辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽14行初126号原告岳廷林，男，1965年9月8日生，满族，农民，住葫芦岛市连山区。委托代理人赵海丽，北京市京师律师事务所律师。被告葫芦岛市连山区人民政府，住所地葫芦岛市连山区东城中路9号。法定代表人张猛，该区代区长。委托代理人王慧君，葫芦岛市连山区农业农村局工作人员。委托代理人佟月明，辽宁兴连律师事务所律师。原告岳廷林诉被告葫芦岛市连山区人民政府确认行政行为违法一案，于2019年6月11日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月2日公开开庭审理了本案。原告岳廷林及委托代理人赵海丽，被告葫芦岛市连山区人民政府的委托代理人王慧君、佟月明到庭参加了诉讼。本案现己审理终结。原告岳廷林诉称，原告岳廷林依据与葫芦岛市连山区锦郊街道刘台子村委会签订的《日光温室出售协议书》合法享有刘台子村1号、2号、13号、14号、16号、46号大棚的使用权。2019年2月28日，被告葫芦岛市连山区人民政府发布葫连告字【2019】5号公告，2019年3月6日，葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组向原告下达告知书。2019年3月9日到3月末，原告进行工厂化养殖的设施农业用房及农业附属设施用房被拆除。一、强制拆除行为认定事实不清，适用法律错误。(一）原告被违法拆除彩钢板房用于规模化养殖，属设施农业用地原告于彩钢板房内，多年来一直进行树木种植及畜禽养殖，原告被违法拆除的房屋用作规模化养殖畜禽舍，舍内养鸡并存有大量鸡饲料、鸡笼及农具足以证明该房屋实际用途为鸡类养殖。原告现有地上建筑物因实际生产需要建造，对违法建筑的认定应以房屋实际用途为标准，不应简单依房屋的面积、结构进行认定。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定:“生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括:工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等;规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；育种育苗场所、简易的生产看护房用地等。”原告利用1号大棚彩钢板房进行规模化养殖，应认定为设施农业，仍属于农业用地范围。（二）原告大棚内看护房属合法附属设施。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定：“附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地。包括：1．管理和生活用房用地：指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公、生活等设施用地；2．仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地；3．硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内。”原告于大棚内进行蘑菇养殖、树木种植、鸡养殖，于被违法拆除的看护房内存放必要农具和生产资料，并存放有部分玉米棍用作蘑菇的培养基，属存放农产品、饲料、农资的必要场所用地，用途合法。此外，原告项目用地总计7752平方米，按上述规定设施用地规模应控制在387.6平方米以内。原告现有看护房总面积并未超标，且无相关法律法规强制要求看护房不得分离建造，故原告看护房属合法附属设施。综上，原告彩钢板房应认定为设施农业，看护房属合法附属设施，不存在以设施农业为名违法违规建设非农设施的情况，不存在看护房建设严重超标或改变性质和用途的情况，强制拆除行为对原告房屋使用方式认定不清，适用法律错误。二、对原告房屋的拆除行为严重违反行政比例原则。行政比例原则要求行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，在实现行政目标的同时可能对相对人权益造成不利影响时，应使这种不利影响限制在最小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。原告在被拆除房屋内存有大量白酒半成品，该半成品若保持被拆除时的酿制条件，再酿造10天左右即可销售。但行政主体对原告的合法财产持漠视放任态度，在不听取原告陈述及合理意见的情况下，直接对原告房屋进行拆除，造成原告白酒半成品酿造环境受到破坏，造成了巨大经济损失。此外，拆除行为对原告的农具、农业设施也造成了经济损失。行政拆除行为造成原告合法权益的损失远远超过了其所追求的行政目的的价值，违反了行政比例原则。三、拆除行为程序严重违法。2019年3月9日，被告葫芦岛市连山区人民政府在没有行政处罚决定书、责令限期拆除决定书、行政强制执行决定书的情况下就对原告进行规模化养殖的设施农业用房、附属设施用房进行了拆除，属程序违法，严重侵害了原告的合法权益。