福建省龙岩市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)闽08行终142号上诉人（原审被告）漳平市住房和城乡规划建设局，住所地漳平市菁城街道和平路62号，组织机构代码：00409468-1。法定代表人黄东方，局长。委托代理人温志强，福建希求律师事务所律师。委托代理人李永钊，男，1959年11月9日，汉族，漳平市城乡规划局职员，住漳平市。上诉人（原审第三人）福建万成房地产开发有限公司，住所地漳平市菁城街道站前路87号，统一社会信用代码913508817661576691。法定代表人卢庆坚，董事长。委托代理人陈光儒，福建耀远律师事务所律师。委托代理人李祖权，福建耀远律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）姜开宇，男，1969年8月17日出生，汉族，职工，住漳平市。被上诉人（原审原告）张开寿，男，1967年10月10日出生，汉族，职工，住漳平市。被上诉人（原审原告）林芳训，男，1968年10月8日出生，汉族，居民，住漳平市。被上诉人（原审原告）邱淑娟，女，1973年9月24日出生，汉族，居民，住漳平市。被上诉人（原审原告）李林平，男，1979年9月29日出生，汉族，驾驶员，住漳平市。被上诉人（原审原告）李美金，女，1965年10月5日出生，汉族，居民，住漳平市。原审第三人漳平市菁城街道和平路万成****#*#业主陆建军等120人（名单附后）。上诉人漳平市住房和城乡规划建设局、福建万成房地产开发有限公司与被上诉人姜开宇等六人规划行政许可一案，不服漳平市人民法院（2015）漳行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明，2013年10月25日，第三人万成公司与漳平市国土资源局签订了3508812013B00389号国有建设用地使用权出让合同，取得“万成-家景”建设项目的土地开发使用权。2014年3月7日，被告对漳平市万成家景住宅小区设计方案进行公示。2014年10月16日，第三人万成公司向被告申请办理建设工程规划许可证，并提交了建设工程规划许可证申请表、国有建设用地使用权出让合同、建设用地规划许可证、漳平市“万成-家景”建筑方案设计、防雷装置设计核准意见书（漳雷审字【2014】第022号）、防空地下室易地建设申请审核表、施工图设计文件审查合格书（编号：FJSSJZ－14－03568）、国有土地建设用地使用证等材料，并于当日缴交基础设施配套费203650元。被告于同年10月16日受理，经审核认为该建设工程符合城乡规划要求，遂于同年10月17日根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，核发建字第35088120140052号建设工程规划许可证。现原告姜开宇等8人以被告许可建设的项目损害原告等人的相邻权，即影响了原告住所的安全、通行、停车、消防、日照、通风、绿化、环境、秩序等为由，向本院提起诉讼，要求撤销被告审批核发的建字第35088120140052号《建设工程规划许可证》的具体行政行为。另查明，原告姜开宇等8人系本市菁城街道和平路万成A1-1#、2#楼的业主。第三人万成公司开发的“万成-家景”建设项目东南侧与万成A1-1#、2#楼的相邻，西南侧与A1-1#相邻，西北侧与福满安置房相邻。“万成-家景”项目与原告姜开宇等8人居住的万成A1-1#东西建筑夹角小于等于45度为平行建筑，两建筑间距为16.06米；与A1—1#西侧建筑夹角大于45度为垂直建筑，两建筑间距为21米；与东侧A1—2#两建筑夹角大于45度，为垂直建筑，两建筑间距为13.42米；与福满安置房建筑夹角大于45度为垂直建筑，两建筑间距为4米。“万成-家景”项目建筑主要朝向西南侧部分退用地红线的距离为3米—19米，次要朝向东南侧退用地红线距离为3米至8米。再查明，“万成-家景”项目主体工程已建成完工。原告陈丽芹、李铧在诉讼过程中向本院提出撤诉申请，其中李铧将其房屋卖给王永欢，王永欢向本院申请作为本案第三人参加诉讼。