江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏行终470号上诉人（原审被告）苏州市国土资源局，住所地苏州市干将西路1018号。法定代表人吴维群，苏州市国土资源局局长。委托代理人高广宇，苏州市国土资源局工作人员。委托代理人夏卫，江苏力信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）苏州泰安房地产开发有限公司，住所地苏州太湖国家旅游度假区内。法定代表人高峨，苏州泰安房地产开发有限公司董事长。委托代理人ＸＸ稳，江苏百年东吴律师事务所律师。委托代理人吴珏，江苏百年东吴律师事务所律师。原审第三人苏州太湖国家旅游度假区管理委员会，住所地苏州市吴中区太湖国家旅游度假区望湖路2号。法定代表人陆振华，苏州太湖国家旅游度假区管理委员会副主任。上诉人苏州市国土资源局（以下简称苏州市国土局）因苏州泰安房地产开发有限公司（以下简称泰安公司）诉其收回国有土地使用权补偿决定一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2016）苏05行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭并公开开庭审理了本案，上诉人苏州市国土局委托代理人高广宇、夏卫，被上诉人泰安公司委托代理人ＸＸ稳、吴珏到庭参加诉讼。原审第三人苏州太湖国家旅游度假区管理委员会（以下简称度假区管委会）经传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，2001年2月16日，原吴县市人民政府向泰安公司颁发了吴县市国用（2001）字第05194号《国有土地使用证》（以下简称05194号《土地使用证》），土地坐落于太湖国家旅游度假区长沙村，用途为住宅用地（50），使用权类型为出让，终止日期为2071年2月15日，使用权面积为19615.4平方米。2004年1月20日，苏州市国土局在《苏州日报》发布公告，收回了包括涉案地块在内的49个地块的土地使用权。因苏州市国土局未履行补偿职责，泰安公司于2015年4月29日向苏州市姑苏区人民法院（以下简称姑苏区法院）提起行政诉讼，要求苏州市国土局就收回的国有土地使用权履行补偿职责。2015年9月18日，姑苏区法院作出（2015）姑苏行初字第00139号行政判决，责令苏州市国土局于该判决生效之日起三个月内对收回涉案国有土地使用权按市场价格对泰安公司作出补偿决定。泰安公司、苏州市国土局对该判决均未提起上诉。2016年1月20日，苏州市国土局委托苏州天元土地房地产评估有限公司（以下简称天元评估公司）对涉案土地使用权收回补偿进行土地价格评估。2016年1月28日，苏州市国土局根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十八条第二款的规定及姑苏区法院（2015）姑苏行初字第00139号行政判决的要求，制订了《收回国有土地使用权补偿方案》。该补偿方案涉及补偿依据、补偿实施主体、补偿对象、补偿内容、补偿方式、补偿金额的确定、补偿金的支付共七项内容。其中，第六项载明，评估单位：经公开招标确定的承担苏州市吴中区土地一级市场评估工作的评估单位；评估时点：收回公告发布之日（2004年1月20日）；国有建设用地使用权剩余年限：出让终止日期（2071年2月15日）与收回公告发布之日（2004年1月20日）的差值；补偿金额的确定：对该地块2004年1月20日时点的市场价格进行评估，再按照该时点同期银行5年期以上贷款利率计算该市场价格从收回之日至补偿决定之日的利息，评估价及利息相加的金额即为该地块的补偿金额。2016年2月4日，苏州市国土局向泰安公司送达前述《收回国有土地使用权补偿方案》，并告知泰安公司对补偿方案内容有不同意见可要求举行听证会，应在收到之日起五个工作日内以书面形式提出。2016年2月6日，泰安公司向苏州市国土局提出对补偿方案的听证申请。2016年2月24日，泰安市国土局召开了听证会。