安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖02行初2号原告安徽省无为县姚沟镇飞雁行政村联合村民组程大宏等53位村民（详见附一）。诉讼代表人程大宏，汉族，住安徽省无为县。上述53位原告共同委托诉讼代理人梅百所，无为县高沟法律服务所工作人员。被告芜湖市人民政府，住所地安徽省芜湖市。法定代表人贺懋燮，市政府市长。委托诉讼代理人季兵，市政府法制办工作人员。被告无为县人民政府，住所地安徽省无为县。法定代表人袁发林，该县政府县长。委托诉讼代理人李环，该县国土局工作人员。委托诉讼代理人张明云，安徽铭盛律师事务所律师。第三人无为县姚沟镇飞雁行政村村民委员会，住所地无为县。负责人聂前胜。第三人无为县姚沟镇飞雁行政村星火村民组，住所地无为县。负责人肖正荣，该组组长。第三人无为县姚沟镇飞雁行政村竹园村民组，住所地无为县。负责人聂光龙，该组组长。委托代理人丁俊生，安徽点津律师事务所律师。原告无为县姚沟镇飞雁行政村联合村民组（以下简称：联合组）程大宏等53位村民（以下简称：53位原告）不服被告无为县人民政府（以下简称：县政府）2017年7月24日作出的无政土权决（2017）1号《无为县人民政府土地权属争议处理决定书》（以下简称：《处理决定》），以及被告芜湖市人民政府（以下简称：市政府）于2017年11月20日作出芜市行复字【2017】80号《芜湖市人民政府行政复议决定书》（以下简称：《复议决定》），于2018年1月4日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，于当月9日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2018年4月24日依法通知第三人无为县姚沟镇飞雁行政村村民委员会（以下简称：飞雁村）、第三人无为县姚沟镇飞雁行政村星火村民组（以下简称：星火组）、第三人无为县姚沟镇飞雁行政村竹园村民组（以下简称：竹园组）参加诉讼。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。53位原告诉讼代表人程大宏、诉讼代理人梅百所，被告县政府的委托代理人李环、张明云，市政府政府的委托代理人季兵，第三人飞雁村负责人聂前胜、星火组负责人肖正荣、竹园组的委托代理人丁俊生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年12月20日飞雁村以联合组、星火组、竹园组为被申请人，向县政府申请解决飞雁村二里半段原河埂、老四西河河道、联合大塘土地权属争议，县政府于2017年7月24日作出《处理决定》，决定原飞雁村二里半段河埂东联合大塘向西18米，经复垦新增耕面积17.7亩属飞雁村集体所有。53位原告不服该《处理决定》，申请行政复议，市政府于2017年11月20日作出《复议决定》，维持原处理决定。53位原告诉称，上述《处理决定》和《复议决定》缺乏事实和法律依据。两被告作出认定依据为“四固定时期”原飞雁村二里半段西河及河埂（当时约5米现复垦耕地面积4.6亩）未分配各任何组织或个人。1983年洪水后，原无为县泥汊区、姚沟镇人民政府组织村名多次对西河河埂加宽加固，达到23米作为老西河的防洪水利设施及通行道路，其中占用农民集体的土地增宽约18米，现复垦成耕地17.7亩。当时占用的系原联合村所有的6亩鱼塘及其他土地和水面。依据国土资源部等7部委国土资发【2006】225号《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》，对生产建设过程中被破坏的农民集体土地，复垦后能用于农业生产的，交还当地农民使用，不实行征收，同时依据国土资源部第56号令《土地复垦条例实施办法》第四十三条规定，属于农民集体所有的土地，复垦后应当交给农民集体使用，故该17.7亩复垦耕地依法应归还53位原告。此外，《处理决定》和《复议决定》认为，对当时建设河埂占用的联合村土地已核减所涉及的农业税费，故认定该17.7亩土地归飞雁村集体所有没有法律依据。一是该17.7亩土地并未依法征收，即使进行过征收，也归国家所有；二是县政府适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、第二十二条错误，该17.7亩土地为复垦土地，而非正在使用或修建中的河道。