河南省许昌市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书河南省许昌市中级人民法院行政赔偿判决书（2018）豫10行赔初3号原告漯河市新星粮油购销有限责任公司。住所地漯河市召陵工姬石肖王村。法定代表人张金美，任总经理。委托代理人姚廷瑛、孙国战，北京市中创（郑州）事务所律师。被告漯河市人民政府。住所地漯河市郾城区淮河路**。法定代表人刘尚进，任市长。委托代理人郭晓果，河南恩达律师事务所律师。委托代理人吴涛，漯河市人民政府法制办工作人员。原告漯河市新星粮油购销有限责任公司诉被告漯河市人民政府行政赔偿一案，向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2018年1月4日立案后，于2018年1月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月17日公开开庭审理了本案。原告新星粮油购销公司的委托代理人姚廷瑛、孙国战、被告漯河市政府的委托代理人郭晓果、吴涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。漯河市新星粮油购销有限责任公司诉称：周口市中级人民法院于2016年4月5日作出（2016）豫16行初12号行政判决，确认被告于2104年10月21日对原告作出的漯政土（2014）131号《漯河市人民政府关于对漯河市新星粮油购销有限公司骗取批准使用集体建设用地行政处理的决定》的行政行为违法。同时，责令漯河市人民政府采取相应补救措施。被告不服上诉于河南高级人民法院，该院于2016年11月18日作出（2016）豫行终1305号行政判决，维持（2016）豫16行初12号行政判决，并于2017年3月20日出具该行政判决书已送达各方当事人的证明。2017年8月2日，原告委托律师向被告递交了《行政赔偿申请书》。2017年10月20日原告律师收到被告作出的漯政赔（2017）1号《不予行政赔偿决定书》，决定对原告提出的行政赔偿请求不予赔偿。原告持有的漯集用（2010）第00063号《集体建设用地使用权证》中登记的土地面积为16252平方米，目前该地块土地市场价值959万元；原告在该地块投入损失1614.36万元；建设用地占补费635万元；预期收益3500万元；为主张权利支付律师费100万元，以上各项共计6808.36万元。现根据《国家赔偿法》及最高法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，特单独提起行政赔偿诉讼，请求：1、判令被告一次性赔偿原告损失共计6808.36万元（其中土地市场价值959万元、原告投入损失1614.36万元、建设用地占补费635万元、预期收益3500万元、律师费100万元）；同时，判令被告按1元/平米/日的标准赔偿原告自2014年6月26日起至原告实际获得赔偿金之日止的租金；2、被告承担本案全部诉讼费用。庭审中，原告增加诉讼请求：判令被告自2014年6月26日起，以第一项诉讼请求为基数，按同期同类银行存款利率支付原告利息至实际付清之日。原告为支持自己的主张向法院提交了如下证据:第一组：周口市中级人民法院（2016）豫16行初12号行政判决书；河南省高级人民法院（2016）豫行终1305号行政判决书；原告委托律师向被告递交的行政赔偿申请书；漯政赔（2017）1号不予行政赔偿决定书。证明原告向法院提起行政赔偿诉讼有充分的事实依据和法律依据。第二组：漯河市人民政府于2010年01月08日给原告颁发的漯集用（2010）第00063号《集体建设用地使用权证》；漯河市郾城区发展和改革委员会文件（郾发改[2009]73号）《关于漯河市新星粮油购销有限公司新建六万吨粮食储备库项目可研报告的批复》；3、漯政土〔2014〕120号《漯河市人民政府关于公布城镇土地级别与基准地价的通知》。证明原告名下土地登记面积为16252平方米；原告在其名下该地块投入损失为1614.36万元；原告名下该块土地市场价值为958.868万元；原告为其名下该块土地支付的建设用地占补费达635万元；原告为主张权利支付的律师费100万元。第三组：赔偿计算明细。证明涉案行政赔偿的相关数额及标准。第四组：关于漯河市新星粮油购销有限公司诉讼案件的函。证明被告曾致函原告，要求原告与被告进行接洽，协商赔偿相关事宜。漯河市人民政府辩称:一、原告不具有使用郾城区孟庙镇五里岗村集体经济组织所有土地的条件和资格。原告和五里岗村委会提供虚假的五里岗村村民身份手续，骗取市政府批准原告使用五里岗村集体建设用地使用权，该公司不能据此要求市政府赔偿其损失。（一）原告的法定代表人张金美不是五里岗村集体经济组织成员，其开办的公司不是该村的乡镇企业。