中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申8509号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王吉军，男，1969年11月18日出生，汉族，农民，住济南市历城区。 再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：山东省济南市历城区人民政府。住所地：山东省济南市历城区山大北路**。 法定代表人：刘科，该区人民政府区长。 再审申请人王吉军因诉山东省济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）行政强制一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终1720号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员孙江、审判员张艳、审判员朱宏伟组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 王吉军不服历城区政府的行政强制拆迁行为，向山东省济南市中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，请求确认历城区政府强制拆除房屋的行为违法。 一审法院查明：王吉军在济南市××街道××家园××西位置拥有房屋一处，已于2016年10月10日被强制拆除。王吉军根据济南市历城区华山××区开发建设指挥部（以下简称区指挥部）2013年7月1日作出的《致华山××区安置二区村民的一封信》、区指挥部2014年1月1日作出的《致华山××区广大村民的一封信》、区指挥部与济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部（以下简称街道指挥部）2016年5月10日作出的《致广大被拆迁群众的一封信》等证据材料，认为其房屋是区指挥部在未履行任何法定程序的情况下组织人员强制拆除，区政府应当对此承担责任，遂以区政府为被告提起本次行政诉讼。 另查明，华山××区开发建设项目系济南市重点工程，为推进该片区项目开发建设，区政府和案外人济南市历城区华山街道办事处（以下简称华山街道办）分别成立了指挥部，即：1.区指挥部，由区政府成立,主要负责片区的土地征收拆迁政策制定、宣传和解释等工作。2.街道指挥部，由华山街道办成立，主要负责拆迁政策的具体落实（包括拆迁安置协议的签订、、地上物的清除安置等工作）。 原审法院认为，本案的争议焦点是，本案被告区政府是否是实施拆除的主体。 一、鉴于本案系华山拆迁片区众多涉诉案件之一，故在解决上述焦点问题之前，有必要阐述清楚以下问题：被告历城区政府、案外人华山街道办、两个指挥部（济南市历城区华山××区开发建设指挥部、济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部）在华山××区拆迁实施工作中的各自职能，各自职责，以便准确把握裁判准则。 首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项的规定：“市、县人民政府按照土地年度利用计划拟定农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级报有批准权的人民政府”，以及《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条的规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作”，“拟征收农民集体所有的土地，市县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应包括征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容”等项规定，区级人民政府系土地征收工作的征收主体，并非拆迁的具体实施主体。 其次，华山××区开发建设系济南市重点工程，为落实和推进该片区项目开发建设，被告区政府和案外人华山街道办在该片区分别成立了区指挥部和街道指挥部，两级指挥部成立单位不同，职责不同，各自承担的法律后果不同，即：区指挥部的实施行为后果，应由成立单位区政府承担，街道指挥部的实施行为后果，应由成立单位华山街道办承担，二者不可混淆。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。 二、关于本案的争议焦点，即王吉军房屋系由谁组织实施拆除，本案被告历城区政府是否是实施拆除的主体。 首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（二）有具体的诉讼请求和事实根据；……”。现王吉军主张被告区政府拆除其房屋违法，应对其主张提供证据证实。本案中，王吉军提供的华山××区开发建设指挥部发布的公开信等证据，仅能证实由被告区政府成立的区指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知行为，属于被告区政府在征收拆迁工作中的正常职能行为，上述证据并不能直接证实系被告区政府对其房屋实施了强制拆除行为。因此，本案中，王吉军将被告区政府列为被告，并主张被告区政府实施拆除其房屋违法，无事实依据，不予支持。