四川省江油市人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川0781行初2号 原告：江油市九岭镇大宝村三社砂场，经营场所四川省江油市九岭镇大宝村三社，注册号510781600273601。 经营者：肖成富,男，生于1963年12月22日，汉族，四川省江油市人，现住四川省江油市。 委托代理人：欧堂兴，四川太白律师事务所律师。 被告：江油市水务局，住所地四川省江油市大鹏路党政综合办公楼。 法定代表人：任伟，局长。 出庭负责人：刘高亮，副局长。 委托代理人：何波，四川道融民舟律师事务所律师。 委托代理人：刘爱平，江油市江河管理所所长。 原告江油市九岭镇大宝村三社砂场（以下简称九岭大宝砂场）诉被告江油市水务局行政补偿一案，于2017年2月8日向本院提起诉讼，本院受理后，依法由审判员周晓龙担任审判长，与审判员梁玉玲、人民陪审员李燕组成合议庭，在法定期限内，本院依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、行政首长出庭应诉通知书、开庭传票。2017年3月3日、11月10日，本院在第七审判庭公开开庭审理了本案，原告九岭大宝砂场的委托代理人欧堂兴，被告江油市水务局的出庭负责人刘高亮及委托代理人何波、刘爱平均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：2010年3月5日，原告通过竞拍取得了九岭大宝砂场的砂石开采权，同年8月开始生产，同年9月因被告堤防建设被通知停产，并迁移生产区，拆除料台3处。原告另租生产场地、搬迁设备，重新建厂。因堤防工程延期完工，原告无法恢复生产，故于2011年10月15日提出延长开采期的申请，被告同意将开采期延长至2016年4月30日，后又延长至2018年4月30日。2015年3月31日，被告解除与原告签订的《砂石开采协议》，2015年4月7日，被告决定收回原告的采砂行政许可，注销川准采证字（2014）第0601002号《四川省河道采砂许可证》。2015年4月1日，原告向被告提出行政赔偿（补偿）申请，虽经多次协商，双方未就赔偿（补偿）达成一致意见。2016年5月16日，被告作出江水务（2016）72号《关于收回九岭镇大宝村三社砂场行政许可不予行政补偿的决定书》。原告于2016年11月4日向江油市人民法院起诉，2016年12月23日撤诉。现根据行政许可法等法律法规的规定，再次诉至法院，请求依法确认江水务（2016）72号《关于收回九岭镇大宝村三社砂场行政许可不予行政补偿的决定书》无效；判决被告因收回九岭大宝砂场行政许可向原告行政补偿866.3975万元；本案诉讼费由被告承担。 原告为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据： 第一组证据： 原告的营业执照、组织机构代码证、肖成富的居民身份证复印件、被告的查询信息。 拟证明：肖成富系九岭大宝砂场的经营者，以及被告的基本情况。 第二组证据： 拍卖成交确认书复印件、关于的报告。 拟证明：原告通过竞拍于2010年3月5日取得了“江油市盘江河九岭镇大宝村三社段”的采砂权；原告从2010年9月5日因被告堤防建设而停止开采砂石；由于青莲堤防建设多次变更设计，工期延长，被告于2011年11月21日同意将原告的采砂权延长至2018年4月30日。 第三组证据： 江水务[2015]56号《江油市水务局关于解除九岭镇大宝村三社砂场的通知》，江水务[2015]60号《江油市水务局关于收回九岭镇大宝村三社河道采砂场行政许可的决定》。 拟证明：被告于2015年3月30日通知原告解除《砂石开采协议》；被告于2015年4月7日通知原告收回了原告采砂的行政许可；原告应被告的要求从2010年9月5日停止了开采砂石的行为，同时能够证明占用了原告方的砂场拍卖范围，并且两次搬迁的事实。 第四组证据： 江水务[2015]61号《关于九岭镇大宝村三社砂场的回复》，江水务[2015]77号《关于九岭镇大宝村三社砂场申请行政赔偿的初步回复意见》，信访事项处理意见书，江水务[2016]72号《关于收回九岭镇大宝村三社砂场行政许可不予行政补偿的决定书》。 拟证明：1、原告向被告申请行政赔偿后，经过几次协商未达成行政补偿协议；2、被告因堤防建设占用了原告的部分开采范围，被告单方面申请鉴定的《采砂量核算报告》不具有可信性；3、被告因堤防建设致使原告砂场搬迁两次；4、被告因堤防建设影响了原告的开采时间；5、2016年5月16日，被告决定对收回原告采砂的行政许可不予补偿。 