北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书(2017)京01行初877号原告张武功，男，1939年8月26日出生，住江苏省南通市。原告张金山，男，1968年2月28日出生，住江苏省南通市。原告张金娟，女，1970年1月6日出生，住江苏省南通市。原告瞿华（兼上述三原告之共同委托代理人），女，1972年12月4日出生，住江苏省南通市。被告中华人民共和国环境保护部，住所地北京市西城区西直门南小街115号。法定代表人李干杰，部长。委托代理人吕浩，中华人民共和国环境保护部工作人员。委托代理人王海军，北京德和衡律师事务所律师。第三人国家电网公司，住所地北京市西城区西长安街86号。法定代表人舒印彪，董事长。委托代理人吕铎，国家电网公司工作人员。委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。原告张武功、张金山、张金娟、瞿华不服被告中华人民共和国环境保护部（以下简称环保部）作出的批复及行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。第三人国家电网公司因与本案被诉行政行为具有利害关系，本院依法通知其参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年11月17日公开开庭审理了本案。原告张金山、原告瞿华（兼原告张武功、张金山、张金娟的委托代理人），被告的委托代理人吕浩、王海军，第三人国家电网公司的委托代理人吕铎、吕立秋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年2月23日，被告环保部作出《关于淮南～南京～上海1000千伏交流输变电工程变动环境影响报告书的批复》（环审〔2017〕26号，以下简称被诉批复），主要内容为：国家电网公司《关于报送淮南～南京～上海1000千伏交流输变电工程变动环境影响报告书的函》（国家电网科〔2016〕1006号）收悉。批复如下：2012年10月，被告以《关于淮南～南京～上海1000千伏（KV）交流输变电工程环境影响报告书的批复》（环审〔2012〕284号）批复了该项目环境影响报告书。2016年4月，被告以《关于淮南～南京～上海1000千伏交流输变电工程补充环境影响报告书的批复》（环审〔2016〕54号）批复了该项目江苏长江段线路架设方式变动环境影响报告书。因工程沿线避让矿产详查区、工业园区、部分人口密集村庄等区域，导致新增电磁和声环境敏感目标数量超过原数量的30％，新增穿越江苏省扬州市自然保护区1处。根据《输变电建设项目重大变动清单（试行）》（环办辐射〔2016〕84号，以下简称84号文件），该变动属于重大变动。在落实工程变动环境影响报告书提出的各项环境保护措施和下列工作要求后，工程变动部分可以满足国家环境保护相关法规和标准的要求。被告同意该环境影响报告书。原告不服被诉批复，向被告提出行政复议申请，请求撤销被诉批复。2017年6月9日，被告作出行政复议决定书（环法〔2017〕61号，以下简称被诉复议决定），主要内容为：本案的焦点为被告作出被诉批复是否存在因直接横跨原告住房而侵犯原告合法权益。原告三间房屋列入工程拆迁计划，系依据《电力设施保护条例》、《电力设施保护条例实施细则》、《1000KV架空输电线路设计规范》进行，上述规定是电力设施保护和设计法规、标准。原告反映的工程线路横跨其房屋问题，属于电力设施建设项目涉及的房屋工程拆迁问题，而非环境保护问题。故对原告已列入工程拆迁范围的三间房屋，依法无需进行环境影响评价，亦不属于被告作出被诉批复应当审查的范围。根据国家电网公司报批的《淮南～南京～上海1000千伏交流输变电工程变动环境影响报告书》（以下简称变动环境影响报告书）及其专家技术评审意见，涉案工程拆迁实施后，线路运行时周围敏感目标的电磁环境、声环境均符合相关环境保护标准要求，故对原告未列入工程拆迁计划的一间房屋，被告作出被诉批复不存在侵犯原告合法权益问题。被告在审批过程中，除依法进行受理公示、拟批准公示外，还非常重视包括原告在内的工程沿线群众环境权益。建设单位在变动环境影响报告书编制过程中，委托环境影响评价单位向瞿华征询了意见，填写了书面意见调查表，并就其反映的情况和诉求进行了沟通、解释和回访。被告在审批程序上亦不存在侵犯原告合法环境权益问题。