湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终1086号上诉人（原审原告）：杨小毛，男，1957年5月16日出生，汉族，住长沙市开福区。被上诉人（原审被告）：长沙市雨花区人民政府。住所地：长沙市雨花区香樟东路**。法定代表人：刘素月，区长。委托代理人：张希林，雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室主任。委托代理人：颜宏，湖南英萃律师事务所律师。上诉人杨小毛因与长沙市雨花区人民政府（以下简称雨花区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院2018年5月14日作出的（2018）湘01行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院经审理查明：2016年11月28日，雨花区政府作出雨政征决字[2016]22号《雨花区长沙橡胶厂及周边地块棚户区改造项目期D地块房屋征收决定》（以下简称22号征收决定），确定征收范围“东至绿荫家园，北至湖南长高高压开关集团股份公司，西至红星路，南至长沙汽车电器厂(详见项目规划依据图)”。同日，雨花区政府发布雨政征告字[2016]238号《关于的公告》并附经长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室(下称长沙市征收办)批复同意的《雨花区长沙橡胶厂及周边地块棚户区改造项目一期D地块房屋征收补偿方案》，方案载明了征收范围、签约期限、政策依据、征收实施步骤以及房屋征收补偿方式和标准，明确可以选择货币补偿，也可以选择产权调换，该公告在征收范围内张贴。杨小毛不服雨花区政府作出的22号征收决定，向该院提起行政诉讼，经该院审理，已确认该征收决定的效力。杨小毛房屋位于此次征收范围内。2016年7月29日，长沙市征收办发布《雨花区长沙橡胶厂及周边地块棚户区改造项目一期D地块房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，将涉案项目征收评估相关事项予以公告，规定评估机构报名时间为2016年7月29日至8月2日。2016年8月4日，长沙市征收办发布《雨花区长沙橡胶厂及周边地块棚户区改造项目一期D地块协商选定房地产价格评估机构公告》，告知被征收人于公告后的五个工作日内将协商选定的房地产价格评估机构名单及相关资料报雨花区征收办。公告还告知，“协商不成的，我办将采用投票或者摇号(抽签)的方式确定房地产价格评估机构”。2016年9月6日，长沙市征收办发布《雨花区长沙橡胶厂及周边地块棚户区改造项目一期D地块投票选定房地产价格评估机构的公告》，公告明确“在公告规定的时间内本项目被征收人就选定评估机构协商未能达成一致意见”，告知将采取投票方式确定房地产价格评估机构，并告知投票的时间和地点以及被征收人可以携有效证件参加。2016年9月13日下午长沙市征收办在长橡及周边地块棚户区改造项目征收指挥部二楼会议室举行了投票统计活动，公开唱票，参与投票的被征收人为216户，超过被征收人的三分之二，湖南新星房地产估价有限公司（以下简称新星公司）为该项目投票选定的房地产价格评估机构，长沙市星城公证处对投票、唱票全过程进行了现场公证。长沙市征收办对投票结果予以公告，该公告在征收范围内张贴。杨小毛所有的房屋位于长沙市雨花区井圭路77号长沙工业泵总厂宿舍区05栋113号，房屋建成时间为1987年，房屋产权人为杨小毛，建筑面积34.74平方米，登记房屋用途为住宅。新星公司接受长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称雨花区征收办）的委托后对杨小毛涉案被征房屋进行了估价作业，于2016年12月6日作出了湘新星(2016）房估字第11106-××号房屋征收分户估价报告，该报告确定杨小毛房屋在估价时点(2016年11月28日)评估单价为每平方米6319元，总价为219522元，该估价报告于2016年12月6日送达给杨小毛。雨花区征收办经与杨小毛多次协商被征收房屋的补偿事宜，双方没有达成补偿协议。2017年3月21日，雨花区征收办依据新星公司的估价报告，对杨小毛作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供其选择。其中货币补偿方式是货币补偿总额(不含装饰装修和其他设施补偿费用)为220360元，其中房屋评估总价为219522元、搬迁费838元，被征收房屋室内装饰装修价值补偿或其他设施补偿，根据协商确定或者由评估机构进行价值评估后由区房屋征收部门给予补偿。在雨花区征收办与杨小毛就涉案房屋装饰装修和设备补偿经协商未达成一致的情况下，2017年6月8日，雨花区征收办向杨小毛作出《被征收房屋装饰装修和设施设备价值补偿权利义务告知书》，告知杨小毛被征房屋装饰装修价值评估和补偿有关事项，该告知书于2017年7月18日送达杨小毛，并告知其可以申请对被征收房屋装饰装修和设施设备价值重新评估，杨小毛表示拒绝评估。