海南省屯昌县人民法院行政裁定书（2019）琼9022行初17号原告：屯昌县屯城镇屯新村委会第五村民小组，住所地屯昌县屯城镇屯新村委会。法定代表人：王平孙，该村民小组组长。委托代理人：赵世君，男，该村民小组成员。被告：屯昌县自然资源与规划局。住所地屯昌县屯城镇兴业二横路。法定代表人：邢范，该局局长。委托代理人：曾垂枢，男，屯昌县不动产登记局局长。委托代理人：程晓东，海南信达律师事务所律师。第三人：符林清，男，1964年7月11日出生，汉族，住海南省海口市。委托代理人：李稷平，海南天皓律师事务所律师。原告屯昌县屯城镇屯新村委会第五村民小组（以下简称：屯新村第五组）不服屯昌县人民政府（以下简称：屯昌县政府）于1999年10月11日给第三人符林清颁发的屯国用（1999）字第00204号《国有土地使用证》（以下简称第00204号《国土证》）及2003年9月29日给第三人换发的屯国用（2003）字第13-00369号《国有土地使用证》（以下简称第00369号《国土证》），于2019年6月18日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理，并依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告屯新村第五组法定代表人王平孙及其委托代理人赵世君，被告屯昌县自然资源与规划局（以下简称：屯昌县自规局）的委托代理人曾垂枢、程晓东，第三人符林清的委托代理人李稷平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。屯昌县政府于1999年10月11日给第三人符林清颁发了第00204号《国土证》，确认符林清对座落于××屯的地块（东至三米规划路界，南至六米规划路界，西至十二米规划路界，北至围墙止）享有土地使用权，使用权面积为2675平方米，用途为商住用地。2003年9月29日，经第三人符林清申请，屯昌县政府将上述第00204号《国土证》更换为第00369号《国土证》。原告屯新村第五组诉称，2011年，原告在屯昌县档案局查找涉案地纠纷的材料时发现涉案地在1961年1月16日经屯昌县政府、屯昌公社屯昌大队、迈敏生产队、昌头队即原告和中国人民解放军广州军区房地产管理局屯昌房地产管理处（以下简称：广州军区屯昌房管处）协议，共同达成用地协议，约定涉案地出租给6846部队做长期军事训练场用地，四至清楚，东至海榆公路西侧防风林界；南至防风林界；西至营地为界；北至防弹土埂。由于后来部队体制改革，6846部队撤销，因此涉案地的归属发生纠纷。原告多年来上访县政府和部队之间要求归还涉案地给原告生产使用，可是没有解决。原告继续上访，又发现被告分别于1999年7月、10月、12月将涉案地范围内原农用地协议给部队训练使用的土地改变成商住用地，并给第三人颁发《国有土地使用权证》屯国1999字第00127号、屯国1999字第00204号、第00369号《国土证》，即本案被诉行政行为。可是原告当时并不知道被告所做的被诉行政行为，被告也没有告知原告对涉案地的处理不服享有上诉权，原告2018年上访发现被诉行政行为后，申请查看第三人的《国有土地使用权证》，至今未果。原告认为，被告颁发该被诉行政行为程序违法，在明知涉案地在部队撤销后各方存在使用权的争议下，没有通过法定程序进行土地确权给原告。依据当时原告和6846部队达成用地协议，土地所有权并没有改变，只是租给6846部队做军事训练场，部队撤销后没有租用涉案地做军事训练的必要，应按约定归还租用涉案地给原告。可是屯昌县政府没有依据法定职责审核实清楚，便给第三人颁发该证，违反法律规定，也违反《国务院、中央军委关于妥善处理军队与地方部分房地产属问题的通知》（国发[1988]46号）第六条“部队原租用或借用乡镇集体所有制的土地双方签订的协议执行，地方确有实际困难的，经双方协商同意，并报上级领导机关批准，可提前部分或全部退还”的规定，侵害了原告合法权益。基于被告做出被诉行政行为没有告知原告诉权。至今才发现被告行为的存在，决定依法起诉维护权益，有事实与法律依据。原告认为，被告在做出被诉行为时认定事实错误，依据主要证据不足,程序严重违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一)、(三)项规定应予撤销，因此依法提起本案诉讼，请法院支持原告诉讼请求:1.确认屯昌县自然资源和规划局颁发第00204号《国土证》的行政行为违法；2.判决撤销被告屯昌县自然资源和规划局颁发给第三人的第00369号《国土证》；3.被告承担本案的诉讼费用。