广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤行终687号上诉人（原审原告）：徐凤起，女，汉族，1925年12月24日出生，住湛江市赤坎区。委托代理人：邓慧清，女，汉族，1950年12月22日出生，住湛江市赤坎区，系原告之女。委托代理人：邓倩文，男，汉族，1983年2月6日出生，住湛江市赤坎区，系原告之孙。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府，住所地：湛江市赤坎区跃进路67号。法定代表人：王中丙，市长。委托代理人：文勇，湛江市国土资源局干部。委托代理人：郑海明，湛江市国土资源局干部。被上诉人（原审被告）：湛江市国土资源局，住所地：湛江市人民大道中26号。法定代表人陈伟杰，局长。委托代理人：文勇，湛江市国土资源局干部。委托代理人：郑海明，湛江市国土资源局干部。被上诉人（原审被告）：湛江市国土资源局赤坎分局，住所地：湛江市赤坎区海棠路30号。法定代表人：余英，局长。委托代理人：王涛玉，该局干部。上诉人徐凤起因与被上诉人湛江市人民政府（下称湛江市政府）、湛江市国土资源局（下称湛江市国土局）、湛江市国土资源局赤坎分局（下称赤坎分局）履行法定职责纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第191号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：本案涉案土地位于湛江市××横路××（现××）。1980年代初，原告徐凤起及家人从湛江市郊文章村取得涉案土地120平方米，并在该地块上自行建起一栋房屋居住。1987年6月11日原湛江市赤坎区国土局向原告颁发了《湛江市赤坎区土地使用证》，登记的持证人为徐凤起；使用土地座落地址：文章烟楼寸金四横路30号之二，四至：东至公路，南至：廉江住宅公司，西至荒地，北至梁伟宅；土地面积：120平方米；土地来源：向文章大队购买；使用性质：住宅；建屋时间：1982年10月；使用证书号码：赤用地临字零贰玖叁号。2003年有关部门决定扩建寸金四横路，同年6月17日有关部门与原告签订《房屋拆迁货币补偿协议书》，拆迁原告位于寸金四横路84号的房屋，建筑面积113平方米，补偿原告人民币90400元。地上房屋被拆除后，原告持临时土地证向国土部门要求换发新证时，得知原告不符合换发新证条件。当原告向规划和建设部门申请报建手续时，规划部门要求原告到国土部门进行土地权属确认、换发新证才能办理规划审批手续。此后原告多次通过多种渠道向国土部门等单位反映情况。2012年8月21日被告湛江市国土局向原告发出湛国土资（地籍与测绘）【2012】79号《关于要求换发临时土地使用证问题的复函》，主要内容：徐凤起持有的临时《土地使用证》是赤坎区政府在1986年至1989年间，我市为贯彻落实《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》（中发【1986】7号），对所有非农建设用地进行清理，清理处理后颁发的临时土地使用证。1991至1993年、2001至2002年，我市先后两次组过清查办公室对持有临时《土地使用证》用地进行清理，补办出让手续，核发《国有土地使用证》。但徐凤起没有申请办理，像徐凤起户的情况全市还存在一批。对此，该局曾于2008年7月和2011年10月向市政府呈报《关于城区历史遗留居民违法用地问题有关情况的请示》，要求妥善处理。市政府组织了多次研究，但由于有关政策问题未能作出处理决定，还待进一步研究。徐凤起户支持市政道路建设，拆除了部分面积的房屋，提供土地给政府修建道路，要求改建剩余部分房屋，有关部门应予支持。建议向规划和建设部门申请办理报建手续。