北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2018）京0117行初311号张龙旺，男，1969年3月5日出生，汉族，住北京市平谷区夏各庄镇。委托代理人侯志涛，河北衡泰律师事务所律师。委托代理人葛世伟，河北衡泰律师事务所律师。被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府，住所地北京市平谷区夏各庄镇马各庄南街**。法定代表人王静，镇长。委托代理人任高建，北京市平谷区夏各庄镇人民政府工作人员。委托代理人崔艳霞，北京市方桥律师事务所律师。原告张龙旺不服被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府（以下简称夏各庄镇政府）作出的限期拆除通知书，于2018年6月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2018年9月6日本院组织双方进行了证据交换，并依法组成合议庭，于2018年9月11日公开开庭审理了本案。原告张龙旺及其委托代理人侯志涛、葛世伟、被告夏各庄镇政府之委托代理人任高建、崔艳霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年6月1日，夏各庄镇政府对原告张龙旺作出《限期拆除通知书》（以下简称被诉限拆通知）,主要内容为：经查，你单位（个人）未经城市规划行政主管部门批准，擅自建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《北京市城乡规划条例》的规定。现根据《城乡规划法》第六十五条及《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定，本行政机关责令你单位（个人）于2018年6月8日前将上述违法建设无条件拆除，恢复集体土地原貌。如逾期不拆除，本行政机关将依法予以强行拆除，损失自负。如不服本决定，可在接到本决定书之日起六十日内向北京市平谷区人民政府申请行政复议，也可以在三个月内向北京市平谷区人民法院提起诉讼。行政复议和行政诉讼期间，本决定不停止执行。原告张龙旺诉称，原告是北京市平谷区夏各庄镇杨各庄人，收到被告夏各庄镇政府的被诉限拆通知。原告认为，被告作出该通知的主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序，且明显不当，故请求予以撤销，具体理由如下：一、被告作出通知书的主要证据不足。1.被诉限拆通知未载明拆除的标的物。通知书正文部分第2行、第3行未填写内容，未标明需要拆除的建筑物。被告责令原告于2018年6月8日前将上述违法建设无条件拆除，也无上述违法建设的对应的建设内容，且建筑面积不详。2.被告也无其他证据证明原告存在违法行为，无其他证据证明违法建筑物的存在。二、被告作出通知书适用的法律法规错误。1.通知书依据《城乡规划法》第六十五条之规定作出行政行为，适用法律错误。《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。被告未曾查明原告存在在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的情况下，也未曾责令停止建设、限期改正，不应适用该法直接责令拆除。2.通知书依据《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定作出行政行为，适用法律错误。《北京市城乡规划条例》第六十八条规定，按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理。该条款同样具有限期改正的前置程序，未经限期改正，且无证据证明逾期不改正，直接作出处理，显属适用法律法规错误。三、被告作出被诉限拆通知的行政行为，未进行立案、调查、未对原告进行询问、未进行调查取证、未告知行政行为的行政人员、未告知行政相对人即原告享有陈述和申辩权利等，故被告的行政行为违反法定程序，应予撤销。四、被告作出被诉限拆通知的行政行为明显不当。1.该通知书除未写明拆除内容外，也未标明文书文号，明显不当。2.该通知书最后一行记载，行政复议和行政诉讼期间，本决定书不停止执行明显不当。被告向原告送达被诉限拆通知，且不说明需要拆除的具体事物，若原告合法的财产被强行拆除，且在诉讼期间不停止错误行政行为的执行，将会给原告造成不可弥补的损失，故被告的行政行为应当停止执行，原告予以申请。综上所述，被告作出被诉限拆通知的行政行为主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序，且明显不当，故诉至法院，请求：1、依法判决撤销被告于2018年6月1日作出的被诉限拆通知；2、诉讼费由被告承担。原告张龙旺在法定期限内向本院提交了下列证据，并在庭审中出示：1.承包养殖占地合同书，证明原告土地使用权的来源；2.张龙旺身份证，证明原告诉讼主体资格；3.营业执照，证明原告从事养殖事实；4.商金花身份证、张龙旺与商金花结婚证、张龙旺户口页、商金花户口页，证明原告为家庭户户主；5.被诉限拆通知，证明被告违法行政行为的事实。被告夏各庄镇政府辩称：一、被告具有查处本辖区内违法建设的法定职责。根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，被告具有查处违法建设的法定职责。二、被告认定涉案建筑物属于违法建设正确。本市行政区域全部为规划区，原告未取得乡村建设规划许可证，擅自在平谷区夏各庄镇杨各庄村西建建筑物，其行为违反了《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》的规定，涉案建筑属于违法建设，被告作出被诉限拆通知认定的事实清楚。综上，请法院驳回原告的诉讼请求。被告夏各庄镇政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:北京市平谷区夏各庄镇关于张龙旺违法占地违法建设情况的说明、规划审批情况的函，证明原告未取得乡村建设规划许可证，涉案建筑属违法建设。《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》系被告夏各庄镇政府行使职权的法律依据。经庭审质证，被告对原告提供的证据持以下质证意见：对证据真实性均认可，对证据2关联性认可，对证据3、证据4关联性不认可，对证据5的证明目的不认可。原告对被告提供的证据持以下质证意见：对证据中北京市平谷区夏各庄镇关于张龙旺违法占地违法建设情况的说明的合法性、关联性、证明目的均有异议，理由：1.该说明记载的土地面积、建筑面积与原告实际使用的土地面积和建筑面积不符。结合被告在其他案件中出具的关于其他土地使用权人的情况说明，记载的土地面积和建筑面积，与本案基本一致，且属于与事实不符的情形，同时原告的建筑系用于养殖，故该说明不具备合法性和涉案建筑物的关联性；2.