山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)鲁01行初656号 原告泺亨（山东）实业有限公司，住所地济南市。 法定代表人KOHSOOKEONG，总经理。 委托代理人莫于川，北京市地石律师事务所律师。 委托代理人安东艳，北京千洛航律师事务所律师。 被告济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南高新区舜华路66号。 法定代表人王宏志，主任。 委托代理人董冰川，济南高新区国土规划建设管理局工作人员。 委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。 原告泺亨（山东）实业有限公司（以下简称泺亨公司）因与被告济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月21日立案后，依法向被告高新管委会送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月24日公开开庭审理了本案。原告泺亨公司及委托代理人莫于川、安东艳，被告高新管委会委托代理人董冰川、王新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告泺亨公司诉称，一、《闲置土地认定书》认定事实不清，适用法律错误。1．《闲置土地认定书》未明确是政府原因还是企业原因导致土地闲置。《闲置土地处置办法》第十条明确规定《闲置土地认定书》应当载明闲置土地的闲置原因及认定结论。《闲置土地处置办法》第八条、第十一条规定闲置原因分别是指政府原因或者企业自身原因。国土资源部《关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发[2008]178号）中明确使用了“对因政府原因造成的闲置土地”的表述，印证了该办法第十条规定的载明闲置原因是指需要明确政府原因或企业自身原因。本案《闲置土地认定书》中所载明的闲置原因为：“超过规定的动工开发日期满一年未动工开发动工建设。”该表述是对《闲置土地处置办法》第二条第一款的重复，可以理解为闲置的情形之一，是对土地状态或土地闲置事实的表述，而非闲置原因的表述。因此，《闲置土地认定书》未明确闲置原因，仅表述极易误解的闲置情形，不但内容违法、含糊不清，而且极有可能被误解为系企业自身原因造成土地闲置，对企业声誉造成影响。而《关于对闲置土地进行处置的通知》中要求原告上报处置收购方案的内容，也恰恰印证了闲置原因为政府原因。2．《闲置土地认定书》所认定的超过规定动工开发建设日期满一年的事实有误。（1）《闲置土地认定书》未考虑国土部门交付的土地是否具备动工条件等实际情况，仅以合同约定的“动工开发建设日期满一年未动工开发建设”为由，不顾事实、机械地认定案涉土地为闲置土地违反法律规定。《闲置土地处置办法》第二十一条规定:“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”第二十二条规定：“国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。”本案中，政府部门虽然向原告交付了案涉土地，但其交付的并非协议约定和法律规定的具备开工条件的土地。实际上，政府部门交付给原告的土地属“毛地”，且临水、临电未能按时到位，根本不具备开工条件。经原告多次口头或书面申请，直至2017年5月24日，被告才完成案涉土地的清表工作，临电是原告自行解决的，临水问题至今未能解决。据此，政府部门交付的案涉土地根本不符合法定和约定的动工开发条件，且在其明知交付的案涉土地不符合动工开发条件的情况下仍约定在交地后一年即2014年12月20日开工，并未考虑所交付土地未达到动工开发基本条件的客观情况，没有为动工开发预留充足、合理的时间。由此，高新管委会国土规划建设管理局（以下简称高新国土局）以合同约定的“动工开发建设日期满一年未动工开发建设”为由认定案涉土地为闲置土地，明显违法。（2）《闲置土地认定书》对于闲置期限的起算点错误，交付的土地至今未达到开工条件。《闲置土地处置办法》第二条规定，动工开发日期是指国有建设用地使用权有偿使用合同中规定的日期，由合同所调整。因此，动工开发日期并不是一个固定的时间，而是根据《国有建设用地使用权出让合同》确定的。需提及的另一个事实是，原告和被告在签订《国有建设用地使用权出让合同》之前已经先行签订了《项目进区协议》。