江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏01行初514号 原告江苏顺通建设集团有限公司，住所地在江苏省如东县掘港镇青园南路150号。 法定代表人管学新，江苏顺通建设集团有限公司董事长。 委托代理人张怀奇，北京市君泽君（南京）律师事务所律师。 委托代理人蔡云，北京市君泽君（南京）律师事务所律师。 被告南京市人民政府，住所地在江苏省南京市北京东路41号。 法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。 委托代理人王雪峰，南京市安全生产监督管理局工作人员。 委托代理人欧运祥，江苏君远律师事务所律师。 原告江苏顺通建设集团有限公司（以下简称顺通公司）诉被告南京市人民政府（以下简称市政府）安全生产事故报告行政批复一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月19日依法受理后，于法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2017年9月5日公开开庭进行了审理。原告顺通公司的委托代理人张怀奇、蔡云，被告市政府的委托代理人王雪峰、欧运祥到庭参加诉讼。因当事人申请协调，曾扣除审理期限30日。本案现已审理终结。 被告针对南京市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）提交的“关于转呈审批《建邺区南京金融城6号楼(紫金农商银行总部大楼)装修施工二标段“8.25”高处坠落事故调查报告》的请示”，于2016年12月28日作出B(2016)233《市政府关于建邺区南京金融城6号楼(紫金农商银行总部大楼)装修施工二标段‘8.25’高处坠落事故调查报告的批复》(以下简称《批复》)。 原告顺通公司诉称，2017年4月24日，原告收到了被告依据2016年11月24日市安监局关于转呈审批《建邺区南京金融城6号楼(紫金农商银行总部大楼)装修施工二标段“8.25”高处坠落事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》），于2016年12月28日作出的《批复》。原告认为，被告作出的《批复》具体行政行为不合法。一、《批复》认定事实不清。工人黄某何故死亡，是源于大意坠亡，还是故意坠亡；是于一层楼坠亡，还是更高楼层坠亡；是源于精神正常状态下发生死亡，还是精神非正常状态下破坏电梯原有防护发生死亡；是源于自杀，还是他杀；死亡地点是第一现场，还是第二现场等等，这些事实都没有查清，也没有充足、有效的证据予以证明。在事实不清的情况下，《批复》竟主观臆断地“同意”事故调查组作出的黄某死亡是“不慎从一层电梯井坠落导致事故发生”的事发原因认定。二、《批复》认定责任主体错误。工人黄某死亡的现场，虽发生在南京市建邺区南京金融城（以下简称金融城）6号楼装修施工二标段，但原告既非事发单位，也非事发现场管理单位，且原告与黄某也无劳动关系，该事故发生与原告无关联。而该《批复》却认定原告是“造成事故的主要原因方”，并负有“现场管理责任”，这与事实严重不符，属责任主体认定错误。三、《批复》程序不合法律规范。法律、法规对办理此类批复的程序和各个环节，具有明确的规范和要求，而被告在作出具体行政行为的流程中，没有按照法律规定的程序要求办事，并且一些法律要求的必备事项，都没有依法办理。四、被告滥用职权。《批复》对该认定的不认定，不该认定的认定，该归责的不归责，不该归责的归责，随意行事，任意作为。综上，请求：1.撤销被告市政府《批复》。2.本案诉讼费由被告承担。 原告顺通公司向本院提交的证据有： 1.2012年9月11日南京金融城建设发展股份有限公司（以下简称金融城建设公司）与顺通公司（承包人）的合同工期为2012年8月1日至2015年9月14日的《建设工程施工合同》； 2.2016年3月8日江苏紫金农村商业银行股份有限公司（以下简称紫金农商行公司）（使用人）与南京深圳装饰安装工程有限公司（以下简称南京深圳装饰公司）（承包人）、金融城建设公司（发包人或代建人）签订的《建设工程施工合同》，约定“6号楼主楼4-9层、B4-B1电梯厅、负一层地下金库装修及安装施工”由南京深圳装饰公司承包； 3.2016年3月8日，紫金农商行公司（使用人）与江苏天茂建设股份有限公司（以下简称天茂公司）（承包人）、金融城建设公司（发包人或代建人）签订的《建设工程施工合同》，约定“6号楼裙楼1-2层、主楼1-3层装修及安装施工”由天茂公司承包； 证据1—3用以证明三份合同的发包主体是两个不同的发包主体，承包主体也不相同，事故发生不是在原告承包工程的现场，也就是说原告并非责任主体； 4.