广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤14行终103号上诉人（原审原告）林进方，男，汉族，1961年12月22日出生，住广东省梅州市梅江区******栏林二。委托代理人陈志华，广东世纪华人（梅州）律师事务所律师。委托代理人张汉林，广东世纪华人（梅州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）梅州市梅县区梅南镇人民政府，地址：广东省梅州市梅县区梅南镇。法定代表人黄玉，该镇镇长。出庭应诉负责人杨耀雄，该镇副镇长。委托代理人廖伟雄，广东粤梅律师事务所律师。上诉人林进方因与被上诉人梅州市梅县区梅南镇人民政府（以下简称梅南镇政府）行政撤销纠纷一案，不服兴宁市人民法院（2019）粤1481行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，梅州市梅县区人民政府因为梅南镇城镇建设需要，于2014年由梅州市梅县区国土资源局作出《梅县区2014年度第七批次城镇建设用地勘测定界图》，梅州市人民政府上报后经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2015〕387号《广东省国土资源厅关于梅县区2014年度第七批次城镇建设用地的批复》，梅州市梅县区人民政府据此依法作出梅县区府公〔2015〕4号征收土地公告。被告在具体实施征地工作中，误以为原告土地不属于2014年第七批次城镇建设用地范围，但因城镇建设需要用到原告土地，因此与原告多次协商后，双方于2016年9月2日签订了《补偿协议》，约定：1、甲方（即被告梅南镇政府）为搞好梅南镇城镇建设，需征收乙方（即原告林进方）位于兴民街吴祝胜商铺侧的商铺用地一块，面积195m²，用于修建路道；2、乙方的商铺土地被征收后，采用占地面积1：1的方式置换，甲方置换给乙方的商铺用地在城镇建设规划区内，建设好正负零（限3间店铺），超出或不足部分的面积按1500元／m²补偿。先签订补偿协议有优先选择商铺位置的权利；3、乙方选择的商铺主体、外墙、标高应与城镇建设规划区相统一，商铺内部可自行装修。4、乙方商铺用地内现有的附属物及货物须在9月12日前搬迁完毕。双方签订协议后，甲方一次性付给乙方地面附着物等补偿费共计139898元等内容。后被告在履行协议时，发现涉案土地属于2014年第七批次城镇建设用地勘测定界图红线范围内，应按梅县区人民政府依法制定的梅县区府〔2015〕3号《关于印发梅州市梅县区征收土地相关补偿标准的通知》进行补偿，原告也应按梅县区府公〔2015〕4号《梅州市梅县区人民政府征收土地公告》的要求提供土地使用证。被告于2017年4月27日出具书面通知要求原告于2017年4月28日前向其提供原告位于梅县******街吴祝胜商铺侧的土地使用证进行审核，因原告拒绝在送达回证上签名，被告工作人员在送达回证上签名证明。被告认为其是因为误解而与原告签订了协议，且若履行该《补偿协议》，将对其造成重大损失，遂于2017年5月5日向梅县区人民法院提起民事诉讼，请求撤销其与原告在2016年9月2日签订的《补偿协议》。梅县区人民法院审理后认为被告基于重大误解与原告签订的《补偿协议》应予撤销，于2017年6月27日作出(2017)粤1403民初686号民事判决，撤销原、被告双方签订的涉案《补偿协议》。林进方不服提起上诉，梅州市中级人民法院审理后认为，原、被告双方签订的涉案《补偿协议》属于行政协议，不属于法院受理民事案件的范围，于2017年11月6日作出（2017）粤14民终830号民事裁定，撤销梅县区人民法院(2017)粤1403民初686号民事判决并驳回梅南镇政府的起诉。因原告一直未能提供涉案用地的土地使用证，被告梅南镇政府2018年2月13日作出涉案《解除补偿协议通知书》，通知内容为：一、解除其双方在2016年9月2日签订的《补偿协议》；二、解除通知书自送达之日起生效。涉案解除通知书作出后当日送达原告（送达时原告拒绝签名）。