贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2018)黔27行初369号原告侯贵林,男,1967年9月13日生,汉族,住惠水县；委托代理人邱金诚，贵州威驰律师事务所律师；委托代理人何跃洪，贵州威驰律师事务所实习律师。被告惠水县人民政府，所住地惠水县涟江街道（和平镇）县府路；法定代表人王文旭，该县政府县长；委托代理人蒲贤英，该县政府法制办副主任。被告黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地都匀市环东中路14号；法定代表人吴胜华，该州政府州长；委托代理人勾文灿、龙兵，该州政府法制办工作员。第三人龙继洪，男，1961年7月24日生，汉族，住惠水县，原告侯贵林诉被告惠水县人民政府、黔南州人民政府、第三人龙继洪土地行政裁决及行政复议一案，原告于2017年7月20日到本院起诉，本院于同日立案受理后，依法向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书，并依法组成合议庭，于2018年8月30日公开开庭进行了审理。原告侯贵林及其委托代理人邱金诚、何跃洪，被告惠水县人民政府委托代理人蒲贤英，黔南州人民政府委托代理人勾文灿、龙兵，第三人龙继洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告侯贵林诉称：1997年，原告将自己位于“火烧田”承包地的一部分150平方米转让给因住房困难需要建房的第三人龙继洪，转让价4500元。1999年元旦，第三人龙继洪背着原告起草了一份协议书，将转让款变为5400元，并约定了四至界限，然而原告并不认可该协议。经鉴定，该协议书上原告名字上的手印系原告的指纹，但原告仍不认可。而且，协议书上的四至界线也不能证明原告转让了230平方米土地给第三人。2015年6月23日，原告才得知第三人已将该幅土地办理了《集体土地使用权证》（惠集用〔2003〕第07-0089号）（该证已被生效判决撤销），并且修建了建筑面积为157.8平方米的房屋。随后，原告向被告惠水县政府申请土地确权。惠水县政府未经现场勘验即以“侯贵林按照约定在修建住房时主动修建了排水沟作为双方相邻界线”，以“排水沟”为界将240.92平方米土地确权给第三人。原告向被告黔南州政府申请行政复议，黔南州政府以“土地使用权文件上的测量界限与实地不一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地面积界限计算土地面积，确定土地的使用权”的规定，维持了惠水县政府的处理决定。原告认为，地名为“火烧田”的土地权属非常清楚，系原告登记在承包证上的承包地。本案的重点应是原告与第三人到底转让了多少土地、第三人是否多占，应属于“土地承包权经营合同纠纷”。故而，本案不属于人民政府的确权范围，应当通过民事纠纷予以解决。原告向法院起诉，请求：1.撤销被告惠水县人民政府2018年3月1日作出的《关于涟江街道办事处惠明村侯贵林、龙继洪土地权属争议行政处理决定书》（惠府行决字〔2018〕1号）（以下简称处理决定）以及黔南州人民政府2018年7月2日作出的《行政复议决定书》（黔南府行复决字〔2018〕59号）（以下简称复议决定）；2.案件受理费由被告负担。原告为证明自己的主张，在法定期限内向本院提交并当庭举示如下证据：1.侯贵林身份证复印件；2.第三人龙继洪建设用地申请审批呈报表；3.惠水县国土资源局对龙继洪申请用地建房批复；4.惠水县人民法院（2015）惠民初字第388号民事判决书；5.龙里县人民法院（2015）龙行初字第52号行政判决书；6.贵州警官职业学院司法鉴定鉴定中心意见书（〔2016〕痕检鉴字52号）；7.黔南州中级人民法院（2016）黔27行终208号判决书；8.惠水县涟江街道办事处综治办土地权属纠纷问题答复；9.惠水县国土局对侯贵林申请确权的回复；10.惠水县人民政府《关于涟江街道办事处惠明村侯贵林、龙继洪土地权属争议行政处理决定书》（惠府行决字〔2018〕1号）；11.申请人候贵林行政复议申请书；12.