原告提交的证据和证明目的如下：1.《屯昌县国土资源局关于4222宗地相关情况的说明》，证明被告颁证不合法，应予以撤销；2.《关于营界及射击训练场地界线的复查情况》，证明部队的营区中的土地归部队所有，涉案土地所有权是归原告所有；3.《广州军区海南房地产管理处的通知》，证明临近的村民占用涉案土地盖房，原告在1988年向部队提出后，原告单位与6846部队共同解决临近村民占地的问题。被告屯昌县自规局辩称，一、原告的起诉已经超过法定的起诉期限，根据原告提供的关于4222宗地相关情况的说明，原告至迟在2018年11月16日就知道被告给第三人颁发第00204号《国土证》和换发了第00369号《国土证》，而原告却在2019年6月18日才提起本案诉讼，已经超过《行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月起诉期限，依法应驳回原告的起诉；二、被告给第三人颁发第00204号《国土证》并换发第00369号《国土证》的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。1994年5月6日，广州军区屯昌房管处提交《关于4222座落土地权属确权发证事》向屯昌县政府申请确权发证，屯昌县政府依据《关于营界及射击训练场土地界线的复查情况（4222）》和《关于原六八四六部队射击训练场土地纠纷的处理决定》等资料，经勘界、核定宗地界线及四至后，给予广州军区屯昌房管处确权登记4222座落范围内的23234平方米土地（不含广州军区屯昌房管处划转给屯昌县政府的5506.9平方米），并颁发《国有土地使用证》（屯国用军土字第015号），用途为部队用地。1995年8月6日，经广州军区房地产管理局批复《关于合作开发4222座落事》（1995广房字第8号），广州军区屯昌房管处与符林清签订《合作开发4222座落协议书》，将上述已确权登记土地范围内的2675平方米转让给符林清。1999年10月，符林清持有广州军区屯昌房管处《关于变更4222座落土地使用证事》及其他相关材料申请办理变更登记，经勘界、核定宗地界线及四至后，屯昌县政府于1999年10月11日颁发第00204号《国土证》给符林清。2003年9月29日，经符林清申请，屯昌县政府为符林清换发第00369号《国土证》。屯昌县政府的前述颁证行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。被告提交作出行政行为的证据和证明目的如下：1.广州军区屯昌房地产管理处《土地登记申请书、审批表》；2.《地籍调查表》；3.《土地权属界线核定书》；4.《关于军队有偿转让空余军用土地有关问题的通知》（[1993]财综字第159号）；5.《关于4222座落土地权属确权发证事》；6.《关于营界及射击训练场土地界线的复查情况》；7.《关于原一三一师小靶场被群众占用盖房处理意见的公函》[（1998）后房字第1号]；8.《关于〈不得改变土地现状候等调处〉的通知》[屯土仲字（1998）2号]；9.《屯昌县国土局屯昌县土地仲裁委员会关于原六八四六部队射击训练场土地纠纷的处理决定》[屯国土字（1998）31号.屯土仲字（1998）11号文件]；10.《国务院、中央军委关于妥善处理军队与地方部分房地产权属问题的通知》（国发[1998]46号）；11.《关于屯昌驻军小靶场（4222座落）土地权属处理协议书》；12.《屯昌驻军房地产管理处4222座落土地宗地图》；13.《国有土地使用证》（屯国用军土字第015字），证据1-13证明：证明1994年5月6日，广州军区屯昌房管处提交《关于4222座落土地权属确权发证事》向屯昌县政府申请确权发证，屯昌县政府依据《关于原六八四六部队射击训练场土地纠纷的处理决定》等资料，经勘界、核定宗地界线及四至后，给予广州军区屯昌房管处确权登记4222座落范围内的23234平方米土地（不含广州军区屯昌房管处划转给屯昌县政府的5506.9平方米），并颁发《国有土地使用证》（屯国用军土字第015号），用途为部队用地。屯昌县政府的该颁证行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法；14.符林清《土地登记申请书、审批表》；15.《地籍调查表》；16.《变更土地登记审批表》；17.《土地使用权转让（过户）登记表》；18.《关于合作开发4222座落事》；19.《关于联合开发4222座落部分土地之事》；20.《关于军队有偿转让空余军用土地有关问题的通知》（[1993]财综字第159号）；21.