广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1492号上诉人（原审原告）：清远市清新区石潭镇雷坑村新村一村民小组。地址：广东省清远市清新区石潭镇雷坑村民委会。负责人：叶天养，组长。委托代理人：赖伟光，广东正肯律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市清新区人民政府。住所地：广东省清远市清新区太和镇府前路3号。法定代表人：张仁建，区长。委托代理人：周国强，清新区司法局副局长。委托代理人：黄卫国，广东明典律师事务所律师。上诉人清远市清新区石潭镇雷坑村新村一村民小组（下简称新村一村）因诉清远市清新区人民政府（下简称清新区政府）政府信息公开纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院作出的(2018)粤18行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年5月19日，新村一村向清新区政府递交《政府信息公开申请书》，申请公开“汕昆高速公路清新段建设项目征用新村一村集体土地相关的如下信息：1.被征用范围内土地利用总体规划情况；2.征收依据（土地征收方案批准文件）；3.石潭镇人民政府与雷公背水电站所有人高建平签订的电站土地及电站资产征收补偿协议；4.新村一村村民社会保障费用安排情况。上述政府信息的公开形式为复印件并加盖公章”。清新区政府收到新村一村的申请后，于2017年5月30日向高建平发出《第三方意见征询书》，征询高建平是否同意公开石潭镇人民政府与其签订的《电站土地及电站资产征收补偿协议》。2017年6月16日，高建平书面回复表示雷公背电站是其个人财产，电站所有的债权及协议属其个人隐私，不同意公开。同日，清新区政府对新村一村的信息公开申请作出《清远市清新区人民政府关于政府信息公开申请的答复》，主要内容为：“一、被征用范围土地利用总体规划情况和征收依据，可以公开，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第一款、第二十七条规定，本单位将通过纸质文件方式提供该政府信息（见附件1、2、3）。二、石潭镇人民政府与雷公背水电站所有人高建平签订的《电站土地及电站资产征收补偿协议》，经查，该协议是石潭镇人民政府与高建平个人签订的协议，并非集体协议，涉及商业秘密，高建平不同意公开，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款和第二十一条第（二）项的规定，本单位对该部分信息不予公开。三、新村一村社会保障费用安排情况，经查，根据《清远市人民政府办公室关于印发清远市被征地农民养老保障资金分配及养老待遇发放指导意见的通知》（清府办〔2015〕71号）要求（见附件4），该政策由社保基金管理部门负责跟进，实施方案目前正在研究阶段，计划年内出台具体落实措施，届时将根据文件精神做好被征地农民社会保障工作。”新村一村不服该答复第二项内容，遂提起本案诉讼。另查明，2002年5月20日，飞达抛光轮厂（甲方，法定代表人肖永文）与石潭镇雷坑村委会（乙方，含新村一村和新村二村）签订《电站建设协议》，对飞达抛光轮厂在石潭镇雷坑村委境内投资兴建雷公背水电站相关的产权归属、用地等事宜进行约定。2014年6月18日，肖永文等四人与高建平签订《清新县石潭镇雷公背水电站转让合同》，将雷公背水电站转让给高建平所有。原审法院认为，本案系政府信息公开纠纷。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条及第二十一条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。对申请公开的政府信息，行政机关根据不同情况分别作出答复：属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。本案被告清新区政府对原告新村一村的申请，根据是否属于公开范围情况作出了三项答复，原告新村一村不服的是第二项关于不予公开的答复。因此，本案的争议焦点是被告清新区政府是否具有公开石潭镇人民政府与高建平签订的《电站土地及电站资产征收补偿协议》的法定职责。这又主要取决于该协议是否属于公开范围。一方面，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第三项的规定，被告清新区政府及其工作部门，对其辖区内的征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况等信息具有公开的法定职责。国土资源部办公厅《关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2014〕29号）第三条进一步明确“（一）……1.国务院或省级人民政府依法批准用地的批复文件，其中，国务院批准的城市用地还应公开省级人民政府审核同意农用地转用和土地征收实施方案的文件；2.地方人民政府转发国务院批准用地的文件（用地面积、补偿标准、安置途径等批准情况与申报情况相比发生变化的，转发文件中应明确表述变化后情况）；3.征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明材料；4.市、县政府用地报批时拟定的‘一书四方案’（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案；城市建设用地为‘一书三方案’，即建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案）；5.征地批后实施中征地公告、征地补偿安置方案公告等有关材料。（二）……1.用地报批前征地调查结果、听证笔录；2.用地批准后征地补偿登记材料；3.征地补偿费用支付相关凭证；4.