河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫05行初112号原告内黄县六村乡穆六村第八村民小组，住所地内黄县六村乡穆六村。诉讼代表人穆太生，男，汉族，1956年10月13日出生，住内黄县。诉讼代表人穆留栓，男，汉族，1958年4月11日出生，住内黄县。诉讼代表人穆顺民，男，汉族，1963年3月15日出生，住内黄县。诉讼代表人穆怀义，男，汉族，1953年7月15日出生，住内黄县。诉讼代表人穆顺喜，男，汉族，1959年12月11日出生，住内黄县。委托代理人段书予，河南豫龙律师事务所律师。被告内黄县人民政府，住所地内黄县城人民路中段路北。法定代表人王辉，县长。委托代理人韩利超，内黄县国土资源局工作人员。委托代理人王伟，河南高陵律师事务所律师。被告安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段568号。法定代表人王新伟，市长。委托代理人路钧清，安阳市人民政府法制办公室工作人员。第三人内黄县农牧局，住所地内黄县朝阳路西段路南。法定代表人刘振军，局长。出庭副职负责人范进军，副局长。委托代理人冯保安，河南高陵律师事务所律师。第三人内黄县六村乡穆六村村民委员会，住所地内黄县穆六村。法定代表人樊留现，主任。原告内黄县六村乡穆六村第八村民小组（以下简称穆六村第八村民小组）诉被告内黄县人民政府、安阳市人民政府及第三人内黄县农牧局、内黄县六村乡穆六村村民委员会（以下简称穆六村村委会）土地权属争议处理决定及行政复议一案，本院于2018年3月16日立案后，于2018年3月21日分别向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月11日对本案进行了公开开庭审理。原告诉讼代表人穆太生、穆留栓、穆顺民、穆怀义、穆顺喜及其委托代理人段书予，被告内黄县人民政府委托代理人韩利超、王伟，被告安阳市人民政府委托代理人路钧清，第三人内黄县农牧局副职负责人范进军及其委托代理人冯保安到庭参加诉讼。第三人穆六村村委会经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。2017年11月29日，内黄县人民政府作出内政行决字（2017）第1号《关于六村乡穆六村第八村民小组与内黄县农牧局土地权属争议案件的决定书》（以下简称本案被诉土地确权决定），决定双方所争议的815.75平方米土地为国有土地，其土地使用权归内黄县农牧局。穆六村第八村民小组不服，向安阳市人民政府申请行政复议。2018年2月6日，安阳市人民政府作出安政复决〔2017〕623号《行政复议决定书》，维持内黄县人民政府作出的上述决定书。原告穆六村第八村民小组诉称：一、被告内黄县人民政府作出的本案被诉土地确权决定认定事实错误，证据不足，回避了内黄县农牧局提交的涉案征用土地协议、合同及政府文件均系伪造等关键问题。首先，内黄县人民政府内政文（1988）69号批复与内黄县土地管理局内土字（1988）30号文件均无公章，违反了《国家行政机关公文处理办法》（1987年2月18日颁布）第三章第八条关于“公文一律加盖印章”的规定，是无效文件。其次，内黄县六村乡农业技术推广站的呈请报告，是内黄县农牧局原下属单位自己起草打印的，相当于内黄县农牧局的陈述，不能作为证据；第三，征用宅基地协议书中村委会代表人樊麦存、穆全海均没有见过该份协议，未在协议书上捺印；第四，涉案土地所有权属于原告，征地合同应当有原告代表签字。内黄县农牧局提交的档案中的征地合同并没有原告代表签字，系该局伪造的无效合同；第五，内黄县农牧局提交的收款条已经过穆全海生前辨认质证，不是其签名、捺印，且穆全海明确表示其收到的钱款是租金，不是征地款。第六，内黄县人民政府拒绝组织对1988年4月18日征用宅基地协议书中樊麦存、穆全海指纹和1988年11月4日收款条中穆全海的签字进行同一性鉴定属违法错误，鉴定可以确认协议书及收款条是否系伪造，对案件事实的认定具有决定作用，且申请鉴定是原告的权利，组织鉴定是内黄县人民政府的法定义务。第七，内黄县农牧局提交的征地补偿款“收款条”出具主体错误。该收款条应当由原告负责人或代表出具并签字，没有原告负责人书写及签字的“收款条”系伪造。涉案土地不是穆六村村委会所有，“收款条”中的款项用途是租金还是征地补偿款只有原告才能确定。与该幅土地没有利害关系的村委会无权出具收款收据，原告所有的土地必须由原告负责人或代表处分，穆六村村委会也无权代替原告负责人或代表处分该幅土地。