2018年7月11日，原告向本院提起履行法定职责行政诉讼要求被告继续履行其双方于2016年9月2日所签订的《补偿协议》，本院受理后经审理，于2018年12月6日作出（2018）粤1481行初114号《行政裁定书》以原告的起诉明显缺乏事实根据为由驳回了原告的起诉，原告不服该裁定，向梅州市中级人民法院提起上诉，梅州市中级人民法院于2019年3月29日作出（2019）粤14行终6号《行政裁定书》裁定维持了本院的上述一审裁定。本院（2018）粤1481行初114号履行法定职责诉讼的二审审理期间，原告林进方于2019年3月4日向本院提起行政撤销诉讼，请求撤销被告2018年2月13日作出的涉案《解除协议通知书》的行政行为并确认违法。本案庭审中，原告提出增加诉讼请求要求被告将原告商铺征用土地按照面积1:1比例置换土地给原告或按照梅县区人民政府关于商业用地征地补偿标准补偿给原告。因原告提出的增加诉讼请求与本案属另一法律关系，本院告知原告对该诉讼请求另行途径解决，本案不作审理。原审法院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政机关在行政协议中享有行政优益权，在履行行政协议过程中，根据实现公共利益或者行政管理目的的需要可以单方变更或解除行政协议。本案争议焦点有如下几方面的内容：一、被告梅南镇政府是否享有涉案《补偿协议》的解除权问题。位于梅州市梅县*******吴祝胜商铺侧的涉案商铺用地属于梅县区2014年度第七批次城镇建设用地勘测定界图的红线范围内需征收，有梅县区国土资源局提供的梅县区2014年度第七批次城镇建设用地勘测定界图的标注予以佐证，本院予以认定。被告梅南镇政府作为征地工作的实施单位，在征收部门的授权范围内，与原告林进方签订了行政协议，即本案涉案《补偿协议》，故被告作为行政协议的行政机关，在履行协议过程中，根据享有的行政优益权，为实现公共利益或行政管理的目的需要，在通过民事诉讼途径未能实现解除目的的情况下可以行使解除权对本案涉案《补偿协议》进行解除。因此，被告作出涉案《解除协议通知书》不存在超越职权的行为，原告认为被告在未有授权的情况下无权解除《补偿协议》的主张，本院不予采纳。二、涉案《解除协议通知书》是否违法并应当撤销问题。本案中，涉案《补偿协议》中所涉土地在梅县区2014年度第七批次城镇建设用地勘测定界图的红线范围内，该土地应按梅县区府〔2015〕3号文件的补偿标准进行补偿，而该3号文件中并无“土地被征收后采用占地面积1:1的方式置换，置换的商铺用地在城镇建设规划区内，建设好正负零（限3间店铺），超出部分或不足部分的面积按1500元/㎡补偿”的补偿标准。可见被告是误以为所涉土地不在梅县区2014年度第七批次城镇建设用地勘测定界图红线范围内而与原告签订涉案《补偿协议》的，若按该《补偿协议》履行，将造成政府的重大损失。因此，涉案《补偿协议》是基于重大误解的情况下所签订的，且该《补偿协议》签订后，原告一直未能提交涉案土地的使用证或合法使用该土地的相关证据予以证明其对涉案土地享有合法的使用权。因此，被告梅南镇政府基于上述原因，出于行政管理目的的需要，于2018年2月13日作出涉案《解除协议通知书》事实清楚、证据充分、程序合法，并无不当。原告现诉请确认违法并撤销，证据缺乏，理由不足，依法不予支持。三、关于原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”及第四十八条第一款关于“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，但因不可抗力或其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，被告梅南镇政府于2018年2月13日作出涉案《解除协议通知书》，原告收悉后，因不服该解除协议行为，于2018年7月11日向本院提起（2018）粤1481行初114号履行法定职责行政诉讼，并在该行政诉讼的上诉期间，于2019年3月4日向本院提起本案行政撤销诉讼。可见，原告虽于2019年3月4日才对被告的《解除协议通知书》提起行政撤销诉讼，但其于2018年7月11日提起履行法定职责诉讼是基于不服被告解除协议行为而提起的维权诉讼，在本案诉讼的起诉期限中应予扣除。