河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫16行初110号原告鹿邑县穆店乡宋新行政村贾湾村民组（以下简称贾湾村民组）。负责人贾长付，组长。委托代理人于洪亮，河南明辨律师事务所律师，一般代理。被告鹿邑县人民政府。法定代表人李刚，县长。委托代理人周东民，该单位工作人员，一般代理。委托代理人荣飞，鹿邑县国土资源局工作人员，一般代理。被告河南省人民政府。法定代表人陈润儿，省长。委托代理人宋要闯，该单位法制办工作人员，一般代理。委托代理人刘建军，该单位法制办工作人员，一般代理。第三人鹿邑县穆店乡人民政府（以下简称穆店乡人民政府）。法定代表人丁超祥，乡长。委托代理人田以功，河南明辨律师事务所律师，一般代理。原告贾湾村民组诉被告鹿邑县人民政府、河南省人民政府土地行政确权及行政复议一案，本院于2018年6月25日立案后，依法向二被告及第三人发送了起诉状副本及应诉通知书、参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月16日公开开庭审理了本案。原告负责人贾长付及其委托代理人于洪亮，被告鹿邑县人民政府委托代理人周东民、荣飞，被告河南省人民政府委托代理人宋要闯，第三人穆店乡人民政府委托代理人田以功到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告贾湾村民组诉称，本案涉案地块位于穆店乡人民政府东西大街南侧。原穆店乡农机于1975年和1977年两次扩建，共借用贾湾村民组11.4亩土地。1979年农机厂停办，该宗地闲置。1984年许，乡水利站和农技站在该宗土地上建站，原告村民要求收回该宗地，反对乡政府不经原告同意处分该宗地。1987年4月24日，县城建局、县信访办、县公安局、穆店乡联合作出处理意见，认为当年农机厂的借地实际上属征地，虽然每亩120元，手续不健全，但鉴于当时历史的特定条件下，应维持现状，不再另作补偿。之后，原告多次上访，但问题始终没能得到解决。鹿邑县人民政府信访办（1987）29号文件以省建委予革建设字（79）第43号文“关于征用土地问题的通知”作为依据，认为该地已被征收，并要求穆店乡政府完善征地手续。2017年9月30日，第一被告作出“关于对穆店乡人民政府申请原农机厂土地确权的公告”，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》，将该宗地确权给穆店乡人民政府。原告不服提起复议，第二被告作出了豫政复决（2018）2059号行政复议决定书，维持了第一被告的具体行政行为。原告认为被告的认定违背法律，违背历史，违背真相。理由如下：1、被告适用法律错误，本案不应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》，应适用1958年1月6日公布的《国家建设征用土地办法》（修正）。2、1971年原穆店乡占用土地违法。被告在征地时并未得到当地人民委员会和土地所有者的同意，未进行丈量确定损失并补偿，未对需要安置的农民进行安置，征地程序违法。3、按照《国务院关于国家建设征用土地审批权限适当下方的通知》规定，即使原告的土地被征用，被告的行为也属于超越职权的违法行为。从收款凭单看，收款人是生产队，不是个人；在款项说明一栏，只表明“每亩120元折物”，而没有作其他说明，该120元款是租金和青苗费的补偿，还是征地补偿，从字面上难以确定。从当年的历史事实以及证人均可以作证该宗地是借用，且村民仍照缴农业税等税款。鹿邑县信访办依据省建委予革建设字（79）第43号文“关于征用土地问题的通知”为原告提出一个补救方案，要求被申请人补办征地手续。可惜过了30多年，被申请人并未采取任何措施。综上，鹿邑县人民政府将争议土地确权给第三人是错误的，请求撤销鹿邑县人民政府作出的鹿政土（2018）13号确权决定书。原告贾湾村民组提供了以下证据：刘桂英、李德银、贾长付、宋洪礼、张瑞宗、李心友出具的证明各一份。证明目的：原农机厂使用土地是借用不是征用。被告鹿邑县人民政府答辩称，一、被诉行政行为认定事实清楚，证据确凿。