陕西省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）陕行终407号 上诉人（原审被告）：西安市灞桥区人民政府。住所地：西安市灞桥区纺一路**。 法定代表人：苗志忠，该区政府区长。 委托代理人：赵忠义，该区政府法制办工作人员。 委托代理人：赵亚兰，陕西云德律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：西安灞河新区管理委员会。住。住所地：西安市灞桥区柳雪路**/div> 法定代表人：苗志忠，该管委会主任。 委托代理人：于洋，该管委会棚改办工作人员。 委托代理人：赵亚兰，陕西云德律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：王明军。 委托代理人：纪召兵，北京在明律师事务所律师。 上诉人西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）、西安灞河新区管理委员会（以下简称灞河新区管委会）因被上诉人王明军诉其土地征收决定违法一案，不服西安铁路中级法院（2018）陕71行初440号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年9月27日公开开庭审理了本案。上诉人灞桥区政府委托代理人赵忠义、赵亚兰，灞河新区管委会委托代理人于洋、赵亚兰，被上诉人王明军及其委托代理人纪召兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决查明：原告王明军系灞桥区红旗街道办五星村**村民。2017年4月25日，被告灞桥区政府、灞河新区管委会作出灞政告字[2017]4号《关于灞桥区东三环周边环境整治及基础设施配套建设项目（五星地区改造）征收工作的通告》（以下简称《通告》），该《通告》载明：一、灞桥区东三环周边环境整治及基础设施配套建设项目五星村征收范围四至为：东三环以东，原唐华三棉、四棉、六棉及五环集团生产区以西，半坡博物馆以南，咸宁路以北。二、灞桥区东三环周边环境整治及基础设施配套建设项目征收安置工作由灞桥区红旗街道办事处具体负责，对征收范围内的单位和住宅户、商业户妥善安置，具体实施办法以批准的征收安置方案为准。三、改造范围内的单位和住宅户、商业户要顾全大局，服从城市建设发展的需要，积极配合拆迁工作，在规定的期限内签订安置协议并搬离征收现场。四、征收工作要坚持依法征收，文明征收、公正征收。征收工作人员违反征收法规、政策、造成严重后果的，依照相关法律及规定追究当事人和有关领导的责任。五、区建设、规划、国土、工商、城管、棚改应按照区政府统一部署，各司其职，密切配合，齐心协力，认真履行职责，确保项目快速推进。六、对扰乱征收正常秩序，煽动群众闹事。打骂征收工作人员，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的依法追究刑事责任。七、自通告发布之日起，停止办理房屋及其附属物的新建、改建、扩建及改变房屋的使用性质等相关手续，被拆迁人应停止新建、改建、扩建行为。两被告并将该《通告》及《关于红旗街道东三环周边环境整治及基础设施配套建设项目（五星地区改造）征收补偿安置方案》（以下简称《房屋征收补偿安置方案》）一并张贴公示。原告所居住的灞桥区红旗街道办五星村6组97号副1号院被包含在该《通告》第一条所确定的征收范围内。自该《通告》发布之日起至本案庭审前，《通告》所涉征收范围内80%以上被征收人已经与灞桥区红旗街道办事处签订补偿安置协议，并领取补偿款，其中部分房屋已经被拆除。原告认为该《通告》违法，侵犯其合法权益，遂将被告灞桥区政府、灞河新区管委会诉至本院，请求撤销该《通告》。 另查明：两被告表示在该《通告》作出前并未作出相应的征收决定。 原审判决认为：被告灞桥区政府、灞河新区管委会作出的灞政告字[2017]4号《关于灞桥区东三环周边环境整治及基础设施配套建设项目（五星地区改造）征收工作的通告》涉及灞桥区东三环周边环境整治及基础设施配套建设项目五星村征收的四至范围、征收安置工作负责实施部门、安置协议的签订等内容，且在发布该《通告》的同时一并发布了《关于红旗街道东三环周边环境整治及基础设施配套建设项目（五星地区改造）征收补偿安置方案》。该征收范围内的部分被征收人按照该《通告》的要求与灞桥区红旗街道办事处签订了补偿安置协议，并领取补偿款。据此，该《通告》包含了土地征收的具体事宜，对所涉相对人及其他利害关系人设定了相应的权利义务，且具有一定的强制力。故该《通告》实质为集体土地征收决定，属于可诉的行政行为。被告辩称其土地征收工作还未正式开展，该《通告》为政策宣传的阶段性行为，不具有可诉性的抗辩理由不能成立。 关于该《通告》的合法性一节，因被告并未提供相应的证据和依据，故本院认定该《通告》的作出无相应的证据及法律依据，应予撤销。但结合本案实际，该《通告》所涉区域内部分被征收人与西安市灞桥区红旗街道办事处签订了补偿安置协议、房屋已被拆除，且该区域改造项目涉及公共利益，撤销该行为会给社会公众利益造成损害，故以判决确认该行为违法为宜。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决：确认被告西安市灞桥区人民政府、西安灞河新区管理委员会2017年4月25日作出的灞政告字[2017]4号《关于灞桥区东三环周边环境整治及基础设施配套建设项目（五星地区改造）征收工作的通告》违法。案件受理费50元，由被告西安市灞桥区人民政府、西安灞河新区管理委员会负担。 上诉人灞桥区政府、灞河新区管委会上诉称：（一）被上诉人的诉请不属于人民法院的行政诉讼受案范围。该《通告》是对拆迁范围、拆迁实施主体以及对拆迁工作人员和被拆迁人的原则性应注意事项的公示告知行为。