内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）内06行初48号 原告准格尔旗布尔陶亥苏木尔圪壕嘎查后公益盖社，所在地准格尔旗布尔陶亥苏木。 负责人杨子荣，社长。 委托代理人杨二兰，男，蒙古族，1956年1月1日出生，身份证号×××，住所地准格尔旗布尔陶亥苏木尔圪壕嘎查后公益盖社**。 被告准格尔旗人民政府，所在地鄂尔多斯市准格尔旗薛家湾镇。 法定代表人王枫，代旗长。 委托代理人刘瑞丰，准格尔旗国土资源局工作人员。 委托代理人焦亚中，内蒙古义盟（准格尔）律师事务所律师。 被告鄂尔多斯市人民政府，所在地鄂尔多斯市康巴什区。 法定代表人斯琴毕力格，代市长。 委托代理人彭靖贻，鄂尔多斯市人民政府法制办工作人员。 委托代理人吕春香，鄂尔多斯市人民政府法制办工作人员。 第三人准格尔旗布尔陶亥苏木孔兑沟村峁利沟社，所在地鄂尔多斯市准格尔旗布尔陶亥苏木。 负责人许明德，社长。 委托代理人靳管正，男，汉族，1969年3月25日出生，身份证号×××，现住鄂尔多斯市准格尔旗布尔陶亥苏木孔兑沟村峁利沟社。 准格尔旗布尔陶亥苏木尔圪壕嘎查后公益农业合作社诉准格尔旗人民政府、鄂尔多斯市人民政府土地确权纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2018年9月20日公开开庭审理了本案。原告准格尔旗布尔陶亥苏木尔圪壕嘎查后公益农业合作社的负责人杨子荣及委托代理人杨二兰，被告准格尔旗人民政府的委托代理人刘瑞丰、焦亚中，被告鄂尔多斯市人民政府的委托代理人彭靖贻、吕春香、第三人准格尔旗布尔陶亥苏木孔兑沟嘎查峁利沟农业合作社的委托代理人靳管正等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 准格尔旗人民政府于2016年12月26日作出的准土行决字（2016）第5号《土地权属争议案件处理决定书》查明：申请人峁利沟社系孔兑沟村民委员会下设的农业合作社，被申请人后公益盖社是尔圪壕嘎查委员会下设的农业合作社，相互之间存在毗邻关系。争议土地位于地名为五吉蛮圪旦、张二兰眼圪旦和干楞圪嘴的一宗土地，面积为439亩。1996年至1997年世行水土保持项目实施前申请人峁利沟社和被申请人后公益盖社未发生土地权属争议。1990年土地详查时，孔兑沟村民委员会和尔圪壕村民委员会签订《土地权属界线确认书》。两村民委员会及负责人在该确认书上加盖印章并签名、原旗土地管理局绘制《土地利用现状图》。2003年6月，旗国土资源局为尔圪壕村民委员会颁发《集体土地所有证》（准集有字〔2003〕第120号），土地总面积4872.12公顷，四至分别为东至植机壕村，南至纳林镇安家渠村，西至公益盖村，北至圪条不拉村。1996年至1997年，世行水土保持项目在争议土地上栽树治理，申请人峁利沟社社员阻拦不让施工。1998年3月30日，原布尔陶亥乡人民政府指派董海旺和吕元组织调解，尔圪壕村党支部书记郝来虎、村委会主任奇老生、被申请人后公益盖社社长韩福海、社员杨四、黄三堂和杨存喜等人参与调解；孔兑沟村党支部书记高先明、村委会主任白福喜、申请人峁利沟社社长许明德和部分社员参与调解。经被申请人后公益盖社原社长杨四现场指界，经两村两社参与人确认，达成《孔兑沟村峁利沟社与尔圪壕村后公益盖社地界协议》，内容：一是从张二兰眼圪旦羊路东壕侧新公路以东归峁利沟社；二是五吉蛮圪旦沟南（包括五吉蛮圪旦）顶张二兰眼圪旦羊路东壕沟口以东归峁利沟社；三是新公路以东归峁利沟社，以西归后公益盖社。以上协议共同信守，照此执行。