山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）鲁行赔终232号 上诉人（原审原告）蓬莱市花炮厂，住所地蓬莱市北沟镇上魏家村。 负责人魏勤先，厂长。 委托代理人魏立业。 上诉人（原审被告）蓬莱市人民政府，住所地蓬莱市钟楼东路1号。 法定代表人杨升岩，市长。 委托代理人宋振明，山东同杰律师事务所律师。 委托代理人王雪洁，山东同杰律师事务所律师。 上诉人蓬莱市花炮厂、蓬莱市人民政府因行政赔偿一案，不服烟台市中级人民法院于2019年6月28日作出的（2018）鲁06行赔初7号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了案件受理通知书、合议庭成员告知书及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案行政争议的形成过程为：2018年2月9日，蓬莱市花炮厂向蓬莱市人民政府提交《行政补偿申请书》，请求事项：申请行政补偿以转型不让我厂干烟花爆竹生产企业、转型批发公司未果后的建厂整改值勤待业维权工资作为不动产投资、物料利息损失5000万元。2018年4月3日，蓬莱市人民政府作出《关于蓬莱市花炮厂申请行政补偿的回复》，主要内容为：一、蓬莱市花炮厂提出的行政补偿请求没有法律依据。二、蓬莱市花炮厂提出的行政补偿请求没有事实依据。（一）蓬莱市花炮厂不能生产的原因是未取得《烟花爆竹安全生产许可证》和营业执照被吊销。（二）蓬莱市花炮厂转型批发企业未果与蓬莱市人民政府和蓬莱市安全生产监督管理局无关。鉴于上述理由，决定对蓬莱市花炮厂不予行政补偿。2018年5月16日，蓬莱市花炮厂向原审法院提起本案诉讼,请求:1.依法撤销蓬莱市人民政府作出的涉案回复；2.确认蓬莱市人民政府承担经酌情调解或判决的不动产物损、工资及利息3.1亿元。 原审法院经审理查明，蓬莱市花炮厂是经依法批准生产烟花爆竹的制造企业，其营业执照已于2001年7月25日因未参加年检被吊销。1999年12月29日，公安部等六部门联合发布《关于加强烟花爆竹生产管理的通知》（公通字（1999）102号），要求各地对所有烟花爆竹生产经营企业进行全面大检查，对存在不安全隐患的，要依照《民用爆炸物品管理条例》的有关规定责令限期整改或停业整顿，“凡不具备安全生产、经营条件的，一律吊销有关许可证件；符合要求的，重新核发有关许可证件”，烟花爆竹生产企业由省级公安机关负责审批核发《爆竹物品安全生产许可证》。蓬莱市花炮厂参与了此次整顿。2000年11月7日，蓬莱市公安局对蓬莱市花炮厂的整改结果验收后上报烟台市公安局请示验收。2002年11月5日，山东省公安厅对蓬莱市花炮厂验收后提出了十条存在问题，要求蓬莱市花炮厂进一步整改。2003年7月17日，蓬莱市公安局再次验收并上报烟台市公安局，s山东省公安厅二次验收后，要求蓬莱市花炮厂迁址改建。2003年11月23日，蓬莱市花炮厂选址后向蓬莱市公安局申请，蓬莱市公安局上报烟台市公安局，烟台市公安局于2004年1月10日同意蓬莱市花炮厂的选址。 2004年1月13日，国务院《安全生产许可证条例》颁发并实施，明确烟花爆竹行业企业的安全生产许可由省级安监部门负责，各级公安机关与安监机关之间进行业务交接。2004年11月4日，山东省公安厅向山东省安全生产监督管理局出具《关于移交烟花爆竹安全生产经营管理有关工作的函》，其中载明：2000年还有16家烟花爆竹安全生产企业经逐级审查后将申报材料报到山东省公安厅，申请换发爆炸物品安全生产许可，但后来当地政府或有关部门不同意等原因未予审批（名单附后），名单中包括蓬莱市花炮厂。 