贵州省思南县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔0624行初64号 原告贵州省铜仁九龙洞旅游置业有限公司。 住址:贵州省铜仁市碧江区百花路天一民居2栋听雨庄。 法定代表人曼国杰,贵州省铜仁九龙。 委托代理人（特别授权）李春良,广东世港律师事务所律师。 被告贵州省九龙洞风景名胜区管理处。 地址:铜仁市碧江区漾头镇九龙洞景区。 法定代表人杨小平，贵州省九龙洞风景名胜区管理处主任。 委托代理人（特别授权）张自成,贵州献才律师事务所律师。 原告贵州省铜仁九龙洞旅游置业有限公司（以下简称九龙洞公司）不服被告贵州省九龙洞风景名胜区管理处（以下简称九龙洞管理处）规划行政管理一案，于2018年4月26日向本院提起行政诉讼,本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和行政机关负责人出庭通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2018年7月4日公开开庭进行了审理。原告九龙洞公司的委托代理人李春良，被告九龙洞管理处的委托代理人张自成到庭参加诉讼。被告九龙洞管理处既未安排行政机关负责人出庭，也未向本院说明未出庭理由。本案现已审理终结。 被告九龙洞管理处于2016年5月31日作出《停止建设告知书》，该《告知书》载明：原告九龙洞公司你（单位）在铜仁市碧江区漾头镇九龙村仁家湾实施的九龙洞度假庄园第二、三期工程建设,因规划未报铜仁市城规委进行评审，根据工作要求，现告知你（单位）立即停止一切建设活动。待你公司按照相关程序，取得铜仁市城规委意见后，再行开展项目建设复工的相关工作。 原告九龙洞公司诉称，2012年2月，原告股东设立的广州市盛世基业房地产投资咨询有限公司（下称“盛世基业公司”）与贵州省铜仁市碧江区人民政府（下称“碧江区人民政府”）及被告签订了《引资开发九龙洞入口区旅游资源协议》，约定对九龙洞风景名胜区入口区（铜仁市漾头镇九龙村仁家湾）进行开发建设（下称“项目”），碧江区人民政府及被告负责协助办理项目建设需要的相关手续，且盛世基业公司应在碧江区投资成立公司（即原告）专门用于对前述项目的投资、经营、管理，并承接该协议中盛世基业公司的权利和义务。 2012年11月12日，原告与铜仁市九龙洞旅游投资开发有限公司（下称“九龙洞开发公司”，铜仁市财政局为该公司实际控制人，2017年11月20日更名为铜仁交旅集团九龙洞旅游投资开发有限公司）签订了《九龙洞温泉酒店项目服务合同》，约定由九龙洞开发公司为原告办理项目立项、取得《土地使用证》；办理规划、设计方案在省市相关部门的报批手续，取得《建设工程规划许可证》；办理项目《施工许可证》的申办手续等。 2013年8月1日，被告上报的《九龙洞风景名胜区锦江景区入口区修建性详细规划局部调整暨九龙洞温泉酒店建设方案》获铜仁市住房和城乡建设局的同意批复。 2015年5月至8月，被告、铜仁市住房和城乡建设局以及贵州省住房和城乡建设厅先后同意《九龙洞温泉度假庄园建设项目》选址。并且，被告在审查意见中认定项目符合拟报的《九龙洞风景名胜区总体规划》和原《九龙洞风景名胜区锦江景区详细规划》的各项要求；且贵州省住房和城乡建设厅也在“黔建景复[2015]24号”文件中确认，仁家湾入口宾馆接待服务区项目符合《锦江景区详细规划》，该规划于2009年12月3日由贵州省住房和城乡建设厅与原钢仁地区行署组织有关部门和专家评审通过，并于2010年2月核发了风景名胜区建设项目选址意见书。 2015年8月17日，原告取得了项目的《国有土地使用证》。2016午1月4日，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》（下称“《城乡规划法》”）第三十七条、第三十八条的规定，经审核认为用地项目符合城乡规划要求，颁发了《建设用地规划许可证》。同日，被告根据《城乡规划法》第四十条的规定，经审核认为建设工程符合城乡规划要求，颁发了《建设工程规划许可证》。2016年8月29日，原告取得了《建筑工程施工许可证》。然而，在原告取得了项目的各项批文和证照的情况下，被告于2016年5月31日向原告出具了《停止建设告知书》，认定原告实施的九龙洞度假庄园第二、三期工程建设因规划未报铜仁市城规委进行评审，告知原告立即停止一切建设活动，并要求原告按照相关程序，取得铜仁市城规委意见。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。……据此，作出“停止建设”的决定的情形应限于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设。本案中，原告已取得项目的《建设工程规划许可证》，证书上注明“本证是经城乡规划主管部门依法审核，建设工程符合城乡规划要求的法律凭证”，而被告在《停止建设告知书》中要求原告“依照相关程序，取得铜仁市城规委意见”，属于通过行政行为增加被告义务而没有法律规范依据。