浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙04行终182号上诉人(原审原告)嘉兴市协禾医院管理有限公司，住所地嘉兴市大桥镇亚太工业园区（A9）（嘉兴工业园区管理委员会办公楼209室）。法定代表人孙佳卫，执行董事。委托代理人徐明福、徐丹凤，浙江君度律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市国土资源局，住所地浙江省嘉兴市洪兴路253号。法定代表人沈金德，局长。出庭负责人王之俞，嘉兴市国土资源局执法监督局局长。委托代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。嘉兴市协禾医院管理有限公司（以下简称协禾公司）因诉嘉兴市国土资源局收回国有建设用地使用权决定一案，不服嘉兴市南湖区人民法院（2017）浙0402行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年6月6日受理后，依法组成合议庭,于2018年9月12日公开开庭审理本案，上诉人协禾公司的委托代理人徐明福、徐丹凤，被上诉人嘉兴市国土资源局的负责人王之俞及委托代理人李亚伟到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限3个月。本案现已审理终结。原审经审理查明，孙佳卫于2012年2月27日通过公开挂牌出让竞得了编号2012南-001号宗地的使用权，并于2012年3月12日与嘉兴国土局签订了编号为3304022012A21002号《国有建设用地使用权出让合同》，受让位于嘉兴市南湖区大桥镇七沈公路与天宇路交叉口西南侧的宗地，面积为5484.60平方米，用途为医疗卫生用地。合同第十六条约定“本合同项下宗地建设项目在2013年2月28日之前开工，在2015年2月28日之前完成项目施工建设，并通过竣工验收。”第十八条约定“受让人应当按照合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按照本条第（一）项规定办理：（一）由出让人有偿收回建设用地使用权”。合同第三十二条约定“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。”2012年5月4日，协禾公司成立，法定代表人为孙佳卫，经营范围为“受委托从事医院的经营管理（不含医疗活动）”。2012年5月28日，孙佳卫与嘉兴市国土资源局签订了变更合同，约定《国有建设用地使用权出让合同》受让人由“孙佳卫”变更为“协禾公司”。2012年10月9日，协禾公司就涉案宗地办理了嘉南土国用（2012）第1029781号国有土地使用权证，该使有权证上载明的土地用途及开、竣工时间与出让合同一致。2012年6月18日，协禾公司向嘉兴市南湖区发展和改革局申请企业投资项目备案并获准予备案，项目名称为新建医院、办公楼，项目所属行业为卫生。后协禾公司向嘉兴市南湖区卫生和计划生育局申请开办“嘉兴协禾骨科医院”。2013年6月17日，嘉兴市南湖区卫生和计划生育局作出南计卫[2013]54号《关于设置“嘉兴协禾骨科医院”申请的批复》对其申请不予同意，其理由有：一、选址土地面积不能满足二级骨科医院建设用地需求；二、协禾公司经营范围不含医疗活动；三、协禾公司开户银行出具证明显示无法满足医院建设资金需求。2015年7月16日，嘉兴市国土资源局对协禾公司涉嫌土地闲置行为进行立案调查。2015年7月20日，嘉兴市国土资源局作出《闲置土地调查通知书》（嘉土南闲调[2015]002号），并于2015年7月24日直接送达协禾公司，由协禾公司的法定代表人签收。2015年12月15日嘉兴市国土资源局对涉案宗地所在地的大桥镇人民政府工作人员就涉案土地闲置问题进行调查并形成笔录。2015年12月24日，嘉兴市国土资源局工作人员在涉案地块拍照记录土地闲置情况。2016年2月2日，嘉兴市国土资源局作出了《闲置土地认定书》（嘉土南闲认[2015]002号），通过EMS邮寄至协禾公司，邮寄过程进行了公证。