候桂林与龙继洪土地使用权转让地现场现场照片；13.黔南州人民政府《行政复议决定书》（黔南府行复决字〔2018〕59号），证明：证据2、3上均写明为100余平米，当时转让的土地面积不是两百多；本案争议属于土地承包经营权转让纠纷，转让人是候贵林，转让的标的是候贵林土地承包证上的“火烧田”的一部分；惠水县政府确认为土地权属争议是违反法律规定的；转让时虽然没有留下准让面积的文字依据，但是根据龙继洪申报审批表和惠水国土局批复的意见是130平方米；130和150是有差距的，但是龙继洪没有任何依据证明当初候贵林转让给他的土地是200余平米，所以县政府确认240.92平米给龙继洪没有权属来源的证据，没有转让土地衍变的证据；鉴定意见也证明了这是土地承包经营权转让纠纷，实际上的转让行为也是存在的；原告认为被告惠水县政府的确权是没有依据的；两份判决没有指出过双方当事人可以向人民政府申请确权；州政府以管理现状来确权是没有道理的，也是违反法律的。被告惠水县政府对原告证据的质证意见：对证据1、10、11，无异议；对证据2-9，真实性无异议，但不认可证明目的；对证据12、13，真实性予以认可，不认可证明目的。黔南州政府对原告证据的质证意见：对证据1-11、13的三性无异议，不认可证明目的；对证据12的三性不认可，证明目的不予认可。第三人龙继洪对原告证据的质证意见：不认可证明目的。被告惠水县政府辩称：（一）本案是土地权属争议案件，被告惠水县政府是有权处理机关。龙里县人民政府（2015）龙行初字第52号行政判决书明确指出“案涉土地承包经营权的转让协议中约定‘东抵侯贵林责任田’的具体界线指代不明，导致协议土地范围可大可小，无法确定，而土地四至的确定涉及土地权属确定的核心内容，不是本案的审理焦点；原告与第三人就土地权属有争议且协商不成的，可依法申请人民政府处理”。原告于2017年8月21日向惠水县政府递交《土地确权申请书》，请求确认惠水县涟江街道（原和平镇）惠明村高旺二组“火烧田”的316.2平方米的土地使用权为其所有。惠水县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，因原告和第三人系个人之间的争议，惠水县政府系该土地争议的有权处理机关。（二）本案土地权属争议事实清楚、证据充分、程序合法。根据《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。”《惠水县土地林木林地权属争议处理程序规定》第四条规定：“县国土资源局负责受理、调查由县人民政府处理的土地权属争议案件。”惠水县国土局于2017年8月30日受理并向原告送达《受理通知书》《举证通知书》，9月1日，向第三人龙继洪送达《土地确权申请书》（副本）《答辩通知书》《举证通知书》。9月12日，惠水县国土资源技术服务中心（丙级测绘资质）工作人员实地测绘土地现状。因原告、第三人争议的土地利用现状全部变为农村集体建设用地，经原告亲自指界测量，并在测绘结果出图后告知双方当事人，双方当事人对现状测绘结果无异议并签字确认。县国土局、法制办对原告提交的秦发兴、杜德鹏、杜德福、赵正秀四份《证明》不予认可；对第三人提交的《协议书》予以认可；对龙里县法院相关判决情况予以采纳，并依据法律法规，本着尊重历史和事实，有利于生产生活的原则，作出案涉处理决定。被告惠水县政府为证明自己主张，在举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据：第一组：1.调查处理意见书惠国土资呈[2017]252号；2.土地确权申请书；3.文书送达回证；4.协议书（第16页）补充对该份证据。该协议书原告表示不认可的，但是鉴定下来该份协议书上的手印是属于原告候贵林的，该份协议合法有效；5.贵州警官职业学院司法鉴定中心司法鉴定意见书；6.原告候贵林土地承包证；7.四份证明（第27页-第34页）补充说明：转让的面积情况；8.询问笔录（第35页-55页）补充说明：四个证人均表示只有转让的事实，并不清楚转让的具体面积；9.候贵林、龙继洪房屋现状图；10.候贵林现场指界测绘照片；11.候贵林核实土地现状照片；12.龙里县人民法院行政判决书（2015）龙行初字第52号；13.