海南省第一中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）琼96行初174号 原告定安县定城镇美南村民委员会坡上埇村民小组。 法定代表人莫宏雄，组长。 委托代理人杜尔康，男，1966年4月13日出生，黎族，住儋州市那大镇西干居委会中心大道金融小区西一巷**。 被告定安县人民政府。住所地：定安县定城镇兴安大道**。 法定代表人刘蔚，县长。 委托代理人何跃华，定安县法制办干部。 委托代理人吴华，海南海地律师事务所律师。 第三人定安县农林科学研究所。住所地：定安县岳崧路**。 法定代表人王川群，副所长。 委托代理人夏余扬，海南瑞来律师事务所律师。 原告定安县定城镇美南村民委员会坡上埇村民小组（以下简称坡上埇村）不服被告定安县人民政府（以下简称定安县政府）对定安县林业科学研究所作出的定府[2009]36号《关于调整置换县林业科学研究所国有土地使用权的决定》（以下简称第36号《置换土地决定》），于2018年7月9日向本院提起行政诉讼。本院于同年7月15日立案后，于同年7月19日向被告定安县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年9月5日上午在本院公开开庭审理了本案。原告坡上埇村的法定代表人莫宏雄及其委托代理人杜尔康，被告定安县政府的委托代理人何跃华、吴华，第三人定安县农林科学研究所（以下简称定安县农林所）的委托代理人夏余扬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为为被告定安县政府于2009年4月17日对定安县林业科学研究所作出的第36号《置换土地决定》，其主要内容为：为落实塔岭新区土地利用总体规划的要求，加快国有土地整合，促进塔岭新区建设，经县政府13届33次常务会议讨论，决定对你所用地作出如下调整：1.将位于海南××路砖厂用地北侧的国有存量用地约88亩（具体四至范围及面积以定安县国土局实地丈量为准），置换原安排给你所使用的位于定雷公路东侧的30亩国有建设用地；2.置换土地地面上的青苗及附属物搬迁补偿、土地整理费用由定安县国土局会同你所拟出青苗补偿方案、土地整理方案及资金预算后提交县财经领导小组讨论决定；3.具体置换土地《协议书》由定安县国土局与你所商议签订，并给你所颁发《国有土地使用证》。 原告坡上埇村诉称：1994年被告定安县政府向原告征用193.92亩集体土地，但征地后该193.92亩土地一直未使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，被告应依法将闲置未使用的土地交由原告恢复耕种。但被告并未将征用后闲置的土地交回原告耕作，而是置换给了第三人。第三人取得置换的土地后也未实际使用，而是出租给了案外人。而且被告征用原告集体土地为193.92亩，但置换给第三人的土地却是203亩，从中又将原告的土地多置换了9.08亩给第三人。被告置换土地的行为明显侵犯了原告的合法权益。2018年3月，原告以排除妨害纠纷起诉定安县农林所（定安县农科所和定安县林科所于2012年8月合并称为定安县农林科学研究所）、海南新绿神热带生物工程有限责任公司（以下简称新绿神公司）时，原告才知道被告置换土地的行为。故请求人民法院依法判决：1.撤销被告于2009年4月17日作出的第36号《置换土地决定》；2.第三人将依据第36号《置换土地决定》所取得的土地退还给原告使用。 被告定安县政府辩称：一、坡上埇村不是第**《置换土地决定》的行政相对人，且与我府置换土地的行为不具有利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。（一）第36号《置换土地决定》是将位于海南××路砖厂用地北侧的国有存量用地约88亩，置换原安排给第三人使用的位于定雷公路东侧的30亩国有建设用地。第36号《置换土地决定》的行政相对人为第三人，而非坡上埇村。（二）坡上埇村的193.92亩集体土地在二十五年前被征用后，土地性质已由集体所有土地转变为国有土地，即使该宗土地后来被无偿收回，也不存在依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定应交由坡上埇村恢复耕种的问题。坡上埇村与我府无偿收回土地使用权的行为和置换土地的行为没有法律上的利害关系。