湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)湘07行初59号 原告汉寿县株木山街道办事处韩文村宋家组。 负责人戴清来，组长。 原告汉寿县株木山街道办事处韩文村张日组。 负责人邹金满，组长。 原告汉寿县株木山街道办事处韩文村关山组。 负责人韩德新，组长。 原告汉寿县株木山街道办事处韩文村谷塘组。 负责人张明支，组长。 上述四原告共同委托代理人殷铁刚，汉寿县顺通法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权代理。 被告汉寿县人民政府，住所地湖南省汉寿县龙阳镇银水东路。 法定代表人车世忠，县长。 委托代理人米庆华，汉寿县森林公安局局长，代理权限为特别授权代理。 委托代理人杨志芳，湖南龙阳律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被告常德市人民政府，住所地常德市朗州北路**。 法定代表人曹立军，市长。 委托代理人曾晓红，常德市人民政府法制办工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人全冠吉，常德市人民政府法制办工作人员，代理权限为一般授权代理。 第三人汉寿县株木山街道办事处韩文村陆家坝组。 诉讼代表人陆志练，男，1950年2月6日出生，汉族，该组居民，住址湖南省汉寿县。 原告汉寿县株木山街道办事处韩文村宋家组、张日组、关山组、谷塘组(以下分别简称宋家组、张日组、关山组、谷塘组)因不服汉寿县人民政府林地权属争议行政裁决及常德市人民政府行政复议决定，于2018年4月18日分别向本院提起诉讼。由于案件均涉及汉寿县人民政府作出的同一林地确权决定和常德市人民政府作出的同一复议决定，为便于诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，经法庭释明、当事人申请，决定合并审理。本院依法组成合议庭于2018年6月8日对该案进行了公开开庭审理。原告宋家组组长戴清来、张日组组长邹金满、关山组组长韩德新、谷塘组组长张明支及其委托代理人殷铁刚，被告汉寿县人民政府的委托代理人米庆华、杨志芳，被告常德市人民政府的委托代理人曾晓红、全冠吉，第三人陆家坝组诉讼代表人陆志练到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2012年4月12日，汉寿县人民政府作出汉政决字[2012]1号《关于株木山乡韩家冲村陆家坝组与本村谷塘、宋家、关山、中湾、中学、水库、新屋、张日窝等八个村民小组林地权属争议处理决定书》(以下简称汉寿县政府处理决定书)，决定：一、争议的“杀牛窝(又名塘嘴)”35亩林地，除陆家坝组已占建用地16.4亩所有权归陆家坝组所有，使用权归已建村民使用外，其余林地18.6亩归古塘组所有，使用权由古塘组村民自主确定；二、争议的“丁家冲”9亩林地、“顶上园”17.9亩林地、“王古岭”12.9亩林地、“顶上园反背”11.7亩林地、“麻园里”11.7亩林地、“转转嘴”26.7亩林地、“枫杨嘴”10.2亩林地等七块林地，其林地所有权归陆家坝组集体所有，使用权由陆家坝组村民自主确定；三、争议的“瓦厂里”38.7亩林地，所有权归陆家坝组集体所有，使用权由陆家坝组村民自主确定；四、争议的“干塘窝”16.1亩林地，所有权归关山组集体所有，使用权由关山组村民自主确定；五、争议的“夹港”7.5亩林地所有权归中湾组集体所有，使用权由中湾组村民自主确定；六、争议的“新甫后山”35.4亩林地所有权归新屋组组集体所有，使用权由新屋组村民自主确定。 