云南省芒市人民法院行 政 判 决 书（2019）云3103行初16号原告：盈江县新奇农机经贸有限公司。住所地：云南省盈江县弄璋镇飞勐村邦巴老寨村民小组，统一社会信用代码：915331235823870999。法定代表人：李星奇，该公司经理。委托诉讼代理人：孟雷，北京市京师律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。委托诉讼代理人：刘云，北京市京师律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。被告：德宏傣族景颇族自治州发展和改革委员会。地址：云南省德宏州芒市勇罕街5号，统一社会信用代码：11533100MB0U1811X1。法定代表人：杨爱军，该委员会主任。出庭行政机关负责人：唐宏君，男，汉族，1965年9月1日出生，身份证号码：5331211965********，系德宏傣族景颇族自治州发展和改革委员会副主任。委托诉讼代理人：赵春波，系该单位法务工作人员，代理权限为特别授权代理。被告：德宏傣族景颇族自治州人民政府。地址：云南省德宏州芒市勇罕街3号，统一社会信用代码：15331000152651834。法定代表人：卫岗，身份证号码：5331211969********，系德宏州州长。出庭行政机关负责人：李品春，男，汉族，1983年1月6日出生，身份证号码：5331031983********，系德宏傣族景颇族自治州人民政府办公室副主任。委托诉讼代理人：张金鑫，德宏州司法局行政复议与应诉科工作人员，代理权限为特别授权代理。原告盈江县新奇农机经贸有限公司诉被告德宏傣族景颇族自治州发展和改革委员会（以下简称德宏州发展和改革委员会）、德宏傣族景颇族自治州人民政府（以下简称德宏州人民政府）行政纠纷一案，本院2019年9月2日立案受理后，向被告送达了起诉书副本及应诉通知书等相关材料。本院依法适用普通程序，于2019年11月8日公开开庭进行了审理，原告法定代表人李星奇及其委托诉讼代理人孟雷、被告德宏州发展和改革委员会行政负责人唐宏君及其委托诉讼代理人赵春波、被告德宏州人民政府行政负责人李品春及其委托诉讼代理人张金鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年10月19日，被告德宏州发展和改革委员会根据盈江县发展和改革局的请示，作出德发改基础（2018）531号文件《德宏州发展和改革委员会关于腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告的批复》，原告盈江县新奇农机经贸有限公司认为德宏州发展和改革委员会作出的上述批复违法、错误，应予撤销，向德宏州人民政府申请行政复议。经复议，2019年6月1日，德宏州人民政府作出德政行复决字（2019）第02号行政复议决定书，驳回原告盈江县新奇农机经贸有限公司的行政复议申请。原告盈江县新奇农机经贸有限公司诉称，原告通过申请政府信息公开得知被告于2018年10月19日作出德发改基础531号《德宏州发展和改革委员会关于腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告的批复》，同意腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告。上述审批文件的项目适用于盈江县弄璋镇飞勐村邦巴老寨村的集体土地，且审批范围包含原告所合法拥有的房屋，故该审批文件与原告存在法定的利害关系，但原告认为被告作出该行政行为违法、错误，应予撤销。向德宏州人民政府申请行政复议，州政府认为该批复与原告不具有利害关系，不符合受理条件为由，驳回原告的复议申请。原告认为该批复违法，理由如下：首先，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，第四十七条进一步规定，行政许可直接涉及原告与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知原告、利害关系人享有要求听证的权利。而在本案当中，被告作出的该批复与原告存在重大利害关系，但是被告在作出该批复之前并未依法告知原告，也并未告知原告享有要求听证的权利，因此被告的行政行为程序违法。其次，根据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》〔国办发〔2007〕64号）第二条的规定，对未取得规划选址、用地预审和环评审批文件的项目，发展改革等部门不得予以审批或核准。在本案中，涉案项目未取得规划选址、用地预审，也未取得环评审批文件的情况下，被告即作出涉案批复明显违背行政法规定，依法应当撤销。最后，涉案批复是德宏州发改委就建设项目的审查批复行为，且对原告产生了实际影响。原机关作出涉案批复使得占用原告的建设项目审批通过，即占用原告的房屋及土地的项目立项通过了法定程序，且依照法定程序征收。因此，该《批复》的通过对原告的利益产生重大影响。所以说涉案批复与原告具有法律上的利害关系，复议机关未经审查原机关批复的合法性，即认定该批复与原告不具有利害关系明显错误，依法应当撤销复议决定，同时应当撤销原机关作出的违法批复。综上，被告的行政复议决定违法、错误，应予撤销，原告向本院提起行政诉讼，请求：1、判令撤销德宏州政府作出的德政行复决字[2019]第02号《行政复议决定书》；2、请求撤销被告德宏州发展和改革委员会作出的德发改基础（2018）531号《德宏州发展和改革委员会关于腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告的批复》的行政行为；3、请求判令被告承担本案的诉讼费。