河北省邢台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）冀05行初36号 原告司春娜，女，1980年2月27日出生，汉族，现住桥**。 委托代理人司金三，男，1950年2月13日出生，汉族，现住邢台市，系原告司春娜父亲。 被告邢台市桥西区人民政府。住所地邢台市桥**泉北西大街**。统一社会信用代码11130503MB0R87614R。 法定代表人戴建亮，男，该区区长。 委托代理人王晓民，男，该政府房屋征收与补偿办公室政策法规科科长。 委托代理人郭志敏，河北同欣律师事务所律师。 被告邢台市人民政府。住所。住所地邢台市桥**红星街**机构代码：0072100—0。 法定代表人董晓宇，男，该市市长。 委托代理人杨新宏，男，该政府复议科科长。 原告司春娜因其诉被告邢台市桥西区人民政府（以下简称桥西区政府）、邢台市人民政府（以下简称邢台市政府）房屋行政征收一案，于2018年3月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年8月22日公开开庭审理本案。原告司春娜及其委托代理人司金三，被告桥西区政府的委托代理人王晓民、郭志敏，被告邢台市政府的委托代理人杨新宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告桥西区政府于2017年9月18日作出邢西政决字【2017】第1号《关于一中西片区棚户区改造项目（一期）用地范围内国有土地上房屋征收决定》（以下简称《1号征收决定》），主要内容如下：为维护公共利益，加快推进一中西区片棚户区改造项目（一期）改造工作,依照《征收条例》、《河北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的有关规定，桥西区政府就一中西区片棚户区改造项目（一期）用地范围内国有土地上房屋征收作出决定如下：一、依照《征收条例》第八条第五项之规定，决定对位于冶金路以东、五四街以西、中华大街以南、锦苑以北一中西区片棚户区改造项目（一期）用地范围内国有土地上的房屋予以征收，相关土地使用权同时收回。二、邢台市桥西区房屋征收补偿办公室为桥西区政府确定的房屋征收部门。本次征收，桥西区房屋征收补偿办公室委托桥西区团结街道办事处负责实施。三、本项目实行附条件征收，即：在征收决定公布签约期限内被征收人签约率达90%,协议方始生效,协议生效后方组织统一换签安置协议、搬迁、兑付；若逾期签约率达不到90%，与被征收人所签订的征收补偿协议不生效，由区房屋征收补偿办公室报区政府批准停止征收工作。四、签约时间：被征收人应自征收决定公告之日起6个月内根据补偿方案和评估结果与桥西区房屋征收补偿办公室签订征收安置补偿协议。签约期满且签约率达到90%的情况下，对仍未签订征收安置补偿协议的被征收人，桥西区房屋征收补偿办公室将根据国务院《征收条例》的有关规定，报请桥西区政府依法做出房屋征收补偿决定。五、为维护被征收人的合法权益，依据《征收条例》，结合本区片实际情况，确定补偿方案如下:（一）征收补偿方式。实行房屋产权调换、货币补偿两种方式，由被征收人自行选择其中一种方式获得补偿安置。(二)房屋面积及认定。1、被征收房屋的建筑面积、土地面积，以房屋所有权证、国有土地使用权证证载面积为准。2、对未经登记的建筑和临时建筑，由有关部门按相关政策认定。认定为合法的依法进行补偿；认定为合理的给予成本价补偿；认定为违法的建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。3、被征收房产的功能性质分为住宅和非住宅两类，非住宅包括商业用房、办公用房等，依据被征收人的《房屋所有权证》、《国有土地使用权证》证载内容进行认定。(三)补偿标准。住宅房屋征收补偿。1、货币补偿方案。（1）房产及附属物等货币补偿价值最终以征收决定发布后实际评估结果为准。（2）搬迁费、移机费。（3）临时安置费。（4）奖励办法。2、产权调换安置方案（1）政府提供安置房屋地点为：一中西区片。（2）产权置换办法。搬迁费。移机费。临时安置费。（7）其他。（8）优先挑房等奖励办法。非住宅类房屋征收补偿。1、补偿标准。2、搬迁费。3、临时安置费。4、移机费。5、停产停业损失费的补偿标准。被征收人符合住房保障条件的安置补偿标准。（五）回迁住宅楼房建筑标准。回迁安置规划建设为高层住宅，现浇框架剪力墙结构，层高2.9米，外墙、楼顶顶板加保温隔热层，入户防盗门，楼宇对讲系统，外窗塑钢窗中空玻璃。