河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫09行初128号原告吴慧娜，女，1987年6月9日出生，汉族，住濮阳市华龙区。原告吴慧丹，女，1990年8月16日出生，汉族，住清丰县。委托代理人吴慧娜（系吴慧丹姐姐），基本信息同上。被告濮阳市华龙区人民政府，住所地濮阳市华龙区中原东路**。法定代表人高尚功，区长。委托代理人叶申，濮阳经济技术开发区农业园区管理委员会工作人员。第三人濮阳经济技术开发区管理委员会，住，住所地濮阳市中原路**/div>法定代表人邵平，主任。委托代理人叶申，濮阳经济技术开发区农业园区管理委员会工作人员。委托代理人李卫兵，河南君洁律师事务所律师。第三人吴相举，男，1969年7月15日出生，汉族，住濮阳市华龙区。委托代理人高保全，河南濮水律师事务所律师。原告吴慧娜、吴慧丹不服被告濮阳市华龙区人民政府（以下简称华龙区政府）农村土地承包经营权登记一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月24日作出（2018）豫09行初184号行政裁定，驳回吴慧丹、吴慧娜对濮阳市华龙区政府的起诉。吴慧丹、吴慧娜不服该裁定上诉至河南省高级人民法院，2019年5月6日河南省高级人民法院作出（2019）豫行终701号行政裁定，裁定撤销（2018）豫09行初184号行政裁定，指令本院对吴慧娜、吴慧丹的诉讼请求继续审理。本院于2019年5月20日立案后，依法组成合议庭，于2019年10月25日公开开庭审理了本案。原告吴慧娜及吴慧丹委托代理人吴慧娜，被告华龙区政府委托代理人叶申，第三人濮阳经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）委托代理人叶申、李卫兵，第三人吴相举及委托代理人高保全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年12月16日，开发区管委会向吴相举颁发了豫（2016）濮经开区农村土地承包经营权第001543号土地承包经营权证，内容显示发包方胡村乡吴豆固村第三村民小组，承包方代表吴相举，承包方式家庭承包，承包期限1998年9月1日至2028年8月31日止，承包地确权（合同）总面积10.74亩，承包地确权地块总数5块。原告吴慧娜、吴慧丹诉称：原告是濮阳市华龙区胡村乡吴豆固村**村民，原告一家原在吴豆固村有7.9亩承包地，其中村河北沿1.5亩土地（实际面积1.71亩）2001年秋季租给了本村村民吴相举耕种，当时租金每亩100元。2016年政府对原告村颁发土地承包经营权证时，吴相举擅自将原告出租给其耕种的1.5亩土地（实际面积1.71亩）申报成自己的承包地。原告吴慧娜、吴慧丹的父亲2001年初病故，母亲杜爱阁改嫁，政府对本村的土地进行确权登记时原告都没有在家，不知道土地确权登记，错过了提出意见的机会，从而让被告华龙区政府错误地给吴相举颁发了土地承包经营权证。原告庭审中明确诉讼请求为：撤销华龙区政府给吴相举颁发的豫（2016）濮经开区农村土地承包经营权第001543号土地承包经营权证。原告提交如下证据：证据1、吴慧娜户口本，证明原告吴慧娜是吴豆固村**村民。证据2、2018年4月19日吴豆固村村委会证明，证明2001年原告将涉案的承包地出租给吴相举，租金每亩100元。证据3、胡村乡第五管区总支部委员会证明，证明原告和吴相举的土地纠纷经村、乡调解的事实。证据4、2018年4月17日原告和吴相举在吴豆固村村委会调解时原告一方录制的视频附文字记录材料，证明吴相举认可承租了原告的涉案土地。证据5、清丰县韩村镇勾韩村村委会证明、吴慧娜丈夫家土地承包经营权证书，证明吴慧娜结婚后在丈夫家没有承包地。证据6、杜爱阁在韩村乡王韩村五组土地承包经营权证，证明原告吴慧丹在其户籍地韩村乡王韩村没有承包地，吴慧丹、杜爱阁均是在2002年由胡村乡吴豆固村迁至韩村乡王韩村。证据7、吴相举农村土地承包经营权登记簿，证明原告出租给吴相举的土地登记在了吴相举名下。证据8、原告证人吴相保出庭作证证言，证明吴相举承租了原告承包的涉案土地，原告是实际的承包经营权人。被告华龙区政府辩称：按照《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（豫政办〔2015〕39号）、《濮阳市人民政府办公室关于印发濮阳市开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》（濮政办〔2015〕45号）要求，自2015年6月以来，我市开展土地确权登记颁证工作。