安徽省霍邱县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）皖1522行初46号 原告孔祥侠，女，1969年2月5日出生，汉族，住安徽省霍邱县。 委托代理人王运磊，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人马妍，北京市京师律师事务所律师。 被告霍邱县人民政府水务局，住所地安徽省霍邱县城关镇蓼城西路，统一社会信用代码113414230032363699。 负责人吴新年，该局副局长（主持该局全面工作）。 出庭负责人谢峰，该局副局长。 委托代理人袁瑞松，安徽霍达律师事务所律师。 原告孔祥侠诉被告霍邱县人民政府水务局（以下简称霍邱水务局）撤销行政强制决定一案，于2018年6月12日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于同月19日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。被告在法定期限内向本院提交了行政答辩状和证据材料，本院将被告提交的行政答辩状和证据材料送达原告。本院依法组成合议庭，于2018年8月30日公开开庭审理了本案，原告孔祥侠及委托代理人王运磊、马妍，被告的副局长谢峰及委托代理人袁瑞松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孔祥侠诉称：原告承包土地位于霍邱县新店镇荣西村，土地承包经营权系签订承包协议后合法取得。2017年12月19日，霍邱水务局下发《水事违法案件行政强制决定书》（霍水强决字〔2017〕第009号），将原告合法所建农业设施认定为违法建筑。原告认为被告作出的这一具体行政行为事实认定不清，法律适用错误，明显违法，故请求依法撤销霍邱水务局作出的《水事违法案件行政强制决定书》（霍水强决字〔2017〕第009号）。 原告孔祥侠为支持其诉讼请求向法院提交如下证据：1、原告身份证、营业执照、投资人身份证复印件、企业名称预先核准通知书，证明被拆除建筑物是于兴天及孔祥侠和原告配偶共同财产，并非原告个人的财产，被告仅以孔祥侠为行政相对人并实施拆除涉案建筑物存在主体事实认定错误。2、承包公证书（附光盘）、拆除后的现场公证书、吉水湾湖滩地纠纷的调处意见，证明原告承包合同合法有效，且得到相关单位同意，该承包人是孔祥侠配偶签字，进一步证实建筑物并非原告单独所有；证明涉案建筑物已被被告强制拆除，拆除行为违法。 被告霍邱水务局辩称：一、孔祥侠非法圈筑圩堤、围湖造地，违法事实清楚，证据确凿。孔祥侠在未经任何有权机关依法审批的情况下擅自非法围湖造地、围筑圩堤，该行为违反了《中华人民共和国防洪法》第二十三条的相关规定，属于违法行为。霍邱水务局作为行政主管部门，经依法查实及孔祥侠提供的〔2018〕皖霍公证字第420号公证书及电子数据充分证明原告非法围湖造地、围筑圩堤的事实客观长期存在，违法事实清楚，证据确凿充分。二、霍邱水务局对孔祥侠的违法行为处理决定适用法律、法规正确，符合法定程序。霍邱水务局依据《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国防洪法》、《安徽省实施办法》、《安徽省水工程管理和保护条例》的相关规定和霍邱县人民政府霍政秘〔2017〕262、263号、霍政办秘〔2017〕315号关于霍邱县东西湖省级自然保护区非法圈圩专项整治实施方案的通知等，依照法定职权和要求对孔祥侠作出《水事违法案件行政强制决定书》（霍水强决字〔2017〕第009号），按照相关程序和方式将决定书送达给孔祥侠并告知其享有的权利，霍邱水务局对孔祥侠的违法行为处理决定适用法律、法规正确，符合法定程序。三、霍邱水务局依法作出《水事违法案件代履行决定书》，事实认定清楚，适用法律正确，符合法律程序。霍邱水务局是在霍邱县人民政府牵头整治霍邱县东西湖省级自然保护区非法圈圩的整治活动中具有相应的行政管理职能，对孔祥侠作出的行政强制行为具有行政主体资格、享有行政职权，对非法围筑圩堤的行为具有强制执行权，霍邱水务局依据《中华人民共和国防洪法》的相关规定，对孔祥侠非法圈筑圩堤、围湖造地的违法行为，霍邱水务局依法下达《水事违法案件行政强制决定书》（霍水强决字〔2017〕第009号），根据《安徽省实施办法》第五条的相关规定及《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题批复》，霍邱水务局在实施具体行政行为中既没有超越职权也未滥用职权，更无明显不当。综上，霍邱水务局基于孔祥侠的违法事实客观存在、证据确凿充分，并严格按照法定程序作出的行政行为适用法律法规正确，该具体行政行为合法、合理，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告霍邱水务局向本院提交如下证据：第一组证据：1、组织机构代码证、法定代表人身份证明；2、执法人员执法证复印件；3、水事违法案件受理、立案呈批表；4、水事违法案件调查笔录；5、水事违法案件现场勘验笔录、勘验图、照片；6、水事案件调查处理呈批表；7、〔2018〕皖霍公证字第420号公证书；8、《情况说明》。