安徽省马鞍山市中级人民法院行 政 裁 定 书(2018)皖05行终85号上诉人（一审原告）马鞍山市邦仑船舶维修有限公司，住所地安徽省当涂县江心乡黄洲村，统一社会信用代码91340521MA2MTF2107(1-1)。法定代表人冯邦仑，该公司总经理。被上诉人（一审被告）当涂县国土资源局，住所地安徽省当涂县姑孰镇太白中路，统一社会信用代码11340521003081088G。法定代表人陈会勇，该局局长。委托代理人任孚长，安徽夏商周律师事务所律师。委托代理人何金龙，安徽夏商周律师事务所律师。上诉人马鞍山市邦仑船舶维修有限公司（以下简称邦仑船舶维修公司）诉被上诉人当涂县国土资源局（以下简称当涂县国土局）土地行政决定一案,不服安徽省当涂县人民法院(2018)皖0521行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。邦仑船舶维修公司起诉称，2014年6月5日，当涂县人民政府召集县国土局、水利局、环保局、市场监管局、江心乡人民政府等政府部门就江心乡船舶修理厂联合整治工作召开专题会议并形成《关于江心乡船舶修理厂联合整治工作有关事项的专题会议纪要》。本公司积极响应政府决定，经当涂县人民政府及当涂县国土局批复同意，将企业从水源地上游迁址到江心乡黄洲村大桥北450米处。在搬迁前本公司就土地选址开发作了《环境影响报告书》，并于2016年2月5日取得当涂县环保局同意建设批复文件。因此，本公司按照政府的指示和批复进行选址建设，其行政信赖利益依法应予以保护。2017年11月3日，当涂县国土局作出了《责令改正违法行为通知书》，责令本公司在收到通知7日内予以改正，拆除地上建筑物，恢复土地原状。本公司认为当涂县国土局作出的上述行政行为认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序，其在作出行政处罚前，未依法告知本公司享有陈述、申辩权以及听证的权利，严重违反法定程序。请求法院依法确认当涂县国土局作出的《责令改正违法行为通知书》的行政行为违法，并予以撤销。一审法院经审理查明，2014年6月5日，当涂县人民政府召集县国土局、水利局、环保局、市场监管局、江心乡人民政府等政府部门就当涂县江心乡的船舶修理厂联合整治工作召开专题会议并形成《关于江心乡船舶修理厂联合整治工作有关事项的专题会议纪要》，要求水源保护区范围内的船舶修理厂一律停产迁址，同时考虑到各船舶修理企业的实际情况，明确江心乡人民政府可为移出饮用水源保护区范围的船舶修理厂合理划定区域进行迁移。同年7月24日，江心乡人民政府批准了黄洲村委会作出的《关于对华顺船舶等三家维修船厂移址选址的请示》，原则同意该村对华顺船舶修理厂等三家船厂实施搬迁移址。2016年2月5日，江心乡人民政府又进一步在该批复上明确搬迁地址为马鞍山长江大桥下450米至尾棚渡口上。同日，当涂县环保局对邦仑船舶维修公司报送的《马鞍山市邦仑船舶维修有限公司船舶修理厂项目环境影响报告书》进行了批复，同意按报告书中所列建设项目性质、规模、地点、生产工艺、环境保护对策措施及相关要求进行建设，工程竣工后按规定向当涂县环保局申请环境保护竣工验收，验收合格后方可正式投运。2016年2月29日，邦仑船舶维修公司注册成立，经营场所位于江心乡黄洲村境内的马鞍山长江大桥下游200米处。2017年8月，当涂县国土局对邦仑船舶维修公司未经批准占用集体土地进行非农建设的行为予以立案查处。2017年10月31日，马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作领导小组作出《关于公布全市船舶修造企业环境污染专项整治分类处置名单的通知》，邦仑船舶维修公司被列为取缔企业。2017年11月3日，当涂县国土局作出《责令改正违法行为通知书》，责令邦仑船舶维修公司自收到通知书七日内予以改正，拆除地上建筑物，恢复土地原状。邦仑船舶维修公司认为当涂县国土局的上述行政行为认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序，且严重侵害了其合法权益，遂提起行政诉讼。一审法院认为，邦仑船舶维修公司在未经依法批准的情况下，占用集体所有的土地进行非农建设，当涂县国土局对上述行为进行立案查处，并作出了《责令改正违法行为通知书》。当涂县国土局作出的上述行为，是行政机关为作出行政行为而实施的基础性、过程性行为，并非终局性行为，对邦仑船舶维修公司的权利义务不产生实质影响。邦仑船舶维修公司对当涂县国土局的上述行为提起行政诉讼，不属于人民法院的受案范围。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项之规定，裁定驳回邦仑船舶维修公司的起诉。邦仑船舶维修公司上诉称，当涂县国土局作出的《责令改正违法行为通知书》，属于终结性的行政行为，并非一审裁定认为的基础性、过程性行为。从被诉行政行为造成的客观结果来看，本公司的建筑物于2017年12月25日被强制拆除。