山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)鲁01行初657号 原告山东敏丰实业有限公司，住所地济南市。 法定代表人韩国庆，董事长。 委托代理人莫于川，北京市地石律师事务所律师。 委托代理人李秀芹，北京志识恒律师事务所律师。 被告济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南高新区舜华路66号。 法定代表人王宏志，主任。 委托代理人董冰川，济南高新区国土规划建设管理局工作人员。 委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。 原告山东敏丰实业有限公司（以下简称敏丰公司）因与被告济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月21日立案后，依法向被告高新管委会送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月24日公开开庭审理了本案。原告敏丰公司及委托代理人莫于川、李秀芹，被告高新管委会委托代理人董冰川、王新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告敏丰公司诉称，一、《闲置土地认定书》未依照规定明确闲置原因。《闲置土地处置办法》第十条明确规定《闲置土地认定书》应当载明闲置土地的闲置原因及认定结论。从《闲置土地处置办法》第八条、第十一条规定内容看，闲置原因是指政府原因或者企业自身原因。且《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发[2008]178号）中明确使用了“对因政府原因造成的闲置土地……”的表述，这进一步证明了闲置原因是指须要明确政府原因或企业自身原因。本案中，《闲置土地认定书》中所载明的闲置原因为：“超过规定的动工开发日期满一年未动工开发动工建设。”该表述是对《闲置土地处置办法》第二条第一款的重复，是对闲置的一种情形的表述，而非造成闲置的原因的表述。可见，《闲置土地认定书》未依照规定明确闲置原因，在应说明闲置原因处仅表述出极易误解的闲置情形，不但内容违法、含糊不清，而且极有可能被误解为系企业自身原因造成土地闲置，对企业声誉造成影响。而《关于对闲置土地进行处置的通知》中要求原告上报处置收购方案的内容，也恰恰印证了闲置原因为政府原因。二、《闲置土地认定书》载明的“超过规定动工开发建设日期满一年”既于法无据，又与事实不符。1．《闲置土地认定书》未考虑交付的案涉土地是否具备动工开发条件等实际情况，仅以“动工开发建设日期满一年未动工开发建设”为由不顾事实、机械地认定案涉土地为闲置土地违反法律规定。《闲置土地处置办法》第二十二条规定：“国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。”2013年12月30日，济南市国土资源局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》（下称《土地出让合同》），约定2014年12月20日前开工。2014年6月19日，济南市土地储备中心向原告交付了案涉土地。但交付的土地并非《项目进区协议》中约定的和法律规定的具备开工条件的土地。实际上，交付给原告的土地属“毛地”，且临水、临电未能按时到位，根本不具备开工条件。经原告多次申请，直至2017年5月24日，被告才完成土地清表工作，但临水问题至今未能解决。济南市国土资源局约定2014年12月20日开工，并未考虑所交付的土地未达到动工开发基本条件的客观情况，没有为动工开发预留充足、合理的时间。因此，高新区国土局未考虑案涉土地不具备动工开发条件这一客观情况，不顾事实、机械地以“动工开发建设日期满一年未动工开发建设”为由认定案涉土地为闲置土地，明显违法。2．《闲置土地认定书》对于闲置期限的起算点错误，案涉土地没有达到“动工开发建设日期满一年未动工开发建设”的规定情形，不应被认定为闲置土地。根据《闲置土地处置办法》第二条规定，“动工开发日期”是指国有建设用地使用权有偿使用合同中规定的日期，由合同所调整。因此，动工开发日期并不是一个固定的时间，而是根据《土地出让合同》变动的。这里需明确的一个事实是，原被告双方在签订《土地出让合同》之前已经先行签订了《项目进区协议》及《补充协议》。