安徽省宿州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）皖13行初92号原告：宿州市埇桥区栏杆镇栏东村第六村民组，住所地安徽省宿州市埇桥区栏杆镇栏东村。诉讼代表人：郭成功，男，1945年4月6日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区，被告：宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利东路**，组织机构代码00319171-1。法定代表人：张建军，区长。委托代理人：王大鹏，宿州市埇桥区人民政府法制办工作人员。委托代理人：张海东，宿州市埇桥区人民政府法制办工作人员。被告：宿州市人民政府，住，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路织机构代码00318746-4。法定代表人：杨军，市长。委托代理人：胡东征，宿州市人民政府法制办工作人员。委托代理人：常乐，宿州市人民政府法制办工作人员。第三人：宿州市埇桥区栏杆镇中心学校，住，住所地安徽省宿州市埇桥区栏杆镇栏杆街织机构代码002192998。法定代表人：李现同，该校校长。第三人：郭志前，男，1952年2月1日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区，第三人：郭志连，男，1954年9月1日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区，原告宿州市埇桥区栏杆镇栏东村第六村民组(以下简称栏东村第六村民组)不服被告宿州市埇桥区人民政府(以下简称埇桥区政府)土地行政确权及被告宿州市人民政府行政复议一案，于2017年7月26日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，分别于2017年10月19日、12月14日公开开庭审理本案。原告栏东村第六村民组的诉讼代表人郭成功，被告埇桥区政府的委托代理人王大鹏、张海东，被告宿州市人民政府的委托代理人胡东征、常乐到庭参加诉讼。第三人宿州市埇桥区栏杆镇中心学校（以下简称栏杆中心学校）、第三人郭志前、第三人郭志连经本院传票传唤，均未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年3月24日，埇桥区政府作出埇政行﹝2017﹞1号《行政处理决定书》，决定争议地西侧未利用地（栏解公路南侧、南至老生产土路、西到郭良号楼房东小路、东至郭志前郭志连已使用部分西界址）所有权属于栏东村第六村民组集体所有；已利用地（栏解公路南侧、南至老生产土路、东到郭永密宅基地、西至郭志前郭志连已使用部分西界址）所有权属于国家，由栏杆中心学校管理使用。栏东村第六村民组不服，向宿州市人民政府申请行政复议。宿州市人民政府于2017年7月17日作出宿复决字﹝2017﹞69号《行政复议决定书》，决定维持埇桥区政府作出的行政处理决定。栏东村第六村民组起诉称：《行政处理决定书》认定事实错误。栏杆中心学校西南角虽有操场，但操场在争议土地西侧，是栏杆中心学校与栏西一组交换取得，不包括争议的2亩汪塘。1965年，时任校长张已才用菜地换取栏西一组不足三亩土地用作学校操场。1969年，栏解公路开通时，将操场一分为二。1974年，经时任栏杆区书记张新平同意，将栏解公路以南操场交由栏西一组改挖汪塘。当时正值农业学大寨高潮，县宣传队负责人李志顺下派到第六生产队任宣传队员，李志顺带领栏东六队开挖红土改良土地，此地形成了大汪并与栏西村汪塘连成一片。1975年至1982年，由当时六队和七队共同养鱼。1982年至1989年，由郭永娥、郭小燕、郭良伍养鱼，无人提出异议。后期，学校及四邻均向汪塘内倾倒垃圾。1969年12月26日，建栏杆汽车站占用土地1.35亩，系栏东大队、栏西大队和栏杆中心学校的土地，征地协议上有三方加盖的公章，说明汽车站用地不完全是学校的。栏杆中心学校1989年1月30日办理的土地登记申请书上，对南校、北校的四至范围记载很清楚，并不包括本案争议土地。学校对争议土地没有利用过，其与栏西村诉讼期间，也未提到公路以南的大汪塘属其所有。综上，请求撤销埇桥区政府作出的埇政行﹝2017﹞1号《行政处理决定书》以及宿州市人民政府作出的宿复决字﹝2017﹞69号《行政复议决定书》。栏东村第六村民组向本院提交以下证据：证据1，信访交办单。证据2，安徽日报材料，证明学校不能卖地。证据3，自绘的争议土地图纸，证明争议土地不包括学校的操场。证据4，郭永后、王光英、郭志翁、郭某、李后才、郭良伍、郭学堂、张己才、郭永富、刘明信、张友松、徐永清、李志顺、郭清操、张彩云、郭志群、郭良甫、郭永磊、郭志元、郭永抗、郭志胜、张昌兰、郭成功的证言；栏东村委会的证明；信访办反馈材料。