贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）黔05行初89号 原告贵州古法酿酒集团有限责任公司（以下简称古法酿酒公司）。地址：仁怀市茅台镇。组织机构代码：21499227-9。 法定代表人陈祖铭，男，该公司负责人。 原告贵州赤水源酒业有限公司（以下简称赤水源公司）。住址：金沙县清池镇渔河村匡岩村民组。组织机构代码：59936183-X。 法定代表人喻祖雄，男，该公司董事长。 二原告共同委托代理人（特别授权）张文飞，贵州钝初律师事务所律师。执业证号15201200510873036。 二原告共同委托代理人（特别授权）范进丹，贵州钝初律师事务所律师。执业证号15201201210109711。 被告金沙县人民政府。 法定代表人李涛，该县县长。 委托代理人（特别授权）胡德江，男，汉族，1986年9月15日生，贵州省金沙县人，住金沙县。系金沙县人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人（特别授权）唐波，贵州名城（金沙）律师事务所律师。执业证号：15224201010734390。 原告贵州古法酿酒集团有限责任公司、贵州赤水源酒业有限公司因与金沙县人民政府行政协议纠纷一案，不服本院2016年4月6日作出的（2015）黔毕中行初字第86号行政判决，向贵州省高级人民法院上诉，贵州省高级人民法院于2017年4月28日作出（2016）黔行终687号行政裁定书，裁定将案件发回本院重新审理。本院于2017年8月24日立案受理后，依法另行组成合议庭，于2018年7月9日公开开庭审理了本案。原告古法酿酒公司、赤水源公司共同委托代理人范进丹，被告金沙县人民政府委托代理人唐波、胡德江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告古法酿酒公司和赤水源公司起诉称：2012年6月15日，原告古法酿酒公司与被告金沙县人民政府签订了《投资合作协议》，约定由古法酿酒公司投资在金沙县清池镇渔河村建设分公司，该项目为县工业经济能源局引资项目，县工业经济能源局和清池镇党委、政府要做好项目实施中的协调服务工作，被告应当积极协助原告古法酿酒公司办理项目的相关手续及申请上级有关技改扶持基金等。协议签订后原告古法酿酒公司按照协议约定成立了赤水源公司负责该项目的建设等相关事宜，根据协议约定的建设周期，原告赤水源公司成立后于2012年7月16日投入资金开工建设，并全面接管该项目。在2012年9月18日，毕节市环境监察支队向原告赤水源公司下达了《贵州省环境监察执法通知书》，责令赤水源公司在完善相关环评手续前不得进行工程建设，项目至此停工。其后，赤水源公司多次报告相关部门，均未得到结果。2013年10月17日，毕节市环保局以毕环函（2013）63号文件向赤水源公司作出答复，答复意见为赤水源公司的技改项目属于《贵州省赤水河流域环境保护规划（2013-2020）》（以下简称《规划》）禁止建设项目，不符合规划要求，建议另行选址。虽然赤水源公司申请复核但没有结果，该项目一直停建至今。赤水源公司开工建设至停建时，共计投入资金14，494，511.54元，该项目因环评未获通过而无法继续进行，根据《投资合作协议》第二条第（四）项之规定，被告在履行协议过程中负有积极协助乙方办理项目建设的相关手续的义务，环评未获审批的原因不在于二原告，而是被告未及时掌握省委省政府对于赤水河流域环境保护的方针所致，被告在履约过程中存在过错及违约行为，因此，对于二原告造成的损失负有赔偿责任。所以，原告古法酿酒公司签订的《投资合作协议》所涉及项目建设因不符合《规划》要求，环评已经不可能通过，酒厂建设投资的合同目的已无法实现，参照《中华人民共和国合同法》第九十四条的相关规定，原告古法酿酒公司可以解除合同。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，被告应当对造成的损失承担赔偿责任。故请求：1.依法判决解除原被告2012年6月15日签订的《投资合作协议》；2.依法判决被告赔偿二原告经济损失本金14，494，511.54元及利息（利率按中国人民银行同期贷款利率计算，时间从2012年9月18日起至清偿完本金时止）；3.本案的诉讼费用由被告承担。 被告金沙县人民政府答辩称：1.二原告项目建设不能进行系项目环境评价没有通过审批导致，责任不在被告，被告在协议的履行中尽到了应尽的义务。