山西省高级人民法院   行政判决书   （2017）晋行终926号   上诉人（原审被告）长治市城区人民政府。   法定代表人杨某，该区区长。   委托代理人皇甫某，北京市蒲泽律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）长治市鑫瑞建材有限公司。   法定代表人秦某，该公司执行董事。   委托代理人关某，山西鼎和律师事务所律师。   委托代理人武某，山西鼎和律师事务所律师。   上诉人长治市城区人民政府因长治市鑫瑞建材有限公司诉长治市城区人民政府行政强制拆除一案，不服晋城市中级人民法院（2017）晋05行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院查明，原告长治市鑫瑞建材有限公司系于2003年5月16日依法设立的有限责任公司，经营范围为废渣型环保砖、瓦、建材制造，营业期限为2003年至2033年。2003年8月31日，原告与长治市郊区五马办事处北山头村民委员会签订《租赁合同》，约定北山头村委将本村旧砖场地租赁给原告经营，期限为2003年9月1日起到2033年3月31日止；原告除去旧场地新租土地130亩（备案合同为50亩），保证租赁期间的采土量；北山头村委负责为原告办理租赁期间的包括土地使用、城建、环保等有关政府部门的所有有效手续、证件；双方还就合同其他事项进行了约定。合同签订后，北山头村委未依照合同为原告办理相关用地、城建手续，原告在所租土地上建设相关建筑材料的生产线，并建设相关办公用房、厂房等固定建筑。因原告拖欠北山头村委土地租金，北山头村委于2015年6月8日向原告下达通知，催原告交纳租金，并称如果不交将按照合同的违约条款处理。原告法定代表人秦某于2015年9月24日向北山头村委出具了还款计划。2016年5月29日北山头村委向原告递交《解除租赁合同通知书》。2017年2月25日，长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室向原告法定代表人秦某下达编号为2017379号《限期拆除通知单》。2017年3月23日，被告相关负责人牵头长治市城区综合执法局、国土资源部门、五马街道办事处相关人员召开会议，对原告涉案占地行为及建筑物性质进行讨论，并认定原告存在违法占地及违规建设问题。2017年3月24日，长治市城区人民政府综合执法局、国土资源部门及五马街道办事相关人员与原告法定代表人秦某及股东张建成召开会议，听取原告相关陈述，并初步议定原告厂房系违法占地和违章建筑，由五马街道办事处报请区相关职能部门进一步确认原告租赁北山头土地进行制砖厂建设属“两违”性质后予以拆除。2017年3月29日，被告长治市城区人民政府将原告厂房等进行了拆除，当日，原告法定代表人秦某写下承诺书，内容为：“承诺人：鑫瑞建材公司法人代表：秦某鉴于政府有关部门决定对鑫瑞建材公司在北山头村的砖厂进行违建拆除，承诺人为了减少财产损失，特请求政府有关部门延期10-15天，承诺人在此有限期内自行拆除解决砖厂本场区的机械设备、机器等相关设备等，如期满承诺人未能自行拆除，政府相关部门在期满后可组织拆除，后果由承诺人全部承担。特此承诺。承诺人：秦某2017年3月29日”。   原审法院认为，l、长治市鑫瑞建材有限公司主体资格问题。原告租用长治市城区五马街道办事处北山头村委土地，相关《租赁合同》是否合法有效，是否已经解除，均非本案审理范围，但是原告是案涉土地的占用者，被拆除相关厂房系由原告建造，被告作出的《限期拆除通知单》的对象为原告的法定代表人，因此长治市鑫瑞建材有限公司与本案存在利害关系，系适格诉讼主体。   2、原告长治市鑫瑞建材有限公司占用土地及相关建筑合法性问题。原告所提交的证据一（长治市城区发展计划局文件城计发（2003）75号文件）只能证明其设立时的项目获得批准，不能取代相关土地手续。原告提交的其他证据尚不足以证明案涉土地系其合法使用。原告为生产所进行的办公、厂房建设没有相关批准文件及相关手续。原告所提交的证明产品质量、排污许可等文件，与其占用土地及建筑合法性问题无关。   3、被告作出2017379号《限期拆除通知单》合法性问题。根据《土地管理法》第八十三条的规定，责令限期拆除的行为属于行政处罚，该《限期拆除通知单》实质属于行政处罚决定书。