河南省安阳市文峰区人民法院行 政 判 决 书（2018）豫0502行初100号原告安文芹，女，1935年10月18日出生，汉族，住河南省浚县。委托代理人马保山，男，1947年4月15日出生，汉族，住河南省鹤壁市淇滨区。委托代理人李和平，男，1955年1月10日出生，汉族，住河南省安阳市文峰区。被告林州市林业局，住所地河南省林州市林滤大道西段。法定代表人李红海，职务局长。委托代理人刘华强，河南相州律师事务所律师。被告林州市国土资源局，住所地林州市长春大道东段路北。法定代表人王贵生，职务局长。委托代理人张庆华，男，1981年8月27日出生，汉族，住林州市，该单位工作人员。委托代理人曹强，男，1981年10月4日出生，汉族，住林州市，该单位工作人员。被告林州市五龙镇人民政府，住所地林州市五龙镇阳河村。法定代表人郝军学，职务镇长。委托代理人吕保周，河南争先律师事务所律师。原告安文芹诉被告林州市林业局、林州市国土资源局、林州五龙镇人民政府履行法定职责一案，于2018年5月2日向本院提起行政诉讼，本院2018年5月2日受理后，于2018年5月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2018年5月25日公开开庭进行了审理。原告安文芹的委托代理人马保山、李和平，被告林州市林业局的委托代人刘华强，林州市国土资源局的委托代理人张庆华、曹强，被告林州市五龙镇人民政府的委托代理人吕保周到庭参加诉讼。被告林州市林业局副局长李国庆、被告林州市国土资源局副局长张贵周、被告林州市五龙镇人民政府副镇长张国亮作为行政首长到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告安文芹诉称:1998年原告承包本村土地，给村民委员会签有土地承包合同，期限30年不变至2028年，由于十九大党中央政策好到期后，在续30年，1998年林州市人民政府给农民发有土地使用证。同年在上级领导主持及指导下，本村村委会把本村全部荒山公益林、承包经营权，进行拍卖，期限60年不变，全村村民通过竞买取得了荒山承包经营权60年（从1998年起至2058年到期）原告陆续在承包的荒山上种植柏树、黄连树、柿树、核桃树、花椒树、桐树等多种树木。经过多年辛勤劳动，终于把荒山种植绿化成公益林林区，有林州市林业局办的（林权证）2003年初原告响应国家退耕还林政策，积极退耕地，自己购买各种树苗，在承包的土地上植树、造林、造林面积1.66亩，自2003年底至2017年依照《退耕还林条例》每年都领取了退耕还林直补款，2003年经林州市人民政府组织林业局于林州市五龙镇人民政府，检查验收，认定符合规定，颁发了河南省退耕还林工程农户手册。原告自此享有“谁退耕、谁还林、谁经营、谁收益、谁继承”的法定权利。2001年河南省鹤壁市修建盘石头水库。库区里林州市五龙镇原花地村需要移民，2008年8月移民结束，水库淹没区与消落区以下农民承包没有到期的土地、林地、荒山、公益林林地、果树、杂木树、集体财产被征收过了，给了农民赔偿，土地赔偿青苗款返16倍；淹没区与消落区以上，农民承包没有到期的土地、退耕还林林地、荒山、公益林林地、果树、杂木树、集体财产、水库移民时没有被征收、没有赔偿。林州市人民政府与林州市五龙镇人民政府也没有征收，没有给农民一分钱赔偿，按照国家的法律和政策规定，谁征收，谁赔偿、不征收、不用赔偿。农民没有转让，没有变更，没有解除承包合同，由河南省鹤壁市浚县移民办证明，有浚县黎阳镇花地理峪新村证明。原告依照《森林法》、《农村土地承包法》、《退耕还林条例》规定，委托马保山、张方林等人，拿着农民的土地承包合同，土地使用证，河南省退耕还林工程农户手册，林权证，拿着2015年河南省安阳市中级人民法院生效行政判决书，拿着2016年3月3日林州市人民政府通知书和特此通知办经营权证，无数次前往三被告处申请办理经营权证，但三被告总以各种理由推诿，拒不予办理，三被告不执行党中央对农村土地承包到期后在续30年好政策，2015年安阳市中级人民法院生效行政判决，连2016年3月3日林州市人民政府下的办经营权证，通知书都不执行，原告认为三被告作为行政机关，理应为农民的合理、合法经营权，公正、公平的作出行政行为，行政不作为已触犯了法律，严重侵犯了原告和农民的合法权益。请求：1、依法判令三被告立即给予原告办理土地承包经营权证；2、诉讼费用由被告承担。原告向本院提交证据有：1、农村土地承包合同书；2、土地使用证；3、河南省退耕还林工程农户手册；4、林权证；5、河南省2005年度退耕还林粮补资金分配到户兑付底册；6、2006年度河南省对种粮农民粮食直补和综合直补兑付底册；7、收到条；8、鹤壁市浚县移民办证明；9、鹤壁市浚县黎阳镇花地新村村民委员会证明；10、通知书；11、果树、杂木树照片；12、林州市人民法院（2011）林行初字第2—33号行政判决书；13、文峰区人民法院（2016）豫0502行初73号行政判决书；14、文峰区人民法院（2014）文行初字第107号行政判决书；15、文峰区人民法院（2014）文行初字第222号行政判决书；16、安阳市中级人民法院（2015）文中行初字第63号行政判决书；17、邮政特快专递照片；18、原告向被告林州市国土资源局邮寄的请求办理土地确权证、荒山确权证、公益林林地确权证、退耕还林林地确权证申请书；19、原告向被告林州市林业局邮寄的请求办理土地确权证、荒山确权证、公益林林地确权证、退耕还林林地确权证申请书；20、原告向被告林州市五龙镇人民政府邮寄的请求办理土地确权证、荒山确权证、公益林林地确权证、退耕还林林地确权证申请书。