河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫01行初1018号原告王金生，男，汉族，1972年4月22日出生，住河南省登封市。委托代理人高建伟，河南京原律师事务所律师。委托代理人唐社利，河南京原律师事务所律师。被告登封市人民政府，住所地：登封市少林大道18号。法定代表人杨金军，代市长。委托代理人王辉，登封市政府法制办公室工作人员。委托代理人吴丽娜，登封市政府法制办公室工作人员。被告登封市环境保护局，住所地：登封市守敬路北段93号。法定代表人宋剑，局长。负责人程西欣，在该局分管法制工作。委托代理人张明丽，河南泽重律师事务所律师。被告登封市公安局，住所地：登封市少林大道116号。法定代表人张遂旺，局长。委托代理人申隆基，登封市公安局工作人员。委托代理人安泓霖，登封市公安局工作人员。被告登封市交通运输局，住所地：登封市嵩阳路61号。法定代表人吴建伟，局长。委托代理人洪鹏飞，河南博颂律师事务所律师。被告登封市水务局，住所地：登封市嵩山路27号。法定代表人翟国臣，局长。委托代理人武雪凤，登封市水务局工作人员。委托代理人吴帅兵，河南泽重律师事务所律师。被告登封市农业农村工作委员会，住所地：登封市守敬路中段。法定代表人马宗仁，主任。委托代理人周程辉，登封市农工委工作人员。委托代理人蔡银河，河南国计律师事务所律师。原告王金生诉被告登封市人民政府、登封市环境保护局、登封市公安局、登封市交通运输局、登封市水务局、登封市农业农村工作委员会行政行为违法一案，于2016年11月14日向本院提起诉讼，本院于2016年12月28日作出（2016）豫01行初685号行政裁定。以原告王金生超过法定起诉期限为由，驳回起诉。原告王金生不服，提出上诉。河南省高级人民法院于2017年6月20日作出（2017）豫行终975号行政裁定，撤销原裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2017年12月13日公开开庭审理了本案。原告王金生及委托代理人高建伟、唐社利，登封市人民政府的委托代理人王辉，登封市环境保护局负责人程西欣及委托代理人张明丽，登封市公安局的委托代理人申隆基，登封市交通运输局的委托代理人洪鹏飞，登封市水务局的委托代理人武雪凤、吴帅兵，登封市农业农村工作委员会的委托代理人蔡银河均到庭参加诉讼，现已审理终结。原告王金生诉称，1.请求依法确认六被告对白沙水库强制断电、禁航的具体行政行为违法；2.判令被告承担本案的全部诉讼费用。事实和理由：2014年8月5日，《市委办公室、市政府办公室关于成立登封市取缔白沙水库网箱养殖领导小组的通知》（登办文〔2014〕12号）（以下简称《成立领导小组的通知》）及《市委办公室、市政府办公室关于印发登封市取缔白沙水库网箱养殖工作实施方案的通知》（登办〔2014〕28号）（以下简称《实施方案的通知》），要求各职能部门在规定时间内，督促协调养殖户完成售鱼、拆除网箱的工作任务。工作步骤为：1.宣传发动及自行售鱼阶段（2014年8月6日-8月15日）；2.督促协调阶段（2014年8月16日-8月25日）；3.强制拆除阶段（2014年8月26日-8月31日）。2014年8月5日，登封市环境保护局、登封市公安局、登封市交通运输局、登封市水务局、登封市农业农村工作委员会联合发布《关于取缔白沙水库网箱养殖的通告》（登环通〔2014〕1号）（以下简称《取缔通告》）。《取缔通告》第二条载明：“自本通告发布之日起，白沙水库全部水域实施水上禁航等交通管制措施，未经允许任何船只不得在库区水域内从事投放饲料等污染水质活动；库区设置警戒线，禁止网箱向警戒线内移动。