中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申5485号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李能文，男，1962年1月16日出生，汉族，住江西省赣州市宁都县。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁都县人民政府。住所地：江西省赣州市宁都县广场南路。 法定代表人：刘定辉，县长。 再审申请人李能文诉被申请人宁都县人民政府（以下简称宁都县政府）土地行政行为一案，江西省赣州市中级人民法院于2016年9月29日作出（2016）赣07行初48号行政裁定，驳回李能文的起诉。李能文不服提起上诉后，江西省高级人民法院于2017年4月13日作出（2017）赣行终33号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。李能文仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、王晓滨参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 一、二审法院查明，2015年4月25日赣州市人民政府以赣市府字［2015］22号批复同意了《宁都县好支桥水库工程建设征地移民安置规划大纲》。同年赣州市发展和改革委员会作出赣市发改农经字［2015］514号《关于宁都好支桥水库可行性研究报告的批复》，认为为发展当地农业生产和解决当地乡镇居民饮水困难问题，建设好支桥水库十分必要。宁都县政府为实施上述批复、顺利开展好支桥水库工程建设，于2015年9月18日印发宁府办字［2015］98号《关于印发宁都县好支桥水库工程征地及房屋征收实施方案的通知》（以下简称《实施方案》），即本案被诉通知及方案。该方案内容包括了好支桥工程的概况、工作机构、征地及房屋征收的设计界址范围、征地及房屋征收补偿标准等内容。宁都县政府通过将方案在当地村委会、好支桥小组张贴的方式，将方案内容向当地村民进行了告知。随后宁都县国土资源局和肖田乡吴村村好支桥村小组签订了《征地补偿协议书》，宁都县肖田乡人民政府与包括李能文在内的多位村民签订了相关土地的补偿协议书。与此同时，宁都县政府向有关部门报批了拟建设水库大坝及配套机房占用土地的征收及农转用手续。李能文起诉称，其耕地、林地、宅基地在《实施方案》确定的征地及房屋征收的设计界址范围内，以《实施方案》侵犯其合法权益为由，要求撤销被诉通知及方案。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，宁都县政府作出《实施方案》后，由宁都县国土资源局根据方案内容与被征地单位肖田乡吴村村好支桥组签订了《征地补偿协议书》，肖田乡人民政府与李能文签订了《好支桥水库项目征用林地补偿协议书》，并将相应补偿款打入了李能文的账户内。宁都县政府作出的该《实施方案》对征收主体、实施单位、征收界址范围、征地及房屋征收补偿标准等内容都予以了明确，兼具征收土地决定及补偿安置方案两大项内容。关于《实施方案》中涉及的征收土地决定内容，江西省国土资源厅于2016年3月2日作出《江西省国土资源厅关于宁都县2015年度第六批次城市建设用地的批复》，同意对涉案的肖田乡吴村村的农村集体农用地转为建设用地并办理征地手续，李能文等人针对该批复向江西省人民政府申请了行政复议，该府驳回了李能文等人的复议申请。虽然该批复时间在宁都县政府作出的实施方案之后，但可以视为对征收土地决定的一种追认，即《实施方案》中的征收土地行为已经被之后的批复征收行为所吸收，据此，李能文再起诉已经被合法批复确认的《实施方案》中的征收行为已经没有实际意义，也无必要。关于《实施方案》中涉及的安置补偿标准问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”故对于《实施方案》中的补偿安置争议，应先经过裁决程序，不能直接向人民法院起诉。一审法院裁定驳回李能文的起诉。 二审法院认为，宁都县好支桥水库是宁都县政府拟计划建设的水库工程，在经过了相关部门的可行性研究报告、初步设计报告认可及赣州市人民政府关于该水库移民安置规划大纲批复同意后，宁都县政府为确保该工程建设前期工作的顺利进行，制定了《实施方案》。该方案是对该水库即将涉及的征地、移民等相关整体工作的计划与安排，其设计界址范围既包括了好支桥水库的大坝及配套设施涉及范围，亦包含水库水淹区范围。宁都县政府制定该方案目的在于告知当地村民该项工程的概况、设计界址及影响范围和拟参照的补偿标准。该方案本身并不直接发生征收的法律效力，并不能改变征地及房屋征收设计界址范围内集体土地的所有权性质，亦不能改变该范围内村民享有宅基地、承包地、林地的各项物权，李能文称该方案侵害其合法权益不能成立。李能文如认为宁都县政府实施了强制使用其承包地、林地或宅基地的行为，可以针对该行为提起诉讼寻求救济。一审裁定认定《实施方案》性质属于征收决定与补偿方案错误，应予纠正。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。一审法院驳回李能文的起诉结果并无不当。李能文还称，一审审理过程中多项程序违反了法律规定的时间限制，但并未提供证据证明上述程序性问题影响一审公正审判及裁定结果，其以此为由主张一审裁定结果错误，不予支持。二审法院裁定驳回上诉，维持一审裁定。 李能文向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，支持其诉讼请求。主要理由为：1．《实施方案》实质为征地补偿安置方案，并非告知性文件；2．宁都县政府及国土部门除制作《实施方案》外，并未制作及公示其他征地文件，其仅依据《实施方案》实施了征地行为；3．再审申请人签订的安置补偿协议系依照《实施方案》，故《实施方案》对再审申请人权益产生实际影响。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。……”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法［2011］35号）规定：“……被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。” 本案中，宁都县政府作出的被诉《实施方案》，对征收主体、实施单位、征收界址范围、征地及房屋征收补偿标准等内容都予以了明确，其实际上已经包含了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条所规定的征收土地方案和征地补偿、安置方案的内容，兼具征收行为和补偿安置行为。在未取得江西省人民政府征地批复的情况下，宁都县政府虽可先行制定相关《实施方案》，并通告有关拟征收土地方案和内容，但在江西省人民政府征地批复未下达前，不能强制实施。鉴于嗣后江西省国土资源厅经江西省人民政府批准，已作出《江西省国土资源厅关于宁都县2015年度第六批次城市建设用地的批复》，同意对涉案集体农用地转为建设用地并办理征地手续，且该征地批复经过江西省人民政府行政复议，复议机关针对其中的征收行为实体审查并认定合法。因此，《实施方案》中相关土地征收内容应当认为合法。 同时，宁都县政府作出《实施方案》后，由宁都县国土资源局根据方案内容与被征地单位肖田乡吴村村好支桥村小组签订了《征地补偿协议书》，肖田乡人民政府与李能文签订了《好支桥水库项目征用林地补偿协议书》，并将相应补偿款打入了李能文的账户内。李能文在已获取征地补偿款的情况下，再针对实施方案中所涉及的征收行为内容提起诉讼，没有诉的必要性和实效性。关于《实施方案》中涉及的征地补偿、安置方案的内容，前述规定已明确，李能文若对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的，应先向上一级地方人民政府提出行政复议申请，人民法院不宜直接作出裁判。综上，二审法院裁定以《实施方案》对李能文合法权益不产生实际影响为由，裁定驳回李能文的起诉，理由不当，但结果应予维持。 综上，李能文的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人李能文的再审申请。 审判长  白雅丽 审判员  耿宝建 审判员  王晓滨 二〇一八年九月二十一日 法官助理沈堃 书记员甫明