连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2017)苏0791行初48号 原告东海县金宇砖厂，住所地江苏省东海县安峰镇峰西村。 法定代表人吴兆贵，厂长。 委托代理人葛加祥，该厂工作人员。 被告东海县安峰镇人民政府，住所地江苏省东海县安峰镇中心路**。 法定代表人张家法，镇长。 委托代理人孙爱强，江苏恒旭律师事务所律师。 被告东海县公安局，，住所地江苏省东海县牛山街道振兴北路** 法定代表人项勇，局长。 委托代理人霍永斌，该局法制大队副大队长。 委托代理人盛金利，东海县公安局安峰派出所副所长。 被告国网江苏省电力公司东海县供电公司，住，住所地江苏省东海县牛山街道晶都大道**/div> 法定代表人韩遇春，经理。 委托代理人朱磊，江苏恒旭律师事务所律师。 原告东海县金宇砖厂（以下简称金宇砖厂）不服被告东海县安峰镇人民政府（以下简称安峰镇政府）、东海县公安局、国网江苏省电力公司东海县供电公司（以下简称东海供电公司）行政强制关停一案，于2017年8月17日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月26日组织开展庭前证据交换，于2017年11月8日公开开庭进行了审理，原告金宇砖厂的委托代理人葛加祥、被告安峰镇政府的委托代理人孙爱强、东海县公安局的委托代理人霍永斌、盛金利、东海供电公司的委托代理人朱磊到庭参加诉讼，安峰镇政府王海洋副镇长、东海县公安局党委委员李志荣作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 2014年7月3日，被告安峰镇政府向原告送达《关停通知》，要求原告立即停止生产，后将该《关停通知》张贴在原告工厂大门外墙上。2017年1月12日，被告安峰镇政府作出东安执改通[2017]001号《责令限期改正通知书》：经查，你（单位）于2017年在安××西村窑厂进行生产粘土砖的行为，违反《中华人民共和国国土法》（原文如此，应为《中华人民共和国土地管理法》，下同）的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条之规定，现责令你（单位）自收到本通知书之日起按下列要求改正：1、立即停止上述行为。2、限三日内自行断电，停止生产。逾期未改正的，本机关将依法予以行政处罚。该通知于同日送达原告。2017年2月6日，被告安峰镇政府、东海供电公司工作人员进入原告厂区，拆除原告砖厂生产用电的供电线路，并在供电室大门上张贴盖有安峰镇政府公章的封条。2017年2月26日，在被告东海县公安局维持现场秩序情况下，被告安峰镇政府对原告工厂的一座烟囱实施拆除。 原告金宇砖厂诉称：原告前身为安峰公社砖瓦厂，几经转手变更为金宇砖厂。2010年1月25日，工厂进行年产1000万块空心砖技术改造项目，该项目经东海县经济贸易局备案取得立项审批。2010年4月20日，向东海县环境保护局提交《环评报告书》、《环境检测报告》等环评资料，至今未有答复。2010年1月15日、2011年1月17日，原告取得东海县国土资源局颁发的《采矿许可证》；2012年7月25日取得东海县水务局颁发的《采砂许可证》。多年来砖厂的取土符合法律规定，目前工厂尚有7.2万吨土。2017年1月12日，原告收到被告安峰镇政府作出的东安执改通[2017]001号《责令限期改正通知书》，责令工厂断电、停产。2017年2月6日，被告安峰镇政府和东海供电公司人员强行进入原告厂区，砸开配电室大门，拆除供电线路，强行停止工厂全部供电，并对供电室进行查封。2017年2月26日，在被告东海县公安局维持下，被告安峰镇政府对原告工厂主要设施烟囱一座、窑室实施了爆拆，导致烟囱和部分窑室永久性破坏，工厂无法正常生产。2017年3月2日，原告委托周锦峰等4人向被告安峰镇政府申请赔偿，安峰镇政府出具安政信复字[2017]17号《关于峰西砖瓦厂周锦峰等4人信访事项的处理意见书》，该意见明确安峰镇政府对给企业造成的损失同意赔偿。但时至今日，原告与被告安峰镇政府没有达成一致意见。被告东海县公安局在安峰镇政府的通知下，对2017年2月26日的强拆行为实施了管制，使原告无法阻止安峰镇政府的强拆行为，被告东海县公安局违反了治安处罚法的规定，应承担相应的法律责任。被告东海供电公司在被告安峰镇政府的通知下实施了停电行为，违反了电力法的相关规定，侵犯了原告合法使用电力资源的权益，应对2017年2月至7月期间产生的电费10229.88元及因故意停电造成原告直接经济损失承担赔偿责任。三被告的违法行为共造成原告损失有：资产总额727.254万元，生产资料、半成品180.097万元，留守人员工资支出11.28万元，产生电费损失10229.88元，2017年度砖厂发放农民土地金16.26万元，小计935.913988万元。