山东省枣庄市薛城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0403行初26号 原告张正峰，男，1968年11月1日出生，汉族，住枣庄市薛城区。 委托代理人杨念平，北京在明律师事务所律师。 被告枣庄市薛城区综合行政执法局，住所地薛城区富贵路21号，统一社会信用代码11370403MB284272X4。 法定代表人白连刚，局长。 出庭负责人田传卫，副局长。 委托代理人丁建军，山东薛国律师事务所律师。 原告张正峰不服被告枣庄市薛城区综合行政执法局（以下简称薛城区执法局）作出的责令限期拆除通知书，于2019年5月22日向本院提起诉讼，本院于当日受理，于同年6月3日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年7月31日公开开庭审理了本案。原告张正峰及委托代理人杨念平、被告的出庭负责人田传卫、委托代理人丁建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2019年1月8日向原告作出薛综执限拆字[2019]第001号责令限期拆除通知书，责令原告于2019年1月23日前自行拆除在民生路与××交叉口建设的房屋。 原告张正峰诉称，2000年8月24日，原告与枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处西巨山村村民委员会（以下简称西巨山村委会）签订了一份土地租赁合同，合同中约定位于枣庄高新技术产业开发区××办事处西××（以下××西××）村北的“百步石”荒滩8.71亩(东西长66米，南北88米，共计5,808平方米)承包给原告张正峰使用，承包期限是2001年元月到2031年12月。签订本协议之后，原告经营养殖业，建设猪舍鸡舍育雏室共计3,675平方米。2004年由于修路施工，养殖场用水和经营难以为继，因此于2007年5月23日，由枣庄市民营经济委员会向枣庄市政府提出请示并经相关部门同意后，原告陆续建设建筑物，共计4,800.19平方米，并取得了小青岛生态园营业执照，合法经营。被告于2009年曾经对原告的小青岛生态园进行过调查处理，并予以罚款，并缴纳5万元的罚款；2014年由于涉案项目存在征收，村委会及街道办均对原告的小青岛生态园进行了丈量登记，并协调补偿金额，但由于该项目搁浅，未再进行安置补偿。2019年1月8日，被告在未核实土地性质、土地利用总体规划等事实的情况下，向原告下发了责令限期拆除通知书，告知原告，经查，你(单位)未取得建设工程规划许可证，擅自在民生路与××交叉口建房的行为，违反《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）规定。限责令你于2019年1月23日前自行拆除。若逾期不拆除，本机关将予以强制拆除。原告认为被告所作上述责令限期拆除通知书存在事实认识不清，法律适用错误，致使原告权益受到严重损害。为维护合法权益，诉至法院请求：1.撤销被告于2019年1月8日作出的责令限期拆除通知书；2.诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1.租赁合同及平面图（现场测量示意图）各一份，证明原告与西巨山村委会签订租赁合同，承包土地，用于发展养殖业和畜牧业，其土地为荒滩，面积为8.71亩。原告于2000年所建设的养殖场及后来的小青岛生态园，均位于租赁合同中所涉及的土地上，原告建设行为的土地来源合法；2.关于小青岛生态园项目建设情况的请示及小青岛生态园情况的汇报、枣庄市人民政府公文处理单各一份，证明小青岛生态园项目是枣庄市的招商引资项目，市建委、市办公室均同意建设小青岛生态园；3.被告于2005年7月23日作出的测量示意图、于2009年11月19日作出罚款金额为5万元的收据各一份、原告向枣庄市城市管理行政执法局作出的关于市行政执法局对西巨山村张正峰养殖场执法检查的有关说明，证明原告建设小青岛生态园项目合法，经过市政府的同意，且对于小青岛生态园的建设已罚款，被告应遵循“一事不再罚”的行政处罚原则；4.西巨山村委会向高新区工商局作出的请求、原告的小青岛生态园营业执照和组织机构代码证各一份，证明原告的小青岛生态园已合法经营；5.2014年巨山街道土管所提供给原告的测绘平面图一份，证明由于2012年涉案土地转为国有土地进行征收，且对涉案的房屋进行了测量，打算进行补偿。被告用拆违来促进拆迁，行政目的不当；6.责令限期拆除通知书一份，证明被诉的行政行为存在，且原告在法定期限内提起诉讼。以上证据均为复印件。 被告薛城区执法局辩称，一、被告所作的责令限期拆除通知书认定事实清楚，证据确实充分，涉案房屋不具有合法的所有权和使用权，确属违章建筑。首先，被告曾于2018年3月16日就涉案土地的性质问题致函枣庄市国土资源局薛城分局，枣庄市国土资源局薛城分局于2018年3月20日复函被告，称涉案土地为国有建设用地(批而未供)，即该土地没有办理国有土地使用权证。其次，被告曾于2018年2月23日就涉案土地上的建设是否办理建设工程规划许可证致函枣庄市规划局薛城规划分局，枣庄市规划局薛城规划分局于2018年2月26日复函被告，称涉案土地上的建设未办理建设工程规划许可证。再次，被告曾于2018年3月22日向原告调查涉案土地情况，并制作调查(询问)笔录，原告自认该土地和土地上的建设未办理国有土地使用权证和建设工程规划许可证。综上，原告在未取得建设工程规划许可证和土地使用权证的情况下即建设房屋，对所建房屋不具有合法的所有权和使用权，属于违章建筑，依法应当予以拆除。