辽宁省鞍山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）辽03行终126号 上诉人（原审原告）：王皓，男，1987年5月12日出生，汉族。住址：海城市。 委托代理人：邢秀菊，辽宁星洲律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）：谭耀波，男，1971年4月26日出生，汉族。住址：海城市。 委托代理人：郭朝俠，男，1967年9月19日出生，汉族。住址：海城市。 被上诉人（原审被告）：海城市人力资源和社会保障局。住所地：海城市站前街桥北委**。 法定代表人：张永太，局长。 委托代理人：刘海东，系该局干部。 委托代理人：刘显胜，辽宁海清律师事务所律师。 上诉人王皓、上诉人谭耀波因与被告海城市人力资源和社会保障局（以下简称海城市人社局）工伤认定一案，上诉人王皓、上诉人谭耀波均不服鞍山市铁东区人民法院(2017)辽0302行初34号行政判决向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2018年5月10日公开开庭进行了审理。上诉人王皓的委托代理人邢秀菊，上诉人谭耀波及其委托代理人郭朝俠，被上诉人海城市人社局的委托代理人刘海东、刘显胜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明:2010年9月26日，谭耀波向海城市人社局提出工伤认定申请，海城市人社局于2010年11月23日作出了（2010）海人社认字第099号工伤认定，认定谭耀波与海城市海菱镁业有限公司（以下简称“海菱镁业”）具有事实上的劳动关系，谭耀波于2010年4月26日受到的交通事故伤害系工伤。2013年11月21日，海城市人民法院作出（2013）海民一初字第452号民事判决，判决海菱镁业与第三人谭耀波不存在劳动关系。2014年1月3日，谭耀波向海城市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁裁决谭耀波与海城市牌楼镇兴盛菱镁厂（以下简称“兴盛菱镁厂”）之间存在劳动关系。2014年2月17日，海城市劳动人事争议仲裁委员会作出海劳人仲字（2014）3号仲裁裁决，裁决认定王皓与谭耀波存在劳动关系。2014年3月20日海城人社局作出了《关于撤销（2010）海人社认字第099号工伤认定结论通知书》，自行撤销了（2010）海人社认字第099号工伤认定决定。2014年3月25日，谭耀波以兴盛菱镁厂作为用人单位向海城市人社局再次提出工伤认定申请，海城市人社局于2014年5月13日作出（2014）海人社认字第053号工伤认定，认定谭耀波于2007年4月到兴盛菱镁厂工作，与该单位存在事实上的劳动关系。2010年4月26日早5点40分左右，谭耀波下班骑摩托车沿大盘线由北向南行驶至析××路段发生交通事故并受伤，该起事故伤害系工伤。兴盛菱镁厂不服，向海城市人民政府提起行政复议。2014年10月10日，海城市人民政府作出海政行复决字（2014）17号行政复议决定，维持了被告的工伤认定决定。兴盛菱镁厂遂向海城市人民法院提起行政诉讼。2014年12月30日，海城市人民法院作出（2014）海行初字第52号行政判决，判决驳回兴盛菱镁厂的诉讼请求。兴盛菱镁厂提出上诉。 2015年4月2日，兴盛菱镁厂注销工商登记。兴盛菱镁厂系个体工商户，原债权债务由经营者王皓负责。 2015年4月30日，鞍山市中级人民法院作出（2015）鞍行终字第29号行政裁定，认定原判事实不清，证据不足，裁定发回原审法院重审。2015年6月11日，海城市人社局以案件复杂需要进一步调查为由作出《关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定》，并于2015年6月16日向原兴盛菱镁厂委托代理人送达。2015年7月6日，海城人社局以案件应由法院最终裁决为由作出《关于撤销〈关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定决定书的决定〉的决定》，并于2016年7月8日向原兴盛菱镁厂委托代理人送达。王皓不服，诉至法院。 2016年1月25日，海城市人民法院作出（2015）海行初字第00101号行政裁定，裁定按王皓撤诉处理。 原审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。据此，海城市人社局具有作出工伤认定决定的法定职权，其依法也享有自行撤销其作出的工伤认定的职权。关于海城市人社局作出的行为行为是否应予撤销的问题，意见如下：首先，行政机关对外作出的行政行为是实现其行政法律目的的形式之一，所以为了切实实现行政目的，早日稳定行政法律关系，有权的行政机关一旦作出判断，在没有确认原判断确属错误的情况下便不应轻易推翻该判断的效力。在本案中，海城市人社局先后作出的两份行政决定均未说明事实依据、未提出有关证据也没有向当事人告知其作出决定的法律依据，且在撤销工伤认定决定后也未对谭耀波所受伤害是否属于工伤作出重新认定。故应认定作出该行政行为证据不足，适用法律错误。