河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫05行初109号原告李秋生，男，汉族，1950年9月11日出生。委托代理人王秀英，女，汉族，1952年2月15日出生，住址同上。委托代理人马晓民，河南中丰律师事务所律师。被告安阳市文峰区人民政府，住所地安阳市文明大道72号。法定代表人杜建勋，区长。委托代理人张宇新，安阳市文峰区国土资源局工作人员。委托代理人王永彬，河南上合律师事务所律师。被告安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段。法定代表人王新伟，市长。委托代理人李国青，安阳市人民政府工作人员。委托代理人管伟辰，安阳市人民政府工作人员。第三人张景文，男，汉族，1926年11月27日出生。委托代理人张洧，女，汉族，1975年9月21日出生。委托代理人张建国，男，汉族，1950年4月7日出生。原告李秋生诉被告安阳市文峰区人民政府（以下简称文峰区政府）、安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）土地权属争议处理决定及行政复议一案，于2018年2月2日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月9日立案后，于2018年3月13日向被告文峰区政府、安阳市政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，2018年3月21日向第三人张景文邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月20日公开开庭审理了本案。原告李秋生及其委托代理人王秀英、马晓民，被告文峰区政府委托代理人张宇新、王永彬，被告安阳市政府委托代理人李国青、管伟辰，第三人张景文委托代理人张洧、张建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年6月30日，被告文峰区政府作出文政土〔2017〕2号《土地权属争议案件处理决定书》，决定驳回李秋生确权申请。李秋生不服，向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月13日作出（2017）豫05行初108号行政裁定，驳回李秋生的起诉。2017年10月30日，李秋生向安阳市政府申请行政复议。2018年1月25日，安阳市政府作出安政复决〔2017〕5××《行政复议决定书》，维持文峰区政府作出的文政土〔2017〕2号土地权属争议案件处理决定。原告李秋生诉称：李秋生申请确权的土地位于安阳市文峰区南关花市街××，系李秋生父母为其留下的宅院。1983年3月22日，安阳市政府就该宅院为李秋生的母亲华（花）廷只颁发宅基地使用权证书（安林字第0007165号《安阳市人民政府林权证》），该证记载的宅基地四至及地址清晰。该宅院与张景文的宅院东西相邻，张景文的宅院居西，门牌号为××。因张景文非法侵占李秋生的宅基地，李秋生于2011、2014年向文峰区政府提出过两次土地确权申请，文峰区政府均不予受理。为此，李秋生提起行政诉讼经一审、二审审理后作出终审判决，责令文峰区政府对李秋生的土地确权申请作出相应的行政行为。而文峰区政府仍不主动履行，在人民法院向其送达执行通知书后文峰区政府才受理李秋生的土地确权申请，并于2017年6月30日作出文政土〔2017〕2号土地权属争议案件处理决定，驳回李秋生的确权申请。该处理决定认定事实与适用法律错误、程序违法。李秋生不服，向安阳市政府申请行政复议。安阳市政府在已发现文峰区政府主张李秋生请求处理的对象不明确的理由不能成立的情况下，未予撤销或改变该处理决定，以土地确权程序中被申请人不适格为由，作出安政复决〔2017〕5××《行政复议决定书》维持该处理决定，没有法律依据且违反法律规定。