青海省共和县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）青2521行初25号 原告：石乃亥尕日拉扎西牧场旅游点，住青海省共和县石乃亥乡尕日拉村4社**。 经营人：扎西南杰，男，1970年4月18日出生，公民身份号码×××，藏族，青海省共和县牧民。 委托诉讼代理人：何红军，男，西宁正义法律服务所法律工作者，特别授权。 被告：共和县农牧和科技局，住所地：青海省共和县恰卜恰镇民族路**，社会信用证代码：×××。 法定代表人：沈建云，该局局长。 委托诉讼代理人：李存斌，男，共和县草原工作站和共和县草原监理站站长，特别授权。 委托诉讼代理人：孟志刚，青海清致律师事务所律师，一般授权。 原告石乃亥尕日拉扎西牧场旅游点诉被告共和县农牧和科技局确认行政处罚决定无效一案，本院于2018年8月30日受理后，依法向各方当事人送达了当事人权利义务须知、应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2018年10月30日公开开庭进行了审理。原告石乃亥尕日拉扎西牧场旅游点业主扎西南杰及其委托诉讼代理人何红军，被告共和县农牧和科技局委托诉讼代理人李存斌、孟志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2009年，原告根据地方政策的指引在位于青海湖畔的尕日拉村建设扎西牧场旅游经营点，并修建占地面积2399平方米的旅游宾馆（客房43间）。2018年7月3日被告共和县农牧和科技局在巡查中发现原告所修建的旅游宾馆占用了草原，且未办理相关草原土地使用手续，遂认定违法并立案审查。2018年7月16日被告认为原告违法占地，向原告发出共农牧（草监）罚（2018）47号行政处罚决定书，要求：1、停止一切违法经营活动；2、限期三日内拆除违法建筑。原告随后向共和县人民政府提出行政复议，在此过程中被告依照处罚决定对该牧场旅游宾馆予以强制拆除，原告遂撤回复议申请。 原告石乃亥尕日拉扎西牧场旅游点诉称，原告系涉案草原承包经营人和县游牧民定居点建设用地合法使用人。2009年，原告在中央人民政府、青海省人民政府等一系列政策的指引下在位于青海湖畔的尕日拉村，属于原告自己合法经营使用的建设用地上，经过土地权属确定、土地性质转换、景点建设规划等相关法律审批程序，开办了字号为扎西牧场旅游点经营项目，共修建占地面积为2399平方米的客房43间，占地面积320平方米的畜棚16间，经营十余年，通过其合法经营吸纳本村贫困牧民20余人脱离贫困，多次被评为四星级牧家院。2018年7月16日原告接到共和县农牧科技局下达的行政处罚决定书，该决定书中作出1、停止一切违法经营活动。2、限期三月内拆除违法建筑，否则向人民法院申请强制执行，原告随后向共和县人民政府提出行政复议，后因共和县人民政府违法强拆而撤回了行政复议。现原告依据相关法律规定向人民法院提起行政诉讼，请求依法确认被告所做行政处罚决定程序违法。 2018年10月18日原告向法院提出变更事实请求申请，将诉讼请求变更为：请求依法确认被告共和县农牧和科技局作出的共农牧（草监）罚（2018）第47号行政处罚决定书无效。 被告辩称：原告在未取得征用或使用草原审核审批手续的情况下，在承包经营的草原上修建一栋二层楼房，开设扎西牧场并开展经营旅游活动，该事实有现场勘察及询问笔录、照片等证据证实，原告的行为违反了《中华人民共和国草原法》第四十一条和第五十二条规定，据此被告依据《中华人民共和国草原法》第六十五条和第六十九条下达改正通知书，要求原告停止违法行为，但原告拒不执行，2018年7月10日被告依据《中华人民共和国行政强制法》第九条行政强制措施的种类：（二）查封场所、设施或者财务的规定，对原告的经营场所予以查封。被告作出的共农牧（草监）罚（2018）47号行政处罚决定书，认定事实清楚、适用法律准确，处罚得当；同时被告依法进行了立案、勘察、调查询问、拍照、处罚告知并送达等行政程序，处罚程序合法。故应当依法驳回原告的行政诉讼请求。 综合各方当事人的诉辩主张，本案主要存在以下争议焦点： 被告共和县农牧和科技局所制作的共农牧（草监）罚（2018）47号行政处罚决定书是否为无效或者行政行为违法并撤销？ 围绕争议焦点，被告共和县农牧和科技局为证明其主张成立向本院提交以下证据： 证据1：行政处罚立案审批表，拟证明案件来源，被处罚人的基本情况。 证据2：询问笔录，拟证明涉案被处罚人是本案原告在建筑中未办理草原征用手续的事实。 证据3：现场勘查勘验笔录，拟证明涉案违建建筑物面积640平米及位置。 证据4：草原承包经营权证，拟证明原告业主扎西南杰承包草原的基本情况。 证据5：宗地图、测绘资格证书、测绘员的资格证书，拟证明该份测绘经过专业人员测绘。 证据6：藏区游牧民定居工程项目登记表，拟证明原告扎西南杰不在该项目中。 