贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔行终1720号上诉人（一审被告）贞丰县人民政府，住所地贵州省贞丰县珉谷镇富民路政府大院。法定代表人郑梦英，县长。委托代理人葛勇，贞丰县人民政府办公室副主任，委托代理权限为特别授权代理。委托代理人杜兴开，贵州天生律师事务所律师，委托代理权限为特别授权代理。上诉人（一审被告）黔西南布依族苗族自治州人民政府，住所地贵州省兴义市沙井街**。法定代表人杨永英，州长。委托代理人刘治钧，黔西南布依族苗族自治州人民政府复议办公室副主任，委托代理权限为特别授权代理。委托代理人闵方岚，黔西南布依族苗族自治州人民政府办公室调查听证科科长，委托代理权限为特别授权代理。被上诉人（一审原告）田兴雷，男，1974年10月28日生，苗族，住贵州省贞丰县。委托代理人李俊军，广西冠鸿律师事务所律师，委托代理权限为特别授权代理。上诉人贞丰县人民政府（以下简称贞丰县政府）、黔西南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔西南州政府）因与被上诉人田兴雷房屋及土地行政征收决定一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2017）黔23行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明：2011年12月31日，贵州省人民政府作出黔府用地函〔2011〕588号《省人民政府关于贞丰县2011年度第二批次城镇建设使用土地的批复》，批准将贞丰县珉谷镇坡旗村、阴滩村、左旗村的集体农用地12.6003公顷转为建设用地，并批准将该集体农用地和集体建设用地、未利用地共计41.0281公顷土地征为国有作为贞丰县2011年度第二批次城镇建设用地。为确保贞丰布依古城项目建设和贞丰电子商贸物流城项目建设顺利开展，中共贞丰县委办公室、贞丰县政府2015年12月31日出具贞委办字〔2015〕183号《关于成立贞丰城市改造建设指挥部的通知》，共同设立贞丰城市改造项目建设指挥部。2016年12月27日，贞丰县发展和改革局、贞丰县住房和城乡建设局共同出具贞发改字〔2016〕267号《关于的批复》，同意按方案开展项目建设。2016年5月13日，贞丰县城乡规划管理委员会（以下简称贞丰县城规委）召开2016年第八次会议，审查通过《贞丰电商批发物流易地移民棚改安置综合商贸城建筑方案设计》。2016年9月9日，贞丰县城规委召开2016年第十二次会议，会议原则通过了《贞丰县电子批发物流园规划方案》。2017年4月26日，黔西南州城乡规划管理委员会（以下简称州城规委）召开第八十三次项目审查会议，会议通过《贞丰县南城片区棚户区改造项目电商批发物流综合商贸城》方案。2016年5月12日，贞丰县政府召开十四届贞丰县政府常务会议，研究审定同意了《贞丰县旧城棚户区及城中村改造项目房屋及土地征收补偿方案（送审稿）》及公布《致贞丰县棚户区改造居民朋友的公开信（送审稿）》、《协商选定房屋征收评估机构公告（送审稿）》。2016年12月26日，贞丰县政府召开十五届县人民政府第1次常务会议，原则同意《贞丰县2010年至2013年因征地所产生的划地安置补偿办法（讨论稿）》。2016年12月30日，中共贞丰县常委会议，研究审定了贞丰县政府提交的城市棚户区改造项目需征收安置地相关问题的报告。2016年1月29日，贞丰县政府作出贞府发〔2016〕2号《县人民政府关于印发的批复》，同意贞丰县住房和城乡建设局起草的《贞丰县2017年度城市棚户区改造实施方案》。2017年4月28日，贞丰县住房和城乡建设局出具《关于贞丰县2017年珉谷街道办片区城市棚户区改造项目（电商批发物流园片区）房屋征收确权结果公示的公告》，对棚户区改造项目涉及被征收房屋确权结果进行公示。2016年6月6日，贞丰县住房和城乡建设局作出《关于贞丰县南城片区电子商贸批发物流园城中村棚户区改造项目被征收人协商选定房屋征收评估机构的公告》，拟让被征收人在具有评估资质的三家候选机构中或符合条件的其他机构中，协商选定一家。并于2017年4月29日，作出《关于贞丰县2017年珉谷街道办片区城市棚户区改造项目(电商批发物流园片区)被征收房屋市场价格的初步评估结果公示》。2017年3月21日，贞丰县住房和城乡建设局召开专题会议，并形成《关于贞丰县2017年珉谷街道办片区城市棚户区改造项目（电商批发物流园片区）评估机构选定的专题会议纪要》。