四川省内江市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2018）川10民初92号 原告：四川星东房地产开发有限公司，住所地四川省成都市锦江区锦华路一段**********。 法定代表人：伍乐星，董事长。 委托诉讼代理人：黄友秋，四川川达律师事务所律师。 委托诉讼代理人：曾云雁，四川川达律师事务所律师。 被告：内江市人民政府，住所地四川，住所地四川省内江市市中区新华路**> 法定代表人：郑莉，市长。 委托诉讼代理人：魏东，北京炜衡（成都）律师事务所律师。 被告：内江市自然资源和规划局（原内江市国土资源局），住所地四川省，住所地四川省内江市市中区翔龙路** 法定代表人：陈彬，局长。 委托诉讼代理人：魏东，北京炜衡（成都）律师事务所律师。 原告四川星东房地产开发有限公司（以下简称星东房产公司）与被告内江市人民政府（以下简称市政府）、内江市自然资源和规划局（原内江市国土资源局，以下简称市自然资源规划局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2018年8月14日立案后，依法适用普通程序。期间，市自然资源规划局申请延长举证期限、星东房产公司申请庭外和解，本院均予以准许。本院公开开庭进行了审理。原告星东房产公司的委托诉讼代理人黄友秋、曾云雁，被告市政府及市自然资源规划局的共同委托诉讼代理人魏东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 星东房产公司向本院提出诉讼请求：1.判令市政府、市自然资源规划局承担至今未实质向星东房产公司交付约10亩土地使用权的违约责任，承担违约金4930.6万元；2.判令市政府、市自然资源规划局对瑕疵交付40余亩土地承担违约责任，承担违约金3845万元；3.本案诉讼费由市政府、市自然资源规划局承担。星东房产公司在庭审中将第一项诉讼请求金额计算至2019年6月30日，增加请求违约金金额至6023.52万元。事实和理由：市政府拟出让其辖区坐落于内江市职业技术学院东校区（原农校）地块（以下简称该地块）的国有土地使用权，市自然资源规划局作为其职能部门发布了公告，向受让人要约称出让的该地块为生地，红线外已达六通。星东房产公司于2012年11月28日以竞拍的方式取得市自然资源规划局出让的该地块的土地使用权，并与市自然资源规划局签订《国有建设用地使用权出让合同》，出让该地块的宗地面积为33,729.3平方米。星东房产公司按约支付了土地出让金135,085,995元，并用该地块开发“上海花园”商住小区。但市自然资源规划局公告中要约所称的通往该地块小区入口处的市政道路—枣子路南延线工程并未启动施工，该地块无开发建设所必须具备的市政道路出入口，星东房产公司数次向市政府、市自然资源规划局及相关部门紧急反映，市政府、市自然资源规划局虽高度重视，多次调研开会形成《会议纪要》《会议备忘录》，要求尽快启动已规划尚未实施的枣子路南延线建设，但至今未解决问题。其间，星东房产公司为避免损失扩大，被迫出资457万元受让了四川金河建设工程有限公司土地自建出入口，并将拍卖竞得的部分土地（规划修建11号楼的约10亩土地）作为临时通道供施工车辆、大型机具通行，以期在土地使用上符合土地出让合同第十六条“交付土地一年内必须开工建设、建设工期二年”的约定。该地块一期工程交房后，星东房产公司曾多次试图打围修建11号楼，因小区出入口没有其他通道，打围的围墙都被小区业主推倒，以致该10亩土地一直未按合同目的和约定方式得到开发利用。且该10亩土地上有第三人所属的电杆、变压器等构筑物未拆除，且未与权利人达成拆迁协议，土地存在法律经济纠纷，不符合净地出让之规定。截止目前，仍有一根正在输送电能的电杆附着在该地块，致使星东房产公司计划修建的14号楼也无法启动施工。该地块不仅未达到六通中的道路不通，该地块的管线路径、临时建设污水处理池、临时道路及道路堡坎等均未达到城市规划条件，星东房产公司无奈只有千方百计自行解决，导致严重经济损失。