山东省蒙阴县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁1328行初12号 原告王发福，男，1957年11月8日出生，汉族，住费县。 委托代理人秦洪征，山东诚杰律师事务所律师。 被告费县综合行政执法局（原费县城市管理行政执法局），住所地：费县县城建设路西段。 法定代表人魏晓声，局长。 委托代理人王庆立，费县信誉永恒律师事务所律师。 委托代理人徐兴国，费县综合行政执法局法制科科长。 原告王发福不服被告费县城市管理行政执法局2017年9月30日作出的费执法限拆决字（2017）第GH0017号限期拆除决定书，于2018年3月26日向本院提起行政诉讼，本院当日立案后，于2018年3月30日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月20日公开开庭审理了本案。原告王发福及其委托代理人秦洪征，被告费县综合行政执法局委托代理人王庆立、徐兴国到庭参加诉讼，该局负责人未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告费县综合行政执法局于2017年9月30日作出费执法限拆决字（2017）第GH0017号限期拆除决定书，认定原告2013年未经审批、未取得建设工程规划许可证在费县自由西路北侧、费县人民法院家属楼院南侧建设钢结构楼房一处，建筑面积5147.5平方米。责令原告王发福自收到决定书后七日内自行拆除上述违法建设。 原告王发福诉称，2013年10月，为了扩大经营规模，其在具有合法房产权属证书的沿街楼后扩建了三层楼房，2014年5月份竣工，2014年11月份租赁给他人经营。2016年1月27日，被告对原告作出费执法行处字（2015）第GH422号限期拆除决定书，限原告自收到处罚决定之日起10日内自行拆除楼房，逾期将依法组织强制拆除。后原告提起行政诉讼，该案经临沂市中级人民法院指令郯城县法院审理并于2017年8月5日作出判决：撤销被告于2016年1月27日作出的费执法行处字（2015）第GH422号限制拆除决定书。但被告在尚未生效的情形下，又于2017年9月30日作出费执法限拆决字（2017）第GH0017号限期拆除决定书，并于2017年12月12日5点半进一步作出违法行为，组织大批人员对原告的楼房进行了违法强制拆除。总之，被告行为严重违法，给原告造成了巨大的经济损失，诉请法院：一、依法撤销被告于2017年9月30日作出的费执法限拆决字（2017）第GH0017号限期拆除决定书；二、依法确认被告强制拆除原告楼房的行政行为违法；三、判令被告赔偿原告经济损失4566809元。 被告费县综合行政执法局辩称：一、原告虽然取得了土地使用权证书，但是未办理建设工程规划许可证即进行建设，其行为违反了相关法律规定，属于违法建设。以上事实有案件调查询问笔录、现场勘测笔录、现场照片等证据能够证实。因此答辩人作出行政决定前认定事实清楚，证据确实充分。二、答辩人作出的行政决定程序合法。1、答辩人在作出行政决定前，已履行告知义务。2、答辩人已按照《行政处罚法》第36条之规定，对原告的行政违法行为进行了全面、客观、公正的调查、收集有关证据。3、答辩人在对原告进行调查时，已按照《行政处罚法》第37条的规定，履行了“执法人员不得少于两人，并向当事人出示了证件”的义务。4、答辩人制作的《限期拆除决定书》符合《行政处罚法》第39条要求的形式要件。5、答辩人已按《行政处罚法》第40条之规定，将《限期拆除决定书》送达给被答辩人。6、答辩人在作出《限期拆除决定书》之前，已按照《行政处罚法》第42条规定，告知被答辩人有要求听证的权利，并已按规定的程序通知被答辩人举行听证的时间、地点。三、答辩人做出的行政决定使用法律正确。根据《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。原告未按照上述规定办理建设工程规划许可证，故答辩人依据《城乡规划法》第64条之规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改成正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。原告已经将违法建筑建成，影响城市规划已成事实，且费县规划局根据法律规定亦认定被答辩人违法建设亦属于无法采取改正措施消除影响，并建议行政处罚。故答辩人作出限期拆除的行政处罚决定。四、答辩人在郯城县人民法院作出（2017）鲁1322行初33号行政判决书撤销原行政处罚决定书后，又于2017年9月30日作出费执法限拆决字（2017）第GH0017号限期拆除决定书的行为并不违法。郯城县人民法院撤销原行政处罚决定书是因为原处罚决定书程序存在瑕疵，答辩人对原告的违法行为经过规范程序后另行处理，符合法律规定。