安徽省阜阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）皖12行终269号上诉人（一审被告）临泉县城乡规划局。法定代表人张克亚。委托代理人顾敬东。委托代理人金光，安徽文瑞律师事务所律师。被上诉人（一审原告）黄新彦。被上诉人（一审原告）黄子秋。被上诉人（一审原告）李月梅。被上诉人（一审原告）李侠。上诉人临泉县城乡规划局因规划管理行政确认一案，不服安徽省临泉县人民法院于2017年9月22日作出的（2017）皖1221行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠向一审法院诉称，四人系临泉县城关镇刘元行政村村民，在本村各拥有唯一的住宅。该四人的房屋被临泉县城乡规划局作出的临规字[2016]144号《关于八里陈社区、三合社区34处违法建设的回函》（以下简称“《回函》”）认定为违法建筑。该四人认为该《回函》没有事实和法律依据，侵犯了四人的合法权益，请求法院依法确认该《回函》违法，并予以撤销。一审法院审理查明，临泉县行政执法人员在巡查时发现三合社区黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠有四起涉嫌违法建设，临泉县城市管理行政执法局于2016年9月19日向临泉县城乡规划局发出《关于对八里陈社区后宅子、三合社区老黄庄、后田桥、刘园存有34处违法建筑给予规划认定的函》，就该四处建筑是否违反规划及影响规划实施的具体情形，征求临泉县城乡规划局的意见，要求给予认定。临泉县城乡规划局于2016年9月29日向临泉县城市管理行政执法局出具《回函》。该《回函》主要内容是：“案涉34处建筑未核发建筑工程规划许可证，为违法建设。根据《城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》规定，其擅自建设行为，严重影响城市规划实施。”黄新彦、黄子秋、李月梅三家的房屋于2017年4月21日被拆除，李侠的房屋于2016年12月2日被拆除。该四人房屋建房的时间临泉县城乡规划局未提供证据证明。黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠通过诉讼的方式获取该《回函》后不服，遂诉至法院，请求依法撤销该回函。一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠在未取得建设工程规划许可证或者未按照工程规划许可证的规定进行建设的，应当区分违法行为是否属于尚可采取改正措施情形。临泉县城乡规划局在作出该《回函》时，如认定黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠四处建筑违反了该法律规定，其应当提供黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠四处建筑建设的当时属于城市、镇规划区的证据或者该四人违反当时村庄、集镇规划的相关证据，临泉县城乡规划局均未提交。其提交的2001-2020、2009-2030年临泉县城总体规划和临泉县城市总体规划不能反映出该四人建房时属于那个规划区域内。其作出的回函属于认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。但是该四人案涉四处房屋已先后由行政机关强制拆除，撤销已无实际意义，不具有可撤销内容的，人民法院应当作出确认违法的判决。故该四人要求撤销回函的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认临泉县城乡规划局于2016年9月29日作出的临规字[2016]144号《关于八里陈社区、三合社区34处违法建设的回函》涉及黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠四处建筑的认定违法。临泉县城乡规划局上诉称，一审认定事实不清，适用法律错误，本案不属于行政诉讼受案范围，应驳回被上诉人的起诉。上诉人向临泉县城市管理行政执法局回函的行为是行政机关之间的内部交流行为，不具有外部性，是不可诉的内部行政行为。该回函行为，应属中局性的程序性的行政行为，是一种内部信息交流，至回函时，并没有对相对人产生任何影响。回函行为仅仅是协助有关机关拟作出行政处罚时的程序性行为，如果该行政处罚影响了被上诉人的权益，被上诉人应以作出行政处罚的机关为被告提起诉讼，回函行为是否合法，应在该诉讼中进行评价，而不应单独在本案的诉讼程序中进行裁决。黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠向一审法院提交的证据有：1、身份证复印件；2、2016年9月19日临城管函[2016]42号《关于请求给予规划认定的函》；3、2016年9月29日临规字[2016]144号《关于八里陈社区、三合社区34处违法建设的回函》。以上证据证明其四人具有诉讼主体资格，被诉行政行为与其有利害关系。临泉县城乡规划局向向一审法院提交的证据、依据有：1、2016年9月19日临城管函[2016]42号《关于请求给予规划认定的函》；2、黄新彦等人疑似违法建筑的信息、行为人及其身份信息、建筑物的现状照片、建筑物所在的区域、建设行为的时间；3、临泉县城市总体规划（2009-2030）、临泉县县城总体规划—用地布局图（2001-2020）；4、2016年9月29日临规字[2016]144号《关于八里陈社区、三合社区34处违法建设的回函》。以上证据证明黄新彦等人房屋在规划范围之内，经核对有关的办理规划许可的相关登记资料，发现该34处建筑并没有申请核发建设工程规划许可证，根据城乡规划法第四十条、安徽省城乡规划条例相关规定应属违法建筑；对照临泉县城市总体规划其行为不符合临泉县的规划要求，属于不可改正、消除对规划实施影响的情况。临泉县城乡规划局将以上事实和情形告知了临泉县城市管理行政执法局，这种行为符合事实和相关的法律规定。一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院予以确认。依据采信的证据，本院认定的事实与一审判决认定的事实无异。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，被上诉人黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠在未取得建设工程规划许可证或者未按照工程规划许可证的规定进行建设的，应当区分违法行为是否属于尚可采取改正措施情形。上诉人临泉县城乡规划局在作出该回函时认定黄新彦该四人的四处建房违反了该规定，其应当提供黄新彦四人四处建房时属于城市、镇规划区的证据或者其违反当时村庄、集镇规划的相关证据，但临泉县城乡规划局均未提交。其提交的2001-2020、2009-2030年临泉县城总体规划和临泉县城市总体规划不能反映黄新彦四人建房时属于那个规划区域内。故一审法院认定其作出的回函属于事实不清，证据不足，应予以撤销，并无不当。但因黄新彦四人案涉四处房屋已先后由行政机关强制拆除，一审法院作出确认回函行为违法的判决，亦并无不当。临泉县城乡规划局上诉称其回函行为，属于内部行政行为，不属于行政受案范围，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条的规定，该诉称并不符合该规定，故对其该上诉理由不予支持。综上，临泉县城乡规划局的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人临泉县城乡规划局负担。本判决为终审判决。审 判 长 周海龙审 判 员 杨 柳审 判 员 吕 洁二〇一八年一月二十四日法官助理 韩 笑书 记 员 丁茹梦附：适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决