河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫03行终239号上诉人（原审被告）：洛宁县赵村镇人民政府。住所地：河南省洛宁县赵村镇赵村。法定代表人：郭建国，该镇镇长。委托诉讼代理人：李永民，该镇政府工作人员，特别授权。委托诉讼代理人：王志勇，河南向群律师事务所律师，一般代理。被上诉人（原审原告）：许拴民，男，汉族，1969年12月1日出生，住河南省洛宁县。被上诉人（原审被告）：洛宁县人民政府。住所地：河南省洛宁县兴宁中路**。法定代表人：周东柯，该县县长。委托诉讼代理人：焦先锋，该县政府法制办主任，特别授权。委托诉讼代理人：李雪梅，该县政府法制办工作人员，一般代理。原审第三人：许晓锋，男，汉族，1978年10月29日出生，住河南省洛宁县。委托诉讼代理人：许少文，男，汉族，1953年12月10日出生，住河南省洛宁县，特别授权。上诉人洛宁县赵村镇人民政府（以下简称赵村镇政府）为与被上诉人许拴民、原审被告洛宁县人民政府（以下简称洛宁县政府）、原审第三人许晓锋土地行政管理一案，不服河南省宜阳县人民法院（2019）豫0327行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月12日立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人赵村镇政府委托诉讼代理人李永民、王志勇，被上诉人许拴民，原审被告洛宁县政府委托诉讼代理人焦先锋、李雪梅，原审第三人许晓锋委托诉讼代理人许少文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，许拴民与许晓锋宅基地均位于（河南省）洛宁县赵村镇东方村，东西相邻。许晓锋居东，许拴民居西，双方均没有农村集体土地建设用地使用证。2017年3月，许拴民向洛宁县赵村镇政府申请对其与许晓锋争议的土地使用权进行确权。2018年2月10日，洛宁县赵村镇政府作出赵政【2018】17号《关于东方村许拴民与许晓锋土地确权行政处理决定》，该决定载明：“双方争议的焦点是位于许晓锋宅院西北角其本人现使用的厕所的使用权归属问题。许晓锋认为该厕所的地块是20世纪70年代经原六队队长孙连中手兑换给本人使用的，且从70年代至今一直归自己使用，六组群众无人提出异议，本人占有使用的时间在先，许拴民宅基地调整在后。许拴民认为该厕所地块包含在经现生产组组长许保正手分配给自己的宅基地范围内，且许晓锋院内有1.8米属于本人所有，有自己持有的1953年老土地证支持主张。经查：大约在上世纪70年代，原六队为了解决群众生产路，经原六队队长孙连中与许少文（许晓锋之父）协商将其现宅院门口以南的地方给原六队作为生产路使用，将其宅基地相邻的东沟口北空闲地兑换给许少文使用，当时许少文在其兑换的空闲地建有牛舍并栽有树木，后作为厕所使用，该地块从70年代至今一直由许少文占有使用。大约在1985年左右，在修新安虎线时鉴于许拴民兄弟多，且没有宅基地等实际情况，经许拴民提出申请，组长许保正将组里空闲地（老安虎线南、许晓锋房屋以北）调整给许拴民使用，没有具体尺寸和四至界限，不包括许晓锋使用的厕所地块。许拴民与许晓锋因宅基地发生纠纷后，2008年经原任村干部许少锋、蔡京礼调解，双方已达成协议：‘以许晓锋西山墙砖脚西边为起点，向西1米（100㎝）（南北砖脚）定点，北至砖脚北，南至路边两点拉线取齐，以东属许晓锋使用，以西属许拴民兄弟使用’当时双方签字并同意。后许晓锋盖房时，南边许拴民两间厢房没有拆除，许晓锋认为许拴民违约在先，使自己无法照原协议划定的界线盖房，不再承认此协议；许拴民认为协议没有执行的原因是许晓锋违约，最终协议没有执行。