工程竣工验收证明书，用以证明金融城地块一标段工程按图纸设计和合同约定的内容已全部完成，各系统使用功能已形成，运行正常，且符合相关规范要求；工程的结构性能和使用功能满足设计要求，参加验收人员一致同意验收并验收合格；原告总包工程项目经验收，已于2015年9月10日结束，竣工日期为2015年9月10日； 5.建筑工程许可证，用以证明天茂公司、南京深圳装饰公司等装修公司2016年8月3日取得施工许可证，事故发生时，为适格施工主体，即系适格的责任主体； 6.《事故调查报告》； 7.《批复》，证据6、7用以证明被告认定事实不清，证据不足，具体行政行为错误，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称调查处理条例）第四条第二款、第三十条第二款、《国家安全监管总局印发关于生产安全事故调查处理中有关问题规定的通知》（安监总政法〔2013〕115号）第十条的规定，事故调查处理应当坚持实事求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故经过、事故原因和事故损失，查明事故性质，认定事故责任；一般事故自事故发生之日起一般不得超过30日，特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，可以延长提交事故调查报告的期限，但最长不得超过30日，《批复》落款时间为2016年12月28日，《事故调查报告》落款时间为2016年11月23日，超过法定的15日，《批复》超期； 8.2016年2月29日交接单，用以证明顺通公司与天茂公司交接，“6号楼1、2、3层”由天茂公司施工，事故发生时，6号楼1楼为天茂公司管理区域，管理责任主体为天茂公司； 9.2016年2月28日交接单，用以证明顺通公司与南京深圳装饰公司交接，“6号楼4～9层，地下室－1～－4层”由南京深圳装饰公司施工，事故发生时，6号楼负1楼为南京深圳装饰公司管理区域，管理责任主体为南京深圳装饰公司； 10.2016年5月16日混凝土分项工程（混凝土施工）检验批质量验收记录，用以证明新增6号楼金库电梯和新增服务电梯分项工程已验收合格，原告已完成施工，根据调查处理条例第二条，生产安全事故是在生产经营活动中发生的，而涉案事故的发生与原告的生产经营活动无关； 11.2016年6月14日6号楼内装会议纪要，南京深圳装饰公司提出需要协调事项，土建施工的餐用电梯，金库电梯没有完成，项目总监（肖总）确认“土建已施工完”，用以证明装修单位知晓原告施工已完成； 12.6号楼后增金库电梯施工组织设计方案申报表及方案，用以证明监理单位于2016年2月26同意金库电梯井口防护方案采用木模板和木方进行防护； 13.照片，用以证明原告施工结束，电梯井口已按监理单位同意的施工方案进行防护； 14.现场勘验照片，用以证明1层电梯井口旁有装修构架，装修设备材料和垃圾等，天茂公司已经施工到该区域；2层电梯井口也同样如此，天茂公司已经破坏了原告原先固定的防护，施工现场管理主体为天茂公司；负1层事故现场有装修材料、装修垃圾等；装修公司已进场施工，施工现场管理主体为装修单位，非原告；即使原告进行超标防护，也对抗不了人为破坏； 15.2016年6月6号楼群微信，用以证明装修公司破坏了电梯井口防护； 16.B24-20160428监理工程师通知单，用以证明监理单位发通知给天茂公司、南京深圳装饰公司等公司需派专职安全员对楼内施工范围内的“四口五临边”（包括电梯井口）进行检查，不到位处尽快落实好围护工作，安全检查和防护由装修单位负责； 17.B24-20160830监理工程师通知单，用以证明“四口五临边”安全检查和防护由装修单位负责，装修单位未尽到管理责任，导致发生8.25事故； 18.B24-20160719监理工程师通知单，用以证明天茂公司、南京深圳装饰公司等公司（不包含顺通公司）需要为生产管理人员配备印有本单位名称的醒目外套，无外套的施工人员不得进入施工区域，不准乘坐电梯，现场管理主体为装修单位，非原告； 19.天茂公司对B24-20160719A5监理工程师通知回复单，用以证明装修单位确认对进入施工区域的人员履行现场管理责任； 20.2016年6月23日绿化工程交接单，用以证明金融城因绿化，现场交由各装修单位管理； 21.事故调查情况； 22.