中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申2073号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：杨继海，男，汉族，1941年10月16日生，住山东省泰安市泰山区。 委托诉讼代理人：于森，北京市中盾律师事务所律师。 委托诉讼代理人：史明杰，北京市中盾律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省泰安市人民政府。住所地：山东省泰安市市政大楼。 法定代表人：李希信，泰安市人民政府市长。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省人民政府。住所地：山东省济南市历下区省府前街1号。 法定代表人：龚正，山东省人民政府省长。 再审申请人杨继海因诉山东省泰安市人民政府（以下简称泰安市政府）房屋行政征收补偿及山东省人民政府（以下简称山东省政府）行政复议一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终1061号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员张艳、审判员李纬华、审判员李绍华组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 杨继海不服泰安市政府作出的泰政房征补字(2016)第013号《征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定书》）及山东省政府作出的鲁政复决字（2016）308号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），向山东省泰安市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销《补偿决定书》和《复议决定书》。 一审法院查明：2013年5月，泰安市政府作出《关于征收财源大街西段旧城区改建一期工程范围内国有土地上房屋的决定》（以下简称《征收决定》）及《征收补偿方案》并予以公告，公告的征收部门为泰安市住房和城乡建设委员会，征收实施单位为泰安市城建投融资管理中心。杨继海在《征收决定》的征收范围内有房屋一套。5月15日，泰安市住房和城乡建设委员会作出《征收公告》，对房地产价格评估机构及选择方式作出说明告知，并进行张贴。2016年5月17日，市政府作出泰政房征补字[2016]013号《征收补偿决定书》（以下简称《征收补偿决定》），对该决定书予以张贴公告，并于当日将该决定书留置送达杨继海之妻。根据该决定书，杨继海可以选择货币补偿或者产权调换，选择货币补偿的，给予杨继海被征收房屋货币补偿金额443275元，一次性搬迁补助费614.3元，一次性发放三个月临时安置补偿费2395.77元，共计446285.07元;选择房屋产权调换的，安置于财源居小区11号楼6层西户，建筑面积90.89平方米。搬迁过渡期内杨继海自行解决周转房，按照被征收房屋的合法面积每月每平方米13元标准支付临时安置补助费，超过24个月，自超期之日起每月每平方米加发50%临时安置补助费，一次性搬迁补助费614.3元。 杨继海不服市政府作出的《征收补偿决定》，于2016年7月4日向省政府申请行政复议。2016年7月6日省政府收到杨继海的复议申请，于2016年8月25日作出鲁政复决字〔2016〕308号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定》），决定维持《征收补偿决定》。杨继海不服，提起本案诉讼。 一审法院认为，杨继海没有针对《征收决定》提起诉讼，仅仅在本案中对《征收决定》的合法性提出质疑，本案审理重点是对《征收补偿决定》进行合法性审查，但是因《征收决定》是作出《征收补偿决定》的基础，法院对《征收决定》涉及的重要问题进行审查。经查，市政府作出的《征收决定》涵盖的征收区域主要集中在财源大街西段，该区域建筑陈旧，危房相对集中，基础设施落后，生活环境较差。市政府为了改善周边生活居住条件和生产经营条件，对财源大街西段进行旧城区改建属于公共利益需要。该项目符合行政区划内国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入了国民经济和社会发展年度计划。征收部门拟定了征收补偿方案并按照程序上报市政府，在对拟定征收补偿方案进行论证、征求意见后，进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位、专户存储，市政府常务会议讨论并通过了《征收决定》,并及时予以公告。经初步审查，市政府作出的《征收决定》认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。《征收决定》作出后，杨继海向省政府申请复议，省政府维持了《征收决定》，杨继海在法定期限内未向人民法院提起诉讼，其在本案中要求确认《征收决定》违法并予以撤销的诉求，不予支持。 关于市政府作出《征收补偿决定》程序是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋征补条例》）第二十六条规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市县人民政府依照本条例规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。