山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2017)鲁02行初307号 原告王贵志，男，1965年1月14日生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托代理人赵帅，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区西海岸路**。 法定代表人李奉利，区长。 委托代理人王文波，青岛市黄岛区灵山卫街道办事处副主任。 被告青岛市黄岛区灵山卫街道办事处，住，住所地青岛市黄岛区灵山卫街道大湾港北路/div> 法定代表人毕雷鸣，主任。 委托代理人李玉木，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。 委托代理人高慧璇，山东文康（青岛西海岸）律师事务所实习律师。 原告王贵志因要求确认被告青岛市黄岛区人民政府、青岛市黄岛区灵山卫街道办事处强制拆除房屋违法一案，于2017年11月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年11月6日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月20日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告王贵志及其委托代理人赵帅，被告青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）的委托代理人王文波，被告青岛市黄岛区灵山卫街道办事处（以下简称灵山卫街道办）出庭负责人副主任王文波、委托代理人李玉木、高慧璇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王贵志诉称，原告在黄岛区灵山卫街道办事处西南村拥有南国用（2012）第G01102国有土地使用证项下的国有土地306平方米，并拥有该宗土地上婚纱摄影楼一栋，面积779.92平方米。2015年12月9日，被告作出青黄政（国土）决字（2015）005号《行政处理决定书》，决定撤销原告的（2012）第G01102国有土地使用证项下306平方米的土地登记；收缴原告的土地证书，返还非法占用的土地，拆除该宗土地上的建筑物和其他设施。原告不服，在法定期限内向青岛市中级人民法院提起行政诉讼，经开庭审理，该院于2016年7月4日作出（2016）鲁02行初5号《行政判决书》，判决撤销了被告作出的青黄政（国土）决字（2015）005号《行政处理决定书》，该行政判决书已经发生法律效力。但是在该案审理期间，两被告强行拆除了原告的房屋。原告认为，南国用（2012）第G01102国有土地使用证项下的国有土地306平方米及地上房屋是原告的合法财产。被告强行拆除原告房屋的行为违法，给原告造成了较大的经济损失，侵犯了原告的财产权，为此原告提起本案诉讼，请求判决确认被告强行拆除原告房屋的行政行为违法；案件受理费及其他诉讼费用由被告承担。 原告庭审时向本院提交如下证据： 1、原告的国有土地使用证和房屋所有权证，证明原告具有合法的主体资格。 2、照片若干张，证明原告的房屋被违法拆除，并且通过照片可以看出在强拆现场有黄岛区行政综合执法局驻灵山卫街道办执法大队的大队长秦某。 3、原告与青岛市黄岛区灵山卫街道办事处西南村村民委员会（以下简称西南村委会）书记陈某某的通话录音，证明强拆是由被告灵山卫街道办组织实施的。 4、原告在报警之后派出所警察与原告的通话录音，证明派出所民警出警之后告诉原告，强拆是由灵山卫街道办组织实施的，并且不属于他们管辖。 5、原告拨打110报警电话录音，证明原告在强拆时已经报警并且警察出警之后到现场进行了调查。 6、强拆现场的视频，证明在强拆现场有执法大队的大队长在现场指挥，并且违法控制了原告及家人。 被告黄岛区政府辩称，一、2015年12月9日，被告以原告采用隐瞒事实的方式，提供内容虚假、与事实不符的材料，骗取批准为由，作出了青黄政（国土）决字（2015）005号《行政处理决定书》，撤销了原告持有的南国用（2012）第G01102国有土地使用证，责令原告退还非法占用的土地，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。