2012年9月10日，常德市人民政府作出常政复决字(2012)10号《行政复议决定书》(以下简称市政府复议决定书)，认为争议的“杀牛窝”、“干塘窝”、“新甫后山”、“夹港”等4宗林地，在上世纪六十年代分别调整给古塘、关山、新屋、中湾4个村民小组，1981年“林业三定”时，各组分别取得争议相应林地《林权证》，现汉寿县人民政府将这些林地确权给各村民小组，既尊重了历史事实，又遵照了《中华人民共和国森林法》第十七条的规定。对于争议的“丁家冲”、“瓦厂里”、“枫杨嘴”等另8宗林地的所有权确定给第三人(陆家坝组)，符合林地大部分已成荒山的现状和“林业三定时”未实行定权发证的实际情况，符合《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《湖南省林木林地权属争议处理办法》第二条、第四条、第五条、第七条(三)项，《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，原处理决定认定事实清楚，证据确凿，内容适当，适用依据正确，程序合法，据此维持汉政决字(2012)1号《林地权属争议处理决定书》。 原告宋家组起诉称“瓦厂里”38.7亩林地、“丁家桥冲”9亩林地、“转转嘴”26.7亩林地产权应属于宋家组。原告张日组起诉称“枫杨嘴”20.4亩林地产权应属于张日组。原告关山组起诉称“顶上园”17.9亩林地产权应属于关山组。原告谷塘组起诉称“杀牛窝”实际面积45.2亩林地产权应属于谷塘组。上述四原告均认为汉寿县人民政府不作深入调查，偏听偏信，违法将上述林地确权给陆家坝组，损害了原告的利益，请求撤销汉寿县人民政府处理决定和常德市人民政府行政复议决定，确认上述林地归原告所有。 原告提交了以下证据材料：第一组证据为推举材料，包括推举维权代表决定书、身份证明书及村民签名，拟证明原告参与诉讼的人员主题适格；第二组证据为常德市人民政府作出的常政复决字[2012]10号《行政复议决定书》复印件及村民委员会证明，拟证实收到复议决定的时间为2018年4月11日，未超过起诉期限；第三组证据为汉寿县人民政府作出的决定书复印件，拟证明该决定程序违法；第四组证据为陆家坝组向汉寿县国土局出具的《再次请求解决陆家坝组荒地权属问题的报告》、汉寿县国土资源局调查材料、汉寿县株木山乡人民政府处理决定，拟证明该争议已经乡政府处理，县政府再次处理程序违法；第五组证据为韩文村民委员会及韩德藴、韩春堂书面证词、韩德藴土地承包证、常德市人民政府座谈记录，拟证明争议林地早在1963年已平均分配给各组；第六组证据为2002-2004年农民承担税费改革明细表，拟证明各组农民均承担了农林特产税；第七组证据为律师调查笔录，拟证明汉寿县人民政府作出决定所依据的材料是虚假的；第八组证据为韩家冲村人均占地的情况，拟证明陆家坝组人均占地4.56亩，原告占地只1.91亩，差距很大，分配严重不公。 汉寿县人民政府答辩称，一是林地争议双方为集体所有制单位，依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，作为县级人民政府，有权作出处理决定；二是处理决定事实清楚、证据确凿，程序合法。2010年9月18日汉寿县人民政府收到陆家坝组要求处理林地权属争议的申请后，即授权汉寿县林业局立案受理。汉寿县林业局进行了大量的调查取证、现场勘察等工作，并提交了《关于汉寿株木山乡韩家冲村陆家坝组与本村宋家等八个村民小组集体林地权属争议情况调查及处理建议》，汉寿县人民政府经认真审查，认为事实清楚，证据确凿，遂作出了林地权属处理决定；三是原告起诉理由与客观事实不符。1964年韩庚午任株木山公社新民大队(现韩文村)党支部书记时，对全大队山林、水田面积进行过调整，将属于陆家坝生产队的争议林地调整给了其他八个生产队，将其他八个队的部分水田调整给了陆家坝生产队，但这一调整不符合当时政策。