听证会上，泰安公司对补偿义务主体、补偿范围、补偿方式、评估机构的选择、评估时点的确定、评估方式的选择、利息的计算等内容发表了意见。2016年3月23日，天元评估公司针对涉案土地使用权出具土地估价报告，评估土地总地价14672319.2元。同日，苏州市国土局作出《收回国有土地使用权补偿决定书》（以下简称涉案《补偿决定》），并于2016年3月25日送达泰安公司。该补偿决定对收回泰安公司的19615.4平方米国有土地使用权实行货币补偿，补偿金额为24966643元，补偿由度假区管委会实施，支付按法院判决要求进行，根据法院协助执行通知书要求，暂停向泰安公司支付补偿金。其中，补偿金额系由评估土地总地价14672319.2元及该地价从2004年1月20日至2016年3月23日的利息10294324.26元组成。审理中，泰安公司、苏州市国土局对涉案地块场地已平整、现为景观绿化的事实没有异议。原审法院认为，本案被诉行政行为系苏州市国土局于2016年3月23日作出的涉案《补偿决定》，对于苏州市国土局是否负有作出该补偿决定的职责问题，生效的（2015）姑苏行初字第00139号行政判决已作认定。泰安公司认为苏州市国土局不具备作出涉案补偿决定前提条件的观点，不予采纳。根据《土地管理法》第五十八条的规定，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，为公共利益需要使用土地的或为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。本案被诉的补偿决定，一、在补偿的范围上，仅包含了土地使用权的补偿，对土地平整、景观绿化等现状，苏州市国土局未作为泰安公司开发土地的实际情况列入补偿范围，对该认定，苏州市国土局未提供证据予以证明。二、在土地使用权补偿金额的确定上，天元评估公司虽系2014年4月中标的苏州市区土地一级市场评估服务供应商，但在本案的行政程序中，双方未经协商，而是由苏州市国土局直接确定该公司为估价机构，此做法与《苏州市国有土地使用权出让和转让暂行办法》第五十条第二款“提前收回土地使用权……并与土地使用者协商补偿办法及有关事项”的规定不符。且，苏州市国土局在估价机构出具估价报告的当日即作出涉案补偿决定，未能在行政程序中就估价报告给予泰安公司相应的异议权利。三、对于补偿义务机关，苏州市国土局将度假区管委会确定为补偿实施主体，但未能提供相应的法律依据。综上，苏州市国土局作出的涉案补偿决定主要证据不足、适用法律、法规错误，且由于该决定确定的补偿义务机关为度假区管委会，在补偿范围上亦需要苏州市国土局进一步调查、裁量，法院不宜直接变更，故依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决撤销苏州市国土局于2016年6月23日向泰安公司作出的涉案《补偿决定》，由苏州市国土局于本判决生效之日起三个月内重新作出收回国有土地使用权补偿决定。上诉人苏州市国土局上诉称：《苏州市国有土地使用权出让和转让暂行办法》第五十二条第二款规定“提前收回土地使用权―――并与土地使用者协商补偿办法等”。该规定所称“补偿办法”应指补偿的形式和履行的方式，而非评估机构的选定。本案评估机构选定的依据是苏州市人民政府办公室苏府办（2013）151号《规范苏州市区土地一级市场地价评估工作的实施意见的通知》，该通知虽然是规范性文件，但对苏州市区土地一级市场地价评估进行了具体的规定，且不与上位法相抵触，故在并无上位法明确规定的情况下应当优先适用。而上诉人在2014年通过招投标的方式选定了具有不动产评估资质的土地一级市场评估机构天元评估公司，合同约定该机构承担苏州市姑苏区、吴中区土地一级市场的评估工作。收回土地使用权作为出让土地使用权的反向行政行为，与出让土地使用权同属土地一级市场，且本案收回土地使用权的土地位于吴中区，故以天元评估公司作为本案收回土地使用权的评估机构合法、合理。天元评估公司受理本案评估项目后，不仅对涉案收回的土地现有的宗地图、位置、收回前同地段一级土地市场的出让基准价格等资料进行收集整理，还派员到现场进行了查看勘验、拍照留存，全面、客观的决定补偿范围。