四川省泸州市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)川05行终125号上诉人（原审原告）周宗霞，女，生于1968年9月30日，住四川省叙永县。委托诉讼代理人王玉生，四川鼎正律师事务所律师。委托诉讼代理人王河，四川大山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）叙永县住房和城乡规划建设局，住所地：四川省叙永县陶环路建设大厦，统一社会信用代码：115104237716581777。法定代表人张刚，局长。出庭负责人肖志容，副局长。委托诉讼代理人范正培，叙永县城市建设监察大队大队长。委托诉讼代理人尹绍洪，四川德才律师事务所律师。原审第三人刘显贵，男，生于1964年8月4日，汉族，住四川省叙永县。原审第三人王大英，女，生于1965年8月5日，汉族，住四川省叙永县。委托诉讼代理人刘显英，女，生于1957年3月16日，汉族，住四川省古蔺县，系刘显贵之姐。上诉人周宗霞因与被上诉人叙永县住房和城乡规划建设局、原审第三人刘显贵、王大英住建行政处罚一案，不服四川省叙永县人民法院（2018）川0524行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年9月19日公开开庭进行了审理。上诉人周宗霞及其委托诉讼代理人王玉生、王河，被上诉人叙永县住房和城乡规划建设局副局长肖志容及委托诉讼代理人范正培、尹绍洪，原审第三人刘显贵、王大英及其委托诉讼代理人刘显英到庭参加诉讼，本案现已审理终结。一审判决认定：第三人刘显贵、王大英系夫妻，2016年3月21日第三人刘显贵、王大英取得《建设工程规划许可证》[建字第（2016）17号，许可建设规模：混合结构三层，面积148.28平方米]，在叙永县××城门路××号进行房屋建设。原告与第三人发生纠纷，并向被告举报，后原告提起行政诉讼，法院以（2017）川0524行初7号行政判决，责令被告履行对原告2016年10月25日反映情况履行核查、处理的法定职责。被告经过立案、调查、取证、告知等程序，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2017年10月9日作出叙住建罚〔2017〕第70号建设行政处罚决定，认定第三人刘显贵、王大英在修建房屋过程中，未按规划备案设计图纸进行施工，且未按《建设工程规划许可证》批准内容进行建设。现已建成混合、砖木结构四层，建筑面积206.95平方米的房屋，擅自改、扩建面积共计58.67平方米（其中第一至三层改、扩建面积共计4.85平方米，第四层扩建面积53.82平方米）。其行为违返了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款的规定，决定对刘显贵、王大英处以：1、对擅自更改设计图纸、扩建4.85平方米，因违法行为轻微，且扩建的面积不影响规划，责令你于本处罚决定书生效之日起二十日内，向城乡规划主管部门申请变更备案；2、对擅自在叙永县××城门路××号违法扩建的第四层房屋，建筑面积53.82平方米予以没收，并处以建设工程造价百分之十的罚款，金额7266元整。原告周宗霞不服被告对第三人刘显贵、王大英处罚决定，诉于本院。2015年10月26日叙永县房屋安全鉴定站出具叙房鉴（2015）365号房屋安全鉴定报告，对第三人位于叙永县××社区××组原房屋鉴定属D级危险房屋。2015年11月4日第三人经叙永县人民政府颁发叙国用（2015）第3329号国有土地使用权证书，该证载明，土地座落于叙永县××社区××组，用途为城镇住宅用地，使用面积为47.61平方米。原告周宗霞房屋位于叙永县××村城门路××组，叙永县人民政府叙国用（2015）3332号土地使用权证上载明周宗霞系权利人。原告周宗霞房屋与第三人刘显贵、王大英修建房屋隔通道相邻，因房屋修建，双方发生纠纷。2015年10月14日原告与第三人刘显贵签订“关于摩尼社区城门路房界纠纷调解定界协议”。被告经核查，第三人刘显贵、王大英核查该房屋用地在摩尼镇总体规划（2012—2030）中属于居住用地，符合摩尼镇总体规划，总规划中无明确层数规定。