二、被告所作的责令限期拆除通知书程序合法，适用法律充分。被告在工作中发现涉案土地存在违建行为，经过立案调查，确认该土地上所建房屋确实属于违章建筑。被告于2018年11月29日向原告送达行政处罚事先告知书和行政处罚听证会告知书，责令其限期拆除违法建设，并告知其陈述、申辩权利。原告于2018年12月1日申请对该拟行政处罚行为举行听证会，并于2018年12月25日撤回听证申请。被告即于2019年1月8日作出责令限期拆除通知书并送达至原告，并告知其具有复议或诉讼的权利，若原告在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，被告拟定于2019年7月8日后对该违章建筑进入强制拆除程序。此外，被告并未对原告进行过罚款，村委会及街道办丈量均与被告无关。综上，被告作出的责令限期拆除通知书认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，故请求法院依法维持被告的行政行为。 被告向本院提交了以下三组证据： 第一组证据：1.枣庄市国土资源局薛城分局于2018年3月20日作出的关于对土地性质认定的复函一份；2.枣庄市规划局薛城规划分局于2018年2月26日作出的《关于对建设工程规划许可认定的函》的复函复印件一份；3.被告于2018年3月22日对原告张正峰作出的调查(询问)笔录一份。以上证据证明原告在未取得建设工程规划许可证和土地使用权证的情况下建设房屋的行为，违反了《城市规划法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，所建房屋不具有合法的所有权和使用权，属于违章建筑，依法应当予以拆除。 第二组证据：1.行政处罚事先告知书一份；2.行政处罚听证会告知书一份；3.行政处罚听证申请书一份；4.行政处罚听证会通知书、行政处罚听证会公告各一份；5.延期听证申请书一份；6.关于延期听证申请书的回复一份；7.撤销行政处罚听证申请书一份；8.责令限期拆除通知书一份；9.送达回证五份；10.留置现场照片四份。以上证据证明被告作出的责令限期拆除通知书程序合法，适用法律充分。 第三组证据：1.枣庄市城市总体规划(薛城区)(1997-2010)图片一张，证明涉案土地位于枣庄市薛城区城市规划区内。以上证据均为复印件。 经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据中证据2的真实性不予认可，对第一组证据的合法性和证明目的均不予认可；对第二组证据中证据1、2的合法性和证明目的不予认可，对证据3-7的真实性、合法性、关联性均无异议，对证据5-7的证明目的不予认可，对证据8的合法性不予认可，对证据9认为不符合留置送达与直接送达的形式要求，对证据10的真实性不予认可；认为第三组证据与本案无关联。被告对原告提交的证据1中租赁合同的证明目的不予认可，认为现场测量示意图与被告无关；对证据2、4的证明目的不予认可；对证据3、5认为与本案无关；对证据6的真实性、合法性、关联性予以认可。 本院对上述证据认证如下：对原、被告无异议的证据，本院予以采信；对原告提交的证据6、被告提交的第二组证据中的证据9为本案诉争的行政行为；对原、被告提交的其他证据对方虽有异议，但与本案具有关联性，能够证明本案事实，可以作为证据使用。 经审理查明，原告与西巨山村委会于2000年8月24日签订协议，约定原告承包村北“百步石”荒滩，用于发展畜牧业和养殖业，该协议中约定了承包荒滩的面积、租金、承包时间等。协议签订后，原告经营养殖。后因原告陈述的修路、缺水等原因陆续将养殖厂改建为房屋。2007年5月23日，枣庄市民营经济发展委员会向枣庄市人民政府作出枣民经[2007]24号关于小青岛生态园项目建设情况的请示，主要内容为：小青岛生态园于2007年3月动工兴建，在建设前没有经规划部门规划，近期枣庄市行政执法局要求停工，请示能否在完备有关规划手续的基础上尽快予以恢复施工。枣庄市人民政府于2007年5月28日对该请示进行公文处理。后原告仍未办理规划许可等相关手续。2008年3月5日，西巨山村委会就张正峰养殖厂的养殖业扩展为餐饮服务业、商业和同意转租的情况向枣庄市工商行政管理局高新技术产业开发区分局出具说明。2008年4月8日，枣庄市小青岛海鲜大酒店新城区分店于上述“小青岛生态园”的地址上在枣庄市工商行政管理局高新技术产业开发区分局注册登记成立，机构类型为企业非法人，负责人于涛。工商登记后小青岛生态园开始酒店经营。2009年11月19日，小青岛生态园向枣庄市城市管理局行政执法局缴纳罚款5万元。2018年2月26日，枣庄市规划局薛城规划分局向被告薛城区执法局作出《关于的复函》，函复如下：位于民生路西侧、××路北侧的建设项目（小青岛生态园及养殖场）未在我局办理建设工程规划许可证。2018年3月20日，枣庄市国土资源局薛城分局向被告作出《关于对土地性质认定的复函》，经与枣庄市土地收购储备中心咨询，民生路西、黄河路南、民生路与××交叉口西北角的宗地（含小青岛生态园），2012年11月14日，经《山东省人民政府关于枣庄市2012年第十批次城市建设用地实施方案的批复》（鲁政土字[2012]1160号），批复为国有建设用地(批而未供)。2018年3月22日，被告就小青岛生态园的建设情况向原告调查，并作出调查询问笔录，于同年11月29日向原告作出并送达薛综执事字[2018]第004号行政处罚事先告知书、薛综执听字[2018]第004号行政处罚听证会告知书。