贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔行终1088号上诉人（原审原告）盘州市乌蒙镇坡上村杨家村民组（原盘县乌蒙镇坡上村杨家村民组）。负责人杨昌传，男，汉族。委托代理人黄玺，贵州跃华律师事务所律师，执业证号：15201200610470073。委托代理人袁刚平，贵州跃华律师事务所律师，执业证号：15201201410484302。被上诉人（原审被告）盘州市人民政府（原盘县人民政府），住所地贵州省六盘水市盘州市。法定代表人李令波，系该市市长。委托代理人唐本跃，贵州忠章律师事务所律师，执业证号：15202201210815053。委托代理人曾迅冉，系盘州市人民政府工作人员。被上诉人（原审被告）六盘水市人民政府，住所地贵州省六盘水市钟山西路**。法定代表人李刚，系该市市长。委托代理人杜玉朝，系六盘水市人民政府法制办公室公职律师。原审第三人盘州市乌蒙镇坡上村村民委员会（原盘县乌蒙镇坡上村村民委员会）。负责人张明辉，系该村村主任。原审第三人盘州市乌蒙镇坡上村顾家村村民组（原盘县乌蒙镇坡上村顾家村村民组）。负责人顾小庆，男，汉族，系该组组长。原审第三人盘州市乌蒙镇坡上村聂家村村民组（原盘县乌蒙镇坡上村聂家村村民组）。负责人张永生，男，汉族，系该组组长。原审第三人盘州市乌蒙镇坡上村十二家村村民组（原盘县乌蒙镇坡上村十二家村村民组）。负责人顾家厚，男，汉族，系该组组长。原审第三人盘州市乌蒙镇坡上村嘎猓村民组（原盘县乌蒙镇坡上村嘎猓村民组）。负责人杨永阶，男，汉族，系该组组长。上诉人盘州市乌蒙镇坡上村杨家村民组因盘州市人民政府、六盘水市人民政府土地行政确权、行政复议一案，不服贵州省六盘水市中级人民法院作出（2017）黔02行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，因2012年大唐公司修建风力发电站征用土地，盘县××村杨家村民组（以下简称杨家组）与盘县××村顾家村村民组（以下简称顾家组）、盘县××村聂家村村民组（以下简称聂家组）、盘县××村十二家村村民组（以下简称十二家组）、盘县××村嘎猓村民组（以下简称嘎猓组）发生争议，各方均向盘县人民政府申请确权，经多次调解未果后，盘县人民政府于2015年3月27日作出盘府国土处[2015]3号《关于四格乡坡上村顾家村组、聂家村组、十二家组等三个村民组与嘎猡村民组和杨家村民组土地权属争议处理决定》(以下简称盘府国土处[2015]3号《处理决定》)，认为争议地新中国成立前是顾氏家族的土地，新中国成立后，争议地没有进行土改，没有带入哪个合作社，没有进行“大包干、四固定”，争议地属轮荒地，一审原告及一审第三人都在争议地开荒种地。在土地制度演变的不同时期，争议地都未明确给任何一个集体。由于各方均不能提供相关书证资料证实土地来源及归属，且各方主张土地权属的理由均不合法，决定争议地所有权属国家所有。杨家组不服该处理决定，向六盘水市人民政府申请行政复议，六盘水市人民政府于2015年7月3日作出行复决字[2015]14号《行政复议决定书》，维持了盘县人民政府的盘府国土处[2015]3号《处理决定》。聂家组、十二家组、顾家组不服，遂向贵州省六盘水市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销盘府国土处[2015]3号《处理决定》以及六盘水市人民政府作出的行复决字[2015]14号《行政复议决定书》。经贵州省六盘水市中级人民法院及贵州省高级人民法院审理后认为，争议的土地位于盘县××乡，属于农村，在法律没有明确规定属于国家所有的情况下，应为农民集体所有的土地。盘县人民政府将争议地确认为国有，属适用法律错误，依法予以撤销。盘县人民政府根据当事人的指界，制作了《乌蒙镇（原四格乡）坡上村顾家村民组、聂家村民组、十二家村民组与杨家村民组、嘎猓村民组土地权属争议勘测图》，并于2016年9月7日重新作出盘府国土处[2016]11号《关于乌蒙镇坡上村顾家村民组、聂家村民组、十二家村民组等三个村民组与杨家村民组、嘎猓村民组土地权属争议的处理决定》，杨家组不服，向六盘水市人民政府申请复议，六盘水市人民政府经复议后作出行复决字[2016]33号《行政复议决定书》，维持了盘县人民政府的处理决定。杨家组不服上述决定，提起行政诉讼，请求：1.