河南省洛阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫03行终226号上诉人（原审原告）刘占元，男，汉族，1964年12月21日出生，住宜阳县。委托代理人秦彦峰，北京中师律师事务所律师。特别授权代理。委托代理人李志，北京中师律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）宜阳县城乡规划局，住所地宜阳县北城区锦屏北路住建局4楼，统一社会信用代码：11410327660937034F。法定代表人刘智峰，局长。委托代理人王智国，该局法制办主任。特别授权代理。委托代理人白占京，该局法律顾问。一般代理。被上诉人（原审被告）洛阳市城乡规划局，住所地洛阳市新区政府办公大楼9楼，统一社会信用代码：11410300767828735R。法定代表人张昭民，局长。委托代理人唐超，该局法规信访科副科长。一般代理。委托代理人杨刚，河南中冶律师事务所律师。特别授权代理。上诉人刘占元因行政许可一案，不服洛阳高新技术产业开发区人民法院（2017）豫0391行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘占元及其委托代理人秦彦峰、李志，被上诉人宜阳县城乡规划局（以下简称宜阳县规划局）的委托代理人白占京，被上诉人洛阳市城乡规划局（以下简称洛阳市规划局）的委托代理人唐超、杨刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2016年12月23日，宜阳县国土资源局向宜阳县城乡建设发展投资有限公司（以下简称宜阳县城投公司）印发了《关于宜阳县城投公司拟建宜阳县城区路网建设项目（一期）工程用地的审查意见》，其中第4项明确：“滨河北路西延线（前进桥北至水乡东路）新建项目位于香鹿山镇段村、香泉村，占地面积12.285公顷，符合香鹿山镇土地利用总体规划（2010-2020年）”。2017年3月6日，宜阳县发展和改革委员会对宜阳县城投公司做出了《关于宜阳县城区路网建设项目（一期）可行性研究报告的批复》，原则同意该报告，该《批复》明确建设地点为宜阳县道路工程规划区，其中包括滨河北路西延线工程。2017年3月12日，宜阳县人民政府作出了《关于宜阳县城区路网建设项目（一期）有关事项的决定》，该决定指出：“宜阳县城区路网建设项目（一期）是我县推进新型城镇化建设，加快城区路网建设的重点项目，为保证项目顺利实施，本项目采用‘政府主导，委托代建，实体承贷，收益覆盖’的运作模式，由县政府与宜阳县城投公司签订委托代建协议。宜阳县城投公司负责项目建设和前期行政审批手续申报工作”。2017年2月22日，宜阳县城投公司向被告宜阳县规划局提交办理宜阳县城区路网（一期）建设项目（13条道路）的《建设项目选址意见书》的申请，该局局受理后进行了批前公示，并于2017年3月7日为宜阳县城投公司核发了《建设项目选址意见书》。2017年3月7日，宜阳县城投公司向宜阳县规划局提交办理宜阳县城区路网（一期）建设项目（13条道路）的《建设用地规划许可证》的申请，该局受理该申请后进行了批前公示，并于2017年3月20日为宜阳县城投公司核发了《建设用地规划许可证》。原告刘占元以其养鸡场位于上述《建设用地规划许可证》用地范围内，与颁证行为有利害关系为由，向被告洛阳市规划局申请行政复议，要求撤销上述《建设用地规划许可证》，该局依法受理后于2017年11月9日作出洛规复决字（2017）第7号《行政复议决定书》，决定维持宜阳县规划局作出的地字第宜YD2017001号《建设用地规划许可证》。一审法院认为，被告宜阳县规划局负有审核办理建设用地规划许可的职责，该局依据总体规划和宜阳县城投公司的报批材料,认为申请材料齐备且符合总体规划并核发《建设用地规划许可证》的行政行为，证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序。原告刘占元认为核发《建设用地规划许可证》没有举行听证违法,因听证不是此类行政许可的必经程序,故原告刘占元的主张，不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决驳回原告刘占元的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告刘占元承担。刘占元不服一审判决，向本院上诉称，2017年8月11日，上诉人通过政府信息公开得知被上诉人宜阳县规划局于2017年3月20日作出《建设用地规划许可证》的行政行为，因上诉人享有合法权利的土地、养鸡场位于该证用地范围内，上诉人与该行政行为有利害关系，向被上诉人洛阳市规划局申请行政复议，2017年11月9日该局作出洛规复决定字（2017）第7号《行政复议决定书》，上诉人认为二被上诉人行政行为错误、违法，向一审法院提起行政诉讼。上诉人认为一审法院判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销，理由如下：一、一审法院认定事实不清。