2.被告在签订和履行协议过程中不存在行政违法违约行为，不应承担赔偿责任。原告在本案中主张赔偿不符合相关法律规定。3.原告称被告过分严苛的合同条款规定和未完善项目土地相关手续是原告投资无法收回的主要原因的主张于法无据。故请求依法驳回原告的诉讼请求。 各方当事人为了支持自己的主张向本院提交了下列证据，并经庭审举证、质证。 被告在法定期限内向本院提交的证据有： 第一组证据：2012年6月15日签订的《投资合作协议》。用以证明：原告与被告间是平等的主体，不存行政合同关系，原告与被告的纠纷不属于行政合同纠纷。 原告质证意见：对真实性、合法性予以认可，但不能证明不是行政合同，（2015）黔高立行终字第21号行政裁定书已经确认是行政合同，合同中有被告行使行政职权的条款；本案的合同目的已无法实现。 第二组证据：国发[2012]2号《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》。用以证明：被告与原告签订合作协议，符合国家政策规定，是积极响应国家政策的大背景下签订的。特别条款是第十九项：要利用赤水河流域资源优势发展白酒产业。 原告质证意见：对证据三性无异议，当时的确不存在合同履行不能的情况。 第三组证据：《贵州省“十二五”白酒产业发展规划》。用以证明：被告与原告签订合作协议，符合国家政策规定，是积极响应国家政策。 原告质证意见：质证意见同第二组证据质证意见一致。 第四组证据：毕节市工业和能源委员会毕市工能复[2012]144号《关于贵州赤水源酒业有限公司1000吨大曲酱香异地技改项目备案确认的批复》。用以证明：被告积极为原告的项目建设进行报批立项，协助原告完成项目建设的相关工作。 原告质证意见：对证据三性无异议，但原告在本案中没有取得任何收益，土地所有权一直都还是由被告掌握。 第五组证据：选字第520000201206065号《建设项目选址意见书》。用以证明：被告积极为原告的项目用地进行选址规划，协助其完成项目建设的相关工作，县级政府积极履行协议约定的义务。 原告质证意见：对证据真实性无异议，但达不到被告证明目的，原告在此过程中光投资，没有任何收益。 第六组证据：金国土资字[2013]2号《关于贵州赤水源酒业有限公司（贵州古法酿酒集团金沙分厂）项目建设用地的预审意见》。用以证明:被告积极为原告的项目建设用地进行审批，协助原告完成项目建设相关工作。 原告质证意见：真实性、合法性没有异议，但这只是项目前期的工作，原告没有取得任何实质收益。 第七组证据：贵州省环保厅《关于对的答复》。用以证明：被告积极为原告争取环评；贵州省环保厅在答复中回复环评应由毕节市环保局审批，证明审批权限不在县环保局。 原告质证意见：对真实性不持异议，但不能证明被告没有过错。 第八组证据：1.《贵州赤水源酒业有限公司关于要求解决影响1000吨大曲酱香白酒异地技改项目停建问题的报告》；2.金府呈[2013]61号《金沙县人民政府关于请予贵州赤水源酒业有限公司1000吨大曲酱香白酒异地技改项目建设环境影响评价进行审批的请示》（向毕节市人民政府）。用以证明：被告积极解决项目停建问题。 原告质证意见：无异议。 第九组证据：1.《贵州省环境监察执法通知书》；2.《贵州省环境保护厅公文处理笺》（处理内容系省国资委关于反映贵州古法酿酒集团在茅台酒厂上游建设酱香型白酒项目有关问题的请示）；3.《贵州省人民政府办公厅公文处理笺》（处理内容系省国资委关于反映贵州古法酿酒集团在茅台酒厂上游建设酱香型白酒项目有关问题的请示）；4.黔环监呈[2012]32号《贵州省环境监察局关于贵州赤水源酒业有限公司古法酒厂调查处理情况的报告》；5.毕环呈[2013]37号《毕节市环境保护局关于贵州古法酿酒集团金沙分厂1000吨大曲酱香白酒异地技改项目审批事项的请示》；6.《贵州省环境保护厅关于对的复函》；7.贵州赤水源酒业有限公司《关于请求督促毕节市环保局对“贵州赤水源酒业有限公司1000吨大曲酱香白酒异地技改项目”建设尽快审批的报告》；8.贵州赤水源酒业有限公司《关于再次请求督促环保部门尽快对“贵州赤水源酒业有限公司1000吨大曲酱香白酒异地技改项目建设”审批的报告》。用以证明：整个环评审批权限不在县级，是在省环保厅或市环保局。 原告质证意见：对上述证据真实性、关联性不持异议，对合法性请法院审查，4号证据中已经明确原告方投入的资金已达一千三百万元。 