江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)苏02行初25号之一 原告蔡军，男，1974年10月22日生，汉族，住无锡市锡山区。 委托代理人周丹红（系蔡军之妻），女，1973年4月3日，汉族，住无锡市锡山区。 被告无锡市人民政府，住所地无锡市。 法定代表人黄钦，该市代市长。 委托代理人胡宇峰，无锡市国土资源局锡山分局工作人员。 委托代理人孙昊，江苏漫修（镇江）律师事务所律师。 被告江苏省人民政府，住所地南京市。 法定代表人吴政隆，该省省长。 委托代理人曹泽南，该省政府法制办工作人员。 原告蔡军诉被告无锡市人民政府（以下简称市政府）、江苏省人民政府（以下简称省政府）行政征收、行政复议一案，本院于2018年3月28日受理后，依法组成合议庭，于2018年7月31日公开开庭审理了本案，原告蔡军及其委托代理人周丹红，被告市政府的委托代理人刘梦蛟（庭审后变更为胡宇峰）、孙昊，被告省政府的委托代理人曹泽南到庭参加诉讼。本案原先的另一原告顾锡良因经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，已另行裁定按撤诉处理。本案现已审理终结。 原告蔡军诉称，省政府[2018]苏行复第015号行政复议决定书中据以作出决定的事实认定不清，证据不足，适法错误。1.省政府以市政府提供的证据[2017]02037号《土地征收方案公告》张贴现场照片、查桥村委出具的张贴证明及公告送达证明、送达、张贴工作人员的证明、部分被征地农户的证明而认定市政府的案涉行为合法，事实不清、证据不足。2.《征用土地公告办法》第一条、第二条就是国土资源部为了强制和规范市政府案涉行为而特别制定的铁笼子。省政府在适法运用上明显进行回避。请求本院撤销省政府作出的[2018]苏行复第015号行政复议决定书；确认市政府不依法履行土地征收公告的行为违法；由被告承担诉讼费。 原告蔡军向法院提交的证据有：1.[2018]苏行复第015号行政复议决定书；证明省政府复议决定书事实认定不清；2.蔡军、顾锡良身份证复印件，证明原告的身份信息；3.案涉房屋位置图，证明原告房屋位于案涉新锡路项目范围内，但不在案涉公告范围内，市政府事实认定不清；4.无锡市规划局锡规信公复（2017）第0159号政府信息公开答复书、案涉项目定点图，证明原告房屋不在案涉公告范围内，市政府事实认定不清。原告房屋所在的季家弄组在金牛三期A地块安置房工程范围内；5.房屋所有权证，证明原告与舅舅季惠新房屋互换后，原告为季家弄53号房屋所有权人，颁证日期是2005年12月13日；6.集体土地使用权证，证明原告房屋土地使用权人登记是季惠新，2005年6月23日颁证时土地性质为集土；7.江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）2017年11月30日作出的政府信息公开告知书及附件，证明季家弄地块地类为建制镇（202），原告房屋土地使用证上的土地性质实际已经发生改变，为国有划拨。8.无锡市国土资源局（以下简称市国土局）锡国土资信告（2018）0212号政府信息公开告知书，证明市国土局在征地报批前的不作为，直接导致原告房屋土地使用权人和土地性质都没有根据事实随之发生变更、确认，侵犯了原告的权利；9.无锡市锡山区人民政府安镇街道办事处（以下简称安镇街道）2017年3月28日作出的告住户书、市国土局锡锡国土资责交（2017）第2号、2018第1号《责令限期交出土地决定书》，证明市国土局、安镇街道滥用职权，省政府的复议认定事实不清。 被告市政府答辩称，一、原告的请求不符合行政诉讼的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告的起诉应该有明确而正当的诉讼请求。原告虽然以“履职之诉”为名义，实际上可能欲提起的属于“确认违法之诉”，即指向征收土地公告行为与补偿安置方案公告行为，以程序违法为由请求法院确认上述公告行为违法。但根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）等法律法规的规定，征收土地公告行为与补偿安置方案公告行为均非最终对外发生法律效力的行政行为，系《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（五）项规定的“不产生外部法律效力的行为”，并未对原告的权利义务产生实际影响，不应当纳入行政诉讼受案范围。二、原告蔡军不具备本案诉讼的主体资格。根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》规定的“两公告一登记”制度，征收土地公告行为与补偿安置方案公告行为的直接指向，仅为本村集体经济组织和农民。