湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）湘01行终835号上诉人（原审原告）廖某某，男，汉族，1952年4月24日出生，住长沙市岳麓区。上诉人（原审原告）刘某某，女，汉族，1952年7月12日出生，住长沙市岳麓区。委托代理人刘研，湖南联合创业律师事务所律师。委托代理人喻锋林，湖南联合创业律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）长沙市岳麓区城市房屋征收和补偿管理办公室，住所地长沙市岳麓区岳麓大道***号湘麓金座*栋*楼。法定代表人李磊，主任。委托代理人刘树良，长沙市岳麓区城市房屋征收和补偿管理办公室工作人员。委托代理人蒋春连，湖南大梵律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）湖南绍弘房地产开发有限公司，住所地长沙市雨花区莲湖汽配城洞井中路79号5栋101-102房。法定代表人张红梅。委托代理人贺绍凡，系该公司员工。上诉人廖某某、刘某某与被上诉人长沙市岳麓区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称被上诉人岳麓区征收办），湖南绍弘房地产开发有限公司（以下简称被上诉人绍弘公司）因房屋征收补偿协议纠纷一案，不服湖南省长沙市岳麓区人民法院（2017）湘0104行初112号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院认为：一、根据《长沙市国有土地上征收直管公房和单位自管房对承租人补偿安置的暂行规定》第三条的规定，“建设项目征收决定公告后，房屋征收部门应在规定的时间内与产权单位签订征收补偿安置协议。补偿安置协议签订后，由产权单位对征收项目范围内承租人进行补偿安置，费用在所获补偿安置款中列支。”房屋征收部门与征收项目范围内承租人之间并不存在直接的补偿安置关系，承租人的补偿安置属于承租人与房屋产权单位之间的民事法律关系，由此产生的争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，土地房屋征收补偿协议订立后，协议的一方当事人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议的，可以向人民法院起诉。本案被诉的《房屋征收补偿协议》是被告与第三人签订的协议，原告不是该协议的当事人，与该协议并无法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和第四十九条的规定，行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，本案原告不具备法律规定的原告资格。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告廖某某、原告刘某某的起诉。上诉人廖某某、刘某某不服，上诉称：一、一审法院仅依据《长沙市国有土地上征收直管公房和单位自管房对承租人补偿安置的暂行规定》第三条认定被上诉人房屋征收部门与征收项目范围内的公房承租人（上诉人）之间不存在直接的补偿安置关系，承租人的补偿安置属于承租人与房屋产权单位之间属于民事法律关系，由此产生的争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。违背事实和法理，适用法律错误。1、上诉人的公租权和补偿安置权利应当获得保护，依法享有先补偿后搬迁的权利。被上诉人在2016年9月23日就做出了房屋征收决定，在未依法定程序未对上诉人依法作出任何补偿的情况下就要求上诉人限期腾房。被上诉人做为享有公权力的行政主体仅依据一份产权并不明晰的无效的征收补偿协议就单方面作出行政行为，其行政行为已经严重侵害了上诉人的合法权益。上诉人作为与行政行为有法律上利害关系的行政相关人依照《行政诉讼法》第十二条之规定，有权提起行政诉讼，本案应属行政诉讼法的受案范围。2、从法律上讲，《国有土地上房屋征收补偿条例》应当只适用于被征收房屋所有权人，但这并不意味着对历史原因形成的公房承租人的合法权益有所忽视，而是要区分不同情况，既依法维护好其合法权益，又符合法律的基本精神。征收导致所有权的丧失，从法律关系上讲，给予补偿的应当是被征收房屋所有权人，而不应对承租人补偿。但由于公房承租是历史形成的，关系到承租人的基本生活生存条件，当其承租的房子被征收时，必须切实维护好这部分人的合法权益。从相关法律及各地规范文件来看，对于承租人的租赁权在房屋征收时也应当给予保护。否则将造成严重的社会矛盾和不良影响。3、从相关法律规定来看,上诉人的合法权益应当得到保障。依据《物权法》第一百一十七条：用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。第一百二十一条：因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。依照《合同法》第二百二十九条：租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条：实施房屋征收应当先补偿后搬迁。依照《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国办发〔2010〕15号）第七条：相关部门应切实做好征地涉及的拆迁补偿安置工作。要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。