文书内容浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙行终1281号上诉人（原审原告）姚小萍，女，1968年1月2日出生，汉族，住杭州市江干区。委托代理人沈莲芝，女，1966年3月5日出生，汉族，住杭州市江干区，现居住杭州市江干区草庄景墅15-6-1302室。被上诉人（原审被告）浙江省国土资源厅。住所地：杭州市西溪路**。法定代表人陈铁雄，厅长。委托代理人廖琦，浙江省国土资源厅工作人员。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住。住所地：杭州市省府路**/div>法定代表人袁家军，省长。委托代理人陈书宏、李力夫，浙江省人民政府法制办公室工作人员。姚小萍诉浙江省国土资源厅、浙江省人民政府劳动和社会保障政府信息公开及行政复议一案，杭州市中级人民法院于2017年8月31日作出（2017）浙01行初131号行政判决。姚小萍不服，向本院提出上诉。本院于2017年9月25日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经最高人民法院批准，本案已经依法延长审理期限。经阅卷、询问双方当事人，本案现已审理终结。原审审理查明：2016年10月22日，原告姚小萍通过挂号信的方式向省国土厅提交政府信息公开申请，对其所需信息的描述为“浙江省人民政府批准《浙土资B[2008]第0030号》浙江省建设用地审批意见书涉及杭土资拆许字2008第085号拆迁行政许可地块的被征地农民社会养老保障费用批准和具体实施信息”。省国土厅于2016年10月24日收到上述政府信息公开申请后，于2016年10月26日作出被诉政府信息公开告知书，告知姚小萍所申请公开的信息向杭州市国土资源局查询。告知书已向姚小萍邮寄。姚小萍于2016年10月28日签收后，不服，于2016年12月18日复议至省政府。省政府受理后，于2016年12月20日向省国土厅发出答复通知书，于2017年2月14日作出复议决定延期通知书，于2017年3月9日作出499号复议决定维持了省国土厅的上述告知书，并于次日向姚小萍邮寄。姚小萍于2017年3月15日签收该499号复议决定，不服，诉至法院。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。《中华人民共和国土地管理法实施条例(1998)》（国务院令[第256号]）第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发[2002]27号）规定，从2003年起，全省各地要建立被征地农民基本生活保障制度。所需资金按政府、集体、农民各出一点的原则解决，市、县政府承担的费用可在土地出让金收入中列支；集体承担部分可从土地补偿费中列支；个人承担部分在征地安置补助费中抵交。被征地农民基本生活保障制度的实施范围、保障标准和操作办法，由省劳动保障部门会同有关部门制定指导性意见，由各市、县根据当地实际制定。《杭州市人民政府关于市区征用土地农转非人员就业和社会保障的若干意见》（杭政[2003]7号）第二条、第五条的规定，劳动年龄内的农转非人员应依照城镇职工基本养老保险法律、法规及其他有关规定参保。农转非人员一次性缴纳的失业保险费和低标准基本养老保险费，其缴费总额的70%在征地安置补助费和征地补偿费中列支，30%在士地出让金收益或社会保险后备金中列支。具体办法由市国土局、市财政局研究制定。《杭州市区征地农转非人员实行社会保障等问题的实施办法》（杭劳社险[2003]259号）第三条“经费拨付标准”规定，劳动年龄段内尚未办理参加职工基本养老保险手续的农转非人员，参加双低养老保险和失业保险后，其社保费用的70%由被征地单位在征地补偿费中列支，社保费用的30%由市财政补贴。劳动年龄段内已经参加职工基本养老保险和事业保险的农转非人员，经所在镇（乡）政府或街道办事处同意，不再一次性缴纳“双低”养老保险和失业保险的，市财政按照“双低”养老保险费和失业保险费的30%补贴给被征地单位。第四条“办理程序”规定，征地农转非人员参加“双低”养老保险和失业保险，由本人提出书面申请，经其所在村（社区）或集体经济组织审查报当地镇（乡）政府或街道办事处审批后，由被征地单位向农转非人员户口所在地区养老保险经办机构办理“双低”养老保险参保手续，缴纳70%的养老保险费；向市就业管理服务局办理失业保险参保手续，缴纳70%的失业保险费；农转非人员按70%标准一次性缴纳双低养老保险费和失业保险费后，市社保经办机构抄告给市财政局，市财政局在5个工作日内，将市财政局补贴的30%社保费用拨付给是社会保险经办机构；市财政局补贴给被征地单位的30%社保费用，由市社会保险经办机构审核后抄告给市财政局，市财政局在5个工作日内将资金拨付给市社会保险经办机构，由市社会保险经办机构拨付给被征地单位，纳入其农转非人员社保资金专户。根据上述规定，省国土厅未制作或保存姚小萍所申请公开的“被征地农民社会养老保障费用批准和具体实施信息”具有法律依据，据此，省国土厅告知姚小萍向杭州市国土资源局咨询并无不当。