广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终265号 上诉人（一审原告）环江毛南族自治县长美乡内同村汝对屯村民小组。 诉讼代表人廖增庭，组长。 委托代理人黎天甫，广西辉彪律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）河池市人民政府，住所地：河池市百旺路**。 法定代表人唐云舒，市长。 委托代理人田伟宏，河池市林业局干部。 委托代理人韦云雷，广西弘生联合律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，，住所地：南宁市青秀区民生路** 法定代表人陈武，主席。 委托代理人梁斯，自治区法制办公室工作人员。 委托代理人陈武，自治区法制办公室工作人员。 一审第三人罗城仫佬族自治县兼爱乡洞杭村内洞杭屯村民小组。 诉讼代表人蒙尚补，组长。 委托代理人黄昌瑞，广西瑞顺律师事务所律师。 委托代理人廖海运，村民。 上诉人环江毛南族自治县长美乡内同村汝对屯村民小组（以下简称汝对屯）因与被上诉人河池市人民政府（以下简称河池市政府）、被上诉人广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）、一审第三人罗城仫佬族自治县兼爱乡洞杭村内洞杭屯村民小组（以下简称内洞杭屯）林地行政裁决及行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2017）桂12行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，原由审判员王小成担任审判长，审判员班艳、陈惠担任合议庭成员，法官助理游开军处理审判辅助事务，书记员饶栖担任法庭记录，因工作事务，审判长王小成变更为周善能，合议庭成员班艳变更为叶坚，书记员饶栖变更为许青。2018年4月25日，本院公开开庭审理本案。上诉人汝对屯的诉讼代表人廖增庭及委托代理人黎天甫，被上诉人河池市政府的委托代理人田伟宏、韦云雷，被上诉人自治区政府的委托代理人梁斯，一审第三人内洞杭屯的诉讼代表人蒙尚补及委托代理人黄昌瑞，到庭参加诉讼。因上诉人汝对屯对蒙尚补作为内洞杭屯村民小组长的身份提出异议，法庭休庭等待内洞杭屯依法选举诉讼代表人。2018年8月21日，本院再次公开开庭审理本案。上诉人汝对屯的诉讼代表人廖增庭及委托代理人黎天甫，被上诉人河池市政府的委托代理人田伟宏、韦云雷，被上诉人自治区政府的委托代理人梁斯，一审第三人内洞杭屯的诉讼代表人蒙尚补及委托代理人黄昌瑞、廖海运，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 河池市中级人民法院一审查明：确认河池市政府河政处字〔2017〕1号《河池市人民政府关于罗城兼爱乡洞杭村内洞杭屯与环江县长美乡内同村汝对屯林地权属纠纷处理决定书》（以下简称被诉处理决定）查明的事实。 内洞杭屯因与汝对屯对本案争议地权属产生纠纷，申请确权。河池市政府于2017年4月17日作出被诉处理决定，查明：争议地名称“上头翁”、“七星坡”（汝对屯称为“上邱翁”),争议总面积355.74亩（按勾绘地形图测算），四至范围：东以高程1006.5山顶向西南沿山脊至第四个山顶为起点（B点）；南边以高程923.5、861.7、834.0山脊为界；西以高程834.0沿西北方向跨冲沟至对坡（L点)，后沿等高线至坳口为界（A点）；北以民政部门区划的两县界线为界至起点（B点）闭合。另查明，争议地范围内除了II区有少量杉木成熟林，Ⅲ区未被破坏部分保留为杂木林外，其余部分均为杉木幼林。争议地内种植的杉木，由于缺少抚育管理措施，杂草丛生，树木长势普遍不好。其中：I区81亩，为汝对屯2012年种植的杉木幼林；Ⅱ区面积69.54亩，系汝对屯种植的杉木林，分三块说明，第一块（II-1)24.15亩，是2012年采伐后萌芽的杉木二代幼林和汝对屯重新种植的杉木幼林；第二块（II-2）19.49亩，为汝对屯上世纪九十年代种植未采伐留存的少量杉木成熟林和2013-2015年种植的杉木幼林，林地中有内洞杭屯村民廖海成祖父的坟墓；第三块（II-3）25.9亩,为采伐后汝对屯于2013-2015年种植的杉木幼林；Ⅲ区面积205.2亩，原调查为杂灌，现状已发生变化〔分二块说明，第一块（Ⅲ-l)52.37亩，是从2009年起，争议双方分别于2009、2011、2012、2015共四年间抢种的杉木；第二块（Ⅲ-2）152.83亩，为杂木林〕。