海南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼行终903号 上诉人（原审被告）三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市迎宾路**。 法定代表人张华文，区长。 委托代理人王爱清，吉阳区司法局工作人员。 委托代理人孙国海，海南唐海律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）贺某，女，2011年9月11日出生，黎族，住三亚市。 被上诉人（原审原告）暨被上诉人贺某的法定代理人董秀燕，女，1984年11月5日出生，黎族，住三亚市。 上列两被上诉人的共同委托代理人朱梦璞，北京大成（海口）律师事务所律师。 原审第三人三亚市吉阳区田独村委会第三村民小组。 负责人胡文锋，组长。 上诉人三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）因与被上诉人董秀燕、贺某（以下简称董秀燕等2人）、原审第三人三亚市吉阳区田独村委会第三村民小组（以下简称田独三组）集体经济组织成员资格行政确认一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年9月17日公开开庭审理了本案。上诉人吉阳区政府的委托代理人王爱清、孙国海，被上诉人董秀燕及董秀燕等2人的共同委托代理人朱梦璞到庭参加诉讼。原审第三人田独三组经本院依法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年10月24日，吉阳区政府根据董秀燕等2人的申请，作出吉村资确〔2017〕66号《农村集体经济组织成员资格确认书》（以下简称66号资格确认书），认定董秀燕等2人不具有田独三组集体经济组织成员资格。董秀燕等2人不服，提起本案诉讼，请求撤销66号资格确认书，并判令吉阳区政府重新对其集体经济组织成员资格进行确认。 原审查明，董秀燕出生并生长在田独**，户口登记在该组，并在该小组拥有农村土地承包经营权证。2005年9月19日，董秀燕与江西省××县民贺才芳登记结婚，于2011年9月11日生育一女贺某。婚后，董秀燕继续居住在田独三组，户籍未迁出该小组，登记在其母亲罗玉花为户主的户内，以土地承包收入为主要生活来源，农闲时外出打工，填补家庭支出，在2011年与其姐姐董赛强、董赛营共同出资在××组房用于三姐妹居住。贺某出生后，随同董秀燕落户在田独三组罗玉花的户内，并长期随其母亲董秀燕在田独三组居住生活。2015年9月至2018年1月，贺某在启明星幼儿园就读。为方便接送，董秀燕曾搬至启明星幼儿园附近的山营村其姐姐董秀珍家居住并在附近打工。2016年9月，董秀燕搬回田独三组居住。目前，贺某在山营村的三亚小百灵幼儿园就读。2014年12月30日，三亚市人民政府给董秀燕的哥哥董赛龙颁发《农村土地承包经营权证》时，确认董秀燕、贺某为其承包户内的土地承包经营权共有人。董秀燕在田独三组参加了农村合作医疗和海南省新型农村社会养老保险，贺某也在田独三组参加了农村合作医疗。董秀燕从田独村委会领取了社会保障卡。2017年4月20日，三亚市吉阳区人民代表大会常务委员会向董秀燕颁发了《三亚市吉阳区选民证》，董秀燕参加了三亚市吉阳区人大代表的选举。2011年至2016年间，田独三组以董秀燕是外嫁女、没有在田独三组生活为由，未将集体收益款分配给董秀燕、贺某。董秀燕、贺某母女二人在贺才芳户籍所在地湖边村没有分过承包地，未享受过该村村民的任何福利待遇。2017年，田独三组因集体土地被征收，向具有本集体经济组织成员资格的村民每人发放了9500元土地补偿款。2017年11月9日，田独三组向董秀燕也发放了9500元的土地补偿款。 董秀燕、贺某于2014年向三亚市吉阳镇人民政府（2014年9月三亚市撤镇设区后，原吉阳镇人民政府的行政职权由吉阳区政府继续行使）提交了确认集体经济组织成员资格申请，请求确认董秀燕母女具有田独三组集体经济组织成员资格。2016年8月3日，三亚市吉阳区田独村民委员会（以下简称田独村委会）出具《证明》，认为董秀燕婚后户口虽留在田独**，但长期居住在外，未在村里居住。2017年10月24日，吉阳区政府作出66号资格确认书，认为董秀燕、贺某未在田独三组居住生活，未以该组的土地为基本生活保障，未在该组形成较为固定的生产、生活关系，依据三府〔2013〕214号《关于印发三亚市“外嫁女”征地补偿费分配的指导意见的通知》（以下简称214号指导意见）第一条第一款的规定，确定董秀燕等2人不具有田独三组农村集体经济组织成员资格。同时，吉阳区政府还告知双方当事人，如对该确认书有异议，可在收到确认书的第二日起六十日内，向三亚市人民政府申请行政复议或在三个月内直接向人民法院提起行政诉讼。