郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）豫71行初935号原告张红娥，女，1978年10月12日出生，汉族，住河南省封丘县。委托代理人封宗华，河南中同合律师事务所律师。被告封丘县人民政府，住所地封丘县民主路。法定代表人王献臣，县长。委托代理人闫艳春，封丘县国土资源局工作人员。第三人吴新才，男，1954年2月13日出生，汉族，住河南省封丘县。委托代理人刘红宝、周永真，北京华泰（郑州）律师事务所律师。原告张红娥不服被告封丘县人民政府（以下简称封丘县政府）土地行政登记一案，于2015年5月18日向新乡市中级人民法院提起行政诉讼。2016年1月27日，该院作出（2015）新中行初字第49号行政判决，撤销了封丘县政府作出的封集用（）第200701424号集体土地使用证。吴新才不服一审判决，向河南省高级人民法院提起上诉。2017年11月1日，河南省高级人民法院作出（2016）豫行终752号行政裁定，撤销了一审判决，发回新乡市中级人民法院重新审理。2018年6月22日，河南省高级人民法院作出(2018)豫行指11号行政裁定，将本案指定本院管辖。本院于2018年8月2日受理后，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2018年8月30日公开开庭审理了本案。原告张红娥及其委托代理人封宗华，被告封丘县政府的委托代理人闫艳春，第三人吴新才及其委托代理人刘红宝、周永真到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2007年5月18日，封丘县政府为第三人吴新才颁发封集用（）第200701424号集体土地使用证。该证显示地类（用途）经营，使用权面积322.5㎡。原告张红娥诉称,原告家在村西化工路路西有一块1.9亩责任田。2007年5月18日，被告封丘县政府在未办理任何土地变更手续及原告同意的情况下，将原告的责任田错误许可第三人吴新才使用，颁发了封集用（）第200701424号集体土地使用证。被告的行政行为侵犯了原告合法土地使用权，原告多次要求被告主动撤销被诉集体土地使用证，被告拒不配合。故诉至法院，请求撤销被诉集体土地使用证，由被告承担本案诉讼费用。原告张红娥向本院提交了以下证据：1.身份证、2015年5月9日封丘县城关镇西关村第八届村民委员会的证明、注销证明、张红会的证明，证明张红娥对于涉案土地拥有合法的承包经营权；2.粮食补贴的存折，证明涉案土地性质至今是耕地，被告县政府没有对原告的土地作出权属变更登记，政府对涉案土地擅自改变土地使用权人和土地用途是违法的；3.封丘县城关镇西关村第八届村民委员会于2015年3月9日、2017年11月6日、2017年11月17日出具的三份证明，证明原告依照农村土地承包法的规定，在村中分得相应份额耕地使用权，原告的承包经营权受法律保护，封丘县政府为第三人颁证的位置包括原告在内的责任田，侵犯了原告的合法土地承包经营权，原告诉讼主体适格；4.证人证言，证明被告封丘县政府并没有按照法律规定对涉案土地权属变更进行审批；5.第三人的民事起诉状，证明第三人在城关镇西关村购买的房屋是宅基地而不是为了经营；6.票据，证明第三人以向村委会缴纳现金的方式取得涉案宅基地；按照法律规定对原告责任田如果进行权属变更应当是向县级以上人民政府缴纳土地出让金，而本案第三人缴纳的对象是村委会的边福合，均不是财政缴纳的政府主体，进一步证明了政府发证的前提和颁证的程序是违法的；7.本案第三人起诉刘金峰、张红娥(2014)封民初字第2526号诉讼卷宗，证明在该卷宗标注第75页的位置吴新才明确自认占用了原告的土地，原告有权提起诉讼；8.2007年5月10日西关村村委会出具的证明，证明第三人的土地是宅基地。被告封丘县政府辩称，一、本案原告不具备诉讼主体资格，未向法庭提交合法有效的土地权属证书，因此,其不具备原告的诉讼主体资格。二、封丘县政府为第三人所颁发的土地使用证程序合法，依法应当予以维持。三、根据省高院相关文件规定，原告诉讼对象主体错误，依法应当裁定驳回原告的诉讼请求。综上，望法院查明事实后，依法作出公平公正的判决。被告封丘县政府当庭向本院提交了以下依据：1.《封丘县人民政府关于民营经济园建设与管理的实施意见》（封政[2003]27号）；2.关于企业入驻民营园的实施细则；3.封丘县人民政府常务会议纪要；综合证明本案所涉及土地是经过封丘县人民政府研究以后所下发的文件。同意本案所涉及的土地进行建设开发，用途就是作为金银花市场。证明该土地的权属来源是合法的。4.土地登记册；证明对第三人所颁发的土地使用证权属来源合法,并且经过了现场丈量、四邻签字,在面积准确、四至没有争议的情况下为第三人颁发了土地使用证，其办理程序合法有效。对第三人持有的土地使用证应当予以维持。第三人吴新才述称，原告不具备本案的诉讼主体资格，封丘县政府对涉案土地的颁证行为与其无利害关系。被告封丘县政府为第三人颁发土地证的行政行为合法。如果撤销第三人的土地证将会给社会公共利益造成重大损害。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人吴新才向本院提交了以下证据：照片二张，证明在金银花市场像第三人这样的情况有20多户，如果涉案土地证被撤销将损害社会利益。