江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏06行终489号 上诉人（原审原告）李美珍，女，1959年12月6日生，汉族，住海门市。 委托代理人沈粉梅，江苏智昇律师事务所律师，系法律援助律师。 被上诉人(原审被告)海门市行政审批局，住所地海门市。 法定代表人马竞杰，局长。 应诉负责人沈飞，副局长。 委托代理人金鑫，海门市行政审批局工作人员。 委托代理人徐辉，江苏东洲律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）江苏中联风能机械股份有限公司，住所地海门市。 原审被告海门市正余镇人民政府，住所地海门市。 法定代表人郁逵，镇长。 委托代理人黄华雷，江苏联佑律师事务所律师。 委托代理人孙青，江苏联佑律师事务所律师。 上诉人李美珍因规划行政许可一案，不服江苏省如皋市人民法院（2017）苏0682行初256号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，江苏中联风能机械股份有限公司（以下简称中联公司）系年产2800台低噪音轴流风机二期项目的建设单位，李美珍与该项目相邻。2012年9月13日，海门市住房和城乡建设局（以下简称海门住建局）向中联公司颁发0031号许可证，该许可证载明建设单位为中联公司，建设项目名称为车间一，建设位置在海门市正余镇通吕公路北、千河路南侧，建设规模为4402.48平方米，附图及附件名称栏载明“1.于2012年7月20日批准的建筑工程设计方案；2.车间一建筑面积：4402.48平方米”。 2017年3月15日，中联公司向海门市正余镇人民政府（以下简称正余镇政府）提交《海门市建设工程规划许可证申请审批表》，申请颁发年产2800台低噪音轴流风机二期项目的建设工程规划许可证，并提供了该项目的登记信息单、工程设计方案、海国用（2016）第290152号《土地使用权证》、海门市[2012]海地许字第77号《建设用地批准书》、营业执照、法定代表人身份信息等申请材料。2017年3月28日，海门市行政审批局（以下简称海门审批局）根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，向中联公司颁发建字第320684201708002号《建设工程规划许可证》（以下简称8002号许可证），该许可证载明建设单位为中联公司，建设项目名称为年产2800台低噪音轴流风机二期项目，建设位置为海门市正余镇工业园区西区，建设规模为31933㎡，附图及附件名称栏载明“1.建设工程规划许可证申请表320684201708002。2.于2016年7月11日批准的建设工程设计方案。3.车间一：4404㎡（层高8米）；车间二：10600㎡（层高8米）；宿舍楼：3515.8㎡；研发楼13413.2㎡。合计31933㎡。4.地下车库及消防水池3219㎡”。该许可证加盖公章为“海门市行政审批局审批专用章（7）”。 另查明，2014年6月25日，海门市人民政府下发《市政府关于赋予正余镇部分市级经济社会管理权限的通知》（海政发[2014]25号），其中明确“将涉及正余镇区域范围内的部分市级机关行政许可、非许可审批、行政处罚及其他行政权力事项，确认由正余镇行使”。同时，该通知附件《海门市第一批赋予正余镇县级经济社会管理权限目录》第38项载明，放权部门为住建局，类型为许可，事项名称为建设工程规划许可证，放权方式为委托。海门市人民政府《市政府关于公布海门市相对集中行政许可权改革试点首批集中事项目录清单的通知》（海政发[2016]2号）明确，原由海门住建局行使的规划审批权于2016年1月4日起交由海门审批局集中行使。2016年11月3日，海门审批局下发《关于委托有关审批事项办理的通知》（海行审发[2016]32号），其中载明“三、将海门高新区、三厂工业园区和正余镇三个区镇范围内的工业项目以下三个事项委托各区镇负责办理：……（三）建设工程规划许可。……应使用我局核发的‘海门市行政审批局审批专用章（xx）’（各区镇使用印章编号见附件），印章使用、管理必须规范，不得超出委托权限使用。所有委托自2016年12月20日起生效。”该通知附件《海门市行政审批局审批专用章分配表》载明，正余镇的印章编号为“海门市行政审批局审批专用章（7）”。 2017年11月17日，李美珍向一审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销海门审批局于2017年5月16日颁发的8001号许可证；2.撤销海门审批局于2017年3月28日颁发的8002号许可证。一审庭审中，李美珍明确诉讼请求为撤销海门审批局于2017年3月28日颁发的8002号许可证。 一审法院认为，本案争议焦点主要是：1.李美珍是否具有本案原告主体资格；2.正余镇政府是否为本案适格被告；3.8002号许可证是否符合法律规定。 关于争议焦点一，即李美珍是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一项规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。本案中，李美珍虽然不是被诉行政行为的行政相对人，但是中联公司的案涉建筑与其房屋相邻，其基于法律规定的相邻权，认为案涉规划许可行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼，符合上述法律规定，因此，李美珍具有本案的原告主体资格。