甘肃省高级人民法院行政裁定书（2018）甘行终651号上诉人（原审原告）王尕卯。上诉人（原审原告）陈两斤。上诉人（原审原告）王有平。上诉人（原审原告）陈两新。上诉人（原审原告）陈平安。上诉人（原审原告）李王代。上诉人（原审原告）王尕全。上诉人（原审原告）王怀忠。上诉人（原审原告）李忠。诉讼代表人王尕卯、陈两斤。九上诉人共同委托代理人叶方荣，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）甘肃省自然资源厅（原甘肃省国土资源厅）。法定代表人王忠民，该厅厅长。委托代理人王维成，该厅政策法规处处长。委托代理人宋跃斌，甘肃省国土资源执法监察局调研员。被上诉人（原审被告）甘肃省人民政府。法定代表人唐仁健，该政府省长。委托代理人李景海，该政府法制办公室公职律师。委托代理人高嘉璐，该政府法制办公室工作人员。上诉人王尕卯等九人因其诉甘肃省自然资源厅（以下简称省资源厅）、甘肃省人民政府(以下简称省政府)不履行法定职责及行政复议一案，不服甘肃省兰州市中级人民法院（2018）甘01行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。原审法院经审理查明，2017年4月27日王尕卯等人向省国土厅邮寄《查处申请书》，称其为甘肃省宕昌县哈达铺镇王家村村民，在该村拥有的合法承包地在2016年8月至2017年4月被陆续强行铲除、破坏，得知当地政府有关部门欲征收该土地进行道路建设，但没有收到任何相关征收文件及材料，也没有相关部门和人员就征收补偿进行协商，要求对违法占地行为进行调查、查处，并依法追究相关责任人员的法律责任。2017年5月23日，甘肃省国土资源执法监察局向陇南市国土资源局下发甘国土资核函〔2017〕69号《关于核查宕昌县哈达铺镇王家村土地被非法征占用于道路建设问题的函》，要求对举报问题认真核实，如反映情况属实，要依法依规进行查处，并将核查结果反馈举报人。5月31日，陇南市国土资源局向宕昌县国土资源局下发陇国土资执函〔2017〕16号《关于核查宕昌县哈达铺王家村土地被非法征占用于道路建设问题的函》，要求宕昌县国土资源局组织工作人员迅速进行调查核实，并将核查结果反馈举报人。6月15日，宕昌县国土资源局作出《关于对陇国土资执函〔2017〕16号〈陇南市国土资源违法违规线索核查函〉的报告》上报陇南市国土资源局，并向王尕卯等人邮寄送达该报告。陇南市国土资源局分别于2017年7月10日、2017年9月4日向甘肃省国土资源执法监察局上报陇国土资执报〔2017〕8号《关于核查宕昌县哈达铺镇王家村土地被非法征占用于道路建设问题的报告》、陇国土资执报〔2017〕13号《关于对宕昌县哈达铺镇王家村群众反映土地被非法征占用于道路建设问题核查情况的补充汇报》。2017年8月10日，王尕卯等人认为省国土厅行政不作为，向省政府申请行政复议，申请事项为：依法确认省国土厅不履行法定查处职责的行政行为违法，并责令省国土厅依法履行查处行为。省政府受理后，于2017年8月23日向省国土厅送达甘政复字[2017]65号《行政复议答复通知书》，向其发送行政复议申请书副本，并于2017年10月12日作出甘政复字[2017]65号《驳回行政复议申请决定书》，主要内容为：“申请人于2017年4月27日向被申请人邮寄《查处申请书》，请求对违法占用其承包地用于道路建设依法查处。被申请人收到该《查处申请书》后，由甘肃省国土资源执法监察局于2017年5月23日向陇南市国土资源局下发《关于核查宕昌县哈达铺镇王家村土地被非法征占用于道路建设问题的函》(甘国土资核函〔2017〕69号)，要求陇南市国土资源局认真核查，并将核查结果反馈举报人。2017年5月31日，陇南市国土资源局向宕昌县国土资源局下发《关于核查宕昌县哈达铺王家村土地被非法征占用于道路建设问题的函》(陇国土资执函〔2017〕16号)，要求宕昌县国土资源局依法调查核实。2017年6月5日，宕昌县国土资源局向陇南市国土资源局上报《关于对陇国土资函〔2017〕16号的报告》。2017年7月10日，陇南市国土资源局向被申请人上报《关于核查宕昌县哈达铺镇王家村土地被非法征占用于道路建设问题的报告》(陇国土资执报〔2017〕8号)。2017年9月4日,陇南市国土资源局再次向被申请人上报《关于对宕昌县哈达铺镇王家村群众反映土地被非法征占用于道路建设问题核查情况的补充汇报》(陇国土资执报〔2017〕13号)。根据陇南市、宕昌县国土资源局的调查核实，王尕卯等10人反映的占用土地道路建设项目为渭武高速公路。2016年5月12日，国土资源部办公厅作出《国土资源部办公厅关于兰州至海口国家高速公路渭源至武都段控制性工程先行用地的复函》(国土资厅函〔2016〕758号)，批准渭武高速公路先行用地l06.5471公顷。2016年5月31日，被申请人作出《甘肃省国土资源厅关于兰州至海口国家高速公路渭源至武都建设项目陇南段控制性工程先行用地的通知》(甘国土资建发〔2017〕4号)，同意在陇南市范围内先行用地71.7517公顷。