成都市新都区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川0114行初121号 原告成都中地科技发展有限公司，住所地成都市锦江区桂王桥西街66号北6楼，统一社会信用代码91510104720332847G。 法定代表人刘政权，总经理。 委托代理人邹福音，四川丘山律师事务所律师，一般授权代理。 委托代理人李成勇，四川丘山律师事务所律师，一般授权代理。 被告成都市龙泉驿区规划管理局，住所地成都市龙泉驿区北泉路777号，统一社会信用代码：115101127826716843。 法定代表人程新良，局长。 委托代理人王静，四川德斯普律师事务所律师，特别授权代理。 委托代理人李谧，四川德斯普律师事务所律师，一般授权代理。 第三人四川航天天盛科技有限责任公司，住所地龙泉驿区龙泉镇驿都中路29号，统一社会信用代码91510112713062420L。 法定代理人廖某，董事长。 委托代理人苏勇刚，该公司工作人员，一般授权代理。 第三人四川航天技术研究院，住所地龙泉驿区龙泉镇航天北路118号，统一社会信用代码121000007178042095。 法定代表人卓超，院长。 委托代理人王胜辉，该单位工作人员，一般授权代理。 委托代理人吴宗科，该单位工作人员，一般授权代理。 原告成都市中地科技发展有限公司（以下简称“中地科技公司”）与被告成都市龙泉驿区规划管理局（以下简称“龙泉规划局”）及第三人四川航天天盛科技有限责任公司（以下简称“天盛公司”）、第三人四川航天技术研究院行政其他一案，原告于2017年6月23日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月18日立案后依法组成合议庭，于2017年8月16日、12月11日公开开庭审理了本案。原告中地科技公司的委托代理人邹福音、李成勇，被告龙泉规划局委托代理人王静、李谧，第三人天盛公司的委托代理人苏勇刚，第三人四川航天技术研究院的委托代理人王胜辉、吴宗科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告中地科技公司诉称，2000年062基地与龙泉驿区人民政府为解决062基地下岗职工生活、改善062基地军民生活条件，达成由龙泉驿区人民政府提供土地，由062基地安排修建星光东路、航天北路临街铺面。根据基地安排，062基地各厂生活区对应位置铺面由各厂自行负责出资修建。因中国航天科技集团明江机械厂出现经营困难，无力承担修建全部铺面的所需资金，经多方寻找，2000年5月16日其与原告签订了合作开发合同，约定由原告出资修建38间铺面，并由原告垫支修建铺面外道路及绿化工程。2004年中国航天科技集团明江机械厂破产，2010年11月第三人天盛公司通过《会议纪要》方式将中国航天科技集团明江机械厂名下的33间铺面交由原告管理。至此，原告对星光东路71间铺面享有经营权、管理权和收益权。2017年2月6日，原告从成都日报上看到被告发布公告，将星光东路的铺面定性为违法建设。原告于2017年2月10日向龙泉驿区规划管理局、区信访局递交了《关于对龙泉驿星光东路门市给予合理补偿的请示》，该请示没有得到任何回复的情况下，2017年3月21日，原告的合法铺面被强制拆除。2017年4月17日，原告向成都市人民政府提交了《行政复议申请书》。 原告认为被告在强制拆除过程中，存在如下违法行为：1、仅作出了限期拆除违法建设决定书、催告书、公告。但根据相关法律的规定，被告未履行违法建设认定程序、强制执行决定及送达、权利告知、对被拆除房屋与应拆除房屋逐一核对等法定程序，其强制拆除的行为程序严重违法；2、2017年3月21日，被告拆除铺面共计384间，但根据被告提供的证据显示，其认定的违法建设铺面共计297间，被告的强制拆除行为已经超出其应拆除的范围；3、被告所称天盛公司234间铺面包含了原告与明江机械厂的铺面，根据被告所交证据，其并不能确定已将原告的38间铺面包含在处罚范围内，且明江厂在2004年破产时，其权利义务并非天盛公司承继。2017年2月10日，原告向被告提交了书面材料，主张星光东路062基地生活区38间铺面的实际所有人为原告，但被告未按照法定程序调查取证，也未中止强制执行，其行为属于违法行政。 综上，被告强制拆除行为事实不清、证据不足，未履行法定程序，为维护自身的合法权益，原告诉至法院请求确认被告的强制拆除行为违法。 为证明自已的主张，原告向本院提交如下证据： 1、中地科技公司营业执照、信用代码证、刘政权身份证复印件、法人身份证明书、天盛公司企业公示信息，原告以此证明原、被告及第三人主体资格。 2、2000年10月13日，龙泉区政府与062基地《关于星光东路062基地生活区一侧修建临时门面及有关问题的协议》，证明星光东路临时铺面是经龙泉区政府同意修建的合法建筑，约定无偿使用期十年，从2001年1月1日至2010年12月31日止，使用期满后另行协商。 