广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂07行终102号 上诉人（原行政机关、一审被告）灵山县不动产登记局，住所地灵山县三海街道文峰路**，统一社会信用代码12450721MB0458273M!。 法定代表人梁善团，局长。 委托代理人陆钊，灵山县自然资源局政策法规股股长。 委托代理人劳方凯，广西方凯律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）灵山县平山镇人民政府，，住所地灵山县平山镇人民路** 法定代表人梁业跃，镇长。 委托代理人杨立君，灵山县司法局平山司法所工作人员。 委托代理人黄升庆，广西公润律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）灵山县平山镇山村村民委员会第一村民小组。 诉讼代表人黄大焕，组长。 被上诉人（一审原告）灵山县平山镇山村村民委员会第二村民小组。 诉讼代表人黄林，组长。 以上两被上诉人共同委托代理人韦世平，灵山县中恒法律服务所法律工作者。 一审被告（复议机关）灵山县人民政府，，住所地灵山县灵城镇广场路**统一社会信用代码11450721008116008W。 法定代表人刘钦，县长。 委托代理人陈锡君，灵山县司法局工作人员。 一审第三人灵山县第二建筑工程总公司，住，住所地灵山县灵城镇丰江路**/div> 法定代表人邓家富，负责人。 上诉人灵山县不动产登记局、上诉人灵山县平山镇人民政府（简称平山镇政府）因土地行政登记一案，不服灵山县人民法院（2019）桂0721行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭审理了本案。上诉人灵山县不动产登记局的委托代理人陆钊、劳方凯，上诉人平山镇政府的委托代理人杨立君、黄升庆，被上诉人灵山县平山镇山村村民委员会第一村民小组的诉讼代表人黄大焕、被上诉人灵山县平山镇山村村民委员会第二村民小组（两被上诉人简称一、二村民小组）的诉讼代表人黄林及其共同委托代理人韦世平，灵山县人民政府(简称灵山县政府）的委托代理人陈锡君到庭参加诉讼，灵山县第二建筑工程总公司（简称灵山县二建总公司）经本院合法传唤拒不到庭。本案现已审理终结。 一审法院认定，1999年8月17日，灵山县二建总公司平山公司向灵山县土地管理局提交土地登记申请，对座落于灵山县平山镇高塘大桥头荒坡上面积为8473.2平方米，其中建筑面积为3000平方米的一宗土地申请使用权登记，1999年10月12日，灵山县二建总公司平山公司向灵山县土地管理所提交一份灵山县二建总公司平山公司《关于灵山县第二建筑工程总公司平山公司预制场用地来源的报告》，作为土地权属的来源依据。灵山县土地管理局根据该申请，进行了界址确认权属调查并制作了宗地及相邻宗地使用者的签字界址表。但界址表双方指界人栏只有灵山县二建总公司平山公司的盖章及平山公司公司负责人蔡锦智的签名，没有相邻方确认界址并签名。1999年12月28日灵山县土地管理局就上述土地登记申请审核情况作出了一份《灵山县土地管理局关于土地登记申请审核情况公告》文稿，并经有关领导签发同意公告，但公告未见印制张贴，后灵山县土地管理局于2000年1月23日作出准予登记的审批意见，灵山县人民政府据此于2000年2月17日向灵山县二建总公司平山公司颁发了《国有土地使用证》。原告灵山县平山镇山村村委会第一、第二村民小组对灵山县人民政府向灵山县二建总公司平山公司颁发《国有土地使用证》的行政行为不服，于2018年8月20日向钦州市人民政府申请行政复议，钦州市人民政府依照国务院法制办公室作出的国法秘复函〔2017〕852号《对广西壮族自治区法制办的答复》中明确的“行政机关职权变更的，应当以继续行使其职权的行政机关为行政复议被申请人”的答复，于2018年8月23日作出钦政复不受字〔2018〕5号《不予受理行政复议申请决定书》，告知原告应以灵山县不动产登记局为被申请人，灵山县人民政府为复议机关申请行政复议。2018年10月11日，原告向灵山县人民政府申请行政复议，灵山县人民政府受理后于2018年12月7日作出灵政复决字〔2018〕9号《行政复议决定书》，决定维持《国有土地使用证》。