根据1998年1月22日原安峰乡政府与原告签订的《转让协议》第七条规定的40年经营权，截止到2017年原告还有22年的经营权，按照目前每年净利润100万元计算，22年净利润共计2200万元，根据我国有关法律规定，被告安峰镇政府应当赔偿因违约给原告造成的损失2200万元。综上，因三被告实施的行政行为违法，给原告造成巨大经济损失，请求判决被告安峰镇政府赔偿原告经济损失3135.913988万元，被告东海县公安局、东海供电公司承担连带赔偿责任。 原告向法庭提交了以下证据：1、《营业执照》副本，证明原告于2006年6月29日依法登记领取营业执照，有生产、经营保温砖的资格。2、《土地协议》，证明原告的前身安峰公社砖瓦厂成立于1980年10月，为安峰镇镇属乡镇企业，砖瓦厂计划生产砖瓦30余年，用地面积393.7亩。砖瓦厂用地经过土地所在的大队及相关生产队同意，并经原安峰人民公社委员会批准。符合土地管理法第十条、第四十三条之规定。3、《拍卖企业产权转让协议》，证明被告安峰镇政府于1998年1月16日将总资产249.342802万元的所属砖厂转让给个人经营，几经转让变更为今天的原告，被告安峰镇政府承诺砖厂可生产至2038年1月22日，尚有22年的经营权。4-5、《转让协议》2份，证明原告法定代表人吴兆贵以100万元的价格取得砖厂的经营权，砖厂属原告的合法财产。根据物权法第四条、第三十九条之规定，三名被告的行为侵犯了原告的物权和收益权。6、《证明》及环评审批材料，证明东海县环境保护局于2010年4月2日收到原告申请环评的相关资料后，在法定30日内正在进行审批，符合《环境影响评价法》及《建设项目环境保护管理条例》之规定。7、编号3207220920120号和3207221030120号《采矿许可证》各1份、东水证字第2012010号《河道采砂许可证》1份，证明原告取土符合土地管理法之规定，采矿没有违法。8、东安执改通[2017]001号《责令限期改正通知书》，证明被告安峰镇政府责令原告三日内断电、停止生产，该通知书不是具体行政行为，没有强制执行力，原告没有义务执行。9、《封条》及照片2张，证明被告安峰镇政府查封原告的配电室，其系适格被告。10、《照片》一组，证明被告东海供电公司拆除原告用电线路，其是适格被告。11、《照片》一组，证明被告东海县公安局参与拆除原告的烟囱和窑室，其是适格被告。12、安政信复字[2017]17号《关于峰西砖瓦厂周锦锋等4人信访事项的处理意见书》，证明原告提供的证据1、2、3、4、5、8、9的事实客观存在，被告安峰镇政府表示同意赔偿，但至今未赔偿。13、《供电公司通用发票》7张，证明被告东海供电公司于2017年2月6日强行断电，造成线路、变压器等产生耗电损失共计1.022988万元。14、《任命书》，证明周锦锋、郭余中、孙耀明、孙晓奇4人为原告单位工作人员。15、《授权委托书》，证明原告委托周锦锋等4人与被告安峰镇政府商谈赔偿一事。16、现场目击证人制作的《关于安峰镇人民政府强拆金宇砖厂烟囱的事实经过》，证明被告安峰镇政府和东海县公安局实施拆除烟囱、窑室的事实客观存在。17、原告自制的《固定资产明细》，证明原告目前资产情况，明确损失金额共计727.254万元。18、原告自制的《生产资料及明细》，证明原告现存生产原料及相关辅助材料损失计154.097万元，现存7.2万吨土的利益损失388.8万元，22年经营权的利益损失2200万元，共计2768.897万元。19、原告自制的《工资表》2张，证明2017年2-7月砖厂管理人员工资支出共计11.28万元。20、峰西村委会《证明》1份，21、《收条》5份，证据20-21共同证明原告2015年、2016年的土地使用费共16.26万元已经足额支付给相关土地权利人。22、《企业投资项目备案通知》，证明原告年产1000万块空心砖的生产项目取得了政府部门的审批，符合产业结构政策，不属落后产品。23、《连云港市海州区人民法院起诉材料收据》，证明原告在法定的6个月期限内向法院提起行政诉讼，未超过起诉期限。24、矿产资源补偿费收据3张，证明原告在2012年3月12日、2013年7月5日、2014年3月31日缴纳了矿产资源使用费，采矿行为合法。 被告安峰镇政府辩称：1、原告的粘土砖生产项目系违法建设项目。一是原告的建设项目未依法进行环境影响评价，《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款规定，未依法进行环境影响评价的建设项目不得开工建设；第四十一条规定，建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。但原告的建设项目既没有依法进行环境影响评价，也没有执行上述“三同时”要求。对此原告在起诉状中也是明确承认的。二是原告没有合法的取土许可手续。