山东省五莲县人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁1121行初1号原告李登基，男，1980年12月26日出生，汉族，五莲县潮河镇菜园村村民，住五莲县。被告五莲县公安局，所在地址五莲县城人民路1号，统一社会信用代码11371121004370543C。法定代表人史文明，局长。委托代理人盛飞，山东阳尔律师事务所律师。委托代理人任鹏，五莲县公安局法制大队副大队长。原告李登基不服被告五莲县公安局治安行政处罚，于2018年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月3日立案后，于2018年1月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月23日公开开庭审理了本案。原告李登基，被告五莲县公安局行政机关负责人郭海春、委托代理人盛飞、任鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告五莲县公安局于2017年8月30日作出莲公（治）行罚决字201710312号行政处罚决定书，该决定书载明：2017年8月14日、8月28日五莲县潮河镇村民李登基两次组织多人到北京上访，聚众扰乱了信访秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定，决定给予李登基行政拘留十五日的行政处罚。原告李登基诉称，2017年8月14日，本村多人到北京上访，8月15日自行返回，因上访问题未得到处理，8月28日第二次北京上访，被五莲县公安局接回。两次上访给政府带来了严重的后果，但不存在扰乱单位秩序的违法行为，即使有违法行为也将由北京警方处罚，因此原告没有违法事实，被告对原告作出的处罚决定应予以撤销。原告李登基在诉讼期间未提交任何证据。被告五莲县公安局辩称，2017年6月、7月，五莲县潮河镇菜园村包括原告在内的多名村民，到日照市纪委、日照市信访局集体上访，潮河镇纪委、信访办组成联合调查组，对原告等人的上访事件开展调查，并告知其8月底前作出答复。8月14日、28日原告先后组织本村多名村民，以相同的问题到国家信访局上访。原告多次越级到市、组织越级进京重复集体上访，给省、市、县造成非常恶劣的不良影响，严重妨碍了五莲县委、县政府和潮河镇党委、政府的工作秩序，扰乱了北京市和日照市的社会秩序，扰乱了正常的上访秩序。综上所述，原告的违法事实清楚，证据确凿，我局依法对其作出行政处罚适用法律正确，程序合法，处罚得当，原告的诉讼无事实与法律依据，请求法院予以驳回。被告五莲县公安局向本院提交了以下证据、依据：1.受案登记表、报案经过、受案回执各一份，证明接到报案依法受案并告知报案人；2.询问笔录15份、行政案件权利义务告知书14份，证明依法调查，原告及信访人承认非访的事实和经过；3.菜园村进京情况说明、信访事项处理意见书、关于潮河镇菜园村信访事项的受理送达和答复情况、日照市人民政府人民来访登记表、关于交办李炳波等人信息事项的函各一份，证明原告及信访人存在非访的违法行为；4.李登基电子档案一份，证明原告的身份情况；5.延长询问查证时间审批表，证明对涉案人员依法延长询问查证时间；6.行政处罚告知笔录，证明依法告知原告拟对其作出治安管理处罚的事实、理由、依据及其享有的权利；7.五莲县公安局集体审议记录表、行政处理审批表，证明经领导集体审核审批，决定对原告给予行政拘留十五日的行政处罚；8.行政处罚决定书、行政拘留家属通知书及执行回执各一份，证明处罚决定依法送达原告、通知原告家属并执行拘留；9、《治安管理处罚法》、《公安办理行政案件程序规定》、《信访条例》、《山东省信访条例》、鲁公发（2015）35号文件，证明行政处罚适用的法律依据。经庭审质证，原告李登基认为，对被告提交证据的真实性、行政处罚程序、认定的案件事实均无异议，但对被告是否享有案件的管辖权以及认定原告非法上访并进行行政处罚有异议。针对原告李登基的质证意见，被告五莲县公安局质证认为，原告李登基伙同本村村民多人两次到日照市信访、纪检部门信访，组织本村村民多人两次进京到国家信访局信访，根据相关规定，原告李登基的行为属于越级、重复、非法集体信访，扰乱了正常的信访工作秩序，造成了极为恶劣的社会影响。在进京到国家信访局信访过程中，原告李登基起组织、指挥、串联、煽动作用，属于违法信访活动中的组织者和骨干分子，应依法严惩。情节严重，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款的规定，决定给予原告行政拘留十五天的行政处罚，事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确。本院对上述证据认证如下：被告在法定举证期限内提交的证据能够证实原告李登基2017年四次参与本村村民集体上访，并在两次进京到国家信访局上访过程中起组织、指挥、串联、煽动作用，且其上访行为属于越级、重复、集体信访，扰乱了信访秩序和国家机关的工作秩序。故被告提供的证据与本案待证的事实具有关联性，合法有效，本院予以确认。原告因无证据证实其质证意见，对其质证意见本院不予采信。经审理查明，2017年6月26日原告李登基与本村村民一行5人（持有20余人身份证），到日照市纪委、日照市信访局反映本村原支部书记李卫国以权谋私等违法违纪问题。6月29日五莲县信访局以莲信访访字[2017]75号《关于交办李炳波等人信访事项的函》，将原告李登基等五人信访事项交由五莲县潮河镇人民政府调查处理，要求潮河镇人民政府将办理情况及答复意见及时书面答复上访人，并于7月30日前将处理结果及答复意见书报送五莲县信访局。2017年7月3日潮河镇政府告知原告李登基等上访人员：2017年7月30日前反馈处理结果及答复意见。2017年7月12日原告李登基与本村42名村民，再次就同一信访事项到日照市信访局上访。当日潮河镇纪委、信访办组成联合调查组进行调查处理，并告知原告李登基等人，信访答复期限按规定延长至8月30日。在信访调查处理期间，原告李登基于8月14日、28日先后两次组织、串联、煽动本村12名村民，以同一信访事项到国家信访局上访。