广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行终146号上诉人（原审原告）：卢元总，男，1982年9月12日出生，汉族，住广东省韶关市新丰县。委托诉讼代理人：陈伟杰，广东旭瑞律师事务所律师。委托诉讼代理人：卢文彪，广东海厚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市自然资源局。住所地：广东省英德市英城街道英州大道国土大楼。法定代表人：任大伟，局长。委托诉讼代理人：刘文静，广东相映红律师事务所律师。委托诉讼代理人：邓益琼，该局干部。上诉人卢元总因与被上诉人英德市自然资源局国土行政处罚决定纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2018）粤1803行初291号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明：2012年1月15日，杨屋村与其村民杨昌林、杨远锋签订《承包合同》，该合同有英德市青塘镇法律服务所的见证。合同约定杨屋村将桥子头至反增农坝子（地名）、罗永其机动荒地，面积18亩的土地，发包给杨昌林、杨远锋承包；承包期限为30年，自2012年1月15日起至2042年1月15日止。此后，涉案土地被转租给卢秀丽，卢秀丽于2017年6月30日再转租给卢元总。2017年7月14日，卢元总在杨屋村登记成立了英德市青塘镇秀丽农场，是卢元总个人经营的个体工商户，经营范围为果木种植、淡水鱼养殖。同年7月18日，卢元总在涉案土地申请用电报装，并填写了《青塘镇农村建设用地及用电报装审批表》。该审批表的地类栏载明“荒地”，面积栏载明“18亩”；英德市青塘镇石联村委会在村委意见栏加注“情况属实”，并加盖公章；青塘国土所在镇国土所意见栏加注“该宗用地属设施农用地，同意报装”，并加盖公章；英德市青塘镇人民政府在镇政府意见栏加注“已核”，并加盖公章。同年6月，卢元总平整了涉案土地；同年7月，卢元总开始建设养鸡棚；同年10月，卢元总建成了4个硬底化的养鸡棚。2017年10月20日，英德市国土资源局向卢元总发出英国土资执法（青塘）停字〔2017〕第019号《责令停止土地违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。2018年3月12日，英德市国土资源局继续向卢元总发出英国土资执法（青塘）停字〔2018〕第号《责令停止土地违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。同年5月2日，英德市国土资源局对卢元总违法占地案进行立案处理。卢元总在英德市国土资源局对其制作的《询问笔录》中表示“这块地原本是耕地，我于2017年6月进行了平整土地”“2017年7月动工搭建4排鸡舍，建筑占地2400平方米，建筑面积2400平方米”“国土所曾经来制止过。并发过责令停止违法行为通知书。”卢元总在英德市国土资源局制作的《现场勘验笔录》签名确认“2017年6月动工建设，总用地面积18.9亩，建筑占地面积2400平方米（硬底化面积3.6亩），建筑面积2400平方米，地类：基本农田，不符合土地利用总体规划……”同年5月10日，英德市国土资源局向卢元总发出英国土资执法（青塘）罚告字[2018]18号《行政处罚告知书》、英国土资执法（青塘）听告字[2018]18号《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩权和听证权。卢元总在法定期限内没有陈述申辩，也没有申请举行听证。同年5月22日，英德市国土资源局认为卢元总属未经批准非法占用土地3.6亩，违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定，依据《基本农田保护条例》第三十三条和《广东省非农建设补充耕地管理办法》第十条的规定，作出英国土资执法（青塘）决字[2018]18号《行政处罚决定书》，决定对卢元总处以责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并对非法占用的土地处以（基本农田的耕地开垦费一倍）每平方米38元共91200元罚款。英德市国土资源局在涉案处罚决定中一并告知了卢元总履行行政处罚的方式和期限及申请复议和诉讼的权利。卢元总不服，遂于同年11月15日向原审法院提起行政诉讼。原审诉讼中，卢元总向一审法院申请停止执行英德市国土资源局作出的涉案处罚决定。2018年11月19日，清新区人民法院作出（2018）粤1803行初291号行政裁定书，裁定在本案诉讼期间，停止执行涉案处罚决定。起诉状副本送出后，卢元总于同年11月21日新增如下诉讼请求：确认英德市国土资源局于2018年11月15日强行拆除卢元总4300平方米鸡棚的行为违法。