2014年7月21日被告赤坎分局向邓炳荣（原告徐凤起亲属）发出湛国土资赤（执法）【2014】33号《关于请求换发新国土证的复函》，答复的基本情况与湛国土资（地籍与测绘）【2012】79号文基本一致；主要内容：对于反映的这类问题湛江市国土局于2008年7月和2011年10月向市政府呈报《关于城区历史遗留居民违法用地问题有关情况的请示》，请求妥善处理该类问题。市政府组织多次研究，但由于有关政策问题未能作出处理决定，需要进一步研究。对其反映的问题，有待市政府研究明确政策或规定后才能解决。2015年8月24日被告湛江市国土局向湛江市归国华侨联合会发出《关于要求解决邓炳荣换发土地证书问题的复函》，主要内容：1991至1993年、2001至2002年，我市先后两次组织有关部门对持有临时《土地使用证》用地及其他违法用地进行清理，对违法建筑、违法用地行为进行罚款并补办手续，清理中，通过登报公告，要求持临时《土地使用证》的用户限期办理换证，否则临时《土地使用证》作废。在此期间，一部分持有临时《土地使用证》的用户换发了正式《国有土地使用证》，但仍有部分用地户未换证。在湛江城区，还有400多宗如徐凤起持有临时《土地使用证》还没有换发正式《国有土地使用证》的历史遗留用地问题。2008年7月、2011年10月湛江市国土局曾两次向市政府呈报处理方案，但因临时土地证换证问题时间跨度长、涉及面广、情况复杂、法规政策性强，市政府还未明确具体处理意见。目前，对这类历史遗留问题，湛江市国土局将继续跟踪市政府组织相关职能部门研究制定处理意见，以解决我市此类历史遗留问题。2015年8月28日被告赤坎分局向邓慧清作出湛国土资赤（执法）【2015】156号《关于对陈观荣强占赤坎区寸金四横路84号私人用地问题的答复》，就原告代理人要求换发新国土证的问题，再次进行了答复，内容与前述答复基本一致。徐凤起遂提起本案行政诉讼，请求：1、判令被告给原告核发位于湛江市××横路××（现××）土地之《国有土地使用证》；2、本案诉讼费用由被告承担。另查，原湛江市国土局在1996年7月25日发布《通告》，主要内容：为加强土地管理，搞好土地登记发证工作，经湛江市人民政府同意，决定对市辖各区原发的临时《土地使用证》作如下处理：凡持有市辖区国土局原发的临时《土地使用证》的用地户，限于1996年10月31日前凭临时《土地使用证》及其他有关资料到土地所在地的区国土局申报、登记。逾期不申报者，所持临时《土地使用证》一律作废。再查，《湛江市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》显示，被告赤坎分局是被告湛江市国土局的派出机构，主要职责包括：负责辖区内建设用地预审的初审工作；负责辖区内土地现状调查、动态监测、地籍权属调查、变更调查、基本农田保护和土地统计等工作职责。原审法院认为，本案为履行法定职责纠纷。本案各方当事人争议的焦点问题为：1、赤坎分局是否为本案适格被告？2、原告是否符合换发新国有土地使用证的条件？1、关于赤坎分局是否为本案适格被告的问题。根据《湛江市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》，赤坎分局虽是被告湛江市国土局的派出机构，但其具有土地登记过程中建设用地预审、地籍权属调查等法定职能，其工作职能与湛江市国土局具有明确的职能分工，因此，其在本案中具备被告的主体资格。2、关于原告是否符合换发新国有土地使用证的条件的问题。依查明事实可以确认，在1991至1993年、2001至2002年间，被告湛江市政府曾两次组织有关部门对持有临时《土地使用证》的用地户进行清理，对于符合补办条件的用地户，予以换发《国有土地使用证》，而原告徐凤起未能提供证据证实其在两次清理过程中，通过土地管理部门申请、审批及缴交相关税费等相关证据。针对这种情况，被告湛江市国土局、赤坎分局等单位曾多次向原告徐凤起解释其换发新《国有土地使用证》的请求，属于历史遗留问题，涉及面广，情况复杂，法规政策性强，对此被告湛江市国土局曾两次上报被告湛江市政府，请求妥善处理该类问题。