2005年9月16日，烟台市人民政府召开关于烟花爆竹安全监管工作的专题会议，并形成第123号会议纪要。会议确定各相关部门抓紧做好烟花爆竹安全监管职责的交接工作，公安局要将有关档案材料移交安全生产监督管理局，专人负责衔接，确保不出现监管脱节，整个交接工作要于9月底前结束。会议确定根据烟台市人民政府确定的产业政策，烟台市原则上对原有的烟花爆竹生产企业不再换发新的安全生产许可证，今后不再审批设立新的烟花爆竹生产企业。2005年9月30日，蓬莱市人民政府召开专题会议，对蓬莱市公安局与安全生产监督管理局的交接问题进行部署，作出[2005]27号专题会议纪要，会议确定蓬莱市公安局要将有关材料移交给安全生产监督管理局，根据烟台市人民政府确定的产业调整政策，蓬莱市不再审批设立新的烟花爆竹生产企业。2007年7月2日，蓬莱市公安局将蓬莱市花炮厂的档案资料移交给蓬莱市安全生产监督管理局。 2006年3月1日，烟台市安全生产监督管理局发布烟安监[2006]27号文，决定暂停烟花爆竹批发销售许可证和常年销售许可证的申请受理工作。蓬莱市花炮厂于2006年3月10日申请产改销，成立“蓬莱市京华花炮有限公司”，蓬莱市安全生产监督管理局向烟台市安全生产监督管理局上报，烟台市安全生产监督管理局于2006年3月28日作出烟安监（2006）38号批复，不予受理蓬莱市花炮厂的申请。 2007年6月12日，蓬莱市花炮厂以蓬莱市公安局、蓬莱市安全生产监督管理局不履行烟花爆竹安全生产、批发销售许可法定职责及行政赔偿为由，向蓬莱市人民政府申请行政复议，申请的内容不涉及烟安监（2006）38号批复。2007年7月30日，蓬莱市人民政府作蓬政复决字[2007]第4号行政复议决定，决定终止复议。蓬莱市花炮厂诉蓬莱市公安局、蓬莱市安全生产监督管理局不履行烟花爆竹安全生产、批发销售许可法定职责及行政赔偿一案，龙口市人民法院于2008年1月10日作出（2007）龙行初字第127号行政判决，驳回了蓬莱市花炮厂的诉讼请求。蓬莱市花炮厂不服，上诉至原审法院。原审法院于2008年4月30日作出（2008）烟行终字第64号行政判决，驳回上诉，维持原判。 蓬莱市花炮厂对烟台市安全生产监督管理局于2006年3月28日作出的烟安监（2006）38号批复不服，于2007年10月24日以烟台市安全生产监督管理局不履行法定职责为由向烟台市人民政府申请行政复议。烟台市人民政府于2007年12月10日作出烟政复驳字（2007）3号驳回行政复议申请决定，驳回蓬莱市花炮厂的行政复议请求，并告知蓬莱市花炮厂如不服本决定，可在接到决定书之日15日内向烟台市芝罘区人民法院起诉。 2009年5月22日，蓬莱市花炮厂不服烟台市安全生产监督管理局的烟安监（2006）38号批复，起诉至原审法院，请求确认该批复违法并赔偿其经济损失680万元及利息。原审法院于2009年9月22日作出（2009）烟行初字第15号行政裁定，驳回蓬莱市花炮厂的起诉。蓬莱市花炮厂不服，向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院于2010年3月12日作出（2010）鲁行终字第42号裁定，驳回上诉，维持原裁定。蓬莱市花炮仍厂不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院以（2010）行监字第658号行政裁定指令山东省高级人民法院再审。山东省高级人民法院再审后于2012年11月27日作出（2012）鲁行再终字第7号行政裁定，指令原审法院对本案进行审理。原审法院于2013年3月22日作出（2013）烟行再初字第1号行政判决，维持烟台市安全生产监督管理局所作烟安监（2006）38号批复，驳回蓬莱市花炮厂关于行政赔偿的诉讼请求。