广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤04行终203号上诉人（原审被告）：黄象明，男，1944年9月27日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区，委托诉讼代理人：万景发，广东显德律师事务所律师。被告：珠海市国土资源局，住所地：珠海市香洲区吉大九洲大道中**。法定代表人：袁学东，局长。委托诉讼代理人：王剑，该局工作人员。委托诉讼代理人：袁轶玲，该局工作人员。第三人：赖超荣，男，1966年4月1日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区,委托诉讼代理人：黄可明，广东皇庭律师事务所律师。上诉人黄象明因与被上诉人珠海市国土资源局以及原审第三人房屋登记管理一案，不服珠海市金湾区人民法院(2018)粤0404行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实、判案理由及审理结果本案中，黄象明诉请撤销市国土局于1994年11月向赖超荣核发的《房屋所有权证》（编号：粤房字第**），但黄象明至迟于2018年2月12日才向本院提起行政撤销之诉，已超过20年的法定最长起诉期限，且无正当理由。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”因黄象明的起诉超过法定起诉期限，原审法院遂裁定驳回黄象明的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回黄象明。黄象明在一审期间提出的诉讼请求为：请求撤销销粤房字第**屋所有权证。当事人二审诉辩主张上诉人黄象明的上诉请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续实体审理本案；诉讼费由被上诉人承担。具体理由如下：一、原审法院适用和理解法律不对，未考虑耽误起诉期限的特殊情形，对“起诉超过起诉期限，且无正当理由”认定存在事实错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年……人民法院不予受理。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”第四十六条虽然规定了“二十年”最长起诉期限（并未明确为除斥期限），但第四十八条也对前条的规定进行了例外补充，作为行政诉讼起诉期限恒定的例外情形，也体现了对处于弱势地位的当事人的诉权保护。一审中，法院审查起诉期限本应根据案件的事实证据材料，并结合具体法律、法规对法定期限的规定进行，既要严格依法确定，又要查找有无扣除或延长起诉期限的正当理由，以充分保护当事人的诉权。但一审法院仅根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定直接含糊地认定“起诉超过起诉期限，且无正当理由”，既未全面理解和适用法律，也未深入实质审查案件证据材料。本案中，上诉人黄象明基于参与公司集资建房的历史事实已合法获得所居房屋的所有权，且入住至今已近三十年，作为当年的集资建房参与者，并不能因公司原因未能办理房屋产权证而否定其房屋事实所有权人的身份，并以此任由自身合法权益被侵害。上诉人平静居住近三十年后，在第三人赖超荣2017年12月非法主张房屋所有权时，才知道自己的房屋被人通过虚假材料骗取登记在第三人名下，并于2018年2月提起行政撤销之诉。对于2018年2月看似“迟到的起诉”，法院不能草率地将上诉人看作是“权利的睡眠者”，并简单机械地引用第四十六规定，剥夺其诉权。而应根据法律，结合世理人情，全面审查并考虑当事人的实际情况，即上诉人对房屋被他人骗取登记的具体行为的长期不知，在得知后提起诉讼又已过起诉期限的特殊情况，其应属于“其他不属于自身的原因耽误起诉期限的”情形，该耽误的时间也不应计算在起诉期限内，扣除被耽误的时间，起诉人并不当然丧失诉权，法院仍然需要依法审理。二、法院应依法落实监督行政机关依法行使职权的法定职责，即使发现起诉确实超过最长起诉期限，上述法定职责也履行到位。根《行政诉讼法》已明确授权法院具有监督行政机关依法行使职权的法定这职责。