河南省驻马店市中级人民法院刑 事 裁 定 书（2017）豫17刑终539号原公诉机关河南省新蔡县人民检察院。上诉人（原审被告人）夏志永，曾用名夏志辉，男，1981年11月21日生，汉族，大专文化，2000年7月分配至河南省正阳县国土资源局工作，2003年7月在信访监察股工作，2014年1月任法规监察股股长，住正阳县。因涉嫌犯玩忽职守罪于2016年10月11日被取保候审。原审被告人王小友，男，1976年11月23日生，汉族，大学文化，中共党员，2001年8月分配至正阳县国土资源局工作，2010年4月任地籍测绘规划股股长，2014年1月任耕地保护股股长，住正阳县。因涉嫌犯玩忽职守罪于2016年10月11日被取保候审。新蔡县人民法院审理新蔡县人民检察院指控原审被告人夏志永、王小友犯玩忽职守罪一案，于2017年10月31日作出（2016）豫1729刑初389号刑事判决。宣判后，夏志永不服，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经过阅卷，讯问被告人，认为事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。原判认定:2011年至2013年间，被告人夏志永、王小友作为正阳县国土资源局工作人员，在对高岭、高静与沈海礼（沈某）的土地权属争议案进行调查过程中，工作严重不负责任，没有按照法律规定程序认真履行职责，在对沈海礼申请土地登记审批手续上分别作出建议进行登记的初审意见和复审意见。2013年10月29日，经正阳县人民政府批准，正阳县国土资源局将争议土地为沈海礼办理了土地登记。在此期间，高岭、高静的委托代理人聂某多次赴中央、省、市上访，引起省委巡视组高度重视，并作出查处该案的批示，多家网站对该案进行了转载报道，造成了恶劣的社会影响。认定上述事实的证据有：1.证实被告人夏志永、王小友身份及岗位职能的正阳县委组织部、机构编制委员会、国土资源局文件。2.记载正阳县国土资源局关于高岭、高静与沈某土地权属争议调查及确权的相关案卷材料。3.行政决定书、行政、民事判决书、裁定书证实，因涉案土地权属问题，聂某等多次提起行政确权申请、行政、民事确权诉讼。4.高岭、聂某有关涉案土地在互联网发布的帖子及聂某信访材料证实，因涉案土地引发社会影响及聂某到省委巡视组信访，要求查处正阳县国土资源局相关负责人，河南省委巡视组、驻马店市公安局分别作出建议初核该案的批示。5.证人杨某（正阳县国土资源局工作人员）证明：局领导没有安排其与夏志永调查高岭和沈海礼土地权属争议案件。其没见过沈海礼申请争议土地登记卷宗中关于高岭和沈海礼土地权属争议问题的调查报告，情况是，当时夏志永打电话说了这份报告的调查意见，并说把其名字代签上，其也没多考虑，觉得夏志永是老同志，就同意夏志永代签。6.证人聂某证明，正阳县国土资源局在调查高岭、高静与沈海礼之间的土地权属争议案件过程中，其是高岭、高静的委托代理人，多次提起民事、行政诉讼和土地权属确权申请，在互联网上多次发帖子反映，并到省委巡视组信访。7.证人彭某（沈某之妻）证明：在申请涉案的这块土地登记过程中，和聂某发生过权属争议。2013年正阳县国土资源局夏志永在调查其家和高岭之间的土地权属纠纷过程中，没找其调查过。8.证人沈某证明：其在向正阳县国土资源局申请涉案土地登记过程中，和聂某发生过权属争议。2013年夏志永在调查其和高岭之间的土地权属纠纷过程中，没找其调查过。9.证人涂某（时任正阳县国土资源局副局长）证明：沈海礼申请正明路北侧一宗土地登记是其复审的。