河北省张家口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀07行初25号原告张玉山，男，1959年7月8日出生，汉族，住张家口市桥**。被告张家口市人民政府，住所地张家口市经济开发区长城西大街市政府大楼。法定代表人武卫东，市长。委托代理人李海，市司法局行政复议与应诉处处长。委托代理人高亚楠，河北海龙（张家口）律师事务所律师。原告张玉山因要求确认被告张家口市人民政府（以下简称市政府）作出的规划行政审批行为违法，于2016年11月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年5月4日作出（2016）冀07行初112号行政判决，原告张玉山不服提出上诉，河北省高级人民法院作出（2017）冀行终706号行政裁定，裁定撤销本院作出的（2016）冀07行初112号行政判决，发回本院重审。本院立案后于2018年8月28日作出（2018）冀07行初116号行政裁定，张玉山不服提出上诉，河北省高级人民法院作出（2018）冀行终868号行政裁定，裁定撤销本院作出的（2018）冀07行初116号行政裁定，指令本院继续审理。本院立案后，依法向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月13日公开开庭审理了本案。原告张玉山、被告市政府的委托代理人李海、高亚楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张家口市城乡规划局（以下简称市规划局）于2013年8月12日向被告市政府递交《关于华新园三期调整容积率的请示》，内容为：“华新园三期地块规划方案容积率可以由2.0调整为2.7，并需按程序办理相关手续，请批示”。2013年8月23日，市政府对市规划局的上述请示作出编号为A763号《请示报告批办笺》，内容为：“……请市规划局进一步补充相关资料，拟同意市规划局提出的意见”。原告张玉山诉称，原告与拆迁安置办公室签订了《拆迁安置补偿协议》，约定安置房屋于2011年交付使用，但原告至今也未得到安置房屋。开发商说逾期交房不是他的责任，原因是2012年11月7日张家口市桥西区人民政府向市政府申请修改规划设计方案。2013年8月12日，市规划局向市政府提出张规字[2013]48号《关于华新园三期调整容积率的请示》。2013年市政府作出了关于变更华新园三期地块容积率的批复，将容积率从2.0变更为2.7，计划盖的6层板楼改为16层电梯楼，致使施工迟延至今未完工。被告在原告不知情的情况下，违反《建设用地容积率管理办法》规定的程序变更容积率，致使原告的房屋被拆而至今未被安置，故诉至法院，请求：1、确认被告修改规划设计方案行为违法；2、赔偿给原告造成的逾期交房损失，并按协议交付使用房屋，赔偿租房损失86400元；3、本案诉讼费由被告承担。本案在被河北省高级人民法院发回重审后的审理过程中，原告撤回对张家口市桥西区人民政府的起诉。在本次庭审过程中，原告张玉山确定诉求为请求确认市政府对市规划局《关于华新园三期调整容积率的请示》作出的（2013）A763号《请示报告批办笺》违法。原告张玉山向本院提交了以下证据、依据：证据1《张家口市房屋拆迁补偿安置协议书》一份，拟证明原告是利害关系人，被告行政行为造成逾期交房，原告合法权益受到侵害；证据2市政府《请示报告批办笺》A763号一份；证据3市政府2016年12月9日《行政答辩状》一份；证据4市政府2017年6月7日《行政答辩状》一份，以上证据拟证明市政府批准了调整容积率的行政行为；证据5市规划局《答辩状》一份，拟证明《请示报告批办笺》对外发生了法律效力，是法律规定的可诉行为；证据6《张家口市桥西区人民政府关于调整华新园三期棚户区改造项目容积率的请示》一份，拟证明调整容积率内容违法；证据7市政府《请示报告批办笺》B254号一份，拟证明行政行为违法；证据8《河北金华升阳房地产开发集团有限公司关于调整“华新园三期”容积率的请示》（2012年12月24日）、证据9《河北金华升阳房地产开发集团有限公司关于调整“华新园三期”容积率的请示》（2013年5月4日）、证据10《华新园三期住宅小区调整