湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）湘31行初18号 原告陈学军，男，汉族，1968年10月6日出生，住湖南省吉首市。 原告凤凰县东方威尼斯青年旅舍，经营者陈学军，经营场所湖南省湘西州凤凰县沱江镇三王阁路**。 委托代理人孟雷，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人杨庆，北京京师（天津）律师事务所律师。 被告凤凰县人民政府，住所地凤凰县沱江镇南华路**。 法定代表人赵海峰，该县县长。 委托代理人陈德润，凤凰县人民政府工作人员。 委托代理人廖来金，凤凰县人民政府工作人员。 被告凤凰县沱江镇人民政府，，住所地凤凰县沱江镇凤凰路** 法定代表人滕海军，该镇镇长。 委托代理人石学军，凤凰县沱江镇人民政府工作人员。 被告凤凰县城区景区管理行政执法局，住，住所地湖南省凤凰县沱江镇民俗园综合大楼**/div> 法定代表人龙江，该局局长。 委托代理人周世华，凤凰县城区景区管理行政执法局工作人员。 委托代理人吴建华，湖南延群律师事务所律师。 第三人凤凰古城沱江下游风光带维修改造工程指挥部，地，地址湖南省凤凰县沱江镇杜田村/div> 负责人姚文凯，该指挥部指挥长。 委托代理人田胜勇，湖南延群律师事务所律师。 原告陈学军、凤凰县东方威尼斯青年旅舍（以下称“青年旅舍”）不服被告凤凰县人民政府（以下称“凤凰县政府”）、凤凰县沱江镇人民政府（以下称“沱江镇政府”）、凤凰县城区景区管理行政执法局（以下称“凤凰景区执法局”）作出的房屋拆除行为，于2017年3月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因凤凰古城沱江下游风光带维修改造工程指挥部（以下称“沱江改造指挥部”）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。被告凤凰景区执法局以原告陈学军房屋租赁合同纠纷一案正在二审为由向本院书面请求中止本案诉讼，本院于2017年6月16日裁定本案中止诉讼。2017年10月24日，原告向本院提交中止审理异议，以原告房屋租赁合同纠纷一案不是本案审理结果的依据为由请求恢复本案审理。本院经审查认为，原告的异议成立，本案恢复审理。本院依法组成合议庭，于2017年12月28日公开开庭审理了本案。原告陈学军、凤凰县东方威尼斯青年旅舍及其委托代理人孟雷，被告凤凰县人民政府副县长黄武才及其委托代理人陈德润，凤凰县沱江镇人民政府副镇长龙志及其委托代理人石学军，凤凰县城区景区管理行政执法局副局长田儒军及其委托代理人周世华、吴建华，第三人凤凰古城沱江下游风光带维修改造工程指挥部委托代理人田胜勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年10月10日，陈学军租赁的本案证人龙桂莲位于沱江镇杜田村4组“沈从文墓地”下“听涛轩宾馆”房屋被拆除。原告称系三被告及第三人因房屋被征收后组织实施的强制拆除行为。被告凤凰县政府称未组织实施拆除行为，系龙桂莲违法建筑限期内自行拆除。被告沱江镇政府称系龙桂莲委托拆除，有工作人员到场。被告凤凰景区执法局称系下达违法建筑限期拆除决定及公告后龙桂莲于期限内自行拆除。第三人沱江改造指挥部称系其与龙桂莲达成房屋征收协议后，龙桂莲委托指挥部找拆迁公司进行拆除，有工作人员在场。 原告陈学军诉称，2010年4月17日，原告承租位于沱江镇杜田村4组范围内“沈从文墓地”下处“听涛轩宾馆”房屋，租期为2010年5月1日至2020年5月1日，用于实现青年旅舍经营权。原告装修好房屋后一直正常经营，然而在2016年7月15日收到沱江改造指挥部作出的《听涛公园项目房屋征地拆迁告知书》，称房屋已被征用要求原告腾退房屋，逾期将依法拆除。原告一直没有同意。2016年10月10日，被告凤凰县政府、沱江镇政府、凤凰景区执法局、沱江改造指挥部、凤凰县政法委等工作部门组织实施拆除房屋工作，造成原告重大经济损失。原告认为被告组织实施拆除房屋的行政行为没有事实依据，违法错误，侵害原告的合法权益。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。另外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，作出房屋征收决定及安置补偿方案。