二类住宅，商铺并非传统意义上的商铺，应属小区配套的商业用房，为小区提供服务，围墙的恢复不会损害商铺业主的合法权益。综上，原告为维护小区业主的人身、财产安全，申请恢复重建小区南侧围墙，应当予以许可。故，请求人民法院撤销被告市规划局作出的《成都市规划管理局规划管理函复意见书》（编号:成规工程函[2015]0086号）和被告省住建厅作出的《行政复议决定书》（川建[2015]复决规字第18号）。 原告香槟花园业委会为证明其主张，向本院提交以下证据材料： 第一组：《建设项目执法调查通知书》、《暂停施工通知书》、《责令停止建设决定书》、《关于香槟花园部分业主违法修建围墙有关情况的函》、香槟花园业主的报建申请、成都市规划局报建回执、关于规划许可事项申请材料补正告知书、香槟花园修建围墙及岗亭报建申请、2014年8月30日香槟花园业主大会内容同意表、围墙及门卫室效果图及设计图、香槟花园听证资料清单、成都市规划管理局关于“香槟花园”小区拟修建围墙及门卫室听证结果公示、《成都市规划管理局规划管理复函意见书》（编号:成规工程函[2015]0086号）、2015年4月19日热心业主会议决议，证明原告提起的许可申请主体适格、原告申请修建围墙及岗亭的原因、被告市规划局认为原告小区南侧历史上未设置围墙与客观事实不符。 第二组：行政复议申请书（2015年6月15日）、补正行政复议申请材料通知书、行政复议申请（2015年6月16日）、授权委托书、关于香槟花园修建围墙有关情况的通报、香槟花园围墙修建事宜业主代表对东坡街办组织协调的回复、收据、香槟花园南侧围墙行政诉讼委托人签名单、《行政复议决定书》及送达回执、《公证书》，证明原告在法定起诉期间内提起诉讼，并未超过起诉期限；被告省住建厅作出的复议决定系违法作出，应予撤销。 第三组：香槟花园围墙修建过程和行政复议主体说明、成都市规划管理局规划设计条件通知书、香槟花园规划总平图、成规建[2004]2015号施工图、成都市建设工程规划管理验收合格证（成规验证字[2006]129号）、竣工测绘图（2005-6863）、成规建[2005]2164号施工图、成都市建设工程规划管理验收合格证（成规验证字[2007]46号）、竣工测绘图（2006-02887）、市规划局监察室接待香槟花园业主反映情况的录音记录及光盘、2014年7月7日青羊区规划局回答香槟花园业主咨询报批修建围墙及光盘、成都市规划管理局工程设计方案申请表、关于香槟花园修建南侧围墙出入口、门卫室的申请、设计图纸及照片，证明香槟花园小区围墙修建已经规划许可，无需再行审批；规划、施工、竣工图纸虽然未对小区围墙作专门表达，但有“围墙通透”的文字表述，且小区东、西、北三面亦有围墙存在，如果禁止修建围墙应当在图纸上作禁止性表述，因此被告市规划局以竣工验收不合法的结果倒推规划禁止修建围墙是本末倒置；被告规划局已同意修建门卫室，因围墙与门卫室不可分，故应当同意修建围墙。 被告市规划局辩称，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，2015年9月14日，被告省住建厅作出《行政复议决定书》（川建[2015]复决规字第18号），于2015年9月24日邮寄，并分别于2015年9月25日、2015年9月27日和2015年9月28日妥投，原告起诉已超过法定起诉期限。其次，根据《中华人民共和国物权法》第七十条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十四条第三款之规定，小区南侧围墙及门卫室的修建属于对项目的改扩建，应由全体业主共同管理和决定，提起行政诉讼亦应由全体业主共同决定。业主委员会没有代表全体业主或者三分之二以上业主提起行政诉讼的职权，原告主体不符合法律规定。再者，香槟花园项目已审批规划的方案、总平面图以及规划验收资料均无项目南侧围墙及门卫室的表达，原告的申请属于对项目的改扩建。小区商铺业主作为利害关系人对修建围墙事宜表达了强烈反对，且规划许可将会影响其合法权益，故被告市规划局作出不予许可的决定。