安徽省霍邱县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）皖1522行初40号 原告孔祥侠，女，1969年2月5日出生，汉族，住安徽省霍邱县。 委托代理人王运磊，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人马妍，北京市京师律师事务所律师。 被告霍邱县人民政府水务局，住所地安徽省霍邱县城关镇蓼城西路，统一社会信用代码113414230032363699。 负责人吴新年，该局副局长（主持工作）。 委托代理人袁瑞松，安徽霍达律师事务所律师。 原告孔祥侠诉被告霍邱县人民政府水务局（以下简称霍邱水务局）确认行政强制拆除行为违法一案，于2018年5月28日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于次日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。被告在法定期限内向本院提交了行政答辩状和证据材料，本院将被告提交的行政答辩状和证据材料送达原告。本院依法组成合议庭，于2018年7月18日第一次公开开庭审理了本案，原告委托代理人王运磊，被告的副局长谢峰及委托代理人袁瑞松到庭参加诉讼；2018年8月30日第二次公开开庭审理了本案，原告孔祥侠及委托代理人王运磊、马妍，被告的副局长谢峰及委托代理人袁瑞松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孔祥侠诉称：原告承包土地位于霍邱县新店镇荣西村，土地承包经营权系签订承包协议后合法取得，承包土地上圈筑圩堤系用作农田灌溉。2017年12月11日起，被告先后下发《责令限期清除通知书》、《水事违法案件行政强制催告书》、《水事违法案件行政强制决定书》，并于2017年12月24日，将原告承包土地上的圈筑圩堤强制拆除。原告认为被告对原告承包土地上圈筑圩堤做出的行政强拆行为明显违法，请求确认被告对原告承包土地上圈筑圩堤实施的强制拆除行为违法。 原告孔祥侠为支持其诉讼请求向法院提交如下证据：1、原告身份证、营业执照、投资人身份证复印件、企业名称预先核准通知书，证明被拆除建筑物是孔祥侠及其配偶和于兴天共同财产，并非原告个人的财产，被告仅以孔祥侠为行政相对人并实施拆除涉案建筑物存在主体事实认定错误。2、承包公证书（附光盘）、拆除后的现场公证书、吉水湾湖滩地纠纷的调处意见，证明原告承包合同合法有效，且得到相关单位同意，该承包人是原告配偶签字，进一步证实建筑物并非原告单独所有；证明涉案建筑物已被被告强制拆除，拆除行为违法。 被告霍邱水务局辩称：1、原告与荣西村委会签订的承包合同和承包协议属无效合同。霍邱东湖作为省级自然资源保护区其所有权归国家所有，该协议因违反法律相关规定无效。2、原告在未经任何审批程序情况下擅自围湖造地、围筑圩堤，该行为违反了《中华人民共和国防洪法》第二十三条的相关规定，存在违法行为。3、霍邱水务局在霍邱县人民政府牵头整治霍邱东西湖省级自然保护区非法圈圩的活动中具有相应的管理职能，对原告作出的责令限期清除行政行为具有行政主体资格、享有行政职权，对非法围筑的圩堤具有强制执行权。4、霍邱水务局依据《中华人民共和国防洪法》的相关规定对原告作出责令限拆的行政行为及依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定对原告非法围筑的圩堤强制执行适用法律正确。5、霍邱水务局对原告在霍邱东湖区域内非法围筑圩堤作出的行政行为及实施行政管理过程中，按照相关法定的期限和方式将具体行政行为的内容直接送达给原告并告知其享有的权利。