山东省威海市环翠区人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁1002行初75号原告威海泰浩建设集团有限公司。法定代表人王建华。委托代理人夏丽。被告威海市国土资源局。负责人李大伟。委托代理人杜晓峰。委托代理人鲁嘉慧。原告威海泰浩建设集团有限公司诉被告威海市国土资源局行政处罚一案，于2017年9月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状和应诉通知书。2017年12月22日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告威海泰浩建设集团有限公司委托代理人夏丽，被告威海市国土资源局负责人孙利剑及其委托代理人杜晓峰、鲁嘉慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告威海市国土资源局（以下简称市国土局）于2017年3月3日作出威国土资环处字（2017）011号《国土资源行政处罚决定书》，认定：威海泰浩建设集团有限公司（以下简称泰浩公司）于2016年5月未经批准非法占用嵩山街道办事处***村集体土地建设高档经营性用房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条和第四十四条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的有关规定，决定作出处罚如下：责令退还非法占用的土地；拆除在非法占用的498平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对非法占用的498平方米土地处以旱地30元/平方米、田坎25元/平方米的罚款,共计人民币14245元。原告泰浩公司诉称，被告于2017年3月3日对原告作出行政处罚决定书，认定原告存在未经批准非法占用***村集体土地建设高档经营性用房的违法行为，并对原告作出行政处罚。原告认为，其与***村村民委员会签有土地租赁合同书，原告使用的土地是依法租赁的，用于养殖、种植等生态园农业项目，原告并未非法占用土地。原告为了养殖、种植等农业项目所需，在租赁的土地上建了一个垂钓、休息、品尝生态园蔬菜、禽畜之所，符合租赁土地农业用途，是农业项目的延伸，也并未对外经营，并非“高档经营性用房”。综上，被告作出的行政处罚决定书认定事实不清，证据不足，故向法院提起诉讼，要求撤销被告于2017年3月3日作出的威国土资环处字（2017）011号国土资源行政处罚决定书。庭审期间，原告向本院提交以下证据：1、原告与威海经济技术开发区西苑街道办事处***村民委员会（以下简称***村委会）于2007年10月27日签订的土地租赁合同，证明原告使用土地是从土地所有权人处依法承包的，并非非法占用，原告承包土地是种植、养殖、建水库等农业项目，原告在租赁承包的土地上建设生态园，进行禽畜养殖，并根据生态园种植养殖和管理的需要，建设一个管理用房，并供采摘、垂钓之余休息、餐饮之用，是农业项目的延伸，符合约定的农业项目用途。2、登记备案证明一份，证明原告建设生态园进行养殖、种植项目，项目用地于2010年8月13日经过了被告国土资源部门的批准，原告建设的管理用房在原告申请批准的范围内，原告属于合法使用土地。被告市国土局辩称，一、被告作出的涉案行政处罚行为，程序合法。2017年1月19日，被告通过卫片发现原告在嵩山街道办事处***村建设管理用房，存在未经批准非法占地的嫌疑。被告立即进行核查，并于2017年1月20日向原告送达了《责令停止违法行为通知书》。2017年1月21日，被告向环翠区政府作出了《关于威海泰浩建设集团有限公司非法占地情况的报告》。2017年1月23日，被告就原告未经批准非法占用土地建管理用房一案正式立案，并展开调查取证。2017年2月14日，被告执法监察人员黄海涛、慈军玲向原告法定代表人王建华、嵩山街道办事处***村委会主任谷祖胜进行了询问，并委托山东华地测绘地理信息有限公司进行现场勘测。2017年2月15日，承办人员黄海涛、慈军玲呈报了《土地违法案件调查报告》。被告审批通过后，于2017年2月27日向原告送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知原告有权进行陈述和申辩，有权要求举行听证，陈述和申辩、申请听证应当在收到《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出。原告未在规定期限内进行陈述和申辩，也未要求举行听证。2017年3月3日，被告作出《行政处罚决定书》，并送达原告。被告依法自立案之日起六十日内作出行政处罚决定，上述立案、调查、审理、决定程序均符合《行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》之规定，程序合法。二、被告作出的涉案行政处罚行为，内容合法。