广东省汕尾市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤15行终33号上诉人（原审被告）陆丰市国土资源局，住所地：广东省陆丰市陆城行政新区永平路北。法定代表人宋衍涛，局长。委托代理人周少迎，该局执法监察副大队长。委托代理人叶石谦，广东东都律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陆丰市河东镇后坎村民委员会第一村民小组，住所地：广东省陆丰市河东镇后坎村民委员会第一村。诉讼代表人郑炳标，男，汉族。诉讼代表人郑介造，男，汉族。诉讼代表人郑泽旺，男，汉族。诉讼代表人郑永虾，男，汉族。诉讼代表人郑健义，男，汉族。委托代理人杨秋俊，广东联建律师事务所律师。委托代理人陈楚萍，广东联建律师事务所律师。原审被告陆丰市河东镇人民政府，住所地：广东省陆丰市河东镇后坎村委会路边。法定代表人陈松涛，镇长。委托代理人罗世杰，该镇综治办主任。委托代理人蔡震峰，广东陆洲律师事务所律师。原审第三人郑水森，男，汉族。上诉人陆丰市国土资源局因不履行法定职责—案，不服海丰县人民法院（2018）粤1521行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陆丰市国土资源局（以下简称陆丰市国土局）的委托代理人周少迎、叶石谦，被上诉人陆丰市河东镇后坎村民委员会第一村民小组（以下简称后坎第一村民小组）的诉讼代表人郑炳标、郑介造、郑泽旺、郑永虾、郑健义及委托代理人杨秋俊、陈楚萍，原审被告陆丰市河东镇人民政府（以下简称河东镇政府）的委托代理人罗世杰、蔡震峰到庭参加诉讼，原审第三人郑水森经法院传票合法传唤，无正当理由拒不到庭，不影响本案的审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2015年3月10日，陆丰市国土局以郑水森在未经相关部门批准的情况下，在陆丰市河东镇后坎一村破城寨内的土地进行建筑的违法行为予以立案查处，并于3月14日对郑水森作出陆国土资（2015）64号《土地行政处罚决定书》，决定：一、郑水森占用林地建设2962平方米的土地，责令其自行拆除地上建筑物，恢复土地原状，并处每平方米13元的违法用地罚款，合计罚款38506元；二、郑水森占用村庄建设用地310平方米，予以没收地上建筑构物，并处每平方米8元的违法用地罚款，合计罚款2480元。在上述《土地行政处罚决定书》发生法律效力后，陆丰市国土局没有跟进处理拆除违法建筑物并恢复土地原状、没收地上建筑物的处罚事项。2016年6月15日，郑界造、郑永虾、郑泽旺、郑炳标、郑建义等村民代表以后坎第一村民小组名义向陆丰市信访局提交该村民小组部分村民签名的《举报信》，举报控告案外人郑德占及第三人郑水森在陆丰市河东镇后坎一村破城寨内非法强占土地并进行违法建筑。2016年6月20日，陆丰市信访局作出《信访事项转送告知书》，告知郑泽旺等人就上述《举报信》的举报事项应由河东镇政府、陆丰市国土局处理，并于同日将《举报信》转送给河东镇政府及陆丰市国土局。2016年7月间，陆丰市国土局发现郑水森在河东镇后坎一村破城寨内的土地上建设房屋后，向其发出《责令停止国土资源违法行为通知》，责令其停止违法建设行为。2016年8月1日，陆丰市国土局向广东电网汕尾陆丰供电局发出《关于商请停止供电的函》，要求对陆丰市河东镇后坎一村破城寨内擅自建房停止供电。2016年10月24日，郑水森向陆丰市国土局缴纳行政罚款共40986元，但没有自行拆除违法建筑物和恢复土地原状，并继续动工建设建筑物。2016年10月26日，陆丰市国土局针对《举报信》的举报事项作出《关于河东镇后坎村村民反映侵占土地问题的调查报告》，认定郑水森擅自将其租赁18亩土地中的3272平方米作为非农建设，其中占用林地建设2962平方米，占用村庄建设用地310平方米，已构成未批先用的土地违法行为。另查，2012年11月12日，后坎第一村民小组与郑水森签订《土地租赁合同》，将陆丰市河东镇后坎一村破城寨内约18亩集体土地出租给其用于农业生产，承租期为20年。再查，陆丰市国土局当庭提交的《关于请求法院查明虚假行政诉讼的情况反映》，因无正当理由超过法定的举证期限，原审法院对该证据不予采纳。原审法院认为，本案的争议焦点为：一、后坎第一村民小组是否具有原告诉讼主体资格；二、陆丰市国土局是否未履行查处土地违法建设行为法定职责；三、河东镇政府是否未履行查处土地违法建设行为法定职责。一、关于后坎第一村民小组是否具有原告诉讼主体资格的问题，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案涉案土地是后坎第一村民小组的集体土地，截至2016年11月20日，后坎第一村民小组十八周岁及以上村民有2212人，有效签名提起本案诉讼的村民人数为1345人。因后坎第一村民小组不起诉，现该村民小组已超过半数的村民决定以后坎第一村民小组名义提起本案诉讼，符合法律的规定，予以确认。陆丰市国土局以后坎第一村民小组提起诉讼的村民户口复印件中，存在人员重复、年龄不足、户口外迁及死亡等情况，并以此主张提起诉讼的村民人数不足半数，后坎第一村民小组不具备原告诉讼主体资格，但其未提供有效证据予以证实，不予采信。