2016年6月27日，陇南市国土资源局作出《陇南市国土资源局关于兰州至海口国家高速公路渭源至武都建设项目陇南段(宕昌县)控制性工程先行用地的通知》(陇国土资发〔2016〕228号)，同意在宕昌县范围内先行用地61.955公顷。项目建设共占用王尕卯等l0人承包地11.488亩，均在渭武高速公路先行用地范围内。本机关认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《甘肃省土地监督检查条例》第三条规定，省土地行政主管部门负责全省土地管理监督检查工作。县级以上土地行政主管部门负责本行政区域内土地管理监督检查工作。《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖。第六条规定，省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。本案中，申请人请求被申请人查处其承包的宕昌县哈达铺镇王家村集体土地被违法强占进行道路建设，涉案土地所在地为宕昌县哈达铺镇，不属于被申请人直接管辖的案件。被申请人收到申请人邮寄的《查处申请书》后，发函陇南市国土资源局，要求依法调查核实并上报调查处理情况。陇南市国土资源局上报了涉案土地经国土资源部办公厅批准先行用地，用于兰州至海口国家高速公路渭源至武都段建设的情况，不存在违法占地修建道路的情形。综上，申请人认为被申请人不履行法定职责理由不能成立。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。”同日向王尕卯等人邮寄送达。王尕卯等人不服，于2017年10月31日向兰州铁路运输法院提起行政诉讼，请求确认省国土厅不履行土地违法查处职责行为违法，并判令履行法定查处职责；撤销省政府作出的甘政复字[2017]65号《驳回行政复议申请决定书》。兰州铁路运输法院于2017年11月5日作出（2017）甘7101行初603号行政裁定书，认为该案“不属于我院跨行政区划集中管辖行政案件管辖范围”，裁定不予立案。王尕卯等人不服该裁定提起上诉，兰州铁路运输中级法院经审理于2018年1月19日作出（2018）甘71行终37号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。后王尕卯等人诉至兰州市中级人民法院。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”据此，对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的管辖权属于县级以上人民政府土地行政主管部门。《甘肃省土地监督检查条例》第三条第一款规定：“省土地行政主管部门负责全省土地管理监督检查工作。县级以上土地行政主管部门负责本行政区域内土地管理监督检查工作。”第六条规定：“省土地行政主管部门管辖全省行政区域内有重大影响的土地违法案件和省人民政府、国家土地行政主管部门交办的案件；州、市（地区）土地行政主管部门管辖本行政区域内有较大影响的土地违法案件和同级人民政府及上级土地行政主管部门交办的案件；县（市、区）土地行政主管部门管辖本行政区域内的土地违法案件。土地行政主管部门对其管辖的土地违法案件，认为需要由上级土地行政主管部门处理的，可报请上级土地行政主管部门决定。”据此，甘肃省县级以上地方人民政府土地行政主管部门对土地违法案件的管辖在地域管辖权上实行属地管辖，在级别管辖权上实行土地违法案件一般由县（市、区）土地行政主管部门管辖，省土地行政主管部门管辖全省行政区域内有重大影响的土地违法案件和省人民政府、国家土地行政主管部门交办的案件。《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”第六条规定：“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”由此可见，上述规定与《甘肃省土地监督检查条例》第三条第一款和第六条的规定相一致。本案中，原告王尕卯等人主张被告省资源厅具有对其举报的土地违法线索进行查处的法定职责。在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，也应当提供被告具有相应法定职责的证据。在案证据尚不足以证明原告王尕卯等人所举报的国土资源违法线索属于全省行政区域内有重大影响的土地违法案件和省人民政府、国家土地行政主管部门交办的案件，其所请求履行的法定职责明显不属于被告省资源厅权限范围，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，应当裁定驳回原告王尕卯等人对省资源厅的起诉。王尕卯等人提出行政复议申请后，省政府予以受理，经审查后认为其请求查处宕昌县哈达铺镇王家村集体土地被违法强占进行道路建设的事项不属于省资源厅直接管辖的案件，王尕卯等人认为省资源厅不履行法定职责理由不能成立，遂以甘政复字[2017]65号《驳回行政复议申请决定书》决定驳回王尕卯等人的行政复议申请。