2015年12月18日，原告向青岛市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的青黄政（国土）决字（2015）005号《行政处理决定书》。2016年7月4日，该院作出（2016）鲁02行初5号《行政判决书》，以被告作出的青黄政（国土）决字（2015）005号《行政处理决定书》主要证据不足，认定事实不清，违反法定程序为由，判决撤销该行政处理决定，并要求被告于判决生效之日起六十日内重新作出行政处理决定。二、被告作出青黄政（国土）决字（2015）005号《行政处理决定书》之后，由于原告提起了行政诉讼，且青岛市中级人民法院所作（2016）鲁02行初5号《行政判决书》撤销了被告该行政处理决定，故没有强制拆除原告的房屋。综上所述，原告主张被告强制拆除了原告的房屋没有事实依据，请求法院依法裁定驳回原告对被告的起诉。 被告黄岛区政府没有证据向本院提交。 被告灵山卫街道办辩称，一、2015年12月9日，黄岛区政府以原告采用隐瞒事实的方式，提供内容虚假、与事实不符的材料，骗取批准为由，作出了青黄政（国土）决字（2015）005号《行政处理决定书》，撤销了原告的南国用（2012）第G01102国有土地使用证，责令原告退还非法占用的土地，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。2015年12月18日，原告向青岛市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销黄岛区政府作出的青黄政（国土）决字（2015）005号《行政处理决定书》。二、2016年2月3日，在案件审理期间，原告和被告签订了《协议书》，原告同意协议签订之后首先拆除本案所涉房屋，签订《拆迁安置补偿协议》，然后根据判决结果确定土地性质和补偿标准。同日，原告和西南村委会签订了《拆迁安置补偿协议》，约定由该村委会代为拆除或者原告自行拆除。三、涉案房屋在西南村的村庄改造范围内，根据《黄岛区村（居）和片区改造管理实施意见》（青西新管发【2014】14号）的规定，村委会为村庄改造主体，负责编制拆迁改造方案、拆迁改造补偿安置方案并召集党员、村民代表大会讨论通过，负责签订拆迁补偿安置协议，负责实施拆迁，街道办事处只是负责村庄改造的组织工作。被告没有实施拆除原告房屋的行为，西南村委会在与原告签订《拆迁安置补偿协议》之后拆除了原告的房屋，符合前述青西管发【2014】14号文件的规定和《拆迁安置补偿协议》的约定。综上，被告认为原告主张被告强制拆除了原告的房屋没有事实依据，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告灵山卫街道办在法定举证期限内向本院提交如下证据： 1、《协议书》，证明该协议书是在原告启动的（2016）鲁02行初5号行政诉讼案件审理期间签订的，黄岛区政府作出撤销国有土地使用证的决定在诉讼期间无法确定土地的性质，在此种情况下被告与原告双方约定根据判决结果来进行补偿。如果法院判决确认是国有土地，则按照国有土地进行补偿，如果是集体土地，则按照集体土地进行补偿。双方在签定该《协议书》的同时约定由原告和西南村委会签订《拆迁安置补偿协议》，先按照集体土地进行补偿，实际上，西南村委会和原告也签订了《拆迁安置补偿协议》。另外，双方签订的《协议书》没有约定被告具有拆除房屋的权利，故被告没有实施拆除行为。 2、《拆迁安置补偿协议》（楼房），证明原告和西南村委会就涉案306平方米土地上的房屋拆迁安置补偿事项达成了初步协议，并且约定西南村委会可以拆除房屋，原告也可以自行拆除。 3、青西新管发【2014】14号文件，证明村委会是村庄改造的主体，负责决定是否实施改造以及编制改造的方案和补偿安置方案并实施拆迁。街道办事处是村庄改造组织主体，主要负责初步审核村委会的改造方案、安置方案和协调办理有关手续。 经庭审质证，原告对被告灵山卫街道办证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性均没有异议，但对被告的证明目的有异议，该《协议书》恰恰反映和说明被告灵山卫街道办参与了城中村改造的补偿环节；对证据2的真实性、合法性、关联性均没有异议，但对证明目的有异议，该《拆迁安置补偿协议》是在被告灵山卫街道办的监督之下签订的，可以证明被告灵山卫街道办参与了与原告的补偿谈判环节；对证据3的真实性、合法性、关联性均没有异议，但对被告的证明目的有异议，该文件正好说明在城中村改造的程序中有政府参与，且该文件第4页也明确对于建筑逾期不拆除的由区政府责成有关部门依法强制拆除，故原告房屋被拆除是由两被告具体组织实施的。 