广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤06行终30号上诉人（原审被告）佛山市南海区里水镇人民政府，住所地佛山市南海区里水镇新兴路12号。法定代表人谭艳玲，镇长。委托代理人孔衍棋，该镇政府工作人员。委托代理人刘燕，广东华鸿律师事务所律师。被上诉人（原审原告）阮玉君，女，1978年5月12日出生，汉族，住广州市东山区。委托代理人刘尚中，广东易春秋律师事务所律师。原审被告佛山市南海区国土城建和水务局，住所地佛山市南海区桂城天佑三路1号。法定代表人陈绍文，局长。委托代理人李明，该局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。原审第三人佛山市南海区里水镇金碧海岸花园第一届业主委员会，住所地佛山市里水镇金碧海岸花园。负责人阳炎，主任。委托代理人周金菊，该业委会委员。上诉人佛山市南海区里水镇人民政府（以下简称里水镇政府）因与被上诉人阮玉君业主委员会备案登记纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初791号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：阮玉君为佛山市南海区里水镇金碧海岸花园小区的业主。2016年7月12日，佛山市南海区里水镇金碧海岸花园第一届业主委员会（以下简称金碧海岸花园业委会）向佛山市南海区里水镇里水社区居民委员会提出备案登记申请，并提交了《佛山市业主委员会备案登记申请表（第一届）》、《业主委员会筹备小组会议记录》、《业主委员会委员候选名单及个人简历》、《投票登记本》、《业委会备案资料》、《业主大会议事规则》、《管理规约》等材料。经审核，佛山市南海区里水镇里水社区居民委员会在“居（村）委会意见”一栏中盖章确认同意进行备案，同时佛山市南海区里水镇房产管理所（以下简称里水镇房管所）在“街道办事处（镇人民政府）意见”一栏中盖章确认同意备案。2016年7月14日，里水镇房管所发出南房里水业备字[2016]2号《备案回执》。另查明，2008年2月29日，南海区政府印发南府〔2008〕45号文件，通知各镇人民政府、街道办事处、区有关单位，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的镇人民政府、街道办事处办理备案。2015年4月30日，里水镇政府印发〔2015〕7号《政府办公会议纪要》，会议同意里水镇国土城建和水务局提出的由里水镇政府授权里水镇房管所负责镇内业主委员会成立的备案工作，备案表加盖里水镇房管所公章。一审法院认为，阮玉君因不服里水镇房管所作出的备案登记而提起诉讼，佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称南海区国土局）认为阮玉君的起诉不属于行政诉讼受案范围。对业主委员会备案登记是否可诉的问题，根据《物业管理条例》第十二条第四款的规定，业主委员会作出的决定，对业主具有约束力，因此，业主委员会的成立是否合法，直接影响到业主的权利义务。又因备案是业主委员会依法成立的必经程序，故业主对备案登记不服提起诉讼属于人民法院行政诉讼的受理范围，南海区国土局的上述主张于法无据，法院不予采纳。根据《物业管理条例》的规定，有权对金碧海岸花园业委会进行备案的机关应为南海区国土局和里水镇政府，里水镇房管所不是法律、法规或者规章规定的备案机关。从里水镇政府印发的《政府办公会议纪要》可以看出，里水镇政府从2015年4月22日开始已将其行使的业主委员会成立备案的日常管理事项转移给里水镇房管所。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，里水镇政府在没有法律、法规或者规章规定的情况下授权里水镇房管所行使备案的职权，应视为委托。阮玉君对里水镇房管所作出的备案登记不服，以里水镇政府为被告提起诉讼，被告主体适格。对于里水镇房管所能否以其名义作出同意备案的问题，一审法院认为，里水镇房管所行使备案的职权，仅是根据里水镇政府的委托，作为受托单位，其只能以委托机关的名义作出备案登记，里水镇房管所对金碧海岸花园业委会提出的备案申请以自己名义作出备案的决定，属于超越职权，依法应予撤销。阮玉君要求撤销里水镇房管所对金碧海岸花园业委会备案申请作出同意备案的决定，法院予以支持。另外，涉案备案行为非南海区国土局作出，故阮玉君以南海区国土局为被告提起诉讼，被告不适格，应裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款、第五十六条第（四）项之规定，判决：一、驳回阮玉君对南海区国土局的起诉；二、撤销里水镇房管所于2016年7月14日作出的同意对金碧海岸花园业委会申请备案的决定。案件受理费50元，由里水镇人民政府负担。上诉人里水镇政府上诉称：一、阮玉君从未质疑过里水镇政府授权其内设机构对该业委会进行备案的权限问题。