湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂10行初86号原告湖北省荆州市荆州号餐饮服务有限公司，住所地：荆州市旅游码头。法定代表人钟宏荣，该公司执行董事。委托诉讼代理人郑志锦，浙江京衡律师事务所律师。被告荆州市人民政府，住所地：荆州市沙市区江津西路**。法定代表人崔永辉，市长。负责人肖书生，该市分管行政复议工作的负责人。委托诉讼代理人韩永胜，荆州市司法局工作人员。委托诉讼代理人周永梅，荆州市司法局工作人员。原告湖北省荆州市荆州号餐饮服务有限公司（以下简称荆州号餐饮公司）诉被告荆州市人民政府（以下简称荆州市政府）行政复议决定一案，于2019年5月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月13日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月19日公开开庭审理了本案。原告荆州号餐饮公司的法定代表人钟宏荣及委托诉讼代理人郑志锦，被告荆州市政府的负责人肖书生及委托诉讼代理人韩永胜、周永梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月24日，荆州市政府作出荆政复决〔2019〕11号《行政复议决定书》（以下简称11号行政复议决定），确认荆州市环境保护局（现已更名为荆州市生态环境局）作出的荆环罚〔2018〕34号《行政处罚决定书》（以下简称34号行政处罚决定）违法。原告不服该行政复议决定，遂向本院提起行政诉讼。原告荆州号餐饮公司诉称：2019年1月25日，原告因不服原荆州市环境保护局于2018年12月20日作出的34号行政处罚决定，向被告提出行政复议申请，请求被告撤销34号行政处罚决定。被告收到原告的行政复议申请书后，经审查查明认为，34号行政处罚决定仍然存在认定主要事实不清，证据不足的情形，依法应予撤销。但又以被告在行政复议程序中自行收集，原告不知晓的由荆州市港航管理局、地、地方海事局舶检验局于2018年12月21日印发的荆港航函（2018）223号《关于荆州港旅游客运码头规范经营有关情况的函》（以下简称223号函）中所称，“根据项目建设前期各项批复文件要求，该码头1号泊位（荆州号）仅限于旅游客运船舶停靠和旅客上下，禁止从事餐饮服务和其他超越范围港口经营行为。”和“荆州号”趸船船舶检验证书已失效，请贵公司按旅游趸船有关规定向船舶检验部门申请检验的说法为由，作出确认原荆州市环境保护局该行政行为违法的复议决定。原告认为该复议决定没有事实和法律依据，违反了行政复议“合法、公正、公开”的原则，应当依法撤销。理由如下：一、原告无34号行政处罚决定所确定的违法行为存在，应当依法撤销前述责令原告“关闭”的行政处罚决定。二、被告作出11号行政复议决定的依据是223号函记载的内容，该记载的内容不具有真实性，故被告作出的行政复议决定，没有事实依据，应依法予以撤销。三、长沙K002号趸船的船舶使用功能，经法定机关登记许可，是餐饮趸船。11号行政复议决定认为：“长沙K002号趸船必须恢复原有使用功能，已不适合再作为餐饮趸船继续使用……”没有事实和法律依据，且超越其行政职权。四、原告合法使用长沙K002号趸船，从事餐饮经营服务，被告以“若撤销34号行政处罚决定，申请人可能恢复经营，其对周围环境造成污染的风险仍然存在。亦存在给国家利益、社会公共利益和人民群众的生命健康造成重大损害的隐患。”而不撤销34号行政处罚决定，没有事实和合法的依据。综上所述，被告对违法的34号行政处罚决定，仅确认违法，不撤销，作出的11号行政复议决定损害了原告的合法权益。请求撤销荆州市人民政府11号行政复议决定和原荆州市环境保护局34号行政处罚决定；本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交如下证据（均为复印件）：1.营业执照、法定代表人证明书、法定代表人钟宏荣身份证各一份。拟证明原告诉讼主体资格。2.11号行政复议决定一份。拟证明原告无原荆州市环境保护局34号行政处罚决定所确定的违法行为存在，应当依法撤销前述责令原告“关闭”的34号行政处罚决定。3.2016年12月19日，内河船舶检验证书簿（编号201643401894）一份。拟证明长沙趸K002号船舶使用功能，经法定机关登记许可，是餐饮趸船。4.2016年12月19日，内河船舶防止垃圾污染证书一份。拟证明长沙趸K002号船舶的防止垃圾污染的结构和设备符合有关规定，有效期至2019年12月21日止。5.2016年12月19日，内河船舶防止生活污水污染证书一份。