被告在2017年3月23、24日召开相关会议，初步认定原告为违法占地、违法建筑，并听取了原告的相关陈述，但这是被告于2017年2月25日作出《限期拆除通知单》后进行的行为。因此被告长治市城区人民政府在《限期拆除通知单》中认定原告相关建筑为违法建筑并作出限期拆除的行政处罚，没有依照《行政处罚法》第三十一条的规定，告知相对人的申辩、陈述权。行政处罚的内容方面，没有依照该法第三十九条第一款第（二）、（三）、（五）项规定载明相应事项。被告向原告下达《限期拆除通知单》，通知的对象应当是原告，而非原告的法定代表人。被告长治市城区人民政府作出2017379号《限期拆除通知单》的行政行为违法。   4、秦某所写《承诺书》的证明力问题。其一，此承诺是承诺人为减少拆除带来损失，对搬迁机器设备的承诺，并不是对拆除行为的认可；其二，此承诺是请求政府部门延期10-15天拆除其房屋建筑，而被告当天就对相关厂房建筑进行了拆除。因此，该《承诺书》对被告拆除行为的合法性没有证明力。   5、被告拆除行为的合法性问题。被告虽然通过会议听取过原告的陈述，但是没有依照《行政强制法》第三十七条、第三十八条的规定制作催告书并进行催告。被告长治市城区人民政府在没有公告、没有告知相对人申请复议及诉权，且没有给相对人预留复议及起诉的合理期限的情况下，径行对原告房屋进行强制拆除，违反《行政强制法》第四十四条的规定。因此，被告长治市城区人民政府对原告办公用房、厂房进行强制拆除的行政行为违法。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、被告长治市城区人民政府2017年2月25日作出2017379号《限期拆除通知单》的行政行为违法；二、被告长治市城区人民政府2017年3月29日强制拆除原告长治市鑫瑞建材有限公司在长治市××区砖厂办公用房及厂房的行政行为违法。   长治市城区人民政府上诉称，一、本案被告主体不适格。由于被告原一审代理律师工作的不认真，错误地、想当然地认为是“长治市城区政府两违办组织相关部门对上述违建予以查处并拆除……”。导致案件悖逆了事实真相。给人民法院的审理工作带来错误的引导和较大的麻烦。对此，我们深表歉意!本着“以事实为根据，以法律为准绳”的基本原则，现将本案的事实真相陈述如下：2017年3月12日长治市城区五马街道办事处北山头村向城区政府递交“关于对北山头违占违建进行拆除的申请”。城区“五道五治”领导组办公室和城区“两违”整治办公室接到“申请”后批示：请相关部门进行会审。因该处违建涉及违法占用农村集体土地。所以政府将该份“申请”转交给长治市国土资源局城区分局（以下简称土地局）。土地局接到申请后立即组织工作人员查阅档案、实地勘察。最后认定该处建筑物，未取得合法土地使用手续，属违法占地。并于2017年3月15日向被上诉人下达了《告知书》。责令其应于2017年3月18日前自行拆除。因被上诉人拒不自行拆除，3月29日土地部门配合北山头村集体资产管理委员会将该处违建予以拆除。综上所述，拆除被上诉人违法建筑物的民事主体是北山头村委，配合拆除的行政机关是“长治市国土资源局城区分局”。根据《行政诉讼法》第26条第一款的规定：作出行政行为的行政机关是被告。因此，本案的被告应当是土地局而非长治市城区政府。二、本案应通知北山头村委为第三人参加诉讼。根据《行政诉讼法》第29条的规定：公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系，但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，被上诉人侵犯的是北山头村委的集体土地，而且违法合同约定长期拖欠村委承包费用，早已构成违约。北山头村委为维护自己的合法权益，向政府职能部门提出申请，并请求配合村委对该处违建予以拆除，合情合理。由此，也不难看出，村委会与本案的“行政行为”以及“案件的处理结果”均有有利害关系。因此，依法应当通知其参加诉讼。一审审理过程中忽略了“第三人”导致本案事实以及判决结果出现错误。综上所述，一审认定的本案被告不适格，且没有依法通知第三人参加诉讼，故请求二审法院依法撤销一审判决，并发回重审。   长治市鑫瑞建材有限公司答辩称，一、一审人民法院查明事实清楚，适用法律正确，依法应当驳回被答辩人的上诉请求，维持原判决。