第五组证据： 砂场及增补开采范围的现场照片。 拟证明：1、虽然被告为原告增补了开采范围，但原告并未实际开采，目前河道平整，无需回填；2、在原告砂场对面另有其他砂场采砂，开采范围是与原告开采范围部分重合，说明原告并未将砂石开采完毕，也进而说明被告单方面申请鉴定的《采砂量核算报告》不具有可信性。 第六组证据： 道路河坝使用协议，收据3份。 拟证明：1、原告因采砂支付九岭镇大宝村2014年12月30日至2018年12月31日期间的道路、场地、河坝使用承包费60万元；2、原告于2013年12月8日支付九岭镇大宝村37万元，用于补助该村一、二、三、六、七组的自来水安装；3、原告于2013年12月8日因采砂支付九岭镇大宝村40万元，用于机耕路的硬化。 第七组证据： 《江油市农村土地承包经营权流转合同》、收据2份。 拟证明：1、因修河堤砂场搬迁，原告每年向九岭镇大宝村支付承包40亩土地的流转费4万元，造成原告2015年-2018年共计4年的损失16万元；2、原告需向九岭镇大宝村支付复垦费每亩5000元，共计20万元。 第八组证据： 赔偿协议、收条1份。 拟证明：原告代被告支付其因堤防建设工地将高德贵淹死的赔偿款13万元。 第九组证据: 《九岭镇大宝村三社砂场职工补偿表》1份、职工居民身份证复印件22份。 拟证明：因被告提前收回原告的采砂权，致使原告需提前解散工人并支付补偿金38万元。 第十组证据： 竣工结算总价表。 拟证明：原告因被告堤防建设搬迁砂场拆修3个料台，料台价值为1241319元/个，共造成原告损失3723957元。 第十一组证据： 供电系统的照片。 拟证明：原告为采砂、制砂安装变压器两台、配电房2处、新建输电线路1600米、控制台2台、内输电线路300米；被告提前收回采砂权，致使原告供电系统损失70万元。 第十二组证据： 房屋、制砂机械设备照片。 拟证明：1、原告为采砂、制砂修建房屋3处、安装储油罐1处、控制柜1台、料斗1台、振动筛3台、顎破机1台、圆锥磨2台、洗砂机5台、输送机15架；2、被告提前收回采砂权，致使原告投入的制砂设备损失200万元。 第十三组证据： 《公路安全保护条例》。 拟证明：《公路安全保护条例》于2011年7月1日施行，被告在明知公路安全保护条例颁布的情况下，仍然延长开采期，导致原告继续投资，损失继续扩大。 第十四组证据: 肖成富与被告原分管领导王兴发副局长的通话录音（已当庭播放）。 拟证明：1、被告因堤防建设的设计变更，致使原告的砂场料台被三次拆除，原告砂场拆迁，另租场地的事实；2、被告因堤防建设的设计变更，致使原告砂场搬迁后，影响周围群众饮用水的问题；3、被告因堤防建设占用了原告的部分拍卖（开采）范围，进而说明被告单方面申请鉴定的《采砂量核算报告》不具有可信性。 第十五组证据： 证人林某当庭所作证言。 拟证明：被告对杨国军位于江油市砂场的料台、制砂设施补偿80000元与原告无关，施工单位在修建河堤时，曾在肖成富的砂场范围内取砂石等事实。 被告辩称：为了维护社会公共利益，确保绵江快速通道和青莲大桥的安全，在原告将许可的采砂量12.03万立方米开采完毕后，我局按照《四川省人民政府办公厅关于进一步加强河道采砂管理的通知》的要求撤回对原告作出的河道采砂许可。原告的采砂场在大型公路桥梁青莲大桥下游2000米内，根据2011年7月1日实施的《公路安全保护条例》第二十条的规定，禁止在大型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游2000米范围内采砂。被告作出撤回行政许可决定，并注销原告取得的《四川省河道采砂许可证》的行为合法有效。原告自2010年8月开始采砂至2015年4月采砂许可被撤回，在长达5年的时间里，累计采砂量已达到18.21万立方米，远远超过行政许可的采砂量12.03万立方米，原告的财产权利并未受到损害。原告违法过度采砂，且未进行回填，对河床及河堤结构稳定造成威胁，应当依法恢复原状。 综上所述，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据： 第一组证据： 1、《四川省河道采砂许可证》；2、《江油市水务局关于九岭镇大宝村三社砂场增补开采范围及延长开采期限的批复》；3、江河管理所建议；4、《砂石开采协议》；5、采砂申请表、拍卖成交确认书、拍卖公告；6、采砂项目实施方案。 