（三）我府于1994年征用坡上埇村集体土地12.928公顷（折合193.92亩）、仙沟管区罗案村集体土地1.965公顷（折合29.48亩）后，将加上国有荒地0.3797公顷（折合5.7亩）在内总计为15.2727公顷（折合229.09亩）的土地一并有偿出让给海南省定安县银城实业有限公司（以下简称定安银城公司）作为兴建标准厂房项目用地。2004年，因定安银城公司未按出让合同约定达到开发要求，我府依法向该公司无偿收回其229.09亩土地使用权。而第36号《置换土地决定》和定府[2009]39号《关于调整置换县农业科学研究所国有土地使用权的决定》（以下简称第39号《置换土地决定》）中涉及置换给第三人的88亩土地、115亩土地即坐落在该229.09亩国有存量土地范围内。由此可见，我府根据第36号《置换土地决定》、第39号《置换土地决定》置换给第三人的88亩土地和115亩土地，并未超出当初征地范围和出让土地范围。故坡上埇村的起诉依法应予驳回。二、坡上埇村提起本案诉讼已超过法定起诉期限。（一）坡上埇村于2015年8月25日对定安银城公司提起民事诉讼后，定安县人民法院向我府出具《协助查询函》，该事实可证明坡上埇村已于2015年知道我府无偿收回定安银城公司229.09亩国有土地使用权，也可证明坡上埇村于2015年已知道其被征用的土地是否闲置、荒芜，但坡上埇村却从未提出过复耕申请。况且在坡上埇村于2016年诉定安银城公司合同无效纠纷诉讼中，其向定安县人民法院提交了琼土环资函[2004]436号《关于依法无偿收回海南省定安县银城实业有限公司国有土地使用权的复函》和《定安县人民政府关于无偿收回国有土地使用权决定的公告》，亦可证明坡上埇村知道我府无偿收回定安银城公司国有土地行为的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，坡上埇村应自知道之日起6个月内提出归还闲置土地复耕之诉，其至2018年7月才提起行政诉讼，明显超过法定起诉期限。（二）我府于1994年征用坡上埇村土地并出让给定安银城公司，后因该公司闲置土地，我府于2004年决定无偿收回。在此十年间，坡上埇村从未对定安银城公司闲置土地提出过异议，更未向我府提出复耕申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，坡上埇村于2018年提起行政诉讼，已超过最长20年的法定起诉期限规定。且我府置换给第三人的国有存量土地就连着坡上埇村，坡上埇村若认为当初征地超出了9.08亩，自征地时起至今也已超过了最长20年法定起诉期限。故坡上埇村的起诉依法应予驳回。三、第36号《置换土地决定》认定事实清楚，程序合法。我府提交的《定安县人民政府县长办公会议纪要：讨论研究县农科所、林科所用地安排等有关问题》、《国有土地使用权调整置换协议书》、《建设用地规划许可证》、《海南省城镇土地使用权初始登记申请表》以及地籍调查表、宗地图等证据，充分证明我府作出第36号《置换土地决定》认定事实清楚、程序合法。四、第三人置换取得约88亩国有存量土地，属于善意取得，并实际开发使用，置换行为已经不可逆转，第36号《置换土地决定》依法不应予以撤销。我府于1994年依法征用坡上埇村土地12.928公顷、仙沟管区罗案村土地1.965公顷后，将加上国有荒地0.3797公顷在内总计为15.2727公顷的土地一并有偿出让给定安银城公司作为兴建标准厂房项目用地，征用手续和国有土地使用权出让手续合法。2009年，我府作出第36号《置换土地决定》，将约88亩土地置换给第三人，并依法办理了置换及土地登记，现置换的土地已由第三人实际开发使用，该土地置换行为已不可逆转，依法不应予以撤销。综上所述，恳请人民法院查明事实，依法作出公正裁判。 第三人定安县农林所未作书面陈述。 经审理查明，1992年，定安银城公司拟在定安县仙沟镇美南管区山竹埇一带建设标准厂房项目。同年12月19日，定安县计划委员会作出定计[1992]119号《关于兴建标准厂房项目的批复》，同意该公司在定安县仙沟镇美南管区山竹埇一带兴建标准厂房。尔后，定安县建设委员会为该公司颁发《建设用地规划许可证》。 1994年1月25日，定安县国土局、定安银城公司与坡上埇村、仙沟管区罗案村分别签订《征（拨）土地协议书》，拟分别以各项征地补偿款106.31175万元、13.3317万元征用坡上埇村集体土地12.928公顷（折合193.92亩）、仙沟管区罗案村集体土地1.965公顷（折合29.48亩）作为轧钢厂项目用地。