福建省泉州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017）闽05行终346号上诉人（原审原告）吴家文，男，1958年4月21日出生，汉族，住福建省南安市。被上诉人（原审被告）南安市国土资源局，住所地福建省南安市环城西路溪美工商所大楼七楼。统一社会信用代码：11350583003837930W。法定代表人李红婷，主任。委托代理人黄志明、陈鸿纬,福建伟盛律师事务所律师。原审第三人吴水成，男，1975年11月23日出生，汉族，住福建省南安市。上诉人吴家文因诉被上诉人南安市国土资源局及原审第三人吴水成不履行土地行政管理法定职责一案，不服福建省泉州市鲤城区人民法院（2017）闽0502行初220号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭以阅卷方式审理了本案。原审裁定查明，原告诉称，原告吴家文系南安市码头镇诗南村第9小组村民,几十年来,诗南村农田由于临近龙霞水库,并且有堤灌站和引水渠保障灌溉,年年旱涝保收。然而,自去年年初以来,位于第9村民小组范围的引水渠被小组村民吴水成人为侵占毁坏,2016年,第三人吴水成未经村委会公示征求村民意见,也未经村委会报批码头镇政府批准送审、国土部门审批测量通过,擅自将原有占地面积45平方米旧房屋拆除扩建,把原住宅边农田平整并建房和围墙,共计非法占地面积300平方米,其中建筑占地135平方米,其新建住宅将其中25米引水渠压在房屋底下,为农田灌溉埋下巨大的安全隐患。吴水成非法占用耕地修建建筑物且其新建住宅涉嫌破坏引水渠水利设施的非法行为,严重侵害了原告吴家文及吴良全等南安市码头镇诗南村第9小组村民的合法权益,群众向码头镇政府及南安市水利局控告,相关部门曾到现场制止,吴水成被迫停止违建。2016年12月12日,码���镇政府作出《关于吴良全信访事项处理答复意见书》。南安市国土资源局监察中队已对吴水成发出《责令停止违法行为通知书》,要求其停止施工,妥善处理好更改引水渠道问题,确保村民引水畅通。后来,吴水成在村书记吴发甲、村长吴端量、片区负责人吴小伟(吴水成亲戚)包庇纵容下,继续“两违建筑”,片区负责人吴小伟甚至公开叫嚣,吴水成非法侵占土地、毁坏水利设施是他批准的,有关部门已将举报信转给他,村民控告没有用。原告吴家文等村民向码头镇政府反映,码头镇政府置之不理,放任吴水成违法占地、违法建房,现已建成。吴水成未经政府有权机关批准,非法占用引水渠水利设施上耕地修建建筑物的非法行为,不但严重侵害了原告吴家文等诗南村第9小组村民的合法权益,也严重践踏了国家法律的严肃性与权威性。为此,原告于2017年6月1日通过邮政部门向被告南安市国土资源局邮寄《请求查处土地违法行为申请书》提起控告,请求国土部门依据《土地违法案件查处办法》、《国土资源行政处罚办法》等法律、法规依法对被控告人违法占地建房行为进行查处。2017年6月20日,被告南安国土资源局作出南国土资举答(2017)37号《关于反映有关问题的情况反馈》告知:吴家文等人2017年6月3日提出的反映码头镇诗南村村民吴水成未经有权机关批准违法占地建房的违法举报线索,经我局调查核实,现作出反馈如下:一、调查核实的情况:经查,吴水成于2016年8月份起未经有权机关批准擅自占用码头镇诗南村土地建住宅,现已建成砖混结构厝一幢,非法占地总面积为149.1平方米(合0.22亩),实际建筑占地面积为149.1平方米(合0.22亩),地类为其他土地(村庄)。我局已对吴水成违法占地行为依法进行立案查处,并于2017年4月13日作出行政处罚(南国土��(2017)行处23号)。二、处理意见：我局已对吴水成违法占地的行为依法作出行政处罚。下一步,我局将函告码头镇人民政府根据《泉州市人民政府关于建立查处违法占地、违法建设部门联动工作机制的意见》(泉委办发(2014)16号)及《中共南安市委办公室、南安市人民政府办公室关于印发的通知》(南委办发(2016)11号)文件精神及“两违”的有关规定予以处置。但至今被告南安国土资源局依然没有对第三人吴水成“两违建筑”违法行为作出处理,故意不履行法定职责。根据《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十七条、《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款、第八十三条，《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十八��的规定，被告是查处吴水成违法占地建房问题的职能部门。本案中,被告答称将函告码头镇人民政府根据《泉州市人民政府关于建立查处违法占地、违法建设部门联动工作机制的意见》及《中共南安市委办公室、南安市人民政府办公室关于印发的通知》的有关规定予以处置。但没有提供上述文件证实且至今没有函告码头镇人民政府对第三人吴水成违法占地建房行为作出处理,严重失职。从码头镇政府《信访事项处理答复意见书》可以推定被告于2016年5月就发现第三人吴水成违法占地建房行为,根据《国土资源行政处罚办法》第十一条、第十二条、第十三条、第十八条的规定，被告对第三人吴水成违法占地应当填写《土地违法案件立案呈批表》,之后再依据《国土资源行政处罚办法》等相关规��调查、处理,但被告至没有履行法定职责。根据《泉州市违法占地、违法建设认定及分类处置的指导意见》规定,本案中第三人吴水成违法占地、违法建房事实清楚,证据确凿,被告南安市国土资源局在其作出的南国土资举答(2017)37号《关于反映有关问题的情况反馈》调查核实情况已承认该事实并承诺将依法查处,依照上述规定应当依法予以拆除,不能变通。但时至今天,第三人吴水成违法占地、违法建房案件已发现一年多,被告南安市国土资源局依然没有履行查处土地违法行为的法定职责。至今没有派国土执法人员到第三人吴水成违建现场勘查,至今没有对吴水成两违建筑立案处理,已构成玩忽职守。《行政诉讼法》司法解释中规定的不履行即未作出明确的结论并告知当事人,即使其已启动立案调查等程序,仍应认定该具体行政行为尚未成立,属于没有履行职责,构成行政不作为。��告于2017年8月14日提起本案诉讼，诉讼请求：1.