该说明记载的建筑面积与其向原告送达的限期拆除通知没有记载相关面积相矛盾，且该说明记载的土地和建筑物无法与其送达的限期拆除通知内容进行关联；3.该说明记载的制作日期为2018年5月5日，北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）函件记载的日期为2018年5月8日，从时间上看，未经有权对土地的合法使用进行认定的机关即市规土委认定前，被告已经在说明中对违法占地与违法建设进行认定，既没有事实依据，也没有认定违法建设与违法占地的法定职权；4.该说明未对用地和建筑物的地理位置进行描述，属于事实不清；5.该说明第二自然段最后记载的内容，属于其向规土部门发文对原告用地的权利进行审查，但在回函之前，被告即认定涉案项目没有任何农业部门及相关其他部门的审批手续，无事实依据和法定职权；6.该说明记载的内容及是否属于违法建设的内容，与被告作出限期拆除通知书的违法行政行为不具备关联性。对规划审批情况的函合法性、关联性和证明目的均有异议：1.《政府信息公开条例》实施后，市规土委在官网上未对乡村建设规划许可证办理的相关事宜进行政府信息公开；2.被告在情况说明中未对原告的实际面积、位置予以明确，该函件中只是简单记载据镇政府情况说明所示，属于该函的作出主体未对原告的土地使用及建筑物情况进行查明，其简单作出未取得乡村建设规划许可证的结论，没有事实依据；3.函中记载的内容与被告作出的限期拆除通知书的内容不具备关联性；4.函中未对建设用地及地上建筑的性质进行评判，只是勾画未取得乡村建设规划许可证，也没有正面认定原告建筑物属于违法建设，故该函与被告认定违法建设不具备关联性。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据均真实，其中证据1、证据2证明目的成立，本院予以采纳；证据3和证据4与本案不具有关联性，不能证明涉案建筑合法，本院不予采纳；证据5系被诉行政行为，不属于证据。被告提供的证据均系其执法过程中收集、形成，能够证明案件来源及被告向规划和国土部门询问原告建设房屋的审批情况及回函情况，本院予以采纳，但不能证明被告作出被诉限拆通知符合法律规定。经审理查明，2003年9月1日，张龙旺与杨各庄村委会签订《承包养殖占地合同书》，约定张龙旺承包该村县道南东边土地1亩，作为村民发展养殖业占地，承包期限30年，自2003年9月1日至2033年9月1日。2003年10月，原告在上述土地上建设彩钢及砖混结构建筑物，用于养殖。2018年5月5日，被告夏各庄镇政府作出京平夏政文[2018]116号《关于杨各庄村张龙旺违法占地违法建设情况的说明》，请规划和国土部门对张龙旺在杨各庄村的违法占地、违法建设项目给予认定。2018年5月8日，市规土委回函，主要内容为：位于夏各庄镇杨各庄村张龙旺的京平夏政文[2018]**所示内容,未依法取得乡村建设规划许可证。2018年6月1日，被告夏各庄镇政府作出被诉限拆通知并于当日张贴在涉案建筑物上。原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明，涉案建筑已被全部拆除。本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，被告夏各庄镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。关于原告对被告夏各庄镇政府的法律依据及对违法建设的认定所提异议，本院认为根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定：“本市行政区域全部为规划区”；第二十三条第一款规定：“本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可”；第三款规定：“城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设”。本案中，涉案建筑的建设未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，应属违法建筑。对于原告提出的其建设涉案建筑的行为发生于《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施之前，被告不应适用《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》规范其建设行为的主张，本院认为，根据当时执行的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）以及《北京市城市规划条例》相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村各项建设工程、建设用地都执行统一规划，原告进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而原告并不能出具相关批准手续，原告未经规划主管部门批准建房的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施后，而《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》仍延续规定了规划行政许可制度，原告未经规划行政许可建房仍属违法行为。鉴于上述新旧法律规范对原告违法行为的定性相同，被告适用《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》对其行为进行定性并查处并无不当，原告该主张不成立，本院不予支持。同时，参照国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及北京市国土资源局等部门《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，原告未提供相关手续证明其所建建筑属于农业生产设施，原告仅以涉案建筑实际用于养殖为由主张涉案建筑不属于违法建设，本院不予支持。关于执法程序问题，本院认为，行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则。本案中，被告夏各庄镇政府未提供证据证明其在作出被诉限拆通知之前比照正当程序原则对涉案建筑进行现场检查、勘验，向原告本人或其成年家属进行详细调查，告知原告依法享有陈述、申辩的权利，被告夏各庄镇政府的执法程序违法，被诉限拆通知应予撤销。鉴于涉案建筑已经被拆除，被诉限拆通知已经不具有可撤销内容，应确认被告夏各庄镇政府作出的被诉限拆通知违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府于二〇一八年六月一日向原告张龙旺作出的《限期拆除通知书》违法。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  王富菊人民陪审员  丁宝顺人民陪审员  关来全二〇一八年九月二十日书 记 员  张 悦