甘肃省高级人民法院   行政判决书   （2018）甘行终662号   上诉人（原审被告）皋兰县人民政府，住所地：甘肃省兰州市皋兰县石洞镇兰泉路**。   法定代表人杜宁让，该县政府县长。   委托代理人徐谋廷,该县政府法制办公室主任。   委托代理人魏列文，甘肃诚信律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）兰州康华纸业有限责任公司，住所地：甘肃省兰州市皋兰县忠和镇忠和村。   法定代表人仲乃娟，该公司经理。   委托代理人李金菊、张晶，甘肃陇潮律师事务所律师。   原审第三人张旺成。   委托代理人张旺贵。   上诉人皋兰县人民政府（以下简称皋兰县政府）因兰州康华纸业有限责任公司（以下简称康华纸业公司）诉其行政强制一案，不服武威市中级人民法院（2018）甘06行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人徐谋廷、魏列文，被上诉人康华纸业公司的委托代理人李金菊，第三人张旺成及委托代理人张旺贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，因国道109线（忠和段）改扩建项目需征收该项目范围内的房屋、建筑物、构筑物，皋兰县政府制定了《国道109线（忠和段）改扩建项目房屋征收补偿安置方案》上报兰州新区管理委员会审批。2015年12月10日兰州新区管理委员会批准后，皋兰县政府即日将该方案进行了公告。为确保该项目顺利实施，皋兰县政府办公室以皋办发[2015]78号通知下发了《国道109线（忠和段）改扩建项目征地拆迁工作方案》，将拆迁任务进行了分解，由县属各部门进行包干拆除。在实际征收过程中，由县属各部门负责拆迁政策宣传和群众思想引导工作，忠和镇政府实施具体土地征收及拆迁工作。第三人张旺成位于皋兰县忠和镇忠和村三社的房屋在本次征收范围内。2009年3月，张旺成与原告康华纸业公司签订房屋租赁合同，将其14间建筑面积780平方米的房屋出租给康华纸业公司进行纸品加工生产，租赁期限20年。2016年3月10日，张旺成就其涉案房屋与忠和镇政府达成《房屋征收补偿安置协议（上楼安置）》，约定：忠和镇政府安置张旺成楼房两套，面积总计215平方米；补偿张旺成房屋补偿款、过渡费、搬迁奖励等总计1986860元；张旺成于2016年3月31日前搬迁完毕，并将房屋交给忠和镇政府拆除。2017年7月6日，忠和镇政府组织人员拆除张旺成房屋时，将原告租赁张旺成房屋内的机械设备及材料掩埋毁损。原告不服，以忠和镇政府、皋兰县林业局为被告，向兰州铁路运输法院提起诉讼，请求确认二被告强拆行为违法。该院经审理认为，涉案项目征拆工作由皋兰县政府组织实施，适格被告应是皋兰县政府，以本案不属其管辖为由，于2018年4月27日移送管辖。   原审法院认为，本案争议的焦点为：一、康华纸业公司是否具有原告主体资格；二、忠和镇政府拆除原告厂房的行为是否合法；三、皋兰县政府应否对忠和镇政府的拆迁行为承担法律后果。   关于康华纸业公司是否具有原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，康华纸业公司是否具有原告主体资格，关键在于其与被诉拆迁行为是否有利害关系。承租人用于经营的房屋被征收，虽然被征收房屋的价值补偿应当补偿给被征收房屋的所有人，承租人却因承租房屋被征收造成的停产停业、装修等损失，虽可以通过违约责任来救济其权利，但征收行为作为一种不可抗力，一般不会在合同中就不可抗力造成的损失进行约定，因此，对于经营房屋的承租人与征补行为之间具有利害关系。康华纸业公司对征拆行为不服，可作为原告提起诉讼。故被告关于原告主体不适格的辩解意见不成立。   关于忠和镇政府拆除原告厂房的行为是否合法的问题。如前所述，承租人因其承租的经营房屋被征收，由此产生的室内装饰装修价值、机器设备等搬迁费用、停产停业损失等应当得到合理的补偿。本案中，忠和镇政府在兰州铁路运输法院开庭审理中明确承认其拆除了第三人张旺成的房屋，其作为本次征迁活动的实际组织实施机关，在原告上述损失未得到合理补偿的情况下，在未对原告作出强制拆除决定，未对原告进行催告，未听取原告的陈述和申辩，未将原告生产设备及材料进行搬迁妥善处置的情况下，强行拆除原告租用的厂房，导致原告的机械设备和材料被掩埋毁损，严重违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、三十八条的规定，侵害了原告的合法权益，该强制拆除行为应当依法确认为违法。   关于皋兰县政府应否对忠和镇政府的拆迁行为承担法律后果的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、国土资源部《征用土地公告办法》第十一条的规定，土地行政主管部门系组织实施征地补偿安置方案的法定机关。本案中，皋兰县政府虽以属地原则通过文件的方式要求忠和镇政府参与并组织实施本次土地房屋征拆工作，但忠和镇政府不能当然取得独立实施补偿安置的行政主体资格，根据职权法定原则和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第三款的规定，忠和镇政府实施土地房屋征收拆迁活动视为受皋兰县政府的委托，原告对忠和镇政府的拆迁行为不服，应当以委托机关皋兰县政府为被告。故皋兰县政府应当对忠和镇政府的强制拆迁行为承担法律责任。   