河南省林州市人民法院行 政 判 决 书（2018）豫0581行初69号原告张保福，男，1964年5月8日出生，汉族，住安阳县。委托代理人（特别授权）杨春学，大沧海律师事务所律师。被告安阳县伦掌镇人民政府(住所：安阳县伦掌镇伦掌村)。法定代表人张震，该镇镇长。委托代理人（特别授权）吴文杰，河南安昌律师事务所律师。被告安阳市殷都区交通运输局（住所：安阳市殷都区梅东路北段殷都区政府东侧）。法定代表人杜庆磊，该局局长。委托代理人（特别授权）李保和，该局政策法规股股长。委托代理人（特别授权）赵相昌，河南勇为律师事务所律师。被告安阳市殷都区财政局（住所：安阳市梅东路中段路东）。法定代表人马建军，该局局长。委托代理人（特别授权）高麦玲，河南瑞业律师事务所律师。第三人安阳县伦掌镇众乐村村民委员会（住所：安阳县伦掌镇众乐村）。法定代表人魏书廷，该村村民委员会主任。委托代理人（特别授权）张俊标，河南安昌律师事务所律师。原告张保福要求确认被告安阳县伦掌镇人民政府（以下简称“伦掌镇政府”）、安阳市殷都区交通运输局（以下简称“殷都区交通局”）、安阳市殷都区财政局（以下简称“殷都区财政局”）行政行为违法一案，于2018年3月7日向本院提起行政诉讼，同日本院立案受理后，于2018年4月11日分别向上列各被告及安阳县伦掌镇众乐村村民委员会（以下简称“众乐村村委会”）送达了起诉状副本及应诉通知书。2018年4月28日本案中止诉讼。2018年7月16日本案恢复诉讼。本院依法组成合议庭于2018年8月15日及同年8月23日公开开庭审理了本案。原告张保福委托代理人杨春学，被告伦掌镇政府委托代理人吴文杰，被告殷都区交通局副职负责人安晓（2018年8月23日到庭参加诉讼）、委托代理人李保和、赵相昌，被告殷都区财政局委托代理人高麦玲，第三人众乐村村委会委托代理人张俊标到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告张保福诉称，2017年8月6日，正是玉米吐蕊，禾苗抽穗的金秋时节，原告突然发现自己承包经营的基本农田里丰收在望的庄稼，正被几台大型的铲车在肆意的碾踏、铲损，原告等村民们跑着前去阻止时，被安阳县伦掌镇镇长、殷都区交通局、众乐村村委会指挥的数十人强行驱赶围攻，村民眼睁睁的看着长势良好的庄稼被碾压在泥土里，舍命相护才拦下了铲车。短暂的平静之后，暴风雨又将来临，2017年8月16日，伦掌镇政府、殷都区交通局、众乐村村委会又组织不知哪里来的上百名特警，将上次未铲除完的基本农田里的玉米等庄稼继续进行碾压铲除，他们不仅将村民强行驱赶拖离，还将几人带到安阳县伦掌派出所，强行限制村民的人身自由，村民到嘴边的庄稼就这样被全部毁坏掉了。事情发生后，村民多次集体到伦掌镇政府、安阳市殷都区人民政府、安阳市人民政府、安阳市信访局、安阳市殷都区国土资源局、安阳市国土资源局等有关部门举报此事，但几个部门相互推诿，未给村民一个明确的答复。在村民的一再举报反映下，安阳市殷都区国土资源局作出了殷国土资（2017）53号《信访事项处理意见书》，该局处理意见中虽表述“对殷都区交通运输管理局下达了《责令整改违法行为通知书》，督导其完善手续。”但村民多次要求安阳市殷都区国土资源局出示该《责令整改违法行为通知书》，该局拒不向村民出示。时至今日，三被告、众乐村村委会已将原告的基本农田毁坏殆尽，违法行为还在继续，村民们与这些政府强权部门间的阻挡与驱赶、抗争与漠视还在继续上演着，相关政府部门的有法不依、执法不严、恶意推诿、视百姓利益如草芥的行为还在循环进行着，上千村民就这样即将永远失去赖以生存的基本农田，党的治国为民的基本理念就这样被恣意的践踏。为维护原告合法利益，为了数百亩数千村民赖以生存的基本农田，为了维护党在百姓心中的良好形象，特向贵院提起诉讼，请求依法裁决。原告的诉讼请求：1、请求依法确认被告强行毁坏、占用原告承包耕地修建道路的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、农村土地承包经营权证书。证明原告依法享有本案争议土地的农村土地承包经营权。2、安阳县伦掌镇众乐村永久基本农田保护区公示牌照片。证明原告土地属于国家明确划定的永久农田保护区，证明原告对本案争议土地享有合法的经营使用权。3、现场照片，证明被告伦掌镇政府实施了毁坏、侵占原告承包土地和青苗的行为。4、光盘一张，证明被告伦掌镇政府和殷都区交通局侵占、毁坏原告承包土地和青苗的现场。