被告对原告的行政行为程序合法。6、霍邱水务局依法委托霍邱县新店镇人民政府实施代履行行为，代履行机关实施拆除原告圩堤时，霍邱水务局派员到现场进行监督，经过机械拆除，完成代履行行为。综上，孔祥侠违法事实客观存在、证据确凿充分，霍邱水务局严格按照法定程序作出的行政行为，适用法律法规正确，该具体行政行为合法、合理，程序正当，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告霍邱水务局向本院提交如下证据：第一组证据：1、组织机构代码证、法定代表人身份证明；2、执法人员执法证复印件；3、水事违法案件受理、立案呈批表；4、水事违法案件调查笔录；5、水事违法案件现场勘验笔录、勘验图、照片；6、水事案件调查处理呈批表；7、《情况说明》、《卫星定位图》。证明目的：（1）被告是具有行政管理职能的行政主体，执法人员具有执法资格，被告对该水事违法案已按相关法律规定立案、呈批，依法调查、制作调查笔录并告知原告享有陈述和申辩的权利。（2）原告在霍邱东湖自然资源保护区域内非法筑堤、围湖造地违法事实客观长期存在，是行政管理关系的行政相对人。（3）原告非法筑堤、围湖圈占的土地、水域及在堤坝上的建筑物，均被国家环保部2017年遥感卫星监测，且属于霍邱东西湖自然资源保护区实验区范围内。 第二组证据：霍邱县人民政府秘〔2017〕262、263号文件、公告照片。证明目的：霍邱县人民政府作为依法对东西湖省级自然保护区非法圈圩进行专项整治的牵头行政机关，已按相关法律规定对非法建筑的圩堤逾期不自行拆除将组织强制拆除，并在新店镇荣西村进行了公告。 第三组证据：1、责令限期清除通知书；2、责令限期清除通知书送达回证；3、当事人签字现场照片。证明目的：被告已按相关法律规定向原告直接送达了《责令限期清除通知书》。 第四组证据：水事违法案件行政强制催告书和催告书送达回证。证明目的：被告已按相关法律规定向原告直接送达《水事违法案件行政强制催告书》。 第五组证据：水事违法案件行政强制决定书和决定书送达回证。证明目的：被告在原告逾期未自行拆除圩堤的情况下，按相关法律规定作出《水事违法案件行政强制决定书》并依法向原告直接送达。 第六组证据：水事违法案件代履行决定书和决定书送达回证。证明目的：原告逾期未履行《水事违法案件行政强制决定书》确定的义务，被告已按相关法律规定向其直接送达了《水事违法案件代履行决定书》。 第七组证据：水事违法案件代履行催告书和催告书送达回证。证明目的：被告在实施代履行前已按相关法律规定向原告直接送达了代履行催告书 第八组证据：行政强制执行委托书、行政强制执行记录。证明目的：被告按相关法律规定与代履行方签订了强制执行委托书，由新店镇人民政府代履行对原告非法围筑的圩堤进行机械拆除，恢复原状，代履行方实施代履行时被告已依法派员监督，履行完毕后代履行方、被告指派的监督工作人员、见证人已在执行文书签字。 第九组证据：新店镇派出所询问笔录。证明目的：被询问人李照付在现场见证由新店镇人民政府代履行拆除圩堤，证明原告的儿子即被询问人于兴天在拆除现场，其证实拆除时间为农历二十三（即他说的过小年）前几天并非原告诉状所称2017年12月24日，其证实拆除时被告依法指派相关工作人员在现场监督 第十组证据：1、《霍邱县人民政府办公室关于印发霍邱东西湖省级自然保护区违法违规建设行为整治方案的通知》；2、《霍邱县人民政府办公室关于印发霍邱东西湖省级自然保护区非法圈圩专项整治实施方案的通知》。证明目的：被告具有行政管理职能，原告非法围筑的圩堤在霍邱东湖自然保护区域内。 