二、被诉土地确权决定将穆六村村委会列为第三人属程序违法，系为了偏袒内黄县农牧局。民事诉讼第三人是指对他人争议的诉讼标的有独立请求权，或者虽无独立的请求权，但与案件的处理结果有法律上的利害关系，而参加到原告、被告已经开始的诉讼中进行诉讼的人。涉案土地本来系原告所有，处理结果与穆六村村委会没有法律上的利害关系，其不应被列为第三人。三、内黄县人民政府作出的本案被诉土地确权决定与其之前所作并已被法院判决撤销的内政行决字（2016）第3号土地确权决定认定的事实和理由、调查处理程序基本相同。违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条关于“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”规定，应当被再次撤销。综上，请求：撤销内黄县人民政府作出的内政行决字（2017）第1号《关于六村乡穆六村第八村民小组与内黄县农牧局土地权属争议案件的决定书》和安阳市人民政府作出的安政复决〔2017〕623号《行政复议决定书》，诉讼费由被告负担。原告穆六村第八村民小组向本院提交了以下证据和依据：1．本院（2016）豫05行初239号行政判决书；2．《国家行政机关公文处理办法》（1987年2月18日颁布）；3．内黄县人民政府内政行决字（2017）第1号《关于六村乡穆六村第八村民小组与内黄县农牧局土地权属争议案件的决定书》；4．安阳市人民政府安政复决〔2017〕623号《行政复议决定书》；5．公安机关采集的穆全海指纹复印件；6．樊麦存书写的证明。被告内黄县人民政府答辩称：一、本案被诉土地确权决定认定事实清楚，证据充分。内黄县农牧局提交的该宗土地的档案卷宗内容真实，相关协议、合同及政府文件真实合法。首先，为完善农业技术推广体系、促进农业生产，内黄县农牧局于1988年决定在全县17个乡镇建立农业技术推广服务站，办理了征用土地手续，征地档案在内黄县国土资源局（原土地管理局）、农牧局和县政府均有存档。其次，内黄县农牧局六村乡农业技术推广站的呈请报告写于1988年，是报请土地管理局办理征地手续的程序之一。第三，内黄县土地管理局内土字（1988）30号文件是关于农牧局征用土地的请示，内黄县人民政府内政文（1988）69号文件是关于对农牧局征用土地的批复，上述文件均为红头文件，具有法律效力。第四，征用宅基地协议书和征地合同双方当事人分别为内黄县农牧局六村乡农业技术综合服务站和穆六村村委会，双方均有盖章签字，并有监证单位，该协议书和合同均合法有效。第五，征地补偿款收据已对原件进行核实，该收据真实有效。第六，关于申请人申请司法鉴定问题，协议书上加盖有相关单位的公章，是否有个人签字和指纹的问题否定不了协议的有效性，进行鉴定只会给当事人造成不必要的损失，且鉴定结果对案件的认定不具有决定性作用，因此，不予鉴定并无不当。二、本案被诉土地确权决定程序合法。穆六村村委会分别在征用宅基地协议书和征地合同上签字盖章，与本案有直接的利害关系，故在案件调查期间追加其为第三人并无不当。三、本案被诉土地确权决定并未违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条之规定。2017年8月21日，内黄县国土资源局组织召开听证会，原告和内黄县农牧局参加。听证会上双方对张学义、樊聚生、樊九社和2017年6月16日穆六村村两委推荐穆学栓为组长的材料进行了质证，对内黄县农牧局和原告提交的证据进行了质证。综上所述，内黄县人民政府作出的本案被诉土地确权决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求：驳回原告的诉讼请求。被告内黄县人民政府向本院提交有下列证据：第一组：土地权属争议申请书。第二组：土地权属争议案件受理建议书。第三组：土地权属争议案件受理通知书及送达回证。第四组：答辩通知书及答辩状。第五组：1．内黄县人民政府内政文（1988）69号文件；2．内黄县土地管理局内土字（1998）30号文件；3．征用土地呈请报告；4．征用宅基地协议书；5．征地合同；6．六村乡农业技术服务站征地平面示意图。第六组：现场勘测笔录及询问笔录。第七组：听证材料。第八组：司法鉴定申请书。第九组：调查报告。第十组：内黄县人民政府（2016）第3号行政决定审批表。第十一组：（2016）第3号决定书及送达回证。第十二组：复议申请书及受理通知书。第十三组：行政复议答复书。第十四组：安阳市人民政府安政复决（2016）第141号行政复议决定书。