广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤13行终114号上诉人（原审原告）杨观清，女，汉族。上诉人（原审原告）严秉真，男，汉族。以上两上诉人共同委托代理人袁荣房，广东惠泰律师事务所律师。以上两上诉人共同委托代理人黄俊君，广东惠泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠东县梁化镇人民政府，住所地：广东省惠东县梁化镇东兴街**。法定代表人谢智威，镇长。参加诉讼行政机关负责人何忠南，副镇长。委托诉讼代理人原著闻，广东纬韬律师事务所律师。原审第三人惠东县环境保护局，，住所地：广东省惠东县平山街道华侨城法定代表人吴贤坤，局长。委托诉讼代理人钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。上诉人（原审原告）杨观清、严秉真因行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服广东省惠东县人民法院（2017）粤1323行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人（原审原告）杨观清、严秉真共同委托代理人袁荣房、黄俊君，被上诉人（原审被告）惠东县梁化镇人民政府的负责人何忠南及委托代理人原著闻，原审第三人惠东县环境保护局委托代理人钟洪青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告严秉真和杨观清系夫妻关系，原告承包位于育民村××光长村土地用于养殖生猪。2012年12月27日，惠东县人民政府作出《惠东县人民政府关于清理禁养区非法畜禽养殖场的通告》（惠东府告[2012]41号），县政府决定在全县范围内开展清理禁养区非法畜禽养殖场专项行动。2013年8月9日，原告严秉真出具内容为“本人确保养猪场规模30条以下，20天内将办理相关环保手续，通过环保部门验收合格，如有群众投诉造成的一样要清拆。本人保证今后按规定范围内养殖，如有违反，本人将承担由此造成的一切后果和责任。”的保证书，原告严秉真在保证人签名处签名、捺印。2014年2月26日，惠东县人民政府作出了《惠东县人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》（惠东府告[2014]33号），规定“……在禁养区、限养区未取得合法养殖证照的养殖场必须于2014年5月底前自行搬迁或关闭，逾期未搬迁或关闭的，依法取缔……各镇负责本行政区域内的清理工作……环境保护主管部门负责协调、监督、指导工作；农业、畜牧兽医、林业、水务、海洋与渔业、城监、住建、国土资源、公安等有关部门按照各自职责配合清理工作……”根据文件划定范围，原告杨观清、严秉真的养殖场在该水源区、禁养区范围内。2014年3月18日，被告惠东县梁化镇人民政府向严秉真发出了《梁化镇清拆非法养猪场告知书》，内容为“严秉真：为进一步加强禽畜养殖业的污染整治工作，防止水环境污染，确保饮用水安全和内河涌水质好转，根据县人大议案要求和县政府的统一部署，我镇于今年4月份起开展禽畜养殖专项整治工作，目前专项整治工作已进入强制清拆阶段。根据镇政府安排，请你场于2014年3月31日前自行清拆，并处理好存栏生猪的清理工作。二〇一四年三月十八日”，原告严秉真在该份告知书上签名。2014年7月21日，惠东县梁化镇人民政府组织惠东县环保局等有关部门的工作人员对原告杨观清、严秉真的猪场进行了清拆。原告不服，于2015年1月7日向本院提起行政诉讼，请求确认被告强制拆除原告猪舍行为违法，并要求判令赔偿原告经济损失壹佰万元。本院于2016年5月26日作出（2015）惠东法行初字第8号行政判决书，判决驳回原告杨观清、严秉真的诉讼请求。原告杨观清、严秉真不服该判决，上诉至广东省惠州市中级人民法院，2016年12月22日，广东省惠州市中级人民法院作出（2016）粤13行终181号行政裁定书，认为：原审法院没有查明被诉行政行为的实施主体；在认定行政行为违法的情况下，没有判决确认被诉行政行为违法，而判决驳回原告的诉讼请求，存在矛盾，以原审判决认定事实不清，证据不足为由撤销（2015）惠东法行初字第8号行政判决，发回本院重审。本案于2017年5月26日立案受理后，原审法院依法另行组成合议庭公开开庭审理了本案。原庭审期间，原告提交猪舍拆除后的相片、录音光盘、损失清单主张饲养母猪50头，肉猪126头，乳猪120头，共296头。养猪场拆迁造成生猪死亡、逃散及养猪设施全部毁损的损失，诉请损失100万元。经查，原告杨观清、严秉真养殖生猪未经相关部门批准，原告的养殖场没有任何证照，没有排污设施，原告庭审中称养猪场有专门的蓄粪池，发酵后灌溉农田。原审法院认为，关于原告杨观清、严秉真租用农村土地养殖生猪是否是规模化养殖的问题。