上诉人在作出补偿方案前充分听取了泰安公司的陈述、申辩，并于2016年2月24日依申请举行了听证，同年3月23日，上诉人将补偿方案告知了泰安公司，行政程序合法。在评估人员对现场勘验过程中，涉案土地并没有进行平整和景观绿化，泰安公司对此主张，应当提交证据证明。在听证过程中，虽然泰安公司对补偿范围有异议，但其未提供进行土地平整、景观绿化等的施工合同、发票、收据等有效证据，也未向市国土局表示补充提供，故上诉人未将无法确认的土地平整、景观绿化列入补偿范围并无不当。本案评估的方法是根据相关规则并结合收回地块的剩余使用年限、性质、用途、区位等因素按市场价进行评估，并根据收回地块的时点，按照同期银行5年期以上贷款利率计算该市场价格从收回之日至补偿决定之日的利息，两项合计即该地块的补偿金额。因此，补偿决定公平、合理，没有损害泰安公司的合法权益。综上，其对泰安公司作出的涉案《补偿决定》合法、合理，请求本院撤销原审判决第一项。被上诉人泰安公司答辩称：苏州市国土局将《苏州市国有土地使用权出让和转让暂行办法》第五十条第二款所称补偿办法理解为并非指评估机构的选定是单方面的曲解，不符合上位法及立法精神。《关于规范苏州市区土地一级市场地价评估工作的实施意见》效力层级较低，与上位法相抵触，不应适用，且该实施意见的适用范围是土地一级市场的地价评估，不适用本案的土地使用权提前收回的情形。苏州市国土局在《收回国有土地使权补偿方案》中明确了评估时点是收回公告发布之日，即2004年1月20日，而向泰安公司送达涉案《补偿决定》是2016年3月25日，前后相差12年，不符合公平正义的原则。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第十九条和《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。但实践中，如果一律以征收决定公告之日评估价格作为补偿的基准，会降低被征收人的住房保障条件，背离上述条例保障被征收人合法权益的立法精神，故应参照《房地产抵押估价指导意见》第二十六条“估价报告应用有效期从估价报告出具之日起不得超过一年”的规定。对超过合理期限且无正当理由未予补偿的，应以政府实际作出补偿决定的时间作为补偿时点。本案评估方式的选择为基准地价系数修正法并辅以市场比较法，因基准地价系数修正法实际上是政府定价法，故涉案地块的评估应选择市场比较法。因吴县市撤县并入苏州市明显属于整体土地条件发生较大变化的情形，基准地价应进行全面更新，因此，即使适用基准地价，也应适用更新后的基准地价进行评估。泰安公司取得该地块后，已经对该地块进行了前期的平整，并进行了相关的规划设计，但未纳入评估范围，故评估报告存在漏评的情况。同时，涉案评估单位的选择应当参照《征补条例》第二十条规定，由被征收人协商选定，苏州市市国土局单方选择评估机构，剥夺了泰安公司的权利。根据《征补条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案苏州市国土局仅明确一种补偿方式，剥夺了泰安公司选择补偿方式的权利。2016年2月24日，苏州市国土局组织的听证是对补偿方案的听证而非拟作出补偿决定的听证，剥夺了泰安公司的陈述、申辩权。因收回国有土地使用权的主体是苏州市国土局，故补偿主体亦应为苏州市国土局，涉案《补偿决定》认定本案补偿主体为旅游区管委会，认定的补偿主体错误。综上，涉案《补偿决定》违反法律规定，请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。本院另查明，2001年2月8日，原江苏省吴县市国土管理局（现苏州市国土资源局吴中分局）与泰安公司分别签订吴地让合（01）第32号置及吴地让合（01）第37号置《国有土地使用权出让合同》，泰安公司通过出让方式取得太湖国家旅游度假区长沙村面积计19615.4平方米国有土地使用权，用于建设商品房住宅。