一审法院已在原审庭审中告知卢元总不予准许其新增的诉讼请求，并告知其可另循其他法律途径解决。一审庭审中，英德市国土资源局表示涉案处罚决定针对的违法用地3.6亩就是卢元总所建4个养鸡棚已经硬底化的部分；卢元总表示其4个养鸡棚面积实为4701平方米。另查明，2018年11月15日，卢元总的养鸡棚被强制拆除。卢元总于2019年3月20日以英德市青塘镇人民政府、英德市国土资源局为被告向法院提起行政诉讼[案号：（2019）粤1803行初160号]，要求确认英德市青塘镇人民政府、英德市国土资源局的拆除行为违法，并赔偿卢元总1093287元。一审法院认为，本案是不服国土行政处罚决定纠纷。本案需要审查的是涉案处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律、法规是否正确。一、认定事实方面。（一）《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等……”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条规定“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作……”本案中，英德市国土资源局作为土地主管部门，其结合《1603号图斑土地利用现状图》《1603号图斑土地利用规划图》等认定涉案土地属于基本农田，并无不当。杨屋村部分村民认为涉案土地为荒地，不属于基本农田的认知，不能改变土地的性质。（二）虽然按照原国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。但该通知同时亦规定“从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议……（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。”也就是说，设施农用地使用前亦应当按程序履行报批手续，用地协议、设施农用地建设方案由乡镇政府报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。卢元总未与杨屋村签订任何租赁合同，其仅是转租承接了相关权利人的《承包合同》，其及相关权利人既未拟定设施建设方案，亦未与乡镇政府、杨屋村协商土地复垦要求、时限等有关土地使用条件，也未与乡镇政府、杨屋村签订三方用地协议，更谈不上将上述设施建设方案、三方用地协议报英德市国土资源主管部门和农业部门备案。因此，英德市国土资源局认定卢元总未经批准、报备擅自非法占用基本农田的事实并无不当。卢元总仅凭《青塘镇农村建设用地及用电报装审批表》便认为其已履行上述程序，一审法院不予采信。（三）根据《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》关于“一、坚决制止占用基本农田进行植树等行为。要认真执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》，坚决制止任意改变基本农田用途的行为，切实做好保护基本农田‘五个不准’，即：不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动……”的规定，卢元总在基本农田建造硬底化的养鸡棚属于违反国务院基本农田“五个不准”的违法行为。卢元总认为其已经当地国土所、镇政府的审批同意，不予采信。至于卢元总违法用地面积的问题。本案中，英德市国土资源局根据卢元总在《询问笔录》《现场勘测笔录》中关于4个养鸡棚共2400平方米的自认，便在涉案处罚决定中确认该违法用地面积。卢元总在诉讼中认为4个养鸡棚面积为4701平方米，并提供有关照片予以证实。首先，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条“被告在行政程序中依照法定程序要求卢元总提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”的规定，英德市国土资源局在行政处理程序中已告知卢元总享有陈述申辩权和听证权，并提交有关证据，故对于卢元总在诉讼中提供的该照片，不予采纳。其次，若根据卢元总承认的4701平方米用地面积，则英德市国土资源局计算的违法用地罚款金额将会大大增加，反而有损卢元总的利益，加重其义务，根据行政诉讼“禁止不利变更原则”，对卢元总主张的用地面积不予采信。二、程序方面。英德市国土资源局发现卢元总违法用地行为后，2次向其发出《责令停止土地违法行为通知书》，并进行立案，告知了卢元总拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩和申请听证的权利。英德市国土资源局作出涉案处罚决定后，亦告知了卢元总履行行政处罚的方式、期限及申请复议和诉讼的权利，且依法进行送达，故英德市国土资源局作出涉案处罚决定的程序合法。