江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏1291行初113号 原告李粉红,性别××年××月××日生,××族。 委托代理人（特别授权）殷玉航，北京京润律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）谢小琴，××族，住址，系原告妻子。 被告泰州市大泗镇人民政府，住所地泰州市高港区大泗镇大泗村。 法定代表人于勇军，镇长。 参与诉讼负责人柳莉，副镇长。 委托代理人（特别授权）戚鸭章，江苏戚鸭章律师事务所律师。 原告李粉红诉被告泰州市高港区大泗镇人民政府（以下简称大泗镇政府）确认行政协议无效纠纷一案，于2018年3月12日向本院提起诉讼。本院于2018年3月19日立案后，于2018年3月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月14日公开开庭审理了本案，原告李粉红及其委托代理人殷玉航、谢小琴，被告大泗镇政府参与诉讼负责人柳莉、委托代理人戚鸭章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李粉红诉称，原告是泰州市高港区大泗镇大泗村**村民,在该组拥有合法房屋一处（以下简称案涉房产）。案涉房产因大泗镇中药养生小镇建设项目需要被纳入征收拆迁范围。根据泰州市公安局高港分局大泗派出所（以下简称大泗派出所）对大泗镇政府工作人员制作的询问笔录及泰州市公安局高港分局（以下简称高港公安分局）的答辩状，被告委托了泰州市泗水城市投资发展有限公司（以下简称泗水公司）与原告签订《大泗镇房屋及附着物动迁补偿协议》(以下简称动迁补偿协议)，但案涉房产所在区域土地并未被依法批准征收。原告认为,在案涉房产所在区域土地未经合法批准征收之前,被告委托泗水公司与原告签订动迁补偿协议的行为系无效行为,该动迁补偿协议违反法律规定属于无效协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第二十条之规定,本案应以委托机关即大泗镇政府为被告。请求法院依法确认动迁补偿协议无效，并由被告承担本案的诉讼费用。 原告李粉红向本院提交以下证据： 1.2017年11月1日，高港公安分局关于李粉红等人诉其不履行法定职责案件的答辩状，内容:高港公安分局经调查查明，原告于2017年3月份与大泗镇政府达成动迁补偿协议。 2.(2017)苏1291行初329号行政裁定书，内容:法院经审理查明，泰州市高港区大泗镇因中药养生特色小镇建设需要，对包括原告在内大泗村15、16组村民的房产实施动迁，由政府拆迁办与村民洽谈补偿事宜，洽谈成功后以泗水公司名义签订动迁补偿协议。 3.2017年7月17日，大泗派出所对大泗镇政府工作人员蒋伟制作的询问笔录，内容:因大泗中药养生特色小镇建设需要，大泗镇大泗社区15、16组住户的房屋需要实施动迁，大泗镇拆迁办在2016年对动迁范围内住户进行评估，大泗镇政府于2017年2月份发布动迁文件，大泗镇动迁工作组3月开始入户洽谈补偿问题，谈妥就当场签订协议并安排拆除，房屋拆除过程中由政府动迁组工作人员签字见证；泗水公司法定代表人是大泗镇村建科副科长侯瑜，大泗的动迁都是通过泗水公司来签订协议的。 4.2017年7月21日，大泗派出所对泰州顺发拆除工程有限公司工作人员周文祥的调查笔录，内容：大泗镇政府组织工作小组对被拆迁人做工作，安排签订协议，之后委托招标公司确定拆除单位后对房屋进行拆除，与被拆迁人进行对接的是被告大泗镇政府。 5.房屋征收搬迁补偿估价委托合同，内容:被告大泗镇政府委托评估公司对于包括原告在内房屋进行评估。 6.泰州市集体土地房屋征收搬迁补偿价格评估表，委托主体为被告大泗镇政府。 7.大泗特色小镇地块动迁房屋合法面积公示表，内容:大泗镇政府就动迁范围内的房屋面积进行公示。 8.江苏省人民政府政府信息公开申请答复告知书，内容:原告房屋所在地集体土地被征收为国有土地的征地批准文件不存在。 9.泰州市高港区国土资源局的告知书，内容:原告反映的房屋所在地块没有启动征收项目，房屋动迁协议相关事项向大泗镇政府了解。 10.大泗镇人民政府官网以及微信公众号关于大泗中药养生小镇建设项目报道的公证书。内容:被告大泗镇人民政府通过官网、微信公众号“微笑大泗”发布、启动关于包括原告房屋在内区域的房屋动迁工作安排、工作计划等。 11.高港区人民政府官网关于成立大泗中药养生特色小镇建设地块动迁工作领导小组的通知公示以及大泗镇人民政府调整党政负责人分工的通知。