因此，原告提起本案诉讼的起诉期限并未逾期，依法应予支持。被告认为原告起诉已超过法定起诉期限而请求应予驳回的主张，本院不予采纳。综上所述，被告梅南镇政府于2018年2月13日作出的《解除协议通知书》事实清楚，证据充分，程序合法，并未超越职权，原告诉请确认违法并撤销，于法无据，证据理由缺乏，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告林进方的诉讼请求。本案受理费50元人民币由原告林进方负担。上诉人林进方上诉称，一、上诉人的土地在本案征地的红线外，而不是红线内，被上诉人在建设过程中发现需利用上诉人的土地，故而与上诉人签订征地补偿协议，该协议系双方真实意思的表示，且不违反法律的禁止性、强制性规定，应当依法生效，现今被上诉人单方撤销属于违法。理由如下：1.本案征地的程序严重违法，被上诉人或县政府从未向村民或在村委公示梅县区2014年度第七批次城镇建设用地的批准文件、征地范围、补偿标准、听证、协商等文件。虽然如此，上诉人亦配合被上诉人的拆迁工作，在2016年9月2日与被上诉人签订补偿协议，被上诉人亦是在充分调查清楚的情况下才与上诉人签订的《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》，故根本不存在被上诉人所述的“因上诉人的误导或恶意”。2.从被上诉人提供的本案征地的红线图可以看出，梅县区国土资源局确认红线的时间是在2017年5月24日但本案征地发生的时间是2014年，按理红线图应在2014年前后就应确认，被上诉人应当依法提供2014年的红线图。3.而在2017年5月24日以前，双方对补偿事宜已发生争议。被上诉人在2017年4月27日发通知给上诉人，要求上诉人提交相关国有土地使用权证等材料（被上诉人明知上诉人不可能提供）。故上诉人有理由认为被上诉人有意隐瞒正确的征地红线，而出具给法庭的是后来制作的，假的红线图。二、从双方签订的补偿协议来分析，双方的着眼点是在：被上诉人因建设需要，需征收上诉人的土地，在该协议中，根本没有红线内外的讲法。而被上诉人提供的红线图等材料，因未公示，不得作为定案的依据。三、因补偿价格合理，上诉人才同意并签订补偿协议。现如果补偿协议被撤销，则因征地拆迁行为已结束且不合法，根据法律规定，如果上诉人对补偿标准不服，则无法维护自己的合法权益。四、涉案土地属于上诉人，双方在签订协议时均无异议。按常理，涉案土地如不属于上诉人的，则双方根本不可能签订协议书；且被上诉人在签订协议时，知晓上诉人无相关国有土地使用权证。协议签订后，被上诉人因自身原因无法对上诉人进行补偿，就提出要求上诉人提供相关国有土地使用权证。五、直到诉讼前，被上诉人也从未讲本案征地属于红线内（从其通知等材料显示）。结合上文可知，该理由是被上诉人临时拼凑的，不能作为撤销双方协议的理由。六、请求法庭调取“梅县区2014年度第七批次城镇建设用地”征收的全部材料。上诉请求：1、依法撤销兴宁市人民法院(2019)粤1481行初51号行政判决；2、依法改判确认梅州市梅县区梅南镇人民政府单方撤销《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》违法；3、本案一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。被上诉人梅南镇政府答辩称，一、本案争议的土地权属不属于上诉人林进方所有，上诉人无权与答辩人签订补偿协议。1.本案所争议的土地原属于梅南镇原巢布管理区的耕地。90年代，被上诉人为了搞好梅南镇城镇建设，向原巢布管理区进行土地征收，征收后对土地进行规划。本案所争议的土地是属于规划的巷道，并未转让给他人使用。2.本案所争议的土地下面是黄坑小河，在统一规划时规划为排洪排水圳，排洪排水圳上方原规划为10米巷道。同时查阅所有的原始材料，发现被上诉人从未将10米巷道转让给他人。