广东省惠州市惠城区人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤1302行初42号原告：赖鹏财，男，汉族，1964年1月16日出生，住广东省深圳市宝安区。被告：惠州市海洋与渔业局。住所地：惠州市惠城区麦岸路2号。法定代表人：王正印，局长。委托代理人：翁石强、魏顺光，广东伟伦律师事务所律师。第三人：陈创湖，男，汉族，1955年9月11日出生，住大亚湾经济技术开发区。原告请求撤销被告作出的《关于注销大亚湾部分水域滩涂养殖证的公告》一案，于2018年2月11日向本院提起诉讼，本院于2018年2月11日受理。本院受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文件。本院依法组成合议庭，于2018年7月31日公开开庭审理了本案。原告赖鹏财、被告的罗福秋副局长及委托代理人翁石强律师、魏顺光律师等到庭参加诉讼，第三人陈创湖未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告起诉称，原告在惠州市××区××桂村海域经营自己有合法权利的渔排及排上构筑物附属设施。2017年11月3日，被告突然作出《关于注销大亚湾部分水域滩涂养殖证的公告》（下称《公告》），将原告实际养殖经营用的渔排区域在内的194份《水域滩涂养殖证》（下称《养殖证》）以养殖权人未在使用期限届满60日前提交办理延展申请为由，直接注销。原告认为，被告迳行注销《水域滩涂养殖证》的行政行为，无论从实体上还是程序上，均严重违反了《行政许可法》、《水域滩涂养殖发证登记办法》等相关法律法规规定，显属滥用职权的渎职行为，严重侵犯了原告的合法权益。依据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，特向人民法院起诉，请求查明事实，依法撤销被告于2017年11月3日针对原告作出的《关于注销大亚湾部分水域滩涂养殖证的公告》。被告答辩称，赖鹏财非本案适格原告，应依法驳回赖鹏财的起诉。其一，被告作出的《公告》的相对人是陈创湖，并非赖鹏财。陈创湖是粤惠州市府（海）养证[2013]第00121号养殖证权属人，其养殖期限已于2016年4月23日届满。其养殖证在期限届满且未续期的情形下，被告作为海洋行政主管部门依法对陈创湖的养殖证作出注销的决定。被告的行为并非针对陈创湖，陈创湖不是行政行为相对人。其二，被答辩人赖鹏财与被诉行政行为无直接利害关系，赖鹏财非本案适格原告。依据被答辩人的证据，被答辩人与赖鹏财与陈创湖于2016年12月26日签订了《协议书》，协议约定陈创湖将《粤惠州市府（海）养证[2013]第00121号》及有关渔排转让给被答辩人。根据《中华人民共和国造型许可法》（下称《行政许可法》）和《水域滩涂养殖发证登记办法》，该《养殖证》属于国家依法授予行政相对人的行政许可资格。《行政许可法》第八十条规定：“被许可人有下列行为之一的，行政机关应当给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）涂改、倒卖、出租、出借行政许可证，或者以其他形式非法转让行政许可证的。”依据该法律规定，被答辩人与涉案《养殖证》的权属人陈创湖约定转让行政许可资格的行为属于法律明令禁止的，依法应予行政处罚，构成犯罪的应当依法追究刑事责任。很显然，赖鹏财同陈创湖之间买卖《养殖证》的行为属于非法行为。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的。”与被诉行政行为存在合法权益的，才能被认定为“与行政行为有利害关系”，被答辩人的买卖行政许可证行为属于非法行为，是非法利益，依法不应得到保护，被答辩人不是本案的利害关系人。综上所述，被答辩人既不是本案被诉行政行为的相对人，也非行政行为的直接利害关系人，因此本案应驳回赖鹏财的起诉。二、答辩人作出有关养殖证的注销决定事实清楚，证据确凿充分。1、本案所涉《养殖证》的期限至答辩人公告作出前已经届满，养殖权人陈创湖未在法定期限内提出续期申请。《行政许可法》第五十条规定：“被许可证需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。”《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条第规定：“水域滩涂养殖权期限届满，水域滩涂养殖权人依法继续使用国家所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当在期限届满60日前，持养殖证向原发证登记机关办理延展手续，并按本办法第五条规定提交相关材料。”涉案《养殖证》显示，最后核准使用期限为“自2013年5月24日至2014年5月23日”；《中华人民共和国水城滩涂养殖证申请表》显示，被答辩人向答辩人申请延展，答辩人核准延展至2016年4月23日。依法，第三人最迟也应当在2016年2月24日向答辩人申请续期，但是，至答辩人作出《公告》前，第三人并未依法申请续期。2、本案所涉养殖证所显示的水域位于大亚湾××自然资源保护区，依照法律规定，该区域内不得从事养殖活动。《广东省环境保护条例》第四十七条第二款规定：“在自然保护区的核心区禁止从事任何生产建设活动。”涉案《养殖证》指向的海域位于大亚湾××资源自然保护区内，依据上述法规规定，陈创湖也不能继续在该水域从事养殖等生产活动。