江苏省昆山市人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏0583行初74号原告季正一。被告昆山市国土资源局,住所地江苏省昆山市同丰西路188号。法定代表人徐锁发，该局局长。行政机关负责人曾瑜华，该局副局长。委托代理人赵鹏程，上海申浩(昆山)律师事务所律师。原告季正一诉被告昆山市国土资源局土地行政处罚一案，本院2018年4月2日立案受理后，于2018年4月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月16日、9月25日二次公开审理本案。本案现已审理终结。原告季正一诉称，我是昆土罚字（2017）第5号行政处罚决定书的受害者，这份行政处罚决定书涉及的非法占地案中有一条三千湾大桥，我是这份行政处罚决定书中涉及的非法占地案的受害者,这条大桥再建造下去就要从我的房顶上穿过，让我过着非人的生活。虽然被告对昆山周市镇境内的6000多亩非法占地案件做出了行政处罚，但是却漏洞百出：一、处罚主体（对象）不对，昆山市航道管理处从头至尾都没有参与过这个杨林塘航道整治工程的建设，从2017年11月14日江苏省交通运输厅航道局《政府信息公开告知书》中看出该项目由苏州市水运工程建设指挥部负责项目的具体实施，具体负责项目开工前的各项准备工作、前期规划批准文件及用地批准文件的办理、项目的具体实施及省市资金筹措。二、处罚非法占地的数目不对，处罚数目与实际违法占地数目不符。三、处罚不当。《国土资源执法监督规定》中明确了国土资源主管部门的执法监督职责：执法检查、制止违法行为、实施行政处罚和行政处理、提出行政处罚建议、涉嫌犯罪的，向公安、检查机关移送案件有关材料。可是在昆土罚字[2017]第5号决定书中的处罚结果却只有没收和罚款，那么这起6000多亩非法占地案件的后果为什么没有人来承担呢？综上所述，被告做出的这份行政处罚决定书完全是错误的，与事实完全不符。昆山市国土资源局用偷梁换柱掩盖事实的不当处罚结果，把真正应该承担这起非法占地案件结果的主导者藏起来。现诉至法院，请求法院依法判决：撤销昆山市国土资源局做出的昆土罚字（2017）第5号行政处罚决定书，要求被告昆山市国土资源局对杨林塘（昆山段）航道整治工程违法占地案件重新作出正确的行政处罚。被告昆山市国土资源局辩称:一、原告起诉的主体不适格。被告的行政处罚决定书针对的相对人是昆山市航道管理处，该份行政处罚决定书与被告并无利害关系。二、被告的行政处罚决定书合法且合理。针对原告诉状中的事实与理由，被告认为：1、违法责任主体认定正确。根据《国土资源违法行为查处工作规程》、江苏省人民政府《省政府关于加快水运发展的意见》（苏政发〔2007〕89号）及《江苏省航道管理条例》等规定，违法责任主体应当是实施违法行为并且能够独立承担法律责任的自然人、法人和其他组织。杨林塘（昆山段）航道整治工程由昆山市政府负责征地拆迁，承担部分航道工程建设费用，并负责航道内6座桥梁的建设任务，具体由昆山市航道管理处负责实施,故认定昆山市航道管理处为违法责任主体并无不当，可以作为处罚对象。2、处罚面积正确。根据江苏省干线航道网规划、杨林塘（昆山段）航道整治工程示意图、现场勘测笔录和卫星影像图等资料，杨林塘（昆山段）航道整治工程实际已占用土地面积2159.6亩，处罚面积正确。3、决定不予移交公安部门。该项目为省重点实事工程，项目用地属一般程序性违法，项目建设并非以盈利为目的，而是为了社会公共利益的需要，由政府出资建设，没有社会危害性，加上工期紧、要求高，当事人也并非故意违法，故本部门对案件进行集体讨论后决定不予移交公安部门。综上所述，请求法院驳回原告诉讼请求。经审理查明，2017年12月6日，被告昆山市国土资源局对昆山市航道管理处作出了昆土罚字[2017]第5号行政处罚决定书，内容为：2017年10月30日，我局对昆山市航道管理处建设杨林塘（昆山段）航道整治工程一案立案调查。经查，当事人在昆山市部老杨林塘，擅自占用1439737平方米（合2159.6亩）土地进行建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”、第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准，在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目。用地可以由市、县人民政府批准”和第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准”之规定。