董秀燕等2人不服，遂提起本案诉讼。 另查明，2013年12月11日，三亚市人民政府作出214号指导意见，要求各镇人民政府、各区管委会及市政府直属各单位认真组织实施。该指导意见规定：“外嫁女”征地补偿费分配纠纷涉及农村集体经济组织成员资格认定问题，应先由“外嫁女”或集体经济组织申请区管委会、镇人民政府确认，各镇人民政府、各区管委会按照“属地管理”的原则，对本行政区域内的“外嫁女”及随其生活的未成年子女是否具备农村集体经济组织成员资格进行确认；对农村集体经济组织成员资格的认定，以人民政府的征地补偿安置方案确定时是否以本集体经济组织的土地为基本生活保障作为基本依据，兼顾是否具有本集体经济组织户籍以及是否在本集体经济组织形成较为固定的生产、生活作为判断标准；在认定时要注意避免“两头占”（即在嫁出地和嫁入地均享有成员资格）或者“两头空”（即在嫁出地和嫁入地均不享有成员资格）的情况发生。 原审认为，本案的主要争议焦点是吉阳区政府作出66号资格确认书的依据是否充分，程序是否合法。 首先，从确认依据上看，董秀燕等2人申请吉阳区政府确认其具有田独三组集体经济组织成员资格，有户口本、农村土地承包经营权证、三亚市城乡居民基本医疗保险证、出生医学证明、三亚市吉阳区选民证等证据为依据。前述证据与各方当事人在本案审理期间的陈述事实相互印证，足以证明：董秀燕的户籍一直登记在田独**，享有田独三组的土地承包经营权、选举权等权利，在该小组长期居住、生活；并在该小组分配的宅基地上建设了一栋房屋，其女儿贺某出生后即随其落户在田独三组，在田独三组形成了较为固定的生产、生活；董秀燕母女二人在贺才芳户籍所在地湖边村没有分过承包地，未享受过该村村民的任何福利待遇，平时主要靠在家庭承包地耕作及外出打工维持生活，不存在丧失原集体经济组织成员资格的情形。吉阳区政府否认董秀燕母女二人具有田独三组的集体经济组织成员资格，但没有提交任何反驳证据证明其主张。因此，董秀燕及随其生活的未成年子女贺某应当具有田独三组的集体经济组织成员资格。吉阳区政府作出66号资格确认书，认定董秀燕母女二人不具有田独三组的集体经济组织成员资格，依据不足，违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条的规定，且与三亚市人民政府214号指导意见关于确认“外嫁女”及随其生活的未成年子女的农村集体经济组织成员资格的规定相悖。 其次，从确认程序上看，根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）第二十条的规定，行政机关应当严格按照法定程序行使权力、履行职责。在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。本案中，吉阳区政府虽然曾组织本区的“外嫁女”农村集体经济组织成员资格认定小组成员召开认定会议，讨论了董秀燕等申请人是否具有农村集体经济组织成员资格的问题，但其未依法通知董秀燕等2人参加该会议，未给予其二人陈述、申辩的机会，即作出66号资格确认书，认定董秀燕等2人不具有田独三组的集体经济组织成员资格，显然违反了国务院的前述规定，剥夺了董秀燕等2人的陈述和申辩权利，其确认行为程序违法。 综上，吉阳区政府作出的66号资格确认书主要依据不足，违反法定程序。董秀燕等2人诉请撤销该资格确认书的依据充分，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决：一、撤销66号资格确认书；二、吉阳区政府应在判决发生法律效力之日起60日内对董秀燕等2人的申请重新作出确认。案件受理费50元，由吉阳区政府负担。 吉阳区政府上诉称，一、原审认定董秀燕等2人与田独三组形成固定生产生活关系，属事实认定不清。“外嫁女”案件应当着重查明是否与村集体经济组织形成固定生产生活关系。本案中，董秀燕等2人提交的证据仅能证明其户籍登记在田独**，并在该组享有土地承包经营权、政治权利、社会保障福利及未在配偶所属集体经济组织享有任何权利，但不能证明与田独三组具有固定生产生活关系。田独村委会出具《证明》证实董秀燕等2人未在田独三组生活，其作为村集体经济组织的管理人了解当地情况，证据证明力高于董秀燕等2人提交的证据，原审未予采信，属认定事实不清。二、原审认定被诉行政行为程序违法，属适用法律错误。吉阳区政府的资格认定小组会议是内部会议，不属于听证程序。董秀燕等2人书面陈述其申请事项，并提交了有关材料予以证明，其陈述和申辩权利已在申请书和相关材料中得以体现，不存在程序违法。综上，原审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销原审判决，并改判驳回董秀燕等2人的上诉请求。 董秀燕等2人答辩称，一、董秀燕等2人与村集体形成固定生产生活关系。