原告古法酿酒公司、赤水源公司共同向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.贵州省高级人民法院（2015）黔高立行终字第21号行政裁定书；2.原被告签订的投资合作协议。用以证明：原、被告签订的合同属于行政案件受理范围。 被告质证意见：对真实性无异议，但无法证明是行政合同。 第二组证据：毕节市工业和能源委员会毕市工能复[2012]144号《关于贵州赤水源酒业有限公司1000吨大曲酱香异地技改项目备案确认的批复》。用以证明：原告的建设项目经过备案，是合法的。 被告质证意见：无异议。 第三组证据：毕环函（2013）63号《毕节市环境保护局关于贵州古法酿酒集团金沙分厂1000吨大曲酱香白酒异地技改项目环评审批的答复》。用以证明：原告项目属于新规划的禁止建设项目，市环保局建议原告另行选址，合同目的无法实现。 被告质证意见：对真实性无异议，但环评未通过不是被告责任。 第四组证据：《贵州省赤水河流域环境保护规划（2013-2020年）》。第十页第三段：在赤水河流域不准新建白酒厂规定。用以证明：因新的规划实施导致原告的项目无法继续，不能实现原告的合同目的。 被告质证意见：不能达到原告的证明目的。 第五组证据：《贵州赤水酒业有限公司场平、土石方挡土墙工程施工合同》（2012年9月5日签订）、《施工合同》（2012年7月9日签订）。附以下票据：1.第一笔：40万元（日期为2012年8月19日、2012年8月20日借条，赤水源公司通过工商银行汇给沈宗智20万；2012年8月20日赤水源公司通过工商银行汇给沈宗智20万）；2.第二笔：50万元（2012年9月30日、2012年10月5日借条，赤水源公司通过银行汇给沈宗智20万；2012年10月5日赤水源公司通过银行汇给沈宗智20万；2012年10月5日赤水源公司通过银行汇给沈宗智10万）；3.第三笔：30万元（日期为2013年1月25日、2013年1月25日借条，赤水源公司通过工商银行汇给沈宗智20万；2013年1月25日赤水源公司通过工商银行汇给沈宗智10万）；4.第四笔：60万元（日期为2013年1月29日、2013年1月30日借条，赤水源公司通过银行汇给沈宗智20万；2013年1月30日赤水源公司通过工商银行汇给沈宗智20万；2013年1月30日赤水源公司通过工商银行汇给沈宗智20万）；5.第五笔：10.5万元（借条2013年3月13日、2013年3月14日赤水源公司通过工商银行汇给沈宗智10.5万）；6.第六笔：4.5万元，赤水源公司通过工商银行汇给沈宗智4.5万）；7.发票号00064954载明沈宗智开给赤水源公司建筑业统一发票第一联，金额为1，779，592.56元（日期为2013年1月28日）；8.贵州省政府基金通用收据壹张，载明税收1，779.59元（2013年1月28日）；税收通用完税证贰张，载明分别为98，589.44元及1，602.23元（2013年1月28日）；9.工资表（日期为2012年9月15日）载明合计工资68，436.18元。用以证明：原告为平地及堡坎施工支付195万元，支付给沈宗智，共12张票据。 被告质证意见：对证据清单中的1、2、3、4、5笔款项的真实性无异议，对证明目的和关联性有异议。理由：相应的行政机关已经下达了停止施工的通知书，停止建设通知书时间为2012年9月18日，但是原告不停止，造成的损失应当由原告自行承担。对第六笔款项及7、8、9号证据的三性均有异议。 第六组证据：费用清单及票据（2012年—2015年）票据总数量3362张。用以证明：原告为该项目支出费用总计3，315，674.95元。 被告质证意见：对该组证据的三性均不认可。2012年的票据的三性我们不认可，但是部分合法票据法院是否认可由人民法院认定。2013年、2014年、2015年已经下发了停建通知，原告还自行扩大生产，造成的损失应当由他们自行承担。 第七组证据：赤水源公司法人喻祖雄（日期为2012年6月20日）交县财政局，由财政局出具收据壹张。用以证明：原告支付了预付土地款500万元。 被告质证意见：对该组证据的真实性无异议。 第八组证据：1.《托请协议》2012年7月16日签订，赤水源公司与胡新祥签订，代办许可证23万元，其中2012年7月18日汇20万元，2017年7月18日胡新祥出收条3万元，共计23万元。