江苏省徐州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)苏03行初258号原告马世明，男，1950年10月6日出生，汉族，住丰县委托代理人王根吉，江苏非圆律师事务所律师。被告丰县人民政府，住所地丰县人民路3号。法定代表人娄海，县长。出庭应诉负责人何绍平，副县长。委托代理人于百平，丰县县委农工办工作人员。委托代理人李荣彪，丰县凤城中阳法律服务所法律工作者。原告马世明诉被告丰县人民政府土地行政管理一案，本院于2017年7月5日立案受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告马世明及其委托代理人王根吉，被告丰县人民政府负责人何绍平、委托代理人于百平、李荣彪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告马世明诉称，原告马世明在丰县××××组承包了2.3亩土地。2014年全国开展土地普查确权工作，到2015年土地确权颁证工作结束。但对于原告的2.3亩承包地，被告丰县人民政府未予确权颁证。原告多次到被告处要求解决，但被告以土地存在争议为由拒绝为原告马世明确权颁证。特诉至法院，请求判决被告丰县人民政府为原告马世明在丰县××××组所承包的土地进行确权颁证。诉讼过程中，原告马世明明确其诉称承包地的名称、面积及位置为：庄西地1.8亩，东邻闫星海、西邻张业丰、南邻路、北邻沟；庄西南地0.45亩，东邻沟、西邻师寨村一组、南邻张步法、北邻揭月亮；庄西南南头地0.2亩，东邻师寨村四组、西邻刘德合、南邻沟、北邻沟。原告马世明向本院提交了以下证据：证据1、1994年9月师寨村为马世明发放的土地使用权证，其中记载马世明的承包地为：庄西地1.8亩，东邻闫星海、西邻张业丰、南邻路、北邻沟；庄西南地0.45亩，东邻沟、西邻一组、南邻张步法、北邻揭月亮；庄西南南头地0.2亩，东邻四组、西邻刘德合、南邻沟、北邻沟。证据2、农村土地承包经营权证，该证为丰县人民政府颁发，内容由中共丰县县委农村工作部填写，记载师寨村向马世明发包了家庭承包地，承包期限为2008年8月31日至2028年8月31日，土地承包经营权共有人只有马世明，但该证的颁发时间以及承包地的名称、面积及位置等均未填写。以上两组证据证明：马世明参与了1994年师寨村的土地二轮承包，且为承包户的户主。证据3、1993年4月10日原丰县师寨乡土地管理所为马世明颁发的农村集体建设用地宅基地临时使用证，证明：二轮承包时马世明是师寨村的农村集体经济成员。被告丰县人民政府辩称：1、马世明不具备本案原告的行政诉讼主体资格。马世明于1980年12月接班其父亲马金荣，调入丰县医药公司欢口医药门市部工作，系单位会计，后马世明办理了农转非户口，将户口迁入丰县欢口镇欢口街。原告马世明已经不是师寨村的农村集体经济组织成员，不具备承包该村集体土地的资格。原告马世明的父亲马金荣退休后，将自己的户口迁回了师寨村××组，马世明诉称的土地系其父母所分得的承包地。故马世明不具备本案原告的行政诉讼主体资格。2、原告马世明要求就涉案土地为其确权颁证无事实及法律依据。马世明已于2010年10月退休，现按月领取退休金，系非农业户口居民。依照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，家庭承包的承包方应当为本集体经济组织的农户；中共徐州市委、市政府发布的《关于稳定和完善土地承包责任制的决定》（徐委发［1994］25号文件）也规定，户口迁出人员、农转非人员的承包地原则上由集体收回，另行发包，对于就地农转非、尚无固定收入来源的人员，本人愿意承包土地并履行相应义务的，可暂时保留承包地。因此，在马世明不具备师寨村集体经济组织成员资格的情况下，其无权承包本村土地，即使其曾经承包过土地，也应当由村集体收回另行发包。2014年开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作针对的是“农村集体经济组织内部所有获得土地家庭承包经营权的农户”，马世明既然已经不是农村集体经济组织的成员，其要求丰县人民政府对涉案土地为其确权颁证，缺乏事实及法律依据。综上，马世明不具备行政诉讼的原告主体资格，其要求丰县人民政府对涉案土地为其确权颁证也缺乏事实及法律依据，请求法院依法驳回原告马世明的起诉。