广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂12行终120号 上诉人（原审原告）黄若伍，男，1982年4月16日生，壮族，住广西都安瑶族自治县。 委托代理人韦家忠，广西金城江律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）都安瑶族自治县城市管理执法局，住所地广西都安瑶族自治县安阳镇镇安街**。 法定代表人周雄剑，局长。 委托代理人潘廷来，都安瑶族自治县城市管理执法局办公室主任。 委托代理人唐毓瑞，广西都维律师事务所律师。 上诉人黄若伍因行政强制及行政赔偿一案，不服都安瑶族自治县人民法院2018年11月16日作出的（2018）桂1228行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年9月11日公开开庭审理了本案。上诉人黄若伍及委托代理人韦家忠，被上诉人都安瑶族自治县城市管理执法局（以下简称都安县城管局）的委托代理人潘廷来、唐毓瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决查明：2017年1月6日，都安县人民政府职能部门接到群众举报，澄江镇百地村星上队及周边村屯相关人员有违法占地、违法建设行为。2017年1月8日，自治县人民政府召开专题会议，并以都政阅[2017]3号会议纪要下发，决定由自治县城市管理综合执法局牵头，国土资源局、住建和城乡建设局、澄江镇人民政府等单位配合，以自治县城市管理综合执法局（以下简称都安县城管局）名义作相关处理。同日，自治县人民政府向全县市民发布《关于责令立即纠正违法买卖土地行为、限期拆除违法用地建筑、逾期强制拆除清障的通告》。2017年2月6日，都安县城管局派员到现场实地勘查、丈量黄若伍违法占用的土地，当时，黄若伍正在违建墙基，并在勘查笔录上签字确认。同时，都安县城管局便向黄若伍送达了都综执限字〔2017〕021号《限期拆除违法建筑通知书》。2017年2月7日，黄若伍到都安县城管局接受询问，自称其违法占用责任地218.36平方米建设住房，并表示同意停止施工，接受人民政府相关执法部门处理，并签订《承诺书》，承诺书内容：1、都安县执法局2017年2月6日下达《限期拆除违法建筑通知书》本人已收到，并承诺即日起停止施工；2、本人承诺即日起自行拆除违法建筑物、构筑物，恢复土地原貌；3、如不履行上述承诺，本人愿意接受人民政府相关执法部门处理，造成的一切经济损失由自己承担。2017年2月9日，都安县城管局向黄若伍送达都综执催字（2017）006号《限期拆除违法建筑催告书》。2017年2月13日，都安县城管局巡查时发现黄若伍仍在施工。2017年2月17日，都安县城管局向黄若伍送达都综执决拆字（2017）025号《行政强制拆除决定书》。2017年3月29日、4月5日，都安县城管局巡查时，发现黄若伍仍在施工。2017年4月13日，在自治县人民政府的决定和组织下，都安县城管局对黄若伍的违法建筑物，采取强制拆除措施。2017年7月13日，黄若伍向原审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销都安县城管局作出的（2017）025号《行政强制拆除决定书》；2、确认都安县城管局作出的（2017）025号《行政强制拆除决定书》为违法行为；3、判令都安县城管局于2017年4月13日上午对黄若伍位于澄江镇百地村星上一队一处一层框架钢混结构房子进行强制拆除的行政行为是违法行为；4、都安县城管局赔偿黄若伍各项经济损失共计人民币约300000元。 原审判决认为：都安县城管局是依照法律、法规和规章成立的行政执法机构，具有在行政法规划区范围内的行政执法主体资格。纵观本案，都安县城管局对黄若伍违法占地、违法建设行为作出都综执限字〔2017〕021号《限期拆除违法建筑通知书》和都综执决拆字（2017）025号《行政强制拆除决定书》，所指向同一行政相对人，其在时间和程序等内容上存在一定的瑕疵，致都安县城管局实施的行政行为存在违法，但该违法的行政行为不具有可撤销内容，亦没有影响到黄若伍依法享有的各项权利，且黄若伍在《承诺书》中就其违法占地、违法建设已作愿意接受人民政府相关执法部门处理的承诺，现黄若伍要求撤销都综执决拆字（2017）025号《行政强制拆除决定书》和确认都安县城管局的行政行为违法，缺乏事实和法律依据，不予支持。