广西壮族自治区钦州市钦南区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0702行初8号 原告：广西钦州市皇龙物流有限公司，住所地钦州市钦州湾大道**，统一社会信用代码：9145070266971083XG。 法定代表人：莫厚盛，该公司总经理。 委托诉讼代理人：符锦芳，广西金湾律师事务所律师。 委托诉讼代理人：梁爱社，广西八桂律师事务所律师。 被告：钦州市钦南区自然资源局（原钦州市国土资源局钦州分局），，住所地：广西钦州市钦**子材西大街** 法定代表人：陆毅，该局局长。 委托诉讼代理人：黎麒麟，广西源群律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李芸燕，女，钦州市钦南区自然资源局办公室主任。 原告广西钦州市皇龙物流有限公司（以下简称为原告）与钦州市钦南区自然资源局（以下简称为被告）行政协议纠纷一案，于2019年1月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2019年1月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月26日公开、11月7日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人符锦芳、梁爱社，被告委托讼代理人黎麒麟、李芸燕均到庭参加诉讼。本案经审判委员会讨论，现已审理终结。 被告钦州市钦南区自然资源局与原告广西钦州市皇龙物流有限公司于2007年12月12日签订《预征收土地协议》约定：原告广西钦州市皇龙物流有限公司向被告钦州市钦南区自然资源局提交项目用地征收申请书，申请征收并使用钦州市钦南区茅坡村委会望鸦岭南、北生产队位于进港公路西侧的土地398亩。被告认为被告依据法律规定，切实履行协议，依法进行土地的征收工作，专款专用，在征收过程中支付征地补偿款及各类其他必要款项支出共计14621285.3元。原告未取得用地的原因是因为征用的地块政府改变了规划用途，属禁建区域，被告在履行协议的过程中并不存在任何过错。 被告在举证期限内向本院提交了如下证据： 1、记账凭证、农业银行来账凭证、行政事业单位收据，证明原告转入的预收征地款1000万元； 2、记账凭证、农业银行结算业务凭证、收款收据、征地协议书，证明支付大番坡镇茅坡村委望南队土地补偿款5544920元； 3、记账凭证、农业银行结算业务凭证、收款收据、征地协议书，证明支付大番坡镇茅坡村委望北队土地补偿款600600元； 4、记账凭证、农业银行进账单、收款收据、征地赔偿明细表，证明支付陆家勇房屋拆迁款820169.1元； 5、记账凭证、发票、测绘费用结算单，证明支付钦州市钦北区测绘队测绘费39800元； 6、记账凭证、农业银行来账凭证、行政事业单位收据，证明原告转入的预收征地款5920000元； 7、记账凭证、农业银行结算业务凭证、收款收据、征地赔偿明细表，证明支付许亮房屋拆迁款466700.2元； 8、记账凭证、农业银行结算业务凭证、收款收据、征地赔偿明细表，证明支付陈国梅青苗补偿款271060元； 9、记账凭证、农业银行结算业务凭证、收款收据、征地赔偿明细表，证明支付潘俊佐房屋拆迁款及青苗赔偿款552841元； 10、记账凭证、农业银行结算业务凭证、收款收据、征地赔偿明细表，证明支付周才斌房屋拆迁款276010元； 11、记账凭证、农业银行结算业务凭证、收款收据、征地赔偿明细表，证明支付邓云平房屋拆迁款906846元； 12、记账凭证、农业银行结算业务凭证、收款收据、身份证复印件、房屋拆迁协议书、证明支付邓云平房屋拆迁款906846元； 13、记账凭证、农业银行结算业务凭证、收款收据、身份证复印件、房屋拆迁协议书、证明支付龙少明拆迁款1841986元； 