在土地登记审批表上国土资源部门复审意见“建议登记”是其签的，在复审过程中，其没仔细审查沈海礼获取这块土地初始来源，当时只看了承办人和负责人的签署意见，没注意看是否为原件。夏志永关于这块土地权属争议的调查结果是其审核的。在为沈海礼办证之前经历了二十多年的行政复议、行政诉讼，并且是一个多年的涉土地权属争议的信访案件。10.证人危某（时任正阳县国土资源局地产交易中心主任）证明，2009年5月31日，其复核完沈海礼土地登记申请材料后，报局长审批，局与沈海礼签订了土地出让合同。11.被告人夏志永供述：其在办理沈海礼申请该宗土地登记过程中，高岭、高静对此提出异议并全权委托聂某为代理人。其在该土地权属争议重新调查期间，没有向双方调查核实，没有查清沈海礼获取该宗土地的权属初始来源、事实。处理争议期间，组织过双方调解，但没调解成功。12.被告人王小友供述，沈海礼申请争议土地登记是其办理的。其在调查处理该起土地权属纠纷过程中，没有组织调解，违反土地权属纠纷调处程序。13.鉴定书证实，内容“正阳县皮店乡皮店村沈徐庄村民组村民沈海礼和沈某系同一人”证明上加盖的“正阳县公安局皮店派出所户口专用”印章，不是正阳县公安局皮店派出所户口专用印章所盖印。根据上述事实和证据，新蔡县人民法院认为，被告人夏志永、王小友身为国土资源局工作人员，在办理土地确权过程中，工作严重不负责任，没有按照法律规定程序认真履行职责，致使有关人员上访，造成恶劣的社会影响，其行为均已构成玩忽职守罪。夏志永、王小友系主动到案。王小友如实供述自己的罪行，具有自首情节，且在共同犯罪中处于从属地位，犯罪情节较轻，上访人也不要求追究其刑事责任，故对王小友免予刑事处罚。涉案土地权属争议可通过其他法律途径解决，根据本案情节，对夏志永亦予以免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款之规定，以被告人夏志永、王小友犯玩忽职守罪，判处免予刑事处罚。上诉人夏志永的上诉理由：1.原判决事实不清。原判认定其工作严重不负责任的理由其一是没有对沈某提供的证人证言调查核实，其二为高岭出具放弃权属证明没有通知聂某，其三系没有查清沈某获取该宗土地的权属初始来源。其认为该认定不成立，理由是，针对其一，调查并不是必须对当事人询问，可以通过书面材料调查；针对其二，聂某系委托代理人，不是当事人，其没有义务通知聂某；针对其三，其出具的调查报告认定的事实与初始票据显示的土地及房屋购买人一致，且高岭与沈海礼自行和解后，高岭已明确表示对涉案土地使用权属于沈某没有异议。另原判决没有查明其履行职责违反了何种法定程序。2.对涉案土地权属争议及处理转载报道的网站非正规媒体，其行为没有引起社会不稳定，聂某的上访属于越级违规、非合理合法的上访，党委巡视组接受信访件后作出查处批示属于正常的工作程序，原判据此认为其行为造成了恶劣的社会影响，属于认定错误。请求二审宣告其无罪。二审审理查明的事实和证据与原判相同，原判认定的证据经一审当庭举证、质证，二审查证无误，予以确认。根据在案材料，显示本案其他相关情况如下：1985年高岭与彭光凤结婚，1986年生一女高静。1987年12月高岭与彭光凤协议离婚。1993年10月，通过在正阳县房地产交易所工作的彭光凤，正阳县房地产开发公司以4.3万元的价格将县城正明路北侧一宗1.2亩土地及附着房屋转让。公司收据记账联显示，收到潘义英（彭光凤之母）交来临明港路东侧三间房位置款0.6万元、张玉良（虚构的身份）临明港路后排三间房位置往东至路处款1.3万元、沈某临明港路门朝东砖房六间房款2万元、彭某（彭光凤的二姐、沈某之妻）临明港路西侧二间房位置款0.4万元。