广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤06行终977号上诉人（原审原告）孔令卫，男，1963年7月13日出生，汉族，住佛山市顺德区，上诉人（原审原告）侯苏文，男，1961年4月6日出生，汉族，住佛山市顺德区，上诉人（原审原告）周秀珍，女，1953年12月6日出生，汉族，住佛山市顺德区，上诉人（原审原告）欧艳红，女，1965年11月29日出生，汉族，住佛山市顺德区，上诉人（原审原告）麦深德，男，1969年12月1日出生，汉族，住佛山市顺德区，上诉人（原审原告）罗厚华，男，1956年11月8日出生，汉族，住佛山市顺德区，上诉人（原审原告）暨诉讼代表人张红英，女，1968年6月29日出生，汉族，住佛山市顺德区容桂街道风华路东丽花园三街**号，公民身份号码4406231968********。上述七上诉人的委托代理人黄胜，广东海迪森律师事务所律师。上述七上诉人的委托代理人龚启慧，广东海迪森律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区容桂街道办事处，住所地佛山市顺德区容桂大道中**号。法定代表人龙仲英，主任。委托代理人吴劲翔，该办事处工作人员。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区国土城建和水利局，住所地佛山市顺德区大良街道德民路区行政服务中心西座。法定代表霍兆华，局长。委托代理人黎永涛，该局工作人员。委托代理人刘世新，广东中信顺成律师事务所律师。上诉人孔令卫、侯苏文、张红英、周秀珍、欧艳红、麦深德、罗厚华因与被上诉人佛山市顺德区容桂街道办事处（以下简称容桂街道办）、佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德区国土局）物业备案登记纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初1066号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：佛山市顺德区容桂街道东丽花园商住区（以下简称东丽花园）包括东丽花园别墅区、东丽豪庭、雍华楼、华景轩四部分。2015年4月，包括孔令卫、侯苏文、张红英、周秀珍、欧艳红、麦深德、罗厚华在内的东丽花园别墅区业主向佛山市顺德区容桂街道国土城建和水利局（以下简称容桂国土局）提交申请，要求就东丽花园别墅区成立单独的业主委员会。容桂国土局于同年8月18日复函称“东丽花园别墅区不具备独立划定物业管理区域的条件，即不具备单独成立业主大会的条件。”2015年11月25日东丽花园别墅区业主向佛山市顺德区容桂街道振华社区居民委员会提交了《东丽花园（即别墅区）住宅小区组建首届业主大会筹备组申请书》，又于同年12月31日向容桂国土局提交《首届业主大会筹备组备案表》等材料。2016年3月，东丽花园别墅区业主在顺德区物业管理决策平台发起了业主委员会委员选举、《业主大会议事规则》和《管理规约》的投票。顺德区国土局均以其漏选该物业管理区东丽豪庭、雍华楼、华景轩商品房业主为由，作出不同意其申请的审核意见。2016年4月11日，张红英等人向容桂国土局提交《佛山市顺德区容桂街道振华居委会东丽花园（即别墅区）住宅小区请求书面答复的申请书》，以筹备组的名义请求该局就不同意东丽花园小区召开业主大会作出书面答复并说明法律依据。2016年5月22日，东丽花园别墅区业主选举产生由孔令卫、侯苏文、张红英、周秀珍、欧艳红、麦深德、罗厚华等七人组成的第一届业主委员会，2016年5月31日又以该业主委员会的名义向容桂国土局提交备案材料，并应要求于同年6月2日提交了补充材料（包括议事规则、管理规约投票表决结果明细公示，选举业主委员会委员选票和议事规则、管理规约表决票复印件）。2016年6月22日，顺德区国土局作出《关于回复东丽花园别墅区申请成立首届业主委员会有关事项的函》，函称“容桂东丽花园小区业主：收到你小区业主提交的《佛山市顺德区容桂街道振华居委会东丽花园（即别墅区）住宅小区请求书面答复的申请书》，现答复如下：……经核，东丽花园小区主要由东丽花园别墅区、东丽豪庭、雍华楼、华景轩四部分组成（附件），共同使用小区出入口和一个小区花园，东丽花园别墅区不具备独立划定物业管理区域的条件，即不具备单独成立业主大会和业主委员会的条件。