贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔03行终210号上诉人（原审原告）：凤冈县阳光勤邦农业科技有限公司（以下简称阳光勤邦公司）。住所地：贵州省遵义市凤冈县经济开发区彰教园区。统一社会信用证代码：91520327MA6DR5L391。法定代表人：刘阳，总经理。委托代理人：马坡，贵州顺世律师事务所律师。委托代理人：马骎骎，贵州顺世律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：凤冈县市场监督管理局(以下简称：凤冈县市场监管局)。住所地：凤冈县龙泉镇龙泉大街。法定代表人：唐菠，局长。被上诉人：（原审被告）：遵义市人民政府。法定代表人：魏树旺，市长。委托代理人：张文熙，贵州文熙律师事务所律师。委托代理人：吴柳娟，贵州文熙律师事务所律师。上诉人阳光勤邦公司因食品监管行政处罚纠纷一案，不服贵州省正安县人民法院（2018）黔0324行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年8月23日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年1月9日，原告凤冈勤邦公司在被告凤冈县市场监督管理局登记注册取得《营业执照》。从2017年2月12日起，原告凤冈勤邦公司在未取得《食品生产经营许可证》的情况下开始向凤冈县境内的大部分学校配送营养餐。2017年2月21日，被告凤冈县市场监督管理局接到举报称原告凤冈勤邦公司配送给各学校的食材（猪肉）疑似变质，请求被告凤冈县市场监督管理局予以调查核实，被告凤冈县市场监督管理局接到该举报后对该事件展开了调查。经调查，截止2017年2月24日，原告凤冈勤邦公司配送给凤冈县境内学校的袋装大米、食用油、豆瓣酱、糟辣椒等产品货值金额共计257,707.80元。2017年3月10日，被告凤冈县市场监督管理局以涉案的大米、食用油、豆瓣酱、糟辣椒等产品为食品，而原告凤冈勤邦公司未取得《食品生产经营许可证》为由向其下达凤市管行告字（2017）05号《行政处罚听证告知书》，拟对原告凤冈勤邦公司处以货值金额十五倍的罚款（共计金额3,865,617.00元）的行政处罚。原告凤冈勤邦公司收到该告知书后提出了听证申请，被告凤冈县市场监督管理局依法召开了听证会并对原告凤冈勤邦公司在听证会上提出的部分意见建议予以采纳，同意对其减轻处罚。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百十二条及《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款之规定，被告凤冈县市场监督管理局于2017年6月7日作出凤市管行处字（2017）05号《行政处罚决定书》，决定对原告凤冈勤邦公司作出：“一、责令立即整改；二、处违法经营货值金额257,707.08元两倍罚款共计515,415.60元”的行政处罚。原告凤冈勤邦公司收到该行政处罚决定书后不服，在法定期限内依法向被告遵义市人民政府申请行政复议，被告遵义市人民政府于2017年9月27日作出遵府行复（2017）166号行政复议决定书，维持了被告凤冈县市场监督管理局作出的行政处罚决定。原告凤冈勤邦公司收到该行政复议决定书后不服，在法定期限内依法向法院提起行政诉讼，并主张涉案的大米、食用油、豆瓣酱、糟辣椒等产品属于食用农产品，不需要取得食品生产经营许可证。被告凤冈县市场监督管理局作出的行政处罚决定和遵义市人民政府作出的行政复议决定错误，请求法院予以撤销。另查明，2017年2月21日，凤冈县营养餐食品安全舆情事件发生后，原告凤冈勤邦公司主动配合凤冈县教育局、市场监管局等相关单位开展调查工作，并主动召回已配送到各间学校的食品，并向县、市场监管局、教育局提交了营养餐项目食品安全管理整改方案，提交相关财务单据，进出账台账。且经遵义市产品质量检验检测院和贵州省产品质量监督检验院出具的检测报告，未发现原告凤冈勤邦公司库存和配送的产品存在不合格产品。原审法院认为，本案争执的焦点：一、涉案的大米、食用油、豆瓣酱、糟辣椒等产品属于食品还是食用农产品。二、被告作出的行政行为是否合法以及是否适当。一、关于涉案的大米、食用油、豆瓣酱、糟辣椒等产品属于食品还是食用农产品的问题。涉案的大米、食用油、豆瓣酱、糟辣椒等产品均是通过多道工序加工、包装形成，其自然形状和化学性质已经发生变化，已不是单纯的来源于农业活动的初级产品，根据《国家食品药品监督管理总局关于公布食品生产许可分类目录的公告》（2016年第23号）附件《食品生产许可分类目录》规定，涉案的大米、食用油、豆瓣酱、糟辣椒等产品属于食品。