争议地内有汝对屯耕种的旱田2块，约1亩，权属属于汝对屯集体所有，内洞杭屯没有异议。 河池市政府被诉处理决定认为：双方争议的土地，除争议地内二块旱田约1亩的土地明确属于汝对屯集体所有，其余争议地在“土地改革”、“合作化”、“四固定”、“土地承包到户”等几个历史时期均未经人民政府确定过权属。内洞杭屯提出该争议地是其牧场和村民割草的原料地，没有充分的证据证实。汝对屯提出该争议地由其管理使用，也没有充分的证据证明。内洞杭屯提出争议地在罗城域范围内，应当归其所有;但行政区域界线只能证明该幅土地的行政管辖权，不能作为土地权属争议确权的主要证据。对汝对屯提出修改争议范围的说法不予支持，一是与2012年4月13日经双方确认的争议范围不吻合；二是与罗城利达林场于1991年起造林的场界部分重叠。该争议地除旱田外，争议双方均没有明确证据证实对争议地存在管护的事实。因此，争议地应当属于双方集体所有。根据“三个有利于”原则，应将争议地适当分割给双方当事人。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第九条、第十六条第一、二款、《中华人民共和国森林法》第十七条第一款及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十八条第一款的规定，决定：一、争议的“上头翁”、“七星坡”（汝对屯称为“上邱翁”）的土地，具体分割界线是：从图上所示E点起，沿沟下至F点，再沿沟下经田边G点至大红园树（书名：红椎）H点，下至J点，沿冲沟上至山顶K点，后沿山脊线下至拦牛栅拦（C点），再沿土墙按等高线行至L点，沿东南方向跨过冲沟至高程834.0,沿山脊线过I点，经高程861.7、923.5上到B点至E点闭合，归属内洞杭屯集体所有；余下部分归属汝对屯集体所有。详见山林权属纠纷确权图（附件)。争议双方按分割后的四至范围管理林地。二、争议地内种植的林木权属由土地权属确定。根据山林权属纠纷确权图，落在内洞杭屯范围内的林木属内洞杭屯集体所有；落在汝对屯范围内的林木属汝对屯集体所有。三、争议地确权后，内洞杭屯村民廖海成为其祖父修建的墓地落在汝对屯集体林地范围内，汝对屯有义务维持原状，不得破坏。四、此前形成的涉及该争议地权属的有关证书、协议书等与本处理决定不相符的，以本处理决定为准。 汝对屯不服，于2017年7月17日申请复议。自治区政府于2017年10月26日作出桂政行复〔2017〕86号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），维持被诉处理决定。汝对屯不服，于2017年11月14日提起本案诉讼，请求：撤销被诉处理决定及复议决定，责令河池市政府重新确认争议地土地所有权和使用权归汝对屯所有。 河池市中级人民法院一审认为：争议双方对争议地的四至范围和面积及争议地内约1亩的旱地属于汝对屯集体所有的事实均无异议。同时争议双方在行政程序和诉讼阶段均未能提供争议地权属归已的书面凭据。争议地位于农村，长期为农民集体组织利用，被诉处理决定和复议决定确认争议地属于双方农民集体所有没有违反法律规定。从现有证据看，争议双方亦未能提供各自管护争议地的确凿证据，争议地的林木均为发生争议以后种植。纠纷后，相关部门及政府多次组织调解未果。河池市政府根据争议地历史及现实情况，结合“三个有利原则”对争议地进行分割，是行使自由裁量权的职权行为，所作出的被诉处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。自治区政府作出被诉复议决定维持被诉处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回汝对屯的诉讼请求。 