厦门海事法院 行 政 判 决 书 (2019)闽72行初4号 原告姚河杰，男，1969年12月24日出生，汉族，住福建省连江县。 委托代理人华韦清，福建亿阳律师事务所律师。 被告连江县海洋与渔业局，住所地福建省连江县丹凤东路**。 法定代表人孙发强，局长。 委托代理人董其嵩。 委托代理人程琪，福建南剑律师事务所律师。 第三人连江县安凯乡人民政府，，住所地福建省连江县安凯乡安海村 法定代表人吴东厚，乡长。 委托代理人杨昌兴。 委托代理人邱红霞，福建南剑律师事务所律师。 第三人连江县公安局安海边防派出所，，住所地福建省连江县安凯乡安海村安丰路** 负责人任文典。 委托代理人张晓波，该所民警。 原告姚河杰不服被告连江县海洋与渔业局作出的连海渔渔罚﹝2018﹞126号《渔业行政处罚决定书》（以下简称案涉处罚决定），于2019年2月19日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，于2019年2月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年7月12日，本院依职权追加连江县安凯乡人民政府（以下简称安凯乡政府）、连江县公安局安海边防派出所为第三人。本院依法组成合议庭，于2019年3月14日、8月12日两次公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人、被告之委托代理人到庭参加了两次庭审，两第三人之委托代理人参加了第二次庭审。本案经调解不成，现已审理终结。 被告于2018年11月12日作出案涉处罚决定，认定：原告船舶未取得捕捞许可证擅自于2018年5月12日在黑岩岛附近海域从事刺网作业，该船无有效船名号、船籍港和船舶证书。原告船舶无有效船名号、船籍港和船舶证书的行为违反了《中华人民共和国海上交通安全法》第四条“船舶和船上有关航行安全的重要设备必须具有船舶检验部门签发的有效技术证书”、第五条“船舶必须持有船舶国籍证书，或船舶登记证书，或船舶执照”的规定，依据国函﹝1994﹞111号《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》附件“关于清理、取缔‘三无’船舶的通告”（以下简称“取缔三无船通告”）第三点“渔政渔监和港监部门应加强对海上生产、航行、治安秩序的管理，海关、公安边防部门应结合海上缉私工作，取缔‘三无’船舶，对海上航行、停泊的‘三无’船舶，一经查获，一律没收，并可对船主处船价２倍以下的罚款”的规定，作出没收船舶的处罚。 原告提出诉讼请求：1、判决撤销被告作出的连海渔渔罚﹝2018﹞126号《渔业行政处罚决定书》；2、判决由被告承担诉讼费用。事实与理由如下：2018年5月12日被告执法人员以原告船舶无有效船名号、船籍港和船舶证书为由将原告船舶扣留，并于2018年11月13日向原告送达了案涉处罚决定，决定没收原告船舶。原告被扣船舶的船名号为“安奇027”，系在2017年由连江县安凯乡海洋与渔业站根据上级有关精神要求为边防和乡镇管理需要统一编次并列入管理，该船主要功能为渔业辅助，由连江县安凯乡海洋与渔业站管理并编号，并非案涉处罚决定书中所述无有效船名号的船舶。综上，案涉处罚决定认定事实有误，侵害了原告的合法权益，依法应予撤销。 被告辩称：一、原告使用的“安奇027”船舶，未经渔业行政主管部门登记，无船名号、船籍港和船舶证书。根据《中华人民共和国渔业船舶登记办法》第三条第二款“县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业船舶登记工作”；第六条“渔业船舶所有人应当向户籍所在地或企业注册地的县级以上登记机关申请办理渔业船舶登记”的规定，原告所使用的船舶应当向县级以上登记机关申请办理渔业船舶登记，而原告所使用的“安奇027”船舶未向县级以上登记机关申请办理渔业船舶登记，属于无船名号、船籍港和船舶证书的船舶。