一是张金美不是五里岗村集体经济组织成员。二是张金美开办的公司不是该村的乡镇企业。新星粮油公司的企业法人营业执照、税务登记证及机构代码证显示，该公司的住所地在漯河市召陵区姬石乡肖王村，不在五里岗村。（二）原告骗取的集体土地使用权不受法律保护。二、原告诉请的行政赔偿事项不应予以支持。（一）市政府作出的《处理决定》被确认违法并不必然导致原告的损失。在作出《处理决定》之前的2013年7月8日，漯河市郾城区政府就已经针对孟庙镇人民政府作出了《关于对孟庙镇五里岗新型农村社区规划的批复》，即使市政府不作出《处理决定》，孟庙镇人民政府及五里岗村仍会占用涉案土地进行新型农村社区建设。村、镇两级进行新型农村社区建设是导致原告丧失土地使用权的根本原因。如果土地没有被新型农村社区占用，原告不可能产生损失。因此，市政府作出的《处理决定》与原告的损失之间没有必然的因果关系。原告向市政府请求行政赔偿缺乏事实根据和依据。（二）原告要求市政府赔偿其土地市场价值959万元、建设用地占补费635万元、预期收益3500万元和自2014年6月26日起至其实际获得赔偿金之日止的租金，缺乏事实根据和法律依据。一是原告主张的土地市场价值959万元、土地占补费635万元、预期收益3500万元和自2014年6月26日起至其实际获得赔偿金之日止的租金，属于间接损失，不属于直接损失。根据《国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，不应予以支持。二是根据我国法律规定，涉案土地因属于集体建设用地，不能入市交易，无法评估其土地市场价值。且涉案土地所有权属于五里岗村，即使土地被征用，其收益权属于五里岗村村民集体，而不属于原告。因此，原告要求赔偿土地市场价值959万元，缺乏法律依据。三是原告在2009年申请用地时，按照当时的标准，只缴纳耕地开垦费，不存在耕地占补费。（三）原告要求市政府赔偿其地上投入损失1614.36万元和律师费100万元，同样缺乏事实根据和法律依据。一是原告没有办理过建设工程规划许可证、施工许可证等手续，说明该公司没有在涉案土地上依法建设有建筑物、构筑物。二是即使原告在案涉土地上有建筑物、构筑物，但在市政府关于2014年10月21日作出《关于对漯河市新星粮油购销有限公司骗取批准使用集体建设用地行政处理的决定》（漯政土[2014]131号）之前，漯河市公安局沙北分局就于2014年2月7日对该公司财物被毁一案立案侦查，说明该公司建筑物、构筑物的毁损与市政府的处理决定没有因果关系。三是律师费用不是当事人必须支付的费用，不属于行政赔偿范围。因此，对于原告主张的100万元律师费损失，依法不应予以支持。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应依法予以驳回。被告在法定期限内向法院提交如下证据：第一组：张金美常驻人口登记卡；原告的企业法人营业执照、税务登记证、机构代码证；原告和郾城区孟庙镇五里岗村委会《项目用地申请》；漯河市公安局姬石派出所出具的《户籍证明》；孟庙镇五里岗村委会及村民代表证明；漯河市政府《关于漯河市2009年度第一批村镇（集体）建设用地农用地转用和使用的批复》（漯政土[2009]173号）。证明：1.张金美不是五里岗村集体经济组织成员，其开办的公司不是该村的乡镇企业。2.原告骗取的集体土地使用权不受法律保护。第二组：漯河市公安局沙北分局立案决定书；漯河市公安局沙北分局对刘青现的询问笔录；漯河市公安局沙北分局撤销案件决定书。证明即使原告在案涉土地上有建筑物、构筑物，但在漯河市政府作出《关于对漯河市新星粮油购销有限公司骗取批准使用集体建设用地行政处理的决定》（漯政土[2014]131号）之前，漯河市公安局沙北分局就于2014年2月7日对该公司财物被毁一案立案侦查，说明该公司建筑物、构筑物的毁损，与市政府的处理决定没有因果关系。第三组：郾城区人民政府郾政文（2013）70号《关于对孟庙镇五里岗新型农村社区规划的批复》；漯河市新型农村社区建设指挥部漯农建指文（2014）2号对《漯河市郾城区人民政府关于申报新型农村社区建设试点的请示》的批复。证明造成涉案土地被占用的直接原因是由于漯河升泰置业有限公司投资的五里岗村新型农村社区建设项目将涉案土地占用，与市政府作出《关于对漯河市新星粮油购销有限公司骗取批准使用集体建设用地行政处理的决定》（漯政土[2014]131号）无关。经庭审质证，被告对原告证据的质证意见是:对第一组证据的真实性无异议，但根据省高院的最终判决，是在市政府的行政行为给原告造成损失的情况下，对原告采取补救措施。但是，市政府作出的行为并不必然给原告造成损失，故原告据此要求赔偿没有事实根据和法律依据。