广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤07行初60号原告黄惠卿，女，1973年9月6日出生，汉族，住广东省开平市。委托代理人庞卓，广东环宇京茂律师事务所律师。委托代理人纪海琴，北京市海铭律师事务所律师。被告开平市人民政府。住所地：广东省开平市长沙光华路**。法定代表人邝积康，市长。委托代理人吴建明，该市法制局工作人员。委托代理人黄俊坚，开平市百合镇司法所工作人员。原告黄惠卿因与被告开平市人民政府（以下简称“开平市政府”）行政强制纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭于2018年6月19日公开开庭进行了审理。原告黄惠卿及其委托代理人庞卓、纪海琴，被告开平市政府副市长黄国忠及委托代理人吴建明、黄俊坚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄惠卿诉称，2000年左右，黄惠卿承包百合镇三圭村、马降龙村、龙兴村等土地进行禽畜渔养殖。黄惠卿分别以个人或家属名义与当地村集体签订《土地承包合同书》，合同中约定了养殖户有权自建禽畜栏舍等养殖场所进行养殖。签订合同后，黄惠卿主要经营生猪养殖，陆续建设猪栏舍，购入养殖机器、电力设施、用水用电设施或其他附属设施，聘请工人帮助养殖。2016年12月6日，开平市百合镇人民政府（以下简称“百合镇政府”）向黄惠卿送达《关于百合镇禁养区禽畜养殖场限期关停拆迁的通知》；2017年5月12日，百合镇政府又向黄惠卿送达了其《开平市畜禽养殖禁养区限期拆除及逾期强拆通知书》。2017年5月18日，百合镇政府组织有关部门、人员对黄惠卿的禽畜栏舍进行了强拆，导致禽畜栏舍严重损坏。黄惠卿认为，依据《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定，百合镇政府没有职权作出《关于百合镇禁养区禽畜养殖场限期关停拆迁的通知》和《开平市畜禽养殖禁养区限期拆除及逾期强拆通知书》，也没有依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，制作现场笔录，没有详细告知黄惠卿的陈述权、申辩权和有权依法提起行政复议或者提起行政诉讼的权利。因此，百合镇政府作出的《关于百合镇禁养区禽畜养殖场限期关停拆迁的通知》和《开平市畜禽养殖禁养区限期拆迁及逾期强拆通知书》主体不适格和程序违法，是违反法律的规定。诉讼请求：一、判决撤销涉案的《关于百合镇禁养区禽畜养殖场限期关停拆迁的通知》；二、判决撤销涉案《开平市畜禽养殖禁养区限期拆除及逾期强拆通知书》；三、判决确认开平市政府于2017年5月18日对黄惠卿禽畜栏舍的强拆行为违法。黄惠卿为了证明其主张向本院提交了如下证据：1.《关于百合镇禁养区禽畜养殖场限期关停拆迁的通知》，证明百合镇政府于2016年12月1日作出的行政行为主体不适格，程序违法；2.送达回执，证明百合镇政府未依法告知黄惠卿享有相应的权利；3.《开平市畜禽养殖禁养区限期拆除及逾期强拆通知书》，证明百合镇政府于2017年5月12日作出的行政行为主体不适格，程序违法；4.承包合同，证明黄惠卿合法租用涉案禁养土地，并有权建造禽畜栏舍进行养殖；5.农补款银行记录，证明开平市政府根据黄惠卿养殖规模和经营情况给予补偿的记录；6.海大集团经销协议书；7.温氏畜牧公司养殖合同；8.温氏专业户结算表，证据6-8证明黄惠卿在禁养之前就存在生猪养殖经营的事实；9.购买种猪单据，证明在禁养之前黄惠卿投入购买种猪的事实，禁养后导致黄惠卿投入产生损失；10.对账明细表，证明黄惠卿投入采购饲养饲料的情况，禁养后导致黄惠卿投入产生损失；11.（2018）粤07行终22号《行政裁定书》；12.（2018）粤07行赔终2号《行政裁定书》，证据11、12证明本院裁定黄惠卿应以开平市政府为被告。被告开平市政府答辩称，一、开平市政府具有依法关闭涉案养猪场的法定职责，开平市政府下级政府百合镇政府拆除黄惠卿养猪场的行为属依法履行法定职责。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条、《江门市畜禽养殖管理办法》第六条、《开平市畜禽养殖禁养区、限养区划定规定》以及《开平市人民政府办公室关于印发开平市畜禽养殖禁养区限养区和适养区专项整治三年行动工作方案的通知》等有关规定，开平市政府具有在划定的禁养区内关闭或搬迁养殖的法定职责。在规定的搬迁期限内，黄惠卿未能自行关闭、搬迁位于禁养区的养猪场，故开平市政府下级政府百合镇政府依照法律规定采取强制拆除行为属于依法履行法定职责的行为。二、开平市政府下级政府百合镇政府在强制清理黄惠卿的养殖场前已经履行了必要的通知等程序。