本案涉案土地位于胡村乡吴豆固村，属开发区管委会管辖范围，其调查摸底、查清农户情况、理清承包底数、测绘公示、完善合同、建立健全农村土地承包经营权登记簿等土地确权相关工作均由开发区管委会具体开展，涉案土地承包经营权证书的编号也是开发区的编号，华龙区政府并未参与。因开发区管委会不属于一级政府，无权颁发土地承包经营权证，依据濮政办〔2015〕45号文件规定，开发区、工业园区、示范区代管乡（镇、办）证书核发由其所在国家行政区县级人民政府负责。2016年10月20日，开发区管委会向华龙区政府作出《濮阳经济技术开发区管委会关于印制农村土地承包经营权证的函》，委托华龙区政府印制开发区农村土地承包经营权证书共计五万份。因此，尽管涉案土地承包经营权证书加盖的是华龙区政府的公章，但证书所记载的内容是否真实、有无错误，华龙区政府既不知情，也不应当承担责任。故华龙区政府不是本案的适格被告，法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，裁定驳回起诉。被告华龙区政府提交如下证据：证据1、《濮阳经济技术开发区管委会关于印制农村土地承包经营权证的函》，证据2、《濮阳市人民政府办公室关于印发濮阳市开展农村土地承包经营权确权登记工作实施方案的通知》（濮政办〔2015〕45号），证据3、豫（2016）濮经开区农村土地承包经营权第001544土地承包经营权证。以上三份证据证明：1、证明原告所在乡不属于华龙区管辖，管理工作由开发区开展；2、土地承包经营权调查等工作均由开发区负责，华龙区政府只是根据市政府的工作安排，在承包经营权证书上盖章，且证书文号也是经济开发区文号，华龙区政府对涉案的土地承包经营情况不了解。第三人开发区管委会述称：一、本案土地确权的行政行为合法有效。在本案中，华龙区政府根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条之规定给吴相旗颁发土地承包经营权证主体合法，行政行为合法有效。二、本案土地确权依据充分，内容客观真实、合法有效。案涉土地经胡村乡吴豆固村村委会、承包方、村民小组和村民小组成员确认属实。三、确权程序符合法律规定。颁证程序符合《中华人民共和国农村土地承包法》中程序的规定，并严格按照《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（豫政办〔2015〕39号）和相关农村土地承包经营权登记操作程序办理。开发区管委会依法审核了胡村乡吴豆固村村委会及村民小组对承包方的调查情况表、承包土地的图幅编号、面积、四至、土地用途、地力，、地力毗邻地块权利人和指界人调查表等相关情况，对采用实测法测量结果，家庭成员信息、承包地信息公示均无异议，严格审查核实了农村土地承包经营合同的真实性、合法性，土地承包经营合同双方意思表示真实，合同内容不违反法律强制性规定，属于合法有效合同。经土地承包经营权人申请、声明、公示无异议后，为吴相旗依法颁发了农村土地承包经营权证程序合法有效。四、原告在土地承包经营权确权公示期间并未提出权属异议，自身存在过错，应当承担相应的法律责任。退一步讲，若原告对涉案土地有承包经营权，且原告未在法定期间提出权属异议属自身过错，不影响华龙区政府颁发给吴相旗土地承包经营权证的行为合法有效。综上，应当依法驳回原告的诉讼请求。第三人开发区管委会提交如下证据：证据1、吴相举农村土地承包经营权登记簿，证明案涉土地承包人吴相举主体适格，该承包土地包括成员四人，案涉地块空间坐标及地块四至均依法测绘确定。证据2、承包方调查表，证明承包方主体资格经村委会调查确认。证据3、承包地块调查表，证明案涉地块已经村委会调查核实。证据4、农村土地承包经营权公示结果归户表一份，证明该土地在确权前已在该村公示。证据5、农村土地（耕地）承包合同书一份，证明发包方是吴豆固村村委会，承包方是吴相举，该承包合同双方主体适格，订立时间是2016年4月20日，该合同合法有效。证据6、农村土地承包经营权确权登记申请书，证据7、户主声明书，证据8、公示无异议声明书，证据9、承包方代表身份证及家庭成员户口簿复印件，证据6-9证明制作程序合法有效，户籍证明该村村民承包主体适格。