二、案涉处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告使用的“安奇027”船舶无有效船名号、船籍港和船舶证书，未取得捕捞许可证擅自于2018年5月12日在黑岩岛附近海域从事刺网作业，有现场检查（勘验）笔录（附照片）、询问笔录、现场勘验笔录等证据证明，原告的违法行为违反了《中华人民共和国海上交通安全法》第四条、第五条规定，被告经行政处罚程序，根据“取缔三无船通告”第三点的规定，对原告作出没收船舶的处罚。综上，应驳回原告的诉讼请求。 第三人安凯乡政府称：根据2014年12月31日《中共福建省委办公厅省人民政府办公厅印发的通知》（闽委办[2014]65号）、2015年2月17日《福建省人民政府办公厅关于认定及处置非法采捕红珊瑚船舶和涉渔“三无”船舶的意见》（闽政办[2015]29号）的精神，安凯乡政府制定了《安凯乡打击“三无”船舶及非法捕捞红珊瑚专项行动的实施方案》（安政综[2015]194号，以下简称“安凯乡实施方案”）。该方案规定“四、日常管理……涉渔‘三无’船舶，按要求整改为养殖船舶，列入乡船舶管理，边防协管……，并统一刷写船名号或者安装识别牌，……船主做出承诺，村担保。承诺内容：只能用于养殖生产……”。安凯乡奇达村村民姚河杰所有的编号为“安奇027”的船舶，当时（2017年11月份）以养殖辅助船舶申请编号，该船舶性质仍然为“三无”船舶，即无有效船名号、船籍港和船舶证书。编号为“安奇027”的船舶只能在安凯乡政府辖区内用于养殖生产中运送生产资料等，即从海岸边至养殖区运送相关生产资料，不得用于涉渔的出海捕捞活动、运输活动等。 第三人连江县公安局安海边防派出所称：一、根据《福建省沿海边防治安管理条例》第五条“公安边防部门是沿海边防治安管理的主管部门”、第十二条“出海船舶应当依照船舶主管部门的规定刷写船名，未按照规定刷写船名或者船名模糊不清的，禁止出海”，《中华人民共和国渔业船舶登记办法》第三条第二款“县级以上人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业船舶登记工作”、第六条“渔业船舶所有人应当向户籍所在地或企业注册地的县级以上登记机关申请办理渔业船舶登记”，本所主要职责为沿海边防治安管理，不是法定的渔业行政主管部门，没有办理渔业船舶登记的相关职责权限。二、根据《福建省沿海边防治安管理条例》第三十七条“在本省海域航行、作业、停泊或者从事其他活动的无船名、无船舶证书、无船籍港的船舶（小型出海船舶除外），由公安边防部门或者其他有关部门予以没收”、第四十三条“本条例所称的小型出海船舶，是指船长小于5米的交通运输出船舶和船长未满12米且主机功率未满44.1千瓦（60马力）从事渔业、养殖、农副业活动的船舶”，名号为“安奇027”的渔船船长23.9米，已明显超出小型出海船舶的范畴，在原告于2017年4月21日签订的船舶安全生产管理责任书中，明确其应向渔业行政主管部门办理相关手续以及证件。三、根据《福建省人民政府关于进一步加强乡镇船舶安全管理的意见》（闽政文[2002]317号）等相关文件精神，沿海乡镇政府负责乡镇船舶的统一行政管理和日常安全管理工作，名号为“安奇027”的渔船系2017年由连江县安凯乡海洋与渔业站进行登记造册与编号。本所并非直接负责人及管理人，对该船的编号等事宜并不承担任何责任。四、本所按照安凯乡政府要求，协助乡政府进行登记造册，目的是为了对船舶进行识别，便于日常治安管理，是仅具有备案性质的管理行为，并不是具有许可性质的行政行为。综上，登记造册以及编号之行为，对原告船舶是否具有合法性没有影响，并非本案争议焦点及争议内容，不受本案处理结果之影响。就本案处理结果，无论贵院支持还是驳回原告的诉请，因本所与案件事实并无关联，案件的处理结果与本所并无利害关系。 原告提交如下证据：证据1.行政处罚决定书及扣押通知书，用以证明被告以原告船舶无有效船名号、船籍港和船舶证书为由将船舶扣留，并于2018年11月13日向原告送达了案涉处罚决定，决定没收船舶，以及被告扣押原告船舶的事实；证据2.《证明》两份，用以证明案涉船舶船名号系在2017年由连江县安凯乡海洋与渔业站根据上级有关精神要求为边防和乡镇管理需要统一编次并列入管理，该船主要功能为渔业辅助，由连江县安凯乡海洋与渔业站管理并编号，并非“三无”船舶；证据3.乡渔业站船籍登记本（并无原件，系原告拍照而来），证明目的与证据2相同。 