各网箱养殖户务必于2014年8月25日前将鱼售完并自行拆除网箱，逾期仍未将鱼售完并自行拆除网箱的，将依法组织实施强制拆除，造成的经济损失由养殖户自行承担。”2014年8月7日下午，告成镇人民政府配合各被告组织养殖户召开动员大会，并对各养殖户下达了《网箱养殖取缔通知书》（印刷落款日期为2014年8月5日，实际签发日期是2014年8月7日），要求各养殖户于2014年8月25日前将鱼全部出售完毕并拆除网箱，逾期不拆除者，将依法实施强制拆除。2014年8月7日，《网箱养殖取缔通知书》发出当天，上述各被告即对原告网箱养殖的水域实施断电、禁航等措施，仅保留部分执法船在水面航行。2014年8月7日当晚，原告及其他养殖户从执法船上工作人员处听到有鱼漂在水面上，原告及其他养殖户得知自己养殖的鱼开始出现死亡现象，原告及其他养殖户要求立即进入养殖区对鱼群进行机械增氧，以减少损失，但被告以《取缔通告》第二条之规定为依据拒绝原告进入水面。2014年8月8日早上，原告及其他养殖户再次要求进入网箱养殖区域查看鱼的状况，发现鱼已经全部死亡，全部漂浮在水面上，各被告开始与原告及其他养殖户协调赔偿方案。2014年8月10日，郑州发祥电力有限公司根据《实施方案的通知》作为原告的帮扶单位与原告签订《协议》一份，对原告的经济损失进行“补偿”。原告等养殖户拒绝签订上述《协议》，要求各被告按照原告的实际损失进行赔偿，帮扶单位的工作人员告知原告等养殖户，若不签署《协议》，连这部分“补偿”也没有了。原告和其他养殖户无奈之下，被迫在《协议》上签字。根据《实施方案的通知》，被告在2014年8月15日前的工作任务是宣传发动及自行售鱼阶段，并不能强制断电和禁航，但2014年8月7日当天被告即采取断电、禁航等措施，原告根本没有时间没有机会出售养殖的鱼，给原告养殖的鱼带来严重的生命威胁。在出现鱼类死亡的现象时，被告又禁航阻止原告进入水域为鱼类增氧，导致原告养殖的鱼全部死亡。因此，被告断电、禁航的具体行政行为违法，上述断电、禁航行为给原告造成了严重的损失。上述事实有《取缔通告》《网箱养殖取缔通知书》《协议》等为证。原告和其他养殖户从2014年8月至今一直与被告协商赔偿问题，被告一直推脱，原告一直通过多种途径维权至今。为维护原告合法权益，根据《行政诉讼法》有关规定，特提起诉讼。原告为支持其诉讼请求提交的证据有：1.原告所在地区村委会任期目标、村委会年度计划告示书一份；登封市人民政府门户网站信息报道两篇；登封市水务局网站信息报道一篇。证明：被告登封市人民政府为促进农村经济发展提倡库区移民养鱼，原告系库区移民。2.《实施方案的通知》一份；《成立领导小组的通知》一份；《取缔通告》一份；《中共登封市委、登封市人民政府关于取缔白沙水库网箱养殖告市民书》一份。证明：2014年8月25日之前，为发动售鱼及协调售鱼阶段，不得强制拆除网箱。被告登封市环境保护局、登封市公安局、登封市交通运输局、登封市水务局、登封市农业农村委员会为取缔网箱养殖工作的实施者，该五被告实施白沙水库全部水域水上禁航等交通管制措施。六被告作为取缔网箱养殖的决策者和实施者，禁航、断电的具体行政行为是由被告作出的，被告主体适格。3.《网箱养殖取缔通知书》两份；鱼死亡现场照片七张；登封市人民政府门户网站信息报道四篇；证人证言四份，经原告申请证人吴某出庭作证。证明：被告登封市环境保护局向原告发放《网箱养殖取缔通知书》当天，未给原告留足售鱼时间各被告就实施禁航、断电行为，致使原告的鱼于2014年8月8日就因缺氧大面积死亡，原告鱼死亡的损失与被告的具体行政行为有因果关系。被告登封市人民政府答辩称：一、原告的鱼死亡与答辩人没有关系，答辩人发文的行为对原告的权利义务不产生影响。