贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)黔01行初331号原告陈祖流，男，1967年7月14日出生，汉族，住贵州省息烽县温泉镇温泉村温泉组。委托代理人陈祖芳，男，1970年4月22日出生，汉族，住贵州省息烽县温泉镇温泉村温泉组，系原告陈祖流之兄弟。被告息烽县人民政府，住所地贵州省息烽县永靖镇县府路**。法定代表人卓飞，县长。委托代理人郑仕海，息烽县人民政府法律顾问。被告息烽县房屋征收局，住，住所地贵州省息烽县花园北路**/div>负责人邓义祥，局长。委托代理人王义鹏，贵州康卓律师事务所律师。被告息烽县温泉镇人民政府，住所，住所地贵州省息烽县温泉镇石头田街上div>负责人谢洪，镇长。委托代理人李富金，息烽县温泉镇人民政府工作人员。委托代理人陶柱，贵州盾辉律师事务所律师。原告陈祖流因要求被告息烽县人民政府（以下简称“息烽县政府”）、息烽县房屋征收局、息烽县温泉镇人民政府（以下简称“温泉镇政府”）履行行政协议，于2018年3月22日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月23日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月15日公开开庭审理了本案。原告陈祖流及其委托代理人陈祖芳，被告息烽县政府的负责人胡勇、委托代理人郑仕海，被告息烽县房屋征收局的负责人吴振、委托代理人王义鹏，被告温泉镇政府的负责人谢洪、委托代理人李富金、陶柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈祖流诉称：被告就息烽温泉疗养院片区开发建设项目，在2014年至2015年对原告房屋实施征收，期间与原告签订了《房屋征收与安置补偿协议》，协议中明确被告将用两套产权调换安置房对原告进行安置：被告分别用1号楼3单元3层4号（90平方米）和4层6号（90平方米）对原告进行全产权调换安置。协议签订后，原告已按约定将房屋交给被告拆除，但被告于2017年9月18日以“1号楼选址后，在施工过程中存在较大的安全隐患……”为由作出取消1号楼建设的决定，被告单方终止了协议中向原告交付1号楼3单元3层4号（90平方米）和4层6号（90平方米）全产权调换安置房的义务。原告认为，被告未经原告同意且无法理依据单方面终止履行协议，决定不修建1号楼，其未按照协议中约定的地理位置、楼号、楼层、面积对原告进行安置，被告的行政行为是违法的；被告于2017年9月18日对外公布的关于不修建1号楼的《告知书》是违法的，应视为无效；被告未按协议履行完义务，给原告造成的损失依法应向原告进行赔偿，故原告诉至法院，请求：判决被告在三个月内全部履行《房屋征收与安置补偿协议》规定的义务、赔偿原告损失。原告陈祖流向本院提交了以下证据：第一组：息烽温泉疗养院片区开发建设项目征地公告、房屋征收公告、房屋征收的决定、息委办[2014]44号《关于成立息烽县温泉疗养院片区开发建设工程领导小组的通知》；第二组：被告拆房的图片、土地被第三方修路的图片；第三组：电话录音；第四组：《证明》两份、信访处理意见书；第五组：《房屋征收与安置补偿协议》。被告息烽县政府答辩称：息烽县政府不是房屋征收补偿协议纠纷的主体，案涉征收协议是息烽县房屋征收局与原告签订的，故答辩人不是本案的适格被告。未按协议约定的地理位置、楼号对原告进行安置是因为存在地质灾害和交通安全隐患等不可抗力的原因，故不应承担违约责任。2017年9月18日，由于取消原1号楼建设，实施主体息烽县温泉镇政府向安置户发放了告知书，原告在接到告知书后，办理了重新选房登记事宜，认可了安置位置、楼号的变更。至于原告要求赔偿损失，却没有具体损失金额和计算标准。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告息烽县政府向本院提交了以下证据：1、《房屋征收与安置补偿协议》；2、温泉镇政府与中化地质矿山总局贵州地质勘查院的协议书及息烽县2015年扶贫生态移民工程温泉安置点建设环境部稳定斜坡应急调查报告；3、息烽县城乡规划建设委员会办公室会议纪要；4、告知书；5、息烽县2015年扶贫生态移民工程温泉安置点安置房房屋钥匙领取表。被告息烽县房屋征收局答辩称：答辩人已经履行了《房屋征收与安置补偿协议》约定的义务。2015年11月，答辩人与原告经充分协商后就原告位于温泉村温泉组的房屋征收安置形成一致意见并签订补偿协议，协议签订后，答辩人即按照协议约定支付了相关搬迁费、过渡费，但因安置房施工过程中出现较大安全隐患，不得不对原有安置方案进行部分调整：取消1号楼建设，对3、4、5、7、15号楼各增加一层用于安置1号楼选房户。答辩人认为，在履行《房屋征收与安置补偿协议》时存在一定瑕疵，但客观上系因建设环境不稳定及存在安全隐患造成，为确保人民群众生命财产安全及合同的正常履行，答辩人采取了必要的补救措施，且该补救措施已获大部分安置户认可接受，应视为已经对补偿协议的履行。至于原告要求赔偿损失，却没有具体损失金额和计算标准。综上，请求驳回原告的诉请。被告息烽县房屋征收局向本院提交了以下证据：1、息规办议（2016）12号《会议纪要》；2、温府函（2016）14号《关于息烽县扶贫生态移民工程温泉安置点安置房设计部分变更的函》；3、告知书；4、应急调查报告；5、钥匙领取表。被告温泉镇政府答辩称：本案不属于行政案件的受案范围，原告应以民事诉讼程序起诉；答辩人并非本案适格被告，案涉协议系息烽县房屋征收局与原告签订，答辩人不是合同当事人，原告的诉请与答辩人无直接关联。