被告霍邱水务局对原告孔祥侠举出的证据提出如下质证意见：证据1，身份证无异议；企业名称预先核准通知书与本案无关联性；营业执照真实性无异议，对其证明目的和关联性有异议，投资人是于兴天，与本案无关联性；对承包公证书真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，公证书内容是双方当事人的签字、印章属实，而不是对承包内容的合法性进行公证，该承包协议违反法律的相关规定，合同内容无效，且上面无乡政府印章；拆除后的现场公证书，真实性无异议，对照片中拆除的具体位置与涉案拆除位置不一致，对原告的证明目的有异议。 原告孔祥侠对被告霍邱水务局举出的证据提出如下质证意见：对第一组证据，组织机构代码证，该证据系复印件，真实性合法性不予认可，该证据不能证明被告有执法主体资格；执法人员执法证件，真实性、合法性不认可，因被告未提供四位执法人员的执法证原件，原告不能确定其真实性，也不能确定其执法的合法性；水事案件立案审批表，真实性、合法性、证明目的均不认可；另涉案建筑物建造时间是1993年，而防洪法的颁布时间是1997年，根据法不溯及既往的规定被告适用法律有误；水事违法案件调查笔录，真实性认可，合法性及证明目的不认可；现场勘验检查笔录，真实性、合法性、证明目的不认可；水事案件调查处理呈批表，真实性、合法性、证明目的不认可；《情况说明》、《卫星定位图》真实性、合法性、证明目的均不认可。 对第二组证据，1、合法性、关联性和证明目的不认可，该通告与本案无关，原告的建筑物是在省级自然保护区建立之前建筑，被告文件是在之后作出，不能对之前的行为作出评价；2、原告的建筑物是经村委会同意，系合法建筑，且被告也未提供证据证实原告的建筑是非法围筑，因此该通告并不适用原告的建筑物；3、该通告第四项明确说明对于非法建筑由县政府组织强制拆除，由此可以证实即使原告建筑物系非法，被告也不具有强制拆除的权利，对其作出的公告照片，原告对其合法性不认可，公告程序违法，因此不认可该组证据的证明目的。 对第三组证据真实性、合法性、关联性和证明目的均不认可，真实性方面，被告向法院提交的责令限期清除通知书有明确的涂改字样；关于送达回证，原告对其送达程序合法性不认可，从被告提交的现场送达照片来看，其与后期作出行政强制催告书是同一天送达，照片影像中均可以证明这一点，且见证人仅有一人，该照片并没有明确的显示被告送达的是何种文件，对其证明目的及真实性不予认可。 对第四组证据真实性不认可，另外送达回证和照片与第三组证据结合证实了被告在送达责令限期拆除通知书和水事违法案件行政强制催告书是同一天，程序严重存在错误，违背依法行政基本原则，对其照片的见证程序合法性也不认可，该照片也不能看出送达的是何种文件，不认可其证明目的。 对第五组证据真实性认可，合法性及证明目的不认可，主体认定错误，法律适用错误，侵害了原告的诉权，且没有证据证实原告存在违法围堤的相关证据。 对第六组证据真实性认可，合法性、证明目的和送达程序不认可，被告无权作出行政强制决定书和代履行决定书。 对第七组证据真实性认可，合法性、证明目的和送达程序不认可，代履行催告书作出的日期为2017年12月22日，在行政强制执行记录中日期为2017年12月26日至2018年1月2日，根据行政强制法第五十一条第一款第二项规定，代履行前三日催告当事人履行，由此可知被告作出的代履行催告书程序不合法。 对第八组证据强制执行委托书合法性、关联性、主体资格和证明目的均不认可。 对第九组证据，被告提交的询问李照付笔录，证实是原告及其配偶共同承包的土地并共同围筑的建筑物，进一步证明了被告强拆行为违法；强拆时间是2017年12月24日（周日），违背了法定节假日不执行的基本原则，执行程序违法。 