山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁08行终194号 上诉人（原审原告）田某，女，1951年12月27日出生，汉族，住山东省济宁市任城区。 委托代理人陈宾，北京金诚同达（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁市民政局。住所地:济宁市红星中路19号。 法定代表人任广德，局长。 委托代理人扈凯，山东慧桥律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁市教育局。住所地：济宁市洸河路358号。 负责人高广立，局长。 委托代理人柏松，泰和泰（济南）律师事务所律师。 原审第三人济宁乔羽小学。住所地济宁市常青路38号。 法定代表人王卫国，校长。 原审第三人田绪鹏，男，1972年12月29日出生，汉族，住济宁市市中区。 原审第三人王玉俊，男，1969年9月3日出生，汉族，住济宁市泗水县。 原审第三人曹亚平，女，1979年12月20日出生，汉族，住济宁市。 原审第三人王卫国，男，1964年12月9日出生，汉族，住济宁市市中区建设北路101号谢营小区13号楼3单元205号。公民身份号码370802196412091218。 原审第三人关义勇，男，1978年11月19日出生，汉族，住济宁市。 上述六原审第三人共同委托代理人柏松，泰和泰（济南）律师事务所律师。 上述六原审第三人共同委托代理人张曼曼，泰和泰（济南）律师事务所律师。 上诉人田某因诉济宁市民政局、济宁市教育局、原审第三人济宁乔羽小学、田绪鹏、王玉俊、曹亚平、王卫国、关义勇等行政登记纠纷一案，不服济宁市任城区人民法院（2018）鲁0811行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理认定，2000年7月6日，时任济宁师范学校附属小学校长的原告田某与济宁市教育委员会签订济宁洸河花园小学委托办学协议书，该协议书载明，济宁市教育委员会委托原告田某创办济宁洸河花园小学并聘任原告田某为洸河花园小学校长。学校按照“学校国有，校长承办，经费自筹，办学自主，政府支持”的运行机制运行。后来该校定名为济宁乔羽学校。2004年12月27日，济宁乔羽学校更名为济宁乔羽小学。2007年4月27日，原告田某被济宁市任城区检察院以涉嫌挪用资金罪依法批捕。2007年5月8日，被告济宁市教育局作出了关于终止委托田某办学协议解聘其乔羽小学校长职务的通知。2008年2月2日，济宁学院作出给予田某撤销行政职务，开除公职处分。第三人济宁乔羽小学因原负责人田某被判刑入狱后，学校一直处于管理体制不理顺、组织机构不健全、规章制度不完善、实质上无法定代表人状态，严重影响学校的日常秩序和正常发展。2017年11月10日，被告济宁市教育局作出关于重新选举产生济宁乔羽小学理事会的决定。2017年11月13日，第三人济宁乔羽小学召开第二届理事会成立大会，选举产生理事会成员田绪鹏、王玉俊、曹亚平、王卫国、关义勇。2017年11月15日，济宁乔羽小学理事会召开会议，会议罢免济宁乔羽小学原董事长田某的职务，会议选举产生济宁乔羽小学第二届理事会理事长、副理事长，会议审议通过了济宁乔羽小学章程。2017年11月15日，第三人济宁乔羽小学向主管单位被告济宁市教育局提交了申请变更法定代表人和修订章程的请示。2017年11月17日第三人济宁乔羽小学向被告济宁市民政局提交了济宁乔羽小学法定代表人变更登记申请书。2017年11月23日，被告济宁市教育局向被告济宁市民政局出具关于申请撤换田某济宁乔羽小学法定代表人的函。2017年11月24日，被告济宁市教育局在民办非企业单位变更登记申请表、民办非企业单位章程核准表业务主管单位审查意见中加盖了公章。2017年11月26日,被告济宁市民政局在民办非企业单位变更登记申请表、民办非企业单位章程核准表登记管理机关审批意见中盖了公章，同意变更登记了济宁乔羽小学法定代表人及章程，并于同日为第三人济宁乔羽小学颁发了统一社会信用代码为52370800MJE4996867的济宁乔羽小学《民办非企业单位登记证书》。后来，被告济宁市民政局核准时发现开办资金变更错误，并于2018年2月份予以纠正，重新为济宁乔羽小学颁发了证书。原告田某认为被告济宁市民政局、被告济宁市教育局侵犯了其合法权益，于2018年1月18日向原审法院提起诉讼，请求：1、依法确认被告济宁市民政局于2017年11月26日作出的准予济宁乔羽小学法定代表人、章程变更登记的行政行为违法并予以撤销。