山东省济宁市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)鲁08行初97号原告刘计兵，男，汉族，住山东省曲阜市。委托诉讼代理人刘云梅（系原告刘计兵之妹），女，汉族，住址同上。被告济宁市人民政府，住所地济宁市任城区红星中路**。法定代表人石光亮，市长。委托诉讼代理人王亚庚，山东金华表律师事务所律师。委托诉讼代理人朱艳秋，济宁市司法局工作人员。被告曲阜市人民政府，，住所地曲阜市春秋中路**法定代表人彭照辉，市长。委托诉讼代理人颜世祥，山东曲圣地律师事务所律师。委托诉讼代理人孔祥彬，尼山圣境文化旅游项目建设指挥部主任。第三人路建芝，女，汉族，住山东省曲阜市。第三人刘云梅，女，汉族，住山东省曲阜市。原告刘计兵诉被告济宁市人民政府行政复议及行政赔偿一案，于2019年4月3日向本院提起诉讼。本院受理后，依原告申请追加曲阜市人民政府作为共同被告参加诉讼，并向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法通知刘云梅作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年6月17日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人刘云梅，被告济宁市人民政府委托诉讼代理人王亚庚、朱艳秋，被告曲阜市人民政府委托诉讼代理人颜世祥、孔祥彬，第三人路建芝、刘云梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘计兵以被告曲阜市人民政府强制拆除其房屋违法并要求赔偿为由，向被告济宁市人政府申请行政复议，被告济宁市人民政府于2019年3月11日作出济政复决字﹝2019﹞18号行政复议决定书，决定：一、确认曲阜市人民政府征收刘计兵的土地及强制拆除其房屋的行为违法，责令其妥善处理争议，依法进行征收；二、驳回刘计兵的其他行政复议申请。原告刘计兵诉称，原告及家人居住在曲阜市尼山镇某某村，在位于该村某胡同某号拥有合法的房屋。2018年11月30日，一群不明身份的人员开着大型挖掘机械来到原告家房屋前，将原告房屋挖倒，致使房内生活用品、家具等被大量掩埋。曲阜市人民政府的违法行为对原告造成了伤害，原告就其征地行为分别向济宁市自然资源和规划局及山东省自然资源厅申请信息公开，经上述两级主管机关回复，曲阜市人民政府未办理征地手续，没有建设用地呈报说明书、征收土地方案等相关手续，属于未征先拆的行为，在没有履行合法程序的前提下即将原告房屋强制拆除，侵害了原告的合法权益。原告于2019年1月24日向济宁市人民政府申请行政复议，且一并申请赔偿，2019年3月11日济宁市人民政府作出济政复决字[2019]18号行政复议决定书。复议决定认定曲阜市人民政府未办理相关合法征地手续即强行拆除原告房屋的行为违法，却以申请人提供的证据无法证明征收行为对其造成的具体损害为由驳回原告的赔偿请求没有任何法律依据，曲阜市人民政府应当承担赔偿责任。请求：1、依法撤销济宁市人民政府作出的[2019]18号行政复议决定书中不予赔偿的决定；2、依法判令被告曲阜市人民政府对原告被强拆的房屋恢复原状或者依法赔偿。3、诉讼费用由二被告承担。原告向本院提交以下证据：证据1、行政复议决定1份，证明原告依法在法定期限内向被告济宁市人民政府申请行政复议，被告济宁市人民政府在法定期限内所作出的复议决定存在认定事实错误。证据2、集体土地使用证复印件1份，证明被告曲阜市人民政府违法暴力毁损的财物系原告合法财产。证据3、案涉房屋被强拆前后及被毁损财产的照片，证明被告曲阜市人民政府的暴力违法行为对原告合法财产造成的侵害程度及后果。证据4、被非法拆除时遭砸毁、掩埋物品清单1份，证明被告曲阜市人民政府在暴力违法侵害原告合法财产时被掩埋时生活用品。证据5、房屋及附属物评估价格一览表，证明被告曲阜市人民政府对原告合法财产的侵害。