宁公建物鉴(验)字(2016)55号《法医检验尸体简明意见书》（以下简称《法医检验尸体简明意见书》）； 证据21、22用以证明被告认定事实不清，证据不足，具体行政行为错误；事故调查处理没有准确查清事故经过、原因；该意见书仅证明黄某符合高坠死亡，但没有证明死者是从哪一楼层坠落致死亡，而《事故调查报告》中“据事发现场情况和相关人员笔录推断：黄某或许是进入工地因为想找地方方便，从仅用阻燃板挡住的一层电梯井口坠落至负一层的电梯井底部”，不符合调查处理条例第四条第二款规定；《事故调查报告》没有附有关证据材料给被告，不符合调查处理条例第三十条第二款规定；被告作为《事故调查报告》的批复主体不适格，适用法律法规错误；调查处理条例规定，一般事故由县级人民政府直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查，最后经其（即县政府）批准，涉案事故为黄某一人死亡，属于一般事故，批复主体应当为县级人民政府，而不是设区的市级人民政府；被告作出该《批复》违反了法律规定，不是合格的批复主体，应当予以撤销； 23.B24-20160406监理工程师通知单； 24.南京深圳装饰公司对A5B24-20160406监理工程师通知回复单； 25.致天茂公司B24-20160627监理工程师通知单； 26.天茂公司对A5B24-20160627监理工程师通知回复单； 27.致天茂公司、南京深圳装饰公司B24-20160627监理工程师通知单两份； 28.天茂公司、南京深圳装饰公司对B24-20160627监理工程师通知回复单两份； 29.金融城一标段项目部施工单位考勤表，证据23-29用以证明天茂公司、南京深圳装饰公司等装修公司投标项目经理未到场，项目部安全、管理、质量体系不完善、齐备等,南京深圳装饰公司未按监理要求整改；天茂公司和南京深圳装饰公司现场管理混乱，项目经理长期不在现场，特别是自2016年7月4日至2016年9月2日，事故发生前后，天茂公司、南京深圳装饰公司项目经理均不在施工现场，均违反合同要求的承包人投标文件所载明的项目经理必须常驻现场的规定； 30.会议签到表，用以证明事故调查没有检察院派员参加，不符合调查处理条例第二十二条第二款规定，“根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加”，参与调查的单位和参与调查的人员，均没有证据证明其有合法的文件确定或授权，不排除这些单位和人员是自行组织，擅自行事； 31、照片，用以证明装修公司破坏了原告原先做的电梯井口防护，现场的管理主体为天茂公司或者南京深圳装饰公司，施工现场电梯井口的防护已经被装修公司破坏； 32、2016年7月12日、2016年8月9日会议纪要两份，用以证明事发之际，6号楼1层属于天茂公司施工区域。 被告市政府辩称，2016年8月25日29时左右，金融城6号楼装修施工二标段施工现场发生一起高处坠落事故，事故造成1人死亡，直接经济损失约100万元。根据《中华人民共和国安全生产法》和调查处理条例的相关规定，被告委托市安监局、南京市公安局、南京市总工会、南京市监察局、南京市城乡建设委员会（以下简称南京市建委）等有关部门组成“8.25”事故调查组，并邀请南京市人民检察院派员参加，共同对本起事故进行调查。2016年11月23日，事故调查组结束事故调查并向被告提交了《事故调查报告》，认定原告“对施工现场安全生产综合管理不严，且未能按照规范要求对电梯井口进行防护，在所属的管理区域留有安全隐患，对该起事故的发生负有现场管理责任”。被告听取了事故调查组相关成员单位对事故调查的汇报，调阅了事故调查阶段的卷宗材料，于2016年12月28日批复《事故调查报告》。一、事故调查报告认定事实清楚。原告在起诉状中以死因不明为由，认为被告所批复的《事故调查报告》认定事实不清楚，被告认为其理由不能成立。事故发生后，南京市公安局建邺分局（以下简称建邺公安分局）对事故现场进行了现场勘验，对死者黄某进行了尸体检验，并于2016年9月14日作出《法医检验尸体简明意见书》，认为“结合案情，分析认为黄某符合高坠致闭合性胸部损伤合并颅脑损伤死亡”。事故调查组结合黄某事发时躺在电梯井内的事实，得出黄某不慎从1层电梯井坠落至负1层电梯井底部导致事故，并致其死亡的结论，有充分事实基础。二、原告对于事故现场负有管理责任。原告以事发现场属于装修施工二标段，认为其非事发单位，不应承担事故责任，也与事实不符合。原告提供了金融城地块施工总承包一标段《建设工程施工合同》，以及工程竣工验收证明书，试图证明其所承包的工程已经于事发前竣工验收完毕，其对于事故现场没有管理责任。事实上，原告所提供的证据与本案没有关联，未涉及到事故发生时的电梯井，其施工合同和验收证明是对框架（核心筒结构）的验收，仅是对主体工程的竣工验收。事故发生于金融城6号楼的6D-6-6轴线的金库专用电梯井道内，该井道系业主单位金融城建设公司于2016年3月根据《施工技术核定单》要求调整增加的，上述增加部分由原告负责施工。事发井道于2016年5月初开始施工，2016年8月25日发生本起事故，2016年9月21日原告才将该井道及相关安全防护设施移交给电梯安装施工单位。