关于正余镇政府提交建设项目日照分析报告，用以证明李美珍与本案无法律上的利害关系的问题，一审法院认为，该建设项目日照分析报告系如皋市规划建筑设计院有限公司根据国家有关标准规范，运用建设部评估认证的技术软件所形成，其证明效力应予认定。根据该日照分析报告，李美珍所居住的房屋在大寒日的日照时间超过3小时，符合相关规定，海门审批局对该分析报告经审查认定可以作为作出规划许可的依据，但不能据此否定李美珍与案涉行政许可存在利害关系。 关于争议焦点二，即正余镇政府是否为本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，根据海门市人民政府的海政发[2014]25号文、海政发[2016]2号文、海门市行政审批局的海行审发[2016]32号文可知，海门市正余镇范围内工业项目的建设工程规划许可权限由海门审批局委托正余镇政府行使，对外加盖海门审批局审批专用章。因此，案涉行政许可系正余镇政府基于海门审批局的委托而作出，现李美珍对该行政许可不服，应以委托的行政机关即海门审批局为被告，正余镇政府作为受委托的机关，不是本案的适格被告。 关于争议焦点三，即海门审批局作出的8002号许可证是否符合法律规定。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。结合海门市人民政府的海政发[2016]2号文，原由海门住建局行使的规划审批权于2016年1月4日起交由海门审批局集中行使。因此，本案中，海门审批局具有作出建设工程规划行政许可、办理建设工程规划许可证的法定职权。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。从上述规定可以看出，在城市、镇规划区内进行建设的，应当办理建设工程规划许可证，并应当提交有关证明文件、建设工程设计方案等材料。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。本案中，中联公司的年产2800台低噪音轴流风机二期项目经备案、取得《建设用地批准书》后于2017年3月13日申请办理建设工程规划许可证，提交了该项目的登记信息单、工程设计方案、土地使用权证、营业执照、法定代表人身份信息等证明材料,海门审批局根据《中华人民共和国城乡规划法》的上述规定对中联公司提交的申请材料审核后于2017年3月28日作出8002号许可证，事实清楚，适用法律正确，程序合法。 关于李美珍认为8002号许可证中包含车间一，系对0031号许可证的重复许可问题。一审法院认为，《江苏省城乡规划条例》第四十九条规定，建设单位或者个人在取得选址意见书一年内未办理建设项目批准或者核准文件，在取得建设用地规划许可证一年内未办理用地批准文件，在取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证一年内未办理施工许可证，且未申请延期或者申请延期未获批准的，相应的选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证失效，城乡规划主管部门应当予以注销。本案中，海门住建局于2012年9月13日依法向中联公司核发建设项目为车间一的0031号许可证后，中联公司未在一年内办理施工手续，该0031号许可证失效，中联公司于2017年3月13日向海门审批局申请颁发含车间一在内的年产2800台低噪音轴流风机二期项目的建设工程规划许可证，海门审批局经依法审核向中联公司核发8002号许可证并无不当。需要指出的是，海门审批局在核发8002号许可证的过程中，未对中联公司已取得0031号许可证的情况作出明确处理，应在今后的工作中予以重视和改进。 综上，海门审批局于2017年3月28日作出的建字第320684201708002号建设工程规划许可证事实清楚、适用法律正确、程序合法，李美珍的主张不能成立，法院不予支持。一审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李美珍要求撤销海门审批局作出的建字第320684201708002号建设工程规划许可证的诉讼请求。 李美珍不服一审判决，向本院提起上诉称，1.根据建设部《城市居住区规划设计规范》的规定，住宅日照标准是强制性条文，因此，日照分析报告是申请建设工程规划许可证的必备材料。而本案所涉日照分析报告形成于8002号许可证之后，不能作为认定8002号许可证合法的依据。2.建设工程规划许可证申请表与建设工程规划许可证申请审批表系不同含义，且申请表的编号也应与建设工程规划许可证编号相对应。被上诉人海门审批局提供的无编号的申请表、建设工程设计方案均系事后伪造，不能作为颁发8002号许可证的事实根据，且对同一个项目，被上诉人海门审批局存在滥用职权、重复审批的行为。请求二审法院撤销一审判决，撤销8002号许可证。 被上诉人海门审批局辩称，日照分析报告不是颁发8002号许可证的必备条件，设计部门在制定建设工程设计方案时已经对相邻权人的日照采光等要素进行了考虑。且事后的检测也证实了这一结论。由于8002号许可证是委托正余镇政府实施，故出现了证号未按时间先后排序的情况。上诉人李美珍所称的申报材料系伪造、同一项目多个许可的事实并不存在。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人中联公司未陈述意见。 原审被告正余镇政府陈述意见称，正余镇政府只是根据上级政府的通知和被上诉人海门审批局的委托作出被诉8002号许可证，故非本案的适格被告。