宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院行政判决书（2018）宁0104行初126号原告：刘凤萍，女，1965年1月17日，汉族，住宁夏回族自治区银川市。委托诉讼代理人：余慧，宁夏宁竞达律师事务所律师。委托诉讼代理人：梁正大，宁夏诚托律师事务所律师。原告：杨兵，男，1962年11月16日，汉族，住宁夏回族自治区银川市。委托诉讼代理人：余慧，宁夏宁竞达律师事务所律师。委托诉讼代理人：梁正大，宁夏诚托律师事务所律师。被告：宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会，住所地宁夏回族自治区银川市宁东镇长城路**。负责人：陶少华，系党工委常务副书记、管委会副主任。委托诉讼代理人：陈曦，宁夏浩晟律师事务所律师。委托诉讼代理人：马子婷，宁夏浩晟律师事务所律师原告刘凤萍、杨兵不服被告宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会2018年3月6日所作的（宁东）政复字(2017)第02号复议决定，于2018年3月21日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月27日立案后，于2018年3月30日向被告宁东管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月16日公开开庭审理了本案。原告刘凤萍、杨兵及委托诉讼代理人余慧、梁正大、被告宁东管委会委托诉讼代理人陈曦、马子婷出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告已经依法取得了2008第XXXX、XXXX、XXXX、XXXX号集体土地使用权证，对该土地拥有合法的土地使用权。原告分别于2001年、2002年向灵武市磁窑堡镇马跑泉村村委会（现被告灵武市宁东镇马跑泉村村委会）、灵武市磁窑堡镇（现被告灵武市宁东镇）分别缴纳了征地费、草原补偿费等费用，且依法向灵武市磁窑堡镇马跑泉村村委会（现灵武市宁东镇马跑泉村村委会）提交了申请并经村委会机相关领导批准同意，依法取得了对涉案土地的合法使用权。作为集体土地，由于历史原因不办理或拖延办理集体土地使用证的情况一直存在，而不办理的原因也是由于被告灵武市宁东镇等行政机关不作为等原因造成的，其不予办理的行为并不影响原告对该土地拥有合法的土地使用权，故被告宁东管委会认定明显事实不清。原告在复议期间提交的土地使用权证，征地、草原、补偿费、用地申请、2009年古窑子商业街改造规划图、政府网站确认的《古窑子140户村民自筹资金改建商业街》的报道等证据可以形成一个完整的证据链，证明涉案的土地原告依法申请并交纳了相关费用，作为村镇规划建设用地原告取得是符合法律、法规规定的。原告土地使用权取得合法，依法应当确认。原告因为被告违法拆迁原告在该土地上的合法建筑曾将二被告起诉到银川市兴庆区人民法院，后经两审人民法院审理，明确确认被告拆迁行为违法。被告宁夏回族自治区宁东能源化工基地委员会以原告于2016年9月便知晓涉案土地被占用为由，认为已经过了自知道具体行政行为侵害原告合法权益应当在六十日内申请行政复议而认为行政复议超过复议期限的认定明显错误。法院裁决被告具体行政行为违法后，原告就积极向银川市兴庆区人民法院提起了违法侵占原告土地的行政诉讼，人民法院是以原告诉求需经行政复议处理为前置条件裁定驳回原告诉求的，原告也在收到裁定后依法向被告宁夏回族自治区宁东能源化工基地委员会提起行政复议，故原告的行政复议期限根本没有超过。综上所述，原告的集体土地使用权依法应当得到保护，被告的违法占用、征用的具体行政行为既没有依法按照法定程序作出，也没有按照法定程序送达。故被告作出的具体行政行为和行政复议的决定都是错误的。原告为维护自己合法权益，故诉至法院，请求判令：一、请求人民法院依法撤销（宁东）政复字(2017)第02号复议决定书；二、本案诉讼费等所有费用由被告承担。