广东省东莞市第一人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1971行初296号原告刘雨超，男，1964年9月23日出生，汉族，住广东省廉江市，委托代理人邱建辉，广东卓建律师事务所律师。委托代理人何春强，广东卓建律师事务所律师助理。被告东莞市安全生产监督管理局，住所地：广东省东莞市东城街道东城八一路**，统一社会信用代码：11441900787966174P。法定代表人李建武，该局局长。出庭负责人陈武勇，该局总工程师。委托代理人萧伟昌，该局工作人员。委托代理人余海培，广东广和（东莞）律师事务所律师。被告东莞市人民政府，住所地：广东省东莞市南城区鸿福路**，组织机构代码：70773468-1。法定代表人肖亚非，市长。委托代理人陈学聪，该市政府工作人员。委托代理人黎伟明，该市政府工作人员。第三人牟志忠，男，1968年9月4日出生，土家族，住湖北省利川市，原告刘雨超（以下简称“原告”）因与被告东莞市安全生产监督管理局（以下简称“市安监局”）、东莞市人民政府（以下简称“市政府”）、第三人牟志忠（以下简称“牟志忠”）行政处罚纠纷一案，于2018年4月10日向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月10日立案受理后，向市安监局、市政府、牟志忠送达了起诉书副本及应诉材料。本院依法组成合议庭，于2018年7月3日公开开庭审理了本案。原告委托代理人邱建辉、何春强到庭参加诉讼，被告市安监局总工程师陈武勇及委托代理人萧伟昌、余海培到庭参加诉讼，被告市政府黎伟明到庭参加诉讼，第三人经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘雨超诉称，一、被告引用法律错误，而且拟处罚的数额不公平：1、按照我国《安全生产法》第二条规定，原告只是中介，且又让房东将工程分包给牟志忠(电话：152××******)，工地工人均由牟志忠负责招聘，工人所领取的工资均由牟志忠发放，牟志忠负责对从业人员进行了安全生产教育培训，且其与原告一样没有“营业执照”，不具备用工资格，故原告不符合处罚主体；2、按照《告知书》中所称，原告违反了我国《安全生产法》第十条第二款、第二十五条第一款、第四十二条规定，依据《安全生产法》第一百零九条第一项规定，对原告的“违法”行为处以30万元的处罚，并未对房东、分包的实际施工方及雇佣负责人牟志忠的“违法”行为作出处罚，这充分说明对原告处罚不公平，适用法律错误；3、市安监局从未出现在执法现场，也从没有给房东、分包负责人、原告出示过证件，也从没有与房东、分包负责人、原告存在任何形式上的接触与联系。原告认为，市安监局违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定（附：第三十七条原文“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录”）；4、执法监察人员现场调查不全面、不客观、不公正。2017年2月12日，市安监局执法监察人员到工地调查，当时房东、分包负责人及施工人员正在整改施工，并且死者生前在发生事故前是带有安全帽、安全带的，说明房东、分包负责人对从业人员进行了安全生产教育培训、保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，能监督、教育从业人员按照使用规则佩戴符合国家标准或者行业标准劳动防护用品的。但市安监局在2017年9月21日出具的编号为N0.1703207的《告知书》中竟然出现“申请人未按《建筑施工高处作业安全技术规范》(JGJ180-2016)要求编制高处作业安全技术措施，设置可靠爬梯或上下通道及采取安全防护措施，未建立、健全本单位安全生产责任制，未组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程，未组织对从业人员进行安全生产教育培训、保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，未能监督、教育从业人员按照使用规则佩戴符合国家标准或者行业标准劳动防护用品”等与事实不符的武断结论。