贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)黔02行终145号上诉人（原审原告）六盘水飞达房地产开发有限公司，住所地六盘水市钟山区人民西路155号。法定代表人彭杰，系该公司董事长。特别授权委托代理人杨文胜，系贵州祥紫律师事务所律师，执业证号：15202200310351172。特别授权委托代理人陈柯舟，系贵州祥紫律师事务所律师，执业证号：15202201510998853。被上诉人（原审被告）六盘水市国土资源局，住所地六盘水市钟山区钟山中路16号。法定代表人曾晓芳，系该局局长。特别授权委托代理人金卫萍，系贵州灏峰律师事务所律师，执业证号：15202201011743931。一般授权委托代理人彭毅，男，穿青人，1974年10月7日出生，住贵州省六盘水市钟山区，系六盘水市国土资源局储备交易中心负责人。原审第三人六盘水锦华房地产开发有限公司，住所地六盘水市钟山区青峰路3号附2号。法定代表人张伯友，系该公司执行董事。特别授权委托代理人王安文，系北京盈科（贵阳）律师事务所律师，执业证号：15201199910511757。特别授权委托代理人范嘉军，系北京盈科（贵阳）律师事务所律师，执业证号：15201201410765660。上诉人六盘水飞达房地产开发有限公司（以下简称“飞达公司”）与被上诉人六盘水市国土资源局（以下简称“市国土局”），原审第三人六盘水锦华房地产开发有限公司（以下简称“锦华公司”）确认行政行为违法纠纷一案，不服贵州省水城县人民法院做出的（2016）黔0221行初160号判决，向本院提起上诉，本院于2017年11月8日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人飞达房开公司法定代表人彭杰及其代理人杨文胜、陈柯舟、被上诉人市国土局委托代理人金卫萍、彭毅、原审第三人锦华房开公司委托代理人王安文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2003年12月，六盘水市钟山区人民政府将钟山××××新区南环路南侧23300.117平方米土地为原告颁发了钟土国用（籍）字第20031137号《国有土地使用证》。2006年3月15日，飞达房开公司又取得钟山××××新区南环路南侧地块，并持有六盘水市人民政府为其颁发的市土国用（籍）第20060144号附2号《国有土地使用证》（该地使用权面积为11333.39平方米）和市土国用（籍）第20060144号附4号《国有土地使用证》（该地使用权面积为19933.433平方米）。2015年12月31日，飞达公司召开股东会，全体股东一致同意将位于六××水市××区时代城市综合体项目136.2亩土地由政府收储，并由特别授权委托代理人姜毅全权办理关于土地收储的相关事宜（包括但不限于与政府协商谈判、签订相关协议、办理招拍挂相关手续等），飞达公司及其股东无条件认可并执行由受托人办理的相关事项。2016年1月5日，姜毅持原告公司法定代表人彭杰签字并盖有原告公司公章的委托书与被告市国土局洽谈土地相关事宜。2016年3月11日，市国土局召集市规划局、钟山区人民政府、钟山区国土分局、钟山区规划局、凤凰社区、飞达房开公司召开会议，会议议定对原飞达公司取得的国有土地进行等面积空间优化和调整。2016年3月14日，六盘水市城乡规划局向市国土局出具《六盘水市城乡规划局关于对时代综合体项目地块优化调整的情况说明》，对原告提出的土地整合方案、用地性质符合控规要求，在依法按程序完善土地手续的前提下，同意其土地整合，分期实施方案。2016年4月14日，原告飞达公司向被告市国土局提出书面申请，原告用钟山××××新区南环路南侧136.204亩土地等面积置换凉都大道与大连路交汇处（凉都大道以南、大连路以东）位置，且自愿参与时代城市综合体土地收储整理项目的110亩土地的招拍挂。同日，市国土局召开党组会议，研究时代综合体1号地块挂牌出让有关事宜，拟同意等面积置换，置换后地块面积、权属权利人等不变。同时，市国土局向六盘水市人民政府上报六盘水国土资请[2016]22号《六盘水市国土资源局关于“时代综合体1号”地块国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》，将钟山片区大连路与碧云路交叉口东北侧65457.68平方米土地使用权进行挂牌出让。2016年4月22日，六盘水市人民政府召开第86次市长办公会议，会议确定：原则上同意时代综合体1号地块国有建设用地使用权挂牌出让方案，由市国土局会同市规划局、钟山区人民政府于2016年4月18日前完善该宗地公开出让基础性工作和相关手续，完善后由市国土局抓紧依法依规组织公开招拍挂。2016年5月12日，市国土局制定了《国有建设用地使用权挂牌出让须知》，并在六盘水公共资源交易网上公布六国土资挂告字（2016）03号《六盘水市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》，将钟山片区大连路与碧云路交叉口东北侧65647.85平方米土地使用权进行挂牌出让。2016年6月1日，第三人锦华公司申请参加竞买。2016年6月13日，锦华房开公司以1.893亿元竞买得该地块，并与市国土局签订了《国有建设用地使用权成交确认书》。同日，市国土局在网上对成交结果进行了公示。2016年6月27日，市国土局与锦华公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将钟山片区大连路与碧云路交叉口东北侧65647.85平方米土地使用权出让给锦华公司。2016年9月20日，市国土局作出六盘水国土资通[2016]206号《六盘水市国土资源局关于完善土地优化调整置换有关事宜的通知》，同意原告公司的土地置换申请事项，通知飞达公司于2016年9月26日17：00时前将136.204亩土地的国有土地使用证原件交回，并依法按程序办理更换，以完善面积空间优化调整用地手续，若逾期未交回上述国有土地使用证原件，视为自动放弃。我局将依法颁发调整优化后的国有土地使用权证书。原告公司法定代表人彭杰于2016年9月21日在该文件上签字，并注明2016年10月9日之前办理新证。