河南省濮阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫09行初149号原告刘艳红，女，1976年2月22日出生，汉族，住安阳市。被告安阳市人民政府，住所地：安阳市文峰大道东段569号。法定代表人王新伟，市长。委托代理人牛照喜，安阳市文峰区金融服务办公室主任。委托代理人王红兵，河南同享律师事务所律师。原告刘艳红等40人诉被告安阳市人民政府不履行法定职责违法38案，本院于2018年8月14日立案后，依法组成合议庭，于2018年9月13日公开开庭对38案进行了合并审理。庭审前原告刘艳红等36人（不含四位诉讼代表人）共同推选田娇娇、徐文科、魏清田、刘艳红四人作为诉讼代表人并向本院提交了诉讼代表人推选书。原告刘艳红，被告安阳市人民政府的委托代理人牛照喜、王红兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘艳红诉称：安阳市人民政府在2012年设立安阳市处置非法集资工作领导帮扶小组，2013年、2014年分别以安文（2013）27号、安文（2014）43号文件做了调整，安阳市处置非法集资工作领导小组帮扶工作绿色通道联席会议办公室是其办事机构（简称市绿色通道办公室），市绿色通道办公室工作职责为：盘活涉非房地产项目工作，监管购房资金，最大限度保护群众利益。2018年1月11日，市绿色通道办公室向市国土局、房产局下达交办通知单，冻结安阳龙跃置业有限公司（简称龙跃公司）龙跃新世纪广场项目预售许可证、限制备案，停止一切交易等。安阳市人民政府下达了交办通知单后，龙跃公司还在销售商铺，政府的相关部门并没有采取措施制止。安阳市人民政府本应监管龙跃公司的卖房资金，但其失职不作为，使原告在不知情的情况下购买龙跃公司龙跃新世纪广场商铺并将购房款直接打到龙跃公司帐上。后经了解龙跃公司一房多卖，合同诈骗，导致原告购房款难以追回。请求：确认安阳市人民政府不作为违法。庭审中，原告将诉讼请求明确为：请求确认安阳市人民政府未采取措施制止龙跃公司非法销售商铺和未监管龙跃公司售房资金的行为违法。被告安阳市人民政府举证期限内未提交书面答辩材料，当庭答辩称：1、本案不属于行政诉讼受案范围。安阳市文峰区龙跃置业有限公司监管帮扶工作组（简称龙跃监管帮扶工作组）对龙跃公司的监管帮扶行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围，原告将安阳市人民政府起诉至法院无法律依据。2、2018年5月9日，龙跃公司因涉嫌非法吸收公众存款被安阳市公安局文惠分局立案侦查。目前，该案正在进行核准登记，具体涉案金额和人数待核准登记结束后以核准的数据为准。经公安机关初查，龙跃公司存在一房多卖现象，对其涉案资产正全力追缴，对涉案人员已全力追捕。龙跃公司及其实际控制人贾佩波涉嫌刑事犯罪，已被公安机关刑事立案查处，本案不属于行政诉讼受案范围。3、安阳市人民政府不是本案适格被告。2013年，龙跃监管帮扶工作组成立。监管期间，工作组认真履行监管职责，对企业法人代表、实际控制人等人进行监管；对企业合资合作、股权变更、兼并重组、资产处置等资产进行监管。龙跃监管帮扶工作组履行了监管、帮扶职责，不存在监管不作为失职行为，也不存在不履行法定职责的情况。4、原告的所谓损失不是安阳市人民政府造成的，原告要求安阳市人民政府赔偿所谓损失，无事实根据和法律依据。监管帮扶不是包办、代替或接管，政府不能干涉企业具体经营。监管帮扶期间，龙跃公司仍然是独立自主的企业，自主经营，自负盈亏。根据商品房预售法和销售条例，龙跃公司在预售许可证有效期内实施销售，是企业行为。5、原告以不履行法定职责要求对其赔偿，根据行政诉讼法第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责案件中，原告应当提出向被告申请过履行职责的证据，截止目前原告未向安阳市人民政府提出过申请。6、原告诉称的安阳市人民政府的失职行为不存在，事实理由均不能成立。请求：依法驳回原告起诉或者驳回原告诉讼请求。