在《项目进区协议》第五条明确约定了被告的义务为“在乙方进场施工前，使本宗用地具备临水、临电、临路和地上拆迁物现状场平的基本建设条件，确保乙方顺利进场。”《项目进区协议》明确约定了被告负有保证案涉土地达到“三通一平”的条件，原告同样依据《项目进区协议》约定参加案涉土地招、拍、挂活动，依据《项目进区协议》及《土地成交确认书》可以确认所涉宗地具有同一性。在此可以理解为土地出让方实际负有“三通一平”义务，即便随后签订的《国有建设用地使用权出让合同》中约定交付的土地为宗地现状交付，但不能免除其对所交付土地负有的“三通一平”义务。所以在之后签订的《土地移交书》中，土地移交方的当事人为两方，即济南市土地储备交易中心及高新国土局。实际上，高新国土局对《项目进区协议》的签署是知情的，而“三通一平”工作至今未完成。《项目进区协议》是为了吸引外方资金提前做出承诺，对将来的规划、投资做了详细约定。正是基于对被告的信赖，原告才与之签订《国有建设用地使用权出让合同》。行政机关与企业达成的协议应遵循诚实信用等合同基本原则，应遵守信赖利益保护的原则。将案涉土地认定为闲置土地，事关原告重大利益，必然对原告的合法权益造成重大损失。请求法院在审查时，根据依法行政、诚实信用的原则，审查被告是否有过承诺，是否兑现当初承诺，据此判断被告在履行合同义务过程中的过错。（3）行政机关已经同意或认可项目延期。2016年2月2日，被告向原告出具的《山东省建设项目登记备案证明》载明：“保税物流项目的建设起止年限：2017年至2019年。”原告于2017年6月15日申请办理项目备案证明时，向被告提交了《关于济南保税物流项目延期建设申请》，根据办理项目备案证明的流程，在原告提交申请后需济南综合保税区发展中心向被告出具说明，济南综合保税区发展中心于当天向被告出具了《关于泺亨（山东）实业有限公司保税物流项目延期建设申请说明》，载明延期的原因为：2014年10月，组织人员进场，开始场地平整、地质勘察工作，期间多次发生村民阻挠施工事件。同时，由于国家政策性调整，造成项目停工，之后原告又对规划方案重新进行调整，在规划调整期间，2015年5月10日，《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》[国发（2015）25号文]实行，造成该项目登记备案证明超期，需要重新办理延期手续。2017年6月27日，高新管委会发展改革局同意批准原告在案涉土地上的建设项目延期建设，建设起止年限是2017年至2019年。因此，被告及其所属部门均同意项目延期，而造成案涉项目延期是因被告和有关行政部门的行为造成的。3.高新国土局未依法规范地履行调查核实义务，作出原告未动工开发建设的认定没有事实根据。《闲置土地处置办法》第五条规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。”本案中，高新国土局于2016年6月向原告发出《闲置土地调查通知书》，原告分别按照通知书要求提交了相关材料，并于2016年7月7日通过邮件形式回复了高新国土局的调查笔录，但高新国土局却从未针对工地现场进行过调查核实。2017年12月22日作出《闲置土地认定书》时，距2016年6月的调查已相距一年半之久，涉案土地的客观情况已发生巨大变化，该认定书所作认定不具有客观性，不符合涉案土地的实际情况。4.高新国土局并非调查、认定、处置闲置土地的适格主体。《闲置土地处置办法》第九条规定：“经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。”本案中,对案涉土地作出调查、认定和处置的主体是高新国土局，其既非市国土资源主管部门，又非县国土资源主管部门。根据《济南市人民政府关于进一步确认济南高新区管委会行政执法主体资格的通知》及《市级下放济南高新区管委会行政权力清单》（济政字〔2016〕28号），济南市国土资源局将闲置土地收回权力下放的对象为被告，因此本案作出认定的适格主体为被告。未经法律、法规或者规章授权，高新国土局不具有以自己名义对外独立做出该行政行为的主体资格。二、《闲置土地认定书》认定程序违法。1.未履行信息公开程序，程序违法。《闲置土地处置办法》第十一条规定：“《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。”据此，市、县国土资源主管部门在《闲置土地认定书》下达后，应当向社会公开，尤其是政府行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因。