河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫行终2258号上诉人（一审被告）郑州市人民政府。法定代表人程志明，该市市长。委托代理人卢一荻，郑州市国土资源局工作人员。委托代理人汤路明，河南亚太律师事务所律师。上诉人（一审被告）郑州市国土资源局。法定代表人吕安民，该局局长。委托代理人卢一荻，郑州市国土资源局工作人员。委托代理人汤路明，河南亚太律师事务所律师。被上诉人（一审原告）河南和谐置业有限公司，住所地：郑州经济技术开发区第五大街109号。法定代表人李鲁坡，该公司执行董事。委托代理人褚修宝、宋艳亮，河南天基律师事务所律师。一审被告郑州经济技术开发区管理委员会。法定代表人樊福太，该管理委员会主任。委托代理人朱政赫，该管理委员会工作人员。委托代理人王铮，河南贞实律师事务所律师。河南和谐置业有限公司诉郑州市人民政府、郑州市国土资源局、郑州经济技术开发区管理委员会履行法定职责一案，新乡市中级人民法院于2017年6月18日依法作出（2017）豫07行初38号行政判决。郑州市人民政府、郑州市国土资源局均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人郑州市人民政府(以下简称郑州市政府)、郑州市国土资源局（以下简称郑州市国土局）共同委托代理人卢一荻、汤路明，被上诉人河南和谐置业有限公司（以下简称和谐公司）委托代理人褚修宝、宋艳亮，一审被告郑州经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）委托代理人朱政赫、王铮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。和谐公司一审诉称，郑州市政府承诺给予和谐公司金沙湖高尔夫球场项目（以下简称金沙湖项目）相应的配套土地及设施，由和谐公司取得金沙湖项目的开发经营权。该承诺经郑州市政府、经开区管委会等部门相应《会议纪要》、《框架协议》、《控制性详细规划》予以确认，并同意和谐公司关联公司取得已获得省政府批准的第五大街以东、第十大街以西、经南八路以南的852.69亩土地。该规划中明确A5-02号地块（面积201196平方米）性质系球场项目配套用地。但上述地块在出让过程中，被郑州市政府拆分为两块土地面积分别为93962.22平方米、89468.85平方米的地块进行出让，后和谐公司竞得上述两块土地使用权并签订了《国有建设用地使用权出让合同》、办理了国有土地使用证。上述手续办理完毕后，《控制性详细规划》中的A5-02号地块仍有15.83亩未出让，从而形成边角余地，该土地位置系和谐公司已取得A5-02整个地块的进口及出口，如不将上述15.83亩的边角余地给予和谐公司，将导致和谐公司已取得面积多达275.42亩的项目地块无法正常出入。和谐公司基于相关文件及项目的实际情况，于2016年8月28日向郑州市国土局经开区分局申请，请求将上述15.83亩的边角余地以签订补充协议的方式出让给和谐公司并将上述边角余地与该地块中其他两个地块合并办理土地权属登记。截至和谐公司一审起诉时止，郑州市国土局及郑州市国土局经开区分局仍未履行。基于上述事实，和谐公司遂诉至法院，一审请求：一、依法判令郑州市政府于30日内准许将《郑州市经开区经南八路以南地区控制性详细规划》中A5-02地块中未出让的边角余地15.83亩的土地（详细土地位置、面积详见）以协议出让的方式并按该地块中已签订出让合同中土地价格标准出让给和谐公司；二、判令郑州市国土局依照《郑州市经开区经南八路以南地区控制性详细规划》在法定期限内与和谐公司签订A5-02整体地块《国有建设用地使用权出让合同》、处置并重新办理A5-02土地使用权证等相关土地手续；三、本案的一审诉讼费用由一审被告承担。