被告济宁市人民政府辩称，一、答辩人作出的行政复议决定程序合法。2019年1月25日，答辩人收到原告以曲阜市人民政府为被申请人的行政复议申请，请求依法确认曲阜市人民政府征收原告土地及强制拆除原告合法房屋的行政行为违法，责令曲阜市人民政府将原告被毁房屋恢复原状，并依法赔偿原告损失。1月30日依法予以受理。2019年3月11日，答辩人作出《行政复议决定书》，程序合法。二、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚。本案中，原告提交的拆迁现场照片、视频资料等证据，可以证明原告的房屋在某某村搬迁项目范围内，原告的房屋系集体土地上的房屋，曲阜市人民政府并未提供相关的征地批准文件，直接征收集体土地上的房屋缺乏法律依据，且曲阜市人民政府也未提交实施强制拆除的相关事实证据和法律依据，应视为其作出强制拆除行为没有相应证据。综上，曲阜市人民政府在没有取得征地批准文件，未与原告达成补偿协议的情况下，强制拆除原告的房屋程序违法。原告的房屋已被拆除，且原告提供的证据无法证明征收行为对其造成的具体损害，因此对于原告的其他请求，答辩人不予支持。三、答辩人作出的行政复议决定适用法律正确。答辩人作出确认曲阜市人民政府征收原告刘计兵的土地及强制拆除其房屋的行为违法，责令其妥善处理争议，依法进行征收。综上，答辩人作出的《行政复议决定书》符合法定程序，认定事实清楚，适用法律正确，应依法驳回原告的诉讼请求。被告济宁市人民政府提交以下证据：证据1、行政复议申请书；证据2、《限期拆除通知书》；证据3、证人证言；证据4、照片及U盘；证据5、《集体土地使用证》（曲集用（2001）字第081913010248号）；证据6、房屋及附属物评估价格一览表及清单；证据7、《依申请公开政府信息答复书》（济自资规依复〔2019〕4号）；证据8、申请人身份证复印件、授权委托书及委托代理人身份证复印件。1-8号证据为原告在行政复议阶段提供的行政复议申请书和证据。经审查，符合受理条件，依法予以受理。但其提交的证据无法证实其受到的具体损失，复议机关无法对其具体损失进行认定。证据9、行政复议答复书；证据10、《关于曲阜市尼山镇人民政府鲁源新村项目可行性研究报告的批复》（曲发改投资〔2018〕14号）；证据11、《鲁源村搬迁补偿安置实施方案（草案）》及张贴照片；证据12、《尼山镇人民政府关于鲁源东村某某村搬迁补偿安置的实施方案》（尼政发〔2018〕32号）及公告张贴照片；证据13、致鲁源全体村民的一封信；证据14、《公告》；证据15、《通告》；证据16、法定代表人身份证明书、统一社会信用代码证书、授权委托书及律师事务所函、律师证复印件。9-16号证据为曲阜市人民政府在行政复议阶段提交的答复书及证据。证实曲阜市人民政府在没有取得征地批准文件，未与原告达成补偿协议的情况下，强制拆除原告的房屋程序违法。证据17、行政复议受理通知书，提出行政复议答复通知书、行政复议决定书、相关法律文书送达回证，证明复议机关受理后审查当事人提交的证据材料，在法定期限内做出了复议决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。被告曲阜市人民政府辩称，原告针对曲阜市人民政府的诉讼请求没有事实和法律依据，应当依法予以驳回。一、原告的房屋拆除行为系由尼山镇鲁源东村、某某村两个行政村具体实施，曲阜市人民政府没有参与实施拆除行为，答辩人不是本案适格被告，不应承担任何法律责任。二、答辩人曲阜市人民政府的组织行为依法不属于行政诉讼的受案范围。本案中，根据原告行政起诉状载明的请求、事实及理由能够确定，其提起的行政诉讼对象是政府强制拆除其房屋过程中的行政行为。曲阜市政府的组织行为仅仅是通过统筹协调方式促使行政管理中相关职能部门相互配合从而确保行政目标实现，该组织行为仅作用于各行政机关内部，未对原告的权利义务产生直接影响，而对原告的权利义务产生影响的是尼山镇鲁源东村、某某村两个行政村具体实施的强制拆除房屋的行政行为，故曲阜市人民政府的组织行为依法不属于行政诉讼的受案范围。