广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂行终855号上诉人（一审原告）来宾市兴宾区良江镇罗村村民委第十一村民小组。诉讼代表人蒙文琼，该村民小组组长。委托代理人覃宗安，广西桂中律师事务所律师。被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区人民政府，住所地来宾市兴宾大道**。法定代表人周廷新，该区区长。委托代理人彭业，该区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人林常绿，该区人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（一审被告）来宾市人民政府，住所地来宾市兴宾区人民路**。法定代表人雷应敏，该市市长。委托代理人苏芸，该市政府法制办公室工作人员。一审第三人来宾市兴宾区良江镇罗村村民委上凌村十七队。诉讼代表人何开享，该队队长。委托代理人韦国平，来宾市兴宾区城北法律服务所法律工作者。上诉人来宾市兴宾区良江镇罗村村民委第十一村民小组（以下简称罗村十一组）因与被上诉人来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）、来宾市人民政府（以下简称来宾市政府），一审第三人来宾市兴宾区良江镇罗村村民委上凌村十七队（以下简称上凌村十七队）土地行政裁决及行政复议一案，不服来宾市中级人民法院（2017）桂13行初16号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人罗村十一组的诉讼代表人蒙文琼及委托代理人覃宗安，被上诉人兴宾区政府的委托代理人彭业、林常绿，被上诉人来宾市政府的委托代理人苏芸，一审第三人上凌村十七队的诉讼代表人何开享及委托代理人韦国平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，罗村十一组与上凌村十七队争议的土地地名叫“东翻凌”，面积约15.1亩（四至界限详见2013年9月12日现场踏勘附图）。1978年，原来宾县农机系统的农机一、二厂、机耕队和农机公司等单位于当年10月与良江公社革委、罗梅大队革委和罗梅大队第六、七、九、十一等生产队的队长、指导员、贫下中农代表共同协商，从第六、七、十一等生产队中划部分土地给农机系统办“五七”家属农场，并列该农场为罗梅大队第十七生产队建制；成为独立核算单位。当时参加协商的各方代表于同年10月13日签订《协议书》并绘制了《划给县农机系统家属农场土地》附图。《协议书》约定：“由十一队划给土地：东从来宾至良江公路西例，以翻凌中心为界沿至乡村小路交叉路口，向北延伸到原镇中分校厕所直向北到甘凌以东约一百三十米止,北面分界线由这点起经甘凌至西侧小路口；西面：从小路口沿到罗梅小路至扫把岭西侧与七队交界处；南分界线：沿扫把岭顶部向东经大队砖瓦厂延至翻凌南端岭顶接至公路这个范围内均划给家属五七农场。以上生产队、大队所划给五七农场的土地是永久的，千年万代的给五七农场管理、耕作和使用。”原良江公社罗梅大队第十一生产队党小组蒙治经、蒙寒妹，第六、七、十六生产队的代表以及来宾县农机局、农机一、二厂、农机公司、农机校、机耕队的代表，分别在《协议书》上签字认可，罗梅大队、良江公社和来宾县农机局、农机一、二厂、农机公司、农机校、机耕队也分别在该《协议书》上加盖单位公章。争议地在《协议书》规定的范围内。随后上凌村十七队作为一个集体经济组织耕管《协议书》规定的土地范围、承担的公粮任务。联产承包责任制时，上凌村第十七队已将土地发包到各户耕管使用并上交相应的公粮任务。1984年罗梅大队第六、七、十一生产队部分村民以五七农场经营管理的土地属其队为由越界抢占耕种曾引发权属纠纷，上凌村十七队多次向罗梅大队和良江公社反映。良江公社管委会于1984年3月7日作出了《关于罗梅大队第十七队（新建生产队）和有关生产队土地纠纷的处理意见》（以下简称《处理意见》），该《处理意见》维护了1978年罗梅大队第十一生产队与上凌村十七队签订的《协议书》。2012年国家征用争议土地用于项目建设（现争议地已属柳南高速路景观带），上凌村十七队和罗村十一组均主张争议地权属，从而再次引发纠纷。纠纷发生后，罗村十一组和上凌村十七队所在良江镇人民政府先行调解，因调解无果，良江镇人民政府制作了良政处〔2013〕13号《关于罗村村委十七队与第十一队、五队、九队土地权属主张的行政处理意见》，呈报兴宾区政府进行调处。兴宾区政府于2016年8月11日依法作出兴政处〔2016〕18号《行政处理决定书》（以下简称18号处理决定），决定：确认争议地“东翻凌”面积约15.1亩的土地权属在国家征用前属于上凌村十七队集体所有。罗村十一组不服申请行政复议。来宾市人民政府经复议后，于2017年1月12日依法作出来政复决字〔2016〕77号《行政复议决定书》（以下简称77号复议决定），维持兴宾区政府于2016年8月11日作出的18号处理决定。