2、判令被告济宁市民政局依法更正2017年11月26日颁发的统一社会信用代码为52370800MJE4996867《民办非企业单位登记证书》中对济宁乔羽小学法定代表人、开办资金等内容的错误记载。3、本案诉讼费用由被告承担。 原审法院认为，关于争议焦点一，原告田某主体是否适格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一项第十二款的规定：“人民法院受理公民、××、或其他组织提起的下列诉讼：……；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”本案原告田某系第三人济宁乔羽小学的原法定代表人，涉案行政争议与其有利害关系，遂是适格的主体。关于争议焦点二，被告济宁市教育局主体是否适格。《民办非企业单位登记证书》虽系登记机关被告济宁市民政局颁发，但变更登记必须经过业务主管部门被告济宁市教育局审查同意才能办理。被告济宁市教育局的审查程序是变更登记办理证书的必备前置条件，被告济宁市教育局、被告济宁市民政局共同实施涉案行政行为，遂被告济宁市教育局是适格的主体。关于争议焦点三、四，被告济宁市民政局于2017年11月26日作出的准予济宁乔羽小学法定代表人、章程变更登记与被告济宁市民政局于2017年11月26日颁发的统一社会信用代码为52370800MJE4996867《民办非企业单位登记证书》中对济宁乔羽小学法定代表人、开办资金等内容的记载是否合法有效。本案中，原告田某原济宁师范学校附属小学校长,系公职人员身份。在其任职期间，被告济宁市教育局（原济宁市教育委员会）聘任原告田某为济宁洸河花园小学（后来定名为济宁乔羽学校）校长，系学校的管理者。2007年12月28日，原告田某被判处刑罚。根据《中华人民共和国教师法》第十四条规定：“受到剥夺政治权利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚的，不能取得教师资格；已经取得教师资格的，丧失教师资格。”因此，2007年5月8日，被告济宁市教育局终止委托田某办学协议并解聘其济宁乔羽小学校长职务。2008年2月2日，济宁学院撤销原告田某行政职务，开除公职。至此，原告田某已不具备济宁乔羽小学董事长法定代表人的资格。在此期间，该学校一直处于管理体制不理顺、组织机构不健全、规章制度不完善状态，严重影响学校的日常秩序和正常发展。学校在此状态下，被告济宁市教育局作为教育主管机关作出关于重新选举产生济宁乔羽小学理事会的决定，符合《中华人民共和国民办教育促进法》第七条第一款的规定。第三人济宁乔羽小学召开职工大会，符合2000年《乔羽学校章程》第十一条的规定。参照总工发〔2012〕12号《企业民主管理规定》的“支持职工参与企业管理，维护职工合法权益”的文件精神，第三人济宁乔羽小学召开职工大会，符合法律、法规及政策之规定。在被告济宁市教育局的监督指导下，第三人济宁乔羽小学召开理事会成立大会，民主选举产生理事会成员，成立理事会，符合法律规定。原告田某主张该理事会的成立无法律依据和章程依据，为非法成立的组织，本院不予支持。济宁乔羽小学理事会召开会议，罢免济宁乔羽小学原董事长田某的职务，审议修订济宁乔羽小学章程，符合《中华人民共和国民办教育促进法》第二十二条的规定。第三人济宁乔羽小学申请变更登记法定代表人和章程，被告济宁市教育局依法审查，被告济宁市民政局同意变更登记，被告济宁市民政局为第三人济宁乔羽小学颁发了统一社会信用代码为52370800MJE4996867的济宁乔羽小学《民办非企业单位登记证书》，符合法律规定。关于原告主张的学校开办资金的变更登记问题。被告济宁市民政局核准时，发现开办资金变更错误，于2018年2月予以了纠正，重新为济宁乔羽小学颁发了证书。关于原告田某主张其是济宁乔羽学校的举办人的问题。原告田某作为时任济宁师范学校附属小学校长的公职人员，被原济宁市教育委员会聘用为创办国有民营学校校长，原告只是负责对举办学校的管理，以公职身份担任负责人，根据《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第十九条第二款的规定，其不符合举办人的条件。根据被告济宁市教育局和第三人济宁乔羽小学提交的证据能够证明济宁乔羽小学的资产主要来自于国有资产，原告田某没有向法庭提供有效证据证明是其个人出资举办学校，其并非学校实际举办人。