《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有些列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：……（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；……。因此，被告作出停止建设的行政行为没有法律规范依据，依法应确认无效。综上所述，原告认为被告作出的《停止建设告知书》属于增加义务的行政行为没有法律规范依据。现原告根据《行政诉讼法》及相关法律规定，特提起诉讼，请求确认被告九龙洞管理处于2016年5月31日作出停止建设告知无效，案件受理费由被告九龙洞管理处承担。 原告九龙洞公司向本院提供了下列证据：1.《引资开发九龙洞入口区旅游资源协议》，证明盛世基业公司与碧江区人民政府及被告签订协议，约定对九龙洞风景名胜区入口区（铜仁市漾头镇九龙村仁家湾）进行开发建设，碧江区人民政府及被告负责协助办理项目建设需要的相关手续；2.盛世基业公司企业公示信息，证明盛世基业公司与原告股东相同，原告承接《引资开发九龙洞入口区旅游资源协议》中盛世基业公司的权利和义务；3.原告企业公示信息，证明盛世基业公司与原告股东相同，原告企业名称变更情况；4.《九龙洞温泉酒店项目服务合同》，证明2012年11月12日，原告与九龙洞开发公司签订协议，约定由九龙开发公司为原告办理项目的各项批文和证照；5.九龙洞开发公司企业公示信息，证明九龙洞开发公司股权情况，以及企业名称变更情况；6.铜仁交旅集团企业公示信息，证明铜仁交旅集团企业公示信息，证明铜仁市交旅集团股权情况、铜仁市财政局为九龙洞开发公司实际控制人；7.铜仁市住房和城乡建设局关于《九龙洞风景名胜区锦江景区入口修建性详细规划局部调整暨九龙洞温泉酒店建设方案》的批复意见；证明目的该批复意见获铜仁市住房和城乡建设局的审核同意；8.关于九龙洞温泉度假庄园建设项目选址的批复文件，证明2015年5月至8月，被告、铜仁市住房和城乡建设局以及贵州省住房和城乡建设厅先后同意《九龙洞温泉度假庄园建设项目》选址。并且，被告、贵州省住房和城乡建设厅在审查意见中认定项目符合规划；9.国有土地使用证，证明2015年8月17日，原告取得了项目的《国有土地使用证》；10.建设用地规划许可证，证明2016年1月4日，被告根据《城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，经审核认为用地项目符合城乡规划要求，颁发了《建设用地规划许可证》；11.建设工程规划许可证，证明2016年1月4日，被告根据《城乡规划法》第四十条的规定，经审核认为建设工程符合城乡规划要求，颁发了《建设工程规划许可证》证书上注明“本证是经城乡规划主管部门依法审核，建设工程符合城乡规划要求的法律凭证”；12.建筑工程施工许可证，证明2016年8月29日，原告取得了《建筑工程施工许可证》并于2016年11月29日办理延期至2017年2月28日；13.《停止建设告知书》，证明2016年5月31日，被告认定原告实施的九龙洞度假庄园第二、第三工程建设因规划未报铜仁市城规委进行评审，告知原告立即停止一切建设活动，并要求原告按照相关程序，取得铜仁市城规委意见。 被告九龙洞管理处辩称，被告作为管理处只是风景名胜区的保护利用和统一管理工作，停止告知书是履行告知行为并不是具体行政行为，本案原告取得的建设规划许可证及建设工程许可证均属无效，被告作出停止告知书是履行监督管理的职责，根据相关规定，本案不属于具体行政行为，被告作出的告知书不具有可诉性，依法驳回原告的诉讼请求，原告的起诉已超过了诉讼时效，根据《行政诉讼法》四十六条规定，原告的起诉已经超过了起诉期限。 被告九龙洞管理处未向本院提交证据、依据。 经庭审质证，被告九龙洞管理处对原告九龙洞公司的质证意见：1、2、3、5、7、9号证据无异议；4号证据与本案无关，九龙洞公司与本案被告九龙洞管理处没有法律上的关系；6号证据无法体现原告的证明目的；8号证据达不到原告的证明目的，该文件只是要求按照程序办理，并不能证明原告的建设项目符合建设规划；10、11号证据该许可无效，城乡规划法第四十条规定，应该由市、县级城乡规划主管部门予以办理；12号证据真实性无异议，但办理工程施工许可证需提交建设用地许可证和建设施工许可证；13号证据真实性无异议，该告知并没有对原告产生实际影响，所以不具有可诉性。 本院对上述证据认定如下，对原告九龙洞公司提交的1、2、3、7、8、9、10、11号证据来源合法，内容客观真实，与本案关联，本院予以采信。4、5、6号证据内容客观真实，但与本案无关联，本院不予采信；12号证据，因在本案被诉行政行为之后作出，本院不予采信。13号证据，系本案被诉行政行为审查的载体，不作证据分析和评判。 