云南省盈江县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云3123行初3号 原告：雷木东，女，景颇族，1936年9月27日生，小学文化，住址盈江县。 委托诉讼代理人：李远，云南天之泰律师事务所律师，执业证号15301201310770018。特别授权代理。 被告：盈江县人民政府。 法定代表人：岩补，职务县长。 委托诉讼代理人：杨荣新，云南圣锦律师事务所律师，执业证号15331200310612605。特别授权代理。 委托诉讼代理人：杨文锁，云南圣锦律师事务所律师，执业证号15331200710588281。特别授权代理。 第三人：段利华，男，白族，1946年10月16日生，住址云南省盈江县。 原告雷木东不服被告盈江县人民政府于2011年11月30日颁发的《盈国用（2012）第××号国有土地使用证》，于2019年4月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月23日立案后，于同年5月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月8日公开开庭审理了本案。原告雷木东的委托诉讼代理人李远，被告盈江县人民政府的委托诉讼代理人杨荣新、杨文锁，第三人段利华到庭参加诉讼。现已审理终结。 被告盈江县人民政府于2011年11月30日作出《盈国用（2012）第59号国有土地使用证》（以下简称59号土地证）。被告经第三人段利华申请,并根据第三人提交的申请书、身份证明、土地权属来源、地籍调查表、宗地图等相关材料，依照土地管理法、《不动产登记暂行条例》等相关规定，认为符合办理国有土地使用证的情形。 原告雷木东诉称，请求判决撤销被告登记颁发的59号土地证。事实及理由：原告与第三人段利华系邻居，原告于1994年经盈江县开发办搬迁置换至位于盈江县处地块，该地块经盈江县开发办指定并由开发办在该地块上建设完成围墙基础（即石脚）后交由原告进行房屋建盖。原告的邻居第三人于1998年开始建房，期间双方都没有对自己使用的土地办理登记领证。在第三人建房期间与原告多次发生相邻权纠纷，双方对土地使用范围出现争议，对其中一块面积57平方米的三角形土地的权属问题双方都认为属于自己的建设用地范围，被告对双方争议的土地权属问题进行调查处理，但一直未果。第三人于2018年10月25日向盈江县人民法院起诉要求原告“归还所侵占的57平方米土地”（云31**民初251号案件），并在2019年3月14日庭审中向法庭提交了涉案土地已经办理登记的证据，原告遂向法院申请调取第三人办理土地登记的原始办证材料，盈江县国土局于3月19日提供了相关资料，4月8日原告通过法院查阅并复印资料后才了解到被告办理登记并颁发59号土地证具体行政行为的内容。原告认为被告对涉案土地办理登记的行政行为明显违反相关法律规定，侵犯了原告的合法权益应当依法被撤销。 原告雷木东向本院提交如下证据： 一、59号土地证，证明：被告做出的具体行政行为。 二、盈政发（2002）129号文件、身份证，证明：被告的行政行为与原告有利害关系，原告身份适格。从内容陈述可以确定涉案的行政行为涉及原告的相邻权，行政诉讼法解释12条规定，原告具有行政诉讼的身份。 三、对《盈江县人民政府关于段利华与张晓红、雷木东土地使用权属界线纠纷一案的处理决定》的申诉调查情况报告、《关于雷木东与段利华的土地权属纠纷重新调查了解情况说明》、德宏州中级人民法院（2006）德法执字第52号民事裁定书，证明：原告与段利华之间的土地权争议一直未解决，被告对涉案土地权属争议处理程序违法。 四、民事起诉状、证据目录及说明、不动产登记资料查询结果证明，证明：段利华向盈江县人民法院提交59号土地证作为证据使用，经原告申请调取，盈江县国土局于2019年3月19日向法院提供登记办证时的原始材料。原告的起诉没有超过诉讼时效。 五、2006德中法执函字第52号函，证明：本案涉及的土地纠纷的历史渊源以及部分案件事实，同时此证据与第三组第四项证据相互印证，被告据以认定涉案土地纠纷已经解决的盈政发（2002）129号行政决定（以下简称129号决定）并没有生效，该129号决定并没有对涉案土地的权属纠纷具有最终解决争议的效果，被告以其实际行为对129号决定作出了纠正，因此之后的颁证行为明显缺乏依据和违反法定程序，并且具有行政诉讼法中规定的明显不当情形。 