江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣07行终359号上诉人（原审被告）赣州市章贡区水东镇人民政府，住所地：赣州市章贡区虔东大道**。法定代表人唐真福，镇长。委托代理人万志平，江西客家人律师事务所律师，一般代理。被上诉人（原审原告）黄声泰，男，1958年1月26日出生，汉族，住赣州市章贡区，上诉人赣州市章贡区水东镇人民政府因征收土地安置补偿一案，不服江西省于都县人民法院（2018）赣0731行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2010年10月11日，江西省国土资源厅向赣州市国土资源局作出赣国土资核﹝2010﹞1509号《关于赣州市2010年度第十批次城市建设用地的批复》，载明同意赣州市将章贡区水东镇沿垇村的农村集体农用地4.5891公顷（其中耕地1.9065公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地0.6151公顷、未利用地0.1050公顷。以上共批准建设用地5.3092公顷，按呈报的土地开发用途主要用于寺庙项目建设。2016年12月21日，赣州市国土资源局章贡分局作出编号：章贡征地（2016）008号《关于马祖路及周边公益设施配套建设项目征地告知书》，拟征收土地位于水东镇沿垇村××、××组。2017年1月13日，赣州市人民政府作出赣市府发﹝2017﹞1号《赣州市中心城区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法（试行）》，该办法于2017年1月1日起施行。2017年4月6日，赣州市章贡区人民政府作出区府发﹝2017﹞5号《赣州市章贡区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》，附有相关项目的补偿标准。2017年7月，建设单位赣州市章贡区文化旅游发展有限公司作出了赣州市马祖岩环山栈道及林相改造项目可行性研究报告，同年10月赣州市章贡区发展和改革委员会向该公司作出了江西省企业投资项目备案通知书，对该项目予以备案。2017年12月18日，征地单位赣州市国土资源局章贡分局与被征地单位章贡区水东镇沿垇村签订了征收土地协议，征收的土地位于沿××、××组范围内的部分集体土地。2018年4月7日，被告水东镇政府向原告作出涉诉《房屋拆迁补偿安置告知书》；同日以邮政特快专递方式送达。2018年4月10日，被告水东镇政府向原告作出《房屋拆迁补偿到位通知书》，载明征收实施单位于2018年4月9日已将房屋拆迁补偿404780.4元转入原告农商行账户；该通知亦以邮政特快专递方式送达。原告遂诉至该院要求处理，其后案涉房屋被拆除。原审法院认为：本案争议焦点为案涉告知书是否可诉、被告有无作出案涉告知书的职权。关于案涉告知书是否可诉的问题。可诉的行政行为系行政机关设定了行政相对人的权利义务或者对行政相对人的权利义务产生影响的行为。本案中，被告作出的告知书告知了补偿安置方式、选定补偿安置方式时间和搬迁期限等，2018年4月9日被告将房屋拆迁补偿款转入原告的账户，剥夺了原告选择补偿安置方式的权利；该告知书具有补偿安置决定的性质，对原告的权利义务产生了影响，因而属于行政诉讼受案范围，可以提起行政诉讼。关于被告有无作出案涉告知书职权的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款其中规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，被征收人对补偿标准存在争议、征收实施单位与被征收人未能达成房屋征收补偿安置协议，而被告作出的告知书具有补偿安置决定的性质，因而被告作出的告知书属超越职权，依法应予撤销。鉴于案涉告知书依法应予撤销，对赣市府发[2017]1号文、区府发[2017]5号文附带审查已无必要。综上所述，被告要求撤销涉诉告知书的理由成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项规定，判决：撤销被告赣州市章贡区水东镇人民政府2018年4月7日向原告黄声泰作出的《房屋拆迁补偿安置告知书》（房屋坐落于赣州市章××区水东镇××村，建筑面积563.89平方米）。案件受理费50元，由被告赣州市章贡区水东镇人民政府负担。上诉人赣州市章贡区水东镇人民政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，改判驳回被上诉人一审起诉，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应依法驳回被上诉人的一审起诉。原审判决认定“该告知书具有补偿安置决定的性质，对原告的权利义务产生了影响，因而属于行政诉讼受案范围，可以提起行政诉讼”。上诉人认为原判决将上诉人作出的《房屋拆迁补偿安置告知书》定性为行政决定，是错误的。理由如下：《房屋拆迁补偿安罝告知书》只是上诉人对被上诉人作出的行政指导，并不是行政决定。所谓行政指导就是指行政机关对特定公民、法人或者其他组织，运用说服、教育、劝告、建议、协商、鼓励等非强制性手段促使其自愿作出或不作出某种行为，以实现一定行政目的。行政指导的特征在于非强制性，对行政相对人没有强制适用性和法律约束力。行政相对人对行政指导的服从是任意的、可选择的。因此，《房屋拆迁补偿安置告知书》，系上诉人建议被上诉人尽早选择补偿安置方式，可以在政策范围内达到拆迁补偿安置利益最大化，其内容属于鼓励被上诉人实施什么行为,并没有为被上诉人设定权利和义务。而且，被上诉人在一审庭审中，也承认本案房屋的拆除并不是上诉人,所以，上诉人没有为被上诉人设定权利义务的行政目的。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定，行政指导不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对被上诉人的起诉应当裁定驳回。既然被上诉人第一项诉讼请求不符合起诉条件，那么第二项诉讼请求即对政府规范性文件附带审查，也就没有任何事实和法律依据。二、上诉人作出的《房屋拆迁补偿安置告知书》并没有超越职权。原判决根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，认为“被征收人对补偿标准存在争议，征收实施单位与被征收人未能达成房屋征收补偿安置协议，而被告作出的告知书具有补偿安置决定的性质，因而被告作出的告知书属超越职权，依法应予撤销”。这是适用法律错误，因为该法律条款是针对土地征收补偿标准有争议的，须由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。而本案被上诉人只是对房屋拆迁补偿标准有争议，而非对土地补偿标准有争议，所以，本案拆迁安置补偿标准不存在由批准征收土地的人民政府裁决。上诉人作出的《房屋拆迁补偿安置告知书》仅是行政指导，并没有超越上诉人的职权范围。综上所述，原判决认定事实不清，定性错误且适用法律错误，请求二审法院撤销原判并驳回被上诉人的起诉。二审查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，关于上诉人作出的《房屋拆迁补偿安置告知书》是否可诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织任务行政机关或者行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。一般认为，可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为。本案中，上诉人作出的《房屋拆迁补偿安置告知书》，明确载明了被上诉人房屋的情况，对安置补偿方式、补偿金额、搬迁期限以及逾期搬迁将强制拆除等事项进行了告知，且上诉人已经按照该《告知书》的内容实施补偿安置。因此，该《告知书》名为告知书，实质上具有补偿安置决定的性质，直接设定了被上诉人的权利义务，属于行政诉讼的受案范围。《江西省征用土地管理办法》第八条规定：“县级以上人民政府应当加强征收土地工作，土地行政主管部门负责征收土地工作的实施。乡（镇）人民政府协同土地行政主管部门依法做好征收土地工作，其他有关行政部门、企业、事业单位、街道办事处、村民委员会、村小组应当支持、配合征收土地工作的实施。”上诉人作为乡（镇）人民政府，具有协同土地行政主管部门做好征收土地工作的职责，但并无作出征收补偿安置决定的职权，因此，上诉人作出涉案《房屋拆迁补偿安置告知书》属于超越职权，依法应予撤销。综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求予以驳回。原审判决认定事实清楚，处理得当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审 判 长  郭海平审 判 员  肖素莲审 判 员  陈 婷二〇一八年九月十七日代理书记员  王丽琼