湖北省荆门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂08行初31号原告曹扬青，男，1966年6月21日出生，汉族，户籍所在地钟祥市，现住荆门市掇刀区。原告龚永敏，男，1960年1月28日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告张思银，男，1947年8月27日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告王金山，男，1967年9月25日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告李世梅，女，1975年6月22日出生，汉族，户籍所在地湖北省郧县。原告龚永斌，男，1965年6月22日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告龚永玲，女，1970年7月26日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告李丰林，男，1981年7月29日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告王志德，男，1973年8月6日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告牛金武，男，1970年10月22日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告杨国龙，男，1963年9月28日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告赵忠文，男，1963年3月15日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告周红丽，女，1971年8月5日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告严万章，男，1938年1月17日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告王明金，男，1953年10月27日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告汤福英，女，1964年1月29日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告朱承宜，男，1960年7月18日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告付代明，男，1969年7月10日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告龚永礼，男，1951年10月9日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告郭子云，女，1966年10月4日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告龙建云，男，1959年1月20日出生，苗族，住荆门市掇刀区。原告毛守新，男，1954年12月27日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告黄传宣，男，1971年9月10日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告刘正艮，女，1950年10月5日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告孙波，男，1990年5月21日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告严邦洪，男，1964年11月11日出生，汉族，住荆门市掇刀区。原告汪成祥，男，1967年12月16日出生，汉族，住荆门市掇刀区。以上27名原告的诉讼代表人曹扬青、龚永敏。被告荆门市掇刀区人民政府，住所地荆门市掇刀区龙井大道**。法定代表人周俊杰，区长。出庭行政负责人邹茹粘，副区长。委托诉讼代理人朱玲，荆门市掇刀区司法局副局长。委托诉讼代理人董达，荆门市掇刀区白庙街道办事处征收办主任。第三人荆门市掇刀区白庙街道办事处荆东村村民委员会，，住所地荆门市掇刀区白庙街道办事处荆东村统一社会信用代码54420804ME1809056K。法定代表人郭永兰，该村主任。委托诉讼代理人王斌，湖北兴联律师事务所律师。委托诉讼代理人刘婷，湖北兴联律师事务所律师。原告曹扬青、龚永敏等27人因诉被告荆门市掇刀区人民政府（以下简称掇刀区政府）、第三人荆门市掇刀区白庙街道办事处荆东村村民委员会（以下简称荆东村委会）不履行监督法定职责一案，于2019年9月16日诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月15日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人曹扬青、龚永敏，被告掇刀区政府的行政负责人副区长邹茹粘和委托诉讼代理人朱玲、董达，第三人荆东村委会的法定代表人郭永兰和委托诉讼代理人王斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告曹扬青等人诉称，2015年因东外环建设项目，原告承包的部分土地被征收。根据荆门市国土资源局的调查结果，荆东村东外环征地补偿费已于2018年5月，按照鄂政发［2014］24号文件规定的标准37000元/亩的标准全部结算到位，其中土地补偿费为13320元/亩，安置补助费为22200元/亩，青苗补偿费为1480元/亩。鄂政发［2005］11号文《省人民政府关于进一步加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》第二部分规定：土地补偿费支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织，农村集体经济组织如不能调整质量和数量相当的土地给被征收农民继续承包的，必须将不低于70%的土地补偿费主要分配给被征地农民；土地补偿费中扣除直接支付给被征地农民的部分后，其余部分支付给被征地的农村集体经济组织专门用于被征地农民参加社会保险，发展二、三产业，解决被征地农民的生产和生活出路，兴办公益事业。荆东村委会对被征地的原告没有调整土地，没有购买社会保险，没有解决生产、生活出路，按照鄂政发［2005］11号文精神，原告要求荆东村委会对已经收到的13320元/亩土地补偿费，以90%比例的标准和实际被征收面积，向原告分配土地补偿费。原告多次向村委会和白庙街办要求按照法规政策分配已经收到的土地补偿费和被截留部分的安置补助费，在没有结果的情况下，原告于2019年3月15日向被告掇刀区政府邮寄了《履行行政监督法定职责申请书》，请求被告督促荆东村委会纠正违法行为，被告至今没有回复。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”据此，被告对于原告的书面申请没有在法定时间内给予回复，明显属于不作为违法。综上，请求：1、判令被告没有督促荆东村委会对原告依法分配土地补偿费属于行政不作为违法；2、判令被告督促荆东村委会限期按照法规政策的规定向原告分配已经收到的东外环征地项目土地补偿费；3、本案诉讼费由被告承担。被告掇刀区政府答辩称：一、原告的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。首先，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉法的解释》第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取汇报、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告请求被告掇刀区政府对荆东村委会土地补偿费的发放进行监督，实际上是上级行政机关基于内部层级监督关系对下级的督促履责行为，行为不产生外部法律效力，也不直接设定当事人新的权利义务关系，不属于行政诉讼受案范围。其次，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条、第二十四条第七项规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。征地补偿费的使用、分配方案，经村民会议讨论决定。即，征地补偿费的分配属于村民委员会自治事项，依法不属于行政诉讼的受案范围。二、原告没有督促荆东村村委会分配土地补偿费的法定职责，不是本案的适格被告。本案中，原告要求判令行政不作为违法，其依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款的规定。而该条规定的是，村民委员会未依法履行义务的，由乡、民族乡、镇人民政府责令改正。该规定没有规定被告的法定职责。三、原告要求判令督促荆东村委会向原告分配东外环土地补偿费无法律依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地面附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有本案中，原告要求分配土地补偿费，依据是《湖北省人民政府关于进一步加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》。该通知属于规范性文件，其效力等级低于行政法规，且该文件已于2014年被废止。原告的诉讼请求于法无据。四、原告要求被告承担诉讼费无事实和法律依据。综上，请求驳回原告的全部诉请。荆东村委会述称，一、土地补偿费的权利人为荆东村委会。二、原告的诉请于法无据。1、鄂政发［2005］11号文件已经废止。2、根据物权法第五十九条和村民委员会组织法第二十四条第七项的规定，对于土地补偿费的使用、分配方案，属村民自治事项，应依法定程序经村民会议讨论决定。在土地补偿费未经民主议定程序决定分配之前，原告作为集体经济组织的部分成员无权要求按自己的意愿分配集体财产。3、村民委员会是村民实行民主决策、民主管理的基层群众性自治组织，是否对收到的土地补偿费进行分配属于集体经济组织自治权的范畴。为原告分配土地补偿费并非法律、法规为村民委员会设定的法定义务，督促村民委员会向原告分配土地补偿费也非掇刀区政府的法定职责。且村民委员会组织法第三十六条第三款已明确规定，行政机关不得干预依法属于村民自治范围内的事项。三、原告与荆东村委会之间的土地补偿费纠纷是平等主体之间的民事争议，其民事案由为承包地征收补偿费用分配纠纷，不属于行政诉讼的受案范围。综上，原告的诉求缺乏法律依据，本案也不属于行政诉讼受案范围，请求驳回原告起诉。本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇人民政府责令改正。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。由于曹扬青等原告所在的荆东村划归荆门市掇刀区白庙街道办事处管辖，该办事处属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定的履行乡镇政府职责的行政机关。因此，掇刀区政府不是本案的适格被告。对此，本院已向原告释明，原告拒绝变更。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项的规定，裁定如下：驳回原告曹扬青、龚永敏等27人的起诉。案件受理费50元，于裁定书生效后退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  李国林审判员  苏 华审判员  向 芬二〇一九年十一月二十五日书记员  曾 靖