安徽省池州市贵池区人民法院行 政 判 决 书（2018）皖1702行初16号原告：孙振旗，男，1979年5月15日出生，汉族，住安徽省池州市青阳县。原告：宁清平，男，1967年12月25日出生，汉族，住安徽省池州市青阳县。原告：徐来喜，男，1969年9月8日出生，汉族，住安徽省池州市青阳县。三原告共同委托代理人：杜瑶，安徽修实律师事务所律师。被告：九华山风景区管理委员会，住所地九华山风景区柯村新区，统一社会信用代码11341824003283595F。法定代表人：张士平,该单位主任。委托代理人：张国兵，该单位工作人员。委托代理人：孙昌伟，安徽安贵律师事务所律师。原告孙振旗、宁清平、徐来喜不服被告九华山风景区管理委员会（以下简称九华山管委会）于2017年11月14日作出的《不予批准行政许可通知书》，安徽省池州市中级人民法院于2018年3月26日指定本院管辖，本院于2018年4月17日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及开庭传票。本院依法组成合议庭，于2018年5月22日公开开庭审理了本案。原告孙振旗、徐来喜及三原告共同委托代理人杜瑶，被告九华山管委会的委托代理人张国兵、孙昌伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年11月14日，被告九华山管委会作出《不予批准行政许可通知书》，对孙振旗、宁清平、徐来喜提出的要求批准青阳县出租车进入九华山风景区并核定行驶路线及停靠站点的申请，依据《安徽省九华山风景名胜区管理条例》（以下简称《条例》）及《关于加强交通车辆管理的通告》（第5号）（以下简称《通告》）的规定，决定不予批准。原告孙振旗、宁清平、徐来喜诉称，原告系青阳县出租车车主，是青阳县全体出租车车主代表。因市场经营需要，原告驾驶的出租车需要进入九华山风景区，但被告一直禁止出租车进入风景区。为了主张自己的权利，2017年9月7日至9月16日期间，原告依据《条例》第二十八条“进入风景区的营运车辆，应当经管委会批准，按照核定的路线行驶，并在核定的站点停靠”的规定，多次向被告提出申请，要求被告批准进入景区。被告于2017年11月14日，在原告起诉其不作为违法后向原告下发了不予批准行政许可通知书。被告载明不予批准的原因是，进入核心景区的S219线系快速游览道，为维护交通秩序和交通安全，九华山风景区管委会根据《条例》等法规的规定，于2006年4月6日发布了《通告》，根据该《通告》，核心景区（桥庵桥以上景区）全面禁止大型客车、客运车辆（含出租车）、摩托车、拖拉机、各类助动车、非机动车（含自行车、三轮车）通行。原告认为《条例》第二十八条的规定是允许营运车辆进入风景区，但九华山风景区管委会发布的《通告》明文禁止营运车辆进入风景区，限制和减少了公民的法定权利，该通告显然与法律相违背，属违法性的规范性文件。综上所述，被告作出的不予批准行政许可的依据及结论均违法，故原告具状法院，请求判令：一、确认被告于2017年11月14日作出的不予批准青阳县出租车进入九华山风景区的《不予批准行政许可通知书》违法；二、请求一并审查《通告》的合法性；三、被告承担本案的诉讼费用。庭审过程中，三原告明确诉讼请求第一项为确认被告于2017年11月14日作出的不予批准青阳县出租车进入九华山风景区的《不予批准行政许可通知书》内容违法。原告孙振旗、宁清平、徐来喜向法院提交如下证据：证据1、原告身份证、驾驶证、行驶证、运输证，证明原告的诉讼主体适格。证据2、申请书、快递单，证明原告多次向被告提出进入九华山风景区申请的事实。证据3、《不予批准行政许可通知书》，证明被告于2017年11月14日作出不予批准青阳县出租车进入九华山风景区的不予批准行政许可通知书；被告作出不予批准行政许可通知书的依据是被告发布的《通告》。证据4、《通告》，证明该通告违法。被告九华山管委会辩称，原告的诉请无事实和法律依据，答辩人所作出的不予许可的依据充分，该不予许可决定具备行政行为合法性要件，请求人民法院依法判决驳回原告的该项诉讼请求；针对原告所提出的规范性文件合法性审查的诉请，因该规范性文件制定主体、制定程序均系合法，且内容不违反上位法的规定，应为合法有效。一、关于被告作出不予许可的证据、依据及程序。2017年9月15日，原告向被告提出申请，要求被告批准其所从事的出租车进入风景区。收到该申请后，被告即进行审查，考虑到九华山风景区系国家级风景区，常年进入风景区游人香客众多、自驾车辆量大，核心景区停车位容量有限等因素，而进入核心风景区的S219线系快速览道，为了保证游客的安全以及风景区的交通秩序和旅游秩序，被告根据《条例》第二十八条的规定，以及被告根据《条例》于2006年制定的《通告》之规定，于2017年11月14日对原告的申请作出不予许可的决定，并通过邮寄的方式送达给原告。