山西省忻州市中级人民法院行政裁定书（2018）晋09行初9号原告暨诉讼代表人：李某1，男，1954年2月26日出生。原告暨诉讼代表人：杨某，男，1958年11月20日出生。原告：刘某1，女，1947年2月6日出生。原告：李某2，女，1957年9月10日出生。原告：李某3，男，1940年1月7日出生。原告：贾某1，男，1962年2月6日出生。原告：陈某1，男，1954年9月27日出生。原告：贾某2，男，1947年5月11日出生。原告：张某1，男，1944年8月23日出生。原告：李某4，女，1959年12月29日出生。原告：李某5，男，1954年1月17日出生。原告：李某6，女，1958年12月1日出生。原告：石某1，男，1944年5月10日出生。原告：李某7，男，1930年9月9日出生。原告：柴某，女，1957年6月15日出生。原告：陈某2，男，1964年9月2日出生。原告：李某8，男，1966年10月9日出生。原告：常某，男，1967年5月16日出生。原告：马某，男，1959年6月20日出生。原告：李某9，女，1958年4月16日出生。原告：刘某2，女，1960年11月3日出生。原告：陈某3，男，1975年1月24日出生。原告：刘某3，女，1948年9月8日出生。原告：石某2，男，1968年9月8日出生。原告：李某10，男，1987年5月12日出生。原告：陈某4，男，1973年8月15日出生。原告：张某2，女，1973年3月14日出生。原告：徐某，男，1941年7月9日出生。原告：李某11，女，1952年9月18日出生。被告：朔州市朔城区人民政府，住所地，朔州市朔城区鄯阳街。法定代表人：庞某，朔州市朔城区人民政府区长。委托代理人：刘某4，山西业盛律师事务所律师。原告李某1等29人因要求确认被告朔州市朔城区人民政府以朔州市朔城区神头泉水源保护工程项目部与朔州市朔城区神头镇东神头村、东神头村、新磨村、吉庄村村民委员会签订的5份《2012年度神头泉水源保护征收土地协议书》违法、无效，于2018年7月10日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月10日立案后向被告朔州市朔城区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原告李某1等29人诉称，通过政府信息公开，原告获得朔州市朔城区神头泉水源保护工程项目部与神头镇东神头村委会、西神头村委会、新磨村委会、吉庄村委会分别签订且神头镇人民政府盖章的5份《2012年度神头泉水源保护征收土地协议书》，原告不服，依法向人民法院提起行政诉讼，朔州市中级人民法院于2018年1月25日作出（2018）晋06行终5号行政裁定书，认定："土地征收主体应为朔城区政府"。为此原告特提起行政诉讼请求判决涉案的5份《征收土地协议书》违法、无效。理由如下：一、涉案的5份征收土地协议书共征收耕地3000多亩，其中基本农田300多亩，被告滥用职权违法作出的《关于神头泉水源保护工程建设用地征收的决定》（朔区政发【2012】38号）因违法批准已经被朔州市人民政府作出的行政复议决定书依法撤销，那么被告以工程项目部与村委会签订的5份征收土地协议书就应当判决确认违法、无效。二、"神头泉水源工程项目部"是朔城区委违法成立的组织，因其不是朔城区政府的土地行政主管部门，不符合国土资源部《征收土地公告办法》第四条规定的土地征收主体资格，其与村委会签订的5份征收土地协议书违法无效。综上，请求判决确认被告以朔州市朔城区神头泉水源保护工程项目部与神头镇东神头村、西神头村、新磨村、吉庄村村民委员会签订的5份《2012年度神头泉水源保护征收土地协议书》违法、无效。原告向本院提交的证据有：1、朔州市朔城区神头泉水源保护工程项目部与神头镇东神头村、西神头村、新磨村、吉庄村村民委员会签订的5份《2012年度神头泉水源保护征收土地协议书》；2、朔州市中级人民法院（2018）晋06行终5号行政裁定书；3、朔州市中级人民法院（2018）晋06行终12号行政裁定书；4、朔州市朔城区人民政府朔区政发〔2012〕38号关于神头泉水源保护工程建设用地征收的决定；5、朔州市人民政府朔政行复〔2014〕8号行政复议决定书；6、朔州市人民政府朔政行复〔2014〕10号行政复议决定书；7、本院（2017）晋09行赔初3号行政赔偿判决书。被告朔州市朔城区人民政府辩称，一、李某1、杨某等29人不具备本案原告主体资格，李某1、杨某等29人的诉求是依法确认项目部与东神头村、西神头村、新磨村、吉庄村村民委员会签订的5份《2012年度神头泉水源保护征收土地协议书》违法、无效，很显然项目部与各村委会签订的征收土地协议，是土地所有权人与征收部门之间签订的征收协议，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款："村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。"的规定，本案所诉征收土地协议只有集体土地所有权人或者过半数的村民可以集体经济组织名义提起诉讼，本案原告共29名村民，涉及四个村庄，其中东神头村村民20名、西神头村村民5名、新磨村村民3名、吉庄村村民1名，显然不符合上述所规定的起诉主体资格，故应驳回李某1、杨某等29人的起诉。