山东省德州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁14行终14号上诉人（原审原告）李玉明，男，1949年6月15日出生，汉族，住山东省禹城市。委托代理人张金凤，女，1957年5月26日出生，汉族，住济南市历下区。委托代理人娄冠军，男，1954年4月2日出生，汉族，住济南市历下区。被上诉人（原审被告）禹城市公安局，住所地禹城市行政街85号。法定代表人李壮志，局长。委托代理人张磊，禹城市公安局工作人员。委托代理人邵先路，禹城市公安局工作人员。上诉人李玉明因治安行政处罚一案,不服山东省禹城市人民法院（2016）鲁1482行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2017年1月25日11时许，李玉明以反映低保问题为由去北京中南海附近进行非正常信访，扰乱公共场所秩序。期间，北京市公安局西城分局府右街派出所对李玉明作出训诫书予以训诫，并将李玉明送到北京市马家楼接济中心。同日，李玉明被在北京市马家楼接访的工作人员带回山东禹城。禹城市公安局于2017年1月25日对李玉明的上述行为作出禹公（治）行罚决字［2017］10046号行政处罚决定书，该决定书认定：李玉明以反映个人诉求为由，于2017年1月25日11时许，在北京市中南海附近进行非正常信访，扰乱公共场所秩序，李玉明扰乱公共场所秩序的违法行为成立。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，决定给予李玉明行政拘留十日的行政处罚，执行期限为2017年1月25日到2017年2月4日，该拘留处罚已执行完毕。另查明，2015年11月10日，禹城市公安局辛寨派出所对李玉明作出禹公（辛寨）行罚决字［2015］10004号行政处罚决定书，认定李玉明在北京市朝阳区府右街、中南海周边地区非访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，李玉明扰乱公共场所秩序的违法行为成立，对李玉明予以警告行政处罚；2016年3月23日，禹城市公安局对李玉明作出禹公（车站）行罚决字［2016］10114号行政处罚决定书，认定李玉明因对法医鉴定结果有异议，在被告知去上级重新鉴定后，仍到禹城市公安局法医门诊大吵大闹，李玉明扰乱单位秩序的违法行为成立，对李玉明决定行政拘留五日；2016年7月18日，禹城市公安局对李玉明作出禹公（治）行罚决字［2016］10415号行政处罚决定书，该决定书认定因对法医鉴定有异议，在北京市公安部附近举横幅，进行非正常上访，李玉明扰乱公共场所秩序的违法行为成立，对李玉明决定行政拘留七日；2016年12月15日，禹城市公安局对李玉明作出禹公（治）行罚决字［2016］10718号行政处罚决定书，该决定书认定李玉明在北京中南海周边进行非正常上访，扰乱公共场所秩序，一个月前，李玉明曾在北京中南海周边进行非正常信访，扰乱公共场所秩序，李玉明扰乱公共场所秩序的违法行为成立，对李玉明决定拘留十日。李玉明对上述处罚决定均未提起复议或诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项规定：“有下列行为之一的，处警告或二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出……”。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。本案李玉明以低保问题得不到解决为由，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》、《信访条例》的规定，到北京中南海附近非正常信访，扰乱公共场所秩序，其行为已构成违法。且原告李玉明在本次诉讼之前，因为个人诉求问题多次去北京中南海周边及公安部等国家要地进行非访，并因此多次受到行政处罚，但其仍无视法律、法规的规定，执意坚持非访，其违法行为属于情节较重的情形。另外，本案被告在作出行政处罚前依法履行了登记、审批、告知义务等程序。综上，被告禹城市公安局作出的禹公（治）行罚决字［2017］10046号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，裁量适当，程序合法。被告的行政行为合法，原告的诉讼请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李玉明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李玉明负担。上诉人李玉明不服一审判决，向本院提起上诉。上诉请求为：1.判令撤销禹公（治）行罚决字［2017］10046号行政处罚决定书。2.判令撤销（2017）鲁1482行初9号行政判决书，依法改判。3.由被上诉人承担本案诉讼费。事实与理由：一、判决书中以“《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。李玉明在山东省禹城市居住，故禹城市公安局对此案享有管辖权。”