综上，忠和镇政府拆除原告厂房的行为违法，皋兰县政府作为委托机关，对忠和镇政府的违法拆除行为承担法律责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告皋兰县人民政府于2017年7月6日强制拆除原告康华纸业公司租用厂房的行为违法。   上诉人皋兰县政府上诉称：1.被上诉人康华纸业公司不是拆迁行为相对人，不具备行政诉讼主体资格。皋兰县忠和镇人民政府于2016年3月10日与第三人张旺成签订房屋征收补偿安置协议，约定张旺成于2016年3月31日前搬迁完毕将房屋交由政府拆迁。同年8月11日，政府一次性支付全部征收款，期间有五个月的时间，再到2017年7月6日的拆迁，又经过近一年的时间，所以，通知张旺成搬离的时间是足够的，张旺成对整个拆迁过程没有提出异议；2.本案不属于行政案件受案范围。被上诉人与第三人签订房屋租赁合同，按照合同相对性原理，其效力不能及于合同关系以外的第三人，而房屋租赁发生的纠纷属于民事平等主体之间的经济纠纷。根据行政诉讼法的规定，只有相对人才可以提起行政诉讼。故被上诉人康华纸业公司对上诉人拆除张旺成房屋的行为不具有可诉性，即便拆除行为给康华纸业公司造成损失，也应当通过民事诉讼主张自己的权利。综上，请求撤销一审判决，改判或发回重审。   被上诉人康华纸业公司答辩称：一、上诉人所实施的强制行为与被上诉人存在利害关系，被上诉人主体资格适格，属于行政案件受案范围。被上诉人租用的房屋被征收，由此产生的搬迁费用、停产停业损失等应当得到合理补偿，上诉人未对被上诉人的问题妥善处理的情况下，实施的强拆行为属于行政诉讼法调整的范围；二、上诉人的强制拆除行为程序违法，造成了被上诉人财产损失。1.本案第三人与被上诉人签订了房屋租赁合同，租期截止时间2029年2月28日，被上诉人一直使用厂房至强制拆除时。2.第三人在一审时出示了房屋产权证，证明补偿协议中的252157元的补偿款是对其房屋所有权上浮的补偿，此补偿款与被上诉人无任何关系。3.上诉人明知被上诉人是被拆房屋的租赁户，在收取被上诉人营业执照、纳税凭证等相关手续后不予补偿不当。4.上诉人实施的强拆行为违法，造成被上诉人厂房设备及生产材料毁损。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。   原审第三人张旺成陈述，我与被上诉人签订了房屋租赁合同，租期20年，房屋租用期间被强拆。252157元的补偿款是对有产权证、铺面房的补偿，与被上诉人无关。我将被上诉人的营业执照、税收凭证、租房协议等材料提交上诉人后，上诉人表示他们会进行协商，让我只签订我的补偿协议。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。   二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，原审法院认为康华纸业公司具有原告资格，但上诉人皋兰县政府坚持认为康华纸业公司不是行政行为的相对人，无权提起行政诉讼，即或拆除行为造成其损失，也应当通过民事诉讼解决。因此，原告资格问题为本案的核心问题。行政诉讼的原告资格关系到什么样的人有权提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查。因而，原告资格问题实质上也是诉权问题。对于原告资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条虽然看似将适格原告区分为两大类，但事实上适用了一个相同的标准，这就是“利害关系”。作为行政行为的相对人具有诉权，这是因为一个不利行政行为给他造成的权利侵害显而易见。但是，可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接相对人。为了保证直接相对人以外的公民、法人或者其他组织的诉权，而又不使这种诉权的行使“失控”，法律才限定了一个“利害关系”的标准。所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。本案中，被上诉人在一审中的诉讼请求为确认强制拆除行为违法，其向一审法院提交了《房屋租赁合同》、照片、视频光盘等证据材料，证明涉案房屋在拆除时处于被上诉人租赁期间，2017年7月6日，实施行政强制行为时将被上诉人的机械设备及材料掩埋毁损的事实。故被上诉人康华纸业公司基于涉案房屋内的财产所有权和使用权，即经营性物权与被诉的拆除行为具有利害关系，其提起行政诉讼符合法律规定。   关于忠和镇政府实施的事实行为是否合法，皋兰县政府应否对忠和镇政府的拆除行为承担法律后果责任的问题。一审法院已经进行了论述，本院同意一审观点，不再赘述。   综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由皋兰县人民政府负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 何克祥   审 判 员 徐文娟   审 判 员 朵利民     二〇一九年一月十六日   法官助理 李庆瑾   书 记 员 周琪琳   书记员周琪琳   附：本判决适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项   人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：