被告林州市林业局辩称：2018年5月4日，我局收到贵院送达的原告等人诉我局不履行法定职责一案，原告在诉状中依据《森林法》《农村土地承包法》《退耕还林条例》，要求我局为其办理土地经营权证、林地、荒山、公益林地经营权证。经查询，上述相关法律法规中并未有规定我局办理土地经营权证、林地、荒山、公益林地经营权证的职责，我局履行职责的相关法律依据中也未赋予我局该项职责，故原告在诉讼请求中要求我局履行法定的职责的要求于法无据，我局不是适格的被告主体，请求人民法院依法判决驳回原告对我局的诉讼请求，诉讼费用由原告承担。被告林州市林业局向本院提交的依据有：《中华人民共和国森林法》。被告林州市国土资源局辩称:一、关于农村土地承包经营权证。2013年12月6日，中央编办印发了《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》（中央编办发【2013】134号）。2015年10月20日，林州市机构编制委员会印发了《关于整合全市不动产登记职责的通知》（林编【2015】98号），明确市农业局负责农村土地承包经营权及有关合同管理、流转规范等工作。为与中央部署开展的农村土地承包经营权登记颁证工作衔接，农村土地承包经营权纳入不动产统一登记范围予以五年过渡期，过渡期后，改由市国土资源局负责农村土地承包经营权登记工作。因五年过度期尚未到期，该项职责尚未划入我局，故原告要求我局为其办理农村土地承包经营权证的诉求明显错误。二、关于办理林地、荒山，公益林林地，经营权证。根据《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）第十五条之规定，当事人或者委托人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。依据《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令第63号）第二条之规定，不动产登记应当依照当事人申请进行；另外，该细则第九条还规定，申请不动产登记的，申请人还应当填写申请书，并提交身份证明以及相关材料。而本案原告从未到不动产登记机构办公场所申请不动产登记，也未提交登记申请和申请材料。三、关于原告的诉讼主体资格。依据《中华人民共和国土地资源管理法实施条例》第二条第六款之规定，因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地，属于全民所有即国家所有。而本案中因鹤壁盘石头水库建设，五龙镇原花地村、花营村两村农民集体所有的土地属于国家所有。原告作为五龙镇原花地村农民集体经济组织成员，对于已属国家所有的土地，不再享有主张权利的资格，当然也就没有了诉讼主体资格。综上，原告以行政不作为为由，诉本机关不履行法定职责，显然不成立，请贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告林州市国土资源局向本院提交的证据有：1、林州市人民政府关于同意撤销五龙镇花地村花营村的批复（林政文【2007】132号）；2、林州市机构编制委员会关于整合全市不动产登记职责的通知（林编【2015】98号）；3、中央编办关于整合不动产登记职责的通知（中央编办发【2013】134号）。被告林州市五龙镇人民政府辩称：原告诉求“依法判令三被告立即给予原告办理土地经营权证、林地、荒山、公益林林地经营权证”于法无据。1、答辩人无办理“土地经营权证、林地、荒山、公益林林地、经营权证证”的法定职责。答辩人的被告地位不适格。原告所称的土地经营权证、林地、荒山、公益林林地、经营权证等各种证书，颁发机关并不是答辩人五龙镇人民政府。法律没有赋予答辩人该项法定职责。故答辩人的被告地位不适格。请求人民法院依法驳回原告的起诉，或向原告释明，劝其撤诉。2、原告之诉求属返迁，依法不应受到法律保护。原告要求颁发的各种权属证书，实际上是要求返迁，在法律上是禁止的。原告等人因国家重点水利工程盘石头水库建设，已成建制的整体移民搬迁至鹤壁市浚县黎阳镇花地理峪新村，在安置地分得了房子、耕地，已得到妥善安置。他们从农村到城市，过上了较好的生活。根据《国家大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第26条规定“按照移民规划搬迁的移民，无正当理由不得拖延搬迁或者拒迁，已经安置的移民不得返迁”。原告等人已经得到安置，现要求在原住地办理各种证书，是典型的返迁，于法相悖。依法不仅不应得到支持，相反应对该行为予以坚决制止和否定。请求人民法院果断地驳回其诉讼请求。被告林州市五龙镇人民政府没有向本院提交证据。原告向本院提交的证据，被告林州市林业局质辩如下：认为原告提交的证据不能证明被告林州市林业局具有为原告办理土地经营权证的依据，原告向林州市林业局邮寄的邮件没有其单位收件人签名。