黔南州中院行政判决书（2016）黔27行终208号；14.权属争议行政调解书（第91页-93页）补充说明：依法组织当事人调解，但是没有调解成功；15.情况说明，证明被告惠水县人民政府土地确权事实清楚、程序合法、证据充分。原告质证意见：真实性不认可，因为被告县政府由原来的被告变为裁判员，没有申请行政回避，确权的调查笔录等都有倾向性；合法性不认可，原告认为本案属于承包经营权纠纷；指界测绘上侯贵林只是承认道路两侧扩建的150平方米属于龙继洪管理，并没有承认四至界线；调查笔录中所说水沟建设的问题，实际不存在水沟，县政府没有进行现场勘验；原告候贵林并未看过笔录，这组证据中不能体现出把地块确权给龙继洪的依据。第二组：四份调查笔录，证明原告候贵林按照和第三人签订的协议书在自己建房时修建了排水沟，并以此为界。原告质证意见：三性均不认可。真实性由被告变为裁判员，调查具有倾向性；合法性，该案不属于土地权属争议，进行的这些调查不合法；关联性，被告证据中也没有确权240.92平米给龙继洪的依据，没有对现场进行勘验，达不到被告的证明目的；转让150平米的事情是原告候贵林事后告诉几个证明人的，并不是伪造。第三组：送达材料，证明被告惠水县政府送达程序合法。原告质证意见：真实性认可，但合法性不认可。因为把土地承包经营权转让合同纠纷认定为土地确权纠纷；且被告与原告有利害关系，应当回避。被告黔南州政府、第三人龙继洪的质证意见：无异议。被告黔南州政府辩称：（一）被告作出的复议决定程序合法。被告依据《行政复议法》《行政复议法实施条例》等相关规定，依法受理了原告提出的复议申请，经过审查、核实原告提交的申请书、证据和书面材料后，依据法律作出案涉复议决定，符合相关法律法规的规定。（二）案涉争议决定认定事实清楚、适用法律正确。争议地位于“火烧田”承包地内，现已转为非农建设用地，已被第三人用来建房。目前原告的管理现状为“东至杜德培、南至村道路、西至水沟、北至王永林（原机动田）”，第三人的管理现状为“东至水沟、南至村道路、西至村道路、北至王永林（原机动田）”。1998年8月，原告侯贵林获得被告惠水县政府颁发的第二轮土地承包证，该证记载由“火烧田”一幅，类别为田，面积0.1亩，四至范围“东至杜德培、南至村路、北至集体”。1998年1月5日，原告与第三人达成转让争议地的口头协议，转让价格为5400元。1999年1月15日，原告与第三人签订书面《协议书》，原告将“火烧田”四至范围为“东抵侯贵林责任田、西抵公用大陆、南抵集体村公路、北抵一组机动田”土地转让给第三人，转让总价为5400元，并明确原告如若修建房屋须留出水沟，由两户共同使用。协议并未明确具体转让面积，该协议有原告、第三人签字捺印。1998年12月22日，第三人获得惠水县国土局颁发的惠国土复（1998）167号批复，同意第三人使用三类水田130平方米建房。2003年11月13日，第三人获得惠水县人民政府颁发的《集体土地使用证》（惠集用〔2003〕第07-0089号），改正核准的使用权面积为230平方米，该证由于原告提起诉讼，被龙里县人民法院（2015）龙行初字第52号行政判决书和黔南州中级人民法院（2016）黔27行终208号行政判决书撤销。2016年5月23日，贵州警官职业学院司法鉴定中心出具《痕迹检验司法鉴定意见书》，结论为“协议书上的侯贵林中的红色指印是侯贵林右手拇指第一指节所留”。2017年8月21日，原告向惠水县政府申请土地确权。2017年9月29日，惠水县政府组织双方当事人对争议地进行踏勘确界，绘制了《侯贵林、龙继洪房屋现状图》，该图有争议双方的签字捺印认可。2018年3月1日，惠水县政府作出案涉处理决定。原告不服向被告黔南州政府申请复议。根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第五十六条“土地所有权或者使用权文件上的四至界限与实地不一致的，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界限计算土地面积，确定土地所有权或者使用权”之规定，转让面积可以通过实地测量四至范围予以确定。