云南省云龙县人民法院 行 政 判 决 书 (2017云29**行初6号 原告：张永建，男，汉族，1962年12月16日生，云南省云龙县人，住云龙县。 原告：杨仲祥，男，汉族，1963年1月26日生，云南省云龙县人，住云龙县。 原告：王果丹，男，白族，1977年11月3日生，云南省云龙县人，住云龙县。 原告：段明英，女，白族，1974年12月12日生，云南省云龙县人，住云龙县。 原告：汪林云，男，汉族，1970年8月12日生，云南省云龙县人，住云龙县。 原告：杨荣珍，女，汉族，1946年5月24日生，云南省云龙县人，住云龙县。 原告：张会琴，女，白族，1971年3月10日生，云南省云龙县人，住云龙县。 原告：毕松青，男，汉族，1940年9月9日生，云南省云龙县人，住云龙县。 原告：陈昆亮，男，汉族，1955年10月27日生，云南省云龙县人，住云龙县。 委托代理人：张文有，云南洪骐律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人：毛勇，云南洪骐律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 诉讼代表人：张永建，男，汉族，1962年12月16日生，云南省云龙县人，住云龙县。 诉讼代表人：王果丹，男，白族，1977年11月3日生，云南省云龙县人，住云龙县。 被告：云龙县住房和城乡建设局，社会统一信用代码：11532929015249941J，住所地：云龙县诺邓镇沿江路**。 法定代表人：李梅达，云龙县住房和城乡建设局局长。 委托代理人：杨利金，云龙县住房和城乡建设局规划局局长，代理权限为特别授权代理。 委托代理人：李学清，云南榆泰律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 第三人：尹赵宏，男，汉族，1982年2月15日生，云南省云龙县人，住云龙县。 原告张永建、杨仲祥、王果丹、段明英、汪林云、杨荣珍、张会琴、毕松青、陈昆亮诉被告云龙县住房和城乡建设局、第三人尹赵宏其他（城建）行政许可纠纷一案，本院于2017年8月10日立案受理后，于8月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于8月22日向第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月26日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人张永建、王果丹、委托代理人张文有、毛勇，被告云龙县住房和城乡建设局委托代理人杨利金、李学清，第三人尹赵宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：原告张永建等九户系云龙县诺邓镇石门社区龙泉街江东箐片区的常住居民户，2017年8月，因第三人在该片区动土建设房屋，原告才得知被告为第三人颁发了《村镇房屋准建证》，原告认为第三人的建设行为必将对原告的权益造成重大侵害，被告为第三人颁发准建证的行政行为违法或无效，具体理由为：一、第三人动工建设的房屋是八层建筑物，龙泉街江东箐片区为老街区，如果允许建筑八层建筑物会影响城市道路的拓展和建设规划，也对消防、防洪、泄洪造成威胁，同时严重侵害原告等众多住户的通风、采光及排水等多项相邻权益。被告在颁证过程中未严格遵守城镇建设科学规划，未根据实际情况维护相邻方的利益，为第三人颁证的具体行政行为，严重侵犯了原告的合法权益；二、第三人动工建设房屋所使用的土地原属郭崇义等四户，该地块属于棚户区改造的范围，第三人购买原郭崇义等四户的住房及地块后，在该片地块上建设较大的中高层建筑，并欲用于商业类型经营，这显然与用地性质不符，与棚户区改造的精神不符。原告认为被告为第三人颁发准建证的具体行政行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定，严重侵害原告的合法权益，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定提起诉讼，请求：1.确认被告向第三人尹赵宏颁发的龙建准53292920170003号《村镇房屋准建证》的行政行为违法，并依法予以撤销。2.判令本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提供下列证据：第一组证据：身份证。该组证据拟证明：本案原告张永建等九人的真实身份及在本案中具有诉讼主体资格。第二组证据：户口册。该组证据拟证明：1.原告住址等信息与身份证记载中信息等基础性事实一致；2.原告九人均为四邻，系相邻不动产各方。第三组证据：房产证。该组证据拟证明：张永建、毕青松二人房屋产权系合法取得，受法律保护，依法享有不动产合法权益，享有相邻防免合法权益，依法享有对抗或者排除他人违法行为、侵害行为行使的权利。