贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔06行初20号原告杨海平，男，土家族，1983年10月18日生，住贵州省江口县。委托代理人杨小平，女，土家族，1974年9月19日生，住贵州省江口县，系原告杨海平之姐。委托代理人金梅，贵州黔东律师事务所律师。被告江口县人民政府。法定代表人杨云，该县县长。出庭负责人姜建耀，该县副县长。委托代理人桂军华，江口县人民政府法制办公室工作人员。被告江口县住房和城乡规划建设局。法定代表人唐睿，该局副局长（主持工作）。出庭负责人邹振华，该局副局长。委托代理人鲁文，江口县法制办法律顾问室工作人员。原告杨海平因不服被告江口县人民政府（以下简称江口县政府）、江口县住房和城乡规划建设局（以下简称江口县住建局）房屋拆迁管理一案，于2018年3月19日向本院提起诉讼。本院于2018年3月19日立案后，分别于2018年4月10日、4月11日向被告江口县政府、被告江口县住建局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告杨海平的委托代理人杨小平、金梅，被告江口县政府出庭负责人姜建耀副县长及委托代理人桂军华、被告江口县住建局出庭负责人邹振华副局长及委托代理人鲁文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨海平诉称，原告一家为支持政府公共事业的建设，曾无偿捐献部分土地，后又将原告仅有的2亩土地同意政府征收用于建设江口县第三中学。2017年年初，原告坐落在江口县××镇××村××组砖木结构的房屋一幢被被告列入征收拆迁范围。同年2月15日，被告江口县政府对原告的房屋进行丈量并委托评估，结果为宗地面积：264.02m2；建筑占地面积：67.38m2;空地面积：196.6m2；房屋装修补偿及搬迁费共计：25341元。因被告江口县政府在赔偿标准上并未按照《江口县旧城棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案》公平、公正对待原告，并且在丈量时遗漏堡坎，导致双方未能签订补偿协议。2017年8月2日，原告向铜仁市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认被告江口县政府作出《关于旧城棚户区改造项目房屋征收有关事项的通告》为违法，该院已判决确认《通告》违法。同日，被告趁原告本人不在家，在未履行任何法定程序的情况下，组织人员强行拆除了原告的房屋，导致原告的财产悉数被毁，给原告造成巨大的经济损失。被告强拆行为无法律和事实依据，程序严重违法。被告江口县政府是江口县旧城棚户区改造项目的征收人，被告江口县住建局是被告江口县政府确定的房屋征收部门。请求依法判决确认被告强制拆除原告房屋的行为违法。原告杨海平在举证期限内向本院提交经庭审质证的证据有：1、身份证复印件及户籍信息。证明（1）原告的身份信息及主体资格适格；（2）杨海平系单独立户。2、建设用地宗地图。证明杨海平房屋被拆前丈量面积：264.02m2，室内装修物品价值26952元。3、照片。证明原告房屋被拆前的现状以及被二被告违法拆除的客观事实。4、（2017）黔06行初79号行政判决书。证明（1）2017年2月14日江口县政府作出的《关于旧城棚户区改造项目房屋征收有关事项的通告》的行为被铜仁市中级人民法院依法确认为违法行政行为；（2）证明二被告于2017年8月2日拆除原告所有的本案涉案房屋无任何合法手续，二被告的行为系违法行为；（3）二被告的主体资格适格。5、视听资料（光盘二个）、视频音像（光盘一个）。证明（1）二被告的主体资格适格；（2）二被告工作人员带队将原告居住的本案涉案房屋强制拆除的客观事实。6、杨海平的申请书。证明原告杨海平的父亲按照农村习惯修建房屋，这份证据得到村里面的认可，手续合法。7、征收补偿安置协议5份及江口县旧城棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案。证明（1）原告的房屋被征收源于两被告的征收行为（2）拆迁补偿方案有：①产权调换，②以货币形式补偿按照2560元/m2；（3）本村村民杨永发、李彩芝、杨晓红、杨品品、杨政发的房屋也无有相关建房手续（规划许可证、房产证），其补偿标准均按照2560元/m2。被告江口县政府答辩称，（一）原告的建筑系违章建筑，本府有权要求原告自行拆除违章建筑物。本府经查，原告杨海平系杨文清之子。原告诉称的坐落于江口县××镇××村××组砖木结构的房屋未向本府及相关部门申请办理审批手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者釆取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施……”、第七十七条第一款“农村村民未经批准或者釆取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”、第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。”、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门釆取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定，原告的房屋属于违章建筑，本府有权要求其自行拆除。本府于2015年12月6日向原告作出了《限期拆除通知书》并进行了公告，原告杨海平一家拒绝签收该通知书，本府将该通知书予以留置送达。（二）原告请求判令本府与江口县住建局等赔偿经济损失，没有事实与法律依据。原告主张索赔的涉案房屋系违章建筑，该房屋的修建过程本身违反了法律、法规的强制性规定，这种非法利益不应当受到法律的保护。