广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1473号 上诉人（一审原告）博白县凤山镇龙城村瑶肚队。 诉讼代表人林为章，队长。 委托诉讼代理人林剑，广西锐嘉弘律师事务所律师； 委托诉讼代理人林国泰，博白县凤山镇龙城村瑶肚队村民。 被上诉人(一审被告)博白县人民政府。 法定代表人罗培球，县长。 委托诉讼代理人庞丹凤，博白县自然资源局干部。 委托诉讼代理人冯山，博白县自然资源局工作人员。 被上诉人(一审被告)玉林市人民政府。 法定代表人韦韬，市长。 委托诉讼代理人姚波，玉林市司法局工作人员。 第三人博白县三滩镇充仓村大冲尾队。 法定代表人赖春海，队长。 第三人广西国有博白林场。 法定代表人刘涛，场长。 上诉人博白县凤山镇龙城村瑶肚队（以下简称瑶肚）因诉博白县人民政府（以下称博白县政府）、玉林市人民政府土地行政确权及行政复议纠纷一案，不服玉林市中级人民法院（2019）桂09行初14号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2019年11月8日公开开庭审理了本案。上诉人瑶肚代表人林为章及其委托代理人林剑、林国泰，被上诉人博白县政府委托代理人庞丹凤、冯山，被上诉人玉林市人民政府的委托代理人姚波到庭参加诉讼，第三人博白县三滩镇充仓村大冲尾队、广西国有博白林场经本院传票传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 博白县人民政府于2016年2月29日作出博政决【2016】1号《行政处理决定书》（下称1号处理决定），1号处理决定认定，双方争议的山岭座落在三滩××村与××山镇××村山岭交界处，岭名叫牛头嶂、湴氹，四至界址：东从鹞彤颈起向西北沿岭岗天水为界（防火线）直到五块田冲顶，转向南沿岭岗分水线（防火线）到马印岭顶，再转向东沿岭岗分水线（防火钱），经过高崎岭顶（三雄方称白石窝顶）到牛头嶂顶（凤山方称大崎顶），转向东北沿岭岗分水线（防火线）回到原起点止。面积约300亩，属荒山（下称争议山岭）。争议山岭在解放前是大冲尾队赖姓群众的祖宗岭，解放后土改时，政府没有作过任何处理，仍由大冲尾队赖姓群众管理使用。合作化高级社时，争议山岭自然入了充仓高级社属集体所有。1962年“四固定”时，争议山岭由充仓大队登记造册给一队（现称大冲尾队）所有。1962年12月14日，第一队（现称大冲尾队）将狗担岭、澎坵岭、蛇子岭的部分山岭划给博白林场所有，有当时的《山岭划界登记册》为凭。争议山岭不在这次划拨山岭的范围，一直留作牧牛地。1976年1月12日，大冲尾队与博白林场三滩分场经双方代表参加县在旺茂举办学习班中，充分协商达成《协议书》，再次明确双方经营管理山岭的界址，其中《协议书》中第一点：生产队划给林场山岭是：1.从狗担冲横桠岭崎防火线为界起进横桠、狗担冲、青山九爷崎、大山药坜、要形、牛头嶂口、真嚐冲、锄头冲、五巩崎、湴氹岭岗、翻壁、碰氹口岗陂圳坜冲到老虎石坪岭顶止，这一带范围内连片大小山岭、上到各山顶、下到各山脚全部山岭划给林场；2.从田尾冲（又名连里窝）坜为界起进松木崎、黄泥胫、老虎坜、犁片冲、蛇形岗、三甲水、参甘水、蛇子冲、蛇坑、大排连里冲、枫木岗、无名冲、狗栽岗、横岭岗、横岭咀、老虎龙、旱冲、旱冲崎、坟地岗、满大崎、探枧头到探枧头岭咀防火线止，这一带范围内连片大小山岭划给林场；3.灯爪地、马楼胫一带连片大小山岭、上到各山顶、下到各山脚全部山岭划给林场。（原牧牛地仍留作牧牛地）。1983年“林业三定”时，双方都没有书面证据证明上述争议山岭如何造册登记。2007年间，瑶肚队在争议山岭中挖坑种速丰桉时，大冲尾队提出权属异议，从而引起权属纠纷。2008年2月20日，大冲尾队向博白县人民政府提出确权申请。经派员在查清事实的基础上，县林业局召集双方当事人进行调解，因各持已见，调解未果。随后，博白林场对争议山岭提出权属主张。鉴于以上事实，博白县人民政府认为：争议山岭在1962年“四固定”时由充仓大队固定给大冲尾队所有，大冲尾队也没有将争议山岭划拨过给博白林场。大冲尾队主张争议山岭权属证据充足、理由充分，依法应予以支持；瑶肚队和博白林场主张争议山岭权属证据不足、理由不当，依法不予支持。