山东省菏泽市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁17行终312号 上诉人（原审原告）刘玉花，女，1945年8月17日出生，汉族，农民，住东明县。 上诉人（原审原告）马昌兴，男，1987年4月4日出生，汉族，住东明县（系原告刘玉花之子）。 被上诉人（原审被告）东明县长兴集乡人民政府，住所地：东明县长兴集乡郭庄村。 法定代表人王方领，乡长。 委托代理人聂孟军。 上诉人刘玉花、马昌兴因要求确认被上诉人东明县长兴集乡人民政府拆除其房屋行为违法一案，不服东明县人民法院（2019）鲁1728行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，原告刘玉花与马富堂系夫妻，原告马昌兴系刘玉花与马富堂之子。2000年,东明县原王店乡政府从黄河大堤内（黄河滩区）搬至黄河大堤外。2001年2月,原王店乡撤乡并入东明县长兴集乡。后东明县长兴集乡经济委员会将东明县原王店乡政府门口东的空闲地租给赵卫民、马富堂、马洪臣三户村民。2001年10月1日，东明县长兴集乡经济委员（甲方）与原告刘玉花之夫马富堂（乙方）签订《土地租赁合同书》一份,双方在该合同中约定:一、租赁时间暂定30年,从2001年10月1日起到2031年10月1日止。在乙方租赁期间,如国家、乡政府需征此地，甲方有权向乙方提出，并经甲乙双方协商解决。如乙方所建建筑物可作价,也可拆除以及租金的减、免、退等问题。二、租金2000元,一次付清;租赁范围南临柏油路,北临供电所，其间15米,西临赵卫民，东临马洪臣，其间13米。三、乙方在租赁期间，只拥有住用权，所有权永归甲方。合同还对其他事项进行了约定。后马富堂在租赁的土地上（以下简称涉案土地）建造一座两层楼房（以下简称涉案房屋），上下各四间；一层用于马富堂经营烟酒，二层用于马富堂及家人居住使用。 为从根本上解决影响黄河行洪和群众生命财产安全等问题,鲁政发[2016]35号山东省人民政府关于印发《山东省“十五”脱贫攻坚规划》的通知要求,力争2020年基本完成东明县、鄄城县黄河滩区脱贫迁建任务。《菏泽市发展改革委关于山东省东明县黄河滩区居民迁建(村台工程)实施方案的批复》（菏发改审批[2017]71号）载明,同意东明县建设22个村台(其中长兴集乡9个)。黄河滩区居民迁建工程由东明县人民政府负总责，具体负责项目前期工作、落实建设条件、组织实施、土地复耕、就业培训和社会稳定等。东明县黄河滩区迁建指挥部关于印发《东明县黄河滩区脱贫迁建工作实施方案》的通知(东滩建发[2017]6号)中载明,计划二期工程启动10个村台建设(长兴集乡1号、3号、4号、7号、10号,焦园乡3号、4号、5号、6号、7号)，2018年5月开始清障,6月围堰施工,8月开始吹填,2019年2月基本完成吹填任务。马富堂在涉案土地上所建涉案房屋在规划的长兴集乡3号村台范围内。2018年5月清障开始,长兴集乡3号村台范围内的村民陆续拆迁，后只剩马富堂一户的房屋没有拆迁。2018年7月30日，被告长兴集乡人民政府给马富堂之子马昌兴送达《关于解除土地租赁合同的通知》,以黄河滩区搬迁需要、县政府要征用租赁的土地为由,通知马昌兴解除土地租赁合同,并限马昌兴接到通加后七天之内搬离租赁的土地。2018年8月1日，本院受理了原告马富堂诉被告东明县长兴集乡人民政府土地租赁合同纠纷一案。原告马富堂在上述民事案件中的诉讼请求为1、依法确认被告送达的上述《关于解除土地租赁合同的通知》无效，并责令被告依据该土地租赁合同给原告予以合理赔偿，暂定70万元，2、诉讼费用由被告承担。后马富堂在上述民事案件审理过程中去世，马富堂的妻子刘玉花于2018年9月8日申请变更其为原告后继续诉讼。2018年12月6日，本院针对上述民事案件作出（2018）鲁1728民初2393号民事判决，判决驳回原告刘玉花的诉讼请求。上述一审民事判决本院认为部分载明：“马富堂与长兴集乡经济委员会签订的《土地租赁合同书》虽然解除，但马富堂建设的二层楼房没有拆除，被告长兴集乡人民政府也没有强行拆除原告及家人使用的房屋，原告刘玉花及家人仍对该房屋占有使用，被告长兴集乡人民政府没有侵害原告的财产权利，原告刘玉花要求被告依《土地租赁合同》给予70万元的赔偿，无事实依据，故原告刘玉花要求被告长兴集乡人民政府赔偿70万元的请求，不予支持。”原告刘玉花不服提起上诉，菏泽市中级人民法院于2019年1月2日立案后，于2019年3月12日作出（2019）鲁17民终40号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。上述二审民事判决本院认为部分载明：“本案系被上诉人以民事主体身份与上诉人就合同解除是否有效进行的诉讼，至于涉案房屋被拆迁是否违法以及相关行政赔偿或补偿问题，不属于本案审查范围，当事人可依法另行主张。” 