作出上述决定的证据：原告的申请，近两年每年进入九华山景区的游人香客数据、近两年自驾车、公务车等车辆进入景区的数据、核心景区停车位数量。作出上述决定的依据：《安徽省九华山风景名胜区管理条例》、《关于加强交通车辆管理的通告》（第5号）。作出上述决定的程序：被告在收到原告申请后，于2017年11月14日作出不予许可决定，并邮寄送达给原告。二、关于规范性文件合法性审查请求。被告为了履行自己的管理职责，为公众提供更好、更安全的旅游环境，根据《条例》第五条的规定，制定了《通告》。首先，答辩人作为《条例》规定的九华山风景区管理单位，为了管理需要，有权制定涉及风景区旅游、交通等公共事务管理的规范性文件，主体资格适格；其次，该规范性文件系被告集体讨论通过，程序合法；第三、该规范性文件内容不违反法律、行政法规、地方性法规等上位法的规定，内容合法。据此，被告认为，该规范性文件并不存在违反上位法的情形，原告关于该文件违法的主张没有法律依据。三、关于对原告诉讼请求的辨析。原告认为，根据《条例》第28条的规定，营运车辆是允许进入风景区的，对此，答辩人认为，正是考虑到景区的特殊性，地方性法规对于营运车辆进入景区实行许可制度，是否许可取决于申请事项的正当性和可行性，《条例》将是否许可的决定权授予被告，但并未明示许可的条件，事实上就肯定了是否许可属于行政机关自由裁量范围，而行政机关自由裁量考量的主要因素即为合理性和正当性。由于九华山风景区游人香客众多，自驾车辆上山情况普遍，而219省道目前进入景区日均车辆已达到2500辆，高峰期达到4000-5000辆，核心景区的停车位已经难以满足目前的需求，如果允许包括出租车在内的营运车辆进入核心景区，必然会导致交通堵塞的现象出现，由此对于游人香客必然会带来安全隐患，据统计，目前本市范围内青阳、贵池等周边地区的营运出租车达数千辆，一旦授予原告许可，根据行政公平、公开原则，对于其他出租车从业者的申请也应当同等对待，果若如此，风景区将出现车辆为患的现象，景区也将无法正常运转。据此，被告认为，对于营运车辆不授予许可是地方性法规授予的行政权范围内的合理行政行为，具有合理性和正当性。综上所述，被告认为，被告所作出的不予许可决定的证据充分，适用依据正确，程序合法，具备行政行为合法性的全部要素；《通告》系被告在自身职权范围内为了落实管理职能所制定，且内容不违反上位法的规定，应为合法。据此，请求人民法院依法判决驳回原告诉讼请求。被告九华山管委会向法院提交如下证据：证据1、原告提交的《申请书》，证明原告向被告提出许可申请。证据2、《不予批准行政许可通知书》，证明被告就原告的许可申请所作出的答复，根据九华山风景区的管理需要，被告对原告的许可申请作出不予批准的结论。证据3、九华山风景区近两年日均进入风景区的游人香客数量、进入景区的自驾车、公务车数量统计数据核心景区停车位统计数据，证明九华山风景区近两年游客、车辆接待情况，以及核心景区停车服务已经难以满足目前的需求，如果放开营运车辆进入，将对景区的停车服务造成更为严重的影响。证据4、送达凭证，证明被告收到原告的申请后，已于2017年11月16日答复意见邮寄给原告。适用法律法规：《安徽省九华山风景名胜区管理条例》、《关于加强交通车辆管理的通告》（第5号）。经庭审质证，原告对被告所举证据提出如下质证意见：对证据1、2，三性没有异议，提交申请时间是2017年9月15日，被告作出不予许可时间是2017年11月14日；行政行为超过了行政许可法第四十二条规定的期限，因此该行政行为程序违法；对证据3，真实性没有异议，我们认为以此来作出不予许可的依据不合理，根据该基本数字显示，核心景区的车位1135个，而每天进入景区的车辆是2500以上，已经是核心景区的两倍以上，如果按照核心景区的车辆数的话，每日的车数明显超过了，而出租车就青阳是300余台，与进入景区的车辆数相比是微乎其微，不会造成因为出租车造成交通拥挤等情况；被告提供的报告显示2016、2017年显示游客是900多万，正是庞大的游客数量，需要出租车的服务，就目前现状来看，大部分游客被非法营运车辆所载，这对游客的自身安全和景区秩序带来了隐患，因此我们认为该组证据作为该行政的依据是不合理的；对证据4，没有异议，同证据1、2的质证意见。对于被告所举的规范性文件，《条例》第五条没有明确赋予被告制定规范性文件的权利；第二十八条，被告错误的理解了该条的本意，这个主体是营运车辆，所以车辆进入风景区是允许的。另外该《条例》的第二十五条，该《条例》对景区的突发事件及旺季制定的管制方案我们是遵循的。我们认为被告严格禁止出租车进入景区也违反了相关立法的本意。