原审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四条的规定，被告作为本市规划行政管理部门，负责本行政区域的城乡规划管理工作，依法具有核发被诉建设工程规划许可证的行政职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料；对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。本案被告作为本市规划行政管理部门，应对第三人万成公司提交的土地有关证明文件、建设工程设计方案等材料是否符合《城市居住区规划设计规范》GB50180—93（2002年版本）规定及《福建省城市规划管理技术规定（试行）》相关技术规范要求进行审核。根据《福建省城市规划管理技术规定（试行）》第六条：“城市规划建设用地范围内的新建、改建、扩建的建设项目，住宅建筑19层以上的建筑容积率控制指标为3.6，建筑密度控制指标为20%。”而被告核准建设的万成家景建设项目的容积率为5.4，建筑密度为28.7%，上述二项指标均不符合《福建省城市规划管理技术规定（试行）》的要求。被告提出上述指标符合国有土地使用权出让合同约定的抗辩理由与《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分”相冲突，本院不予认可。《福建省城市规划管理技术规定（试行）》第四十三条规定：“建筑退让最小距离应同时满足退让建设用地红线、退让道路红线和建筑间距的最大控制要求。建筑退让最小距离以建筑距建设用地红线、道路红线等最近距离计算为准。”第四十四条规定：建筑主要朝向退让建设用地红线最小距离：19层及以上住宅退让距离12米（山地城市）；次要朝向高层建筑退让建设用地红线最小距离9米，多层建筑（含中高层住宅）建筑退让建设用地红线最小距离6米，低层建筑退让建设用地红线最小距离4米，同时满足日照、消防及建筑施工安全要求。如建设用地一侧为宽度10米以上绿化带，则该侧退让绿化带最小距离统一按5米控制。而本案“万成-家景”项目中的建筑，其主要朝向（面向万成A1—1#、2#楼）退让建设用地红线最小距离为3米，不符合上述有关建筑退让建设用地红线最小距离的规定。《福建省城市规划管理技术规定（试行）》第三十四条规定：在南侧高层建筑与在北侧的低、多中高层住宅建筑之间的最小间距平行布置南北向为24米，东西向为15米；垂直布置的为15米，而本案在建的“万成-家景”项目与福满安置房的距离为4米，不符合《福建省城市规划管理技术规定（试行）》的要求。《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十七条第一款第二项规定：“城乡规划主管部门组织有关部门对建设工程设计方案、修建性详细规划进行审查。”第三人万成公司虽然补充提供了消防部门的审查意见，但本案被告提供的证据中仍然没有地震、绿化部门的审查意见，因此，本案被告认定“万成-家景”建筑设计方案符合城乡规划条件，并核发建字第35088120140052号建设工程规划许可证，事实不清，证据不足。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。本案被告作出的涉案行政许可涉及原告的相邻权利，应属于“涉及他人重大利益关系”的行政许可，被告在没有告知原告听证权利的情况下，径行作出行政许可，违反法定程序。本案原告陈丽芹、李铧在诉讼过程中向本院提出撤诉申请，系其自行处分诉讼权利，且不损害他人利益，不违反法律的强制性规定，本院予以准许。综上，由于被诉行政行为认定事实不清、主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销，鉴于“万成-家景”项目主体工程已建成完工，若撤销被告的建字第35088120140052号建设工程规划许可证，将对国家利益，公共利益造成重大损失，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，遂判决：一、确认被告漳平市住房和城乡规划建设局于2014年10月17日向第三人福建万成房地产开发有限公司核发建字第35088120140052号《建设工程规划许可证》的具体行政行为违法；二、责令被告漳平市住房和城乡规划建设局采取相应的补救措施。