该邮件于2016年2月18日送达协禾公司，并同时在嘉兴市国土资源局南湖区分局网站上予以公示。2016年2月22日，协禾公司向嘉兴市国土资源局提供了《关于嘉兴市国土资源局南湖区分局对我公司已摘土地调查通知的回复》及《关于设置“嘉兴协禾骨科医院”申请的批复》，称其由于政府及相关部门对该土地出让的前期、前提条件等沟通不到位，造成协禾公司摘得土地后无法开展正常审批，给协禾公司带来了巨大的损失，请相关责任单位给予合理承担。由于协禾公司陈述中提及卫生主管部门项目审批问题，故嘉兴市国土资源局于2016年3月28日向嘉兴市南湖区卫生和计划生育局发函咨询协禾公司土地闲置原因。2016年5月5日，嘉兴市南湖区人口计划生育与卫生局向嘉兴市国土资源局提供了《关于申请设置“嘉兴协禾骨科医院”的有关情况说明》，载明不同意协禾公司设置“嘉兴协禾骨科医院”的理由与南计卫[2013]54号《关于设置“嘉兴协禾骨科医院”申请的批复》基本一致。2016年5月6日，嘉兴市国土资源局作出嘉土南闲公告字（2016）01号《闲置土地处置听证权利告知书》并于2016年5月11日通过EMS邮寄协禾公司，邮寄过程进行了公证，该邮件于2016年5月13日因“拒收”退回。2016年9月1日，嘉兴市国土资源局在《嘉兴日报》上对嘉土南闲公告字（2016）01号《闲置土地处置听证权利告知书》进行了公告。协禾公司在期限内未提出听证申请，也未进行陈述和申辩。2016年12月6日，嘉兴市人民政府审批同意无偿收回协禾公司就涉案宗地的国有建设用地使用权。2016年12月8日，嘉兴市国土资源局作出了嘉土南闲收[2016]第1号《收回国有建设用地使用权决定书》并通过EMS邮寄协禾公司，协禾公司于2016年12月15日签收。原判认为，本案的争议焦点为嘉兴市国土资源局作出的嘉土南闲收[2016]第1号《收回国有建设用地使用权决定》是否合法。首先，在事实认定方面，对涉案宗地至今未进行开工建设的事实，双方均无异议，双方的关键争点在于造成土地闲置的原因是协禾公司自身原因还是政府及相关部门原因。根据庭审情况，协禾公司认为涉案宗地项下建设项目至今未开工建设的障碍在于协禾公司原定在涉案宗地上建设的“嘉兴协禾骨科医院”未获主管部门批准。协禾公司提供的南计卫[2013]54号《关于设置“嘉兴协禾骨科医院”申请的批复》及嘉兴市南湖区卫生和计划生育局应嘉兴市国土资源局的协助调查函提供的《关于申请设置“嘉兴协禾骨科医院”的有关情况说明》在不予同意设立“嘉兴协禾骨科医院”理由阐述方面基本一致，分别为土地面积不符合二级骨科医院建设用地需求、协禾公司自身经营范围限制以及不能满足专科医院建设资金需求。在上述三项理由中，后两者属协禾公司自身原因毋庸置疑，而前者也仅明确了涉案土地不符合建造二级骨科医院，而非不适合建造任何医疗卫生机构。在涉案宗地的出让合同及国有土地使用权证上均载明涉案宗地的用途为“医疗卫生用地”（“医疗慈善用地”），而并未限定涉案宗地一定要建设一家骨科专科医院。卫生主管部门不予批准的意见是“嘉兴协禾骨科医院”不能建设的原因，而非土地闲置的原因。协禾公司在卫生主管部门对其设立骨科医院的申请未予批准，而合同明确约定土地用途不能改变的情况下，可以对其拟建项目进行调整以适应相关建设审批要求。《闲置土地处置办法》第八条中以列举方式规定了几种属于“政府及其有关部门”原因导致土地闲置的情形，但本案所涉情况不在其中，协禾公司主张的土地闲置系政府及有关部门原因无事实依据。协禾公司认为根据嘉兴市国土资源局网站2014年土地闲置公示情况显示涉案宗地土地闲置原因一栏标注为“政府及有关部门”，以此来主张涉案土地的闲置原因。但该信息系嘉兴市国土资源局根据《闲置土地处置办法》第十一条第二款“上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开”之规定要求操作的，仅仅是信息收集及汇总，而非正式认定。本案所涉土地闲置认定及收回决定行政程序的起点是2015年7月16日嘉兴市国土资源局就涉案宗地闲置情况进行立案调查。