被告灵山卫街道办对原告证据的质证意见为：对证据1的真实性没有异议，但是合法性待定；对证据2的真实性没有异议，但认为照片中无法明确哪些是灵山卫街道办的工作人员，黄岛区综合行政执法局派驻的执法大队的大队长不是被告在编工作人员，其行为不能代表被告，即使照片中有灵山卫街道办的工作人员，也仅能说明对于村庄改造这一重大事项，被告派工作人员到现场了解情况，维持秩序，属于正常履行职责的行为；对证据3的真实性认可，根据青西新管发【2014】14号文件，村委会是实施拆除和补偿的主体，陈某某作为西南村委会书记，与本案具有利害关系，其对于被告灵山卫街道办不利的证人证言不能作为证据使用；对证据4、5的真实性没有异议，但对证明内容有异议，警察的证言不能证明拆除行为是被告实施的；对证据6视频的真实性无异议。被告黄岛区政府对原告证据没有其他补充意见。 经审查，本院对当事人提交的上述证据认证如下：原告、被告灵山卫街道办提交的所有证据均内容客观，形式合法，且与本案待证事实相关联，本院均予以采信。 经审理查明，原告王贵志在青岛市黄岛区灵山卫街道办事处西南村有房屋一处。2016年2月3日，原告作为乙方与作为甲方的西南村委会，根据国家法律法规并依照青岛市黄岛区灵山卫街道办事处《月亮湾B区西南村村民小区房屋拆迁改造安置补偿方案》签订《拆迁安置补偿协议》（楼房），被告灵山卫街道办作为丙方即见证方在该协议书上盖章确认。该协议载明，因西南村拆迁改造，拆除乙方王贵志宅基地上的房屋，双方约定：被拆迁的楼房建筑面积为801平方米，原告房屋及附属物的评估值是1436808元，乙方选择赠送多层安置楼房120平方米，高层安置楼房120平方米。扣除原告多购买的安置房面积的价款，尚剩余1355808元，加上签约奖15000元，拆迁补助费20200元，合计1391008元。双方还约定，乙方的搬迁房屋若存在权属纠纷，由乙方自行处理，但必须在公告的期限内拆除，逾期不享受搬迁奖励；乙方不按本协议约定的期限拆除或腾空搬迁房屋，甲方有权申请先予执行。但该协议在“拆迁期限”的约定部分未明确具体的时间。2016年2月5日，原告收到中国农业银行转账的补偿费236500元，结合（2017）鲁02行初229号案件中查明的事实，原告在2013年9月5日已收到1227662补偿费，虽该补偿费系因拆迁684.16平方米的房屋而支付原告，但因该684.16平方米房屋的所有权最终确认为他人，原告本应将上述款项予以交回，但原告未予交回，故该部分补偿费冲抵本案被强拆房屋的补偿款。因此，截止2016年2月5日，上述《拆迁安置补偿协议》（楼房）中有关货币补偿部分已予履行，但应安置房屋因系期房尚未交付。 2016年7月11日，原告上述房屋被拆除。原告不服，于2017年11月3日提起行政诉讼，要求确认被告黄岛区政府、灵山卫街道办拆迁其房屋的行为违法。庭审中，被告灵山卫街道办主张其未实施拆除原告涉案房屋的行政行为，而是西南村委会实施的具体拆除行为，但其未提交证据证明西南村委会以自己名义通告原告或催告原告拆除涉案房屋的相关材料，也未提交西南村委会申请先予执行拆除原告涉案房屋的证据。而原告在庭审中则明确表示西南村委会从未通知原告自行拆除房屋，该村委会也未对其房屋实施强拆行为，而是被告灵山卫街道办组织综合执法大队等工作人员实施的强拆行为，且在强拆现场的执法大队长随时向灵山卫街道办领导汇报相关情况，并请求妥善安置原告及其家人的住宿问题。为证明上述主张，原告庭审中提交了包含黄岛区行政综合执法局驻灵山卫街道的执法大队长的多张强拆现场照片、报警电话录音及派出所回复电话录音、原告与西南村委会书记的通话录音、强拆现场视频。通过庭审调查可知，原告涉案房屋系由被告灵山卫街道办组织黄岛区综合执法局派驻该街道办的执法大队等工作人员实施的。另外，被告黄岛区政府庭审中自述，早在2016年7月11日前，西南村委会发布的拆迁公告即已到期。 另查明，青岛西海岸新区管委、青岛市黄岛区人民政府于2014年11月3日联合下发的青西新管发【2014】14号《关于印发黄岛区村（居）和片区改造管理实施意见的通知》能够反映黄岛区村（居）和片区改造工作中调查摸底、房屋与土地评估、方案报批、规划编制、方案公示、实施拆迁等工作均由镇（街道）组织村（居）委会、企业等相关单位实施，村（居）和片区改造项目所在镇（街道）为改造工作责任主体，负责组织前期调查、方案编制、各种审批手续办理、房屋拆迁、项目招商、开发建设等重点环节的工作，且该文件并未规定房屋的拆迁工作由村（居）委会等单独实施。 