河北省秦皇岛市中级人民法院行政判决书（2018）冀03行终164号上诉人（原审被告）秦皇岛市海港区石门寨镇人民政府，统一社会信用代码：×××。法定代表人张晓刚，镇长。委托代理人宋震，男，1976年8月2日出生，汉族，秦皇岛市海港区石门寨镇人民政府副书记，住秦皇岛市海港区星光御园，身份证号码：×××。委托代理人韩燕，河北沃法律师事务所律师。被上诉人（原审原告）田志文，男，1959年5月13日出生，汉族，无业。原审被告秦皇岛市海港区人民政府（以下简称“区政府”），统一社会信用代码×××。法定代表人曹立新，区长。原审第三人张广印，男，1950年10月12日出生，汉族，秦皇岛市村民，住秦皇岛市。上诉人秦皇岛市海港区石门寨镇人民政府因田志文诉其作出的土地权属争议处理决定和秦皇岛市海港区人民政府作出的行政复议决定一案，不服河北省秦皇岛市海港区人民法院（2018）冀0302行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院审理查明，2007年5月10日，石门寨镇东赵家峪村村民委员会与原告田志文签订了《东赵家峪村小场山山场承包合同书》，双方约定，将该村小场山66.59亩林地承包给了田志文，期限50年，林地边界东至羊道边以沟为界、西至南山洼地边、南至鸡冠山地边、北至三生产队耕地边水沟。自2014年以来，原告主张第三人张广印侵占其承包地，第三人称该地是分给他的，双方发生纠纷，经石门寨司法所调解未果。2016年，石门寨镇东赵家峪村村民委员会就双方的纠纷组织入户调查，并于2016年7月6日出具《证明》。《证明》主要内容为：“鸡冠山西山包东赵第一生产队坡地，以露着花椒树根的土坎以上界石为界，界石以下归张广印。南坡坡地至下面耕地，安口以东，以山顶道为界，道南以下归张广印，鸡冠山东坡是张广印的，与道相连，直至南头小松山。此意见经2015年11月26日东赵村书记张敬伟、村主任代玉昌、原村书记刘继德共同出证。2016年6月15日、6月21日村委会组织力量就上述意见进行全村民主测评，两次共发出征求意见表109张，其中，支持上述意见64张、不同意14张、弃权26张、废票5张，并将此结果进行公示3天。据此证明，双方争议土地归属张广印所有。”2017年4月12日被告秦皇岛市海港区石门寨镇人民政府作出土地权属争议处理决定，决定如下：“鸡冠山西山包东赵峪第一生产队坡地，以现第三棱露着的大石头（原露着花椒树根的土坎）以上界石为界，界石以下归张广印，西至最近的松树。南坡坡地至下面耕地，鞍口以东，以山顶道为界，道南以下归张广印，鸡冠山东坡以栗子树为界，第四棱未种栗子树的地及第四棱以下的土地是张广印的，直至南头小松山。”原告收到土地权属争议处理决定书后申请行政复议，被告秦皇岛市海港区人民政府于2018年1月19日作出海政复决字[2018]4号行政复议决定，决定维持上述土地权属争议处理决定。原审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第三十三条规定:“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”第十一条第一款规定：“当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。”第十三条第一款、第二款规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。”第十五条规定：“国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。”第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”本案被告秦皇岛市海港区石门寨镇人民政府提供的证据不能证明其作出的土地权属争议处理决定是应当事人申请而作出，亦不能证明其作出土地权属争议处理决定前，参照《土地权属争议调查处理办法》履行了受理审查、送达申请书副本、告知被申请人享有答辩和举证的权利，以及先行调解等程序，程序违法。同时，被告秦皇岛市海港区石门寨镇人民政府提供的证据不能证明其在作出土地权属争议处理决定前，进行了必要的调查、审查，仅根据石门寨镇东赵家峪村村民委员会组织入户调查情况及出具的证明作出了决定，事实不清、主要证据不足。被诉土地权属争议处理决定程序违法、事实不清、主要证据不足，应予撤销。最高人民法院《关于适用的解释》第一百三十五条第二款规定：“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案被告秦皇岛市海港区人民政府，作为复议机关，对复议决定的合法性承担举证责任，未提供证据，应视为没有相应证据。秦皇岛市海港区人民政府作出的海政复决字[2018]4号行政复议决定主要证据不足、程序违法，又维持了程序违法、事实不清、主要证据不足的土地权属争议处理决定，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，第七十九条之规定，判决撤销被告秦皇岛市海港区石门寨镇人民政府2017年4月12日作出的土地权属争议处理决定；撤销被告秦皇岛市海港区人民政府2018年1月19日作出的海政复决字[2018]4号行政复议决定。