以上证据可以证明对吴相举作出土地承包经营权的具体行政行为程序合法有效，开发区管委会的具体行政行为没有任何过错。证据10、2015年12月份航拍调查测绘图，2016年3月公示、2016年5月份对第一次公示后有异议部分进行修订并公示，证明争议土地归吴相举承包已经公示。第三人吴相举未提交书面材料，当庭述称：一、同意被告和开发区答辩意见。二、杜爱阁、吴慧丹的户籍在清丰县韩村乡王韩村，并非胡村乡吴豆固村村民，且杜爱阁在韩村乡王韩村有承包土地，所以杜爱阁、吴慧丹不具有原告的主体资格。三、2001年杜爱阁户口迁出时和吴相举口头达成协议，该块耕地由吴相举耕种且履行农村承包土地税费义务，吴相举自2001年一直承担承包地的税费义务，且政府在2003年向吴相举颁发了农村税费改革卡，2005年颁发了直接补贴通知书。四、农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见指出，对于确因人口增加较多，集体和家庭无力解决就业问题的农户，可以按照大稳定小调整的原则经集体经济组织内部大多数农民同意，适当调整土地。2005年，经吴豆固村第三村民小组集体讨论，决定对土地予以调整，将原告所属的两块土地调整为吴相旗、吴相举承包，所以吴相举对原告所诉土地具有承包权。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，吴相举的土地使用权证合法有效，应当驳回原告的诉讼请求。第三人吴相举提交如下证据：证据1、河南省农村税费改革政策卡，证明2003年5月30日河南省农村税费改革领导小组办公室向吴相举颁发了该证，该证计税亩数包含涉案土地，从2003年吴相举就履行了国家规定的承包土地相关权利和义务。证据2、2005年4月27日，清丰县王什乡财政所给吴相举的豫直补通字（2005）第08-0803022号直接补贴通知书，证明吴相举已实际承包了涉案土地，该通知书补贴面积也包含涉案土地。证据3、吴豆固村村委会证明二份，一份是2018年11月4日由现任吴豆固村党支部书记吴某和会计史俊奇出具，证明在2016年12月村委会和乡政府按照上级要求对本村土地进行确权丈量，并用村广播通知全村村民到现场进行确认，并按照确权程序在大街上张贴公示，颁发给吴相举的土地使用权证公正合法。一份是2018年11月4日吴豆固村2001年时任村委会支书吴建森和会计史俊奇出具，证明2002年杜爱阁和吴相举协商，今后涉案土地谁种地谁交公粮，土地承包经营权归谁，2002年吴相举在和杜爱阁协商后已正式取得涉案土地的承包经营权。证据4、第三村民小组证明一份，出具人为第三村民小组成员吴敬森等人，证明在2005年9月经村民小组同意将已去世人员的承包地包括杜爱阁丈夫的承包地重新调整，将杜爱阁一家涉案的承包地调整给吴相举，吴相举对涉案土地完全具有了土地承包经营权。证据5、从清丰县林业局拍摄的韩村乡王韩村杜爱阁一家土地承包情况，证明杜爱阁及吴慧丹在清丰县韩村乡王韩村拥有承包地。第三人吴相举在本次庭审中提交下列证据：证据1、胡村乡吴豆固村委会粮食补贴公示和村委会证明，证明从2003年原告吴慧娜在本村享有粮食补贴并且每年村委会进行公示，吴慧娜从未提出过异议；证据2、清丰农村商业银行股份有限公司韩村支行调取的韩村乡王韩村五组王汝方在2006年有4人领取了粮食补贴，从王汝方家庭人口数为4人的情况可以得出王韩村有吴慧丹的承包地的结论。证据3、证人吴某出庭证言。上述证据经庭审举证、质证，本院认证如下：原告提交的证据1可以证明原告吴慧娜是吴豆固村**村民，证据2、证据3、证据4可以证明原告家曾将涉案土地租赁给吴相举耕种及土地纠纷调解情况，证据5可以证明吴慧娜结婚后在丈夫家没有承包地，证据6可以证明吴慧丹与母亲杜爱阁系清丰县韩村乡王韩村村民，户籍自2002年由吴豆固村迁入王韩村，杜爱阁在王韩村拥有承包地，证据7可以证明涉案土地登记在第三人的农村土地承包经营权证中，以上证据本院予以采信；原告证据8不能证明其是涉案土地的承包经营权人，不予采信。被告华龙区政府提交的证据可以证明涉案承包经营权证的具体工作由开发区管委会负责，华龙区政府为开发区管委会印制土地承包经营权证并加盖华龙区政府印章，本院予以采信。开发区管委会提交的证据可以证明为吴相举颁发农村土地承包经营权证的事实，本院予以采信。吴相举两次庭审提交的证据均不能直接证明涉案土地由吴相举承包，本院不予采信。