5、信访事项处理意见书三份。证明占用原告耕地的行为是殷都区交通局和殷都区财政局共同实施的，说明安阳市殷都区国土资源局认定殷都区交通局占用原告土地的行为是违法的。安阳县伦掌镇两份信访意见书也证明伦掌镇政府具体参与并实施了损坏原告土地的行为，三被告侵占原告土地行为属于违法行为。6、第三人众乐村村委会与村民王爱国签订的占地协议，证明被告和第三人修建道路占用安阳县伦掌镇众乐村土地采取的是以租代征的方式，属于严重的违法行为。被告伦掌镇政府辩称，1、按照《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，土地分为国家所有和集体所有两种，按原告所述的土地应属村集体所有，按原告在诉状中的事实和理由部分看，本案应属土地所有人和承包人之间的民事争议，而不属于行政纠纷。2、原告诉求中所述毁坏作物、占用耕地及修建道路等内容，有无证据支持，原告应提供证据，据了解原告已从土地所有人处领取农作物补偿费用。3、原告诉求及理由中，损毁青苗及耕地属于民事侵权，被告伦掌镇政府没有实施该行为，原告所诉是否属于行政行为，如系行政行为，原告应提供证据予以证明。综上，要求依法驳回原告的起诉。被告伦掌镇政府未向本院提交相关证据。被告殷都区交通局口头辩称，1、该案不属于行政受案范围，属于民事纠纷，依法应当驳回原告起诉。2、被告殷都区交通局没有实施毁坏原告庄稼的行为，依法应驳回原告的起诉。被告殷都区交通局向本院提交了以下证据：1、安殷交（2017）1号文件，殷都区交通局关于S303安姚路、新S3**、产业集聚区中轴线被延道路拓宽、新建、改建工程立项的请示。2、安阳市殷都区发展和改革委员会安殷发改（2017）7号文件，安阳市殷都区发展和改革委员会关于S303安姚路、新S3**、产业集聚区中轴线被延道路拓宽、新建、改建工程立项的批示。3、殷都区交通局安殷交（2017）42号文件，殷都区交通局关于新S3**（翟庄—铜水快速通道）工程、中轴线北延（安姚路—当中岗村）新建工程、省道S303（北士旺村-林州交界）改建工程可行性研究报告批复的函。4、安阳市殷都区发展和改革委员会安殷发改（2017）33号文件，安阳市殷都区发展和改革委员会关于S303安姚路、新S3**、产业集聚区中轴线北延道路等基础设施道路拓宽、新改建工程可研报告的批复。5、安阳市殷都区国土资源局殷国土资（2017）2号文件，安阳市殷都区国土资源局关于S303安姚路、新S3**、产业集聚区中轴线北延道路拓宽、新建、改建工程项目的初步审查意见。6、河南省人民政府重点建设办公室豫政重点办（2018）4号文件，关于印发《2018年河南省重点建设打捆项目名单》的通知，证明殷都区交通局目前进行的工作是就所修道路进行申报、立项、招投标、完善各项手续等工作。被告殷都区财政局口头辩称，1、殷都区财政局不是本案的适格被告，2、本案不属于行政受案范围。综上所述，要求驳回原告的起诉。被告殷都区财政局向本院提交了以下证据：1、殷都区财政局74号文件，证明殷都区财政局是职责所在，对三P项目的物有所值评价。殷都区财政局与本案没有任何法律上的关系，工程款也不是殷都区财政局支付的。2、安阳市殷都区国土资源局文件，关于对信访事项处理意见书的更正意见，证明该项目与殷都区财政局没有任何关系，不是修路工程的实施单位。第三人众乐村村委会口头述称，1、众乐村村支两委讨论决定并征得绝大多数村民的同意，对涉案土地进行流转，并与村民签订了占地协议。2、众乐村村委会已向村民全部支付了青苗补偿费，因此众乐村村委会的清偿行为不损害原告的合法权益。第三人众乐村村委会向本院提交了以下证据：1、会议纪录；2、占地协议三份；3、村民领取青苗补偿费登记表；4、众乐村坟墓迁移补偿统计表。证明众乐村村委会对土地进行流转，是经集体研究后作出的行为，并且制定了相应的补偿标准，涉及到占用土地的村民有六百余户，除有极少数村民外，其他均与众乐村村委会签订了占地协议，包括原告在内的村民已经领取到了众乐村委会支付的青苗补偿费、迁坟补偿费用。经庭审质证，（一）、关于原告提交的上述证据，被告伦掌镇政府的质证意见是：对1号、2号证据没有异议，对3号、4号、5号证据有异议，认为无法证明伦掌镇政府实施了原告所述的行为，无法证实光盘里所涉的土地就是原告承包的土地，即使有伦掌镇政府工作人员在现场，也没法证明伦掌镇政府实施了毁坏和占用原告青苗土地的行为，认为5号证据与被告伦掌镇政府没有关系。