争执地位于穆店乡政府东西大街南侧，东邻：居民区、路；西邻：居民区、后街耕地；南邻：居民区；北邻：东西大街，面积8409.27平方米。原穆店乡农机厂始建于1971年7月，为全民所有制企业，历经1975年和1977年两次扩建分别占用宋新行政村贾湾村民组及后街村民组土地18亩，后经穆店乡东西大街扩宽及东边被税务所、工商所占用，其中穆店乡税务所利用该地块一部分建办公房，并于1994年取得《国有土地使用权证》。经现场勘测丈量现剩余8409.27平方米。原穆店乡农机厂在使用争执地时，分别于1975年5月和1977年9月对所占土地作出了补偿，并安置了贾湾及后街两个村民组多名村民在该农机厂工作。二、被诉行政行为适用法律正确。被诉行政行为的法律依据包括：《中华人民共和国土地管理法》第十六条；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、第十六条。三、被诉行政行为程序合法。被诉的行政行为的作出完全按照《土地权属争议调查处理办法》规定的程序进行调查处理的，履行了申请、受理、调查、调解、处理等法定步骤。四、原告的诉讼请求及依据的事实理由不能成立。1、原告认为本案不适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》没有依据。该规定虽然是1995年颁布实施的，但现在依然有效。2、原告称其村民照缴农业税等税款没有事实依据。根据穆店乡政府2018年3月29日出具的证明，可以证实，本案争执地不属于1980年联户承包分地后所纳农业税范围，不存在缴纳农业税的情况。综上所述，被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，没有侵犯原告的合法权益，请求依法驳回原告的起诉或诉讼请求。被告鹿邑县人民政府提供了以下证据，第一组证据：1、《关于穆店乡原农机厂土地确权的申请报告》；2、丁超祥身份证复印件；3、统一社会信用代码证书。证明目的：穆店乡政府按法定程序申请确权。第二组证据：1、异议申请书；2、大队支书证明；3、生产队证言材料；4、农机厂厂长证明；5、乡党委书记证明；6、群众同意建养老院、老年公寓签字；7、贾湾村民要求建养老院联合签名；8、关于穆店乡建农机厂时占用贾湾生产队耕地的情况汇报。证明目的：1、证明按程序告知相关权利人提出异议的权利，并对原告提供的材料和证据进行了审查；2、农机厂使用土地已进行补偿并安置劳动力。第三组证据：1、关于确定穆店乡原农机厂企业性质说明；2、宋新居民委员会证明；3、现金支出凭单。证明目的：证明穆店农机厂为全民所有制企业，且使用土地已经过补偿。第四组证据：联合调查组关于贾学增八名群众反映占地问题的处理意见；2、县政府信访办关于贾学增八名群众反映问题的处理意见。证明目的：农机厂使用涉案土地已多次处理过，且已经进行过补偿。第五组证据：国土局关于穆店乡政府与穆店乡后街村民组土地权属纠纷的处理决定；2、周口市中级人民法院行政判决书。证明目的：本案争议曾作出过处理，但因超越职权被法院撤销。第六组证据：1、关于穆店乡宋新行政村部分群众对穆店乡原农机厂确权公告提出异议的说明；2、关于对穆店乡宋新行政村贾湾和后街两个村民组对原农机厂确权公告提出异议的答复意见说明（会议记录）。证明目的：在确权中被告对原告提出的异议召开会议进行答复解释并且进行过调解。第七组证据：1、对刘素梅的询问笔录；2、对钱玉莲的询问笔录；3、对李长河的询问笔录；4、对刘素琴的询问笔录；5、对宋彩兰的询问笔录；6、对刘振杰的询问笔录。证明目的：原农机厂使用土地时对相关人员进行了安置。第八组证据：乡政府关于争执地不属于1980年联户承包分地后所纳农业税的范围证明。证明目的：争执地不存在缴纳农业税的情况。第九组证据：鹿国用（土）字第000248号国有土地使用证。证明目的：证明穆店乡税务所利用原农机厂土地建办公房，并于1994年取得国有土地使用证。第十组证据：穆店农机厂占地示意图。证明目的：证明被告按程序进行了现场勘测。第十一组证据：1、关于对穆店乡政府申请原农机厂土地确权的公告；2、公告照片。证明目的：被告在作出处理前按程序进行了公告。