安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖01行初107号原告田志红，女，1965年4月28日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。被告合肥市庐阳区人民政府，住所地合肥市庐阳区濉溪路**。法定代表人陈伟，区长。委托代理人朱炳炜，安徽中天恒律师事务所律师。委托代理人尹建宁，安徽中天恒律师事务所律师。被告合肥市庐阳区商务和旅游局，住，住所地合肥市庐阳区濉溪路**/div>法定代表人杨天寿，局长。委托代理人朱炳炜，安徽中天恒律师事务所律师。委托代理人尹建宁，安徽中天恒律师事务所律师。被告合肥市庐阳区城市管理委员会，住所地，住所地合肥市庐阳区砀山路**iv>法定代表人陈伟，主任。委托代理人朱炳炜，安徽中天恒律师事务所律师。委托代理人尹建宁，安徽中天恒律师事务所律师。被告合肥市庐阳区三孝口街道办事处，住所地合肥市，住所地合肥市庐阳区益民街**法定代表人桑田，主任。委托代理人朱炳炜，安徽中天恒律师事务所律师。委托代理人尹建宁，安徽中天恒律师事务所律师。原告田志红诉被告合肥市庐阳区人民政府、庐阳区商务和旅游局、庐阳区城市管理委员会、庐阳区三孝口街道办事处不履行行政补偿职责一案，于2018年4月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，在法定期限内向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2018年7月14日公开开庭审理了本案。原告田志红，被告合肥市庐阳区人民政府副区长丁仕旺、庐阳区商务和旅游局副局长李宏伟、庐阳区城市管理委员会副主任秦海峰、庐阳区三孝口街道办事处副主任夏华国，四被告共同委托代理人朱炳炜、尹建宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告田志红诉称，合肥市庐阳区政府设立城隍庙综合改造指挥部和城隍庙市场管委会，分别于2013年9月3日和18日发出公告，并限于2014年1月29日将自有经营设施和货物搬离，被告还成立了“庐阳区城隍庙综合改造指挥部”实施上述搬离事项。此后，被告为实施仿古建筑立面综合改造施工，又于2016年9月1日进行围合封闭至今。截止原告起诉之日，四被告仍未将小商品世界综合改造项目完成竣工验收和恢复经营，导致原告商铺停业51个月，每月租金4900元，合计25万元。损坏吊扇、吊顶、门柱、地坪、货架等共、地坪7万元，至今未予补偿。为此，特提起诉讼，请求依法保护原告合法权益，判令被告履行对原告商铺租金损失以及其他损失的补偿职责。原告田志红向本院提供了以下证据：证据一、房产证一份、租赁合同。证明：1、原告的诉讼主体适格；2、原告房租损失的计算依据。证据二、通知、通告一组。证明：1、被告的诉讼主体资格；2、停业的事实存在。证据三、现场照片。证明被实际损坏的财物和需恢复地面等。被告合肥市庐阳区人民政府辩称，一、城隍庙由于时代和历史的原因，常年缺少维护，个体经营、产权分散的特征明显，缺乏统一的规范化管理，发生过多起火灾，存在重大安全隐患。合肥市庐阳区安全生产监督管理局、合肥市庐阳区公安消防大队于2013年8月、9月多次下达《责令改正通知书》、《现场处理措施决定书》等，要求对庐阳宫小商品世界等区域存在的喷淋管网设施锈蚀严重、防火卷帘达不到现行防火耐火等级标准、未设置消防机械排烟系统、电气线路设备设施老化、损坏现象严重、仓储式经营违反消防安全规定等严重安全隐患进行彻底整改，在隐患排除后经相关部门审查同意方可经营。《消防法》第54条规定，公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或个人立即采取措施消除隐患。