对第二组建设用地使用权证的真实性无异议，但该证据显示涉案土地的性质是属于集体所有，且为划拨，故该土地的性质决定了其价值无法评估，也无法上市交易。《可研报告的批复》是针对原告建设粮食储备库的可行性进行的批复，至于原告是否进行了投资，以及具体实际投资的数额，原告自身应当进行举证予以证明。《土地级别与基准地价的通知》中基准地价针对的是国有土地，并不是集体土地，且基准地价针对的是可评估可交易的土地，而本案土地系集体土地，价值无法评估也无法上市交易。对第三组证据有异议，该组证据系原告自身书写的赔偿数额，且均无证据予以印证。对第四组证据无异议，该证据是被告履行判决的行为，恰恰证明被告在积极与原告进行协商，履行法院判决。原告对被告证据的质证意见是：第一组证据与本案没有关联性，且该组的证明目的已经被生效判决予以否定。对第二组证据的证明目的有异议，该组证据恰恰证明了原告建筑物、构筑物被毁损，与市政府的处理决定具有因果关系。对第三组证据的证明目的有异议，该证据也恰恰证明了原告建筑物、构筑物的毁损，与市政府的处理决定具有因果关系。如果不是因为被告的错误撤销决定，原告仍然享有涉案土地的使用权，仍然可以向直接侵权人主张权利，以维护自身的合法权益。本院对上述证据认证如下:关于对原告证据的认证。被告对原告第一、二、四组证据的真实性无异议，本院予以认证。对第三组证据有异议，认为系原告自身书写的赔偿数额，且均无证据予以印证。本院认为被告的异议理由成立，本院不予认证。关于对被告证据的认证。被告第一组证据与本案不具有关联性，本院不予认证。第二、三组证据可以实现被告的证明目的，原告虽然对其证明目的有异议，但理由不能成立，故本院对该证据予以认证。经审理查明，被告漯河市人民政府于2014年10月21日对原告作出漯政土﹝2014﹞131号《漯河市人民政府关于对漯河市新星粮油购销有限公司骗取批准使用集体建设用地行政处理的决定》。该决定书主要内容为:经查，2009年3月20日，郾城区孟庙镇五里岗村委会和新星粮油共同向漯河市国土资源局郾城分局提出项目用地申请，一并提供了编号为411103196409060025的张金美身份证，该身份证显示：其住址为郾城区孟庙镇五里岗村4组185号。市政府于2009年依据该单位的用地申请和提交的材料，以《关于漯河市2009年第一批村镇（集体）建设用地农用地转用和使用的批复》（漯政土〔2009〕173号）批准该单位以工业用途使用位于107国道东侧、五里岗村西侧，属五里岗村3组16252平方米的集体土地：该单位以此批复办理了漯集用〔2010〕第00063号《集体建设用地使用证》，登记面积16252平方米，用途为工业用地。2010年初，张金美以漯河市新星粮油购销有限责任公司法定代表人的身份向国土部门提出土地登记申请时，其本人提供的本人身份证与上述相同。张金美在办理该宗土地登记时，其提供的注册号为411100100009535的《企业法人营业执照》显示，该公司为一人有限公司。因群众反映张金美不是五里岗村村民，2014年4月16日，漯河市国土资源局郾城分局向漯河市公安局沙北分局针对张金美身份证号为411103196409060025户籍情况进行查询。2014年4月21日沙北公安分局孟庙派出所核查结果认定：“经查询户口系统，张金美查无此人。”2014年7月2日五里岗村委会出具“张金美不是我五里岗村村民，更不是我村3组村民”的证明，3组部分群众也在该证明上签了名。综上，市政府认为，在2009年3月20日郾城区孟庙镇五里岗村委会和新星粮油向漯河市国土资源局郾城分局提出用地申请时，张金美和五里岗村委会提供虚假的张金美身份证，虚构张金美属于五里岗村民的身份，骗取市政府批准集体建设用地使用权。新星粮油公司不具有使用该村集体经济组织所有土地的条件和资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第43条和《河南省实施〈土地管理法〉办法》第11条的规定，决定：1、撤销漯河市人民政府《关于漯河市2009年第一批村镇（集体）建设用地农用地转用和使用的批复》（漯政土〔2009〕173号）中对漯河市新星粮油使用土地部分的批复内容。2、注销漯河市人民政府为新星粮油颁发的漯集用〔2010〕第00063号《集体建设用地使用证》。周口市中级人民法院经审理认为：“被告在作出本案被诉的行政决定前未依法举行听证，未依法保障原告所享有的陈述、申辩的权利。”被告辩称行政行为是行政决定，无需听证程序。根据“正当程序原则”，行政机关在作出不利于行政相对人的行政行为前，也应当向行政相对人说明拟作出行政行为的根据、理由，听取行政相对人的陈述、申辩，便于行政机关查明事实，依法行政。