安徽省石台县人民法院行 政 判 决 书（2017）皖1722行初11号原告黄山市交通建设总公司，住所地安徽省黄山市屯溪区。法定代表人：聂屯英，董事长。委托诉讼代理人刘鹰，安徽始信律师事务所律师。委托诉讼代理人唐开发，安徽始信律师事务所律师。被告石台县安全生产监督管理局，住所地安徽省池州市石台县。法定代表人马道忠，局长。委托诉讼代理人韩德林，安徽韩德林律师事务所律师。委托诉讼代理人冯传毅，安徽韩德林律师事务所律师。原告黄山市交通建设总公司（以下简称黄山交建公司）与被告石台县安全生产监督管理局（以下简称石台安监局）安全生产行政处罚一案，于2017年8月23日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后向被告石台安监局送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。被告石台安监局在15日内向本院提交了答辩状和相关证据材料。2017年10月26日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告黄山交建公司的委托诉讼代理人唐开发、被告石台安监局的副职负责人何合桃及其委托诉讼代理人韩德林、冯传毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。石台安监局于2017年3月15日作出（石）安监罚[2017]301号行政处罚决定书，认定黄山交建公司存在安全管理机构履责不到位、安全管理制度执行不力、未按规定开展全员安全教育、安全检查不到位的行为，违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第四十三条第一款，《建设工程安全生产管理条例》第三十四条的规定，对仁里镇S464石台县香源公路改造工程（一期）拌合站“11.1”机械伤害事故的发生负有责任，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，给予其罚款人民币叁拾万元整的行政处罚。黄山交建公司诉称：黄山交建公司系S464石台县香源公路改造工程（一期）施工单位，成立了“黄山市交通建设总公司S464石台县香源公路改造工程（一期）项目经理部”（以下简称项目部）。2016年9月23日，项目部与张庭签订《水稳摊铺劳务协议书》，约定项目部将道路水稳摊铺（包括搅拌站、料子加工、摊铺、机械压路、人工等）全部劳务承包给张庭施工，价款为5.2元/平方米。后经张庭介绍，项目部当日与胡安平签订《拌和站租赁合同》，约定由胡安平进行拌合料加工，加工费用由张庭在水稳摊铺费用中支付。储承龙系胡安平雇请为其提供劳务，工资由张庭支付。2016年11月1日下午3:30分，因当地群众干扰施工，项目部通知胡安平停止供应拌合料。15时30分以后，胡安平是为石台县附属重点办工程项目部供应搅拌料。16时30分在清理搅拌机过程中，因胡安平擅自启动搅拌机，导致料仓内储承龙被搅棍绞入死亡。2017年3月15日，石台安监局作出（石）安监罚[2017]301号行政处罚决定书，对黄山交建公司作出罚款叁拾万元的行政处罚。黄山交建公司认为石台安监局作出的行政处罚没有事实和法律依据：其一，项目部与张庭属于劳务分包关系，与胡安平属于加工承揽关系，胡安平与储承龙属于雇佣关系，张庭、胡安平及储承龙均不能认定为黄山交建公司项目部从业人员，黄山交建公司与储承龙不形成法律关系；其二，胡安平独立开展拌合站经营活动，储承龙为胡安平提供劳务，在胡安平的经营活动中发生事故，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）、国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》的规定，应当认定胡安平构成生产安全事故，黄山交建公司并非该次生产安全事故的责任主体；其三，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，生产安全事故应当发生在生产经营活动中。2016年11月1日下午3:30分以后，胡安平并不是为黄山交建公司项目部加工拌合料，而是给另一项目部加工后发生事故，不能认定在黄山交建公司生产经营活动中发生事故；其四，石台安监局作出行政处罚的理由是管理机构履责不到位、安全监察不到位等，由于胡安平独立经营拌合站，与黄山交建公司属于不同的经营主体，黄山交建公司对胡安平拌合站没有管理或检查的法定义务；其五，石台安监局行政处罚程序违法，根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条规定，应当先立案，再调查，特殊情况可以在5日内补办立案手续。