不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当按照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。根据安监部门、消防部门的要求，并经上级政府和有关部门的批准，城隍庙市场管理委员会多次向业主经营户发布公告、通告、告知书等，告知将对城隍庙小商品世界等区域从2014年1月29日进行安全隐患的彻底整改，并应当在消防、安监部门验收合格后才可继续营业。小商品世界仿古建筑立面综合改造施工前，也向业主、经营户发布通告。说明小商品世界的封闭时间为2016年9月1日。因此答辩人履行了对城隍庙小商品世界的改造升级的法定职责。二、案涉小商品世界消防升级改造周期较长，是多方面的原因造成，并非答辩人的过错导致。1、为了提升小商品世界的内部环境，重装货运电梯。2、在小商品世界消防升级改造期间存在小商户阻挠施工，起哄闹事事件，导致工期延长。3、由于环保部门的环保督察，导致建筑材料供货工厂停业，生产量下降，无法按照预定的时间完工。4、由于城隍庙存在诸多历史遗留的痕迹，房屋产权不规范，不能满足消防需要。有些业主的房产中没有预留公共设施通道，因此消防设施的建设必然占用其房产的部分区域，有些业主自行拆除，后又被要求重建，耽误了工期。三、原告依据房屋租赁合同计算房屋租赁损失，具有较大的模糊性。不具有客观性。对原告所谓的损失没有经过权威部门评估，依法不能认定。在2016年9月1日小商品世界封闭改造之前，是由重点局等单位进行基础设施改造，涉及的道路均预留了通道。所有商户均未停业，各商户可以自主经营，不存在所谓的补偿房屋租赁损失之说。被告庐阳区商务和旅游局、庐阳区城市管理委员会、庐阳区三孝口街道办事处的答辩意见与合肥市庐阳区人民政府一致。被告合肥市庐阳区人民政府、庐阳区商务和旅游局、庐阳区城市管理委员会、庐阳区三孝口街道办事处向本院提供了以下证据、依据：证据一、（庐）安监管责改字[2013]第37号《责令改正指令书》。证明：合肥市庐阳区安全生产监督管理局要求合肥市庐阳区城隍庙市场管理委员会办公室针对以上问题于2013年8月26日前整改完毕，达到有关法律法规规章和标准规定的要求。证据二、（庐）安监管现决[2013]007号《现场处理措施决定书》。证明：合肥市庐阳区安全生产监督管理局要求立即停止涉案隐患场所（小商品世界等）的经营活动；隐患排除后，经相关部门审查同意方可经营。证据三、合庐公消限字[2013]第10381号《责令限期改正通知书》。证明合肥市庐阳区公安消防大队对本案涉案场所（小商品世界等）进行消防监督检查时，发现存在消防设施、器材、消防安全标志未保持完好有效，占用疏散通道、安全出口等违法行为，责令改正，要求采取措施、确保消防安全。证据四、合规审（2015）089号《合肥市规划（单体）方案审定通知书》。证明合肥市规划局向合肥市庐阳区城市管理局发出该《合肥市规划（单体）方案审定通知书》，载明：合肥市庐阳区城市管理局申报拟建的查明立面整治项目的规划（单体）方案，经审查，原则同意该规划（单体）方案。证据五、庐发改投[2016]19号《庐阳区发改局关于城隍庙特色街区二期工程（城隍庙立面景观综合整治提升设计施工）项目立项的批复》。证明合肥市庐阳区发展和改革局向庐阳区城管局发出《庐阳区发改局关于城隍庙特色街区二期工程（城隍庙立面景观综合整治提升设计施工）项目立项的批复》，载明：1、城隍庙特色街区二期工程（城隍庙立面景观综合整治提升设计施工）项目已列入合肥市2016年大建设精品城市项目建设计划，同意开展施工；2、建设范围为城隍庙市场片区（包含小商品世界等）建设内容为建筑立面仿古提升改造设计……消防工程……环保工程、环卫工程……原建筑结构检测和加固工程等。