山东省德州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁14行初55号 原告解兴国，男，1986年7月11日出生，汉族，住山东省庆云县。 委托代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。 被告庆云县人民政府，所在地址山东省庆云县光明路1288号。 法定代表人孙洪昌，县长。 委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。 原告解兴国不服被告庆云县人民政府（以下简称庆云县政府）土地使用权出让行为，于2018年1月30日向本院提起行政诉讼，本院于2018年2月2日立案，并于2018年2月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月17日公开开庭审理了本案。原告解兴国及其委托代理人顾冬庆，被告庆云县政府负责人张传军及委托代理人白秋生到庭参加诉讼。2018年7月5日，因案情复杂，经山东省高级人民法院批准延长了本案的审理期限。本案现已审理终结。 原告解兴国诉称，原告系庆云县渤海路街道解集村村民，且在该村拥有合法房屋，用于居住。目前该村正在进行城中村项目改造，但相关政府一直未能按照国家政策公平合理的对原告进行妥善安置补偿。2017年，被告在未取得合法征收手续情况下，强行征收占用原告土地。2017年12月30日，原告通过媒体发现被告已将该块未经合法征收的土地出让。原告认为，被告出让土地的行为违法，严重侵害了原告的合法权益，现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定提起行政诉讼，请求：1.依法确认被告出让土地行为违法;2.本案诉讼费用由被告承担。庭审中，经法庭询问，原告进一步明确第1项诉讼请求是指庆云县人民政府批准进行土地出让的行为。 原告解兴国向本院提交了以下2组证据： 证据1.照片两张，证明在出让地块内的原告房屋受到强行拆除的事实； 证据2.被告通过媒体发布的土地出让通告，证明原告房屋所在地块被被告批准进行公开出让的这一事实。 被告庆云县政府辩称，一、答辩人作为被告主体不适格。答辩人并非出让土地的适格主体，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定:土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定:本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。根据上述法律规定，出让土地的主体应是县人民政府土地管理部门，而不是答辩人。二、被答辩人原告主体不适格。涉案土地出让前，被答辩人在涉案土地上的房屋已经因违法建筑被城市行政管理部门拆除，被答辩人的房屋已经灭失，房屋被强制拆除之后，被答辩人不再享有房屋所有权，其与涉案土地出让已无利害关系。《行政诉讼法》第二十五条规定:行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。故被答辩人不具有提起诉讼的原告主体资格。三、土地管理部门出让土地的性质属于民事范略，并非行政行为，不属于行政诉讼范围，不具有可诉性。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例)第十一条明确规定:“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”“平等、自愿、有偿”是典型的民法原则，民法原则调整的理应是民事行为。法规既然规定以民法原则调整土地出让合同，就相当于以法律形式明确了土地出让合同的民事性质。再如，根据前言说明，2005年6月18日发布的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》也是“根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合国法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践”制定的。因此土地出让属于民事范畴，不具有可诉性。综上所述，本案原、被告主体均不适格，土地出让行为不属于行政行为，不具有可诉性，请求依法驳回被答辩人起诉。 被告庆云县政府在法定举证期限内向本院提交了以下8组证据： 证据1.庆云县人民法院（2017）鲁1423行初26号判决书。 证据2.庆云县人民法院（2017）鲁1423行初26号裁定书。 证据3.