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第一项的规定，维持被诉批复。原告诉称：一、被诉批复涉及的项目擅自改变路线，且直接横跨在原告居住房屋上（位于江苏省南通市），被告明知上述情况仍作出批复，严重侵犯原告合法权益，从程序到实体均违反法律，依法应当予以撤销。二、被告发布的84号文件严重缺乏合法性。故请求法院依法撤销被诉批复，撤销被诉复议决定，依法审查84号文件中第三、四、五条及其附件第7条的合法性。在法定举证期限内，原告向本院提交并当庭出示了如下证据：1.被诉批复，证明被告违法作出环评批复；2.高压线照片一组，证明高压线架设在原告房屋上方违法；3.被诉复议决定及签收证明，证明原告提出复议申请；4.84号文件，证明被告违法作出84号文件；5.2016年8月30日拍摄的高压线照片一组，证明涉案项目的相关路段在2016年8月30日已建设完工；6.公众意见调查表，证明环评批复程序违法，公众意见调查程序违法；7.变动环境影响报告书第26页及2017年9月22日拍摄的照片两组，证明该报告书虚假；8.变动环境影响报告书第4页，9.变动环境影响报告书第123页，10.南通市环境保护局文件及现场检查（勘察）笔录，证明该报告书弄虚作假；11.2015年11月17日照片一组，证明涉案施工未在当地有公告和调查，百姓阻挠施工；12.变动环境影响报告书第35页，环境影响报告书第56、57页，13.变动环境影响报告书第139页，环境影响报告书第360页，证明涉案工程不存在变动的事实；14.证人证言，身份证明及相关视频，证明涉案工程未经宣传和征求意见；15.网页打印件一份，证明高压线对人体的危害。被告辩称：被告作出的被诉批复及被诉复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，84号文件不违反上位法，合法有效。请求法院判决驳回原告的全部诉讼请求。在法定期限内，被告向本院提交了下列证据：1.国家电网公司《关于报送淮南～南京～上海1000千伏交流输变电工程变动环境影响报告书的函》、变动环境影响报告书及官方网站受理公示截屏，证明被告于2016年11月25日收到国家电网公司报送函及变动环境影响报告书，并依法进行了受理公示；2.工作任务单，证明被告委托第三方进行技术评审；3.变动环境影响报告书专家咨询审议意见，证明被告组织专家对变动环境影响报告书进行审议；4.技术审评意见，证明环保部辐射环境监测技术中心在专家审议基础上形成审评意见；5.拟批复官方网站公示截图，证明被告依法对变动环境影响报告书拟批复进行了公示，并进行了听证权利告知；6.被诉批复、官方网站公告截图及中国环境报公告复印件，证明被告依法对变动环境影响报告书进行批复并在官方网站和中国环境报上进行了公告；7.行政复议申请书及证据材料，证明被告于2017年4月25日收到原告行政复议申请；8.关于张武功等四人申请行政复议的意见及证据材料，证明原行政许可部门反馈行政复议意见及证据；9.第三人参加行政复议通知书及快递查询单，证明被告通知国家电网公司作为第三人参加行政复议；10.第三人国家电网公司行政复议意见，证明国家电网公司作为第三人向被告反馈意见；11.被诉复议决定及快递查询单，证明被告依法作出行政复议决定，并邮寄给相关当事人。第三人国家电网公司陈述称：被告具有作出被诉批复的法定职责，被告作出的被诉批复认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确。被告作出的被诉复议决定程序合法。故请求法院驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内，第三人国家电网公司未向本院提交证据。经庭审质证，被告对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性无异议，不认可证明目的；对证据2、5、11的关联性不认可；对证据3、4的真实性、合法性、关联性无异议；对证据6的真实性认可，不认可证明目的；对证据7、8、9、10、12、13的真实性、合法性、关联性认可，不认可证明目的；对证据14的证明目的不认可；对证据15的真实性认可，不认可关联性。第三人认为原告提交的证据1、3系被诉行政行为，不作为证据使用；对证据2、5、11、15的关联性不认可；对原告提交的其他证据，不认可证明目的。