第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。综上所述，被告无权组织实施拆除行政行为，上述被告无视法律存在，组织实施拆除行政行为，侵害原告合法权益，造成重大经济损失。因此，原告为维护合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，向贵院提起行政诉讼，请贵院判如所请。请求：1.依法确认被告组织实施拆除房屋行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：第一组证据，1.原告身份证复印件；2.原告营业执照复印件。拟证明原告行政诉讼主体资格。第二组证据，3.《房屋租赁合同》复印件；4.《酒店经营权承包合同》复印件；5.凤凰县东方威尼斯青年旅舍照片复印件。拟证明原告与涉案房屋具有法律上利害关系。第三组证据，6.《听涛公园项目房屋征地拆迁告知书》；7.房屋拆除照片复印件；8.法庭庭审笔录6页；9.涉案房屋拆除后现状照片打印件2页。拟证明被告组织实施拆除房屋行政行为违法。原告向本院申请调查收集下列证据：凤凰县沱江镇杜田村4组范围内“沈从文墓地”所在集体土地的“征收土地公告、征地补偿安置方案、省级以上人民政府批准征地文件及相关报批材料”。经审查，原告所申请调取的证据材料，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》二十三条、二十四条之规定，且所申请调取的证据材料涉及其他行政法律关系，与本案被诉行政行为的合法性审查没有直接的关联性。本院决定不予调取。 被告凤凰县人民政府辩称，一、指挥部告知属不可诉行为。本府未作出任何关于听涛公园项目房屋征收的行政行为。沱江改造指挥部作出的《听涛公园项目房屋征地拆迁告知书》未实际实施，属不可诉行为。二、本府未组织实施拆除行为。原告经营青年旅舍的房屋属于违法建筑。该违法建筑的，最终拆除，是在凤凰县执法局作出《凤凰县城区景区管理行政执法局限期拆除决定书》[湘（州）凤执法限拆决字[2016]第174号]后，该违法建筑的业主在限定的期限内自行拆除所致。凤凰县执法局未向本府提出强制拆除申请，本府既未责成有关部门实施强制拆除，也未组织实施强制拆除。三、原告并不是适格诉讼主体。原告经营青年旅舍的业主自行拆除该违法建筑，是业主对自己违法行为的正确处置。原告不是该违法建筑的业主，当然无权干涉业主的自行拆除行为。原告并不是适格的诉讼主体。综上所述，《听涛公园项目房屋征地拆迁告知书》未实际实施，属于不可诉行为；本府既未责成有关部门实施强制拆除，也末组织实施强制拆除该违法建筑；原告不是适格的诉讼主体。请贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告凤凰县政府未向本院提交证据。 被告凤凰县沱江镇人民政府辨称，一、本府不是本案适格的被告。在整个房屋处理过程中，沱江镇政府仅仅是参与做群众工作，为老百姓宣传政策、解释法律，从未实施任何行政行为，更不存在原告所谓的强拆之说，原告将本府列为被告，没有法律依据和事实依据，本府不应成为本案的被告。二、房屋是房主龙桂莲自行拆除的。本府工作人员在做龙桂莲思想工作期间，龙桂莲答应自行拆除违法建筑房屋，与本府无任何关系拆除。因此，该房屋的拆除并不违背房主龙桂莲的意愿。三、陈学军不是本案适格的原告。本案中违法建筑物的当事人是龙桂莲，而不是陈学军，根据相关法律规定，行政诉讼只有行政相对人才有权提出，即行政诉讼只能由当事人龙桂莲提出，陈学军不具备原告主体资格。综上所述，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告沱江镇政府未向本院提交证据。 被告凤凰县城区景区管理行政执法局辨称，一、答辩人对“未取得建设工程规划许可建设的行为”具有行政执法权。答辩人于2006年9月5日经湖南省人民政府批准，并以湘政函[2006]181号文件的形式，明确了凤凰执法局对城区景区行政执法的工作。2006年11月3日，湘西州机构编制委员会根据省人民政府的文件批复，以州编办发[2006]146号文件的形式，对凤凰执法局机构进行了确认。凤凰县政府以凤政办发[2006]39号文件对凤凰执法局的职能配置和人员编制进行了确定。