浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙04行终181号上诉人(原审原告)嘉兴市协禾医院管理有限公司，住所地嘉兴市大桥镇亚太工业园区（A9）（嘉兴工业园区管理委员会办公楼209室）。法定代表人孙佳卫，执行董事。委托代理人徐明福、徐丹凤，浙江君度律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市南湖区卫生和计划生育局，住所地嘉兴市中环东路南湖区行政中心。法定代表人朱建青，局长。出庭负责人朱金观，副局长。委托代理人朱丽清，浙江红船律师事务所律师。嘉兴市协禾医院管理有限公司（以下简称协禾公司）因诉嘉兴市南湖区卫生和计划生育局（以下简称南湖区卫计局）卫生行政批准一案，不服嘉兴市南湖区人民法院（2017）浙0402行初158号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年6月6日受理后，依法组成合议庭于2018年9月12日公开开庭审理本案，上诉人的委托代理人徐明福，被上诉人的负责人朱金观、委托代理人朱丽清到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限3个月。本案现已审理终结。原审经审理查明，协禾公司通过公开挂牌出让受让了位于嘉兴市南湖区大桥镇七沈公路与天宇路交叉口西南侧的宗地，面积为5484.60平方米，用途为医疗卫生用地。协禾公司向南湖区卫计局提出在该宗地上建造“嘉兴协禾骨科医院”的申请。南湖区卫计局于2013年6月17日作出了南计卫[2013]54号《关于设置“嘉兴协禾骨科医院”申请的批复》，内容为：由于你公司申请医疗机构设置中存在以下问题：一是按照南湖区医疗卫生机构设置规划，该区域规划设置一家二级专科医院，你单位选址土地面积不能满足二级骨科医院建设用地需求；二是根据你公司经营范围为“受委托从事医院的经营管理，不含医疗活动”；三是你公司开户银行出具证明为20869.81元，无法满足医院建设资金需求，故对你单位要求设置“嘉兴协禾骨科医院”的申请不予同意。2013年8月7日，嘉兴工业园区管理委员会向嘉兴市南湖区人民政府作出嘉工委[2013]62号《关于要求改变嘉兴市协禾医院管理有限公司用地性质及土地延期的请示》，载明协禾公司“在申办嘉兴协禾骨科医院时没能得到区人口计划生育与卫生局的行政许可，主要是土地面积不能满足二级骨科医院建设用地之需（二级医院需占地20亩以上），且近期内无法调整土地空间，以达到满足二级骨科医院的用地标准”，故申请区政府协调有关部门将用地性质由医疗卫生用地变更为商住或商办用地。协禾公司在与本案相关联的（2017）浙0402行初41号案件中曾将该份嘉工委[2013]62号《关于要求改变嘉兴市协禾医院管理有限公司用地性质及土地延期的请示》作为证据提供。协禾公司在庭审中确认其于2013年下半年已知晓其向南湖区卫计局提出的设置“嘉兴协禾骨科医院”的申请未获批准的事实。原判认为，本案的争议焦点在于协禾公司针对南湖区卫计局2013年6月17日作出的南计卫[2013]54号《关于设置“嘉兴协禾骨科医院”申请的批复》提起诉讼是否已经超过法律规定的起诉期限。根据庭审查明的事实，协禾公司于2013年下半年即已知晓其要求设置“嘉兴协禾骨科医院”的申请未获批准的事实，因涉案批复未告知协禾公司诉权或起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”协禾公司于2017年11月向法院提起行政诉讼，已经超过了法律规定的起诉期限。协禾公司认为“具体行政行为的内容”是指行政行为的内容要具体，包括依据的规范性文件，必须是明确、准确的，要具有唯一性、确定性，才具有可诉性，是对该条款的误解。首先，“具体行政行为的内容”中的“具体行政行为”是相对于抽象行政行为的一种行政行为分类，而不应理解为行政行为的内容具体；其次，协禾公司认为行政行为的内容明确、准确、具有唯一性、确定性，才具有可诉性，理解不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼并不以行政行为违法为前提，起诉人只要主观认为行政行为侵犯其合法权益即可提起诉讼，相应地，法律在计算起诉期限时也不以起诉人认识到违法性为必要条件。因此行政诉讼法规定的起诉期限的起算点是起诉人知道或者应当知道行政行为之日，而非知道或应当知道行政行为违法之日。而起诉人对行政行为的“知道”并不包括对行政行为违法性的认识，即起诉人自知道行政机关作出何种行政行为时，起诉期限便开始计算。结合本案，协禾公司自2013年下半年已知南湖区卫计局对其申请作出了不予批准的决定，起诉期限从其知晓该决定之日起即开始起算，至协禾公司2017年11月提起本诉，已经超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年的起诉期限，且并无法定的耽误起诉期限的情形。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，裁定驳回协禾公司的起诉。协禾公司上诉称，上诉人起诉未超过起诉期限，原审法院认定事实不清，适用法律错误。一、一审法院认为“协禾公司自2013年下半年对其申请已经做出了不予批准的决定,起诉期限从其知晓该决定之日起即开始计算”明显认定事实有误。上诉人确实在2013年年末通过大桥镇政府的服务部门知道医院审批没有批过，但是相关审批文件批复上诉人都没有收到，当时上诉人只知道医院办不了，但是具体没有批过的原因及审批文件的具体出具单位为何单位，上诉人是不清楚的，导致该行政行为的具体内容是否是专门针对医院设立审批以及该行政行为作出的单位均不知情。