产权调换方式是提供位于雨花区曙光中路92号晨兴家园(现房)新二栋C户型(东)1306号(建筑面积55.58平方米)用于产权调换房屋供被征收人选择。上述产权调换房屋的价值与被征房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。根据新星公司2017年3月20日作出的湘新星(2016）房估字第12116-××号评估报告，用于产权调换的房屋晨兴家园新二栋1306号房屋评估单价为每平方米7562元，房屋评估总价值为420296元。2017年3月27日，雨花区政府将房屋征收补偿方案、产权调换房评估报告送达给杨小毛。2017年4月18日，长沙市征收办向杨小毛出具《调解通知书》，告知其市征收办将就该项目召开调解会议，并告知杨小毛参加调解的时间、地点。该通知书于同日送达给杨小毛。2017年4月19日，长沙市征收办在长沙橡胶厂及周边地块棚改项目指挥部二楼会议室召开调解会，但未达成一致意见。2017年8月29日，雨花区政府对杨小毛作出了雨政征补字[2017]第77号房屋征收补偿决定（以下简称77号补偿决定），决定:一、对长沙市雨花区井圭路77号宿舍区5栋113号房屋实施征收;二、对杨小毛实行货币补偿，杨小毛应得的征收补偿总额(不含装饰装修和其他设施补偿费用)为220360元，其中被征房屋补偿费为219522元，搬迁费838元。区房屋征收部门已将房屋征收补偿款专户储存;三、限杨小毛在本房屋征收补偿决定送达之日起20日内将长沙市雨花区井圭路77号宿舍区5栋113号房屋腾空，并将房屋交付区房屋征收部门。同时告知原告对补偿决定不服的法律救济途径。该补偿决定书于2017年8月31日送达给杨小毛。杨小毛不服，于2018年2月6日向法院提起行政诉讼，称：雨花区政府作出的77号补偿决定缺乏法律依据，该征收决定所依据的评估报告不合法，雨花区政府在发布征收决定之前已经开展了评估工作，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）的规定，请求撤销77号补偿决定。湖南省长沙市中级人民法院认为：一、根据国务院590号令第八条第(五)项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。雨花区政府因长沙橡胶厂及周边地块棚户区改造项目一期D地块作出22号征收决定，该征收决定经该院判决已确认其法律效力，征收决定的合法性等问题被生效的判决所羁束，本案被诉行政行为作出的前置程序已具备合法性。二、雨花区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条和参照《湖南省实施办法》(以下简称省政府268号令)第二十二条和《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，雨花区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。三、雨花区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中，雨花区政府作出的22号征收决定已经发生法律效力，杨小毛所有的房屋在该项目房屋征收范围内。雨花区政府发布的征收决定公告所确定的签约期间和签约期限届满后，雨花区房屋征收部门与原告就房屋征收补偿事宜未达成协议。雨花区政府按照征收补偿方案对杨小毛作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，房屋征收部门按照国务院590号令省政府268号令和市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构并对抽签过程和结果进行公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并特别告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，但杨小毛在规定期限内既未申请复核评估也未申请专家委员会鉴定。在给予被征收人补偿时，雨花区政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供杨小毛选择，因杨小毛未在规定时间内对补偿方式进行选择，雨花区政府决定对其实行货币补偿，并无不当。关于被征房屋的装饰装修及其他设施价值的补偿问题，评估机构已向杨小毛作出《被征收房屋装饰装修和设施设备价值补偿权利义务告知书》，告知杨小毛被征房屋装饰装修价值评估和补偿有关事项。在杨小毛拒绝评估，致使装饰装修价值无法评估的情况下，雨花区政府在补偿决定中载明强制执行时由房地产价格评估机构评估确定房屋装饰装修和设施设备价值再进行补偿并无不妥。四、原告杨小毛提出，雨花区政府的评估程序违法，在雨花区政府发布征收决定之前已经开展评估工作，违反了国务院590号令规定的先征收后评估的规定，评估时未按照原告房屋所在地商品房的市场平均价值进行认定，与原告房屋的实际市场价值不符，被告给予的补偿价格过低，评估程序和评估内容均违法。