蓬莱市花炮厂不服，上诉至山东省高级人民法院，山东省高级人民法院于2013年8月5日作出（2013）鲁行再终字第6号行政判决，驳回上诉，维持原判，并指出蓬莱市花炮厂对其诉称的经济损失可另循法定途径解决。 2015年5月14日，蓬莱市花炮厂以蓬莱市人民政府、烟台市人民政府为被告向原审法院提起行政诉讼，请求确认蓬莱市人民政府、烟台市人民政府未予换发生产许可证违法并赔偿其经济损失1200万元，原审法院于2015年12月25日作出（2015）烟行初字第70号行政裁定，驳回了蓬莱市花炮厂的起诉。蓬莱市花炮厂不服，上诉至山东省高级人民法院，山东省高级人民法院于2016年9月14日作出（2016）鲁行终942号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。 原审法院认为，蓬莱市花炮厂因不服蓬莱市人民政府对其行政补偿申请作出的回复而提起本案诉讼，其作为本案原告主体适格。 作为经依法批准从事烟花爆竹生产的企业，蓬莱市花炮厂参与到了公安部等部门于1999年发起的整改中。蓬莱市花炮厂整改的结果经上报后，山东省公安厅进行了验收，提出了存在的问题，要求蓬莱市花炮厂进一步整改。二次验收后，山东省公安厅要求蓬莱市花炮厂迁址改建。蓬莱市花炮厂选址后，经蓬莱市公安局上报，烟台市公安局同意蓬莱市花炮厂的选址。此后，烟花爆竹行业企业安全生产许可职责转归安监部门，公安部门与安监部门进行了业务交接。山东省公安厅在向山东省安全生产监督管理局移交工作的函件中，明确蓬莱市花炮厂申请换发爆炸物品安全许可的材料经逐级审查后申报至山东省公安厅，后来因当地政府或有关部门不同意等原因未审批。之后，未有行政机关对蓬莱市花炮厂的整改措施提出异议，或要求其进一步采取整改措施。烟台市人民政府在2005年9月16日召开的专题会议中提出原则上对原有烟花爆竹企业不再换发新的安全生产许可证，蓬莱市人民政府在2005年9月30日召开的专题会议上确定根据烟台市人民政府确定的产业政策，不再设立新的烟花爆竹生产企业。纵观蓬莱市花炮厂申请换发安全生产许可证的全过程，蓬莱市花炮厂一直按有关行政机关的要求积极参与和作为，没有行政机关以蓬莱市花炮厂不按要求整改为由而决定不予重新核发烟花爆竹生产许可证件。山东省公安厅向山东省安全生产监督管理局的移交函、烟台市人民政府和蓬莱市人民政府的两份会议纪要相互印证，可以证实蓬莱市人民政府的决策与蓬莱市花炮厂未能获准重新核发烟花爆竹生产许可证件之间存在因果关系。蓬莱市花炮厂后虽在2006年3月10日申请产改销，但烟台市安全生产监督管理局在此前的2016年3月1日即已发文决定暂停烟花爆竹批发销售许可证和常年销售许可证的受理。结合山东省公安厅在出具给山东省安全生产监督管理局函件中的说明、当地公安与安监部门管理移交的进程、当地产业政策调整等事实，应当认定蓬莱市花炮厂未能获准重新核发烟花爆竹生产许可证件及申请产改销未果并非其自身的过错行为所致。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”蓬莱市花炮厂此前系经依法批准从事烟花爆竹生产的企业，未能获准重新核发烟花爆竹生产许可证件及申请产改销未果必然导致其利益受损，依据前述规定，蓬莱市人民政府应当给予蓬莱市花炮厂补偿救济。 蓬莱市人民政府如何对蓬莱市花炮厂采取补偿措施，属于其法定职责内应主动处理的事项，而蓬莱市人民政府对蓬莱市花炮厂未进行补偿一直处于延续状态，因此原审法院认定蓬莱市花炮厂的起诉未超过法定起诉期限。 蓬莱市花炮厂参与安全生产整顿至今已十余年，相比于人民法院，蓬莱市人民政府更掌握整个事项的过程，更便于取得确认蓬莱市花炮厂遭受损失数额的证据。