湖北省宜昌市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)鄂05行初100号原告神农架林区紫竹河电业有限责任公司，住所地：神农架林区松柏镇中心街。统一社会信用代码91429021788191008D。法定代表人周立交。被告神农架林区人民政府，住所地：神农架林区松柏镇常青路**。法定代表人刘启俊，区长。委托诉讼代理人王均国、苏阳，湖北国森律师事务所律师。一般授权代理。被告神农架林区水利和湖泊局，，住所地：神农架林区松柏镇常青路**法定代表人贺德富，局长。委托诉讼代理人黄兴剑，湖北神农架律师事务所律师。一般授权代理。原告神农架林区紫竹河电业有限责任公司诉被告神农架林区人民政府（以下简称神农架政府）、神农架林区水利和湖泊局（以下简称神农架水利和湖泊局）行政强制一案，本院于2019年9月2日立案受理后，向二被告送达了起诉状副本，二被告在法定期限内向本院提交了答辩状和证据材料，本院将二被告提交的答辩状和证据材料在法定期限内送达给原告。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原告诉称：原告经营的水电站位于神农架林区红坪镇××村。2019年4月22日，二被告在没有履行合法手续、也未进行任何补偿的情况下，强制关停原告经营的水电站，原告的合法财产遭到巨大损失。鉴于此，为维护自身合法权益，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，向法院提起行政诉讼，请求确认二被告于2019年4月22日强制关停原告经营水电站的行为违法。被告神农架政府辩称：1、神农架政府不是本案的适格被告。第一，根据神农架林区机构编制委员会办公室《关于设立林区河湖长制工作机构的批复》（神编办[2018]7号）内容，在林区水利电力局加挂林区河湖长制办公室牌子，不新增人员编制，所需人员内部调剂；林区河湖长制办公室设主任1名（水利电力局局长兼），专职副主任1名（副科级），并明确了林区水利电力局相关新增职责。第二，依据神农架林区党委办公室、政府办公室联合印发《神农架林区水利和湖泊局职能配置、内设机构和人员编制规定》（神办发[2019]46号）的规定，林区水利和湖泊局是林区政府工作部门，为正科级，加挂林区河湖长制办公室牌子。因此，神农架林区河湖长制办公室是神农架林区水利电力局（现更名为神农架水利和湖泊局）设立的工作机构。2019年4月11日作出的神河办函[2019]15号《关于断开紫竹河二级电站上网开关的告知书》（以下简称15号《告知书》）并不是神农架政府作出的行政行为，而是神农架水利和湖泊局作出的行政行为。原告将神农架政府列为被告无任何法律及政策依据，因此，神农架政府不是本案适格被告，请求法院依法驳回原告对神农架政府的诉讼请求。依据行政诉讼法的有关规定，本案一审应当由神农架林区人民法院受理。2、神农架林区河湖长制办公室作出的告知行政行为是对中央生态环境保护工作的具体落实，是基于国家政策和公共利益的需要。3、神农架林区河湖长制办公室作出告知行政行为之前公布了补偿方案并多次与原告沟通协商，程序合法。根据湖北省人民政府批准的湖北省水利厅关于《神农架林区影响生态环境小水电站关停方案》，神农架政府就水电站关停工作多次召开专题会议，研究制定工作方案，拟定关停时间表，并成立了被评估电站业主及水利和湖泊局代表组成的评估遴选委员会，公开遴选具有资质的评估机构对关闭退出的小水电站实施评估，并根据评估结果给予关停水电站相应补偿。先后多次召集相关水电站业主进行座谈，希望就补偿事宜依法依规协商解决，达成一致意见，目前已经有22家水电站签订了补偿协议。但原告始终不愿依据评估结果达成一致意见，对告知关停的时间一拖再拖。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告神农架水利和湖泊局辩称：1、神农架水利和湖泊局是本案的适格被告。根据《关于设立林区河湖长制工作机构的批复》（神编办[2018]7号）和《神农架林区水利和湖泊局职能配置、内设机构和人员编制规定》（神办发[2019]46号）文件内容，神农架林区河湖长制办公室是神农架水利和湖泊局新设立的内设职能机构。2、神农架林区河湖长制办公室制作15号《告知书》的行政行为同时也是神农架水利和湖泊局的行政行为，其行为合法、合规。2015年，为强化绿色发展理念，进一步做好神农架林区生态环境保护工作，根据省委省政府领导批示精神和《关于研究神农架林区小水电站关停工作的纪要》（省政府专题会议纪要[55]）的总体部署，省政府批准了《神农架林区影响生态环境小水电站关停方案》。原告经营的紫竹河二级电站被列为生态关停范围。神农架政府根据省政府《神农架林区影响生态环境小水电站关停方案》积极开展小水电站生态关停工作，对关停电站进行资产评估，评估机构由关停电站业主代表共同选定。