浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）浙行终760号 上诉人（原审原告）范炳锦，男，1930年5月25日出生，汉族，户籍地杭州市江干区。 委托代理人於月娟，女，1938年5月22日出生，汉族，户籍地址同上。系范炳锦之妻。 委托代理人范惠文，女，1959年1月4日出生，汉族，住杭州市拱墅区。系范炳锦之女。 被上诉人（原审被告）浙江省环境保护厅，住所地杭州市文一路306号。 法定代表人方敏，厅长。 委托代理人徐志锋，浙江省环境资源保护厅工作人员 委托代理人张熙，浙江天册律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）中华人民共和国环境保护部，住所地北京市西城区西直门南小街115号。 法定代表人李干杰，部长。 委托代理人杨爱珍，中华人民共和国环境保护部工作人员。 委托代理人王海军，北京德和衡律师事务所律师。 范炳锦诉浙江省环境资源保护厅（以下简称省环保厅）、中华人民共和国环境资源保护部（以下简称环保部）环保其他行政行为及行政复议一案，杭州市中级人民法院于2017年6月15日作出（2017）浙01行初136号行政裁定。范炳锦不服，向本院提出上诉。本院于2017年7月13日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。 范炳锦原审起诉称：因浙江省杭州市环境保护局（以下简称市环保局）2009年10月20日作出杭环评批〔2009〕0366号《建设项目环境影响评价文件审批意见》（以下简称0366号意见）未将穿插在项目核心地块的“姚斗门桥、65-4号”两处历史建筑作出客观、公开、公正的环境影响评价、论证，已导致以上两处历史建筑被严重损毁，为此，原告于2016年9月29日向环保厅邮寄《查处违法行为申请书》，同年12月8日原告收到省环保厅作出的《关于对范炳锦同志“查处违法行为申请书”的回复意见》（以下简称回复意见）。原告认为该回复意见严重违法违规，环保部维持该回复意见的行政复议决定认定事实不清，证据不足。特此起诉，请求：撤销省环保厅作出的回复意见，责令省环保厅查处市环保局作出0366号意见的行政行为，并确认该行政行为无效；撤销环保部作出的环法（2017）29号《行政复议决定书》。 原审法院认为，原告范炳锦向被告省环保厅提交《查处违法行为申请书》，请求省环保厅依法确认市环保局作出0366号意见行为无效，并责令市环保局查处杭州铁路东站枢纽建设指挥部（以下简称铁路东站指挥部），恢复两处历史建筑原状及其周围环境风貌。该项申请指向的是市环保局作出的0366号意见，而该审批意见已经杭州市人民政府审查并作出复议决定。省环保厅查明情况如前，并据此依照信访规定作出回复意见，告知原告依法向相关国家机关申诉；同时，该回复意见又系被告省环保厅对原告提出的要求其履行层级监督职责的申请作出的回应。综合前述，省环保厅作出的回复意见对原告的合法权益明显不产生实际影响，原告的起诉不符合起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。在原告针对原行政机关提起的诉讼被裁定驳回起诉时，人民法院应一并裁定驳回对复议决定的起诉，而不再对复议决定的合法性进行审查和裁判。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（九）项、第三条第二款之规定，裁定驳回原告范炳锦的起诉。 范炳锦上诉称：一、上诉人不服被上诉人省环保厅、环保部作出的回复意见和行政复议决定，而向一审法院提起行政诉讼，与一审法院所称的“指向的是0366号意见、杭州市人民政府审查并作出复议决定”是两个不同主体、不同对象。一审法院混同二者关系明显认定事实不清，依据不足。二、因市环保局未对案涉项目下宁路北段（现东宁路）道路项目建设工程核心地块的“清代姚斗门桥和清末民初65-4号”两处历史建筑作出客观、公开、公正的环境影响评价意见，现已导致以上两处历史建筑严重损毁和破坏。建设单位铁路东站指挥部实际是杭州市政府直属事业机构。故市环保局、杭州市人民政府作出0366号意见、杭政复（2015）464号行政复议决定与上诉人具有利害关系，且属于严重的侵权行为。一审法院以此为由称“省环保厅查明情况如前，并据此依照信访规定作出回复意见……”，明显不具有事实和法律依据。一审法院以“省环保厅作出回复意见对上诉人的合法权益不产生实际影响，并驳回上诉人的起诉，均属不当。请求撤销一审裁定，撤销被上诉人省环保厅作出的回复意见，并责令其查处市环保局作出的0366号意见行为无效；撤销被上诉人环保部作出的环法（2017）29号行政复议决定。 