山东省济南市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2017)鲁01行赔初42号原告夏庆镇，男，1983年4月3日出生，汉族，住济南市。被告济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南市。法定代表人王宏志，主任。负责人苏波，副主任。委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。委托代理人马士程，山东鲁舜律师事务所律师。被告济南市公安局高新技术产业开发区分局，住所地济南市。法定代表人刘庆勇，局长。委托代理人周孟，济南市公安局高新技术产业开发区分局办公室工作人员。被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局，住所地济南市。法定代表人王玉柱，局长。负责人黄家新，副局长。委托代理人杨军杰，济南高新技术产业开发区城管执法局工作人员。委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。原告夏庆镇诉被告济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）非刑事赔偿一案，向本院提起本案诉讼。本院于2017年4月1日立案后，向上述两被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院经审查裁定驳回原告对济南市政府的起诉，原告夏庆镇不服，向山东省高级人民法院提起上诉，本院于2017年6月5作出裁定，中止本案诉讼。山东省高级人民法院经审理驳回原告上诉，维持原裁定。2018年6月8日，本案恢复诉讼。本院依法追加济南市公安局高新技术产业开发区分局（以下简称高新公安分局）、济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局（以下简称高新执法局）为被告并向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月1日公开开庭审理了本案。原告夏庆镇，被告高新管委会负责人苏波，委托代理人张会丽、马士程，被告高新公安分局委托代理人周孟，被告高新执法局负责人黄家新，委托代理人杨军杰、王新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告夏庆镇诉称，原告于2011年办理了“高新开发区章锦震震种植园”，园内有130平方米房屋系非住宅，2011年7月20日，村委会开具证明为非违章建筑。2013年3月26日、4月2日，三被告强制清除原告的种植园。济南市中级人民法院（2014）济行初字第197号行政判决、山东省高级人民法院（2016）鲁行终1274号行政判决已确认三被告的行为违法。2016年12月16日，原告向被告高新管委会提出赔偿申请，2017年1月25日，被告高新管委会以“2013年5月1日山东省人民政府鲁政土字[2013]305号文件批准将原告承包地征收为国有建设用地，对原告地上物以按照章锦村统一的补偿方案进行了补偿，补偿费已打入申请人名下的银行账户”为由，对原告作出不予赔偿的决定。至立案之日，原告未收到任何土地补偿款、地上物补偿款及青苗补偿款。原告认为被告作出的不予赔偿决定违背事实、违反法律规定，特提起诉讼。诉讼请求：1、撤销济告行赔字[2017]第2号行政赔偿决定书；2、判令被告将原告承包地及地上物恢复原状，并每年向原告赔偿76800至恢复原貌止。向原告赔偿套种嫁接及实生核桃树440000元，盛果期核桃树720000元；3、判令被告赔偿原告母亲桑英利住院费13000元，赔偿家人误工费、陪床费1729500元；4、判令被告向原告赔偿养殖配套房损失2452975元，生产经营用房租金每月3900元至恢复原貌止或至履行征地程序之日止；5、判令被告书面道歉，赔偿精神损失200000元。原告提交了如下证据：1.照片，证明原告被破坏的耕地至今荒芜，没有施工，具备恢复原貌的条件，没有征收。2.调取录像申请书，证明原告被破坏的耕地上的核桃树。3.赔偿申请书、赔偿决定书，确认违法判决书，证明原告诉讼主体资格。4.鲁政复不字（2017）37号，证明被告声称的鲁政土字（2013）305号不是行使法定批准权限的审批行为。5.网站截图，证明每棵核桃树的产值及每斤核桃的销售价格。6.济南市国土局高新产业开发区分局（2013年9月11日说明一份，证明原告邻村土地征收补偿款每亩地包干为33万元每亩，根据国土资源部的相关规定，同地同价，故原告承包土地也应当为每亩地33万元。