广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终758号 上诉人（一审原告）崇左市食品公司,住所地：崇左市新民路27号。 负责人邓渠，副经理。 委托代理人廖立华，广西艺高律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）崇左市江州区人民政府，住所地：崇左市江州区新民路16号。 法定代表人王耀雷，区长。 出庭应诉负责人黄运辉，副区长。 委托代理人王德连，崇左市江州区国土资源局工作人员。 委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）崇左市人民政府，住所地：崇左市新城路1号。 法定代表人何良军，市长。 出庭应诉负责人朱中卫，副市长。 委托代理人苏文龙，崇左市法制办公室副主任。 委托代理人李小朋，崇左市法制办公室行政复议科副科长。 一审第三人崇左市江州区江南街道中渡社区中渡经济联合社，住所地：崇左市江州区江南街道中渡屯。 诉讼代表人农桂雄，主任。 委托代理人黄小海，广西帮达律师事务所律师。 一审第三人崇左市江州区江南街道新民社区西塘经济联合社，住所地：崇左市江州区江南街道西塘屯。 诉讼代表人苏永青，主任。 一审第三人崇左市燃料公司，住所地：崇左市丽江路9号。 法定代表人李丽华，经理。 委托代理人周天培，崇左市祥安法律服务所法律工作者。 上诉人崇左市食品公司因与被上诉人崇左市江州区人民政府（以下简称江州区政府）土地行政确权、崇左市人民政府（以下简称崇左市政府）行政复议一案，不服崇左市中级人民法院（2018）桂14行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年8月22日公开开庭审理了本案。上诉人崇左市食品公司的委托代理人廖立华，被上诉人江州区政府的出庭应诉负责人黄运辉副区长及委托代理人王德连、农剑勋，被上诉人崇左市政府的出庭应诉负责人朱中卫副市长及委托代理人苏文龙、李小朋，一审第三人崇左市江州区江南街道中渡社区中渡经济联合社(以下简称中渡经联社)的诉讼代表人农桂雄及委托代理人黄小海，一审第三人崇左市燃料公司的委托代理人周天培到庭参加诉讼。一审第三人崇左市江州区江南街道新民社区西塘经济联合社（以下简称西塘经联社）经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 崇左市中级人民法院一审查明：争议地位于“马草”（地名），面积49.381亩，四至范围详见江州区政府江政处字〔2017〕3号《崇左市江州区人民政府关于中渡经联社与崇左市食品公司、崇左市燃料公司土地权属纠纷处理决定书》（以下简称3号处理决定）附件《土地权属纠纷界线图》。1971年3月31日，原西塘生产队（西塘经联社前身）与原崇左县食品公司（崇左市食品公司前身）签订《征用土地凭证》，约定崇左县食品公司征用西塘生产队位于那发、陇冷的畚地等（即火车站对面）。征用地四至范围：东到中渡生产队（中渡经联社前身）畚地、汽车路，南到那发（长途电话线杆），西到浦头龙左侧，北到民矿站办公室房屋脚，其中占用畚地9.8亩，征用地范围内的土地荒山、荒地等自1971年4月1日起为崇左县食品公司永久使用。1982年5月20日，原崇左县食品公司与原崇左县煤建公司（崇左市燃料公司前身）签订《土地转让协议书》，崇左县食品公司同意从养殖场地块中转让一部分边坡地及低洼地给崇左县煤建公司使用。转让土地范围：自大新矿场公路以下，到养殖场公路隧洞止，南面自水沟起至北面小石山头止，东面与中渡生产队耕地为界，其中通过养殖场的汽车路仍属崇左县食品公司所有。协议签订后，原崇左县煤建公司在原崇左县食品公司转让的两块土地中的南片土地上建起围墙，对围墙内的土地进行管理。1988年8月27日，原崇左县食品公司申请土地登记发证，其申请登记的面积为6533.66平方米，四至范围为:东至中渡畚地；南至汽车公路；西至浦龙头左侧；北至民矿站，土地用途为良种场。1989年11月24日，原崇左县食品公司取得原崇左县人民政府颁发的崇国用〔1989〕字第223号《国有土地使用证》（以下简称223号《国有土地使用证》），面积为59626.35平方米，四至范围为：东至荒地、崇左县煤建公司；南至天然水沟；西至荒坡地；北至崇左县矿产公司。