被告在举证期限内提交以下证据：1、立案决定书；2、拘留证；3、批准逮捕决定书；4、逮捕证；5、（2017）京03民初1号民事裁定书；6、工作记录本记录。原告庭审中出示以下证据：第一组：1、《中共安阳市委安阳市人民政府关于调整安阳市处置非法集资工作领导小组负责同志的通知》；2、《关于落实涉非房地产项目绿色通道政策的通知》安住建〔2014〕2号；3、《交办通知单》安处置帮扶字〔2018〕2号。第一组证据证明帮扶小组是安阳市人民政府成立的临时机构，根据行政诉讼法第二十六条第二款的规定，安阳市人民政府应当是本案被告。第二组：1、通讯员为王淇生、徐冰的网页截图一份；2、安阳市政府门户网站截图两张。第二组证据证明安阳市人民政府为龙跃公司派出帮扶组，半拉子工程专项治理是政府确立的一项工作。第三组：1、2018年4月16日58同城网截图一张；2、2018年5月30日兰天商情同城3圈截图一张；3、龙跃公司工作人员在安阳街道上宣传照片一张。第三组证据证明在2018年1月11日市绿色通道办公室给安阳市房产局、国土局交办通知单以后，龙跃公司还在销售商铺的事实；第四组：1、2014年9月22日安阳市龙跃监管帮扶工作组购房资金凭证；2、2018年5月15日北关区半拉子工程鑫海花园项目领导小组下发的公告一张。第四组证据证明监管帮扶工作组有责任有义务监管龙跃公司的售房资金。第五组：1、2018年安阳市文峰区政府工作报告网上截图三张；2、2018年7月9日安阳市文峰区监管帮扶工作组通知一份。第五组证据证明安阳市人民政府诱导原告购买龙跃公司商铺的事实。第六组：1、业主张玉栓拍摄的安阳市公安局文惠分局2018年9月3日查封龙跃商铺前后的照片两张。第六组证据证明政府9月份才对龙跃公司售楼部进行查封的事实。被告对以上证据的质证意见是：第一组、第二组、第三组证据均是复印件，对其真实性无法核对，其内容达不到原告的证明目的。第四组证据中的证据1为复印件，且有多处遮挡，不能作为证据使用；证据2是北关区的公告，而龙跃公司位于文峰区，该证据不具有关联性。第五组证据是复印件，但可以证明被告履行了监管帮扶职责；第六组证据中的照片公安局采取的是刑事手段，与龙跃监管帮扶工作组不具有关联性。庭审前，2018年9月7日，原告诉讼代表刘艳红向本院提交调取证据申请书，申请调取如下证据：1、成立安阳市文峰区龙跃置业有限公司监督帮扶工作组的通知；2、2012年-2014年期间监督帮扶工作组成立以后张贴的公告，内容为让龙跃购房户把购房款存入工作组指定的监管专用帐户。本院依原告诉讼代表刘艳红申请及依据法院职权，于2018年9月10日向被告作出调取证据通知书，调取如下证据：1、成立安阳市文峰区龙跃置业有限公司监管帮扶工作组的通知。2、2012-2014年间监管帮扶工作组成立以后张贴的公告（内容涉及让龙跃置业有限公司把购房款存入政府工作组指定的监管专用账户的公告）；3、关于龙跃公司监管帮扶工作组成立以后的其他相关文件、公告等材料。被告当庭对其在举证期限内提交的证据及本院调取的证据一并在庭审中出示，有以下证据：第一组：1、文峰区处置非法集资工作领导小组《关于成立安阳市文峰区龙跃置业有限公司监管帮扶工作组的通知》文处非〔2013〕18号；2、《安阳市处置非法集资工作领导小组关于调整市监管帮扶企业名单的通知》安处非〔2015〕39号。第一组证据证明龙跃公司因涉嫌非法集资，被安阳市人民政府列入市级监管帮扶企业及2013年6月19日龙跃监管帮扶工作组成立的事实。第二组：1、《市委办公室市政府办公室转发的通知》安办〔2013〕7号；2、龙跃公司费用审批表、工程款审批表、付款审批表各一份；3、2017年12月28日文峰区处置非法集资工作领导小组办公室《关于对安阳龙跃置业有限公司非法吸收公众存款立案评审有关问题的会议纪要》、工作记录本记录。第二组证据证明龙跃监管帮扶工作组的监管帮扶职责共六项以及龙跃监管帮扶工作组履行了监管帮扶职责，龙跃监管帮扶工作组不存在不作为违法情况。第三组：1、安阳市处置非法集资工作领导小组《2017年防范和处置非法集资决战年活动方案》安处非〔2017〕2号；2、安阳市处置非法集资工作领导小组《关于监管帮扶企业有关问题的通知》。