被告济宁市民政局作出准予第三人济宁乔羽小学法定代表人、章程变更登记以及颁发的统一社会信用代码为52370800MJE4996867《民办非企业单位登记证书》的行政行为，理由充分，程序合法，适用法律、法规正确,本院予以支持。原告田某的诉讼请求，证据不足，理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告田某的诉讼请求。 田某上诉称，一、一审法院认定事实不清。一审对乔羽小学的性质未予审查、认定；未对乔羽学校设立登记档案中存档备案的《乔羽学校章程》、乔羽小学变更法定代表人及修改章程行为的效力问题未予审查；乔羽小学成立“理事会”，及其作出“理事会决议”、修改章程行为的合法性问题未予审查；一审法院就二被上诉人核准乔羽小学本次变更登记行政行为的合法性未予审查。对于法定代表人的变更，二被上诉人未组织对其进行专项财务审计。对于章程的变更，未提交变更申请书。本案一审起诉前，被上诉人济宁市民政局在无任何申请文件和验资报告的情况下，随意变更乔羽小学的开办资金为300万元并颁发《民办非企业单位（××）登记证》，后在一审诉讼过程中又变更回200万元，但是其核准登记的新的《乔羽小学章程》中却仍然载明为“开办资金300万元”，如此，就出现了章程记载和实际登记的开办资金不一致的情况，一审诉讼中，上诉人提出了此项错误，二被上诉人对此未予任何说明，一审法院对此也未予审查，也未予在判决书中进行纠正。三、一审判决“参照总工发﹝2012﹞12号《企业民主管理规定》及适用《民办教育促进法实施条例》第十九条第二款”的规定，属适用法律错误。四、一审法院超出诉讼请求范围进行审理，违反法定程序。一审法院对上诉人田某是否出资、是否具备举办者资格等问题进行审理并作出认定，明显超出了本案的审理范围。对于被上诉人济宁市民政局自行更正了证书中关于开办资金的错误记载，一审判决未确认该行为违法，应系诉讼程序违法。一审法院剥夺上诉人庭审质证的权利，系程序违法。 被上诉人济宁市民政局提交书面答辩意见称，一、一审判决认定事实清楚。济宁乔羽小学的性质由登记机关确定，上诉人要求一审法院对其性质作出认定无法律依据。依照《中华人民共和国民办教育促进法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等相关法律、法规规定，济宁市教育局作为教育主管机关，有权对济宁乔羽小学行使监督、指导权。济宁市教育局同意济宁乔羽小学重新选举产生学校理事会，是其作为教育主管机关依法对济宁乔羽小学行使监督权、指导权，完全符合法律规定。上诉人因职务犯罪受到刑事处罚，已不具备济宁乔羽小学法定代表人的资格。济宁乔羽小学没有申请开办资金变更，登记机关在本案诉讼前整理业务档案时，答辩人发现了开办资金登记错误，及时进行了纠正，在本案诉讼前为济宁乔羽小学更换了民办非企业××证书。开办资金不是济宁乔羽小学申请变更事项，被上诉人发现错误并予以纠正，与上诉人的诉讼没有任何关系。二、答辩人为济宁乔羽小学变更法定代表人、章程的行政行为符合法律规定。三、一审判决适用法律正确，程序合法。 被上诉人济宁市教育局、原审第三人济宁乔羽小学提交书面答辩意见称，一、一审判决认定事实清楚。一审判决已对济宁乔羽小学的性质进行了认定。田某在受到刑事处罚后已经不具备担任小学校长、法定代表人的资格。田某未履行民办非企业××举办人的出资义务，不是法律意义上的举办人。乔羽小学理事会决议合法有效。乔羽小学首届董事会自设立始从未进行改选，董事及董事长的任期均已届满，根据《乔羽学校章程》第二十八条规定，学校根据需要或涉及学校登记事项变更可以修改章程。学校有权选举理事会并修改章程。以保障学校的合法存续和教学工作的正常开展。上诉人对乔羽小学并未出资，乔羽小学依据原章程规定，在答辩人监督、引导下选举理事会作出的变更法定代表人、修订章程的决议不损害上诉人的任何权益。上诉人是否出资、是否具备举办者资格关系到上诉人是否对乔羽小学享受举办者权益，是否享受对学校事务的决策权，进而决定了乔羽小学成立理事会、作出理事会决议的效力，故对上述事实的审查认定系对上诉人一审诉讼请求是否成立作出判断的事实基础，不存在超出诉讼请求范围进行审理的情况。开办资金的错误记载不会对任何行政相对人产生明显的实际影响，不涉及原告实体权益的处置，不具可诉性。请求驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人田绪鹏、王玉俊、曹亚平、王卫国、关义勇提交书面答辩意见称，上诉人因刑事处罚丧失任职资格，虽是登记的法定代表人，但自2007年4月以来一直未履行职责，乔羽小学长期处于组织机构不健全的状态,导致乔羽小学不能正常办理有关手续，学校办学收费许可证、学校食堂卫生许可证等登记年审不能进行。