根据《国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”、《行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”之规定，原告在诉状中提请的赔偿金额无事实与法律依据。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告江口县政府在举证期限内向本院提交经庭审质证的证据、依据有：1、相关手续情况说明。证明（1）原告未在江口县住建局办理《建设用地规划许可证》；（2）本案涉案房屋系违章建筑，被告拆除违章建筑系依法履行管理职能无需对原告进行赔偿。2、不动产登记资料查询结果证明。证明（1）原告在江口县××镇××村××组无产权登记信息；（2）原告主张的涉案房屋系违章建筑，被告拆除违章建筑系依法履行管理职能无需对原告进行赔偿。3、限期拆除通知书及现场照片。证明2015年12月6日被告书面通知杨文清一家停止修建房屋并接受处罚的事实；（2）原告杨海平一家在接到该《通知》后未及时拆除，在未办理相关审批手续的前提下继续修建房屋，扩大了违章房屋被拆除的经济损失；（3）被告拆除原告违章建筑系依法履行管理职能。4、江口县县城总体规划图及县主城控制性详细规划。证明被告住建局已于2010年、2012年作出县城具体规划方案，原告建筑在规划范围内，且规划方案早于原告建筑的修建，原告不能在规划范围内修建房屋。被告江口县住建局辩称，（一）本局作为住房规划建设主管部门，对辖区内房屋规划建设有法定管理职能，有权要求原告自行拆除违章建筑物。经查，原告杨海平系杨文清之子。原告诉称的坐落于江口县××镇××村××组砖木结构的房屋未向本局及相关部门申请办理审批手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，原告修建的本案房屋应办理建设工程规划许可证等证件而未办理，属于违章建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门釆取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定，本局于2015年12月6日向原告作出了《限期拆除通知书》并进行了公告，原告杨海平一家拒绝签收该通知书，本局将该通知书予以留置送达。（二）原告无权要求经济损失赔偿。原告主张索赔的涉案房屋系违章建筑，该房屋的修建过程本身违反了法律、法规的强制性规定，这种非法利益不应当受到法律的保护。其据此获得的利益不属于合法利益。本局作出的强制清除行为，并不存在侵犯原告合法权益的情形。《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该条可知，行政机关承担赔偿责任的必备条件是违法行为侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益。违法建筑是违法状态的物化，不应受法律保护，行政机关拆除违法建筑的目的就是消除违法状态，使之不再持续，故拆除违法建筑不在赔偿范围之内。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告江口县住建局在举证期限内向本院提交的证据、依据与被告江口县政府提交的证据一致，庭审中表示不再重复举证。经庭审质证，（一）对被告江口县政府提交的1号证据，原告对该组证据真实性、合法性无异议，但是对其证明目的的有异议。原告认为，首先，该证据恰好印证了本案原告没有宅基地。其次，原告所建房屋没有取得规划手续并不当然就是违章、违法建筑。提交的2号证据，原告对证据的真实性、合法性无异议，但是对其部分证明目的有异议。首先，该证据恰好印证了本案原告没有宅基地，根据农村一户一处宅基地原则，原告依法可以建房。其次，没有产权并不必然就是违法建筑。再次，对被告的第二个证明目的部分有异议，不认可原告的房屋系违章建筑，但是认可被告拆除原告房屋的客观事实。无证房产并不当然都是违法建筑，按照农村建房一贯的做法及村规民约，村民建造房屋不需要经规划部门审批，只要取得村民委会的同意即可。提交的3号证据，原告对《限期拆除通知》的三性有异议，对现场照片真实性没有异议。原告认为，首先，《限期拆除通知》原告自始至终未看见过，被告也未向原告送达，完全是事后行为，因此，对原告不具有法律效力。其次，被告没有相应的证据予以佐证系留置送达，根据该通知书中记载被告是采取留置送达，而根据《民事诉讼法》相关规定，其程序不合法，依法应不予采信。再次，对被告的第三个证明目的部分有异议，对于被告自认拆除原告房屋的客观事实没有异议。提交的4号证据，原告认为真实性不得而知，原告作为村民没收到规划图，被告也没有在村里面进行公告，达不到被告证明目的。（二）对原告提交的1号证据，被告江口县政府、被告江口县住建局对真实性没异议，对证明目的和关联性有异议，认为杨海平是2017年才分户的，并不能证明他享有申请宅基地的权利。提交的2号证据，被告江口县政府、被告江口县住建局对真实性有异议，认为并没有相关部门的盖章。提交的3号证据，被告江口县政府对真实性无异议，对证明目的和关联性有异议。被告江口县住建局对真实性无异议，对证明目的有异议，认为不存在违法拆除的客观事实。提交的4号证据，被告江口县政府、被告江口县住建局对真实性没异议，对证明目的有异议，认为只能证明通告是违法的，但不能证明被告的拆除行为是违法行为，也不能证明原告的建筑是合法建筑。提交的5号证据，被告江口县政府、被告江口县住建局对证明目的有异议，认为拆除的是违法建筑。提交的6号证据，被告江口县政府认为因为是复印件，章看不清楚，对真实性有异议；原告提供的申请书真实性有问题，仅是一份申请书不能证明那块地是宅基地。