河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫行终1306号上诉人（一审原告）刘兴才，男，1956年2月8日出生，汉族，住河南省睢县。委托代理人孟庆连，男，1941年6月29日出生，汉族，住河南省睢县。委托代理人崔连发，男，1955年4月20日出生，汉族，住河南省睢县。被上诉人（一审被告）睢县人民政府，住所地：河南省睢县凤城大道。法定代表人曹广阔，该县县长。委托代理人孟祥卿、魏准，该县国土资源局工作人员。被上诉人（一审被告）商丘市人民政府，住所地：河南省商丘市睢阳区府前路1号。法定代表人张建慧，该市市长。委托代理人史利来，该市政府法制办工作人员。被上诉人（一审第三人）孙勤生，男，1954年12月14日出生，汉族，住河南省睢县。委托代理人孙永罡，河南三友律师事务所律师。上诉人刘兴才因与被上诉人睢县人民政府、商丘市人民政府、孙勤生土地处理决定及行政复议争议一案，不服商丘市中级人民法院（2016）豫14行初244号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：睢县人民政府于2016年7月13日作出的睢政土（2016）35号《关于尚屯镇荒庄村刘兴才申请注销孙勤生宅基地使用证的决定》。该决定认定，申请人刘兴才与被申请人孙勤生均为尚屯镇荒庄村人，争议的土地位置在荒庄村东路南，东邻刘继勋、刘纪玉，西邻解继生，南北邻为出路，南北长21.00米，北宽13.33米，南宽11.83米。双方所争议的土地原为申请人刘兴才管理使用的废闲地，80年代该村进行了宅基规划，原大队将该宗地规划给了被申请人孙勤生做宅基使用，并经县政府颁发了NO.125435号宅基地使用证。被申请人孙勤生在分得的宅基上栽种了杨槐树数棵。1996年，申请人刘兴才找村干部通知被申请人孙勤生，让孙勤生将树木伐掉。孙勤生将树木伐掉后，刘兴才在争议土地的西北角建起房屋三间，后在房前栽种了枣树。房屋建成后，刘兴才的父亲在此居住。1999年，刘兴才的父亲去世，该房屋闲置。2013年11月，刘兴才拆掉老房准备建新房时，孙勤生出面阻止，双方遂发生纠纷。双方当事人对NO.125435号宅基地使用证证载内容无异议，证载长宽、面积及四邻与实地相符。睢县人民政府认为，80年代荒庄村将该争议地规划给孙勤生做宅基使用，并经县政府颁发了NO.125435号宅基地使用证，应视为县政府对该宅基的确权，且双方当事人对该证证载内容无异议，故孙勤生的合法权益应予保护。1996年，刘兴才虽在该宗地上建有房屋3间，但其并未依法取得该宗地土地使用权，孙勤生持有的NO.125435号宅基地使用证仍具有法律效力，刘兴才申请注销孙勤生持有NO.125435号宅基地使用证的理由不能成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、第十三条之规定，决定孙勤生持有的NO.125435号宅基地使用证合法有效。刘兴才不服上述决定申请行政复议，商丘市人民政府于2016年9月20日作出商政复决（2016）1017号行政复议决定书，维持睢县人民政府土地处理决定。一审查明，刘兴才与孙勤生均为睢县尚屯镇荒庄村人。争议的土地位于荒庄村东路南，东邻刘继勋、刘纪玉，西邻解继生，南北邻为出路，南北长21.00米，北宽13.33米，南宽11.83米。涉案土地原为刘兴才管理使用的废闲地，二十世纪八十年代该村进行了宅基规划，原大队将该宗地规划给孙勤生作为宅基使用，并经睢县人民政府为孙勤生颁发了NO.125435号宅基地使用证。1996年，刘兴才找村干部通知孙勤生。让孙勤生将树木伐掉，孙勤生将树木伐掉后，刘兴才在争议土地的西北角建起房屋三间，后在房前栽种了枣树。房屋建成后，刘兴才的父亲在此居住。1999年，刘兴才的父亲去世，该房屋闲置。2013年11月，刘兴才拆掉老房准备建新房时，孙勤生出面阻止，双方遂发生纠纷。刘兴才申请被告睢县人民政府进行土地处理，睢县人民政府作出睢政土（2015）7号处理决定，刘兴才不服申请行政复议，商丘市人民政府作出商政复决（2015）72号行政复议决定书，以事实不清，证据不足为由，撤销了此处理决定。刘兴才再次向睢县人民政府申请处理土地权属争议，睢县人民政府遂作出被诉行政行为。刘兴才提起本案诉讼，要求确认睢县人民政府颁发的NO.125435号宅基地使用证无效、撤销睢县人民政府作出的睢政土（2016）35号决定及商丘市人民政府作出的商政复决（2016）1017号行政复议决定。一审认为，《中华人民共和国土地管理法》及有关法律的规定，宅基地属于集体所有。农民宅基地属于集体所有的土地的一部分，集体经济组织成员需要使用宅基地，在提出申请后，经批准后可以取得宅基地使用权。根据被诉行政行为认定的事实，能够证明涉案土地在1980年左右规划给孙勤生管理使用，并经睢县人民政府颁发了NO.125435号宅基使用证。该宅基使用证证载事实与现场勘验情况一致，证载长宽、面积均与实地相符。现场勘验时，双方当事人均到场进行了指界，现场勘验笔录及双方当事人签字确认，故孙勤生已经规划取得涉案土地使用权。