原告不服，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼，请求法院依法判决：一、请求人民法院撤销被告灵山县政府作出的灵政复决字〔2018〕8号行政复议决定书;二、请求人民法院撤销被告灵山县政府作出《国有土地使用证》的具体行政行为；三、本案诉讼费由被告负担。 另查明，灵山县二建总公司平山公司是灵山县二建总公司于1993年5月10日向灵山县工商行政管理部门注册的企业，是隶属于灵山县二建总公司的非独立核算分支机构。2003年2月28日，灵山县二建总公司向灵山县工商行政管理部门申请注销灵山县二建总公司平山公司，明确灵山县二建总公司平山公司的人员安置、债权债务由灵山县二建总公司负责。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”的规定，灵山县政府具有核发《国有土地使用证》的职权。2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，确定由不动产登记局负责不动产统一登记工作，灵山县不动产登记局是灵山县的不动产登记机构，负责本区域内的不动产登记工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，灵山县不动产登记局是继续行使本行政区域内不动产登记工作的机关，因此是本案的适格被告。原告不服被告灵山县政府向灵山县二建总公司平山公司颁发的《国有土地使用证》，向钦州市人民政府申请行政复议，钦州市人民政府依照国法秘复函〔2017〕852号《对广西壮族自治区法制办的答复》决定不予受理，并告知原告应以灵山县不动产登记局为被申请人向灵山县政府申请行政复议。原告遂向被告灵山县政府申请行政复议，被告灵山县政府受理并作出行政复议决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”以及《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理复议申请，作出行政复议决定，适用本法。”的规定，被告灵山县政府是本案的适格被告并且有职权受理原告申请的行政复议，作出行政复议决定，没有超越和滥用职权。灵山县政府颁发的《国有土地使用证》，土地使用权类型为划拨，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为”的规定，本案经庭审举证、质证，被告没有提交有效证据证明涉案登记的土地已经县级以上人民政府批准。《国家土地管理局土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权登记，必须向土地管理部门提交土地权属来源证明。本案中，灵山县二建总公司平山公司向灵山县土地管理局提交该公司出具的土地来源报告作为主要的权属依据，没有其他证据证明土地权属是申请人灵山县二建总公司平山公司，仅凭该土地权属来源报告无法有效证明该土地的权属，灵山县政府核准发证所作出行政行为事实不清，证据不足。《国家土地管理局土地登记规则》第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。本案中，被告灵山县不动产登记局虽然有有关领导签发的该宗涉案土地登记申请审核情况公告文稿，但是没有证据证明该公告已经制作并公开张贴，违反了《国家土地管理局土地登记规则》规定的程序规定，属作出行政行为程序违法。综上，被告颁发的《国有土地使用证》事实不清，证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。被告灵山县政府受理原告的复议申请后，经书面审查、集体讨论作出的灵政复决字〔2018〕8号《行政复议决定书》采信了被告灵山县不动产登记局的全部证据，属于认定事实不清楚，依法应予撤销。原告于2018年7月3日知道涉案的行政行为，先行申请行政复议，再提起行政诉讼，其申请行政复议和提起行政诉讼均没有超过法定的期限，原告与涉案的行政行为有利害关系，以村民小组的名义提起行政诉讼，也履行民主议定程序作出决议，是适格的原告。原告的诉讼请求有事实和法律依据，予以支持。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告灵山县政府作出的灵政复决字〔2018〕8号《灵山县人民政府行政复议决定书》；二、撤销灵山县政府颁发给灵山县二建总公司平山公司的《国有土地使用证》。 