原告提交的2010年1月15日的《采矿许可证》，其取土面积仅为16.5亩，有效期从2009年4月起至2010年4月止；2011年1月17日的采矿许可证，其取土面积为19.833亩，有效期自2010年4月至2011年4月；2012年7月25日的《河道采砂许可证》，该证有效期为两个月，自2012年7月20日起至2012年9月20日止。由此可见，原告在2012年9月20日后未经许可的取土行为，明显违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。三是原告的投资项目虽然取得了东海县经济贸易局的备案，但其未能按照《备案通知》的要求在两年有效期内办理环保、安监、国土、建设、规划等相关手续即进行生产，既违反了法律也违反了上述通知要求，印证了原告的建设项目违法的事实。2、对原告进行关停、拆除烟囱有事实及法律、政策依据。一是为有效落实国家及省市相关部署要求，进一步加快东海县粘土类砖瓦窑厂关停步伐，东海县人民政府于2014年5月15日下发了东政办发[2014]41号《东海县关停粘土类砖瓦窑厂工作方案的通知》，该方案明确各乡镇是砖瓦窑厂关停工作的责任主体，要求相关乡镇组织执法部门在2014年7月1日至8月31日，依法拆除辖区内被关停砖瓦窑厂的窑室、烟囱等设备设施，原告属应被关停的砖瓦窑厂之列。同年7月，答辩人根据上述通知精神，制定了安政发[2014]48号《安峰镇关停粘土类砖瓦窑厂工作方案》，要求原告关停，并向原告送达了关停通知。但原告未按照要求关停，而是继续进行非法生产。2016年12月14日，江苏省人民政府办公厅苏政传发[2016]333号《省政府办公厅关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》，该通知要求各地要确保在2017年1月底前完成对砖瓦生产企业专项整治任务，对无工商、国土、环保等审批手续的，一律取缔关闭。对取缔关闭的违法违规生产企业，要做到“五个彻底”即彻底断电断水、彻底捣毁生产设备、彻底清理厂房、彻底没收生产原材料、彻底没收产品。东海县人民政府根据上述通知要求，于2016年12月30日下发《东海县砖瓦生产企业专项整治工作方案》，要求对包括原告在内的全县41家砖瓦生产企业进行专项整治。二是针对原告经通知仍拒绝关停并继续生产的情况，答辩人于2017年1月12日向原告送达了《责令限期改正通知书》，要求其停止生产粘土砖的行为，并在三日内自行断电，停止生产。但原告在接到该通知后，仍非法生产。3、原告的损失不应获得赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，当且仅当行政相对人的合法权益受损时，方能获得赔偿。而本案原告并无完备的工商、国土、环保等审批手续，涉案粘土砖生产设施明显系非法生产项目，不应受到法律的保护。故在其经多次通知仍拒不停止生产的情况下，对其采取拆除烟囱的措施予以关停并无违法或不当之处。请求驳回原告的诉讼请求。 被告安峰镇政府向法庭提交以下证据： 1、送达关停通知视频一份，证明安峰镇政府根据东海县人民政府东政办发[2014]41号《关于印发东海县关停粘土类砖瓦窑厂工作方案的通知》要求，于2014年7月3日向原告送达了《关停通知》，要求原告停止生产。 2、《责令限期改正通知书》一份，证明2017年1月12日，安峰镇政府向原告送达了《责令限期改正通知书》，要求原告在三日内自行断电，立即停止粘土砖生产。 被告安峰镇政府向法庭提交以下法律法规和规范性文件依据： 1、《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款、第四十一条规定。 2、东海县人民政府东政办发[2014]41号《关于印发东海县关停粘土类砖瓦窑厂工作方案的通知》，证明根据该方案关停砖瓦窑厂工作的责任主体是各有关乡镇，要求相关乡镇组织执法部门在2014年7月1日至8月31日依法拆除辖区内被关停砖瓦窑厂的窑室、烟囱等设备设施，原告在该方案所附的应被关停的砖瓦窑厂之列。 3、东海县安峰镇人民政府安政发[2014]48号《安峰镇关停粘土类砖瓦窑厂工作方案》，证明安峰镇政府根据东海县政府文件要求，制定了相关的工作方案。 4、江苏省人民政府办公厅苏政传发[2016]333号《省政府办公厅关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》，证明省政府通知要求各地要确保在2017年1月底前完成对砖瓦生产企业专项整治任务，对无工商、国土、环保等审批手续的，一律取缔关闭。对取缔关闭的违法违规生产企业，要做到“五个彻底”即彻底断电断水、彻底捣毁生产设备、彻底清理厂房、彻底没收生产原材料、彻底没收产品。 