违法事实调查情况：2017年11月2日，办案人员会同局测绘队对涉嫌违法宗地进行了勘测定界，宗地面积为1439737平方米（合2159.6亩），经现场踏勘，该项目工程已停工。该项目于2012年正式动工建设，主要位于昆山北部，沿线涉及巴城、高新区及周市三个区镇，自杨林塘万安桥以东，南至青阳港同丰大桥。开工建设前的土地原貌是荒地等。建设此项目的目的是为了进一步完善内河航道网。整个航运拓浚工程（护岸、引桥）实际总占地面积大约2160亩左右。该项目有规划、环评、发改委立项批文、和土地预审等相关证明。该项目为社会公共事业项目，属省重点实事工程，用地报批的计划指标、征地资金等均已落实，报批资料早己组卷上报，同时说明了用地未批先建的原因。经我局业务科室业内核查确认：杨林塘（昆山段）航道整治工程项目占地面积1439737平方米（合2159.6亩），己列入昆山市土地利用总体规划清单，全部符合土地利用总体规划；地类为国有农用地187347平方米(其中耕地31322平方米）、集体农用地581858.7平方米（其中耕地262304.5平方米）、国有建设用地265846.7平方米、集体建设用地287829.3平方米、国有未利用地112246.1平方米、集体未利用地4609.1平方米。综上，当事人未经批准，占用2159.6亩土地建设杨林塘（昆山段）航道整治工程的行为，构成违法占地的违法事实。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”、《苏州市国土资源局规范行政处罚自由裁量权实施细则》第六条“对有下列情形之一的省、市、县（区）重点工程项目进行国土资源行政处罚的，应按照本细则第十一、十二条规定的审理要求进行审理，一致决定实施罚款或者并处罚款的，可以依据《苏州市国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行〉》中规定的具体标准、在法律规定的处罚幅度内从轻处罚;以占地项目为能源、交通、水利等基础设施，民生工程或公共管理、公共服务项目，且采取有效措施维护原土地权利人合法权益的”以及《苏州市国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行〕》中符合“所占土地用于保障型安居工程、拆迁安置房，市级以上能源、交通、水利等重点基础设施项目”的情形，罚款额标准：“决定并处罚款的，罚款额按非法占用土地每平方米1-5元执行。其中，市级以上能源、交通、水利等线性工程项目按1元执行，保障型安居工程、拆迁安置房等项目按3元执行。”考虑到杨林塘（昆山段）航道整治工程为省重点实事工程，符合市级以上交通、水利重点基础设施项目标准，项目报批用地材料早己上报，且当事人能积极配合办案人员的调查，态度诚恳，可以从轻处罚。决定处罚内容如下：（一）退还非法占用的土地共1439737平方米（合2159.6亩）；（二）没收非法占用的地块上新建的建筑物和其他设施；（三）并处罚款共计人民币1439737.0元。另查明，原告宅基地位于昆山市××市镇种植村××（现为××村××），在原告宅基地的北侧、南侧建造了部分桥墩（目前已停工），该部分桥墩所占用的地块在涉案行政处罚涉及的非法占用的土地范围内，原告宅基地所在地块不在此次行政处罚认定的非法占地范围内。以上事实由原被告提供的昆土罚字[2017]第5号行政处罚决定书、宅基地证书、平面图、照片及本案庭审笔录予以证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。故本案的争议焦点为原告起诉的资格问题即原告与被诉行政行为是否具有利害关系。本案中，被告作出的行政处罚针对的系案外人在建造杨林塘（昆山段）航道整治工程中未批先建，占用昆山市部老杨林塘1439737平方米（合2159.6亩）土地进行建设的行为而进行处罚。虽原告宅基地的南侧、北侧存在违法占地的桥墩，但原告宅基地未被违法占用，故被告昆山市国土资源局对违法占地行为人进行行政处罚的内容、结果对原告的权利义务不产生实际影响，与原告没有直接的利害关系，因此原告在本案中不具有行政诉讼的原告主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款第一项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百零一条第一款第二项之规定，裁定如下：驳回原告季正一的起诉。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于苏州市中级人民法院。审 判 长 徐 琰人民陪审员 沈 玲人民陪审员 王桂香二〇一八年九月三十日书 记 员 蒋丽欢