根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）第三点第（二）项、《广西壮族自治区土地山林水利权属调解处理条例》第三十四条第二款之规定，决定：将争议山岭确权给申请人三滩镇充仓村大冲尾队所有。 玉林市人民政府于2018年12月17日作出玉政复决字【2018】第50号《行政复议决定书》（下称50号复议决定），50号复议决定认定的基本事实和1号处理决定认定的一致，50号复议决定的结果是维持1号处理决定。 瑶肚队不服1号处理决定申请行政复议，玉林市人民政府经复议后作出50号复议决定，维持了1号处理决定，瑶肚队不服，向玉林市中级人民法院提起了本案行政诉讼。 玉林市中级人民法院经审理查明，各方当事人对本案争议山岭的名称叫牛头嶂、湴氹及争议山岭的座落、四至界址、面积均无异议。该院认定的事实和1号处理决定所认定的基本事实一致。 玉林市中级人民法院一审认为，根据国发[1980]135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三点第（二）项“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据……”的规定，本案中，博白县人民政府提供的《充仓公社落实给一队山权林权凭证》，能证明四固定时，争议山岭由充仓大队登记造册给一队（现称大冲尾队）所有，《山岭划界登记册》、《协议书》，能证明1962年12月14日，第一队（现称大冲尾队）将狗担岭、澎坵岭、蛇子岭的部分山岭划给博白林场所有，争议山岭不在这次划拨山岭的范围，仍留作大冲尾队的牧牛地。1号处理决定对上述事实的认定，有博白县三滩区充仓公社管委关于一九六二年落实各队山林所有权界限及划给林场协议书和第三人大冲尾队于一九六七年一月十二日签订的《协议书》所证实。原告主张争议山岭为其祖先所买，一直由原告管理使用至今，六二年四固定、八三年林业三定时博白县人民政府对争议山岭均未作任何调整，仍由其继续管理使用无充分证据予以证明。因此，1号处理决定认定争议山岭在“四固定”时已固定给大冲尾队的事实及在1962年没有划拨给博白林场的事实，将争议山岭所有权确权给大冲尾队所有，认定事实清楚，主要证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序，具备合法性。关于1号处理决定和50号复议决定的程序问题，原告在起诉中还提出，被告博白县人民政府在作出1号处理决定前没有通知争议各方进行调解，没有通知原告提交证据、没有听取原告方陈述意见，作出处理决定后没有按规定送达原告；1号处理决定仅对争议山岭权属进行确权，没有对林木作出确权处理遗漏依法应当处理的事项；被告玉林市人民政府在没有通知原告进行调解、听取意见的前提下作出复议决定，违反法律强制性规定，程序严重违法。根据被告博白县人民政府提交的证据证实，大冲尾队在申请调处时只请求对争议山岭的权属予以确认，没有请求对地上附着物一并予以处理；博白县人民政府在作出1号处理决定前已组织各方当事人进行了调解并听取了各方的意见；玉林市人民政府作出50号复议决定复议程序符合法律规定，结果维持1号处理决定并无不当，具备合法性。原告不能提供确实充分证据来证明其主张成立，主张争议山岭的权属归其所有没有事实根据和法律依据，对其诉讼请求本院不予支持。被告博白县人民政府作出的1号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，具备合法性；玉林市人民政府作出50号复议决定维持1号处理决定并无不当，亦具备合法性。原告起诉请求撤销1号处理决定和50号复议决定无事实和法律依据，该院对其诉讼请求依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告博白县凤山镇龙城村瑶肚队的诉讼请求。 瑶肚队不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销博白县人民政府博政决〔2016〕1号行政处理决定书以及玉林市人民政府玉政复决字〔2018〕50号行政复议决定书；责令两被上诉人重新确认本案争议山岭地的权属；一二审诉讼费用全部由两被上诉人共同承担。 