福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)闽行终123号 上诉人（原审原告）蔡晓等21人（详见附件1）。 诉讼代表人蔡晓，女，汉族，1958年4月28日出生，住泉州市丰泽区。 诉讼代表人陈俊明，男，汉族，1947年8月17日出生，住泉州市丰泽区。 诉讼代表人魏永聪，男，汉族，1936年12月20日出生，住泉州市丰泽区。 蔡晓等20人(不包括陈俊明)委托代理人高娟娟、李易，北京盈科(天津)律师事务所律师。 上诉人（原审被告）泉州市丰泽区人民政府，住所地泉州市丰泽区津淮街31号。 法定代表人杨国昕，区长。 委托代理人汪卫东，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 委托代理人陈榕，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 原审被告泉州市人民政府，住所地泉州市丰泽区府东路市行政中心。 法定代表人康涛，市长。 委托代理人黎三保，男，泉州市人民政府工作人员。 委托代理人高声远，男，泉州市人民政府工作人员。 上诉人蔡晓等21人、泉州市丰泽区人民政府（以下简称丰泽区政府）因蔡晓等人诉丰泽区政府房屋行政征收、泉州市人民政府行政复议一案，不服厦门市中级人民法院(2017)闽02行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，于2018年7月5日进行了调查询问，上诉人蔡晓、陈俊明、魏永聪，丰泽区政府的委托代理人汪卫东、陈榕和原审被告泉州市人民政府的委托代理人黎三保参加了调查询问。本院二审审理期间，原审原告李应瞻于2018年7月22日死亡，其法定继承人符妙凤、李泉、李红灵、李易申请继续诉讼，本院予以准许。本案现已审理终结。 原审查明：1.2011年3月9日，泉州市丰泽区发展和改革局泉丰发改（2011）7号《关于丰泽区华大周边片区1-6号地块改造工程项目建议书的批复》，同意丰泽区华大周边片区1-6号地块改造工程。 2.《泉州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》将“丰泽区华大片区”列入“城市更新改造重点工程”。2016年1月23日泉州市第十五届人大七次会议批准《泉州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，“华大片区棚户区改造项目”列入“2016年度市重点项目名单”。 3.2016年8月2日，泉州市发展和改革委员会《关于华侨大学东区（12）栋房屋改造项目符合国民经济和社会发展规划的证明》：华侨大学东区（12）栋房屋属于华大片区改造项目。2016年8月11日，泉州市国土资源局丰泽分局出具证明：华侨大学东区（12）栋房屋改造项目符合泉州市丰泽区土地利用总体规划，符合市区城市建设规划。2016年8月12日，丰泽区政府发布华侨大学东区（12）栋国有土地上房屋征收范围的公告，该公告已在政府网站上发布和房屋征收范围内张贴。 4.2016年8月15日，丰泽区政府将《华侨大学东区12栋房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）》在政府网站上发布和房屋征收范围内张贴公告，并于同年9月28日发布召开听证会公告，且于同年10月13日举行了房屋征收补偿安置实施方案听证会，并最终形成《华侨大学东区（12）栋房屋征收补偿安置实施方案》。 5.2016年11月7日，泉州市丰泽区住房和建设局对被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况予以公布；2016年12月5日出具了涉案房屋征收的社会稳定风险评估报告。截止2016年11月21日，征收补偿金专户上存有资金3000多万元。 6.2016年12月27日，丰泽区政府作出泉丰政综〔2016〕228号《泉州市丰泽区人民政府关于华侨大学东区（12栋）房屋改造项目房屋征收决定》（以下简称228号房屋征收决定），并在政府网站上发布和房屋征收范围内张贴。本案18名原告的房屋均在此次拆迁范围内。因蔡晓等人对228号房屋征收决定提起行政复议，2017年4月25日，泉州市人民政府作出泉政行复〔2017〕12号《行政复议决定书》(以下简称12号行政复议决定)，维持了228号房屋征收决定。蔡晓等18名原告不服，向法院提起行政诉讼。 原审另查明，2016年8月1日，泉州闽南资产评估房地产土地估价有限责任公司就涉案征收范围内的住宅及储藏间价值及安置房华城小区二期（8、9、10号楼）住宅价值估价出具《报告书》。 还查明，此次涉案征收范围内的房屋系采用另建房屋安置，涉及本案地块房屋拆迁的323户被征收户已签订房屋征收补偿安置协议，该地块的征收包括本案18户原告在内，共19户被征收人未签订补偿安置协议。 原审认为，本案争议焦点在于：1.涉案地块的征收是否符合公共利益的需要；2.丰泽区政府的征收程序是否符合规定。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）第八条规定，因旧城区改建需要对房屋进行征收的，其首要前提要由政府组织实施，针对的是危房集中和基础设施落后等地段，并需符合城乡规划法的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十一条第一款规定：旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。本案丰泽区政府主张涉案地块为旧城区改建，系属公共利益需要征收，但未能提供涉案地块符合上述规划法规定的“危房集中”或“基础设施落后”的情形，其主张系因旧城区改建公共利益需要的理由，没有证据予以支持，不能成立。 