请求二审法院驳回上诉人李美珍的诉讼请求。 本院经审查，对一审法院认定的事实和采信的证据予以确认。另查明，2016年6月15日，正余镇政府在接到中联公司的申请后，在中联公司及正余镇政府等地张贴公告，将中联公司年产2800台低噪音轴流风机二期项目方案予以公示，公示期为2016年6月15日至2016年6月25日。公示期内，利害关系人未提出书面意见。目前，案涉研发楼已基本完工。经本院实地测量，上诉人李美珍主张对其产生不利影响的研发楼位于其住宅东南侧，研发楼西墙距上诉人李美珍住宅东墙（无窗户）13.4米，北墙距上诉人李美珍住宅南墙23.6米。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、《江苏省城乡规划条例》第三十九条、第四十条第一款第一项规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，对建设工程与居住建筑相邻、可能影响居民合法权益的，城乡规划主管部门应当就建设工程设计方案以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人意见。 本案中，被上诉人中联公司申请颁证时提交了海门市建设工程规划许可证申请审批表、用以备案的登记信息单、建设用地批准书、国有土地使用权证、中联公司年产2800台低噪音轴流风机二期项目方案设计、建设工程施工图设计文件、营业执照、法定代表人身份信息。被上诉人海门审批局经审查认为，申请人具备法定资格、申请事项符合法定要求、申请材料齐备，在将建设工程设计方案予以公示后，向被上诉人中联公司颁发8002号许可证，事实根据充分，程序合法。 关于上诉人李美珍所称的日照分析结论应作为颁发建设工程规划许可证必备材料的问题。本院认为，第一，无论《中华人民共和国城乡规划法》还是《江苏省城乡规划条例》，均未规定建设单位或个人申领建设工程规划许可证时应提交日照分析结论，也未规定建设行政主管部门在审查申报材料时，应当审查其是否满足日照要求。第二，为防止建设工程可能对相邻权人带来的不利影响，《江苏省城市规划管理技术规定》（以下简称《规定》）第3.2规定，建筑间距应符合日照、消防、抗震、安全的要求，并综合考虑采光、通风、环保、视觉卫生、工程管线敷设和文物保护等方面的要求，住宅建筑的日照一般应通过与其正面相邻建筑的间距控制予以保证。如需通过其他方向满足其日照要求的，相关控制指标和要求应当与相邻地块的开发利用统筹考虑。可见，对日照、采光等相邻权益的保护，一般是在制定建设工程设计方案时通过控制建筑间距等来实现。上诉人李美珍认为对其产生不利影响的研发楼属于高层非住宅建筑，位于上诉人李美珍低层住宅的东南侧，研发楼西墙距上诉人李美珍住宅东墙13.4米，北墙距上诉人李美珍住宅南墙23.6米，两建筑虽相邻但不属于《规定》所称的平行布置或垂直布置。对如此分布的建筑物，《规定》未设定最小间距要求。退一步而言，即使以更加严格的标准而将研发楼作为高层住宅楼看待，那么依照《规定》第3.2.8.2住宅建筑之间山墙最小间距的规定要求看，拟建高层住宅与低层住宅山墙（山墙无窗户、阳台或开门）最小间距亦无特别规定，仅有“如果山墙之间有公共道路的，在符合消防和施工安全等要求的同时，山墙间距不得小于6米”的要求，而案涉研发楼西墙与上诉人李美珍住宅东山墙的间距超过13米，完全能够满足消防和施工安全的间距要求。可见，研发楼设计方案中确定的建筑间距等已经综合考虑了采光、通风、消防、施工等一系列相邻权益，这也和许可证颁发后正余镇政府为了消除上诉人李美珍的顾虑而委托有权机构作出的《建设项目日照分析报告》的结论相吻合，上诉人李美珍的合法权益并未受到侵犯。上诉人李美珍认为日照分析结论是颁发8002号许可证必备材料的主张缺乏法律依据，本院不予采信。一审法院将8002号许可证作出后形成的《建设项目日照分析报告》作为认定8002号许可证合法的证据不当，本院予以纠正。 关于上诉人李美珍所称的被上诉人海门审批局伪造相关材料，存在滥用职权、重复审批问题。从被上诉人海门审批局提供的规划许可证申请审批表可以看出，该审批表中有申请建设项目的基本情况及申报材料、正余镇政府的预审意见以及被上诉人海门审批局的审批意见，并加盖了申请人、预审单位、审批单位公章，能够证明被上诉人海门审批局对申报材料进行审批的事实。上诉人李美珍认为申请审批表内容造假，缺乏事实根据。此外，被上诉人海门审批局已在一、二审中对重复审批问题进行了解释，即编号320684201608002的建设工程规划许可证与8002号许可证针对的是不同的建设项目，而8001号许可证仅是针对其中的研发楼功能区分的变化而发放。这一解释与三份许可证载明的颁证时间、建设项目名称、建设规模及申报材料一致。上诉人李美珍所称的被上诉人海门审批局进行重复审批的理由，同样不能成立。 综上，被诉8002号许可证事实根据充分，程序合法。一审法院在对被上诉人海门审批局存在的问题予以指出后，作出驳回上诉人李美珍诉讼请求的判决并无不当。上诉人李美珍的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人李美珍负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  鲍 蕊 审判员  张祺炜 二〇一八年九月十三日 法官助理吴彩丽 书记员吴迪 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；