故该公示信息不能成为协禾公司主张土地闲置系政府及有关部门原因的支撑。涉案宗地出让合同及国有土地使用权证对开工日期均有明确约定，而协禾公司对涉案宗地确实仍未开工建设，截止嘉兴市国土资源局启动闲置土地处置调查程序时已逾两年，且基于上述论述，未开工建设的原因非“政府及相关部门”而属“协禾公司自身原因”的情况下，嘉兴市国土资源局依据《闲置土地处置办法》第十四条之规定，作出无偿收回国有建设用地使用权的决定，适用法律正确。其次，嘉兴市国土资源局根据《闲置土地处置办法》第五条、第六条、第七条、第九条、第十一条、第十四条及第十五条之规定，对涉案宗地闲置情况进行立案调查，向协禾公司发送调查通知书、对涉案宗地所在地人民政府工作人员进行调查、对现场进行拍照、对涉及土地使用问题向相关主管部门进行协助调查函，在协禾公司于调查过程中怠于行使陈述、申辩权利及履行举证义务的情况下，下达《闲置土地认定书》，并向协禾公司送达听证权利告知书，最终制作嘉土南闲收[2016]第1号《收回国有建设用地使用权决定》，程序符合法律规定。综上，嘉兴市国土资源局作出的嘉土南闲收[2016]第1号《收回国有建设用地使用权决定》认定事实清楚、符合法定程序、适用法律正确，协禾公司要求撤销的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回协禾公司的诉讼请求。协禾公司上诉称，原审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销原判，撤销嘉兴市国土资源局作出的收回国有土地使用权决定。一、依据《闲置土地处置办法》第十三条、十四条规定，处置闲置土地行为由市县人民政府决定并由市县人民政府土地行政主管部门实施。本案中的收回国有土地使用权决定系由被上诉人报嘉兴市人民政府批准后作出，因此，嘉兴市人民政府和嘉兴市国土资源局均是本案的适格被告，本案应当追加嘉兴市人民政府为被告。一审中，上诉人提出应当追加嘉兴市人民政府为被告，但原审法院未作出任何审查，即对本案作出了判决，程序违法。二、依据《闲置土地处置办法》第五条规定，国土资源部门向土地使用权人发送相关文书前，必须调查核实。本案中，被上诉人没有提供任何证据能够证明其在向上诉人发送《闲置土地调查通知书》之前履行了调查核实的义务。根据被上诉人提供的证据，被上诉人作出《闲置土地认定书》前唯一做的调查核实工作就是对李剑萍做了一份笔录，拍了几张照片，对于南湖区卫计局的规划问题、不可抗力、政府有关部门的原因等非上诉人自身原因未做任何调查核实，被上诉人认定上诉人系自身原因造成土地闲置，没有事实根据。被上诉人“2014年土地闲置情况表”显示关于案涉土地闲置原因系政府及有关部门原因且已经进入处置程序。该情况表是被上诉人在官网上进行公示的网页，栏目隶属于“土地供应出让、闲置土地情况”，因此，被上诉人已经在2014年以闲置原因为“政府原因”进行了处置，在前一处置程序未结案之前，又重新提起以“买受人原因收回土地使用权”的新的处置程序，并以上诉人原因导致涉案土地闲置为由，作出收回土地的决定，上诉人认为被上诉人就同一事项同一地块提起2个截然相反的处置程序，明显程序违法。南湖区卫计局对上诉人提出的设立协禾骨科医院的申请不予批准，该批准行为本身存在多处违法，被上诉人应当对上诉人为何未能通过审批进行详细的调查核实，而不是靠南湖区卫计局向被上诉人作出的一份情况说明就了事。嘉兴市国土资源局交付的土地不能达到开工条件，其中的电线杆、菜地、公路旁的水沟、栅栏等均未移除，上诉人无法开工。三、被上诉人作出的收回国有土地使用权决定中对适用的法律依据仅仅明确到《闲置土地处置办法》第十四条，没有明确所适用的款项，法律依据不明确。四、上诉人为涉案土地的开发已经付出近千万的成本，法律对闲置土地是因政府原因还是自身原因造成规定的法律后果差别巨大，由于南湖区卫计局的前置审批原因导致上诉人无法正常进行建设，不能把土地闲置的责任全部归结为上诉人，被上诉人未考虑事情起因，简单以行政处罚处理，行政权力行使不当，对上诉人的合法权益造成了严重损害，违背了政府招商引资的初衷。