山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终1630号 上诉人（原审原告）罗衍江，男，1971年5月16日出生，汉族，住鄄城县。 被上诉人（原审被告）鄄城县人民政府，住所地鄄城县鄄九路与环城南路交叉口。 法定代表人袁红兵，县长。 委托代理人刘兴玉。 委托代理人李增贤，片区指挥部常务副指挥长。 上诉人罗衍江因诉被上诉人鄄城县人民政府行政强制一案，不服菏泽市中级人民法院于2019年3月15日作出的（2019）鲁17行初83号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告罗衍江向原审法院起诉称，原告房屋位于鄄城建筑材料装饰城内，现被告下达征收公告，以危房改造为由对原告房屋实施征收。原告认为被告征收行为不合法，故未与征收部门签订补偿协议。后被告将原告房屋强制拆除。原告认为被告的强拆行为无事实和法律依据，严重损害原告合法权益。综上，请求：1.确认被告对原告房屋实施的行政强制拆除行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 原审法院经审查，对证据及证明事实认证如下：原告证据内容真实，但原告未提供被告实施强制拆除行为的直接证据，其证据在证明强制行为实施主体方面的证明效力弱于被告所提供的证据，原告证据不能证明房屋拆除行为系被告鄄城县人民政府组织实施。原告未就涉案房屋取得房屋所有权证及土地使用权证，房屋来源是与原王建场村委会所订协议，协议中约定了土地使用年限。被告证据内容真实，其中鄄城县东昌社区居民委员会2019年1月31日出具的说明明确说明了拆除经过及实施主体，认定为本案定案证据，可以证明涉案房屋所占土地是原王建场村委会的集体土地，原告与村委会订有协议，因原告拖延签订补偿协议影响了原村集体组织成员的利益，鄄城县东昌社区居民委员会王建场小区在收集成员意见的基础上研究决定并组织实施了拆除行为，房屋拆除行为并非鄄城县人民政府实施的行政强制行为。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，应当属于人民法院受案范围。涉案房屋拆除行为是鄄城县东昌社区居民委员会所辖王建场小区经会议决定并组织实施，并非被告鄄城县人民政府实施的行政行为，原告提起本案行政诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合法定起诉条件。原告可依法另行主张权利。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款之规定，裁定驳回原告的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。 上诉人罗衍江不服原审法院裁定，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。理由：1.被上诉人在原审中提交了鄄城县东昌社区居民委员会王建场小区出具的说明，该说明上有王永力、王贯庆的签字，该两人也是被上诉人成立的东昌片区拆迁指挥部成员，有指挥部党员名单为证。结合上诉人在原审中提交的强拆现场照片，证明涉案强拆行为发生时，东昌片区拆迁指挥部工作人员王永力就在强拆现场。上述证据充分证明，强拆行为发生时，拆迁指挥部对此知情并支持，且参与了强拆行为。拆迁指挥部系被上诉人成立，被上诉人应对该强拆行为承担法律责任。2.上诉人原审中已经充分举证证明，涉案房屋位于被上诉人发布的征收公告的征收范围内，涉案房屋被强拆，拆迁指挥部有关人员在现场且参与强拆，可以认定强拆行为与征收行为之间存在较高的关联性。原审法院裁定认定的鄄城县东昌社区居民委员会王建场小区在收集成员意见的基础上研究决定并组织实施了拆除行为，并无充分证据。即便东昌社区居委会对涉案房屋实施了强制拆除，其拆除行为也应视为被上诉人的委托。 被上诉人鄄城县人民政府书面答辩称，1.原审裁定认定事实清楚，裁判正确。上诉人的房屋的土地性质为集体土地，被上诉人于2018年3月21日发布的鄄政字〔2018〕11号《鄄城县人民政府关于实施东昌社区东片区棚户区改造项目房屋征收的决定》，明确规定只是对征收范围内国有土地上的房屋实施征收，并不包括集体土地上的房屋。被上诉人对涉案房屋被拆除事先并不知情，且东昌社区王建场小区对房屋采取了拆除行为事实清楚。2.被上诉人并未对上诉人的房屋采取强制拆除措施。在征收过程中，因涉案房屋的土地为集体土地，没有办理土地征用审批手续，并不适用国有土地上房屋征收条件。经研究决定将包括涉案房屋占用土地在内的集体土地按照《中华人民共和国土地管理法》的规定实施征收，同时鼓励集体土地上的房屋产权人自动先行搬迁。征收期间，被上诉人也按照相关程序规定，统一对涉案集体土地上的地上物进行了评估丈量，形成了评估报告。部分房屋产权人对棚户区改造工作比较支持，对地上物的补偿比较满意，与搬迁企业签订了房屋搬迁协议，领取了搬迁协议款，腾空并交出了地上物及相关用地。包括上诉人在内的15户房屋业主对评估报告不认可，没有签订房屋搬迁协议，但是腾空了房屋。此后，被上诉人没有再对涉案房屋采取过任何行为，开始着手集体土地征收的前期准备工作。