浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终690号 上诉人（原审原告）俞朝晖，男，1970年2月17日出生，汉族，住仙居县。 被上诉人（原审被告）仙居县人民政府，住所地仙居县环城西路**。 法定代表人颜海荣，县长。 委托代理人应菲敏，该府法制办公室工作人员。 委托代理人应伟军，浙江金舟律师事务所律师。 原审第三人仙居县汽车保修机械厂破产清算组，，住所地仙居县北门巷**交通局办公楼 负责人徐朝设，清算组组长。 委托代理人应金龙，浙江金舟律师事务所律师。 俞朝晖诉仙居县人民政府及第三人仙居县汽车保修机械厂破产清算组行政协议一案，台州市中级人民法院于2018年4月16日作出（2018）浙10行初2号行政判决。俞朝晖不服，向本院提起上诉。本院于2018年5月16日立案受理后，依法组织成合议庭审了本案。二审期间，本院组织各方当事人进行了调解，但未达成调解协议，调解期间不计入审理期限。经过阅卷、询问各方当事人，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2004年11月10日，原仙居县汽车保修机械厂被仙居县人民法院宣告破产。2014年4月25日，被告仙居县人民政府作出仙政发〔2014〕61号《关于同意批准仙居县汽车保修机械厂职工安置方案的批复》（以下简称仙政发〔2014〕61号文件），批准同意《仙居县汽车保修机械厂职工安置方案》。2015年8月12日，仙居县国有企业下岗职工基本生活保障和再就业办公室（甲方）、原告（乙方）、仙居县汽车保修机械厂破产清算组（丙方）签订《协议书》，载明：根据县政府有关改制企业职工安置处理办法精神，再就业办公室自改制企业划入职工安置费后，根据改制企业提供的职工安置费计算清单等资料，由甲方付给乙方职工安置费12950元。协议签订后，原告按约领取了安置费。2015年9月11日，原告以社会保险纠纷对仙居县国有企业下岗职工基本生活保障和再就业办公室以及第三人仙居县汽车保修机械厂破产清算组为被告提起民事诉讼。仙居县人民法院作出（2015）台仙民初字第1031号民事判决驳回原告的诉讼请求。原告不服提起上诉后，本院作出（2016）浙10民终719号民事判决，驳回上诉，维持原判。2016年4月25日，原告以确认合同无效纠纷对仙居县国有企业下岗职工基本生活保障和再就业办公室以及第三人仙居县汽车保修机械厂破产清算组为被告提起民事诉讼。仙居县人民法院作出（2016）浙1024民初3709号民事裁定驳回原告的起诉。经原告上诉后，本院作出（2016）浙10民终2590号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。 原审法院认为：涉案协议的甲方为仙居县国有企业下岗职工基本生活保障和再就业办公室，其系仙居县人民政府临时设立的机构，不具有独立诉讼主体资格。原告以仙居县人民政府作为被告提起本案诉讼，其被告主体适格。涉案协议的各方当事人虽然没有在同一份协议书上签字盖章，但各方当事人对签订协议的事实并无异议，且提供的该协议内容相同无争议，该协议已经实际执行。因此，对该协议的真实性本院予以认定。涉案协议签订于2015年8月12日，原告于2017年8月4日即向本院起诉，未超过诉讼时效。被告和第三人辩称原告提起本案的诉讼已超过诉讼时效的答辩理由不成立。根据仙政发〔2014〕61号文件的规定，解除国有企业与在职职工劳动关系的安置费计提，工龄年截止日为1999年12月31日，以年为单位，给予每人每工龄年700元补偿。原告的工龄经折算为18.5年，协议约定由甲方付给原告职工安置费12950元，并无不当。原告未主张也未举证证明自己是被迫签订涉案协议的，且该协议未违反法律法规的禁止性规定，不存在无效情形。原告认为涉案协议无效的证据不足。原告起诉认为涉案协议约定的安置费补偿标准过低，违反《中华人民共和国企业破产法》第一百三十三条的规定，其理由不成立。《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》系国务院为上海等18个城市进行企业优化资本结构试点工作的开展所作，浙江省不在试点城市范围内。原告认为本案应以“一次性安置费原则上按照破产企业所在市的企业职工上年平均工资收入的3倍发放”的标准发放安置补偿费，没有法律法规依据。仙政发〔2014〕61号文件的第一条第1、3、4、5小点，分别涉及安置费、医疗折算费用、社会养老保险费、失业保险费，并不违反相关规定。综上，原告起诉请求确认涉案协议无效，缺乏事实根据和法律依据，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告俞朝晖的诉讼请求。 俞朝晖上诉称：一、关于协议书效力问题。涉案协议没有三方当事人签字未形成合意，一审判决认定错误；企业改制与破产性质不同，职工安置应当根据企业破产法等国家法律规定进行而非以县政府自行制定的文件作为依据；涉案协议约定：“职工领取安置费后，不再保留职工身份，与原企业的劳动关系自行解除。”