山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行终1538号上诉人（原审原告）临沂市兰山区东方食品公司，住所地临沂市兰山区沂蒙路385号。法定代表人田树和，经理。被上诉人（原审被告）临沂市人民政府，住所地法定代表人张术平，市长。原审第三人临沂瑞丰置业有限公司，住所地临沂市河东区九曲街道办事处孟家于埠村。法定代表人孟令贵，经理。上诉人临沂市兰山区东方食品公司（以下简称东方公司）因诉被上诉人临沂市人民政府、临沂瑞丰置业有限公司土地行政登记一案，不服临沂市中级人民法院于2016年12月19日作出的（2016）鲁13行初110号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。上诉人东方公司向原审法院诉称：原告是1995年临沂撤地设市成立河东区之后的第一家招商引资企业，河东区人民政府对此印发相关文件制定鼓励外商投资优惠办法及统一征地办法，原告经河东区计划委员会、河东区建设委员会、临沂市规范管理局等单位批准取得所有必须手续向被告申请办理土地权利证书。但在办理土地使用权证的过程中，被告并未按规定给原告办证，将原告1998年征地档案丢失，并将相关责任推在原告身上。被告作出涉案土地登记行为来源自临政土字〔2010〕376号等一系列被告作出的相关请示和批复，被告明知应将土地权利证书颁发给原告，却违法颁发给第三人，认定事实不清，明知该行为涉及原告重大利益却未通知原告，程序严重违法。第三人法定代表人曾两次与原告协商要求原告让地给第三人开发房地产，并提出1500万元补偿原告未予答应，第三人法定代表人向被告隐瞒了2008年12月20日暴力偷拆原告价值几百万元办公楼尚未处理的事实，隐瞒了原告已在涉案土地补偿地上附着物和青苗补偿费、安置补助费、土地补偿费的事实，再次向被告申领补偿金100多万元，隐瞒了土地所有权和土地使用权争议的事实，违反了土地管理法第十六条、第二十九条，土地登记办法第九条、第十八条规定。请求撤销被告颁发的临河国用（2010）第054号土地登记行为。原审法院经审理查明：原告系集体所有制企业，1995年11月14日核准登记，1997年11月16日被吊销营业执照。原告主张其系政府招商引资的企业、其1996年即持有涉案土地的建设用地规划许可证并在1996、1997年时向相关单位交纳了办理土地使用证的相关费用，被告于2010年向第三人颁发临河国用（2010）第054号土地使用权证，原告认为被告应当将涉案土地权利证书颁发给原告，故此提起诉讼。原审法院认为：涉案土地于2009年经山东省人民政府批准征收，原告所主张的办理土地使用证费用的行为均发生在涉案土地征收之前，原告在土地征收之前所交纳的费用并不导致土地征收程序之后原告对该土地享有合法权益。并且，原告在涉案土地上建设房屋的所有权证已被原审法院（2006）临行终字第78号行政判决书以原告未取得涉案土地的用地文件或土地使用权为由而撤销，2010年10月27日原告与临沂市河东区九曲街道办事处孟家于埠社区委员会签订的人民调解协议书中载明“孟家于埠社区一次性补偿田树和1997年7月缴纳的征地款40万元及利息、院墙、楼房及其它补偿合计165万元，双方在该宗土地上签订的30亩土地合同及补充协议全部终止”，原告虽主张其交纳的费用尚未全额退还，但该行为与本案被诉行政行为之间并无利害关系。在涉案土地被依法征收之后，涉案的土地归属国家所有，原告没有充足证据证实其对涉案土地享有合法权益，不能证明涉案颁证行为与其存在利害关系，原告不具有本案诉讼主体资格。并且原告陈述其在2010年与孟家于埠社区委员会签订协议之前即已从第三人处得知涉案土地证已经办理，之后原告以上访方式主张权利，并未提起行政诉讼，原告提起本次诉讼亦已超出法定的起诉期限。综上，因原告不具有本案诉讼主体资格，对其起诉，本院依法予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回原告东方公司的起诉。东方公司不服原审法院裁定，上诉称：1、原审法院认定事实错误。（1）原审法院认定2009年涉案土地经山东省人民政府征收是依法征收的认定是错误的。上诉人1995年、1996年起，根据河东区人民政府制定印发的鼓励外商投资优惠办法及统一征地办法，不仅办理了所有相关部门的必要手续，向被上诉人职能部门申办土地使用权利证书，还经合法审批手续在涉案土地上建起价值几百万的办公楼。上诉人实际拥有了涉案土地的使用权，只是因临沂市国土资源局找不到上诉人征地档案原因没有领到涉案土地的使用权证书。且涉案土地经被上诉人职能部门征收后，上诉人已经向河东区财政所等单位付清了所有应给涉案土地社区的征地款，之后涉案土地的性质已经是政府储备地，不应被二次征收。（2）原审法院认定“原告虽主张其交纳的费用尚未全额退还，但该行为与本案被诉行政行为之间并无利害关系，及原告所主张办理土地证费用……”的认定是错误的。