案件受理费50元，由被告漳平市住房和城乡规划建设局负担。宣判后，原审被告漳平市住房和城乡规划建设局不服，向本院提起上诉称：1、一审法院对上诉人提交的证据20、21认为与本案没有关联性，不予认定是错误的。2、一审法院机械理解容积率和建筑密度是缺乏专业知识的。3、关于“万成家景”建设项目建筑退让用地红线，由于该项目为单栋建筑且用地不规则的情况下，完全按照《福建省城市规划技术规定（试行）》第四十三条规定是很难达到的。本案因地块不规则的局限性，局部退让红线不足，但是从总体上“万成家景”建筑距离东侧建筑A1—2#，距离南侧建筑A1—1#，距离西侧建筑A1—1#均达到规定的两建筑距离要求，且满足日照、消防等间距要求。并没有影响被上诉人住宅的日照、采光、通风等要求。4、在建的“万成家景”项目与福满安置房项目的办公楼裙楼距离4.4米，二层以上距离为7.5米，两建筑的关系是建筑的一角点与建筑的侧向关系，不是简单的平行或垂直关系，“万成家景”与福满安置房项目的办公楼两建筑夹角小于45°为平行建筑，且在建的“万成家景”建筑侧向（山墙）为无窗，按《福建省城市规划管理技术规定（试行）》第三十四条表3规定，山墙无窗“按消防间距要求控制”即可，该方案已通过消防审查，足以说明两建筑已满足消防间距要求。5、根据《福建省实施（中华人民共和国城乡规划法）办法》第三十七条第一款第二项规定：“城乡规划主管部门组织有关部门对建设工程设计方案、修建性详细规划进行审查”。并没有规定要求地震、消防、绿化部门要出具审查意见后核发建设工程规划许可证，行政部门在办里行政许可时在没有法律法规规定的前提下，不得擅自增加行政许可的前置条件。在上诉人提供的证据5、漳建[2014]137号《万成家景住宅小区规划总平及建筑设计方案审查意见》第二条第4点明确要求“有关消防、人防、防雷、抗震等按相关行业标准要求分别送审”。且有的部门要在施工图出来后才进行审查。一审法院判决认为本案被告提供的证据中没有地震、消防、绿化部门的审查意见与城乡规划法等法律法规的规定不吻合。6、“万成家景”建筑设计方案上诉人组织有关部门审查通过后，在漳平市政府网及万成A1小区内进行公示。该项目在A1小区用地范围外，且该用地在A1小区北侧，该项目在施工期间有单独的使用道路，且该建筑与A1—1#，A1—2#的日照间距、消防间距均满足《城市居住区设计规范》GB50180—93（2002年版）要求，故不应认定为属于“涉及他人重大利益关系”的行政许可。综上，请求：1、依法撤销（2015）漳行初字第23号行政判决；2、改判维持上诉人依法核发建字第35088120140052号建设工程规划许可证。原审第三人福建万成房地产开发有限公司对一审判决亦不服，向本院提起上诉称：1、被上诉人的原审诉讼请求明显不当。本案从表面上来看，被上诉人是不服原审被告向上诉人颁发的《建设工程规划许可证》的行政行为，但从实质上来看，被上诉人的真实意思表示则是不服漳平市国土资源局与上诉人依法签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十三条关于“出让宗地规划条件”之约定，以及不服原审被告已向上诉人实际颁发的《建设用地规划许可证》中确定的该地块的各项控制性详细规划指标的行政行为。现由于该《国有建设用地使用权出让合同》及《建设用地规划许可证》已经生效在先，且在其至今尚未被撤销或确认无效的情况下，因此其法律效力不容置疑。据此，上诉人认为，根据上诉人的上述真实意思之表示，本案被上诉人显然是应当针对该《国有建设用地使用权出让合同》或《建设用地规划许可证》提起诉讼，而不应针对原审被告向上诉人颁发的该《建设工程规划许可证》的行政行为直接提起本案的行政诉讼。2、原审对原审被告提供的证据17、20、21所作的认定明显错误。