3、2000年3月21日062基地建字（2000）196号《关于修建星光大道062生活区侧临街门面有关问题的会议纪要》、2000年5月16日中国航天科技集团明江机械厂与中地科技公司的《合作开发合同》，证明明江机械厂依据基地统筹，与原告达成由原告修建星光东路38间铺面，对应位置道路绿化，同年年底铺面修建完成。 4、2010年11月10日天盛公司《会议纪要》，证明天盛公司将明江机械厂破产后其管理的33间铺面移交原告负责管理。 5、门市租赁合同，证明原告对铺面所享有经营权、管理权和收益权。 6、成都日报的公告两份。 7、2017年2月10日《关于对龙泉驿星光东路门市给予合理补偿的请示》、2017年3月1日被告龙规访（2017）2号《信访事项处理意见书》，证明原告曾主张是铺面的权利人，希望在拆除前合理补偿相关的损失。 8、铺面拆除前后的照片。 9、2017年6月9日，成都市人民政府（2017）608号《驳回行政复议申请决定书》，证明原告不服龙泉驿区政府批准强制拆除行为，申请行政复议。成都市政府以龙泉驿区政府答复系责成行为不属于行政复议受理范围，驳回了复议申请。 10、证人证言五份。 被告龙泉规划局辩称，一、原告的起诉应当依法驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，本案中，原告既不是行政相对人，也与本案无任何利害关系，同时，被告作出的行政行为并未侵犯原告的任何合法权益。理由如下：1、依据2000年10月13日龙泉区政府与062基地签署的《龙泉驿区人民政府中国航天工业总公司062基地关于星光东路062基地生活区一侧修建临时门面及有关问题的协议》相关约定，此协议已经非常明确，政府无偿提供土地给062基地使用，而协议中谁投资、谁受益、谁管理的规定也仅限于合同的相对方062基地，且政府提供的土地上允许修建的临时建筑物年限为十年；2、在土地的十年使用期限到期前的2009年5月19日，第七研究院（原062基地）致函龙泉区政府，明确表示同意将星光东路生活区一侧的临时铺面到期后拆除。2011年9月6日，合同到期后，龙泉区政府也致函第七研究院，要求其在2011年10月30日前自行组织拆除临时建筑，因此，对于该土地上修建的临时建筑到期后将拆除的问题，龙泉区政府与062基地已经达成共识。二、依据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，在星光东路062基地生活区一侧修建的临时建筑到期限后应当自行拆除，但062基地及其下属单位并未实施拆除工作，因此，被告作为执法机关有权对其进行行政处罚。被告依法立案后，向被处罚人进行调查询问并制作了调查询问笔录，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第二款、第六十六条，《成都市城乡规划条例》第六十三条和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，依据行政执法程序作出编号为（2016）第23、24、25、31号《责令限期自行拆除违法建设决定书》并逐一送达被处罚人，同时告知了其司法救济途径。到期后被处罚人未自行拆除，被告依法进行了催告，并将《履行规划行政决定催告书》送达被处罚人。依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，被告进行了公告，在公告时间到期后的2017年3月21日，对星光东路062基地生活区一侧的违法建设进行了强制拆除。 综上所述，被告作出的拆除上述地段违法建设的行政行为主体适格、事实清楚、程序合法，请求依法驳回原告的起诉。 为证明自已的主张，被告向本院提交如下证据： 1、2000年10月13日，龙泉区政府与062基地《关于星光东路062基地生活区一侧修建临时门面及有关问题的协议》，证明龙泉政府无偿提供土地，允许062基地在生活区一侧修建临时铺面，约定无偿使用期限为十年，自2000年1月1日至2010年12月31日止。 2、2009年5月19日，四川航天技术研究院《关于航天北路星光东路临时门面到期后处理意见函》，证明四川航天技术研究院同意星光东路临时门面到期后拆除。 3、2011年9月6日龙泉区政府《关于自行拆除临时门面建筑的函》，证明要求第七研究院自行拆除临时门面建筑。 4、案件立案审批表、调查询问笔录及附件、违法建设案件处罚处理审批表、责令限期拆除违法建设决定书及送达回执、履行规划行政决定催告书及送达回执，证明被告对天盛公司在星光东路一侧临时铺面拆除的程序合法、事实认定清楚。 5、成都日报上的公告及更正通知、龙泉开发报上的公告及更正通知，证明被告在强制拆除前依法进行了公告。 