第十二组证据：关于延期穆店乡政府申请为原农机厂土地确权的报告。证明目的：证明经批准延期作出处理决定。第十三组证据：1、关于确定穆店乡原农机厂国有建设用地使用权的决定；2、鹿邑县国有土地资源局法律文书送达回证。证明目的：被告按程序根据调查情况作出处理决定并送达当事人。第十四组证据：行政复议决定书（豫政复决【2018】2059号）。证明被诉行政行为经省政府复议予以维持。被告河南省人民政府答辩称，一、原告不具有行政诉讼的主体资格。贾长付不是贾湾村民组组长，以贾湾村民组名义提起本案诉讼未履行法律规定的民主议定程序，因此不具备提起本案诉讼的诉讼主体资格。二、河南省人民政府作出的复议决定书认定事实清楚，适用法律、法规正确。原穆店乡农机厂属于全民所有制企业，经1975年、1977年两次扩建，分别占用宋新行政村贾湾村民组及后街村民组土地并已进行一定补偿，且安置部分村民在该农机厂上班；同时，穆店乡农机厂停止运营后，第三人曾先后安排乡农技站、乡工商所、乡税务所等单位占有使用，其中乡税务所在该地块上建办公用房并取得了《国有土地使用权证》。因此，鹿邑县人民政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》和《土地权属争议调查处理办法》的相关规定作出被诉确权处理决定，确定该争议土地为国有土地，其土地使用权归第三人使用，认定事实清楚，程序合法，符合相关法律法规规定。河南省人民政府遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了鹿邑县人民政府作出的《关于确定穆店乡原农机厂国有建设用地使用权的决定》。三、复议决定程序合法。原告于2018年3月26日申请行政复议，河南省人民政府依法受理后通知穆店乡人民政府作为第三人参加行政复议。2018年5月18日决定延长审理期限至2018年6月25日，并告知了原告。2018年6月5日河南省人民政府作出《行政复议决定书》，并于次日通过邮政特快专递邮寄送达各方当事人。综上，河南省人民政府作出的行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，原告的起诉理由不能成立。同时原告不具备提起本案诉讼的诉讼主体资格。请求依法驳回原告的起诉。被告河南省人民政府提供了以下证据，第一组证据：《行政复议申请书》一份；第二组证据：豫政复决【2018】2059号决定书一份；第三组证据：《关于确定穆店乡原农机厂国有土地建设用地使用权的决定》（鹿政土【2018】13号）、土地确权公告、占地示意图、证明、送达回证各一份；第四组证据：信访办文件、《联合调查组占地问题处理意见》、补偿收据等；第五组证据：刘振杰等人的询问笔录各一份；第六组证据：行政复议笔录等证据；第七组证据：鹿邑县人民政府当庭出示的证据；第八组证据：答复通知书、第三人参加复议通知书、延期审理通知书及相关邮政特快专递单。第九组证据：村民会议记录。以上证据证明目的：行政复议决定认定事实清楚，程序合法，原告起诉未履行民主议定程序。第三人穆店乡人民政府陈述称，一、被诉行政行为认定事实清楚，证据确凿。原农机厂始建于1971年7月，为全民所有制企业，历经1975年和1977年两次扩建分别占用宋新行政村贾湾村民组及后街村民组土地18亩左右，后经穆店乡东西大街扩宽及东边被税务所、工商所占用，其中穆店税务所利用该地块以部分建办公房，并于1994年取得国有土地使用证，现剩余面积8409.27平方米（合12.6139亩）。原穆店乡农机厂使用争执地时，分别于1975年5月和1977年9月对所占土地作出了补偿，并安置了贾湾及后街两个村民组多名村民在该农机厂工作。基于上述事实，第三人申请确权时事实清楚，证据确凿。二、被诉行政行为适用法律正确。鹿邑县人民政府作出被诉行政行为，适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、第十六条的规定，是完全正确的。三、被诉行政行为程序合法。县政府作出被诉行政行为，按照《土地权属争议调查处理办法》规定的程序进行调查处理，即申请、受理、调查、调解、处理等几个步骤，程序合法。四、被诉行政行为与原告没有法律上的利害关系，其诉讼请求、事实与理由不能成立。