广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤14行终100号上诉人（原审第三人）梅州市梅县*******民委员会。负责人李耀东，村主任。委托代理人黄炳隆，原村主任。委托代理人胡义平，广东盛世律师事务所律师。被上诉人（原审原告）梅州市梅县*******大岌村民小组。负责人李菊新，村民小组长。委托代理人谢洪文，广东粤梅律师事务所律师。上诉人（原审被告）梅州市自然资源局梅县分局，地址：梅州市梅县**********。法定代表人凌宏志，局长。出庭负责人：余永辉，该局副局长。委托代理人郑学敏，广东义致律师事务所律师。原审原告梅州市梅县*******大岌村民小组（以下简称大岌村民小组）因不服梅州市梅县区人民政府给原审第三人梅州市梅县*******民委员会（以下简称联和村委会）颁发梅府集有（2012）第1091326号《集体土地所有证》（以下简称《集体土地所有证》）一案，兴宁市人民法院已作出（2019）粤1481行初31号行政判决，联和村委会、梅州市自然资源局梅县分局不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明：涉案土地位于梅县*******。1994年3月3日第三人联和村委会（原联和管理区）与原告大岌村民小组（原联和大岌村）在原梅县区人民政府土地纠纷调处办公室调解下签订了一份《关于联和管理区与联和大岌村对伏尸岌土地权属纠纷调解协议》，该《协议》明确约定，伏尸岌坡地权属归大岌村所有，大岌村应补偿联和管理区3000元，此款应在大岌村与蚁光智承包合同签订后同时交清。1994年3月5日梅县人民政府调处土地纠纷办公室还以文件形式发了一份《批转丙村镇“关于联和管理区与联和大岌村对伏尸岌土地权属纠纷调解协议”的通知》。2010年6月21日第三人召开了集体林权改革工作会议，将涉案林地（伏尸岌坡地）所有权收归其所有。2013年1月8日梅县人民政府向第三人颁发了《集体土地所有证》。该《集体土地所有证》记载土地所有权人为联和经济合作社农民集体，土地总面积3.5347公顷。2019年1月22日原告提起行政诉讼，请求依法撤销第三人的《集体土地所有证》。另查明，1985年1月15日原联和乡人民政府与蚁光智签订了一份《伏尸岌承包合同》。承包时间为三十年。庭审中，原告撤回其请求判令第三人将上述土地证范围内的土地返还给原告经营管理的诉讼请求。原审判决认为，本案的争议焦点涉及如下两个问题的认定，一、被告梅县区国土局是否为本案适格的被告；二、涉案梅府集有（2012）第1091326号《集体土地所有证》是否应当撤销。一、关于第一个问题的认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《中华人民共和国物权法》第十条以及《不动产登记暂行条例》第六条规定，县级以上地方人民政府原根据《中华人民共和国土地管理法》《森林法》等相关规定行使的不动产权属登记职权变更为由县级以上人民政府确定的负责不动产登记工作的部门行使。因此，对于不动产登记行政案件，包括起诉原由县级以上地方人民政府在《不动产登记暂行条例》施行前作出的登记发证行为，应当以县级以上地方人民政府确定的不动产登记机构为被告，并以该被告确定案件的级别管辖。故被告梅县区国土资源局为本案适格的被告。二、关于第二个问题的认定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”。第二十八条规定：“召开村民小组会议，应当有本村村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意”。本案中，原、被告及第三人均认可蚁光智承包的土地就是涉案《集体土地所有证》上的土地。2010年6月21日第三人召开了丙村镇联和村集体林权改革工作会议，其中会议第二点内容是“通报我组现有林地面积和十七个自然村民小组所有林地面积归各个村小组外，其他原村委会发包及经营山场继续由村委会经营，林地所有权永远归村委会所有”。从上述会议内容可以看出，第三人以会议形式将原村委会发包及经营的山场林地所有权收归村委会所有（包括蚁光智承包的土地），该会议内容的第二点就是涉及村民利益及处分村集体财产的事项，而参加此次会议的原告村民代表有李健、李达元，上述两位村民是否有权代表原告全体村民对第三人在此次集体林权改革工作会议上涉及原告村民利益或处分村集体财产方面有作出主张或者放弃权利的决定是不得而知的。第三人也未能提供证据证实其召开集体林权改革工作会议有关参加会议的村民代表（户代表）人数是否符合《中华人民共和国村民委会员组织法》第二十八条的规定。而且第三人也没有提供第三人与原告签订的《关于联和管理区与联和大岌村对伏尸岌土地权属纠纷调解协议》已经是失效的有效证据。被告梅县区国土局仅凭第三人提供的集体林权改革工作会议内容和相关的申诉书等，将涉案土地所有权确权给第三人名下属主要证据不足、明显不当。