后贞丰县住房和城乡建设局与贵州惠仕房地产资产评估有限公司签订《房屋征收评估委托合同》，委托该公司对贞丰县电子商贸批发物流园改造项目城市棚户区房屋征收红线范围内的房屋及土地进行评估。2016年5月25日，贞丰县政府作出贞府函〔2016〕89号《关于的批复》，同意上述安置补偿方案。同年6月5日，贞丰县政府作出《关于征求公众意见的公告》，就安置补偿方案征求公众意见，并形成了《贞丰县城市棚户区改造房屋及土地征收安置补偿方案公示意见建议反馈汇总表》。2017年4月27日，贞丰县政府作出《关于贞丰县城市棚户区改造房屋及土地征收安置补偿方案意见建议反馈的回复公告》，对被征收户反映的问题作出回复。2016年6月12日，贞丰县棚户区改造工作领导小组出具《贞丰县南城片区城市棚户区改造项目电商批发物流综合商贸城专户资金证明》，证实该项目总投资275588.59万元，目前已经支付房屋征收补偿1.1亿元。2017年6月2日、6月5日，贵州金城投资开发有限责任公司分别在贵州省农村信用社存入2016年棚改项目拆迁补偿款6000万元和5000万元。2017年5月5日，贞丰县政府作出《关于2017年珉谷街道办片区城市棚户区改造项目（电商批发物流园片区）房屋及土地征收的决定》（以下简称征收决定）。一审法院认为，贞丰县政府作出的征收决定是否合法包括以下内容：一、项目是否符合公共利益的需要；是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；属于保障性工程建设、旧城区改建的，是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。公共利益是指一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面。本案征地所涉项目是珉谷街道办片区城市棚户区改造项目，虽然该项目包含了电商批发物流园。贞发改字〔2016〕267号《关于的批复》中载明，项目总规划用地面积327341.2平方米，其中包含商业、住房面积，客运站面积，博物馆面积、农贸市场、电商大厦面积等。即其整个项目是包含居民居住、客运站等公共事业的商用一体综合用途的工程。该项目的实施是为了优化用地布局，整理现有的土地资源，推进旧城改造，提升城市功能，推动城市发展和建设，促进经济发展，有利于改善居住条件，改善居民生活，受益对象是不特定的大多数人。故不能简单的以该项目是否存在商业性质作为界定公共利益的标准。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织事实的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建的需要……”之规定，涉案项目包含公共利益。本案中，贞丰县政府在庭审中提交了《关于贞丰县南城片区城市棚户区改造项目（电商批发物流综合商贸城）符合城乡规划的说明》载明：该项目符合贞丰县城市建设总体规划，规划方案分别得到州、县城规委的审查通过。本案一审被告在举证时限内未提交县城总体规划或《贞丰县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中城镇规划内容，其是否符合土地利用总体规划、城乡规划均不得而知。而对于是否纳入专项规划，是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，是否符合国民经济和发展规划，一审被告亦未提交任何证据予以证实。二、项目是否符合征补条例中关于作出征收决定有关程序性规定。根据征补条例第十条、第十一条、第十二条、第十三条之规定，国有土地上房屋征收作出征收决定的程序是：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县人民政府；市、县级人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，然后将征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公布（其中，因旧城改造征收房屋的，多数人认为征收补偿方案不符合规定的，组织由被征收人和公众代表参加的听证会，根据听证会情况修改方案）；进行社会稳定风险评估；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；作出房屋征收决定；公告。