贵州省毕节市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）黔05行再5号 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）文加忠，男，1949年3月2日出生，汉族，住贵州省大方县。 委托代理人王静，贵州威迪律师事务所律师。执业证号：15205200111216562。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）文琴，女，1964年10月21日出生，汉族，贵州省大方县人，住大方县。 委托代理人（特别授权）王有春，贵州靖毕律师事务所律师。执业证号：15224201110537701。 一审被告、二审被上诉人大方县人民政府。 地址：毕节市大方县慈善街。 法定代表人陈萍，该县县长。 委托代理人（特别授权）喻迪，系毕节金海湖新区管理委员会法制办负责人。 委托代理人（特别授权）李军，系贵州本芳律师事务所兼职律师。执业证号：15224201020157425。 被申请人文琴诉一审被告大方县人民政府、再审申请人文加忠土地登记行政管理纠纷一案，贵州省黔西县人民法院于2017年3月20日作出（2017）黔0522行初1号行政判决：撤销被告大方县人民政府于1998年向第三人文加忠颁发的农村土地承包经营权证。再审申请人文加忠不服，向毕节市中级人民法院提起上诉，毕节市中级人民法院于2017年9月18日作出（2017）黔05行终153号行政判决：驳回上诉，维持原判。再审申请人文加忠仍不服，向贵州省高级人民法院申请再审，贵州省高级人民法院于2018年1月5日作出（2017）黔行申272号行政裁定：一、本案指令贵州省毕节市中级人民法院再审；二、再审期间，中止原判决的执行。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年9月13日公开开庭审理了本案。再审申请人文加忠及其代理人王静，被申请人文琴及其委托代理人王有春，一审被告、二审被上诉人大方县人民政府委托代理人喻迪、李军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审经审理查明：大方县双山镇高坪村第一轮土地承包时，文琴及其父亲文志久、母亲郭家英三人为承包户，以文志久为户主在该村承包了土地。1991年，文琴母亲郭家英去世。1991年12月20日，第三人文加忠与文志久签订遗赠扶养协议，由第三人负责文志久的生、养、死、葬，文志久的一切财产由第三人继承。1992年3月17日，大方县公证处对该协议进行了公证。1993年文琴父亲文志久去世。1998年，大方县人民政府向第三人文加忠颁发了《土地承包经营权证》，将文志久第一轮土地承包土地的经营权确认给第三人文加忠经营管理。2016年，毕节市金海湖新区对登记在文加忠《土地承包经营权证》上的毛草坝土地进行征收，并将征收费用登记在文加忠户头上，文琴以该补偿费应属其继承为由向大方县人民法院提起民事诉讼。在审理过程中，第三人文加忠出示大方县人民政府向其颁发的《土地承包经营权证》。2016年12月1日，大方县人民法院作出（2016）黔0521民初3240号民事裁定书，对本案中止诉讼。2017年1月3日，文琴提起行政诉讼，请求撤销大方县人民政府向第三人文加忠颁发的《土地承包经营权证》。 一审判决认为:农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。颁发农村土地承包经营权证的前提是承包方与发包方签订的农村承包合同，且农村承包合同已生效。但在本案中，大方县人民政府与第三人文加忠在整个案件审理过程中都未向本院提交第三人文加忠与村民委员会签订的农村承包合同。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”。故大方县人民政府向第三人文加忠颁发《土地承包经营权证》属主要证据不足，依法应予撤销。对于文加忠主张的其取得承包经营权已有22年，文琴的起诉已超过起诉期限的理由，由于大方县人民政府的颁证时间是1998年，文琴向原审法院起诉的时间是2017年1月3日，文琴的起诉未超过20年。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，文琴知道被告向第三人颁发农村承包经营权证的时间是2016年，文琴的起诉未超过2年。