农机厂使用争执地是在1975年和1977年，并且进行了每亩120元的补偿，将原告多名村民安置在该农机厂工作，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定。故被诉行政行为适用法律正确。经调查，原告称照缴了农业税不属实。综上所述，被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告与被诉行政行为没有法律上的利害关系，请求驳回原告的起诉。第三人穆店乡人民政府未提供证据。对原告提供的证据，被告鹿邑县人民政府质证意见是：原告提供的证据证明农机厂使用土地为借用与事实不符。对原告提供的证据，被告河南县人民政府质证意见是：原告提的供证据内容属主观臆断，对真实性不予认可。对原告提供的证据，第三人鹿邑县穆店乡人民政府的质证意见二被告的质证意见。对被告鹿邑县人民政府提供的证据，原告的质证意见是：对第一组证据的真实性没有异议，对第二组证据中的征用土地、补偿并安置劳动力的说法不认可。对第三组证据农机厂是全民所有制企业不认可。的提出异议。对第四组证据的真实性认可。对第五组证据因与本案无关不予质证。第六组证据是被告单方做出的声明对原告没有法律效力。第七组证据的证人没有出庭作证，身份无法核实，是否被企业安置缺乏其他证据支持。第八组证据不予认可。第九组证据不能证明税务所取得国有土地使用证是合法取得。第十组证据示意图所载土地面积与原告丈量结果不一致。对十一、十二、十三、十四组真实性无异议，但其处理结果是错误的。对被告河南省人民政府提供的证据，原告的质证意见是：对第一、二、三、七、八、九组证据的真实性无异议。对第四、五、六组证据的证明目的不认可。经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据予以综合认证，确认如下事实：涉案争执地位于鹿邑县穆店乡人民政府东西大街南侧，东邻：居民区、路；西邻：居民区、后街耕地；南邻：居民区；北邻：东西大街；面积为8409.27平方米。该块土地原为贾湾村民组和后街村民组集体土地，原穆店乡农机厂1975年、1977年扩建时使用该块土地。其中，1975年扩建时使用贾湾村民组（生产队）7.7亩，每亩折价120元，共计支付补偿款924元；1977年扩建时使用贾湾村民组（生产队）3.7亩，含盖房送沙子、麦糠共计补偿766元；1975年、1977年扩建时另占用后街村民组7.76亩土地也作出过补偿；并安置贾湾村民组和后街村民组部分村民在该农机厂工作。后穆店农机厂停止经营后，该地块经穆店乡政府安排由乡农技站、乡水利站、乡工商所等单位占地使用，乡税务所、乡工商所在该地块上建房并作为办公场所使用，乡税务所于1994年11月获颁发鹿国用土地第000248号《国有土地使用权证》。后经穆店乡东西大街扩宽占用该地块部分土地，现所剩余土地面积为8409.27平方米。穆店乡农机厂停业后，1987年经鹿邑县人民政府批准在原农机厂院内建水利、农技、良种三站时，发生争议，贾湾村个别群众采取锁门、扒墙等行为阻止施工。鹿邑县委、县政府组织调查组进行了调查处理，1987年6月15日，鹿邑县委、县政府信访办作出《关于贾学增等八名群众反映乡建设三站占用土地问题的处理意见》，提出处理意见如下：“一、七五年建农机厂时征用贾湾生产队土地七亩七分，每亩付款一百二十元，七七年农机厂扩建时又征土地三亩七分，征地补偿款及用该队沙子、麦糠等，此次付款七百六十六元，两次凭证齐全。根据省建委予革建设字（79）第43号文《关于征用土地问题的通知》规定……不再补偿。二、完备证用手续，由穆店乡政府写出报告，报城乡建设环境保护局补办征用手续。三、被征用的土地农业税问题，自一九八七年年季起，从乡政府底册上，给贾湾生产队去掉十一亩零四分的农业税。以上几年生产队负担过的农业税，也不再退还。四、贾湾干群此次锁门、扒墙是错误的，且有触及刑律行为。但经过批评教育立即停止了行动，并承认了错误，所造成的损失价值款四百余元，也不再令其包赔。五、此处理意见，由调查组会同穆店乡政府，召开贾湾行政村干群会议处理意见，认真贯彻落实”。