福建省厦门市思明区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽0203行初415号 原告厦门田地建设有限公司，住所地厦门市湖里区金山西里221号。 法定代表人张霖，总经理。 委托代理人陈咏晖、曾小有，福建英合律师事务所律师。 被告厦门市国土资源与房产管理局，住所地厦门市思明区湖滨中路518号。 法定代表人郭俊胜，局长。 委托代理人伍毓锟，福建天衡联合律师事务所律师。 委托代理人王春兰，厦门市国土资源与房产管理局工作人员。 原告厦门田地建设有限公司不服厦门市国土资源与房产管理局其他行政行为，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈咏晖、曾小有，被告委托代理人伍毓锟、王春兰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2016年10月25日，被告向原告作出厦国土房监字【2016】第52号闲置土地认定书，主要内容为：被告与原告签订的编号2007厦地合字（有偿）020号国有建设用地使用权有偿使用合同书项下“名城花园”项目约定动工日期为2008年5月12日，但至今已经超过约定的动工建设日期满一年。被告根据调查情况及《闲置土地处置办法》的规定，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为：用地单位长期未能与后坑社区居委会签订征地拆迁补偿协议，且在已经移交地块中形成一些搭建物，造成项目无法按时开工，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定处置。原告不服上述认定意见，诉至本院。 原告厦门田地建设有限公司诉称，案涉闲置土地认定意见认定结论及事实错误，依法应予以撤销，主要理由为：一、案涉项目土地的动工期限经政府部门批准已延长至拆迁完成后的一年内，而案涉项目土地尚未完成拆迁，不存在土地闲置。案涉项目土地仍由五通村村民占有、使用，且该村村民拒绝与原告沟通拆迁事宜，并擅自违法抢建，原告因此无法完成案涉项目土地的交接工作，项目无法动工。为此，原告曾多次向有关部门反映情况，厦门市土地管理委员会办公室亦于2012年10月18日以会议纪要方式同意案涉项目在拆迁完成后一年内动工。因此，案涉土地不存在闲置问题。二、案涉项目土地的征收实施单位为政府部门，并非原告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定，土地征收实施单位应当为市、县级人民政府以及确定的房屋征收部门，而非用地单位。原告无法自行实施征地拆迁行为。三、原告积极推进土地征收补偿事宜，但相关执法部门对于案涉土地上的违法建设行为不履行查处职责，导致违法行为存续至今。原告多次反映并要求依法查处，但均无进展，致使原告无法及时接收土地并动工建设。可见，并非基于原告原因致使案涉项目进度受到影响。四、原告在被告作出案涉认定结论前，已经提交相关答复意见及证据材料，但被告并未予以核实，亦未告知原告陈述、申辩或听证的权利，相关认定中亦未对原告的意见予以处理，明显不当。综上，请求依法撤销被告作出案涉闲置土地认定决定。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交下列证据： 1.厦国土房监字[2016]第52号闲置土地认定书； 证据1证明，被告违法作出案涉闲置土地认定意见； 2.2007厦地合字（有偿）020号厦门市国有土地使用权有偿使用合同书； 3.厦田（2008）036号《关于“名城花园”项目用地超过期限未开发的陈诉报告》； 4.厦国土房直函［2008］18号《关于“名城花园”安置房项目闲置土地处置有关问题的函》； 5.厦田（2010）038号《关于“名城花园”安置房项目用地延长动工期限的申请报告》； 6.厦田（2012）08号《关于“名城花园”及“名城花园二期”安置房项目用地延长动工期限的情况报告》； 7.