第十五组：立案材料及答辩状。第十六组：本院（2016）豫05行初239号行政判决书。第十七组：土地维权代表人推选书及身份证复印件。第十八组：司法鉴定申请书、居民死亡医学证明、身份证复印件、指纹比对鉴定材料。第十九组：听证材料。第二十组：延期调查材料、通知书及送达回证。第二十一组：调查报告。第二十二组：内黄县人民政府行政决定审批表。第二十三组：内黄县人民政府内政行决字（2017）第1号决定书及送达材料。被告安阳市人民政府答辩称：一、安阳市人民政府安政复决〔2017〕623号行政复议决定书事实清楚，证据确凿，定性准确，处理正确。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条规定，国家建设征用的土地，属于国有所有。该《规定》第二十六规定，土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。本案中，内黄县六村乡农业技术推广站于1988年与穆六村村委会签订征用宅基地协议书和征地合同，同年，内黄县人民政府批复同意内黄县六村乡农业技术推广站征用穆六村非耕地2.079亩。内黄县六村乡农业技术推广站按合同约定已向原告支付征地补偿费。双方所争议的土地已经被国家依法征用，且由内黄县农牧局长期使用，因此，内黄县人民政府确定双方所争议土地所有权归国家，使用权归内黄县农牧局并无不当。二、安阳市人民政府安政复决〔2017〕623号行政复议决定程序合法。原告在法定期间内向安阳市人民政府申请行政复议，安阳市人民政府在法定期间内依法审理并作出复议决定，程序合法。综上，请求：驳回原告的诉讼请求。被告安阳市人民政府向本院提交有下列证据：1．安阳市人民政府安政复决〔2017〕623号《行政复议决定书》；2．行政复议申请书；3．询问笔录；4．身份证明及推选书；5．内黄县人民政府答复书；6．原告提供的证据材料；7．内黄县人民政府提供的证据目录；8．当事人送达地址确认书；9．送达回证。第三人内黄县农牧局陈述称：内黄县人民政府作出的本案被诉土地确权决定和安阳市人民政府作出的本案被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求：驳回原告的诉讼请求。第三人内黄县农牧局未向本院提交证据。经庭审质证，对原告提交的证据，二被告及内黄县农牧局对1-5号证据无异议，对6号证据的真实性不予认可。对内黄县人民政府提交的证据，安阳市人民政府和内黄县农牧局无异议，原告对第五组1-4号证据的真实性、合法性不予认可，对第六组证据的真实性合法性不予认可，对第七组证据中收款条的真实性不予认可，对其他证据无异议。对安阳市人民政府提交的证据，其他各方当事人均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的6号证据，因为证人未出庭，且未提交证人的身份证明复印件，不符合举证要求，对该证据在本案中的证明效力本院不予确认。原告提交的其他证据来源合法，与本案具有关联性，对其在本案中的证明效力本院予以确认。二被告提交的证据均是其在作出被诉行政行为过程中收集，来源合法，与本案具有关联性，但1988年4月18日征用宅基地协议书及1988年11月4日收款条中涉及穆全海签名、捺印的部分因穆全海予以否认，被告没有其他证据证明，故该两份证据中穆全海的签名、捺印的真实性本院不予确认，对该两份证据中其他内容的真实性及在本案中的证明效力本院予以确认，对二被告提交的其他证据在本案中的证明效力本院予以确认。经审理查明：涉案争议土地位于内黄县穆六村，北至S303公路、南至铁路北围墙9.5米，东至经理部，西至穆海民、穆顺堂宅基地，原为原告所有。1988年，内黄县农牧局在涉案土地上建内黄县六村乡农业技术推广站办公用房并长期使用。原使用面积为2.079亩，后因修建S303公路占用部分土地后剩余面积为1.223亩（东西长32.5米，南北长25.1米）。2014年10月，涉案土地上房屋被拆除重建时发生土地权属争议。原告于2015年12月30日向内黄县人民政府提出土地权属争议申请书，主张内黄县农牧局系长期租用涉案争议土地，要求确认土地归其所有。2016年6月15日，内黄县人民政府作出内政行决字（2016）第3号《关于六村乡穆六村第八村民小组与内黄县农牧局土地权属争议案件决定书》，决定双方所争议的1.223亩土地为国有土地，其土地使用权归内黄县农牧局。原告不服，向安阳市人民政府申请行政复议。