广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终661号 上诉人（一审原告）毛作成，男，1959年11月4日出生，汉族，农民，住富川瑶族自治县。 被上诉人（一审被告）贺州市人民政府。住所地：贺州市八步区贺州大道**。 法定代表人林冠，该市市长。 上诉人毛作成因诉被上诉人贺州市人民政府（以下简称贺州市政府）不予受理行政复议申请一案，不服贺州市中级人民法院（2018）桂11行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 贺州市中级人民法院一审查明：2018年1月10日，毛作成向富川瑶族自治县人民政府（以下简称富川县政府）邮寄了信访事项复查申请书，请求责成富川瑶族自治县粮食局（以下简称富川县粮食局）履行法定职责，将其父亲毛献喜的个人档案1955年5月、1985年2月和1992年8月形成的简历被定性伪兵和农民身份材料复制并向其送达。2018年1月17日，富川县政府成立的富川县政府信访事项复查复核委员会办公室（以下简称富川县信访办）作出富复办（不予受理）〔2018〕2号《信访事项复查不予受理告知书》。毛作成不服该不予受理告知书，并请求责令富川县政府重新作出具体行政行为，将信访事项转由富川县粮食局处理，向贺州市政府申请行政复议。2018年1月31日，贺州市政府作出贺政复决字〔2018〕7号《不予受理行政复议申请决定书》：不予受理毛作成的行政复议申请，并于2018年2月3日将该决定书送达了毛作成。毛作成不服该决定书，提起本案行政诉讼。 贺州市中级人民法院一审认为，毛作成不服富川县信访办作出的《信访事项复查不予受理告知书》，向贺州市政府提请行政复议。因该《信访事项复查不予受理告知书》未对毛作成的人身权利、财产权利造成影响，也没有侵犯其合法权益，故，毛作成申请行政复议的请求不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定可以申请行政复议的情形。因此，贺州市政府收到毛作成的复议申请，依法定程序进行审查后，作出的贺政复决〔2018〕7号《不予受理行政复议申请决定书》是正确的。毛作成诉请的理由不成立，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回毛作成的诉讼请求。 上诉人毛作成上诉称：1、一审判决认定其于2018年2月28日才提起本案行政诉讼错误，其早于2018年2月8日便将诉状邮寄给一审法院。2、《行政诉讼法》第六十九条规定了人民法院判决驳回诉讼请求的三种情形。即使其申请贺州市政府履行法定职责理由不成立，一审法院也要依据《行政诉讼法》第六条的规定，对涉案行政行为是否合法进行审查。3、《行政诉讼法》第五条规定人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。审理本案应以富川县粮食局作出的《关于毛作成申请协助查取其父毛献喜档案的复函》（以下简称《查档复函》）和富川县政府作出的《信访事项复查不予受理告知书》的事实为根据，以所依据的法律为准绳。根据《行政诉讼法》第六条的规定，原判必须对作出《查档复函》和《信访事项复查不予受理告知书》的行政行为进行审查。贺州市政府应当提供据以作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，贺州市政府不提供证据和所依据的规范性文件，应当视为没有相应证据。复议决定就是行政复议，行政行为归行政行为，原判将行政复议决定书认定为“本案审理的行政行为”是导致作出本案错误判决的主要原因之一。《行政复议法》只能作为贺州市政府履行职责的依据，而不能作为本案作出行政行为的依据。审查《查档复函》是否合法，以《中华人民共和国档案法》和《档案法实施办法》以及相关国家档案管理法律法规为准绳；审查《信访事项复查不予受理告知书》是否合法，以国务院《信访条例》和《广西信访事项复查复核办法》为准绳。至于《查档复函》和《信访事项复查不予受理告知书》是否具备行政行为要件，《行政诉讼法》没有免除贺州市政府举证责任的规定，只能视为作出该行政行为没有相应的证据。4、一审判决认定《信访事项复查不予受理告知书》“未对毛作成的人身权利、财产权利造成影响，也没有侵犯其合法权益”，贺州市政府因没有为之提供相应的证据，是没有事实根据的。其提供了中共贺州市委组织部答复意见，该答复意见按《革命军人证明书》上填写的，明确了其父亲毛献喜1950年8月在钟山解放入伍后，没有清除两次参匪，因解放后1949年12月至1950年6月的历史问题而定性伪兵，本来就是无中生有的事实，1992年其父亲成份由伪兵改为农民后，应当平反昭雪而没有复公复职，其人身权利、财产权利被侵犯。