湖北省襄阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鄂06行终149号 上诉人（原审原告）张述良，男，汉族，生于1962年9月15日，住襄阳市高新区。 被上诉人（原审被告）南漳县自然资源和规划局。统一社会信用代码11420624MB19251368，机构地址：南漳县城关镇凤凰大道358号。 法定代表人余宗政，该局局长。 委托代理人余志文、杨美莹，湖北襄金律师事务所律师。代理权限：一般授权。 被上诉人（原审被告）南漳县住房和城乡建设局，统一社会信用代码11420624MB1902153U，机构地址：南漳县城关镇水镜大道618号。 法定代表人鲁常林，该局局长。 委托代理人聂晶，湖北水镜律师事务所律师。代理权限;一般授权。 上诉人张述良因诉被上诉人南漳县自然资源和规划局、南漳县住房和城乡建设局房屋商品房预售合同备案登记一案，不服南漳县人民法院〔2018〕鄂06**行初47号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷决定不开庭进行审理。本案现已审查终结。 原审裁定认定，原南漳县住房保障和房屋管理局于2017年9月29日至2018年3月之间，为襄阳天地源实业有限公司开发的位于南漳县××××东路天地时代城项目中3-3号楼第5-11层、3-4号楼第5-11层的房屋，全部办理了商品房预售合同网上备案登记。原告张述良因诉襄阳天地源实业有限公司建设施工合同纠纷一案，南漳县人民法院于2017年9月21日作出〔2017〕鄂06**民初965号民事裁定，查封了襄阳天地源实业有限公司开发的位于南漳县××××东路天地时代城项目中3-3号楼第5至11层房屋、3-4号楼第5至11层房屋，并于2017年9月22日将〔2017〕鄂06**执保46号协助执行通知书送达至原南漳县国土资源局。2018年1月2日,原告张述良与襄阳天地源实业有限公司达成调解协议，因襄阳天地源实业有限公司未按时履行义务,原告依法向南漳县人民法院申请强制执行。执行过程中，襄阳天地源实业有限公司于2017年9月下旬至2018年3月将查封的房产出售，并在原南漳县住房保障和房屋管理局办理了商品房预售合同网上备案登记。2018年7月23日，南漳县人民法院裁定终结本次执行程序。原告遂提起行政诉讼，要求确认两被告对查封的房屋办理商品房预售合同网上备案登记行政行为违法。另查明，2019年3月15日，中共南漳县委作出南发（2019）5号《中共南漳县委、南漳县人民政府关于南漳县县级机构改革的实施意见》，不再保留南漳县国土资源局，重新组建南漳县自然资源和规划局；不再保留南漳县住房保障和房屋管理局，重新组建南漳县住房和城乡建设局。还查明，南漳县人民法院已于2019年3月13日对张述良申请执行襄阳天地源实业有限公司建设施工合同一案立案恢复执行，该案目前已进入对查封房屋评估拍卖阶段。 原审法院认为，本案的争议焦点在于张述良是否具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。判断有无利害关系，应看原告是否存在法律法规要求行政机关应予以考虑、尊重和保护的权利或法律上的利益，原告的权利义务是否因被诉行政行为受到实际影响。本院虽依张述良申请，对天地时代城项目中3-3号楼和3-4号楼第5至11层房屋进行了财产保全，但本案涉讼商品房预售合同网上备案登记行为不会对该保全行为产生实际影响。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款规定：“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”《城市商品房预售管理办法》第十条第一款规定：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。”房地产管理部门对商品房预售合同办理登记备案，只是将商品房开发企业与承购人之间签订的商品房预售合同予以登记、存档备查或者将商品房预售合同在互联网上予以公开，只是一种事实状态的记载。这种登记备案行为不具有审查、批准的性质，不改变原有的法律关系，也未对任何人设定新的权利义务，亦不可能直接对他人的权利义务产生实际影响。备案行为本身不具有确权、登记对抗、阻却人民法院强制执行等效力。原告张述良认为因行政机关办理了商品房预售合同登记备案，而导致其权益受损，属对商品房预售合同登记备案行为的误解。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告要求确认对查封的房屋办理商品房预售合同网上备案登记行政行为违法，该行为是原南漳县住房保障和房屋管理局作出的。