广西壮族自治区凤山县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂1223行初8号 原告:罗红垂，男，1989年10月23日出生，壮族，住凤山县。 原告:罗琳，女，1988年9月9日出生，壮族，住凤山县。 委托诉讼代理人:潘冠霖，广西金狮律师事务所律师。 被告:凤山县人民政府。住所地：凤山县凤城镇朝阳大道**。统一社会信用代码：114527270080802282。 法定代表人:陆嵘，县长。 出庭行政首长：苏良，副县长。 委托诉讼代理人：黄鹏翔，广西弘生联合律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张远新，凤山县法律事务中心法律工作者。 被告：凤山县自然资源局。。住所地：凤山县凤城镇巴烈村京甲桥头统一社会信用代码：114512230080804632。 法定代表人：杨平，局长。 委托诉讼代理人：韦业新，广西桂旭律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈忠豪，系凤山县自然资源局工作人员，住凤山县。 原告罗红垂、罗琳诉被告凤山县人民政府（以下简称凤山县政府）、凤山县自然资源局（以下简称凤山资源局）不服土地管理拆除建筑物处罚一案，于2019年8月5日向本院提起行政诉讼。本院于8月7日受理后，依法组成合议庭，于同年10月31日公开开庭审理了本案。原告罗红垂、罗琳及其委托诉讼代理人潘冠霖、被告凤山县人民政府委托诉讼代理人黄鹏翔、张远新、被告凤山资源局委托诉讼代理人韦业新、陈忠豪到庭参加诉讼，被告凤山县政府副县长苏良作为行政首长出庭应诉。本案现已审理终结。 原告诉称：2017年12月19日，原告因居住需要向所在村集体组织申请使用原告家庭历史沿用的采石场荒地建房。2019年3月4日，被告凤山资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定对原告作出了“责令退还非法占用的土地（该土地被认定为林地），限期拆除在非法占用土地上新建房屋”的20190001号《行政处罚决定书》。原告不服，于2019年5月10日以“决定所认定的主要事实不清、证据不足、适用依据错误、程序不合法、所涉具体行政行为明显不当”等理由，向被告凤山县政府申请复议；被告凤山县政府经审理后认为“申请人釆取欺骗手段、在未获得批准的情况下不听劝阻非法占地建房，凤山县自然资源局的行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、适用依据正确、程序合法、处理恰当，申请人的行政复议没有事实根据和法律根据，依法不予支持”，于2019年7月21日作出凤政复决字[2019]1号《行政复议决定书》维持了凤山资源局的行政处罚决定。原告认为，被告凤山县政府在复议过程中还存在着：采信主观汇报和匿名举报材料而非客观关联合法证据作为认定依据，错误认定原告申请用地和办理材料所称的“老屋基”属于两处地块，错误理解分户和村集体成员的身份关系进而错误适用《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》的规定，忽略了凤山资源局混淆行政许可程序和行政处罚程序、在行政许可程序未完结即在程序中作出行政处罚决定、程序存在错误和不公正的情形，以致作出错误的复议决定，应予以纠正。为此提起行政诉讼，要求：1、撤销被告凤山县人民政府凤政复决字[2019]1号《行政复议决定书》和被告凤山县自然资源局20190001号《行政处罚决定书》；2、本案的诉讼费用由二被告共同承担。 原告提供的证据有： 1、行政处罚决定书、行政复议申请书、行政复议决定书，证明案件的事实和经过。 2、原告身份证，证明原告的主体资格。 3、建房用地申请书、农村宅基地使用权土地权属来源证明书，证明原告宅基地权属清晰、来源合法。 4、青苗补偿补充协议及领款确认表，证明原告在该地块获取过相应河道整治建设用地青苗补偿。 5、凤城镇国土规建环保安监站审核意见和说明，证明原告向有关部门申请办理用地手续的事实。 6、照片，证明宅基地原始现状对比情况。 7、凤山县凤城镇巴烈征地面积确认表，证明经确认的宅基地的原征地面积。 8、2012-2013年各户征地面积详图，证明宅基地的具体位置。 9、询问笔录，证明凤山县国土资源局前任领导证明涉案地的用地性质和使用情况。 10、关于原告两户在那六村头炮场宅基地建房来源说明，证明村集体涉案的用地性质和使用情况。 11、户口簿，证明原告分户及家庭成员的情况。 12、网页截图及照片，证明行政复议听证程序的记录员违反回避规定，程序违法。 被告凤山资源局辩称，处罚决定认定的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确：(一）原告未依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定申请用地建房的事实清楚、证据充分。