广州铁路运输第一法院行 政 裁 定 书（2018）粤7101行初2018号原告：张波，男，1982年8月11日出生，侗族，住湖南省洪江市。被告：佛山市顺德区市场监督管理局，住所地广东省佛山市顺德区大良新城区兴顺大道欣荣路**。法定代表人：曾宪才，职务局长。委托代理人：梁杰，该单位工作人员。委托代理人：陈正军，广东中信顺成律师事务所律师。被告：广东省食品药品监督管理局，，住所地广东省广州市越秀区东风东路**之二法定代表人：骆文智，职务局长。委托代理人：汪绚，该单位工作人员。委托代理人：朱上恒，广东经纶律师事务所律师。原告张波请求确认被告佛山市顺德区市场监督管理局（以下简称顺德区市场监督管理局）投诉举报逾期办结行为违法及不服被告广东省食品药品监督管理局（以下简称省食药监局）行政复议决定一案，于2018年3月30日向本院提起行政诉讼，本院于2018年4月12日收齐材料，于2018年4月18日受理后，依法组成合议庭，于2018年8月21日公开开庭审理了本案。原告张波，被告顺德区市场监督管理局的委托代理人梁杰、陈正军律师，被告省食药监局的委托代理人汪绚、朱上恒律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张波诉称：原告于2017年10月29日向顺德区市场监督管理局邮寄了一份举报申诉信，书面举报华丰时代生活超市经营的食品芝治饼干不符合食品安全标准，请求确认其经营行为违法，对其违法经营行为予以行政处罚，受理原告的举报诉请，并奖励原告。顺德区市场监督管理局收到上诉请求后于同年10月31日向原告作出受理通知书，告知已于当日受理原告请求。然截止2018年2月3日，原告尚未收到案件办结结果，遂以其不履行法定职责为由，向省食药监局申请行政复议，请求省食药监局确定顺德区市场监督管理局逾期办结行为违法，并请求责令限期办结举报线索。然省食药监局在审查复议过程中，采信顺德区市场监督管理局所主张的，其曾于2017年11月30日、2018年1月10日通知华丰时代生活超市配合调查取证，后因案情复杂，决定延期办案30个工作日，并于2018年1月30日作出延期告知书，于次日邮寄送达原告，因此认定顺德区市场监督管理局程序存在瑕疵，但考虑到顺德区市场监督管理局尚在对举报线索查办过程中，故驳回原告的行政复议请求。原告不服，认为依照《中华人民共和国食品安全法》第六条、第一百一十五条等规定，原告提起举报投诉，顺德区市场监督管理局应当依照《食品药品投诉举报管理办法》和《食品药品行政处罚程序规定》等依法受理并处理以上投诉举报。鉴于顺德区市场监督管理局已于2017年10月31日受理本案举报投诉，却截止2018年1月30日才向原告作出举报案件延期办理通知书，超过60个工作日，违反《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款。至于省食药监局采信的顺德区市场监督管理局所主张其延期办案时间为2018年1月18日，亦属程序不当。即便顺德区市场监督管理局确有延期，但其依法应当向原告送达文书。据此，该延期办理案件时间应当自2018年1月30日起计算。最后，原告认为，顺德区市场监督管理局的程序行为，应由省食药监局确认违法。鉴于省食药监局驳回原告的复议请求明显不当，其行为应当依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款的规定，判令其恢复复议审理，并重新作出复议决定。因此，请求判令：1、确认顺德区市场监督管理局针对原告于2017年10月29日对其举报华丰时代生活超市销售芝治饼干线索逾期办结的行为违法；2、撤销省食药监局作出的粤食药监复决字【2018】48号行政复议决定书，并判令其重新作出处理；3、本案诉讼费由两被告承担。被告顺德区市场监督管理局辩称：一、张波不具备本案诉权且张波之诉不属于行政诉讼的受案范围。（一）本案中我局仅根据张波举报即依法对佛山市顺德区乐从镇哗丰时代百货店（以下简称哗丰百货店）进行调查处理，处理过程及结果仅针对哗丰百货店，对张波的权利义务并不产生利益增减等实际影响，即张波并非我局行政行为的利害关系人，根据最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第11点的精神，张波无权对涉案事项提起行政诉讼。（二）张波对我局依法对哗丰百货店调查处理明显不属《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定列举的行政诉讼受案范围；且我局对举报的处理结果仅针对哗丰百货店，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，依法应驳回张波起诉。