省环保厅答辩称：一、答辩人已依法履责，行政行为合法正确。2016年9月30日，上诉人通过挂号信方式向答辩人提交了《查处违法行为申请书》，要求确认0366号意见无效，并责令市环保局查处铁路东站指挥部恢复两处历史建筑原状及其周围环境风貌。10月26日，答辩人作出回复意见，受理了该申请。经调查核实，上诉人提交上述申请前，其所反映的问题已经行政复议、诉讼等程序，杭州市人民政府、杭州市铁路运输法院、杭州市中级人民法院等单位已对该问题分别作出行政决定和司法裁定。根据《环境保护部关于改革信访工作制度依照法定途径分类处理信访问题的意见》（环发【2015】111号）及其附件《环保领域信访问题法定途径清单》，应当认定为“第二部分复议诉讼类”的第三项“其他”之“1、已进入行政复议、诉讼程序；2、法律法规、规章规定应当通过行政复议、诉讼等途径处理”。12月1日，答辩人作出回复意见，告知其向相关部门申诉并予以送达。二、答辩人作出回复意见的理由和依据充分正确。上诉人的申请属于重复行为。上诉人提交的申请书，标题内容虽为要求查处违法行为，但实际内容则是要求确认0366号意见无效，针对该意见的效力问题，上诉人于2015年12月申请行政复议，杭州市人民政府作出了复议决定。上诉人对复议决定不服向法院起诉，法院也已作出相应裁判。上诉人就同一事实再提起行政复议、行政诉讼后又提起行政复议申请，不属于行政复议受案范围。被诉回复意见对上诉人的合法权益不产生实际影响，也不存在侵犯其合法权益的可能。一审法院据此作出驳回起诉的裁定正确。请求依法驳回上诉，维持原裁定。 环保部答辩称：一、一审法院认定事实清楚，上诉人向省环保厅提交的查处违法行为申请书内容是不服市环保局作出的0366号意见，要求进行层级监督。0366号意见已经行政复议及诉讼，省环保厅据此作出回复意见法律依据充分。二、上诉人的上诉理由没有事实和法律依据。作出回复意见的省环保厅和作出行政复议决定的环保部，与作出0366号意见的市环保局，以及针对0366号意见作出复议决定的杭州市人民政府，上述行政法律关系的行政主体虽然不同，但上述行政行为指向的对象是相同的，均是0366号意见。另上诉人称建设单位铁路东站指挥部系杭州市政府直属事业单位，进而认为建设单位与市环保局和杭州市人民政府具有利害关系，没有事实和法律依据。综上，一审法院认定事实清楚，法律适用正确。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，上诉人范炳锦系针对省环保厅作出的回复意见及环保部作出环法（2017）29号行政复议决定提起的诉讼。一审法院以回复意见对上诉人的合法权益明显不产生实际影响为由驳回了上诉人的起诉。因此，被诉的回复意见是否系行政诉讼的受案范围系本案审查的重点。2016年9月29日，上诉人向省环保厅邮寄《查处违法行为申请书》，要求省环保厅依法确认市环保局作出的0366号意见行为无效，并责令其查处铁路东站指挥部恢复两处历史建筑原状及其周围环境风貌。从该申请的形式和内容看，上诉人实际上是针对市环保局作出0366号意见的行为不服而要求市环保局的上级主管部门省环保厅对下级行政机关履行层级监督查处职责。对行政机关履行上下级之间层级监督职责所作的行为，属内部行为，不属于人民法院的受案范围，除非该行为对当事人设定了新的权利义务，否则当事人应通过直接起诉所属工作部门的行政行为来维护其合法权益。而上诉人要求省环保厅查处的市环保局作出的0366号意见，范炳锦曾于2015年12月17日向杭州市人民政府申请行政复议，杭州市人民政府于2016年2月5日作出杭政复【2015】464号行政复议决定，维持市环保局作出的0366号意见。后范炳锦向杭州铁路运输法院提起诉讼，铁路法院以超过法定起诉期限为由驳回了上诉人的起诉，杭州市中级人民法院二审维持了原裁定。因此，上诉人就市环保局作出的0366号意见已经通过行政复议及诉讼的途径行使过救济的情形下，现其就0366号意见再行向省环保厅行使救济，应归属于层级监督的信访投诉，省环保厅据此作出的被诉回复意见的性质也属信访答复，且从回复意见的内容载明，也仅是告知上诉人“要求查处的违法行为已经过行政复议及司法裁判，如有异议，依法向相关国家机关申诉”等内容，并没有对上诉人设定新的权利义务，故不属于人民法院的受案范围。原审法院据此驳回上诉人的起诉并无不当。基于上诉人对原行政机关提起的诉讼被驳回，故一审法院不再对复议决定的合法性进行审查而一并驳回上诉人对环保部的起诉也并无不当。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  马惟菁 审判员  沈 妙 审判员  夏祖银 二〇一八年一月二日 书记员  吕圣姻 ·8·