首先，答辩人只是下发过《实施方案的通知》，被告登封市环境保护局、登封市公安局、登封市交通运输局、登封市水务局、登封市农业农村工作委员会共同发布的《取缔通告》，并没有针对原告做出任何致其鱼死亡的具体行政行为，下发文件的行为对原告的权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第八项的规定，依法应当驳回原告的起诉；其次，原告的鱼是否死亡以及死亡的具体原因无法查证，更不能认定答辩人与原告的鱼死亡之间有任何的利害关系。二、原告起诉超过了起诉期限。原告所诉行政行为发生在2014年8月7日，距今超过了2年，并且原告没有证据证明在此期间主张过权利，原告的诉讼请求超过了《行政诉讼法》规定的6个月的起诉期限，依法应当驳回原告的起诉。三、答辩人行为符合相关法律规定。答辩人取缔网箱养鱼，是为了改善白沙水库水环境质量，确保白沙水库出境断面水质稳定达标和我市饮用水源的饮水安全，是依据《河南省防汛抗旱指挥部关于立即清除白沙水库库区网箱养鱼的紧急通知》（豫防指电〔2014〕15号）、《郑州市环境保护局关于改善出境断面水质的通知》做出的，符合《渔业法》《河南省水污染法防治条例》的法律规定。答辩人没有对原告实施过禁电的行政行为，原告诉请确认答辩人禁电行为违法没有事实依据。答辩人也从未针对原告作出过任何关于禁航的具体行政行为，原告起诉主要针对的《实施方案的通知》《取缔通告》两份文件为抽象行政行为，不可单独进行司法审查。禁航是取缔网箱养鱼工作的具体实施措施，只禁止投放饲料等污染水质活动。另外，河南省白沙水库管理局于2014年4月1日向登封市委、市政府发送的《关于白沙水库可能出现最低蓄水位的函》（白沙办函〔2014〕4号），明确了白沙水库可能出现最低水位，根据《河南省水路交通管理办法》第三十四条规定，县级以上水路交通管理机构可以采取封航、减载航行等措施，答辩人行为合法。四、原告网箱内存鱼死亡与答辩人无关，且相关单位已对原告鱼塘损失补偿完毕。原告网箱内的鱼死亡系自然原因造成的，与答辩人无关，自2012年起白沙水库水位持续下降，至2014年接近死库容，且2014年8月6日至2014年8月9日，白沙水库区域连续降雨，气压低，水中缺氧严重，加上水库内网箱养鱼密度过大，大量的鱼饲料使水质富营养化，更加降低了水中氧气含量，造成水库中鱼类大量死亡。因此，原告网箱内鱼死亡与水位持续下降及自然天气有关，与答辩人无关，原告要求答辩人对其进行赔偿没有事实根据和法律依据。另外，2014年8月10日原告与相关单位签订了补偿协议，且已经按照协议的约定补偿到位，因此，原告无权要求答辩人对其损失进行赔偿。五、原告在白沙水库进行网箱养殖不符合相关法律规定，依法应当取缔。《河南省人民政府办公厅关于印发〈河南省城市集中式饮用水源保护区划的通知〉》（豫政办〔2007〕125号）文件将白沙水库划定为饮用水源地。《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条规定，禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。原告在白沙水库进行网箱养殖不符合相关法律规定，依法应当取缔。综上，本案不属于行政诉讼受案范围，原告诉讼请求超过了法定起诉期限，答辩人合法行政与原告损失之间没有因果关系，且已经补偿了原告，请求人民法院依法驳回原告起诉。被告登封市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.