内容:大泗镇人民政府为完成大泗中药养生特色小镇建设地块房屋动迁任务，成立了动迁工作领导小组，工作组的主要职责是负责被动迁户入户洽谈、动迁补偿协议签订、直至房屋拆除等工作。 12.录音光盘及文字材料，内容:大泗镇人民政府负责人于勇军以及程刚，就大泗中药养生特色小镇建设项目涉及问题与被拆迁人进行会议沟通，镇长于勇军在回答泗水公司情况时明确表明泗水公司是大泗镇政府下属公司。 上述证据证明与原告洽谈、达成协议的是被告大泗镇人民政府，动迁补偿协议是因被告实施建设项目需要而签订，协议的签订过程都是被告在参与，从评估、公示、动员、发布拆迁细则、洽谈协商、安排签订协议、拆除等环节，被告的主体资格适格，且属于行政诉讼受案范围。同时证明原告房屋区域的集体土地未被依法批准征收，被诉动迁补偿协议违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的强制性规定，被告并无征收原告房屋的法定职权及法律依据，动迁补偿协议无效。 被告大泗镇政府在本院确定的期限内未提交书面质证意见，承办人电话询问时其对原告证据真实性未持异议，但认为主张的委托关系不成立，原告签订的动迁补偿协议合同相对方是泗水公司，具有独立主体资格，本案应属于民事争议范畴。 被告大泗镇政府辩称，一、本案被告主体不适格，2017年3月12日原告与泗水公司经协商签订动迁补偿协议，被告认为合同具有相对性，与原告签订协议的不是被告，被告亦未委托泗水公司与原告签订协议，被告主体不适格。二、本案不属于行政诉讼法第十二条规定的受案范围，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，本案被告作为行政机关，从未与原告签订过任何行政协议，故本案争议不属于行政诉讼法第十二条规定的受案范围，应当由其与泗水公司通过民事途径解决。三，即使本案原告要求确认无效的动迁补偿协议被认定系被告委托泗水公司签订并属于行政协议范围，因协议内容仅涉及房屋和地上附属物的动迁补偿，并不涉及集体土地征收，原告有关动迁补偿协议签订行为违反《土地管理法》强制性规定的主张，没有法律和事实依据。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求或者裁定驳回原告起诉。 被告大泗镇政府未提交证据。 经审理查明，2016年8月20日，被告大泗镇政府与泰州淮海房地产评估咨询有限公司签订房屋征收搬迁补偿股价委托合同，委托该公司承担泰州市大泗镇中药商贸文化街区（一标段）范围内征收搬迁补偿评估工作，泰州市大泗镇大泗社区居民委员会于2017年2月17日对该社区15、16组村民动迁房屋合法面积进行了公示。 2017年2月27日，泰州市高港区人民政府官网上发布《关于成立大泗中药养生小镇建设地块动迁工作领导小组的通知》，内容为：成立以于勇军为组长的工作领导小组，下设动迁工作组，动迁工作组的工作职责为“负责被动迁户入户洽谈、动迁补偿协议签订、交房直至房屋拆除等工作”。2017年3月1日，被告大泗镇政府在微笑大泗微信公众号中发布“【动迁进行时】大泗镇全面启动中药养生小镇动迁工作”的工作动态新闻。2017年3月起，动迁工作组进入村民家中入户洽谈动迁补偿事宜。 2017年3月12日，原告李粉红签订动迁补偿协议，内容为：“为顺利推进大泗中药养生小镇项目建设，提高人民群众生活质量，经双方洽谈，就有关房屋及地上附着物动迁、安置事宜达成如下协议：一、乙方（即原告李粉红户）位于大泗社区**的房屋，总建筑面积426.45平方米，确权合法建筑面积213平方米，乙方选择产权调换拟安置面积平方米。二、乙方选择自拆自建，统一代建的安置方式。三、乙方选择产权调换的补偿和安置：1.经双方共同核实，乙方上述房屋结合成新补偿价为433320元，装潢及附着物补偿价为253635元；2.过渡期为18个月，临时安置补助费为27000元；3.甲方拆除乙方房屋后，给予乙方搬迁补助费4260元，乙方须2017年3月17日前搬迁完毕，并交甲方指定的单位拆除；按期签订协议和搬迁奖励费75078.1元（未按期交房或阻止拆房造成延误扣除该部分奖金）；4.其他补偿合计143221元；5.装饰装潢补贴173985.9元；6.甲方给予乙方房屋和地上附着物补偿总计人民币（大写）壹佰壹拾贰万贰仟伍佰元整；7.自本协议签订五日内，乙方按交房先后顺序，依照甲方确定的选房程序参加选房，安置房源为集镇规划范围内，由乙方自行选择，并按照本次推进农民集中居住安置办法结算差价，安置协议由甲方和乙方另行签订；8.