贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔行终540号上诉人（一审原告）吴帮勇，男，汉族。委托代理人孟秀军，广东勤思进律师事务所律师。被上诉人（一审被告）贵州省平塘县人民政府，住所地贵州省平塘县金盆街道新区行政中心**。法定代表人莫君锋，县长。被上诉人（一审被告）贵州省平塘县国土资源局，住所地贵州省平塘县平舟镇玉水北路二段**。法定代表人李劲松，局长。委托代理人陆厚能，该县国土资源局工作人员。被上诉人（一审被告）贵州省平塘县克度镇人民政府，住所地平塘县克度镇金星村红塘组。法定代表人冉孟刚，镇长。上诉人吴帮勇因诉贵州省平塘县人民政府（以下简称“平塘县政府”）、贵州省平塘县国土资源局（以下简称“平塘县国土局”）和贵州省平塘县克度镇人民政府（以下简称“克度镇政府”）确认房屋行政协议无效一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（以下简称“一审法院”）于2017年7月24日作出的（2017）黔27行初539号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，贵州省人民政府《关于500米口径球面射电望远镜项目贵州省配套设施建设总体规划的批复》（黔府函〔2012〕269号）批复同意《500米口径球面射电望远镜项目贵州省配套设施建设总体规划》，并要求加快项目配套服务与配套设施建设，推动FAST天文科技旅游与新型小城镇建设。2014年8月21日黔南州人民政府作出《关于平塘国际射电天文科普旅游文化建设规划的批复》（黔南府函〔2014〕119号）同意平塘县政府呈报审批的《平塘国际射电天文科普旅游文化园建设规划》。2015年12月25日黔府用地函〔2015〕619号《省人民政府关于平塘县2015年度第二批次城镇建设使用土地的批复》批准将平塘县克度镇前进村集体进行征收。2014年11月19日，平塘县政府作出《关于对平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目房屋进行征收的决定》（平府发〔2014〕18号）；并于同年11月21日作出《关于平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目征地补偿安置方案的批复》（平府函〔2014〕136号），补偿安置方案明确平塘县政府为项目土地征收补偿主体，克度镇政府受县政府委托为征收人。2016年1月30日克度镇政府作为甲方，克度镇政府前进村村民委员会作为乙方签订了《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》（下沙坝第22号），就吴帮勇管理使用的集体林地1.321亩（地块编号：30）土地征收补偿事项约定：土地补偿款30507元、林地补偿款24903元、地上附着物5604元，共计30507元；同年5月2日再次签订了《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》（放牛坪第15-1号），就吴帮勇管理使用的另一处集体土地旱地3.808亩（地块编号：787-1、983、983-1、1077、1077-2、1214）、水田2.446亩（地块编号：709、787、955）旱地、水田共3.365亩（地块编号：615-1、615-2、1365；615、615-3、615-4）、荒山0.374亩（地块编号：1077-1）土地征收补偿事项约定：土地征收补偿款279682元。其中：土（田）地补偿款245626元；青苗补偿款9825元；林地补偿款7051元；地上附着物补偿费17180元。两份协议均在第六条约定：“甲方一次性将征地补偿款付清给被征地农户后，被征收农户则将土地交付给甲方，不得以任何借口和理由迟交、拒交或阻挠甲方用地。”并在第七条约定：“甲乙双方及被征地农户签字盖章后，本协议生效。”本案克度镇政府和前进村委会均在协议上加盖印章，吴帮勇作为被征地农户在协议上签名捺印。2017年3月15日，吴帮勇以一审被告土地征收程序违法为由向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认2016年1月30日、5月2日签订的《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》无效；2.本案诉讼费用由一审被告承担。一审法院经审理认为，本案争议的焦点为两份案涉《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》是否存在无效情形。根据本案有效证据证明克度镇政府受平塘县政府委托为国际射电天文科普旅游文化园项目征收人，有签订案涉土地征收补偿协议的主体资格。本案所涉土地征收协议书系基于征收行为及补偿安置方案而签订，该土地征收行为并未经依法确认违法或无效；而平塘县政府土地征收程序是否合法与土地征收协议分属不同的法律关系，并非本案审理范围，对此不予评述。本案审查重点应为“土地征收协议书”本身是否存在无效情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”吴帮勇未提供有效证据证明克度镇政府在签订协议时有上述应当认定为无效情形的行为，也未提供证据证明签订的协议内容有应当认定为无效的情形。