该《通告》只是拆迁过程中一个阶段性行为，对被拆迁人的权利义务不产生任何实际影响和法律后果。《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该《解释》第六十九条第一款第(八)项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的应当裁定驳回起诉。（二）原审判决将《通告》认定为集体土地征收决定，认定事实错误，适用法律错误。原审中上诉人已向法院提交作出征收补偿的行政行为依据《房屋征收补偿方案》。被上诉人曾强调其诉讼的对象为对其房屋作出征收决定的行政行为，《通告》只是针对在征收过程中的权利义务性告知行为，并未对被上诉人的房屋征收产生实际性影响，也并不是上诉人作出集体土地征收决定的依据。《通告》本身不具有强制力，也并非设定权利义务的依据。而原审判决将《通告》认定为集体土地征收决定，适用法律错误。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误。请求：撤销原审判决，并依法改判，驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人王明军答辩称：本案所诉的《通告》实质就是集体土地征收决定，涉及被上诉人的权利义务，属于可诉的行政行为，应属人民法院行政诉讼的受案范围。《通告》征收集体土地，没有土地审批文件和法律依据，明显是违法的。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。 本院查明，截止二审庭审中，《通告》所涉及的被上诉人所在村庄的所有房屋已经全部拆除完毕。原审判决认定的其他事实属实，本院予以确认。 本院认为：本案争议的焦点是：一、《通告》是否具有可诉性，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；2、《通告》是否合法，应否撤销。 （一）关于《通告》内容是否具有可诉性，是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题。按照法律规定，土地征收的审批权限及其公告的一般原理，县级以上人民政府接到省级政府或者国务院关于征收土地的审批土地件，应当在所征地区域发出通告，通知公告审批土地件的具体内容，具有转发告知审批土地件内容的性质，通告本身没有设置行政相对人的权利与义务，不具有可诉性。但是，如果县级以上人民政府在未作出土地征收决定的情况下，以通告或者公告等形式，确定了土地征收的四至范围、征收期限、征收实施主体等具体事项的，则该通告或者公告实质上具有土地征收决定的性质，而不单纯是通知公告的行为，具有可诉性。本案中，上诉人灞桥区政府、灞河新区管委会作出的《通告》，涉及灞桥区东三环周边环境整治及基础设施配套建设项目五星村征收的的四至范围、征收安置工作具体负责实施部门、拆迁安置协议的签订等内容，且在发布该《通告》的同时，一并发布了《房屋征收补偿安置方案》。该征收范围内的大部分被征收人按照该《通告》的要求，与当地街道办事处签订了补偿安置协议，并领取补偿款。截止二审庭审中，《通告》所涉村庄的房屋已经全部拆除完毕。据此，该《通告》包含了土地征收的具体内容，对所涉行政相对人及其他利害关系人设定了相应的权利义务。故该《通告》实质为集体土地征收决定，具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人灞桥区政府、灞河新区管委会对此上诉理由不能成立。 （二）关于《通告》是否合法的问题。涉及集体土地征收的《通告》是否合法，关键在于有无省级政府或者国务院关于征收土地的审批土地件。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”该条第二款规定：“省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。”该条第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”该条第四款规定：“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”《土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”即上述法律规定，只有省级人民政府或者国务院具有征收土地审批的法定职权；国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。本案中，该《通告》实质为集体土地征收决定，应当有省级政府或者国务院关于征收土地的审批土地件。截止二审庭审中，上诉人并未提供有关征收集体土地相应的审批文件和相关证据。故该《通告》没有相应的审批文件和法律依据，应依法确认违法并应予撤销。 《行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”本案中，该《通告》所涉区域内大部分被征收人与当地街道办事处签订了补偿安置协议，《通告》所涉及的房屋已被全部拆除，且该区域改造项目涉及公共利益，撤销该《通告》会给社会公众利益造成损害，故只依法确认该《通告》违法，不撤销该《通告》。 综上，上诉人灞桥区政府、灞河新区管委会的上诉理由不能成立，依法不予支持。被上诉人王明军答辩理由成立，依法应予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人西安市灞桥区人民政府、西安灞河新区管理委员会共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  肖宏果 审判员  马小莉 审判员  徐 炯 二〇一八年九月二十七日 书记员  刘婉楠