被告宁东管委会辩称：一、原告并非本案的适格行政复议申请人,根据《中华人民共和国行政复议法》等相关法律规定，行政复议的申请人应当是合法权益被行政行为侵害的公民、法人或其他组织。但本案中原告所提供的证据不足以证明原告对涉案土地享有合法权益，其不属于适格的行政复议申请人；二、原告提起的行政复议申请已超过行政复议期限，依法应予驳回。原告在行政复议申请书中称其于2016年9月知晓涉案土地被占用。根据《行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。而本案中原告提出本次行政复议申请时已超过了《行政复议法》规定的提起行政复议申请的期限，依法应予驳回。综上，恳请法院依法驳回原告的全部行政诉讼请求。宁东管委会向本院提交以下证据：证据一：行政复议申请书一份（2页）、金水宾馆营业执照、税务登记证一份（2页）、用地申请书以及土地使用权出让费用票据的一份（8页）、录音材料二份（刻录件）、录音整理二份（打印件）、原告在复议阶段提交的侵占停车场的现场照片以及停车场现状照片一份（2页）、法院判决书二份（20页）（以上证据均为原告在复议阶段提交）。证明目的：被告所做的《行政复议决定书》认定事实清楚，原告不是适格的土地权利人，且其自2016年9月已经知晓其所主张的侵害事实。原告质证意见：对该证据的真实性，合法性无异议，关联性及证明目的不予认可，被告提供的证据不能证明原告对涉案土地没有合法使用权，原告随后提交的证据表明原告依法缴纳了土地补偿费用，草原补偿费用，及各级人民政府的相关回复包括灵武市人民政府从整体古窑子发展所作的计划和批复，表明取得集体土地使用权合法，未办理涉案土地使用手续的责任在相关政府部门。本案涉及的拆迁征用属于必须进行调查了解并制作行政文书的具体行政行为，并且该行政文书必须送达行政相对人。未合法送达前，均不能计算行政复议期限，否则以后的具体行政行为根本不需要考虑合法性只需要通过诉讼时效使违法变成合法，故其证明目的不能成立。证据二：宁东基地党工委管委会涉密文件处理单一份（1页）、行政复议案件受理审批表一份（1页）、行政复议答复通知书一份（1页）、行政复议告知书一份（2页）、行政复议文书送达回证一份（1页）、行政复议答辩状一份（2页）、行政复议案件办理延期审批表一份（1页）、延期审理通知书一份（1页）、行政复议文书送达回证一份（1页）、延期审理通知书一份（1页）、行政复议文书送达回证一份（1页）、行政复议案件审批表一份（1页）、行政复议决定书一份（4页）、行政复议文书送达回证一份（1页）、行政复议文书送达回证一份（1页）。证明目的：证明被告在接到自治区法制办转交的行政复议案件后按照行政复议法的相关规定，在法定期限内按照法定程序履行了行政复议机关的法定职责，依法作出了行政复议决定，并向原告依法送达。原告质证意见:对证据的三性及证明目的无异议，需要说明一下，该组证据只是针对行政复议程序本身的证明，并非对行政复议实体内容是否合法正确的证明。原告向本院提交如下证据：证据一、2008第XXXX、XXXX、XXXX、XXXX号集体土地使用证。证明目的：原告对涉案土地拥有合法的土地使用权。被告质证意见：真实性、合法性无异议。对关联性及证明目的有异议，该四份土地使用权证与涉案土地不是同一宗地，这一事实在原告所提交的（2017）宁01行终51号行政判决书以及原告在其诉状中自认涉案土地未办理集体土地使用证这一事实予以证明。该四份土地证上附属的房屋仍由原告方正常经营使用，没有拆除。证据二、征地及草原补偿收费票据六份。证明目的：该组证据证明，涉案的土地系原告依法申请并交纳了相关费用的事实。被告质证意见：对于2000年10月13日显示为刘风萍、杨兵、杨志超、杨志楠缴纳的307国道南侧征地费票据四张，对该证据的真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，该组证据据核对应当为上一组证据集体土地使用证所对应的缴费凭证，因此与本案没有关联性，该票据也不具有合法性，因为上面所列的为征地费，收款单位为马跑泉村，对于集体土地的征收村委会是无权作出相应决定的，因此不具有合法性。