室内为毛地、毛墙，厨卫间预留各类管线接口。双电梯、双气、太阳能；预留有线电视、电话、宽带接口。六、自征收决定公告之日起，被征收人不允许在房屋征收范围内实施新建、改建、扩建房屋和改变房屋用途,否则一律不予补偿,同时对蓄意阻扰、破坏房屋征收者，政府将依法予以惩处。七、被征收人如不服《1号征收决定》，可在征收决定公布之日起60日内向邢台市人民政府申请行政复议，或在六个月内向人民法院提起行政诉讼。 被告桥西区政府向本院提交证据如下：1、1号征收决定；2、《关于一中西片区棚户区改造项目（一期）用地范围内国有土地上房屋进行依法征收的通告》及现场公示照片12张；3、邢台市发展和改革委员会关于一中西片区棚户区改造项目符合国民经济和社会发展第十三个五年规划的复函；4、邢台市国土资源局关于一中西片区棚户区改造项目符合土地利用总体规划的情况说明；5、邢台市城乡规划局关于一中西片区棚户区改造项目符合城乡总体规划的函；6、2017年邢台市中心城区城建重点项目安排、桥西区2017年城建工作计划及重点工程安排；7、征收预告及照片12张；8、桥西区房屋征收补偿办公室房屋征收补偿实施委托书；9、关于对一中西片区棚户区改造项目房屋征收范围内房屋调查登记情况公示的通知及现场公示照片12张；10、预评估结果的证明；11、一中西片区棚户区项目论证房屋征收补偿方案（草案）的会议纪要；12、关于对一中西片区棚户区改造项目（一期）用地范围内国有土地上房屋征收安置补偿方案（草案）征求意见的通告（附草案）及现场公示照片16张；13、关于对一中西片区棚户区改造项目（一期）征收安置补偿方案（草案）修改情况的通知（附补偿方案）及现场公示照片8张；14、一中西片区棚户区改造项目（一期）社会稳定风险评估会议纪要；15、关于一中西片区棚户区改造项目（一期）征收事项社会稳定风险评估报告；16、研究征收决定的政府常务会议纪要；17、征收补偿费用足额到位、专款专用、专户专存的证明；18、邢复决字【2017】50号《邢台市政府复议决定书》。 原告司春娜诉称，本案虽经行政复议，但有以下五方面的事实证实被告的征收通告针对新规划的综合楼是违法的。这些事实证实被告所陈述是从棚户房的角度，而没有从综合楼及其业主的角度，脱离本案争执焦点，理由不成立，不影响依法应予撤销的法定条件，具体如下：一、因原告所购买的是经市政府规划的，位于中华大街**综合**商业楼，并由邢台市政府和市房产管理局分别颁发的土地使用证和房屋所有权证，属依法保护的个人私有合法财产，并非通告所认定的棚户房，亦不能按照棚户房处理，侵犯原告司春娜的合法权益。被告桥西区政府在复议程序中对此避而不谈，应视为默认其定性错误。二、由于被告桥西区政府对经市政府规划的综合楼存在定性错误，引用拆迁条例等大量条款属于适用法律错误，故通告也应撤销。如果被告桥西区政府承认中华大街158号综合楼是经政府规划的，自己按棚户房对待属于定性错误。原告司春娜系该楼的业主，其财产是不受侵犯的个人合法财产，那么该财产是受宪法、民法和物权法当中有关公民个人私有财产和私有不动产应受法律保护。如果确需征用，也应遵循上述法律，在公民不受损失的前提下征用并依法拆迁。根据上述事实足可证明被告桥西区政府的通告和陈述中适用的法律是定性错误，适用法律不当，侵犯了综合楼业主的合法权益。三、如果按照上述事实和法律，本案不适用评估价的买卖关系处理，而应参照当地的地段市场价拆迁补偿。最高人民法院于2014年用发布案例的方式，作出了有关拆迁补偿原则，具有司法解释的效力。四、被告桥西区政府的征收通告缺少依法必备的内容，该内容称等待日后商谈补偿协议时予以补充，不仅证实通告的违法性，也能证实缺少主体以及违背具体行政行为的办事程序。1、被告桥西区政府承认通告缺少应有的具体内容的事实。即“被征收的房产其评估工作尚未开始，评估结果是对业主房产进行货币补偿的依据，业主还可以选择产权置换，而补偿是在协商达成一致的基础上签订。”先将通告作为具体行政行为使用并生效，通告应有的置换地点、面积比例等内容没有明确说明。2、被告桥西区政府承认其通告是经过反复研究并经市政府同意的具有规范性文件效力，但又说该通告作为让综合楼业主执行的具体行政行为。被告如果说是文件，那么该规范性文件（通告）违宪。如果被告说这是具体行政行为，因该具体行政行为针对该楼而言存在定性不准和程序违法等问题，依照行诉法应予以撤销。3、该案缺少主体，本案属于开发商与业主之间民事拆迁协商关系。