因此，凤凰执法局对城区景区的行政执法的主体合法。在省人民政府明确行政执法主体后，于2007年6月2日在《团结报》对凤凰执法局的行政执法依据向社会进行了公示。根据湘政函[2006]181号文件《湖南省人民政府关于在凤凰城区景区开展相对集中行政处罚权工作的批复》第二条（四）项：“凤凰县集中行使行政处罚权的行政机关为凤凰县城区景区管理行政执法局，具体行使下列职权：（四）行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定在城市规划区内，对未取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》或违反《建设工程规划许可证》规定进行建设的行政处罚权”规定，明确了凤凰执法局对未取得建设工程规划许可建设的行为具有行政执法权。二、答辩人作出的处罚决定正确。答辩人于2016年9月23日对龙桂莲作出的“限期拆除决定书”湘（州）凤执法限拆决字(2016)第174号，认定事实清楚、证据确凿充分、定性准确。并于当日进行“关于限期自行拆除违法建筑物的公告”,要求当事人龙桂莲于本公告之日起60日内自行拆除该违法建筑物。逾期未拆除的，本机关依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，报请凤凰县人民政府责成有关部门实施强制拆除。但该“关于限期自行拆除违法建筑物的公告”作出仅仅16天的时间，当事人龙桂莲就于2016年10月10日自行拆除了该违法建筑物。答辩人并未按强制拆除的程序去进行相关工作。既然当事人是在公告16天之后自行拆除了该违法建筑物，并未超过公告的60日。公告明确只有在规定的60日逾期后才会产生相应的强制拆除的后果，因此，被答辩人诉讼所讲的答辩人组织实施拆除房屋行为根本不存在。三、答辩人认为当事人龙桂莲于2016年10月10日自行拆除了该违法建筑物，是对其违法行为的正确处置。而被答辩人既不是该违法建筑物的当事人，又不是答辩人行政处罚的相对人，当然就无权干涉当事人的自行拆除行为，更不具备原告的主体资格来对答辩人提起行政诉讼。因此，被答辩人的起诉于法无据，应依法驳回其诉讼请求，以维护答辩人的合法权益。被告凤凰景区执法局于2017年4月1日向本院提供了以下证据、依据：对龙秀莲进行行政处罚的案卷（共54页），1.上级交办函；2.立案审批表；3.现场检查笔录；4.现场示意图；5.取证照片；6.询问笔录通知书；7.询问笔录；8.当事人身份证复印件（户口）；9.黄喜元的调查笔录和身份证复印件；10.刘益军的调查笔录和身份证复印件；11.张公平的调查笔录和身份证复印件；2.关于请求对龙桂莲的建筑进行规划认定函；13.城乡规划违法（章）建（构）筑物认定书（凤规函[2016]18号）；14.凤凰县规划局文件凤规违告[2016]1号《凤凰县规划局违法建筑认定告知书》；15.证据发表意见登记表；16.案件调查终结报告；17.集体讨论笔录；18.限期拆除事先告知书；19.限期拆除事先告知书送达回证；20.案件处理呈批表；21.限期拆除决定书；22.限期拆除决定书送达回证；23.公告；24.公告相片；25.蒋刘永、滕超执法证复印件。拟证明依法进行处罚。 第三人凤凰古城沱江下游风光带维修改造工程指挥部述称，一、答辩人仅是凤凰县政府为了凤凰古城沱江下游风光带维修改造所设立的临时机构，不应列为本案的第三人。二、答辩人作出的《听涛公园项目征地拆迁告知书》（以下简称告知书）以及与陈春签订《房屋征收拆迁补偿协议书》无法律效力。答辩人仅是沱江下游风光带维修改造工程的临时指挥机构，既不是听涛公园项目征地拆迁指挥部，也不是该项目征地拆迁的房屋、土地征收拆迁相关直接的行政部门，更不是具有作出征地拆迁决定的县级以上人民政府。故答辩人作出的《听涛公园项目征地拆迁告知书》（以下简称告知书）以及与陈春签订《房屋征收拆迂补偿协议书》无法律效力。第三人向本院提交了以下证据：1.《听涛公园项目房屋征地拆迁告知书》。拟证明该告知书下发主体是临时指挥机构而不是人民政府。2.房屋拆迁补偿安置协议书及支付凭据。拟证明房主与第三人达成房屋拆迁补偿协议，并按协议履行了。3.房屋拆迁补偿协议及支付凭据。拟证明第三人与原告在房屋拆迁之前达成了房屋拆迁补偿协议，并按协议履行了。4.证人龙桂莲出庭作证申请书。拟证明龙桂莲与第三人达成房屋拆迁补偿安置协议后，龙桂莲委托第三人找拆迁公司，由拆迁公司将龙桂莲房屋拆除的事实。