由于上述原因，也导致上海花园项目售价持续下跌，开发的商铺不能如期正常出售，已经销售的房屋购房人要求解除合同，招商的亿佰家超市撤场等诸多损失。综上，市自然资源规划局出让的建设用地不仅与其要约中的出让条件不符，存在明显瑕疵不具备土地开发利用的基本条件，而且近10亩土地只是名义上进行了交付，实质上星东房产公司对该十亩土地至今不享有使用权，此系市自然资源规划局根本违约应承担违约责任，其瑕疵交付的40余亩土地亦应承担违约责任。市政府系建设用地使用权出让的权利主体，市自然资源规划局作为其职能部门，在市政府的授权、委托的情况下进行出让国有土地使用权，案涉土地出让合同依法可以直接约束市政府，应与市自然资源规划局承担连带责任。 市政府、市自然资源规划局共同辩称，1.市政府非合同相对人，不应对该合同纠纷承担任何违约责任；2.案涉建设用地拍卖公告、拍卖文件性质为要约邀请，按照要约邀请的法律性质，只存在缔约过失责任的追责问题，而非违约责任，星东房产公司主张违约责任应当以双方签订的合同为基础。按照双方的土地出让合同约定为“现状土地条件”，且该合同第十九条“本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及附属设施建设、翻建、重建，或者期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行”的规定，无论按照土地出让合同约定条款，亦或从市自然资源规划局的职能本身，市自然资源规划局均无修建红线图中规划道路的义务；3.星东房产公司提出交付土地不符合交付条件是对政府行政行为和合同义务的混淆。市自然资源规划局已将土地完整交付给星东房产公司，土地交接书已经双方签字认可，星东房产公司已经取得案涉土地使用权证，星东房产公司将案涉土地办理了抵押登记，并已实际修建房屋对外销售。故请求驳回星东房产公司的诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无争议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下： 星东房产公司为支持其诉讼主张，向本院提交了如下证据： 第一组：1.拍卖出让公告；2.《国有建设用地使用权拍卖文件》；3.《土地估价报告》；4.“上海花园”项目规划用地红线图；5.《国有建设用地使用权出让合同》；6.转款凭证和收据。据以证明市政府、市自然资源规划局以拍卖方式出让案涉土地使用权，双方订立了案涉合同，建立了土地使用权出让关系，星东房产公司履行了付清土地出让金及相关费用的合同义务。 第二组：7.枣子路南延线拆迁及出入口示意图；8.《国有建设用地使用权出让合同》；9.（2017）川内新证字第2026号《公证书》；10.《内江职业技术学院东校区新增变压器合同》及转款凭证、变压器位置示意图。据以证明市政府、市自然资源规划局至今未实质交付约10亩土地的土地使用权，应承担违约责任。 第三组：11.《内江市国土资源局关于尽快研究解决内地拍（2012）17号地块出入口问题的情况报告》（2013年3月5日）;12.市政府请示文件处理笺（2013年3月8日）；13.《中共内江市委财经领导小组会议议定事项通知》（2013年8月26日）；14.研究职业技术学院东校区片区危旧房棚户区改造相关事宜的会议纪要（2013年9月30日）；15.关于中兴路东延线、枣子路南延线及内江职院东校区棚户区改造有关问题的会议备忘录（2013年10月24日）；16.《关于尽快打通上海花园出入口暨迅速启动枣子路南延线市政道路工程建设的紧急请示》（2015年4月9日）；17.《内江市国土资源局关于尽快落实枣子路南延线市政道路工程建设的报告》（2015年5月8日）；18.《内江市国土资源局关于尽快落实枣子路南延线市政道路工程建设的报告》（2015年10月12日）；19.市政府领导批示通知单（2015年10月21日）；20.内江市东兴区人民政府办公室文件处理笺（2015年10月27日）；21.内江市人民政府领导批示通知单（2015年10月26日）；22.