3、《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条第二款规定：“因养殖水域滩涂规划调整不得从事养殖的，期限届满后不再办理延展手续。”鉴于该水域位于大亚湾××资源自然保护区内，该区域在实际上已经禁止从事生产建设活动。基于这种客观事实及上述规章的规定，答辩人依法作出有关养殖证的注销决定事实清楚，证据确凿充分。三、答辩人作出的《公告》的法律依据充分，程序合法。《水域滩涂养殖发证登记办法》第十六条规定：“因被依法收回、征收等原因造成水域滩涂养殖权灭失的，应当由发证机关收回、注销养殖证。”《行政许可法》第七十条规定：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的。”鉴于涉案《养殖证》期限已届满，答辩人作为县级以上人民政府海洋行政主管部门，有权依据上述法律等的规定，收回、注销期限届满的水域滩涂养殖证，作出《公告》在程序上并无不当之处。综上所述，被答辩人不是本案行政行为的相对人，也不是本案诉行政行为的利害关系人，不是本案适格原告，因此请求人民法院驳回赖鹏财的起诉；《公告》具备充分的事实基础和法律依据，是合法有效的行政行为，同时，被诉行政行为事实清楚、程序合法、证据确凿、适用法律正确、处理恰当，请人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。第三人未向本院提交答辩状。被告向本院提交了以下证据、依据：1、《水域滩涂养殖证》（粤惠州市府（海）养证【2013】第00121号）、《水域滩涂养殖证申请表》，证明答辩人作出行政行为的对象为粤惠州市府（海）养证【2013】第00121号的养殖权人陈创湖，被答辩人不是本案的适格原告。经核准的使用期限至2017年5月23日已届满；2、大亚湾水产资源省级自然保护区功能区划、大亚湾水产资源省级自然保护区功能区划图，证明粤惠州市府（海）养证【2013】第00121号养殖证养殖区域位于大亚湾水产资源省级自然保护区内，该区域禁止从事生产建设活动。依照规定，该区域养殖证不能办理延期延展手续；3、《关于注销大亚湾部分水域滩涂养殖证的公告》，证明答辩人依法注销的行为合法有效。原告对被告的证据、依据提出以下质证意见：证据1是真实的；对证据2，原告是在该区域里面作业，但不认可是被告是合法注销；证据3是错误的、违法的。原告向本院提交了以下证据、依据：1、身份证，证明原告的身份；2、协议书，证明第三人转让渔排给原告是合法的；3、委托书、公证书，证明是第三人委托给原告的，转让是合法的；4、海域使用证，5、养殖证，证据4-5证明原告合法使用渔排及相关海域；6、照片，证明原告鱼排的现状；7、注销公告，证明注销养殖证的行为是违法的。被告对原告的证据、依据提出以下质证意见：证据1真实、合法，但不能证明原告与本案行政行为具有关联性，赖鹏财不是行政行为的相对人；对证据2的协议书的真实性由法庭审查。在协议书真实的情况下，被告对该份协议书的合法性和关联性有异议。《渔排移动追踪识别系统设备安装协议书》与被诉的具体行政行为及被告均无关联；对证据3的真实性予以认可，对合法性和关联性有异议。恳请法庭对委托书、公证书的原件进行核实；对证据4-5，对海域证、养殖证的真实性予以认可，对合法性和关联性有异议。对证明内容不予认可；对证据6的“三性”不予认可；对证据7真实、合法有效。第三人没有向本院提供证据。经庭审质证，本院对被告的证据、依据作如下认定：对原告无异议的，本院予以确认；对证据3的合法性确认。经庭审质证，本院对原告的证据、依据作如下认定：对被告无异议的，本院予以确认；对证据1的关联性确认；对证据2的真实性、关联性确认；对证据3的关联性确认；对证据4、5的合法性、关联性确认；对证据6的真实性确认。经审理查明，2004年5月24日，第三人陈创湖取得《中华人民共和国海域使用权证书》（国海证044413099号），发证机关是被告，填证机关是被告的大亚湾分局，海域使用权人是陈创湖，项目名称是“东升网箱养殖区”，用海类型是“海水养殖”，批准使用终止日期是“2007年5月30日”，面积1000㎡，地址：澳头街前村委会。该使用权证书延展至2017年5月23日。2013年6月8日，第三人陈创湖取得《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》{粤惠州市府（海）养证[2013]第00121号}，发证机关是惠州市人民政府，水域滩涂养殖权人是陈创湖，用途是“网箱养殖”，水域、滩涂位置座落是“东升网箱养殖区”，核准使用期限至2014年5月23日。在养殖证的“注意事项”栏注明：“四、本证有效期以核准使用期限为准。有效期满后，应到原发证机关申请延展使用期，或者由发证机关注销养殖证。五、凡养殖使用权或用途发生变更，须按规定申请办理变更手续。”经陈创湖申请，该养殖证的使用期限被许可延展至2016年4月23日。2017年11月3日，被告发出《关于注销大亚湾部分水域滩涂养殖证的公告》：“大亚湾经济技术开发区194份《水域滩涂养殖证》因养殖权人未在使用期限届满60日前提交办理延展申请，根据农业部《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条第一款和《中华人民共和国行政许可法》第七十条（一）项规定，现予注销。”