福建省南平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽07行初36号 原告张秀梅，女，1938年1月16日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 原告楼培良，男，1956年8月7日出生，汉族，住福建省三明市梅列区。 原告朱才珍，女，1960年3月6日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 原告林春森，男，1959年2月19日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 原告沈奇君，女，1967年2月16日出生，汉族，住福建省三明市梅列区。 原告吴斌，男，1969年10月29日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 原告郑世荣，男，1950年8月28日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 以上原告共同委托代理人杨萍、周昌淦，福建泉中律师事务所律师。 被告三明市三元区人民政府，住所地福建省三明市三元区崇宁路**。 法定代表人廖卫国，区长。 委托代理人马鹏飞，男，1958年4月22日出生，汉族，三明市三元区人民政府工作人员，住三明市三元区。 委托代理人潘长辉，福建邱宁江律师事务所律师。 原告张秀梅、楼培良、朱才珍、林春森、沈奇君、吴斌、郑世荣不服被告三明市三元区人民政府房屋征收决定，于2018年7月25日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2018年7月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月24日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人杨萍、周昌淦，被告的委托代理人潘长辉、马鹏飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2018年6月13日作出元政文（2018）81号《三元区人民政府关于三元区国道534槐林至荆东段改造项目房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》），主要内容如下：一、征收范围；二、房屋征收部门；三、签约期限；四、征收补偿实施方案。附件：《三元区国道534槐林至荆东段改造项目房屋征收与补偿实施方案》（以下简称《征收与补偿实施方案》）。 原告诉称，请求：撤销《房屋征收决定》及《征收与补偿实施方案》。事实与理由：1、被告不具有作出《房屋征收决定》的职权。2、《征收与补偿实施方案》中补地段和级别差等规定明显侵犯原告财产权益。3、《征收与补偿实施方案》对15平方米以内的按每平方米2550元，超出15平方米的按5100元每平方米计价的标准，违反明政办（2017）53号文件规定，不具有合理性。原告提交以下证据：1、身份证，证明原告的身份情况。2、《房屋征收决定》、《征收与补偿实施方案》，证明被诉行政行为。3、房屋所有权证，证明原告所有的房屋位于三元区国道534槐林至荆东段改造项目房屋征收范围内。4、明政办（2017）53号《三明市区国有土地上房屋征收补偿安置细则（试行）》，证明被告制定的补偿方案中补地段和级别差按每平方米800元以及对安置房超拆迁房面积15平方米以内按每平方米2550元补差价等规定明显侵犯了原告的财产权益。 被告三元区政府答辩称：1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条和第八条的规定，被告有权作出被诉《房屋征收决定》。2、被诉《房屋征收决定》认定事实清楚，程序合法，决定正确。根据国道534槐林至荆东段改造项目建设的需要，被告依法对项目建设涉及的三元荆东路9号79幢、83幢、84幢所有房屋及附属柴火间发布了征收告知书及征收范围红线图。在经过调查登记及评估公司评估后，拟定并公布了《征收与补偿实施方案》的征求意见稿。之后，根据反馈的意见，公布了《征收与补偿实施方案》的修改稿，并进行了社会风险评估。被告于2018年6月13日作出了《房屋征收决定》，并于同日作出通告和公布了《征收与补偿实施方案》。3、《征收与补偿实施方案》程序合法，补偿标准合法、有据。《征收与补偿实施方案》参考了评估机构的评估意见，充分考虑了被征收房屋所有权人合法利益及三元区的相关优惠政策，最大化地补偿被征收房屋所有权人的合法权益。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告三元区政府在法定期限内提交以下证据：证据1、统一社会信用代码证书，证明被告的诉讼主体资格。