2016年9月20日，安阳市人民政府作出安政复决［2016］141号《行政复议决定书》，维持内黄县人民政府作出的上述决定书。原告不服，起诉至本院。本院于2017年3月27日作出（2016）豫05行初239号行政判决，撤销上述土地确权决定书和复议决定书，主要理由是内黄县国土资源局在听证会后追加穆六村村委会为第三人，并对张学义、樊聚生、樊九社作了调查，追加第三人情况和听证会之后的调查取证情况未告知原告，属程序违法；听证会后所作的调查笔录未经原告质证，对其证据的证明力不予认可，该案被诉土地确权决定部分事实认定不清、证据不足。内黄县人民政府重新处理期间，于2017年8月21日召开听证会，原告和内黄县农牧局参加，穆六村村委会接到通知后未参加。听证会上，内黄县人民政府出示了其调取的对樊九社、张学义、樊聚生所作的询问笔录等证据，听取了原告和内黄县农牧局的意见，并组织原告和内黄县农牧局对双方提交的证据进行了质证。听证会上，原告申请对1988年4月18日征用宅基地协议书及1988年11月4日收款条中穆全海、樊麦存的指纹与其本人指纹同一性进行鉴定。针对原告提出的鉴定申请，被告于2017年9月25日作出书面通知，认为协议书上加盖相关单位的公章，是否有个人签字和指纹的问题否定不了协议的有效性，进行鉴定只会给当事人造成不必要的损失，且鉴定申请对案件的认定不具有决定性的作用，决定不予鉴定。2017年11月29日，被告作出本案被诉土地确权决定。该决定查明：根据国家计委、农业部（1987）农（计）字第47号和河南省计经委、省农业厅予计经资字（1987）1401号文件，内黄县被批准为小麦商品生产基地。为完善农业技术推广体系，促进农业生产，农牧局决定在内黄县17个乡镇建立农业技术推广服务站，并分别征用了土地。1988年4月，内黄县六村乡农业技术综合服务站与穆六村村委会签订征用宅基地协议书。六村乡农业技术综合服务站征用土地面积2.079亩，征地补偿款每亩3,000元，其中1.782亩合款5,346元，加上道路0.297亩，合款891元，总计合款6,237元。所征宅基地，南至铁路北轨6米，北至东西路中心，东至北边穆海民宅基地，东至南边穆顺堂宅基地，西至经理部房屋墙。合同一式四份，由内黄县农牧局六村乡农业技术综合服务站、内黄县六村乡穆六村村委会、监证单位内黄县六村乡党委、政府和内黄县农牧局各持一份，分别保管。1988年8月5日，内黄县六村乡农业技术综合服务站与穆六村村委会签订征地合同，约定征用穆六村村委会土地2.079亩，土地补偿费为6,237元，并有收据。此合同监证单位为内黄县土地管理局和内黄县六村乡人民政府。1988年8月9日，内黄县土地管理局以内土字（1988）30号文件向内黄县人民政府请示关于农牧局建中召、六村二乡农技站征用土地事宜。1988年8月17日，内黄县人民政府作出内政文（1988）69号《关于农牧局建中召、六村二乡农技站征用土地的批复》，同意六村乡农业技术推广站征用穆六村非耕地2.079亩。1988年8月20日和11月4日，穆六村村委会分两次收到土地补偿款6,237元。后该款全额交给第八村民小组组长穆全海。内黄县人民政府认为，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条和第二十六条规定，国家建设征用的土地，属于国家所有。土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。本案双方所争议的815.75平方米土地已经由国家依法征用，为国有土地，其土地使用权归内黄县农牧局。原告不服，于2017年12月6日向安阳市人民政府申请行政复议。2018年2月6日，安阳市人民政府作出安政复决〔2017〕623号《行政复议决定书》，维持内黄县人民政府作出的上述决定书。本院另查明：原告穆六村第八村民小组没有公章。该小组时任组长穆全海曾当庭陈述，时任村党支部书记樊国荣曾告诉其要征用涉案土地，穆全海不同意出让，同意出租。后来，樊国荣将6,237元给了穆全海，说是“南边的地钱”。本院认为：各方当事人对内黄县人民政府和安阳市人民政府具有作出本案被诉土地确权决定和复议决定的法定职权并无异议，双方争议的焦点是被诉土地确权决定和复议决定认定事实是否清楚，证据是否充分；程序是否合法；适用法律是否正确。一、关于本案被诉土地确权决定认定事实是否清楚，证据是否充分问题。双方当事人争议焦点是相关证据是否真实、有效，能否证明涉案土地已经被征用。