内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）内行申237号再审申请人（一审第三人、二审上诉人）乌兰浩特市鑫业园房地产开发有限责任公司。法定代表人闫利新，该公司总经理。委托代理人王颖，内蒙古天厚律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）张佳，女，1984年1月16日出生，汉族，个体，现住河北省保定市。委托代理人乌丽华，内蒙古矩成律师事务所律师原审被告乌兰浩特市房屋征收局。法定代表人张建军，该局局长。再审申请人乌兰浩特市鑫业园房地产开发有限责任公司（以下简称鑫业园公司）因与被申请人张佳、原审被告乌兰浩特市房屋征收局（以下简称乌市征收局）履行房屋征收协议一案，不服兴安盟市中级人民法院（2017）内22行终47号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。鑫业园公司申请再审称，（一）原审法院程序违法，鑫业园公司并非本案适格主体。乌市征收局与张佳签订的《乌兰浩特市房屋征收产权调换协议书》中，明确写明“征收人为市房屋征收局，被征收人为张佳，房屋征收实施单位为鑫业园公司”。因鑫业园公司不是行政机关，或被授权执行行政权利的管理公共事务职能的组织，故与乌兰浩特市房屋征收局只能是民事委托关系。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”的规定，鑫业园公司在委托授权范围内从事的行为，在本案中不应当承担责任。且在案涉协议书中，约定的权利与义务承受主体也为乌市房屋征收局。因此，根据协议书内容及合同相对性原理，张佳向鑫业园公司主张诉讼请求中的权利，属于主体错误，鑫业园公司不是案涉法律关系的适格主体。（二）原审法院违反“不告不理”原则。本案张佳提出的诉请为：一、请求判令被告和第三人履行合同编号为1300272的《乌兰浩特市房屋征收产权调换协议书》，依约向原告交付案涉三套房屋；二、判令被告和第三人给付逾期临时安置补助费。但一审判决中却在判决内容第一项中列出“如回楼面积与协议约定面积有差异，以四楼每平方米2700元、五楼每平方米2550元为标准，按《商品房销售管理办法》第二十条第二款的规定结算所差面积款”，该判决内容超出了张佳的诉讼请求，二审法院对此以“符合诉讼效益原则，减少当事人诉累”为由予以支持，亦属于违反了“不告不理”的裁判规则。（三）原审法院认定事实、适用法律均存在错误。本案二审判决中以合同第七条与第二条、第六条相矛盾，认为第七条非三者的共同意思表示，对各当事人不发生效力。二审法院如此认定合同第七条的效力问题没有法律依据。根据《合同法》中关于合同条款效力的规定，本案中三方当事人均为合法主体，意思表示真实，且均在该合同中签字、盖章，该条内容亦不违反法律禁止性规定，理应合法有效，约束案涉当事人。该条是依照乌政发【2013】64号文件第五项第二条的“征一还一”精神及内容订立的，本案所涉征收范围中，其他各户也均按照政府下发文件精神以及合同约定的具体内容完成了安置补偿。因此，案涉协议书第七条内容合法有效，应对案涉当事人产生法律效力。（四）张佳未按双方协议约定给付鑫业园公司面积差价款，违约在先，原审法院判令鑫业园公司给付张佳临时安置补助费数额错误。鑫业园公司依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项、第五项的规定申请再审。张佳提交答辩意见称，（一）鑫业园公司主张原审程序违法，其不是本案的适格主体没有法律依据。首先，《乌兰浩特市房屋征收产权调换协议书》上列明鑫业园公司系房屋征收实施单位，鑫业园公司在协议中盖有公司公章、法定代表人签字；在房屋拆迁中鑫业园公司实施了具体的拆迁行为，是房屋拆迁实施单位；回迁安置房是由鑫业园公司开发建设，鑫业园公司在征收安置过程中承担了安置回迁房的代履行义务。其次，鑫业园公司作为本案第三人，同被诉的具体行政行为有利害关系，与案件处理有利害关系。鑫业园公司作为本案第三人参加一、二审案件诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条、《中华人民共和国合同法》第六十五条之规定，是本案适格的主体。