五、答辩人不同意赔偿原告的经济损失。原告被拆除房屋系违法建设，本应该予以拆除，答辩人通过正常程序依法执行，不应赔偿其任何经济损失。六、答辩人在原告有权起诉的期限内执行拆除行为并不违法。根据《行政处罚法》第四十四条、第四十五条规定，行政处罚作出后，当事人应当在行政处罚决定的履行期间内履行，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行。综上所述，请求法院查明事实依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告费县城市管理行政执法局为证明其作出行政行为的合法性，向本院提交了的以下证据、依据： 证据一、执法证复印件两份。证实被告工作人员对涉案违建房屋调查勘验时具有执法资格。 证据二、行政执法卷宗复印件一份。证实被告行政执法过程中严格按照法律规定履行职责、认定事实清楚，不存在程序违法情况。卷宗内容： 1、责令停止违法行为通知书、责令限期改正通知书送达回证及存根各一份，证实被告已于2015年8月10日向原告下达通知书，责令原告停止违法建设行为并责令其限期改正。 2、立案呈批表一份，证实被告于2017年8月20日对原告“未取得建设工程规划许可证建设楼房”违法行为予以立案。 3、现场勘测笔录及现场照片一宗，证实被告于2017年8月20日对被告违法建设现场进行勘验并现场拍照取证、制作现场勘测笔录。 4、询问笔录，证实被告于2017年8月21日对原告违法事实进行询问并制作询问笔录。 5、费执法函（2017）第038号“关于对费县自由路55号居民王发福建设房屋处理意见的函”一份，证实被告就“原告建设行为是否办理了《建设工程规划许可证》，能否采取改正措施消除对规划实施的影响”这一问题请求费县规划局给予确认并提出处理意见。 6、费县规划局关于费执法函（2017）第038号的复函一份，证实费县规划局经研究认定，原告未取得建设工程规划许可证的情形下非法建设，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，并建设予以行政处罚。 7、费县综合行政执法局关于王发福未取得建设工程规划许可证建设楼房问题的调查报告一份，证实被告对原告违法建设行为经过调查作出调查报告，确定处理意见为“限期七日内自行拆除”。 8、违法案件审理记录一份，证实被告依程序对原告违法建设行为审理，审理结论认为“应当依法作出行政处罚，责令王发福限期七日内自行拆除。” 9、费执法限拆告字（2017）第GH0017号限期超出告知书一份及相应送达回证、快递回执各一份，证实被告于2017年9月11日依法向原告下达限期拆除告知书，并告知了原告违法事实与理由，告知了原告依法享有的权利，并依法送达于原告。 10、费执法限拆决字（2017）第GH0017号限期超出告知书一份及相应送达回证、快递回执各一份，证实被告于2017年9月23日依法作出并向原告下达限期拆除决定书，并告知了原告违法事实与理由，告知了原告依法享有的权利，并依法送达于原告。 11、现场拆除照片一宗，证实被告于2017年12月12日依法对原告违法建设进行拆除的情况。 证据三、法律、法规规定，证明其作出的拆除行为适用法律、法规正确。 （1）鲁府法发（2004）59号文《山东省人民政府法制办公室关于在费县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第二条第二款“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，影响城市规划的行为的处罚权”。 （2）鲁政字（2005）291号文《山东省人民政府关于确认政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批发文件效力的通知》 （3）《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条第一款的规定。 原告为了证明其诉讼请求成立，向本院提交如下证据： 第一组证据：国有土地使用证[费国用（2006）字第0153号]、建设用地规划许可证[编号为（2006-04）]、建设工程规划许可证[编号（2006）鲁13-09-40]、房权证（房权证费房私字第××号）各一份。证实原告于2006年通过国有土地出让方式取得费县费城自由路北侧土地一块，面积2495平方米，该土地性质为建设用地。原告在具有房屋权属证书的沿街楼后扩建的三层楼房，在其土地使用范围内且符合城市建设规划要求。 第二组证据：行政处罚决定书（费执法行处字[2015]第GH422号）、行政判决书[案号（2017）鲁1322行初33号]各一份。