湖北省咸丰县人民法院行 政 判 决 书(2018)鄂2826行初12号原告咸丰县三石生态农业专业合作社。住所地：咸丰县高乐山镇沙坝村猴梨堡。法定代表人屈磊，该合作社理事长。委托代理人屈国明（特别授权），男，土家族，生于1962年6月9日，住湖北省咸丰县。系屈磊之父。委托代理人周建华（特别授权），湖北施州律师事务所律师。被告咸丰县国土资源局。住所地：咸丰县高乐山镇楚蜀大道**。法定代表人王辉，该局局长。参加诉讼行政机关负责人杨业训，该局党组成员。委托代理人沈素敏（特别授权），湖北刘咸生律师事务所律师。原告咸丰县三石生态农业专业合作社不服被告咸丰县国土资源局土地行政处罚一案，于2018年4月20日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年5月16日公开开庭审理了本案。原告委托代理人屈国明、周建华，被告咸丰县国土资源局党组成员杨业训、委托代理人沈素敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年2月6日,被告咸丰县国土资源局作出咸国土资罚[2018]2号《行政处罚决定书》，限原告在十五日内拆除在违法占用的2055平方米土地上兴建的钢棚及其他附属设施，恢复土地原状（钢棚占地2055平方米，钢混结构一栋一层）；对原告处以占用基本农田耕地开垦费1倍的罚款，共计75829.5元。原告咸丰县三石生态农业专业合作社诉称，2015年,经咸丰县高乐山镇政府招商引资，原告租用高乐山镇麻谷溪、老寨和沙坝三个村土地500余亩，从事香菇栽培和生产经营活动。2016年9月18日，被告咸丰县国土资源局作出咸国土资罚[2016]39号《行政处罚决定书》。原告不服该处理决定，向咸丰县人民政府申请行政复议，咸丰县人民政府以该行政处罚决定认定事实不清，予以撤销。2017年1月9日，被告咸丰县国土资源局作出咸国土资罚[2017]101号《行政处罚决定书》,2017年2月22日，被告主动撤销咸国土资罚[2017]101号《行政处罚决定书》。2017年7月12日，被告咸丰县国土资源局作出咸国土资罚[2017]104号《行政处罚决定书》。原告向恩施州国土资源局申请行政复议，恩施州国土资源局撤销被告咸丰县国土资源局作出的咸国土资罚[2017]104号《行政处罚决定书》。2018年2月6日，被告咸丰县国土资源局作出咸国土资罚[2018]2号《行政处罚决定书》，限原告在十五日内拆除在违法占用的2055平方米土地上兴建的钢棚及其他附属设施，恢复土地原状（钢棚占地2055平方米，钢混结构一栋一层）；对原告处以占用基本农田耕地开垦费1倍的罚款，共计75829.5元。原告租用一般农田，发展香菇产业，所建社址和大棚并非永久性建筑，没有改变土地用途，协议到期归还农户，不违反法律的规定。被告多次对原告实施行政处罚，严重影响了原告的生产经营活动，请求人民法院撤销被告咸丰县国土资源局作出的咸国土资罚[2018]2号《行政处罚决定书》。原告为证明其诉讼请求，向本院提交了以下证据：证据一、咸丰县高乐山镇麻谷溪村精准扶贫发展食用菌产业脱贫资料汇编一份、咸丰县高乐山镇麻谷溪村集体经济股份合作社及贫困户与咸丰县三石生态农业专业合作社利益链接资料汇编一份。拟证明原告响应国家扶贫号召，支持扶贫产业，帮助老百姓脱贫。证据二、《土地租用合同》。拟证明原告租用地上的建筑并非永久性建筑。证据三、《申请书》复印件一份、用地平面图。拟证明原告通过合法程序登记建设。证据四、咸国土资罚[2016]39号行政处罚决定书、咸政复决字[2016]21号行政复议决定书。拟证明被告作出行政处罚决定的时间，超过规定的期限。证据五、咸国土资罚[2017]101号《行政处罚决定书》、咸土资执撤罚[2017]1号《行政处罚撤销决定书》。拟证明被告作出的咸国土资罚[2017]101号《行政处罚决定书》适用法律不当，主动撤销该行政处罚。证据六、咸国土资罚[2017]104号《行政处罚决定书》、恩施州国土资源局行政复议决定书。拟证明被告作出的行政行为程序不合法，认定事实不清，证据不足，依法被撤销。证据七、行政处罚告知书、咸国土资罚[2018]2号《行政处罚决定书》及照片。