贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）黔03行终209号上诉人（一审原告）胡占合，男，汉族，1960年3月26日出生，贵州省正安县人，住正安县。被上诉人（一审被告）遵义市公安消防支队。地址：遵义市汇川区钦州路**。法定代表人赵兵，政委。委托代理人余刚，贵州文福律师事务所律师。委托代理人金世宾，贵州文福律师事务所律师。上诉人胡占合诉被告遵义市公安消防支队确认行政行为违法及要求履行行政监督职责一案，不服遵义市播州区人民法院（2018）黔0321行初79号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审经审理查明：原告胡占合系正安县××××村厅房组村民，2011年3月9日，其位于该村民组的住房因不明原因发生火灾，后正安县公安消防大队对该事故进行调查，同年4月21日，正安县公安消防大队以该火灾事故涉嫌刑事犯罪，将案件移送正安县公安局调查处理。2015年5月8日，原告胡占合向正安县公安局申请政府信息公开，要求正安县公安局向其公开火灾事故调查的书面处理决定未果，后向遵义市公安局申请行政复议，同年9月23日，遵义市公安局作出遵市公行复字﹙2015﹚第41号行政复议决定书︰责令正安县公安局对胡占合申请政府信息公开作出答复。同年10月8日，正安县公安局向胡占合书面答复，其中载明︰“我局对你房屋被烧毁一案的调查工作，到目前为止，在我局的调查工作中仍未获得有效证据证明你房屋起火的原因，未取得实质性进展，不能得出调查结论，不能得出该起火灾事故调查的书面处理决定”。胡占合对此不服，向正安县人民法院提起行政诉讼要求︰确认正安县公安局作出的信息公开的答复违法，并依法判决履行出具火灾调查书面处理材料的职责。2016年5月15日，正安县人民法院作出﹙2016﹚黔03**行初5号行政判决︰驳回胡占合诉讼请求。胡占合不服该判决，上诉于遵义市中级人民法院，2016年11月9日，该院作出﹙2016﹚黔03行终228号行政判决︰驳回上诉，维持原判。2017年8月1日，原告胡占合向被告遵义市公安消防支队邮寄递交了《查处申请书》，要求：1、依法对正安县消防大队对于胡占合住房发生火灾后未出具火灾责任认定书的行为进行查处；2、责令正安县消防大队出具火灾责任认定书；3、将查处结果书面告知胡占合。2017年8月3日，遵义市公安消防支队对胡占合的《查处申请书》进行了书面回复，其中载明︰2011年3月9日，你在正安县××××村的住房被烧毁后，正安县消防大队按照程序组织开展了火灾调查工作，因该案涉嫌放火，根据《火灾事故调查规定》（公安部108号令）第四十一条第一款第一项“涉嫌失火罪、消防责任事故罪的，按照《公安机关办理刑事案件程序规定》立案侦查；涉嫌其他犯罪的，及时移交有关主管部门处理”的规定，正安县消防大队及时将该案移交正安县公安局进行调查处理，正安县公安局已于2015年10月8日将调查结果向你作出了公开答复。同时还载明︰针对你要求正安县消防大队出具火灾责任认定书的申请，根据《火灾事故调查规定》第三条“火灾事故调查的任务是调查火灾原因，统计火灾损失，依法对火灾事故作出处理，总结火灾教训”，而对火灾责任的认定不属于公安消防机构的职责范围。原告胡占合对被告遵义市公安消防支队的回复不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，本案的焦点是原告胡占合的起诉是否属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第﹙四﹚项规定︰“提起诉讼应当符合下列条件︰…﹙四﹚属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。一、关于原告要求确认被告作出的《关于对正安县胡占合住房火灾来信的回复》违法的问题。被告遵义市公安消防支队作出的《关于对正安县胡占合住房火灾来信的回复》，是对胡占合邮寄递交的《查处申请书》中涉及有关问题，而对有关情况的了解的回复，没有减损其权利或者增加其义务，不对原告胡占合的权利义务产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项关于“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围︰…﹙十﹚对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，原告胡占合的该诉讼请求不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。二、关于原告要求被告对正安县消防大队未出具火灾事故认定书的行为进行查处，责令正安县消防大队出具火灾事故认定书的问题。原告胡占合的该诉讼请求系要求上级行政机关对下级行政机关的监督行为，属于行政机关上下级之间管理的内部事务，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项关于“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围︰…（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”的规定，原告胡占合的该诉讼请求不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”及第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”之规定，裁定驳回原告胡占合的起诉。一审宣判后，胡占合不服，向本院提起上诉。上诉理由为：一、正安县消防大队对火灾事故责任认定是其法定职责。根据消防法第4条、51条的规定，公安消防机构具备行政主体资格，火灾事故发生后，公安消防机构应根据火灾原因、损失等调查情况，查明火灾事故责任，进行事故责任认定是正安消防大队的法定职责。根据火灾事故调查规定第32条的规定，正安消防大队应出具火灾事故认定，送达给上诉人，并告知当事人申请复核的权利。二、正安消防大队未履行法定职责。2016年5月5日，正安法院载明“正安公安局在接到正安消队大队移送的案件后，因消防部门未对起火原因进行认定，也未进行火灾事故认定，本案未产生相应的火灾事故处理决定。”