江西省景德镇市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣02行初117号原告胡国红，男，汉族，1975年12月27日出生，住江西省乐平市。委托代理人栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人王龙，北京市盛廷律师事务所律师。被告乐平市人民政府，住所地：江西省乐平市洎阳街道东风北路。法定代表人徐辉，系该市市长。委托代理人刘庆明，系该市政府法制办主任。委托代理人朱敏，江西弘乐律师事务所律师。被告景德镇市人民政府，住所地：景德镇市瓷都大道**。法定代表人梅亦，系该市市长。委托代理人胡文萍，系该市法制办干部。原告胡国红不服被告乐平市人民政府行政征收决定与被告景德镇市人民政府行政复议决定之行为，在2018年6月19日向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，组成合议庭，于2018年9月17日公开开庭审理了本案。原告委托代理人栾金光、王龙，被告乐平市人民政府委托代理人刘庆明、朱敏，被告景德镇市人民政府委托代理人胡文萍，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告乐平市人民政府2017年10月22日作出乐府发[2017]5号《关于乐平市南内河综合治理工程项目房屋征收的决定》（以下简称“征收决定”）。原告不服，于2018年3月14日向被告景德镇市人民政府申请行政复议。被告景德镇市人民政府于2018年6月6日作出景府复决字[2018]49号行政复议决定书（以下简称“复议决定”）。原告诉称，其在乐平市拥有一处店铺。2017年10月1日，乐平市房屋征收管理办公室在征收范围内公示栏公布《南内河征收范围公告》，公示了《房屋征收红线图》和《乐平市南内河综合治理工程房屋征收补偿与安置实施方案》（征求意见稿）。但《关于乐平市南内河综合治理工程项目房屋征收决定》的作出时间是2017年10月22日。原告认为该实施方案征求意见稿公布时间不足30日，且征求意见情况和根据公众意见修改的情况未在征收范围内公布的情况下作出了征收决定，该征收决定既没有在作出后及时在征收范围内公示，也未载明征收补偿方案，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。被告景德镇市人民政府受理原告复议申请后作出了维持该行政征收决定之行为亦属违反法律规定。故向本院提出诉请：1、判决撤销被告乐平市人民政府作出的乐府发[2017]5号《关于乐平市南内河综合治理工程项目房屋征收的决定》；2、判决撤销被告景德镇市人民政府作出的景府复决字[2018]49号《景德镇市人民政府行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由被告承担。被告乐平市人民政府就原告的诉请提出如下答辩意见：1、乐平市人民政府作出的《关于乐平市南内河综合治理工程项目房屋征收的决定》的行政行为是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定第八条到第十七条规定的办理的。自2016年始就计划对辖区内南内河地段进行综合治理，2017年8月24日乐平市发展和改革委员会作出“关于乐平市南内河棚户区改造安置房建设项目建议书的批复”，2017年9月1日乐平市规划局作出了该项目符合城市总体规划的复函，2017年9月20日征收单位备足了征收资金，专户储存，2017年10月11日乐平市政法委审核了该项目的风险评估等级且作出实施准许。2、本案征收决定是严格按照国有土地征收决定作出的并予以公告。2017年10月22日议定《关于乐平市南内河综合治理工程项目房屋征收决定》并公示。3、行政征收决定符合征收与补偿条例的相关规定，有立项，经过了听证等程序。2017年8月30日召开了“南内河地段综合治理”听证会。4、已经签订了征收协议有近1800户。征收项目得到了被征收户的普遍认同且成效显著。故请求人民法院驳回原告的诉请。被告景德镇市人民政府就原告诉请提出如下答辩意见：1、乐平市人民政府作出的《关于乐平市南内河综合治理工程项目房屋征收的决定》符合法律规定，程序合法、正当。南内河综合治理房屋征收项目作为棚户区改造项目，符合公共利益需要，有效加快旧城改造步伐，改善居民居住条件，系提升城市总体形象的利民工程。