证明济南市2012年第16批次城市建设用地实施方案土地补偿款为每亩地33万。7.农业特产税证，证明原告在章锦村有5.68亩承包地，该证据在行政违法案件中已经提交。8.章锦村村委会证明，证明原告开荒地4亩。9.营业执照和证明，证明原告在章锦村种植核桃树依法办理了营业执照，并证明章锦村北130平房屋产权归原告所有，系非住宅不属于违章建筑。10.济更政字（2017）25号，证明非住宅房屋搬迁费按每平米35元计算，临时安置费每月每平米35元。11.网站截图2018年平均工资，证明原告主张的误工费为每天233.8元。被告高新管委会辩称：一、答辩人作出的不予赔偿决定符合法定程序。被答辩人于2016年12月7日向答辩人提出行政赔偿申请，答辩人在法定期限内于2017年1月25日向被答辩人依法作出了济高行赔字（2017）第2号行政赔偿决定书，并于2017年1月26日寄发该决定书，故答辩人作出的行政赔偿决定符合法定程序。二、答辩人作出的不予赔偿决定认定事实清楚，适用法律正确。1、答辩人已按统一的补偿方案向章锦村委会足额支付了地上物补偿款，村委会已将补偿款存入被答辩人名下的银行账户内，被答辩人再次提出赔偿，没有证据支持和法律依据。2、被答辩人提出的将其承包地恢复原状的赔偿请求，因其承包地已于2013年5月1日经山东省人民政府鲁政土字（2013）305号文件批准征收为国有建设用地，故该承包地已无法恢复原状。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。”被答辩人并未提交就第2项诉讼请求中的果树损失、第三项、第四项诉讼请求均未提交确凿的证据，也未提供相应的线索，故对其主张的赔偿损失请求法院依法予以裁决。3、被答辩人提出的第五项书面道歉、精神损失费等诉讼请求，答辩人认为其请求无事实和法律根据，因答辩人及答辩人的工作人员在履行涉诉的行政行为过程中并没侵犯被答辩人的人身权，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第三十五条之规定，被答辩人的该项诉讼请求于法无据，不应得到支持，请法院依法予以裁决。被答辩人提出的其他赔偿请求，无事实根据，亦无法律依据。综上，答辩人作出的济高行赔字（2017）第2号行政赔偿决定书符合法定程序，认定事实清楚，适用法律正确，答辩人强制清除被答辩人的土地地上物行为违法，但并未对被答辩人的合法权益造成损害。同时，被答辩人要求涉案土地恢复原貌没有法律和事实依据，其它诉讼请求亦没有事实和法律依据，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第33条规定：“被告的具体行政行为违法但并未对原告的合法权益造成损害，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”，本案应判决驳回原告的赔偿请求。被告高新管委会提交如下证据：1.《赔偿请求书》、济高行赔字[2017]第2号《行政赔偿决定书》、EMS快递单。证明被告于2016年12月7日收到原告提交的行政赔偿申请，于2017年1月25日在法定期限内向原告作出济高行赔字[2017]第2号行政赔偿决定书，并于2017年1月26日通过EMS向原告寄发了上述决定书。被告在决定书中告知了原告不予赔偿的理由，并依法告知了原告有权在法定期限内向人民法院提起诉讼，故答辩人作出的不予赔偿决定程序合法。2、鲁政土字（2013）305号文件证明：原告主张的承包地已于2013年5月1日被山东省人民政府批准征收为国有建设用地，故已不可能恢复原状。3、山东省资金往来结算票据证明：2013年，被告依据济高社发字【2008】2号文（即2+1政策），向章锦村委会足额支付了地上物补偿款。4、章锦村部分户关于发放“2+1土地款”情况统计。5、章锦村部分人2013年3.15日立户存折统计。证据4、5证明：章锦村委会已按照补偿标准向原告足额支付了地上物补偿款。被告高新执法局同意被告高新管委会的答辩意见。被告高新公安分局未提交书面答辩意见。被告高新执法局、被告高新公安分局均未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告高新管委会提交的证据的真实性无异议，但认为不能证明其目的。被告对原告的质证意见：证据1照片的真实性无法认定。证据2、3、7无异议，证据4、5、6、8真实性无异议，关联性请求法院核实。证据9真实性没有异议，该证据不能达到原告的证明目的，证据10请求法庭对真实性和关联性予以核实。证据11真实性关联性有异议，因为是网站截图，请求法院予以核实。被告高新公安分局、高新执法局对原告的质证意见同被告高新管委会，对被告高新管委会提交的证据无异议。