证据7：照片6张，拟证明原告违建的情况及文书的送达到原告处事实。 证据8：责令改正通知书，拟证明被告按行政处罚法向扎西南杰送达了处罚决定书。 证据9：事先处罚通知书，拟证明被告按照程序向扎西南杰送达了拟处罚的通知，并依法告知了原告的基本权利。 证据10：行政处罚决定书，拟证明由于原告违法行为，故被告出具处罚决定书。 证据11：送达回证，拟证明相关处罚决定书等向原告送达的事实。 证据12：执法证，拟证明被告的执法人员为赵海赟、张清峰，且具有执法资格。 经庭审质证，原告对被告举示的证据发表如下质证意见： 证据1：不认可该组证据，认为其不具备证据的三要素，外观不具有合法性、没有执法机关的印章，只有负责人签名，不具有合法性，且不具有没有关联性，该份证据只是被告内部审批流程，对真实性也不予认可； 证据2：对询问笔录的三性不予认可，业主扎西南杰是藏族，被告询问是只说了是完成任务，且全程并没有翻译、执法记录仪，扎西南杰对询问内容不清楚； 证据3：对现场勘查勘验笔录的真实性和合法性认可但对证明指向不认可，原告有权利使用该争议地，且当原告利益受损可以提起诉讼； 证据4：草原承包经营权证，只能证明原告业主扎西南杰承包草原的基本情况； 证据5：对该组证据中宗地图认为权利人是扎西牧场、合法性真实性认可，测绘图等均认可； 证据6：藏区游牧民定居工程项目登记表的真实性不认可，关联性不认可，合法性认可，认为原告恰恰是该项目的当事人； 证据7：对照片的真实性认可，证明拆除行为违法认可，但对其证明原告完全知道的指向不认可，其中送达的照片只能够证明文书送达，但当时送达中对送达内容并没有对原告经营人进行翻译、说明、宣告； 证据8、9、10：认为虽有原告签名，但是内容原告不知情，且现场笔录也没有向原告进行翻译，不具备合法性。在处罚决定审批表中没有执法部门的盖章，外观没有合法外观仅为个人签名，在草原上修建建筑物没有界定性质； 证据11：只能证明相关处罚决定书等向原告送达的事实； 证据12：执法证，认为被告提供的证据中执法人员张清峰年审记录中有加盖了2016年12月14日年审专用章，经过年检符合资格，赵海赟没有年审专用章的标志，没有执法资格，主体合法不能证明，被告执法资格不能证明，执法行为无效。 原告为证明其主张向本院提交以下证据证据： 第一组证据：行政处罚决定书一份（来源于被告），拟证明被告行为的超越权限当属无效的事实； 第二组证据：2-1草原使用证、2-2草原承包经营权证、2-3青土函字（2010）122号文件、2-4共和县农村宅基地审批表，拟证明原告是涉案草原的合法使用人和经营人，涉案草原属于被青海省人民政府批准的农牧民定居点建设用地。2-5证明一份，拟证明原告属于农牧民定居点合法的当事人，是共和县农牧定居点办公室出具； 第三组证据：3-1原告营业执照，3-2特种行业许可证、3-3扎西牧场全景及结构、3-4石证（2015）12号文件、3-5关于青海湖保护利用管理局增设乡村旅游点的函，及新增旅游点的汇总表、3-6景区建设项目联合审批表、3-7石证（2014）67、71号文件及2015年12号文件、3-8办理640平方米土地房产产证申请报告、3-9由共和县委托设计的建筑图纸，以上证据拟证明原告在涉案土地上从事修建建筑物并从事经营活动，不是擅自违反法律的行为，而是经过各级人民政府规划、审批准予的合法行为，并没有违法草原法第41、65条之规定及石乃亥乡政府关于办理扩建扎西牧场旅游接待点的申请； 第四组证据：4-1环保设备投入证明，4-2扎西牧场旅游点扶贫情况证明、4-3省州县三级领导在原告景点召开现场会的图片，以上证据拟证明原告在草原上从事的旅游经营活动，完全符合人民政府的脱贫致富的政策，并得到各级人民政府的充分认可和支持，并未违反法律之规定；4-4文件一份，拟证明关于共和县人民政府石乃亥乡片区整改的内部文件、责任单位为青海湖旅游管理局； 第五组证据：5-1青海湖景区管理条例、5-2草原法第52条，以上证据证明本案优先适用特别法，青海湖景区管理局是涉案土地的管理、监督、规划行政机关，被告不是适格行政执法主体，原告从事旅游经营活动，也未从根本上违反草原法第52条的规定。 被告代理人李存斌对以上证据的质证意见认为：原告提交的文件只是宏观的文件，并没有提交相关的草原征占用手续、农转非手续且草原为国家所有，村委会是发包方，原告提交的审批表是2013年的但建设行为是2009年，营业执照和本案关系不大，2014年的石乃亥乡政府文件中只是写明的申请的地点，但是没有得到批准，其他的文件都是申请也都没有得到批复； 被告代理人孟志刚补充质证认为：对1-3、1-4不持异议，对第一组证据的真实性、合法性没有异议，但对其证明指向有异议，《中华人民共和国草原法》赋予了停止原告经营活动的权限；对第二组证据草原使用权证没有异议，涉案草场的建筑物就在该草原上修建，对于青土函字122号文件的真实性有待核实，对其指向不认可，且2011年12月11日出具的文件中只是写明了48公顷的牧场转为建设用地，本案的草场是否在48公顷中，有待考证。