证据2、关于国道534线三元区槐林至荆东段二期工程项目可行性研究报告的批复，证明征收系公共利益需要。证据3、房屋征收告知书、征收范围红线图及张贴照片。证据4、关于暂停办理房屋征收范围内相关手续告知函。证据5、房地产估价报告。证据6、《三元区国道534槐林至荆东段改造项目房屋征收与补偿实施方案（征求意见）》及通告和张贴照片。证据7、关于《三元区国道534槐林至荆东段改造项目房屋征收与补偿实施方案（征求意见）》的意见与建议。证据8、《三元区国道534槐林至荆东段改造项目房屋征收与补偿实施方案（修改稿）》及通告和张贴照片。证据9、为三元区国道534槐林至荆东段84户拆迁户进行异地安置的安置房团购协议及付款凭证。证据10、三元区国道534槐林至荆东段改造建设项目社会稳定风险评估报告。证据11、情况反映。证据12、《房屋征收决定》及通告、《征收与补偿实施方案》及张贴照片。另，提交《国有土地房屋征收与补偿条例》第四条和第八条，作为职权来源和法律依据。 本院对当事人的质证意见归纳如下：原告对被告的证据质证认为，证据1无异议；证据2的真实性无异议，但征收的地点不一致；证据3、证据4的真实性无异议；证据5的合法性有异议，委托评估是单方委托，程序违法，并且评估价格不合理；证据6、证据7、证据8的真实性无异议，但其中关于地段差价800元以及15平方米超面积的价格违反了三明市政府（2017）53号文件的规定；证据9的价格5700元是虚构的不真实的；证据10的评估报告有异议，程序不合法；证据11的真实性没有异议，但价格不合理。对适用的法律条款没有异议。被告对原告提交的证据质证认为，证据1、证据2、证据3没有异议；证据4三明市政府（2017）53号文件的真实性没有异议，但对内容的理解有异议。被告对原告的质证意见辩称，关于征收房屋所在地段问题，被征收房屋是槐林至荆东段，它包含在村头至荆东内，第一期征收了村头至槐林，现在是第二期即槐林至荆东。关于证据5的评估报告是作为制定补偿方案的参考，不存在协商。将来实施补偿发生争议时，需要评估才由征迁方与被征迁方协商确定评估机构。关于价格问题，评估作价是依法作出，确定的价格有相应的依据。关于三明市政府（2017）53号文件的理解问题，被告认为本案补偿方案没有违反该文件的规定。关于付款问题，是按照已签订补偿协议的户数付款的。 本院对证据认证如下：当事人双方提交的证据的真实性可以认定，本院予以采纳。对涉及内容合法性的问题，在本院认为部分分析。 经审理查明，被告因国道534线改造项目建设的需要，对项目建设涉及的槐林至荆东段的三元荆东路9号79幢、83幢、84幢所有房屋及附属柴火间进行拆迁，发布了征收告知书及征收范围红线图。被告在经过调查登记及评估公司评估后，拟定并公布了《征收与补偿实施方案》的征求意见稿。之后，被告又根据反馈的意见，公布了《征收与补偿实施方案》的修改稿，并进行了社会风险评估。2018年6月13日，被告作出了《房屋征收决定》并于同日作出通告公布了《征收与补偿实施方案》。原告所有的房屋在征收红线范围内，对该《房屋征收决定》及所附《征收与补偿实施方案》不服，认为违法。于是，原告向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第四条的规定，本案征收房屋系政府组织实施的交通设施建设需要，属于公共利益的需要。被告系县级人民政府有权作出本案房屋征收决定及补偿方案。 被告在作出征收决定前，发布了征收告知书及征收范围红线图，并在经过调查登记及评估后，拟定并公布了《征收与补偿实施方案》的征求意见稿。之后，被告又根据反馈的意见，公布了《征收与补偿实施方案》的修改稿，并进行了社会风险评估。2018年6月13日，被告作出了《房屋征收决定》并于同日作出通告公布了《征收与补偿实施方案》。被告已经按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序履行法定职责。 原告认为《征收与补偿实施方案》中补地段差价、面积补偿价格等规定明显侵犯原告财产权利，并且征收人单方确定评估机构，程序违法且评估价值不合理。对争议问题分析如下：1、关于评估问题。原告认为本案涉及的评估是征收人单方确定评估机构，程序违法。被告则认为该评估仅是作为制定补偿方案的参考，与作出补偿决定前的评估不同。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”，以及《国有土地上房屋征收评估办法》第十条关于评估时点的规定、第三十条第二款“被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。”的规定，房屋征收决定公告之日为评估时点。