《河南省防汛抗旱指挥部关于立即清除白沙水库库区网箱养鱼的紧急通知》（豫防指电〔2014〕15号）、《郑州市环境保护局关于改善出境断面水质的通知》各一份，证明取缔白沙水库网箱养殖是按照河南省、郑州市下发的文件做出，有法可依。2.《实施方案的通知》《取缔通告》各一份，证明登封市人民政府没有下发过任何关于禁电的文件，被告没有实施过禁电等具体行政行为，禁航只是取缔网箱养鱼工作的具体实施措施。3.《河南省人民政府办公厅关于印发〈河南省城市集中式饮用水源保护区划的通知〉》（豫政办〔2007〕125号）文件一份，证明2007年白沙水库被划分为饮用水源地，根据《中华人民共和国水污染防治法》取缔白沙水库网箱养殖依据充分，原告在白沙水库养鱼不符合法律规定。4.河南省白沙水库管理局下发的《关于白沙水库可能出现最低蓄水位的函》（白沙办函〔2014〕4号）文件一份，证明自2012年起，白沙水库水位持续下降，至2014年6月，接近死水位，县级以上水路交通管理机构可以采取限时航行、单向航行、封航、减载航行等措施，因水库水位下降，将导致水库网箱内的鱼死亡。5.登封市气象局天气数据材料四份、2014年第20期郑州晚报一份，证明2014年8月6日至8月9日登封市范围内气压较低、连续降雨，天气原因造成鱼类因水中缺氧而大量死亡。6.补助协议及拆除网箱补助凭证各一份，证明帮扶单位对原告的网箱养殖损失已经补偿完毕。被告登封市环境保护局答辩称：一、原告起诉已超过法定时效，依法应当驳回原告起诉。二、答辩人未对原告实施强制断电、禁航的具体行政行为。2014年8月5日，答辩人参与下发《实施方案的通知》，该通知是根据《中华人民共和国渔业法》和《河南省水污染防治条例》的相关规定制作的，其制作有法可依，并无不当之处，通知中禁航范围仅限于禁止在库区水域内从事投放饲料等污染水质的航行活动，但不包含断电措施。且通知下发后，答辩人并未具体实施禁航的行政行为，原告所诉没有事实和法律依据。被告登封市环境保护局向本院提交了以下证据、依据：2014年4月1日河南省白沙水库管理局向登封市委、市政府发送的《关于白沙水库可能出现最低蓄水位的函》（白沙办函〔2014〕4号）；登封市气象局出具的2014年8月登封气象站气压、气温、降水量、风速的数据表一份；2014年8月15日郑州晚报一份，证明原告网箱内存鱼死亡属自然原因。被告登封市公安局答辩称：一、我局并未对白沙水库的网箱养殖户采取断电、禁航等措施。为防止发生群体性事件，我局白沙水库周边辖区派出所民警在8月7日后一周内到登封市徐庄镇刘沟村、马峪口村与白沙水库交接处执勤，维护现场秩序，保证卖鱼、买鱼有序进行。二、原告起诉已超过诉讼时效。三、登封市公安局不是适格被告。原告起诉状中列公安机关为被告不合适，在事发当时，登封市公安局民警在现场维护现场秩序是根据《人民警察法》等法律法规的一种正常履职行为，其本意是维护现场秩序，疏导交通，保证不发生群体性事件、治安案件等破坏社会治安的行为，并不属于取缔网箱行政行为的一部分。登封市公安局的执勤行为与原告的权利义务以及其诉状的诉求没有任何实质性关系。登封市公安局的正常维护社会秩序行为并没有侵犯原告的任何权益，根据行政诉讼法相关规定，登封市公安局不是本案的适格被告。被告登封市公安局向本院提交了以下依据：《人民警察法》第六条；《行政诉讼法》第二十六条、第四十六条。被告登封市交通运输局答辩称：一、本案不属于行政诉讼的受案范围，依法应当驳回原告的起诉。首先，答辩人没有针对原告做出任何具体行政行为。从原告诉状的内容来看，答辩人从未针对原告王金生依据行政法规作出过任何符合《行政诉讼法》第十二条可以提起行政诉讼的具体行政行为。因此，原告的起诉没有事实依据和法律依据。其次，原告起诉的违法行政行为其实质是抽象行政行为，依法不具有可诉性。