第四组证据：土地证。该组证据拟证明：1.张永建、杨仲祥、毕松青、张会琴、陈昆亮五人土地使用权系合法取得，即来源合法，受法律保护，各原告四至界限明确，无任何争议；2.系相邻不动产各方，依法享有不动产权益，享有相邻防免合法权益；3.依法享有对抗或者排除他人违法行为、侵害行为行使的权利。第五组证据：相片（共51张）。该组证据拟证明：1.第三人施工后的现状；2.第三人作为实际施工人，依被告所发《准建证》进行施工，造成各原告房屋墙体开裂、路面开裂、、地基下陷等大范围损害的客观事实严重侵犯相邻防免权益，侵害并造成相邻各方滴水受阻、排水受阻、通行受阻、采光、日照受阻等；3.截至现在，可以说有的房屋已经是危房，不能再继续居住，并随着施工的继续进行，后果还会更加严重；4.相片所载客观事实，进一步证明：因被告考虑不周，审查不慎，漠视他人生命、财产安全，其盲目的发证行为，带来了非常严重的后果，故其行为必然是无效的或者说是违法的，应当同时予以撤销；5.为避免原告损失进一步扩大，应当立即停止施工；6.相片仅为一部分，实际损害的情况，远远比提交的更多、更严重；7.对此，各原告决定保留权利，申请评估实际损失后，另行主张赔偿。 被告辩称：一、张永建等九名被答辩人不是本案的适格当事人，理由如下：第一、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款、第二十五条第一款规定，张永建等九名被答辩人不是被告向第三人尹赵宏颁发《准建证》这一行政行为的相对人；第二、张永建等各被答辩人与第三人尹赵宏根据《准建证》正在建设的房屋间隔有街道、巷道、沟箐等等，客观上不存在相邻通风、排水、采光、滴水等等关系，答辩人的办证行为没有侵犯也不可能侵犯各被答辩人的合法权益，因此上述被答辩人与答辩人向第三人尹赵宏颁发《准建证》这一行政行为不存在、也没有利害关系；第三、答辩人审查第三人尹赵宏申请颁发《准建证》的重要依据之一是《云龙县县城总体规划（2013-2030）》，该规划由大理州人民政府依法审批，答辩人不是该规划的审批主体，规划在规划区道路、泄洪排水等方面的远景功能、科学性问题，不是答辩人审查第三人申请或者向第三人颁发《准建证》应当审查的问题，因此张永建等各被答辩人的相关理由没有事实、法律依据；第四、如果答辩人在审查第三人申请、向其颁发《准建证》时去考量《云龙县县城总体规划（2013-2030）》在规划区道路、泄洪排水等方面的远景功能、科学性问题，很明显就属于私自设立行政许可条件、或者属于滥用职权、超越职权的违法行为。二、本案第三人是依照法定程序，依法办理相关手续。答辩人提交的证据已经充分证明，第三人在申请办理建设工程规划许可证时提交的材料证实其持有合法有效的国有建设用地使用权，权属清楚、四至明确，相邻各方签字确认权属无争议、同意其建设房屋；答辩人经审查第三人尹赵宏申请内容符合《云龙县县城总体规划（2013-2030）》的规划要求。三、被答辩人陈昆兄弟二人与第三人尹赵宏可能存在的是民事侵权，而不是行政侵权。四、答辩人的行为符合法律法规以及相应的国家政策。 被告向本院提供下列证据：第一组证据：1.云龙县住房和城乡建设局统一信用代码证；2.云龙县住房和城乡建设局局长任命书；3.云龙县住房和城乡建设局局长身份证。该组证据拟证明：被告主体适格。第二组证据：1.公证书；2.云龙县国土资源局文件（云国土资用【2017】10号）；3.云龙县国土资源局文件（云国土资用【2017】11号）；4.中华人民共和国不动产权证书（第0000210号）；5.中华人民共和国不动产权证书（第0000094号）；6.房屋转让时照片。该组证据拟证明：国土部门对第三人尹赵宏户依法确认坐落于云龙县诺××街××号宅基地四至范围。第三组证据：1.证明文件（云国土资【2017】10号）；2.证明文件（云国土资【2017】11号）。该组证据拟证明：第三人尹赵宏户符合江东箐棚户区改造拆除重建户。第四组证据：1.申请表2.尹赵宏身份证复印件；3.总平面布置图；4.承诺书（由于不涉及行道树、绿化带等公共园林绿地，所以不用在云龙县园林局备案）；5.承诺书（由于先前不涉及行道树、绿化带等公共园林绿地，所以不用在云龙县历史文化旅游资源保护建设管理委员会综合行政执法大队备案）；6.民用建筑防空地下室易地建设许可证；7.云南省村镇房屋建设准建证。该组证据拟证明：第三人尹赵宏户依法提交证明材料符合办理准建证的手续。第五组证据：云南省村镇房屋建设准建证。该组证据拟证明：第三人尹赵宏户依法取得准建证。第六组证据：1.大理白族自治州人民政府文件大政复【2015】52号；2.云龙县2015年城市棚户区改造实施方案；3.云南省各级政府部门权力清单和责任清单；4.云龙县县城总体规划（石门、太极组团用地规划图）。该组证据拟证明：被告的行政行为符合有关规章。 