证据六、《关于精品城市建设项目相关管理程序的说明》。证明合肥市规划局作出《关于精品城市建设项目相关管理程序的说明》，载明：精品城市建设精品道路项目设计方案按照相关程序进行审查，不再办理《建设工程规划许可证》等规划手续。建设单位按照审查通过的设计方案进行施工图纸设计施工。证据七、合肥市规划局《关于城隍庙特色街区二期工程设计方案规划意见的函》证明合肥市规划局向庐阳区政府发函，城隍庙特色街区二期工程设计方案于2016年3月底完成方案设计。设计单位现已按评审意见完成了方案修改。合肥市规划局原则同意修改后的设计方案。证据八、盛玉祥《承诺书》、王凤宝《承诺书》、徐定芳《承诺书》、孙家云《承诺书》。证明：1、小商品世界的大部分业主和经营户主动自愿承诺将经营铺面从搬迁事宜公告之日起搬迁空出，配合升级改造；在升级改造建设期间，一切管理权委托城隍庙管委会全权行使。2、《承诺书》签署、并征得业主和经营户的同意后才进行小商品世界的搬迁改造升级。2016年9月1日以前并未采取任何搬迁措施妨害业主或租户的正常经营。证据九、刘家松《承诺书》、陈劲树《承诺书》、季新宇《承诺书》、马鸣《承诺书》、王宇《承诺书》、孔为林《承诺书》、张兰祥《承诺书》、方德兰《承诺书》、王国安《承诺书》、张开芬《承诺书》、王帮荣《承诺书》、邵中梅《承诺书》、吴慧《承诺书》、武玉玲《承诺书》、何国荣《承诺书》、李玲《承诺书》、赵以文《承诺书》、周宽田《承诺书》、戴建春《承诺书》、汪琴芝《承诺书》、高瑞珍《承诺书》。证明：1、城隍庙小商品世界经营户主动自愿从小商品世界现经营铺面搬迁至过渡庐阳宫场所；2、待小商品世界升级改造完工后主动自愿从庐阳宫搬回原经营场所；3、小商品世界改造之前，各业主或经营户均得到妥善安置，小商品世界改造从2016年9月1日期正式开始。证据十、照片。证明：1、消防改造中，新建的消防设施、消防通道被业主或经营户拆除，严重阻碍施工；2、消防设施严重被人为破坏，导致小商品世界工期的延长。证据十一、温馨提示。证明在封闭施工前对业主及经营户作出了说明。经庭审质证，原告对被告的证据一、证据二、证据三真实性无异议，合法性及证明目的有异议，涉案房屋是政府开发并验收合格后销售给原告，消防设施符合规定，也在合理年限内，改造不能损害业主的利益。证据四、五、六、七没有看到原件，真实性不予认可。证据八、九不是原件，承诺书与本案原告无关。证据十的照片是复印件无法看清，改造期间以商户阻拦施工、环保督察等多种复杂情况导致工期延长不能作为赔偿原告损失的抗辩理由，原告没有阻碍施工。对证据十的证明目的有异议，原告没有得到安置。被告对原告的证据质证意见如下：1、对身份证三性及证明目的无异议。2、对房产证复印件的真实性无异议，证明目的有异议，此证据仅能证明该房屋的产权人为原告，被告依法履行行政职责对城隍庙小商品世界改造升级，消除隐患，并没有侵犯原告的房产权，不能达到原告的证明目的，城隍庙小商品世界内的房屋产权存在不规范现象，很多业主的房产中没有预留公共设施通道，不能满足消防条件需要，也是被要求整改的条件之一。3、对关于城隍庙市场批发经营户搬迁公告、致业主、经营户的一封信、关于加强城隍庙市场搬迁改造的问题、沟通交流明白纸、关于召开城隍庙市场搬迁改造座谈会的通知、2014年1月22日通告、告知书、城隍庙业主对接工作组，对该组证据真实性无异议，证明目的有异议，该组证据是合肥市庐阳区安监局、合肥市庐阳区公安消防大队于2013年8月、9月多次下达责令整改通知书、现场措施决定书后按照安监部门和消防部门的要求组织对城隍庙小商品世界安全隐患进行了整改，并应当在消防、安监部门验收合格后才能继续营业，事实情况是通知下达后，业主和经营户抗拒情绪明显，根本未按通知要求进行搬迁，因此原告的证据达不到其证明目的，相反，该组证据恰恰能够证明被告及其下属单位依法行政，积极履行职责，成立专门对接工作组，慎重且细致对待业主经营户搬迁及城隍庙小商品世界搬迁改造工作。