上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2018）沪01行终987号上诉人（原审原告）秦龚，男，1970年1月31日生，汉族，住上海市浦东新区。被上诉人（原审被告）上海市浦东新区曹路镇人民政府，住所地上海市浦东新区上川路**。法定代表人孙华明，镇长。上诉人秦龚因乡（镇）政府行政强制一案，不服上海市浦东新区人民法院（2018）沪0115行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年6月1日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，2001年4月原上海市浦东新区农村发展局（以下简称：原浦东农发局）向上海市浦东新区曹路镇人民政府（以下简称：曹路镇政府）作出《关于同意曙光村为2001年自然村改造试点的批复》，并要求曹路镇政府接批复后另行申请建房土地指标。2001年秦龚与上海市浦东新区曹路镇曙光村民委员会（以下简称：曙光村委会）签订了《曙光村“自然村改造”建房土地使用协议》，后秦龚按协议约定建造了房屋，之后门牌号被编为XX镇XX村XX号。2015年8月3日曹路镇政府立案，对秦龚建造的XX镇XX村XX号建筑物作为违法建筑进行查处，2016年9月6日作出《限期拆除事先告知书》，因直接送达及邮寄送达均未果，2016年10月28日曹路镇政府公告送达，将《限期拆除事先告知书》刊登于《上海法治报》。2017年3月13日曹路镇政府作出（浦-132）城管限拆字[2017]第0034号《限期拆除决定书》，主要内容为：秦龚于2001年6月在XX镇XX村“自然村落”改造点B1号实施了未取得规划部门审批在集体土地上进行个人住房建设的行为，违反了《上海市城乡规划条例》（以下简称：《城乡规划条例》）第三十六条第一款的规定，依据《城乡规划条例》第五十八条的规定，责令秦龚自收到决定书之日起7日内自行拆除XX镇XX村“自然村落”改造点B1号建筑物。《限期拆除决定书》仍因直接送达及邮寄送达均未果，曹路镇政府亦采用公告送达的方式，于2017年4月10日刊登于《上海法治报》。秦龚不服，向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销上述限期拆除决定。原审认为，第一，职权依据方面，曹路镇政府有权对行政区域范围内擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处，其具有作出被诉限期拆除决定的法定职权。第二，事实认定和法律适用方面，根据秦龚自述建造涉案房屋的时间，该时间节点规范农村个人住房建设管理的法律主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《上海市城市建设规划管理条例》以及《上海市农村个人住房建设管理办法》（上海市人民政府第24号令）等，其中《上海市农村个人住房建设管理办法》规定，农村个人建房用地经批准后，由批准用地机关发给农村个人住房建设用地批准文件；由乡（镇）人民政府发给农村个人住房建设工程许可证。现行的《城乡规划条例》第三十五条、第三十六条规定，在国有土地上进行建设的，建设单位或者个人应当向规划行政管理部门申请办理建设工程规划许可证；在集体土地上进行农村村民个人住房建设的，应当取得由乡、镇人民政府核发的乡村建设规划许可证；现行的《上海市农村村民住房建设管理办法》则规定由镇（乡）人民政府发给乡村建设规划许可证。随着法律、法规、规章的变更，在农村集体土地上进行农村村民个人住房建设应当取得的许可文件名称虽不相同，但曹路镇政府经查阅档案资料，并向上海市浦东新区规划和土地管理局查询，发现秦龚建造涉案房屋未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、农村个人住房建设工程许可证中的任何一种，故依据《城乡规划条例》将其定性为属于未经规划部门审批在集体土地上进行个人住房建设，并适用相应的罚则条款决定限期拆除，并无明显不当。原浦东农发局《关于同意曙光村为2001年自然村改造试点的批复》系针对曹路镇政府作出，且内容为总体规划方面相关批复，并非针对村（居）民户实际建设个人住房的批文，该批文最后还明确要求“接此复后另行申请建房土地指标”，故秦龚将该批复等同于取得建房规划许可的主张，不予采纳。秦龚提出的涉案房屋所在地块以前或者是现在属于何种规划区域并非本案解决的争点。秦龚还主张曹路镇政府勘查涉案房屋层数及面积与实际情况不符等，被诉限期拆除决定认定了违法行为人、违法搭建的时间、房屋的座落位置等内容，其中对违法搭建的时间，因搭建涉案房屋非一朝一夕，故曹路镇政府将《曙光村“自然村改造”建房土地使用协议》签订时间作为违法搭建开始时间，亦属合理。至于秦龚住房的具体面积，曹路镇政府并未记载入被诉限期拆除决定中，故秦龚以面积有误为由主张曹路镇政府认定事实错误的观点不能成立。第三，执法程序方面，曹路镇政府经立案、调查、事先告知程序，因无法直接送达或者邮寄送达，故均采用公告送达的方式，符合法律规定。另秦龚提出，《限期拆除事先告知书》公告日期为2016年10月28日，但在曹路镇政府的网站上2016年10月27日已经公布，该问题虽未影响秦龚进行陈述或者申辩的实体权利，但曹路镇政府确应引起重视，规范工作衔接，避免此类问题的发生，造成不良后果。关于行政处罚追诉时效的问题，原审认为，秦龚违法搭建行为的危害后果处于持续状态，对于结果具有社会危害性的违法行为，曹路镇政府在违法搭建行为发生2年之后予以立案并作出被诉限期拆除决定并无不当。