且乐平市政府作出的征收决定程序合法，该项目获得建设项目建议书的批复，乐平市人民政府依法举行听证，乐平市规划局作出符合城市总体规划的复函，乐平市政法委审核并备案了风险评估等级，乐平市人民政府作出该项目征收决定并予以公告。2、答辩人景德镇市人民政府做出的复议决定程序合法。答辩人2018年3月14日受理被答辩人的申请，2018年6月6日作出行政复议决定，并于2018年6月11日向被答辩人直接送达了行政复议决定书。故请求驳回原告的诉请。庭审中，原告向法庭提交了如下证据：1、原告身份证复印件、《房屋所有权证》，证明其系房屋所有权人。2、景府复决字[2018]49号《景德镇市人民政府行政复议决定书》、《乐平市人民政府关于乐平市南内河综合治理工程项目房屋征收的决定》，证明两被告作出了被诉行政行为。被告景德镇市人民政府就原告提交的所有证据发表如下质证意见：证据1—2的真实性、合法性和关联性均无异议，但所有原告的房屋土地均为国有，不涉及集体土地上房屋征收的问题。被告乐平市人民政府就原告提交的所有证据发表如下质证：同意被告景德镇市人民政府的质证意见。庭审中，被告乐平市人民政府向法庭提交了如下证据：第一组：1、“中国乐平”政府网公示内容；2、乐平市人民政府委托乐平市发展和改革委员会于2017年2月17日在乐平市第六届人民代表大会第二次会议上的报告。证明其遵循了《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称《省补偿办法》）第八条与第九条之规定：（1）将乐平市南内河综合治理工程已纳入市2017年度经济和社会发展年度计划中“统筹考虑新区建设与老城保护……，改造老城区基础设施……”的事实。（2）该报告已得到人大批准。第二组：1、乐平市发展和改革委员会作出的乐发改投资字[2017]58号《关于乐平市南内河棚户区改造安置房建设项目建议书的批复》；2、乐平市房屋征收管理办公室《关于请求确认乐平市南内河综合治理工程项目用地范围符合城市总体规划的请求》；3、乐平市规划局《关于确认乐平市南内河综合治理工程项目用地范围符合城市总体规划的复函》；4、一期红线图。证明其遵循了《省补偿办法》第十条之规定：（1）职能部门乐平市南内河综合治理工程项目部提出了房屋征收范围规范申请；（2）乐平市规划局复函拟定了房屋征收范围；（3）报本机关确定后在房屋征收范围内予以公告。第三组：1、2017年8月30日会议记录。证明其符合了《省补偿办法》第十一、十二条之规定：（1）指定房屋征收单位乐平市房管局就乐平市南内河综合治理工程项目书面通知同级国土资源局、城乡规划局、工商局、税务局、公安局、洎阳街道办、被征收户居民委员及代表、市人大代表、政协委员召开听证会；（2）对乐平市政府各个职能部门布置了相关工作；（3）与到会人员对《房屋征收补偿方案》进行了讨论、拟定了《讨论稿》。第四组：1、乐平市南内河综合治理工程（第一期）房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）；2、2017年9月10日公示依据；3、乐府常纪[六届]24号“乐平市人民政府常委会议纪要”；4、乐府办字[2017]146号《乐平市人民政府办公室关于印发乐平市南内河综合治理工程第一期房屋征收补偿安置方案的通知》；5、南内河房屋征收范围公告。证明其符合《省补偿办法》第十三条、第十四条之规定：（1）征求意见稿于2017年9月10日形成初稿并公示；（2）2017年9月29日报请乐平市人民政府常委会参评，该会结论为会议原则同意该请求，并确定由市房管局进一步完善方案；（3）通知中第十八条“其他事项”中第三款“自印发之日起执行”；（4）印发时间为2017年11月17日；（5）征求公众意见时间达67天；（6）征求意见自2017年9月10日公示到本机关2017年10月22日作出“征收决定”时间也达42天。第五组：1、乐平市社会稳定风险评估审查表；2、风险评价报告。证明其符合《省补偿办法》第十五条之规定：（1）指定征收部门乐平市房地产管理局委托的乐平市南内河综合治理项目工程部聘请江西弘乐律师事务所、被征收户代表等人一起共同召开了听证会；（2）由第三方拟制了社会稳定风险评估；（3）乐平市政法委审理后作出了实施的决定。第六组：1、资金证明；2、谈判纪要。证明其符合《省补偿办法》第十六条之规定：（1）资金确定了专户存储、专款专户；（2）征收补偿费用的保障；（3）房源表属于产权置换房屋建设基金。第七组：1、乐平市人民政府乐府发[2017]5号文件；2、公告栏照片。