依照《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》第二条：凡是补偿安置不到位或具体行政行为虽然合法但确有明显不合理及不宜执行情形的，不得作出准予执行裁定。从上述规定可见：从主管部门到法院都明确了处理征收拆迁应做到先安置后拆迁。本案被上诉人没有履行安置程序，没有做到保证公租房租户安置到位且居住水平不降低。涉嫌违法违规征收拆迁，会激化社会矛盾。4、《房屋征收补偿协议》应属无效。依照《长沙市国有土地上征收直管公房和单位自管房对承租人补偿安置的规定》第六条规定：“产权单位应与征收范围公租房承租人逐户签订补偿安置协议。”被上诉人不仅未依法依规对上诉人进行补偿，而且被上诉人及第三人至今并未提出证据证明该涉案项目范围内被征收的地块产权已过户登记给本案第三人邵弘公司，其产权归属并不明确。被上诉人征收补偿办公室和邵弘公司为达到尽快拆迁的目的，恶意串通，严重违反法律法规规定，损害上诉人廖某某等为数众多的公租人利益。《房屋征收补偿协议》也违反《合同法》52条的规定应属无效。二、一审法院认定上诉人不是《房屋征收与补偿协议》的当事人，该协议与上诉人无法律上的利害关系，上诉人不具有原告资格。属于基本事实认定和适用法律错误。依照《行政诉讼法》第二条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。此处的行政行为既包括作为，也包括不作为。行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益既可以由行政机关的积极作为引起也可以由行政机关的消极不作为引起。行政行为也应包括行政机关签订、履行协议的行为。本法第二十五条规定的行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这意味着行政诉讼原告不限于行政行为的直接针对的公民、法人或其他组织。行政行为相对人和与行政行为具有法律上利害关系的行政相关人都可以作为行政诉讼的原告即只要受到行政行为实际影响的主体都可以提起行政诉讼。本案中的上诉人即将因为被上诉人的行政行为失去自己赖以生存了一辈子的房子而面临流离失所的境地，其做为一审原告与被诉行政行为有利害关系，承担了行政行为法律后果且合法权益受到严重影响，当然具有原告资格。依据《最高院关于执行若干问题的解释》第二条规定，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”包括：第（六）请求解决行政协议争议；另规定了当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。在此情形下，一审法院迳行裁定驳回，严重违反法律规定。三、一审法院合议庭审理程序违法。一审法院收到原告起诉书后于2017年9月12日正式收费立案，但该院从立案到送达驳回起诉书既未告知上诉人合议庭组成人员，更未依法组织开庭审理。上诉人认为一审法院合议庭此举严重违反案件审理法定程序，剥夺了上诉人的程序权利，违背程序正义。上诉人认为：人民法院审理行政诉讼应当充分客观公正，不因被告是行政机关而庇护，更不因被告是执法机关而地方保护，否则，最终不仅造成各方当事人权益的损失扩大，而严重玷污法律及法院的公正。综上所述：上诉人提起的行政诉讼完全符合法律规定，具备《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉的法定条件。一审法院驳回起诉的裁定严重侵犯了上诉人的合法权益。故请求二审法院根据事实和法律做出公正的裁判，以维护法律的尊严和上诉人公租人的合法权益，维护社会的稳定，维护物权法的正确实施。请求：一、二审法院依法撤销原裁定，发回一审法院进行实体审理。二、请求判令被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。本院认为：一、上诉人廖某某、刘某某以《房屋征收补偿协议》为诉讼对象，要求“确认被上诉人岳麓区征收办与被上诉人绍弘公司之间签订的《房屋征收补偿协议》无效”，但该协议系被上诉人岳麓区征收办与被上诉人绍弘公司签订的，上诉人廖某某、刘某某不是该协议的行政相对人，与该协议无法律上的利害关系。因此，上诉人廖某某、刘某某不具备本案原告的主体资格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定。二、上诉人廖某某、刘某某的诉讼目的是欲解决拆迁补偿安置的问题。因上诉人廖某某、刘某某系单位自管房屋的承租人,根据《长沙市国有土地上征收直管公房和单位自管房对承租人补偿安置的暂行规定》第三条：“建设项目征收决定公告后，房屋征收部门应在规定的时间内与产权单位签订征收补偿安置协议。补偿安置协议签订后，由产权单位对征收项目范围内承租人进行补偿安置，费用在所获补偿安置款中列支”的规定，承租人与房屋产权单位之间的安置补偿关系属于民事法律关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，上诉人廖某某、刘某某的上诉理由不能成立，应当驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，裁定结果正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取诉讼费。本裁定为终审裁定。审 判 长  张丽娟审 判 员  谢 岚代理审判员  廖国娟二〇一八年一月十七日书 记 员  刘朋飞附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。