被告作为行政机关，本应对作出的行政行为负有举证责任，其应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，但被告却无正当理由未提供证据，应视为其作出该行政行为没有相应的证据。虽然该案涉及第三人利益，但第三人提供的证据不足以证实被告向其颁发涉案《集体土地所有证》的具体行政行为在认定事实、程序及适用法律上是否符合相关的法律规定，对此，被告应承担举证不能的法律后果。现原告诉请撤销涉案《集体土地所有证》于法有据，依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部份撤销……：（一）主要证据不足的；……（六）明显不当的。”的规定，判决撤销梅县区人民政府给第三人颁发的《集体土地所有证》。上诉人联和村委会上诉称，一、一审判决认定事实不清。被上诉人（原审原告）所争议的大岌坪伏尸岌的山坡地[梅府集有(2012)第1091326号，地号：441421109021JA00106]从来都不属于被上诉人所有。该山坡地从上世纪七十年代就一直归上诉人（原审第三人）所有，该山坡地是上诉人组织全体村民开荒平整出来的，是上诉人全村村民的血汗换来的，后来成为联和村耕山队的耕作用地。该土地于一九八五年元月十五日由上诉人承包给蚁光智，该承包合同约定承包期为30年，承包款也一直由上诉人收取（该承包合同已在梅县公证处办理了公证）。被上诉人是从1992年才对该土地所有权提出异议的，他们没有1984年梅县人民政府颁发的山林权证，1994年3月5日梅县人民政府调处土地纠纷办公室为了息事宁人，组织召开了只有部分相关人员参加的协调会，通过做工作，最后由该办公室出面并以其名义发文梅县土调字(1994)001号《批转丙村镇“关于联和管理区与联和大岌村委对伏尸岌士地权属纠纷调解协议”的通知》。文件下发后，联和村下属的民丰、过塘村民小组的村民非常不满，曾组织村民聚集到村委会及镇政府，要求撤销该调解协议，他们认为该土地并非被上诉人的土地，“关于联和管理区与联和大岌村委对伏尸岌土地权属纠纷调解协议”的通知所调解的内容与事实不符，为此上诉人于1995年6月28日向上级政府提出申诉要求重新确认该土地的权属，经县、镇二级政府重新认定，该土地确认为上诉人所有，后来也办理了土地权属证书。重新认定后被上诉人、民丰、过塘均无异议，土地也由上诉人出租收取租金至今，政府每年发放的生态林补偿款也由上诉人领取，十几年来被上诉人也无异议。在办理山林权属证前上诉人还专门召开了丙村镇联和村集体林权改革工作会议，被上诉人也派出村民代表参加了会议，他们对林改方案并没有异议。如今被上诉人以已经作废的文件来主张权利，要求撤销梅府集有(2012)第1091326号(地号：441421109021JA00106)集体土地所有证，其请求没有事实和法律依据。二、原审被告没有向一审法院提交办证证据,其行为直接损害了上诉人的合法权益。办理梅府集有(2012)第1091326号(地号：441421109021JA00106)集体土地所有证，上诉人已依据办证的规定提交了相应的材料，原审被告应当将所有办证材料交法院审查，不能因此损害上诉人的合法权益。综上，上诉人认为被上诉人的起诉缺乏事实和法律依据，一审法院以原审被告没有提供证据为由来否定铁的事实，及一份没有履行且被作废的调解协议来否定20多年无争议的土地权属，是认定事实不清。请求二审查明事实真相，撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。上诉人梅州市自然资源局梅县分局上诉称，第三人于2012年9月13日向上诉人提出土地登记的申请，并提供了相应的资料，经过对第三人的申请资料进行核查，上诉人根据国土资发〔2011〕178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》中“确定农村集体土地所有权主体遵循‘主体平等’和‘村民自治’的原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；土地应确认给村民小组农民集体界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有；属于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡（镇）农民集体。属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。……对于没有权属来源证明的集体建设用地，应查明土地历史使用情况和现状，认定合法使用的，由村委出具证明并公告30天无异议的，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审批，确权登记发证。”