孔兑沟村负责人高先明、峁利沟社社长许明德、尔圪壕村负责人郝来虎、后公益盖社社长韩福海、原布尔陶亥乡人民政府负责人董海旺和吕元均在该地界协议上签名。2012年全国农村集体土地确权和颁证中，尔圪壕嘎查委员会和孔兑沟村民委员会遵守《孔兑沟村峁利沟社与尔圪壕村后公益盖社地界协议》并参照历史形成的界线，对《集体土地所有证》（准集有〔2003〕120号）和1990年《土地利用现状及权属界线图》标明的界线作了更正。旗国土资源局为尔圪壕嘎查委员会更换了《集体土地所有证》（准集有〔2012〕第158号）（附《地籍图》），为孔兑沟村民委员会更换了《集体土地所有证》（准集有〔2012〕第157号）（附《地籍图》）。另查明，2008年后公益盖社就本案同一宗土地申请确权。本府作出《土地权属争议案件决定书》（准土行决字〔2009〕第4号）。后公益盖社不服该决定，提起行政复议和行政诉讼。达拉特旗人民法院作出《行政判决书》（达行初字〔2012〕第30号），撤销本府作出的《土地权属争议案件决定书》（准土行决字〔2009〕第4号）本府重新确权过程中，后公益盖社表示达拉特旗人民法院已经撤销了《土地权属争议案件决定书》（准土行决字〔2009〕第4号），也撤销了该社的确权申请，不再申请土地确权。本府决定终结土地确权。之后，申请人峁利沟社另行申请争议土地所有权确权。上述事实有申请人峁利沟社陈述，被申请人后公益盖社辩称，孔兑沟村峁利沟社与尔圪壕村后公益盖社地界协议，黄存保证明，杨厚成证明，旗国土资源局询问郝来虎、奇老生、高金亮、牛来宝、韩福海笔录，《集体土地所有证》，《地籍图》，现场勘验笔录，听证记录等证实。足以认定。 准格尔旗人民政府于2016年12月26日作出的准土行决字（2016）第5号《土地权属争议案件处理决定书》认为，1998年3月30日，在原布尔陶亥乡人民政府主持调解下，尔圪壕村民委员会以及被申请人后公益盖社和孔兑沟村民委员会以及申请人峁利沟社达成的《孔兑沟村峁利沟社与尔圪壕村后公益盖社地界协议》，是双方当事人真实意思表示，合法有效，对被申请人后公益盖社和申请人峁利沟社有法律约束力。2012年全国农村集体土地确权和颁证中，尔圪壕嘎查委员会和孔兑沟村民委员会遵守《孔兑沟村峁利沟社与尔圪壕村后公益盖社地界协议》并参照历史形成的界线，双方同意更正1990年《土地权属界线认可书》标明的界线，重新对两村土地权属界线进行了确认，是两村真实意思表示合法有效。据此旗国土资源局为尔圪壕嘎查委员会更换了《集体土地所有证》（准集有〔2012〕第158号）（附《地籍图》），为孔兑沟村民委员会更换了《集体土地所有证》（准集有〔2012〕第157号）（附《地籍图》）。申请人峁利沟社主张争议土地归其所有本府予以支持被申请人后公益盖社主张争议土地归其所有，本府不予支持。理由：一、其所称土地改革、合作化、人民公社时期由其经营管理，以原沙蓿公路为界，无证据证实；二、1990年《土地权属界线认可书》所标明的界线，于2012年经尔圪壕嘎查委员会和孔兑沟村民委员会同意作了更正，并重新对两村土地权属界线进行了确认，该认可书丧失效力；三、法律、法规、规章未规定土地权属界线划定须民主议定，被申请人后公益盖社以《孔兑沟村峁利沟社与尔圪壕村后公益盖社地界协议》未经80％以上村民同意所以该协议无效故不能成立；四、2012年11月15日旗国土资源局为尔圪壕嘎查委员会更换了《集体土地所有证》（准集有〔2012〕第158号）原《集体土地所有证》（准集有〔2003〕字第120号）废止，不再具有土地权利凭证的效力。据上，《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定：土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。