第三人天盛公司辩称，一、原告所诉被告强制拆除行为与天盛公司无关，天盛公司不是该行政行为的相对人，不应被列为本案第三人；二、原告诉称2010年11月天盛公司通过会议纪要方式将明江机械厂名下的33间门市交由原告管理，至此，原告对星光东路224-368号71间门市享有经营权、管理权和收益权与事实不符，因原告出示的2010年11月10日会议纪要的签字人员，既未经过有效授权，也未通过盖章确认，故会议纪要尚未生效；三、原告所诉的明江机械厂原系全民所有制中央企业，2002年划归四川省管理，2003年2月又划归成都市管理，2003年7月由成都市中级人民法院宣告破产，12月破产程序终结，明江机械厂与天盛公司、四川航天技术研究院无任何关联关系。 第三人四川航天技术研究院辩称，原告将其列为第三人没有法律依据，明江机械厂在2003年底就被成都市中级人民法院宣告破产，破产前划归成都市管理。 第三人未向本院提交相应证据。 就被告提供的证据经开庭质证，原告对第1项证据无异议；第2、3项证据的三性无异议；第4项证据中调查笔录的三性不予认可，因其并不能证明是否包含原告所修建的铺面，也没有精确的门牌号；第5项证据的三性无异议。 第三人对被告提交的证据无异议。 对被告所提交证据的合法性，本院予以确认。 就原告提交的证据经开庭质证，被告对第1、6、7、8、9项证据的三性予以认可；第2项证据的签署时间为2000年10月18日，原告与明江机械厂签署协议在这个时间前，该协议将土地使用权交由062基地，由062基地实施建设和管理，原告无任何使用土地的合法理由；第3项证据的关联性、真实性予以认可，能够参加建设的单位只能是062基地的下属单位，与原告无关；合作开发协议签署的时间为2000年5月16日，而政府与062基地签署的时间在后，这不符合合作开发惯例；第5项证据不予认可；第10项证据几份证言由一人书写，且证人未出庭作证，对其真实性不予认可。 第三人天盛公司对原告提交的证据意见与被告质证意见一致，但对第4项证据认为会议纪要的签字人员，既未经有效授权，也未通过盖章确认，故该份会议纪要尚未生效，其内容与事实不符。 第三人四川航天技术研究院的质证意见与被告质证意见一致。 就原告提交的证据第1、2、3、5、6、7、8、9项证据本院予以认可，对第10项证据本院不予确认。第4项证据虽第三人天盛公司予以否认，但该会议纪要有该公司盖章确认，故对其真实性予以确认。 经审理查明，2000年3月21日，中国航天科技集团公司062基地作出建字（2000）196号《关于修建星火大道062生活区侧临街门面有关问题的会议纪要》明确：1、修建临街门面的土地属地方政府所有，不属于062征用地；2、谁负责修建门面，谁经营受益，同时承担该地段绿化工程的费用及经营期间的绿化管理费用；3、此项工程系市场经济行为，所有单位都可自愿参加。2000年5月16日，062基地下属单位中国航天科技集团明江机械厂与原告中地科技公司签订合作开发合同，约定就明江机械厂所属西干道三产临街门市达成如下协议：1、明江机械厂负责申请西干道临时门面用地，用地期限为十年，十年后根据当时情况另行商议；2、明江机械厂所得门面33间，由其自行组织修建，并承担相应费用，中地科技公司所得的38间，由其自行组织修建，并承担相应费用。2000年10月13日，龙泉驿区政府与中国航天科技集团公司062基地关于星光东路062基地生活区一侧修建临时门面及有关问题达成如下协议：1、龙泉区政府同意062基地在星光东路生活区一侧修建临时门面；2、按照“谁投资、谁受益、谁管理”的原则，由062基地实施建设和管理；3、星光东路062基地生活区一侧修建的临时门面由062基地无偿使用十年，从2001年1月1日起至2010年12月31日止。使用期满后，双方另行协商。协议签署后，星光东路062基地生活区一侧临时门市也按计划修建完成。2009年5月19日，四川航天技术研究院（原062基地）致函龙泉区政府，同意使用期限到期后拆除星光东路生活区一侧的铺面。2011年9月6日，龙泉区政府致函四川航天技术研究院要求其于2011年10月30日前自行拆除星光东路062基地生活区一侧修建的临时铺面。2016年3月29日，被告龙泉规划局以四川航天电子设备研究院、成都航天通用动力机械厂、四川航天天盛科技有限责任公司、中国航天科技集团长征机械厂，在龙泉区龙泉街道星光东路航天生活区一侧、航天北路航天工业区修建的临时铺面，未在规定期限内拆除，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第二款之规定立案调查，经被告方调查确认四川航天电子设备研究院在星光东路航天生活区一侧修建铺面27间、成都航天通用动力机械厂在航天北路航天工业区一侧修建铺面9间、四川航天天盛科技有限责任公司在星光东路航天生活区一侧、航天北路航天工业区一侧共计修建铺面234间、中国航天科技集团长征机械厂在航天北路航天工业区一侧修建铺面27间。