福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019）闽05行初59号 原告陈来顺，男，汉族，1938年9月1日出生，住福建省 东山县××村赤石35-2号。 原告沈海明，男，汉族，1973年1月27日出生，住福建省东山县。 原告沈养义，男，汉族，1943年7月10日出生，住址福建 省东山县××村赤石33号。 原告陈明群，男，汉族，1968年6月6日出生，住址福建 省东山县××村赤石35-3号。 原告沈云生，男，汉族，1968年7月28日出生，住址福建 省东山县××村赤石80号。 原告陈群辉，男，汉族，1981年7月16日出生，住址福建 省东山县××村赤石75号。 原告陈细群，男，汉族，1970年11月15日出生，住址福 建省东山县××村赤石35号。 原告陈细福，男，汉族，1973年7月9日出生，住址福建省东山县。 上列8原告的共同委托代理人苏志松、叶冰冰，福建顺济律师事务所律师。 被告东山县人民政府，住所地福建省漳州市东山县西埔镇白石街县府路3号。 法定代表人朱真，县长。 委托代理人林朝文。 委托代理人陈平生，福建三和律师事务所律师。 原告陈来顺、沈海明、沈养义、陈明群、沈云生、陈群辉、陈细群、陈细福（以下简称陈来顺等8人）不服被告东山县人民政府（以下简称东山县政府）行政征收一案，于2019年5月30日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月3日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月21日公开开庭审理了本案。陈来顺、沈海明、沈养义、陈明群、陈群辉、陈细群、陈细福及原告的委托代理人苏志松、叶冰冰，东山县政府的委托代理人林朝文、陈平生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 陈来顺等8人诉讼请求：确认被告组织实施征收位于福建省东山县××村××村房屋及农田的行为违法。庭审中，原告将其诉讼请求明确为：确认被告组织实施征收原告位于福建省东山县××村××村内原告的房屋及承包地的行为违法。事实和理由：被告在没有办理任何审批手续的情况下，对东山县××村赤石自然村的房屋及农田等组织实施征收，并且已经强行拆毁该村不少房屋及公共设施。被告的行为存在诸多不合法之处，具体如下：1.被告的组织实施的征收不符合国民经济和社会发展规划等相关规划，该征收决定未经相关部门论证，相关征收范围未进行公示；2.被告未组织有关部门对征收补偿方案进行论证并将补偿方案予以公布，未向公众征求关于补偿方案的意见并公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；被告未组织被征收人、公众代表和有关部门召开补偿方案听证会；3.被告在作出征收决定前，未按规定对社会稳定风险评估并经政府常委会讨论决定；4.被告在作出征收决定前，未做到征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；5.被告在作出征收决定后未及时公告，未与被征收人达成补偿方案，也未告知被征收人有行政复议、行政诉讼权利等事项；6.被告未依法对房屋价值进行评估并将评估结果公示，也未告知原告对于评估结果有异议的，有申请复核评估和申请鉴定的法定权利；7.被告制定的补偿标准，明显低于被征收房屋类似房地产的市场价值，违反公平补偿的原则；8.被告在未合法征收的情况下便将土地倒卖给漳州旗滨玻璃有限公司东山分公司抽沙采矿等。各原告均系陈城镇山口村赤石的村民，系上述征收项目的被征收人，鉴于被告在征收过程中存在诸多违法行为，严重损害原告的合法权利，原告特提起诉讼，请求判决支持原告的诉讼请求。 原告向本院提交了以下证据:1.居民身份证，证明原告基本身份情况；2.土地承包证、证明、土地使用权证，证明原告的房屋位于东山县××村赤石，属于被告涉案征收项目的征收范围；3.被告制定的补偿清单，证明被告制定的补偿标准明显低于被征收房屋类似房地产的市场价值，违反公平补偿的原则，被告已经开始启动组织实施征收行为；4.