福建省厦门市思明区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽0203行初414号 原告厦门田地建设有限公司，住所地厦门市湖里区金山西里221号。 法定代表人张霖，总经理。 委托代理人陈咏晖、刘岩，福建英合律师事务所律师。 被告厦门市国土资源与房产管理局，住所地厦门市思明区湖滨中路518号。 法定代表人郭俊胜，局长。 委托代理人伍毓锟，福建天衡联合律师事务所律师。 委托代理人王春兰，厦门市国土资源与房产管理局工作人员。 原告厦门田地建设有限公司不服厦门市国土资源与房产管理局其他行政行为，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈咏晖、刘岩，被告委托代理人伍毓锟、王春兰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2016年10月25日，被告向原告作出厦国土房监字【2016】第53号闲置土地认定书，主要内容为：被告向原告核发的国有建设用地划拨决定书，宗地坐落于湖里五通，项目名称为名城花园二期，约定动工日期为2008年3月18日，但至今已经超过约定的动工建设日期满一年。被告根据调查情况及《闲置土地处置办法》的规定，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为：该地块的征地拆迁工作由你方自行实施并承担补偿费用，但至今征地拆迁未完成，造成项目无法按时开工，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定处置。原告不服上述认定意见，诉至本院。 原告厦门田地建设有限公司诉称，案涉闲置土地认定意见认定结论及事实错误，依法应予以撤销，主要理由为：一、案涉项目土地的动工期限经政府部门批准已延长至拆迁完成后的一年内，而案涉项目土地尚未完成拆迁，不存在土地闲置。案涉项目土地仍由五通村村民占有、使用，且该村村民拒绝与原告沟通拆迁事宜，并擅自违法抢建，原告因此无法完成案涉项目土地的交接工作，项目无法动工。为此，原告曾多次向有关部门反映情况，厦门市土地管理委员会办公室亦于2012年10月18日以会议纪要方式同意案涉项目在拆迁完成后一年内动工。因此，案涉土地不存在闲置问题。二、案涉项目土地的征收实施单位为政府部门，并非原告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定，土地征收实施单位应当为市、县级人民政府以及确定的房屋征收部门，而非用地单位。原告无法自行实施征地拆迁行为。三、原告积极推进土地征收补偿事宜，但相关执法部门对于案涉土地上的违法建设行为不履行查处职责，导致违法行为存续至今。原告多次反映并要求依法查处，但均无进展，致使原告无法及时接收土地并动工建设。可见，并非基于原告原因致使案涉项目进度受到影响。四、原告在被告作出案涉认定结论前，已经提交相关答复意见及证据材料，但被告并未予以核实，亦未告知原告陈述、申辩或听证的权利，相关认定中亦未对原告的意见予以处理，明显不当。综上，请求依法撤销被告作出案涉闲置土地认定决定。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交下列证据： 1.厦国土房监字[2016]第53号闲置土地认定书； 证据1证明，被告认定案涉项目土地为闲置土地。 2.厦府地（2008）181号《厦门市人民政府关于名城花园二期安置房项目建设用地的批复》； 3.（2007）厦规用地第0386号《建设用地规划许可证》； 4.《厦门市建设用地核定红线图》（图号：zjl20071127.083031）； 5.建方字第350206200811144号建设工程设计方案批复通知书； 证据2-5证明，原告为争取案涉项目早日动工，积极办理案涉项目土地的相关手续。 6.现场照片（2010年）； 7.现场照片（2016年）； 证据6-7证明，五通村村民拒绝就案涉土地拆迁事宜与原告进行沟通，并且违法抢建，加大案涉项目土地拆迁工作难度。 8.《关于在湖里区五通大厦北侧地块（现“名城花园二期”安置房地块）涉嫌违法建设的函》； 9.《关于五通大厦北侧涉嫌存在违法建设的函》； 证据8-9证明，执法部门针对案涉项目土地上的违章建设不作为，导致违法存续至今。 10.《关于申请名城花园二期安置房用地规划许可证延期的请示》； 11.（2007）厦规用地第0386号建设用地规划许可证； 12.厦田（2012）08号《关于“名城花园”及“名城花园二期”安置房项目用地延长动工期限的情况报告》； 13.《关于豪德石材公司地块处理等问题会议的纪要》（〔2012〕7号）； 证据10-13证明，经多次沟通仍无法解决案涉土地拆迁问题，原告为争取早日动工仍积极向有关部门反映情况，相关部门已准予延长案涉土地建设项目的动工期限。 14.关于我市已批未建和分期批建项目用地清理情况的报告； 15.闲置土地调查通知书； 16.关于闲置土地调查通知书的答复及附件； 17.房屋产权登记现场查勘表； 证据14-17证明，被告收到原告答复意见后未依法处理。 被告厦门市国土资源与房产管理局辩称，一、被告作出闲置土地认定程序合法。根据《厦门市人民政府关于名城花园二期安置房项目建设用地的批复》中的要求，原告自2008年3月18日取得该批复，但至今尚未开始案涉项目主体工程的施工，故已经符合收回土地的条件。至于原告主张开工期限已经获批延长至拆迁之后一年内不符合客观事实。