广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤09行初122号原告：茂名市电白区望夫镇民乐村官路经济合作社（原电白县望夫镇民乐村官路经济合作社）。法定代表人：李廷，社长。委托代理人：廖泽城，广东民道律师事务所律师。委托代理人：梁顺，广东民道律师事务所实习律师。被告：茂名市电白区人民政府。法定代表人：华翠，区长。委托代理人：蔡志明，茂名市电白区国土资源局工作人员。第三人：茂名市电白区望夫镇民乐村双石第一经济合作社（原电白县望夫镇民乐村双石第一经济合作社）。法定代表人：黄修文，社长。第三人：茂名市电白区望夫镇民乐村双石第二经济合作社（原电白县望夫镇民乐村双石第二经济合作社）。法定代表人：石学基，社长。第三人：茂名市电白区望夫镇民乐村双石第三经济合作社（原电白县望夫镇民乐村双石第三经济合作社）。法定代表人：石学通，社长。第三人：茂名市电白区望夫镇民乐村双石第四经济合作社（原电白县望夫镇民乐村双石第四经济合作社）。法定代表人：黄先胜，社长。第三人：茂名市电白区望夫镇民乐村双石第五经济合作社（原电白县望夫镇民乐村双石第五经济合作社）。法定代表人：石学辉，社长。第三人：茂名市电白区望夫镇民乐村双石第六经济合作社（原电白县望夫镇民乐村双石第六经济合作社）。法定代表人：李初，社长。第三人：茂名市电白区望夫镇民乐村双石第七经济合作社（原电白县望夫镇民乐村双石第七经济合作社）。法定代表人：黄轩，社长。上列第三人共同委托代理人：严银平，北京市盈科（广州）律师事务所律师。原告茂名市电白区望夫镇民乐村官路经济合作社（以下简称官路合作社）不服被告茂名市电白区人民政府（以下简称电白区政府）作出的土地行政登记一案，于2017年8月9日向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月24日受理后，于同年8月29日向被告电白区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月12日公开开庭审理了本案。原告官路合作社的法定代表人李廷及委托代理人廖泽城、梁顺，被告电白区政府委托代理人蔡志明，第三人茂名市电白区望夫镇民乐村双石第一至第七经济合作社（以下简称双石合作社）的法定代表人黄修文、石学基、石学通、黄先胜、石学辉、李初、黄轩及共同委托代理人严银平均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告电白区政府于2012年12月22日向第三人双石合作社核发电集有（2012）第xxx号《集体土地所有证》，该证登记的内容为：土地使用权人为电白县望夫镇民乐村双石第一至第七经济合作社；地址为电白县望夫镇民乐村；地号为4409xxx；土地总面积为212.0829公顷；发证机关为电白县人民政府。原告官路合作社起诉称：被告电白区政府核发给双石合作社的电集有（2012）第xxx号《集体土地所有证》，其四至范围包含了官路合作社村民何节生、李今、李伙胜等人持有的1982年《电白县山权林权证》中记载的猪奶头岭和风吹罗带岭。该两个山岭自解放后至今都由我社进行管理使用，且在1996年5月20日就已承包给茂名市鑫园农业开发有限公司（以下简称鑫园公司）种植果树，其中官路合作社与鑫园公司签订的承包合同约定承包的山岭为“风吹罗带岭等”山岭，其承包界至包含猪奶头岭、风吹罗带岭、铜锣岭，承包期限为1996年9月30日至2031年9月30日，承包面积114.2亩，至今合同仍在有效期限内，山岭上仍有鑫园公司种植的果树。该承包合同签订后经过电白县望夫镇农村承包合同办理处鉴证，并出具了合同《鉴证书》。由此可见，猪奶头岭和风吹罗带岭属我社所有并由我社长期管理使用，任何人是没有异议的。被告将上述两山岭发证给双石合作社，严重侵害了我社的合法权益，故请求撤销电白区政府核发给双石合作社的电集有（2012）第xxx号《集体土地所有证》，以维护我社的合法权益。原告官路合作社在举证期限内向本院提交如下证据：1、法定代表人证明书及身份证。证明原告诉讼主体资格的情况；2、电白县山权林权证。证明涉案土地在1982年就已确权归原告所有的事实；3、鉴证书、山地开发经营承包合同。证明涉案土地是原告发包给鑫园公司种植果树的，一直以来由原告管理收益的事实；4、电集有（2012）第xxx号《集体土地所有证》。