上诉人汝对屯上诉称：一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误。上诉人对争议地有历史使用事实，且内洞杭屯知情和认可。争议地虽然在土改、合作化、“四固定”、土地家庭联产承包责任制等几个历史时期没有经过人民政府具体确权，但上诉人在上述几个历史时期对争议地具有长期、稳定、持续的使用事实。一、争议地内四至范围的边界现存拦牛墙是上诉人村民修建，和内洞杭屯的土地形成明显界线，拦牛墙下方在1990年代前是内洞杭屯的集体牧场，现为该屯廖祖乾户林地，上方在1990年代前是上诉人集体牧场，现为上诉人村民廖显说户的林地，该两户自1990年代起一直以拦牛墙为界各自经营管理至今，相安无事。该拦牛墙之间没有人为预留出入口，是将争议双方牧场分开的历史依据。因无路可走，内洞杭屯绕几十公里远道经过上诉人村庄将牲畜放牧到拦牛墙上方的牧场，不符合日常生活常识。该事实，内洞杭屯在一审开庭时已认可。河池市政府却忽略该关键事实不予审查。二、争议地正面是上诉人长期经营的林地、自留地等，而背面是内洞杭屯和利达林场联合经营的林场。如争议地如图所示从A点到M点到L点是双方分界线，则该分界线往下部分，内洞杭屯已造林或与利达林场合作经营。争议地界线和林场界线接壤，没有人提出过异议，应以该分界线作为争议双方土地权属的分界线。三、争议地内的林木，大部分是上诉人村民1992年种植林木的第二代林木，内洞杭屯对此知情和认可，没有提出异议，应视为放弃争议地权属主张。况且，内洞杭屯至今没有取得争议地权属依据。根据“谁耕种谁所有、谁造林谁所有”的规定，上诉人连续经营管理超过20年，争议地权属应属于上诉人。河池市政府将上诉人种植的林地林木直接确权归内洞杭屯集体所有，属有意偏袒。请求依法撤销一审判决或者发回重审，改判支持上诉人的诉讼请求。二审庭审中，上诉人对上诉理由补充如下：一、从被诉处理决定所附的确权图看，图上东南角标注131.17亩即BEF三点闭合圈、西南角标注22.95亩即KCML四点闭合圈这两处林地均为上诉人村民种植杉树，河池市政府却将该两处确权给内洞杭屯，是错误的。二、内洞杭屯组长是廖树清，不是蒙尚补，即便蒙尚补在本案二审中被选举为组长，其在本案纠纷调处行政程序中不是组长，却一直以组长身份参加调处、复议程序，故本案调处、复议程序违法。 被上诉人河池市政府辩称：一、上诉人称其“对争议地有历史使用的证据和事实”且内洞杭屯知情和认可的上诉理由，无证据证实，亦与事实不符。（一）拦牛墙不能作为争议双方林地权属的分界线。拦牛墙在争议地外围四周都有存在，从上诉人提供的证据看，有两种说法，一说是拦牛墙存在有几百年历史，另一说是1987-1988年建设的。对每段拦牛墙具体由何人、何时修建，上诉人未能提供证据证实。2015年6月24日质证会议上，内洞杭屯明确否认。（二）利达林业有限责任公司与内洞杭屯合作联营的界线不能作为争议双方林地权属的分界线。上诉人的理由牵强，因联营界线不当然等同于争议地分界线，也无法律法规或者规章、政府文件规定联营范围一定包括集体所有的全部土地，且内洞杭屯亦不认可上诉人这一观点。（三）上诉人称“争议地内林木大部分是在1992年种植林木的第二代林木，第三人对此知情和认可”，与事实不符。内洞杭屯多次对争议地提出权属主张，并非无异议。从调查收集的材料反映，内洞杭屯于2006年12月15日、2008年4月12日、2012年3月23日、2012年5月21日分别向兼爱乡政府、罗城县政府、司法局、林业局和河池市政府申请确权。上诉人以“谁耕种谁所有、谁造林谁所有”为由，以林木权属主张林地权属于法无据。从被诉处理决定及确权图可知，河池市政府将上诉人于1992年种植的林木林地以及双方抢种的绝大部分林地幼林都确权给上诉人，从多次调解方向和被诉处理决定的结果看，不存在河池市政府有意偏袒内洞杭屯的情形。二、上诉人二审庭审主张的确权图标注的东南角、西南角两处均为其村民种植杉树的理由，无证据证实，亦与事实不符，从2016年11月29日争议双方对争议地内种植林木进行现场指认形成的种植现状图可知，上诉人并没有村民指认该两处种植有林木。三、内洞杭屯原组长廖树清参加了调处程序，并与该屯群众代表一起在确权申请报告上签字盖手印，又接受了调处工作组调查询问。