被告丰县人民政府向本院提交了以下证据：证据1、招收职工政审表，证明：马世明于1980年经批准接班其父亲马金荣参加工作。证据2、丰县企业职工正常退休审批表，证明：马世明于2010年10月从丰县医药总公司退休。证据3、丰县公安局欢口派出所户口登记表及马世明的身份证、户口簿，证明：马世明已经农转非，其户口已迁往丰县欢口镇欢口街，马世明不再是丰县师寨镇师寨村的集体经济组织成员。证据4、师寨村××组农村集体耕地承包经营情况调查摸底表，证明：在师寨村××组有原告马世明父亲、母亲共两口人的家庭承包地2.58亩，马世明在本村组并无承包地。证据5、丰县公安局师寨派出所于1990年9月1日签发的编号为33的常住人口（农业户口）登记表，证明：马金荣承包土地的家庭人口为马金荣及其妻子刘玉芝，不包括马世明。证据6、丰县农工办工作人员对吴灯光、马世明作的调查笔录，证明：吴灯光称1994年分地时马世明的父亲马金荣还在世，当时是按两口人分的地，马世明自己不清楚在分地时所谓的两口人具体指的是哪两个人。证据7、徐州市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室于2014年7月发布的《农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作政策解答》，证明：本次农村土地承包经营权确权登记颁证的对象是农村集体经济组织内部所有获得土地家庭承包经营权的农户。被告丰县人民政府向本院提供的法律及其他规范性文件为：《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条（家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户）；中共徐州市委、市政府于1994年8月24日发布的《关于稳定和完善土地承包责任制的决定》（其中规定户口迁出人员、招工招干人员，其原承包地由集体收回另行发包）；《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第十条（家居农村的退休、退职工人，应尽量回到农村安置，本人户口迁回农村的，也可以招收他们在农村的一名符合招工条件的子女参加工作；退休、退职工人回到农村后，其口粮由所在生产队供应）。经本院庭前组织证据交换，各方当事人对其他当事人提供的证据均提出相应质证意见，具体为:1、对于原告马世明提供的证据，被告丰县人民政府认为：证据1土地使用权证早已作废，系无效证件；证据2农村土地承包经营权证既无证书编号，也无颁证日期，填写内容也错误，该证不具备合法性；证据3农村集体建设用地宅基地临时使用证与本案诉争的家庭承包地不属于同一性质的土地，与本案没有关联性，也不能证明马世明主张的事实。2、对于被告丰县人民政府提供的证据、依据，原告马世明认为：对证据1招收职工政审表、证据2丰县企业职工正常退休审批表，真实性无异议，但这两组证据并不能够证明被告的主张，原告虽然有固定工作，但并没有将户口转移出去，仍然是师寨村集体经济组织成员；证据3丰县公安局欢口派出所户口登记表及马世明的身份证、户口簿，可以看出马世明的户口是2004年才正式从师寨村迁往丰县欢口镇欢口街的，故马世明的户口是在二轮土地承包之后才迁出的；证据4调查摸底表登记的内容错误，按照被告的陈述，原告接替父亲马金荣的班参加工作，而马金荣并非师寨村××组的集体经济组织成员，且于1981年就退休了，故马金荣显然不符合承包农村集体土地的条件，况且，马世明与自己的母亲刘召兰登记在一个户口簿上，与父亲马金荣是分开的，对于丰县人民政府所陈述的刘玉芝，原告也不知道此人是谁；对证据5常住人口登记表不予认可，该证据登记内容与实际情况不符，也与本案无关；证据6调查笔录，吴灯光的陈述恰能证明1984年马世明参与了本村组的分地，当时应当获得承包地的人是马世明、刘召兰，且马世明的户口当年并没有迁走，1994年二轮承包时村里还是按照两口人向马世明分的地，吴灯光也陈述提留公粮都是向袁素芹（马世明妻子）要，可见马世明在二轮承包时也是分了土地的；对马世明的调查笔录首页的内容未经马世明签字确认，马世明不认可该笔录，该证据也不能证明被告的主张；证据7《农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作政策解答》，以及丰县人民政府提供的《中华人民共和国农村土地承包法》、《关于稳定和完善土地承包责任制的决定》，这些规范性文件均是为了调整1994年二轮土地承包而发布的，马世明在1994年二轮土地承包时是符合本村组土地承包条件的；对于《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，马金荣没有参与1982年第一轮土地承包，而1994年第二轮土地承包是以第一轮土地承包为基础的，故马金荣也不可能是涉案土地的土地承包经营权人。