拟证明：原告取得的采砂许可证有效期至2015年5月30日，许可的采砂总量为12.03万立方米；被告同意将采砂许可证有效期延续至2016年4月30日；砂石开采协议第十五条约定，乙方超量、超深、超范围、超界限及其他违约、违法开采的，甲方有权没收防汛安全保证金和超深超范围保证金，解除砂石开采（出让）合同及协议，并注销采砂（石）开采许可证，收回采砂（石）开采许可权。 第二组证据： 1、采砂量核算报告；2、用电量统计表。 拟证明：原告实际采砂量为18.21万立方米，超挖量6.18万立方米，以及原告采砂用电量情况。 第三组证据： 1、责令停止违法行为通知书、检查记录；2、现场勘查笔录、协调会记录；3、调查笔录、现场照片等。 拟证明：原告在禁采区违法采砂的事实。 第四组证据： 1、《江油市水务局关于解除九岭镇大宝村三社砂场砂石开采协议的通知》；2、《江油市水务局关于收回九岭镇大宝村三社河道采砂场行政许可的决定》；3、《江油市水务局关于收回九岭镇大宝村三社砂场行政许可不予行政补偿的决定书》。 拟证明：被告解除砂石开采协议、收回行政许可、不予行政补偿符合法律规定。 第五组证据： 1、《四川省人民政府关于进一步加强河道采砂管理的通知》；2、《公路安全保护条例》；3、《四川省实施办法》。 拟证明：被告撤回行政许可的有关法律依据。 经当庭质证，本院对以上证据作以下认证： 原告所举第一组、第二组、第三组、第四组证据具备证据的关联性、合法性、真实性，能够证明待证事实，本院予以采信。原告所举第五组证据系原告增补开采范围的现场照片，经合议庭到现场核实，具备证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信。原告所举第六、七组证据均系书证，且与被告执法人员调查收集的证据相吻合，具备证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信。原告所举第八组证据与本案不具有关联性，本院不予采信。原告所举第九组证据仅为补偿表和居民身份证复印件，欠缺原告所称“砂场职工”与原告订立的劳动合同以及完整的工资表等证据，尚未形成完整的证据锁链，导致本院无法判断是否具备证据的关联性、合法性、真实性，本院不予采信。原告所举第十组证据系原告与施工单位制作的竣工结算总价表，既未经被告确认，也未经第三方中介机构评估，导致本院无法判断是否具备证据的关联性、合法性、真实性，本院不予采信。原告所举第十一、十二组证据具备证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信。原告所举第十三组证据是我国现行有效的行政法规，适用于本案，本院予以确认。原告所举第十四组证据仅为通话录音，无法确定通话另一方的电话号码与身份，本院无法判断是否具备证据的真实性，不予采信。原告所举第十五组证据系证人证言，虽然证人长期担任江油市九岭镇大宝村村委会主任、党支部书记等职务，了解对原告和杨国军砂场的经营情况，以及施工单位修建盘江河九岭镇大宝村、红岩村段河堤取砂石料的相关情况，但证人陈述的事实尚无其他证据印证，属孤证，本院无法判断是否具备证据的真实性，不予采信。 被告所举第一组证据具备证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信。被告所举第二组第1项证据系被告方单方委托第三方中介机构作出的采砂量核算报告，在核算过程中，既未通知原告参与，也未向原告送达采砂量核算报告，该报告的形成不具备证据的合法性，本院不予采信；第2项证据用电量统计表的证据形式和来源不符合法律规定，本院不予采信。被告所举第三组证据相互印证，形成了完整的证据锁链，具备证据的关联性、合法性、真实性，能够证明原告曾在禁采区违法开采的事实，本院予以采信。被告所举第四组证据具备证据的关联性、合法性、真实性，能够证明被告实施解除砂石开采协议，收回河道采砂行政许可，并作出不予行政补偿的行政行为，本院予以采信。被告所举第五组证据系现行有效的规范性文件，适用于本案，本院予以确认。 经审理查明：2010年3月5日，原告九岭大宝砂场经营者肖成富在公开拍卖中竞得盘江河江油市的砂石开采权，并签署《拍卖成交确认书》。同年4月6日，原告经营者肖成富向被告江油市水务局递交《河道采砂申请表》，被告同意为其办理《四川省河道采砂许可证》。2010年4月9日，原、被告签订砂石开采协议，协议约定：砂石开采权位于盘江河江油市，砂石场面积为0.077986平方公里，砂石量约为12.03万立方米；开采期限为叁年（从2010年4月9日起至2013年4月8日止），开采期限从本协议签订之日后的第十日起计算，开采期限为本协议的有效期限；乙方超量、超深、超范围、超界限及其他违约、违法开采的，甲方有权没收防汛安全保证金和超深超范围保证金解除砂石开采（出让）合同即协议，并注销采砂（石）开采许可证，收回采砂（石）开采许可权……。