2015年10月，赵村镇司法所就此事出具情况说明：‘许拴民和许晓锋宅基地纠纷都存在实际占用宅基地严重超出1953年土地使用证手续，2008年原村委干部经双方当事人同意并达成协议，虽不合法，但基本合情。2008年至今，协议一直没有执行到位，经镇政府、东方村委多次调解未果，双方各执一词。赵村镇政府考虑到实际情况，还维持村委协议’。但双方均不同意司法所调查意见。另查：双方均持有1953年土地使用证，因年代久远，且证载四至与现状均有出入，造成双方宅基地无法依据1953年老土地证丈量认定。本政府认为：鉴于双方所持有的1953年土地使用证已不具有法律效力，且证载面积和四至范围与现状严重不符，不能作为有效证据使用。由于许晓锋现用的厕所使用在先（厕所面积为0.035亩），为了方便双方生活许晓锋现用的厕所应按同等面积给许拴民兑换，但考虑当事人双方在2008年已经时任村干部达成调解协议，原调解协议未能落实双方都有一定责任，镇政府考虑折中原则考虑解决。本着从实际出发，尊重历史，面对现实，公平合理，方便群众生活的原则，依据《中华人民共和国土地管理法》第二章第十六条之规定，做出以下处理决定：从许晓锋主房西山墙墙根（含地基）为起点向西量1米，作为第一个起杆点；从许晓锋主墙西山墙砖脚直线延伸至许拴民宅基南界（桐树），由此点向西量1.25米，作为第二个起杆点；两点连成一线，以西为许拴民使用，以东为许晓锋使用。”许拴民不服赵村镇政府作出的确权处理决定，于2018年2月22日向洛宁县政府提出行政复议申请，洛宁县政府于2018年4月19日作出宁政复决【2018】1号行政复议决定书，该决定书载明：“本机关审理后认为：赵村镇政府在查明双方土地历史使用情况的现状后，既结合历史，又考虑双方的使用现状，在2008年经村组调解双方签订协议的基础上，根据公平合理的原则，依据《中华人民共和土地管理法》第十六条之规定，做出的处理决定并无不当。为此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：维持赵村镇政府作出的《赵村镇政府关于东方村许拴民与许晓锋土地确权行政处理决定》（赵政【2018】17号）。”一审法院另查明：原告许拴民、第三人许晓锋宅基地实际占用面积均超过二百平方米。一审法院认为：关于赵村镇政府是否有权对原告许拴民与第三人许晓锋之间的宅基地使用权进行确认。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定：个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以依据当事人的申请，由乡级人民政府处理。可见，我国法律及规章对个人之间、个人与单位之间的土地权属争议，并没有排除乡级人民政府进行处理的行政主体资格，也没有对其履行该法定职权的前提条件做任何规定。原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者土地使用权归属争议。因此不能因县级政府颁发土地使用权证为由而否定乡（镇）政府对此类土地权属争议进行处理的法定职权，县级政府的颁证行为只是对土地使用权的确认，是权利人主张权利的凭证，并不是取得土地使用权的法律要件，当土地的使用权存在争议时，乡（镇）政府有依法作出具体行政行为的职权。故赵村镇政府有权对原告许拴民与第三人许晓锋之间的宅基地使用权争议作出处理决定。关于赵村镇政府作出的赵政【2018】17号《关于东方村许拴民与许晓锋土地确权行政处理决定》是否合理。第一，赵村镇政府作出赵政【2018】17号处理决定主文内容为：“从许晓锋主房西山墙墙根（含地基）为起点向西量1米，作为第一个起杆点；从许晓锋主墙西山墙砖脚直线延伸至许拴民宅基南界（桐树），由此点向西量1.25米，作为第二个起杆点；两点连成一线，以西为许拴民使用，以东为许晓锋使用。”