而被告湛江市政府亦曾组织有关部门多次研究，但由于有关政策问题未能作出处理决定。通过以上事实的分析，可以认定被告湛江市政府、湛江市国土局、赤坎分局对于原告徐凤起请求换发新《国有土地使用证》的请求，进行了认真细致的审查，履行了法定职责，不存在行政不作为的情形，但目前尚不具备换发新《国有土地使用证》的相关条件。综上，原告徐凤起要求三被告履行法定职责的诉讼请求，理由不能成立，对其诉讼请求，不予支持。被告湛江市政府、湛江市国土局、赤坎分局请求驳回原告诉讼请求的答辩意见，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告徐凤起的诉讼请求。案件受理费50元由原告徐凤起负担。徐凤起不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审证据认证有误。被上诉人没有提交做出不换发新国有土地使用证行为之时的证据和依据，没有任何政策和法律证明不能为上诉人换发新国有土地使用证，应当认定该行政行为没有法律证据和依据。被上诉人提交的证据与本案无关联，而在原审中却被认证为“可以作为本案有效证据使用”及“可作为为定案依据使用”是错误的。二、原审认定上诉人是否符合换发新国有土地使用证所设定条件不当。第一，原审将上诉人在1991至1993年、2001至2002年，湛江市政府两次组织对持有临时《土地使用证》用地户作清理期间是否通过土地管理部门申请、审批及缴交相关税费作为能否符合换发新国有土地使用证的条件不当。上诉人是否符合换发新国有土地使用证条件应以法律为准绳。国务院以第656号令发布的《不动产登记暂行条例》第三十三条规定：“本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。”《中华人民共和国物权法》明确规定：“建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。”上诉人于1987年6月11日通过土地登记取得原赤坎区国土局颁发的《土地使用证》，已有使用权，申请换领正式《国有土地使用证》并无法律障碍，不应以被上诉人所声称时限为条件。第二，广东省人民政府于1987年12月3日发布的《广东省土地证书颁发办法》第十三条“土地证书统一使用省人民政府审定的版本。本办法颁布前已发放的土地权属证件由持证人按本办法规定办理换证手续。”已明确可以办理换证。第三，被上诉人所主张的两个换证时限没有法律依据，不合法。第四，湛江市一部分持有临时《土地使用证》的用户已换发正式《国有土地使用证》的事实也说明法律政策是允许为临时《土地使用证》用户换发正式《国有土地使用证》的，不存在法律政策阻碍。三、原审认定事实有误。1、原审忽略了上诉人符合换发新国有土地使用证条件并已按照国家和被上诉人要求按时提交齐全换发新国有土地使用证材料等事实。(1)原审忽略了上诉人在1987年6月11日已合法拥有湛江市赤坎区文章烟楼寸金四横路30之二（现84号）土地使用权的事实。湛江市国土局《关于要求解决邓柄荣换发土地证书问题的复函》中写明：“因1989年前国家尚未进行土地登记发证，所以只给予颁发临时《土地使用证》。”原赤坎区国土局于1987年6月11日给徐凤起颁发的《土地使用证》之持证须知第一条也说明：“国家统一印制的土地使用证未发下之前，临时发此证。”由此应认定上诉人在1987年6月11日已合法拥有该土地使用权，仅因国家尚未进行土地登记发证而未能拥有国家统一印制的土地使用证。(2)原审忽略了上诉人已按照国家和被上诉人要求按时提交齐全换发新国有土地使用证材料的事实。首先，原审证据已可证明：在被上诉人1996年登报通告要求临时《土地使用证》的用地户申报换发新国有土地使用证期间，上诉人已提交齐全换发新国有土地使用证材料。1995年，国家土地管理局以国土[法]字第184号印发了《土地登记规则》对土地登记发证规则作了进一步的明晰，要求自1996年2月1日起实施。