辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终649号上诉人（一审原告）瓦房店市复州城镇大窑村第一村民小组，住所地辽宁省瓦房店市复州城镇大窑村。代表人马盛顺，男，汉族，1953年3月19日出生，住址辽宁省瓦房店市。代表人刘再全，男，汉族，1952年8月12日出生，住址辽宁省瓦房店市。被上诉人（一审被告）瓦房店市人民政府，住所地瓦房店市世纪广场1号。法定代表人周振雷，该市政府市长。委托诉讼代理人刘涛，该市自然资源局工作人员。委托诉讼代理人于人凤，辽宁昌信律师事务所律师。上诉人瓦房店市复州城镇大窑村第一村民小组（以下简称第一村民小组）因诉瓦房店市人民政府（以下简称瓦房店市政府）土地批复一案，不服大连市中级人民法院（2018）辽02行初32号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2019年10月23日组织双方当事人进行询问。上诉人第一村民小组的代表人马盛顺、刘再全，被上诉人瓦房店市政府的委托诉讼代理人刘涛、于人凤到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2016年3月18日，复州城镇大窑村进行第十二届村民委员会换届，新一届村委会领导班子成立，经村民代表推荐杨葆长为第一村民组组长，于2016年3月28日进行选举后，正式确立为第一村民组组长，至今村委会未组织选举其他人任第一村民组组长。2017年6月3日，第一村民小组约244户承包土地的有地户村民召开会议并制定《村民小组会议讨论决定的事项》，授权马盛顺、刘再全代表小组对违法征收征用、侵占本集体经济组织所有的菜地、工业区用地、复州市场土地、非法处置集体资产及其他土地的行政赔偿和土地违法违规案件行使诉权和救济权。各方均认可杨葆长未参与上述会议，也没有代表第一村民小组提起本次诉讼。第一村民小组自认该村民小组现有村民约800户，但主张有些户虽然办理了户口，但是没有分到承包地也没有享受任何福利待遇，故不属于该村民小组成员。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，马盛顺以第一村民小组组长的身份签署诉讼材料，并以第一村民小组的名义提起本次诉讼，但根据已认定的事实，大窑村进行第十二届村民委员会换届时，选举确立的第一村民小组组长为杨葆长，法定任期为三年，其后大窑村村委会并未变更过第一村民小组组长。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十三条、第二十八条规定，年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：（一）户籍在本村并且在本村居住的村民；（二）户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。从本案看，第一村民小组自认该村民小组约有800户村民，约244户承包土地的村民参与召开了村民小组会议，其参加人员并未达到该村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者该村民小组三分之二以上的户的代表参加，因此会议所形成的决定不能代表该村民小组整体村民的集体意志。马盛顺以村民推选为由，以第一村民小组组长的身份代表第一村民小组参与诉讼与事实不符，于法无据。马盛顺等人提交的证据亦不能证明其是过半数的村民以集体经济组织名义提起的诉讼。综上，第一村民小组提起本案诉讼不符合法定起诉条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回第一村民小组的起诉。案件受理费50元，免予收取。上诉人第一村民小组上诉称，1、本集体经济组织共有家庭承包经营户278户、925人，外来户不属于本组的集体成员，没有对集体财产的讨论、决定的表决权。2017年6月3日召开的村民小组会议，签名报到的家庭承包经营户代表共244人，举手表决《村民小组会议讨论决定的事项》共244人，已超过法定三分之二以上的人数，授权马盛顺任组长的事实清楚、证据确凿。本组依法成立后，从未依法召开过村民小组会议，从未依法选举杨葆长为组长。2、被上诉人在诉讼过程中向利害关系人大窑村村委会收集证据，违反行政诉讼法第三十五条的规定，一审法院予以采信错误。综上，一审法院认定事实和适用法律均存在错误，请求二审法院查清事实后依法改判。被上诉人瓦房店市政府答辩称，1、上诉人不符合提起诉讼的起诉条件，以村民小组为当事人的诉讼应以小组长为主要负责人提起，小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照村民委员会组织法第十七条履行民主议定程序。