据此，东丽花园小区的业主委员会应当由东丽花园小区全体（即四个部分）业主选举产生。”并附有《上佳市东丽商住区详细规划总平面图》。次日顺德区国土局以彩信方式将该函送达业主代表张红英。另查明，顺建发〔2012〕9号《关于做好行政审批（管理）事项承接办理有关工作的通知》规定顺德区国土局交各镇××街道）国土城建和水利局办理的行政审批（管理）事项，原则上以委托行使方式下放，其中下放事项包括“小区业主委员会成立（变更）备案”。再查明，顺机编〔2011〕2号《关于印发的通知》直属机构部分规定“5.国土城建和水利局。负责辖区内的规划管理工作；负责建设项目用地的审核和报批工作；配合区政府做好土地储备工作；负责国土资源执法和林业执法；负责地质环境保护和地质灾害防治管理；负责辖区内的地籍管理工作；负责辖区内的房地产业管理工作；负责管辖区域内房屋建筑及市政配套设施工程（大、中型建设项目除外）的施工许可、质量安全监督管理及竣工验收备案工作、负责处理有关建设工程方面的投诉工作；负责管辖区域内重点建设项目、交通建设工程、水利工程建设、竣工验收的相关工作；负责地方公路（农村公路）的养护工作；承担组织、协调辖区内的工程招投标工作；负责危房的检查监管和白蚁防治工作；协助危桥、山体的检查监管工作；协助测绘行政管理，负责辖区内的测量标志保护；负责土地市场管理工作；负责辖区内的绿化建设工作；负责辖区内的林业行政管理工作（包括林地、林木资源保护和管理；野生动植物保护；造林绿化和义务植树；森林防火等）；负责“三旧”改造工作；负责街道水利和“三防”工作；负责本地区地震应急工作；承办党工委、办事处和上级相关部门交办的其他事项。一审法院认为，根据《物业管理条例》第十六条第一款、《广东省物业管理条例》第二十七条第一款、第二款的规定，容桂街道办和顺德区国土局分别作为物业所在地的街道办事处和区、县级人民政府的房地产管理部门，具有接受经选举产生的业主委员会申请备案的法定职责。孔令卫等七人仅举证证明了其向容桂国土局提交了案涉备案申请，并未证明其向容桂街道办提交了申请，且容桂街道办辩称未收到过孔令卫等七人所提的案涉申请。根据顺机编〔2011〕2号《关于印发的通知》中对容桂国土局的职权设置，容桂街道办并未赋予其处理相关业主委员会备案的职能，孔令卫等七人向容桂国土局提交案涉备案申请不能视为向容桂街道办提交。故孔令卫等七人对容桂街道办所提诉讼请求缺乏事实根据，依法应不予受理，鉴于案件已立案受理，依法应裁定驳回其起诉。退而言之，即使孔令卫等七人向容桂街道办提交了案涉申请，法律亦无明文规定须对该申请发出备案回执。依据顺建发〔2012〕9号《关于做好行政审批（管理）事项承接办理有关工作的通知》的规定，容桂国土局受顺德区国土局委托处理小区业主委员会成立备案的行政审批事项。孔令卫等七人向容桂国土局提交案涉备案申请可视为向顺德区国土局提交。孔令卫等七人诉请确认行政不作为违法，故案件争议焦点是顺德区国土局有无对孔令卫等七人的备案申请作出处理。张红英等人于2016年4月11日向容桂国土局提交《佛山市顺德区容桂街道振华居委会东丽花园（即别墅区）住宅小区请求书面答复的申请书》，又于同年5月31日向容桂国土局提交业主委员会备案申请，顺德区国土局于2016年6月22日作出《关于回复东丽花园别墅区申请成立首届业主委员会有关事项的函》，并于次日以彩信方式将该函送达给张红英，该函内容包括“经核，东丽花园小区主要由东丽花园别墅区、东丽豪庭、雍华楼、华景轩四部分组成（附件），共同使用小区出入口和一个小区花园，东丽花园别墅区不具备独立划定物业管理区域的条件，即不具备单独成立业主大会和业主委员会的条件。据此，东丽花园小区的业主委员会应当由东丽花园小区全体（即四个部分）业主选举产生。”故可认定该函已实质性回复了2016年5月31日的申请，顺德区国土局不同意出具备案回执，并述明作出该决定的理据是因为物业管理区域的划定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（一）项及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：一、驳回孔令卫、侯苏文、张红英、周秀珍、欧艳红、麦深德、罗厚华对容桂街道办的起诉；二、驳回孔令卫、侯苏文、张红英、周秀珍、欧艳红、麦深德、罗厚华的其他诉讼请求。