[2012]7号《市土地管理委员会办公室关于豪德石材公司地块处理等问题会议的纪要》； 证据2-7证明，案涉项目用地的动工期限经批准已延长至拆迁完成后的一年内，而拆迁至今未完成，不存在土地闲置问题； 8.厦府[2004]地508号《厦门市人民政府关于“名城花园”安置房建设用地的批复》； 9.厦府[2006]地225号《厦门市人民政府关于名城花园安置房项目建设单位更名的批复》； 10.厦国土房［2011］198号《关于名城花园安置房建设用地的补偿通告》； 证据8-10证明，案涉项目用地土地征收实施单位应为政府部门，而非原告。 11.《湖里区人民政府关于田地公司名城花园项目征地拆迁遗留问题等相关事宜的会议纪要》（[2010]16号）； 12.《金山街道关于田地公司名城花园项目相关事宜的备忘录》； 13.（2010）湖民初字第1536号民事裁定书； 14.《“名城花园”项目征地拆迁资金监管协议》； 15.《资信证明书》； 16.《首结通知书》； 17.《“名城花园”安置房建设项目委托征地拆迁合同》； 证据11-17证明，原告并非征收拆迁责任主体，但仍积极与村民协商、提起诉讼及委托第三方拆迁等方式尝试解决征地拆迁问题。 18.禾山田地2005（033）《关于拆除“名城花园”场地内违章搭盖的报告》； 19.厦田（2008）008号《关于请求清除“名城花园”安置房用地违章搭盖及协助征地的报告》； 20.厦田（2008）016号《关于请求立即阻止“名城花园”安置房项目建设用地违章搭建的紧急报告》； 21.厦田（2008）020号《关于请求拆除“名城花园”安置房项目用地违章搭建的报告》； 22.厦湖城执［2008］函23号《关于“名称花园”用地违建查处的答复函》； 23.厦田（2008）028号《关于的报告>》； 24.厦田地［2009］008号《关于请求加紧落实答复函的报告》； 25.厦田（2009）009号《关于请求清除“名城花园”安置房用地违章搭盖的报告》； 26.厦田（2010）009号《关于请求清除“名城花园”安置房用地违章搭盖的报告》； 27.《石材厂噪音吵得居民烦心》厦门日报节选； 28.《调查一年半违建还没拆》厦门日报节选； 29.《金山旧货市场附近山寨“红星”驾校居民区旁开练车场》厦门日报节选； 30.厦直法函［2016］11号《厦门市规划委员会直属规划分局关于琴岛花园北侧涉嫌存在违法建设的函》； 31.厦规直法函［2017］39号《厦门市规划委员会直属规划分局关于琴岛花园北侧涉嫌存在违法建设的函》； 证据18-31证明，原告多次反馈案涉地块违法搭建的情况，执法部门等并未依法履行查处职责，导致原告无法按时开工。 32.《关于我市已批未建和分期批建项目用地清理情况的报告》； 33.闲置土地调查通知书； 34.关于闲置土地调查通知书的答复及附件； 35.房屋产权登记现场查勘表； 证据32-35证明，被告收到原告答复意见后未依法处理。 被告厦门市国土资源与房产管理局辩称，一、被告作出闲置土地认定程序合法。根据2007厦地合字（有偿）020号《厦门市国有土地使用权有偿使用合同书》第三条及第十条的约定以及直属分局《关于名城花园安置房项目闲置土地处置有关问题的函》的要求，该项目动工期限已延长至2009年10月31日。原告至今尚未开始案涉项目主体工程的施工，故已经符合收回土地的条件。至于原告主张开工期限已经获批延长至拆迁之后一年内不符合客观事实。延长开工期限系土地行政主管部门的职权，并非通过内部会议纪要方式进行确定。案涉土地上的违法建设可能存在于用地批复作出之前，也可能是因为原告怠于行使土地管理义务致使，不能归咎于政府部门不作为导致。二、原告起诉超过法定期限。原告于2016年11月28日收到案涉认定书，但直至2017年10月才提起本次诉讼，显然超过行政诉讼法所规定的起诉期限。综上，请求驳回原告诉讼请求或者起诉。 被告为支持其答辩，向本院提交下列证据： 1.《厦门市国有土地使用权有偿使用合同书》【2007厦地合字（有偿）020号】； 2.《关于“名城花园”安置房项目闲置土地处置有关问题的函》； 证据1-2证明，案涉土地已经符合收回土地的条件。 3.闲置土地调查通知书及送达回证； 4.