河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫14行初84号原告王友江，男，1966年10月30日出生，汉族，住商丘市睢阳区。原告王艳飞，男，1990年6月10日出生，汉族，住商丘市睢阳区。原告罗文杰，男，1988年9月1日出生，汉族，住商丘市睢阳区。原告胡明利，男，1965年12月20日出生，汉族，住商丘市睢阳区。原告王魁全，男，1949年10月21日出生，汉族，住商丘市睢阳区。原告曹春英，女，1982年3月4日出生，汉族，住商丘市睢阳区。原告王崇智，男，1983年2月1日出生，汉族，住商丘市睢阳区。原告王魁元，男，1966年3月4日出生，汉族，住商丘市睢阳区。原告屈允荣，女，1960年7月13日出生，汉族，住商丘市睢阳区。原告邓文雨，女，1985年2月17日出生，汉族，现住商丘市睢阳区。原告王青杰，男，1985年12月29日出生，汉族，住商丘市睢阳区。原告王奎道，男，1956年6月18日出生，汉族，住商丘市睢阳区。原告王家志，男，1945年7月2日出生，汉族，住商丘市睢阳区。原告孟现华，男，1975年10月15日出生，汉族，现住商睢阳区。诉讼代表人王奎道，男，1956年6月18日出生，汉族，住商丘市睢阳区。诉讼代表人王青杰，男，1985年12月29日出生，汉族，住商丘市睢阳区。被告商丘市睢阳区人民政府，住所地商丘市睢阳区雪苑路**。法定代表人栗朝举，该区政府区长。行政负责人黄文杰，该单位副区长。委托代理人王自强，该单位工作人员。委托代理人刘刚，河南华豫律师事务所律师。原告王友江等14人不服被告商丘市睢阳区人民政府（以下简称睢阳区政府）房屋征收决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月19日受理后，依法向被告睢阳区政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，并于2018年4月25日公开开庭审理了本案。原告王友江等14人之诉讼代表人王奎道、王青杰，被告睢阳区政府之行政负责人黄文杰及委托代理人王自强、刘刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是被告睢阳区政府于2017年9月20日作出的商睢政（2017）56号《关于对睢阳区大棚户区改造宋大庄、宋路口村实施房屋征收的决定》。该决定的主要内容是为加快推进睢阳区大棚户区改造步伐，促进经济、社会和环境协调发展，优化城镇规划布局，对睢阳区大棚户区改造宋大庄、宋路口村范围内房屋及其附属物实施征收，涉及房屋约1186处，征收面积约28万平方米。同时，被告公布了睢阳区大棚户区改造宋大庄、宋路口村房屋征收与安置补偿实施方案。原告王友江等14人起诉称，2017年8月16日，被告公布了《睢阳区大棚户区改造宋大庄、宋路口村房屋征收与安置补偿实施方案（草案）》，拟对原告等人所在的社区实施房屋征收。2017年9月4日，被告公布了前期房屋信息采集数据。2017年9月22日，被告正式公布了《关于对睢阳区大棚户区改造宋大庄宋路口村实施房屋征收的决定》[商睢政（2017）56号文]。原告认为，涉案项目开发并非基于公共利益，该决定违背了《国有土地上房屋征收和补偿条例》第二条须基于公共利益方可实施征收之规定。同时，原告所在社区房屋均为2005年个人投资建设的整齐划一独院式三层楼房，社区整洁宽敞，并非棚户区，被告将征收原告房屋定性为棚户区改造与事实不符。综上，被告所作房屋征收决定缺乏事实和法律依据。请求人民法院依法撤销。为支持其诉请，原告向本院提交以下四组证据。第一组证据：原告身份证复印件各一份、照片35张。证明原告诉讼主体适格，且被告已经对原告所有的房屋进行了信息采集。第二组证据：原告居住地现场照片9张。证明被告违法使用建筑垃圾堵路的方式，逼迫原告同意被告的征收行为，对原告的生活造成了严重的不便；原告所有的房屋均为砖混结构，牢固耐用，不属于棚户区范畴；原告居住地东临民鑫公园、南邻信华城、西邻电视台、实验小学、碧桂园小区等，地处繁华，周边房价均价已经超过8000元每平方米。第三组证据：河南省人民政府豫政土（2013）1266号文一份、照片1张。证明原告居住地宋大庄所属地块早在2013年就被河南省人民政府批准，成为城市建设用地，且原告所在地也已经更名为宋城办事处迎宾社区，征收补偿标准应当依照国有土地上房屋征收补偿标准进行计算。第四组证据：《关于宋大庄房屋征收和安置补偿方案的异议》一份。