2.2012年4月5日明光市明池酒厂与古法酿酒公司签订《并购协议》，变更需要办理生产许可证，2012年7月27日赤水源公司向朱秋敏汇款三张，分别为5万、20万、20万，2013年1月9日赤水源公司向朱秋敏汇款10万元，总计55万元。3.2013年1月23日，支付胡新祥办理生产许可证所需3万元，有工行凭证（日期为2013年1月25日）、借据及补充协议为证。用以证明：原告预付生产证许可证款81万元。 被告质证意见：对该组证据的三性均有异议，对81万元款项的三性均有异议。理由：涉及到胡新祥与赤水源公司的款项用途是采购款，收条上显示是收取官国登生产许可证费用3万元，官国登与赤水源公司是何关系不清楚，无相应的证据证实，其与阮永利的托请协议没有加盖公司的印章，阮永利身份也不清楚。补充协议不能说明另需支付3万元的事实，不符合证据特征。向胡新祥支付的是货款，朱秋敏是何身份，与原告是何关系也不清楚。对并购协议、委托书的三性均有异议。 第九组证据：1.2012年8月26日，赤水源公司与贵州正天环保产业有限公司签订《技术服务合同》，约定费用23万元，其中赤水源公司向正天公司转账115，000.00元（转账日期2012年8月29日）；2012年12月25日赤水源公司向正天公司转账92，000.00元。2.2013年1月19日汇6万元给李清玉—正天公司老总，该笔费用及评审款1万元（转账日期为2012年1月15日的收据一张）系第二次评审费，收据日期2012年1月15日为笔误。多给的费用是因为评审第一次、第二次未通过而追加的费用。用以证明：原告支付预办环评款27.7万元。 被告质证意见：对该组证据的三性均有异议。理由：其中有一笔6万元是转给李清玉的，11.5万元是转给正天公司的。签订了合同就应当把款项打给正天公司，但是把款打给了李清玉，李清玉是何身份不清楚。李清玉与正天公司的关系，要出具一份委托书或者证明加以证实。 第十组证据：2012年8月15日赤水源公司与贵阳建筑勘察设计有限公司签订《建设工程设计合同（一）》，支付定金2万元，有2012年8月7日赤水源公司汇北京正东国际建筑工程设计有限公司重庆分公司凭证，当时是根据贵阳建筑勘察设计有限公司的指示付款的。用以证明：原告预付车间设计费2万元。 被告质证意见：对该组证据的三性有异议。从证据上来看，这些证据非但不能构成证据链，而且还漏洞百出，对该组证据绝对不认可。 第十一组证据：赤水源公司与贵州博翔岩土工程有限公司签订《建设工程勘察合同》预付定金2万元给贵州博翔公司（日期为2012年8月17日）。用以证明：原告预付地勘定金2万元。 被告质证意见：对该组证据的真实性无异议，达不到原告的证明目的。 第十二组证据：2012年8月17日赤水源公司汇款至卢静的5万元，《建设项目咨询合同》、卢静的《委托书》、收到5万元的《证明》。用以证明：原告支付预付办可研报告款5万元。 被告质证意见：真实性无异议，虽然是卢静收款，但收款后才出具了委托书，达不到原告的证明目的。 第十三组证据：2012年10月18日赤水源公司汇款至曹学平的6万元，《不锈钢水塔加工合同》，赤水源内部付款通知,有银行流水。水塔现在还在现场。用以证明：原告预付建水灌款6万元。 被告质证意见：对真实性无异议。达不到原告的证明目的。 第十四组证据：赤水源公司与贵州省水利水电勘测设计院2012年11月30日签订《建设项目水资源论证专题合同书》，凭证（日期为2012年12月25日）赤水源公司汇入省水利设计院6.5万元，对方于2015年6月5日出具6.5万元发票一张。用以证明：原告预付水资源论证款6.5万元。 被告质证意见：对该组证据真实性无异议，但关联性有异议。相关行政部门已经向原告下发了停建通知书，不准其开展工作。 第十五组证据：《曲药生产合同》、欧国珍身份证和股东证明、官国登、郗万占身份证佐证。1.赤水源公司转欧国珍15万元，欧国珍股东，2013年1月19日欧国珍转账，截取记录或银行流水。2.官国登付郗万占10万元（日期为2012年8月26日收条一张）；3.2012年8月14日欧国珍从卡号62×××90取五万元，有郗万占的签字。用以证明：原告预付购曲药款15万元。 被告质证意见：对该组证据的三性有异议，上面没有证明官国登与原告的关系。意见与第八组、第九组证据的质证意见一致。 第十六组证据：2012年7月3日签订的《购销合同》，其中第六条约定：喻祖雄2012年4月1日转蒋义勇100万元作为酒坛的预付款和保证金，另有凭证喻祖雄向蒋义勇转账100万元（日期为2012年4月1日）。用以证明：原告预付购酒坛款100万元。 