二、被答辩人认为其作为被告主体不适格明显是错误的。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。依据上述法律规定可以看出，有权进行强制拆除的行政机关需是县级以上地方人民政府，被答辩人认为本案中拆迁主体是北山头村委，配合拆迁的行政机关为长治市国土资源局城区分局，明显是在推卸责任。被答辩人对行政法律领域一知半解，却在恶意攻击、诋毁答辩人的代理律师。三、本案的诉讼与北山头村委无关，无需追加北山头村委作为第三人参加行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”。从本法律条文可以看出，是否需要追加第三人参加诉讼由人民法院决定，法律规定为“可以”而非“应当”，也即人民法院可以视案件的具体情况决定是否追加第三人参加诉讼。本案中，北山头村委并非本案的利害关系人，拆迁决定由被答辩人作出，且行政行为的相对人为答辩人，答辩人不服被答辩人作出的行政行为，故依法提起行政诉讼。被答辩人作出的行政行为与北山头村委无关，且在处理结果上与北山头村委也无任何关系，故人民法院无需追加北山头村委为本案第三人。综上，请求二审人民法院依法驳回被答辩人的上诉请求，维持原判决。   本院经审理查明的事实与原判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案被诉的行政强制拆除行为发生在长治市城区政府开展的“五道五治”行动中，该项行动是长治市、区两级政府解决城乡道沿线环境问题，加强公路沿线环境治理，改善城乡面貌的重大举措，也是一项惠及人民群众福祉的民生工程。上诉人长治市城区人民政府在行政管理和执法过程中，应当牢固树立依法行政的理念，切实做到“法无授权不可为，法定职责应当为”，恪守依法行政、合理行政、程序正当的行政法治原则，把政府活动全面纳入法治轨道，在法治的轨道上行使权力，从而维护好广大人民群众的根本利益。   关于上诉人长治市城区政府是否是本案适格被告的问题。2016年12月12日，长治市城区政府制定并下发了《长治市城区“五道五治”暨市容市貌综合整治行动实施方案》，并成立了由城区主要领导任务组长、副组长的领导小组。且在一审庭审中，上诉人长治市城区政府当庭认可本案涉诉行政强制拆除行为由其组织实施。上诉人长治市城区人民政府在二审中辩称其不是本案被诉行政强制拆除行为的实施主体，亦不是本案适格被告主体的主张不能成立，上诉人作为一级地方人民政府应当坚持依法行政，诚信行政，对于一审庭审程序中当庭承认的事实在二审中予以否认，实为不妥。本院不予支持。   关于本案被诉行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定，建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，被上诉人长治市鑫瑞建材有限公司与长治市郊区五马办事处北山头村民委员会签订土地租赁合同，建设相关办公用房、厂房等固定建筑，但未办理相关规划、建设及用地手续，未办理过集体土地使用证及房屋所有权证。上诉人长治市城区人民政府应当依照上述相关法律规定，依法作出相应处理。   《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，2017年2月25日，上诉人长治市城区人民政府向被上诉人长治市鑫瑞建材有限公司送达编号为2017379号的《限期拆除通知单》。2017年3月29日，上诉人即组织相关单位将被上诉人长治市鑫瑞建材有限公司的涉案房屋予以强制拆除。上诉人长治市城区人民政府于2017年3月24日，召开会议，听取被上诉人陈述，但却对强制拆除没有进行公告，没有告知被上诉人申请复议和诉讼的权利，也没有给被上诉人预留复议和诉讼的合理期限，上诉人作出的限期拆除通知和行政强制拆除的程序明显违反上述法律规定，程序存在明显违法。   综上，原审判决结果正确，应予维持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   一、二审案件受理费各50元，由上诉人长治市城区人民政府负担。   本判决为终审判决。   审判长 李振华   审判员 刘晓芬   审判员 李克恭     二○一八年九月二十六日   书记员 穆五谋