经审理查明，为加快铜仁市文化旅游产业建设，铜仁市碧江区人民政府与被告九龙洞管理处共同作为甲方，与乙方广州市盛世基业房地产投资咨询有限公司（广州世港投资有限公司作为股东之一）签订了《引资开发九龙洞入口区旅游资源协议》，对九龙洞风景名胜区入口区（铜仁市漾头镇九龙村仁家湾）项目进行开发，由广州市盛世基业房地产投资咨询有限公司在铜仁市碧江区投资成立新公司专门用于对本项目的投资、经营、管理，并承接该协议中广州市盛世基业房地产投资咨询有限公司的权利和义务。2012年4月18日，贵州省九龙洞旅游发展有限公司（广州世港投资有限公司作为股东之一）成立，2015年8月10日公司名称变更为贵州省铜仁九龙洞旅游置业有限公司，即本案原告。2013年8月1日，铜仁市住房和城乡建设局作出关于《九龙洞风景名胜区锦江景区入口区修建性详细规划局部调整暨九龙洞温泉酒店建设方案》的批复意见：设计方已经作了修改，方案基本可行（密度偏大），原则同意《九龙洞风景名胜区锦江景区入口区修建性详细规划局部调整暨九龙洞温泉酒店建设方案》。2015年5月20日和2015年6月20日，被告九龙洞管理处和铜仁市住房和城乡建设局审查后，同意原告九龙洞公司上报的《九龙洞温泉度假庄园建设项目》选址。2015年8月25日，贵州省住房和城乡建设厅作出批复：原则同意将项目的建设由九龙洞风景名胜区管理处变更为贵州省九龙洞旅游发展有限公司。2015年8月17日，铜仁市人民政府向原告九龙洞公司颁发了碧江国用（2015）3512、3513号国有土地使用权证。2016年1月4日，被告九龙洞管理处向原告九龙洞公司核发了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。2016年5月31日被告九龙洞管理处作出停止建设告知,原告九龙洞公司立即停止一切建设活动。原告九龙洞公司不服，向本院提起行政诉讼，请求确认九龙洞管理处于2016年5月31日作出停止建设告知无效，案件受理费由被告九龙洞管理处承担。 针对庭审中被告九龙洞管理处提出的辩称意见，根据本案的事实和证据，本院认定如下： 1.关于被告九龙洞管理处提出本案被诉行政行为不具有可诉性的辩称意见。 经查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”被告九龙洞管理处针对原告九龙洞公司作出的《停止建设告知书》具有《中华人民共和国行政处罚法》第八条第一款第（四）项责令停产停业的行政处罚属性。原告九龙洞公司实际停止了工程项目的建设，其权利义务受到了实际影响。原告九龙洞公司认为该行政行为侵犯了合法权益，有权依照行政诉讼法的规定提起行政诉讼。故对被告九龙洞管理处提出本案被诉行政行为不具有可诉性的辩称理由不成立，本院不予支持。 2.关于被告九龙洞管理处提出原告九龙洞公司的起诉已经超过起诉期限和诉讼时效的辩称意见。 经查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被告九龙洞管理处作出行政行为时，未告知原告九龙洞公司的起诉期限，原告九龙洞公司提起行政诉讼，符合法律规定，亦未超过诉讼时效。故被告九龙洞管理处提出原告九龙洞公司的起诉已经超过起诉期限和诉讼时效的辩称意见，本院不予支持。 本院认为，原告九龙洞公司认为行政机关的行政行为侵害了自己的合法权益而提起行政诉讼，主体适格。被告九龙洞管理处作为风景名胜区的管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作，是本案的适格被告。原告九龙洞公司请求确认九龙洞管理处作出停止建设告知无效的诉讼请求。经查，根据《中人民法共和国城乡规划法》第六十四条的规定:“对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门作出处罚”。本案中，有权对原告九龙洞公司作出行政处罚的部门为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门。被告九龙洞管理处作为风景名胜区的管理机构，对被告九龙洞管理处对原告九龙洞公司作出《停止建设告知书》的行政行为，超越职权范围，故被告九龙洞管理处作出的《停止建设告知书》应予以撤销。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项，判决如下： 撤销被告贵州省九龙洞风景名胜区管理处于2016年5月31日作出的《停止建设告知书》。 本案受理费50元，由被告贵州省九龙洞风景名胜区管理处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院。 递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。 审 判 长  任廷文 审 判 员  田茂江 人民陪审员  谭正阶 二〇一八年九月三十日 书 记 员  黄雪雷