辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）辽14行初54号原告建昌县和尚房子乡和尚房子村村民委员会，住所地建昌县。负责人王玉彪，该村委会主任。委托代理人曹永哲，辽宁明澈律师事务所律师。被告葫芦岛市人民政府，住所地葫芦岛市龙港区。法定代表人王力威，该市市长。委托代理人蔡久峰，该市政府法制办工作人员。第三人建昌县和尚房子乡鹦鹉山村东地组。诉讼代表人张九顺，男，1946年10月3日出生，汉族，农民，住址建昌县。诉讼代表人张久华，男，1957年5月12日出生，汉族，农民，住址建昌县。诉讼代表人刘建中，男，1954年11月7日出生，汉族，农民，住址建昌县。原告建昌县和尚房子乡和尚房子村村民委员会诉被告葫芦岛市人民政府撤销行政复议决定一案，于2017年7月19日向本院提起诉讼。本院于2017年7月20日立案后，于2017年7月21日依法向被告葫芦岛市人民政府送达起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月22日，召开审前会议，释明法律，告知原告、第三人补充证据。于2017年11月16日公开开庭审理了本案。原告建昌县和尚房子乡和尚房子村村民委员会（以下简称和尚房子村委会）的负责人王玉彪及委托代理人曹永哲，被告葫芦岛市人民政府的委托代理人蔡久峰，第三人建昌县和尚房子乡鹦鹉山村东地组（以下简称东地组）的诉讼代表人张九顺、张久华、刘建中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告葫芦岛市人民政府于2017年7月4日作出（2017）葫行复决字17号《行政复议决定书》，主要内容是：1987年3月，和尚房子乡政府以“原集市拥挤在乡街道两旁影响交通，不能满足集日需要”为由，向建昌县人民政府申请，“选址在河滩用其他土地45亩作集市用地，由和尚房子村委会主办，土地权属为和尚房子村委会。”同年4月25日，经建昌县人民政府（建政地字1987第6号文件）审核同意，报请朝阳市人民政府。1987年5月10日，朝阳市人民政府（朝政土字1987第21号文件）批复同意“建昌县和尚房子乡和尚房子村建农贸市场，占用本村其他土地45亩，土地所有权不变，仍属该村集体所有。”市场占地获批准后，和尚房子村在四周建围墙，挖南侧地基时，东地组刘树香出面制止。围墙建完后，东地组村民将市场南侧的围墙推倒，县政府组织公安、法院、工商、土地等部门组成联合调查组进行调查，后因证据不足、事实不清对土地权属争议未做处理，在市场西南角留出入市场的大门，和尚房子村委会免收东地组赶集占用农贸市场摊床占地费用，双方达成默契，市场正常运行。2001年5月，双方由此再次引发土地权属争议，县土地局处理意见是，争议双方当事人应当本着从实际出发，尊重历史，承认现实，互谅互让，搁置争议的原则，继续履行1987年秋达成的默契约定，维持市场内争议土地的现状，至2013年10月未再发生纠纷。2013年11月4日东地组张九华反映市场承包人王晏博强行征收和尚房子乡鹦鹉山村东地组村民市场管理费问题上访至国家信访局。2014年3月县政府派员进行调查，由于时间久远，知情人已部分去世，平整并划分河滩地的事实无法查清。双方仍各执一词，均无法提供有效证据证明争议事实。2016年10月31日，和尚房子村委员向建昌县县政府提出申请，请求将位于和尚房子农贸市场西南侧围墙内土地面积为2亩的所有权和使用权确权给其所有。2016年11月县政府依法立案并派人员调查，建昌县政府没有明确认定争议土地的四至，仅认定了大概方位和面积，鹦鹉山村东地组不认同争议土地面积为2亩。目前和尚房子农贸市场围墙内实际用地面积为43959平方米（合计65.94亩），其中2011年建昌县天通农产品批发有限责任公司与和尚房子村、鹦鹉山村34户村民签订《河滩地补偿流转协议》流转面积27.17亩；2013年3月13日县政府批复（建政[2013]42号、43号建昌县人民政府关于建昌县天通农产品批发有限责任公司占地的批复）8940平方米（合计13.41亩）。《河滩地补偿流转协议》和县政府批复（建政[2013]42号、43号建昌县人民政府关于建昌县天通农产品批发有限责任公司占地的批复）占地位置在农贸市场院墙内的北侧、东侧及东南侧。2017年2月27日，被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第八条一款（三）项的规定，作出《建昌县人民政府土地权属争议处理决定书》（建政土处字[2017]01号）决定：位于和尚房子农贸市场西南侧围墙内土地所有权和使用权为和尚房子村民委员会村民集体所有。本行政复议机关认为，一、事实不清，证据不足。