江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏06行终733号上诉人（原审原告）海门市悦顺机动车驾驶培训有限公司，住所地海门市。法定代表人蔡志勇，董事长。委托代理人张建平，江苏联佑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海门市运输管理处，住所地海门市。法定代表人陈颖杰，处长。委托代理人徐红华，副处长。委托代理人ＸＸ新，江苏智昇律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）海门市恒泰驾校有限公司，住所地海门市。法定代表人毛卫金，董事长。委托代理人姚健，江苏清竹律师事务所律师。上诉人海门市悦顺机动车驾驶培训有限公司（以下简称悦顺驾培）因交通运输行政许可一案，不服如皋市人民法院（2017）苏0682行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审经审理查明，悦顺驾培于2013年8月26日登记成立，2013年获得机动车驾驶员培训业务经营许可及道路交通运输经营许可。海门市恒泰驾校有限公司（以下简称恒泰驾校）于2015年7月27日登记成立。2015年1月25日，恒泰驾校的法定代表人毛卫金与欣乐房产集团有限公司(以下简称欣乐公司)签订房屋、土地租赁合同一份，约定欣乐公司将位于海门市正余欣乐工贸园内用地约16675平方米、办公楼1000平方米，出租给毛卫金使用，租赁期限从2015年1月20日起至2021年1月19日止，租期为六年。2016年6月13日，欣乐公司提出的“海门市驾校申办土地临时改变用途申请表”记载：“驾校申办人毛卫金，申请人（出租人）欣乐公司，总用地面积61381.6平方米，批准用途为工业，申办驾校面积10000平方米，申办人陈述理由为因办理驾校需临时改变土地用途，该地块位于海门市正余镇××号。”2016年6月14日、15日，海门市正余镇人民政府、海门市正余镇人民政府规划管理部门、海门市城市建设指挥部均同意申办驾校临时改变土地用途，在驾校申办申请临时改变土地用途审批表上签署“同意”意见并加盖公章，海门市国土资源局亦在该审批表上签署意见“同意缴纳年租金（2016年6月15日至2017年6月14日）”。2016年6月16日，恒泰驾校向海门市运输管理处提出机动车驾驶员培训业户开业申请，拟在海门市正余镇人民路188号内1号房开展机动车驾驶员培训业务，并向海门市运输管理处提交了营业执照、组织机构代码证、负责人身份证明、教练场地土地使用权证书、房屋所有权证书、房屋、土地租赁合同、海门市驾校申办临时改变土地用途申请表及审批表、恒泰驾校场地平面图、恒泰驾校用地范围图、管理人员名册、教练员名册及资质证书、驾校教学管理教练员管理等相关制度文本、汽车购销合同、拟领取驾校许可证承诺书。其中，恒泰驾校场地平面图记载了场地训练项目的具体位置；恒泰驾校用地范围图反映教练场地总面积为15000平方米；汽车购销合同记载了车辆的型号、数量为20辆，购车总价1394000元，合同定金20000元，质量技术标准按生产厂家标准执行；承诺书记载，许可后将购置符合交通部门规定条件的教练车立即投入使用（详见车辆购置合同），信息化管理系统许可后立即申请安装到位，严格管理使用，驾驶模拟系统接入口已安装到位，在许可后按照交通主管部门的要求立即与相关单位联系安装驾驶模拟器，投入使用。海门市运输管理处于当日作出受理通知书。此后，海门市运输管理处指派工作人员对恒泰驾校申请书中载明的各项要求和条件进行了核实，并在开业申请表中载明：车辆、教学管理信息系统为承诺许可后投入事项，其余设施、设备均具备，包括教练场地面积15000平方米、单车道总长度1462米、有交通标志线及信号设备。核查意见为，经核查，恒泰驾校申请机动车驾驶员培训经营许可申请实质内容与申请资料（含承诺事项）一致，真实有效，符合三级普通机动车驾驶员培训（小型汽车）经营许可条件，建议作出准予许可决定。2016年6月20日，海门市运输管理处作出交通运输行政许可审查意见书，认为恒泰驾校的申请符合许可条件，建议作出准予许可的决定。2016年6月21日，核查人员、审查人员在开业申请表审查意见栏签名并签署“恒泰驾校取得企业法人资格，有健全的培训机构和管理制度，有与经营规模业务相适应的管理人员、教学人员，有教学设施、设备、场地和拟投入的教学车辆，符合机动车驾驶员培训经营许可条件，类别三级，经营范围小型汽车培训”的意见。2016年6月21日，海门市运输管理处作出行政许可决定，并颁发道路运输经营许可证。恒泰驾校取得案涉行政许可之后，投入教练车25辆，GPS卫星定位终端设备安装到位，并按规定接入江苏省运输管理综合信息服务平台。