涉案土地系上诉人生产经营所需的农业用地，土地性质没有改变，未经依法征收，更未取得国有土地使用证，依据《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，在没有办理合法审批手续的情况下，任何个人或单位均无权在上诉人享有合法权利的农用地上新建建设项目，被上诉人宜阳县规划局核发涉案《建设用地规划许可证》缺乏重要前提和必备要件，违反《土地管理法》关于建设用地需要使用国有土地的规定，应予撤销。被上诉人洛阳市规划局未对宜阳县规划局作出的行政行为进行严格审查，其作出的《行政复议决定书》依法应当予以撤销。二、一审法院适用法律错误。依据《行政许可法》第三十六条、第四十七条第一款之规定，行政许可事项关系他人重大利益的，利害关系人有权进行陈述和申辩，也有权要求申请听证，行政许可机关应当举行听证。涉案《建设用地规划许可证》所涉土地依法由上诉人承包使用，在其作出之时，土地未经征收，因此，在上诉人享有合法权益的土地上新建建设项目与上诉人具有直接利害关系，依法应当进行听证，听取上诉人的陈述和申辩，一审法院自行将涉案行政许可分类，而非与各方利害关系来判断是否应进行听证，属法律适用错误。综上，请求撤销一审判决，撤销被诉《建设用地规划许可证》，撤销被诉《行政复议决定书》，本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人宜阳县规划局答辩称，答辩人依据主体规划和宜阳县城投公司的报批材料，经审核后颁发的《建设用地规划许可证》合法，上诉人上诉理由不能成立。被上诉人洛阳市规划局答辩称，一、答辩人于2017年10月9日收到上诉人的《行政复议申请书》，于2017年10月12日依法受理，并于2017年10月13日向宜阳县规划局发送了《行政复议答复通知书》。宜阳县规划局向答辩人提交了《行政复议答辩书》和相关证据材料，根据查明的事实，宜阳县规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款的规定，在受理宜阳县城投公司提出的涉案用地规划许可申请后，经依法审查，履行了批前公示的手续，为该公司核发《建设用地规划许可证》的行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，故答辩人作出的《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。二、宜阳县规划局核发的《建设用地规划许证》并未涉及上诉人刘占元的重大利益，该局在受理宜阳县城投公司办理《建设项目选址意见书》的申请后进行了批前公示，在受理宜阳县城投公司办理《建设用地规划许可证》的申请后也进行了批前公示，在涉案《建设用地规划许可证》核发前，上诉人也从未向宜阳县规划局提出过该许可涉及其重大利益。根据《行政许可法》第四十六条“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”的规定判断哪些行政许可事项属于《行政许可法》第三十六条、四十七条规定的情形，应当以法律、法规的明确规定为依据，而《城乡规划法》并未明确要求核发《建设用地规划许可证》应当进行听证。因此，上诉人提出宜阳县规划局未举行听证而程序违法，没有事实和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应当依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致。另查明:根据宜阳县规划局及刘占元在二审开庭中的陈述，刘占元的养鸡场因修建滨河北路西延线已被征收，刘占元与宜阳县香鹿山镇政府签订有补偿协议，总补偿款为120万元，刘占元已经领取60万元，因其认为补偿不到位，故剩余的60万元未领取。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，《建设用地规划许可证》是城乡规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城乡规划的法定凭证。建设单位只有在取得《建设用地规划许可证》后，才能向土地管理部门申请用地，否则，其用地行为就属于非法用地。宜阳县规划局决定是否向建设单位宜阳县城投公司颁发《建设用地许可证》，本身并不会直接影响刘占元的合法权益。如果刘占元认为自己的合法权益受到了侵害，其侵害只可能出现在征收或补偿环节，而非颁发《建设用地许可证》环节，事实上刘占元已经就其养鸡场被征收与有关部门达成了补偿协议且已经部分履行。综上，刘占元与被诉的《建设用地规划许可证》没有法律上的利害关系，不具有对该《建设用地规划许可证》提起行政诉讼的原告主体资格，其的上诉请求理由不能成立，本院不予支持。原审法院对本案进行实体审理，判决驳回刘占元的诉讼请求不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下：一、撤销洛阳高新技术产业开发区人民法院（2017）豫0391行初59号行政判决；二、驳回刘占元的起诉。本裁定为终审裁定。审判长 张 强审判员 叶乃君审判员 高 玲二〇一八年九月十七日书记员 水浩浩