14、记账凭证、农业银行结算业务凭证、收款收据、征地赔偿明细表、身份证复印件、房屋拆迁协议书、证明支付李英清房屋拆迁款及青苗赔偿款580171元； 15、记账凭证、农业银行结算业务凭证、收款收据、征地赔偿明细表、身份证复印件、房屋拆迁协议书、证明支付陆国明拆迁赔偿款491962元； 16、记账凭证、农业银行进账单、收款收据、征地赔偿明细表、身份证复印件，证明支付潘俊佐青苗赔偿款175000元； 17、记账凭证、发票、原始凭证贴签、农业银行收费凭证，证明支付钦州日报广告部公告费1800元及银行手续费20元； 18、记账凭证、农业银行结算业务凭证、行政事业单位收据、合同书，证明支付广西师范学院规划修编费77000元； 19、记账凭证、农业银行结算业务凭证、行政事业单位收据、委托书，证明支付广西林业局森林植皮恢复费1143600元； 20、记账凭证、农业银行结算业务凭证、发票、委托书、合同书，证明支付广西北海地质灾害防治工程勘查设计院评估费50000元； 21、记账凭证、农业银行进账单、收款收据、补充协议、委托书、协议书、征地协议书，证明支付大番坡镇茅坡村委望南队土地补偿款600000元； 22、征地付款情况明细表，证明款项收入支出情况。举证完毕。 原告诉称：2007年12月11日，原告公司注册成立，并积极参与钦州市钦南区政府以招商引资的形式在钦南区建设一个现代化物流基地活动。2007年12月12日，原告与被告国土钦南分局签订了《预征收土地协议》，2007年12月27日钦州市钦南区发展计划局对“钦州市皇龙物基地项目”进行登记备案，项目地址位于钦州港××开发区北端，钦州市区至钦州港进港公路旁西面，即钦南区茅坡村委会，用地面积约398亩，总投资额约36210万元，是集机电、建材、农贸等进出口产品配送、仓储、交易于—体的现代化物流基地。原告向本院提供了如下证据：1、皇龙公司的《企业法人营业执照》正副本、组织机构代码证、税务登记证，证明2007年，钦州市钦南区政府以招商引资的形式在钦南区建设一个现代化物流基地项目。为建设该项目，投资商于2007年12月11日注册成立了皇龙公司； 2、《基本建设投资项目登记备案证》，证明广西钦州市钦南区发展计划局于2007年12月27日对“钦州市皇龙物流基地项目”（以下简称涉案项目）进行登记备案； 3、《钦州市皇龙物流基地项目建议书》，项目地址位于钦南区茅坡村委会，用地面积约398亩，总投资额约36210万元，是集机电、建材、农贸等进出口产品配送、仓储、交易于一体的现代化物流基地，建成后预计年周转货物1200万吨； 4、从钦南区政务公开平台网站上下载的《钦州市国土资源局钦南分局2018年部门预算及“三公”经费预算编制说明》第6页，证明国土钦南分局是钦州市国土局的派出机构； 5、《预征收土地协议》，证明2007年12月12日土地征收中心（甲方）代表国土钦南分局与皇龙公司（乙方）签订了《预征收土地协议》，钦州市钦南区招商促进局还在协议落款处以“见证方”的身份盖章证明。协议中，双方约定由甲方对涉案项目用地开展预征收工作，由乙方预付征地款给甲方进行征地补偿，待预征地全部完成后按实际的面积和标准结算并一次付清给甲方； 6、《广西钦州市皇龙物流有限公司预付征地款明细表》和相关的收款收据，证明皇龙公司共向钦南国土分局预付征地款1592万元，其中2007年12月20日预付1000万元，2008年2月29日预付592万元（其中2008年2月29日的收据写错日期，写成了2008年2月30日）和被告举证一样，我们支付的1592万万元。 