此外，2016年2月，原告与天茂公司、南京深圳装饰公司签订《工程安全管理协议》，并收取了上述两家施工单位安全保证金。原告的上述行为表明其在工程中的总承包主体仍然存在，并没有随着前述竣工验收而消失。结合上述事实，原告对电梯井道负有管理义务，对于事故现场承担安全管理职责。三、原告对事故发生负有责任。根据事故现场勘察资料发现:事发电梯井道1层电梯井口仅用1.22米乘2.4米的阻燃板挡在井口，电梯井道内未见任何防护措施。事故井道井口、井道内防护不符合《建筑施工高处作业安全技术规范》3.2.1第二项“电梯井口必须设置防护栏杆或固定栅门;电梯井道内应每隔两层并最多隔10米设一道安全网”的要求。同时也与原告所制定的《南京金融城一标段施工临边防护专项方案》中的“电梯井口应在模板拆除后及时安装防护栏杆，防护栏杆采用钢筋焊接成网状，并在电梯井墙上采用膨胀进行固定”的要求不一致。综合上述事实，《事故调查报告》认定原告对事故负有责任。四、本案不属于行政诉讼受案范围。调查处理条例规定事故调查是事故处理的前置程序，与事故处理共同构成一个完整的行政行为。事故调查仅仅是事故处理的中间环节，事故调查报告也仅仅是事故处理过程中的法律文书之一。处罚机关不能仅仅凭借事故调查报告就对行政相对人进行行政处罚，仍然需要依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，在充分调查的基础上作出是否处罚的决定。行政行为相对人对行政处罚有异议的，可以提起行政诉讼。本案中，被告对于《事故调查报告》的批复，在法律性质上属于行政机关内部行为，与行政行为相对人没有直接关系，同样属于不可诉的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。被告在批复《事故调查报告》的过程中，事实清楚，法律依据充分，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提交的证据有： 1.《事故调查报告》及《批复》，用以证明被告依法组织事故调查和批复； 2.现场勘验笔录； 3.《法医检验尸体简明意见书》，证据1-3用以证明黄某系高坠死亡； 4.金融城地块施工总承包一标段《建设工程施工合同》，用以证明原告系工程总包单位； 5.施工技术核定单，用以证明业主与原告就6号楼调整金库电梯和新增服务电梯事宜订立补充协议； 6.原告与南京深圳装饰公司金融城一标段6号楼精装修专业分工施工配合协议、原告与天茂公司金融城一标段6号楼精装修专业分工施工配合协议、工程安全生产管理协议、联系单、安全金实施细则、收据，用以证明原告在一标段竣工验收后仍然履行工程总包单位职责； 7.安全防护设施交接记录表，用以证明原告直到2016年9月21日才将事发电梯移交； 8.施工现场临边防护专项方案，证明原告未按该方案对电梯井道进行防护； 9.会议签到表(两份)，用以证明事故调查组成员单位对事故进行讨论并将事故发生原因和事故性质进行反馈； 10.照片、相关笔录（2016年8月26日顾益朋询问笔录、2016年8月28日高艺询问笔录、2016年11月16日魏继斌询问笔录、2016年11月17日陈小其询问笔录、2016年11月16日高艺询问笔录、2016年8月26日顾海华询问笔录），用以证明原告系6号楼电梯承接单位，对于电梯井道防护不符合规范要求，对事故发生负有责任。 被告市政府向本院提交的法律依据有： 1．调查处理条例第十九条、第三十二条； 2．《南京市生产安全事故报告和调查处理规定》第十二条、第十三条； 3．原《建筑施工高处作业安全技术规范》3.2.1第二项； 4．《建设工程安全生产管理条例》第二十四条； 5．中华人民共和国住房和城乡建设部第1205公告； 经庭审质证，被告对原告的证据1、4、6、7、21、22、30的真实性、合法性、关联性均无异议，对其证明目的不予认可；对证据2、3的真实性、合法性均无异议，对关联性不予认可；对证据5、16－20、23－28真实性均无异议，认为与本案无关联性；对证据8、9真实性、合法性均无异议，认为与本案无关联性；对证据10的真实性无异议，其验收只是一个批质量的验收，并没有最终验收，该验收仅仅涉及到原告所承接的电梯的其中一部分，即金库电梯，没有包括专项服务电梯，不是最终竣工验收报告，该验收记录并没有记载已经将金库电梯进行移交，因此，相关的风险责任仍然是在原告，而不是其他单位；对证据11真实性无异议，该会议机要只是工地的例会，并不能证明相关的合同应当由谁履行，相关安全生产责任应当由谁承担，对该证据的证明目的不予认可；对证据12的真实性不予认可，在整个调查阶段，原告向事故调查组提供的组织施工方案是2013年制定