大米属于粮食加工品，类别编号为0102；食用油属于油脂及其制品类，类别编号为0201；豆瓣酱属调味品中的酱类，类别编号为0304；酱油属调味品，类别编号为0301；鸡精属固态调味料，类别编号为0305；糟辣椒属半固态调味品中的调味料类，类别编号为0305。故涉案的大米、食用油、豆瓣酱、糟辣椒等产品属于食品并非食用农产品。二、被告作出的行政行为是否合法以及是否适当的问题。1、被告作出的行政行为是否合法的问题。第一、被告针对原告未办理生产经营实行许可证而向学校配送食品，在处罚时剔除原告经营食用农产品的货值，只对其经营食品的货值进行认定，其认定事实清楚。第二、被告凤冈县市场监督管理局在对原告凤冈勤邦公司的行政处罚程序中，依法履行了立案、调查、告知、听证、送达等程序，其程序合法。被告遵义市人民政府收到原告凤冈勤邦公司的行政复议申请后，依法进行受理，并向被告凤冈县市场监督管理局送达了行政复议申请副本，按照法律规定履行了相关的程序，其行政复议程序也合法。第三、被告依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项的规定，对原告作出的行政处罚，适用法律正确。2、被告作出的行政行为是否适当的问题。第一、人民法院审理行政处罚案件，以审理行政行为合法性为原则。对其合理性，只有显失公平才予以变更。针对本案，被告凤冈县市场监督管理局认为，原告主动消除或者减轻违法行为危害后果、积极配合教育、市场监管局、公安局调查，具有法定从轻情节。同时，由于原告系招商引资企业，到凤冈彰教园已实际投资，为营造招商投资环境，企业没有主观故意的情况下，具有酌定减轻情节，根据依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项之规定，作出减轻处罚的决定，该事实的认定系被告凤冈县市场监督管理局行使自由裁量权的结果，被告遵义市人民政府在复议时也认为其处罚适当。故人民法院对行政机关行使自由裁量权时未显失公平的情况下，不予干预。再则，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第二款“人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益……”之规定，人民法院不得加重或变向加重原告的义务，为此，维持被告的处罚决定较为恰当。综上所述，为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，本案经审判委员会研究决定，判决驳回原告凤冈县阳光勤邦农业科技有限公司的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告凤冈县阳光勤邦农业科技有限公司承担。凤冈县阳光勤邦农业科技有限公司上诉请求：1、撤销一审判决及凤冈县市场监督管理局和遵义市人民政府分别作出的行政处罚决定和行政复议决定书；2、本案的一、二审诉讼费用由二被上诉承担。事实及理由：一审法院认定事实不清。1、根据商务部、财政部、国家税务总局《关于开展农产品连锁经营试点的通知》（商建发[2005]1号）附件《食用农产品范围注释》中明确规定“大米”、“食用油”“豆瓣酱”“糟辣椒”属于食用农产品，其中大米、食用油本身并没有改变其自然性状和化学性质，糟辣椒、豆瓣酱是在生物工程这样的农业活动中获得的食用农产品。一审法院认定涉案“大米”、“食用油”“豆瓣酱”、“糟辣椒”为非食用农产品错误；2、一审法院判决适用法律错误。一审法院根据《国家食品药品监督管理总局关于公布品生产许可分类目录的公告》，（2016）第23号文件，认为“大米”、“食用油”“豆瓣酱”“糟辣椒”需要生产许可证，从而认定“大米”、“食用油”“豆瓣酱”“糟辣椒”为非食用农产品是一审法院对概念的错误理解所致。根据食药监局《食品经营许可办法》和《食品生产许可办法》以及食药监局《关于食用农产品市场销售质量安全管理有关问题的通知》第一条“以食用农产品作为原料进行食品生产的，应当取得食品生产许可证”之规定，上诉人从事的是食品销售经营行为，并非生产活动，不需要生产许可。一审法院将生产许可和经营许可混同作出的判决是错误的。一审法院以“新法优于旧法、特别法优于普通发票、上位法优于下位法的原则”为由，否认上诉人提供的七件法律依据是错误的；3、上诉人的行为显著轻微，未造成任何后果，依法不应当受到处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”之规定，上诉人即使有无照经营的情形，那也没有造成危害后果，并能及时纠正，应当作出不予处罚的决定。