福建省宁德市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）闽09行赔初29号 原告郑万勇，男，汉族，1988年9月29日出生，住福建省莆田市荔城区。 委托代理人郑金晃（郑万勇叔叔），男，汉族，1955年4月27日出生，住福建省莆田市荔城区。 被告莆田市荔城区人民政府，住所地福建省莆田市荔城区县巷**。 法定代表人柯金国，区长。 委托代理人陈靖宇，男，1990年12月21日出生，系莆田市荔城区人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人李金兴，福建融成律师事务所律师。 原告郑万勇因诉被告莆田市荔城区人民政府（以下简称荔城区政府）行政赔偿一案，于2018年8月向本院提起行政赔偿诉讼。本院立案后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2018年9月10日公开开庭进行了审理，原告的委托代理人郑金晃，被告荔城区政府的委托代理人李金兴、陈靖宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告郑万勇诉称，原告在莆田市荔城区拥有承包地1.84亩，并持有承包证。2013年9月30日,被告在未与原告签订征收补偿协议的情况下，组织300多人对原告的承包责任田进行强制征收交付。原告不服，向法院提起诉讼，案经法院审理，莆田市中级人民法院作出（2014）莆行初字第130号行政判决，确认被告强制交付土地行为违法，判决生效后，原告就本案向被告提起恢复土地原状行政赔偿诉讼，莆田市中级人民法院作出（2015）莆行初字第244号行政赔偿判决，以土地性质已改变，无法恢复原状等驳回诉求。原告不服，提起上诉，福建省高级人民法院作出（2016）闽行赔终23号行政赔偿判决，维持一审判决。原告在法定期限内向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出（2017）最高法行申8550号行政裁定，认定被告的违法行为给原告造成的损失，应依法承当赔偿责任。2018年5月3日，原告向被告提出赔偿申请，被告于2018年7月2日作出荔不赔（2018）2号《不予受理行政赔偿案件通知书》，不受理原告的赔偿申请。基于上述，原告认为，被告的行政行为被确认违法，应当对原告的损失进行赔偿。因土地被变卖，应赔偿变卖所得价款，造成的损失应依法承担赔偿责任。故提出本案赔偿诉讼请求：1.依法判决被告赔偿因违法强征原告五龙洋土地面积1.84亩造成的损失,合计111.42万元：（1）土地补偿费=4.5万元×亩数；（2）安置补助费=4万元×亩数；（3）青苗补助费=2万元×亩数；（4）土地被变卖款=37万元×亩数；（5）水田6年无法耕种应赔偿款=5000元×亩数×6年；（6）果树赔偿款=10万元×亩数。2.判令被告赔偿原告的失地农民社会保障费及预留地应由原告选择在本村土地的范围内。原告在举证期限内向本院提交的证据材料有： A1.身份证复印件，原告用以证明其主体资格。 A2.土地承包经营权证，原告用以证明其土地面积。 A3.莆田市国有建设用地使用权挂牌交易成交确认书、拍卖公告、、地块示意图原告用以证明其土地被政府征收拍卖的价位大大高于补偿给被征收户的补偿费用。 A4.图片，原告用以证明涉案农作物种植及土地被强制交付破坏的情况。 A5.莆田市中级人民法院《行政判决书》[（2014）莆行初字第130号]，原告用以证明涉案土地被政府强制交付，而强制交付土地的行为已被法院确认违法。 A6.莆田市中级人民法院《行政赔偿判决书》[（2015）莆行初字第244号]。 A7.福建省高级人民法院《行政赔偿判决书》[（2016）闽行赔终23号]。 A8.最高人民法院《行政裁定书》[（2017）最高法行申8550号]。 上述证据A5—A8，原告用以证明因被告强制交付土地行为违法，原告曾提起诉讼要求被告返还土地并恢复土地原状。 A9.荔城区政府所作的《不予受理行政赔偿案件通知书》（荔不赔[2018]2号），原告用以证明因其要求被告返还土地并恢复土地原状已被驳回，现其提出本案行政赔偿请求，被告违法不予受理。 