上诉人在本案中唯一的诉求是请求法院依法撤销临河国用（2010）第054号土地登记行为，上诉人主张涉案土地应办理土地证给上诉人而不是给原审第三人，上诉人不主张退办证费用。而且与孟家于埠社区签订的调解协议并未解决征地补偿问题。（3）原审法院认定上诉人没有诉讼主体资格是错误的。在原审法院(2006)临行终字第78号行政判决中，上诉人在涉案土地上建设房屋的所有权证被以上诉人未取得涉案土地的用地文件或土地使用权为由撤销，但当时法院做出的认定是在被上诉人的职能部门河东国土资源分局违法作伪证而得出的结论，不符合事实，也不能导致上诉人在涉案土地上所办的征地手续无效，更无法剥夺上诉人在涉案土地上享有的法定权益。（4）原审法院认定“原告……已经超出法定的起诉期限”错误。上诉人直至2015年7月另案起诉开庭后才确定知道被上诉人已经于2010年为原审第三人颁发了涉案土地使用权证以及办理的详细细节。因此上诉人的起诉没有超过法定期限。2、原审法院适用法律错误。原审法院仅仅依据山东省人民政府批复这一不合法的依据而未适用土地管理法、行政诉讼法以及行政许可法等相关法律规定，导致作出了错误的裁定。3、原审法院未告知上诉人合议庭成员，更没有依法组织开庭审理，严重违反案件审理法定程序。综上，请求确认原审法院裁定违法并予以撤销；裁定原审法院重新审理本案。被上诉人临沂市人民政府未向本院提交书面答辩意见。在向本院寄回的《二审行政案件诉讼要素表》中明确表示对原审法院裁定认定事实及适用法律均无异议。原审第三人临沂瑞丰置业有限公司未向本院提交陈述意见。各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。二审中，上诉人东方公司向本院提交临沂市土地管理局河东分局1998年、1999年、2005年出具的证明复印件及《出让宗地平面界址图》复印件，用以证明涉案土地使用权应确权给上诉人而非原审第三人临沂瑞丰置业有限公司、上诉人对涉案土地享有合法权益。本院认为，上述证据材料有的在一审中已提交，有的与本案审查的“原审法院裁定驳回上诉人的起诉是否合法正确”这一重点问题没有关联性，且均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予接纳。经审理，本院二审查明的事实与原审法院一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。根据上述法律规定，行政诉讼的原告一般应为行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，上诉人东方公司起诉要求撤销被上诉人临沂市人民政府为原审第三人临沂瑞丰置业有限公司颁发临河国用（2010）第054号土地使用权证的行为，应当提供证据证明其与该颁证行为存在利害关系。但经查，已经生效的临沂市中级人民法院（2006）临行终字第78号行政判决确认，涉案宗地上房屋办理初始登记时，临沂市东方食品公司（即本案上诉人）并未提交用地证明文件或土地使用权证，并据此撤销了为涉案宗地上房屋颁发所有权证的行为。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”之规定，上述事实可以作为本案定案的依据。且上诉人虽然主张对涉案土地享有权利，并称已经办理了相关征地手续。但在本次诉讼中，上诉人并未提交能够证明涉案宗地已经有权机关征收并批复给上诉人使用的证据。因此，原审法院在查明涉案宗地系2009年经山东省人民政府批复征收为国有后由原审第三人临沂瑞丰置业有限公司竞买受让取得等事实以后，以上诉人与被诉颁证行为不具有利害关系、无本案原告诉讼主体资格为由，裁定驳回其起诉，并无不当。上诉人东方公司有关涉案土地涉及征收审批行为不合法、上诉人对涉案土地的征地补偿问题尚未解决等主张，因与本案不属于同一法律关系，本院不予审查和评判。上诉人主张其于2015年7月另案起诉开庭后才确定知道本案被诉颁证行为，起诉未超过法定期限。而起诉是否超过法定期限是在原告适格的前提下，人民法院根据被告的主张或者依职权进行审查的问题。本案上诉人并不具有本案原告诉讼主体资格，因此其起诉是否超期已无审查和评判的必要。上诉人还主张原审法院未告知其合议庭成员、未开庭审理，程序违法。根据《最人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第二款之规定，“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”。因此，原审法院依法组成合议庭后，经查阅卷宗材料并调查、询问当事人后作出本案裁定，程序并无不当。至于未告知上诉人合议庭组成人员问题，鉴于本案并未有证据证明原审法院合议庭组成人员具有应当回避而未回避的情形，该程序瑕疵并不构成严重违反法定程序。因此对上诉人的该项主张，本院不予支持。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 许 琳审判员 王云阁审判员 张景凯二〇一八年一月十五日书记员 蒋巧菲