根据原审时原告提交的损失清单、庭审调查，原告养猪场在拆除前生猪存栏量超过200头，参照《广东省兴办规模化禽畜养殖场指南》（粤农〔2008〕137号）“二、规模化畜禽养殖概念同一地点、达到以下规模之一的畜禽养殖行为称为规模化畜禽养殖：生猪存栏100头以上……三、养殖用地的申请畜禽规模化养殖用地要符合乡（镇）土地利用总体规划，办理土地承包（转包）或者有关用地手续……（一）本农村集体经济组织、农民和畜牧合作组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不用办理农用地转用审批手续。六、养殖场的环保要求（一）兴办规模化畜禽养殖场，建设前应由有资质的环评单位编制环境影响评价文件，并获得审批权的环保行政主管部门的审批，（二）畜禽养殖场的建设应符合国家环保总局《禽畜养殖污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染防治技术规范》（HJ/T81-2001），并严格执行环境保护“三同时制度”。项目建成后，其配套建设的环境保护设施必须通过审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门的验收。”的上述规定，杨观清、严秉真租用农村土地养殖生猪达到规模养殖规定的数量，属于规模养殖。关于被告惠东县梁化镇人民政府拆除原告杨观清、严秉真猪舍的行为是否违法问题。原告杨观清、严秉真提供广东省农村信用社联合社银行卡、广东省农村信用社、农村商业银行存折主张其养殖生猪获得政府补贴，原庭审期间，被告及第三人对该组证据均有异议，该组证据未证明其养殖生猪获得相关资质证明，原告庭审中亦称养猪污染物系养猪场有专门的蓄粪池，发酵后灌溉农田，在环保部门检查后出具了一份证明，但未提交法院，在县政府划定禁养区后，原告杨观清、严秉真仍未办理相关手续，或在签订保证书后调整养殖数量继续进行养殖。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设限期改正；逾期不改正的可以拆除。”的规定，梁化镇人民政府对未取得规划许可的猪场进行拆除并无不妥。但依照《中华人民共和国行政强制法》第十八条“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩。……”的规定，梁化镇人民政府虽然是执行惠东县人民政府的相关决定，但依法仍应履行相关的手续。在没有履行告知程序，在原告没有获取相关处罚决定书的情况下，组织和实施了对养殖场的清拆行动，其行为构成行政违法。故被告惠东县梁化镇人民政府拆除原告猪舍行为违法。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，梁化镇人民政府的行为属不可撤销之行政行为。关于被告是否应赔偿原告100万元损失问题，本案中原告杨观清、严秉真搭建的养殖场、建筑物未取得规划部门的许可亦未通过环保部门的排污审核，且位于水源区、禁养区范围内，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，原告猪场属违章建筑在整治之列，原告的养猪场是违法建筑，被告实施的拆除是违法建筑。原告未取得养殖许可证，未对养殖排泄物进行任何处理直接排至土地江河，严重污染环境，属非法养殖。且原告收到告知书、签订保证书保证自行清理生猪。因此，梁化镇人民政府实施拆除的是违法建筑，没有侵犯原告的合法权益。因此，原告杨观清、严秉真请求赔偿，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。关于第三人惠东县环境保护局是否承担赔偿责任的问题。原告诉请第三人惠东县环境保护局承担赔偿责任，本案第三人虽参与清拆行为，但因拆除的是违法建筑，并没有侵犯原告的合法权益，故对原告杨观清、严秉真诉请第三人承担赔偿责任，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款之规定，判决：一、确认被告惠东县梁化镇人民政府拆除原告严秉真和杨观清猪舍的行为违法。二、驳回原告严秉真和杨观清的其他诉讼请求。本案受理费50元，由原告严秉真和杨观清负担。上诉人（原审原告）杨观清、严秉真不服原审判决，上诉称：一、上诉人属于个体农户的家庭式畜禽养殖，原审认定上诉人属于规模养殖错误。（一）惠东县农业局在其原一审答辩状认定上诉人属于个体农户的家庭式畜禽养殖。（二）2014年1月1日起施行的《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十三条畜禽养殖场、养殖小区的具体规模标准由省级人民政府确定，并报国务院环境保护主管部门和国务院农牧主管部门备案。广东省《畜禽养殖业污染物排放标准》[DB44/613-2009]第一部分范围、2012年5月24日广东省农业厅与广东省环境保护厅《广东省规模化畜禽养殖场（小区）主要污染物减排技术指南》第三条、2014年4月1日施行的《广东省排污许可证管理办法》[粤府令第l99号]第35条规定规模化畜禽养殖场是养殖生猪500头以上。上诉人母猪50头、肉猪126头、乳猪l20头，共296头，依法不属于畜禽养殖场、养殖小区、大中型畜禽饲养场范畴。