争议地的土地承包经营权，已经于1999年1月15日通过协议的方式转让给第三人适用，符合《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条的规定，目前有第三人管理使用。惠水县政府作出维持原告与第三人管理现状的处理决定，充分尊重现实，并无不妥。故请求依法驳回原告的诉讼请求。被告黔南州政府在举证期限内向本院提交并当庭举示了如下证据：1.送达回执邮寄单复印件；2.第三人参加行政复议通知书（黔南府行复受字[2018]28号）；3.提出行政复议答复通知书（黔南府行复受字[2018]28号）；4.行政复议案件延期审理通知书（黔南府行复延字[2018]36号），证明被告复议决定程序合法。原告的质证意见：真实性无异议；合法性有异议，州政府作为上级政府应当审查是否属于人民政府的确权范围而被告黔南州政府没有履行审查义务。被告惠水县政府、第三人质证意见：无异议。第三人龙继洪述称：1998年12月16日，原告侯贵林将“火烧田”中的一部分卖给第三人龙继洪，并于1999年1月15日补签《协议书》。协议约定，原告将“火烧田”四至范围为“东抵侯贵林责任田、西抵公用大陆、南抵集体村公路、北抵一组机动田”土地转让给第三人，转让总价为5400元，并明确今后侯贵林如需建房，必须留出50公分水沟，由两户共同使用。侯贵林在协议上签字捺印，经贵州警官职业学校司法鉴定中心鉴定，确系侯贵林的手印。2003年原告侯贵林配合龙继洪办理好土地使用证。案涉行政处理决定和复议决定是正确的，请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人龙继洪在举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据：身份证复印件、行政复议决定书（黔南府行复决字[2018]59号）、黔南州中级人民法院（2016）黔27行终208号判决书、惠水县人民法院民事判决书（2015）惠民初字第338号、龙里县人民法院行政判决书（2015）龙行初字第52号、土地权属争议行政处理决定书（惠府行决字[2018]1号）、司法鉴定意见书、协议书，证明原告候贵林在第三人建房之后也修建了房屋，在修建时预留了50公分的排水沟；第三人的房子是在1999年一次性修建好的；原告在2015年开始与第三人发生纠纷的。原告质证意见：对身份证无异议；黔南州中级人民法院行政判决书、龙里县法院判决书，没有生效判决证明，并未生效。两份判决中多处表达本案属土地承包经营权承包纠纷；复议决定真实性无异议，合法性、关联性有异议，不属于土地确权，确权决定无依据；鉴定意见有异议，该份协议书不是（买卖）当时签的，是龙继洪写好后给候贵林签的，也证明了本案是土地承包经营权纠纷并非土地权属争议。被告惠水县政府、黔南州政府质证意见：无异议。上述证据，经审查，客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明:1998年8月，原告侯贵林获得被告惠水县政府颁发的第二轮土地承包证，该证记载有“火烧田”一幅，类别为田，四至范围“东至杜德培、南至村路、西至村路、北至集体”。1999年1月15日，原告与第三人签订书面《协议书》，原告将“火烧田”四至范围为“东抵侯贵林责任田、西抵公用大路、南抵集体村公路、北抵一组机动田”土地转让给第三人，转让总价为5400元，并明确原告如若修建房屋须留出水沟，由两户共同使用。协议并未明确具体转让面积，该协议有原告、第三人签字捺印。2016年5月23日，贵州警官职业学院司法鉴定中心出具《痕迹检验司法鉴定意见书》（贵警院司法鉴定中心〔2016〕痕检鉴字第52号），结论为“‘协议人：侯贵林’中‘侯贵林’字迹上的红色指印是侯贵林右手拇指第一指节所留”。1998年12月22日，第三人获得惠水县国土局颁发的惠国土复（1998）167号批复，同意第三人使用三类水田130平方米建房。2003年11月13日，第三人获得惠水县人民政府颁发的《集体土地使用证》（惠集用〔2003〕第07-0089号），该证核准的使用权面积为230平方米，由于原告提起行政诉讼，被龙里县人民法院（2015）龙行初字第52号行政判决书和黔南州中级人民法院（2016）黔27行终208号行政判决书撤销。