江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏03行初10号 原告张银宏,女,1979年4月6日出生,汉族，住徐州市徐州经济开发区。 委托代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。 委托代理人贾振华，北京京平律师事务所律师。 被告徐州市鼓楼区人民政府,住所地徐州市中山北路**。 法定代表人罗德清，该区区长。 出庭应诉负责人吴苏伟，该区副区长。 委托代理人左振龙，该区住建局工作人员。 委托代理人丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。 被告徐州市鼓楼区黄楼街道办事处,住,住所地徐州市夹河东街/div> 法定代表人刘国永，该办事处主任。 出庭应诉负责人张心，该办事处党工委委员。 委托代理人郑天鹏，江苏彭隆律师事务所律师。 被告徐州市鼓楼区住房和建设局,住,住所地徐州市中山北路**/div> 法定代表人平秀剑，该局局长。 出庭应诉负责人李伟，该局副局长。 委托代理人左振龙，该局工作人员。 委托代理人丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。 原告张银宏诉被告徐州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）、徐州市鼓楼区黄楼街道办事处（以下简称黄楼办事处）、徐州市鼓楼区住房和建设局（以下简称鼓楼住建局）确认强拆行为违法一案，本院立案受理后，于法定期限内向被告送达起诉状副本、举证告知等相关诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2018年8月8日组织双方进行证据交换，原告张银宏及其委托代理人贾振华，被告鼓楼区政府、鼓楼住建局的共同委托代理人左振龙、丁涛，被告黄楼办事处的出庭应诉负责人张心、委托代理人郑天鹏到庭参加。后于2018年8月21日公开开庭审理了本案，原告张银宏及其委托代理人魏巍，被告鼓楼区政府的出庭应诉负责人吴苏伟、委托代理人左振龙、丁涛，被告黄楼办事处的出庭应诉负责人张心、委托代理人郑天鹏，鼓楼住建局的出庭应诉负责人李伟、委托代理人左振龙、丁涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张银宏诉称，原告在徐州市××××号远大商都负一楼54号拥有一套合法的商业用房，房屋面积为21.72平方米。该房屋自2014年起面临征收，但原告至今未与任何部门签订安置补偿协议，相关政府部门也未下达征收补偿决定。自2017年5月起，被告为完成征收进度，陆续对远大商都大楼进行强拆，致其成为危楼无法居住。截止2017年11月28日，被告将该处房屋强制拆除。原告认为，被告强制拆除原告房屋的行为在实体和程序上均违法，损害了原告的合法权益。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规的规定提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。 原告为支持其诉讼主张，向本院提供如下证据：1、原告张银宏的土地证、房产证、房屋所有权登记审核表，证明其对涉案房屋拥有合法的土地使用权、房屋所有权，且房屋用途为商业服务。2、涉案房屋被强拆前、后照片一组（30张）及视频光盘一张，包括《房屋征收项目环境整治公示牌》照片，证明房屋被强拆前的状况，以及被强拆的事实。视频是强拆时录制，公示牌上标注了征收单位。3、鼓楼区政府作出的《房屋征收决定》（徐鼓征字[2014]第8号）（以下简称《8号征收决定》）及公告，证明鼓楼区政府是作出征收决定的行政机关，鼓楼住建局是征收部门，黄楼办事处是征收实施单位。 被告鼓楼区政府答辩称，1、鼓楼区政府不是本案适格被告。依据《8号征收决定》及相关补偿方案，鼓楼住建局负责项目房屋征收与补偿工作，其委托黄楼办事处作为征收实施单位负责具体实施。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》第五条的规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。鼓楼区政府不是实施拆除房屋行为的主体，原告以鼓楼区政府作为本案被告属主体不适格。2、《8号征收决定》已经生效裁判文书认定，房屋征收具有事实和法律依据。3、鼓楼区政府已责成实施单位黄楼办事处与原告商谈补偿，妥善解决纠纷，保障被征收人的合法权益。