（三）原审法院以《广东省兴办规模化畜禽养殖场指南》[粤农（2008）137号]认定上诉人属于规模养殖适用法律错误。二、上诉人猪舍符合规定，原审法院认定上诉人猪舍为违法建筑错误。（一）惠东县住房和城乡规划局在原一审提交的答辩状中确认上诉人猪舍所在地尚未编制城乡规划，不在乡、村庄规划区内。（二）中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》[国土资发（2007）220号]第一条第（三）项任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止或限制畜禽养殖。第二条农村集体经济组织；农民、畜牧业合作经济组织畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。（三）《畜禽规模养殖污染防治条例》第二条适用畜禽养殖场、养殖小区。第十二条新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当符合畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，满足动物防疫条件，并进行环境影响评价。对环境可能造成重大影响的大型畜禽养殖场、养殖小区，应当编制环境影响报告书；其他畜禽养殖场、养殖小区应当填报环境影响登记表。上诉人不属于畜禽养殖场、养殖小区，也不属于新建、改建、扩建范围。（四）《中华人民共和国立法法》第九十六条法律、行政法规、、地方性法规自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。《中华人民共和国城乡规划法》2008年1月1日施行，上诉人猪舍在此之前已养殖，原审法院以该法第65条认定上诉人猪舍是违章建筑适用法律错误。而且适用该条前提是在乡、村庄规划区内，上诉人猪舍不在乡、村规划区内。（五）自80年代初党的十一届三中全会以来，党和政府为保障生猪等主要畜产品有效供给，促进农民增收，鼓励发展农村庭院经济和畜牧业生产，农民在自家屋前房后或承包的田间地头搭建猪、鸡舍，从事养殖业，历史悠久，随着人民生活不断提高，对畜产品需求也不断增加，农民畜禽养殖规模和数量也从小到大，从少到多，一直以来，成为农民增收的一条途径，政府不仅不反对、不禁止、不制止，反而鼓励和支持。上诉人响应党和政府号召，养殖生猪。被强拆前，连续多年获得国家财政补贴。（六）国土资源部门和住房与城乡规划建设部门依法也未对涉案猪舍认定为违章建筑。三、上诉人不属于法律规定需要环保部门排污审核范围，也不属于办理生产经营许可证，原审以上诉人未取得养殖许可证、未对养殖排泄物进行任何处理直接排至土地江河，严重污染环境，没有事实和法律依据。《中华人民共和国畜牧法》第二十六条农户饲养的种畜禽用于自繁自养和有少量剩余仔畜、雏禽出售的，农户饲养种公畜进行互助配种的，不需要办理种畜禽生产经营许可证。前已述及，上诉人猪舍属于个体农户的家庭式畜禽养殖，不属于《畜禽规模养殖污染防治条例》要求办理环保排污许可范围。上诉人80年代就开始养猪，一直以来，上诉人都利用养殖排泄物进行处理，用于制取沼气、流入上诉人鱼塘，并作为肥料用于农作物灌溉、施肥，国家对此是鼓励和支持的。《畜禽规模养殖污染防治条例》对制取沼气、天然气、发电、生产经营和购买使用有机肥产品等综合利用畜禽养殖废弃物的，给予相关税收、资金、运力、价格等方面的支持政策。四、被上诉人依法应当赔偿上诉人损失。《中华人民共和国行政处罚法》第六十条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第六条、第七条、第九条、第十条“赔偿请求人以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关应当先予赔偿”和第十一条“赔偿请求人根据受到的不同损害，可以同时提出数项赔偿要求”，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条：人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给上诉人造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。参照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条：因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。参照此规定，如果确需关闭或者搬迁，也应当在与上诉人协商补偿到位后依法定程序予以拆除。被上诉人违法清猪舍的行政行为不仅导致了上诉人猪舍损失，还直接导致上诉人养殖的生猪受损，两者损失合计100万元。综上所述，上诉人认为一审认定事实错误，适用法律、法规错误，导致作出不公正、不合法的判决。