广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂12行终132号 上诉人（一审原告）罗振华，男，1949年5月22日生，壮族，现住都安瑶族自治县，户籍所在地广西梧州市万秀区。 被上诉人（一审被告）都安瑶族自治县安阳镇人民政府，住所地都安瑶族自治县安阳镇新屏路**。 法定代表人黎启德，镇长。 委托代理人覃海坤，都安瑶族自治县安阳镇人民政府工作人员。 委托代理人卢森栋，都安瑶族自治县安阳镇人民政府工作人员。 被上诉人（一审被告）都安瑶族自治县人民政府，，住所地都安瑶族自治县安阳镇大桥路** 法定代表人蓝如帅，县长。 委托代理人蓝英坚，都安瑶族自治县司法局。 被上诉人（一审第三人）罗振兴，男，1951年11月15日生，壮族，住都安瑶族自治县。 上诉人罗振华因驳回土地确权申请一案，不服都安瑶族自治县人民法院2017年6月19日作出的（2017）桂1228行初6号行政判决，向本院提起上诉。因遗漏当事人，本院于2017年9月19日作出（2017）桂12行终46号行政裁定，裁定撤销（2017）桂1228行初6号行政判决，发回重审。都安瑶族自治县人民法院于2018年11月16日作出的（2018）桂1228行初12号行政判决，上诉人罗振华不服，向本院提起上诉。本院依法受理并组成合议庭，于2019年9月26日公开开庭审理了本案。上诉人罗振华，被上诉人都安瑶族自治县安阳镇人民政府（简称安阳镇政府）的委托代理人覃海坤、卢森栋，被上诉人都安瑶族自治县人民政府（简称都安县政府）的委托代理人蓝英坚，被上诉人罗振兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决查明，罗振华的祖屋与罗振兴的祖屋相连，罗振华祖屋的横条搭在罗振兴祖屋的山墙上。2004年，罗振兴拆祖屋建新房时，双方即引发纠纷。罗振华即向安阳镇政府提出权属确权申请，安阳镇政府不予作为。2016年3月17日，罗振华以行政不作为诉至法院。2016年5月23日，都安县法院作出（2016）桂行1228行初7号行政判决，判决安阳镇政府于生效之日起30日内对罗振华提出的申请事项作出行政行为。2017年1月4日，安阳镇政府作出《关于驳回罗振华土地确权申请的裁定书》的裁定。罗振华不服，向都安县政府申请复议。2017年4月20日，都安县政府作出都政复决字〔2017〕3号行政复议决定，维持安阳镇政府于2017年1月4日作出的《关于驳回罗振华土地确权申请的裁定书》。罗振华不服，遂诉至法院，要求法院依法撤销安阳镇政府于2017年1月4日作出的《关于驳回罗振华土地确权申请的裁定书》和都安县政府作出的都政复决字〔2017〕3号《行政复议决定书》。 一审判决认为，根据我国法律规定，宅基地的所有权和使用权是分离的，它的所有权属于集体，使用权属于房屋所有人，所以宅基地不属于遗产，不能继承，但建造在宅基地上的房屋属于公民个人所有可以继承。依照我国法律规定“地;地随房走&rdquo原则，公民继承了房屋，即可以使用房屋所占有的宅基地。故此罗振华不能单独继承其祖房的宅基地，但罗振华可以继承其祖房并且继续使用祖房所占有的宅基地，根据《土地管理法实施条例》第六条“因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物而导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记”的规定，罗振华应当向其所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行宅基地使用权变更登记，不应向行政机关提出确权申请。同时，罗振华房产所有权的取得，来自其兄弟间继承祖房分得的份额，各份额在《宅地协议书》中已明确清楚。故行政机关作出的行政行为，证据确实充分、认定事实清楚，处理程序合法，适用法律正确。罗振华提出行政机关在受案时确定为土地权属纠纷，行政机关却没有按土管法和条例规定处理的抗辩理由不成立，不予采纳。现罗振华要求撤销安阳镇政府、都安县政府所作出的《裁定书》和《决定书》，无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条、第六十九条之规定，判决驳回罗振华要求撤销安阳镇政府于2017年1月4日作出的《关于驳回罗振华土地确权申请的裁定书》和都安县政府作出的都政复决字〔2017〕3号《行政复议决定书》的诉讼请求。 