贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）黔行终1287号 上诉人（一审被告）施秉县人民政府。 法定代表人张双红，县长。 委托代理人胡小林，施秉县国土资源局副局长。 委托代理人魏景洲，贵州苗都律师事务所律师，执业证号15226201510149111。 被上诉人（一审原告）伍德福，男，汉族，农民。 被上诉人（一审原告）马德荣，男，汉族，农民。 二被上诉人委托代理人胡世江，贵州重元律师事务所律师，执业证号15226199310418529。 上诉人施秉县人民政府因与被上诉人伍德福、马德荣土地征收行政补偿一案，不服黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2017）黔26行初265号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 伍德福、马德荣一审诉称，原告伍德福、马德荣系同母异父兄弟，均属于贵州省施秉县中沙村大桥三组村民。1980年，全家七口人以伍德福的名义，承包了生产队潘家坝坤角土地0.525亩，其四至为东抵塘坎，南抵杨土（杨老保），西抵龙土（龙正银），北抵河坎。1998年第二轮土地承包时，该地仍由原告承包。同年，因修建河堤，原告靠河堤的部分土地变成了约8000平方米水塘，原告用于养鱼，其余土地仍用作菜地。2013年，被告征收原告所在村组位于潘家坝的土地。在既没有公示征地批准文件，又没有与原告达成安置补偿协议的情况下，被告即强占原告承包地用于建设。请求判决确认被告在征收过程中未履行用地公告、安置补偿方案公告违法，案件受理费由被告承担。 一审经审理查明：1998年12月9日，贵州省人民政府以黔府函（1998）355号批复，批准施秉县人民政府征收施秉县东门、西正、文化、大桥四村的农村集体土地10.72公顷为国有，用于度假村建设。其中，原告承包管理使用的潘家坝坤角0.525亩土地属于贵州省人民政府批准征收的土地范围内。在此之前的1998年11月10日，施秉县国土资源局与原告所属的城关镇大桥村民委员会签订了《征用土地协议书》，但该协议书并未包括原告承包管理使用的潘家坝坤角土地。2012年4月，被告以施府函（2012）23号批复，同意施秉县国土资源局报送的《施秉县潘家坝建设用地征收土地补偿方案》。5月4日，施秉县国土资源局组织有原告伍德福参加的现场勘测。2013年7月10日，施秉县中沙社区书面通知原告到社区配合完善征地手续并领取补偿款，但原告拒绝签收通知，亦拒绝领取补偿款。2013年7月16日，在没有原告参加的情况下，施秉县国土资源局第二次对原告被征收的土地进行现场勘测，确定原告被征收土地为2553.57平方米。因原告与被告为靠河堤方向的鱼塘的权属归属以及征地补偿标准有争议，原告拒绝与被告签订土地征收协议，领取补偿款。2014年3月27日，施秉县国土资源局单独就原告承包管理的潘家坝坤角耕地与施秉县中沙社区（原城关镇大桥村民委员会）签订了《征收土地协议书》，但没有与原告进行协商。同日，施秉县城镇建设投资开发有限公司将征地补偿款、奖励补偿款共计157351元支付给城关镇中沙社区居民委员会，由中沙社区居民委员会通知原告领取，但原告至今未领取相关款项。 一审法院认为，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”之规定，本案原告作为土地承包人，其诉讼主体资格适格。集体土地征收行为包括公告、登记、补偿等环节，属于复合型行为。原告在诉讼过程中，经历了一审、二审、撤诉、重新起诉，主要原因是原告的诉讼请求不明确、不具体，经人民法院反复释明，原告最终明确诉讼请求为确认施秉县潘家坝建设用地未履行公告程序违法，原告变更诉讼请求，合议庭相应延长了被告的举证和答辩期限，被告对此没有意见。为了减轻诉累，从实质上解决行政争议。故本案的审查重点即被告在征地过程中，是否按《中华人民共和国土地管理法》的规定，履行了“两公告一登记”程序要求。一、关于被告征地是否履行公告程序问题。被告在诉讼过程中，以时间久远为由未能提供其发布征地公告的证据，应当视为未履行用地公告程序，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”之规定。另外，被告亦未能够提供征收土地补偿方案公告的时间、地点等证据，其提供的相关社区出具的书面证明，原告对其合法性不予认可，且没有其他证据予以佐证，本院不予采信，应当视为未履行公告程序，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。”之规定。二、关于征地补偿登记问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定，“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，虽然施秉县中沙社区居委会通知了原告办理土地征收手续，且施秉县国土资源局组织人员对原告的承包地进行了现场勘测，但由于被告未按要求履行公告程序，在双方对补偿标准和靠河堤方向的鱼塘权属产生争议后，影响了原告依法向县级以上地方人民政府申请协调或裁决这一权利的行使。综上，鉴于被告在争议地点实施的建设用地工程已施工完毕，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十七条第二款第一项“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的。”