据此，诉请：1、依法撤销被告县政府作出的无政土权决（2017）1号《无为县人民政府土地权属争议处理决定书》以及市政府作出的芜市行复字【2017】80号《芜湖市人民政府行政复议决定书》；2、判令被告县政府对案涉17.7亩复垦土地权属依法重新作出认定；3、判令两被告承担本案的诉讼费用。53位原告为支持其主张，向本院提供如下证据：1、53位原告身份信息，证明原告主体适格；2、《无为县人民政府土地权属争议处理决定书》（无政土权（2017）1号），证明县政府作出的行政行为；3、《行政复议决定书》（芜市行复字【2017】80号），证明市政府作出的复议决定；证据4、《安徽省无为县水面使用权证（存根）》，证明原联合村村民享有该水塘适用权，并且该水塘原系17.7亩新增耕地的一部分。被告县政府辩称，一、县政府作出的土地确权程序符合法律法规的规定。案涉复垦项目业经专业测绘验收，所涉联合大塘原71.1亩，复垦后剩余面积为30亩，复垦成耕地41.1亩。上世纪60年代“四固定时期”，原飞雁村二里半段西河及河埂（当时约5米现复垦耕地面积4.6亩），未经过分配；自1983年洪水后，原无为县泥汊区、姚沟镇人民政府组织村民多次对西河河埂加固加宽，平均宽度为23米，作为老西河的防洪水利设施及通行道路（其中占用农民集体的土地增宽约18米，现复垦成耕地17.7亩），在河埂上镇村修建了砂石路供全镇村民通行，当时已核减了被占压土地农户相应的农业税费。第二轮承包时没有发包给任何农村集体组织或农户。原告没有证据证明加宽的18米河埂所占用的土地系其组共有的水面或土地，争议的土地早在1983年至1998年间，建成由镇、飞雁村管理水利设施和河埂路，故应确定归飞雁村所有。二、县政府作出的《处理决定》适用法律正确。本案争议的17.7亩复垦耕地属镇、飞雁村管理的水利设施20年以上，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、第二十二条规定正确。被告市政府辩称，一、本案行政复议程序合法；二、县政府作出的《处理决定》适用依据正确，程序合法。第三人飞雁村述称，县政府和市政府的处理正确，支持确权决定。第三人星火组述称，同意飞雁村意见。第三人竹园组述称，一、53位原告主体资格不适格，应当以村民小组为原告。二、复垦土地中有6亩土地源于本组交付填平的塘口，已经村委会确认。53位原告主张的18米河埂为其所有无事实依据，县政府、市政府对案涉17.7亩土地权属的认定依据充分、程序合法、实体处理得当，53位原告的诉讼请求应予以驳回。被告县政府向本院提供了以下证据：1、土地权属争议申请书及申请人和被申请人身份证明，证明诉讼主体资格适格。2、受理建议书、受理通知书和答辩通知书，证明依法立案。3、《皖国土资源【2014】1745号》、《芜国土资源取确认【2014】4号》批文，人民法院判决书，证明土地权书争议的来源和法院判决情况。4、调查飞雁村和联合组相关证据、座谈记录、调查笔录、现场看眼检查记录等证据，证明土地权属争议调查处理取证情况。5、调查星火组和竹园组的相关证书、座谈记录、调查笔录、现场勘测记录等证据，证明土地权属争议调查处理取证情况。6、组织各方调解记录、县国土局土地权属争议调查处理意见情况，证明《关于姚沟镇飞雁村而立版段联圩并圩复垦项目区土地所有权争议调查处理意见》的来源（无国土资【2017】59号）。7、《无为县人民政府土地权属争议处理决定书》（无政土权【2017】1号），证明土地权属争议调查处理结果。被告市政府向本院提供的证据为：1、原告《行政复议申请书》证明原告于2017年8月30日向被告芜湖市人民政府申请行政复议。2、《延期审理通知书》（芜市行复字【2017】80号），证明被告依法作出了复议决定。3、邮寄《延期审理通知书》（芜市行复字【2017】80号）给原告的国内特快专递邮件详情单（单号：1006013625224），邮寄《行政复议决定书》（芜市行复字【2017】80号）给原告的国内特快专递邮件详情单（单号：1006010007124），证明被告依法向原告送达了复议决定。以上证据综合证明被告复议程序合法。经庭审质证，53位原告对被告县政府提交的证据，质证意见如下：对证据1、证据2、证据3无异议；对证据4真实性无异议；证据5与本案无关联；对证据6的证明目的不认可；对证据7有异议，处理决定错误。