的，没有提供其现在向法庭提供的2016年施工组织设计方案，该证据可能是后补的，并且该方案中的安全保证，明显与原告在调查阶段所提供的电梯性的防护措施存在重大差异，现在提供的安全保证违反了电梯井的行业标准，是无效的；对证据13的真实性不予认可，且与本案无关，事发是1楼的电梯井；对证据14真实性无异议，对其证明目的不予认可；对证据15的真实性不予认可，不能证明原告对电梯井围挡没有责任；对证据16的真实性无异议，与本案无关联性，与定义防护井是不同的概念；对证据29的真实性不予认可，与本案无关联性；对证据31的真实性、关联性均不予认可，无法显示拍摄的时间、地点；装修公司所从事的业务与原告从事的业务有着本质的区别，原告是土建类，而两家装修公司从事的是装饰装修，并不涉及原告土建类的电梯井区域；对证据32的真实性无法确认，不认可证明目的。 原告对被告证据1的真实性、关联性无异议，对合法性和证明目的不予认可，批复主体不适格，适用法律法规错误；对证据2的真实性无法确认，该笔录是复印件，而公章是南京深圳装饰公司；对证据3－5的真实性、合法性、关联性均予以认可，对其证明目的不予认可；对证据6的真实性予以认可，对合法性、关联性、证明目的不予认可；对证据7、8的真实性均予以认可，对其证据目的不予认可；对证据9的真实性予以认可，对合法性、证明目的不予认可；对证据10中照片的真实性、合法性、关联性不予认可，该证据不是来源于被告下属职能部门，看不出该证据是何时拍摄的，也看不出拍摄时间与事发有关联，对笔录的真实性予以认可。 经审查，本院对原、被告提交的证据认证如下：被告对原告证据15、29、31的真实性持有异议，且原告亦不能提交上述证据的原件，不符合提交证据的要求，本院不予确认；原告的证据14，不能达到其所谓防护被装修单位破坏的证明目的，本院不予确认；原告证据13系七楼的照片，与本案无关联性，本院不予确认；证据17系事发后监理单位给施工单位监理工程师通知单，与本案无关联，本院不予确认；被告对原告证据32的真实性持有异议，原告亦陈述不能提交原件，且该证据没有到会单位和人员的签字认可，与本案无关联，不能达到原告的证明目的，本院不予确认；被告对原告其他证据的真实性不持异议，且与本案具有关联性，本院予以确认。原告对被告证据1、3－6、8、9的真实性均无异议，本院予以确认；原告虽对被告证据2的真实性不予确认，但该证据系事故调查组在调查过程中取得，与本案具有关联性，本院予以确认；被告证据7系事故发生后2016年9月21日的安全防护设施交接记录表，与本案无关联，本院不予确认；原告对被告证据10中的笔录的真实性不持异议，本院予以确认，对证据10中的照片认为不是彩色照片，对其真实性不予认可，被告陈述其要求相关单位提交彩色照片，但上述证据保存在公安机关，与被告提交的证据上加盖公安机关的印章相吻合，本院予以确认。 经审理查明，金融城地块（河西CBD二期45号地块）建设单位为金融城建设公司；监理单位为江苏省华厦工程项目管理有限公司。2012年9月11日，金融城建设公司与顺通公司（承包人）签订《建设工程施工合同》，工程承包范围为金融城地块第一标段（I区正负零以下部分及5、6、7号楼正负零以上部分）施工承包及总包管理，包括土方开挖、基坑支撑、基坑降水、支撑破拆、封井、土建、钢结构制作安装、水电及消防管线预留预埋等施工及专业施工总包管理承包及总包管理，约定“承包人对整个项目负责，包括所在分包商所进行的工程。其责任包括但不限于：质量、进度、安全、协调等方面，并承担相关连带责任。”合同工期为2012年8月1日至2015年9月14日。 2013年金融城一标段施工现场临边防护专项方案中载明，“项目经理：对施工现场的安全全面负责，保证安全生产。负责与各分包及施工队签定劳动合同时，必须明确双方的安全生产责任”、“电梯井口防护：电梯井口应在模板拆除后及时安装防护栏杆，防护栏杆采用钢筋焊接成网状，并在电梯井墙上采用膨胀螺栓进行固定。” 2015年9月10日，金融城地块一标段（I区正负零以下部分及5、6、7号楼正负零以上部分）工程竣工验收。 2016年2月25日，顺通公司编制的6号楼后增金库电梯施工组织设计方案中第四条载明，“电梯施工对门洞口及时防护，考虑到之前土建已完工，现场无材料，就地取材，采用电梯施工完剩余的木模板和木方进行洞口防护固定，防护高度不低于1.5米；并在旁边醒目位置贴有警示标语。地下室一层采用有门洞的钢丝网护栏，进行防护并贴警示标语。” 2016年2月28日，顺通公司与南京深圳装饰公司交接，“6号楼4～9层，地下室－1～－4层”由南京深圳装饰公司施工。2016年2月29日，顺通公司与天茂公司交接，“6号楼1.2.3层”由天茂公司施工。 