海南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼行终732号 上诉人（原审原告）潘如意，女，1975年1月3日出生，汉族，住三亚市。 委托代理人贾启华，北京市凯诺律师事务所律师。 委托代理人和雪莲，北京市凯诺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市凤凰路**。 法定代表人江雄标，区长。 委托代理人马艳鑫，三亚市天涯区人民政府工作人员。 委托代理人吴鲲，海南同玺律师事务所律师。 上诉人潘如意因其诉被上诉人三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）房屋行政强制一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2017）琼02行初434号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2017年5月12日，天涯区政府发布天府〔2017〕120号《三亚市天涯区人民政府关于三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》（以下简称120号《房屋征收决定公告》），公示了《三亚市天涯区人民政府关于三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《阳光海岸征收决定》）的内容：天涯区政府决定征收三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目（以下简称阳光海岸棚改项目）范围内国有土地上的所有房屋，项目总占地面积约1355亩，征收房屋及建筑附属物总建筑面积约167.36万平方米。同时，天涯区政府在公告中还以附件的形式公布了《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置方案》（以下简称《阳光海岸补偿安置方案》）及《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收红线图》。潘如意不服，遂提起本案诉讼，请求撤销《阳光海岸征收决定》。 原审查明，2011年4月15日，三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）作出《三亚市人民政府关于批准三亚湾阳光海岸段控制性详细规划及城市设计修编的批复》（三府函〔2011〕200号），同意三亚市规划局组织中国城市规划设计研究院编制的《三亚湾“阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计修编》。2011年5月10日，三亚市规划局公布上述规划。2015年3月30日，海南省住房和城乡建设厅（以下简称海南省住建厅）对三亚市政府作出琼建住房函〔2015〕145号《海南住房和城乡建设厅关于确认三亚市2015-2017年棚户区改造规划的复函》（以下简称145号《棚改规划复函》），同意三亚市2015-2017年规划棚户区改造项目分解调整为54个、1338万平方米，其中包括阳光海岸胜利路片区危旧房改造项目、阳光海岸老火车站片区危旧房改造项目、阳光海岸四更园片区危旧房改造项目及港务局片区危旧房改造项目。2016年3月，阳光海岸旧城改造作为一项重点工作被纳入三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划。2017年1月24日，三亚市天涯区第二届人民代表大会第三次会议审议批准天涯区2017年国民经济和社会发展计划。其中，启动阳光海岸等棚改项目为发展计划之一。2017年3月5日，天涯区政府二届第11次常务会经组织有关部门人员审议后，原则同意《阳光海岸补偿安置方案》。2017年3月6日，天涯区二届区委常委第21次（扩大）会议对区政府党组《关于审议三亚湾阳光海岸片区棚户区改造征收补偿安置方案的请示》进行研究后，指出该方案须充分征求相关领导及部门意见，并修改后重新提交区委常委会审议。2017年3月26日，天涯区二届区委常委第26次（扩大）会议经组织有关部门人员审议后，通过了区政府党组《关于审议三亚湾阳光海岸片区棚户区改造征收补偿安置方案的请示》。2017年3月28日，天涯区政府将经有关部门反复论证后拟定的《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内公布，公开征求公众意见，并告知被征收人可通过电子邮件、邮寄、书面三种形式向天涯区棚改办提出意见，征求意见的期限为2017年3月28日至2017年4月28日。2017年4月5日，三亚市政府办公室向各区人民政府、各管委会及三亚市政府各有关单位印发三亚市住房和城乡建设局制定的《三亚市2017年重点棚改项目推进时间节点表》和《三亚市2017年计划启动棚改项目推进时间节点表》，要求以上单位认真贯彻执行。2017年4月25日，中共三亚市天涯区委维护稳定工作领导小组办公室向天涯区政府呈报《关于三亚市棚户区三亚湾“阳光海岸”片区房屋征收的社会稳定风险评估报告》（天维稳办〔2017〕29号），对阳光海岸棚改项目实施过程中可能发生的社会稳定风险进行了识别和评价。