原告起诉的主要事实是《实施方案的通知》《取缔通告》，上述文件是答辩人与其他被告制作的规范性文件，所针对的对象是不特定的，其法律性质属于抽象行政行为。依据《行政诉讼法》第十三条第二项的规定，人民法院对于抽象行政行为不单独进行司法审查，依法不应受理原告的起诉。二、原告王金生起诉已超过法定的起诉期限，依法应驳回其起诉。三、被告对白沙水库实施禁航符合法律规定。被告登封市交通运输局向本院提交了以下证据、依据：1.河南省人民政府办公厅关于印发《河南省城市集中式饮用水源保护区划的通知》（豫政办〔2007〕125号）复印件一份，证明白沙水库2007年被河南省人民政府明确划定为饮用水源地，任何单位和个人不得在该区域内从事网箱养殖业务，取缔白沙水库网箱养殖是合法的。2.《实施方案的通知》《取缔通告》，证明登封市交通运输局依照职权发布通知，其行为不是针对原告个人，而是针对不特定对象，该行为的性质属规范性文件的发布，是抽象行政行为，人民法院不能单独进行司法审查。3.河南省白沙水库管理局《关于白沙水库可能出现最低蓄水位的函》（白沙办函〔2014〕4号），证明自2012年起白沙水库水位连续下降，至2014年6月水位接近死水位，登封市交通运输局应当依法采取禁航措施。4.国务院颁布的《内河交通安全管理条例》、河南省人民政府颁布的《河南省水路交通管理办法》第三十四条，证明登封市交通运输局对白沙水库区域实施禁航措施的依据是行政法规和政府规章，不存在任何违法情形。被告登封市水务局答辩称：一、原告起诉已超过法定时效，依法应当驳回原告起诉。二、答辩人未对原告实施强制断电、禁航的具体行政行为。综上所述，原告起诉答辩人没有事实及法律依据，请求查明事实后依法裁定驳回原告起诉。被告登封市水务局向本院提交了以下证据、依据：《关于白沙水库可能出现最低蓄水位的函》（白沙办函〔2014〕4号）；登封市气象局出具的2014年8月登封气象站气压、气温、降水量、风速的数据表一份；2014年8月15日郑州晚报一份，证明原告网箱内存鱼死亡属自然原因。被告登封市农业农村工作委员会答辩称：一、被答辩人起诉超过诉讼时效。二、被答辩人诉讼请求不属于法院受理范围。三、被答辩人在白沙水库进行网箱养殖不符合相关法律规定。四、答辩人行政行为符合相关法律规定。五、被答辩人网箱内存鱼死亡与答辩人无关，且相关单位已对被答辩人鱼塘损失补偿完毕。六、原告起诉不符合起诉条件。综上，被答辩人诉讼请求超过了行政诉讼时效，答辩人合法行政与被答辩人损失之间没有因果关系，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告登封市农业农村工作委员会向本院提交了以下证据、依据：《取缔通告》，证明其仅参与了该抽象行政行为。经庭审质证，原告对六被告提交的证据与其提交的证据重合部分予以认可，对证明目的不予认可。对六被告提交的其他证据关联性均不予认可，不能够证明其没有对原告实施断电、禁航的具体行政行为，且登封市气象局的数据资料，不是鉴定结论，不能够证明是天气原因造成原告鱼类死亡。被告登封市人民政府对原告的第二组证据认为，其只是参与制定《实施方案的通知》，且属于内部文件，不是具体行政行为。其没有参与发布《取缔通告》。取缔白沙水库网箱养殖市民告知书只是告知禁止养鱼，并没有禁航，也证明不了实施了禁航行为。对原告第三组证据的照片的真实性不予认可，不能证明鱼死亡的原因，不能证明鱼死亡与断电禁航的因果关系。被告登封市环境保护局对原告的第二组证据真实性无异议，但不是具体行政行为。对原告的第三组证据中取缔通知书真实性无异议，证明目的有异议；照片仅能证明鱼死亡，不能证明死亡原因；4篇报道对其真实性不予认可；证人证言真实性不予认可，均不能证明环保局具体实施了强制断电的行政行为。