《关于广州军区屯昌营房处小区规划方案的批复》；22.《合作开发4222座落协议书》；23.《土地转让登记表》；24.《关于变更4222座落土地使用证事》；25.海南省行政性收费统一（通用）票据；26.海南省行政事业单位统一收款收据；27.第00204号《国土证》；28.土地证年检工作表；29.第00369号《国土证》，证据14-29证明：1995年8月6日，经广州军区房地产管理局批复《关于合作开发4222座落事》（1995广房字第8号），广州军区屯昌房管处与符林清签订《合作开发4222座落协议书》，将上述已确权登记土地范围内的2675平方米土地转让给符林清。1999年10月，符林清持有广州军区屯昌房管处《关于变更4222座落土地使用证事》及其他相关材料申请办理变更登记，经勘界、核定宗地界线及四至后，屯昌县政府于1999年10月11日颁发第00204号《国土证》给符林清。2003年9月29日，经符林清申请，屯昌县政府为符林清换发第00369号《国土证》。屯昌县政府的前述颁证行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。第三人符林清述称，一、本案中的4222宗地(即涉案土地)来源合法,权属清晰。根据已查询的档案资料以及原告在诉状中的陈述，1961年1月16日经屯昌县、乡、有关生产队三级代表和广州军区屯昌房管处共同达成用地协议,约定将四至清楚的4222宗地(即涉案土地)作为原6846部队的军事训练场地长期使用。1972年10月17日,经屯昌县革委会、屯昌公社革委会、屯昌公社、屯昌大队、迈敏生产队、昌头生产队以及原6846部队代表共同复查核实，签订了《关于营界及射击训练场土地界线的复查情况(4222)》，对射击训练场（即涉案土地）再次明确:界线清晰,手续完备、无争议，界内土地为部队长期训练使用。1988年6月23日，屯昌县土地仲裁委员会作出《关于撤销屯土仲字(1988)2号文的通知》[屯土仲字(1988)7号]，明确以《关于营界及射击训练场土地界线的复查情况》的证件为依据，对此块土地不经国土部门的依法办理土地权属变更登记手续更换证书前，使用权仍属部队所有。后由于原6846部队撤销,邦溪村、昌头村出现了将部队用地变卖给当地居民、干部盖私房等破坏军产的行为,继而导致发生了射击训练场用地使用发生争议。1988年8月30日，屯昌县国土局、屯昌土地仲裁委员会针对涉案土地的使用纠纷，作出了《关于原六八四六部队射击训练场土地纠纷的处理决定》[屯国土字(1988)31号、屯土仲字(1988)11号]，对涉案土地的界线进行了明确，并确认界内土地为部队长期训练使用,地界清楚，手续完备,无争议。鉴于原6846部队已撤销,涉案土地的使用,应由县人民政府与部队房产管理部门协商解决。任何单位和个人不得擅自向部队争夺土地。1994年5月6日,广州军区屯昌房管处就4222座落土地(即涉案土地)权属确权发证事宜,向屯昌县政府提交《土地登记申请书》、《关于4222座落土地权属确权发证事》,就4222座落,用地面积为23234平方米的国有划拨军事用地，申请确权发证。1995年4月13日,屯昌县国土局、屯昌县政府根据广州军区屯昌房管处的申请，经现场勘界确定土地权属界线,审核意见为，涉案土地为国有土地、面积为23234平方米、四至和权属清楚，用途为部队用地，准予登记发证。1995年5月25日，屯昌县政府、广州军区屯昌房管处、屯昌县国土局三方签订了《关于屯昌驻军小靶场(4222座落)土地权属处理协议书》，将4222座落中的5506.9平方米交由屯昌县国土局使用。综上所述,4222地(即涉案土地)来源合法,权属清晰,使用权人为广州军区屯昌房管处，用途为部队用地。且屯昌县政府依法为广州军区屯昌房管处颁发了《国有土地使用证》(屯国用军土字第015号)。二、屯昌县政府给第三人颁发第00204号《国土证》,认定事实清楚,证据确凿,适用法律法规正确,程序合法。1995年8月6日,根据广州军区房地产管理局批复《关于合作开发4222座落事》(1995广房字第8号),广州军区屯昌房管处与第三人签订了《合作开发4222座落协议书》，将4222座落中的2675平方米部队用地转让给第三人。1999年10月,第三人持有广州军区屯昌房管处《关于变更4222座落土地使用证事》及其他相关材料申请办理变更登记,屯昌县政府经勘界、核定宗地界线及四至后,屯昌县政府于1999年10月11日颁发第00204号《国土证》给符林清。2003年9月29日，经符林清申请，屯昌县政府为符林清换发第00369号《国土证》。