广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤18行初38号原告：李银友，女，1947年3月3日出生，汉族，住广东省广州市荔湾区。原告：何述根，男，1947年6月14日出生，汉族，住广东省广州市荔湾区。以上两原告共同的委托代理人：张国周、马新国，均系国信信扬律师事务所律师。被告：清远市清城区人民政府。住所地：广东省清远市清城区东城新区行政文化中心大楼。法定代表人：邱泽军，区长。委托代理人：孔玲梅，清远市清城区法制局干部。被告：清远市清城区人民政府洲心街道办事处。住所地：广东省清远市清城区洲心镇街清源西路洲心街办办公大楼。法定代表人：张锦辉，主任。委托代理人：林卫强，该街道办事处司法所工作人员。以上两被告共同的委托代理人：黎玉莹，广东明典律师事务所律师。原告李银友、何述根与被告清远市清城区人民政府（以下简称清城区人民政府）、清远市清城区人民政府洲心街道办事处（以下简称洲心街办）行政行为违法纠纷，于2018年3月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等，并依法组成合议庭，于2018年5月21日公开开庭审理了本案。原告李银友、何述根及委托代理人张国周，被告清城区人民政府的委托代理人孔玲梅，被告洲心街办的委托代理人林卫强，两被告共同的委托代理人黎玉莹律师到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告李银友、何述根起诉称：（一）位于清城区洲心街道办事处××村房屋是原告在宅基地上合法所建，原告对房屋拥有所有权。2018年1月12日，被告趁原告家中无人，将原告家中物品搬走，然后违法将上述房屋拆除。被告的行为既无法律依据，也没有遵循法定的程序，已构成违法。原告房屋面积352.94㎡，市场价为8000元/㎡，被告的违法行为造成原告房屋损失2823520元及搬迁费、照明材料、自来水损失6209元，被告应予以赔偿。为维护原告的合法权益，请求人民法院：确认被告拆除原告所有位于清城区洲心街到办事处××村房屋的行为违法；判令被告赔偿原告房屋损失及搬迁费、照明材料、自来水损失，共计2829729元。原告李银友、何述根向本院提交了如下证据：1.集体土地建设用地使用证，2.房屋勘丈成果，3.照片。被告清城区人民政府答辩称：（一）清城区人民政府并非本案拆除行为的实施主体，本案与清城区人民政府无关，根据行政诉讼法第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，本案中清城区人民政府并非适格主体。（二）本案并未经过复议程序，原告亦从未向清城区人民政府申请过行政复议，清城区人民政府亦不清楚本案的实施情况。根据行政诉讼法第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”之规定，本案与清城区人民政府无关。综上所述，清城区人民政府并非本案的适格主体，原告将清城区人民政府列为被告没有法律和事实依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告清城区人民政府未向本院提交证据材料。被告洲心街办答辩称：（一）原告诉请的2829729元无事实和法律依据。原告的拆迁补偿安置标准应依《清远市人民政府办公室印发清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法的通知》（清府办【2013】19号）的规定进行安置补偿，原告主张的金额无任何事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条和第十三条的规定，征收补偿、搬迁费等，依法属于由行政机关最终裁决的行政行为，原告要求法院判决给付，没有法律依据。依据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条的规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，……未经行政机关裁决、仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”因此，原告的该项诉求，未经行政机关裁决，请求法院驳回原告的起诉。（二）洲心街办的主体不适格。根据《清城区迎宾大道集体土地房屋拆迁通告》（城区府发【2013】53号），洲心街办仅是拆迁工作的受委托人，并非本案适格当事人，请求法院驳回原告对洲心街办的起诉。（三）拆迁征地行为合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，《清城区迎宾大道集体土地房屋拆迁通告》（城区府发【2013】53号）的发出主体适格，符合法律规定。在进行征地拆迁前，清城区人民政府依法发出《清城区迎宾大道集体土地房屋拆迁通告》（城区府发【2013】53号），并确定了具体补偿安置方案及确定洲心街办为拆迁人，因此，行馆的征地拆迁行为依法经过公告，征地程序合法。