证明其符合《省补偿办法》第十七条之规定：（1）2017年10月22日作出房屋征收决定并告知被征收户对征收决定不服的救济方式；（2）张贴公告。第八组：1、证明一份。证明（1）此征收决定在实施中得到了被征收人普遍认同；（2）被征收户签约率至今高达96%以上。第九组补强证据：1、乐平市人民代表大会常务委员会作出的乐常发[2017]4号《关于召开乐平市第六届人民代表大会第二次会议的决定》；2、听证会现场照片一张；3、资金证明一张；4、房源表一份及房价信息表两份。证明被告乐平市人民政府作出行政征收决定的行为符合法律规定。原告就被告乐平市人民政府的证据发表如下质证意见：第一组：1、其属于草案，并未经人大批准，不能满足《条例》第九条所要求的列入年度发展计划的要求。2、对《关于乐平市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的报告》真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可。第二组：1、对乐发改投资字[2017]58号文件，对其真实性、合法性与关联性均有异议。2、该请示真实性予以认可，合法性、关联性有异议。3、对符合城市总体规划的复函的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可。4、该红线图辨认不清，真实性、合法性、关联性均不予认可。第三组：1、2017年8月30会议纪要，就是一个会议记录，真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，风险评估从内容上没有体现；听证会是应当事先公告、通知被征收人参加并听取意见的，被征收户的代表签字潦草无法辩认，对被征收户身份不予认可，无相关证据予以证明。第四组：1、对该安置补偿方案征求意见稿真实性不认可，其合法性也有很大问题，主要是征收对象及范围，本案的征收决定是由乐平市人民政府依照国务院征收补偿条例作出的，从职权范围及法律适用上来看只能征收国有土地上的房屋，但是补偿方案在实际征收时把集体土地的房屋也包含在内，集体土地的征收应当适用《土地管理法》，经省级政府批准后方可准许。该补偿方案中的补偿方式违背了《条例》中货币补偿与产权交换供被征收人选择的规定，剥夺了被征收人产权交换的权利。其无权对集体土地上的房屋进行征收。因此，其不具有合法性，无法达到其证明目的。2、对公示依据及情况说明真实性、合法性、关联性均不认可，从照片的内容上无法辩认，证人证言应当传唤证人出庭作证，单一证人证言无证明效力。该组证据是诉讼之后补充的，并非当时所出，对其真实性、合法性、关联性均有异议。3、对会议纪要真实性认可，关联性、证明目的不予认可。该证据只是证明对安置补偿方案进行了讨论决定，对征收决定没有讨论决定，不符合《条例》规定第十二条规定，对其证明目的不予认可。4、对该通知的质证意见与第四组第1点质证意见一致，征收违法。5、对南内河征收范围公告认可，征收范围的公告才是被告对征收补偿方案所进行的第一次公告，上述证据中的会议纪要是关于2017年9月29日召开的常委会，之后在2017年10月1日将征求意见稿进行公示，原告认为这样才是符合常理与逻辑的。就对方所述的是进行再次公告，原告不认可。结合范围公告与征求意见稿及最终订稿的安置补偿方案从2017年10月1日公布到2017年10月22日作出征求决定，时间共21天，并不满足《条例》第十条第二款规定的征求期限不少于30日的要求。第五组：1、对风险评估审查表，对调查方式不认可，没有任何相关证据予以佐证，对其真实性、合法性、关联性均不予认可。2、对风险评估报告真实性、合法性、关联性均不认可，从证据形式上说对方所提交的并非原件，从评估主体来说评估主体是律师事务所的律师，一个律所并没有进行社会稳定风险评估的职能与资质。该报告中并没有载明所依据的规范，特别是资质的依据，律师证也没有附上。风险评估的参与人方式、方法均没有提到，所以对该证据的真实性、合法性与关联性均不予认可。第六组：1、对资金证明真实性、合法性、关联性均不认可，该份证据并非原件，从内容上其实是被告给自己出了证明并盖章，其方式也是没有证明力。从内容上看只是说从项目部在2017年7月进行了银行开户，并没有列明入账记录及金额，也无法证明资金是充足的，不符合《条例》第十二条第二款的规定。2、对谈判纪要真实性、合法性、关联性均不认可，达不到足额的要求。