判决撤销盘县人民政府作出的盘府国土处[2016]11号《关于乌蒙镇坡上村顾家村民组、聂家村民组、十二家村民组等三个村民组与杨家村民组、嘎猓村民组土地权属争议的处理决定》（以下简称被诉行政行为）及六盘水市人民政府行复决字[2016]33号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议行为）；2.判决盘县人民政府重新作出处理决定。一审法院另查明，一审庭审中杨家组自认自1990年后就未对争议地进行管理和耕种。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”的规定，本案争议地位于盘县××村集体经济组织的范围内，尽管一审原告及一审第三人均提交了分地花名册，但分地花名册中仅记载了地名及村民姓名，并未载明具体的土地四至范围，分地花名册并不能证实争议地划分到村组，且杨家组自认自1990年后就未对争议地进行管理和耕种。在一审原告及一审第三人均未提供有效的证据证明争议地权属的情况下，盘县人民政府经过调查和询问，认定争议地在新中国成立后没有进行土改、没有带入合作社、没有进行“大包干、四固定”，属于轮荒地，事实清楚，盘县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十六条以及《确定土地所有权和使用权若干问题的规定》第二十条第二款第（一）项的规定，将该争议土地所有权确定归乌蒙镇坡上村集体所有并无不当。六盘水市人民政府受理杨家组的复议申请后，依法送达了受理通知书，并在法定期限内作出复议决定，告知了当事人救济的权利，程序合法。综上，杨家组的诉讼请求无事实依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回盘县××村杨家村民组的诉讼请求。一审宣判后，杨家组不服，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，支持其一审诉讼请求。其上诉理由为：一、一审法院认定事实不清，犯了与被上诉人同样的错误，即：不尊重历史，在违背事实的情况下，错误地将争议地权属确定为村集体所有。争议地在新中国成立前系杨氏家族管理，并在1956年自各大队支书号召生产队到争议地开垦荒地，开垦荒地时，顾家村与杨家村合并为一个生产队，共同开垦荒地60多亩。种植两年后，双方的生产队又分队。杨家组在此后的开荒种植中，继续耕种属于杨氏家族的土地，开荒面积约140多亩。在此期间，顾氏家族在杨家组土地范围内外，强行争夺杨家组土地。1986年根据上级政府的指示，乡政府有关领导到现场处理，在现场勘查并了解后作出处理决定，即顾家组开垦的土地归顾家组所有，杨家组开垦的土地归杨家组。据此，尽管上诉人自认在1990年以后未对争议地进行耕种和管理，一审法院也不能以此否认上诉人对争议地享有权益的事实。二、一审法院所作判决依据的证据不足，并且对被上诉人及第三人所举证据认定错误。1.人民法院应当根据法律的规定调取证据，并要求关键证人出庭作证。2.勘测图、现场勘测笔录、《坡上村嘎猓组关于与顾家村组争议大包包一片土地的实际情况的说明》、《关于风力发电站占用顾家村组、十二家组、聂家村组土地实属情况反映》等证据，不符合证据规定的要求，一审法院予以采信错误。三、一审法院适用法律错误，不应驳回上诉人诉讼请求。被诉行政行为及被诉复议行为均违反了《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，一审法院判决错误。本案被上诉人及第三人在法定期限内均未答辩。本院经审理查明，一审法院已查明事实清楚，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院另查明：2015年6月4日贵州省人民政府作出黔府函〔2015〕128号《关于同意盘县乡镇行政区划调整的批复》，同意撤销四格彝族乡，设置新的乌蒙镇，新设置的乌蒙镇辖原四格彝族乡地域。2017年5月17日，贵州省人民政府作出黔府发〔2017〕10号《关于撤销盘县设立县级盘州市的通知》，撤销盘县，设立盘州市。本院认为，本案的争议焦点为：1.一审法院有关事实是否认定不清。2.一审法院是否违反证据规则。3.被诉行政行为、被诉复议行为是否违反有关法律规定。关于焦点一。