因此，对于蓬莱市花炮厂的补偿金额，应当尊重行政机关的首次判断权，由蓬莱市人民政府先行针对蓬莱市花炮厂的补偿申请作出行政补偿决定，更有利于有效解决行政补偿争议。 综上，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、撤销被告蓬莱市人民政府于2018年4月3日作出的《关于蓬莱市花炮厂申请行政补偿的回复》；二、限被告蓬莱市人民政府于本判决生效之日起两个月内对原告蓬莱市花炮厂的补偿申请作出补偿决定。 蓬莱市花炮厂不服，向本院提起上诉，请求：一、确认被上诉人行政行为违法，判令被上诉人赔偿经济损害损失及利息3.1亿元，政治人身生命财产精神损害费标的1亿元。二、依法撤销(2007)龙行初字127号行政判决书(2008)烟行终字第64号行政判决书。三、确认2001年蓬莱市工商局吊销原告蓬莱市花炮厂营业执照违法。四、本案增加蓬莱市工商局、蓬莱市公安局、蓬莱市安监局为被告。事实和理由：一、公安部下发公通字(1999)102号《关于加强烟花爆竹安全管理的通知》及2000年国务院办公厅颁布《关于加强烟花爆竹生产安全监管和清理整顿的紧急通知》后，蓬莱市人民政府实施指令有关部门侵权违法对待我厂整改，形成烟台市人民政府123号会议纪要、蓬莱市人民政府27号会议纪要，我厂产业调整举措转型未果，是当时大气候原因。法院判决书历来没支持解脱蓬莱市人民政府对我厂行政补偿赔偿的责任。二、龙口市人民法院(2008)龙行初字第127号行政判决、烟台市中级人民法院(2008)烟行终字第64号判决书，及蓬莱市工商局越权吊销我厂营业执照属无效证据，均不能作为对我厂不予补偿赔偿的有效证据使用。三、原审法院作出(2019)鲁06赔初7号行政赔偿判决书，给了被上诉人自我救济机遇。我厂等待被上诉人蓬莱市人民政府接见调解。四、本案蓬莱市人民政府虽提起上诉，但不影响其应主动履行法定职责范围内主动调解，先行作出补偿决定的法定职责。我厂寄希望与蓬莱市人民政府酌情调解后，由烟台市中级法院审查作出调解书或判决决定书结案，以减小诉讼成本。 蓬莱市人民政府亦向本院提起上诉，请求撤销原审法院判决，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实与理由：一、一审法院认定事实错误。1.一审法院认定上诉人的决策与被上诉人未能获准重新核发烟花爆竹生产许可证之间存在因果关系，是明显错误的。上诉人作出的[2005]27号专题会议纪要中确定“蓬莱市不再审批设立新的烟花爆竹生产企业”的政策调整时间系2005年9月30日。上诉人的政策调整明显晚于山东省公安厅《关于移交烟花爆竹安全生产经营管理有关工作的函》所述“当地政府或有关部门不同意等原因”，故原审法院认定上诉人的决策与被上诉人未能获准重新核发烟花爆竹生产许可证之间存在因果关系错误。2.上诉人的政策调整系执行烟台市人民政府决策，上诉人没有过错。上诉人2005年9月30日作出的关于“不再审批设立新的烟花爆竹生产企业”的会议纪要是执行上级产业政策，与被上诉人未获重新核发烟花爆竹生产许可证件间不存在因果关系。3.从山东省公安厅出具的《关于移交烟花爆竹安全生产经营管理有关工作的函》的内容看，不能排除被上诉人未能重新核发许可证存在其他原因。4.山东省公安厅与本案所涉行政补偿或赔偿存在利害关系，故原审法院以《关于移交烟花爆竹安全生产经营管理有关工作的函》作为认定本案上诉人未能获审批的事实依据错误。山东省公安厅作为行政许可单位，其系本案行政补偿或赔偿的适格主体，其与上诉人及被上诉人存在利害关系。山东省公安厅单方陈述上诉人未获审批的原因系“当地政府原因”可能存在责任推诿情形及陈述不实。二、原审法院适用法律错误。1.上诉人非本案所涉行政许可的实施机关，不应当作为被上诉人未获许可的补偿主体。