广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂03行初225号 原告阳朔县兴坪镇西山村民委员会老虎头经济合作社。 法定代表人莫文俭，社长。 委托代理人诸葛灵，广西同盛吉成律师事务所律师。 被告阳朔县人民政府，住所地：阳朔县阳朔镇县前街**。法定代表人周彦，县长。 委托代理人徐粹富，阳朔县自然资源局土地权属纠纷调处办公室主任。 委托代理人蒋晔被，阳朔县司法局工作人员。 被告桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人田绍萍，桂林市司法局工作人员。 第三人阳朔县兴坪镇古皮寨村民委员会苟牙寨经济合作社。 法定代表人邓伍利，社长。 委托代理人邓斌烈，广西桂山律师事务所律师。 第三人阳朔县兴坪镇西山村民委员会平杏经济合作社。 法定代表人莫品近，社长。 原告阳朔县兴坪镇西山村委老虎头经济合作社（以下简称老虎头合作社）不服被告阳朔县人民政府（以下简称阳朔县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）及第三人阳朔县兴坪镇古皮寨村委苟牙寨经济合作社（以下简称苟牙寨合作社）行政裁决及行政复议一案，于2019年4月18日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。因阳朔县兴坪镇西山村委平杏经济合作社（以下简称平杏合作社）主张与本案被诉行政行为有利害关系，经其申请，本院依法准许其作为第三人参加诉讼。原告老虎头合作社的法定代表人莫文俭及委托代理人诸葛灵，被告阳朔县政府的委托代理人蒋晔被、徐粹富，被告桂林市政府的委托代理人田绍萍，第三人苟牙寨合作社的法定代表人邓伍利及委托代理人邓斌烈，第三人平杏合作社的法定代表人莫品近到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告阳朔县政府2018年10月22日作出朔政处字〔2018〕5号《关于对兴坪镇古皮寨村与西山村石山确权的行政处理决定书》（以下简称〔2018〕5号处理决定）经查：解放后争议双方均在争议区域内割过草灰。老虎头合作社村民在上世纪80年代初期国家实行生产承包责任制后不再在此区域割草烧石灰。苟牙寨合作社村民割草制糖一直延续至上世纪九十年代中期。2007年以来，苟牙寨合作社的赵国庆、邓小妹、邓烈宝、邓显强、邓兴民、邓作旺、邓作兴等村民先后在争议区域小凸古、大凸头一带石山上方种植柑橘类水果。自新中国成立以来双方均未就山界问题达成过协议，兴坪镇人民政府也没有就争议区域划定界线，因此时常产生矛盾纠纷。综上所述，根据《中华人民共和国宪法》第九条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条第三十条第一款第（二）项规定，决定：一、争议范围均为石灰岩山岭，属国家所有。二、以小凸古平头海拔266米为基点，平行至老虎头村后山反背小路，沿小路往南方向至第一个小山顶上（以确权范围图标注红线为准），向西方向由苟牙寨合作社管护；向东方向由老虎头合作社管护。 老虎头合作社不服，向桂林市政府申请复议，桂林市政府于2019年3月27日作出市政复决字〔2019〕39号《行政复议决定书》（以下简称〔2019〕39号复议决定）认为，本案争议双方均无书面权属凭证证明争议山场在土改、合作化、“四固定”、林业“三定”等各个时期确定过权属。老虎头合作社主张争议山场的权属，但不能提供合法有效的书面权属凭证证明，因此阳朔县政府依职权根据查明的管业事实及“三个有利于”原则作出处理决定并不不当。综上所述，老虎头合作社提出复议申请的理由不能成立，其复议申请主张，本复议机关不予支持。阳朔县政府作出的〔2018〕5号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定决定维持阳朔县政府2018年10月22日作出的〔2018〕5号处理决定。 原告老虎头合作社诉称：一、两被告处理程序违法。本确权纠纷立案以后，阳朔县政府仅通知原告提交答辩状，未深入实际调查，未组织纠纷双方现场勘查，也未依法确定争议山场四至范围及面积，更未依程序组织双方调解，阳朔县政府确权程序错误，导致实体处理错误。1.争议山场有原告人工种植的大片竹子，有自然生长的枫树、松树等林木。除第三人破坏的部分山场裸露了土壤外，其他的山场均覆盖郁郁葱葱的树木。阳朔县政府却简单地以争议地为石灰岩山岭，确认属国家所有，桂林市政府予以维持，是严重的不负责任，损害了原告集体利益。2.阳朔县政府未尊重事实和历史，1962年原告与第三人在当时政府组织下达成一致，双方耕作区划分是自标高243.6高地顶端向西小山包再转南266.0局点，自标高243.6高地向东横穿道路至对面山脚下的房屋处，形成一条东西向横线，该线的南边属原告，北边属第三人。现该线尚有原告种植的桂花树和松树为原告与第三人划界的明显界限。