河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)冀06行初123号原告马纪连，男，汉族，1964年1月14日出生，住河北省保定市莲池区。被告保定市人民政府，住所地保定市竞秀区东风西路**，统一社会信用代码11130600000445835B。法定代表人郭建英，该市市长。委托代理人李哲，该政府工作人员。委托代理人安自然，河北达公律师事务所律师。被告保定市农业局，住所地保定市阳光北大街**，统一社会信用代码11130600000446125R。法定代表人张明，该局局长。委托代理人周洪福，该局法规处处长。委托代理人张学梅，河北言复律师事务所律师。第三人何通江，男，汉族，1979年2月15日出生，住河北省保定市莲池区。第三人徐川川，男，汉族，1983年4月8日出生，住河北省保定市莲池区。原告马纪连诉被告保定市人民政府、被告保定市农业局要求履行法定职责、行政复议一案，于2018年5月8日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月8日立案后，向被告保定市人民政府、保定市农业局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月6日公开开庭审理了本案。原告马纪连，被告保定市人民政府委托代理人李哲、安自然，被告保定市农业局委托代理人周洪福、张学梅，第三人何通江到庭参加诉讼。第三人徐川川经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。2018年4月24日，被告保定市人民政府以原告马纪连、第三人何通江、徐川川为申请人，以被告保定市农业局为被申请人，作出保政行复决[2018]17号行政复议决定书，认为根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第十二条的规定，在发包方及乡（镇）政府未完成相应工作程序的情况下，被申请人没有确权颁证的职责，也没有对所谓“确权确股不确地行为”进行查处的职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，驳回申请人提出的行政复议申请。原告马纪连诉称，原告系河北省保定市莲池区韩庄乡徐河桥村村民，在村集体耕地中拥有以家庭承包方式取得的耕地。自1999年村集体按照国家土地承包政策以人均1.44亩在各生产队分配到户并由农户自主生产经营，至今未进行过调整，但土地承包合同书和土地承包经营权证书未依法完整发放到户。原告于2018年2月28日向被告保定市人民政府提起行政复议，表明原告于2017年12月22日向被告保定市农业局提出查处申请，其证据材料中农户的土地确权到户颁证申请书已经证明，村集体经济组织同意农户的确权确地到户并盖章，且申请户依程序向韩庄乡人民政府及莲池区农业局申请办理。但乡、区政府及部门逾期未按照《不动产登记暂行条例》第五条予以办理，故保定市人民政府具有履行不动产登记领导职责，亦应对原告的土地承包经营权受到侵害的事实进行实质审查。保定市人民政府依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第十二条之规定，认定在发包方及乡、镇政府未完成相应工作程序的情况下，被申请人没有确权颁证的职责，也没有对所谓“确权确股不确地行为”进行查处的职责，错误。保定市人民政府应依法对乡级政府仍未完成相应工作程序行为给予程序性、合法性审查，确认为严重不作为的违法行为。原告依据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国不动产登记暂行条例》的相关规定提出土地确权确地到户颁证申请，根据中共河北省委办公厅河北省人民政府办公厅冀办发[2014]37号《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》中第二条第二项规定，原告的土地确权确地到户颁证申请符合政策法律法规规定的条件。保定市农业局具有查处违规行政推行“确权确股不确地”的职责。保定市农业局称“申请人提出的两项要求均不属于我局的行政职权范围”，根据其保农字[2017]193号文件中公布内容，保定市农业局具有根据原告申请进行监督查处的职权。综上，被告保定市人民政府作出的复议决定书，认定事实不清，适用法律错误，请求人民法院依法撤销保定市人民政府保政行复[2017]17号行政复议决定书，依法审理或责令其重新作出行政复议决定；依法判决保定市农业局不履行监督查处职责行为违法，并责令其履行落实土地确权政策的相关职责。原告马纪连向本院提交了以下证据：1、保定市人民政府保政行复决[2018]17号行政复议决定书；2、原告身份证复印件、户口簿复印件及土地承包合同书；3、原告向被告保定市农业局邮寄查处申请书邮单复印件以及邮件官网截图；4、保定市农业局保农字[2017]193号关于转发《河北省农业厅河北省委政府农村工作办公室关于开展农村土地承包经营权确权确股不确地的指导意见》的通知；5、中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅冀发办[2014]37号关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见；河北省农业厅河北省委省政府农村工作办公室冀农业管发[2017]29号关于开展农村土地承包经营权确权确股不确地的指导意见；6、保定市莲池区徐庄乡徐河桥村农村土地确权农户签字表、宣传单、确权确股不确地表格复印件；7、土地确权违规行为查处申请书、土地确权申请书。被告保定市人民政府辩称，一、答辩人关于保政行复决[2018]17号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。被答辩人诉称其土地为二轮承包耕地，已由村集体组织审核盖章后向韩庄乡政府及莲池区农业局递交确权确地到户颁证申请，不应被行政推行“确权确股不确地”，并认为保定市农业局具有查处违规行政推行“确权确股不确地”的职责，在行政复议申请书中××保定市农业局对被答辩人以家庭承包方式分配到户的耕地、地块、地块进行确权颁证对“确权确股不确地”的行为给予查处。答辩人经审查提交的证据，查明被答辩人所在的乡镇，土地确权办证工作还处于测绘阶段，乡镇政府尚未报送申请材料，发包方及乡镇政府未完成相应工作程序。同时，根据《不动产登记暂行条例》第七条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条第三款之规定，确权颁证主体不是保定市农业局，保定市农业局没有对涉案承包地确权颁证的职责。