（二）二审法院认定事实清楚，法律关系定性及运用法律准确，适用证据恰当，审理程序合法，鑫业园公司的再审请求无事实及法律依据，请求再审法院依法维持张佳的合法权益。首先，鑫业园主张案涉协议书中第七条约定的内容与协议第二条和第六条相矛盾，如果按照该条款规定面积按照原房产测绘为准，那么原房产两处面积仅为133.97平方米，三方在协议书第二条就没必要按照房原房产面积多出近一倍半的面积进行产权调换，即三方己经通过协议约定了产权调换形式而非1:1比例进行调换，且在原审庭审中乌市征收局对上述协议内容予以认可。显然第七条其他约定条款并非张佳与乌市征收局以及鑫业园公司的共同意思表示，故协议第七条其他约定对各方当事人不发生法律效力。其次，如按照鑫业园公司所述的房屋是1:1进行回迁也与协议书本意不符。根据安置方案，征收房屋以1:1回迁安置，这是最低标准，实际征收中已经超出了这个标准，张佳是最后剩下的所谓的钉子户，按1:1补偿协议安置与常理不符，况且还要补偿附属设施、装饰装修以及搬迁费、临时安置补助费及车库等。而这些张佳在协议书第三条第二款之所以放弃，是因为安置三套回迁楼房并不再支付差价款（协议书第三条第四款）。乌市征收局在原审中对证据的质证和庭审辩论意见亦充分证实，鑫业园公司调换给张佳的房屋总面积为317.68平方米楼房，并不是1:1进行回迁。（三）原审判决鑫业园公司与乌市征收局共同承担继续履行协议于法有据。综上，原审判决程序合法，事实认定清楚适用法律正确，判决结果公正、合法、合理，依法应当予以维持。请求依法裁定驳回鑫业园公司的再审请求。本院认为，行政合同是指行政机关以实施行政管理为目的，与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。即，合同的当事人必须有一方是行政主体，即具有法定行政职权的行政机关或者法律法规授权的组织。案涉《乌兰浩特市房屋征收产权调换协议书》的性质属于行政合同，行政主体为甲方乌市征收局，行政相对一方为乙方张佳。虽然房屋征收实施单位鑫业园公司在协议书中盖章，但协议书中明确写明“经乌兰浩特市人民政府决定，甲方已取得乌政征字（2013）64号《房屋征收决定》。根据相关规定，征收产权属于乙方的房屋及附属设施，经双方协商就房屋征收产权调换事宜达成如下协议：……第十一条本协议自双方签字盖章之日起生效”，即协议书中权利义务约定的双方均为甲方乌市征收局与乙方张佳。鑫业园公司并非具有法定行政职权的行政机关或者法律法规授权的组织，其不是案涉协议书中的行政主体，亦不是行政相对一方，只是乌市征收局委托的房屋征收实施单位，即案涉第三人。根据合同相对性原则，合同关系只在特定人之间发生法律关系，合同一方当事人只能向另一方当事人提出合同上的请求和提起诉讼，而不能向与合同无关的第三人提出合同上的请求和提起诉讼。原审判决支持张佳向案涉第三人鑫业园公司提出的合同上请求，违反了合同相对性原则。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行”和第五条“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”的规定，乌市征收局作为乌兰浩特市人民政府确定的房屋征收部门，可以委托房屋征收实施单位鑫业园公司承担房屋征收与补偿的具体工作，对于鑫业园公司在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为，乌市征收局应承担法律责任，原审判决案涉第三人鑫业园公司与乌市征收局共同承担法律责任,即继续履行协议并向张佳支付逾期临时安置补助费用，依据不足。关于再审审查中张佳提交的两份《证明》及一张录音光盘，因出具《证明》的证人及录音光盘中的通话人未到庭，不能确认《证明》及录音光盘内容的真实性、合法性，故本院对上述证据不予采信。综上，鑫业园公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款的规定，裁定如下：一、本案指令兴安盟中级人民法院再审；二、再审期间，中止原判决的执行。审 判 长 张晓农审 判 员 李晓慧审 判 员 敖 德二〇一八年九月二十六日法官助理 郭 新书 记 员 陈红霞