本院的认证意见如下：原告证据3、赔偿申请书、赔偿决定书，确认违法判决书具有真实性；证据7农业特产税证能够证明原告的承包地面积；证据8章锦村委会的证明能够明原告的开荒地面积；证据9营业执照具有真实性。本院对以上证据予以确认。对被告证据的真实性予以确认。经审理查明：原告系章锦村村民，因涉案土地被强推问题，其将被告高新管委会等机关诉至本院，请求确认被告破坏其耕地及地上物的行为违法。本院（2014）济行初字第197号行政判决、山东省高级人民法院（2016）鲁行终1274号行政判决已确认清除原告承包土地地上物的行为违法。上述判决现已发生法律效力。原告提交的证据农业特产税证显示，原告家在章锦村有5.68亩土地。2017年5月11日，章锦村委会出具证明，证明原告有开荒地约4亩。2011年1月20日，章锦村委会向济南市工商局历城分局出具证明：证明“位于济南市历城区港沟街道章锦村面积130平方的房屋产权归夏庆镇所有，系非住宅……”。2016年12月6日，原告向被告高新管委会提出了行政赔偿申请，被告高新管委会于2017年1月25日作出了济高行赔字（2017）第2行政赔偿决定，决定对原告不予赔偿。原告对该赔偿决定书不服，故诉至法院。2017年4月6日，高新区舜华路街道章锦村村民委员会出具《章锦村部分人2013年3.15日立户存折统计》，其中载明：“夏庆镇（父亲夏亨祥），人口6人，账号901040130016201136230，款数111200元。……说明：2013年第一季度分款，每人分2+1地款8000元，3个月的生活费600元X3个月=1800元，合计每人9800元，每户其中多出款是第一次围网时占地分款，每亩地全村统一按10000元分。”2018年7月16日，高新区舜华路街道章锦村村民委员会出具《章锦村部分户关于发放“2+1土地款”情况统计》，其中载明：“九队夏庆震（镇）（父亲夏亨祥）活期存折账号901040130016201136230，顶地人口4人X1.42亩=5.68亩X1万=56800元。4次分地款每人18000元X7人=126000元。另外补发有人无地款4800元，共分得地款187600元。”在该“情况统计”的最后载明：“说明，第一次活期存折是于2013年3月15日至18号打款，此款中有第一次占地款，按人分配地款8000元，还有第一季度的生活费每人1800元，存单是第二次占地款。”2017年12月18日，山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号），该批复自下发之日起执行。在附件“济南市征地地上附着物和青苗补偿标准（中心城区）”说明中第5项规定：“农用地地上附着物和青苗补偿费，除坟墓和电力通讯线路外，可实行包干方式补偿，补偿标准每亩超过5万元（不含）的，报市政府批准后执行。最高标准不得超过7.2万元/亩。”原告涉案土地现已经被征收为国有土地。本院认为：一、关于原是否可以提起本案诉讼的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案中，被告高新管委会于2013年3月26日清除原告承包土地地上物的行为，已经被本院（2016）鲁01行初415号行政判决确认违法。因此，被告高新管委会应当对其违法行为给原告带来的损害承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，……”第十三条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。……”第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”本案中，原告向被告高新管委会提出赔偿申请后，高新管委会答复不予赔偿，原告法定期限内提起本案诉讼，符合《中华人民共和国国家赔偿法》的上述规定。但关于原告诉讼请求中主张的撤销济高行赔字（2017）第2号行政赔偿决定书问题，本院认为，不予赔偿决定作为先行处理行政赔偿请求的程序性行为，不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性，即使在诉讼请求中提出撤销不予赔偿决定，其实质仍是申请行政赔偿。行政机关的行政赔偿处理决定并非行政赔偿案件的诉讼标的。本案原告将“撤销济高行赔字（2017）第2号行政赔偿决定书”列入诉请不妥。二、关于原告主张的将耕地及地上物恢复原貌的问题。关于原告主张的将耕地及地上物恢复原貌的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金……。”