山西省朔州市中级人民法院 行政判决书（2019）晋06行初88号原告田琦，男，汉族，1989年6月5日生，身份证号1402021***********，住所地山西省大同市城区齿欣花园7-2-11。委托代理人孙建伟，北京创为律师事务所律师。委托代理人曹禹琪，北京创为律师事务所律师。被告大同市云州区人民政府，所在地址大同市云州区坪邑东街**。法定代表人周聚德，职务区长。委托代理人逯建军，职务副区长。委托代理人刘艳芳，山西北岳（太仆寺）律师事务所律师。被告大同市云州区倍加造镇人民政府，，所在地址大同市云州区倍加造镇法定代表人程叶生，职务镇长。委托代理人贾玉东，职务副镇长。委托代理人赵洁，山西北岳（广灵）律师事务所律师。第三人大同市云州区市容综合执法大队，，所在地址大同市云州区水务局西坪邑市场院内法定代表人潘志堂，职务队长。委托代理人翟辉，山西北岳（太仆寺）律师事务所律师。原告田琦因与被告大同市云州区人民政府、大同市云州区倍加造镇人民政府，第三人大同市云州区市容综合执法大队行政强制一案，于2019年7月1日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月1日立案后，于当日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告田琦及其委托代理人孙建伟、曹禹琪，被告大同市云州区人民政府委托代理人逯建军、刘艳芳，大同市云州区倍加造镇人民政府委托代理人贾玉东、赵洁，第三人大同市云州区市容综合执法大队委托代理人翟辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告田琦诉称，原告在大同市云州区倍加造镇解庄村合法承包土地，并与倍加造镇解庄村村民委员会及倍加造镇人民政府签订了《土地承包合同书》，土地性质为滩地、小草地，土地承包费及建设大棚费在合同签订时一次性付清。为了便于经营和管理大棚，且在倍加造镇政府和解庄村村民委员会的同意下，建造管理用房作为大棚的配套设施。2019年3月27日，原告的两间房及大棚墙在未经过法定拆除程序的前提下被非法强制拆除。现原告认为，被告的强拆行为违反了相关法律规定，侵犯了原告的合法权益，遂提起行政诉讼，请求依法确认被告大同市云州区人民政府、大同市云州区倍加造镇人民政府强拆原告房屋的行政行为违法。被告大同市云州区人民政府辩称，1、原告对承包的耕地只享有承包经营权，不享有建设用地使用权，这是两种性质不同的用益物权，二者相互独立。原告在承包经营的耕地上建房，改变了土地的性质和用途，属非法建筑，依法应予拆除。2、原告在农用耕地上进行非农化建设，违反了国家法律的强制性规定，依法已予拆除。综上，被告大同市云州区人民政府、大同市云州区倍加造镇人民政府在法定职责权限内，按照法定程序，履行法定职能，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，对涉案大棚房的行政强制执行符合国家法律规定，故，请求法院全面查明案件事实，依法认定区、乡两级政府的具体行政行为合法。被告大同市云州区倍加造镇人民政府辩称，同大同市云州区人民政府答辩意见。补充：乡政府是根据法律规定和清理整治行动方案的要求，有职责有义务配合区政府开展大棚房集中清理整治行动，乡政府没有超越、滥用职权，故所做的配合行动合法有效。第三人大同市云州区市容综合执法大队辩称，同被告大同市云州区人民政府的答辩意见一致。补充：1、本案中第三人云州区市容综合执法大队并不具备下达拆迁命令主体资格能力，同时本案第三人仅是一个县区级部门下属的事业管理单位，其单位的性质与职能属性本身就不具备确认或下达强制拆除命令能力和资格；2、原告在起诉书中提出的诉讼请求，第三人认为该诉求与第三人无关。