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十二条之规定，保定市农业局的职责不包括复议申请书认为的查处权，被答辩人诉称《河北省农业厅河北省委省政府农村工作办公室关于开展农村土地承包经营权确权确股不确地的指导意见》（冀农业管发[2017]29号）规定了保定市农业局有查处违规推行确权确股不确地的职责，但纵观该文件，并没有规定查处的主体和职责。二、答辩人依法进行了审查，作出行政复议决定的程序合法。综上，答辩人作出行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，被答辩人起诉理由缺乏依据，依法不能成立，请求法院依法维持复议决定。被告保定市人民政府向本院提交了以下证据：1、保定市人民政府保政行复答[2018]第17号行政复议答复通知书;2、保定市人民政府保政行复决[2018]17号行政复议决定书。被告保定市农业局辩称，一、被答辩人提出的两项诉求，不属于我局的职权范围。法律依据为《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第十二条。二、被答辩人所在乡镇的土地确权颁证工作还处于测绘阶段，答辩人没有行政不作为的客观事实。三、被答辩人认为答辩人根据保农字[2017]193号文件，应当具有监督查处权的观点是错误的。该文件是答辩人转发的冀农业管发[2017]29号《河北省农业厅河北省委省政府农村工作办公室关于开展农村土地承包经营权确权确股不确地的指导意见》文件内容，收文单位是各县农业局及高新区、白沟新城管委会，是答辩人在落实上级主管部门工作指导意见时，要求下级政府农业部门工作人员严格按照省限定的使用范围开展工作，严格执行省定的工作步骤和审批流程，对擅自扩大使用范围，减少工作步骤和审批流程的违规操作的工作人员要追究责任的内部工作要求，被答辩人将该政府部门文件理解成答辩人对外具有监督查处的行政职权，错误。综上，被答辩人所诉没有事实依据和法律依据，应予驳回其诉讼请求。被告保定市农业局向本院提交了以下证据：1、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》；2、保定市农业局保农字[2017]193号关于转发《河北省农业厅河北省委政府农村工作办公室关于开展农村土地承包经营权确权确股不确地的指导意见》的通知；3、河北省农业厅河北省委省政府农村工作办公室冀农业管发[2017]29号《关于开展农村土地承包经营权确权确股不确地的指导意见》及附件确权确股不确地审批表、农村土地承包经营权确权确股不确地量化汇总公示签字确认表。第三人何通江答辩称，整体上讲，我们村确权确股确地应该依法进行。我们村大部分没有证，要求主管部门或者职能部门依法依规确权确地。第三人何通江未向本院提交证据第三人徐川川未答辩。第三人徐川川未向本院提交证据经庭审质证，原告马纪连对被告保定市人民政府提交文件没有意见。原告马纪连对被告保定市农业局提交的证据发表如下质证意见：管理办法不是证据。被告保定市人民政府对原告马纪连提交的证据发表如下质证意见：对土地承包合同书，无法证明承包人与原告是一个人，制作单位不是农业局，发包方是徐河桥村委会，不是农业部门，合同是跟村委会签订的，按照程序应该乡里往县里报送，跟市农业局没有关系。对于其他证据，因没有原件不予质证。被告保定市农业局对原告马纪连提交的证据发表如下质证意见：对土地承包合同书，无法证明承包人与原告是一个人，制作单位不是农业局，发包方是徐河桥村委会，不是农业部门，合同是跟村委会签订的，按照程序应该乡里往县里报送，跟市农业局没有关系。对于其他证据，因没有原件不予质证。第三人何通江对被告保定市人民政府提交的证据文件没有意见。第三人何通江对被告保定市农业局提交的证据没有意见。本院对上述证据认证如下：原告马纪连提交的证据与证明被告保定市农业局具有对申请人已分配到户的耕地进行确权到户颁证及对违背村民意愿“确权确股不确地”的行政行为给予查处的法定职责无关联性。被告保定市人民政府、被告保定市农业局提交的证据具备真实性、合法性、关联性，本院予以认可。经审理查明，2017年12月22日，原告马纪连、第三人何通江、徐川川通过邮政EMS快递向被告保定市农业局邮寄土地确权违规行为查处申请书及证据，要求对申请人已分配到户的耕地进行确权到户颁证，对违背村民意愿“确权确股不确地”的行政行为给予查处。被告保定市农业局未给予其书面答复。2018年2月28日，原告马纪连及第三人何通江、徐川川以保定市农业局为被申请人，向被告保定市人民政府提出行政复议申请，要求确认保定市农业局未履行查处职责违法，并责令保定市农业局履行查处职责。被告保定市人民政府受理后，于2018年3月6日向被告保定市农业局出具保政行复答[2018]第17号行政复议答复通知书。2018年4月24日，被告保定市人民政府作出保政行复决[2018]17号行政复议决定书，驳回申请人的行政复议申请。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”第十二条规定：“乡(镇)农村警用管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人义务给予协助。”根据上述规定，县级以上地方人民政府负责颁发农村土地承包经营权证，被告保定市农业局不具备颁发农村土地承包经营权证的法定职责，仅是在颁证过程中履行查验材料、询问、登记、实地查验、报请同级人民政府颁证的职责，也无权对原告马纪连所称的“确权确股不确地”的行政行为进行查处。对原告马纪连要求确认被告保定市农业局不履行监督查处职责违法、落实土地确权政策的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，被告保定市人民政府具有作出行政复议决定的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条规定，被告保定市人民政府在接到原告马纪连、第三人何通江、徐川川的行政复议申请后经过受理、审查、通知被申请人提交书面答复等程序，作出保政行复决[2018]17号行政复议决定，该复议决定程序合法。因此，被告保定市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，作出保政行复决[2018]17号行政复议决定，驳回原告马纪连、第三人何通江、徐川川的行政复议申请，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告马纪连的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马纪连负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。审判长  苏静明审判员  杨晏燕审判员  褚铁军二〇一八年九月十四日书记员  南佳凤