另查明，《机动车驾驶员培训机构资格条件》国家标准（GB/T30340-2013）第10.1条规定，不提供大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车等车型中任意一种车型驾驶培训服务的三级培训机构，教练场地总面积要求≥10000平方米，单车道总长度要求≥1000米。教练场地总面积S0,场内训练项目设施总面积S1，场内训练道路总面积S2，S0=（S1+S2）/教练场地利用率(平原地区应大于60%,丘陵地区应大于40%)。一审法院经现场勘查，教练场地为两块组成，总面积为15000平方米，一块为南边的室外场地，一块为北边的室内场地。其中室外场地面积包括场地西南角房屋的占地面积167.5平方米，场外绿化面积2096平方米，实际可利用的场地面积为6872.5平方米。室内场地系一大型厂房车间，可利用部分为4380平方米（长121米，宽36.2米），厂房东边一小部分室外空地、房屋占地1484平方米。室内场地实际为厂房车间的北边一部分，该厂房车间整体南北总宽72米，中间用东西走向的墙体隔开，北边室内宽度36.2米的车间即案涉室内教练场地。该室内场地内有一排东西向立柱（建筑物承重立柱），厂房西墙、北墙嵌有大型窗户（窗户面积约占墙体面积的三分之一至二分之一），西墙和东墙均开有大门。室内场地西大门出口向南可与室外场相连，但现场勘查时该相连的通道为绿化带。室内场地东大门向东再向南后可以与室外场地相连，相连路面为硬质水泥路面。一审法院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第二条、第七条第三款、第三十九条规定，海门市运输管理处作为法规授权的组织，具有对辖区内的道路运输管理、机动车驾驶员培训经营作出许可的职权。本案争议的焦点主要是两个方面，一是悦顺驾培的起诉是否符合法定起诉条件，包括悦顺驾培是否具有诉讼主体资格、悦顺驾培的起诉有无超过起诉期限，二是恒泰驾校许可申请是否符合法定的许可条件，主要指土地租赁期限是否符合要求，租赁合同有无经过备案，教练场地面积是否符合《机动车驾驶员培训资格条件》国家标准，是否具有必要的交通标志等设备、设施。关于悦顺驾培的起诉是否符合法定条件的问题。一、主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，判断悦顺驾培是否具有主体资格，主要是分析其与行政行为有无利害关系。对此应从合法权益和因果关系即实质影响两个因素来分析判断。第一，合法权益，一般是指法律、法规、规章或者规范性文件以及行政机关承诺所保护的权利和利益，脱离法律标准，法律保护则无从谈起。第二，因果关系表现为受损的合法权益与行政行为之间的关联度。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十三条明确规定，认为具体行政行为侵犯其公平竞争权的公民、法人或其他组织可以依法提起行政诉讼。悦顺驾培与恒泰驾校均从事机动车驾驶员培训业务经营，存在竞争关系，存在法律所保护的竞争利益。就海门全市而言，有培训需求的学员有一个相对固定的范围，具有培训资格的驾培机构共17家，而从事该培训业务经营投入较大，因此，准予新的驾驶员培训机构的设立对于其他培训机构的经营肯定存在一定影响。因此，应当认定悦顺驾培与被诉行政许可行为有利害关系，其具有提起本案诉讼的原告主体资格。二、起诉期限问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，海门市运输管理处未能提供证据证明悦顺驾培何时知道或应当知道被诉行为的内容，悦顺驾培于2017年4月14日提起本案诉讼未超过法定的2年起诉期限。关于海门市运输管理处所作许可决定是否符合法定许可条件的问题。《中华人民共和国道路运输条例》第三十八条规定，申请从事机动车驾驶员培训的，应当具备下列条件：(一)取得企业法人资格；(二)有健全的培训机构和管理制度；(三)有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；(四)有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。《江苏省道路运输条例》第五十二条规定，从事机动车驾驶人培训经营的，应当具备国家和省规定的条件，并向所在地县级道路运输管理机构提出申请；在设区的市城区范围内从事机动车驾驶人培训经营的，应当向设区的市道路运输管理机构提出申请。