确认被告南安市国土资源局在查处吴水成违法占地和违法建房案件中，未在法定期限内履行法定职责违法；2.责令被告南安市国土资源局依照《土地违法案件查处办法》、《国土资源行政处罚办法》受理原告所举报的第三人吴水成违法占地和违法建房案件，并作出处理。原审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；(四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”关于原告的诉讼主体资格问题，原告有举证责任。本案中，原告并未提供证据证明其系福建省南安市码头镇诗南村第9小组的村民。而且，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第三条之规定，农村集体经济组织的成员并不能仅以其具有该集体成员资格而获得诉权。非法占地等土地违法行为虽然直接侵害集体经济组织整体的合法权益，但并不一定直接影响所有集体成员个人的权利义务，本案中，原告并无证据证实其是涉案土地的所有权人、使用人，也未提交证据证明其所诉的非法占地等土地违法行为已直接影响到其合法权益，综上，原告未提交证据证明其与所主张的非法占地行为具有利害关系，未证明作为本案原告的诉讼主体资格成立，也未证明其主张的非法占地行为对其权利义务产生实质影响，原告的起诉应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第(一)项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第(一)、（八）项之规定，裁定：驳回原告吴家文的起诉。吴家文上诉请求：撤销一审裁定,责令一审法院审理本案；改判支持吴家文的一审诉讼请求。事实和理由：一、一审认定吴家文没有证据证明其系南安市码头镇诗南村第9小组的村民违背事实。吴家文一审提供的身份证、投诉信及码头镇政府作出的信访答复意见书，足以证明吴家文系诗南村第9小组的村民。二、吴家文系起诉确认南安市国土资源局对吴水成违法占地建房的行政不作为，并非起诉吴水成侵害吴家文的个人利益。吴水成的非法占地行为是否对吴家文的权利义务产生实质影响，与本案没有关联性。三、吴家文一审提供的证据足以证明南安市国土资源局早于2016年12月就知晓吴水成违法占地建房行为，但其在立案后在法定期限内没有依法处理，足以证明吴家文具有诉讼主体资格。一审对吴家文提供的证据未组织质证，并在裁定书中列明，违法法律规定。四、南安市国土资源局立案时间超期,作出行政处罚后未履行督促吴水成执行自行拆除违法建筑职责,也没有依法申请法院执行,构成行政不作为。作为举报人的吴家文具有原告主体资格。五、本案系“确认行政不作为违法”及“责令查处违法占地”之诉，应适用土地管理法及国土资源行政处罚办法等相关法律法规，一审适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》审理本案，适用法律不当。本院认为，经查阅一审卷宗，吴家文在一审庭审中自认其系于2017年6月3日向南安市国土资源局举报吴水成的违法占地建房情况。南安市国土资源局以2017年6月20日作出的南国土资举答[2017]37号《关于反映有关问题的情况反馈》的形式对吴家文上述举报问题予以了答复，并在该情况反馈中载明了该局对吴水成的违法占地建房情况的调查核实情况，以及该局已对吴水成违法占地行为依法进行立案查处,并于2017年4月13日作出(南国土资[2017]行处23号)行政处罚决定书的内容。该行政处罚决定书于2017年4月13日送达给吴水成,且该行政处罚决定书中载明,吴水成若不服该处罚决定,可以在接到决定书之日起60日内,依法向南安市人民政府或泉州市国土资源局申请行政复议,或者六个月内直接向南安市人民法院提起行政诉讼，逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履���本行政处罚决定的，南安市国土资源局将依法申请南安市人民法院强制执行。根据《国土资源行政处罚办法》第三十六条第二款：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内，向土地、矿产资源所在地有管辖权的人民法院申请强制执行”规定，至吴家文于2017年8月14日提起本案诉讼时，上述行政处罚决定书规定的吴水成有权提起行政诉讼的6个月期限尚未届满。显然，南安市国土资源局至吴家文起诉时，申请强制执行的条件尚未成就，其不负有申请强制执行的法定职责。综上事实，南安市国土资源局对吴家文于2017年6月3日向其举报吴水成的违法占地建房情况进行受理后并于2017年6月20日予以了答复，且在吴家文举报前已对举报涉及的吴水成非法占地建房的情形作出���行政处罚，其至吴家文起诉时不负有申请强制执行的法定职责。故吴家文关于确认南安市国土资源局在查处吴水成违法占地和违法建房案件中，未在法定期限内履行法定职责违法，以及责令南安市国土资源局依照《国土资源行政处罚办法》受理吴家文所举报的吴水成违法占地和违法建房案件，并作出处理的起诉，没有事实根据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第(一)项规定，应驳回起诉。吴家文的上诉请求，理由不成立，不予支持。一审以吴家文不具备原告主体资格为由裁定驳回起诉，理由虽然不当,但裁定结果正确,本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条第三项、第八十九条第一款第一项及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和���行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  陈鹏腾审 判 员  邱旭锋代理审判员  何淑婷二〇一八年一月十六日书 记 员  庄贞贞附：本案所适用的法律、司法解释：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条��定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。