海南省五指山市人民法院   行政判决书   (2019)琼9001行初26号   原告：五指山九宗实业开发有限公司。   法定代表人：吴某，该公司执行董事。   委托代理人：孙某1，北京市京师律师事务所律师。   委托代理人：孙某2。   被告：五指山市住房和城乡建设局。   法定代表人：马某。   委托代理人：周某，海南椰树春律师事务所律师。   原告五指山九宗实业开发有限公司（以下简称九宗公司）认为被告五指山市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）不履行建设工程竣工验收备案的法定职责，于2019年9月9日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2019年9月23日向被告市住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月11日公开开庭审理了本案。原告委托代理人孙某1、孙某2、被告委托代理人周某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告九宗公司向本院提出诉讼请求：1.依法确认被告不予受理原告竣工验收备案申请的行政不作为行为违法；2.判令被告依法履行法定职责，为原告五指山颐园小区D3、D4栋工程出具《海南省建筑（市政）工程竣工验收备案证》；3.判令本次诉讼费由被告承担。事实和理由：涉案项目五指山颐园小区D3、D4栋工程，由原告投资建设，大冶建工集团有限责任公司负责施工，工程位于五指山市迎宾大道南侧，工程规模33509.48平方米。该项目于2015年1月18日开工，至2016年11月8日竣工验收，原告已依法办理了工程施工及竣工验收的所有相关手续。根据海南省住房和城乡建设厅的相关规定，原告应就涉案项目依法办理《工程竣工验收备案证》。   2019年5月17日，原告派公司员工孙某2前往被告处，将准备齐全的涉案项目竣工验收备案纸质资料现场提交给了被告工作人员刘安全，包括《工程竣工验收报告》、《建设工程质量安全监督申报书》、《建设工程施工许可证》、《施工图设计文件审查合格书》、《工程质量保修书》、《住宅质量保修书》、《住宅使用说明书》、《建筑工程质量监督报告》、规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件、单位工程质量综合验收文件等所有工程竣工验收备案相关文件，刘安全接受了原告提交的材料，并告知原告还需要在“海南省房屋建筑工程全过程监管信息平台”进行网上申报，并同时到五指山市政府服务中心的住建局窗口进行申报。于是，原告前往五指山市政府服务中心的住建局窗口进行竣工验收备案的申报工作，并按照窗口住建局工作人员的要求，于2019年5月30日在“海南省政务服务网”上的“房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案”系统中完成了涉案项目的竣工验收备案申报，并在政务中心住建局窗口处进行了申报登记，后又于2019年6月12日完成了“海南省房屋建筑工程全过程监管信息平台”系统的网上竣工验收备案申报。原告已依据被告要求完成了所有备案申报相关手续。此后，原告提交的备案申请一直未通过。期间原告反复与被告相关人员沟通催促，被告反馈是因为原告未缴纳颐园小区一期(原告另外的工程)的人防易地建设费，故以此理由不予办理涉案项目竣工备案。2019年7月4日，原告向被告发送《关于审批颐园小区二期竣工备案的请示》的函，请求被告对涉案工程竣工验收备案工作给予回复。2019年7月11日，原告接到被告下属的五指山市建筑工程质量安全监督站工作人员电话通知，要求原告赴质监站说明情况，原告派工作人员孙某2于当日前往质监站，质监站站长罗培伦现场告知，不予受理原告涉案工程竣工备案申请，理由同上，并退回了原告提交的全部竣工备案资料。   根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：(一)工程竣工验收备案表；(二)工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；(三)法律、行政法规规定应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；(四)工单位签署的工程质量保修书；(五)法规、规章规定必须提供的其他文件。商品住宅还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。原告涉案项目的竣工验收备案手续已经齐备，被告却以原告未缴纳颐园小区一期的人防易地建设费为由不为原告办理竣工备案。原告咨询了海南省住建厅、海南省军民融合委员会等部门，未有明确规定颐园小区一期的人防易地建设费与二期竣工备案有任何关系，就原告的情况被告理应进行备案，被告不予受理的行为明显没有合法依据。   