为此，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，特向贵院提起上诉，望判如所请。请求：一、维持（2017）粤1323行初18号行政判决书第一项；二、撤销（2017）粤1323行初18号第二项，改判被上诉人赔偿上诉人损失人民币100万元。三、由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费。被上诉人（原审被告）惠东县梁化镇人民政府答辩称：一、被答辩人违法事实清楚。1.被答辩人本案中权益来源的《土地承包合同》签署于法不合。2005年3月8日，被答辩人分别与梁化镇光长村委、育民村委上地塘村小组签署了两份《土地承包合同》，承包期限为2005年3月8日至2035年3月8日止。经查，被答辩人杨观清户籍在平山红光居委、严秉真户籍在育民村委XX村小组，均不是上述两集体组织成员。根据2004年8月29日修订后的《土地管理法》第十五条“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”的规定，并结合2003年3月1日施行的《农村土地承包法》第四十八条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同”的规定，被答辩人与两村集体签署的《土地承包合同》之前是否履行了民主议定程序和法定程序，是确认涉案合同效力的关键。被答辩人没证据证明涉案合同已履行相应程序，且《土地管理法》第十五条、《农村土地承包法》第四十八条所规定的内容均系法律强制性规定，村委会负责人在既不召开村民大会也不召开村民代表会议的情况下，无权代表甲方将集体土地出租给乙方，因双方签订的协议违反了“民主认定程序”这一法律强制性规定，被答辩人的权益来源明显不合法。结合上诉人涉案猪场损害社会公共利益的事实，根据《合同法》第五十二条，涉案两份《土地承包合同》存在无效的可能性，即使不是无效合同，也说明原告承包经营权益来源不合法。同时，惠州市人民政府《关于进一步加强畜禽养殖场规范化管理的意见》（惠府[2010]110号，2010年10月1日起实施）还规定，规模化畜禽养殖场的用地必须符合乡镇（街道）土地利用总体规划，遵守畜禽养殖用地相关法律法规，并经村民小组、村（居）委会和乡镇人民政府（街道办事处）同意，依法依规办理土地使用手续。被答辩人明显没有依法、依规办理用地程序和手续。2.被答辩人行为违法，请求人民法院保护的权益不合法。本案中被答辩人于2005年3月8日签署《土地承包合同》后，按其起诉状所述，经过二、三年的养殖，到2008年起真正开始经营产出，并曾获得生猪养殖补贴（注：补贴帐户开户时间为2009年1月8日）。上诉人兴办该养殖场后，既没有构建防治污染的设施设备、也没有办理任何环保手续和防疫手续，存在重大的环境污染和防疫隐患。违反1998年10月1日起施行《广东省农业环境保护条例》第十六条“大中型畜禽饲养场直接向农田排放粪便、废水及其他废弃物，必须进行无害化处理，经县级以上农业行政主管部门监测达到农业环境标准后，方可排放”的规定，也违反《环境保护法》（1989年12月26日起施行）第十三条“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定”的规定，也违反第二十七条“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记”的规定。2005年12月28日，惠州市人民政府发布《关于划定畜禽禁养区的通告》（惠府[2005]186号）将涉案养殖场所在地方划为禁养区，并且明确指出“在划定禁养区范围内严禁畜禽养殖活动，违者依照有关法律、法规进行处罚。”同时还强调“在本通告发布之前在禁养区内已有的畜禽养殖场（点）必须于2006年6月底搬迁或关闭，违者依照有关法律、法规进行处理，并强制关闭。”2012年12月27日，惠东县人民政府发布《关于清理禁养区非法畜禽养殖场的通告》（惠东府告[2012]41号），要求违法养殖户须在“2013年1月30日前停止养殖活动”（该《通告》已于2014年2月26日废止）。2013年12月26日，惠州市人民政府发布《关于划定畜禽禁养区的通告》（惠府[2013]158号，本通告于2014年1月1日施行），主要内容：“在禁养区、限养区内未取得合法养殖证照的养殖场必须于2014年5月底前自行搬迁或关闭”。2014年2月26日，惠东县人民政府发布《关于划定畜禽禁养区的通告》（惠东府[2014]33号），主要内容：禁养区划定在“农村村民集中住宅区……周边500米范围内”，“在禁养区、限养区内未取得合法养殖证照的养殖场必须于2014年5月底自行搬迁或关闭。”由此可见，上诉人违法兴办的养殖场未取得合法养殖证照，本应在惠州市人民政府发布惠府[2005]186号通告后，按通告要求于2006年6月底搬迁或关闭，但上诉人依然将违法行为扩大化。之后惠州市人民政府于2013年又发布类似通告、惠东县人民政府也先后两次发布通告，将涉案地段划为禁养区，已明确告知当事人应履行的义务，被答辩人于2013年8月9日写下《保证书》，表示会尽快处置所养殖的存栏生猪，说明上诉人是明知自已的权益不合法，也证明了有关行政机关是尽了告知义务，也是考虑了当事人切身利益的。