同时，都安县城管局对黄若伍的违法占地、违法建设采取强制拆除措施，是基于其对黄若伍所作出都综执限字〔2017〕021号《限期拆除违法建筑通知书》和黄若伍就其违法占地、违法建设行为作出《承诺书》中造成的一切经济损失由自己承担的承诺而作出的行政行为，在程序上和实体上合乎法律、法规规定，现黄若伍要求确认都安县城管局对其房屋强制拆除的行政行为违法和要求都安县城管局依法赔偿各项经济损失共计人民币约300000元的请求，亦没有事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条、第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：一、驳回原告黄若伍要求确认被告作出的都综执决拆字（2017）025号《行政强制拆除决定书》为违法行为和要求撤销被告作出的都综执决拆字（2017）025号《行政强制拆除决定书》的诉讼请求。二、驳回原告黄若伍要求确认被告于2017年4月13日上午对原告位于澄江镇百地村星上一队一处一层框架钢混结构房子进行强制拆除的行政行为是违法行为和要求被告依法赔偿原告各项经济损失共计人民币约300000元的诉讼请求。 上诉人黄若伍上诉称：一、原审法院将被上诉人超越职权执法的违法行为认定为执法存在一定瑕疵，属认定错误。二、原审法院未对上诉人起诉状中提出的被上诉人存在的其他执法违法行为作出任何回应。1、被上诉人强制拆除上诉人房屋时，没有公告，不通知上诉人到场，没有出示执法者身份证件，没有见证人在场见证；2、被上诉人强制拆除房屋时，没有妥善保护应该保护的财产，肆意损毁上诉人的财物，造成巨大损失；3、被上诉人进行强拆时，没有通知上诉人明确的强制执行方式和时间，也没有以书面形式向上诉人作出强制执行决定；4、被上诉人向上诉人发出的《通知》和《决定书》时间上有矛盾，提前强制执法，剥夺了上诉人的诉讼申辩权利。三、原审法院驳回上诉人的赔偿请求没有事实和法律依据。上诉人的财产损失有目共睹，可由法院主持相关有资质的部门评估，被上诉人应当赔偿其违法执法造成的财产损失。目前，上诉人一户七人无房屋居住，只能寄宿在上诉人哥哥的小房子，现该房有两户共十三人共同居住，居住条件十分困难。上诉人原建房的地点不是城镇规划地，周边沿线有多户同时或过后同性质的建房，没有受到任何处理。综上，原审判决不公平，存在明显错误，为维护合法权益，上诉人特提出上诉，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。 被上诉人都安县城管局辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 上诉人、被上诉人提供的证据，可以作为认定案件事实经过的证据。 二审查明：2016年10月8日，都安瑶族自治县人民政府（以下简称都安县政府）发布《关于责令立即纠正违法买卖土地行为、限期拆除违法用地建筑、逾期强制拆除清障的通告》，决定在全县范围内开展集中打击“两违”行为。2017年1月6日，群众向都安瑶族自治县国土资源局举报，要求查处澄江镇百地村星上一队非法买卖集体土地、违法建房的行为。2017年1月8日，都安县政府召开专题会议并形成都政阅〔2017〕3号《关于研究澄江镇百地村星上一、二、三队及周边村屯违法买卖土地、违法用地建设行为处置问题专题会议纪要》（以下简称都政阅〔2017〕3号会议纪要），决定由综合执法局牵头，国土资源局、住房和城乡建设局、澄江镇人民政府等单位配合，负责对澄江镇百地村星上一、二、三队及周边村屯相关人员的“两违”行为进行调查，以综合执法局名义作出相关处理。同日，都安县政府再次发布《关于责令立即纠正违法买卖土地行为、限期拆除违法用地建筑、逾期强制拆除清障的通告》。 2017年2月6日，群众向都安县城管局举报要求查处黄若伍等人非法占用集体农用地建私房的行为。