而被告故意将民事关系变成行政管理关系使用，但被告无法根据拆迁条例第二十五条，在通告中具体表述用于产权置换房屋的地点和面积（置换比例）、搬迁费、临时安置费或周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等具体化的内容。五、本案可归纳为四个焦点，证实具体行政行为的合法性。1、该案所涉综合楼是市政府规划楼，还是棚户房。2、该楼业主的房产证、土地证是否真实，其不动产是否合法。3、法院审理行政案件，应遵照法律而参照法规，如法规与法律抵触是否不能适用法规。4、被告将缺少内容的通告让综合楼的业主作为具体行政行为。综上，原告诉请，撤销1号征收决定；撤销邢复决字【2017】50号邢台市人民政府行政复议决定。 原告向本院提交证据如下：1、房产证；2、土地证；3、通告；4、1号征收决定；5、邢复决字【2017】50号《邢台市政府复议决定书》。 被告桥西区政府辩称，一、原告司春娜要求撤销被告桥西区政府作出的《征收决定》的理由不能成立。1、原告以其购买的房屋办理了房屋所有权证和土地使用权证，该房屋所在的商业楼并非棚户房为由称所诉征收决定不合法，是对征收条例的错误理解。2017年9月18日，被告依法作出了《征收决定》，原告位于中华大街158号的房产在该项目的征收范围内。国务院《征收条例》第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，其中包括“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”。原告持有房屋所有权证和土地使用权证，说明原告的被征收房屋是合法房产，可以依法获得补偿，但不能证明征收决定违法。该征收项目的名称为“一中西区片棚户区改造项目”，但项目用地范围内的房屋状况不尽相同，并非全部都是棚户房，原告混同了棚户区和棚户房的概念。2、原告称其位于本次征收范围内的房产所在的楼房不适用通告所决定的按评估价进行买卖处理，而应参照该楼所处地段，按市场价的拆迁补偿的原则协商解决的方式处理。实际上，对原告被征收房产的评估工作尚未开始，评估机构在评估时，一般都会采取市场法进行评估，评估结果即是该房产在估价时点的市场价格，也是对原告的房产进行货币补偿的依据。原告还可以选择产权置换，而补偿协议也是在协商达成一致的基础上签订。征收决定中对非住宅类房屋征收补偿的方式有两种：（1）按评估价值给予货币补偿。（2）待评估后，可与本项目新建房产等价值置换；附属物及装修等按评估价值给予货币补偿。国务院《征收条例》第二十一条规定：被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。可见征收决定中确定的对非住宅类房屋征收补偿的方式并不违背上述规定。3、原告称针对综合楼应当属于开发商与业主之间民事拆迁协商关系，是不了解《征收条例》的相关规定。2011年1月21日国务院《征收条例》颁布实施后，政府成为征收主体，被拆迁人变更为被征收人，政府的征收部门负责征收工作，房地产开发企业等单位不再介入。因此征收条例颁布实施后，签订补偿协议的双方是政府征收部门和被征收人，而不再是开发企业。4、原告称被告没有根据《征收条例》第二十五条的规定在通告中具体表述用于产权调换房屋的地点和面积（置换比例）、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等具体化的内容，这也是原告没有了解《征收条例》的相关规定。因为《征收条例》第二十五条规定的上述内容，是房屋征收部门与被征收人订立的补偿协议及被告作出的征收补偿决定中应明确的事项，并不是通告的内容。综上，《征收决定》的作出事实清楚，适用法律正确，程序合法，应驳回原告诉请。 被告邢台市人民政府辩称，被告于2017年10月30日收到申请人的行政复议申请，当日予以受理，并向邢台市桥西区人民政府发出答复通知书，要求其自收到行政复议申请书副本后10日内提出书面答复、证据及依据等材料。邢台市桥西区人美政府于2017年11月6日提交相应材料。经审查复议机关认为，桥西区政府作出的1号征收决定程序合法，所载内容符合《征收条例》的规定。2017年12月4日被告根据行政复议法第二十八条第一款第一项之规定，作出维持的行政复议决定并送达当事人。 被告邢台市政府向本院提交证据如下：1、《行政复议申请书》；2、向邢台市桥西区政府发出《提出答复通知书》（邢复答字【2017】第56号）；3、邢台市桥西区政府提交的《行政复议答辩书》、证据目录及相关法律依据；4、关于司春娜行政复议案件的审理报告；5、邢复决字【2017】50号《邢台市政府复议决定书》。 