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记”和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施”之规定，六盘水市国土资源局作为六盘水市人民政府的土地行政主管部门，负责组织实施招标拍卖挂牌出让土地的相关工作，故其是本案适格被告。飞达房开公司于2015年12月31日召开股东会议，一致同意将其享有使用权的136.2亩土地由政府收储，并于2016年1月5日出具委托书，由姜毅全权办理相关事项。姜毅参加了市国土局组织的关于对飞达公司土地进行等面积空间优化和调整会议，故原告飞达公司对市国土局进行土地调整及招拍挂行为是知晓的，且并未提出异议。被告市国土局将土地进行招拍挂过程中制定了《国有建设用地使用权挂牌出让须知》，并在六盘水公共资源交易网上进行了公告，再进行公开招投标，与中标竞买人签订成交确认书，将招拍挂出让结果在网上进行公示，经公示无异议后，与受让人签订出让合同，符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的相关规定。涉案土地是进行等面积置换，置换后飞达公司享有使用权的土地面积并未发生改变。原告的诉讼请求，无事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告飞达公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告飞达公司负担。上诉人飞达公司不服，向本院提起上诉，请求：一、依法撤销一审判决书，改判支持上诉人一审诉请，确认被上诉人招拍挂行为违法；二、本案诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：上诉人为确定合法持有的国有土地使用权在抵押状态中被被上诉人违法出让，才提起本次行政诉讼。原审判决在事实认定和适用法律上均存在严重错误，原审法院未对被诉具体行政行为实体和程序是否合法进行全面审查就作出判决，明显违法，依法应当予以纠正，理由如下：一、原审法院认定涉案被招拍挂的土地上进行等面积置换，置换后上诉人享有使用权的土地面枳并未发生改变，那么原审这样认定的依据是什么？被上诉人在原审中并未提供给申请人等面积置换土地的四至界限以及置换土地是否存在权利瑕疵的证据，而所谓的已经置换完成的土地又在哪里？没有合法的权属手续，又何以保证上诉人的权益？被上诉入仅凭一次会议纪要就视为已经完成置换，法律依据何在？从何时开始政府部门一次会议就可以代替法律法规规定的必须流程了？而且原审法院在进行协调时，对相关事实已非常清楚，上诉人借资金给政府用于项目新增土地的收储却未拍卖到土地、合法持有的土地还反遭拍卖，经过法院协调已作出了巨大让步，提出的三个条件也非常合理（1、依法依规签订换地协议、完善手续，交付土地时按交付日期重设期限重新办理土地证；2、无障碍进场、净地交付；3、协调退还借给政府的资金），被上诉人予以了承诺，却又不按承诺开展任何工作。原审判决这样的认定才是无事实依据和法律依据！二、原审只围绕着被上诉人公开招拍挂方案是否经过批准，却不围绕市政府是否同意土地置换、被上诉人是否依法完善手续以及在招拍挂过程中是否符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》的规定，而本案被上诉人在相关地块的使用权尚属他人未收归国有、处于抵押状态且明显缺少宗地界址图、征拆成本报告（是否是净地或熟地的证明）、地价评估报告、宗地竖向界限等必须材料就予以招拍挂，明显违反了相关的程序性规定，也违背了其党组会议决定及市长办公会要求的依法依规完善手续。原审判决遗漏本案重大事实，偏离了上诉人在原审当中的行政诉讼请求，事实判断不清，认定错误，应当予以纠正！三、上诉人在原审法庭开庭前及开庭时，在提供了复印件的情况下，两次请求原审法院向被上诉人调取市土抵他项（籍）第20130075号（土地使用证号为钟土国用（籍）字第20031136号）、市土抵他项（籍）第20140080号（土地使用证号为市土国用（籍）20060144号附2号）证书，以证明被上诉人进行此次招拍挂行政行为时相关地块尚处于抵押状态。而且更为关键的是，截止原审法庭开庭当日（2017年8月25日），被上诉人本次招拍挂的土地中，土地使用证号为钟土国用（籍）字第20031136号的地块仍处于抵押状态。上诉人两次申请调取的证据，系本案中被上诉人本次招拍挂行为违法的关键性证据，然而原审法院却不予回复、不予调取，也不作任何调查了解就直接予以判决，故请求二审法院对此调取证据，查明案件事实后予以改判！四、被上诉人一直声称上诉人持有的国有土地使用证已失效，却又拿不出任何能证明上诉人土地证失效的合法依据，而原审法院竟对被上诉人的口头声明予以采信，在判决中对上诉人仍合法持有涉案土地的土地证避而不谈，明显有失公允。五、在原审法庭辩论阶段，法庭要求对本案案件事实的辩论意见由代理律师提供书面代理词，但直至该判决下达，其代理词中所陈述的重要环节均未体现，明显是倾向性太强。综上所述，原审判决适用法律错误、认定事实不清且出现严重错误，被上诉人在作出具体行政行为时，程序、实体都出现错误，这样违法的具体行政行为依法绝对应予以撤销，故请求二审法院依法纠正。被上诉人市国土局答辩认为：一、六盘水飞达房地产开发有限公司（以下简称上诉人）的土地并不是与第三人的土地进行置换，而是根据上诉人的申请将已经办理国有土地使用权证的土地实行空间优化，将更有利土地开发利用，申请土地空间优化的主体是上诉人，提出空间优化方案的主体是上诉人，经过六盘水市人民政府批准后将不涉及上诉人部分的土地实行招拍挂，中标人是第三人，上诉人也曾表示愿意参加招投标，任何一个符合招投标条件的人都可以报名参加招投标，在公示期满，没有任何人提出异议后答辩人与第三人签订土地出让合同，为上诉人空间优化后用地范围重新颁发国有土地使用证，这些事实在一审开庭审理时上诉人法定代表人彭杰已经认可。上诉人不领取已经办理的国有土地使用证，并不等于上诉人的土地不存在；六盘水市国土资源局曾书面通知飞达公司交回旧证换领新证、钟山区人民政府也曾书面通知飞达公司现场确认交地，但飞达公司法定代表人彭杰不配合办理交地，现在却称“置换完成的土地又在哪里？”等面积空间优化是否完成，与招拍挂行为不是同一具体行政行为，如上诉人认为等面积空间优化未完成，应另行提起行政诉讼。