经被告调查取得的《询问笔录》、《违法用地现场照片》、《现场勘测笔录》、《土地勘测定界图》、《环翠区土地利用总体规划图（局部）》、《环翠区土地利用现状图（局部）》可证实：2016年5月，原告未经批准非法占用嵩山街道办事处***村集体土地用于非农建设，占地总面积498平方米（其中建筑物占地498平方米），土地地类为旱地和田坎，不符合土地利用总体规划面积498平方米。原告未经批准，非法占地建设的行为违反了《土地管理法》第二条、第四十三条和第四十四条之规定，构成了非法占地。被告依据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条、《山东省国土资源行政处罚裁量基准》第四项之规定，对原告作出责令退还非法占用的土地、拆除在非法占用的498平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对非法占用的498平方米土地处以旱地30元/平方米、田坎25元/平方米的罚款的行政处罚内容合法。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市国土局向本院提交了以下证据、依据：1、《违法线索登记表》，证明被告于2017年1月19日通过卫片发现原告违法占用土地的线索。2、《责令停止违法行为通知书》、《法律文书送达回证》、《关于威海泰浩建设集团有限公司非法占地情况的报告》、《违法线索核查报告备案表》，证明被告发现违法线索后，于2017年1月20日向原告下达了《责令停止违法行为通知书》，并将案件情况报告至环翠区政府。3、《立案呈批表》，证明被告于2017年1月23日就原告未经批准非法占用土地建管理用房一案进行审批立案。4、《执法监察证复印件》、《法定代表人身份证明》、身份证复印件、原告营业执照、《询问笔录》（王建华）、《法定代表人身份证明》、身份证复印件（谷祖胜）、《询问笔录》（谷祖胜）、《违法用地现场照片》、《现场勘测笔录》、《土地勘测定界图》、《环翠区土地利用总体规划图（局部）》、《环翠区土地利用现状图（局部）》、《土地租赁合同》，上述证据证明被告的调查取证情况及所获取的证据。5、《土地违法案件调查报告》，证明2017年2月15日，承办人员黄海涛、慈军玲呈报了《土地违法案件调查报告》。6、《违法案件处理决定呈批表》，证明被告审查通过了对原告作出行政处罚的决定。7、《行政处罚告知书》、《法律文书送达回证》、《行政处罚听证告知书》、《法律文书送达回证》，证明被告于2017年2月27日对原告作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并送达原告。8、《行政处罚决定书》及《法律文书送达回证》，证明被告于2017年3月3日对原告作出《行政处罚决定书》并送达原告。9、威国土环催告字〔2017〕027号《履行行政决定催告书》及《法律文书送达回证》，证明被告于2017年9月1日对原告作出《履行行政决定催告书》并送达原告。法律依据：《土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条、第七十六条；《土地管理法实施条例》第四十二条；《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条；《国土资源行政处罚办法》第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第二十二条、第二十四条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十二条之规定。经庭审质证，原告对被告提交的证据提出以下质证意见：对被告提交证据的真实性均无异议，但对其证明内容有异议。被告提供的证据不能证明原告存在非法占用土地进行非农业建设的事实。原告使用土地是根据与土地所有权人***所有权人签订的土地租赁合同，原告并非非法占用土地。原告系根据生态园管理的需要，建设管理用房。该用房是农业项目的延伸，并且并未对外经营，不是高档经营性用房。原告在租赁***村的土地上进行生态园建设，从事禽畜养殖等项目，项目用地是经过被告部门批准的。故被告认定原告是非法占用土地，进行非农业建设事实不成立。被告对原告提交的证据提出以下质证意见：被告认为，原告提交的证据1仅能证明原告经过了土地所有者即村集体的许可使用土地，但民事合同的约定不能违反法律的禁止性规定，故即便原告进行的建设符合其与村集体的合同约定，但其建设的管理性用房已经违反了土地管理法的相关规定。证据2中显示的企业并非原告，显示的是经技区泰浩农业生态园畜禽养殖场，且该登记已经过了有效期。被告处罚的建设是在2016年修建的，建设的项目与该份证明的审批项目也不一致，故该份证明无法证实原告的诉讼请求。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据8中《行政处罚决定书》系本案被诉行政行为，只能证明被告作出该行政行为，不能作为证明该行政行为合法与否的依据。