案件受理费50元，由孔令卫、侯苏文、张红英、周秀珍、欧艳红、麦深德、罗厚华负担。上诉人孔令卫、侯苏文、张红英、周秀珍、欧艳红、麦深德、罗厚华上诉称：一、一审判决认定本案案由为物业备案登记纠纷错误，应予以纠正。根据本案的证据及庭审情况，本案与物业备案登记无关，一审判决书认定案由明显错误。一审判决连最基本的案由都是错误的，判决更加没有事实和法律依据，二审法院应根据事实和法律予以改判。二、一审判决书查明事实不清，东丽花园小区是一个独立的小区，有独立的用地红线图，可以独立成立小区业主委员会。一审判决第22页第11行载明：“经审理查明，佛山市顺德区容桂街道东丽花园商住区包括东丽花园别墅区、东丽豪庭、雍华楼、华景轩四部分。”该查明事实明显是错误。《上佳市东丽商住区详细规划总平面图》不是用地红线图，不是划分物业管理区域的依据，不能据此将东丽花园、东丽豪庭、雍华楼、华景轩四个楼盘物业划定为一个物业管理区域。东丽花园、东丽豪庭、雍华楼、华景轩四个楼盘有各自的用地红线图。东丽花园是一个独立的物业区域，成立独立的东丽花园业主委员会是完全合法的。三、一审判决书认定事实错误，判决驳回对容桂街道办事处的起诉是错误的。首先，法律明确赋予了容桂街道办事处办理小区业委会备案的职能。其次，容桂街道办事处实际行使了该备案职能。根据《佛山市业主委员会备案登记申请表》第5页显示，街道办事处（镇人民政府）意见，证明容桂街道办与顺德区国土局共同办理涉案备案事项，街道办事处必须加具意见和加盖公章，从而可以证明容桂街道办事处实际行使着小区业委会的备案职能。再次，孔令卫等七人向容桂街道办事处提交了备案申请，且工作人员罗元徽也已经签收。无论该申请是否符合要求，容桂街道办事处都应对申请作出处理并作出相应的回复。四、一审判决书认定事实错误，认定顺德区国土局作出的《关于回复东丽花园别墅区申请成立首届业主委员会有关事项的函》已实质性回复了备案申请是错误的。《关于回复东丽花园别墅区申请成立首届业主委员会有关事项的函》中只字未提收到了孔令卫等人提交的业主委员会备案申请材料，也只字未提是否同意东丽花园业主委员会备案，该份函只是对2016年4月11日向容桂国土局提交的《佛山市顺德区容桂街道振华居委会东丽花园（即别墅区）住宅小区请求书面答复的申请书》的回复，并非对业主委员会备案申请作出的回复，该回复与本案确认顺德区国土局有无行政违法无关，一审判决的该认定完全是偷梁换柱、混为一谈，毫无事实和法律依据。综上，顺德国土局、容桂街道办未在法定期限内发出备案回执已经违反法律规定，是行政不作为。请求二审法院：一、撤销佛山市顺德区人民法院作出的（2016）粤0606行初1066号行政判决书；二、确认顺德区国土局、容桂街道办逾期不向孔令卫等人出具东丽花园小区业主委员会备案回执的具体行政行为违法；三、改判顺德区国土局、容桂街道办立即向孔令卫等人出具东丽花园小区业主委员会备案回执。被上诉人容桂街道办辩称：一、容桂街道办并非业主委员会备案的职能部门，孔令卫等七人认为容桂街道办具有办理业主委员会备案的职权没有事实和法律依据。根据顺机编〔2011〕2号《关于印发的通知》的规定，容桂街道办并不具备办理业委会备案的职权。二、孔令卫等七人声称容桂街道办提交了备案申请材料与事实不符，因容桂街道办不具备办理业主委员会备案的职权，也无权处理相关事项。请求二审法院依法驳回孔令卫等七人的上诉请求，维持原判。被上诉人顺德区国土局辩称：一、东丽商住区别墅区不具备单独用地红线图，而且其也不是划分物业管理区域的依据，现孔令卫等七人上诉认为可以单独划分物业管理区域是错误的。二、2016年4月5日的申请书不是备案申请书，而是对4月份的书面申请的材料的补充。一审法院认定事实正确，请求二审法院予以维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《广东省物业管理条例》第二十七条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。备案时应提交以下材料：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况。”