二、上诉人在上诉状中完全不顾本案涉及的不是土地置换而是土地空间优化的重要事实，六盘水市人民政府第86次市长办公会议纪要批准的是将时代综合体1号（Ｃ）地块和时代综合体A、B地块，按照统一规划、整体平衡的原则进行规划，如果上诉人认为应当先将其土地收回，应当向六盘水市人民政府提出申请，如果认为政府的行政行为违法，那么就不应该起诉答辩人。上诉人至今也没有明确其是主张招拍挂过程不合法还是招拍挂结果不合法，如果认为招拍挂结果不合法，应当在公示期提出，如果认为招拍挂过程不合法，应当起诉组织实施招拍挂的主体，而不是答辩人。三、经答辩人审查钟土国用（籍）字第20031136号的权利人不是上诉人，该证记载的土地是否设定有抵押权与本案无关联性；上诉人对市土国用（籍）20060144附2号国有土地使用证设定有抵押权，上诉人是明知的，但在上诉人提交的空间优化的申请书中，以及多次往来的函件中上诉人均未如实告知答辩人真实情况，完全属于上诉人故意恶意隐瞒，即便如此，上诉人已经在2016年8月11日申请注销他项权证，贷款在2016年7月22日偿还完毕，抵押权人不是上诉人，招拍挂行为未侵害抵押权人的权利，同时还属于另一法律关系，上诉人无权主张。在第三人取得国有土地使用证时已经没有权利限制，上诉人持有的市土国用（籍）20060144附2号国有土地使用证在办理新证后失去了原来权利证明的作用。同时，挂牌出让的土地是否存在权利瑕疵，与上诉人无直接利害关系，应由第三人提出。四、上诉人明显知道六盘水市人民政府已经在土地空间优化、第三人中标后分别为上诉人和第三人办理了国有土地使用证，但却迟迟不将老证交回换领新证，反悔向答辩人及政府提出土地空间优化的申请，视政府的审批为儿戏。在被上诉人已经为上诉人颁发了面积相同的国有土地使用证，上诉人手中保管的不能证明其实际享有土地使用权的证又有何用？根据经钟山区人民法院（2017）黔0201民初186号民事判决书认定和六盘水市中级人民法院（2017）黔02民终1697号民事判决书维持的事实“虽原告飞达公司尚持有位于钟山××××新区南环路南侧地块国有土地使用证，但综合本案证据及庭审调查，该地块的物权状态已不具有绝对排他性，对于内部来说，登记机关的登记是一种推定效力，当涉及第三人利益的情况下，不能仅以产权登记作为认定不动产权属的唯一依据”也充分印证了此事实。原审第三人锦华房开公司陈述认为：第一、土地置换是经过原告飞达公司的股东会通过决定的，飞达公司自愿进行土地置换；第二、飞达公司的土地抵押贷款根据飞达公司的股东会决定经过飞达公司的股东泸州锦华房地产开发有限公司代为偿还，抵押权是债权清偿已经消灭，无论抵押权登记于何时注销均不影响抵押权注销的事实，对抵押权人的利益没有造成任何影响；第三、第三人锦华公司依据公开招标挂牌取得土地使用证，并且已经交清土地使用权出让金，投资进行项目建设，还取得了商品房预售许可证进行了商品房销售。二审时上诉人飞达公司向本院提交了下列新证据：第一组：1、飞达公司的土地他项权证：市土抵他项（籍）第20140080号；2、水城县农村信用合作联社于2017年9月6日出具的说明一份；3、贵州省水城县农村信用合作联社2014年12月23日抵押合同一份；4、2014年12月23日流动资金借款合同一份；上述证据拟证明在被上诉人招拍挂本案涉案土地时该土地不仅仍属于上诉人，且该土地已设置抵押。被上诉人市国土局质证认为：上诉人提交的他项权证不能证明该证记载的土地在空间优化的范围，说明书说明的内容与已偿还抵押贷款的内容不相符，仅能证明抵押期限，不能证明抵押土地在空间优化范围；对抵押合同和借款合同的真实性、合法性无异议，但与本案无关联性，达不到上诉人证明目的。原审第三人锦华公司质证认为：飞达公司的土地抵押贷款根据飞达公司的股东会决定经过飞达公司的股东泸州锦华房地产开发有限公司代为偿还，抵押权是债权清偿已经消灭，无论抵押权登记于何时注销均不影响抵押权注销的事实，对抵押权人的利益没有造成任何影响。本院对该组证据分析认为：上述证据真实合法，本院予以采信。可以证实飞达公司于2014年12月22日用其位于六××水市××区凤凰新区南环里南侧的11333.39平方米国有土地使用权【土地证号：市土国用（籍）第20060144号附2号】为六盘水友林园林绿化工程有限公司向水城县农村信用社合作联社借款提供抵押担保，并办理了证号为市土低他项（籍）第20140080号他项权证，抵押设定日期自2014年12月22日至2016年12月21日。第二组证据：2016年9月26日六盘水市不动产登记中心告知（16）0001号告知书，拟证明上诉人申请的时间是2016年9月26日，而本案招拍挂行为是2016年5月12日，在本案进行招拍挂行为时上诉人尚未提出申请。被上诉人市国土局质证认为：对三性无异议，达不到上诉人的证明目的，却能证明上诉人在提出空间优化申请后，在挂牌出让结束后第三人收到交易确认单，上诉人认可其提出的空间优化的结果，于2016年9月26日申请办理优化后属于上诉人用地范围的国有土地证，证明上诉人同意将其部分土地优化后主张权利。原审第三人锦华公司质证认为：该告知书是在飞达公司土地置换已经完成，土地招拍挂已经完成，而向飞达公司换发新的土地证的程序，也就是本案行政行为之后的行为，与本案没有关联性。本院对该组证据分析认为：该告知书客观真实，应予采信。可以证实飞达公司于2016年9月26日向六盘水市不动产登记中心申请办理置换土地使用证，六盘水市不动产登记中心向其告知需提交以下申请材料：1、申请书；2、市人民政府同意进行置换土地证明材料（会议纪要等）；3、拟置换土地属于存量国有土地的证明材料；4、拟置换地的规划设计条件通知书及红线图；5、属于人民政府对置换征地、拆迁已完成证明材料；6、权属调查表、宗地图、光盘；7、飞达房地产开发有限公司同意置换与政府签订的协议；8、飞达房地产开发有限公司相关资质；9、土地使用证（置换土地）；10、拆迁款及土地款支付完毕证明。第三组证据：1、六盘水市钟山区人民法院查封财产清单，证明钟山区人民法院于2017年5月12日进行土地查封时认定该土地仍属于上诉人而将该土地查封；2、2017年8月15日上诉人民事诉状一份，2017年8月30日贵州省高级人民法院裁定书一份（2017）黔高民初92号民事裁定书，2017年9月2日贵州省高级人民法院（2017）黔高民初92号之二民事裁定书，2017年4月25日六盘水市国土资源局钟山分局土地登记公开查询结果表一份，用于证明被上诉人进行本案所诉招拍挂行政行为时该土地并非是可以招拍挂的净地。