据此规定，被申请人后公益盖社应当对主张争议土地为其所有负有举证责任，现不能提供证据证明其主张真实性，依法应当承担举证不能的不利后果。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条，《土地权属争议调查处理办法》第三条、第十九条、第二十条第一款三项，决定争议的五吉蛮圪旦、张二兰眼圪旦和干楞圪嘴土地428亩属申请人准格尔旗布尔陶亥苏木孔兑沟村峁利沟农业合作社农民集体所有 鄂尔多斯市人民政府于2018年3月25日作出的鄂府复委决字（2018）8号《行政复议决定书》查明：后公益盖社是尔圪壕嘎查委员会下设的村民小组，峁利沟社系孔兑沟村民委员会下设的村民小组，相互之间存在毗邻关系。争议土地位于地名为五吉蛮圪旦、张二兰眼圪旦、干楞圪嘴土地处，面积为439亩。2012年全国农村集体土地确权和颁证中，被申请人为尔圪壕嘎查委员会更换了〔2012〕第158号《集体土地所有证》（附地籍图），为孔兑沟村民委员会更换了〔2012〕第157号《集体土地所有证》（附地籍图），上述证件划定了包括本案争议双方的两个嘎查的权属界线，据上述证件可知，本案争议地属第三人村民小组所有。另查明，申请人主张其社员杨某、杨子荣分别持有包括本案争议地在内林地的准林证字（2012）LQZ2332017778号、准林证字（2012）LQZ2332017128号《林权证》，本案第三人复议期间就上述证件提起行政诉讼，鄂尔多斯中级人民法院以（2017）内06行初37号、（2017）内06行初42号《行政判决书》将上述两个证件予以撤销。 鄂尔多斯市人民政府于2018年3月25日作出的鄂府复委决字（2018）8号《行政复议决定书》认为，根据生效的集体土地所有权证，可知本案争议地属第三人村民小组所有。被申请人主要依据上述权属证件确定本案争议地并无不妥，其认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条一款（一）项之规定，决定维持被申请人于2016年12月26日作出的《土地权属争议案件处理决定书》（准土行决字〔2016〕第5号）。 原告准格尔旗布尔陶亥苏木尔圪壕嘎查后公益农业合作社诉称，请求撤销准格尔旗人民政府于2016年12月26日作出准土行决字（2016）第5号土地权属争议案件处理决定和鄂尔多斯市市人民政府于2018年3月25日作出的鄂府复委复决字（2018）8号行政复议决定。事实与理由：争议地是一块约400多亩的五荒地，从建社至今一直由原告社管理使用。两社虽然相邻，但历史上以壕托公路为界，界东为第三人社所有，界西为原告社所有，现争议地在壕托公路西，在原告社土地范围内，原告多年在争议地上种植松树六七千苗。1998年3月30日原布尔陶亥乡人民政府主持调解达成《孔兑沟村峁利沟社与尔圪壕村后公益盖社地界协议》此协议是无效协议，未经民主议定原则，我社不认可。原告尔圪壕嘎查《集体土地所有权证》是2003年6月准格尔旗人民政府为尔圪壕嘎查颁发的准集用（2003）120号《集体土地所有权证》该证内包括现争议地。2012年准格尔旗国土局未经尔圪壕嘎查同意擅自更换成了准集有（2012）第158号《集体土地所有权证》，并将尔圪壕嘎查部分土地变更给孔兑沟嘎查这是违法的。原告所在嘎查根本不知晓“更换”《集体土地所有权证》，现在仍然持有（2003）120号《集体土地所有权证》，准格尔旗国土局擅自更换《集体土地所有权证》，未经尔圪壕嘎查同意将其土地变更给第三人所在嘎查《集体土地所有权证》内，侵犯原告社土地所有权和使用权。鄂尔多斯市人民政府做出的鄂府复委复决字（2018）8号《行政复议决定书》未依法审查。