事实和理由：一审法院认定事实不清、适用法律错误。1、一审法院认定两被上诉人违法作出的处理决定是合法的属于认定事实不清。上诉人与第三人争议的山岭面积约300多亩，两处土地自始以来就是上诉人所有，上诉人解放前从博白县东平镇合江村搬迁至现址，为解决老人去世后土葬问题，由博白县凤山镇龙城村刘姓群众将争议山岭卖给上诉人先祖后一直由上诉人管理使用至今，争议山岭是上诉人全队唯一管理使用的山岭。六二年固定、八三年林业“三固定”时博白县政府维持历史管理现状，对凤山镇所有村、队的山岭包括争议山岭均未做任何书面调整。争议山岭一直由上诉人作为安葬先人、采伐柴火和放牧用地。第三人及周边群众均无异议。2008年上诉人集体将争议山岭承包给本队村民林为雄种植经济林，期间经过多次采伐，都没人提出异议。上诉人在争议山岭使用了长达60年，在此期间从未发生任何权属争议。2007年上诉人在争议山岭种植速生桉时，大冲尾队提出权属异议，引发权属纠纷。2、一审法院认定被上诉人提供的《冲仓公社落实给一队山权林权凭证》及《山岭划界登记册》证据作为确权的依据是错误的，争议山岭坐落在三滩镇××村大××队与××村山岭交界境内，不能单单凭被上诉人提供的《冲仓公社落实给一队山权林权凭证》及《山岭划界登记册》作为确权的依据。3、博白县人民政府作出博政决〔2016〕1号行政处理决定书及玉林市人民政府作出玉政复决字〔2018〕50号行政复议决定书前未按程序进行调查取证，未通知各方进行调解，未通知上诉人提交证据，程序违法。博白县政府在作出1号处理决定时未向上诉人出示《冲仓公社落实给一队山权林权凭证》及《山岭划界登记册》等相关证据。1号处理决定仅是对争议山岭权属进行确权，没有对地上附着物作出确权处理，遗漏依法应该查处的事项。4、一审法院在审理此案时没有进行调查核实，直接采纳被告的意见，对原告有利的证据却避而不听。一审判决认定事实错误，请求二审法院公平、公正查明本案事实，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人博白县政府答辩称,博政决〔2016〕1号行政处理决定书调查认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法。玉政复决字〔2018〕50号行政复议决定维持博政决〔2016〕1号行政处理决定程序合法。争议山岭在1962年“四固定”时由冲仓大队固定给第三人大冲尾队所有，大冲尾队也没有将争议山岭划拨给过博白林场，大冲尾队主张上述山岭权属证据充足、理由充分，依法应予以支持。上诉人上诉没有事实和法律依据，一审判决正确。 被上诉人玉林市政府答辩称，博政决〔2016〕1号行政处理决定书调查主要事实清楚，证据充分。争议山岭在解放前是第三人大冲尾队赖姓群众的祖宗岭，解放后土改时没有做任何处理，1962年四固定时期冲仓公社将争议山岭落实给一队（即第三人大冲尾队）所有。1983年林业“三定”时，双方都没有书面证据证明争议山岭如何登记造册，博白县人民政府作出的1号处理决定将争议地确权给第三人正确合法。答辩人作出玉政复决字〔2018〕50号行政复议决定书程序合法。一审判决认定事实清楚、证据充分。上诉人的上诉请求没有事实法律依据，依法应予以驳回。 第三人博白县三滩镇冲仓村大冲尾队提交书面意见称，第三人对博白县政府、玉林市人民政府作出的答辩没有任何异议。第三人对争议山岭的权属事实清楚、证据确凿。博白县人民政府博政决〔2016〕1号行政处理决定书调查认定、玉林市人民政府玉政复决字〔2018〕50号行政复议决定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序正当合法，依法应当予以维持。玉林市中级人民法院经过充分调查，根据国发〔1980〕135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》作出的（2019）桂09行初14号行政判决，适用法律正确，判决公正。 第三人博白县国有林场未到庭也未提交书面答复意见。 