第三组证据证明2017年12月31日龙跃监管帮扶工作组对龙跃公司的监管帮扶工作结束的事实。上述第一、二、三组证据综合证明：龙跃监管帮扶工作组履行了监管帮扶职责，不存在不作为监管失职行为，也不存在不履行法定职责违法的情形。第四组：诉讼人员合同收据明细一份。第四组证据证明龙跃监管帮扶工作组对龙跃公司的监管帮扶工作结束后，原告的购房款转入何明兵个人账户，与龙跃监管帮扶工作组无关的事实。第五组：立案审批表、立案决定书、拘留证、批准逮捕决定书、逮捕证、公函各一份。第四证据证明公安机关对龙跃公司、实际控制人贾佩波及其他涉案人员因涉嫌非法吸收公众存款及合同诈骗进行了刑事立案的事实。上述第四、五组证据综合证明：原告在与龙跃公司买卖商铺过程中，龙跃公司涉嫌刑事诈骗，公安机关已经立案侦查，并对相关人员采取了刑事强制措施。原告买房受骗与政府工作组没有任何关系，政府不存在不履行法定职责违法的任何情形，故政府不应当承担任何行政赔偿责任。第六组：2018年7月9日、2018年8月28日安阳日报公告两份。第六组证据证明龙跃公司已被刑事立案，安阳市公安局文惠分局让受骗群众依法登记受害情况，最大程度挽回损失的事实。原告对以上证据的质证意见是：对第一组证据没有异议；第二组、第三组证据均是2017年以前的，与本案无关。但第二组证据1中明确说明防止企业转移资产是安阳市人民政府的工作职责；第四组证据不能证明安阳市人民政府对龙跃公司的监管职责已结束，原告均把购房款打入了龙跃公司的帐户；第五组证据与本案无关，公安机关立案后龙跃公司仍在继续售房；对第六组证据有异议，原告虽然已经按公告登记，但原告是受害方而非集资户。原、被告提交的证据经过庭审举证、质证，本院作如下认证：原告出示的六组证据与本案具有关联性，但不能证明被告具有原告所诉的监督管理职责及被告不履行法定职责，原告主张的其他证明目的应综合本案被告出示的证据综合加以认定，将在本院认为部分加以论述。被告提交的证据能证明龙跃监管帮扶工作组成立、帮扶时限、帮扶职责及帮扶期限届满后履行职责的相关事实，本院予以采信。本院经审理查明：2013年4月22日，中共安阳市委办公室印发《市委办公室市政府办公室转发的通知》安办〔2013〕7号，该文件第三条第（二）项明确了监管帮扶工作组职责为负责工作整体推进、负责群众接待工作、负责企业和法人监管工作、负责企业帮扶工作、负责群众稳控工作、负责宣传教育工作等六项。2013年6月19日，安阳市文峰区处置非法集资工作领导小组作出《关于成立安阳市文峰区龙跃置业有限公司监管帮扶工作组的通知》文处非〔2013〕18号，载明：“安阳龙跃置业有限公司涉嫌非法集资，已列入我市监管帮扶企业名单，并在市处置办备案。根据我市‘万名干部下基层’工作安排，经区处置非法集资工作领导小组研究，决定成立安阳市文峰区龙跃置业有限公司监管帮扶工作组……”。2015年12月2日，《安阳市处置非法集资工作领导小组关于调整市监管帮扶企业名单的通知》安处非〔2015〕39号的附件为安阳市涉非监管帮扶企业名单（责任表），将龙跃公司列入市监管帮扶企业，责任县区为文峰区，帮扶时限为2017年12月30日。2017年2月21日，安阳市处置非法集资工作领导小组印发《2017年防范和处置非法集资决战年活动方案》安处非〔2017〕2号，对活动整体思路、工作目标、工作措施等作出规定，并以附件形式对决战年活动方案重点措施进行了责任分解。2017年11月6日，安阳市处置非法集资工作领导小组办公室印发《关于监管帮扶企业有关问题的通知》，该通知第一项内容为：“截止2017年12月31日，不再保留市级监管帮扶企业，到期完不成集资兑付的监管帮扶企业，各区、管委会应当依法处置。有未完成涉非房地产项目的，各区可申请‘立案＋盘活’方式，提交市处非绿色通道按照规定研究解决。”该通知第二项内容为：“2017年12月31日前完成集资兑付的监管帮扶企业，如项目存在遗留问题，各区处置办需在申请完成报告中说明，继续由绿色通道按照规定完善相关手续，申请办理程序执行原处非文件的规定”。