各方当事人当庭对证据进行了质证，本院依法对证据作出认证。 本院经审理查明，2017年9月18日，被告桥西区政府对位于冶金路以东、五四街以西、中华大街以南、锦苑以北一中西片区作出1号征收决定。该片区改造项目于2017年1月19日经邢台市政府常务会议通过，列入邢台市中心城区城建重点项目安排，符合邢台市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划和专项规划，纳入邢台市桥西区国民经济和社会发展年度计划。2017年3月20日，邢台市桥西区房屋征收与补偿办公室委托邢台市桥西区团结街道办事处作为实施单位，并发布了征收预告。被告桥西区政府先后进行预评估，拟定征收补偿方案，组织相关部门进行论证，公布征求公众意见，并将征求意见和修改情况进行了通告。邢台市桥西区房屋征收与补偿办公室对征收范围内的房屋情况进行了调查登记，并进行了社会稳定风险评估，经桥西区政府专题会议讨论决定后，作出1号征收决定。原告司春娜所有的中华大街158号的房产位于征收片区内，其对该征收决定不服，向邢台市政府提起行政复议。邢台市政府于2017年12月4日作出邢复决字【2017】50号行政复议决定，维持被告桥西区政府作出的1号复议决定。原告司春娜仍不服，向本院提起本诉。 本院认为，一、依照《征收条例》第四条第一款的规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。被告作为征收主体符合法律规定。二、依照《征收条例》第八条规定，被告桥西区政府为促进国民经济和社会发展等公共利益需要，可以做出房屋征收决定。虽1号征收决定名为“棚户区改造项目”，但被告基于公共利益的需要作出1号征收决定并不违反《征收条例》的规定，《征收条例》并未强制要求征收片区内房屋均为棚户房方予征收，故对原告认为其房屋为商业楼并非棚户房，征收决定违法的主张，本院不予支持。三、依照《征收条例》第九条：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”之规定，被告决定征收的范围符合邢台市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，且已纳入国民经济和社会发展年度计划，通过征求该区片意见、论证，符合《征收条例》所规定的必要条件。四、被告为维护公共利益和绝大多数被征收人合法权益，经预评估，拟定征收补偿方案，组织相关部门进行论证，公布征求公众意见，并将征求意见和修改情况进行了通告，在进行社会稳定风险评估及区政府专题会议讨论决定后，依照《征收条例》所规定的基本原则作出的《征收决定》符合法定程序。五、对原告主张的综合楼应当属于开发商与业主之间民事拆迁协商关系，本院认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，企事业单位等依法取得房屋拆迁许可证的单位是拆迁人，系拆迁的主体，房屋拆迁许可证载明的拆迁范围内的房屋的所有权人是被拆迁人，房屋拆迁应由拆迁人与被拆迁人进行协商，签订拆迁协议。2011年1月21日国务院《征收条例》实施后，《城市房屋拆迁管理条例》废止，政府负责征收补偿工作，由拆迁裁决主体转作房屋征收主体，故原告主张的开发商与业主之间民事拆迁协商关系，本院不予支持。六、邢台市政府依照《行政复议法》规定的行政复议程序，对原告提起的行政复议予以受理，并于同日向被申请人发出答复通知，于法定期限内作出行政复议决定，符合法定程序，适用法律正确，其所作行政复议决定维持被告桥西区政府作出的《征收决定》，复议结果正确，故对原告诉请撤销（邢复决字【2017】50号）《行政复议决定书》的主张，本院不予支持。综上，该区片的改造符合公共利益的需要，具备法律所规定的基本要件，在程序上做到了公开、公正、透明，被告依据《征收条例》所作出的1号征收决定符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告司春娜的全部诉讼请求。 本案受理费50元，由原告司春娜负担 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省高级人民法院。 审判长  李怀勇 审判员  周晓明 审判员  赵国凯 二〇一八年九月十四日 法官助理崔龙强 书记员朱向荣