江苏省如皋市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0682行初23号 原告南通祥通新型建材有限公司，住所地南通市通州区兴仁镇阚庵东村12组。 法定代表人范志祥。 委托代理人陈健，江苏启星律师事务所律师，特别授权。 被告南通市生态环境局，住所地南通市崇川区崇文路2号。 法定代表人孙立新，局长。 出庭负责人蒋军，南通市通州生态环境局副局长。 委托代理人吴丽华，江苏清心律师事务所律师。 原告南通祥通新型建材有限公司（以下简称祥通公司）不服南通市生态环境局（以下简称南通生态局）行政处罚一案，原告祥通公司于2019年4月22日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向南通生态局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月27日公开开庭审理了本案，原告祥通公司委托代理人陈健，被告南通生态局出庭负责人蒋军及其委托代理人吴丽华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原南通市通州区环境保护局（以下简称通州环保局）于2018年10月22日作出通环罚字[2018]第211号行政处罚决定书，认定：原告祥通公司从事的水泥砖生产项目未履行建设项目环境影响评价审批及配套环保设施竣工验收义务的行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条及《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，对原告祥通公司水泥砖生产项目未履行环评审批手续先行建设的违法行为不再给予行政处罚，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，依据调查取得的原告20万元投资额，责令原告单位90日内完成水泥砖生产项目配套环保设施验收，并罚款人民币20万元。 原告祥通公司诉称，第一，通州环保局在作出处罚决定时认定的原告祥通公司实际总投资额为20万元事实不清。通州环保局根据认定的20万元投资额作出的处罚数额过高，原告祥通公司难以承担；第二，被诉行政处罚决定适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚,因此，通州环保局不能依据《建设项目环境保护管理条例》的规定对原告作出案涉处罚决定。 原告为证明自己的主张向本院提交的证据为： 通环罚字[2018]第211号行政处罚决定书。 被告南通生态局辩称，第一，被诉行政处罚事实清楚，证据充分。原告祥通公司从事的水泥砖生产项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十九项非金属矿物制品业第50小项砼结构构建制造、商品混凝土加工项目，应当编制环境影响报告表。但2018年7月12日，原通州环保局对原告祥通公司现场检查（勘察）、询问，确认原告未执行建设项目环境影响评价制度，亦未履行建设项目配套环境保护设施竣工验收义务。第二，被诉行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。首先，因原告水泥砖生产项目未履行环评审批手续先行建设的违法行为至调查之日，已超过两年的追溯期，故通州环保局对原告祥通公司未执行建设项目环境影响评价制度的行为不再给予行政处罚。原告水泥砖生产项目配套环保设施未经验收的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，根据《中华人民共和国环境保护部环政法函[2018]31号》规定，对违反环保设施‘三同时’验收制度的处罚，不受‘未批先建’行政处罚追溯期限的影响。故通州环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定进行处罚并无不当；其次，该案在调查期间，原告祥通公司提供的投资清单写明原告祥通公司水泥砖生产项目投资额为20万元，并有原告祥通公司直接负责人“王建飞”签名及祥通公司印章。通州环保局据此在法律规定的范围内适用自由裁量权就低罚款20万元，量罚适当；第三，被诉行政处罚决定程序合法。2018年7月，通州环保局发现原告祥通公司存在违法行为后进行立案调查，并制作现场检查（勘察）、调查询问笔录等。2018年9月19日，通州环保局向祥通公司送达通环罚告字[2018]第232号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知其拟作出行政处罚的内容、事实、理由、依据及依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。2018年10月11日，通州环保局依据原告祥通公司的申请，召开听证会。2018年10月22日,通州环保局经研究决定不采纳原告的听证意见，并作出被诉行政处罚决定，于次日向原告祥通公司送达，程序合法。 被告南通生态局向本院提交了证明行政行为合法性的证据、依据如下： 1.祥通公司营业执照、授权委托书、受委托人王建飞身份证复印件，证明祥通公司的基本信息及祥通公司的授权情况； 2.2018年7月12日原南通市通州区环境监察大队现场检查笔录、调查（询问）笔录、环境保护行政执法文书、现场检查照片1张、投资清单，证明原告存在案涉行政违法事实，通州环保局行政处罚事实清楚； 3.立案审批表、通环罚告字[2018]第232号《行政处罚事先（听证）告知书》及送达回证、听证笔录复印件、通环罚字[2018]第211号行政处罚决定书及送达回证，证明通州环保局针对违法行为作出案涉行政处罚，且程序合法； 4.《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款、第二十三条第一款、环政法函[2018]31号《关于建设项目未批现建违法行为法律适用问题的意见》，证明被告适用法律正确。 经庭审质证，被告南通生态局对原告提供的证据质证认为：对原告祥通公司提供的证据真实性无异议，该证据能证明原告祥通公司存在案涉行政违法行为。 对被告南通生态局提交的证据、依据，原告质证认为：对证据1.2.3.4真实性没有异议，但环政法函[2018]31号《关于建设项目未批先建违法行为法律适用问题的意见》属于环保部意见，不能作为本案行政处罚的依据，且对原告罚款的金额过高。 本院对上述证据认证如下：对于原告提供的证据的真实性本院予以确认；被告南通生态局提供的证据均是其在行政执法过程中依职权制作或收集的，能够证明案件事实，对其真实性、合法性、关联性本院予以认定，对其法律效力，将在下文详述。 经审理查明：祥通公司于2007年1月29日领取营业执照，于2008年12月开始建办投产，主要从事水泥砖项目生产。 2018年7月12日，通州环境局执法人员对原告祥通公司进行现场检查，原告祥通公司法定代表人范志祥出具委托书，委托书载明：“我叫范志祥，是南通祥通新型建材有限公司的法人，因特殊原因不能接受环保部门的现场检查，现委托我公司实际负责人王建飞（姨侄）接受环保方面的调查。王建飞为我公司环保、建设、投资、生产及对外所有业务的直接负责人。”