广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤07行终81号上诉人（原审被告）江门市蓬江区人民政府环市街道办事处。住所地：广东省江门市蓬江区建设路**。法定代表人张怀业，该办事处主任。出庭负责人林世科，该办事处副主任科员。委托代理人区健辉、黄华婧，均系广东弘新君睿律师事务所律师。被上诉人（原审原告）刘务莲，女，汉族，住广东省江门市蓬江区，委托代理人周幸坚，男，汉族，住广东省江门市蓬江区，系刘务莲的丈夫。被上诉人（原审原告）张宁欢，男，汉族，住广东省江门市新会区，被上诉人（原审原告）梁惠棠，男，汉族，住广东省江门市蓬江区，被上诉人（原审原告）容健全，男，汉族，住广东省江门市蓬江区，系上述被上诉人的共同委托代表人。原审第三人江门市蓬江区育德东苑小区业主委员会。。住所地：广东省江门市**保安室上诉人江门市蓬江区人民政府环市街道办事处（以下简称“环市街道办”）因与被上诉人刘务莲、张宁欢、梁惠棠、容健全（以下简称“刘务莲等四人”）、原审第三人江门市蓬江区育德东苑小区业主委员会（以下简称“育德东苑小区业委会”）镇政府其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2018）粤0704行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年9月2日，育德东苑小区业委会向环市街道办提交了《业主委员会备案申请书》等十二项资料。同日，环市街道办作出《环市街物业管理区域业主委员会材料》，内容为“已收到江门市蓬江区育德东苑小区业主委员会提交的材料共12项，现予收件。请你们遵照《物业管理条例》、《广东省物业管理条例》中有关法律法规的规定，向物业所在地的区、市房产管理局办理备案手续。备案小区名称：江门市育德东苑小区业主委员会”。刘务莲等四人不服，于2017年3月2日向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2017年5月25日开庭审理后，以涉诉《环市街物业管理区域业主委员会材料》未对刘务莲等四人的合法权益产生实际影响为由，于2017年8月23日作出（2017）粤0704行初78号《行政裁定书》，裁定驳回刘务莲等四人的起诉。刘务莲等四人不服上述裁定，向广东省江门市中级人民法院提出上诉，并在二审期间向该院提交了江门市国土资源局《关于咨询蓬江区建德街15幢、育德街16、18幢楼与楼之间公共通道土地使用权归属问题的答复》。广东省江门市中级人民法院于2017年12月6日作出（2017）粤07行终141号《行政裁定书》，以涉诉《环市街物业管理区域业主委员会材料》并非仅为材料接收行为，而实际属于备案登记行为为由，裁定撤销原审法院作出的前述裁定，指令原审法院继续审理。原审法院另查明，环市街道办提供的《环市街物业管理区域业主委员会材料存根》和《环市街物业管理区域业主委员会材料》系为共同证明育德东苑小区业委会向环市街道办提交该业主委员会备案材料。2016年11月29日，原审法院受理刘务莲等四人诉被告江门市质量技术监督局、第三人育德东苑小区业委会质量监督其他行政行为纠纷一案，于2017年1月9日作出（2016）粤0704行初334号《行政判决书》，其中查明“刘务莲等四人系江门市蓬江区育德建德街、育德街相关房屋所有权人，育德东苑小区业委会确认四原告拥有产权的房屋在育德东苑小区内。……”该判决现已生效。原审法院认为，本案属于镇政府其他行政行为纠纷。结合各方当事人意见，归纳争议焦点如下：刘务莲等四人请求撤销环市街道办于2014年9月2日作出的《环市街物业管理区域业主委员会材料》是否具有事实和法律依据。首先，关于环市街道办作出的涉案《环市街物业管理区域业主委员会材料》是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题。根据《物业管理条例》第十二条第四款“业主大会的决定对物业管理区域内的全体业主具有约束力。”的规定，业主委员会一经房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府依法备案后作出的决定将对物业管理区域内全体业主具有约束力。因此，环市街道办作出涉案《环市街物业管理区域业主委员会材料》，属于对育德东苑小区业委会进行备案后经由《环市街物业管理区域业主委员会材料》的形式公开对该业委会的合法性进行确认，是环市街道办依法作出的对育德东苑小区全体业主具有约束力的行政确认行为。该《环市街物业管理区域业主委员会材料》足以让公众相信育德东苑小区业委会成立的合法性，育德东苑小区业委会可以依据该备案文件到相关部门办理有关事务，并对外从事活动，涉案备案行为对外产生了法律效力。因此，涉案行为属于人民法院行政诉讼受案范围。其次，如前所述，环市街道办出具的《环市街物业管理区域业主委员会材料》实际属于备案登记行为，那么，本案主要审理的系环市街道办作出的涉案备案登记行为是否合法。