房屋评估通知书，证明被告组织实施征收原告房屋及农田设施的有关情况；5.照片一组，证明被告在没有办理任何审批手续的情况下，已经强行拆毁该村不少房屋及公共设施；6.照片一组，证明被告关于本案征收符合省委农办等造福工程危房改造项目要求的主张不能成立，本案与危房改造项目毫无关联，而被告早在危房改造项目发文前就启动征收行为，且原告的房屋根本不符合危房标准；7.照片一组，证明证明被告违法组织实施征收赤石自然村的房屋与农田等，并将土地倒卖给旗滨公司肆意抽沙采矿，导致防护林带被严重破坏，基本农田被侵占，环境十分恶劣；8.政府信息公开申请登记回执、政府信息公开告知书、旗滨矿区平面图，证明本案中被告组织征收目的系为了将土地倒卖给旗滨公司肆意抽沙采矿，并非为了公共利益；9.简介，证明被告答辩称赤石村属于东山偏远村庄，基础设施落后，与事实相悖，事实上，山口村被评为省级“明星村”，被中央、省级领导赞誉为“农村改革开放的缩影”。 东山县政府辩称，一、原告的诉求没有事实依据，答辩人并没有实施征收行为。东山县政府为推动城乡一体化建设的试点工作，经研究决定对赤石、西湖村两个自然村实施整体搬迁，其至目前为止，仅实施对村民的房屋和宅基地进行补偿和进行异地新房安置工作。二、答辩人对赤石、西湖两村实施整体异地搬迁具有法定职权。根据我国《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》第五十九条第(五)项的规定，赤石、西湖二村整体异地搬迁属于县级政府关于城乡建设事业、民政等的行政工作，因此，答辩人对赤石、西湖两村实施整体异地搬迁属于县政府的法定职权范围。三、答辩人仅实施对西湖、赤石两个自然村的异地搬迁而未启动土地的征收。西湖、赤石二个自然村属于东山县比较偏远的村庄，文化、教育、医疗、卫生等方面的基础设施比较落后，县政府将两个自然村的搬迁作为东山县城乡一体化建设试点工作内容，通过城乡一体化建设，逐步对偏远村庄进行合并，在更集中的地方进行道路建设，形成文化、教育、医疗、养老、卫生等各方面的基础设施配套，全面改善两个自然村人居环境、提升村民的幸福指数。东山县人民政府通过实施对赤石、西湖两个自然村的异地搬迁，使两村搬迁的村民居住新居靠近县城，新居卫生、景观等各种居住设施齐全，搬迁村民可享受到县城较高层次的教育、医疗服务，县政府搬迁项目改善了两村的人居环境，也大幅提升了两村居民的生活幸福指数。对于两村的土地征收，因尚未获得上级部门的审批，县政府至今未启动土地征收程序。四、赤石、西湖两个自然村的异地搬迁项目属于社会公共利益项目，属于对两村村民的造福工程，该搬迁项目也符合省委农办等造福工程危房改造项目的要求。综上，原告的起诉于法无据且已超过起诉期限，依法应驳回起诉。 被告向本院提交了以下证据、依据：1.东山县人民政府〔2012〕32号、51号专题会议纪要,证明被告决定对赤石及西湖自然村进行异地搬迁，该自然村的搬迁是东山县城乡一体化建设和城乡一体化试点工作的重要举措；2.东山县发展和改革局《关于核准陈城镇赤石西湖自然村搬迁建设项目的批复》(东发改投资[2012]292号),证明赤石、西湖自然村搬迁建设项目已获发改部门审核批准；3.《赤石、西湖自然村搬迁项目可行性研究报告》,证明赤石、西湖自然村搬迁项目的建设符合东山县城总体规划，符合国家产业政策，该项目的建设能够加快城乡一体化发展步伐，有效提高城镇化水平，项目的建设是必要且可行；4.《赤石、西湖自然村搬迁项目社会稳定评估报告》，证明项目实施能有效解决搬迁安置问题，维护社会安定稳定，满足东山重大项目建设的需要，并具有一定的抗风险能力，项目实施社会过程中群众事件发生的可能性不大，但不排除会发生个体矛盾冲突的可能；5.《环境影响报告表》，证明本项目在切实落实多项环保措施，确保各项诉污染物达标排放，落实环保“三同时”前提下，具有环境可行性；6.搬迁公告，证明赤石、西湖自然村搬迁指挥部公告了搬迁控制范围且对范围内的建筑物权属、面积、居住、用途等情况组织调查登记；7.搬迁入户调查表，证明搬迁项目启动前，赤石村有125户、西湖村有43户(含同户有多座房屋的情况)；8.