对于省国土厅在被诉答复中未明确告知姚小萍其是否制作或保存相关信息，而径直指引姚小萍至杭州市国土资源局咨询，存在不当，对此省政府在复议决定中已明确省国土厅未制作或保存姚小萍申请公开的信息并阐明理由，同时已对省国土厅的上述不当予以了指正，对此，予以确认。程序上，省国土厅对姚小萍2016年10月22日邮寄的申请，于同年10月26日作出答复处理并向姚小萍邮寄告知书，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定，程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，省政府在法定期限内受理，并经延长作出499号复议决定，程序合法。综上，姚小萍的诉讼请求不能成立，不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告姚小萍的诉讼请求。姚小萍上诉称：一、两被上诉人没有否认草庄村集体所有土地的征收依据是“浙土字B(2008)-0030号”《浙江省建设用地审批意见书》。而根据《土地管理法》及其实施条例以及国土资源部《建设用地报批管理办法》和《关于加强征地管理工作的通知》等法律法规的规定，案涉政府信息是批准征地的必备要件即法定要求。换句话说，如果没有案涉被征地农民征用土地补偿方案和安置方案要件，浙江省人民政府就无从审查其合法性，不可能批准征收草庄村集体所有土地。二、在法庭调查中，被上诉人未说明陈述案涉征地曾有违法行为被依法处理的事实。因此可以确认，被上诉人浙江省国土资源厅的行政档案中应当存在案涉政府信息，一审判决认定为未制作未保存，既没有事实证据也不符合逻辑。三、《土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发[2002]27号）要求的是批准后的实施，与批准征地必备要件非同一概念。《政府信息公开条例》第二条规定的“保存”既包含行政机关自己制作也包含在行使职权时获取。一审判决根据实施要求作出认定是偷换法律概念。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，应依法改判撤销，故上诉，请求撤销一审判决；撤销被上诉人浙江省国土资源厅《政府信息公开告知书》，判令其履行公开浙江省人民政府批准浙土字B(2008)-0030号《浙江省建设用地审批意见书》涉及杭土资拆许字2008第085号拆迁行政许可地块的被征地农民社会养老保障费用批准和具体实施的政府信息；撤销被上诉人浙江省人民政府浙政复[2016]499号《行政复议决定书》。浙江省国土资源厅在法定期限内未提交答辩意见，二审询问时称：答辩意见与一审时相同。浙江省人民政府答辩称：一、浙政复[2016]499号行政复议决定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服省国土资源厅所作政府信息公开告知书，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明：2016年10月22日，上诉人向省国土资源厅邮寄提交《浙江省国土资源厅信息公开申请表》，所需信息内容描述为“浙江省人民政府批准《浙土资B[2008]-0030号》浙江省建设用地审批意见书涉及杭土资拆许字2008第85号拆迁行政许可地块的被征地农民社会养老保障费用批准和具体实施的信息”。所需信息的用途描述为“取证”，获取信息的方式为“邮寄”。2016年10月26日，省国土资源厅作出《政府信息公开告知书》，并于同日向上诉人邮寄送达，告知上诉人：经核查，你所要求申请公开的信息请向杭州市国土资源局查询。2016年10月28日，上诉人签收《政府信息公开告知书》。另查明，上诉人提交《浙江省国土资源厅信息公开申请表》中所述“《浙土资B[2008]-0030号》浙江省建设用地审批意见书”应为“《浙土字B[2008]-0030号》浙江省建设用地审批意见书”。答辩人认为，根据国土资源部规章《建设用地审查报批管理办法》第九条、第十条规定，建设项目用地报批材料中没有要求将被征地农民社会养老保障费用批准和具体实施信息作为必需材料。因此，省国土资源厅因未制作或者保存上诉人申请公开的政府信息，告知上诉人向杭州市国土资源行政管理部门申请，已经履行了政府信息公开的法定职责，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条第（三）项规定。省国土资源厅对上诉人2016年10月22日邮寄的申请，于同年10月26日作出答复处理并向上诉人邮寄告知书，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定，程序合法。但省国土资源厅在告知上诉人向杭州市国土资源行政管理部门申请政府信息公开时，未明确告知省国土资源厅未制作或者保存上诉人申请公开的政府信息，存在不足。对此，答辩人已予以指正。二、浙政复[2016]499号行政复议决定程序合法。2016年12月19日，答辩人收到上诉人提交的行政复议申请，因情况复杂，本案延长30日行政复议期限。