广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终269号上诉人（原审原告）：乔红，女，1964年1月1日出生，汉族，住广东省肇庆市端州区，被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路***号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：黄允鑫、郭伟，均系该府工作人员。上诉人乔红因与被上诉人广东省人民政府行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初615号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年8月27日，乔红向广东省人民政府邮寄递交《行政复议申请书》，请求撤销深圳市人民政府对《和解协议》合同的见证。广东省人民政府于2016年8月29日收到该申请，于2016年8月31日作出粤府行复〔2016〕389号《不予受理行政复议申请决定书》，认为“香珠花园”案件善后处理工作领导小组对《和解协议》的见证行为，并非对外作出的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条的规定，决定对乔红的行政复议申请不予受理。该决定书于2016年9月1日邮寄送达乔红。乔红不服上述决定，向原审法院提起行政诉讼，请求判决：1.撤销粤府行复〔2016〕389号《不予受理行政复议申请决定书》；2.判令广东省人民政府受理乔红的行政复议申请；3.本案诉讼费由广东省人民政府承担。原审法院另查明：深圳市农科集团有限公司、深圳市农科房地产开发有限公司、深圳泰生房地产开发有限公司、德信物业发展（武汉）有限公司、阳江市恒骏粮油有限公司、深圳市盈富房地产开发有限公司经过友好协商，同意就香珠花园系列案件达成和解，并签署《和解协议》。“香珠花园”案件善后处理工作领导小组作为见证方，在该《和解协议》上签字盖章。深圳市福田区人民法院在审理（2013）深福法民三初字第1996号所有权确认纠纷一案中，经法院主持调解，原告深圳市农科房地产开发有限公司与被告深圳泰生房地产开发有限公司自愿达成调解协议。乔红在该案中作为第三人参加诉讼。原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”。本案中，“香珠花园”案件善后处理工作领导小组在《和解协议》中的见证行为既非具体的行政行为，也未对乔红的权利义务产生实际影响。因此，广东省人民政府收到乔红的行政复议申请后，认为乔红的请求事项不符合行政复议的受理条件，作出《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。乔红要求撤销该行政复议决定，并要求广东省人民政府受理复议申请的请求及理由，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回乔红的诉讼请求。乔红不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）一审判决认定“香珠花园”案件善后处理工作领导小组的见证行为不是具体行政行为，适用法律错误。该领导小组是深圳市人民政府组建的，代表市政府行使涉及“香珠花园”善后处理的行政职能。该领导小组所见证的《和解协议》，涉及对“香珠花园”房产的具体处理，涉及对国有资产的处置，《和解协议》约定了经见证即生效和送福田区人民法院存档2份。如果不是行政行为，六方自己协议就可以了，无需该领导小组见证才生效。由于该领导小组见证立即生效，泰生公司拿到福田法院马上变成有效的法律证明。因此该见证行为属于具体行政行为。一审判决对见证行为是不是具体行政行为没有任何说理，完全照搬照抄省政府的复议决定书。见证行为如果不是具体行政行为，那是抽象行政行为、民事行为？领导小组的每一个行为都代表市政府的权威，都是具体行政行为。（二）一审判决认为“香珠花园”案件善后处理工作领导小组的见证行为对乔红的权益没有实际影响，适用法律错误。乔红早在2001年向辰森公司购买香珠花园AB栋201的商铺，已付清全部购房款，辰森公司已经将商铺交付乔红使用多年。该领导小组为六方《和解协议》见证生效，导致上述AB栋201的商铺在2015年4月29日被（2015）深福法民三初字第640号案以《和解协议》追偿权为由而被查封，变相将乔红的房产变相转移到泰生公司名下，严重侵害乔红的合法权益。由于该领导小组为六方《和解协议》见证，导致2015年11月泰生公司对乔红的上述商铺停水停电，2016年9月封闭上述商铺，使得乔红无法经营自己的商铺，泰生公司的行为严重侵害了乔红的合法权益。被上诉人广东省人民政府辩称：（一）复议决定认定事实清楚，适用依据正确。乔红不服“香珠花园”案件善后处理工作领导小组在香珠花园项目有关方签署《和解协议》中的见证行为，以深圳市人民政府为被申请人申请行政复议。广东省人民政府经审查后认为，该领导小组对《和解协议》的见证行为，并非对外作出的具体行政行为，故不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定作出复议决定。（二）复议决定符合法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人……”的规定，广东省人民政府于2016年8月29日收到乔红的行政复议申请，经审查后于2016年8月31日作出复议决定，并于次日以邮政快递的方式送达乔红，相关程序符合上述法律规定。请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院确认原审判决认定的事实。本院认为：关于涉案行政复议不予受理决定的实体合法性。（一）根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项的规定，行政复议的受案范围以具体行政行为为限。行政机关的行为并不都是具体行政行为。具体行政行为，是行政主体行使权力单方作出的直接对外发生法律效果的行为。其中，行使权力，指的是行政主体以其单方意志约束行政相对人，强制各方接受。而本案中，香珠花园项目诉讼六方当事人签署《和解协议》，自行约定六方和见证方签章后该协议生效。该行为是六方当事人的自我决定、自我约束，并非行政主体以其单方意志约束六方。“香珠花园”案件善后处理工作领导小组为六方《和解协议》作见证，是以具公信力的知情者身份作证，并非行使权力，因此该见证只是一个证明行为，并非具体行政行为，见证的性质，并不因为《和解协议》将见证方签章列为生效条件之一，而转变为具体行政行为。乔红主张该领导小组的每一个行为都是具体行政行为，《和解协议》约定见证后生效，因此见证系具体行政行为，理由不成立。（二）从六方《和解协议》和深圳市福田区人民法院（2013）深福法民三初字第1996号民事调解书看，乔红主张由其购买的AB栋201商铺，并不在和解协议标的物范围。综上，被上诉人决定不受理乔红的复议申请，实体合法。关于涉案行政复议不予受理决定的程序合法性。被上诉人2016年8月29日收到乔红的行政复议申请，8月31日作出不予受理决定书并于9月1日送达乔红，前后未超出六十日，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条有关办案期限的规定，程序合法。综上，原审判决驳回乔红的诉讼请求正确，乔红上诉请求撤销原判、改判支持其原审诉讼请求的理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人乔红负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一八年一月三十一日书记员  刘永红