庆云县人民法院（2017）鲁1423行初27号判决书。 证据4.庆云县人民法院（2017）鲁1423行初25号判决书。 证据5.庆云县人民法院（2017）鲁1423行初29号判决书。 证据6.情况说明。 证据7.法庭开庭笔录（原告诉被告征收房屋一案）。 证据1-7用于证明：在涉案土地出让前，原告房屋已经被庆云县城市管理行政执法局拆除，假设涉案房屋为原告所有，原告与涉案土地也已经不具有利害关系，原告主体不适格。 证据8.庆云县国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告及国有土地使用权招拍挂出让成交公示，用于证明出让主体是庆云县国土资源局，被告主体不适格。 经庭审质证，原告对被告证据质证意见为：对证据1-5关联性不予认可，不能达到其证明目的；对证据6真实性没有异议，该证据说明的内容与事实不符，原告房屋被拆除之前并没有收到庆云县城管局的行政处罚决定和行政强制决定，也没有任何生效的法律文书确认原告的房屋不合法，庆云县城管局的这份说明不能达到其证明目的。对证据7真实性无异议，不认可证明目的，该笔录中原告对是否庆云城管局拆除其房屋的肯定答复，是没有事实依据的猜测，不能达到被告以此证明强拆主体是城管局的目的。对证据8真实性无异议，合法性不认可，该证据恰恰证明被告是为了征收原告的宅基地并进行出让从而对原告房屋实施的强拆。 被告对原告证据质证意见为：对证据1真实性、关联性均不认可，照片中没有显示具体时间和地点。该证据不能证实原告在涉案土地上拥有房屋，原告主体不适格，不符合起诉条件。证据2真实性认可，该证据能证明涉案土地已经由庆云县国土资源局挂牌出让，出让的主体是庆云县国土资源局而不是被告，原告起诉被告错误。另外该证据能够证明即使原告曾经在涉案土地上拥有房屋，原告与涉案土地已不再具有利害关系，原告起诉不符合法律规定。 本院对上述证据认证如下:原告证据1不能单独证实系原告房屋，也不能证明被强制拆除，不能作为认定案件事实的根据；原告证据2具有真实性和关联性，且与被告证据8能够相互印证，可以作为认定案件事实的根据。 被告证据1至证据5均系人民法院生效裁判文书，具有真实性，但证据1至证据3原告均系解松松，证据4原告为解云江，该四份证据与本案没有关联性，证据5原告为解兴国，但裁判结果为“确认被告庆云县城市管理行政执法局于2017年6月20日作出的《通知》违法”，该证据不能证实被告关于原告与涉案土地已经不具有利害关系、原告主体不适格的证明目的，不能作为本案认定事实的依据。证据6、证据7具有真实性，但内容与本案批准出让行为不具有关联性，不能作为认定案件事实的依据。证据8与原告证据2能够相互印证，可以作为认定案件事实的依据。 根据前述证据，并结合本院同时审理的原告同村村民解松松提起的（2018）鲁14行初72号案件认定的事实，本院查明如下事实：2017年11月1日，庆云县政府对县国土资源局作出《关于同意挂牌出让庆地2017-75号国有建设用地使用权的批复》（庆政土字〔2017〕101号），同意该局关于挂牌出让前述土地使用权的方案。2017年11月2日，庆云县国土资源局发布《国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》（庆国土资告字〔2017〕28号），对庆地2017-75号44647.7平方米土地挂牌出让。2017年12月8日，庆云县国土资源局发布《国有土地使用权招拍挂出让成交公示》（庆公示[2017]52号），对庆云惠庆置业有限公司受让庆地2017-75号44647.7平方米土地并签订成交确认书的情况予以公示。原告解兴国原房屋所在地位于前述出让土地范围内。 本院认为，本案被诉庆云县政府批准土地出让行为，系该政府以“《关于同意挂牌出让庆地2017-75号国有建设用地使用权的批复》（庆政土字〔2017〕101号）”文件的形式对庆云县国土资源局作出，该批复行为系行政机关之间的内部行为，并未直接产生外部法律效力，而是通过庆云县国土资源局的具体实施行为产生对外法律效力，该批准行为对原告解兴国的权利义务并未产生直接影响，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项的规定，该批准土地出让行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告解兴国的起诉。 案件受理费50元，退还原告解兴国。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  师延锋 审 判 员  宋冬梅 人民陪审员  张灵芝 二〇一八年九月二十六日 法官助理郝帅 书记员李杨