2017年5月2日，天涯区政府将征求公众意见后的《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内予以公布。2017年3月至4月期间，天涯区政府指派工作人员就是否同意阳光海岸棚户区改造以及补偿安置方式选择、安置地点意向等问题对该项目征收范围内的被征收人做了摸底调查，多数被征收人同意实施阳光海岸棚户区改造。2017年5月5日，天涯区政府二届第20次常务会议经研究审议，原则同意《阳光海岸征收决定》。2017年5月8日，天涯区二届区委常委第32次（扩大）会议审议并通过了天涯区政府党组《关于报送三亚市“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定的请示》。 2017年5月12日，天涯区政府发布120号《房屋征收决定公告》，公示了《阳光海岸征收决定》的内容：因实施阳光海岸棚改项目需要，天涯区政府决定征收该项目范围内国有土地上的所有房屋；征收范围为：东胜利路规划红线东金鸡岭路-友谊街-迎宾路-吉祥街-团结街-新风街-步行街-解放二路-光明街段边界及市××路段边界，南至三亚河口市港务局码头，西至市××路东、三亚海事局、三亚市海洋局、三亚港务局海岸线边界，北至金鸡岭路；项目总占地面积约1355亩，征收房屋及建筑附属物总建筑面积约167.36万平方米，共约7346户，人口约31000人，涉及行政机关、企（事）业单位、国有及民营企业、宾馆酒店和商品住宅小区以及天涯区机场、友谊、朝阳、儋州、光明、和平、新建、榆港8个社区居委会；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；征收主体为天涯区政府；征收实施单位为三亚市天涯区住房和城乡建设局（以下简称天涯区住建局）；征收签约期限为2017年5月10日至2017年8月10日；房屋征收补偿方案为附件1，即天府〔2017〕117号《三亚市天涯区人民政府关于印发三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置方案的通知》（以下简称117号《印发补偿方案通知》）；被征收人对该征收决定不服的，可以在征收决定发布之日起60日内依法申请行政复议，也可以自征收决定发布之日起6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。同日，该公告还将117号《印发补偿方案通知》和《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收红线图》作为《阳光海岸征收决定》的附件一并予以公布。其中，《阳光海岸补偿安置方案》载明：阳光海岸棚改征收范围以实际征收红线图为准，补偿安置方式分为产权置换、货币补偿、产权置换与货币补偿相结合三种，其中的产权置换只适用于住宅房屋，非住宅房屋不能选择产权置换；被征收人选择货币补偿，按安置房屋的市场评估价值进行货币补偿或按15000元／㎡（可上浮15%）给予补偿。此外，该方案还对征收补偿安置原则、被征收房屋的认定条件、临时过渡及其它补偿、安置房建设地点建设标准及选房原则、搬迁奖励、福利保障及强制搬迁等方面的事项作出了明确规定。2017年6月2日，因阳光海岸棚改项目征收范围广、被征收房屋数量大，天涯区棚改办经研究并请示天涯区政府领导同意，决定对阳光海岸棚改项目分两期实施，一期具体范围为港务局至××区北段；二期范围为项目其他区域。2017年6月19日，国家开发银行三亚市分行选定兴业银行三亚分行、中信银行三亚分行、中国光大银行三亚分行、中国工商银行三亚分行四家银行为阳光海岸棚改项目的结算代理行。此后，天涯区住建局于2017年7月在上述四家银行开设阳光海岸棚改项目征收补偿款专用存款账户，天涯区政府随即启动一期征收补偿安置工作，与部分被征收人先后签订房屋征收补偿安置协议，并支付了补偿款。天涯区政府在《阳光海岸货币补偿协议》格式条款中，载明有三种货币补偿标准可供被征收人选择：一、按照原武装部片区棚户区安置房屋评估价作为货币补偿标准，即完全产权下房地产价格23799元/㎡，划拨土地下房地产价格22105元/㎡；二、按照15000元/㎡（可上浮15%）作为货币补偿标准；三、按照政府房屋征收公告发布之日被征收房屋市场评估价作为货币补偿标准。 2017年8月21日，潘如意以天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》违法为由，提起本案诉讼，请求法院依法撤销天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》中包括潘如意房屋所在通海巷部分在内的征收决定。在原审庭审时，潘如意明确其诉讼请求为：撤销《阳光海岸征收决定》。 另，潘如意在本案诉讼期间，向原审法院递交了《保全申请书》，请求依法对天涯区政府作出禁止令，禁止天涯区政府或区政府下属征收部门对其现有住房单方组织签订任何征收协议，同时禁止天涯区政府对其房屋实施任何拆除、损坏等行为。经调查，天涯区政府目前尚未与潘如意签订征收补偿协议，也未对潘如意被征收房屋实施强制拆迁行为。 原审认为，本案争议焦点是天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的依据是否充分，程序是否合法。 