被告大同市云州区人民政府提交了以下证据：1、违规大棚一户一档摸底表，拟证明原告违规建设的大棚房事实；2、《告知书》一份，拟证明被告2018年9月10日履行告知义务的事实；3、《通知》一份，拟证明原告逾期不履行拆除义务，被告将行政强制执行；4、《告知书》一份，拟证明被告再次向原告告知逾期不履行拆除义务，被告将启动行政强制执行；5、《通知》一份，拟证明被告以报纸公告“通知”的方式履行告知义务；6、《告知书》一份，拟证明被告以报纸公告“告知书”的方式履行告知义务；7、《照片》附光盘，拟证明被告以流动宣传车的形式在辖区内履行告知义务；8、《大棚房违规用地确认书》及送达回证，拟证明原告的涉案大棚房违规用地事实；9、《限时自拆催促告知书》，拟证明被告已履行强拆迁的告知义务；10、图纸及图例说明；11、证明两份，拟证明原告涉案的大棚房占用耕地的情况；12、通告及照片，拟证明原告的涉案大棚房被区政府依法采取强制执行的事实；13、大棚房实景图，拟证明原告涉案大棚房的违法事实情况。原告针对被告大同市云州区人民政府的证据质证意见，证据1证明目的不认可，摸底表地类栏应当由乡政土地所填写，该证据当中地类栏并没有明确载明，村委会制作的摸底表不能认定大棚房是违法建筑，不能达到被告的证明目的，村委会无权进行认定。证据2- 6没有直接向原告进行送达，行政行为没有送达行政相对人，是不对行政相对人产生法律效力的，被告也没有提供该证据送达的证据材料，另外，被告自认没有明确告知原告拆除哪几间，该证据当中也没有显示，所以不能达到其证明目的。证据7均不认可，行政机关在对违法行为进行调查处罚实施强制措施有法定程序，被告提交的证据并不是法律规定的形式。证据8三性不予认可，证明目的不予认可，该证据在作出时没有直接送达给原告，不对原告产生拘束力，该确认书中没有告知相对人行使救济权利和途径，且在作出违规用地确认书之前没有依据土地管理法等相关规定进行调查和认定，送达回执和受送达人不是原告本人签字。证据9三性不予认可，证明目的不予认可，该告知书当中整治领导组办公室并没有相应的执法权力，盖章单位云州区农委会更没有行政执法权，在作出催告书之前和之后也没有作出强制执行决定，该告知书不能达到被告的证明目的。证据10真实性无异议，合法性及证明目的不予认可，在该组证据中，原告看不出涉案房屋的具体位置，该图也未标明，涉案房屋所在土地具体地类，不能看出是耕地，其中有一份证明，属于被告在实施行政行为之后又搜集的证据，不能作为证明行政行为合法的证据。证据11第一份证明三性不予认可，证明目的不认可，该证明中没有载明是本案原告承包的大棚房，第二份证明真实性无异议，合法性及证明目的不予认可，不能看出涉案的所谓大棚房属于违法建筑，第三份证明没有异议。证据12真实性无异议，合法性及证明目的不予认可，该通告中依据的是城乡规划法、行政强制法，区政府并没有权利依据上述法律规定实施行政强制，该通告不具有合法性。照片的三性不予认可，证明目的不予认可，照片没有载明拍摄时间，也看不出具体的张贴地点，且没有原始载体予以核对，不符合证据形式。证据13真实性无异议，证明目的不予认可，无法证明涉案建筑属于违法建筑。针对法规文件提出几点：1.被告提供的材料都是政策性文件，根据法律规定，行政行为应当依据的是法律，政策并不是行政行为合法的依据，2.被告提交的几份政策文件当中明确记载了大棚房整治整改的收尾结束阶段为2018年12月底，本案中拆除的房屋时间为2019年3月，如果依据该政策文件大棚房整治行动已经结束；3.几份政策文件中载明了符合土地利用总体规化手续尚不完善的应是补办相关手续，不是所有的大棚房一律拆除，本案中被告没有提供证据证明涉案建筑是否符合土地利用规划，根据政策规定，实施拆除行为必须依据法律法规来实行，本案拆除行为属于行政强制措施，合法依据及程序应该依照行政强制法中规定的法律程序来实施。被告大同市云州区倍加造镇人民政府、第三人大同市云州区市容综合执法大队的证据均与被告大同市云州区人民政府的证据一致。原告提交了以下证据：1、原告身份证复印件一份，拟证明原告具有诉讼主体资格；2、《土地承包协议书》一份，拟证明原告合法承包土地；3、《营业执照》一份；4、倍加造镇解庄村民委员会开具的《证明》一份，拟证明原告合法开展养殖；5、《关于大同县优品观赏鸟养殖基地驯养繁殖观赏鸟的批复》（大林字【2017】59号）；6、《关于大同县优品观赏鸟养殖基地驯养繁殖观赏鸟的批复》（大林字【2018】3号）拟证明原告开办养殖场获得林业部门审批；7、倍加造人民政府2018年9月20日《通知》。