5、东海县人民政府办公室于2016年12月30日下发的《东海县砖瓦生产企业专项整治工作方案》，证明根据该方案的要求，相关乡镇是砖瓦生产企业专项整治的责任主体，按照属地管理的原则负责乡镇辖区内整治工作；该方案要求对包括原告在内的全县41家砖瓦生产企业进行专项整治。对无工商、国土、环保等审批手续的，一律取缔关闭。对取缔关闭的违法违规生产企业，要做到“五个彻底”。 上述证据及法律、文件充分证明，原告系违法建设，对原告进行关停、拆除其烟囱有事实及法律、政策依据，并无任何不当。 被告东海县公安局辩称：1、答辩人不是本案适格被告。答辩人并未对原告的任何建筑实施拆除，也没有侵犯原告财产权的任何行为。2、答辩人依法履行职责，不存在乱作为的情况。安峰派出所按照东海县人民政府的部署，依法维护社会治安秩序，保护公民人身安全、人身自由和合法财产，并不存在乱作为。如果原告认为安峰派出所执行职务错误，可以向人民检察院和行政监察机关进行申诉或控告。请求依法驳回原告对答辩人的起诉。 被告东海县公安局提供情况说明1份（附光盘1张、内有录像3段，为拆除现场情况），证明东海县公安局属于依法履行职责。 法律法规及规范性文件： 1、法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第六、七条；《中华人民共和国人民警察法》第二、第六、第四十二条。 2、江苏省人民政府办公厅苏政传发[2016]333号《省政府办公厅关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》； 3、东海县人民政府东政办发[2014]41号《关于印发东海县关停粘土类砖瓦窑厂工作方案的通知》； 4、东海县安峰镇人民政府安政发[2014]48号《安峰镇关停粘土类砖瓦窑厂工作方案》； 5、东海县人民政府办公室于2016年12月30日下发的《东海县砖瓦生产企业专项整治工作方案》。 上述法律法规及规范性文件1-4证明原告属于被要求关停的砖瓦窑厂，东海公安局按照县政府文件精神配合作好维护秩序的工作，属于依法履行职务，未违反法律规定。 被告东海供电公司辩称：1、原告所诉涉及本公司的部分内容明显错误。原告诉称答辩人故意实施断电行为侵犯其合法权益、应对其损失承担赔偿责任的事实错误。答辩人并未故意实施所谓的断电行为，原告原用三相电，现在仅是断掉其B相电，而此举是应东海县人民政府取缔关停违法违规砖瓦生产企业工作方案的要求而实施，其余A、C两相电至今正常使用，这一事实有电费发票等证据为证。原告要求答辩人赔偿其所谓的电费损失无事实和法律依据。2、原告要求答辩人连带赔偿其所谓损失之请求不能成立。《中华人民共和国环境保护法》第十九条规定，未依本法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。第四十一条规定，建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。但从原告诉状看，其所建砖瓦厂并未依法进行环境影响评价，也未执行“三同时”要求，明显违法。《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款规定，开采矿产资源，必须依法申请经批准取得采矿权，并办理登记。但从原告诉状及其提交的证据看，其粘土采矿权有效期至2011年4月，明显早已过期；其河道采砂许可证有效期仅两个月，至2012年9月20日到期，也早已过期。故原告在采矿权许可到期后的取土并生产的行为系非法经营。3、（2016）333号《省政府办公厅关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》要求各地要确保在2017年1月底前完成对砖瓦生产企业整治任务，对无工商、国土、环保等审批手续的一律取缔关闭。对取缔关闭的违法违规生产企业，要做到“五个彻底”。为贯彻省政府文件精神，东海县人民政府于2016年12月30日下发了《东海县砖瓦生产企业专项整治工作方案》，该方案将包括原告在内的41家砖瓦生产企业列入专项整治范围，答辩人断掉原告B相电的行为正是根据这些文件的要求而为，无任何不妥之处。4、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，当且仅当行政相对人的合法权益受到行政机关或其工作人员侵犯时，其才有权主张赔偿。本案系行政诉讼，答辩人系国有企业单位，当然不符合国家赔偿义务主体之要求。另外，原告主张的所谓损失3135.913988万元也无事实根据。请求依法驳回原告对答辩人的诉讼请求。 被告东海供电公司提供了东海县人民政府于2016年12月30日下发的《东海县砖瓦生产企业专项整治工作方案》，证明金宇砖厂被纳入取缔关停的范围，关停的主体是安峰镇政府，限令东海供电公司负责切断相关企业的生产用电。 