江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2010）年赣行终字第00004号上诉人（原审原告）张长英，女，汉族，1934年9月22日生，江西南康市人，农民，住南康市。委托代理人刘宏龙，男，汉族，1974年12月14日生，江西南康市人，住南康市，系上诉人张长英之子。委托代理人熊澄宇，江西方正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）赣州市人民政府。法定代表人王平，该市市长。委托代理人温润华，该市政府法制办干部。委托代理人李凯，该市政府法制办干部。被上诉人（原审第三人）刘海燕，女，汉族，1984年6月12日生，江西南康市人，农民，住南康市。委托代理人李曼，男，汉族，1980年1月21日生，江西省南康市人，农民，住南康市，系被上诉人丈夫。委托代理人巫海林，南康市蓉江法律服务所法律工作者。上诉人张长英因其诉赣州市人民政府（以下简称赣州市政府）土地行政复议一案，不服江西省赣州市中级人民法院（2009）赣中行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定：争议地“崩塘”土地纠纷已久，刘海燕的婆婆张定英在2004年12月8日曾向东山街道办事处提出确权申请，东山街道办事处于2005年5月20日作出由张定英、张长英共同使用争议地的处理决定，该决定后被东山街道办事处自行撤销。2005年8月29日，南康市人民政府批准张长英之子刘宏清、刘宏龙在争议地建房，刘海燕不服，于2006年4月19日向赣州市政府申请复议，2006年6月9日，南康市人民政府以建房地块存在权属争议为由，作出了撤销刘宏清、刘宏龙建房审批的康府处字[2006]2号决定。2006年6月22日，南康市人民政府在未经确权程序的情况下，将争议地的农村土地承包经营权证颁发给张长英，刘海燕不服，向赣州市政府申请复议。复议期间，南康市人民政府将颁发给张长英的农村土地承包经营权证收回，刘海燕申请撤回复议申请，赣州市政府于2007年1月10日作出赣市府复字[2006]104号行政复议终止通知书。2009年3月24日，刘海燕在得知南康市人民政府将已收回的承包经营权证发给张长英后，再次向赣州市政府提起行政复议，请求撤销南康市人民政府发给张长英的农村土地承包经营权证。赣州市政府认为，在有争议的情况下，应当先由当事人双方根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或者直接向人民法院起诉，待该争议处理完毕后，由权利人依法向政府申请颁发权属证照。因此，南康市人民政府颁发给张长英的农村土地承包经营权证不符合法律规定，依照《江西省调处土地权属争议暂行规定》第十条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，决定撤销南康市人民政府向张长英颁发的№：360782118306农村土地承包经营权证。原审法院认为，张长英与刘海燕之间的纠纷是农村土地承包经营权纠纷，依据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，因土地承包经营发生纠纷的，可以协商解决，协商解决不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，现该承包纠纷未经过仲裁或法院裁决。农村土地承包经营权证是人民政府向承包方颁发的证书，用以确认土地承包经营权。人民政府颁发农村土地承包经营权证的前提是土地有明确的承包方。由于张长英和刘海燕的土地承包纠纷还未解决，争议地的承包人还未明确，南康市人民政府向张长英颁发农村土地承包经营权证没有事实依据，也违反了发证的程序，被告依法撤销该证是合法的。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款之规定，判决维持赣州市政府2009年5月24日作出的赣市府复字[2009]42号行政复议决定。上诉人张长英不服该判决，向本院提起上诉称：1、争议土地承包经营权归属上诉人事实清楚。上诉人与被上诉人刘海燕的婆婆系姐妹关系。1995年，上诉人在“崩塘”用自己土地申报了三套宅基地，其中一套宅基地户主是上诉人女儿刘忠兰，但给张定英建房，现由张定英、刘海燕居住。