从本案的证据可以证明，被告丰泽区政府在作出228号房屋征收决定前，已经按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，履行了对征收补偿方案的征求意见、召开了听证会、出具了风险评估报告且出具了征收补偿费用专户专储的证据，并对被征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记及公布，其作出228号房屋征收决定的程序并不违反上述法规的规定。各原告主张征收程序违法的理由，不予支持。 至于各原告主张被告丰泽区人民政府以“化整为零”的方式将华大周边片区9500亩土地出让给房地产开发商用于商业开发用途的理由，并未有确切的证据予以证实；但被告丰泽区人民政府于庭审时抗辩主张为土地收储，土地未来用途待规划的抗辩理由亦不能成立。 被告泉州市人民政府受理了蔡晓等人的行政复议申请，并依法作出行政复议决定，该行政复议程序符合法律规定，但行政复议决定认定涉案地块的征收符合公共利益需要的理由，不予认可。 综上，被告丰泽区政府作出的228号房屋征收决定，认定征收系旧城区改建公共利益需要，不符合法规规定。鉴于涉案地块的94%的被征收户已签订房屋征收补偿安置协议，撤销228号房屋征收决定将会给社会公共利益带来损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、第七十九条的规定，判决如下：一、确认被告丰泽区政府泉丰政综〔2016〕228号《泉州市丰泽区人民政府关于华侨大学东区（12栋）房屋改造项目房屋征收决定》违法；二、撤销泉州市人民政府作出泉政行复〔2017〕12号《行政复议决定书》。一审案件受理费50元，由被告丰泽区政府负担。 原审原告蔡晓等18人提起上诉称，原审法院认定“鉴于涉案地块的94%的被征收户已签订房屋征收补偿安置协议，撤销228号房屋征收决定将会给社会公共利益带来损害……”属于认定事实不清；原审法院根据错误的事实认定，进而依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项规定作出错误的判决，属于适用法律法规错误；原审法院认定“原告主张征收程序违法的理由，本院不予支持”属于认定事实错误，丰泽区政府的征收决定程序不合法；原审判决中对于原审原告提起的“诉争土地未征先卖，程序违法”的事项进行认定，未对上诉人“要求撤销征收决定”的诉讼请求进行判令，属于认定事实不清、程序违法。请求撤销原审判决第一项，改判撤销被诉征收决定。 原审被告丰泽区政府提起上诉称，原审认定丰泽区政府没有证据证明实施华侨大学东区(12栋)房屋符合公共利益需要是错误的，丰泽区发展和改革局的批复及项目建议书，明确同意丰泽区华大周边片区1-6号地块改造项目建设；相关证据明确华侨大学东区(12栋)房屋属于华大片区改造项目范围内，且该用地红线已经取得泉州市城乡规划局的确认；华大片区改造项目(包括华侨大学东区12栋房屋征收范围)按照旧城区改建需要纳入泉州市国民经济和发展规划；泉州市城乡规划局依法确定的征收范围红线图进一步明确该项目拟征收红线范围符合城市规划要求。请求撤销原审判决，改判驳回原审原告的原审诉讼请求。 原审被告泉州市人民政府答辩称，丰泽区政府作出的228号房屋征收决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；泉州市人民政府行政复议程序合法，决定正确。原审判决错误，应予撤销，并改判驳回原审原告的诉讼请求。 各方当事人向原审法院提交的证据和法律依据，均已经原审庭审举证质证，并已随案移送本院。 二审调查询问时，上诉人蔡晓等人提交了以下材料作为新的证据：《泉州市人民政府关于丰泽区华大片区改造(一期)储备用地的批复》(泉政地［2011］30号)、《泉州市人民政府关于国有建设用地使用权出让方案的批复》(泉政涵［2012］172号)、(2014)闽泉通证民字第3984号《公证书》、《成交确认书》、泉地［2012］合25号《国有建设有地使用权出让合同》《怀疑代签名单》。上诉人丰泽区政府提交了以下材料作为新的证据：《丰泽区华大周边片区1-6号地块改造工程项目建议书》《华大周边片区改造(一期)用地红线图》《泉州市城乡规划局关于重新下达2012-3号储备用地规划设计条件的通知》(泉规函［2012］352号)、华侨大学东区12栋房屋现状照片45张。经审查，上诉人蔡晓等人提供的证据中，《怀疑代签名单》为案外自然人自制名单，真实性无法核实，其他证据均与本案涉诉征收决定无关联性，故本院不予采信；上诉人丰泽区政府提交的证据，均已超过法定举证期限，且无正当理由，本院不予接纳。对于各方当事人在调查询问后提交的材料，因超过举证期限，本院均不予接纳。 对原审关于证据的认定及查明的事实，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于涉案地块的房屋征收是否符合公共利益的需要以及原审裁判方式是否正确。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：......（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；......”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”对于建设项目是否符合公共利益，应当结合法律条文及相关证据进行判断。本案中，丰泽区政府主张涉案地块为旧城区改建，系属公共利益需要征收，其将2016年1月23日泉州市第十五届人大七次会议批准《泉州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》作为证据，以其中“华大片区棚户区改造项目”列入“2016年度市重点项目名单”来证明涉案地块建设项目已纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。