证明被告将原告所有的猪奶头岭、风吹罗带岭登记发证给双石合作社所有的事实；5、照片。证明涉案土地属于原告所有并管理使用的事实；6、茂名市中级人民法院（2015）茂中法行初字第73号行政判决书、广东省高级人民法院（2016）粤行终910号行政判决书。证明涉案土地属原告所有的事实已经生效判决所确认，据此可以确认被诉发证行为的事实不清，证据不足的事实。被告电白区政府答辩称：我府向第三人核发的土地使用证，是依据第三人提交的集体土地所有权申请书、法定代表人身份证明、公告回执等资料，经逐级审查和审批后才予以核发的。该发证行为事实清楚，符合有关法律规定，是合法有效的。原告在公告期间未对我府的发证行为提出异议和申请复查，由此可认定该发证行为是经过原告和第三人认可的。现原告请求撤销该发证行为，理据不充分，请法院根据有关事实和理由作出公正的裁判，驳回原告的起诉。被告电白区政府在举证期内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：第一组证据：地籍档案、文件目录。证明被诉发证行为已经按规定建立了地籍档案；第二组证据：土地登记审批表、宗地图。证明被诉发证行为是经过有关部门审查批准而作出的事实；第三组证据：土地登记申请书、地籍调查表、土地权属证明书、公告回执、指界委托书、经济组织证明书、权属共有协议书。证明被诉发证行为被告已经按有关规定进行地籍调查、权属审核等程序，发证行为事实清楚，证据充分，且符合法定程序的事实。第三人双石合作社没有提交书面答辩意见，其在庭审述称：一、我社持有的土地证所登记的土地，历来属我社所有并管理使用，原告对此从未提出任何异议。据此，我社按照规定提出集体土地所有权登记，并领取集体土地所有权证，该土地权属来源清楚，故被告向我社颁发土地证的行为是合法的。二、被诉发证行为经过公示程序，原告未在公示期间提出异议，证明原告对被诉发证行为是没有异议的。现涉案土地涉及被征收补偿的问题，原告才对其提出异议，并提起撤销被诉行政行为的诉讼，其理由显然不能成立，请依法驳回原告的起诉或诉讼请求。第三人双石合作社在举证期内向本院提交了一份证据：电集有（2012）第xxx号《集体土地所有证》。证明电白区政府已就涉案土地向其颁发集体所有证的事实，该发证行为事实清楚，证据充分，应属合法的发证行为。经庭审质证，原告对被告电白区政府提交的证据发表以下意见：对第一组证据的真实性、合法性无异议，认为该证据无法证明具体行政行为的合法性事实；对第二组证据有异议，认为该审批意见认定土地权属界至清楚、无纠纷与事实不符，不能证明该发证行为的合法性；对第三组证据有异议：1、对其中的土地登记申请书，电白县集体土地权属调查表的三性有异议，认为该两份证据的内容包罩了原告已合法取得的土地，明显存在事实不清，权属来源不合法的情形，故不符合申请发证条件。2、对土地权属证明书的合法性有异议，认为土地权属证明书以土地权属调查表为依据不能证明待证的事实，且土地权属调查表中的地块来源不清，指界签明的均是双石合作社七个社相互指界的，该调查表不符合客观事实。3、2012年12月28日电白县望夫镇民乐村民委员会的证明，其三性由法院依法认定。4、对2012年11月18日望夫镇民乐村集体土地所有权登记发证公告回执的三性均有异议，认为被告提供的是复印件，且该证据在生效的（2015）茂中法行初字第73号案件中，原告已经申请对附件中的“李军”签名进行笔迹鉴定，但因被告无法提供原件，导致无法鉴定。同样，本案被告也无法提供该证据的原件，故该证据不能作为有效证据。附件中的“李军”签名不是本人所签，该公告程序是违法的，不能证明土地权属无争议的事实。5、对双石第一、第二、第三、第四、第五、第六、第七集体经济合作社指界委托书，集体经济组织证明书（副本），石先里、叶藤菊、黄旺、黄帝金、石学基、石学辉、石锡裕七人身份证复印件的三性由法院核实，但上述人员无权对权属不清楚的土地进行指界，指界得出的数据也不是合法、真实的结果。6、对双石合作社的土地权属共有协议书的三性有异议，认为该协议书不属于权属证明，不能证明第三人土地权属来源合法的事实。第三人双石合作社对被告电白区政府提交的证据无任何异议。