原告认为市安监局监察人员的现场执法调查不全面、不客观；5、原告认真对待、配合市安监局的管理监督，从2017年9月21日至9月22日，积极参与市安监局的各项工作，已按规定与分包的实际施工方及雇佣负责人给员工购买保险并赔偿受害人家属，彻底消除工地所存在的安全稳患；6、原告家乡是水库移民，在家无农田、无地耕种，无其它任何经济收入，上有老人，属低收入群体，无能力支付高额行政处罚款。上述1、2、3、4、5、6都显示，房东、分包负责人、原告主动消除、积极纠正存在的安全稳患，且工地存在的安全稳患造成危害后果已妥善处理，之前也从未发生过安全事件，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条不予行政处罚的规定（附：第二十七条原文“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”）。综上（一）、（二）、（三）、（四），市安监局未经认真调查核实，仅凭表面的有限证据，即对原告作出（东岭）安监罚[2017]009号《行政处罚告知书（个人）》，缺乏事实和法律依据。二、原告不服市安监局作出的《行政处罚告知书（个人）》，依法申请行政复议，但复议机关没有调查核实争议事实，仅以市安监局的答复意见为依据，维护了市安监局的错误具体行政行为，并于2018年3月28日将《行政复议决定书》送达给原告。综上所述，根据我国《行政诉讼法》的相关规定诉至贵院。请求法院判决：一、依法撤销东莞市人民政府于2018年3月23日作出的东府行复[2018]71号《行政复议决定书》；二、依法撤销东莞市安全生产监督管理局于2017年12月22日作出的（东岭）安监罚[2017]009号《行政处罚决定书（个人）》（以下简称“决定书”）；三、责令东莞市安全生产监督管理局于2017年2月12日对原告发生的事故不作处罚；四、本案诉讼费由被告共同承担。原告刘雨超向本院提交了以下证据、依据：1、《行政处罚决定书（个人）》，证明市安监局对原告行政处罚的事实；2、《行政复议决定书》及《送达回证》，证明原告对市安监局作出的行政处罚不服申请行政复议，市政府作出行政复议决定的事实。被告东莞市安全生产监督管理局辩称，一、市安监局作出的（东岭）安监罚[2017]009号《行政处罚决定书》（以下简称“行政处罚”），事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。（一）本案事实清楚，证据确实充分。2017年2月12日11时40分左右，位于大岭山镇××路××栋钢架结构厂房发生高处坠落事故，导致一人死亡。经查，建设单位张劲松授权邓政义与施工承包方（即原告）签订书面承包合同，由原告承建案涉工程，包工不包料，其中平地面泥土每平方米30元，钢架焊接厂房按投影计算每平方米50元。后原告又把承包工程中的钢架焊接部分分包给了牟志忠，双方未签订书面协议，约定钢架焊接每平米40元，由原告提供施工机械设备，牟志忠负责请工人。死者许某，为牟志忠雇请的工人，主要在工地负责电焊工作。事发时许某准备下班，在棚上解开安全带，并脱下安全帽从屋面下来，在此过程中不小心踩到彩铁瓦屋面板边沿，边沿被踩弯，导致许某从被踩弯处坠落至地面，坠落高度约9.6米，导致许某死亡。事故发生后，市政府组成调查组依法对事故进行了调查，市安监局经立案后对事故依法进行调查，对各方进行了询问，对《承包合同》、《居民死亡医学证明（推断）书》等书证进行了调取，对现场进行了检查、拍照，除查明上述事实外，还查明了原告作为施工方，未按《建筑施工高处作业安全技术规范》(JGJ80-2016)编制高处作业安全技术措施、设置可靠爬梯或上下通道及采取安全防护措施，以至于未建立、健全本单位的安全生产规章制度和安全操作规程，并未对许某进行安全生产教育和培训，保证许某具备必要的安全生产知识，知悉自身在安全生产方面的权利与义务；另外，原告未能监督、教育从业人员按照使用规则佩戴符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品。原告对事故发生负有责任。（二）本案程序合法，适用法律正确。