截止到目前，已关停补偿电站22家，剩余8家电站由于对资产评估价值有异议，至今尚未签订生态关停补偿协议。神农架林区河湖长制办公室为了完成2019年年底小水电站生态关停任务，根据省政府《神农架林区影响生态环境小水电站关停方案》、神农架政府办公室《关于开展全区水电站生态环境突出问题专题整治的通知》、神农架政府专题会议纪要《关于南河流域非法采砂整治和依法关停小水电站工作的纪要》和湖北省第六环境保护督察组《神农架林区环境保护督察反馈意见》制定了15号《告知书》，该《告知书》符合我国“绿水青山就是金山银山”及湖北省“长江经济带生态保护和绿色发展”的生态保护政策。因此，神农架林区河湖长制办公室制作的15号《告知书》合法、合规，应当得到法院的支持。综上所述，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。根据当事人各方提交的证据和当事人陈述，本院认定如下案件事实：为强化绿色发展理念，进一步做好神农架林区生态环境保护工作，根据湖北省委省政府领导批示精神和《关于研究神农架林区小水电站关停工作的纪要》（省政府专题会议纪要[55]）的总体部署，湖北省水利厅形成《神农架林区影响生态环境小水电站关停方案（上报稿）》，于2015年3月30日上报湖北省人民政府，请湖北省人民政府审查并批转执行。该《关停方案（上报稿）》中载明，关停电站30座，装机17075千瓦，分五年进行关停，关停工作时限为2015年至2019年。其附表《神农架林区影响生态环境小水电站情况表》中，紫竹河二级电站被列为第五年拟关停电站之列。2015年5月，湖北省人民政府批准了湖北省水利厅上报的上述《神农架林区影响生态环境小水电站关停方案》。2018年5月9日，神农架政府办公室下发《关于开展全区水电站生态环境突出问题专项整治的通知》（神政办函[2018]16号），该《通知》从整治对象和措施、工作步骤、工作要求等方面，要求对全区所有水电站进行专项整治，确保全区水电生态环境全面达标。并组建成立了由神农架政府区长任组长、副区长任副组长，其他相关单位负责人作为成员的“专项整治工作领导小组”。2018年12月3日，神农架政府区长主持召开中央环保督察问题整改及全国生态文明示范县（区）创建工作专题会议，并形成《专题会议纪要》（[2018]66号）。会议议定，关于小水电关停任务，由水利局负责细化方案和措施，加快推进，确保小水电关停年度任务完成。2019年4月11日，神农架林区河湖长制办公室向原告经营的紫竹河二级电站作出15号《告知书》，载明：“根据湖北省人民政府《神农架林区影响生态环境小水电站关停方案》、神农架政府办公室《关于开展全区水电站生态环境突出问题专项整治的通知》（神政办函[2018]16号）、神农架政府专题会议纪要《关于南河流域非法采砂整治和依法关停小水电站工作的纪要》（[2018]70号）以及2018年省环保督察反馈意见要求和神农架政府有关加快推进小水电站清理整顿会议精神，决定从2019年4月16日起断开你电站上网开关，实行关停，具体补偿事宜双方依法依规协商解决。请予以支持配合，谢谢！特此告知。”2019年5月14日，神农架政府印发《神农架林区关于影响生态环境小水电站退出实施方案的通知》（神政发[2019]13号）。该《实施方案》载明，按照《神农架林区影响生态环境小水电站关停方案》的要求，重点对30座小水电站全部关停退出；2015年、2016年、2017年关停电站4座，2018年关停10座，2019年关停16座。并组建成立了小水电站关停工作领导小组。该《实施方案》附件《30座拟关停水电站处置规划表》中，紫竹河二级电站位列2019年拟关停水电站之列。原告认为，2019年4月22日，二被告在没有履行合法手续，也未进行任何补偿的情况下，强制关停原告经营的水电站，致使原告的合法财产遭到巨大损失。据此，原告向法院提起行政诉讼，请求确认二被告于2019年4月22日强制关停原告经营水电站的行为违法。另查明，1、2018年2月24日，神农架林区机构编制委员会办公室向神农架林区水利电力局作出《关于设立林区河湖长制工作机构的批复》（神编办[2018]7号），就神农架林区水利电力局设立河湖长制工作机构事宜批复如下：一、在林区水利电力局加挂林区河湖长制办公室牌子，不新增人员编制，所需人员内部调剂；……三、林区河湖长制办公室设主任1名（水利电力局局长兼），专职副主任1名（副科级）。2、2019年1月20日，中共神农架林区委员会、神农架政府印发《关于神农架林区机构改革的实施意见》（神发[2019]3号），其中明确将神农架林区水利电力局更名为神农架水利和湖泊局。