原告对被告提交的证据1、2、3、5的合法性、证明目的不认可；对证据4、6、10的合法性不认可；对证据7的真实性、合法性、关联性无异议；对证据8的真实性、合法性不认可；对证据9的真实性、合法性、关联性无异议，不认可证明目的；对证据11的合法性，证明目的不认可。第三人对被告提交的证据没有异议。对于上述证据，本院经审查认为：原告提交的证据1及证据3中的被诉复议决定，被告提交的证据6中的被诉批复及证据11中的被诉复议决定系本案被诉行政行为，不作为证据使用；原告提交的证据15与本案缺乏关联性，本院不予采信；原告提交的其他证据均与本案有关，且符合证据形式上的真实性、合法性要求，可以证明涉案工程的相关情况，本院予以采信。被告提交的其他证据均与本案有关，且符合证据形式上的真实性、合法性要求，可以证明被告作出被诉批复及被诉复议决定的相关情况，本院予以采信。根据上述有效证据及各方当事人无争议的陈述，本院认定事实如下：2012年10月，被告以《关于淮南～南京～上海1000千伏（KV）交流输变电工程环境影响报告书的批复》（环审〔2012〕284号）批复了该项目环境影响报告书。2016年初，受规划调整影响，涉案工程设计方案发生变动。2016年4月，被告以《关于淮南～南京～上海1000千伏交流输变电工程补充环境影响报告书的批复》（环审〔2016〕54号）批复了该项目江苏长江段线路架设方式变动环境影响报告书。2016年8月8日，被告作出84号文件，明确了输变电项目构成“重大变动”、应当重新报批环境影响评价文件的情形，要求建设单位对照清单对在建尚未通过竣工环境保护验收的输变电建设项目及时梳理，并按现行分级审批规定，于2016年12月31日前将变动情况报有审批权的环境保护主管部门。2016年11月23日，国家电网公司向被告报请审批变动环境影响报告书。被告于同月25日收到国家电网公司的上述报送函，于同月28日在被告官方网站进行受理公示。2016年12月1日，被告委托环保部辐射环境监测技术中心对变动环境影响报告书进行专家技术评审。2017年1月6日，被告在官方网站上对拟作出变动环境影响报告书审批意见情况进行公示。2017年2月23日，被告作出被诉批复，并于2017年3月6日在官方网站上对作出上述批复的情况进行公告，公告期为同月6日至同月12日。原告不服被告作出的被诉批复，向被告提出行政复议申请，请求撤销被诉批复。2017年4月25日，被告收到原告提交的行政复议申请书。2017年4月26日，被告向第三人国家电网公司作出第三人参加行政复议通知书。2017年6月9日，被告作出被诉复议决定，并于同月14日向四原告邮寄送达，四原告于同月16日签收。另查明，原告在涉案工程线路附近有四间房屋，其中靠近线路最近的三间房屋已列入工程拆迁范围。另外一间未列入工程拆迁范围的房屋距线路边导线投影最近距离约10米，涉案工程线路运行时周围的电磁环境、声环境均符合相关环境保护标准要求。国家电网公司在变动环境影响报告书编制过程中，委托环境影响评价单位在涉案工程沿线村庄及团体现场张贴信息公示，对涉案工程沿线采用现场问卷调查的方式进行了公众意见调查工作，其中包括向瞿华征询了意见，填写了书面意见调查表，并就其反映的情况和诉求进行了沟通、解释和回访。84号文件第三条规定：建设单位应对照清单对在建且尚未通过竣工环保验收的输变电建设项目及时梳理，并按现行分级审批规定，于2016年12月31日前将变动情况报有审批权的环境保护主管部门。第四条规定：环评阶段，环境影响评价范围内明确属于工程拆迁的建筑物不列为环境敏感目标，不进行环境影响评价。竣工环保验收阶段，验收调查范围内有公众居住、工作或学习的建筑物都应列为环境敏感目标，确保满足有关环境标准要求。第五条规定：各级环境保护主管部门在清单试行过程中如发现新问题、新情况，请以书面形式反馈意见和建议，我部将根据实际情况进一步补充、调整和完善清单。84号文件的附件输变电建设项目重大变动清单（试行）第7条规定：因输变电工程路径、站址等发生变化，导致新增的电磁和声环境敏感目标超过原数量的30％。本院认为：根据《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称环境影响评价法）第二十二条第一款、第二十三条第一款及第二十四条第一款的规定，被告具有审批涉案变动环境影响报告书的职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。