四川省资中县人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川1025行初30号 原告内江市双鹰煤炭有限责任公司，住所地内江市资中县双河镇长堰塘村4社。 法定代表人杨明学，董事长。 委托代理人王冰松，该公司劳社处工作人员。 委托代理人彭威，四川普佑律师事务所律师。 被告资中县社会保险事业管理局，住所地资中县城南东干道。 法定代表人谢卫东，局长。 委托代理人易行雨，该局征收股股长。 委托代理人邓俊翔，该局法律顾问。 第三人曹国清，男，1968年9月2日出生，汉族，住资中县。 原告内江市双鹰煤炭有限公司（以下简称“双鹰公司”）不服被告资中县社会保险事业管理局（以下简称“资中县社保局”）于2017年10月26日对其作出的[2017]02号《社会保险限期补缴通知》，于2018年3月23日向本院提起行政诉讼，本院于2018年3月23日立案后，于2018年3月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因曹国清与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年5月22日公开开庭审理了本案，原告委托代理人王冰松、彭威、被告法定代表人谢卫东及其委托代理人易行雨、邓俊翔和第三人曹国清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告资中县社保局于2017年10月26日向原告双鹰公司发出[2017]02号《社会保险费限期补缴通知》，内容为：截至2017年10月26日，你单位应按资社险稽改[2017]28号补缴刘建国、曹国清、刘期国等16名从参加工作之日至你单位已为该16名职工参保缴费期间的社会保险费655327.15元。并且在该通知的附件中核算出为曹国清补缴从2002年3月至2009年12月的养老保险费用52849.62元。现根据《中华人民共和国社会保险法》第六十三条、八十六条规定，责令你单位于2017年11月30日前补缴上述职工的社会保险费，以及滞纳金（标准为自欠缴之日起按日加收万分之五）。逾期未缴纳，又无正当理由的，我们将依法提请社会保险行政部门直接划拨欠缴的社会保险费。如对本决定不服，可申请行政复议或向人民法院提请行政诉讼。同时附《内江双鹰公司职工基本养老保险费补缴审核表》，在该表中列明了每名职工补缴基本养老保险费的明细，其中第三人曹国清的补缴时间段为2002年3月至2009年12月、补缴月数为94个月、缴费基数为787.95元、补缴金额为52849.62元（包括本金20738.7元、利息8168.02元、滞纳金23942.9元）、滞纳金截止时间为2017年10月26日。 原告双鹰公司诉称：原告于2017年10月26日收到被告作出的《社会保险费限期补缴通知》（以下简称“《补缴通知》”），在该通知中，被告责令原告补缴第三人曹国清等16名职工从参加工作之日至单位为这些职工参保缴费期间的社会保险费655327.15元。被告作出该《补缴通知》系因第三人等于2016年向被告提出申请，要求被告责令原告补缴第三人从参加工作至参加养老保险期间的基本养老保险费，而被告在法定期限内未答复，第三人以被告未履行法定职责为由，向人民法院提起诉讼。人民法院作出一审判决，责令被告限期对第三人的申请进行处理，该案上诉后，二审法院予以维持。被告作出的该《补缴通知》系执行法院的生效判决，即对第三人等职工的申请进行处理。原告认为，被告在对第三人等职工的申请进行处理时仅凭第三人单方提交的一份工作年限统计表就作出责令原告为第三人补缴养老保险费的决定认定事实的证据不足，适用法律错误。理由如下：第一、根据《劳动保障监察条例》第二十条“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处”的规定，原告早已于2010年1月即为曹国清办理了养老保险，劳动保障部门作出相应的行政处理决定的追溯期为两年，《补缴通知》的处理决定已远超过了两年的追溯期。《中华人民共和国社会保险法》（以下简称“《社会保险法》”）第六十三条、第八十六条规定，将责令限期缴纳社会保险费的主体明确为社会保险费征收机构，但并未取消《劳动保障监察条例》就查处期限为2年的时效性规定。