由于当时上诉人的承包地不方正，上诉人于1994年和1995年分别与本组村民吉运兰等人及刘光良（刘海燕父亲）等人流转了承包地并签订了协议。2005年4月，张定英向东山街道办事处申请对争议土地确权，东山街道办事处作出由上诉人与张定英共同使用争议地的处理决定后，发现张定英不是本村农户后自行撤消了错误决定。2006年2月，张定英因南康市人民政府批准上诉人之子刘宏龙建房提起行政诉讼，后因张定英不是农户而不具有诉讼主体资格撤诉。2006年4月，张定英的儿媳刘海燕向赣州市政府申请行政复议，导致其宅基地申请表被撤销。此后，大坞组全体村民三分之二以上户主代表同意上诉人对争议土地继续承包经营。2006年11月，刘海燕得知上诉人获得农村土地承包经营权证后，又向赣州市政府申请行政复议。复议过程中该证被交回东山街办农业中心存放，刘海燕撤回复议申请，赣州市政府终止该案复议。后赣州市农业局、东山街办、朱边村委会等部门进一步确认了上诉人对争议土地的承包经营权，于2008年按照土地承包换发证程序向上诉人颁发了农村土地承包经营权证。2009年4月，刘海燕再次申请行政复议，要求撤销上诉人的农村土地承包经营权证。2、赣州市政府赣市府复字[2009]42号行政复议决定和原审判决应予撤销。本案不属于土地权属争议案件，行政复议决定错误适用了《江西省调处土地权属争议》第十条规定。同时没有证据证明刘海燕对争议土地享有承包经营权，其没有申请行政复议的资格，且申请行政复议超过复议时效一年之久。请求：1、撤销赣州市政府赣市府复字[2009]42号行政复议决定和原审判决；2、撤销南康市人民政府撤销刘宏龙《南康市农民个人使用集体土地建房用地申请表》的错误决定；3、本案一、二审案件受理费由赣州市政府承担，同时赣州市政府及刘海燕应承担民事赔偿责任。被上诉人赣州市政府口头答辩称：争议土地承包经营权存在纠纷，南康市政府收回张长英土地承包经营权证后又予以颁发程序不当。答辩人并未确定承包经营权由谁享有，当事人可通过仲裁和民事诉讼途径确定承包经营权后，答辩人仍会予以支持。请求驳回上诉，维持原判。被上诉刘海燕答辩称：1、原审法院认定事实与赣州市政府所查明的事实相符，认定本案存在争议事实正确。2、南康市人民政府颁发争议土地承包经营权证违反了“先确权后发证”的原则，仅凭没有法律效力的朱边村座谈会纪要作为依据违法。3、上诉人张长英所述事实与客观事实不符，没有任何证据可以证实，争议土地是第三人承包经营的土地。南康市人民政府的颁证行为侵犯了答辩人的合法权益，赣州市政府撤销该具体行政行为正确。一审法院认定事实清楚，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。本案当事人向一审法院提供的相关证据有：张长英031119号土地承包经营权证，刘光良031138号土地承包经营权证，争议土地“崩塘”部分承包地草图，1995-1996年张长英与刘宏建、刘光良签订土地使用协议书，1989年3月大坞村小组土地调整表，张长英、刘宏龙、刘忠兰等建房用地申请表，行政复议中止通知书等证据，上述证据随卷移送本院。经本院核查，对原审判决定案证据的效力予以确认。二审查明的事实与原审判决认定的事实基本相同。本院经审理另查明：上诉人张长英为原朱边村大坞组村民，自承包以来在“崩塘”分有承包地，但地形不规整，并于1994-1996年间与本组其他村民以调换或补偿的方式调整过承包田。被上诉人刘海燕之父刘光良于1989年其村小组调整承包田时在“崩塘”进过承包田。现争议地块四至为东工业园墙，西迎宾大道，南本人住房，北刘宏荣屋，面积约0.7亩。争议地之南即与上诉人张长英及其子女刘宏龙、刘忠兰住房相邻，其中刘忠兰住房自建成后实际居住人即为上诉人张长英之妹张定英（城镇户口、非大坞组村民）一家。2004年，上诉人张长英之子刘宏清、刘宏龙申请在争议地块建房。2005年8月29日，南康市人民政府审批同意了刘宏清、刘宏龙的建房申请。张定英不服，向南康市人民法院提起行政诉讼，后于2006年3月20日申请撤诉并被法院裁定准许。2006年4月19日，张定英及其儿媳，即被上诉人刘海燕共同向被上诉人赣州市政府提起行政复议。2006年6月9日，南康市人民政府以土地权属存在争议为由自行撤销了对刘宏清、刘宏龙的审批具体行政行为。