云南省文山市人民法院行 政 判 决 书（2018）云2601行初1号原告龙某某，男，彝族，农民，1973年9月17日生，云南省文山市人，现住文山市。原告李某某，女，彝族，农民，1973年10月20日生，云南省文山市人，现住文山市。委托代理人刘江，云南鼎祥律师事务所律师（特别授权）。被告文山市城市管理综合行政执法局（以下简称综合执法局），统一社会信用代码11532621574655129W。法定代表人邱昌海，职务局长。住所地：文山市。委托代理人木生将，云南七乡律师事务所律师（特别授权）。委托代理人孙守良，综合执法局职工（特别授权）。原告龙某某、李某某诉被告综合执法局行政强制一案，本院于2018年1月5日受理后，依法组成合议庭，于2018年7月18日公开开庭审理了本案。原告龙某某、李某某及其委托代理人刘江，被告综合执法局的委托代理人孙守良、木生将到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告龙某某、李某某在文山市大石洞翻建房屋，2017年12月18日，被告综合执法局以该房为违法建筑为由，作出文市城管新法（2017）267号《限期拆除通知书》，要求原告于2017年12月20日前自行拆除，并于2017年12月21日强制拆除。原告不服诉至法院，请求判决确认被告综合执法局行政强制拆除行为违法。原告诉称，原告家世代都居住于文山市××洞××号，分家时父亲龙在朝将文集用（2014）第01077号房屋和土地使用权分给原告所有和使用。由于该房屋年久失修，原告就将房屋拆旧新建。在此过程中，被告于2017年12月18日下发文市城管新法[2017]267号《限期拆除通知书》，要求原告于2017年12月20日前拆除，此后原告已经向被告执法大队进行申诉，并说明原告家的情况。但被告仍然在没有任何合法手续的情形之下，于2017年12月21日将原告所建盖在农村集体宅基地上的房屋拆除。导致原告所投资20余万元建盖的房屋被非法拆除，使原告家蒙受不可挽回的损失。综上，原告家属于拆旧建新，且是在农村宅基地上建盖房屋，原告家的行为并非是违法建盖。被告在没有向原告下发任何的法定文书，就违法将原告家建盖的房屋拆除，完全属于违法行政，被告的这一违法行为导致原告家倾家荡产。为此，恳请人民法院依法判准原告的诉讼请求。原告为证明其主张，向本院提供以下证据：第一组：限期拆除通知书，证明被告作出该通知的时间和限期拆除期限；第二组：请求书，证明原告向被告申请说明所建房屋及家庭状况；第三组：《集体土地使用证》，证明原告父亲龙在朝分家时将该宅基地分给了原告，原告在该宅基地上拆旧翻新；第四组：照片8张，证明被告将原告房屋强制拆除的情况。被告辩称：一、被告作出文山市城管新法[2017]267号《限期拆除通知书》主体适格。1.文山市城管新法[2017]267号《限期拆除通知书》应属于行政强制措施。2017年11月17日，被告对原告位于文山市新平坝社区大石洞下寨（206线旁）建盖房屋的行为进行调查，经调查得知，原告在建盖房屋时，未到文山市城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，为了减少或防止损失的扩大，被告于2017年12月6日作出并向原告送达了文市综执停新字[2017]第64号《责令停工通知书》，之后，根据查明事实，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告于2017年12月18日作出并向原告送达了文山市城管新法[2017]267号《限期拆除通知书》，限期原告于2017年12月20日前自行拆除违法建筑物，并告知原告逾期不拆除的，将按《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定组织强制拆除。被告认为，该《限期拆除通知书》应属于行政强制措施行为，国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法[2000]68号）作出的答复中明确提出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城乡规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。虽然在2008年原《城市规划法》已修改为《城乡规划法》，但对违法建筑责令限期拆除的条文并无大的改动。国务院的答复是依据《行政处罚法》的相关规定对责令限期拆除进行理解的，故仍具有适用性。因此，该《限期拆除通知书》应属于行政强制措施。2.被告根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”以及《文山市人民政府办公室印发文山市城市管理综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（文政办发[2015]139号）“一、主要执法权限及职责”的规定，集中行使规定范围内的职权，故被告是作出文山市城管新法[2017]267号《限期拆除通知书》的适格主体。二、被告作出文山市城管新法[2017]267号《限期拆除通知书》认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。经调查得知，因省道206线过境需要征收原告大石洞房地产，2014年8月20日，文山市国有土地上房屋征收与补偿办公室与原告签订补偿协议，以产权调换的方式取得大石洞安置区地基，但原告未到政府划给的安置地建盖房屋，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，原告再次到大石洞建盖房屋，不符合法律的规定，能够证明原告建盖的房屋属于违法建筑事实清楚。被告得知原告在建盖房屋时未到文山市城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的情况下，于2017年11月17日立案调查，确定原告系违法建筑当事人，对原告进行了询问调查，并由执法人员进行现场勘验，为进一步调查取证和防止损失的扩大，被告于2017年12月6日作出并向原告送达了《责令停工通知书》，经过法定程序，在原告未能提供建设工程规划许可证、确定原告违法建筑的四至界限，并确定在文山市城市规划区内的事实，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条的规定，被告于2017年12月18日作出《限期拆除通知书》限期原告在2017年12月20日前自行拆除违法建筑物，认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。三、被告对原告违法建筑物拆除的行政强制措施行为，程序合法。原告在收到《限期拆除通知书》后，其没有在规定的时限内对违法建筑物自行拆除，2017年12月21日，被告根据行政强制法的规定，对原告的违法建筑物实施强制拆除。