首先，从依据上看，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条规定，为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，天涯区政府作为市辖区人民政府具有作出《阳光海岸征收决定》的法定职权。《征补条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，三亚市政府于2011年4月15日审批同意三亚市规划局组织中国城市规划设计研究院编制的《三亚湾“阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计修编》。海南省住建厅于2015年3月30日批复同意包括三个涉阳光海岸危旧房改造项目及港务局片区危旧房改造项目等在内的三亚市2015-2017年棚户区改造规划。2016年3月，阳光海岸旧城改造作为一项重点工作被纳入三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划。2017年1月24日，启动阳光海岸棚改项目被确定为天涯区2017年国民经济和社会发展计划之一。由此可见，天涯区政府在作出《阳光海岸征收决定》前已按照前述法规的规定，取得了前置审批文件，其实施棚户区改造，完善城市基础设施，改善居民居住条件及生活环境，具有公益性质，符合天涯区“十三五”国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，具备征收要件。因此，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的依据充分。 其次，从程序上看，《征补条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，对多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的，组织被征收人和公众代表参加听证会，并根据听证会情况修改方案。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估，涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定，保证征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。作出房屋征收决定后应当及时公告，并载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，天涯区政府在取得征收的前置审批文件后，于2017年3月至4月间指派工作人员就是否同意阳光海岸棚户区改造以及补偿安置方式选择、安置地点意向等问题，对项目征收范围内的被征收人做了摸底调查，多数被征收人同意实施阳光海岸棚户区改造。2017年3月28日，天涯区政府将经过有关部门反复论证，天涯区政府常务会、区委常委会数次审议后通过的《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内公布，公开征求公众意见，征求意见期限未少于30天。2017年4月，三亚市政府将阳光海岸棚改项目列为2017年重点棚改项目并确定具体推进时间节点后，天涯区政府按照规定对该项目进行了社会稳定风险评估，并于2017年5月2日将征求公众意见后的《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内予以公布。2017年5月12日，天涯区政府将经区政府常务会议、区委常委（扩大）会议讨论通过的《阳光海岸征收决定》及时进行公告，并在公告中载明了《阳光海岸补偿安置方案》和行政复议、行政诉讼权利等事项。此外，天涯区政府房屋征收实施单位天涯区住建局也在国家开发银行三亚市分行选定的四家银行开设了阳光海岸棚改项目征收补偿款专用存款账户，确保征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。由此可以确定，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的程序符合《征补条例》上述规定。 潘如意主张天涯区政府作出《阳光海岸补偿安置方案》未经过听证程序，程序违法。根据《征补条例》第十一条第二款的规定，只有多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的，市、县级人民政府才必须组织由被征收人和公众代表参加的听证会。而本案中，潘如意并没有充分证据证明多数被征收人不同意《阳光海岸补偿安置方案》，对其该项主张不予支持。 潘如意主张《阳光海岸补偿安置方案》存在货币补偿标准明显低于周边房地产的市场价格、对空地补偿问题未作规定等违法问题。根据《阳光海岸补偿安置方案》及潘如意提供的《阳光海岸货币补偿协议》可以证实，阳光海岸棚改项目的货币补偿标准，除了15000元／㎡（可上浮15%）的标准之外，被征收人还可以选择按照原武装部片区棚户区安置房屋评估价或者房屋征收决定公告之日被征收房屋的市场评估价作为货币补偿标准。因此，阳光海岸棚改项目的货币补偿标准没有违反《征补条例》第十九条关于对被征收房屋价值的补偿规定。