三、特色小镇项目补偿安置政策符合国家规定，补偿安置到位。本案中，特色小镇重点项目建设得到尼山镇鲁源东村、某某村广大村民的支持，《关于鲁源东村某某村搬迁补偿安置的实施方案》由原告所在的村委通过村民议事程序决定。截止2018年11月3日第一个搬迁阶段结束，两村95%以上的村民签订了补偿安置协议，领取补偿款，交出房屋，搬迁完毕。对于原告被拆除的房屋，亦应按照上述标准给予赔偿。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告曲阜市人民政府提交以下证据：证据1、《曲阜市人民政府通告》。证据2、关于曲阜市尼山镇人民政府鲁源新村项目可行性研究报告的批复。上述证据证明被告曲阜市人民政府的组织行为仅作用于行政机关内部。证据3、拆除施工协议书，证明鲁源东村某某村具体组织搬迁。证据4、《鲁源村搬迁补偿安置的实施方案草案》及公告照片等。证据5、尼政发（2018）32号文件《关于鲁源东村某某村搬迁补偿安置的实施方案》及公告照片等。证据6、致鲁源全体村民的一封信、公告。证据4-6证明搬迁补偿安置标准均经曲阜市尼山镇人民政府公告和协助村委具体落实。证据7、刘计兵的房屋及附属物丈量登记表、房屋及附属物评估价格一览表，证明原告房屋院落及建筑面积情况。第三人同意原告的诉讼请求，未向本院提交证据。经被告曲阜市人民政府申请，本院于2019年7月23日委托山东某某资产评估有限公司以委托之日为价值时点，对涉案被拆除房屋重置全新价格进行评估。2019年10月17日，该评估公司出具长恒信评报字(2019)第064号关于刘计兵位于曲阜市尼山镇某某村被拆除的房屋(含院落)及地上附属物市场价值资产评估报告，估价结果为265232元。经庭审质证，二被告对原告提交证据的质证意见为：对证据1-3真实性无异议，对其证明目的有异议，对证据4真实性、合法性、关联性均有异议，对证据5不能证明原告房屋被拆除造成的实际损失。原告、被告曲阜市人民政府及第三人对被告济宁市人民政府提交的证据无异议。原告及第三人对被告曲阜市人民政府提交的证据1－6无异议，对证据7不予认可。被告济宁市人民政府对被告曲阜市人民政府提交的证据无异议。对山东某某资产评估有限公司出具的资产评估报告，原告及第三人对该评估报告合法性和评估结果不予认可，认为该评估报告所依据的基础材料与原告房屋状况不符，评估结果过低与市场价格不符；二被告对评估报告的真实性、合法性没有异议，但对评估价格不予认可，认为评估价格过高，应当按照济宁市集体土地上房屋的征收补偿文件进行评估。本院对原、被告所提交的证据认证如下：原告提交的证据4损失物品清单系原告单方书写，二被告不认可，原告无其它证据相印证，本院不予采信。原告提交的其他证据能够证明案涉房屋被强制拆除并造成一定的财产损失情况以及提出行政复议的事实，本院予以确认。二被告提交的证据能够证明被告曲阜市人民政府实施特色小镇建设，将案涉房屋予以拆除及被告济宁市人民政府作出行政复议决定的事实，本院予以确认。对于山东某某资产评估有限责任公司出具的长恒信评报字[2019]第064号资产评估报告，该报告系本院根据被告曲阜市人民政府申请依职权委托具有鉴定资质的房产评估机构对涉案房屋价值做出的评估报告，鉴定程序合法。因案涉房屋已被拆除，本院依据案涉房屋被拆除前的丈量登记情况，结合原告提供的房屋状况照片，最大程度还原案涉被拆除房屋状况，并委托有资质的评估机构出具评估咨询报告并无不当。原告及第三人主张该评估报告所依据基础材料与原告房屋状况不符，但其并未提供反驳证据；原告及第三人主张评估价格过低、二被告主张评估价格过高，但双方均未提交评估机构复核，亦未提供相关的反驳证据。本院对该评估报告的真实性、关联性、合法性予以确认。