被告在作出涉案行政行为时，所适用的法律依据为《社会保险法》第六十三条、第八十六条和四川省人力资源和社会保障厅制定的川人社办发[2015]158号《关于企业职工基本养老保险费缴纳有关问题的处理意见》（以下简称“川人社办发[2015]158号文件）第一条的规定，而《劳动保障监察条例》系国务院制定的现行有效的行政法规，其效力高于川人社办发[2015]158号文件，川人社办发[2015]158号文件的规定明显违背了《劳动保障监察条例》的相关规定，应认定为不合法。第二、《社会保险法》系在2011年7月以后施行，只能适用于2011年7月以后的行为，而被告作出的补缴决定所涉及的行为发生于《社会保险法》施行之前，应当按照当时的法律规定进行处理。对1996年1月1日至2011年6月30日期间，用人单位应当补缴职工养老保险费的情形，川人社办发[2015]158号文件作出了相关规定，而该文件不属于立法性文件，属于非立法性规范性文件，其对《社会保险法》施行前应当补缴养老保险费的情形作出相关规定必须要有上位法的授权，而该文件作出的相关规定没有上位法的依据，其作出的规定应属违法。根据国法（2005）38号文件、劳社部发（2005）31号文件、川府发（2006）13号文件的规定，养老保险的覆盖范围都是逐步扩大，这说明在《社会保险法》施行前并不是所有企业职工都纳入了养老保险的覆盖范围，政策只是在逐步落实当中，川人社办发[2015]158号文件对《社会保险法》施行前包括第三人等农民工在内的所有企业职工均纳入养老保险的覆盖范围，明显与当时的法律和政策不符，其相关规定应不能作为被告作出涉案行政行为的法律依据。第三、被告认定第三人等职工到原告参加工作时间的依据系第三人提交的一份工作年限统计表，该统计表只是第三人的个人陈述，而没有其他证据印证，不能作为认定涉案事实的依据。被告在作出补缴决定前向原告发出了一份补缴材料的通知，不能因原告不交就认为原告举证不能，在行政程序中，作为行政相对人的原告不负有举证责任，证据应由行政机关负责收集。根据四川省人力资源和社会保障厅的有关文件规定，办理一次性补交养老保险费超过三年（含）的，需提供人民法院、审计部门、实施劳动保障监察的行政部门或劳动争议仲裁委员会出具的具有法律效力证明与职工一次性缴费期间存在劳动关系的相应文书。在本案中，被告作出该决定时既没有这样的“相应文书”，也无权对劳动关系作出认定，因此，被告作出的《补缴通知》没有事实依据，也与相关文件规定不符。第四、根据《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，被告的处罚行为已超过法律规定的期限，属于违法行为。 综上所述，被告作出的涉案《补缴通知》缺乏事实依据，适用法律错误，依法应当撤销，为此，原告请求人民法院撤销被告于2017年10月26日作出的[2017]02号《社会保险费限期补缴通知》中要求为第三人曹国清补缴养老保险费52849.62元的决定，并附带审查川人社办发[2015]158号文件的合法性。 被告资中县社保局辩称：根据《中华人民共和国社会保险法》第八条“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作”和第六十三条“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足”的规定，被告系资中县人力资源和社会保障局主管的全额拨款的事业单位，负责本县范围内基本养老保险和工伤保险的经办工作，属于法律规定的社会保险经办机构，其主体资格合法。2016年7月19日，原告单位职工张高辉等41人向资中县人民法院提起诉讼，要求被告责令原告补缴其从参加工作至今的基本养老保险费。同年12月，资中县人民法院作出一审判决：由被告对张高辉等职工要求责令原告补缴从其参加工作时到其参加基本养老保险期间少缴的基本养老保险费的申请进行处理。原告不服一审判决提起上诉。二审法院于2017年6月作出终审判决，维持原判。2017年9月5日，被告向原告送达了稽核意见书。9月25日，被告向原告发出了《资中县社会保险事业管理局养老保险费限期补缴通知》（社险稽改[2017]28）号，要求原告向被告提交刘建国等20名职工的劳动合同、补缴期间的工资花名册以及存在劳动关系的相应文书，经市、县社保局审核后为其补缴养老保险费，逾期不提交相关资料的法律责任由原告自行承担。