原告也一直管业自己耕种区内土地山场、承包果园，种植竹子和其他农作物，建有两个灰窑，在自己管业的山场上割草烧灰，至今使用争议山场的北侧与东侧四眼水井用于饮水和灌溉。阳朔县政府却将原告种植的部分竹林划归第三人管业是错误的，严重损害了原告的集体利益。3.争议山场内没有第三人2007年种植的果树，这些果树均种植在第三人自己管业的范围内。现有第三人种植的柑橘果树，是其于2013-2014年期间不顾原告的强烈反对开荒种植，但原告反复拔除后第三人又反复种植的。第三人在纠纷未解决时，擅自种植改变土地利用状况，本属违法行为，不应当得到法律保护，更不能作为确权的依据，阳朔县政府却将争议山场划由第三人管业是错误的。4.阳朔县政府的处理不符合“三个有利于”原则。争议山场距离原告较近，原告较第三人更方便管理争议山场；第三人的行为不适合管理山场，第三人随意在争议山场上开荒种植果树，导致水土流失，山场生态环境被破坏，直接导致的后果将是严重影响原告赖以饮用及灌溉的天然水井蓄水功能，导致出水量下降，取水困难，甚至干枯，第三人使用农药等将影响泉水的水质，且第三人在开荒过程中常有山石滚落，影响原告村民的人身和财产安全。争议地北侧及东侧紧紧毗连原告的土地，阳朔县政府确权给第三人管业，严重侵犯了原告的合法权益，不符合“三个有利于”的原则。综上所述，阳朔县政府作出的处理决定，主要事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，确权的结果明显不当，且极易产生新的纠纷，桂林市政府予以维持也是错误的，严重损害了原告的合法权益，依法应予撤销。请法院判决：一、撤销被告阳朔县政府于2018年10月22日作出的〔2018〕5号处理决定；二、撤销被告桂林市政府于2019年3月27日作出的〔2019〕39号复议决定；三、责令被告阳朔县政府重新作出行政处理决定；四、本案诉讼费等由两被告承担。 原告老虎头合作社向本院提交了如下证据：证据1、示意图，证明阳朔县政府所划出的争议线超过原告及第三人苟牙寨村要求确权的范围，政府确权的范围已经包括平杏村的管护区。证据2、证人证言3份，证明争议地涉及平杏村的管业，原告有管业事实。证据3、照片3组，第1组照片证明争议土地现状，第2组照片证明原告与平杏村的界限，第3组照片证明汉庙冲的现状。 被告阳朔县政府辩称：阳朔县政府作出的〔2018〕5号处理决定是职权所为，该确权决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。桂林市政府的复议决定予以认定并维持〔2018〕5号处理决定合法正确。老虎头合作社的起诉理由不成立，请法院依法驳回其诉讼请求。一、阳朔县政府作出〔2018〕5号处理决定是职权所为。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第二款规定：单位之间发生的土地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。老虎头合作社与苟牙寨合作社之间的土地权属纠纷是两个不同集体之间的纠纷，应由县级以上人民政府处理。二、阳朔县政府作出的〔2018〕5号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。争议山场位于兴坪镇大凸古、小凸古、梳仔头、龙角根、横岭、汉庙冲、雷霆祖一带石山。经走访调查，解放后，苟牙寨合作社与老虎头合作社均在争议山场内割过灰草、糖草。老虎头合作社村民自上世纪80年代初期生产承包责任制后不再在争议山场内割灰草。苟牙寨合作社村民在争议山场内割糖草直至上世纪90年代中期，在山场内开荒种植板栗、桃子、李子、柑桔等。争议山场在土改、合作化、“四固定”、林业“三定”等各个时期均未发证确权，也没有相关协议。虽然双方都主张争议山场为其所有，但不能提供合法有效的权属凭证证明。依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一款第（二）项规定，阳朔县政府依职权根据查明的管业事实及“三个有利于”原则，在兼顾各方利益的基础上作出〔2018〕5号处理决定并无不当。三、阳朔县政府作出的〔2018〕5号处理决定程序合法。双方的权属纠纷经辖区镇政府调解未果后，苟牙寨合作社申请阳朔县政府确权，阳朔县政府依法受理后将申请书副本送达了原告，老虎头合作社也进行了答辩。阳朔县政府召集双方代表到纠纷现场对争议范围进行了确认，在深入走访调查的基础上，组织了双方进行调解，在调解未果的情况下，经集体讨论决定，依职权作出〔2018〕5号处理决定程序合法。四、桂林市政府的〔2019〕39号复议决定，合法正确。在诉讼中平杏合作社申请作为第三人参加本案诉讼，阳朔县政府认为其无权作为第三人参与本案诉讼。平杏合作社与老虎头合作社、苟牙寨合作社是相邻村，该纠纷已经处理四、五年，如果与平杏合作社有关其不可能不知道。 被告阳朔县政府向本院提交了如下证据：证据1.