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第八条关于评估用于“为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值”与“为房屋征收部门与被征收人计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价提供依据，评估用于产权调换房屋的价值”的规定，本案原告对被征收房屋与产权调换房屋的价值有争议，征收部门应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《国有土地上房屋征收评估办法》的规定进行评估处理。综上，本案所争议的评估是在房屋征收决定公告之前，仅是作为制定补偿方案的参考，不是作为房屋征收部门与被征收人计算确定被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价依据，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的评估适用情形不同，所以对原告关于征收人单方确定评估机构，程序违法的主张，不予采纳。在房屋征收决定公告后，被征收人对房屋价值提出异议的，应当以公告之日作为评估时点，对争议房屋价值进行评估。在本案审理期间，征收人与被征收人协商选定评估机构对争议房屋的价值作出评估的工作，正在进行中。2、关于异地安置是否补偿地段差价的争议问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条关于“被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋”的规定，本案被告应当提供用于产权调换的房屋。同时，根据该条关于征收人“与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价”的规定，本案被告可以与被征收人结清差价。原、被告对三明市政府（2017）53号文件规定“拆一还一，新旧房屋不补差价”的理解不同。原告认为此“差价”应理解为“被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价”，被告则认为应理解为房屋新旧的差价（不包含地段差价）。本院认为，本案因为不具备就地就近安置的条件，所以被告可以异地安置。房屋价值包含房屋新旧及地段等级等内容，房屋新旧的差价不等于房屋价值的差价。并且，在异地安置实际操作时，存在两种情形，一种是安置于更好地段的房屋，一种是安置于更差地段的房屋。如果将“拆一还一，新旧房屋不补差价”理解为地段差价一律不补，则明显损害被安置于较差地段的被拆迁人利益。因此，将“拆一还一，新旧房屋不补差价”解释为选择补偿方式为拆除旧房安置新房的，房屋新旧差价不补偿，不违反法律规定且更为合理。3、关于地段差价800元的标准以及安置面积超原房屋面积15平方米以内的按每平方米2550元，超出15平方米的按5100元每平方米计价的标准争议问题。本案原房屋与安置房屋价值争议的问题，应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律规定，依法进行评估，以评估价作为计算差价的依据。 综上，原告撤销《房屋征收决定》及《征收与补偿实施方案》的诉讼请求，缺乏依据，不能成立，本院不予支持。但要特别指出，房屋征收与补偿事关社会稳定、人民安居乐业、经济社会协调发展，不仅要考虑公平补偿、保护被征收人的合法权利，同时要确保被征收人的基本生活保障不受损害。因此，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律、政策及征收的实际操作以及被告的答辩陈述，本案《征收与补偿实施方案》仅是征收人与被征收人协商、签订补偿协议或作出补偿决定的基础，在双方对补偿金额发生争议时，征收部门应当依照相关法律规定的程序，依法进行评估，以评估价作为计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价依据。但《征收与补偿实施方案》系征收人认真研究制定的，规定的内容应为征收人对被征收人实施补偿的承诺，因此无论在实施征收中，评估价等其他因素发生怎样的变化，征收人实际给予被征收人的补偿不得低于《征收与补偿实施方案》所确定的标准。征收人还应当考虑各个被征收人的实际情况，在法律、政策允许的范围内给予充分补偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张秀梅、楼培良、朱才珍、林春森、沈奇君、吴斌、郑世荣的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告张秀梅、楼培良、朱才珍、林春森、沈奇君、吴斌、郑世荣负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  张文硕 审 判 员  吴良福 代理审判员  李 欣 二〇一八年九月二十日 书 记 员  金纪超 本案适用的主要法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。