葫芦岛市连山区政府仅通过区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组向原告下达了一份告知书就将原告合法设施农业用房拆除，并未载明任何强制拆除行为所依据的事实理由，也未进行催告听取原告的陈述申辩，违反了《行政处罚法》《行政强制法》的相关规定。此外，依据《行政处罚法》第十五条，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组并没有行政处罚权，属于行政主体违法。综上，请求依法确认被告葫芦岛市连山区人民政府对原告进行规模化养殖的设施农业用房、农业附属设施用房拆除行为违法，维护原告的合法权益。原告岳廷林向本院提交以下证据：1、身份证复印件，拟证明岳廷林的身份；2、日光温室出售协议书，拟证明岳廷林对1、2、13、14、16、46号大棚的使用权来源合法；3、告知书；4、大棚被拆除的照片，拟证明拆除行为；5、大棚照片，拟证明符合设施农业的要求；6、营业执照；7、蘑菇照片；8、村委会证明，证明属于设施农业；9、再审民事判决，证明因民事侵权一直未经营；10、航拍照片。被告辩称，原告诉状中所述的彩钢板房屋和所谓的看护房实际用途不属于农业设施，实际用途不是农业用途，属于农业农村部、自然资源部要求整治的“大棚房”，我机关组织相关单位予以拆除是按照农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》(农农发(2018)3号)和辽宁省转过来的卫星遥感图斑的情况，按照辽宁省的统一部署对改变农业用途的大棚房予以整治、清理，对原告房屋的拆除是有法律和事实依据的。一、原告房屋被清理、拆除的依据和背景。2018年9月，为贯彻落实总书记关于做好设施农业用地整治清理工作的重要批示，农业农村部、自然资源部印发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》农农发[2018]3号，要求对农用地用于非农业用途予以专项清理、整治，辽宁于2018年12月18日辽宁省农业农村厅印发了《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》，并于2019年2月下发了《关于辽宁省“大棚房”问颞专顶清理整治行动整改工作补充指导意见》，要求在3月底前必须完成整治整改，该拆除的坚决拆除。国家大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组办公室（简称“国家大棚办”）通过技术单位组织排查了各地大棚房问题，形成了卫星遥感图斑。2019年2月21日，连山区收到辽宁省大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组办公室《关于做好大棚房问题遥感监测比对疑似图斑核查工作的紧急通知》，经国土局负责排查。其中，179号图斑位置在锦郊街道刘台子村图斑面积21.3亩，其中旱地2.65亩，设施农用地18.62亩，其中包含原告岳廷林两处违规用地，一处是一类问题，明显改变农业用途用于生产水瓶盖用地0.71亩，一类是三类问题附属设施超标0.66亩。因此原告以农业设施从事非农业经营是经国家大棚办发现并由辽宁省安排要求予以调查处理的，而且时间紧急，要求必须在2019年三月底前完成。这也是一项政治业务。因此在2月28日由连山区政府发布了《葫芦岛市连山区“大棚房”问题整改公告》要求在2019年3月5日前自拆除，3月4日连山区大棚房问题专项行动协调推进小组办公室，责成乡村两级送达自行拆除告知书，要求原告自行拆除，在原告拒绝自行拆除的情况下，3月6日开始由政府组织相关部门统一整改，集中拆除了违建设施。二、原告被拆除的建筑用于非农业用途，违反了《土地管理法》关于非农业用地应该予以审批的法律规定，属于违法建筑；另一处所谓的看护房超标0.66亩远超过标准。两处都是国家确定的应予以清理整治的“大棚房”范围。通过公证处在现场保全公证，做记录和录像、拍照，可以确定，原告屋内堆放物品为生产、储蓄白酒等设施。原告没有实际从事农业用途，堆放物品与农业生产无关。综上，拆除原告的违法房屋建筑行为是合法有效的，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。被告葫芦岛市连山区人民政府提交如下证据：1、农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》（农农发【2018】3号），拟证明“大棚房”清理的依据；2、2018年12月12日辽宁省农业农村厅《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》，拟证明违法违规建筑认定的标准和依据；3、2019年2月《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，拟证明要求三月底拆除的时间限制；4、关于转发《连山区“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案的通知》，拟证明连山区政府落实上级文件精神开展整治工作；5、葫连告字【2019】5号《葫芦岛市连山区“大棚房”问题整改公告》，拟证明强制拆除前已经公告；6、拆除告知书，拟证明要求原告自行拆除；7、省农业厅转发来的图斑和连山国土资源局关于图斑的说明，拟证明原告建筑违法问题由国家大棚办已经发现；8、土地利用总体规划图，拟证明所在地块情况；9、勘测定界图，拟证明所在地块位置、面积；10、现场照片、光盘，拟证明原告被拆除的建筑用于非农业生产；11、连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室《刘台村岳廷林蔬菜大棚区部分建筑拆除的情况说明》，拟证明拆除经过。