二、我局具有处理涉案事项的法定职权。根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款，《中共佛山市顺德区委办公室、佛山市顺德区人民政府办公室的通知》（顺委办发【2016】18号），以及《食品药品投诉举报管理办法》第五条第二款等规定，我局是顺德区对食品药品生产经营活动、食品药品安全实施监督管理的政府工作部门，承担本行政区域内食品药品举报投诉管理工作，具有对张波关于食品药品投诉举报进行调查处理的法定职责。三、我局对张波的举报已积极履行法定职责且处理程序合法。我局于2017年10月31日收到张波的投诉举报信，其举报哗丰百货店销售不符合食品安全标准的食品，并提供了涉案产品照片打印件、购买涉案产品票据的复印件、哗丰百货店的经营场所地址。我局于2017年10月31日对张波的投诉举报予以受理，于2017年11月10日将受理通知书邮寄送达张波。2017年11月8日，我局立案，并将举报事项立案情况告知书邮寄送达张波。执法人员于2017年11月8日前往哗丰百货店的经营场所进行检查，对涉案场所、食品进行拍照取证。2017年11月30日以及2018年1月10日，执法人员前后两次通知哗丰百货店的经营者到我局处接受了调查，提取了哗丰百货店的食品经营许可证、营业执照、食品流通许可证、食品检验合格证明等证据。因张波投诉举报的涉案食品种类多、案情复杂，无法在法律法规规定的办案期限内办结，我局遂根据《食品药品投诉举报管理办法》的相关规定，于2018年1月18日经过部门机关负责人的批准，延长案件的办理期限。2018年1月30日，我局作出投诉举报延期答复告知书并于次日邮寄送达张波。我局对张波的举报已履行办案职责，且对哗丰百货店决定立案调查期限及延长办理期限等符合法律规定，我局对张波的举报已积极履行法定职责且处理程序合法。至于张波诉称我局逾期送达告知书的问题，相关法律法规并未明确规定投诉举报延期答复告知书的送达也必须在60个工作日内完成，且该送达行为已令张波实现了对举报事项的知情权，对张波的实质权益未产生实质损害，所以张波认为我局逾期送达告知书构成违法的主张不能成立。因此，请求驳回张波的起诉。被告省食药监局辩称：一、我局受理张波的行政复议申请并作出行政复议决定书的行政行为符合法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，我局作为广东省人民政府药品监督管理部门，是顺德区市场监督管理局上一级主管部门，对受理张波不服顺德区市场监督管理局未在法定期限内答复其投诉举报哗丰百货店涉嫌销售不符合食品安全标准的“芝治饼干”一案的行政行为提出复议申请，并作出复议决定，符合法定职权。二、我局受理张波的行政复议申请并作出行政复议决定的程序合法。2018年2月5日，我局收到张波的行政复议申请书，经审查，我局于同日决定予以受理，我局作出受理决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定。2018年2月9日，我局向顺德区市场监督管理局作出提出答复通知书，并于2018年2月12日向该局邮寄送达了答复通知书和相关行政复议申请书副本，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定。经审查，我局于2018年3月21日作出行政复议决定书，并于2018年3月23日邮寄送达张波，张波于次日他人签收，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定。三、我局对张波的行政复议决定依据事实清楚，适用法律正确，客观公正。（一）我局查明了以下事实：1、2017年10月30日，顺德区市场监督管理局收到张波的投诉举报，反映哗丰百货店销售的“芝治饼干”外包装不符合预包装食品标签通则的规定，要求顺德区市场监督管理局对该违法行为进行查处并给予张波奖励。顺德区市场监督管理局于次日作出受理通知书，于2017年11月10日通过邮寄送达张波。2、顺德区市场监督管理局于2017年11月8日予以立案并将举报事项立案情况告知书邮寄送达张波。3、2017年11月8日，顺德区市场监督管理局对哗丰百货店进行现场检查，现场发现被举报产品在售，顺德区市场监督管理局进行拍照记录。顺德区市场监督管理局分别于2017年11月30日、2018年1月10日两次要求哗丰百货店负责人配合调查取证，要求哗丰百货店提供营业执照、食品经营许可证、检验报告等证明文件，并对证据进行了提取。4、由于案情复杂，顺德区市场监督管理局于2018年1月18日决定延长办案期限30个工作日，并于2018年1月30日向张波作出投诉举报延期答复告知书，并于同日邮寄送达张波。（二）我局审查了顺德区市场监督管理局处理投诉举报的程序。