崇左市食品公司与西塘经联社自签订协议到发生土地纠纷时，崇左市食品公司未对争议地进行利用，除崇左市燃料公司围墙内的土地外，争议地内其余土地包括畲地、荒地、旱塘等均为中渡经联社村民经营管理。1997年发生土地权属纠纷，中渡经联社申请调处，但一直未得到解决。2009年8月13日，崇左市食品公司与崇左市龙峡山园林有限公司签订《租赁合同书》，将争议地范围内8000平方米的土地租赁给龙峡山园林有限公司，龙峡山园林有限公司在平整土地时因与中渡经联社村民发生纠纷就停止对土地进行平整。2012年4月30曰，崇左市食品公司与广西中宇达建工有限公司签订《土地租赁合同书》，将包括争议地在内约70亩土地出租给广西中宇达建工有限公司（后更名为崇左崇盟投资有限公司）使用；2013年6月28日，崇左市燃料公司与崇左崇盟投资有限公司签订《土地租赁合同书》，将争议土地范围内约10亩的土地出租给崇左崇盟投资有限公司使用。后崇左崇盟投资有限公司对争议地进行平整时遭到中渡经联社村民的阻止。2013年10月26日，中渡经联社村民农美英、农群梅等14户村民与崇左崇闽投资有限公司签订《土地租赁协议书》，将争议范围内的土地及鱼塘约28亩租赁给崇左崇闽投资有限公司。现争议地已全部被平整，并搭建铁棚。 2017年3月20日，江州区政府作出3号处理决定，认为：争议地属“马草”的一部分，一直由中渡经联社经营管理，西塘经联社承认在争议地内没有属于其本经联社的土地，其与中渡经联社不存在土地纠纷；原崇左县食品公司取得的223号《国有土地使用证》并非依据其于1971年3月31日与西塘经联社签订的《征用土地凭证》确定的四至范围，而是根据原崇左县食品公司提交的《土地登记申请书》，其申请登记的土地东线至中渡生产队畚地止。故崇左市食品公司用地范围土地的东线不应越过中渡经联社畚地，位于西面小路东边的争议地应属中渡经联社所有。崇左市食品公司持有的223号《国有土地使用证》记载的四至范围和面积与其申请登记发证的四至范围和面积不符，也与1971年《征用土地凭证》四至范围不符，应予以纠正。原崇左县食品公司私自将土地转让给原崇左县煤建公司，违反法律规定，转让行为无效。受让后，原崇左县煤建公司虽然实际使用了部分受让的土地，但未取得原崇左县人民政府批准核发的《国有土地使用证》。依照原国家土地管理局《关于印发〈确定土地所有权和使用权的若干规定〉的通知》（〔1995〕国土（籍）字第26号）规定，崇左市燃料公司使用的土地权属性质不变，土地所有权仍归中渡经联社所有。中渡经联社对49.381亩的争议地提出的权属主张，证据和理由充分，应予支持。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第二款和第三十条第一项的规定，决定将位于“马草”土地面积为49.381亩的纠纷地权属归中渡经联社所有。崇左市燃料公司不服，向崇左市政府申请行政复议。崇左市政府于2018年2月14日作出崇政复决字〔2017〕33号《行政复议决定书》（以下简称33号复议决定），维持了江州区政府3号处理决定。崇左市食品公司不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销江州区政府3号处理决定、崇左市政府33号复议决定，责令江州区政府重新作出处理决定。 崇左市中级人民法院一审认为：本案争议地除崇左市燃料公司围墙内的土地外，争议地内其余土地包括畲地、荒地、旱塘等均为中渡经联社村民长期经营管理。这一事实有中渡经联社提交的万分之一的地形图（1961年航拍图）、1971年3月31日原西塘生产队与原崇左县食品公司签订《征用土地凭证》、两屯分界线及凌秀群、农玉威、何云宋、梁文超、黄如巡、苏志平、李子光、黄日光的询问笔录和中渡经联社村民种植香蕉、甘蔗等农作物相片等证据相互佐证在案证实。原崇左县食品公司将不属于自己所有的土地转让给原崇左县煤建公司，受让后，原崇左县煤建公司虽然实际使用了部分受让的土地，但未取得原崇左县人民政府批准核发的《国有土地使用证》，依照原国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土（籍）字第26号）第十六条的规定，崇左市燃料公司使用的土地权属性质不变，土地所有权仍归中渡经联社所有。据此，江州区政府3号处理决定认定事实清楚，证据充分。