山西省朔州市中级人民法院行政判决书（2019）晋06行初87号原告韩伟，男，汉族，1990年6月2日出生，住所地大同市。委托代理人甄萌，女，汉族，1989年12月5日出生，住所地大同市，系韩伟妻子。委托代理人孙建伟，北京创为律师事务所律师。委托代理人曹禹琪，北京创为律师事务所律师。被告大同市云州区人民政府，所在地址大同市云州区坪邑东街**。法定代表人周聚德，职务区长。委托代理人逯建军，职务副区长。委托代理人刘艳芳，山西北岳（太仆寺）律师事务所律师。被告大同市云州区倍加造镇人民政府，，所在地址大同市云州区倍加造镇法定代表人程叶生，职务镇长。委托代理人贾玉东，职务副镇长。委托代理人赵洁，山西北岳（广灵）律师事务所律师。第三人大同市云州区市容综合执法大队，，所在地址大同市云州区水务局西坪邑市场院内法定代表人潘志堂，职务队长。委托代理人翟辉，山西北岳（太仆寺）律师事务所律师。原告韩伟因与被告大同市云州区人民政府、大同市云州区倍加造镇人民政府，第三人大同市云州区市容综合执法大队行政强制一案，于2019年7月1日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月1日立案后，于当日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告韩伟及其委托代理人甄萌、孙建伟、曹禹琪，被告大同市云州区人民政府委托代理人逯建军、刘艳芳，大同市云州区倍加造镇人民政府委托代理人贾玉东、赵洁，第三人大同市云州区市容综合执法大队委托代理人翟辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告韩伟诉称，原告在大同市云州区倍加造镇解庄村合法承包土地，并与倍加造镇解庄村村民委员会及倍加造镇人民政府签订了《土地承包合同书》，土地性质为滩地、小草地，土地承包费及建设大棚费在合同签订时一次性付清。为了便于经营和管理大棚，且在倍加造镇政府和解庄村村民委员会的同意下，建造管理用房作为大棚的配套设施。2019年3月27日，原告的两间房及大棚墙在未经过法定拆除程序的前提下被非法强制拆除。现原告认为，被告的强拆行为违反了相关法律规定，侵犯了原告的合法权益，遂提起行政诉讼，请求依法确认被告大同市云州区人民政府、大同市云州区倍加造镇人民政府强拆原告房屋的行政行为违法。被告大同市云州区人民政府辩称，1、原告对承包的耕地只享有承包经营权，不享有建设用地使用权，这是两种性质不同的用益物权，二者相互独立。原告在承包经营的耕地上建房，改变了土地的性质和用途，属非法建筑，依法应予拆除。2、原告在农用耕地上进行非农化建设，违反了国家法律的强制性规定，依法已予拆除。综上，被告大同市云州区人民政府、大同市云州区倍加造镇人民政府在法定职责权限内，按照法定程序，履行法定职能，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，对涉案大棚房的行政强制执行符合国家法律规定，故，请求法院全面查明案件事实，依法认定区、乡两级政府的具体行政行为合法。被告大同市云州区倍加造镇人民政府辩称，同大同市云州区人民政府答辩意见。补充：乡政府是根据法律规定和清理整治行动方案的要求，有职责有义务配合区政府开展大棚房集中清理整治行动，乡政府没有超越、滥用职权，故所做的配合行动合法有效。第三人大同市云州区市容综合执法大队辩称，同被告大同市云州区人民政府的答辩意见一致。补充：1、本案中第三人云州区市容综合执法大队并不具备下达拆迁命令主体资格能力，同时本案第三人仅是一个县区级部门下属的事业管理单位，其单位的性质与职能属性本身就不具备确认或下达强制拆除命令能力和资格；2、原告在起诉书中提出的诉讼请求第三人认为该诉求与第三人无关。被告大同市云州区人民政府向本院提交了以下证据：1、违规大棚一户一档摸底表，拟证明原告违规建设的大棚房事实；2、《告知书》一份，拟证明被告2018年9月10日履行告知义务的事实；3、《通知》一份，拟证明原告逾期不履行拆除义务，被告将行政强制执行；4、《告知书》一份，拟证明被告再次向原告告知逾期不履行拆除义务，被告将启动行政强制执行；5、《通知》一份，拟证明被告以报纸公告“通知”的方式履行告知义务；6、《告知书》一份，拟证明被告以报纸公告“告知书”的方式履行告知义务；7、《照片》附光盘，拟证明被告以流动宣传车的形式在辖区内履行告知义务；8、《大棚房违规用地确认书》及送达回证，拟证明原告的涉案大棚房违规用地事实；9、《限时自拆催促告知书》，拟证明被告已履行强拆迁的告知义务。