原告的诉请不明确，未明确具体诉请履行何种义务、赔偿何种损失；原告的诉请也没有事实依据，取消1号楼建设是因为该地段存在地灾隐患，客观上不能直接履行，被告一方已采取补救措施，未给原告造成损失。被告温泉镇政府向本院提交了以下证据：第一组：信用代码证、法定代表人身份证明；第二组：房屋征收协议；第三组：协议书、应急调查报告、息规办议（2016）12号《会议纪要》、温府函（2016）13号《关于解决息烽县2015年度扶贫生态移民工程温泉镇安置点项目1号楼位移需用地的函》、温府函（2016）14号《关于息烽县扶贫生态移民工程温泉安置点安置房设计部分变更的函》、告知书、钥匙领取表；第四组：超期过渡费统计表。经庭审质证，原告提交的第一组、第二组、第五组证据，被告提交的全部证据符合证据的真实性、合法性及关联性，本院予以确认。经审理查明：2015年4月9日，原告陈祖流与被告息烽县房屋征收局签订《房屋征收与安置补偿协议》，主要内容为因息烽温泉疗养院片区开发建设项目需要，对项目建设用地范围内的房屋及附属设施实施征收，原告位于温泉村温泉组的面积为118.23平方米的砖混结构房屋属于征收范围内，原告自愿选择产权调换（二套90㎡）的安置方式，息烽县房屋征收局以产权调换方式安置原告，住房安置在温泉生态园****************。协议还对面积补差、搬迁费、过渡费等事项进行了约定。该补偿协议签订后，被告息烽县房屋征收局向原告支付了搬迁费、过渡费等费用，原告亦将房屋交由被告予以拆除。2015年9月，中化地质矿山总局贵州地质勘查院作出《息烽县2015年扶贫生态移民工程温泉安置点建设环境部稳定斜坡应急调查报告》，报告中结论部分载明“息烽县2015年扶贫生态移民工程温泉安置点建设环境不稳定斜坡……目前已开挖形成临空面，斜坡体稳定性差，发生滑坡的地质灾害的可能性较大……息烽县2015年扶贫生态移民工程温泉安置点位于不稳定斜坡体前缘，不稳定斜坡一旦发生滑坡，将对前缘的安置点造成破坏，因此建议对该滑坡体进行工程治理”。2016年4月26日，息烽县城乡规划建设委员会办公室作出息规办议（2016）12号《息烽县温泉疗养院拆迁安置房项目规划方案专题会会议纪要》，主要内容为建议将息烽县温泉疗养院拆迁安置房项目规划方案修改为：安置房1号楼建设位置存在地灾隐患、有碍入口交通、影响入口景观，建议取消，原1号楼的安置住户调整到3、4、5、7、15号楼予以安置。2017年9月18日，温泉镇政府作出《告知书》，主要内容为告知温泉镇安置房原1号楼住户，因温泉疗养院安置房原1号楼选址后在施工过程中，存在较大安全隐患，故对温泉疗养院安置方案作部分调整，取消原1号楼的建设，对原1号楼还未选房的住户另行提供房屋安排重新选房。原告不服，遂诉至法院，请求如前所述。庭审中，被告陈述安置房不同楼层的房屋价格并无差别，均为统一单价。本院认为:案涉房屋安置补偿协议属于行政协议，行政协议是行政机关为实现行政管理目的，在行使行政职权的过程中，与公民、法人或其他组织经协商订立的具有行政法上权利义务的协议，故行政协议兼具行政性和合同性，行政机关在行政协议中享有单方解除、变更等行政优益权，可以在履行行政协议的过程中，根据实现公共利益或行政管理目标的需要，对协议进行单方解除或变更，但应符合法律的规定并依法予以补偿。本案中，息烽县房屋征收局作为《房屋征收与安置补偿协议》的签约方，系本案的适格被告。息烽县人民政府、温泉镇人民政府并非行政协议的相对人，故不是本案的适格被告。原告诉请判令被告履行《房屋征收与安置补偿协议》规定的义务并赔偿损失，但从原告诉的实际内容来看，实质上系对被告单方变更安置补偿协议不服而提起本案诉讼，故本案的审理对象应为息烽县房屋征收局单方变更房屋安置补偿协议是否合法。2015年9月，中化地质矿山总局贵州地质勘查院作出《息烽县2015年扶贫生态移民工程温泉安置点建设环境不稳定斜坡应急调查报告》，报告载明“息烽县2015年扶贫生态移民工程温泉安置点位于不稳定斜坡体前缘，不稳定斜坡一旦发生滑坡，将对前缘的安置点造成破坏，因此建议对该滑坡体进行工程治理。”因双方签订的《房屋征收与安置补偿协议》约定的1号楼位于斜坡前缘，温泉镇政府于2017年9月18日向温泉镇安置房原1号楼住户发出《告知书》，告知取消1号楼建设，另行提供房源供选择。因地质灾害系不可抗力，导致客观上无法履行按照协议约定的原地点履行协议，属于《合同法》第一百一十七条“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任”规定的情形，故被告在此情形下对协议进行单方变更合法。原告请求按照补偿协议约定的原安置地点进行安置已无实现可能，本院对其诉请依法不予支持。关于变更是否引起补偿的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款之规定，被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。但因本案中安置房均为统一的单价，现有证据尚不足以证明被告的单方变更行为损减了原告的利益，故对补偿事宜本案不宜处理，原告可在取得相关证据后另案主张。综上，被告单方变更协议并无不当，原告的诉请主张无事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第二款之规定，判决如下：驳回原告陈祖流的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈祖流负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  黄永福审判员  黄 晓审判员  颜 云二〇一八年九月二十日法官助理吴冬梅书记员文梅