贵州省贵阳市白云区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0113行初261号原告陈秀英，女，汉族，1950年12月1日出生，住贵州省贵阳市南明区。委托代理人杨高州，北京京润律师事务所律师。委托代理人张志同，北京京润律师事务所律师。被告贵阳市南明区住房和城乡建设局。住所地：贵阳市南明区兴隆西巷**。法定代表人：王远，该局副局长。委托代理人杜之翔，贵州证衡律师事务所律师。委托代理人尚光明，该局工作人员。被告南明区房屋征收管理局。。住所地：贵阳市南明区新华路**成筑大厦**法定代表人朱戬，该局局长。委托代理人杜之翔，贵州证衡律师事务所律师。委托代理人付梦君，该局工作人员。被告贵阳市南明区城市综合执法局。住。住所地：贵阳市南明区兴隆北巷**/div>法定代表人：陈刚，该局局长。委托代理人封茂文，该局工作人员。被告贵阳市南明区云关乡人民政府。住。住所地：贵阳市南明区蓑草路**/div>法定代表人：金雷，该人民政府乡长。委托代理人陈文韬，工作人员。原告陈秀英因要求确认被告贵阳市南明区住房和城乡建设局（以下简称南明区住建局）、南明区房屋征收管理局（以下简称南明区征收局）、贵阳市南明区城市综合执法局（以下简称南明区执法局）、贵阳市南明区云关乡人民政府（以下简称云关乡政府）于2018年6月6日强制拆除原告陈秀英建筑物、构筑物的行为违法，于2018年7月23日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月作出（2018）黔0113行初174号行政判决。原告陈秀英服该判决提起上诉。贵阳市中级人民法院于2019年4月作出（2019）黔01行终18号行政裁定，裁定将本案发回本院重审。本院依法另行组成合议庭公开开庭审理了本案。原告陈秀英及其委托代理人杨高州、张志同，被告南明区住建局的委托代理人杜之翔及其机关负责人委托出庭的工作人员尚光明，被告南明区征收局的委托代理人杜之翔及其机关负责人委托出庭的工作人员付梦君，被告南明区执法局的委托代理人及其机关负责人委托出庭的工作人员封茂文，被告云关乡政府的委托代理人陈文韬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告南明区执法局于2018年6月6日组织人员对原告陈秀英案涉房屋实施了强制拆除。原告陈秀英诉称：原告陈秀英系贵阳市南明区房屋的权利人，房屋建筑面积1129.73平米，并办有建筑工程施工许可证。因贵阳市花冠路北段道路工程建设需要，原告陈秀英的前述房屋被纳入征收范围。经原告陈秀英向南明区人民政府申请政府信息公开得知，南明区人民政府针对原告陈秀英房屋在内的地段作出了南府发（2018）4号《南明区人民政府关于贵阳市花冠路北段道路工程房屋征收的决定》，确定被告南明区住建局为征收部门，南明区征收局为征收实施单位。2018年6月6日，在对原告陈秀英未进行任何征收补偿，也未进行通知的情况下，被告将原告陈秀英的房屋强拆。原告陈秀英家人向公安110报警，公安110指令云关乡派出所出警，后于2018年6月7日，经联系云关乡派出所，派出所负责人告知是南明区征收局与南明区执法局依法强拆。2018年6月6日强拆之时，原告陈秀英家人到达现场，云关乡政府的党组成员以及其他工作人员也在强拆现场，不让原告陈秀英家人进入。原告陈秀英认为，根据《国有土地房屋征收与补偿条例》第四条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条等规定，被告南明区住建局作为涉案区域内的房屋征收部门，应当对实施房屋征收过程中的行为以及房屋征收部门的行为承担法律责任。被告南明区征收局、南明区执法局以及云关乡政府也参与了强拆行为。被告的违法行为损害了原告陈秀英合法权益，故原告陈秀英诉至法院，请求：1.确认被告于2018年6月6日强制拆除原告陈秀英位于贵阳市南明区房屋的行为违法；2.