综上，被诉处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决正确，上诉人的上诉无事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人自治区政府辩称：争议双方均未能提供证据证实土改、合作化、四固定、林业三定等各历史时期的权属凭证，河池市政府根据双方对争议地的经营管理事实，经实地调查、调解协商、集体讨论后作出被诉处理决定，事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。被诉复议决定予以维持，程序合法，内容适当。上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人内洞杭屯述称：一、上诉人称争议地内的拦牛墙是其村民修建，与事实不符。争议地内拦牛墙是本屯前辈及村民修建，因拦牛墙上方是本屯唯一传统牧场，下方是本屯农田，修筑拦牛墙是为了防止上方放养的牛进入下方农田，与上诉人无任何关联。上诉人村边及管理的土地范围内，同样到处修筑拦牛墙，也是为了防止牛对农作物的损害，并不是上诉人所称的土地分界线。上诉人称本屯到上述牧场无路可走，需绕道几十公里并经过上诉人村庄纯属谎言。本屯从自己村庄出发，沿县域分界线不足一公里即可到达上述牧场，该条线路至今仍存在。二、本屯村民廖祖乾、廖海成与利达公司联营的山坡地与本案争议地没有关联，不能作为本屯土地管理范围至此为界的依据。三、上诉人称争议地林木其从1992年开始种植，且管理超过20年，林地和林木均应归其所有，该主张与事实不符，不应支持。本屯对争议地全部牧场（包括Ⅰ-Ⅲ区）均长期放牧管理，2006年后本屯及周边村屯基本不养牛，本屯就开荒种植杉树，但上诉人出面阻挠，双方发生争议，未得到有效处理，纠纷一直延续到2012年。上诉人又连续多年强行到上述牧场种杉树，本屯多次阻止，各级政府也多次出面处理。上诉人在调处时也说到2006年双方发生争议并延续至今。因此，上诉人称其连续管理使用20年且本屯无异议的主张没有事实依据。四、争议地从县域地图及山界倒水地形看，均在罗城辖区内，本屯也对争议地进行了经营管理。本屯为配合政府处理本案纠纷作了极大让步，上诉人不以客观事实为依据，编造虚假事实，企图全部占有争议地，其主张不应支持。五、本屯多名群众代表及原组长廖树清、新组长蒙尚补都主张争议地权属，上诉人二审庭审提出本屯没有主张权属的理由不成立，而且原组长廖树清担任组长也没有经过村民大会选举，其不积极为本屯主张权属，本屯另选举蒙尚补为组长对争议地主张权属。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 经庭审调查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院确认一审法院查明的事实。 本院第一次庭审中，汝对屯对内洞杭屯诉讼代表人蒙尚补的身份提出异议。因汝对屯提供的内洞杭屯诉讼代表人为廖树清的证明，有洞杭村委会盖章，且廖树清表示放弃对争议地的权属主张，涉及到内洞杭屯的集体权益。本院要求内洞杭屯依法选举诉讼代表人并对是否主张本案争议地权属进行集体表决。2018年5月底，内洞杭屯交来《洞杭村内洞杭屯选举村民小组长结果》、洞杭村委会《证明》两份，用以证明经县工作队、乡包村组、洞杭村委村干，于2018年5月7日在村委会议室投票选举，选举结果为内洞杭屯村民小组长为蒙尚补。本院第二次庭审中，经庭审质证，河池市政府、自治区政府对蒙尚补的组长身份未提出异议，上诉人汝对屯仍以选举程序不合法为由否认蒙尚补的组长身份，并主张调处、复议阶段组长是廖树清，廖树清书面声明放弃争议地权属，即便二审期间蒙尚补被依法选举为组长，其调处、复议阶段就已组长身份参加，也属程序违法。因廖树清到庭旁听，本院询问了廖树清。廖树清主张其作为内洞杭屯原组长，从未参与过本案纠纷调处、复议程序，对争议双方的权属主张均不同意，具体确权由政府处理决定。经河池市政府指出，调处阶段收集的证据材料显示：第一，罗城证据材料中的证据2即2008年4月12日《关于要求处理环江县长美乡内同村汝对屯侵占我屯耕作区的报告》落款处内廖树清作为洞杭屯群众代表之一，有其签名和手印。