河南省新县人民法院行 政 判 决 书（2018）豫1523行初2号原告胡云仁，男，1955年11月30日生，汉族，住光山县。原告简仕富，男，1964年3月21日生，汉族，住光山县。原告简仕龙，男，1972年1月25日生，汉族，住光山县。原告廖旭东，男，1983年11月26日生，汉族，住光山县。原告张光荣，男，1956年12月26日生，汉族，住光山县。上述五原告共同委托代理人闻世忠，河南仟问律师事务所律师。被告光山县住房和城乡规划建设局。法定代表人田乃贵，该局局长。委托代理人谢焕石，该局工作人员。委托代理人邹山峰，该局工作人员。原告胡云仁、简仕富、简仕龙、廖旭东、张光荣（以下简称五原告）诉被告光山县住房和城乡规划建设局（以下简称被告光山县住建局）行政处罚纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。五原告共同委托代理人闻世忠、被告光山县住建局委托代理人谢焕石、邹山峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。五原告诉称，2017年5月31日，被告作出光规限拆字（2017）第002号限期拆除决定书，责令原告自行拆除超高部分。2017年7月27日，被告再次作出光规罚决字（2017）第078号行政处罚决定书，并处建设工程造价5%的罚款2662451元。光山县城建开发公司不服该决定，起诉请求撤销。在新县人民法院审理过程中，光山县城建开发公司又以其不是幸福花园小区项目实际权利义务人为由，申请撤诉，并建议该项目实际投资人胡云仁等以自己的名义诉讼。新县人民法院作出（2017）豫1523行初75号行政裁定书，裁定认为本案行政争议的实际主体资格人为胡云仁等人，驳回了无具体值得保护、与本案不具有法律上利害关系、不具有诉讼主体资格的光山县城镇建设开发公司的起诉。现实际投资人胡云仁等作为原告提起诉讼。原告认为被告作出光规罚决字（2017）第078号行政处罚决定没有尊重客观事实，程序违法。第一、幸福花园土地出让时修规限高是64.2米。幸福花园小区建设用地出让时修建性规划1号楼的限高是64.2米。建设高度能够达到64.2米是出让方对原告利益的保障。被告作为出让合同修建性规划的主管单位及出让条件的规划单位，有义务对原告的建设高度进行保障。截止到目前为止，并没有证据证明幸福花园小区1号楼出让修规限高64.2米违反相关法律法规的规定，也没有证据证明该规划高度能够产生何种不良影响；第二、幸福花园1号楼实际建设高度得到了被告的许可。首先，被告在幸福花园项目“12.19”事故后的整改事项中，并没有对整体框架已建成的1号楼实际建设高度提出整改要求。并且被告在2015年9月23日向光山县人民政府的请示报告中表明，幸福花园小区的各项结果合格。其次，光山县商品住房规划高度为2.8米，习惯建设高度都是3米。因光山的风俗习惯住房高度为3米，现在规划高度已经调整为3米，幸福花园小区住房的规划高度为2.8米，而实际建设高度也是3米，所以在整个建设过程中，被告没有要求停止建设、拆除每层高出的0.2米。相反，被告于2014年7月23日，在幸福花园小区建筑物建设到一半时，为本案处罚的建筑物核发了商品房预售许可证，准许原告对该房屋进行预售。被告又于2015年10月12日作出了（2015）光规罚字第004号行政处罚决定书，要求完善变更规划审批手续。原告于2015年10月23日向被告递交了《变更楼层高度审批申请书》。被告向幸福花园小区建筑物核发《商品房预售许可证》及要求完善变更规划审批手续的行为表明，被告对本案处罚的1号楼现在建设高度的调整是认可的；第三、被告处罚程序违法。对1号楼A、B楼变更楼层高度的行为，被告已于2015年10月12日作出（2015）光规罚字第004号行政处罚决定书，原告已经按要求提交了变更手续资料。对变更楼层高度的同一行为，被告又于2017年5月31日作出光规限拆字（2017）第002号限期拆除决定书，该处罚表明，变更楼层高度的行为不需要并处罚款。而被告又再次立案，明显属于重复处罚；第四、被告的处罚与自己认定的事实相矛盾。被告在光规限拆字（2017）第002号限期拆除决定书中认定，原告的1A＃楼超高3.92米，1B＃楼超高3.97米，责令拆除超高部分，表明被告自己认定原告的违法建筑只是1＃楼的超高部分，其他部分属于合法建筑。而被告2017年7月27日光规罚决字（2017）第078号行政处罚决定书，并处1号楼建设工程全部造价5%的罚款2662451元，明显与自己认定的超高部分违法的事实相矛盾。即使被告认定事实正确，被告自己认定的违法超高部分的工程造价的5%，也只能是193920元。被告对自己认定的原告合法建筑部分不能进行处罚。