湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂01行初501号原告武汉满可乐饲料技术有限公司，住所地武汉市江夏区经济开发区两湖大道湖北格瑞绿色工程开发股份有限公司**综合楼。法定代表人周力文，总经理。委托代理人张静雨，湖北正苑律师事务所律师。委托代理人谷序文，男，1961年4月5日出生，汉族，住武汉市，系该公司实际控制人。被告武汉市江夏区人民政府，住所，住所地武汉市江夏区纸坊街文化大道**div>法定代表人张利，区长。行政负责人刘继先，江夏区司法局局长。委托代理人黄建华，湖北君博律师事务所律师。被告武汉市江夏区城市管理执法局，住所地，住所地湖北省武汉市江夏区纸坊大街宁安路**iv>法定代表人汪新元，局长。行政负责人吴边，副调研员。委托代理人陈静，该单位工作人员。委托代理人陆洵，湖北民本律师事务所律师。第三人武汉触点时代建筑装饰有限公司，住所地，住所地武汉市江夏区纸坊街道北华街以北（城关村）九全嘉购物广场第****（45）号iv>法定代表人刘显荣，经理。委托代理人段发亮，该公司工作人员。原告武汉满可乐饲料技术有限公司（下简称满可乐公司）因诉被告武汉市江夏区人民政府（以下简称江夏区政府）和武汉市江夏区城市管理执法局（下简称江夏区城管局）确认行政行为违法及行政赔偿纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月27日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。并依法组成合议庭，于2019年8月23日公开开庭审理了本案。原告满可乐公司的法定代表人周力文及其委托代理人张静雨、谷序文，被告江夏区政府的行政负责人刘继先及其委托代理人黄建华，被告江夏区城管局的行政负责人吴边及其委托代理人陈静、陆洵，第三人武汉触点时代建筑装饰有限公司（下简称触点时代公司）的委托代理人段发亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告满可乐公司诉称，原告的饲料厂于2016年7月竣工，由湖北省农业厅饲料办组织专家一次验收通过，并颁发饲料经营许可证。2018年原告被武汉市科技金融创新促进中心授予科技型企业。原告饲料厂投资建设及经营过程中无一例环保投诉案例，也未收到任何违法建筑通知。2018年11月8日，武汉市江夏梁子湖风景区管理委员会（下简称梁子湖管委会）分管领导程贤利将原告实际控制人谷序文叫到办公室，告知饲料厂系违法建筑，不拆除会被上级领导追责，要求谷序文必须在2018年12月底之前自行拆除，否则会派城管强拆。2018年11月27日，在既无书面通知，又未出示执法证件的情况下，梁子湖管委会派江夏区城管局梁子湖中队组织人员砸开饲料厂仓库锁，开始强拆，在谷序文与他们拼命的情况下才中止。2018年12月12日，梁子湖中队再次组织人员强行闯入饲料厂翻上屋顶进行强拆，谷序文打110和市长热线都无法制止其强拆行为，情急之下要喝农药才勉强制止。2018年12月20日，梁子湖管委会委托第三人触点时代公司对原告饲料厂及设备进行拆除，并好言相劝可以向法院主张权利，政府领导不愿担责确定金额，法院判多少赔多少。原告只好任由其拆除，并收集证据准备维权。现原告厂房及设备已基本拆除，拆除后的材料及设备仍堆放原处，日晒雨淋。被告未经合法程序即认定原告饲料厂为违法建筑，且对原告饲料厂及设备进行拆除时未依照有关法律程序进行，其强拆行为明显违法，给原告造成了严重的经济损失。原告诉至法院，请求：一、确认二被告拆除原告饲料厂及设备的行政行为违法；二、判令二被告赔偿原告经济损失1688.09万元；三、本案诉讼费由二被告承担。原告满可乐公司为了证明其主张，向本院提交了以下证据：证据1.原告营业执照；证据2.饲料生产许可证；证据3.武汉市科技型企业认定表、《关于发布武汉市2018年第六批科技型企业认定结果的通知》；证据4.武施项字[2014]3号关于优质水产小肽膨化饲料开发中试基地项目建设的申请；证据5.资产打包协议书；证据6.证明；证据7.