综上，两政府做出的具体行政行为认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求人民法院依法判决撤销。 原告准格尔旗布尔陶亥苏木尔圪壕嘎查后公益农业合作社向本院提交以下证据：1、集体土地所有权证，证明争议地在证载范围内。2、（2012）达行初字第30号行政判决书，证明争议地已经判给原告，第三人超过诉讼时效。3、五荒证，证明在五荒证范围内。4、产权证，证明争议地上的树木由原告栽种管理。5、证人杨某出庭作证证言，证明从土改开始，争议地一直属于后公益盖社，争议地上有原告社社员种的柠条、树木、沙棘。 被告准格尔旗人民政府辩称，一、原告后公益盖社在土地权属决定前，一直主张以沙着沙石公路为界，在行政复议和行政诉讼中又称以壕托线为界，前后相互矛盾。后公益盖社所称，争议土地以沙着沙石公路和壕托公路为界均不能成立。二、1996年一1997年，世行水土保持项目在争议土地上栽树治理，峁利沟社社员阻拦不让施工。1998年3月30日，双方签订《地界协议》，该协议是双方当事人真实意思表示，合法有效，对后公益盖社和峁利沟社有法律约束力。后公益盖社以韩福海未参与调解和不识字为由否认该协议的效力，既与事实不符，又无法律依据。综上，我府作出的处理决定认定事实清，适用法律正确，程序合法。原告诉请的事实与理由不能成立。 被告准格尔旗人民政府向本院提交以下证据：1、1998年3月30日峁利沟社和后公益盖社地界协议，证明经两村两社参与人确认达成该协议，协议约定争议土地过峁利沟社所有。2、黄存保、杨厚证明，证明二社交界为张二圪旦羊路壕至三叉沟口，包括五吉蛮圪旦、张二圪旦东坡的土地属于峁利沟社。3、郝来虎、奇老生、高金亮、牛来宝、韩福海询问笔录，证明1997年二社发生争议，1998年经过处理争议地属于峁利沟社，时任村社负责人在协议上签字。4、（2012）157号集体土地所有证，（2012）158号集体土地所有证，二社争议地示意图，证明2012年11月15日准旗国土局分别为二社换发了集体土地所有权证，争议地为第三人社所有。5、宗地图，证明争议地位置、坐标、面积。6、（2013）准行初字第16、17号判决书及16-1裁定书，证明原告的五荒证、产权证已经被撤销。 被告鄂尔多斯市人民政府和第三人答辩意见与被告准格尔旗人民政府意见一致。 被告鄂尔多斯市人民政府向本院提交以下证据：案件受理通知书及送达回证，复议决定送达回证，证明复议程序合法。 第三人准格尔旗布尔陶亥苏木孔兑沟村峁利沟社未向本院提交证据。 经庭审质证，被告准格尔旗人民政府对与原告提交的证据质证如下：对证据1不认可，该证已经作废，被2012年新证代替，不具备证据效力；对证据2真实性认可，证明问题不认可，判决书并未将争议地所有权确认给原告，只是撤销了旗政府处理决定；对证据3、4不认可，已被准旗人民法院（2013）16、17号行政判决书撤销。不具有证据效力；对证据5不认可，土改时期的土地情况证人并不清楚，证人61年出生，63年进行土地确权，当时情况证人不了解。世行栽树时给社员支付工资，栽树项目不能确定土地所有权。 被告鄂尔多斯市人民政府及第三人准格尔旗布尔陶亥苏木孔兑沟村峁利沟社对原告提交的证据的质证意见同意准格尔旗人民政府意见。 原告对被告准格尔旗人民政府提交的证据质证如下：证据1不认可，认为不符合争议地的实际情况，原告社也没有开过社员大会；证据2不认可，黄存保已经去世，杨厚是峁利沟社社员；证据3不认可，原告社不知道这件事；证据4不认可，认为达旗法院开庭时被告并未出示二证，新换证中内容与旧证不符，争议地上原告社已经栽种树木，换证并未经过原告社社员同意；对证据5不认可，是虚假的；对证据6不认可，16号判决书原告社不知道，17号判决错误。 