综上所述，原告幸福花园小区1＃楼A、B楼的建设高度在出让限定高度的范围内，在建设过程中，每层楼层高度由2.8米变更到3.0米得到被告的许可，原告按照被告（2015）光规罚字第004号行政处罚决定书的要求向被告递交了变更的材料。被告就其认定的同一行为重复立案，程序违法，且没有尊重客观事实，不符合法律规定，故光规罚决字（2017）第078号行政处罚决定书依法应当撤销。五原告提交如下证据以证明其诉讼主张：一、原告的身份证复印件,证明原告身份的基本情况;二、新县人民法院（2017）豫1523行初76号行政裁定书;三、光规限拆字（2017）第002号限期拆除决定书;四、商品房预售许可证;五、（2015）光规罚字第004号行政处罚决定书;六、变更楼层高度审批申请书;七、被告向县政府复工请示、县政府复工批复、被告向原告发出的复工通知;八、国有建设用地使用权出让合同;九、被告单位光规建信[2015]091号文件；十、“12.19”事故报告以及原告与城建公司收取管理费的相关协议。被告光山县住建局质证如下：对原告证据的真实性没有异议，对其中部分证据的证明目的有异议。原告提供的证据六中的变更申请书及004号处罚决定书，不能达到原告的证明目的，对原告的变更申请被告应审批才符合，实际上被告并没有审批通过原告的建设高度变更申请。对证据七原告对证据内容有片面理解，复工行为是指原告的建设质量和整改情况符合要求，并不代表原告的建设高度得到被告许可。对其他证据无异议。被告光山县住建局辩称：被告的处罚行为事实清楚，证据充分，程序合法，原告诉求没有事实依据，请求法院依法予以驳回。被告光山县住建局提交如下证据以证明其诉讼主张：1、责令停止违法行为通知书；2、规划管理告知书；3、行政处罚案件立案审批表；4、询问笔录；5、测绘技术报告；6、案件调查报告；7、行政处罚审批表；8、行政处罚事先告知书及送达回证；9、听证通知书；10、听证人员签到表及听证笔录；11.行政处罚决定审批表；12、限期拆除决定书及送达回证；13、催告书；14、委托书；15、光山县城建开发公司暂定资质证书；16、复工请示、县政府文件及复工通知书；17、法律条文；18、用地、土地、工程、施工四证；19、日照分析报告；20、修规图；21、施工合同。五原告质证如下：对证据1的真实性无异议，说明2014年6月13号被告对原告的建设行为已经明知，其中有一份告知书要求变更后方可施工,三份违法行为通知书能表明原告的建设行为不属于不可采取补救措施的违法行为；证据2规划整改通知书也能说明原告的建设可以通过整改，符合法律规定；证据3的真实性无异议，但该立案行为属于重复立案，因原告在幸福花园的建设行为已经被处罚，要求城建开发公司完善手续，光山县建设城镇开发公司已于2015年10月23日向被告单位提交了完善变更规划手续的相关材料，表明被告对原告对建设过程中变更规划高度的行为已经知晓；证据4不能证明处罚符合规定；对证据5的真实性无异议；证据6的内容没有尊重客观情况，幸福小区属于修建性出让，出让时明确规定的建设限高是64.2米，被告有义务保障原告的建设能够达到该高度规定。幸福花园小区建设实际高度53.8米，与出让限高相差11米多，不仅没有超过土地出让时的限高，且远低于限高高度；证据7的质证意见与证据6的质证意见一致；对证据8、9、10、的真实性没有异议，对证据11的质证意见与证据6、7的质证意见一致，证据12的质证意见与起诉状的理由一致；证据13与行政处罚没有因果关系，对证据14、15、16、17的真实性无异议；对证据18法律条文的真实性无异议，但被告适用法律错误。根据被告在原告建设的过程中没有责令停工，进而原告继续施工，并得到光山县征政府的许可，原告建设完成后，被告于2015年作出（2015）光规罚字第004号行政处罚决定书，该处罚决定书认定原告没有按规划要求建设的违法行为轻微，该处罚决定一经作出立即生效，通过原被告的行为表明原告的变更规划高度的行为已经被告的处罚，原告已经履行，故该不符合规划高度的行为已经得到处理，实际情况不符合被告提交的法条依据；证据19日照分析报告的真实性不能确定，没有相关资质证明，日照分析也不能表明现在楼的高度已经对规划实施造成无法消除的影响；对证据20真实性无异议。但修规图应与土地出让合同结合来综合考虑原告的权益，修规图的高度与出让合同的限高相差14米，说明修规图的高度不能满足出让合同的要求，出让合同规定的限高才是原告应享受的建设高度。另外，立案登记表和审批登记表是重复立案重复处罚，因为在作出拆除决定时已就变更高度行为作出了处罚，根据法律规定作出拆除决定时可以并处罚款，但被告并没有并处罚款，所以被告此次作出的078号处罚是重复处罚行为。处罚的工程造价缺乏事实依据，缺乏证据证实。处罚的违法面积缺乏事实依据，缺乏证据证实。处罚的数额与认定的事实行为、危害程度不相一致。