本案中，顺德区市场监督管理局收到张波的投诉举报后，于2017年10月31日予以受理并告知张波，于2017年11月8日予以立案并主动将立案情况书面告知张波。受理后，顺德区市场监督管理局始终积极履行其食品药品安全监管的法定职责，积极核实张波提供的违法线索，组织对哗丰百货店的调查处理，以现场检查及询问调查等多种方式确认哗丰百货店是否存在张波所诉违法事实，不存在行政不作为的行为。由于案情复杂，顺德区市场监督管理局于2018年1月18日经审批决定延长投诉举报办理期限，并于2018年1月30日向张波作出投诉举报延期答复告知书，并邮寄送达张波。虽然顺德区市场监督管理局在法定的“60个工作日”届满前完成了延期办理审批，但顺德区市场监督管理局向张波送达投诉举报延期答复告知书的时间不符合《食品药品投诉举报管理办法》第二十条的要求，存在程序上的瑕疵，我局已在复议决定书中予以严正指出。考虑到顺德区市场监督管理局仍在积极组织调查，尚在投诉举报延期办理期限内，不存在行政不作为的情形，且上述瑕疵并未损害张波投诉举报的实质权益，张波要求确认顺德区市场监督管理局逾期办理其举报事项的行为违法的复议请求，我局不予支持。我局根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定，作出驳回张波的行政复议申请的行政复议决定，程序合法，事实依据清楚，适用法律正确。我局已根据《中华人民共和国行政复议法》等有关法律法规履行了职责。综上，我局依法驳回张波的行政复议申请的行政行为，程序合法，事实依据清楚，适用法律正确，请求驳回张波的诉讼请求。经审理查明:华丰时代生活超市为佛山市顺德区乐从镇哗丰时代百货店（哗丰百货店）的经营场所名称。2017年10月29日，张波向顺德区市场监督管理局邮寄举报投诉信一份，举报请求为：1、确定华丰时代生活超市销售芝治饼干的行为违法；2、对华丰时代生活超市销售芝治饼干的行为进行处罚，处罚完毕后奖励张波；3、书面受理张波诉求，并在案件办结后告知张波处置结果；4、及时将华丰时代生活超市违法信息纳入企业征信信息并向社会公众主动公开。2017年10月31日，顺德区市场监督管理局收到上述举报投诉信，并于同年11月8日作出举报事项立案情况告知书。因案情复杂，2018年1月18日，顺德区市场监督管理局作出行政处罚案件有关事项审批表，根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条，延长30个工作日作出处理决定，延长案件办理期限至2018年3月9日止。2018年1月30日，顺德区市场监督管理局作出顺监（乐）投延字【2018】第13号投诉举报延期答复告知书，告知张波因需延长案件的办理期限，其举报也将按法定期限延期答复。上述投诉举报延期答复告知书于2018年2月1日邮寄送达张波。张波不服，认为顺德区市场监督管理局对其举报哗丰百货店销售不符合食品安全标准的产品为逾期办结，于2018年2月4日向省食药监局邮寄申请行政复议，省食药监局受理后，于2018年2月9日向顺德区市场监督管理局作出提出答复通知书。2018年3月21日，省食药监局作出粤食药监复决字【2018】48号行政复议决定书，认为：顺德区市场监督管理局收到张波的投诉举报后，及时审查受理，在法定期限内将受理情况告知张波。受理后，积极核实张波提供的违法线索，组织对被举报人的调查处理，以现场检查及询问调查等多种方式确认被举报人是否存在张波所诉违法事实；同时在法定期限内予以立案，并主动将立案情况书面告知张波。以上事实，有充分证据予以佐证，顺德区市场监督管理局始终积极履行其食品药品安全监管的法定职责。由于案情复杂，顺德区市场监督管理局于2018年1月18日经审批决定延长投诉举报办理期限，并于2018年1月30日向张波作出投诉举报延期答复告知书，次日送达张波。虽然顺德区市场监督管理局向张波送达投诉举报延期答复告知书的时间不符合《食品药品投诉举报管理办法》第二十条的要求，存在程序上的瑕疵，予以严正指出。考虑到顺德区市场监督管理局仍在积极组织调查，不存在行政不作为的情形，且上述瑕疵并未损害张波投诉举报的实质权益，张波要求确认顺德区市场监督管理局逾期办理其举报事项的行为违法的复议请求，本机关不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，决定驳回张波的行政复议申请。上述行政复议决定书于2018年3月23日送达张波。张波不服，诉至本院。庭审中，顺德区市场监督管理局表示，因本案举报线索多，案情复杂，至本案开庭审理时，张波上述投诉举报案件仍在办理中，张波及省食药监局对上述事实予以认可。