北京市高级人民法院行 政 裁 定 书(2017)京行终5061号上诉人（一审原告）胡劲江，男，1974年7月14日出生，户籍所在地天津市和平区。被上诉人（一审被告）天津市发展和改革委员会，住所地天津市和平区大沽北路157号国投大厦。法定代表人王卫东，主任。委托代理人蔡京津，天津市发展和改革委员会工作人员。委托代理人鲍静，北京市营建律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国发展和改革委员会，住所地北京市西城区月坛南街38号。法定代表人何立峰，主任。委托代理人尹枝茂，中华人民共和国发展和改革委员会工作人员。委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。上诉人胡劲江因诉天津市发展和改革委员会（以下简称天津发改委）不履行法定职责及中华人民共和国发展和改革委员会（以下简称国家发改委）行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）(2017)京01行初693号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。一审法院经审理查明：2017年2月20日，国家发改委收到胡劲江提交的以天津发改委为被申请人的行政复议申请，所载复议请求为：请求撤销天津发改委作出的第2017-C004号信息不存在告知书；依法认定天津发改委未依法对华越道产权调换定向安置房（定向安置经济适用住房）制定政府指导价行政不作为，责令其依法对华越道产权调换定向安置经济适用住房制定政府指导价；依法对《关于产权调换定向安置房办理程序有关问题的会议纪要》津国土房纪〔2009〕93号（以下简称93号文）进行合法审查，确定其不能作为经济适用住房定价依据。经国家发改委两次要求胡劲江补正，2017年3月13日，国家发改委收到胡劲江提交的以天津发改委为被申请人的行政复议申请书（再补正）及附补充证据（房屋裁决书）、销售实施方案、国家发改委于2015年8月24日作出的答复、《关于华越道项目产权调换定向安置房的函》和平正函〔2009〕46号，该复议申请书所载复议请求为：依法认定天津发改委未依法对华越道产权调换定向安置房（定向安置经济适用住房）制定政府指导价行政不作为，责令其依法对华越道产权调换定向安置经济适用住房制定政府指导价；依法对93号文进行合法审查，确定其不能作为经济适用住房定价依据。同月17日，国家发改委向天津发改委作出行政复议答复通知书，并于之后收到天津发改委提交的行政复议答复书及证据材料等。经审查，2017年6月9日，国家发改委作出发改复驳字〔2017〕39号驳回行政复议申请决定书（以下简称被诉复议决定），主要内容为：经审理查明：一、胡劲江的行政复议申请不符合受理条件。根据《天津市公有居住房屋租赁管理办法》第九条规定，承租人对租用的房屋，不得分租、转租、转借、转让、转兑、违者，房管部门有权终止租赁关系收回房屋。经查，胡劲江此前所居住的涉案房屋系胡劲松从天津石化公司炼油厂租赁的公房。因此，胡劲江既不是房屋所有权人，也不是承租人，承租人允许胡劲江使用涉案房屋不符合上述规定。根据《天津市房屋拆迁管理规定》（天津市人民政府令第113号）第四条规定，拆迁人应当依照本规定，对被拆迁人给予补偿安置，被拆迁人、房屋承租人应当在搬迁期限内完成搬迁，本规定所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人，本规定所称房屋承租人，是指与被拆迁人具有房屋租赁关系的单位和个人，包括历史形成的、实际租用被拆迁人房屋的单位和个人。根据《和平区南市平房地块内单元式住宅房屋拆迁安置方案》规定，拆迁安置对象为拆迁范围内的房屋所有权人和房屋承租人。本案中，胡劲江既不是被拆迁人，也不是承租人，其与涉案房屋拆迁安置不具有利害关系，涉案楼盘属于拆迁安置方式之一，胡劲江与涉案楼盘亦不具有利害关系。因此，天津发改委未对涉案楼盘制定政府指导价与胡劲江无利害关系。天津发改委提交了涉案房屋的《天津市公有房屋租赁合同》、安置方案、《关于责令胡劲江等限期搬迁的决定》和平政拆令〔2009〕518号等证据。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条规定，申请人与具体行政行为之间具有利害关系是行政复议的受理条件之一。