本院认为，1988年8月5日的征地合同和1988年8月20日及1988年11月4日的征地款收到条内容真实，可以证明内黄县六村乡农业技术推广站与穆六村村委会就涉案土地签订有征用土地合同，并按协议约定将6,237元征地款支付给穆六村村委会，合同生效且已实际履行。虽然涉案土地归穆六村第八村民小组所有，但该村民小组没有公章，穆六村村委会作为村集体经济组织，以其名义签订征地合同并无不当，原告称村委会无权处分涉案争议土地故征用土地合同无效的主张不能成立。穆六村第八村民小组组长穆全海事前已得知涉案土地拟被征用，事后也全额收到征地款6,237元，并得知该款是“南边的地钱”。在1988年，6,237元并非一般数额，且该款项并非整数，原告称当时仅同意租地，没有同意征用的主张既没有证据支持，也不符合常理。关于穆六村第八村民小组申请鉴定的问题，由于征用土地过程中曾先后签订有两份内容基本相同的征用土地协议和合同，第一份签订于1988年4月18日，第二份签订于1988年8月5日，且征地款的支付发生于第二份合同签订之后，无论1988年4月18日协议是否真实、有效，均无法否认1988年8月5日合同的效力。原告要求对1988年4月18日征用宅基地协议书中樊麦存、穆全海的捺印进行鉴定的申请对案件的认定没有实质意义。穆全海对收到6,237元的事实不持异议，其是否在征地款收到条上签名、捺印对案件的认定也没有实质意义。且本院对穆全海在协议书和收款条中签名、捺印的真实性也未予认定，故本院对原告的鉴定申请不予支持。内黄县农牧局为了在六村乡建立农业技术综合服务站，需征用穆六村土地2.079亩，就征用土地事宜，内黄县农牧局于1988年4月18日向内黄县土地管理局提出呈请报告，内黄县土地管理局于1988年8月9日向内黄县人民政府提出内土字（1988）30号《关于农牧局建中召、六村二乡农技站征用土地的请示》，内黄县人民政府于1988年8月17日作出内政文（1988）69号《关于农牧局建中召、六村二乡农技站征用土地的批复》，同意征用土地。上述文件原件均留存在征用土地档案中，虽然内黄县土地管理局的请示文件和内黄县人民政府的批复文件仅用红头、未盖印章，不符合《国家行政机关公文处理办法》（1987年2月18日印发）规定的公文格式，但上述两个文件皆属行政机关上下级之间的行文，行政机关对其效力予以认可。且内黄县农牧局基于对土地管理机关的信赖，在内黄县人民政府作出批复后向穆六村村委会支付了征地款，其不利法律后果也不应由内黄县农牧局承担。原告认为相关征用土地请示及批复文件无效故涉案争议土地未被依法征用的理由不能成立。综上所述，内黄县人民政府基于上述证据，认定涉案土地已经被依法征用事实清楚，证据充分。二、关于本案被诉土地确权决定程序是否合法的问题。穆六村村委会作为涉案征地合同和征用宅基地协议的签订人，同涉案土地权属的确定有密切关系，内黄县人民政府在行政程序中将村委会追加为第三人并无不当，且对原告的程序性权利并未造成损害，原告主张内黄县人民政府追加穆六村村委会为第三人属程序违法的理由不能成立。三、关于内黄县人民政府作出的本案被诉土地确权决定是否违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定问题。内黄县人民政府作出的内政行决字（2016）第3号土地确权决定书被撤销，是由于内黄县人民政府在听证会后追加了当事人并进行调查取证，追加当事人和调查情况未向原告告知并听取意见，属程序违法；且听证会后调取的证据的合法性未经原告质证，本院对相关证据不予采信。内黄县人民政府在重新处理期间，依法组织了听证，其调查取证情况经原告质证，相关证据的证明效力本院予以确认。故内黄县人民政府基于新的证据作出本案被诉土地确权决定并未违反法律的禁止性规定。综上所述，内黄县人民政府作出的本案被诉土地确权决定及安阳市人民政府作出的本案被诉复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。原告的起诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告内黄县六村乡穆六村第八村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告内黄县六村乡穆六村第八村民小组负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提出副本十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  程晓丽审判员  阎丽杰审判员  段 新二〇一八年九月三日书记员  李 珂