但原告蔡军并非本集体经济组织成员，2009年时也已纳入社会保障体系，其虽持有房屋所有权证，但该土地使用权人却并非其本人。三、答辩人已充分履行征地程序中的法定程序。根据《征收土地公告办法》第四条的要求，我市于2017年2月9日收到征收土地方案批准文件到2017年2月21日作出（2017）第02037号《土地征收方案公告》共计9个工作日，并由市国土局当日送达，查桥村集体组织当日张贴公告，符合要求。市国土局工作人员曹晓、钱娴将《土地征收方案公告》送达给查桥村集体组织的送达回证，当日在查桥村委公告栏上张贴的照片以及查桥村集体组织出具的证明均证明市政府已履行了公告的法定程序。综上，请求驳回原告的起诉。 被告市政府向法院提交的证据有:1.国土资函[2016]857号《国土资源部关于无锡市新锡路北延（锡沪路－北中路）工程建设用地的批复》、苏国土资函[2017]55号《江苏省国土资源厅转发国土资源部关于无锡市新锡路北延（锡沪路－北中路）工程建设用地批复的函》；2.两公告张贴照片；3.两公告送达及张贴证明；4.安镇街道查桥村民委员会（以下简称查桥村委会）的“情况说明”，证明蔡军非集体经济组织成员。四组证据均证明市政府已经履行了相应公告义务，原告在复议时称的没有在原告所在的查桥村公告与事实不符。 被告省政府答辩称，一、市政府履行了对《土地征收方案公告》进行公告的法定职责，原告的行政复议申请缺乏法律和事实依据。有关公告的事实由公告送达证明、查桥村委会证明、被征地涉及到的部分农户证明、市国土局锡山分局安镇中心国土资源所负责送达、张贴的工作人员证明所证实。据此，答辩人作出驳回决定认定事实清楚。二、答辩人作出的驳回决定适用法律法规正确、程序合法。答辩人于2017年12月29日收到原告的行政复议申请，因原告复议请求不明确，12月29日答辩人作出《补正通知》并于2018年1月8日邮寄送达原告，要求原告于2018年1月28日前补正相关材料。2018年1月12日收到原告的补正材料后，依法立案受理，并于1月18日作出《行政复议申请受理通知书》次日邮寄送达原告。同时向市政府邮寄送达《行政复议提出答复通知书》。后经审查，答辩人于2018年3月5日作出驳回决定，并于3月12日邮寄送达原告，因此答辩人对原告行政复议申请的处理程序符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条、第二十三条、第三十一条，以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定。综上，答辩人已依法履行行政复议的法定职责，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求驳回原告诉讼请求。 被告省政府向法院提交的证据有:1.《行政复议申请书》及邮寄凭证；2.《补正通知》及邮寄凭证；3.补正后的《行政复议申请书》及邮寄凭证；4.《行政复议申请受理通知书》及邮寄凭证；5.《提出答复通知书》及邮寄凭证；6.[2018]苏行复第015号《驳回行政复议申请决定书》及邮寄凭证；证据1-6证明省政府作出涉诉的行政复议决定合法。7.苏国土资函[2017]55号《江苏省国土资源厅转发国土资源部关于无锡市新锡路北延（锡沪路-北中路）工程建设用地批复的函》、国土资函[2016]857号《国土资源部关于无锡市新锡路北延（锡沪路－北中路）工程建设用地的批复》；8.两公告张贴照片、两公告送达证明以及查桥村委会证明；9.安镇中心国土资源所“证明”、部分被征地农户“证明”和安镇街道查桥村证明。证据7-9证明省政府作出行政复议决定事实清楚，适用法律正确。 经庭审质证，原告对被告市政府证据1的三性及证明目的予以认可；对证据2、3、4关联性予以认可，真实性合法性和证明目的不予认可。原告对被告省政府证据1-5的三性及证明目的予以认可；对证据6的真实性、关联性予以认可，合法性及证明目的不予认可。对证据7的三性及证明目的予以认可；对证据8关联性予以认可，真实性、合法性和证明目的不予认可；对证据9中安镇中心国土资源所“证明”的合法性及证明目的不予认可，关联性予以认可，作为载体的真实性予以认可，对部分被征地农户证明，作为载体真实性予以认可，对该证明内容真实性、合法性、证明目的不予认可。因为以上五人都非案涉公告范围内的被征地农民，对安镇街道查桥村证明关联性予以认可，真实性合法性和证明目的不予认可。 被告市政府、省政府对原告证据1、2的三性无异议，但是不认可其证明目的；对证据3－9的真实性合法性无法确认，对关联性不予认可，即便证据3－9真实也与本案无关，本案争议焦点仅在于被告有无在涉案的土地使用权人范围内按程序进行公告，至于其他关于责交令及征地的合法性问题并不是本案争议焦点。两被告对各自的证据三性均无异议。 因原告蔡军提供的部分证据是为了证明其房屋所涉土地不在[2017]02037号《土地征收方案公告》的四至范围内，即其证明对象已涉及公告内容的合法性，而不仅仅是针对公告行为。