被告盈江县人民政府辩称：一、被告的土地登记行为主体合法、合乎法定职权范围，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。原告的主张与事实不符，人民法院应不予支持。被告根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《不动产登记暂行条例》《云南省土地管理条例》《云南省土地登记条例》《土地登记办法》《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，经申请人段利华申请，并提交申请书、身份证明材料、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、地上附着物权属证明、完税凭证或减税凭证等证明材料后，依法为其办理国有土地使用权证的行为主体合法，合乎法定职权范围，作出具体行政行为的证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。原告诉称被告对涉案土地办理土地登记的行政行为违反相关法律规定的主张与事实不符，人民法院应不予支持，应依法驳回其诉请。 二、原告与被告的土地登记行政行为不具有利害关系，原告的诉讼主体不适格。根据行政诉讼法及解释的相关规定，与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，是行政诉讼的适格原告。行政机关作出对案涉土地使用权属争议进行确权的行政决定，直接影响土地范围内原土地使用权属争议双方的合法权益。因此，通常情况下，土地权属纠纷的双方与政府作出行政决定的行为具有法律上的利害关系，属于适格的原告。但是，2002年5月10日，被告作出的129号决定，确认了双方的沿线分界线及案涉57m2争议土地的使用权人为第三人段利华，雷木东、张晓红占用该土地的行为系非法侵占。案涉57m2土地的权属经被告行政裁决确权后，原告雷木东在法定期间内，既不申请行政复议，亦未针对行政决定提起诉讼，129号决定已属于生效行政裁决。故案涉土地的使用权属争议已经被告的前述行政确权行为消除。至此，原告对该土地已不享有任何权利，其利害关系亦因此被阻断。土地争议解决后，被告依段利华申请依法为其办理土地使用权证的行政行为系行政许可性质，行政许可与行政确权是各自独立的行政行为，原告对案涉57m2土地的利害关系因129号决定而阻断后，原告与土地登记行政行为已不具有利害关系，其作为原告起诉已属主体不适格。 三、59号土地证已不具有任何撤销的条件和可能性。因《不动产登记暂行条例》已于2015年3月1日施行。《土地登记条例》于2017年12月29日经国土资源部第78号令废止。按照《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，原告诉请撤销的59号土地证已依法注销，并按规定依法换发为不动产权证书，故已不具有撤销的条件和可能性。 如前所述，被告依法为第三人段利华办理国有土地使用权证的行政行为主体合法，合乎法定职权范围，作出具体行政行为的证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。 被告盈江县人民政府向本院提交如下证据： 一、1．不动产登记申请书；2.申请人身份证材料；3.不动产登记申请审批表；4.不动产登记受理凭证（编号：20180322003）；5.询问笔录；6.房屋登记查询结果证明；7.宗地图；8.房屋分户图（该组证据系第三人段利华向国土局提交的申请资料），证明：被诉具体行政行为已于2018年3月22日经第三人申请，国土局受理并已经向其换发了云（2018）盈江县不动产权第××号不动产权证，原告起诉的具体行为已经不具有任何可撤销的条件和可能性。 二、59号土地证，盈房权证平字第××号房屋所有权证书，盈房平共字第××号、2××1号、2××2号房屋共有权证，证明：1.被诉具体行政行为即被告为第三人颁发的59号土地证记载的内容；2.