以上证据证明争议土地一直由栏东村第六村民组管理使用。证据5，栏杆中心学校的土地登记申请书，证明争议土地不在登记范围内。证据6，法院历次判决书、区政府多次作出的处理决定书，证明本案被诉具体行政行为存在，栏东村第六村民组为解决涉案土地争议已经打了多年的官司。证据7，汽车站、栏东大队、栏西大队、栏杆小学签订的合同一份，证明学校当初换地不足三亩，但其卖给汽车站土地、在路北的地加上操场已经超过三亩，因此争议土地不是学校的。证据8，埇桥区建设局栏杆镇村镇建设规划管理所、栏杆镇政府、栏东村委会三个机关共同出具的证明，证明这个证据的内容是虚假的。栏东村第六村民组在庭审中申请证人郭某出庭作证，证明学校换地不足三亩，但争议土地加上路有七、八亩，超过了换地的范围，争议出现时，其找原书记郭志成了解过情况，原书记郭志成称换地不足三亩是事实，当时已分栏东、栏西两个村。栏东村第六村民组在庭审中申请证人王某出庭作证，证明郭成功作为诉讼代表人符合法律规定。埇桥区政府答辩称：争议土地位于老汽车站对面，面积约2亩。由于该宗土地权属争议时间跨度长，争议大，认定困难，埇桥区政府本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则，作出处理决定符合法律规定，栏东村第六村民组的诉讼请求不能成立。请求依法驳回栏东村第六村民组诉讼请求。宿州市人民政府答辩称：一、埇桥区政府作出的土地权属争议处理决定认定事实清楚，证据充分，宿州市人民政府依法应予维持。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第七条第二款之规定，对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。本案中，栏东村第六村民组及栏杆中心学校对争议地均无权属凭证，且上述双方提供的证据均无法确认土地权属。埇桥区政府在经过调查核实、举行听证并组织调解均无法解决双方争议的情况下，本着从实际出发，尊重历史，有利于经济发展和安定团结的原则，作出将争议地西侧未利用地确权为栏东村第六村民组集体所有，已利用地归国家所有，由栏杆中心学校管理使用的决定，认定事实清楚，程序合法。二、宿州市人民政府作出的复议决定程序合法。栏东村第六村民组于2017年5月12日向宿州市人民政府提出行政复议申请，因其提交的材料缺少埇桥区政府作出的〔2017〕1号行政处理决定，宿州市人民政府受理后，于2017年5月17日向栏东村第六村民组寄发了《补正行政复议通知书》。2017年6月1日，宿州市人民政府向埇桥区政府送达了《行政复议答复通知书》。2017年6月7日，埇桥区政府向宿州市人民政府提交了《行政复议答复书》及证据材料。2017年7月17日，宿州市人民政府作出《行政复议决定书》并分别送达栏东村第六村民组、埇桥区政府及栏杆中心学校。综上，请求依法维持宿州市人民政府作出的复议决定。埇桥区政府、宿州市人民政府在法定举证期限内提交如下证据（由宿州市人民政府在庭审中统一举证）：第一组，事实证据：证据1，郭良武、张昌兰、刘明信、张友松、李志顺、郭清操、张新云、徐永清、张已才、郭永富、郭学堂、郭志群、郭永磊、郭良甫、郭志元、王光英证明；栏东村第六村民组自述材料；栏东大队、栏西大队、栏杆小学土地合同书一份。以上证据证明栏东村第六村民组提供的证据材料不能证明争议土地属于其所有。证据2，时学道、张新平、张亚娟、张已才、郭志成、郭永珠、刘建文、杨存鼎、王启焕、孟献凤出具的证明；栏杆人民政府、栏东村民委员会和城建所共同出具的证明一份；土地登记材料。以上证据证明栏杆中心学校提供的证据不能证明争议土地属于其所有。证据3，埇桥区国土资源局调查材料，证明因年代久远，没有新的证人，争议土地来源及换地事实，确实无法查清。证据4，听证会笔录，郭成功、张华的谈话笔录，埇政行﹝2017﹞1号行政处理决定书及送达回证，证明栏东村第六村民组与栏杆中心学校无法就争议土地达成协议，埇桥区政府作出的处理决定认定事实清楚，程序合法。第二组，程序证据：证据5，行政复议申请书、补正行政复议通知书及送达回证、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议决定书及送达回证，证明行政复议程序合法。法律依据：《安徽省土地权属争议处理条例》第七条第二款。栏杆中心学校经本院传票传唤未到庭参加诉讼，未发表陈述意见，亦未提供证据。郭志前、郭志连经本院传票传唤未到庭参加诉讼，未发表陈述意见，亦未提供证据。经庭审质证，宿州市人民政府对栏东村第六村民组提供的证据质证认为：证据1，无异议；证据2，报纸内容不能证明争议土地权属；证据3，不认可图纸真实性，不能认定权属；证据4，证人未出庭作证，不能证明真实合法性，不能证明争议土地归栏东村第六村民组所有；证据5，无异议，已登记土地不属于本案争议范围；证据6，无异议；证据7，不能证明土地权属属于栏东村第六村民组或栏杆中心学校所有。