山西省高级人民法院行政判决书（2018）晋行终63号上诉人（原审被告）长治市城区人民政府。法定代表人杨某，该区区长。委托代理人皇甫某，北京市蒲泽律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王某，男，1977年2月13日出生，汉族，长治市城区西南关路达预制构件厂（个体工商户）经营者，住长治市。上诉人长治市城区人民政府因王某诉长治市城区人民政府行政强制拆除一案，不服晋城市中级人民法院（2017）晋05行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，2003年，王某与西南关村签订《土地使用权转让合同》，王某依照该合同占用案涉9832.95平方米土地，土地上原有村委所建房屋5间，2003年12月5日王某获取长治市国土资源局《土地估价报告备案表》，但未取得《土地使用证》。后王某在所占土地上又修建房屋若干，用于自用、仓储及出租，王某修建这些房屋，未取得规划许可证、建设许可等手续。王某将房屋出租给其父亲王保锁投资的长治市璐泽鑫贸易商行（个人独资企业）使用，并于2017年3月14日办理《房屋租赁证》。2017年2月15日被告下设的长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室向长治市璐泽鑫贸易商行下达编号为2017309号《限期拆除通知单》，2017年2月22日案涉王某所建、长治市璐泽鑫贸易商行所租的房屋被强制拆除。2017年8月15日，被告下通知将2017309号《限期拆除通知单》撤回。另查明，涉案房屋被拆除的同一天，被拆除的房屋还有王小刚、王荣祥等人的房屋，系同一批人在同一次行动中拆除。王小刚因房屋被强制拆除将长治市城区人民政府、长治市国土资源局城区分局、长治市城区住房保障和城乡建设管理局、长治市城区司法局、长治市城区人民政府常青街道办事处等列为被告向本院提起诉讼要求确认强制拆除行为违法（案号为（2017）晋05行初25号），在该案开庭审理过程中，长治市城区人民政府当庭承认王小刚所诉拆除行为系由其组织长治市国土资源局城区分局、长治市城区住房保障和城乡建设管理局、长治市城区司法局、长治市城区人民政府常青街道办事处到拆除现场进行拆除，长治市公安局城区分局没有参与拆除活动。原审法院认为，首先，原告主体问题。经本院调查，合议庭在对原被告询问中，原被告均承认，案涉被拆除部分房屋系由王某修建所有，因此王某诉讼主体适格。其次，长治市城区人民政府被告主体问题。被告向案涉房屋的承租人下达的《限期拆除通知单》内容明确，载明拆除主体就是被告。另被告长治市城区人民政府在王小刚诉强制拆除行为违法一案中（案号为（2017）晋05行初25号），长治市城区人民政府代理人和代表长治市国土资源局城区分局的崔亮（即本案中的证人）均当庭明确表示，拆除行为是由长治市城区人民政府组织实施的，而在本案中被告和崔亮对当天同一次行动中的主体又予以否认，陈述先后矛盾，且没有提供充分合理解释，故本院认定此次强制拆除行为的实施主体为被告长治市城区人民政府，因此，长治市城区人民政府系本案适格被告。再次，被告长治市城区人民政府强制拆除行为是否合法的问题。被告长治市城区人民政府强制拆除原告房屋，没有告知相对人陈述、申辩权，没有依法制作和送达《强制拆除决定》，没有公告，没有告知相对人申请复议及诉权，径行对王某房屋进行强制拆除，明显违反《行政强制法》第四章关于行政强制执行程序的多条规定。综上，本院认为，原告王某涉案房屋系由被告长治市城区人民政府违法强制拆除。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告长治市城区人民政府于2017年2月22日强制拆除原告王某房屋的行政行为违法。长治市城区人民政府上诉称，一、一审判决对直接影响本案的关键涉案房屋性质未予明确。被上诉人违反合同约定，擅自改变土地用途，将养殖用地私自建房用于仓储出租，违反《土地管理法》的规定，建设房屋也未经规划、城建部门批准，属于违法占地、违法建设，而一审法院对其违法建筑的事实回避，未予明确。二、一审原告和被告均不是适格的主体。1、一审原告不是适格的主体。被拆房屋所涉土地是王保锁与西南关村委签订的承包合同。一审原告王某无证据证明被拆房屋是其本人所建，故其不是行政行为的相对人，不能成为本案的适格原告。2、被告不是适格的主体。依据《行政诉讼法》第二十六条的规定：作出行政行为的行政机关是被告。