被上诉人嘉兴市国土资源局辩称，一、原审法院认定事实清楚、适用法律正确。上诉人与被上诉人之间的土地出让合同中明确开工时间为2013年8月28日之前，竣工时间为2015年8月28日之前，合同还明确约定上诉人土地闲置满二年且未开工建设的，被上诉人有权无偿收回国有土地使用权。被上诉人于2012年5月24日按照合同要求向上诉人交付了宗地，上诉人却在合同约定的开工期限过后，一拖再拖拒不开工建设。在此期间，南湖区国土分局和宗地所在政府大桥镇人民政府，多次督促上诉人开工，但上诉人在开工逾期即将满二年时仍无任何动工迹象。被上诉人对上诉人涉嫌闲置土地的违法行为依法立案调查，2015年7月24日向上诉人送达《闲置土地调查通知书》，要求上诉人在30天内就未按合同约定时间开工建设涉嫌构成闲置土地的原因进行说明并提供辅证材料。同时，被上诉人对上诉人闲置土地的情况开展调查，对是否存在政府原因导致开工障碍的情况向大桥镇人民政府进行调查。上诉人对被上诉人送达的调查通知书不予理睬，半年之后才给被上诉人一份书面回复。从上诉人书面回复来看，上诉人选择申报的医疗机构项目，明显存在不符合行政审批条件的问题。为谨慎起见，被上诉人向南湖区卫生和计划生育局发出协助调查函，南湖区卫生和计划生育向被上诉人提供了情况说明，情况说明除了对不批准上诉人上报的医疗机构设置申请的原因以外，还对上诉人可以设立哪些医疗机构提出了建议。根据调查结果，可以确认上诉人未按合同约定期限开工建设的原因并不存在政府因素，已经构成闲置土地。上诉人在二审中提出涉案宗地上存在电线杆、水沟、铁丝网等，妨碍其开工建设，但在上诉人法定代表人孙佳卫投标报价前，竞买文件中明确设置了竞买人现场踏勘出让地块的程序。竞买人通过现场踏勘对出让土地的现状以及周边情况有清楚、直观的了解。竞得土地之后，出让方和受让方还要进行土地交接手续，受让人要确认交付土地是否符合交地条件，不符合的可以拒收。上诉人提出的这些妨碍开工建设的问题在上诉人法定代表人孙佳卫竞买土地时就已经存在，如果认为这些原因将影响开工建设，可以不参与竞买或者与出让人商定处理方案，但上诉人在整个过程中从未向上诉人及其他相关部门反映过这些问题，而且这些问题本身也不能成为阻挠上诉人开工建设的原因。二、上诉人通过招拍挂程序竞得案涉土地，对土地的规划条件和土地用途都应当有清楚认识，上诉人应当按照出让土地具有法律效力的规划条件、用途并结合用地现状，对自己拟投资的建设项目进行可行性研究和规划设计。在出让土地约定的开工时间之前，上诉人就已经没有通过南湖区卫生和计划生育局的审批，上诉人若对批复不服，可以通过行政复议或者行政诉讼进行救济。如果是自身项目选择不当，造成不能通过审批的，应当及时调整自己的建设项目的规划。事实上，上诉人在未通过卫生主管部门的审批后，消极等待，这才是造成土地闲置的根本原因。三、原审程序合法，国土部门收回国有土地使用权和嘉兴市人民政府批准收回国有土地使用权是两个独立的行政行为，上诉人如果对人民政府的批复行为不满，可以针对批复行为提出诉讼，上诉人要求追加嘉兴市人民政府为共同被告，违反行政诉讼的程序规定。请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人二审时提供嘉兴市规划设计研究院有限公司于2018年8月出具的测绘地理信息项目技术总结，内容为对协禾公司用地坐标放样及电线杆、用地内铁丝网、公路边水沟测量，证明电线杆在用地范围内，建筑物需要退让10米以上，导致该宗地根本无法建造所需房屋。铁丝网和水沟也位于出让土地范围内，上诉人多次要求相关部门拆除或者填埋，均没有结果，上诉人用地红线范围内的权益受到严重侵害，导致上诉人客观上无法进行房屋建造施工。被上诉人嘉兴市国土资源局认为该证据不是新的证据，而且上诉人在竞买涉案土地之前已经现场踏勘，也未提出异议，二审中上诉人提出该问题没有任何意义。本院认为，上诉人单方委托嘉兴市规划设计院有限公司对出让土地红线范围内存在电线杆、水沟以及铁丝网的事实进行测量，被上诉人对测量报告的真实性、合法性并未提出异议，但该证据无法证明上诉人主张的事实，对该证据不予采信，理由将在裁判理由部分予以阐述。