同年10月20日，定安县建设委员会作出定建规[1994]146号《用地选址意见书》，同意定安银城公司的建设项目用地选址在定安县仙沟镇，用地面积229.7亩。同年12月21日，定安县环境资源局作出定环资[1994]44号《关于兴建标准厂房项目的环保意见》，同意定安银城公司在定安县仙沟镇美南管区山竹埇用地229.7亩兴建标准厂房项目，并要求主体工程与环保设施同时设计、同时施工、同时使用。同年4月5日，定安银城公司向定安县国土局预付征地款150万元。 1995年2月20日，定安县国土局与定安银城公司签订《国有土地使用权出让合同》和《土地使用条件》，拟将位于××县山竹埇的152727㎡土地（折合229.32亩）以366.5448万元出让给定安银城公司作为标准厂房项目用地。次日，被告向海南省政府呈报定府[1995]42号《关于征用并出让土地给海南省定安县银城实业有限公司作为兴建标准厂房用地的请示》，请求海南省政府批准其以各项征地补偿费119.64345万元征用位于××县山竹埇土地14.893公顷，并以出让地价款366.5448万元出让给定安银城公司作为兴建标准厂房项目用地（出让面积15.2727公顷，其中水田6.375公顷、园地6.159公顷、林地1.579公顷、其他地0.78公顷、国有荒地0.3797公顷），土地四至以定安县国土局绘制的1:1000定安银城公司建设用地红线图为准。同年7月28日，海南省土地管理局对上述《请示》经审核并报海南省政府同意，作出琼土用[1995]128号《关于征用并出让土地给海南省定安县银城实业有限公司的复函》：1.同意定安县国土局征用坡上埇村、仙沟管区罗案村位于仙沟镇山竹埇土地14.893公顷以及0.3737公顷国有荒地（合计15.2727公顷）有偿出让给定安银城公司作为兴建标准厂房项目用地，土地使用权出让年限为69年；2.征用土地的各项补偿按征地协议书执行；3.原则同意定安县国土局与定安银城公司签订的《国有土地使用权出让合同》和《土地使用条件》。 1996年2月27日，被告根据琼土用[1995]128号《复函》，作出定府[1996]30号《关于征用仙沟镇美南村委会坡上埇村、仙沟村委会罗案村土地的决定》，决定以各项征地补偿费119.64345万元征用坡上埇村、仙沟管区罗案村位于××县委会山竹埇土地14.893公顷，其中征用坡上埇村193.92亩（补偿费106.31175万元），征用仙沟管区罗案村29.48亩（补偿费13.3317万元）。同日，被告又根据琼土用[1995]128号《复函》，作出定府[1996]31号《关于出让国有土地使用权给海南省定安县银城实业有限公司的决定》，决定将上述决定征用的14.893公顷土地和0.3797公顷国有荒地以出让地价款366.5448万元出让给定安银城公司作为兴建标准厂房项目用地，土地使用年限69年。尔后，定安县国土局分别向坡上埇村和仙沟管区罗案村拨付了各项征地补偿费。 2004年2月9日，因定安银城公司取得上述15.2727公顷土地使用权后，未按照《国有土地使用权出让合同》的约定动工开发，造成土地闲置超过2年以上，定安县国土局受被告的委托，在《海南日报》刊登《无偿收回土地使用权告知通知书》，拟向定安银城公司无偿收回15.2727公顷土地使用权。同年11月16日，经报海南省政府同意，被告对定安银城公司作出定府[2004]135号《关于依法无偿收回海南省定安县银城实业有限公司国有土地使用权的决定》，决定无偿收回定安银城公司通过出让方式取得的15.2727公顷土地使用权，并将该15.2727公顷土地纳入定安县国有存量用地。 2008年8月13日，为加大招商引资力度，满足外来客商落户选址用地的要求，被告召开县长办公会议，拟将定安县农科所、定安县林科所正在使用的土地出让给海南洋浦东泰房地产开发有限公司开发建设，并要求定安县国土局和定安县建设局尽快从存量国有用地中分别划出140亩、110亩给定安县农科所、定安县林科所作为农业种植科研试验与苗圃栽培用地。尔后，在定安县政府办公室督办下，定安县国土局分别将位于海南××路砖厂用地北侧的115亩、88亩土地（即上述从定安银城公司处无偿收回的229.09亩土地中的部分土地）划拨给定安县农科所、定安县林科所作为农业科研用地。 2009年4月17日，被告作出第36号《置换土地决定》，决定将位于海南××路砖厂用地北侧的国有存量用地约88亩，置换原安排给定安县林科所使用的位于定雷公路东侧的30亩国有建设用地，具体置换土地协议由定安县国土局与定安县林科所商议签订并颁发《国有土地使用证》。