其有知情权，富川县粮食局查档后应当按照国家档案管理相关法律法规将已开放的毛献喜档案材料副本复制发送给其。富川县粮食局作出《查档复函》没有法律依据，其向富川县政府申请信访复查，请求转由富川县粮食局重新予以依法处理，富川县政府没有依据《信访条例》第二十一条、第三十四条规定作出信访复查意见，剥夺其申诉权利，侵害其合法权益。其申请行政复议，符合《行政复议法》第六条第（九）项和第（十一）项规定的行政复议受理范围。5、一审认定贺州市政府作出不予受理行政复议决定书正确，驳回其诉讼请求，是枉法恶意裁判。6、贺州市政府未能提供证据证明其主张本案行政行为合法的事实，应当承担本案作出行政行为没有相应证据之不利的后果。贺州市政府在形成《行政复议决定书》时没有依据法定程序对富川县粮食局作出的《查档复函》和富川县政府作出的《信访事项复查不予受理告知书》进行审查，违反规定。原审判决驳回其诉讼请求错误。请求：撤销一审判决，依法对富川县粮食局作出的《查档复函》和富川县政府作出的《信访事项复查不予受理告知书》具体行政行为是否合法进行审查并依法予以公正判决。 被上诉人贺州市政府答辩称:富川县信访办作出的宣复办（不予受理）〔2018〕2号《信访事项复查不予受理告知书》未对毛作成的人身权利、财产权利造成影响，也没有侵犯其合法权益，不具备具体行政行为要件，毛作成提出撤销该不予受理告知书的申请不属于《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》所规定的受理范围。其政府收到毛作成的行政复议申请，依法定程序进行审查后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定作出的贺政复决〔2018〕7号不予受理行政复议申请决定书合法正确。综上，毛作成的上诉理由不成立，一审判决正确，请求驳回上诉，维持一审判决。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据。据此，二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为：毛作成系因不服富川县粮食局的《查档复函》，向富川县政府提出信访事项复查申请，富川县信访办认为毛作成反映的事项不属信访事项受理范围，作出《信访事项复查不予受理告知书》，不予受理复查申请。毛作成遂向贺州市政府提请行政复议，请求撤销该告知书，责令富川县信访办将信访事项转由富川县粮食局处理。贺州市政府不予受理该复议申请的理由是告知书不具备行政行为要件，不属于行政复议受理的范围。因此，本案争议焦点是《信访事项复查不予受理告知书》是否属于行政复议的受理范围。 对于行政复议的范围，《中华人民共和国行政复议法》有明确规定，即公民认为具体行政行为侵犯其合法权益，可向行政机关提出行政复议申请，对符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的，公民可以依照该法申请行政复议。因此，可以提起行政复议申请的，首先应当属于具体行政行为，即设定公民的权利、义务，对公民的权利义务产生实质影响的行为。而富川县信访办根据《信访条例》和《广西信访事项复查复核办法》的规定做出《信访事项复查不予受理告知书》，不予受理毛作成的复查申请，该不予受理行为不具有行政强制力，对毛作成的实体权利义务不产生实质影响，不是行政行为，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定可以申请行政复议的情形。同时，信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。《信访条例》第三十五条第一款规定：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见”。可见,《信访条例》对不服信访复查答复提供了复核的救济途径，并不属于行政复议的范围。贺州市政府依法定程序进行审查后，认为毛作成提出撤销《信访事项复查不予受理告知书》的申请不属于《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》所规定的受理范围，故不予受理该行政复议申请，该认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。一审判决驳回毛作成的诉讼请求正确。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。毛作成的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人毛作成承担。 本判决为终审判决。 审判长  朱燕峰 审判员  熊 梅 审判员  韩胜强 二〇一八年九月十四日 法官助理满衍 书记员马素蓉