安徽省宿州市埇桥区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）皖1302行初52号 原告：吴清平，女，1932年8月8日出生，汉族，住宿州市埇桥区。 委托代理人：李淑华，女，1956年9月25日出生，汉族，住宿州市埇桥区，系原告的女儿。 委托代理人：张金玉，安徽皖光大律师事务所律师。 被告：宿州市埇桥区商务局，住所地宿州市埇桥区淮海路国贸商厦六楼。 法定代表人：武芳芳，局长。 委托代理人：胡江红，职工。 委托代理人：黄辉，安徽黄淮律师事务所律师。 第三人：宿州市祥泰药业有限公司，住所地安徽省宿州市埇桥区朱仙庄镇东二铺集西组。 法定代表人：胡江红，总经理。 委托代理人：张娟，安徽拂晓律师事务所律师。 原告吴清平不服被告宿州市埇桥区商务局行政处理决定一案，于2018年3月28日向本院提起诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因宿州市祥泰药业有限公司与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年9月12日公开开庭审理了本案。原告吴清平的委托代理人李淑华、张金玉，被告宿州市埇桥区商务局的委托代理人黄辉、胡江红，第三人宿州市祥泰药业有限公司的法定代表人胡江红及委托代理人张娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2004年4月18日，原宿州市埇桥区医药管理局作出区药管字（2004）15号《关于浍水路及东关大街土地使用权有关规定的通知》，主要内容为：我局根据现有的土地，经局办公会议研究，对浍水路片（浍水路228号）及大楼片（东关大街67号）两块土地及附属物的划分管理使用权作如下处理决定：1、浍水路片（浍水路228号）为宿州市祥泰药业有限公司和宿州市第一药材公司各半，（临街土地东西长60米，南北宽26米）使用权属宿州市祥泰药业有限公司，其余部分使用权属宿州市第一药材公司，并变更土地所有权证。 原告吴清平诉称，2017年12月，原告在（2017）皖1302行初164号案件中，发现宿州市埇桥区医药管理局区药管字（2004）15号《关于浍水路及东关大街土地使用权有关规定的通知》，该通知内容是宿州市埇桥区医药管理局对浍水路片及大楼片两块国有土地及附属物管理使用权进行划分的处理决定。其中浍水路片的部分（临街土地东西长60米，南北宽26米）使用权属宿州市祥泰药业有限公司，其余部分使用权属宿州市第一药材公司，并变更土地所有权证。原告认为被告下发该通知的行为严重侵犯了原告的合法权益，且该通知内容违法，应当予以撤销。理由是：1、原告所属的私有房屋也坐落在这块土地上，区医药局在没有进行清查核实的情况下连同原告所属的私有房屋下的土地也一并划给了宿州市祥泰药业有限公司，宿州市祥泰药业有限公司依据该通知办理了土地使用权证，该土地使用证包含了原告私有房产的土地，严重侵犯了原告的合法权益。2、宿州市祥泰药业有限公司是宿州市第一医药公司改制后新组建的民有民营公司。原告认为区医药局把国有土地使用权直接划拨给民营企业的做法违反了国家的相关规定，造成了国有土地资产的流失，该通知内容违法。因此，原告起诉请求撤销埇桥区医药管理局区药管字（2004）15号《关于浍水路及东关大街土地使用权有关规定的通知》。 原告向本院提交如下证据：1、市建管字第4-41号《建筑执照》，证明原告丈夫李汉章系离休干部，因原住处扩建，经申请批准在浍水中南路建房五间，土地使用权及房屋使用权属原告所有；2、原宿县医药管理局县药管字（89）第04号文件，证明涉及房屋与第三人无关；3、宿州市埇桥区医药管理局区药管字（2003）06号文件《关于申报宿州市第一医药公司改制方案的请示》，证明未涉及药材公司资产和原告的房地产；4、宿州市埇桥区深化企业改革领导小组区企改字[2003]09号文件《关于宿州市第一医药公司改制的批复》，证明未涉及药材公司资产和原告的房地产；5、两份宿州市埇桥区医药管理局区药管字（2004）15号文件《关于浍水路及东关大街土地使用权有关规定的通知》，证明原告在诉讼过程中，发现原宿州市埇桥区医药管理局于2004年4月18日作出同一文号、不同内容的文件，被告无权处分涉案国有资产，不仅侵犯国家利益，也侵犯了原告的财产所有权，不具有真实性合法性。 