本案《闲置土地认定书》下达已近半年时间，高新国土局至今未公开案涉土地闲置的相关信息，明显违法。2.案涉《询问笔录》形式与内容均违法，不能作为认定事实根据。本案中，高新国土局于2016年7月7日通过邮件调查的形式向原告发送了《询问笔录》，该《询问笔录》从形式到内容均违法，不能作为土地闲置事实认定的根据。调查笔录从形式上看属于现场调查，载明了调查地点、调查人员、记录人员等信息，但实际上是通过电子邮件发送带有调查地点、人员等信息的格式版本让原告相关人员填写回复的形式做成，刻意作假痕迹明显，不能作为认定土地闲置的根据。调查笔录的问题带有诱导和欺骗性，未设置相对人进行详细说明论证解释的问题，也未提示被调查人相关后果，导致原告在回答关键性问题时，难免被误导未能全面说明情况和详细阐述理由，造成回答不完整。诉讼请求：1.撤销高新国土局于2017年12月22日作出的济国土闲认字[2017]（高新）017号《闲置土地认定书》；2.诉讼费用由被告承担。 被告高新管委会辩称，一、高新管委会不是适格的诉讼主体，原告对高新管委会的起诉依法不能成立。高新管委会系国家级高新技术产业开发区。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告。”涉案《闲置土地认定书》系由高新国土局出具，该行政行为系由该局作出，且该局系高新管委会所属职能部门。因此，高新管委会不是适格的诉讼主体，原告对高新管委会的起诉依法不能成立。二、被诉行政行为系过程性行为，没有对原告的权利义务产生实际影响，不属于人民法院受理行政案件的受案范围。《闲置土地认定书》系国土资源管理部门依法处置闲置土地过程中作出的程序性行为，不是行政决定，没有对行政相对人设定权利义务关系，只是对事实状态的一种认定。该行为对行政相对人的权利义务不产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”因此，该案不属于人民法院受理行政案件的受案范围。三、《闲置土地认定书》程序合法、认定事实清楚，应予维持。1.案涉土地涉嫌构成闲置，高新国土局依法予以查处。该局依法向原告送达《闲置土地调查通知书》，并按照《闲置土地处置办法》的规定调取的相关证据，对原告进行了询问。经调查，案涉土地已经构成闲置土地，该局遂依法作出《闲置土地认定书》。该行政行为程序合法。2.《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”原告与济南市国土资源局签订的《国有建设用地出让合同》第十六条约定：“原告同意本合同项下宗地建设项目在2014年12月20日之前开工，在2015年12月20日前竣工。如原告不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。”因原告没有在合同约定时间内开工，原告于2015年12月30日向济南市国土资源局申请延期开工，济南市国土资源局复函退回原告的申请。高新管委会提交照片、询问笔录等证据足以确认案涉土地构成闲置土地。因此，该行政行为认定事实清楚。3.造成土地闲置的原因是原告没有按期开工，不属于政府原因。原告没有按期按照《国有建设用地出让合同》的约定开工建设，是造成土地闲置的原因。该地块已经按照合同约定时间移交，且符合相关法律规定，因此，不是政府原因造成土地闲置。综上，请求依法驳回原告的起诉。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，高新管委会是由国务院批准设立的，高新国土局系其职能部门，案涉《闲置土地认定书》系由高新国土局作出。依照上述规定，原告对《闲置土地认定书》不服，应当以高新国土局为被告提起诉讼。对以上事项，本院以书面通知形式向原告作出告知，原告收到通知后在本院指定期限内回复了“不同意变更被告”的意见。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”综上，原告所列被告不适格，在本院告知后拒绝变更，其起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十六条第一款之规定，裁定如下： 驳回原告泺亨（山东）实业有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  张振明 审判员  张启胜 审判员  曹 磊 二〇一八年九月十九日 书记员  高 岚