内蒙古自治区通辽市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）内05行初42号原告内蒙古自治区通辽市海翔温水供应有限公司。住所地内蒙古自治区通辽市中心大街与新工一路交汇处。法定代表人魏某某，该公司董事长。委托诉讼代理人张某，内蒙古巨鼎律师事务所律师。被告内蒙古自治区通辽市人民政府。住所地内蒙古自治区通辽市。法定代表人郝某某，职务市长。委托诉讼代理人张某某，通辽市发展与改革委员会副主任。委托诉讼代理人魏某某，内蒙古典鉴律师事务所律师。原告通辽市海翔温水供应有限公司与被告通辽市人民政府水利行政批复一案，内蒙古自治区高级人民法院2018年7月13日作出（2018）内行终154号行政裁定，撤销本院（2017）内05行初57号行政判决，发回本院重审，本院2018年8月10日立案，于8月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月13日公开开庭审理了本案，原告通辽市海翔温水供应有限公司的委托诉讼代理人张某，被告通辽市人民政府的委托诉讼代理人张某某、魏某某到庭参加诉讼，通辽市人民政府的负责人未出庭应诉，本案现已审理终结。被告通辽市人民政府于2016年6月25日作出《关于明确特种行业用水范围的批复》（通政字[2016]106号），内容为:市发改委：你委《关于明确特种行业用水范围的请示》（通发改价字[2016]245号）收悉，现批复如下：根据国家发展与改革委员会、住房和城乡建设部《关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》（发改价格[2009]1789号）要求，经市政府研究，原则同意发改委意见，明确将加工温水、洗车、洗浴等以自来水为主要原料的生产经营单位纳入特种行业用水范围，执行特种行业用水价格标准。市发改委要会同行业管理部门，共同做好特种行业用水范围调整的政策宣传解释工作，积极回应社会关切，争取社会各方面的理解和支持；要密切关注市场动向，加强市场价格监督检查，及时制止和查处价格违法行为。原告通辽市海翔温水供应有限公司的起诉称，请求确认被告作出的《关于明确特种行业用水范围的批复》（通政字[2016]106号）中“加工温水的生产经营单位纳入特种行业用水范围”的批复违法并对该批复予以撤销。一、被告在做出该行为时程序违法。因该批复中涉及的温水加工单位，通辽市只有原告一家。在作出该批复之前应该按法律规定，举行听证会。至少应该通知原告陈述、申辩意见。但被告却未按照法律规定履行程序，违反了《价格法》第23条，属程序违法。二、被告作出的批复没有法律依据。被告将原告方唯一温水加工企业纳入特种行业用水范围，违反《价格法》第19条，该批复无法律依据。被告通辽市人民政府辩称，答辩人做出的批复程序合法，符合法律规定。1.法律和相关的规定没有授子答辩人定价权和听证权。根据《中华人民共和国价格法》、《政府制定价格听证办法》及《内蒙古自治区价格听证目录》的相关规定，政府指导价政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据；在制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。答辩人作为省、自治区、直辖市人民政府以下各级地方人民政府，没有被法律授予定价权和听证权。2.温水加工不属于居民生活用水，不在《内蒙古自治区价格听证目录》范围内。自治区发展和改革委员会修定的听证目录中规定只有确定居民生活用水价格才召开听证会，非居民用水及特种行业用水不在听证目录中，故无须召开听证会。3.国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部下发的《国家发展改革委、住房城乡建设部关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》的规定：“特种用水范围各地可根据当地实际自行确定”。答辩人按行业主管部门请求，将加工温水、洗车、洗浴等以自来水为主要原料的生产经营单位纳入特种行业用水范围，只是确定了行业类别、明确了用水性质，并没有制定价格，不存在违反价格法的行为。4.国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部下发的《国家发展改革委、住房城乡建设部关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》中已确定将特种用水范围各地可根据当地实际自行确定，各地自行确定特种用水已在内蒙自治区的通辽市及其他地区执行多年，权力早已下放到各地区。关于各地确定特种用水的情况，通辽市发改委和城建部门已联合发文向自治区请示确认中。此请示的批复能够确认答辩人的职权。综上，答辩人做出的批复程序合法，有法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2016年5月9日，通辽市自来水公司以通水司字（2016）54号文件，向通辽市水务局请示：温水公司、一些带有洗浴的美容机构属于本地区的新兴产业，其用水价格一直按非居民用水价格收取。