灵山县不动产登记局上诉称，一、被上诉人提起行政诉讼超过起诉期限，依法应当驳回被上诉人的起诉。1999年8月17日，灵山县二建总公司平山公司向灵山县土地行政主管部门申请本案涉案的土地登记，县土地行政主管部门审查认为登记依据合法，手续完备，确认符合发证条件。1999年12月28日，灵山县土地管理局就上述土地登记申请审核情况作出《灵山县土地管理局关于土地登记申请审核情况公告》，进行公告，公告期限内没人提出异议。2000年2月17日，灵山县政府向灵山县二建总公司平山公司颁发了《国有土地使用证》。2000年6月21日，灵山县平山建筑公司（灵山县二建总公司平山公司）与灵山县第三房产开发公司签订《投资开发商品房合同书》，对本案涉案的土地进行房地产开发，总占地面积约13亩，合约附件2为“国有土地使用证”及图表。灵山县第三房产开发公司在签订上述合同后进行房地产开发，二被上诉人即组织众多村民去阻止。期间，二被上诉人从平山镇政府复印了《投资开发商品房合同书》，一审庭审中，被上诉人灵山县平山镇山村村委会第二村民小组确认“是2000年当时群众阻止施工平山政府复印给我们的，具体月份不清楚。”被上诉人灵山县平山镇山村村委会第一村民小组确认“只知道是2000年复印的，不知道具体的时间。”这有一审庭审笔录（Ｐ18-20）在案证实。据此，二被上诉人最迟于2000年二被上诉人组织村民阻止房地产开发施工并从平山镇政府复印了《投资开发商品房合同书》时，确已知道颁发《国有土地使用证》行政行为。根据行政诉讼法第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。二被上诉人从2000年二被上诉人组织村民阻止房地产开发施工并从平山镇政府复印了《投资开发商品房合同书》时至2019年1月2日一审提起诉讼，已经远远超出了起诉期限。法院应当依职权主动据实审查二被上诉人知道行政行为的日期，对于超过起诉期限的，应当依法驳回起诉。二、申请行政复议期限不等同于行政诉讼起诉期限。一审判决（Ｐ22）认为“原告于2018年7月3日知道涉案的行政行为，其申请行政复议和提起诉讼均没有超过法定期限”与事实不符，也没有证据证实二被上诉人于2018年7月3日才知道涉案的行政行为。三、一审原告主体不适格。二被上诉人对涉案的土地没有土地所有权、使用权等权属，没有提供相关权属证据，且在一审中明确自认，没有证据证明本案国有土地使用证上登记的土地是二被上诉人所有，没有证据证明从土改、合作化、四固定时涉案土地属于二被上诉人管理使用。二被上诉人与本案没有利害关系，一审原告主体不适格。四、颁发《国有土地使用证》的行政行为合法。灵山县第二建筑总公司平山公司提交申请登记材料完备，土地权属来源合法，土地登记发证行政行为程序合法。综上所述，被上诉人的起诉已超过上述法律规定行政诉讼的起诉期限,且没有特殊情况耽误起诉的理由。二被上诉人与本案没有利害关系，一审原告主体不适格。上诉人土地登记发证行政行为合法。请求二审法院：一、依法撤销灵山县人民法院（2019）桂0721行初2号行政判决；二、依法驳回二被上诉人的起诉；三、一、二审案件受理费由被上诉人负担。 平山镇政府上诉称，一、《国有土地使用证》的土地来源是事实清楚，证据充足，合法有效的。《国有土地使用证》名下的土地只是上诉人下属企业灵山县建筑工程总公司平山公司的一部分，该部分土地是属于平山公司兼并综合厂的资产，同期兼并的还有茶厂、农机厂等。其中茶厂、农机厂的土地经平山公司依法申请发证后，已于1998年转让用于开发，期间没有人提出异议。综合厂成立于1974年，使用的土地是象古岭岭岐北面以及与此相邻东面平山街委的坡地及推填水库库容所得之地，并非被上诉人所有。综合厂建厂后几经转型为淀粉厂、酒厂、炮厂，后因经营不善于1990年被灵山县建筑工程总公司平山公司兼并，被上诉人对该土地权属从来没有人提出争议；1999年8月17日平山公司向灵山县土地管理局申请土地登记时，出具了该土地来源的手续，灵山县土地管理局经过法定审查核实并公告确认无异之后，灵山县人民政府于2000年2月17日颁发《国有土地使用证》。一审法院没有对相关的事实进行查证情况下，片面地作出判断，属于认定事实不清。二、《国有土地使用证》发放程序合法。