同年12月30日，正阳县城乡建设环境保护局办理了建筑许可证，分别为张玉良三间91.2平方米、彭海光（彭光凤的二弟）二间48.6平方米、沈海礼七间180平方米、彭伟三间91.2平方米、潘义英六间182.4平方米、彭某四间144.8平方米，合计738.2平方米。1994年5月3日，彭光凤以彭钦森之名与正阳县房地产开发公司签订退地协议。之后，正阳县房地产开发公司因欠正阳县慎水农村信用合作社贷款被提起民事诉讼，法院强制执行中，双方达成执行和解，将该地抵偿贷款本息。该信用社就上述土地向正阳县国土资源局申请办理土地使用权登记。1999年2月，正阳县人民政府为该信用社办理了国有土地使用权证。1999年7月，沈某、潘义英、张玉良以该国有土地使用权证登记的土地范围中有其三人购买、应撤销信用社土地使用权证并让正阳县国土资源局为其三人确定购买土地范围的使用权为由向正阳县人民法院起诉。正阳县人民法院于1999年9月20日作出行政判决，对彭光凤以彭钦森之名与正阳县房地产开发公司签订退地协议的效力不予认定，撤销了正阳县人民政府为信用社办理的以沈某、潘义英、张玉良之名购买土地范围的土地使用权登记部分，又因其三人未提供土地使用权确权申请，同时驳回其三人关于正阳县国土资源局为其三人确定购买土地范围使用权的请求。1999年11月，信用社又取得面积、位置相同的土地使用证，2000年4月，正阳县人民法院行政判决再次撤销（此时潘义英已故，变更其长女彭光秀为申请人）。2000年11月13日，正阳县国土资源局为彭某办理了国有土地使用证，位置正阳县正明路北侧，用途住宅，类型划拨，面积130平方米。2002年12月，正阳县人民政府作出处理决定，将沈某、潘义英、张玉良争议的1.06亩土地使用权确权给正阳县慎水农村信用合作社。沈某、彭光秀、张玉良提起行政诉讼，正阳县人民法院（2003）正行初字第06号、驻马店市中级人民法院（2004）驻行终字第6号行政判决认为，正阳县房地产开发公司将土地使用权和房屋转让给沈某等三人后，并在沈某等人实际占有的情况下，又抵偿给信用社，所签抵偿协议不具有合法性，撤销了正阳县人民政府的处理决定。2009年5月31日，沈某与正阳县慎水农村信用合作社达成协议，沈某拥有涉案土地627.958平方米的使用权。同日，沈某将显示正阳县房地产开发公司开具的购买人为沈某、潘义英、张玉良的购地发票等复印件材料（包括显示正阳县房地产开发公司与沈某签订的将争议土地顶欠沈某土方工程款协议复印件、张玉良转让协议复印件、潘义英继承人转让协议复印件）提交至正阳县国土资源局地产交易中心（后更名土地市场服务中心），申请该宗土地登记，正阳县国土资源局遂与沈某签订了国有建设用地使用权出让合同。2010年6月6日，高岭、高静将以沈某、潘义英、张玉良名义购买的该宗土地以28万元的价格转让给聂某，并签署了土地使用权转让协议。聂某发现该宗土地已由沈海礼先行申请了土地登记，即受高岭、高静委托对该宗土地提出权属争议，向正阳县人民法院起诉。2011年1月25日，正阳县人民法院作出(2011)正民初字第168号民事裁定，认为，高岭、高静未能提供对该争议房屋及房宅拥有所有权、使用权的证据，请求沈某将房屋及房宅交付并搬出煤场的机器设备不属于民事诉讼范围，驳回起诉。2011年4月28日，高岭向正阳县国土资源局提出土地使用权归其和高静所有的申请，提供了购买原始票据和证人证言。5月5日，正阳县国土资源局中止了对沈某的土地登记，并受理了高岭、高静与沈某的土地权属争议案，安排王小友、钟声调查。7月8日，正阳县人民政府作出（2011）9号处理决定，将争议土地确权给高岭、高静。沈某不服，向驻马店市人民政府提起行政复议。