上诉人罗振华诉称，1、上诉人第一次递交《土地确权申请书》后，因被上诉人不作为上诉人诉至法院，都安县法院于2016年5月23日作出（2016）桂1228行初7号行政判决，判令安阳镇政府在接到判决生效之日起三十日内对罗振华提出的申请事项作出行政行为。安阳镇政府没有在法定时间内作出具体行政行为，而在八个月之后才作出《关于驳回罗振华土地确权申请的裁定书》，超过期限。2、上诉人按照安阳镇政府的要求于2016年7月15日再写一份《土地确权申请书》并提交，安阳镇政府于7月18日作出《土地确权受理通知书》，确认该纠纷为“土地争议案”。之后开展调查、走访、实地丈量、绘图等各种程序环节，之后作出的裁定书认定当事人双方的争议是一般的民事侵权纠纷，不是土地权属纠纷为由不予受理，前后相互矛盾。上诉人认为安阳镇要求上诉人再次提交《土地确认申请书》，重新启动土地确认程序既无必要，也没法律依据。3、上诉人曾向县土管局申请登记，因与罗振兴存在权属纠纷，县土管局根据《土地登记规则》第六十七条第（一）项规定暂不予受理。上诉人向乡级人民政府提出确权申请并无不妥，只有基层人民政府确认权属后，登记机关才能依法受理登记申请。4、上诉人与罗振兴存在土地权属争议，不能用《宅地协议书》来替代政府的确权行为，该协议书仅能作为政府确权的依据之一。同时，行政机关应在事实基础上依法行使土地确权职责，更不能直接定性为民事侵权案，应先明确争议地的使用权属后，方能进一步认定该争议是一般的民事侵权案。5、原审判决否认上诉人的抗辩理由没有说明原因。综上所述，上诉人请求二审法院判决撤销原审判决，撤销安阳镇政府作出的裁定书和都安县政府作出的行政复议决定，确认上诉人向安阳镇政府提交土地确权申请书的行为合法，判令安阳镇政府重新作出土地确权处理行政行为。 被上诉人安阳镇政府辩称，都安瑶族自治县人民法院于2016年5月23日作出（2016）桂1228行初7号行政判决，认为安阳镇政府没有依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的程序受理罗振华与罗振兴之间的争议作出行政行为。据此，安阳镇政府依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的程序对罗振华的申请进行了受理。在调查中查明，罗振华与罗振兴之间发生的纠纷是民事侵权纠纷而不是土地权属纠纷。因此，安阳镇政府根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条第一款“受理确权处理申请后，经审查，认为申请人的申请不符合受理条件的，裁定驳回其申请”的规定，依法驳回罗振华土地权属申请。综上，安阳镇政府作出的《安阳镇人民政府关于驳回罗振华土地确权申请的裁定书》符合法律、法规的规定。请求人民法院依法驳回罗振华的诉讼请求。 被上诉人都安县政府辩称，被诉的具体行政行为认定事实正确，处理结果适当。都安县政府认定事实与安阳镇政府于2017年1月4日作出的《关于驳回罗振华土地确权申请的裁定书》认定的事实一致，认为被诉具体行政行为认定事实符合客观事实，且处理结果适当。二、被诉具体行政行为处理程序合法。都安县政府按照行政复议法有关规定的程序规定处理。综上所述，被诉具体行政行为合法有效，请人民法院驳回罗振华的诉讼请求。 被上诉人罗振兴述称，2005年罗振兴在拆祖房建新房时，并没有向罗振华方扩展是沿本祖房房基而修建的。故此，安阳镇政府作出的行政裁定、决定是正确的，请求人民法院驳回罗振华的诉讼请求。 经审查，本院确认原审判决确认的证据合法有效，可作为本案的定案依据。 经审理查明，罗振华的祖屋与罗振兴的祖屋相连，罗振华祖屋的横条搭在罗振兴祖屋的山墙上。2004年，罗振兴拆祖屋建新房时，双方发生纠纷。2007年9月罗振华以信访的方式要求政府解决纠纷，安阳镇政府会同有关部门到场调处未果。2011年1月10日罗振华向安阳镇政府申请确权，安阳镇政府派工作人员到现场勘查，之后组织双方调解未果。2013年7月22日安阳镇政府出具《告知书》给罗振华，告知罗振华不属于土地权属纠纷，建议罗振华通过其他法律途径或者自行协商解决。罗振华不服又反映到安阳镇政府，安阳镇政府的工作人员会同各部门工作人员于2015年6月到场解决，组织双方调解未果。