后原告就该《补缴通知》向资中县人民法院提起诉讼，被人民法院以不属于可诉的独立的行政行为为由驳回起诉。此后，原告一直未向被告提交相关资料。2017年10月26日，被告依据第三人张焕生等16人提交的补缴申请表中记载的建立劳动关系的时间核定了原告应当补缴养老保险费的金额（补缴基数按照四川省在岗职工月平均工资的60%予以确定），并向原告送达了[2017]2号《社会保险费限期补缴通知》，要求原告为第三人张焕生等16人补缴从建立劳动关系其至单位为其统一参加养老保险时止的养老保险费。被告认为，被告依据《社会保险法》和四川省人力资源和社会保障厅《关于企业职工基本养老保险费缴纳有关问题的处理意见》的相关规定，依法按程序向原告发出《社会保险费限期补缴通知》于法有据，理应得到支持，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交以下证据、依据：1.统计表一份，该表上载明了包括第三人在内的41人的养老保险起始时间和参加工作时间，系被告作出《补缴通知》的事实依据；2.被告于2017年9月6日向原告发出的稽核意见书、2017年9月25日发出的社险稽改[2017]28号《养老保险费限期补缴通知》，证明被告按照法律规定向原告发出稽核意见书和限期提交相关材料的通知，原告未提交相关材料，被告在核定补缴金额后发出《补缴通知》程序合法；3.法律依据：《社会保险法》第八条、第六十三条、八十六条和《社会保险费申报缴纳管理规定》第三条、第十六条以及川人社办发[2015]158号文件第一条的规定。 第三人曹国清述称：内江市中级人民法院终审判决维持资中县人民法院原判决资中县社保局补充征收第三人等27人的养老保险费。而资中县法院在审理第三人等职工诉资中县社保局履行法定职责一案中，双鹰公司提交了第三人等职工参加工作时间的统计表，职工的工龄是公司的原始记录所记载，人民法院的判决已认定，具有法律的证明效力。职工在与公司签订劳动合同后，合同已被公司收回，职工自己没有劳动合同，系双鹰公司违法操纵。《劳动保障监察条例》第二十条规定“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处”。故原告认为省人社厅下发的川人社办发[2015]158号文件违法，实际是片面钻法律空子，肆意坑害劳工权益。《劳动监察条例》第二十条第一款规定了追诉期为2年，但该条第二款规定“前款规定期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算”，本案原告的主张明显与该条款规定矛盾，因为原告至今仍继续违法，不足额缴纳社会保险（全额职工养老保险和全额职工医疗保险），因此起算时间应按现在或违法终了之日算起。《劳动监察条例》第二十一条规定“用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章。对劳动者造成损害的，依法承担赔偿责任。劳动者与用人单位就赔偿发生争议的，依照国家有关劳动争议的规定处理。对应当通过劳动争议处理程序解决的事项……劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理”，该条法律条款，明确了违反劳动保障法律、法规的行为超过2年的追诉期，劳动行政部门不再查处，只是针对没有对劳动者造成损害的一般违法行为，或者只是不追究违法者的刑事责任和行政责任，而对劳动者造成损害的，则依法应当承担赔偿责任，这是没有时效的。而省人社厅下发的川人社办发[2015]158号文件，对用人单位欠缴、漏缴职工养老保险费的行为规范了实施细则，该文件公正、具体、准确且合法。原告紧抓《劳动监察条例》第二十条和《行政处罚法》第二十九条前半款关于2年追诉期的规定不放，但《行政处罚法》第二十九条却同时有“法律另有规定的除外”的规定，原告显然是在钻法律空子，肆意坑害劳工权益，其行为依法应当受到处罚。被告资中县社保局作出的涉案《补缴通知》中所核定的第三人的补缴金额是错误的，并不是按照足额的补缴基数核定的，被告核定的补缴基数是60%，应该按照法律规定的基数100%进行核定。