呼和浩特市中级人民法院行政判决书（2018）内01行初372号原告：韩志军，男，1972年7月20日出生，汉族，住内蒙古自治区巴彦淖尔市。被告：内蒙古自治区人民政府。住所地内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区敕勒川大街**。法定代表人：布小林，自治区主席。委托代理人：程建，北京市王玉梅律师事务所呼和浩特分所律师。委托代理人：陈梦实，内蒙古自治区司法厅工作人员。第三人：巴彦淖尔市人民政府，住所地巴彦淖尔市政府大楼。法定代表人：张晓兵，该市市长。委托代理人：高海平，经世律师事务所律师。委托代理人：陈广生，巴彦淖尔市人民政府法制办工作人员。第三人：巴彦淖尔市交通运输局，住所地巴彦淖尔市临河区。法定代表人：杨世军，该局局长。委托代理人：刘建斌，经世律师事务所律师。委托代理人：王志明，巴彦淖尔市交通运输局副局长。原告韩志军因不服内蒙古自治区人民政府（以下简称内蒙政府）内政复驳字2018第12号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《驳回决定》），向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月10日立案后，依法组成合议庭，于2018年12月12日公开开庭审理了本案。原告韩志军，被告内蒙政府的委托代理人程建、陈梦实，第三人巴彦淖尔市人民政府的委托代理人高海平、陈广生，第三人巴彦淖尔市交通运输局（以下简称巴彦淖尔交通局）的委托代理人刘建斌、王志明到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告韩志军的诉讼请求：1、撤销被告内蒙政府作出的《驳回决定》；2、责令被告内蒙政府恢复对原告申请的行政复议案件的审理。事实和理由：一、2018年4月25日，巴彦淖尔市人民政府作出巴政字201851号《巴彦淖尔市人民政府关于印发【临河城区7、8、9路公交线路更新升级工作实施方案】的通知》（以下简称《通知》）及其附件《临河城区7、8、9路公交线路更新升级工作实施方案》（以下简称《实施方案》），巴彦淖尔交通局依据《实施方案》对原告下达了《责令改正通知书》《违法行为通知书》，都是对《实施方案》效力的体现，产生的结果是原告退出运营、公交线路被强制收回，故《实施方案》是具体行政行为。该行政行为侵犯了原告的经营自主权。二、内蒙政府认定事实错误。《通知》的附件《实施方案》是《通知》的主体，巴彦淖尔交通局以《实施方案》为依据实施了该方案。内蒙政府认为《通知》与原告没有直接关系，未影响到原告的权利义务，是认定事实错误。被告内蒙政府辩称：1、内蒙政府作出的《驳回决定》程序合法。原告因不服《通知》，向我机关申请行政复议，我机关于2018年5月17日受理，2018年7月6日决定延长审理期限三十日，2018年8月7日作出《驳回决定》。符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。2、《驳回决定》认定事实清楚、适用法律正确。经我机关审理查明，2018年4月9日巴彦淖尔交通局向巴彦淖尔市人民政府上报《巴彦淖尔市交通运输局关于实施临河城区7、8、9路公交车更新升级工作的请示》（以下简称《请示》）。2018年4月25日，巴彦淖尔市人民政府针对上述《请示》作出《通知》，并下发给其所辖各旗县区人民政府、管委会和市直有关部门。我机关认为《通知》发生在巴彦淖尔市政府内部，是其基于行政隶属关系对下级单位实施工作的指导意见，属于内部行政行为，并不对外直接发生效力。《通知》与原告没有直接关系，未影响原告的权利义务，不属于具体行政行为的范畴，不属于可以申请行政复议的范围。故我机关根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚、适用法律正确。第三人巴彦淖尔市人民政府辩称：《驳回决定》认定事实清楚、证据确实充分。依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，提起行政复议的受案范围必须是针对具体行政行为。2018年4月9日巴彦淖尔市交通局向巴彦淖尔市人民政府上报《请示》。2018年4月25日，巴彦淖尔市人民政府针对上述请示作出《通知》，并下发给其所辖各旗县区人民政府、管委会和市直有关部门，该通知系巴彦淖尔市人民政府对下属单位实施工作的指导意见，属于行政机关之间的内部行政行为，该通知并非行政复议法规定的可以复议的具体行政行为。第三人巴彦淖尔交通局同意巴彦淖尔市人民政府的答辩意见。原告韩志军向本院提交如下证据：1、巴彦淖尔市公共汽车有限责任公司与7路、3路汽车车主签订的调解协议书，证明双方运营合同期限至2032年3月9日。2、（2016）内08民终1427号民事判决书，判决书证明上述调解协议书合法有效。