第二、里水镇政府是镇级综合性行政单位，内设多个机构分管基层行政管理工作。2015年4月22日，里水镇政府书面授权其内设机构房产管理所负责里水镇内的业主委员会成立的备案工作，备案表加盖房管所公章。里水镇房管所在〔2015〕7号《政府办公会议纪要》授权范围内对业委会进行备案的行为，里水镇政府视为是自己实行的备案行为，所以涉案备案回执上加盖的是里水镇房管所的公章，里水镇政府并不认为该备案行为是越权行为。第三、一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，认为里水镇房管所对该业委会的备案行为应以里水镇政府的名义作出并以此为由撤销了该备案决定。里水镇政府认为该司法解释是对行政诉讼主体的规定，并非禁止行政机关内设机构在职责范围内以自己的名义作出行政行为，法无禁止皆可为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，本案所涉备案行为不是越权行为，也不存在其他应予撤销的情形。请求二审法院：1.撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初791号行政判决第二项；2.驳回阮玉君关于撤销对金碧海岸花园业委会备案的诉讼请求。被上诉人阮玉君辩称：一、在本案立案之前，阮玉君不知道备案回执上的盖章情况，故起诉状中只提到了业主委员会成立过程中的问题，但此举并不妨碍人民法院依法审查里水镇房管所是否具有法定的行政授权。二、里水镇政府的内部分工协作对行政相对人不具有效力，因为里水镇房管所不具有相应的行政授权。三、一审法院只是对里水镇政府提交的来自于备案档案的事实予以确认，并非对证据的合法性、关联性予以确认，更不能认为业主委员会已经合法成立。本案法律关系明确，请求二审法院依法驳回里水镇政府的上诉。原审被告南海区国土局辩称，其不是本案适格的被告，一审裁定驳回阮玉君对南海区国土局的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，请求二审法院维持一审判决的第一项。原审第三人金碧海岸花园业委会坚持其在一审诉讼中发表的观点。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”根据上述规定，南海区国土局和里水镇政府均具有对金碧海岸花园业委会的备案申请予以备案的法定职权。因金碧海岸花园业委会没有向南海区国土局申请备案，被诉的备案行为并非由南海区国土局作出，故一审法院裁定驳回阮玉君对南海区国土局的起诉正确，本院予以确认。综合各方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点为里水镇房管所对金碧海岸花园业委会提交的业主委员会备案申请予以备案的行为是否合法。如前所述，对金碧海岸花园业委会予以备案是里水镇政府的法定职权，里水镇房管所并不具有对业主委员会予以备案的法定职权。虽然里水镇政府印发的〔2015〕7号《政府办公会议纪要》授权由里水镇房管所负责镇内业主委员会成立的备案工作，备案表加盖里水镇房管所公章，但该授权行为不产生法定职权移转的法律效果，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，该授权行为应当视为委托。根据委托代理关系的法律特征，除非法律另有规定，代理人应当以委托人的名义而不能以自己的名义作出行政行为。一审法院认为里水镇房管所以自己的名义作出的备案行为属于超越职权为由，决定撤销里水镇房管所对金碧海岸花园业委会予以备案的决定，具有事实和法律依据，本院予以支持。里水镇政府上诉称，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条是对行政诉讼主体的规定，并非禁止行政机关内设机构以自己的名义作出行政行为，法无禁止皆可为。对此本院认为，“法无禁止皆可为”是针对行政相对人而言，对于行政管理者而言，法无授权皆不可为，如果允许里水镇房管所以自己的名义作出业主委员会的备案行为，则违反了“职权法定”的行政法原则，导致行政管理秩序的紊乱，故里水镇政府的该上诉理由不能成立，本院不予采纳。里水镇政府上诉称，阮玉君在一审诉讼中从未质疑过里水房管所的备案权限问题。对此本院认为，行政诉讼的任务是对被诉行政行为的合法性进行全面审查，并不局限于原告提起行政诉讼的理由，里水镇政府的该上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，里水镇政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由佛山市南海区里水镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  陈智扬审 判 员  王 慧二〇一八年一月二十二日法官助理  谢 童书 记 员  黄晓琳