而导致上诉人所谓的“无照经营”行为，凤冈县委、政府以及被上诉人市场监管局具有不可推卸的责任。一审法院认定事实不清，适用法律错误，主观臆测，明显偏袒被上诉人，作出判决错误。凤冈县市场监管局二审答辩称，一审法院维持被上诉人的具体行为是合法、有效的。依据《国家食品药品监督管理总局关于公布食品生产许可分类目录的公告》（[2016]第23号）食品生产许可分类目录，涉案大米、食用油、豆瓣酱、糟辣椒是食品而非食用农产品，上诉人经营食品未取得《食品经营许可证》，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条的规定，被上诉人依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项的规定，对上诉人作出的行政处罚，一审法院依法予以维持被上诉人的具体行政行为合法有效、认定事实清楚、适用法律正确。各方当事人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定符合法律规定。本院确认一审法院查明的案件基本事实。本院认为，首先，关于涉案大米、食用油、豆瓣酱、糟辣椒等产品属于食品还是食用农产品的问题。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条：“本法下列用语的含义：食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”《中华人民共和国农产品质量安全法》第二条“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”之规定，可以看出上述两部法律均没有明确列明食品及食用农产品的具体分类及目录，但考虑到大米、食用油、豆瓣酱、糟辣椒等产品均是通过多道工序加工、包装形成，其自然形状和化学性质已经发生变化，已不是单纯的来源于农业活动的初级产品，结合《国家食品药品监督管理总局关于公布食品生产许可分类目录的公告》（2016年第23号）附件《食品生产许可分类目录》规定，涉案的大米、食用油、豆瓣酱、糟辣椒等产品属于食品。大米属于粮食加工品，类别编号为0102；食用油属于油脂及其制品类，类别编号为0201；豆瓣酱属调味品中的酱类，类别编号为0304；酱油属调味品，类别编号为0301；鸡精属固态调味料，类别编号为0305；糟辣椒属半固态调味品中的调味料类，类别编号为0305。故涉案的大米、食用油、豆瓣酱、糟辣椒等产品属于食品并非食用农产品。其次，关于上诉人是否应当处罚及处罚是否过重的问题。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款规定：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”，上诉人在未取得食品经营许可证的情况下，从事该行为，已经违反了上述法律规定，依法应予处罚。凤冈县营养餐食品安全舆情事件发生后，阳光勤邦公司主动配合凤冈县教育局、市场监管局等相关单位开展调查，积极向有关部门提交了整改方案、财务单据、进出账台账等资料，主动召回、销毁了部分已配送到各间学校的食品。同时经遵义市产品质量检验检测院和贵州省产品质量监督检验院检测，未发现上诉人库存和配送的产品存在不合格产品。从上述情况可以看出，上诉人的违法行为较为轻微，也没有明显的违法主观恶性，事发后能积极配合行政机关减轻违法行为危害后果，故凤冈县市场监督管理局结合案件实际情况，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚:（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；”之规定，对上诉人予以减轻处罚于法有据。同时对上诉人予以减轻处罚也较好的维护了行政相对人的合法权益，能够达到法律效果、社会效果的统一，处罚结果量罚适当，本院予以维持。综上，上诉人的上诉理由无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人凤冈县阳光勤邦农业科技有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  李永华审判员  王 伟二〇一八年九月二十五日法官助理张枝茂书记员袁进