湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘行终106号上诉人（原审原告）：吴娟，女，1985年7月23日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。委托代理人：卢良永，湖南风云律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：张家界市永定区人民政府。住所地：张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人：朱法栋，该区区长。委托代理人：向昶华，该政府工作人员。委托代理人：陈标，该政府法律顾问。上诉人吴娟因与被上诉人张家界市永定区人民政府（以下简称区政府）未按照约定履行集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议一案，不服湖南省张家界市中级人民法院（2017）湘08行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：因黔江至张家界至常德铁路项目（永定区段）建设需要，张家界市国土资源局永定分局（以下简称区国土分局）征收了吴娟位于该项目张家界市永定区沙堤乡朱家峪村（以下简称朱家峪村）的房屋，建筑面积为281.23平方米。区国土分局与吴娟于2015年11月24日签订了《房屋征收补偿协议》，约定吴娟自愿选择补偿方式为货币补偿，补偿总金额核算为655770元，并约定了旅游特色安置区购房预付条款：“1.如有购房需求，并自愿在房屋拆迁协议签订时预付购房款30万元，以先签先选原则，从房屋拆迁补偿款中代扣。2.预付购房款30万元。扣除后支付补偿金额为355770元。”2016年5月11日，吴娟已经领取了全部补偿款655770元。吴娟的房屋现已拆除。2016年4月21日，黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部（以下简称铁路建设指挥部）和张家界市永定区沙堤乡朱家峪村村民委员会（以下简称村委会）出具《承诺书》，该《承诺书》对宅基地自建安置条件、安置小区的选择、安置区宅基地交付时间、建房方式等作出了明确承诺，内容为：“1.凡在2016年4月30日前签订协议，领取补偿款并腾房让地的拆迁户，依据相关规定享受安置优惠条件（成本回购特色安置区宅基指标），尊重拆迁户个人意愿，可以选择高桥黄家台或朱家峪伍家逻安置小区内。2.2016年8月底（最迟不超过9月上旬），安置区的宅基交付给拆迁户建房。3.建房方式：由村集体组织，农户联户统一核算建房成本，组织施工队进行承建，以降低拆迁户的建房成本。4.此《承诺书》只针对黔张常铁路永定段沙堤片区朱家峪村拆迁户。”2016年6月1日，张家界市永定区沙堤片区安置房建设指挥部（以下简称安置房建设指挥部）向吴娟下发《催缴特色安置区回购房屋预付款的通知》,通知吴娟于2016年6月15日前将回购预付款30万元缴纳至安置房建设指挥部，否则，视为自动放弃回购资格，不予回购。吴娟等人为此多次信访。2016年12月1日，张家界市永定区沙堤街道办事处（以下简称街道办）作出的信访事项答复意见书称：吴娟及其他被征收人关于要求在特色街区的多层房屋自行建设，实行联户自建的问题，根据相关政策，张家界市城市规划范围内房屋征收补偿的方式，不能实行被征收户房屋自建模式，只能实行房屋货币补偿和产权调换两种模式。沙堤街道征收范围属张家界市城市规划区建设用地范围，不能按农村农民建房的方式进行安置，不能实行宅基地自建住房，因此对被征收户依法实行货币补偿安置方式。且根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，张家界市人民政府研究决定，特色街区建设土地依法挂牌出让，实行商品房开发建设。联户自建不符合法规政策，不予支持。吴娟及其他被征收人不服，向区政府申请复查，区政府以申请复查事项属于涉法涉诉范畴，决定不予受理。吴娟提起本案诉讼，请求依法确认区政府于2016年4月21日出具的《承诺书》合法有效，即要求区政府及时交付张家界市规划局规划选址的高桥黄家台或朱家峪伍家逻安置小区的宅基地，并由吴娟自行修建房屋。另查明，区政府为解决吴娟所在的朱家峪村集体土地征收后住房安置问题，已在高桥、贯坪等城市规划区选择安置点修建商品房，拟采取限价房源供被征收户进行回购，符合安置条件的被拆迁户及协议被征收户可享受优惠价格房源安置。原审法院认为：铁路建设指挥部系区政府因黔江至张家界至常德铁路项目（永定区段）建设需要而临时组建的机构，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，区政府是本案适格被告。本案争议的焦点是区政府下设的铁路建设指挥部和村委会出具的《承诺书》是否符合相关法律、法规及规章的规定，是否应当继续履行。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款、第二款“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁”的规定，吴娟与永定辖区集体土地征收部门区国土分局签订了《房屋征收补偿协议》，已依法取得合理的补偿，该起征收补偿行为已完成。由于吴娟以宅基地没有落实为由，拒不搬迁被征收的房屋，区政府下设的铁路建设指挥部出具《承诺书》，给予吴娟按照集体土地的政策进行宅基地安置。