上述规定系申请从事机动车驾驶员培训所应当具备的法定条件，江苏省人民政府2012年1月7日发布的《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条规定，申请从事机动车驾驶人培训经营活动的，应当提交下列材料：（一）交通运输行政许可申请书；（二）申请人身份证明；（三）经营场所使用权证明；（四）教练场地土地使用权证书或者土地他项权利证明书；使用出租土地作为教练场地的，应当提交经备案的土地出租合同，出租期限不少于5年；（五）教练场地技术条件说明；（六）教学车辆技术条件说明(申请从事机动车驾驶人培训教练场经营的无需提交)；（七）教学车辆购置合同或者机动车登记证书(申请从事机动车驾驶人培训教练场经营的无需提交)；（八）各类设施、设备清单；（九）拟聘用的机动车驾驶培训教练员（以下简称教练员）等从业人员名册以及资格、职称证明；（十）法律、法规、规章规定需要提交的其他相关材料。申请人承诺落实前款有关事项的，应当同时提交承诺书。2016年4月21日交通部发布的《机动车驾驶员培训管理规定》第十条亦规定了申请从事机动车驾驶员培训业务应当具备的条件，其中第（六）、（七）项规定，有必要的教学车辆，从事三级普通机动车驾驶员培训的，所配备的教学车辆不少于20辆；有必要的教学设施、设备和场地。具体要求按照《机动车驾驶员培训机构资格条件》（GB/T30340）相关条款的规定执行。租用教练场地的，还应当持有书面租赁合同和出租方土地使用证明，租赁期限不得少于3年。本案中，恒泰驾校已经取得法人资格，并提供了相关身份证明材料、教学及管理制度材料、教学管理人员的名册及资格证书、购置20辆教学车辆的购销合同，同时还提交了承诺书，承诺在获得许可后落实相关事项，上述申请材料符合相关机动车驾驶员培训业务经营许可的法律、法规规定的要求。对于案涉教学场地的租赁合同的租赁期限、租赁合同有无备案、场地面积、设施、设备是否符合法定条件问题，分别阐述如下：一、关于土地租赁合同的期限。《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》规定，使用出租土地作为教练场地的，出租期限不少于5年。但并未明确规定出租期5年的起算点为许可之日。因此，不能直接依据该规定认定出租期限从许可之日起算。恒泰驾校成立于2015年7月，租赁合同由其法定代表人作为承租人于2015年1月20日开始租用，租期6年。应当认定该期限符合上述规定的不少于5年期限要求。需要说明的是，交通部《机动车驾驶员培训管理规定》第十条关于教练场地的土地租赁合同的期限的规定为3年，而该规定与《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》均属于对上位法有关机动车驾驶员培训行政许可具体实施作出规定的规章，具有同等的效力。结合《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第九条规定的“人民法院审理行政许可案件，应当以申请人提出行政许可申请后实施的新的法律规范为依据；行政机关在旧的法律规范实施期间，无正当理由拖延审查行政许可申请至新的法律规范实施，适用新的法律规范不利于申请人的，以旧的法律规范为依据”的内容可知，对行政许可法律适用以新法优于旧法兼有利于申请人为原则。本案中，恒泰驾校申请时提供土地租赁合同的期限完全符合交通部《机动车驾驶员培训管理规定》。二、关于土地租赁合同的备案问题。《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》规定，使用出租土地作为教练场地的，应当提交经备案的土地出租合同，而交通部《机动车驾驶员培训管理规定》第十条第（七）项并未规定土地租赁合同需要备案。根据上述对该两规章规定不一致应如何选择适用的分析可知，案涉土地租赁合同的备案与否并非恒泰驾校能否获得行政许可的决定性条件，即便案涉土地租赁合同未经备案，在其他条件符合许可条件的情况下，恒泰驾校仍然可以依照《机动车驾驶员培训管理规定》取得许可。当然，海门市运输管理处在审查恒泰驾校的许可申请时，依照《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》未否定恒泰驾校的许可申请，亦无不妥之处。首先，应正确理解该“备案”的性质。一般而言，备案主要是指行政机关为了收集信息和事后监督而对当事人的有关信息进行记载的行为，即“存档备查”，其有别于行政审批、行政许可。结合到本案，《中华人民共和国行政许可法》第十六条第三款规定，法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》是对《中华人民共和国道路运输条例》设定的驾驶员培训经营许可作出的具体规定，是对租赁场地要求的具体化，不是增设新的许可条件，因此，该备案应理解为“存档备查”，非行政审批或许可。