协议签订后，原告在许可的开采区采砂。 2010年10月，因盘江河（又称通口河）九岭镇红岩、大宝村河段灾后重建堤防工程建设进场施工，原告按照被告的要求停止采砂作业。2010年12月24日，江油市江河管理所向江油市水务局建议：2010年10月通口河九岭镇红岩、大宝村灾后重建堤防工程进场施工，与九岭镇大宝村三社砂场大部分开采范围生产作业互有影响，现该砂场按照我所要求已全部停止生产作业，建议开采期顺延一年，开采期限即为从2011年5月31日开始至2015年5月30日止。若修建地方所占其部分开采面积，在该段河段适当位置给予补偿。2011年10月15日，原告向被告提交《关于的报告》，要求将开采期延长至2019年5月30日止。2012年4月15日，被告作出江水务【2012】63号《关于九岭镇大宝村三社砂场增补开采范围及延长开采期限的批复》，同意增补开采范围，并延长开采期限至2016年4月30日止。2014年5月22日，被告向原告颁发川准采证字【2014】第0601002号《四川省河道采砂许可证》，采砂有效期自2014年10月1日至2015年5月30日。 2015年3月30日，被告向原告发出江水务【2015】56号《关于解除九岭镇大宝村三社砂场砂石开采协议的通知》，主要内容为：因砂场部分拍卖范围与2011年7月1日起新实施的《公路安全保护条例》第二十条第（二）项“禁止在大型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游2000米范围内采砂”的规定相抵触，且砂场拍卖范围内砂石资源已基本开采完毕，拟收回河道采砂许可，解除与你砂场签订的《砂石开采协议》。同年4月7日，被告向原告发出江水务【2015】60号《关于收回九岭镇大宝村三社河道采砂场行政许可的决定》，主要内容为：因你砂场的开采范围在青莲大桥下游2000米的保护范围内，与2011年7月1日起新实施的《公路安全保护条例》第二十条第（二）项“禁止在大型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游2000米范围内采砂”的规定相抵触，现决定收回对你砂场的河道采砂行政许可，注销川准采证字【2014】第0601002号《四川省河道采砂许可证》。 2015年4月3日，原告向被告提出行政赔偿申请。同年4月9日，被告作出江水务【2015】61号《关于九岭镇大宝村三社砂场行政赔偿申请书的回复》，主要内容为：砂场首先应明确是否服从本收回行政许可的决定，若不服，则可按照此决定告知的途径申请行政复议或者向江油市人民法院起诉。若服从，方可对有关补偿进行协商，若协商达不成共识，可以向江油市人民法院起诉。次日，被告向原告送达责令停止违法行为通知书停字【2015】2号，责令：1、立即停止在禁采区内开采砂石的违法行为；3、2015年4月13日前到江油市接受调查。2015年4月30日，被告向原告发出江水务【2015】77号《关于九岭镇大宝村三社砂场申请行政赔偿的初步回复意见》，主要内容为：一、我局近期将组织相关人员对你提出的相关诉求是否应予赔偿、赔偿金额认定等各方面进行认真研究。目前认为你提出的赔偿存在范围过大、赔偿金额过高、赔偿依据不足等问题；二、鉴于你在赔偿申请中未出示相关依据，请你在近期收集并向我局递交相关赔偿项目及赔偿金额的相应证明材料，以便我局依法调查认定；三、待你递交上述证明材料之后，我局将及时组织双方相关人员协商座谈，以便依法妥善处理。 2016年5月16日，被告向原告发出江水务【2016】72号《关于收回九岭镇大宝村三社砂场行政许可不予行政补偿的决定书》，主要内容为：我局收回采砂许可后，根据原告的诉求对砂场开采情况再次进行调查和开采现场的勘察，其许可开采范围已开采完毕，并委托四川涪圣工程设计咨询有限公司对砂场开采范围砂石开采量进行了测量，砂场采砂量已达到河道采砂许可证规定的总量。按照《四川省人民政府办公厅关于进一步加强河道采砂管理的通知》（川办函[2005]204号）文件要求和《砂石开采协议》第十五条第一款的约定，你砂场应当停止采砂作业，并按要求平整采砂场地，撤离现场。被许可人给予行政许可应得的财产利益已实际取得，故我局收回采砂许可的行政行为并未给你造成财产损失，不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款应当给予补偿的规定，现依法作出不予行政补偿决定。 