百合镇政府于2016年12月1日向黄惠卿发出通知，指出其养殖场位于禁养区，属于必须关停拆迁的范围，要求黄惠卿于2016年12月20日前自行关闭、拆除、搬迁或者转产。逾期未清理或拒绝清理的，将依法实施强制拆迁。2017年5月12日，百合镇政府再次向黄惠卿发出限期拆除及逾期强拆通知，要求黄惠卿于2017年5月15日前自行拆除相关畜禽栏舍并及时转移有关畜禽，并告知逾期未拆除的，将于2017年5月18日依法实施强制拆除。综上，开平市政府作为一级政府，根据有关法律法规和上级政府有关文件规定，负有对辖区划定畜禽养殖禁养区、限养区和适养区的职责，并制定相关文件进行整治。在黄惠卿确认其养猪场不具有环评审批和验收文件前提下，开平市政府下级政府百合镇政府通知黄惠卿于2016年12月20日前自行清理拆除养殖场未果，且最后通知其于2017年5月15日前自行拆除，但黄惠卿置之不理。在这种情况下，开平市政府下级政府百合镇政府依照有关法律法规文件规定，于2017年5月18日进行了部分强制拆除，开平市政府实施强制拆除过程中履行了必要的通知告知等程序。因此，请求依法驳回黄惠卿的诉讼请求。开平市政府为了证明其主张向本院提交了如下依据、证据：1.《关于印发的通知》；2.《江门市畜禽养殖管理办法》；3.《江门市畜禽养殖污染综合整治工作方案》，证据1-3均证明开平市政府强制拆除的法律法规依据；4.《开平市人民政府办公室关于印发开平市畜禽养殖禁养区、限养区划定规定的通知》；5.《关于划定开平市畜禽养殖禁养区、限养区和适养区的通告》，证据4、5证明开平市政府划定禁养区、限养区的事实；6.《开平市人民政府办公室关于印发开平市畜禽养殖禁养区限养区划定规定（2016年修订）的通知》，证明开平市政府调整划定禁养区、限养区的事实；7.《开平市人民政府办公室关于印发开平市畜禽养殖禁养区限养区和适养区专项整治三年行动工作方案的通知》，证明开平市政府开展禁养区限养区和适养区三年专项整治的事实；8.《关于百合镇禁养区禽畜养殖场限期关停拆迁的通知》，证明开平市政府下级百合镇政府履行通知告知的事实；9.开平市环境保护局现场检查（勘察）记录，证明开平市政府组成部门开展现场检查的事实；10.《开平市畜禽养殖禁养区限期拆除及逾期强拆通知书》及送达回执，证明开平市政府下级百合镇政府履行了通知告知的事实；11.百合镇禽畜养殖禁养区强拆现场登记表及照片视频，证明开平市政府进行强拆面积的事实；12.黄惠卿养殖场部分拆除现场，证明养殖场被拆后的现场。经审理查明，2015年10月8日，开平市政府办公室制作的开府办[2015]47号《开平市人民政府办公室关于印发开平市畜禽养殖禁养区、限养区划定规定的通知》记载：“……一、畜禽养殖禁养区域的范围……（三）自然保护区、生态严控区及世界文化遗产的核心区和缓冲区、主要旅游景区（点）、风景名胜区、森林公园等。包括……马降龙……”黄惠卿在其承包的开平市百合镇三圭村、马降龙、龙兴村等土地上经营养猪场。2016年12月1日，百合镇政府向黄惠卿作出《关于百合镇禁养区禽畜养殖场限期关停拆迁的通知》，其中记载：“……贵养殖场位于我镇禁养区内必须关停拆迁的范围，因此，请贵养殖场根据市政府《开平市畜禽养殖禁养区限养区和适养区专项整治三年行动工作方案的通知》等有关文件要求，加紧于2016年12月20日前关闭、拆除、搬迁或转产。逾期未清理或拒绝清理的，将由政府依法实施强制拆迁。”2017年5月12日，百合镇政府向黄惠卿作出《开平市畜禽养殖禁养区限期拆除及逾期强拆通知书》，其中记载：“根据《开平市人民政府办公室关于印发开平市畜禽养殖禁养区限养区和适养区专项整治三年行动工作方案的通知》（开府办[2016]60号）、《关于调整划定开平市畜禽养殖禁养区、限养区和适养区的通告》（开府布[2016]122号）等文件精神，贵场位于我市畜禽养殖禁养区范围内，禁止经营畜禽养殖场。另根据开平市政府《关于迅速落实禁养区养殖场清理关闭扫尾工作措施的紧急通知》（开畜禽整治办[2017]19号）文件通知要求，现通知贵场于2017年5月15日前自行拆除相关畜禽栏舍并及时转移有关畜禽。逾期未拆除的，市政府将于2017年5月16日统筹协调供电部门对贵场停止供电，并根据《中华人民共和国土地管理法》、《建设项目环境保护管理条例》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规规定，于2017年5月18日实施强拆。请贵场迅速自行清理转移养殖场内禽畜及养殖设施设备，并自备发电机等一切应急设备，尽量将损失减到最低，否则由此造成的一切损失由贵场负全责。”2017年5月11日，开平市环境保护局对黄惠卿所经营的养猪场进行现场检查，检查发现黄惠卿未能提供该养殖场的建设项目的环评审批和验收文件。2017年5月18日，百合镇政府组织工作人员对涉案养殖场进行部分拆除。黄惠卿不服上述强拆等行为，遂向本院提起行政诉讼。