4、对国资办新闻报道和2016年8月24日的通告，对该组证据的真实性无异议，证明目的有异议，该组证据是庐阳区人民政府在城隍庙小商品世界安全隐患进行整改及内部环境改善受到阻挠、迟迟得不到解决的情况下，决心加大力度协调推进相关内容，从该组证据可以看出庐阳区人民政府及相关责任单位高度重视、依法有利履行相关职责，积极推进改造进程，通过这次调度会下定决心于2016年9月1日起进行封闭施工，且与业主积极协调搬迁事宜，签订承诺书，积极推进改造进度。从该证据也可以看出2016年9月1日前由于种种原因小商品世界并未完全围合封闭，与原告所述不符。5、对田志红提交的房屋租赁合同，该证据三性及证明目的均有异议，真实性无法证明，租赁合同是否履行，租金是否实际发生，原告也没有提供有效证据证明。6、抛开真实性与否不谈，合同约定的仅是当事人之间的权利义务，与四被告无关。7、对照片的三性及证明目的有异议，模糊不清，无法分辨。本院认为，被告方提供的证据及原告方除租赁合同以外的证据均真实、客观，可以作为本案认定事实的依据。经审理查明，合肥市庐阳区安全生产监督管理局在检查中发现合肥市庐阳区城隍庙市场存在消防安全隐患，于2013年8月11日作出《责令改正通知书》，向合肥市庐阳区城隍庙市场管理委员会办公室指出合肥市庐阳区城隍庙存在系列问题，其中庐阳宫、小商品世界存在：喷淋管网设施锈蚀严重、防火卷帘达不到现行防火耐火等级标准、未设置消防机械排烟系统、电气线路设备设施老化、损坏现象严重、仓储式经营违反消防安全规定等严重问题，责令城隍庙市场管理委员会办公室限期整改，逾期不整改或达不到要求的，依法给予行政处罚。2013年8月27日，合肥市庐阳区安全生产监督管理局作出《现场处理措施决定书》，该局依据《中华人民共和国安全生产法》第五十六条第一款第三项之规定，作出如下处理决定;1、立即停止上述隐患场所的经营活动。2、隐患排除后，经相关部门审查同意方可经营。2013年9月6日，合肥市庐阳区公安消防大队消防监督检查中发现该市场存在消防设施、器材、消防安全标志未保持完好有效，且占用疏散通道、安全出口等问题，根据《中华人民共和国消防法》第五十三条的规定，作出《责令限期改正通知书》，责令该市场于2013年10月6日前改正，改正期间应当采取措施，确保消防安全。2013年9月9日，庐阳区城隍庙市场管委会办公室发出通告及致业主、经营户一封信，通知城隍庙市场批发类经营区域的经营户于2014年1月29日前搬离，对此区域进行停业整改。2014年1月24日，合肥市庐阳区商务和旅游局、庐阳区公安消防大队、庐阳区安全生产监督管理局、庐阳区三孝口街道办事处联合发出告知书，要求城隍庙市场业主积极配合、协助政府实施城隍庙消防安全隐患整体改造工作。因为种种原因，部分业主并未按照期限搬离城隍庙市场。2016年8月24日，庐阳区三孝口街道办事处、庐阳区城市管理局、庐阳区商务和旅游局联合发布通告：经庐阳区政府批准，自2016年9月1日零时起对城隍庙街区庙东街、小商品世界、下沉广场、思惠楼周边等区域分别进行围合封闭。其中小商品世界封闭期限自2016年9月1日零时起至2017年4月30日24时止。为确保大部分经营户在改造期间不中断经营，城隍庙市场管委会办公室将庐阳宫一、二楼改造成临时过渡商铺，提供给改造区域内无特殊需求的经营户免费使用。原告田志红在城隍庙市场小商品世界拥有建筑面积52.4平方米的商业用房，位于城隍庙****，其承租经营户在庐阳区三孝口街道办事处、庐阳区城市管理局、庐阳区商务和旅游局联合发布通告以后自行搬离。