3.被答辩人的行为不符合法律、法规、规章对规模养殖的规定。被答辩人的养殖行为超出了农户零星饲养的范畴，对于是否规模养殖，《广东省兴办规模化畜禽养殖场指南》（2008年4月28日粤农[2008]137号）规定“在同一地点、达到以下规模之一的畜禽养殖行为称为规模化畜禽养殖：生猪存栏100头以上”。惠州市人民政府《关于进一步加强畜禽养殖场规范化管理的意见》（惠府[2010]110号，2010年10月1日起实施）不但规定规模化畜禽养殖场是指猪舍面积200㎡以上或生猪存栏100头以上的养殖场，还规定了养殖场的用地规范，对养殖场用地必须符合乡镇（街道）土地利用总体规划，遵守畜禽养殖用地相关法律法规，并经村民小组、村（居）委会和乡镇人民政府（街道办事处）同意，依法依规办理土地使用手续。广东省农业厅、广东省国土资源厅、广东省环境保护局共同制定的《广东省兴办规模化畜禽养殖场指南》，便是从事规模化养殖场最有权威的规范性文件。其明确规定：“在我省境内从事规模化畜禽养殖，必须遵守《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国畜牧法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、国务院《建设项目环境保护管理条例》、国土资源部农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》、农业部《动物防疫条件审核管理办法》、省政府《广东省种畜禽生产经营许可证发放和畜禽养殖备案办法（试行）》等相关法律法规和政策文件。”从目前的情形来看，没有证据表明原告规模养殖行为符合《中华人民共和国环境保护法》第四十九条“对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境”的规定；原告也无法证明其规模养殖符合《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一、十三、十四条的规定；更没证据表明相应的规模养殖符合《中华人民共和国畜牧法》第三十九和第四十条规定等等。相反可以证实是，被答辩人规模养殖没有“对畜禽粪便、废水和其他固体废弃物进行综合利用的沼气池等设施或者其他无害化处理设施”的条件；被答辩人违反《畜牧法》第四十条禁止在城镇居民区等人口集中区域建设畜禽养殖场的规定等等。归纳起来，不难看出被答辩人（1）没有相关证照进行规模养殖；（2）规模养殖在“禁养区”内；（3）养殖场地不符合法律规定，存在环境污染的风险与现实性。以上种种事实证明，被答辩人所诉请保护的权益是不合法的。《中华人民共和国行政诉讼法》立法目的中明确规定，行政诉讼是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的，只有“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益”，才“有权依照本法向人民法院提起诉讼。”二、答辩人依法行政，符合社会公共利益。1.答辩人在本案中所有行为符合依法行政的要求。如前所述，2005年1月1日起实施的《广东省环境保护条例》第三十五条“县级以上人民政府可以根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区。严禁在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业”的规定，惠州市人民政府据此于2005年底发布《关于划定畜禽禁养区的通告》划定“禁养区”，由此不难推算，从2006年开始，上诉人其行为已存在危害环境、危害公共利益的风险与隐患。此外，惠东县人民政府2012年12月27日在发布《关于清理禁养区非法畜禽养殖场的通告》后，2013年12月6日，惠东县人民代表大会常务委员会作出《关于我县畜禽养殖清理整治工作情况报告的审议意见》[惠人常（2013）33号]明确提出“要切实发挥畜禽养殖场清理整治工作领导小组的职能作用。各镇要强化守土有责的意识，发动群众举报和加强巡查排摸，对辖区内所有畜禽养殖场进行全面造册登记，……县环保、畜牧、农业、国土、住建、公安、卫生、水务、供电、工商等部门要按各司其职、各负其责，加强联合执法，全力配合……”根据当时《环境保护法》第十六条“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”的规定，结合《畜禽规模养殖污染防治条例》“乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作”的规定，按属地管理原则，对于上诉人持续且正在进行的紧急违法行为，根据《行政强制法》第二条第二款“行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形”的规定所采取的暂时性控制行为，特别地“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件……等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时性措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”梁化镇人民政府应当配合上级行政机关和其他主管部门，对违法在“禁养区”内养殖的被答辩人进行有效制止，是答辩人依法行政的表现。