事故发生后，经过市政府依法组成调查组对事故进行了调查，查清了事故原因，划清了事故责任，并经市政府批复后，市安监局依法对原告进行立案、调查，在取证并认定上述事实后，认定原告的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十条第二款、第二十五条第一款、第四十二条的规定，对一般生产安全事故负有责任，依法对原告进行了行政处罚事先告知、听证告知，并经申请举行了听证，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项，给予原告30万人民币的罚款处罚，是合法的。二、原告的行政起诉的事实与理由不成立。（一）原告对事实的理解错误。1、市安监局的案件调查人员在进行调查或检查时，均依法依规进行调查，相关的文书均经过了当事人的确认，所有的证件在形式上也均符合法定要求。原告主张执法人员未出现在执法现场，亦未出示证件，没有与原告存在任何形式上的接触与联系，是没有任何理由的。不仅如此，原告还主张执法人员也没有给房东、分包负责人出示过证件，没有进行过联系，完全是没有事实依据的臆想；2、关于对行政处罚中违法事实的确认，在原告的事实与理由中，原告认为死者在事故发生前是有带安全帽、安全带的，“说明房东、分包负责人对从业人员进行了安全生产教育培训、保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握了本岗位的安全操作技能，能监督、教育从业人员按照使用规则佩戴符合国家标准或者行业标准劳动防护用品”，这完全不符合证明逻辑。原告并未履行上述法定义务。本案的三个违法事实，其一为原告未按国家标准或行业标准编制高处作业安全技术措施、设置可靠爬梯或上下通道及采取安全防护措施，由此不能保障高处作业人员在上下时的安全；其二是其安全生产规章制度与安全操作规程不健全，也没有进行安全培训教育，导致原告对从业人员既无安全教育培训的实质内容，也无安全培训的形式，而达到安全生产教育培训的标准，不仅要培训生产规章制度，操作规程，还要如实记录安全生产教育的培训的时间、内容、参加人员以及考核结果，才能保证从业人员具备必要的安全生产知识，掌握本岗位的安全操作技能，而这些，原告是没有履行的；其三，死者在准备下班时，由于是其从屋面踩弯了瓦片边沿才导致的高处坠落，此时其是摘除了安全带与安全帽的，但此时并没有相关安全人员对现场进行安全监管，监督、教育从业人员仍在高处（高处作业为两米以上）时的安全防护，因此，原告主张在事故发生前死者有佩戴安全带与安全帽，就达到了履行法定义务的标准，理由是不成立的。（二）原告对法律适用的理解错误。1、处罚是否公平。原告主张未对房东（建设单位）、分包负责人进行处罚，只对原告进行处罚，处罚不公平，是适用法律错误，这是不实的。市安监局及其他行政机关，均依据《事故调查报告》及政府批复，对事故各方当事人依法进行处理，并不存在只处罚原告一方的事实。原告虽提起行政诉讼，但是事实与理由仍复制行政复议、行政听证与申辩文书内容，仍然针对《告知书》进行事实与理由的陈述，不顾行政诉讼针对的是《行政处罚决定书》，不顾案件事实，可见原告对案件的事实与法律理解是错误的；2、原告是否符合被处罚的主体资格的问题。a.原告不因是否拥有营业执照，是否具备用工资格而成立生产经营单位。原告与建设单位就工程签订《承包合同》，约定工程施工的权利义务，是生产经营行为，也是构成生产经营的基本单元。根据国家安全总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》第二条，生产经营单位即包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的自然人等其他生产经营主体，即包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。因此，原告符合生产经营单位，有资格“对事故负有责任”并给予行政处罚；b.原告并不是其在事实与理由中主张的“中介”，而是应承担事故责任的工程施工方。假如是中介关系，就是“三方主体，两个合同”，即原告不参与建筑施工的生产经营活动，只是建设单位与本案第三人牟志忠的建设施设施工合同的媒介方与促成方。但是本案，原告与建设单位签署了书面的《承包合同》，约定了合同的权利义务，组织、实施了具体的施工活动，安排了款项、设备等，应该认定其是施工方，其将钢架焊接的部分项目分包给牟志忠，由牟志忠安排给实施施工从业人员进行作业，只能视为是一种违法用工或分包的行为；c.