同时，业主代表向被告市规划局申请修建项目南侧门卫室，因修建门卫室不对小区南侧形成遮挡，不影响商铺业主正常经营和其他业主的合法权益，且无利害关系人提出反对意见，被告市规划局依法予以许可，并非对案涉意见书的否定。综上，原告主体不符合法律规定，起诉已过法定起诉期限。被告市规划局作出的《成都市规划管理局规划管理函复意见书》（编号：成规工程函[2015]0086号）具有事实和法律依据，原告的诉请缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 被告市规划局为证明其作出的《成都市规划管理局规划管理函复意见书》（编号：成规工程函[2015]0086号）的合法性,向本院提交了以下证据材料： 第一组：快递详情单及EMS妥投记录，证明被告省住建厅向原告邮寄送达了复议决定书，原告起诉已过法定期限。 第二组：香槟花园规划方案、建设工程规划许可证（存档页）及其附图、规划管理验收合格证（存单页）及房屋竣工验收测绘图、香槟花园修建围墙及岗亭报建申请以及建设工程设计方案申请表、香槟花园听证会笔录、成都市规划管理局关于香槟花园小区拟修建围墙及门卫室听证结果公示、编号:成规工程函[2015]0086号《成都市规划管理局规划管理函复意见书》，证明香槟花园规划方案、总平图以及规划验收的内容均显示，没有南侧围墙及门卫室的设置，修建项目围墙将对利害关系人合法权益造成损失，被告市规划局作出的不予行政许可决定合理合法。 第三组：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、《中华人民共和国城乡规划法》第五十条、《中华人民共和国物权法》第七十条、第七十一条、第七十六条、第八十四条、《中华人民共和国民法通则》第八十三条、《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条，证明原告主体不适格，已过法定起诉期限，被告市规划局作出不予许可合法的法律依据。 被告省住建厅辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，被告省住建厅对案涉行政复议申请作出处理决定的法定职权。2015年6月15日，被告省住建厅收到原告提交的行政复议申请。因申请材料不齐全，被告省住建厅于当日作出《补正行政复议申请材料通知书》（川建补通字[2015]07号）。2015年6月16日，原告提交补正后的行政复议申请，被告省住建厅予以受理。2015年8月3日，被告省住建厅向商铺所有权人作出《第三人参加行政复议通知书》（川建复第三人字[2015]5号）。2015年8月4日，第三人兰琼和、田小慧提交书面异议。2015年8月14日，被告省住建厅作出《延期审理通知书》（川建复延字[2015]20号）。被告省住建厅经审查后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2015年9月14日作出维持原行政行为的《行政复议决定书》（川建[2015]复决规字第18号），并向原告邮寄送达。被告认为，根据邮件跟踪查询系统显示：送达王俊蓉邮件9月27日“退回妥投”、送达陈瑞林邮件9月28日“退回妥投”、送达詹亚邮件9月25日“单位收发章签收”、送达邓林贵邮寄9月25日“本人收”，故案涉复议决定书送达法定生效日期为业主代表陈瑞林邮件送达日期，即2015年9月28日案涉复议决定书送达给了全体业主，起诉期限应当开始计算。故，原告提起本案诉讼超过法定期限。同时，原告香槟花园业主委员会系业主大会的执行机构，如无业主大会的授权，无权提起本案诉讼，即便获得授权，与前两次诉讼的请求一致，属于重复起诉。综上，被告省住建厅依据《中华人民共和国行政复议法》的规定履行了职责，程序合法，适用法律正确，原告提起本案诉讼属于重复起诉，且已明显超过法定起诉期限，请求人民法院驳回起诉。 被告省住建厅为证明其作出的《行政复议决定书》的合法性,向本院提交了以下证据材料： 第一组：行政复议申请书、补正行政复议申请材料通知书及送达回执、补正后的行政复议申请书、受理通知书及送达回执、第三人参加行政复议通知书及送达回执、商铺业主的书面异议、延期审理通知书、《行政复议决定书》及送达证明材料、（2017）川019行初11号《行政裁定书》，证明被告省住建厅根据原告的行政复议申请，作出行政复议决定的程序合法。