另查明，被告提交的《关于限期清除三号村台规划区内马昌兴建筑物的通告》载明：“…。但目前三号村台规划区内马昌兴一户，为了一己私利，置三号村台20**多户，8000余人的利益于不顾，拒不搬迁，严重阻碍了三号村台的正常施工和规划。…。…，经三号村台所涉及的七个行政村共同研究决定，现对马昌兴通告如下：限马昌兴三天内（从2019年1月15日至1月17日）拆除淤区内的房屋，如逾期拒不拆除，将采取强制措施清除。由此造成的损失，由马昌兴本人负责。特此通告。分别加盖有东明县长兴集乡王店村民委员会、肖集村民委员会、庞庄村民委员会、蔡庄村民委员会、六合集村民委员会、赵九楼村民委员会公章，2019年1月15日”等内容。2019年1月18日，涉案土地上原告方的涉案房屋被拆除。被告东明县长兴集乡人民政府参与了东明黄河滩区居民迁建工程的具体组织实施工作。 原审法院认为，在原告方诉东明县长兴集乡人民政府土地租赁合同纠纷一案作出的一审判决以当时东明县长兴集乡人民政府没有拆除原告的涉案房屋，原告方尚占有使用涉案房屋为由没有支持原告的赔偿请求。菏泽市中级人民法院在对上述民事案件二审作出的判决中以原告方所述的涉案房屋被拆迁是否违法以及相关行政赔偿或补偿不属于本案审查范围为由，也没有支持原告方的赔偿请求。显然原告方与东明县长兴集乡人民政府之间签订的土地租赁合同解除后，尚没有对租赁土地上原告方建造的房屋进行处理。那么即使是被告东明县长兴集乡人民政府实施了拆除在涉案土地上原告房屋的行为，但是基于原告与被告之间就涉案土地存在民事纠纷，并且结合双方之间所签订的《土地租赁合同书》解除后双方没有对涉案土地上原告所建楼房进行处理等情况，被告的行为也应认定是一种民事行为，故对原告所述的“被告东明县长兴集乡人民政府拆迁原告位于长兴集乡王店行政村的329平方米房屋的行为”不应认定是一种可诉的行政行为。虽然根据现有证据原告方与东明县长兴集乡人民政府之间签订的土地租赁合同已经解除，双方合同的权利义务已经终止，但是根据《中华人民共和国合同法》第九十八条“合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力”的规定，双方仍应按照土地租赁合同中约定的合同解除后对租赁土地上原告方所建建筑物可作价、可拆除以及租金的减、免、退等事项进行处理。故原告所提诉讼事项不属于行政诉讼受理的范围，其与被告没有对双方签订的《土地租赁合同书》解除后租赁土地上原告所建楼房进行处理，原告仍应另行通过相应民事诉讼途径予以救济解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定,裁定如下：驳回原告刘玉花、马昌兴的起诉。 上诉人刘玉花、马昌兴不服原审裁定，上诉称，一、上诉人在租赁长达30年的土地上建设329平方米房屋是合法的，应受法律保护。2000年东明县原王店乡政府从黄河大堤内搬至黄河大堤外。2001年2月，原王店乡撤乡并入长兴集乡。后东明县长兴集乡将原王店乡政府门口东的空闲地租赁赵卫民、马富堂(上诉人丈夫)、马洪臣三户村民，签订了《土地租赁合同书》，期限三十年，经长兴集乡政府同意，上诉人倾全家之力建设了329平方米二层商住房屋，一楼用于烟酒店经营，二层住宅，一直经营到2018年6月20日。上述房屋及土地，系合法取得，其所有权和使用权应受法律保护。二、被上诉人未办理拆迁、征收土地、房屋手续即进行暴力拆迁是违法的。本案中，被上诉人打着“黄河滩区扶贫迁建”的幌子，却未办理相关立项、审批、土地征收等法律手续，不制定征收方案、拆迁补偿标准等文件，属于违法拆迁。此点上诉人通过政府信息公开的方式查询了山东省国土资源厅、菏泽市国土资源局关于被上诉人黄河滩区扶贫迁建工程的相关法律手续信息，答复是被上诉人没有办理任何法律手续。而为了所谓的政绩，被上诉人于2018年6月18日下发对上诉人家停电的通知，上诉人经过行政复议被上诉人撤销了该通知，但2018年6月20日在法定代表人乡长王方领及副乡长赵卫东的指使下，竟然采取恐吓、威胁，以至于停水、断电、封堵道路手段逼迫上诉人搬离房屋、交出土地。在此种情况下，上诉人依然不服，采取诉讼手段保护自己的合法权益，正在二审民事诉讼期间，2019年1月18日凌晨6点由被上诉人组织当地派出所、村委会等多人悍然对上诉人的房屋进行了暴力强拆，人被强行抬出室内，而329平方米房屋及屋内全部财物均毁于瓦砾之中，造成经济损失70余万元。三、按照法律规定，被上诉人的行为应予禁止。依据《房屋征收补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿，后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。