关于本案第三人牟志忠为何没有被作为一个生产经营单位、没有认定负有责任、没有被处罚的问题。牟志忠在与原告的法律关系，无论是依据劳动法律，还是建筑法律，牟志忠的行为均应由原告作为责任方来承担行政法律责任。原告是施工生产经营单位，应该具有建筑施工的人力、物力、财力去履行其与建设单位签署的合同，原告将部分项目分包给牟志忠，构成总包和分包的关系。依据《中华人民共和国建筑法》第四十五条，施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。建筑法律之所以规定建筑施工现场安全由总包方负责，就是不允许总包方转移自已的安全生产法定义务。本案原告虽不具企业资质，但是根据规定，不管是有无企业资质，均可以构成生产经营单位，对其内在的现场安全责任承担的原理是一样的，认定本案责任由原告负责是正确的。何况，从本案的证据来看，原告对施工现场的安全生产管理，完全没有达到法定的要求，也不存在着分包方不服从总承包单位的管理的事实，无法认定本案第三人牟志忠对事负责。原告的违法事实，已导致发生一般生产安全事故，已造成一人死亡，本案并不存在原告主张的不予处罚的后果。综上，市安监局的行政处罚事实清楚、证据确实充分，程序合法，适用法律正确，原告的事实与理由不能成立，应驳回其诉讼请求！被告东莞市安全生产监督管理局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1、《关于成立大岭山镇“2.12”高处坠落事故调查组的通知》、《调查询问告知函》、《关于东莞市大岭山“2.12”高处坠落事故结案的通知》、【转发市安委办《关于东莞市大岭山“2.12”高处坠落事故结案的通知》的通知】、《东莞市大岭山“2.12”高处坠落事故调查报告》及《东莞市大岭山“2.12”高处坠落事故调查报告签名表》、《关于东莞市大岭山“2.12”高处坠落事故结案的批复》，证明本案的程序合法；2、《现场检查记录》、《现场处理措施决定书》、大岭山“2.12”事故现场图片（4张）、《现场检查记录》、大岭山镇杨屋村大兴路102号铁皮厂房检查现场图片（1张）、《整改复查意见书》及大岭山镇“2.12”一般高处坠落事故现场勘查图图片（6张）、《大岭山“2.12”一般高处坠落事故单位提供资料清单》（3份），证明本案程序合法及案发现场的情况；3、《立案审批表》、《关于调查东莞市大岭山“2.12”高处坠落事故调查有关卷宗材料的请示》、《关于刘雨超在大岭山“2.12”一般高处坠落事故中负有责任的案件调查报告》、《行政处罚申辩书》、刘雨超身份证、授权委托书、律所函件、何春强身份证、邱建辉律师证、《案审会审理表》2份（东安监管审字【2017】第240号、东安监管审字【2017】第183号）、《行政处罚集体讨论记录》、《案件延期审批表》、《关于东莞市大岭山“2.12”一般高处坠落事故案申请延长作出行政处罚决定期限的请示》、《广东省安全生产监督管理局关于延长行政处罚案办理期限的复函》、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚听证会通知书》、《听证会报告书》、《行政处罚决定书（个人）》、《缴纳罚款催告书》、《延期（分期）缴纳罚款审批表》、《东莞市非税收入罚款通知书》、《文书送达回执》3份（东岭安监回【2017】019号、东岭安监管回【2017】A001号）、快递单、《说明》（邓政义、刘雨超提交调查组），证明本案的程序合法及处罚的内容；4、《事故综合报告》（张劲松提交）、《承包合同》、《协议书》、《中国工商银行电子银行回单》4份、《火化证明》、《东莞市殡仪馆火化证明》及《居民死亡医学证明（推断）书》、《送货单》3份、《土地使用权租赁合同书》、《东莞市大岭山镇杨屋村十四队大兴路102号钢结构安全施工规范》、死者家庭关系说明及户口本，证明死亡一人的事实及其他书证；5、《询问笔录》（刘雨超）及《谈话笔录》2次、《谈话记录》（牟志忠）、《询问笔录》（张劲松）及《谈话记录》3次、《询问笔录》（邓政义）及《谈话记录》3次、《谈话记录》（邱秋红）、《谈话记录》（邱茂昌）、《关于协助提供大岭山2.12事故案件资料的函》、《东莞市公安局随案移交物品、文件清单》、《询问笔录》（