上诉人主张“尽管上诉人自认在1990年以后未对争议地进行耕种和管理，一审法院也不能以此否认上诉人对争议地享有权益的事实”，但本案上诉人未提交有效证据证明其对争议地享有土地使用权，被上诉人盘州市人民政府（原盘县人民政府）经调查及询问，认定争议地在新中国成立后没有进行土改、没有带入合作社、没有进行“大包干、四固定”，属于轮荒地，该事实认定清楚，有一审在卷证据佐证。一审法院结合上诉人的自认，进一步认定了前述事实，并无不当。关于焦点二。首先，上诉人主张一审法院应当主动调取证据。经查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条：“根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：（一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；（二）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。本院不予支持。”的规定，本案并无前述有关规定的情形，一审法院不主动调取证据并无不当。其次，上诉人主张人民法院应主动要求关键证人出庭作证。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十三条：“当事人申请证人出庭作证的，应当在举证期限届满前提出，并经人民法院许可。人民法院准许证人出庭作证的，应当在开庭审理前通知证人出庭作证。当事人在庭审过程中要求证人出庭作证的，法庭可以根据审理案件的具体情况，决定是否准许以及是否延期审理。”的规定，上诉人主张一审法院应主动要求关键证人出庭作证，不符合证据规定，本院不予支持。最后，上诉人主张一审法院采信的有关证据不符合证据要求。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条：“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：（一）提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本；（二）提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章；（三）提供报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料；（四）被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。法律、法规、司法解释和规章对书证的制作形式另有规定的，从其规定。”经查，勘测图系现场勘测笔录情况组成部分，该现场勘测笔录并非询问、陈述、谈话类笔录，且并无法律、法规、司法解释和规章对现场勘测笔录的制作形式有规定，故一审法院采信勘测图及现场勘测笔录并无不当。《坡上村嘎猓组关于与顾家村组争议大包包一片土地的实际情况的说明》系嘎猓组村民代表出具，内容为该组陈述案情，《关于风力发电站占用顾家村组、十二家组、聂家村组土地实属情况反映》系顾家组、聂家组、十二组组长共同出具，内容为该三组陈述案情，据此，前述说明及情况反映属当事人的陈述，并未违反有关证据规定，一审法院采信前述证据并无不当。关于焦点三。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”上诉人主张被诉行政行为及被诉复议行为违反前述规定。如前所述，本案上诉人及第三人均未提交有效证据证明争议地权属，被上诉人盘州市人民政府（原盘县人民政府）经调查及询问，认定争议地在新中国成立后没有进行土改、没有带入合作社、没有进行“大包干、四固定”，属于轮荒地。而上诉人及第三人均属于同一村集体。据此被上诉人盘州市人民政府（原盘县人民政府）依据有关规定作出被诉行政行为将争议地所有权确认归村集体并无不当，被上诉人六盘水市人民政府作出被诉复议行为维持该决定正确。一审法院据此判决驳回杨家组的诉讼请求并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人盘州市乌蒙镇坡上村杨家村民组（原盘县乌蒙镇坡上村杨家村民组）负担。本判决为终审判决。审判长 龙 雨审判员 滕学东审判员 黄 瑶二〇一八年九月二十七日法官助理易思波书记员时薇