1981年林业“三定”时也没按此次调整确权颁证；四是原告起诉已过诉讼时效。鉴于此，请求驳回原告起诉。 汉寿县人民政府在规定的举证期限内未提交证据材料。开庭时汉寿县人民政府代理人提交了汉寿县林业局林地权属争议卷宗副卷一本，庭后提交了汉寿县林业局林地权属争议卷宗相关复印材料。 被告常德市人民政府辩称：一、答辩人是法定的行政复议机关。答辩人作为汉寿县人民政府的上一级地方人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条之规定，作为法定的行政复议机关对原告提出的行政复议申请予以受理、进行审查并作出行政复议主体适格。二、答辩人办理汉寿县株木山街道办事处韩文村宋家组、关山组、张日组、谷塘组等8个村民组不服《林地权属争议处理决定书》行政复议案程序合法。2012年6月18日，原告提出行政复议申请，答辩人当日予以登记受理，同日将行政复议申请书副本及行政复议答辩通知书发送给汉寿县人民政府。6月25日，答辩人所属复议机构收到汉寿县人民政府提交的当初作出行政行为的证据、依据及其他有关材料。因案情复杂，答辩人所属复议机构向答辩人提交《关于延长行政复议案件审理期限的报告》，答辩人于9月10日作出《行政复议决定书》。9月26日答辩人所属行政复议机构将《行政复议决定书》发送给当事人。三、原告就答辩人行政复议决定提起诉讼已过诉讼时效。原告于2012年6月18日就林地权属争议向答辩人提出复议申请，答辩人于2012年9月10日作出《行政复议决定书》，并于2012年9月26日向原告送达。原告起诉已经明显超过法定诉讼时效。综上，请求法院依法驳回原告诉讼请求。 常德市人民政府提交了如下证据材料1．《行政复议申请书》，拟证明原告提出行政复议的请求、事实及理由；2．《行政复议案立案受理登记表》，拟证明被告受理行政复议时间；3．《行政复议答辩通知书存根》，拟证明被告向汉寿县人民政府送达答辩通知以及其收到答辩通知书时间；4．《行政答辩书》，拟证明汉寿县人民政府提交答辩书的时间；5．《延期审理报告签发文稿》，拟证明被告审理后提出的复议意见及复议机关负责人签发情况；6．《行政复议决定书》及送达回证，拟证明被告作出行政复议决定书及送达决定书的时间 第三人陆家坝组辩称：争议的12宗林地属于特定历史条件下形成的历史遗留问题，2012年经过县、市两级政府的实地走访，调查取证、界定勘明属于陆家坝组集体所有，并已依法作出决定书。为此请求人民法院驳回原告诉讼请求，维持县、市两级人民政府已生效的行政决定。 陆家坝组提交了如下证据、依据材料：1.新华网下载资料《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》(1960年11月3日)；2.《农村人民公社工作条例修正草案》；3.《湖南省林木、林地权属争议处理办法》(1988年修正)；4.1992年12月9日陆家坝组向县党委、县政府、县人大提交的《关于再次请求解决林权的报告》；5.1993年11月12日陆家坝组向县人民政府、县国土局提交的《株木山乡韩家冲村陆家坝组关于山林权属问题的报告》；6.2014年9月26日陆家坝全体村民提交给汉寿县委书记谭本仲的《有关土地权属争议情况的反映》；7.《收回土地所有权和使用权的法理依据》；8.