海南省文昌市人民法院 行 政 判 决 书 (2018)琼9005行初22号 海南省文昌市人民法院 行政判决书 (2018)琼9005行初22号 原告叶保贵,男,汉族,1967年8月1日出生,文昌市潭牛镇潭北村委会上山叶村民小组村民,现住该村。 原告汪卫琼,男,汉族,1975年8月29日出生,湖北省监利县桥市镇黄汪村人,现住文昌市潭牛镇潭北村委会上山叶村民小组。 委托代理人黄良福,海南川合律师事务所律师。 委托代理人谢小晶,女,海南川合律师事务所律师助理。 被告文昌市国土资源局,地址:文昌市文城镇清澜白金路**。 法定代表人高昌海,局长。 委托代理人王和辉,海南凯志律师事务所律师。 委托代理人庄川,男,文昌市国土资源局法规监察室主任。 原告叶保贵、汪卫琼不服被告文昌市国土资源局于2018年6月15日作出的文土资罚字[2018]12号《行政处罚决定书》于2018年7月18日向本院提起行政诉讼。本院在2018年7月18日受理后,于8月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2018年9月14日公开开庭审理了本案。原告叶保贵、汪卫琼及其委托代理人黄良福、谢小晶,被告文昌市国土资源局的委托代理人王和辉、庄川到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告文昌市国土资源局于2018年6月15日作出的文土资罚字[2018]12号《行政处罚决定书》内容:“你的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十三条、第四十四条的规定,属非法占地土地违法行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定,决定:1.责令退还非法占用的1.867亩集体土地给潭牛镇潭北村民委员会上山叶村民小组;2.限期一个月内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状;3.对你非法占用1.867亩土地建设的行为处以每平方米80元罚款,合计99573元”。 原告叶保贵、汪卫琼诉称,诉讼请求:一.撤销被告文昌市国土资源局作出的文土资罚字[2018]12号《行政处罚决定书》;二.本案诉讼费用由被告负担。事实与理由:一.涉案土地所有权系由文昌市潭牛镇潭北村委会上山叶村民小组(以下简称上山叶村民小组)合法持有。原告叶保贵系上山叶村民小组的村民。2004年,原告叶保贵、汪卫琼与上山叶村民小组合法承包使用所涉土地（承包土地四至:东至田头,南至大路,西至鸡舍,北至田头）用于发展文昌鸡养殖业,后因经营的需要调整为木材加工经营,至今已经有14年以上。同时,为了从事生产经营的需要,原告始于2004年便在承包地上搭建了一些简易的铁皮棚(详见照片),但土地的用途及地形地貌并没有实质性改变。据此,原告对涉案土地的使用系合法,而被告作出的“原告非法占用文昌市潭牛镇潭北村委会上山叶村民小组1.867亩土地”的事实认定明显与上山叶村民小组出具的合法使用土地证明内容不符,其认定的事实显然是错误的。二.涉案行政处罚决定书作出的处罚内容适用2015年生效的《文昌市总体规划(空间类2015-2030)》（下简称空间类规划）及2017年5月15日印发的《海南省国土资源行政处罚裁量标准》（下简称裁量标准）作为认定及处罚的依据,属于适用法律错误。首先,依照《中华人民共和国行政处罚法》第九条至第十四条的规定,《空间类规划》、《裁量标准》作为一般规范性文件,不能作为行政处罚的依据。其次,适用《空间类规划》、《裁量标准》作为认定违法行为的依据违反了“法不溯及既往”的原则。被告在作出行政处罚时,所适用的法律规范中,主要包括了依据于2015年开始实施的《空间类规划》、2017年5月15日印发的《裁量标准》。但如上所述,原告合法承包使用涉案土地的行为已经始于2004年时发生,很显然该民事法律行为发生时,《空间类规划》、《裁量标准》尚未制定。据此,原告认为被告作出的文土资罚字[2018]12号行政处罚决定书所适用的规范性法律文件显然已经违背了“法不溯及既往”的原则,属于适用法律、法规错误。综上所述,被告作出的涉案行政处罚决定书查明认定的事实明显有误,证据显然不足,而且所适用的法律、法规明显存在错误。据此,为了积极维护自己的合法权益,现原告依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、第(二)款规定向贵院起诉,望依法判允诉请。 原告叶保贵、汪卫琼所举证据为:1.收款证明;2.协议书;3.收据;4.照片;5.行政处罚决定书。 被告文昌市国土资源局(以下简称市国土局)辩称,一.被告对叶保贵、汪卫琼处罚的行政行为认定事实清楚,程序合法。1.被告依法对叶保贵、汪卫琼非法占地的违法行为进行调查。根据2017年度土地卫片遥感监测图斑241号发现,有人未经批准擅自在文昌市潭牛镇潭北村委会上山叶村修建建筑物。