根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款，县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。五指山市人民政府网站公示的《五指山市住房和城乡建设局机构职能》第八条，指导监督工程质量和安全工作；贯彻执行全市建筑工程、市政工程质量安全生产和竣工验收备案的政策、规章制度；组织或参与较大工程质量、安全事故的调查处理；指导城乡建设防震减灾工作。被告作为县级建设行政主管机构，应当负责五指山市市政工程竣工验收备案相关工作。根据海南省住房和城乡建设厅发布的《海南省建设工程竣工验收备案工作流程》第五条，备案部门收到质监机构递交的《建筑(市政)工程质量监督报告》及建设单位递交的备案文件后，应在15日内对备案文件进行审查，对填写内容   不清或发现有疑问时，应及时与相关质监机构和建设单位进行核实，必要时可到工程实地进行了解。第六条，符合备案规定要求的，由备案部门加盖“海南省建筑(市政)工程竣工验收备案专用章”，颁发《海南省建筑(市政)工程竣工验收备案证》，同时把《海南省建筑(市政)工程竣工验收备案表》一份退建设单位保存，一份由备案部门存档，并告知质监机构归档。被告应当在收到原告提交的工程竣工验收备案材料后15日内对备案文件进行审查，并出具《工程竣工验收备案证》。但被告自2019年5月17日起先后收到原告提交的纸质及网络审核文件，均无正当理由不予受理，致使原告工程竣工备案无限期拖延，无法为涉案项目小区中已购房业主办理房产证，被告的行政不作为行为已严重侵害了原告的合法权益，违背了行政机关的法定职责。综上，为维护原告的合法权益，原告现依照《房屋建筑和市政基础设施工   程竣工验收备案管理办法》第三条、第五条、第十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第三款、第十四条、第十八条之规定，特向贵院提起诉讼。   原告向本院提交了以下证据：1.工程竣工验收报告（五指山颐园小区3栋工程），2.工程竣工验收报告（五指山颐园小区4栋工程），3.建设工程质量安全监督申报登记表（督登记号：五建监字[2015]06号），4.建筑工程施工许可证（NO.00007819），5.建设工程施工图设计文件审查合格书，6.海南省民用建筑项目节能评估审查意见书，7.海南省建设工程规划临时许可证，8.建设项目防空地下室易地建设竣工验收复核意见书（2019人防易地建设复核第5号），9.建设工程竣工验收消防备案检查告知书（五公消验告字[2016]第0016号），10.建设单位工程质量终身责任制承诺书，11.施工单位工程质量终身责任制承诺书及法定代表人授权书，12.监理单位工程质量终身责任制承诺书及法定代表人授权书，13.设计单位工程质量终身责任制承诺书及法定代表人授权书，14.检测单位工程质量终身责任制承诺书，15.勘察单位工程质量终身责任制承诺书及法定代表人授权书，16.永久性工程标牌悬挂照片，17.单位（子单位）工程安全和功能检验资料核查及主要功能抽查记录（D3栋），18.单位（子单位）工程观感质量检查记录（D3栋），19.单位（子单位）工程质量竣工验收记录（D3栋），20.单位（子单位）工程质量控制资料核查记录（D3栋），21.地基与基础部分工程质量验收记录表（D3栋），22.基桩检测报告（D3栋），23.监理单位建筑工程质量评估报告（D3栋），24.勘察单位建筑工程质量检查报告（D3栋），25.设计单位建筑工程质量检查报告（D3栋），26.施工单位建筑工程竣工报告（D3栋），27.主体结构分部工程质量验收记录表（D3栋），28.单位（子单位）工程安全和功能检验资料核查及主要功能抽查记录（D4栋），29.单位（子单位）工程观感质量检查记录（D4栋），30.单位（子单位）工程质量竣工验收记录（D4栋），31.单位（子单位）工程质量控制资料核查记录（D4栋），32.地基与基础部分工程质量验收记录表（D4栋），33.基桩检测报告（D4栋），34.监理单位建筑工程质量评估报告（D4栋），35.勘察单位建筑工程质量检查报告（D4栋），36.设计单位建筑工程质量检查报告（D4栋），37.施工单位建筑工程竣工报告（D4栋），38.主体结构分部工程质量验收记录表（D4栋），39.工程质量保修书，40.住宅使用说明书、住宅质量保证书，41.建筑工程质量安全监督通知书，42.室内环境检验报告（046AZ4002001900010），证据1-42证明原告已提交了涉案工程所有竣工备案文件，被告应依法通过原告的备案申请，并出具《海南省建筑（市政）工程竣工验收备案证》；43.海南省政务服务网房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案系统截图，44.海南省房屋建筑工程全过程监管信息平台网上竣工验收备案截图，证据43-44证明原告已完成了涉案项目网上竣工验收备案申报手续，被告应履行法定职责，依法为涉案工程进行验收备案；45.