经庭审质证，对被告安峰镇政府提交的证据，被告东海县公安局、东海供电公司均无异议。原告的质证意见为：证据1，《关停通知》未收到，视频中送通知的人员主体不清楚，视频不能作为关停企业的依据。证据2，《责令限期改正通知书》已经收到，但不具有合法性，执法人员没有出示执法证无执法资格，责令限期改正通知不是具体行政行为。 对于被告适用的《中华人民共和国环境保护法》与本案没有关联性。对于其余省、县、镇政府的相关文件，都不是法律依据。相关文件明确砖瓦行业是要依法整治，不是立即关停、违法关停，所以被告在执法过程中有悖相关文件精神。 对东海县公安局提供的证据，被告安峰镇政府、东海供电公司均无异议。原告的质证意见为：情况说明包括视频，证明被告东海县公安局共同实施了行为。规范性文件1-4属于省、县、镇政府的文件，不是法律依据和证据。证据5，公安机关执法没有事实和法律依据，原告砖厂是合法经营，没有违反治安管理处罚法，公安机关目前没有收到相应行政机关的委托去现场拆除主要生产设施，其行为没有法律依据。 对东海供电公司的证据，被告安峰镇政府、东海县公安局均无异议，原告质证称是政府文件，不属于法律依据和证据。 对原告提交的证据，被告安峰镇政府质证称：证据1即营业执照的真实性没有异议，但该营业执照载明的经营范围是保温砖生产、销售，而原告实际从事的是粘土砖生产、销售，与核定的经营范围不符，其依法需经批准的项目应经相关部门批准后方可开展经营活动。证据2即《占用土地协议书》的真实性没有异议，但根据该协议取土期限到2012年已经届满。证据3即《拍卖企业产权转让协议》的真实性没有异议，但是不能证明原告的观点，虽然协议约定期限为40年，但受让人没有按约定交清土地租金及电费。证据4-5，两份协议的真实性没有异议，但从该协议的内容看，生产系从租用农户的土地上取土，明显违反土地管理法的规定。证据6即《证明》，对其真实性不能确定，即使真实也足以证明原告的生产项目没有经过环境影响评价，系违法生产。证据7即2份《采矿许可证》和1份《河道采砂许可证》的真实性没有异议，但2010年1月15日的《采矿许可证》许可取土矿区面积仅为0.011平方公里即16.5亩，有效期自2009年4月起至2010年4月止；2011年1月17日的《采矿许可证》许可取土矿区面积也仅为0.013222平方公里即19.833亩，有效期自2010年4月起至2011年4月止；2012年7月25日的《河道采砂许可证》有效期仅为两个月到2012年9月20日期满。上述证据足以证明自2012年9月20日之后，原告未经许可的取土行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》的相关规定，明显为非法取土。证据8即《责令限期改正通知书》没有异议。证据9-11的真实性不能确定，即使真实也不能达到原告的证明目的。证据12即《信访处理意见书》的真实性没有异议，但从该《信访处理意见书》查明的事实看，吴兆贵已于2011年11月将金宇砖厂转让给周锦锋等4人，故本案应以周锦锋等4名合伙人为原告，金宇砖厂并不具有本案原告主体资格，原告在对东海县公安局的证据质证过程中，也称东海县公安局在执法过程中将砖厂的实际经营人阻拦在现场之外，导致砖厂的实际经营人无法维权。原告在对东海供电公司关于原告主体资格的意见发表质辩意见时，称金宇砖厂的实际经营人没有进行登记，因此才以金宇砖厂的名义起诉，否则也就将实际经营人作为本案的原告。综上，金宇砖厂的实际经营人是周锦峰等4人，而不是登记的投资人吴兆贵，原告不具有起诉的主体资格。证据13即7张电费发票的真实性没有异议，但是不能达到原告的证明目的，存在电费表明电力部门对原告的电力供应并未中断。证据14即《任命书》的真实性有异议，因为上述证据12证明吴兆贵已于2011年11月将金宇砖厂转让给周锦锋等4人，原告出具该《任命书》是意图证明周锦锋等4人与原告的关联性，此事实也印证了原告并非本案适格主体。另外需要说明的是无论是本案的起诉状还是原告提交的各种证据包括《任命书》、《授权委托书》等均没有金宇砖厂登记投资人吴兆贵签名，而只是加盖了金宇砖厂的印章，也能够印证金宇砖厂的实际经营者是周锦峰等4人，而并不是吴兆贵，根据法律规定本案应当以周锦峰等4名实际合伙人为共同原告。证据15即《授权委托书》质证意见同证据14。证据16即证人的书面证明，系多人共同签字，不符合证人证言的形式要件，也不能达到其证明目的。证据17-19，对上述3份证据的真实性、合法性及关联性均有异议，不能证明原告合法权益的直接损失，同时印证了周锦锋等4人系砖厂的实际经营人。证据20即峰西村证明，该证据的形式不合法，根据法律规定，单位向人民法院提供的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或盖章，并加盖单位印章，而该证明没有单位负责人及制作证明材料的人员签名或盖章。