拟证明长沙趸K002号船舶的防止生活污水结构和设备符合有关规定，有效期至2019年12月21日止。6.2009年12月18日，中共荆州市委〔2009〕第13号《关于荆州港涉外旅游码头项目建设中趸船泊位调整有关问题的会议纪要》一份。拟证明“会议对涉外旅游码头建设工作给予充分肯定”。目前，旅游码头趸船和汽车轮渡码头按要求已调整到位，相关设施配套齐全，营运状况良好。7.2009年3月2日荆州港客货运输总公司与荆州港商务调度中心签订的《荆州市涉外旅游码头1号泊位移泊抛锚定位工程施工合同》一份。拟证明长沙K002号趸船，在取得岸线的水域从事餐饮经营服务，不存在损害国家利益和社会公共利益，对周围环境未造成污染。事实上，原告在长沙K002号趸船从事餐饮经营服务，并未造成环境污染。8.船用产品型式认可证书、船用产品证书各一份。拟证明原告已经安装船用生活污染处理装置，通过油水分离器层层过滤将油水抽上了岸、固体垃圾人工运走，没有将油水排入长江。9.2017年1月8日原告与谷志明签订的《荆州旅游码头餐厨（潲水）回收协议》《荆州旅游码头餐厨垃圾回收协议》、荆州号废水收集上岸流程图、监控资料各一份。拟证明原告已经安装船用生活废水处理装置，通过油水分离器层层过滤将水抽上了岸上、固体垃圾人工运走，没有将油水排入长江。被告荆州市政府辩称：一、答辩人的行政复议审理程序符合法律规定，履行了法定职责。二、答辩人作出的11号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。原告与原荆州市环境保护局的行政复议案件争议焦点在于：原荆州市环境保护局作出的34号行政处罚决定是否违反“一事不再罚”原则，是否违反法定程序，是否应当撤销。答辩人认为原荆州市环境保护局作出的34号行政处罚决定并不违反“一事不再罚”原则，且该行政行为的程序符合相关规定。在基于同一证据的情况下，原荆州市环境保护局作出的34号行政处罚决定与其作出的5号行政处罚决定中所认定的违法事实前后自相矛盾，违背了行政法诚实守信的基本原则。答辩人认为原荆州市环境保护局上述行政行为存在认定主要事实不清，证据不足的情形。2018年12月21日，荆州市港航管理局、地、地方海事局舶检验局联合向荆州港务集团公司制发223号函，该函载明：荆州港1号泊位仅限于旅游客运船舶停靠和旅客上下，禁止从事餐饮服务和其他超范围港口经营行为。长沙趸K002趸船的原《内河船舶适航证书》（检验编号：201543401906）已失效，2019年1月9日颁发的新证书（检验编号：201943400019）对其用途明确为“港用趸船”。鉴于上述情形，原告所在的经营场所已被禁止从事餐饮服务和其他超范围港口经营行为，丧失营业功能，必然导致原告在一定时期内无法将该趸船用于经营。根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，行政复议既要审查原具体行政行为是否合法，又要审查其合理性。答辩人认为：若撤销34号行政处罚决定，申请人可能恢复经营，其对周围环境造成污染的风险仍然存在，亦存在给国家利益、社会公共利益和人民群众的生命健康造成重大损害的隐患。因此，答辩人着眼于现实需要，从有利于保护长江生态环境的战略目标出发，作出确认原荆州市环境保护局该行政处罚行为违法，但不撤销的复议决定。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告荆州市政府在法定期限内向本院提交如下证据（均为复印件）：1.行政复议申请资料。2.行政复议答复通知书及送达回证各1份。3.行政复议答复书及证据材料各1份。4.行政复议延期审理通知书及送达凭证各1份。5.11号行政复议决定及送达凭证各1份。证据1-5拟证明行政复议行为合法。法律适用依据：《中华人民共和国行政复议法》经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议。对证据2的真实性无异议，证明目的有异议。原荆州市环境保护局作出行政处罚决定认定的事实客观存在。223号函记载的事实具有真实性，内河船舶适航证书，明确了长沙k002号是作为港务趸船使用。对证据3真实性无异议，证明目的有异议，原告提交的证书是2016年1月19日，新的证书已变更为港用趸船。对证据4、5真实性无异议，证明目的有异议，只能证明作为船舶的排污结构符合当时的有关规定。对证据6的真实性无异议，证明目的有异议。对证据7的真实性无异议，证明目的有异议，该合同不能证明荆州号餐饮公司能从事餐饮经营。证据8的真实性无异议，证明目的有异议，只能证明设置了生活污染处理装置，但不能证明其未向长江排放其他污染物。