被告荔城区政府辩称，1.原告所诉不符合法定起诉条件。一是超过了法定起诉期限：被告强制交付土地行政行为于2014年已被确认违法，而原告于2018年提起本案诉讼超过期限；二是违反行政诉讼“一案一诉”的规定：原告诉请包括三大项，分属不同法律关系，且不存在主从关系，不应在一案中进行审查；三是重复起诉，违反“一事不再理”规定：原告曾提起行政赔偿诉讼，已被驳回，现再次提起，存在重复起诉。2.涉案土地已被征收，原告已领取了相应的补偿款，征地补偿已落实到位。3.在涉案征地补偿已落实到位的情况下，原告诉请的赔偿没有事实和法律依据，其提出的国家赔偿项目不合法。一是原告诉请赔偿的数额，没有证据证明，且不属于直接财产损失，不属于行政赔偿范围，其主张赔偿没有法律依据。同时，在原告被征迁宗地已经依法落实补偿安置权益，原告的合法权益已得到保障，不存在因宗地被征收的财产损失问题。被告在法定举证期限内向本院提交的证据及依据有： B1.莆田市中级人民法院《行政判决书》[（2014）莆行初字第130号]，被告用以证明原告位于黄石人民政府批准征收，原告于2014年就已知道本案加害行为，而原告于2018年提起行政赔偿诉讼超过期限。 B2.福建省高级人民法院《行政赔偿判决书》[（2016）闽行赔终23号]。 B3.最高人民法院《行政裁定书》[（2017）最高法行申8550号]。 上述证据B2-B3被告用以证明原告于2015年就本案加害行为提起行政赔偿诉讼，经福建省高级人民法院释明，原告坚持恢复原状这一诉求，拒绝其他赔偿方式，现提起本案诉讼属于重复起诉。 B4.莆田市人民政府发布的《莆田市征地拆迁补偿安置标准》（莆政综〔2013〕10号），被告用以证明莆田市辖区内征地补偿标准。 B5.《征地丈量登记表》和土地承包经营权证。 B6.荔城国土分局《情况说明》及黄石镇政府《证明》。 B7.2013年8月13日黄石镇政府、黄石工业园区管委会《鑫龙鞋业、富立鞋业、宁海路及水利防护带征地丈量登记公某公告》。 B8.2013年9月22日黄石镇政府、黄石工业园区管委会《通知》及张贴照片。 B9.2013年11月21日黄石镇政府、黄石工业园区管委会《通知》。 B10.2014年1月3日黄石镇政府、黄石工业园区管委会《征地丈量登记公某》。 上述证据B5-B10，被告用以证明原告被征收的农业用地已经实地丈量调查，并将调查结果予以公某。 B11.2013年9月30日《征地款代领代发放协议》。 B12.《补偿款发放表》。 上述证据B11-B12，被告用以证明原告被征土地面积情况及原告已领取征地补偿款。 B13.《莆田市被征地农民就业培训和社会保障实施办法》。 B14.黄石镇凤山村已发放失地农民社会保障金花名册。 上述证据B13-B14，被告用以证明莆田市已制定失地农民社会保障的文件，文件规定了办理社会保障的条件及黄石镇凤山村已享受失地农民社会保障的情况。 B15.莆田市荔城区民委员会的《证明书》2份，被告用以证明村民之间对各自的承包地有进行互换、流转的情况，且征地丈量登记结果有张贴公某。 B16.法律依据：《征用土地公告办法》第六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条、第三十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条。 经庭审质证，本院归纳双方当事人的质证意见并认证如下：（一）关于原告提交的证据材料。被告对原告提供的证据质证认为，证据A1的形式真实性、合法性、关联性（以下简称证据“三性”）及证明目的没有异议；证据A2的证据“三性”没有异议，但不能单以原告的承包证确定征收土地面积；证据A3的“三性”均有异议；证据A4，与本案无关；证据A5—A9的证据“三性”没有异议，但对证明目的有异议，不能支持原告的诉讼主张。经审查，证据A1、A2，A5—A9，符合证据“三性”可以作为有效证据采信，对部分证据的证明目的，双方当事人存在分歧，本院将结合焦点问题进一步阐述；证据A3系涉案土地被征收后，被告以国有土地出让的价款，因土地性质不同，原告以此主张其集体土地权益的损失额，缺乏关联性；证据A4未注明制作方法、制作时间、制作人等，不符合证据形式要件，不予采信。