另查明，本院作出生效的（2018）粤07行终22号《行政裁定书》认为：“……开平市人民政府为整治重污染的禽畜养殖场……鉴于镇（街道）人民政府（办事处）没有相关的职权，因此应当视为开平市人民政府委托各镇（街道）人民政府（办事处）开展工作，各镇（街道）人民政府（办事处）作出的关于畜禽养殖污染防治工作的行政行为的后果应当由开平市人民政府承担……”又查明，黄惠卿在以开平市政府为被告提起本案诉讼的同时一并提起行政赔偿诉讼，案号为（2018）粤07行赔初3号。本院认为，本案为行政强制纠纷。关于开平市政府的被告主体资格问题，本院作出生效的（2018）粤07行终22号《行政裁定书》已经阐述清楚，此处不再累赘。本案的争议焦点为：一、百合镇政府作出的涉案《关于百合镇禁养区禽畜养殖场限期关停拆迁的通知》以及涉案《开平市畜禽养殖禁养区限期拆除及逾期强拆通知书》是否合法；二、开平市政府于2017年5月18日对黄惠卿禽畜栏舍的强拆行为是否合法。关于第一个争议焦点。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭……”2015年10月8日，开平市政府办公室制作的开府办[2015]47号《开平市人民政府办公室关于印发开平市畜禽养殖禁养区、限养区划定规定的通知》，将马降龙等世界文化遗产的核心区和缓冲区划定为禽畜禁养区。现有的证据显示，黄惠卿经营的养猪场地点位于上述禁养区内，且该经营的养猪场不具有环评审批和验收文件，在2015年10月8日，开平市政府划定禁养区后，仍旧继续经营，其经营行为违反了禁养的规定，理应要责令拆除或关闭。但百合镇政府属于乡镇人民政府，法律并未赋予其作出责令拆除或关闭的职权。故百合镇政府以其名义作出的涉案《关于百合镇禁养区禽畜养殖场限期关停拆迁的通知》及涉案《开平市畜禽养殖禁养区限期拆除及逾期强拆通知书》属超越职权的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（四）超越职权的；……”的规定，故黄惠卿请求撤销上述两个行政行为，理由成立，本院予以支持。关于第二个争议焦点。《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一款规定：“行政强制执行由法律设定。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”由上述法律规定可得，对违反禁养区规定的建筑物进行强制拆除，其拆除的程序应当严格按照以上的法律规定。现有的证据显示，百合镇政府涉案的强拆行为并不符合上述的法律规定。首先，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定，如需要拆除涉案养猪场的建筑应由县级以上人民政府责令拆除，即百合镇政府并不具有对涉案建筑的强拆职权。其次，《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定，法律并未有赋予百合镇政府有相应的强制执行权，即使要对涉案的建筑进行强制拆除其依法也应当向人民法院申请强制执行。最后，即使百合镇政府具有相应的强制执行权，但从其作出的涉案《关于百合镇禁养区禽畜养殖场限期关停拆迁的通知》及涉案《开平市畜禽养殖禁养区限期拆除及逾期强拆通知书》，并没有告知黄惠卿有陈述权、申辩权以及有权依法提起行政复议或提起行政诉讼的权利，就直接实施强制拆除行为，剥夺了黄惠卿自我救济的权利，属于程序违法。据此，本院认定百合镇政府于2017年5月18日对黄惠卿涉案禽畜栏舍的强拆行为违法。由于本院作出生效的（2018）粤07行终22号《行政裁定书》认定开平市政府委托百合镇政府开展涉案的工作，故百合镇政府作出关于禽畜养殖污染防治工作的行政行为的后果应由开平市政府承担，亦即开平市政府承担百合镇政府于2017年5月18日对黄惠卿涉案禽畜栏舍的强拆行为违法的责任后果。鉴于黄惠卿涉案养殖场的猪栏舍已经被部分拆除，百合镇政府对涉案部分建筑实施的强制拆除行为已不具有可撤销内容，应依法确认涉案强拆行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、撤销以开平市百合镇人民政府名义于2016年12月1日作出的《关于百合镇禁养区禽畜养殖场限期关停拆迁的通知》；二、撤销以开平市百合镇人民政府名义于2017年5月12日作出的《开平市畜禽养殖禁养区限期拆除及逾期强拆通知书》；三、确认被告开平市人民政府于2017年5月18日对原告黄惠卿涉案禽畜栏舍的强拆行为违法。本案案件受理费50元，由被告开平市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 邓 球审判员 陈 健审判员 陈汉锡二〇一八年九月二十七日法官助理谢俊杰书记员陈秀霞