广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤行终45号上诉人（原审原告）：伍伟雄，男，1965年11月4日出生，汉族，住广东省电白县。上诉人（原审原告）：陈碧燕，女，1965年10月11日出生，汉族，住广东省电白县。上述上诉人共同的委托代理人：谢彦纪，广东凯邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：台山市人民政府。住所地：广东省台山市台城中山路**号。法定代表人：李惠文，市长。委托代理人：杨婕，该府工作人员。委托代理人：蔡丽缠，台山市国土资源局工作人员。上诉人伍伟雄、陈碧燕因与被上诉人台山市人民政府土地行政补偿纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2016）粤07行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1996年9月2日，台山市附城镇东坑管区叙龙村（下称叙龙村）与案外人陈永仪签订了《土地有偿使用合同》。该合同第一条约定：叙龙村将坐落于叙龙村的蔗环山（土名）的山坡地共计40亩交给陈永仪使用，双方约定该土地只能种植水果、林木、养禽畜及农作物；第二条约定：使用期为1996年9月1日起至2021年9月1日止，合计25年。1998年12月18日，台山市国土规划局作出了台国规地字［1998］077号《关于申请征用划拨土地的批复》，批复同意将台山市附城镇东坑管理区东和、东悦、聚龙村“砖窑坑、蔗环山、三斗洞”（土名）的土地94.605亩征用后划拨给台山市土地统一开发总公司。2014年6月23日，台山市台城街道办事处东坑村委会向台山市国土资源局作出《兑现征地补偿款证明信》，该信中记载“征用我村委会位于东和、东悦、聚龙村‘砖窑坑、蔗环山、三斗洞’（土名）的土地（台国规地字［1998］077号）共94.605亩，所有征地补偿款（土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费等）已经全部付清”。2005年11月18日，台山市附城经济发展总公司与陈永仪签订了《补偿协议书》，约定由台山市附城经济发展总公司征用陈永仪承包的聚龙村蔗环山岗地（土名），面积24.311亩。2014年11月28日，台山市人民政府发布台征预字［2014］20号《征收土地预公告》，公告拟征收台山市台城街道办事处东坑村委会土地情况，公告载明“被征收土地权属、范围：台城街道办事处东坑村委会东和、东龙、东悦、下南、叙龙经济合作社位于地段的集体土地约106亩”。2016年4月8日，台山市人民政府发布台国土征公告字［2016］16号《征收土地公告》，征收台山市台城街道办事处东坑村东悦、叙龙、下南、东龙、东和经济合作社属下的集体土地6.8841公顷，公告载明“征地综合补偿费以现金支付，青苗补偿由台城街道办事处东坑经济联合社补偿给有关权利人”。2016年3月16日，台山市台城街道办事处城镇建设管理与环保局作出《关于台城东坑社区叙龙村蔗环山果场青苗及附着物补偿款支付情况说明》，该说明书记载“经台城街道办事处深茂铁路青苗清点工作组现场清点及经承租人确认，场地的青苗及地上附着物补偿款合共839718.00元。……台城街道办事处根据承租人陈永仪要求于2016年1月中旬通知东坑社区拨付陈永仪40万元补偿款，目前尚余439718.00元补偿款待伍伟雄及何美兰商妥分配比例后再予支付。”2014年12月31日，台山市人民政府作出《关于印发深茂铁路台山段征地拆迁补偿工作方案的通知》。2016年4月8日，台山市国土资源局发布台国土公告字［2016］16号《征地补偿安置方案公告》，载明“土地补偿费和安置补助费合共70.5329万元/公顷，青苗补偿费15万元/公顷”。另查明：落款时间为2015年4月23日的《深茂铁路台山台城段征地青苗及地上附着物补偿确认表》上盖有台山市台城街道办事处、台山市台城街道东坑社区村民委员会、台山市台城街道办事处城镇建设管理与环保局的公章，另有伍婉娟、陈永仪的签名，还有现场清点人员的签名。该确认表包括了青苗及地上附着物名称、规格、数量、补偿标准、补偿金额，而且合计金额显示为839718元。