第一，本案中，贞丰县政府于2016年5月25日批复同意贞丰县住房和城乡建设局拟制的《贞丰县城市棚户区改造房屋及土地征收安置补偿方案》，并于同年6月5日作出《贞丰县人民政府关于征求公众意见的公告》，就上述征收安置补偿方案征求公众意见。2016年8月15日针对公众反馈意见进行回复，并就回复进行公告；第二，对于是否进行了稳定风险评估的问题，一审被告方并未提供任何证据予以证实；第三，对于征收补偿费是否足额到位、专户存储、专款专用的问题。一审被告方提交了贞丰县棚户区改造工作领导小组办公室出具的《贞丰县南城片区城市棚户区改造项目电商批发物流综合商贸城专户资金证明》，证实该项目总投资是275588.59万元，目前已支付房屋征收补偿1.1亿元。对此，上述法条规定需要进行专户存储、专款专用、足额到位的是“征收补偿费用”，一审被告并未证实已将涉及征收的所有房屋补偿费足额准备到位，而上述已经支付的1.1万元，根据贵州省农村信用社《进账回单》记载，2017年6月2日和6月5日，贵州金城投资发展有限责任公司在该银行分两次分别存入6000万元和5000万元。因此，该征收补偿款支付的时间是在征收决定作出之前，与法律规定不符；第四，征收决定是否进行了公告的问题，一审被告对此并未进行举证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第三十四条之规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告拒不提供或者无正当理由未提供证据，视为没有相应证据。故此，贞丰县政府作出的征收决定程序不合法。但从一审被告庭审陈述，及其提交的《关于贞丰县2017年珉谷街道办片区城市棚户区改造项目（电商批发物流园片区）房屋征收确权结果公示的公告》等材料，可认定，涉案项目涉及征地几百户，而讼争征收决定是针对所有被征收户作出，若撤销，可能会给社会公共利益造成重大损害。黔西南州政府收到田兴雷的复议申请后，作出受理通知，并通知被申请人答复等方作出行政复议决定，程序合法。但其决定维持贞丰县政府违法作出的征收决定不当。行政复议决定应予撤销。综上，根据征补条例第八条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条，行政诉讼法第三十四条、第七十四条第一款第（一）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销黔西南州政府2017年7月26日作出的《行政复议决定书》（州府行复决字〔2017〕57号）；二、确认贞丰县政府2017年5月5日作出的征收决定违法。案件受理费50元，由贞丰县政府承担。一审宣判后，贞丰县政府、黔西南州政府均不服，向本院提起上诉。上诉人贞丰县政府上诉称：1.一审判决认定涉案征收行为是否纳入市、县及国民经济规划和社会发展年度计划，是否符合国民经济和社会发展规划，上诉人未提交任何证据予以证实，属于认定事实错误。本案审理中，上诉人向法庭提交了判决书中载明的第三组证据中的第3、4、5项证据，均证明涉案征收行为所涉及的土地已经贞丰县城规委和州城规委审查通过并批准实施，第五组证据中的贞丰县政府2016年度《政府工作报告》中对涉案土地的规划进行明确，充分证明了涉案征地征收行为已纳入市、县级国民经济规划和社会发展年度计划。根据行政诉讼法第三十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十七条的规定，对于涉及公共利益，案情复杂的案件，人民法院有责任也有必要要求上诉人提供或补充相关证据。且，上诉人于2017年9月8日在征得一审承办法官同意后，已将《贞丰县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》邮寄一审法院。2.一审判决认定上诉人未提供证据证明进行了社会稳定风险评估，认定事实错误。2017年9月7日，上诉人收集整理40份证据材料向一审法院提交。2017年9月8日，上诉人又通过短信与一审法院承办法官联系，征得同意后，上诉人通过邮寄方式将后续收集的4项证据材料邮寄给一审法院，后续提供的证据材料中第3项为《社会稳定风险评估报告书》。3.一审判决错误理解有关征收补偿费的行政法规规定，且错误认定了征收决定的作出与征收补偿款支付的时间关系。