原南漳县国土资源局不具有商品房预售合同网上备案登记的行政职权，也没有作出本案涉讼的行政行为，不是本案的适格被告。经释明后，原告仍坚持对被告南漳县自然资源和规划局的起诉，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张述良的起诉。本案不予收取案件受理费，已经收取的予以退还。 上诉人张述良不服裁定上诉称，原审裁定认定事实不清。商品房房预售合同网上备案登记造成原告申请并由人民法院查封保全财产执行障碍,增加了上诉人的执行成本，损害了原告的合法权益。原审关于预售备案行为未造成原告权益损害，认定原告不具有诉讼主体资格错误。本案并非事实清楚法律关系简单的案件，原审未开庭书面审理径行驳回原告起诉不当。请求二审人民法院撤销原审裁定，依法改判维护上诉人合法权益。 被上诉人南漳县自然资源和规划局辩称，被诉行政行为非我局所为,应依法驳回对我局的起诉。依据《不动产登记暂行条例》第六条、《商品房预售管理办法》第四条及南漳县编制委员会关于不动产登记职责的批复文件,我局负责和指导我县不动产登记工作，属于确立物权的不动产登记。房管局负责办理的商品房预售合同网上备案登记、交易管理等业务，是一种确立债权的行政确认。商品房销售合同网签备案和不动产登记(预告登记)是两种不同的行政行为,分属两个不同的行政机关所实施,并且适用的是不同法律法规。将上述查封在建工程房屋网签给购房人的具体行政行为不是我局所为，与我局没有关联。 被上诉人南漳县住房和城乡建设局辩称，原告不具备原告主体资格。网签不改变所有权属性，商品房预售合同网上备案登记不会对上诉人的保全财产产生实际影响。上诉人受损的原因是其民事债务人一房多买造成的，查封的房屋被购房人装修居住增加执行难度，与预售合同网上备案登记没有因果关系。且我局未收到过法院关于查封本案涉案商品房的法律文书，也没有收到过其他行政部门的函告。我局对涉案商品房办理商品房预售合同备案登记程序合法。请求二审人民法院驳回原告的上诉请求。 经二审查明，原审裁定认定的其他案件事实与本院查明的事实一致。 本院认为，本案二审争议的焦点问题，仍然是上诉人张述良的原告主体资格、被上诉人南漳县自然资源和规划局的被告主体资格是否适格。对此，当事人之间存在争议。原告资格与受案范围密切相关，是行政诉讼法的核心问题之一。《布莱克法律大辞典》将原告资格定义为：“指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够利益”。因此，是否具有“足够利益”即利害关系的确认标准问题，又是原告资格的另一个重要问题。这个问题涉及到原告和第三人主体资格的确定。行政诉讼的原告资格，本质上要求起诉人对被诉行政行为具有“诉的利益”，即当事人对所诉行政行为存在司法审查的必要性。我国修订前和修订后的行政诉讼法第二条均规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”立法选择“认为”这一相对主观的认识标准，体现的是对诉权的重视和保护强度。修订后的行政诉讼法第二十五条第一款还规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼”。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条对利害关系作了列举式的解释。可见，我国现行法律及司法解释规定的行政诉讼原告资格标准是“利害关系”，已没有再适用修订前“法律上利害关系”或“行政法上利害关系”概念。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定，房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。根据最高人民法院上述关于债权人提起行政诉讼原告资格的特别规定，本案中，被上诉人南漳县国土资源局改革前后均不具商品房预售合同网上备案登记的行政职责；上诉人张述良申请南漳县人民法院对涉案房屋采取的诉讼保全，也有别于人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施，且没有确凿证据证明被上诉人南漳县住房和城乡建设局作出本案被诉商品房预售合同网上备案登记时，知晓涉案房屋已被人民法院保全查封。故本案中也并不存在上述解释第十三条关于行政主体依法应对债权予保护或考虑的例外情况。因此，原审认定南漳县国土资源局不是本案适格被告、张述良不具有提起本案诉讼的原告资格，裁定驳回其起诉并无不当。上诉人张述良的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  付士平 审判员  王杰锋 审判员  曾建彬 二〇一九年十一月二十六日 书记员  刘 迅