新乡市中级人民法院一审查明，金沙湖项目是郑州市政府重点招商引资项目，和谐公司经过与郑州市政府沟通谈判，最终以政府承诺给予金沙湖高尔夫球场项目相应的配套土地及设施为条件取得上述项目的开发经营权。后郑州市政府印发编号为（2007)105号《市长办公会议纪要》，明确金沙湖高尔夫球场规划范围是机场高速公路以东、107国道以西、规划经南八路以南区域；相关土地采取跟球场项目打捆方式走招拍挂程序，由郑州市规划局、郑州市国土局、经开区管委会及相关部门依法加快办理手续。郑州市政府之后又印发编号为（2008)63号《市长办公会议纪要》，强调在郑州经开区经南八路南侧建设金沙湖高尔夫球场，意义重大，经开区管委会、郑州市国土局、市规划局等部门要按（2007)105号《市长办公会议纪要》精神，尽快办理土地规划、征用等手续。2009年8、9月份，经开区管委会出台郑经会纪(2009)42、48号专题会议纪要，进一步明确《市长办公会议纪要》内容并进行任务分解。经开区管委会（甲方）与和谐公司关联公司河南金沙湖国际高尔夫俱乐部有限公司（乙方，以下简称金沙湖公司）签订了《郑州金沙湖新城项目框架协议》（以下简称框架协议)；该协议第三条明确约定土地供应的内容，即对已获省政府批准的第五大街以东、第十大街以西、经南八路以南852.69亩土地，甲方同意乙方通过招拍挂方式获得土地使用权。2010年12月河南省城市规划设计研究院有限公司就郑州市经开区经南八路以南地区出具了《控制性详细规划》(以双方均提交且加盖‘郑州市控制性详细规划联审联批专用章’的为准)，该规划中明确A5-02号地块（面积201196平方米）性质系球场项目配套用地，本案所涉15.83亩土地在控制性规划中显示系A5-02球场配套用地一部分。2011年6月，A5-02地块分为东西两幅地块分别与周边土地一并挂牌出让，和谐公司竞得上述两块国有土地使用权，郑州市国土局依法进行了公告等程序，双方于2011年7月7日签订了两份《国有建设用地使用权出让合同》，合同编号豫（郑）出让（2011年）第1238、1239号，A5-02地块被分割成东西两幅分别包含在上述两份合同中进行了出让。之后郑州市政府为和谐公司分别颁发了两个国有土地使用权证。A5-02号地块仍剩余北端不规则狭长带状土地15.83亩未出让给和谐公司，该地块最窄处不到5米，最宽处接近25米，总长约400米。和谐公司在受让土地上进行开发建设至今，现上述狭长地块已影响到和谐公司的开发建设。因为A5-02地块分为两幅地块与相邻土地一并出让、签订出让合同，导致出让合同约定的“综合平衡指标”与《控制性详细规划》所规定容积率不同的结果。现有关职能部门与和谐公司产生了是否违反容积率指标及是否收取其他费用的争议。和谐公司称其2016年8月29日向经开区管委会行政服务中心土地窗口递交书面材料《关于河南和谐置业边角余地有关问题的请示》，要求将《控制性详细规划中》A5-02号地块尚未出让的15.83亩边角余地以签订补充协议的方式出让给和谐公司，并将上述边角余地与该地块中其他两个地块合并办理土地权属登记。截至和谐公司一审起诉时止，一审被告仍未对该请示进行答复或作出行政行为。新乡市中级人民法院一审认为：一、和谐公司已向一审被告提出履行法定职责申请的事实应予确认。经开区管委会称该和谐公司的《关于河南和谐置业边角余地有关问题的请示》是和谐公司自行书写，并无证据证明已提交给经开区管委会。一审经审查，该请示内容是申请郑州市政府派出机构经开区管委会将15.83亩边角余地按政府承诺及相应文件规定以签订补充协议的方式出让给和谐公司并合并办理土地权属登记。该请示内容明确，和谐公司也就该请示的送达时间、过程及地点、方式等进行了明确合理地阐述。因金沙湖项目在经开区管委会辖区，该请示的内容事关土地问题，和谐公司向经开区服务中心土地局窗口递交该请示，符合该窗口的承办事务范围，也符合社会公众申请政府办理有关事宜递交材料的行政惯例，不能苛求和谐公司向政府部门递交材料都要录音、录像予以证明；因经开区管委会是郑州市政府派出机构，该请示又递交给土地局办事窗口，由其逐级传递。