山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终1916号 上诉人（原审原告）杨其元，男，1971年9月8日出生，汉族，住滕州市。 委托代理人钟卉芳，辽宁同宇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）枣庄市薛城区人民政府，住所地薛城区永福中路2号。 法定代表人尹作义，区长。 委托代理人刘晴。 被上诉人（原审被告）山东省监狱管理局，住所地山东省济南市历下区历山路163号。 法定代表人王立军，局长。 委托代理人韩媛媛。 上诉人杨其元因诉被上诉人枣庄市薛城区人民政府（以下简称薛城区政府）、山东省监狱管理局确认转让协议无效一案，不服枣庄市中级人民法院于2019年5月20日作出的（2019）鲁04行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告杨其元向原审法院起诉称，一、1998年8月19日，被告薛城区政府与被告山东省监狱管理局签订《协议书》，约定将徐庄煤矿转让给山东省监狱管理局，同时约定，山东省监狱管理局（乙方）对符合条件的干部和固定工留用200人。《协议书》第6.7条约定“乙方留用的人员，由乙方所属的武所屯生建煤矿按内部企业人员管理使用，重新签订劳动合同，重新安排工作岗位，工资、福利待遇由用人单位按有关规定重新确定”。原告认为：1.二被告是行政机关，非因自身利益不得从事商事行为，因此，《协议书》的双方主体不合格；2.《协议书》内容严重侵犯了徐庄煤矿和武所屯生建煤矿的经营权；3.《协议书》第6.7约定事项严重侵犯了原告合法权益；4.《协议书》违反国家法律的强制性规定；5.1998年7月，中共中央、国务院决定，军队、武警部队和政法机关一律不再从事经商活动，所办企业于1998年年底前与军队、武警部队和政法机关脱钩。二被告的《协议书》违反了上述规定。二、1998年11月9日，被告薛城区政府与被告山东省监狱管理局签订《移交协议书》，第九条约定的是人员交接手续，但二被告未按规定或约定将原告的身份合法交接，致使原告的干部身份在山东省滕州监狱实际不被认可。二被告应继续履行《移交协议书》第九条约定的合同义务，或采取补救措施或赔偿损失。三、山东省监狱管理局没有按照干部身份接收原告，但一直以欺骗的方式按照干部身份使用、管理原告，同时表面上给予原告干部待遇，原告也一直认为自己是山东省滕州监狱干部。2016年10月14日，因山东省监狱退出煤矿高危行业，山东省监狱管理局让滕州监狱停止考勤，停止上班，原告才知道自己的干部身份出了问题。根据2000年4月3日人发（2000）33号《人事部、司法部关于监狱劳教系统人民警察实行公务员制度有关问题的通知》的规定，原告的干部身份要么被他人顶替、要么山东省监狱管理局没有依法接收。四、原告于1993年8月调入徐庄煤矿工作。1998年9月12日，依据《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》，原告被分到山东省滕州监狱工作。2016年10月14日，因山东省滕州监狱退出高危行业，山东省监狱管理局让滕州监狱停止对原告的考勤，停止工作。原告的简历和人事档案都证明原告的身份是原徐庄煤矿干部，整体移交到山东省监狱管理局的山东省滕州监狱企业（武所屯生建煤矿）后，也应当是监狱干部。综上，为维护原告合法权益，特提起诉讼，请求：1.确认《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》无效；2.判令二被告继续履行《移交协议书》第九条约定的合同义务，或采取补救措施或赔偿损失；3.诉讼费由被告承担。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。本案中，原告提起诉讼，要求确认《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》无效，并判令二被告继续履行《移交协议书》的相关内容，但涉案协议属于被告薛城区政府作为徐庄煤矿的投资者及国有资产的监管者，依据国家法律、法规及政策规定，对徐庄煤矿进行的国有企业改制工作中的一部分，是一项政策性很强的工作，由此产生的纠纷，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另外，即使如原告所诉，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”及第六十九条第一款“已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，案涉协议签订日期为1998年8月，在2015年5月1日之前。因此，原告的起诉亦不符合法定的起诉条件，对其起诉应依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第(二)项之规定，裁定驳回原告杨其元的起诉。 上诉人杨其元不服原审法院裁定，请求撤销原审裁定，诉讼费由被上诉人承担。理由：一、原审法院认为涉案《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》及《移交协议书》的相关内容，是一项政策很强的工作，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，没有法律依据。二、本案是确认行政协议无效、继续履行，并非单纯的行政行为，适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条错误。三、本案属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）（十二）项规定的受案范围。