广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂03行终239号 上诉人（一审原告）廖克应，男，1970年2月28日出生，壮族，住龙胜各族自治县。 委托代理人廖艳丽，女，1971年9月13日出生，壮族，住龙胜各族自治县。系上诉人廖克应妻子。 委托代理人廖义鹏，男，1973年12月30日出生，壮族，住龙胜各族自治县。 被上诉人（一审被告）龙胜各族自治县自然资源局，住所地：龙胜各族自治县龙胜镇建设街**。 法定代表人龙文瑞，局长。 委托代理人王梓任,男，该局政策法规与调处信访股股长。 委托代理人曾祥东，广西中远律师事务所律师。 一审第三人广西龙胜龙脊梯田国家湿地公园风景名胜区管理处，住所地广西龙胜各族自治县龙脊镇和平街。 法定代表人范米成，主任。 行政机关出庭负责人申淑源，副主任。 委托代理人胡小军，该处综合管理股股长。 委托代理人曾祥东，广西中远律师事务所律师。 上诉人廖克应因行政处罚一案，不服龙胜各族自治县人民法院2019年7月12日作出的（2019）桂0328行初8号行政判决，于2019年9月26日向本院提起上诉，本院已受理并依法组成合议庭，于2019年10月21日公开开庭审理了本案。上诉人廖克应及其委托代理人廖艳丽、廖义鹏，被上诉人龙胜各族自治县自然资源局（以下简称龙胜县自然资源局）的委托代理人王梓任、曾祥东，一审第三人广西龙胜龙脊梯田国家湿地公园风景名胜区管理处（以下简称龙脊景区管理处）的行政机关出庭负责人申淑源及委托代理人胡小军、曾祥东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决认定：廖克应于2018年3月28日开始，未经风景名胜区管理机构（原龙脊景区管理局）审核批准，在龙脊风景名胜区平安景区大门验票处步行道外侧进行房屋建设，该建筑距离平安景区大门验票处约30米，占地面积长16米、宽4米，高2.5米。原龙脊景区管理局于2018年3月28日在建设现场对廖克应进行了询问调查，制作并送达停止违法行为通知书，要求其立即停止建设，到景区管理部门办理合法手续经批复后才能建设。2018年6月6日，该局再次询问原告，进行调查并作出龙景改字〔2018〕13号《责令停止违法行为通知书》，廖克应当时未签收，2018年6月15日，该局将龙景改字〔2018〕13号《责令停止违法行为通知书》以留置送达的方式送达给当事人。2018年7月3日，该局送达《行政处罚事先告知书》给廖克应，告知廖克应在三个工作日内有陈述申辩和提出听证的权利，廖克应未提出听证申请。该局认为，平安景区是自治区人民政府规划的龙脊风景名胜区的一个核心景区，受《风景名胜区条例》的保护，廖克应未经景区管理部门审核批准擅自建设的行为，严重破坏了风景名胜区的景观、建设管理秩序，所开展的建设活动违反《风景名胜区条例》第二十四条、第二十八条的规定，且廖克应在该局发送责令停止违法建筑通知书后没有立即停止建设活动，其违法建设行为仍继续进行。依据《风景名胜区条例》第四十一条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第一项、第五十一条的规定，该局于2018年7月24日作出龙景行罚字〔2018〕6号行政处罚决定书，处罚决定：当事人廖克应立即停止违法行为，在收到本处罚决定后限期7日内自行拆除违法建筑并处罚款贰万元，到期没缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。为此，廖克应于2019年1月17日向本院提起行政诉讼，要求撤销龙景行罚字〔2018〕6号行政处罚决定书。诉讼过程中，2019年3月份龙胜各族自治县进行行政机构改革，原龙脊景区管理局已更名为“龙脊景区管理处”,属事业单位，不再继续行使行政职权，其行政职权由自然资源局继续行使。原龙脊景区管理局作出行政处罚时，廖克应房屋建成一层混凝土结构建筑，诉讼过程中廖克应房屋已建设完成封顶，路面以上三层，路面以下一层。 另查明，龙脊风景名胜区总体规划已于2005年2月28日经广西壮族自治区人民政府批准，龙脊风景名胜区详细规划于2015年7月21日经广西壮族自治区住房和城乡建设厅批准。其中，总体规划中的“核心景区”由平安、金坑二个区域组成：平安区范围为东至二龙桥停车场、鱼磨村、龙喉村、江茶寨，西至龙脊古壮寨；南至金竹壮寨、黄洛瑶寨；北至竹山、岩湾村、岩板村。金坑区范围为东至小寨；西至白石岩；南至下埠、中禄；北至福平包南麓。 再查明，廖辅林是廖克应之父，现廖克应建设的房屋位于其父廖辅林与廖国周协议约定的土地上，廖国周系龙胜各族自治县龙脊镇平安村村民。 一审判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”一审中，龙脊景区管理局的行政管理职权已于2019年3月底由自然资源局继续行使，故自然资源局作为一审的被告适格。龙脊风景名胜区总体规划已于2005年2月28日经广西壮族自治区人民政府批准，龙脊风景名胜区详细规划于2015年7月21日经广西壮族自治区住房和城乡建设厅批准。