2016年2月28日，顺通公司与南京深圳装饰公司签订《工程安全生产管理协议》，约定贯彻“管生产必须管安全、谁施工谁负责安全”的原则，南京深圳装饰公司在施工期间发生伤亡事故后，应立即向顺通公司报告，不准隐瞒不报，南京深圳装饰公司应立即采取紧急措施，控制保护现场排除险情，减少人员伤亡和事故损失，顺通公司负责将事故情况迅速上报给有关部门。且在安全保证金实施细则中明确，各施工单位在开工前按比例全额交纳安全保证金到顺通公司。2016年3月11日，南京深圳装饰公司向顺通公司交纳了安全保证金；2016年3月28日，天茂公司向顺通公司交纳了安全保证金。 2016年3月8日，紫金农商行公司（使用人）、金融城公司（发包人或代建人）与南京深圳装饰公司（承包人）签订《建设工程施工合同》，约定“6号楼主楼4-9层、B4-B1电梯厅、负一层地下金库装修及安装施工”由南京深圳装饰公司承包；同日，紫金农商行公司（使用人）、金融城公司（发包人或代建人）与天茂公司（承包人）签订《建设工程施工合同》，约定“6号楼裙楼1-2层、主楼1-3层装修及安装施工”由天茂公司承包。 2016年3月，顺通公司（承包单位）分别与天茂公司（分包单位）、南京深圳装饰公司（分包单位）签订施工配合协议，将6号楼室内精装修工程发包给天茂公司、南京深圳装饰公司。 2016年3月30日，顺通公司与建设单位、监理单位签订施工技术核定单，称“2015年10月26日收到设计修改（补充）通知单GB13和电梯图，内容为更改6#楼金库电梯和新增服务电梯，经我方校核，发现调整图纸有以下方面不明确，请业主、设计方明示做法”。 2016年4月28日、7月19日，监理单位分别给天茂公司、南京深圳装饰公司，江苏华淳建设工程有限公司、南京金鸿装饰工程有限公司等发出监理工程师通知单，要求加强工程管理，做好室外电梯临边防护措施。 2016年6月14日6号楼内装会议纪要，南京深圳装饰公司提出需要协调事项，土建施工的餐用电梯，金库电梯没完成，项目总监确认土建已施工完。 2016年5月16日，新增6号楼金库电梯混凝土分项工程（混凝土施工）检验批质量验收合格。 2016年8月25日29时左右，金融城6号楼装修施工现场发生一起高处坠落事故，事故造成1人死亡，死者黄某（地板供应商常州华新新立地板有限公司通知的地板安装工头阳如意带来的安装工人），男，53岁，安徽巢湖人，身份证号码。由市安监局牵头、南京市公安局、南京市总工会、南京监察局、南京市建委等有关部门组成“8.25”事故调查组，并邀请南京市人民检察院派员参加，共同对本起事故进行调查。通过现场勘验、调查取证、查阅资料，分别对魏继斌（南京深圳装饰公司项目经理）、陈小其（江苏省华厦工程项目管理有限公司土建监理）、高艺（天茂公司现场负责人）、顾海华（顺通公司项目经理）等进行了询问，2016年11月23日，事故调查组结束事故调查并向被告提交了《事故调查报告》，该报告载明：事故造成直接经济损失约100万元。事故发生的直接原因是黄某安全风险意识认识不足，在对现场状况不清的情况下擅自进入施工现场，不慎从1层电梯井坠落至负1层电梯井底部导致事故发生，并致其死亡。间接原因是顺通公司对施工现场安全生产综合管理不严，且未能按照规范要求对电梯井口及井道进行防护，在所属的管理区域留有安全隐患是造成这起事故的主要原因；常州华通新立地板有限公司未能对员工进行相关的安全生产知识的教育和培训，对进入建筑工地的人员未进行相应的监管是造成这起事故的重要原因；江苏省华厦工程项目管理公司对施工单位未能按照规范要求对电梯井口及井道进行防护，在所属的管理区域留有安全隐患未能及时发现并要求施工单位整改是造成这起事故的原因之一；南京深圳装饰公司副项目经理杨智伟未能按照有关要求对分包单位进行安全技术交底是造成这起事故的又一原因。事故性质是事故发生单位对施工现场安全生产综合管理不严，且未能按照规范要求对电梯井口进行防护，在所属的管理区域留有安全隐患；相关单位人员未能对员工进行相关的安全生产知识的教育、培训和监管以及安全技术交底；监理单位对施工单位未能按照规范要求对电梯井口进行防护，在所属的管理区域留有安全隐患未能及时发现并要求施工单位整改所导致的一般生产安全责任事故。事故责任的认定以及对事故责任人的处理建议。1.黄某安全风险意识认识不足，在对现场状况不清的情况下擅自进入施工现场，不慎从一层电梯井坠落至负一层电梯井底部导致事故发生并致其死亡，对该起事故的发生负有直接主要责任。鉴于黄某已死亡，不予追究其相应责任。2.顺通公司对施工现场安全生产综合管理不严，且未能按照规范要求对电梯井口进行防护，在所属的管理区域留有安全隐患，对该起事故的发生负有现场管理责任。建议：由市安监局依法对顺通公司进行行政处罚。3.常州华通新立地板有限公司未能对员工进行相关的安全生产知识的教育和培训，对进入建筑工地的人员未进行相应的监管，对该起事故的发生负有管理责任。