江西省于都县人民法院行 政 判 决 书（2017）赣0731行初81号原告邓水发，男，1968年3月11日出生，汉族，农民，住江西省石城县。委托代理人梁开贵，北京文启律师事务所律师，代理权限为一般代理。被告石城县龙岗乡人民政府。法定代表人熊媖，乡长。委托代理人蒙庆，该乡政府工作人员，代理权限为一般代理。委托代理人赖坤发，广东华商（赣州）律师事务所律师，代理权限为一般代理。原告邓水发诉被告石城县龙岗乡人民政府（以下简称龙岗乡政府）土地行政强制一案，赣州市中级人民法院作出（2017）赣07行终19号行政裁定书，裁定由本院继续审理。本院于2017年9月25日立案后，向被告龙岗乡政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告邓水发及其委托代理人梁开贵、被告龙岗乡政府的委托代理人蒙庆、赖坤发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告邓水发诉称，原告系龙岗乡××下××组村民，在该村拥有合法的农村承包地。2015年12月16日，被告在未完成土地征收、未经合法程序即对原告的承包地上的青苗（油菜）及承包地实施强制执行行为，导致原告的承包地及青苗被毁，造成无法弥补的损失。被告的行为侵犯了原告的合法权益，原告为此向石城县人民政府申请复议，该府作出了错误的行政复议决定。请求确认被告龙岗乡政府强制执行原告位于龙岗村下××组承包地及地上附着物（青苗）的行政行为违法，诉讼费用由被告承担。原告邓水发为证明其主张，向本院提交了以下证据：1、农村土地承包经营权证复印件；2、视频光盘；3、照片；4、赣州市国土资源局《关于邓过房等人申请政府信息公开的回复》复印件；5、《石城县龙岗乡鲜莲交易集散中心市场用地有关情况说明》复印件。被告龙岗乡政府辩称，一、原告诉称的土地位于龙岗乡××下××组横陇塅，根据《龙岗乡总体规划（2013-2030）》，该土地拟建龙岗乡鲜莲交易集散中心市场。石城县国土资源局（以下简称石城县国土局）已就该地块履行征地报批手续，江西省国土资源厅下发了赣国土资核[2011]1904号《关于石城县2011年度第七批次集镇建设用地的批复》和赣国土资函[2015]496号《关于同意石城县土地利用总体规划修改方案的批复》。石城县人民政府公布了《（拟）征地通告》，石城县国土局公布了《拟征地补偿安置方案公告》，该局与龙岗乡××下××组等村小组签订了《（拟）征地协议书》，并分别支付了征地补偿款（含青苗费）。因此，原告诉称的土地已经被县政府依法征收，土地性质已经由集体土地变为国有土地，所有权属于国家而不是集体，原告诉称土地未完成征收不符合实际。二、石城县人民政府在征收了案涉土地以后，通过召开政府常务会议决定将案涉土地交由答辩人和石城县城镇建设投资经营有限公司（以下简称城建公司）进行土地整理。答辩人和城建公司整理土地没有利用任何行政权力，虽然答辩人与原告在法律地位上有管理与被管理的关系，但并没有行使行政权。因此，答辩人与城建公司进行土地整理的行为是民事行为而不是行政行为，原告将答辩人作为行政诉讼的被告不正确，依法应当驳回起诉。被告龙岗乡政府向本院提交了以下证据：1、龙岗乡总体规划（2013-2030）复印件；2、石城县人民政府常务会议纪要（[2015]8号）复印件；3、关于《石城县龙岗乡鲜莲交易集散中心市场用地有关情况说明》的说明复印件；4、赣国土资核[2011]1904号《关于石城县2011年度第七批次集镇建设用地的批复》复印件；5、赣国土资函[2015]496号《江西省国土资源厅关于同意石城县土地利用总体规划修改方案的批复》复印件；6、石城县人民政府[2015]12号《(拟)征地通告》复印件；7、石城县国土局[2015]12号《（拟）征地补偿安置方案公告》复印件；8、石城县国土局与下××组签订的《（拟）征地协议书》复印件；9、领条复印件；10、石城县人民政府[2015]9号常务会议纪要复印件；11、龙岗乡龙华商贸城开发项目协议书复印件；12、鲜莲交易市场清表台班费发票复印件；13、龙岗村下××组邓洪生于2017年11月20日的情况说明复印件。经庭审质证，原告对被告提交的证据1认为不能证明被告的证明目的，也不能证明被告行政行为的合法性；对证据2-9认为没有征地红线图，不能证明原告的土地已经被征收，不能证明被告的证明目的；对证据10-12认为不能证明被告行政行为的合法性；关于情况说明，认为证人未出庭作证，未附证人的身份信息，无法核实其真实性，不能作为证据使用。被告对原告提交的第一组证据认为只能证明原告在龙岗村下××组横陇塅有土地，不能证明他们的土地属于被清表的范围；对第二组证据认为拆迁主体主要是城建公司，有几个是龙岗乡政府的工作人员，更多的是城建公司的工作人员；对第三组证据认为赣州市国土资源局没有说清楚情况，只是将申请事项告知了石城县国土局，石城县国土局作出的说明中“没有完成”指的是整个占地的49亩没有完成，而不是说诉争清表的10亩，根据被告提供的证据3，说明了鲜莲市场49亩项目还没有完成，并不是说诉争的10亩没有报批。本院对原、被告提交的上述证据认证如下：被告提交邓洪生的情况说明，承认对原告的承包地及地上附着物进行清表的事实予以认定；其他证据及原告提交的证据与待证事实相关联、证据来源合法，可作为认定案件事实的依据。经审理查明，2011年10月27日，石城县国土局编制建设用地项目呈报材料“一书三方案”，含建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，申请用地单位为石城县人民政府、建设用地项目名称为石城县2011年度第七批次集镇建设用地，申请用地总面积13.6431公顷。