从国土部门提供的《土地登记申请书》《关于灵山县第二建筑工程总公司平山公司预制场用地来源的报告》《宗地（户地）图》《面积量算手簿》《界址表》《灵山县土地管理局关于土地登记申请审核情况报告》等材料反映，平山公司申请土地登记后，土地职能部门按照法定程序组织工作人员对申报的宗地进行了绘图、测量、计算，对宗地四至进行了确认。申报人盖章及签字确认土地四至时没有不当之处，由于宗地西、南二面是水库，东面自墙外是公路，北面自墙外是空地，均属于国有土地，没有具体的土地管理人，申报人本身也是国有企业。宗地勘验各个环节完成之后报经领导详细审查，1999年12月28日职能部门对该宗地向社会进行了公告，公告结束没有人提出异议之后，灵山县土地局于2000年1月23日作出了准予登记的审批意见，2000年2月27日，灵山县人民政府颁发了《国用土地使用证》。当时的公告是用红纸手写，长时间张贴于宗地厂房外墙及政府、街委、山村村委等公众处，这是公开的、众所周知的事实。一审法院在没有做深入调查的情况下，草率地作出结论，是属于认定事实错误。三、被申请人的行政复议超过法定期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日除外。”2000年，平山公司对该土地进行开发，当年的11月23日被上诉人组织村民对开发强行干涉引起纠纷后，在历年来多次的协商、调解过程中，均向被上诉人出示并提供了《国有土地使用证》的复印件。甚至连平山公司与第三方签订的转让开发合同都已于2000年其上场阻挠开发的时候向其提供了复印件。对于这一事实，一审法院在庭审时是已经清明清楚了的。县镇相关部门进行调解时，双方调解的焦点问题也是围绕该土地证的效力及相关问题进行。因此，被上诉人知道上诉人取得《国有土地使用证》的时间是2000年其首次上场阻挠开发之时，而其提出行政复议的时间是在18年后的2018年8月20日，按照《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，被上诉人已经放弃行政复议的权利。综上所述，灵山县人民法院对本案的事实认定不清，适用法律错误，导致判决错误，请求二审法院查明事实，分清是非，依法撤销灵山县人民法院（2019）桂0721行初2号行政判决，驳回被上诉人一审的诉讼请求；一、二审案件受理费由被上诉人承担。 一、二村民小组辩称，平山镇政府与本案没有利害关系，灵山县人民法院没有判决平山镇政府承担义务或者减损权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，平山镇政府没有权利对一审判决提起上诉。为此请求二审法院驳回平山镇政府的上诉，维持原判。 灵山县政府述称，一、答辩人作出的灵政复决字〔2018〕8号复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律准确。答辩人依法立案后，将《受理通知书》送达被答辩人，将《提出答辩通知书》《行政复议申请书》副本送达被申请人灵山县不动产登记局，被申请人在法定期限内提交了作出该行政行为的证据和答复书。经查实，行政复议申请中的原第三人灵山县第二建筑工程总公司平山公司因被灵山县第二建筑工程总公司注销已不存在，答辩人通知了灵山县第二建筑工程总公司和灵山县平山镇人民政府作为本案第三人，并将《变更第三人通知书》送达了双方当事人。答辩人在法定期限内对核发《国有土地使用证》的具体行政行为进行审查。查实，该证发证行为程序合法，内容真实，该发证行为合法有效，应予支持。而被答辩人请求撤销《国有土地使用证》的主张没有证据和依据，理由不成立，依法不予支持。答辩人根据事实和依相关法律规定作出了维持该发证行为的决定，并向各方当事人及第三人送达了行政复议决定书。答辩人的整个行政复议过程合法。二、灵山县人民法院作出的（2019）桂0721行初2号行政判决认定事实不清。《国有土地使用证》名下的土地原属平山街委的坡地及推填水库库容所得之地，并非被上诉人所有，1974年建综合厂后因经营不善于1990年被灵山县建筑工程总公司平山公司兼并，《国有土地使用证》的土地来源事实清楚。综上所述，答辩人作出的灵政复决字〔2018〕8号的复议决定书是正确的，请求维持答辩人的复议决定。 一审第三人灵山县二建公司没有提交书面意见。 