一是和尚房子村于2013年将农贸市场承包给建昌县天通农产品批发有限责任公司农贸市场使用权已经发生转变，建昌县人民政府确认农贸市场西南侧围墙内2亩土地所有权和使用权为和尚房子村委会村民集体所有与事实不符，属于事实错误；二是确认的2亩土地没有四至，仅认定是西南侧围墙内的方位，勘测图上也没有标示具体位置，无法确定具体争议地点。属于事实不清，证据不足；三是鹦鹉山村东地村民组主张争议面积与和尚房子村主张的争议面积不同，建昌县政府在没有查清土地权属变化过程，双方当事人各执一词情况下就认定争议地为2亩。属于证据不足，事实不清。二、适用法律错误。首先，农贸市场开始建设就产生纠纷，有关部门进行调解，但纠纷并未解决，争议处于搁置状态。其次，1987年《朝阳市人民政府关于和尚房子乡和尚房子村建农贸市场占地批复》仅有使用土地面积没有标明四至，其批准的是从事农贸市场经营行为，而非土地权属认定。建昌县政府以批复和尊重历史面对现实的原则，根据《土地权属确定和争议处理办法》第八条一款三项的规定作出决定，属于适用法律错误。综上,被申请人作出的处理决定违反了《行政复议法》第二十八条一款三项1.2目之规定。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条一款三项1.2目之规定决定撤销建昌县人民政府于2017年2月27日作出的《建昌县人民政府土地权属争议处理决定书》（建政土处字[2017]01号）。原告和尚房子村委会诉称，原告与第三人因和尚房子农贸市场院内西南侧土地所有权和使用权争议申请建昌县人民政府确权，2017年2月27日，建昌县人民政府作出建政土处字（2017）01号土地权属争议处理决定书，确定争议地位于和尚房子农贸市场西南侧围墙内的土地所有权和使用权为和尚房子村民委员会集体所有。第三人不服并向被告提出复议申请。被告于2017年7月4日以（2017）葫行复决字17号行政复议决定认为，建昌县人民政府的决定“一、事实不清，证据不足；二、适用法律错误”，故决定“撤销建昌县人民政府2017年2月27日作出的建政土处字（2017）01号决定书”。原告认为，1987年建市场时县市两级人民政府批复文件确定的内容明确，市场建立后亦维持土地现状至今，建昌县人民政府的处理决定认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律并无不当，被告撤销建昌县人民政府的处理决定不符合本案事实及相关法律规定，争议地权属应为原告所有和适用，请求人民法院查明事实，依法撤销2017年7月4日被告作出的（2017）葫行复决字17号行政复议决定书。原告和尚房子村委会向本院提交15份证据，证据1、王玉昌等四人询问笔录；证据2、刘维学询问笔录；证据3、徐长山询问笔录；证据4、孙景清询问笔录；证据5、骆余山询问笔录；证据6、王书田询问笔录；证据7、王延喜证实材料；证据8、王印廷、王树田等联名证实材料；证据9、刘维学证实材料；证据10、樊俊臣说明。证据1-10用以证明建农贸市场的土地所有权为和尚房子村集体所有，没有占用东地组土地。证据11、1987年3月25日，和尚房子乡人民政府关于和尚房子村建农贸市场占地的呈请；证据12、建政地字（1987）第6号建昌县人民政府《关于和尚房子村农贸市场占地的请示》；证据13、朝政土字（1987）21号朝阳市人民政府《关于和尚房子村建农贸市场占地的批复》，证据11-13用以证明建农贸市场45亩土地属于和尚房子村集体所有，土地权属不变。证据14、协议书；证据15、合同，证据14、15用以证明查计沟村民组将大河套河荒地给和尚房子村作建农贸市场用地，没有占用东地组土地。被告葫芦岛市人民政府答辩称，建昌县政府是葫芦岛市人民政府的下级政府，根据《行政复议法》第三条、第十二条规定，答辩人作为行政复议机关，应当受理原告不服下级政府的土地确权决定的复议申请。2016年10月31日，和尚房子村委会向建昌县政府提出申请，请求将位于和尚房子农贸市场西南侧围墙内土地面积2亩的所有权和使用权确权给其所有。一、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚。建昌县人民政府作出的土地权属争议处理决定属于证据不足，事实不清。和尚房子村于2013年将农贸市场承包给建昌县天通农产品批发有限公司，农贸市场使用权已经发生转变，建昌县人民政府确认农贸市场西南侧围墙内2亩土地所有权和使用权为和尚房子村委会村民集体所有与事实不符，属于事实错误。确认的2亩土地没有四至，仅认定是西南侧围墙内的方位，勘测图上也没有标示具体位置，无法确定具体争议地点。