另查明：2011年11月30日，九岭镇大宝村（甲方）与九岭大宝砂场（乙方）签订农村土地承包经营权流转合同，约定：甲方将40亩土地承包经营权流转给乙方，土地流转时限从2011年12月1日至2018年12月31日，乙方交给甲方土地流转费用总计每年4万元。同日，原告向大宝村村民委员会交纳土地还耕费20万元，大宝村村委会出具收款收据。2014年12月30日，大宝村村委会向原告经营者肖成富出具收据一份，载明收到2105年至2018年度土地租用费16万元。2014年11月5日，九岭镇大宝村与肖成富签订道路河坝使用协议，约定：使用期限从2014年12月30日至2018年12月31日止，每年15万元，4年合计60万元，一次性付清。肖成富支付大宝村一、二、三、六、七组农民自来水安装补偿费以发票为准。原告向大宝村村委会支付补偿费60万元，补助村民自来水安装费37万元，硬化机耕路40万元。 根据被告的申请，本院于2017年7月14日委托四川省地矿局四0二队测绘公司对原告的砂石开采量进行鉴定，并暂停案件审限。9月25日，该公司作出退委托说明，称：经现场勘查，无法还原采砂前原有地形地貌，不能对原告已开采的砂石量进行核算鉴定。 本院认为：根据2011年7月1日施行的《公路安全保护条例》第二十条第（二）项的规定，禁止在大型公路桥梁跨越的河道上游500米和下游2000米范围内采砂。原告九岭大宝砂场经营者肖成富于2010年3月在公开拍卖中竞得盘江河江油市的砂石开采权，同年10月，因盘江河九岭镇红岩、大宝村河段灾后重建堤防工程建设，原告按照被告的要求停止采砂作业。2012年4月，堤防建设工程竣工后，被告江油市水务局于同年4月15日作出《关于九岭镇大宝村三社砂场增补开采范围及延长开采期限的批复》，同意增补开采范围，并将开采期限延长至2016年4月30日。被告为原告增补的开采范围位于大型公路桥梁青莲盘江河大桥下游2000米范围内，其行为违反了《公路安全保护条例》的规定，被告根据行政许可法第八条第二款的规定作出解除砂石开采协议、撤回河道采砂行政许可、注销许可证的行为，属于主动纠错，并无不当，若由此给原告造成财产损失，则应当依法给予补偿。 被告收到原告递交的行政赔偿申请后，在与原告经营者肖成富协商补偿问题过程中，于2015年10月13日单方委托四川涪圣工程设计咨询有限公司对九岭大宝砂场开采范围砂石开采量进行测量、核算，未通知原告经营者肖成富参与测量，也未将核算报告送达肖成富。被告即依据该公司提交的《江油市九岭镇大宝村3组砂场采砂量核算报告》认定原告采砂量已达到河道采砂许可证规定的总量，并作出不予行政补偿的决定。被告单方委托中介机构对砂石开采量进行测量、核算的行为，剥夺了原告的知情权、参与权和申请重新鉴定权，所形成的砂场采砂量核算报告违反法定程序，本院未予采信。因此，被告所作不予补偿行政决定认定原告采砂量已达到河道采砂许可证规定的总量的主要证据不足，依法应当撤销。为切实保护原告的合法权益，应当责令被告进一步核实原告是否足量或超量开采砂石,以及撤回行政许可是否给原告造成财产损失等事实，并由被告重新作出是否给予补偿的行政决定。经本院依法释明，原告以书面形式确认其第一项诉讼请求为：依法撤销江水务（2016）72号《关于收回九岭镇大宝村三社砂场行政许可不予行政补偿的决定书》。原告是否足量或超量开采砂石，是本院评判被告撤回采砂许可是否给原告造成财产损失的重要依据，在该项事实尚未查清的情况下，本院无法对原告的行政补偿请求作出裁判，故，对该项请求本案不作处理。 综上所述，原告起诉的事实和理由部分成立，对其诉讼请求本院部分予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”之规定，判决如下： 一、撤销被告江油市水务局于2016年5月16日对原告江油市九岭镇大宝村三社砂场作出的江水务【2016】72号不予补偿行政决定； 二、责令被告江油市水务局在本判决生效之日起三个月内，进一步核实原告江油市九岭镇大宝村三社砂场是否足量或超量开采砂石、撤回行政许可是否给原告造成财产损失及损失大小等事实，并重新作出是否给予补偿的行政决定。 本案收受理费50元，由被告江油市水务局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。 审 判 长  周晓龙 审 判 员  梁玉玲 人民陪审员  李 燕 二〇一八年一月四日 法官 助理  齐彬羽 书 记 员  王 茜