2018年12月1日，原告向被告申请听证，被告于同月6日向原告作出并送达[2018]第002号行政处罚听证会通知书，并作出[2018]第002号行政处罚听证会公告。2018年12月7日，原告申请延期听证，被告于同月19日向原告作出关于延期听证申请书的回复并向原告送达。2018年12月25日，原告书面申请撤销行政处罚听证。被告以原告未取得建设工程规划许可证，擅自在民生路与××交叉口建设房屋的行为，违反《城市规划法》第三十二条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《城市规划法》第四十条的规定，于2019年1月8日向原告作出薛综执限拆字[2019]第001号责令限期拆除通知书，责令原告于2019年1月23日前自行拆除。逾期未拆除的，依法予以强制拆除。于同日送达该责令限期拆除通知书。涉案房屋现已被拆除。 另查明，原告以枣庄市人民政府、枣庄市薛城区综合行政执法局、枣庄市薛城区巨山街道筹备处工作委员会、薛城区巨山街道筹备处工作委员会西巨山村村民委员会的行政强制拆除上述涉案房屋的行为违法为由，向枣庄市中级人民法院提起行政诉讼。枣庄市中级人民法院于2019年7月15日作出（2019）鲁04行初70号行政裁定书，裁定驳回原告张正峰对被告枣庄市人民政府的起诉。原告不服提出上诉，该上诉案件正在审理过程中。 本院认为，一、关于被告是否具有作出被诉责令限期拆除通知书的法定职权的问题。 《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。该法第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、《山东省深化城市管理执法体制改革实施方案》、《枣庄市推进综合行政执法体制改革方案》、《薛城区推进综合行政执法体制改革方案》的相关规定，被告薛城区执法局作为独立的行政执法主体，负责薛城区行政区划范围内的相对集中处罚权工作，具有对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑位于枣庄市薛城区行政区划内，属被告薛城区执法局的管理、调查处理范围，被告薛城区执法局对未取得建设工程规划许可证的违法建设行为具有作出相应处理决定的法定职权。 二、关于被告作出的被诉责令限期拆除通知书是否事实清楚、证据确凿，适用法律正确的问题。 根据法不溯及既往原则，《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三部分关于新旧法律规范的适用规则规定，新旧法衔接过程中，人民法院审查被诉行政行为的合法性时，实体问题原则上应当适用旧法规定，程序问题适用新法规定。本案中，原告张正峰在被告对其作出的询问笔录中认可其建设房屋的行为发生在2000年-2007期间，且未办理建设工程规划许可。被告作出被诉责令限期拆除通知书的时间是2019年1月，当时有效的法律规范是1990年４月１日起施行《城市规划法》，被告作出的被诉责令限期拆除通知书系适用违法行为发生时有效的旧法作出，符合上述会议纪要精神。1990年4月1日起施行的《城市规划法》第三条规定，本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。该法第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。该法第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。该条对于在城市规划区范围内未取得建设工程规划许可证的违法建筑的处理，规定如属无法采取改正措施消除影响的，依法应责令限期拆除。本案中，被诉责令限期拆除通知书所涉房屋所在区域于1997年就已纳入枣庄市城市总体规划范围内，被诉责令限期拆除通知书所涉房屋是原告在2000年-2007年间陆续建成的，涉案房屋未依法取得建设工程规划许可证，已影响枣庄市的城市规划。适用限期改正、罚款的前提是可以“采取措施消除影响”，虽然原告及枣庄市民营经济发展委员会向政府部门请示，但至被告作出责令限期拆除通知书前，原告仍未在规划部门办理建设工程规划许可证，且并未采取措施予以消除影响，故被告薛城区执法局作出责令限期拆除通知书的决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。 三、关于被告作出的被诉责令限期拆除通知书是否违反法定程序的问题。 关于原告提出被告作出的行政行为中送达程序违法的意见，原告在行政程序中提出听证申请，后又撤回听证申请，对被告作出的责令限期拆除通知书及时向本院提起行政诉讼，均说明原告收到了相关的文书，其听证、陈述、申辩等重要程序性权利得到保障，被告没有对原告的重要程序性权利实质损害的行为。被告薛城区执法局在经调查确定涉案房屋为违法建设的情况下，履行了法律规定的关于查处违法建设的相应程序，作出案涉责令限期拆除通知书并送达原告，其行为符合法律法规规定。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张正峰的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张正峰承担（已交纳）。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省枣庄市中级人民法院。 审 判 长  李玉军 人民陪审员  杨典胜 人民陪审员  王成金 二〇一九年十一月十五日 书 记 员  梁 凤