2017年8月29日，被告五莲县公安局决定对原告李登基涉嫌扰乱单位秩序立案查处，经依法调查认定：原告李登基在五莲县潮河镇人民政府查处其反映的信访事项期间，于2017年8月14日、28日先后两次组织、串联、煽动本村12名村民，以同一信访事项到国家信访局上访，采取集体越级上访的过激方式表达信访诉求，严重扰乱了信访工作秩序，且原告李登基在信访过程中系首要分子，属于重大违法、情节较重的情形。2017年8月30日，被告五莲县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定，作出莲公（治）行罚决字201710312号行政处罚决定：给予李登基行政拘留十五日的行政处罚。本院认为，本案双方当事人争议的焦点问题是：被告五莲县公安局对原告李登基涉嫌行政违法的行政案件是否享有管辖权。原告李登基两次组织多人到国家信访局上访，是否应当给予行政拘留十五日的行政处罚。关于被告五莲县公安局的管辖权问题，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。这是公安机关办理行政案件一般程序规定。另《山东省信访条例》第六十六条规定：信访人和其他有关人员违反本条例第十三条、第二十六条、第二十七条规定，有下列行为之一的，有关国家机关工作人员应当对其劝阻、批评或者教育；经劝阻、批评或者教育无效的，由其行为发生地公安机关予以警告、训诫或者制止；违反《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国集会游行示威法》等法律、法规的，由其行为发生地公安机关依法采取现场处置措施并给予治安管理处罚，必要时也可以由其住所地或者经常居住地公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……第（七）项规定煽动、串联、胁迫、雇佣、幕后操纵他人信访的；……山东省高级人民法院、山东省人民检察院、山东省公安厅、山东省司法厅鲁公发（2015）35号文件《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》第三条规定：信访活动中违法犯罪案件一般由行为地政法机关管辖，行为地除信访活动中具体违法犯罪行为实施地外，还包括组织、串联、煽动、唆使、雇佣等行为实施地。行为地未立案处理的，可以由行为人户籍所在地或经常居住地管辖。这是公安机关办理涉及信访活动中具体违法行为行政案件的特别规定。从以上规定可以看出，公安机关对行政案件的管辖是由违法行为地公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。行为地除信访活动中具体违法行为实施地外，还包括组织、串联、煽动、唆使、雇佣等行为实施地。原告李登基两次组织多人到国家信访局信访，在整个信访活动中具体实施组织、串联、煽动他人信访等行为，行为实施地为五莲县，该行政案件被告五莲县公安局享有管辖权。关于原告李登基两次组织多人到国家信访局上访，是否应当给予行政拘留十五日的行政处罚的问题。1.原告李登基的行为属于越级信访。《信访条例》第十六条规定：信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。《山东省信访条例》第二十六条规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当持本人有效身份证件，在公布的接待时间，根据信访事项性质和管辖层级，到有权处理的本级或者上一级国家机关设立或者指定的接待场所提出。原告李登基等人的信访事项，五莲县潮河镇人民政府已经受理，原告李登基在规定的期限内，两次到国家信访局信访再提出同一信访事项，属于越级信访。2.原告李登基的行为属于重复信访。《山东省信访条例》第三十三条第三款规定：信访人提出的信访事项已经有权处理的国家机关受理并且正在办理期限内，或者信访人对信访事项处理、复查意见不服，在规定期限内未申请复查、复核，重复提出信访事项的，国家机关不予受理。原告李登基在规定得期限内，两次到国家信访局信访再提出同一信访事项，违反了上述关于不能重复上访的规定。3.原告李登基的行为属于非法集访。《信访条例》第十八条：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。《山东省信访条例》第二十七条规定：多人采用走访形式提出共同信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。原告李登基两次组织、串联多人到国家信访局上访人数均超过5人，违反了上述规定，属于非法集访。综上所述，原告李登基组织、煽动、串联本村村民在半个月内两次到国家信访局越级信访、重复信访、非法集访，严重扰乱了信访工作秩序，其行为涉嫌违反社会治安管理秩序，根据法律规定，被告五莲县公安局对涉嫌违反社会治安管理秩序的行为，依法享有行政处罚的权力。原告李登基的行为属于鲁公发（2015）35号《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》第四条第七款规定的煽动、串联他人采取过激方式表达诉求，扰乱信访工作秩序，符合情节较重的情形，且原告李登基在信访过程中系组织、串联、煽动他人越级集体信访的首要分子，符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二款的规定，被告五莲县公安局给予原告李登基行政拘留十五天的行政处罚，事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序。原告李登基的诉求无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李登基的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李登基负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。审 判 长  高显武人民陪审员  李淑会人民陪审员  王 伟二〇一八年一月二十八日法官 助理  于晓凤书 记 员  王晓芳