一审法院从上诉人知道医院办不了直接推定上诉人已经知道被上诉人对上诉人作出不予批准的决定，明显是没有事实根据的。事实上，直到2015年7月土管局对案涉土地进行调查，上诉人方于2015年12月至2016年1月期间，从大桥镇政府拿到（2013）54号批复的复印件。根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，上诉人知道具体行政行为之日，应当是上诉人拿到具体批复，知道行政行为的出具单位之日，也就是2015年12月至2016年1月，故上诉人起诉时尚未超过两年的起诉期限。二、上诉人虽知晓被上诉人所作的上诉批复，其并不知道所依据的规范性文件的内容、诉权及起诉期限，致使上诉人无法真正知道被上诉人行政行为是否侵犯其合法权益，应当视为上诉人不知道具体行政行为的内容，受5年起诉期限的保护。一审法院认为“提起行政诉讼并不以行政行为违法为前提，上诉人只要主观上认为行政行为侵犯其合法权益即可提起诉讼”，那么，上诉人如何主观判断合法权益是否受侵犯呢？归根结底还是需要根据具体行政行为的内容，具体行政行为的内容必须是明确、准确、确定的，上诉人才能判断。就本案而言，被上诉人的上述批复的具体内容缺乏所依据的规范性文件、诉权、起诉期限等要件，致使上诉人无法判断自身权益是否受损。所以上诉人在拿到（2013）54号批复之前根本无法判断合法权益是否受损。具体行政行为的作出与送达应当是完整的过程，行政相对人在知道具体行政行为之日起开始计算起诉期限，这里所谓的“知道”是指行政机关在作出具体行政行为时，以书面形式告知相对人行为内容，这里的内容应当包括行政行为所依据的规范性文件及诉权、起诉期限，而非相对人道听途说，也不仅仅是行政机关简单的决定、批准、审批、处罚内容，更应当包括作出行政行为所依据的规范性文件，否则行政相对人根本无法知道行政行为的内容。如果法律规定具体行政行为可以以口头形式告知的，也必须制作笔录，行政相对人通过非上述途径得知具体行政行为内容，均不能视为知道。就本案而言被上诉人作出的（2013）54号批复，具体行政行为内容缺失，亦未向上诉人送达，不能视为上诉人已经知道。因此，上诉人起诉时并未超过起诉期限，请求撤销原审裁定，改判撤销南湖区卫计局《关于设置“嘉兴协禾骨科医院”申请的批复》。南湖区卫计局答辩称，原审裁定认定事实清楚，证据充分，应予维持。被上诉人在一审中提交了嘉兴工业园区管理委员会向南湖区政府提交的嘉工委[2013]62号《关于要求改变嘉兴市协禾医院管理有限公司用地性质及土地延期的请示》，请示内容提及“该公司在申办‘嘉兴协禾骨科医院’时没能得到区卫计局的行政许可，主要是土地面积不能满足二级骨科医院建设用地的需要，且近期内无法调整土地空间，以达到满足二级骨科医院的用地标准”，上诉人在（2017）浙0402行初41号案件中对以上事实予以确认。2013年9月、2014年1月上诉人股东韩先生两次通过市长电话反映被上诉人作出的批复，表示对批复不服。因此，上诉人应当自2013年就已经知道了被上诉人所作批复的具体内容，起诉期限应当自2013年开始计算，其向原审法院起诉时已经超过了起诉期限。原审期间当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理查明，原审认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，当事人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益必须在法定起诉期限内向人民法院提起行政诉讼。南湖区卫计局于2013年6月17日作出[2013]54号《关于设置“嘉兴协禾骨科医院”申请的批复》。2013年8月7日，嘉兴工业园区管理委员会向嘉兴市南湖区人民政府作出的嘉工委[2013]62号《关于要求改变嘉兴市协禾医院管理有限公司用地性质及土地延期的请示》中载明协禾公司因在申办“嘉兴协禾骨科医院”时没能得到南湖区卫计局的行政许可，申请区政府协调有关部门将用地性质由医疗卫生用地变更为商住或商办用地。2013年9月、2014年1月“韩先生”通过嘉兴市市长电话反映“通过拍卖方式拍得位于南湖区大桥镇七沈公路与天宇路交叉口南侧的一块医疗卫生用地，向南湖区卫计局申报建造一家9000余平方米的协禾骨科医院。南湖区卫计局[2013]54号文件《关于设置‘嘉兴协禾骨科医院’申请的批复》告知其土地面积达不到相应要求，不能通过审批，要求卫生部门给予解释”。尽管上诉人对“韩先生”的身份提出异议，但庭审中，南湖区卫计局陈述“韩先生”就是协禾公司的股东韩宗义，也是韩宗义与被上诉人联系申请开办“嘉兴市协禾骨科医院”具体事宜。协禾公司陈述，韩宗义占协禾公司20%股份。从内容上看，“韩先生”系代表协禾公司向嘉兴市市长电话反映诉求，反映内容中已经明确南湖区卫计局所作批复的文号和名称。因此，应当推定上诉人于2013年8、9月已经知道南湖区卫计局所作批复的内容，由于南湖区卫计局不能证明其已经告知上诉人起诉期限，原审法院适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年的起诉期限正确。上诉人于2017年11月提起诉讼，已经超过起诉期限，原审法院驳回起诉正确。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一八年九月二十五日法官助理李平书记员张琳嫣