赤石、西湖自然村异地搬迁安置补偿方案，证明被告依法作出了赤石、西湖两村异地搬迁安置补偿方案；9.《关于做好2014年造福工程危房改造工作的通知》（闽委农办〔2014〕8号），证明被告将赤石、西湖二村的搬迁列入造福工程危房改造工程项目，获上级部门资金补助；10.福建省造福工程危房改造审批表及档案表，证明获得省造福工程危房改造项目资金资助的情况；11.房屋和宅基地的补偿协议，证明政府部门依搬迁安置补偿方案与相关村民签订房屋和宅基地补偿协议；12.新房认购协议书，证明政府部门与搬迁村民签订新房认购协议，并将新房交付给村民使用；13.证明，证明赤石、西湖自然村有168户，已有155户已签订搬迁协议，151户已住新村，仅有13户未签订搬迁协议，但现在仅剩10户没有签订搬迁协议；14.东山县人民政府〔2016〕38号专题会议纪要，证明被告为两村搬迁及新村建设专门召开会议，协调解决村民搬迁的相关问题；15.照片，证明搬迁后新村的崭新村容村貌，新村的人居环境优美，设施齐全；16.山口村委会《证明》，证明2015年赤石、西湖两个自然村异地搬迁，村有召开两委会探讨研究会议；17.法律依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第五项。 经庭审质证，被告对原告提供的证据质证如下：对证据1的真实性无异议、原告的主体资格由法院审查；对证据2真实性无异议，但被告并没有对房屋、土地进行征收；证据3补偿清单是陈城镇政府委托评估公司作出的评估，被告对评估内容没有异议，但该补偿标准并不是被告制定的补偿标准；证据4是陈城镇政府设立的指挥部对相关人员作出的通知，不属于被告作出的通知，被告并没有对房屋、农田进行征收；证据5照片中的房屋都已与陈城镇政府签订了协议，领取补偿款后由陈城镇政府实施了拆除；证据6，对照片中的房屋真实性无异议，虽然有的房屋比较新，但两村确实属于比较偏僻的村庄，相关的村民也已经领取相关的补助款，原告的照片及证明内容不能证明其主张；证据7没有事实依据，村里将承包地收回，确实给旗滨公司作为采砂用，但旗滨公司有采矿证，被告并没有将这些地卖给旗滨公司，土地性质没有改变；对证据8真实性无异议，旗滨公司有向有关部门申请采矿许可证进行采矿行为，土地仍旧属于村委会所有，并没有进行买卖，旗滨公司的采矿行为并不影响两村搬迁项目的性质；对证据9，赤石、西湖两个自然村的地理位置，公共设施确实是比较落后的。 原告对被告提供的证据质证如下：证据1的真实性由法院认定，对证明目的有异议，该证据无法证明征收目的和组织实施征收行为的合法性，该证据恰恰证明征收目的的违法性；证据2的真实性由法院认定，对该证据的证明目的有异议，该证据无法证明组织实施征收的合法性；对证据3的真实性、证明目的有异议，该报告的主办单位是陈城镇政府，程序违法，相关报告应当由征收活动的组织实施主体东山县政府主办；对证据4的真实性、证明目的有异议，该报告的主办单位是陈城镇政府，程序严重违法，组织社会稳定风险评估的主体是东山县人民政府，风险评估的程序也违法；对证据5的真实性、证明目的有异议，无法达到被告的证明目的，实际上，被告组织实施征收的行为导致赤石村环境被严重破坏；对证据6的真实性由法院认定，对于该证据的合法性、证明目的有异议，该证据无法证明被告的证明目的，落款章为指挥部，不是被告，主体违法；对证据7的真实性有异议，单方制作无相关人员确认；证据8没有作出单位的公章，对真实性、合法性、证明对象均有异议；证据9的真实性由法院认定，对该证据的证明对象、关联性有异议；对证据10的真实性由法院认定，对该证据的证明对象、关联性有异议；对证据11的真实性由法院认定，对合法性和证明目的有异议；对证据12的真实性由法院认定，但该证据无法证明被告组织实施征收行为的合法性；对证据13的真实性由法院认定，证明载明的内容不清楚；对证据14的真实性由法院认定，但对合法性、证明目的均有异议；对证据15的真实性、关联性及证明目的均有异议；对证据16的真实性由法院进行认定，对证明目的有异议；对证据17规范性文件本身无异议，但不适用于本案。 