经调查,叶保贵、汪卫琼合资经营的木材加工厂,建筑物原用于经营养鸡场,2017年11月,叶保贵、汪卫琼为了经营木材加工厂,对该建筑物进行翻新,改为白色铁皮顶棚,该建设宗地权属是潭牛镇潭北村民委员会上山叶村民小组。2017年11月15日,叶保贵、汪卫琼与上山叶村民小组签订《协议书》,租赁上山叶村民小组位于黑仔坡的一块土地,协议书内容:约定用途是木材加工经营,租期为10年(即2017年11月15日起至2027年11月15日至),租金按每年1.8万元计,共18万元。经测量,该建筑物占地面积1.867亩(1244.67平方米),占用宗地界线拐点坐标(1980西安坐标系):1.X2183446.359,Y471455.092;2.Ⅹ2183407.314,Y471446.587;3.X2183410.471,Y471432.095;4.Ⅹ2183414.423,Y471432.956;5.Ⅹ2183415.739,Y471426.916;6.X2183423.724,Y471428.759;7.Ⅹ2183442.293,Y471431.815;8.X2183461.923,Y471434.29;9.X2183471.958,Y471436.393;10.X2183470.078,Y471445.395;11.X2183463.162,Y471453,699;12.Ⅹ2183456.681,Y471455.875;13.X2183446.663,Y471453.693。经套合比对《空间类规划》和《文昌市潭牛镇土地利用现状图》,规划地类为其他农用地,现状地类为设施农用地。据此,文昌国土局决定对叶保贵、汪卫琼的违法行为进行立案查处。叶保贵、汪卫琼未经依法办理用地手续在潭牛镇潭北村民委员会上山叶村民小组建设建筑物从事木材加工厂的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》(以下简称土地管理法)第四条、第四十三条及第四十四条的规定,属非法占地土地违法行为。2.被告经会议讨论通过,拟对叶保贵、汪卫琼进行行政处罚,并于2018年5月29日向叶保贵、汪卫琼送达了《行政处罚告知书》,告知叶保贵、汪卫琼有提出陈述、申辩和听证的权利。叶保贵、汪卫琼在法定期限内未提出申辩。据此,被告根据《土地管理法》第七十六条、《裁量标准》(2017年5月15日印发)及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定,对叶保贵、汪卫琼进行行政处罚,并于2018年6月22日向叶保贵、汪卫琼送达了《行政处罚决定书》。二.涉案土地属于农用地,文昌国土局认定事实清楚。1.经套用《文昌市潭牛镇土地利用总体规划图(1997―2010年)局部》,涉案土地规划地类为木本经济作物地区;经套用《文昌市潭牛镇土地利用总体规划图(2006-2020年)局部》,涉案土地规划地类为设施农用地;经套用《空间类规划》,涉案土地规划地类为其他农用地。综上,涉案土地自1997年起的规划地类均为农用地,无论原告是否于2004年开始占用涉案土地建房,被告以原告占用农用地用于非农建设为由对原告进行行政处罚符合法律规定。2.同时,经套用2007年航片图,涉案土地在2007年时还未建有任何建筑物,原告称是在2004年开始搭建房屋明显与客观事实不符。三.被告对原告进行行政处罚所适用的法律正确。文昌市国土局对原告的违法行为进行认定及处罚所适用的法律依据为《管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》,而《裁量标准》为被告行使自由裁量权所参照的规范标准,并不是对原告违法行为进行认定及处罚的法律依据。其次《空间类规划》为被告对原告违法事实认定的依据,而并不是法律依据。被告参照2017年5月15日印发的《裁量标准》行使自由裁量权及根据《空间类规划》对原告的违法行为进行认定并不违反法律规定,并不适用“法不溯及既往”原则。因此,被告对原告的行政处罚适用法律正确。综上所述,被告作出的12号《行政处罚决定书》认定事实清楚,程序合法,适用法律正确,应予以维持。请求法院依法驳回叶保贵、汪卫琼的诉讼请求。 被告市国土局向本院所举证据如下:1.2017年度（文昌市）土地卫片图斑核查现状图（241号）及附件;2.监测图斑现场核查情况说明（241号）;3.现场拍照记录;4.询问笔录及身份证复印件;5.协议书;6.立案呈批表（文土资查立字[2018]13号）;7.文昌市潭牛镇土地利用总体规划图（1997年-2010年）局部;8.文昌市潭牛镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部;9.2017年度（文昌市）土地卫片图斑241号“多规合一”情况图;10.文昌市潭牛镇土地利用现状图;11.潭牛镇叶保贵木材加工厂位置2007年航片图;12.测绘资质证书;13.