（一）董秀燕自出生至今户籍一直登记在田独**，享有该组的土地承包经营权、选举权，在该小组分配的宅基地上建房居住生活，并参加农村合作医疗和社会养老保险。2015年9月，董秀燕结婚后，未迁出户口，亦未在湖边村承包土地或享受该村村民的福利待遇。贺某出生后即随董秀燕落户田独三组，并在该组参加了农村合作医疗和社会养老保险。（二）随着市场经济发展，农民临时性或长期性外出务工或经商比较普遍，与集体经济组织形成固定生产生活关系并不必然排斥在外经商、务工，但外出务工往往不具有稳定性且没有获得城镇社会保障。董秀燕主要靠承包集体土地及外出打工维持生活，若不认定具有集体经济组织成员资格，其最终将丧失最基本的社会保障和福利。（三）田独三组从主观上并不认可董秀燕等2人的集体经济组织成员资格，且系本案的当事人，其出具的《证明》证明力较低。二、吉阳区政府作出66号资格确认书程序违法。吉阳区政府在作出对行政相对人不利的行政决定前，未给董秀燕等2人陈述和申辩的机会，剥夺了二人的陈述权和申辩权，其确认行为程序违法。综上，请求驳回上诉，维持原判。 田独三组未提交书面意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。但原审查明的董秀燕于2011年同其姐姐董赛强、董赛营共同出资建房及董秀燕于2016年9月搬回田独三组居住的事实，仅为董秀燕单方的陈述，没有其他证据予以佐证，本院对该两事实不予确认。 本院认为，本案涉及的是农村“外嫁女”与其所属农村集体经济组织成员之外的配偶结婚后，在何种情况下还具有（或丧失）原集体经济组织成员资格的问题。就此问题，目前有关法律法规尚无明确规定认定条件，但综合我国公民在常住地入户的户籍管理制度、农村集体土地对农民的基本保障功能、社会保障体系实行农村和城镇双轨机制的现状、农村居民外出务工已成为常态等现阶段的国情，为保护妇女儿童的合法权益，认定“外嫁女”及其未成年子女的集体经济组织成员资格，主要应审查并综合考虑“外嫁女”及子女对原农村集体经济组织的土地是否享有承包经营权、户籍的登记地及在配偶所属农村集体经济组织是否享有到土地承包经营权等农民应有的福利（若配偶为非农户口的，需要审查是否被纳入城镇居民社会保障体系）等因素。三亚市人民政府制定的214号指导意见第一条第（一）、（二）、（三）项规定，“外嫁女”的集体经济组织成员资格认定原则为“是否以本集体经济组织的土地为基本生活保障为基本依据”，兼顾户籍及与该集体经济组织形成较为固定的生产生活关系，并避免出现“两头空”“两头占”的情况。上述规定充分考虑了三亚当地农村的实际情况，可以参照适用。本案中，根据查明事实，董秀燕等2人的户籍一直登记在田独**，其一直对该组的集体土地享有承包经营权，董秀燕的配偶所属集体经济组织出具《证明》证实董秀燕等2人未在集体经济组织分田分山，而且董秀燕等2人参加了三亚市当地的社保，董秀燕本人作为选民在田独三组还行使了选举权，均可证明董秀燕等2人与田独三组形成较为固定的生产生活关系，董秀燕等2人的条件符合上述指导意见规定的情形，应认定其具有田独三组集体经济组织成员资格。吉阳区政府和田独三组于行政程序和诉讼中明确不予以认定的理由主要是董秀燕等2人不居住在该组，未与该组形成固定的生产生活关系。然而，董秀燕等2人诉讼中提供证据证实其姐妹在田独三组共同建房居住，吉阳区政府并未提供证据证明对董秀燕等2人是否在田独三组居住生活进行了调查，仅凭集体经济组织出具的相关证明作出认定，属认定事实不清。另外，吉阳区政府的上述理由与指导意见规定的成员资格认定以集体土地为基本生活保障的基本原则相违背，而且单以是否经常居住在村集体作为判断农民是否与农村集体经济组织形成较为固定生产生活关系的标准，亦与现阶段农村劳动力外出务工的常态化现状不符合，本院对该理由不予支持。 另外，董秀燕等2人的集体经济组织成员资格认定关系到其二人的切身利益，吉阳区政府仅提交有区妇联的调查结果统计表和召开专题会议的证据，没有提交调查的相关证据，也未将调查情况通报董秀燕等2人，并听取其陈述或申辩意见，违反了正当程序原则，其作出66号资格确认书的程序亦属违法。 综上，吉阳区政府作出66号资格确认书认定事实不清，违反法定程序，应予撤销。原审判决认定基本事实清楚，适用法律和案件处理结果正确，应予维持。吉阳区政府的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人三亚市吉阳区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄胜敏 审判员  朱望锋 审判员  刘利红 二〇一八年九月十七日 法官助理夏丽君 书记员  王 婉 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。