天津市高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）津行终186号上诉人（原审原告）穆怀强，男，1968年6月8日出生，回族，住天津市北辰区。被上诉人（原审被告）天津市人民政府，住所地天津市河**友谊路**。法定代表人张国清，市长。委托代理人袁俊龙，天津市人民政府信访办公室公职律师。委托代理人郭文礼，天津君荐律师事务所律师。上诉人穆怀强因诉被上诉人天津市人民政府不履行法定职责一案，不服天津市第二中级人民法院（2018）津02行初116号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。穆怀强向原审法院起诉称：原告系天津市北辰区天穆镇天穆村被拆迁户，天穆镇人民政府于2013年对原告合法房屋实施城中村改造。原告通过申请政府公开信息得知，北辰区人民政府针对区域内城中村房屋拆迁改造制订了《北辰区城中村改造房屋拆迁补偿安置办法》，没有进行公告，以《北辰区城中村改造宣传手册》形式下发。作为天穆村被拆迁户的安置补偿的拆迁政策，因该安置办法违反了上位法的规定，也违反了《国有土地房屋征收与补偿条例》的规定和《天津市行政规范性文件管理规定》，严重侵害了被拆迁户利益，没有从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严，侵害原告的合法权益。原告于2018年3月1日向被告天津市人民政府递交了《履行法定职责申请书》，被告收到申请后，未在法定期限内作出回复，其行为严重侵害了原告的合法权益。原告基于《中华人民共和国宪法》第一百零四条、第一百零八条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、《天津市行政规范性文件管理规定》第五条、第七条、《国家规章制订程序规定》第三、五条、《天津市行政执法监督规定》第二条的规定，要求被告履行上级单位对下级部门进行监督检查职责、改变或撤销城中村改造拆迁政策。原告给被告发函后没有看到被告对天津市北辰区人民政府进行监督检查，被告也没有在规定的六十日内对进行任何回复。原告认为被告没有履行法定职责系行政不作为，故提起诉讼，请求确认被告行政不作为违法并判令其履行法定职责。原审法院认为：原告穆怀强向被告天津市人民政府提出履职申请，要求被告履行上级单位对下级部门进行监督检查职责、改变或撤销城中村改造拆迁政策。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款规定：“行政诉讼法第十三条第二项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。”原告就本案提起诉讼涉及的拆迁政策是指《北辰区城中村改造房屋拆迁补偿安置办法》，该拆迁安置办法是针对涉及北辰区城中村改造的广大公民制定的、具有普遍约束力的、能够反复适用的拆迁政策，依据上述法律规定不属于人民法院行政诉讼受案范围。另外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”，本案原告向被告提出申请要求被告履行上级单位对下级部门进行监督检查的职责，基于上述法律规定，原告的申请不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，原告就本案向被告提出的申请不属于人民法院行政诉讼受案范围，无论被告就此申请是否受理以及是否作出决定或者作出何种决定，原告均不享有提起行政诉讼的权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告穆怀强的起诉。案件受理费50元，退还原告穆怀强。穆怀强不服原审裁定向本院提起上诉，请求撤销原审行政裁定，发回重审或由二审法院公开审理，支持上诉人的诉讼请求。上诉人穆怀强的主要上诉理由是：1.原审法院严重违反以事实为依据、以法律为准绳的规定。擅自改变了上诉人的诉讼主张，针对政府行政不作为非法裁定。2.原审裁定歪曲事实，错误适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二款的规定，剥夺上诉人的诉权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六款、第十二款的规定，上诉人的起诉符合受案范围。3.上诉人有具体的诉讼请求和事实根据，原审法院裁定驳回起诉违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三款的规定，更违反了最高人民法院(2009)54号印发《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》的通知第二条关于不得随意限缩受案范围、违法增设受理条件的规定。4.原审法院强行把行政不作为案归为信访事件。依据《中华人民共和国宪法》第四十一条的规定，公民有对国家机关及国家机关的工作人员进行监督的权利，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定，各级人民政府有保护公民人身权、财产权的法定职责。特提起上诉，希望二审法院给予纠正。被告天津市人民政府辩称：1.上诉人要求被上诉人改变或撤销的事项，不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”的规定，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款“行政诉讼法第十三条第二项规定的‘具有普遍约束力的决定命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件”的规定，上诉人要求被上诉人改变或撤销的《北辰区城中村改造房屋拆迁补偿安置办法》，是针对涉及北辰区城中村改造的广大公民制定的、具有普遍约束力的、能够反复适用的拆迁政策，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应依法驳回上诉人的诉讼请求。2.上诉人要求被上诉人履行的行为，不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”的规定，上诉人要求被上诉人履行上级单位对下级部门进行监督检查职责的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应依法驳回上诉人的诉讼请求。3.被上诉人收到上诉人的申请材料后，十分重视、将材料转送至市信访办。市信访办按照国务院《信访条例》等有关规定，转送至北辰区人民政府信访办公室，并由北辰区人民政府信访办公室在《信访条例》规定的时间内向上诉人出具了答复意见书。请求二审人民法院裁定驳回上诉，维持原审行政裁定。本院认为:本案焦点是上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。经审查，上诉人向被上诉人提出《履行法定职责申请书》，要求被上诉人履行职责，改变或撤销北辰区人民政府制定的城中村改造拆迁政策。诉讼中，上诉人明确其申请事项系要求被上诉人履行上级单位对下级部门进行监督检查的职责。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为……”的规定，上诉人的申请事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围。由此，被上诉人针对上诉人申请所做出的处理行为（包括不作为），对上诉人的合法权益不产生实际影响。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确。上诉人的上诉请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  王雅晶代理审判员  李 瑾代理审判员  刘 迪二〇一八年九月二十八日法官助理袁敏书记员牛丽澄附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……