北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书(2018)京03行终89号上诉人（一审原告）北京建好宏业石材有限公司，住所地北京市通州区聚富苑民族产业发展基地聚和六街2号。法定代表人李衍腾，总经理。委托代理人郭子僮，河北昌德律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。法定代表人魏成林，主任。委托代理人雷皓，北京市规划和国土资源管理委员会干部。委托代理人秦国栋，北京市致宏律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。法定代表人陈吉宁，代理市长。委托代理人商思刚，北京市人民政府法制办公室干部。上诉人北京建好宏业石材有限公司（以下简称石材公司）因土地行政处罚及行政复议决定一案，不服北京市通州区人民法院（2017）京0112行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称规土委）于2017年1月18日作出京规划国土（通）土罚字[2017]第11号行政处罚决定书（以下简称11号决定书），认定石材公司在未办理用地手续的情况下占用北京市通州区于家务回族乡渠头村的北京市通州区永乐店地区水产站（以下简称水产站，原名永乐店地区水产公司）国有设施农用地建设厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条第一款和第四十四条第一款的规定，依据《土地管理法》第七十六条的规定，决定处罚如下：责令石材公司退还在北京市通州区于家务回族乡渠头村的水产站国有设施农用地上非法占用的19390.88平方米（29.09亩）土地，限期拆除其在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。石材公司不服11号决定书，向北京市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议，市政府于2017年5月5日作出京政复字[2017]152号行政复议决定书（以下简称152号决定书），维持了11号决定书。石材公司不服上述行政行为，诉至一审法院，请求撤销规土委作出的11号决定书；撤销市政府作出的152号决定书；诉讼费用由规土委与市政府承担。一审法院经审理查明，2010年7月1月，北京福润桥投资顾问有限公司（以下简称福润桥公司）与田××签订《场地租赁合同》，约定将福润桥公司拥有使用权的渠头村东侧九德路南侧场院中的第5号场地租给田好，租赁期限自2010年7月1日起至2030年6月30日止，而后田好将其承租土地交予石材公司使用，田好系石材公司股东，代表石材公司与福润桥公司签订的前述协议。2010年10月至2011年9月石材公司投资在30亩土地上进行厂房建设。2016年11月25日，北京市国土资源局通州分局（以下简称通州分局）依据上级交办对石材公司涉嫌违法占地进行立案调查。同年11月30日，通州分局对李衍腾进行调查形成询问笔录，询问笔录中李衍腾自述石材公司自2010年10月开始在租赁的30亩土地上进行建设，到2011年9月建成厂房，建筑占地面积12000多平方米，其余为空地，未硬化。在该30亩土地上的建筑均为石材公司投资，用于石材存储、堆放。在其租赁以前，该30亩土地为空地。同年12月19日，通州分局进行现场勘测并委托北京市通州区住房和城乡建设委员会测绘所出具作出土地面积报告书，载明占地总面积19390.88平方米（29.09亩）。同年12月21日，通州分局作出《国土资源行政处罚告知书》（以下简称《处罚告知书》）和《行政处罚听证告知书》（以下简称《听证告知书》）。同年12月22日，李衍腾签收了《处罚告知书》和《听证告知书》。2017年1月18日，规土委作出11号决定书，落款为规土委（代章），盖有北京市国土资源局印章；1月23日，通州分局的工作人员将11号决定书张贴至石材公司处，北京市通州区于家务回族乡人民政府的两名工作人员进行了现场见证，并拍照、签字确认。2017年3月7日，石材公司向市政府邮寄行政复议申请书；3月10日，市政府收到其申请，并于3月16日要求其补正材料，石材公司于当日补齐申请材料；市政府于3月16日向规土委发送行政复议答复通知书；规土委于3月21日收到行政复议答复通知书，于3月28日提交答复并提交相关证据材料；市政府于2017年5月5日作出152号决定书，于5月15日向规土委送达，石材公司于5月10日收到152号决定书。另查明，涉案土地属于北京市通州区永乐店地区水产公司（以下简称水产公司）所有，水产公司共有土地700余亩，于2003年承包给北京飞马纸业有限公司（以下简称飞马公司），飞马公司于2008年将土地转租给惠迦泰亨（北京）投资顾问中心（以下简称惠迦中心），2010年惠迦中心将其中的670亩租赁给福润桥公司，而后福润桥公司将670亩土地分别租赁给包括石材公司在内的商户；在惠迦中心租赁期间，水产站于2009年12月22日取得《国有土地使用证》，载明土地使用权人为水产站，地类（用途）为设施农用地，使用权类型为划拨，使用权面积为426231.65平方米；2011年3月28日，因欲建设养牛场，水产站取得建设工程规划��可证及附件，载明建设项目名称为1#职工倒班宿舍等12项，建设规模为262880平方米，有效期为两年；水产站自述后因养牛疾病等因素，未正式建厂生产，引进东五环石材项目。另查明，《北京市人民政府办公厅关于设立北京市规划和国土资源管理委员会北京市城市管理委员会的通知》（京政办发[2016]33号，以下简称33号通知）载明：“……经报中央编办批准，市政府决定：设立规土委，列入市政府组成部门……不再保留北京市规划委员会、北京市国土资源局……”。