在土地出让金条款中约定：土地出让金共计353万元，泰安公司应在本合同签订后60日内，支付完全部土地使用权出让金，逾期30日仍未全部支付的，甲方有权解除合同，并可请求泰安公司赔偿因违约造成的损失。该合同还约定了规定期限内应完成的建筑工程量。2000年1月16日至8月10日，泰安公司分四次缴纳土地出让金共计147.6万元，土地出让合同签订后，泰安公司未再缴纳剩余的205.4万元土地出让金。本院还查明，泰安公司自2001年2月16日取得涉案土地使用证至苏州市国土局作出补偿决定时，涉案土地未有住宅建设。本院认为，根据《土地管理法》第五十八条规定及姑苏区法院已生效的（2015）姑苏行初字第00139号行政判决，苏州市国土局具有对被收回国有土地使用权的泰安公司作出补偿决定的职责。苏州市国土局于2004年1月20日即已公告收回涉案国有土地使用权，该局虽就土地补偿事宜与泰安公司多次协商，但在不能达成一致的情况下，苏州市国土局应当及时作出补偿决定，上诉人苏州市国土局于2016年3月23日才作出涉案《补偿决定》，有违行政效力原则，构成滥用职权。《土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施细则》并未对收回国有土地使用权的补偿程序（包括评估机构的选择）作出具体规定，苏州市人民政府办公室苏府办（2013）151号《规范苏州市区土地一级市场地价评估工作的实施意见的通知》，虽然属于规范性文件，但对苏州市区土地一级市场地价评估规定“土地以及市场地价评估机构采取政府招标方式确定，招标工作由市国土局负责，每两年开展一次。在苏州市区范围内注册的具备省以及土地评估资质及以上的土地评估机构可参与招标”，并规定“土地评估机构应当遵守国家相关法律、法规和政策，自觉维护土地评估市场秩序。评估过程中，评估机构应根据土地估价规程、规范的要求进行评估，独立完成土地评估报告。”因此，该通知并未违反评估机构选择应当遵循的公平、公正原则，苏州市国土局依照上述规定确定由招标中标的具有相应资质的天元评估公司作为本案土地补偿的评估机构并无不当。原审法院关于苏州市国土局未经双方协商，由苏州市市国土局直接确定天元评估公司作为估价机构，违反相关规定的认定不当，应予纠正。苏州市国土局于2016年2月3日作出《收回国有土地使用权补偿方案告知书》并于次日送达泰安公司，告知泰安公司就《收回国有土地使用权补偿方案》的内容有异议可要求听证，同年2月24日亦进行了听证。但此时作为苏州市国土局作出补偿决定主要依据以及对被征收人权益产生重大影响的评估报告尚未作出，泰安公司并不确定所将获得补偿的各项具体明细和数额，包含是否遗漏景观绿化、土地平整补偿等内容，无法提出实质性的异议，因此，该听证不能达到听取被补偿人意见、修正拟作出的补偿决定的目的，致使听证流于形式。且在天元公司2016年3月23日作出涉案《评估报告》的当日，苏州市国土局即作出涉案《补偿决定》并于同年3月25日送达泰安公司，但该评估报告并未一并送达泰安公司，故该公司的异议权未得到保障。据此，苏州市国土局的行为违反了行政正当程序的原则，侵犯了被上诉人的合法权益。依法承担义务并享受权益，两者是相辅相成的。泰安公司在签订国有土地使用权出让合同后，应当按照合同的约定在规定的期限内缴纳全部土地出让金，但该公司至今只缴纳了土地出让金147.6万元，尚余205.4万元未缴纳，而苏州市国土局作出的涉案补偿决定未对该事实予以查明并依法作出处理，故该补偿决定认定事实不清。原审判决亦未对此作出认定，同样属于认定事实不清。综上，虽然原审判决认定事实不清，但原审判决撤销苏州市国土局作出的《收回国有土地使用权补偿决定》、责令其重新作出补偿决定的结果并无不当，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州市国土资源局负担。本判决为终审判决。审判长 齐 鸣审判员 季 芳审判员 黄 河二〇一八年一月二十四日书记员 钱伟红附：本判决适用相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。