一审判决认定上述事实采纳的证据有：刘显贵、王大英身份证、结婚证，建字第（2016）17号中华人民共和国建设工程规划许可证，（2017）川0524行初7号判决书，案件来源登记表，立（销）案呈批表，叙住建罚[2017]第70号建设行政处罚决定书、送达回执及照片，叙国用（2015）第3329号国有土地使用证，叙国用（2015）第3332号国有土地使用证，叙房建（2015）365号房屋安全鉴定报告，关于摩尼社区城门路房屋纠纷调解定界协议，对刘显贵的询问笔录，证人罗某的调查笔录，现场照片，现场勘查记录，房产测绘平面图，测绘机构营业执照、测绘资质证书、测绘人员资质证书，规划核实情况表，摩尼镇规划图，泸州市建设工程造价管理站的说明，调查终结报告、建设行政处罚案件审批表，建设行政处罚事先告知书，建设行政处罚听证告知书、送达回证及照片，履行行政处罚决定催告书、送达回证、送达照片，四川省行政执法证等。一审判决认为：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。被告叙永县住房和城乡规划建设局作为县级以上人民政府城乡规划建设主管部门，具有对本辖区内城乡规划管理职权。本案中，原、被告及第三人对第三人在修建房屋过程中未按规划备案设计图纸进行施工，未按《建设工程规划许可证》批准内容进行建设，擅自改、扩建面积58.67平方米（其中第一至第三层改、扩建面积4.85平方米，第四层扩建53.82平方米）的事实无异议。第三人对被诉行政行为无异议，争议的焦点在于周宗霞是否具有原告主体资格，原告关于撤销叙住建罚〔2017〕第70号建设行政处罚决定并要求重作的诉求是否应支持。关于周宗霞是否具有原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条第一项规定，被诉的行政行为涉及其相邻权的属于行政诉讼法二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。原审法院认为，是否具有原告主体资格属程序性规定，可以对行政行为提起行政诉讼的主体包含但不仅限于行政相对人，对相邻的理解不能机械理解为仅限于房屋直接接触。本案中，周宗霞房屋与第三人房屋隔通道相邻，属相邻权人范围，故周宗霞具有原告的主体资格。被告关于周宗霞不系行政相对人，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定辩驳意见，本院不予采信。关于原告要求撤销叙住建罚〔2017〕第70号建设行政处罚决定并要求重作的诉求是否应支持的问题。本案中，被告认定第三人在修建房屋过程中未按规划备案设计图纸进行施工，未按《建设工程规划许可证》批准内容进行建设，擅自改、扩建面积58.67平方米（其中第一至第三层改、扩建面积4.85平方米，第四层扩建53.82平方米）的事实，原告及第三人无异议，被告认定事实清楚。被告住房和城乡规划建设局经过立案、调查询问、现场勘查，委托测绘、处罚告知后，作出处罚决定并送达，程序并无不妥。被告作出的行政处罚所依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，适用法律正确。关于被告处以处罚内容，行政处罚应坚持教育与处罚相结合，责罚相当、符合比例。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对未按照建设工程规划许可证进行建设分情形，制定相应处理规定，而非均要求拆除。本案中，被告经核查第三人所修建的房屋用地在摩尼镇总体规划中属于居住用地，不违反摩尼镇总体规划。被告根椐不同情形，在行政裁量权内作出相应处理，不违反法律规定，并无不当。关于原告以第三人修建房屋不符合双方达成的“关于摩尼社区城门路房界纠纷调解定界协议”，故其权益受侵害的主张。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案行政程序中，行政机关依照行政法律规定认定当事人是否违法，对违法行为依据法律规定分情形作出相应处罚。行政相对人与他人是否达成民事协议或是否依协议履行义务，与行政相对人是否违反行政法律规定，系不同法律关系。