在风景区内生产、生活、建设、游览等一切经济活动，必须依据《总体规划》的原则实施管理和调控，对核心景区要实行严格的保护与控制措施。廖克应建设的房屋处于龙脊风景名胜区平安区范围内，即属龙脊风景名胜区核心景区范围内，距离龙脊风景名胜区平安景区大门验票处仅30米，其建设房屋前应当经过风景名胜区管理机构审批，并依照有关法律法规的规定办理其他审批手续后，方可施工。廖克应建设房屋未经风景名胜区管理机构批准即擅自进行施工建设，且在原龙脊景区管理局向其送达《责令停止违法建筑通知书》后，仍继续施工，原龙脊景区管理局经进行立案、调查取证、现场勘查、责令停止违法行为、交代陈述申辩听证权利等法定程序后，以原告廖克应行为违反《风景名胜区条例》第二十四条、第二十八条、第四十一条规定，对其作出停止违法行为，限期拆除违法建筑，并处罚款2万元的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。廖克应认为对其作出的该行政处罚程序违法、适用法律错误、显失公平，其未能提供证据证实，其提供的证据亦未能证实其建设房屋行为合法，廖克应的意见，一审法院不予采纳。综上所述，廖克应起诉请求撤销龙脊景区管理局作出的龙景行罚〔2018〕6号行政处罚决定，理由不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告廖克应的诉讼请求。案件受理费50元，由原告廖克应负担。 上诉人廖克应上诉称，一、被上诉人作出的行政处罚程序错误。本案无立案决定书等法律文书，未立案就对上诉人进行处罚，程序错误。二、虽然被上诉人提交了龙脊风景名胜区的总体规划和详细规划，但未提交向社会公布的任何证据，其本身存在过错。平安、大寨的村民和村干都不知有龙脊风景名胜区的总体规划和详细规划。上诉人在看到平安景区大门验票处步行道案外人都建设房屋且未遭到任何处罚，才建设本案涉案房屋。在上诉人因建房被处罚后，龙脊旅游公司却在平安景区大门验票处外面建设停车场和房子，但被上诉人未对该行为进行任何处罚，上诉人在执法上存在选择性、随意性和滥用职权。综上，请求法院撤销一审判决。 被上诉人龙胜县自然资源局辩称，一、案件立案表、行政执法案件处理审批表是行政机关内部审批文件，并非必须加盖公章。本案件立案表，有行政机关法定代表人签署同意立案的意见并签名，行政执法案件处理审批表有行政执法人员的处理意见及签名，有行政机关法定代表人代表单位作出处理意见并签名，符合法定要件，案件处理程序合法。二、龙脊景区总体规划和详细规划经合法审批并进行了公示，多期多次宣传，景区规划宣传展板、规划图、民居建设审批条件、审批程序流程图在第三人规划股办公场所随时提供查询服务。三、上诉人提出龙脊旅游公司等其他人存在违法建设行为没有查处、或及时处理，认为第三人存在选择性执法，无事实根据。龙脊旅游公司与平安村合作进行公共基础设施建设本来是规划内的项目，属于景区内的公共设施，被上诉人对上诉人的处罚正确。 一审被告龙脊景区管理处述称，因机构改革，案件材料移送被上诉人处，以被上诉人答辩意见为准。 经审查，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案的依据。据此，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，根据《风景名胜区条例》第四十一条规定，违反本条例的规定，在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动，未经风景名胜区管理机构审核的，由风景名胜区管理机构责令停止建设、限期拆除，对个人处2万元以上5万元以下的罚款，对单位处20万元以上50万元以下的罚款。本案中，上诉人廖克应未经风景名胜区管理机构审核、办理审批手续，擅自在距离龙脊风景名胜区平安景区大门验票处仅30米建设房屋，所建房屋位于广西龙胜龙脊梯田国家湿地公园风景名胜区平安区范围内，属龙脊风景名胜区核心景区范围，其行为违反了上述规定。上诉人在原龙脊景区管理局向其送达《责令停止违法建筑通知书》后，仍继续施工，上诉人认可其违法建设的事实，原龙脊景区管理局经现场检查，进行立案、调查取证、现场勘查、责令停止违法行为、交代陈述申辩听证权利等法定程序后，对上诉人作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。对于上诉人廖克应提出被上诉人龙胜县自然资源局选择性执法的问题，因其它违法建设行为并非本案审查范围，不能成为否定本案行政行为合法性的理由。 综上，被诉行政处罚决定正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人廖克应负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李明军 审 判 员 刘新农 审 判 员 莫仕航 二〇一九年十一月七日 法官助理 马凌云 书 记 员 唐丽霞