虽然《承诺书》是对《房屋补偿协议》的补充，但与协议约定由被拆迁户购买房屋的条款不一致，且协议约定的宅基地安置小区在城市规划区范围内，该约定明显违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，在吴娟所在地的村委会没有取得建设规划许可证和建设工程规划许可证的情况下，区政府下设铁路建设指挥部出具安置国有土地宅基地的承诺，违反城乡规划法的强制性规定。同时，参照张家界市人民政府第43号令《集体土地上房屋征收办法》第二十一条“征收城市规划区内集体土地涉及房屋拆迁的，实行货币补偿安置，有条件的，也可实行自拆重建安置。实行货币补偿安置的，参照城市国有土地上房屋征收补偿，补偿标准按照评估价格确定；实行自拆重建安置的，可在城市规划区外安排重建用地，补偿安置按照本办法第二十二条的规定执行”的规定，《承诺书》将城市规划区的国有土地承诺给被征收的集体土地上的村民进行安置宅基地明显违反上述规定。因此，区政府已按照国有土地上房屋征收标准对吴娟进行货币补偿，在城市规划区再给予宅基地安置不符合现有的法律、法规及政策规定，该《承诺书》已实际不能履行。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款“被告无法继续履行或继续履行无实际意义的，判决被告采取相应的补偿措施”的规定，区政府已经采取了补救措施，即区政府采取异地建设商品房，并按照限价商品房让被征收人进行回购的方式给予安置，解决包括吴娟在内的被征收人房屋被征收后房屋回购房源问题。综上所述，吴娟请求确认《承诺书》合法有效的诉求，于法无据，其请求区政府履行及时交付宅基地的给付义务，理由不成立，均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吴娟的诉讼请求。本案原审案件受理费50元，由吴娟负担。吴娟不服原审判决，向本院提起上诉称：1.铁路建设指挥部是区政府成立的临时机构，其行为应视为区政府的行为，其签订的《承诺书》依法应由区政府承担相应法律责任。2.区政府作出的《承诺书》不违反法律、法规强制性规定，也未违反张家界市现行征收政策，应合法有效，且《承诺书》是对《房屋征收补偿协议》相关内容的变更，即安置方式由“货币补偿”变更为“宅基地安置”。3.区政府提交的《房屋征收补偿协议》系吴娟被欺骗签字，协议内容与工作人员先前宣传的“宅基地安置”内容不符，该协议不具有法律效力。4.区政府采取的补救措施无法弥补吴娟的损失。5.区政府主导的拆迁行为，程序严重违法。6.对吴娟不适宜货币安置，应进行宅基地安置。请求：撤销原审判决，依法支持吴娟的原审诉讼请求。区政府答辩称：1.吴娟自愿选择房屋征收补偿安置方式为货币补偿，根据张家界市现行有关规定，选择货币补偿安置的，不再另行安排宅基地。2.铁路建设指挥部和村委会出具的《承诺书》因违反张家界市现行征收政策，严重超越职权而无效。3.区政府对符合条件的拆迁户购买特色街区的商品房实行政府限价，保证符合购房条件的拆迁户买得起房，住房有保障。4.原审认定事实清楚，适用法律正确。故请求驳回上诉，维持原判。本院认为：涉案《承诺书》的出具目的系为解决因集体土地征收涉及房屋拆迁的补偿安置问题。虽然该承诺系由区政府设立的铁路建设指挥部单方作出，但因该承诺中关于在安置点安排宅基的内容，系对有关部门曾向吴娟所做补偿安置方案宣传的事后书面确认，且该宣传内容已成为吴娟在房屋拆迁补偿安置协议的签字页上署名的信赖基础，同时，吴娟现亦对该承诺的内容表示认可并予以接受，故该承诺不再属于行政允诺的范畴，而构成区政府与吴娟就集体土地征收中的房屋拆迁补偿安置问题所达成的行政协议的一个组成部分。由于吴娟认为区政府不按承诺履行补偿安置义务损害了其合法权益，进而诉请确认该承诺合法并请求区政府履行补偿安置义务，且本案不存在国有土地上房屋征收的问题，故本案案由应确定为未按照约定履行集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议争议，即本案应对区政府未按照约定履行集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议的行为是否合法进行审查。原审法院将本案案由确定为房屋征收补偿安置协议争议不当，依法予以纠正。本案主要争议为区政府是否依法履行了集体土地征收过程中的房屋拆迁补偿安置职责。据此，原审法院应当在查明相关集体土地征收方案批准及公告，补偿安置方案拟定、公告、征求意见及批准，吴娟涉案房屋所属的集体土地是否落入批准的征收范围及在相关人民政府决定征收该集体土地时其是否已纳入依法获得批准的城市规划区内，吴娟的涉案房屋被拆迁后是否具备获得宅基重建的条件和必要性等情况的基础上，依法作出处理。因原审判决对上述事实并没有查明，属于认定基本事实不清、证据不足的情形，故本案依法应当发回原审法院重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下：一、撤销湖南省张家界市中级人民法院（2017）湘08行初97号行政判决；二、本案发回湖南省张家界市中级人民法院重审。本案二审预收的案件受理费50元，由本院退还给吴娟。审判长  付海燕审判员  张少波审判员  林 芝二〇一八年九月十日法官助理王进书记员刘力附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；……