而本案上诉人城区政府并未具体实施所谓强制拆除违法建筑这一行政行为（有《告知书》、证人等佐证）。原审判决仅以之前一起案件代理人“当庭明确表示，拆除行为是由长治市城区人民政府组织买施的”为由，认定上诉人是适格的被告，违反法律规定。三、本案缺失必要的诉讼参与人。根据《行政诉讼法》第二十九条的规定：公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。一审法院忽略了西南关村委的权益，没有依法通知其参加诉讼，显属不当。四、本案房屋是“协商拆除”而非“强制拆除”。长治市城区常青街道办事处于2017年2月15日下达（长城常通字[2017]第1号）《通知》。要求违法占地的西南关村民在2017年2月l7日前主动向街道办事处提交违法占地情况的说明，并在规定的时间内将占用的集体土地交回村集体。王某作为西南关村主任还带领街道办事处领导并会同村委会两委班子成员多次到王珍锁等违法占地村民家中宣讲法律、说服教育，并带头搬出违建房屋内的物品，将房屋交给村委，同意村委将违建房屋拆除。整个过程未发生任何的冲突或阻挠事件，有视频资料和照片等佐证，由此可见，本案不存在“强拆”的行政行为。综上所述，一审判决认定事实不清、适用法律不当。恳请二审法院在查清事实的基础上，依法撤销一审判决并改判或发回原审法院重新审理，以维护法律的尊严，维护上诉人的合法权利。本院经审理查明的事实与原判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案被诉的行政强制拆除行为发生在长治市城区政府开展的“五道五治”行动中，该项行动是长治市、区两级政府解决城乡道沿线环境问题，加强公路沿线环境治理，改善城乡面貌的重大举措，也是一项惠及人民群众福祉的民生工程。上诉人长治市城区人民政府在行政管理和执法过程中，应当牢固树立依法行政的理念，切实做到“法无授权不可为，法定职责应当为”，恪守依法行政、合理行政、程序正当的行政法治原则，把政府活动全面纳入法治轨道，在法治的轨道上行使权力，从而维护好广大人民群众的根本利益。关于本案诉讼主体是否适格的问题。2016年12月12日，长治市城区政府制定并下发了《长治市城区“五道五治”暨市容市貌综合整治行动实施方案》，并成立了由城区主要领导任务组长、副组长的领导小组。本案中，上诉人辩称，由于之前同类案件代理律师工作的失职，凭主观断定“拆违”是政府的行为，故辩称其不是本案被诉行政强制拆除行为的实施主体，亦不是本案适格被告主体。而上诉人长治市城区人民政府在之前其他同类型案件中，当庭认可行政强制拆除行为由其组织实施。上诉人作为一级地方人民政府应当坚持依法行政，诚信行政，同类型案件前后陈述矛盾，且无合理解释，故上诉人的主张不能成立，本院不予支持。关于本案被诉行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定，建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，被上诉人王某与西南关村签订《土地使用权转让合同》，在该土地上建设固定建筑，但并未办理相关规划、建设及用地手续，未办理过集体土地使用证及房屋所有权证。上诉人长治市城区人民政府应当依照上述相关法律规定，依法作出相应处理。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，2017年2月15日，上诉人长治市城区人民政府以长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室名义向原告王某作出编号为2017309的《限期拆除通知单》。2017年2月22日，被上诉人王某涉案房屋被强制拆除。上诉人实施上述行政行为时并未听取被上诉人陈述的申辩，对强制拆除没有进行公告，没有告知被上诉人申请复议和诉讼的权利，也没有给被上诉人预留复议和诉讼的合理期限，上诉人实施行政强制拆除的程序明显违反上述法律规定，程序存在明显违法。综上，原审判决结果正确，应予维持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元，由上诉人长治市城区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 李振华审判员 刘晓芬审判员 李克恭 二○一八年九月二十六日书记员 穆五谋