对6号证据有异议，认为王爱国不是本案当事人，不能证明原告和政府之间存在协议或约定，不能作为支持原告诉讼请求的证据。被告殷都区交通局的质证意见是：对1号、5号证据的真实性没有异议，对2号、3号、4号证据的真实性有异议，不认可原告的证明目的，认为不能证明殷都区交通局对原告实施了侵权行为，该案是民事诉讼的受案范围，不是行政诉讼的受案范围。对6号证据有异议，认为王爱国不是今天开庭的原告，不能证明今天开庭的原告与众乐村村委会之间的关系。被告殷都区财政局的质证意见是：对1号至4号、6号证据的质证意见与殷都区交通局质证意见一致，对5号证据的真实性没有异议，但对原告的证明目的有异议，认为不能证明殷都区财政局实施了占用、毁坏原告土地的行为，殷都区财政局与原告案涉的修路工程没有关系。第三人众乐村村委会的质证意见是：对1号、2号证据没有异议，对3号、4号证据的真实性有异议，认为是该村委会实施了处理原告青苗的行为，众乐村村委会清场时为防止他人阻扰，曾请求政府部门帮助维持现场秩序，对5号证据不发表质证意见，认为与该村委会没有关系，对6号证据的真实性有异议，认为该村委会留存的占地协议并未加盖伦掌镇政府印章。（二）、关于被告殷都区交通局提交的上述证据，原告的质证意见是：殷都区交通局是本案的适格被告，是S301和中轴线道路的具体建设者和实施者，也是损坏侵占原告土地修建道路的责任承担者，1号、2号证据不能作为被告占用原告土地修建道路合法性的依据，3号、4号证据不是对被告占用原告土地合法性的确认，并且安阳市殷都区发展和改革委员会也不是占用土地的审批部门，5号证据不能作为被告占用原告土地的合法性依据，6号证据中没有明确写明S301和中轴线道路，不能确认是否占用本案土地修建的道路，殷都区交通局没有按照法律规定办理农用地转用的审批手续。被告伦掌镇政府，殷都区财政局，第三人众乐村村委会均对殷都区交通局的上述证据没有异议。（三）、关于殷都区财政局提交的上述证据，原告的质证意见是：对1号证据的真实性没有异议，认为殷都区财政局依职责对S301中轴线道路进行了相应的审核，也是修建道路的责任方。对2号证据不予质证，认为超过了法定的举证期限。被告伦掌镇政府、被告殷都区交通局及第三人众乐村村委会对殷都区财政局的上述证据没有异议。（四）、关于第三人众乐村村委会提交的上述证据。原告的质证意见是：对1号、3号证据的真实性有异议，认为第三人没有提交证据原件，且1号证据的内容违反法律规定是无效的，农民集体所有的土地使用权不得出租用于非农业建设，对2号证据的真实性没有异议，但认为没有按照法律规定办理农用地转用审批手续，协议是违法无效的，对4号证据不予质证，认为与本案没有关系。被告伦掌镇政府的质证意见是：对1号至4号证据的真实性没有异议，认为原告与第三人之间关于青苗补偿以及占地是民事法律行为，可以通过民事诉讼予以解决。被告殷都区交通局，殷都区财政局的质证意见与伦掌镇政府的质证意见一致。本院对上述证据认证如下：原告及被告殷都区交通局提交的上述证据与本案具有关联性、客观性，可以作为本案定案的依据。被告殷都区财政局提交的2号证据的作出时间为2018年8月14日，应系新证据，且该证据对查清本案事实至关重要，其与殷都区财政局提交的1号证据均与本案具有关联性，客观性，可以作为认定本案事实的依据。第三人提交的上述1号，3号证据因系复印件，且原告对其真实性有异议，依法不能作为本案定案的依据。第三人提交的上述2号、4号证据与本案具有关联性，可以作为本案定案的依据。经审理查明，（一）、原告系众乐村村民，在众乐村有承包土地。2017年1月3日殷都区交通局以安殷交（2017）1号文件，向安阳市殷都区发展和改革委员会作出“关于S303安姚路、新S3**、产业集聚区中轴线北延道路拓宽、新建、改建工程立项的请示”。2017年1月9日安阳市殷都区发展和改革委员会以安殷发改（2017）7号文件，对殷都区交通局作出“关于S303安姚路、新S3**、产业集聚区中轴线北延基础设施道路拓宽、新改建工程立项的批复”,原则同意该基础设施道路建设项目，由政府筹集资金完成。2017年1月13日安阳市殷都区国土资源局以殷国土资（2017）2号文件，对殷都区交通局作出“关于S303安姚路、新S3**、产业集聚区中轴线北延基础设施道路拓宽、新改建工程项目的初步审查意见”，建议把以上项目列为省或省以上重点（按单独选址项目用地）。