鞍山市千山区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）辽0311行初第73号 原告刘某某,男,汉族,1956年10月18日生,住辽宁省海城市。 原告王某某,男,汉族,1970年10月16日,住辽宁省海城市。 原告刁某某,男,汉族,1964年10月27日生,住辽宁省海城市。 原告吕某某,女,汉族,1965年9月5日出生,住辽宁省海城市，(与刁某某系夫妻关系)。 原告王某某,女,汉族,1960年6月13日出生,住辽宁省海城市。 原告刘某,男,汉族,1987年8月15日出生,住辽宁省海城市，(系刘某某之子)。 六原告之委托代理人张晓霞,北京圣还(天津)律师事务所律师。普通授权代理。 被告海城市国土资源局。住所地：海城市淮河路**。 法定代表人（负责人）王守壮，局长。（因公原因未到庭） 委托代理人王某某，海城市国土资源局工作人员。一般授权代理。 被告鞍山市国土资源局，，住所地：鞍山市铁**二一九路** 法定代表人（负责人）陈望新，局长。（因公原因未到庭） 委托代理人邱某某，鞍山市国土资源局工作人员。普通授权代理。 原告刘某某等六人诉被告海城市国土资源局、鞍山市国土资源局依法履行法定职责一案,本院于2018年8月6日以（2018）辽0311行初73号立案，在立案后依法组成合议庭并于2018年9月3日依法公开开庭审理了本案，六原告的诉讼代表刘某某、王某某、刁某某及其委托代理人张晓霞，被告海城市国土资源局的委托代理人王某某，鞍山市国土资源局的委托代理人邱某某到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 2018年5月11日海城市国土资源局作出了《关于海城市西柳镇石井村棚户区改造项目的调查报告》，报告说明：我局于2018年5月8日接到海城市西柳镇石井村刘某某、王某某等人的《查处申请书》,申请依法对西柳镇北石井村棚户区改造项目未经征地批准违法占地行为进行查处。我局立即责成有关部门及时到达现场展开调查,调查情况如下：经查,举报人反映的地块位于海城市西柳镇××（××）,该项目属西柳镇石井村棚户区改造工程,项目改造从2017年3月开始实施,目前处于谈迁阶段。改造建设工程尚未建设,无违法用地行为。 原告诉称，六原告为辽宁省海城市西柳镇北石村村民,因西柳镇棚户区改造工程，六原告房屋和土地所在地被列入征收范围。为核实征收行为的合法性,原告向省市县多部门申请西柳镇北石村棚户区改造项目的征地批准文件。然而,省市县政府及其规划、环保、住建和国土等职能部门都一致答复相关征地批准手续和前置文件不存在。其中,辽宁省国土资源厅于2017年5月3日向六原告作出的答复更是明确:你们申请所涉及的地块尚未征收,所以无法向你们提供相关政府信息。原告认为未经批准而实施征收的行为违法,遂于2018年5月7日向被告海城市国土资源局申请依法对西柳镇北石井村棚户区改造项目的未批先征行为进行查处，要求依法履行法定职责。2018年5月17日,原告收到海城市国土资源局作出的《关于海城市西柳镇石井村棚户区改造项目的调查报告》(下简称《调查报告》)称,原告反映的地块位于海城市西柳镇××（××）,该项目属西柳镇石井村棚户区改造工程,项目改造从2017年3月开始实施,目前处于谈迁阶段，改造建设工程尚未建设,无违法用地行为。原告认为,海城市国土资源局既己经查明,涉案项目在未经省政府批谁的情况下已于2017年3月开始实施征收,却未对该"未批先征"行为确认为无违法用地，这明显地是没有依法履行法定的理土地的职责行为。六原告得到了调查报告后遂于2018年5月21日向被告鞍山市国土资源局申请行政复议,请求依法撤销该《调查报告》并责令其对未批先征的违法行为进行查处。鞍山市国土资源局于2018年7月23日作出鞍国土资复[2018]6号《行政复议决定书》,维持了海城市国土资源局的《调查报告》,并称原告要求的不属于行政诉讼和行政复议受案范围。 六原告的诉讼请求1、请求依法撤销被告海城市国土资源局作出的《关于海城市西柳镇石井村棚户区改造项目的调查报告》并责令其对海城市经济开发区未批先征的违法行为进行查处；2、请求依法撤销被告鞍山市国土资源局作出的鞍国土资复（2018）6号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由二被告承担。 