被告登封市公安局对原告的第二组证据真实性无异议，对第三组证据中证人证言的真实性有异议。被告登封市交通运输局对原告的第二组证据真实性无异议，只能证明抽象行政行为的存在，不能证明具体行政行为是否存在。对第三组证据证明目的有异议，不足以证明其实施了具体禁航行政行为。被告登封市水务局对原告的第二、三组证据证明目的有异议，不能证明断电行为的存在，且其未参与禁航行为。被告登封市农业农村工作委员会对原告提交的第二、三组证据证明目的不予认可，且其没有参与具体行政行为。本院对上述证据认证如下：对证人吴某关于断电的证言，无其他证据相印证，不予采信。对原、被告双方提交的其他证据真实性、合法性、关联性均予以确认。经审理查明，依《河南省防汛抗旱指挥部关于立即清除白沙水库库区网箱养鱼的紧急通知》（豫防指电〔2014〕15号）、《郑州市环境保护局关于改善出境断面水质的通知》及《关于白沙水库可能出现最低蓄水位的函》（白沙办函〔2014〕4号）反映的情况，为进一步改善白沙水库水环境质量，确保白沙水库出境断面水质达标和当地饮用水源地饮水安全，登封市委、登封市人民政府于2014年8月5日联合下发《市委办公室、市政府办公室关于成立登封市取缔白沙水库网箱养殖领导小组的通知》（登办文〔2014〕12号）、《市委办公室、市政府办公室关于印发登封市取缔白沙水库网箱养殖工作实施方案的通知》（登办〔2014〕28号），制定取缔白沙水库网箱养殖工作实施方案，并成立领导小组和相关组织机构。要求各职能部门在规定时间内，督促协调养殖户完成售鱼、拆除网箱的工作任务；并制定了工作步骤：1.宣传发动及自行售鱼阶段（2014年8月6日-8月15日），在此阶段售鱼每斤补助1元，拆除网箱每平方米补助10元；2.督促协调阶段（2014年8月16日-8月25日），在此阶段售鱼每斤补助0.5元，拆除网箱每平方米补助10元；3.强制拆除阶段（2014年8月26日-8月31日），此阶段不予补助；4.责任追究阶段（2014年9月1日-9月5日）；明确了职责分工及要求，还制定了相关保障措施。2014年8月5日，登封市环境保护局、登封市公安局、登封市交通运输局、登封市水务局、登封市农业农村工作委员会联合发布《关于取缔白沙水库网箱养殖的通告》（登环通〔2014〕1号），《取缔通告》第二条载明：“自本通告发布之日起，白沙水库全部水域实施水上禁航等交通管制措施，未经允许任何船只不得在库区水域内从事投放饲料等污染水质活动；库区设置警戒线，禁止网箱向警戒线内移动。各网箱养殖户务必于2014年8月25日前将鱼售完并自行拆除网箱，逾期仍未将鱼售完并自行拆除网箱的，将依法组织实施强制拆除，造成的经济损失由养殖户自行承担。”2014年8月5日，登封市环境保护局向原告下达了《网箱养殖取缔通知书》，责令原告于2014年8月7日前停止投放饲料等一切与售鱼无关的活动，并于2014年8月25日前将鱼全部出售完毕并拆除网箱，逾期不拆除者，将依法实施强制拆除。2014年8月10日，郑州发祥电力有限公司根据《实施方案的通知》作为原告的帮扶单位与原告签订《协议》一份，确定原告网箱数量，达成协议后要求原告于8月14日20时将本户所养殖的所有鱼清理出水库，运到指定位置，并拉出所有网箱上岸；根据《协议》约定，郑州发祥电力有限公司按照原告的鱼量给予政策性帮扶（每斤1元），并对拆除网箱每平米补助10元。待原告拉出网箱后一次性付给原告王金生帮扶款共计300000元，其中包括48个网箱补助款95003.8元。三方自觉履行合同，不得以各种借口不履行合同，否则不予补贴。