陆仁羲出具的《证明》；9.2014年9月26日陆家坝全体村民提交给市委书记王群的《有关土地权属争议情况的反映》；10.2014年12月1日陆家坝组提交给汉寿县人民政府并林业局《依法归回林地确定权属关系的报告》；11.2012年4月12日汉寿县人民政府汉政决字[2012]1号《关于株木山乡韩家冲村陆家坝组与本村谷塘、宋家、关山、中湾、中学、水库、新屋、张日窝等八个村民小组林地权属争议处理决定书》；12.2012年9月10日常德市人民政府作出的常政复决字[2012]10号《行政复议决定书》；13.2010年8月28日陆家坝组提交给县法制办、县国土局有关领导的《陆家坝组关于荒地权属纠纷处理意见不服的申诉》；14.2010年9月2日陆家坝组提交给汉寿县人民政府、汉寿县法制办的《行政复议申请书》；15.2010年9月13日陆家坝组提交给谷塘、宋家、关山、中湾、中学、水库、新屋、张日窝等八个村民小组的《关于要求解决土地权属纠纷的申请书》；16.湘转访(汉)字[2013]第106号来访事项转送(交办)单；17.2013年6月26日《常德市信访局来访处理函》。上述证据拟证明争议林地在“四固定”时已确定给陆家坝组，1964年进行的田地调整不符合当时政策。 经庭审举证、质证，双方当事人及其代理人发表了如下意见： 原告对汉寿县政府提交的材料的质证意见为，副卷材料没有一份能够证明当时“四固定”时将土地确权给陆家坝组，也不能证明现在林地确权给了陆家坝组。对常德市政府提交的证据质证意见为，对证据的真实性不持异议，但复议决定书送达回证上签名是陆长江，陆长江不是复议申请人而是陆家坝组的组长，不能代表原告方收执文书，原告收到文书时间只能是村委会盖章所确认的时间。对第三人提交的证据材料不予质证。原告认为，汉寿县政府及第三人所称的“四固定”时将争议林地确权给陆家坝无任何依据，应尊重1964年林地、水田调整的历史和现实；汉寿县政府作出的决定适用法律错误，应适应《森林法》及《湖南省林地条例》而不是《土地所有权和使用权的若干规定》；内容违法，林地改为旱地没有经过批准；程序违法，乡政府已作处理，县政府再次处理，属于程序违法；复议决定没有送达给当事人，不具有合法性。 汉寿县人民政府对原告提交的证据材料质证意见为，对证据1无异议；证据2与事实不符，不予认可；证据3予以认可；证据4的证明目的不认可；证据5的证明目的不认可；证据6的证明目的不成立；证据7不认可；证据8与事实不符。另外提出，1961年“四固定”时已将林地确认给陆家坝组，但现在无依据提供。1981年林业“三定”时核发了林权证，但无依据提供。 常德市人民政府的质证意见与汉寿县人民政府意见一致。另认为原告起诉超过诉讼时效，请求驳回起诉。 第三人陆家坝组质证称，对原告提交的第五、六、七、八组证据不认可，对汉寿县人民政府和常德市人民政府提交的证据予以认可。另认为1964年调整土地是韩庚午的个人行为，不合法。市、县级政府作出的处理决定正确，应予维持。 根据各方当事人提交的证据材料以及法庭质证、辩论意见，认定如下案件事实： 汉寿县人民政府处理决定书认定，陆家坝组与宋家组等八个村民小组争议林地12块，位于陆家坝组境内，经实地勘察现场鉴定总面积为232.8亩。1961年“四固定”时，这些争议的12块林地的所有权、使用权，已固定给了陆家坝生产队集体所有。经查，本案原告宋家组、张日组、关山组、古塘组与第三人陆家坝组在上世纪60年代时，均属于汉寿县株木山公社新民大队，80年代改为韩家冲村，现为韩文村。本案涉及争议林地共6块，具体是宋家组起诉称“瓦厂里”38.7亩林地、“丁家桥冲”9亩林地、“转转嘴”26.7亩林地、张日组起诉称“枫杨嘴”20.4亩林地、关山组起诉称“顶上园”17.9亩林地、谷塘组起诉称“杀牛窝”实际面积45.2亩林地，该林地包含在上述争议的12块林地之中。汉寿县人民政府处理决定认定争议的林地在1961年“四固定”时已将林地的所有权、使用权固定给了陆家坝生产队集体所有，但无证据证实。汉寿县森林公安局局长米庆华、副局长肖卫中在《情况说明》中证实，为调查了解1961年至1965年汉寿县株木山公社新民大队“四固定”的情况，于2011年6月29日在汉寿县档案馆进行了认真查找，均没有查到相关资料。 