被告市政府及第三人对被告准格尔旗人民政府提交的证据真实性、合法性、关联性均认可。 原告、被告准格尔旗人民政府及第三人对被告鄂尔多斯市人民政府提交的证据的真实性、合法性、关联性均认可。 本院对上述证据认证如下：被告准格尔旗人民政府提供的证据1、4、5、6相互印证，对其真实性予以确认；被告提供的证据2、3证人未出庭，对方不认可，不予确认。被告鄂尔多斯市人民政府向本院提交以下证据各方认可，予以确认。原告提交的证据1、2、3、4各方对真实性无异议，予以确认；证据5证人与原告有利害关系，且对方不认可，不予确认。 经审理查明，原告后公益盖社是尔圪壕嘎查委员会下设的农业合作社，第三人峁利沟社系孔兑沟村民委员会下设的农业合作社，相互之间存在毗邻关系，争议土地位于地名为五吉蛮圪旦张二兰眼圪旦和干楞圪嘴的一宗土地，面积为439亩。1998年3月30日原布尔陶亥乡人民政府组织双方调解，签订《孔兑沟村弗利沟社与尔圪壕村后公益盖社地界协议》。2003年6月准格尔旗国土局为尔圪壕村民委员会颁发准集有（2003）第120号《集体土地所有权证》，土地总面积4872.12公顷，明确四至范围。2012年11月15日准格尔旗国土局以上述1998年协议为依据，为尔圪壕嘎查换发准集有（2012）第158号《集体土地所有权证》，为孔兑沟换发准集有（2012）第157号《集体土地所有权证》，对原证登记集体土地界线进行调整。本案争议地范围与上述集体土地所有权登记范围重叠。 本院认为，本案争议焦点是被诉行为是否合法。被告准格尔旗人民政府曾2003年6月颁发《集体土地所有权证》，对原告和第三人之间涉及争议土地的权属予以登记确认；2012年11月15日被告准格尔旗人民政府又在前述土地登记的基础上收回旧证换发新的《集体土地所有权证》，新的土地所有权证重新对包括争议地在内的土地权属进行登记确认。本案原告和第三人间因本案土地发生权属争议后，被告准格尔旗人民政府再次依据上述新颁发的土地所有权证重新作出被诉处理决定，故在本案争议土地上同时存在2012年的集体所有权行政登记和本案被诉的处理决定两个关于同一宗土地的权属确权行为，本案被诉土地确权行为构成重复确权和重复裁决，属于程序不当，行为违法。被诉行政复议决定对于本案程序性问题审查不严，也应予以纠正。 本案争议地的权属已经在被告准格尔旗人民政府2012年换发集体土地所有权证时已经确认登记，原告如对该土地权属仍有异议，可以另案对上述土地所有权登记行为主张权利。综上，被诉行为程序违法，原告的诉讼请求部分成立，予以支持。依照中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告准格尔旗人民政府于2016年12月26日作出的准土行决字（2016）第5号土地权属争议案件处理决定。 二、撤销被告鄂尔多斯市人民政府于2018年3月25日作出的鄂府复委决字（2018）8号行政复议决定。 案件受理费50元由被告准格尔旗人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至内蒙古自治区高级人民法院。 审 判 长  郝玉林 审 判 员  张晓慧 人民陪审员  张 茹 二〇一八年九月二十五日                                                                           法官助理   黄晶晶                                                                          书记员  闫晨君