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款第二项的规定，和谐公司因一审被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的，应当认定和谐公司提出了相关申请。本案中，一审被告不能出具当时受理申请登记的相关材料，且和谐公司已经作出合理说明，应认定和谐公司已向一审被告提出了涉案履行职责的请求，一审被告对和谐公司的请求事项不予处理，构成行政不作为。二、和谐公司基于一审被告承诺要求取得案涉A5-02号地块北端15.83亩土地使用权的诉讼请求具有事实和法律依据。金沙湖项目经郑州市政府招商引资，在与和谐公司协商一致的情况下，以政府作出承诺给予相应的配套土地及设施为条件，和谐公司取得该项目的开发经营权。从郑州市政府印发的两份《市长办公会议纪要》、经开区管委会出台的两份专题会议纪要内容来看，金沙湖高尔夫球场规划范围是机场高速公路以东、107国道以西、规划经南八路以南区域，相关土地采取跟球场项目打捆方式走招拍挂程序。从经开区管委会与和谐公司关联公司签订的框架协议内容来看，进一步明确该项目土地为第五大街以东、第十大街以西、经南八路以南852.69亩。从《郑州市经开区经南八路以南地区控制性详细规划》的内容来看，该规划中明确A5-02号地块性质系球场项目配套用地，本案所涉15.83亩土地在A5-02号地块北部。因此，本案所涉15.83亩土地是郑州市政府、经开区管委会承诺的金沙湖项目配套土地的一部分。和谐公司基于对郑州市政府在先的承诺内容以及对政府的信赖，依约进行了金沙湖的投资及项目开发，其有权取得配套用地，在未取得案涉15.83亩地块国有土地使用权的情况下，要求郑州市政府及派出机构经开区管委会履行招商引资时的承诺，取得案涉15.83亩地块的国有土地使用权，具有事实和法律依据。三、涉案15.83亩土地应以和谐公司2011年7月7日取得A5-02号地块时的出让价格、通过协议出让并补签土地出让合同的方式取得。控制性详细规划以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标，及道路、工程管线控制位置以及空间环境控制的规划要求，其作为法定规划具有严格的制定程序和法定强制力，非经法定程序不得变更。控制性详细规划所针对规划地区建筑空间结构的安排明确并具有执行力，所有涉及该规划地区的个人、单位都应遵照执行，当然也包括相关政府机关。按照郑州市政府在先的承诺以及《控制性详细规划》，涉案15.83亩土地作为A5-02号地块一部分应在A5-02号地块挂牌出让时一并出让，但基于一审被告的原因造成2011年挂牌出让A5-02号地块时不含案涉土地，郑州市政府应当承担未完全履行承诺的后果。金沙湖配套项目A5-02号地块从土地挂牌出让时就违反《控制性详细规划》，将其拆分并且不含本案涉案15.83亩土地，这种违法行为作为整体行政行为的基础部分，必然影响作为结果的后续行为，其最终导致本应该依照《控制性详细规划》办理一个土地证的整体地块，被拆分登记在两个国有土地使用权证下，且不含涉案15.83亩土地，进而产生了后续的系列争议。从本案实际及当地政策的情况看，和谐公司已经进行了金沙湖项目的投资开发，涉及该项目的大部分国有土地已出让、登记，案涉土地为狭长带状地块且已成为配套用地的出路之一，如果两侧按规划要求各退让12米红线后不仅不具备单独开发条件，也影响配套用地的通行和正常使用，该地块属于难以独立开发的零星土地。本着节约、集约土地资源、提高土地利用效率的原则，依照郑州市国土资源局、郑州市城乡规划局发布的《建设工程有关问题的解决意见》第3条的规定，该地块可通过协议出让方式、由和谐公司与国土部门补签原出让地块的《补充合同》方式予以实现。