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交证据，被告及第三人对证据1、2的真实性无异议，本院予以采信。证据3，被告对其的真实性、合法性及关联性均不认可，第三人对其真实性有异议。经本院核实，村委会对该证据的真实性予以认可，故该证据本院予以采信。证据4，被告及第三人对其真实性均有异议，本院认为，该证人未出庭作证且不能证明其证明目的，本院不予采信。证据5、6，被告对真实性不予认可，第三人对其真实性无异议，对关联性有异议。本院认为，证据5、6客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。证据7被告认为系复印件对其真实性、合法性及关联性均不予认可，第三人对其真实性无异议，对证明目的有异议。本院认为，证据7虽系复印件，但客观真实，本院予以采信。证据8，被告及其第三人均认为系复印件，不予质证。本院认为，该份证据在新乡市中级人民法院审理本案时，被告作为证明被诉行为的证据予以提交，该事实经一审、二审均予以确认，对其真实性本院予以采信。被告提交的证据，虽然其未在举证期限内提交，但结合本案系发回重审后又指定本院管辖的案件，各方当事人在原一审过程中均提交证据并经过质证，考虑到案件的特殊性，不宜视为被诉的行政行为没有相应证据。原告对被告证据的真实性无异议，第三人亦无异议，故本院予以采信。第三人提交的证据，原告对其关联性有异议，被告无异议，本院认为，第三人提交的证据不能证明其证明目的，本院不予采信。经审理查明，2003年6月29日，封丘县政府设立民营经济园，制定了实施意见，民营经济园选址使用土地包括城关镇、城关乡、回族乡各一部分。2003年7月6日，封丘县城关镇西关村第三村民小组与封丘县城关镇西关村民委员会签订土地租赁协议，协议约定，西关村民委员会建设金银花市场，占地总面积7344平方米（11.016亩），土地租赁时间为50年，西关村第三村民小组按照每亩每年收取租赁费1000元。2003年7月10日，白庆兰（原告母亲，已去世）与封丘县城关镇西关村第三村民小组签订土地租赁协议，协议约定，白庆兰将其承包的责任田1.8亩租赁给封丘县城关镇西关村第三村民小组，租赁时间为小组调整土地时为终止合同日，租赁价格按每亩每年1000元，并约定土地租赁后，出租人不得干扰此土地上的所有建设；如果村组调整土地，此土地由小组收回；合同终止后本块租赁土地所有事项都有集体承担。2003年7月31日，封丘县人民政府决定在城关镇西关村建设金银花市场，原告的责任田在金银花市场范围内。金银花市场建立后，封丘县城关镇西关村民委员会在市场建设了经营用房。2007年，第三人吴新才购买了案涉的经营用房一套。2007年5月10日，封丘县城关镇西关村民委员会为吴新才出具办理宅基地的土地权属来源证明。2007年5月18日，封丘县政府为第三人吴新才办理封集用（）第200701424号经营用地的集体土地使用证。2014年12月1日，吴新才向封丘县人民法院提起民事诉讼，张红娥在应诉中得知封丘县人民政府为第三人吴新才办理集体土地使用证。本院认为，一、张红娥具有诉讼主体资格。本案中，根据封丘县城关镇财政所农村集体三资委托代理服务中心出具2014年度补贴面积登记明细表（综合直补）、西关村第三村民小组与白庆兰签订的土地租赁协议、封丘县城关镇西关村第八届村民委员会出具的三份证明以及封丘县人民法院庭审笔录中吴新才关于其房屋所占位置的自述，可以确认案涉土地为张红娥承包的部分土地。张红娥作为农村土地承包人与被诉的行政行为有法律上的利害关系，可以提起本案诉讼。二、封集用（）第200701424号集体土地使用证依法应当撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》相关规定，国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地。因此，无论是农民集体土地所有权人还是土地承包经营权人都不得擅自改变农用地的用途。乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，经审核、申请、县级以上地方人民政府批准，涉及占用农用地的，办理审批手续。《土地登记办法》第三十三条规定：“依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记。”本案中，封丘县政府出具的会议纪要仅是对金银花大市场建设的有关事项规划，并未涉及该市场所占土地事项的研究，该会议纪要不能作为改变土地用途批准文件。封丘县政府依据封丘县城关镇西关村民委员会为吴新才出具的申请办理宅基地的证明，在没有相关批准用地审批手续的情况下，擅自改变土地用途，对案涉农用地进行登记，该登记行为违法，依法应当撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项的规定，判决如下：撤销封丘县人民政府作出的封集用（）第200701424号集体土地使用证。案件诉讼费用50元，由封丘县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审 判 长  赵 艳审 判 员  吴林轶审 判 员  王 婧二〇一八年九月二十日代理书记员  李庆杰附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（1）主要证据不足的；（三）违反法定程序的；