故本院在审理过程中向其作出释明并询问是否要变更诉讼请求，其表示该部分主张仅作为证据说明，并不作为诉讼请求，即本案诉讼请求仍针对公告行为而不针对公告内容。 据此，本院对原被告提交的证据作如下确认：原告的证据1-2及两被告所举的所有证据均具有真实性，且与本案待证事实具有关联性，均予以采纳。而原告提供的证据3-9，因与本案诉争的土地征收公告行为无关，故不予采纳。 经审理查明，2016年12月30日，国土资源部作出国土资函[2016]857号《国土资源部关于无锡市新锡路北延（锡沪路－北中路）工程建设用地的批复》，同意无锡市锡山区将农民集体所有农用地8.2991公顷（其中耕地4.131公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地5.6469公顷；同意使用国有建设用地2.1488公顷、未利用地0.259公顷。2017年2月9日，省国土厅作出苏国土资函[2017]55号《江苏省国土资源厅转发国土资源部关于无锡市新锡路北延（锡沪路-北中路）工程建设用地批复的函》。2017年2月21日，市政府作出（2017）第02037号《土地征收方案公告》，市国土局作出（2017）第02037号《土地征收补偿、安置方案公告》。同日，市国土局锡山分局安镇中心国土资源所工作人员钱娴、曹晓将上述两公告送达查桥村委会，并张贴于该村委会公告栏内进行公示。该《土地征收方案公告》载明的征收土地的位置为“北至锡虞路，南至望山路，东至空地，西至空地”。顾锡良、蔡军认为市政府未依法履行征地公告职责，于2017年12月29日向省政府提出行政复议申请，并经省政府要求于2018年1月12日进行了补正。省政府受理后，于2018年1月18日作出《行政复议申请受理通知书》，次日邮寄送达两复议申请人，同时向市政府邮寄送达《行政复议提出答复通知书》。经审查，省政府认为市政府已履行了征收土地方案批准后予以公告的法定职责，遂于2018年3月5日作出[2018]苏行复第015号《驳回行政复议申请决定书》，驳回顾锡良、蔡军的行政复议申请，并邮寄送达两复议申请人及市政府。顾锡良、蔡军不服该行政复议决定，向本院提起诉讼。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。县级以上地方人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，依法发布征收公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等批准事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为，而非征收公告行为。因此，征收公告行为原则上属于不可诉的行政行为。但是，被征收人以征收公告内容与征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不相符为由提起诉讼的，属于人民法院的受案范围。本案中，如果蔡军仅主张市政府未履行土地征收公告的行为，则不属于行政诉讼受案范围，如果蔡军主张征收公告内容与征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不相符，则属于行政诉讼受案范围。原告蔡军在庭审中补充提出了《土地征收方案公告》内容与项目不符的问题。但经本院释明后，其仍坚持原来诉状中的诉讼请求，即确认市政府不依法履行土地征收公告的行为违法。因此，本院对于征收公告内容是否合法的问题不再理涉，蔡军在本案中的主张不属于行政诉讼受案范围。此外，省政府在收到蔡军提出的行政复议申请后，在法定期限内进行受理、审查及作出复议决定并送达亦符合《行政复议法》的相关规定，但有关复议决定所确认的“申请人顾锡良、蔡军房屋所涉土地在[2017]02037号《土地征收方案公告》征地范围内”的内容，因不属于本案审查范围，故本院不予理涉。 综上，蔡军的起诉不符合法定条件，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告蔡军的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  彭国顺 审判员  马 云 审判员  卢文兵 二〇一八年九月二十六日 书记员  吴頔敏 本案援引法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》： 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； (六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。