2017年5月6日殷都区交通局以安殷交（2017）42号文件，向安阳市殷都区发展和改革委员会作出“关于新S3**(翟庄-铜水快速通道)工程，中轴线北延（安姚路-众乐村）新建工程，省道303（北士旺村-林州交界）改建工程可行性研究报告批复的函”。2017年5月19日安阳市殷都区发展和改革委员会以安殷发改（2017）33号文件，对殷都区交通局作出“关于S303安姚路、新S3**、产业集聚区中轴线北延等基础设施道路拓宽、新改建工程可研报告的批复”。原则同意该项目可研报告，道路项目资金来源为上级补助和区政府自筹。为拓宽建设上述道路工程，安阳市殷都区人民政府专门成立了由殷都区交通局，伦掌镇政府等为成员的指挥部。殷都区交通局及伦掌镇政府均为上述道路的修路单位。原告的承包土地在上述产业集聚区中轴线北延道路施工范围内，自2017年8月6日开始，被告伦掌镇政府组织人力及机械设备，对原告承包土地上的青苗进行损毁清理，强行占用原告的承包土地进行道路施工。另外，2017年11月13日安阳市殷都区国土资源局出具的信访事项处理意见书载明上述道路项目由殷都区财政局，殷都区交通局共同实施，该国土资源局曾于2017年10月10日对殷都区交通局下达过“责令整改违法行为通知书”，要求殷都区交通局完善手续。2018年8月14日，安阳市殷都区国土资源局以殷国土资（2018）73号文件，作出“关于对信访事项处理意见书的更正意见”，确认殷都区财政局只是对上述道路项目采用PPP模式出具了物有所值评价审核意见，并不是上述道路施工项目的实施主体单位。结合庭审情况，可以确认殷都区财政局不是上述道路施工项目的实施主体和承建单位。（二）、被告殷都区交通局提交的上述6号证据即“2018年河南省重点建设打捆项目名单”中没有上述“S303安姚路、新S3**、产业集聚区中轴线北延等基础设施道路拓宽、新改建工程”项目名单。（三）、第三人虽然述称是其对原告承包土地上的青苗实施了清理，对案涉土地进行流转，并与原告等村民签订了占地协议，占用了原告承包的土地，但第三人并未提供确凿充分的证据证明是其对原告承包土地上的青苗进行了清理并占用了原告的承包土地，只能确认第三人配合参与了被告殷都区交通局、伦掌镇政府组织领导的上述对原告承包土地及青苗进行强制占用及损毁，第三人不是上述道路的实施主体。本院认为，地方各级人民政府及其组成部门必须依法公开、公正、公平行使行政职权，必须诚信，敢于担当。政府部门修建拓宽道路，是利国利民的好事，但前提是必须依法依规进行，对修路需占用的土地必须按规定程序立项，逐级审批，办理农用地转为建设用地的审批手续，并对所占土地的使用权人进行征地补偿。具体到本案，被告殷都区交通局在未完善用地手续的情况下，即由被告伦掌镇政府对原告承包的土地及青苗进行强制占用及损毁，其行为是违法的。被告殷都区交通局、伦掌镇政府在实施行政管理的过程中，应严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人的知情权、参与权和救济权。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）、履行义务的期限；（二）、履行义务的方式；（三）、涉及金钱给付的，应当有明确金额和给付方式；（四）、当事人依法享有的陈述权和申辩权”。被告伦掌镇政府自2017年8月6日（星期日）开始，在没有作出书面强制执行决定前就对原告承包的土地及其土地上的青苗进行强制占用及损毁，事先没有进行催告，也没有告知原告享有陈述和申辩及提起行政复议或行政诉讼的权利，程序违法，违背了行政执法程序正当原则，其行为是违法的。被告伦掌镇政府、殷都区交通局及第三人众乐村村委会的辩解理由缺乏事实及法律依据，不能成立，本院不予采信。被告殷都区财政局辩称其不是上述道路实施的主体，不是本案的适格被告的理由成立，本案予以采信。原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下:确认被告安阳县伦掌镇人民政府及安阳市殷都区交通运输局强制毁坏占用原告张保福承包土地修建道路的行政行为违法。案件受理费50元，由被告安阳县伦掌镇人民政府、安阳市殷都区交通运输局各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。审 判 长  赵银昌人民陪审员  兰晓英人民陪审员  郝美玲二〇一八年九月二十八日书 记 员  郭笑宇