湖南省株洲市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）湘02行初255号 原告程建，男，汉族，1969年6月17日出生，住湖南省醴陵市， 原告唐乐辉，男，汉族，1953年5月5日出生，住湖南省醴陵市， 委托代理人程建，代理权限为特别授权。 被告醴陵市人民政府，住所地在醴陵市左权路**。 法定代表人康月林，市长。 委托代理人苏赤民，醴陵市枫林镇人民政府工作人员，代理权限为一般代理。 委托代理人黄甫林，湖南湘泰律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原告程建、唐乐辉诉被告醴陵市人民政府不履行法定职责及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月20日立案后，依法组成合议庭，于2018年8月27日公开开庭进行了审理。原告程建，被告醴陵市人民政府委托代理人苏赤民、黄甫林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告程建、唐乐辉诉讼请求：1、确认被告行政不作为违法，确认不履行督促、监督征地补偿款发放到位的法定职责违法，责令履行《司法建议》文书保护原告合法财产；2、判令被告赔偿因其不作为给原告造成的经济损失55141.65元。事实和理由：2011年，因沪昆高铁施工，征收了原告所在的五石村办冲组土地，原告发现存在征地款分别为368339.3元、489953.65元的两份征地协议，五石村村委会对村民宣布征地款为368339.3元，且土地附着物补偿费27850元亦未分配到位。原告多次向有关部门举报，其反映未得到妥善处理。2015年9月28日，原告向株洲市中级人民法院提起诉讼，因不服一审裁定，原告提起上诉，2016年11月29日，省高院作出终审裁定并向被告发出司法建议。2018年1月19日，经省高院督促，被告法制办向枫林镇政府去函，要求枫林镇政府核实征地补偿款及地上附着物补偿款到枫林镇政府财税所后的去向及督促五石村将征收款发放到户，但一直没有结果。被告不作为给原告造成误工损失35044元，征地余款及附着物余款共计138763.55元，利息损失100488.29元，折合20097.65元，共计55141.65元。 被告醴陵市人民政府辩称：1、答辩人已将489953.65元征地补偿款及27850元地上附着物补偿款全部支付到枫林镇财政所，枫林镇财政所已将全部征地补偿款支付到办冲组；2、针对征地补偿款及地上附着物补偿款的分配问题，答辩人没有监督、督促的法定职责，因为征地款的分配问题属于村民自治的范畴。退一步说，就算征地补偿款没有进行分配，被答辩人要求分配，也只属于民事诉讼的范畴；3、原告所要求处理的征地补偿款及地上附着物补偿款的余额111518.65元，办冲组80%的村民已经通过了分配方案，该款项去向明确；4、省高院的司法建议不能给被告设置行政职责，原告认为被告不履行司法建议就是行政不作为，没有法律依据。 原告程建、唐乐辉提供的证据：1、枫林镇五石村办冲组征收账目明细，证明部分征收款领取人签名不实，征收款发放不公正民主，部分征地补偿款和地上附着物补偿款被侵占；2、补偿金额为489953.65元的杭长铁路征地协议，证明征收原告所在小组土地的补偿款未489953.65元；3、补偿金额为368339.3元的杭长铁路征地协议，证明存在虚假的征地协议；4、举报信，证明2013年9月26日，原告向被告提出申请，要求查实征地补偿款的去向及督促征地补偿款发放到位；5、醴陵市人民检察院答复函，证明征地补偿款及地上附着物补偿款的去向；6、（2016）湘行终481号《行政裁定书》及（2016）湘行终481号《司法建议书》，证明存在部分征地补偿款被侵占的情况；7、醴陵市法制办文件，证明枫林镇政府相关人员违纪违法；8、误工明细表及图片，证明原告误工的事实及损失的计算情况；9、2015年7月5日、2017年5月13日办冲组公开的征地补偿款发放明细表，证明有11万余元的征地补偿款及地上附着物补偿款去向不明，被告对征地补偿款发放监督不到位；10、图片及枫林镇五石村办冲组关于征地情况申明，证明办冲组修沟渠属水利财政奖补，村一事一议公益项目，跟征收补偿款没有关系。 被告提供的证据：1、司法建议书，证明湖南省高级人民法院的司法建议仅仅是一种建议，不能给被告设定行政职责；2、醴陵检察院的答复函，证明枫林镇财税所关于办冲组的征地补偿款账目清楚，款项去向明确；3、111518.65元征地补偿和附着物补偿款余额分配协议，证明2015年11月23日办冲组村民就111518.65元征地补偿和附着物补偿款月达成了分配协议，款项去向明确；4、会计凭证，证明枫林镇财政所向办冲组实际支付了121214.5元，多支付了9695.85元；5、（2016）湘行终481号《行政裁定书》，证明原告所提起的诉讼属于重复诉讼；6、证人唐某的证言，证明案涉征地补偿款分两次发放到了村里，第一笔发了36万余元，村民按照比例到村上把钱领了，第二笔发了11万余元，经办冲组多数村民讨论对该11万元形成了分配方案。 