北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书(2018)京03行终7号上诉人（一审原告）周悟权，男，1977年6月20日出生，住北京市石景山区。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区食品药品监督管理局，住所地北京市朝阳区建国路管庄7号。法定代表人刘立新，局长。委托代理人姜明，男，北京市朝阳区食品药品监督管理局干部。委托代理人李璇，北京达晓律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。法定代表人王灏，区长。委托代理人刘彦国，男，北京市朝阳区人民政府干部。委托代理人孟庆亮，北京观韬中茂律师事务所律师。上诉人周悟权因不履行法定职责及行政复议一案，不服北京市朝阳区人民法院（2017）京0105行初152号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年1月8日公开开庭进行了审理，上诉人周悟权，被上诉人北京市朝阳区食品药品监督管理局（以下简称朝阳区食药局）委托代理人姜明、李璇，被上诉人北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）委托代理人刘彦国、孟庆亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。周悟权向一审法院提起行政诉讼，请求法院确认朝阳区食药局未在法定期限内作出立案决定的行为违法，确认朝阳区政府作出的朝政决字[2017]59号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）违法。一审法院经审理查明，周悟权以电子邮件的方式向朝阳区食药局提出举报，举报某商业有限公司华堂商场三里屯店（以下简称华堂三里屯店）销售的玛莎蜜起泡葡萄酒金标、玛莎蜜起泡葡萄酒白标、玛莎蜜起泡葡萄酒红标三种原料相同，但颜色不一样且里面均有大量悬浮物质，经周悟权送检检测为硅酸铝钾铁，不符合食品安全国家标准，要求朝阳区食药局在法定期限内将立案（或不予立案）的决定书面告知周悟权，将处罚结果书面告知周悟权并依法奖励周悟权。同时，周悟权向朝阳区食药局提交《举报信》、购物发票、《测试报告》等材料。朝阳区食药局于2016年10月17日收到周悟权的上述举报后，予以登记并制作《举报登记表》。2016年10月28日，朝阳区食药局经初步审查后予以立案。2016年11月11日，朝阳区食药局对某三里屯店进行现场检查并制作《现场检查笔录》，调取了华堂三里屯店、涉案商品供货商和授权经营商的《营业执照》、《食品流通许可证》、《酒类流通备案登记表》，以及涉案商品的《入境货物检验检疫证明》、《海关进口货物报关单》、《卫生证书》等材料。2016年11月16日，朝阳区食药局对北京某商贸有限公司进行调查并制作《询问调查笔录》。2016年11月28日，朝阳区食药局向周悟权作出《对某商业有限公司华堂商场三里屯店、某商业有限公司华堂商场十里堡店、某商业有限公司华堂商场亚运村店销售的玛莎蜜起泡葡萄酒金标、玛莎蜜起泡葡萄酒白标、玛莎蜜起泡葡萄酒红标有质量问题举报的告知》（以下简称《告知》），向周悟权明确其举报的相关情况。2016年12月8日、2017年3月3日朝阳区食药局对某商业有限公司进行调查并分别制作《询问调查笔录》。2016年12月23日，朝阳区食药局对天津市某国际贸易有限公司进行调查并制作《询问调查笔录》。为核实涉案商品的质量问题，朝阳区食药局于2016年11月22日向天津市市场和质量监督管理委员会、福州市市场监督管理局，2016年11月28日向广州市食品药品监督管理局，2016年12月28日向福州出入境检验检疫局分别出具《关于协助调查“玛莎蜜起泡葡萄酒”配料相关问题的函》；2017年2月6日，朝阳区食药局向中国广州分析测试中心出具《关于协助调查“玛莎蜜起泡葡萄酒”检测报告相关问题的函》；2017年2月10日、2月21日向福州出入境检验检疫局出具《关于协助调查“玛莎蜜起泡葡萄酒”配料相关问题的函》。2016年12月14日，天津市西青区市场和质量监督管理局向朝阳区食药局出具《关于协助调查“玛莎蜜起泡葡萄酒”配料相关问题的回函》；2016年12月27日，福州市晋安区市场监督管理局向朝阳区食药局出具《关于协助调查“玛莎蜜起泡葡萄酒”配料相关问题的复函》；2017年1月4日，广州市食品药品监督管理局向朝阳区食药局出具《关于“玛莎蜜起泡葡萄酒”检测问题的复函》。2017年1月9日、2月23日，朝阳区食药局向周悟权作出《关于对某商业有限公司华堂商场三里屯店、某商业有限公司华堂商场十里堡店、某商业有限公司华堂商场亚运村店销售的玛莎蜜起泡葡萄酒金标、玛莎蜜起泡葡萄酒白标、玛莎蜜起泡葡萄酒红标有质量问题举报的案件办理情况答复》（以下简称《答复》），告知周悟权涉案案件尚在办理过程中。因认为朝阳区食药局超期未予立案，2016年11月15日，周悟权向朝阳区政府申请行政复议。2016年11月22日，朝阳区政府经审查予以受理。同日，朝阳区政府向朝阳区食药局作出《行政复议答复通知书》。