10、图纸及图例说明；11、证明两份，拟证明原告涉案的大棚房占用耕地的情况；12、通告及照片，拟证明原告的涉案大棚房被区政府依法采取强制执行的事实；13、大棚房实景图，拟证明原告涉案大棚房的违法事实情况。原告针对被告大同市云州区人民政府的证据的质证意见，证据1证明目的不认可，摸底表地类栏应当由乡政土地所填写，该证据当中地类栏并没有明确载明，村委会制作的摸底表不能认定大棚房是违法建筑，不能达到被告的证明目的，村委会无权进行认定。证据2-6没有直接向原告进行送达，行政行为没有送达行政相对人，是不对行政相对人产生法律效力的，被告也没有提供该证据送达的证据材料，另外，被告自认没有明确告知原告拆除哪几间，该证据当中也没有显示，所以不能达到其证明目的。证据7均不认可，行政机关在对违法行为进行调查处罚实施强制措施有法定程序，被告提交的证据并不是法律规定的形式；证据8三性不予认可，证明目的不予认可，该证据在作出时没有直接送达给原告，不对原告产生拘束力，该确认书中没有告知相对人行使救济权利和途径，且在作出违规用地确认书之前没有依据土地管理法等相关规定进行调查和认定，送达回执和受送达人不是原告本人签字。证据9三性不予认可，证明目的不予认可，该告知书当中整治领导组办公室并没有相应的执法权力，盖章单位云州区农委会更没有行政执法权，在作出催告书之前和之后也没有作出强制执行决定，该告知书不能达到被告的证明目的。证据10真实性无异议，合法性及证明目的不予认可，在该组证据中，原告看不出涉案房屋的具体位置，该图也未标明，涉案房屋所在土地具体地类，不能看出是耕地，其中有一份证明，属于被告在实施行政行为之后又搜集的证据，不能作为证明行政行为合法的证据。证据11第一份证明三性不予认可，证明目的不认可，该证明中没有载明是本案原告承包的大棚房，第二份证明真实性无异议，合法性及证明目的不予认可，不能看出涉案的所谓大棚房属于违法建筑，第三份证明没有异议。证据12真实性无异议，合法性及证明目的不予认可，该通告中依据的是城乡规划法、行政强制法，区政府并没有权利依据上述法律规定实施行政强制，该通告不具有合法性。照片的三性不予认可，证明目的不予认可，照片没有载明拍摄时间，也看不出具体的张贴地点，且没有原始载体予以核对，不符合证据形式。证据13真实性无异议，证明目的不予认可，无法证明涉案建筑属于违法建筑。针对法规文件提出几点：1.被告提供的材料都是政策性文件，根据法律规定，行政行为应当依据的是法律，政策并不是行政行为合法的依据，2.被告提交的几份政策文件当中明确记载了大棚房整治整改的收尾结束阶段为2018年12月底，本案中拆除的房屋时间为2019年3月，如果依据该政策文件大棚房整治行动已经结束；3、规划几份政策文件中载明了符合土地利用总体规化手续尚不完善的应是补办相关手续，不是所有的大棚房一律拆除，本案中被告没有提供证据证明涉案建筑是否符合土地利用规划，根据政策规定，实施拆除行为必须依据法律法规来实行，本案拆除行为属于行政强制措施，合法依据及程序应该依照行政强制法中规定的法律程序来实施。被告大同市云州区倍加造镇人民政府、第三人大同市云州区市容综合执法大队的证据均与被告大同市云州区人民政府的证据一致。原告向本院提交了以下证据：1、原告身份证复印件一份，拟证明原告具有诉讼主体资格；2、《土地承包协议书》一份，拟证明原告合法承包土地；3、《通告》一份，拟证明原告建设农业附属设施是经过同意的，不是私自建设；4、管理用房建设图纸，拟证明整个园区都是按照图纸统一建设，如此大规模建设被告知情并未阻止，属于默认；5、倍加造人民政府2018年9月20日《通知》一份；6、倍加造镇“大棚房”执法拆除总指挥部照片，拟证明被告主体适格；7、被告作出的《限时拆除催促通知书》，拟证明三间管理用房是被告认可的，不属于违规建筑；8、大同市人民政府关于印发《大同市设施农业增质增效发展设施意见》，拟证明原告所在的大同现代农业示范区为设施农业园区，所建管理房属于直接服务于农业的附属设施；9、大同县农业委员会《关于推荐2011年大同现代农业示范园区的报告》（大农发【2011】23号），拟证明大同现代农业示范园是云州区农业委员会及云州区政府的推荐项目，从2011年至今，对于园区统一、规模化建设都是十分清楚，对于原告建管理房从未阻止或处罚，是知悉且默认的；10、山西省农业农村厅《大同县现代农业示范区建设工作总结》，拟证明原告所在的大同现代农业示范区为设施农业园区，所建管理房属于直接服务于农业的附属设施；11、房屋强拆后照片及录音，拟证明原告房屋遭到被告等拆迁房暴力强拆，原告房屋在征收范围内；12、《关于2018年新建纺织新城周边道路征地、房屋征收的通告》，拟证明涉案房屋在征收范围内；13、房屋评估材料，拟证明涉案房屋经过评估，证明为合法建筑；14、招商引资宣传图；15、大同县倍加造镇村委会三间房屋证明，拟证明建房经过同意是合法建筑。