对于2002年上面列为草原补偿费8000元的收费票据，首先该票据上的印章无法看清，对于其三性均不予认可，票据不具有合法性。对于破损严重的2002年编号为0885847号的收费票据由于该票据破损严重，内容显示不全，无法辨认，对于其三性及证明目的均不予认可。证据三、土地征用申请书一份、图示一份。证明目的：该组证据证明，涉案的土地系原告依法申请并经过村委会的批准确认，原告对涉案土地拥有合法的土地使用权。被告质证意见：对该证据的三性及证明目的均不予认可，该证据真实性无法核实，且不具有合法性，也不是证明原告对涉案土地享有合法权利的有效证据。证据四、1、2009年古窑子商业街改造规划图一份；2、政府网站确认的《古窑子140户村民自筹资金改建商业街》的报道一份。证明目的：该组证据证明，涉案的土地系在政府部门规划范围内，系原告合法取得。被告质证意见：对于新闻报道，系打印件，对于2009年古窑子商业街改造规划图，该证据没有加盖公章，这两个证据都是原告单方提供，没有加盖相关部门的公章，无法核实其真实性，且该组证据不是合法的用于证明原告合法取得涉案土地使用权的有效证明。该组证据在行政复议过程中原告并未向被告提交。证据五、宁夏回族自治区灵武县关于刘山等41户征地建房的批复、龙徐滩村村民委员会证明一份。证明目的1、灵武县磁窑堡镇人民政府已同意原告等41人的征地建房申请；2、同时再次对原告在申请征地建房时，情况属实、手续齐全、符合征地要求进行了确认，可见原告已合法拥有了涉案土地。灵武县磁窑堡镇人民政府同意原告等41人的征地建房申请中杨彬与本案原告杨兵系同一人；3、该申请批复的时间为1995年，原告现有存在宾馆建成时间为1998年，2008年有关部门才就宾馆涉及的土地颁发了集体土地使用证，在现实中大量存在像原告这样已经合法缴费进行申请，但政府部门滞后发证甚至不发证的情形大量存在。被告质证意见：对于介绍信的真实性无异议，但对关联性、合法性及证明目的无异议，证明一个人有曾用名的证明机关应当为公安机关而不是村委会，且该村委会为崇兴镇龙徐滩村，不是涉案土地所在的宁东镇马跑泉村，从该证据也反映出原告所取得的第一组证据的土地使用权证违反了土管法中关于非本村集体成员不得取得本村集体土地使用权的规定，是违法取得。对于灵武县的文件，由于该证据不能反映出与本案有何关系，因此对真实性认可，但对于关联性及证明目的不予认可，上述证据在行政复议过程中原告并未向被告提交。证据六、银川市兴庆区人民法院（2016）宁0104行初129号行政判决书一份、（2017）宁01行终51号行政判决书一份、银川市兴庆区人民法院（2016）宁0104行初142号行政判决书一份。证明目的：该组证据证明，生效的判决明确就被告在拆除原告在涉案土地上的房屋既不符合城乡规划法也不符合村镇建设条例的规定，确认被告拆除的是合法建筑，同时也间接的确认了合法建筑的建设必然是建立在合法的土地使用权上，故涉案土地原告已经进行了费用的缴纳和提出了相关的申请，规划图及政府网站的新闻报道均明确确认了该涉案土地及相关建筑已经实际进行了建筑规划，造成未能取得土地使用权的过错是在相关行政单位且实践中这样违法不予颁证的现象大量存在，故原告取得土地使用权的合法要件均已具备，且实际履行，造成未能办理权属证书的原因均是由于相关行政部门不作为怠于履行行政权力所致。被告质证意见：对该组证据的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，该判决处理的是强制拆除违法建筑的行为，而本案涉及的是占用土地纠纷的行为，不是一个法律关系，且在该判决中并未确认原告对涉案土地享有合法的使用权。原告的证明目的中相关的事实不属于本案审理的范围。证据七、银川市兴庆区人民法院（2017）宁0104行初139号行政裁定书一份。