湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2017)湘04行初168号 原告：衡阳市珠晖区和平乡和平村湘水村民小组。 诉讼代表人：万小兰，女，汉族，1968年4月25日出生，住衡阳市珠晖区。 诉讼代表人：刘尧支，男，汉族，1962年10月8日出生，住址同上。 委托诉讼代理人：谢冰清，湖南八方律师事务所律师。 委托诉讼代理人：郑少茜，湖南八方律师事务所律师。 被告：衡阳市珠晖区人民政府。住所地：衡阳市珠晖区湘江东路**。 法定代表人：刘桢干，该区区长。 委托诉讼代理人：周俏，衡阳市珠晖区人民政府法制办公室主任。 委托诉讼代理人：蔡丹，湖南天戈律师事务所律师。 被告：衡阳市珠晖区和平乡人民政府。。住所地：衡阳市珠晖区衡宜村** 法定代表人：胡向东，该乡乡长。 出庭负责人：陈朝辉，该乡党委委员。 委托诉讼代理人：刘千义，湖南天戈律师事务所律师。 原告衡阳市珠晖区和平乡和平村湘水村民小组（以下简称“湘水组”）因要求确认被告衡阳市珠晖区人民政府（以下简称“区政府”）、衡阳市珠晖区和平乡人民政府（以下简称“乡政府”）土地征收补偿协议无效一案，于2017年8月28日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年10月20日公开开庭审理了本案。原告湘水组诉讼代表人万小兰、刘尧支及其委托诉讼代理人谢冰清、郑少茜，被告区政府委托诉讼代理人周俏、蔡丹，被告乡政府负责人陈朝辉及其委托诉讼代理人刘千义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告湘水组诉称：被告乡政府根据被告区政府的安排，代理其征收位于衡阳市××东路南段风光带工程建设规划内的集体土地及征收补偿工作。2015年10月，被告乡政府与原告签订了《衡阳市××东路南段风光带及苏洲湾片区工程建设土地征收补偿协议》（以下简称“土地征收补偿协议”），约定：征收原告专业菜地、专业鱼塘、宅基地、其他地面积共112.06亩，补偿费8753144元。两被告在征收过程中滥用职权，采取不正当手段订立征地补偿协议，征地行为违法，严重损害了原告全体村民的合法权益。请求：1、确认两被告征地行政行为违法；2、确认原告与被告乡政府签订的《土地征收补偿协议》无效，并撤销该协议。 因原告湘水组的上述2项诉讼请求，不是同一法律关系和同一行政行为，不能合并审理，经本院依法释明后，原告湘水组当庭撤回第1项诉讼请求，保留第2项诉讼请求。 原告湘水组为支持其主张，向本院提交了以下证据： 1、湘水组行政诉讼登记表暨诉讼代表人推荐书；2、湘水组村民花名册；3、身份证和常住人口登记卡，共同证明原告具有诉讼主体资格。 4、《土地征收补偿协议》；5、律师调查笔录，共同证明：①《土地征收补偿协议》中的甲方不具备该行政合同主体资格；②该协议乙方不具备村民代表资格；③该协议属无效。 6、照片；7、视频，共同证明两被告违法征地并强行拆迁。 被告区政府、乡政府答辩称：原告起诉形式不合法，不具备诉讼主体资格，且其起诉超过了期限；乡政府并非本案适格被告；区政府依法行政，不存在违法；原告诉请撤销《土地征收补偿协议》没有法律依据。请求驳回原告的起诉。 被告区政府、乡政府在法定期限内，共同向本院提交了以下证据： 1、衡阳市政府征地公告衡府征[2016]1号；2、湖南省政府用地批文[2011]政国土字第692号；3、湖南省政府用地批文[2015]政国土字第1883号；4、衡发改投[2014]63号；5、衡环评[2014]069号；6、衡规函（条）[2014]85号；7、衡规函[2014]130号；8、建设用地规划许可证地字第[2014]23号；9、建设工程规划许可证建字第[2014]053号；10、宗地图；11、[2014]网挂73号国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书；12、[2014]网挂73号国有建设用地使用权出让合同（编号：2015（A）003）；13、[2014]网挂74号国有建设用地使用权挂牌出让成交确认；14、[2014]网挂74号国有建设用地使用权出让合同（编号：2015（A）004）；15、[2015[网挂79号国有建设用地使用权挂牌出让成交确认；16、[2014]网挂79号国有建设用地使用权出让合同（编号：2016（A）014）；17、衡水投发[2015]11号；18、市政府专题会议纪要[2015]第39次；19、珠办通[2015]50号；20、市政府专题会议纪要[2015]第52次；21、土地勘测定界技术报告书（项目编号：430405QT2015009800）；22、土地勘测定界技术报告书（项目编号：430405GY20140318-1）；23、土地勘测定界技术报告书（项目编号：430405GY20140318-2），以上证据共同证明衡阳市湘江东岸及苏洲湾片区建设项目用地程序依规，征地手续合法，不存在任何行政违法行为。 