本案被告作出的土地行政决定，注销了原告的集体建设用地使用证，对当事人的权益造成极大影响，应当贯彻正当程序原则，但其未给予原告陈述、申辩的权利，就径行作出行政决定属程序违法。在被告作出被诉行政决定前，张金美身份证号411103096409060025的户籍是合法有效的，该户籍是公安机关登记注册的，张金美并未伪造，被诉行政决定中认定张金美提供虚假身份证属认定事实错误。我国法律也没有禁止乡镇企业或者农民到异地农村兴办乡镇企业的规定。本案原告主张行政决定中的25.2亩土地已经漯河市、郾城区两级人民政府列入新型农村社区建设，并申报为2015年十大民生工程，该新型农村社区是为了改善农村家庭的居住环境，已投入7000多万元资金，土地上已建成三幢11层楼房，有两幢在涉诉土地上，均已封顶。若撤销被诉行政决定，原告在涉诉土地上进行建设也会遭到第三人的抵触，进而造成一定的社会隐患。漯河升泰置业有限公司基于对漯河市政府的信赖而进行的合法投入将转化为损失，该损失虽然可由政府予以弥补，但最终必将转化为社会公共利益的损失。综上，漯河市人民政府于2014年10月21日对本案原告作出的漯政土﹝2014﹞131号《漯河市人民政府关于对漯河市新星粮油购销有限公司骗取批准使用集体建设用地行政处理的决定》认定事实错误，主要证据不足，程序违法，但撤销该行政决定会给国家利益、社会公众利益造成损害。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定,判决：一、确认漯河市人民政府于2014年10月21日对原告作出的漯政土﹝2014﹞131号《漯河市人民政府关于对漯河市新星粮油购销有限公司骗取批准使用集体建设用地行政处理的决定》的行政行为违法;二、责令漯河市人民政府采取相应补救措施。本案原、被告对上述判决不服，向河南省高级人民法院提起上诉。省法院经审理查明的事实与一审一致，并于2016年11月18日作出（2016）豫行终1301号行政判决，维持周口市中级人民法院（2016）豫16行初12号行政判决。2017年4月24日，漯河市国土资源局致函原告，主要内容是：“为积极履行法院生效判决，现就有关事宜需要与您进行洽谈，请尽快与我局联系。联系电话：0395-313****。”2017年8月2日，原告向被告递交《行政赔偿申请书》。2017年10月20日原告收到被告作出的漯政赔（2017）1号《不予行政赔偿决定书》，决定对原告提出的行政赔偿请求不予赔偿。原告不服，遂于向本院提起本案诉讼，请求：1、判令被告一次性赔偿原告损失共计6808.36万元（其中土地市场价值959万元、原告投入损失1614.36万元、建设用地占补费635万元、预期收益3500万元、律师费100万元）；同时，判令被告按1元/平米/日的标准赔偿原告自2014年6月26日起至原告实际获得赔偿金之日止的租金；2、被告承担本案全部诉讼费用。本院认为：被告漯河市人民政府于2014年10月21日对原告作出的漯政土﹝2014﹞131号《漯河市人民政府关于对漯河市新星粮油购销有限公司骗取批准使用集体建设用地行政处理的决定》，认定事实错误，主要证据不足，程序违法，依法应当予以撤销。但因撤销该行政决定会给国家利益、社会公众利益造成损害，故确认该行政行为违法，并责令漯河市人民政府采取相应补救措施。原告应当依据生效的行政判决，要求被告履行相应的义务，即要求被告采取相应的补救措施，而不应提起行政赔偿诉讼。同时，被诉的行政行为被撤销或者被确认违法后，其产生的法律后果是恢复了相对行政行为的合法性，即原告并未因被诉行政行为违法而根本性的丧失对涉案土地的使用权。另外，2013年12月10日，原告在涉案土地上建的库房、围墙，遭人拆除以及涉诉的25.2亩土地被重新规划在新型农村社区的建设项目内，与此后2014年10月21日被告漯河市人民政府作出的行政处理决定的行政行为无因果关系。综上，原告请求被告一次性赔偿其损失共计6808.36万元,同时请求被告按1元/平米/日的标准赔偿自2014年6月26日起至实际获得赔偿金之日止的租金的诉讼请求，因无事实根据和法律依据，本院不予支持。关于原告的鉴定申请、庭审中增加的诉讼请求以及被告要求追加第三人的申请，因不符合法律规定，本院不予准许。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告漯河市新星粮油购销有限责任公司的行政赔偿请求。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 杰审判员 张 靖审判员 彭志勇二〇一八年九月六日书记员 邓 威附：本判决适用的相关法律依据最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”邮编：461000地址：许昌市魏都区前进路与魏文路交叉口