证据8，真实性无异议，但不能达到证明目的。证人郭某出庭证言不具有真实性，其对换地事实不清楚，只是听他人转述；对证人王某出庭证言无异议。埇桥区政府对栏东村第六村民组提供的证据质证意见为：同意宿州市人民政府的质证意见。栏东村第六村民组对埇桥区政府、宿州市人民政府提供的证据质证认为：事实证据方面，证据1，2的证人证言只有张已才的证言真实，其余均是假证据；栏杆政府、栏东村委会和城建所的证明是虚假的，上面没有主要负责人签字；证据3，埇桥区国土局的调查材料不真实；证据4，埇桥区政府的工作人员组织协调过，最终未达成协议，处理决定书收到。程序证据方面，证据5，材料均收到，但认为复议程序不合法，没有去调查，埇桥区政府提交的证据是错误的。法律依据方面，认为法律适用错误。本院对上述证据认证如下：栏东村第六村民组提供的证据2不具有关联性，不予认定；证人郭某出庭作证证言系传来证据，证言内容称转述自原书记郭志成（已去世），且无其他证据相互印证，真实性不予认定；其余证据以及王某出庭作证证言具有真实性、合法性、关联性，但不能证明争议土地权属。对埇桥区政府及宿州市人民政府提供证据的真实性、合法性、关联性均予以认定。经审理查明：本案争议土地位于栏杆老汽车站对面、栏解公路南侧，东到郭永密宅基地，南至老生产土路，西到郭良号楼房东小路，面积约2亩。栏东村第六村民组主张争议土地“四固定”时已确定为其所有和使用，栏杆中心学校主张1965年时用学校土地与原栏杆大队（即现在的栏东、栏西两个行政村）换取争议地作为操场使用。上述双方当事人对争议土地均无权属凭证。现争议地东部已被郭志前、郭志连实际占有并已使用，郭志前、郭志连在栏杆镇政府及有关单位参与协调下已向栏杆中心学校作出补偿，其余土地闲置。2009年7月，栏东村第六村民组向埇桥区政府提出土地确权申请，请求将涉案土地确权为其所有。2010年11月8日，埇桥区政府作出埇政行﹝2010﹞10号行政处理决定，将涉案土地确权给栏杆中心学校。栏东村第六村民组不服，向宿州市人民政府提出行政复议，宿州市人民政府作出﹝2011﹞4号行政复议决定，维持了埇桥区政府的行政处理决定。2011年3月25日，栏东村第六村民组向宿州市埇桥区人民法院（以下简称埇桥区法院）提起行政诉讼。埇桥区法院经审理认为，栏东村第六村民组的诉讼请求缺乏事实依据，于2011年5月31日作出(2011)宿埇行初字第00034号行政判决，驳回了栏东村第六村民组的诉讼请求。栏东村第六村民组不服，上诉至本院。本院于2011年9月26日作出（2011）宿中行终字第00090号行政裁定，将案件发回埇桥区法院重审。埇桥区法院重审认为，栏东村第六村民组不具备起诉的法定条件，于2011年12月14日作出(2011)宿埇行初字第00034-1号行政裁定，驳回了栏东村第六村民组的起诉。2012年3月14日，栏东村第六村民组向本院提起行政诉讼，要求撤销埇桥区政府作出的埇政行﹝2010﹞10号行政处理决定，本院将案件移交埇桥区法院审理。埇桥区法院经审理认为，栏杆中心学校换取争议土地的事实有学校原校长、老师、公社领导、大队负责人及邻地村民证明，栏东村第六村民组只是临时占用土地，并没有改变争议土地使用权属于栏杆中心学校的性质，并于2012年7月20日作出(2012)宿埇行初字第00035号行政判决，驳回了栏东村第六村民组的诉讼请求。栏东村第六村民组不服，提出上诉，本院于2012年10月10日作出（2012）宿中行终字第00071号行政裁定书，裁定撤销（2012）宿埇行初字第00035号行政判决，发回埇桥区法院重审。埇桥区法院重审后，作出(2013)宿埇重字第00001号行政判决，认为栏杆中心学校换取争议土地的事实有学校原校长、老师、公社领导、大队负责人及邻地村民证明，栏东村第六村民组只是临时占用土地，并没有改变争议土地使用权属于栏杆中心学校的事实，再次驳回了栏东村第六村民组的诉讼请求。栏东村第六村民组不服，再次提出上诉，本院经审理认为，埇桥区政府在作出处理决定时，没有查清争议土地来源、换地等事实，于2013年7月11日作出(2013)宿中行终字第00051号行政判决，撤销(2013)宿埇重字第00001号行政判决和埇政行﹝2010﹞10号行政处理决定书。2014年6月20日，埇桥区政府作出埇政行﹝2013﹞12号行政处理决定，决定已利用部分土地所有权属于国家由栏杆中心学校管理使用，未利用部分土地属于栏东村第六村民组集体所有。栏东村第六村民组不服，向埇桥区法院提起行政诉讼。埇桥区法院于2015年3月4日作出（2015）宿埇行初字第00022号行政判决，认为在栏东村第六村民组及栏杆中心学校均无权属凭证的情况下，埇桥区政府有权作出裁决，驳回了栏东村第六村民组的诉讼请求。栏东村第六村民组不服该判决，提出上诉。