之规定，原告诉请确认被告在施秉县潘家坝建设用地中未履行公告程序违法符合法律规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决：一、确认被告施秉县人民政府在施秉县潘家坝建设用地中未履行用地公告、征地补偿安置方案公告程序违法。二、限令被告施秉县人民政府在本判决生效之日起6个月内采取相应的补救措施。案件受理费50元，由被告施秉县人民政府负担。 施秉县人民政府上诉请求：一、请求二审法院依法撤销一审判决，并依法改判；二、本案一、二审诉讼费全部由被上诉人承担。事实和理由：上诉人认为一审认定事实、适用法律错误，上诉人提交的相关证据应予认定，上诉人征收土地程序合法，依法应予支持。上诉人征收的土地位于施秉县潘家坝，土地所有集体所有。1998年12月9日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于施秉县人民政府申请使用土地的批复》（黔府函【1998】355号），批准上诉人将包括被上诉人土地在内的潘家坝土地所涉及的东门、西正、文化、大桥4村集体土地10.72公顷及国有河滩地3.41公顷土地征收为城镇建设用地，当时上诉人已经通过张贴告示、县电视台播放等形式向社会进行了公告。因当时的办公条件差，没有照相机设备等原因，导致今日时隔十多年现已无法查找到当时公告的相关原始证据。从已经领取补偿款的村民数量来看，已有99%的村民领取了补偿款，这些村民都没有提出未进行公告的问题，足以间接证明上诉人进行了征地公告程序。同年，施秉县国土资源局与潘家坝被征土地涉及的东门、西正、文化、大桥4村村委会签订了《征用土地协议书》，由于当时征地补偿款标准与被征地农户的要求有一定差距，包括被上诉人承包管理使用在内的潘家坝片区土地未能全部征用。根据河滨道路建设的需要，上诉人于2012年4月以施府函（2012）23号，批复同意施秉县国土资源局报送的《施秉县潘家坝建设用地征收土地补偿方案》，施秉县国土资源局制定了包括征地方案和征地补偿安置在内《关于施秉县潘家坝征收土地补偿方案公告》（施国土资告字【2012】第2号），对外进行了公告，并将《省人民政府关于施秉县人民政府申请使用土地的批复》（黔府函【1998】355号）作为施国土资告字【2012】第2号的附件再次予以公告，在举证期限内上诉人已经提交了相关四个村民委员会的《证明》，结合全案客观事实综合判断，足以证实上诉人已经依法履行了公告程序，不能因为被上诉人不予认可该《证明》而断然否定已经公告的客观事实。综上所述，上诉人认为一审认定事实错误，适用法律、法规错误，导致作出不公正的判决。为此，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，提出上诉，撤销原判决，并依法改判。 被上诉人伍德福、马德荣二审辩称，一、上诉人施秉县人民政府强行征占二答辩人位于施秉县潘家坝坤角承包地的过程中，从未履行依法应当公告公示的用地公告、征地补偿安置公告，是典型的违法行政。上诉人作为县级人民政府，作为征收土地的单位，并没有按照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例以及《征收土地公告办法》的规定，将批准征地机关、批准文件、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等到被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。而是组织动用县政府有关部门及镇政府的工作人员，对群众采取口头动员的方式，软磨硬泡让群众同意征地，如有异议或不从，就采取威胁恐吓的手段。二答辩人始终坚持政府应当依法征地、依法补偿，对上诉人的违法征地行为坚决抑制。对于上诉人的上诉理由,答辩人认为:第一，政府当时已经张贴公告、电视台播放相关文件，但因没有照相机，所以没留下证据。21世纪高度发达,县政府能够有电视台播放，居然没有照相机照相，不符合事实。第二，施秉县政府认为，99％的村民已经领取，证明已经公告,该推理不成立。第三，城关四个村委会出具《证明》，证明已经公告。基于县政府和村委会之间的关系,村委会的《证明》不能达到上诉人的证明目的。总之，上诉人施秉县人民政府如果真正是出于公共利益的目的，需要对答辩人的承包地征收或征用，就要按照法定程序进行并依法达成补偿协议并切实履行，体现依法治国、依法行政的精神，但却置法律于不顾，没有履行公告义务，让答辩人失去救济和维权的机会。黔东南州中级人民法院的判决是正确的，请求二审法院予以维持；施秉县政府的上诉毫无道理，请求二审法院予以驳回。 当事人各方向一审法院提供的证据材料已随案移送本院（一审法院卷宗），二审未提交新的证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致。 本院认为，本案的争议焦点在于上诉人施秉县人民政府在征地过程中是否按《中华人民共和国土地管理法》的规定，履行了“两公告一登记”程序要求。本案上诉人施秉县人民政府主张对用地、征地补偿安置方案等进行了公告，并提供了4个村民委员会的书面证明证实其主张。但村民委员会的书面证明属于事后证明，且不能充分地证实本案的基本事实，因此，应承担举证不足的不利后果。一审认定施秉县人民政府在施秉县潘家坝建设用地中未履行用地公告、征地补偿安置方案公告程序违法正确。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。上诉人施秉县人民政府的上诉请求缺乏事实及法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由施秉县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  田一铭 审判员  申有量 审判员  安克佳 二〇一八年一月九日 书记员  李明勋