2013年5月12日，市政府作出《征收决定》，在《征收决定》规定的签约期限内，杨继海与房屋征收部门没有达成补偿协议，房屋征收部门报送市政府，按照《房屋征补条例》的有关规定，作出《征收补偿决定》并依法送达杨继海，符合法定程序。上述程序中争议的焦点问题是：一是评估机构选定程序是否合法；二是评估鉴定程序是否合法；三是市政府及评估机构是否履行了入户调查、公布调查结果、对室内装修进行评估的法定程序。 关于评估机构的选定程序是否合法的问题。根据住建部《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第四条规定，房地产评估机构由被征收人在规定时间内协商选定，在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或采取摇号、抽签等随机方式确定。《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第六条第二款规定，房地产价格评估机构可以由被征收房屋所在地街道、居委会组织被征收人协商选择。本案中，市政府于2013年5月15日发布了《关于公布选定的财源大街西段旧城区改建一期工程房屋征收房地产价格评估机构的公告》，该公告明确载明了“由被征收房屋所在地街道办事处组织被征收人协商选择”、“公告协商期内协商不成的，征收部门可组织入户征询或集中投票方式选定”、“如果参与投票的被征收人占被征收人总数比例过小，征收部门可以抽签、摇号等形式在公布的房地产评估机构名单中随机选定”，同时该《公告》附件中载明了部分候选的评估机构名单。市政府提交了被征收人所在财源街道办事处出具的《说明》以及部分被征收人协商选定评估机构的证据材料，该《说明》主要载明以下内容：“办事处于2013年5月16日至2013年5月31日组织被征收人协商，选定泰安市东岳联合房地产评估有限公司、泰安天义房地产评估有限公司作为房屋征收的房地产价格评估机构”。虽然被征收人提交的证据材料不能完全证明协商选择或随机抽签、摇号选择评估机构的过程，但是选定的评估机构是在《公告》附件中载明的候选评估机构名单中。同时，在《房屋征补条例》施行前（2011年1月21日），有关部门就依照《城市房屋拆迁管理条例》推进有关拆迁工作，在推进拆迁工作中，选定了上述评估机构并对部分房屋作出评估，并且根据评估结果签订了部分拆迁补偿协议。考虑到工作连续性，市政府在本案中，选定了该评估机构，也合情合理，并无不当。另外，杨继海房屋所在的旧城区改造项目，涉及2000多住户，仅仅剩余50户左右未签订征收补偿协议，97.5%以上住户对评估机构、评估结果没有异议，并根据评估结果签订了征收补偿协议，不宜以上述程序瑕疵撤销本案征收补偿决定。 关于评估鉴定程序是否合法的问题。评估报告作出后，泰安市住建委在《权利义务告知书》中告知了杨继海复核以及鉴定的权利，并注明了提交书面复核申请的接收地点。后杨继海对评估结果申请复核，评估机构进行了复核，并出具了书面复核结果。在复核结果告知书中，明确告知了杨继海如果对评估复核结果有异议，可以向房屋所在地的房地产价格评估专家委员会申请鉴定。后张广亮作为代表向泰安市房产管理局局长张涛邮寄了鉴定申请。该局工作人员同张广亮进行了电话沟通，并就专家鉴定事宜当面对接，当面告知了鉴定工作流程、申请鉴定的要件以及缴纳鉴定费等事项，张广亮等代表并未当场表态。后该局工作人员又电话联系张广亮等人领取鉴定申请表，杨继海等人就鉴定一事未再作出进一步行为。本案中，杨继海与市政府双方提交了不同版本的“对复核结果申请鉴定书”，双方均认可通过特快专递进行了邮寄，且是同一邮寄单寄出。市政府向本院提交了“对复核结果申请鉴定书”，该“对复核结果申请鉴定书”上有杨继海等人的签名，显然，市政府提交的“对复核结果申请鉴定书”证明力更大，原审法院予以采信。在该鉴定申请中，杨继海只是在陈述对评估报告的不满，并未提出明确且具体的鉴定请求事项。且，根据市政府提交的鉴定申请制式表格可以看出，申请鉴定有规范的工作流程并应缴纳相应费用，但杨继海等人在寄出鉴定申请后，并未按照房管局工作人员告知的具体鉴定流程提出申请、缴纳鉴定费用，视为放弃了申请鉴定的权利，应当承担鉴定不能的法律后果。 关于市政府及评估机构是否履行了有关法定程序的问题。经查，评估机构分别于2015年1月27日、2015年2月13日、2015年2月28日对被征收房屋进行实地查勘，但涉案房屋均门窗紧闭、无人应答，评估及相关工作人员无法入户调查，评估师制作了入户调查实地查勘记录表，并由评估师、房屋征收单位工作人员及见证人签字确认，将有关情况在评估报告中进行了说明。后山东天义房地产土地评估有限公司作出《杨继海房地产评估报告》，泰安市住建委将该报告及权利义务告知书邮寄给杨继海，后住建委作出《房屋征收分户初步评估结果公示》，对包括杨继海在内的被征收人的分户初步评估结果予以公示。市政府作出的《征收补偿决定》中载明“附属设施及被征收房屋内的装饰装修等，待被征收人交付房屋后进行评估，根据评估结果据实结算给被征收人”。原审法院认为，杨继海提到的见证人身份问题，王立新为征收单位工作人员，其虽然在见证人一栏签字，但是该入户调查实地查勘记录表只是记载了未能入户调查的情况说明，并未就杨继海房屋内的装修及物品等详情予以记载，见证人的身份问题对杨继海的权益不产生实际影响，《征收补偿决定》中的载明事项也充分保障了杨继海室内物品及装饰的财产权益。因此，市政府履行了评估程序中的入户调查及公示等程序，不违反《评估办法》的规定。 关于杨继海有关痕迹鉴定申请的处理问题。一、关于杨继海申请鉴定有关材料上的签字时间，证明有关材料涉嫌伪造的问题。原审法院认为，杨继海申请鉴定的有关签字内容，是选定、公布评估机构公告、说明上的有关时间记载，该时间记载与征收部门与评估机构签订的合同书时间相吻合、与有关照片的电子存档时间也相互印证，可以证明该选定、公布评估机构公告、说明的真实性，没有必要再另进行痕迹鉴定。