答辩人根据惠东县人民政府的统一部署，按县人民政府的命令，发出了《梁化镇清拆非法养猪场告知书》，该《告知书》仅系将有关行政机关的部署通知给被答辩人，相应行政行为实施主体并不是答辩人，《告知书》所产生的行政拘束力主要源于相应的行政机关——惠东县人民政府，而不是由仅仅行使告知行为的梁化镇人民政府予以约束。该《告知书》对于梁化镇人民政府而言，是“不具有强制力的行政指导行为”，对“公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，答辩人虽然不是本诉具体行政行为的组织者和作出者，但对答辩人制止原告停止违法行为的通知、告知行为作了合法性解释。从上诉人提交证据已清楚反映，本案系惠东县人民政府根据相关的法律、法规等，组织各部门对禁养区内畜禽养殖场进行统一清理，相应的执法主体依法应是“环保局”，梁化镇人民政府在有关制止被答辩人违法行为中，充其数就是“各负其责，全力配合”而已。由此可见，上诉人认为有关行政行为系梁化镇人民政府组织、实施“强制拆除原告猪舍”的行为，不是事实。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，答辩人请求法院依法驳回原告的起诉。本案属于原告“错列被告”的情形，同样根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，对于错列被告且拒绝变更的，人民法院“应当裁定驳回起诉”。2.惠东县人民政府及答辩人行为符合社会公共利益要求。上诉人养殖场处于禁养区内，按环保部门提供的证据显示，该禁养区属于生活饮用水源保护区、镇中心区、工业区等人口集中活动区，西枝江各支流距离入江口10公里内河段的两岸向外各项1公里范围内，加之上诉人畜禽养殖场并没有按照《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的畜禽粪便、污水与雨水分流设施，畜禽粪便、污水的贮存设施，粪污厌氧消化和堆沤、有机肥加工、制取沼气、沼渣沼液分离和输送、污水处理、畜禽尸体处理等综合利用和无害化处理设施。也没有办理卫生、环保、防疫手续，存在重大的环保安全隐患，惠东县人民政府有权依据《畜牧法》、《畜禽养殖污染防治管理办法》、《广东省环境保护条例》等相关规定，根据环境保护这一公共利益的需要依法划定畜禽禁养区，并对禁养区内没有办理证照，且在惠州市人民政府发布通告后，违法继续扩大违法事实的上诉人养殖场进行清理，其行为符合社会公共利益的期待。梁化镇人民政府配合县人民政府统一行动，符合依法行政的要求。虽然在清理上诉人猪舍中行政行为程序可能轻微违法，但对原告（上诉人）权利不产生实际影响。如果对惠东县人民政府清理不合法猪场的行为进行撤销，将梁化镇人民政府配合县政府和有关部门联合行动的行为确认违法，必然会给社会公共利益造成重大损害。三、被答辩人上诉理由不充分，上诉理由所引用的法律法规条文不准确。上诉人由于对事实认知错误，导致援引法律、法规不准确。1.上诉人限于自身知识水平，曲解了《畜禽养殖业污染物排放标准》最高允许排放量、规模化养殖标准，存栏量、出栏量等专用术语，上诉状错误引用法律法规。上诉人以广东省环境保护局、广东省质量技术监督局2009年8月l日实施《畜禽养殖业污染物排放标准》[DB44/613-2009]规定“集约化畜禽养殖场最高允许排放量，水污染物、恶臭气体最高允许日均排放浓度，以及畜禽养殖业废渣无害化环境标准。”该标准其实按时间分成“2010年1月1日起实施”“不得迟于2010年12月31日”两类，所严格控制污染物最高允许排放量，而不是养殖的规模。对于“规模小于本标准规定的集约化畜禽养殖场和养殖区，其污染物排放管理可参照本标准执行。”说明规模小于标准的，也可计入“集约化”规模养殖，只不过都不要超过该排放标准的最高许可量，故该排放标准并不是养殖规模的定量标准。而且在2003年1月1日实施的“国标”还将“集约化”与“规模化”略加区别（见GB18596-2001《畜禽养殖业污染物排放标准》前言）。上述排放标准主要针对“集约化”。2012年5月24日，广东省农业厅、广东省环境保护厅共同编制了《广东省规模化畜禽养殖场（小区）主要污染物减排技术指南》，主要作为“十二五”及今后我省规模化畜禽养殖场（小区）实施减排的技术支撑。按该减排标准划分，规模化畜禽养殖场（小区）是以出栏数为标准，生猪大于或等于500头（出栏），并不是存栏数。