7、国土钦南分局于2007年12月24日作出《关于广西钦州市皇龙物流有限公司申请办理物流项目用地意见的函》（钦南国土耕字〔2017〕3号），证明皇龙公司申请将位于钦州至钦州港一级公路西侧大番坡镇茅坡村段用地398亩土地作为物流项目建设用地，国土钦南分局于2007年12月24日作出《关于广西钦州市皇龙物流有限公司申请办理物流项目用地意见的函》（钦南国土耕字〔2017〕3号），认为“拟选址用地经土地利用总体规划原则性修改后，符合大番坡镇土地利用总体规划”，并要求皇龙物流公司“组织完善用地材料，办理土地利用总体规划原则性修改后，再上报办理土地预审手续”； 8、钦州市钦南区建设局于2007年12月27日作出《关于广西钦州市皇龙物流有限公司建设用地初步选址的意见》，皇龙公司提交《关于皇龙物流基地项目申请办理初步选址的报告》，钦州市钦南区建设局于2007年12月27日作出《关于广西钦州市皇龙物流有限公司建设用地初步选址的意见》，初步拟同意皇龙公司在进港公路西侧钦南区茅坡村委望南生产队的岭地选址建设物流基地项目，用地面积约398亩； 9、钦州市环境保护局于2008年1月14日作出《关于钦州市皇龙物流基地项目环境保护管理意见》（钦市环管函〔2018〕1号），证明皇龙公司提交《钦州市皇龙物流基地项目环保初审意见申请报告》，钦州市环境保护局于2008年1月14日作出《关于钦州市皇龙物流基地项目环境保护管理意见》（钦市环管函〔2018〕1号），同意皇龙公司开展项目前期工作，并要求皇龙公司“尽快委托有环评资质的单位对该项目进行环境影响评价工作”； 10、皇龙公司与邕桂公司签订的《环境影响评价委托合同书》、《环境影响评价监测委托合同书》，证明皇龙公司委托广西南宁市邕桂大地环保咨询有限公司（以下简称邕桂公司）对涉案项目进行环境影响评价工作和环境影响评价监测工作，并支付评估费2.3万元、监测费1.2万元； 11、《关于要求将钦州市皇龙物流基地项目列入自治区重大建设项目的报告》，证明2008年1月18日，钦州市钦南区发展和改革局向钦州市发展改革委员会提交《关于要求将钦州市皇龙物流基地项目列入自治区重大建设项目的报告》； 12、《广西壮族自治区人民政府办公厅转发自治区发展和改革委员会自治区重大项目建设推进领导小组办公室关于2009年自治区层面统筹推进重大项目建设实施方案的通知》（桂政办发〔2009〕9号），证明2009年1月12日，广西壮族自治区人民政府办公厅下发《广西壮族自治区人民政府办公厅转发自治区发展和改革委员会自治区重大项目建设推进领导小组办公室关于2009年自治区层面统筹推进重大项目建设实施方案的通知》（桂政办发〔2009〕9号），将涉案项目列为自治区重大建设项目； 13、《关于广西钦州皇龙物流项目建设用地压矿情况的函》（桂矿资〔2009〕80号），证明2009年4月27日，广西壮族自治区国土资源厅根据皇龙公司的申请，出具《关于广西钦州皇龙物流项目建设用地压矿情况的函》（桂矿资〔2009〕80号），认为：“经审查，该建设项目拟用土地范围内无查明的重要矿产资源储量，无矿权设置”； 14、《地质灾害危险性评估报告备案登记表》（桂国土资地灾备〔2009〕129号），证明2009年4月27日，广西壮族自治区国土资源厅对涉案项目出具《地质灾害危险性评估报告备案登记表》（桂国土资地灾备〔2009〕129号），认为“该项目评估工作符合有关规定，同意备案”； 15、《关于钦州市皇龙物流基地建设项目环境影响报告表的批复》（钦市环管字〔2009〕89号），证明2009年5月12日，钦州市环境保护局根据皇龙公司提交的报告作出了《关于钦州市皇龙物流基地建设项目环境影响报告表的批复》（钦市环管字〔2009〕89号）同意该项目按报告表所列的性质、规模、地、地点用的污染防治措施进行建设”； 16、《关于钦州皇龙物流基地项目规划选址的批复》（钦市建规字〔2009〕58号），证明根据《钦州市城市总体规划（2008-2025）》，此区域属禁建区、水源保护区。在禁建区范围内禁止一切城镇建设活动，建议涉案项目在大田工业园区内另行选址建设。 17、2009年10月28日，原告向钦州市钦南区人民政府提交《关于请求钦州市钦南区人民政府帮助解决皇龙物流有限公司项目选址的请示》，请求帮助解决因钦州市建设规划委员会不同意皇龙物流项目选址的相关问题，但是钦南区人民政府一直未予解决。