第三人尹赵宏述称：一、被答辩人张永建等九户无权就被答辩人云龙县住房和城乡建设局向答辩人颁发《村镇房屋准建证》的行政行为提起诉讼，被答辩人张永建等九户的诉讼明显不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的情形；二、被答辩人云龙县住房和城乡建设局向答辩人颁发《村镇房屋准建证》的行政行为实体和程序均合法；三、被答辩人张永建等九户声称答辩人建盖高层建筑即影响其居住，但据答辩人所知，被答辩人张永建建盖的房屋为5层，陈昆亮正在建盖的房屋为6层。答辩人其他答辩意见与被答辩人云龙县住房和城乡建设局一致，请求人民法院驳回被答辩人张永建等九户的诉讼请求。第三人尹赵宏未向本院提供证据。 经庭审质证，被告对原告提供的第一组证据三性无异议，证明内容无异议；对原告提供第二组证据、第三组证据、第四组证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对原告提供的第五组证据真实性无异议，对合法性和关联性有异议。被告认为：一、原告提供的户口册等证据作用在于证明家庭关系和自然属性，并不能证明原告九人均为四邻系相邻不动产各方；二、原告提供的房产证、土地证等证据不能证明被告侵害原告的相邻关系，更不能证明该证据的证明内容以及方向与被告有任何关联性；三、原告提供的相片等证据不能证明是被告核发《准建证》引起原告房屋墙面开裂、路面开裂，也不能证明被告的发证行为危害原告的生命财产安全，且被告是审批建房并不是施工方，被告按照法定程序，经过现场看房屋，符合建设标准、用地标准后才发放准建证，第三人后续建房行为侵害原告权益与被告发证行为无关。第三人对原告提供的证据的质证意见与被告一致。原告对被告提供的第一组证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对被告提供的第二组证据中公证书的合法性、关联性有异议，对照片的三性均有异议；对被告提供的第三组证据三性均有异议；对被告提供的第四组证据、第五组证据三性均有异议；对被告提供的第六组证据中云龙2015棚户区改造方案、云南省各级政府部门权力清单和责任清单两份证据的三性均有异议。原告认为：一、被告在第三人申请准建证的材料不齐全、有瑕疵的情况下颁发准建证，行政行为程序违法；二、被告在无云龙县城控制性详细规划的情况下依据总体规划向第三人颁发准建证，行政行为明显缺乏法律依据；三、被告颁发准建证的行为与棚户区改造文件、精神、原则、范围、用途、功能不符。第三人对被告提供的证据未发表质证意见。 本院对上述证据认证如下：原告提供五组证据欲证明其系第三人尹赵宏的相邻不动产权利人，享有提起本案行政诉讼的利害关系人主体资格，享有对抗或者排除他人违法行为、侵害行为行使的权利，本院认为其证据与本案有关联，本院予以确认，作为认定相关法律事实的依据。同时原告提供上述五组证据欲证明因被告考虑不周、审查不慎的盲目发证，致使第三人施工行为侵犯相邻各原告的防免权益，本院认为原告提供的证据与该主张无关联性，本院不予确认。被告提供第二组、第三组证据证明第三人尹赵宏已依法受让位于云龙县诺××××）宅基地，其持有合法有效的国有建设用地使用权；提供第四组、第五组、第六组证据证明第三人尹赵宏依照准建证申办程序提交相关材料后，经被告审核第三人的申请符合条件，予以发放《准建证》。经本院审查其证据的来源和形式合法，内容真实，与本案有关联，本院予以确认。 经审理查明：2017年2月第三人尹赵宏分别向张淑琴户和黄振、杨艳芳户受让坐落于云龙县诺××街××号国有建设住宅用地使用权，并于2017年3月9日向云龙县国土资源局办理相关手续，云龙县国土资源局向第三人尹赵宏颁发云（2017）云龙县不动产权第0000210号、云（2017）云龙县不动产权0000094号不动产权证书。2017年3月20日，经第三人尹赵宏申请，被告向其颁发了龙建准53292920170003号《云南省村镇房屋建设准建证》，批准建筑面积1222平方米，框架结构，八层，用途为拆除重建居住。原告等**均为云龙县诺邓镇石门社区龙泉街江东箐片区居民，2017年8月，第三人开始施工后，给原告等九户造成不同程度的影响，原告认为第三人施工建设的行为已经并必将对原告的权益造成重大损害，被告向第三人颁证的行为违反《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，故诉至本院要求确认被告向第三人尹赵宏颁发准建证的行政行为违法，并要求予以撤销。 本院认为，关于本案争议焦点原告是否具有本案诉讼主体资格的问题，原告方主张自己作为被告实施行政许可行为的利害关系人，因被告违法实施行政许可，导致自己的相邻权受到侵害，而提起行政诉讼，符合最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十三条：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”规定。