经审理查明，原审认定事实清楚，本院予以确认。上诉人提出原审法院认定南湖区卫生和计划生育局向嘉兴市国土资源局提供《情况说明》错误，因为这份《情况说明》未经上诉人确认和送达。上诉人提出异议的《情况说明》，系嘉兴市国土资源局南湖区分局为核实上诉人闲置土地属于企业自身原因还是卫生主管部门的原因而向南湖区卫生和计划生育局发函调查，南湖区卫生和计划生育局向国土部门提供的回复。该《情况说明》并非针对上诉人作出，不需要送达上诉人，南湖区卫生和计划生育局对出具该《情况说明》的事实予以确认，原审法院认定该事实证据充分，上诉人的异议不成立。本院认为，双方当事人对涉案土地未动工开发的事实没有异议，本案争议焦点是导致涉案土地闲置的原因是上诉人自身原因还是“政府原因”。依据《闲置土地处置办法》第八条规定，由于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形是指：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因此，闲置土地的“政府原因”是由于政府、政府有关部门的行为使出让土地本身存在不符合出让合同约定、规划修改等客观上导致土地受让人无法按时履行出让合同约定的按期开工义务。上诉人主张其申请开办“嘉兴协禾骨科医院”没有获得南湖区卫生和计划生育局的批准就是导致其闲置土地的“政府原因”，但双方合同并未将受让人的建设项目获得相关行政机关批准作为动工开发条件，上诉人是否能获得南湖区卫生和计划生育局的批准也与双方当事人签订的出让合同无关。因此，本案中并不存在导致闲置土地的“政府原因”。上诉人在二审中提出被上诉人交付的土地上存在电线杆、水沟、铁丝网等设施，妨碍开工建设。但根据上诉人与被上诉人签订的《国有建设用地使用权出让合同》第六条约定，双方同意在交付土地时该宗地应达到拆平地面建筑物的条件。地块内场地平整由受让人负责并承担相关费用。地块内涉及电力、通讯线路、其他附属物或地下构筑物迁移或拆除的，受让人应当在合同约定的开工日60日前负责向有关部门办理迁移或者拆除手续并承担相关费用。若申请不被批准，出让地块不能开发建设的，受让人可以提出解除合同申请。双方办理土地交接手续时，上诉人确认被上诉人交付的土地符合合同约定条件，并再次强调了出让地块内电力、通讯设施、其他附属物或者地下构筑物的处理。因此，被上诉人向上诉人交付的土地符合合同约定，上诉人主张地块内存在的电线杆、水沟、铁丝网影响开工建设的，应当由上诉人自己在开工日60日前向相关部门申请迁移或者拆除。如果申请不被批准，出让地块不能开发建设的，上诉人可向被上诉人提出解除合同申请。二审庭审中，上诉人陈述其并未向相关部门提出申请要求对电线杆、水沟、铁丝网进行处理，其以此为由主张被上诉人交付的土地对其开工建设造成妨碍，没有事实根据。根据《中华人民共和国土地管理法》第三条规定，十分珍惜、合理利用土地是我国的基本国策。城市内的建设用地是稀缺资源，土地被闲置将造成土地资源的严重浪费。上诉人受让土地后应当严格按照出让合同约定的开工时间开工，其申办“嘉兴协禾骨科医院”未获批准并非是闲置土地的法定事由或正当理由，也非出让土地中的“政府原因”。嘉兴市国土资源局收回上诉人的国有土地使用权事实清楚，证据充分，但在作出的收回国有土地使用权决定中被上诉人仅适用《闲置土地处置办法》第十四条，没有具体明确适用哪一款，适用法律上存在瑕疵，本院予以指正。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。嘉兴市国土资源局作出的收回国有土地使用权和嘉兴市人民政府批准收回国有土地使用权行为是两个独立的行政行为，嘉兴市人民政府不应作为本案共同被告，原审程序合法。上诉人的上诉理由不成立，上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人嘉兴市协禾医院管理有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一八年九月二十五日法官助理李平书记员张琳嫣