因此，胡劲江所提交行政复议申请不符合受理条件。二、天津发改委不具有对涉案楼盘制定政府指导价的法定职责。根据《经济适用住房价格管理办法》计价格〔2002〕2503号第八条第二款、第十条规定，房地产开发经营企业应当在经济适用住房销售前，核算住房成本并提出书面定价申请，按照价格管理权限报送有定价权的政府价格主管部门确定。政府价格主管部门在接到房地产开发经营企业的定价申请后，应会同建设（房地产）主管部门审查成本费用，核定销售（预售）价格。《天津市经济适用住房价格管理暂行办法》津价房地〔1999〕657号文（以下简称657号文）第十八条规定，房地产开发经营企业应在经济适用住房销售前，核算经济适用住房成本并提出书面定价申请，并报送市物价局，未经市物价局审批的项目，不得上市销售。经查，涉案楼盘开发企业天津市建津安居置业有限公司此前未向天津发改委提交过定价申请，天津发改委不具备定价条件。因此，天津发改委不具有对涉案楼盘制定政府指导价的法定职责。关于胡劲江请求对93号文和《天津市定向销售经济适用住房管理办法》进行合法性审查的主张。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称复议法）第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。本案中，胡劲江因不服天津发改委未对涉案楼盘制定政府指导价申请行政复议，属于不服行政不作为，因此，上述文件不属于天津发改委作出具体行政行为所依据的规定，胡劲江请求不符合上述规定，国家发改委不予支持。综上，胡劲江与天津发改委未对涉案楼盘制定政府指导价的行为不具有利害关系，且天津发改委不具有对涉案楼盘制定政府指导价的法定职责。根据复议法实施条例第四十八条第一款第（一）项、第（二）项的规定，国家发改委决定驳回胡劲江的行政复议申请。一审法院另查明：坐落地址为天津市和平区华安大街171号5门201号的企业产房屋位于《房屋拆迁许可证》津国土房拆许字（2007）第011号范围内，房屋使用人为胡劲江及其妻白文霞，房屋承租人为胡劲江之兄胡劲松。2009年10月30日，天津市和平区房地产管理局作出津和房裁字（2009）第659号房屋拆迁裁决书，裁决维持天津市和平区土地整理中心给胡劲松提供的货币补偿安置方案，按规定以市场评估总值的95%即864841.05元给付胡劲松货币补偿费；胡劲江及胡劲松、白文霞自行搬迁并腾空全部房屋（包括附属房屋）的，凭“封房证”，天津市和平区土地整理中心给付临时安置补助费等。胡劲江不服，诉至法院，天津市和平区人民法院作出（2010）和行初字第24号行政判决，维持津和房裁字（2009）第659号房屋拆迁裁决书。胡劲江不服，上诉至天津市第一中级人民法院，天津市第一中级人民法院于2010年7月20日作出（2010）一中行终字第162号行政判决，驳回上诉，维持原判。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条之规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。本案中，针对胡劲江不服天津发改委未对涉案楼盘制定政府指导价提出的行政复议申请，国家发改委作出被诉复议决定，根据复议法实施条例第四十八条第一款第（一）项、第（二）项的规定，驳回了胡劲江的行政复议申请。国家发改委实质上同时就胡劲江的行政复议申请是否符合法定的受理条件及胡劲江的行政复议申请经复议机关实体审查后是否应得到支持作出了判断。虽然根据复议法及复议法实施条例的规定，行政复议机关对行政复议申请人的行政复议申请是否符合法定的受理条件这一程序性事项作出判断之后，无须再对该行政复议申请若经实体审查后是否应得到支持作出判断。但鉴于国家发改委已于本案中同时就前述两事项作出认定，且国家发改委就胡劲江的行政复议申请中提出的行政争议作出了实质判断，法院以该实质判断为审查对象实际上更有利于从根本上厘清胡劲江的权益能否从实体上得到救济。因此，本案中，法院审查的对象为天津发改委是否应对涉案楼盘履行制定政府指导价的法定职责，以及国家发改委根据复议法实施条例第四十八条第一款第（一）项作出的驳回胡劲江的行政复议申请的被诉复议决定。