如该约定有效，则上诉人起诉要求社会保险的民事案件法院就不应以超过诉讼时效为由驳回；涉案协议对职工失业优惠政策享受存在欺诈，企业未给职工交纳失业保险，支付失业赔偿金；涉案协议约定的职工安置费低于2015年浙江省全省职工最低工资数额，且违反《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）的规定；二、对仙政发〔2014〕61号文件合法性审查问题。《中华人民共和国企业破产法》第一百一十六条规定：“破产财产分配方案经人民法院裁定认可后，由管理人执行。”但仙政发〔2014〕61号文件未经人民法院裁定认可，与企业破产法的规定冲突。根据《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发[2005]60号）规定，职工安置方案必须经职工代表大会或职工大会审议通过，上述文件并未履行该程序。综上，请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审。 仙居县人民政府、仙居县汽车保修机械厂破产清算组在收到上诉状副本之日起15日内均未提交答辩状。 经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案有以下争议焦点：第一，涉案协议是否成立；第二，涉案《协议书》是否无效；第三，仙政发〔2014〕61号文件的合法性。 一、涉案协议是否成立 《中华人民共和国合同法》第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”第三十七条规定：“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”上诉人俞朝晖主张涉案《协议书》没有三方当事人签字未形成合意。根据原审查明的事实，本案各方当事人确实未在同一份协议书上签字盖章，但余朝晖承认已在自己持有的协议书上签字，且已根据涉案《协议书》的约定领取了职工安置费。因此，应当认定涉案协议成立。 二、涉案《协议书》是否无效 上诉人俞朝晖起诉要求确认涉案行政协议无效。行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”上诉人俞朝晖主张涉案《协议书》应当适用《中华人民共和国企业破产法》而非仙居县人民政府的规范性文件。但涉案《协议书》约定的主要内容在《中华人民共和国企业破产法》中并没有具体规定，故涉案《协议书》适用仙居县人民政府相关规范性文件，并无不当。上诉人还主张涉案《协议书》第三条关于职工失业优惠政策存在欺诈，但其并未提交证据予以证明，本院不予认定。涉案《协议书》约定上诉人俞朝晖的职工安置费为12950元，根据仙政发〔2014〕61号文件规定，仙居县汽车保修机械厂职工安置费补偿标准为每人每工龄年700元，结合俞朝晖截至2004年企业破产时的工龄18.5年，涉案《协议书》约定的职工安置费计算正确。上诉人引用《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）主张应以台州市企业职工上年平均工资收入的3倍的标准发放职工安置费。但台州市并不在上述通知适用范围之内，故上诉人主张涉案《协议书》约定的职工安置费违反上述通知的理由，不能成立。综上，涉案《协议书》既不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效之情形，亦不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效之情形。 三、仙政发〔2014〕61号文件的合法性 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，俞朝晖在起诉时要求一审法院对仙政发〔2014〕61号文件的合法性进行审查，但并未明确要求审查的具体条款。一审庭审中，上诉人明确审查对象为仙政发〔2014〕61号文件第一条第1、3、4、5小点。仙政发〔2014〕61号文件第一条第3、4、5小点分别规定了医疗折算费、养老保险费、失业保险费的确定与补缴问题，上述规定在涉案《协议书》中并未涉及，故不是涉案《协议书》的依据。原审判决对仙政发〔2014〕61号文件第一条第3、4、5小点的合法性进行审查不当，本院予以指正。关于仙政发〔2014〕61号文件第一条第1小点的规定，本院经审查并未违反法律、法规的规定。关于上诉人提出根据《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有业改制工作实施意见的通知》（国办发[2005]60号）规定，涉案职工安置方案应当提交企业职工代表大会或职工大会审议通过的问题。因涉案企业在上述国务院文件发布前已宣告破产，且仙政发〔2014〕61号文件规定的是破产企业职工安置方案而非国有企业改制方案，故上述国务院规定不适用于本案。 综上，原审判决驳回俞朝晖的诉讼请求正确。上诉人俞朝晖的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人俞朝晖负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐亮亮 审判员  吕柏超 审判员  车勇进 二〇一八年九月十八日 书记员  吴 琳