吕秋果）、送达回证、常住人口基本信息、《询问笔录》（许中心）、送达回证、常住人口基本信息、《询问笔录》（吕力）、送达回证、常住人口基本信息、《询问笔录》（刘雨超）、常住人口基本信息、《询问笔录》（罗辉权）、常住人口基本信息、《询问笔录》（邓政义）、常住人口基本信息、《询问笔录》（牟志忠）、送达回证、常住人口基本信息、《询问笔录》（张世斌）、送达回证、常住人口基本信息，证明本案相关人员的询问情况；6、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《中华人民共和国安全生产法》，证明本案的法律法规。被告东莞市人民政府辩称，一、市政府作出的《行政复议决定书》(东府行复[2018]71号)程序合法。原告不服市安监局于2017年12月22日作出的《行政处罚决定书（个人）》（（东岭）安监罚[2017]009号），于2018年2月1日向市政府邮寄《行政复议申请书》以及有关材料。市政府于2018年2月2日收到原告的复议申请材料后，依据《行政复议法》第十七条的规定进行了审查，认为其申请符法定的受理条件，因此，于2018年2月9日出具了东府行复[2018]71号《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，并分别于2018年2月11日邮寄送达给原告，于2018年2月22日送达给市安监局。市安监局于2018年3月1日提交答复书及相关证据材料。2018年3月23日，市政府作出《行政复议决定书》（东府行复[2018]71号），并分别于2018年3月28日邮寄送达给原告、4月3日送达市安监局。市政府作出涉案决定书程序合法。二、市政府作出的《行政复议决定书》(东府行复[2018]71号)认定事实清楚，处理恰当。经审查市安监局提交的证据材料，市安监局立案后进行调查，期限届满前进行延期，讨论后作出并向原告送达《行政处罚告知书》和《听证告知书》，告知拟进行处罚及原告依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利，期限届满前作出处罚决定，作出行政处罚的程序合法。本案中，原告与广东飞扬实业集团有限公司签订《承包合同》，由原告承包大岭山镇××路××栋钢架结构厂房，原告将钢架焊接分包给牟志忠，牟志忠负责招聘工人，死者许某为施工工人中的一员。2017年2月12日11时40分左右，许某准备下班，在棚上解开安全带，并脱下安全帽从棚顶下来，由于铁皮边缘被踩弯导致许某从高处坠落，经120急救车抢救无效死亡。经大岭山镇“2.12”高处坠落事故调查组调查后认定该事故是一起生产安全责任事故，并建议由安监部门对原告进行行政处罚。以上事实有《东莞市大岭山”2.12”高处坠落事故调查报告》，《关于东莞市大岭山“2.12‘高处坠落事故结案的批复》，《承包合同》，刘雨超、张劲松、邓政义的《询问笔录》，刘雨超、牟志忠、张劲松、邓政义、丘秋红、何茂昌的《谈话记录》，吕秋果、段贵英、许中心、吕力、刘雨超、罗辉权、邓政义、牟志忠、张世斌的公安《询问笔录》等证据材料予以证明，事实清楚，证据充分。市安监局根据上述查明的事实，认为原告作为事故工程施工负责人，未按《建筑施工高处作业安全技术规范》(TGJ180-2016)要求编制高处作业安全技术措施，设置可靠爬梯或上下通道及采取安全防护措施，未建立、健全本单位安全生产责任制，未组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程，未组织对从业人员进行安全生产教育培训、保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，未能监督、教育从业人员按照使用规则佩戴符合国家标准或者行业标准劳动防护用品，原告上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十条第二款关于“生产经营单位必须执行依法制定的保障安全生产的国家标准或者行业标准”、第二十五条第一款关于“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”和第四十二条关于“生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用”的规定，对此事故发生负有责任，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项关于“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款……”的规定，对原告作出罚款人民币30万元的行政处罚决定，适用法律正确，处罚适当。