本院审理认为，埇桥区法院对于争议地的四至范围认定不清，于2015年7月13日作出(2015)宿中行终字第00036号行政裁定，撤销(2015)宿埇行初字第00022号行政判决，发回重审。埇桥区法院重审认为，埇桥区政府未查明涉案土地系栏杆中心学校和栏东村第六村民组换地，还是和栏西一组换地，具体行政行为事实不清、证据不足，于2015年11月17日作出(2015)埇行初字第00022-1号行政判决，撤销了埇桥区政府作出的行政处理决定。栏东村第六村民组与栏杆中心学校均不服，向本院提出上诉，后双方又撤回上诉。2017年3月24日，埇桥区政府作出埇政行﹝2017﹞1号行政处理决定，将争议地西侧未利用地（栏解公路南侧、南至老生产土路、西至郭良号楼房东小路、东至郭志前、郭志连已使用部分西界址）确权为栏东村第六村民组集体所有，已利用地（栏解公路南侧、南至老生产土路、东到郭永密宅基地、西至郭志前、郭志连已使用部分西界址）所有权属国家，由栏杆中心学校管理使用。栏东村第六村民组不服，申请复议。2017年7月17日，宿州市人民政府作出宿复决字﹝2017﹞69号《行政复议决定书》，决定维持埇桥区政府作出的埇政行﹝2017﹞1号《行政处理决定书》的行为。栏东村第六村民组不服该复议决定，向本院提起诉讼。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，对于栏东村第六村民组与栏杆中心学校之间的土地争议，埇桥区政府具有作出处理的法定职权。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第七条第二款之规定，对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。本案中，对该争议土地，栏东村第六村民组与栏杆中心学校均无权属凭证，且依双方提供的证据亦难以认定争议土地权属，在争议处理期间，埇桥区政府多次组织双方进行调解，但未能达成协议，故依据上述规定本案应由埇桥区政府依法裁定。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第三条第一款之规定，土地权属争议的处理，应本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则。埇桥区政府在充分调查的基础上，综合考虑本案争议时间跨度长、涉及证人多、争议双方分歧大、案件事实认定复杂困难等因素，本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则，作出将争议土地未利用地确权为栏东村第六村民组集体所有，已利用地（被郭志前、郭志连建房）所有权属国家、由栏杆中心学校管理使用的处理决定并无不当。宿州市人民政府受理栏东村第六村民组的复议申请后，因栏东村第六村民组提交的申请材料不齐全，其向栏东村第六村民组作出了补正行政复议通知书，向埇桥区政府作出了行政复议答复通知书，经调查、审理后，作出行政复议决定并依法送达，宿州市人民政府的行政复议程序合法。综上，栏东村第六村民组要求撤销埇桥区政府作出的《行政处理决定书》及宿州市人民政府复议决定的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告宿州市埇桥区栏杆镇栏东村第六村民组要求撤销被告宿州市埇桥区人民政府作出的埇政行﹝2017﹞1号《行政处理决定书》及被告宿州市人民政府作出的宿复决字﹝2017﹞69号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宿州市埇桥区栏杆镇栏东村第六村民组负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  杨开琴审 判 员  程 旭人民陪审员  李士林二〇一八年一月十五日书 记 员  吴 鹤附法律条文：《中华人民共和国土地管理法》第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《安徽省土地权属争议处理条例》第三条土地权属争议的处理，应本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则。本条例施行前，土地权属争议已经当事人协商解决，或经人民政府、司法机关调处裁决生效的，不再重新处理。同一争议有数次协议的，以最后一次协议为准。第七条确定土地权属应当以土地登记证为依据；未进行土地登记的，以土地利用现状调查、农村“四固定”（固定劳力、土地、耕畜、农具）和合法的用地批准文件等权属资料为依据。无上述资料的，可以参照林业“三定”（稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制）、土改登记及其他证据确定土地权属。对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。