《物业管理条例》第十六条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案……”《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续：（一）业主大会成立和业主委员会选举的情况；（二）管理规约；（三）业主大会议事规则；（四）业主大会决定的其他重大事项。”《广东省物业管理条例》第二十七条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。备案时应提交以下材料：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况……”根据本案现有证据，环市街道办提交的《环市街物业管理区域业主委员会材料存根》及《江门市蓬江区育德东苑小区首届业主委员会备案申请书》，仅能证明育德东苑小区业委会向环市街道办提交该业主委员会备案材料，但未能证明该业主委员会提交的时间、提交材料的形式及内容符合上述法定要求，且刘务莲等四人对上述材料的真实性、合法性及关联性亦不予认可。据此，本案无证据显示育德东苑小区业委会向环市街道办提供了符合法定要求的备案材料。环市街道办据此对育德东苑小区业委会进行备案并作出涉案的《环市街物业管理区域业主委员会材料》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”及第七十条第（一）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……”的规定，环市街道办未能提供证据证明其作出的行政行为合法有效，且育德东苑小区业委会亦未提供证据，故环市街道办应承担举证不能的法律责任。涉案备案行为的主要证据不足，应当予以撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销环市街道办对育德东苑小区业委会的备案登记。一审案件受理费50元，由环市街道办负担。上诉人环市街道办不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销原审判决，并发回重审或依法改判驳回刘务莲等四人的诉讼请求；2.本案的一审、二审诉讼费用由刘务莲等四人承担。主要事实与理由：一、环市街道办出具《环市街物业管理区域业主委员会材料》的行为对刘务莲等四人的权益没有产生任何实际影响，不具有可诉性。根据《物业管理条例》第十六条第一款的规定，业主委员会是通过民主选举程序产生的，根本无需经区、县人民政府房地产行政主管部门或环市街道办行政审批，业主委员会成立后向环市街道办及房地产行政主管部门的备案行为是一种告知式备案，属于事后备案。由于环市街道办是育德东苑小区所在地的街道办事处，因此环市街道办在收到育德东苑小区业委会委员递交的有关资料后出具《环市街物业管理区域业主委员会材料》作为回执符合法律的规定。环市街道办出具《环市街物业管理区域业主委员会材料》的行为属于业主委员会成立后的事后备案行为，故对刘务莲等四人的权益没有产生任何实际影响，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，环市街道办的行为未对刘务莲等四人的合法权益产生实际影响，不具有可诉性。二、即使环市街道办出具《环市街物业管理区域业主委员会材料》的行为具有可诉性，但环市街道办出具《环市街物业管理区域业主委员会材料》的行为亦具有合法性，且原审法院撤销环市街道办作出的关于育德东苑小区业委会的备案登记行为存在认定事实不清，适用法律不当，且存在程序违法的情形。本案中刘务莲等四人提出的诉讼请求是“撤销环市街道办于2014年9月2日作出的《环市街物业管理区域业主委员会材料》”该诉讼请求并非环市街道办对育德东苑小区业委会进行备案的行为本身，环市街道办只需针对刘务莲等四人提出的诉讼请求，即对自己出具《环市街物业管理区域业主委员会材料》的合法性进行举证。原审中环市街道办已提交《环市街物业管理区域业主委员会材料》、《环市街物业管理区域业主委员会材料存根》、《江门市蓬江区育德东苑首届业主委员会备案申请书》、相关法条等证据证明环市街道办依法收取了育德东苑小区业委会提交的备案申请书及相关资料，环市街道办因此出具了《环市街物业管理区域业主委员会材料》作为已经收到育德东苑小区业委会提交的备案资料的凭证合法有据。如果原审法院认为本案要审查的是环市街道办对育德东苑小区业委会作出的备案登记行为，那么原审法院应当向本案的所有当事人进行释明，并提示各方当事人针对备案登记行为进行举证和辩论。然而，原审法院并没有进行任何释明，甚至在总结争议焦点也仅仅是归纳为“刘务莲等四人请求撤销环市街道办于2014年9月2日作出的《环市街物业管理区域业主委员会材料》是否具有事实和法律依据”，而不是环市街道办作出的备案登记行为是否合法，因此在本案中所有当事人仅仅针对环市街道办作出的《环市街物业管理区域业主委员会材料》是否合法进行举证和辩论，原审法院也因此曾作出了（2017）粤0704行初78号《行政裁定书》认为环市街道办作出的《环市街物业管理区域业主委员会材料》对刘务莲等四人的合法权益没有产生实际影响而驳回了刘务莲等四人的起诉。