调解终结告知书，证明老虎头合作社与苟牙寨合作社的纠纷在申请阳朔县政府确权前曾经辖区镇政府调解过，未调解成功。证据2.土地确权申请书及苟牙寨合作社法定代表人证明，证明苟牙寨合作社申请阳朔县政府确权。证据3.土地确权答辩书及老虎头合作社法定代表人证明，证明阳朔县政府受理苟牙寨合作社申请后，依法将申请书送达苟牙寨合作社，其进行了答辩。证据4.对古皮寨村委干部何明生、何石华、莫元生及邻村村民屈启明、何继生的调查笔录，证据5.对苟牙寨村村民邓礼学、邓作柱的调查笔录，证明在解放后，苟牙寨合作社在争议地管理，割灰草、糖草、开荒种板栗、桃子、李子、柑桔等。证据6.对老虎头村村民莫文俭、莫品端的调查笔录，证明解放后，老虎头合作社村民在争议地内的大、小凸菇割过灰草、糖草。证据7.土地纠纷争议现场勘测笔录，证明2017年6月20日双方代表到现场确认争议范围。证据8.调解笔录，证明被告阳朔县政府组织了双方进行调解，未调解成功。证据9.会审记录及县政府会议纪要，证明确权决定是由集体讨论决定。 被告桂林市政府辩称：一、阳朔县政府作出的〔2018〕5号处理决定并无不当。本案争议双方均无书面权属凭证证明争议山场在土改、合作化、“四固定”、林业“三定”等各个时期确定过权属。老虎头合作社主张争议山场的权属，但不能提供合法有效的书面权属凭证证明，因此阳朔县政府依职权根据查明的管业事实及“三个有利于”原则作出的处理决定并无不当。二、桂林市政府行政复议程序合法。桂林市政府收到原告的复议申请后，经审查符合法定受理条件，随后向当事人送达了立案受理通知书。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，桂林市政府对各方当事人提交的书面材料进行审查后，依法作出〔2019〕39号复议决定，该决定书亦送达给当事人。为此，桂林市政府作出复议决定的程序符合法律规定。综上所述，阳朔县政府作出的〔2018〕5号处理决定和桂林市政府作出的〔2019〕39号复议决定，事实清楚，证据充分，程序合法，老虎头合作社的诉讼请求没有事实和法律依据，请法院依法予以驳回。 被告桂林市政府向本院提交了如下证据：证据1.行政复议立案呈批表，证明市政府收到申请行政复议的材料，并在5个工作日内同意立案受理原告的复议申请。证据2.《案件受理通知书》（市复受字〔2018〕192号)送达回证，证明市政府将本案受理通知书送达各方当事人。证据3.《复议决定书》（市政复决字〔2019〕39号)，证明市政府将本案决定书送达给当事人。 第三人苟牙寨合作社述称：阳朔县政府作出的处理决定及桂林市政府作出的复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告起诉没有事实理由，原告没有在诉争的土地上进行管理使用。苟牙寨合作社在县政府处理过程中提供相关证人证词，诉争山场从解放以来都是苟牙寨合作社管理使用，从生产队起开始种植经济作物，私人管理后有村民放牧、种植果树等，自种植果树到现在也有十几年了，一直都是第三人进行管业。对于平杏合作社参与诉讼，同意县政府的意见。诉争土地产生纠纷已有十几年，平杏合作社不可能不知道该事实，且其提交的证据材料中没有相应的权属证据。 第三人苟牙寨合作社向本院提交如下证据：证据1.秦日兴证人证言（已出庭），证明苟牙寨合作社砍了糖草。 第三人平杏合作社述称：平杏合作社整个后山背后有部分划给了苟牙寨，有部分划给了老虎头村，政府一直没有通知平杏合作社参与调处。 第三人平杏合作社向本院提交如下证据：证据1.2019年7月12日莫品峰的证明1份；证据2.2019年7月11日莫文俭证明1份；证据3.2019年8月20日西山村委证言1份，证明平杏村与老虎头的界限。 经庭审质证，对被告阳朔县政府提交的证据，各方当事人质证意见如下：证据1，原告对真实性有异议，认为该证据违反法定程序；苟牙寨合作社无异议，平杏合作社表示不知道。证据2，原告、苟牙寨合作社、平杏合作社均无异议。证据3，原告对真实性无异议，认为恰好证明争议地涉及平杏合作社而没有通知其参加；苟牙寨合作社对答辩内容有异议，平杏合作社无意见。证据4、5，原告对真实性无异议，证明内容不认可；苟牙寨合作社、平杏合作社无异议。证据6，原告、平杏合作社无异议；苟牙寨合作社对真实性无异议，对陈述内容有异议。证据7，原告不认可，苟牙寨合作社无异议，平杏合作社认为没有通知其参加。证据8、9，原告对真实性无异议，苟牙寨合作社、平杏合作社无异议。桂林市政府对阳朔县政府的全部证据均无异议。 对被告桂林市政府提交的证据，各方当事人均无异议。 对原告老虎头合作社提交的证据，各方当事人质证意见如下：证据1，阳朔县政府认为原告标出的争议范围是其个人行为，该证据不合法，与事实不符；桂林市政府认为是原告单方制作，不认可；苟牙寨合作社同意两被告的意见，平杏合作社表示看不懂。证据2，阳朔县政府认为原告在复议阶段才提出不合法，桂林市政府也认为原告在县政府处理阶段没有提出，苟牙寨合作社同意两被告的意见，平杏合作社无异议。