辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）辽行终1168号上诉人（一审原告）：本溪市嘉城房地产开发有限责任公司。住所地：本溪市平山区北光路66号换热站101号。法定代表人：陶新忠，男，该单位总经理。委托诉讼代理人：陈猛，北京天驰君泰律师事务所律师。委托诉讼代理人：陶希，北京天驰君泰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：辽宁省人民政府。住所地：沈阳市皇姑区北陵大街45号。法定代表人：唐一军，代省长。委托诉讼代理人：时圣领，该单位工作人员。本溪市嘉城房地产开发有限责任公司(以下简称嘉城公司)诉辽宁省人民政府不予受理行政复议申请决定一案，沈阳市中级人民法院于2017年8月30日作出(2017)辽01行初159号行政判决书，嘉诚公司不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人嘉城公司法定代表人陶新忠及该公司委托诉讼代理人陈猛、陶希，被上诉人辽宁省人民政府委托诉讼代理人时圣领到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年3月22日，辽宁省人民政府作出辽政行复不受字【2017】21号《不予受理行政复议申请决定书》，认为嘉城公司与本溪市人民政府作出的《本溪市人民政府关于退还市财政已拨付返出让金2000万元的通知》不具有法律上的利害关系，其不属于适格的行政复议申请人，对嘉城公司提出的行政复议申请决定不予受理。辽宁省人民政府向一审法院提交的作出被诉具体行政行为的证据有：证据1、《行政复议申请书》；证据2、《本溪市人民政府关于退还市财政已拨付返出让金2000万元的通知》；证据3、EMS全球邮政特快专递单（编号：1055913037523），EMS全球邮政特快专递单（编号：1067685198022）及邮件查询单。证明目的：辽宁省人民政府具有作出行政复议决定的法定职权；该决定作出符合法律规定。嘉城公司诉称，其与本溪钢铁（集团）房地产开发有限责任公司曾经就平山甲楼改造项目土地竞拍保证金的返还发生争议，起诉至法院，法院裁定冻结了本溪钢铁（集团）房地产开发有限责任公司在本溪市国土资源局处用于平山甲楼改造项目的土地竞拍保证金2000万元。本溪市人民政府作出了《本溪市人民政府关于退还市财政已拨付返出让金2000万元的通知》（以下简称《通知》），责令该局将本溪钢铁公司2000万元平山甲楼改造项目的土地竞拍保证金划转至本溪市财政局，以抵消本溪钢铁（集团）房地产开发有限责任公司的罚没金额。嘉城公司就《通知》向辽宁省人民政府申请行政复议，辽宁省人民政府违法作出了《不予受理行政复议申请决定书》。本溪市人民政府的行为无事实和法律依据，存在严重滥用职权违法情节，辽宁省人民政府应当受理嘉城公司的复议申请，本溪市人民政府的违法行为与嘉城公司的保全利益存在直接利害关系，辽宁省人民政府出具《不予受理行政复议申请决定书》的行为违法，故请求撤销辽宁省人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》，判令辽宁省人民政府依法受理嘉城公司的行政复议申请。嘉城公司向一审法院提交的证据有：证据1、嘉城公司向辽宁省人民政府申请行政复议的材料，证明目的：嘉城公司符合申请行政复议的法定条件，辽宁省人民政府应当受理嘉城公司提起的复议申请。证据2、《不予受理行政复议申请决定书》，证据目的：（1）辽宁省人民政府对嘉城公司提起的复议申请决定不予受理；（2）辽宁省人民政府作出的不予受理决定书未告知嘉城公司救济途径，且错误的判断了嘉城公司的复议请求，其作出的不予受理的决定违法。（3）辽宁省人民政府不予受理的理由无事实和法律依据，其作出不予受理复议的决定违法。证据3、关于2000万元平山甲楼改造项目土地竞拍出让金的历次民事裁定书、协助执行通知书、送达回证等，证明目的：自2015年12月29日起，嘉城公司始终享有本溪钢铁公司在本溪市国土资源局的2000万元平山甲楼改造项目土地竞拍出让金的直接的保全利益。证据4、《本钢集团关于申请退还甲楼土地出让金的请示》、《请示报告意见呈办单》，证明目的：虽然本溪钢铁公司在《请示》中对2000万元平山甲楼改造项目土地竞拍保证金的权属作出虚假陈述（法院已通过生效判决予以确认），但本溪钢铁公司的2000万元平山甲楼改造项目土地竞拍保证金经过合法审批，已经通过本溪市财政局、本溪市国土资源局予以返还。证据5、《本溪市人民政府关于退还市财政已拨付返出让金2000万元的通知》，证明目的：（1）本溪市人民政府在明知本溪市国土资源局未进行行政处罚的前提下，向其出具《通知》指令本溪市国土资源局将2000万元平山甲楼改造项目土地竞拍保证金转移至财政局抵扣所谓“罚没”金额，其行为直接侵害了嘉城公司对该款项所享有的保全利益；（2）本溪市人民政府违法出具《通知》的行为与嘉城公司的保全利益丧失具有直接因果关系，辽宁省人民政府应当受理嘉城公司提起的复议申请。