广西壮族自治区乐业县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂1028行初13号 原告张乾壮，男，1982年5月24日出生，汉族，农民，原住乐业县同乐镇龙门村龙坳屯001－3号，现住乐业县。 委托代理人欧启进，广西鹅城律师事务所律师。 被告乐业县住房和城乡规划建设局（以下简称乐业县住建局），住所地乐业县城南兴乐路。 法定代表人庾宏稳，局长。 行政机关负责人罗宗权，副局长。 委托代理人刘玉泽，乐业县城市管理综合执法局副局长。 委托代理人向伟铭，乐业县城市管理综合执法局干部。 被告乐业县人民政府（以下简称乐业县政府），住所地乐业县同乐镇三乐街004号。 法定代表人李荣能，县长。 行政机关负责人李勇才，副县长。 委托代理人韦跃建，乐业县法制办公室主任。 委托代理人蒙文岩，乐业县法制办公室副主任。 原告张乾壮不服被告乐业县住建局乐住建行罚决字［2017］251号限期拆除决定和被告乐业县政府乐政复决字［2017］46号行政复议决定，于2018年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月3日立案后，根据原告的申请，向百色市中级人民法院请示指定管辖或提级管辖。2018年4月8日，本院收到百色市中级人民法院不同意指定管辖或提级管辖的批复。本院于2018年4月13日分别向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月12日公开开庭审理了本案。原告张乾壮及其委托代理人欧启进、被告乐业县住建局的行政机关负责人罗宗权、委托代理人刘玉泽、向伟铭、被告乐业县政府的行政机关负责人李勇才、委托代理人韦跃建、蒙文岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告乐业县住建局于2017年7月25日作出乐住建行罚决字［2017］251号《限期拆除决定书》，认定行政管理相对人张乾壮未经批准，擅自在乐业县火炮厂建设房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十条和《广西壮族自治区实施办法》(以下简称《广西实施办法》)第三十一条之规定，构成违法建设。依据《城乡规划法》第六十四条和《广西实施办法》第五十八条之规定，作出限行政管理相对人自接到决定书之日起三日内自行拆除位于火炮厂建设的房屋的处罚决定。原告张乾壮不服该处罚决定，向被告乐业县政府申请行政复议。2017年11月8日，乐业县政府作出乐政复决字［2017］46号行政复议决定书，决定维持乐业县住建局乐住建行罚决字［2017］251号《限期拆除决定书》。 原告张乾壮诉称，请求人民法院依法撤销被告乐业县住建局对原告作出的《限期拆除决定书》（以下简称《决定书》）和乐业县政府作出的乐政复决字【2017】46号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）。事实与理由：2017年7月下旬（具体时间不详），被告乐业县住建局以张贴的方式向原告“送达”一份《限期拆除决定书》，《决定书》以原告未经批准，擅自在乐业县火炮厂（原址）建设房屋，违反了《城乡规划法》第四十条和《广西实施办法》第三十一条之规定，构成违法建设为由，依据《城乡规划法》第六十四条和《广西实施办法》第五十八条之规定，限原告接到决定书之日起三日内自行拆除火炮厂建设的房屋。原告不服，依法向乐业县政府提出行政复议。2017年11月7日，乐业县政府作出维持乐业县住建局作出的《限期拆除决定书》。原告因对乐业县住建局的《决定书》和乐业县政府《复议决定书》不服，依法提起行政诉讼。一、乐业县住建局作出的《决定书》适用法律法规错误。我国《城乡规划法》是2007年10月颁布，2008年1月1日起施行，《广西实施办法》于2010年6月1日起施行，原告的建房均在这法律和地方性法规施行之前，众所周知，我国的法律一般不具有溯及既往的效力，特别是公法。本案涉及到一个重要问题，即法律的溯及力。我国法律在一般情况下没有溯及既往的效力，即不适用于法律生效以前所发生的事件和行为，而只适用于生效以后所发生的事件和行为，这是因为法律是要求人们严格遵守行为的规则，是以人们知道、了解这些规则为条件。法律没有颁布之前，人们不可能知道它的要求，也就无从要求人们遵守它。如果法律对它生效前的事实具有效力，就会使人们无所适从，不能维护法律尊严，还会为司法专横创造条件。