原告所主张第三人未按照协议履行义务，属民事诉讼范畴，不属本案行政诉讼审查范畴。综上所述，被告叙永县住房和城乡规划建设局于2017年10月9日作出叙住建罚字〔2017〕第70号建设行政处罚决定，并不存在法律规定应当撤销或确认违法的情形。原告的诉讼请求，依据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周宗霞的诉讼请求。一审宣判后，周宗霞不服，其主要上诉理由为：1.被诉行政处罚决定第一项显然是对原建设工程规划许可证的变更，包含行政许可的内容，而一审判决却认定仅仅是行政处罚；被上诉人明知上诉人与第三人之间有定界协议，却不考虑，一审判决认为被上诉人作出行政处罚时勿需考虑是否侵犯上诉人民事权益，仅以民事纠纷不属行政案件审理范围，驳回上诉人诉讼请求，属认定事实不清，适用法律不当。2.被上诉人作出行政处罚决定时，进行了调查、了解工作，在此过程中，仅仅与上诉人沟通，不让上诉人参与，最后作出的行政处罚决定，严重侵犯上诉人合法权益，程序严重违法，而一审法院对此却不予理睬和审理，程序亦严重违法。请求撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人叙永县住房和城乡规划建设局辩称，被上诉人在立案、调查的基础上，认定原审第三人刘显贵、王大英的违建事实清楚，证据确凿；被上诉人根据原审第三人的违法情节，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条作出的行政处罚决定，适用法律正确，程序合法，处罚适当。上诉人与原审第三人之间的相邻关系纠纷属于民事争议，与被上诉人无关。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人刘显贵、王大英述称，违规改、扩建58.67平方米是事实，但没有侵害上诉人合法权益，相反是上诉人违规占用公共盐马大道，影响村民出行；与上诉人之间的定界协议已经作废；修建第四层是为了防止房屋漏雨，不是有意违法。请求驳回上诉，维持原判。二审中，各方当事人均未提供新的证据。本院二审认定的事实和采纳的证据与一审相同，本院予以确认。本院认为，原审第三人未按照建设工程规划许可证规定的方案建设房屋，在第一至三层改、扩建面积4.85平方米，并违规加修第四层，面积53.82平方米，对该事实各方当事人无争议，且有确凿证据在案佐证，争议的焦点为被诉行政处罚决定是否包含了行政许可的内容；处罚是否明显不当（过轻）；处罚程序是否合法；被上诉人作出处罚决定时否应当考虑上诉人与原审第三人之间的民事争议。原审第三人违反建设工程规划许可，在规划许可的第一至三层改、扩建4.85平方米，仅占规划面积的3.27%，被上诉人认为属于违法行为轻微，依法责令其于处罚决定书生效之日起二十日内，向城乡规划主管部门申请变更备案，该项内容并不属于行政许可，而是为原审第三人设定申请变更备案的义务，属于行政处罚的性质，上诉人认为属于行政许可，其观点不正确。原审第三人违规加修的第四层53.82平方米，被上诉人考虑到该建筑所处的环境、地理条件、公共安全等因素，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定予以没收，并加处建筑工程造价百分之十的罚款7266元，符合法律规定。上诉人认为被上诉人只与其沟通，未让其参与调查处理程序，因而程序违法，本院认为，相关法律均未规定行政机关调查处理案件必须有投诉人、举报人、利害关系人参加，因此，上诉人的这一主张缺乏法律依据，不予采纳。被上诉人作为行政执法机关，并非调处民事争议的法定组织，不具有处理民事争议的职责，因此，上诉人关于被上诉人在作出行政处罚决定时应当考虑其与原审第三人之间民事争议的意见，于法无据，不能成立，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由和请求，不能成立；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周宗霞负担。本判决为终审判决。审 判 长 张玉红审 判 员 向林江审 判 员 马金川二〇一八年九月十九日法官助理 卢睿嘉书 记 员 邓岚心