证明目的：1、结合第六组证据可以看出，因被告违法拆除原告的合法建筑，原告曾向银川市人民法院、银川市中级人民法院提起诉讼，可见原告一直通过法律途径行使救济权利。2、原告于2017年中旬向兴庆区人民法院提起诉讼，人民法院作出了（2017）宁0104行初139号行政裁定书，该裁定书中陈述'公民、法人......因占用土地侵权了已经依法取得的土地使用权，应先提起行政复议。'可见，原告提出行政复议系根据兴庆区人民法院所作的裁定书才提出的，且被告作出的具体行政行为,依法应当向原告送达法律文书而未送达的，视为原告不知道该具体行政行为。但直至今日，原告也未收到被告任何书面的行政决定书，故原告起诉并未超过复议期限。被告质证意见：对该证据的三性无异议，对证明目的有异议，因为该证据是法院对原告未经复议前置程序直接提起诉讼的处理决定，不能达到证明原告的证明目的。本院对上述证据认证如下：原、被告所举证据符合证据的真实性、合法性、关联性，但被告所举证据不能证明原告的复议申请不符合受理条件。经审理查明，2017年12月11日，被告收到原告以邮寄方式提出的行政复议申请，原告的复议请求为：依法确认灵武市宁东镇人民政府占用原告土地的行为违法；责令宁东镇人民政府依法归还原告被违法占用的土地。原告邮寄复议申请时还附带有金水宾馆营业执照及税务登记证、用地申请书及土地使用权出让费用票据、现场照片、法院判决书等证据。被告于2017年12月15日受理了原告的行政复议申请，于2017年12月18日向灵武市宁东镇人民政府送达了（宁东）政复字[2017]第02号《行政复议答复通知书》及（宁东）政复字[2017]第02号《行政复议告知书》。灵武市宁东镇人民政府于2017年12月26日作出并向宁东管委会提交了行政复议答辩状。2018年2月6日，宁东管委会作出（宁东）政复字[2017]第02号《延期审理通知书》并于当日向灵武市宁东镇人民政府送达，于次日向杨斌、刘凤萍送达。宁东管委会于2018年3月6日作出（宁东）政复字[2017]第02号《行政复议决定书》，认为原告提供的证据不足以证明原告对涉案土地享有合法权益，同时原告提出本次行政复议申请时已超过行政复议申请期限，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回了杨斌、刘凤萍的复议申请，并于2018年3月7日向杨斌、刘凤萍送达了该复议决定书。原告不服该决定书，于2018年3月22日向本院提起行政诉讼。另查明，本院于2016年8月19日受理了原告诉被告灵武市宁东镇人民政府房屋拆迁管理一案，原告诉请要求撤销被告灵武市宁东镇人民政府于2016年8月9日作出的宁东镇限拆决字[2016]第002号《限期拆除决定书》及2016年8月16日作出的宁东镇限拆决字[2016]第002-2号《限期拆除决定书》。本院经审理后作出(2016)宁0104行初129号行政判决，确认灵武市宁东镇人民政府作出的宁东镇限拆决字[2016]第002号《限期拆除决定书》及宁东镇限拆决字[2016]第002-2号《限期拆除决定书》违法。灵武市宁东镇人民政府不服该判决，向银川市中级人民法院提起上诉。银川市中级人民法院经审理后作出（2017）宁0104行终51号判决，驳回上诉，维持原判。2016年9月20日，本院又受理了原告诉被告灵武市宁东镇人民政府城乡规划行政管理一案，原告诉请要求确认宁东镇政府2016年8月31日强制拆除原告相关建筑物的行为违法。本院经审理后作出(2016)宁0104行初142号行政判决，确认2016年8月31日强制拆除原告相关建筑物的行为违法。灵武市宁东镇人民政府不服本院作出的(2016)宁0104行初142号行政判决，向银川市中级人民法院提起上诉。银川市中级人民法院经审理后作出（2017）宁0104行终50号判决，驳回上诉，维持原判。上述判决在审理查明部分均确认如下事实：原告所建涉案建筑位于原告经营的宁东古窑子金水宾馆南侧。原告称该建筑建于1996年至2002年，用途为经营宾馆和停车场。