24、征地告知及动员大会相关会议纪要，证明政府部门就征地等相关事宜召开会议履行告知义务。 25、征地补偿协议，证明乡政府代理征地补偿方与和平村湘水组签订征地补偿协议，补偿标准为专业菜地、专业鱼塘以及宅基地全部按75000元/亩予以补偿。 26、征地补偿协议补充协议，证明告知安置地点，并与被拆迁人明确在签订好拆迁协议前，不得使用房屋的宅基地。 27、湘政发[2012]46号；28、衡政通[2013]10号，共同证明被告依据《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》湘政发[2012]46号、衡阳市人民政府关于调整衡阳市征地区片综合地价划分范围的通知》（衡政通[2013]10号、衡政发[2015]15号的要求确定征地补偿标准。 29、湘水组湘江东岸风光带项目征地补偿款分配方案及领款表分配表，证明村民根据补偿协议的约定领取征地补偿款。 经庭审质证，针对原告湘水组提交的证据，被告区政府、乡政府对证据1、2、3、的真实性有异议，认为不能确定是本人授权和自愿参与诉讼，且不符合证据的形式要件；对证据4的“三性”无异议，证明目的有异议；对证据5的关联性和证明目的有异议；对证据6、7的真实性和证明目的有异议，认为不符合证据的形式要件，且没有实施强制拆迁行为。 针对被告区政府、乡政府提交的证据，原告湘水组对证据1的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议；对证据2-6认为没有原件，真实性不能确定，关联性和证明目的有异议；对证据7真实性无异议，关联性有异议；对证据8、9认为没有原件，真实性不能确定，证明目的有异议；对证据10-16认为没有原件，真实性不能确定，关联性和证明目的有异议；对证据17真实性没有异议，关联性和证明目的有异议；对证据18-29认为没有原件，真实性不能确定，关联性和证明目的有异议。 本院经审理认为，原告湘水组提交的证据1-5与本案有关联，可以作为认定本案事实的依据；证据6、7不符合形式要件，且没有相关证据印证，不予采信。被告区政府、乡政府提交的上列证据，与本案有关联，可以作为认定本案事实的依据。 经审理查明，2014年9月9日，衡阳市环境保护局根据《衡阳市湘江东岸苏洲湾片区土地综合整理项目环境影响报告表》的结论和建议，出具衡环保[2014]069号审批意见，同意项目建设；2014年9月19日，衡阳市发展和改革委员会以衡发改投[2014]63号文批复《关于核准衡阳市湘江东岸苏洲湾片区土地综合整理项目的批复》，核准项目单位衡阳市湘江水利投资开发有限公司（以下简称“市水利投公司”）；建设地点衡阳市珠晖区和平乡和平村；项目规划总用地608亩，其中：建设用地250亩，开发用地358亩。2014年9月25日，衡阳市规划局为市水利投公司分别颁发地字第[2014]23号《建设用地规划许可证》和建字第[2014]053号《建设工程规划许可证》。2015年3月5日，市水利投公司以衡水投发[2015]11号文，向衡阳市人民政府（以下简称“市政府”）递交《关于湘江东岸堤防景观工程及苏洲湾片区项目征拆补偿费用评审的请示》。2015年4月23日上午，市政府对湘江东岸南段防洪堤和和平乡苏洲湾码头实地调研后，就项目相关协调、征拆等工作召开专题会，并形成[2015]第39次会议纪要。2015年9月15日，珠晖区委、区政府办公室以珠办通[2015]50号印发《关于调整珠晖区湘江东岸南段风光带项目协调指挥部的通知》。2015年9月21日，衡阳市国土测量队出具《土地勘测定界技术报告书》。2015年10月19日，市政府专题研究东洲岛暨湘江东岸风光带建设有关工作，并形成[2015]第52次会议纪要。该纪要中载明：珠晖区在11月10日前制定征拆安置方案并报市政府审批；11月底前，完成湘江东岸风光带及相关道路、堤防工程的征地拆迁工作。2015年10月5日，乡政府与湘水组签订《土地征收补偿协议》，约定：乡政府代理区政府征收湘水组土地面积112.06亩，土地征收采取货币补偿，专业菜地、专业鱼塘、宅基地全部按75000元/亩计算，计征地补偿费8404500元；被征收地内共有附属设施10项10处，计附属设施补偿费348644元，共计8735144元。2015年12月15日，此款汇入和平乡和平村委会在龙家坪信用社开设湘水组村民储蓄账户，分别对刘尧支等68户、谢先幼等3户、龙诗祝等14户存入湘江东岸风光带项目征地补偿款1551700元、407450元、800520元，共计2759670元。 另查明，湘水组共**210人，行政起诉状上签名或捺指纹提起行政诉讼登记表上签名的村民119人，均提交了常住人口登记卡复印件，并在授权委托书上签名捺印指纹，载明了身份证号码。 