被告质证意见：对该组证据的三性均有异议。认为预购酒坛的预付款即转给蒋义勇的100万元不真实，对这100万元是强烈的抗议的。如果转了100万元后对方收到这笔款项构成买卖的事实，就应当要交税。这些证据不能形成证据链，该预付款是付在蒋义勇的账户上，且是借款。 第十七组证据：2012年11月28日与安丘市中云机械制造有限责任公司签订《购销合同》，合同第八条第一款约定：合同生效后5个工作日内支付90万作为预付款，有收款收据（复印件）一份。用以证明：原告预付购包装线款90万元。 被告质证意见：对该组证据的三性均有异议。 第十八组证据：2012年8月28日签订《行车采购合同》，合同第三条约定：合同生效后5天内支付89万元货款定金，并有合同相对方二十三冶集团第一有限公司出具收据一张（日期为2012年8月30日）。用以证明：原告预付购行车款89万元。 被告质证意见：对该组证据三性有异议，89万元的款项不应当是付现金，这与经济往来的常理不相符。这组证据中仅有该笔款项的收款凭证，没有打款凭证和银行流水。前面的10万元、6万元的款项都有打款凭证，但该组证据89万元款项无打款凭证，系原告伪造。 第十九组证据：2017年7月31日中建四局建材构件厂遵义分厂出具收条一张。用以证明：原告预付购预制板款4万元。 被告质证意见：对该组证据的三性有异议，上面的收款人是官国登，官国登是何身份不清楚，无相应的委托书或证明予以证实。 在本案审理过程中，原告赤水源公司向我院申请对原告开工建设、酿酒前期费用至停建时止投入的各项资金总额进行审计。我院委托贵阳德华联合司法鉴定所对原告赤水源公司的申请事项进行审计。贵阳德华联合司法鉴定所于2018年5月29日出具了德华会鉴字[2018]001号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为：贵州古法酿酒集团有限责任公司、贵州赤水源酒业有限公司投入各项资金总计11,658,354.74元，其中：（1）2013年10月17日前投入10,807,190.43元[其中：2012年9月18日前发生9,595,660.45元、2012年9月18日至2013年10月17日发生1,211,529.98元]；（2）2013年10月17日后投入780,940.31元；（3）未标明投入时间的单据金额70,224.00元。本院组织双方当事人对德华会鉴字[2018]001号《司法鉴定意见书》发表质证意见。 原告质证意见：对鉴定意见书的三性不持异议，对部分审计事项有异议。原告诉请的金额总有15项，审计的也是15项，对意见书中的第6、12、13、14项没有认定金额持有异议。原告提交的相关证据可以证明确实产生了这几项费用。请法院在鉴定意见书的基础上结合原告提交的相关证据进行综合认定。 被告质证意见：对鉴定意见书的合法性、真实性无异议，对审计中部分内容有异议。对意见书中审计的第3、6、7、8、9、10、12、13、14项无异议，对第1、2、4、5、11、15项有异议，理由与被告在2017年11月16日开庭时相应项下证据的质证意见一致。 以上证据在庭审中举证，经各方当事人质证，现作如下认证：被告提供的第一组证据系本案的诉争对象，真实性存在，本院予以认可，但不作为证据使用；其余证据符合证据的基本特征，能证明案件的基本事实,本院予以采纳。原告所提交的第一组中的《投资合作协议》，系本案的诉争对象，真实性存在，本院予以采纳，但不作为证据使用；原告提交的第一组证据中（2015）黔高立行终字第21号行政裁定书、第二组、第三组、第四组证据符合证据的基本特征，能证明案件的基本事实,本院予以采纳；原告提供的第五组、第七组、第十一组、第十二组、第十三组、第十四组证据中合同内容与转账单据吻合，本院予以采纳；原告提供的第十组、第十六组、第十七组、第十八组证据合同无相应的转账单据佐证，本院不予采纳；原告提供的第六组证据中凭据显示日期是在2013年10月17日产生的费用，本院不予采纳，产生的费用无明确日期的，本院不予采纳，购入固定资产的费用因可以处置回收，但原告未提供处置回收的价格与购买价格存在差价，本院不予采纳，其他费用本院予以采纳；原告提供的第八组证据中虽然支付了价款，但生产许可证本身具有一定的使用价值，因此，原告认为该证据证明其产生了损失的理由，本院不予采纳；原告提供的第九组证据有相应凭证证明的23万元，本院予以采纳；原告提供的第十五组证据中原告预付了15万元曲药款，虽然原告赤水源公司未开展经营活动，其营业执照经营范围是茶叶销售，但原告古法酿酒公司本身一直处于生产经营状态，从事白酒酿造、销售，购买曲药事宜原告具备积极采取措施挽回损失、实现合同的客观条件，原告亦未提供证据证明已经给原告造成了不可逆转的损失，因此，原告认为该笔款项系原告损失的理由，本院不予采纳；原告提供的第十九组证据，因其他证据显示，相应的建设施工合同是包工包料，该笔预制板款项与《投资协议》和其他证据相互矛盾，且系孤证，本院不予采纳。