《内江市东兴区住房和城乡建设局关于枣子路南延线道路建设有关事宜的请示》（2015年12月21日）；23.内江市东兴区人民政府办公室文件处理笺（2015年12月21日）；24.《关于解决“上海花园”开发项目遗留问题的会议纪要》（2018年2月23日）；25.《关于解决“星东·上海花园”遗留问题的会议纪要》（2018年5月29日）。据以证明市政府、市自然资源规划局未能解决因瑕疵交付40余亩土地使用权导致的遗留问题。 第四组：26.《加油站地块土地使用权及其附着物转让的协议》、付款依据、《国有土地上房屋征收货币补偿合同》；27.《建设工程施工合同》及结算书；28.呼吁书及图片；29.成交量统计表；30.《电力建设工程施工合同》及付款依据；31.《电力建设工程施工合同》（移动电杆）及付款依据；32.《借款合同》及付息情况、转账凭证；33.民事判决书【（2016）川1011民初1817号】；34.调解书；35.民事判决书【（2017）川1011民初2690号】；36.民事判决书【（2017）川1011民初2464号】；37.《物业租赁合同》（含附属场地及设施）、合同解除《协议书》及退还保证金、补偿金收条、转款凭证；38.《关于内江“星东·上海花园”工程项目监理合同延期的情况说明》；39.赠送车位《协议书》。据以证明市政府、市自然资源规划局瑕疵交付40余亩土地使用权不仅给星东房产公司造成了严重经济损失，且导致严重的社会影响。 星东房产公司补充提交了一张照片，据以证明案涉地块上至今附着有电线杆，致星东房产公司无法开发第14号楼。 市政府、市自然资源规划局为支持其主张，向本院提交了如下证据： 1.《内江市国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》；《内江市住房和城乡规划建设局规划条件通知书》；《国有建设用地使用权拍卖出让竞买须知》。据以证明拍卖出让公告不是要约，且公告中未将修建道路作为出让土地的前置条件。 2.《土地交接书》。据以证明市自然资源规划局已按照出让合同约定条件交付涉案地块。 3.内江职业技术学院东校区（农校）规划用地红线图。据以证明出让地块道路建设为规划局规划，并非市自然资源规划局出让条件和义务。 4.《国有建设用地使用权出让合同》。据以证明出让合同未将规划作为附件，修路规划不是市自然资源规划局的合同义务；合同约定市自然资源规划局有规划调整权；市政府不是合同当事人，不是本案适格被告。 5.星东房产公司的相关投标文件。据以证明双方订立出让合同的要约和承诺的原始材料。 上述证据经庭审质证，市政府、市自然资源规划局对星东房产公司提交的证据的质证意见是：第一组证据的真实性无异议，但本案是违约诉讼，只有第5项证据才是本案诉争合同；第二组的第7、10项证据的真实性不予认可，第8、9项证据的真实性予以认可，但不认可关联性；第三组证据的相关请示等不清楚，且与本案不具有关联性；第四组证据的第26、32、33-36、38项证据的真实性无异议，但与本案不具有关联性，对其余证据的真实性有异议。 星东房产公司对市政府、市自然资源规划局提交证据的真实性均无异议，但对其证明目的有异议。 庭审结束后，星东房产公司又向本院举出由内江市城乡规划局出具的《“星东·上海花园”项目修建性详细规划总平面图》及《11栋（商业）总平面图》，星东房产公司委托四川内江博达建筑勘察设计有限公司（以下简称博达建筑勘察设计公司）测绘的《上海花园未建土地面积图》及该公司营业执照、测绘资质证书测绘人员资格证书。据以证明涉案土地规划的11号楼及14号楼因出入口及土地上附着有有产权争议的电杆等问题未实际开发修建，未修建面积为8.811亩。市政府、市自然资源规划局对上述证据质证认为：该证据未在举证期限内举出，属逾期提交的证据；内江市城乡规划局出具的《“星东·上海花园”项目修建性详细规划总平面图》及《11栋（商业）总平面图》的真实性无异议，但不能达到星东房产公司的证明目的；博达建筑勘察设计公司不具有法定职责进行测绘，且对该公司不了解，对其测绘结果不予认可。 