证明原告于2017年8月28日依法向二被告及睢阳区宋城街道办事处针对房屋征收和安置方案提出异议，被告置之不理，被告行为违反了《征收和补偿条例》第十一条的规定。被告睢阳区政府答辩称，征收决定涉及的项目是大棚户区改造项目，属于公共利益的范畴，征收目的正当，程序合法。被征收房屋所占用的土地目前仍为集体土地，只是参照国有土地上房屋征收程序进行征收，补偿标准仍然适用集体土地上的补偿标准。被告在法定期限内向本院提交了四组证据。第一组证据：1.《河南省保障性安居工程工作领导小组办公室关于下达全省2017年城市棚户区改造项目计划（第一批）的通知》；2.睢阳区发改委证明；3.商丘市城乡规划局关于《睢阳区政府关于出具161个棚户区改造项目符合城乡规划和专项规划的函》；4.商丘市国土资源局睢阳分局《关于睢阳区规划区内大棚户区改造涉及161个自然村（项目）土地行政和用地规划的函》；5.商丘市城乡总体规划图（2015-2030）；6.关于商丘市睢阳区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划（草案）的报告；7.政府工作报告，该组证据证明涉案棚户区改造项目符合睢阳区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，政府为了公共利益进行房屋征收，目的合法正当。第二组证据：1.睢阳区大棚户区改造宋大庄、宋路口村房屋征收社会稳定风险评估实施方案；2.社会稳定风险评估会议纪要；3.社会稳定风险评估报告，该组证据证明在宋大庄、宋路口村房屋征收决定作出前，履行了风险评估等相关程序，广泛征求了各方意见，进行了必要的论证。第三组证据：1.资金到位证明及银行账号；2.交通银行转账支票，该组证据证明房屋征收决定作出前，征收补偿资金已经足额到位，专户存储，专款专用。被拆迁人的合法权益可以得到有效及时维护。第四组证据：1.睢阳区房管局关于公布“宋大庄、宋路口房屋调查结果”的通知；2.睢阳区政府关于发布《宋大庄、宋路口棚户区改造项目房屋征收与安置补偿方案（草案）》的通知；3.睢阳区政府关于对睢阳区大棚户区改造宋大庄、宋路口村实施房屋征收的决定（商睢政【2017】56号）。该组证据证明睢阳区房屋征收主管部门按照法定程序和要求公布了拟征收房屋的调查结果和安置补偿方案，决策民主，程序正当，结果公开。经庭审质证，被告对原告证据质证如下：对第一组证据无异议，原告房屋在征收范围内。对第二组证据真实性无异议，对证明目的有异议，这些照片直观的反映出宋大庄村存在严重的乱搭乱建行为，村容村貌存在明显的脏乱差行为，与照片上显示的其他成型小区相比明显不在一个档次，这正是政府对宋大庄进行棚户区改造的初衷，进一步说明房屋征收符合公共利益。对第三组证据真实性无异议，对证明目的有异议，该文件仅仅是批准将该处土地作为建设用地，时至今日并未履行征地程序，土地性质仍然是集体土地。第四组证据属于当事人陈述，不能证明案件事实，且该证据的真实性无从考证。原告对被告证据质证如下：对第一组证据1，“河南省保障性安居工程工作领导小组办公室”不属于法定主体，无权对外出具具有法律效力的规范性文件。反映仅是内部计划而非批准性文件，况且计划的不确定性太大，随时有可能变更。该证据可以证明涉案房屋征收决定关于原告所在区域为“棚户区”的认定是错误的，因为该证据的附件2第14项明确将原告所处区域改造前的性质界定为“城中村”。对第一组证据2，被告应出具睢阳区发改委关于涉案房屋征收的立项文件，而非随时可以出具的证明，睢阳区发改委作为被告区政府的职能部门，人事任免、财政支出皆受制于被告区政府，出具此类证明随意性、偏袒性是明显的，故该证据毫无证明效力，不能作为本案的定案依据；从出具证明的时间来看，该证据仅能证明2016年8月22日之前发改委获知的信息，而涉案房屋征收决定是在2017年9月22日发布，明显和本案不具有关联性。对第一组证据3，对“商丘市城乡规划局的回复”的合法性提出异议，被告未提供涉案房屋征收所占土地的土地利用总体规划和省级政府的批复性文件。该回复提示被告应按照“城市总体规划及控制性详细规划”要求实施，但被告未提供相应证据证明其符合城市总体规划及控制性详细规划。对第一组证据4，该证据首先能证明原告被征收的房屋处于商丘市城市规划区域范围内，“睢阳区住房保障和房地产管路局”不存在，复函内容不明确。对第一组证据5，图纸比例太小无法辨认。对第一组证据6、7该两份报告是被告向人大所作的年度述职报告，是关于睢阳区的整体规划，内容太过宽泛，和本案不具有关联性。对第二组证据1真实性及证明目的均有异议。该方案无落款、无时间不具有证据的形式要件。