因此，涉案《责令改正违法行为通知书》是可诉的，对本公司的权利义务产生了实质影响。当涂县国土局在作出《责令改正违法行为通知书》前，未履行告知本公司应享有的陈述、申辩的权利，属于重大违法行为，应确认违法，并予以撤销。本着行政信赖利益依法应予保护的原则，本公司是积极响应政府关于饮用水源保护区的整治工作的要求，并根据安排，将企业迁移至政府指定的位置，符合用地、洪评的要求。本公司的迁址是执行《会议纪要》的行为，不是非法占用土地。综上，涉案被诉《责令改正违法行为通知书》属于行政处罚行为，符合人民法院的受理条件，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。邦仑船舶维修公司向一审法院提交了以下证据：1、邦仑船舶维修公司的《营业执照（副本）》复印件一份，证明邦仑船舶维修公司的诉讼主体资格适格；2、《责令改正违法行为通知书》复印件一份，证明当涂县国土局作出了被诉行政行为；3、当涂县人民政府作出的《关于江心乡船舶修理厂联合整治工作有关事项专题会议纪要》、当涂县环境保护局作出的当环书批字〔2016〕1号《关于马鞍山市邦仑船舶维修有限公司船舶修理厂项目环境影响报告书的批复》、当涂县江心乡人民政府作出的江政〔2014〕107号复印件各一份，证明邦仑船舶维修公司积极响应政府决定，经政府批复同意迁址建设，其行政信赖利益依法应予以保护，当涂县国土局作出的被诉行政行为认定事实不清，适用法律错误。当涂县国土局向一审法院提交了如下证据：1、《统一社会信用代码证书》复印件一份，证明被告的诉讼主体资格；2、当涂县国土局于2017年11月3日作出的《责令改正违法行为通知书》复印件一份，证明当涂县国土局作出行政行为的事实，包括作出的时间、行为内容、法律适用，该行政行为属程序性行为，不影响邦仑船舶维修公司的实质权利义务；3、《立案呈批表》、《关于马鞍山市邦仑船舶维修有限公司非法占地情况的调查报告》、《关于马鞍山市邦仑船舶维修有限公司非法占地情况的报告》、《关于马鞍山市邦仑船舶维修有限公司非法占地的报告》、影像图（局部）、国土资源巡查记录、《法律文书呈批表》复印件各一份，证明当涂县国土局作出行政行为履行的法定程序及所依据的事实。以上证据随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的主要事实一致，本院予以确认。本院另查明，2017年11月3日，当涂县国土局作出《责令改正违法行为通知书》，主要内容为：邦仑船舶维修公司未经批准，擅自占用黄州村外滩约49亩用于建船厂，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，责令邦仑船舶维修公司自收到本通知书之日起7日内予以改正，拆除土地上建筑物，恢复原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任。本院认为，本案的争议焦点为，当涂县国土局于2017年11月3日作出的《责令改正违法行为通知书》，对邦仑船舶维修公司的权利义务是否产生实际影响，是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。根据本案查明的事实，邦仑船舶维修公司未经依法批准在江心乡黄洲村境内的马鞍山长江大桥下游200米处，占用集体所有的土地进行非农建设，当涂县国土局对邦仑船舶维修公司的违法行为予以立案查处，是其根据上述法律规定，履行职责的行为，其依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定作出的《责令改正违法行为通知书》，责令邦仑船舶维修公司拆除地上建筑物，恢复原状，这是当涂县国土局依照行政职权在行政执法过程中针对邦仑船舶维修公司的违法占用集体所有的土地进行非农建设行为而实施的阶段性行为，是整个行政处理行为的一个环节，是为作出行政处罚而实施的过程性行为，根据该通知载明的内容：逾期不改正，将依法追究法律责任，也表明邦仑船舶维修公司不履行改正违法行为的后果是当涂县国土局还将依法调查作出处理决定。因此，被诉责令改正通知并非最终的处理决定，属于过程性行政行为，对邦仑船舶维修公司不产生独立的、最终的行政法律效力，对邦仑船舶维修公司的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项有关“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，邦仑船舶维修公司针对当涂县国土局作出的《责令改正违法行为通知书》的起诉，不符合法定的受理条件，其上诉理由不能成立，依法不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 花 卉审判员 袁国庆审判员 焦明君二〇一八年九月二十六日书记员 毕亮亮附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。