并且在第三人等职工参保后，也未足额缴纳养老保险费和医疗保险费，要求社会保险征收部门依法计算并按实数追缴。 经庭审质证，原告的质证意见为：第一、被告提交的第1项证据系第三人的个人陈述，被告根据第三人的个人陈述就认定其与原告建立劳动关系的时间，超越了法律赋予被告的权限；第二、原告收到了被告第2项证据所列的稽核意见书和提供相关材料的通知，但对其证明内容有异议，被告错误的理解了人民法院的判决结果，将人民法院作出的对第三人的申请进行处理的判决错误的理解为赋予了其稽核的法定权利；第三、被告提交的法律依据中，《社会保险法》自2011年7月1日起施行，只能规范之后的行为，不能溯及既往，川人社办发[2015]158号文件只是规范性文件，没有上位法的授权，且与《劳动监察条例》和《行政处罚法》关于两年追溯期的规定相抵触，该文件不合法。 第三人对被告提交的证据、依据没有异议。 本院对上述证据认证如下： 被告提交的第1项证据系第三人向其提交，第三人称该证据系由原告制作，原告当庭予以否认，在未有其他证据予以佐证的情况下，该证据应不予采信；被告的第2项证据系证明其在处理本案时向原告发出了相关文书，原告也认可收到上述文书，该项证据能证明被告履行了相关程序，故应予采信；被告提交相关法律依据现行有效，但是否适用于涉案事实的处理，在此不作阐述。 经审理查明：第三人等双鹰公司职工于2016年向被告提出申请，要求被告责令双鹰公司补缴第三人从参加工作至参加养老保险期间的基本养老保险费，而被告在法定期限内未答复，第三人以被告未履行法定职责为由，向本院提起诉讼，本院于同年12月作出一审判决，责令被告限期对第三人的申请进行处理，双鹰公司不服，上诉至内江市中级人民法院，该院于2017年6月终审予以维持。2017年9月6日，被告向原告发出《稽核意见书》，责令原告于10日内纠正违规行为，否则将根据《社会保险稽核办法》第十一条规定，提请人力资源和社会保障行政部门依法处罚。2017年9月15日，被告向原告发出社险稽改[2017]28号《养老保险费限期补缴通知》，要求原告按照川人社办发[2015]158号文件第一条的规定，在十个工作日内提交第三人的相关补缴资料。该通知同时注明相关补缴资料为:1.与补缴人签订的劳动合同；2.补缴人补缴期间的每月工资花名册；3.按四川省人力资源和社会保障厅人社函[2017]627号《四川省人力资源和社会保障厅转发人力资源和社会保障部的通知》第二条“用人单位按照《关于企业职工基本养老保险费缴纳有关问题的处理意见》（川人社办发[2015]158号）和《关于贯彻企业职工基本养老保险费缴纳有关问题处理意见的通知》（川人社险[2015]31号）等文件规定办理一次性补缴养老保险费超过3年（含）的，需提供人民法院、审计部门、实施劳动保障监察的行政部门或劳动争议仲裁委员会出具的具有法律效力证明与职工一次性缴费期间存在劳动关系的相应文书。但原告在收到上述通知后，并未提交相关补缴资料。2017年10月26日，被告向双鹰公司发出[2017]02号《社会保险费限期补缴通知》，责令原告于2017年11月30日前补缴第三人等16名职工的社会保险费，以及滞纳金和利息655327.15元，其中第三人曹国清应补缴金额为52849.62元。 本院认为：根据国务院《社会保险费征缴暂行条例》第六条“社会保险费实行三项社会保险费集中、统一征收，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构（以下简称社会保险经办机构）征收”和四川省人民政府《贯彻实施意见的通知》第二点“全省各级社会保险经办机构为社会保险费的征收机构，社会保险费征收办法，由省劳动厅会同有关部门另行制定”的规定，资中县社保局作为社会保险经办机构是资中县社会保险费的征收机构，具有作出涉案行政行为的职权。 根据国务院《社会保险费征缴暂行条例》、原劳动和社会保障部《社会保险登记管理暂行办法》和《社会保险法》的相关规定，用人单位从与劳动者建立劳动关系之日起，就应当在规定的时间内为劳动者参加社会保险并按时足额缴纳社会保险费是用人单位的法定义务，法律法规对社会保险征收机构追缴社会保险费并未有追诉时效的规定，只要有未足额缴纳社会保险费的事实存在，社会保险征收机构随时都有追缴的权力。