其次，在审理过程中各方当事人对原兴盛菱镁厂委托代理人在（2015）鞍行终字第29号案件结案后不再继续作为原告的代理人这一事实均未提出异议，故海城市人社局所作的两份行政决定均没有送达至王皓处，海城市人社局作出的行政行为未尽到告知义务，属于程序错误。另外，因为作为被诉行政行为基础的《关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定》同时存在上述问题，其本身亦未实现撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定的目的。故撤销本案被诉行政行为已不具备实际意义。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项及第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告海城市人力资源和社会保障局作出的《关于撤销〈关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定决定书的决定〉的决定》违法。案件受理费50元，由海城市人力资源和社会保障局负担（王皓已付）。 上诉人王皓、上诉人谭耀波均不服原审法院上述行政判决，分别向本院提起上诉。 上诉人王皓的上诉请求是：改判鞍山市铁东区人民法院（2017）辽0302行初34号判决，判决撤销海城市人社局2015年7月6日作出的《关于撤销〈关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定〉的决定》。事实与理由是：原审认为海城市人社局所作的两份行政决定（《关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定》、《关于撤销〈关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定〉的决定》）均没有送达至上诉人处是错误的。上诉人的代理人代理律师在收到《关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定》后，立即转交给上诉人。上诉人已将该决定收悉并承认代理律师的代收行为。原审没有理由认为海城市人社局的该行政决定没有送达。《关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定》送达程序合法，且利害关系人都没有提起行政复议或行政诉讼，该行政决定具有法律效力。在《关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定》没有被依法撤销或被法院判决违法的情况下，是具有法律效力的行政行为，能够起到撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的效力的。因此原审认为其本身亦未实现撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的目的，是没有法律和事实依据的。上诉人起诉的是《关于撤销〈关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定〉的决定》这一行政行为，对于《关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定》并没有起诉，原审在没有诉求及相关证据的情况下，对《关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定》的合法性及法律效力作出认定，超出了审理权限。《关于撤销〈关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定〉的决定》这一行政行为不仅程序违法，更违背《工伤保险条例》关于工伤认定的法律规定和立法宗旨，保护了无证驾驶无牌照机动车的危害公共安全的行为，损害了上诉人的重大权益，应该判决撤销。因此《关于撤销〈关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定〉的决定》这一行政行为不属于行政诉讼法第74条第二款第一项：行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的…因此原审法院适用法律错误，恳请上级法院依法改判《关于撤销〈关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定〉的决定》。 上诉人谭耀波的上诉请求是：2010年4月，上诉人车祸受伤。2010年9月26日，上诉人向海城市人社局提出工伤认定申请，被上诉人王皓向上诉人隐瞒其厂名已更改的事实，提供虚假信息，使诉讼从2014年又重新开始。2014年5月13日，海城市劳动仲裁委作出（2014）海人社认字第053号工伤认定。在上诉人与厂方诉讼过程中，2015年6月11日被上诉人海城市人社局作出《关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定》，在2015年7月6日被上诉人发现《关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定》有错误，又作出《关于撤销〈关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定〉的决定》。