建议：由市安监局依法对常州华通新立地板有限公司进行行政处罚。4.江苏省华厦工程项目管理公司对施工单位未能按照规范要求对电梯井口进行防护，在所属的管理区域留有安全隐患未能及时发现并要求施工单位整改，对该起事故的发生负有监管责任。建议：由市安监局依法对江苏省华厦工程项目管理公司进行行政处罚。5.南京深圳装饰公司副项目经理杨智伟未能按照有关要求对分包单位进行安全技术交底，对该起事故的发生负有相应管理责任。建议：由市安监局依法对杨智伟进行行政处罚。 被告收到《事故调查报告》后，于2016年12月28日作出《批复》，主要内容为：一、同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定。二、同意事故调查组对事故的分析和对责任人的处理意见，各相关部门和单位要按照职能分工与管理权限落实对责任单位、责任人的处理，并公布处理结果。三、同意事故调查组提出的事故整改和防范措施，各相关事故单位要按照“四不放过”的原则，吸取这次事故的教训，及时消除事故隐患，确保安全生产。 另查明，事故发生后，建邺公安分局对事发现场进行了勘验并进行了拍照，对顾益朋（顺通公司现场负责人）、高艺（天茂公司现场负责人）、阳如意（常州华通新立地板有限公司安装员）、黄彬彬（黄某的工友）、张年林（南京深圳装饰公司仓库管理员）、杨磊（常州华通新立地板有限公司现场安装工作人员）、薛胜（南京深圳装饰公司工地管理员）等进行了询问。现场勘验笔录载明，涉案电梯井为负1层到4层，电梯井4层电梯口有护板固定，3层无进出口，2层有防护板且固定，1层有护板无固定。顾益朋在2016年8月26日的笔录中陈述，“现场很多地方都发现过地面上有大小便的痕迹，工人在现场经常会到隐蔽的地方随地大小便，包括在电梯井里也发现过干的粪便。” 被告当庭陈述，事故调查经过延期。 本院认为，调查处理条例第十九条第二款规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。该条例第二十条第一款规定，上级人民政府认为必要时，可以调查由下级人民政府负责调查的事故。《南京市生产安全事故报告和调查处理规定》第三条第二款规定，县级以上人民政府安全生产监督管理部门为事故调查的牵头部门，负责事故调查的组织实施；该规定第十二条第一款第（三）项规定，下列事故由市政府委托市安监部门会同有关部门组织事故调查组进行调查：1、较大事故；2、列入市政府安全生产考核的单位发生的事故；3、外市生产经营单位在本市行政区域内发生的事故；4、鼓楼、玄武、白下、建邺、秦淮、下关、栖霞、雨花台区发生的建设工程事故；5、本市行政区域内发生的有重大影响的事故。根据上述规定，被告市政府作为设区的市级人民政府，对发生在本市建邺区的建设工程事故，具有调查处理及委托安监进行调查的职责。本案中，涉案事故发生在本市建邺区的金融城工程工地上，被告市政府对由市安监局牵头调查作出的《事故调查报告》具有作出批复的法定职权。 本案的争议焦点是被告作出《事故调查报告》的批复是否合法。调查处理条例第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。《事故调查报告》对涉案事故的原因、性质、责任作出了调查，并提出了处理建议，被诉的《批复》批准《事故调查报告》，系对调查的事实及相关内容的批准，对《事故调查报告》中涉及的当事人的权利义务将产生影响，系可诉的行政行为。被告市政府认为被诉《批复》不属于行政诉讼受案范围的主张，本院不予支持。 2012年9月11日，金融城建设公司与顺通公司签订《建设工程施工合同》，顺通公司为施工承包及总包管理，对分包商所进行的工程进行管理，对整个项目负责。2016年3月8日，紫金农商行公司虽与南京深圳装饰公司、天茂公司、金融城建设公司分别签订《建设工程施工合同》，约定了电梯安装和装修的承包，但2016年2月28日顺通公司与南京深圳装饰公司签订工程安全生产管理协议，以及2016年3月顺通公司与天茂公司、南京深圳装饰公司签订施工配合协议，可见，顺通公司总承包的性质没有发生变化。2016年2月25日，顺通公司编制的6号楼后增金库电梯施工组织设计方案，2016年3月30日，顺通公司与建设单位、监理单位签订施工技术核定单，称“2015年10月26日收到设计修改（补充）通知单GB13和电梯图，内容为更改6号楼金库电梯和新增服务电梯，经我方校核，发现调整图纸有以下方面不明确，请业主、设计方明示做法”，可见，事发井道即金融城6号楼的金库专用电梯井道，该井道系业主单位金融城建设公司于2016年3月根据2015年10月26业主要求调整增加的，上述增加部分由顺通公司负责施工，顺通公司为此也专门制定了电梯施工组织设计方案，且与装修公司签订《工程安全生产管理协议》，并收取安全保证金，虽然顺通公司于2016年2月28日、2月29日与南京深圳装饰公司、天茂公司办理了交接，但2016年2月28日顺通公司与装修单位签订的《工程安全生产管理协议》约定装修单位要向其缴纳安全保证金，其对装修单位（分包单位）的安全生产负有管理责任，故其在涉案工程中的总承包主体仍然存在，并没有随着前述交接而消失。