同时，原告在补助凭证上签字认可，之后也领取了该款项。但是原告称，根据《实施方案的通知》，被告在2014年8月15日前的工作任务是宣传发动及自行售鱼阶段，并不能强制断电和禁航，但2014年8月7日当天被告即采取断电、禁航等措施，原告根本没有时间、没有机会出售养殖的鱼，给原告养殖的鱼带来严重的生命威胁。在出现鱼类死亡的现象时，被告又禁航阻止原告进入水域为鱼类增氧，导致原告养殖的鱼全部死亡。因此，被告断电、禁航的具体行政行为违法，上述断电、禁航行为给原告造成了严重的损失。本院认为：一、关于本案被诉行政行为责任主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。从《关于取缔白沙水库网箱养殖的通告》（登环通〔2014〕1号）可以看出，登封市环境保护局、登封市公安局、登封市交通运输局、登封市水务局、登封市农业农村工作委员会是取缔白沙水库网箱养鱼的共同实施单位，是共同被告。登封市人民政府联合登封市委下发的《市委办公室、市政府办公室关于印发登封市取缔白沙水库网箱养殖工作实施方案的通知》（登办〔2014〕28号）及《市委办公室、市政府办公室关于成立登封市取缔白沙水库网箱养殖领导小组的通知》（登办文〔2014〕12号），属于行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，因此登封市人民政府不是本案适格被告。二、被告是否存在对白沙水库强制断电、禁航的具体行政行为。《取缔通告》未明确采取断电措施，现有证据亦不能证明存在断电事实；但《取缔通告》明确采取禁航措施，故推定存在禁航事实。三、关于禁航合法性问题。1.白沙水库被划定为饮用水水源地。《河南省城市集中式饮用水源保护区划》划定白沙水库为地表水饮用水源保护区。其中，取水口上游1000米的水域及沿岸100米的陆域被划定为一级保护区，一级保护区外3000米的水域及沿岸200米的陆域被划定为二级保护区。依据《河南省城市集中式饮用水源保护区划》，一级保护区禁止从事网箱养鱼，二级保护区内从事网箱养殖活动的，应采取措施防止污染饮用水水体。2.本案原告未依法取得养殖证。依照《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款规定，未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。由此可见，行政机关要求原告限期拆除养殖设施具有法律依据。3.当时白沙水库接近死水位，被告采取禁航措施，要求原告拆除养殖设施是为进一步改善白沙水库水环境质量，确保白沙水库出境断面水质达标和当地饮用水源地饮水安全。4.依据河南省人民政府颁布的《河南省水路交通管理办法》第三十四条第二款规定，县级以上水路交通管理机构遇有水位陡落、水面漂浮物密度过量等情形，有权采取封航等临时性限制交通的措施。四、被诉行政行为与鱼死亡之间是否具有因果关系。鱼出现死亡，存在水库水位下降等客观原因，现有证据不能确认被告的行政行为与原告养殖的鱼死亡之间具有因果关系。综上，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王金生的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王金生承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴纳凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  杨彦浩二〇一八年九月二十五日书记员  乔梦龙