诉讼费由被告承担。原告陈秀英向本院提交了以下证据：1.（1986）筑建管（证）字第（380）号《建筑工程施工许可证》；2.（1986）筑建管（证）字第（153）号《建筑工程施工许可证》。证明原告陈秀英主体适格，原告陈秀英的建房行为取得了南明区村镇建设管理站审批，取得了《建筑工程施工许可证》，系合法建筑。3.南明区人民政府（2018）第4号《政府信息公开告知书》；4.南府发（2018）4号《南明区人民政府关于花冠路北段道路工程房屋征收的决定》。证明原告陈秀英的房屋位于南明区道路工程建设项目范围内，属于被征收人；案涉区域内被告南明区住建局是房屋征收部门，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定，被告南明区住建局对征收过程中的行为承担法律责任，其被告主体资格适格。5.强拆现场视频以及报警电话录音光盘及对应的文字资料。证明云关乡派出所负责人答复，对原告陈秀英案涉房屋的拆除，是被告南明区征收局与南明区城管局依法强拆，南明区征收局是案涉区域花冠路范围内的房屋征收实施单位，而其职责也仅是负责房屋征收工作，对原告陈秀英的房屋拆除系征收行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定，征收实施单位的行为应当由房屋征收部门，也就是被告南明区住建局承担，被告南明区住建局主体资格适格。被告南明区执法局参与实施了强拆行为，其主体资格适格。案涉强拆现场封闭，非参与人员不得进入，甚至是原告陈秀英家属都不得进入，在此情况下，房屋征收实施单位南明区征收局与南明区执法局进入现场实施强拆，被告南明区征收局、南明区执法局主体资格适格。而且，在封闭的现场，云关乡政府亦参与实施了强拆行为，主体资格适格。6.房屋征收估价分户报告。证明被告委托的房屋征收评估单位按照其要求以及补偿方案对原告陈秀英的房屋进行评估，所认定房屋合法性面积的依据就是建筑工程施工许可证，原告陈秀英的房屋并非违法建筑。7.筑综执行复决字（2018）02号《贵阳市综合行政执法局行政复议决定书》。证明（1）本案中被告南明区执法局仅作出了《限期拆除决定书》的处罚决定，且原告陈秀英已经提起行政复议，未进行催告、强制执行决定等程序，尚未达到对违法建筑拆除的程序要件，在此情况下，被告对案涉的房屋拆除，并非是对违法建筑的拆除；（2）本案中对原告陈秀英作出的《限期拆除决定书》已经被复议机关贵阳市综合行政执法局撤销，认定原告陈秀英房屋属于违法建筑证据不足；（3）本案中对于原告陈秀英的房屋按照违法建筑进行调查认定是在南明区人民政府作出征收决定之后，违反征收决定中所适用的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，对于房屋性质的调查应当在作出征收决定之前进行调查，而本案中是在作出征收决定之后才进行调查的，所以其实质是通过拆违的形式促进征收；（4）2018年5月31日原告陈秀英已经对被告南明区执法局作出的限期拆除的决定书提起复议，南明区执法局在对原告陈秀英房屋拆除时已明知原告陈秀英申请复议的事实，在此条件下对违法建筑的拆除尚不满足条件，其行为只是征收行为。8.原告陈秀英房屋照片。证明原告陈秀英的房屋情况，一层用于经营，且贵阳市国土资源局南明分局执法大队以及案涉项目的房屋征收项目指挥部在此进行办公，办理房屋征收相关事宜，案涉房屋性质属于商业用房，并不属于违法建筑。9.营业执照。证明原告陈秀英房屋作经营使用，且依法取得工商登记，根据《公司登记管理条例》以及《个体工商户登记管理办法》等规定，原告陈秀英的房屋属于商业用房，并不属于违法建筑。10.花冠路北段道路工程项目征收办二组、三组在原告陈秀英房屋挂牌办公的视频（光盘）。证明案涉项目的房屋征收工作组租用原告陈秀英的房屋进行办公，政府征收部门不可能租用一个违法建筑作为办公地址，原告陈秀英的房屋并不属于违法建筑。