2016年1月11日，陈永仪、伍婉娟制作了《关于东坑蔗环山青苗及地上附着物补偿款分配委托书》，该委托书载明“青苗及地上附着物补偿款合共839718.00元，分配方案如下：陈永仪和伍婉娟共400000.00元，余下439718.00元归何美兰、伍伟雄共同所有”。伍伟雄、陈碧燕认为本案中涉及的位于台山市台城东坑叙龙村蔗环山的被征收的40亩土地的实际使用权人是伍伟雄，而且伍伟雄、陈碧燕认为《深茂铁路台山台城段征地青苗及地上附着物补偿确认表》是无效的行政决定，且对其中的补偿标准不予认可，遂向原审法院提起诉讼，请求：1、判决确认台山市人民政府授权台山市台城街道办事处以及其内设的台山市台城街道办事处城镇建设管理与环保局、台山市台城街道东坑社区村民委员会三个不具有法定行使征地及征地补偿安置职权行政主体资格公共事务组织，于2015年4月23日对涉案被征地作出的《深茂铁路台山台城段征地青苗及地上附着物补偿确认表》征地补偿方案行政决定行政行为无效；2、判决台山市人民政府立即履行给付伍伟雄、陈碧燕2157114元各项征地补偿款的法定义务；3、请求法院一并对台山市人民政府于2014年11月28日在台征预字［2014］20号《征收土地预公告》第二条向社会公告执行的《深茂铁路台山段征地拆迁补偿工作方案》进行合法性审查。原审法院认为：《深茂铁路台山台城段征地青苗及地上附着物补偿确认表》只是在征地实施活动中的一个环节，不能等同于征地决定。虽然该确认表上有台山市台城街道办事处、台山市台城街道东坑社区村民委员会、台山市台城街道办事处城镇建设管理与环保局的公章，亦不能证明这是台山市人民政府委托上述单位所作的行政行为，更不能将该确认表等同于征地补偿方案或征地决定。故该确认表并不是行政诉讼范畴内的行政行为，其不属于人民法院的受案范围。另外，伍伟雄、陈碧燕诉求台山市人民政府应该向其立即支付各项征地补偿款，并且伍伟雄、陈碧燕还列明了计算标准和计算方案，同时还要求审查《深茂铁路台山段征地拆迁补偿工作方案》的合法性，该两项诉讼请求都包含一个共同的争议焦点，即伍伟雄、陈碧燕对涉案征地补偿的标准存有异议，而且伍伟雄、陈碧燕也在庭审中明确表示不认可征地补偿标准。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”的规定，对于补偿标准有争议的，应该向政府寻求解决，并由政府裁决，依法不属于人民法院的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，伍伟雄、陈碧燕在本案中提出的诉讼请求，依法不属于人民法院受案范围。综上，依据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回伍伟雄、陈碧燕的起诉。上诉人伍伟雄、陈碧燕不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、台山市人民政府原审提交的证据中，《深茂铁路台山段征地拆迁补偿工作方案》第二条证实台山市台城街道办事处与被征地拆迁人签订征地补偿协议，《深茂铁路台山台城段征地青苗及地上附着物补偿确认表》上加盖有台山市台城街道办事处、台山市台城街道东坑社区村民委员会、台山市台城街道办事处城镇建设管理与环保局的公章，证实台山市人民政府授权其所属的上述三个组织行使征地补偿行政职权并作出对外发生法律效力的征地补偿确认表。台山市人民政府的上述行为应当视为委托，伍伟雄、陈碧燕以台山市人民政府为被告对违法征地补偿行为提起本案诉讼并无不妥。二、原审法院未查明台山市人民政府是否作出或者如何作出涉案征地补偿行政决定文书的事实，也未查明台山市人民政府于何时通过何种渠道使用何种方式支付多少金额的涉案征地补偿款给陈永仪的事实。三、台山市人民政府将伍伟雄、陈碧燕依法享有的涉案征地补偿款支付给涉案合同的签订人陈永仪严重侵权，才是本案争议成讼的根本事由，双方并不存在征地补偿标准争议的事实。本案的争议焦点应为台山市人民政府无法律依据授权委托所属三个组织违法作出对外发生法律效力的涉案征地补偿行为决定是否合法有效，原审法院认定双方存在征地补偿标准争议错误。原审法院亦遗漏对伍伟雄、陈碧燕提出的对规范性文件《深茂铁路台山段征地拆迁补偿工作方案》进行合法性审查的诉讼请求。