《中华人民共和国安全生产法》已于2014年修改并施行，《东莞市安全生产监督管理局行政处罚自由裁量标准（修订）》无对应修改后《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的自由裁量标准，所以市安监局在案涉《行政处罚决定书（个人）》中参考上述自由裁量标准并无意义，答辩人予以指正，但市安监局所作出的罚款数额在《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项规定的幅度内，未违反法律规定，并无不妥。综上，市政府作出的《行政复议决定书》（东府行复[2018]71号）程序合法，认定事实清楚，处理恰当。被告东莞市人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1、《行政复议申请材料清单》、《行政复议申请书》、《行政处罚决定书（个人）》、EMS快递单，证明申请人提出行政复议申请；2、《行政复议受理通知书》、快递单及物流信息，证明受理复议申请并告知申请人；3、《行政复议答复通知书》及《送达回证》，证明在期限内要求被申请人进行复议答复；4、《行政复议答复书》，证明牟志忠向市政府提交书面意见；5、《送达回证》、快递单及物流信息，证明在期限内作出复议决定并送达当事人。经庭审质证，各方对于本案中所有证据的真实性均无异议，本院经审查对所有证据的真实性予以确认。经审理查明，2017年2月12日，许某在东莞市××××号在建钢构厂房工地进行屋面板安装作业，11时40分左右准备下班时，在棚上解开安全带并脱下安全帽从屋面下来，在下来的过程中不小心踩到彩铁瓦屋面板边沿，由于边沿被踩弯，导致许某从被踩弯处坠落到地面（坠落处离地面约9.6米）。事故发生后，现场人员拨打120急救电话，120急救车赶到后，确定许某经抢救无效死亡。次日，市安监局对事故现场进行检查并制作了现场检查记录及现场照片等证据，并于同日向原告作出《现场处理措施决定书》，责令原告停产停业及从工地撤出施工人员。2017年2月27日，邓政文向市安监局提交了施工协议、合同和工程款支付记录，没有提供安全生产培训记录、安全生产培训记录、劳动防护用品的购买记录和适用台账等证据材料。2017年3月2日，原告向市安监局提交了施工协议及合同，亦没有提供安全生产培训记录、安全生产培训记录、劳动防护用品的购买记录和适用台账等证据材料。2017年2月15日，东莞市安全生产委员会办公室作出东安办[2017]26号《关于成立大岭山镇“2.12”高处坠落事故调查组的通知》，决定由市安监局等相关单位组成东莞市大岭山“2.12”高处坠落事故调查组就上述事故进行调查。2017年6月，事故调查组经调查作出《东莞市大岭山“2.12”高处坠落事故调查报告》并提交给市政府进行审批，调查报告中认定建设方为张劲松和广东飞扬实业集团有限公司，建设方代表为邓政义，施工方为刘雨超，分包方为牟志忠；事故报告建设追究原告和张劲松的行政责任。市政府于2017年6月13日作出《关于东莞市大岭山“2.12”高处坠落结案的批复》，同意调查事故报告作出的处理意见和整改措施。2017年7月3日，市安监局对涉案事故进行立案，案号为（东岭）安监立[2017]019号，以原告为当事人。2017年8月2日，市安监局作出《案件延期审批表》，决定将案件延期60日，延期截止时间为2017年10月1日。2017年8月28日，市安监局作出《关于刘雨超在大岭山“2.12”一般高处坠落事故中负有责任的案件调查报告》。2017年9月21日，市安监局向原告作出（东岭）安监罚告[2017]022号《行政处罚告知书》和（东岭）安监听告[2017]021号《行政处罚听证告知书》，告知了原告拟作出的行政处罚及认定的事实及相关证据、依据，以及原告享有陈述、申辩及提出听证的权利。