被诉行为已经被注销登记换成不动产权证，原告所诉具体行政行为不具备任何可撤销的条件和可能性；3.同时被注销的还有房屋共有权证。 三、1.申请书；2.关于康永强综合用地的批复；3.国有土地使用权出让合同；4.土地使用缴纳收据；5.建设用地批准书，证明：涉案土地的原始取得是通过出让方式取得，方式合法有效。 四、1.盈江县人民法院函（2002）盈民函字第01号；2.盈江县土地管理局复函；3.盈江县土地管理局有关事宜说明；4.129号决定，证明：被告于2002年5月10日做出处理决定：原告等人与第三人争议的三角地57平方米土地使用权属于第三人所有，决定做出后，原告既不申请行政复议也不提起行政诉讼，该决定已经是生效的法律文书，在本案中原告已经丧失了诉讼主体资格。 五、1.强制执行申请书；2.（2002）盈行裁字第2号行政裁定书；3.盈江县人民政府办公室《关于段利华与张晓红、雷木东土地使用权属界线纠纷一案的核实情况报告》；4.通知书；5.德宏州调解工作组撤回时副州长柳五三在会议上当众宣布的几条意见和决定，证明：1.被告依职权作出129号决定后，原告未提出行政复议或者提起行政诉讼，盈政发（2002）129号行政行为已经发生效力；2.原告未通过合法途径解决矛盾，而是通过上访、强占争议土地等方式拒不执行合法有效的行政裁决，被告依据生效的129号决定进行的土地登记行为有法律和事实依据。 六、1.土地权证办理申请书；2.段利华身份证复印件；3.土地登记薄（编号：Ｈ-（8）-58）；4.土地归卡户、土地登记卡；5.证明（盈江县城关信用社出具）；6.盈房权证平字第××房屋所有权证书、盈房平共字第××号、2××1号、2××2号共有权证书；7.缴款收据，证明：被告登记颁发的59号土地证程序合法，事实清楚，使用法律正确，依法应当确认其效力。 第三人段利华述称：原告的诉请无法律和历史依据，请求法院予以驳回。首先，原告与第三人的土地原本都是盈江县民委名下的一宗有围墙圈围的完整土地，原告住房因道路扩建需要，经政府批准并由开发办具体规划实施，于1994年在这块土地的西北角规划并建盖给了原告家一栋两层临街住房，即H-（8）-37宗地图的所处位置，面积373.7㎡，该图乃是日后办证、确权、定界的历史依据。图中四至清楚、界限明确，点线尺寸均精确到厘米，L形界限即是双方的土地隔界线。显见案涉三角地并未规划在H-（8）-37的版图内，两户根本不存在什么土地纠纷或争议。1996年7月，被告把原民委的这块地除去原告H-（8）-37宗地图所标注以外的其余部分出让给第三人，即H-（8）-58宗地图。然而，在第三人土地闲置期间，原告在自行建盖厢房时，在第三人不知情的情况下，在南面向第三人土地一侧挪动了近50公分的位置，同时把开发办曾打砌的90度向北石脚拆除，更改为向东直线延伸和第三人的后墙相接，第三人的三角地就这样被悄然圈入了原告家的地盘。以上事实均有资料可查实，也是被告为第三人办证的历史依据。其次，《国有土地使用权出让合同》、129号决定、盈土字（96）13号批复、地许字(93)第**建设用地许可证等都是被告为维护第三人的合法权益而登记颁发**土地证的历史依据、法律依据。 第三人段利华向本院提交如下证据： 一、1.129号决定；2.盈办法（2010）29号文件及附表三页；3.宗地图两份；4.证人王某1、王某2、杨某的书面材料三份；5.盈土字（96）13号批复；6.地许字（93）第407号建设用地许可证；7.（1998）字第174号建设用地批准书；8.建设项目放线证明；9.国有土地使用权出让合同。证明：被告作出129号决定是有历史依据的，涉案土地的权属属于第三人，129号决定一直是合法有效的，被告依照上述材料而向第三人颁发的59号土地证合法有效。 二、不动产权证，证明：59土地证已于2018年3月28日被注销，换发为云（2018）盈江县不动产权第××号不动产权证。 经庭审质证，被告盈江县人民政府对原告雷木东提交的证据一，三性无异议，认为该具体行政行为已经被新的行政行为所取代，原告所诉的行政行为不具有可诉性。证据二，三性无异议，证明观点不认可，认为129号决定作出后，原告既没有复议也没有提起诉讼，129号决定已生效，被告依照该决定而作出的颁证行为已和原告没有利害关系，原告丧失了诉讼主体资格，本案不是相邻权纠纷，是行政许可行为。