对第十组证据，《霍邱县人民政府办公室关于印发霍邱东西湖省级自然保护区违法违规建设行为整治方案的通知》是扫描件，合法性、真实性、关联性和证明目的均不认可，该通知作出时间是2017年10月30日，对之前原告的行为不能作出任何评价，且该份证据并不能证实县政府针对原告的建筑物责令被告进行拆除的的文件，不认可其证明目的；《霍邱县人民政府办公室关于印发霍邱东西湖省级自然保护区非法圈圩专项整治实施方案的通知》真实性、合法性和证明目的不认可，其附的实施方案未加盖任何公章，不能证明具有关联性。 本院认证意见：对原、被告举出的证据双方无异议和能够相互印证的证据予以认定。对持有异议的证据结合当事人陈述和法律规定予以确认，其中被告在举证期限内举出的送达法律文书送达回执后所附照片，部分照片存在与实际送达情况不符，对此本院不予采信。 根据当事人陈述和本院确认的证据，认定本案事实如下：霍邱东西湖位于霍邱县境内，在淮河干流中游南岸，总面积14200公顷。东西湖为城东湖和城西湖两部分，为天然淡水湖泊，水源补给类型为降水，城东湖主要来水为汲河，城西湖主要来水为沣河，由霍邱城区和沿湖乡镇地面径流而成，还是淮河中游最大的湖泊洼地群和蓄洪区。2001年4月，霍邱东西湖经安徽省人民政府批准为省级自然保护区。涉案圩堤所占土地系霍邱县新店镇北戎西（荣西）村集体使用的霍邱东湖湖区湖滩地，不属于该村集体所有的农村承包土地，该圩堤位于霍邱东湖保庄圩堤内侧东湖蓄洪区，属霍邱东西湖省级自然保护区实验区。 1993年，原告孔祥侠配偶于英军第一次承包湖滩地时未正式建造圩堤，中途放弃承包，2007年重新承包湖滩地，开始投资并在承包湖滩地周边筑圩，构成围湖造田。2008年10月29日，于英军与霍邱县新店镇北戎西（荣西）村签订《东湖吉水湾承包协议》，承包土地450亩，约定承包期限为30年，此后于英军对圩堤陆续进行加固，至2010年圩堤建成。2012年因与村群众发生纠纷经霍邱县新店镇调处，缩短承包期限至2025年。2013年，于英军因涉嫌刑事犯罪被羁押后判处有期徒刑，现在监狱服刑。 2017年11月30日，霍邱县人民政府办公室印发《霍邱东西湖省级自然保护区违法违规建设行为整治工作方案》（霍政办秘〔2017〕315号），其中将涉案圩堤列为整治范围，认定其系遥感卫星监测发现问题（编号34-093-YZ-0009），整改要求为拆除，整改销号时间是2017年12月底，牵头单位霍邱水务局。2017年12月11日，霍邱县人民政府作出《关于对霍邱东西湖省级自然保护区非法圈圩进行集中整治的通告》（霍政秘〔2017〕262号）。同日，霍邱水务局向孔祥侠下发和送达《责令限期清除通知书》，认定其未经批准擅自在东湖内圈筑圩堤行为违法，责令立即停止违法行为，并于同年12月14日前自行拆除违法圩堤。因孔祥侠未按期拆除圩堤，2017年12月15日，霍邱水务局向其下发和送达《水事违法案件行政强制催告书》，告知其三日内履行清除圩堤，恢复原状的义务，并有权提出陈述和申辩。2017年12月19日，霍邱水务局作出并送达《水事违法案件行政强制决定书》，决定依法强制拆除圈筑圩堤，恢复原状，拆除时间为2017年12月24日后，拆除方式：机械或者爆破拆除。2017年12月21日，霍邱水务局作出并送达《水事违法案件代履行决定书》，决定委托新店镇人民政府实施代履行。代履行标的：拆除圈筑圩堤，恢复原状，代履行时间为2017年12月24日后，代履行方式：机械或者爆破拆除。代履行费用由孔祥侠负担。次日，霍邱水务局下发并送达《水事违法案件代履行催告书》，催告其立即履行义务。由于孔祥侠未在限定时间内履行拆除圩堤义务，2017年12月24日，霍邱水务局与新店镇人民政府签订行政强制执行委托书，约定代履行时间为同月26日。代履行人新店镇人民政府于2017年12月26日至2018年1月2日使用机械对涉案圩堤实施了拆除行为。 