该次事故发生在2016年11月1日，调查材料形成于2016年11月10日前，而立案时间为2017年1月5日，属于先调查，再立案。综上，石台安监局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项对黄山交建公司进行处罚显系错误，行政处罚程序违法，请求依法撤销石台安监局作出的（石）安监罚[2017]301号行政处罚决定书，并判令石台安监局承担诉讼费用。黄山交建公司为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据：一、营业执照、法定代表人身份证明，证明原告的诉讼主体资格；二、合同协议书，证明黄山交建公司于2016年7月22日与发包人石台县地方公路管理局签订合同，是S464石台县香源公路改造工程（一期）工程的施工单位；三、水稳摊铺劳务协议书、拌和站租赁合同，证明项目部与张庭属于劳务分包关系，与胡安平属于加工承揽关系，张庭、胡安平及储承龙均不属于项目部聘用人员，且储承龙发生事故是胡安平行为造成，应当由胡安平承担责任；四、项目部关于对石台县S464香源公路改造工程（一期）2016年11月1日下午4时前施工情况的说明、黄交建总[2017]第01号文件，证明2016年11月1日下午3时40分以后，胡安平已停止给项目部加工拌合料，后给其他企业加工拌合料发生事故，不属于黄山交建公司生产经营时间，且胡安平拌合站是独立生产经营，应当由胡安平承担生产安全事故责任；五、（石）安监罚[2017]301号行政处罚决定书，证明石台安监局对黄山交建公司的行政处罚不具有合法性，应当予以撤销。石台安监局辩称：一、黄山交建公司所述各方法律关系的主观臆想，达不到其不承担行政责任的目的。首先，公路工程依法不得以劳务进行分包，且张庭不具备分包资格，黄山交建公司与张庭不是劳务分包关系，而是受黄山交建公司领导；其次，项目部与胡安平不属于加工承揽关系而是租赁关系；再次，储承龙是项目部雇佣，由项目部张庭发工资，与黄山交建公司形成雇佣关系。二、拌合站已由黄山交建公司租赁，使用权转移到黄山交建公司，安全管理职责应同时转移，即使胡安平给另一项目加工拌合料发生事故，黄山交建公司也应担责。三、无论黄山交建公司与张庭是否为分包关系，均应对安全管理负责，分包合同不免除承包合同中规定的承包人的责任或者义务。综上，石台安监局依据《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第四十三条第一款、第一百零九条第（一）项、《建设工程安全生产管理条例》第三十四条的规定，对黄山交建公司所作处罚正确，请求依法驳回黄山交建公司诉讼请求。石台安监局为支持其辩解理由，向本院提交了以下证据和相关法规依据：第一组，统一社会信用代码证、法人代表身份证明，证明行政主体合法；第二组，程序方面证据：立案审批表、行政处罚告知书、交建公司等责任主体听证申请书、听证会通知书、公告、行政处罚决定书及送达回证，证明作出行政处罚程序合法；事实方面证据：1、拌和站租赁合同、水稳摊铺劳务协议书，证明项目部与储承龙形成雇佣关系；2、“11.1”机械伤害事故调查报告、事故处理建议的请示、石台县人民政府关于“11.1”机械伤害事故调查报告的批复，证明石台安监局根据上级机关批复对黄山交建公司作出处罚；3、刘圣华、王愉泉、查根水、舒仁如、胡安平、李谋胜、胡亮、宁伟、姚威询问笔录，证明项目部安全教育及安全检查不到位，拌合站由项目部租赁，工人由项目部雇请，未受过安全培训，在案发日下午3时30分项目部已通知停止生产；4、池州市交通工程建设监理有限公司S464香源公路改造工程（一期）关于加强施工现场及搅拌站安全生产的通知[监字（2016）-007号]、关于实行《安全生产》的通知[（2016）-008]，证明项目部未对拌合站存在的安全隐患进行整改，未依法全面履行安全生产管理职责。石台安监局认为，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，给予黄山交建公司罚款人民币叁拾万元的行政处罚，符合法律规定。经庭审质证，石台安监局对黄山交建公司提交的一、二、三、五组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证据三的证明目的有异议；对第四组证据有异议，该“说明”与“文件”不能作为证据。