经审理，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定，于2017年3月9日作出浙政复[2016]499号行政复议决定，维持省国土资源厅所作的政府信息公开告知书，并于同年3月14日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，浙政复[2016]499号行政复议决定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请人民法院依法判决驳回上诉，维持原判决。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人姚小萍不服被上诉人浙江省国土资源厅《政府信息公开告知书》，以及被上诉人浙江省人民政府浙政复[2016]499号《行政复议决定书》一并提起的诉讼。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。第二十四条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，上诉人将其申请公开的信息事项描述为“浙江省人民政府批准《浙土资B[2008]第0030号》浙江省建设用地审批意见书涉及杭土资拆许字2008第085号拆迁行政许可地块的被征地农民社会养老保障费用批准和具体实施信息”，但上诉人并未提供被上诉人浙江省国土资源厅已经制作、获取并保存了所申请信息的证据或其他事实依据。故被上诉人浙江省国土资源厅于2016年10月24日收到上诉人提出的政府信息公开申请后，于同年10月26日作出被诉告知书并向上诉人快递送达，上诉人亦已于同年10月28日签收了该告知书。据此，该被诉告知书符合政府信息公开条例的实体规定及程序要求。至于其存在的未能明确告知上诉人是否制作或保存了所申请的信息事项，即直接引导上诉人前往杭州市国土资源局进行咨询所存在的问题，鉴于被上诉人浙江省人民政府已予指正并明确告知上诉人，浙江省国土资源厅并不存在其申请的信息事项，故原审对该处理结果予以确认，并无不当。事实上，就涉及被征地农民基本生活保障资金的承担问题，《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发[2002]27号）已经作出规定，即从2003年起，所需资金按政府、集体、农民各出一点的原则解决，市、县政府承担的费用可在土地出让金收入中列支；集体承担部分可从土地补偿费中列支；个人承担部分在征地安置补助费中抵交。被征地农民基本生活保障制度的实施范围、保障标准和操作办法，由省劳动保障部门会同有关部门制定指导性意见，由各市、县根据当地实际制定。杭州市人民政府据此作出的杭政[2003]7号《杭州市人民政府关于市区征用土地农转非人员就业和社会保障的若干意见》第二条、第五条规定亦明确，劳动年龄内的农转非人员应依照城镇职工基本养老保险法律、法规及其他有关规定参保。农转非人员一次性缴纳的失业保险费和低标准基本养老保险费，其缴费总额的70%在征地安置补助费和征地补偿费中列支，30%在士地出让金收益或社会保险后备金中列支。具体办法由市国土局、市财政局研究制定。《杭州市区征地农转非人员实行社会保障等问题的实施办法》（杭劳社险[2003]259号）第三条就“经费拨付标准”规定为，劳动年龄段内尚未办理参加职工基本养老保险手续的农转非人员，参加双低养老保险和失业保险后，其社保费用的70%由被征地单位在征地补偿费中列支，社保费用的30%由市财政补贴。劳动年龄段内已经参加职工基本养老保险和事业保险的农转非人员，经所在镇（乡）政府或街道办事处同意，不再一次性缴纳“双低”养老保险和失业保险的，市财政按照“双低”养老保险费和失业保险费的30%补贴给被征地单位。该实施办法第四条“办理程序”规定为，征地农转非人员参加“双低”养老保险和失业保险，由本人提出书面申请，经其所在村（社区）或集体经济组织审查报当地镇（乡）政府或街道办事处审批后，由被征地单位向农转非人员户口所在地区养老保险经办机构办理“双低”养老保险参保手续，缴纳70%的养老保险费；向市就业管理服务局办理失业保险参保手续，缴纳70%的失业保险费；农转非人员按70%标准一次性缴纳双低养老保险费和失业保险费后，市社保经办机构抄告给市财政局，市财政局在5个工作日内，将市财政局补贴的30%社保费用拨付给是社会保险经办机构；市财政局补贴给被征地单位的30%社保费用，由市社会保险经办机构审核后抄告给市财政局，市财政局在5个工作日内将资金拨付给市社会保险经办机构，由市社会保险经办机构拨付给被征地单位，纳入其农转非人员社保资金专户。因此，根据上述规定，亦缺乏被上诉人浙江省国土资源厅已经制作或保存了上诉人申请的信息事项的法律依据。就被上诉人浙江省人民政府行政复议决定程序的合法性问题，上诉人并未提出异议。经审查，本院亦认可其行政程序合法。综上，原审判决驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元整，由上诉人姚小萍负担。本判决为终审判决。审判长 惠 忆审判员 许 勤审判员 楼缙东            二○一八年一月九日      书记员 许亚芬