征补条例第十二条第二款规定的“足额到位”是指上诉人作出征收决定的补偿费足额到位。因征收补偿费专户本身应是在作出征收决定后才能开立，作出征收决定前，征收补偿费显然不可能存入专户中。上诉人提交的第六组证据中《贞丰县南城片区城市棚户区改造项目电商批发物流综合商贸城专户资金证明》的出具时间是2017年6月12日，而征收决定作出时间是2017年5月5日，一审判决认定“该征收补偿款的支付时间是在征收决定作出之前”，颠倒了两者的时间顺序。同时，该项目资金已经在征收决定前通过《黔西南州财政局和州住房和城乡建设局关于下达2016年中央财政城镇保障性安居工程专项资金的通知》（州财综[2016]69号，以下简称州财综[2016]69号通知）、《贞丰县财政局关于贞丰县2016年城中村棚户区改造项目有关事宜的通知》（贞财字[2016]36号，以下简称贞财字[2016]36号通知）及52239040-2016年《固定资产借款合同》（安龙字0055号，以下简称安龙字0055号合同）得到中央财政棚户区改造专项基金及农发行融资资金的来源保障，且在本案开庭审理前，上诉人客观上已经向已经签约的被征收户支付征收补偿款共计1.1亿元，这已证明补偿费用足额到位。4.一审判决认定上诉人在征收决定作出后未进行公告，认定事实错误。上诉人作出征收决定后，于2017年5月6日在征收范围阴滩村党员活动室宣传栏、阴滩村路口及村内交通要道等村人员密集场所通过张贴方式进行公告，有公告照片印证。综上所述，本案涉及征收红线范围内广大被征收人的公共利益，尤其对已经签约的约383户被征收人顺利回迁安置利益将产生直接重大影响。一审认定事实不清，审理程序违法，故请求：撤销一审判决，依法将本案发回重审。上诉人黔西南州政府上诉称：1.一审判决以“是否符合土地利用总体规划、城乡规划均不得而知。是否纳入专项规划，是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，是否符合国民经济和发展规划，未提交证据证明”的理由不符合事实。举证期限内，黔西南州政府于2017年9月6日提交的证据材料目录中第4项、第11项明确将规划情况材料提交一审法院。二上诉人提交的《贞丰县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《政府工作报告》证明该项目在已××规划××丰县县城总体规划和控制性详细规划指导下完成项目修建性详细规划的编制，且经贞丰县城规委审查通过后报州城规委，经州城规委专家技术审查和行政审查通过后，形成会议纪要，会议纪要及出具的审查意见为项目符合规划，同意项目方案，证明该项目符合征补条例第九条的规定，法院不应对该结论提出质疑，应予采信。2.关于是否进行社会稳定风险评估报告的问题。复议期间，贞丰县政府提交了该项目已经进行社会稳定风险评估的证据，一审举证期限内，黔西南州政府于2017年9月6日提交的证据材料目录中第三组第14项明确将《贞丰县南城片区城市棚户区改造项目电商批发物流综合商贸城社会稳定风险评估报告书》提交一审法院，且贞丰县政府也向一审法院提交了该份证据。该项目的社会稳定风险评估报告书经贵州智联社会风险评估有限公司进行编审，结论为“从维护社会稳定来看，项目实施是可行的”。3.关于征收补偿费是否足额到位、专户存储、专款专用问题。该项目整合棚户区改造、划门面安置、易地扶贫搬迁安置三种不同需求，工程建设其他费用中包含了“征地费（58922.4万元）和拆迁补偿费（23271.35万元）”两项合计约8.2亿元。征收决定作出前，州财综[2016]69号通知、贞财字[2016]36号通知及安龙字0055号合同证明该项目已得到中央财政棚户区改造专项资金及农发行融资，资金来源是稳固和有保障的。且此项目涉及400多户，除处于诉讼中的53户没有签约外，其余涉及征地的300多户均已领取了补偿款，证明被征收人的实体利益并未受到影响，也反映出该项目的征收补偿款是保障充分的。4.关于征收决定公告的问题。征收决定作出后，已经张贴公告，贞丰县政府有照片留存，且公告中告知了救济途径。被征收人在复议和一审中均未对此提出异议，此问题并非争议焦点。5.关于复议维持的理由。综合全案，贞丰县政府是适格的征收主体，该项目涉及的土地经省政府批复征为国有，州城规委第83次审查会对该项目进行审查，经贞丰县城乡规划、国土部门审查符合规划、用地条件，符合征补条例规定的公共利益需要，符合法定征收条件。