2015年3月26日，中共青岛市黄岛区委、中共青岛市青岛西海岸新区工委、青岛市黄岛区人民政府、青岛西海岸新区管委联合下发的青黄发【2015】4号《关于印发的通知》，该方案第三部分“事权边界”第（三）项“保障权责一致”规定：街道对辖区内城市管理、民事保障等区域性、综合性工作，承担组织领导、综合协调、监督检查职能，协调各村相关职能部门及其派出机构协同行动、依法办理。按照职能部门驻街道派出机构应放尽放、放则真放的原则，区司法局、区综合行政执法局驻街道派出机构实行双重管理，以街道管理为主，业务上接受职能部门指导。 本院认为，一、关于黄岛区政府是否是本案适格被告的问题。庭审中，原告自认其所提交的六份证据均没有直接指向黄岛区政府实施涉案强拆行为的材料，但认为2015年时黄岛区政府对涉案被拆房屋所占土地作出行政处理决定，虽该决定被撤销，但黄岛区政府显然有强拆原告房屋的意图，对涉案地块的城中村改造实施意见也是由黄岛区政府制定实施的，另外被告灵山卫街道办与原告于2016年2月3日签订《协议书》时，亦经由黄岛区政府批准同意，因此黄岛区政府与原告涉案房屋被强拆存有关联，是适格的被告。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项的规定，原告提起诉讼必须有明确的被告，而原告在庭审中提交的所有证据均不能证明黄岛区政府组织实施了涉案房屋被强拆的行为，而原告上述自述亦不足以证明黄岛区政府是涉案房屋的强拆主体，因此原告将该区政府列为本案被告显然主体不适格，其对黄岛区政府的起诉依法应予驳回。 二、关于灵山卫街道办是否是本案适格被告的问题。庭审中，灵山卫街道办亦否认其实施了强拆原告涉案房屋的行为，并认为系西南村委会实施的具体强拆行为，但其未提交证据证明西南村委会以自己名义通知原告或催告原告拆除涉案房屋的相关材料，也未提交西南村委会申请先予执行拆除原告涉案房屋的证据，而其提交的其与原告于2016年2月3日签订的《协议书》、西南村委会与原告于该日签订的《拆迁安置补偿协议》（楼房）均不足以证明其上述主张；其提交的青岛西海岸新区管委、青岛市黄岛区人民政府于2014年11月3日下发的青西新管发【2014】14号《关于印发黄岛区村（居）和片区改造管理实施意见的通知》能够反映黄岛区村（居）和片区改造工作中调查摸底、房屋与土地评估、方案报批、规划编制、方案公示、实施拆迁等工作均由镇（街道）组织村（居）委会、企业等相关单位实施，且镇（街道）是村（居）和片区改造项目的改造工作责任主体，同时该文件并未规定房屋的拆迁工作由村（居）委会等单独实施。而从原告提交的强拆现场照片、电话录音、视频，并结合青黄发【2015】4号《关于印发的通知》中的试点方案第三部分“事权边界”第（三）项“保障权责一致”的规定看，黄岛区综合行政执法局派驻在灵山卫街道办的执法大队受双重领导，且以街道管理为主，而该执法大队工作人员在拆除现场还就有关工作与街道办领导进行电话汇报、沟通。另外，灵山卫街道办亦是《月亮湾B区西南村村民小区拆迁改造安置补偿方案》的制作主体，结合青西新管发【2014】14号文件中赋予街道办在村（居）改造工作中的组织实施权力及改造工作责任主体看，西南村委会在该村民小区拆迁改造工作中并非主导。因此，灵山卫街道办主张其不是涉案强拆行为的实施主体，理由不能成立。 三、关于涉案强拆行为是否合法的问题。原告与西南村委会已就涉案房屋签订《拆迁安置补偿协议》（楼房），且已经领取相应货币补偿部分，故涉案房屋依约应予拆除。但被告灵山卫街道办在未催告原告自行拆除涉案房屋，也未听取原告相应的陈述、申辩意见，且未明确对涉案房屋内财产的清点及保管程序等情况下，直接就涉案房屋实施强拆行为，显然并未履行相应法定义务，程序违法。 综上，原告要求确认被告灵山卫街道办强制拆除涉案房屋行政行为违法的诉讼请求成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告青岛市黄岛区灵山卫街道办事处强行拆除原告王贵志房屋的行政行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告青岛市黄岛区灵山卫街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  李玉兰 人民陪审员  吴战文 人民陪审员  张玉红 二〇一八年一月三十一日 法官助理 王云逸 书记员  赵洪峰 书记员  王倩倩