被告宿州市埇桥区商务局辩称，原告起诉的行为是区医药局的行为，组建后的宿州市埇桥区商务局只是行业指导，不具有被告主体资格，请求驳回原告起诉。 被告向本院提交如下证据、依据：1、宿州市机构编制委员会宿编办（2007）13号文件《关于宿州市埇桥区人民政府部分机构改革方案的批复》，证明区商务局组建的时间是2007年；2、宿州市埇桥区机构编制委员会埇编办（2008）2号《关于印发宿州市埇桥区商务局职能配备、内设机构和人员编制规定的通知》，证明区商务局只是行业指导；3、宿州市埇桥区机构编制委员会埇编办（2016）99号《关于设立宿州市埇桥区商业服务中心的通知》，证明原宿州市埇桥区商业协会人员整建制划入区商业服务中心，被告主体不适格。 第三人宿州市祥泰药业有限公司述称，原告起诉的是区医药局下发的通知，是对区医药局下属单位的资产分配，不是行政行为；原告房屋不存在，不享有该土地使用权，原告的诉讼请求不能成立，请求驳回的原告诉讼请求。 第三人向本院提交如下证据、依据：1、营业执照，证明第三人主体资格；2、原宿县医药管理局县药管字（89）第04号文件，证明原告当时住的是公房；3、国用（90）第00080号《国有土地使用证》，证明土地使用权属于宿县医药公司；4、《关于宿州市第一医药公司和宿州市第一药材公司有关资产的处理意见》，证明土地使用权划给第三人；5、埇桥区法院解除查封令，证明土地和房产均属于第一药材公司；6、宿州市埇桥区深化企业改革领导小组区企改字[2003]09号文件《关于宿州市第一医药公司改制的批复》；7、宿州国用（2005）字第0560001号《国有土地使用证》，证明土地使用权变更为宿州市祥泰药业有限公司；8、（2017）皖1302行初164号《行政判决书》，证明涉案土地使用权为第三人；9、拂晓报公告复印件，证明国用（90）第00080号《国有土地使用证》声明作废。 经庭审质证，（一）原告对被告提交的证据质证意见为：证据1，是复印件，真实性有异议；证据2，不能证明被告的证明目的，该证据能够证明埇桥区商务局组建后，原商业协会保留的行政职能等一并划入区商务局；证据3，不能证明被告的证明目的。第三人对被告提交的证据无异议。（二）原告对第三人提交的证据质证意见为：证据1无异议；证据2-5，对证明目的有异议，与第三人没有关系；证据6，第三人是民营企业，与涉案土地没有关系；证据7，土地证办理无效；证据8，达不到第三人的证明目的；证据9，与本案无关联性。被告对第三人提交的证据无异议。（三）被告对原告提交证据质证意见为，证据1，是复印件，对证明目的有异议；证据2，不能证明原告对涉案房产有所有权；证据3、证据4，真实性无异议，证明目的有异议；证据5，是内部文件，不具有法律效力，不能达到原告证明目的。第三人对原告提交证据质证意见为，证据1虚假，证据2-5，不能达到原告证明目的。 本院对上述证据认证如下：（一）原告提交证据来源合法，内容真实，与本案有关联性，证据效力应予认定；（二）被告提交证据来源合法，内容真实，与本案有关联性，证据效力应予认定；（三）第三人提交证据1无异议，证据效力予以确认，证据2、6、7、8来源合法，内容真实，与本案有关联性，证据效力应予认定；证据3、4、5、9与本案无关，不予认定。 经审理查明，原告吴清平与李汉章系夫妻关系，李汉章系原宿县医药公司经理，1981年离休。1983年，李汉章办理了市建管字第4-41号《建筑执照》，在位于宿州市浍水中路南建房五间并长期居住。1996年，李汉章去世。2005年5月9日，吴清平办理了(2005)房地权宿字××号《房地产权证》。 2003年4月，因企业改制，原宿州市埇桥区医药管理局作出区药管字（2003）06号文件《关于申报宿州市第一医药公司改制方案的请示》，在宿州市第一医药公司基础上，组建“宿州祥泰药业有限公司”，该公司实行民有民营，宿州市第一医药公司仍为法人单位。