对杨继海该申请，不予支持。二、关于杨继海申请对“对复核结果申请鉴定书”的真实性进行鉴定的问题。原审法院认为，该院前述已经对市政府提交的“对复核结果申请鉴定书”予以采信，故无须对“对复核结果申请鉴定书”真实性进行鉴定。 关于省政府复议行为是否符合法律规定的问题。经查，杨继海对市政府作出的《征收补偿决定》不服，向省政府申请行政复议。省政府于2016年7月6日收到该申请，2016年8月25日作出《行政复议决定》，认定事实清楚、程序符合法律规定。 综上，泰安市政府作出的《征收补偿决定》及山东省政府作出的《行政复议决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨继海的诉讼请求。案件受理费50元，由杨继海负担。 杨继海不服，向山东省高级人民法院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审。 二审法院查明的事实和一审法院查明的事实一致。二审法院以与一审法院基本相同的理由，于2017年9月30日作出（2017）鲁行终1061号行政判决，驳回上诉，维持原判决。 杨继海不服，向本院提出申诉，请求撤销一审、二审判决，或者依法改判。主要事实和理由：泰安市政府作出的《征收决定》违法，应当予以撤销；泰安市政府作出的《补偿决定书》程序违法；评估机构的选择违法；价格评估鉴定违法；泰安市政府和评估机构未履行法定程序。 本院认为：本案的核心是《补偿决定书》是否合法等问题。 第一，关于泰安市政府作出的《征收决定》是否违法的问题。因本案系杨继海不服《补偿决定书》提起的诉讼，杨继海在一审中的诉讼请求是撤销《补偿决定书》，并非针对《征收决定》提起诉讼，故《征收决定》的合法性问题不属于本案的审查范围。 第二，关于泰安市政府作出的《补偿决定书》是否合法的问题。《征收条例》第二十五条第一款、第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照《征收条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。本案中，因杨继海与房屋征收部门在规定期限内达不成补偿协议，泰安市政府根据房屋征收部门的报请，于2016年5月17日作出《补偿决定书》，并在当日进行了公告，且从《补偿决定书》的内容看，包含了货币补偿、产权调换、搬迁过渡期限、临时安置补助费、一次性搬迁补助费等内容，故《补偿决定书》的作出程序和内容合法。 第三，关于评估机构的选择是否违法的问题。《征收条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，从一、二审查明的事实看，泰安市政府提交的证据材料不足以证明评估机构的选择符合上述规定，故此节存在违法之处。但是，鉴于杨继海的诉讼请求是撤销《补偿决定书》，另考虑到案涉评估公司具有法定资质，评估过程符合法定程序，《房屋所有权证》对案涉房屋的面积有明确的记载，杨继海房屋所在的旧城区改造项目涉及2000多住户，仅剩余50户左右没有签订补偿协议，97.5%以上的住户对评估机构、评估结果没有异议，并根据评估结果签订了征收补偿协议，故不宜确认《补偿决定书》违法。 第四，关于评估人员未入户实地踏勘的问题。《评估办法》第十二条规定，被征收人应当协助注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，提供或者协助搜集被征收房屋价值评估所必需的情况和资料。本案中，从一、二审查明的事实看，评估机构于2015年1月27日、2015年2月13日、2015年2月28日对被征收房屋进行实地查勘，因涉案房屋门窗紧闭、无人应答，评估及相关工作人员无法入户调查，评估师制作了入户调查查勘记录表，并由评估师、房屋征收单位工作人员及见证人签字确认，将有关情况在评估报告中进行了说明。另外，《房屋所有权证》对案涉房屋的面积有明确的记载，未入户踏勘的情节仅仅影响室内物品价值的评估，对此《补偿决定书》明确记载“附属设施及被征收房屋内的装饰装修等，待被征收人交付房屋后进行评估，根据评估结果据此结算给被征收人”。因此，杨继海以此为由认为《补偿决定书》应予撤销的主张不能成立。 第五，关于泰安市房地产价格评估专家委员会对杨继海鉴定申请未予处理是否违法的问题。杨继海提交鉴定申请后，未在规定时间内交纳鉴定费用，视为放弃申请鉴定的权利，故其该项主张不能成立。 第六，关于《复议决定书》的作出程序是否合法的问题。《行政复议法》第十七条、第三十一条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，决定是否受理；并应当自受理审理之日起六十日内作出行政复议决定；情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，并告知申请人和被申请人，可以最多延长三十日。本案中，山东省政府2016年7月6日收到杨继海的复议申请，履行了受理、通知、延期等程序后，于2016年8月25日作出《复议决定书》并送达，符合法律规定的程序。 综上，《补偿决定书》的作出程序和内容整体上符合《征收条例》的规定，但在评估机构的选择方面存在瑕疵，鉴于杨继海的诉讼请求为撤销《补偿决定书》，评估报告从内容上看并未侵犯杨继海的实体权利，一审指出该瑕疵后未确认违法并无不当，二审予以维持亦无不当。杨继海的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人杨继海的再审申请。 审判长 孙 江 审判员 李纬华 审判员 李绍华 二〇一八年九月二十日 书记员 李林涛