为支持六原告的诉讼向本院提交了以下证据： 证据1、辽宁省国土资源厅作出的编号2017245-1《依申请公开政府信息告知书》，用以证明原告房屋所在地块尚未上报省政府批准征收； 证据2、关于海城市西柳镇石井村棚区改造项目的调查报告，用以证明原告于2018年5月7日向被告海城市国土资源局邮寄了查处申请书,海城市国土资源局于2018年5月11日作出的《调查报告》表明,其未对涉案项目的未批先征违法行为进行查处； 证据3、征收补偿明细表，用以证明西柳镇政府曾经对六户居民进行的征迁补偿，六原告具有原告的诉讼主体资格； 海城市国土资源局对六原告的主体资格没有意见，鞍山市国土资源局对六原告的主体资格提出异议，认为原告的主体资格不适格； 证据4、一组照片（10张），证明所诉争的地块大部分已经被实际上拆迁的事实。 鞍山市国土资源局提出异议，认为被征收的住户没有委托六原告提起行政诉讼，行政诉讼的前提条件是行政行为和行政管理相对人之间具有权利和义务关系。六原告没有提供任何证据证明他们的某项合法权益因为某项行政行为受到了侵害。 被告海城市国土资源局在答辩期内未向本院提交答辩状。庭审中亦未有答辩意见。 被告鞍山市国土资源局在答辩期内向本院提交了书面答辩状，其辩称：房屋征收不等于土地征收,房屋征收纠纷不在国土资源部门管理职责范围之内。在一个完整的集体土地开发利用过程中,需经历两个征收阶段。第一个阶段需办理集体土地征地审批手续,受《土地管理法》调整,采取分级审理的方式将集体土地征收后变为国有建设用地,集体土地征收工作在市、县人民政府的领导下由国土部门负责实施,在此阶段的补偿安置工作中,不包含地上附着物的补偿。第二个阶段开展国有土地上房屋征收与补偿工作,受《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第590号)调整,此时,原集体土地上的房屋经过集体土地征收工作后,己经变成为国有建设用地上的房屋,对其实施征收和补偿的工作职责,是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条,由市、县级人民政府确定的房屋征收部门负责实施,并非国土部门的工作职责。2、我方认为原告出现了将土地征收和利用与房屋征收混同的错误认识。目前,在原告反映情况的地块上,土地管理部门既没有正式开展集体土地征收工作,也没有其他单价和个人实施任何土地开发利用行为。海城市国土资源局作出《关于海城市西柳镇石井村棚户区改造项目的调查报告》中的结论"棚户区改造工程从2017年3月开始实施,目前处于谈迁阶段,建设工程尚未实施,无违法用地行为",符合客观实际,我局理当予以维持。3、至于已经存在的房屋征收行为是否违法,以及房屋征收补偿标准是否合理,并在此基础上可能侵犯了原告的房屋和宅基地使用权等财产性权益,则不在国土资源部门管理职责的范围之内。如果这样的事实存在,应当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条"市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为,被征收人不服提起诉讼的,以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托,在委托范围内从事的行为,被征收人不服提起诉讼的,应当以房屋征收部门为被告"的法律规范予以调整。综上所述,我局认为,原告对我局的指控不符合事实且于法无据,请依法驳回其诉讼请求。 经审理查明的事实：原告刘某某等六人系海城市西柳镇××（××）的村民，在该村拥有各自合法的自建房屋，该村土地性质目前尚属集体土地。2017年3月初，海城市经济开发区委托西柳镇政府以该地区启动棚户区改造工程为由进行拆迁动员工作并实际拆迁，有部分百姓同意了动迁并拆迁。六原告目前不同意动迁和拆迁，其主要原因是要求相关部门出示集体土地的批复文件和征收决定，为核实动迁和拆迁的合法性,六原告曾向省市县多部门申请西柳镇石井村棚户区改造项目的征地批准文件。然而,省市县政府及其规划、环保、住建和国土等职能部门均一致口头答复征地批准手续和前置文件不存在。2017年5月3日辽宁省国土资源厅向六原告出据告知书，明确答复六原告所要求的所在地的集体土地被征收为国有的征地批准文件及一书四方案(建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案)、征地调查确认表、土地利用总体规划图、土地利用现状图、勘测定界技术报告书和勘测定界图、征地补偿款资金到位证明等申报材料信息均不存在，经鞍山市国土资源局反馈,六原告申请的公开所涉及的地块尚未被征收。2018年5月7日六原告以邮寄的方式向海城市国土资源局提出申请，要求其依法履行法定职责，对该村正在动迁和拆迁地块批复和征收问题进行查处。