对被告市政府提交的证据，质证意见为：对证据1无异议；对证据2、证据3不认可，复议程序违法，决定错误。被告市政府同意县政府的举证意见，县政府对市政府的举证无异议。第三人飞雁村、星火组、竹园组对两被告的举证均无异议。被告县政府对53位原告的举证质证认为：对证据1、证据2、证据3无异议；证据4无原件，对证明目的不认可。被告市政府以及第三人飞雁村、星火组、竹园组均同意县政府的上述质证意见。本院对上述证据认证如下：对各方无异议的证据予以认定。被告县政府和市政府所举证据均予以综合认定；原告所举证据4达不到证明目的，依法不予认定。经审理查明，本案争议地块位于飞雁村二里半段原河埂、老四西河河道、联合大塘土地，系2013年9月无为县姚沟镇人民政府在飞雁村二里半段实施联圩并圩复垦新增耕地，面积为73.3亩，其中占用原西河水道9.9亩、原西河河埂22.3亩和原水塘面积41.1亩。西河系贯通无为县域主要水系，2010年因防洪工程建设，将西河姚沟段取直，导致该镇境内原西河河道及部分河埂废弃。上世纪60年代“四固定时期”，原飞雁村二里半段西河及河埂（当时约5米现复垦耕地面积4.6亩），均未向农民集体进行分配；自1983年洪水后，原无为县泥汊区、姚沟镇人民政府多次组织村民对西河河埂加固加宽，1998年最后一次进行加固，使筑好的河埂平均宽度达到23米，作为老西河的防洪水利设施（其中占用农民集体的土地增宽约18米，现复垦成耕地17.7亩），镇村在河埂上修建了砂石路供全镇村民通行。原河埂加固加宽过程中陆续压占一块名为“小湾背”土地和联合组部分集体土地，当时已核减了被占压土地农户土地承包面积和相应的农业税费。联合大塘经测绘，面积为71.1亩，历史上为四个生产小队共有，1977年联合队和飞雁队合并为新的联合队，原以村民赵德宝目前一条埂至百子桥南壕大塘段水面属联合队，至和平队塘埂段水面为星火队和竹园队共有，上世纪80年代中期至现在，联合组将联合大塘（含“小湾背”挖成的水面）对外多轮发包收费，并办理了《安徽省无为县水面使用权证》。经测绘，联合大塘复垦前面积为71.1亩，复垦后剩余30亩，复垦成耕地面积为41.1亩（含“小湾背”挖成的水面约5亩）。县政府经调查并作出《处理决定》：1、原联合大塘（含“小湾背”被挖成的坑塘），经复垦新增耕地面积41.1亩属联合组集体所有。2、原飞雁村二里半段西河埂从东原联合大塘向西18米，经复垦新增耕地面积17.7亩属飞雁村集体所有。3、原飞雁村二里半段部分西河河道和历史河埂（约5米宽），经复垦新增耕地面积14.5亩属国家所有，考虑在姚沟镇辖区内，由姚沟镇人民政府管理使用。联合组不服该《处理决定》，向市政府申请行政复议，因无印章，遂以该组全部农户名义申请，即本案53位原告。《复议决定》送达后，该组仍不服，向本院提起行政诉讼。原联合队、星火队、竹园队分别更名为联合组、星火组、竹园组。2013年9月，姚沟镇人民政府在飞雁村实施案涉复垦项目，当月27日飞雁村（甲方）与联合组（乙方）签订一份《联圩并圩施工补偿协议书》，约定对复垦新增耕地双方共同发包，飞雁村占20%，联合组占80%；当月28日、29日分别与竹园组、星火组签订《联圩并圩协议书》，约定每年按6亩和13亩的承包费付给两村民组。同时对复垦项目区内所占水塘按每亩600元标准补偿了鱼苗。上述协议签订后，该项目得以顺利施工，将原废弃的西河河埂推平助理为耕地，于2014年通过国土部门验收。2015年发包过程中，联合组肖尚虎等52位村民认为飞雁村不应当占20%权益，遂向无为县人民法院提起诉讼，经一审、二审，判决确认联合组程大红等四人与飞雁村签订的协议第四条（“联圩并圩项目实施后产生的耕地由甲乙双方共同组织对外发包，同等情况下乙方村民优先承包。发包的承包费甲方占20%，乙方占80%”）无效。二审判决后，联合组认为全部73.3亩新增耕地均为其组所有，竹园组、星火组均认为对上述耕地拥有部分权属。经本院向芜湖市河道管理部门核实，流经无为县境内的西河河道属市管河道。本院认为，本案争议的焦点为是被告县政府作出的《处理决定》以及市政府作出的《复议决定》是否符合法律规定，依法是否应当撤销。一、被告县政府作出的《处理决定》不符合规定，依法应当撤销。其一、县政府的土地权属调查程序不尽完善。县政府确定相关集体组织之间的土地权属系其法定职责。本案争议的复垦项目17.7亩新增耕地，源于原历经数年不断加宽加固的西河河堤。