8、倍加造镇“大棚房”执法拆除总指挥部照片，证明被告主体适格；9、光盘一张，含被告强拆房屋视频及图片，拟证明原告房屋遭到被告等强拆方暴力强拆；10、大同市人民政府关于印发《大同市设施农业增质增效发展实施意见》，拟证明原告所在的大同现代农业示范区为设施农业园区，所建管理房是配套设施；11、大同县农业委员会《关于推荐2011年大同现代农业示范园区的报告》（大农发【2011】23号），拟证明大同现代农业示范园是云州区农业委员会及云州区政府的推荐项目，从2011年至今，对于园区统一、规模化建设都是十分清楚，对于对原告建管理房从未阻止或处罚，是知悉且默认的；12、山西省农业农村厅《大同县现代农业示范区建设工作总结》，拟证明原告所在的大同现代农业示范区为设施农业园区，所建管理房是配套设施；13、光盘一张，含被告强拆房屋视频及图片，拟证明原告房屋遭到被告等强拆方暴力拆除。被告大同市云州区人民政府针对原告证据的质证意见，证据1的真实性无异议。证据2的真实性、合法性无异议，但需要说明，该合同中所说的南草地、小滩地是解庄村对涉案耕地的俗称地名，不是地类，涉案土地的地类是耕地。只能证明原告对涉案耕地享有土地承包经营权，不享有建设用地使用权。这是两种性质不同的用益物权，二者相互独立。不能证明修建大棚房的合法性。证据3是大同市国土资源局云州分局和云州区农业农村局，在全面调查违法事实存在的情况下，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定及国家部委、省、市、区政府下发的政策性文件，作出的《大棚房违规用地确认书》，属行政确认，合法有效。证据4若没有相关审批手续，田琦的养殖就是不合法的，解庄村委会出具的证明不能证明田琦修建大棚房的合法性。证据5、6与涉案大棚房的合法性认定无关，不能证明田琦修建大棚房的合法性。搞养殖项目涉及占用农用地的，必须办理农用地专用审批手续，原告在未办理农用地专用审批手续的情况下，在耕地上进行非农化建设，改变了土地的性质和用途，违反了法律的强行性规定，属非法占地。证据7这两份文件充分证明大同县优品观赏鸟养殖基地搞观赏鸟养殖必须经过县、市、省级林业部门的审查批准才能开始合法经营。而营业执照上注明，依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。这两份文件只是两机关的程序申报，大同县林业局、大同市林业局不具有最终审批决定权，所以，这两份证据不能证明大同县优品观赏鸟养殖基地经营观赏鸟养殖的合法性，与涉案大棚房的合法性认定无关。经当庭核对原件，发现大林【2017】59号文件、同林字【2018】3号文件是行政机关上下级之间的行文审批文件，不可能出现在原告手里，故对这两份证据原件的真实性存疑。证据9与涉案大棚房的合法性认定无关。证据10没有大同县农业委员会的盖章确认，书无效文件，与涉案大棚房的合法性认定无关。证据11这份图纸不是解庄村委会、倍加造镇人民政府和云州区人民政府制作的，跟村委会、镇政府、区政府无关。没有相关绘图单位及建设单位的标注或盖章，不具有客观真实性，没有任何证据证明效力，与案涉大棚房的合法性认定无关。证据12招商引资宣传图内容明显违反国家法律的强行性规定，属无效的要约邀请。制作招商引资宣传图的主体是社会组织或个人，其要约邀请行为及要约行为所产生的法律后果均由其自身承担。原告明知该要约邀请违反法律规定，在利益的驱动下，趁着多头管理、查处违法行为乏力、体制机制等方面的原因，进行非农化建设。所以，原告修建大棚房产生的法律风险只能由其自身承担。该招商引资宣传图不是区政府制作的，与区政府无关。与涉案大棚房的合法性认定无关。证据13大同县现代农业示范园管理中心不是解庄村委会设立的，是个大棚种植房自发团体聘请的物业机构，该中心的任何行为所产生的法律后果均由该中心和全部种植户共同承担，与解庄村委会无关，更与云州区政府无关。任何假借管理用房修建的大棚房均是违反国家法律规定的，其行为的法律后果只能由各行为人自行承担。不能证明原告建设修建大棚房的合法性。