第七组：1、对征收决定真实性、关联性均予认可，合法性不予认可，征收决定的文件是当事人找项目部相关人员去索取才看到的，并非从公告栏上看到的。2、对公告真实性、关联性认可，合法性不予认可。对公告日期不予认可。第八组：1、该份证明与征收决定是否合法无关，签约率高并不意味着被告的行为是合法的。第九组，所有证据均超过举证期限，对真实性、合法性与关联性均不予认可。被告乐平市人民政府就原告发表的第三组第1项质证意见补充：2017年8年30日听证会参与人是被征收户辖区居民委员会的成员及由居民委员会主任召集的代表，这些代表是真实存在的，对原告质证因名字不清而否认不符合常理，现在没有被征收代表的详细信息。被告景德镇市人民政府对被告乐平市人民政府提交的所有证据的真实性、合法性与关联性均无异议。庭审中，被告景德镇市人民政府为证明行政复议行为合法，向法庭提交了如下证据：1、提出答复通知书及送达回证；2、行政复议决定书及送达回证。证明景德镇市人民政府行政复议程序合法。原告对被告景德镇市人民政府提交证据发表如下质证意见：对证据1—2真实性、关联性予以认可，合法性及证明目的不认可，应当提交征收决定合法的证据。被告乐平市人民政府对景德镇市人民政府提交的所有证据的真实性、合法性和关联性均无异议。本院经过庭审质证，对原、被告双方的证据认证如下：对原告的证据：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，原告系房屋所有权人，是行政行为相对人，其有权提起诉讼。证据1身份证及房屋所有权证复印件，与原件一致，能证明原告是适格的诉讼主体，予以采信。证据2征收决定与行政复议决定书，与被告提交的证据一致，其真实、合法与本案有关联，予以采信。对被告景德镇市人民政府证据：1—2真实、合法与本案有关联，予以采信。对被告乐平市人民政府的证据：第一组：乐平市发展和改革委员会于2017年2月17日在乐平市第六届人民代表大会第二次会议上的报告及“中国乐平”政府网公示内容的真实性、合法性认可，但不能达到旧城区改造规划经过本级人大会议批准纳入年度计划的证明目的。乐常发[2017]4号文件，该证据属于无正当理由延期举证，且不能达到旧城区改造规划经过本级人大会议批准纳入年度计划的证明目的，不予采信；第二组：乐平市发改委（乐发改投资字[2017]58号）文件、乐平市房屋征收管理办公室《关于请求确认乐平市南内河综合治理工程项目用地范围符合城市总体规划的请示》、乐平市规划局《关于确认乐平市南内河综合治理工程项目用地范围符合城市总体规划的复函》及一期红线图，原告对该组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，但是没有指出具体事实和理由，其意见不予采纳。结合本案其他证据，应当对其真实性、合法性予以认可，且该组证据能达到征收改造项目经过规划立项公告程序，予以采信；第三组：2017年8月30日会议记录，原告对证据提出的异议成立，会议记录的参加人多数为各单位人员，极少数为被征收人，故该组证据不能达到征收补偿方案是经过组织被征收人和公众代表参加的听证会程序目的，不予采信；第四组：乐平市南内河综合治理工程（第一期）房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）、2017年9月10日公示依据、乐府常纪[六届]24号“乐平市人民政府常委会议纪要”、乐府办字[2017]146号《乐平市人民政府办公室关于印发乐平市南内河综合治理工程第一期房屋征收补偿安置方案的通知》、南内河房屋征收范围公告。该组证据中征收补偿方案涉及集体土地上房屋征收，原告认为被告乐平市政府没有该职权的意见正确，但是原告房屋属于国有土地上的，原告对该问题没有诉权，故该问题不属于本案审理范围，故对原告该意见不予采纳；原告对“六届24号乐平市人民政府常务会议纪要”的异议不成立。本院认为，作出房屋征收决定非单一行政行为，而是一项系统性的行政行为，征收补偿方案是作出征收房屋决定的主要基础，政府常务会讨论通过了征收补偿方案，则征收房屋决定亦可通过，故该组证据可以达到征收决定经过了政府常务会讨论决定的目的，予以采信；第五组：乐平市社会稳定风险评估审查表、风险评价报告，原告的异议成立，不能达到按风险评估规定进行评估的目的，不予采信；第六组：资金证明不能达到在房屋征收决定作出前，征收补偿费用足额到位，原告的异议成立，对该份证据不予采信。