被告电白区政府对原告提交的证据1无异议；对证据2的真实性和合法性没有异议，但由于该证书没有具体面积的记载，故无法确定该证的登记范围；对证据3无异议，认为已经政府部门公证，应确认其真实性，但承包土地面积与涉案土地证的登记面积明显不符，无法确认是同一地块；对证据4、证据5、证据6均无异议。第三人双石合作社对原告提交的证据1无异议；对证据2的三性不予认可，认为没有明确的四至图，不能证明林权证上记载的地址就是本案诉争的土地。且没有实际使用人的证明和山林权证使用人出庭作证，接受法庭、各方当事人的质问，不能证明山林权证上的地址是户主在使用的事实；对证据3的真实性、合法性不予确认，认为本案诉争土地一直由第三人经营使用，原告没有所有权、使用权，其无权处分第三人所有的土地，且经营承包合同上的面积与土地所有权证上的面积不符，不能证实经营承包合同上载明的土地就是本案诉争的土地。该合同上甲方的签名处也有涂改的痕迹，不排除合同存在虚假的可能，且第三人到镇政府调查，没有取到原告村民持有的山林权证和原告与鑫园公司签订的承包合同、鉴证书；对证据4的三性无异议，认为该证据恰好证明第三人已合法取得涉案土地所有权证的事实；对证据5的真实性、合法性不予确认，认为涉案土地一直由第三人经营使用并管理，不存在原告所有并管理的事实；对证据6的三性无异议。原告对第三人双石合作社提交一份证据的三性有异议，认为该证是被告没有查清土地所有权的情况下颁发的，存在发证事实不清的情形，依法应予撤销。被告电白区政府对第三人提交的一份证据没有异议。本院对上述当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时予以参考采用。经庭审质证，本院根据上述有效证据，可以认定如下事实：本案涉诉土地证所记载的土地位于茂名市电白区××夫镇民乐村委会的管辖范围内，其中官路合作社与双石合作社发生争议的岭地为猪奶头岭和风吹罗带岭。1982年2月“林业三定”时，官路合作社的村民领取了电白县人民政府颁发的《电白县山权林权证》，该证明确将猪奶头岭和风吹锣带岭等山岭纳入了发证的范围。1996年5月20日，官路合作社与鑫园公司签订《山地开发经营承包合同》，官路合作社将“风吹锣带岭等山岭”承包给鑫园公司种植果树，其中承包岭地四至范围包含猪奶头岭和风吹罗带岭在内，承包期限从1996年9月30日至2031年9月30日。该承包合同，在签订当日均经电白县望夫镇农村承包合同办理处进行了鉴证，并出具了合同《鉴证书》。鑫园公司签订承包合同后，已在承包山岭种植了果树，现合同仍在有效期限内。双石合作社与官路合作社对争议岭上种植有鑫园公司果树的事实均予以认可。2012年12月17日，双石合作社向原电白县国土资源局提交土地登记申请书，申请包括涉证土地在内的土地所有权进行登记。原电白县国土资源局依据双石合作社提交的申请书、电白县集体土地权属调查表、土地权属证明书等资料，经审核和报请电白区政府批准后在土地登记审批表签署了同意发证的意见，并于2012年12月22日向双石合作社颁发了电集有（2012）第xxx号《集体土地所有证》。电白区政府在作出上述发证行为至今，均未填写和制作该涉诉土地证的土地登记卡和土地归户卡。2014年6月中旬，电白区政府为了建设深茂高铁工程的需要，对望夫镇民乐村委会管辖范围的部分岭地进行征收，该征地范围涉及官路合作社与双石合作社发生争议的猪奶头岭和风吹罗带岭。在征地单位发放土地补偿款时，双石合作社以其持有的电集有（2012）第xxx号《集体土地所有证》包含被征岭地为由，主张征地补偿款。官路合作社认为电白区政府颁发给双石合作社的电集有（2012）第xxx号《集体土地所有证》，其四至范围包含了其已持有的1982年《电白县山权林权证》记载的猪奶头岭和风吹罗带岭，严重侵犯了原告的合法权益，遂于2017年8月9日向本院起诉，请求：1、撤销电白区政府2012年12月22日核发给双石合作社的电集有（2012）第xxx号《集体土地所有证》；2、本案所有诉讼费用由被告承担。另查明，电白区政府证据材料中的《望夫镇民乐村集体土地所有权登记发证公告回执》，其在之前参加（2015）茂中法行初字第73号案的诉讼时已作为证据提交本院，当时官路合作社对该公告回执上“李军”的签名有异议，认为不是李军本人所签而向本院申请司法鉴定。因电白区政府无法提交《望夫镇民乐村集体土地所有权登记发证公告回执》的原件，故本院对该证据效力不予确认。