夏国用（2000）013号土地登记申请审批表、夏国用（2000）字第008号国有土地使用证；证据8.原告2018年4月至8月期间缴纳电费发票。证据1-8证明：1.原告证照齐全、环评合格、合法经营，系武汉市认定的科技型企业，原告主体适格；2.证明施瑞福公司实际控制人林和平将饲料厂项目打包给原告实际控制人谷序文经营；3.原告租赁国有土地建设厂房，没有占用基本农地，可以通过补办手续、调规进行处理，不应一拆了之。证据9.说明；证据10.夏机编[2005]48号文件；证据11.夏机编[2007]19号文件；证据12.事业单位法人证书；证据13.劳务协议书；证据14.强拆前、中、后图片。证据9-14证明梁子湖管委会系被告江夏区政府组建的履行行政职能的事业单位，其委托第三方强制拆除原告厂房事实成立，被告江夏区政府主体适格；另强拆命令由梁子湖管委会作出，由武汉市江夏区城市管理执法局梁子湖中队具体执行，被告江夏区城管局主体适格。证据15.设备赔偿明细；证据16.饲料设备合同书及发票。证据15-16证明原告设备总金额为829.5万元（含饲料设备、供电装置、供水工程、供气工程及其他工程），因被告违法强拆造成设备损失591.9万元。证据17.人员安置及经营损失，证明原告因被告违法强拆造成人员安置损失54.39万元、造成经营损失417.8万元。证据18.厂房、仓库工程合同书及发票；证据19.工程造价咨询报告。证据18-19证明原告因被告违法强拆造成624.6万元的厂房和仓库财产损失。证据20.情况说明，证明原告的债权人为减少强拆损失，引荐第三人参与拆除。证据21.情况说明，证明饲料厂系招商引资项目，是在时任被告领导授意和支持下投资建设的，本案诉争的所谓违法建筑是被告未能妥善解决的历史遗留问题，出于对事实和历史的尊重，不应按违法建筑一拆了之。证据22.市长热线回复，证明被告派人强拆时原告实际控制人拨打市长热线求助。证据23.租赁合同，证明原告与江夏区多福科技农庄有限公司（下简称多福农庄公司）签订租赁合同承租了涉案土地后投产建设。证据24证人证言，证明2018年11月27日，2018年12月12日强拆现场情况。被告江夏区政府辩称，一、根据江夏区城管局和城市管理执法局梁子湖中队保存的资料证实，原告满可乐公司违法建设的行为受到了相应的处理；二、根据《武汉市控制和查处违法建设办法》的规定，强制拆除违法建设的职责由城市管理执法部门行使，本机关没有强制执行的职责；三、答辩人认为，根据《武汉市控制和查处违法建设办法》第二十七条的规定，原告满可乐公司的违法建设属自拆行为，其提出的诉讼请求不能成立；四、根据《国家赔偿法》第二条规定，原告提出的行政赔偿请求不能成立。请求驳回原告的诉讼请求。被告江夏区政府超过法定举证期限提交证据，视为没有证据。被告江夏区城管局辩称，一、本案中的涉案建筑确属违法建设，答辩人就该项违法建设下达执法程序具体职权依据亦符合法定程序；二、本案中的违法建设均系原告自拆，本案原告对答辩人的诉讼请求均缺乏基本的事实依据；三、本案中的涉案违法建设并不是原告建设的，原告主体不适格；四、本案原告要求给予国家赔偿缺乏法律依据，本案中建设属于违法建设，不属于合法权益。请求法院驳回原告的诉讼请求或者驳回起诉。被告江夏区城管局为了证明其主张，向本院提交了以下证据：证据1.无为公司举报材料一份，证明无为公司对多福农庄公司的违法建设行为向区城管部门进行举报；证据2.案件协查函一份，证明区城管部门向国土规划局去函协查多福农庄公司违法建设一事；证据3．关于案件协查函的回告一份，证明多福农庄公司内存在违法建设一事，证明涉案建筑物属未取得建设工程规划许可证的违法建设；证据4.《违法通知书》、《违法建设限期拆除决定书》各一份，证明区城管部门按法定程序，依法履行查处职责；证据5.照片三张，证明城管局已按程序送达执法文书过程的事实；证据6.劳务协议书，证明梁子湖风景区管委会与武汉触点时代建筑装饰有限公司达成劳务协议，由武汉触点时代建筑装饰有限公司对违法建设进行拆除，风景区管委会承担拆除费用，证明涉案违法建设系原告自行拆除的，城管部门和区政府未对原告实施强拆；证据7.