江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏05行终90号 上诉人（原审原告）台建银，男，1970年3月25日出生，汉族，住安徽省霍邱县。 被上诉人（原审被告）苏州市卫生和计划生育委员会，住所地江苏省苏州市姑苏区平泷路188号。 法定代表人谭伟良，主任。 出庭负责人施蓉芳，副主任。 委托代理人吴建明，苏州市卫生和计划生育委员会工作人员。 委托代理人周俊，江苏新开利律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市人民政府，住所地江苏省苏州市三香路998号。 法定代表人李亚平，市长。 委托代理人黄涧秋，苏州市人民政府法制办公室主任。 委托代理人周雷，苏州市人民政府工作人员。 上诉人台建银因与被上诉人苏州市卫生和计划生育委员会（以下简称市卫计委）、苏州市人民政府（以下简称市政府）卫生行政处罚及行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2017）苏0508行初224号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月5日立案后，经江苏省高级人民法院批准延长了案件审理期限，并依法组成合议庭，于2018年9月7日公开开庭进行了审理，上诉人台建银，被上诉人市卫计委的出庭负责人施蓉芳及委托代理人吴建明、周俊，被上诉人市政府的委托代理人黄涧秋、周雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年5月至7月，市卫计委对吴江盛泽周玲珍内科诊所（以下简称周玲珍诊所）等五家诊所进行现场检查和调查，经对诊所负责人及相关人员询问得知，台建银系五家诊所的实际投资人，诊所医护人员一般由台建银招聘并发放工资，房屋租金、药品采购等费用也由台建银支付，若出现医疗纠纷由台建银本人或与诊所负责人共同处理。在市卫计委所作询问笔录中，台建银亦称，其为周玲珍诊所等五家诊所的实际出资人和控制人，负责诊所的日常经营管理，诊所房屋租赁、装修及仪器设备等均由其出资，诊所盈亏与诊所负责人无关。2016年8月8日，市卫计委予以立案，并于同年9月12日作出案件调查终结报告。同年10月20日，市卫计委向台建银作出处罚前事先告知书，对其所作陈述和申辩予以复核。同年11月15日，市卫计委作出苏卫医罚（2016）028号行政处罚决定，并将处罚决定书送达台建银。2016年12月8日，台建银向市政府申请行政复议，复议机关受理后因案情复杂，延长复议期限30日，后于2017年3月22日作出[2016]苏行复第153号行政复议决定，以未在法定期限内作出处罚决定，违反法定程序为由，确认处罚决定违法。台建银仍不服，提起本案诉讼。 原审法院另查明，周玲珍诊所于2016年5月9日取得《医疗机构执业许可证》，王春妹、马家成、王秀英、周嘉良诊所分别于次日取得《医疗机构执业许可证》。台建银本人无医师资质，亦未取得《医疗机构执业许可证》。原审法院再查明，据市卫计委调查，周嘉良诊所和马家成诊所经营期间所开具处方载明的医药费金额分别为1620元和319元，共计1939元。 原审法院认为，根据《医疗机构管理条例》第五条第二款及《卫生行政处罚程序》第六条第一款的规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作，负责查处所辖区域内违反卫生法律、法规的案件。本案中，市卫计委对苏州市吴江区范围内的涉嫌违反卫生法律法规的案件进行查处，系履行市级卫生行政部门监管职责，是本案适格被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，复议机关维持原行政行为的，复议机关为共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案中，市政府以市卫计委存在程序瑕疵为由确认处罚决定违法，并非改变原行政行为的情形，本案应以市卫计委和市政府为共同被告。 《医疗机构管理条例》第二十四条规定，任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。该条例第四十四条规定，违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。根据《卫生部关于非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》（卫政法发[2004]224号）的规定，使用通过买卖、转让、租借等非法手段获取的《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动的，则按照《医疗机构管理条例》第四十四条规定予以处罚。本案中，根据市卫计委所作调查笔录可知，台建银为诊所的投资人与实际控制人，负责诊所日常经营管理，独立或与诊所负责人共同承担法律责任。