上海市闵行区人民法院行 政 裁 定 书（2017）沪0112行初206号原告上海市闵行区虹山半岛小区业主委员会，住所地上海市闵行区。负责人汤潇。委托代理人夏炎，男。委托代理人沈浓，上海市白玉兰律师事务所律师。被告上海市闵行区梅陇镇人民政府，住所地上海市闵行区。法定代表人陈浩。委托代理人朱伟，上海合勤律师事务所律师。委托代理人金玲，上海合勤律师事务所律师。被告上海市闵行区人民政府，住所地上海市闵行区。法定代表人倪耀明。委托代理人褚浩，男。委托代理人江净，上海市新闵律师事务所律师。原告上海市闵行区虹山半岛小区业主委员会(以下简称虹山半岛业委会)要求被告上海市闵行区梅陇镇人民政府(以下简称梅陇镇政府)履行法定职责、不服被告上海市闵行区人民政府(以下简称闵行区政府)行政复议决定以及要求行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告虹山半岛业委会诉称：2016年11月30日，上海市闵行区月光流域小区51号业主(以下简称月光流域51号业主)带工程队在上海市闵行区虹山半岛小区体育会所与月光流域小区交接的一侧河堤测量，后被虹山半岛小区物业公司告知不可挖掘。2016年12月26日，月光流域51号业主用挖土机在上述河堤处开挖，挖土量200立方米，破坏河道120米，宽度2.5米至6米不等，上述违法开挖行为经物业公司制止后，该业主承诺于2016年12月31日前恢复原状。但同年12月28日，该业主非但没有恢复，反而继续施工。经原告要求，原告小区所在的居委会向城管部门举报后，被告梅陇镇政府下属的城管中队制止了51号业主继续施工，并责令施工队离场。此后，原告于2017年2月22日将举报上述违法行为的材料提交至闵行区政府的信访部门，要求政府依法行政。但闵行区政府作出转交梅陇镇政府办理的决定，梅陇镇政府认为该信访事项不属于信访受理范围，故于2017年3月2日向原告出具《不予受理告知书》。原告遂于同年3月13日向被告闵行区政府提起行政复议，要求区政府：1、责令梅陇镇政府对月光流域51号业主擅自改建、占用物业共用部分的违法行为作出责令停工、限期整改至原规划设计状态的具体行政行为；2、责令梅陇镇政府因不履行第1项义务承担行政侵权赔偿责任；3、责令梅陇镇政府组织由原告、第三方参加的限期整改质量验收。闵行区政府经审查认为，在原告提出行政复议前，梅陇镇政府对月光流域51号业主涉嫌擅自占用绿地的违法行为已责令整改，后亦作出行政处罚决定，认为梅陇镇政府已履行法定职责，故于2017年6月22日作出沪闵府复决字(2017)第44号《行政复议决定书》(以下简称被诉行政复议决定)。原告认为该复议决定错误：一是未对月光流域51号业主损毁河道堤防等水工程设施的行为进行认定，而仅认定了该业主破坏绿化的违法行为；二是回避了原告要求对月光流域51号业主破坏河道和自然资源的行为进行处罚的诉求，未逐项审查，属复议程序错误，闵行区政府怠于进行行政处罚，不积极履行职责，客观上造成破坏情况的持续。综上所述，原告认为两被告应履行职责而未履行，故请求法院判令：1、被告梅陇镇政府履行法定职责——作出确认月光流域51号业主擅自改建、占用河岸和该小区物业公用部分的行为违法，并责令该业主恢复至规划设计状态的行政处罚决定；2、两被告承担因月光流域51号业主拒绝或不能履行上述义务产生的行政赔偿责任。被告梅陇镇政府辩称，不同意原告的诉讼请求，理由如下：一、原告起诉要求梅陇镇政府履责的诉讼请求及所述事实和理由未在申请依法履责程序中明确提出，不符合行政诉讼的起诉条件，依法应予驳回。原告于2017年2月22日通过“国家信访信息系统上海分系统”向《区长信箱》提交信访事项，信访请求为：2016年12月26日9时许，虹山半岛体育会场与月亮交接的一侧由虹山半岛小区物业管理公共场地(虹山半岛规划红线内)有挖土机在进行大规模开挖，开挖面积约长80米宽2.5米至6米，出土量达200立方米左右，经业主、虹山半岛业主委员会20多天多次劝阻均无效，根据小区业主强烈要求，请求政府依法行政。但在本次诉讼中，原告的诉讼请求及理由却是以月光流域51号业主损毁河道堤防等水工程设施，造成原告所在小区一侧河道堤岸缺失为由，要求镇政府依据《上海市河道管理条例》第四十六条进行行政处罚。但在此前信访件中的内容均为概括性描述，不能构成明确要求依法履职的申请。本次行政诉讼中原告提出的诉讼请求均未在行政程序中向镇政府依法申请。二、梅陇镇政府对原告的信访件已经予以处理和回复，并在原告提出信访之前，于2016年12月30日受理了虹景苑居委会反映的虹山半岛小区体育会所与月光流域小区交接的东侧河堤存在开挖、毁绿现象的举报，并当日即开展现场检查、书面责令月光流域51号业主予以改正，后又于2017年3月22日作出行政处罚决定。被告已依照法定职权和程序行政执法，不存在原告诉称的行政不作为的情况。综上，请求法院驳回原告的起诉。被告闵行区政府辩称，不同意原告的诉讼请求。