围绕霍邱水务局对涉案圩堤进行行政强制拆除的行为合法性问题,确定本案争议焦点为：一、霍邱水务局将孔祥侠作为行政相对人是否正确；二、原告圈筑圩堤是否合法及被告作出行政强制决定是否超过追责时效；三、被告作出代履行决定和委托代履行程序是否合法；四、霍邱水务局的行政行为程序是否合法。 焦点一，原告修筑涉案圩堤目的是保护其家庭承包的东湖湖滩地不被水淹，属家庭承包经营行为，由家庭主要成员于英军具体实施。鉴于被告作出行政强制行为时于英军人身自由受到限制，故将家庭另一成员于英军配偶孔祥侠作为行政强制相对人符合本案实际情况，不违反法律规定，也未损害其合法权益，故原告诉称被告错列行政相对人本院不予支持。 焦点二，涉案圩堤位于设有堤防的淮河蓄洪区霍邱东湖湖区内侧，亦属霍邱东湖省级自然资源保护区，根据《中华人民共和国防洪法》第二十一条第二款、第三款规定，霍邱水务局作为霍邱县人民政府水行政主管部门具有管理职责。盲目围湖造地，既破坏了资源与环境，又妨碍了湖泊蓄洪的作用，危害人类自身的安全。湖泊具有调蓄江河洪水的功能，一旦被围垦，就会影响湖泊调洪容量，因此《中华人民共和国防洪法》第二十三条第一款规定禁止围湖造地。于英军虽与霍邱县新店镇北戎西（荣西）村签订了承包湖滩地协议，但未经行政主管部门批准在承包的450亩东湖湖滩地周围修筑圩堤，属于围湖造地，为法律所禁止，故原告家庭圈筑圩堤行为违法。被告对原告作出行政强制拆除决定，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。 由于涉案圩堤修筑、维护等行为跨度时间长，具有连续性和继续性，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，霍邱水务局对涉案圩堤实施行政强制行为未超过追责时效，原告此项诉称本院不予采纳。 焦点三，代履行是在当事人不履行相关义务的情况下，行政机关为维护公共利益而代为履行的一种执行方式。霍邱水务局依法作出《水事违法案件行政强制决定书》后，原告未在限定期限内自行拆除圩堤，经催告后仍未履行，霍邱水务局根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条，作出代履行决定，符合法律规定，同时被告实施代履行程序亦符合《中华人民共和国行政强制法》第五十一条规定。 焦点四，原告针对霍邱水务局举出的孔祥侠签收法律文书送达回执提出异议，称其在送达回执签名、摁指印时内容空白，因未举出证据予以证明，故不予采信；又称被告在庭前举出的送达文书时现场照片存在矛盾，因霍邱水务局在庭审时撤回此组证据，且此组证据是证明送达事实的辅助证据，虽有瑕疵，但不足以证明被告送达程序违法。原告称被告在法定节假日期间拆除圩堤行为违法，根据行政强制执行记录记载，可见执行时间是2017年12月26日至2018年1月2日，但没有证据证明强制拆除行为发生在法定节假日，原告此称本院不予采纳。另，霍邱水务局作出的《责令限期清除通知书》、《水事违法案件行政强制催告书》将《中华人民共和国防洪法》第五十六条误写为第五十七条，系书写错误，不构成行政程序违法。 综上，霍邱水务局作出拆除涉案圩堤行政决定及行政强制行为，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告孔祥侠诉讼请求。 案件受理费50元，由孔祥侠负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。 审 判 长  甘 露 审 判 员  杨林章 人民陪审员  王花玲 二〇一八年九月二十日 书 记 员  蔡庆红 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。