《广东省排污许可证管理办法》第三十五条规定“本办法中的规模化畜禽养殖场，是指常年生猪出栏量500头以上”，均是从出栏量而言。按《广东省兴办规模化畜禽养殖场指南》（2008年4月28日印发施行，粤农[2008]137号）、惠州市人民政府《关于进一步加强畜禽养殖场规范化管理的意见》（惠府[2010]l10号，2010年10月1日起实施）所规定“在同一地点、达到以下规模之一的畜禽养殖行为称为规模化畜禽养殖：生猪存栏100头以上”，或者“指猪舍面积200㎡以上或生猪存栏100头以上的养殖场”定为“规模化”养殖场。从上诉人提证据自认来看（答辩人不认可其自报损失），原告（上诉人）自认各类猪315头，猪舍500㎡，但该场在之前的经营中还是比较符合规模化养殖场特征。上诉人故意曲解“出栏量”与“存栏量”，且限于其知识水平将“最高允许排放量”当成规模化养殖量，更显得其上诉理由不充分。2.上诉人恶意断章取义引用法规。上诉人引用《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》时断章取义，上诉状中表述“《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》[国土资发（2007）220号]第一条（三）项任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止或限制畜禽养殖。”其实该文完整是“规模化畜禽养殖用地的规划布局和选址，应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地、尽可能不占或少占耕地的原则，禁止占用基本农田。各地在土地整理和新农村建设中，可以充分考虑规模化畜禽养殖的需要，预留用地空间，提供用地条件。任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止或限制规模化畜禽养殖。积极推行标准化规模养殖，合理确定用地标准，节约集约用地。”原义是为节省用地，所有兴办规模化养殖的均需要合理统筹。上诉人在上诉状引用《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》“第二条农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织畜禽养殖所需要地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需要办理农用地转用审批手续。”其原文是“本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。”其实，按《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》规定，审批是很严格的。如在该通知第三条第（一）（二）（四）项分别规定“（一）申请规模化畜禽养殖的企业或个人，无论是农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织还是其他企业或个人，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案。（二）本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织申请规模化畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后，乡（镇）国土所要积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。涉及占用耕地的，要签订复耕保证书，原则上不收取保证金或押金；原址不能复耕的，要依法另行补充耕地。（四）规模化畜禽养殖用地要依据《农村土地承包法》《土地管理法》等法律法规和有关规定，以出租、转包等合法方式取得，切实维护好土地所有权人和原使用权人的合法权益。县级国土资源管理部门在规模化畜禽养殖用地有关手续完备后，及时做好土地变更调查和登记工作。因建设确需占用规模化畜禽养殖用地的，应根据规划布局和养殖企业或个人要求，重新相应落实新的养殖用地，依法保护养殖企业和个人的合法权益。”答辩人原文引用上述《通知》有关用地的规定，均充分证明养殖场用地应严格按规划布局进行审批用地，而不是上诉人所曲解“不需要办理用地手续”。上诉人虽然是农民，没有法学基础，但恶意以断章取义方式来援引法规，足见其上诉法律依据不足，答辩人请二审法院驳回其上诉。综上所述，上诉人没有证据证明答辩人的行政行为造成其合法权益受到损害，被答辩人所办养殖场没有办理用地手续，属于违法建设，也没任何环保、检疫等证照，是在惠州市划定畜禽禁养区后才抢建发展起来，所诉权益损害公共利益，且有关清理行为并不是梁化镇人民政府组织实施，答辩人在本案中的行为符合依法行政的要求。恳请人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回上诉，维持原判决。