江西省于都县人民法院行 政 裁 定 书（2017）赣0731行初113号原告罗某某，男，汉族，1957年7月24日出生，户籍地江西省宁都县。委托代理人沙君凌,江西橙都律师事务所律师,特别授权。委托代理人孙贤君,江西橙都律师事务所律师,一般代理。被告宁都县石上镇人民政府，住所地宁都县石上镇圩镇。法定代表人许万里，镇长。出庭负责人廖集胜，副镇长。委托代理人黄建敏，武装部副部长。第三人宁都县石上镇城头村村民委员会。法定代表人刘志坚，书记兼主任。原告罗某某诉被告宁都县石上镇人民政府暨第三人宁都县石上镇城头村村民委员会确认行政行为无效一案，本院于2017年11月8日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告罗某某及其委托代理人沙君凌、孙贤君，被告负责人廖集胜及委托代理人黄建敏，第三人的法定代表人刘志坚到庭参加诉讼。期间，原告、被告向本院申请调解，期限二个月，经江西省高级人民法院批准，本案延长审理期限三个月。现已审理终结。被告宁都县石上镇人民政府（以下简称“石上镇政府”）于2003年8月26日与宁都县石上镇流坊村村民委员会（以下简称“流坊村委会”）签订了《关于征用石上镇流坊村委会部分山林用于旅游开发的协议书》（以下简称《协议书》），约定了根据翠微峰国家森林公园总体规划，石上镇政府决定征用流坊村委会1910亩山林用于旅游开发，每亩100元，一次性付清191000元。征用后所有权收归国有，经营权、管理权归石上镇政府等内容。原告诉称，其系原流坊村（2003年并入城头村）南坑村民。1983年6月22日，宁都县林业垦殖场（现并入宁都县林业局）为其颁发了《江西省宁都县社员自留山使用执照》（编号：宁林证字第065488号，权属：石上公社（场）流坊大队南坑一生产队罗某某户）。该执照记载，罗某某的自留山面积为45.6亩，长期使用，山权属于集体，所种植的林木永久归社员个人所有。2003年8月，被告石上镇政府在南坑召开村民代表大会，会议内容为石上镇政府征用南坑集体所有山林1910亩，时间为20年，租金（20年）每亩100元。2003年8月26日，石上镇政府与流坊村委会签订了《协议书》，约定南坑集体所有的1910亩山林以100元每亩的价格由石上镇政府征用。2003年至2007年，石上镇政府未变更山林权属，享有山林使用权。2007年林权改革过程中，被告以履行《协议书》为由，收回了村民的自留山执照，在未征得南坑村民意见、未公示的情况下，将南坑集体所有的山林登记在被告名下，被告持有林权证，享有公益林补助，收取中央发放的育林基金。原告认为被告对南坑集体所有的山林的征收行为存在以下问题：1、未经过公示公告，未征得南坑村民意见，征收行为在程序上不合法；2、征收行为没有相关行政文件；3、《石上镇流坊村第五届村民委员会第三次村民代表大会会议纪要》村民代表的签名，大部分系他人代签，并非村民的真实意思表示；4、《协议书》的内容，被告对流坊村委会1910亩山林是征用还是征收约定不明，该协议有意遗漏征用期限，并载明“山林经甲方（被告)出资征用后，所有权收归国有”、“乙方（流坊村委会）必须向甲方提供山林权执照和相关资料，同时协助甲方办理征用山林批准手续和山林权属转移手续”，名为征用，实为征收；5、《协议书》订立的程序违法，应提请村民会议讨论，而不仅仅是召开村民代表会议，且载有“南坑村民委托流坊村委会和镇、县签订有关征山协议并处理有关问题”的《委托书》上，部分签名系村委会人员代签；6、就《协议书》效力而言，石上镇政府要征收南坑集体所有的山林，应当得到省级人民政府批准，并到国务院备案。而被告没有获得批准文件。我国《合同法》第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效，故《协议书》应当认定为无效。综上，原告请求本院判决被告征收流坊村委会南坑1910亩山林的行政行为无效，并确认被告与流坊村委会签订的《协议书》无效，归还本属于原告的45.6亩山林使用权。原告提交的证据有：1、原告的身份证；2、原告的户口簿；3、流坊村××组的山林执照，证明被征收的1910亩山林系流坊村××组集体所有；4、原告的自留山使用执照，证明其中45.6亩使用权人为原告；5、《协议书》复印件；6、《石上镇流坊村第五届村民委员会第三次村民代表大会会议纪要》，证明石上镇政府在流坊村××组召开村民代表大会，会议内容为“征用”南坑集体山林的事实；7、《委托书》复印件，证明载有南坑村民委托流坊村委会处理山林被征用一事的《委托书》中，部分村民的签名系流坊村委会人员代签；8、证人罗某的证言，证明《委托书》中，部分村民的签名系其代签。被告辩称：1、原告罗某某不具有本案诉讼主体资格。被告根据《协议书》征用的山林系流坊村××组集体所有，原告个人不能代表集体起诉。2、原告的诉请没有事实和法律依据。《协议书》是被告和流坊村委会平等主体之间自愿签订的，是双方真实意思表示，不是通过行政强制征收（用）的。程序上，召开了村民大会、村民代表大会，全体村民80%通过，一致同意流坊村委会作为代表与被告签订《协议书》。