贾湾村生产队村民代表同意调查组意见，要求按政策办理征地手续，并在上访意见上签名按手印。因涉案土地闲置多年，2016年11月9日鹿邑县穆店乡人民政府向鹿邑县人民政府申请土地确权。鹿邑县人民政府受理确权申请后，对涉案土地进行了勘测绘制了示意图，对土地的权属及使用情况进行了调查，听取了群众的意见，在确权前进行了公告。2018年1月26日，鹿邑县人民政府作出《关于确定穆店乡原农机厂国有建设用地使用权的决定》（鹿政土【2018】13号），依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、第十六条第二款的规定，将涉案宗地确定为国有土地，使用权归穆店乡人民政府使用。贾湾村民组不服鹿邑县人民政府对涉案地块的确权决定，于2018年3月26日向河南省人民政府申请复议。河南省人民政府受理后，依法向鹿邑县人民政府发送了行政复议答复通知书，并通知了穆店乡人民政府作为第三人参加复议，对土地相关情况进行了调查。因案情复杂，依法办理了延期审理手续。2018年6月5日河南省人民政府作出豫政复决【2018】2059号《行政复议决定书》，决定维持鹿邑县人民政府作出的《关于确定穆店乡原农机厂国有建设用地使用权的决定》（鹿政土【2018】13号）。2018年6月7日，河南省人民政府将以上行政复议决定书以特快专递向各方行政复议当事人进行了邮寄送达。贾湾村民组收到行政复议决定书后不服，向本院提起诉讼。另查明，原穆店乡农机厂系鹿邑县穆店乡所办全民所有制企业。本院认为，一、原告向河南省人民政府申请复议时提交的会议记录显示：原告村民组2018年3月21日召开了村民会议，参会人员一致同意通过法律程序请求撤销确权决定，且有参会人员签字留印。可以视为原告在提起本案诉讼时，已按照《中华人民共和国村民委员会组织法》履行了民主议定程序，因此，原告贾湾村民组能够以自己的名义提起本案诉讼。二、根据《确定土地所有权和使用权的若干问题规定》第二条“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”的规定，鹿邑县人民政府有确定辖区内土地所有权和使用权的法定职权。在受理涉案地块的确权申请后，土地管理部门对涉案土地进行了勘测，绘制了示意图，对土地的权属及使用情况进行了调查。土地管理部门提交拟处理意见后，鹿邑县人民政府及时进行了公告，听取了群众意见后，作出了本案被诉确权决定，符合法定程序。三、《确定土地所有权和使用权的若干问题规定》第十六条第二款规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的”。本案中，原穆店乡农机厂系乡办全民所有制企业，其使用涉案地块时间发生在1975年、1978年，且已经进行了一定补偿并安置了原告及后街两个村民组的部分劳动力，依照上述规定，涉案地块应确定为国家所有。原穆店乡农机厂停止经营后，该地块经穆店乡人民政府安排先后由乡农技站、乡水利站、乡工商所、乡税务所等单位使用，因此，将该地块确定给穆店乡人民政府使用符合“尊重历史、面对现实、从实际出发”的确权原则。四、河南省人民政府对贾湾村民组的复议申请，履行了受理、调查、审理、作出决定、送达等法定程序，行政复议程序合法，作出维持原确权决定的行政复议决定适用法律法规亦正确。综上所述，被告鹿邑县人民政府对涉案地块具有确定土地所有权和使用权的法定职权，所作出的《关于确定穆店乡原农机厂国有建设用地使用权的决定》（鹿政土【2018】13号），证据确凿，符合法定程序，适用法律法规正确。河南省人民政府作出的行政复议决定，程序合法，适用法律法规正确。原告诉讼请求依据的事实理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告鹿邑县穆店乡宋新行政村贾湾村民组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告鹿邑县穆店乡宋新行政村贾湾村民组负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  董小厂审判员  郭金华审判员  杜 磊二〇一八年九月二十五日书记员  李东云