证据21即收条，不具有真实性、合法性，从时间上看也与本案无关。即使真实，也足以证明原告系非法取土。证据22即《备案通知》，对该证据的真实性没有异议，但原告未能按照《备案通知》的要求在两年有效期内办理环保、安监、国土、建设、规划等相关手续即开工建设并进行生产，既违反了法律规定，也违反了该通知的要求，印证了原告的建设项目违法。证据23即法院的收据无异议。证据24即交费票据真实性无异议，但该票据证明原告在此之后未取得采矿许可。被告东海县公安局、东海供电公司同意被告安峰镇政府的质证意见。被告东海供电公司对于证据13即7张电费发票补充质证意见称：该票据反映的原告用电量清楚，砖厂生产用电是380伏的三相电，我公司切断的是B相电，除B相电外其余两相电目前原告正常使用。如果对方有异议，可以现场查看计量柜。对于证据7即2份《采矿许可证》和1份《河道采砂许可证》，原告的取土许可期限已经届满，如果要继续取土必须重新申请并取得采矿或者采砂许可，否则就是违法。对于证据22即《备案通知》，只能证明原告年产1000万块空心砖项目经过备案，但还未取得环保、国土等相关部门审批，不能证明原告因此就取得了生产经营权。 结合各方当事人的质证意见，本院对本案证据认定如下：对于被告安峰镇政府提交的证据1即送达关停通知的视频，原告称未收到关停通知，但通过视频可知，被告安峰镇政府工作人员向原告送达关停通知，在原告工作人员拒收后，安峰镇送达通知的工作人员将该通知张贴在原告工厂大门外墙上，视频客观真实地记录了关停通知的送达情况，本院予以确认。证据2即《责令限期改正通知书》，原告称已经收到，本院予以确认。对于被告安峰镇政府、东海县公安局、东海供电公司提供的省、县、镇政府有关专项整治砖瓦窑厂的文件，虽然不属于法律、法规依据，但与本案具有关联性，本院依法予以确认。对于被告东海县公安局提供的证据即拆除现场情况录相，是拆除现场的真实记录，本院予以确认。对于原告提交的证据1，是原告单位的营业执照，本院予以确认。证据2-7、20-22是原告在生产经营过程中与有关村组、安峰乡政府达成的协议及相关项目报批手续，真实反映原告的生产过程和相关情况，本院予以确认。证据8是被告安峰镇政府作出的《责令限期改正通知书》，本院予以确认。证据9-12，是拆除现场的照片、封条和安峰镇政府的信访答复意见，是当时情况的真实记录和政府处理意见，本院予以确认。证据13，电费收据，本院予以确认。证据14-15是原告单位对相关人员的任命和授权委托书，本院予以确认。证据16，是证人证言，不符合行政诉讼证据规定的证人证言的形式，本院不予确认。证据17-19，是原告自制的相关财产损失明细，三名被告均不予认可，且原告无其他证据与之印证，本院不予确认。证据23是法院出具的收条，本院予以确认。证据24即收费票据3份，本院予以确认。 经审理查明：原告金宇砖厂原为1980年10月成立的安峰公社砖瓦厂，后经企业改制，由原东海县安峰乡人民政府于1998年1月22日将该砖瓦厂转让给个人经营，该厂经多次转让并变更名称。2009年11月9日由吴兆贵与他人签订转让协议，该砖厂由吴兆贵取得经营权。2016年1月19日颁发的营业执照显示，该砖厂登记名称为东海县金宇砖厂，系个人独资企业，投资人为吴兆贵，成立日期为2006年6月29日，经营范围为保温砖生产、销售。 2010年，金宇砖厂申请年产1000万块空心砖技改项目，该项目由东海县环境科学研究所出具环境影响报告表，东海县环境保护局同意该项目后提出具体环保要求审批意见，要求：1、建设项目必须认真落实环评报告表中提出的各项污染防治措施。各项治理设施必须与该项目主体工程同时设计、同时安装调试、同时投产使用。2、项目取土必须在经东海县国土资源局划定的范围内进行。严禁非法取土，不得占用耕地。……12、项目建成后需经县环保局验收同意后方可投入生产。2010年1月15日，原告取得3207220920120号《采矿许可证》，矿区面积0.011平方公里，有效期自2009年4月起至2010年4月止；2011年1月17日，原告取得3207221030120号《采矿许可证》，矿区面积0.013222平方公里，有效期自2010年4月起至2011年4月止；2012年7月25日，原告取得《河道采砂许可证》，有效期自2012年7月20日至2012年9月20日。 根据上级部署，东海县人民政府、安峰镇政府分别于2014年5月和7月制订了关停粘土类砖瓦窑厂工作方案，原告砖厂被列入关停范围。2014年7月3日，被告安峰镇政府向原告送达《关停通知》，要求原告立即停止生产。2016年12月24日，江苏省政府办公厅下发《关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》，根据该通知要求，东海县人民政府、安峰镇政府分别制订了砖瓦生产企业专项整治工作方案，原告金宇砖厂被列入整治范围。