经审理查明，原告刘计兵与第三人刘云梅系兄妹关系，二人系第三人路建芝与其夫刘某某的子女，案涉房屋位于曲阜市尼山镇某某村某胡同某号，该房屋的集体土地使用权登记在刘某某名下，现刘某某已去世。根据刘某某名下的集体土地使用证记载，其宅基使用权面积为186.20㎡。2018年7月5日，被告曲阜市人民政府作出《通告》，确定冻结尼山镇鲁源东村、某某村两个村庄范围内房屋、设施建设和户口变更等手续，案涉房屋在本次冻结范围内。2018年7月20日，曲阜尼山圣境文化旅游项目建设指挥部作出《鲁源村搬迁补偿安置实施方案（草案）》，并予以张贴公告。2018年9月18日，曲阜市发展和改革局作出《关于曲阜市尼山镇人民政府鲁源新村项目可行性研究报告的批复》，同意建设鲁源新村项目。2018年9月28日，尼山镇人民政府作出《尼山镇人民政府关于鲁源东村某某村搬迁补偿安置的实施方案》，并予以张贴公告。后，曲阜市尼山镇人民政府组织人员对曲阜市鲁源东村、某某村村民房屋进行了丈量登记。根据被告曲阜市人民政府提交的房屋及附属物丈量登记表显示，案涉房屋面积为180.53㎡，宅基地面积为213㎡。2018年11月20日，曲阜尼山圣境文化旅游项目建设指挥部向原告作出《限期拆除通知书》，载明：超过限期既不签订协议也未交付地上附着物的，政府将根据有关规定依法强制拆除。2018年11月30日，案涉房屋被强制拆除，原告不服，向被告济宁市人民政府提出行政复议申请，请求确认曲阜市人民政府征收其土地及强制拆除房屋的行为违法；责令曲阜市人民政府将被拆除房屋恢复原状，并依法赔偿损失。2019年3月11日，被告济宁市人民政府作出济政复决字〔2019〕19号行政复议决定书，确认曲阜市人民政府征收刘计兵的土地及强制拆除其房屋的行为违法，责令其妥善处理争议，依法进行征收，驳回刘计兵的其他行政复议申请。原告不服该复议决定，诉至本院。本院在审理过程中，根据原告申请，依法追加曲阜市人民政府为共同被告参加诉讼，通知刘云梅作为第三人参加诉讼。诉讼过程中，经被告曲阜市人民政府申请，本院依法委托山东某某资产评估有限公司以委托之日为价值时点，对涉案被拆除房屋重置全新价格进行评估。2019年10月17日，该评估公司出具长恒信评报字(2019)第064号关于刘计兵位于曲阜市尼山镇某某村被拆除的房屋(含院落)及地上附属物市场价值资产评估报告，估价结果为265232元（具体为：房屋建筑物类合计247217元，设备类合计600元，集体土地类合计15975元，生物类合计1440元）。本院认为，被告济宁市人民政府作出的复议决定已经确认曲阜市人民政府强拆案涉房屋的行为违法，故被告曲阜市人民政府为本案适格主体，被告曲阜市人民政府关于其主体不适格的主张，不予支持。案涉房屋集体土地使用权登记在刘某某名下，现刘某某已去世，原告及二第三人作为其法定继承人，有权就案涉房屋被拆除提出赔偿请求。本案审理的重点为被告济宁市人民政府作出的复议决定第二项是否合法，被告曲阜市人民政府是否应对原告进行行政赔偿以及如何赔偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，依法有权要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有造成财产损害的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，被告济宁市人民政府所作出的行政复议决定已经确认被告曲阜市人民政府强拆案涉房屋的行为违法，根据前述法律规定，对于该非法行政强制拆除行为给原告及第三人造成的财产损失，被告曲阜市人民政府依法应予赔偿。