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，裁定驳回伍伟雄、陈碧燕的起诉不当。请求二审法院依法撤销原审裁定，改判台山市人民政府涉案征地补偿行政行为无效，同时判决台山市人民政府赔偿伍伟雄、陈碧燕因涉案征地补偿行政行为无效造成的损失2157114元。被上诉人台山市人民政府于二审时答辩称：一、《深茂铁路台山段征地拆迁补偿工作方案》为台山市人民政府实施征地拆迁补偿的内部工作指引，属于行政机关内部分工方案，并不作为对外进行补偿的法定的具有强制性的文件依据，不属于人民法院可予一并审查的规范性文件。二、陈永仪是叙龙村蔗环山（土名）40亩山坡地的合法承包人，台山市人民政府向其支付征地补偿款符合法律规定。伍伟雄、陈碧燕并非涉案土地的合法承包人，亦非合法的征地补偿登记人，其与台山市人民政府的征地行为无法律上的利害关系，故其提出的各项征地补偿要求缺乏事实和法律依据，台山市人民政府并无向其支付征地补偿款的法定义务。三、台山市台城街道办事处、台山市台城街道东坑社区村民委员会、台山市台城街道办事处城镇建设管理与环保局所开展的工作是根据分工安排配合台山市人民政府征地行为的工作，是征地行为中的部分环节，上述三个组织并非征地行为的实施机关，台山市人民政府从未委托上述三个组织作出征地补偿方案行政决定。综上，伍伟雄、陈碧燕的上诉请求理据不足，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。本院二审查明的事实与原审相同，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。本院另查明：伍伟雄、陈碧燕并非叙龙村集体经济组织成员。关于承包涉案40亩土地事项的《土地有偿使用合同》系由陈永仪与叙龙村签订，该合同第七条约定“如国家需要征用该土地，补偿土地费归叙龙村所有，青苗补偿费应按国家规定协商补给陈永仪，并要服从国家征用”。《深茂铁路台山台城段征地青苗及地上附着物补偿确认表》中“户主或承包户”记载为陈永仪、伍婉娟，并由陈永仪、伍婉娟在该表尾部“户主或承包户确认”一栏签名及加盖指模。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，依据伍伟雄、陈碧燕起诉时所列明的事实理由及诉讼请求的内容，伍伟雄、陈碧燕起诉针对的行为为《深茂铁路台山台城段征地青苗及地上附着物补偿确认表》，并主张台山市人民政府应当按其所列明的计算标准和计算方案向其支付各项征地补偿款，同时请求对《深茂铁路台山段征地拆迁补偿工作方案》进行合法性审查。综合来看，伍伟雄、陈碧燕所提诉请事项的核心即为对涉案征收补偿行为存有异议。前述查明的事实表明，关于承包涉案40亩土地事项的《土地有偿使用合同》系由陈永仪与叙龙村签订，其中约定了如土地被征用青苗补偿费补给陈永仪，《深茂铁路台山台城段征地青苗及地上附着物补偿确认表》中“户主或承包户”亦记载为陈永仪、伍婉娟，故与涉案征收补偿行为具有直接利害关系的主体应为陈永仪、伍婉娟。伍伟雄、陈碧燕主张其为涉案40亩土地的实际使用权人，台山市人民政府应当向其支付各项征地补偿款，但因伍伟雄、陈碧燕并非叙龙村集体经济组织成员，且上述《土地有偿使用合同》和《深茂铁路台山台城段征地青苗及地上附着物补偿确认表》中均未明确记载反映伍伟雄、陈碧燕为涉案40亩土地实际使用权人的内容，台山市人民政府对此亦未予认可，故依据现有证据不能认定涉案征收补偿行为对伍伟雄、陈碧燕的合法权益产生实际影响，伍伟雄、陈碧燕与涉案征收补偿行为无直接利害关系，亦不具备提起本案诉讼的适格原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”的规定，原审法院裁定驳回伍伟雄、陈碧燕的起诉结论并无不当，本院予以维持。伍伟雄、陈碧燕上诉请求撤销原审裁定、改判支持其一审诉讼请求的理据不足，本院不予支持。如伍伟雄、陈碧燕主张其与陈永仪之间涉案土地征收补偿款项的分配问题，应另循法律途径解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 继审判员 付庆海审判员 方丽达二〇一八年一月二十四日书记员 肖 威