征收补偿方案报经贞丰县政府审批，公告征求意见、梳理汇总、反馈回复、修改、补充通知、调查登记、调查结果公布、复核、社会稳定风险评估、资金筹措有保障等程序符合法律规定。该征收行为合法。对于被征收人未提出异议且不影响被征收人权利的征收决定公告举证这一程序轻微瑕疵问题，不宜适用行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项的规定判决。被上诉人在复议和一审中提出的补偿问题属于补偿法律关系，不宜在本案中审查，该理由不应得到支持。综上所述，本案征收决定在实体上完全符合法律规定，严格按照法律程序审查仅存在资金足额到位和征收决定作出后公告这点举证不力问题。一审判决确认违法属于认定事实不清，适用法律不当。请求：撤销一审判决，依法改判维持征收决定。被上诉人田兴雷答辩称：1.涉案征收决定程序不合法。本案中，上诉人在法定期限内并未举证证明涉案征收项目符合征补条例的第九条规定；未能举证证明曾组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，未组织被征收人和公众代表参加听证会；一审庭审时，上诉人没有出示《社会稳定风险评估报告书》当庭质证，也未主张已将该份证据提交一审法院，应当承担举证不利后果；上诉人所举的证据不足以证明征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。且上诉人声称的州财综[2016]69号通知、贞财字[2016]36号通知及安龙字0055号合同在一审举证期间，其未提交该证据，视为没有证据；上诉人声称房屋征收决定后及时公告，但未能举证，应当承担举证不利后果；上诉人是否作出被征收人协商选定房屋征收评估机构的公告，其未能举证证明；上诉人也没有举证证实涉案项目经过发展改革立项审批，该项目不合法。2.涉案项目征收决定系基于商业利益需要，非公共利益需要，不符合征收条件，且征收对象错误。涉案土地位于贞丰县塔山大道和新丰路向西延伸段，该土地系贞丰县政府于2006年因征收农村集体土地划拨给被上诉人的安置地，该地块已经有关部门统一规划，且部分村民已经在安置地上建房，其不属于棚户区范围。贞丰县政府将涉案土地作为征收对象，属于对象错误，违反法律法规的相关规定。3.上诉人不提供证据或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。上诉人声称于2017年9月8日向一审法院邮寄了《贞丰县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《贞丰县珉谷街道办安置点2017年易地扶贫变迁工程2016提前实施方案》、《贞丰县南城片区城市棚户区改造项目电商批发物流综合商贸城可行性研究报告》等材料，但在上诉人提供的证明目录上没有包含以上材料，对其声称邮寄了以上材料，但到目前为止，被上诉人没有见过这些材料，一审法院法官多次到邮件收发室寻找也没有找到，一审法院曾发函要求上诉人提交该材料，但上诉人都拒绝提交。故应当视为上诉人没有提交证据，承担举证不能后果。且上诉人上诉期间向法院提交的安龙字0055号合同、州财综[2016]69号通知、贞财字[2016]36号通知、《2016年保障性安居工程专项资金分配表》、《贵州省贞丰县城区控制性详细规划动态维护》、《贵州省贞丰县城区控制性详细规划动态维护土地利用规划图》、《城市总体规划》、县人民政府关于对《贞丰县城市控制性详细规划-动态维护》的批复、贞府专议[2014]110号文件、公告照片未能在一审举证期内提供，系逾期提交证据，应视为没有证据，不能作为定案依据。4.上诉人一审举证期间提交的部分证据系作出征收决定后补制，违反行政诉讼法规定，该部分证据不具有法律效力。贞丰县政府一审时提供但未在复议期间提供的证据有：证据目录中的序号分别为3、4、14、21、22、23、24、25、26、27、28、29、39的证据。行政复议期间，贞丰县政府向黔西南州政府提交的证据系作出征收决定时确已存在的所有证据，其在一审期间增加的证据系后期补制，不具有真实性和合法性，不应作为定案依据。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求：依法维持一审判决。