三、法律适用问题。卢元总在基本农田进行硬底化建造养鸡棚，属于严重破坏耕作层的生产经营活动。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款……”的规定，英德市国土资源局决定对卢元总处以责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并对非法占用的土地处以（基本农田的耕地开垦费一倍）每平方米38元共91200元罚款的行政处罚，适用法律、法规正确。综上，耕地是我国最为宝贵的资源，任何单位或者个人使用土地都应当按照法定程序进行。英德市国土资源局的涉案处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。卢元总请求撤销英德市国土资源局作出的涉案处罚决定依据不足，理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回卢元总的诉讼请求。一审案件受理费50元，由卢元总负担。上诉人卢元总不服一审判决向本院提起上诉，请求：1.判决撤销一审行政判决；2.判决支持上诉人一审诉讼请求。事实和理由：一、一审法院认定事实不清，严重超出审理范围，错误认定和审理3.6亩被处罚土地以外的土地的使用性质和所需的行政审批手续。1.一审法院未查清上诉人占用基本农田的具体范围，并且拒绝现场勘查，导致基本农田3.6亩（2400平方米）的具体范围没有查清。2.由于一审法院没有勘验现场，导致误读《1603号图斑土地利用现状图》《1603号图斑土地利用规划图》，从图斑来看涉案4个鸡棚（4701平方米）仅仅是2400平方米都占用了基本农田。因此，即使被上诉人处罚的占用基本农田的面积数（3.6亩）没有问题，但是与其出具的处罚书指向和实际执法的范围完全不符。3.既然原审法院认定涉案土地（3.6亩）是基本农田，但又以设施农用地的相关规定来审理本案，明显存在矛盾。此外原审法院还审理3.6亩以外土地的报批手续是否合法也存在越权审理。根据国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条第三项规定，畜禽养殖是绝对禁止占用基本农田的，本案涉及的3.6亩土地上不可能有设施农用地报批手续。4.一审法院将占用基本农田的概念与设施农用地的报批手续概念混淆。在行政诉讼中，法院仅对行政机关作出的行政行为认定的事实是否清楚，程序是否合法，适用法律、法规是否正确进行审查，而不能超出行政行为的范围进行审查，否则违反不告不理原则。5.关于3.6亩基本农田以外的土地，上诉人在动工前已经向青塘镇政府提交了设施农用地的报批材料，青塘镇政府于2017年7月18日向上诉人出具了《青塘镇农村建设用地及用电报装审批表》批准上诉人建设。6.设施农用地的用地协议备案的义务机关是青塘镇政府而非上诉人，被上诉人超过规定的15个工作日才通知上诉人不许动工，由此造成的责任应由被上诉人承担。7.上诉人提供《公证书》及其视频照片是证明被拆除的鸡棚总面积有4701平方米，属于超范围执法，并不是自认4701平方米都是基本农田，一审法院曲解上诉人证据，依法应予纠正。二、程序方面。1.被上诉人在《处罚决定书》规定的六个月内联合青塘镇政府拆除上诉人鸡棚属于程序违法。《处罚决定书》载明“如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起60日内向清远市国土资源局或英德市人民政府申请行政复议，或者在收到本处罚决定书之日起六个月内直接向清新区人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。”但是被上诉人却于2018年11月15日联合青塘镇政府拆除上诉人鸡棚，此时并没有超过六个月起诉的时间。上诉人在六个月内向法院起诉后，清远市清新区人民法院（2018）粤1803行初291号案裁定停止执行该《行政处罚决定书》。由此可见，被上诉人在后续的行政处置中存在程序违法。被上诉人在一审时当庭否认2018年11月15日没有参与拆除上诉人鸡棚，但在上诉人诉青塘镇政府的另案开庭时，青塘镇政府却当庭指认被上诉人与其联合执法拆除上诉人鸡棚。三、法律适用方面。1.涉案的行政处罚是基于上诉人占用基本农田的行为，与设施农用地手续是否完善无关，原审法院不应审查3.6亩以外的土地使用状况，更不应适用《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定处理本案。2.一审法院错误理解和适用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条的规定，《公证书》及其附件视频和照片是在行政处罚程序结束之后形成，不应强求上诉人在行政程序中提供，该证据对案件的定性起决定性作用，法院应予采纳。