被上诉人市国土局质证认为：对于财产查封清单真实性、合法性不持异议，但达不到上诉人证明目的。该宗土地已经在2016年8月24日解除抵押，贷款已经在2016年7月22日归还，在2017年5月12日查封时已过了挂牌出让的期限。对于飞达的民事诉状对于真实性无异议，在民事诉状第三页上诉人谈到仅第三人已经竞买的时代综合体的Ｃ土地使用权，并办理了项目开发的合法手续，由此说明上诉人认可第三人是依法取得该宗土地使用权，对于2017年8月30日贵州省高级人民法院裁定书一份（2017）黔高民初92号民事裁定书，该裁定书对于三性无异议，达不到上诉人证明目的，该查封裁定是依据上诉人提出的申请进行的查封，同时该份裁定书的查封土地并非上诉人陈述的附2号土地而是附4号土地。上诉人认为钟山法院于2014年4月25日查询结果表证明钟国用（籍）字第020496号的查询情况，由此证明挂牌出让土地时上诉人的土地处于抵押状态不是净地出让与事实不符，上诉人没有提供证据证明钟国用（籍）字第020496号在空间优化范围。原审第三人锦华房开公司质证认为：该组证据涉及的土地证地块在查封前已经置换，飞达公司持有旧的土地证没有交回，但是并没有拥有土地使用权。省高院92号之二的民事裁定书第6页中内容需对上述两证的权利状态进行核实，可见省高院裁定并未认定飞达公司提供保全担保的土地证的效力，飞达公司提供担保土地证的效力问题处于待定状态，如果权属发生变化省高院可以通过查封飞达公司换发新证的方式进行变更查封，而不是认定旧证有效。本院对该组证据分析认为：1、可以证实2017年4月25日六盘水市钟山区人民法院赴六盘水市国土局钟山分局进行查询，查明：钟土国用（籍）第020496号国有土地所有权证权利人为飞达公司，登记日期为2002年8月，批准使用期限至2052年1月7日，使用权面积7亩。2017年5月12日六盘水市钟山区人民法院查封了飞达公司名下位于六××水市××区××新区××南侧、国有土地使用权证号为市土国用（籍）第20060144号附2号土地。因审理飞达公司与锦华公司合资合作开发房地产合同纠纷案件，贵州省高级人民法院于2017年9月6日作出（2017）黔高民初92号之二民事裁定，认为：钟土国用（籍）第20131137号、市土国用（籍）第20060144号国有土地使用权证均系原件，且2017年8月31日该院法官赴六盘水市不动产登记中心查封使用权时没有发现上述两证出现异常。故该院结合2017年9月4日市国土局六盘水国土资函【2017】161号函内容需对上述两证的权利状态进一步核实。第四组证据：2017年9月4日六盘水市国土资源局关于对贵州省高级人民法院民事裁定书（2017）黔高民初92号的回复的函，拟证明被上诉人未经法定程序在国土使用证尚在上诉人手中时就以一纸公函，将合法的土地使用证作废。被上诉人市国土局质证认为：该证在2017年7月13日办理新证后失效是事实。原审第三人锦华房开公司质证认为：执行省高院裁定向省高院发出的一份函没有任何倾向性，由于被告知道飞达公司查封的土地飞达公司提供给法院的土地已经调整，故而向省高院提出。本院对该组证据分析认为：该函与本案所诉行政行为无关联性，不予采纳。第五组证据：1、六盘水全美测绘咨询有限公司测绘图纸一份。图纸中黄色部分是上诉人基本土地使用证包含的全部土地使用证；2、钟山区政府与飞达公司、六盘水市供水总公司安装工程公司《协议》一份、钟山区土地开发利用服务有限公司与飞达公司《土地收储土地整理合作协议》一份，拟证明后一份图纸来源及证据1出示的图纸是一致的。被上诉人市国土局及原审第三人锦华房开公司质证质证认为：对于全美公司的测绘图纸来看与六盘水市人民政府为上诉人颁发的国有土地使用证附图面积不一致，不能证明上诉人仍然享有在空间优化后的土地享有使用权，对于协议及土地收储土地整理协议，对真实性、合法性没有异议，只能证明空间优化前上诉人的用地情况。本院对该组证据分析认为：上述证据客观真实，应予采纳。可以证实被招拍挂的土地包含飞达公司持有的市土国用（籍）第20060144号附2号、市土国用（籍）第20060144号附3号、钟土国用（籍）第20091137号国有土地使用权证中部分土地；包含钟国用（籍）第020496号、钟国用（籍）第020497号全部土地。二审时被上诉人市国土局向本院提交了下列新证据：第一组证据：市土国用（籍）第20170002号国有土地使用证，拟证明在空间优化后被上诉人作为经办人，六盘水市人民政府于2017年7月13日为上诉人颁发了优化后用地范围的国有土地使用证。上诉人飞达公司质证认为：对该组证据的关联性、合法性有异议，本案审理的是2016年5月12日被上诉人招拍挂的行为是否合法，在此之后出现的一切材料与本案所诉无关，不能作为证据使用。原审第三人锦华房开公司无异议。本院对该组证据分析认为：该土地使用权证颁发时间在本案被诉行政行为之后，且上诉人已就该证的颁发向省人民政府提起行政复议，因此不能证实本案被诉行政行为的合法性问题，不予采信。第二组证据：1、2016年8月11日上诉人向不动产登记中心申请注销他项权证市土国用（籍）第20060144号附2号；2、2016年7月27日水城县农村信用合作联社出具贷款提前还清证明一份；3、2016年8月15日的业务受理回执单一份；4、市土抵他项（籍）第20140080号他项权证；拟证明抵押已注销，原件收回加盖印章，与上诉人递交的申请资料已收到，收回他项权证。上诉人飞达公司质证认为：对该组证据三性无异议，这一组证据恰恰证实被上诉人在招拍挂行政行为时明显违法，被上诉人的招拍挂从2016年5月12日公告开始至2016年6月结束，上诉人于2016年8月份才申请解除抵押，招拍挂的土地在招拍挂时仍属于抵押状态。原审第三人锦华房开公司无异议。本院对该组证据分析认为：上述证据客观证实，应予采信。可以证实上诉人飞达公司为六盘水友林园林绿化工程有限公司抵押担保的借款已于2016年7月22日提前还清全部本息。飞达公司于2016年8月11日向六盘水市不动产登记中心申请注销市土国用（籍）第20060144号附2号国有土地使用权证抵押相关手续，六盘水市不动产登记中心于2016年8月15日受理并注销了市土低他项（籍）第20140080号他项权证。第三组证据：2017黔02民终1697号民事判决书一份，拟证明上诉人与第三人之间的请求之诉不成立，上诉人持有的国土土地使用权证物权状态不具有绝对排他性。第三人通过挂牌出让取得了土地使用权证，证号为市土国用（籍）20170001号。