湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘行终252号上诉人（原审原告）：龚道程，男，1966年9月21日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。委托代理人：卢良永，湖南风云律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：张家界市永定区人民政府。住所地：张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人：朱法栋，该区区长。委托代理人：向昶华，该政府工作人员。委托代理人：陈标，该政府法律顾问。上诉人龚道程因与被上诉人张家界市永定区人民政府（以下简称区政府）未按照约定履行集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议一案，不服湖南省张家界市中级人民法院（2017）湘08行初160号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年3月27日，张家界市人民政府发布了张家界市人民政府令（第43号）《张家界界市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》，该办法明确了各级人民政府及相关职能部门在本辖区集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置工作中的职责及土地、房屋的拆迁补偿标准和补偿方式。该办法第二十一条规定，征收城市规划区内集体土地涉及房屋拆迁的，实行货币补偿安置，有条件的，也可实行自拆重建安置。实行货币补偿安置的，参照城市国有土地上房屋征收补偿，补偿标准按照评估价格确定；实行自拆重建安置的，可在城市规划区外安排重建用地，补偿安置按照本办法第二十二条的规定执行。因黔张常铁路建设，需要征收永定区沙堤乡部分村民房屋土地，区政府设立了黔张常铁路永定段建设协调指挥部，负责黔张常铁路永定段建设协调指挥工作。2015年11月，指挥部代表征收部门张家界市国土资源局永定分局与原告签订了《房屋征收补偿协议》，双方就房屋拆迁补偿事宜达成协议，其内容包括：被征收人房屋基本情况、补偿方式、被征收人房屋补偿金额、旅游特色安置区购房预付、房屋拆迁款的领取方式、腾房让地时间、可享受的奖励等条款。其中第二条补偿方式约定为“乙方（原告）自愿选择房屋征收补偿安置方式为货币补偿，甲方对乙方给予一次性货币补偿安置后，无需再对乙方给予任何其他形式的补偿”；第四条旅游特色安置区购房预付约定为“有购房需求的，并自愿在房屋拆迁协议签订时预付购房款30万元，以先签先选原则，从房屋拆迁补偿款中代扣”。原告在《张家界市黔张常铁路（沙堤段）项目范围内被征收房屋补偿汇总表》上签字认可补偿金额，交纳了30万元预付购房款，领取了全部补偿款，房屋被拆除。沙堤乡朱家峪村拆迁户李宗学等人以永定区沙堤片区安置房建设指挥部确定的三个沙堤安置点不满意，要求为其重新选址安置为由上访，张家界市规划管理局于2016年1月27日作出《关于黔张常铁路搬迁户信访有关事项的回复》称：已重新选定安置点位置在朱家峪村伍家逻组，用地面积50亩，并于2015年5月上报市人民政府同意；按照沙堤片区控制性详细规划，沙堤片区已无既符合规划要求又能满足村民要求的地方选址建设安置区，如果安置点的选址不能满足拆迁户要求，建议永定区人民政府采取建设经济适用房或商品房解决。拆迁户龚德云以指挥部在安置补偿问题上口头承诺与现在不一样为由信访，永定区沙堤乡人民政府于2016年5月12日作出《关于龚德云信访事项答复意见书》，该意见书中信访事项认定为：张家界市政府、永定区政府考虑到沙堤的实际情况，统一规划选址安置点，给拆迁户中的世居户安置屋基，原则上是30万元/个屋基进行回购，面积80平方米。处理意见是：沙堤片区安置指挥部在安置补偿问题上的政策宣传上一直是一样的。2016年12月1日永定区沙堤街道办事处对其境内房屋被征收户就征收补偿安置、发放临时过渡安置费等事项信访作出《信访事项答复意见书》，对被征收户要求在特色街区实行多层房屋联户自建的问题答复意见是：沙堤街道征收范围属张家界市城市规划区建设用地范围，不能按农村农民建房的方式进行安置，不能实行宅基地自建住房，因此，对被征收户依法实行货币补偿安置方式；根据相关政策，张家界市城市规划范围内房屋征收补偿的方式，不能实行被征收户房屋自建模式，只能实行房屋货币补偿和产权调换两种模式；政府提供限价商品房，有购房需求的房屋被征收户可凭房屋征收补偿协议就近到沙堤特色街区选购多层或高层商品房。龚治龙对该答复意见不服，申请复查，永定区人民政府信访事项复查复核委员会于2017年5月4日作出《信访事项复查申请不予受理告知书》，认为信访人所反映的问题属涉法涉诉范围，决定不予受理。