二、杨某等23人的起诉已经超过法定起诉期限，人民法院受理后应依法驳回其起诉，2015年以刘某1为代表的多名村民通过政府信息公开获取了本案所涉征收土地协议书，对此，李某1、杨某等29人在起诉状中也有提到，因此本案李某1、杨某等29人从2015年就已经知道了上述协议，但其提起诉讼的时间是2018年6月，根据《行政诉讼法》第四十六条第一款："公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。"的规定，李某1、杨某等29人的起诉已经超过法定起诉期限，同时本案所诉5份征收土地协议的签订时间是2012年，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第162条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。综上，如果原告的诉求是确认违法，那么其起诉已经超过6个月的法定起诉期限，如果其诉求是确认无效，人民法院应当不予立案。三、被诉征收补偿协议不属于行政诉讼受案范围，请求人民法院依法驳回原告等人的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项规定："人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：......（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议，土地房屋征收补偿协议等协议的"。很显然，虽然《中华人民共和国行政诉讼法》将土地房屋征收补偿协议纳入了行政诉讼受案范围，但属于有限纳入，仅限于上述所列四种情形，不涉及确认违法、无效之诉，本案被答辩人李某1、杨某等29人的起诉请求是确认征收土地协议违法、无效，其起诉状中所诉理由均系对签订协议时主体、程序等提出的异议，不属于行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议内容的范畴。四、本案所诉5份征收土地协议基本履行了付款义务，且绝大部分村民也已经领取补偿费用，人民法院一旦确认被诉协议违法或无效，产生的直接法律后果就是已支付补偿款项的返还问题。综上，请求人民法院依法驳回李某1、杨某等29人的起诉。被告朔州市朔城区人民政府向本院提交证据、依据：1、朔州市朔城区神头泉水源保护工程项目部与神头镇东神头村、西神头村、新磨村、吉庄村村民委员会签订5份《2012年度神头泉水源保护征收土地协议书》；2、政府信息公开申请答复书[2015年]神头公开（答）第4号；3、照片；4、朔州市朔城区人民政府朔区政复决字〔2015〕12号驳回行政复议申请决定书；5、朔州市中级人民法院（2015）朔中行初字第22号行政裁定书；6、朔州市朔城区人民政府朔区政复决字〔2016〕1号不予受理行政复议申请决定书；7、朔州市中级人民法院（2016）晋06行初8号行政判决书；8、山西省高级人民法院（2016）晋行终480号行政判决书。本院认为，根据生效判决书确认的事实，2016年张某2等24人向朔城区人民政府申请行政复议，要求撤销朔州市朔城区神头泉水源保护工程项目部与神头镇东神头村、西神头村、新磨村、吉庄村村民委员会签订的4份《2012年度神头泉水源保护征收土地协议书》，朔城区人民政府以征收土地协议书不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围为由，作出的朔区政复决字〔2016〕1号不予受理行政复议申请决定书，张某2等24人不服，以朔城区人民政府作为被告向人民法院提起行政诉讼，要求撤销朔城区人民政府作出的不予受理行政复议申请决定书，并要求朔城区人民政府受理行政复议申请。经朔州市中级人民法院审理，判决驳回原告的诉讼请求，二审山西省高级人民法院维持了一审判决。本案中原告的诉讼请求为：确认被告以朔州市朔城区神头泉水源保护工程项目部与神头镇东神头村、西神头村、新磨村、吉庄村村民委员会签订的5份《2012年度神头泉水源保护征收土地协议书》违法、无效，原告实质是要求人民法院对以上5份协议书的合法性进行审查。从以上5份协议书的签署当事人信息来看，一方为征地单位朔州市朔城区神头泉水源保护工程项目部，另一方为被征单位朔州市朔城区神头镇东神头村、新磨村、西神头村、吉庄村民委员会，原告的身份为上述四村的部分村民，不具有以签约一方村民委员会的名义提起诉讼的权利，作为村民起诉，原告需证明其具体权利情况与征收土地协议的利害关系，29名原告未向本院提交可以证明以上情况的相关证据。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条的规定，原告主张征收土地协议书违法和无效不符合上述法律规定。综上，原告李某1等29人的起诉不符合法律规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告李某1等29人的起诉。一审案件受理费50元退还原告李某1等29人。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长 郭俊秀审判员 赵 飞审判员 曲 攀 二0一八年九月七日书记员 段雪皎