11月3日，驻马店市人民政府作出驻政复决字（2011）51号行政复议决定，认为，正阳县人民政府剥夺了沈某的答辩和举证权利及在确权前未组织当事人调解违反《土地权属争议调查处理办法》第二十三条“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议”和第二十七条“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定”的规定，撤销了正阳县人民政府的确权决定。12月11日，高岭、高静再次向正阳县人民政府提交了土地使用确权申请，并出具了委托聂某代理所有权项的授权委托书。12月16日，正阳县国土资源局受理土地权属争议。12月28日，沈某申请王小友回避，国土资源局安排夏志永、杨某重新调查。2012年6月6日，正阳县人民政府作出（2012）01号行政处理决定，认为，高岭与沈某争议焦点是三张票据背后究竟由谁实际出资，该争议不属于土地确权行政机关确认范围，且已生效的有关行政判决均不涉及高岭的权益，因此高岭没有提起土地确权的资格，决定结果为，高岭不具有提起土地确权资格，驳回高岭的确权请求。高岭不服，向驻马店市人民政府提出复议。9月17日，驻马店市人民政府作出（2012）80号行政复议决定，认为申请人是否具备提起土地确权资格，其前提是争议房地产由谁实际出资购买，该争议属民事争议，不属于土地确权行政机关确认范围，应通过人民法院民事诉讼途径解决；正阳县人民政府在接到申请人确权申请后，应当告知当事人首先通过人民法院民事诉讼程序解决民事争议，在受理申请人确权申请后，再以申请人不具备申请确权的资格驳回申请人申请没有法律依据，故而撤销正阳县人民政府的该决定。2013年4月28日，高岭收受彭某5万元后，和彭某、彭海光到夏志永办公室出具了一份对争议土地归沈某没有异议、不要求土地确权、请给沈某确权登记的证明。2013年7月25日，夏志永提出了可以为沈某继续进行土地登记的调查处理意见，涂某审核同意该调查意见。2013年10月25日，王小友、涂某依据夏志永的调查报告及沈某的申请确权材料，分别在沈某申请土地登记审批表上作出了建议登记的初审、复审意见。2013年10月29日，经正阳县人民政府批准，正阳县国土资源局将该争议土地为沈某办理了土地登记，土地使用人沈海礼，位置正阳县正明路北侧，用途城镇住宅，类型出让，面积627.95平方米。聂某不服，提起行政诉讼。2015年8月13日，平舆县人民法院作出（2014）平行初字第51号行政判决，认为，聂某与高岭、高静进行土地转让交易时，高岭、高静尚没有取得土地使用证，且高岭于2013年向正阳县国土资源局出具证明承认对土地不享有权属，高岭、高静也未实际履行转让协议，故土地转让行为违反房地产管理法第37条“未依法登记领取权属证书的，房地产不得转让”的规定，土地使用权转让协议仅能说明聂某享有对高岭、高静民法上的相应债权请求权，不能证明对涉案土地享有使用权及其他具有排他性的物权性质的权利；正阳县国土资源局依据沈海礼提交的国有土地使用出让合同、出让金票据及契税完税凭证等主要证据材料并经地籍调查、权属审核等程序颁发的权属证件，没有侵犯聂某的合法权益，故驳回聂某的诉讼请求。聂某上诉，驻马店市中级人民法院裁定中止审理。2014年5月，聂某和高岭向驻马店市人民检察院提交控告正阳县国土资源局相关人员违规办理土地使用证涉嫌渎职犯罪的材料。2016年，新蔡县人民检察院以夏志永、王小友涉嫌犯玩忽职守罪立案侦查，同年10月10日，夏志永、王小友接到电话通知后主动到新蔡县人民检察院接受讯问，当日被取保候审。