与此同时，和谐公司基于对一审被告的信赖及承诺，主张按照原出让地块土地价格标准支付出让金，现土地出让金高出部分不应由和谐公司承担，故和谐公司的该请求具有合理性，应予支持。国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》第（十）项规定，对零星土地可一并进行改造开发，但单宗零星用地面积原则上不超过3亩，且累计面积不超过改造开发项目总面积的10%。该意见中明确原则上“不超过3亩”，并不是绝对禁止不超过3亩，且案涉土地面积并未超过和谐公司改造开发项目总面积的10%。因此和谐公司关于本案系原则标准之外的例外情形的意见，一审予以认可。综上，和谐公司基于一审被告承诺、《控制性详细规划》、土地利用现状、相关土地政策和惯例等事实和理由，要求以和谐公司2011年7月7日取得A5-02号地块时的出让价格、通过协议出让并补签土地出让合同的方式取得，具有充分的事实和法律依据，一审予以支持。四、和谐公司诉请郑州市政府、郑州市国土局依照郑州市经开区经南八路以南地区《控制性详细规划》在法定期限内与和谐公司签订A5-02整体地块《国有建设用地使用权出让合同》、处置并重新办理A5-02地块的土地使用权证等诉讼请求应予支持。如前所述，依照《控制性详细规划》，A5-02地块性质系球场项目配套用地，在法律上应当作为整体地块而存在，郑州市政府、郑州市国土局应当将合同编号为豫（郑）出让（2011）年第1238、1239号《国有建设用地使用权出让合同》按照相应的《国有土地使用权证》进行拆分，在协议出让15.83亩边角余地后，通过该边角余地与土地证号为郑国用（2011）第0417、04**号宗地合并，重新补签一个土地出让合同，并办理一个土地证的方式，将A5-02地块恢复到《控制性详细规划》所确定的整幅土地的法律状态。上述合同的拆分及合并中，各地块的容积率等指标完全符合控规要求，也未发生变化，故和谐公司所称A5-02地块不能增加土地出让金及其他费用的意见，一审予以支持。因一审被告原因所造成的当前土地利用和登记现状，一审被告应按照《控制性详细规划》所确定的法律义务，在合理时间内积极履行承诺、采取补救措施。经开区管委会仅是郑州市政府的派出机构，无权出让土地，不是本案适格被告，但其所作行政行为的后果应由郑州市政府承担。综上，一审被告应本着诚信、服务、高效的原则，积极履行承诺及有关法律义务。新乡市中级人民法院一审判决：一、责令郑州市政府、郑州市国土局在一审判决生效后60日内，按照和谐公司2011年7月7日取得的土地证号为郑国用（2011）第0417、04**号宗地的每平方米成交单价计算土地出让金，为和谐公司履行案涉15.83亩边角余地的协议出让义务；二、责令郑州市政府、郑州市国土局依法定程序在履行该判决第一项所确定的法律义务后60日内，按照郑州市经开区经南八路以南地区《控制性详细规划》，将A5-02地块作为一整幅土地办理土地出让及土地登记手续。三、驳回和谐公司对经开区管委会的起诉。一审案件受理费50元由郑州市政府、郑州市国土局承担。郑州市政府不服一审判决，向本院上诉称：一、一审判决基本事实不清，证据不足。首先，涉案市长办公室会议纪要仅明确项目开发有关政策，并未明确由被上诉人经营；其次，被上诉人未提供与金沙湖公司为关联公司的证据，即使是关联公司，也应由关联公司提起诉讼。二、一审认定事实、适用法律均错误。首先，控制性详细规划是针对具体地块的土地用途进行的规划，不针对具体用地者。出让土地的各种规划条件、建设等条件在出让土地公告中已进行公示，竞得人接受才参与竞拍，其开发也是在出让宗地内建设，不受出让宗地外地块的影响。涉案的15.83亩国有土地使用权无论是否进行出让，且是否由被上诉人取得，均不会影响此前已出让的土地的开发；其次，土地部门为垂直管理单位，被上诉人向经开区服务中心土地窗口递交相关请示不能认定经开区管委会和上诉人构成不作为；再次，土地使用权的出让是政府依职权作出，而非依申请的行为。上诉人不存在不履行法定职责的情形，一审适用法律错误。