屯昌县政府的前述颁证行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。三、原告提起本案的诉讼已经超过法定起诉期限。根据原告在行政起诉状中的自认,原告于2018年就知道屯昌县政府给第三人颁发第00204号《国土证》等土地证的行政行为,但原告直到2019年6月18日才提起本案诉讼,已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月起诉期限，请法院依法驳回原告的起诉或者驳回原告的诉讼请求。第三人提交的证据和证明目的如下：1.广州军区屯昌房地产管理处《土地登记申请书、审批表》；2.《地籍调查表》；3.《土地权属界线核定书》；4.《关于军队有偿转让空余军用土地有关问题的通知》（[1993]财综字第159号）；5.《关于4222座落土地权属确权发证事》；6.《关于营界及射击训练场土地界线的复查情况》；7.《关于原一三一师小靶场被群众占用盖房处理意见的公函》[（1998）后房字第1号]；8.《关于〈不得改变土地现状候等调处〉的通知》[屯土仲字（1998）2号]；9.《关于撤销屯土仲字（1998）2号文的通知》[屯土仲字（1998）7号]；10.《屯昌县国土局屯昌县土地仲裁委员会关于原六八四六部队射击训练场土地纠纷的处理决定》[屯国土字（1998）31号.屯土仲字（1998）11号文件]；11.《国务院、中央军委关于妥善处理军队与地方部分房地产权属问题的通知》（国发[1998]46号）；12.《关于屯昌驻军小靶场（4222座落）土地权属处理协议书》；13.《屯昌驻军房地产管理处4222座落土地宗地图》；14.《国有土地使用证》（屯国用军土字第015字），证据1-14证明：证明1994年5月6日，广州军区屯昌房管处提交《关于4222座落土地权属确权发证事》向屯昌县政府申请确权发证，屯昌县政府依据《关于原六八四六部队射击训练场土地纠纷的处理决定》等资料，经勘界、核定宗地界线及四至后，给予广州军区屯昌房管处确权登记4222座落范围内的23234平方米土地（不含广州军区屯昌房管处划转给屯昌县政府的5506.9平方米），并颁发《国有土地使用证》（屯国用军土字第015号），用途为部队用地。屯昌县政府的该颁证行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法；15.符林清《土地登记申请书、审批表》；16.《地籍调查表》；17.《变更土地登记审批表》；18.《土地使用权转让（过户）登记表》；19.《关于合作开发4222座落事》；20.《关于联合开发4222座落部分土地之事》；21.《关于军队有偿转让空余军用土地有关问题的通知》（[1993]财综字第159号）；22.《关于广州军区屯昌营房处小区规划方案的批复》；23.《合作开发4222座落协议书》；24.《土地转让登记表》；25.《关于变更4222座落土地使用证事》；26.海南省行政性收费统一（通用）票据；27.海南省行政事业单位统一收款收据；28.第00204号《国土证》；29.土地证年检工作表；29.第00369号《国土证》，证据15-30证明：1995年8月6日，经广州军区房地产管理局批复《关于合作开发4222座落事》（1995广房字第8号），广州军区屯昌房管处与符林清签订《合作开发4222座落协议书》，将上述已确权登记土地范围内的2675平方米土地转让给符林清。1999年10月，符林清持有广州军区屯昌房管处《关于变更4222座落土地使用证事》及其他相关材料申请办理变更登记，经勘界、核定宗地界线及四至后，屯昌县政府于1999年10月11日颁发第00204号《国土证》给符林清。2003年9月29日，经符林清申请，屯昌县政府为符林清换发第00369号《国土证》。屯昌县政府的前述颁证行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，当事人在开庭过程中对证据进行了质证。经审核，本院对原、被告及第三人提交的证据的真实性予以确认，并确认双方提交的证据取得程序和收集方法合法，可以作为认定案件事实的依据。经审理查明，1994年5月6日，广州军区屯昌房管处提交《关于4222座落土地权属确权发证事》，向屯昌县政府申请确权发证，屯昌县政府依据《关于营界及射击训练场土地界线的复查情况（4222）》和《关于原六八四六部队射击训练场土地纠纷的处理决定》等资料，经勘界、核定宗地界线及四至后，给予广州军区屯昌房管处确权登记4222座落范围内的23234平方米土地（不含广州军区屯昌房管处划转给屯昌县政府的5506.9平方米），并颁发屯国用军土字第015号《国有土地使用证》（档案登记有屯昌县政府于1995年4月13日审批同意颁证的《土地登记审批表》），权属性质为国有土地，用途为部队用地。