同日，都安县城管局接到举报后派人到实地现场勘查，发现黄若伍违法占用旱地正在建设房屋地基，占地面积218.36平方米，并制作行政执法现场勘验检查笔录。同日，都安县城管局向黄若伍作出并送达都综执限字〔2017〕021号《限期拆除违法建筑通知书》，认为黄若伍未经批准擅自占地建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》以及《广西壮族自治区实施办法》的相关规定，责令其接到通知后立即停止违法行为，并于2日内自行拆除违法建筑，恢复土地原状。2017年2月7日，都安县城管局对黄若伍进行询问，黄若伍于同日签署《承诺书》，承认其未经批准占用集体土地违章建房，承认即日起自行拆除违法建筑物，恢复土地原貌，如不履行承诺，愿意接受人民政府相关执法部门处理，造成的一切经济损失由自己承担。2017年2月8日，都安县城管局巡查发现黄若伍仍在施工，遂于2017年2月9日向黄若伍发出《限期拆除违法建筑催告书》。都安县城管局在2017年2月13日巡查时发现黄若伍未停止施工，于2017年2月17日作出都综执决拆字（2017）025号《行政强制拆除决定书》和《文书补正通知书》，决定对黄若伍在澄江镇百地村星上一队所建的违法建筑强制拆除。2017年3月29日、2017年4月5日，都安县城管局巡查时发现黄若伍仍在施工。2017年4月12日，都安县政府办公室作出《关于印发澄江镇百地村星上一队“两违”行动方案的通知》（以下简称“两违”行动方案），成立打击非法占地建房专项行动现场指挥部，决定对位于澄江镇百地村星上一队的一处违建点依法强制拆除。2017年4月13日上午，都安县城管局对黄若伍位于澄江镇百地村星上一队一处一层框架钢混结构房子实施强制拆除，被拆除的建筑材料留放在原地。2017年7月13日，黄若伍向都安瑶族自治县人民法院提起行政诉讼，请求：1、撤销都安县城管局作出的都综执决拆字（2017）025号《行政强制拆除决定书》；2、确认都安县城管局作出的都综执决拆字（2017）025号《行政强制拆除决定书》为违法行为；3、判令都安县城管局于2017年4月13日上午对黄若伍位于都安县澄江镇百地村星上一队一处一层框架钢混结构房子进行强制拆除的行政行为是违法行为；4、都安县城管局依法赔偿黄若伍各项经济损失共计约300000元。5、本案诉讼费用，由都安县城管局承担。都安瑶族自治县人民法院于2017年10月10日作出（2017）桂1228行初10号行政判决。黄若伍不服，向本院提出上诉。本院于2018年3月19日作出（2018）桂12行终1号行政裁定书，以原审判决适用法律错误、认定基本事实不清为由，将本案发回重审。都安瑶族自治县人民法院重审后于2018年11月16日作出（2018）桂1228行初11号行政判决。黄若伍不服，向本院提出上诉。 另查明，黄若伍在都安瑶族自治县人民法院重审过程中变更诉讼请求为：1、确认都安县城管局于2017年4月13日上午对黄若伍位于都安县澄江镇百地村星上一队一处一层框架钢混结构房子实施强制拆除的行为违法。2、都安县城管局赔偿黄若伍各项经济损失共计人民币300000元。3、案件诉讼费由都安县城管局承担。 再查明，因机构改革，2019年3月，都安瑶族自治县城市管理综合执法局更名为都安瑶族自治县城市管理执法局。 本院认为，本案审理的行政行为是强制拆除涉案房屋的行政行为。争议焦点为：1、都安县城管局是否是本案适格被告。2、被诉强制拆除行为是否合法。3、黄若伍要求赔偿300000元有无事实和法律依据。 关于第一个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，在案的都政阅〔2017〕3号会议纪要、强制拆除违法用地建筑呈批表以及“两违”行动方案反映，对都安县澄江镇百地村星上一队相关人员“两违”行为实施的清理行动，是在都安县政府的组织领导下，以都安县城管局作为牵头部门、其他多部门配合开展的联合执法行动，都安县城管局作为主要责任单位以自己的名义对“两违”行动作出相关处理。黄若伍主张都安县城管局是被诉强制拆除行为的主要实施者，都安县城管局亦确认其以涉案房屋系违法建设为由对涉案房屋实施了强制拆除的事实，故都安县城管局是本案适格被告。 