但是，本案案涉项目名称为“华侨大学东区（12栋）房屋改造项目”，该项目名称同“华大片区棚户区改造项目”并不一致，该证据尚不足以证明涉案地块建设项目已纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，亦不足以证明涉案房屋征收决定符合因旧城区改建公共利益需要的法定要件。故其关于行政征收系因旧城区改建公共利益需要的上诉理由不能成立。 虽然丰泽区政府作出的228号房屋征收决定，因未提供充分证据证明征收系旧城区改建公共利益需要，故作出该征收决定的主要证据不足，依法本应被撤销，但由于涉案地块的94%的被征收人已签订房屋征收补偿安置协议，大多数被征收人并不反对征收，在此情况下，如撤销征收决定，必将导致已达成的安置补偿协议无效，从而引发大量新的纠纷，严重影响社会安定稳定，大量前期准备工作亦将成为徒劳之举，确实会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项的规定未判决撤销被诉征收决定而是确认违法，符合法律规定，并无不当。上诉人蔡晓等人关于原审未判决撤销被诉行政行为属适用法律错误的上诉理由不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。上诉人蔡晓等21人及丰泽区政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丰泽区政府和蔡晓等21人各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  史寅超 代理审判员  黄吉明 二〇一八年九月二十九日 法官助理王丹 书记员许小铃 附1：上诉人(原审原告)名单 上诉人（原审原告）蔡晓，女，汉族，1958年4月28日出生，住泉州市丰泽区，公民身份号码3505001958××××××××。 上诉人（原审原告）吕子聪，男，汉族，1948年1月6日出生，住泉州市丰泽区城华北路269号东区2幢104室，公民身份号码3505001948××××××××。 上诉人（原审原告）陈俊明，男，汉族，1947年8月17日出生，住泉州市丰泽区，公民身份号码3505001947××××××××。 上诉人（原审原告）朱国清，男，汉族，1935年1月18日出生，住泉州市丰泽区城华北路269号东区4幢401室，公民身份号码3505001935××××××××。 上诉人（原审原告）王世芳，男，汉族，1947年3月4日出生，住泉州市丰泽区城华北路269号东区5幢103室，公民身份号码3505001947××××××××。 上诉人（原审原告）郑伟加，男，汉族，1968年12月18日出生，住泉州市丰泽区城华北路269号东区7幢101室，公民身份号码3505001968××××××××。 上诉人（原审原告）陈灿煌，男，汉族，1945年7月19日出生，住泉州市丰泽区城华北路269号东区7幢506室，公民身份号码3505001945××××××××。 上诉人（原审原告）陈雪安，女，汉族，1933年12月15日出生，住泉州市丰泽区城华北路269号东区9幢102室，公民身份号码3505001933××××××××。 上诉人（原审原告）魏永聪，男，汉族，1936年12月20日出生，住泉州市丰泽区，公民身份号码3505001936××××××××。 上诉人（原审原告）林碧，女，汉族，1963年1月8日出生，住厦门市集美区集美大道718号501室，公民身份号码3505001963××××××××。 上诉人（原审原告）唐振峰，男，汉族，1968年1月30日出生，住晋江市安海镇星塔前乡86号，公民身份号码3505821968××××××××。 上诉人（原审原告）徐如意，女，汉族，1940年7月31日出生，住泉州市丰泽区城华北路269号东区11幢206室，公民身份号码3505001940××××××××。 上诉人（原审原告）李庆东，男，汉族，1934年10月16日出生，住泉州市丰泽区城华北路269号东区11幢301室，公民身份号码3505001934××××××××。 上诉人（原审原告）黄柳鸿，女，汉族，1937年8月10日出生，住泉州市丰泽区城华北路269号东区11幢501室，公民身份号码3505001937××××××××。 上诉人（原审原告）庄勇，男，汉族，1972年11月23日出生，住泉州市丰泽区城华北路269号东区11幢501室，公民身份号码3505001972××××××××。 上诉人（原审原告）金式容，男，汉族，1942年1月11日出生，住泉州市丰泽区城华北路269号东区12幢401室，公民身份号码3505001942××××××××。 上诉人（原审原告）黄淼，男，汉族，1947年5月15日出生，住泉州市丰泽区城华北路269号东区12幢602室，公民身份号码3504201947××××××××。 上诉人符妙凤，女，汉族，1934年11月5日出生，住泉州市丰泽区城华北路269号东区10幢506室，公民身份号码3505001934××××××××。 上诉人李泉（曾用名李红专），男，汉族，1958年7月2日出生，住北京市朝阳区慧忠北里410号楼3门601号，公民身份号码1101011958××××××××。 上诉人李红灵，女，汉族，1963年7月8日出生，住泉州市鲤城区广平仓55号培园公产2幢402室，公民身份号码3505001963××××××××。 上诉人李易（曾用名李红卫），男，汉族，1969年2月28日出生，住泉州市丰泽区城华北路269号东区10幢506室，公民身份号码3505001969××××××××。 附2：本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……