然而，本案在江门市中级人民法院作出（2017）粤07行终141号《行政裁定书》指令原审法院继续审理后，原审法院却没有重新组织开庭释明要对环市街道办作出的对育德东苑小区业委会的备案登记行为进行合法性的审查，更没有重新归纳争议焦点让各方当事人进行举证和辩论，而是草率地直接作出了“撤销环市街道办对育德东苑小区业委会的备案登记”的判决结果，而且该判决结果与刘务莲等四人提起的诉讼请求是完全不一致的，也与原审的庭审中审查的内容不一致，因此，原审法院作出一审判决程序严重违法，严重侵害了环市街道办及育德东苑小区业委会的举证和辩论的权利。退一步说，即使原审法院认为原来的庭审已经对环市街道办作出的对育德东苑小区业委会的备案登记行为进行了审查，但环市街道办提供的证据也足以证明对育德东苑小区业委会的备案登记行为的合法性提供了充分的证据证明。环市街道办提供的《环市街物业管理区域业主委员会材料存根》可知育德东苑小区业委会是在2014年9月2日向环市街道办提交了十多项备案材料的，而环市街道办提交的《江门市蓬江区育德东苑首届业主委员会备案申请书》落款时间为2014年8月28日，该《江门市蓬江区育德东苑首届业主委员会备案申请书》中也说明育德东苑小区业委会实在2014年8月份选举产生的，而且该《江门市蓬江区育德东苑首届业主委员会备案申请书》中注明了但是申请备案提供了包括《管理规约》、《业主大会议事规则》在内等十多项附件，这些足以证明育德东苑小区业委会提交备案材料时间以及提交材料形式的合法性。环市街道办已经对备案登记行为的合法性完成了基本的举证责任，至于育德东苑小区业委会提交备案材料内容是否符合法定要求的问题，这里需要特别提醒二审法院注意，环市街道办并非没有提供这方面的证据，而是因为本案的刘务莲等四人在同一时期还针对江门市蓬江区住房和城乡建设局对育德东苑小区业委会的备案登记行为提起了诉讼，该案由同一名法官审理，在该案中江门市蓬江区住房和城乡建设局提交的育德东苑小区业委会提供的备案登记资料与本案的备案登记资料是完全一致的，为了节约司法资源，环市街道办在原审中没有重复提供复印件，但在证据目录中依然注明育德东苑小区业委会提交的备案资料（详见江门市蓬江区住房和城乡建设局提交的证据）。因此原审法院完全可以通过其他案件中的证据查明本案中育德东苑小区业委会提供的备案材料的形式及内容是否符合法定的要求，事实上育德东苑小区业委会提供的备案材料的形式及内容是否合法的事实也是原审法院必须查明的事实，如果原审法院认为环市街道办提供的证据还不够充分，在环市街道办已经在证据目录中提示存在育德东苑小区业委会申请备案登记的其他资料并且与其他案件的证据相一致的情况下，原审法院完全可以向环市街道办进行释明或者为查明案件事实指令环市街道办提供相关的备案材料。然而，原审法院在并没有查清案件事实的情况下，直接以环市街道办没有提供充分的证据证明育德东苑小区业委会提交了符合法定要求的备案资料为由直接撤销了环市街道办对育德东苑小区业委会的备案登记行为，明显是认定事实不清，适用法律不当。综上所述，环市街道办认为一审法院认定事实不清、适用法律不当、审判程序违法。因此，环市街道办依法提起上诉，请查明案件事实的基础上，依法纠正一审判决的错误，并驳回刘务莲等四人的诉讼请求。上诉人环市街道办在二审期间向本院提交以下证据：第一组，育德东苑小区业委会的备案申请材料，证明育德东苑小区业委会向环市街道办提交备案材料包括备案申请书及十多项附件备案材料，环市街道办在收到上述备案材料后经审查依法出具《环市街物业管理区域业主委员会材料》，环市街道办的行政行为合法有效。第二组，《行政判决书》[案号：（2017）粤0704行初79号]证明因刘务莲等四人在同一时期还针对江门市蓬江区住房和城乡建设局对育德东苑小区业委会的备案登记行为提起了诉讼，在该案中江门市蓬江区住房和城乡建设局提交的育德东苑小区业委会提供的备案登记资料与本案的备案登记资料是完全一致的，为了节约司法资源，环市街道办在原审中才没有重复提供复印件，但在证据目录中依然注明育德东苑小区业委会提交的备案资料（详见江门市蓬江区住房和城乡建设局提交的证据。）被上诉人刘务莲等四人辩称，一、刘务莲等四人是江门市xxxxxx16幢、18幢，建德街15幢楼间通道土地合法的共同共有权人，环市街道办用对育德东苑小区业委会实行备案登记的方式，处分刘务莲等四人共同共有的楼间土地，侵犯刘务莲等四人的地役财产权益，刘务莲等四人对环市街道办对育德东苑小区业委会备案登记的行政行为提起行政诉讼，请求人民法院撤销环市街道办对育德东苑小区业委会的备案登记，维护刘务莲等四人的合法权益，符合行政诉讼法的规定。环市街道办认为环市街道办的行政行为对刘务莲等四人不具可诉性，没有法律依据。