证据三，三性无异议，证明观点不认可，认为申诉不是复议，且复议机关应当是德宏州人民政府，2006德法字第52号裁定书是生效法律文书，认定的事实应当认为是本案的事实，而且调查核实不等于撤销129号决定。证据四，三性无异议，证明观点不认可，认为原告的起诉已经超过诉讼时效。证据五，三性无异议，证明观点不认可，认为德宏州中院不再强制执行案涉57㎡土地是考虑到双方的经济损失及社会效果等因素，而且是暂缓执行不是撤销执行，也不等于129号决定不生效。第三人段利华对原告提交证据的质证意见与被告的质证意见一致。 原告雷木东对被告盈江县人民政府提交的证据一，真实性、合法性认可，关联性及证明观点不认可，行政诉讼法七十四条规定，对于行政行为违法但并不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法，因此被告的此行政行为具有可诉性。证据二，三性无异议，证明观点不认可。证据三，三性无异议，证明观点不认可，认为被告的证明内容与行政诉讼法中对于被告举证责任的规定不符。证据四，三性无异议，证明观点不认可，认为被告处理涉案土地权属争议过程中，存在诸多行为可以认定涉案土地仍然存在争议，被告在作出129号决定后收到了原告提出的复议申请并进行了回复以及重新调查并作出了一系列与129号决定内容相反的调查结果，同时被告的其他证据也证明了129号决定最终被被告撤回了强制执行申请，根据行政强制法相关规定以及本案事实，129号决定并没有生效也没有强制执行力，被告据此认为案涉土地权属纠纷已经解决的观点与事实和法律规定相违背，原告也并未丧失诉权。证据五，三性无异议，证明观点不认可，首先对第1、2项证据的效力不予认可，因为该强制执行行为已经由被告主动申请撤销，对于第4项证据，该项通知书出具的时间是2004年2月4日，是在129号决定书之后出具的，通知书内容第二句明确载明涉案土地权属纠纷仍然存在，还未解决，此通知书是被告受理登记申请的业务部门作出的，此处明显属于被告对本案的事实作出的一个认定，对于第5项证据，是第三人自行向登记部门提交的申请登记材料，该证据内容也明确显示案涉土地权属纠纷仍然存在，并且第三人对于129号决定并未生效的事实做了陈述和自认。证据六，对第1项证据的合法性不予认可，该申请书落款显示的申请人是盈江县华玉经贸有限责任公司，但是被告提供的据此申请书作出的登记行为权利人却是自然人，此处明显程序违法；申请书可以证明第三人对于129号决定并未生效和执行的事实以及土地纠纷仍然存在的事实做了自认和陈述，同时此申请书下方署名高勇的审批意见存在明显违反程序规定的违法行为。其他六项证据三性无异议，证明内容不认可，被告不能据此证明对案涉土地颁证的行为合法，主要是不能证明土地纠纷已经得到解决的事实。第三人段利华对被告提交的六组证据均无异议。 原告雷木东对第三人段利华提交证据一的三性及证明观点均不予认可。证据二，真实性、关联性及证明内容无异议，合法性不认可，第三人换发不动产权证的依据和前提是已经办理了土地初始登记，由于土地初始登记的行政行为违法，故该不动产权登记的内容也违法，且对换发不动产权证的情况不知晓。被告盈江县人民政府对第三人提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告雷木东提交的证据一、二、四，真实性、合法性、关联性及证明内容予以采信；证据三、五，被告的质证意见成立，三性予以采信，证明内容不予采信。被告盈江县人民政府提交的证据一，原告的质证意见成立，三性予以采信，证明内容部分采信；证据二的三性予以采信，证明内容部分采信；证据三予以采信；证据四的三性予以采信，证明内容部分采信；证据五、六予以采信。第三人段利华提交的证据，除第一组第4项证据（三位证明人出具的证明材料）本院不予评判外，其余证据予以采信。 经审理查明，原告雷木东与第三人段利华系邻居，两户坐落于现盈江县。原告于1994年通过置换方式取得地块，第三人于1996年通过出让方式取得地块，双方取得地块后均未办理土地使用权证。后双方在建房过程中因相邻的一块三角地而发生纠纷，均认为属于自己的建设用地范围。2002年5月10日被告盈江县人民政府作出盈政发〔2002〕129号处理决定，即：维持双方土地使用权属的地籍调查，确定了具体分界线，争议的三角地属段利华户，雷木东限期归还等内容。