现电白区政府在本案中仍无法提交该证据的原件，故本院对其证据效力不予确认。本院认为：人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为是否合法进行全面审查。结合各方当事人的诉讼意见和答辩情况，本案的主要争议焦点为：1、原告是否超过法定起诉期限；2、被诉行政行为是否合法。关于原告是否超过法定起诉期限的问题。电白区政府和双石合作社均称被诉发证行为在颁证前的2012年11月18日进行过公示，有公告回执为证，但原告在公示期间并未对被诉发证行为提出异议，应视为其已认可该发证行为的合法性。现官路合作社至今才起诉撤销被诉发证行为显然已超过法定2年的起诉期限。经查，电白区政府和双石合作社认为被诉行政行为在颁证前已进行公告，其主要依据是《望夫镇民乐村集体土地所有权登记发证公告回执》，而官路合作社在公告期间未提出异议，应视为其认可该发证行为及知道被诉行政行为的内容。但从电白区政府提交的公告回执来看，该公告回执只是复印件，并无原件核对，电白区政府也无法提交该证据的原件。根据无原件的复印件不能作为有效证据采用的规定，该公告回执应不具有证据的证明效力，其所证明的事实本院不予认定。因此，电白区政府和双石合作社认为官路合作社未在公告期间提出异议，应视为其已认可被诉发证行为的合法性及超过起诉期限的主张，缺乏事实依据，对其主张本院不予采纳。关于被诉行政行为是否合法的问题。根据《土地登记办法》第九条第一款第（三）项、第（五）项的规定，申请人申请土地登记时，应当提交涉案土地的权属证明和地上附着物的权属证明材料。本案中，电白区政府核发给双石合作社的电集有（2012）第xxx号《集体土地所有证》，包含有涉案的猪奶头岭、风吹罗带岭和鑫园公司种植的果树的事实，双石合作社在庭审时均予以认可。而猪奶头岭和风吹罗带岭，官路合作社的村民在1982年申领《电白县山权林权证》时，均已登记在该山林权证中，并已实际使用多年。1996年5月20日，官路合作社就已将猪奶头岭和风吹罗带岭发包给鑫园公司种植果树，双方并签订有书面承包合同。据此，可以确认电白区政府向双石合作社颁发的土地证确已包含了官路合作社1982年《电白县山权林权证》登记的猪奶头岭、风吹罗带岭和鑫园公司果树的事实。但电白区政府在双石合作社未提交地上果树权属证明和相关承包岭地合同等证据以及涉及猪奶头岭、风吹罗带岭的权属来源证明的情况下，就向双石合作社作出上述颁证行为，显然违反了上述规章的规定。而且，官路合作社持有的1982年《电白县山权林权证》至今仍属合法有效的权属凭证，电白区政府向双石合作社颁发的土地证包罩官路合作社1982年山林权证中的部分猪奶头岭和风吹罗带岭，显然存在颁证土地重叠的情形，故该发证行为应属发证事实不清，主要证据不足的行政行为。此外，根据《土地登记办法》第十四条第一款第（三）项“根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书”和第十五条第一款“土地登记簿是土地权利归属和内容的根据”的规定，行政机关在颁证之前必须依据土地登簿记载的相关内容填写土地权属证书。而在本案中，电白区政府从受理双石合作社的土地登记申请至颁发土地权属证书前，均未制作和填写土地登记卡，至今该发证档案里仍未附有该证据材料。因此，电白区政府向双石合作社颁发集体土地所有证的行为，不符合上述规章的程序规定，应属发证程序违法。综上所述，电白区政府向双石合作社颁发的集体土地所有证，其发证行为事实不清，主要证据不足，且违反《土地登记办法》规定的发证程序，依法应予撤销。官路合作社以电白区政府颁发集体土地所有证给双石合作社的行为侵犯其土地所有权为由，主张撤销被诉行政行为的理由成立，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销茂名市电白区人民政府2012年12月22日颁发给茂名市电白区望夫镇民乐村双石第一至第七经济合作社的电集有（2012）第xxx号《集体土地所有证》。本案案件受理费50元，由被告茂名市电白区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  张国平审 判 员  封桢莉代理审判员  柯国梁二〇一八年一月二十六日书 记 员  邹君萍