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“2017年6月2日、6月5日，贵州金城投资开发有限责任公司分别在贵州省农村信用社存入2016年棚改项目拆迁补偿款6000万元和5000万元”事实不当，应认定为2017年5月19日、6月5日，贵州金城投资开发有限责任公司分别在贵州省农村信用社存入2016年棚改项目拆迁补偿款5000万元和6000万元。另查明，黔西南州政府一审庭审中就被诉征收决定的举证质证意见为“证据与贞丰县政府提交的证据一致”。2017年9月8日，贞丰县政府以邮特快专递EMS方式向一审法院补交四份材料，分别为：贞丰县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要；贞丰县珉谷街道办安置点2017年易地扶贫搬迁工程（2016年提前实施）实施方案（代可行性研究报告）；贞丰县南城片区城市棚户区改造项目电商批发物流综合商贸城社会稳定风险评估报告书；贞丰县南城片区城市棚户区改造项目电商批发物流综合商贸城可行性研究报告。本案的争议焦点是：1.贞丰县政府2017年5月5日作出征收决定的行政行为是否合法？2.黔西南州政府2017年7月26日作出《行政复议决定书》（州府行复决字〔2017〕57号）的行政行为是否合法？本院认为，关于焦点一，贞丰县政府作出征收决定的行政行为是否合法的问题。根据征补条例第四条、第八条、第九条之规定，市、县级人民政府作为其行政区域的房屋征收与补偿主体，为了旧城区改建等公共利益的需要，在符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划以及市、县级国民经济和社会发展年度计划（以下简称四规划一计划）的基础上，可以开展房屋征收等各项建设活动。同时，根据征补条例第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条之规定，进行国有土地上房屋征收活动，首先，应当由房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县人民政府；市、县级人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公布（其中，因旧城改造征收房屋的，多数人认为征收补偿方案不符合规定的，组织由被征收人和公众代表参加的听证会，根据听证会情况修改方案）；其次，还应当进行社会稳定风险评估，涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。且征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；再次，房屋征收部门还应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织摸底调查、登记，并将调查结果向被征收人公布；最后，作出房屋征收决定，并及时予以公告，告知征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。第一，涉案项目是否符合公共利益的问题。本案中，上诉人贞丰县政府为了优化用地布局，整理现有的土地资源，推进旧城改造，提升城市功能，推动城市发展和建设，促进经济发展，开展珉谷街道办片区城市棚户区改造项目，该项目总规划用地面积327341.2平方米，其中包含商业、住房面积，客运站面积，博物馆面积、农贸市场、电商大厦面积等，虽然涉案项目部分包含了电商批发物流园，但整个项目是包含居民居住、客运站等公共事业的商用一体综合用途的工程，有利于改善一定范围内公众的居住条件和居民生活，受益对象是不特定的大多数人。故涉案项目包含公共利益，符合征补条例第八条第（三）、（四）、（五）项之规定。被上诉人认为该项目部分包含了电商批发物流园，故并非公共利益的主张不能成立，本院不予采信。第二，涉案征收决定是否符合“四规划一计划”的问题。如前所述，涉案项目属于珉谷街道办片区城市棚户区改造项目，根据征补条例第九条第一款之规定，贞丰县政府开展涉案项目房屋征收活动时，应当符合“四规划一计划”。但从一审法定期限内的举证情况及一审庭审时的举证、质证情况看，上诉人贞丰县政府并未提供充分、合法、有效的证据证实涉案项目符合“四规划一计划”。