聂某、高岭、高静起诉请求判令撤销正阳县国土资源局2009年5月31日与沈某签订国有建设用地使用权出让合同一案，汝南县人民法院于2016年3月4日作出（2015）汝行初字第00055号行政判决，认为正阳县国土资源局在未查清国有土地性质是出让还是划拨取得，且未经人民政府批准的情况下，即与沈某签订国有建设用地使用权出让合同，缺乏主要证据并违反法定程序，判决撤销该出让合同。正阳县国土资源局、沈某提出上诉，驻马店市中级人民法院于2016年8月1日作出行政判决，认为汝南县人民法院没有查清土地权属来源，谁实际出资购买的事实不清，证据不足，撤销原判，发回重审。重审后，汝南县人民法院于2017年5月8日作出（2016）豫1727行初字41号行政判决，认为正阳县国土资源局在未查清国有土地性质是出让还是划拨取得，且未经人民政府批准的情况下，即与沈某签订国有建设用地使用权出让合同，作出行政行为主要证据不足，违反法定程序，判决撤销该出让合同。正阳县国土资源局、沈某提出上诉，驻马店市中级人民法院于2017年8月15日作出行政裁定，认为，夏志永、王小友涉嫌犯玩忽职守罪一案已在新蔡县人民法院审理中，同时，国土资源局于2017年4月47日向新蔡县人民检察院出具正国土[2017]62号《关于新检反渎建[2017]1号检察建议书落实情况的复函》，复函中明确表示正在向县政府请示启动撤销正国用[2013]130078号国有土地使用证和编号832的《国有建设用地使用出让合同》程序。因本案与夏志永、王小友涉嫌犯玩忽职守罪案的审理结果与此案有直接关系和联系，现刑事案尚未审结，裁定中止诉讼。本院认为，上诉人（原审被告人）夏志永、原审被告人王小友身为国土资源局工作人员，在办理土地确权过程中，工作严重不负责任，没有按照法律规定程序认真履行职责，造成恶劣的社会影响，其行为已构成玩忽职守罪。原判决认定事实清楚，定性准确，本院予以维持。在案证据材料显示，申请确认土地权属所涉人员较多，关系复杂，历经多个且长年的行政确权、行政、民事诉讼，社会关注面较广，鉴于此，作为土地行政确权主管部门的工作人员，在具体实施行政行为、调查处理土地权属争议时，本应严格、认真地行使职责，但夏志永、王小友在履职过程中，没有按照土地登记、土地权属争议调查处理办法“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。土地权属有争议的，不予登记。在调查处理争议案件时，应当审查争议双方当事人依法达成的书面协议。对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议”等规定对相关证据材料进行调查核实，且违反法定程序，严重不负责任，草率行使职权，致使涉案当事人多次上访，引起省委巡视组的重视，并作出查处该案的批示，多家网站对此也进行了转载报道，之后又引起多个行政诉讼，相关政府及行政主管部门亦做出诸多调处工作，浪费了大量行政、司法资源，原判根据案发缘由、案件处理过程、社会关注度、不良影响的大小等情形，认定夏志永、王小友的行为造成了恶劣的社会影响并无不当。夏志永关于原判认定其工作严重不负责任事实不清、认定其行为造成恶劣社会影响错误，其行为不构成犯罪的上诉理由不成立，本院不予采纳。原判根据夏志永、王小友犯罪的事实、性质、造成恶劣社会影响的多个原因、在共同犯罪环节中所起作用所处地位及其到案方式、到案后的认罪态度等情节，综合考量主观恶性的大小、对于社会的危害程度，认定其二人犯罪情节轻微，判处免予刑事处罚适当，本院予以维持。涉案土地的权属争议不属于本案审理的范围，应通过其他法定程序解决。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原判。本裁定为终审裁定。审判长  李其宏审判员  宋新华审判员  马国中二〇一八年一月二十六日书记员  叶奥星