又查明，《北京市规划和国土资源管理委员会关于过渡期原北京市规划委员会、原北京市国土资源局公章及专用印章使用有关事宜的通知》（市规划国土发[2016]1号，以下简称1号通知）载明：“……2016年7月29日，规土委成立并挂牌。……现将原北京市规划委员会和原北京市国土资源局公章及相关专用印章使用有关事宜通知如下：自2016年7月30日开始，启用规土委名称，原北京市规划委员会和原北京市国土资源局公章及专用印章作为新机构代章使用，代章使用审批流程和权限，继续沿用原北京市规划委员会和原北京市国土资源局相关规定……”。再查明，石材公司委托代理人于2017年5月19日向北京市第四中级人民法院（以下简称北京四中院）邮寄行政诉讼起诉状，5月24日，北京四中院向其邮寄送达立案告知书，告知其所述事项不属于北京四中院的管辖范围，将不予受理，如果其坚持要求立案或者要求法院出具不予受理或者不予立案裁定，请按照第二条的要求补正齐全所欠缺的材料后，携带身份证件原件和诉讼材料至立案窗口，接待法官核实后出具不予受理或不予立案裁定书，请其于接到本告知书7日内按照要求到北京四中院办理相关手续；6���2日，石材公司委托代理人至北京四中院立案窗口，得知北京四中院不予受理其起诉，同日，其向北京市东城区人民法院（以下简称东城法院）邮寄行政起诉状；6月19日，东城法院向其作出导诉告知书，告知其应向一审法院起诉；同日，石材公司向一审法院邮寄行政起诉状，一审法院于6月21日收到，经审查，扣除其向北京四中院和东城法院提起行政诉讼以及被告知不予受理的时间，其提起行政诉讼并未超过起诉期限。一审法院经审理认为：据《土地管理法》第四条、第五条和第六十六条的规定，国家实行土地用途管制制度，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理��律、法规的行为进行监督检查。据此，规土委对本市范围内的土地违法行为有进行调查处理的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的规定，市政府作为规土委的本级人民政府，具有作出152号决定书的法定职责。关于行政复议程序，各方当事人均无异议，经一审法院审查亦无违法之处，本案的争议焦点在于石材公司在其租赁的国有设施农用地上建设厂房的行为是否构成违法占地以及市规土委的行政执法程序是否合法，一审法院认为根据《土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地���，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，涉案土地确为国有土地，但其地类（用途）为设施农用地，规划为一般农用地，石材公司通过租赁的方式取得涉案土地的使用权，但其改变土地使用用途，进行厂房建设，未办理农用地转用审批手续，构成违法占地，其所主张的通养殖字（2003）第50号《关于出租永乐店水产公司鱼池土地的请示》（以下简称50号请示）、建设工程规划许可证及附件等并非法律规定的合法用地手续，且其针对主体均为水产站，并非石材公司，不构成其非法占地的合法正当事由，规土委经过立案、调查等作出11号决定书，认定事实清楚，处罚适当，一审法院予以认可。关于规土委作出11号决定书程序是否合法的问题，根据《国土资源行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》）和《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《工作规程》）相关规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定，作出行政处罚决定之前应当制作《处罚告知书》《听证告知书》，当事人有权进行陈述、申辩和听证，并依法送达当事人。本案中，规土委立案后于法定期限内作出11号决定书，依法制作并向石材公司送达《处罚告知书》《听证告知书》，保障了石材公司的陈述、申辩和听证的权利，石材公司亦于法定行政复议期内申请行政复议，保障了其救济权利，故一审法院认定其执法程序合法，但规土委在送达的过程中存在不规范和瑕疵，在今后工作中应予以注意。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回石材公司的诉讼请求。石材公司不服一审判决，上诉提出：一、上诉人提交了50号请示以及一份情况说明，已经清晰的证明涉案土地系经有关单位许可，由水产公司出租给上诉人用于工业开发，且石材城项目系政府考察引进，相关手续由政府及水产公司负责办理，上诉人作为被引进单位，基于对政府的信任及政府的承诺，投入大量财力进行工业开发。二、被上诉人对上诉人租用的土地进行了实际的勘察，同时上诉人提交的建设工程规划许可证及附件也明确的确认，涉案的土地是存在农用设施，符合原有《国有土地使用证》中土地���途设施农用地的规定。三、被上诉人没有提供其具有认定涉案建筑是否为农用设施并以此进行处罚法定职责的证据及法律依据，土地违法的查处职责与涉案建筑是否为农用设施的认定职责是两个不同的行政行为。四、被上诉人送达程序已经足以造成上诉人合法权利的丧失，已经严重违反了程序合法的法律规定。综上，一审判决事实不清，适用法律错误，侵害了上诉人的合法权益，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。规土委及市政府同意并请求维持一审判决。石材公司在举证期限内向一审法院提交以下证据材料：1.