现第三人在争议地处修建有房屋，此后原告在第三人房屋旁也修建有房屋，两房之间有一条空隙。第三人房屋四至为：东至与侯贵林房间的空隙、南至村道路、西至村道路、北至原机动田；原告房屋四至为东至杜德培、南至村道路、西至与第三人房间的空隙、北至原机动田。2017年8月21日，原告向惠水县政府申请对争议地进行土地确权。2017年9月29日，惠水县政府组织双方当事人对争议地进行踏勘确界，绘制了《侯贵林、龙继洪房屋现状图》，该图有争议双方的签字捺印认可。2017年12月7日，惠水县人民政府法制办工作人员对原告进行询问：问其与第三人相邻房屋间的一条水沟是谁修建的，原告称是其修建；问其为何修水沟，原告称其转让土地给第三人时，协议上讲明在原告修建住房时修一条水沟。2018年3月1日，惠水县政府作出案涉处理决定。原告不服向被告黔南州政府申请复议，黔南州政府维持了惠水县政府的处理决定。原告遂起诉至法院，诉请如前所述。本院认为，本案争议焦点为案涉行政处理决定和复议决定是否合法。首先，原告与第三人对争议地的争议的性质问题。原告侯贵林将“火烧田”承包地中东抵侯贵林责任田、西抵公用大路、南抵集体村公路、北抵一组机动田部分转让给第三人龙继洪建房用。第三人修建了房屋。1998年12月22日，第三人获得惠水县国土局颁发的惠国土复（1998）167号批复，同意第三人使用三类水田130平方米建房。2003年11月13日，第三人获得惠水县人民政府颁发的《集体土地使用证》（惠集用〔2003〕第07-0089号），该证核准的使用权面积为230平方米。由此，案涉争议地的用途实际已经发生转变。因此，原告于2017年8月21日向被告惠水县政府申请土地确权的性质并非是与第三人的农村土地承包经营权纠纷。原告如认为其与第三人存在土地承包经营权转让合同纠纷，可以通过其他合法途径解决。其次，原告转让给第三人的土地以及第三人修建的房屋的四至的北、西、南部均与原告“火烧田”的北、西、南的界限一致，即北至原机动田（现已修建房屋）、西至村道路、南至村道路。而第三人房屋的东面系原告当初建房时预留的空隙，该空隙位于原告房屋西面，处于两房之间。根据双方签订的协议书的约定，原告在修房时修一条水沟，事实上两房间的空隙确实是原告在修建住房时所留。由此可见，第三人并未侵占或者多占原告“火烧田”的其他土地。该空隙虽然不是常见的凹形水渠，即通常意义上的“水沟”，但亦具备水沟的排水等功能。所以，把两房之间的空隙认定为案涉协议书上的“水沟”，符合常理。《确定土地所有权和使用权若干规定》第五十六条规定：“土地所有权或者使用权文件上的四至界限与实地不一致的，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界限计算土地面积，确定土地所有权或者使用权。”根据该条款规定的原则，被告惠水县政府本着尊重历史和现状，消除矛盾，解决纠纷，减少当事人诉累的原则，将“东至水沟、南至村道路、西至村道路、北至王永林（原机动田）”的“火烧田”部分土地的使用权确认给第三人，认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，应予维持。被告黔南州政府受理原告的复议申请后，对案件事实进行审查，作出维持案涉行政处理决定的复议决定，认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确、程序合法，亦应予维持。原告侯贵林与第三人龙继洪，应尊重历史、维持现状，邻里和睦共处，不宜再受诉累。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告侯贵林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告侯贵林负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉的，本判决则发生法律效力。审 判 长  郑天成人民陪审员  广家雍人民陪审员  杨 霞二〇一八年九月十九日法官助理石吉清书 记 员  张迪佳