2004年4月18日，原宿州市埇桥区医药管理局作出区药管字（2004）15号文件《关于浍水路及东关大街土地使用权有关规定的通知》，主要内容为，我局根据现有的土地，经局办公会议研究，对浍水路片（浍水路228号）及大楼片（东关大街67号）两块土地及附属物的划分管理使用权作如下处理决定：1、浍水路片（浍水路228号）为宿州市祥泰药业有限公司和宿州市第一药材公司各半，（临街土地东西长60米，南北宽26米）使用权属宿州市祥泰药业有限公司，其余部分使用权属宿州市第一药材公司，并变更土地所有权证。2005年1月6日，宿州市祥泰药业有限公司申请划拨国有土地使用权变更登记，提供了区药管字（2004）15号文件《关于浍水路及东关大街土地使用权有关规定的通知》，2005年1月25日，宿州市祥泰药业有限公司取得了宿州国用（2005）字第0560001号《国有土地使用证》。 原告居住的房屋因征收与第三人产生权属纠纷，第三人主张企业改制时其资产包括原告的房屋及土地，原告居住的房屋应属其公司所有，原告认为房屋系其所建且长期居住，房屋应属原告所有。在诉讼过程中，原告得知第三人办理宿州国用（2005）字第0560001号《国有土地使用证》时，提供了区药管字（2004）15号文件《关于浍水路及东关大街土地使用权有关规定的通知》，认为该通知侵害了自己的合法权益，故提起行政诉讼，要求撤销区药管字（2004）15号文件《关于浍水路及东关大街土地使用权有关规定的通知》。 另查明，2004年4月18日，宿州市埇桥区医药管理局同时作出两份区药管字（2004）15号《关于浍水路及东关大街土地使用权有关规定的通知》，两份文件区别在表述“1、浍水路片（浍水路228号）为宿州市祥泰药业有限公司和宿州市第一药材公司各半，临街土地东西长60米，南北宽26米”后增加了“及土地以上所有公有房屋的产权”。 又查明，2007年3月21日，宿州市机构编制委员会作出宿编办（2007）13号《关于宿州市埇桥区人民政府部分机构改革方案的批复》，同意《宿州市埇桥区人民政府部分机构改革方案》，该方案在改革的主要内容中“4、组建区商务局，为区政府组成部门。将商务协会保留的行政职能等一并划入区商务局。保留区商务协会牌子，做好全区商业行业的有关协调工作”。2008年1月22日，宿州市埇桥区机构编制委员会作出埇编办（2008）2号《关于印发宿州市埇桥区商务局职能配备、内设机构和人员编制规定的通知》，规定“组建宿州市埇桥区商务局，是区政府组成部门，区商业协会保留的行政职能等一并划入区商务局。原区医药总公司对下属企业的行业指导职能并入商业协会”。 本院认为，本案的起因，源于房屋权属之争。本案争议的焦点：（一）区商务局是否具有被告资格。《行政诉讼法》第二十六条规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。本案中，区商务局组建后，区商业协会保留的行政职能等一并划入区商务局，宿州市埇桥区医药管理局的职能由埇桥区商务局行使，区商务局是适格的被告。被告认为没有向原告发出通知，不是适格被告的辩解，本院不予支持。（二）被诉行为是否可诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政行为是行政机关单方面作出的具有外部效果的行政法上的处理行为。本案中，区药管字（2004）15号文件的内容，是第三人办理国有土地使用证的依据之一，原告的房屋在该土地使用证的范围之内，对原告的权利义务产生了影响，是可诉的行政行为。第三人认为通知是内部文件，不是行政行为的辩解，本院不予支持。（三）被诉行为是否合法。宿州市埇桥区医药管理局在同一时间作出两份区药管字（2004）15号文件，所述内容不同，未提供作出的事实依据，属于主要证据不足。综上，被告作出的行政行为，事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 撤销宿州市埇桥区医药管理局于2004年4月18日作出的区药管字（2004）15号《关于浍水路及东关大街土地使用权有关规定的通知》的行政行为。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  王华东 人民陪审员  冯西廷 人民陪审员  张体华 二〇一八年九月十七日 书 记 员  解文维 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。