严重影响了学校正常的教学工作，损害了教职工的切身利益。乔羽小学依照民主选举程序选举理事，成立理事会，表决通过了乔羽小学新的章程，依法罢免原董事长的职务，选举新的理事长，变更法定代表人，上述程序合法有效。 各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。本院同意原审对证据的认证意见及据此认定的案件事实。 本院认为，本案上诉人所诉行政行为系被上诉人济宁市民政局为原审第三人济宁乔羽小学核准法定代表人、学校章程的变更登记行为。《中华人民共和国民办教育促进法》第二十条规定，民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。第二十二条规定，学校理事会或者董事会行使下列职权：（一）聘任和解聘校长；（二）修改学校章程和制定学校的规章制度；（三）制定发展规划，批准年度工作计划；（四）筹集办学经费，审核预算、决算；（五）决定教职工的编制定额和工资标准；（六）决定学校的分立、合并、终止；（七）决定其他重大事项。其他形式决策机构的职权参照本条规定执行。《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》第七条规定：教育类民办非企业单位变更登记事项，应当向教育行政部门提出书面申请，在申请书上应当载明变更事项、原因和方案等。修改章程的，应附原章程和新章程草案；变更法定代表人或负责人的，应出具变更后法定代表人或负责人的身份证明及《民办非企业单位登记暂行办法》第六条第六款规定的其他材料。本案中原审第三人济宁乔羽小学在向被上诉人申请变更法定代表人及核准《济宁乔羽小学章程》时，已在变更登记申请表、核准表中写明了变更事项、原因及继任者，其形式要件符合规定。且济宁市教育局致济宁市民政局《关于申请撤换田某济宁乔羽小学法定代表人的函》中，针对撤换田某济宁乔羽小学法定代表人资格，并为学校新任法定代表人办理登记手续的必要性进行了说明。鉴于当时乔羽小学需要有新的校长对学校进行管理，以维护学校的运转和稳定的实际情况，乔羽小学依照民主选举程序选举理事，成立理事会，召开理事会会议，形成理事会决议，罢免了原董事长的职务，选举新的理事长，变更了法定代表人，并根据需要及学校登记事项变更修改了学校的章程。济宁市民政局根据济宁乔羽小学的申请所作出的变更登记符合上述法律、法规的规定。至于学校校长的产生、任命、解聘，均系学校内部管理和主管机关人事审批事项，不属于行政案件的审查范围。关于济宁乔羽小学的性质，《乔羽学校章程》第二条及《济宁乔羽小学章程》第二条均已明确说明。上诉人田某与原审第三人济宁乔羽小学如对田某是否对济宁乔羽小学出资有争议，可以通过民事诉讼主张权利，被诉行政行为并不对当事人的民事诉讼产生影响。关于上诉人主张的被上诉人变更了开办资金为300万元的主张，首先原审第三人济宁乔羽小学并未向被上诉人申请变更开办资金，其次，上诉人在原审中的诉讼请求是要求判令“被告依法更正2017年11月26日颁发的涉案《民办非企业单位登记证书》中对济宁乔羽小学法定代表人、开办资金等内容的错误记载”，并未要求确认开办资金登记行为违法，而被上诉人在本案诉讼前整理业务档案时，发现了涉案开办资金登记错误，及时进行了纠正，故已无判令其对开办资金的记载作出更正的必要。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定，证据应当在一审时提供，上诉人在一审中无正当事由未提供而在二审程序中再提供的证据，人民法院不予接纳，故对上诉人在二审中提供的证据及调取证据的申请，本院不予采纳。被诉行政行为系依申请而作出，《中华人民共和国行政许可法》第三十一条和《实施教育行政许可若干规定》第十二条都明确规定了由申请人对申请材料实质内容的真实性负责。虽然田某涉及的刑事案件正在再审程序中，但再审结果并不影响被上诉人在作出本案被诉行政行为时，基于当时的情形对变更事项实质内容进行的核实与认定。故对上诉人提出应中止本案审理的申请，本院不予采纳。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人田某负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈庆文 审判员  原玉红 审判员  李传平 二〇一八年九月二十一日 书记员  汪孟菊