情况说明一份，证明武汉触点时代建筑装饰有限公司是谷序文推荐介绍的，拆除方案也是其共同协商确定的，证明涉案违法建设系梁子湖管委会同原告充分协商之后由原告同意自愿拆除的，城管部门和区政府未对原告实施强制拆除。第三人触点时代公司未提交书面意见也未提交证据。经庭审质证，被告江夏区政府对原告提交的证据发表质证意见如下：证据1-3真实性认可，但该三项证据显示的地址并非涉案违法建设所在地址，不能说明原告与本案有利害关系，原告没有主体资格；证据4-6真实性认可，但证明目的不认可，恰好证明涉案违法建设并不是原告所实施建设的，相关建设主体应当是多福农庄公司或者武汉施瑞福生物科技有限公司，而不是原告，原告主体不适格；证据7-8真实性不认可，没有原件；证据9-13真实性认可；证据14真实性不认可；证据9-14证明目的不认可，不能证明城管局实施了强制拆除行为，反而能证明涉案违法建设系原告同梁子湖管委会达成协议后的自拆行为；证据15-19发票的真实性认可，咨询报告的真实性不认可，关联性均不认可，因为根据国家赔偿法规定，行政机关并不对行政相对人的违法行为承担赔偿责任，同时前述发票与咨询报告也不能证明原告的实际损失，原告至少还需提供相关物品确是被告拆除的证据，同时，该部分厂房设施设备系原告自行拆除，相关损失应由原告自己承担；证据20真实性认可，对证明目的不认可，该证据恰好证明涉案违法建设系原告同梁子湖管委会达成协议后自愿拆除的，谷序文因为担心满可乐公司债权人的债权受损而达成资源拆除协议，该事由并不存在胁迫而是原告自愿所为；证据21内容真实性不认可，该证据甚至没有谷序文的签字，且该证据系原告自行出具的对自己有利的证据，真实性不认可；证据22真实性不认可，同时该证据能直接表明涉案建筑为违法建设，应当予以拆除；证据23真实性认可，证明目的不认可，该证据恰好证明涉案违法建设系多福农庄公司的并出租给原告，城管局对多福农庄公司送达执法文书程序及实体合法，同时该证据也能证明满可乐公司不是本案适格原告；证据24证人并没有在开庭前三日申请，形式不合法，证人证言内容不应采信。被告江夏区城管局对原告提交的证据发表质证意见如下：质证意见与江夏区政府质证意见一致。仅补充几点：证据7，登记在多福农庄公司是事实，但在2012年根据协助执行通知，国有土地使用权已变更为无为公司，本份证据真实性认可，证明目的不认可；证据9-12真实性认可，但证明目的不认可；证据23，因多福农庄公司已经没有使用权，其无权出租给原告；证据24证人不知道来拆房子的人是否城管局的人，不能达到原告的证明目的，涉案房屋拆除是原告和管委会达成协议后自行拆除的，不然的话，原告应该抵抗，但证人陈述并未抵抗。第三人对原告提交的证据发表质证意见如下：不发表质证意见。原告满可乐公司对被告江夏区城管局提交的证据发表如下质证意见：证据1真实性不认可，无为公司并没有举报原告，其举报的违法建筑为2000平方，与本案拆除的3500平方不一致，且按无为公司的举报材料看，土地使用权属于无为公司所有，土地上建筑均没有办相关手续，但实际拆除的只有原告的临时构建物，与后面的拆除对象完全不一致；证据2承载的面积与实际拆除的面积不一致，关联性认可，合法性不认可，仅从案件协查函来看并不能证明与原告的3500平对应；证据3三性均不认可，回告的也是共2000平方，与原告3500平的厂房不一致，无为公司上所有建筑物都属违法建设，但仅拆除了原告的3500平，其他违建均未拆除；证据4是向多福农庄公司下达的，但拆的是原告的厂房，合法性不认可，且是否送达也不能证明；证据5不能证明送达了执法文书；证据6真实性不认可，城管部门之前有2次强拆行为，在谷序文的强烈阻止下才暂停拆除，签这个协议是有背景的，并非原告自愿的，在城管的强制之下才签的；证据7不属实，表面上协议拆除不能掩饰实际上的强制拆除，原告的证据里有段发亮不同的情况说明。被告江夏区政府对被告江夏区城管局提交的证据发表如下质证意见：三性及证明目的均无异议。第三人对被告江夏区城管局提交的证据发表质证意见如下：不发表质证意见。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、证据5-6、9-14、证据22-24具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。