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”由此，省政府作出驳回王尕卯等人的行政复议申请之决定，属于复议机关决定维持原行政行为的情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”据此，应当裁定一并驳回原告王尕卯等人对被告省政府作出的甘政复字[2017]65号《驳回行政复议申请决定书》的起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款、第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回原告王尕卯、陈两斤、王有平、陈两新、陈平安、李王代、王尕全、王怀忠、李忠的起诉。上诉人王尕卯等九人上诉称：一.对上诉人提请违法占地行为，被上诉人省资源厅具有查处的法定依据。《中华人民共和国土地管理法》第五条和第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门，即国土资源部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督、查处职责，而根据《国土资源行政处罚办法》和《甘肃省土地监督检查条例》相关规定，省级土地行政主管部门负责土地管理监督检查工作，并管辖全省行政区域有重大影响和复杂的案件。对涉及上诉人合法承包地被违法侵占的事实，案经一审法院庭审认定在未经法定程序征收，违法强占上诉人的承包地，其具体实施的系宕昌县人民政府。故上诉人认为，被上诉人省资源厅依法具有对上诉人提出的查处事件进行履职的法定职责和职权。二.被上诉人省资源厅未履行查处职责系客观事实。上诉人因被违法占地依法向被上诉人省资源厅提出违法占地的查处申请，该厅收到申请后，交办下级国土部门，本无可厚非；但不能以该交办后就证实省资源厅履行了查处职责。但省资源厅没有继续就查处事件进行落实和跟踪核实，并明确具体的负责主体。综上，一审法院作出驳回起诉的裁决，事实认定不清，适用法律依据错误。请求二审法院撤销兰州市中级人民法院（2018）甘01行初53号行政裁定，指定一审法院立案受理或继续审理。被上诉人省资源厅辩称，2017年5月21日被上诉人收到上诉人王尕卯等人的《查处申请书》后，依据《土地管理法》第六十六条、《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，于2017年5月23日以甘国土资核函〔2017〕69号《关于核查宕昌县哈达铺镇王家村被非法征占用于道路建设问题的函》转交陇南市国土资源局办理。5月31日，陇南市国土资源局向宕昌县国土资源局下发陇国土资执函〔2017〕16号核查函，要求宕昌县国土资源局组织工作人员迅速进行调查核实。6月15日，宕昌县国土资源局将核查情况报告陇南市国土资源局，并将核查结果邮寄给王尕卯等人。陇南市国土资源局分别于7月10日和9月4日以陇国土资执报〔2017〕8号《关于核查宕昌县哈达铺王家村土地被非法征占用于道路建设问题的报告》、陇国土资执报〔2017〕13号《关于对核查宕昌县哈达铺王家村群众反映土地被非法征占用于道路建设问题核查情况的补充汇报》向该厅报告了核查结果。经核查，王尕卯等人反映的土地为渭武高速公路建设占用，该项目已于2016年5月12日由国土资厅函〔2016〕758号《国土资源部办公厅关于兰州至海口国家高速公路渭源至武都段控制性工程先行用地的复函》批准先行用地l06.5471公顷(其中耕地38.6127公顷)，王尕卯等人被占用的土地全部位于先行用地批准范围内。原告请求查处的土地违法行为不属于《国土资源行政处罚办法》第六条规定的应当由省级国土资源主管部门管辖的案件，该厅不负有直接查处原告所举报事项的法定职责。从层级管辖看，根据《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，一般情况下，国土资源违法案件由违法行为发生地的县级国土资源行政主管部门管辖，省级国土资源主管部门并非初始管辖机关。综上，被上诉人已依法履行了行政监督检查职责，一审法院裁定事实清楚，适用法律准确。请求驳回上诉，维持原审裁定。被上诉人省政府二审未提交书面答辩意见。本院二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《甘肃省土地监督检查条例》第三条第一款规定：“省土地行政主管部门负责全省土地管理监督检查工作。县级以上土地行政主管部门负责本行政区域内土地管理监督检查工作。”第六条规定：“省土地行政主管部门管辖全省行政区域内有重大影响的土地违法案件和省人民政府、国家土地行政主管部门交办的案件；州、市（地区）土地行政主管部门管辖本行政区域内有较大影响的土地违法案件和同级人民政府及上级土地行政主管部门交办的案件；县（市、区）土地行政主管部门管辖本行政区域内的土地违法案件。土地行政主管部门对其管辖的土地违法案件，认为需要由上级土地行政主管部门处理的，可报请上级土地行政主管部门决定。”由此可见，对国土资源违法行为进行查处属于县级以上人民政府所属土地行政主管部门的法定职权。