原审法院适用《中华人民共和国行政许可法》第八条规定认定上诉人作为补偿义务机关于法无据。2.被上诉人就本案所涉行政补偿事实已进行过行政诉讼，根据一事不再理原则，应当驳回被上诉人起诉。3.原审法院混淆了“行政赔偿”与“行政补偿”的法律概念及法定程序，导致原审法院作出错误判决。上诉人根据被上诉人的申请进行的答复并无不当之处，原审法院撤销上诉人作出的回复没有法律依据。 原审期间双方当事人提交的证据材料已随案移送本院，上述证据在原审中已质证。经审理，本院同意原审法院所认定的事实。 本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。 本案中，公安部等六部门于1999年12月29日联合发布了《关于加强烟花爆竹生产管理的通知》（公通字（1999）102号），要求各地对所有烟花爆竹生产经营企业进行全面大检查，对存在不安全隐患的，要依照《民用爆炸物品管理条例》的有关规定责令限期整改或停业整顿，对符合要求的，重新核发有关许可证件。蓬莱市花炮厂作为烟花爆竹生产企被列入整顿范围,并在其后的四年时间中历经了两轮整改。2004年1月国务院颁布实施《安全生产许可证条例》后，烟花爆竹行业企业安全生产许可职责转归安监部门，公安部门与安监部门进行了业务交接。2004年11月4日，山东省公安厅向山东省安全生产监督管理局出具《关于移交烟花爆竹安全生产经营管理有关工作的函》，载明：2000年还有16家烟花爆竹安全生产企业经逐级审查后将申报材料报到山东省公安厅，申请换发爆炸物品安全生产许可，但后来当地政府或有关部门不同意等原因未予审批，其中包括蓬莱市花炮厂。2005年9月30日，蓬莱市人民政府作出了[2005]27号专题会议纪要，该会议纪要明确依据产业调整政策，蓬莱市不再审批设立新的烟花爆竹生产企业。从上述事实可以看出，蓬莱市花炮厂在烟花爆竹行业整改、整顿活动中一直按照要求积极参与。在烟花爆竹行业监管、许可职责主体从公安机关转归安监部门后，蓬莱市人民政府出台了[2005]27号专题会议纪要。该纪要出台后，蓬莱市花炮厂无论是在政策规范还是在客观事实层面已不可能再换发爆炸物品安全生产许可证，因而蓬莱市花炮厂最终未获换发爆炸物品安全生产许可的原因是蓬莱市人民政府产业政策调整原因所致。蓬莱市人民政府对产业政策进行调整，决定不再批准设立烟花爆竹生产企业,符合社会公共利益需要,但根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定的信赖利益保护原则，作为行政机关应当对利益受损方承担相应的行政补偿责任，合理补偿蓬莱市花炮厂的损失。蓬莱市人民政府作出涉案不予补偿答复，不符合事实和法律规定，原审法院判决予以撤销并责令限期作出补偿决定，符合本案客观实际。蓬莱市人民政府主张其不应承担补偿责任，所提出的各项上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。蓬莱市花炮厂对原审法院判决责令蓬莱市人民政府对其作出补偿决定并无异议，但其在上诉状中请求本院判令蓬莱市人民政府赔偿经济损失3.1亿元，由于该主张没有充分证据，本院亦不予支持，蓬莱市花炮厂可在接下来的行政补偿程序中配合蓬莱市人民政府提供有关情况。对蓬莱市花炮厂在上诉状中提出的原审诉讼请求之外的新请求事项，由于该类事项超出本案审查范围，本院亦不予审查。 综上，原审法院判决认定事实清楚,适用法律正确,依法应予维持。蓬莱市花炮厂、蓬莱市人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长  曹林灿 审判员  王云阁 审判员  许 琳 二〇一九年十一月二十九日 书记员  王超群