该条款确定了“由违法行为地公安机关管辖”的原则，但“可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的条件是必须要有行为地违法案件移交授权手续，否则，被上诉人无行政处罚权。《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地县级以上地方政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”该法律优先于一般规定，故上诉人到北京中南海周边应当由北京市公安机关作出行政处罚。被上诉人在没有违法行为移交授权的情况下，作出行政拘留十日的行政处罚，违反法定程序。判决书适用法律确有错误。二、判决书中称“禹城市公安局在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据”。在所有的证据中，被上诉人唯一没有提交上诉人在中南海周边违法行为的事实证据。所谓“扰乱公共场所秩序”，必须有上诉人违法行为事实的证据和受到扰乱单位举报及影响情况的事实证据。《治安管理处罚法》第九十三条规定：公安机关查处治安案件，只有本人陈述没有其他证据证明的，不能做出治安管理处罚决定。被上诉人依陈述笔录及信访工作截访人员的笔录作出行政拘留十日行政处罚，不仅违反法律规定，且侵犯上诉人合法权益，判决书认定事实缺乏证据证明。三、判决书中“2017年1月25日11时许，李玉明以反映低保问题为由去北京中南海附近进行非正常信访，扰乱公共场所秩序，期间北京市公安局西城区分局府右街派出所对李玉明作出训诫书予以训诫。并将李玉明关到北京市马家楼接济中心”。被上诉人所谓“非正常信访，扰乱公共场所秩序”，没有行为事实证据证明，不能认定上诉人扰乱公共场所秩序，故不能作出行政处罚决定书。北京市公安机关“对李玉明作出训诫书予以训诫”，充分证明上诉人没有过激行为和扰乱中南海周边附近的程序情节后果。被上诉人对上诉人在已被训诫的情况下，作出行政拘留十日的行政处罚，严重违反了一事不再罚规则。上诉人由行为发生地公安机关做出了训诫，被上诉人就同一上诉人和同一行为再次给予行政处罚，有失规则。北京市马家楼接济中心是国家对信访人的困难救助接济食宿场所，不是非法境地。判决书适用法律确有错误。四、判决书称“禹城市公安局作出的禹公（治）行罚决字［2017］10046号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，裁量适当，程序合法”。被上诉人在办案中，没有向上诉人送达训诫书和禹公（治）行传字［2017］10001号传唤证手续，处罚决定前未告知上诉人处罚的事实，理由和依据，并未听取上诉人的陈述、申辩意见。被上诉人对上诉人的同一行为，由违法行为地给予了训诫后，再次处以行政拘留十日的两次以上的行政处罚，严重违反了一事不再罚规则。所谓“认定事实清楚，适用法律正确，裁量适当，程序合法”，完全违背审判公正公平原则。判决书认定事实缺乏证据证明、适用法律错误，程序严重违法。综上所述，上诉人认为，被上诉人作出禹公（治）行罚决字［2017］10046号行政处罚决定书的行为，显然已违反了《宪法》、《行政处罚法》等相关法律规定，被上诉人没有上诉人违法行为事实的证据证明，违背一事不再罚规则，违反了法定程序规定，严重侵犯了上诉人合法权利，造成人身精神伤害。判决书认定事实缺乏证据证明，适用法律确有错误。请二审人民法院查清事实，依法作出公正判决，维护上诉人合法权利，彰显司法公正公平原则。被上诉人禹城市公安局未提交书面答辩状。本院经审理查明事实同原审法院查明事实一致。本院认为：关于被上诉人禹城市公安局行政处罚的主体资格问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”根据该条规定，对李玉明扰乱公共场所秩序的违法行为，被上诉人禹城市公安局作为李玉明居住地的公安机关具有管辖权。关于被诉行政处罚决定的合法性问题。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集……”2015年11月至2016年12月期间，上诉人李玉明多次到北京中南海附近非访，并因此受到多次行政处罚。2017年1月25日李玉明再次到中南海周边上访，其行为明显违反《信访条例》的相关规定，被上诉人禹城市公安局根据李玉明的训诫书、本人陈述及证人夏某、董某的询问笔录认定李玉明扰乱公共场所秩序，认定事实清楚。同时，禹城市公安局一审提交的证据能够证明其在作出行政处罚过程中，依法履行了受案登记、调查取证、处罚前告知、送达、通知家属等相应的法定程序，处罚程序合法。另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，训诫不属于行政处罚的种类，禹城市公安局在李玉明被训诫后又对其违法行为进行处罚不属于重复处罚。因此，禹城市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚程序合法。综上所述，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李玉明负担。本判决为终审判决。审判长  师延锋审判员  宋冬梅审判员  郭喜珂二〇一八年一月二十六日书记员  刘晨旭