至于空地的补偿问题，《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》〔（2012）行他字第16号〕规定，国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。据此，即使天涯区政府未在《阳光海岸补偿安置方案》中明确空地的补偿标准，征收部门也应当在评估房地产市场价值时一并考虑，故不能因此认定天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》违法。 至于潘如意主张天涯区政府超范围征收房屋的问题，鉴于本案被诉行政行为是天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的行为，故天涯区政府后期的实际征收行为的合法性不属于本案审查范围。 综上所述，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。潘如意要求撤销《阳光海岸征收决定》的诉讼请求没有充分的事实根据和法律依据，依法应予驳回。至于潘如意提出的保全申请，因其关于《阳光海岸征收决定》违法的诉讼主张不能成立，且天涯区政府并未对潘如意被征收房屋实施强制拆迁行为，故对其该项申请不予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回潘如意的诉讼请求。案件受理费50元，由潘如意负担。 上诉人潘如意上诉称，一、原审认定事实不清，证据不足。《阳光海岸征收决定》不符合公共利益的需要。胜利路升级改造项目多年前开始实施，与阳光海岸分属不同项目。潘如意的房屋不是棚户区，无需进行棚户区改造。被征收后的土地用于商业开发，没有考虑被征收人的安置房。二、《阳光海岸征收决定》公布之前，没有相应的前置审批文件。（一）天涯区政府提交的证据《关于三亚市天涯区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的决议》，超出举证期限，原审法院错误采纳。（二）天涯区政府未提交《城市总体规划》《阳光海岸的修建性详细规划》和《土地利用总体规划》，天涯区政府仅以《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（节选）》《三亚湾“阳光海岸”段控制性详细规划》《城市设计修编》及海南省住建厅批复的《关于确认三亚市2015-2017年棚户区改造规划的复函》及个文件作为前置依据，依据不足。（三）海南省住建厅对三亚市政府作出的145号《棚改规划复函》中的三个含有“阳光海岸”字样的项目，与本案阳光海岸棚改项目无关联性。（四）天涯区政府未履行法定程序。未进行听证，未听取民意并修改征收补偿安置方案，摸底调查人员未向被调查人出示或告知征收补偿安置方案。（五）天涯区政府提交的开户许可证和银行对账单，两份证据形成时间均是在征收决定作出之后。（六）天涯区政府未经过法定程序随意修改征收范围，变相规避《征补条例》关于“四规划一计划”的规定及科学论证社会调查公众参与等程序。三、征收范围和对象不清楚不明确，剥夺被征收人商铺置换的选择权，货币补偿标准偏低。综上，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》前提条件不成立且程序违法，应予撤销。请求撤销原审判决，依法改判。 被上诉人天涯区政府答辩称，一、天涯区政府作出的征收决定依据充分。（一）《阳光海岸征收决定》具有公益性质，符合公共利益需要。胜利路改造项目作为市重点项目，分南北两段实施。南段项目基本征收完成。北段项目因与阳光海岸征收范围重叠（在阳光海岸红线范围内），且阳光海岸棚改项目的补偿标准更高，为最大程度保障被征收人的安置补偿权益，经三亚市委、市政府同意，将胜利路道路扩建（北段）项目纳入阳光海岸棚改项目范围。（二）阳光海岸棚改项目关于棚户区的界定符合国务院的有关规定。1.根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）的精神，各地方的棚户区，市、县人民政府结合当地实际情况，界定城市棚户区具体改造范围。依照该意见精神，天涯区政府作为市辖区人民政府，有权根据本行政区域内的实际情况，酌情界定阳光海岸棚改项目的具体改造范围。2.2015年1月23日召开的“三亚市××区会议”明确，三亚市棚户区改造以城市棚户区为主，主要包括旧城改造、城中村改造、危房改造以及经市政府认定的位于城市××区结合部基础设施不完善、公共服务设施不配套、建筑物结构简陋、防灾减灾能力不足的区域。因此，天涯区政府对棚户区的界定是合理的。（三）《阳光海岸征收决定》征收范围并未违反相关规定。海南省住建厅批复同意三亚市将2015年-2017年棚户区改造项目分解调整为54个，其中阳光海岸棚改项目除了阳光海岸胜利路片区项目、阳光海岸老火车站片区项目、阳光海岸四更园片区项目外，还包括港务局片区项目、胜利路道路扩建（北段）项目。二、天涯区政府作出征收决定的程序符合《征补条例》的规定。（一）被诉征收项目资金来源于国家开发银行的贷款支持，征收补偿费足额到位。（二）《阳光海岸征收决定》作出前，天涯区政府按照《征补条例》的规定，履行各项程序。1.天涯区政府已经对项目范围内的土地、房屋的权属、被征收人对补偿安置的需求做了详细的调查。2.按照《征补条例》第十一条的规定，只有因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定时，市、县级人民政府才应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。