故对文加忠主张的理由，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销大方县人民政府于1998年向第三人文加忠颁发的《土地承包经营权证》。案件受理费50.00元，由大方县人民政府负担。 二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 二审判决认为：首先，关于文琴诉讼主体资格的问题。被上诉人文琴在第一轮土地承包时与其父亲文志久、母亲郭家英三人以文志久为户主在高坪村承包了本案争议土地。因此，被上诉人与本案有利害关系，是本案的适格主体。上诉人文加忠提出文琴于1985年嫁到云龙村且在该村取得承包地，因此文琴无原告主体资格的主张，由于文加忠并未对该主张举证证明，对其该项主张本院不予支持。其次，关于文琴的起诉是否超过起诉期限的问题。被上诉人大方县人民政府向上诉人文加忠颁证的时间是1998年，被上诉人文琴向一审法院起诉的时间是2017年1月3日。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，被上诉人文琴知道被上诉人大方县人民政府向上诉人文加忠颁发农村承包经营权证的时间是2016年，被上诉人的起诉未超过2年。最后，被上诉人大方县人民政府向上诉人文加忠颁发《土地承包经营权证》的行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被上诉人大方县人民政府有义务在法定举证期限内向本院提供颁发涉案《土地承包经营权证》行政行为的证据材料。本案中，被上诉人大方县人民政府在整个案件审理过程中都未向法院提交作出被诉行政行为的证据，应视为没有相应的证据。文加忠在法定期限内提供的证据亦不能证明被诉行政行为合法。故，被上诉人大方县人民政府向上诉人文加忠颁发《土地承包经营权证》的主要证据不足，依法应予撤销。上诉人文加忠提出的大方县很多乡镇均未与农户签订承包合同的事实不能成为被上诉人大方县人民政府未签订承包合同即颁证的行政行为合法的理由。另，上诉人文加忠提出村委会已将文志久的承包地转包给文加忠的上诉理由，因是否转包的事实属于土地承包经营权纠纷，不属于行政诉讼审查范围，本院不予审查。因此，上诉人文加忠的上诉理由，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，证据确实充分，适用法律准确，本院依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判；二审案件受理费50.00元，由上诉人文加忠承担。 再审申请人文加忠申请再审称：1、本案客观事实。文加忠系大方县毛栗乡大寨村一组（现大方县文阁乡海坝村）村民，被申请人文琴的父亲文志久与文加忠系亲叔侄关系，因文琴三姐妹外嫁他乡，无人赡养文志久，经村委会协调，并经文琴三姐妹书面同意，1991年12月20日文加忠与文志久签订《遗赠抚养协议书》和《财产清理》。1992年1月5日高坪村委会与文加忠签订《五保户抚养协议书》。1992年3月4日文加忠与文志久对《遗赠抚养协议》进行公证。1992年3月17日大方县公证处作出方公字第34号公证书。文加忠按照协议约定履行了赡养文志久的义务，且对文志久承包土地进行耕种管理，并由文加忠缴纳各项农业税。1994年文志久去世，由文加忠负责安葬。文加忠履行完毕两份协议书约定的义务,自此文加忠就依法享有文志久的遗产所有权，同时享有文志久户下的土地承包经营权。1998年村委会将空白的《土地承包经营林证》自行核发填写内容后发放给承包户。高平村委会按照与文加忠签订的《五保户抚养协议》，将文志久户下的土地承包经营权优先发包给文加忠。后文加忠承包经营管理文志久户下的土地至2015年。2、一、二审判决认定被申请人的起诉没有超过诉讼时效错误。从文志久与文加忠签订遗赠抚养协议起，文琴就已知晓其父已将所有财产交由文加忠继承，文志久户下的土地承包经营权在文志久去世后由文加忠优先承包，文琴也已知晓涉案土地已发包给文加忠，故文琴的起诉已超过起诉期限。3、一、二审判决认定文琴具备对高坪村土地承包经营使用权事宜享有请求权错误。法律规定土地使用权不能继承，高坪村委会在文琴父母死亡后，文志久户已属“绝户”,村委会将属“绝户”的承包地收回发包给文加忠，文琴无资格提起本案诉讼。4、一、二审判决均以高坪村委会没有与文加忠签订书面承包协议为由，判决撤销涉案《土地承包经营林证》，该判决违背客观事实，损害文加忠的合法权益，否认了大方县政府的工作。