(二）被告经过立案、调查、告知被处罚人的相关权利义务等程序后作出处罚决定，程序合法。(三）《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定：农村村民未经批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。故处罚决定所适用的法律是正确的。 综上，原告起诉的理由不成立，其诉讼请求依法应予驳回。 被告凤山资源局提交的证据有： 1、《行政处罚决定书》及送达回证，证明凤山资源局对原告非法占地建房行为给予行政处罚。 2、土地违法案件调查报告，证明：（1）原告不顾职能部门的制止于2014年5月开始在案涉土地上建成一层砖房作为仓库和车库使用。（2）原告于2017年10月拆除原仓库，扩宽场地，10月30日执法大队口头责停；11月17日原告下基础立钢筋柱，资源局下达《责令停止违法行为通知书》；12月11日资源局上报县人民政府。2018年元月原告抢建第二层期间，政府组织公安、住建等部门到现场进行制止。2018年4月原告又开始抢建。7月15日群众举报，县委指示执法部门依法调查处理。（3）2017年12月19日原告向生产队申请用新地建房，但向凤城镇国土规建环保安监站申请办理的是老屋基的土地使用证，让测绘公司测绘勾图的地块又是新地块（现建房处），而非所申请的地块（老屋基），以欺骗手段获得凤城镇国土规建环保安监站审核批准后向住建局申请红线图，但未获得住建局审批同意，新地块的土地使用证办理未获得批准。（4）罗宗尧户原家庭人口6人，在那六屯原有两处住房，足以满足罗宗尧户6人的住房需求，且罗琳是国家事业单位工作人员，因此原告申请办理新宅基地土地使用证不符合《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》的相关的规定。（5）2017年11月原告未经县人民政府批准，占用那六屯集体林地247.97平方米，建成八层半楼房。 3、违法案件审理记录，证明凤山资源局对原告非法占地建房行为依法进行审理并决定作出行政处罚。 4、违法案件处理决定呈批表，证明凤山资源局对原告非法占地建房行为的审理结果逐级呈报审批。 5、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证及送达现场照片，证明凤山资源局按程序对原告进行行政处罚告知、听证告知并依法送达。 6、《关于对贵局申辩陈述》，证明原告提出申辩陈述。 7、行政处罚决定书、送达回证及送达现场照片，证明凤山资源局依法对原告作出行政处罚决定，并依法送达。 8、巡查记录表及现场制止照片，证明凤山资源执法监察大队、住建局于2014年5月对罗宗尧非法占地建车库行为进行现场制止。 9、车库照片，证明2014年罗宗尧非法占地建成的一层楼（仓库、车库）。 10、现场照片、巡查记录表、责令停止违法行为通知书，证明凤山资源局自2017年10月31日发现罗宗尧拆除原车库并扩宽地基后，多次对其违法建房行为进行责停。 11、《凤山县国土资源局关于罗宗尧户违法占地建房情况汇报》及送达回证、抄告单，证明县国土局向县政府汇报情况并建议组织有关部门共同制止。 12、联合执法制止现场照片，证明2018年1月8日多部门联合执法制止罗宗尧违法占地建房。 13、举报信及建房照片，证明巴烈社区三、七组群众对罗宗尧非法占地建房行为进行举报。 14、保密笔录三份，证明案涉土地为巴烈社区那六屯集体所有，罗宗尧户违法占地建房以及其家庭人口情况。 15、行政执法询问笔录，证明罗宗尧户无证占地建房的事实。 16、罗宗尧询问笔录；证明罗宗尧户在案涉土地上建房的经过以及土地的权属。 17、原告申请建房用地材料，证明原告提交办理建房用地所用的材料注明是1979年建房、历史沿用的“老屋基”（而非现涉案地），界址点坐标和宗地图所指位置也是现涉案地，而非老屋基。 18、《凤山县国土资源局关于巴烈社区那六屯村民罗宗尧违法占地建房情况汇报》及送达回证，证明接到群众对罗宗尧违法占地建房的举报信后，县国土局将调查情况向县委汇报。 19、现场勘测笔录及建房现场照片，证明原告在那六屯占用林地合建新房，面积分别为124.69平方米、123.28平方米。 20、两原告询问笔录，证明两原告的身份及户籍情况。 21、土地登记发证材料，证明罗宗尧户在巴烈7组已办理有农村宅基地土地使用证，面积为100.7平方米。 被告凤山县政府辩称，一、凤山县政府作出凤政复决字[2019]1号《行政复议决定书》的程序合法。 1、原告因不服凤山资源局2019年3月4日作出的《行政处罚决定书》，于5月10日向凤山县政府申请行政复议。受理后，凤山县政府在法定的期限内将《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本送达给凤山资源局。