2017年1月12日，被告安峰镇政府作出东安执改通[2017]001号《责令限期改正通知书》，载明：经查，你（单位）于2017年在安××西村窑厂进行生产粘土砖的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条之规定，现责令你（单位）自收到本通知书之日起按下列要求改正：1、立即停止上述行为。2、限三日内自行断电，停止生产。逾期未改正的，本机关将依法予以行政处罚。该通知于同日送达原告。2017年2月6日，被告安峰镇政府、东海供电公司工作人员切断原告砖厂生产用电的供电，并在供电室大门贴上盖有安峰镇政府公章的封条。2017年2月26日，在被告东海县公安局维持现场秩序情况下，被告安峰镇政府对原告工厂的一座烟囱实施拆除。 根据当事人起诉、答辩及质证意见，本案的焦点问题是：1、原告是否具有提起本案诉讼的主体资格；2、东海县公安局、东海供电公司是否是本案的适格被告；3、被告强制对原告实施关停是否违法；4、原告要求赔偿损失的诉讼请求能否成立。下面分别予以论述： 1、关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。金宇砖厂系经工商注册登记的企业法人，虽然原投资人吴兆贵将企业转让给周锦峰等4人，但金宇砖厂的工商注册登记事项并未变更登记，也未注销工商登记，投资人的变化并不导致企业法人作为市场经营主体资格的变更或消灭。在东海县人民政府、安峰镇政府制订的整治、关停工作方案中，列入整治、关停的对象之一也系金宇砖厂。因此，金宇砖厂作为行政行为的相对人提起本案诉讼，符合法律规定的行政诉讼原告主体资格。安峰镇政府、东海县公安局、东海供电公司关于原告不具有提起本案诉讼的主体资格的理由不能成立，本院不予支持。 2、关于东海县公安局、东海供电公司是否是本案适格被告问题。根据东海县人民政府《东海县砖瓦生产企业专项整治工作方案》规定，专项整治的责任主体是各乡镇政府，公安部门负责提供专业爆破维持现场秩序等，供电部门负责切断被整治企业生产用电等。在安峰镇政府拆除原告烟囱的过程中，东海县公安局参与现场维持秩序，二者共同配合拆除了原告的一座烟囱；东海供电公司参与实施了切断原告生产用电的行为。东海供电公司虽属于企业性质，但其系受《中华人民共和国电力法》授权行使电力管理职权的组织，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第三款的规定，其在法律法规授权范围内或超越授权范围作出行政行为的，应当作为行政诉讼的被告。因此，本案对原告金宇砖厂实施切断生产用电、拆除烟囱的关停行为是由安峰镇政府、东海县公安局、东海供电公司共同实施，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，应当作为本案的共同被告。被告东海县公安局、东海供电公司关于其不是适格被告的答辩理由不能成立，本院不予支持。 3、被告对原告实施强制关停是否违法。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条规定：人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。本案系三被告对原告生产实施关停的事实行为，原告单独提起赔偿诉讼，应当先确定致害行为是否违法。根据江苏省人民政府办公厅《关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》，砖瓦生产企业专项整治工作主要整治砖瓦生产企业生产中存在的环境污染问题，对无工商、国土、环保等审批手续的违法违规生产企业，一律取缔关闭，做到“五个彻底”……。被告安峰镇政府在其作出的《责令限期改正通知书》中称原告的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，即“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”。根据该法第七十四条的规定，上述违法行为应由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。诉讼中，被告安峰镇政府答辩称原告的建设项目违反《中华人民共和国环境保护法》第十九条“未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”和第四十一条“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的三同步要求”的规定，被告依法对原告实施关停。但根据该法第十条、第六十一条的规定，上述环境违法行为应由县级以上地方人民政府环境保护主管部门进行查处。