《海南省建设工程竣工验收备案工作流程》，证明被告应当在收到原告提交的涉案工程竣工验收备案材料后15日内对备案文件进行审查，并向原告颁发《海南省建筑（市政）工程竣工验收备案证》。   被告市住建局辩称，一、原告的诉求无事实和法律依据。原告建设的颐园小区包含E1、E2、D1、D2、D3、D4、A栋楼。2010年4月16日，原告在建设颐园小区申请规划许可时，在其没有修建战时可用于防空的地下室或缴纳防空地下室易地建设费的情况下，我局向其颁发了颐园小区整体规划许可证及施工许可证。随后，原告进行了施工。2016年以来，我局在工作检查中发现了此问题。依据《人民防空工程建设管理规定》第五十三条规定，未经审核批准或者审核不合格的，规划部门不得发给建设工程规划许可证，建设行政主管部门不得发给施工许可证，建设单位不得组织开工。第五十四条规定，经人民防空主管部门批准需缴纳防空地下室易地建设费的，建设单位在办理建设工程规划许可证前，应当先缴纳防空地下室易地建设费。依据海南省实施《中华人民共和国人民防空法》办法（2004修正）第十三条城市新建民用建筑，必须依照国家规定的标准和要求修建战时可用于防空的地下室。第十四条规定，应当修建防空地下室的民用建筑，其设计方案必须经县级以上人民防空主管部门审核，未经人民防空主管部门审核或者审核不合格的，有关部门不得为其办理设计审批和施工发证手续。第十五条应当修建但受客观条件限制不能与地面建筑同事修建防空地下室的，建设单位必须报经县级以上人民防空主管部门批准，按照应当修建的防空地下室面积缴纳人民防空工程易地建设费。依据上述规定，我局认为在原告没有修建防空地下室或缴纳防空地下室易地建设费的情况下，我局向该公司颁发颐园小区规划许可证及施工许可证违反法定程序。我局可依据行政许可法第六十九条规定撤销原告的规划许可证及施工许可证，但考虑到原告已大量投资，故决定暂未撤销，先要求原告履行法定义务缴纳防空地下室易地建设费。   经我局多次通知原告缴纳防空地下室易地建设费，原告于2017年6月缴纳了E2、A栋楼防空地下室易地建设费，于2019年5月缴纳了D3、D4栋楼防空地下室易地建设费，但仍拖欠E1、D1、D2栋楼防空地下室易地建设费未交。我局认为，依据海南省实施《中华人民共和国人民防空法》办法第十七条规定，建有防空地下室的建筑项目竣工验收，应当有人民防空主管部门参加。除按照国家有关规定允许预留的部位外，不符合国家规定的防护标准和质量标准的，必须整改或者采取其他补救措施，仍不符合要求的，应当在规定期限内重新修建。修建完成和验收之前，验收单位不得对整体建筑发放验收合格证。颐园小区的规划包含E1、E2、D1、D2、D3、D4、A栋楼的整体规划，在原告没有全部修建防空地下室或缴纳防空地下室易地建设费的情况下，我局依法不能对该小区所修建楼房出具竣工验收备案。   二、原告未申请我局出具竣工验收备案。依据行政许可法第三十一条申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。我局未收到原告对颐园小区D3、D4栋楼出具竣工验收备案的申请。从原告提交的证据可知，其是向海南省政务服务网及海南省房屋建筑工程全过程监管信息平台网上填报材料，而非向我局申报。依据规定，申报材料系五指山市政务中心窗口网上和纸质材料相结合，并经我局审核。该公司无证据证明做到此点。综上所述，应当驳回原告的诉求。   被告市住建局向本院提交了如下证据：1.海南省建设工程规划临时许可证，证明颐园小区的规划是包含E1、E2、D1、D2、D3、D4、A栋楼的整体规划；2.建设项目防空地下室易地建设审批意见书，证明该公司于2017年6月缴纳了E2、A栋楼防空地下室易地建设费；3.防空地下室易地建设费缴交通知单，证明我局于2019年4月24日通知该公司缴纳E1、D1、D2、D3、D4栋楼防空地下室易地建设费；4.建设项目防空地下室易地建设审批意见书、海南省非税收入一般借款书，证明该公司于2019年5月缴纳了D3、D4栋楼防空地下室易地建设费；5.五指山市住房和城乡建设局人防易地建设费缴纳告知书、行政文书送达回证，证明我局于2019年7月29日再次通知该公司缴纳E1、D1、D2栋楼防空地下室易地建设费，但该公司未交。   原告九宗公司对被告市住建局提交的证据质证如下：对证据1的真实性、合法性认可，对关联性不认可，我们从建设单位事项第一条可以看出凭证只是办理施工图设计及建设，在这之后三期工程都是分别进行报建、勘察设计、承包监理，所有证件都是三期分别办理；对证据2的真实性、合法性认可，对证明内容无异议，对关联性不认可；对证据3真实性、合法性认可，对关联性不认可，认为被告在混淆，被告的证据是两份通知单，一份是本案涉及的两栋楼，另一份是一期的三栋楼，从被告证据可以看出被告也是认可一期和二期分别要求我们缴纳费用的；对证据4的真实性、合法性认可，对证明内容无异议，证明原告已经缴纳了本案涉及的二期人防费；对证据5的真实性、合法性认可，对关联性不认可，从缴纳通知书可以看出是一期人防费，而且给出了我们申诉的渠道可以陈述申辩和书面申请听证，我方认为人防费的缴纳不应当与竣工备案挂钩，人防费的缴纳途径可以通过其他方式解决，况且原告涉及未缴纳的人防费不是本案中的二期工程。   