鉴于本案王吉军所诉当事人的局限性，仅能对所诉当事人的行为作出评判，即：王吉军提供的证据不能直接证实被告区政府对其房屋实施了强制拆除。 综上，本案中，王吉军将历城区政府列为被告，并主张被告区政府实施了拆除其房屋的行为，无事实依据，不予支持，王吉军可另行向适格被告主张权利。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条之规定，裁定驳回王吉军的起诉。 王吉军不服,提起上诉. 二审法院以与一审基本相同的理由，于2018年3月5日作出(2017)鲁行终1720号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。 王吉军不服，向本院申请再审，请求撤销二审裁定，指令一审法院审理本案。主要事实和理由为：历城区政府是法定的土地及房屋征收实施主体。华山××区开发建设项目一直由历城区政府负责实施，无论是华山指挥部、华山街道指挥部、华山街道办、还是村委会具体实施拆除房屋的行为，均应视为历城区政府委托其实施，应由历城区政府承担拆除涉案房屋的法律责任。二审法院未对其二审时提交的证据组织质证违反法定程序。 本院认为：本案的争议焦点是再审申请人王吉军认为再审被申请人历城区政府系强制拆除涉案房屋的责任主体，并以其为被告提起诉讼，是否符合法定起诉条件。 本案被诉行政行为是实施强制拆除房屋的事实行为。在没有行政机关及其工作人员认领该行政行为的情况下，只要被诉行政机关在法律上或者事实上作出该行为具有较大可能性，在立案环节即可先予认可被告适格，立案后由审判部门继续审查。本案中，被诉强拆行为发生之前，历城区政府已就相关土地征收项目的启动和实施做了前期工作，且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《山东省土地征收管理办法》等相关规定，历城区政府的确对本行政区域内的土地征收工作负有职责，其作出被诉强拆行为的可能性较大，故此，对于再审申请人以历城区政府为被告就被诉强制拆除行为提起的诉讼，人民法院立案部门先予受理并交由审判部门审理并无不当。 按照《山东省土地征收管理办法》第五条规定，历城区政府对案涉土地征收工作负有全面责任，其中的具体工作究竟是由自己实施，还是交由下级乡镇政府或者街道办事处实施，可根据实际情况进一步明确。本案中，历城区政府提交的2017年4月1日华山街道指挥部出具的情况说明等文件，可以证实区、街道两级指挥部的设立情况以及两级指挥部的职责分工情况。按照该文件确定的工作分工，拆迁安置协议的签订、、地上物的清除安置等工作均由华山街道指挥部负责具体实施。由此可知，历城区政府在其权限范围内，已将案涉土地征收项目的强拆工作交由华山街道办负责实施。而华山街道办作为历城区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。在此情况下，由于王吉军提供的华山指挥部发布的公开信等证据，仅能证实由历城区政府成立的华山指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知行为，不能证明其实施了被诉强制拆除行为，因此，推定华山街道办为被诉强拆行为的实施主体，进而认定被告适格，于法有据。在另案涉及同一征收项目房屋强拆的行政诉讼中，（2017）鲁行终1768号行政判决书已经确认，华山街道指挥部实施了拆除杨万明位于济南市××街道办事处××家园村房屋的行为。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条之规定，上述生效裁判文书确认的事实，可以作为定案依据，故此，推定华山街道办为被诉强拆行为的实施主体，进而认定被告适格，在事实层面上亦可得到相应的印证。 综上，本案的适格被告应当是华山街道办，而不应为历城区政府，王吉军以历城区政府为被告提起本案行政诉讼属于被告不适格。一审法院经审查发现上述情形，本应按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款之规定（《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定仍予保留），告知王吉军变更被告。如果经释明王吉军拒绝变更的，可以裁定驳回起诉；如果王吉军经释明同意变更被告的，则可将本案移送有管辖权的基层人民法院。然而，一审法院迳以王吉军不能证明被诉行为系历城区政府所为为由予以驳回，理由显有不当。二审法院裁定维持一审裁定，亦为不当，本院予以纠正。鉴于原审法院未告知变更被告并不妨碍再审申请人就适格被告向有管辖权的基层人民法院提起诉讼，且虑及王吉军主观上一直试图通过行政诉讼渠道寻求救济，本裁定作出之前的时间可不计算在起诉期限之内，在其诉权未因原审裁定而丧失的情况下，本案无提起审判监督程序纠正之必要。此外，再审申请人在二审时提交的济历城政字（2013）33号《济南市历城区人民政府关于成立济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部的批复》欲证实的事实属于一审法院已经认定的事实，二审法院未针对该证据组织质证并不违反法定程序。再审申请人就此提出的再审理由不能成立，本院不予支持。 综上，王吉军的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人王吉军的再审申请。 审判长 孙 江 审判员 李纬华 审判员 李绍华 二〇一八年九月二十五日 书记员 李林涛