11.贵州省纪委办公室案涉项目房屋征收部门与原告陈秀英进行征收补偿协商的照片。证明2018年6月4日原告陈秀英与被告房屋征收部门委托的征收代办公司负责人，以及政府指定的云关乡政府工作人员王佳，对原告陈秀英的房屋征收补偿问题进行协商，原告陈秀英是合法的被征收人，案涉房屋并不属于违法建筑，且对原告陈秀英的房屋拆除系实施征收行为。12.南明区房屋征收管理局致贵州省人大工作联系函。证明原告陈秀英是被征收人，房屋征收实施部门南明区征收局向原告陈秀英的女儿所在单位发函，以原告陈秀英女儿工作相威胁，让原告陈秀英签征收协议，同时证明房屋征收实施单位南明区征收局，参与2018年6月6日对原告陈秀英房屋拆除的行为是实施征收的行为；被告南明区住建局的行为是实施行为。被告南明区执法局辩称：有群众向被告南明区执法局举报贵阳市南明区有人违法建房，被告立即进行调查。经查，原告陈秀英在贵阳市南明区修建砖混结构房屋，二层，建筑面积为362.6平方米房屋；砖混、砖木结构、四层，面积767.13平方米的房屋用于居住和出租。原告陈秀英未能提供规划行政主管部门出具的相关建房手续，被告致函贵阳市规划监察支队、贵阳市城乡规划局南明区分局及贵阳市南明区住房和城乡建设局对原告陈秀英房屋的审批手续进行确认，经以上单位回函确认原告陈秀英的案涉房屋未报请规划审批。原告陈秀英修建房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及第六十四条的规定，故被告于2018年6月6日对原告陈秀英房屋实施了强制拆除。综上，被告强制拆除原告陈秀英房屋的行政行为，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，故请法院驳回原告陈秀英的诉讼请求。被告南明区执法局向本院提交了以下证据、依据：1.立案审批表，证明案件依法立案；2.询问笔录，证明对当事人进行询问调查；3.现场勘验笔录，证明对现场进行勘验；4.贵阳市南明区住房和城乡建设局回函，证明对建筑物合法性进行认定；5.贵阳市城乡规划局南明分局回函，证明对建筑物合法性进行认定；6.贵阳市规划监察支队回函，证明对建筑物合法性进行认定；7.责令限期改正通知书，证明责令当事人在相应期限内整改；8.案件讨论笔录，证明该案依程序组织讨论；9.案件查处审批表，证明按程序将案件上报审批；10.行政处罚告知通知书，证明依法告知拟作出的处罚；11.限期拆除决定书，证明对违法行为进行处罚；12.违法建筑照片，证明所涉建筑状况；13.送达照片，证明依法送达法律文书照片；14.证明，证明留置送达证明人的身份；15.施工执照，证明准许施工范围；16.房屋建筑面积复核测绘表，证明房屋面积；17.户口及身份证复印件，证明当事人身份；18.《中华人民共和国城乡规划法》，证明行政行为的法律依据。被告南明区住建局、南明区征收局共同辩称：案涉房屋系南明区执法局依法履行职责对原告陈秀英的房屋进行拆除，与南明区住建局、南明区征收局及征收工作无关，故南明区住建局、南明区征收局不是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；被告不同意变更的，裁定驳回原告的起诉”之规定，请求依法驳回原告对被告南明区住建局、南明区征收局的起诉。被告南明区住建局、南明区征收局未向本院提交证据。被告云关乡政府辩称：云关乡政府与本案无关，不是本案适格主体，请求法院驳回原告的起诉。被告云关乡政府未向本院提交证据。经庭审质证，原告陈秀英对被告南明区执法局提交的证据综合发表如下质证意见：第一，（1）对于证据1-3、7-11、13、14的三性均不予认可，本案审理并非行政处罚行为，行政处罚过程中的证据与行政强制行为不具有关联性；（2）证据中所提交的行政处罚的程序以及处罚决定书违反法律规定,已经被行政复议机关撤销；（3）上述证据均是在南明区人民政府作出征收决定之后所进行的，按照相关规定，征收范围内的房屋性质调查应当在征收决定作出之前，征收决定作出之后再进行调查违反规定，执法目的不当；（4）南明区执法局没有权利对征收范围内房屋的合法性进行调查，应当由房屋征收部门组织调查实施。