请求：一、撤销被告文峰区政府作出的文政土〔2017〕2号《土地权属争议案件处理决定书》；二、撤销被告安阳市政府作出的安政复决〔2017〕5××《行政复议决定书》；三、责令被告文峰区政府重新作出土地确权处理决定书；四、判令二被告承担本案的诉讼费用。原告李秋生向本院提交有下列证据：1.《继承公证书》一份；2.文峰不予受理字〔2014〕第1号《土地权属争议案件不受理决定书》；3.安阳县人民法院（2015）安行初字第00005号《行政判决书》、安阳市中级人民法院（2015）安中行终字第150号《行政判决书》、河南省高级人民法院（2016）豫行申279号《驳回再审申请通知书》各一份；4.安阳县人民法院（2016）豫0522执字第900号《执行通知书》、文峰区国土资源局文件处理笺、文国土资受字〔2017〕第001号《土地权属争议案件受理通知书》各一份；5.花廷只的安林字第0007165号《安阳市人民政府林权证》；6.张景文的1951年《土地房产所有证》；7.询问笔录六份、现场勘查笔录一份；8.河南省高级人民法院（2011）豫法行提字第00007号《行政判决书》、安阳市中级人民法院（2013）安中行终字第49号《行政判决书》各一份、张建国的安规管建字（文峰）第（021）号建设工程规划许可证附件三份、《房屋所有权证》一份；9.段晓音出具的接收李秋生的材料清单、文政土〔2017〕2号《文峰区政府土地权属争议案件处理决定书》、安政复决〔2017〕5××《安阳市政府行政复议决定书》。被告文峰区政府答辩称：文峰区政府作出的文政土〔2017〕2号土地权属争议案件处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。主要理由：（一）李秋生的确权申请缺乏明确的四至，要求处理对象不明确。（二）李秋生的请求缺乏事实根据和法律依据。现场勘测李秋生要求确权的土地长宽尺度均未达到张景文1951年《土地房产所有证》载明的地基长宽尺度。争议土地的使用权已因张景文将地上房屋赠与张建国、张昆而发生转移，张景文已不再是争议土地使用权人，不具有被申请人的资格。李秋生在文峰区政府书面通知要求其变更被申请人后拒绝变更，应承担不利后果。争议双方在诉争土地上各自建有独立的院落和房屋，李秋生主张的土地权属纠纷事实并不存在。争议土地已变更为国有土地，李秋生持有的部分土地权属证书已失去法律效力，其提供的证据不能支持其主张。（三）文峰区政府受理李秋生确权申请后，通过走访1951年参与对张景文宅院进行丈量的当事人苏景明及询问其他证人、进行现场勘查等多种调查手段，在收集了大量证据的基础上作出的处理决定，证据充分，程序合法。请求：驳回原告李秋生的诉讼请求。被告文峰区政府向本院提交有下列证据：1.土地确权申请书；2.张景文答辩状；3.张景文1951年《土地房屋所有证》；4.赠与合同及公证书；5.安阳市房权证文峰区字第私1131016330号《房屋所有权证》；6.安阳市房权证文峰区字第私1131027625号《房屋所有权证》；7.文峰区国土资源局受理李秋生确权申请的卷宗材料34页；8.现场勘查笔录；9.苏景明出具的证明。被告安阳市政府答辩称：安阳市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。主要理由：一、李秋生确权程序中的被申请人不适格且在行政处理期间明确表示不变更被申请人，诉争土地上双方已各自建立独立的院落和房屋，之前并不存在土地权属纠纷事实。二、安阳市政府于2017年10月30日受理李秋生的行政复议申请后，因案件复杂决定延长行政复议期限30日，并在听证会上告知了各方当事人。于2018年1月25日作出被诉行政复议决定后及时向各方当事人送达。请求：驳回原告李秋生的诉讼请求。被告安阳市政府向本院提交有下列证据：1.安政复决〔2017〕5××《安阳市政府行政复议决定书》；2.行政复议立案审批表；3.行政复议申请书；4.询问笔录；5.