河北省唐山市中级人民法院行政判决书（2018）冀02行初81号原告付子芹，女，1950年10月19日生，汉族，无业，住唐山市。原告靳丽娜，女，1979年2月26日生，汉族，无业，住唐山市。委托代理人张伟，河北佳成信和律师事务所律师。代理权限：一般代理。被告唐山市人民政府，住所地：唐山市路北区西山道3号。法定代表人丁绣峰，市长。委托代理人李娜，唐山市国土资源局路北区分局地籍科科长。代理权限：一般代理。委托代理人刘敬东，河北耕涛律师事务所律师。代理权限：一般代理。第三人付子华，男，1952年8月3日生，汉族，无业，住唐山市。委托代理人李长军，河北三和时代（唐山）律师事务所律师。代理权限：特别授权。原告付子芹、靳丽娜不服被告唐山市人民政府为第三人付子华颁发的集体土地使用证，向本院提起行政诉讼。本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法通知付子华作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年10月18日公开开庭审理了本案。原告靳丽娜、二原告委托代理人张伟，被告唐山市人民政府委托代理人李娜、刘敬东，第三人付子华委托代理人李长军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告付子芹、靳丽娜诉称，原告付子芹与第三人付子华系姐弟关系。第三人付子华冒用二原告的身份信息申请宅基地使用证。在二原告不知情的情况下，付子华私自将诉争的宅基地使用权登记到自己名下。直到今年唐山市路北区果园乡边各寨城中村改造项目启动后，与开发商协商搬迁安置协议时，二原告才发现原告名下的果园乡边各寨一村东新街宅基地使用权被付子华私自登记到了其一人名下，被告在涉案的宅基地证上盖章核准。二原告认为，被告在二原告不知情的情况下将诉争宅基地使用权登记到第三人名下，没有尽到审查、核实的义务，其行为严重侵害了原告的合法权益。综上，二原告起诉要求撤销被告为第三人颁发的唐山市路北区果园乡边各寨一村东新街集体土地使用证的行为。原告向本院提交证据如下：1、证人证言2份，证明第三人在申请涉案宅基地时使用二原告身份信息的事实。2、土地登记申请书、土地登记审批表，证明被告同意批准第三人申请涉案宅基地的事实。3、路北区居民宅基地使用情况登记表、路北区村民宅基地申请表，证明第三人谎称姐弟同居孩子大房子不够住申请建房及家庭成员为王桂芳等人的事实，且涉案宅基地原土地性质是耕地。4、第三人及其家属的常住人口登记卡及身份证复印件，证明申请时申请人及其家属的身份信息，并证明之前付子华还有一个宅基地。被告唐山市人民政府答辩称，第三人付子华于1994年申请新建房三间，座落于路北区果园乡边各寨一村东新区副3排1号，占地面积133.35平方米，其家庭情况登记为6人（包括付子华、其妻王桂芳、其子付友、其女付蕊、其姐付子芹、其外甥女靳淑珍），申请建房理由为“因姐弟同居，孩子已大，房子不够住，特申请建正房三间”。经过边各寨一村、果园乡人民政府、路北区人民政府三级审批，批准付子华占地133.35平方米建正房三间，批准文号为唐北土宅字（94）144号。根据《土地登记规则》（修正）第十条规定和唐北土宅字（94）144号宅基地申请表批复，被告是在事实清楚、权属来源清晰的前提下按照法定程序为付子华颁发的唐北集用（2001）字第1402号宅基地使用证。被告为第三人颁发的宅基地使用证是根据第三人的申请，由果园乡边各寨一村村委会丈量，果园乡人民政府同意，唐山市国土局路北区分局按照法定程序进行审核，最终由唐山市人民政府批准的宅基地，该宅基地没有进行过变更。综上，被告请求法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交付子华的路北区村民宅基地申请表一份，其内容包括：申请人付子华，批准机关为果园乡边各寨一村村委会、唐山市路北区人民政府，宅基地建房平面图，占地面积，当时的居住人口以及申请审批的理由。证明被告批准的宅基地程序合法，符合《中华人民共和国土地管理法》及《土地登记规则》的相关规定。第三人付子华述称，一、付子华申请取得的宅基地使用证合法有效，程序上没有任何瑕疵，且未进行过变更、过户等。二、原告没有诉权。付子华取得的宅基地使用证与付子芹没有法律上的利害关系，付子华经合法审批取得宅基地使用权的行为，没有侵害到付子芹的合法权益。