辽宁省大连市中级人民法院   行政裁定书   （2018）辽02行赔终7号   上诉人（原审原告）董文仲，男，1962年11月23日出生，汉族，个体工商户，住址大连市旅顺口区。   委托代理人郭秀杰，辽宁顾阳律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）大连市旅顺口区发展和改革局，住所地大连市旅顺口区新城大街**。   负责人王朝刚，局长。   委托代理人王芳，辽宁芳鑫律师事务所律师。   委托代理人朱英，辽宁芳鑫律师事务所律师。   上诉人董文仲因与被上诉人大连市旅顺口区发展和改革局行政赔偿一案，不服大连市中山区人民法院（2018）辽0202行赔初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院认定，2001年3月30日，旅顺口区计划经济委员会对铁山镇政府作出旅计经发（2001）第43号《关于建设养鱼项目的立项批复》，内容为：铁山镇政府，关于建设养鱼项目的呈请收悉。经研究，现批复如下：“一、为开发沿海资源，促进水产养殖业的发展，同意董文仲在于家村大沽崖荒滩建设养鱼项目。二、建设规模：占地面积8，000平方米，建筑面积2，500平方米，其中：养鱼大棚2，000平方米，锅炉房、办公室及附属设施500平方米。三、投资总额及资金来源：总投资260万元，资金自筹解决。四、请要继续做好项目论证等前期工作，并积极筹措建设资金。其它事宜据此批复到有关部门办理，待建设资金全部落实后，再下达固定资产投资计划。”该批复同时注明，抄送区规划土地局、水产局、环保局。   后，原告董文仲认为按照当时的法律法规，其不需要到土地、规划部门办理审批手续，亦不需获得环保部门审批。相继与辽宁省电力有限公司大连供电公司签订《低压供用电力合同》，办理《辽宁省水产苗种生产许可证》，许可证列明的单位名称为海富佳水产养殖场，即原告承包经营的于家村大沽崖荒滩建设养鱼项目。   2000年11月，当时的国家环保总局印发《关于蛇岛-老铁山国家级自然保护区总体规划审核意见的复函》，明确案涉于家村区域属于核心区。2005年，国办印发《国务院办公厅关于调整内蒙古锡林郭勒草原等国家级自然保护区的通知》（国办函【2005】29号），国家环保总局印发《关于调整辽宁省蛇岛老铁山国家级自然保护区有关问题的通知》（环函【2005】161号），明确将于家村区域调整为缓冲区。2011年3月，国家环保部印发《关于发布辽宁蛇岛老铁山等3处国家级自然保护区范围和功能区划的通知》，明确于家村区域调整为实验区。   2016年9月1日，大连市旅顺口区人民政府印发旅政办发【2016】65号《关于辽宁蛇岛老铁山国家级自然保护区环保违规清理整顿推进方案》，将海富佳水产养殖场列入关闭类范围；2016年11月3日，大连市旅顺口区人民政府印发旅政办发【2016】88号《辽宁蛇岛老铁山国家级自然保护区环保违规项目依法限时关闭工作方案》；2016年11月14日，旅顺口区人民政府令第1号文件《旅顺口区人民政府关于对辽宁蛇岛老铁山国家级自然保护区内环保违规项目依法限时关闭的决定》并于次日向海富佳水产养殖场送达。2017年1月25日，大连市旅顺口区人民政府依法对原告经营的养殖场采取关闭措施。   2017年12月16日，原告向被告提交《赔偿请求申请书》，认为，被告作出的《关于建设养鱼项目的立项批复》违法，要求被告对因此给其造成的损失进行行政赔偿。   被告于2018年1月5日向原告作出《关于董文仲申请行政赔偿答复意见》，认为原告申请行政赔偿依法不能成立。   2018年4月4日，原告向该院提起诉讼，一并要求确认旅计经发（2001）第43号《关于建设养鱼项目的立项批复》违法，撤销被告于2018年1月5日向原告作出的《关于董文仲申请行政赔偿答复意见》，同时要求法院判令被告对其作出行政赔偿。该院对原告三项诉请予以分别立案，案号分别为（2018）辽0202行初38号、（2018）辽0202行初39号、（2018）辽0202行赔初1号，依法进行了合并审理。   原审法院认为，原告之所以向被告提出赔偿请求，系基于认为被告作出的旅计经发（2001）第43号《关于建设养鱼项目的立项批复》违法，本案与原告诉被告确认《关于建设养鱼项目的立项批复》违法并赔偿之诉请一并提出，虽然系分别立案，但诉讼请求之间存在密切关联，故本案系合并审理。在该院审理的（2018）辽0202行初39号原告董文仲诉被告大连市旅顺口区发展和改革局要求确认立项批复违法一案中，已经该院审查认为原告所诉批复不属于人民法院受案范围，即使属于人民法院受案范围，也已经超过起诉期限。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第23条之规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。本案中，原告诉请确认立项批复违法已经超过起诉期限，因此其提起行政赔偿亦超出起诉期限，该院依法予以驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条之规定，裁定：驳回原告董文仲的起诉。   上诉人董文仲上诉称，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。主要理由是：一、原审法院（2018）辽0202行初39号行政裁定查明事实部分和“本院认为”部分不分，错误将“本院认为”作为查明事实进行论述。二、案涉立项批复属于行政许可行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围，并非上下级行政机关的内部行为。三、原审法院（2018）辽0202行初39号行政裁定未引用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的具体项目，适用法律不当。四、上诉人的起诉未超过法定起诉期限。案涉立项批复于2001年作出，上诉人一直以该立项批复是合法的行政行为为依据进行经营，直至2017年，上诉人才知道该行为系违法行为，故上诉人符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的“不属于自身原因耽误起诉期限”的情形。另外，案涉立项批复虽然不属于不动产，但所涉及的赔偿部分直接指向不动产，故应适用20年的最长起诉期限。五、原审裁定是依据原审法院（2018）辽0202行初39号行政裁定而作出的，而原审法院（2018）辽0202行初39号行政裁定并非生效裁定，故不能作为原审裁定的依据。   被上诉人大连市旅顺口区发展和改革局未向本院提交书面答辩意见。   本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款规定，“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”前述规定的最长起诉期限属于绝对期限，其设立目的在于稳定行政法律关系，不因任何正当理由而延长。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。”第二十八条规定，“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”本案系原审法院就上诉人在提起确认被上诉人作出的旅计经发（2001）第43号《关于建设养鱼项目的立项批复》违法的行政诉讼时一并提出的行政赔偿请求部分所立案件。依照前述规定，上诉人提起本案诉讼的起诉期限，应当与其提起前述确认之诉的起诉期限一致。而在前述确认之诉中，上诉人诉请所指向的被诉行政行为于2001年作出，依照前述规定，因其不属于导致不动产物权变动的行政行为，故上诉人对该行为的最长起诉期限应为五年。现上诉人于2018年才对该行为提起诉讼，已超过法定的最长起诉期限。据此，上诉人提起本案诉讼，亦超过法定的最长起诉期限，不符合人民法院行政诉讼的受案条件。综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉结论正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 苍 琦   审判员 李 健   审判员 徐建海     二○一九年一月二十三日   书记员 刘婉余   附：本裁定适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。