针对原告证据，被告对原告证据1证明力予以确认，该证据与被告证据3亦一致，故本院对该证据证明力亦予确认；被告对原告证据2真实性、合法性无异议，但被告认为，“安奇027”是由连江县安凯乡海洋与渔业站为了乡镇里便于管理统一的号码，并非按照行政法规规定编制的船名号和船籍港，案涉船舶仍属于无法定的登记编号。且原告证据也表明案涉船舶属于渔业辅助船舶，并非外海或者海洋捕捞的船舶。第三人安凯乡政府对证据2的真实性予以确认。故本院对该证据证明力予以确认。至于能否证明案涉船舶非“三无”船舶的问题，是本案核心争议，下文中结合在案其他证据予以综合评析；被告对原告证据3的真实性不予认可。但原告证据3的内容与第三人安凯乡政府证据4第2页的内容是一致的，故本院对该证据证明力予以确认。 被告提交如下证据：证据1.连江县渔业行政处罚案件卷宗（封面）；证据2.卷宗目录；证据3.行政处罚决定书；证据4.渔业行政处罚立案审批表；证据5.姚河杰身份信息；证据6.现场检查（勘验）笔录；证据7.询问笔录；证据8.现场检查照片；证据9.现场勘验笔录；证据10.船舶勘验报告；证据11.查封/扣押通知书；证据12.渔业行政处罚案件送达回证；证据13.案件处理意见书；证据14.渔业行政处罚事先告知书；证据15.渔业行政处罚案件送达回证；证据16.邮政快递查询单；证据17.行政处罚决定审批表；证据18.渔业行政处罚案件送达回证；证据19.邮政快递查询单；证据20.执行照片；证据21.渔业行政处罚执行情况和结案报告；证据22.备考表。以上证据1、2、4、5、11-22，皆属于程序证据，证明被告程序合法。证据3、6-10，证明被告认定原告违法行为的事实证据。被告于第二次庭审时补充提交证据23、《连江县人民政府办公室关于印发连江县涉渔“三无”船舶处置实施方案的通知》（连政办[2015]153号），用以证明针对案涉船舶2015年之间连江县政府已制定“三无”船舶处置方案，规定“三无”船舶包括有案涉船舶，且规定案涉船舶不能用于捕捞、运输活动，只能作为养殖辅助船舶使用，也证明案涉船舶系未经合法登记的“三无”船舶。该文件是根据省委省政府打击红珊瑚及“三无”船舶文件的精神制定的。该文件第三大点拟定的分类处置意见，规定按照三阶段处理。案涉渔船是2017年后新产生的“三无”船舶，不适用该分类处置意见。案涉船舶是属于应当发现一艘拆解一艘的“三无”船舶。乡政府在2015年上报的207艘的分类处置渔船中不包括案涉渔船。 针对被告证据1、2、4、5、11-14、17-22，原告对证明力无异议，本院亦确认其证明力。对被告证据15、16，原告虽然认为无法确认，但经审判员当庭询问，原告认可被告的事先告知书是由其家人收到之后转交原告本人。所以原告已经认可证据15、16所欲证明之事实，本院对证据15、16之证明力予以确认。针对被告证据3、6-10，原告认为：其中现场勘验笔录可证明案涉船舶有刷写船名号和船籍港。被告仅在2018年5月13日做过一次询问笔录，没有询问船名号和船名号的来源。虽然原告在笔录第2页中回答“未持有相关渔业船舶证书，无船名号、船籍港”，但被告也应主动调查案涉船舶船名号和船籍港的来源。船舶扣押通知书，是以无捕捞许可证为由进行扣押，但是却将其作为本案行政处罚的依据，不合法。原告对被告所有实体证据综合质证如下：被告作为行政机关应当依法行政，在作出行政处罚决定之前应当对原告船舶的船名号、船籍港的效力、来源进行认定与鉴定。纵观被告的证据仅有2018年5月13日对原告作出的笔录询问之后就直接认定原告船名号无效，过于草率。事实上原告的船名号是由连江县安凯乡海洋与渔业站在2017年根据上级有关精神要求以及边防和乡镇管理的需要对原告的船舶列入管理并进行编号。原告认为，海洋与渔业站是属于政府机构，对原告船舶编制的船名号也属于行政机关的行政行为范畴，在没有被撤销之前，不能由被告直接进行认定无效。被告要认定船名号无效是否有这个行政权限应由被告进行举证证明。事实上在连江县其他乡镇此类船舶数量多，是否因为这个案件后所有连江县乡镇船舶的编号都被认定无效。原告认为被告对原告的行政处罚证据不足。本院认为，原告对被告证据3、6-10之真实性、合法性并未提出异议，这些证据亦明显与讼争行政行为有关，故本院对被告证据3、6-10之真实性、合法性、关联性予以确认，至于能否证明案涉船舶是“三无”船舶的问题，系本案核心争议，下文中结合在案其他证据予以综合评析。