我国《立法法》第84条规定；“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”，这是我国法律不溯及既往的法律依据。《立法法》作为我国的宪法性法律，具有较高的法律地位，任何法律、法规都不得与其抵触，《城乡规划法》也不例外。乐业县住建局适用《城乡规划法》和《广西实施办法》对原告2008年前实施的行为进行处理，于法无据，属适用法律法规错误。二、乐业县住建局作出的《决定书》，程序严重违法。按照《行政处罚法》、《行政强制法》以及《广西壮族自治区行政执法程序规定》，乐业县住建局没有按照以上法律及地方性规章的规定对行政相对人的行为进行登记立案、调查取证、处理，制作处理决定书，更没有依照法律的程序进行送达，违反法定程序。三、乐业县住建局的《决定书》违反了公平公正、处罚适当的原则。原告等几十户农户在该火炮厂（原址）起房居住，短的已有六、七年，长的也有十多年，在这么长的时间内，又是在政府的眼皮底下公开建房，历经几届领导，甚至在起房时，还有县领导到过现场，领导只是要求起房的人注意安全，而并没有给予任何的制止，住建局以这些农户藐视法律、不听劝阻、甚至利用节假日及夜晚进行偷建抢建，与事实严重不符。原告以及几十户农户所起的房子，在《城乡规划法》以及《乐业县县城总体规划（2014-2030）》没有出台之前，就已经建设，可以说形成了一个居住小区（街道），就连街道内的道路都是原告等几十户群众集资修建，不要国家一分钱。而且该小区房屋不拆不会造成“八个直接影响”（即直接影响交通、消防、市政设施、房屋维护、绿化、环保、市容观瞻、邻里居住条件），该房全部属于砖混结构，完全符合责令补办相关手续的处理条件，而与原告等几十户一墙之隔的另外还有几十户（同为原火炮厂土地，据说办有土地使用证）而不在限期拆除之内。退一万步来说，就算原告等几十户农户所起的房子未办相关规划批建手续，也属于《城乡规划法》第六十四条所规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正”之范围之内，由此可见，乐业县住建局作出的《决定书》，没有依据《行政强制法》第五条“行政强制的设立和实施，应当适当”的规定进行，明显处理不当。党的十九大把人民群众有房住作为保障和改善民生的一项重大战略目标来落实，原告及其它几十户用了毕生的积蓄起好了房，以该房作为不属贫困户的条件之一，也得到了政府的认可，而如今又是政府的一纸《决定书》把原告的房屋限期拆除，原告等几十户群众又将流离失所，重新返贫，这将对目前国家的扶贫政策又是一个巨大的影响，如果被告错误的行为得不到司法的纠正，那必将对社会的稳定造成极为严重的隐患或影响。不能把政府相关领导及职能部门的严重失职、渎职行为，强加给原告，要原告来承担政府及相关人员失职、渎职行为的后果。综上所述，为了维护原告的合法权益，特提起诉讼，请依法判决。 原告张乾壮向本院提交下列证据（均为复印件）：1、乐业县政府县长办公室会议纪要，拟证明乐业县政府同意乐业县经贸局对火炮厂的土地进行处理；2、甲方为乐业县经贸局的土地使用权转让合同，拟证明乐业县经贸局将火炮厂8.3亩土地使用权（含地上建筑物，附着物）转让给姚秀伍；3、甲方为姚秀伍的土地使用权转让合同，拟证明姚秀伍又将从乐业县经贸局转让过来的火炮厂的部分土地使用权转让给姚方华，后这二人就将土地卖给群众了；4、照片一张(证据目录第9页)，拟证明火炮厂的一块土地一分为二（上头、下头），上边的建筑为原告等几十户的房屋，县住建局均以违反规划为由限期拆除，下边的其他房屋，均没有遭到限期拆除；5、照片3张(证据目录10到12页)，拟证明原告等几十户所建房屋的状况，已形成一个居住小区，群众已出资将路铺好；6、龙门村委会的证明，拟证明原告因在县城建有该房屋而纳入脱贫摘帽的范围，不属于贫困户了。 被告乐业县住建局辨称，原告在乐业县城规划区火炮厂（地名）非法购买得土地一宗，并在该土地上建设房屋一栋。经查，原告在非法购买得的土地上建设房屋，未取得建设行政主管部门的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》和国土行政主管部门的任何用地审批和证件，其行为违反了《城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，已经构成违法，其所建房屋属无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑。被告乐业县住建局履行法定职责依法对原告进行查处，依据《城乡规划法》和《广西实施办法》作出《限期拆除决定书》的具体行政行为，事实认定清楚、证据确凿、定性准确、程序合法、处罚适当。《城市规划法》于1990年4月1日公布实施，《城乡规划法》于2008年1月1日公布实施，被告乐业县住建局在2008年1月1日以前适用的是《城市规划法》，以后适用《城乡规划法》。乐业县城的每一次总体规划都经过乐业县政府公布。在乐业县原火炮厂的违法建筑，被告乐业县住建局都一并进行处罚，不存在不公平不公正的情况。综上所述，原告起诉理由不成立，请人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告乐业县住建局向本院提交下列证据：(一)在举证期限内提交的证据（均为复印件）：1、乐业县住房和城乡规划建设局执法通告及张贴照片，拟证明乐业县住建局已依法公布执法通告；2、行政处罚案件立案表，拟证明依法立案；3、照片(张乾壮火炮厂违法建设现状图)，拟证明行政管理相对人违法建筑事实；4、火炮厂一带建筑用地在我县总规土地利用规划中的位置示意图，拟证明行政管理相对人建的房子在总体规划范围内；关于原火炮厂一带建筑物规划情况的说明(举证期限内提交)，拟证明原告建房在规划区范围内，建房用土地为非建设用地，原告没有取得行政许可，当事人建设违反规划且违法建设；5、《限期拆除告知》及送达照片、送达证，拟证明执法部门履行了告知程序，行政机关告知当事人享有的相关陈诉权利；6、《限期拆除决定书》及送达照片、送达回证，拟证明行政机关处罚依法依规；7、《限期拆除催告书》及送达照片、送达回证，拟证明被告按照程序送达了《限期拆除催告书》。(二)超过举证期限补充举证（除关于原火炮厂一带建筑物规划情况的说明系原件外，其余均为复印件）：1、照片（火炮厂违法建设示意图）、火炮厂违法建设对照表，拟证明原告违法建设的事实；2、照片8幅（火炮厂违法建设现状图），第一、二幅照片拟证明违法建设的全貌，证明两边的山势比较陡峭，第3幅到第8幅拟证明原告违法建设的房子靠山，存在安全隐患；3、关于原火炮厂一带建筑物规划情况的说明（超过举证期限提交），百色市人民政府百政函(2010)23号关于乐业县城总体规划（2008—2025年）的批复，乐业县城总体规划图3张，其中总体布局图2001—2015一张，县城用地规划图2008—2025年一张，居住用地规划图2008—2025年一张，拟证明原告的违法建筑位于乐业县城总体规划范围内。 被告乐业县政府辩称：一、被告乐业县政府按照复议法及复议条例规定的程序受理原告的申请，复议程序符合法律规定。原告申请行政复议请求撤销乐业县住建局作出的《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》、《限期拆除催告书》，被告乐业县政府经依法审查立案受理，依复议程序向原告、乐业县住建局送达受理通知书，行政复议答复通知书。乐业县住建局在法定期限内提交行政复议答复书、作出具体行政行为的证据材料及依据。被告乐业县政府在规定期限内作出复议决定，依法送达原告和乐业县住建局。二、被告乐业县政府维持乐业县住建局作出的行政行为适用法律正确。原告非法购买乐业县城规划区火炮厂（地名）的土地一宗，在所购买的土地上建筑房屋一栋。原告在该地至今未取得建设工程规划许可证和国土资源部门批准的用地手续。乐业县住建局依法具有对违反城乡规划法行政相对人进行处罚的法定职责，原告未取得建设工程规划许可证在县城规划区内进行非法建设，乐业县住建局依法对原告作出《限期拆除决定书》认定事实清楚，程序合法，内容适当，被告乐业县政府作出复议决定维持乐业县住建局的行政行为认定事实清楚，适用法律正确。综上，被告乐业县政府依照法定程序受理原告的复议申请，乐业县住建局依法具有对违反城乡规划法行政相对人进行处罚的法定职责，其作出的行政行为并无不当，被告乐业县政府依法作出的行政复议决定，事实清楚、程序合法、适用法律正确。请人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告乐业县政府向本院提交下列证据、依据（均为复印件）：1、原告身份证、行政复议申请书、《限期拆除告知》、限期拆除决定书、限期拆除催告书、乐业县政府县长办公室会议纪要、广西鹅城律师事务所函，拟证明原告申请行政复议并提交证据的事实；2、行政复议受理通知书，拟证明向原告送达受理通知书；3、行政复议答复通知书，拟证明向乐业县住建局送达行政复议答复通知书；4、行政复议答复书，拟证明被告乐业县住建局初作出行政行为的答复书；5、行政复议决定书，拟证明被告乐业县政府作出行政复议决定；6、送达回证，拟证明已送达行政复议相关文书；7、《行政复议法》条文，拟证明适用的法律。 