被上诉人如认为属合同履行的争议，应以合同违约提起诉讼。综上，请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人一审起诉。一、二审诉讼费由被上诉人承担。郑州市国土局不服一审判决，向本院上诉称，一审认定事实错误。一、一审认定涉案的15.83亩国有建设用地已影响被上诉人在已取得地块的开发建设是本末倒置。二、一审认定上诉人构成不作为错误。三、一审认定被上诉人基于郑州市政府承诺请求取得涉案15.83亩土地使用权的诉讼请求具有事实和法律依据错误。四、上诉人至今尚未见到规划部门出具的涉案15.83亩土地难以独立开发的意见，一审作出需要专业部门界定结果来支持的裁判结果错误，并要求上诉人以被上诉人取得A5-02号地块时的出让价格以补签土地出让合同的方式出让与被上诉人，属于过度干预行政权。五、被上诉人向经开区服务中心土地窗口递交相关请示，属于被申请主体错误，也就未启动土地登记申请程序，一审判令上诉人为其办理相应土地登记错误。综上，请求依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审的诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。和谐公司答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确。首先，答辩人就涉案项目多次与被答辩人沟通谈判，被答辩人通过多份会议纪要及协议书的形式承诺给于该项目相应配套土地。其次，涉案框架协议签订后，因协议一方即金沙湖公司无房地产开发资质，故以该公司关联公司即答辩人名义办理框架协议项下土地出让手续，以答辩人名义履行该框架协议及后期拿地。被答辩人也均以事实行为表明认可答辩人的名义办理框架协议项下的土地出让手续。再次，答辩人主张的既是政府承诺的情形，且该地块系边角余地，根据法律及部门规章的规定将上述土地出让与答辩人也符合统一开发建设的规定要求，也属于被答辩人依职权履行法定职责的行为。综上，请求驳回上诉人上诉，维持原判。经开区管委会答辩称，答辩人不是本案适格被告，其他同意上诉人的意见。本院二审除确认一审查明事实外，另查明：一、因郑州市政府承诺后一直未供给和办理土地手续，案涉15.83亩的边角余地上跨和谐公司其他土地，已建起数栋高层楼房，部分房屋已对外出售。二、2017年8月11日，郑州市国土局作出郑国土资罚决字[2017]第25号行政处罚决定，决定没收涉案土地上的建筑物。本院认为，一审针对诉讼请求及一审争议的主要问题，进行了详尽论述，本院对该论述予以认可。除此之外，本院结合一审诉讼请求及二审争议焦点，重新作出重点阐述和认定。一、关于一审被告承诺的性质及对本案的影响郑州市政府通过会议纪要等形式，以和谐公司的关联企业投资金沙湖高尔夫球场项目、政府给予相应的配套土地及设施等为主要内容，对和谐公司作出“给予相应的配套土地及设施”的承诺，其行为性质属附条件的行政承诺。现金沙湖高尔夫球场项目已投资完毕，所附条件已经成就，郑州市政府也应当履行其“给予相应的配套土地及设施”的承诺，这种承诺是一种法律义务。从承诺的履行情况看，郑州市国土局及经开区管委会按照郑州市政府的上述承诺，已经履行了部分承诺义务，但由于其仅为上述承诺义务的执行部门或派出机构，故总体上仍应以郑州市政府为被告，以解决因行政承诺所发生的争议。根据郑州市政府及经开区管委会会议纪要、框架协议和《控制性详细规划》，涉案A5-02号地块系涉案行政承诺中的高尔夫球场项目配套用地，其应当作为一个整体交付和谐公司开发建设，而分割交付土地的行为，不仅在总体上违反承诺，也对和谐公司在处理容积率、道路、工程管线等方面设置了障碍，明显不具有合法性及合理性。