湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鄂28行终21号上诉人（原审原告）杨童生，男，1940年1月4日出生，汉族，原鹤峰县物资局退休干部,住湖北省鹤峰县。被上诉人（原审被告）鹤峰县水利水产局，住所地：湖北省鹤峰县容美镇一中路4号。法定代表人李永忠，该局局长。上诉人杨童生因不服行政答复一案，不服湖北省鹤峰县人民法院（2017）鄂2828行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院审理查明，2013年11月13日，鹤峰县水利水产局根据投资者申请及有关法律法规的规定在鹤峰水利网等媒体发布了《关于鹤峰县深溪湾流域龙头嘴电站水能资源开发公告》（以下简称《公告》），决定以公开竞选的方式确定鹤峰县深溪湾龙头嘴水电站水能资源开发项目的投资人。《公告》第七条规定：“……评分结束后1个月内，竞得者足额交纳水能资源建设履约保证金后，与县人民政府签订水能资源开发协议，获得水能资源开发使用权。”第八条规定：“……为确保水能资源开发利用项目的经营者确实有能力按照协议的期限顺利实施项目建设，水能建设履约保证金按水能资金开发规模建设标准的5%取整数计交。因此，本项目水能资源建设履约保证金为120万元。”2013年12月10日杨童生向鹤峰县水利水产局出具书面《承诺书》，承诺根据《公告》要求，遵守《县人民政府关于印发水能资源开发使用管理暂行办法的通知》（鹤峰政规〔2013〕7号）和《县人民政府关于加强水能资源开发使用管理的通知》（鹤政发〔2013〕37号）等法律法规和文件规定。2013年12月18日，鹤峰县水利水产局主持召开深溪湾流域龙头嘴电站水能资源开发利用项目综合评定评审会，经评审委员会综合评定，杨童生为深溪湾流域龙头嘴电站水能资源开发利用项目竞得人。2014年1月9日，鹤峰县水利水产局下发《鹤峰县水利水产局关于对鹤峰县深溪湾流域龙头嘴电站水能资源开发项目综合评定的通报》（鹤水发〔2014〕6号），告知杨童生为竞得人，并请杨童生于2014年3月5日前到鹤峰县水利水产局水政水资源股联系交纳水能资源建设履约保证金事宜并足额交纳水能资源建设履约保证金后，与鹤峰县人民政府签订水能资源开发协议，正式获得水能资源开发使用权。并告知逾期不联系或不足额交纳履约保证金的，将视同其自动放弃对鹤峰县深溪湾流域龙头嘴电站水能资源开发使用所有权利。2014年3月3日，杨童生向鹤峰县水利水产局递交《推迟交纳水能资源建设履约保证金申请书》。2014年3月28日，鹤峰县水利水产局复函杨童生，限定其在收到复函后5个工作日之内交纳水能资源建设履约保证金，并再次告知逾期不交纳的法律后果及不服回复的权利救济途径。此后，杨童生既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，而是多次到鹤峰县水利水产局信访。2015年9月1日，杨童生向鹤峰县人民政府提交《关于真正落实“大众创业、万众创新”支持企业迈过门坎的请求》，后经相关程序转鹤峰县水利水产局办理。2015年9月15日，鹤峰县水利水产局作出《鹤峰县水利水产局关于杨童生同志申请先予进行论证后予交纳履约保证金等事宜的答复》，认为鹤峰县水利水产局所从事的深溪湾龙头嘴电站相关工作合法合规，不予受理杨童生先进行水资源论证，以保证金换取开工令的诉求。此后,杨童生多次到鹤峰县水利水产局信访。2015年12月10日，鹤峰县水利水产局作出《鹤峰县水利水产局关于杨童生同志信访事项的答复意见》。杨童生不服，向鹤峰县人民政府申请信访复查。2016年4月18日，鹤峰县人民政府作出《关于杨童生信访事项的复查意见》（鹤政信复字〔2016〕3号），维持了鹤峰县水利水产局2015年12月10日作出的《答复意见》。杨童生不服，向恩施州人民政府申请信访复核。2016年5月20日，恩施州信访局作出《关于杨童生复核信访事项的不予受理告知书》，认为杨童生提出的诉求属于行政复议、行政诉讼范畴，不属于申请信访复核的范围，建议杨童生按法定途径主张权利。2016年6月12日，杨童生向鹤峰县人民政府申请行政复议。同年8月9日，鹤峰县人民政府作出《行政复议决定书》（鹤政复决字〔2016〕8号），维持了鹤峰县水利水产局要求杨童生交纳履约保证金的行为。