《通告》内容违反了《条例》二十八条的规定，另外该《通告》作为规范性文件其制定程序违法，被告在答辩时讲该通告是被告集体讨论通过的，但依据安徽省行政机关规范性文件制作程序的规定，其中第十一、十八、十九条，起草规范性文件应该听取有关单位及个人的意见，可以采取座谈会、论证会、听证会和社会争取意见等多种形式。但该规范性文件在整个制定过程中，均没有听取出租车群体的意见，另外根据二十二条的规定，规范性文件在印发前，有关部门应将规范性文件送同级政府部门进行合法性检查并提交审查的公函、规范性文件的文本、说明、制定规范性文件所依据的法律法规规章、上级行政机构的命令、决定以及其他有关资料。但是被告在举证阶段并没有提供上述材料，所以该规范性文件程序违法。被告对原告所举证据质证意见如下：对证据1、2、3真实性、合法性、关联性均无异议；对证据4，真实性没有异议，对证明目的有异议，该证据不应当成立。经庭审举证、质证，本院对各方当事人所举证据认证如下：对被告所举证据1、2、4，原告均无异议，故本院予以认定；证据3，原告对真实性无异议，但认为将该组证据作为被告作出行政行为的依据是不合理的，故本院仅对该组证据的真实性予以认定。对原告所举证据认证如下：对原告所举证据1、2、3，被告对真实性、合法性、关联性均无异议，故本院予以认定；证据4，被告对真实性无异议，但对证明目的有异议，故本院仅对该证据的真实性予以认定。经审理查明，九华山风景名胜区的范围为东起九子岩山麓，西至九子岭西边大岗山麓，北起莲花峰麓，南至南阳湾，面积120平方公里。池州市人民政府设立九华山风景区管理委员会，负责风景区的管理工作，其主要职责是保护风景名胜资源、自然生态环境；组织实施风景区规划，合理开发、科学利用风景名胜资源；依法管理风景区内宗教事务、旅游事业；审查、监督风景区内各种建设项目；建设、管理和保护风景区内基础设施和其他公共设施。2006年3月3日，九华山管委会经研究决定，成立九华山风景区旅游市场综合整治指挥部。2006年4月6日，九华山风景区旅游市场综合整治指挥部发布《通告》，其中第一条规定核心景区（桥庵桥以上景区）全面禁止大型客车、客运车辆（含出租车）、摩托车、拖拉机、各类助动车、非机动车（含自行车、三轮车）通行。三原告于2017年9月5日向被告邮寄了要求被告批准青阳县出租车进入九华山风景区并核定行驶路线及停靠站点的申请，因被告收到该申请后未答复，三原告于2017年10月13日向池州市中级人民法院提出行政不作为之诉，被告于2017年11月14日作出《不予行政许可通知书》并送达三原告。池州市中级人民法院作出（2017）皖17行初23号行政判决书，确认被告收到申请后于2017年11月14日作出《不予行政许可通知书》系行政不作为，程序违法，同时驳回了三原告请求法院判令被告准予原告驾驶的出租车进入九华山风景区的诉讼请求。本院认为，被告作出《不予行政许可通知书》系基于《通告》，因此确定被告作出《不予行政许可通知书》行政行为是否违法的前提是审查《通告》是否合法。原告认为该《通告》中核心景区（桥庵桥以上景区）全面禁止大型客车、客运车辆（含出租车）、摩托车、拖拉机、各类助动车、非机动车（含自行车、三轮车）通行的规定违反了《条例》第二十八条第一款“进入风景区的营运车辆，应当经管委会批准，按照核定的路线行驶，并在核定的站点停靠”的规定。经本院调查，省道219线柯村地区已属于九华山风景名胜区的范围，桥庵桥以下区域内可以任由出租车驶入并可在九华山风景区游客服务中心停放，一天门以上的道路坡陡弯急并且多处路段临崖，九华街景区道路路宽仅5米且实行街区单行道管理。本院认为，首先，根据《条例》，被告作为风景区的管理部门，有权制定涉及风景区旅游、交通等公共事务管理的规范性文件，因此该《通告》的制定主体合法；其次，鉴于九华山风景名胜区道路条件限制，目前核心景区即桥庵桥以上景区内的硬件设施无法设置出租车的停靠点，九华山管委会为了有效的保护风景区核心景区环境资源，进一步规范交通秩序，将景区范围进行了规划，包括柯村在内的非核心景区允许出租车进入并停靠，仅核心景区全面禁止出租车进入，该制定内容并不违反《条例》第二十八条第一款的规定，因此该《通告》的制定内容合法；第三，《通告》经被告集体讨论研究通过，程序合法。故《通告》系合法性文件。被告依据该《通告》，向三原告作出《不予行政许可通知书》并无不当。三原告的主张没有事实和法律依据，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告孙振旗、宁清平、徐来喜的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告孙振旗、宁清平、徐来喜负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省池州市中级人民法院。审 判 长  姚 丽审 判 员  宋会杰人民陪审员  史政良二〇一八年九月十二日书 记 员  尤 雅