本院对双方当事人提交的证据的认证意见是：对星东房产公司提交的第一组证据及市政府与市自然资源规划局提交的证据，因双方当事人均无异议，且与本案具有关联性，本院予以采信；星东房产公司提交的其他证据，本院将在查明事实和说理中予以综合认定。 本院对涉案土地进行了现场勘验，各方当事人均到场参与。勘验现场情况是：涉案土地在星东房产公司开发前仅有一条供小型车辆和行人通行的道路，施工车辆及大型机具不能通行；因涉案土地规划的市政道路枣子路南延线未建成，星东房产公司要开发建设涉案土地必须新建施工道路，目前星东房产公司将其规划建设的11号楼土地及星东房产公司收购的四川金河建设工程有限公司所属的加油站土地用于修建施工便道，至今未进行开发建设；涉案土地规划的14号楼土地的红线内有一根目前仍在使用的高压线电杆，14号楼至今未建设。在现场勘验时，星东房产公司法定代表人明确表明其与四川金河建设工程有限公司签订的道路施工合同中所涉及的工程款6,570,387元，已由内江市东兴区人民政府作了相应补偿，并未在本案中主张，而仅是在本案中主张这部分工程款的资金损失。 根据本院采信的证据及双方当事人的陈述，本院查明如下事实：2012年10月20日，根据内江市国土资源储备中心的委托，内江市地价评估事务所出具“内江职业技术学院（农校）拍卖地块”的《土地估价报告》，该报告在第三条“估价目的”中载明:“为国有土地使用权拍卖提供参考价格评估”，在第六条的价格定义中载明:“土地权利：所有权属国家，使用权设定为出让土地使用权；估价对象用途：规划为商住用地；土地使用年期：商业40年、住宅70年；土地开发程度：红线外达到‘六通’（通上水、通下水、通电、通路、通气、通讯），红线内设定为‘生地’；容积率：本次将估价对象的规划容积率≦3.0作为设定容积率；综上所述，本次估价的估价对象价格定义为：在估价期日，在前述设定估价对象的权利、用途、使用年期、土地开发程度、容积率条件下的土地使用权价格”。2012年11月1日，市自然资源规划局（原内江市国土资源局）发布国有建设用地使用权拍卖出让公告（内地拍告字〔2012〕08号），拍卖地块有四个，其中编号为内地拍（2012）17号的地块为“内江市职业技术学院东校区（原农校）地块”即案涉地块，拍卖出让公告中有四个地块的位置示意图。2012年11月28日，星东房产公司竞得案涉地块，并与市自然资源规划局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同主要约定：宗地总面积为33,729.3平方米，出让价款为135,085,847元；交付土地时该宗地应达到现状土地条件；受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按照受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金等。2013年4月26日，星东房产公司与市自然资源规划局相关人员签订了《土地交接书》，交接书载明:“经出让人与受让人商定于2013年4月26日现场交付土地，对交付土地的条件、四至范围、面积等进行现场核实，符合约定条件，交接土地各方代表予以确认”。 根据内江市城乡规划局在2013年10月21日出具的星东房产公司“上海花园”项目规划用地红线图显示，星东房产公司竞得的案涉地块红线内规划有一条道路（即枣子路），红线外有一条现有道路（即中兴路），但该道路并未紧邻案涉地块红线，该道路与案涉地块红线之间均有第三人的房屋，紧邻案涉地块红线没有施工车辆能够出入的道路。从该规划图显示，案涉地块红线内规划的枣子路南延线如果修建即能解决出入口问题。 星东房产公司为证明自己竞得的土地有近10亩未开发及未开发的原因，其举出了政府及相关部门的文件、批示、座谈纪要等证据，虽星东房产公司未能提供上述证据原件，但上述证据均系政府及相关部门间请示、协调等，星东房产公司不可能持有原件，市政府及市自然资源规划局的委托代理人虽当庭提出不认可复印件，但其并未提出上述证据存在不真实情形，故本院予以综合采信。