如乙方逾期不参加选房，则视为放弃选房，按照本协议第四条第五款确定的货币补偿价格结算房屋及地上附着物补偿款，甲方不再安置，所造成的一切后果由乙方自行承担……”，泗水公司作为协议甲方加盖印章。2017年3月24日，泗水公司向原告李粉红支付5万元。 2017年5月27日，江苏省人民政府向干德余作出信息公开答复，告知原告房屋所在地集体土地被征收为国有土地征地批准文件的政府信息不存在。 2017年9月28日，原告以高港公安分局为被告向本院提起诉讼，要求确认其未履行法定职责，本院审查后认为原告向高港公安分局报案称其房屋被违法拆迁、土地被违法圈占明显不属于高港公安分局的权限范围或没有事实依据，高港公安分局作出处理与否对原告的合法权益明显不产生实际影响，驳回了原告起诉。原告提起上诉，泰州市中级人民法院审查后认定：“原告系与有关单位签订房屋及附着物动迁补偿协议后，主动将房屋钥匙交有关单位拆除的，也即是原告自愿处分了自己的财产权利。据此，原告报警所称‘特向贵局请求依法立案查处报警申请人房屋被违法强拆以及土地被违法圈占等违法行为’明显无事实依据，且严重与事实不符。”于2018年9月20日作出裁定，驳回原告上诉、维持原裁定。 2018年3月12日，原告李粉红以其房屋所在区域土地未被依法批准征收为由提起本案诉讼，要求确认大泗镇政府委托泗水公司与其签订动迁补偿协议无效。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼。本案争议焦点为:1.泗水公司是否基于被告大泗镇政府委托与原告签订动迁补偿协议；2.动迁补偿协议是否因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。 关于焦点1，原告有关泗水公司受大泗镇政府委托与原告签订动迁补偿协议的主张可以得到支持，理由为被告成立的动迁工作组工作职责包含动迁补偿协议签订的内容，而本案中原告签订动迁补偿协议甲方却是泗水公司加盖印章，未有证据证明泗水公司参与其他动迁事宜，故应认定被告将其成立动迁工作组的部分职权委托泗水公司具体实施，本案所涉动迁补偿协议应认定系被告大泗镇政府委托泗水公司与原告所签订。大泗镇政府为搬迁李粉红户在泰州市大泗镇大泗社区房屋，委托泗水公司与李粉红签订的动迁补偿协议属于行政协议，李粉红就动迁补偿协议提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。 关于焦点2，本案所涉动迁补偿协议，内容约定明确，双方均已签名或盖章，依法已经成立。本案中，李粉红以其房屋所在区域土地未被依法批准征收为由提起本案诉讼，要求确认大泗镇政府委托泗水公司与其签订动迁补偿协议无效，其诉求和理由系依照合同法相关规定提出，未涉及行政优益权的使用，故对本案补偿协议效力争议的处理可参照民事法律规定予以审查。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。本案所涉动迁补偿协议系双方就涉案房屋动迁、置换安置自愿达成、协商一致、真实的意思表示，原告在协议签订后已自愿腾空房屋交付拆除并实际受领部分补偿利益，未有损坏国家、集体或者第三人、社会公共利益的情形，不属于导致合同无效的前四项情形之一。现原告主张无效理由是房屋所在地块土地未被依法批准征收，本院注意到本案所涉动迁补偿协议确定当事人权利义务为被告对原告进行物质补偿、原告则将房屋交被告拆除，协议内容并未涉及土地所有权的变动，且农村村民出卖住房并不为法律所禁止。至于被告取得原告房屋所有权、获得宅基地使用权后是否用于非农建设，与本案动迁补偿协议的效力无关，本案中不予理涉，本院对原告李粉红要求确认动迁补偿协议无效的诉讼请求依法不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，判决如下： 驳回原告李粉红的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李粉红负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费人民币50元。 审 判 长  杨鑫森 人民陪审员  肖桂明 人民陪审员  刘葆久 二〇一八年九月十八日 书 记 员  杨 洁 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。