3、2019年3月28日，神农架林区党委办公室、政府办公室联合印发《神农架林区水利和湖泊局职能配置、内设机构和人员编制规定》（神办发[2019]46号），其中第二条规定：“林区水利和湖泊局是林区政府工作部门，为正科级，加挂林区河湖长制办公室牌子。”本院认为，原告向本院提起行政诉讼，请求确认二被告于2019年4月22日强制关停原告经营水电站的行为违法。本院经询问，原告进一步明确，其起诉的是整个关停行为，其认为整个关停行为是由神农架政府主导，并由神农架政府组织8个相关单位到现场强制拉闸，其提交15号《告知书》仅仅是为了证明关停行为的存在，并不是为了证明被告的主体资格。1、2019年4月11日，神农架林区河湖长制办公室向原告经营的紫竹河二级电站作出15号《告知书》，载明：“根据湖北省人民政府《神农架林区影响生态环境小水电站关停方案》、神农架政府办公室《关于开展全区水电站生态环境突出问题专项整治的通知》（神政办函[2018]16号）、神农架政府专题会议纪要《关于南河流域非法采砂整治和依法关停小水电站工作的纪要》（[2018]70号）以及2018年省环保督察反馈意见要求和神农架政府有关加快推进小水电站清理整顿会议精神，决定从2019年4月16日起断开你电站上网开关，实行关停，具体补偿事宜双方依法依规协商解决。请予以支持配合，谢谢！特此告知。”并加盖了神农架林区河湖长制办公室的印章。由该《告知书》的内容可以看出，具体对原告经营的水电站实施关停行为并与之协商补偿事宜的是神农架林区河湖长制办公室。根据两被告提交的《关于设立林区河湖长制工作机构的批复》（神编办[2018]7号）、《神农架林区水利和湖泊局职能配置、内设机构和人员编制规定》（神办发[2019]46号）、《关于神农架林区机构改革的实施意见》（神发[2019]3号）可知，神农架水利和湖泊局是神农架政府的工作部门，加挂神农架林区河湖长制办公室牌子。也就是说，虽然向原告经营的水电站作出15号《告知书》及实施具体关停行为的机构是神农架林区河湖长制办公室，但由于该机构是神农架水利和湖泊局设立的工作机构，所以，其作出的行政行为应由神农架水利和湖泊局承担相应的法律责任，故神农架水利和湖泊局应是本案的适格被告。神农架水利和湖泊局亦认可该观点。2、原告主张神农架政府应是本案的共同被告，并以强制关停现场的录像视频以及《关于开展全区水电站生态环境突出问题专项整治的通知》（神政办函[2018]16号）支持该观点。被告神农架政府认为，15号《告知书》系由神农架水利和湖泊局作出，原告将神农架政府列为被告无任何法律及政策依据。经本院释明，原告在本院规定的期限内未提交该录像视频以及其他相关证据。虽然原告自述，具体实施关停行为是由神农架政府组织8个相关单位到现场强制拉闸，其持有的强制关停现场的录像视频中可以看出现场有神农架水利和湖泊局、神发水电有限公司、国网供电公司等单位的工作人员，还有些人原告也不知道是哪个单位的。但仅依据原告的上述描述，不能径行认定神农架政府是具体实施关停行为的主体，应是本案的共同被告。至于《关于开展全区水电站生态环境突出问题专项整治的通知》（神政办函[2018]16号），经审查，该《通知》系神农架政府办公室向神农架林区各乡镇、区直各相关单位、各水电企业作出，主要内容是为了开展全区小水电生态环境问题专项整治，确保全区水电生态环境全面达标，从指导思想、基本原则、整治对象和措施、工作步骤、工作要求等方面对该项工作予以了明确。该《通知》不属于可诉的行政行为，也不能支持原告的主张。综上，原告请求确认二被告于2019年4月22日强制关停原告经营水电站的行为违法。本院经审查认为，具体对原告经营的水电站实施关停并产生法律效力的行政行为系神农架水利和湖泊局作出，原告将神农架政府列为本案的共同被告，既没有充足的证据予以支持，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条所规定的共同被告的情形，故神农架政府的被告主体资格不适格。3、如前所述，神农架水利和湖泊局应是本案的单独被告，神农架政府不是本案的共同被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条之规定，本案不属于应由中级人民法院审理的第一审行政案件，本案应由神农架林区人民法院管辖。经本院释明，原告坚持将神农架政府列为本案的共同被告。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，本院对原告本案的起诉应裁定予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告神农架林区紫竹河电业有限责任公司的起诉。本案按规定不收取诉讼费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 甘 杨审判员 曹 斌审判员 胡振元二〇一九年十一月二十一日书记员 陈 悦