证据9没有原件，不予认可。原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1、2无异议。对证据3无异议，有请示但没有荆州市政府的书面回复。对证据4无异议。被告的证据中有内河船舶检验证书簿、内河船舶防止垃圾污染证书、内河船舶防止生活污水污染证书，有效期均是到2019年12月21日。荆州市港航海事船检局出具的223号函，对趸船的描述不可能不写荆州号。223号函不符合发文的规定，对其真实性、合法性有异议，函里面的内容与其他证据相矛盾。对证据5有异议。综合庭审质证意见，本院对原告提交的证据认证如下：被告对证据1无异议，本院予以认可。证据2是本案的诉讼标的，真实性、关联性予以认可，是否合法本院结合其他证据综合评判。对证据3、4、5的真实性予以认可，可以证明长沙趸K002号船舶具有内河船舶检验证书、内河船舶防止垃圾污染证书、内河船舶防止生活污水污染证书。在内河船舶检验证书簿中载明船舶识别号CN199××××****,船检登记号1991A0000784，船舶类型餐饮趸船，发证单位湖北省荆州市船舶检验厂，发证日期2016年12月19日，船舶经营人和船舶所有人均是荆州港客运旅游总公司。相应的防止污染证书只能证明船舶符合相应的要求，但不能证明原告没有向长江排放污水。证据6、7与本案原告荆州号餐饮公司是否存在污染环境行为无关，不具关联性，本院不予认可。证据8、9，庭后经与原件核对，真实性予以认可，可以证明原告安装有船用生活污水处理装置，但并不能证明原告没有环境污染行为，不能达到原告的证明目的。本院对被告提交的证据认证如下：原告对被告提交的除223号函以外的证据均无异议，本院予以认可。但证据5系本案的诉讼标的，是否合法本院结合其他证据综合评判。关于223号函，是由荆州市港航管理局、地、地方海事局舶检验局出具，发函的对象是荆州港务集团公司，盖有荆州市港航管理局、荆州市地方海事局、荆州市船舶检验局的公章，真实性本院予以认可，可以证明该码头1号泊位（“荆州号”）仅限于旅游客运船舶停靠和旅客上下，禁止从事餐饮服务和其他超范围港口经营行为。同时，“荆州号”趸船船舶检验证书已失效，该局要求荆州港务集团公司按旅游趸船有关规定向船舶检验部门申请检验。经审理查明：2010年3月20日、2015年10月28日，甲方荆州港客货运输总公司与乙方荆州号餐饮公司签订《趸船租赁补充协议》，荆州号餐饮公司在荆州港长沙趸K002上从事商业经营。湖北省船舶检验处荆州检验所于2015年1月8日颁发《内河船舶检验证书簿》，船名长沙趸K002，船舶识别号CN199××××****,船检登记号1991A0000784，船舶类型餐饮趸船。2019年1月11日，湖北省荆州市船舶检验局颁发《内河船舶检验证书簿》，将船名长沙趸K002的船舶类型变更为港用趸船。2018年12月21日，荆州市港航管理局作出《关于荆州港旅游客运码头规范经营有关情况的函》，该码头1号泊位（“荆州号”）仅限于旅游客运船舶停靠和旅客上下，禁止从事餐饮服务和其他超范围港口经营行为。同时，“荆州号”趸船船舶检验证书已失效，该局要求荆州港务集团公司按旅游趸船有关规定向船舶检验部门申请检验。2018年11月22日，原荆州市环境保护局对荆州号餐饮公司涉嫌违法超标排放水污染物的行为进行立案调查。原荆州市环境保护局认定的违法事实是“2017年9月24日，原荆州市环境保护局调查发现荆州号餐饮公司在经营过程中超过国家规定的水污染排放标准排放水污染物。现场采样监测结果表明，荆州号餐饮公司外排废水中主要污染物排放浓度分别为化学需氧量1040mg/L、总磷4.08mg/L、动植物油199mg/L，分别超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）表4第二类污染物排放最高允许排放浓度限值（一级标准）9.4倍、7.16倍、18.9倍。”2018年11月23日，原荆州市环境保护局向荆州号餐饮公司送达《行政处罚事先（听证）告知书》。2018年11月24日，荆州号餐饮公司提交书面陈述申辩书。2018年11月25日，荆州号餐饮公司申请听证。2018年11月28日作出荆环听通字〔2018〕2号《听证通知书》，并送达荆州号餐饮公司。2018年12月7日，原荆州市环境保护局举行听证会，并形成听证笔录。2018年11月20日，原荆州市环境保护局作出《关于依法责令湖北省荆州市荆州号餐饮服务有限公司关闭的请示》，2018年12月20日，荆州市政府在收文处理签上批签同意原荆州市环境保护局的请示。