所以，原审法院即使发现起诉确实超过了最长起诉期限，不能通过判决或裁定的方式直接监督行政机关违法行使职权的行为，但在现有证据可以证明明显存在实体错误的情况下，还是可以通过司法建议等方式间接行使监督职能，建议行政机关自查自纠，将法院的法定监督作用履行到位，协助促进有效化解矛盾纠纷，而非简单裁定驳回起诉，让权益实际受侵害者无处申诉，矛盾纠纷得不到有效化解，这也违背了依法治国的理念。虽然占有房屋二十八年并不能证明房屋属于占有人，但持有房屋产权证二十几年且近在咫尺的所谓“所有人”从未主张权利，难道不是明显有违常理？即使当年房屋登记要求不高，甚至登记程序合法，实体就一定合法？难道超过二十年，假的就可以变成真的？非法的就变成合法？即使法律要惩罚“权利的睡眠者”，也不应让投机取巧者从中获利，这样不仅有违法律的公平公正，更与当今社会有错必纠的法治精神不符。因此，上诉人认为原审法院认定事实错误，理解和适用法律不对，也未尽到依法监督行政机关履行职责的义务，请二审法院指令原审法院依法审理并正确裁判。市国土局答辩称：首先，上诉人起诉已过法定最长起诉期限，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确。原斗门县房产管理局于1994年11月作出涉案房产登记行为，时至2018年2月，上诉人方就涉案房产登记行为提起起诉，明显已过法定最长起诉期间。该期间的起算始于行政行为作出之日，而非原告知道或应当知道涉案房产登记行为作出之时，在无任何其他正当事由的情况下，上诉人仅以知道涉案房产登记行为的早晚抗辩未过诉讼期间，显然缺乏事实和法律依据。其次，人民法院通过行使独立的审判权履行行政监督职能，上诉人以未向答辩人发出司法建议为由主张人民法院未履行法定职责，缺乏事实和法律依据。向行政机关发出司法建议不是人民法院审理行政案件的必经程序，更不是衡量人民法院审理案件质量的必然标准。具体到本案，原斗门县房产管理局办理涉案房产登记本身是合法行政行为，不存在司法建议的必要，且时隔20余年，以现行法律法规对过去的行政行为提出司法建议，明显违背基本的逻辑和时空条件。故，上诉人以未向行政机关发出司法建议为由主张一审法院未履行法定职责，缺乏事实和法律依据。因此，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁判公正合理，依法应当予以维持。上诉人的上诉请求依法应当予以驳回。二审查明的事实双方当事人在二审期间均未提交新证据。黄象明曾用名黄仗明。一审中，黄象明向原审法院提交了六组证据，拟证明黄象明（黄仗明）曾经是斗门县工贸实业公司职工，向斗门县工贸实业公司支付了25000元购房集资款，案涉房屋已于1991年交付给黄象明居住使用，系案涉房屋实际所有人的相关事实。1994年11月25日，位于斗门区××中心北路××内××房的房产，登记在原审第三人赖超荣名下，房屋所有权证号证号码为粤房字第**018年1月，赖超荣以其系前述第44××20号房产权证登记的所有权人为由，向珠海市斗门区人民法院起诉被告黄仗明，请求判令黄仗明腾退前述案涉房产、支付自1994年10月30日起的占用费用，并将房产交回赖超荣。该案的案号为（2018）粤0403民初555号，目前已经中止审理。二审判案理由及结果本院认为，上诉人黄象明请求明确案涉房屋的权属，通过撤销被诉案涉房屋的产权登记行为无法得到解决，应另行提起民事诉讼，其起诉应予驳回。本案中，黄象明的诉请虽然是要求撤销案涉房屋的所有权证，但实质上是对基础民事权利即案涉房屋的权属存在争议。也就是说，黄象明实质上是通过对案涉房屋的产权登记行为提起撤销之诉，来解决其与原审第三人赖超荣之间就案涉房屋的权属争议。行政登记行为的主要作用，在于对有关民事权利的记载和公示。登记行为无论是在行政登记程序中还是在行政诉讼程序中，均无法解决登记项下内容的实体权利归属问题，对登记行为进行合法性审查只能审查登记材料的表面合法性和登记程序的合法性，登记项下权利的真正归属应通过民事诉讼解决。当事人之间对房屋权属的争议和确认，属于民事诉讼解决的问题，应当通过民事诉讼途径解决案涉房屋的权属问题。在黄象明与赖超荣之间关于案涉房屋的权属争议没有解决之前，黄象明起诉要求撤销案涉房屋的产权登记行为，属于行政起诉时机不成熟，其起诉应予驳回。原审裁定适用法律有误，但驳回起诉的处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审预收的受理费50元，退回上诉人黄象明。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一八年九月十八日书记员 王 嘉