其提出的“向法庭提交了判决书中载明的第三组证据中的第3、4、5项证据，均证明涉案征收行为所涉及的土地已经贞丰县城规委和州城规委审查通过并批准实施，第五组证据中的贞丰县政府2016年度《政府工作报告》中对涉案土地的规划进行明确，充分证明了涉案征地征收行为已纳入市、县级国民经济规划和社会发展年度计划”的主张，经查，一审贞丰县政府提交的第三组证据中的第3、4、5项证据分别为：贞丰县城乡规划管理委员会2016年5月3日贞城规委专议〔2016〕8号《会议纪要》、贞丰县城乡规划管理委员会2016年9月9日贞城规委专议〔2016〕12号《会议纪要》和黔西南州城乡规划管理委员会2017年4月26日州城规委专议〔2017〕2号《第八十三次项目审查暨绿色小镇、易地扶贫搬迁安置点规划建设项目审查会议纪要》，其中虽提及涉案项目，但实质并非征补条例第九条第一款所规定的“四规划一计划”，且该三份证据以及第五组证据中的贞丰县政府2016年度《政府工作报告》也不足以证实涉案项目的房屋征收活动符合“四规划一计划”，故对贞丰县政府的该项主张，本院不予支持。关于黔西南州政府上诉中提出的其提交的证据材料目录中第4项、第11项证据证实该项目符合征补条例第九条规定的主张，经查，第4项证据实质为贞丰县政府提交的第三组证据的第3、4号证据，第11项证据即“《贞丰县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》”，因黔西南州政府在一审庭审时就涉案征收决定的举证质证意见为“证据同贞丰县政府举证一致”，故第11项证据并未当庭出示并进行质证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第一款“证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据”之规定，第11项证据属于未经庭审质证的证据，不能作为定案依据。故对黔西南州政府的该项主张，本院不予支持。第三，涉案征收决定作出程序是否合法的问题。本案中，贞丰县政府于2016年5月25日批复同意贞丰县住房和城乡建设局拟制的《贞丰县城市棚户区改造房屋及土地征收安置补偿方案》，并于同年6月5日作出《贞丰县人民政府关于征求公众意见的公告》，就征收安置补偿方案征求公众意见。2017年4月27日，贞丰县政府作出《关于贞丰县城市棚户区改造房屋及土地征收安置补偿方案意见建议反馈的回复公告》，对公众反馈意见进行回复并公告。2017年4月28日，贞丰县住房和城乡建设局出具《关于贞丰县2017年珉谷街道办片区城市棚户区改造项目（电商批发物流园片区）房屋征收确权结果公示的公告》，对棚户区改造项目涉及被征收房屋确权结果进行公示。2017年5月5日，贞丰县政府作出涉案征收决定。首先，关于涉案征收决定是否根据征补条例第十二条第一款之规定进行社会稳定风险评估的问题。根据一审举证及庭审举证、质证情况看，贞丰县政府并未提供相应证据予以证实。黔西南州政府虽上诉中主张“于2017年9月6日提交的证据材料目录中第三组第14项明确将《贞丰县南城片区城市棚户区改造项目电商批发物流综合商贸城社会稳定风险评估报告书》提交一审法院”，但因其庭审中主张“证据同贞丰县政府举证一致”，致使该份证据亦未经庭审质证，不得作为定案依据。且其提交的仅是《贞丰县南城片区城市棚户区改造项目电商批发物流综合商贸城社会稳定风险评估报告书》封面，并无该报告书文本内容，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（一）项之规定，故对黔西南州政府的该项主张，本院不予支持。其次，关于涉案征收决定是否符合征补条例第十二条第二款之规定，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的问题。贞丰县政府及黔西南州政府一审时提交了贞丰县棚户区改造工作领导小组于2016年6月12日出具的《贞丰县南城片区城市棚户区改造项目电商批发物流综合商贸城专户资金证明》，其中载明涉案项目“总投资275588.59万元……目前已经支付房屋征收补偿1.1亿元”，并在该证明中附贵州省农村信用社2017年5月19日、2017年6月2日进账回单，其中显示贵州金城投资开发有限责任公司先后分别存入“2016年棚改项目拆迁补偿款”5000万元和6000万元。二上诉人据此主张涉案项目房屋征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用，但该资金证明首先仅是对涉案项目投资数额及已支付征收补偿款的说明，其次其附件内容表明在涉案征收决定作出后，该“拆迁补偿款”先后到账5000万元和6000万元，故该资金证明并不足以证实涉案征收决定符合征补条例第十二条第二款之规定。