（二）关于被告荔城区政府提交的证据材料。原告对被告提供的证据无法具体阐述质证意见，要求由法院依法审查认定，主要认为土地面积认定小了，补偿金额不够。经审查，被告证据除了证据B8中的照片未注明拍摄方法、拍摄时间、拍摄人等，不符合证据形式要件，不予采信。其他证据均符合证据“三性”，可以作为有效证据采信。 经审理查明，根据上述有效证据并结合庭审笔录，本院确认以下事实：郑万勇系莆田市荔城区村民，其承包经营的部分土地经福建省人民政府批准征收。2013年9月30日，被告组织相关人员对原告所承包的土地进行平整、清理，强制原告交付土地。包括郑万勇在内部分村民不服被告强制交付土地行为，于2014年7月向莆田市中级人民法院提起诉讼，要求确认被告行政强制行为违法。莆田市中级人民法院于2014年10月20日作出（2014）莆行初字第130号行政判决，确认被告荔城区政府于2013年9月30日对郑万勇等村民强制交付土地的行为违法。该判决业已发生法律效力。 此后，郑万勇于2015年9月以荔城区政府为被告，向莆田市中级人民法院提起诉讼，请求判令荔城区政府将强制毁坏的承包地恢复原状。莆田市中级人民法院作出（2015）莆行初字第244号行政赔偿判决，驳回郑万勇要求被告荔城区政府恢复其承包地原状的诉讼请求。郑万勇不服向福建省高级人民法院提起上诉，二审期间，经福建省高级人民法院释明，郑万勇仍坚持其一审中提出的恢复承包地原状的诉讼请求。福建省高级人民法院于2016年10月20日作出（2016）闽行赔终23号行政赔偿判决，驳回上诉，维持原判。郑万勇仍不服二审行政赔偿判决，向最高人民法院申诉。最高人民法院于2017年12月20日作出（2017）最高法行申8550号行政裁定，驳回郑万勇的再审申请。 2018年5月3日,郑万勇向被告提出行政赔偿申请，被告以郑万勇申请行政赔偿超过法定期限为由，于2018年7月2日作出《不予受理行政赔偿案件通知书》（荔不赔〔2018〕2号）对郑万勇的国家行政赔偿申请不予受理。原告不服于2018年8月13日向本院提起本案行政赔偿诉讼。 本案的争议焦点在于：一、本案是否符合行政诉讼的起诉条件：包括原告提起本案诉讼是否超过起诉期限、是否违反“一案一诉”、是否存在重复起诉。二、原告诉请行政赔偿事项是否有事实和法律依据。围绕争议焦点问题，本院予以查明分析并认定如下： 一、本案是否符合行政诉讼的起诉条件：包括原告提起本案诉讼是否超过起诉期限、是否违反“一案一诉”、是否存在重复起诉。 关于原告提起本案行政赔偿诉讼是否超过法定期限问题。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。”本案被告强制原告交付土地的行为，已由莆田市中级人民法院于2014年10月20日作出（2014）莆行初字第130号行政判决，确认违法。原告在法定期限内向法院提起行政赔偿诉讼，诉讼请求为恢复承包地原状，案经一二审法院审理，福建省高级人民法院于2016年10月20日作出终审判决，驳回郑万勇要求荔城区政府恢复承包地原状的诉讼请求。经最高人民法院复查，最高人民法院于2017年12月20日作出裁定驳回原告的再审申请。此后原告于2018年5月3日向被告提出行政赔偿请求。因此，原告并非主观上怠于行使行政赔偿的请求权利，仅属诉讼请求内容的误判，导致其自行政行为被确认违法之日至其向被告申请本案行政赔偿请求，超过两年的期限。若以此认定原告请求行政赔偿超过法定期限，并不符合行政赔偿有关法定申请期限的立法目的，对原告而言亦属苛刻要求。故本院确定原告请求被告返还承包地诉讼一案，一、二审法院的审理期间扣除行政赔偿的请求期间。因此，原告于2018年5月3日向被告申请行政赔偿并未超过法定期限。被告对此所提主张没有法律依据，依法不予支持。 关于本案是否违反“一案一诉”问题。本院认为，“一案一诉”是指人民法院对原告所诉的一个行政行为或行政不作为，立一案件进行合法性审查。