针对被告证据23，原告对其真实性无异议，但认为，根据该份文件可以得出“三无”船舶中存在将部分船舶暂不予拆解列入乡镇船舶管理、边防协管、落实安全生产主体责任，以村为单位，乡镇村居建立一船一档，报县海洋与渔业局及边防大队存档，并统一刷写船名号或者安装识别牌的情况。这种情况可以证明被告在行政处罚中没有尽到这一部分的行政调查职责，对于案涉船舶是否存在这种情况没有进行排除，被告的行政行为事实不清。本院认为，被告证据23的真实性可以确认，但证据23实系规范性文件依据，不属于证据性质，本院不作证据认证。 第三人安凯乡政府提交如下证据：证据1.“安凯乡实施方案”；证据2.《中共福建省委办公厅省人民政府办公厅印发的通知》（闽委办[2014]65号）；证据3.《福建省人民政府办公厅关于认定及处置非法采捕红珊瑚船舶和涉渔“三无”船舶的意见》（闽政办[2015]29号）；证据4.安凯乡新摸排大马力无证船舶管控责任表。证据1-4共同用以证明，案涉船舶不属于20米以下暂不予拆解的船舶，因为原告船舶是23.9米，原告的船舶以养殖辅助船舶申请编号的性质仍为“三无”船舶，只能在乡政府辖区内用于运送养殖生产资料，不得用于出海捕捞运输。原告的船舶是属于2017年新出现的“三无”船舶，安凯乡政府参照“安凯乡实施方案”的精神，暂时给予刷写船名号，以摸清这类船舶的底数，这类船舶只能用于辅助养殖使用。针对第三人安凯乡政府的证据1-3，原告、被告对其真实性均无异议，本院认为证据1-3的真实性可以确认，但证据1-3实系规范性文件依据，不属于证据性质，本院不作证据认证。对于证据4的真实性、合法性，原告、被告均无异议，且该证据与本案相关，本院对其真实性、合法性、关联性予以确认。 第三人连江县公安局安海边防派出所提交如下证据：证据1.2017年船舶安全生产管理责任书，用以证明原告在2017年4月21日签订该责任书。第三点中规定，凡是出海船舶应向渔业部门办理渔业许可证，向船检部门办理船检证书等。证据2.《关于12米以下涉渔船舶及转产“三无”船舶日常管理的通知》（安政综[2016]74号），用以证明安海边防派出所是按照安凯乡政府的通知要求，协助对船舶进行登记造册，主要目的是对该船舶进行识别，便于日常的治安管理。原告、被告对连江县公安局安海边防派出所证据1的真实性、合法性均未异议，且该证据与本案相关，本院确认该证据真实性、合法性、关联性。原告、被告对证据2的真实性无异议。本院认为，证据2的真实性可以确认，但该证据实系规范性文件依据，不属于证据性质，本院不作证据认证。 本院调取证据1.《关于县海洋与渔业局内设机构调整的批复》（连委编办[2019]12号），证据2.《连江县人民政府办公室关于印发的通知》（连政办﹝2012﹞283号），原告、被告对上述证据1-2的真实性、合法性均未提出异议。原告认为，证据2表明被告并无监督管理渔船、渔港、渔机、渔具的职责，没有作出没收船舶决定的法定职责。证据1中虽有法定职责，但证据1文件印发的时间在案涉处罚决定作出之后。被告认为，不论是连委编办[2019]12号文件印发之前、之后，其均有作出案涉处罚决定的法定职权。本院对上述证据1-2的真实性、合法性、关联性均予以确认。 本院查明： 2018年5月13日，被告在海上巡航时查获一艘船艏两舷刷写“安奇027”、船艉刷写“连江”字样的钢制船舶。该船船长23.9米、型宽5.1米、主机功率约为180马力，所有人为原告。原告在《询问笔录》中述称该船舶未持有渔业船舶证书，无船名号、船籍港，且承认案发时该船舶正从事刺网捕捞作业。 2018年10月15日，被告作出连海渔罚封/扣[2018]126号《查封/扣押通知书》，将案涉船舶扣押。 2018年11月7日，被告作出《渔业行政处罚事先告知书》并向原告邮寄。该告知书于2018年11月9日送达原告。 2018年11月12日，被告作出案涉处罚决定，决定没收案涉船舶。2018年11月14日案涉处罚决定书邮寄送达原告。 另查明，案涉船舶船舷的“安奇027”名称，系2017年11月由安凯乡政府编号并刷写（安凯乡政府在第二次庭审笔录第9页第1行、答辩状确认该事实）。安凯乡政府辖区内，与案涉船舶同样性质的纳入安凯乡政府管理的船舶有40艘。 