后南康市人民政府向张长英颁发了争议土地承包经营权证，被上诉人刘海燕提起行政复议，复议期间南康市人民政府收回该证。2006年12月7日，上诉人张长英与被上诉人刘海燕所在的朱边社区居民委员（原朱边村委会）召集居委会干部及大坞组1981年以来三任组长参加会议，讨论双方争议问题，三任组长刘光华、黄章兰、刘祥生均表示争议土地由上诉人张长英承包经营。2007年1月29日和2月3日，大坞组就本组农户承包土地面积进行了两榜公示。2007年12月，南康市农业局先后调查询问了大坞组有关村民。2009年初南康市人民政府将收回的土地承包经营权证再次发给了张长英。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”县级以上地方人民政府颁发、换发农村土地承包经营权证不是农村土地承包经营权生效的必备要件，农村土地承包经营权登记与一般土地权属登记相比，仅具有行政备案登记性质，不产生未经登记农村土地承包经营权不能生效的法律效力。《江西省调处土地权属争议暂行规定》第二条规定：“发生在本省行政区域内的土地权属争议的调处均适用本规定。法律、法规另有规定的，从其规定。”关于农村土地承包经营权行政登记纠纷的处理，其性质与一般土地权属登记不同，且《中华人民共和国农村土地承包法》、《江西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》对此已另有规定，因此不能以《江西省调处土地权属争议暂行规定》作为处理依据。本案中，自南康市人民政府于2006年6月9日撤销张长英之子刘宏清、刘宏龙《南康市农民个人使用集体土地建房用地申请表》后，争议土地的性质仍为集体农用地。被上诉人赣州市政府将农村土地承包经营权登记与一般土地权属登记相混淆，适用《江西省调处土地权属争议暂行规定》有关规定予以处理,属适用法律错误。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十八条规定：“办理农村土地承包经营权证换发、补发手续，应以农村土地经营权证登记簿记载的内容为准。”行政机关就农村土地的承包经营权证开展换证工作，应以原土地承包经营权归属情况或承包事实为依据。被上诉人刘海燕针对南康市人民政府向张长英换发№：360782118306农村土地承包经营权证的行为提起行政复议，复议机关赣州市政府对换发土地承包经营权证行为进行审查，应依据《中华人民共和国农村土地承包法》等有关农村土地承包法律法规及赣州市政府赣市府字[2006]2号《赣州市人民政府关于做好农村土地承包经营权证换证工作的通知》等有关换证的政策性文件，针对换证的权属来源是否清楚及程序是否合法进行审查，简单地依据《江西省调处土地权属争议暂行规定》第十条规定，以纠纷期间单方面发证无效的理由撤销南康市人民政府向张长英换发的№：360782118306农村土地承包经营权证，事实和法律依据不足。原审判决未对被上诉人赣州市政府赣市府复字[2009]42号行政复议决定适用法律错误进行审查，适用法律不当。上诉人张长英关于赣州市政府赣市府复字[2009]42号行政复议决定适用法律错误，应予撤销的主张，本院予以支持，但对其要求撤销南康市人民政府撤销刘宏龙《南康市农民个人使用集体土地建房用地申请表》决定，该项诉讼请求系上诉人在二审期间向本院提出，未经原审法院审理，本院不予支持。上诉人张长英还要求被上诉人赣州市政府与刘海燕对其承担民事侵权责任，该诉讼请求不属行政诉讼审查范围，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款、第七十条之规定，判决如下：一、撤销江西省赣州市中级人民法院（2009）赣中行初字第15号行政判决；二、撤销赣州市人民政府赣市府复字[2009]42号行政复议决定书，并由赣州市人民政府对刘海燕不服南康市人民政府作出的换发№：360782118306农村土地承包经营权行政登记行为重新作出行政复议决定。一、二审案件受理费100元，由被上诉人赣州市人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  葛 伟审 判 员  梅生计代理审判员  郑红葛二〇一〇年五月十七日书 记 员  张建平