其中温水公司使用的原料水为自来水公司供给的二级水，按现在自来水公司对温水公司收取价格计算，每吨水亏损2.97元。依据国家发改委和住房城乡建设部联合下发的发改价格[2009]1789号文件，综合考虑本地各类用水结构，申请将温水公司等耗水企业纳入到特种行业范围。通辽市水务局同意自来水公司的将温水公司、带有洗浴性质的美容机构等以自来水为原料的生产单位用水纳入特种用水范围，并于2016年5月11日将其意见函告给通辽市发改委。通辽市发改委同意自来水公司的将温水公司、带有洗浴性质的美容机构等以自来水为原料的生产单位用水纳入特种用水范围，同时明确：加工温水、洗车、洗浴等以自来水为主要原料的生产经营单位用水执行特种行业用水价格标准。并于2016年5月30日作出《关于明确特种行业用水范围的请示》（通发改价字[2016]245号），向被告通辽市人民政府请示。被告通辽市人民政府于2016年6月25日作出《关于明确特种行业用水范围的批复》（通政字[2016]106号），批复：根据国家发展与改革委员会、住房和城乡建设部《关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》（发改价格[2009]1789号）要求，经市政府研究，原则同意发改委意见，明确将加工温水、洗车、洗浴等以自来水为主要原料的生产经营单位纳入特种行业用水范围，执行特种行业用水价格标准。发回重审过程中，内蒙古自治区发展和改革委员会作出《关于通辽市人民政府确定特种用水范围有关事宜的复函》（内发改价函【2018】610号）内容为：通辽市人民政府：你处报来的《通辽市人民政府关于确定特种用水范围有关事宜的函》（通政函[2018]204号）收悉，现将有关情况函复如下：一、关于文件出台情况。根据国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部《关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》（发改价格[2009]1789号），2009年8月5日自治区发展和改革委员会、自治区建设厅联合下发了《转发国家发展改革委住房城乡建设部关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》（内发改价字[2009]1748号），对我区供水价格管理工作进行了部署安排，并明确将现行城市供水价格分类简化为居民生活用水、非居民生活用水和特种用水。二、关于实施主体问题。按照内蒙古自治区定价目录（2015版），“公共管网供应的自来水、再生水销售价格授权盟行政公署、市人民政府和扩权强县试点旗县人民政府”。本院认为，被告通辽市人民政府于2016年6月25日作出的《关于明确特种行业用水范围的批复》（通政字[2016]106号）是否具有可诉性，应当从批复的形式和内容是否符合可诉行政行为的特征进行分析判断。首先是批复的形式，被诉批复是否具备可诉行政行为的外部性特征，即产生外部法律效力。所谓外部法律效力，是指行为针对或者作用的对象是行政机关以外的公民、法人或者其他组织，而不是在行政机关内部或者行政机关之间产生内部效力。不具有外部法律效力的行为，因对公民、法人或者其他组织的权益不直接产生实际影响，故而不具有可诉性。上级行政机关对下级行政机关请示事项作出的内部批复，答复意见即便外化，只要未对当事人的权利义务直接作出处理，仍需下级行政机关根据上级行政机关的批复，答复意见，依职权易行作出行政处理决定的，上级行政机关的批复、答复意见，属于行政机关的内部行为，未对当事人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。本案被告通辽市人民政府于2016年6月25日作出的《关于明确特种行业用水范围的批复》（通政字[2016]106号）系针对通辽市发改委的请示的答复，属于内部批复，未对原告通辽市海翔温水供应有限公司的权利义务直接作出处理。其次是批复的内容，被诉批复是否具备可诉行政行为的具体性特征，即行为的内容必须是针对特定对象设定具体权利义务。被告通辽市人民政府于2016年6月25日作出的《关于明确特种行业用水范围的批复》（通政字[2016]106号）的内容针对的是“加工温水、洗车、洗浴等以自来水为主要原料的生产经营单位”，并非单独针对原告通辽市海翔温水供应有限公司。综上，通辽市人民政府于2016年6月25日作出的《关于明确特种行业用水范围的批复》（通政字[2016]106号）不属于行政诉讼的受案范围，原告通辽市海翔温水供应有限公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告通辽市海翔温水供应有限公司的起诉。一审案件受理费50元，退还原告通辽市海翔温水供应有限公司。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审判长  盖蓬蓬审判员  荣 贵审判员  金 影二〇一九年一月二十九日书记员  高丛丛