北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2017）京01行终864号上诉人（一审被告）北京市延庆区刘斌堡乡人民政府，住所地北京市延庆区刘斌堡乡刘斌堡村。法定代表人程立军，乡长。委托代理人任卫民，北京市延庆区刘斌堡乡人民政府工作人员。委托代理人张振鹏，北京桂润律师事务所律师。被上诉人（一审原告）于桂连，女，1952年3月4日出生，住北京市延庆区。委托代理人蔡云伶（于桂连之儿媳），女，1977年5月10日出生，住北京市延庆区。被上诉人（一审第三人）于龙，男，1948年2月16日出生，汉族，住北京市延庆区。委托代理人肖迎秋（于龙之儿媳），女，1973年6月25日出生，住北京市延庆区。上诉人北京市延庆区刘斌堡乡人民政府（以下简称刘斌堡乡政府）因不履行法定职责一案，不服北京市延庆区人民法院（2017）京0119行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年12月14日公开开庭审理了本案。上诉人刘斌堡乡政府的委托代理人任卫民、张振鹏，被上诉人于桂连及其委托代理人蔡云伶，被上诉人于龙的委托代理人肖迎秋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明如下事实：于桂连与于龙家相邻而居，于桂连居西，于龙居东。1994年，原延庆县人民政府分别为聂进永（系于桂连之夫，已去世）和于龙颁发了集体土地��设用地使用证。2014年，因与于龙家盖房发生纠纷，于桂连起诉肖迎秋（系于龙儿媳）要求排除妨害。一审法院于2014年11月18日作出（2014）延民初字第06156号民事裁定书，以诉争宅基地存在权属争议，在人民政府作出处理决定之前，不属于法院直接受案范围为由，裁定驳回起诉。后于桂连持刘斌堡乡政府出具的情况说明以新证据为由再次起诉肖迎秋排除妨害，一审法院于2015年6月19日作出（2015）延民初字第00279号民事裁定书，认为刘斌堡乡政府多次为双方单独出具盖有公章的证明或说明，而未出具土地使用权属争议处理决定等政府行政文书，故双方存在的土地争议仍未解决，双方所提交的证明未对前诉产生实质性影响，依据一事不再理的民事诉讼原则，应不予受理，故裁定驳回起诉。2015年8月12日，于桂连向一审法院提起行政诉讼，要求刘斌堡乡政府履行法定职责，出���宅基地争议处理决定书。此后于桂连撤回起诉，一审法院于2015年10月24日作出（2015）延行初字第00051号行政裁定书，裁定准许于桂连撤回起诉。2016年1月4日，于桂连以肖迎秋、于金成、于龙为被告再次向一审院提起民事诉讼，要求排除妨害，一审法院作出（2016）京0119民初72号民事裁定书，以需要解决的排除妨害纠纷要以宅基地使用权纠纷的解决为前提裁定驳回了于桂连的起诉，于桂连不服，上诉至本院，本院作出（2017）京01民终1616号民事裁定书，维持了一审裁定。基于此，2017年2月16日，于桂连向刘斌堡乡政府提出宅基地确权申请，因刘斌堡乡政府未予处理，2017年4月19日，于桂连提起本案行政诉讼，以刘斌堡乡政府不履行法定职责为由，要求刘斌堡乡政府作出宅基地争议处理决定书。另查明，2014年至2015年间，刘斌堡村民委员会和刘斌堡乡政府工作人员���次实地丈量并于2014年12月8日、2015年1月9日、2015年2月6日先后出具三份说明：聂进永西外墙皮到于龙家西外墙皮实际占地与九四年集体土地使用证一致，包括其中争议的30厘米。但是，2015年1月9日的“情况说明”中说明了丈量情况之外，又载明“两家土地争议尚存”。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。本案中，于桂连因与于龙发生宅基地争议而申请刘斌堡乡政府进行处理，刘斌堡乡政府作为乡级人民政府，具有对其辖区内的宅基地使用权争议作出处理决定的法定职权。本案的争议焦点在于刘斌堡乡政府是否履行了法定职责。于桂连认为，刘斌堡乡政府没有就其与于龙之间的宅基地争议作出处理决定，属于不履行法定职责。刘斌堡乡政府则认为于桂连与于龙之间的纠纷实际上是在权属清晰的情况下产生的相邻权纠纷，于桂连提起的确权申请超越刘斌堡乡政府的职权范围。一审法院认为，于桂连于2017年2月16日向刘斌堡乡政府提起书面申请要求就其与于龙的宅基地争议作出处理决定，刘斌堡乡政府具有针对于桂连的申请作出答复处理的职责，根据刘斌堡乡政府提供的证据，截至目前���刘斌堡乡政府并未针对于桂连此次的申请开展调查核实、作出答复等工作，现于桂连起诉要求刘斌堡乡政府履行法定职责，法院予以支持。刘斌堡乡政府认为其不构成行政不作为，但其所提供的证据不足以证明其主张，法院对其意见不予采纳。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决刘斌堡乡政府于判决生效后依据《土地权属争议调查处理办法》等相关规定对于桂连的申请作出处理。上诉人刘斌堡乡政府上诉称：1.