截至目前，不存在多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征补条例》规定的情形。3.《三亚市城市总体规划》《三亚市土地利用总体规划》经过人大审议通过，并主动公开，阳光海岸棚改项目与其不相冲突。三、《阳光海岸补偿安置方案》的制定严格遵守相关法律、法规的规定，无违法之处。1.根据《征补条例》的规定，对于合法建筑依法应予以补偿，对于违法建筑不予补偿。三亚市委、市政府，天涯区委、区政府经过多次研究，从最大程度保障被征收人合法利益角度出发，根据有关规定，制定“四层半”的房屋认定及补偿标准。2.关于货币补偿的标准，天涯区政府实际上提供三种货币补偿的方式，在货币补偿的安置协议中明确被征收人可以选择被征收房屋的市场评估价进行补偿。综上，潘如意的上诉请求没有事实根据和法律依据，请求驳回潘如意的上诉请求。 二审中，本院依职权调取了本院（2018）琼行终235号行政判决。该生效判决认定“2017年1月24日，三亚市天涯区第二届人民代表大会第三次会议审议批准天涯区2017年国民经济和社会发展计划”。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条的规定，已经依法证明的事实，法庭可以直接认定。本院对该事实予以认定。 本院二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，《征补条例》第八条至第十三条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级政府确需征收房屋的，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；房屋征收部门拟定征收补偿方案，由市、县级政府公布，征求公众意见期限不少于30日，征求意见情况和修改情况须及时公布；市县政府作出征收决定前，还应进行社会稳定风险评估，涉及被征收人数较多的，应经政府常务会议讨论决定；市、县级政府作出征收决定后应及时公告，公告载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，2011年4月，三亚市政府审批同意《三亚湾“阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计修编》；2015年3月，海南省住建厅批复同意包括阳光海岸及港务局片区危旧房改造项目等在内的三亚市2015-2017年棚户区改造规划；2016年3月，阳光海岸旧城改造被纳入三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划；2017年3月，天涯区政府将拟定的《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内公布，征求意见的期限为30日；2017年4月，中共三亚市天涯区委维护稳定工作领导小组办公室向天涯区政府报送《关于三亚市棚户区三亚湾“阳光海岸”片区房屋征收的社会稳定风险评估报告》；2017年5月2日，天涯区政府将征求公众意见后的《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内公布；2017年5月5日，天涯区政府二届第20次常务会议经研究审议，原则同意《阳光海岸征收决定》；2017年5月8日，天涯区二届区委常委第32次（扩大）会议审议通过了天涯区政府党组报送的《阳光海岸征收决定》。2017年5月12日，天涯区政府发布《阳光海岸征收决定》并附《阳光海岸补偿安置方案》及征收红线图。由上述事实可见，天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》未违反《征补条例》的相关规定。 潘如意主张天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》违法，且原审判决认定事实不清，适用法律错误。本院认为其上诉理由不能成立，分述如下： 一、关于涉案房屋是否属于棚户区，天涯区政府是否扩大海南省住建厅批准的棚户区改造范围，《阳光海岸征收决定》是否符合公共利益的问题。《三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法》第三条规定，三亚市棚户区改造范围是指经海南省住建厅批准的棚户区改造项目等。海南省住建厅于2015年3月30日作出145号《棚改规划复函》，批复同意三亚市棚改项目分解调整为54个，天涯区政府在制定阳光海岸棚改项目征收方案时，将海南省住建厅审批的三个阳光海岸危旧房改造项目和港务局片区危旧房改造项目、胜利路北段改造项目并入阳光海岸棚改项目的征收范围。涉案房屋位于阳光海岸棚改项目内，属于三亚市棚户区改造范围。潘如意主张《阳光海岸征收决定》认定的棚户区改造范围面积、户数超过住海南省住建厅批准的面积、户数范围，没有事实和法律依据，本院不予支持。 《征补条例》第八条第（五）项规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的，符合公共利益的目的。《阳光海岸征收决定》涉及的阳光海岸棚改项目，系三亚市政府指定天涯区政府负责开展的棚户区（城中村）改造项目之一。