国土钦南分局既不履行协议，也不退还征地款； 18、2018年7月5日，原告再次向钦州市钦南区人民政府提交《关于请求解决钦州市钦南区物流项目遗留问题的报告》，请求钦南区人民政府协调解决皇龙物流项目遗留问题，并要求退还征地款及赔偿银行贷款利息等费用，但是钦南区人民政府未予答复； 19、（2016）最高法行申1611号《行政裁定书》，在该裁定书中，最高人民法院是以同期银行贷款利率来计算利息损失； 20、自1991年贷款基准利率变化一览表（更新到2018年10月）； 21、原告提交的利息损失计算表； 22、《钦南区自然资源局挂牌成立》、《钦州市自然资源局关于陆毅等同志任职的通知》，证明国土资源局钦南分局也被撤销，2019年2月27日钦南区自然资源局挂牌成立，被告职能管制职能的转变； 23、2008年11月19日《钦州市城市总体规划公示告示》，证明政府部门的前后批复意见一直自相矛盾； 24、《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（法[2018]1号），其第三条规定：“……妥善审理因政府规划调整、政策变化引发的民商事、行政纠纷案件，对于因政府规划调整、政策变化导致当事人签订的民商事合同不能履行的，依法支持当事人解除合同的请求。对于当事人请求返还已经支付的国有土地使用权出让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任的，依法予以支持。对企业财产被征收征用的，要综合运用多种方式进行公平合理的补偿。”（具体相关文件附后）这是最高法院的司法政策，完全适用于本案纠纷。 被告辩称：被告完全履行与原告签订的《预征收土地协议书》，原告诉称被告未按照协议约定完成相关征地工作，致使原告该项目用地一直无法落实是完全错误的，与原告签订合同并收到原告的预收征地款项后，被告随即开展了土地的征收工作，并按照约定完成征收工作，被告在履行协议的过程中并不存在任何过错。被告依据法律规定，切实履行了协议，对土地的征收工作专款专用，在征收过程中支付征地补偿款及各类其他必要款项支出共计14621285.3元。被告并未占用被答辩人1592万元征地款，有关款项的支出均得到原告的认可，现原告请求被告返还预付征地款1592万元及支付利息无法律依据。同时，皇龙物流项目无法进行，责任与被告无关。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的1至24号证据、被告提供的1至22号证据，除原告提供的18、21号证据与案件无关联性外，其余证据从不同的角度反映了皇龙物流基地项目的征用过程，从项目的立项、备案、审批、预征、筹款、支付、变更等过程，均客观反映了案件的事实，对以上的证据本院予以确认为本案的定案证据。 经审理查明，2007年钦州市钦南区政府以招商引资的形式拟在钦南区茅坡村委会建设一个现代化物流基地活动。项目计划用地面积约398亩，总投资额约36210万元，是集机电、建材、农贸等进出口产品配送、仓储、交易于—体的现代化物流基地。2007年12月12日，原告与被告国土钦南分局签订了《预征收土地协议》。2007年12月27日，钦州市钦南区发展计划局对该项目进行登记备案。2007年12月20日起至2008年2月29日，原告依合同约定将1592万元预付征地款转账给被告。被告开始开展了征地的工作，原告预付的征地款也陆续支付给了征地的相关费用。2009年6月26日，钦州市建设规划委员会作出《关于钦州皇龙物流基地项目规划选址的批复》（钦市建规字〔2009〕58号），认为项目计划用地区域属禁建区、水源保护区，在禁建区范围内禁止进行一切城镇建设活动，建议原告涉案项目在大田工业园区内另行选址建设，至此，被告钦州市钦南区自然资源局在征收过程中已支付征地补偿款及各类其他必要款项支出共计14621285.3元。