方案》、证据11《华新园三期地块容积率调整专题论证会纪要》，以上证据拟证明金华升阳房地产公司调整容积率行为违法；证据12《张家口市城乡规划局关于华新园三期调整容积率的请示》一份，拟证明市规划局请示内容违法；证据13《张家口市城乡规划局关于变更华新园三期容积率的函》一份，拟证明市政府批准调整容积率的行政行为已发生法律效力；证据14张家口市桥西区人民法院（2016）冀0703民初379号民事判决书一份、证据15申请调取张家口市桥西区人民法院（2016）冀0703民初379号民事判决的二审判决书，以上证据拟证明市政府应承担房地产公司逾期交房责任；证据16《建设用地容积率管理办法》及《张家口市中心城区规划管理技术规定》，拟证明市政府行为违法。被告市政府答辩称，市政府作出的《请示报告批办笺》程序合法。市规划局于2013年8月12日向市政府递交了《张家口市城乡规划局关于华新园三期调整容积率的请示》（张规字〔2013〕48号），市政府经过对该文件递交的其他相关资料进行了审查。修改规划设计方案在作出前听取了居民意见，市规划局于2013年5月17日召开了“河北金华升阳房地产集团公司华新园三期地块容积率调整必要性专题论证会”，会议邀请了河北建筑工程学院、市城乡规划设计院的两位专家以及桥西区政府、市国土资源局、市发改委的三位工作人员、市规划局相关业务科室负责人列席会议，会议认为调整后的规划方案对营造现代城市景观具有一定意义，因规划方案的调整，适当调整容积率是必要的。论证会之后，建设单位依据建议调整了方案南侧布局，完善了论证报告内容，并于2013年7月16日至7月29日在市规划局网站和项目现场对调整前后的规划方案进行了公示，公示期间，市规划局未接到异议以及来访。市规划局请示将华新园三期容积率从2.0调整至2.7程序符合法律规定。二、调整容积率的行政行为具有合理性。因涉案地块所在的华新园小区在容积率调整之前所规划的绿地面积及停车位较少，配套的公共设施不能够满足小区内业主的生活需要，且被拆迁居民多次要求对原规划设计方案进行修改，故答辩人根据《建设用地容积率管理办法》第七条第二款规定作出调整容积率的批示是正确的。该小区规划将部分多层改为高层，加大了小区内的绿化面积，降低了建筑密度，增加了居民休闲活动场所，实现了地下车库停车，满足了小区居民的生活需求，因此调整容积率的行政行为具有合理性。综上，请法院依法驳回原告的诉求。被告市政府向本院提交了以下证据、依据：1.《请示报告批示笺》（编号A763），拟证明该文件是在市规划局请示报告的基础上作出的，符合法定程序。2.《张家口市城乡规划局关于华新园三期调整容积率的请示》（张规字〔2013〕48号），拟证明市规划局向市政府提出过关于调整华新园三期容积率请示的事实；3.《河北金华升阳房地产开发集团有限公司关于华新园三期调整容积率的请示》；4.华新园小区三期住宅调整方案，证据3、证据4拟证明金华升阳房地产公司向市规划局提出关于调整华新园三期容积率请示的事实；5.《华新园三期地块容积率调整专题论证会议纪要》，拟证明市规划局组织华新园三期容积率调整专题论证会的事实；6.市规划局关于华新园三期地块规划方案调整公示（网站截图），拟证明市规划局将华新园三期地块规划方案调整在其官方网站进行公示的事实；7.华新园三期地块容积率调整现场公示照片，拟证明市规划局将华新园三期地块规划方案调整在施工现场进行公示的事实；8.《张家口市城乡规划局关于变更华新园三期调整容积率的函》，拟证明市规划局完成告知义务。经庭审质证，被告对原告提交的证据提出如下质证意见：对证据1的关联性不认可，拆迁补偿安置协议与本案无关。对证据2-4的真实性、合法性、关联性无异议。对证据5的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，答辩状中已经明确说明本案争议的容积率调整的上限为3.0，原告的该证据可以证明本案的容积率调整符合规定。对证据6的关联性不认可，该请示是向桥西区政府的报批与本案无关。对证据7的关联性不认可，内容所涉同样为桥西区政府的回复与本案无关。对证据8的关联性不认可。对证据9的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不认可，该证据能证明河北金华升阳房地产公司依法履行了报批程序。