山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁02行终688号 上诉人（原审原告）解永升。 被上诉人（原审被告）莱西市综合行政执法局。 法定代表人李春雷，局长。 委托代理人陈先友，系该单位副局长。 委托代理人王秀娜，山东恒日律师事务所律师。 上诉人解永升因诉被上诉人莱西市综合行政执法局不履行法定职责一案，不服山东省莱西市人民法院（2018）鲁0285行初39号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年12月19日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人解永升，被上诉人莱西市综合行政执法局的出庭负责人副局长陈先友、委托代理人王秀娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告解永升系莱西市水集街道办事处义谭店村村民。2017年8月30日，原告通过快递向被告寄送《查处违法建设申请书》，要求被告对青岛XX置业有限公司没有办理《建设工程规划许可证》擅自施工的行为进行查处。2018年2月22日，被告作出《关于解永升答复意见书》，认为青岛XX置业有限公司已于2016年办理了《建设工程规划许可证》，没有违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，不构成违法行为，依法不应处罚。原告不服，诉至法院。 原审法院认为，依据《中共莱西市委办公室莱西市人民政府办公室关于印发的通知》（西办发〔2016〕8号）的规定，被告具有对本行政区域内的城乡规划工作进行管理的主体资格及法定职权。被告所举证据能够证实，其在接到原告的查处违法建设申请后进行了调查，查实青岛XX置业有限公司已于2016年办理了《建设工程规划许可证》，没有违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，不构成违法行为，依法不应处罚，并将该情况向原告函告，故被告不存在不履行法定职责的情形。原告的诉讼请求，理据不足，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告解永升的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告解永升负担。 上诉人解永升不服原审法院判决，上诉称：上诉人承包的土地名称为报洼，四至范围位于上海路南、××东、××、××北，该地块在上述四至范围之内。2003年6月11日，莱西市政府组织莱西市国土资源局、农业局、公安局、水集街道办事处等部门，在与上诉人未达成任何补偿安置协议的情况下，非法强占上诉人承包土地，同时将上诉人耕地里的果树全部铲除。上诉人于2004年复耕，2013年在未与上诉人协商给予任何补偿的情况下，再次征收上诉人承包土地，导致上诉人经济遭受巨大损失。上诉人于2016年6月5日向莱西市规划管理局提出政府信息公开申请，得知青岛XX置业有限公司于2016年2月29日才办理了《建设工程规划许可证》。但该公司于2014年3月就进行了施工，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的要求。上诉人于2017年8月30日向被上诉人发出《查处违法建设申请书》，被上诉人于2018年2月22日作出答复意见书称：违法行为二年内未被发现的，不再给予行政处罚。被上诉人答复明显错误。请求：撤销山东省莱西市人民法院（2018）鲁0285行初39号行政判决；撤销被上诉人作出的《关于解永升答复意见书》；判令被上诉人重新作出答复；本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人莱西市综合行政执法局答辩称：一、上诉人诉讼主体不适格。当行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益有利害关系或者产生实质影响时，该公民、法人或者其他组织享有上诉人资格。本案中，上诉人并非被上诉人行政处罚相对人，且被上诉人是否对青岛XX置业有限公司作出行政处罚都不会对上诉人的合法权益产生实质影响，上诉人不能从中获得相应利益。同时，上诉人非常清楚其向被上诉人举报时，涉案工程项目已经取得规划审批手续的事实。因此，上诉人与被上诉人查处青岛XX置业有限公司的行为没有法律上和事实上的利害关系，显然不符合行政诉讼的主体资格。二、被上诉人作出的《关于解永升答复意见书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。2017年8月底，被上诉人水集执法中队在收到上诉人解永升提交的《查处违法建设申请书》后。立即组织执法人员对青岛XX置业有限公司进行了调查。经查，青岛XX置业有限公司涉案项目已于2016年办理了《建设工程规划许可证》，对此，上诉人在行政起诉书中也有确认。因此，依据现有调查事实和上诉人向被上诉人举报时涉案青岛XX置业有限公司工程建设状态，被上诉人依法对上诉人作出了《关于解永升答复意见书》，认为青岛XX置业有限公司没有违反《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，不构成违法建设行为，依法不应处罚。针对上诉人所反映的青岛XX置业有限公司在2014年3月进行施工问题，依据《中共莱西市委办公室、莱西市人民政府办公室关于印发的通知》（西办发[2016]8号）精神，被上诉人于2016年8月底整合城市管理（市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政公用、市场监管）、文化市场、农业、畜牧兽医、渔业、商务、旅游等领域执法职责，依法独立行使有关行政执法权，并承担相应法律责任，因此，对于2014年3月发生的未取得《建设工程规划许可证》擅自开工行为，被上诉人无此处罚权。