经庭审质证，原告提供的证据1-4、6具有真实性；证据5、7-10与原告要求确认被告清除行为违法的诉讼请求不具有关联性。被告提交的证据具有真实性，其证明目的需结合其他证据、依据予以认定。经审理查明，2001年12月21日，岳廷林与连山区锦郊乡刘台子村委会签订了《日光温室出售协议书》，租用了部分温室大棚，协议约定：年限为30年，从2001年12月21日至2031年12月21日，每个温室占地面积1292平方米，买方可以转让、出租，但不得改变温室和裸地的种植业用途，看护房为临时建筑，买方永久使用。2014年8月17日，岳廷林注册成立“葫芦岛市兴源生态养殖种植有限公司”，住所“锦郊街道刘台子村”，经营范围为林木、蔬菜、花卉、食用菌养殖等。后岳廷林在大棚所在土地自行修建了部分建筑和设施。2018年农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》（农农发【2018】3号），为遏制农地非农化现象，从同年9月至12月集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化。辽宁省农业农村厅同年12月印发了《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》。2019年2月13日，辽宁省农业农村厅联合辽宁省自然资源厅印发了《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，要求在3月20日前完成整治整改工作。葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室于同年2月向各乡镇人民政府、锦郊街道办事处印发了《连山区“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案》，要求全面排查彻底，整改到位。同年2月29日被告连山区人民政府针对“大棚房”问题整改工作进行了公告，要求各违法违规“大棚房”建设主体，务必于2019年3月5日前按要求自行完成拆除整改。同年3月4日向岳廷林送达《告知书》，告知“你于锦郊街道刘台子村建设的瓶盖厂等附属设施属大棚房专项清理整治范围，责令你于2019年3月5日前自行完成拆除整改。因你未在期限内拆除整改，区专项清理整治领导小组拟于3月6日组织拆除整改，造成的损失由违法者自行承担”，同年3月6日连山区政府组织了相关部门对高静在锦郊街道刘台子村建设的三层建筑、附属设施等予以强制清除。本院认为，原告起诉被告强制清除行政行为违法，被告对其组织实施强制清除行政行为无异议，故连山区人民政府系本案适格的被告。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，行政机关强制执行只能由经法律授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使；行政机关实施行政强制执行之前，应当以书面的形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述、申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面的强制执行决定书并送达给当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告连山区人民政府未按照上述法规规定履行相应的法定程序，未给予原告陈述、申辩等救济权利，故被告的强制清除行为程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：确认被告葫芦岛市连山区人民政府于2019年3月对原告岳廷林位于葫芦岛市连山区锦郊乡刘台子村的建筑物及设施等实施的强制清除行为违法；案件受理费50元，由被告葫芦岛市连山区人民政府负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  杨春雷审判员  柳 杨审判员  刘思嘉二〇一九年十一月十一日法官助理张关中书记员李爽本判决书援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一行政行为违法，但不具有可撤销内容的；第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。