汉寿县人民政府处理决定书认定，1964年韩庚午同志接任新民大队党支部书记后，对全大队的山林、水田面积进行了调整，将原固定给陆家坝生产队的油茶林地调整给了其他八个生产队，其中将“杀牛窝”调整给谷塘组，“丁家桥冲”、“瓦厂里”、“转转嘴”调整给宋家组；“干塘窝”、“顶上园”调整给关山组；“夹港”调整给了中湾组；“枫杨嘴”调整给张日组；“王古岭”调整给了中学组；“顶上园反背”调整给了水库组；“麻园里”、“新甫后山”调整给了新屋组。经查，陆家坝组1992年12月9日《关于再次请求解决林权的报告》、2010年7月27日《关于请求解决陆家坝组荒地权属问题的报告》、2010年8月28日《陆家坝组关于荒地权属纠纷处理意见不服的申诉》、2010年9月2日《行政复议申请书》、2010年9月13日《关于要求解决土地权属纠纷的申请书》、2010年9月18日《关于请求解决土地权属纠纷的申请书》以及2012年7月1日向常德市人民政府提出的《请求人民政府维护和支持我们少数人合法权益的报告》等材料，均陈述了上述事实，但认为1964年进行的调整是错误的，争议林地应返还给陆家坝组。原告提交的第四组证据材料及汉寿县林业局提交的2010年汉寿县国土资源局调查笔录等证据材料能够证实1964年山林调整的情况。 汉寿县人民政府处理决定认定：1981年“林业三定”时，经原新民大队呈报、株木山公社审核、汉寿县人民政府审批，将争议林地“杀牛窝”确权给谷塘生产队、“瓦厂里”确权给宋家生产队、“干塘窝”确权给关山生产队，“夹港”确权给中湾生产队、“新甫后山”确权给新屋生产队，并由县政府分别核发了《林权证》，其他林地因权属争议，各组疏于具体经营管理，已形成荒山或稀疏低产油茶林地。经查，相关村组未提交《林权证》予以证实。汉寿县林业局提交的汉寿县人民政府1981年为韩家冲村集体、陆家坝组、新屋组、关山组、中湾组、宋家组、谷塘组、水库组发放《林权证》存根，但该存根记载的内容反映不出争议林地是否已颁发了林权证。2011年6月28日韩家冲村民委员会出具的《关于韩家冲村林权颁证的情况说明》载明：2008年根据上级有关文件精神和县乡两级林业部门的会议要求，对所有山林必须办理林权证。经村支两委商议，考虑到我村山林的复杂性，且纠纷多，准备放弃此项工作，后因国家对林业的重视和政策的倾斜，可能会对林农给予补偿，怕今后林农因没有补贴给村里工作造成被动，不利于工作开展。针对此情况，就对全村三种形式的山林759亩面积进行了登记和换发证，即集体荒山未到户289亩、部分到组油茶林186亩、农户自留山254亩。为减少操作难度和便于村集体管理，所有面积按照组人数多少，平均分配到组。全村200余户，每个组选了部分林农作为代表，共办了79本林权证。办证工作由原村副主任陆长江负责，收取每户村民办证工本费5元、山林费每亩2元，79本林权证由陆长江保管，未发给村民，目前79本证去向不明。综合上述情况，汉寿县人民政府对争议林地颁发林权证的情况，无证据证实。 2010年8月6日，汉寿县株木山乡人民政府根据韩家冲村委会的申请，成立联合调查组对林地争议进行调查，作出了《关于本乡韩家冲村一宗土地权属纠纷的处理意见》：一、此宗地的权属仍为韩家冲村9个组所有，维持现状不变；二、由韩家冲村委会组织、督导相关组在此地上种上作物，不得荒芜，否则，将追究相关人员的责任。如对此意见不服，可向县人民政府提请行政复议。后陆家坝组另行向汉寿县人民政府提出确权申请，汉寿县人民政府于2012年4月12日作出处理决定。谷塘组等8个组不服，向常德市人民政府申请复议，常德市人民政府于2012年9月12日作出了复议决定书。常德市人民政府《送达回证》显示，送达给谷塘组等8名申请人的复议决定书，由陆长江于2012年10月25日代收，陆长江系被申请人陆家坝组组长。