中办发（1997）16号文件规定：“延长土地承包期后，乡镇人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书”。第二轮土地承包时高坪村没有开展第二轮土地承包工作，是1998年接上级通知后将土地承包证领来合法给本村承包户，当时并未要求签订承包协议书，这是对从1994年其村民承包土地行为的追认。5、一、二审判决程序违法。如果认定本案属于行政案件，则应当根据《土地管理法》第十六条规定先由政府处理；如果不属于行政案件，则应当根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第四项的规定以民事纠纷审理。请求：1、撤销一、二审判决，依法判决驳回文琴的一审诉讼请求或直接改判裁定驳回被申请人的起诉；2、一、二审诉讼费用由被申请人承担。 被申请人文琴答辩称：1、本案的事实问题。涉案土地系文琴及父母的承包地；文加忠再审申请书上所述内容均不属实，文志久一户不属于“绝户”的情形。2、涉案土地应当由文琴承包有中办发（1997）16号通知、省政府黔府办发（1998）84号、省发（1997）24号意见和《贵州省农村集体经济承包合同管理条例》等为依据。综上，文加忠的再审申请不符合行政诉讼法第九十一条第（三）、（四）项规定的情形，再审理由不成立，请求人民法院驳回再审申请请求。 一审被告、二审被上诉人大方县人民政府陈述称：不论大方县政府是否颁证确认，该确认行为始终未对承包方和发包方之外的文琴产生行政法上的实质影响。文琴就此不应提起行政诉讼。根据《农村土地承包法》第五十一条之规定，文加忠与文琴之间基于土地承包经营权发生的民事纠纷，应当向仲裁机构或法院提起民事诉讼解决。本案不属于行政诉讼管辖范围，请求人民法院依法裁判。 本案在一审、二审中被诉行政机关大方县人民政府未向人民法院提交证据和依据证实向文加忠颁发土地承包经营权证的行政行为合法。再审申请人文加忠、被申请人文琴为了证明自己的诉讼主张，均向人民法院提交了证据，并经一审、二审庭审举证质证。 再审中再审申请人文加忠向本院提交以下证据并经庭审举证、质证：1、承包户名分别为文兴海的土地承包经营权证复印件一份4页；2、陈祖国的土地承包经营权证复印件一份4页；3、柯德明的土地承包经营权证复印件一份4页；4、户名为文加忠的补贴存折复印件一份4页。 再审中被申请人文琴及一审被告、二审被上诉人大方县人民政府未向本院提交证据。 再审审理查明的事实与一、二审审理查明的事实一致。 本院再审期间另查明：本案再审期间，再审申请人文加忠于2018年9月26日向本院提交了“申请”。2018年9月27日文琴向本院提交了2018年9月21日文加忠与文琴等人达成的“协议书”和“撤诉申请”。 本院认为，本案再审期间，为了化解矛盾，实质性解决行政争议，大方县人民政府2018年9月21日组织再审申请人文加忠、被申请人文琴等人进行调解。经调解，文加忠与文琴等人达成了协议。2018年9月27日文琴向本院提交了“撤诉申请”，申请撤回（2017）黔0522行初1号案件的起诉。因文加忠与文琴的实体争议已得到解决，被申请人（一审原告）文琴向本院提交了撤回一审起诉的申请，是其真实意思表示，不损害国家利益、社会公共利益或者他人的利益，符合法律的规定，本院应予以准许。再审申请人文加忠向本院提交的“申请”，同意文琴撤回本案的起诉，是其真实意思表示，且文加忠的再审申请请求为撤销一、二审判决和驳回文琴的诉讼请求。因此文琴的撤回起诉申请并不影响文加忠及他人的诉讼权益。综上，应撤销该案的一审判决、二审判决，准许文琴撤回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条及《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十二条之规定，裁定如下： 一、撤销贵州省毕节市中级人民法院2017年9月18日作出的（2017）黔05行终153号行政判决； 二、撤销贵州省黔西县人民法院2017年3月20日作出的（2017）黔0522行初1号行政判决； 三、准许被申请人（一审原告）文琴撤回起诉。 一审案件受理费50.00元，减半收取25.00元，由一审原告文琴负担；二审案件受理费50.00元，免于收取，全额退还再审申请人文加忠。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张多周 审 判 员 袁利萍 审 判 员 曹建军 二〇一八年九月二十七日 法官助理 赵文广 书 记 员 汤建筑