相关款项已经支付，原告已经获得山林流转利益。请求本院驳回原告的起诉。被告提交的证据、依据有：1、《流坊村南坑小组村民大会会议纪要》，证明2003年8月20日，就《协议书》签订一事，流坊村委会主任兼南坑组长罗某主持召开了村民大会，参会人员一致同意流坊村委会作为代表签订《协议书》；2、《石上镇流坊村第五届村民委员会第三次村民代表大会会议纪要》，证明罗某主持召开了村民代表大会，参会人员一致同意流坊村委会作为代表签订《协议书》；3、《协议书》复印件；4、领款凭证，证明原告领取了相关款项；5、翠微峰森林公园1994年的批复和整体规划；6、《森林公园管理办法》《江西省森林公园条例》，证明2003年征用流坊村委会的山林是为了翠微峰国家森林公园项目。第三人未提交陈述意见和证据。经庭审质证，被告对原告提交的证据1、2、5、6不持异议；对证据3、4的关联性有异议；对证据7不持异议，认为虽然《委托书》部分村民的签名为代签，但不排除是受委托，且事后村民通过签名领款，追认了这个行为；对证据8的真实性、合法性、关联性均予有异议。原告对被告提交的证据1的真实性、合法性有异议；对证据2、3的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据4、5、6的关联性有异议。第三人对原、被告提交的证据未发表质证意见。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2可以认定；证据3、4，被告对其真实性、合法性不持异议，与本案相关，可以认定；证据5、6与被告提交的证据2、3一致，可以认定；证据7，被告不持异议，可以认定。被告提交的证据1、客观反映了村民大会召开的情况，可以认定；证据4、5，原告对其真实性、合法性不持异议，该二份证据客观反映了《协议书》签订的历史背景和流坊村××组村民领取相关款项，与本案相关，可以认定。其他证据，本院不予认定。经审理查明，2003年，为贯彻落实宁都县翠微峰森林公园项目规划设计，石上镇政府须征用流坊村委会1910亩山林。2003年8月20日，流坊村委会主任兼南坑组长罗某主持召开村民大会，就流坊村委会与石上镇政府签订山林征用协议一事进行讨论。《会议纪要》载明，应到60人实到48人，参会人员一致同意石上镇政府一次性征用流坊村部分山林用于旅游开发，由流坊村委会代表全体村民签订有关协议。2003年8月23日，罗某主持召开村民代表大会，《会议纪要》载明，应到18人实到15人，参会人员一致同意征用事宜，由流坊村委会代表全体村民签订有关协议。2003年8月26日，石上镇政府与流坊村委会签订了《关于征用石上镇流坊村委会部分山林用于旅游开发的协议书》，约定了根据翠微峰国家森林公园总体规划，石上镇政府决定征用流坊村委会1910亩山林用于旅游开发，每亩100元，一次性付清191000元。征用后所有权收归国有，经营权、管理权归石上镇政府等内容。2003年9月至2004年1月，石上镇政府陆续向流坊村××组支付全部征用款，南坑将该款发放至各户村民，原告罗某某签字确认。2017年11月6日，原告诉至本院要求处理。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，签订协议的双方是石上镇政府和流坊村委会，但原告根据自己持有的自留山使用执照，认为对其中45.6亩享有使用权，与《协议书》有利害关系，可以以自己的名义提起诉讼，被告认为原告主体不适格的理由不能成立。本案被告石上镇政府是通过签订行政协议的方式对流坊村的1910亩山林进行征用，双方虽然是在平等、自愿的基础上签订的《协议书》，但行政协议争议仍然属于行政诉讼范畴，不是民事法律关系，被告认为本案系平等主体之间的民事行为，理由不能成立。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案现有证据证明，流坊村委会就《协议书》签订一事，先后召开了村民会议、村民代表大会，并将相关款项发放到了各组村民，原告在领款凭证上签了字，对此原告不予否认，可以认定原告自2004年已经知道行政行为的内容，其2017年向本院提起行政诉讼，已经超过起诉期限，原告对此不能说明正当理由。另经本院查明，原告起诉的实质目的是对山林权属有异议，根据《林木林地权属争议处理办法》第四条规定：“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。”故原告如认为存在林权争议，可向行政机关提出林权争议调处申请，根据争议处理的结果对林权申请相应的登记，以维护自己的合法权益。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下：驳回原告罗某某的起诉。案件受理费50元，退回原告罗某某。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  段德辉人民陪审员  王洪辉人民陪审员  吴卫华二〇一八年九月二十九日代理书记员  易军军