身份证明（李秋生身份证复印件、文峰区政府授权委托书及法定代表人身份证明书、律师事务所公函、张景文的委托书、张景文及张洧的身份证复印件）；6.文峰区政府答辩状；7.文政土〔2017〕2号《文峰区政府土地权属争议案件处理决定书》；8.当事人提交证据清单表；9.李秋生诉讼案件证据目录；10.土地确权申请书；11.《继承权公证书》；12.安阳市政府听证笔录；13.行政复议文书送达回证。第三人张景文述称：张景文与李秋生系安阳市文峰区南关花市街东西邻居。1951年当时的平原省安阳市政府土改工作队对张景文及李秋生之父李天祥的土地、房屋进行过详尽丈量，双方均无异议，并向张景文颁发了《土地房产所有证》。1991年1月8日李天祥在张景文的安阳市城镇房屋四至墙界申报表中界墙所有权情况栏中签名确认对双方边界无异议。1997年张景文申请土地使用权登记，安阳市土地管理局进行地籍调查时，包括李秋生在内的四邻均在地籍调查表签字认可，对双方边界无异议，涉案土地权属合法，界址清楚。李秋生的房屋均在张景文宅基地界墙以东，与张景文的宅基地既不重叠也不矛盾。李秋生未提供有效的土地权属文件证实其四至边界面积，也无其主张的宅基地被张景文侵占的合法有效证据。文峰区政府做出的土地权属争议处理决定事实清楚，证据确凿，程序合法。请求：驳回原告李秋生的诉讼请求。第三人张景文向本院提交有下列证据：1.张景文1991年002186号《房屋所有权证》；2.张景文城镇房屋四至墙界申报表；3.张景文1951年《土地房屋所有证》；4.李凤安证言；5.苏景明证言；6.牛玉花的调查笔录；7.苏佩顺证言；8.康云只证言；9.张景文1997年地籍调查表；10.安阳市房权证文峰区字第私1131016330号《房屋所有权证》；11.安阳市房权证文峰区字第私1131027625号《房屋所有权证》；12.李秋生（花廷只）房屋四至申报表；13.公证书。经庭审质证：一、对于原告李秋生提交的证据，被告文峰区政府、被告安阳市政府、第三人张景文对证据5的真实性无异议，但对关联性有异议，认为只能证明林木的所有权，且未载明具体长度宽度，不能证明宅基地的范围；对其他证据无异议，但认为不能证明李秋生的主张。二、对于被告文峰区政府提交的证据，原告李秋生对证据1-4无异议；对证据5、6的真实性无异议，但对证明目的有异议；对证据7中的询问笔录、勘丈图和证据8的合法性有异议，认为不符合证据的形式要件，不具有法律效力，不能作为证据使用；对证据9的真实性有异议，认为证明内容不属实且证人未出庭。被告安阳市政府、第三人张景文对证据无异议。三、对于被告安阳市政府提交的证据，原告李秋生对证据12的真实性无异议，但认为未让李秋生签字；对其他证据无异议。被告文峰区政府、第三人张景文对证据无异议。四、对于第三人张景文提交的证据，原告李秋生对证据2中的勘丈图的合法性有异议，认为绘制人是张景文，且勘测人与核对人系同一人，不具有法律效力；对证据4-8有异议，认为证言内容不属实且证人未出庭；对证据10、11、12真实性无异议，但不能证明第三人的主张；对其他证据的真实性无异议，但认为与本案无关联性。被告文峰区政府、被告安阳市政府对证据无异议。本院对上述证据认定如下：原告李秋生提交的证据5、8虽具有真实性，但不能证明其主张；其他证据具有真实性，可证明部分案件事实，本院予以确认。被告文峰区政府提交的证据和被告安阳市政府提交的证据具有真实性和关联性，本院予以确认。第三人张景文提交的证据1、3、5、10、13具有真实性，可以证明部分案件事实，本院予以确认；其他证据与被诉行政行为是否合法无关联性，本院不予认定。经审理查明：原告李秋生与第三人张景文在安阳市文峰区南关花市街各有宅院一座，东西相邻。李秋生的宅院门牌××居东，系其父母留下。第三人张景文的宅院门牌××居西，系祖辈留下。张景文持有的1991年002186号《房屋所有权证》载明，该宅院内建有南平4间（以下简称南屋），西平2间，西瓦2间，东瓦4间(以下简称东屋），北瓦6间（以下简称北屋）。2004年至2006年期间，第三人张景文将上述房产先后赠与儿子张建国和孙子张昆。