证据6、本政依公开复【2017】1号《本溪市政务公开办依申请公开政府信息告知书》，证明目的：（1）本溪市人民政府未查到上述《通知》公文；（2）本溪市人民政府涉嫌利用虚假公文指令本溪市国土资源局转移2000万元平山甲楼改造项目土地竞拍保证金，其行为直接侵害了嘉城公司对该款项所享有的保全利益；（3）本溪市政府出具次告知书本身即认可嘉城公司与2000万元平山甲楼改造项目土地竞拍保证金等事宜具有法律上的利害关系，辽宁省人民政府应当受理嘉城公司提起的复议申请。（4）通过这份告知书显示的内容表明本溪市政府部门认可嘉城公司与涉案的通知具有法律上的利害关系，因为告知书并没有以我们与本案没有利害关系为由，拒绝我们的信息公开要求，而是进行了相关的实际的查询的工作，只是经查询并未找到相关的文件。辽宁省人民政府答辩称，嘉城公司与通知不具有法律上的利害关系，其不属于适格的行政复议申请人，故决定不予受理。经庭审质证，一审法院对以下证据作如下确认：辽宁省人民政府提交的证据可以证明其行政行为符合法定程序，予以采信。嘉城公司提交的证据1可以证明其提出行政复议申请的内容，予以采信；证据2系被诉行政行为，不予质证；证据3可以证明嘉城公司因合同纠纷对本溪钢铁（集团）房地产开发有限责任公司提起了民事诉讼，法院已经作出生效判决，且采取了执行措施，予以采信；证据4、5不能证明嘉城公司与《本溪市人民政府关于退还市财政已拨付返出让金2000万元的通知》有利害关系，对嘉城公司的证明目的不予认可；证据6与本案无直接联系，不予采信。一审法院审理查明，2016年，嘉城公司因合同纠纷以本溪钢铁（集团）房地产开发有限责任公司为被告起诉至法院，法院判决本溪钢铁（集团）房地产开发有限责任公司返还嘉城公司竞拍保证金1000万元。本溪市平山区人民法院于2015年10月作出裁定，冻结本溪钢铁（集团）房地产开发有限责任公司在本溪市国土资源局用于本钢“甲楼”的土地竞拍保证金2000万元。本溪市人民政府于2016年6月30日作出了《本溪市人民政府关于退还市财政已拨付返出让金2000万元的通知》，责令本溪市国土资源局将平山甲楼改造项目用地摘牌企业缴纳的土地竞拍资金2000万元退还市财政部门。本溪市平山区人民法院于2016年7月作出裁定，裁定本溪市国土资源局停止对本溪钢铁（集团）房地产开发有限责任公司清偿2000万元的债务，并对本溪市国土资源局作出了协助执行通知书。嘉城公司于2017年3月17日以本溪市人民政府为被申请人，向辽宁省人民政府提出行政复议申请，请求辽宁省人民政府撤销本溪市人民政府作出的《本溪市人民政府关于退还市财政已拨付返出让金2000万元的通知》，辽宁省人民政府对嘉城公司作出了《不予受理行政复议申请决定书》。嘉城公司不服，提起了本次诉讼。一审法院认为，本溪市人民政府作出的《本溪市人民政府关于退还市财政已拨付返出让金2000万元的通知》系行政机关内部之间的行政行为，该行为需经过外化才会对相关企业产生影响。嘉城公司如认为外化后的行政行为对其权利产生影响，可以寻求法律救济。并且，嘉城公司与本溪钢铁（集团）房地产开发有限责任公司合同纠纷案件已经进入执行阶段，法院冻结了被执行人本溪钢铁（集团）房地产开发有限责任公司在本溪市国土资源局用于本钢“甲楼”的土地竞拍保证金2000万元，本溪市人民政府作出的《通知》对人民法院的强制执行不产生羁束力。综上，嘉城公司与本溪市人民政府作出的《本溪市人民政府关于退还市财政已拨付返出让金2000万元的通知》没有利害关系，辽宁省人民政府对嘉城公司的行政复议申请不予受理并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回嘉城公司的诉讼请求。诉讼费50元由嘉城公司承担。嘉城公司向本院提出上诉，请求撤销沈阳市中级人民法院（2017）辽01行初09号行政判决书，或对其改判或变更为判令辽宁省人民政府受理该公司提起的行政复议申请。认为本溪市人民政府作出的《通知》客观上导致嘉城公司的保全利益丧失，严重影响了嘉城公司的权利义务，《通知》的效力已经实际外化，嘉城公司与《通知》具有利害关系，本溪市人民政府在作出《通知》时未尽到合理调查义务，辽宁省人民政府应当受理嘉城公司的复议申请，一审判决认定错误。事实和理由：（一）本溪市人民政府在未经过合理调查程序的情况下向本溪市国土资源局发出《通知》，强行指令其违法划转了本钢房地产公司在本溪市国土资源局的2000万元，该行为的效力已经外化并客观上严重影响了嘉城公司的保全利益，因此，嘉城公司与《通知》具有利害关系。（二）本溪市人民政府向本溪市国土资源局作出的《通知》本属于机关内部指令行为，但本溪市国主资源局直接根据《通知》划走2000万元资金，客观上致使嘉城公司保全利益的灭失。《通知》的效力已经实际外化。