原告与第三人在收到处理决定后均未申请行政复议或提起行政诉讼。处理决定生效后，经被告申请，本院于2002年8月28日作出准予129号决定强制执行的裁定。本院在对该案执行过程中，因原告抵触情绪较大，案件在当地影响大，2004年2月20日转由德宏州中级人民法院提及执行，仍未能顺利执行，经被告申请撤回执行申请，德宏州中院于2009年3月9日裁定对该案终结执行。2011年11月14日，第三人段利华依据129号决定等相关材料，以盈江县华玉经贸有限责任公司（法定代表人段利华）的名义向盈江县国土资源局申请办理土地使用权证，被告于同年11月30日向第三人颁发了《盈国用（2012）第××号国有土地使用证》。2018年10月25日，第三人以59号土地证作为证据针对雷木东等人向本院提起了民事侵权之诉，至此原告才知晓第三人已对案涉争议三角地办理了土地证，遂向本院提起行政诉讼。另查明，因第三人于2018年3月22日申请办理不动产登记，59号土地证已于2018年3月28日被注销，换发为云（2018）盈江县不动产权第××号不动产权证。 本院认为，本案的争议焦点一，原告的诉讼主体是否适格。根据行政诉讼法第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政诉讼法解释第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……被告盈江县人民政府为第三人段利华颁发的59号土地证涉及原告雷木东的相邻权，故原告有权提起诉讼，系适格的诉讼主体。 本案的争议焦点二，被告作出的59号土地证是否应予撤销。根据2008年2月1日起施行的《土地登记办法》（2018年2月1日废止）第七条：“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（一）土地总登记；（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记；（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；……”之规定，原告雷木东与第三人段利华因案涉三角地发生权属争议，经由被告盈江县人民政府作出处理决定，双方在收到处理决定后均未申请行政复议或提起行政诉讼。在决定作出后，经被告安排，当时成立的工作组及盈江县国土资源局再次调查后相继向被告出具了调查情况报告、调查了解情况说明，该两份材料属内部调查报告，并非对外产生法律效力的具体行政行为，并不影响129号决定的法律效力，被告作出的129号决定未被撤销，该决定已发生法律效力。第三人依据生效的129号决定及申请办理土地登记应提交的相关材料向土地登记部门申请土地登记，被告依照《土地登记办法》的相关程序进行了审查、登记，并向第三人核发了《盈国用（2012）第××号国有土地使用证》，被告的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。对于第三人以盈江县华玉经贸有限责任公司提出申请的问题，因第三人段利华即为该公司的法定代表人，段利华提交的身份证明材料为其个人，且出让合同载明的出让方亦为段利华个人，申请书中申请人的签署仅属于申请材料的瑕疵。对于公告的问题，对申请人初始登记的土地进行公告的程序要求是由2003年4月1日施行的《云南省土地登记条例》规定，2008年2月1日起施行由国土资源部颁布的《土地登记办法》对此程序没有强制性规定，从时间及级别，《土地登记办法》的效力均优于《云南省土地登记条例》。综上，原告认为被告对涉案土地办理登记的行政行为明显违反相关法律规定，应当被撤销的理由不能成立。 综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决如下： 驳回原告雷木东的诉讼请求。 案件受理费50元由原告雷木东负担（已付）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省德宏傣族景颇族自治州中级人民法院。 审 判 长  张 姜 审 判 员  彭贵鸾 人民陪审员  殷小坚 二〇一九年十一月十八日 书 记 员  李思思