2018年12月20日，原荆州市环境保护局根据《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定，作出34号行政处罚决定，决定对荆州号餐饮公司作出责令关闭的行政处罚。并于当日送达荆州号餐饮公司。荆州号餐饮公司不服，于2019年1月25日向荆州市政府申请行政复议。荆州市政府受理后，向原荆州市环境保护局发出《行政复议答复通知书》。2019年2月1日，原荆州市环境保护局作出《行政复议答复书》。2019年3月18日，荆州市政府作出荆政复〔2019〕11号《延期审理通知书》，决定行政复议决定延期30日作出。2019年4月24日，荆州市政府作出11号行政复议决定，确认原荆州市环境保护局作出的34号行政处罚决定违法。另查明：2017年9月24日，原荆州市环境保护局对荆州号餐饮公司进行调查，发现荆州号餐饮公司采取逃避监管的方式排放水污染物。2018年5月9日，原荆州市环境保护局作出荆环罚〔2018〕5号《行政处罚决定书》，决定对荆州号餐饮公司罚款10万元。该决定书中载明荆州号餐饮公司不存在超过国家规定的水污染物排放标准排放水污染物，但存在采取逃避监管的方式排放污染物的违法行为。荆州号餐饮公司不服，向湖北省环境保护厅申请行政复议，湖北省环境保护厅于2018年8月31日作出鄂环法〔2018〕18号《行政复议决定书》，维持了原荆州市环境保护局的具体行政行为。本院认为，本案是在国家全面实施长江大保护，以最严密法治保护生态环境大背景下，因水污染环境受到行政处罚而引发的纠纷。根据原、被告双方的诉辩意见，本案争议焦点在于荆州市政府作出的11号行政复议决定是否合法，结论是否正确，是否应被撤销。围绕上述问题，本院从涉案复议决定认定事实是否清楚、程序是否合法及适用法律是否正确三方面进行评判。关于11号行政复议决定认定事实是否清楚的问题。荆州市政府作出的11号行政复议决定确认了34号行政处罚决定违法，但不予撤销。该复议决定依据的事实是，根据原荆州市环境保护局在行政复议程序中提交的证据不能证明荆州号餐饮公司存在超过国家规定的水污染物排放标准排放水污染物的事实，34号行政处罚决定存在主要事实不清，证据不足的情形。该事实与本院审理查明的主要事实一致，本院予以认可。故11号行政复议决定认定事实清楚。关于11号行政复议决定程序是否合法的问题。荆州号餐饮公司不服原荆州市环境保护局作出的34号行政处罚决定，于2019年1月25日向荆州市政府申请行政复议，荆州市政府于同日受理后，向原荆州市环境保护局发出《行政复议答复通知书》。2019年2月1日，原荆州市环境保护局作出《行政复议答复书》。2019年3月18日，荆州市政府作出荆政复〔2019〕11号《延期审理通知书》，决定行政复议审理延期30日。2019年4月24日，荆州市政府作出11号行政复议决定。该复议决定的作出，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法。关于11号行政复议决定适用法律是否正确的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”本案中，原荆州市环境保护局对原告作出行政处罚，存在主要事实认定不清，证据不足的情形，荆州市政府作为复议机关依据该条的规定，确认该处罚决定违法于法有据。至于对该行政处罚决定是确认违法还是撤销的问题。鉴于目前长江生态面临的严峻形势以及之前原告因环境违法行为被行政处罚10万元的事实，如果撤销该处罚决定不利于长江沿岸生态环境的保护，会给社会公共利益造成损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，对34号行政处罚决定应确认违法不撤销，故荆州市政府对34号行政处罚决定确认违法，合法合理。综上，荆州市政府作出的11号行政复议决定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，本院依法予以支持。对原告荆州号餐饮公司辩称34号行政处罚决定应予撤销的意见，本院不予采纳。本案经合议庭评议，并提交审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告湖北省荆州市荆州号餐饮服务有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖北省荆州市荆州号餐饮服务有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  孙开炎审判员  王 阳审判员  盛 千二〇一九年十一月二十五日法官助理王文娟书记员王文娟(兼)