证明目的：（1）被告是具有行政管理职能的行政主体，执法人员具有执法资格，被告对该水事违法案已按相关法律规定立案、呈批，依法调查、制作调查笔录并告知原告享有陈述和申辩的权利。（2）原告在霍邱东湖自然资源保护区域内非法筑堤、围湖造地违法事实客观长期存在，是行政管理关系的行政相对人。（3）原告非法筑堤、围湖圈占的土地、水域及在堤坝上的建筑物，均被国家环保部2017年遥感卫星监测，且属于霍邱东西湖自然资源保护区实验区范围内。 第二组证据：霍邱县人民政府秘〔2017〕262、263号文件、霍政办秘公告照片〔2017〕315号通告。证明目的：（1）霍邱县人民政府作为依法对东西湖省级自然保护区非法圈圩进行专项整治的牵头行政机关，对在限期内拒不清除或清除不彻底的，由县领导小组开展联合执法，依法实施强制拆除，相关通告在新店镇荣西村公告。（2）被告按照霍邱县人民政府要求深入非法圈圩现场，实地摸排，调查取证，下达相关法律文书。 第三组证据：1、责令限期清除通知书；2、责令限期清除通知书送达回证；3、当事人签字现场照片。证明目的：被告已按相关法律规定向原告直接送达了《责令限期清除通知书》。 第四组证据：水事违法案件行政强制催告书和催告书送达回证。证明目的：被告已按相关法律规定向原告直接送达《水事违法案件行政强制催告书》。 第五组证据：水事违法案件行政强制决定书和决定书送达回证。证明目的：被告在原告逾期未自行拆除圩堤的情况下，按相关法律规定作出《水事违法案件行政强制决定书》并依法向原告直接送达。 被告霍邱水务局对原告孔祥侠举出的证据提出如下质证意见：证据1，身份证无异议；企业名称预先核准通知书与本案无关联性；营业执照真实性无异议，对其证明目的和关联性有异议，投资人是于兴天，与本案无关联性；投资人身份证复印件与本案不具有关联性；对承包公证书真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，公证书内容是双方当事人的签字、印章属实，而不是对承包内容的合法性进行公证，该承包协议违反法律的相关规定，合同内容无效，且上面无镇政府印章；拆除后的现场公证书，真实性无异议，对照片中拆除的具体位置与涉案拆除位置不一致，对原告的证明目的有异议。 原告孔祥侠对被告霍邱水务局举出的证据提出如下质证意见：对第一组证据，组织机构代码证，该证据系复印件，真实性合法性不予认可，该证据不能证明被告有执法主体资格；执法人员执法证件，真实性、合法性不认可，因被告未提供四位执法人员的执法证原件，原告不能确定其真实性，也不能确定其执法的合法性；水事案件立案审批表，真实性、合法性、证明目的均不认可；呈批表未加盖被告公章，表中负责人并未到场，无法核实签字真实性，不认可其真实性、合法性；被告未提交前期调查的证据，其立案程序不合法；另涉案建筑物建造时间是1993年，而防洪法的颁布时间是1997年，根据法不溯及既往的规定被告适用法律有误；水事违法案件调查笔录，真实性认可，合法性及证明目的不认可；现场勘验检查笔录，真实性、合法性、证明目的不认可；水事案件调查处理呈批表，真实性、合法性、证明目的不认可；《情况说明》真实性、合法性、证明目的均不认可。 对第二组证据，1、合法性、关联性和证明目的不认可，该通告与本案无关，原告的建筑物是在省级自然保护区建立之前建筑，被告文件是在之后作出，不能对之前的行为作出评价；2、原告的建筑物是经村委会同意，系合法建筑，且被告也未提供证据证实原告的建筑是非法围筑，因此该通告并不适用原告的建筑物；3、该通告第四项明确说明对于非法建筑由县政府组织强制拆除，由此可以证实即使原告建筑物系非法，被告也不具有强制拆除的权利，对被告举出的公告照片合法性不认可，公告程序违法，因此不认可该组证据的证明目的。 对第三组证据真实性、合法性、关联性和证明目的均不认可，真实性方面，被告向法院提交的责令限期清除通知书有明确的涂改字样；被告作出的责令限期清除通知书之前未对涉案建筑物合法性进行相关认定程序；关于送达回证，原告对其送达程序合法性不认可，从被告提交的现场送达照片来看，其与后期作出行政强制催告书是同一天送达，照片影像中均可以证明这一点，且见证人仅有一人，该照片并没有明确显示被告送达的是何种文件，对其证明目的及真实性不予认可。 对第四组证据真实性不认可，另外送达回证和照片与第三组证据结合证实了被告在送达责令限期拆除通知书和水事违法案件行政强制催告书是同一天，程序严重存在错误，违背依法行政基本原则，对其照片的见证程序合法性也不认可，该照片也不能看出送达的是何种文件，不认可其证明目的。 对第五组证据是本案诉争对象，不能作为证据使用；其送达程序违法。 本院认证意见：对原、被告举出的证据，双方无异议和能够相互印证的证据予以认定。对原、被告持有异议的证据，结合当事人陈述和法律规定予以确认。 