山西省高级人民法院   行政判决书   （2018）晋行终54号   上诉人（原审被告）长治市城区人民政府。   法定代表人杨某，该区区长。   委托代理人皇甫某，北京市蒲泽律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）王某，男，1971年11月1日出生，汉族，住长治市。   上诉人长治市城区人民政府因王某诉长治市城区人民政府行政强制拆除一案，不服晋城市中级人民法院（2017）晋05行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院查明，原告王某系山西省长治市××区居民，从2002年5月1日起原告以养殖地为名租赁长治市城区西南关村东南天晚集南路土地，并定期向村委缴纳租赁费用，后其在该土地上建设固定建筑。庭审中，原告王某自认其在租赁土地上先后进行养鱼、养羊，为了增加收入，还修建1100平米建筑用于存放煤矿生产用的打井设备。建设的房屋未办理相关规划、建设及用地手续。2017年2月15日，被告长治市城区人民政府以长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室名义向原告王某作出编号为2017304的《限期拆除通知单》。2017年2月22日，王某涉案房屋被强制拆除。   另查明，涉案房屋被拆除的同时，被拆除的房屋还有王小刚、王荣祥等人的房屋。   再查明，王小刚因房屋被强制拆除将长治市城区人民政府、长治市国土资源局城区分局、长治市城区住房保障和城乡建设管理局、长治市城区司法局、长治市城区人民政府常青街道办事处等列为被告向本院提起诉讼要求确认强制拆除行为违法。在开庭审理过程中，长治市城区人民政府当庭承认王小刚所诉拆除行为系由其组织长治市国土资源局城区分局、长治市城区住房保障和城乡建设管理局、长治市城区司法局、长治市城区人民政府常青街道办事处到拆除现场进行拆除，长治市公安局城区分局没有参与拆除活动。   原审法院认为，首先，长治市城区人民政府是否为本案适格被告的问题。拆除违法建设系市容监察部门、城乡建设规划主管部门及土地主管部门的职权范围，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（五）项也授予县级以上人民政府管理城乡建设事业的职权。被告长治市城区人民政府在王小刚诉强制拆除行为违法一案中当庭明确表示，拆除行为是由长治市城区人民政府组织实施的，而在本案中对当天同一次行动中的强制拆除活动却坚持予以否认，先后陈述矛盾，且没有提供充分合理解释，故本院认定此次强制拆除行为的实施主体为被告长治市城区人民政府，因此，长治市城区人民政府系本案适格被告。   其次，被告长治市城区人民政府强制拆除行为是否合法的问题。被告长治市城区人民政府作出《限期拆除通知单》系设定行政强制执行的行为。被告在庭审中虽口头辩称该《限期拆除通知单》已经被撤销，且于2017年8月22日送达原告，但并未提供相关证据，且即使该通知单被撤销亦不能改变被告曾对涉案房屋所作出的行政行为的事实。因此，对被告的辩解意见本院不予支持。被告长治市城区人民政府向原告王某作出《限期拆除通知单》后，没有公告、没有告知相对人申请复议及诉权，且没有给相对人预留复议及起诉的合理期限，径行对王某房屋进行强制拆除，违反《行政强制法》第四十四条的规定。   综上，本院认为，原告王某涉案房屋系由被告长治市城区人民政府违法强制拆除。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告长治市城区人民政府强制拆除原告王某房屋的行政行为违法。   长治市城区人民政府上诉称，一、上诉人即一审被告主体是否适格的问题。本案庭审中上诉人明确表示，城区政府在“五道五治”、“拆除违建”行动中起的作用是：“宣传、指导、协调”。具体实施“拆除违建”这一具体行政行为的是长治市国土资源局城区分局（以下简称：城区国土局）。为证明这一事实，上诉人当庭举证l、城区国土局2017年2月15日给王某下达的《告知书》；2、录像资料，证明王某与当日收到该份《告知书》；3、西南关村委关于申请对王某违占违建进行拆除的申请；4、城区国土局出具的《情况说明》；5、城区国土局工作人员崔亮的证言等证据。以上五份证据均直接证明：实施“拆违”这一具体行政行为的行政主体是国土部门。依据《行政诉讼法》第二十六条的规定：作出行政行为的行政机关是被告。一审法院不顾这一基本事实，以之前一起案件代理人“当庭明确表示，拆除行为是由长治市城区人民政府组织实施的”为由，不顾多方证据，仅凭原代理律师在另一案件中的陈述就主观推定上诉人是适格的被告，明显违反了“以事实为根据，以法律为准审”的基本办案原则，违背了“重证据，轻口供”的基本理念。