罗村十一组不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，罗村十一组与上凌村十七队争议的土地，兴宾区政府根据各方代表于1978年10月13日签订《协议书》（以下简称1978年协议）进行确定权属，并参考罗村十一组和上凌村十七队所在的良江镇人民政府的处理意见，依法作出18号处理决定，该行政处理决定证据确凿，符合国务院国发〔1980〕135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三条第二款第（二）项“对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”的规定，亦符合法定程序。来宾市政府作出维持该行政处理决定的行政复议决定合法。罗村十一组提出上凌村十七队集体建制在责任制后已消亡的理由，从兴宾区政府提供的证据：良江镇派出所出具的花名册、良江镇人民政府《证明》、何开享身份证、户口本、新型农村合作医疗证等，均证明何开享是上凌村十七队村民，该集体经济组织尚存在。罗村十一组还提出争议地不在1978年划拨土地范围，从罗村十一组提供的1978年10月13日的《协议书》及附图和兴宾区政府提供的纠纷现场踏勘记录及附图，证明争议地在《协议书》规定的范围内。罗村十一组还提出兴宾区政府行政处理决定适用法律不当，应当根据国土部《关于颁发确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年，应视为现使用者所有”的规定，确定争议地权属为罗村十一组所有。罗村十一组提出的理由，不符合该规定的法定要件，一是罗村十一组收回争议地并没有法律依据；二是罗村十一组连续经营争议地30多年也证据不充分。对于争议地经营管理的事实，罗村十一组除了证人证言外，并没能提供与争议地有关联性证据材料证实，故罗村十一组主张连续经营争议地二十年以上，证据不充分。罗村十一组的诉讼理由及事实不能成立，其诉讼请求不予支持。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回罗村十一组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由罗村十一组负担。罗村十一组不服一审判决，上诉称：一审判决认定事实不清，证据不足。本案争议地历来都系其经营管理直至被征收，该土地从未划分，即使已经划分，按法律规定权属仍属于其所有，有其村民持有的《土地延期承包证》可以作为土地权属依据，一审判决未查清该事实。对于1978年协议，其不知情，且未经其同意，属无效协议，本案争议地也不在该协议范围内，该协议不能作为土地确权的证据使用。上凌村十七队持有的交纳公粮的票据不能证明其交纳的是哪一部分土地的公购粮，与本案没有关联性。上凌村十七队未经依法设立，之后也已实际消亡，不享有争议地所有权，因此涉案处理决定和复议决定是错误的，一审判决予以维持错误，请求二审法院撤销一审判决，支持其诉讼请求。兴宾区政府答辩称：罗村十一组的上诉理由不成立，1978年参加协商的各方代表均在协议上签字（盖章）认可，并绘制了《划给县农机系统家属农场土地》附图，因此罗村十一组主张该协议无效是错误的。从上述附图及其组织争议双当事人进行现场踏勘，所作的记录及绘制的现场踏勘附图可以证实本案争议地在1978年协议的范围内，上凌村十七队持有的公粮票据证实实行联产承包责任制后该队并未消亡，仍是一个独立的集体经济组织，该队得到划分的土地并履行了上交国家公粮义务。罗村十一组个别村民持有的《土地延期承包证》没有附图，无法证实证载土地包含在本案争议地范围内。对于本案纠纷，其派出工作组进行调处，组织双方当事人进行现场踏勘，并召开了调解会，在争议双方未达调解协议的情况下，其根据“三个有利于”的原则，依据《中华人民共和国土地管理法》第十条、国发〔1980〕135号文第三条第二款第（二）项、桂发〔1985〕16号文第一条第二款的规定，作出涉案处理决定，适用法律、法规正确，程序合法，处理结果适当，一审判决予以维持正确。故请求二审法院维持一审判决，驳回罗村十一组的上诉请求。来宾市政府答辩称：根据1978年协议及兴宾区政府提供的争议地现场踏勘记录及附图，证明争议地在1978年协议的土地范围内。上凌村十七队从1979年至1984年一直在耕管争议地。1984年罗梅大队第六、七、十一生产队部分村民以五七农场管理的土地包括本案争议地，争议地权属为其队所有为由，越界抢占耕种引发权属纠纷，罗村十一组称争议地一直由其管业至被征收的主张与事实不符。1978年协议经参加协商的各方代表签字（盖章）确认，并绘制了《划给县农机系统家属农场土地》附图，已将争议地“东翻凌”明确划给上凌村十七队，并已经执行。良江公社管委于1984年3月7日作出的《关于罗梅大队第十七队（新建生产队）和有关生产队土地纠纷处理意见》维护了1978年协议，兴宾区政府根据该协议确定权属作出涉案处理决定，证据确凿。