拟证明被告没有依据法律规定送达文书，程序违法。证据八、领导参观照片。拟证明被告违法作出行政处罚不利于扶贫攻坚和企业发展。被告咸丰县国土资源局辩称：一、原告的起诉超过法定起诉期限。被告咸丰县国土资源局于2018年2月6日就已经向原告留置送达了咸国土资罚[2018]2号《行政处罚决定书》，原告于2018年4月16日提起诉讼，已经超过了《中华人民共和国土地管理法》所规定的15天的起诉期限。二、原告未经批准占用基本农田进行建设，不符合咸丰县土地利用总体规划。被告咸丰县国土资源局在查清事实的基础上，拟作出行政处罚决定之前，依法告知当事人陈述、申辩及听证的权利，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《基本农田保护条例》第三十三条作出咸国土资罚[2018]2号《行政处罚决定书》并依法送达。被告作出的行政处罚,认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。被告为证明其行政行为的合法性，向本院提交了以下证据：证据一、违法用地现场照片4张、《请求》、《责令停止违法行为通知书》及送达回证。拟证明2015年10月19日，被告接到群众举报后对原告违法用地现场进行核查，并向原告下达了《责令停止违法行为通知书》。证据二、《违法线索登记表》、《违法线索核查报告》、《接受调查通知书》、原告方营业执照复印件及授权委托书、屈磊身份证复印件、询问笔录、现场勘测笔录、规划套合图、用地平面图。拟证明原告修建大棚未办理任何用地手续，所占用土地是基本农田，不符合土地利用总体规划。证据三、《责令改正违法行为通知书》及送达回证。拟证明被告于2015年11月3日向原告下达了《责令改正违法行为通知书》。证据四、咸国土资执（2015）001号、咸国土资执（2015）002号抄告单及送达回证。拟证明被告向高乐山镇人民政府及咸丰县经信局送达抄告单，请求二部门协助制止原告的违法行为。证据五、《立案呈批表》、《关于咸丰县三石生态农业专业合作社违法占地的调查报告》、《违法案件处理决定呈批表》、《违法案件审理记录》。拟证明被告在立案后，承办人员根据调查情况提出了处理建议，经集体会审对原告作出行政处罚。证据六、咸土资执听告[2016]31号《行政处罚听证告知书》、咸土资执告[2016]31号《行政处罚告知书》、咸国土资罚[2016]39号《行政处罚决定书》及送达回证、咸政复决字[2016]21号《行政复议决定书》。拟证明被告对原告作出行政处罚，咸丰县人民政府经复议撤销了该处罚决定。证据七、咸国土资罚[2017]101号《行政处罚决定书》及送达回证、咸土资执撤罚[2017]1号《行政处罚撤销决定书》及送达回证。拟证明被告主动撤销了该行政处罚决定。证据八、咸土资执听告[2017]1号《行政处罚听证告知书》、咸土资执告[2017]1号《行政处罚告知书》及送达回证、《行政处罚陈述申辩书》、咸丰县国土资源局关于对咸丰县三石生态农业专业合作社申辩的答复及送达回证、咸国土资罚[2017]104号《行政处罚决定书》及送达回证、咸国土资更正[2017]1号《更正决定书》及送达回证、恩施州国土资源局《行政复议决定书》。拟证明被告对原告作出行政处罚，恩施州国土资源局经复议撤销该处罚决定，责令被告重新作出行政行为。证据九、《地类和用地规划情况说明》、咸丰县三石生态农业专业合作社违法占地土地规划套合图。拟证明被告按照恩施州国土资源局的要求补充了证实原告违法用地不符合土地利用规划的证据。证据十、咸土资执听告[2018]1号《行政处罚听证告知书》、咸土资执告[2018]1号《行政处罚告知书》及送达回证，咸国土资罚[2018]2号《行政处罚决定书》及送达回证、（2018）3号《履行行政处罚决定催告书》及送达回证。拟证明原告的起诉超过了法定的起诉期限，被告作出的本次行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。证据十一、鄂政发[2014]12号《省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》、鄂土资函[2014]242号《湖北省国土资源厅关于公布征地补偿安置倍数、修正系数及青苗补偿标准的函》。