上诉人飞达公司质证认为：该判决书是2017年在本案招拍挂行为之后作出，本案是该民事诉讼的根本，应当先进行本案的行政诉讼。土地登记管理条例规定土地使用证应当土地登记簿登记吻合，该案中出现了两本土地使用证，但是并没有审查是否和登记簿的登记内容吻合，直至今日登记簿内容确认飞达公司的系该土地的权利人。市土国用（籍）20170001号国有土地使用权证记载的包含供水总公司土地，目前属于抵押状态，对新办的证不认可。原审第三人锦华房开公司质证认为：能够证明飞达公司虽持有土地使用证但并非拥有土地使用权。本院对该组证据分析认为：该判决书作出时间及市土国用（籍）20170001号国有土地使用权证颁发时间均在本案被诉行政行为之后，因此不能证实本案被诉行政行为的合法性问题，证明目的不予采信。第四组证据：2017年7月11日第三人向我局出具的情况说明，拟证明上诉人同意在2016年10月9日前交回旧证领取新证，因上诉人不能提供全部旧证原件，而未领新证，第三人对上诉人不能提供的旧证原件进行情况说明，证明至今该4证原件在上诉人手里，上诉人不能做到旧证换新证。上诉人飞达公司质证认为：没有上诉人同意在2016年10月9日前交旧证领新证的内容，被上诉人的证明目的无依据。原审第三人锦华房开公司无异议。本院对该组证据分析认为：该情况说明仅为第三人单方提交，且无其他证据佐证上诉人同意交回旧证领取新证，证明目的不予采信。二审时原审第三人锦华房开公司向本院提交了下列新证据：第一组证据：1、钟山区政府关于现场交付时代综合体1号（Ｃ）地块的函（钟府函【2017】59号）；2、文书送达回执；3、Ｃ地块现场移交签到表。拟证明钟山区政府对飞达公司置换土地43.046亩进行了现场交付，飞达公司法定代表人彭杰在场签字确认。上诉人飞达公司质证认为：证明了招拍挂的时候这款土地还是属于我公司；被上诉人应当在招拍挂行为之前先将这一部分土地收归国有，而不是在该土地仍然属于上诉人，招拍挂卖出后再要求上诉人交出。被上诉人市国土局无异议。本院对该组证据分析认为：钟府函【2017】59号函告知的“时代综合体1号（Ｃ）地块（面积约43.046亩）土地征收安置补偿工作已全部完成，权籍证书已收回，宗地相邻关系权属无争议，已形成净地”内容与钟土国用（籍）第20031137号国有土地使用权证仍保存在飞达公司且该证未被注销的事实、飞达公司与锦华公司尚存在权属争议、（Ｃ）地块尚包含六盘水市供水总公司安装工程公司土地且该土地仍设立抵押登记的事实相悖，结合《签到表》上手写的内容，移交工作并未完成的事实，对上述证据不予采纳。第二组证据：市土国用（籍）第20170001号土地使用证、商品房预售许可证。拟证明六盘水锦华公司取得了本案争议地块的土地使用证，建设“锦华新时代一期”项目取得了商品房预售许可证进行销售，证明本案行政诉讼的审理结果关系到公共利益。上诉人飞达公司质证认为：第一、本份证据出现时间在行政行为之后，因此不具备关联性。第二、非法行为不因为有了后续的结果就是合法。被上诉人市国土局无异议。本院对该组证据分析认为：该土地使用权证、商品房预售许可证颁发时间均在本案被诉行政行为之后，且上诉人已就土地使用权证的颁发向省人民政府提起行政复议，因此不能证实本案被诉行政行为的合法性问题，不予采纳。第三组证据：（2017）黔0201民初186号民事判决书，用于证明根据物权法第三十六条规定飞达公司将其拥有的土地使用权向政府和土地主管部门申请调整，因此飞达公司持有土地使用证，但是不动产登记与实际权属不相符的情况下飞达公司并不当然拥有土地使用权。上诉人飞达公司质证认为：该份证据与本案无关，该份证据要证实的是土地权属问题及是否侵权问题，而本案是行政机关的招拍挂行为是否合法问题。被上诉人市国土局无异议。本院对该组证据分析认为：该判决书作出时间在本案被诉行政行为之后，因此不能证实本案被诉行政行为的合法性问题，证明目的不予采信。二审时本院依上诉人申请调取了下列证据：1、向市国土局调取了市土国用（籍）第20060144号附1号、市土国用（籍）第20060144号附3号、钟国用（籍）第020496号、钟国用（籍）第020497号国有土地使用证；2、向六盘水市供水总公司安装工程公司调取了钟土国用（籍）第20031136号国有土地使用证、市土抵他项（籍）第20130075号他项权证；3、六盘水市不动产登记中心出具的查询告知单。上述证据可以证实市国土局招拍挂出让的“时代综合体1号（Ｃ）地块”包含上诉人飞达公司及案外人六盘水市供水总公司安装工程公司土地，六盘水市供水总公司安装工程公司持有的钟土国用（籍）第20031136号国有土地使用证土地于2013年10月办理抵押登记，抵押权人为中国银行股份有限公司六盘水分行，抵押期限自2013年10月30日至2022年10月30日止，尚未注销抵押登记。本院二审经审理查明以下事实：上诉人飞达公司于2002年8月取得钟国用（籍）第020496号、钟国用（籍）第020497号《国有土地使用证》；于2003年12月取得钟土国用（籍）字第20031137号《国有土地使用证》；于2006年3月15日取得市土国用（籍）第20060144号附1号、市土国用（籍）第20060144号附2号、市土国用（籍）第20060144号附3号、市土国用（籍）第20060144号附4号《国有土地使用证》。（详见地块图纸）2013年5月8日六××水市××区土地开发利用服务有限公司（甲方）与飞达公司（乙方）签订《土地收储整理合作协议》。收储的土地不包含上述飞达公司已取得国有土地使用权证项下土地。协议约定乙方权利义务：及时提供土地整理所需资金；参与土地收储整理后的招商引资工作；投入的土地收储整理资金在其参加本项目土地招拍挂时可按规定抵扣竞买保证金及土地出让金；参加本项目土地招拍挂时同等条件下可优先取得等。2013年8月9日，飞达公司法定代表人彭杰与泸州锦华房地产开发有限公司控股股东张伯友签订《合作协议》，协议主要约定双方共同出资对时代综合体项目进行开发建设；双方以飞达公司的名义竞拍六××水市××区土地利用有限公司挂牌出让的7.33公顷（110亩）土地（该土地即2013年5月8日土地收储协议中记载的土地），竞拍费用双方按各自在飞达公司所占股份比例分摊。2015年5月14日六盘水锦华房地产开发有限公司成立。2015年12月31日，飞达房开公司召开股东会，全体股东一致同意将位于六××水市××区时代城市综合体项目136.2亩土地由政府收储，并由特别授权委托代理人姜毅全权办理关于土地收储的相关事宜（包括但不限于与政府协商谈判、签订相关协议、办理招拍挂相关手续等），飞达房开公司及其股东无条件认可并执行由受托人办理的相关事项。