2018年5月11日海城市国土资源向六人作出了《关于海城市西柳镇石井村棚户区改造项目的调查报告》，报告说明：我局于2018年5月8日接到海城市西柳镇石井村刘某某、王某某等人的《查处申请书》,申请依法对西柳镇北石井村棚户区改造项目未经征地批准违法占地行为进行查处。我局立即责成有关部门及时到达现场展开调查,调查情况如下：经查,举报人反映的地块位于海城市西柳镇××（××）,该项目属西柳镇石井村棚户区改造工程,项目改造从2017年3月开始实施,目前处于谈迁阶段。改造建设工程尚未建设,无违法用地行为。六原告不服于2018年5月21日向鞍山市国土资源局申请复议，鞍山市国土资源局于2018年7月23日作出鞍国土资复(2018)6号行政复议决定书，决定维持海城市国土资源局作出的《关于海城市西柳镇石井村棚户区改造项目的调查报告》，六原告于2018年8月6日来本院诉讼。 另查：六原告于2018年3月27日（起诉状时间）对《海城市人民政府关于同意开发区西柳镇北石井村地块实施房屋移迁的批复》（海政【2016】73号）在鞍山市中级人民法院行政诉讼，该案正在审理之中。西柳镇北石井村宅基地退出及房屋移迁共计187户,目前已完成搬迁181户，尚剩6户即本案六原告正在涉诉中。 本院认为：本案争议的焦点有两个，一是六原告是否具有原告主体资格即原告主体资格是否适格？二是六原告诉讼的《关于海城市西柳镇石井村棚户区改造项目的调查报告》是否正确？首先看六原告的主体资格，本案的六原告系本案诉争的集体土地即西柳镇石井村的村民，他们世代在此居住，有合法的住房所有权和宅基地的使用权，他们对于自己赖以生存的集体土地中自身合法使用的土地是否被违法用地具有知情权和控诉、检举权，根据《中华人民共和国土地管理法》第六条规定"任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务,并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告"之规定，故本院对六原告的诉讼主体资格予以支持；对于第二个焦点问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定"县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查"之规定，海城市国土资源局有权对石井村的集体土地是否被违法用地进行监督和检查，被告己经对六原告的申请作出了实际调查并作出了明确答复，虽然是以“调查报告”的形式进行的答复，但实际上己对六原告需要解决的问题进行了明确回答，被告己履行了应该履行的职责。对于六原告认为被告所答复的与事实不符一节，六原告可另行寻求解决途径予以解决；对于六原告请求依法撤销被告海城市国土资源局作出的《关于海城市西柳镇石井村棚户区改造项目的调查报告》,并责令其对海城市经济开发区未批先征的违法行为进行查处的诉讼一节，“调查报告”是一种答复，它不是行政命令或行决定，是行政机关内部政府部门平级或下级向上级报告问题时所用的行文规格文本，不具有撤销性；被告对六原告的申请以该种行文形式进行答复不妥，本院予以纠正；六原告要求本院责令被告对对海城市经济开发区未批先征的违法行为进行查处，该查处行为不是司法救济途径所要解决的问题，六原告可另寻解决途径；六原告认为该区域的集体土地没有经过国土资源局的批复，亦只有控告和检举的权利，六原告只是一般自然人、公民，不代表行政机关或者监察机关，其无权要求和申请对违法使用土地的行为进行查处，更没有要求追究违法用地人的法律责任的权利。六原告的诉讼的目的如果是为了保护好各自的财产权不受非法侵害，可在财产权被侵害后寻求救济途径予以解决；鞍山市国土资源局是海城市国土资源局的复议机关，如果对于下级行政机关形成的“调查报告”本应在复议阶段正确地对下进行指导，即对于内部调查形成的调查报告应明确不需要复议，亦不符合行政复议的程序性规定，或指明六原告其不予复议的理由即可，不能以维持或者撤销的方式作出决定，由于撤销该复议决定己无实际意义，故本院对于该作法予以纠正。 综上，根据《中华人民共和国行诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回六原告刘某某、王某某、刁某某、吕某某、王某某、刘某的诉讼请求。 本案诉讼费50元由六原告承担。 如不服本判决，可于收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省鞍山市中级人民法院。 审 判 长  滕启刚 人民陪审员  韩露萓 人民陪审员  马晓冬 二〇一八年九月八日 代理书记员  项 彤