根据上述证据显示，星东房产公司于2013年3月5日即开始向市自然资源规划局等部门反映案涉地块的出入口问题，市政府、市自然资源规划局及相关部门多次进行研究、部署，但均因拆迁等问题市政规划道路枣子路南延线至本案诉讼时亦未能开工建设。星东房产公司为解决开发案涉地块的施工建设，将其竞拍土地的一部分用于了施工的临时便道建设（即星东房产公司诉称的规划的11号楼位置），先行对其他土地进行了开发建设。一期工程建成交付后，由于枣子路南延线仍未建成，“上海花园”小区业主需从星东房产公司修建的临时便道出入，致该部分土地至今仍无法开发利用。另外，星东房产公司提供照片证明至今仍有电力部门的电线杆附着在案涉地块上，致该地块规划的14号楼未能开工建设，经本院实地查看，该地块红线内确实至今附着有高压电线杆。 另查明：星东房产公司为进一步证明其未开发建设的土地面积，在庭审结束后提交了相关测绘机构出具的测绘意见，虽属逾期举证，但系对其主张的进一步补强证据。在质证中，市自然资源规划局认可博达建筑勘察设计公司也系双方交接涉案土地时的测绘机构，市自然资源规划局虽对博达建筑勘察设计公司出具的未建面积测绘图不认可，但博达建筑勘察设计公司具备相应测绘资质，且系之前市自然资源规划局交接土地认可的测绘机构，市自然资源规划局并未举证证明博达建筑勘察设计公司现作出的测绘存在违反法律、行政法规规定情形，本院对星东房产公司提交的由博达建筑勘察设计公司测绘的未建面积图应予采信。星东房产公司用于修建施工便道占用的11号楼位置的未建面积为6.717亩，14号楼未建面积为2.094亩。 再查明：原内江市国土资源局于2019年4月11日更名为市自然资源规划局。 本院认为，本案争议的焦点为：1.市政府、市自然资源规划局是否存在违约行为；2.如存在违约行为，应承担什么样的违约责任。 涉案《国有建设用地使用权出让合同》是双方当事人的真实意思表示，且不违反法律及行政法规的强制性规定，属合法有效，各方当事人对此也并无争议。 一、关于市政府、市自然资源规划局是否存在违约行为的问题。 关于市政府的责任问题。星东房产公司主张市政府应承担本案责任的理由是涉案《国有建设用地使用权出让合同》中有关于市政府享有批准权、调整规划权以及无偿取得公租房等权利的条款，且涉案土地使用权出让的法定权利主体是市政府，仅是授权市自然资源规划局拍卖和签订相关合同，涉案《国有建设用地使用权出让合同》依法可以直接约束市政府。本院认为，虽《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行”，但该条例第十条又规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”、第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。”也即，国有土地使用权的出让虽然由各级政府负责，但具体实施是由土地管理部门负责，故涉案土地的出让合同也是由市自然资源规划局与星东房产公司签订的。虽市自然资源规划局为市政府的职能部门，但其具有独立承担民事责任的能力，涉案《国有建设用地使用权出让合同》仅能约束签订合同的双方当事人，不能约束合同外第三人，故市政府主张自己不是本案适格被告及不承担民事责任的理由成立，本院予以支持。 关于市自然资源规划局的责任问题。星东房产公司主张市自然资源规划局存在违约行为有两个方面：一是涉案地块不符合“六通”条件，因没有施工建设的出入口，涉案地块不符合开发建设条件，导致涉案地块规划的11号楼未能开工建设；因涉案地块红线内有有产权争议的高压电线杆，市自然资源规划局未与权利人达成拆迁协议，致涉案地块规划的14号楼未能开工建设，上述地块属于市自然资源规划局没有实际交付土地；二是星东房产公司已经开工建设的约40亩土地属于市自然资源规划局瑕疵交付，理由是：涉案地块无出入道路，存在严重权利瑕疵。对上述两方面本院评判如下： 1.对于星东房产公司提出的未实际交付土地应承担违约责任的主张，市自然资源规划局的抗辩理由是：涉案《国有建设用地使用权出让合同》约定土地为“现状条件交付”，根据现状情况，双方已签订了土地交接书，涉案土地也已将产权登记在星东房产公司名下；涉案地块中规划的道路为市政道路，该道路的修建既没有在双方的合同中约定，也不属市自然资源规划局的职责范围。