证人龙桂莲出庭作证主要内容：1.被拆除房屋已被征收，签订合同后已实际履行；2.同意拆除已被征收的房屋；3.房屋拆除前原告已搬走经营设施。 本院依法调取了以下证据：1.湖南省凤凰县人民法院（2016）湘3123民初587号民事判决书。2.本院（2017）湘31民终33号民事裁定书。 经庭前交换证据和庭审质证，当事人的质证意见如下： 对原告的证据，被告凤凰县政府质证认为：证据1、2，拆除违章建筑与诉讼主体不符，与本案没有关联性。证据3、4，合同在民事判决中是无效合同。证据5、6，告知书并没有实施。证据7-9，笔录是不完整的，庭审笔录的页数是只取了其中一部分，不清楚要表达的意思，不明白证明目的。 对原告的证据，被告沱江镇政府质证认为：证据8、9，超过了举证时间，不予质证。证据1、2，与本案没有关联性；证据3、4，合同对真实性没有意见，对关联性有意见，合同中规定房屋不能转让，是一份无效的协议。证据5、7不能证明其证明目的，照片是拆后的场景，没有体现出是哪个到拆，没有证明作用。 对原告的证据，被告凤凰景区执法局质证认为：证据1、2，真实性、客观性没有异议，对关联性有异议，不能证明其证明目的，本案涉及的是拆迁的问题。证据3、4对真实性、客观性没有异议，对关联性有异议。证据5、6，对真实性没有异议，对照片的意见同镇政府的质证意见，不能证明其证明目的。证据8、9赞同县政府的意见，对三性有异议，内容不能证明其证明目的。 对原告的证据，第三人沱江改造指挥部质证认为：证据1-5，无法证明原告具有适格的身份。对营业执照有异议，经营场所是沱江镇团结桥**，营业执照的经营场所并不是所诉的拆迁场地，原告显然不是适格身份。对合同的真实性没有异议，但对第四组证据承包合同有异议，时间是取得与龙桂莲签订合同之前所取得的，是与本案不相关的地方，无法证明原告的主体资格。照片证明了场地并不是所诉的场地，是两个不相干的经营场地。证据6，对真实性没有异议，对关联性有异议。证据7，对真实性没有异议，对关联性有异议，并不能证明其证明目的，只能体现出一个房屋的现状。证据8，对真实性有异议，因为有利害关系，所以不具有真实性，请法院不予采信。证据9，不能证明当时拆除的行为。 对被告凤凰景区执法局的证据，原告质证认为：1.对三性不予认可。2.作出行政处罚之前，没有对原告进行告知，剥夺了原告的权利，处罚后也没有对原告送达，行政处罚程序上也剥夺了原告的权利，拆迁目的不合法，拆迁过程中，没有达成一致，执法目的不具有合法性。卷宗恰恰证明了被告执法局参与了拆除房屋的过程。 对被告凤凰景区执法局的证据，被告凤凰县政府、沱江镇政府及第三人沱江改造指挥部均无异议。 对第三人沱江改造指挥部的证据，原告质证认为：证据1，对真实性没有异议，不予认可证明内容，因为第三人是临时机构，第三人的行为的一切法律后果应当由政府负责。证据2，对真实性没有异议，不予认可证明内容，第三人举出已经履行了协议，又说不合法是矛盾的。证据3，对三性有异议，签字不是原告陈学军的签字，是第三人伪造的，申请法庭进行鉴定。证据4，可以证明第三人参与了拆迁实施的过程，证人发表意见了再说这个问题。 对第三人沱江改造指挥部的证据，被告凤凰县政府、沱江镇政府及凤凰景区执法局均无异议。 本院对上述证据认证如下： 对原告的证据，证据1-4、6，符合证据三性，采信。证据5、7、9，原告青年旅舍经营场所、涉案房屋拆除相关内容，与其他证据相互印证的，采信。证据8，不符合证据法定形式，不予采信。 对被告凤凰景区执法局的证据，符合证据三性，证明职能部门依法对涉案房屋认定违法建筑并予以限期拆除处罚，采信。 对第三人沱江改造指挥部的证据，证据1、2，符合证据三性，证明涉案房屋被征收的事实，采信。证据3中的房屋拆迁补偿协议不具有真实性，不予采信，支付凭据符合证据三性，采信。证据4，证人龙桂莲出庭作证关于涉案房屋征收、拆除及原告陈学军于拆除前搬走经营设施的内容，有其他证据佐证，采信。 经审理查明，2009年8月24日，青年旅舍注册成立，类型为个体工商户，经营者为阙利，经营场所为凤凰县沱江镇团结桥**，该场所非本案涉案房屋所在地。2017年9月11日，青年旅舍经营者变更为陈学军，经营场所变更为湖南省湘西州凤凰县沱江镇三王阁路**，该经营场所与变更前的凤凰县沱江镇团结桥1号系同一场所。 