《项目进区协议》第五条约定被告的义务为“在乙方进场施工前，使本宗用地具备临水，临电，临街和地上拆迁物现状场平的基本建设条件，确保乙方顺利进场。”第二条约定宗地的位置、面积以济南市国土资源局出具的宗地招标拍卖挂牌中标通知书或者成交确认书为准。因此《项目进区协议》《成交确认书》《土地出让合同》都指向同一地块即案涉土地。济南市国土资源局对《项目进区协议》的内容应当是知情的，即使《土地出让合同》中规定交付的土地为宗地现状交付，该土地也应在实际上达到“三通一平”的条件。本案中，无论是被告还是济南市国土资源局均为行使有关行政管理职权的行政机关。《项目进区协议》是为了吸引原告资金提前做出承诺，对将来的规划、投资做了详细规定，《合作框架协议》承诺给予扶持资金。正是基于对被告的信赖，原告才签订《土地出让合同》。行政机关与企业达成的协议应遵循诚实信用等合同基本原则，应遵守信赖利益保护的原则。将案涉土地认定为闲置土地，事关原告重大利益，必然对原告的合法权益造成重大损失。请求法院在审理案件时，根据依法行政、诚实信用的原则，审查被告是否有过承诺，是否兑现当初承诺，据此判断被告在履行合同义务过程中的过错。根据《项目进区协议》第三条约定及法律规定，取得建设工程施工许可证才能动工建设，否则属违法施工。本案中，原告于2017年11月7日取得部分施工许可证，高新区国土局却于2017年12月22日作出了《闲置土地认定书》，表现政府部门决定的不一致和自相矛盾性，违反了闲置土地认定的法律规定。3.相关部门已经同意或认可原告在案涉土地上的建设项目延期；且由于政府的行为造成项目延期。2016年2月2日，被告向原告出具的《山东省建设项目登记备案证明》载明：“该保税物流项目的建设起止年限：2017年至2019年。”2017年6月5日，高新管委会发展改革局向原告出具的《山东省建设项目备案证明》载明，保税物流项目的建设起止年限：2017年至2019年。延期的原因是：2014年10月，两原告组织人员进场，开始场地平整、地质勘查工作，期间多次发生村民阻挠施工事件。同时，由于国家政策性调整造成项目停工，之后原告又对规划方案重新进行调整。期间，2015年5月10日，国发（2015）25号文实施，又对规划方案进行优化调整。因此，造成案涉土地建设项目延期，且由于政府的行为造成的。2017年11月7日，高新国土局向原告颁发建设工程施工许可证，表明其认可原告的建设项目工期顺延。高新国土局既认可工期顺延，又做出土地闲置认定，两种行政行为相互矛盾、明显违法。三、高新区国土局未履行调查核实义务，认为原告“未动工开发建设”没有事实依据。《闲置土地处置办法》第五条规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。”本案中，2016年6月12日，高新国土局向原告发出《闲置土地调查通知书》，原告按照要求提交了相关材料。但高新国土局从未调查核实过施工现场。2017年11月7日，原告取得了部分施工许可证；2017年12月18日完成了许可施工部分的基础地基工程。2017年12月22日作出《闲置土地认定书》时，相距2016年6月份已有一年半之久，案涉土地的客观情况已发生巨大变化，而高新国土局在明知案涉土地已部分完成地基工程的情况下，未到现场调查核实却作出了违背客观事实的认定。该认定书所作认定不具有客观性，不符合涉案土地的实际情况，存在严重的事实认定错误。需要说明的是，2016年7月7日的询问笔录，是原告应被告要求作出的邮件回复，询问地点不正确，也没有被询问人的签名，依法不能作为被告调查的证据。虽然调查笔录从形式上看属于现场调查，载明了调查地点、调查人员、记录人员等信息，但实际上是通过电子邮件发送带有调查地点、人员等信息的格式版本让原告相关人员填写回复的形式而做成，刻意作假痕迹明显，不能作为认定土地闲置的根据。而且，调查笔录的问题带有诱导和欺骗性，未设置被调查人进行详细说明论证解释的问题，也未提示被调查人相关后果，导致原告在回答关键性问题时，难免被误导而未引起足够重视，未能全面说明情况和详细阐述理由，因此未能作出完整回答和情况说明。四、《闲置土地认定书》未履行信息公开程序，程序违法。《闲置土地处置办法》第十一条规定：“《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。”据此，市、县国土资源主管部门在《闲置土地认定书》下达后，应当向社会公开闲置土地相关信息，尤其是政府行为导致土地闲置的，应同时公开闲置原因。