2004年5月11日，安阳市房地产管理局向张建国核发了安阳市房权证文峰区字第私1131016330号《房屋所有权证》。2006年6月2日，安阳市房地产管理局向张昆核发了安阳市房权证文峰区字第私1131027625号《房屋所有权证》。2014年10月24日，李秋生向文峰区国土资源局申请，要求将西至张景文土地边界（张景文1951年《土地房产所有证》），南北长32米，南头东西宽3米，北头东西宽2米，面积80平方米的国有土地使用权确权给李秋生使用。2014年11月3日，文峰区政府作出文峰不予受理字〔2014〕第1号《土地权属争议不予受理决定书》，以李秋生的申请没有事实根据为由，决定对李秋生的确权申请不予受理。李秋生不服，向安阳县人民法院提起行政诉讼。2015年4月9日，安阳县人民法院作出（2015）安行初字第00005号行政判决，以李秋生的申请事项符合《土地权属争议调查处理办法》第十条规定的“申请人与争议的土地有直接利害关系及有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据”为由，判决责令文峰区政府于判决生效之日起60日内对李秋生向该政府提出的申请作出相应的具体行政行为。文峰区政府不服，向本院提出上诉。2015年7月30日，本院作出（2015）安中行终字第150号行政判决，驳回上诉，维持原判。文峰区政府不服，向河南省高级人民法院申请再审。2016年9月12日，河南省高级人民法院作出（2016）豫行申279号驳回再审申请通知，驳回文峰区政府的再审申请。2016年5月19日，李秋生向安阳县人民法院申请强制执行。2016年6月20日，安阳县人民法院作出（2016）豫0522执字第900号《执行通知书》，责令文峰区政府7日内履行对李秋生向该政府提出的申请作出相应的具体行政行为的义务。2017年6月30日，安阳市文峰区人民政府作出文政土〔2017〕2号《土地权属争议案件处理决定书》，决定驳回李秋生确权申请。该决定的主要理由：一、李秋生的请求缺乏明确的处理对象。李秋生要求依法确认位于安阳市文峰区南关花市街门牌××地方：西至张景文土地边界，南北长32米，南头东西宽3米，北头东西宽2米，面积80平方米。该请求只有土地的边长，而没有明确的四至。二、李秋生的请求缺乏事实根据和法律依据。首先，李秋生与张景文均认可的张景文1951年《土地房产所有证》虽记载有张景文旧宅院的四至及地基长宽尺度，但未附图。该权属证明记载的填写人是李凤安，核对人是苏景明。安阳市文峰区国土资源局建立的李秋生土地权属争议案卷显示，1999年10月30日苏景明出具证明称1951年张景文家宅院由其和燕金声丈量，地基长宽尺度丈量方法为：“以（张景文家）东屋后墙为基准向东丈量，北头向东为6尺3寸5（合2.116米），南头向东为1丈1尺3寸5（合3.78米），属张景文使用。”根据现场勘测，张景文家东屋系建国前建造，现仍存在。其东屋后墙北头向东至现在李秋生家界墙为2.05米，南头向东至现在李秋生家界墙为2.77米，均未达到张景文家1951年《土地房产所有证》载明的长宽尺度。其次，张景文将其与李秋生相邻土地上的房屋赠与张建国、张昆后，已不再是与李秋生相邻并存在争议土地的使用权人，与李秋生不存在土地权属争议。安阳市文峰区人民政府于2017年3月30日书面通知李秋生，要求其变更被申请人，但李秋生于2017年4月11日答复拒绝变更。李秋生要求解决与张景文之间的土地权属争议已经没有现实基础。最后，李秋生要求确权的宗地位于安阳市市区范围内属国有土地，且双方都各自建成独立的院落和房屋，从双方院落及房屋的形成历史看存在土地权属纠纷的事实并不成立。李秋生依据上世纪五十年代土改时期的《土地房产所有证》来推断和判别土地权属归属违背了事实的发展过程，所提的要求与现有法律相悖，明显与历史、现实都不相符。2017年10月30日，李秋生向安阳市政府申请行政复议。