综上，鼓楼区政府不是本案适格被告，征收符合法定程序，请求人民法院依法驳回原告对鼓楼区政府的起诉。 被告鼓楼区政府为支持其抗辩意见，向本院提供如下证据：1、（2014）徐行初字第00072号、（2015）苏行终字第00434号行政判决书，证明按照《征补条例》的规定，该项目的征收部门为鼓楼住建局、实施单位为黄楼办事处。鼓楼区政府并未对原告的房屋实施拆除行为，不是适格主体。2、鼓楼住建局、黄楼办事处的组织机构代码证，证明二机关具有独立法人资格，依据《征补条例》的规定，对征收具体工作均有法定的权力、责任和义务。 被告黄楼办事处答辩称，基于公共安全等因素，拆除房屋确有必要性。并且，黄楼办事处不是适格被告，原告起诉黄楼办事处无依据。因此，请求法院依法驳回原告对黄楼办事处的起诉。 黄楼办事处未向本院提供证据。 被告鼓楼住建局答辩称，1、根据生效裁判，涉案房屋的征收行为合法有效。2、鼓楼住建局并未对房屋实施故意毁损行为。涉案房屋系鼓楼住建局委托黄楼办事处负责实施拆除，黄楼办事处依照相关规定将具体的房屋拆除工作交予拆除公司，拆除公司对原告房屋所属的远大商都地面部分进行拆除。拆除工作并非鼓楼住建局实施，也超出了鼓楼住建局的委托范围。因此，房屋征收行为符合法律规定，原告诉请鼓楼住建局承担法律责任无事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告鼓楼住建局为支持其抗辩意见，向本院提供了徐州市鼓楼区轨道交通火车站站及周边旧城区改造项目房屋征收委托实施协议（复印件），拟证明鼓楼住建局作为征收部门将具体的征收工作委托给黄楼办事处，协议第三条第二款约定的办事处的义务包括“负责征收现场拆除工作、防尘、降尘及安全备案、管理、信访”。因此，鼓楼住建局没有实施本案的拆除行为。 对原告张银宏提交的证据，被告鼓楼区政府、鼓楼住建局共同质证认为：1、房产证、土地证、审核登记表的真实性无异议，可以确定涉案的房屋用途系地下室。2、对涉及公示牌照片以外的照片的三性均有异议。照片反映的内容均是地上建筑物相关状况，而本案诉争的原告房屋是地下室，照片也与本案争议事实没有关联性。原告所举的四张显示是地下室状况的照片系从网上打印。对有公示牌的照片的真实性没有异议。对于视频资料，原告没有提交拍摄视频的原始载体，单独从视频上拍摄的内容也无法判断拍摄的时间、地点，、地点容不清晰，不能证明原告的举证目的。对于证据3的真实性没有异议，鼓楼区政府系该征收项目的征收主体。被告黄楼办事处除认可上述质证意见外，另补充：1、对于所有权登记审核表中所登记的设计用途为“商业服务”，该登记内容指的是涉案房屋所在楼栋的整体设计用途，对于涉案房屋实际的地类、用途，应当按照其举证的土地证中记载的地下室进行定性。2、涉案的拆迁项目只是对于地面以上的建筑物进行了拆除，并没有对地面以下的建筑物进行拆除。本院认为，1、被告对房产证、土地证、审核登记表的真实性无异议，本院予以确认。涉案房屋用途是否属于“商业服务”问题，与本案被诉行为无关。2、被告对涉及公示牌的照片无异议，本院予以确认。对其他照片和视频，无法确定拍摄时间，也无法确认相关内容是否与原告房屋相关，本院不予认可。3、被告对《8号征收决定》及相应公告无异议，本院予以确认。 对被告鼓楼区政府提交的证据，原告认为：对于证据1的合法性不予认可，因原告与本案具有利害关系，该两份判决没有追加原告作为该案的共同原告，或者至少追加为第三人参加诉讼。鼓楼区政府作为作出征收决定的行政机关，应当对征收过程中发生的强拆行为承担责任。对证据2没有异议。被告黄楼办事处和鼓楼住建局对被告鼓楼区政府提交的证据没有异议。本院认为，证据1系生效法律文书，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，在未经法定程序纠正前，应确认该法律文书的证明效力。本院对证据2予以确认。 对被告鼓楼住建局提交的证据，原告认为：对该份证据的真实性没有异议，委托协议没有落款时间。从协议内容可以看出，区住建局将征收范围内555户的房屋征收实施工作，包括征收现场拆除工作都委托给了黄楼办事处，其作为委托机关应当对征收范围内房屋被拆除的行为承担责任。鼓楼区政府和黄楼办事处对被告鼓楼住建局提交的证据三性均无异议。本院认为，双方对该证据的真实性均无异议，本院予以确认。 依据上述有效证据，结合各方当事人无争议的陈述，本院查明如下案件事实： 2014年8月14日，鼓楼区政府作出《8号征收决定》，决定对轨道交通火车站站及周边旧城区改造项目范围内的房屋实施征收，征收部门为鼓楼住建局，征收委托实施单位为黄楼办事处。