海南省三亚市城郊人民法院   行政判决书   （2018）琼0271行初268号   原告三亚港务实业开发公司。住所地三亚市天涯区港务局内。   法定代表人蔡广明，该公司总经理。   委托代理人王诒志，海南颖川律师事务所律师。   委托代理人毛学媛，海南颖川律师事务所实习律师。   被告三亚市规划委员会。住所地三亚市河东路**。   法定代表人黄海雄，该委员会主任。   委托代理人汪世业，海南祥瑞律师事务所律师。   委托代理人杨珥，该局工作人员。   原告三亚港务实业开发公司（以下简称港务公司）诉被告三亚市规划委员会（以下简称市规委会）规划复函纠纷一案，本院2018年7月13日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年8月20日公开开庭进行审理。原告港务公司委托代理人王诒志、毛学媛，被告市规委会委托代理人汪世业、杨珥均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告市规委会于2018年1月17日作出三规建设函[2018]20号《关于申请续建顺发贸易城项目的复函》（以下简称20号复函），认定顺发贸易城项目的技术经济指标为：容积率≤1.8，建筑密度≤45%，建筑高度≤26米，绿地率≥20%，停车位50个。   原告港务公司诉称：被告市规委会于2018年1月17日作出的20号复函，变更了其于1993年9月16日作出的市城规地审字（93）203号《关于顺发国际贸易城用地规划的批复》（以下简称203号批复）确定的涉案项目技术经济指标。原告认为被告作出的20号复函认定事实不清，证据不足，程序违法。具体理由如下：1、203号批复是原告依合法程序申报，由被告依法作出的生效法律文件，业经三亚市中级人民法院（以下简称三亚中院）作出(2013)三亚民一初字第27号《民事判决书》（以下简称27号判决）认定合法有效。1993年3月30日，原告上级单位三亚港务局与案外人茂名市建筑安装工程公司驻海南分公司三亚市工程处（后更名为茂名市建筑工程总公司海南分公司三亚工程处，以下简称“三亚工程处”）签订《合作开发合同书》，约定三亚港务局提供10700平方米土地、三亚工程处提供建设资金，共同开发涉案项目。1993年4月1日及9月6日，三亚港务局与三亚工程处又签订《合作开发补充合同书》及《合作开发补充合同书二》，约定三亚港务局设立项目公司即原告，由原告具体负责涉案项目开发事宜。随后，原告即依法申请涉案项目立项审批，1993年5月22日，三亚市经济计划局作出市计计字【1993】265号《关于兴建商住大厦“顺发国际贸易城”项目的批复》同意原告申报涉案项目的立项。1993年6月9日，三亚市环境资源局批准同意涉案项目的环境影响报告。随后被告于1993年9月16日作出203号批复，明确涉案项目用地性质与规划指标基本符合三亚市旧城改造规划的要求，同意由重庆市建筑工程学院海南规划建筑设计事务所制作的总图规划设计；同时要求涉案项目由公寓、写字楼和旅游宾馆组成，确定了主要技术经济指标为：用地面积为10700平方米、总建筑面积69422平方米、建筑密度35.86%、容积率5.997、绿地率32.84%及停车位185辆并确定了高层公寓地上30层、写字楼地上30层和旅游宾馆8层。   2018年6月6日，三亚中院作出27号判决认定“三亚市城市规划局作出的市城规地审字(93)203号《关于顺发国际贸易城用地规划的批复》系依法作出，且顺发公司依据该文件缴纳了1397806.20元城市增容配套费，本院确认三亚市城市规划局作出的市城规地审字(93)203号《关于顺发国际贸易城用地规划的批复》合法有效”。2、原告已依据合法有效的203号批复分期、逐步开发涉案项目，被告作出20号复函要求原告按照三亚市政府2012年批准实施的《三亚市河西片区旧城改造城市设计暨控制性详细规划》等相关规定申报涉案项目认定事实不清、证据不足。203号批复虽明确规定涉案项目属旧城改造项目，但未规定涉案项目分期开发的具体时间。根据《中华人民共和国城乡规划法》第29条第1款、第31条第1款的规定，涉案项目在得到被告批准后，原告即依据203号批复所确定的项目技术经济指标于1996年9月开发建造涉案项目一期(即现国税大厦)，并于1999年将已竣工的一期项目交付三亚市国家税务局（以下简称三亚国税局）使用。