符合事发时和初次工伤认定时所实施2004《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，综上所述，一审法案作出的判决只凭主观判断，没有法律依据。请求鞍山市中级人民法院撤销一审判决，判令海城市人社局作出的《关于撤销〈关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定〉的决定》合法有效。 被上诉人海城市人社局辩称：我局对一审判决没有意见。理由如下：1、铁东法院的判决书确定了我局作出的撤销再撤销行为违法。因为违反程序，所以确认违法。但是因为没有可撤销内容，因此没有予以撤销。依据法律是《行政诉讼法》第74条；2、撤销再撤销的实际的意义就在于恢复了原有的（2014）海人社认字第053号工伤认定书的效力。因为王皓在海城法院（2015）海行初字第00101号行政裁定书中，王皓没有根据传票传唤依法参加诉讼，按照撤诉处理的，说明（2014）海人社认字第053号工伤认定书已经发生法律效力。因此《关于撤销〈关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定〉的决定》与恢复（2014）海人社认字第053号工伤认定书效力是等同的。因此一审法院认为没有撤销实际意义完全正确的。 本院二审查明的事实除与一审部分一致外，另查明：2010年6月24日，海城市公安局交通管理大队作出鞍公交认字【2010】第00521号道路交通事故认定书。该认定书认定：2010年4月26日5时40分，谭耀波无证驾驶无牌照两轮摩托车沿大盘线由北向南行驶至析××路段，忽视行车安全，车辆驶入左侧与路树相撞，造成车辆损坏，谭耀波受伤的交通事故。当事人谭耀波无证驾驶未登记车辆上路行驶，且未按操作规范，安全文明驾驶，其行为违反《中华人民共和国道路交通安全法》第八条、第十九条、第二十二条一款规定，根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十一条规定和《道路交通事故处理程序规定》第四十六条一款一项规定，由谭耀波负此事故的全部责任。 2014年3月25日，谭耀波向海城市人社局申请工伤认定。 本院认为，本案需要解决的核心问题是:一、行政机关能否自行改变行政行为；二、复议决定与原行政行为的关系；三、对于已被撤销的行政行为其法律效力能否重新恢复。 一、行政机关能否自行改变行政行为。 本案的纷争源于（2014）海人社认字第053号工伤认定。对这一行政行为，兴盛菱镁厂注销前曾于2014年11月13日向海城市人民法院提起行政诉讼。海城市人民法院以（2014）海行初字第52号行政判决，驳回兴盛菱镁厂诉讼请求。兴盛菱镁厂上诉至本院案后，2015年4月30日，本院以（2015）鞍行终字第29号行政裁定，认定原判事实不清、证据不足，发回原审法院重审。2015年6月11日和2015年6月16日，海城市人社局分别作出《关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定》和《关于撤销〈关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定〉的决定》。2016年7月8日，海城市人民法院对该案启动重审程序。显见，海城市人社局作出的上述这两份撤销决定均是在本院二审发回和一审重审启动前这段时间。按照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十四条第二款第二项“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认违法”的规定，行政机关不仅可以在行政诉讼程序之外，而且也可以在行政诉讼程序进行当中，自行改变其作出的行政行为。海城市人社局作出的撤销（2014）海人社认字第053号工伤决定，是有法律依据的。 二、复议决定与原行政行为的关系 （2014）海人社认字第053号工伤认定，经海城市人民政府复议，作出的海政行复决字【2014】17号行政复议决定书，维持该工伤认定书的法律效力。问题是，经过行政复议的行政行为，在作出复议的人民政府对复议决定未撤销前，该机关对其作出的行政行为是否有权予以撤销。尤其是修订的行政诉讼法实施前的行为，有无必要追加复议机关为共同被告。 对此，最高人民法院在（2017）最高法行申2290号行政裁定书指出“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的机关和复议机关是共同被告，这是修改后的《行政诉讼法》作出的新的制度安排，目的是要解决复议机关由于怕当被告而对违法行政行为也不愿作出改变的现实问题。作出原行政行为的机关和复议机关作共同被告，是一种特殊形态的共同诉讼，虽然被诉的行政行为既有原行政行为，又有复议决定，但实际上对当事人权利义务产生拘束力的仍然是原行政行为，而非维持该行政行为的复议决定。