因此，顺通公司对事故现场仍承担安全管理职责。 原《建筑施工高处作业安全技术规范》（2016年12月1日废止）3.2.1第二款规定，“电梯井口必须设置防护栏杆或固定栅门;电梯井道内应每隔两层并最多隔10米设一道安全网。”顺通公司编制的6号楼后增金库电梯施工组织设计方案中第四条载明，“电梯施工对门洞口及时防护，考虑到之前土建已完工，现场无材料，就地取材，采用电梯施工完剩余的木模板和木方进行洞口防护固定，防护高度不低于1.5米；并在旁边醒目位置贴有警示标语。地下室一层采用有门洞的钢丝网护栏，进行防护并贴警示标语。”事故发生后，建邺公安分局对事发现场进行了勘验并进行了拍照，对相关人员进行了询问。现场勘验笔录载明，涉案电梯井为负1层到4层，电梯井4层电梯口有护板固定，3层无进出口，2层有防护板且固定，1层有护板无固定。顺通公司的现场负责人顾益朋在2016年8月26日的笔录中陈述，“现场很多地方都发现过地面上有大小便的痕迹，工人在现场经常会到隐蔽的地方随地大小便，包括在电梯井里也发现过干的粪便”，说明在电梯井里曾有人大小便过，涉案电梯井为负1层到4层，3层无进出口，2、4层电梯井护板固定且未被破坏，事发时仅一层电梯井护板没有固定，故《事故调查报告》认定死者黄某不慎从1层电梯井坠落至负1层电梯井底部导致事故发生，具有事实依据。即使如顺通公司所述，其移交给装修单位时，1层电梯井有护板且固定，护板系被其他单位或者人员拆除，但顺通公司作为总承包单位，存在疏于安全管理造成安全隐患，其也应负总承包的安全管理责任。 被告市政府在答辩状中称，其委托市安监局及其他有关部门组成事故调查组，市安监局等部门系受被告授权或者委托牵头对涉案事故进行调查，符合调查处理条例第十九条第二款规定。本院认为，调查处理条例第二十二条第二款规定，根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组由市安监局牵头，南京市公安局、南京市总工会、南京监察局、南京市建委等有关部门组成“8.25”事故调查组，并邀请南京市人民检察院派员参加，符合规定。调查处理条例第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。2016年8月25日事故发生，事故调查组通过现场勘验、调查取证、查阅资料，分别对相关人员进行了询问，经过延期，2016年11月23日，事故调查组结束事故调查并作出《事故调查报告》，符合规定。被告根据事故调查组作出的事故调查报告，作出被诉《批复》，认定事实清楚，并无不当。 调查处理条例第三十二条第一款规定，“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。”《南京市生产安全事故报告和调查处理规定》第二十二条第一款规定，“市、区、县人民政府应当自接到事故调查报告之日起15日内作出批复。”调查处理条例虽对批复事故调查报告可以延长批复期限的相关情形作出了明确规定，但《南京市生产安全事故报告和调查处理规定》（南京市人民政府令第268号）作为地方行政规章，未对作出事故调查报告批复可延长的情形作出明确规定，在南京市范围内相应人民政府对事故调查报告的批复期限应按《南京市生产安全事故报告和调查处理规定》处理。本案中，事故调查组于2016年11月23日作出《事故调查报告》，被告于2016年12月28日对《事故调查报告》作出《批复》，已超过15日，虽不违反调查处理条例，但不符合《南京市生产安全事故报告和调查处理规定》规定，程序上确存在瑕疵，应当在今后工作中注意。 综上，被告作出《批复》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序上虽有瑕疵，但未构成违法。故原告要求撤销被告市政府《批复》诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告江苏顺通建设集团有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告江苏顺通建设集团有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  陆俊騑 审判员  黄 飞 审判员  李丹丹 二〇一八年一月十六日 书记员  赵和玉