凤山资源局在法定期限内提交了书面答复及证据材料。7月10日，凤山县政府举行了听证，充分听取了原告和凤山资源局的意见。7月15日，因案情复杂不能在规定期限内作出复议决定，凤山县政府根据《行政复议法》第31条规定并经过批准，决定延期10日。7月21日，凤山县政府作出[2019]1号《行政复议决定书》并于7月23日送达原告和凤山资源局。凤山县政府的复议程序完全符合《行政复议法》的规定，程序合法。 2、原告认为听证过程中的记录员系凤山资源局单位代理人、与本案具有利害关系且不回避，从而认为行政复议程序违法的观点于法无据。首先，《行政复议法》第22条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。这说明复议机关对于听证具有选择权，而不是义务；其次，从《行政复议法》、《行政复议法实施条例》及相关行政复议的规定来看，并没有规定行政复议过程中的听证回避制度；最后，原告在听证过程中明确表示不申请回避。 二、凤山县政府作的凤政复决字[2019]1号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。 1、复议期间，凤山县政府全面审查了《行政处罚决定书》所依据的证据材料，查清原告未经批准就非法占用土地进行建设的事实，违反了《中华人民共和国土地管理法》第62条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第77条规定，不论土地来源是否合法、权属是否清晰，也不论是否是正在办理使用手续（即原告所称的行政许可程序未完结），只要是未经批准，非法占用土地的，土地行政管理部门就应当责令退还非法占用的土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。而在本案中，原告未经批准就占地建设，并且屡禁不止，凤山资源局依法应当责令原告退还非法占用的土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，根据《行政复议法》第28条第1款第1项规定，凤山县自然资源局的《行政处罚决定书》应当予以维持。 2、原告认为凤山县政府在复议过程中采信主观汇报和匿名举报材料而非客观关联合法证据作为认定依据，错误认定原告申请用地和办理材料所称的“老屋基“属于两处地块的观点不能成立。凤山资源局《关于巴烈社区那六屯村民罗宗尧违法占地建房情况的汇报》及匿名举报材料的内容与巡查记录表、现场照片还有相关证人证言、原告申请建房用地材料相互印证、完全吻合，充分证实了凤山资源局汇报材料和匿名举报材料的真实性及与本案的关联性，也充分证实原告申请用地的新地块与办理材料所称的“老屋基”属于不同的地块；而且这些材料从形式到内容都没有任何违法之处。 3、原告认为凤山县政府错误适用《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》的观点也是不能成立。首先，《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第4条规定，农村宅基地使用权审批管理，应当遵循统一规划、合理布局和节约集约用地的原则。严格实行农村宅基地“一户一宅”制度。其次，原罗宗尧户共有人口6人，即罗宗尧、罗宗尧妻子、罗宗尧儿子罗红垂及罗红垂妻子、罗宗尧孙子、罗宗尧女儿即原告罗琳。根据《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第六条规定，罗宗尧户分户也只能分成两户，根据“一户一宅”制度，分成两户后也只能有两处住宅，而罗宗尧户在那六屯原来就有两处住宅，完全能满足罗宗尧、原告等六人的住房需要，原告现在违法占地建设的是第三处住宅，违反节约集约用地的基本原则。 根据以上事实和理由，凤山县政府所作出的《行政复议决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。原告的诉请没有事实和法律依据。恳请人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告凤山县政府提供的证据有： 1、《行政处罚决定书》，证明凤山资源局作出处罚决定的事实和理由。 2、行政复议申请书、凤山县政府办公室文件处理笺，证明原告向本机关提出行政复议申请。 3、行政复议受理告知书（两份）、送达回执（两份），证明：凤山县政府在法定期限内依法受理原告的复议申请，凤山资源局在法定期限内提交证据材料，凤山县政府将受理告知书及凤山资源局提交的证据材料送达原告。 4、行政复议答复通知书、送达回证，证明凤山县政府通知凤山资源局依法进行答复并提交证据、依据和其他相关材料。 5、行政复议答辩状，证明凤山资源局在法定期限内提交答辩。 6、行政复议听证笔录，证明凤山县政府在复议过程中组织听证及听证的过程、内容。 