后因涉案项目涉及三亚港务局部分职工搬迁问题以及因《合作开发合同书》的效力及履行问题产生纠纷，海南省高级人民法院（以下简称海南高院）依法作出(2012)琼民再终字第8号民事判决书，确认三亚港务局与三亚工程处签订的《合作开发合同书》合法有效。根据海南高院作出的上述生效判决，原告依约与三亚工程处协商并达成《和解协议书》，该《和解协议书》业经三亚市政府国有资产监督管理委员会批复同意。2016年5月6日，三亚中院根据上述《和解协议书》做出(2015)三亚民一重字第2号民事调解书，确认上述《和解协议书》的效力。故涉案项目二期迟迟未能开发是由于上述职工安置问题及诉讼纠纷所导致，原告在解决上述问题、排除现实及法律障碍后便及时向被告提出申请续建涉案项目。原告认为203号批复是针对整个涉案项目所作出，该批复规定的技术经济指标应适用于整个涉案项目的开发建造，当时涉案地块面积为10700平方米，因政府规划的原因在涉案土地上需建两条公共道路，面积为3022.35平方米，为配合政府整体规划，原告在政府指定的土地上积极为政府建造的两条道路付出了拆迁安置费，为此，原告付出了大量的资金及3022.35平方米的土地，由于原告的资金和土地的付出，政府决定给原告按照涉案项目总面积10700平方米计算建造地上总面积即64170平方米，这是被告在考虑原告为政府旧城改造及城市规划付出贡献的基础上作出的决定，而被告的20号复函完全没有考虑上述情况，给出的技术经济指标也完全不符合现状，按照现有的1.8的容积率计算，原告只能享有13819.77平方米的建造面积，和之前的总面积64170平方米相比，相差了50350.23平方米的建造面积，差距过大，原告基于对政府的信赖，付出了土地和大量资金，而被告作出的20号复函将使涉案项目无法续建，也将给原告造成巨大亏损，20号复函的作出完全违反了政府的信赖利益原则。且原告已依据该批复规定的技术经济指标开发建造完项目一期，若原告按照20号复函规定的技术经济指标申报续建涉案项目，涉案项目的总建筑面积共计13819.77平方米（7677.65平方米×1.8)，而原告已开发的涉案项目一期(国税大厦)便已占用建筑面积10521.48平方米，显然，按照20号复函的技术经济指标要求申报涉案项目将导致该项目无法续建开发，同时原告也无法按照203号批复规定的技术经济指标为三亚国税局办理涉案项目一期（即现国税大厦）土地权属及房屋过户登记手续。20号复函的作出认定事实不清、证据不足，其行政行为违法。3、20号复函的作出违反法定程序，应予以撤销。20号复函已变更合法生效的203号批复规定的涉案项目技术经济指标，根据《中华人民共和国城乡规划法》第48条规定“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见”；《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第20条规定“控制性详细规划组织编制机关应当采用多种方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应当组织听证”。原告作为涉案项目规划地段内的利害关系人，根据《中华人民共和国行政许可法》第47条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”被告在作出20号复函时应当征求原告及相关利害关系人的意见，但被告没有依法告知原告应享有的法定权利，剥夺了原告的申请听证权跟申辩权，其作出程序明显违反法律规定，应予以撤销。4、按照203号批复续建涉案项目，有利解决历史遗留问题，避免引起社会矛盾。原告依据203号批复分期开发涉案项目一期(即三亚市国税大厦)并交付于三亚国税局使用，后因未办理房屋权属登记。原告与三亚国税局产生诉讼纠纷。三亚中院作出27号判决认定“港务局、港务公司及三亚工程处应按照三亚市城市规划局作出的市城规地审字【93】203号《关于顺发国际贸易城用地规划的批复》规定，办理已销售房屋的过户登记手续并继续分期开发顺发国际贸易城项目。”因此，因涉案项目自身特殊性，只有依据203号批复规定的技术经济指标续建涉案项目，才能维护开发该项目当时各方当事人的合法权益。同时，基于信赖利益保护原则，应撤销20复函才能有利解决历史遗留问题，维护社会公共利益，避免产生各种诉讼纠纷及社会矛盾。