根据当事人陈述和本院确认的证据，认定本案事实如下：霍邱东西湖位于霍邱县境内，在淮河干流中游南岸，总面积14200公顷。东西湖为城东湖和城西湖两部分，为天然淡水湖泊，水源补给类型为降水，城东湖主要来水为汲河，城西湖主要来水为沣河，由霍邱城区和沿湖乡镇地面径流而成，还是淮河中游最大的湖泊洼地群和蓄洪区。2001年4月，霍邱东西湖经安徽省人民政府批准为省级自然保护区。涉案圩堤所占土地系霍邱县新店镇北戎西（荣西）村集体使用的霍邱东湖湖区湖滩地，不属于该村集体所有的农村承包土地，该圩堤位于霍邱东湖保庄圩堤内侧东湖蓄洪区，属霍邱东西湖省级自然保护区实验区。 1993年，原告孔祥侠配偶于英军第一次承包湖滩地时未正式建造圩堤，中途放弃承包，2007年重新承包湖滩地，开始投资并在承包湖滩地周边筑圩，构成围湖造田。2008年10月29日，于英军与霍邱县新店镇北戎西（荣西）村签订《东湖吉水湾承包协议》，承包土地450亩，约定承包期限为30年，此后于英军对圩堤陆续进行加固，至2010年圩堤建成。2012年因与村群众发生纠纷经霍邱县新店镇调处，缩短承包期限至2025年。2013年，于英军因涉嫌刑事犯罪被羁押后判处有期徒刑，现在监狱服刑。 2017年11月30日，霍邱县人民政府办公室印发《霍邱东西湖省级自然保护区违法违规建设行为整治工作方案》（霍政办秘〔2017〕315号），其中将涉案圩堤列为整治范围，认定其系遥感卫星监测发现需整改问题（编号34-093-YZ-0009），整改要求为拆除，整改销号时间是2017年12月底，牵头单位霍邱水务局。2017年12月11日，霍邱县人民政府作出《关于对霍邱东西湖省级自然保护区非法圈圩进行集中整治的通告》（霍政秘〔2017〕262号）。同日，霍邱水务局向孔祥侠下发和送达《责令限期清除通知书》，认定其未经批准擅自在东湖内圈筑圩堤行为违法，责令立即停止违法行为，并于同年12月14日前自行拆除违法圩堤。因孔祥侠未按期拆除圩堤，2017年12月15日，霍邱水务局向其下发和送达《水事违法案件行政强制催告书》，告知其三日内履行清除圩堤，恢复原状的义务，并有权提出陈述和申辩。2017年12月19日，霍邱水务局作出并送达《水事违法案件行政强制决定书》，决定依法强制拆除圈筑圩堤，恢复原状，拆除时间为2017年12月24日后，拆除方式：机械或者爆破拆除。 本院认为：围绕霍邱水务局作出的《水事违法案件行政强制决定书》合法性问题,确定本案争议焦点为：一、霍邱水务局将孔祥侠作为行政相对人是否正确；二、原告圈筑圩堤是否合法及被告作出行政强制决定是否超过追责时效；三、霍邱水务局的行政行为程序是否合法。 焦点一，原告修筑涉案圩堤目的是保护其家庭承包的东湖湖滩地不被水淹，属家庭承包经营行为，由家庭主要成员于英军具体实施。鉴于被告作出行政强制行为时于英军人身自由受到限制，故将家庭另一成员于英军配偶孔祥侠作为行政强制相对人符合本案实际情况，不违反法律规定，也未损害其合法权益，故原告诉称被告错列行政相对人，本院不予支持。 焦点二，涉案圩堤位于设有堤防的淮河蓄洪区霍邱东湖湖区内侧，亦属霍邱东湖省级自然资源保护区，根据《中华人民共和国防洪法》第二十一条第二款、第三款规定，霍邱水务局作为霍邱县人民政府水行政主管部门具有管理职责。盲目围湖造地，既破坏了资源与环境，又妨碍了湖泊蓄洪的作用，危害人类自身的安全。湖泊具有调蓄江河洪水的功能，一旦被围垦，就会影响湖泊调洪容量，因此《中华人民共和国防洪法》第二十三条第一款规定禁止围湖造地。于英军虽与霍邱县新店镇北戎西（荣西）村签订了承包湖滩地协议，但未经行政主管部门批准在承包的450亩东湖湖滩地周围修筑圩堤，属于围湖造地，为法律所禁止，故原告家庭圈筑圩堤行为违法。 由于涉案圩堤修筑、维护等行为跨度时间长，具有连续性和继续性，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，霍邱水务局对涉案圩堤作出行政强制拆除决定未超过追责时效，原告此项诉称本院不予采纳。 焦点三，原告针对霍邱水务局举出的孔祥侠签收法律文书送达回执提出异议，称其在送达回执签名、摁指印时内容空白，因未举出证据予以证明，故不予采信。 综上，霍邱水务局对孔祥侠作出《水事违法案件行政强制决定书》（霍水强决字〔2017〕第009号），证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告孔祥侠请求撤销该决定，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告孔祥侠的诉讼请求。 案件受理费50元，由孔祥侠负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。 审 判 长  甘 露 审 判 员  杨林章 人民陪审员  王花玲 二〇一八年九月二十日 书 记 员  蔡庆红 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。