本案也符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有法律依据等重大且明显违法情形，…。”的情形。本案应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，法院依据职权主动判决被上诉人承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。协议严重违反《山东省国有企业产权转让管理办法》第六、八、九、十、十六至二十七条强制性规定。四、本案的诉讼请求为两个，原审裁定所适用的法律只针对第一项诉讼请求，裁判遗漏事项。 被上诉人薛城区政府书面答辩称，一、上诉人将薛城区政府列为本案被告及被上诉人没有依据。薛城区政府已按照协议约定将徐庄煤矿转让给了山东省监狱管理局，不负责企业转让与人员移交后的工作，上诉人认为干部身份在滕州监狱实际不被认可，与薛城区政府没有关系。二、上诉人请求确认转让协议书无效没有依据。徐庄煤矿系薛城区政府投资的国有企业，薛城区政府签订协议转让徐庄煤矿系根据当时的法律、行政法规、政策并报经枣庄市人民政府同意后转让的。转让协议内容合法，没有侵犯上诉人的合法权益。上诉人同意根据转让协议到武所屯生建煤矿报到。三、上诉人在企业中的身份为企业职工，其与徐庄煤矿及武所屯生建煤矿的关系受劳动法调整。四、转让协议书中所谓的转让是将徐庄煤矿并入武所屯生建煤矿，而非将徐庄煤矿纳入监狱系统，成为滕州监狱的组成部门。五、本案已经超过法定起诉期限。本案协议行为和上诉人到武所屯生建煤矿报到时间均是1998年，上诉人于2019年1月份起诉，已经超过法定起诉期限。六、依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的规定，上诉人的起诉不符合起诉条件。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人山东省监狱管理局书面答辩称，一、本案不属于行政诉讼的受理范围。1.《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》是政府主管部门主导下的国有企业兼并行为，不是行政协议，不属于行政诉讼案件的受案范围。2.《移交协议书》第九项约定“原徐庄煤矿实有干部87人，固定工85人，城镇合同工297人，农民合同工79人。乙方应接收原徐庄煤矿职工200人，现已接收144人，其中：干部77人、固定工67人，其余56人待本协议签订后再行确定，剩余人员由甲方负责安置”，该约定事项属于劳动人事范畴，亦不属于行政诉讼案件的受案范围。二、上诉人作为行政诉讼主体不适格。三、本案已超过起诉期限。四、上诉人的诉求没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，本案的审理重点是原审裁定驳回上诉人的起诉是否正确，焦点问题是上诉人诉讼的涉案协议是否属于人民法院行政案件的受案范围。 《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政行为是指行政机关或者法律、法规、规章授权的组织在实施行政管理过程中的所有作为、不作为行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；…”。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。即，行政协议主要特征包括以下几个方面：（1）行政协议主体是依法享有行政职权的行政主体；（2）签订行政协议的目的在于履行行政职责，实现行政管理目标；（3）行政协议签订履行过程中行政机关享有优益权。本案中，《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》载明：“为推动国有资产合理流动，提高国有资产运营效益，甲、乙双方本着互惠互利、公正公平的原则，依照国家法律、法规及有关政策的规定，经友好协商，就协议转让甲方所属徐庄煤矿事宜达成如下协议”。同时该协议约定了转让范围及内容、债权、债务的承担及交接、人员的留用与分流、违约责任等主要内容。《移交协议书》载明：“甲、乙双方根据一九九八年八月十九日签订的转让协议书有关约定，对原徐庄煤矿的资产、债务共同进行了清点、核实，留用人员进行审查，现就资产、债务及人员的交接协议如下：…”。从上述协议内容看，涉案《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》及《移交协议书》是薛城区政府与山东省监狱管理局平等主体之间在平等协商的基础上签订的企业转让协议及转让协议的履行协议，并非政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议。薛城区政府与山东省监狱管理局签订上述协议不属于履行法定职责的行为，也不是在实施行政管理过程中为实现行政管理目标签订上述协议，故上述协议不属于行政协议，不是行政行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院裁定认为《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》及《移交协议书》不属于人民法院行政诉讼的受案范围，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回起诉，适用法律正确，应予维持。上诉人主张原审法院裁定遗漏判项与上述事实不符，本院予以驳回。 综上，原审法院裁定适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 许 琳 审判员 王云阁 审判员 曹林灿 二〇一九年十一月二十六日 书记员 王超群