二上诉人提出“该项目资金已经在征收决定前通过州财综[2016]69号通知、贞财字[2016]36号通知及安龙字0055号合同得到中央财政棚户区改造专项基金及农发行融资资金的来源保障，且在本案开庭审理前，上诉人客观上已经向已经签约的被征收户支付征收补偿款共计1.1亿元，这已证明补偿费用足额到位”的主张不能成立，本院不予支持。最后，关于涉案征收决定是否及时公告的问题。贞丰县政府于2017年5月5日作出涉案征收决定，二上诉人虽上诉称“于2017年5月6日在征收范围阴滩村党员活动室宣传栏、阴滩村路口及村内交通要道等村人员密集场所通过张贴方式进行公告，有公告照片印证”，但其在法定举证期限内并未提供合法有效的证据证实该项主张。贞丰县政府上诉期间向本院提交了两份电脑截图图片用以证明涉案征收决定已张贴公告，该两份图片显示截屏时间为2018年4月18日，截屏中的公告照片创建时间为2017年5月7日。一方面，该两份图片不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条之规定，不属于新证据；另一方面，其属于贞丰县政府无法定正当事由逾期提供的证据，依据行政诉讼法第三十四条之规定，应当视为没有证据。故贞丰县政府作出的涉案征收决定不符合征补条例第十三条第一款之规定，二上诉人提出涉案征收决定已及时发布公告的主张不能成立，本院不予支持。另，贞丰县政府于2017年9月8日向一审法院邮寄提交了贞丰县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、贞丰县珉谷街道办安置点2017年易地扶贫搬迁工程（2016年提前实施）实施方案（代可行性研究报告）、贞丰县南城片区城市棚户区改造项目电商批发物流综合商贸城社会稳定风险评估报告书、贞丰县南城片区城市棚户区改造项目电商批发物流综合商贸城可行性研究报告等四份材料，用以证明涉案征收决定符合“四规划一计划”，且已进行社会稳定风险评估。贞丰县政府的邮寄时间虽在一审法定举证期限内，但因该四份材料在一审庭审中并未当庭出示，予以举证质证，不能作为审查认定涉案征收决定合法性的定案依据。退一步讲，即便将该四份材料作为证据予以认定，亦只能确认贞丰县政府在开展涉案征收活动过程中进行了社会稳定风险评估，但不足以证实征收决定符合征补条例第九条第一款之规定。故二上诉人提出已在法定期限内完成举证责任，所提交证据材料证实征收决定合法，一审审判程序违法的主张不能成立，本院不予支持。关于焦点二，黔西南州政府作出《行政复议决定书》（州府行复决字〔2017〕57号）的行政行为是否合法的问题。上诉人黔西南州政府收到被上诉人的复议申请后，依法及时作出受理通知，并通知被申请人答复，经审查于2017年7月26日作出《行政复议决定书》（州府行复决字〔2017〕57号），并依法及时送达。但其就不同的申请人不同时间段的不同申请请求予以合并审查后，作出一份行政复议决定，复议程序瑕疵，且其决定维持贞丰县政府作出的涉案征收决定主要证据不足，依据行政诉讼法第七十条第（一）项之规定，一审判决予以撤销并无不妥。上诉人黔西南州政府认为征收决定实体上完全符合法律规定，应当予以维持的主张不能成立，本院不予支持。综上所述，贞丰县政府因珉谷街道办片区城市棚户区改造项目需要，于2017年5月5日作出的征收决定不符合四规划一计划，征收补偿费用未足额到位，不符合征补条例第九条、第十二条及第十三条第一款之规定，违反了法定程序，依据行政诉讼法第七十条第（三）项之规定，应当予以撤销。但因该征收决定涉及公共利益，并涉及该项目所有被征收人，数量多、范围广，若判决予以撤销，给社会公共利益可能会造成重大影响和损害，依据行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项之规定，一审对涉案征收决定判决确认违法并无不妥。二上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审认定基本事实清楚，审判程序合法，适用法律法规正确，依据行政诉讼法第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贞丰县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 柏 松审判员 罗长虹审判员 谢璐凯二〇一八年九月五日书记员 汪 杨