闲置土地认定书及送达回证； 证据3-4证明，原告已经超过法定起诉期限。 经庭审质证，对于被告提交的证据，原告对其真实性没有异议，但不认可其证明对象。对于原告提交的证据，被告认为证据5-6属于原告单方陈述，真实性无法确认，对于其他证据真实性没有异议，但认为证据7-31与本案没有关联性。 对于上述质证意见，本院分析如下：原告证据5-6系其向相关政府部门就动工期限提交的书面材料，表面真实性可以确认。此外，对其他在案证据的真实性亦予以确认。对于原告的证据7-31，与案涉土地开发动工问题有关，且部分已经在行政程序中作为答复材料提交，与案涉闲置土地认定行为具有关联性。 经审理查明，2004年11月24日，厦门市人民政府向厦门禾山田地建设有限公司作出厦府【2004】地508号关于名城花园安置房建设用地的批复，主要内容为：同意出让位于“马山安置小区”东侧国有土地面积14006.727平方米作为名城花园安置房项目的建设用地，建设内容为安置房。用地批准后两年内，项目的主体工程未动工建设，所批用地的土地使用权由政府收回。如有正当理由需要延长动工期限，需在动工开发期限届满前三个月向市国土资源与房产局提出申请，经批准后，应按照规定缴纳土地闲置费用。 2006年5月12日，厦门市人民政府作出厦府【2006】地225号关于名城花园安置房项目建设单位更名的批复，同意将名城花园安置房项目的建设单位更名为原告。 2007年4月2日，被告与原告作为土地出让方及受让方签订2007厦地合字（有偿）020号《厦门市国有土地使用权有偿使用合同书》，其中载明：土地坐落湖里区“马山安置小区”东侧，项目名称为“名城花园”；土地面积为14006.727平方米，动工期限为2008年5月12日前主体工程动工建设；在上述期限内，主体工程未动工，原告同意被告解除本合同，市政府可以无偿收回土地使用权。经原告申请被告同意延期动工的，原告应按照规定向被告缴纳土地闲置费。但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发必须的前期工作延误的除外。 2008年10月22日，因被告下属直属分局向原告发出闲置土地认定通知书，原告向被告提交书面陈述报告并附上材料，明确因村民要价过高无法达成补偿协议且村民抢建行为尚在有关部门查处当中，故无法准时开工。2008年10月31日，被告直属分局出具厦国土房直函【2008】18号《关于“名城花园”安置房项目闲置土地处置有关问题的函》，载明因原告系征地拆迁遇到较大阻力未能动工，故同意延长该项目动工期限至2009年10月31日，逾期未动工，所批用地依法回收。 2010年6月，厦门市湖里区人民政府形成【2010】16号专题会议纪要，针对名城花园项目征地拆迁遗留问题等相关事宜予以明确：对于案涉地块形成的搭建物，由金山街道办牵头组织社区及原告进行商谈，限期完成相关工作。剩余未办理征地拆迁手续的地块，原告亦加快征地拆迁手续的而办理。区执法局应牵头做好案涉地块存在违章建设的强制拆除方案。2010年7月，金山街道办事处召集城管执法部门、原告及后坑社区等单位协调处理案涉项目征地拆迁的遗留问题。 2011年7月7日，被告作出厦国土房【2011】198号补偿通告，载明：案涉安置房建设项目用地单位为原告，原土地使用单位为湖里区后坑社区居民委员会，受托拆迁人为厦门市中舟房屋拆迁有限公司。 2011年12月16日，原告再次向被告提交延长动工期限的申请报告，其中载明因村民在案涉地块抢建致使拆迁工作无法完成，请求将名城花园安置房及名城花园二期安置房两个地块的动工期限重新确定为完成征地拆迁土地交付之日的两年内。该申请报告由湖里区人民政府加盖公章，并表示情况属实，请予以支持为盼。 2012年10月，厦门市土地管理委员会办公室印发【2012】7号专题会议纪要，其中载明：因名城花园安置房等项目用地因未完成征地拆迁等原因，未能按照土管办会议要求的时间动工。为进一步推动项目开发建设，会议同意保留名城花园安置房等用地，要求项目责任单位抓紧完成征地拆迁工作，在拆迁完成后一年内动工。参加会议人员包括被告、规划、建设等相关负责人。 