由于另选新址的工作一直没有落实，原、被告对原告预付的征地款项也没有协商结果，2009年10月28日，原告向钦州市钦南区人民政府提交《关于请求钦州市钦南区人民政府帮助解决皇龙物流有限公司项目选址的请示》，请求钦南区人民政府帮助解决皇龙物流项目选址的相关问题。2018年7月5日，原告再次向钦州市钦南区人民政府提交《关于请求解决钦州市钦南区物流项目遗留问题的报告》，请求钦南区人民政府协调解决皇龙物流项目遗留问题，并要求退还征地款及赔偿银行贷款利息等费用。2019年1月10日原告向本院提起行政诉讼请求解决。 还查明，由于机构改革的原因，原钦州市国土资源局钦州分局于2019年2月27日改称钦州市钦南区自然资源局。 本院认为，原告广西钦州市皇龙物流有限公司与被告钦州市钦南区自然资源局（原钦州市国土资源局钦州分局）所签订的《预征收土地协议》属行政合同，合法有效，原、被告双方当事人应自觉履行合同确定的义务。合同签订后，原告广西钦州市皇龙物流有限公司按合同约定支付了预付征地款1592万元，被告钦州市钦南区自然资源局也按合同的约定履行了征收工作，各项工作有序进行。2009年6月26日，由于钦州市建设规划委员会作出《关于钦州皇龙物流基地项目规划选址的批复》（钦市建规字〔2009〕58号）后，根据新的规划调整，禁止在项目计划用地区域内进行城镇建设活动，这是导致《预征收土地协议》没有继续履行的原因。现原告广西钦州市皇龙物流有限公司请求解除《预征收土地协议》的诉讼请求合理合法，被告钦州市钦南区自然资源局亦无异议，为此，对原告的该项诉讼请求本院予以支持。同时，根据《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（法[2018]1号）第三条规定：“妥善审理因政府规划调整、政策变化引发的民商事、行政纠纷案件，对于确因政府规划调整、政策变化导致当事人签订的民商事合同不能履行的，依法支持当事人解除合同的请求。对于当事人请求返还已经支付的国有土地使用权出让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任的，依法予以支持。对企业财产被征收征用的，要综合运用多种方式进行公平合理的补偿。”原告请求返还预付征地款及补偿利息的诉讼请求符合该规定，也应予支持。但利息的计付时间应以原告广西钦州市皇龙物流有限公司向钦南区人民政府申请协调解决皇龙物流项目遗留问题，并明确要求退还征地款及赔偿银行贷款利息等费用之日（即2018年7月5日）开始计付利息，利息按中国人民银行一年期流动资金贷款基准利率计付，至被告还清欠款之日止。综上所棕，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、第七十三条，经过审判委员会讨论决定，判决如下： 一、原告广西钦州市皇龙物流有限公司与被告钦州市钦南区自然资源局（原钦州市国土资源局钦州分局）于2007年12月12日签订的《预征收土地协议》予以解除。 二、被告钦州市钦南区自然资源局于本判决生效之日起十日内，返还给原告广西钦州市皇龙物流有限公司预付征地款人民币1592万元； 三、被告钦州市钦南区自然资源局补偿给原告利息（利息的计算办法：以人民币1592万元为基数，从2018年7月5日起至被告履行支付欠款完毕之日止，按中国人民银行一年期流动资金贷款基准利率计付）。 案件受理费人民币50元，由被告钦州市钦南区自然资源局承担25元，原告广西钦州市皇龙物流有限公司承担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治人民法院区钦州市中级人民法院。 审 判 长  谢春铃 人民陪审员  罗 能 人民陪审员  丁立学 二〇一九年十一月二十八日 书 记 员  杨二月