《公告》还具体公布了上述194份《水域滩涂养殖证》的证号、养殖权人的情况，涉案的第三人陈创湖的粤惠州市府（海）养证[2013]第00121号养殖证是其中之一。另查明，2016年12月26日，原告（乙方）与第三人陈创湖（甲方）签订《协议书》，第三人将其涉案大约700多平方米渔排（包括《海域使用权证书》和《水域滩涂养殖使用证》）以人民币62万元价格转让给原告。原告受让第三人渔排及相关权益后，没有取得被告（及大亚湾分局）给予办理“两证”的使用权人变更登记。原告不服被告发出的《关于注销大亚湾部分水域滩涂养殖证的公告》，向本院提起本案诉讼，请求判如所请。本院受理后，经开庭审理，发现被告被诉行政行为与陈创湖有利害关系，于是依法追加陈创湖作为案件第三人参加诉讼。第三人经本院传票传唤，没有到庭参加诉讼，也没有向本院说明不能到庭参加诉讼的理由。本院认为，根据《惠州市海洋与渔业局主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，被告主要职责：综合管理、协调和指导海洋开发利用和保护，负责海岸带开发利用和保护的有关工作，承担海域使用项目审核有关工作，承担海岛生态保护和无居民海岛合法使用管理的责任，承担海洋环境保护和修复的责任，等等。从上述规定可知，被告是惠州市海洋与渔业监督管理职能部门，对《水域滩涂养殖使用证》的审核、使用期限的延展审批、代表惠州市人民政府公告注销已失效的证书等，系其职权与职责。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”2016年12月26日，原告与第三人签订《协议书》，第三人将其所有的涉案渔排及“两证”等转让给了原告（该转让合同是否合法有效另当别论，但转让的事实是可以确认的），被告发出的《公告》当然与原告具有实实在在的利害关系。原告提起本案诉讼的基础是受让了第三人的渔排及《海域使用权证书》和《水域滩涂养殖使用证》。《水域滩涂养殖使用证》的“注意事项”一栏的第四、五项有明确告知：“四、本证有效期以核准使用期限为准。有效期满后，应到原发证机关申请延展使用期，或者由发证机关注销养殖证。五、凡养殖使用权或用途发生变更，须按规定申请办理变更手续。”原告受让了第三人的渔排等权利后，双方一直未在作为海洋行政主管部门的被告（或者其下属大亚湾分局）处依法办理“两证”的使用权人变更登记等手续，《水域滩涂养殖使用证》的“使用权人”一直都是第三人。况且，《水域滩涂养殖使用证》的有效期限是以核准使用期限为准，而该养殖证的核准使用期限只核准至2016年4月23日届满。也就是说涉案养殖证早已超过使用期限。农业部《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条规定：“水域滩涂养殖权期限届满，水域滩涂养殖权人依法继续使用国家所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当在期限届满60日前，持养殖证向原发证登记机关办理延展手续，并按本办法第五条规定提交相关材料。因养殖水域滩涂规划调整不得从事养殖的，期限届满后不再办理延展手续。”《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（一）、（六）项规定：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。”《广东省环境保护条例》第四十七条第二款规定：“在自然保护区的核心区禁止从事任何生产建设活动；……。”2002年6月，广东省海洋与渔业局、广东省环境保护局联合发布的《大亚湾××资源自然保护区功能区划》，涉案渔排所在海域就是该自然保护区的核心区，禁止任何生产建设活动。从环境保护规定出发，被告不可能再给予涉案《水域滩涂养殖使用证》的使用期限许可延展。从原来核准的使用期限出发，该《水域滩涂养殖使用证》使用期限已届满。所以，涉案养殖证已过期失效，作为海洋行政主管部门的被告发出《公告》，只是履行法定程序，向相关的194名水域、滩涂使用者进行告知、告示而已，并不对使用者的实际权利有实际影响。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规的“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，原告提起本案诉讼，不属于人民法院的受案范围;第三人经本院传票传唤，未到庭参加诉讼，未向本院说明理由，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，不影响案件的审理。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项及上述所引用的法律、法规、司法解释及规范性文件的规定，裁定如下：驳回原告赖鹏财的起诉。本案免收受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。审判长  杨兆强审判员  黄 艳审判员  陈希希二〇一八年九月七日书记员  林碧科法律条款最高人民法院关于适用的解释：第七十九条第二款第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。第六十九条第一款第（八）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。