本院审理期间，各方当事人没有提交符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、被上诉人一、二村民小组是否具有原告主体资格；二、被上诉人一、二村民小组提起复议申请及提起诉讼是否超过法定期限；三、被诉行政行为是否事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。 关于第一个焦点问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人、或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人、或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；……。”的规定，提起行政诉讼的原告必须是行政行为的相对人以及其他与被诉行政行为有利害关系的公民、法人、或者其他组织，原告资格中的“利害关系”应当以“可能性”为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性就具有利害关系，即具有原告主体资格，至于是否事实上存在利害关系不属于原告资格的审查范畴，而是实体审查范畴。本案中，被上诉人一、二村民小组提交了1999年1月27日收款收据1份，分别于2009年2月27日、2014年×月×日、2015年5月18日、2018年5月25日签订的《租赁合同》4份，上述证据材料初步证明被上诉人与被诉行政行为有利害关系的可能性。因此，被上诉人具有本案的原告主体资格，上诉人灵山县不动产登记局、平山镇政府主张被上诉人不具有原告主体资格，混淆了原告资格的审查范畴与实体审查范畴的关系，该主张的理由不成立，不予采纳。 关于第二个焦点问题。上诉人灵山县不动产登记局、平山镇政府主张被上诉人在2000年阻挠施工时，复印了《投资开发商品房合同书》，已经知道了《国有土地使用证》，被上诉人提起复议申请及提起诉讼均超过法定期限。经查，被上诉人虽然承认2000年发生纠纷时，已经复印《投资开发商品房合同书》，但是否连带附件一起复印，上诉人没有提供充分的证据予以证明，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，上诉人灵山县不动产登记局应当承担举证不能的法律后果。 关于第三个焦点问题。案涉登记土地原是镇办企业综合厂使用，后由原灵山二建总公司平山公司兼并取得，1999年8月17日，灵山县二建总公司平山公司向原灵山县土地管理局提交土地登记申请申请书，并提交了土地权属来源报告，申请对座落于灵山县平山镇高塘大桥头荒坡上面积为8473.2平方米的土地申请使用权登记。原灵山县土地管理局按照法定程序组织工作人员对申报的宗地进行了绘图、测量、计算，对宗地四至进行了确认，最后报灵山县政府审批准予发证。虽然登记土地权属来源报告不规范，也没有充分的证据证明发证前已经公告，该登记行为有瑕疵，但本案登记宗地上世纪七十年代已由镇办企业使用，后又被灵山二建总公司平山公司兼并所得，直到2000年6月由灵山县第三房地产开发公司投资开发前均无人提出异议。被上诉人主张案涉土地权属并以此为由请求撤销本案土地登记行为，但在一审法院庭审时，被上诉人自认没有证据证明案涉土地属其集体所有，也没有证据证明从土改、合作化、四固定就对案涉土地管理使用；上诉人提交的收款收据不能确认与案涉土地有关联，提交的4份《租赁合同》均是2000年发生纠纷后的行为，不能作为被上诉人主张案涉土地的权属。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”的规定，被上诉人虽然有本案原告主体资格，但经审查与案涉土地没有实体上的利害关系，其诉讼请求没有事实和法律依据。 综上所述，上诉人灵山县不动产登记局、平山镇政府上诉理由部分成立，本院予以采纳；一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销灵山县人民法院（2019）桂0721行初2号行政判决； 二、驳回灵山县平山镇山村村民委员会第一村民小组、第二村民小组的诉讼请求。 二审案件受理费50元，由灵山县平山镇山村村民委员会第一村民小组、第二村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 宁 盛 审判员 韦乐熙 审判员 钟凌意 二〇一九年十一月二十一日 书记员 郭杨兴