7、代理词，证明原告的代理人将代理词提交给凤山县政府。 8、行政复议案件延期审批表，证明因案件复杂，凤山县政府依法延长复议期限。 9、告知书（三份），证明凤山县政府将延长复议期限告知原告、凤山资源局。 10、凤政复决字【2019】1号《行政复议决定书》、送达回证（五份），证明凤山县人民政府在法定期限内作出行政复议决定并送达当事人。 经庭审质证，被告凤山资源局对原告的证据1、2无异议。对证据6、12、13的真实性无异议，但认为不能证实其证明目的。对证据3-5、7-10认为与本案无关。对证据10认为不具有合法性，村委不能证明用地行为是否合法。对被告凤山县政府的证据均无异议。 被告凤山县政府对原告证据的质证意见与凤山资源局的意见一致。对被告凤山资源局的证据均无异议。 原告对被告凤山资源局的证据6、15-17、20、21无异议。对证据1、7的真实性无异议，但认为处罚决定不具有合法性。对证据2-5、8、10-14、18、19均不予认可。对证据9认为恰好证实原告在2014年以前已使用该地建有房屋，是“老屋基”。对被告凤山县政府的证据1、2、4、5、7、8、10无异议。对证据3有异议，认为不能证实原告当时收到自然资源局的证据材料。对证据6有异议，认为违反了有关回避的规定而导致程序违法。对证据9有异议，认为延长复议期限未告知原告而导致程序违法。 本院对以上证据认定如下：对原告的证据1、2、凤山资源局的证据6、15-17、20、21、凤山县政府的证据1、2、3、4、5、6、7、8、10，因其符合证据的客观性、合法性及关联性，予以认定，作为本案的定案依据。对其他证据中与原告占地建房事实无关的内容，因与本案无关，不予认定。 经审理查明： 2017年10月31日，凤山资源局工作人员在凤山县××城镇××社区那××屯沿河巡查时发现，罗宗尧（原告罗宏垂、罗琳父亲）将2014年违法占地建成的车库拆除，扩宽场地拟建房屋，即予以口头责停。因制止无效，凤山资源局于11月17日下达《责令停止违法行为通知书》，凤山县政府于2018年1月8日组织各职能部门到场制止。至2018年9月，两原告在案涉土地上共同建成局部八层半钢筋混凝土全框架结构楼房。凤山资源局于2019年3月4日作出《行政处罚决定书》（20190001号），认定两原告“于2017年11月，未经有依法批准权的人民政府批准，擅自在凤山县××城镇××社区那××屯沿河路边占用集体土地合建住房，占地类型为有林地，用地面积为247.97平方米，现已建成局部八层半钢筋混凝土全框架结构楼房的行为”，违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条作出处罚：责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。原告不服，于5月10日向凤山县政府申请复议，凤山县政府经审理后于7月21日作出《行政复议决定书》（凤政复决字[2019]1号），维持了凤山资源局的行政处罚决定。原告于8月5日向本院提起行政诉讼，请求撤销前述处罚决定书和复议决定书。 原告建房所占用的土地，位于凤山县××城镇××社区那××沿河一带，属那六屯集体所有，面积为247.97平方米（其中罗宏垂房屋占地123.28平方米、罗琳房屋占地124.69平方米）。该地尚未纳入土地利用总体规划。 另查明，原告于2017年12月19日向凤山县凤城镇巴烈社区申请建房用地，至今未取得凤山县政府审批同意。 本院认为，本案的争议焦点为：一是凤山资源局作出的20190001号《行政处罚决定书》是否合法；二是凤山县政府作出的凤政复决字[2019]1号《行政复议决定书》是否合法。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告凤山县自然资源局对本行政区域内土地的管理和监督具有行政执法主体资格，被告凤山县人民政府作为凤山县自然资源局的主管部门，具有作出行政复议决定的法定职权。 一、关于《行政处罚决定书》的合法性问题： 事实方面，原告认为处罚决定书存在土地来源及规划情况未查明、占地面积不一致等问题。本院认为，《行政处罚决定书》是针对相对人的违法行为进行处罚，只需查明原告违法用地建房的事实即可。本案原告尚未取得建设用地许可审批即建房的事实是清楚的。关于占用土地的来源及规划情况，案涉土地系巴烈村的集体土地，虽然自2014年由原告户在地上建成车库，但并非经依法登记的宅基地，原告提供的有关征地证据不能证实该地块已经纳入土地利用总体规划，该地是否为林地并不影响违法事实的认定及法律的适用。关于占地面积的问题，原告认为巡查记录表、询问笔录、不动产权籍登记表与现场勘测笔录中认定的面积不一致。本院认为，巡查记录表是2014年占地建车库的材料，询问笔录中记录的是被询问人认为的面积，不动产权籍登记表是当事人申请占用的土地面积，均不能作为本案认定实际违法占地面积的依据。