证实被告于2016年1月27日作出行政处罚决定书，要求原告对涉案的三层楼房进行拆除的处罚决定，后原告向法院提起诉讼，该处罚决定书被郯城县人民法院（2017）鲁1322行初33号行政判决书判决撤销。 第三组证据：限期拆除决定书（费执法限拆决字（2017）第GH0017号）一份。证实被告在2017年9月30日针对涉案楼房拆除问题再次违法对原告下发限期拆除决定书。决定书要求原告七日内拆除，并告知了原告不服上述决定书，可在六十日内申请复议或者六个月内直接向人民法院提起诉讼。 第四组证据：照片一宗。证实被告于2017年12月12日至14日对原告的楼房进行违法强制拆除的现场情况。 第五组证据：价格评估结论书一份。证实被告违法强拆原告所有的楼房，经临沂市嘉诚价格事务所有限公司进行评估，其损失为4566809元。 另庭审中，原告申请王法进、王振义两名证人出庭作证，证明因楼房被拆除，退还房屋租赁人王法进房租1000000.00元，营业损失600000.00元。 经庭审质证，原告对被告费县城市管理行政执法局提供的证据发表如下质证意见：一、通过原告收到的法院寄送的被告提交的证据材料看，按时间推算，被告的举证期限属于逾期举证，不具有合法性，不能作为本案的依据。根据《行政诉讼法》第三十四条的规定，被告提交的证据已逾期，并且无任何逾期提供的证据说明，不能作为本案的依据，被告的行政行为应视为无效，应当予以撤销。二、被告作出行政决定的程序不合法。三、1、被告作出的行政决定的证据不充分，与客观事实不相符；2、规划局复函来看，只有第一页，而且没有任何盖章签字，根本不能认定涉案的建筑物，无法采取改正措施消除影响的情形。四、被告适用法律错误。五、被告存在以下违法情形，1、通过被告提供的证据看行政处罚决定书没有签收，属于未生效。即便被告提交公告送达，也能显示现场7天的拆除时间2017年12月10日至12月19日。而这7天是原告自行决定的时间，而被告在2017年12月12日就采取了拆除措施，严重侵害了原告合法权益，同时也是对自身制作的亵渎，2、行政强制法第四十二条的规定，被告作出告知原告才能予以拆除，而被告违反了自己制作的文书的内容，迫不急待的自己强制拆除。3、不得夜间或者节假日拆除，而被告在限期7天拆除作出突然袭击，强制拆除作业，违反了文明执法的概念。4、被告的强制拆除行为，因处罚决定书的违法，而无任何法律依据，属于违法拆除。5、对于行政强制法的规定，被告没有行政强制执法权，被告也未提交证据证实自己被其他机关授权，被告作为强制的主体不适格。 被告费县城市管理行政执法局对原告提供的证据发表如下质证意见：对第一组证据无异议，但对原告要证明的内容有异议；对第二组证据无异议，但认为(2017）鲁1322行初33号判决书，被告及相关部门引用的临沂市相关部门条例实施日期不相符，郯城法院判决撤销了（2015）第GH422号处罚决定书，客观上原告并没有取得规划许可证，被告依据城乡规划法等相关法律规定，针对原告的违法事实作出行政处罚，具有明确的法律依据，即便原告存有损失，应由其自行承担；认为原告提交的第六、七组证据，在证据交换中没有提交，不能作为证据使用。原告庭审中申请证人出庭作证，被告认为原告提供的证据中没有提出证人出庭作证，不予认可。 本院对上述证据认证如下：被告提供的所有证据超出法律规定15天的举证期限，且无正当事由申请延期提交，因此原告的质证意见本院予以采纳，被告逾期提供的证据本院不予采信。 原告提供的证据1系国有土地使用证[费国用（2006）字第0153号]、建设用地规划许可证[编号为（2006-04）]、建设工程规划许可证[编号（2006）鲁13-09-40]、房权证（房权证费房私字第××号）各一份，上述证件记载权利人均为本案原告王发福，证据2系郯城法院生效的判决书与本案具有关联性、合法性、真实性，本院予以采纳。证据3系被告作出的行政处罚决定书。证据4系现场拆除照片。证据5系临沂市嘉城价格事务所有限公司作出的价格评估结论书。上述证据庭审时被告对原告的举证未发表质证意见，但结合被告提供的答辩意见，能够证实对证据的认可，与本案具有关联性，本院予以采纳。原告庭审中申请证人出庭作出的证言，因无正当事由，逾期提供证据，视为放弃举证权力，证人作出的证言，不予采纳。 经审理查明，2006年12月经费县人民政府批准，准许原告王发福使用坐落于费县费城自由路北侧土地，面积为2495.00平方米，使用类型为出让，终止日期为2056年8月28日。同年12月31日经费县规划局许可，为原告办理了建设工程规划许可证，载明：建设单位为王发福、建设项目名称为沿街综合楼、建设规模1208平方米（4层、含地下室）。2007年7月23日费县房地产管理局为原告颁发了房产证，建筑面积1211.76平方米。2013年10月，原告在未取得建设工程规划许可证的情况下扩建钢结构楼房一处。被告立案调查后，作出行政处罚决定书，限原告在一定的期限内拆除上述违法建设。