2018年1月25日，安阳市政府作出安政复决〔2017〕5××《行政复议决定书》，决定维持文峰区政府作出的文政土〔2017〕2号土地权属争议案件处理决定。该决定的主要理由：张景文持有的1951年《土地房产所有证》已不具有法律效力，其与李秋生相邻院落上的房屋已以赠与的形式过户给其儿子和孙子，土地使用权随之发生转移，张景文已不再是与李秋生相邻实际土地使用权人且诉争土地上均已建立独立的院落和房屋，并不存在土地权属纠纷事实。虽文峰区主张李秋生请求处理的对象不明确的理由不能成立，但基于李秋生确权程序中的被申请人不适格，李秋生在行政处理期间明确表示不变更被申请人。因该问题撤销行政处理决定，重新处理仍不能改变驳回的结果，出于实质性解决争议的考虑，不再以此为由撤销行政处理决定。另查明，李秋生要求确认土地使用权的土地上除有前述部分南屋和北屋外，还有平房一间（以下简称东平房），该东平房位于东屋东墙外和东院墙之间，建于1974年，未办理房屋所有权证。张景文原持有的包括本案争议土地在内的安国用（28）字第2107号《国有土地使用证》，已于2011年3月17日经河南省高级人民法院作出（2011）豫法行提字第00007号行政判决，以安阳市政府在李秋生与张景文的宅基地存在争议，未先对土地争议作出处理决定的情况下，向张景文颁发土地使用证程序违法为由予以撤销。本院认为：本案的争议焦点为文峰区政府作出的文政土〔2017〕2号《土地权属争议案件处理决定书》和安阳市政府作出的安政复决〔2017〕5××《行政复议决定书》认定事实是否清楚，证据是否充分。首先，安阳县人民法院(2015)安行初字第00005号生效判决已认定李秋生的申请事项符合《土地权属争议调查处理办法》第十条规定的具有明确的处理对象，文峰区政府主张李秋生的请求缺乏明确的处理对象的理由不能成立。其次，李秋生与张景文因土地边界争议纠纷不断，多年来历经民事诉讼、行政诉讼，双方存在土地权属争议是客观事实。同时，随着我国土地私有制度改革为土地公有制度,现行《中华人民共和国土地管理法》规定我国的土地所有制形态为国家所有和农民集体所有，虽然张景文的1951年平原省《土地房产所有证》已经失去法律效力，不能作为现在享有土地使用权的权利凭证，但根据案件情况可以作为处理土地权属争议的参考依据。李秋生要求确认土地使用权的土地上的东平房未登记在房屋所有权人为张建国的安阳市房权证文峰区字第私1131016330号《房屋所有权证》和房屋所有权人为张昆的安阳市房权证文峰区字第私1131027625号《房屋所有权证》内。文峰区政府在作出的文政土〔2017〕2号《土地权属争议案件处理决定书》和安阳市政府作出的安政复决〔2017〕5××《行政复议决定书》中对该东平房的权属情况未予查明，认定李秋生与张景文之间就诉争土地不存在土地权属纠纷及争议土地上房屋的所有权均已发生转移，张景文不再是与李秋生相邻并存在争议土地的使用权人，不具有土地确权程序中被申请人的资格，属于认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。文峰区政府可根据调查核实的情况，结合双方当事人提交的证据，依法作出相应的处理决定。综上，原告李秋生的诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：一、撤销被告安阳市文峰区人民政府2017年6月30日作出的文政土〔2017〕2号《土地权属争议案件处理决定书》；二、撤销被告安阳市人民政府2018年1月25日作出的安政复决〔2017〕520号《行政复议决定书》；三、责令被告安阳市文峰区人民政府于本判决生效之日起六个月内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告安阳市文峰区人民政府和被告安阳市人民政府各负担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  程晓丽审判员  崔永清审判员  段 新二〇一八年九月七日书记员  田 甜