3、根据上诉人陈述，其土地原是属于农业银行转让给程全淦、刘伟强，后经几手转让到上诉人手中，但根据从程全淦、刘伟强提供的转让合同及其本人陈述可知，本案所争议的土地属于被上诉人已征收范围，该土地并没有转让给他人，而是规划为巷道。据调查了解，在1995年1月5日被上诉人将向原巢布管理区征收的部分土地合计2.819亩划拨给梅县农业银行梅南营业所使用，2001年4月26日中国农业银行梅县支行将上述土地合计1879.3平方转让给程全淦、刘伟强，根据该转让合同约定，中国农业银行梅县支行将上述土地合计1879.3平方转让给程全淦、刘伟强的四址为东起206国道边沟，西至老公路坡脚，北临黄坑小河，南至刘焕林屋北墙。同时根据对程全淦、刘伟强的调查了解，程全淦、刘伟强均陈述其购买的土地北面有一条宽约10米的通道，其二人从未将该10米的通道转让给吕庆方。4、被上诉人向梅州市梅县区国土资源局查询该土地用地情况，经调查了解本案所争议的地块在国土部门并无办理国有土地使用证。综上，本案所争议的土地使用权并不属于上诉人，上诉人无权与被上诉人签订补偿协议。二、答辩人依法解除2016年9月2日签订的《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》合法有效。理由如下：上诉人的工作人员在办理征收过程中误以为本案争议的土地在梅县区2014年度第七批次城镇建设用地勘测定界的红线范围之外，同时在征收过程中上诉人多次陈述其地方是属于商铺用地，正是因为上诉人的误导陈述才造成上诉人的工作人员误认为本案所争议的土地是属于上诉人所有的商铺用地，因此才与上诉人在2016年9月2日签订《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》。被上诉人发现本案所争议的土地是属于梅县区2014年度第七批次城镇建设用地勘测定界的红线范围后且查明该土地不属于上诉人合法取得的情况下，已及时告知上诉人并要求上诉人解除该协议，但上诉人不同意，被上诉人因此在2017年5月4日向法院起诉，请求撤销双方签订的《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》。梅县区人民法院于2017年6月27日作出判决，撤销双方签订的上述协议。上诉人不服提出上诉，梅州市中级人民法院经审理后认为该协议属于行政协议，不属于民事诉讼范围。被上诉人收到梅州市中级人民法院的民事裁定书后，于2018年2月13日向上诉人送达了解除通知书，该通知书明确告知解除上述协议。被上诉人行使行政优益权而解除双方签订的补偿协议是为了实现公共利益和防止造成国有资产重大损失，是合法有效的。综上所述，被上诉人认为本案争议的土地权属不属于上诉人所有，被上诉人解除行政协议的行为合法有效，依法应支持。请求二审法院依法驳回上诉人的全部诉讼请求。当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院。经审查，对原审法院查明的基本事实，予以认定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。”本案中，被上诉人梅南镇政府于2018年2月13日向上诉人林进方送达《解除补偿协议通知书》，虽然该通知书未告知上诉人林进方起诉期限，但上诉人林进方收到当天就知道或应当知道该通知书的内容，其于2019年3月4日向兴宁市人民法院提起本案诉讼，已经超过了起诉期限。上诉人林进方于2018年7月11日向兴宁市人民法院提起要求被上诉人梅南镇政府继续履行政协议的行政诉讼，不能成为扣除本案起诉期限的正当理由。综上所述，原审对本案作出实体判决，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销兴宁市人民法院（2019）粤1481行初103号行政判决；二、驳回上诉人林进方的起诉。已预交的一、二审案件受理费共100元，予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱红标审 判 员 吴梢欢审 判 员 贺 璐二〇一九年十一月八日法官助理 曾伟芳书 记 员 张佳芳