洲心街办对原告房屋拆迁已严格按照《清远市人民政府办公室印发清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法的通知》（清府办【2013】19号）和相关规定执行，对原告房屋征收具体补偿项目等情况进行了调查登记，《拆迁补偿协议书》相关的补偿标准符合法定程序。由于原告对征收补偿标准有异议，拒绝办理补偿登记手续和签订补偿协议。洲心街办于2018年1月5日向原告进行再次催告，但原告均不予理会。为了拆迁项目的顺利进行，洲心街办于2018年2月9日，将原告房屋状况交由公证处提存。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告洲心街办向本院提交了如下证据、依据：1.《清城区迎宾大道集体土地房屋拆迁通告》（城区府发【2013】53号）及红线图等、《清远市人民政府办公室印发清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法的通知》（清府办【2013】19号）、《迎宾大道青联何屋村房屋公证公示情况》、《通知》等，2.《公证书》，3.《拆迁补偿协议书》。对原告及被告提供的证据，本院组织了当事人进行证据交换和质证。本院对上述证据认定如下：对原告、被告提交的证据的关联性、真实性、合法性，予以认定。经审理查明：2013年2月28日，清远市人民政府制定清府办〔2013〕19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》,并在清远市人民政府网站公开发布和经广东省人民政府审查备案。该办法第三条规定:“本市城市规划区因城市建设征收土地及房屋需要进行补偿和安置的，适用本办法。”第五条第一款、第六款规定:“市人民政府统一领导、组织协调本市城市规划区土地及房屋征收工作。征收土地的，依照法定程序批准后，市人民政府组织实施。”“市辖区人民政府受市人民政府授权，负责实施本辖区的土地、地上附着物和房屋征收补偿安置具体工作。”第三十六条规定：“征收集体土地由征收单位委托属地镇人民政府（街道办事处）具体实施。”第五十九条规定：“高速公路项目和交通水运工程的征地拆迁补偿标准由清远市人民政府、市辖区人民政府另行制定并颁布。”2013年12月5日，经清远市人民政府批准，清城区人民政府发布城区府发〔2013〕53号《清城区迎宾大道集体土地房屋拆迁通告》，决定对相关区域集体土地实施拆迁。通告的主要内容包括拆迁范围、拆迁人及其委托人、被拆迁人、补偿安置依据、安置地点、拆迁期限和搬迁期限等。其中，补偿安置依据是《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》。何述根的房屋在拆迁范围之内，编号为XX。该房屋占用范围的宅基地面积为143平方米，集体土地使用权于1991年12月17日登记在何述根之妻李银友名下，并领取了清城区人民政府颁发的集体建设用地使用证。根据李银友陈述，现在房屋不是原来宅基地上的祖屋，而是将原有祖屋拆除后新建的。建设时并未办理报建手续，也没有领取房屋所有权证。经洲心街办勘丈，何述根的房屋是三层半混合结构的楼房，面积为340.87平方米，另有砖木瓦结构厨房，面积为12.07平方米。期间，洲心街办与何述根对房屋拆迁补偿进行协商，因何述根对征收补偿标准有异议，双方未能签订协议。2018年1月5日，洲心街办发出书面通知，要求何述根近期内将房屋内的物品进行清理，做好房屋拆除准备。2018年1月12日，洲心街办委托公证机构对何述根房屋的内部现状进行证据保全后，将何述根的房屋进行拆除。另查明：何述根、李银友已搬到广州市居住，两人户籍均不在清远市清城区洲心街青联村委会何屋村民小组。经本院询问，何述根、李银友表示希望进行实物补偿。清城区人民政府、洲心街办对何述根、李银友提出的搬迁费、照明材料和自来水损失为6209元没有异议。以上事实，有原、被告的诉讼状、提交的证据副本及本院庭审笔录予以证实。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国国家赔偿法》”第九条：“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”因此，本案主要对被告强制拆除原告房屋的行为是否合法及是否应当予以赔偿进行审查。根据原告的起诉、被告的答辩，本案的争议焦点归纳为：1、原告的主体是否适格；2、被告强制拆除的行为是否合法；3、谁作为赔偿主体；4、赔偿标准是什么。关于原告主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国国家赔偿法》第六条，受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。