被告市住建局对原告九宗公司提交的证据质证如下：对证据1-3的真实性、合法性认可，对关联性不认可；对证据4-6的真实性认可，关联性不认可，合法性由法庭裁决；对证据7的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的有异议，根据该证显示这份证据是在2010年颁发的规划许可证，该证上第六条明确本证的有效期是六个月，逾期未进行建设且未经批准延期的，本证失效。涉案工程是在2015年颁发的施工许可证D3、D4栋，在规划许可证失效4年后才颁发施工许可证给原告，我方认可基于规划许可证失效，施工许可证是否也失效；对证据8的真实性、合法性认可，对关联性、证明目的不认可，因为规划许可证上已经显示是对整个小区7栋楼的整体规划，而非单单是对该小区部分建筑进行规划，根据防空法规定，在该小区没有全部缴纳防空费的情况下，依法不能对该小区内建筑进行竣工备案；对证据9-42的真实性、合法性认可，对关联性、证明目的不认可，不能证明防空费与本案无关；对证据43、44的真实性无异议，对关联性、证明目的不认可，这是在海南政务服务网上填报的内容，填报内容不等于向被告提交材料，并且填报之后没有任何证据证明告知被告，根据规定，申报应当是网上申报和网下申报结合，网下申报指的是提供纸质材料，原告没有任何证据证明他向被告提供了纸质申报材料；对证据45认为根据海南省住房和城乡建设厅的规定第五条，备案部门收到质监机构递交的建设工程质量监督报告及建设单位递交的备案文件后，应当在十五天内对备案进行审查，但原告并没有向被告递交备案申请。   本院对上述证据认证如下：双方当事人对对方提交的证据的真实性均无异议，本院予以确认并在卷佐证。   根据上述证据及当事人的陈述，本院认定如下案件事实：2019年5月30日，原告通过海南政务服务网平台向被告提交了五指山颐园小区D3、D4栋工程竣工验收备案申请材料。2019年6月12日，原告在海南省房屋建筑工程全过程监管信息平台上传了D3、D4栋工程竣工验收备案申请材料。   被告对原告的申请未作出处理。   本院认为，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。   第六条第一款规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。   本案被告作为具备建筑工程竣工验收备案管理职能的行政机关在收到原告提交的五指山颐园小区D3、D4栋工程竣工验收备案申请材料后未作出相应处理属不履行法定职责的行为，依法应承担相应法律责任。   原告所提交的申请及材料是否符合竣工验收备案所应具备的条件，应由被告依法审查后作出处理。审判权能够监督但不能取代行政权。故原告请求判令被告依法履行法定职责为原告五指山颐园小区D3、D4栋工程出具《海南省建筑（市政）工程竣工验收备案证》，本院不予支持。   综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、参照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款、第六条第一款规定，判决如下：   一、被告五指山市住房和城乡建设局于本判决生效之日起十五个工作日内对原告五指山九宗实业开发有限公司提交的五指山颐园小区D3、D4栋工程办理竣工验收备案手续的申请作出相应的处理；   二、驳回原告五指山九宗实业开发有限公司的其他诉讼请求。   案件受理费50元（原告已预交），由被告五指山市住房和城乡建设局承担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。   审判长 万 芬   人民陪审员 卓启新   人民陪审员 韩 文      二〇一九年十一月六日   书记员 朱韫颖   附：适用于本案的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   窗体顶端   第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。   《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》   窗体顶端   第三条国务院住房和城乡建设主管部门负责全国房屋建筑和市政基础设施工程（以下统称工程）的竣工验收备案管理工作。   县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。   第六条备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。   工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档。   窗体底端