该项目根据天涯区第二届人民代表大会第三次会议审议批准的天涯区2017年国民经济和社会发展计划实施，是为了进一步改善群众居住条件，增强防灾减灾能力，提升城市品位。棚户区是一个区域性概念，基于棚户区改造的整体规划和建设实际需要，对部分建设年限短、不属于危旧房屋的建筑纳入改造和征收范围，并不违反法律规定。潘如意主张其所在的小区建设时间不长，不属于棚户区和危旧房屋。但该小区在阳光海岸片区改造区域内，被纳入征收范围，是基于该片区旧城区整体改造的需要，故潘如意的该项主张不能成立。潘如意还主张改造范围内有商业开发项目，因此不是出于公共利益征收。本院认为，在旧城区改造的过程中，政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，目的仍是改善被征收人的居住环境、提高生活品质。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得安置补偿的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的。因此，潘如意主张天涯区政府征收房屋的目的是以旅游服务为主线进行商业开发，不是为了公共利益，没有事实和法律依据，本院不予支持。 二、关于天涯区政府是否取得充足的前置审批文件的问题。《征补条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。根据本案查明的事实，三亚市政府于2011年4月15日审批同意三亚市规划局组织中国城市规划设计研究院编制的《三亚湾“阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计修编》。海南省住建厅于2015年3月30日批复同意包括三个涉阳光海岸危旧房改造项目及港务局片区危旧房改造项目等在内的三亚市2015-2017年棚户区改造规划。2016年3月，阳光海岸旧城改造被纳入三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划。2017年1月24日，三亚市天涯区第二届人民代表大会第三次会议审议批准天涯区2017年国民经济和社会发展计划，启动阳光海岸棚改项目为发展计划之一。潘如意未能证明《阳光海岸征收决定》有违背《三亚湾“阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计修编》和三亚市土地利用总体规划的内容。原审认定天涯区政府已按照前述法规的规定，取得了前置审批文件，并无不当。潘如意主张天涯区政府提交《关于三亚市天涯区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的决议》超出举证期限，不能认定涉案项目房屋征收符合天涯区2017年国民经济和社会发展计划。本院认为，该事实已有生效判决予以认定。潘如意的该项主张没有事实和法律依据，本院不予支持。 三、关于天涯区政府是否进行了全面摸底调查，是否多数被征收人同意实施“阳光海岸”棚户区改造的问题。《征补条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，调查结果应当在征收范围内公布。本院认为，天涯区政府提供了阳光海岸棚改房屋征收摸底汇总表、统计表等证据证明其在“阳光海岸”棚户区改造项目所涉区域内广泛征求意见，多数被征收人同意进行棚户区改造。且《征补条例》上述条款的立法本意是为了保证征收补偿工作顺利进行，保证每名被征收人都得到相应补偿，属于原则性规定，并不影响征收决定的合法性。因此，潘如意主张房屋征收部门未对征收范围内房屋进行调查登记，本院不予支持。 四、关于征收补偿费用是否在征收决定作出前足额到位的问题。《征补条例》第十二条第二款规定，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，2017年6月，国家开发银行三亚市分行选定了兴业银行等四家银行作为阳光海岸棚改项目的结算代理行，天涯区住建局随即在四家银行开设了专用存款账户，国家开发银行根据征收补偿的进程，分批次向四家代理行注入资金。潘如意认为，天涯区政府于2017年5月12日公布《阳光海岸征收决定》后，2017年7月11日才开立专用存款账户，补偿费用没有足额到位。本院认为，《征补条例》该条款的立法本意是为了保证被征收人能及时获得足额补偿款。阳光海岸棚改项目涉及范围广、人数多、资金需求量大，因此该项目由国家开发银行提供信贷支持，非一次性注资到位，而是根据征收补偿进度多次注资，并且已及时足额向已签订协议的被征收人支付了补偿款，未违反《征补条例》的规定。因此，潘如意主张征收补偿费用在征收决定作出前未足额到位，本院不予支持。 五、关于天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》前未召开听证会的问题。本院认为，《征补条例》第十一条规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。