“一案一诉”的出发点在于，各行政行为一般对案件的事实认定不同、执法程序不同、所适用的法律亦不同，人民法院对各行政行为的合法性审查的标准亦不同，若将多个行政行为合并一案进行审查，将会混淆行政诉讼合法性审查标准。而适用“一案一诉”将便于人民法院对行政行为进行合法性审查，也更有效保护行政相对人的合法权益。因此，“一案一诉”原则仅限于被诉的行政行为或行政不作为进行合法性审查的案件。而本案属于行政赔偿案件，行政赔偿审查的角度在于原告所提赔偿请求是否成立。尽管原告赔偿请求有多项，并在一个案件立案，但并不影响人民法院对其请求是否成立进行审查，并作出评判。因此，被告主张本案违反“一案一诉”原则，没有法律依据。 关于本案是否存在重复起诉问题。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”虽然本案原告曾就被告强制交付土地行为违法，提起过赔偿诉讼，但前诉请求为恢复承包地原状，与本案诉讼请求不同，也不存在相包含的情形。故原告提起本案诉讼并不构成重复起诉。被告主张原告重复起诉没有事实和法律依据，不予支持。 二、原告诉请行政赔偿事项是否有事实和法律依据。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”因此，原告主张被告赔偿其损失，依法应当对被告违法行为造成其损害的事实，承担举证责任。同时，按照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，当事人主张行政赔偿的应以直接损失为原则给予赔偿。 本案原告主张被告对其承包地进行强制交付造成其财产损失，应以强制交付行为对其承包地造成的直接损失进行确定。且本案被告系因征收集体农用耕地而实施的强制交付土地行为，原告的损失一般以土地被征收所应得的补偿价值来确定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。其中征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。本案原告所提赔偿请求为：1.依法判决被告赔偿因违法强征原告五龙洋土地面积1.84亩造成的损失,合计111.42万元：（1）土地补偿费=4.5万元×亩数；（2）安置补助费=4万元×亩数；（3）青苗补助费=2万元×亩数；（4）土地被变卖款=37万元×亩数；（5）水田6年无法耕种应赔偿款=5000元×亩数×6年；（6）果树赔偿款=10万元×亩数。2.判令被告赔偿原告的失地农民社会保障费及预留地应由原告选择在本村土地的范围内。根据上述法律规定，原告上述主张仅青苗补助费、土地安置补助费、土地补偿费、果树补偿款属于涉案赔偿损失的项目范围，其他项目并不属本案被告强制交付土地应承担的赔偿责任范围，故对其他赔偿项目不予支持。下面围绕青苗补助费、土地安置补助费、土地补偿费、果树补偿款的数额确定，以及原告的损失是否赔偿到位，进行分析认定。 关于被征收土地面积问题。原告主张其被征收土地面积为1.84亩，虽然提供了《土地承包经营权证》，但并不代表其土地实际被征收面积，因此不能单以该《土地承包经营权证》作为认定被征收土地面积的依据。而根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”也即土地行政主管部门对土地补偿的事项具有调查确定的职责。被告所提供的《征地丈量登记表》、莆田市国土资源局荔城分局《证明》和《公某》、莆田市荔城区民委员会的两份《证明书》，证明了莆田市国土资源局荔城分局对涉案土地进行丈量，并将丈量结果进行了公某，土地面积为1.83亩。该面积确定系属土地行政主管部门所作的丈量结果，且进行了公某，具有较强的证明力，依法可依此确定征收土地面积。 关于青苗补助费、土地安置补助费、土地补偿费、果树补偿款的补偿标准问题。本案被告组织实施征收原告承包的集体耕地，因征收集体土地，莆田市人民政府已发布《莆田市征地拆迁补偿安置标准》（莆政综〔2013〕10号），按照该补偿安置标准，水田（菜地）所对应的青苗补助费、土地安置补助费、土地补偿费的补偿标准每亩分别为：1600元、24000元、16000元，上述三项合计补偿标准为：41600元/亩。