2011年12月23日，江西省国土资源厅作出赣国土资核[2011]1904号《关于石城县2011年度第七批次集镇建设用地的批复》，同意石城县将龙岗乡××村等的农村集体农用地11.4211公顷（其中耕地9.6846公顷）转为建设用地并办理征地手续，其中位于龙岗乡××村的用地指标含水田0.4923公顷、旱地0.0639公顷、沟渠0.0228公顷、田坎0.0590公顷，共计0.6380公顷。2015年5月，被告制定石城县龙岗乡总体规划（2013--2030）；同年8月17日，石城县人民政府第8次常务会议原则通过该总体规划，并明确同意被告建设鲜莲交易集散中心市场，项目选址于龙岗村横垅塅，规划占地面积约49亩。江西省人民政府关于石城县2011年度第七批次集镇建设用地批准位于龙岗乡××村的用地指标6380.37平方米在龙岗乡鲜莲交易集散中心市场项目选址范围内，该项目尚未整体完成土地征收和农用地转用报批，该规划征地范围内包含有原告的农田。2015年8月31日，石城县人民政府发布石府拟征地通字[2015]12号（拟）征地通告，就龙岗乡鲜莲交易集散中心市场项目征地予以通告。2015年9月7日，石城县国土局发布[2015]第12号拟征地补偿安置方案公告，就龙岗乡鲜莲交易集散中心市场项目予以公告，并告知了土地补偿安置标准等。2015年9月15日，石城县国土局与下××组签订（拟）征地协议书，被告在该协议监证及组织丈量单位的落款处签章确认，协议载明：（拟）征收的土地位于下××组横垅塅，（拟）征收土地为耕地（含水田、鱼塘、菜地）15228.02平方米，协议还对（拟）征收土地补偿标准等事项进行了约定。2015年9月22日，石城县人民政府第9次常务会议原则同意城建公司与被告合作投资建设龙岗乡鲜莲交易集散中心市场，合作投资建设内容主要为土地一级开发整理（含土地平整、道路、河提、环卫设施、绿化工程等公共设施和鲜莲交易集散中心市场建设）。2015年9月29日，被告与城建公司签订合作协议书。2015年10月，石城县人民政府制定石城县土地利用总体规划（2006--2020年）修改方案，方案明确龙岗鲜莲市场产业项目，项目总用地3.17公顷。2015年11月15日，江西省国土资源厅作出赣国土资函[2015]496号《关于同意石城县土地利用总体规划修改方案的批复》，原则同意石城县土地利用总体规划修改方案。2015年11月30日，原告所在下××组的组长邓洪生以每平方米80元的标准领取了该组横垅塅补偿款1130184.39元；有部分村民已领取补偿款。2015年12月16日，被告与城建公司对位于下××组横垅塅的土地及地上青苗等实施了铲除等清表行为。2016年1月10日，原告以被告的强制执行行为侵犯其承包经营权等为由，向石城县人民政府提出行政复议申请，请求依法确认龙岗乡政府强制执行原告位于下××组承包地及地上附着物（青苗）的行政行为违法。2016年3月14日，石城县人民政府作出石府复决字[2016]1号行政复议决定书，决定驳回原告的行政复议申请。原告不服而向赣州市中级人民法院提起行政诉讼。该案审理期间，原告以石城县人民法院已于2016年8月2日受理其对被告土地行政强制行为的起诉、无须石城县人民政府对被告的土地行政强制行为再进行复议为由，向赣州市中级人民法院申请撤回对石城县人民政府的起诉，赣州市中级人民法院于2016年8月9日依法裁定准许撤回起诉。2016年12月9日，石城县人民法院作出（2016）赣0735行初11号行政裁定书，原告不服而上诉至赣州市中级人民法院，该中院作出（2017）赣07行终19号行政裁定书。另查明，编号为360735040714农村土地承包经营权证载明承包方代表邓水发位于横垅塅的土地1.2亩，系基本农田，等级为1级，地类为水地。本院认为，被告龙岗乡政府与城建公司签订合作开发合同是基于公共利益、行政管理的需要，是为完成上级政府交办的工作而实施的平整土地行为，属于土地征收过程中的强制行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被告龙岗乡政府对原告的承包地实施了清表行为，因此龙岗乡政府作为本案被告主体适格。集体土地征收包括审批、公告、安置补偿、责令交出土地等程序，土地行政强制是土地征收的最后环节，是一个独立的行政行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。依据该条规定，在集体土地征收为国有土地的过程中，原告未将案涉土地交出时，当地土地行政主管部门应依法向原告作出责令交出土地的决定；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，被告并未提交已对原告进行了安置补偿以及当地土地行政主管部门已向原告作出责令交出土地决定等证据，其直接对原告的承包地及地上附着物进行清表，缺乏依据；根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十五条第三款和《江西省征用土地管理办法》第八条的规定，负责土地征收工作的实施主体是县级以上人民政府和土地行政主管部门，乡（镇）人民政府可以协同土地行政主管部门依法做好征收土地的工作，但没有征收土地的法定职权，也没有强制当事人将土地交出的执行权，因此被告的行为超越了职权，依法应确认其行为违法。综上所述，被告对原告的承包地及地上附着物进行清表的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告石城县龙岗乡人民政府2015年12月16日对原告邓水发的承包地及地上附着物进行清表的行为违法。案件受理费50元，由被告石城县龙岗乡人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  陈 明人民陪审员  谢林福人民陪审员  余德胜二〇一八年一月二十四日代理书记员  易军军