被告大同市云州区人民政府针对原告证据的质证意见，证据1的真实性无异议。证据2的真实性、合法性无异议，但需要说明，该合同中所说的南草地、小滩地是解庄村对涉案耕地的俗称地名，不是地类，涉案土地的地类是耕地。只能证明原告对涉案耕地享有土地承包经营权，不享有建设用地使用权。这是两种性质不同的用益物权，二者相互独立。不能证明修建大棚房的合法性。证据3无异议。证据4属行政确认，符合行政确认的成立要件，合法有效。证据5、6、7、8、9与涉案大棚房的合法性认定无关。证据10、11不能证明原告修建大棚房的合法性。证据12、13与涉案大棚房的违法性认定无关。证据14真实性认可，认为与本案无关，证明目的不认可；被告大同市云州区倍加造镇人民政府、第三人大同市云州区市容综合执法大队与被告大同市云州区人民政府质证意见一致。经庭审质证，本院对上述主要证据的真实性予以认可，可以证实以下事实：原告韩伟与大同县倍加造镇解庄村民委会签订村南草地、小滩地蔬菜温室大棚土地承包合同，土地承包费及建设大棚费，由乙方韩伟在合同签订之日一次性付清。大同市云州区倍加造镇解庄村民委员会证明，村南对外发包搞大棚种植的草地、小滩地，其地类性质为耕地，草地、小滩地仅是村民历史遗留下来的地名。之后，原告在此建设了房屋。2018年9月10日、20日、31日大同市云州区倍加造镇人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部国土资发（2014）127号文件《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、农业农村部、自然资源部印发农发（2018）3号《关于开展“大棚”专项清理整治行动坚决遏制农地非农化建设方案》，相继作出限期自行拆除告知书及通知。2018年11月10日，大同市云州区“大棚房”问题专项清理整治行动领导组办公室作出限时自拆催促告知书。2019年3月27日，原告的房屋被拆除，原告韩伟不服，提起行政诉讼。本院认为，原告与大同市云州区倍加造镇解庄村委会签订了土地承包合同，合同中载明的南草地、小滩地用于建设蔬菜温室大棚的土地为农业用地，属于耕地，据此，本院确认原告承包的土地为耕地。原告签订土地承包合同后，在承包的耕地上修建了房屋。原告未办理相关手续建设的建筑物，对耕地造成一定程度的毁坏而难以复垦，且该建筑物明显超出作为蔬菜大棚配套设施管理用房的作用和范畴，实际上已形成永久性建筑，改变了农业用地的性质和用途，属于非法建筑。经庭审查明，大同市云州区倍加造镇解庄村此类大棚房建筑物涉及户数众多，名为蔬菜大棚配套设施管理用房，实则形成了永久房屋。这种未经规划审批、未办理农业用地转用手续、在耕地上建设永久性房屋、大面积缩减耕地面积的行为，不仅违背了国家保护基本农田的基本政策，也违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定。大同市云州区人民政府、大同市云州区倍加造镇人民政府开展大棚房专项清理整顿行动，拆除原告的违法建筑物，旨在遏制农用地非农化建设，符合国家政策，符合法律规定。至于原告所称村委会在签订合同时的图纸中留有三间房的建设用地，农业园区管委会允许建三间管理用房，属于原告与村委会、农业园区管委会平等民事主体之间的签约、履约行为，原告可通过其他途径处理。综上，原告向本院提交的证据，不能证明其修建涉拆建筑物的合法性，其诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告韩伟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告韩伟负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审判员 周玉宝审判员 郭明霞审判员 智杰海 二〇一九年十一月十八日书记员 马鸿启书记员 李东秀