宁夏回族自治区灵武市人民法院民 事 裁 定 书（2018）宁0181民初2097号原告：银川市宁东安泰劳务工程有限公司。住所地：宁夏回族自治区灵武市宁东镇永利村梅花井煤矿路西200米处。法定代表人：马金才，公司经理。委托诉讼代理人：张蕴华，宁夏灵州律师事务所律师。被告：灵武市宁东镇永利村村民委员会。住所地：宁夏回族自治区灵武市宁东镇永利村。负责人：白立广，村委会主任。被告：灵武市宁东镇人民政府。住所地：宁夏回族自治区灵武市宁东镇黎明西路附近。法定代表人：张志宇，镇长。以上二被告共同委托诉讼代理人：宋自云，宁夏辅德律师事务所律师。以上二被告共同委托诉讼代理人：周洁，宁夏辅德律师事务所律师。原告银川市宁东安泰劳务工程有限公司（以下简称安泰劳务公司）与被告灵武市宁东镇永利村村民委员会（以下简称永利村委会）、灵武市宁东镇人民政府（以下简称宁东镇政府）合同纠纷一案，本院于2018年5月9日立案后，依法进行了审理。原告安泰劳务公司向本院提出诉讼请求：请求判令依法确认原、被告签订的《房屋转让协议》无效，由被告承担诉讼费用。事实和理由：2016年4月20日，原、被告三方签订了一份《房屋转让协议》，协议约定被告永利村委会将位于宁东镇永利新村12套营业房和2套住宅房转让给原告，转让价款6161427元，房款在原告的拆迁安置补偿款中扣除，协议还对三方的其他权利义务进行了约定。协议签订后，被告至今未能履行交房义务。原告认为，该《房屋转让协议》内容违法，属无效协议。理由如下：《协议》中被告所转让房屋未依法办理土地转用手续，违反法律强制性规定，系违法建筑，该房屋依法不能转让。根据《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。涉案《协议》中转让的房屋未申请批准为国有土地，且宁东镇政府包括宁东管委会又无建设用地审批权，亦无规划、建设许可等建设手续，显属违法建筑。被告没有办理涉案房屋占用土地批准为国有土地的审批手续，未取得涉案房屋所有权证，协议不可逆转的将农民集体所有土地使用权进行转让，违反土地法规的强制性规定。《协议》违反现行法律禁止性规定。根据《土地管理法》的规定，“小产权房”属集体所有财产，不能向非本集体成员的第三人买卖或转让，相关政策也有类似禁止性规定，原告非任何集体经济组织成员，《协议》涉及的房屋为农村房屋，坐落的土地是集体所有的土地，根据“房地一体”的原则，被告转让房屋的同时也转让了所占用的农村集体土地使用权。协议虽然规避了房屋买卖的本质属性，但却符合集体土地使用权转让的本质属性。能享有集体土地使用权的必然是该农村集体经济组织的内部成员，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得农村集体土地使用权。原告是企业并非涉案房屋所在的村集体组织内成员，也不是乡镇企业，二被告借鸳冯公路对扩建工程和石油化工园区征收之际，利用原告征收补偿款拨付给被告村委会的机会，将位于永利新村的12套营业房和两套住宅房转让给原告，等于变相将涉案房屋所在的村集体土地使用权转让给作为企业的原告，被告向原告转让房屋的行为违反了法律禁止性规定，自始无效。《协议》的房屋转让事项未经村委会讨论决定，被告的转让行为违反法律效力性规定。根据《村民委员会组织法》规定，对涉及村民利益的事项需经村民会议讨论决定后，方可办理。本案协议未经讨论决定而订立，违反法律效力性规定。综上，协议内容违反法律、行政法规、政策的强制性、禁止性和效力性规定，应依法确认为无效。本案原、被告纠纷系确认合同效力的民事纠纷，而非行政纠纷。被告将《协议》阐述成《宁东安泰劳务有限公司征收补偿协议》的补充合同，不符合合同约定，协议仅仅是《征收补偿协议》补偿款在履行中通过转让房屋的形式进行支付而已。为此，原告提起诉讼。本院经审查认为，根据本案查明的事实，2014年4月16日，宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会向被告宁东镇人民政府下发宁东管函[2014]46号《关于开展鸳冯公路改扩建工程和石油化工园区土地征收工作的通知》，主要内容为：根据管委会2014第5次委务会议纪要精神，鸳冯公路改扩建工程两侧各200米范围土地全部征收，地面附着物全部拆除，200米范围外根据规划需要进行拆迁，另外梅花井煤矿工业广场对面（鸳冯公路两侧）经营性房屋和住宅全部拆除，自接到通知之日起四周内完成鸳冯公路改扩建工程和石油化工园区土地和地面附着物的统计、登记和公示工作。为此，2016年，被告宁东镇政府和原告签订《宁东安泰劳务有限公司征收补偿协议》（以下简称补偿协议），约定甲方对乙方位于鸳冯公路公司所属房屋及附着物依法征用，征收补偿费为10022784元，协议签订后乙方在2个月内将房屋及地上附着物交付甲方，由甲方统一进行拆除。