延长开工期限系土地行政主管部门的职权，并非通过内部会议纪要方式进行确定。案涉土地上的违法建设可能存在于用地批复作出之前，也可能是因为原告怠于行使土地管理义务致使，不能归咎于政府部门不作为导致。二、原告起诉超过法定期限。原告于2016年11月28日收到案涉认定书，但直至2017年10月才提起本次诉讼，显然超过行政诉讼法所规定的起诉期限。综上，请求驳回原告诉讼请求或者起诉。 被告为支持其答辩，向本院提交下列证据： 1.《厦门市人民政府关于名城花园二期安置房项目建设用地的批复》（厦府地（2008）181号）； 证据1证明，案涉土地已经符合收回土地的条件。 2.闲置土地调查通知书及送达回证； 3.闲置土地认定书及送达回证； 证据2-3证明，原告起诉已经超过法定起诉期限。 经庭审质证，对于被告提交的证据，原告对其真实性没有异议，但不认可其证明对象。对于原告提交的证据，被告对其真实性没有异议，但认为证据6-13与本案没有关联性。 对于上述质证意见，本院对在案证据的真实性予以确认。对于原告的证据6-13，与案涉土地开发动工问题有关，与案涉闲置土地认定具有关联性。 经审理查明，2008年3月18日，厦门市人民政府向原告作出厦府地【2008】181号关于名城花园二期安置房项目建设用地的批复，主要内容为：同意划拨湖里五通的土地4597.432平方米作为名城花园二期安置房项目的建设用地，建设内容为安置房。用地批准后超过两年，建设项目的主体工程未动工建设，市国土资源与房产管理局可以无偿收获会上述所批用地的土地使用权。如有正当理由需要延长动工期限，需在动工开发期限届满前三个月向市国土资源与房产局提出申请，经批准后，应按照规定缴纳土地闲置费用。 2012年10月，厦门市土地管理委员会办公室印发【2012】7号专题会议纪要，其中载明：因名城花园安置房等项目用地因未完成征地拆迁等原因，未能按照土管办会议要求的时间动工。为进一步推动项目开发建设，会议同意保留名城花园安置房等用地，要求项目责任单位抓紧完成征地拆迁工作，在拆迁完成后一年内动工。参加会议人员包括被告、规划、建设等相关负责人。 2016年9月2日，被告向原告发出厦国土房监字【2016】第37号闲置土地调查通知书，认为上述地块规定动工日期为2010年3月18日，但至今未开动建设，涉嫌构成闲置土地，故依法进行调查，并要求原告在限定期限内提交土地权利证明文件以及宗地闲置的原因说明及辅证材料。该调查将作为闲置土地认定的重要依据。2016年9月7日，原告收到上述通知。 2016年10月8日，原告向被告提交关于闲置土地调查通知的答复及相关证据材料。相关材料中包括原告与相关政府部门就征拆问题协调、会商以及延长相关期限申批等书面函件，用于证明案涉土地不存在闲置，至今无法动工系由于村民违法建设、拒绝协商等致使征地拆迁工作未完成，原告多方反映无果。 2016年11月28日，被告向原告发出厦国土房监字【2016】第53号闲置土地认定书。原告不服上述认定，于2017年10月13日诉至本院。 本院认为，《闲置土地认定处置办法》第四条规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。因此，被告有权对案涉土地是否构成闲置土地进行调查认定及处置。 案涉闲置土地认定行为涉及对于是否构成闲置土地的实质判断，后续将作为征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等行政处罚的基础。因此，该认定行为对行政相对人的权利义务将产生直接影响，属于可诉的行政行为范畴。同时，由于案涉闲置土地认定行为并未载明诉权及起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，原告此次起诉并未超过法定期限。 《闲置土地认定处置办法》第二条规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。被告提及其曾向原告核发国有建设用地划拨决定书，其中载明约定动工日期为2010年3月18日，但并未提供相关划拨决定或国有建设用地使用权有偿使用合同，仅提交用地批复，与上述规定并不符合。 对于案涉项目用地可能涉嫌土地闲置的问题，被告依照《闲置土地认定处置办法》第五条及第六条等规定向原告发出通知书，告知拟进行相关调查及原告的相关权利义务等事项。原告依照被告要求提交书面答复、土地权利证明、宗地未及时开工的原因及材料。从上述材料可以看出，对于案涉地块的征拆及动工期限等问题存在多次反映、协调等情况。上述材料反映的情况与闲置原因的认定具有关联性。但从案涉认定意见内容上看，结合被告提供的证据及当庭陈述看，均无法体现被告是否对原告的相应陈述予以调查、核实及处理。同时，被告述及案涉土地闲置原因，亦无法从被告提供的证据得到佐证和支持，存在事实不清，证据不足。 综上，被告作出案涉闲置土地认定，事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 撤销被告厦门市国土资源与房产管理局于2016年10月25日作出的厦国土房监字【2016】第52号闲置土地认定书。 本案案件受理费50元，由被告厦门市国土资源与房产管理局负担。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长  简振环 人民陪审员  邹 华 人民陪审员  **龙 二〇一八年一月十五日 代书 记员  吕致鹏 附：本案所适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； ……