本院对上述证据认证如下：对被告对原告提供的证据的真实性无异议的相关证据的真实性予以确认，对被告提供的有相关原件提供核对的相关证据的真实性予以确认。 经审理查明，东山县政府于2012年5月31日作出〔2012〕32号《关于加快推进旗滨玻璃项目有关事宜的专题会议纪要》（以下简称〔2012〕32号会议纪要），会议要求各相关部门和康美镇、陈城镇要加快推进征地拆迁工作，确保按时间节点向旗滨公司供地。中共东山县委于2012年6月16日作出〔2012〕9号《关于加快推进旗滨玻璃项目工作的专题会议纪要》（以下简称〔2012〕9号会议纪要），会议决定，8月31日前，完成位于山口村的71亩采砂用地征用，并交付旗滨集团使用，12月30日前，完成旗滨东区砂矿新增106亩采砂用地征地，并交付旗滨集团使用。东山县政府于2012年7月23日作出〔2012〕51号《关于东山县陈城镇赤石、西湖自然村搬迁及征地工作有关事宜的专题会议纪要》（以下简称〔2012〕51号会议纪要），会议认为，两个自然村的搬迁是旗滨重大项目建设的需要，搬迁及征地工作的进度直接关系到旗滨项目的推进速度。会议要求，指挥部要协调好财政局、发改局对搬迁、征地工作所需资金进行测算，两个自然村的搬迁和矿区征地工作要同步进行、同步完成。东山县发展和改革局于2012年12月16作出东发改投资[2012]292号《关于核准陈城镇赤石西湖自然村搬迁建设项目的批复》（以下简称〔2012〕292号批复）,批复中载明：为确保旗滨集团第二选矿厂如期投建，保证旗滨玻璃生产线原材料的供给，根据县政府〔2012〕51号、60号文等专题会议纪要，同意搬迁建设。 漳州市工程咨询中心于2012年12月出具了《东山县陈城镇赤石、西湖自然村搬迁项目可行性研究报告》（以下简称搬迁项目可行性研究报告）,该报告第3.3.1条载明：项目搬迁拟以货币方式对搬迁户进行补偿，项目货币补偿范围包括土地、房屋、地面附着构筑物、果树、农作物等。漳州市工程咨询中心于2012年12月出具了《东山县陈城镇赤石、西湖自然村搬迁项目社会稳定风险稳定评估报告》（以下简称风险稳定评估报告）,该报告第5.2部分明确指出，该项目拟对赤石、西湖自然村的土地及居民房屋进行征用，征用过程中也将产生如抵制征地拆迁等不稳定的社会风险。 东山县陈城镇赤石、西湖自然村搬迁项目指挥部于2012年8月6日作出《东山县××村关于赤石和西湖自然村搬迁公告》（以下简称搬迁公告），该公告载明：根据东山县人民政府东政综〔2012〕32号文件精神，将对赤石、西湖自然村进行整体搬迁，搬迁控制范围详见东山县陈城镇赤石片区拟征收地块规划用地边界红线图。东山县政府作出的《东山县陈城镇赤石、西湖自然村异地搬迁安置补偿方案》（以下简称安置补偿方案）载有：因采矿可能影响到当地农民群众地上生产生活物品和设施，决定实施赤石、西湖自然村异地搬迁，参照征收补偿标准制定本方案，补偿补助范围为搬迁范围内的土地、地上作物和房屋及装修、构筑物、附属物等。该安置补偿方案附件六即《关于东山县陈城镇赤石、西湖自然村跨镇安置且土地和房屋被征收的农民社会养老保障实施方案》（以下简称社保实施方案）中确定保障对象为列入跨镇安置的赤石、西湖自然村村民，且第二轮土地承包时享有农村集体土地耕地承包权的在册农业人口，保障对象的确认参照《省农业厅省国土资源厅关于印发福建省被征地农民养老保障对象审核办法的通知》等文件要求进行操作。该安置补偿方案附件七即《关于东山县陈城镇赤石、西湖自然村异地搬迁被征地农民就业培训工作实施方案》（以下简称就业培训方案）第二部分明确载明：计划从2013年起在两年内分期分批对涉及征地赤石、西湖自然村约680名劳动力实施各种类型技能培训。 东山县陈城镇赤石、西湖自然村搬迁项目指挥部于2019年3月28日对沈海明、沈养义、沈云生、陈群辉、陈细福作出房屋评估通知书，于2019年6月3日对陈明群、陈细群作出房屋评估通知书。上述通知书的内容均相同，均载有：按照《东山县陈城镇赤石、西湖自然村异地安置补偿方案》，拟对你山口村赤石自然村的房屋及农田设施进行征用，请你接到本通知之日起，10日内与指挥部协商赔偿事宜，并配合做好评估工作。