东地组主张争议面积与和尚房子村主张的争议面积不同，建昌县政府在没有查清土地权属变化过程，双方当事人各执一词情况下就认定争议地为2亩，属于证据不足。农贸市场开始建设就产生纠纷，有关部门进行调节，但纠纷并未解决，争议处于搁置状态。其次，1987年《朝阳市人民政府关于和尚房子乡和尚房子村建农贸市场占地批复》仅有使用土地面积没有标明四至，其批准的是从事农贸市场经营行为，而非土地权属认定。建昌县政府以批复和尊重历史面对现实的原则，根据《土地权属确定和争议处理办法》第八条一款三项的规定作出的处理决定，属于适用法律错误。故，答辩人作出行政复议决定认定事实清楚。答辩人依法受理申请人的复议申请，向被申请人送达了申请书副本、提出答复通知书；向第三人送达了申请书副本、第三人参加行政复议通知书。被申请人在法定期限内向市政府提交了行政复议答复书及相关证据，市政府依法对该案进行了书面审查，经复议委员会讨论，作出复议决定，并向各方当事人送达。答辩人作出行政复议决定程序符合法律规定。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告葫芦岛市人民政府在法定期限内向本院提交11份证据、依据，证据1、行政复议案件立案登记表；证据2、提出答复通知书送达回执；证据3、第三人参加复议通知书送达回执；证据4、复议案件审查报告传阅意见表；证据5、行政复议延期审批表；证据6、法制办文件稿；证据7、行政复议意见书送达回执；证据8、法制办文件稿；证据9、行政复议决定书回执，证据1-9用以证明行政复议程序合法。证据10、关于和尚房子村农贸市场占地的请示；证据11、关于和尚房子村建农贸市场占地的批复。证据10、11用以证明建昌县人民政府作出的土地权属处理决定认定事实不清，证据不足。第三人东地组未提交书面参诉意见。庭审中述称，建昌县政府于2017年2月27日作出的建政土处字（2017）1号处理决定被葫芦岛市政府撤销是正确的。东地组与和尚房子村查计沟村民组的农贸市场土地权属纠纷一案已由建昌县土地管理局于2001年7月作出处理并下发了处理意见书，双方达成共识，20多年来，东地组与市场管理层一直没有争议，一直到2011年和尚房子村不再经营市场为止，新的市场承包人进行收费。2014年10月10日建昌县政府下发的土地确权书，确权给和尚房子村，为了不服此决定我组申请复议，最后上诉至葫芦岛市中级人民法院，法院以建昌县政府处理决定缺乏事实依据，于2015年8月27日予以撤销，并责令建昌县政府作出的新的行政行为。建昌县政府又一次作出新的处理决定被市政府撤销，我们认为葫芦岛市政府是正确的，我们同意市政府观点和意见。第三人东地组向本院提交17份证据，证据1、东地组村民推举书；证据2、东地组村民户签章；证据3、三名诉讼代表人身份证。证据1、2、3用以证明诉讼代表人身份合法。证据4、2001年7月12日，建昌县土地管理局《关于和尚房子乡虞家岭村东地组村民与和尚房子村查计沟村民组集体土地所有权争议的调查处理意见》，用以证明争议土地经过处理并达成一致意见。证据5、（2015）葫行初字第00050号行政判决；证据6、（2016）辽14行初20号，证据5、6用以证明建昌县人民政府作出的权属争议决定两次被依法撤销。证据7、行政复议委托书；证据8、行政复议申请书，证据7、8用以证明第三人提起行政复议符合法律程序。证据9、2011年10月21日，建昌县天通农产品批发有限责任公司与鹦鹉山村村民签订的河滩地补偿流转协议，用以证明农贸市场中部分土地原是鹦鹉山村所有；证据10、董文科证言，用以证明争议土地原划定的边界；证据11、田占友证言，用以证明东地组在农贸市场经营不缴纳摊床费；证据12、虞连久证言，用以证明争议土地原划定的边界；证据13、1982年生产队解体后，在农贸市场内耕种土地人员签名，用以证明农贸市场内土地属于东地组所有；证据14、葫芦岛市人民政府（2017）葫行复决字17号复议决定书，用以证明农贸市场内土地是东地组所有；证据15、温胜香建房申请；证据16、刘玉华买房契约，证据15、16用以证明原告提出的争议土地界限不真实；证据17、东地组村民向法院说明，用以证明东地组向法院提交的证据都是真实的。经庭审质证，本院对各方提供的证据认证如下：原告提供的证据1、2、3、4、5、6均为询问笔录，但询问笔录的时间均在2014年，与本案不具有关联性，本院依法不予采信。证据7、8、9、10均为原告村民的证明材料，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条（二）项规定，原告村民与本案存在利害关系，不能作为单独定案依据，应结合本案其他证据综合认定。证据11、12、13能够证明本案土地权属，具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院依法予以采信。