对第二组证据2、3真实性及合法性均有异议，村民代表的推选程序不具有合法性，无相关代表的推选及选举手续；村民代表签字明显有造假情形，多人的签字明显出自一人之手；评估表中石开建及隋艳梅既不是宋路口村民也不是宋大庄村民组成员，足以证明该证据系造假；对该证据中的照片真实性有异议，该照片无拍摄时间、地点，也没有说明拍摄人，不具有证据形式要件。对第三组证据1、2真实性无异议，但对其合法性、关联性及证明目的均有异议，两份结算票据出具日期分别为2017年11月1日及2018年1月25日，而政府征收决定的出具时间为2017年9月20日，恰能够证明政府征收决定作出以前，资金未到位；从交通银行出具的转账支票及2017年11月1日的结算票据可以看出，该款项系路网房屋征收专户，并非本案宋路口、宋大庄房屋拆迁款，因此该证据与本案不具有关联性。对第四组证据1无异议。对第四组证据2、3真实性无异议，但对其合法性有异议，宋大庄被认定为棚户区、危房与事实不符，宋大庄系2005年由商丘市人民政府拆迁后，统一规划建设的新住宅，居住功能齐全，并非棚户区、危房；该证据仅仅是草案，并非正式的安置补偿方案；该证据涉及的每户不超过228㎡超过部分无偿征收的规定，违反宪法、物权法的规定，应属无效。本院对以上证据认证如下：原告睢阳区政府提供的证据真实、合法且与本案有关联性，本院予以采信。原告提供的第一、三、四组证据真实、合法且与本案有关联，本院予以采信。第二组证据能够证明涉案房屋现状，但本案仅仅涉案房屋征收决定，并不涉及房屋拆迁及补偿，不予评判。经审理查明，原告王友江等14人居住于商丘市睢阳区古宋乡宋大庄村。2016年9月6日，河南省保障性安居工程工作领导小组办公室作出豫保安居办（2016）45号《河南省保障性安居工程工作领导小组办公室关于下达全省2017年城市棚户区改造项目计划（第一批）的通知》，批准河南省2017年棚户区改造项目第一批计划。商丘市国土资源局睢阳分局出具商国土资睢函（2016）28号《关于睢阳区规划区内大棚户区改造涉及161个自然村（项目）土地性质和用地规划的复函》，称位于华商大道以北、广电大厦以东、民馨公园以西的宋城办事处宋大庄自然村区域除河流水域外符合《商丘市中心城区土地利用总体规划（2010-2020年）》，项目范围内土地性质为国有土地和集体土地。2017年4月13日，被告睢阳区政府向区人大作政府工作报告，将大棚户区改造列入2017年主要工作。2017年8月7日，被告房屋征收部门公布涉案房屋征收项目房屋调查结果，并就补偿方案草案征求意见。2017年9月19日，被告房屋征收部门主持召开房屋征收社会稳定风险评估会议，并作出社会稳定风险评估报告。次日，被告作出被诉房屋征收决定并公布，征收决定附件安置补偿实施方案中补偿标准包括国有土地上和集体土地上被征收房屋的补偿标准。本院认为，集体土地上房屋征收与国有土地上房屋征收属于不同的法律程序。根据被告睢阳区政府提供的证据材料显示，被诉房屋征收决定范围内所涉及的土地包括集体土地和国有土地，为保证对原告房屋依法征收并公平补偿，被告睢阳区政府应调查清楚拟征收范围内集体与国有土地界限范围。集体土地上房屋征收应当首先符合关于土地征收的有关规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……。该条第二款又规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案被告睢阳区政府没有提供涉案土地征收批准文件，也没有将征用土地方案公告，其直接进行集体土地上房屋征收明显没有事实依据。被告没有区分被诉房屋征收决定范围内的集体土地与国有土地，选择依据国有土地上房屋征收程序实施房屋征收明显违反了法律规定。综上所述,被告睢阳区政府作出的被诉房屋征收决定认定事实不清,程序违法,依法应予撤销。原告所提诉讼请求能够成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告商丘市睢阳区人民政府2017年9月20日作出的商睢政（2017）56号《关于对睢阳区大棚户区改造宋大庄宋路口村实施房屋征收的决定》。一审案件受理费用五十元，由被告商丘市睢阳区人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，并递交上诉状八份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  董儒坤审判员  冯 明审判员  张 淼二〇一八年九月六日书记员  闫 锦