但台建银本人非卫生技术人员，并未取得《医疗机构执业许可证》，其对诊所进行投资管理，并招聘人员开展诊疗活动，属于上述卫政法发[2004]224号文规定的通过非法手段获取的《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动的情形，符合《医疗机构管理条例》第四十四条规定的应予处罚的情形。因周玲珍诊所等五家诊所在经营期间采购药品和医疗器械归属无法认定，无法予以没收，故市卫计委决定责令停止执业活动，没收违法所得1939元并罚款2100元的处罚，符合上述规定的处罚权限，处罚幅度并无不当。处罚程序方面，市卫计委依法进行了现场检查、立案、调查、取证、处罚前告知、听取陈述和申辩等程序，在调查核实基础上最终作出处罚决定并送达台建银，符合卫生行政处罚相关程序规定，但从2016年8月8日立案至同年11月15日作出处罚决定，超过了《卫生行政处罚程序》第二十九条规定的三个月处罚期限，故市政府作出确认违法的复议决定并无不妥。 综上，经对被诉行政行为全面审查，市卫计委所作苏卫医罚（2016）028号行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度适当；市政府所作[2016]苏行复第153号行政复议决定，依据正确，程序合法。台建银要求撤销苏卫医罚（2016）028号行政处罚决定的诉请，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回台建银的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由台建银负担。 上诉人台建银上诉称，一、上诉人承包装修盛泽12家诊所，被举报到江苏省卫生厅。被上诉人市卫计委执法人员伪造证据，捏造罪名，对上诉人栽赃嫁祸，吊销了八家诊所的《医疗机构执业许可证》并带领城管执法部门强制砸掉诊所牌子，拉走医疗器械药品，赶走医护人员，作出的处罚行为违法。二、被上诉人市政府作出的复议决定违法，复议机关工作人员故意隐藏毁灭证据，以陈述不清，证据不足为由拒绝了上诉人的复议请求，包庇市卫计委办理违法案件。三、被上诉人的代理人在法庭上将上诉人拥有合法权益的合同狡辩为违法行为，包庇当事人。四、原审法院审判人员徇私舞弊、玩忽职守，袒护二被上诉人的违法行为，隐藏上诉人的举证资料，对上诉人能够推翻案情的证据资料故意不记录在案，打断举证质证环节。请求撤销原判，依法改判撤销苏卫医罚（2016）028号《行政处罚决定书》以及[2016]苏行复第153号《行政复议决定书》，并且恢复门诊原样，赔偿全部经济损失。 被上诉人市卫计委答辩称，原审法院已经查明周玲珍等五人在取得组成形式为个人经营的个体工商户类型的营业执照和医疗机构执业许可证后，根据与上诉人台建银的约定，将取得的医疗机构执业许可证出借给上诉人。这五家诊所均由上诉人投资、实际管理和控制，诊所经营中产生的盈亏由上诉人承担，发生的风险和法律责任由上诉人独自或与他人共同承担，充分证明了上诉人对这五家诊所从人、财、物以及医疗风险承担等多方面的实际管理和控制，可以认定上诉人不具有执业医师资格却借用五家诊所的医疗执业许可证经营诊所的违法事实。被上诉人依照《医疗机构管理条例》以及原卫生部相关规范性文件的规定，对上诉人作出的处罚事实清楚、适用法律正确。原审判决并无不当，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府答辩称，上诉人台建银否认其存在借用五家诊所的医疗机构执业许可证开展诊疗活动的行为，上诉称其系被行政机关陷害，但台建银的笔录、自述与马家成等人的证人证言等对该事实经过的描述可以相互印证，结合诊所验资等资金往来及诊所实际经营情况的书证，能清楚证明台建银的违法事实。台建银主张其仅负责诊所装修，但其在行政案件处理过程中制作协议、工资表等材料并提交市卫计委的行为，明显与所谓装修人的身份不符，违反常理，故对其该辩解依法不应采信。台建银在二审期间新提出的赔偿费用损失的请求超出二审理涉范畴，且无事实依据与法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2016年3月14日，苏州市吴江区市场监督管理局向涉案五家诊所颁发了营业执照，营业执照载明该五家诊所的类型均为个体工商户，组成形式均为个人经营，经营者分别是周玲珍、王春妹、马家成、王秀英和周嘉良。 以上事实由涉案五家诊所的营业执照予以证实。 本院认为，本案的争议焦点是：一、台建银的行为是否构成《医疗机构管理条例》第二十四条规定的未取得《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动的情形；二、被上诉人市政府作出的行政复议决定程序是否合法。 关于第一个争议焦点，《医疗机构管理条例》第四条规定，国家鼓励多种形式兴办医疗机构。第十六条第六项规定，医疗机构执业登记的申请人应当能够独立承担民事责任。国办发[2017]44号《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》等规范性文件进一步明确，要放宽准入、优化服务，促进社会力量踊跃提供多层次多样化医疗服务。