原告提起诉讼已过法定起诉期限，且为重复起诉。 第二组：建设工程设计方案申请表、房屋竣工验收测绘图、告知听证权利的公告、听证申请、关于听证会事项的公告听证会笔录、听证结果的公示、《成都市规划管理局规划管理函复意见书》，证明被告省住建厅经审查，认为被告市规划局作出的案涉函复意见书正确，作出予以维持的复议决定，具有充分的事实依据。 第三组：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十条、第十二条、第二十二条、第二十八条、第三十一条、《中华人民共和国城乡规划法》第五十条、《成都市城乡规划条例》第三十八条、《中华人民共和国行政许可法》第四十七条、第四十八条、《中华人民共和国物权法》第七十条、第七十五条、第七十六条、第八十四条、《物业管理条例》第七条、第十条、第十一条、第十五条、第十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条，以上系被告省住建厅作出复议决定合法性的法律依据以及适用于本案的相关依据。 第三人述称，1.香槟花园的选址、报规报建均合法取得相应行政许可，并依法通过竣工验收，报建和验收时小区南侧商铺外均没有修建围墙。通过总平面图可得知，小区的门岗设在商铺的最西侧，和商铺平行，南侧商铺与门岗已达到围合。原告所指的曾经存在的围墙不在香槟花园小区红线范围内，并非香槟花园开发商所建。原告提出在小区南侧红线内修建围墙及门卫室的申请是对原规划许可的调整，属于改变原规划许可的行为。2.被告市规划局于2015年4月16日对门卫室修建予以许可，是因为原告申请内容仅要求修建门卫室，不会对第三人的利益造成影响，门卫室完全可以单独设置，在规划上并无要求必须和围墙捆绑，被告市规划局对门卫室单独修建事宜作出的行政许可并不与案涉不予许可决定相矛盾。3.小区总平图上四周红线上均未标注修建围墙，但由于东、西、北三面均有相邻小区，因此开发商修建了围墙，而南面有临街商铺，已起到围合安全的作用，故无需在红线上修建围墙。竣工验收时，东、西、北三面修建了围墙，南面未修建围墙，成勘院根据现状绘制的竣工验收测绘图上用红线实线标注修建围墙，而红线虚线表示未修建围墙处，并无不妥。4.小区业主提出在商铺外的红线上新修建围墙，侵犯了商铺业主的合法权益，给商铺业主造成了重大的损失，原告提出修建围墙行为并未损害商铺业主合法权益是完全错误的。第三人持有的商铺产权证设计用途载明为“商业”，原告在诉状中称小区内的商铺并非完全意义上的商铺无任何依据。5.小区规划验收和交付使用时，小区南侧商铺的最西侧是设置了栅栏和门岗，形成封闭小区，起到了围合和安全保障的作用。原告单独申请设置门卫室获得许可后，拆除了旧有的栅栏和门岗，新建的门卫室和栅栏不再与商铺平行，在红线上成为单独的并不与商铺连在一起的构筑物，给小区造成了安全隐患。若恢复竣工验收时的栅栏和岗亭位置，小区仍是封闭小区。6.香槟花园总共369户，原告提出同意起诉的业主为226户，但通过比对行政程序和诉讼程序中提交的不同材料发现同样业主的签名不同，原告没有提供公证委托等，不能证明其起诉获得了专有部分占总建筑面积三分之二以上业主且占总人数三分之二以上的业主同意。原告的主体资格不符合法律规定，且起诉已过法定起诉期限，应当驳回起诉。 第三人兰琼和、田小慧为证明其主张，向本院提交以下材料： 第一组：兰琼和、田小慧作为商铺所有权人的房屋所有权证书、市规划局关于香槟花园小区拟修建围墙及门卫室听证结果公示、川建（2015）复决规字第18号《行政复议决定书》，证明兰琼和、田小慧购买了香槟花园小区的临街商铺共计9套，已于2007年取得合法的所有权证及土地使用权证。原告申请修建围墙与南侧商铺构成相邻关系，商铺业主与案涉行政许可行为的具有利害关系，兰琼和、田小慧作为利害关系人参与了听证，同时作为第三人参与了行政复议程序，与本案的处理结果具有直接利害关系，应当作为第三人参加诉讼。 