第二，（1）对于证据4-6的三性均不予认可，该几份证据是行政机关内部沟通的往来文件，不能作为案涉行为的证据使用；（2）该三份证据之间内容矛盾，且没有法律依据。建筑工程施工许可证性质上属于准予施工的许可证明，而非规划许可，建筑工程施工许可证所依据的法律是建筑法和村庄和集镇建设管理条例和法律法规，而非城乡规划法。被告南明区住建局、南明区征收局、云关乡政府对被告南明区执法局提交的证据均无异议。被告南明区执法局对原告陈秀英提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性没有异议，但对关联性和证明目的不予认可；对证据2的三性不予认可，因为原告陈秀英提交的施工许可证与住建局提供的存根不符，存根上的工程名称为住宅、营业房，而原告陈秀英提供的施工许可证为营业房；对证据3、4、5的关联性和证明目的不予认可；对证据6的三性均不予认可，因为房屋征收估价分户报告不能证明房屋的合法性；对证据7的三性认可，但对证明目的不予认可，因为复议机关是以被告的执法程序不合法为由撤销决定的，而不是撤销对原告陈秀英房屋违法性的认定；对证据8的三性认可，但不认可证明目的，因为不能凭借照片证明房屋合法性；对证据9、10的三性不予认可；对证据11的关联性和证明目的不认可；对证据12的关联性不予认可，不能作为本案证据使用。被告南明区住建局、南明区征收局对原告陈秀英提交的证据发表如下质证意见：对证据1（魏国珍的建筑工程施工许可证）、4的关联性不予认可；证据5中通话记录已经证明实施拆除行为的主体是被告南明区执法局；对证据12的证明目的不予认可；证据2、3、6-11与被告南明区住建局、南明区征收局无关。被告云关乡政府对原告陈秀英提交的所有证据的三性均不予认可，认为如果质证意见与被告南明区执法局的质证意见冲突的，以被告南明区执法局的质证意见为准。本院对上述证据认证如下：原告陈秀英提交的证据1、3、4、7，被告南明区执法局提交的证据1-14、16、17，来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以确认。经审理查明：原告陈秀英之母魏国珍于1986年12月取得（1986）筑建管（证）字第380号《建筑施工许可证》，许可其修建建筑总面积为259.2平方米的二层砖混结构房屋。原告陈秀英于1999年6月取得（1999年）筑建管（证）字第153号《建筑施工许可证》，许可其修建建筑总面积为360平方米的三层砖混结构房屋。以上房屋位于贵阳市南明区，实际修建建筑面积为1129.73平方米。该房屋属于贵阳市花冠路北段道路工程项目征收范围。2018年4月18日，被告南明区执法局对原告陈秀英在贵阳市南明区的房屋涉嫌违法修建进行立案调查。同年5月8日，被告南明区执法局对原告陈秀英房屋制作现场勘验笔录，勘验情况为：362.6平方米砖混结构房屋两层，767.13平方米砖混、砖木结构房屋四层。2018年4月26日、5月17日，贵阳市南明区住房和城乡建设局向贵阳市城市综合执法支队南明大队作出两份《工作回函》，载明魏国珍持有（1986）筑建管（证）字第380号《建筑施工许可证》；259.2平方米2层、（1988）筑建管（证）字第10250号《建筑施工许可证》，58平方米1层。陈秀英持有（1999年）筑建管（证）字第153号《建筑施工许可证》，360平方米3层。2018年4月27日，贵阳市城乡规划局南明分局向贵阳市城市综合执法支队南明大队作出《关于对贵阳市南明区云关乡油榨村张静等户所修建房屋规划手续办理情况进行调查的复函》，主要内容为：陈秀英户在南明区，总面积1129.73平方米，其中四层砖混结构，面积1097.81平方米；一层砖木结构，面积31.92平方米。