原告作为第三人不动产相邻各方，与被告向第三人颁发《云南省村镇房屋建设准建证》的行政行为存在利害关系，原告具有本案诉讼主体资格。被告及第三人关于第三人施工建房的行为与原告方没有任何关系，原告方不是被告实施行政许可的相对人，原告方不具备本案诉讼主体资格的抗辩理由不能成立。 关于本案争议焦点被告向第三人作出行政许可是否违法的问题，本院认为，第一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线、和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十条第二款：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《云南省城乡规划条例》第二十七条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位和个人应当持下列材料向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定并公布的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证：（一）书面申请；（二）建设项目性质、规模、建设工程方案简介等建设工程基本情况材料；（三）建设用地规划许可证、国有建设用地使用权证或者国有建设用地的证明文件；（四）建设项目批准、核准或者备案文件；（五）建设用地及周边一定范围规定比例尺的现状地形图、勘测定界图和相撞地下管线资料；（六）符合规定的建设工程设计方案。”的规定。本案中被告作为云龙县人民政府城乡规划行政主管部门，具有作出建设工程规划行政许可、办理建设工程规划许可证的法定职责。被告审查了第三人提交的土地来源文件、不动产权证书、宗地图、房产分层平面图、证明、云南省村镇房屋建设准建证申请表、总平面图、建设工程设计图、承诺书、民用建筑放空地下室易地建设许可证等资料，认为其符合相关法律规定的建设项目规划许可审查要求，依法向第三人颁发准建证。本院认为其行政行为具有法律依据，系依法作出行政许可。第二、原告方关于第三人报批材料中没有附不动产相邻四邻的书面意见，不符合发证的审批手续的主张，经本院审查第三人已依法提交云龙县国土资源局颁发的不动产权证书，证明土地来源合法，无相邻土地所有权人提出异议，征求四邻意见并非本案被告作出行政许可的必要条件，本院对原告的该主张不予支持。第三、原告方主张第三人住宅设计房屋层高为八层，不符合民用自建住宅特征，被告审批行为违法。经本院审查相关法律规定和云南省人民政府《关于加快推进棚户区改造工作的实施意见》的规定，并无限制建筑物层高的强制性规定，故本院对原告的该主张亦不予支持。第四、原告方主张被告向第三人实施行政许可，没有告知利害关系人享有要求听证的权利，本院经审查第三人尹赵宏已依法取得土地使用权，无利害关系人提出异议，本案中行政许可涉及事项非法律、法规、规章规定应当听证的事项。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本院对原告这一主张不予支持。 关于本案争议焦点在云龙县人民政府尚未组织编制云龙县控制性详细规划，被告依据云龙县县城总体规划向第三人颁发准建证是否违法的问题，本院认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第三条：“控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。”经本院审查确认云龙县人民政府已制定云龙县县城总体规划（2013-2030年），但尚未制定云龙县控制性详细规划，原告未提出对云龙县县城总体规划（2013-2030年）的附带审查，本院认为城市控制性详细规划根据总体规划制定，在未制定控制性详细规划的情况下，被告依据云龙县县城总体规划（2013-2030年）作出行政许可未违反强制性规定，行政许可行为具有法律依据。另第三人在申请房屋建设准建证时土地使用性质为住宅，被告根据第三人的申请进行审批后向其颁发了准建证，土地使用性质为居住，行政许可事项与申请事项一致，原告方关于第三人申请事项记载用途与被告审批事项记载用途不一致，属于超范围审批的主张，本院不予支持。 综上所述，被告云龙县住房和城乡建设局依据城乡规划法规定，对被诉行政许可行为的审查符合法律、法规及规范性文件的规定，原告的起诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告张永建、张仲祥、王果丹、段明英、汪林云、杨荣珍、张会琴、毕松青、陈昆亮共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省大理白族自治州中级人民法院。 审判长  杨德义 审判员  罗丽萍 陪审员  解昌民 二〇一八年一月三十一日 书记员  李晓贤