第二组：香槟花园总平面图、房屋竣工验收测绘图、公证书及照片一组、市规划局关于《香槟花园南侧修建门卫室的书面质疑》的回复，证明在经规划批准的原香槟花园总平面图和房屋竣工验收测绘图中并无南侧围墙及门卫室的标注，原告申请修建围墙是对原规划许可的调整，系改变原规划许可的行为；门卫室后续虽得到了被告市规划局的许可，但是对修建围墙事宜，被告市规划局仍然未予许可。 经庭审举证、质证，原告对被告市规划提交全部证据的真实性无异议，但对其证明目的均不予认可。认为市规划局的第一组证据不能证明案涉复议决定书已送达原告全体业主，王俊蓉、詹亚的邮件已退回后到被告省住建厅签收，陈瑞林至今未签收。认为市规划局的第二组证据证明规划图并未禁止修建围墙的表述，竣工验收测绘图与规划备案总平图不一致，规划验收并不合格。原告提出修建围墙的许可申请系经三分二以上业主同意，被告市规划局应当对原告修建围墙的申请予以许可。原告对被告省住建厅提交的证据的真实性均无异议，但认为原告提起修建围墙申请主体适格。提起行政复议的申请人系三分之二以上业主选举的代表，代表全体业主提起行政复议。复议决定书的送达时间并非被告陈述的时间，原告起诉并未超过起诉期限；被告市规划作出的不予许可决定认定事实不清楚，应当予以撤销，被告省住建厅作出的维持决定错误，应当予以撤销。原告对第三人出示的第一组证据的真实性无异议，不认可其证明目的，认为原告修建围墙并不会损害商铺业主权利，其无权作为第三人参与本案诉讼；对第三人出示的第二组证据，除公证书以外的真实性均不予认可，公证书与本案不具有关联性。 二被告对原告提交的证据发表以下意见：被告市规划局对原告提交的2015年4月19日热心业主会议决议、香槟花园围墙修建过程和行政复议主体说明、市规划局监察室接待香槟花园业主反映情况的录音记录及光盘、2014年7月7日青羊区规划局回答香槟花园业主咨询报批修建围墙及光盘、成都市规划管理局工程设计方案申请表、关于香槟花园修建南侧围墙出入口、门卫室的申请、设计图纸及照片的真实性不予认可，对其余证据的真实性不持异议，认为原告的证据不能证明小区南侧原有围墙，在规划局的许可及验收内容中并未许可南侧修建围墙。被告省住建厅对对原告提交的第一组证据中成都市规划管理局关于“香槟花园”小区拟修建围墙及门卫室听证结果公示、《成都市规划管理局规划管理复函意见书》（编号:成规工程函[2015]0086号）的证明目的不予认可，认为这两份证据证明被告市规划局作出的不予许可函复意见经过听证，认定事实清楚；第一组其余证据与被告省住建厅作出的案涉行政复议决定无关联性。对第二组证据中行政复议申请书（2015年6月15日）、补正行政复议申请材料通知书、行政复议申请（2015年6月16日）、授权委托书、行政复议决定书及送达回执的证明目的不予认可，认为上述证据证明被告省住建厅受理复议申请、作出复议决定并送达给申请人的整个过程，复议决定书已最迟于2015年9月28日有效送达，原告起诉已过法定起诉期限。对原告出示的其余证据，被告省住建厅的质证意见与被告市规划局一致。二被告对第三人出示的证据的真实性、合法性和关联性均予以认可。 第三人对原告提交的业主签名及到规划部门咨询的录音材料的真实性持异议，同时认为与本案不具有关联性；对原告提交的其余证据无异议。第三人对二被告提交的证据均不持异议。 本院对上述证据认证如下：被告市规划局提交的第二组证据能够证明其受理原告修建围墙及门卫室申请及作出行政处理的过程，与本案具有关联性，本院予以认定；第三组系现行有效的依据，能够适用于本案，本院予以认定；第一组证据与被告市规划局的行政行为不具有关联性，故不予认定。被告省住建厅提交的第一组证据能够证明其受理行政复议及作出决定的程序及决定内容，与本案具有关联性，予以认定；第二组证据系行政复议程序中作为被申请人的被告市规划局提交的证据材料，与行政复议决定具有关联性，本院予以认定；第三组系现行有效的法律依据，能够适用于本案，本院予以认定。