《土地登记规则》实施后，原湛江市国土局1996年7月25日登报通告载明：“为了加强土地管理，搞好土地登记发证工作，经湛江市人民政府同意，决定对市辖区各区原发的临时《土地使用证》作如下处理：凡持有市辖区国土局原发的临时《土地使用证》的用地户，限于1996年10月31日前凭临时《土地使用证》及其他有关资料到土地所在地的区国土局申报、登记。”由此通告可见，此次收取临时《土地使用证》申报、登记的目的是为了“发证”，并且已经过湛江市人民政府同意。上诉人原审提交的证据六中《赤坎区临时土地证申请登记收据》证明一栏也载明：“审核后凭此件领取正式土地使用证。”，也说明了此次收取临时土地证申请、登记即是为了换发正式土地使用证。而被上诉人在原审答辩中称：1996年收取临时《土地使用证》“只是收件备案”的说法与事实不符，也没有证据，不应采信。申请材料若不齐备，被上诉人不会收件、收费办理。上诉人持有《赤坎区临时土地证申请登记收据》即说明当时已递交齐备的申请材料。该证据还载明收件日期为96年10月15日，证明了上诉人已按照湛江市人民政府和湛江市国土局的时间要求与内容要求提交了申请换发正式土地使用证的材料。根据国家土地管理局1996年2月1日起实施的《土地登记规则》第六十八条：“土地管理部门应当在受理土地使用权、所有权设定登记，土地使用权、所有权变更登记，名称、地址和土地用途变更登记申请之日起三十日内，对登记申请和地籍调查结果进行审核，并报经批准后进行注册登记，颁发、更换或者更改土地证书，土地管理部门应当在受理土地他项权利设定登记，土地他项权利变更登记和注销土地登记申请之日起十五日内，对登记申请和地籍调查结果进行审核后办理注册登记或者注销登记，颁发或者更换土地他项权利证明书，或者将注销登记的结果书面通知当事人，土地管理部门作出不予受理土地登记申请或者暂缓登记决定的，应当自接到申请之日起十五日内将作出决定的理由书面通知当事人。”然而被上诉人在接到上诉人按时、齐全的申请后既没有为上诉人换发正式土地使用证，也没有书面通知上诉人。其次，没有证据能证明上诉人在被上诉人所声称的1991至1993年、2001至2002年两个换证时间内没有提交申请材料。恰恰相反，上诉人提交的原审证据六中有寸金居委会1991年出具的建房证明、上诉人所在单位湛江市蓖麻蚕科学研究所1991年给市城建局的建房证明、文章村委会和寸金街道办等单位2001年给市两清办的土地来源证明以及赤坎区临时土地证申请登记收据。这些证明材料正是办理土地登记所需的土地权属来源证明和地上附着物权属证明，出具的时间俱与被上诉人所声称的两个换证时间吻合。被上诉人所声称上诉人在1991至1993年、2001至2002年两个换证时间内没有提交申请只是一面之词，没有证据，不能采信。第三，原审还忽略了被上诉人没有尽到应尽的举证职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。原审中，上诉人已提出由于时间久远，也不清楚1991至1993年、2001至2002年两个换证时间内提交的申请材料是否有回执，难以提供申请证据，请求被上诉人提供。按照国家土地管理局国土【法】字第184号《土地登记规则》第十二条“土地管理部门接受土地登记申请者提交的申请书及权属来源证明，应当在收件簿上载明名称、页数、件数”以及第五十九条土地登记形成的文件资料主要有以下几种：（一）土地登记申请书；（二）土地登记收件单；（三）土地权属证明文件、资料；（四）土地登记审批表；（五）地籍图；（六）土地登记簿（卡）；（七）土地证书签收簿；（八）土地归户册（卡）；（九）土地登记复查申请表；（十）土地登记复查结果表；（十一）确权过程中形成的协议书、决定书等文件、资料。土地登记文件资料由土地管理部门指定专人管理、更新、提供应用。”被上诉人应保存有完备的收件簿、土地登记申请书、土地登记收件单等文件资料可作上诉人当时提出申请的证据，然而被上诉人在原审中拒绝提供。(3)原审忽略了上诉人已按照要求多次缴交办理正式国有土地使用证所需全部费用的事实。