根据657号文第十八条的规定，房地产开发经营企业应在经济适用住房销售前，核算经济适用住房成本并提出书面定价申请，并报送市物价局，未经市物价局审批的项目，不得上市销售。因此，价格主管部门履行定价职责的前提是房地产开发经营企业提出定价申请。本案中，天津发改委并未收到前述申请。故胡劲江诉称天津发改委未对涉案楼盘履行制定政府指导价的法定职责缺乏事实根据。且根据本案查明的事实，津和房裁字（2009）第659号房屋拆迁裁决书就胡劲江所主张的涉案房屋裁决的为货币补偿安置方案（货币补偿安置方案本身亦不涉及胡劲江），而非定向安置经济适用住房，故胡劲江与天津发改委是否就涉案楼盘履行制定政府指导价的法定职责无利害关系。因此，胡劲江认为天津发改委未对涉案楼盘履行制定政府指导价的法定职责而提起的本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。胡劲江就被诉复议决定提起的本案诉讼一并应予驳回。胡劲江的第三项、第四项诉讼请求为就其第一项、第二项诉讼请求附带提出，亦应予驳回。综上，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项的规定，裁定驳回胡劲江的起诉。胡劲江不服一审裁定，向本院提起上诉称：依据天津市拆迁安置政策和天津市建委的经济适用住房投资计划，涉案楼盘属于定向安置经济适用住房，依据相关法律应当执行政府指导价向拆迁户销售；房屋拆迁裁决书可以确认上诉人是拆迁当事人，与涉案定向安置经济适用住房的定价具有利害关系。故一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求本院撤销一审裁定。天津发改委答辩意见与一审一致，并称胡劲江的上诉请求没有法律依据，请求本院依法驳回其上诉，维持一审裁定。国家发改委同意天津发改委答辩意见，同意一审裁定，请求本院驳回胡劲江的上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据复议法实施条例第二十八条第（二）项和第四十八条第一款第（二）项之规定，行政复议的申请人与具体行政行为没有利害关系的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，胡劲江向国家发改委提出的行政复议申请，系基于胡劲江认为天津发改委未依法履行对华越道产权调换定向安置房（定向安置经济适用住房）制定政府指导价的职责。但胡劲江不是坐落地址为天津市和平区华安大街171号5门201号企业产房屋的所有人，亦非承租人。且天津市和平区房地产管理局作出津和房裁字（2009）第659号房屋拆迁裁决书，裁决维持了天津市和平区土地整理中心给前述房屋承租人胡劲松提供的货币补偿安置方案，该裁决已经人民法院生效判决确认。故胡劲江与其所主张的天津发改委未履行对华越道产权调换定向安置房制定政府指导价的职责之间不具有利害关系。因此，国家发改委认定胡劲江与天津发改委未对涉案楼盘制定政府指导价的行为不具有利害关系，胡劲江所提交行政复议申请不符合受理条件，并无不当。需要指出的是，根据复议法及复议法实施条例的规定，行政复议机关对行政复议申请人的行政复议申请是否符合法定的受理条件这一程序性事项作出否定判断之后，不应再对该行政复议申请进行实体审查并作出判断。本案中，国家发改委在被诉复议决定中作出胡劲江所提交行政复议申请不符合受理条件的认定后，又对天津发改委是否具有对涉案楼盘制定政府指导价的法定职责进行了审查，并认定天津发改委不具有对涉案楼盘制定政府指导价的法定职责。国家发改委是在就胡劲江的行政复议申请是否符合法定的受理条件这一程序性事项作出否定判断之后，又对胡劲江的行政复议申请进行了实体审查并作出了判断，应属适用法律不当，本院在此予以指正。但鉴于被诉复议决定对实体部分的审查及据此作出的判断，并未对胡劲江的权益产生实际影响，一审法院裁定驳回胡劲江起诉的结果并无不当，故本院对一审裁定的结果予以维持。胡劲江在本案一审起诉中所提的请求确认天津发改委未履行对经济适用住房定价职责承担国家赔偿责任和依法对93号文进行合法审查的诉讼请求，因前文已述之理由，亦应予以一并驳回。综上，胡劲江上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  胡华峰审 判 员  贾宇军代理审判员  周凯贺二〇一八年一月十一日书 记 员  张路遥