原告靳丽娜是付子芹的女儿，但是村民宅基地申请表中家庭成员没有靳丽娜的名字，故原告靳丽娜更没有诉权。三、唐山市人民政府作为本案被告主体错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，虽然涉案的宅基地使用证加盖了唐山市人民政府的公章，但具体实施行政许可的机关是唐山市路北区人民政府，故原告以唐山市人民政府为被告不符合法律规定。四、二原告的诉讼请求存在事实上的不能。涉案宅基地及地上房屋已被依法征收，并已经拆迁改造。相关部门确定此处宅基地被征收时历经多个审查批准程序，并与付子华已经签订了协议。第三人持有的宅基地证已经被政府收回注销，原告的诉讼请求已经不能实现。综上，原告的诉讼请求应予驳回。第三人向本院提交如下证据：1、付子华的唐北集用（2001）字第1402号集体土地使用证复印件，证明被告颁发宅基地使用证的时间为2001年11月，且付子华在册人口是4人，不包括二原告。2、土地登记申请书、土地登记审批表、居民宅基地使用情况登记表、路北区村民宅基地申请表，证明付子华取得宅基地使用证时家庭人口是4人，不包括二原告。经庭审质证，原告及第三人对被告提交的证据发表如下质证意见：原告对被告提交证据的真实性没有异议，从被告提供的证据可以看出第三人所申请的宅基地原土地性质为耕地，根据《土地登记规则》（修正）第十条的规定，被告最终同意审批是违法的。被告提供的证据显示申请理由是姐弟同居孩子大房子不够住，此理由是虚假的。家庭情况中登记为第三人一家四口及二原告，其中靳淑珍是本案原告靳丽娜的曾用名，原告付子芹结婚后就随丈夫在路南区大学路铁路工房居住，不存在和第三人一起生活的事实。被告没有尽到应尽的审查义务就作出批准第三人申请宅基地的行为应予撤销。第三人对被告提交证据的真实性没有异议，农村宅基地的来源是本村的集体土地，属于划拨的性质，来源合法，与注明的耕地不矛盾。申请表上申请宅基地使用权人是付子华，有代表家庭成员来占有、使用宅基地的权利，其他的家庭成员与付子华取得宅基地使用证合法的行为没有利害关系。付子华申请宅基地申请表上注明的六个人经过了村委会、乡政府、区政府三级审核认定，证明情况属实，当时付子芹及靳淑珍户口在本村，申请表上注明6人。之后政府的审批和2001年宅基地登记表以及宅基地使用证上登记的人口是4人，并不包括本案的二原告，故原告没有诉权。被告及第三人对原告提交证据质证意见为：被告对原告提交证据1有异议，证人没有出庭，证据内容与事实不符，该证据的内容是说当时第三人申请宅基地用的是付子芹的证件，根据被告查看付子华的宅基地申请档案只有付子华、王桂芳等人户口页，没有付子芹、靳淑珍的户口页，说明证人的说法缺乏事实依据。原告没有举证证明付子华在档案中包含付子芹、靳淑珍的户口页和身份证复印件。证据2的真实性没有异议，该证据来源于国土部门的档案室，也不包括付子芹、靳淑珍的身份信息，以此不能证明付子华用原告的身份信息获得的宅基地批示没有证据证实。证据3的真实性没有异议，这是土地登记审批权属来源，居民宅基地使用情况登记表是土地进行登记需要的制式表格，作为辅助土地登记的要件，村民宅基地申请表是土地权属来源证明。证据4真实性没有异议，对于原告说的还有一处宅基地，根据法律规定农村人口子女18岁后是可以再批宅基地的。第三人对原告证据同意被告的质证意见，并补充如下意见：对证人证言的真实性有异议，与调取的档案材料不符。土地登记申请书中家庭成员登记不包括本案二原告。土地登记审批表中家庭成员登记为4人，当时政府审批第三人有权使用宅基地的时候不包括二原告。居民宅基地使用情况登记表注明的人口是4人，户主是付子华，发证时政府审批人口是4人，不包括二原告，因此原告没有诉权。对付子华的户口页及家属的相关身份信息真实性没有异议，但是不能证明原告的主张，不能据此看出第三人有两处宅基地，如果第三人确实在1998年有两处宅基地也无法证明涉案宅基地是非法的。原告提供的第三人家庭信息情况与政府审批宅基地申请的4人相符，证明宅基地颁证行为合法有效。原告、被告对第三人提交证据质证意见为：原告对第三人证据1真实性没有异议，不能说明此宅基地使用证已经注销。证据2真实性没有异议，从证据中可以看出第三人在1994年申请涉案宅基地使用权时家庭成员登记的是第三人一家四口和二原告，在2001年被告批准的土地登记申请表中却变为第三人一家四口，没有体现其中的变更过程，原告不知情。