上诉人向本院提交了以下证据以证实其上诉主张：证据一、1984年11月24日由博白县政府颁发给瑶肚队村民林宗强、林华廷、林维良等三人的《土地承包使用权证》以及《龙城大队瑶肚生产队划分社员自留山表》用以证实争议地在林业三定期间划拨上诉人瑶肚队管理使用。证据二、争议地上种植有药材的照片，用以证实原凤山公社龙城大队在1963年成立专业队在争议地种植药材；证据三、争议山岭上有上诉人林姓族人的坟山的照片，现争议山岭上由上诉人瑶肚队安葬先人的坟墓共计有四十多座，用以证实争议山岭从解放前至今都是上诉人族人的葬坟地。证据四、民国一十八年林姓群众从刘姓群众买下争议地山岭的契约。用以证实争议山岭解放前就一直由上诉人所有。 被上诉人博白县人民政府、玉林市人民政府对上诉人举出的上述四份证据的证明效力不予认可，认为不能作为争议山岭的确权依据。 经本院审核，上诉人在一审期间已提交的上述四份证据，证据一林宗强、林华廷、林维良等三人的《土地承包使用权证》以及《龙城大队瑶肚生产队划分社员自留山表》，为博白县政府颁发，且至今未经有权机关予以撤销，是合法有效的，且与本案具有关联性，本院予以采信。对证据二，本院认为该证据是博白县人民政府在2007年调处本案纠纷时所收集附卷的，能直接证明上诉人对涉案争议山岭存在管业事实，具有客观合法性，本院予以采信；对证据三，玉林市政府的代理人在本院庭审中证实，根据当地的民俗，村民可在祖宗遗留的山场安葬坟墓，且不管该山场解放后被政府划归为何集体所有。该证据可证实涉案山岭为上诉人林姓群众的葬坟地，可以认定这是上诉人对争议山岭存在不间断行使管业权的特殊方式，本院予以采信。对证据四，本院认为，上诉人提交的这份民国十八年林姓与刘姓群众的山岭买卖契约，虽然不能直接作为涉案争议山岭的物权权属凭证，但是可以作为该争议山岭物权流转的证据，对查明涉案争议山岭的历史渊源具有证明力，本院予以采信。 本院经审理查明，双方争议的山岭座落在三滩××村与××山镇××村山岭交界处，岭名叫牛头嶂、湴氹，四至界址：东从鹞彤颈起向西北沿岭岗天水为界（防火线）直到五块田冲顶，转向南沿岭岗分水线（防火线）到马印岭顶，再转向东沿岭岗分水线（防火钱），经过高崎岭顶（三雄方称白石窝顶）到牛头嶂顶（凤山方称大崎顶），转向东北沿岭岗分水线（防火线）回到原起点止。面积约300亩，属荒山（下称争议山岭）。争议山岭在解放前由瑶肚队林姓群众从刘姓群众处买来，解放后土改及四固定时期，博白县人民政府一直未对该争议山作出确权归属，一直由瑶肚队群众作为安葬先人的场地及用作牧牛地使用。1963年上诉人所在的原凤山公社龙城大队组织专业队在争议山岭种植中药材，1984年11月24日博白县政府颁发给上诉人瑶肚队村民林宗强、林华廷、林维良等三户《土地承包使用权证》，该《土地承包使用权证》涉及本案争议山岭。2007年间，瑶肚队在争议山岭种植速生桉时，大冲尾队提出权属异议，从而引起权属纠纷。2008年2月20日，大冲尾队向博白县人民政府提出确权申请，随后，博白县国有林场也对争议山岭提出确权申请。博白县人民政府于2016年2月29日作出博政决〔2016〕1号行政处理决定书，将争议山岭确权给申请人大冲尾队所有，瑶肚队不服博政决〔2016〕1号行政处理决定，向玉林市人民政府提起行政复议，玉林市人民政府于2018年12月17日作出玉政复决字〔2018〕50号行政复议决定，决定维持博白县人民政府博政决〔2016〕1号行政处理决定，瑶肚队不服复议决定，向玉林市中级人民法院提起本案诉讼。 另查明，1962年“四固定”时博白县三滩乡冲仓大队将涉案争议山岭固定给大冲尾队所有。 本院认为，因本案一审判决已查明，本案争议山岭不在本案第三人大冲尾队划给博白县国有林场的山岭范围内，博白林场对争议山岭不再主张权属，本院对此予以确认。 博白县人民政府作出的博政决〔2016〕1号行政处理决定书中认定“争议山岭在解放前是大冲尾队赖姓群众的祖宗岭，解放后土改时，政府没有作过任何处理，仍由大冲尾赖姓群众管理使用。合作化高级社时，争议山岭自然充入了冲仓高级社属集体所有”，本案审理过程中，上诉人向法庭提供了的民国十八年林姓与刘姓群众的山岭买卖契约，虽然该契约不能作为目前对争议山岭的确权依据，但可以作为查明涉案争议山岭的历史渊源的证据。