对证据10-12的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不认可，并指出证据10-12可以证明市规划局履行了报批程序。对证据13的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不认可，该证据可以证明市规划局已经向国土局履行了告知义务，程序合法。对证据14-15的关联性不认可，桥西区法院的判决书是案外人的判决内容，与本案无关。对证据16的真实性、合法性、关联性三性无异议，对证明目的不认可，根据该法律规定，市政府对建设用地容积率的调整具有批准的职权。原告对被告提交的证据提出如下质证意见：对证据1、证据8的真实性、关联性无异议，对合法性及证明目的有异议。对证据2、证据3、证据4的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，原告提出证据1、证据2、证据3、证据4、证据8不符合该地块控制性详细规划，违反《建设用地容积率管理办法》，违反《张家口中心城区规划管理技术规定》，违反法定程序，不能证明调整容积率的合法性。对证据5、证据6、证据7的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，原告提出证据5的调整容积率的实体违法，导致程序违法，该证据未盖公章、没有专家签字，与本案无关联性；证据6不符合法定的证据形式，未注明制作时间、制作方法及制作人，没有公证，没有全屏网站截图，未在主要媒体公示，与本案无关联性，不能证明拆迁户知晓；证据7的照片贴在工地，没有人能看到，真实性无法查证，违反法定程序，与本案无关联性。本院对上述证据认证如下：一、原告提交的证据1能够证明原告系利害关系人，本院予以确认；证据2属于被诉行政行为；证据3、证据4能够证明被告批准了调整容积率的行政行为，本院予以确认；证据5能够证明《请示报告批示笺》已经外部化，本院予以确认；证据6、证据7、证据8不能证明调整容积率违法；证据9、证据10、证据11不能证明调整容积率违法；证据12不能证明市规划局请示内容违法；证据13能够证明调整容积率的行政行为已生效；证据14、证据15与本案无关联性，证据16属于相关规定。二、被告提交的证据1-8号证据能够证实被告作出行政行为所履行的程序，本院予以确认。经审理查明，原告张玉山与张家口市桥西区华新园旧城棚户区改造拆迁安置办公室于2009年12月10日签订了安2拆协（2008）第425号《张家口市房屋拆迁补偿安置协议书》，双方约定：安置的房屋坐落于华新园住宅小区，于2011年12月前交付使用。2012年11月7日，桥西区政府向市政府提交西政字[2012]167号《关于调整华新园三期棚户区改造项目容积率的请示》，2012年11月13日，市政府对上述桥西区政府的请示作出了编号为B254号的《批复》，内容为：“拟同意请建设单位严格按照住建部建规[2012]22号《建设用地容积率管理办法》规定程序办理”。2013年5月4日，河北金华升阳房地产开发集团有限公司向市规划局递交《关于华新园三期调整容积率的请示》，内容为：……调整后的规划方案部分多层改为高层，容积率由原来2.0变为2.7，加大小区内的绿化面积，降低了建筑密度，增加了居民休闲活动场所，实现了地下车库停车……为此，就华新园三期增加容积率一事提出申请……”同日，河北金华升阳房地产开发集团有限公司作出《华新园三期住宅小区调整方案》。2013年5月17日，市规划局召开华新园三期地块容积率调整专题论证会，河北建筑工程学院、市城乡规划设计院的两位专家以及桥西区政府、市国土资源局、市发改委的三位工作人员参与了论证会，并于当日形成了《华新园三期地块容积率调整专题论证会纪要》。会议原则同意对原规划指标进行调整，认为涉案地块容积率由2.0调整为2.7是必要的。2013年7月14日，华新园三期地块规划方案调整示意图在施工现场进行张贴。2013年7月16日，市规划局将上述方案调整示意图在单位网站进行了公示。