因此，辽宁省人民政府应当对复议申请予以受理并对《通知》的违法性作出评价。（三）本溪市人民政府作为《通知》的作出者，其作出《政府信息告知书》的行为实际认可了指令本溪市国土资源局违法划拨2000万元资金的事实，并且认可嘉城公司与《通知》具有利害关系。辽宁省人民政府在未对客观事实调查的悄况下即草率作出的《不予受理行政复议申请决定书》违法。（四）一审判决作出嘉城公司和《通知》无“法律上的利害关系"的结论，无视《通知》在客观层面给嘉城公司保全利益造成的损害，并且滥用了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）款的规定。本溪市人民政府在作出《通知》前，不仅应当对该资金的物理状态、权利状态等进行充分调查，而且还应当对本钢房地产公司涉及的行政处罚是否真实、人民政府是否具有行政处罚认定权力等事项负有审慎的注意义务。本溪市人民政府通过《通知》指令本溪市国土资源局直接划走了2000万元资金，嘉城公司为维护其法定的保全利益，更应当有资格作为行政复议申请人。辽宁省人民政府答辩称，《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。”本案中，辽宁省人民政府于2017年3月17日收到嘉城公司的行政复议申请，2017年3月22日作出不予受理决定并送达符合上述法律规定。嘉城公司对本溪市人民政府于2016年6月30日作出的《本溪市人民政府关于退还市财政已拨付返出让金2000万元的通知》不服，提出行政复议申请。辽宁省人民政府经审查认为：嘉城公司与该通知不具有法律上的利害关系，其不属于本案适格的行政复议申请人。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，机关决定不予受理。综上，辽宁省人民政府作出的复议决定符合法律规定。本院经审理，对一审法院查明事实予以确认。另查明，2016年7月13日平山区人民法院作出（2015）平民保字第00110号-1民事裁定书，该裁定认为“嘉城公司申请保全的2000万元，系本溪市国土资源局拟返还给本钢房地产公司的土地出让金，该款在返还前仍归本溪市国土资源局所有，并不属于本钢房地产公司，嘉城公司申请对该款进行诉前保全，不符合保全财产必须为被申请人财产的保全条件，因此，本院依嘉城公司申请作出的原保全裁定，是错误的，应予解除”，解除了对本溪市国土资源局2000万元的冻结。本院认为，本案争议焦点是嘉城公司的复议申请应否受理，涉及本溪市人民政府《通知》行为的性质及可诉性，以及《通知》的后果与嘉城公司是否有法律上的利害关系。关于本溪市人民政府《通知》行为的性质及可诉性问题。《通知》是本溪市政府向其下属单位的行文，属于政府内部文件，该行为系内部行政行为。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院的受案范围，内部行政行为一般不具有可诉性。但是，当内部行政行为付诸实施后，对相对人的权利义务产生了实际直接的影响，即内部行政行为实质外化后，即具有可诉性。本案中，《通知》效力外化的结果是对本钢房地产公司的行政处罚行为，政府在没有对本钢房地产公司作出行政处罚决定情况下，即作出《通知》，以此方式对竞拍资金予以罚没，本钢房地产公司作为该行政行为的外部相对人，因该行政行为对其财产权利产生影响，可以提起行政诉讼。嘉城公司在本案中，并非是该行政行为的外部相对人，该行政行为也未直接影响其财产权益。关于本溪市人民政府《通知》与嘉城公司是否有法律上的利害关系。嘉城公司与本钢房地产公司存在民事法律关系，经两级法院审理，判决本钢房地产公司偿还嘉城公司1000万元及利息。该民事纠纷嘉城公司申请诉前保全，平山区人民法院冻结了本溪市人民政府拨付到本溪市国土资源局的本钢房地产公司交纳的土地竞拍资金2000万元。但是，该民事案件在审理过程中，该保全裁定又被平山区人民法院裁定认定错误并予以撤销，以及再次作出一份裁定要求国土局停止对本钢房地产公司清偿2000万元的债务。这样，该民事案件在审理过程中，该竞拍资金已经解冻，嘉城公司所称的嘉城公司对竞拍资金具有保全利益的主张不能成立。因此，嘉城公司提出的本溪市政府作出的《通知》的效力已经实际外化，嘉城公司与《通知》具有法律上的利害关系，导致嘉城公司的保全利益丧失的上诉理由，事实依据和法律依据不足，辽宁省人民政府对嘉城公司提交的复议申请不予受理，并无不当。综上，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，嘉城公司上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人本溪市嘉城房地产开发有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长 刘 晶审判员 张 昕审判员 宁久宏二〇一八年一月二十六日书记员 孙秀玥