二、关于陆丰市国土局是否未履行查处土地违法建设行为法定职责的问题。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”陆丰市国土局在依法作出行政处罚决定后，在行政相对人郑水森未申请行政复议亦未提起行政诉讼，且拒不履行限期自行拆除违法建设等处罚事项的情况下，没有对郑水森发出催告书并向人民法院申请强制执行等措施以制止违法建设行为，导致违法建设行为继续进行。因此，应当认定陆丰市国土局没有完全履行其法定职责。三、关于河东镇政府是否未履行查处土地违法建设行为法定职责的问题。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、第六十七条的规定，县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督、检查和处罚等职权，法律并没有赋予乡镇人民政府对违反土地管理法律、法规的行为进行监督、检查和处罚等职权。现后坎第一村民小组提出河东镇政府应责令违法者郑得占、郑水森等人退还非法占用该小组村民集体所有的土地，并限期拆除在非法占用的土地上的建筑物及其设施，恢复土地原状等诉讼请求，缺乏法律依据，不予支持。至于后坎第一村民小组请求判令陆丰市国土局、河东镇政府责令郑得占、郑水森等人退还非法占用土地的诉讼请求，属另一法律关系，本院不宜作出处理，后坎第一村民小组应另循其他合法途径解决。另，后坎第一村民小组请求判令陆丰市国土局、河东镇政府依法对直接负责的主管人员和其他责任人员给予行政处分，构成犯罪的依法移送公安司法机关追究刑事责任的诉讼请求，不属于本案审理的范围，对该项请求，后坎第一村民小组亦应另循其他合法途径解决。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、陆丰市国土资源局应于本判决生效之日起十日内对其作出的陆国土资（2015）64号《土地行政处罚决定书》依法完全履行法定职责；二、陆丰市国土资源局应于本判决生效之日起十日内对其于2016年7月发现第三人郑水森继续在陆丰市河东镇后坎一村破城寨内的土地违法建设行为依法完全履行法定职责；三、驳回陆丰市河东镇后坎村民委员会第一村民小组的其他诉讼请求。案件受理费50元，由陆丰市国土资源局负担。陆丰市国土局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、上诉人依法依规对土地违法行为进行处罚，己履行了法定职责。2015年2月间，上诉人执法监察大队在巡查中发现郑水森未经依法批准，擅自在位于陆丰市河东镇后坎一村破城寨内的土地进行动工建设，立即派员通知郑水森停工建设，同年3月9日进行立案查处。派测绘队到现场进行勘测，核实地类和土地规划情况，并对当事者郑水森进行调查询问。经调查核实：郑水森未经依法批准，擅自在位于河东镇后坎村一村破城寨内的土地上动工建设，占地面积3272平方米，其中占用林地建设2962平方米，占用村建设用地310平方米，已构成未批先用的行为，违反了土地管理法规。上诉人于2015年3月14日以陆国土资（2015）64号依法作出《土地行政处罚决定书》，对郑水森占用林地建设2962平方米的土地，责令其自行拆除地上建筑物，恢复土地原状，并处每平方米13元的违法用地罚款，计38506元：占用村建设用地310平方米的土地，没收地上建筑物，并处每平方米8元的违法用地罚款，计2480元。两款合计人民币40986元，该款郑水森己缴交。2016年4月1日，上诉人派执法大队联合河东国土所再次到现场进行复查核实。现状情况：内部建筑物已经拆除并复绿，外部大门维持前期拆除后的原状。2016年7月间，上诉人下属河东镇国土资源所在动态巡査中，发现河东镇后坎一村破城寨内的土地动工建房，立即进行制止，并发出《责令停止国土资源违法行为通知》，同时报告了河东镇人民政府，后又多次到现场进行制止。依照《广东省人民政府关于建立土地管理共同责任制度的通知》的有关规定，于2016年8月1日发函给陆丰市供电局，要求停止供电。对2016年6月20日陆丰市信访局转来河东镇后坎村村民反映郑水森、郑得占侵占土地信件收悉后，上诉人立即派员联合河东镇政府对反映的情况进行调查，并对调査的情况，于2016年IO月26日向陆丰市信访局报告。以上事实表明，上诉人依法履行法定职责，对土地违法及时查处，对违法者进行处罚。然而，原审法院以没有对郑水森发出催告书并向人民法院申请强制执行等措施以制止违法建设行为，导致违法建设行为继续进行为由，认定上诉人没有完全依法履行法定职责的说法是不符合客观事实。二、本案的被上诉人（原审原告）的诉讼主体不适格。《行政起诉状》中所列的“原告”为陆丰市河东镇后坎一村，“具状人”的署名却为“郑炳标”等5人签名。本案所涉及的土地，属于陆丰市河东镇后坎村委一村集体土地。本案被上诉人虽以“陆丰市河东镇后坎村委一村”作为原告，但“具状人”中却是5位村民代表签名。