2017年9月28日，原告向市安监局提交了一份《行政处罚申辩书》，向市安监局提出了自己的陈述、申辩意见。2017年9月29日，市安监局向广东省安全生产监督管理局提出延长行政处罚决定期限的的请示，请求将案件行政处罚期限延至180日（2017年12月29日）。2017年10月16日，广东省安全生产监督管理局作出复函，同意市安监局的延期申请。2017年10月19日，市安监局根据原告的申请召开听证会，并于2017年11月15日作出《听证会报告书》。2017年12月22日，市安监局作出（东岭）安监罚[2017]009号《行政处罚决定书》，认为上述事故是一起由于非法施工、安全生产责任制度落实不到位，施工人员安全意识薄弱，违反操作规程而引发的一般生产安全责任事故，认为原告作为事故工程施工负责人，未按《建筑施工高处作业安全技术规范》要求编制高处作业安全技术措施、设置可靠爬梯或上下通道及采取安全防护措施；未建立、健全本单位安全生产责任制；未组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；未组织对从业人员进行安全生产教育培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能；未能监督、教育从业人员按照使用规则佩戴符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，原告对事故发生负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十条第二款、第二十五条第一款、第四十二条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项，参考《东莞市安全生产监督管理局行政处罚自由裁量标准（修定）》的规定，决定对原告处以人民币叁拾万元的行政处罚，并送达给原告。原告不服，于2018年2月1日向市政府提出行政复议申请，市政府于2018年2月9日出具了东府行复[2018]71号《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，并分别送达给原告和市安监局。市安监局于2018年3月1日向市政府提交了答复书及相关证据材料。2018年3月23日，市政府经审查作出东府行复[2018]71号《行政复议决定书》维持了上述处罚决定，并分别送达原告和市安监局。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。另查明，案外人张劲松从2000年开始与东莞市大岭山镇杨屋第十四股份经济合作社签订土地租赁合同，租赁位于东莞市××××号的土地，用于建设厂房。2016年11月28日，广东飞扬实业有限公司（甲方）与原告（乙方）签订了一份《承包合同》，约定甲方将大岭山镇杨屋村十四大队大兴路102号钢架结构厂房承包给乙方承建，甲方代表为邓政义，张劲松是广东飞扬实业有限公司的股东。又查明，原告在接受调查时称，工程由邓政义交给其施工，一项是地面平整和水泥固化，包工不包料，30元一平方，工程款60000元；另外一项工程是安装立柱和盖铁皮棚等钢构工程，施工费为50元一平方，其按40元一平方直接包给牟志忠，钱也是直接以现金的方式支付给牟志忠，工程款225000元，已经累计支付给牟志忠180500元；工地的工人都是二包头牟志忠请的，工资是由牟志忠支付的，工地的现场是牟志忠在负责安全管理，死者是牟志忠请的工人，与原告没有关系；工人在施工过程中有配备安全帽、安全带。第三人牟志忠在接受调查中称，工程是有原告介绍给他做的；死者是他的老乡，是杨华付叫他过来做的，没有和第三人签订劳动合同；安全带和安全帽都是其本人购买的；其负责算材料和让工人上下班。张劲松在接受询问调查时称，工地是其安排邓政义负责；杨屋大兴路102号厂房是由其个人租赁的。邓政义在接受调查询问中称，施工单位负责人是原告（一包），主要施工负责人是牟志忠（二包）；原告将工程钢结构工程转包给牟志忠，以每平方40元的价格转包的，焊机、吊车以外的材料、设备都是原告负责的；主要建设材料是由邓政义提供的，原告主要是包工和机械设备的提供。