并在落款时间处盖有祥通公司公章。 经现场对王建飞询问，发现原告祥通公司水泥砖生产项目年产约800万块，主要生产设备为水泥罐2个，制砖机1台，投资额约20万元，生产工艺主要为原材料（水泥、石子）-搅拌-压制-成品，生产主要污染物为噪音及扬尘，噪音源设置在室内，原料平时用油布覆盖。祥通公司从事的水泥砖生产项目至今未履行环境影响评价及配套环保设施竣工验收义务。通州环保局执法人员作出立即停止水泥砖项目生产，3个月内完成水泥砖项目验收工作，未验收前不得擅自恢复生产的现场监察意见。2018年7月15日，通州环保局对原告上述违法行为立案查处。 2018年9月17日，通州环保局作出通环罚告字[2018]第232号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知书载明了拟作出行政处罚的内容、事实和理由、依据及依法享有陈述申辩和申请听证的权利，要求听证的，在收到告知书后三日内提出申请。同时告知原告祥通公司，其水泥砖生产项目未履行环评审批手续先行建设的违法行为，自建设行为终了之日起超二年被发现，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，不再给予行政处罚，该告知书于2018年9月19日向原告送达。后，原告提出听证申请，通州环保局于2018年10月11日组织听证，原告祥通公司法定代表人范志祥及实际负责人王建飞参加听证。2018年10月22日，通州环保局决定对原告祥通公司在听证会提出的相关意见不予采纳，并作出案涉行政处罚决定，于次日向原告送达。原告不服，于2019年4月22日诉至本院，要求判如所请。 本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第二款之规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。故通州环保局作为县级地方人民政府环境保护主管部门，具有对本行政区域内环境违法行为进行查处的职责。 本案的争议焦点是通州环保局作出的行政处罚决定是否合法？主要包括：认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法、量罚是否适当。 本院认为，通州环保局作出的被诉行政处罚决定合法，具体理由如下： 第一，被诉行政处罚决定认定的事实存在，证据确凿。《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十九条50项规定，砼结构构件制造、商品混凝土加工项目应当编制环境影响报告表。《中华人民共和国环境保护法》第四十一条规定，建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条第一款规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。根据上述规定，本案原告祥通公司水泥砖生产项目应当依法编制环境影响报告表，其配套建设的环境保护设施经验收合格之后方可投入生产或者使用。本案中，2018年7月12日，通州环保局执法人员现场检查时，原告祥通公司实际负责人王建飞陈述水泥砖生产项目生产过程中主要有噪音及扬尘污染，至检查之日原告祥通公司上述水泥砖生产项目环境保护设施仍未通过环保竣工验收，并有现场检查（勘察）笔录、调查（询问）笔录、现场检查照片等证据证明，且原告祥通公司在听证及庭审过程中对上述事实均无异议，本院予以认定。 第二，被诉行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。《中华人民共和国环境保护法》第四十一条规定，2017年7月16日修订的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。如前所述，原告祥通公司水泥砖生产项目配套建设的环境保护设施未经验收即投入使用的行为违反了《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》规定的防治污染设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度，通州环保局适用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定对原告案涉违法行为作出处罚，并无不当。 关于原告祥通公司主张的原通州环保局根据原告公司投资额20万元进行处罚数额过高的问题。本院认为，首先，原告祥通公司在通州环保局进行现场检查时向其提供盖有原告祥通公司公章的投资清单，明确原告单位投资额为20万元，且在通州环保局送达《行政处罚事先（听证）告知书》后亦未对该投资额提出异议，通州环保局根据原告祥通公司确认的数额认定投资额，并无不当；其次，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定可知，通州环保局已在自由裁量范围内对原告公司就低进行处罚。综上，通州环保局对原告祥通公司罚款20万元，并无不当。 关于原告主张的通州环保局对原告的处罚超过处罚时效的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，通州环保局处罚的违法行为为原告祥通公司水泥砖生产项目未履行环境影响评价及配套环保设施竣工验收义务，“未验先投”的违法行为，自2008年建设完成至2018年7月12日通州环保局现场检查时，原告祥通公司水泥砖生产项目一直处于生产中，也即原告祥通公司“未验先投”的违法行为一直处于继续状态，通州环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定对原告作出案涉处罚决定，并无不当。 第三，被诉行政处罚决定程序合法。本案中，通州环保局于2018年7月12日现场检查发现原告祥通公司的违法行为后，于2018年9月17日作出《行政处罚事先（听证）告知书》，并于2018年9月19日向原告送达。在规定期限内，原告提出听证申请，通州环保局于2018年10月11日组织听证，于2018年10月22日对听证意见不予采纳，并作出行政处罚决定，于次日向原告送达。该程序符合法律规定，并无不当。 综上，通州环保局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法、量罚适当。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告南通祥通新型建材有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告南通祥通新型建材有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南京市中级人民法院，账号：43×××18，开户行：中国工商银行南京汉口路支行）。 审 判 长  吴亚红 审 判 员  薛 专 人民陪审员  崔益琪 二〇一九年十一月十二日 法官 助理  陈方圆 书 记 员  黄欣蓉 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。