本院认为，本案系一起渔业行政处罚案，诉讼焦点以及其他相关问题归纳、分析如下： 一、被告是否具有相应职权 “取缔三无船通告”规定“近年来，在沿海一些地区，不法分子利用无船名船号、无船舶证书、无船籍港的‘三无’船舶进行走私等违法犯罪活动，严重地危害了海上治安，妨碍生产、运输的正常进行。为打击违法犯罪活动，维护海上正常秩序，保护人民群众生命财产安全，必须坚决清理、取缔‘三无’船舶……三、渔政渔监和港监部门应加强对海上生产、航行、治安秩序的管理，海关、公安边防部门应结合海上缉私工作，取缔‘三无’船舶，对海上航行、停泊的‘三无’船舶，一经查获，一律没收，并可对船主处船价２倍以下的罚款”。被告系连江县人民政府下设的海洋和渔业行政主管机关，是上述“取缔三无船通告”所指之“渔政渔监”部门。此外，从本院调取的连政办[2012]283号文件第4页第1段第2句、连委编办[2019]12号文件第3页第2段第7-8行记载看，在2018年底2019年初实施的行政机构改革之前后，被告的渔政渔监职权没有发生过调整，一直由其行使。故，被告具有作出案涉处罚决定的职权。 二、“安奇027”是否一个有效的船名船号 (一)“安奇027”属于船名船号。原告证据2《证明》两份、安凯乡政府的答辩状以及庭审陈述（第二次庭审笔录第9页第1行）均证明，案涉船舶船身上之“安奇027”系安凯乡政府编列并刷写。“取缔三无船通告”并未对“船名船号”这一概念给出定义。既然基层人民政府统一编列名称并刷写于船身，从行政相对人的信赖利益保护角度出发，应当将之认定为船名船号（至于其法律效力有无，另当别论。但至少在形式上属于人民政府赋予之船名船号）。 安凯乡政府对于“安奇027”的性质是否属于船名船号这一问题，在本案诉讼中是前后反复的，陈述并不一致。在第二次庭审笔录第6页第22行，认可“安奇027”是船名船号；在该庭审笔录第9页第1行又称“安奇027”不是船名船号。安凯乡政府认为“安奇027”不是船名船号的理由是：安凯乡政府不是法定的船舶登记机关，无权进行船舶登记。但是，该观点并不成立，理由如下： 1、《福建省沿海边防治安管理条例》第十七条规定“乡（镇）人民政府、街道办事处应当按照国家和本省有关规定为小型出海船舶建立档案，刷写船舶识别号或者安装识别牌，并及时向所在地公安边防部门通报相关信息。小型出海船舶所有人应当予以配合。公安边防部门应当加强小型出海船舶日常治安管理，海洋与渔业、交通运输、海事等部门应当按照各自职责做好小型出海船舶的管理工作”，该条赋予乡（镇）人民政府、街道办事处为小型出海船舶建档、刷写船舶识别号或安装识别牌的职责。同时，《福建省沿海边防治安管理条例》第三十七条在规定针对“三无”船舶应当没收时，明文将上述小型出海船舶排除在外。所以，依据《福建省沿海边防治安管理条例》，乡政府是法定的船舶登记机关之一，只不过其所登记的对象有别于海事行政主管机关、渔业行政主管机关，仅限于辖区内的小型出海船舶。 2、案涉船舶的船长、马力超出了《福建省沿海边防治安管理条例》第四十三条规定的船长、马力限制范围（也超出了“安凯乡实施方案”第四点的规定范围）。一个行政登记机关，给超出其登记职权范围的申请对象作出准予登记行为的，其法律性质属于越权。而越权的法律后果，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（四）超越职权的……”之规定，是该行为应依法撤销，并非无效。所以，不能因行政登记行为越权，而否定行政登记行为本身的法律属性（也即，不能认为它不是行政行为，也不能认为它不是行政登记行为）。 3、安凯乡政府在诉讼中援引“安凯乡实施方案”第四点，作为其编列、刷写“安奇027”的法律规范依据。但该文件中，对于编列之后的措施，规定为：统一“刷写船名号”、“安装识别牌”两种。从被告证据《现场检查（勘验）笔录》以及照片看，案涉船舶船身上的“安奇027”字样明显不属于“安装识别牌”这一情况，应为刷写“船名号”。所以，从安凯乡政府所援引的行政行为依据自身的文义来考察，“安奇027”亦属于船名号。 4、有船名船号的船，与无船名船号的船，其本质区别在于是否经过了行政机关的审核、批准或者登记，赋予了合法身份。