国务院严禁违法拆迁，但被申请人为了小集体利益，公然对抗上级指示，损害百姓的利益，其行为违法。《房屋征收补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：(一)、被征收房屋价值的补偿；(二)、因征收房屋造成的搬迁、临时安置补偿；(三)、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。由于被上诉人违法拆迁的行为导致上诉人一家人遭受巨大经济损失，花巨资建设的房屋不能正常居住，更甚者被上诉人竟然进行暴力拆除，该房屋用于商业经营，上诉人的儿子与儿媳均为残疾人，一家人靠这个小店维持生计，现上诉人一家人已无经济来源。因此，被上诉人应对上诉人的损失进行补偿，而被上诉人的行为明显属于违法行为。四、一审裁定认定本案属于民事纠纷，不属于行政管辖范畴，具有包庇政府违法嫌疑。一审裁定称：双方土地租赁合同已经解除，对地上物可作价、可拆除及租金的减、免、退等事项进行处理，故原告所提及诉讼事项不属于行政受理范畴。上诉人认为，上诉人起诉并非是要解决租金的减、免、退问题，而是针对被上诉人没有行政执法依据(不办理任何法律手续)，强行违法拆迁上诉人房屋，要求对被上诉人行政违法行为进行确认。在上诉人一审的诉讼请求中，没有任何对租金的减、免、退的请求，一审法院竟然公然包庇被上诉人的行政违法行为，甚至故意毁坏公民合法财物的犯罪行为，而且故意将一起严重侵害公民合法权益的行政违法案件，轻描淡写为租金的减、免、退民事纠纷，显然是极不负责任的。为此，请二审人民法院1、撤销山东省东明县人民法院做出的(2019)鲁1728行初17号行政裁定书。2、改判被上诉人东明县长兴集乡人民政府对上诉人位于长兴集乡王店行政村的329平方米房屋的拆迁行政行为违法。 被上诉人东明县长兴集乡人民政府辩称，一审裁定正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。 当事人在一审中提供的证据已经原审法院庭审质证，证据由原审法院呈送本院。本院同意原审法院的认证意见及据此确认的案件事实。 本院另查明，黄河滩区居民迁建，是国家为保障黄河滩区群众生命财产安全，加快滩区群众脱贫致富，保护滩区生态环境的重大民生工程。2017年8月，山东省经国务院同意，制定了《山东省黄河滩区居民迁建规划》，要求“坚持省负总责，市县落实”，按“各级政府补一块、土地置换增一块、专项债券筹一块、金融机构贷一块、迁建群众拿一块”的总体思路筹措建设资金。2017年9月4日，菏泽市发展改革委作出《关于山东省东明县黄河滩区居民迁建（村台工程）实施方案的批复》，同意东明县建设22个村台，其中包括长兴集乡9个需要建设的村台。2017年12月20日，菏泽市黄河滩区脱贫迁建领导小组牵头制定了《菏泽市黄河滩区居民迁建项目和资金管理暂行办法》，要求“县、乡级人民政府要结合当地实际，制定项目和资金管理办法，对实施年限、安置协议、安置方式、建新拆旧、补助标准、资金拨付、资金整合、原有生产资料处理、加强监管和社会维稳等方面作出明确规定”。上诉人建设的涉案房屋在东明县××乡××号村台淤沙工程范围内。上述事实，有相关行政机关制定的文件和当事人陈述予以证实。 本院认为，上诉人租赁被上诉人的土地建设的房屋，因黄河滩区居民迁建、在淤筑新村台范围内而被强制拆除，上诉人因此提起行政诉讼。 东明县黄河滩区居民迁建、就近建筑新村台及房屋工程，是国家实施的政策性民生工程。该类工程的实施，未改变集体土地所有权，不属于集体土地的征收，也不属于国有土地上房屋的征收。建设工程资金来源包括政府财政资金补助、土地增减挂钩收益、群众自筹。本案上诉人即一审原告对房屋被强制拆除提起行政诉讼，要求确认上述行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”；第六十三条规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”。目前，对黄河滩区迁建居民原有房屋、树木、青苗等地上附着物如何补偿，如何强制拆除、强制清理，尚没有法律法规对此作出规定。对因黄河滩区居民迁建工程实施过程中的房屋被强制拆除没有法律法规进行规范，该类行为目前属于政策性规定调整的行为。因此，上诉人的起诉，不属于人民法院受理行政案件的范围。原审法院裁定“驳回原告起诉”的结果并无不当。上诉人因土地租赁合同解除而受的损失，可根据合同约定和合同法的规定，通过协商或民事诉讼等合法途径予以主张。对此，原审法院已经予以释明。上诉人要求撤销原审裁定的理由不足，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 姚长河 审 判 员 楚 军 审 判 员 吴慧星 二〇一九年十一月十五日 法官助理 蒋 伟 书 记 员 冯子珍