勘测定界图（国家测绘资料保密规定的涉及军事、国家安全和国民经济重要工程设施的项目除外）；5.其他属依申请公开范围的有关材料”，也属于公开范围。显然，原告新村一村申请公开的石潭镇人民政府与他人高建平签订的《电站土地及电站资产征收补偿协议》不属上述条例及通知规定的公开范围。另一方面，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”根据上述规定，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，原则上属于不予公开范围。本案中，原告新村一村申请公开的石潭镇人民政府与高建平签订的《电站土地及电站资产征收补偿协议》，涉及高建平个人财产状况信息，属于个人隐私范畴。被告清新区政府经书面征求高建平意见，高建平明确表示不同意公开，且本案不存在不公开可能对公共利益造成影响的情形，故该协议属于不予公开范围。需要指出的是，属于不予公开范围的商业秘密是具有特定内涵的法律概念，一般是指不为公众知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。被告清新区政府未经调查核实即认定原告新村一村申请公开的信息属于商业秘密，确有不当。虽然说明理由既是行政机关应当遵循的法定义务，同时也是法律赋予行政相对人的程序权利。但在政府信息公开诉讼中，行政机关在保持与基本事实同一性的范围之内出现说明理由瑕疵并非不被允许。具体到本案，行政机关在答复中称不公开是因为属于“商业秘密”，说明理由存在错误。但商业秘密与个人隐私均具有私密性特征，同属于不予公开范围。当诉讼中查明实为个人隐私，也具备与基本事实的同一性。从实际效果来讲，如果人民法院判决行政机关重新作出答复，也仍然无法改变涉案协议属于不予公开范围的客观事实，程序的纠正并不能有助于原告新村一村获得政府信息愿望的实现。综上所述，被告清新区政府在收到原告新村一村的信息公开申请后，履行了受理、审查、征求第三人意见、十五日内答复（扣除征求高建平意见的时间2017年5月30日至2017年6月16日）等法定程序，并履行了告知和说明理由的义务，原告新村一村要求撤销被告清新区政府所作答复，并判令被告清新区政府向其公开石潭镇人民政府与高建平签订的《电站土地及电站资产征收补偿协议》的理由不成立，不应支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）……依法属于不予公开范围……；”的规定，判决：驳回原告清远市清新区石潭镇雷坑村新村一村民小组的诉讼请求。上诉人新村一村不服原审判决，向本院上诉称：一、一审认定上诉人申请公开的涉案《电站土地及电站资产征收补偿协议》（下简称涉案补偿协议）不属于规定的公开范围错误。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十一条对政府信息公开范围的确定，以及国务院《关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》第三条的规定，上诉人作为电站建设用地的所有权人和被征收人，同时又是电站投产70年后的收入受益人，上诉人应当作为征收补偿的受偿人，涉案补偿协议涉及到上诉人的切身利益，属于政府信息公开法律规定中的主动公开内容，原审认为不属于法定公开的范围明显错误。二、原审认为涉案补偿协议属于个人隐私认定事实错误。本案电站用地征地补偿及电站财产均不属于个人隐私。电站地块名为征地，实际上属于租地，上诉人对于电站占用的土地及电站财产收益有一定的权利，政府征用该电站财产应当征求上诉人的意见，一审法院认为属于个人隐私没有事实和法律依据。上诉请求：撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判。被上诉人清远市清新区人民政府未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与原审相同，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；……。”第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”本案中上诉人新村一村向清新区政府申请公开汕昆高速公路清新段建设项目征用新村一村相关集体土地被征用范围内土地利用总体规划情况、征收依据、石潭镇人民政府与雷公背水电站所有人高建平签订的电站土地及电站资产征收补偿协议，以及新村一村村民社会保障费用安排情况等政府信息。清新区政府依据新村一村的申请作出涉案答复，向新村一村公开了汕昆高速公路清新段征收土地范围的土地利用总体规划和征收依据，以及新村一村村民社会保障费用安排情况。对于新村一村申请公开石潭镇人民政府与雷公背水电站所有人高建平签订的电站土地及电站资产征收补偿协议的信息，该信息不属于土地征收补偿费用的发放、使用情况等应当主动公开的政府信息，涉案补偿协议涉及到电站所有人高建平的个人隐私，清新区政府经征求高建平的意见，高建平不同意公开，且不公开涉案补偿协议并不会对公共利益造成重大影响，故清新区政府答复新村一村不公开涉案补偿协议并无不当，一审判决驳回上诉人要求撤销清新区政府作出的涉案答复的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人上诉主张，一审法院认定涉案补偿协议不属于规定公开的范围错误，原审判决认定涉案补偿协议属于个人隐私认定事实错误等，上诉请求撤销原审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人上诉请求撤销及改判的理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人新村一村负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一八年九月二十六日书记员  刘 丹