原告向本院提交的证据，被告林州市国土资源局质辩如下：原告提交的上述证据与被告林州市国土资源局不履行职责没有直接的利害关系，原告向被告林州市国土资源局邮寄的特快专递没有该单位人员的签字。原告向本院提交的证据，被告林州市五龙镇人民政府质辩如下：原告提交的上述证据与本案没有关系，原告要求被告给其办理土地经营权证，原告只需要按照土地承包经营权证管理办法的规定，就可以办理了。被告林州市林业局提交的依据，原告质证如下，被告林州市林业局依据的森林法不全面，林州市林业局是属于农业行政主管部门。对被告林州市林业局提交的证据，被告林州市国土资源局和被告林州市五龙镇人民政府均无异议。被告林州市国土资源局向本院提交的证据，原告质证如下：对被告林州市国土资源局提交的证据，原告称不知道。被告林州市国土资源局提交的证据，被告林州市林业局认为林州市国土资源局提供的证据充分表明，林州市林业局不具有本案的被告主体资格。对被告林州市国土资源局提交的证据，被告林州市五龙镇人民政府无异议。经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告林州市国土资源局、林州市农业局提交的证据、依据与本案有关联性，予以采信；原告提交的证据与本案具有关联性，予以采信。经审理查明，原告安文芹等148名原告原系林州市五龙镇花地村村民，并承包有该村集体土地、荒山、林地、林木。2007年6月，因河南省大型水利项目淇河盘石头水库工程建设需要，林州市五龙镇花地村整体移民至鹤壁市浚县，安置地政府对移民的人均生活用地和人均生产用地均进行了安置。2009年4月13日，林州市五龙镇人民政府与他人签订了承包合同，将原告所在的耕地、林地、荒地、原村庄旧址整体承包给他人，承包期限为30年，承包费为150万元。该承包合同已被法院生效判决确认无效。2017年8月9日，河南省鹤壁市盘石头水库淹没区与消落区以上，林州市五龙镇原花地村、理峪村村民的土地、荒山、林地、果树、杂木树，集体财产，没有征收，没有赔偿，从2008年8月移民结束。2017年7月5日、7月24日，原林州市五龙镇花地村张方林以该村**村民（包括原告）名义，通过邮政特快专递分别向林州市林业局、林州市国土资源局、林州市五龙镇人民政府邮寄了《请求办理土地、林地荒山、退耕还林林地确权证申请书》，申请事项为：请给予1998年承包本村的土地确权、荒山确权、公益林林地确权，2003年退耕还林林地确权；请给予1991年承包本村北岭林厂确权，2002年承包本村五个自然村，九个生产连组，4组至12组全部土地确权，2003年承包本村的荒山林地，五个自然村九个生产连组，4组至12组全部荒山林地确权发放确权证书。庭审中，三被告否认收到该申请书，但原告提交的中国邮政特快专递网上查询单足以证明三被告收到该申请书。三被告收到原告向其邮寄的《请求办理土地、林地、荒山、退耕还林林地确权证申请书》后，未进行处理也未向原告进行答复。2018年5月2日，原告向本院提起行政诉讼，要求判令三被告立即给予原告办理土地承包经营权证。本院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证，实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”上述法律、规章明确规定了颁发《土地承包经营权证》的机关是县级以上人民政府。因此，林州市林业局、林州市国土资源局不具有颁发《土地承包经营权证》的法定职责，故原告认为林州市林业局、林州市国土资源局不作为并在本案中要求二被告为其办理《土地承包经营权证》不妥，故原告请求林州市林业局、林州市国土资源局立即给予原告办理《土地承包经营权证》的诉请，本院不予支持。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记薄，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”上述规章明确规定了申请办理《土地承包经营权证》的应报乡（镇）人民政府农村经营管理部门，材料符合规定的，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，故林州市五龙镇人民政府作为一级政府在收到原告《请求办理土地、林地、荒山、退耕还林林地确权证申请书》后，未予以答复或解释不当，故应当判令林州市五龙镇人民政府在一定期限内就原告提出的申请履行初审职责，对符合条件要求的，及时向林州市人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，如申请人提交的手续不全或者不符合法定办证条件的应当予以告知说明或者作出答复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告林州市五龙镇人民政府对原告安文芹要求办理《土地、林地、荒山、退耕还林林地确权证》的申请在本判决生效后60日内履行初审职责。案件受理费50元，由被告林州市五龙镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。审判长 李 强审判员 王 宁审判员 王胜军二〇一八年九月二十七日书记员 陈燕双