杨童生不服，向鹤峰县人民法院提起行政诉讼，请求撤销鹤峰县水利水产局作出的《关于杨童生推迟交纳水能资源建设履约保证金申请的复函》及鹤峰县人民政府鹤政复决字[2016]8号《行政复议决定书》，鹤峰县人民政府于2016年12月19日自行撤销鹤政复决字（2016）8号《行政复议决定书》。2016年12月21日，鹤峰县人民法院作出（2016）鄂2828行初9号《行政裁定书》，裁定驳回杨童生的起诉，杨童生不服向恩施州中级人民法院提起上诉，2017年4月28日，恩施州中级人民法院作出（2017）鄂28行终24号行政裁定书，撤销鹤峰县人民法院（2016）2828行初9号行政裁定，指令鹤峰县人民法院继续审理。原审法院认为，鹤峰县水利水产局对杨童生作出的《关于杨童生推迟交纳水能资源建设履约保证金申请的复函》，是基于鹤峰县人民政府《鹤峰县深溪湾流域龙头嘴电站水能资源开发公告》而作出，是依据招标文件要求其履行中标候选人相应义务的通知行为，对杨童生相关权利不产生实际影响，杨童生作为鹤峰县深溪湾流域龙头嘴电站水能资源开发项目的竞得人，应按照公开竞选招标公告的要求交纳履约保证金，而履约保证金与杨童生要求进行水资源论证、勘测设计和环境影响评价等属不同概念，杨童生与鹤峰县水利水产局双方行为仅仅是建立在缔约阶段，并未签订水能资源开发协议，鹤峰县水利水产局给杨童生的复函则是基于招投标和杨童生自身要求延期缴纳履约保证金的申请而作出的，该复函不是行政协议，杨童生诉称本案系行政协议纠纷，应该适用《民事诉讼法》有关诉讼时效的相关规定，其理由不成立，该复函作出时间为2014年3月28日，已超过法定起诉期限。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第二项、第八项之规定，裁定驳回杨童生的起诉。案件受理费50元杨童生已交纳，应退回杨童生。杨童生上诉称：1.原审法院认定杨童生与鹤峰县水利水产局的行为仅仅是建立在缔约阶段错误，杨童生与鹤峰县水利水产局之间已经完成要约、承诺方式，缔约阶段已经结束；2.原审法院认为鹤峰县水利水产局作出的“复函”对杨童生不产生实际影响错误，该“复函”是行政机关在行使行政管理职权的过程中实施的行政行为，其结果直接影响杨童生的权益；3.鹤峰县水利水产局作出的“复函”违法，杨童生申请推迟缴纳履约保证金理由正当，就算杨童生无正当理由，鹤峰县水利水产局也应当取消杨童生的中标资格，而不是视同杨童生自动放弃对鹤峰县深溪湾流域龙头嘴电站水能资源开发使用所有的权利；4.杨童生一直通过信访、行政复议、行政诉讼在主张权利，其诉讼时效一直处于中断状态。综上，原审法院认定事实错误，适用法律错误，请求依法撤销鹤峰县人民法院作出的（2017）鄂2828行初14号行政裁定书，发回鹤峰县人民法院重审。被上诉人鹤峰县水利水产局二审未予答辩。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”杨童生于2014年3月3日向鹤峰县水利水产局提交《推迟交纳水能资源建设履行保证金申请书》，鹤峰县水利水产局收悉该申请后，于2014年3月28日作出《关于杨童生推迟交纳水能资源建设履约保证金申请的复函》，并告知杨童生可在接到该“复函”后60日内申请行政复议或3个月内提起诉讼的救济途径，该“复函”于当日送达给杨童生。由此可见，杨童生自2014年3月28日就已经获悉鹤峰县水利水产局作出的“复函”，也已知晓不服该“复函”的救济途径及期限，而杨童生直至2016年8月26日才向鹤峰县人民法院提起诉讼，已超过了法律规定的起诉期限。杨童生称其一直在通过信访等方式寻求救济，然而行政诉讼的起诉期限系当事人主张权利的除斥期间，并非民事诉讼中的诉讼时效，不适用中止、中断的法律规定，杨童生自行选择通过信访等其他途径解决问题，不能成为起诉期限扣除或延长的法定理由。杨童生二审时向本院提交《调取证据申请书》，申请本院调取两份证据：1.向鹤峰县人民政府调取2012年下半年关于鹤峰县深溪湾龙头嘴水电站的相关会议纪要、文件；2.向恩施土家族苗族自治州水利水产局调取、核实小型水电站水能开发立项、核准、开发使用权出让的相关程序。因杨童生的起诉已经超过法定的起诉期限，本案未进入实体审查程序，无需调取以上证据，故对于杨童生调取证据的申请本院不予准许。综上，原审裁定认定的事实清楚，适用法律正确，应予以维持。杨童生的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 袁民审 判 员 李野审 判 员 李丽二〇一八年一月二十九日法官助理 胡丹书 记 员 李居