最后，涉案房屋所在地块曾因“曹路镇配套商品房基地D地块土地前期开发”项目而被纳入征地拆迁范围，上海市浦东新区人民政府也曾责成曙光村委会与未办理合法手续的业主协商解决补偿问题，给予一次性的经济补偿和补贴，对在规定时间内协商不成的，有关部门将实施相关程序予以拆除。原审认为，曹路镇政府出于行政管理需要，出台补偿方案的做法很大程度上保护了被拆除户的正当权益，秦龚要求按国有土地上合法建筑获得拆迁补偿安置的主张缺乏相应的事实证据和法律依据。原审法院仍希望曹路镇政府能在实施被诉限期拆除决定的同时，继续以协商补偿方式合理补偿秦龚正当权益。综上，被诉限期拆除决定认定事实基本清楚，执法程序基本符合法律规定，适用法律正确，遂综合全案判决驳回秦龚的诉讼请求。判决后，秦龚不服，上诉于本院。上诉人秦龚上诉称，涉案房屋的建造有特殊的历史和政策背景，且获得了相关批复，属合法建筑，被上诉人曹路镇政府作出的行政行为违反信赖保护原则；涉案房屋建造于2001年，实质为集体建房，被上诉人适用《城乡规划条例》对涉案房屋作出限期拆除决定属适用法律错误；被上诉人未证明涉案房屋所在地块属乡村规划区还是城市规划区，且被上诉人立案时间早于《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》实施，又与本案有直接利害关系，故被上诉人没有作出被诉限期拆除决定的行政职权；被上诉人作出被诉限期拆除决定涉嫌伪造证据、一事二罚、超期送达、未依法听证和未集体讨论等程序违法。因此请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。经审理查明，原审查明的事实基本无误，本院予以确认。本院认为，《上海市城市管理行政执法条例》第四条第四款规定，乡、镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，其所属城管执法机构以乡、镇人民政府名义，具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作，并接受区、县城管执法部门的业务指导和监督。第十一条第一款（八）项规定，市和区、县城管执法部门以及乡、镇人民政府实施城市管理行政执法的范围包括：（八）依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定，按照市人民政府确定的职责分工，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为和物业管理区域内破坏房屋外貌的违法行为实施行政处罚。《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》规定，一、关于浦东新区城市管理行政执法主体。浦东新区城市管理行政执法局以及浦东新区各镇政府按照各自职责，负责城市管理行政执法工作，依法相对集中行使行政处罚权（包括与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权）。二、关于浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权的范围。浦东新区城市管理行政执法局、浦东新区各镇政府相对集中行政处罚权的范围具体如下：（九）依据城乡规划管理方面法律、法规和规章的规定，对违反城乡规划管理的违法行为行使行政处罚权。故被上诉人曹路镇政府具有作出被诉限期拆除决定的法定职权。《城乡规划条例》第三十六条第一款规定，在集体土地上进行农村村民个人住房建设的，村民应当向村民委员会提出个人建房申请。村民委员会受理后，应当在本村公示三十日。村民委员会同意建设的，应当将建房申请报乡、镇人民政府，由区、县规划行政管理部门委托乡、镇人民政府核发乡村建设规划许可证。第五十八条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由规划行政管理部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，根据被上诉人曹路镇政府提交的现场检查笔录、现场勘查图、询问笔录、谈话通知书、被上诉人出具的情况说明、曙光村委会出具的情况说明、协查函及其复函等证据，可以证明上诉人秦龚建造涉案建筑物至被上诉人作出被诉限期拆除决定期间，未取得农村个人住房建设工程许可证、乡村建设规划许可证、建设工程规划许可证中的任何一种，故被上诉人依据《城乡规划条例》将其定性为未取得规划部门审批在集体土地上进行个人住房建设的违法行为，并适用相应的罚则条款决定限期拆除，并无不当。上诉人的上诉理由或与本案已查明的事实不符，或与相应的法律规定不符，本院不予采信。执法程序方面，被上诉人曹路镇政府经过现场检查、立案调查、事先告知后作出被诉限期拆除决定，并在采用直接送达、邮寄送达方式均未果的情况下，将《限期拆除决定书》公告送达上诉人秦龚，执法程序合法。综上，原审判决驳回上诉人秦龚要求撤销被诉限期拆除决定的诉讼请求并无不当，本院可予维持。上诉人的上诉请求及理由缺乏相应的事实根据和法律依据，本院难以支持。但本院和原审法院一样，亦希望被上诉人曹路镇政府在实施拆违工作的同时，继续和相对人协商合理的补偿方案，保护相对人的正当权益。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人秦龚负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  周瑶华审判员  李 弘审判员  宁 博二〇一八年九月三日书记员  贾 菁附：相关法律条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……