再查明，2015年11月28日，湖南省人民政府对衡阳市国土资源局下发（2015）政国土字第1883号《农用地转用、土地征收审批单》，批准衡阳市2014年度报部城市建设用地实施方案三（2014年报部）建设项目征用衡阳市珠晖区酃湖乡上托村、白渔潭园艺场、和平乡和平村土地面积共计21.2167公顷。2016年４月14日，市政府发布衡府征[2016]１号《征收土地公告》，对征地批准机关、批准文号和批准时间、批准用途、征收土地坐落、被征地单位、地、地类和面积地补偿安置标准及相关事项进行了公告。 本院认为，本案的争议焦点为：湘水组是否具备诉讼主体资格，其起诉是否超过了法定期限；乡政府是否适格被告；乡政府与湘水组签订的《土地征收补偿协议》是否有效。对双方争议焦点，作如下认定： 一、关于湘水组是否具备诉讼主体资格，其起诉是否超过了法定期限的问题。《最高人民法院》第三条第一款规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”该规定系关于农村集体经济组织成员的原告资格问题，即对农村集体经济组织或村民委员会等对涉及农村集体土地的行政行为不起诉，赋予具有代表性的农民以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，乡政府与湘水组签订《土地征收补偿协议》后，湘水组村民对此不服，以集体经济组织名义提起诉讼，经查，，该组共有村民210人，该集体经济组织名义提起诉讼的村民为119人，符合法定的过半数村民，根据前述规定，具备诉讼主体资格。湘水组的诉讼请求为确认其与乡政府签订的《土地征收补偿协议》无效，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。而《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定的诉讼时效期间为三年，本案行政机关与湘水组签订的协议时间为2015年10月5日，因此，湘水组于2017年9月5日向本院提起诉讼，未超过三年诉讼时效。综上，区政府、乡政府辩称湘水组不具备本案诉讼主体资格且超过法定起诉期限的理由于法不符，本院不予采纳。 二、关于乡政府是否适格被告的问题。2015年10月5日，乡政府与湘水组签订的《土地征收补偿协议》中载明：乡政府遵照市、区政府工作安排，代理征收和补偿湘水组位于湘江××路南段风光带工程建设规划内的集体土地。据此，乡政府的行为系代理区政府与湘水组签订涉案土地征收补偿协议。参照《中华人民共和国民法总则》第一百六十二条“代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为，对被代理人发生效力”之规定，乡政府的该行政行为，所产生的法律后果应当由区政府承担。因此，区政府、乡政府辩称乡政府不是本案适格被告的理由于法有据，本院予以采纳。 三、关于涉案《土地征收补偿协议》是否有效的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十八条规定“征收补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征收地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征收补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案中，乡政府代理区政府与湘水组签订《土地征收补偿协议》时，对涉案土地征收既未依照法定程序批准，也未确定征收补偿安置方案并予以公告等，其行为违反了前述法律法规的规定。鉴于涉案《土地征收补偿协议》签订后，湖南省人民政府于2015年11月28日下发了（2015）政国土字第1883号《农用地转用、土地征收审批单》，批准了包括和平乡和平村在内土地转用和征收；2016年４月14日，市政府发布衡府征[2016]１号《征收土地公告》。同时，湘水组征地补偿款已汇入了各村民储蓄账户，且大部分村民已支取。因此，乡政府代理区政府与湘水组签订《土地征收补偿协议》的行为程序轻微违法，但对原告的权利不产生实际影响，故对湘水组请求确认涉案《土地征收补偿协议》无效并予以撤销的主张，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项之规定，判决如下： 一、确认衡阳市珠晖区和平乡人民政府代理衡阳市珠晖区人民政府与衡阳市珠晖区和平乡和平村湘水村民小组于2015年10月5日签订的《衡阳市湘江东路南段风光带及苏洲湾片区工程建设土地征收补偿协议》违法； 二．驳回衡阳市珠晖区和平乡和平村湘水村民小组的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由衡阳市珠晖区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长 邓 雪 审判员 代立华 审判员 何利国 二〇一八年一月二十九日 书记员 张文珍