本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款"县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理"的规定，市安监局作为东莞市行政辖区内的安全生产监督管理部门，对辖区内的安全生产违法行为有实施行政处罚的法定职权，据此，其作出涉案的具体行政行为是在履行其法定职权，执法主体适格。市安监局于2017年7月3日对涉案安全生产事故立案调查，经延期后于2017年12月22日作出涉案的（东岭）安监罚[2017]009号《行政处罚决定书》，且在作出行政处罚前经过了集体讨论，并告知了原告具有陈述、申辩和听证的权利，也根据原告的申请举行了听证会，亦依法送达了相关法律文书，其程序合法，本院依法予以确认。另外，根据《行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，市政府具有对于市安监局作出行政处罚决定进行复议的法定职权。市政府于2018年2月9日受理原告的复议申请后，于2018年3月23日，市政府经审查作出东府行复[2018]71号《行政复议决定书》并送达给原告、市安监局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定，其主体适格，程序合法，本院依法予以确认。本案主要的争议焦点在于市安监局作出涉案《行政处罚决定书》及市政府作出的《行政复议决定书》是否合法有据。根据市安监局提交的证据四、证据五等证据可以证明：（1）案涉工程的建设方为张劲松，工程分为两部分，一是土地平整与硬化，二是钢架结构建设；（2）工程第一分部由张劲松发包给原告，完全由原告施工，第二部分由张劲松发包给原告，原告又转包给牟志忠；（3）原告和牟志忠均无施工资质；（4）死者许某是牟志忠请来的工人，工资由牟志忠发放，死者许某是在上述第二部分钢架结构工程施工中不慎坠落致死。根据《广东省安全生产条例》第五十二条第（一）项“本条例下列用语的含义：（一）生产经营单位包括从事生产或者经营活动的企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”的规定，生产经营单位包括自然人，也就是说在本案中，张劲松、原告、牟志忠虽然是自然人，其目的均是为了通过生产经营活动而获取利益，均是生产经营单位，均可以作为安全生产事故责任主体。其次，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。”的规定，发生安全事故的，对安全事故发生分别负有责任的应当分别处罚，对安全生产事故负有共同责任的应当共同处罚。本案中，张劲松将工程发包给不具有资质的刘雨超，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”的规定；原告作为工程的总承包人亦存在市安监局认定的多处违法之处，对案涉安全生产事故的发生负有责任；第三人牟志忠作为钢架工程的直接承包人和施工人，也是死者许某的聘用者和管理者，亦对案涉安全生产事故负有责任，应当共同与原告对事故负责。在本案中，多个生产经营单位对案涉安全生产事故发生负有责任，但市安监局作出的行政处罚决定仅对原告作出行政处罚，违反了行政法平等对待的基本规则，对于原告来讲显失公正，属于明显不当的行政行为，应当予以撤销。市政府作为行政复议机关未能对此予以纠正，其复议决定亦应当予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定及《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，判决如下：一、撤销被告东莞市安全生产监督管理局于2017年12月22日作出的（东岭）安监罚[2017]009号《行政处罚决定书》；二、撤销被告东莞市人民政府于2018年3月23日作出的东府行复[2018]71号《行政复议决定书》；三、责令被告东莞市安全生产监督管理局在本判决生效后重新对案涉事故进行调查处理。本案收取诉讼费用人民币50元，由被告东莞市安全生产监督管理局、东莞市人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提起副本，上诉于东莞市中级人民法院。审 判 长  李洪朝人民陪审员  欧浩森人民陪审员  罗治漳二〇一八年九月二十八日书 记 员  李伟婷