谈判纪要、房源表等证据均没有在举证期限内举证，不予采信；第七组：征收决定文本与原告提交一致，达到证明被告作出房屋征收决定的目的，予以采信；公告照片内容不能辨识，不能达到征收决定依法公告的证明目的，不予采信；第八组证据：与证明目的无关，不予评判；其他超过举证期限的证据，依照行政诉讼证据规则，视为没有证据，不予采信。原告认为本案被告景德镇市人民政府未就被告乐平市人民政府所作房屋征收决定之行政行为进行举证，视为行政复议决定无证据的意见，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第二款的规定，本案两被告共同承担举证责任，可以由一个机关实施举证行为，故该意见不成立。本院经过审理查明案件事实如下：原告胡国红系位于乐平市店面的所有权人。被告乐平市人民政府为改善居民居住环境，为了公共利益需要，决定对包括原告房屋在内的棉麻公司周边以及沿河街二期范围内的国有土地上房屋实施征收，同时收回该范围内国有土地使用权，并于2017年10月22日作出了乐府发[2017]5号《关于乐平市南内河综合治理工程项目房屋征收的决定》。原告认为该征收决定违法，向被告景德镇市人民政府申请行政复议，被告景德镇市人民政府于2018年3月14日受理原告胡国红行政复议申请，于2018年6月6日作出景府复决字[2018]49号复议决定书，维持了乐平市人民政府的征收决定。本院认为，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《条例》”）第四条、第八条的规定，被告乐平市人民政府具有负责本辖区国有土地上房屋征收工作的职责和职权，即其为了旧城区改建，有权作出房屋征收决定，实施房屋征收行为。依照《条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条的规定，旧城区改建应当纳入乐平市国民经济和社会发展年度计划，并经过召集被征收人等对征收补偿方案进行听证、公告等程序，才能作出征收决定，但是被告所举证据不能证明征收改造项目纳入年度计划、经过听证等程序，也不能证明征收决定作出前征收补偿费用足额到户，可能影响被征收人及时足额补偿到位，故被告乐平市人民政府作出征收决定程序违法，但是其为了公共利益而征收的目的正当，违法尚未达到应当撤销的程度，且已经实施征收，撤销该征收决定，将会给国家和社会公共利益造成损失，故原告请求撤销征收决定的诉讼请求不予支持，但是被告乐平市人民政府需要采取相应补救措施，避免影响被征收人获得补偿；被告景德镇市人民政府作出行政复议程序合法，但是复议决定认为《关于乐平市南内河综合治理工程项目房屋征收的决定》合法，予以维持，属认定事实错误，适用法律不当，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定，违反法定程序的，应当确认征收决定违法，故对行政复议决定予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、及最高人民法院《关于适用的解释》第一百三十六条第二款的规定，判决如下：一、撤销被告景德镇市人民政府于2018年6月6日作出的景府复决字[2018]49号复议决定书；二、确认被告乐平市人民政府于2017年10月22日作出的乐府发[2017]5号《关于乐平市南内河综合治理工程项目房屋征收的决定》违法；三、责令被告乐平市人民政府采取补救措施。案件受理费50元，由两被告各承担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江西省高级人民法院。审 判 长  陈华明审 判 员  王慧莲人民陪审员  曹智英二〇一八年九月二十七日法官助理董美霞书记员吴执业附相关法律条文《中华人民共和国行政复议法》第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为；1、主要事实不清、证据不足的；……3、违反法定程序的；……《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家、社会公共利益造成重大损失的；……第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；最高人民法院《关于适用的解释》第一百三十六条第二款人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。