原告根据自己的主张向本院提交了如下证据：1、原告的营业执照及法人身份证复印件，欲证明原告的身份证明；2、土地流转合同复印件、缴纳耕地占用税凭证、2011年6月15日向盈江县国土资源局提交的申请复印件一份、2011年11月6日向盈江县人民政府提交的申请复印件一份、《盈江县农机销售服务中心建设项目可行性研究报告》复印件一份，欲证明原告对案涉土地及房屋享有合法权利，原告的诉讼主体资格适格；3、德发改基础（2018）531号《德宏州发展和改革委员会关于腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告的批复》复印件一份，欲证明被告作出的行政行为违法；4、德政行复决字[2019]第02号行政复议决定书复印件一份，欲证明被告已经行政复议驳回，原告依法起诉。被告德宏州发展和改革委员会辩称，一、被起诉行政行为不属于行政许可，原告在起诉状中提出答辩人行政行为属于行政许可，然而，发展改革部门对可行性研究报告的批复行为属于政府内部审批行为，不属于行政许可。政府投资项目可行性研究报告批复是政府投资主管部门履行对财政资金可否用于特定项目建设的审批行为，是政府内部行政行为，对政府外部没有约束力，因此不属于行政许可，不应受《中华人民共和国行政许可法》的调整。按照《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发【2015】27号），“政府出资的投资项目审批”由“非行政许可审批事项”调整为“内部审批事项”，进一步明确了此类事项的内部属性。二、原告与被诉行政行为无利害关系，原告请求保护的权益不属于政府投资项目可行性研究报告批复相关的实体法律规范所保护的权益范围，与被诉行政行为不具有法律上的利害关系。考察政府投资项目可行性研究报告批复相关的实体法律规范，并无任何条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑个别人的土地使用权的保障。可行性研究报告批复是投资项目建设审批的一个环节，除此之外还有大量的行政审批和许可，比如初步设计审批、用地许可、规划许可、环评许可和施工许可等。投资项目审批的法律体系并不要求发展改革部门在审批项目可行性研究报告时审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，可行性研究报告对社会效益的衡量是在整体维护公共利益，而不是对项目用地范围内每一个单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权作保护。因此，项目建设设计的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以项目审批行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告资格。具体到本案，答辩人作出的批复虽然涉及原告使用的土地和房屋，原告因不具有利害关系，所以不具有起诉资格。三、被诉行政行为合法适当。答辩人在对腾陇高速公路盈江出口延长线项目可行性研究报告作出批复前，盈江县已对该项目建设进行了充分研究并作出决议，项目可行性研究报告由德宏州投资项目评审中心审查并出具了审查意见，项目建设具有可行性和必要性，并且已取得了选址意见书、用地预审意见、社会稳定风险评估备案等审批要件。答辩人依法履行了职责，程序符合法律法规、部门规章和规范性文件的要求，内容适当，请求依法驳回原告起诉，维持答辩人行政行为。被告德宏州发展和改革委员会根据自己的辩解，在举证权限内向本院提交了如下证据：1、《德宏州发展和改革委员会关于腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告的批复》德发改基础（2018）531号文件、盈江县发展和改革局关于腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告进行审批的请示（盈发改基础发【2018】262号）复印件各一份，欲证明（2018）531号批复是德宏州发展和改革委员会就盈江县发展和改革局请示事项的审批，不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政许可法》所称的行政许可；2、德宏州投资项目评审中心关于《腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告》的审查意见（德投审研发【2018】47号）、腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告（包含选址意见文件、用地预审文件、社会稳定风险评等文件）、中共盈江县委关于同意腾陇高速公路盈江出口延长线项目会议纪要（第5期）、盈江县人民政府关于同意腾陇高速公路盈江出口延长线项目会议纪要（第2期）复印件，欲证明德宏州发展和改革委员会作出的（2018）531号批复符合规定、程序合法；被告德宏州人民政府辩称，一、答辩人依法进行的行政复议及作出的决定书程序合法。二、德宏州发展和改革委员会依法作出的批复是对政府建设项目的内部审批行为，不具有对外的法律效力。三、答辩人作出的复议决定书于法有据，适用法律正确，应予维持。综上，答辩人作出的德政复决字（2019）第02号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，请求驳回原告人的起诉。