江苏省南京市中级人民法院民 事 判 决 书（2018）苏01民终6190号上诉人（原审原告）：张世涛，男，1952年3月12日生，汉族，住南京市六合区。委托诉讼代理人：潘金忠，北京市盛廷律师事务所律师。委托诉讼代理人：常晓慧，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：南京市栖霞区房屋征收管理办公室，住所地江苏省南京市仙林大学城文枢东路****综合楼。法定代表人：刘文刚，该单位主任。委托诉讼代理人：孙畅，江苏欣达律师事务所律师。上诉人张世涛因与被上诉人南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下简称栖霞征收办）确认合同无效纠纷一案，不服南京市栖霞区人民法院（2018）苏0113民初43号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年7月11日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。张世涛上诉请求：一、撤销一审判决，依法改判涉案《南京市征地拆迁补偿安置协议》无效；二、本案一、二审案件受理费由栖霞征收办负担。事实和理由：一、涉案拆迁协议并非严格意义上的民事协议，本案虽已立为民事案件，但法院审查时仍应多方位考虑。一审法院对此认识错误，进而认定事实错误。二、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》是全国人民代表大常务委员会及国务院颁布实施的，属于法律、行政法规，其中对于征收批准的强制性规定，属于效力性强制规定。一审判决对此认定错误。三、一审判决法律适用不全面，涉案协议的签订还具有损害社会公共利益的情形。栖霞征收办辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回张世涛的上诉请求，维持原判。张世涛向一审法院起诉请求：一、确认南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室与张世涛于2014年7月15日签订的《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》无效；二、本案诉讼费由栖霞征收办承担。一审法院认定事实：2014年7月15日，南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室（拆迁实施单位，甲方）与张世涛（被拆迁人，乙方）签订了《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》（即涉案拆迁协议），该协议载明：根据宁政发[2007]61号、[2007]143号、[2010]263号文件及宁政规字[2013]4号文件规定，经宁栖房拆字[2013]001号《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》审批，南京市燕子矶片区整治开发有限责任公司（拆迁人）委托南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室（拆迁实施单位），于2013年1月2日起，在栖霞区燕子矶地块，实施薛家村、枣林村两个城中村危旧房改造项目的征地房屋拆迁工作，经双方协商，就乙方房屋拆迁补偿安置事宜达成协议如下：第一条约定，乙方房屋坐落于本区建筑面积为56.32平方米（以下称案涉房屋），位于本次拆迁范围内。该协议第三条约定了被拆迁房屋的各项补偿款和补偿费用。第五条约定了乙方按照南京市相关文件的有关规定程序和要求可以申购拆迁安置房，申购面积及套型详见拆迁安置房申请表。张世涛就案涉房屋于2008年2月2日取得所有权登记，于2008年3月27日取得国有土地使用权登记。江苏省土地管理局作出的苏地管[1991]230号《关于批准化工部南京化工厂征用土地和撤销一个村民小组建制的通知》，载明同意征用薛家村村民小组土地32.05亩，撤销该村民小组建制，该村民小组撤销后的剩余土地由南京市土地管理局收归国有，合理安排利用。在签订案涉拆迁协议后，张世涛已将案涉房屋移交拆迁办进行了拆除。张世涛在签订案涉拆迁协议时，已申购了1套面积为65-70平方米的拆迁安置房。