国土资源违法案件调查报告;14.违法案件审理记录;15.违法案件处理决定呈批表;16.行政处罚告知书（文土资罚告字[2018]16号）及送达回证;17.行政处罚决定书（文土资罚字[2018]12号）及送达回证。 经庭审质证,本院对原、被告所举证据作如下确认: 一、对被告市国土局所举证据认证: 1、2、3、4、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17号证据来源真实、合法、具有相关性,本院予以采信,可作为认定本案事实的依据。5号证据无合法性,不予认定。 二.对原告叶保贵、汪卫琼所举证据认证: 原告所举4、5号证据来源真实、合法、具有相关性,本院予以采信。1、2、3号证据无合法性,不予认定。 经审理查明,2004年原告叶保贵、汪卫琼向上山叶村民小组承包案涉土地用于文昌鸡养殖业,并在承包地上搭建了一些简易的砖瓦棚。2017年11月间,两原告向上山叶村民小组承包土地用于经营木材加工厂。两原告对案涉土地建筑物进行翻新,改为白色铁皮顶棚。2018年2月间,被告根据2017年度土地卫片遥感监测241号图斑,派出人员到现场进行调查、测量。经调查认定两原告所建建筑物占地面积1.867亩(1244.67平方米)。经套合比对《空间类规划》和《文昌市潭牛镇土地利用现状图》,规划地类为其他农用地,现状地类为设施农用地。被告立案查处并认定两原告属非法占地土地违法行为。于2018年5月29日向两原告送达了《行政处罚告知书》,告知两原告有提出陈述、申辩和听证的权利。两原告在法定期限内未提出申辩。被告遂对两原告作出行政处罚,并于2018年6月22日向两原告送达了《行政处罚决定书》。两原告不服该行政处罚决定,诉至本院要求处理。 本院认为,本案的争议焦点是,市国土局对两原告作出的《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、主要证据是否充足、程序是否合法、适用依据是否正确。 根据《国土资源行政处罚办法》第五条规定:“国土资源违法案件由土地、资源所在地的县级国土资源主管部门管辖,但法律法规以及本办法另有规定的除外”。据此规定,被告市国土局为查处属于文昌市行政区域范围内的土地违法行为的行政主管机关,其行政主体适格。 《土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。……”,两原告在2004年建设养殖场时的规划地类为木本经济作物区,其未办理农用地转用审批手续行为违法,该违法行为具有持续性,被告进行处罚并不违反“法不溯及既往”的原则。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第二条规定:“非农建设占用农用地的,应依法办理农用地转用审批手续”。两原告向上山叶村民小组承包土地用于经营木材加工厂,属非农建设,其未办理农用地转用审批手续就进行建设的用地行为违法。被告认定事实清楚、主要证据充足。被告对本次行政处罚履行了立案审批、调查材料、集体讨论、事先处罚告知、陈述和申辩权告知书、处罚决定书及送达等相关程序,行政处罚决定程序合法。被告认定两原告违反了《土地管理法》第四条、第四十三条、第四十四条,并适用《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条规定及参照《裁量标准》所规定的计算标准进行处罚,适用法律、法规依据正确。原告诉请理由不当,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决如下: 驳回原告叶保贵、汪卫琼的诉讼请求。 案件受理费人民币50元,由原告叶保贵、汪卫琼负担。 如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于海南省第一中级人民法院。                                        ⺁                         gj3ewbmud10cqa84vr       案件唯一码                                                           审 判 长 严 世 棉             人民陪审员 王 用             人民陪审员 唐 建 峰                                                 二0一八年九月三十日                                     书 记 员 潘 泰 明                附:本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 审核:严世棉撰稿:严世棉校对:潘泰明印刷:潘泰明 海南省文昌市人民法院2018年10月16日印制 （共印10份）