由此可知，在我国当前的法律框架和政策环境下，能够独立承担责任的民事主体可以参与兴办医疗机构，提供医疗服务。然而，放宽对医疗机构的资本准入并不意味着对医疗机构市场监管的弱化，对于医院、门诊部、诊所等不同类型的医疗机构，卫生行政部门仍应当根据其各自的设置条件与基本标准，在人员资质、医疗技术等方面进行严格监管，从而最大程度地保障人民群众的生命安全和健康权益。 就本案所涉及的个体诊所的设置条件来看，《中华人民共和国执业医师法》第十九条规定，申请个体行医的执业医师，须经注册后在医疗、预防、保健机构中执业满五年，并按照国家有关规定办理审批手续。《医疗机构管理条例实施细则》第十三条规定，在城市设置诊所的个人，必须同时具备下列条件：（一）经医师执业技术考核合格，取得《医师执业证书》；（二）取得《医师执业证书》或者医师职称后，从事五年以上同一专业的临床工作；（三）省、自治区、直辖市卫生行政部门规定的其他条件。根据上述规定，只有取得医师执业资格并从事同一专业临床工作满五年的个人才能在城市范围内开设个体诊所，因此上诉人台建银在未取得医师资质的情况下，不得以自己的名义在城市范围内开设个体诊所。 关于台建银能否对涉案五家诊所进行投资和日常经营管理的问题，本院认为，个体诊所在经营类型上属于个体工商户，个体工商户是指公民以个人财产或家庭财产作为营业资本，依法登记并在法定范围内从事经营活动的个人或家庭。个体工商户集投资者、经营者和劳动者于一身，并以其个人财产或者家庭财产对债务承担无限责任。因此，开设个体诊所的执业医师作为个体工商户，不仅应当在该诊所执业，而且还应当亲自从事诊所的投资和经营管理活动，才能符合个体工商户的投资和经营特点。本案中，涉案五家诊所的营业执照均载明其类型为个体工商户，组成形式为个人经营，台建银并非营业执照上登记的经营者，故台建银不得直接对该五家诊所进行投资和经营管理。 《医疗机构管理条例》第二十四条规定，任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。第四十四条规定，违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。在1994年9月1日《医疗机构管理条例》施行之后，社会上出现了非卫生技术人员在未取得医师资质的情况下，以租借等非法手段获取他人的《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动的情形，不仅扰乱了医疗市场秩序，还严重威胁到人民群众的生命健康。为了禁止此种情形的出现，卫生部在2004年作出卫政法发[2004]224号《关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》，明确规定使用通过买卖、转让、租借等非法手段获取的《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动的，按照《医疗机构管理条例》第四十四条规定予以处罚。本案中，上诉人台建银在市卫计委制作的多份询问笔录中，不止一次承认其就是涉案五家诊所的实际控制人，负责诊所的日常经营管理，周玲珍、王春妹、马家成、王秀英、周嘉良在诊所内只从事诊疗活动，诊所的药品采购、水电缴费、人员招聘、房租支付都是由台建银负责。这些询问笔录中均有台建银本人的签名，且笔录的内容与周玲珍、王春妹、马家成、王秀英、周嘉良及其他被聘用人员的陈述能够相互印证，市卫计委经过调查核实，结合现场笔录、询问笔录、处方凭证、证据提取单、工资表、租房协议等材料，认定台建银的行为构成未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的情形，事实清楚，证据充分，适用法律正确，量罚适当，但其办理期限超过了《卫生行政处罚程序》第二十九条第一款规定的三个月的处罚期限，程序轻微违法。上诉人台建银主张其没有参与过涉案五家诊所的投资和日常经营管理，只是负责诊所的装修，但未能提供证据足以证明其主张，故对于该上诉理由本院不予采纳。 关于第二个争议焦点，上诉人台建银于2016年12月8日向被上诉人市政府提出行政复议申请，因行政复议申请材料不充分，市政府于2016年12月15日向台建银发出《补正行政复议申请通知书》，并在台建银提交补正材料后，于2016年12月27日受理并通知市卫计委提交书面答复。因情况复杂，市政府于2017年2月23日向台建银发出《延期审理通知书》，延期30日作出行政复议决定，并于2017年3月22日作出[2016]苏行复第153号《行政复议决定书》，认为市卫计委未在法定期限内作出行政处罚决定，违反了法定程序，决定确认处罚决定违法，该复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，适用法律正确，程序合法。 综上所述，上诉人台建银的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人台建银负担。 本判决为终审判决。 审判长  王燕仓 审判员  刘正芳 审判员  林 磊 二〇一八年九月十七日 法官助理王雪麟 书记员丁韵蕾