本院认为，星东房产公司主张涉案地块应达到“六通”，其主张的依据是由地价评估事务所出具的《土地估价报告》，经查明，该《土地估价报告》系市自然资源规划局在进行涉案地块拍卖前委托相关机构出具的价格参考，并非涉案《国有建设用地使用权出让合同》的组成部分，虽该报告中提出了土地的开发程度应达到红线外“六通”，但不能将此视为是市自然资源规划局与星东房产公司就涉案土地达成“六通”的约定，星东房产公司主张案涉土地出让合同约定了“六通”与客观事实不符，本院不予支持。但根据建设用地使用权出让合同签订的目的来看，受让方通过支付土地出让金取得建设用地使用权的目的，是对土地进行开发、建设、经营等活动，以实现一定经济利益。故建设用地使用权出让方的基本合同义务是应确保出让土地符合现行法律和政策规定，不存在不利于合同目的实现的障碍和瑕疵。根据国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》第二十一条“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”以及《关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”的规定，也能看出相关行政规章对土地出让方作了相应的履行义务规定。基于上述分析，星东房产公司竞得的涉案地块是用于居住可兼容商业设施的建设，市自然资源规划局的合同基本义务就应是确保星东房产公司该目的的实现，具体而言就是涉案地块符合开发建设的基本条件、没有其他法律经济纠纷等。虽然相关法律法规对“具备动工开发所必需的基本条件”没有明确规定，但从一般人的正常理解，建设用地的出让应当达到所谓的“几通”，其中最基本的应当有“路通”，即建设用地在出让时至少在红线外附近有符合进行动工开发建设的道路，否则，受让方将无法动工开发，也就不能实现合同目的。涉案地块经现场勘查及规划用地红线图显示，涉案地块红线外紧邻的均为住房，紧邻的道路仅有一条可以过小型车辆和行人的通道，红线外四周没有可以通过施工车辆和大型机具的道路，星东房产公司如对涉案地块进行开发建设，必须要借助涉案地块内规划的市政道路（枣子路南延线）的建设。但因枣子路南延线地块内的拆迁问题，相关部门至本案诉讼时也还未动工建设，本案诉讼期间，枣子路南延线的拆迁问题才基本解决，但至本院勘查现场时，枣子路南延线地块的住房虽拆迁完毕，但道路建设仍未开工。基于上述分析及本案的实际情况，同时根据《中华人民共和国合同法》第六十条第二款“当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务”的规定，虽市自然资源规划局辩称涉案建设用地使用权出让合同未约定出让土地达到“六通”及市自然资源规划局没有修建市政道路的职责，但基于涉案《国有建设用地使用权出让合同》形成的附随义务，市自然资源规划局负有协助星东房产公司实现合同目的的义务，即应承担涉案地块红线外的道路等市政工程修建义务。在这一过程中，虽市自然资源规划局曾向市政府多次提出协调解决涉案地块的出入口问题，履行了一定的协助义务，但出入口问题最终并未得到解决。星东房产公司因市自然资源规划局未能修建施工道路，不得已另行收购案外人的加油站土地并占用自己竞拍的涉案地块的11号楼土地用于修建施工道路，以先行开发其他土地，防止损失的扩大，其行为是正当的。但市自然资源规划局承担的合同义务是负责红线外具备施工道路，并不负责红线内的施工道路问题，星东房产公司利用11号楼土地修建施工道路属红线内的施工道路，该道路的修建属于承建单位的自行安排，与市自然资源规划局并无关联。对于星东房产公司利用其另行收购的原加油站的土地修建施工道路，该部分道路才属红线外的施工道路，属于市自然资源规划局应承担的合同义务部分。虽星东房产公司辩称前期房屋开发建设后，因市政规划道路仍未建成，小区业主仍需要从11号楼位置的临时施工道路出入，小区业主曾几次阻止星东房产公司对11号楼位置的开发建设，但是，11号楼位置至今不能开发的原因据星东房产公司称，也系小区业主不同意并阻止造成，并非市自然资源规划局的原因造成。