安康铁路运输法院行 政 裁 定 书（2018）陕7101行初113号原告陈地平，男，汉族。委托代理人何荣波，陕西恒典律师事务所律师。委托代理人钮芬，陕西恒典律师事务所律师。被告平利县国土资源局，住所地陕西省平利县城关镇月湖南路，统一社会信用代码116109260161222567。法定代表人肖鹏，该局局长。委托代理人何剑，陕西康利达律师事务所律师。原告陈地平因认为被告平利县国土资源局（以下简称“平利县国土局”）不履行土地调查处理法定职责，于2018年7月2日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，于2018年7月4日向被告平利县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2018年7月24日公开开庭审理了本案。原告陈地平及其委托代理人何荣波，被告平利县国土局的出庭负责人方勇及委托代理人何剑到庭参加诉讼，原告的委托代理人钮芬未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈地平诉称，原告所在地老县镇七里沟村村委会及相关组织，涉嫌未经批准非法占用土地和无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的情形，原告曾就此向被告反映，原告于2017年12月22日收到被告作出的平国土资函（2017）85号《关于陈地平申请事项的回函》，被告在回函中称：一、2013年5月11日七里沟村委会征用你位于汪家沟口的承包地0.68亩，不在陕西省人民政府批准的平利县安得利新材料有限公司项目征地范围之内，原告的土地因道路拓宽被占用，属公共基础设施占地。二、老县镇七里沟村对被占用的土地进行了补偿。原告认为占用其承包地的是安得利新材料项目工程，属于非法占地，并非公共基础设施占地，且即使是公共基础设施占地也应依法获得审核和批准。理由如下：1、村委会没有征用土地的权利；2、不符合《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十条的程序规定；3、老县镇七里沟村欺骗原告，与原告签订了《补充协议》，但其并未按照补充协议内容给原告兑现。原告遂于2018年1月18日向被告平利县国土资源局递交了《查处土地违法行为申请书》。依据《土地管理法》七十六、七十八条之规定，该项土地上的违法行为应当由被告平利县国土局予以调查处理。原告截至本案起诉时仍未收到被告对此申请的调查处理决定，而被告当庭出示的对原告本次申请的答复函在诉讼之前未依法送达原告，且其内容显示对原告的申请作出不立案决定，故亦未履行原告请求其依法立案调查处理的法定职责。综上，请求法院依法判令被告履行对非法占用原告承包地的行为进行调查处理的法定职责。被告平利县国土局辩称：第一，原告诉称被告在收到其申请后长达四个月未作出调查处理决定与事实不符。被告于2018年1月22日收到原告邮寄的《查出土地违法行为申请书》后，即安排执法人员进行了调查，并于2018年3月20日针对原告申请中的三项诉求作出了《平利县国土资源局关于陈地平信访申请事项的答复》，该答复交由原告工作单位安得利新材料有限公司企管部工作人员，由其在2018年3月29日电话通知原告领取。第二，原告称其承包地被非法占用及违法征用失实。涉案土地不在平利县安得利新材料有限公司建设项目土地征用范围内，乃系修建农村道路等公共基础设施占用。原告与其村委会签订的名为《征地补偿协议书》，实为解除双方土地承包合同，该承包地依法由集体收回土地，且已向原告支付了土地补偿款。综上，请求法院依法驳回原告诉讼请求。经审理查明，2013年5月11日，陈地平与其所在地平利县老县镇七里沟村民委员会签订了《征地补偿协议书》，约定：征收陈地平位于汪家沟口0.68亩承包地，征地补偿费14960元；自协议签订之日起，双方即解除对于该地块的土地承包合同，原承包合同收回，没有收回的从此失效。该协议签订后，原告领取了该承包地的全部补偿款。2017年6月20日,陈地平向平利县人民政府提交了《政府信息公开申请书》，要求公开平利县安得利新材料有限公司项目征地补偿范围及相关标准。后平利县人民政府将该申请转交平利县国土局办理。2017年7月20日，平利县国土局作出了《关于陈地平申请事项的回复》，向其答复了有关问题。