本案中，涉案承包地地上物已经被强制清理，且涉案土地已被批准征收为国有建设用地，因此原告主张的将土地及地上物恢复原貌客观上已无法实现，因被告强制清理地上物的行为违法，故对于原告承包地地上物的损失，被告应予赔偿。关于赔偿标准，因本案系被告违法强行清理原告土地的行为引发的赔偿，为体现对违法拆除行为的依法监督，确保原告能够获得及时、公平、公正的救济，最大限度地保障原告获得国家赔偿的权益，应当综合考虑被告对原告强制清理地上物的时点，地上作物情况，当地补偿标准等情况，依法确定对原告有利的标准，且对原告的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿，即原告的合法财产权益不因土地地上物被强行清理而受到减损。本院认为，可以依照山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号）的相关标准，实行包干方式补偿，补偿标准为每亩5万元。原告庭审中自称被强行清理的土地共计5.68亩，现有证据亦可证明原告土地亩数。据此，原告家庭涉案土地应获得的赔偿款为284000元（5.68亩×50000元）。关于原告主张的4亩开荒地。个人开荒地未经确权，不能作为个人承包地，但开荒人享有开荒地地上物的收益。本院酌定按照承包地补偿标准的一半计算。被告应向原告支付100000元（4×25000）原告主张的种植园130平方米房屋及禽舍的赔偿，属于地上构筑物，包含在地上物包干补偿范围内，本不应再单独赔偿。考虑到上述设施不同于一般意义上的青苗，以及原告的实际投入，本院参照《关于济南市征地地上物和青苗补偿标准的批复》(鲁国土资字[2017]383号)的标准酌情考量。按鲁国土资字[2017]383号的规定，住宅类砖混结构平房的补偿标准为600-800元/平方米。因涉案房屋系费住宅，本院酌定按400元/平方米计算，被告应赔偿原告52000元（130×400）。原告禽舍酌定10000元。三、关于原告主张的书面道歉及精神损害赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”本案系原告针对被告高新管委会违法清理其家庭承包地的行为给其造成损失提起的行政赔偿诉讼，该行为不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定的行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权的情形。故原告要求的赔礼道歉及精神损害赔偿请求及司法救助诉讼费、住院费、陪床费、交通费、误工费的赔偿请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。四、关于一并审查济高社发字（2008）2号文的合法性的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查，而本案是行政赔偿案件，人民法院只能就行政赔偿争议进行审理与裁判。因此，原告请求审查济高社发字（2008）2号文的合法性一并审查，并无法律依据，本院不予支持。被告高新管委会以济南高新区舜华路街道章锦村村民委员会与本案处理结果有利害关系为由申请追加该村委会为第三人，没有事实依据，不予支持。被告称已经由章锦村委会向原告发放了土地补偿款项，但原告不予认可。本院认为，本案系赔偿诉讼，被告所称村委会给原告打款并非赔偿问题，与本案并非同一法律关系。但基于赔偿与补偿不能同时适用的原则，若有关权利主体认为有证据证明原告确已领取相关款项且无法律依据，可另案主张权利，请求予以退还，本案不予处理。被告高新管委会以济南高新区舜华路街道章锦村村民委员会与本案处理结果有利害关系为由申请追加该村委会为第三人，没有事实依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（三）、（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、判决被告济南高新技术产业开发区管理委员会、济南市公安局高新技术产业开发区分局、济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局于本判决生效之日起30日内，支付原告夏庆镇土地赔偿金284000元；开荒地损失100000元；地上构筑物以上共计436000元二、驳回原告夏庆镇的其他诉讼请求。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至山东省高级人民法院。审判长  张振明审判员  张启胜审判员  曹 磊二〇一八年九月三十日书记员  高 岚