因此，和谐公司基于郑州市政府的行政承诺，要求其给付A5-02号地块中的15.83亩边角余地，并将该地块中涉及到郑国用（2011）第0417号、0421号土地证下的两块土地，与15.83亩的边角余地，合并为一块土地并办理相关手续，该诉讼请求应予支持。二、关于《控制性详细规划》的性质及对本案的影响涉案的《控制性详细规划》系经郑州市政府及其相关部门审批通过的，是一个生效的行政行为，具有法律上的羁束力。该规划对容积率、道路等空间结构规定了具体的控制指标，同时由于分割土地必然对上述控制的实施造成障碍，故除非经和谐公司的明确申请和同意，《控制性详细规划》应作为建设项目的最小单位，由土地部门将该规划所涉及的A5-02号地块进行整体出让，才符合上述规划的法律约束力及管制精神。本案中，和谐公司要求将郑国用（2011）第0417号、0421号土地证下的两块土地与15.83亩的边角余地一并出让并办理土地手续，是将A5-02号地块恢复到《控制性详细规划》所确定的整幅土地的法律状态，是对该规划法律效力的执行，本院予以支持。郑州市政府称合并土地并办理登记，将会造成既成事实和手续的一系列变化、动荡，但按照法律规定，土地登记是基础行为，对土地登记变化后可能引起的其他手续的变更，不是本案判决的内容，郑州市政府完全可以在考虑其先前违反承诺及郑州市国土局违法行政的前提下，按照尊重现实、减少损失、处理历史遗留问题的灵活性等原则处理，并以解决争议为最终目的，而不必机械执法，故对郑州市政府的上述主张本院不予支持。与此同时，由于郑州市政府违反承诺不给付包括边角余地在内的A5-02号整个地块及郑州市国土局违法分割土地，造成和谐公司跨过其已取得土地使用权的土地占用边角余地和A5-02号地块外的其他土地，导致运用所谓“平衡指标”标准、从部分占地看违反规划但在整体上又不违反《控制性详细规划》的现象，由于上述结果是行政机关的违法行为造成的，故对和谐公司关于“其不应承担因分割土地、分别建设等增加的其他费用、不应受到处罚”的意见，本院予以认可。三、关于郑州市政府给付15.83亩土地的方式及价款问题由于出让土地主要有协议出让和拍卖出让两种方式，而郑州市政府给付和谐公司15.83亩土地的义务基于承诺而产生，是确定的、不可选择的，且客观上该不规则形状的土地，存在缺乏独立开发价值、实际上成为A5-02号地块中其他土地的出路、不是净地等情形，不具备拍卖的法定条件，故只能判决以协议方式履行出让义务，该出让义务应由郑州市政府批复并由郑州市国土局具体实施。同时，由于郑州市政府、郑州市国土局违法对A5-02号地块进行分割，造成15.83亩的边角余地至今未出让给和谐公司，其应当负担当时的土地价格与现有土地价格的差额，一审遵循国家赔偿法中“恢复原状”的法律精神，判令郑州市政府按照一审原告2011年7月7日取得A5-02号地块中其他土地的出让价格，给付15.83亩边角余地的出让金，其实质是判令因违法而增加的出让金部分即和谐公司的损失，由郑州市政府承担责任，该判决具有事实和法律依据，本院予以支持。四、关于郑州市国土局没收涉案土地上的建筑物与本案的关系问题。本案争议的是郑州市政府及郑州市国土局是否承诺给付土地、是否应当一并给付涉案的边角余地、是否应当履行办理土地手续的法定职责等问题，这些问题是判断郑州市国土局是否应当没收涉案土地上建筑物的主要因素，不能反过来，以涉案土地上的建筑物被没收，来证明给付、使用涉案土地缺乏合法性，故关于涉案土地上建筑物是否已经或应予没收等问题的争议，不能影响本案的判决结果。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，论述理由适当、充分，应予维持。郑州市政府及郑州市国土局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费100元，由郑州市人民政府、郑州市国土资源局各承担50元。本判决为终审判决。审判长 王         松审判员 张ＸＸ代理审判员崔传军二〇一八年一月十二日书记员 玄    晟    颐