除证据8外的其他证据，系被告在调查处理案件中调取及搜集的作出行政处罚决定的证据，证据来源合法、符合证据的法定形式条件、与本案待证事实具有关联性，且原告对上述证据的真实性均无异议，对上述证据的证明效力本院依法予以认可。原告提交的证据1土地租赁合同，与被告提交的证据4中土地租赁合同内容一致，仅能证明原告与***村村民委员会签订土地租赁合同，不能证明原告所建的管理性用房并未违反土地管理法的相关规定。原告提交的证据2仅能证明经技区泰浩农业生态园畜禽养殖场曾于2010年8月13日就位于***村西北的63092平方米的用地向威海市国土资源局经济技术开发区分局进行登记备案。经审理查明，原告与嵩山街道办事处***村委会签订土地租赁合同，约定***村将面积约300亩的土地出租给原告使用。随后，原告在未办理任何用地手续的情形下擅自占用***村集体土地498平方米建设高档经营性用房。2017年1月，卫片发现原告所建房屋未批先建。2017年1月20日，被告作出《责令停止违法行为通知书》，并向原告送达。后被告对原告泰浩公司非法占地案进行立案。2017年2月14日，被告对现场进行勘测，并对原告法定代表人王建华及***村村委会主任谷祖胜进行询问。被告认为，原告于2016年5月未经批准非法占用嵩山街道办事处***村集体土地建设管理用房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条和第四十四条的规定，于2017年2月27日对原告泰浩公司作出《国土资源行政处罚告知书》及《国土资源行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚的内容，及原告享有陈述、申辩及申请听证的权利。原告泰浩公司在法定期限内未申述、申辩及要求听证。2017年3月3日，被告作出威国土资环处字（2017）011号《国土资源行政处罚决定书》，决定对原告作出责令退还非法占用的土地，拆除在非法占用的498平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对非法占用的498平方米土地处以旱地30元/平方米、田坎25元/平方米的罚款共计14245元的行政处罚。原告对该处罚不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款，第七十一条之规定，被告作为威海市辖区内的土地行政主管部门，具有对违反土地法律、法规的行为进行监督检查，并作出行政处罚的法定职权。本案争议的焦点问题在于，被告作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法正确。对此，本院认为，首先，原告泰浩公司存在非法占用土地的违法情形。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。根据庭审查明的事实，原告自2016年5月份始占用***村土地建设涉案管理用房，但并未申请使用国有土地，且至被告作出行政处罚前，原告所占用的土地未办理任何土地审批手续，故原告对涉案集体土地的占有及使用违法。其次，被告市国土局作出的行政处罚正确。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”本案中，原告非法占用的土地面积为498平方米，被告作为有权机关依照前款规定对原告非法占地行为作出处罚事实清楚，适用法律正确，并无不当。此外，被告作出涉案行政处罚前，履行了调查取证、告知陈述、申辩和听证、送达告知书等行政处罚程序，在法定期限内作出处罚决定，故被告作出的行政处罚程序合法。对于原告主张其与***村委签订了土地租赁合同书，其使用的土地是依法租赁的，且基于养殖、种植等农业项目所需，在涉案土地上建垂钓、休息、品尝生态园蔬菜、禽畜之所，符合租赁土地农业用途，并无非法占地的行为。对此，本院认为，根据土地利用总体规划，涉案土地为农用地，《关于完善农用地管理的实施意见》鲁国土资发（2012）3号文件中，对于设施农用地等范围和规模作出了明确的限定，根据庭审查明及被告提交的照片显示原告所建管理用房并不符合农业设施的限定，其所用土地不属于设施农用地范围，确需建设的，需符合土地利用总体规划，办理相应审批手续。本案中原告不管是基于何种目的改变土地用途进行项目建设，均应依法办理用地手续，原告所谓的签订土地租赁合同不能免除其办理合法用地手续的法定义务，故对该主张本院不予支持。综上，被告作出的涉案行政处罚认定事实清楚、证据充分、程序合法、符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告威海泰浩建设集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。审 判 长  邹艳茹人民陪审员  雷 杰人民陪审员  邹琳红二〇一八年一月二十二日书 记 员  陈敏伦