原告提交的证据2-4、证据7-8、证据15-19与本案不具有关联性，证据20-21不具有真实性，本院不予采信。被告江夏区城管局提交的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。本院查明，2014年11月12日，原告满可乐公司成立，法定代表人系周力文。2014年12月26日，原告满可乐公司与多福农庄公司签订租赁合同，双方约定原告租赁多福农庄公司饲料厂占地7200平米，综合楼3层共2304平米，食堂一栋550平米。2014年12月30日，原告满可乐公司的实际控制人谷序文与林和平签订《资产打包转让协议书》，约定将武汉施瑞福生物技术有限公司的资产负债打包转让给谷序文，其中包含部分厂房。原告自述，随后其在上述地块上加盖钢构厂房，最终总面积约为3500平方米，一直未办理建设工程许可证。2018年12月20日，梁子湖管委会出具《说明》，载明位于保福××××农庄院内，满可乐公司属于巡视组督办的违法建设拆除点位，拆除建筑面积是约3500平方米的钢构厂房。2018年12月19日，梁子湖管委会与第三人触点时代公司签订《劳务协议》，约定由触点时代公司将保福村一违法饲料厂面积为3500平方米的建筑承包给乙方负责拆除，拆除期限从2018年12月20日起至2019年元月16日止，约定拆除期间触点时代公司必须保护好主要材料及机械，其他非主要材料可以用氧割及各种机械工具设备快速拆除施工。另查明，2017年4月18日，武汉无为投资管理有限公司向被告江夏区城管局提交《关于江夏区保福乡毛拳嘴地区存在违章建筑的举报材料》，举报江夏区经济开发区梁子湖风景区保福村地区（原多福农庄公司房产所占国有土地使用权范围内）存在违章建筑，请求依法强制拆除，并对相关违纪案责任人员依法进行处罚。江夏区城管局向武汉市江夏区国土规划局出具《案件协查函》之后，武汉市江夏区国土规划局向江夏区城管局出具《关于案件协查函的回告》，回告称：多福农庄公司于2014年新建5层约1000平方米活动房和约500平方米钢构结构厂房未经国土规划部门审批，属违法建设。2017年5月12日，被告江夏区城管局向多福农庄公司作出《违法通知书》，告知其位于江夏区梁子湖风景区保福村毛拳嘴地区的建设违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《武汉市控制和查处违法建设办法》第二十一条规定，请其携带资料到梁子湖××中队接受调查并听取处理意见。2017年5月12日，被告江夏区城管局向多福农庄公司下达（夏城管）限拆决字[2017]第P097号《违法建设限期拆除决定书》，告知其位于江夏区梁子湖风景区保福村毛拳嘴地区的建设未取得建设工程规划许可证（未按照建设工程规划许可证的规定）进行建设，违法建设工程建筑面积1500平方米（伍层），限其于2017年5月31日之前自行拆除，逾期不拆除的，将依法强制拆除。2017年5月23日，被告江夏区城管局作出（夏城管）拆公字[2017]第P097号《拆除公告》，催告多福农庄公司于2017年5月29日之前自行拆除位于江夏区梁子湖风景区保福村毛拳嘴地区的违法建设，逾期仍不履行的，将依法强制拆除。2017年5月30日，被告江夏区城管局向多福农庄公司下达《强制拆除事先催告书》，催告多福农庄公司于2017年6月5日之前自行拆除，逾期仍不履行的，将依法强制拆除。2018年12月4日，被告江夏区城管局向多福农庄公司下达《强制拆除事先催告书》，催告多福农庄公司于2018年12月3日之前自行拆除，逾期仍不履行的，将依法强制拆除。再查明，梁子湖管委会系事业单位法人，受区政府委托，在风景区范围内行使行政和社会事务管理。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”涉案房屋系违反上述法律规定，未办理建设工程规划许可证，根据武汉市江夏区国土规划局向江夏区城管局出具的《关于案件协查函的回告》，涉案建设属违法建设。