营业执照副本，证明：（1）石材公司的住所地在北京市通州区聚富苑民族产业发展基地聚合六街2号;（2）石材公司与该案具体行政行为有法律上的利害关系，石材公司主体适格；2.合同，证明：（1）涉案地块出租延续情况，石材公司通过多次转租合法取得涉案土地的合法使用权；（2）相关合同约定了出租方负责申报有关手续用于商业、工业开发；（3）石材公司在租赁合同中约定了涉案土地的用途是从事石材经营和服务活动；3.京通检行建[2016]7号北京市通州区人民检察院检察建议书，证明：（1）涉案地块的非法使用问题检察院已经介入并发出了建议，依据先刑事后行政的原则，行政审判应当待刑事的结果出来后再进行审理；（2）且该涉案地块的出租方为水产站，申报有关手续应当由其办理；4.50号请示，证明：（1）涉案地块的出租，用于工业开发，经过政府部门的允许后获得时任通州区副区长张少田的批示；（2）符合出租的条件是出资人的义务，申报手续责任人在水产公司；5.建字第110112201100108号建设规划许可证，证明涉案地块被规划建���有关建筑物，被上诉人提供的规划已经变更；6.关于水产站现基建情况说明，证明：（1）2013年9月26日，水产站出具说明，澄清了当时石材城项目系政府考察引进的项目；（2）涉案土地有关使用手续应当由政府负责办理。规土委在法定期限内向一审法院提交以下证据材料，其中事实证据为：1.国有土地使用证，证明石材公司所占土地类型；2.场地租赁合同，证明石材公司违法用地事实；3.石材公司法定代表人李衍腾笔录及相关材料，证明石材公司违法用地事实；4.现场勘测笔录、土地面积报告书，证明对石材公司建设占地进行测绘，确定处罚面积的依据；5.土地利用总体规划图，证明石材公司建设占地不符合规划；6.2010年申请人所占地块影像，证明石材公司占地建设前地块现状；7.现场影像资料，证明现场状况。其中程序证据为：1．《立案呈批表》，证明规土委依法立案；2．《处罚告知书》、《听证告知书》及送达回证，证明规土委依法履行了告知程序，石材公司签收表明已获知处罚内容；3.11号决定书、送达回证及张贴现场照片，证明规土委履行送达程序；4.《履行行政处罚决定催告书》、送达回证及张贴现场照片，证明规土委依法履行送达程序；5.33号通知，证明11号决定书落款及盖章合法；6.1号通知，证明11号决定书落款及盖章合法。其中法律依据为：1.《土地管理法》第四十三条、四十四条、七十六条，证明规土委具有作出行政处罚决定的法定职责；2.《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条，证明对石材公司的上述非法占地行为进行了询问和调查，并制作《国土资源违法案件询问笔录》；3.《处罚办法》，证明规土委查处、送达程序符合法律规定；4.《工作规程》，证明规土委查处、送达程序符合法律规定。市政府在法定期限内向一审法院提交以下证据材料：1.行政复议申请书及其邮寄信封、收文记录，证明市政府收到石材公司行政复议申请的情况；2.行政复议接待室接待笔录，证明市政府收到石材公司行政复议申请的情况；3.行政复议答复通知书及送达回证，证明市政府通知规土委答复；4.行政复议答复，证明规土委答复的情况；5.行政复议决定书及送达回证，证明市政府在法定期限内作出复议决定并向各方当事人进行送达。市政府依法向一审法院提��如下法律依据：1.《行政复议法》；2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》。经审查，一审法院认为石材公司提交的证据1真实性认可，证据2中的前两份合同能够反映案件的部分背景，一审法院予以认可，后两份合同与本案无关，对其关联性不认可；证据3真实性认可，但不认可关联性；证据4至6真实性认可，但无法实现并非违法占地的目的。规土委和市政府提交的11号决定书、152号决定书系本案被诉具体行政行为，不能作为证据使用，其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的要求，与本案具有关联性，一审法院均予以采纳。一审法院已将上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，并对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，同时，该法第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。据此，规土委对本市范围内的土地违法行为有进行查处的职权。根据《土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，涉案土地为农用地，石材公司未经相关行政主管部门批准，即在涉案土地上建设厂房的行为，违反了上述法律规定，依法应受处罚。规土委对其作出退还非法占用土地，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚决定并无不当。石材公司虽主张涉案土地由水产公司出租给其使用，但相关民事行为不能对抗其未经批准占地进行建设行为的违法性。关于规土委作出11号决定书程序及行政复议程序的合法性，本院同意一审法院的相关认定意见。故一审法院判决驳回石材公司的诉讼请求并无不当，本院予以维持。石材公司的上诉主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京建好宏业石材有限公司负担（已交纳��。本判决为终审判决。审 判 长  王文涛代理审判员  王琪璟代理审判员  王 菲二〇一八年一月二十四日书 记 员  李 崇书 记 员  高 原