根据国家土地管理局、测绘局、物价局、财政部1990年7月21日发布的国土[籍]字(1990)第93号《关于土地登记收费及其管理办法》，土地登记发证收费项目及标准为：(1)土地权属调查、地籍测绘收费项目“城镇居民住房用地面积在100平方米（含100平方米）以下每宗地收13元，每超过50平方米以内加收5元，最高不超过30元。”；(2)土地注册登记、发证费用“个人每证5元”。上诉人原审提交的证据六中的两张收据和《赤坎区临时土地证申请登记收据》上的票据可证明上诉人已多次缴清办理正式国有土地使用证所需的全部费用。1987年，国家土地管理局发布《关于加强地籍管理工作的通知》（1987)国土[籍]字第111号）要求做好土地登记以审批、注册登记，确认土地所有权和使用权。按照这一工作要求，上诉人已在1988年11月24日缴交了一次土地登记费12元，在1989年2月25日又缴交了土地测文费24元，在96年10月15日又按照湛江市政府和湛江市国土局要求在上交临时湛江市政府答辩称，一、徐凤起持有的临时《土地使用证》只作为当时使用土地的证明。根据《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》（中发【1986】7号）和市政府的要求，对全市非农建设用地进行清理。经查，徐凤起非法使用文章村的土地建住宅，是经非农建设用地清理并作过处理的，原赤坎区国土局于1987年6月11日给徐凤起颁发了《土地使用证》（证号：赤用地临字0293号），发证面积120平方米。后来，未经规划和建设部门批准，在没有任何开工凭证的情况下擅自建设违法建筑。2003年由于部分建筑位于规划道路拆迁范围内被拆除。临时《土地使用证》不属于法定颁发的土地使用证，只能作为被答辩人当时使用土地的证明。为处理持有临时土地证用地的问题，1991年至1993年、2001年至2002年，答辩人曾两次组织规划、国土、房产、环保、住建等部门组成“湛江市清查违法用地违章建筑办公室”，对违法用地（包括持临时土地证用地）、违章建筑进行清理，对处理后符合规定的，缴交有关税费后给予核发《国有土地使用证》。被答辩人虽出示1996年10月15日原北桥国土所的土地申请登记收据，但只是收件备案，并没有按规定依法审批和缴交相关税费，故最后未能给予登记发证。二、答辩人一直跟踪处理临时《土地使用证》的历史遗留问题。对临时《土地使用证》这类历史遗留问题，被答辩人及其家人从2012年开始分别向市国土资源局和赤坎分局，或以其他形式几次致函询问，但由于临时证问题属历史遗留问题，时间跨度长，涉及面广，情况复杂，在法律政策适用方面需进一步探讨和研究，待相关政策出台后将及时给予办理。对此，市国土资源局也曾于2012年以《关于要求换发临时土地使用证问题的复函》向徐凤起作了答复，告知未能办理的原因；之后，被答辩人徐凤起向市国土资源局、赤坎分局或以其他形式的来函，均给予详细答复。三、一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，判决有效，应予维持。综上，答辩人不存在严重损害被答辩人合法权益的行为，不存在行政不作为的事实。请求驳回上诉，维持原判。湛江市国土局答辩称，一、徐凤起持有的临时《土地使用证》只作为当时使用土地的证明。1986年国土局成立后，根据《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》（中发【1986】7号）和市政府的要求，对全市非农建设用地进行清理，清理出的违法用地，根据通知精神，“该补办用地手续的补办手续，该罚款的罚款，该没收的没收，该判刑的判刑”进行处理。经查，徐凤起非法使用文章村的土地建住宅，是经非农建设用地清理并作过处理的，原赤坎区国土局于1987年6月11日给徐凤起颁发了《土地使用证》（证号：赤用地临字0293号），发证面积120平方米。后来，未经规划和建设部门批准，在没有任何开工凭证的情况下擅自建设违法建筑。