马盛顺以第一村民小组组长的名义签署起诉状并提起诉讼，但其并非该村民小组组长，且召开所谓村民小组会议未达到法定人数要求，所形成的决定不能代表第一村民小组的集体意志。2、被上诉人在诉讼期间从未向原告、第三人和证人收集证据，案涉《证明》系大窑村村委会为了说明马盛顺身份虚假而主动向被上诉人出具的，被上诉人将其提交给法院并无任何违法及不当之处。一审法院已经组织双方当事人对相关证据进行质证，上诉人的说法明显不符合事实。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。本院认为，第一村民小组在起诉状中载明的诉讼请求为：确认瓦房店市政府对大连兆刚龙腾建设有限公司作出瓦政地字（2007）018号占用土地批准文件的行政行为无效。一审法院在庭审中向其释明“根据新司法解释的规定，本案起诉必须符合法定无效条件，如果不符合的话，是否变更为撤销该行政行为？”第一村民小组回答“可以变更为撤销。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案中，第一村民小组起诉的行政行为系瓦房店市政府于2007年3月15日作出的瓦政地字（2007）018号《关于向大连兆刚龙腾建设有限公司出让国有土地使用权的批复》（以下简称018号土地批复），其请求法院确认018号土地批复无效显然不符合上述司法解释规定的立案条件。鉴于第一村民小组已在一审庭审中同意变更诉讼请求，故其诉请应确认为撤销018号土地批复。本案的焦点问题是第一村民小组是否具有提起本案诉讼的原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第三条第一款规定，农村集体土地的权利或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。本案中，被诉的018号土地批复主要内容为：一、同意将辽政地字（2006）578号土地批件批准的2766平方米国有土地使用权出让给兆刚龙腾公司作为居住项目用地使用；二、同意瓦房店市国土资源局与兆刚龙腾公司签订的《国有土地使用权出让合同》，并按土地管理法实施；三、用地单位必须严格按照批准的用地面积与用途使用土地；四、用地单位接到批复后，即可办理有关开工手续；并载明抄送瓦房店市国土资源局、复州城镇政府及大窑村。由此可见，被诉的018号土地批复系出让国有土地使用权批复，在该土地批复作出之前，原集体土地已经辽政地字（2006）578号土地批复征为国有。第一村民小组在一、二审程序中始终未能提供有效证据证明018号土地批复出让的土地在征为国有之前系第一村民小组集体所有，且《征（拨）、占用土地呈报表》中载明的被征地单位为大窑村，并有大窑村村委会盖章同意。在此情况下，第一村民小组无权针对将集体土地征为国有的批准文件主张权利，更何况被诉的018号土地批复并非征地批复，而是出让国有土地使用权批复，即使涉案土地原系第一村民小组集体所有，其也仅与集体土地被征为国有的行政行为有利害关系，与征为国有之后的土地出让行为已不存在利害关系，故第一村民小组不具备提起本案诉讼的原告资格。而且，第一村民小组自认共有家庭承包经营户278户、925人，加上具有该村民小组户籍但没有分到承包土地的共有村民800户左右，244户村民代表显然没有达到过半数村民的数量，不符合司法解释规定的可以以集体经济组织名义提起诉讼的法定条件。第一村民小组关于只有户籍、没有承包土地的村民不具有集体经济组织成员资格的主张缺乏法律依据，本院不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。一审法院认定第一村民小组不具有本案原告资格符合法律规定，其据此驳回第一村民小组的起诉并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。该条规定基于行政机关作出行政行为应当“先取证、后裁决”的基本原则，禁止被告及其诉讼代理人在诉讼过程中未经法院准许而向原告、第三人和证人收集用于证明被诉行政行为合法的证据。但是瓦房店市政府向一审法院提供的大窑村村委会出具的《证明》系用于证实第一村民小组组长的选举和确定情况，即用于否定第一村民小组具有原告资格，并非用于证明被诉018号土地批复的合法性，故不受上述法律规定之限制。一审法院采信该份证据并无不当，第一村民小组的第二项上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，第一村民小组不具有提起本案诉讼的原告资格，其起诉依法应当裁定予以驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定结果得当，依法应予维持。上诉人第一村民小组的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘少方审判员  李 蕊审判员  闫劲松二〇一九年十一月十一日法官助理张馨予书记员赵雪晴（代）