争议山岭从解放前至今陆续有上诉人林姓族人共安葬了四十多座坟墓在争议山岭，而没有第三人大冲尾队赖姓群众安葬先人的情况，玉林市政府的代理人在庭审中证实，在博白当地，群众有允许在解放前属其祖宗岭的土地上安葬故去先人的民俗，如果涉案争议山岭在解放前就是第三人大冲尾队赖姓群众的祖宗岭，上诉人林姓群众是不可能在长达数十年的时间里一直将争议山岭作为本族葬坟地使用的。此外，本院在庭审中查明，博白县政府认定争议山岭解放前属第三人赖姓群众的祖宗岭没有任何证据证实，上诉人提供的解放前林姓向刘姓购买争议山岭的契约以及上诉人林姓群众在争议地陆续安葬四十多座坟墓的事实，能够证明争议地在解放前属于上诉人瑶肚队林姓族人的祖宗山，而博白县政府认定该争议山岭在解放前属第三人赖姓群众祖宗山与上列证据证明的事实不符。 2007年博白县人民政府在调处争议山岭权属纠纷过程中，收集了在争议山岭内有上诉人瑶肚队所在的原凤山公社龙城大队于1963年成立专业队在争议山岭种植药材的照片资料，证明龙城大队当时组织专业队在争议山岭内种植中草药，争议地在1963年后一直由上诉人进行管业，而不是第三人大冲尾队在管业。 1984年11月24日博白县政府颁发给瑶肚队村民林宗强、林华廷、林维良等三人《土地承包使用权证》，该《土地承包使用权证》包括了涉案争议山岭的土地在内，该证为博白县人民政府依职权颁发，目前并未撤销，仍拥有法定效力。由此可知，涉案争议山岭从1929年起就一直由上诉人瑶肚队的群众不间断行使占有、管业、收益权。博白县政府博政决〔2016〕1号行政处理决定书中认定争议地解放后一直由大冲尾队进行管业，没有任何在案证据证明，属认定事实错误。 博白县政府博政决〔2016〕1号行政处理决定书将争议山岭确权给第三人大冲尾队的主要依据是1962年“四固定”时，博白县三滩公社冲仓大队将争议山岭登记造册给一队（即大冲尾队）所有，认定依据是当时冲仓公社落实山权林权的书面凭证为证据。但是根据当时生效的《中华人民共和国土地改革法》第三条的规定，该争议地山岭在土改时期依法属于应由政府向瑶肚林姓族众征收的对象。并且按照《中华人民共和国土地改革法》第十一条“分配土地，以乡或等于乡的行政村为单位，在原耕基础上，按土地数量、质量及其位置远近，用抽补调整方法按人口统一分配之”的相关规定，分配该争议土地，应在瑶肚队所在的凤山乡范围内按照该条款的规定进行分配。第三人大冲尾队所在地是三滩乡，无论在当时还是现在与上诉人瑶肚队都并不在同一个乡（公社）范围内，根据上述法律的规定，第三人大冲尾队所在的冲仓大队不可能获得涉案山岭的所有权，冲仓大队也就没有权力在1962年“四固定”时将争议山岭“固定”给第三人大冲尾队所有。冲仓大队将他人的土地固定给大冲尾队，违反了当时生效的《中华人民共和国土地改革法》第十一条的土地分配原则，没有法律依据。因此，大冲尾队提供的四固定时期涉案土地属于其所有的证据是无效的，依法不能采信。博白县人民政府依据上述无效证据作出政决〔2016〕1号行政处理决定书，将争议山岭确定所有权归第三人大冲尾队所有属认定事实错误，适用法律不当。玉林市人民政府玉政复决字〔2018〕50号行政复议决定维持博白县人民政府处理决定，亦属认定事实错误，适用法律不当。 综上所述，玉林市中级人民法院（2019）桂09行初14号行政判决维持博白县人民政府博政决〔2016〕1号行政处理决定书和玉林市人民政府玉政复决字〔2018〕50号行政复议决定，驳回瑶肚队的诉讼请求，属认定事实错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销玉林市人民法院于（2019）桂09行初14号行政判决； 二、撤销博白县政府博政决〔2016〕1号行政处理决定； 三、撤销玉林市人民政府玉政复决字〔2018〕50号行政复议决定； 四、指令博白县人民政府重新作出处理决定。 本案二审受理费50元，由被上诉人博白县人民政府承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 麦济艰 审 判 员 陈 钢 审 判 员 古华强 二〇一九年十一月二十八日 法官助理 黄海铭 书 记 员 韦泉丞