2013年8月12日，市规划局向市政府提出张规字〔2013〕48号《关于华新园三期调整容积率的请示》，内容为：“……华新园三期地块规划方案容积率可以由2.0调整为2.7，并需按程序办理相关手续,请批示”。2013年8月23日，市政府对上述市规划局的《请示》作出编号为A763号的《请示报告批示笺》，内容为：“……请市规划局进一步补充相关资料，拟同意市规划局提出的意见”。2013年9月10日，市规划局向市国土资源局抄告《关于变更华新园三期地块容积率的函》，内容为：“根据市政府政字[2013]A763号《关于变更华新园三期地块容积率的批复》，华新园三期地块容积率从2.0变更为2.7……”。另查明，市政府对市规划局张规字〔2013〕48号《关于华新园三期调整容积率的请示》作出A763号《请示报告批示笺》后，未再作出相应的批复，市规划局依据该批办笺向市国土资源局抄告《关于变更华新园三期地块容积率的函》。以上事实，有本院经庭审质证而确认的有效证据以及双方当事人的当庭陈述为证，本院予以确认。本院认为，市政府对市规划局张规字〔2013〕48号《关于华新园三期调整容积率的请示》作出A763号《请示报告批示笺》后，未再作出相应的批复，市规划局依据该批办笺向市国土资源局抄告了《关于变更华新园三期地块容积率的函》，故，A763号《请示报告批示笺》的法律效力已经外化，属于可诉行政行为。根据《建设用地容积率管理办法》第九条第（四）项的规定，市政府对建设用地容积率的调整具有批准职权，本院予以确认。《建设用地容积率管理办法》第七条规定：国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。符合下列情形之一的，方可进行调整：（二）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的。本案中，因涉案地块所在的华新园小区在容积率调整之前所规划的绿地面积及停车位较少，配套的公共服务设施不能够满足小区内业主的生活需要，故对涉案地块调整容积率符合上述规定的情形，市政府作出的批准同意调整容积率的行政行为认定事实清楚。《建设用地容积率管理办法》第九条规定：国有土地使用权划拨或出让后，拟调整的容积率符合划拨或出让地块控制性详细规划要求的，应当符合以下程序要求：（一）建设单位或个人向城市、县城乡规划主管部门提出书面申请报告,说明调整的理由并附拟调整方案…。；(二)城乡规划主管部门应就是否需要收回国有土地使用权征求有关部门意见……;(三)城乡规划主管部门应当通过本地主要媒体和现场进行公示等方式征求规划地段内利害关系人的意见……;(四)城乡规划主管部门依法提出修改或不修改建议……;(五)经城市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理后续的规划审批……。本案中，建设单位河北金华升阳房地产开发集团有限公司向市规划局提出书面调整容积率申请并附调整方案；市规划局就涉案地块容积率调整的必要性组织了专题论证，并将规划方案调整前后示意图通过在施工现场及单位网站进行公示的方式征求了利害关系人的意见；市规划局提出调整容积率的意见并报市政府批准；市政府批准拟同意调整容积率后，市规划局将变更后的容积率向市国土局进行了告知。故市政府作出的批准调整容积率的行政行为，符合上述规定，程序合法。原告张玉山主张确认被告市政府批准调整容积率的行政行为违法，事实根据和法律依据不足，本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条之规定，原告张玉山提出要求被告市政府赔偿其损失的主张，不属本案审查范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张玉山的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张玉山负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省高级人民法院。审 判 长  焦志华审 判 员  岳丽媛人民陪审员  郝亚辉二〇一九年十一月十四日书 记 员  赵媛媛附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。