黑龙江省双鸭山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)黑05行终42号 上诉人（原审原告）谢志权，男，1963年1月1日出生，汉族，现住黑龙江省集贤县。 被上诉人（原审被告）集贤县福利镇新发村民委员会，住所地集贤县福利镇新发村。 法定代表人林中义，该村民委员会主任。 委托代理人宋思齐，黑龙江诺成律师事务所律师。 上诉人谢志权因与被上诉人集贤县福利镇新发村民委员会（以下简称新发村）行政给付一案，不服尖山区人民法院（2018）黑0502行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，1985年4月15日，原告谢志权与被告新发村签订《建造用材林承包合同书》，合同中约定，原告谢志权承包被告新发村7.3晌土地的造林工作；原告谢志权对承包的林地有经营管理权、使用权及继承权；原告谢志权从1988年开始每年向新发村缴纳提留款（含农业税），该农业税以新发村的名义缴纳。2004年4月，国务院决定将粮食流通环节的间接补贴改为对种粮农民的直接补贴。黑龙江省人民政府制定了《黑龙江粮食补贴方式改革实施方案》，该方案的实施办法中规定补贴对象为原农业税纳税主体，即原农业税实际纳税人；补贴范围系2003年农业税计税范围的土地；国家计划退耕还林的原农业税计税土地；2004年-2018年，该补贴每年按国家标准及农业税纳税人的土地面积发放。2004年-2018年，集贤县财政局依据新发村上报的土地面积及国家补贴标准将每年的粮食直接补贴款发放至新发村。原告谢志权承包的7.3晌土地在享有国家粮食直接补贴范围之内，集贤县财政局已将此款直接发放给新发村。 另查明，2016年8月18日，原告谢志权向集贤县人民法院提起民事诉讼，要求被告新发村给付直补款7万元及利息。2016年8月24日，集贤县人民法院作出（2016）黑0521民初1458号民事裁定书，裁定认为，土地直补款属于国家政策性补贴，应由发放部门确定发放范围和数量，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定对谢志权的起诉，不予受理。谢志权不服，上诉于双鸭山市中级人民法院，2016年9月19日，双鸭山市中级人民法院作出（2016）黑05民终704号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2018年1月11日，原告向本院提起行政诉讼，要求1、确认被告新发村不向原告支付土地直补款违法；2、判决被告新发村支付原告2004年至2017年土地直补款共计九万元（或以实际查明账面金额为准），并按照同期人民银行贷款利率支付利息；3、2018年起以后每年被告主动将直补款打入原告银行卡；4、由被告承担全部诉讼费用。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起诉讼，应当符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。因此，公民、法人或者其他组织认为村委会作出侵害村民合法权益的行政管理行为，村委会可以作为行政诉讼的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，起诉有事实根据是提起诉讼的法定条件。职权法定是判断行政机关是否依法履行职责的基本原则。公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行法定职责，应当以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。本案中争议的焦点是2004年至至今国家对种粮农民的土地直接补贴款的给付问题。黑龙江省人民政府黑政发（2004）24号《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案的通知》中规定，“从2004年起，将国家现行通过国有粮食购销企业按保护价敞开收购农民余粮间接给予农民的补贴，直接补给农民。补贴对象为原农业税纳税主体；补贴资金管理直接拨付县财政局，实行专户管理，封闭运行。”本案中，被告新发村发包给原告谢志权的土地所有权系农民集体所有，由村委会经营和管理。原告谢志权与被告新发村在承包合同中虽然对农业税的缴纳进行了约定，但对诉争款项并未约定，集贤县财政局依据新发村的土地面积及国家补贴标准将每年的粮食直接补贴款发放至新发村，因此，新发村属于粮食直接补贴的对象。在法律、法规均没有明确授权的情况下，新发村不具备支付粮食直接补贴款的法定职责。因此，原告提起的本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，法院受理后，依法应驳回起诉。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下驳回原告谢志权的起诉。案件受理费人民币50元，退回原告谢志权。 上诉人谢志权上诉称，一、请求撤销黑龙江省双鸭山市尖山区人民法院（2018）黑0502行初2号行政裁定书；二、依法确认被上诉人的行政行为违法并给付直补款；三、一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一是一审法院认定的领受主体基本事实不清，违反相关法律法规的规定。上诉人与被上诉人2000年4月2日签订《延续用材林承包合同后》后，由上诉人按照林地面积缴纳农业税。依据《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案（试行）的通知》第三条第二项：“补贴对象。补贴对象为原农业税纳税主体，即原农业税实际纳税人，包括原按规定享受农业税政策性减免的应纳税人。”。因此，原审法院认定被上诉人属于粮食直接补贴对象属于基本事实认定不清。二是一审法院程序违法。一审法院审理时也已查明，集贤县财政局将直补款直接发放给被上诉人。依据《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案（试行）的通知》第三条第二四项：补贴兑付方式及时间。“农民补贴资金不允许集体代领转付。补贴资金必须足额转付到农工（承包农民）不得截留”。由此得知，集贤县财政局依法应当将直补款直接发给上诉人账户是其法定职责与义务，将直补款直接发放给被上诉人的行为违法，而且违法发放行为导致了被上诉人对该款项进行了截留，给上诉人造成了损失。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：第（十ニ）项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”。一审法院在审理查明的情况下有义务向上诉人释明追加或者变更被告，因此，一审法院程序违法。综上所述，农业直补款是国家的一项惠民政策，是国家对农民的直接补贴，由纳税农民直接领取，理应归农民所有。原审判决认定事实不清，适用法律错误，恳求二审法院依法《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四、五项之规定依法纠正撤销并改判，以维护法律的尊严，维护上诉人的合法权益。 经阅卷、调查和询问，当事人对原审裁定认定的事实无异议，本院予以确认。 ，原审原告谢志权将新发村列为本案被告，属被告主体不适格。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在法律、法规均没有明确授权的情况下，新发村不具备支付发放粮食直接补贴款的法定职责。因此，谢志权向新发村主张给付粮食直接补贴款，没有法律政策依据。《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案的通知》［黑政发（2004）24号］中规定：从2004年起，将国家现行通过国有粮食购销企业按保护价敞开收购农民余粮间接给予农民的补贴，直接补给农民。补贴对象为原农业税纳税主体；补贴资金管理直接拨付县财政局，实行专户管理，封闭运行。对农民补贴资金兑付工作由乡（镇）财政所承担。据此，粮食直补资金的管理发放是县级财政部门的法定职责。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。但原审法院未向原告释明追加或者变更被告，属程序瑕疵；原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定驳回原审原告谢志权起诉，属适用法律不当；原审裁定论述驳回原告谢志权起诉的理由错误，本院予以指正。综上，上诉人谢志权关于一审法院认定新发村属于粮食直接补贴的对象违反相关政策规定和一审法院未向原告释明追加或者变更被告程序违法的上诉理由成立，但一审法院认定事实清楚，裁定结果正确，应予维持。上诉人谢志权可以依法另行起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，裁定如下：驳回上 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  祝玉付 审判员  李景华 审判员  杨利国 二〇一八年九月十九日 法官助理杨亮 书记员杨舒然 附：本裁决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。