请求法院判决撤销20号复函，并责令被告重新作出。   原告向本院提交的证据有：1、亚港实业[2017]01号请示，以证明原告向被告申请按照203号批复确定的技术经济指标续建涉案项目；2、20号复函，以证明复函未征得相关利害关系人、未举行听证会的基础上，变更了原已批准的涉案项目技术经济指标，认定事实不清，程序违法；3、203号批复，以证明涉案项目的技术经济指标已明确；4、选址意见、环境影响报告表、市经济计划局市计计字[1993]265号“顺发国际贸易城的批复”、用地图及总平面图，以证明203号批复是经过层层审批作出的合法性文件；5、增容费交纳通知、收款收据、进账单，以证明原告已履行了缴纳义务，执行了203号批复的内容；6、市城规工审字[93]271号审批意见，以证明如果按照20号复函确定技术经济指标，将无法开发建设，土地也无法开发利用，直接影响国税大厦相关证件的办理；7、（2012）琼民再终字第8号《民事判决书》、琼检民行（2013）38号不支持监督申请决定书、三国资[2016]111号批复、（2015）三亚民一重字第2号《民事调解书》，以证明原告有权继续开发涉案项目，涉案项目未能如期开发的主要原因是由于未拆迁安置完成及合同是否能继续履行等法律及客观障碍导致的；8、（2013）三亚民一初字第27号《民事判决书》，以证明20号复函在未查清事实的情况下作出，与实际情况不符。   被告市规委会辩称：市规委会作出20号复函具有事实依据和法律依据，根据三亚市人民政府2012年2月3日批复实施的三府函[2012]47号《关于三亚市河西片区旧城改造城市设计条件暨控制性详细规划的批复》（以下简称47号控规），原告申请建设的项目位于47号控规HX6-2-6地块内，该地块的用地性质为商业用地，容积率≤1.8，建筑密度≤45%，建筑高度≤26米，绿地率≥20%，停车位50个，因此被告作出20号复函具有事实依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条、第九条、第四十三条、第四十条第二款的规定，任何单位和个人都要服从控规，因此被告依据47号控规而作出20号复函具有法律依据。203号批复是于1993年作出的，因其自身原因历经25年时间原告的项目未完成，在此期间，三亚市城市总规及控规多次进行编制和修改，原规划条件的实施已经没有依据。原告依据法院的生效裁判文书不属于修改控规的条件，而是基于当时的规划条件下对当事人权利义务处分的确认，不是对以前的规划许可在现今条件下继续有效的认定，原告的起诉没有事实依据和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。   被告向本院提交的证据有：1、关于申请续建顺发贸易城项目的请示，以证明原告申请项目续建，申请规划指标按照93年的规划指标办理；2、20号复函，以证明被告许可的容积率及许可时间；3、三府函[2012]47号文及控制性详规（部分），以证明控规经过了三亚市政府批准；4、亚港实业[2013]06号项目报建的申请，以证明在控制性详规批准后，原告提交了建设申请；5、上海日清设计有限公司出具的设计方案（部分），以证明原告委托的设计单位出具的设计方案就是按照新的控规设计的；6、三规委办[2012]165号文，以证明原告的建设申请及修建性规划指标已经得到批准。   当事人之间对证据的质证意见如下：原告对被告的证据1的真实性、合法性与关联性（以下简称三性）予以认可；对证据2的合法性不予认可；对证据3的真实性不予认可；对证据4的合法性与关联性不予认可；对证据5的三性不予认可；对证据6的合法性、关联性不予认可。被告对原告的证据1、证据2、证据3的合法性不予认可；对证据4、证据5的关联性不予认可；对证据6、证据7、证据8的关联性不予认可。   经庭审质证，本院对原告、被告所举证据认证如下：原告的证据1至证据8具有三性，本院予以采纳。被告的证据1至证据4具有三性，本院予以采纳；证据5、证据6不具有关联性，本院不予以采纳。   经审理查明：1993年3月30日原告港务公司的上级主管单位三亚港务局与三亚工程处签订《合作开发合同书》，约定三亚港务局提供10700平方米土地，三亚工程处提供建设资金，共同开发涉案项目，即顺发国际贸易城，1993年9月16日被告的前身即三亚市城市规划局根据港务公司的申请报建，作出203号批复，确定了涉案地块的主要技术经济指标为：用地面积10700平方米，总建筑面积69422平方米，建筑密度35.86%，容积率5.997，绿地率32.84%及停车位185辆。