该院认为，根据国务院590号令第十九条规定，对被征房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。为规范国有土地上房屋征收评估活动，保证房屋征收评估客观公平，2011年6月3日，住房和城乡建设部颁布了建房[2011]**《国有土地上房屋征收评估办法》。此办法对评估机构的选定、评估程序、征收房屋的评估方法均作了严格的规定。同时，对被征收人和房屋征收部门对评估结果有异议时可寻求的教济途径进行了详细的规定。根据国务院590号令的规定，被征收人如对评估结果有异议，可以在规定的期限内申请复核评估，如对复核评估结果不服，仍可申请专家委员会进行鉴定。因评估报告是专业技术鉴定，非经法定程序，不得改变和任意推翻。本案中被告将《分户评估报告》送达给杨小毛后，杨小毛在规定期限内，没有申请复核或鉴定。在本案审理过程中，该院对新星公司的评估资质和作出的评估报告进行了程序性的审查，新星公司作出的评估结论可以作为对杨小毛涉案被征收房屋的征收补偿依据。杨小毛提出的其房屋补偿价格过低没有事实依据，该院不予采信。关于杨小毛提出的评估工作在发布征收决定前已经开展、评估程序违法的问题，国务院590号令以及《国有土地上房屋征收评估办法》均只规定评估时点应为征收决定发布之日，对于评估工作的开展时间未作出明确规定，雨花区政府在征收决定发布之日前开展评估工作并不违反法律法规的禁止性规定，新星公司作出的评估报告中评估时点为征收决定作出之日，故评估结果不违反上述法律规定，未损害杨小毛的合法权益。综上所述，雨花区政府对原告杨小毛作出的77号补偿决定事实清楚，主体适格，征收程序合法、正当，适用法律正确。原告杨小毛提出的各项诉讼理由均无充分的事实和法律依据，其诉讼请求该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨小毛的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告杨小毛负担。杨小毛不服上述判决，向本院提起上诉称：湘新星（2016）房估字第11106-××号评估报告的合法性和正确性直接关系到其是否可以成为法院定案的依据,而原审法院对涉案房屋评估结论的审查未尽职责。上诉人的房屋为低层房屋，土地容积率低，其土地价值远远高于评估报告选用的毗邻多层高容率房屋的土地价值。评估公司入户调查时，上诉人不在场，也没有签字确认调查结果。因此评估报告结论错误，被上诉人雨花区政府依据该评估报告的结论作出房屋征收补偿决定错误。请求依法撤销原审判决，撤销雨花区政府作出的房屋征收补偿决定。被上诉人雨花区政府答辩称：1.涉案项目雨花区长沙橡胶厂及周边地块棚户区改造项目一期D地块是经依法立项并纳入长沙市国民经济发展年度计划及棚户区改造范围，符合长沙市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和总体规划，符合提升城市品质及公共利益的需要。项目严格依照法律、法规和政策规定，组织实施主体适格，程序合法，且征收决定的合法性已经得到人民法院生效判决的确认。2.因上诉人杨小毛在签约期限内未与房屋征收部门达成协议，雨花区政府依照国务院590号令、省政府268号令及长沙市116号令的相关规定向上诉人杨小毛作出77号补偿决定，主体适格、适用法律正确、程序正当，且补偿决定内容公平、公正，符合法律规定，补偿标准同公布的征收补偿方案和房屋评估结果一致，没有损害上诉人利益。3.涉案项目房地产价格评估机构系严格按照法律规定选定，其作出的评估结论合法有效，符合客观实际。请求二审法院依法驳回上诉人杨小毛的上诉请求，维持原审判决。原审查明的事实本院予以确认。二审中，本院依法传唤湘新星（2016）房估字第11106-××号评估报告的评估师骆靖出庭接受法庭询问。本院认为：本案的争议焦点为涉案的湘新星（2016）房估字第11106-××号评估报告是否合法，能否作为雨花区政府作出77号补偿决定的依据。第一，关于评估机构的选定程序合法。根据国务院590号令第二十条规定“房地产价格评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”；省政府268号令第九条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，并按照下列规定执行：（一）房屋征收部门向社会发布征收评估信息；（二）房地产价格评估机构备选库中具有相应资质的房地产价格评估机构报名；（三）房屋征收部门在征收范围内公布已经报名并符合资质条件的房地产价格评估机构名单，供被征收人协商选定。被征收人协商选定房地产价格评估机构的期限应当不少于5个工作日；（四）供被征收人选择的房地产价格评估机构不得少于3家；少于3家的，房屋征收部门应当从房地产价格评估机构备选库中邀请；（五）被征收人在规定时间内就选定房地产价格评估机构协商达成一致意见的，将协商结果书面告知房屋征收部门；（六）协商不成的，由房屋征收部门组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者通过摇号、抽签等随机选定方式确定；（七）房屋征收部门公布被征收人选定或者确定的房地产价格评估机构名单。”