84号文件是被告办公厅向各省、自治区、直辖市环境保护厅（局）印发的关于输变电建设项目重大变动清单（试行）的通知，是针对不特定的对象制定、可以反复适用、具有普遍约束力的，属于国务院部门制定的规范性文件。被诉批复对涉案工程是否属于重大变动的认定依据是84号文件的第三条、第四条及附件第6条、第7条。84号文件的第五条不是被诉批复作出的依据，该条不属于本案一并审查规范性文件的范畴。环境影响评价法第二十四条第一款规定，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。但关于输变电建设项目何种变动情形构成上述规定的“重大变动”，并无相应的明确规定，被告作为国务院环境保护行政主管部门，具有职权对构成“重大变动”的情形予以具体界定。84号文件的第三条系对在建且尚未通过竣工环保验收的输变电建设项目作出的过渡性安排，要求建设单位及时进行梳理，并于2016年12月31日前将变动情况报有审批权的环境保护主管部门，该条规定与环境影响评价法第二十四条第一款规定的重新报批的目的一致，不违反上位法的规定。根据环境影响评价法第二条的规定，建设项目环境影响评价是对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，建设项目实施后基于合理预期将不复存在的目标，则不属于环境影响评价的对象。84号文件第四条中规定环评阶段，环境影响评价范围内明确属于工程拆迁的建筑物不列为环境敏感目标，不进行环境影响评价，该规定不违反环境影响评价法，不与上位法相冲突。84号文件中附件第7条系构成“重大变动”的一种具体情形，亦不与上位法相冲突。故原告关于84号文件相应条款违法的主张，本院不予支持。如上所述，关于输变电建设项目何种变动情形构成环境影响评价法第二十四条第一款规定的“重大变动”，在84号文件进行明确之前，并无相应的明确规定。本案中，涉案工程属于被告作出84号文件之前已经在建且尚未通过竣工环保验收的输变电建设项目，受规划调整影响，涉案工程设计方案发生变动。国家电网公司根据84号文件的要求，对涉案工程变动情况进行梳理，于2016年11月23日向被告报批涉案工程变动环境影响报告书，符合环境影响评价法第二十四条第一款、第二十五条第一款和84号文件的规定，涉案工程不属于未批先建的情形。依据《电力设施保护条例》、《电力设施保护条例实施细则》、《1000KV架空输电线路设计规范》的规定，原告的三间房屋已列入工程拆迁计划，该三间房屋涉及的问题属于电力设施建设项目涉及的房屋工程拆迁问题，而非环境保护问题，故对原告已列入工程拆迁范围的三间房屋，在环评阶段，依法无需进行环境影响评价，亦不属于被告作出被诉批复应当审查的范围。根据国家电网公司报批的变动环境影响报告书及专家技术审评意见，涉案工程拆迁实施后，线路运行时周围敏感目标的电磁环境、声环境均符合相关环境保护标准要求，故对原告未列入工程拆迁计划的一间房屋，被告作出被诉批复亦未侵犯原告合法权益。国家电网公司在变动环境影响报告书编制过程中，委托环境影响评价单位采取在现场张贴信息公示、现场问卷调查等方式进行公众意见调查工作，其中亦向原告瞿华征询了意见，填写了书面意见调查表，并就其反映的情况和诉求进行了沟通、解释和回访。被告在审批过程中，依法进行受理公示、拟批准公示，并进行批准公告，程序符合法律规定。被告受理原告的行政复议申请后，履行了行政复议的相应程序，在法定期限内作出被诉复议决定并送达给当事人，程序合法，本院依法予以确认。综上，原告的诉讼理由缺乏事实及法律依据，其要求撤销被告作出的被诉批复及被诉复议决定等诉讼请求，本院均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张武功、张金山、张金娟、瞿华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张武功、张金山、张金娟、瞿华共同负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期限内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  乔 军代理审判员  范术伟人民陪审员  张 中二〇一八年一月二十二日法官 助理  马晓萍法官 助理  闵 雪书 记 员  王 跃