另外，从上诉人所称2014年3月发现擅自开工行为到向被上诉人发出《查处违法建设申请书》之日时，违法行为已经超过两年实现，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。综上，被上诉人所作《答复意见书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，应依法予以驳回。 对于原审法院的审判程序,上诉人未提出异议,经本院审查,确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审中提供的证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对于证据的认定意见，并据此确认原审判决已认定的基本事实。本院另查明，上诉人2017年9月2日向被上诉人邮寄《查处违法建设申请书》，要求对青岛XX置业有限公司2014年3月没有办理《建设工程规划许可证》即进行施工的行为予以查处，被上诉人办公室2017年9月4日签收上述申请书。被上诉人2018年2月22日作出的《关于解永升答复意见书》对上诉人的答复意见为：“一、针对青岛XX置业有限公司没有办理《建设工程规划许可证》擅自开工问题，经我局水集中队规划二队执法人员调查核实，青岛XX置业有限公司已于2016年办理了该项目的《建设工程规划许可证》。二、针对你所反映的青岛XX置业有限公司在2014年3月进行施工问题，依据《中共莱西市委办公室、莱西市人民政府办公室关于印发的通知》（西办发[2016]8号）精神，我局于2016年8月底整合城市管理（市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政公用、市场监管）、文化市场、农业、畜牧兽医、渔业、商务、旅游等领域执法职责，依法独立行使有关行政执法权，并承担相应法律责任，因此，对于2014年3月发生的未取得《建设工程规划许可证》擅自开工行为，我局无此处罚权。另外，从你所称2014年3月发现擅自开工行为到向我局发出《查处违法建设申请书》之日时，违法行为已经超过两年时限，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。综上，依据现有调查事实和你向我局发出《查处违法建设申请书》时涉案青岛XX置业有限公司工程建设状态，我局认为，青岛XX置业有限公司没有违反《中华人民共和国城乡建设规划法》相关规定，不构成违法建设行为，依法不应处罚。” 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人所作涉案被诉《关于解永升答复意见书》是否合法。 1、被上诉人所作涉案《关于解永升答复意见书》程序违法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算： （一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。本案中，2017年9月2日，上诉人通过快递向被上诉人莱西市综合行政执法局邮寄《查处违法建设申请书》，要求被上诉人查处青岛XX置业有限公司没有办理《建设工程规划许可证》擅自施工的行为。被上诉人莱西市综合行政执法局9月4日签收上述申请，但被上诉人直至2018年2月22日才作出涉案答复意见书，明显超过法定的60日的履职期限，程序违法。 2、被上诉人莱西市综合行政执法局所作涉案《关于解永升答复意见书》事实不清、适用法律错误。 本案中，被上诉人莱西市综合行政执法局所作涉案答复理由之一为被上诉人莱西市综合行政执法局对上诉人要求查处的涉案违法建设行为无处罚权。根据《中共莱西市委办公室莱西市人民政府办公室关于印发的通知》（西办发〔2016〕8号）第二条的规定，被上诉人莱西市综合行政执法局具有行使本行政区域内城市规划管理方面的行政执法权，故被上诉人莱西市综合行政执法局该答复理由错误，应予纠正。 对于被上诉人莱西市综合行政执法局答复所称，上诉人2014年3月发现擅自开工行为到向被上诉人发出《查处违法建设申请书》之日时，违法行为已经超过两年时限，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚的理由，根据《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。本案中，对于原告所称涉案承包地已经被涉案开发企业占用施工建设，被上诉人莱西市综合行政执法局对此并未予以否认。根据被上诉人涉案答复内容，被上诉人在未对涉案开发企业在2016年2月29日取得《建设工程规划许可证》之前是否存在擅自开工建设的事实予以调查、认定的情况下，即作出违法行为已经超过两年时限的涉案答复，显然事实不清，且不符合上述规定，故被上诉人莱西市综合行政执法局所提涉案上诉人申请查处的违法行为已超过追诉时效的主张缺乏事实和法律依据，依法应予纠正。 综上，被上诉人莱西市综合行政执法局所作涉案《答复意见书》事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。原审法院所作（2018）鲁0285行初39号行政判决，认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销山东省莱西市人民法院（2018）鲁0285行初39号行政判决； 二、撤销被上诉人莱西市综合行政执法局作出的《关于解永升答复意见书》，责令被上诉人莱西市综合行政执法局在法定期限内重新作出处理。 一、二审案件受理费人民币共计100元，由被上诉人莱西市综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇一八年一月十一日 法官助理 张杰 书记员  赵洪峰 书记员  王倩倩