1995年8月6日，经广州军区房地产管理局批复《关于合作开发4222座落事》（1995广房字第8号），广州军区屯昌房管处与符林清签订《合作开发4222座落协议书》，将上述已确权登记土地范围内的其中2675平方米转让给符林清。1999年10月，符林清持广州军区屯昌房管处《关于变更4222座落土地使用证事》及其他相关材料申请办理变更登记，经勘界、核定宗地界线及四至后，屯昌县政府于1999年10月11日颁发第00204号《国土证》给符林清。2003年9月29日，经符林清申请，屯昌县政府为符林清换发第00369号《国土证》。原告认为上述第00204号《国土证》和第00369号《国土证》的颁发违法，遂向本院提起行政诉讼。另查明，原告在庭审中陈述，2018年上半年原告向巡视组反映涉案土地莫名被人在土地上盖房情况时，就知道屯昌县政府颁发给第三人涉案土地的《国有土地使用证》。再查明，屯昌县不动产登记中心已于2015年11月挂牌成立，隶属于原屯昌县国土局，承担全县土地、房屋、农业、林地、海域的登记发证工作。2019年初，屯昌县政府部门机构改革，原屯昌县国土局更名为屯昌县自规局，现由屯昌县自规局继续行使土地登记职权。本院认为，本案首先应审查的是原告的起诉是否超过诉讼时效的问题。从查明的事实来看，屯昌县政府根据屯国用军土字第015号《国有土地使用证》以及广州军区屯昌房管处与符林清签订《合作开发4222座落协议书》等相关材料，给符林清颁发第00204号《国土证》和第00369号《国土证》，属国有土地的变更登记，并没有不当之处。从原告主张的事实来看，原告以“依据当时原告和6846部队达成用地协议，土地所有权并没有改变，只是租给6846部队做军事训练场，部队撤销后没有租用涉案地做军事训练的必要，应按约定归还租用涉案地给原告”的理由，主张涉案地应属于原告集体所有而非国家所有，实质上本案要审查的是涉案地的初始登记是否合法的问题，即1995年屯昌县政府颁发屯国用军土字第015号《国有土地使用证》（档案登记有屯昌县政府于1995年4月13日审批同意颁证的《土地登记审批表》）是否合法的问题，该问题应视为原告首先要诉讼的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，该规定所称“自行政行为作出之日”应当是指涉案土地初始登记行政行为作出之日，即从颁发屯国用军土字第015号《国有土地使用证》的行政行为作出之日（1995年）开始起计算最长诉讼时效，原告于2019年6月18日提起涉案地颁发土地证的行政诉讼，已经超过最长二十年的诉讼时效，本院不应予以受理，因此对原告的起诉应予以驳回。另，原告在庭审中也承认，2018年上半年就知道屯昌县政府颁发给第三人涉案土地的《国有土地使用证》，还有据原告关于“2011年原告到屯昌县档案局查找涉案地纠纷的材料”的陈述，可以认定原告当时就已经知道涉案地办证的行政行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，原告于2019年6月18日才向本院提起撤销第00204号《国土证》和第00369号《国土证》的行政诉讼，已经超过了法定起诉期限，且原告没有存在不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉的情况，因此对于原告的起诉也应当予以驳回。综上，原告的起诉超过法定起诉期限，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条第一款、第六十五条、第六十九条第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告屯昌县屯城镇屯新村委会第五村民小组的起诉。案件受理费50元，予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内,向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。审 判 长 邓贤毅人民陪审员 王 婵人民陪审员 王 娟 二〇一九年十一月十五日法官 助理 林明霄书 记 员 符琼方附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。第六十五条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。