证据3，两被告认为该证据不合法，照片内容不能证明与本案有关；苟牙寨合作社对所拍摄内容无异议，证明内容有异议；平杏合作社无意见。 对第三人平杏合作社提交的证据，各方当事人质证意见如下：证据1，原告无异议，两被告、苟牙寨合作社认为证人没有出庭，证人与本案有利害关系。证据2，原告无异议；两被告、苟牙寨合作社认为证人在处理决定是原告的代理人，做证人不符合规定。证据3,原告无异议，两被告认为该证明上没有经办人，且原告有村民在西山村委当村委干部，不认可此证明，苟牙寨认为该证明不符合事实，不予认可。 本院对上述证据认证如下：被告阳朔县政府提供的证据均为调处过程中的程序性证据，其他各方当事人对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认。被告桂林市政府提供的证据，各方当事人均无异议，本院均予以确认。 原告老虎头合作社提供的证据1系原告单方制作，为单方意见，本院不予确认；证据2中证人未出庭，且无相关证据佐证，无法判断与本案争议山场的关联性，本院不予确认；证据3，苟牙寨合作社对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认。另外，在本案庭审后，原告补充提交了一份2010年的林权证，经本院组织核实，该证由于登记程序错误而未予颁发，因此，该证并未生效，不能作为证据使用。 第三人苟牙寨合作社提供的证人证言，证人陈述内容过于简单，没有时间、、地点的表述证明力不足，本院不予确认。 第三人平杏合作社的证据1-3，经合议庭到争执山场实地勘查，本案争议地与平杏合作社的土地并无关联性，本院对其证据均不予确认。 经审理查明，本案争议山场位于兴坪镇××、××、××头、××、××、××、××、雷霆××一带石山，为权属界限争议。争议双方当事人均未提供土改、合作化、“四固定”、生产承包责任制、林业“三定”等各时期政府曾对争议山场确过权的证据。解放后，争议双方当事人均在争议山场内割过草灰，老虎头合作社村民自上世纪80年代初期生产承包责任制后就不再在争议山场割草烧石灰，苟牙寨合作社村民一直在争议山场割草制糖到上世纪90年代中期，2007年以来，苟牙寨合作社的村民先后在部分争议林地范围内种植果树。2015年初，苟牙寨合作社村民在争议山场内开荒种植，老虎头合作社认为山场属其所有，遂引发本案纠纷。苟牙寨合作社向政府申请确权，阳朔县政府经调处作出确权决定，经桂林市政府复议予以维持，老虎头合作社不服，向本院提起诉讼。在本案审理过程中，经组织现场勘查，确认本案争议地与第三人平杏合作社的土地并无关联性。 本院认为：关于阳朔县政府将争议山场确定为国家所有是否合法的问题。《中华人民共和国矿产资源法》第三条第一款规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。。地表或者地下的矿产资源的国家所有权不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》所附《矿产资源分类细目》中（三）非金属矿产将石灰岩列入。本案中，争议的石山为石灰岩山岭，阳朔县政府依法将其确权为国家所有符合法律规定。 关于阳朔县政府的确权处理程序是否合法、实体处理是否得当的问题。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第二十五条规定，土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。本案中，各方当事人均未提供土改、合作化、“四固定”、生产承包责任制、林业“三定”等时期政府曾对争议山场确过权的证据。阳朔县政府经过现场勘查、实地调查、听取各方当事人意见，组织调解不成的情况下，结合争议山场的现实管业情况，根据“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则，依职权作出〔2018〕5号处理决定，划分了双方各自的权属范围。该处理决定程序合法，实体处理并无不当，桂林市政府作出〔2019〕39号复议决定亦合法。 综上，原告的诉讼请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告阳朔县兴坪镇西山村民委员会老虎头经济合作社的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院，并预交上诉案件受理费50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁万象支行，账号：20×××77）。 审 判 长  廖 军 审 判 员  邓少荣 审 判 员  吕 明 二〇一九年十一月二十日 法官助理  万 强 书 记 员  刘珂颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。