浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）浙行终1414号 上诉人（原审原告）陈小南，男，1977年10月15日出生，汉族，住嵊州市。 委托代理人何妙富，浙江坚定律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嵊州市人民政府。住所地：嵊州市领带园区五路一号。 法定代表人徐建役，代市长。 委托代理人赵少杰，嵊州市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。 陈小南诉嵊州市人民政府房屋拆迁行政协议一案，绍兴市中级人民法院于2017年9月27日作出（2016）浙06行初51号行政判决。陈小南不服，向本院提出上诉，本院于2017年11月1日立案受理后依法组成合议庭，并于2018年1月16日公开开庭对本案进行审理。上诉人陈小南及委托代理人何妙富，被上诉人嵊州市人民政府的委托代理人赵少杰、严洪祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定：陈小南在嵊州市××江街道××村集体土地上拥有房屋。2013年5月15日该村提出关于高南村实施城中村改造的申请报告，5月20日嵊州市城南新区管理委员会作出《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》，于同日报嵊州市人民政府审批，嵊州市人民政府于7月29日作出同意的批复。2015年3月13日，嵊州市人民政府公布嵊政（2015）15号《嵊州市城市房屋征收补偿安置实施办法》（试行）（下称15号文件）及《村改造房屋征收实施程序（三公告三公示）》等规范性文件。3月20日，嵊州市三江街道办事处将城南新区城中村改造项目的具体征迁事务工作委托给嵊州市城镇房屋拆迁有限公司。3月24日，嵊州市人民政府根据嵊州市建设局的请示，作出《关于确定城南城中村改造市场比准价和安置房重置价及成本价的批复》，确定市场比准价、安置房重置价、安置房屋成本价。3月30日，城南新区管委会（三江街道）、高南社区城中村改造工作领导小组选定杭州正望房地产评估有限公司作为涉案区块城中村改造项目的评估机构。3月31日，城南新区管委会（三江街道）发布《城南新区（三江街道）城中村改造第一期房屋征收一号、二号公告》，分别就房屋征收范围、暂停户口迁入和分家析产、政策依据、评估机构的选定等内容进行公示。4月7日，城南新区管委会对《嵊州市城南新区（三江街道）下南田环城路以北区块城中村改造待征收人口与房屋基本情况汇总表》进行公示，公示期为5天。案外人、陈小南父亲陈月仁、陈见南、陈小南及各自家庭成员均在公示人员内。后经过联审后，确定陈月仁与其子陈见南确定为一户安置，陈小南为一户安置。6月3日，城南新区管委会（三江街道）根据联审结果，发布《关于下南田环城路以北区块城中村改造确权联审结果的通告》。6月15日，陈小南委托陈月仁与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。6月16号，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）下南田环城南路以北区块城中村改造三号公告》，公告从即日（6月16日）起，所有房屋征收补偿安置协议书生效。自本公告之日起一个月内（以30天计）为该区块搬迁腾空期限。6月19日，嵊州市城南新区管理委员会对房屋征收补偿安置结果进行公示。陈小南认为在本次房屋征收过程中存在政府确定的评估机构不合法、评估价格过低，对补偿协议中强制约定房票补偿、先搬迁、后补偿，暴力胁迫签约等违法行为，提起本案诉讼。 原审法院认为，陈小南起诉要求确认嵊州市人民政府的安置补偿行为违法，经庭审查明，本案争议焦点在于陈小南与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司所签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的合法性。一、本案适格被告问题。从涉案《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》载明内容看，甲方（嵊州市城镇房屋拆迁有限公司）受嵊州市城南新区管委会（三江街道）委托，与陈小南签订补偿协议。而该管委会系由嵊州市人民政府设立的派出机构。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”之规定，嵊州市人民政府作为本案的被告，其诉讼主体资格适格。二、协议内容的合法性。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”嵊州市城镇房屋拆迁有限公司受嵊州市人民政府委托，与陈小南经协商，签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，协议中约定了乙方（原告）被征收的房屋坐落位置、门牌号、面积，以及相应的补偿金额。陈小南并未否认协议系其委托其父亲陈月仁所签订，协议内容也并未违反国家强制性法律、法规的规定，陈小南虽然诉称，涉案协议系被迫所签订，但并未提交相应证据证明。本案所涉行政协议也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十四条规定的无效或者可撤销的情形。故陈小南以对协议约定的权利义务提出异议为由，起诉要求确认安置补偿行为违法，缺乏事实和法律依据。至于陈小南申请附带审查15号文件的合法性。