经核实，自2007年8月我局成立以来，南明区云关乡油榨村张静等户所修建房屋未在我局办理规划审批手续。根据《贵阳市制止和查处违法建设规定》第三十九条，请你队依法进行查处。2018年5月10日，被告南明区执法局对原告陈秀英作出并送达南行责通字（2018）第0007204号《责令限期改正通知书》，限原告陈秀英户于2018年5月11日前自行拆除。同年5月12日，被告南明区执法局制作《案件讨论笔录》《案件查处审批表》。同日，被告南明区执法局对原告陈秀英户作出并送达南行罚告字（2018）第0004199号《行政处罚告知通知书》，告知原告陈秀英户拟对其作出限期自行拆除违法修建的房屋的处罚决定，并告知原告陈秀英户享有陈述、申辩和听证权利。同年5月25日，被告南明区执法局向原告陈秀英户作出并送达南行限决字（2018）第0004492号《限期拆除决定书》，限原告陈秀英于2018年5月28日前自行拆除。2018年5月31日，原告陈秀英不服南行限决字（2018）第0004492号《限期拆除决定书》，向贵阳市综合行政执行局申请复议。2018年6月6日，被告南明区执法局于以自己的名义对原告陈秀英户案涉房屋实施了强制拆除。2018年8月28日，贵阳市综合行政执法局作出筑综执行复决字[2018]02号《行政复议决定书》，认为根据《中华人民共和国行政处罚法》，有关行政机关行使行政处罚权时要遵守相关法定程序，被申请人行政执行程序不符合法律法规规定，本机关决定撤销南行限决字（2018）第0004492号《限期拆除决定书》。本院认为，行政机关应当依法作出行政行为，维护行政相对人的合法权益。本案中，被告南明区执法局作为贵阳市集中行使城市管理相对集中行政处罚的机关，具有在其辖区内对违法建设进行处罚的行政职权，是本案适格的被告。本案中，对原告陈秀英的房屋强制拆除是由被告南明区执法局实施的。原告陈秀英虽主张被告南明区住建局、南明区征收局及云关乡政府是实施强制拆除案涉房屋的单位，但从其提交的证据来看，不能证明被告南明区住建局、南明区征收局、云关乡政府实施了强制拆除行为，且三被告也不具备相关的职权，故不是本案适格的被告，故应依法驳回原告陈秀英对被告南明区住建局、南明区征收局、云关乡政府的起诉。本案中，被告南明区执法局虽具有相对集中处罚权，但根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定，被告南明区执法局实施强制拆除措施应当得到贵阳市南明区人民政府的责成，但被告南明区执法局并未举证证明其取得南明区人民政府的责成，故被告南明区执法局以自己的名义实施的强制拆除行为超越职权。另外，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”之规定，被告南明区执法局于2018年5月25日作出并送达0004492号限期拆除决定书，原告陈秀英于2018年5月31日依法就该《限期拆除决定书》提起行政复议，被告南明区执法局在行政复议期间便对原告陈秀英的房屋实施了强制拆除行为，违反了行政强制法第四十四条的规定，侵害了原告陈秀英的救济权利，构成程序违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第（三）项之规定，判决如下：一、驳回对被告贵阳市南明区住房和城乡建设局、南明区房屋征收管理局、贵阳市南明区云关乡人民政府的起诉；二、确认被告贵阳市南明区城市综合执法局于2018年6月6日对原告陈秀英位于贵阳市南明区建筑面积为1129.73平方米房屋实施的强制拆除行为违法。案件受理费人民币50元，由被告贵阳市南明区城市综合执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长  葛传文审 判 员  杨前凤人民陪审员  肖玉祥二〇一九年十一月十二日书 记 员  潘 曌