以上事实有被告顺德区市场监督管理局提交的案件线索来源登记表、举报投诉信、受理通知书、立案审批表、举报事项立案情况告知书、回避权利及送达事项笔录、调查通知书、现场笔录、照片证据表、调查笔录、委托书、证据复制（提取）单、行政案件审理记录、行政处罚案件有关事项审批表、投诉举报延期答复告知书、各文书送达情况，被告省食药监局提交的行政复议申请书、提出答复通知书、行政复议答复书、行政复议决定书、各文书送达情况，以及原告提交的身份证明材料等证据予以证实。本院认为，《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理……”《食品药品投诉举报管理办法》第五条规定：“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作……”《中共佛山市顺德区委办公室佛山市顺德区人民政府办公室关于印发佛山市顺德区市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（顺委办发【2016】18号）规定：“……区市场监督管理局为主管工商行政管理、产品生产流通质量监管、食品药品监管、文体旅游市场监管、农产品市场监管的区政府工作部门。”因此，本案中，顺德区市场监督管理局依法有权受理张波的投诉举报，系本案适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定……”第三十八条规定：“本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日。”本案中，顺德区市场监督管理局于2017年11月8日作出举报事项立案情况告知书，因案情复杂，于2018年1月18日作出行政处罚案件有关事项审批表，决定延长30个工作日作出处理。后顺德区市场监督管理局于2018年1月30日作出投诉举报延期答复告知书，告知张波其举报将按法定期限延期答复。张波不服，认为顺德区市场监督管理局对其举报哗丰百货店销售不符合食品安全标准的产品为逾期办结，向省食药监局申请行政复议。至本案庭审时，本次投诉举报事项仍在办理过程中，顺德区市场监督管理局尚未对其投诉举报作出确定性的结论，顺德区市场监督管理局作出投诉举报延期答复告知书，告知张波因需延长案件的办理期限，其举报也将按法定期限延期答复。上述答复告知书系阶段性答复行为，属办理食品药品投诉举报案件中的程序性行为。此类针对程序性事项所作的行为以及过程性行为虽具有一定法律意义，也会间接影响张波的权利义务，但它的法律效果是依附并被最终的行政处理决定所吸收，除非该过程性行为具有独立的价值且对张波的权利义务产生重大影响。对过程性行为合法性的评价，可以在对最终的行政处理决定合法性评价中一并进行，过程性、程序性行为存在违法情形的，可能会导致最终的行政处理决定被认定为违法。因此，顺德区市场监督管理局在处理张波投诉举报线索中所作的投诉举报延期答复告知的行为合法性问题，可以在对最终的行政处理决定的合法性审查中予以解决。对于在尚未作出行政处理决定时，张波对过程性行为、程序性行为单独提起行政诉讼，显然不具有诉讼的必要性，不属于人民法院行政诉讼受案范围，对其合法权益明显不产生实际影响,依法应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”《中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅关于进一步完善和深化顺德行政体制改革的意见》（粤办发【2011】2号）中规定：“顺德区享有地级市的行政执法权限，公民、法人或其他组织不服顺德区政府具体行政行为提起行政复议的，向省政府申请复议；对区政府工作部门的具体行政行为提起行政复议的，可以向顺德区政府申请行政复议，也可以向省主管部门申请行政复议……”本案中，张波要求确认顺德区市场监督管理局逾期办理其举报事项的行为违法，向省食药监局申请行政复议，省食药监局依法有权进行行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”省食药监局认为顺德区市场监督管理局仍在积极组织调查，不存在行政不作为的情形，且其程序上的瑕疵并未损害张波投诉举报的实质权益，张波要求确认顺德区市场监督管理局逾期办理其举报事项的行为违法的复议请求，不予支持，因此决定驳回张波的行政复议申请，符合法律规定。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告张波的起诉。本案不缴纳案件受理费。原告张波的案件受理费50元，在本裁定生效后由本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  李 佳人民陪审员  梁耀明人民陪审员  蔡伟新二〇一八年九月二十五日法官助理马昊书记员黄颖杰