其次，本案土地租赁合同的备案部门可以理解为海门市国土资源局。《江苏省土地管理条例》第三十八条规定，国有土地使用权出租，改变土地用途的，必须经县级以上人民政府土地行政主管部门审核同意。根据该规定，将海门市国土资源局作为土地租赁合同的备案部门并无不当。再次，能够认定案涉租赁合同已产生备案的效果。本案恒泰驾校的法定代表人与欣乐公司签订土地租赁合同之后，向海门国土资源局申请临时改变土地用途，报送材料包括“申请表、用地范围图、恒泰驾校的承诺”等，其中申请表及恒泰驾校的承诺书中均包含了恒泰驾校租用欣乐公司土地开办驾校的信息，海门市国土资源局受理后，在“驾校申办申请临时改变用途审批表”上签署“同意缴纳年租金”的意见，表明其同意以租赁的方式改变土地用途作为申办驾校用地，并且掌握了土地租赁的相关信息。虽然海门国土资源局未明确作出土地租赁合同已备案或作出其他备案证明资料，但因其对临时改变土地用途的审批而掌握到土地租赁的信息，使案涉租赁合同产生“存档备查”的备案效果。至于悦顺驾培认为租赁合同未经土地管理部门审核，应认定租赁合同无效的问题，因法律法规未明确规定海门市运输管理处在行政许可时需要审查租赁合同的效力，在恒泰驾校已经提交了土地租赁合同、土地使用权证明及海门国土资源局批准同意改变土地用途意见的情况下，海门市运输管理处对上述申请材料的认可并不违反法律的规定。三、关于教练场地面积是否符合国家标准的问题。首先，关于教练场地面积的条件要求应适用《机动车驾驶员培训机构资格条件》第10.1条的规定。该标准虽然为推荐性国家标准，但具有强制适用的效力。《中华人民共和国标准化法条文解释》规定，推荐性标准一旦纳入指令性文件，将具有相应的行政约束力。交通部《机动车驾驶员培训管理规定》第十条第七项规定，有必要的教学设施、设备和场地，具体要求参照《机动车驾驶员培训机构资格条件》（GB/T30340-2013）相关条款执行。因为该标准制定于《江苏机动车驾驶员培训管理办法》之后，而交通部该规章亦在全国范围内有效，海门市运输管理处在作出许可决定时依照该标准进行审查并无不当。其次，根据《机动车驾驶员培训机构资格条件》（GB/T30340-2013）第10.1条的规定，恒泰驾校申请三级普通机动车驾驶员培训（小型汽车CI、C2）行政许可，对教练场地总面积要求为教练场地总面积要求≥10000平方米。本案中，恒泰驾校实际使用面积包括室外场地与室内场地，其面积与其向海门市国土资源局备案的土地使用范围图记载的面积因记载范围的不同而略有差异，现场勘查结果显示，教练场地实际可利用的面积为室外场地6872.5平方米，室内场地4380平方米，总面积已超过10000平方米。认定恒泰驾校的教练场地是否符合国家标准的关键在于案涉室内场地能否视为符合国家标准的教练场地。对此，一审法院认为案涉室内场地可作为教练场地。理由如下：第一，《机动车驾驶员培训机构资格条件》（GB/T30340-2013）系案涉行政许可的适用依据，而该国家标准并未规定教练场地必须在室外，或者禁止将室内场地作为教练场地，因此，不能依据该国家标准认定教练场地排除室内场地。第二，随着建筑科学技术的发展，建筑物室内空间完全可以满足驾驶员培训需要，且相关法律规范亦未排除室内培训场地，室内场地能够作为驾校教练场地之用。第三，相关国家标准未对室内场地作出明确规定并不代表对室内场地没有限制要求。本案中，案涉室内场地所在的建筑物系欣乐公司享有合法所有权的厂房。且从现场查看的情况及该厂房2008年进行产权初始登记的时间来看，该厂房不存在年代久远、破旧毁损等明显安全隐患之情形。案涉厂房用作教练场地的室内面积为4380平方米，高为两层楼房高度，地面硬质地面，东西都有大门，北墙面和西墙面都嵌有占墙体面积三分之一多的大型窗户，应该认定该室内场地的空间、通风采光及地面状况符合教练场地的基本要求，场地中间虽有一排承重立柱，但并不影响机动车驾驶员一般项目的培训。四、关于教学设备、场地交通标志标线及信号设备。海门市运输管理处的审查记录明确记载有交通标志线及信号设备、辅助设施设备，教学设备中的教学管理信息系统为承诺事项。悦顺驾培未能提供证据证明当时恒泰驾校不存在上述交通标志线及信号设备、辅助设施设备，恒泰驾校对教学管理信息系统的承诺亦符合《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》的规定，故应认定恒泰驾校申请许可时提交的关于教学设备、场地交通标志标线及信号设备的材料符合法定条件。需要指出的是，作为行政管理的一种手段，行政许可行为并不是在颁发许可证后就自行终止，而是贯穿于许可事项的全过程。行政机关不仅要在授予行政许可之前对申请人的资格和条件进行审查，也应当依法对被许可事项进行监督评价。