根据举证规则，应该由被告举证说明变更的事实和法律依据。被告对第三人提交的证据1、2的真实性没有异议，关于居民宅基地使用情况登记表里涉及的四个人的问题，是根据村委会、乡政府在该登记表中进行盖章确认作出的。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据2、3、4的真实性被告及第三人均无异议，本院对其真实性予以确认。对原告提交的证据1，因该证据的形式不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，对其证明目的不予确认。对于被告及第三人提交的证据的真实性，本院予以确认。经审理查明，原告付子芹与原告靳丽娜系母女关系，与第三人付子华系姐弟关系。1994年第三人付子华作为申请人申请新宅基地。路北区村民宅基地申请表载明：申请人为付子华，申请新建房3间，人口为6口，建筑面积为63㎡，占地面积为135.1㎡，家庭情况登记为其妻王桂芳、其子付友、其女付蕊、其姐付子芹，其外甥女靳淑珍（与靳丽娜系同一人），申请理由为“因姐弟同居孩子已大，房子不够住，特申请建正房3间”。1994年底唐山市路北区果园乡边各寨一村村民委会员、唐山市路北区果园乡人民政府及唐山市路北区人民政府盖章表示同意、批准自建。2001年5月28日的土地登记申请书载明：土地的使用者为付子华，土地性质为集体所有，土地座落在果园乡边各寨一村东新区副3排1号，面积为133.35平方米，家庭人口为4人，申请登记依据是唐北土宅字（94）144号村民宅基地申请表。唐山市路北区居民宅基地使用情况登记表载明：户主为付子华，人口为4人，使用时间为1994年12月20日，土地类别为宅基地，丈量时间为2001年5月28日，唐山市路北区果园乡边各寨一村村民委员会、唐山市路北区果园乡人民政府及唐山市土地管理局路北区分局先后在该登记表上盖章。土地登记审批表载明：土地使用者为付子华，面积为133.25平方米，家庭人口为4人，地上物类别及权属为正房三间及地上附着物归属本户，初审意见为“该宗系果园乡边各寨一村集体所有土地付子华于1994年12月20日经路北区政府批准取得集体土地建设用地使用权。经查该宗占地权属合法，界址清楚，四邻无争议，面积为133.25平方米，用途为住宅用地。建议为付子华所使用的集有宅基地进行注册登记”；土地管理机关审核意见为“经审核，该宗占地权属合法，四至清楚，同意注册登记，核发土地使用证”；发证机关批准意见为“同意”。被告唐山市人民政府于2001年11月为付子华颁发了唐北集用（2001）字第1402号集体土地使用证，现该证已被收回。本院认为，第三人付子华1994年申请宅基地时家庭情况登记为六口人，包括付子华妻子、付子华子女及付子华姐姐及外甥女即本案二原告，且申请的理由为“因姐弟同居孩子已大，房子不够住，特申请建正房3间”，后相关部门在申请表上盖章予以准许。2001年11月被告为付子华颁发了集体土地使用证，该证载明在册人口为四人。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，被告唐山市人民政府仅向本院提交了路北区村民宅基地申请表，不能证明其向付子华颁发集体土地使用证行为的合法性。虽然第三人付子华向本院提交了土地登记申请书、土地登记审批表、居民宅基地使用情况登记表、路北区村民宅基地申请表，但上述证据不能证明申请宅基地时家庭人口是六口人，颁发集体土地使用证时在册人口是四口人的合理过程，亦不能证明为付子华颁发集体土地使用证时付子华符合分户条件应予发证。综上，被告唐山市人民政府为第三人颁发集体土地使用证主要证据不足，依法应予撤销，但基于该证已经被依法收回，本案已不具有可撤销的内容，故应确认被告为第三人付子华颁发的集体土地使用证违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告唐山市人民政府为第三人付子华颁发的唐北集用（2001）字第1402号集体土地使用证违法。案件受理费50元，由被告唐山市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。审判长 张秀敏审判员 胡津湘审判员 杨春艳 二〇一九年一月十日书记员 钟 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