上诉人的房屋被拆除后，上诉人向片区指挥部反映情况，被上诉人才知道上诉人的房屋被拆除。被上诉人不是拆除行为的实施机关，也没有委托授权其他机关、组织或个人实施拆除行为。综上，被上诉人不是本案适格被告，请求依法驳回上诉，维持原裁定。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 2019年11月1日，本院对与本案案情相同，且涉案房屋均位于同一片区的（2019）鲁行终1617号张书才诉鄄城县人民政府房屋行政强制一案公开开庭进行了审理。参照该案庭审调查、质证情况，本院二审确认以下事实： 1.被上诉人作出的房屋征收决定在征收区域内已经公告，明确载明对范围内国有土地上房屋实施征收。 2.上诉人房屋所在的建材市场所占土地是原王建场村委会的集体土地。 3.建材市场所占土地尚未启动集体土地征收程序，在征地审批机关和土地登记机关均无该宗地的征收、征用手续档案。 4.被上诉人的指挥部对建材市场组织实施了土地征收前的先行搬迁程序，进行了包括丈量、评估、搬迁协商在内的前期准备工作。 5.涉案房屋确已被拆除。 6.东昌社区由王建场、土桥、孟杨庄三个小区（俗称三个村）组成，三个村共用鄄城县东昌社区居民委员会一个公章，原王建场村所使用的鄄城镇王建场村民委员会公章已收回。 本院认为，本案争议的关键在于被上诉人是否实施或者委托东昌社区居委会实施了对涉案房屋的强制拆除行为。 一、是否确认或推定被上诉人鄄城县人民政府实施了强拆行为。 上诉人原审时提交的拆迁现场照片，一定程度上反映了拆迁现场情况，王永力等王建场小区干部在场，与王永力本人出庭作证的内容相符。上诉人仅以王永力等人出现在临时党支部名单上，就主张王永力等人系作为指挥部成员身份组织实施了强拆行为，证据过于单薄，其证明效力明显弱于东昌社区居委会出具的说明及证人作证的内容，本院难以支持其主张。 上诉人出示的谈话录音系在信访局反映强拆问题时，在接访人县委副书记赵海林不知情的情况下偷偷录制的。从该录音记录的内容来看，接访人员针对信访人的诉求，表明了强拆房屋的违法性和应当予以解决的态度，并告知信访人与指挥部沟通解决后续事宜，并没有直接表达出指挥组织实施了强制拆除房屋的事实。因此，对该证据本院不予采信。 上诉人还主张，涉案房屋的强制拆除行为发生在被上诉人组织实施的征收过程中，东昌社区居委会并不具有拆除涉案房屋的法定职权，其拆除行为应视为被上诉人的委托。本案中，建材市场所占用的集体土地尚不存在征地批复、征地公告、征地补偿安置方案公告，上诉人对此未予反驳；（2019）鲁行终1617号一案上诉人及出庭作证的证人在二审庭审接受法庭询问时也认可知道建材市场的土地性质，东昌社区东片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案确定的补偿安置标准也不适用于建材市场的搬迁，因此上诉人不是被上诉人发布的房屋征收决定的被征收人。被上诉人明确否认其就拆除涉案房屋事项对东昌社区居委会进行了委托，东昌社区居委会王建场小区已经明确认可是其自行实施拆除行为。在此种情况下，如推定鄄城县人民政府委托实施了拆除行为，则明显过于牵强。 二、居民委员会能否作行政诉讼被告以及权利如何救济的问题。 根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的相关规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，承载着社区公共事务管理、居民财产保护等自治职能，在特定情形下协助政府开展具有管理和服务性质的相关工作。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款明确规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或居民委员会为被告。从法律角度看，居民委员会作为最基层的社会自治组织，是法治社会建设的根基所在，在开展法律法规规章授权、政府委托的行政事项时应当在授权、委托的范围内依法进行。在日常管理和服务中开展具有行政管理属性的工作时，如果产生行政法意义上的权利义务关系的结果，就应承担行政法上的责任。 本案中，东昌社区居委会以多数居民认为尚未签约的14户居民阻碍了整体工程建设进度、损害居民利益为由，以居民自治决定的名义强行拆除部分居民建材市场内楼房，超越了作为居民自治组织的职能范围，也偏离了主动协助政府工作的范围。上诉人提起本案诉讼具有行政法意义上需要救济的的实体权益，应当纳入行政诉讼的受案范围。原审法院裁定认为东昌社区居委会王建场小区组织实施的强拆行为不属于行政诉讼受案范围错误，应予纠正。上诉人可以参照《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款的规定，以东昌社区居委会为被告另行提起行政诉讼。 综上，上诉人以鄄城县人民政府为被告要求其承担强拆责任的主张，不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 许 琳 审判员 王云阁 审判员 曹林灿 二〇一九年十一月十五日 书记员 王超群