的规定，在对第三人申请确权的土地进行了土地权属调查，并在调查后对丙村镇联和村农村集体土地所有权界线进行了公示张贴，经公示无异议后，上诉人即按照法律规定的程序进行确权登记，适用法律正确，程序合法。一审法院判决查明事实不清，适用法律错误，请求：1、依法撤销一审判决；2、驳回被上诉人的起诉。上诉人、被上诉人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。二审庭审前，上诉人梅州市自然资源局梅县分局向本院提交了下列证据材料：1、联和村委会2012年申请土地登记的申请书；2、梅县集体土地权属调查表；3、广东省农村集体经济组织证明书；4、身份证复印件；5、指界委托书；6、公示回执函；7、界址点成果表；8、土地归户卡；9、联和经济合作社农民集体土地示地图；10、委托书。用以证明上诉人依法给联和村委会颁发了涉案集体土地所有证。庭审后，上诉人又补充提交了下列证据材料：1、大岌村民小组2012年申请土地登记的申请书；2、梅县集体土地权属调查表；3、界址点成果表；4、联和经济合作社农民集体土地示地图；5、土地登记审批表；6、土地归户卡。用以证明被上诉人大岌村民小组在涉案土地办证时，同时间也办理了另一宗土地的土地所有权证，即被上诉人在2012年已经知悉涉案土地已办证在联和村委会名下，但未提出任何异议，直到2019年起诉已超过法定起诉期限。上诉人联和村委会亦补充提交了一份2017年被上诉人大岌村民小组持有林权证的所有权确认登记表。经公开审理，原审法院查明的基本事实，本院予以认可。另查明：1994年3月3日《关于联和管理区与联和大岌村对伏尸岌土地权属纠纷调解协议》签订后，争议双方未按该协议履行，即争议土地仍由蚁光智承包，土地承包款一直由联和村委会收取，大岌村民小组未行使争议土地的相关权益。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人大岌村民小组的起诉是否超过起诉期限以及上诉人梅州市自然资源局梅县*********委会颁发涉案《集体土地所有证》的行政行为是否合法。一、关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算。但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，上诉人梅州市自然资源局梅县*********委会颁发涉案《集体土地所有证》的时间是2012年，被上诉人在2018年底知道涉案《集体土地所有证》的内容，并于2019年1月提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。上诉人梅州市自然资源局梅县*********委会的申请办理土地登记时的公示行为以及同时期被上诉人亦有办理土地登记的事实，不能推断出被上诉人已经知道涉案《集体土地所有证》的具体内容，上诉人主张被上诉人的起诉超过起诉期限理由不成立，依法不予采纳。二、关于行政行为的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第六十七条规定：“……被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。……”本案中，上诉人梅州市自然资源局梅县分局应当在收到起诉状副本之日起十五日内向一审法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，但其无正当理由没有提交任何的证据和依据，应视为其作出行政行为没有相应证据和依据，应当承担不利的法律后果。其在二审中才提交证据材料，依法不予采纳。涉案《集体土地所有证》涉及上诉人联和村委会的合法权益，但上诉人联和村委会提交的证据即林改会议记录表、申诉书、承包公证书、承包款收据及收回争议地的报告不能证明上诉人梅州市自然资源局梅县分局颁发涉案《集体土地所有证》证据确凿，程序合法，适用法律正确。且被上诉人大岌村民小组提交的《关于联和管理区与联和大岌村对伏尸岌土地权属纠纷调解协议》明确涉案《集体土地所有证》登记的土地归被上诉人所有，但没有证据证明该协议已经作废或无效，即上诉人梅州市自然资源局梅县分局颁发涉案《集体土地所有证》主要证据不足，依法应当撤销。综上所述，原审判决撤销上诉人梅州市自然资源局梅县*********委会颁发涉案《集体土地所有证》并无不当。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人梅州市自然资源局梅县分局和梅州市梅县*******民委员会共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 吴梢欢审 判 员 朱红标审 判 员 贺 璐二〇一九年十一月一日法官助理 曾伟芳书 记 员 张佳芳