综上，请法院依法撤销一审判决，依法改判，支持上诉人的上诉请求。被上诉人英德市自然资源局答辩称：首先，经查阅土地利用总体规划数据库及根据《1603号图斑土地利用影像图》《1603号图斑土地利用现状图》《1603号图斑土地利用规划图》等资料显示，涉案土地地类为基本农田。另外，经现场勘测，得出上诉人建筑占地面积为2400平方米（硬底化面积3.6亩）的结果，且根据一审提交的《询问笔录》《现场勘测笔录》可知上诉人认可涉案4个养鸡棚面积共2400平方米的事实。即查明的事实是涉案土地面积为2400平方米，地类为基本农田。因此，一审法院认定土地地类为基本农田并无不妥。其次，上诉人向当地政府及国土所提交的《青塘镇农村建设用地及用电报装审批表》并不属于用地审批手续，且当地政府与国土所也不是用地审批机关，上诉人使用涉案土地并没有向相关部门提交用地审批手续，其用地行为不合法。再次，被上诉人发现上诉人违法用地行为后，两次向上诉人发出《责令停止土地违法行为通知书》，提前告知上诉人已非法占用土地，要求其停止继续违法使用涉案地。对上诉人进行立案查处后，向其告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩和申请听证的权利，作出《行政处罚决定书》之后，也保障了上诉人申请复议和诉讼的权利。因此，《行政处罚决定书》程序合法。另外，被上诉人并没有与当地政府联合执法拆除上诉人的养鸡棚。最后，上诉人的《公证书》及其视频和照片是在一审诉讼提交的，并没有在立案查处时提交，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条的规定，一审法院根据该规定不采纳上述证据，适用法律法规正确。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。二审期间，卢元总向本院提交了清远市清新区人民法院的（2018）粤1803行初291号行政裁定书和（2019）粤1803行初160号行政裁定书、英德市自然资源局的作出的《履行行政处罚决定催告书》、航拍图。经审查，前三份证据涉及的是涉案处罚决定的执行问题，与涉案处罚决定本身是否合法缺乏关联性，本院不予采纳。对于航拍图的证据效力，在判决理由部分进行判断。经审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。另查明，本案二审期间，因机构改革，原英德市国土资源局的职责划入新组建的英德市自然资源局，本院确认该局的诉讼主体资格。本院认为，本案系土地行政处罚纠纷，审查的是原英德市国土资源局作出英国土资执法（青塘）决字[2018]18号《行政处罚决定书》是否合法。根据土地管理法的规定，原英德市国土资源局作为县级人民政府的土地行政管理部门，具有查处辖区内的土地违法行为的职权。原英德市国土资源局作出涉案处罚决定前告知卢元总拟作出处罚的事实、理由、依据及处罚内容，并告知其有陈述申辩和要求举行听证的权利；在作出处罚决定后，依法向卢元总送达，并告知救济的权利，其执法主体适格、程序合法，本院予以确认。结合双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点主要是涉案处罚决定实体处理是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，……可以并处罚款；……”《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”第三十条第一项规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，从重给予处罚：（一）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用基本农田的；”第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；……”《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条规定：“耕地开垦费按照如下标准缴纳（按照每平方米计）：（一）县、县级市辖区内18元；……占用基本农田的，耕地开垦费每平方米加收20元。”本案中，卢元总从2017年6月份起擅自在英德市青塘镇石联村委会杨屋村民小组占用基本农田3.6亩建养鸡场（建筑面积2400平方米），违反土地利用总体规划的事实，有原英德市国土资源局提交的询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、土地利用规划图及土地利用现状地类图等证据予以证实，证据之间能够相互印证形成证据锁链，足以认定。卢元总破坏基本农田的行为违反上述土地管理法及基本农田保护条例的规定，依法应予处罚。