本案所涉两份土地征收协议书系经克度镇政府与集体土地所有权人航龙村村民委员会协商达成，并经被征地农户签字确认。两份协议对征收土地面积、土地补偿、青苗补偿及地上附着物补偿等款项均作出了明确约定，并约定补偿款项直接由甲方支付给被征地农户，该协议为双方真实意思表示，应确认为合法有效，对双方当事人具有法律约束力。吴帮勇作为被征地农户已足额收到两份协议书约定的补偿款项，其诉请确认两份案涉协议无效的理由缺乏事实和法律依据，不予支持。另，关于吴帮勇撤回对平塘县国土局起诉的问题，经平府函〔2014〕136号批复同意的《平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目征地补偿安置方案》明确平塘县政府为项目土地征收补偿主体，克度镇政府受县政府委托为征收人，平塘县国土局并未参与该项目土地征收的具体实施。庭审中，经释明吴帮勇特别授权的委托代理人孟秀军在其委托权限内当庭撤回对平塘县国土局的起诉，属于对吴帮勇诉讼权利的处分，不违反法律的禁止性规定，亦未损害国家利益、公共利益或其他人利益，应予准许。平塘县政府在庭审中主张签订协议的对象是航龙村村民委员会，应当追加该村民委员会为被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”航龙村村民委员会系案涉土地征收协议书的乙方，是土地征收行为的行政相对人，不具备行政诉讼被告主体资格。故平塘县政府的关于追加被告的主张不能成立，一审法院不予支持。本案需对吴帮勇诉请确认行政协议无效以及撤回对平塘县国土局起诉两个事项进行裁判，基于诉讼经济原则考虑，为便利当事人诉讼和节约司法资源，一审法院一并予以判决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、准许吴帮勇撤回对平塘县国土资源局的起诉；二、驳回吴帮勇要求确认其与平塘县克度镇人民政府于2016年1月30日、5月2日签订的两份《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》无效的诉讼请求。一审案件受理费50元，由吴帮勇负担。上诉人吴帮勇不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，改判确认涉案房屋征收补偿安置协议无效，一二审诉讼费由被上诉人承担。上诉的主要理由是：1.被上诉人提交的136号批复是已被137号批复取代的作废文件，一审法院据此认定克度镇政府受平塘县政府委托，有签订土地征收补偿协议的主体资格系认定事实错误。而按照137号批复，平塘县国土局才是平塘县政府委托的征收人，但一审法院未予理会，坚持释明认为上诉人应当撤回对平塘县国土局的起诉。2.被上诉人和上诉人签订土地征收协议，没有取得征地审批文件。3.一审法院认为被上诉人征收行为是否合法，不影响征收补偿协议的合法性，一审法院不审查征收行为的合法性，属于适用法律错误，处理结果错误。4.被上诉人和上诉人签订的征地补偿安置协议，具有行政和民事的双重属性，必须同时符合行政及民法、合同法等相关规定，涉案协议无论从行政还是从民事层面，均应确认无效。被上诉人平塘县政府、平塘县国土局和克度镇政府二审法定期限内均未提交书面答辩意见。二审经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的审理重点是涉案协议是否属于应当被确认无效的情形。涉案协议是行政协议，是双方当事人的合意结果，行政协议确认无效之诉应属合同争议之一，对行政协议的审查，除适用行政诉讼法的相关规定外，还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条无效行政行为以及《中华人民共和国合同法》第五十二条合同无效的有关规定，本案平塘县政府的行为并不是对集体土地进行征收，因此上诉人主张被上诉人未依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定和程序与其签订补偿安置协议违法没有法律依据；上诉人主张涉案协议违反国家法律法规强制性规定，且平塘县国土局采用恐吓、威胁等手段迫使其签订了补偿安置协议，该行为严重违法，请求确认涉案协议无效，但根据双方提交的相关证据及陈述，未发现本案存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，对上诉人请求确认涉案协议无效的主张，本院不予支持。对于上诉人认为征地未经审批，被上诉人平塘县政府无权征收，因而导致房屋征收补偿协议无效的主张。本院认为，涉案补偿协议只是针对涉案房屋进行征收，并未征收土地，被上诉人因公共利益需要对上诉人的土地进行用途管制，禁止其在土地上建房，并不涉及将集体土地转为国有土地的问题，因此并不需要相关征收土地的批文，并且经本院审查，被上诉人与上诉人签订的协议对上诉人予以了房屋安置和合理补偿。另外，上诉人与被上诉人签订征收补偿协议后已实际履行，故上诉人主张涉案房屋征收补偿协议无效的理由，本院不予支持。综上，上诉人吴帮勇所提上诉理由无事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元，由上诉人吴帮勇负担。本判决为终审判决。审判长 黄 瑶审判员 滕学东审判员 田一铭二〇一八年九月二十日法官助理邓玉婷书记员马如意