对德华会鉴字[2018]001号《司法鉴定意见书》中内容与本院对其他证据认证一致的款项，本院予以采纳。 经审理查明，2012年6月15日，原告古法酿酒公司与被告金沙县人民政府签订了《投资合作协议》，原告合同签订人为喻祖雄。约定由原告在金沙县清池镇渔河村投资建设古法集团金沙分厂，生产白酒，在金沙县注册公司经营该项目。被告为原告配置建设用地500亩，负责做好征地、拆迁工作，项目用地按招拍挂程序出让。被告积极协助原告古法酿酒公司办理项目建设的相关手续及申请上级有关技改扶持资金。协议签订后，喻祖雄于2012年6月20日通过转账给金沙县财政局5，000，000.00元作为100亩土地的预征土地款。2012年7月2日原告贵州省赤水源酒业有限公司注册成立，法定代表人为喻祖雄，公司住所为金沙县××河村里××村民组。原告赤水源公司成立后于2012年7月16日投入资金开工建设，并全面接管该项目。2012年9月18日，毕节市环境监察支队向原告下达了《贵州省环境监察执法通知书》，责令原告赤水源公司在完善相关环评手续前不得进行工程建设，项目因此停工。2013年6月17日，毕节市环境保护局以毕环呈[2013]37号《毕节市环境保护局关于贵州古法酿酒集团金沙分厂1000吨大曲酱香白酒异地技改项目审批事项的请示》向贵州省环境保护厅请示，请求由省环保厅审批原告赤水源公司建设项目的环评。2013年7月1日，贵州省环境保护厅向毕节市环境保护局作出《关于对的复函》，认为贵州古法酿酒集团金沙分厂1000吨大曲酱香白酒异地技改项目的环保审批权限在毕节市环境保护局。2013年9月，贵州省人民政府批准了贵州省环境保护厅关于《贵州省赤水河流域环境保护规划（2013-2020）》，规定金沙县属于生态环境保护区，禁止新建白酒企业。2013年10月17日，毕节市环保局以毕环函[2013]63号 二原告认为，该项目一直停建至今，赤水源公司开工建设至停建时，共计投入资金14，494，511.54元，该项目因环评未获通过而无法继续施工建设，原告与被告签订的《投资合作协议》所涉及项目建设因不符合《规划》要求，环评已经不可能通过，建设投资酒厂的合同目的已无法实现，原告可以解除合同。根据《投资合作协议》第二条第（四）项之规定，被告在履行协议过程中负有积极协助乙方（原告）办理项目建设的相关手续的义务，环评未获审批的原因不在于二原告，而是被告未及时掌握省委省政府对于赤水河流域环境保护的方针所致，被告在履约过程中存在过错及违约行为。因此，对于二原告造成的损失负有赔偿责任，被告应当对造成的损失承担赔偿责任。故请求：一、判决解除原、被告2012年6月15日签订的《投资合作协议》；二、判决被告赔偿二原告经济损失本金14，494，511.54元及利息（利率按中国人民银行同期贷款利率计算，时间从2012年9月18日起至清偿完本金时止）；三、本案的诉讼费用由被告承担。 庭审中另查明，与被告签订协议是古法酿酒公司，古法酿酒公司注册了赤水源公司，投资公司是赤水源公司。涉案土地交付原告使用的面积为90多亩，现使用建厂地的为30多亩，未经过招拍挂程序，未办理国有土地使用证。 本院认为，原告古法酿酒公司与被告金沙县人民政府2012年6月15日签订的《投资合作协议》，该协议符合政府招商引资的政策，是双方真实意思表示，合法有效，协议签订后双方均已按照协议约定履行了部分合同义务，因该项目在环评审批过程中，2013年9月贵州省人民政府批准了贵州省环境保护厅关于《贵州省赤水河流域环境保护规划（2013-2020）》，规定了金沙县属于生态环境保护区，禁止新建白酒企业，故该项目的环评手续未得到环保部门的批准，导致了该项目无法继续进行。双方在签订该投资合作协议时，均无法预料到上级行政机关会作出新规划，禁止新建白酒企业，该事由属于不可抗力，双方签订该协议的合同目的客观上已无法实现。现原告请求解除该协议，符合《中华人民共和国合同法》第九十四条第（一）项：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；”的规定，属于法定解除的情形，应予以解除。 