2009年12月26日，甲方青年旅舍（经营者阙利）与乙方陈学军签订《酒店经营权承包合同》，约定由乙方承包甲方的经营权，承包期限为2010年1月1日至2020年1月1日。 2010年4月17日，甲方龙桂莲与乙方陈学军签订《房屋租赁合同》，约定甲方将处于沱江镇杜田村4组“沈从文墓地”下“听涛轩宾馆”及宾馆内的一切设施出租给乙方经营使用，租赁期限为2010年5月1日至2020年5月1日。原告陈学军租赁该房屋后，取名“凤凰城青年旅舍”进行经营。原告称，该处所为原告青年旅舍另一经营场所。 2012年，甲方龙桂莲与乙方陈学军签订《补充协议》，约定：由于乙方在原有客房的基础上将一楼改为10间客房，因多出10间房，乙方从2012年4月20日起，以后每年给甲方另补房租18000元。 2016年7月11日，甲方沱江改造指挥部（本案第三人）与乙方陈春（龙桂莲之子）就涉案房屋签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，协议约定，采取货币补偿结合土地置换的方式，拆迁补偿价值共计4168690元（其中房屋补偿1981074元、房屋装修及附属物补偿1234100元、构筑物500965元、过渡安置费14400元、搬迁费45952元、经营损失312199元、奖励80000元），在2016年8月5日前未完成搬迁的由政府相关部门依法拆除。协议签订后已实际履行。7月15日，第三人沱江改造指挥部分别给龙桂莲、原告陈学军下达《听涛公园项目房屋征地拆迁告知书》，告知涉案房屋征收后腾地腾房等事宜。9月23日，被告凤凰景区执法局作出湘（州）凤执法限拆决字（2016）第174号《限期拆除决定书》，以龙桂莲未取得建设工程规划许可证建设涉案房屋为由限其自行拆除，并于当日发布公告，限公告之日起60日内自行拆除。10月9日，原告陈学军给第三人出具收条，内容为：今收到沱江河下游风光带维修改造工程指挥部搬迁费共计现金贰拾万元整。10月10日，涉案房屋被拆除，龙桂莲与陈学军在场，被告沱江镇政府及第三人沱江改造指挥部在庭审上自认有工作人员在场。 2016年8月1日，原告以龙桂莲及其子陈春为被告向凤凰县人民法院提起房屋租赁合同的民事诉讼。该院以原告青年旅舍不具备原告主体资格为由裁定驳回原告青年旅舍的起诉，该裁定已生效。该院作出（2016）湘3123民初587号民事判决，原告陈学军不服向上诉于本院，本院作出（2017）湘31民终33号民事裁定书，裁定撤销一审判决发回重审。 本院认为，本案的争议焦点是原告诉讼主体资格是否适格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据该规定，与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格。本案中，土地使用权人和房屋所有权人龙桂莲已经签订房屋征收补偿协议并获得安置土地、领取补偿款，房屋使用权人陈学军领取了搬迁费二十万元，涉案房屋拆除前龙桂莲、陈学军均已自行搬离。至此，原告陈学军已经不具有被征收房屋的使用权，涉案房屋的拆除行为与其没有法律上的利害关系。原告主张拆除行为侵犯其租赁权、房屋添附物权、经营权。现有证据可以证实，对龙桂莲和陈学军的征收补偿涉及了原告所主张的权益，至于补偿是否合法合理，是否侵犯原告合法权益，属于征收补偿行为合法性审查问题，不属于本案审查范围。原告在获得房屋征收搬迁费，丧失对土地、地、地上房屋及其他地上附着物的权利之后房屋拆除行为提起行政诉讼，不具有原告资格。 综上，原告陈学军、凤凰县东方威尼斯青年旅舍的对已征收的房屋的拆除行为提起行政诉讼，不具有原告资格，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告陈学军、凤凰县东方威尼斯青年旅舍的起诉。 本案不收取案件受理费，已收取的案件受理费50元退还原告陈学军、凤凰县东方威尼斯青年旅舍。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长 陈 武 涛 审 判 员 田 玉 莲 人民陪审员 汪 小 丽 二〇一八年一月十二日 代理书记员 彭田辰子 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；…… 最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……