同日，泸州锦华房地产开发有限公司（甲方）与六盘水大众房地产开发有限公司、彭杰（乙方）签订《协议》，约定双方系飞达公司股东，同意将飞达公司136.2亩土地由政府收储，锦华公司享有土地收储补偿款50％的份额，大众公司与彭杰共同享有土地收储补偿款50％的份额。协议主要约定：一、大众公司及彭杰在飞达公司136.2亩土地中所享有的土地收储补偿款份额以1.5亿元为限，飞达公司出借给钟山区国土局7800万元及相关收益，大众公司及彭杰所占份额作价3000万元为限，两项合计1.8亿元。如政府支付的土地收储补偿款中，飞达公司与彭杰所享有的不足1.5亿元，另国土局还款中，飞达公司及彭杰所享有的款项不足3000万元，均由锦华公司全额补足。二、自上述土地的收储协议签订并完成招拍挂手续之日起90日内，由乙方主导，甲方协助乙方清算注销飞达公司、完善相关手续。三、乙方无条件配合办理上述土地招拍挂收储手续至甲方或甲方指定的公司。四、若土地收储不能，则双方不再履行飞达公司2015年12月31日的股东会决议及本协议，双方互不承担违约责任。2016年1月5日，姜毅持上诉人公司法定代表人彭杰签字并盖有上诉人公司公章的委托书与被上诉人市国土局洽谈土地相关事宜。2016年3月11日，市国土局召集市规划局、钟山区人民政府、钟山区国土分局、钟山区规划局、凤凰社区、飞达房开公司召开会议，会议议定对原飞达房开公司取得的国有土地进行等面积空间优化和调整。2016年3月14日，六盘水市城乡规划局向市国土局出具《六盘水市城乡规划局关于对时代综合体项目地块优化调整的情况说明》，对上诉人提出的土地整合方案、用地性质符合控规要求，在依法按程序完善土地手续的前提下，同意其土地整合，分期实施方案。2016年4月14日，上诉人飞达房开公司向被上诉人市国土局提出书面申请，上诉人用钟山××××新区南环路南侧136.204亩土地等面积置换凉都大道与大连路交汇处（凉都大道以南、大连路以东）位置（该地块包含案外人六盘水市供水总公司安装工程公司持有的钟土国用（籍）第20031136号《国有土地使用证》项下部分土地），且自愿参与时代城市综合体土地收储整理项目的110亩土地的招拍挂。2016年4月14日，市国土局召开党组会议，研究时代综合体1号地块挂牌出让等相关工作。会议纪要载明：“拟同意等面积置换，置换后地块面积、权属权利人等不变，储备交易中心进一步完善资料，地籍科完成权籍换证手续。”同时，市国土局向六盘水市人民政府上报六盘水国土资请[2016]22号《六盘水市国土资源局关于“时代综合体1号”地块国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》，将钟山片区大连路与碧云路交叉口东北侧65457.68平方米土地使用权进行挂牌出让。2016年4月20日六盘水市城乡规划局作出“时代综合体1号地块Ｃ地块”《规划设计条件通知书》。2016年4月22日，六盘水市人民政府召开第86次市长办公会议，会议确定：原则上同意时代综合体1号地块国有建设用地使用权挂牌出让方案，由市国土局会同市规划局、钟山区人民政府于2016年4月18日前完善该宗地公开出让基础性工作和相关手续，完善后由市国土局抓紧依法依规组织公开招拍挂。2016年5月12日，市国土局制定了《国有建设用地使用权挂牌出让须知》，并在六盘水公共资源交易网上公布六国土资挂告字（2016）03号《六盘水市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》，将钟山片区大连路与碧云路交叉口东北侧65647.85平方米土地使用权进行挂牌出让。公布《出让公告》时未对飞达房开公司名下土地进行收储，未完成权籍换证手续。公告招拍挂的“时代综合体1号Ｃ地块”土地包含飞达公司持有的市土国用（籍）第20060144号附2号、市土国用（籍）第20060144号附3号、钟土国用（籍）第20091137号《国有土地使用权证》项下部分土地；包含钟国用（籍）第020496号、钟国用（籍）第020497号《国有土地使用权证》项下全部土地。上述土地中飞达公司于2014年12月22日用市土国用（籍）第20060144号附2号《国有土地使用权证》为六盘水友林园林绿化工程有限公司向水城县农村信用社合作联社借款提供抵押担保，并办理了证号为市土低他项（籍）第20140080号他项权证，抵押设定日期自2014年12月22日至2016年12月21日。2016年8月24日抵押登记注销。另，“时代综合体1号Ｃ地块”还包含案外人六盘水市供水总公司安装工程公司持有的钟土国用（籍）第20031136号《国有土地使用证》项下部分土地，该土地于2013年10月办理抵押登记，抵押权人为中国银行股份有限公司六盘水分行，抵押期限自2013年10月30日至2022年10月30日止，至今尚未注销抵押登记。2016年6月1日，第三人锦华房开公司申请参加竞买。2016年6月13日，锦华房开公司以1.893亿元竞买得该地块，并与市国土局签订了《国有建设用地使用权成交确认书》。同日，市国土局在网上对成交结果进行了公示。2016年6月27日，市国土局与锦华房开公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将钟山片区大连路与碧云路交叉口东北侧65647.85平方米土地使用权出让给锦华房开公司。2016年9月20日，市国土局作出六盘水国土资通[2016]206号《六盘水市国土资源局关于完善土地优化调整置换有关事宜的通知》，同意上诉人公司的土地置换申请事项，通知飞达房开公司于2016年9月26日17：00时前将136.204亩土地的国有土地使用证原件交回，并依法按程序办理更换，以完善面积空间优化调整用地手续，若逾期未交回上述国有土地使用证原件，视为自动放弃。将依法颁发调整优化后的国有土地使用权证书。上诉人公司法定代表人彭杰于2016年9月21日在该文件上签字，并注明2016年10月9日之前办理新证。2017年7月10日飞达公司向六盘水市不动产登记中心提出申请：钟国用（籍）第020496号、钟国用（籍）第020497号、市土国用（籍）第20060144号附1号、市土国用（籍）第20060144号附3号《国有土地使用权证》遗失，申请补办。