“取缔三无船通告”之所以对没有船名船号的船舶进行清理、取缔，亦与此相关。没有船名船号的船舶，意味着其没有经过任何的行政审核、批准或者登记手续，没有合法的身份，游离于行政监管体系之外，易被不法分子利用从事走私等各种违法犯罪活动（参见“取缔三无船通告”的前言）。而，安凯乡政府在本案答辩状中、在“安凯乡实施方案”中均确认：暂时编列“安奇027”这类船名号并刷写于船身这一举措对应如下权益，船舶可在其“庇护地3海里以内”从事养殖生产作业。这实际上近似于赋予相对人船舶一项行政许可，一项为安凯乡政府所认可的权益。从法律逻辑上讲，安凯乡政府赋权行为的前提是认可被赋权对象的合法身份。如果，政府一方面赋予特定船舶一项权益，并将其纳入行政监管体系之内，另一方面却又主张该赋权对象、监管对象连最基本的合法身份都不存在，在法理上实属自相矛盾、自我否定。 综上，考虑到安凯乡政府系案涉船舶所在地的属地人民政府，也是小型船舶的船舶登记机关，从保护行政相对人的信赖利益出发，其编列、刷写于案涉船舶船身之“安奇027”名称应认定为船名船号。 （二）安凯乡政府编列、刷写“安奇027”的行为具有公定力、确定力。 安凯乡政府编列、刷写“安奇027”的行为，属于行政行为，具有公定力、确定力,一经作出即推定合法有效，所有个人、单位（包括作出该行政行为的安凯乡政府在内）均应当予以尊重、承认。 安凯乡政府一旦作出编列、刷写“安奇027”的行政行为，基于公定力、确定力，安凯乡政府自身就不得再随意否定、变更、撤销之。除非，安凯乡政府在理由充分的情况下启动行政行为重开程序，经过重新的调查取证、事先告知当事人拟作出的行政决定、听取当事人的陈述申辩意见等一系列合法程序之后，重新作出行政行为（撤销“安奇027”船名船号），并将撤销决定书送达原告。 被告不得在作出案涉行政处罚的过程中，将其他行政主体（安凯乡政府）所作的在先的行政行为径自认定为违法、应撤销或者无法律效力，否则违背行政行为公定力、确定力规则，造成行政秩序紊乱。相对人从一家行政机关获取的授益性行政行为，被另一家行政机关不经任何法定程序，直接否定效力，将使相对人无所适从，亦给公众以行政机关出尔反尔之观感，不利政府公信力之维护。 （三）安凯乡政府编列、刷写“安奇027”的行为，不属于无效行政行为。 上述第（二）点的公定力、确定力规则，有一个例外。即，若安凯乡政府编列、刷写“安奇027”的行为，构成无效行政行为的，考虑到无效行政行为是自始无效、当然无效的，不需要经过复议机关、法院等有权机关作出撤销、确认无效的决定、判决，任何人均可以对抗无效的行政行为。所以，如构成无效行政行为，那么上述第（二）点所论述的公定力、确定力规则不适用，被告可以直接不予承认“安奇027”船名船号的法律效力。但，无效行政行为必须具有“重大且明显”违法的情形，认定无效需慎之又慎。否则，一旦认定无效的门槛过低、认定无效滥用化，也会导致上文论及的行政机关动辄否定其他行政机关在先行政行为效力，使相对人无所适从的局面泛滥化。行政诉讼法第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条列明的几种无效情形中，与本案有关联的是“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”这一情形。但该情形适用对象限于“减损权利或者增加义务的行政行为”，而安凯乡政府编列、刷写“安奇027”的行为，属于对当事人授益性的行政行为，与之相反。故，安凯乡政府编列、刷写“安奇027”的行为，不论是否有法律规范依据，都不构成法定的无效情形。 综上，“安奇027”在被有权机关撤销之前，系有效的船名船号。案涉船舶不符合“取缔三无船通告”中关于“三无”船舶的界定。被告不得径行认定案涉船舶的船名船号没有法律效力，并基于该事实认定作出行政处罚决定。 三、原告是否有值得保护的权益 虽然案涉船舶的船身长度、马力不符合《福建省沿海边防治安管理条例》第四十三条规定的船长、马力范围，也即案涉船舶可能今后经过一系列行政处理程序之后最终的结果仍是被认定为违法船舶。但，原告通过胜诉取回船舶并自行拆解后，其对拆解下来的主机、辅助设备、钢板等可回收物资是有合法的所有权的。所以，原告仍可通过本案诉讼，在一定程度上合法地维护自身经济利益，原告的诉的利益应予承认。 