同年4月21日，被告作出定府[2009]39号《关于调整置换县农业科学研究所国有土地使用权的决定》（以下简称第39号《置换土地决定》），决定将位于海南××路砖厂用地北侧的国有存量建设用地约115亩，等面积调整置换定安县农科所使用的位于见龙大道北侧的约115亩国有农业科研用地，具体置换土地协议由定安县国土局与定安县农科所商议签订并颁发《国有土地使用证》。同年4月21日和2010年1月10日，定安县国土局分别与定安县林科所、定安县农科所签订《国有土地使用权调整置换协议书》。同年4月24日和2011年，被告根据第36号《置换土地决定》、第39号《置换土地决定》和定安县林科所、定安县农科所的申请，就已决定置换给定安县林科所的58666.8㎡（折合88.09亩）土地为定安县林科所颁发定安国用（2009）第20号《国有土地使用证》，就已决定置换给定安县农科所的76672.6㎡（折合115.12亩）土地为定安县农科所颁发定安国用（2011）第134号《国有土地使用证》。 定安县林科所和定安县农科所分别取得上述置换所得的88亩、115亩土地后，分别于2011年5月26日和2012年1月6日出租给海南绿海农业开发有限公司使用。2014年9月10日，海南绿海农业开发有限公司与新绿神公司签订合同，共同合作在该203亩土地上开发苗木基地项目。2018年3月，坡上埇村以定安县农林所（定安县农科所和定安县林科所于2012年8月合并称为定安县农林科学研究所）、新绿神公司超面积使用土地侵犯其合法权益为由，向定安县人民法院提起排除妨害纠纷诉讼。在该民事诉讼过程中，坡上埇村知悉第36号《置换土地决定》的内容后，遂于2018年7月9日向本院提起行政诉讼，请求本院依法判决：1.撤销被告于2009年4月17日作出的第36号《置换土地决定》；2.定安县农林所将依据第36号《置换土地决定》所取得的土地退还给坡上埇村使用。 本院认为，被告在经海南省土地管理局审核并报海南省政府同意后，于1996年2月27日作出定府[1996]30号《关于征用仙沟镇美南村委会坡上埇村、仙沟村委会罗案村土地的决定》，决定征用坡上埇村193.92亩集体土地和仙沟管区罗案村29.48亩集体土地，且定安县国土局已就征用的土地分别与坡上埇村和仙沟管区罗案村签订了《征（拨）土地协议书》并向该两村支付了各项征地补偿费。自此，被告向坡上埇村和仙沟管区罗案村征用土地的行为已经完成。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”的规定，上述被征用的223.4亩土地自征地行为完成之日起，已由集体土地转变为国有土地，坡上埇村和仙沟管区罗案村对其已被征用的土地不再享有土地所有权。故被告在征地行为完成后所实施的土地出让、无偿收地、置换土地等一系列行为，对坡上埇村的合法权益并不产生实际影响，坡上埇村与被告将涉案88亩土地置换给定安县农林所的行为不具有利害关系，其不具备对该土地置换行为提起诉讼的原告主体资格。因被告已将从定安银城公司处无偿收回的土地纳入定安县国有存量地并已将其中的88亩土地置换登记发证给定安县农林所作为农业科研用地，故坡上埇村主张涉案88亩土地被定安银城公司闲置后应交由其恢复耕作的理由不能成立。此外，因被告出让给定安银城公司的土地包括上述223.4亩土地和国有荒地0.3797公顷（折合5.7亩），并未超出征地范围，且其决定向定安银城公司无偿收回的也是该229.1亩土地，故被告将已无偿收回的229.1亩土地中的88亩土地和115亩土地决定置换给定安县农林所，亦不存在超出征地范围的事实，坡上埇村主张被告决定置换给定安县农林所的203亩土地占用了其9.08亩土地，缺乏事实根据。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回定安县定城镇美南村民委员会坡上埇村民小组的起诉。 本院预收的案件受理费50元，退还给定安县定城镇美南村民委员会坡上埇村民小组。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长  陈 锋 审 判 员  王俊明 审 判 员  蔡 莹 二〇一八年九月十日 法官助理  程玲玲 书 记 员  符 钰 附：本裁定适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。