福建省龙岩市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)闽08行终4号 上诉人（原审原告）张万金，男，1976年6月8日出生，汉族，居民，住长汀县。 被上诉人（原审被告）长汀县馆前镇人民政府，住所地福建省长汀县馆前镇汀东村老街98号，统一社会信用代码11350821004101327N。 法定代表人龚惠卿，镇长。 委托代理人付礼礼，福建天采律师事务所律师。 原审第三人长汀县馆前镇汀东村村民委员会，统一社会信用代码54350821ME1036460Y，住所地长汀县馆前镇汀东村永春7号。 法定代表人赖发辉，村主任。 上诉人张万金因与被上诉人长汀县馆前镇人民政府土地行政管理一案，不服武平县人民法院（2019）闽0824行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。 原审查明：2015年6月30日，汀东村委会与馆前镇政府签订委托书，将汀东村东安安置小区建设用地事宜全权委托给馆前镇政府办理，其对馆前镇政府与东安安置小区各建房户签订的《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》内容均予以认可。2015年8月8日，馆前镇政府向不特定的馆前镇汀东村村民公示《东安安置小区商住建设用地须知（84㎡类）》，告知：有意向在东安安置小区建房的村民自行把自选地块的成本价和押金转入被告银行专户，再凭发票到国土所签订用地协议。原告张万金在用地须知公布后，于2015年8月9日主动向被告银行账户汇款50000元，被告出具凭证注明“东安小区地价成本”，同年9月15日，又主动向被告银行账户汇入118000元，被告出具凭证注明“东安小区地价成本”，两次汇款共计168000元。后被告与原告签订《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》，对选定的建筑面积为84㎡的3号地块进行了定点放样，现已建成三层半框架结构房屋并已实际入住。2015年10月8日长汀县发展和改革局作出汀发改项【2015】461号《关于长汀县馆前镇汀东村东安安置小区项目建议书的批复》，原则同意长汀县馆前镇汀东村东安安置小区项目建议书，项目建设地点为长汀县馆前镇汀东村，项目资金来源为自筹等。案涉的东安安置小区建房属上述批复的项目。2015年12月28日，龙岩市人民政府作出龙政综【2015】385号《龙岩市人民政府关于长汀县2015年度第三批次农村村民住宅小区建设农用地转用、使用土地的批复》同意将长汀县馆前镇汀东村东安安置小区A地块1个村集体农用地2.1189公顷转为建设用地。作为长汀县东安安置小区A地块农村村民住宅小区建设用地。原告于2019年5月7日向法院提起诉讼，请求：1、依法确认原告与被告签订的《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》无效；2、判令被告退还原告基础设施配套费等168000元。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的：……”。从上述规定可以看，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的前提条件是存在行政行为，若公民、法人或其他组织针对的行为不是行政行为，则不属于行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回起诉。联系本案而言，案涉的东安安置小区建房属于长汀县馆前镇汀东村民委员会的项目，馆前镇政府与原告签订《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》，并收取原告168000元地价成本费，系馆前镇政府受汀东村委会委托而从事的行为，并不是馆前镇政府在履行行政管理职权过程中做出的行为，不属于行政行为，该行为的法律后果应由委托人即汀东村委会承担。根据上述法律规定，馆前镇政府与原告签订用地协议并收取地价成本费的行为不属于行政行为，原告要求确认与被告签订的《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》无效并判令被告退还原告基础设施配套费等168000元的诉讼请求依法不属于行政诉讼的受案范围，对原告的起诉应裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款，第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，遂裁定：驳回张万金的起诉。 