对原告提交的第一组证据中“2015年4月19日热心业主会议决议”与本案不具有关联性，不予认定，该组证据中其余证据能够证明原告提起修建围墙许可申请的原因、申请的内容、被告市规划局受理申请及作出案涉不予许可决定的过程及结果，与本案具有关联性，本院予以认定；原告提交的第二组证据，其中关于香槟花园修建围墙有关情况的通报、香槟花园围墙修建事宜业主代表对东坡街办组织协调的回复及收据，与本案不具有关联性，故不予认定，该组证据中其余证据能够证明行政复议提起的时间、内容以及被告省住建厅受理行政复议申请到作出行政复议决定的程序及内容，与本案具有关联性，予以认定；原告提交的第三组证据，其中成都市规划管理局规划设计条件通知书、香槟花园规划总平图、施工图、规划验收合格证及竣工测绘图与本案具有关联性，本院予以认定，成都市规划管理局工程设计方案申请表、关于香槟花园修建南侧围墙出入口、门卫室的申请、设计图纸及照片虽形成于案涉行政行为之后，但与本案争议焦点具有关联性，故予以认定，其余证据与本案争议焦点缺乏关联性，故不予认定。第三人提交的第一组证据，能够证明其在行政许可、行政复议程序中的地位，与本案具有关联性，本院予以认定；第二组证据中香槟花园总平面图、房屋竣工验收测绘图、公证书与本案具有关联性，能够证明本案相关事实，本院予以认定，对该组其余证据不予认定。 经审理查明，2014年8月18日，原告小区业主向成都市青羊区规划局提交报建申请，申请在小区用地红线上修建围墙。2014年8月22日，被告市规划局青羊规划窗口向原告小区业主作出《关于规划许可事项申请材料补正告知书》，要求其补充相应材料。后原告小区业主重新提交《香槟花园修建围墙及岗亭报建申请》，并将补正材料一并提交被告市规划局，被告市规划局于2015年2月25日予以受理。后被告市规划局发出公告，告知相关利害关系人有权申请听证，小区南侧底楼商铺业主兰琼和、田小慧和赵克勤提出听证申请。2015年3月20日，被告市规划局就“香槟花园业主代表申请修建小区南侧临街围墙（包含门卫室）规划行政许可有关事项”召开听证会。2015年4月13日，被告市规划局将听证结果进行公示。2015年4月16日，被告市规划局作出《成都市规划管理局规划管理函复意见书》（编号:成规工程函[2015]0086号），认为小区业主代表申请修建围墙及门卫室事宜改变了原规划许可，形成了利害关系，商铺业主对围墙及门卫室的修建提出反对意见，且双方未协商达成一致意见，故对原告小区南侧修建围墙及门卫室事宜决定不予许可。2015年6月15日，原告小区业主代表向被告省住建厅提起行政复议申请，请求撤销被告市规划局作出的《成都市规划管理局规划管理函复意见书》（编号:成规工程函[2015]0086号）。当日，被告省住建厅向原告小区业主代表发出补正材料通知书。经补正后，被告省住建厅于2015年6月23日予以受理，并向原告小区业主代表送达《行政复议受理通知书》。2015年8月3日，被告省住建厅作出《第三人参加行政复议通知书》（川建复第三人字（2015）5号），要求香槟花园小区底楼商铺所有权人作为第三人参加行政复议。2015年8月4日，兰琼和、田小惠作为第三人参加行政复议，向被告省住建厅提交《关于香槟花园加建围墙行政复议事宜的商铺业主的书面异议》。2015年8月14日，被告省住建厅作出《延期审理通知书》，认为案情复杂，决定延期30日作出复议决定。经审查，被告省住建厅于2015年9月14日作出《行政复议决定书》（川建（2015）复决规字第18号），维持了被告市规划局作出的案涉函复意见书。原告不服，王俊蓉等76人向本院提起与本案诉讼请求一致的诉讼，本院于2015年1月15予以受理，因王俊蓉等76人坚持以个人名义提起诉讼，本院经审查后以主体不适格为由裁定驳回王俊蓉等76人的起诉，二审于2016年12月23日作出予以维持的裁定。后原告以王俊蓉等12名业主代表的名义再次提起与本案诉讼请求一致的诉讼，本院于2017年1月11日予以受理，后经两级法院审理，二审于2017年9月5日作出（2017）川01行终542号《行政裁定书》，认为原告主体不适格，遂驳回其起诉。2017年9月19日，原告向本院提起本案诉讼，经补正材料后本院于2017年11月13日予以受理。 另查明，2015年5月4日，原告小区业主代表向被告市规划局提出修建南侧出入口、门卫室的申请，被告市规划局经审查认为修建门卫室不会对小区南侧形成遮挡，也不会影响商铺业主正常经营，同时没有任何利害关系人提出反对意见，故予以许可。 