山西省高级人民法院行政判决书（2018）晋行终327号上诉人（原审被告）长治市城区人民政府。法定代表人杨某1，该区区长。委托代理人郭某，该区政府交通运输管理中心主任。委托代理人皇甫某，北京市蒲泽律师事务所律师。被上诉人（原审原告）杨某2，男，1946年6月5日出生，汉族，现住长治市。委托代理人刘某，北京在明律师事务所律师。上诉人长治市城区人民政府因杨某2诉长治市城区人民政府行政强制拆除一案，不服晋城市中级人民法院（2017）晋05行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，原告杨某2系山西省长治市××区居民。1985年12月15日，原告与西南关村委会签订《占用土地合同书》，占用该村集体土地2.79亩，并有偿使用该土地进行其他经营。该集体土地上的建筑物原告没有提供相关规划和用地手续。2017年2月22日，不明身份人员对原告在该村集体土地上所建的房屋进行了强制拆除。原告杨某2提供了相关媒体文章《长治城区新闻》微信文章《城区在西南关再燃“违建清零”烽火》，文章记载“2017年2月22日上午8点30分，在冰天雪地里，城区综合执法、街道、国土、公安、消防、住建等部门200余工作人员在区领导李国强、杨某1、崔云峰、姬双平、邢张鹏的现场指挥下，各负其责，密切配合，对西南关村天晚集路两侧长达160米范围内的60余处门店式‘违建’依法进行拆除，一次性拆除违建25000多平方米，腾出土地70多亩（并附照片）…”《长治城区新闻综合广播》2017年2月22日微信文章《城区在西南关违建清零》，文章记载“城区区委书记李国强，区委副书记、区长杨某1，区委副书记崔云峰，副区长姬双平、副区长邢张鹏现场指挥（并附照片）…”。2017年2月23日《上党晚报》第5768期文章《西南关“违建清零”再出重拳》，文章记载“长治市城区政府2017年2月22日组织相关部门对西南关村天晚集路两侧长达160米范围内的60余处门店式‘违建’进行拆除…”原告认为，原告房屋强制拆除行为系被告实施，被告在未出示任何合法手续的情况下对原告房屋强制拆除的行为，侵害了原告的合法权益，请求确认被告强拆原告房屋的行为违法诉讼在案。原审法院认为，针对被告主体是否适格的问题。原告杨某2提供了相关媒体文章：《长治城区新闻》微信文章《城区在西南关再燃“违建清零”烽火》、《长治城区新闻综合广播》2017年2月22日微信文章《城区在西南关违建清零》及2017年2月23日《上党晚报》第5768期文章《西南关“违建清零”再出重拳》，以上证据形成证据链相互印证，内容记载并报道了拆除原告房屋现场的真实清况，原告的房屋系被告组织实施拆除。被告否认其拆除，认为是西南关村委拆除，但没有提供相关证据佐证。可以认定，原告涉案的建筑物是由被告组织实施强制拆除，被告作为本案诉讼主体适格。针对强制拆除程序是否合法的问题。被告没有提供证据证明其是依《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行。在强制拆除前，没有进行公告，没有作出《强制拆除决定书》，未告知强制拆除的理由和依据，未告知原告行政复议和行政诉讼的救济途径，剥夺了原告陈述申辩的权利，强制拆除程序违法。因该强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销的内容，故应确认该行为违法。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）规定，判决如下：确认被告长治市城区人民政府强制拆除原告杨某2位于长治市××区西的土地上的房屋违法。长治市城区人民政府上诉称，一、一审判决对涉案房屋的性质末做明确的表述。被上诉人违反合同约定，擅自改变土地用途，将养殖用地私自建房用作经营用途，违反《土地管理法》的规定，建设房屋也未经规划、城建部门批准，属于违法占地、违法建设，应认定违法建筑。一审判决对此未做阐述，容易造成“非法的权利得到法律保护”的错误认识。二、一审被告不是适格的主体。依据《行政诉讼法》第二十六条的规定：作出行政行为的行政机关是被告。而本案上诉人城区政府并未实施所谓“强拆”这一行政行为。