东山县××村民委员会于2019年7月11日出具的《证明》中载有：赤石、西湖是山口村的两个自然村，赤石村共有125户，西湖村共有43户，赤石村已签订搬迁协议112户，西湖村已签订搬迁协议共43户。 本案争议焦点为：1.原告起诉是否超过起诉期限；2.被诉行政行为是否属于征地行为；3.被诉行政行为是否合法。 本院认为，陈来顺等8人提供的居民身份证、土地承包证、证明、土地使用权证、补偿清单、房屋评估通知书与东山县政府提供的搬迁入户调查表能相互印证，可以证明陈来顺等8人主张的房屋及承包地位于赤石自然村的征地范围内，陈来顺等8人系其主张的房屋及承包地的相关权利人，与被诉征地行为存在利害关系，系本案适格原告。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。经审查，东山县政府提供的证据均无法证明陈来顺等8人于2019年收到《房屋评估通知书》之前，就已知道或者应当知道被诉征地行为的实际组织实施主体、实施时间等必要内容，故依法可以陈来顺等8人收到《房屋评估通知书》的时间作为本案起诉期限的起算点，陈来顺等8人于2019年5月30日起诉并未超过法定一年的起诉期限。 根据本院经审理查明的东山县政府〔2012〕32号、51号会议纪要、中共东山县委〔2012〕9号会议纪要、东山县发展和改革局[2012]292号批复、搬迁项目可行性研究报告、风险稳定评估报告、搬迁公告、安置补偿方案、社保实施方案、就业培训方案、房屋评估通知书中载明的内容，结合本案其他在案证据，足以认定东山县政府为了旗滨玻璃项目采砂及建设用地需要，在上述文件及通知中的大多标题处虽采用了“搬迁”的措词，但在上述文件及通知中的有些标题及具体内容上明确使用了“征地拆迁”“征地”“征收”等体现征地性质的词汇，且系参照征收集体土地的相关标准和程序组织实施了制定安置补偿方案、社保实施方案、就业培训方案及签订补偿协议等征地行为，因此，东山县政府以异地整体搬迁的名义实际上组织实施了赤石、西湖两个自然村集体土地的征收行为，即名为“搬迁”，实为“征地”。 而对本案集体土地征收的组织实施依法应适用农村集体土地征收的相关规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《征收土地公告办法》第四条、第五条、第六条、第七条、第十条规定，征收土地的组织实施应以征收土地方案经依法批准后为前提，收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内应进行征收土地公告，被征地的相关权利人应当在公告规定的期限内办理征地补偿登记手续；有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告，听取被征地农村集体经济组织和农民的意见，对当事人要求听证的，应当举行听证会；征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。本案被征收土地在征收土地方案未预先依法拟订且未经依法批准之前就组织实施，存在未批先征情形，程序违法。另东山县政府提供的证据均无法证明其在组织实施本案被征收土地的过程中已履行了上述法条规定的“两公告一登记”等程序及已依法支付了本案被征收土地的各项费用，程序违法。鉴于上述违法情形属于事实行为，不具有可撤销内容，依法应确认东山县政府组织实施征收本案土地的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条及第七十四条第二款第一项规定，判决如下： 确认被告东山县人民政府组织实施征收原告陈来顺、沈海明、沈养义、陈明群、沈云生、陈群辉、陈细群、陈细福位于福建省东山县××村××村内的土地的行为违法。 案件受理费50元，由被告东山县人民政府负担。 如不服本判决，可以在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  陈鹏腾 审 判 员  邱旭锋 人民陪审员  邱有潘 二〇一九年十一月十三日 书 记 员  庄贞贞 附:本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。