本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，被告市规划局对于原告香槟花园小区业主提出的案涉围墙及门卫室的报建申请，具有受理并依法作出是否予以许可的职权。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告省住建厅作为被告市规划局的上一级主管部门，对原告以被告市规划局为被申请人的行政复议申请，具有行政复议的法定职责。同时，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正……补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限”的规定，被告省住建厅于2015年6月15日收到原告的行政复议申请，认为其材料不齐全，于当天作出《补正行政复议申请材料通知书》，原告业主代表补正材料后，被告省住建厅于2015年6月23日予以受理。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定……情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日”的规定，被告省住建厅于2015年6月23日受理原告小区业主代表提起的复议申请，于2015年8月14日作出《延期审理通知书》，决定延期30日作出复议决定，后于2015年9月14日作出《行政复议决定书》（川建[2015]复决规字第18号），符合法律规定。 一、关于本案原告主体是否适格的问题。 根据《中华人民共和国物权法》第七十六条的规定，决定“改建、重建建筑物及其附属设施”的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定其他有关共有和共同管理权利的其他重大事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数且占总人数过半数的业主同意。本案所涉小区南侧围墙及门卫室报建，属于应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意的事项，而提起诉讼属于决定其他有关共有和共同管理权利的其他重大事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数且占总人数过半数的业主同意。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。《成都市规划管理局规划管理函复意见书》（编号:成规工程函[2015]0086号）及《行政复议决定书》（川建[2015]复决规字第18号），涉及业主集体的共有利益的事项，成都市青羊区香槟花园第二届业主委员会以其自身名义提起本案诉讼，且向本院提交了经过占总人数过半业主的同意，原告提起诉讼，符合法律规定，原告主体适格。 二、关于本案起诉是否超过法定起诉期限的问题。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，对复议决定不服的应当在收到复议决定后十五日内提起诉讼。参照《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》的相关规定，行政文书应当直接送达，直接送达有困难的，可以采用邮寄的方式；当事人未向行政机关确定其送达地址的，行政机关按照其身份证地址或提交的申请材料中载明的地址邮寄的，应当以当事人实际收到文书的时间为送达时间。案涉行政复议程序中，业主推荐的代表詹亚、邓林贵、陈瑞林、王俊蓉代表全体业主参与行政复议程序，被告省住建厅于2015年9月14日作出《行政复议决定书》（川建[2015]复决规字第18号），于2015年9月24日按照行政复议申请书载明的地址，通过EMS向上述四位业主代表邮寄上述决定书。通过查询邮单显示，王俊蓉与陈瑞林均“退回妥投”，邓林贵于9月25日“本人收”，詹亚9月25日“单位收发章签收”。王俊蓉于2015年11月11日到被告省住建厅领取案涉行政复议决定书，詹亚于2015年11月25日到被告省住建厅领取案涉决定书。