2017年3月13日，闵行区政府收到原告以邮寄方式提出的行政复议申请材料，经原告补正后于同年3月29日依法受理。闵行区政府后将《行政复议答复通知书》及相关材料直接送达梅陇镇政府。同年4月8日，梅陇镇政府提交了《行政复议答复意见书》及相关证据、依据。经查，梅陇镇政府在原告提出信访之前，已对月光流域51号业主的违法行为进行了调查并责令限期整改，后亦依法作出行政处罚决定，被擅自占用的绿地亦予恢复。梅陇镇政府已经履行了法定职责，故对原告以梅陇镇政府未履职为由提出的复议及赔偿请求，不予支持。经延长复议案件审理期限，闵行区政府于2017年6月22日作出被诉复议决定，驳回了原告的复议申请。综上，被告闵行区政府所作被诉复议决定正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明：2017年2月22日，原告虹山半岛业委会工作人员夏炎以原告名义通过网上信访平台向被告闵行区政府提交信访件，信访件标题为“请求行政救助”，信件内容为：“2016年12月26日9时许，虹山半岛体育会场与月亮交接的一侧由虹山半岛小区物业管理公共场地(虹山半岛规划红线内)有挖土机在进行大规模开挖，开挖面积约长80米宽2.5米至6米，出土量达200立方米左右，经业主、虹山半岛业主委员会20多天多次劝阻均无效，根据小区业主强烈要求请求政府依法行政。”该信访件后转至被告梅陇镇政府办理。2017年3月2日，梅陇镇政府对上述信访件进行审查后出具《不予受理告知书》，根据《信访条例》和《上海市信访条例》的相关规定，决定对该信访事项不予受理。2017年3月11日，原告以被告梅陇镇政府“拒绝积极实施行政行为，构成行政侵权”为由向被告闵行区政府申请行政复议，复议请求为：1、责令梅陇镇政府对月光流域51号业主擅自改建、占用物业共用部分的违法行为作出责令停工、限期整改至原规划设计状态的具体行政行为；2、责令梅陇镇政府因月光流域51号业主拒绝或不能履行第一项请求义务，承担行政侵权赔偿责任；3、责令梅陇镇政府组织第三方、虹山半岛业委会共同参与限期整改后的工程质量验收。被告闵行区政府受理上述复议申请后，于2017年6月22日作出被诉复议决定，驳回原告的上述复议申请。原告仍不服，诉至本院。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。本案中，原告以月光流域51号业主涉嫌毁损破坏原告小区一侧的河道堤岸为由提起行政诉讼，诉讼请求为“判令被告梅陇镇政府履行法定职责——作出确认月光流域51号业主擅自改建、占用河岸和该小区物业公用部分的行为违法，并责令该业主恢复至规划设计状态的行政处罚决定”。该诉讼在行政诉讼的类型上属于履行职责之诉。提起履行职责之诉，一般应当以起诉人在行政程序中已经向行政机关提出过相应的申请为前提。并且，申请行政机关所作的行政行为应当是一个具体的、特定的行政行为。唯此，行政机关才能够根据该申请事项知悉相关情况，并据以判断申请人被侵害的具体权益、本机关有无相关行政职责，以及后续进行调查处理的方向等等。特别是在《上海市城市管理行政执法条例》施行后，本市乡、镇人民政府具体承担了辖区内城市管理方面的多项管理和执法职责，范围涵盖了市容环境卫生管理、市政工程管理、绿化管理、水务管理、环境保护管理、建设管理、物业管理等事项。当事人如需申请本市乡、镇一级人民政府履行城市管理和执法方面的职责，则应当对要求执法的特定管理领域和具体执法内容予以明确。就本案而言，原告曾通过在线信访平台向闵行区政府提交信访件，反映月光流域51号业主在虹山半岛小区物业管理区域范围内进行开挖的情况，提出“请求政府依法行政”，后该信访件转至被告梅陇镇政府办理。从原告的上述请求内容来看，其仅笼统提出“要求政府依法行政”，并未指向特定的、具体的行政行为，更未提出如本案诉讼请求中所列的要求履责的特定事项，即：原告诉请被告梅陇镇政府履行法定职责的事项并未在行政程序中向该机关明确提出过。在此情形下，原告的起诉不符合提起履行职责之诉的起诉条件，依法应予驳回，其要求行政赔偿的起诉，亦应一并驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(十)项、第二款之规定，裁定如下：驳回原告上海市闵行区虹山半岛小区业主委员会的起诉。预收的案件受理费人民币50元，退还原告上海市闵行区虹山半岛小区业主委员会。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院(立案庭)递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  蔡 云审 判 员  刘新慧人民陪审员  钱晓凡二〇一八年一月十五日书 记 员  吴国超附：相关法律条文《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。