二、对一审法院称：上诉人“先后陈述矛盾，且没有提供充分合理的解释”的说明。本案审理过程中，上诉人在答辩一开始就明确说明：由于之前同类案件代理律师工作的失职，没有进行基本的调查取证和研究工作，也没有向相关领导核实，就凭主观断定“拆违”是政府的行为，导致城区政府越俎代庖，成为被告。后经过认真调查落实，证明原代理律师的陈述没有证据支持，观点是错误的。不但给政府造成了重大的损失，也给法庭审理工作带来了误导。为此，上诉人及时更换了代理律师。相信人民法院能秉承“以事实为根据，以法律为准绳”的基本原则，公正审理。遗憾的是，一审法院违背该原则，反而以“判例”的形式，不顾证据指向，一意孤行、主观裁断。着实令人遗憾。恳请二审法院予以纠正。三、本案缺失必要的诉讼参与人。通过庭审不难发现，“拆除违建”首先是由政府倡议、提起，而后各街道、村委摸底调查，并针对“违建”的认定拆除向相关职能部门提出申请。西南关村委是该次“拆违”的第一责任人，违法建筑所侵占的土地也属于西南关村委所有，收回该土地后直接的受益人也是西南关村委，因此，西南关村委是本案的利害关系人。根据《行政诉讼法》第二十九条的规定：公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。一审法院忽略了西南关村委的权益，没有依法通知参加诉讼，也违背公平、公正原则。综上所述，一审判决认定事实错误、适用法律不当，判决结果严重侵害了上诉人的合法权利。请求二审法院在查清事实的基础上，依法撤销一审判决，发回重审，以维护法律的尊严，维护上诉人的合法权利。   本院经审理查明的事实与原判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案被诉的行政强制拆除行为发生在长治市城区政府开展的“五道五治”行动中，该项行动是长治市、区两级政府解决城乡道沿线环境问题，加强公路沿线环境治理，改善城乡面貌的重大举措，也是一项惠及人民群众福祉的民生工程。上诉人长治市城区人民政府在行政管理和执法过程中，应当牢固树立依法行政的理念，切实做到“法无授权不可为，法定职责应当为”，恪守依法行政、合理行政、程序正当的行政法治原则，把政府活动全面纳入法治轨道，在法治的轨道上行使权力，从而维护好广大人民群众的根本利益。   关于本案诉讼主体是否适格的问题。2016年12月12日，长治市城区政府制定并下发了《长治市城区“五道五治”暨市容市貌综合整治行动实施方案》，并成立了由城区主要领导任务组长、副组长的领导小组。本案中，上诉人辩称，由于之前同类案件代理律师工作的失职，凭主观断定“拆违”是政府的行为，故辩称其不是本案被诉行政强制拆除行为的实施主体，亦不是本案适格被告主体。而上诉人长治市城区人民政府在之前其他同类型案件中，当庭认可行政强制拆除行为由其组织实施。上诉人作为一级地方人民政府应当坚持依法行政，诚信行政，同类型案件前后陈述矛盾，且无合理解释，故上诉人的主张不能成立，本院不予支持。   关于本案被诉行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定，建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，被上诉人王某租赁长治市城区西南关村东南天晚集南路土地，在该土地上建设固定建筑，但并未办理相关规划、建设及用地手续，未办理过集体土地使用证及房屋所有权证。上诉人长治市城区人民政府应当依照上述相关法律规定，依法作出相应处理。   《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，2017年2月15日，上诉人长治市城区人民政府以长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室名义向原告王某作出编号为2017304的《限期拆除通知单》。2017年2月22日，被上诉人王某涉案房屋被强制拆除。上诉人实施上述行政行为时并未听取被上诉人的陈述申辩，对强制拆除没有进行公告，没有告知被上诉人申请复议和诉讼的权利，也没有给被上诉人预留复议和诉讼的合理期限，上诉人实施行政强制拆除的程序明显违反上述法律规定，程序存在明显违法。   综上，原审判决结果正确，应予维持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   一、二审案件受理费各50元，由上诉人长治市城区人民政府负担。   本判决为终审判决。   审判长 李振华   审判员 刘晓芬   审判员 李克恭     二○一八年九月二十六日   书记员 穆五谋