被告德宏州人民政府根据自己的辩解，在举证权限内向本院提交了如下证据：1、（1）行政复议受理通知书（德政行复受通字（2019）2号）、（2）行政复议决定书（德政行复决字[2019]第02号）、（3）行政复议文书送达回证复印件，欲证明被告依法受理原告申请的行政复议，依法进行行政复议程序，最终做出复议决定，相关文书已依法送达给原告；2、行政复议申请书复印件，欲证明原告以德发改基础（2018）531号批复与盈江县弄璋镇飞勐村邦巴老寨村集体土地和其在该土地范围内的房屋存在利害关系为由提起行政复议申请；3、（1）行政复议答复书、（2）《德宏州发展和改革委员会关于腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告的批复》德发改基础（2018）531号文件、（3）德宏州投资项目评审中心关于《腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告》的审查意见（德投审研发【2018】47号）、（4）盈江县发展和改革局关于腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告进行审批的请示（盈发改基础发【2018】262号）、（5）腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告（包含风险评等文件）、（6）盈江县人民政府关于同意腾陇高速公路盈江出口延长线项目会议纪要（第2期）、中共盈江县委关于同意腾陇高速公路盈江出口延长线项目会议纪要（第5期）复印件，欲证明行政复议被申请人德宏州发展和改革委员会依据法律、合法程序作出的《关于腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告的批复》德发改基础（2018）531号是对政府投资项目的内部审批行为，不具有对外的法律效力；4、被告作出该行政复议决定所依据的法律法规和相关文件，内容：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条；《最高人民法院关于发展改革部门项目审批批复行政案件原告资格问题的答复》（2016）最高法行他145号；中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2017）最高法行申169号；《国家发展改革委办公厅关于统一投资项目管理类行政复议案件受理标准的通知》发改办法规【2017】1259号。经质证，原告对被告德宏州发展和改革委员会向本院提交的证据发表如下质证意见：对第1组证据的真实性无异议，对合法性和证明内容不予认可，认为被告作出的批复是独立的行政行为，对外发生法律效力；对第2组证据的真实性无异议，对合法性和证明内容不予认可，认为被告没有将选址意见文件、用地预审文件、社会稳定风险评估等文件作为作出行政行为的合法依据，缺少项目建议书材料。被告德宏州人民政府对被告德宏州发展和改革委员会向本院提交证据的三性和证明内容都没有异议。本院认为，被告德宏州发展和改革委员会向本院提交的证据客观真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的内容，故本院对被告德宏州发展和改革委员会提交的证据予以采信。经质证，原告对被告德宏州人民政府向本院提交的证据发表如下质证意见：对第1组证据的真实性无异议，对行政复议决定书的合法性不予认可，对行政复议程序没有异议，对行政复议决定书实体部分及认定内容不予认可；对第2组证据的三性无异议；对第3组证据中行政复议答复书的真实性无异议，对合法性和证明内容不认可；对该组证据中的其他份证据的质证意见同对州发改委提交的相同证据的质证意见一致；对第4组证据的真实性无异议，对合法性、关联性不予认可。经质证，被告德宏州发展和改革委员会对被告德宏州人民政府向本院提交的证据三性及证明内容均无异议。本院认为，被告德宏州人民政府向本院提交的证据客观真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的内容，故本院对被告德宏州人民政府提交的证据予以采信。经质证，被告德宏州发展和改革委员会对原告向本院提交的证据发表如下质证意见：对第1组证据的三性和证明内容认可；对第**证据中土地流转协议和纳税凭证可以证明原告是事实上土地使用权人，但是不能证明原告对土地进行非农业建设的行为合法，也不能证明原告是发改委进行批复需要考虑的范围；对第3组证据的真实性、合法性认可，对证明目的不认可；对第4组证据的真实性认可，不认可证明内容。经质证，被告德宏州人民政府对原告向本院提交的证据发表如下质证意见：对第1组证据的三性和证明内容认可；对第2组证据中土地流转协议三性不认可，纳税凭证真实性认可，对两份申请的真实性认可，关联性不认可，这些证据不能证明原告对土地享有合法权益，这些相关证明不是本案确认的范围；对第3组证据的三性认可，对证明内容不认可，批复是合法、适当的；对第4组证据的三性认可，对证明内容不认可，行政复议决定书是合法、合理的，同时也证明了作出行政复议决定书后，及时送达给了原告。本院认为，原告盈江县新奇农机经贸有限公司向本院提交的证据虽客观真实，但不能完全证明其欲证明的内容，故本院对原告提交的证据真实性予以采信，对原告欲证明的内容部分采信。综合各方当事人的诉辩主张，合议庭归纳本案的争议焦点如下：1、德宏州发展和改革委员会作出的德发改基础（2018）531号《德宏州发展和改革委员会关于腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告的批复》是否具有可诉性？2、德宏州人民政府作出的德政行复决字[2019]第02号《行政复议决定书》是否合法？