2017年12月28日，安阳市文峰区处置非法集资工作领导小组办公室形成《关于对安阳龙跃置业有限公司非法吸收公众存款立案评审有关问题的会议纪要》，会议议定事项为同意文峰区对龙跃公司非法吸收公众存款立案的意见。2018年1月11日，市绿色通道办公室对国土局、房产局下发《交办通知单》，内容为：“因安阳龙跃置业公司涉嫌非法集资启动依法处置程序，在公安机关采取相关措施前，为保全安阳龙跃置业有限公司涉案资产，根据文峰区处置办《关于协助查询龙跃新世纪广场房源信息并终止交易的请示》，请贵局对龙跃新世纪广场房产办理相关查询、限制备案、限制一切交易，房产预售解封手续需文峰区处置办函告后才能办理。”2018年5月9日，安阳市公安局文惠分局对龙跃公司非法吸收公众存款案立案侦查，2018年6月9日，对龙跃公司实际控制人贾佩波刑事拘留，7月17日执行逮捕。目前龙跃公司涉嫌非法吸收公众存款案及合同诈骗案正在侦办中。2018年7月9日、2018年8月28日安阳日报发布两则龙跃公司非法集资案件核准登记公告，告知龙跃公司的购房户等携带相关材料到指点地点进行核准登记，原告已办理核准登记。另查明，2018年1月20日，原告与龙跃公司签订商铺认购合同及委托经营协议，约定认购龙跃新世纪广场商铺一处，由龙跃公司代为经营商铺并按年向原告支付租金收益。本院认为：公民、法人或者其他组织要求行政机关履行的职责应当是法律、法规明确规定的具体职责。本案中原告起诉要求确认安阳市人民政府未采取措施制止龙跃公司非法销售商铺和未监管龙跃公司售房资金的行为违法，但未能提供安阳市人民政府具有相应法定职责的法律、法规依据。为处置非法集资工作，党委、政府成立监管帮扶工作组的初衷和目的在于解决企业实际困难，盘活现有资产、维护群众利益，具有一定的政策性。2013年4月22日，中共安阳市委办公室印发《市委办公室市政府办公室转发的通知》，明确了监管帮扶工作组的各项工作职责。2013年6月19日，安阳市文峰区处置非法集资工作领导小组印发《关于成立安阳市文峰区龙跃置业有限公司监管帮扶工作组的通知》，决定成立安阳市文峰区龙跃监管帮扶工作组。2015年12月2日，《安阳市处置非法集资工作领导小组关于调整市监管帮扶企业名单的通知》安处非〔2015〕39号的附件为安阳市涉非监管帮扶企业名单（责任表），将龙跃公司列入市监管帮扶企业，责任县区为文峰区，帮扶时限为2017年12月30日。可见，直接对龙跃公司履行监管帮扶职责的是安阳市文峰区处置非法集资工作领导小组成立的龙跃监管帮扶工作组，而不是安阳市处置非法集资工作领导小组或被告安阳市人民政府。龙跃监管帮扶工作组成立后对龙跃公司进行了监管帮扶工作，现有证据可以证明至2017年12月30日，龙跃监管帮扶工作组监管帮扶职责已履行完毕，监管帮扶工作已经结束。2018年1月11日市绿色通道办公室依据文峰区处置办《关于协助查询龙跃新世纪广场房源信息并中止交易的请示》，对国土局、房产局下发的交办通知单本质上是行政机关内部的一种通知性行为，不会直接对当事人的权利义务产生实质影响。且国土局、房产局若要对龙跃新世纪广场项目房产的交易进行限制及办理有关手续，只有在龙跃公司或者购房人去国土局、房产局申请办理查询、备案、交易事项时才能实现。本案中原告与龙跃公司签订的商铺认购协议并未向国土、房产管理部门进行备案登记，原告亦未提交证据证明其到国土、房产管理部门办理过上述业务，因此原告仅依据交办通知单认为安阳市人民政府未履行监管职责没有事实根据和法律依据。综上，原告起诉被告未采取措施制止龙跃公司非法销售商铺和未监管龙跃公司售房资金的行为违法没有事实根据和法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，对原告的起诉应予驳回。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告刘艳红的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  许广慧审判员  贾向阳审判员  葛传立二〇一八年九月二十日法官助理王敏书记员刘伟伟