3、巴彦淖尔市人民政府作出的《通知》，证明该《通知》所附《实施方案》损害第三方利益，补偿依据未对外公示。4、巴彦淖尔市国有资金资产监督管理局7、8、9路公交线路的使用权预期收益资产评估报告书征求意见稿，证明该意见稿无文号、无合法性，对7路车评估未计算运营合同期限至2032年剩余14年的收益，致使评估结果偏低，车主无法接受。5、《违法行为通知书》及《责令整改通知书》，证明巴彦淖尔交通局依据《通知》及《实施方案》对原告进行处罚，逼迫原告下线停止运营。6、内蒙政府作出的《行政复议受理通知书》、《延期审理通知书》及《驳回决定书》，证明该《驳回决定书》认定事实错误，《通知》及《实施方案》涉及第三人的切身利益，是具体的外部行政行为，符合复议的范围。7、关于对1-9路公交车开展测流工作有关问题的告知函，证明政府曾经承诺的侵占原7路线路的补偿未在《通知》及《实施方案》中体现。内蒙政府对原告上述证据1、2、4证据的真实性存疑，对证据3、5、6、7的真实性、合法性予以认可，对上述证据的关联性均不予认可。巴彦淖尔市人民政府、巴彦淖尔交通局同意内蒙政府的质证意见。内蒙政府向本院提交如下证据：1、巴彦淖尔交通局的《请示》及巴彦淖尔市人民政府的《通知》，证明内蒙政府作出复议决定认定事实清楚、证据确实充分、内容适当。2、内蒙政府作出的《行政复议受理通知书》、《延期审理通知书》及《驳回决定书》及送达回证，证明内蒙政府作出复议决定程序合法。原告对内蒙政府提交证据的真实性予以认可，对其合法性及关联性不予认可。巴彦淖尔市人民政府、巴彦淖尔交通局对内蒙政府的证据予以认可并向本院提交如下证据：巴彦淖尔交通局的《请示》及巴彦淖尔市人民政府的《通知》，证明内蒙政府作出《驳回决定书》认定事实清楚、证据确实充分。原告对被告内蒙政府及本案第三人提交的证据真实性予以认可，对证明的问题不予认可。结合原告、被告及第三人的举证质证及庭审情况，本院对原告提交的3、5、6、7证据的真实性、合法性及关联性予以确认，对被告及第三人提交证据的真实性、合法性及与本案的关联性均予以确认。对上述证据的证明力综合予以认定。经审理查明：2018年4月9日巴彦淖尔交通局向巴彦淖尔市人民政府上报巴交法2018197号《请示》（附《实施方案》），拟对巴彦淖尔市临河区7、8、9路公交线路更新升级。2018年4月25日巴彦淖尔市人民政府针对上述《请示》（附《实施方案》）作出巴政字201851号《通知》（附《实施方案》），并下发给其所辖各旗县区人民政府、管委会和市直有关部门。原告认为巴彦淖尔市人民政府作出的《通知》及所附《实施方案》侵犯其经营自主权，于2018年5月向被告内蒙政府提出行政复议申请，要求确认《实施方案》中的部分条款不合理，要求内蒙政府责令巴彦淖尔市人民政府对巴政字201851号《通知》（附《实施方案》）的部分条款予以修正。内蒙政府2018年5月17日作出内政复受字2018第18号《行政复议受理通知书》，决定受理原告的复议申请，2018年7月6日作出内政复延字2018第13号《延期审理通知书》，延长复议审理期限30日。内蒙政府经审查认为，韩志军提出复议申请的《通知》（附《实施方案》）是基于行政隶属关系对下级单位实施工作的指导意见，与韩志军没有直接关系，不属于可以申请行政复议的受案范围。2018年8月7日作出内政复驳字2018第12号《驳回决定》，驳回了韩志军的行政复议申请。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。提出行政复议申请的前提条件系申请人的行政复议申请事项属于行政复议范围。可以申请行政复议的具体行政行为，是指行政主体在行使行政职权过程中，针对特定的相对人就特定的事项作出的，能够对行政相对人的权利义务产生法律效果的行为。本案中，巴政字201851号《通知》及其所附《实施方案》是巴彦淖尔市人民政府向辖区内各旗县区人民政府等部门转发公交线路更新升级工作实施方案的内部文件批转行为，不对外直接发生法律效力。虽然《实施方案》中提及对公交车经营者的补偿问题，但韩志军提交的证据不能证明其系涉案公交车运营者或者《实施方案》对其权利义务产生实际影响，故韩志军提出的复议申请不属于行政复议的受案范围。内蒙政府作出的内政复驳字2018第12号《驳回决定》认定事实清楚、适用法律正确。韩志军认为其申请事项属于行政复议范围的理由，没有事实依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告韩志军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告韩志军负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审 判 长 冯蒙艺审 判 员 任艳芳代理审判员 王 燕 二〇一九年一月七日书 记 员 张 利