刘兴才虽然于1996年在涉案土地上建房三间，但没有提供基于取得土地使用权而建房的依据，不能证明其依法取得涉案土地使用权。睢县人民政府接到土地处理申请后，通过调查、现场勘验、调解等程序，作出被诉土地处理决定，程序合法。商丘市人民政府接到行政复议申请后，依法进行立案，通知了各方当事人，作出行政复议决定书并向各方送达，程序合法。刘兴才要求撤销被诉土地处理决定及行政复议决定的理由不能成立，其诉讼请求依法不予支持。一审判决：驳回刘兴才的诉讼请求。一审案件诉讼费五十元，由刘兴才负担。刘兴才不服一审判决，向本院提起上诉称：1、睢县人民政府违法颁发空白的NO.125435号宅基使用证，应当确认无效，一审判决否认睢县人民政府违法颁证的证据，对该颁证行为的无效性未予评判。2、睢县人民政府所依据的《集体土地建设使用证存根》没有孙勤生上述宅基使用证的登记，且存根记载不真实。3、一审违反行政案件异地管辖的规定，程序违法。上诉人一审立案后，才知道有关行政案件异地管辖的规定，商丘市人民政府作被告的案件应当由周口市中级人民法院管辖，立案时，一审法院未予告知行政案件异地管辖的上述规定。一审中，上诉人书面提出管辖权异议，要求将本案移送周口市中级人民法院管辖，一审法院对上诉人的申请未予审查和答复。4、睢县人民政府对其作出的行政行为合法性负有举证责任，其应当证明颁发的NO.125435号宅基使用证不是空白的证，上诉人一审提交的证据可以证明睢县人民1982年颁发的NO.125435号宅基使用证是空白证，严重违反法定程序，属于无效行政行为。一审对上诉人提供的证据不予采信，片面采信孙勤生有利却不充分的证据是错误的。综上，基于上诉人一审提交证据的质证情况和开庭时的陈述理由，睢县人民政府颁发的NO.125435号宅基使用证的行为属重大且明显违法的行为，应当撤销睢县人民政府和商丘市人民政府作出的行政决定，并确认睢县人民政府颁发的NO.125435号宅基使用证的行为。请求二审撤销一审判决，支持上诉人一审的诉讼请求。被上诉人睢县人民政府答辩称：1、上诉人上诉理由不能成立，本被上诉人为孙勤生颁发涉案宅基证是正确的，该村80年代进行统一规划，规划后为孙勤生颁发宅基证，第三人在涉案土地上栽有树木一直管理使用，案件中上诉人均承认涉案土地规划给孙勤生，一审中本被上诉人提供的证据充分证明作出的涉案处理决定是正确的。2、第一次复议决定中并没有责令重新作出，涉案处理决定是基于上诉人重新提出的申请作出的。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审予以维持。被上诉人商丘市人民政府答辩称，本被上诉人作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，内容适当，请求予以维持。被上诉人孙勤生答辩称：1、同意睢县人民政府和商丘市人民政府的答辩意见。2、本被上诉人所持有的涉案宅基证系宅基规划调整后睢县人民政府颁发，上诉人主张权利已超过20年的起诉期限。综上，睢县人民政府作出的涉案处理决定和商丘市人民政府作出的涉案行政复议决定正确，请求二审予以维持。本院二审查明事实与一审一致。本院认为，刘兴才申请睢县人民政府对孙勤生持有的NO.125435号宅基使用证进行审查并予以注销，其实质是申请睢县人民政府对给孙勤生颁发NO.125435号宅基使用证的行为进行纠错，睢县人民政府对刘兴才的申请进行审查后作出“孙勤生持有NO.125435号宅基证合法有效”的决定，属于重复处理行为，该重复处理行为不产生法律上的权利义务，也不属于行政复议受案范围，故睢县人民政府作出的睢政土（2016）35号决定及商丘市人民政府作出的商政复决（2016）1017号行政复议决定均应予以撤销。但本案中，睢县人民政府给孙勤生颁发的NO.125435号宅基使用证没有颁证时间，也没提供地籍档案及存根登记证据予以证明，且刘兴才在涉案土地上1996年开始建房并居住使用至2013年发生争议，在刘兴才对涉案土地上建房并居住使用长达17年期间持证人孙勤生并未提出异议，孙勤生辩称上述期间其是借给刘兴才使用涉案土地建房居住的理由不符合常理，刘兴才对孙勤生的上述辩解不予认可，可以推定睢县人民政府给孙勤生颁发涉案宅基使用证的时间在1996年刘兴才在涉案土地上建房之后，由上述可见，睢县人民政府给孙勤生颁发涉案宅基使用证的行为明显违法，且该颁证行为对刘兴才的财产权益造成重大损害，应确认无效。综上，一审判决驳回刘兴才诉讼请求不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销商丘市中级人民法院（2016）豫14行初244号行政判决；二、撤销睢县人民政府作出的《关于尚屯镇荒庄村刘兴才申请注销孙勤生宅基地使用证的决定》[睢政土（2016）35号]；三、撤销商丘市人民政府作出的商政复决（2016）1017号行政复议决定；四、确认睢县人民政府给孙勤生颁发的NO.125435号宅基使用证无效。一审、二审案件受理费各50元，均由睢县人民政府和商丘市人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 松审 判 员  张ＸＸ代理审判员  崔传军二〇一八年一月三日书 记 员  孟亚娟