四、原告没有在行政处罚阶段及时主张、举证“安奇027”是有效船名船号，会否导致败诉后果 在被告进行处罚调查的过程中，原告于2018年5月13日《询问笔录》中述称案涉船舶无船名号，且船艏的“安奇027”系原告自己刷写。直至被告作出案涉处罚决定之后的2018年11月14日、12月10日，原告才分别从安凯乡奇达村村民委员会、安凯乡海洋与渔业站取得关于“安奇027”船名号系安凯乡政府编列、刷写的两份《证明》。本院认为，原告在《询问笔录》中的陈述内容，对被告的调查工作产生了一定的消极影响，在一定程度上误导了被告，但这并不足以导致原告在本案诉讼中败诉。分析如下：1、原告的上述过失，并不能免除被告对行政行为合法性的举证责任，也不能降低被告举证的证明标准。依据行政诉讼法，行政行为合法性的举证责任始终在被告一方。原告虽然是在被告行政行为作出之后才收集到两份《证明》，但原告已在本案诉讼中法院所指定的举证期限内提交了该项证据，完成了行政诉讼法所课以的举证义务。2、在本案中，本院最终据以认定案涉船舶船身上的“安奇027”是安凯乡政府编列、刷写这一事实的证据，并非仅仅依据原告所举的两份《证明》，还有安凯乡政府在答辩状、庭审笔录的陈述（明确承认系其编列、刷写“安奇027”）。所以，不论原告在被告行政处罚调查过程中陈述是否具有误导性，也不论原告收集2份《证明》的时机是否过晚，本案中关于“安奇027”系乡政府编列、刷写这一事实均成立；而乡政府的编列、刷写行为是否有效、是否有公定力确定力这一问题，是一种法律评判、法律适用问题，不是事实证明问题，所以更加与原告在被告行政处罚调查过程中的过失无关联。故原告的上述过失，不足以影响本案诉讼结果。3、安凯乡政府对其辖区负有综合性的行政管理职能，故针对辖区沿海的渔业船舶监管工作，安凯乡政府与渔业行政主管机关（被告）、边防机关本就负有联动、协同管理的义务。《福建省沿海边防治安管理条例》第十九条、第三十二条亦有联动机制、信息共享机制、协同管理的规定。安凯乡政府提交的作为编列、刷写“安奇027”依据的“安凯乡实施方案”中，亦明确规定了应将编列、刷写的船名船号通报被告存档，该方案内容的“组织领导”部分明确记载“海洋与渔业执法中队”是领导小组成员单位；安凯乡政府证据4管控责任表（其中列有案涉船舶）也单列有一栏“中队包船责任人”。而海洋与渔业执法大队是被告的下属执法单位（大队长在本案诉讼中是被告诉讼代理人）。所以，安凯乡政府、被告之间本应负有联动、协同管理义务，亦有信息共享机制。从这一角度看，被告在作出处罚前理应知晓安凯乡政府对其辖区内40艘船舶进行编列、刷写船名船号，且船名船号统一以“安奇”命名的事实；即便被告确实不知晓，在相当程度上亦可归咎于安凯乡政府、被告之间的联动、协同管理工作疏失。本院认为，行政机关查明事实，依法应当依赖于自身的积极调查行动以及关联行政机关之间的协同配合与信息共享，不能完全依赖于当事人的单方面陈述，本案中将案涉处罚决定所依据的证据不足、事实不清完全归咎于当事人，是不客观的。 五、案涉处罚决定是否明显不当 若一项行政管理工作，是由一家行政机关主管，其他行政机关、属地人民政府联动、协同管理的；或者该行政机关、属地人民政府分别主管同一行政业务领域的两类不同对象的，那么对外而言，社会公众、普通公民对上述行政主体的行为是难以准确区分的，是综合评价的；对内而言，该行政主管机关理应全面掌握该项工作领域的信息，包括其他联动协同行政机关、属地人民政府对该项工作的重大举措、工作动向，对监管对象的基础信息更需掌握、共享，做到对外统筹协调，避免政出多门、相互抵牾、相互否定。鉴此，即便假设安凯乡政府对外编列、刷写的“安奇027”不属于船名号或者属于无效船名号，被告也理当考虑，1、避免两行政主体对外的关联的行政处理相互否定，损害行政公信力；2、适当维护相对人信赖利益；3、属地政府在先行政行为越权或不当的，属于行政主体有一定过错的情形，应作为被告行政裁量的一个考虑情节；4、安凯乡辖区范围内仍有40艘编列为“安奇”的同样性质的船舶，应从利于当地社会稳定、矛盾化解角度出发妥善解决、统筹施策，简单、机械地采取查获即没收的做法是否恰当方式。