果树补偿标准为：已产果龙眼树按冠幅垂直投影面积55元/平方米计算补偿。原告主张青苗补助费、土地安置补助费、土地补偿费、果树补偿款的补偿标准分别为：20000元、40000元、45000元、100000元，但未提供有效证据或法律依据，依法不能予以支持。 关于原告的损失是否已经赔偿到位问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。同时，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十六条第一款规定“土地补偿费支付给行使土地所有权的集体土地经营管理单位。但被征收的属农民承包经营的土地或者自留地，集体土地经营管理单位又未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的，应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民；集体土地经营管理单位有条件将土地补偿费用于发展生产、解决农民生活出路的，可以在取得被征地农民同意后，统一安排使用。可以调整其他土地给被征地农民，但质量和数量不相当的，土地补偿费的分配比例由集体土地经营管理单位与被征地农民协商确定。”本案黄石镇凤山村民委员会出具“证明”，证明涉案集体土地经营管理单位愿将土地补偿费全额支付给被征地户。本案被告所提供的《补偿款发放表》，可以证明被告已按上述标准将征地应给予原告补偿的青苗补助费、土地安置补助费、土地补偿费筹备到位。莆田市国土资源局荔城分局、莆田市荔城区黄石镇人民政府、莆田市荔城区民委员会协商后，签订了《征地款代领代发协议书》，由黄石镇凤山村民委员会代领代发上述款项。且经本院调查核实，黄石镇凤山村民委员会出具证明，确认上述黄石镇凤山村被征地户应得补偿款已存入银行账户并由村委会代为发放，仍有部分村民未领取补偿款，存折现仍由其保管，未领取被征地农民随时可以向其领取。故被告就涉案征地补偿款已筹备到位，并已尽到通知原告领取的义务；因原告拒绝领取，被告将征地补偿款存入以原告名义开立的存折账户，交由涉案土地所有权人暨原告所在的基层村民自治组织保管，并无不妥。且原告所在的基层村民自治组织现仍表示，随时可以向原告交付存折。因此，本案可以认定原告所应得到的赔偿权益，已经得到保障，其再提起本案赔偿请求缺乏事实和法律依据。 综上，被告实施强制交付土地行为已被人民法院判决确认违法，被告依法应当承担相应的行政赔偿责任。但被告已按《莆田市征地拆迁补偿安置标准》筹备了涉案土地的青苗补助费、土地安置补助费、土地补偿费、果树补偿款，并交付基层村民自治组织保管，只要原告向凤山村民委员会领取，其即能得到相应钱款，也即原告的合法权益已经依法得到保障，其再提起本案行政赔偿诉讼缺乏事实和法律依据，依法不能予以支持。被告答辩要求驳回原告诉讼请求有理，依法予以支持。需要说明的是，原告主张被告赔偿其失地农民社会保障费、预留地，虽然不属本案赔偿范围，但莆田市人民政府已制定《莆田市被征地农民就业培训和社会保障实施办法》，原告可以依该办法提供相应材料，申报社会保障事项，供有关部门审查认定，以更好维护合法权益。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告郑万勇的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  缪义文 审 判 员  杨礼崧 人民陪审员  陈 忠 二〇一八年九月十八日 书 记 员  钟泽平 附相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国国家赔偿法》（2012年10月26日修正） 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： …… （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 《中华人民共和国土地管理法》 第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。