复议机关只是对原行政机关的意志加以肯定而已，并没有对当事人附加任何不利益。皮之不存，毛将焉附。原行政行为既不存在，维持该行政行为的复议决定也就没有了任何意义…由于维持原行政行为的复议决定与原行政行为的处理结果一致，一般情况下，对原行政行为和维持原行政行为的复议决定的判决也应当是一致的。在已经被行政机关自行改变的原行政行为不存在确认违法的利益的情况下，已经失去基础的复议决定同样不具备确认违法的利益，也没有单独予以撤销的必要”。可见，对于经过复议的行政行为，在已经被行政机关自行改变的原行政行为不存在确认违法的利益的情况下，已经失去基础的复议决定同样不具备确认违法的利益，也没有单独予以撤销的必要。 三、对于已被撤销的行政行为其法律效力能否重新恢复。 海城市人社局作出的《关于撤销〈关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定〉的决定》，是否意味着对其作出的（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定的恢复。 最高人民法院在（2017）最高法行申2290号行政裁定书指出“行政机关在起诉前自行改变行政行为，原行政行为尽管再也不会产生法律效果，当事人仍可以就原行政行为提起确认违法之诉；如果是在诉讼进行中行政机关改变被诉行政行为，当事人则可以要求继续初始的诉讼，只是将原来的撤销请求转换为确认违法。正因如此，这种诉讼才被称为继续确认之诉。之所以允许对一个已经终结的、再也不会产生效果的行政行为继续进行确认，是因为在有些情况下仍然存在确认的利益。比如，确认原行政行为违法，有利于当事人后续主张国家赔偿等权利；再比如，有利于完成对于那些随诉讼终结被弃置不顾的法律问题的继续澄清”。由此可见，行政机关对其所作的行政行为自行撤销后，原行政行为不会产生法律效果。 海城市人社局作出《关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定》发生在2015年。按当时适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款规定“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求”。从上述规定不难看出，诉讼期间，被告改变原具体行政行为，原行政行为终结，不产生相应的法律效果。如原告撤诉，则案件终结，人民法院没有必要对原行政行为作出审查。就（2014）海人社认字第053号工伤认定而言，因海城市人社局在诉讼期间作出了《关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定》，（2014）海人社认字第053号工伤认定因此而终结，不再产生相应的法律效果。 而对于海城市人社局作出的《关于撤销〈关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定〉的决定》，虽然该行政行为发生在本院二审发回和一审重审启动前这段期间，但该行为撤销的是《关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定》。由于海城市人民法院重审期间审查的对象是海城市人社局作出的（2014）海人社认字第053号工伤认定，而非《关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定》。按《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第二款规定，“原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理”，而王皓、谭耀波对海城市人社局作出的《关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定》均未提起诉讼，该行为并非人民法院行政诉讼审查的对象。而海城市人社局作出的海城市人社局作出的《关于撤销〈关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定〉的决定》，除撤销《关于撤销（2014）海人社认字第053号工伤认定书的决定》外，对谭耀波是否符合工伤并未重新作出认定，更未限制谭耀波的权利、加重王皓的义务。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院受理本案并作出裁判适用法律错误，本院予以纠正。 至于海城市人社局所提出的“撤销再撤销的实际的意义就在于恢复了原有的（2014）海人社认字第053号工伤认定书的效力”主张，无法律根据。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（一）之规定，裁定如下： 一、撤销鞍山市铁东区人民法院(2017)辽0302行初34号行政判决； 二、驳回王皓的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  李 群 审 判 员  周庆文 代理审判员  李尧尧 二〇一八年九月二十二日 书 记 员  于佳玉