崇左市食品公司主张其持有223号《国有土地使用证》是政府颁发的权利证书，其颁发程序经过逐级上报审查无争议才核发，其法律效力远高于《征用土地凭证》，其持有223号《国有土地使用证》合法有效，从而提出争议地为其所有的意见，经查，1971年3月31日原西塘生产队与原崇左县食品公司签订《征用土地凭证》确定的四至范围和1989年11月24日原崇左县食品公司取得原崇左县人民政府颁发的223号《国有土地使用证》确定的四至范围不一致。各方争议焦点是东至位置的确定。《征用土地凭证》确定的东至“中渡生产队畚地、汽车路”，应为中渡生产队和西塘生产队确定的两屯分界线的小路为界线，才能够成“东至中渡生产队畲地”，并且是在火车站对面。而223号《国有土地使用证》确定的东至为“荒地、崇左县煤建公司”，虽然这里也有一条公路，南面也可以通汽车路，但没有中渡生产队畲地，不在火车站对面，不符合客观事实。因此，崇左市食品公司持有223号《国有土地使用证》将争议地划入土地使用证范围，土地来源不合法。崇左市食品公司据此提出争议地为其所有的意见，不予支持。崇左市政府经审查复议维持被诉处理决定，程序合法。崇左市食品公司要求撤销被诉处理决定和复议决定的诉讼理由不充分，证据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回崇左市食品公司的诉讼请求。 上诉人崇左市食品公司上诉称：一、上诉人持有的《国有土地使用证》经过政府机关审查、实地勘界、公示等法定程序才颁发，是合法有效的。二、上诉人持有的《国有土地使用证》法律效力高于《征用土地凭证》，而且其实际使用土地40多年，一审判决不能以40年后的土地地名和位置来推定《国有土地使用证》与《征用土地凭证》的四至范围不一致，从而得出土地来源不合法的结论。三、一审判决认定中渡经联社的村民有种植香蕉、甘蔗等农作物的事实错误，这是村民强行到争议地种植农作物，而不是经营管理行为。请求：1.撤销崇左市中级人民法院（2018）桂14行初19号行政判决、江州区政府3号处理决定、崇左市政府33号复议决定；2.责令江州区政府重新作出处理决定。 被上诉人江州区政府答辩称：一、上诉人持有的《国有土地使用证》记载的四至范围和面积与其申请登记发证的四至范围和面积不符，且与《征用土地凭证》确定的四至范围不一致，该国有土地使用证包含了第三人中渡经联社的土地在内。二、江州区政府经过现场调查、勘验、调解，作出的3号处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求依法驳回崇左市食品公司的上诉请求，维持一审判决。 被上诉人崇左市政府答辩称：33号复议决定的受理程序、审理程序和作出复议决定的程序符合行政复议法和行政复议法实施条例的规定。请求依法驳回崇左市食品公司的上诉请求，维持一审判决。 一审第三人中渡经联社述称：上诉人提起的上诉理由不成立，本案争议地历来是第三人所有和实际管理使用，上诉人持有的《国有土地使用证》包含了第三人的土地在内。请求法院依法驳回崇左市食品公司的上诉请求，维持一审判决。 一审第三人崇左市燃料公司述称：其于1982年从崇左市食品公司转让取得土地使用权，一直使用至今，没有与其他个人集体发生过争议。本案争议地是崇左市食品公司1971年从原西塘生产队征用得来，但因空闲地较多，中渡经联社的村民乘机抢地种植农作物。一审判决和江州区政府的处理决定、崇左市政府的复议决定认定事实与客观事实不符，实体处理错误。请求法院依法予以撤销，责令江州区政府重新作出处理决定。 一审第三人西塘经联社未提交书面答辩意见。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：一、关于崇左市食品公司持有的223号《国有土地使用证》是否超过1971年《征用土地凭证》确定的四至范围的问题。崇左市食品公司持有的223号《国有土地使用证》的土地来源是依据1971年《征用土地凭证》向西塘生产队征用而取得，两者的四至范围应当一致，否则该《国有土地使用证》就成为无源之水，其土地来源不合法。1971年3月31日，原西塘生产队与原崇左县食品公司签订《征用土地凭证》，约定崇左县食品公司征用西塘生产队位于那发、陇冷的畚地等（即火车站对面）。征用地四至范围：“东到中渡生产队畚地、汽车路，南到那发（长途电话线杆），西到浦头龙左侧，北到民矿站办公室房屋脚”，其中占用畚地9.8亩。