2016年11月30日，朝阳区食药局向朝阳区政府提交《行政复议答辩书》。因案情复杂，朝阳区政府于2017年1月13日作出《行政复议延期审理通知书》。2017年2月13日，朝阳区政府作出《复议决定书》，驳回了周悟权的复议请求。周悟权不服，即诉到一审法院。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国食品安全法》、《食品药品投诉举报管理办法》、《食品药品行政处罚程序规定》的规定，朝阳区食药局对周悟权的举报具有作出相应处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，朝阳区政府作为朝阳区食药局的同级政府，具有受理周悟权的复议申请，并进行审查的法定职责。根据《北京市食品药品投诉举报管理办法》、《食品药品行政处罚程序规定》、《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》中的相关规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向举报人反馈办理结果；自立案至作出处罚决定总时限为60个工作日；案情重大、复杂的，经批准后处罚总时限可延长30个工作日；案情特别复杂的，经批准可再延长90个工作日；检验、检测检疫或者鉴定时间不计入上述时限。本案中，朝阳区食药局提交的证据能够证明其2016年10月17日收到周悟权举报后，2016年10月28日予以立案调查，2016年11月22日发出第一封协查函，2017年1月4日收到最后一封复函后，又于2017年2月发出协查函的事实，一审法院予以确认。根据上述事实并参照上述规定，朝阳区食药局的履责期限尚未届满，周悟权的诉讼主张缺乏相应的根据，一审法院无法予以支持。朝阳区政府在接到周悟权的复议申请后，经审查予以受理，并在法定期限内通知被申请人、依法进行延期、作出复议决定并履行了送达程序，朝阳区政府履行复议程序并无不当，一审法院亦予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条之规定，判决驳回周悟权的全部诉讼请求。周悟权不服一审判决，向本院提起上诉，其事实与理由为：一审判决纯属枉法判决，未针对案件的焦点进行审理判决，导致判决结论错误适用法律依据错误。1.本案的焦点在于朝阳区食药局接到周悟权举报后是否在法定期限内立案，《食品药品行政处罚程序规定》第十七条规定，符合立案条件的区食药局应在7个工作日内立案，而朝阳区食药局接到举报后未在7个工作日内予以立案，其程序严重违法；2.朝阳区政府收到复议申请后未针对周悟权的复议请求，审查朝阳区食药局是否超出法定期限立案，而是对办理整个案件的时间进行阐述说明；3.朝阳区政府在未经负责人批准的情况下擅自延长办理复议的时间复议程序违法。本案中朝阳区政府未提交证据证明延期经过了负责人审批同意。现上诉请求撤销一审判决，确认朝阳区食药局未在法定期限内作出立案决定的行为违法，撤销《复议决定书》。朝阳区食药局同意一审判决，请求法院维持。朝阳区政府同意一审判决，请求法院维持。根据一审庭审笔录的记载，周悟权未出示证据。朝阳区食药局在法定期限内向一审法院提交如下证据材料：1.《举报登记表》、《举报信》、购物发票、《测试报告》等材料，用以证明朝阳区食药局收到周悟权举报的情况；2.《立案审批表》，用以证明朝阳区食药局对周悟权的举报决定予以立案；3.《现场检查笔录》及现场检查照片，用以证明朝阳区食药局根据周悟权的举报线索进行调查的情况；4.被举报人的《营业执照》复印件、《食品经营许可证》复印件，被举报产品供货商《营业执照》复印件、《食品流通许可证》、《酒类流通备案登记表》，被举报产品授权经营商《营业执照》复印件、《食品经营许可证》、《酒类流通备案登记证》、授权书，被举报产品进口商《营业执照》复印件、《入境货物检验检疫证明》、《海关进口货物报关单》、《卫生证书》等材料，用以证明被举报相关主体相关资质；5.《询问调查笔录》，用以证明朝阳区食药局调查取证的情况；6.朝阳区食药局向天津市市场和质量监督管理委员会、福州市市场监督管理局、广州市食品药品监督管理局、福州出入境检验检疫局分别出具的《关于协助调查“玛莎蜜起泡葡萄酒”配料相关问题的函》，向中国广州分析测试中心出具的《关于协助调查“玛莎蜜起泡葡萄酒”检测报告相关问题的函》及相关邮寄材料，用以证明朝阳区食药局向相关部门征询意见；7.天津市西青区市场和质量监督管理局《关于协助调查“玛莎蜜起泡葡萄酒”配料相关问题的回函》、福州市晋安区市场监督管理局《关于协助调查“玛莎蜜起泡葡萄酒”配料相关问题的复函》、广州市食品药品监督管理局食品监管执法分局《关于“玛莎蜜起泡葡萄酒”检测问题的复函》，用以证明相关部分复函的情况；8.《告知》，用以证明朝阳区食药局告知周悟权补充材料；9.《答复》两份，用以证明朝阳区食药局告知周悟权案件办理的情况。朝阳区政府在法定期限内向一审法院提交如下证据材料：1.《行政复议申请》、周悟权身份证复印件、挂号信信封、查询记录等材料，用以证明周悟权申请行政复议的情况；2.《行政复议申请受理通知书》、送达回证、挂号信收据、查询记录，用以证明朝阳区政府受理复议申请并履行了送达程序；3.