被告大同市云州区倍加造镇人民政府、第三人大同市云州区市容综合执法大队与被告大同市云州区人民政府质证意见一致。经庭审质证，本院对上述主要证据的真实性予以认可，可以证实以下事实：原告田琦2017年3月10日与大同县倍加造镇解庄村民委会签订四份村南草地、小滩地规划建设的蔬菜温室大棚土地承包合同，占地共8亩，承包期49年。每一个合同约定的土地承包费2亩计50000元，建设大棚费120000元，两项合计170000元，由乙方田琦在合同签订之日一次性付清。大同市云州区倍加造镇解庄村民委员会证明，村南对外发包搞大棚种植的草地、小滩地，其地类性质为耕地，草地、小滩地仅是村民历史遗留下来的地名。之后，原告在此建设了一套院落，占地1710平方米，房屋占地710平方米，硬化面积1000平方米。2018年9月10日、20日、31日大同市云州区倍加造镇人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部国土资发（2014）127号文件《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、农业农村部、自然资源部印发农发（2018）3号《关于开展“大棚”专项清理整治行动坚决遏制农地非农化建设方案》，相继作出限期自行拆除告知书及通知。2018年11月10日，大同市云州区“大棚房”问题专项清理整治行动领导组办公室作出限时自拆催促告知书。2018年11月15日至17日，原告田琦的房屋被拆除，原告田琦不服，提起行政诉讼。以上事实与本院（2019）晋06行初25号案件查明是事实基本一致。另查明,被告对原告大棚房屋进行了两次拆除，本院（2019）晋06行初25号案件涉诉的是2018年11月15日至17日的拆除行为，本案起诉的是2019年3月27日第二次的拆除的行为。原告的诉讼请求为，依法确认被告大同市云州区人民政府、大同市云州区倍加造镇人民政府及第三人大同市云州区市容综合执法大队强拆原告房屋的行政行为违法。本院认为，原告与大同市云州区倍加造镇解庄村委会签订了土地承包合同，合同中载明的南草地、小滩地用于建设蔬菜温室大棚的土地为农业用地，属于耕地，据此，本院确认原告承包的土地为耕地。原告签订土地承包合同后，在承包的耕地上修建了房屋和院落，院内进行了硬化。原告未办理相关手续建设的建筑物，对耕地造成一定程度的毁坏而难以复垦，且该建筑物明显超出作为蔬菜大棚配套设施管理用房的作用和范畴，实际上已形成住宅用房，属于永久性建筑，改变了农业用地的性质和用途，属于非法建筑。经庭审查明，大同市云州区倍加造镇解庄村此类大棚房建筑物涉及户数众多，名为蔬菜大棚配套设施管理用房，实则形成了永久住宅区。这种未经规划审批、未办理农业用地专用手续、在耕地上建设永久性住宅、大面积缩减耕地面积的行为，不仅违背了国家保护基本农田的基本政策，也违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定。大同市云州区人民政府、大同市云州区人民政府倍加造镇人民政府开展大棚房专项清理整顿行动，拆除原告的违法建筑物，旨在遏制农用地非农化建设，符合国家政策，符合法律规定。综上，原告田琦在本案提交的证据与在（2019）晋06行初25号案件中的证据基本一致，没有新的证据证明其涉拆建筑的合法性，亦不能证明2019年3月27日第二次涉拆拆建筑物的合法性，其诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告田琦的诉讼请求。案件受理费50元，由原告田琦负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。                    审判长  周玉宝                                审 判员  郭明霞                                审判员  智杰海                         二〇一九年十一月十八日                    书记员  马鸿启                    书记员  邢晓宇