本院认为，原告马世明提供的证据1土地使用权证中填写了诉争的承包地，但该证未加盖发证单位印章，也无其他证据相佐证，其真实性无法确认；证据2农村土地承包经营权证未填写证书编号、颁证时间，证书内容中对于承包方所承包地块的名称、面积、四至等均未填写，应当结合其他证据分析其证据效力；证据3农村集体建设用地宅基地临时使用证，真实性双方当事人均不持异议，应综合分析判断其证据效力。被告丰县人民政府提供的证据1招收职工政审表、证据2丰县企业职工正常退休审批表、证据3丰县公安局欢口派出所户口登记表及马世明的身份证、户口簿，双方当事人对证据的真实性均认可，故本院对上述证据予以采纳，可以作为认定案件事实的依据；证据4师寨村××组农村集体耕地承包经营情况调查摸底表，尽管马世明认为该表登记内容有误，但从证据系对师寨村××组村民家庭承包土地情况的统一调查摸底，且加盖了保管部门丰县师寨镇农村经济管理服务中心的印章，故本院对该证据的真实性予以确认，能够作为认定案件事实的依据；证据5常住人口登记表系公安机关所制作，其真实性应当予以确认；证据6调查笔录，应当结合其他证据分析其证据效力；证据7及丰县人民政府提供的法律及其他规范性文件，本院将综合予以分析。经审理查明，原告马世明出生于丰县××××组，1975年退伍后，马世明回乡劳动，1978年起任师寨大队会计。马金荣为马世明的父亲，系于1954年参加工作的老党员，其工作单位为师寨卫生院。1980年底马金荣退休，按照当年的国家政策，马金荣退休后回丰县××××组居住生活，同年，马世明经相关部门政审后被招工，之后多年来先后在师寨卫生院、丰县医药总公司工作，工作期间，马世明的户口由其原所在的村组迁往丰县欢口镇。2010年马世明退休，现马世明系退休职工，享受退休待遇。马世明陈述其在1982年参与了村组的第一轮土地承包，分得了2.3亩家庭承包地，具体为庄西地1.8亩、庄西南地0.45亩、庄西南南头地0.2亩（实际面积合计为2.45亩），后来在1994二轮承包时其继续承包了上述土地。现马世明提起诉讼，要求丰县人民政府就上述土地为其进行确权颁证。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”可见，对于家庭承包而言，承包方与发包方签订土地承包合同，这是人民政府对承包地进行确权颁证的前提和基础，只有存在合法有效的承包合同的情况下，经发包方呈报材料、乡（镇）人民政府及其职能部门初审并提出颁证申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门进行审核且符合规定后，最终才能由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，马世明直接起诉丰县人民政府要求就涉案土地进行确权颁证，但是，一方面，马世明并未提供其与发包方就涉案土地所签订的土地承包合同，在缺乏合法有效的承包合同的情况下，丰县人民政府为涉案土地确权颁证的前提和基础并不具备；另一方面，农村土地承包经营权证的颁发需经过发包方报送材料、乡（镇）人民政府及其职能部门的初审和申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门的审核等程序，未经这些程序，县级以上地方人民政府无法、也不可能直接为当事人颁发农村土地承包经营权证。因此，马世明需首先与村集体签订合法有效的土地承包合同，之后再由村集体报送材料、相关人民政府及职能部门申请、审核且符合条件之后，方能办理涉案土地的农村土地承包经营权证，其直接起诉丰县人民政府要求为涉案土地确权颁证，这并不符合法定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告马世明的起诉。案件受理费50元，由本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长  周美来审判员  杜 林审判员  赵淑霞二〇一八年一月四日书记员  李思雨