乙方将土地使用权交给甲方后30日内，甲方向乙方一次性支付全额补偿费10022784元，其他未尽事宜经双方协商签订的补充协议与本协议具有同等法律效力，协议签字盖章后生效。该协议是行政机关以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关事项经协商一致达成的协议，属行政合同。2016年4月20日，灵武市宁东镇永利村村民委员会（甲方）、原告（乙方）、宁东镇政府（丙方）就履行《补偿协议》经协商达成《房屋转让协议》，甲方将位于宁东镇永利新村的12套营业房和2套住宅房转让给乙方，经评估房屋转让总价款为6161427元，房款由乙方委托甲方从乙方的拆迁安置补偿款中扣除，甲方扣除乙方房款后二十日内将上述房屋交付乙方，乙方已对转让房屋权属、质量、性质、用途及现状等作了充分了解和现场验收，此协议签订后乙方不得以任何理由为由申请解除此协议。由此可见，该协议并非独立于《补偿协议》之外的原、被告之间的民事转让行为，实际是对《补偿协议》的履行进行了补充和变更，将《补偿协议》中约定的拆迁安置补偿款一部分变更为房屋安置，房屋价款在补偿款中抵顶，性质上也属于行政机关以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关事项经协商一致达成的协议，与《补偿协议》具有同等法律效力，系行政合同。现原告请求对该协议确认无效，实际是认为被告违法变更了双方签订的《补偿协议》，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”、第十三条第一款第十一项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”的规定，原告主张依法确认原、被告签订的《房屋转让协议》无效，属于行政诉讼受案范围，应当提起行政诉讼，不属于民事案件受理的范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第十三条第一款第十一项，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项规定，裁定如下：驳回原告银川市宁东安泰劳务工程有限公司的起诉。案件受理费100元，退还原告银川市宁东安泰劳务工程有限公司。如不服本裁定，可以在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审 判 长  马 琳人民陪审员  赵爱君人民陪审员  马红燕二〇一九年一月二十八日书 记 员  王佳轩本案适用的法律条文附页：第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。第一百二十四条人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼；（二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁；（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；（四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉；（五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外；（六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理；（七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理。第一百五十四条裁定适用于下列范围：（一）不予受理；（二）对管辖权有异议的；（三）驳回起诉；（四）保全和先予执行；（五）准许或者不准许撤诉；（六）中止或者终结诉讼；（七）补正判决书中的笔误；（八）中止或者终结执行；（九）撤销或者不予执行仲裁裁决；（十）不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书；（十一）其他需要裁定解决的事项。对前款第一项至第三项裁定，可以上诉。裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条人民检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督。