故正安县消防大队未履行法定职责已经正安法院一审确认。三、被上诉人对于正安消防大队不作为、不履行法定职责的行为具有核查、处理的法定职责。根据《贵州省消防条例》44条的规定，被上诉人作为正安消防大队的垂直上级机构，对于正安消防大队的不作为，负有核查、处理的法定职责。四、被上诉人未对正安消防大队不行为、不履行法定职责的行为未依法核查、处理。上诉人于2017年8月1日向被上诉人申请查处正安消防大队不作为、不履法定职责的行为，但被上诉人没有依法查处。1、上诉人曾多次通过申请政府信息公开、上访，要求正安消防大队公开火灾事故认定书、了解火灾原因，但正安消防队至今没有作任何答复。上诉人申请被上诉人核查正安消防队未按照消防法、火灾事故调查规定进行调查、勘验、检验、鉴定，也未告知相应权利等情况，并要求出具书面处理决定，但被上诉人未进行核查、处理。2、被上诉人在回复中，以正安县公安局于2015年10月作出的《答复》来回复，形式上还是内容上均不合法。五、一审法院认为被上诉人作出的回复违法问题不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围是错误的。对于上诉人房屋火灾案，正安消防大队未履行法定职责是不争的事实。上诉人根据法律及规章的规定，要求查处于法有据，被上诉人是否作出查处的处理决定对上诉人会产生实际影响，并具有可诉性。被上诉人作出的回复中明确说明该回复系对上诉人申请查处等要求的书面答复，即书面查处理查查。但该查处结果中，未提及任何关于正安消防大队是否作出火灾及处理结果的相关问题，而是以正安县公安局作出的公开《答复》来回复，被上诉人在未进行核查的情况下，作出的《回复》从形式上和内容上均不符合法律规定，影响上诉人的切身利益，上诉人要求确认该《回复》违法，具有可诉性，属行政诉讼受案范围。六、一审法院认为被上诉人责令正安消防大队出具火灾事故认定书，属行政机关上下级之间管理的内部事务，不属于行政诉讼受案范围是错误的。最高法院司法解释第一条第二款第（八）项中的上级行政机关于基于内部监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履职等行为，在本案中并不适用。本案中被上诉人并非基于内部层级监督关系而作出，而是应上诉人查处申请作出的核查、处理行为。上诉人请求被上诉人履行法定核查、处理的法定职责于法有据，故一审裁判适用法律错误，上诉人的诉讼请求具有可诉性，属行政诉讼受案范围。一审法院对本案部分事实没有查清，适用法律错误、依法应予撤销。请二审法院撤销一审裁定，依法改判。被上诉人遵义市公安消防支队答辩称：上诉人的上诉请求无事实和法律依据，依法应予驳回。一、上诉人的第一条上诉理由不能成立，无法律法规规定火灾事故责任认定是消防部门的法定职责，根据消防法51条的规定，消防机构根据勘验、调查和有关检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。消防机构只能出具火灾事故认定书，无权作出火灾事故责任认定书。二、上诉人第二条上诉理由不能成立。根据火灾事故调查规定第41的规定，消防机构在火灾事故调查过程中，根据不同情况分别处理：涉嫌其他犯罪的，及时移送有关主管部门办理。本案中，正安消防大队在调查中将案件移送正安公安局调查处理，该局调查的相关情况，已于2015年10月8日向胡占合答复，目前未获得有效证据证明上诉人房屋起火原因。具体内容在胡占合对正安县公安局诉讼时，凤冈法院一审及遵义中院的判决书内容已经说明清楚。三、上诉第三、四条上诉理由不成立。根据火灾事故调查规定第8条的规定，答辩人对正安消防大队在火灾事故调查中的职责为监督和指导，并无核查、处理的权利，且正安消防大队已按照法定程序，将案件移送公安局处理，不存在过错。四、上诉人第五、六条上诉理由不能成立，答辩人在回复中向上诉人释明消防机构的职责，并无违法之处。另外，答辩人收到上诉人的查处申请及相关资料后，给上诉人回复的行为实质上系信访复查、复核意见，并且回复的内容对胡占合的权利义务不产生实际影响。答辩人与正安县消防队之间系指导和监督关系。根据最高法院司法解释第一条第二款第八项的规定，答辩人作出的回复不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故一审法院适用法律正确，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，依法应予驳回。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经二审审理查明的事实与一审基本一致。本院认为，本案的争议焦点为上诉人的起诉是否属行政诉讼受案范围。本案中，上诉人胡占合的诉讼请求有两项：一是要求确认被上诉人作出的《关于对正安县胡占合住房火灾来信的回复》违法；二是要求被上诉人对正安县消防大队未出具火灾事故认定书的行为进行查处、责令正安县消防大队出具火灾事故认定书。上诉人的第二项请求系要求上级行政机关对下级行政机关进行监督，该事项属于行政机关上下级之间管理的内部事务，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项关于“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围︰……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；”的规定，不属于行政诉讼受案范围。对于上诉人的第一项请求，系被上诉人针对上诉人《查处申请书》中涉及的有关问题，就有关情况作出的书面回复，该《回复》未减损上诉人权利或增加上诉人的义务，对上诉人的权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围︰……﹙十﹚对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，同样也不属于行政诉讼的受案范围。综上，上诉人的诉讼请求不属人民法院行政诉讼受诉范围，其提起本案诉讼不符合法定条件。一审裁定驳回起诉，裁判结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  朱晓东审判员  李永华审判员  冯再军二〇一八年九月二十日书记员  张晓丽