虽然现场勘测笔录中记录总面积为256.47确属笔误，但括号内注明的各户占地面积总和与处罚决定书中认定的面积一致，亦与所附的界址点坐标表中的面积一致，故处罚决定书中认定的占地面积清楚，证据确实充分，原告的理由不能成立，本院不予采纳。 程序方面，原告认为本案属于《中华人民共和国城乡规划法》中第六十四条“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的行为”的情形。并认为现场勘测笔录无见证人签字，忽略原告建房已经村集体同意，正在启动行政许可审批的事实，程序违法。本院认为，本案并不符合《住房和城乡建设部关于印发的通知》（建法[2012]99号）中有关“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。关于现场勘测的程序问题，从证据可看出，调查人员为两名，调查对象已在笔录中签字，法律并未规定在调查对象同意签字的情况下需要有见证人到场证明，该调查程序符合法律规定。关于能否建房与申请行政许可审批同时进行的问题，从《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”、第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定可知，我国对建设用地的管理实行“先批后建”的原则，原告主张凤山资源局不应忽视其正在申请行政许可审批的理由，没有法律依据，本院不予采纳。 二、关于《行政复议决定书》的合法性问题。原告认为行政复议决定书违反法定程序，理由为：听证程序违法、未按规定送达凤山资源局的证据材料、延长复议期限未告知原告。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定“……对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”，可知行政复议听证程序并非“应当”而是“可以”，听证不是审理复议案件必须履行的程序。故本案听证程序即使有瑕疵，也不影响复议决定的合法性。至于送达证据的问题，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款规定“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝”，并未规定复议机关有必须送达相关证据的义务。至于告知延长复议期限的问题，虽然本案无证据证明凤山县政府延长复议期限时已告知申请人，程序确实存在瑕疵，但被告凤山资源局的行政处罚决定具有合法性，故该瑕疵并不影响复议结果的正确性。原告要求撤销复议决定的理由不成立，本院不予支持。 综上，本案审查的核心内容是行政处罚行为的合法性，而非建设用地行政许可审批行为的合法性，故无论原告依法是否拥有申请新宅基地的权利，在未取得审批手续之前占地建房的行为，已经违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，凤山资源局基于原告违法用地的事实作出处罚决定，事实清楚，程序合法，应予维持。凤山县人民政府作出复议决定的程序合法，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告罗红垂、罗琳的诉讼请求。 本案依法收取案件受理费50元，由原告罗红垂、罗琳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内,向本院或河池市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本,上诉于河池市中级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉案件受理费50元(户名：广西壮族自治区河池市中级人民法院;帐号：20×××98;开户行：河池农行城东分理处)。逾期不交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  蒙丽君 审 判 员  黄大健 人民陪审员  申南凤 二〇一九年十一月二十九日 书 记 员  罗柳艳 附录： 《住房和城乡建设部关于印发的通知》（建法[2012]99号） 第四条违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形： （一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。 （二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。 第七条第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。 《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。