依照最高人民法院《关于审理涉及在村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，5位村民的签名不能作为“原告”主体，被上诉人提交的1345人作为已超过半数村民的签名依据，但在签名中大部分均为一人所签，无法体现村民的真实意思表示，且提交的1345份户口复印件中，重复人员有224人，年龄不满18周岁的有75人，户口外迁的有39人，死亡的有57人，其合法性和真实性无法确认，原审法院却认定诉讼主体符合法律的规定并予以确认的做法是错误的。再者，现任后坎村委会第一村民小组负责人郑汉亿向汕尾市中级人民法院出具的《情况反映》中，证实了郑炳标等人采用大量虚假的代替签名盖手印方式，炮制了这起虚假诉讼的事实。综上所述，上诉人认为，上诉人对上述土地违法事实，已依法履行法定职责。原审法院对本案事实认定不清，证据不足，判决错误。请二审法院依法撤销原审判决，驳回被上诉人的上诉。后坎第一村民小组在二审庭审时答辩称，原审法院判决事实清楚、证据充分，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。上诉人认为自己已经履行了法定职责，这个问题不是事实，按照法律规定，履行法定职责必须是全面履行，上诉人仅仅是作出处罚并未对建筑物进行拆除，属于没有完全履行法定职责。关于主体适格问题，上诉人并未提供证据证明被上诉人所授权的内容和权利未经过村民的表决同意，我方提供的委托书和村民的表决决议表明村民有1345人委托五位代表人进行诉讼，超过村民数过半数，根据相关规定，五个代表人经过本村过半数的村民表决同意进行行政诉讼的，符合法律规定，主体适格。河东镇政府没有书面答辩，但在二审庭审时辩称对上诉状没有意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，根据上诉人的上诉理由及被上诉人的答辩意见，结合本案的事实，本案的焦点问题是被上诉人是否具备原告的主体资格及陆丰市国土资源局查处土地违法行为是否完全履行法定职责。对此，本院评析如下：一、根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”及最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，本案在后坎第一村民小组不起诉的情况下，以郑炳标为诉讼代表人的过半数的1345名村民，以后坎第一村民小组名义提起本案诉讼，并且提供了相关符合原告主体资格的证明材料，完成了法律所规定的初步证明责任。陆丰市国土资源局认为原告的诉讼主体不适格，被上诉人否认，故陆丰市国土资源局应当承担举证证明原告的诉讼主体不适格的责任。陆丰市国土资源局作为行政机关，有能力、有办法提供其原告不符合上述法律规定的证据材料。纵观本案，陆丰市国土资源局仅向法庭陈述，期望法庭对该事实补充调查取证，但依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条的规定，涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定，涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的，人民法院才能主动调查取证，故人民法院没有法律依据对该事实进行查证，因此，陆丰市国土资源局应承担举证不能的法律责任。陆丰市国土资源局上诉认为原审法院认定诉讼主体符合法律的规定是错误的主张，没有事实依据，依法不予采纳。二、陆丰市国土资源局是否履行法定职责的问题。首先，依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，陆丰市国土资源局是土地管理和监督工作的行政机关；其次，本案陆丰市国土资源局在作出处罚决定，第三人不完全履行决定书确定义务的情况下，没有采取《中华人民共和国土地管理法》第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”规定的法律措施，对其在2016年7月间发现第三人的土地违法行为也没有依法有效查处，导致土地违法建设行为继续进行，由此，应认定陆丰市国土资源局对土地违法行为的查处行为属未完全履行法定职责。上诉人认为其依法依规对土地违法行为进行处罚，己履行了法定职责的上诉理由，理据不足，不予支持。原审法院判决上诉人对其作出的陆国土资（2015）64号《土地行政处罚决定书》依法完全履行法定职责，以及对其于2016年7月发现第三人郑水森继续在陆丰市河东镇后坎一村破城寨内的土地违法建设行为依法完全履行法定职责，此判并无不妥。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求、事实和法律依据不足，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由陆丰市国土资源局负担。本判决为终审判决。审判长  吴俊杰审判员  麦莉美审判员  马丹娜二〇一八年九月二十五日书记员  林炼琦附：相关的法律法规条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。