根据《武汉市控制和查处违法建设办法》第八条规定，城市管理执法部门负责查处未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的建筑物、构筑物或者其他设施。根据《武汉市城乡规划条例》第六十条规定：“对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的，由城市综合管理主管部门按照下列规定予以处理：……（三）无法采取改正措施消除对规划实施影响的，限期拆除，逾期不拆除的，依法强制拆除……”被告江夏区城管局具有对本辖区内涉及违反城乡规划法的违法建（构）筑物等实施强制拆除的法定职权，且实施强制拆除须经法定程序。本案中，被告江夏区城管局虽对涉案房屋作出《违法通知书》、《违法建设限期拆除决定书》、《强制拆除事先催告书》等法律文书，但上述文书并未向原告送达，而是向多福农庄公司送达。梁子湖管委会无权委托第三人触点时代公司拆除涉案违法建设，且未经法定程序，其拆除涉案违法建设的行政行为违法。梁子湖管委会系事业单位法人，受区政府委托，在风景区范围内行使行政和社会事务管理，其行政行为应由被告江夏区政府承担责任，原告请求确认被告江夏区政府拆除涉案建设的行政行为违法的诉求，本院予以支持。原告无证据证明江夏区城管局组织实施了拆除涉案违法建设的行为，江夏区城管局并非本案适格被告，原告对江夏区城管局的起诉应予驳回。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家赔偿的范围为公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害的情形。本案中，原告请求赔偿的内容如下：一是被强拆的建筑物（包括厂房和仓库）的损失；二是设备（含饲料设备、供电装置、供水工程、供气工程及其他工程）的损失；三是人员安置及经营损失。（一）对于原告请求赔偿被强拆的厂房的损失问题。因涉案建筑物已被武汉市江夏区国土规划局认定为违法建设，原告不能证明涉案建筑物属于合法财产，故原告请求对涉案被强拆的违法建设给予国家赔偿没有事实和法律依据。关于拆除后的建筑材料的损失问题。触点时代公司拆除违法建筑物后，将拆除的建筑材料堆放在原告承租的武汉多福科技农庄股份有限公司的院内，没有证据证明建筑材料存在损失。（二）对于原告请求赔偿设备（含饲料设备、供电装置、供水工程、供气工程及其他工程）的损失问题。根据《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，触点时代公司拆除违法建筑物后，厂房内的设备堆放在原告承租的武汉多福科技农庄股份有限公司的院内，上述设备仍置于原告的保管之下，不存在因被告原因导致不能举证的情形，原告应对其设备损失承担举证责任。经本院多次询问，原告以拆除的设备已出售抵债，无法鉴定为由拒绝申请鉴定，原告对此应承担不利的法律后果。因此，原告无法证明被告的拆除行为造成其设备损失，对于其要求赔偿设备损失的诉求，本院不予支持。（三）对于原告请求赔偿人员安置及经营损失的问题。被告虽未向原告送达《违法通知书》、《违法建设限期拆除决定书》、《强制拆除事先催告书》等法律文书，但原告明知其厂房未办理建设工程规划许可证，且原告自述梁子湖管委会曾多次与原告沟通其厂房属违法建设，要求拆除，在此情况下，原告仍坚持经营，其人员安置及经营损失不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的赔偿范围，因此，原告提出的人员安置及经营损失的赔偿请求理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第二款规定，判决如下：一、确认被告武汉市江夏区人民政府强制拆除原告武汉满可乐饲料技术有限公司厂房的行为违法；二、驳回原告武汉满可乐饲料技术有限公司的其他诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由被告江夏区人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 罗 浩审判员 杨丰菀审判员 程 艳二〇一九年十一月二十五日法官助理徐洁心书记员刘晨露