本案中，何述根、李银友作为合法夫妻关系，在夫妻关系存续期间，共同将1991年12月17日登记在李银友名下的集体土地使用权编号为XX老房子拆除后，重建了三层半混合结构的楼房，面积为340.87平方米。该重建的三层半混合结构的楼房被被告强制拆除，何述根、李银友作为行政相对人和被害人，依法有权提起确认违法之诉并申请赔偿。因此，何述根、李银友均为本案的适格原告。关于被告强制拆除的行为是否合法的问题。首先，本案被告清城区政府未向本院提交证据，被告洲心街办提供的三组证据不能证明其强制拆除原告房屋具有合法性。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”的规定，被告在举证期限内未向法庭提供其拆除原告房屋的合法证据和依据，视为没有相应的证据和依据。在庭审中，被告亦承认征收未履行相关报批手续，未签订补偿协议即自行强制拆除原告房屋的行为属于违法行为，对于被告自认的事实，本院予以确认。因此，被告强制拆除原告房屋，未予补偿的行为属于违法行为。其次，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项的规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的……”故原告何述根、李银友有申请赔偿的权力。关于赔偿主体的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第四款规定，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。本案中，原告何述根、李银友被拆除的房屋在清城区人民政府于2013年12月5日发布的城区府发（2013）53号《清城区迎宾大道集体土地房屋拆迁通告》范围内。根据《通告》显示，第一条拆迁范围为以迎宾大道路征地红线图为准，第二条拆迁人为清城区人民政府洲心街道办事处，第三条委托人为清城区人民政府，第四条被拆迁人为被征收的集体土地及地上房屋、附着物的合法所有权人。因此，本案被告洲心街办是受清城区人民政府的委托，违法强制拆除了原告何述根、李银友的房屋。根据上述法律规定，被告清城区人民政府为本案的赔偿义务机关。关于赔偿标准问题。赔偿方式方面，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。根据上述法律规定，被违法征收的，应当返还，被征收对象灭失的，不能恢复的，应当给付相应的赔偿金。本案原告房屋已经被强制拆除，无法恢复原状，只能以其他方式取得赔偿。在审理过程中，本院于2018年7月13日征求两原告意见，请求赔偿方式是按货币赔偿还是楼层实物赔偿，两原告请求按楼层实物产权调换的方式进行赔偿。对于两原告予以楼层实物赔偿的请求，在现行条件下，未增加各方负担，为现实可行的赔偿方案，若实物不足或实物无法实现赔偿方式时，可将货币赔偿作为补偿方式，因此，对于两原告请求的赔偿方式，本院予以支持。赔偿数额方面，《广东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》及清远市人民政府办公室于2013年2月28日颁发的清府办（2013）19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法的通知》对征收和拆除被征地上建筑物的补偿方式作了详细规定，可以作为本案赔偿的参考依据。如上所述，被告清城区人民政府强制拆除原告何述根、李银友房屋的行为已被确认为违法，为促进行政机关在征收土地过程中正确履行好法律赋予的权利和义务，兼顾程序公正和实体公正，进一步维护公民的合法权益不被随意侵害，对于违法征收的赔偿标准应高于对合法征收的补偿标准。因此，被告清城区人民政府应参照但不低于清府办（2013）19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法的通知》的标准对原告何述根、李银友作出赔偿决定。原告何述根、李银友请求按照352.94平方的标准进行产权实物置换作为赔偿没有法律依据，对此本院不予采纳。综上所述，原告诉讼请求部分成立，成立部分，本院予以支持，不成立部分，本院依法予以驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告清远市清城区人民政府和被告清城区人民政府洲心街道办事处强制拆除原告何述根、李银友位于何屋村的房屋违法；二、限被告清远市清城区人民政府于本判决发生法律效力之日起60日内参照清府办（2013）19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法的通知》的标准对原告何述根、李银友作出赔偿决定。本案受理费50元，由被告清远市清城区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  邓小康审判员  赖广鑫审判员  孙铁夫二〇一八年九月十一日书记员  葛邵霞书记员  王 煜