被告江口县住建局认为没看到原件，对真实性和证明目的有异议，该申请书没有得到相关的用地审批。提交的7号证据，被告江口县政府、被告江口县住建局认为对棚户区改造有规定，合法建筑按文件补偿，对于违法建筑，根据相关规定强制拆除；另外5户签订协议是被告与另外5户的法律关系，与本案无关。本院对上述证据认证如下：（一）对被告江口县政府提交的1号、2号证据，系作出本案行政行为之后收集的证据，不能作为证明本案行政行为合法的证据，不予采信。提交的3号证据，能够证明作出限期拆除通知的事实，予以采信。提交的4号证据，能够证明原告所在的村已列入县城总体规划范围，予以采信。（二）对原告提交的1号证据，能够证明原告的身份等信息及主体资格，予以采信。提交的2号证据，能够证明涉案房屋面积及评估价值等内容部分，予以采信。提交的3号证据，能证明原告房屋被拆前的现状和被拆除的事实，予以采信。提交的4号证据，系本院生效的法律文书，予以采信。提交的5号证据，二被告对强制拆除原告的房屋不持异议，予以采信。提交的6号证据，仅有申请书不能证明有合法的建房手续，不予采信。提交的7号证据，另外五户签订征收补偿安置协议与本案无关，不予采信；被告江口县政府制定了房屋征收与补偿安置实施方案属实，予以采信。经审理查明，原告杨海平是江口县××办事处××村××组村民。2010年5月27日贵州省人民政府作出黔府函﹝2010﹞82号《省人民政府关于江口县县城总体规划修改的批复》原则同意《江口县县城总体规划》确定的县城规划区、规划年限等各项专业规划、技术经济指标。其中原告所在的江口县双江镇（后变更为街道办事处）全部行政辖区属于县城规划区。2015年11月25日，被告江口县政府发布《江口县旧城棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案》。原告在本组的砖木结构房屋一幢被被告江口县政府列入征收拆迁范围。2017年2月14日，被告江口县政府作出《关于旧城棚户区改造项目房屋征收有关事项的通告》。2017年2月15日，被告江口县政府对原告的房屋进行丈量并委托评估，结果为宗地面积：264.02m2；建筑占地面积：67.38m2;空地面积：196.6m2；房屋装修补偿及搬迁费共计：25341元。2017年4月28日，江口县规划执法大队对原告作出《限期拆除通知书》，限期收到通知书后三日内自行拆除。2017年7月26日，被告江口县政府自行撤销《关于旧城棚户区改造项目房屋征收有关事项的通知》。2017年8月2日，被告江口县政府组织被告江口县住建局等部门将原告的房屋强制拆除。原告认为，被告未经过任何法定程序强行拆除原告的房屋，给原告造成巨大的经济损失，依法应被确认违法并对原告进行赔偿。为此，原告遂向本院提起行政诉讼。另查明，原告在江口县住建局未办理《建设用地规划许可证》，且在江口县××办事处××村××组无产权登记信息。被告江口县棚户区改造指挥部是临时机构，不具有行政诉讼的主体资格，经本院释明，原告已经放弃对该指挥部的起诉，本院予以确认。本院认为，本案的焦点在于二被告强制拆除原告房屋的行为是否违法。首先，二被告对强制拆除原告房屋的行为不持异议，可以确定强制拆除原告房屋的行为是由二被告实施的。其次，二被告认为原告的房屋系违章建筑，但并没有按照处理违章建筑的程序进行处罚。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“……对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，……”、第七十七条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”。原告修建的房屋违反江口县土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，未经批准非法占用土地建住宅，有权责令原告限期拆除并作出处罚决定的机关是被告的土地行政主管部门。而根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设规划许可证或者未按照建设规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……”、第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，认定原告的房屋属于违章建筑应当由被告江口县政府的城乡规划主管部门作出认定；逾期不拆除的，由被告江口县政府责成有关部门采取强制拆除。本案没有证据证明被告江口县政府责成哪个部门采取强制拆除措施。其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。”、第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，……”。本案中，二被告强制拆除原告房屋，虽作出有《限期拆除通知书》，但是以江口县规划执法大队的名义作出，而不是以被告江口县住建局的名义作出并送达，执法主体不适格，且二被告在强制拆除前未予以公告，未经催告，也未作出强制执行决定并送到原告，程序严重违法。综上，二被告强制拆除原告房屋的行为违法。原告的起诉理由能够成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告江口县人民政府、被告江口县住房和城乡规划建设局强制拆除原告杨海平的房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告江口县人民政府、被告江口县住房和城乡规划建设局共同承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 王 晋审判员 刘开奎审判员 陈天华二〇一八年九月十二日法官助理谢德英书记员舒雨