3、原审对本案的相关案件事实所作的认定也明显错误。该项目中的建筑，均已达到规定的两建筑的间距要求，同时也能满足日照、消防等间距要求，没有影响被上诉人住房的日照、采光、通风、通行等要求。可见，原审被告向上诉人颁发的《建设工程规划许可证》的行政行为对被上诉人的合法权益明显不产生实际影响，没有涉及被上诉人的相邻权利，不存在有“涉及他人重大利益关系”之情形。4、原判错误。如前所述，被上诉人对本案之所诉，显属本末倒置之所为。有鉴于此，原审本应依法向被上诉人进行告知并释明，或者依法判决驳回其诉讼请求。为此，请求：1、依法撤销原审判决；2、依法改判驳回被上诉人姜开宇、张开寿、林芳训、邱淑娟、李林平、李美金的原审诉讼请求。被上诉人姜开宇等六人答辩称，《漳平市万成家景住宅小区设计方案》存在多处严重违反《福建省城市规划管理技术规定（试行）》的有关规定，足以认定该方案违章。被上诉人审查并通过违章设计方案的具体行政行为明显违法。被上诉人及其他共计84户数百人居住的万成家天下小区A1-1、2#楼，与《设计方案》的万成家景小区23层高层住宅建筑相互为邻，系利害关系人。如果该高层住宅建筑《设计方案》不符合《福建省城市规划管理技术规定（试行）》的规定要求，所建楼房即系违章建筑，表明在如此小建设用地面积的土地上不宜兴建如此高层住宅建筑，该违章建筑不仅影响该楼内住户的居住品质，还必然会损害被上诉人等84户人家的相邻权，因《漳平市万成家景住宅小区设计方案》不符合法律规定，第三人万成公司是漳平市万成家景住宅小区商品房开发商，系《设计方案》的提交人，其与本案有利害关系，依法应当参与本案诉讼。综上所述，《漳平市万成家景住宅小区设计方案》不符合法律规定，上诉人漳平市住房和城乡规划建设局审查并通过该违章的建筑设计方案的（前提性）具体行政行为违法；上诉人的具体行政行为涉及被上诉人等人的相邻权。综上，请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人陈国忠述称，1、万成家景各项规划指标均不符合《福建省城市规划管理技术规定（试行）》的规定。2、万成家景项目是在A1小区范围内，不是在A1小区地块外，是在A1小区的消防通道、绿地、停车库等公共用地设施拆建而来。《物权法》第73条，建筑区划内共有的范围，建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外，建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外，建筑区划内的其他公共场所，公用设施和物业服务用房，属业主共有，第七十四条，建筑区划规划用于停放汽车的车位，车库应当首先满足业主的需要，占用业主共有的道路或者其他场地用于停放车的车位，属于业主共有。3、万成A1业主与万成房地产有限公司签订的房屋买卖合同中的第12条出卖人保证销售的商品房没有产权纠纷和债权债务纠纷。第18条第二款规定：出卖人不得擅自改变与该商品房有关联的公共部位和设施的使用性质。被告第三人福建万成房地产开发有限公司拆掉万成A1区小区内停车位、通道、绿地在小区内再建一个万成家景小区，擅自改变了使用性质，违反了本商品房买卖合同。请求：驳回上诉，维持原判。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条第一款第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”从上述规定可以看出，有权提起行政诉讼的原告，必须是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，如果起诉人与被诉行政行为不具有利害关系，则不具有行政诉讼的原告主体资格，对其起诉应裁定驳回。联系本案而言，第一、被上诉人在一审起诉要求撤销的是上诉人漳平市住房和城乡规划建设局向上诉人福建万成房地产开发有限公司审批核发的编号为建字第35088120140052号的《建设工程规划许可证》，被上诉人不是被诉行政行为的相对人，其仅是根据被诉行政行为建设的建筑物的相邻小区业主，被上诉人应证明其与被诉行政行为存在利害关系才有权提起本案行政诉讼；第二、被上诉人所主张的相关规划指标均与被上诉人不具有利害关系。