2016年4月18日，被告作出龙规行罚（2016）23号《责令限期自行拆除违法建设决定书》，确认成都航天通用动力机械厂在航天北路航天工业区一侧修建的建筑物，属建法建设，要求其于2016年5月31日前自行予以拆除。2016年12月19日，被告作出履行规划行政决定催告书，要求成都航天通用动力机械厂履行拆除违法建设的义务。2016年4月19日，被告作出龙规行罚（2016）24号《责令限期自行拆除违法建设决定书》，确认四川航天天盛科技有限责任公司在航天北路航天工业区一侧、星光东路航天生活区一侧修建的建筑物，属建法建设，要求其于2016年5月31日前自行予以拆除。2016年12月19日，被告作出履行规划行政决定催告书，要求四川航天天盛科技有限责任公司履行拆除违法建设的义务。2016年4月19日，被告作出龙规行罚（2016）25号《责令限期自行拆除违法建设决定书》，确认中国航天科技集团公司长征机械厂在星光东路航天生活区一侧修建的建筑物，属建法建设，要求其于2016年5月31日前自行予以拆除。2016年12月19日，被告作出《履行规划行政决定催告书》，要求中国航天科技集团公司长征机械厂履行拆除违法建设的义务。2016年5月9日，被告作出龙规行罚（2016）31号《责令限期自行拆除违法建设决定书》，确认四川航天电子设备研究院在星光东路航天生活区一侧修建的建筑物，属建法建设，要求其于2016年5月31日前自行予以拆除。2016年12月19日，被告作出《履行规划行政决定催告书》，要求四川航天电子设备研究院履行拆除违法建设的义务。2017年2月6日，被告在成都日报及龙泉开发报上发布公告。2017年2月10日，原告向龙泉区委、规划局递交关于对龙泉驿星光东路门市给予合理补偿的请示，该请示写明门市修建的基本情况、性质的认定和要求补偿的依据及金额。2017年3月1日被告龙泉规划局作出信访事项处理意见书，认为一、原告不是行政执法相对人，也不是区政府协议使用土地修建临时门市的适格主体；二、原告与航天天盛科技集团明江机械厂之间签定的合作开发合同属于民事行为。2017年3月21日被告对星光东路062基地生活区一侧的违法建设进行了强制拆除。原告不服，于2017年6月23日向本院提起诉讼，要求确认被告强制拆除行为违法。 另查，中国航天科技集团明江机械厂已于2003年经成都市中级人民法院宣告破产。 本院认为，本案的争议焦点为原告是否具备诉讼主体资格，被告强制拆除行为程序是否合法，被告事实认定是否清楚。 关于第一个争议焦点，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政相对人是指行政机关的行政行为直接针对的公民、法人或者其他组织，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，又称相关人是指因行政行为受到实质的、不利影响的除相对人外的公民、法人或者其他组织，就本案而言，原告中地公司不是行政相对人，因被告所作出的行政行为直接针对的是062基地下属的四家单位，但根据原告与明江机械厂所签订的合作开发协议有其他证据能够证明原告修建了38间铺面，被告的拆除行为给原告造成了实质的、不利的影响，故原告有权提起诉讼。 第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条有关行政强制执行的规定，行政机关在实施强制执行前，应当依法履行事先催告、告知当事人陈述、申辩权、听取当事人陈述申辩意见，公告等法定程序。至于原告所称被告未作出行政强制执行决定的问题，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”该条对作出行政强制执行决定规定的是可以，并不是必须，被告在强制执行前制作了责令限期拆除决定书、催告书、在报纸上予以公告，故被告的程序合法。 第三个争议焦点，本案中，在被告向本院提交的证据中，对于铺面的核实仅有对四家单位的调查笔录，而对明江机械厂破产后所有的33间铺面及本案原告所修的38间铺面是否由本案第三人天盛公司承继，未作调查核实，对星光东路航天生活区一侧铺面的总间数及拆除数在拆除时未制作现场笔录，在被告发布公告后原告提出其是38间铺面的实际占有人，也未作调查核实，故被告作出强制拆除事实认定不清。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告成都市龙泉驿区规划管理局强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告成都市龙泉驿区规划管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  龚桂莲 审 判 员  文 昊 人民陪审员  朱兆群 二〇一八年一月四日 书 记 员  周冬艺