原告并未出具农转非的手续，也没有国土局的规划，具体实施由国土资源局负责。对证据2-4共和县宅基地审批表认为，是2013年审批的，笔录中可以看出2009年原告的建筑就已经形成了。对第三组证据的真实性认可，营业执照的取得是在征占用手续未取得的情况下办理的。对于3-4的三份文件有待确定，其关联性和证明指向有异议。对于石乃亥乡政府的申请，没有相应文件的批复；对4-1、4-2、4-3、4-4的证据认为和本案没有关联性；对第五组证据的真实性认可，但对其证明指向有异议，原告依据的是条例、而不是法律，对于特别法优先的观点不予认可。 经审查，本院对原、被告提供的证据的真实性、合法性予以认可，双方提交的证据均与本案有关联，均可证实本案的相关事实，本院依法予以采信。但对双方证据的证明力本院将进一步分析认证。 经审理查明：原告扎西牧场位于共和县石乃亥乡尕日拉村，自2009年起，因青海湖地区旅游发展，原告依照相关政策及地方部门许可，在其草原承包地上经营旅游项目，并修建了两层楼房用于营业。2018年，因在环保督查检查中发现，原告的楼房占用了草原，被告对原告的建设进行了核查，发现原告修建营业楼房所占用的草山未办理相关土地占用手续和审批手续。为此被告于2018年7月3日立案审查，并于2018年7月16日向原告下发了共和县农牧科技局共农牧（草监）罚（2018）47号行政处罚决定书，认为原告在没有依法办理草原征占用手续的情况下占用草原修建的行为违法，遂作出1、停止一切违法经营活动。2、限期三月内拆除违法建筑的行政决定。同时告知原告可以申请复议或向人民法院起诉。原告随后向共和县人民政府提出行政复议，期间因楼房被拆除，原告撤回行政复议申请，向人民法院提起行政诉讼。认为被告行政处罚严重违法，请求确认被告2018年7月16日作出的行政处罚决定无效。 另查明，2018年7月19日被告共和县农牧和科技局向原告扎西牧场下发共农牧科技拆（2018）47号拆除决定书，将原告所修建营业楼房予以强制拆除。 本院认为，行政执法应当依法行使，依据法律规定的程序进行。对于原告提出的被告行政主体资格的问题，根据《中华人民共和国草原法》第八条第二款规定，县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。因此被告共和县农牧和科技局在本案中是适格的行政执法主体。 本案被告共和县农牧和科技局在巡查中发现，原告石乃亥尕日拉扎西牧场旅游点在承包的草原上修建楼房开设的旅游宾馆所占用的草地未办理土地权属部门的相关审批手续，对此立案展开调查。并在查证后向原告下发了共农牧（草监）罚（2018）47号行政处罚决定书，但在此过程中，被告作为行政主管部门虽展开执行了一定的程序，但执行程序存在一定的瑕疵。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定"行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。"第三十二条"当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。"本案中，被告首先违法法律规定对原告的旅游宾馆予以查封，同时也未向原告履行告知义务，即未对原告房屋拆除的强制行为予以公告，也未充分听取原告的陈述和申辩，剥夺了原告利用法律维护自己权益的救济权利，依据法律规定行政前置程序违法，那么后续的程序亦违法。虽然被告作为草原行政监管部门，对原告未经审批占地的行为有权查处，但其所下发的行政决定书的内容有超越权限之嫌，且告知当事人向人民法院起诉的时间亦出现错误表述，故被告所作的共农牧（草监）罚（2018）47号行政处罚决定书在程序上存在违法。综上所述，被告作为适格的行政执法主体，有权作出其相应的行政处罚决定，但并不属无效的范围，故原告诉求被告行政处罚决定无效的理由不成立，本院不予采信，本案应当以程序违法认定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决如下： 被告共和县农牧和科技局所作共农牧（草监）罚（2018）47号行政处罚决定书程序违法。 本案案件受理费50元，由被告共和县农牧和科技局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南藏族自治州中级人民法院。 审判长 杨  涛 审判员 赵 帧 帧 审判员 万玛旦增 二〇一九年一月二十三日 法官助理柏梅 书记员 拉毛才忠 本案引用的法律条文 《中华人民共和国草原法》 第八条第二款县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第一款第（二）项 （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。