本案中，长沙市征收办于2016年7月29日发布《雨花区长沙橡胶厂及周边地块棚户区改造项目一期D地块房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，2016年8月4日，又发布《雨花区长沙橡胶厂及周边地块棚户区改造项目一期D地块协商选定房地产价格评估机构公告》，告知被征收人协商选定房地产价格评估机构，协商补偿将依法采取投票或者抽签（摇号）方式确定评估机构。因被征收人在规定期限内未能就选定房地产价格评估机构协商一致，长沙市征收办于2016年9月6日发布《雨花区长沙橡胶厂及周边地块棚户区改造项目一期D地块投票选定房地产价格评估机构公告》，告知采取投票选定的方式，及投票的时间、地点、要求等。后经公开投票，得票最多的评估机构为新星公司。同时，长沙市星城公证处对投票进行了全程公证，确认投票活动过程及结果均真实有效。2016年9月14日，长沙市征收办发布《雨花区长沙橡胶厂及周边地块棚户区改造项目一期D地块投票选定房地产价格评估机构结果的公告》。故本案评估机构的选定程序符合上述法律规定。上诉人杨小毛诉称评估机构选定在22号征收决定发布之前，违反了国务院590号令先征收后评估的相关规定。本院认为，由于国务院590号令、省政府268号令、长沙市116号令及《国有土地上房屋征收评估办法》对评估机构的选择时点和评估工作的开展时间，均没有明确的规定，故只要征收部门严格依照上述法律规定的程序选定评估机构，能够依法保障被征收人协商选定评估机构的权利，且选定的评估机构具有相应的评估资质，能够依法独立、客观、公正地开展评估工作，则无论是在作出征收决定之前还是之后选定评估机构都不影响房地产价值的评估，都不违反国务院590号令、省政府268号令及长沙市116号令的相关规定。因被上诉人选定评估机构的程序符合相关法律规定，选定出的评估机构依法具有相应的评估资质，能够作为涉案项目的评估机构，上诉人的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。第二，评估结果是否可以作为补偿的依据。评估报告是行政诉讼证据中的鉴定意见，人民法院应当对其真实性、合法性、关联性进行审查，以确定能否作为认定案件事实的证据。《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条规定：“注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估;被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估;被征收房屋是在建工程的，应当选用假设开发法评估。可以同时选用两种以上评估方法评估的，应当选用两种以上评估方法评估，并对各种评估方法的测算结果进行校核和比较分析后，合理确定评估结果”，第三十条规定“被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。”本案中，因杨小毛的被征收房屋为一层砖木结构，1987年建成，建筑面积34.71㎡，所占用土地为划拨用地，征收时该房屋用于出租，新星公司认为，因市场上该类房地产的交易案例少，若采用成本法评估房屋价值偏低，故采用了比较法和收益法两种估价方法，在考虑未来租金收益和比较类似多层砖混结构房屋的基础上进行相关系数调整，没有违反上述评估办法的规定。上诉人提出应当采用假设开发法进行评估，因其未向法庭提供涉案房屋及其地块的相关规划材料，涉案房屋也并非在建工程，评估机构未采用假设开发法评估符合评估办法的规定。同时，国务院590号令第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，新星公司做出的湘新星（2016）房估字第11106-××号分户评估报告中载明了对涉案房屋估价时间点为2016年11月28日，该日期为22号征收决定公告之日，同时注明了被征收人对评估结论有异议可以依法行使的救济途径，符合法律规定。但上诉人杨小毛在收到分户评估报告后，规定时间内未向房地产价格评估机构申请复核评估，也未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。虽然在评估机构入户调查时，杨小毛不在场，也未签字确认调查结果，但杨小毛在二审中承认评估报告中描述的房屋状况与实际情况一致。因此，杨小毛认为评估结论错误，损害了其合法权益，没有事实依据。被上诉人雨花区政府将评估结论作为对杨小毛被征收房屋的补偿依据，有事实和法律依据。综上所述，一审法院认定事实清楚、适用法律正确。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨小毛负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  章晋湘审判员  夏 阳二〇一八年九月十日法官助理李晟雷书记员袁璇