故，本案应以原告小区业主代表最后到被告省住建厅领取文书的时间为送达时间。原告小区业主以王俊蓉等76人向本院提起诉讼的时间并未超过法定起诉期限，后因一直处于诉讼期间，原告提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。 三、关于本案被诉不予许可决定的证据是否充分的问题。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”的规定，经审定的规划方案的总平面图确需修改的，可以修改，因修改给利害关系人合法权益造成损失的，依法给予补偿。本案中，通过各方的举证可以确定，香槟花园小区规划平面图及验收测绘图均没有围墙的标注，原告提出的案涉围墙和门卫室的报建申请，系改变既有规划的情形，应当报经被告市规划局许可。第三人兰琼和、田小慧系香槟花园小区南侧**临街商铺所有权人，包含在香槟花园小区全体业主之中，是案涉行政规划许可行为的相对人，与案涉行政规划许可行为具有利害关系。被告市规划局将第三人作为利害关系人组织听证，听取各方意见，并无不当。根据上述城乡规划法的规定，被告市规划局听取各方意见后，应当对于报建事项的合理性进行评判并作出许可与否的决定。本案被告市规划局作出的《成都市规划管理局规划管理函复意见书》（编号:成规工程函[2015]0086号），认为“小区业主代表申请修建围墙及门卫室事宜改变了原规划许可，形成了利害关系，商铺业主对围墙及门卫室的修建提出反对意见，且双方未协商达成一致意见，故对原告小区南侧修建围墙及门卫室事宜决定不予许可”，被告市规划局仅因商铺业主提出反对意见，且双方未协商一致为由决定不予许可，未对围墙及门卫室的报建是否许可的合理性进行说明和提供证据，被告作出的案涉不予许可决定主要证据不足。同时，被告市规划局在案涉行政不予许可行为后，对原告小区业主于2015年5月4日提出修建南侧出入口、门卫室的申请，认为修建门卫室不会对小区南侧形成遮挡，也不会影响商铺业主正常经营，且没有任何利害关系人提出反对意见，作出了予以许可的决定。由此可知，被告市规划局在案涉不予许可决定中，未对小区南侧围墙及门卫室的报建申请予以区分，直接对于门卫室的报建申请不予许可，缺乏事实和法律依据。 综上，被告市规划局作出的《成都市规划管理局规划管理函复意见书》（编号:成规工程函[2015]0086号），认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。 依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的……”的规定，被告省住建厅对于被告市规划作出的缺乏事实依据的不予许可决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项作出维持的复议决定，系认定事实不清，适用法律错误，应一并予以撤销。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的……”以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第三款“人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为”之规定，判决如下： 一、撤销被告成都市规划管理局作出的《成都市规划管理局规划管理函复意见书》（编号:成规工程函[2015]0086号）； 二、撤销被告四川省住房和城乡建设厅作出的《行政复议决定书》（川建[2015]复决规字第18号）； 三、责令被告成都市规划管理局对成都市青羊区香槟花园小区南侧围墙的报建申请在法定期限内重新作出处理。 案件受理费50元，由被告成都市规划管理局、四川省住房和城乡建设厅共同负担（此款已由原告预交，二被告于本判决生效后十日内向原告支付）。 如不服判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  熊秋艳 人民陪审员  马新民 人民陪审员  唐宪宪 二〇一八年九月三十日 书 记 员  郭 红