本案《闲置土地认定书》下达已近半年时间，未有任何政府部门公开案涉土地闲置的相关信息，明显违法。五、高新管委会是本案的适格被告，依法应由中级人民法院管辖。《闲置土地处置办法》第九条规定：“经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》”。本案中，对案涉土地作出调查、认定和处置的主体是高新国土局，其既非市国土资源主管部门，又非县国土资源主管部门。根据《济南市人民政府关于进一步确认济南高新区管委会行政执法主体资格的通知》及市级下放济南高新区管委会行政权力清单》（济政字〔2016〕28号），济南市国土资源局将闲置土地收回的权力下放的对象为高新管委会。因此，高新国土局未经法律、法规或者规章授权，不具有以自己名义对外独立做出该行政行为的资格；本案的适格主体为高新管委会即被告，依法应由中级人民法院管辖。诉讼请求：1.撤销济国土闲认字[2017]（高新）016号《闲置土地认定书》；2.诉讼费用由被告承担。 被告高新管委会辩称，一、高新管委会不是适格的诉讼主体，原告对高新管委会的起诉依法不能成立。高新管委会系国家级高新技术产业开发区。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告。”涉案《闲置土地认定书》系由高新国土局出具，该行政行为系由该局作出，且该局系高新管委会所属职能部门。因此，高新管委会不是适格的诉讼主体，原告对高新管委会的起诉依法不能成立。二、被诉行政行为系过程性行为，没有对原告的权利义务产生实际影响，不属于人民法院受理行政案件的受案范围。《闲置土地认定书》系国土资源管理部门依法处置闲置土地过程中作出的程序性行为，不是行政决定，没有对行政相对人设定权利义务关系，只是对事实状态的一种认定。该行为对行政相对人的权利义务不产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”因此，该案不属于人民法院受理行政案件的受案范围。三、案涉《闲置土地认定书》程序合法、认定事实清楚，应予维持。1.因案涉土地涉嫌构成闲置，高新国土局依法予以查处。该局依法向原告送达《闲置土地调查通知书》，并按照《闲置土地处置办法》的规定调取的相关证据。经调查，案涉土地已经构成闲置土地，该局遂依法作出《闲置土地认定书》。因此，该行政行为程序合法。2.《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”原告与济南市国土资源局签订的《国有建设用地出让合同》第十六条约定：“原告同意本合同项下宗地建设项目在2014年12月20日之前开工，在2015年12月20日前竣工。如原告不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年”。因原告没有在合同约定时间内开工，原告于2015年12月30日向济南市国土资源局申请延期开工，济南市国土资源局复函退回原告的申请。高新管委会提交照片、询问笔录等证据足以确认案涉土地构成闲置土地。因此，该行政行为认定事实清楚。3.造成土地闲置的原因是原告没有按期开工，不属于政府原因。原告没有按期按照《国有建设用地出让合同》的约定开工建设，是造成土地闲置的原因。该地块已经按照合同约定时间移交，且符合相关法律规定，因此，不是因政府原因造成土地闲置。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，高新管委会是由国务院批准设立的，高新国土局系其职能部门，案涉《闲置土地认定书》系由高新国土局作出。依照上述规定，原告对《闲置土地认定书》不服，应当以高新国土局为被告提起诉讼。对以上事项，本院以书面通知形式向原告作出告知，原告收到通知后在本院指定期限内回复了“不同意变更被告”的意见。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”综上，原告所列被告不适格，在本院告知后拒绝变更，其起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十六条第一款之规定，裁定如下： 驳回原告山东敏丰实业有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  张振明 审判员  张启胜 审判员  曹 磊 二〇一八年九月十九日 书记员  高 岚