证据14、15能够证明农贸市场后续的土地来源，与本案不具有关联性，本院依法不予采信。被告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9能够证明行政复议程序合法，各方均无异议，本院依法予以采信。证据10、11与原告提供的证据12、13相同，质证意见相同。第三人提交的证据1、2、3具有真实性，本院依法采信。证据4具有真实性、合法性，与本案具有关联性，但应当结合本案其他证据进行认定。证据5、6为人民法院行政判决，具有真实性、合法性，但与本案没有关联性。证据7、8能够证明第三人提起行政复议，本院依法予以采信。证据9能够证明农贸市场后续的土地来源，各方均无异议，本院依法予以采信。证据10、11、12、13均为证明材料，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条（二）规定，不能作为单独定案依据，应结合本案其他证据综合认定。证据14为本案被诉行政行为，不作为证据使用。证据15、16与本案不具有关联性，本院依法不予采信。证据17第三人向本院说明，不作为证据使用。经审理查明，2017年2月27日，建昌县人民政府作出建政土处字（2017）01号土地权属争议处理决定书，决定：位于和尚房子农贸市场西南侧围墙内土地所有权和使用权为和尚房子村民委员会村民集体所有。本案第三人和尚房子乡鹦鹉沟村东地村民组不服该处理决定，于2017年4月12日向被告葫芦岛市人民政府申请行政复议。2017年7月4日，葫芦岛市人民政府作出（2017）葫行复决字17号行政复议决定书，决定撤销建昌县人民政府于2017年2月27日作出的建政土处字（2017）01号《建昌县人民政府土地权属争议处理决定书》。原告建昌县和尚房子乡和尚房子村民委员会不服葫芦岛市人民政府作出的（2017）葫行复决字17号行政复议决定书，于2017年7月20日，向本院提起行政诉讼。本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，被告葫芦岛市人民政府具有受理行政复议的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，本案为被告作出的行政复议决定撤销了建昌县人民政府作出的土地权属争议处理决定，被告应当向本院提交其作出行政行为的证据、依据。但被告在复议决定中认定事实主要依据的勘测图及建昌县人民政府作出土地权属争议处理决定的调查卷宗均未向本院提交。就本案被告提供的证明案件事实的证据，即建昌县人民政府建政地字（1987）第6号《关于和尚房子村农贸市场占地的请示》“由和尚房子乡和尚房子村主办，占用村民委所有制其它土地—河滩地四十五亩，土地所有权不变”及朝阳市人民政府朝政土字（1987）21号《关于和尚房子村建农贸市场占地的批复》“同意建昌县和尚房子乡和尚房子村建农贸市场占用本村其它土地四十五亩，土地所有权不变，仍属该村集体所有”两份证据来看，能够证明原告对于建农贸市场所使用的土地具有所有权，这两份证据并不是被告在行政复议决定中认定为批准从事农贸市场经营的请示与批复。通过原告、第三人向本院提交的证据看，用以证明农贸市场占地权属的证据为双方本村村民的证明，均各执一词，均无法证明建农贸市场占用的土地的权属。但经过现场查看及原告、第三人的指认，农贸市场西南侧围墙与1987年经批准建农贸市场占地时的围墙并没有发生变化，且1987年4月25日，建昌县人民政府《关于和尚房子村农贸市场占地的请示》中所附的协议、图纸被告未向本院提供。故，被告作出复议决定认为原告将农贸市场使用权承包给他人，使用权发生转变则否定原告拥有农贸市场使用权及占用土地的所有权；以及仅认定西南侧围墙内的方位，无法确定具体争议地点的认定，属于认定事实不清，主要证据不足。依法应予撤销。原告的诉讼请求理由成立，本院应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项规定判决如下：一、撤销被告葫芦岛市人民政府于2017年7月4日作出的（2017）葫行复决字17号《葫芦岛市人民政府行政复议决定书》；二、责令被告葫芦岛市人民政府在六十日内重新作出行政行为。一审案件受理费50.00元，由被告葫芦岛市人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  李彦博审判员  赵红梅审判员  花 勇二〇一八年一月十六日书记员  谭思朦本判决书援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；