原告当庭提供了杨兵、刘凤萍、杨志楠、杨志超的《集体土地使用证》，但其所建涉案建筑并不在土地证载明的范围内。原告出具了宁东镇马跑泉村村委会出具的四张307国道南侧征地费票据及两张征草原补偿费票据，以证明其所建涉案建筑取得了村委会批准，属于合法建筑，其中征地费票据的出具时间为2001年，草原补偿费票据为2002年。被告作出相关决定时未对原告涉案建筑的建造时间进行核实。本院作出的(2016)宁0104行初142号行政判决及银川中院所作（2017）宁0104行终50号判决均确认未对被拆除建筑的建造时间进行核实，即依照2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》要求原告拆除相关建筑属证据不足，宁东镇政府适用《村庄和集镇规划建设管理条例》拆除原告相关建筑也不属于该条例规定的情形。再查明，原告于2017年向本院提起行政诉讼，要求确认宁东镇人民政府占用原告土地的行为违法。本院于2017年11月2日作出（2017）宁0104行初139号行政裁定，以原告认为被告所占用的土地侵犯了其已经依法取得的土地使用权，应先提起行政复议，原告未提起行政复议直接向法院起诉不符合法定条件。裁定驳回原告起诉。本院认为，被告依照法律规定受理了原告的复议申请，并作出复议决定，程序合法。被告驳回原告的复议申请系根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，具体理由是：一、原告提供的证据不足以证明原告对涉案土地享有合法权益；二、原告提出本次行政复议申请时已超过行政复议申请期限。故本院根据被告的该两点理由分述如下：一、被告以原告提供的证据不足以证明原告对涉案土地享有合法权益驳回原告的复议申请是否成立。首先，原告提交复议申请时附带提交了用地申请书及土地使用权出让费用票据的原件，该证据系原始票据，且该有相关单位的印章，但被告并未对此调查、核实。且法院的生效判决已对灵武市宁东镇政府的强拆行为确认为违法行为，判决认为被告依照2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》要求原告拆除相关建筑述证据不足，宁东镇政府适用《村庄和集镇规划建设管理条例》拆除原告相关建筑也不属于该条例规定的情形，故被告以原告提供的证据不足以证明原告对涉案土地享有合法权益而驳回原告的复议申请依据不足，本院不予支持。二、被告认为原告提出本次行政复议申请时已超过行政复议申请期限的主张是否成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第二款，"行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。"本案中，根据原被告提交的证据显示，宁东镇政府占用原告涉案土地的行为未向原告送达任何法律文书，应视为原告不知道该具体行政行为。故原告申请行政复议的期限并未超过复议申请期限，宁东管委会以原告申请行政复议超过法定期限为由驳回原告的行政复议申请，适用法律错误。综上，被告所作（宁东）政复字[2017]第02号《复议决定书》应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：撤销被告宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会于2018年3月6日作出的（宁东）政复字[2017]第02号复议决定，责令被告于本判决生效之日起60日内重新作出复议决定。案件受理费50元，由被告宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审 判 长 胡小兵人民陪审员 陈玉波人民陪审员 王丕恒 二○一八年九月十日书 记 员 安逸凡附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；...