综上所述，原告在城市规划区内建盖房屋未向相关部门申请建设工程规划许可证，违法事实清楚，被告依照法律法规的规定对其作出限期拆除处理，原告在规定的时限内未自行拆除的情形下，被告依照法定程序强制拆除有事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告综合执法局在法定期限内向本院提供以下证据依据：第一组：文政办法（2015）139号文件，证明被告强制拆除主体适格；第二组：立案审批表，证明被告对原告违法行为依法立案；第三组：行政调查笔录、文集用（2014）第01077号《集体土地使用证》，证明被告对原告进行了询问，证实原告建房未取得建设工程许可证；第四组：云政复（2015）24号文件、《文山市总体规划（2013-2030）》图，证明原告建盖房屋在文山市总体规划内；第五组：现场检查（勘验）笔录及照片2张，证明被告对原告的违法建筑进行了勘验；第六组：《责令停工通知书》（存根）、送达回证，证明被告在2017年12月6日便下发了停工通知；第七组：《限期拆除通知书》、送达回证及照片5张，证明被告作出该通知的时间和拆除期限；第八组：文山市国有土地上房屋征收与补偿协议，证明原告与文山市国有土地上房屋征收与补偿签订补偿协议。经开庭前证据交换、庭审举证、质证，被告对原告提供的第一组证据没有异议；对第二组证据的三性和证明观点有异议，认为该请求书是事后行为，是原告的单方行为，不能证实交给了被告；对第三组证据真实性无异议，对合法性和关联性有异议，认为不动产是以登记为准，不能证明原告是这块宅基地的合法使用人；对第四组证据的真实性无异议，对合法性和证明观点，该证据恰好说明了该房是违法建筑。原告对被告提供的第一组证据的三性无异议；对第二组证据的真实性无异议，对合法性有异议，认为原告所建盖房屋是拆旧建新，不是新建房屋；对第三组证据的三性均无异议，认为该组证据能够证明原告是在其父亲取得的集体土地上拆旧房建新房，不能证明被告观点；对第四组证据的三性均不认可，认为从文山市城市总体规划的批复中不能证明原告的集体性宅基地已经变更为国有土地，不属于规划区；对第五组证据的合法性不予认可，勘验检查、照相、制图、见证均为同一人，照片制作形式不合法，同时，现场勘验笔录与照片记载内容不一致，现场勘验笔录中形成情况为打地基，而照片中的原告房屋已经进行第一层建盖；对第六、七组证据的合法性不认可，被告适用法律错误，原告所建房屋是否属于规划区，应由规划部门认定，该通知书送达回证没有原告签字，也没有见证人签字，照片上没有拍摄时间，拍摄人的相关说明；对第八组证据的三性无异议，同时证明原告的房屋已经被征收，原告无房居住，在其父亲的宅基地上拆旧建新。本院对上述证据认证如下：原告提供的第一组证据与被告提供的七组证据属同一证据，系本诉行政行为，不宜作为证据使用；原告提供的第二组证据没有其他证据相印证，本院不予采信；第三组证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信。被告提供的第一、二、三、四、五、六组证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信；第八组证据与本案无关联，本院不予采信。经审理查明，2017年，原告在其父亲龙在朝名下的文集用（2014）第01077号《集体土地使用证》上拆除旧房屋，在未取得任何行政审批手续的情况下，建盖新房屋。2017年11月17日，被告综合执法局发现后，决定立案调查，通过调查勘验，于2017年12月6日下发了责令停工通知书，同月18日作出文市城管新法[2017]267号《限期拆除通知书》，要求原告于2017年12月20日前拆除，原告在此期间未自行拆除，2017年12月21日被告将该房强制拆除。原告不服，诉至本院，请求判决确认被告行政强制拆除行为违法。本院认为，按照《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”和《中华人民共和国行政强制法》第七十条“法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定”。文山市人民政府为了加强城市管理，提高行政效能，解决城市管理和执法中职责不清、职能交叉、执法缺位、部门合力不够等问题，依法成立综合执法局，属法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织，其在法定授权范围内行使职权,被告主体适格。本案的争议焦点是被告综合执法局的强制拆除行为是否合法。首先，2015年5月16日，云南省人民政府作出云政复（2015）24号《云南省人民政府关于文山市城市总体规划的批复》，批准同意了《文山市城市总体规划（2014-2030）》。该城市规划区面积约868.94平方公里，原告所居住的文山市××办事处××洞下寨村属于规划区内。因此，原告应当按照城乡规划法的规定履行相关报建手续，原告在未取得任何手续情况下便建盖房屋，被告将其所建房屋认定为违法建筑并无不当。其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”。第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定”。第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼。又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。本案中，被告2017年12月18日作出《限期拆除通知书》，2017年12月21日强制拆除原告的房屋，未事先催告当事人履行义务，也未作出强制执行决定。特别是未经公告，因行政强制法第四十四条规定，应经公告并经法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或行政诉讼的，有强制执行权的机关才可以依法自行强制执行。综上所述，被告综合执法局强制拆除原告建盖的房屋，程序违法，故原告主张被告综合执法局拆除其房屋违反法定程序的理由成立，本院予以支持。由于原告的房屋已经被综合执法局认定为违章建筑，拆除行为对原告的权利不产生实际影响，故本院对被告综合执法局的强制拆除行为确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：确认文山市城市管理综合行政执法局实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告文山市城市管理综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。审 判 长 庞 呈 丰审 判 员 张 永 奎人民陪审员 欧阳月情二〇一八年九月十八日书 记 员 骆 诗 艳