原英德市国土资源局根据卢元总的违法行为的性质、情节、危害程度及造成的后果等，参照《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》规定的范围，作出责令退还土地、限期拆除地上设施、恢复原状，并处91200元罚款（基本农田开垦费一倍，每平方米38元）的涉案处罚决定，主要证据充分，适用依据正确，结果裁量恰当，一审判决予以支持并无不当，本院予以维持。对于卢元总上诉主张，经查，第一，卢元总对其养鸡场办公室及4个养鸡棚位于原英德市国土资源局提供的1603号图斑土地利用现状图红线范围内并无异议，只是主张该图深黄色部分才是基本农田，浅黄色部分是非基本农田。但根据原英德市国土资源局提供的1603号图斑土地利用规划图显示，1603号图斑土地利用现状图红线范围均属基本农田。卢元总不能提供证据反驳1603号图斑土地利用规划图的证据效力，其此节事实主张依据不足，本院不予采纳。第二，涉案处罚决定关于建筑面积的认定（2400平方米）与卢元总接受原英德市国土资源局询问时的陈述及原英德市国土资源局的现场勘测笔录内容相符。卢元总作为涉案农场的经营者，理应清楚养殖场的实际面积并能够提供相应的证据，但在原英德市国土资源局已经保障其举证和陈述申辩权利的情况下，并未对原英德市国土资源局的认定提出异议及举证。在诉讼阶段，卢元总才提出其4个养鸡棚的实际建筑面积为4701平方米，并提供了公证书及视频照片为证。鉴于卢元总的此项主张如果成立，意味着卢元总应受到更为严重的处罚，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第二款关于“人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益”的规定所确立的禁止不利变更的原则，一审法院根据本案的实际情况，对卢元总该项主张不予支持，并无不当。第三，为适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展，国土资源部、农业部印发《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号），明确了设施农用地管理有关要求和支持政策，即直接用于或服务农业生产的生产设施、附属设施和配套设施用地的性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；但同时也明确各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。因此，卢元总以其在动工前已经向青塘人民镇政府提交了设施农用地报批材料，并取得了青塘镇人民政府出具的《青塘镇农村建设用地及用电报装审批表》为由否定涉案处罚决定的合法性显然不能成立，本院不予采纳。第四，行政决定与行政决定的强制执行分属不同的行政行为，人民法院对两者合法性审查的事实、依据、范围、程度均不相同。对于涉案处罚决定的强制执行行为是否合法，卢元总已经另案起诉，卢元总以后续行政强制行为违法否定作为强制执行根据的涉案处罚决定本身的合法性不符合逻辑，本院不予采纳。综上所述，卢元总的上诉请求不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人卢元总负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇一九年十一月二十一日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附相关裁判依据：《中华人民共和国土地管理法》第四条国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；《基本农田保护条例》第二条国家实行基本农田保护制度。本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。本条例所称基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。第三十条违反本条例规定，有下列行为之一的，依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，从重给予处罚：（一）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用基本农田的；（二）超过批准数量，非法占用基本农田的；（三）非法批准占用基本农田的；（四）买卖或者以其他形式非法转让基本农田的。第三十三条违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条耕地开垦费按照如下标准缴纳（按照每平方米计）：（一）县、县级市辖区内18元；（二）地级以上市辖区内（不含所辖县、县级市）28元。占用基本农田的，耕地开垦费每平方米加收20元。