张世涛、栖霞征收办一致确认：签订案涉拆迁协议时，张世涛的户籍在南京市六合区，虽然不在南京市的江南六区，但是张世涛在案涉拆迁项目范围内有合法的房屋权证，并实际居住，且经查询张世涛在江南六区无其它住房，因此从保障角度考虑，给予张世涛人均30平方米的安置房屋，张世涛申购了65-70平方米的房屋1套。南京市栖霞区人民政府于2015年6月10日作出宁栖政字[2015]89号文件，明确南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室并入栖霞征收办。一审中，栖霞征收办提交了南京市栖霞区人民政府于2012年12月26日作出的《南京市栖霞区房屋拆迁实施方案批准通知书》（宁栖房拆字[2012]007号，以下简称拆迁批准通知书）及所附的房屋拆迁实施方案，该通知书及实施方案载明：为加快燕子矶片区改造，经研究决定，对位于薛家村、枣林村两个城中村危旧房改造项目拆迁红线范围内的房屋进行拆迁，房屋拆迁实施方案批准通知书在拆迁现场进行公告，拆迁实施单位为拆迁办，项目建设单位为南京市燕子矶片区整治开发有限责任公司。张世涛表示：该证据证明南京市栖霞区人民政府经南京市人民政府授权作出案涉拆迁项目的批准通知书（南京市国土局于2007年2月1日作出的《南京市部分地区集体土地非征地房屋拆迁实施意见的通知》，载明南京市政府授权雨花台区和栖霞区人民政府自行审核、发放其辖区内《集体土地非征地房屋拆迁实施方案批准通知书》，并报南京市国土资源局备案），南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室是确定的拆迁实施单位，案涉房屋位于案涉项目拆迁范围内，张世涛、栖霞征收办经充分协商签订了案涉拆迁协议；根据宁政发[2007]61号文第二条规定，撤组剩余国有土地上的房屋适用集体土地的拆迁政策，故案涉拆迁项目适用集体土地的拆迁政策予以补偿安置；关于拆迁协议所载明的拆迁批准通知书文号为[2013]001号，系当时拆迁办工作人员笔误，因为与案涉拆迁项目同时实施拆迁的还有另外两个项目，拆迁协议所载明的[2013]001号批准通知书系王家前项目，与本案无关，经张世涛和栖霞征收办确认，已将拆迁协议中原先填写的王家前项目名称进行了更改，但是拆迁批准通知书的文号在签订协议时忘记更改了；签订拆迁协议的地点为拆迁现场办公点，在办公点公示了拆迁批准通知书。张世涛对该拆迁批准通知书的合法性有异议。其认为，南京市栖霞区人民政府无权作出房屋拆迁实施方案批准通知书，该行为违反了土地管理法第四十六条关于集体土地征收应当由市和县人民政府作出征收公告的规定。根据规定，应由市、县国土部门作出安置补偿方案并由所在的市、县政府批准。同时，该行为也违反了南京市人民政府宁政发[2007]61号文第二条及宁政发[2010]263号文第六条第二项的规定，根据规定，栖霞区范围内的征地房屋拆迁补偿安置只能由南京市国土资源局作出房屋拆迁实施方案批准通知书，故涉案拆迁批准通知书不仅违背国家法律，也与南京市具体实施国家法律的规范性意见相互矛盾。一审法院认为：本案中，张世涛、栖霞征收办主要争议的问题是：张世涛请求确认案涉拆迁协议无效的依据是否充分。张世涛在本案中主张案涉拆迁协议无效，主要理由是：实施案涉拆迁项目系基于南京市栖霞区人民政府作出的拆迁批准通知书；而根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，征收农村集体土地的应当由县级以上人民政府予以公告并组织实施，结合南京市相关规定，应当由南京市国土管理部门作出拆迁实施方案批准通知书；再根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，征收国有土地上房屋的，应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定，故案涉房屋无论是按照农村集体土地还是国有土地实施拆迁，南京市栖霞区人民政府都无权作出拆迁批准，因此拆迁办实施案涉拆迁项目违反了法律、行政法规的强制性规定。一审法院经审查认为：栖霞区人民政府作出的拆迁批准通知书系行政机关作出的具体行政行为，而本案系民事诉讼，对该通知书的合法性审查超出本案审查范围。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的合同无效……（五）项规定的情形为违反法律、行政法规的强制性规定。最高人民法院《关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。