根据行政法理，“法定职权”是指法律、法规明确规定的行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类行政事务的职权。行政相对人要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，该机关必须是具有法定的权利，而且行政相对人必须要向有管辖权的行政机关提出。根据现行的行政管理体系，行政机关的法定职权由部门管辖权、层级管辖权、地域管辖权和法定事项管辖权四个方面构成。就本案而言，上诉人王尕卯等九人向法院起诉时有二个诉讼请求：一是依法确认被告省资源厅不履行土地违法查处职责违法，并判令依法履行法定职责。二是依法撤销被告省政府甘政复字（2017）65号《驳回行政复议申请决定书》。人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照《行政诉讼法》的规定进行。本案中，从一、二审法院查明的事实看，上诉人2017年4月25日向省资源厅邮寄《查处申请书》，请求对违法占用其承包地用于道路建设一事进行依法查处，该申请可以视为是履行法定职责之诉。被上诉人省资源厅收到上诉人申请书后，转交陇南市国土资源局办理，要求该局“对举报问题认真核实，如反映情况属实，要依法依规进行查处，并将核查结果反馈举报人”。同年5月31日，陇南市国土资源局又向宕昌县国土资源局下发陇国土资执函（2017）16号核查函，要求宕昌县国土资源局进行调查核实，并将核查结果邮寄给上诉人王尕卯等人。陇南市国土资源局向被上诉人省资源厅报告核查结果后，该厅认为上诉人请求查处的土地违法行为不属于《国土资源行政处罚办法》第六条规定的应当由省级国土资源主管部门管辖的案件，其不负有直接查处上诉人所举报事项的法定职责。据上事实得知，上诉人王尕卯等九人向省资源厅提出申请，其目的是请求被上诉人省资源厅对违法占地行为进行调查、处理，并依法追究相关责任人的法律责任，其法律后果是想通过启动行政机关的上、下级层级监督机制来实现自己的目的。虽然《中华人民共和国土地管理法》第六十六条赋予了县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的权利，但根据土地资源违法案件的管辖体系，对于国土资源违法案件的查处的管辖有地域管辖和层级管辖（级别管辖）之分。根据原国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》、《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范》的规定，国土资源违法案件的管辖以地域管辖为原则，即国土资源违法案件立案管辖原则上由土地资源所在地的县级国土资源主管部门管辖。就本案而言，被上诉人省资源厅在收到上诉人的《查处申请书》后，认为其所举报的违法占地行为不属于本部门管辖后，在将相关举报材料转交有管辖权的下级国土资源主管部门进行调查核实的同时，要求将查处结果向相对人以书面方式告知，该行为既是积极履行职责的行为，亦是其具有监管监督其所属下级工作部门的职责，但此种监督职责并非省国土厅对外行使行政管理职责过程中产生的职责，而是行政机关内部之间的层级监督管理行为。上级行政机关对下一级行政机关的执法行为的调查及处理，既是行政机关上下级之间的内部管理行为，也是行政机关上下级之间的内部监督行为。不论内部监督行为的结果如何，一般并不直接对申请人设置新的权利义务。作为被上诉人省资源厅是否履行对违法占地行为的查处并不直接影响上诉人王尕卯等九人的合法权益。被申请人省资源厅在接受上诉人等人申请后，交由下级行政主管部门处理，仅仅对上诉人所反映的事项行使相应的行政监督职责，而不能对上诉人反映的问题直接作出处理。从司法权与行政权的关系出发，人民法院也不宜过多介入行政机关的内部关系之中。此外，从上诉人的诉讼利益考虑，如果上诉人认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济，在有更为便捷直接的救济方式的情况下，较为“迂回”和“间接”的方式不应准许。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定：“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，上诉人王尕卯等九人要求确认被上诉人省资源厅不履行土地违法查处职责违法，并判令依法履行法定查处职责的诉请属于行政机关的内部监督管理的范畴，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定。一审法院裁定驳回上诉人王尕卯等九人的起诉，并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律及裁定结果正确。上诉人王尕卯等九人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 冯 江审判员 陈金瑞审判员 吕 强 二〇一九年一月十六日书记员 邓姣姣