经庭审质证，原告对被告乐业县住建局在举证期限内所举证据的质证意见为：对证据2的三性均有异议，行政复议时对方没有提交该表，是为了应付本案诉讼才补充的；对证据1、3、5、6、7的真实性无异议，对关联性、合法性有异议；对证据4中示意图的三性均有异议，这张示意图未标明是哪一年的示意图，也没有标明火炮厂的用地性质，对乐业县住建局2017年9月25日出具的《关于原火炮厂一带建筑物规划情况的说明》是被告乐业县住建局自己为自己出具的说明，可信度差；原告对被告乐业县住建局超过举证期限提交的证据的质证意见为:对证据1、2的真实性没有异议，对与本案处罚的关联性有异议，现被告给原告作出的处罚并不是以违反规划为前提，而是以土地涉及危险性才予以处罚，如果说原告等人所建房屋存在地质灾害等危险，应该适用地质灾害的相关法律法规予以处理，而不是以违反规划进行处理；对证据3不予质证。原告对被告乐业县政府所举证据的质证意见为：对证据1除《限期拆除告知》、限期拆除催告书、限期拆除决定书有异议外，其他没有异议；证据2、3、4、6、7没有异议，证据5的合法性有异议。二被告对原告所举证据的质证意见为：证据1跟原告的土地没有关联性，也就是不是会议纪要所说的土地；证据2、3跟原告的土地没有关系；证据4向左也就是下面的土地就是会议纪要里面提到的土地，所以不处罚，向右的也就是向上的土地不是会议纪要里面的，所以就处罚了；证据5形成小区跟是否违法不成联系，所以无关联。证据6原告不能列为贫困户，跟被告乐业县住建局执法没有关系。 本院对上述证据认证如下：被告乐业县住建局在举证期限内提供的证据6、7和被告乐业县政府提供的证据1中限期拆除决定书、限期拆除催告书及证据5为被诉行政行为本身或催告原告履行行政处罚决定的程序性行政行为，不作认证；被告乐业县住建局在举证期限内提供的证据1-5符合证据规则，可作为本案定案依据；被告乐业县住建局超过举证期限补充提供的证据因超过举证期限，不予认定。被告乐业县政府提供的证据1中原告身份证、行政复议申请书、《限期拆除告知》、乐业县政府县长办公室会议纪要、广西鹅城律师事务所函可以证明原告提出复议申请所主张的理由及提交的证据材料；证据2、3、4、6、7证明复议机关的复议程序及作出复议决定所依据的法律，可作为本案定案依据。原告提供的证据1-3因无原件核对，且无其他证据印证，不予认定；证据6与本案无关，不予认定；其余证据符合证据规则，可作为本案定案依据。 经审理查明，2002年5月18日，原告张乾壮与黄定平购买乐业县城规划区内乐业县火炮厂(地名)土地一宗，后于2003年在该宗土地建设砖混结构住房一栋，至今未取得建设工程规划许可证和国土资源部门批准的用地手续。2017年7月20日，乐业县住建局以原告建设的房屋违反《城乡规划法》第四十条规定，构成违法建设，根据该法第六十四条规定拟作限期拆除处罚，向原告留置送达《限期拆除告知》，告知原告如有异议可在三日内书面提出陈述和申辩。2017年7月25日，乐业县住建局作出乐住建行罚决字［2017］251号《限期拆除决定书》向原告留置送达。原告不服该处罚决定，向被告乐业县政府申请复议。2017年11月8日，乐业县政府作出乐政复决字［2017］46号行政复议决定书，决定维持乐住建行罚决字［2017］251号《限期拆除决定书》。2018年1月3日，原告提起本案诉讼。 本院认为，被告乐业县住建局依法具有在本行政区域内进行城乡规划管理的主体资格，对违法建设具有行政处罚的法定职权。被告乐业县政府依法具有对乐业县住建局作出的行政行为进行行政复议的主体资格。原告未取得建设工程规划许可证，擅自在县城规划区内建房，乐业县住建局对其处以限期拆除的处罚决定，具有事实根据和法律依据，且在处罚前已将拟处罚的事实、理由及依据告知原告，并告知原告享有陈述和申辩权利，程序合法，适用法律正确。复议机关维持该处罚决定并无不当。原告的诉讼请求理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决如下： 驳回原告张乾壮的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张乾壮负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于百色市中级人民法院。 审 判 长  韦凤交 审 判 员  黄璇璇 人民陪审员  覃 敏 二〇一八年九月三十日 书 记 员  黄春柳