另外，根据本案查明的事实，该小区之前有一条能通行小型车辆的道路，11号楼位置的临时施工道路并非小区业主的唯一通道，星东房产公司理应采取有效措施解决好小区业主的出入道路问题，想尽办法对11号楼进行开发建设，而不是任由小区业主阻止对11号楼的开发建设，并拖延至今。故星东房产公司主张11号楼所在土地属市自然资源规划局未实际交付与客观事实不符，本院不予支持。 星东房产公司另主张涉案地块14号楼所在的土地亦未实际交付，经勘查现场，涉案地块规划的14号楼土地红线内附着有一根正在使用的高压线电杆。关于城市建设用地使用权的出让，国务院相关部门多次明确发文要求（包括《闲置土地处置办法》、《关于加大闲置土地处置力度的通知》等），土地挂牌出让前必须完成安置补偿、没有法律经济纠纷、做到净地出让。市自然资源规划局作为当地负责土地开发建设与管理的政府职能部门，理应了解并严格地遵守相关政策和法律要求，其应当清楚将尚不符合条件的土地进行出让，既违反相关政策和法律，也将会对合同相对方构成违约。规定土地出让时应当具备净地交付条件，实质是要求土地出让前须在法律层面上无权属纠纷和其他障碍。即使土地出让合同约定土地为现状交付，出让方也应当保证出让土地为净地。由于市自然资源规划局并未对14号楼地块上的高压线电杆是否完成拆迁安置补偿问题予以公开披露，且该事项即便去现场实地勘查，仅从地块的外观上，也无法得出竞拍人应当知晓高压线电杆是否完成拆迁安置补偿事项的必然结论。市自然资源规划局以双方关于土地现状问题已经达成共识，星东房产公司“对土地现状无异议”为由，主张自己没有过错、不存在违约的观点，本院不予采信。星东房产公司提出市自然资源规划局未实际交付涉案地块规划的14号楼土地，应承担违约责任的主张符合法律规定，本院予以支持。 2.市自然资源规划局是否存在瑕疵交付40余亩土地的问题。星东房产公司主张：虽星东房产公司已将40余亩土地进行了开发建设，但因涉案地块无出入口，该部分土地交付存在严重的权利瑕疵，市自然资源规划局应承担违约责任。根据本案查明的事实，星东房产公司除11号楼、14号楼的土地未建设外，对其余土地进行了开发建设，住户已经入住，因枣子路南延线一直未建成，小区内没有建成规范的出入口，不仅影响了住户的利益，也对星东房产公司实现《国有建设用地使用权出让合同》的目的造成一定影响。但枣子路南延线道路属跨涉案土地内的规划道路，不属“土地应具备动工开发条件的”道路，该道路的修建并非市自然资源规划局应履行涉案《国有建设用地使用权出让合同》的合同义务，且星东房产公司在受让涉案土地时对“枣子路南延线”道路属规划道路的事实是清楚的，故星东房产公司主张市自然资源规划局承担因“枣子路南延线”未建成的违约责任缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 二、关于市自然资源规划局应承担的违约责任问题。 星东房产公司主张市自然资源规划局承担的违约责任由两部分构成：一是未实际交付土地应承担的违约金；二是瑕疵交付40余亩土地给星东房产公司造成的损失。 关于未实际交付土地应承担的违约金问题。根据涉案《国有建设用地使用权出让合同》约定：“出让人未按时提供出让土地致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按照受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金”，星东房产公司主张以该约定计算违约金符合双方约定，应予支持。星东房产公司主张从双方交接土地之日至2019年6月30日计算违约金，根据本案查明的事实，虽相关部门已经开始对涉案地块内规划的市政道路枣子路南延线进行施工，但14号楼地块上的高压线电杆仍未拆除，星东房产公司主张将违约期限计算至2019年6月30日符合客观实际，本院予以支持。