原告收到该回复后，于2018年1月17日向平利县国土局提出了《查出土地违法行为申请书》，请求该局对平利县老县镇七里沟村村委会及相关组织非法占用其承包地的行为予以调查处理。平利县国土局于2018年1月20日收到该申请后，于2018年3月20日作出了《关于陈地平信访申请事项的答复函》。2018年7月2日，陈地平以平利县国土局未作出调查处理决定为由，向本院提起行政诉讼。另查明，《征地补偿协议书》中所称“汪家沟口”与陈地平的农村土地承包经营权证中记载的“小沟口（地类：水田）”为同一地块。本院认为，原告申请被告对其发现的案涉土地上存在的违法行为进行调查处理，实质为公民、法人或其他组织向有关国家机关行使投诉举报权的表现，对于监督行政机关依法行政，弥补行政执法权能不足发挥着重要作用。公民、法人或其他组织可以就何种事项向某个行政机关投诉举报，应当取决于法律、法规或者规章的具体规定。与此相对应的是，其在行政机关未予受理或在受理后作出的调查结果不服的情况下，能否进一步就投诉举报事项提起行政诉讼，亦应基于法律、法规或者规章的对此种情形的具体规定。以上条件是否达成，直接影响到原告诉讼主体资格是否适格的判断，即取决于以下两方面的标准：第一是，法律、法规或者规章是否对此规定了申请人具有投诉举报的请求权；第二是，该投诉举报的请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。结合本案情况，审查的焦点为：一、原告陈地平对要求被告履行法定职责的申请事项是否享有法定的请求权；二、原告陈地平在涉案土地上是否具有属于其自身的依法应予保障的权益。关于焦点一，原告认为原国家土地管理局1995年12月18日发布的《土地违法案件查处办法》第十三条至第十六条均是关于举报人行使举报权的具体规定，因此，原告享有该请求权。经审查，《土地违法案件查处办法》已被国土资源部2014年7月1日施行的《国土资源行政处罚办法》废止。原告向被告提出申请时该办法已不具备法律效力，故上述条款不能作为本案的法律依据适用。当前执行的《国土资源行政处罚办法》第十一条规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”该条款只规定了行政机关依职权主动发现土地违法行为的情形，未规定公民个人进行投诉举报的情形，而涉及土地行政管理领域的其他法律、法规或规章，截止目前尚未对此规定投诉举报权。故原告陈地平申请被告调查处理有关土地的违法行为并据此要求被告履行法定职责，缺乏法律依据。关于焦点二，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院《关于适用的解释》第十二条第五项规定：为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。根据上述规定，原告提起履行法定职责之诉时应当以具有诉权保护的合法利益存在为前提。本案中，原告请求被告履行依法查出的是有关单位及组织非法占用原告承包地的行为，但根据本院已查明的事实，原告与其所在村委会于2013年即签订的《征地补偿协议书》中约定解除了该地块的土地承包关系，且该协议已按约履行完毕。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。即在我国，农村土地承包经营权的取得并不以行政登记为其生效要件，也就是说原告陈地平在该协议书成立之日起即丧失了对涉案土地的土地承包经营权。而本案中亦无证据证明原告对该土地还享有除土地承包经营权外的其他属于自身的合法权益，故原告陈地平与本案所诉的要求被告履行调查处理土地违法行为的法定职责之间并无利害关系。至于原告陈地平提出的其与平利县老县镇七里沟村委会签订的《补充协议》的履行问题，属于另一法律关系，不属于本案审查的范围，本院不予评价。综上所述，陈地平与其诉请被告平利县国土局履行查处土地违法行为之间不具有利害关系，不具有本案原告的诉讼主体资格，其要求平利县国土局履行法定职责无法律依据，依法应驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告陈地平的起诉。案件受理费50元，退还原告陈地平。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审 判 长  李晶晶审 判 员  张 杰代理审判员  李 璇二〇一八年九月二十一日书 记 员  李萍萍