经审理查明：为了加强腾冲、梁河、盈江、陇川等区域的联系，完善德宏州西部地区交通网络、促进区域经济的快速联系和发展，同时补充完善盈江路网结构，方便周边居民出行，分流省道S234线盈江县城市路段超负荷交通量。盈江县发展和改革委员会根据盈江县政府要求，结合盈江县城总体规划及盈江县东片区控制性规划和腾陇高速公路项目的建设需要，经盈江县政府研究决定增加腾陇高速盈江县出口延长线项目工程，2018年10月8日，盈江县发展和改革局制作了盈发改基础（2018）262号盈江县发展和改革局关于腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整工程可行性研究报告进行审批的请示，向被告德宏州发展和改革委员会进行上报。2018年10月19日，被告德宏州发展和改革委员会作出德发改基础（2018）531号德宏州发展和改革委员会关于腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告的批复。原告通过申请政府信息公开，得知被告德宏州发展和改革委员会作出德发改基础（2018）531号批复内容后，认为该文件的项目适用于盈江县弄璋镇飞勐村邦巴老寨村的集体土地，且审批范围包含原告所合法拥有的房屋，该文件与原告存在法定的利害关系，该项目实施导致原告的利益受损，被告德宏州发展和改革委员会作出的批复违法、错误，应当撤销，于2019年3月26日向德宏州人民政府申请行政复议。经复议后，德宏州人民政府认为被告德宏州发展和改革委员会作出德发改基础（2018）531号《德宏州发展和改革委员会关于腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告的批复》与原告不具有利害关系，其申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法实施条列》规定受理条件，于2019年6月1日作出德政行复决字（2019）第02号行政复议决定书，驳回申请人盈江县新奇农机经贸有限公司的行政复议申请。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求：1、判令撤销德宏州人民政府作出的德政行复决字[2019]第02号《行政复议决定书》；2、请求撤销被申请人作出的德发改基础（2018）531号《德宏州发展和改革委员会关于腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告的批复》的行政行为；3、请求判令被告承担本案的诉讼费。本院认为，一、关于德宏州发展和改革委员会作出的德发改基础（2018）531号《德宏州发展和改革委员会关于腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告的批复》是否具有可诉性的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系,不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。就本案而言,根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)、《中央预算内直接投资项目管理办法》、《政府核准投资项目管理办法》等规定,发展改革部门对政府投资项目的审批行为,主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面,判断该项目是否应予审批,并无任何条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题,德宏州发展和改革委员会在作出项目审批行为时,也就无需审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜,无需考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此,项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系,也不具有行政法上的权利义务关系，故被告德宏州发展和改革委员会作出的德发改基础（2018）531号《德宏州发展和改革委员会关于腾陇高速公路盈江出口延长线项目调整可行性研究报告的批复》不具有可诉性。二、关于德宏州人民政府作出的德政行复决字[2019]第02号《行政复议决定书》是否合法的问题。原告以项目审批行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由,申请行政复议,德宏州人民政府受理原告复议申请后，依法履行了复议的程序，经复议后认为原告的行政复议申请不符合《实施条例》第二十八条第二项的规定为由,作出驳回原告申请之决定,符合法律规定。原告如认为项目建设过程中行政机关的土地征收征用与补偿等行为侵犯其合法权益,应当通过其他法定途径解决。综上,本院认为两被告作出的行政行为并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定,判决如下:驳回原告盈江县新奇农机经贸有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告盈江县新奇农机经贸有限公司承担（已付）。如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日之内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于德宏州傣族景颇族自治州中级人民法院。审 判 长  刘宏芸人民陪审员  杨国琼人民陪审员  陈 玲二〇一九年十一月十一日书 记 员  周怡伶