本次拆除行为是由西南关村委申请，由城区国土、住建等部门配合对被上诉人的房屋进行拆除。原审判决仅以媒体、微信文章就认定上诉人是适格的被告，明显缺乏必要的证据，难以支撑其论断。三、本案缺失必要的诉讼参与人。根据《行政诉讼法》第二十九条的规定：公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。一审法院忽略了西南关村委的权益，没有依法通知其参加诉讼，显属不当。四、本案房屋是“协商拆除”而非“强制拆除”。长治市城区常青街道办事处于2017年2月15日下达（长城常通字[2017]第l号）《通知》。要求违法占地的西南关村民在2017年2月17日前主动向街道办事处提交违法占地情况的说明，并在规定的时间内将占用的集体土地交回村集体。街道办事处领导会同西南关村委会两委班子成员曾多次到杨某2家中宣讲法律、说服教育。通过协商，被上诉人主动搬出违建房屋内的物品，将房屋交给村委，同意村委将违建房屋拆除。拆除过程未发生任何的冲突或阻挠事件（有视频资料和照片为证），由此可见，本案不存在“强拆”的行政行为。综上所述，一审判决认定事实错误、适用法律不当。恳请二审法院在查清事实的基础上，依法撤销一审判决并改判或发回原审法院重新审理，以维护法律的尊严，维护上诉人的合法权利。本院经审理查明的事实与原判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案被诉的行政强制拆除行为发生在长治市城区政府开展的“五道五治”行动中，该项行动是长治市、区两级政府解决城乡道沿线环境问题，加强公路沿线环境治理，改善城乡面貌的重大举措，也是一项惠及人民群众福祉的民生工程。上诉人长治市城区人民政府在行政管理和执法过程中，应当牢固树立依法行政的理念，切实做到“法无授权不可为，法定职责应当为”，恪守依法行政、合理行政、程序正当的行政法治原则，把政府活动全面纳入法治轨道，在法治的轨道上行使权力，从而维护好广大人民群众的根本利益。关于本案诉讼主体是否适格的问题。2016年12月12日，长治市城区政府制定并下发了《长治市城区“五道五治”暨市容市貌综合整治行动实施方案》，并成立了由城区主要领导任务组长、副组长的领导小组。本案中，上诉人辩称，由于之前同类案件代理律师工作的失职，凭主观断定“拆违”是政府的行为，故辩称其不是本案被诉行政强制拆除行为的实施主体，亦不是本案适格被告主体。而上诉人长治市城区人民政府在之前其他同类型案件中，当庭认可行政强制拆除行为由其组织实施。上诉人作为一级地方人民政府应当坚持依法行政，诚信行政，同类型案件前后陈述矛盾，且无合理解释。同时，从被上诉人杨某2提供的相关媒体新闻稿内容和现场拆除照片显示的内容看，可以认定涉案房屋拆除是由长治市城区政府组织实施。故上诉人的主张不能成立，本院不予支持。关于本案被诉行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定，建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，被上诉人杨某2租赁长治市城区西南关村东南天晚集南路土地，在该土地上建设固定建筑，但并未办理相关规划、建设及用地手续，未办理过集体土地使用证及房屋所有权证。上诉人长治市城区人民政府应当依照上述相关法律规定，依法作出相应处理。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，2017年2月22日，被上诉人杨某2涉案房屋被强制拆除。上诉人实施上述行政行为时并未听取被上诉人的陈述申辩，对强制拆除没有进行公告，没有告知被上诉人申请复议和诉讼的权利，也没有给被上诉人预留复议和诉讼的合理期限，上诉人实施行政强制拆除的程序明显违反上述法律规定，程序存在明显违法。综上，原审判决结果正确，应予维持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元，由上诉人长治市城区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 李振华审判员 刘晓芬审判员 李克恭 二○一八年九月二十六日书记员 穆五谋