拟证明被告作出行政处罚中耕地开垦费的计算依据。本院对原、被告提交的证据认证如下：原告提交的证据一、证据八与本案没有关联，本院不予采信。原、被告提交的其他证据符合证据的关联性、合法性、真实性原则，本院予以采信。本院根据采信的证据，结合庭审查明的情况，综合认定以下事实：咸丰县三石生态农业专业合作社于2015年7月30日成立，业务范围主要为食用菌种植。2015年9月，原告在咸丰县高乐山××组占地2055平方米兴建钢棚，该宗土地类型为基本农田。2016年9月18日，被告咸丰县国土资源局作出咸国土资罚[2016]39号《行政处罚决定书》，限原告在十五日内拆除在非法占用的土地上兴建的建筑物和其他设施，恢复土地原状并对原告处以占用基本农田耕地开垦费1倍的罚款，共计56862.9元。原告不服该处理决定，向咸丰县人民政府申请行政复议，咸丰县人民政府经审查认为被告咸丰县国土资源局所处罚款未查清处罚所依据的事实和载明计算的依据，属于主要事实不清，撤销被告咸丰县国土资源局作出的咸国土资罚[2016]39号《行政处罚决定书》，并责令被告在60日内重新作出处罚决定。2017年1月9日，被告咸丰县国土资源局作出咸国土资罚[2017]101号《行政处罚决定书》，限原告在十五日内拆除在违法占用的2055平方米土地上兴建的现代化大棚及其他附属设施，恢复土地原状并对原告处以占用基本农田土地补偿费1.5倍的罚款，共计56871.8元。原告不服，向咸丰县人民政府申请复议。2017年2月22日，被告咸丰县国土资源局作出咸土资执撤罚[2017]1号《行政处罚撤销决定书》，因该处罚决定适用法律不当，主动撤销了咸国土资罚[2017]101号《行政处罚决定书》。2017年7月12日，被告咸丰县国土资源局作出咸国土资罚[2017]104号《行政处罚决定书》，限原告在十五日内拆除在违法占用的2055平方米土地上兴建的现代化大棚及其他附属设施，恢复土地原状并对原告处以占用基本农田耕地开垦费2倍的罚款，共计75829.5元。2017年9月20日，被告咸丰县国土资源局作出咸国土资更正[2017]1号《更正决定书》，对咸国土资罚[2017]104号《行政处罚决定书》书中“2倍”更正为“1倍”。原告不服该决定，向恩施土家族苗族自治州国土资源局申请行政复议。2017年12月8日，恩施土家族苗族自治州国土资源局认定被告咸丰县国土资源局仅提供“规划套合图”，对违法占用土地是否为基本农田及是否符合高乐山镇土地利用总体规划，认定事实不清，证据不足且送达程序存在瑕疵，撤销被告咸丰县国土资源局作出的咸国土资罚[2017]104号《行政处罚决定书》，并责令被告咸丰县国土资源局在60日内重新作出行政行为。2018年2月6日,被告咸丰县国土资源局根据要求补充了《地类和用地规划情况说明》、《咸丰县三石生态农业专业合作社违法占地土地规划套合图》，作出咸国土资罚[2018]2号《行政处罚决定书》，限原告在十五日内拆除在违法占用的2055平方米土地上兴建的钢棚及其他附属设施，恢复土地原状（钢棚占地2055平方米，钢混结构一栋一层），并对原告处以占用基本农田耕地开垦费1倍的罚款，共计75829.5元。2018年4月11日，被告咸丰县国土资源局作出（2018）3号《履行行政处罚决定催告书》，并经原告同意留置送达。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”被告咸丰县国土资源局对辖区内违反土地管理的行为具备予以查处的法定职责。本案的争议焦点有两个：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、被诉行政行为是否合法。一、关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内向人民法院起诉……”。2018年4月11日，被告咸丰县国土资源局向原告送达（2018）3号《履行行政处罚决定催告书》，原告才得知被告咸丰县国土资源局作出的咸国土资罚[2018]2号《行政处罚决定书》，起诉期限应当从原告接到该责令限期拆除决定之日起计算，原告于2018年4月20日向本院提起行政诉讼，没有超过法定的起诉期限，被告咸丰县国土资源局的辩称理由不能成立。