原告港务公司依照该项目技术经济指标于1996年9月开始建造涉案项目的一期工程（顺发大酒店）即现在的国税大厦，国税大厦占地面积2100平方米，建筑面积10521.48平方米，1999年三亚工程处将已竣工的国税大厦交付给三亚国税局使用。后因涉案合作项目的后续土地开发涉及三亚港务局部分职工搬迁问题及因《合作开发合同书》的效力及履行问题产生纠纷，三亚港务局、港务公司与三亚工程处，三亚市顺发房地产开发公司（以下简称顺发公司）及三亚国税局进行一系列的民事诉讼，三亚中院作出27号判决，该判决第30页第7行认定“三亚市城市规划局作出的203号批复系依法作出，且顺发公司依据该文件缴纳了1397806.2元城市增容配套费，本院确认市规划局作出的203号批复合法有效。三亚港务局、港务公司、三亚工程处及顺发公司系依据该文件取得市规划局对项目的行政许可并组织项目开发，因该文件明确规定顺发国际贸易城项目属于旧城改造项目，根据《城乡规划法》第二十九条第一款、第三十一条第一款关于'城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展，村民生产与生活的需要。'及'旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中，基础设施落后等地段进行改建'的规定，三亚港务局、港务公司及三亚工程处应按照市规划局作出的203号批复规定，办理已销售房屋的过户登记手续并继续分期开发顺发国际贸易城项目”，且27号判决最后判定港务公司、三亚港务局协助三亚工程处、顺发公司办理国税大厦的土地权证到三亚国税局的名下。   另查明，三亚中院（2015）三亚民一重字第2号民事调解书确认了涉案合作项目以港务公司的名义报建和开发，港务公司以《关于申请续建顺发贸易城项目的请示》向三亚市规划局请示续建“顺发贸易城”项目，三亚市规划局于2018年1月17日作出20号复函，认为根据《三亚市河西片区旧城改造城市设计暨控制性详细规划》，顺发贸易城项目的技术经济指标为：容积率≤1.8，建筑密度≤45%，建筑高度≤26米，绿地率≥20%，停车位50个。原告港务公司收到20号复函后，认为依照复函的规划指标无法将国税大厦的房产证办到三亚国税局名下，20号复函和三亚中院27号判决相矛盾，遂诉至本院，请求撤销被告作出的20号复函并责令被告重新作出行政行为。   再查明，被告在作出20号复函前，以三规【2012】55号《关于报请批准的请示》（以下简称三规【2012】55号请示）向三亚市政府报告请示，三亚市政府据此作出了三府函【2012】47号批复。   本院认为，本案争议的焦点是：一、被告市规委会作出的20号复函与三亚中院的27号判决有无矛盾；二、原告申请撤销20号复函有无事实依据和法律依据。   一、关于被告市规委会作出的20号复函与三亚中院的27号判决有无矛盾的问题。首先，三亚中院27号判决认定203号批复合法有效，原告港务公司应按203号批复的规定，继续分期开发顺发国际贸易城项目，因“20号复函”设定的技术经济指标与“203号批复”设定的技术经济指标不同，因此20号复函设定的技术经济指标与三亚中院27号判决认可有效的203号批复技术经济指标相矛盾。其次，三亚中院27号判决认定港务公司应按203号批复设定的技术经济指标把国税大厦的房产证办理到三亚国税局的名下，而被告的20号复函设定的技术经济指标造成港务公司无法按203号批复协助办证到三亚国税局的名下，造成了三亚中院27号判决无法执行。因此，20号复函与三亚中院27号判决互相矛盾。   二、关于原告申请撤销20号复函有无事实依据和法律依据的问题。原告申请撤销三亚市规划委员会于2018年1月17日作出三规建设函【2018】20号《关于申请续建顺发贸易城项目的复函》的问题，根据本案查明事实，三亚中院作出的27号判决，判决原告有义务协助办理（占地2100平方米、建筑面积10521.48平方米）国税大厦土地房屋产权证到三亚国税局名下，该判决确认被告作出的市城规地审字【93】203号《关于顺发国际贸易城用地规划的批复》合法有效，同时还认定顺发国际贸易城项目属于旧城改造项目，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十九条第一款“城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。”