广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行终173号上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府洲心街道办事处。住所地：广东省清远市清城区洲心街清源西路**。负责人：陈伟荣，主任。委托诉讼代理人：黄杏华，清远市清城区司法局洲心司法所干部。委托诉讼代理人：黎玉莹，广东明典律师事务所律师。被上诉人（原审原告）:郭敏静，女，1987年6月7日出生，汉族，住清远市清城区。原审第三人：清远市清城区洲心街塘坦村民委员会五街村民小组。负责人：黄光勇，组长。上诉人清远市清城区人民政府洲心街道办事处（以下简称洲心街办）因与被上诉人郭敏静、原审第三人清远市清城区洲心街洲塘坦村民委员会五街村民小组（以下简称五街村）行政处理决定纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：原告郭敏静于1987年10月21日出生，户口在洲心塘坦村委会六街**（即第三人五街村**），性质为农业家庭户口，从未迁出。2013年6月13日，原告郭敏静与向某登记结婚。向某户口户口的性质为非农业家庭户口。从2011年至2018年有在第三人处登记购买城乡居民医疗保险。原告提交的《农村集体土地承包经营权证书》中记载承包方户主为郭某，填写承包人口为6人。由于第三人的土地被征收，村小组理事拟定并由村民户代表签名确认《五街村征田款分配方案》，规定“所有外嫁女不准参加分配，包括（事实婚姻）外嫁女所在村的户口，只能作挂靠户处理，如有异议者带未婚证给村理事会，可能参与分配。”等内容。分配人员划定的时间“由2017年1月1日零点起至2017年11月30日24时。”原告郭敏静没有参与第三人五街村的该次集体收益款分配，遂于2018年5月7日向被告洲心街办提交《行政确认申请书》，要求确认其具有第三人的集体经济组织成员资格，并享有与第三人其他成员平等的权益。被告于同年6月26日向第三人五街村村民小组组长黄江勇及村代表郭某2调查询问并制作了《调查笔录》，两人均表示原告郭敏静不是第三人的集体经济组织成员，而集体经济组织成员需要履行修缮水坑、农田灌溉修等义务，但第三人五街村没有制定村集体组织章程，按村规凡外嫁女不参与村集体收益分配。之后被告并没有向第三人的其他集体经济组织成员进一步调查核实第三人的村集体经济组织成员需要履行何种义务。被告于同年7月2日对原告作出《关于塘坦村委会五街村小组郭敏静行政处理申请的答复书》，要求原告重新整理申请书及提交相关佐证材料，并于同年7月27日对原告作出《补正材料提交告知书》。原告收到上述文书后于同年8月7日向被告提交了《对补正材料提交告知书的回应》。被告于同年8月15日受理了原告的申请。于同年10月13日被告作出涉案《行政处理决定书》，认定原告不具备第三人的集体经济组织成员资格。被告作出的涉案行政处理决定认定事实部分并未查明第三人的村集体经济组织成员需要履行何种义务，原告有否应第三人的要求履行村中义务，而被告在本街办认为部分却认定原告没有履行过村中的集体劳动义务。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。另查，因行政机构的改革，原清远市清城区洲心塘坦村民委员会六街村民小组现已合并入清远市清城区洲心街塘坦村民委员会五街村民小组。原审法院认为，本案系不服行政处理决定纠纷。人民法院审理行政案件是审查被诉行政行为的合法性。本案需要审查的是被告洲心街办作出的涉案《行政处理决定书》认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。一、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口户口保留在农村集体经济组织所在地，法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口户口在集体经济组织所在地，行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口户口迁入、集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定……”。第十七条规定：“农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务。”从上述规定可知，确定集体经济组织成员资格是“户口户口加义务”的原则。中，原告郭敏静出生于清远市清城区洲心塘坦村民委员会六街村民小组（现五街村），未出嫁前属第三人五街村的农村集体经济组织成员。结婚后户口户口一直保留在第三人所在地，迁出，其户口户口性质符合上述《广东省农村集体经济组织管理规定》确定的集体经济组织成员身份的审查原则。履行义务方面，被告洲心街办仅凭其向五街村村长及村代表调查制作的《询问笔录》便认定原告未履行村中义务，上述《询问笔录》在没有其他证据相佐证的情况下，并不足以证明原告未严格依规履行集体经济组织成员所应履行的义务，第三人五街村在行政处理程序及诉讼程序中均未能提供相应的证据证明其有积极通知或督促原告履行相关义务，故被告洲心街办认定原告未履行村中义务，不具有第三人五街村的集体经济组织成员资格的依据不足，其抗辩理由不成立，本院不予采纳。二、《广东省实施办法》第二十三条规定：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶为由，侵害其合法权益。”第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口户口仍在原农村集体经济组织所在地，离婚、丧偶后户口户口仍在男方家所在地，行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费用使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，集体经济组织章程义务的，享有与前款规定的各项权益。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”本案中，第三人以原告系外嫁女为由不予分配集体收益分配款，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收等方面显然没有坚持男女平等原则，违反上述法律、法规的规定，被告洲心街办作为乡、镇的人民政府，应该责令第三人五街村进行改正，不能以此作为判断原告是否具有集体经济成员资格及是否享有收益分配权的依据。