关于二原告诉请判决被告赔偿二原告经济损失本金14，494，511.54元及利息行政赔偿问题。行政赔偿属于国家赔偿范畴，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”之规定，行政赔偿的前提是被告存在违法行为，本案中《投资协议》不能履行是由于该项目在环评审批过程中，2013年9月贵州省人民政府批准了贵州省环境保护厅关于《贵州省赤水河流域环境保护规划（2013-2020）》，规定了金沙县属于生态环境保护区，禁止新建白酒企业，导致了该项目无法继续进行。该事由属于不能预见、不能避免、不能克服的客观情况。被告作为下级政府，在签订该投资合作协议时，无法预料到该事由的发生，且被告积极履行了协议规定的相关义务。故被告金沙县人民政府在签订协议和履行协议过程中不存在行政违法行为，不应当承担赔偿责任，原告请求赔偿不符合国家赔偿的条件，本院不予支持。 现原告、被告双方均为履行合同义务造成了损失，本院以双方的实际损失为基础，兼顾合同的履行情况，当事人的过错程度以及逾期利益等综合因素，遵循信赖利益保护原则、公平原则，根据《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。”和第一百一十七条第一款：“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任；但法律另有规定的除外，当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任”之规定，对各方损失分担、补偿问题进行如下认定。首先，根据《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定“环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书”和《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修正前）第二十五条：“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设”之规定，原告投资新建白酒生产企业项目，环评审批系必经程序，原告对该项目未办理完毕相关手续就进行施工建设，自身存在过错，因此，在2012年9月18日收到贵州省环境监察执法通知书前擅自开工建设造成的损失原告应当自行承担。原告2012年9月18日前投入的各项金额共计9,595,660.45元。其中，包括了平地及堡坎费用1，950，000.00元，费用及工资款项1,22,660.45元、预付土地款5，000，000.00元（2012年6月20日）、预付生产许可证款650，000.00元（2012年7月18日20万元、2012年7月27日45万元）、预办环评款115，000.00元（合同签订日期2012年8月26日、2012年8月29日转账115，000.00元）、预付地勘欠款20,000.00元（2012年8月7日转账）、预付办可研报告款50,000.00元（2012年8月17日转账）、预付购预制板款40,000.00元（2012年7月31日付款）、装载机等固定资产263,800.00元（2012年8月购入）。上述支出款项中，平地及堡坎费用1，950，000.00元，系原告在建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门批准前，开工建设造成的，应自行承担。原告支付了预办环评款115，000.00元，但环评不能通过原因在原告未按环保要求施工，该费用应由原告承担。原告建厂所使用的土地，虽然已经交付了一部分，但还未通过招拍挂程序，还未为原告办理国有土地使用证，其权属仍不属于原告，现投资合作协议解除，应终止履行。预付土地款5，000，000.00元，因合同不能实现，原告未实际获得土地使用权，应由被告退还原告。生产许可证本身具有使用价值，装载机等固定资产具有可回收价值，原告亦未证明上述两项费用不能实现其价值给原告造成了损失，本院不予支持。对于预付购预制板款，因其他证据显示施工建设项目是包工包料，该笔预制板款项的发生与《投资协议》和其他证据相互矛盾，不能证明该笔费用支出必要性、关联性，本院不予支持。