因为原告的建筑高度在土地出让合同许可的限高内，没有违反出让合同的约定，没有对社会造成其他危害结果。施工合同是合法建设部分的施工造价，不能作为被告认定违法部分的工程造价，不能作为处罚依据。经审理查明，2012年11月16日，原告胡云仁、简仕富、简仕龙、廖旭东、张光荣等5人即本案五原告，以光山县城镇建设开发公司的名义与光山县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同取得土地使用权，后进行幸福花园小区项目施工建设，该项目实际投资开发的权利义务人为本案五原告。2015年3月，被告光山县住建局对幸福花园小区1#楼未按规划审批内容施工建设行为进行立案查处。被告光山县住建局经调查认为，幸福花园小区1#楼未按照《建设工程规划许可证》施工，遂于同年10月12日依据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，对光山县城镇建设开发公司作出（2015）光规罚字第004号行政处罚决定。因上述行政处罚决定主要证据不足且违反法定程序，本院于2016年8月26日作出（2016）豫1523行初36号行政判决，依法撤销了上述行政处罚决定。该判决已发生法律效力。2017年3月10日，被告光山县住建局对幸福花园小区1#楼未按照规划的规定进行的施工建设行为重新进行立案查处。被告光山县住建局经调查认为，幸福花园小区1#楼未按照《建设工程规划许可证》规定的内容进行建设，建设超高且违法行为属于无法采取改正措施消除影响的情形，遂于5月31日对光山县城镇建设开发公司作出光规限拆字（2017）第002号限期拆除决定书，责令光山县城镇建设开发公司在收到决定书之日起三个月内自行拆除超高部分。同年6月27日，被告光山县住建局对幸福花园小区1#楼未按规划审批内容施工建设行为又立案查处。7月27日，被告光山县住建局以幸福花园小区1#楼未按照《建设工程规划许可证》规定的内容进行建设，建设超高为由，对光山县城镇建设开发公司作出光规罚决字（2017）第078号行政处罚决定，认定其违法行为属于无法采取改正措施消除影响的情形，决定对光山县城镇建设开发公司并处建设工程造价5％即2662451元的罚款。光山县城镇建设开发公司不服提起诉讼，后又以其不是幸福花园小区项目实际权利义务人为由，申请撤诉，并建议由实际投资人胡云仁等以自己的名义另行诉讼。本院经审理查明光山县城镇建设开发公司对涉案幸福花园小区项目既不享有权利也不承担义务，与涉案幸福花园小区项目并无实质性的权利义务关系，其在本诉中亦无值得保护的实际权益，与本案无法律上的利害关系，且其申请撤诉明显损害了实际投资人胡云仁等人的合法权益，遂于2017年12月4日作出（2017）豫1523行初75号行政裁定，驳回了原告光山县城镇建设开发公司的起诉。上述裁定发生法律效力后，五原告提起本诉。上述事实由原、被告当庭所作陈述及被告提供的上述证据材料等在卷佐证，足以认定。本院认为，本案的核心问题有：一、五原告是否具有本案原告的诉讼主体资格；二、被告作出的光规罚决字（2017）第078号行政处罚决定是否合法。五原告是否具有本案原告的诉讼主体资格本案五原告系涉案幸福花园小区项目的实际投资人，对涉案幸福花园小区项目既享有权利并承担义务，被诉行政处罚决定与五原告权利义务的增减得失密切相关，五原告在本诉中具有值得保护的实际权益，与本案具有法律上的利害关系，依法应享有诉讼主体资格。二、被告作出的光规罚决字（2017）第078号行政处罚决定是否合法本院认为，幸福花园小区1#楼存在违反规划建设的违法行为属实，被告光山县住建局依法有权进行查处。被告光山县住建局在其作出的（2015）光规罚字第004号行政处罚决定被依法撤消后，重新对幸福花园小区1#楼的违法建设行为进行立案查处符合法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。对于幸福花园小区1#楼违反规划建设的违法行为（建设超高），被告光山县住建局作出光规限拆字（2017）第002号限期拆除决定书后，又以同样的违法事实对光山县城镇建设开发公司作出光规罚决字（2017）第078号行政处罚决定，属于滥用职权，且违反罚款处罚只能并处适用的规定，适用法律错误。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（五）项之规定，判决如下：撤销被告光山县住房和城乡规划建设局作出的光规罚决字（2017）第078号行政处罚决定。本案受理费50元，决定由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审 判 长  张 刚审 判 员  徐 虎人民陪审员  曹桂玲二〇一八年一月三十日书 记 员  李双双