案件受理费50元，由二被告共同负担，上诉人秦皇岛市海港区石门寨镇人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定被上诉人与第三人之间的承包地范围争议属于土地权属争议错误，因此适用法律当然错误。被上诉人与第三人之间争议的问题是各自承包地的边界问题，承包地的界限应明确约定在被上诉人和第三人各自的土地承包合同中。土地承包合同是村民和村集体在《农村土地承包法》确立的自愿、平等、公正、公开的原则下签订，体现的是平等民事主体之间的法律关系，因此，土地承包经营权是一种民事权利。被上诉人与第三人之间的承包地边界争议即为承包经营权范围争议，属于承包经营权侵权纠纷，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，承包经营权侵权纠纷属于民事诉讼受案范围，应通过民事诉讼途径解决。一审判决认定被上诉人与第三人之间的承包地边界范围争议属于土地权属争议错误，适用《土地权属争议调查处理办法》判决本案属于适用法律错误。被上诉人和第三人之间纠纷发生后，第三人信访要求上诉人解决此事，上诉人沟通协调村委会和石门寨镇司法所多次调解无果。为了化解矛盾，定纷止争，上诉人通过村委会向村民调查了解被上诉人和第三人之间承包地界限的原始事实状况，并做出了土地权属争议处理决定。做出该决定的行为本身不属于政府行政职能，做出程序没有强制法律规定，结论也不具有行政行为的强制执行效力。因此，该处理决定不属于行政诉讼法调整范围内的可变更、可撤销的行政行为。被上诉人提起行政诉讼，要求撤销被上诉人做出的土地权属争议处理决定违反了《行政诉讼法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定，依法应当驳回其起诉。请求依法撤销(2018)冀0302行初50号行政判决，改判驳回被上诉人田志文的起诉；一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人田志文未向本院提交书面答辩意见。原审被告秦皇岛市海港区人民政府未向本院提交书面答辩意见。原审第三人张广印未向本院提交书面答辩意见。当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院，经本院审查，可以作为认定本案事实的证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第三十三条规定:“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”第十一条第一款规定：“当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。”第十三条第一款、第二款规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。”第十五条规定：“国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。”第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”上诉人秦皇岛市海港区石门寨镇人民政府提供的证据不能证明其作出的土地权属争议处理决定是应当事人申请而作出，亦不能证明其作出土地权属争议处理决定前，参照《土地权属争议调查处理办法》履行了受理审查、送达申请书副本、告知被申请人享有答辩和举证的权利，以及先行调解等程序，程序违法。同时，上诉人秦皇岛市海港区石门寨镇人民政府提供的证据不能证明其在作出土地权属争议处理决定前，进行了必要的调查、审查，仅根据石门寨镇东赵家峪村村民委员会组织入户调查情况及出具的证明作出了决定，事实不清、主要证据不足。被诉土地权属争议处理决定程序违法、事实不清、主要证据不足，应予撤销。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第二款规定：“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”原审被告秦皇岛市海港区人民政府，作为复议机关，对复议决定的合法性承担举证责任，未提供证据，应视为没有相应证据。秦皇岛市海港区人民政府作出的海政复决字[2018]4号行政复议决定主要证据不足、程序违法，又维持了程序违法、事实不清、主要证据不足的土地权属争议处理决定，应予撤销。上诉人秦皇岛市海港区石门寨镇人民政府的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院判决认定事实清楚、适用法律、法规正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长 张 岩审判员 刘志高审判员 陈彩东 二〇一八年九月二十六日书记员 姚思函