原审第三人惠东县环境保护局述称：原审认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、处理恰当，依法应维持。被答辩人所讼财产不具有合法财产权利，其所诉请要求赔偿，没有依据和理由，依法应予驳回起诉，主要的事实和理由如下：一、答辩人的职责是负责协调、监督、指导工作。根据惠州市人民政府《关于划定畜禽禁养区的通告》[惠府（2013）158号]和惠东县人民政府《关于划定畜禽禁养的通告》[惠东府告（2014）33号]，本答辩人职责是负责协调、监督和指导工作，在本案的执法过程中，依照规定属于各镇人民政府的职责，根据惠东县梁化镇人民政府的要求，在清拆行为中，我局有派员到现场指导和协调。二、被答辩人的涉案猪场为非法养殖，不属《行政诉讼法》的保护范围。被答辩人涉案的养猪场没有取得政府部门的任何行政许可，且该养殖猪场设立在离村民集中居住区不足500米的范围内，既没有建设排污设施，也没有相关的任何环境保护措施，该养殖猪场的存在直接影响和损害广大村民的生产和生活权利，为法律所禁止，其养殖猪场地点为惠州市人民政府和惠东县人民政府所规划的禁养区范围内，该养殖猪场应依法搬迁拆除，被答辩人的涉案养殖猪场应认定为不合法财产。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，合法财产因行政行为造成损害方能提起行政诉讼，为此，对于被答辩人的诉请，依法应驳回起诉。三、涉案猪场为不合法财产的认定依法有据，应予维持。被答辩人所搭建的养殖场，建筑物未取得规划部门的许可，亦未通过环保部门的排污审核，且位于水源区、禁养区范围内，违反了《城乡规划法》，属违法建筑，该财产在法律上不属于合法财产，依法不应得到法律的保护。为此，原审驳回起诉依法有据，应予维持。本院经审查，认定事实与原审认定事实基本一致，因此，本院确认一审所查明的事实。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；（二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（三）法律、法规规定的其他禁养区域。”《惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》“一、禁养区、限养区、适养区范围：（一）禁养区范围：生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区；市区和各乡镇中心区、工业园区等人口集中活动区、农村村民集中住宅区及上述区域周边500米范围内……；三、本通告发布前在禁养区内已存在并依法取得环保、动物防疫、住房和城乡规划建设、国土资源、工商等相关证照经营的养殖场，必须于2014年底前自行搬迁或关闭；在限养区范围内不得审批新（扩）建养殖场，原有合法养殖场不得扩大养殖规模和改变养殖种类。在禁养区、限养区内未取得合法养殖证照的养殖场必须于2014年5月底前自行搬迁或关闭，逾期未搬迁或关闭的，依法取缔。鼓励在符合畜禽养殖发展规划的适养区发展规模化的生态养殖场。”根据原审查明的事实，上诉人（原审原告）杨观清、严秉真的养猪场是在划定的禁养区内的，且上诉人（原审原告）杨观清、严秉真未办理卫生、环保、防疫等手续，在禁养区内没有办理证照。依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”被上诉人（原审被告）惠东县梁化镇人民政府在实施行政强制拆除时没有履行公告程序，在上诉人（原审原告）杨观清、严秉真没有获得相关处罚决定书的情况下，组织和实施了对上诉人（原审原告）杨观清、严秉真养猪场猪舍的清拆行动，其行为违反了上述规定。虽则被上诉人（原审被告）惠东县梁化镇人民政府抗辩其府为非适格被告，但经上诉人（原审原告）杨观清、严秉真确认拆除其建筑物即为其府工作人员组织并实施，在未进行公告等程序下实施的行为显属违法。故原审法院确认被上诉人（原审被告）惠东县梁化镇人民政府拆除上诉人（原审原告）杨观清、严秉真猪舍的行政行为违法正确。本院予以支持。如上阐述，上诉人（原审原告）杨观清、严秉真的养猪场是在划定的禁养区内的，且上诉人（原审原告）杨观清、严秉真未办理卫生、环保、防疫等手续，在禁养区内没有办理证照，属于非法养殖；而其建筑物等设施又未经合法手续报建，属于违章建筑。对于其主张的赔偿问题，因其未能提供证据予以证明其合法权益受到此次拆除行为所导致。原审法院的认定正确。本院予以支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人（原审原告）杨观清、严秉真上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人（原审原告）杨观清、严秉真负担。本判决为终审判决。审判长  朱丽蕴审判员  覃毅华审判员  邱炜炜二〇一八年九月十九日法官助理黎芬妹书记员林美娴附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。”