综上所述，被告洲心街办作出的涉案《行政处理决定书》认定事实不清、依据不足。对于被告作出的涉案行政处理决定程序是否合法问题。被告于2018年5月7日收到原告提交的《行政确认申请书》等相关材料后，认为材料不齐全的，应当及时告知原告限期补正材料，然后决定是否受理。而被告于同年6月26日便进行了调查，但至同年7月27日才向原告发出《补正材料提交告知书》，于同年8月15日正式书面通知原告受理其行政确认申请，并于同年10月13日作出涉案行政处理决定。该行政处理程序确有不妥之处。鉴于被告从受理至作出涉案行政处理决定尚未超过两个月期限，本院确认被告作出的涉案行政处理决定程序存有瑕疵，但不确认程序违法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，判决如下：一、撤销被告清远市清城区人民政府洲心街道办事处于2018年10月13日作出的区府洲心街行决字（2018）49号《行政处理决定书》。二、责令被告清远市清城区人民政府洲心街道办事处在本判决发生法律效力之日起60日内重新作出行政处理决定。上诉人洲心街办不服上述原审判决向本院提起上诉，请求：1.依法撤销清远市清新区人民法院作出的（2019）粤1803行初13号《行政判决书》，驳回被上诉人的诉讼请求；2.判令由被上诉人承担本案诉讼费用。事实和理由：上诉人认为原审法院认定事实不清，适用法律错误。一、上诉人认定事实清楚，证据确凿。被上诉人郭敏静出生于1987年10月21日，常住户口户口登记在清城区洲心塘坦村委会六街**，013年6月13日与向某登记结婚，婚后离开户口所户口所在地随夫在外居住、以上事实证明：被上诉人郭敏静户口虽户口虽然一直在五街村小组，后已离开五街村民小组在外生活，不依赖五街村民小组的土地进行生产，同时五街村民小组集体亦不承认其集体经济组织成员资格。二、上诉人适用依据正确。上诉人根据上述认定的事实及《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条等规定，认定被上诉人郭敏静不具备五街村集体经济社成员的资格是正确的。三、上诉人作出城区府洲心街行决字〔2018〕49号《行政处理决定书》程序合法。上诉人根据被上诉人反映的问题于2018年8月20日告知其受理并当日送达《受理告知书》给被上诉人，对被上诉人自身反映的情况进行了检查，并对洲心塘坦村委会五街村小组村干部和村民展开了调查。根据查明的事实，作出城区府洲心街行决字〔2018〕49号《行政处理决定书》，程序合法。综上，上诉人作出的《行政处理决定书》程序合法，事实清楚，证据确凿，适用依据正确。请求贵院撤销原审判决，并依法驳回被上诉人郭敏静的诉讼请求。被上诉人郭敏静及原审第三人五街村未提交书面陈述意见。二审期间，本案各方当事人均未向法院提交新证据。经审理查明，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系行政处理决定纠纷。根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：上诉人作出的区府洲心街行决字〔2018〕49号《行政处理决定书》是否合法，主要是认定被上诉人不具有原审第三人村集体经济组织成员资格证据是否充分的问题。对此，原审判决围绕当事人的诉辩主张，根据上诉人提交的证据和结合被上诉人、原审第三人提交的证据进行了认定，并在此基础上作出了撤销被诉行政行为的判决，合理合法，且理由阐述充分，本院予以确认，不再复述。为贯彻人民法院通过行政审判监督、支持行政机关依法行使职权的立法宗旨，本院需要指出的是，首先，对于农村集体经济组织成员资格的判断标准问题，在国家层面尚无法律规定的情况下，可以《广东省农村集体经济组织管理规定》为主要依据，从我国农村集体经济组织所具有的自然共同体特征和成员权法理基础出发，以是否履行成员义务为基本条件，并结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，作为判断是否具有集体经济组织成员资格的一般原则。同时，考虑到农村富余劳动力转移的城镇化趋势和农村土地的基本生活保障功能，对一些特殊情况作出处理。其次，乡镇人民政府对农村集体经济组织成员资格的认定，内涵于乡镇级人民政府负有的监督基层群众自治组织村民自治行为、保护公民合法权益的法定职责。乡镇级人民政府在行使行政监督职责的过程中，对关系申请人是否具有集体经济组织成员资格的（如申请人有无履行成员义务）基本事实的认定，应注意合理分配举证责任。在法律缺乏具体规定的情况下，对某类争议事实举证责任的承担，乡镇级人民政府应根据公平原则，综合考虑当事人举证能力等因素确定。综上所述，上诉人洲心街办的上诉请求理由不能成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人清远市清城区人民政府洲心街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇一九年十一月二十九日法官助理 廖欣欣书 记 员 李芫霜附相关法律条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第一条为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第三十六条第二款村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保户口保留在农村集体经济组织所在地，律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在户口在集体经济组织所在地，法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁户口迁入、体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注户口注销的，资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。第十七条农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务。