另查明，2017年3月20日，高桥村部分拆迁户到张家界市公路局**指挥部住所地称讨要房屋拆迁合同而发生纠纷，张家界市公安局永定分局南庄坪派出所出警处理。原审法院认为：黔张常铁路永定段建设协调指挥部（以下简称指挥部）系永定区人民政府为协调修建黔张常铁路（永定段）设立的临时机构，代表征收部门张家界市国土资源局永定分局与原告签订《房屋征收补偿协议》，办理房屋征收拆迁事宜，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款的规定，永定区人民政府应为本案的适格被告。本案争议的焦点是，被告在征收原告房屋之后，是否应当为原告安置宅基地，并允许原告自行修建。根据原、被告双方签订的《房屋征收补偿协议》约定，补偿方式为货币补偿，有购房需求的，在房屋拆迁协议签订时预付购房款30万元，用于购买特色街区房屋。被告已按货币补偿方式及标准给原告进行了全额补偿，原告领取了全部补偿款，且房屋已经拆除，应视为双方同意按此协议履行。被告区政府虽在房屋征收拆迁之初，有为拆迁区世居户安置宅基地意向，但没有就如果安置宅基地的具体事项与拆迁户达成协议，且因该拆迁区域已纳入城市规划区，重点工程建设项目多，需征收房屋数额大，区政府已经采取货币补偿方式对原告及其他拆迁户进行了货币补偿，符合相关政策、法规。同时，区政府已经考虑到广大被征收户的住房需求，决定在沙堤街道境内建设特色街区（含高桥村黄家台安置区），实行限价商品房，解决拆迁户的住房问题。故原告请求被告为其在张家界市规划局选址的高桥黄家台安置小区安置宅基地并自行修建，既无事实依据，亦不符合相关政策、法规，也不可能实际履行（因该安置点已经修建了特色街区），其理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回龚道程的诉讼请求。本案原审案件受理费50元，由龚道程负担。龚道程不服原审判决，向本院提起上诉称：1.黔张常铁路建设指挥部的行为应视为区政府的行为，其签订的《承诺书》依法应由区政府承担相应法律责任。2.上诉人请求安置宅基地并自行建房理由充分。3.区政府提交的《房屋征收补偿协议》系龚道程被欺骗签字，协议内容与工作人员先前宣传的“宅基地安置”内容不符，该协议无效。4.区政府采取的补救措施无法弥补龚道程的损失。5.区政府主导的拆迁行为，程序严重违法。6.对龚道程不适宜货币安置，应进行宅基地安置。请求：撤销原审判决，依法支持龚道程的原审诉讼请求。区政府答辩称：1.龚道程自愿选择房屋征收补偿安置方式为货币补偿，根据张家界市现行有关规定，选择货币补偿安置的，不再另行安排宅基地。2.铁路建设指挥部和村委会出具的《承诺书》因违反张家界市现行征收政策，严重超越职权而无效。3.区政府对符合条件的拆迁户购买特色街区的商品房实行政府限价，保证符合购房条件的拆迁户买得起房，住房有保障。4.原审认定事实清楚，适用法律正确。故请求驳回上诉，维持原判。本院认为：在涉案集体土地征收房屋拆迁补偿安置过程中，有关部门一直向龚道程宣传在安置点安排宅基，因该宣传内容已成为龚道程在房屋拆迁补偿安置协议的签字页上署名的信赖基础，同时，龚道程现亦对该宣传内容表示认可并予以接受，故该宣传内容构成区政府与龚道程就集体土地征收中的房屋拆迁补偿安置问题所达成的行政协议的一个组成部分。由于龚道程认为区政府不按宣传内容履行补偿安置义务损害了其合法权益，进而诉请区政府履行安排宅基的补偿安置义务，且本案不存在国有土地上房屋征收的问题，故本案案由应确定为未按照约定履行集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议争议，即本案应对区政府未按照约定履行集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议的行为是否合法进行审查。原审法院将本案案由确定为房屋征收补偿安置协议争议不当，依法予以纠正。本案主要争议为区政府是否依法履行了集体土地征收过程中的房屋拆迁补偿安置职责。据此，原审法院应当在查明相关集体土地征收方案批准及公告，补偿安置方案拟定、公告、征求意见及批准，龚道程涉案房屋所属的集体土地是否落入批准的征收范围及在相关人民政府决定征收该集体土地时其是否已纳入依法获得批准的城市规划区内，龚道程的涉案房屋被拆迁后是否具备获得宅基重建的条件和必要性等情况的基础上，依法作出处理。因原审判决对上述事实并没有查明，属于认定基本事实不清、证据不足的情形，故本案依法应当发回原审法院重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下：一、撤销湖南省张家界市中级人民法院（2017）湘08行初160号行政判决；二、本案发回湖南省张家界市中级人民法院重审。本案二审预收的案件受理费50元，由本院退还给龚道程。审判长  张少波审判员  朱志林审判员  林 芝二〇一八年九月十日法官助理王进书记员刘力附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；……