《行政复议答复通知书》、送达回证，用以证明朝阳区政府通知朝阳区食药局提交答复；4.朝阳区食药局《行政复议答辩书》及附件，用以证明朝阳区食药局答复的情况；5.《行政复议延期审理通知书》、挂号信函收据及投递情况查询结果、送达回证，用以证明朝阳区政府延期答复；6.《工作记录》，用以证明朝阳区政府向周悟权明确其请求；7.《复议决定书》及送达回证等，用以证明朝阳区政府作出决定并进行了送达。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：朝阳区食药局、朝阳区政府提交的证据能够证明其受理周悟权的举报后，开展工作的情况，一审法院均予以采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》及《食品药品投诉举报管理办法》的相关规定，朝阳区食药局作为被举报单位经营场所所在地的食品药品监督管理机关，具有对周悟权的举报进行调查处理的法定职责。根据《食品药品行政处罚程序规定》第六条、第七条的规定，朝阳区食药局对本行政区域内的食品药品行政处罚案件具有管理职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，朝阳区政府作为朝阳区食药局的同级政府，对周悟权的复议申请具有审查的法定职责。本案所涉及事项是本市食品安全监督管理领域内消费者因食品安全问题举报投诉引发的行政纠纷。根据食药部门的执法程序，该事项的办理流程可分为举报的受理、办理、立案调查及相应的处理、处罚两部分。前者，是食药部门对举报投诉进行受理登记处理，是对消费者投诉的回应，主要由《食品药品投诉举报管理办法》进行规范指导；后者，主要指食药部门根据调查的事实对违反食品、保健食品、药品、化妆品、医疗器械管理法律、法规、规章的单位或者个人实施行政处罚，主要由《食品药品行政处罚程序规定》进行规范指导。《食品药品投诉举报管理办法》第十五条规定，食品药品投诉举报机构或者管理部门收到后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定。食品药品投诉举报机构或者管理部门决定不予受理投诉举报或者不予受理投诉举报的部分内容的，应当自作出不予受理决定之日起15日内以适当方式将不予受理的决定和理由告知投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。未按前款规定告知的，投诉举报自食品药品投诉举报机构或者管理部门收到之日起第5日即为受理。本案中，朝阳区食药局2016年10月17日收到周悟权的举报后，未对周悟权作出否定性的不予受理决定，依照上述规定，应当自其收到之日起第5日视为已受理该举报。《食品药品行政处罚程序规定》第十七条规定，食品药品监督管理部门应当对下列事项及时调查处理：（一）在监督检查及抽验中发现案件线索的；（二）公民、法人或者其他组织投诉、举报的；（三）上级机关交办或者下级机关报请查处的；（四）有关部门移送或者经由其他方式、途径披露的。符合立案条件的，应当在7个工作日内立案。第十八条规定，立案应当符合下列条件：（一）有明确的违法嫌疑人；（二）有违法事实；（三）属于食品药品监督管理行政处罚的范围；（四）属于本部门管辖。依据上述规定，食品药品管理部门对涉嫌违反食品管理法律、法规、规章的行为进行正式立案需满足一定条件，接到投诉举报材料不能简单等同于符合行政处罚的立案条件。对于该规章第十八条规定的四个立案条件，食品药品监督管理部门具有在合理时间内进行审查判断的裁量权，对于判断后符合上述立案条件的应当在7个工作日内立案。本案中，朝阳区食药局经初步审查后予以立案符合上述规定。同时，对于周悟权的举报事项，朝阳区食药局已经进行了行政处罚程序立案并开展了实地调查、协查等工作，已进入了调查取证的实质处理阶段，立案行为作为启动调查处理程序以及最终的《食品药品行政处罚程序规定》第三十八条规定行政处罚决定的第一步，是整个履责过程的一个环节，已被后续的调查程序所吸收，立案过程并未对周悟权的实体权利产生行政法上的影响，其合法利益完全可以通过对朝阳区食药局依据《食品药品行政处罚程序规定》进行的履责结果的复议、诉讼予以保护。故关于周悟权所持的7个工作日应当自收到举报材料之日起计算、朝阳区食药局未依据《食品药品行政处罚程序规定》第十七条规定在法定期限内作出立案决定的行为违法的主张，本院无法予以支持。朝阳区政府在接到周悟权的复议申请后，经审查予以受理，并在法定期限内通知被申请人、依法进行延期、作出复议决定并履行了送达程序，复议程序并无不当，本院予以支持。因此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条之规定，判决驳回周悟权的全部诉讼请求并无不当，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人周悟权负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  韩 勇审 判 员  董 巍代理审判员  陈金涛二〇一八年一月九日书 记 员  林淡萍书 记 员  孙 利