该条第二款还规定：“物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门应当在收到上述材料后五日内发出备案回执。”顺德区国土局作为案涉物业所在地的县、区一级人民政府房地产行政主管部门，具有对业主委员会备案申请予以备案并发出备案回执的法定职权。容桂街道办作为案涉物业所在地的街道办事处，亦具有对业主委员会的备案申请予以备案的法定职权。顺建发〔2012〕9号《关于做好行政审批（管理）事项承接办理有关工作的通知》可以证明顺德区国土局的备案业务已下放到各镇××街道）的国土城建和水利局办理，孔令卫等七人于2016年5月31日向容桂国土局窗口递交了申请备案材料，工作人员罗元徽予以签收，罗元徽的签收行为只能代表顺德区国土局而不能代表容桂街道办。因孔令卫等七人不能举证证明其已向容桂街道办提出了备案申请，故一审法院裁定驳回孔令卫等七人对容桂街道办的起诉并无不当。综合各方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点为顺德区国土局应否对孔令卫等七人提交的业主委员会备案申请予以备案。新成立业主委员会的前提条件之一是必须要有一个确定的物业管理区域。《广东省物业管理条例》第七条第一款规定：“物业管理区域根据物业建设用地规划许可证确定的红线图范围，结合物业的共用设施设备、社区建设等因素划定。物业的配套设施设备共用的，应当划定为一个物业管理区域；但其设施设备能够分割、独立使用的，可以划定为不同的物业管理区域。”经查，东丽花园始建于上世纪九十年代，现有证据表明当时颁发的《建设用地规划许可证》并没有红线图而只附有总平面图。总平面图反映东丽花园别墅区、东丽豪庭、雍华楼、华景轩四部分是一个整体，共同使用小区出入口和一个小区花园。顺德区国土局据此于2016年6月22日复函认为东丽花园别墅区不具备独立划定为一个物业管理区域的条件，即不具备单独成立业主委员会的条件，具有事实和法律依据，本院予以确认。孔令卫等七人上诉称，东丽花园、东丽豪庭、雍华楼、华景轩四个楼盘有各自的用地红线图，东丽花园是一个独立的物业区域，成立独立的东丽花园业主委员会完全合法。经查，孔令卫等七人已通过政府信息公开的途径取得了部分红线图，其中东丽豪庭的红线图形成于2003年，雍华楼的红线图形成于2001年，华景轩的红线图形成于2002年，东丽花园别墅区至今还未取得单独的红线图。因上述三张红线图形成的时间并非东丽花园《建设用地规划许可证》取得的时间，且东丽花园别墅区至今没有取得单独的红线图，现孔令卫等七人上诉认为东丽花园别墅区是一个单独的物业管理区域，没有事实依据，本院不予支持。因《广东省物业管理条例》对于区、县人民政府房地产行政主管部门不同意发出备案回执的形式没有作出明确规定，顺德区国土局于2016年6月22日以书面复函的形式答复孔令卫等七人，东丽花园别墅区不具备单独成立业主大会和业主委员会的条件，东丽花园小区的业主委员会应当由全体（即四个部分）的业主选举产生，就是对孔令卫等七人于2016年5月31日提交备案申请的回复，并无不当。关于一审法院认定本案案由是否正确的问题。孔令卫等七人的诉讼请求是“一、确认被告逾期不向原告出具东丽花园小区业主委员会备案回执的具体行政行为违法。二、判令被告立即向原告出具东丽花园小区业主委员会备案回执。”结合一审法院确认顺德区国土局具有本案职权依据的《物业管理条例》第十六条和《广东省物业管理条例》第二十七条的具体规定，一审法院确定本案案由为“物业备案登记”具有事实和法律依据，本院予以确认。孔令卫等七人认为一审法院确定本案案由错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，孔令卫等七人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判定认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孔令卫、侯苏文、张红英、周秀珍、欧艳红、麦深德、罗厚华负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审 判 长  郭 赟审 判 员  陈智扬审 判 员  王 慧二〇一八年一月十六日法官助理  谢 童书 记 员  黄晓琳