被上诉人起诉中所主张的被诉行政行为在建筑密度、容积率、最小建设用地面积、绿地率、护坡与住宅建筑的最小间距、配建停车位数量、消防车道和回车场影响建设用地绿化率、退让建筑用地红线最小距离方面的规划指标问题，均只与被诉行政行为所对应小区业主存在利害关系，而并不会影响被上诉人的任何合法权益，与被上诉人不存在利害关系。被上诉人起诉中所主张的被诉行政行为在住宅建筑之间的最小间距方面的规划指标问题，其中与福满安置房的距离为4米的问题与被上诉人不具有利害关系；被诉行政行为所涉建筑与被上诉人住宅A1-1栋之间最窄的间距为16.06米、与被上诉人住宅A1-2栋之间最窄的间距为13.42米，符合《福建省城市规划管理技术规定（试行）》第34条关于住宅建筑最小间距的规定，未对被上诉人造成损害，该建筑间距问题与被上诉人不具有利害关系。第三、被上诉人主张被诉行政行为侵犯其住宅楼房的安全、通行、停车、消防、日照、通风、绿化、环境、秩序等问题，但未提供证据予以证明，且从查明的事实来看，被诉行政行为所涉建筑在被上诉人住宅的北侧方向，建筑物间距亦符合标准，并不会对被上诉人住宅的通风、日照等相邻权益造成损害。此外，被上诉人主张被诉行政行为所涉建筑占用被上诉人所在小区车库车位、通道绿地及小区公共设施，涉及福建万成房地产开发有限公司自行拆除未经审批的建筑及相关设施，以及土地管理部门在被上诉人所在小区用地红线外依法出让国有建设土地使用权的问题，与本案被诉的核发《建设工程规划许可证》的行政行为并无关联，亦不能作为认定被上诉人与本案被诉行政行为具有利害关系的依据。综上，被上诉人作为被诉行政行为所涉建筑的相邻权利人，被诉行政行为并未侵犯其相邻权利，不具有获得法律保护的权利基础，应认定被上诉人与被诉行政行为没有法律上的利害关系，本案尚不具备让本案被诉行政行为进入合法性实体审查的前置条件。根据前述法律、司法解释的规定，被上诉人没有提起本案行政诉讼的原告主体资格，依法应裁定驳回其起诉。原审在未查明被上诉人是否具有提起诉讼的主体资格的情况下，迳行作出实体判决不当，属适用法律错误，本院依法予以纠正。综上，两上诉人的上诉理由成立，本院依法予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销漳平市人民法院（2015）漳行初字第23号行政判决；二、驳回被上诉人姜开宇、张开寿、林芳训、邱淑娟、李林平、李美金等六人的起诉。本案不收取案件受理费。已收取的一、二审案件受理费应予以退回。本裁定为终审裁定。审 判 长  林 静审 判 员  黄智勇审 判 员  丁建岩二〇一八年一月十九日法官助理  严丽梅书 记 员  谢冰燕附注：引用的主要法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……附：第三人名单陈清洋、吴秀亲、ＸＸ飞、占承如、张春仁、邓剑峰、李水球、林联彩、詹全红、邓健华、游兴兰、陆荣章、徐荔萍、林小红、吴仕享、杨萍、郑祖金、崔益华、陈国忠、谢贤彪、邱家泉、李秋虹、林长枝、魏祥云、朱琴、许春花、傅建东、林明尧、闫浩、张春鸿、刘锦风、张惠安、黄荣贵、高美桑、王培日、许小中、林福江、邹娜、刘云奎、郑龙杰、卢晓燕、陈文柱、范新瑞、林秀芹、洪建林、胡天生、王春兰、曹源木、李智敏、李三凤、李友添、王新芳、苏汝红、陈财建、黄金龙、陈敏、邓宝卉、陆建军、林敬华、林德荣、林秀蓉、陆志军、李小华、林永富、曾佑军、丁凯、成兰香、邓之良、邓翠莲、卢范广、陈志锋、陈贤、陈小花、陈连基、王传培、苏菊花、林涛、黄绍海、邹俊清、王碧珍、钟志刚、陈晓艳、陈江辉、林明珠、邱春才、李华华、唐云君、陈小芳、张芳英、潘剑钊、陈夏生、陈梅红、陈可立、朱敏娥、王雅婷、郭玉水、翁梅霞、陈祖荣、陈玉珠、林盛、李建新、林田益、石瑞才、李雄、李慧龙、陈小娟、黄李培、陈长江、张夏清、黄景标、陈金富、陈玲健、易必清、付和宽、黄丽敏、陈炳忠、陈淑萍、陈玉芳、官甲安、王永欢。