2016年3月17日，罗振华以行政不作为将安阳镇政府诉至都安瑶族自治县人民法院（简称都安县法院）。2016年5月23日，都安县法院作出（2016）桂1228行初7号行政判决书，判决安阳镇政府在接到判决生效之日起30日内对罗振华提出的申请事项作出行政行为。2016年7月18日罗振华向安阳镇政府提交《土地确权再次申请书》。2017年1月4日，安阳镇政府作出《安阳镇人民政府关于驳回罗振华土地确权申请的裁定书》，驳回罗振华的土地确权申请。罗振华不服，向都安县政府申请行政复议。2017年4月20日，都安县政府作出都政复决字〔2017〕3号《行政复议决定书》，复议维持安阳镇政府作出的《安阳镇人民政府关于驳回罗振华土地确权申请的裁定书》。罗振华不服，于2017年5月3日诉至都安县法院，请求撤销安阳镇政府作出的《安阳镇人民政府关于驳回罗振华土地确权申请的裁定书》和都安县政府作出的《行政复议决定书》。2017年6月19日，都安县法院作出（2017）桂1228行初6号行政判决，判决驳回罗振华的诉讼请求。上诉人不服，上诉至本院。因遗漏当事人罗振兴，本院于2017年9月19日作出（2017）桂12行终46号行政裁定，裁定撤销（2017）桂1228行初6号行政判决，回重审。都安县法院于2018年11月16日作出的（2018）桂1228行初12号行政判决，上诉人罗振华不服，向本院提起上诉。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地使用权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条规定第一款，个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，被上诉人安阳镇政府提交了调处阶段的调查笔录，其中2011年5月18日对罗振华进行调查时，其陈述2000年建房时基脚往自家房屋方向缩了40公分，2004年罗振兴建房时占用了其自留地。罗振兴在2011年5月18日的调查笔录中陈述罗振华建房在先，沿其地基外建房、与其墙基没有距离，其2006年拆祖房重建是在自己的基脚上建房。争议地的现状是罗振兴已经用于建房。除了双方当事人的陈述和1999年罗振华、罗振忠、罗振武三人签字的《宅基地协议书》以外，被上诉人安阳镇政府没有对争议地的原貌、土地性质、土地来源、管护事实进行充分的调查，在作出的《安阳镇人民政府关于驳回罗振华土地确权申请的裁定书》中认定争议的土地是罗振华于1999年间与兄弟罗振忠、罗振武三人将祖屋分割所得，属于认定事实不清，证据不足。被上诉人安阳镇政府未查明事实的情况下，认为双方当事人之间的争议是一般民事侵权纠纷而裁定驳回罗振华的土地确权申请证据不足，适用法律错误。从被上诉人安阳镇政府提供的材料证实2011年5月已经对双方当事人进行询问和调查，至2017年1月4日作出《安阳镇人民政府关于驳回罗振华土地确权申请的裁定书》，不存在法定事由的情况下，处理期限超过法定时间，程序违法。综上所述，被上诉人安阳镇政府作出的裁定书事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法。被上诉人都安县政府复议予以维持亦属于认定事实不清，证据不足，适用法律错误。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销都安瑶族自治县人民法院于2018年11月16日作出的（2018）桂1228行初12号行政判决； 二、撤销都安瑶族自治县安阳镇人民政府于2017年1月4日作出的《安阳镇人民政府关于驳回罗振华土地确权申请的裁定书》； 三、撤销都安瑶族自治县人民政府于2017年4月20日作出的都政复决字〔2017〕3号《行政复议决定书》。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人都安瑶族自治县安阳镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  谭凌云 审判员  梁海亮 审判员  韦荷嫩 二〇一九年十一月二十八日 书记员  吴菊婵 附：本判决所适用的法律、法规依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。