被告济宁市人民政府在原告已就其受损情况提供初步证据的情况下，仅以原告证据不足为由驳回其一并提出的赔偿请求不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条之规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状，不能恢复原状的，按照损害的程度给付相应的赔偿金，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，因尼山镇鲁源东村、某某村实施村庄整体迁移系根据村庄规划、村支两委及村民代表会议通过，且原村址房屋已基本拆除完毕，绝大多数村民已选择迁入新村址，原告被拆除房屋已不具备恢复原状的条件，故对于原告要求恢复房屋原状的诉讼请求，本院不予支持。关于被拆除房屋的损失赔偿问题。根据被告曲阜市人民政府申请，本院依法委托山东某某资产评估有限责任公司对案涉被拆除房屋的价值进行了评估，考虑到对涉案违法强制拆除行为的惩罚性，该评估基准日确定为“委托评估之日”，评估标准确认为房屋“重置全新价格”。各方当事人提交的《房屋及附属物评估价格一览表》、《房屋及附属物丈量登记表》、案涉房屋照片等证据证明案涉房屋建筑面积为180.53平方米，宅基地面积为213平方米。本院及被委托的评估机构均对案涉被拆除房屋的地基进行了现场勘查与测量，测量结果与被告曲阜市人民政府提交的《房屋及附属物评估价格一览表》、《房屋及附属物丈量登记表》所记载的测量数据一致。本院委托的山东长恒信资产评估有限公司依据上述基本数据对房屋价值进行了评估，该房屋的评估价值为265232元（房屋建筑物类合计247217元，设备类合计600元，集体土地类合计15975元，生物类合计1440元）。上述评估报告中所载的房屋建筑物、构筑物及其他附属设施的价值能够反映原告上述财产的损失情况，被告应当按照上述数额赔偿原告损失。对于案涉房屋的室内物品损失问题。被告曲阜市人民政府拆除案涉房屋前未对案涉房屋内财产采取保全措施，亦未提供证据证明已将案涉房屋的室内物品完好交付原告，理应对室内物品损失予以赔偿，但原告书写的室内物品明细清单无其他证据相印证，亦不能证明其室内物品实际损失情况，因此本院结合原告房屋被拆除前室内物品及搬出物品的相关情况，酌定室内财产损失为10000元。此外，按照《鲁源东村某某村搬迁补偿安置的实施方案》，还应该向原告及第三人支付搬家费800元，临时安置费6600元（550元／月×12个月）。综上，被告曲阜市人民政府应赔偿原告及第三人损失282632元（265232元+10000元+800元+6600元）。另外，原告涉案房屋系在曲阜市尼山镇鲁源东村、某某村村庄整体搬迁过程中被强制拆除，在村庄搬迁过程中所实施的《鲁源东村某某村搬迁补偿安置实施方案》已经村庄大多数村民认可并据此签订补偿安置协议。在该方案中，对于原村旧房拆除后予以新村产权调换安置是建立在旧房120㎡以内按照1500元/㎡，超过120㎡按评估价格(500-850元/㎡考虑折旧)的标准对旧房价值予以认定，并据此与新安置房结算差价。上述补偿安置方案中对旧房的价值认定标准与本案评估委托评估价值标准不同，故本院不宜判决原告可在评估价值基础上进行产权调换，原告要求按照房屋实际建筑面积进行1：1置换的请求，亦与上述大多数村民同意的补偿安置方案不符，本院不予支持。但根据赔偿不低于补偿的原则，如原告及第三人认为按照上述补偿安置方案设定的标准认定旧房价值并选择安置可使其获得更大的利益保障，则被告应组织协调相关部门保障原告及第三人按照上述方案获得产权调换房屋安置的权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、撤销被告济宁市人民政府作出的[2019]18号行政复议决定第二项；二、被告曲阜市人民政府于本判决生效之日起30日内支付原告刘计兵及第三人路建芝、刘云梅赔偿金282632元。三、驳回原告刘计兵的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告曲阜市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  李传平审 判 员  张 玲人民陪审员  李 宁二〇一九年十一月十一日法官助理刘娟书记员徐冰