二、（2018）粤0704行初48号《行政判决书》是由于广东省江门市中级人民法院2017年12月6日作出（2017）粤07行终141号《行政裁定书》，裁定撤销（2017）粤0704行初78号《行政裁定书》，指令一审法院继续审理本案后作出的；一审法院于2018年2月2日向刘务莲等四人送达《受理案件通知书》，继续立案审理，案号为（2018）粤0704行初48号；期间当事人没有新证据提交，2018年5月18日原审法院向刘务莲等四人送达《行政判决书》，判决“撤销被告江门市蓬江区人民政府环市街道办事处对第三人江门市蓬江区育德东苑小区业主委员会的备案登记。”由此证明，（2018）粤0704行初48号《行政判决书》程序合法、事实认定清楚、适用法律正确。环市街道办认为法院严重违法，没有事实根据。三、环市街道办在本案一审法定举证期限内不能提交合法有效的证据，只是在原审审判时表示与江门市蓬江区住房和城乡建设局提交的证据相同。鉴于环市街道办在上诉时提交的证据资料显示，均不是在本案判决后取得的新证据，因此，该证据不是在法定举证期限内提交的证据。恳请二审法院驳回环市街道办的全部上诉请求。原审第三人育德东苑小区业委会没有提交述称意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷。根据《物业管理条例》第十六条第一款“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案”的规定，环市街道办作为辖区内的镇政府，育德东苑小区业委会选举产生之日起三十日内应当同时向环市街道办备案，环市街道办的主体适格，本院予以确认。本案的争议焦点为：环市街道办作出的《环市街物业管理区域业主委员会材料》的备案登记行为是否合法。根据《物业管理条例》第十六条第一款“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案”、第十二条第四款“业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力。”的规定，育德东苑小区业委会选举产生之日起三十日内应当同时向环市街道办备案，环市街道办的涉案行政行为具有备案性质，该行为实际属于备案登记行为，对刘务莲等四人的合法权益明显产生实际影响，刘务莲等四人的起诉符合立案条件。本案的备案登记行为属于人民法院行政诉讼受案范围，本院予以确认。首先，根据《广东省物业管理条例》第二十七条“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。备案时应提交以下材料：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况。物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门应当在收到上述材料后五日内发出备案回执”、《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续：（一）业主大会成立和业主委员会选举的情况；（二）管理规约；（三）业主大会议事规则；（四）业主大会决定的其他重大事项。”的规定，育德东苑小区业委会应当提供符合法定要求的相关材料进行备案。环市街道办在原审期间仅提供《环市街物业管理区域业主委员会材料存根》及《环市街物业管理区域业主委员会材料》。《环市街物业管理区域业主委员会材料存根》仅列明育德东苑小区业委会提交的材料名称，《环市街物业管理区域业主委员会材料》载明育德东苑小区业委会提交了资料共12项。环市街道办提供的证据中并无具体详细的备案材料证明其备案行为合法。其次，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定：“本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”环市街道办在二审期间提交的两组证据在其作出行政行为前已经存在，其二审提交的证据不符合新证据的法定情形，本院不予采纳。另外，关于环市街道办提出具体的备案材料在刘务莲等四人诉江门市蓬江区住房和城乡建设局一案中，江门市蓬江区住房和城乡建设局已经提交相关材料，法院可以自行查阅的主张。因本案审查的是环市街道办作出的备案登记行为，江门市蓬江区住房和城乡建设局并非本案的当事人，且其提供的证据仅能证明其作出的行政行为合法，不能证明环市街道办作出的备案登记行为的合法性，也无法证明环市街道办在作出备案行为时是否收取相关材料，故对其主张本院亦不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”环市街道办未能提供证据证明涉案行政行为的合法性，且作为第三人的育德东苑小区业委会亦未提供证据，故环市街道办应当承担举证不能的责任。环市街道办的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律法规准确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由上诉人江门市蓬江区环市街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长 邓 球审判员 陈汉锡审判员 陈 健二〇一八年九月二十一日法官助理吴慧仪书记员区妙莎