一审法院认定事实不清。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，土地确权属于县级人民政府的权力范围，于桂连提出的请求已经超过了上诉人的行政权限。且于桂连与于龙均持有集体土地建设用地使用证，四至范围记载明确，土地权属清晰，无须确权；2.一审法院适用法律错误。根据《土地权属争议��出处理办法》第五条第二款的规定，乡级人民政府可以根据当事人的申请作出处理，而非应当根据当事人的申请作出处理，因此，上诉人并非不履行法定职权。故请求二审法院：1.依法撤销一审判决；2.判令于桂连承担本案一审、二审案件受理费。被上诉人于桂连同意一审判决，请求法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人于龙同意上诉人的意见，请求法院判决撤销一审判决。在法定举证期限内，刘斌堡乡政府向一审法院提交了下列证据：1.刘斌堡乡政府于2014年12月8日出具的《聂进永、于龙宅基地争议》；2.刘斌堡乡政府于2015年1月9日出具的《聂进永、于龙宅基地争议情况说明》；3.刘斌堡乡政府于2015年2月6日出具的《聂进永、于龙宅基地争议》；证据1-3证明刘斌堡乡政府依据自身职权多次处理该争议。刘斌堡乡政府提交���《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十六条作为法律依据。在举证期限内，于桂连向一审法院提交了下列证据:1.“宅基地确权申请书”照片2张，证明2017年2月16日向刘斌堡乡政府提交申请书；2.（2016）京0119民初72号民事裁定书，（2017）京01民终1616号民事裁定书，证明于桂连诉肖迎秋、于金成、于龙排除妨害纠纷案件中，法院以需由乡镇政府对宅基地使用权纠纷作出处理为由，裁定驳回起诉；3.刘斌堡乡政府分别于2014年12月8日、2015年1月9日、2015年2月6日出具的三份情况说明，证明于桂连之前向刘斌堡乡政府申请过，刘斌堡乡政府没有出具正式的处理决定书。在举证期限内，被上诉人于龙未向一审法院提交证据。一审法院依职权调取了于桂连两次诉肖迎秋排除妨害案件的（2014）延民初字第06156号民事裁定书、（2015）延民初字第00279号民事裁定书。上述证据一审法院经庭审质证，一审法院的认证意见是：于桂连提交的证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求，且具有真实性、合法性及与本案的关联性，法院予以采信。刘斌堡乡政府提交的全部证据能够证明刘斌堡乡政府曾经出具过于桂连与于龙之间宅基地争议的情况说明，但没有出具正式的处理决定书，法院对此予以采信。法院依职权调取的（2014）延民初字第6156号民事裁定书、（2015）延民初字第00279号民事裁定书，对此法院予以采信。本院经审查，同意一审法院的认证意见。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解��；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。该办法第十三条规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起７个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起５个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起３０日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。该办法第二十七条规定，调解未达成协议的，国土资源行政主管理部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。该办法第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。根据上述规定，刘斌堡乡政府具有对其行政辖区内发生的土地使用权争议依申请进行处理的法定职责，并且应当在法定时限内对土地使用权争议进行调查处理。本案中，于桂连于2017年2月16日向刘斌堡乡政府提出书面申请，要求刘斌堡乡政府对其与于龙的宅基地争议作出处理决定。但截至目前，刘斌堡乡政府并未针对于桂连的申请开展调查核实、作出决定等工作。一审法院判决刘斌堡乡政府依据《土地权属���议调查处理办法》等相关规定对于桂连的申请作出处理正确，本院应予维持。刘斌堡乡政府的诉讼主张缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市延庆区刘斌堡乡人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  乔 军审 判 员  何君慧代理审判员  范术伟二〇一八年一月二十三日法官 助理  刘京勇书 记 员  冯盼盼