黄山交建公司对石台安监局所提交的第一组证据无异议，对第二组证据中部分证据有异议：一、对程序证据立案审批表的合法性有异议，立案程序违反《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条规定。二、对事实证据1的证明目的有异议，黄山交建公司与张庭为分包关系，与胡安平名为租赁，实为加工承揽，胡安平、张庭、储承龙均不属于黄山交建公司的从业人员。三、对事实证据2的事故认定有异议，拌合站由胡安平独立经营，黄山交建公司并无法定的安全管理、教育、检查义务，不能认定黄山交建公司与事故有关。四、对事实证据3中胡安平询问笔录真实性有异议，胡安平是事故的直接责任人，明显回避事实；对刘圣华、王愉泉、查根水、舒仁如询问笔录的证明目的有异议，其恰恰证明了胡安平系独立经营拌合站，在案发日下午3时30分后，拌合站并未给黄山交建公司生产拌合料。五、对事实证据4的关联性有异议，两份通知均在租赁合同签订之前，不能证明通知已送达黄山交建公司，对黄山交建公司有约束力。石台安监局未查清案件事实，所作处罚认定事实错误。结合原、被告举证质证，本院对上述证据认证如下：黄山交建公司提交的一、二、三、五组证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以认定；提交的第四组证据属黄山交建公司及项目部的主观认知，非客观遗留，不能满足证据的实质要件，不予认定。石台安监局提交的第二组事实证据中，池州市交通工程建设监理有限公司S464香源公路改造工程（一期）关于《加强施工现场及搅拌站安全生产的通知》[监字（2016）-007号]、《关于实行〈安全生产>的通知》[（2016）-008]，作出时间分别为2016年8月27日和2016年9月10日，虽有项目部的签章确认，但项目部与胡安平签订拌和站租赁合同的时间为2016年9月22日，石台安监局认定事实存在瑕疵，不予认定；其余证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，予以认定。经审理查明：2016年7月5日，黄山交建公司参加招投标，中标S464石台县香源公路改造工程（一期）建设项目，成立项目部，监理单位为池州市交通建设工程监理有限责任公司。2016年9月22日，项目部与张庭签订《水稳摊铺劳务协议书》，委托乙方即张庭（张庭签字时间为9月23日）施工，由乙方配备施工机械及工人；同日，又与胡安平签订《拌和站租赁合同》，约定自2016年9月24日起租赁胡安平混凝土拌合机械，由胡安平配备操作工操作设备；生产期间的水电费、铲车机械费、人员工资均由项目部承担。开始施工后，项目部安排记账员王愉泉进驻拌合站。刘圣杰负责施工前场，调度挖机。胡安平负责搅拌机的操作，查根水、舒仁如、储承龙负责清理搅拌机料仓和皮带上的料渣。2016年11月1日15时30分左右，刘圣杰电话通知王愉泉不需要继续发料，但王愉泉没有通知停机，拌合站继续生产至16时40分左右，给其他项目部供料。16时50分许，储承龙正在搅拌机料仓内用冲击钻清理料渣，查根水在料仓外侧平台上用钢钎清理料渣，舒仁如在搅拌机仓斗下方清理。胡安平未确认清理人员撤离便启动搅拌机，导致料仓内实施清理作业的工人储承龙被搅棍绞入卡住。查根水、胡安平等立即进行现场抢救，王愉泉通知项目部技术员许瑶均、张庭，并拨打119、110。17时左右，刘圣华赶到现场。20时05分左右，消防人员切割搅拌机料仓，救出储承龙。经现场医生确认，储承龙已无生命体征，当场宣布死亡。事故发生后，石台安监局与县监察局、县总工会、县公安局、县住建委、县交通运输局、县市场监督局及县检察院有关人员组成仁里镇S464石台县香源公路改造工程（一期）拌合站“11.1”机械伤害事故调查组，调查事故情况，并于2016年12月20日形成《仁里镇S464石台县香源公路改造工程（一期）拌合站“11.1”机械伤害事故调查报告》，认为“11.1”机械伤害事故是一起操作人员违章作业，施工企业安全管理不到位，工程监理监督未到位，安全监管履责未到位而造成的生产安全责任事故。12月26日，仁里镇“11.1”事故调查组作出《关于仁里镇S464石台县香源公路改造工程（一期）拌合站“11.1”机械伤害事故调查处理建议的请示》（石安监[2016]72号），就“11.1”事故性质、事故责任认定及处理建议向石台县人民政府请示。县政府于12月30日作出批复，原则上同意石台安监局对事故性质的认定及对相关责任人的处理建议。2017年1月5日，石台安监局经初步审查，决定立案查处；1月23日，因案情较为复杂，申请延长调查时间90天；2月21日，石台安监局向黄山交建公司、李谋胜、胡亮、宁伟、姚威、胡安平发出《行政处罚告知书》；2月23日，黄山交建公司、李谋胜、胡亮、宁伟、姚威提出听证申请，石台安监局于3月9日举行公开听证；3月15日，石台安监局作出（石）安监罚[2017]301号行政处罚决定书，决定给予黄山交建公司罚款叁拾万元整。