韩家村委会证明谷塘组等于2018年4月12日收到该复议决定书文本。 本院认为，《中华人民共和国林业法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。林业部《林木林地权属争议处理办法》第四条规定，林权争议由各级人民政府依法做出处理决定。因此，汉寿县人民政府有权就本案当事人之间的林地争议依法做出处理决定。常德市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，有权做出行政复议决定。 经本院对汉寿县人民政府决定书认定的事实进行审核，认为汉寿县人民政府做出的确权决定，认定事实不清，依据不足。一是认定1961年“四固定”时，争议的12块林地的所有权、使用权，已固定给了陆家坝生产队集体所有，但无依据证实；二是有证据证实从1964年后对当时新民大队9个组的林地、水田进行了调整，且此现状一致维持；三是1981年“林业三定”时，因存在林地争议，“三定”工作未落实，是否颁发林权证无依据证实。四是汉寿县政府确权决定片面采信未经查实的“四固定”以及“林业三定”有关意见，忽视了1964年起林地调整且维持至今的历史事实。 汉寿县人民政府处理决定明显不当。汉寿县株木山乡人民政府作出土地权属纠纷的处理意见后，陆家坝组另行向汉寿县人民政府提出申请要求确权，作为上一级人民政府对下一级人民政府做出的处理意见不进行审查不当。汉寿县人民政府处理决定认为争议林地因本案原告疏于管理，已形成荒山或稀疏低产油茶林地，且“林业三定”时又未经县政府确权，对陆家坝组收回林地的要求予以支持。但汉寿县人民政府在处理时，忽视了争议林地自上世纪60年代起由本案原告等经营管理，双方之间存在田地、林地调整这一历史客观事实。因此，处理决定存在明显不当。陆家坝组认为1964年进行的林地调整，不符合当时政策，但无充分的依据证实，对此，本院不予支持。 常德市人民政府复议决定书送达程序不当。常德市人民政府作出复议决定后，不是将决定书送达申请人，而是交由案外人代收代送，且案外人时任第三人陆家坝组负责人，因此，常德市人民政府送达文书程序存在不当。现案外人无证据证明已将复议决定书及时送达给了复议申请人。根据韩家冲村委会的证明，谷塘组等原告于2018年4月12日收到复议决定书，并于4月18日向本院提起诉讼，未超过法定起诉期间。常德市人民政府认为，本案原告起诉超过了法定起诉期限，依据不足，本院不予支持。 原告起诉要求人民法院判决确定争议林地归原告所有的问题。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第五条的规定，森林、林木、林地应由县级人民政府确认所有权，本案涉及的林地确权行为，属于行政行为，应由人民政府依法行使，人民法院不能直接判决确权。因此，对原告的该项请求不予支持。 综上，原告起诉未超过法定起诉期限，汉寿县人民政府决定书和常德市人民政府复议决定书认定事实不清，依据不足，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款(一)的规定，判决如下： 一、撤销常德市人民政府常政复决字(2012)10号《行政复议决定书》； 二、撤销汉寿县人民政府汉政决字[2012]1号《关于株木山乡韩家冲村陆家坝组与本村谷塘、宋家、关山、中湾、中学、水库、新屋、张日窝等八个村民小组林地权属争议处理决定书》； 三、驳回原告其它诉讼请求。 案件受理费50元由被告汉寿县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长  王继春 审判员  唐招军 审判员  杨名夏 二〇一八年九月二十八日 法官助理曾丰琪 书记员盛宇希