经庭审质证：被告对原告证据的质证意见：证据1因系复印件，真实性有异议，关联性有异议，村民小组的分配方案，与被告的行政行为没有关联性；对证据2真实性、合法性无异议，关联性有异议，达不到原告的证明目的；对证据3真实性、合法性、关联性均有异议，该协议甲方没有盖章，尚未生效；证据4真实性无法确定；证据5真实性、合法性没有异议，证明征地补偿款已经付到了枫林镇财税所，并且财税所对涉案征地补偿款的账目是清楚的，款项去向明确；证据6真实性、合法性无异议，行政裁定书证明了原告今天所提起的诉讼是重复诉讼，原告就同一个事实提起了两次诉讼。司法建议书仅仅是一种建议，不是被告的行政职责；证据7真实性无异议，该函内容不是事实，办冲组已经对征地补偿款的余额做出了决定；证据8真实性、合法性、关联性均有异议；证据9不能反映征地补偿款的分配情况；证据10的关联性有异议。 原告对被告证据的质证意见：证据1司法建议的内容是被告的行政职责；证据2无异议，证据3应提供原件；证据4真实性有异议；证据5不能证明原告是重复诉讼；对证据6没有异议。 本院对上述证据认证如下：对原告证据1真实性予以采信，证明目的不予采信，证据2、4、5予以采信，证据3不予采信，证据6真实性予以采信，证明目的不予采信，证据7真实性予以采信，证明目的不予采信，证据8不予采信，证据9真实性予以采信，证明目的不予采信，证据10缺乏与本案的关联性，不予采信。对被告证据1真实性及证明目的予以采信，证据2、3、4予以采信，证据5真实性予以采信，证明目的不予采信，证据6予以采信。 经审理查明：2011年4月25日，醴陵市国土资源局（甲方）与枫林镇五石村办冲组（乙方）签订了杭长铁路征地协议。内容为：“甲方征收乙方土地面积19.5555亩，用于杭长铁路湖南醴陵段工程建设。征地补偿款（含土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及地面设施费）共计489953.65元。甲方将征地款付到乙方所在乡镇人民政府，乙方所在的乡镇人民政府将征地款付到乙方所在村，乙方持本协议到所在村办理领款事项。”2013年2月5日，醴陵市国土资源局将征地补偿款489953.65元及地上附着物补偿款27850元拨付到枫林镇政府财税所。2013年3月19日，枫林镇政府财税所拨付征地补偿款368339.3元及附着物补偿款27245.7元到五石村办冲组，拨付10700元到八房组，剩余款项111518.65元没有拨付。原告等人按比例领取了拨付款项。2013年9月26日，原告程建、唐乐辉等向被告醴陵市人民政府等部门举报五石村村委会财务不公开，枫林镇、五石村侵占土地征收补偿款的违法行为。2014年9月11日，醴陵市人民检察院向原告程建、唐乐辉等人回函：“征地补偿款及附着物补偿款余额共计111518.65元，存于枫林镇财税所。暂未发现枫林镇政府及五石村支两委干部在管理征地款过程中涉嫌职务犯罪。”2014年，枫林镇财税所将剩余的111518.65元拨付到五石村。2015年9月29日，办冲组召集本组村民开会讨论对111518.65元补偿款形成如下分配方案：“1、6万元已付到村民小组组委会，其中3万元已发到各户，剩余3万元经村民小组讨论详细分配方案后分配到各户。2、51518.65元留村委会，由村委会负责修办冲组两条水渠，其中1条用水泥砖硬化。”原告程建、唐乐辉未签字，唐某等八户村民签字同意。 另查明：2016年11月29日，湖南省高级人民法院向被告醴陵市人民政府下发（2016）湘行终481号司法建议书，建议对于原告程建、唐乐辉所在组的部分征地补偿款尚未依法分配的问题，需引起高度重视，依法采取相应措施妥善处理，避免出现影响社会安定情况。 本院认为，本案系不履行法定职责及行政赔偿案。《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定：“……四、关于征地实施监管。（十三）支付征地补偿安置费用。征地补偿安置方案经市、县人民政府批准后，应按法律规定的时限向被征地农村集体经济组织拨付征地补偿安置费用。当地国土资源部门应配合农业、民政等有关部门对被征地集体经济组织内部征地补偿安置费用的分配和使用情况进行监督。”本案中，醴陵市国土局与办冲组签订的杭长铁路征地协议约定，醴陵市国土局将征地款付到办冲组所在乡镇人民政府，乡镇人民政府再将征地款付到办冲组所在村，办冲组再到村里领款。根据本案查明的事实，醴陵市国土局已将补偿款发放到枫林镇财税所，枫林镇财税所亦已将上述款项发放到五石村，故发放征地补偿款及附着物补偿款系醴陵市国土局的法定职责。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。”故原告诉请被告醴陵市人民政府履行监督、督促下级部门将涉案征地补偿款发放到位的职责，属于上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级的内部监督和管理行为，对原告的权利义务不产生直接影响，不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于〈适用中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告程建、唐乐辉的起诉。 本案不收取诉讼费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  彭 华 审 判 员  梁小平 人民陪审员  李国兴 二〇一八年九月十三日 法官助理张君 书记员匡惠颖