黄山交建公司诉至本院。另查明，招投标文件明确中标人不得转包、分包；石台县地方公路管理局与黄山交建公司签订的《合同协议书》中，无经发包人同意，承包人可以将工程的其他部分或工作分包给第三人的约定。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点有两个方面：一是被诉处罚决定以黄山交建公司作为处罚对象是否合法；二是被诉处罚决定程序是否合法。本院认为，依照《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。据此，石台安监局是主管本辖区内安全生产的行政管理机关，对本辖区内安全生产工作实施综合监督管理，具有对生产安全责任事故给予行政处罚的法定职权。一、关于被诉处罚决定以黄山交建公司作为处罚对象是否合法的问题。首先，安全生产法规定的生产经营单位负有的安全生产义务是行政法律责任，对生产经营单位追究责任的目的，是为了督促其遵守相关法律规定和生产管理监督制度。行政法律责任作为一种公法上的责任，决定了该责任不得通过民事主体之间的约定予以转移和免除，黄山交建公司项目部与张庭、胡安平之间的法律关系，并不影响黄山交建公司对该次事故应承担的行政法律责任。黄山交建公司以其与张庭签订的《水稳摊铺劳务协议书》、与胡安平签订的《拌和站租赁合同》，主张其非该次生产安全责任事故的责任主体，理由不能成立；其次，《中华人民共和国建筑法》第六十七条规定，承包单位将承包的工程转包的，或者违反本法规定进行分包的，责令改正，没收违法所得，并处罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。上述法律规定表明，黄山交建公司的分包、租赁行为可能会同时违反安全生产法和建筑法的规定，在该违法行为尚具有改正条件的情形下，建设主管部门或安全生产监督管理部门可以依照上述法律规定，给予违法行为人责令改正并处罚款的行政处罚，从而达到纠正违法行为、防止危害后果发生的立法目的。但就本案而言，由于该行为导致了一人死亡的生产安全事故的发生，其违法行为所造成的后果已不具备改正的条件。故石台安监局以黄山交建公司违反了《公路工程施工分包管理办法》第四条、《建设工程安全生产管理条例》第三十四条第一款规定理由成立，本院予以采信；再次，在涉案工程施工过程中，黄山交建公司未履行安全生产管理职责，导致发生生产安全事故，造成储承龙一人死亡的后果。根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，该生产安全事故属于一般事故。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项规定，发生一般生产安全事故的，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门处二十万元以上五十万元以下的罚款。因此，石台安监局根据事故调查报告中对黄山交建公司责任的认定，决定给予其法定处罚幅度内的处罚，并无不当。二、关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。由此可以看出，生产安全事故的调查处理分为两个步骤：一是依法成立联合调查组进行调查，由调查组根据调查情况，进行事故原因、事故性质分析，对事故严重程度以及是否属于责任事故或非责任事故作出认定。二是有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。本案中，石台安监局根据石台县人民政府的批复，对黄山交建公司立案查处，作出处罚，程序合法。综上，石台安监局对黄山交建公司作出的（石）安监罚[2017]301号行政处罚决定书，认定事实基本清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告黄山市交通建设总公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄山市交通建设总公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省池州市中级人民法院。审 判 长  洪松华审 判 员  程度声人民陪审员  周厚建二〇一八年一月二十六日书 记 员  赵淑敏附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。