来宾市政府作出复议决定予以维持认定事实清楚，适用法律正确，处理合法，一审判决予以维持事实清楚，适用法律正确，程序合法。罗村十一组的上诉理由不成立，请求二审法院维持一审判决，驳回罗村十一组的上诉请求。上凌村十七队述称：本案争议地是其经1978年协议取得，之后，争议地一直由其管理，未曾向外发包，政府部门不可能再另外颁证。罗村十一组在上世纪八十年代抢种争议地，该组所持的《土地延期承包证》不合法，与本案没有关联性。争议发生后，政府部门派出工作组多次组织争议双方当事人到现场进行踏勘，指认界限，双方认定界限清楚，证实本案争议地在1978年协议范围内，所作出的涉案处理决定和复议决定，认定事实清楚，证实确凿，程序合法，一审判决予以维持是正确的。罗村十一组的上诉理由不成立，请求二审法院维持一审判决，驳回罗村十一组的上诉请求。二审庭审中，上诉人罗村十一组对一审判决查明的“争议的土地地名叫‘东翻凌’”以及“联产承包责任制时，上凌村十七队已将土地发包到各户耕管使用并上交相应的公粮任务”等事实提出异议，认为争议地地名不叫“东翻凌”，上凌村十七队没有上交争议地的公粮。对此本院认为，罗村十一组提出土地确权申请时，明确请求确认在“东翻凌”（地名）的争议地权属归其所有，现提出的主张与其此前陈述不一致；上凌村十七队在一审中提交的《农业税完税证》、《农业税分户交纳登记表》等证据证明缴纳了公粮。故罗村十一组提出的异议不成立，本院依法不予采信。二审审理期间，上诉人罗村十一组未提交新证据。上凌村十七队提交证人权某出具的一份书面证明，拟证明争议地属于上凌村十七队所有。本院认为，该书面证明不属于行政诉讼二审新证据的范围，亦无其他证据予以佐证，依法不予采纳。本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。综合各方当事人的意见，本案二审争议焦点为兴宾区政府作出的18号处理决定以及来宾市政府作出的77号复议决定是否合法。本院认为，1978年10月农机系统与良江公社党委革委、罗梅大队党支部商议，并得到良江公社党委、革委、罗梅大队党支部以及各生产队长等代表的支持。经各方代表协商一致于1978年10月13日签订“1978年协议”，明确了罗梅大队十七队（现上凌村十七队）耕管土地范围。该协议有罗梅大队第十一生产队、第七生产队、第十六生产队、第六生产队等代表签字，亦有罗梅大队革委会、良江公社革委会、县农机一厂革委会、县农机二厂革委会、县机耕队、县农机局签章确认。结合兴宾区政府在调处本案纠纷过程中制作的现场踏勘记录及附图，可确定本案争议地在1978年协议范围内。兴宾区政府根据1978年协议，并参考罗村十一组、上凌村十七队所在的良江镇人民政府作出的处理意见，作出兴政处18号处理决定，确认争议地“东翻凌”面积约15.1亩的土地权属在国家征用前属于上凌村十七队所有。证据确凿，亦符合国务院国发〔1980〕135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三条第二款第（二）项“对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”的规定。兴宾区政府受理本案纠纷调处申请后，派出工作组进行调查，组织双方当事人进行现场踏勘，召开调解会，作出18号行政处理决定，程序合法，处理结果恰当，应予维持。来宾市政府受理复议申请后，依法作出77号复议决定，维持18号行政处理决定，亦是正确的。关于罗村十一组主张上凌村十七队不具备本案主体资格的问题。本院认为，兴宾区政府在一审中提交的良江镇人民政府《证明》证实上凌十七队始建于1978年，现该队机构建制仍然存在。兴宾区政府提交的良江镇派出所出具的花名册、何开享身份证、户口本、新型农村合作医疗证等，均证明何开享是上凌村十七队的村民，该集体经济组织仍然存在。上凌村十七队持有的公粮票据证实，实行联产承包责任制后该队履行了上交国家公粮义务，亦证明上凌村十七队属于独立的经济集体组织，享有本案合法的诉讼主体资格。另外，罗村十一组上诉主张争议地一直由其管业至被国家征收，应依据《关于颁发确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年，应视为现使用者所有”的规定，确定争议地权属为其所有。但是，罗村十一组提交的个别村民持有《土地延期承包证》没有附图，无法证实证载土地包含在争议地范围内，也未能提供其他有效证据证实其对争议地连续使用超过二十年。罗村十一组提出收回争议地的理由，没有事实和法律依据，本院对其主张不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人罗村十一组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人来宾市兴宾区良江镇罗村村民委第十一村民小组负担。本判决为终审判决。审判长 张 辉审判员 韩胜强审判员 熊 梅二〇一八年九月二十九日法官助理潘小桃书记员赵小柳