因原告不服提起诉讼，经郯城县人民法院审理认为被告作出的行政处罚主要证据不足，撤销了被告做出的行政处罚决定书。2017年9月30日被告又以同样的违法事由作出费执法限拆决字（2017）第GH0017号限期拆除决定书，该决定书告知了原告享有六十日的复议权和六个月的起诉期限，同年12月12日在决定书尚未生效的情况下，被告即组织人员对原告的钢结构楼房进行了拆除。2018年3月17日原告王发福委托临沂市嘉城价格事务所有限公司对被拆除的钢结构楼房进行了评估，市场价值为4566809.00元。 同时查明费县城市管理行政执法局于2018年3月12日更名为费县综合行政执法局。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。根据上述法律规定，山东省政府制定相关政策授权包括费县等相关城市开展城市管理相对集中行政处罚权工作，因此被告费县综合行政执法局，有权对城市规划区内违反建设工程规划许可或未按建设工程规划许可进行建设的行为行使行政处罚权。本案中原告王发福未经批准，擅自于2013年10月份，在未取得建设工程规划许可证的情况下在原楼房后扩建钢结构楼房，至被查处时，违法行为具有连续、继续状态，费县综合行政执法局于2017年9月30日作出的费执法限拆决字（2017）GH0017号限期拆除决定书认定事实清楚，程序合法、适用法律正确。该限期拆除决定书同时告知原告享有六十日的复议权和六个月的起诉期限，但被告在该期限尚未届满前，于同年12月12日对原告的违法建设实施拆除不符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，属于违法拆除，被告辩解有权在起诉期限内执行拆除行为不违法的观点，本院不予采纳。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”；第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；……（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”。第三十七条规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”；第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制执行”。从以上规定可以看出，行政决定是行政机关实施行政强制执行行为的前提和基础。被告在实施拆除行为前未通知原告，客观上剥夺了原告自行拆除、尽量保留建材使用价值的机会，故被告应对其强制拆除行为引起的原告建筑材料及辅助材料的损失予以赔偿。 对于原告提出的被告逾期举证不能予以采纳的意见，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第三十四条规定：“行政诉讼中被告负有举证责任，被告申请延期提供证据的应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面的形式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据”。本案中，被告2018年3月31日收到起诉状副本和应诉通知书，同年4月22日提交答辩状、证据、法定代表人身份证明、委托代理人身份证明，显然超出法律规定，故本院对庭审时原告提出被告超出答辩期限、作出行政行为没有相应的证据的观点，予以支持。被告提出原告所诉被告主体不适格的辩解意见，因被告费县城市管理行政执法局更名为费县综合行政执法局，由其继续行使其职权，故该辩解意见本院不予采纳。 综上所述，被告费县综合行政执法局在其所作出的行政决定书尚未生效的情况下，强行将原告的建筑物进行拆除，因此认定被告强行拆除行为没有法律依据，应认定该拆除行为违法。结合被告行政行为的违法程度给相对人造成的经济损失应当予以赔偿。因诉争楼房被拆除，原告要求撤销费县综合行政执法局作出的（2017）GH0017号限期拆除决定书的诉讼请求已无意义。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项、第七十六之规定，判决如下： 一、确认费县综合行政执法局于2017年12月12日拆除原告王发福所有位于费县费城镇自由路北侧钢结构楼房行为违法。 二、被告费县综合行政执法局于本判决生效之日起十日内赔偿原告王发福楼房损失3196766.3元。 案件受理费50元，由被告费县综合行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  张宗忠 人民陪审员  鞠方祥 人民陪审员  刘志强 二〇一八年九月十四日 书 记 员  张 玲