二、关于被诉行政行为是否合法的问题。（一）《基本农田保护条例》第十七条第一款规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”原告占用基本农田修建现代化大棚，并对其进行水泥硬化，已经改变了基本农田的使用性质,不符合土地利用总体规划，被告咸丰县国土资源局所作出的行政行为认定事实清楚。（二）根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”之规定，原告未经批准，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地。被告咸丰县国土资源局对原告作出限期拆除在违法占用的土地上新建的钢棚及其他附属设施，恢复土地原状的行政处罚决定，适用法律正确。（三）《基本农田保护条例》第三十三条的规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固定废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款……”。《湖北省耕地开发专项资金征收和使用管理办法》第四条的规定：“……使用耕地进行非农业建设的单位和个人，实行占用耕地与开发复垦挂钩，按照“占多少、补多少”的原则，由用地单位或个人开发复垦同等数量、质量的耕地，没有条件开发的，应按实际占用耕地面积，依照以下标准一次性缴纳耕地开垦费：使用基本农田保护区内耕地的，耕地开垦费为土地补偿费总额的2倍；使用其他耕地的，耕地开垦费为土地补偿费总额的1倍。”及鄂政发[2014]12号文件《湖北省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》、鄂土资函[2014]242号《省国土资源厅关于公布征地补偿安置倍数、修正系数及青苗补偿标准的函》。被告咸丰县国土资源局依照上诉规定对原告罚款75829.5元（1230元/亩×10×3.0825亩×2=75829.5元），作出的罚款处罚在法定范围之内。（四）被告咸丰县国土资源局在对该案进行集体讨论作出行政处罚前，向原告送达了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，告知其享有陈述、申辩及听证的权利。被告在多次通过电话无法联系当事人后，直接采用留置送达的方式送达咸国土资罚[2018]2号《行政处罚决定书》,因原告已经依法起诉，其诉讼权利得到保护，故应认定送达程序有瑕疵，但该瑕疵不足以影响被诉行政行为整体的合法性。综上，经本院审判委员会讨论,被告咸丰县国土资源局作出的咸国土资罚[2018]2号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，送达程序虽存在瑕疵但未影响被诉行政行为整体的合法性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告咸丰县三石生态农业专业合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告咸丰县三石生态农业专业合作社负担。如不服判决,可在判决书送达之日起15日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提交副本,上诉于湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时,根据不服本判决上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第13条第（一）款的规定，预交上诉案件受理费，款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  冉隆胜人民陪审员  邢宗咸人民陪审员  杨隆群二〇一八年九月十八日书 记 员  王君娥