处理决定所取第二个起杆点为许拴民宅基南界，又注明为桐树，因桐树的树干较粗，该起杆点如何取，处理决定内容不清楚，故分界点不明确，无法在原告与第三人的宅基地之间进行明确分割。第二，按照赵村镇政府作出的处理决定，需拆除许拴民的两间东厢房，许拴民的两间厢房仍在居住使用，对许拴民影响较大，不利于执行。第三，赵村镇政府作出的处理决定系拆除第三人许晓锋的厕所及许拴民的东厢房，对两家宅基地进行调整补偿，许晓锋家的厕所系临时性建筑，拆除影响不大，而拆除许拴民的两间厢房对许拴民影响较大。按照《河南省实施办法》第五十一条规定“山区、丘陵区每户用地不得超过二百平方米”，原告许拴民和第三人许晓锋实际占用宅基地面积均远超二百平方米，在此情况下，赵村镇政府作出的处理决定明显不当。综上，该处理决定中的分割界点不明确，无法执行，明显不当，故依法应予撤销。被告洛宁县政府作出的宁政复决【2018】1号行政复议决定书，维持了被告赵村镇政府作出的确权决定，未能依法撤销被告赵村镇人民政府作出的确权决定，故其作出的复议决定书，依法亦应予以撤销。原告许拴民请求撤销被告赵村镇人民政府作出的确权决定及被告洛宁县政府作出的复议决定，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销被告洛宁县赵村镇人民政府作出的赵政【2018】17号《关于东方村许拴民与许晓锋土地确权行政处理决定》。二、撤销被告洛宁县人民政府作出的宁政复决【2018】1号行政复议决定书。本案受理费50元，由被告洛宁县赵村镇人民政府、被告洛宁县人民政府各承担25元。赵村镇政府上诉请求:依法撤销一审判决第一项、第二项，判决维持洛宁县赵村镇人民政府作出的赵政（2018）17号关于东方村许拴民和许晓锋土地确权行政处理决定（以下简称处理决定）和洛宁县政府作出的宁政复决（2018）第1号行政复议决定书。事实与理由：一、原审判决认定事实不清，判决不当，上诉人作出的处理决定所取第一起杆点和第二起杆点在同一条直线上，第二个起杆点虽然与桐树相重叠，但第二个起杆点分界点是明确的，可以在许拴民和第三人许晓锋的宅基地之间进行明确分割。二、该处理决定符合公平合理原则，有利于双方纠纷彻底处理解决。该处理决定需要拆除许拴民的两间东厢房及许晓锋的厕所，拆除行为必然对许拴民和许晓锋存在不同程度的影响，不能以影响及损失大小而否定该处理决定的合法性及合理性。该处理决定是在充分考虑双方之前达成的协议中所确定的分割方案及当地村委的意见基础上作出的，未有不当及违法之处。许拴民辩称，赵村镇政府处理决定认定事实不清，证据不足，程序违法，确权内容违法。上诉人不凭证据以占有先后为原则，把属于答辩人土地确权给第三人。洛宁县政府述称，同意上诉人上诉理由。原审第三人许晓锋述称：认可上诉人观点。经审理查明，二审查证的事实与一审认定相一致。另查明，二审中，许拴民以及许晓锋均认可双方之间2008年所签订的协议系双方真实意思表示。本院认为，根据原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。本案中被上诉人许拴民与原审第三人许晓锋就双方争议（定点划界问题）曾经于2008年经村干部调解达成协议，即以许晓锋西山墙砖脚西边为起点，向西1米（100㎝）（南北砖脚）定点，北至砖脚北，南至路边两点拉线取齐，以东属许晓锋使用，以西属许拴民兄弟使用。上诉人赵村镇政府脱离该协议所作出的赵政【2018】17号《关于东方村许拴民与许晓锋土地确权行政处理决定》确有不当，一审法院予以撤销正确。但一审理由不能成立，本院不予认可。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人洛宁县赵村镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 张 强审判员 吴爱国审判员 邢玉玲二〇一九年十一月五日书记员 吕国卿