和第三十一条第一款“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建”的规定，认定原告按照被告作出的市城规地审字【93】203号批复规定分期开发顺发国际贸易城项目符合法律规定。据此，原告于2017年10月10日向被告申请按市城规地审字【93】203号批复办理分期开发顺发国际贸易城项目，被告于2018年1月17日作出三规建设函【2018】20号《关于申请续建顺发贸易城项目的复函》，该20号复函载明的规划指标和被告作出的市城规地审字【93】203号批复的规划指标相互矛盾，若以被告提供20号复函的《地块指标控制表》为准，国税大厦每层要拆掉221平方米。被告20号复函实际是改变已生效【93】203号批复的行政行为。且原告已按203号批复缴纳了土地增容费，203号批复作为行政许可，三亚中院27号判决确认其“合法有效”、“继续分期开发”，20号复函与203号批复相矛盾，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”，被告不是为了公共利益的需要，且没有通知相关的利害关系人举行听证、征求规划地段利害关系人意见，将三规【2012】55号请示（含改变【93】203号批复的行政许可内容）报审批，违反法律程序。被告擅自改变已经生效的市城规地审字【93】203号批复行政许可行为，明显违反法律规定，导致被告所作出的20号复函事实不清，违反法定程序。将占地面积2100平方米，建筑面积10521.48平方米的国税大厦办理房产证到三亚国税局的名下，涉及到三亚国税局国有资产的公共利益，若执行20号复函将导致国税大厦无法过户办证到三亚国税局名下，影响到国有资产的公共利益，且不利于解决203号批复的历史遗留问题。   综上，被告作出20号复函，因与三亚中院27号判决相矛盾而存在认定事实不清，适用法律错误，程序上违法的问题，原告诉请撤销20号复函，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项的规定，判决如下：   一、撤销被告三亚市规划委员会2018年1月17日作出的三规建设函[2018]20号《关于申请续建顺发贸易城项目的复函》。   二、责令被告三亚市规划委员会重新作出行政行为。   案件受理费50元，由被告负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。   审 判 长 史 海   人民陪审员 陈少珍   人民陪审员 李新华     二○一八年九月十日   书 记 员 马智聪   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。   《中华人民共和国城乡规划法》   第二十九条城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。   镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。   乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。   第三十一条旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。   历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。   《中华人民共和国行政许可法》   第八条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。   行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。   第四十七条行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。   申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。