另，对于预付曲药款，原告赤水源公司未开展经营活动，但原告古法酿酒公司本身一直处于生产经营状态，从事白酒酿造、销售，购买曲药事宜，原告具备积极采取措施挽回损失、实现合同的客观条件，原告亦未提供证据证明该预付曲药款的合同未履行已经给原告造成了不可逆转的损失，原告认为该笔款项系原告损失的理由，本院不予支持。因此，预付生产许可证款、固定资产费用、预付购预制板款、预付购曲药款不属于被告应该补偿的范围。 在2012年9月18日收到贵州省环境监察执法通知书后，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十七条“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施”之规定，原告的建设项目如果经过改进符合环评条件，是能进行施工建设的。且原、被告提供的证据能够证明，在贵州省环境保护厅关于《贵州省赤水河流域环境保护规划（2013-2020）》出台、2013年10月17日毕节市环保局下发毕环函[2013]63号 2013年10月17日毕节市环保局下发毕环函[2013]63号 未标明投入日期的单据金额70,224.00元因无其他证据佐证支出与涉案投资项目有关，本院不予支持。 另，被告金沙县人民政府对该项目未办理完毕相关手续，就开展相关的征地、拆迁工作，且未提供证据证明合同不能履行自身也造成了损失，但因土地未登记在原告名下，原告未获得涉案土地的合法使用权，因征地、拆迁工作产生的损失，由被告自行承担。 综上所述，原告因自身过错需要自行承担的损失为2,960,940.31.00（包括：平地堡坎款项195万元、预办环评款23万元、2013年10月17日后投入的780,940.31元），原告无证据证明系协议不能履行造成了实际损失不计算补偿的金额为363,800.00元（包括：预付生产证许可证款81万元、预付曲药款15万元、预付预制板款4万元、购买固定资产费用263,800.00元）。 基于信赖利益原告造成的损失被告应该补偿原告金额为7,363,390.43元（包括合同签订后至2013年10月17日发生的费用及工资款项金额2,432,190.43元减去固定资产263,800.00元、计2,168,390.43元；预付土地款500万元；预付地勘欠款2万元；预付办可研报告款5万元；预付建水灌款6万元；预付水资源论证款6.5万元）。 对于原告主张的合同解除后，原则是谁受益谁补偿，而原告没有任何收益，且原告不可能转型去做其他产业，二原告对被告交付的土地进行开发建设，本质上是一种添附行为，现不能拆除，可以折价给被告，由被告按照原告的实际投资额支付对价。因该土地原告建设还处于“三通一平”阶段，所投入建设主要是为以后建设生产白酒企事业所用，该宗土地是否增值，增值多少，原告未提供相关证据予以证实，故其理由和主张本院不予支持。 对于被告辩称本案不属于行政合同纠纷，不属于行政案件的管辖范围，双方签订的《投资合作协议》双方平等自愿，主体平等，不存在行政管理和被管理之间的关系，该协议不属于行政合同，本案不属于行政案件的管辖范围的理由，因有贵州省高级人民法院2015年7月28日作出的（2015）黔高立行终字第21号行政裁定，本院据此受理该案，答辩人的此项答辩理由本院不予支持。 据此，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》(法释〔2015〕9号）第十五条第二款、《中华人民共和国合同法》第九十四条第（一）项、第九十七条、第一百一十七条第一款之规定，判决如下： 一、解除原告贵州古法酿酒集团有限责任公司与被告金沙县人民政府2012年6月15日签订的《投资合作协议》。 二、由被告金沙县人民政府补偿原告贵州古法酿酒集团有限责任公司、贵州赤水源酒业有限公司各项损失7,363,390.43元。 三、驳回原告贵州古法酿酒集团有限责任公司、贵州赤水源酒业有限公司的其他诉讼请求。 四、审计费72，472.00元由被告承担。 五、案件受理费108，767.00元，由原告贵州古法酿酒集团有限责任公司、贵州赤水源酒业有限公司承担53，513.00元，由被告金沙县人民政府承担55，254.00元。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长 杨静梅 审 判 员 赵 娟 审 判 员 吴 岚 二〇一八年九月十三日 法官助理 洪运佳 书 记 员 黎 朗