2017年7月11日锦华公司出具情况说明：上述四个土地使用证按照股东商定由泸州锦华张伯友保管，现存放于六盘水锦华公司。2017年8月28日市国土局给水城县人民法院出具情况说明：泸州锦华房地产开发有限公司与飞达公司签订了土地转让开发协议，保管了上述《国有土地使用权证》，并未遗失。2017年7月13日锦华公司取得市土国用（籍）第20170001号《国有土地使用权证》；同日，市国土局制作了市土国用（籍）第20170002号《国有土地使用权证》，该证的土地使用权人为飞达公司，但该证至今尚未发放。本院认为，本案二审争议焦点是：第一、被上诉人实施挂牌出让本案涉案土地时是否完成了相关审批手续，被出让的土地权属是否清晰、明确；第二、被上诉人实施挂牌出让本案涉案土地时是否违反了相关法律法规有关土地出让实体和程序性的规定；第三、原审法院审理本案时是否违反法定程序。本院认为：关于被上诉人市国土局一、二审均辩称被告主体不适格问题。因本案所诉的招拍挂出让土地行为系被上诉人市国土局作出，并非市人民政府作出。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定：通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定：市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。因此，市国土局系法律、法规授权的行政机关。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，认为市国土局实施的招拍挂出让土地行为违法，将市国土局作为本案被告并无不当。关于对实施的招拍挂出让土地行为是否存在违法问题。出让土地的首要前提是土地权属无争议，该土地应为净地。本案上诉人提起诉讼的实质是因为既未实际取得被上诉人所称“申请置换、空间优化”的土地使用权，同时丧失了自己原有的国有土地使用权。针对起诉的实质问题，首先，本案涉及的国有土地使用权系不动产物权，物权为具有绝对排他性效力的权利，亦直接支配和排他的权利，《中华人民共和国物权法》第四条规定：物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯；第六条规定：不动产的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记；第九条规定：经依法登记，发生效力。《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”上述法律规定系物权的公示制度，目的是为了发挥物权的排他性作用，防止对物权的争夺及对他人财产的侵害。本案中，上诉人飞达公司在取得涉案土地国用土地使用权证的前提下，依法享有该国用土地使用权证项下土地直接支配和排他的权利。其次，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款规定：“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”第七条第一款规定：“依照土地管理法的有关规定收回用地单位的土地使用权的。由原土地登记机关注销土地登记。”《闲置土地处置办法》第二十条规定：“闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更，并依照有关规定办理土地变更登记。”《土地收储管理办法》第十一条规定：“市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》规定：土地所有权、使用权及他项权利发生转移、分割、合并、终止，除按规定办理有关手续外，应及时办理变更土地登记；依法收回土地使用权致使土地所有权、使用权或者他项权利终止的应当申请注销登记，逾期不申请注销登记的，土地管理部门依法直接办理注销登记手续，并将注销登记结果通知当事人及有关部门。本案中，被上诉人市国土局一审时认为“飞达公司申请土地置换是其真实意思表示，在整个土地置换过程中完全知情，该土地置换已实际完成”，二审时又答辩称本案行政行为系“土地空间优化，不是土地置换”的理由。本院认为，无论对上诉人原有的土地进行空间优化和调整或者进行土地置换或者进行土地收储均系对原有土地使用权的变更，均应按照上述法律、法规规定进行土地权属变更登记或注销登记后方可进行处置。最后，《土地收储管理办法》第十七条规定：“市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。”本案中，上诉人飞达公司持有的市土国用（籍）第20060144号附2号《国有土地使用权证》项下涉案土地截止2016年5月12日进行招拍挂公告时尚未解除抵押，案外人六盘水市供水总公司安装工程公司持有的钟土国用（籍）第20031136号《国有土地使用证》项下土地至今尚未解除抵押。原颁发的土地证书也未收回。另外，在城市国有土地使用权出让问题上，国务院相关部门多次明确发文，要求土地挂牌出让前必须完成安置补偿，做到净地出让。负责土地开发建设与管理的政府职能部门理应了解并严格遵守相关政策和法律要求。规定土地出让时应当具备净地交付条件，实质上是要求在法律层面上无权属纠纷和其他障碍，但在本案中针对上诉人飞达房开公司申请置换的土地，因涉及案外人六盘水市供水总公司安装工程公司的土地权利，且第三人在该土地上修建有售楼处，实际上无法进行净地交付。综上，涉案土地国有土地使用权证在实施招拍挂土地出让前未进行变更或注销，涉案土地的抵押权也未解除，被上诉人市国土局对飞达公司持有的涉案土地国用土地使用权证项下土地实施招拍挂出让行为显属违法。关于原审法院程序是否违法问题。一审时，原审法院已按照原审原告的请求进行了调取证据工作，一审庭审结束后原审被告市国土局已向一审人民法院出具了情况说明，原审程序并无违法之处。但对该事项的处理原审法院未告知原审原告不当，本院予以指正。综上所述，被上诉人市国土局实施的本案招拍挂土地出让行为未按照该局会议纪要要求完善资料、完成权籍换证工作，也未按照六盘水市人民政府会议纪要要求依法依规办理，原审判决未查清案件事实，适用法律错误，上诉人上诉理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销贵州省水城县人民法院（2016）黔0221行初160号行政判决；二、确认被上诉人六盘水市国土资源局2016年5月12日实施招拍挂出让土地的行为违法。