经审理查明：原告吴慧娜是濮阳市华龙区胡村乡吴豆固村第三村民小组村民，吴慧丹系吴慧娜妹妹，杜爱阁系二人母亲，杜爱阁与丈夫及长女吴慧娜在第二轮农村土地承包时在吴豆固村第三村民小组有承包地，2001年，杜爱阁丈夫去世，2002年，杜爱阁再婚后将本人及次女吴慧丹户籍迁入清丰县韩村乡王韩村，杜爱阁在王韩村取得了承包土地。案涉土地原属杜爱阁一家承包土地中的一部分，杜爱阁曾将该土地出租给第三人吴相举耕种。2016年4月20日，吴豆固村第三村民小组作为发包方以家庭承包方式与承包方代表吴相举签订农村土地（耕地）承包合同，将包括本案诉争土地在内的10.74亩土地发包给吴相举用于农业生产，承包期限30年，自1998年9月1日至2028年8月31日。经吴相举申请，开发区管委会于2016年12月16日向吴相举颁发了加盖华龙区政府公章的豫（2016）濮经开区农村土地承包经营权第001543号农村土地承包经营权证，登记土地中包含本案诉争土地。吴慧娜、吴慧丹认为诉争土地系其家庭承包土地，与吴相举发生纠纷，经村委会、乡政府调解无效，提起本案诉讼。另查明，2015年6月15日，濮阳市人民政府办公室印发《濮阳市开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，明确了濮阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作的目标任务、工作原则、工作程序、保障措施，该方案规定，开发区、工业园区、示范区代管乡（镇、办）证书核发由其所在国家行政区县级人民政府负责。吴豆固村所在胡村乡系开发区代管，所在国家行政区县级人民政府为华龙区政府，证书核发应由华龙区政府负责。2016年10月20日，开发区管委会向华龙区政府作出《濮阳经济技术开发区管委会关于印制农村土地承包经营权证的函》，委托华龙区政府印制开发区农村土地承包经营权证书共计五万份。本院认为：华龙区政府虽未具体实施开发区代管乡镇的农村土地承包经营权确权登记颁证工作，但《濮阳市开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》明确规定，开发区、工业园区、示范区代管乡（镇、办）证书核发由其所在国家行政区县级人民政府负责，吴豆固村证书核发应由华龙区政府负责，且农村土地承包经营权证加盖有华龙区政府公章，华龙区政府是本案适格被告。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”根据上述法律规定，通过承包合同取得农村土地承包经营权，是土地承包经营权证颁发的基础民事法律关系，颁发农村土地承包经营权证属于对承包人依据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，颁证行为并不直接创设土地承包经营权，故行政机关在该颁证程序中对相关证据材料仅限形式审查，原告在被告颁证程序中并未提出异议，被告不知道且客观上也难以知道原告的承包经营权受到侵犯，在目前第三人与村民小组签订的农村土地承包合同未被有权机关确认无效、违法或者撤销的情况下，原告起诉请求撤销被诉土地承包经营权证，缺乏基本的事实根据和法律依据。华龙区政府为吴相举颁发农村土地承包经营权证是基于吴相举与吴豆固村第三村民小组签订的土地承包经营合同及吴相举的申请，即使撤销被诉农村土地承包经营权证，在原告未与吴豆固村第三村民小组签订土地承包经营合同的情况下，被告也无法为其办理农村土地承包经营权证。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”原告如认为其承包经营权受到侵害，可根据上述法律规定的途径寻求救济。至于原告与其所在村集体经济组织之间是否存在土地承包经营关系、其土地承包经营权是否受到侵害、第三人取得涉案土地承包经营权是否合法属于民事法律关系的范畴，不属于本案行政诉讼的审查范围。本案经河南省高级人民法院指令本院继续审理，被诉行政行为证据充分，适用法律正确，程序合法。原告的主张不能成立，对其诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告吴慧丹、吴慧娜的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴慧丹、吴慧娜负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  周培勋审判员  贾向阳审判员  葛传立二〇一九年十一月十五日法官助理李文珂书记员王德东