鉴于目前针对集体土地上房屋征收补偿尚缺乏相应的法律法规规定，嵊州市人民政府在作出涉案规范性文件时已经充分考虑被征收人利益，客观上未减损被征收人的合法权益。陈小南起诉认为上述文件存在违法之处的理由不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈小南的诉讼请求。 陈小南上诉称：一、对于嵊州市人民政府涉案房屋征收行为，已被绍兴市中级人民法院确认违法，并经浙江省高级人民法院判决维持。二、上诉人房屋被嵊州市人民政府2015年8月12日上午组织200余人暴力强拆，对上诉人家人造成了人身损害。三、涉案协议签约主体违法。涉案协议签订甲方嵊州市城镇房屋拆迁有限公司是私人企业，实际经营范围是信息咨询，无权接受政府委托从事房屋征收、补偿、安置工作。四、涉案协议内容违法。包括评估公司不合法、强制使用房票等。五、15号文件大多数内容侵害村民合法权益，违反法律禁止性规定，应进行合法性审查。综上，原审判决认定事实和适用法律错误，请求二审法院依法撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。 嵊州市人民政府答辩称：根据《物权法》规定，征收单位、个人房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保证被征收人的居住条件。嵊州市城镇房屋拆迁有限公司受答辩人委托，经与上诉人商量，签订涉案《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，协议确定上诉人被征收房屋的坐落、门牌号、面积，以及相应的补偿金额。上诉人并未否认协议系其委托其父亲陈月仁所签订，协议内容也并未违反国家强制性法律法规的规定，涉案行政协议也不存在《合同法》第五十二条、第五十四条规定的无效或者可撤销的情形。故上诉人以对协议约定的权利义务提出异议为由，起诉要求确认补偿行为违法，缺乏事实和法律依据。鉴于目前针对集体土地上房屋征收补偿尚缺乏相应的法律、法规规定，答辩人作出涉案规范性文件时已经充分考虑被征收人利益，客观上未减损被征收人的合法权益。上诉人认为上述文件存在违法之处，缺乏事实和法律依据。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 庭审中，双方当事人围绕着上诉人陈小南与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》是否具备无效情形，附带审查15号文件是否属于本案的审查范围及其合法性等审理重点，发表了质证辩论意见。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，合同无效的法定情形包括：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，上诉人陈小南主张涉案行政协议无效的主要理由是：签订主体不适格、存在胁迫情形、强制约定房票、评估机构选定不合法。经查，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司虽系依法设立的企业法人，但其是受被上诉人嵊州市人民政府设立的嵊州市城南新区管委会委托与上诉人签订涉案补偿安置协议，该协议的法律后果由嵊州市人民政府承担，故上诉人主张的涉案协议主体不适格的理由不能成立。上诉人认为其系被胁迫与被上诉人签订涉案协议，但其在本案一、二审程序中并未提交相应的证据予以佐证，故对上诉人的该项主张不予支持。至于涉案协议约定的房票补偿、评估机构选定问题，并不属于合同法第五十二条规定的法定无效情形，上诉人在协议签订过程中并未就评估机构选定等问题向被上诉人提出异议，且在签订涉案行政协议时对协议载明的房屋评估结果亦予以了签字确认。综上，上诉人主张涉案协议无效的理由均不成立，本院依法不予采纳。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。涉案《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》中明确载明15号文件系签订该安置补偿协议的依据，故原审法院对该文件的合法性予以附带审查，并无不当。被上诉人认为本案诉请的对象系行政协议，涉案规范性文件不属于本案审查范围的抗辩理由，不予采纳。庭审中，上诉人明确要求对15号文件“总则”部分第一、二、三、五、九条以及附件二中第六条，共计六条规定进行合法性审查。经审查，15号文件“总则”部分第一、二、三、五条仅是关于嵊州市城中村改造房屋征收时适用相关政策的原则性、纲领性的规定，并不涉及本案安置补偿协议约定补偿事项的相关内容。第九条系关于嵊州市城中村改造房屋征收补偿时适用房票安置的原则性规定，对集体土地上房屋征收过程中是否可以采用房票这种安置方式，现有的法律法规并没有明确规定，因此在不违反法律法规强制性规定、不减损上诉人安置补偿权利的情形下，本院不宜否定该种安置方式。15号文件附件二第六条系对嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置中子女立户问题的规定，由于集体土地上房屋拆迁安置时的子女立户问题一般适用村规民约或以约定俗成的做法为依据，该条规定并不违反集体土地上房屋拆迁安置时的子女立户问题的通常做法，亦无违反法律法规的情形。因此，上诉人认为15号文件存在违法及依据不足的理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈小南负担。 本判决为终审判决。 ? （此页无正文） 审判长  马惟菁 审判员  沈 妙 审判员  夏祖银 二〇一八年一月二十五日 书记员  吕圣姻