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，合计100元，由被上诉人六盘水市国土资源局负担。本判决为终审判决。审判长  宋景伟审判员  张 嘉审判员  何与芹二〇一八年九月七日法官助理杨龙书记员毛菡附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国物权法》第四条国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第六条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。第九条第一款不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。2、《中华人民共和国土地管理法》第十二条依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。第十三条依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。3、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。4、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。第七条依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登记。第二十二条具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。5、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。6、《土地储备管理办法》第二条本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。第十条下列土地可以纳入土地储备范围：（一）依法收回的国有土地；（五）其他依法取得的土地。第十一条市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。第十二条因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。第十三条根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。第十七条市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。7、《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》一、变更土地登记的范围和分类。初始土地登记后，土地所有权、使用权及他项权利发生转移、分割、合并、终止，登记的土地用途发生变更，土地所有者、使用者，他项权利者更改名称或通讯地址的，除按规定办理有关手续外，应及时办理变更土地登记。变更土地登记分为：1.土地权属变更登记；2.他项权利变更登记；3.更名登记；4.更址登记；5.土地用途变更登记；6.注销登记。三、变更土地登记申请。13.有下列情况之一，致使土地所有权、使用权或者他项权利终止的，土地所有者、使用者或他项权利者在土地权利终止后十五日内，持合同或者有关证明资料向土地管理部门申请注销登记：（１）依法收回土地使用权（２）土地使用权出让期届满（３）因自然灾害造成的土地灭失（４）土地使用权抵押合同终止（５）土地使用权租赁合同终止逾期不申请注销登记的，土地管理部门依法直接办理注销登记手续，并将注销登记结果通知当事人及有关部门。四、变更地籍调查。变更地籍调查分权属调查和地籍勘丈。各类变更土地登记均须进行权属调查。因土地所有权、使用权分割、合并引起界址点、界址线变更或者国有土地使用权部分出租、抵押的，须在权属调查基础上进行地籍勘丈。变更地籍调查按《城镇地籍调查规程》、《日常地籍管理办法＜农村部分＞（试行）》和[1992]国土[籍]字第４６号文件的有关规定执行。七、换发或更改土地证书、核发他项权利证明书（一）换发土证书土地权属变更的，按下列程序更换土地权证书：1.注销原土地所有者或使用者土地证书；8、《闲置土地处置办法》第八条有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。第十二条因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。第十三条市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。第二十条闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更，并依照有关规定办理土地变更登记。9、《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）二、实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。10、《国土资源部关于认真贯彻〈国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见〉进一步加强土地供应调控的通知》（国土资发〔2007〕236号）二、……，成片开发建设的土地应统一规划，统一进行基础设施建设，按“净地”分块供应，以增加土地供应的宗数，防止房地产开发企业大面积“圈占”土地。11、《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）三、严格执行招拍挂出让制度和操作程序，规范房地产用地出让行为。省（区、市）国土资源主管部门要加强对市、县招拍挂出让公告的审查，对发现存在超面积出让、捆绑出让、“毛地”出让、住宅用地容积率小于1、出让主体不合法等违反政策规定的出让公告，及时责令市、县国土资源主管部门撤销公告，重新拟定出让方案。违反规定出让的，应责令立即终止出让行为，并依法追究责任。12、《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发【2010】151号）