从行政合理原则、比例原则出发，被告理应一方面先协调安凯乡政府纠正编列、刷写“安奇027”的行为，另一方面向相对人发出责令改正通知书，告知、督促相对人自行改正，比如及时自行拆解，收回主机、辅助设备、钢板等可回收物资，减少相对人的经济损失，缓和矛盾，而非简单、机械地没收了之。综上，即便假设原告船舶的“安奇027”名称不属于船名船号，或者虽属于船名船号但不具有法律效力，案涉处罚决定仍构成行政诉讼法第七十条第六项“明显不当”的行政行为。 六、行政程序是否合法 （一）被告于2018年11月9日向原告送达《渔业行政处罚事先告知书》，告知其可在三日内进行陈述、申辩和申请听证。依据当时有效的《福建省行政执法程序规定》第四十二条“期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内……”之规定，应从送达次日（2018年11月10日）起算，至2018年11月12日原告的陈述、申辩、申请听证期限方届满。但，被告在2018年11月12日当日即作出案涉处罚决定。即，被告不待原告陈述、申辩、申请听证的期限届满便作出处罚决定。被告之行为已侵害原告依法享有的陈述、申辩权、申请听证权，构成程序违法。 （二）被告没有依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，对原告发出责令改正违法行为通知书。就本案个案情况而言，原告若事先收到责令改正违法行为通知书，本有机会拆解案涉船舶并挽回部分经济损失。被告未发出责令改正违法行为通知书，直接处罚（没收船舶），构成程序违法。 综上所述，案涉处罚决定所认定的基础事实错误，所依据的主要证据不足，程序严重违法，明显不当，应予撤销。关于是否应判决责令被告重新作出行政行为的问题，考虑到：被告是否重新作出行政行为，取决于安凯乡政府对“安奇027”这一船名船号的后续处理。而安凯乡政府会否针对“安奇027”重开行政程序;如果重开，是否必定作出撤销“安奇027”船名船号的行政决定;如果作出撤销决定，原告是否起诉安凯乡政府；安凯乡政府如果被起诉，是否会胜诉等等，均处于不确定状态。也即被告重作行政行为需要取决于一系列的不确定因素、不确定事件。若判决责令被告必须重作，既不符合实际，也使被告丧失了对于是否启动重作行政行为的必要的裁量权。综上，本案不宜判决责令被告重作行政行为。但本院对被告作如下释明：1、一旦本判决生效，应当尽快协调、督促安凯乡政府采取行政措施解决“安奇027”的效力问题，如果安凯乡政府之后做出撤销“安奇027”船名船号之行政决定，被告应尽快启动相应的行政调查处理；2、鉴于《询问笔录》、《现场检查（勘验）笔录》等证据显示，原告另存在涉嫌无捕捞许可证从事捕捞以及其他涉嫌违法的行为，被告应另行调查，并依调查情况依法作出相应处理。 本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第六项的规定，判决如下： 撤销被告连江县海洋与渔业局作出的连海渔渔罚﹝2018﹞126号《渔业行政处罚决定书》。 本案系海事行政案件，依据《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第五项第一目规定，受理费为100元，由被告连江县海洋与渔业局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  李 洪 审 判 员  郭昆亮 审 判 员  曾大津 二〇一九年十一月十九日 法官助理  李 慧 书 记 员  刘真龙 附相关法律条文及申请执行条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《中华人民共和国行政处罚法》 第二十三条行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。 《福建省沿海边防治安管理条例》 第三十七条在本省海域航行、作业、停泊或者从事其他活动的无船名、无船舶证书、无船籍港的船舶（小型出海船舶除外），由公安边防部门或者其他有关部门予以没收。 第四十三条本条例所称的小型出海船舶，是指船长小于5米的交通运输船舶和船长未满12米且主机功率未满44.1千瓦（60马力）从事渔业、养殖、农副业活动的船舶。