依据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条有关规定，该段河堤属于西河河道的管理范围，依法由地方水利行政部门主管。很显然，相关水利行政部门与本案土地权属处理具有利害关系。依据《土地权属争议调查处理办法》第十七条、第十八条规定，土地权属调查处理过程中，为便于查明土地权属状况，调查机关和人员有必要向该段河堤管理部门进行调查取证，通知有关河道管理部门到场或要求该行政机关协助调查。但被告县政府在诉讼中并未提供证据，证明其对该段河堤的权属向河道管理部门进行充分调查或要求协助调查，有关程序不够完善。其二，县政府确定本案争议的17.7亩土地权属依据不足。如上述，争议土地源于原西河河堤，虽历经多年加固加宽，占用集体土地，但已采取核减所涉占用承包土地面积、农业税费和交纳公粮数等负担形式进行了补偿。如此处理方式，符合我国近年来河道整治和土地管理的实际情况。县政府适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十二条有关“水利工程管理和保护范围内未经征用的农民集体土地仍属于农民集体所有”规定，认定该争议河堤系未经征用的农民集体土地缺乏事实依据，尚需进一步检查核实；其确定该土地权属归飞雁村集体所有主要依据不足，适用法律法规错误，违反《土地权属争议调查处理办法》第三条规定的“从实际出发，尊重历史，面对现实”的调查处理原则，符合依法应当撤销的法定情形，应予撤销并重新处理。二、被告市政府作出的《复议决定》程序合法，但维持县政府的《处理决定》依据不足，依法也应当予以撤销。综上，53位原告诉请依法撤销被告县政府作出的无政土权决（2017）1号《无为县人民政府土地权属争议处理决定书》以及市政府作出的芜市行复字【2017】80号《芜湖市人民政府行政复议决定书》，并判令被告县政府对案涉17.7亩复垦土地权属依法重新作出认定的部分理由成立，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，《最高人民法院关于适用的规定》第一百三十六条第一款、第三款，《中华人民共和国河道管理条例》第五条、第十八条第一款、第二十条第一款，《土地权属争议调查处理办法》第三条、第十七条、第十八条之规定，判决如下：一、撤销被告无为县人民政府作出的无政土权决（2017）1号《无为县人民政府土地权属争议处理决定书》；二、撤销被告芜湖市人民政府作出的芜市行复字【2017】80号《芜湖市人民政府行政复议决定书》；三、责令被告无为县人民政府依法重新处理。案件受理费50元，由被告无为县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  孙 俊审 判 员  杨东清人民陪审员  刘荣霞二〇一八年九月二十九日法官助理陈勇书记员胡小燕附二：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。《中华人民共和国河道管理条例》第五条国家对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等大江大河的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段，省、自治区、直辖市之间的边界河道以及国境边界河道，由国家授权的江河流域管理机构实施管理，或者由上述江河所在省、自治区、直辖市的河道主管机关根据流域统一规划实施管理。其他河道由省、自治区、直辖市或者市、县的河道主管机关实施管理。第十八条河道清淤和加固堤防取土及按照防洪规划进行河道整治需要占用的土地，由当地人民政府调剂解决。因修建水库、整治河道所增加的可利用土地，属于国家所有，可以由县级以上人民政府用于移民安置以及河道整治工程。第二十条有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。《土地权属争议调查处理办法》第三条调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。第十七条承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料。第十八条在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。