宣判后，原审原告张万金不服，向本院提起上诉称：1、2015年7月13日，被上诉人开会研究东安小区的征地工作，会议决定东安小区建房的征地户在地块选择、建房条件享有的优惠措施。2015年11月4日，被上诉人和上诉人签订了《馆前镇东安小区商住建设用地协议》，协议约定，被上诉人应按程序给主动提出申请的上诉人办理“两证”即建设用地规划许可证和集体土地使用证，并做好其他与该用地有关的工作。随后上诉人分两次向被上诉人缴付了基础设施配套费及低价成本费合计168000元。2016年11月1日被上诉人对东安小区用地户发出公告要求交纳基础设施配套费发票及将户口迁入汀东村，以便办理用地报批手续。2、东安小区征地工作及征地户建房地块选择、建房户的条件均系由被上诉人在两次召开党政联席会议决定，收取地价款、选择地块、建房及房屋建成后的办证事宜的每一环节都是由被上诉人决定并实施的，被上诉人从未告知公众其系受第三人的委托实施相关事宜，被上诉人的会议纪要亦没有提到接受第三人委托的事项。现有法律规范并未赋予第三人具有办理建设规划许可证和集体土地使用权证及签订土地使用权出让合同的职权，依法不能由第三人通过委托的方式由被上诉人与上诉人签订《商住建设用地协议》，被上诉人作为行政机关，亦不是接受民事委托实施民事行为的适格主体。一审认定被上诉人系受第三人的委托而从事的行为，不是被上诉人在履行行政管理职权过程中做出的行为，不属于行政行为，是错误的。请求：撤销原审裁定，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人长汀县馆前镇人民政府答辩称，1、答辩人签订涉案协议并收取低价成本费的行为均不属于行政行为，上诉人的一审诉请依法并不属于行政诉讼受案范围。上诉人自愿在东安安置小区选择地块建房，自愿与受委托的答辩人签订涉案协议并依约支付低价成本费，原审第三人如约将上诉人选定的地块安排给上诉人使用，上诉人亦在其选定的地块上建成了房屋并已实际入住，这一过程完全是平等民事主体之间的自愿行为，并不是为了实现行政管理目标而在履行行政管理职权过程中作出的行为，故答辩人与上诉人签订的涉案协议依法属于民事合同，而不属于行政协议，收取低价成本费的行为也不属于行政行为。2、从本案事实来看，答辩人提交的汀发改项[2015]461号《立项批复》、《委托书》、《说明》等书面证据及原审第三人在庭审中的自认陈述足以证实涉案东安安置小区建房属于原审第三人的建设项目，且原审第三人已将该小区建房有关事宜全权委托给答辩人办理，故一审法院认定事实清楚、证据充分。3、答辩人依法可以接受原审第三人委托从事与东安安置小区建房相关的民事行为。请求：驳回上诉，维持原裁定。 一审查明的事实有相关证据予以证明，本院依法予以确认。 综上，本院查明的事实与原审一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”。从上述规定可以看，公民、法人或其他组织提起行政诉讼的前提条件是存在行政行为，若公民、法人或其他组织针对的行为不是行政行为，则不属于行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回起诉。本案的争议焦点是被上诉人与上诉人签订《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》及收取上诉人的地价成本168000元是否属行政诉讼的受案范围问题。从被上诉人提供长汀县发展和改革局的《关于长汀县馆前镇汀东村东安安置小区项目建议书的批复》、被上诉人与原审第三人签订的《委托书》、原审第三人出具的《说明》，可以看出案涉的东安安置小区建房属原审第三人长汀县馆前镇汀东村民委员会的项目，原审第三人将该项目的建设用地事宜委托给被上诉人办理，被上诉人与上诉人签订的《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》及收取被上诉人交纳的低价款168000元，系被上诉人接受长汀县馆前镇汀东村民委员会的委托而从事的行为，并不是被上诉人在履行行政管理职权过程中作出的行为，不属于行政行为，该行为的法律后果应由委托人即原审第三人长汀县馆前镇汀东村民委员会承担，本案依法不属于行政诉讼受案范围。原审根据上述法律规定裁定驳回上诉人的起诉正确，本院依法予以维持。 综上，上诉人张万金的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 林 静 审判员 黄智勇 审判员 丁建岩 二〇一〇年三月二十三日 法官助理严丽梅 书记员谢冰燕 附注：引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。