2016年9月2日，被告向原告发出厦国土房监字【2016】第36号闲置土地调查通知书，认为上述地块规定动工日期为2008年5月12日，但至今未开动建设，涉嫌构成闲置土地，故依法进行调查，并要求原告在限定期限内提交土地权利证明文件以及宗地闲置的原因说明及辅证材料。该调查将作为闲置土地认定的重要依据。2016年9月7日，原告收到上述通知。 2016年10月8日，原告向被告提交关于闲置土地调查通知的答复及相关证据材料。相关材料中包括原告与相关政府部门就征拆问题协调、会商以及延长相关期限申请、批准等书面函件，用于证明案涉土地不存在闲置，至今无法动工系由于村民违法建设、拒绝协商等致使征地拆迁工作未完成，原告多方反映无果。 2016年11月28日，被告向原告发出厦国土房监字【2016】第52号闲置土地认定书。原告不服上述认定，于2017年10月13日诉至本院。 另查明，2005年7月5日，厦门禾山田地建设有限公司因案涉地块存在违建情况影响项目建设为由向厦门市湖里区城市管理行政执法局发函要求及时查处。2008年3月28日，原告再次发函厦门市湖里区城市管理行政执法局，要求对地块违建予以查处，以确保案涉项目尽早开发建设。2008年6月5日及25日，原告又先后两次发函厦门市湖里区城市管理行政执法局，要求尽快依法拆除项目用地内的违章搭建。2008年8月27日，厦门市湖里区城市管理行政执法局回函原告，对原告反映情况的核实情况予以反馈，并表示将依法联合相关部门开展查处工作。随后，原告又多次向该局发出书面申请，请求加快对案涉地块违建的清理拆除。2016年10月，厦门市规划委员会直属规划分局向厦门市湖里区城市管理行政执法局，称接举报案涉地块存在擅自抢建行为，请该局依法查处。 本院认为，《闲置土地认定处置办法》第四条规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。因此，被告有权对案涉土地是否构成闲置土地进行调查认定及处置。 案涉闲置土地认定行为，涉及对于是否构成闲置土地的实质判断，后续将作为征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等行政处罚的基础和条件。因此，该认定行为将对行政相对人的权利义务产生直接影响，属于可诉的行政行为范畴。同时，由于案涉闲置土地认定行为并未载明诉权及起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，原告此次起诉并未超过法定起诉期限。 对于案涉项目用地可能涉嫌土地闲置的问题，被告依照《闲置土地认定处置办法》第五条、第六条等规定向原告发出通知书，告知拟进行相关调查及原告的相关权利义务等事项。原告依照被告要求提交书面答复、土地权利证明、宗地未及时开工的原因及材料。从上述材料可以看出，对于案涉地块的征拆及动工期限等问题确实存在多次反映、协调等情况。其中被告向相关部门的专报材料以及市土管办的会议纪要，对于案涉地块的征拆收地的原因及处理均有相应意见。上述材料反映的情况与闲置原因的认定具有关联性。但从案涉认定意见内容上看，结合被告提供的证据及当庭陈述，均无法体现被告是否对原告的相应陈述予以调查、核实及处理。同时，被告述及案涉土地闲置原因，无法从被告提供的证据得到佐证和支持，存在事实不清，证据不足的问题。 综上，被告作出案涉闲置土地认定，事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 撤销被告厦门市国土资源与房产管理局于2016年10月25日作出的厦国土房监字【2016】第52号闲置土地认定书。 本案案件受理费50元，由被告厦门市国土资源与房产管理局负担。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长  简振环 人民陪审员  邹 华 人民陪审员  **龙 二〇一八年一月十五日 代书 记员  吕致鹏 附：本案所适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； ……