而《劳动监察条例》第二十条“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处”的规定，仅是对劳动行政部门对违法行为是否应当查处的追诉时效的规定，而未按照足额缴纳社会保险费也是违反劳动保障法律、法规或者规章的一种行为，如该行为超过两年未被发现或被举报，劳动行政部门不再调查处理，而不是针对社会保险征收机构征收社会保险费的规定，只要社会保险征收机构有足够的证据证明用人单位存在未足额缴纳社会保险费的事实，无论是否超过两年，都应当依法进行追缴。故原告认为被告作出涉案的补缴决定已超过追溯时效的理由应不成立。 本案中，被告责令原告为第三人补缴养老保险费的时间段在《社会保险法》施行之前，被告在处理时，适用了川人社办发[2015]158号的相关规定，原告要求对该文件进行合法性审查。根据人力资源和社会保障部《实施若干规定》第二十九条“2011年7月11日后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理，按照社会保险法和本规定执行，对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，按照国家和地方人民政府的有关规定执行”的规定，《社会保险法》对补缴社会保险费的相关规定只适用于该法施行后发生的行为，故对该法施行前的行为，应当适用当时的规定或由地方人民政府规定。四川省人力资源和社会保障厅下发的川人社办发[2015]158号文件及其他配套文件，对现在补缴《社会保险法》施行前发生的欠缴的养老保险费作出了相关规定。该文件的内容并不违反《征缴条例》和《社会保险法》及人社部部门规章的相关规定，未减损职工和用人单位的合法权益，故该文件合法有效，可以作为社会征收机构征收社会保险费的依据。 本案被告认定原告未为第三人缴纳养老保险费的时间段和欠缴金额的证据仅为第三人提交的一份统计表，第三人认为该表系原告制作，但该表未有加盖单位公章，也未有单位相关人员的签字，原告在庭审中也未予认可，故不能认定该表来源于原告，故该表仅能视为第三人单方提交，表上所载明的到原告处的工作时间应视为原告的单方陈述。在没有其他证据予以佐证的情况下，该统计表不能作为认定第三人与原告建立用工关系的依据。在本案中，被告在对原告进行稽核时，发出了通知要求原告提交第三人的相关资料，但原告并未提交，在原告不配合提供与缴纳养老保险费有关资料的情况下，被告应当根据《社会保险稽核办法》的相关规定，对第三人提供的相关线索进行调查，而被告并未进行调查，仅凭第三人提交的一份统计表就认定了原告应缴而未缴第三人养老保险费的事实，显然证据不足。 根据《实施若干规定》第二十九条的规定，《社会保险法》施行后发生的未按时足额缴纳社会保险费的行为适用该法的规定，而对之前发生的行为，应当按照当时的法律规定或者现在地方人民政府的规定执行。而被告作出的《补缴通知》所处理的原告未足额缴纳养老保险费的事实发生在《社会保险法》施行之前，而该通知上载明所适用的为《社会保险法》第六十三条、第八十六条的规定。即使被告认定事实证据充分，也应当适用《社会保险法》施行前的国家规定或者现行地方人民政府的规定执行，故被告依照《社会保险法》的规定作出涉案的《补缴通知》属适用法律错误。 综上所述，被告在处理第三人申请原告为其补缴从参加工作至参加养老保险期间的养老保险费一事中，未对相关事实进行全面调查，导致其作出的《补缴通知》所认定事实的主要证据不足，对该《补缴通知》应当撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告资中县社会保险事业管理局于2017年10月26日作出的[2017]02号《社会保险费限期补缴通知》中责令原告内江市双鹰煤炭有限责任公司为第三人曹国清补缴养老保险费52849.62元的决定； 二、责令被告资中县社会保险事业管理局在法定期限内对第三人曹国清要求原告内江市双鹰煤炭有限责任公司补缴基本养老保险费的申请重新处理。 案件受理费50元，由被告资中县社会保险事业管理局。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省内江市中级人民法院。 审判长  胡相林 审判员  张 畅 审判员  蔡 朗 二〇一八年九月二十日 书记员  蒋雪梅