关于第二个争议焦点。《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一款规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。按照上述规定，县级以上地方人民政府或其责成的有关部门才具有实施强制拆除的法定职权。本案中，根据都政阅〔2013〕17号《关于都安瑶族自治县综合执法局相关工作协调会议纪要》以及都政办发〔2014〕165号《关于印发都安瑶族自治县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，都安县城管局作为都安县管理综合行政执法机关，对其辖区范围内涉嫌违法建设的行为具有监督检查的主体资格和行政处罚的法定职权。但是，行政处罚权并不等同于行政强制权。本案被诉强制拆除行为于2017年4月13日上午作出，黄若伍及都安县城管局提交的证据均不能证明都安县城管局受都安县政府的责成或者委托实施了本案被诉强制拆除行为，应当认定为都安县城管局实施被诉强制拆除行为不具有法定职责。因此，都安县城管局于2017年4月13日上午强制拆除黄若伍的涉案房屋，属超越职权。由于涉案房屋被拆除后已无法恢复原状，被诉强制拆除行为不具有可撤销的内容，故应依法确认该强制拆除行为违法。原审判决认为都安县城管局实施的强拆行为违法，但是判决驳回黄若伍要求确认强拆行为违法的诉讼请求，判决主文及判决理由不一致，所作判决错误，应予纠正。且原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定及已失效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项规定，作出的原审判决，属适用法律错误。 关于争议焦点之三。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家赔偿必须以合法权益受到损害为前提，黄若伍的涉案房屋被强拆过程中如有合法财产受到损失，都安县城管局应当承担赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，黄若伍要求赔偿涉案房屋的损失缺乏事实根据和法律依据，主要表现在：一、都安县城管局在《限期拆除违法建筑通知书》认定黄若伍所建房屋为违法建筑；二、黄若伍未能提供证据证明涉案房屋办理过规划、用地等手续属于其合法财产；三、黄若伍在接到都安县城管局的《限期拆除违法建筑通知书》、《限期拆除违法建筑催告书》后，仍在已建基础上继续施工；四、黄若伍在涉案房屋被强拆前自愿签署《承诺书》，承诺如不自行拆除房屋、恢复土地原貌，所造成的一切经济损失由其本人承担；五、二审庭审中，都安县城管局称强制拆除当天黄若伍本人在场，并已将涉案房屋的建筑材料如钢管、模板等留放在原处，黄若伍亦认可该事实，涉案房屋被拆除后可回收、可利用的建筑材料，并未灭失。因此，黄若伍的赔偿请求理由不成立，本院不予支持。 综上所述，都安县城管局对黄若伍的涉案房屋实施强制拆除行为超越职权，依法应确认违法。黄若伍的赔偿请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决如下： 一、撤销都安瑶族自治县人民法院作出的（2018）桂1228行初11号行政判决书。 二、确认被上诉人都安瑶族自治县城市管理执法局于2017年4月13日上午对上诉人黄若伍位于都安县澄江镇百地村星上一队一处一层框架钢混结构房子实施强制拆除的行为违法。 三、驳回上诉人黄若伍的行政赔偿请求。 一、二审案件受理费共100元，由被上诉人都安瑶族自治县城市管理执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭凌云 审 判 员 梁海亮 审 判 员 韦荷嫩 二〇一九年十一月七日 法官助理 张 英 书 记 员 李祥铭 附：本判决所适用的法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。