2016年6月17日，合肥市庐阳区发展和改革局作出《关于城隍庙特色街区二期工程（城隍庙立面景观综合整治提升设计施工）项目立项的批复》，同意庐阳区城市管理局所报的《关于城隍庙特色街区二期工程立项的函》，并将该项目列入合肥市2016年大建设精品城市项目建设计划，同意开展城隍庙特色街区二期工程施工，建设范围为城隍庙市场片区（包含小商品世界等），建设内容为建筑立面仿古提升改造设计、电梯工程、安防工程、消防工程、给排水工程、燃气工程、环保工程、环卫工程、原建筑结构检测和加固工程以及强、弱电等工程。项目总投资约7000万元，建设资金按照3:7比例分担，市级财政承担30%，区级财政承担70%。2016年10月13日，合肥市规划局作出《关于精品城市建设项目相关管理程序的说明》。2017年9月28日，合肥市规划局向庐阳区人民政府作出《关于城隍庙特色街区二期工程设计方案规划意见的函》，合肥市规划局原则同意城隍庙特色街区二期工程修改后的设计方案。2018年5月22日，城隍庙管理委员会办公室向庐阳宫过渡市场经营户发出温馨提示：小商品世界内部改造已结束，大部分经营户正在装修、搬迁或已完成搬迁，庐阳宫过渡市场将于2018年5月26日关闭。本院认为，私权利的行使应当符合社会公共利益，当私权利的行使与社会公共利益产生冲突和矛盾时，应当对私权利进行必要的干预和限制，而必要的干预和限制应当依法进行或符合立法目的。城隍庙市场是位于合肥市中心年代久远的小商品市场，由于历史原因，城隍庙市场的公共设施，特别是电气线路设备设施、消防设施陈旧老化，已经不符合消防和安全生产的要求，存在重大安全隐患。《中华人民共和国消防法》第五十四条规定，公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。第五十五条规定，公安机关消防机构在消防监督检查中发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，应当由公安机关书面报告本级人民政府。接到报告的人民政府应当及时核实情况，组织或者责成有关部门、单位采取措施，予以整改。在庐阳区安全生产监督管理局、庐阳区公安消防大队分别对该市场管理机构下达《现场处理措施决定书》、《责令改正指令书》、《责令限期改正通知书》等法律文件以后，被告庐阳区人民政府成立庐阳区城隍庙综合改造指挥部，对城隍庙市场进行综合改造，其综合改造行为符合《中华人民共和国消防法》的上述规定，亦符合社会公共利益。城隍庙市场综合改造项目包括消防工程、建筑立面仿古提升改造等工程，在施工过程中对原告所在的小商品世界进行封闭施工，属于《消防法》规定的整改措施，也是为完成消防部门要求的限期整改而采取的必要措施，对原告所有的商铺限制使用并未对原告合法权益构成侵害。城隍庙市场综合改造项目纳入精品城市建设项目，通过维修改造消防设施和市政设施、提升绿化景观品质和整治建筑立面，为包括原告在内的商户提供了更为优质的营商环境，建设资金均由区级和市级财政承担，并未要求商户分担改造消防设施的资金。因此，原告系城隍庙市场综合改造项目的受益人，也是按照《消防法》规定应当接受限期整改、配合政府机关消除消防隐患的行政相对人，现起诉要求被告承担改造期间的租赁损失没有事实依据，且没有提供要求补偿的法律依据。综上，原告田志红的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告田志红的诉讼请求。案件受理费50元由原告田志红负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长  李琦审判员  潘攀审判员  张俊二〇一八年九月十九日书记员  程文附：相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。