1988年8月27日，原崇左县食品公司申请土地登记发证，其申请登记的面积为6533.66平方米（约9.8亩），四至范围为:“东至中渡畚地；南至汽车公路；西至浦龙头左侧；北至民矿站，土地用途为良种场。”1989年11月24日，原崇左县食品公司取得223号《国有土地使用证》，面积为59626.35平方米（约89亩），四至范围为：“东至荒地、崇左县煤建公司；南至天然水沟；西至荒坡地；北至崇左县矿产公司。”1971年《征用土地凭证》没有明确征用土地的具体面积，而是约定了征用土地的四至范围，本案各方当事人争议焦点是东至位置的确定。中渡经联社认为《征用土地凭证》确定的东至为中渡生产队畚地、汽车路，但是崇左市食品公司超越了东面的界线，将中渡经联社畚地等土地也包含在内。经查，本案争议地除崇左市燃料公司围墙内的土地外，争议地内其余土地包括畲地、荒地、旱塘等均为中渡经联社村民长期经营管理。这一事实有中渡经联社提交的万分之一的地形图（1961年航拍图）、1971年3月31日原西塘生产队与原崇左县食品公司签订《征用土地凭证》、两屯分界线及凌秀群、农玉威、何云宋、梁文超、黄如巡、苏志平、李子光、黄日光的询问笔录和中渡经联社村民种植香蕉、甘蔗等农作物相片等在案证据相互佐证证实。上诉人崇左市食品公司关于中渡经联社的村民强行到争议地种植香蕉、甘蔗等农作物的主张，因无充分证据证明，本院不予支持。按照《征用土地凭证》的约定，崇左市食品公司用地范围的东线不应越过中渡生产队的畚地。1989年政府颁发涉案国有土地使用权证时所作的地籍调查，并没有相邻权人中渡生产队的签字确认，致使223号《国有土地使用证》确定的东至为荒地、崇左县煤建公司，已经将中渡生产队的畚地等包含在内。由此可见，崇左市食品公司持有的223号《国有土地使用证》确定的四至范围与《征用土地凭证》确定的四至范围不一致。另外，崇左市食品公司持有的223号《国有土地使用证》记载的四至范围和面积也与其申请登记发证的四至范围和面积不符，其申请登记发证的面积为6533.66平方米，而223号《国有土地使用证》登记的面积为59626.35平方米，大大超过了其申请登记发证的面积。因此，崇左市食品公司持有的223号《国有土地使用证》将本案争议地划入土地使用证范围，土地来源不合法，江州区政府对此予以纠正并无不当。崇左市食品公司主张其持有的223号《国有土地使用证》经过逐级上报审查无争议才由政府核发，其法律效力远高于《征用土地凭证》，争议地为其所有的意见，本院不予支持。原崇左县食品公司将不属于自己所有的土地转让给原崇左县煤建公司，受让后，原崇左县煤建公司虽然实际使用了部分受让的土地，但未取得原崇左县人民政府批准核发的《国有土地使用证》，依照原国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土（籍）字第26号）第十六条的规定，崇左市燃料公司使用的土地权属性质不变，土地所有权仍归中渡经联社所有。 二、关于江州区政府3号处理决定程序是否合法的问题。崇左市食品公司提出，中渡经联社农美英、农群梅等14户村民与崇左崇闽投资有限公司签订《土地租赁协议书》，将争议范围内的土地及鱼塘约28亩租赁给崇左崇闽投资有限公司。这14户村民是本案的利害关系人，江州区政府在调处本案时没有通知这14户农户参加，属于遗漏当事人。本案属于崇左市食品公司、崇左市燃料公司的国有土地使用权与中渡经联社的集体土地所有权之间的纠纷，与村民集体土地使用权没有关系，江州区政府调处本案时没有通知农美英、农群梅等14户农户参加，不属于遗漏当事人的情形。崇左市食品公司关于江州区政府3号处理决定遗漏当事人，程序违法的主张不成立，本院不予支持。 据此，江州区政府作出3号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。崇左市政府33号复议决定予以维持是正确的。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。上诉人崇左市食品公司提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人崇左市食品公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  禤达宇 审判员  王小成 审判员  班 艳 二〇一八年九月十三日 书记员  饶 栖