2003年由于部分建筑位于规划道路拆迁范围内被拆除。临时《土地使用证》不属于法定颁发的土地使用证，只能作为被答辩人当时使用土地的证明。为处理持有临时土地证用地的问题，1991年至1993年、2001年至2002年，湛江市政府曾两次组织规划、国土、房产、环保、住建等部门组成“湛江市清查违法用地违章建筑办公室”对违法用地（包括持临时土地证用地）、违章建筑进行清理。对处理后符合规定的，缴交有关税费后给予核发《国有土地使用证》。被答辩人虽出示1996年10月15日原北桥国土所的土地申请登记收据，但只是收件备案，并没有按规定依法审批和缴交相关税费，故最后未能给予登记发证。二、答辩人一直跟踪处理临时《土地使用证》的历史遗留问题。对临时《土地使用证》这类历史遗留问题，被答辩人及其家人从2012年开始分别向我局、赤坎分局，或以其他形式几次致函询问，但由于临时证问题属历史遗留问题（我市城区还有400多宗），时间跨度长，涉及面广，情况复杂，在法律政策适用方面需进一步探讨和研究，待相关政策出台后将及时给予办理。对此，我局也曾以《关于要求换发临时土地使用证问题的复函》（湛国土资（地籍管理）【2012】79号）向徐凤起作了答复，告知未能办理的原因；之后，向赤坎分局或其他形式的来函，均给予详细答复。三、一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，判决有效，应予维持。综上，答辩人不存在严重损害被答辩人合法权益的行为，不存在行政不作为的事实。请求驳回上诉，维持原判。赤坎分局提交书面异议，认为赤坎分局是湛江市国土局派出机构，没有独立法人资格，具体答辩意见以湛江市国土局的答辩意见为准。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系履行法定职责纠纷。根据《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》（中发【1986】7号）等规定，湛江市国土局对全市非农建设用地进行清理。涉案土地属于徐凤起使用文章村的土地所建住宅用地，虽然原赤坎区国土局于1987年6月11日给徐凤起颁发了《土地使用证》（证号：赤用地临字0293号），但是由于该《土地使用证》只是临时凭证，要换发正式的国有土地使用证，尚须经过一定的程序。在1991至1993年、2001至2002年间，湛江市政府曾两次组织有关部门对持有临时《土地使用证》的用地户进行清理，对于符合补办条件的用地户，予以换发《国有土地使用证》，而上诉人徐凤起未能提供证据证实其在两次清理过程中，通过土地管理部门申请、审批及缴交相关税费等相关证据。针对这种情况，湛江市国土局、赤坎分局等单位曾多次向徐凤起解释其换发新《国有土地使用证》的请求，属于历史遗留问题，涉及面广，情况复杂，法规政策性强，对此湛江市国土局曾两次上报湛江市政府，请求妥善处理该类问题。而湛江市政府亦曾组织有关部门多次研究，但由于有关政策问题未能作出处理决定。因此，湛江市政府、湛江市国土局、赤坎分局对于徐凤起请求换发新《国有土地使用证》的请求，已经进行了认真细致的审查，履行了法定职责，不存在行政不作为的情形，但目前尚不具备换发新《国有土地使用证》的相关条件。综上，上诉人徐凤起要求三被上诉人履行法定职责的诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持。至于徐凤起要求支付赔偿金的上诉请求，因属于二审阶段提出的新的诉求，本院不予审查。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，依法应予维持。上诉人的上诉理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐凤起负担。本判决为终审判决。审判长  黄伟明审判员  刘德敏审判员  罗 燕二〇一八年一月二十三日书记员  刘 丹