鼓楼住建局与黄楼办事处签订委托协议，委托黄楼办事处就征收范围内555户的房屋组织征收实施工作，其中包括“负责征收现场拆除工作”。 孙晋伦等34人对《8号征收决定》不服，向本院提起行政诉讼，本院经审理驳回了孙晋伦等34人的诉讼请求。孙晋伦等34人向江苏省高级人民法院提起上诉，江苏省高级人民法院经审理驳回了上诉人的上诉。 原告张银宏的房屋在征收范围内，该房屋坐落于复兴北路××号远大商都1-54，所在层数为-1，建筑面积为21.72平方米。 诉讼过程中，黄楼办事处称“其是远大商都这栋楼的拆除实施单位，地上部，地上部分由其拆除，地下部分因为地上部分的拆除已不能使用房屋是黄楼办事处拆除的，该栋楼于2017年9月底拆除完毕”。 本案的争议焦点为：1、对原告房屋实施拆除行为的主体如何确定；2、拆除行为是否合法。 本院认为： 一、关于原告的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告系被拆除房屋的所有权人，房屋被拆除后，其对房屋的所有权灭失。原告作为涉案行政强拆行为的相对人提起本案诉讼，为本案适格原告。 二、关于本案适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织作出的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，鼓楼区政府就涉案轨道交通火车站站及周边旧城区改造项目发布了《8号征收决定》并公告，该征收决定载明征收部门为鼓楼住建局，征收委托实施单位为黄楼办事处。首先，原告认为鼓楼区政府强制拆除其房屋，应提供初步证据证实被告鼓楼区政府直接实施或组织实施了对其涉案房屋的拆除行为，但原告所举证据不足以证实其主张，且结合涉案征收决定及黄楼办事处的陈述，可以证实鼓楼区政府未参与涉案房屋的强拆行为，故鼓楼区政府并非本案适格被告。原告对鼓楼区政府的起诉，应予驳回。其次，《征补条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，结合征收决定、鼓楼住建局与黄楼办事处签订的委托协议及黄楼办事处的陈述可以看出，黄楼办事处实际实施了对被征收房屋包括原告房屋在内的拆除行为，该拆除行为属于鼓楼住建局委托实施的行为。鼓楼住建局辩称超过委托范围，但委托协议明确约定黄楼办事处负责“征收现场的拆除工作”，黄楼办事处拆除的就是征收范围内的房屋，故鼓楼住建局的辩称不能成立。因此，鼓楼住建局应为本案适格被告，并依法承担涉案强拆行为的法律责任。 三、关于涉案房屋强制拆除行为的合法性问题。《征补条例》第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条规定，人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。从上述规定可以看出，在房屋征收部门未与被征收人达成补偿协议且被征收人不同意先行搬迁的情况下，市县级人民政府应依法作出补偿决定并申请人民法院强制执行，人民法院裁定准许执行后，市县级人民政府才有权力组织实施搬迁行为或拆除行为。本案中，原告涉案房屋处于征收范围，在其未就补偿安置达成协议且未同意先行搬迁的情况下，鼓楼住建局、黄楼办事处便强制拆除涉案房屋，该行为违反了上述法律及司法解释的规定。鉴于拆除行为属于事实行为，不具有撤销内容，原告要求确认鼓楼住建局强拆行为违法的主张，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，本院予以支持。 综上，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第五条、第二十七条第一款、第二十八条第一款，《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款、第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回原告张银宏对徐州市鼓楼区人民政府、徐州市鼓楼区黄楼街道办事处的起诉； 二、确认被告徐州市鼓楼区住房和建设局拆除原告张银宏房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告徐州市鼓楼区住房和建设局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  陈玉浩 审 判 员  黄传宝 人民审判员  范淑敏 二〇一八年九月十七日 书 记 员  王竞晗