因此，被告安峰镇政府、东海县公安局、东海供电公司对于原告违反土地管理法、违反环境保护法的违法行为，均无法定管理权限。三被告共同对原告实施关停，属超越职权。被告安峰镇政府向原告送达《责令限期改正通知书》后，原告在规定的期限内未履行，被告未依法进行书面催告，也未告知原告享有陈述、申辩权，即强制切断原告生产用电、拆除烟囱进行关停，违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定的程序。因三被告实施的违法行为无可撤销内容，故应确认违法。 4、原告要求赔偿经济损失的诉讼请求能否成立。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。从该条规定可以看出，国家赔偿的前提是违法行政行为侵犯合法权益。本案中，三被告实施的强制关停行为为虽然被确认违法，但还需要审查原告主张的损失是否属于合法权益损失。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告对其主张的合法权益损失，应当承担举证责任，举证不能的，依法承担不利法律后果。原告在2010年申请年产1000万块空心砖技改项目，但至原告提起本案诉讼时，其环境评价报告仍未获得批准，污染治理设施未与该项目主体工程同时设计、同时安装调试、同时投产使用，且未经东海县环保局验收同意即投入生产，违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十一条的规定。同时，虽然原告在2013年、2014年仍然交纳了矿产补偿费、在2015、2016年仍向有关村民支付了取土费，但原告提交的证据表明，其在2012年9月21日以后未获得相关主管部门的采矿许可或者采砂许可，其仍然继续在相关地域范围内取土用于烧砖，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的规定。上述事实表明原告自2012年9月21日以后不属于合法生产行为，在2014年7月被安峰镇政府责令关停后仍然继续违法生产。被告安峰镇政府于2017年1月12日向原告送达《责令限期改正通知书》，原告无视该通知仍然继续违法生产，三被告于2017年2月6日切断生产用电、2月26日拆除一座烟囱对其关停，未损害原告的合法权益。原告称被告还拆除了部分窑室，但是三被告予以否认，原告对此未予举证证明。原告修建烟囱的建筑材料属于原告合法财产，但原告未举证证明烟囱的建筑材料价值。综上，原告因被告的关停行为导致的损失不属于合法财产损失，不属于行政赔偿范围；其对烟囱建筑材料的价值未提供证据证明，应承担举证不能的法律后果。综上，原告要求赔偿损失的诉讼请求不符合法律规定，本院不予支持。 综上，三被告对原告实施的关停行为，超越职权、违反法定程序，因不具有可撤销内容，依法应当确认违法。原告要求赔偿损失的诉讼请求因不符合国家赔偿法关于合法权益赔偿原则的要求而不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十四条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，判决如下： 一、确认被告东海县安峰镇人民政府、东海县公安局、国网江苏省电力公司东海县供电公司共同对原告实施拆除烟囱、切断电源的关停行为违法。 二、驳回原告东海县金宇砖厂要求三被告连带赔偿经济损失的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由被告承担，被告于本判决生效后十日内支付给原告。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院人民法院。同时预交二审案件受理费50元，江苏省连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：10×××94（上诉人将上诉费交款凭证连同上诉状一并交本院）。 （此页无正文） 审判长 苏 震 审判员 刘佃红 审判员 徐 威 二〇一八年一月二十五日 书记员 王 慧 法律条文及上诉须知附录 一、法律条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 2、《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 第三十四条规定：人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。 3、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。 二、上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。