根据上述规定，如合同约定内容存在违反法律、行政法规的效力性强制性规定，则合同应当认定无效。本案中，案涉拆迁协议系协议双方经协商后自愿签订，为双方真实意思表示，协议内容本身并不存在违反我国法律、行政法规的效力性强制性规定之处；且协议内容已明确给予张世涛相应的拆迁补偿和安置，案涉房屋已由张世涛移交拆迁办予以拆除。综上，张世涛主张案涉拆迁协议无效的请求，依据不足，一审法院不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决驳回张世涛的诉讼请求。一审案件受理费6462元，减半收取3231元，由张世涛负担。双方当事人在二审期间未提交新证据，对一审法院查明的事实亦均无异议，本院依法予以确认。二审期间，本院询问张世涛，其主张涉案拆迁协议无效，有何依据。张世涛陈述，依据包括：一、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条关于国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施的规定，且仅能由国土资源管理部门实施具体实施。二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四、五、九、十条中关于国有土地上房屋征收的主体、程序、实施部门的规定。本案中，国有土地上房屋征收的主体应是市县级以上人民政府作出房屋征收决定，并由房屋征收实施部分出具安置补偿方案，经房屋评估机构进行价值评估后，可以通过协商方式达成补偿协议。涉案征收并未经过房屋评估程序，涉案房屋的价值是拆迁办根据房屋面积进行置换的安置，该置换办法未按照涉案房屋的市场价值进行前期评估，仅是按照重置价格进行安置。三、南京市人民政府宁政发2007（61）号文第二、三、十四条，关于南京地区在签订拆迁安置补偿协议时，对撤组土地上拆迁房屋的规章中关于启动拆迁的应是市国土资源局对区人民政府申报的安置方案审核，并作出南京市房屋拆迁安置方案批准通知书的规定。涉案拆迁协议签订前，其向南京市国土资源局申请信息公开，南京市国土资源局答复并未作出涉案拆迁项目的批准通知。实际上，涉案拆迁实施方案批准通知书的出具主体是南京市栖霞区人民政府，且涉案拆迁协议中载明的安置补偿协议适用依据与实际不符。综上，其对涉案拆迁实施方案批准通知书的真实性、合法性均不予认可。栖霞征收办陈述，南京市人民政府的发文针对的是征地补偿，本案只涉及房屋拆迁，该文件规定并不适用于本案。征地是由国土资源部门批准后由街道具体实施，而拆迁是由其实施。就本案而言，其与张世涛签订拆迁协议时，涉案土地已经是撤组剩余国有土地。按照南京市政府的相关规定，撤组剩余国有土地按照集体土地进行拆迁。征地由南京市国土资源局批准，但拆迁可由南京市栖霞区人民政府批准，仅需向南京市国土资源局报备。涉案通知书系拆迁方案批准通知书，即便该拆迁方案批准通知书被确认违法，也不当然导致涉案拆迁协议无效。本院询问张世涛，其认为涉案征收存在征收主体和程序方面的问题，其是否就该征收行为的合法性提起过行政诉讼。张世涛陈述，没有，其认为涉案拆迁行为违反《中华人民共和国土地管理法》及《国有土地房屋征收与补偿条例》的规定，故涉案拆迁合同没有上位法依据，但不存在对征收决定及补偿决定提起行政诉讼的问题。以上事实，有本院询问笔录在案为凭。本院认为，除法律另有规定外，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。本案中，张世涛主张涉案拆迁协议无效的依据为相应征收主体和征收程序违反法律法规的规定，但相应具体行政行为的效力审查并不属于人民法院民事案件的审理范围，而涉案征收涉及的具体行政行为也未被依法确认为无效，故张世涛对于其涉案拆迁协议因相应具体行政行为无效而无效的主张，未能提交充分证据证实。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。张世涛亦未能举证证明涉案拆迁协议存在法律规定的导致合同无效的情形，故一审法院驳回张世涛的诉讼请求，有事实和法律依据，本院应予维持。综上所述，张世涛的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费6462元，由上诉人张世涛负担。本判决为终审判决。审判长  王劲松审判员  孙 伟审判员  汪德全二〇一八年九月二十八日书记员  倪 辉