海门市运输管理处作为机动车驾驶员培训经营的许可机关，应当建立健全监督制度，定期对被许可人从事行政许可事项活动情况进行监督检查，督促被许可人依法从事许可事项活动，发现违法行为的，应及时依法处理。综上，海门市运输管理处作出的行政许可决定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回悦顺驾培的诉讼请求。悦顺驾培不服提起上诉称，1、案涉租赁合同不能作为合法有效的教练场地出租合同。首先，合同的签订主体是毛卫金个人而非恒泰驾校。其次，案涉租赁合同的土地用途为工业，在未经有权部门审批改变土地用途的情形下不能作为驾校培训用地。再次，案涉合同的审批期限为一年，不具有法律规定的不少于5年的土地租用期限。2、教练场地面积不符合国家标准。首先，案涉临时用地在扣除相应的办公场所及其他服务设施的占地面积后，不符合教练场地10000平方米的国家标准。而且，根据被上诉人许可的22辆车辆，则教练场地总面积应为10800平方米。3、恒泰驾校教练场地不符合《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第7条及国标要求，教练场地存在安全隐患。请求撤销一审判决及被诉许可决定。被上诉人海门市运输管理处辩称，上诉人于二审中提出的上诉理由在一审中均已提出，一审判决也一一予以了回应。对于上诉人提出的土地用途变更应当办理相应手续系土管部门对土地使用行为进行的监管，并不影响土地租用合同的效力，亦与上诉人的许可行为无关。对于上诉人提出的恒泰驾校在经营过程中存在的问题，应当是许可之后的监管行为，亦与被诉许可决定无关。请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。被上诉人恒泰驾校同意海门市运输管理处的意见，同时认为恒泰驾校虽非个人独资企业，但毛卫金作为法定代表人与欣乐公司签订的租赁合同可以作为恒泰驾校开办驾校的依据。请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及一审判决的基本内容，本案的争议焦点是恒泰驾校的教练场地性质、面积是否符合相应的国家标准。首先，关于教练场地的性质问题。无论从交通部《机动车驾驶员培训管理规定》还是江苏省人民政府《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》的规定看，仅是对租用土地的租赁合同是否应当备案以及租赁合同的期限进行了规定，并未作出排除工业用地作为驾校教练场地的规定，因此，上诉人以案涉土地非商业用地而主张被诉许可决定违法的理由不能成立。对于上诉人提出的案涉租赁合同的备案期限仅为一年，不符合《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》规定的出租期限不少于5年的问题。从本案查明的事实可见，案涉租赁合同期限从2015年1月20日起至2021年1月19日止，租期为六年，海门市国土资源局在审批表上签署的“同意缴纳年租金（2016年6月15日至2017年6月14日）”的意见仅表明收取租金的时间，而不能据此否定租赁合同的有效期限。在案涉租赁合同经过国土部门备案且租赁期限满足5年时限的情形下，案涉租赁合同可以作为被诉许可决定作出的依据。其次，关于教练场地面积的问题。根据《机动车驾驶员培训机构资格条件》（GB/T30340-2013）第10.1条的规定，恒泰驾校申请三级普通机动车驾驶员培训行政许可，教练场地总面积要求≥10000平方米，且每增加一辆教练车应增加400平方米。本案中，被诉许可决定许可恒泰驾校的教练车为22辆，其教练场地应当≥10800平方米。从被上诉人海门市运输管理处提交的恒泰驾校申请许可时所提交的用地范围图以及一审法院实地现场勘查的结果来看，恒泰驾校的教练场地超过10800平方米，教练场地的面积符合上述技术规定。对于上诉人提出的恒泰驾校的教练场地存在安全隐患的问题系许可决定作出后相关监管部门应当监管的问题，上诉人如认为恒泰驾校在经营过程中存在违法经营或其他违法行为可通过其他途径行使举报监督权，恒泰驾校设立后的经营行为并不影响被诉行政许可的合法性。综上，海门市运输管理处所作被诉许可决定事实依据充分，一审法院所作驳回上诉人诉请的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海门市悦顺机动车驾驶培训有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘羽梅审判员  仇秀珍审判员  鲍 蕊二〇一八年一月十五日书记员  凌 媛附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；