根据本案查明的事实，天涯区政府将拟定的《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内公布，公开征求公众意见，又后将征求公众意见后的《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内予以公布，本案并无证据证明多数被征收人认为《阳光海岸补偿安置方案》不符合条例规定，故天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》前未召开听证会，并不违反《征补条例》的规定。潘如意主张天涯区政府应参照《海南省城镇房屋拆迁听证规则》第四条第三项的规定组织被征收人听证，而天涯区政府未组织听证，程序违法。本院认为，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二条规定：“按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议，当事人申请裁决的，适用本规程。”第七条规定：“未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。具体标准、程序由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁管理部门规定。”《海南省城镇房屋拆迁听证规则》第四条第三项规定：“对未达成拆迁补偿安置协议的面积比例超过20％的，或者未达成拆迁补偿安置协议户数达200户以上（少数民族50户以上）拆迁项目，管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。”可见上述规定是对拆迁人与被拆迁人达不成补偿协议，管理部门受理行政裁决申请之前，应进行听证的规定。而本案并未涉及行政裁决，因此《海南省城镇房屋拆迁听证规则》第四条第三项的规定不适用于本案，且《城市房屋拆迁管理条例》已被废止，现国有土地上房屋征收与补偿活动应适用《征补条例》。潘如意该项主张不成立，本院不予支持。 六、关于《阳光海岸补偿安置方案》是否限制非住宅房屋产权人的产权调换选择权，货币补偿标是否准偏低，未提供原地安置房屋是否违法的问题。《征补条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。《阳光海岸补偿安置方案》规定，产权置换只适用于住宅房屋，非住宅房屋不能选择产权置换。本院认为，如果被征收的房屋本身不是合法居住的房屋，而是由车库、仓库、地下室改建的住所，被征收人不能选择产权置换，只能获得货币补偿，并不违反《征补条例》的规定。但“非住宅房屋”并非严格意义上的法律概念，其所涵盖的范围并不明确。《阳光海岸补偿安置方案》附则（三）规定，本方案未尽事宜，按照《征补条例》及省市有关规定，由征收实施单位与被征收人协商解决；征收补偿方案由天涯区政府负责解释。本案中，天涯区政府尚未与被征收人签订房屋征收补偿安置协议，至于具体补偿安置事宜，被征收人亦可与天涯区政府协商解决。因此，潘如意主张《阳光海岸补偿安置方案》限制非住宅房屋产权人的产权调换选择权，没有事实和法律依据，本院不予支持。《征补条例》第二十一条规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。天涯区政府提供的安置房屋可能不符合潘如意“原地安置”的要求，但《征补条例》规定政府提供的安置房屋亦包括“就近地段”的房屋。同上，天涯区政府尚未与被征收人签订房屋征收补偿安置协议，被征收人亦可就安置事宜与天涯区政府协商解决。对潘如意认为《阳光海岸补偿安置方案》未规定原地安置违法的主张，本院不予支持。《征补条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。根据本案查明的事实，天涯区政府已与部分被征收人签订了房屋征收补偿安置协议，并支付了补偿款。天涯区政府在《阳光海岸货币补偿协议》格式条款中，载明有三种货币补偿标准可供被征收人选择。其中两种出自《阳光海岸补偿安置方案》规定，对住宅房屋，按安置房屋的市场评估价值进行货币补偿或按15000元/㎡（可上浮15%）给予补偿；对非住宅房屋，按被征收人的合法房屋的市场评估价值进行补偿。《阳光海岸货币补偿协议》还增加了按照原武装部片区棚户区安置房屋评估价（即完全产权下房地产价格23799元/㎡，划拨土地下房地产价格22105元/㎡）的补偿方式。可见，如果被征收人认为15000元/㎡（可上浮15%）或者23799元/㎡、22105元/㎡的货币补偿标准过低，均可以选择按照征收公告发布之日被征收房屋市场评估价值进行补偿。以上货币补偿标准并未违反《征补条例》的相关规定。潘如意主张货币补偿标准偏低，没有事实和法律依据，本院不予支持。 综上，天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》不违反《征补条例》的相关规定。原审判决认定事实清楚、适用法律和处理结果正确，应予维持。潘如意的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人潘如意负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 焱 审判员 聂海波 审判员 吴剑萍 审判员 王 华 审判员 郑怀全 二〇一八年九月七日 法官助理陈欣欣 书记员 夏丽君 附：本判决适用相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。