该部分违约金为12,611,985.99元【计算方法：135,085,847元（出让价款）÷33,729.3平方米（出让宗地总面积）×1395.86平方米（2.094亩×666.6平方米，14号楼土地面积）×2256天（从2013年4月26日至2019年6月30日）×1‰=12,611,985.99元】。但根据本案查明的事实，对于14号楼土地上附着有高压线电杆，星东房产公司在提起本案诉讼前均未向市自然资源规划局提出过异议，市自然资源规划局也不真正清楚自己出让的地块存在权属争议，导致市自然资源规划局至今未能采取有效方式予以解决，该部分扩大损失应由星东房产公司自行承担，故本院酌定市自然资源规划局承担的未实际交付土地的违约责任为12,611,985.99元×50%=6,305,993元。 关于瑕疵交付40余亩土地给星东房产公司造成的损失问题。星东房产公司主张的损失由以下构成：1.修建临时施工道路的工程款6,570,387元；2.因规划道路未修建，致开发的商品房售价大幅下降损失32,661,620.62元；3.为开发建设土地，垫资将土地上的两根电杆进行迁改的费用241,690元；4.因市自然资源规划局的违约行为造成星东房产公司严重损失，星东房产公司不得以对外借款解决工程问题，向小额贷款公司的借款4,339,768元；5.因市自然资源规划局的违约行为，导致住户提起诉讼，造成诉讼费损失3364元；6.因市自然资源规划局违约，导致拟入驻的亿佰家超市以无法用于经营为由退租，星东房产公司为此承担10万元的违约金损失；7.生效民事判决确定的因亿佰家超市退场的损失12,092元；8.因11号楼、14号楼未建，不能如期综合验收，导致监理合同延期的损失204,000元；9.为解决住户因出入口产生的矛盾，星东房产公司无奈向住户赠送车位产生的损失68,000元。星东房产公司主张的这部分损失是基于其认为市自然资源规划局对已开发的40余亩土地存在瑕疵交付，根据前述分析，市自然资源规划局对此并无违约行为，其不应承担相应的违约责任。同时，本院对星东房产公司主张的各项损失评述如下：1.关于修建临时施工道路的工程款6,570,387元，经本院查明，该部分工程款已由内江市东兴区人民政府基于其他事由给予了星东房产公司赔偿，星东房产公司法定代表人明确表明其在本案中不予主张，本院予以确认，对此款项不予支持。2.涉案40余亩土地已开发建设，虽因涉案地块的出让口及规划道路问题，可能对已开发商品房存在一定影响，但最主要的影响因素还是星东房产公司自身的经营管理以及市场风险问题，故星东房产公司主张的商品房售价、融资、商家退租、住户退房等损失因与其自身因素存在重大关系，相关损失应由其自行承担。3.关于电杆迁改的问题，星东房产公司提交的证据不能证明其迁改的电杆是附着于涉案土地红线内还是红线外，且其在进行迁改时并未通知市自然资源规划局，也未以任何形式向市自然资源规划局提出异议，星东房产公司主张该部分损失由市自然资源规划局承担缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。 综上所述，因市自然资源规划局交付的部分土地存在权属争议及障碍，致星东房产公司竞拍的部分土地未能得到实际开发利用，存在一定违约，应按约承担相应的违约责任，该违约金本院确定为6,305,993元。星东房产公司的部分诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百一十四条第一款规定，判决如下： 一、内江市自然资源和规划局应于本判决生效之日起30日内向四川星东房地产开发有限公司支付违约金共计6,305,993元； 二、驳回四川星东房地产开发有限公司的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费535,226元，由四川星东房地产开发有限公司负担480,726元，由内江市自然资源和规划局负担54,500元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 周利芬 审 判 员 吴 敏 审 判 员 王 侯 二〇一九年十一月十八日 法官助理 李 清 书 记 员 王 琳