第二，罗城证据材料中的证据4即2013年9月23日调处工作组询问廖树清的《调查笔录》有廖树清签字和手印，在该份调查笔录中廖树清表示争议地属于内洞杭屯牧场，汝对屯强行种植，内洞杭屯出面阻止，并提出由汝对屯购买或租赁方式解决权属纠纷的方案。第三，环江县证据材料中的证据11即2012年3月16日廖树清《证明》，载明“原来汝对合（和）内杭所管上至翁地石、下至红圆木内杭所管，上是汝对所管”。对上述证据材料中的签名和手印，廖树清一概否认不是其本人所为，但经审查廖树清庭审陈述内容，与上述询问笔录、《证明》内容多有吻合之处。廖树清在询问笔录及庭审陈述中均承认，其2009年便离开内洞杭屯，与妻子到本案上诉人所在的村集体居住生活。本院认为，廖树清作为内洞杭屯原组长，应当依法维护本村民小组集体利益，在林地权属争议中，代表本集体协助配合政府调查处理是其作为组长的职责，但对权属的变更、放弃，应当经本村民小组集体同意。廖树清没有经本村民小组集体讨论决定，先是向对方当事人出具书面声明放弃争议地权属，后又在庭审中无证据否认代表本集体主张争议地权属的报告、询问笔录等调处阶段收集的证据材料，内洞杭屯为集体利益重新选举新组长行使职权并无不当，且内洞杭屯对所选举的组长蒙尚补未提出异议，汝对屯为自身利益否定内洞杭屯重新选举的组长身份没有依据，故对汝对屯提出的主张，本院不予采纳。 本院认为，争议双方均未能提供土改、合作化、“四固定”、林业“三定”等各个历史时期争议地归己方所有的书面权属凭证，故争议地在各个历史时期未经人民政府确权过，争议双方对此无异议。从现有证据看，争议地内约1亩旱地属上诉人集体所有，争议双方均无异议，本院予以认可。除此之外，双方均未能提供各自对争议地进行经营管理的确凿证据。争议地内大部分林木均为纠纷产生后种植，不能认定为争议双方有效经营管理的现状和事实。争议双方均主张争议地为己方传统牧场，但未能提供证据证实，本院不予支持。河池市政府经多次调解处理未果，根据争议地历史及现状所作出的被诉处理决定，将争议地分割给双方，是行使自由裁量权的职权行为，于法有据。而且，争议地处于罗城行政区域内且系山脊倒水往罗城方向，该行政区域虽不能作为确权主要依据，但在双方均无权属凭证及经营管理事实情况下，可作为确权参考依据。被诉处理决定所作的双方分界线处有明显冲沟，将上诉人的约1亩旱地、坟墓及上诉人种植、争议双方混种的绝大部分林地均划给上诉人。因此，被诉处理决定所作权属分割，符合“三个有利于”原则。自治区政府作出被诉复议决定予以维持，是正确的。 上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。第一，根据本院前文分析，调处阶段，内洞杭屯主张争议地权属，有原组长廖树清、现组长蒙尚补以及多名村民代表签字认可，上诉人对蒙尚补组长身份提出的异议及对其参加调处属程序违法的理由不成立，本院不予支持。第二，上诉人主张拦牛墙为本案争议地分界线的理由，没有充分证据证实，且内洞杭屯亦予否认，故对该上诉理由本院不予支持。第三，上诉人主张内洞杭屯与利达林场合作联营的林地不包括争议地在内，其分界线应为争议双方林地分界线的理由，因发包全部还是部分林地属林地所有权人行使处分权的范围，没有证据证实内洞杭屯已将全部集体林地发包给利达林场合作联营，故对该上诉理由本院不予支持。第四，上诉人主张其在争议地内种植林木超过20年而内洞杭屯无异议的理由，与内洞杭屯多次申请各级政府及相关职能部门调处的事实不符，且争议地内林木多为双方产生权属纠纷后所种植，故对该上诉理由本院亦不予支持。 综上所述，被诉处理决定认定事实清楚，处理结果正确，被诉复议决定予以维持，亦是正确的。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果适当，本院予以维持。上诉人汝对屯的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费50元，由上诉人环江毛南族自治县长美乡内同村汝对屯村民小组负担。 本判决为终审判决。 审判长  周善能 审判员  叶 坚 审判员  陈 惠 二〇一八年九月十四日 法官助理游开军 书记员许青