湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘11行初151号 原告：唐智富。 委托诉讼代理人：胡本东。 委托诉讼代理人：祝大明。 被告：永州市冷水滩区人民政府。 法定代表人：桂砺锋，该区区长。 委托诉讼代理人：曾祥德，永州市冷水滩区自然资源局局长。 委托诉讼代理人：郑安陵，湖南济人律师事务所律师。 原告唐智富因诉被告永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）土地行政处理决定一案，于2019年7月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年7月12日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月13日公开开庭审理了本案。原告唐智富及其委托诉讼代理人胡本东、祝大明，被告冷水滩区政府的委托诉讼代理人曾祥德、郑安陵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告冷水滩区政府于2019年6月21日对原告唐智富作出《行政处理决定书》，宣告冷国用（1996）字第00-02-768号《国有土地使用证》无效。 原告唐智富诉称，1.涉案《国有土地使用证》是合法取得的。原告唐智富于1991年10月与原冷水滩市珊瑚乡珍珠塘村珍上村民小组（以下简称珍上组）签订《出售土地协议的合同》，购买该组3亩土地建房，于1992年建成房屋，并于1995年12月办理了房产证。1996年12月，时任冷水滩区国土局局长张水发为原告唐智富办理了涉案《国有土地使用证》，地籍档案是国土部门丢失的，即使没有地籍档案资料，涉案《国有土地使用证》是真实的，也能证明原告唐智富土地使用权来源合法。2.被诉行政处理决定程序违法，被诉行政处理决定由被告冷水滩区政府作出，但听证由永州市冷水滩区自然资源局主持，下级行政机关组织上级行政机关行政行为的听证，程序不合法。3.被告冷水滩区政府作出被诉行政处理决定超过了法定期限，原告唐智富于1991年10月购买土地，至被告冷水滩区政府于2019年6月作出处理决定时，已超过28年。 原告唐智富向本院提交了以下证据：1、《行政处理决定书》，拟证明被诉行政行为存在。2、《国有土地使用证》、宗地图，拟证明原告唐智富依法取得冷水滩区潇湘大道旁1920平方米国有土地的使用权，该公章、国土证申请法庭鉴定。3、证明，拟证明原告唐智富是购地的居民，有资格取得该宗土地的使用权。4、出售土地协议的合同、收条，拟证明原告唐智富善意取得该宗土地使用权。5、房产证及相关资料，拟证明原告唐智富1992年建房，1995年取得初始登记，原告唐智富取得该宗土地使用权合法。6、关于征用珍上村民小组土地的协议书，拟证明涉案土地由集体土地转为国有土地，原告唐智富1996年取得国有土地使用权合法。7、报告，拟证明原永州市国土资源局冷水滩分局认可原告唐智富善意取得涉案土地使用权，建房时间是1992年。 被告冷水滩区政府答辩称，1.涉案宗地位于珍上组，该用地是肖尤艮的茶山，肖尤艮证实自己和组里从未将茶山用地出售给个人。涉案《国有土地使用证》未进行申报登记，无土地登记簿（土地登记卡组装）等相关档案资料。冷水滩区工业园区管理委员会核实原告唐智富不在原西区购地户花名册内，原告唐智富本人也不能提交土地出让合同、缴纳出让金票据、申请土地登记办证手续等最基本的土地权属凭据及权属文件。1996年12月清查时原冷水滩区国土局未发此证。原告唐智富称档案被国土部门丢失属于无中生有，其地籍档案原本属于伪造，土地权属不合法。2.2011年原告唐智富找到原珊瑚乡人民政府国土所工作人员张德仝帮忙伪造涉案《国有土地使用证》的地籍档案资料，张德仝在收受好处后利用职务之便按照原告唐智富的要求伪造了编号为00-02-768的地籍档案，时间填写为1996年12月12日，该档案原件全部交给了原告唐智富。2019年永州市冷水滩区珊瑚街道党工委已就伪造地籍档案一事对张德仝作出党内严重警告处分，由原告唐智富伪造地籍档案的行为来看，涉案《国有土地使用证》为假证。被告冷水滩区政府查明事实后向原告唐智富送达了行政处理告知书，并根据其申请召开了听证会。根据[1995]国土[法]字第184号《土地登记规则》第六条、第六十三条、第六十五条的规定作出行政处理，并将法律文书送达给原告唐智富，被诉行政行为程序合法，适用法律正确。3.无效的土地证自始至终均为无效证件，没有法律效力，法律、行政法规没有规定对无效土地证认定的时限，被诉行政处理决定未超过法定时效。故请求驳回原告唐智富的诉讼请求。 被告冷水滩区政府向本院提交了以下证据：1、国家建设征（拨）用土地审批单、国家建设征（拨）用土地呈报表，拟证明湖南省人民政府批准原冷水滩市城市建设局征用原冷水滩市珊瑚乡珍珠塘村珍上、珍下等村民小组的全部土地，征收行为程序合法。2、关于征用珊瑚乡珍珠塘村珍上、珍下两村民小组土地的协议，拟证明政府依法征用珍上、珍下两村民小组的集体土地；原告唐智富不是涉案集体土地所有权人珍上组的村民，系珍下组的村民；原告唐智富提交的出售土地协议属非法转让集体土地的无效协议。3、关于征用珍上村民小组土地的协议书，拟证明珍上组的集体土地于1993年4月17日已全部被征收完，肖尤艮、肖春生、肖同生等人代表村民签字；原告唐智富提交的出售土地协议属非法转让集体土地的无效协议。4、关于史兆永、李德旗同志职务任免的通知，拟证明李德旗同志于1994年4月1日被免去原冷水滩市人民政府市长职务；佐证张德仝于2011年伪造编号为00-02-768的地籍档案。5、国务院关于同意湖南省撤销零陵地区设立地级永州市的批复，拟证明国务院于1995年11月21日批复同意撤销零陵地区，设立地级永州市；原告唐智富提交的1996年12月12日的地籍档案，冷水滩市国土管理局已不存在，佐证张德仝于2011年伪造编号为00-02-768的地籍档案。6、关于撤区建市期间永冷两市土地管理有关问题的紧急通知，拟证明从1995年12月16日起，两市城区规划区内的土地出让、划拨权收归地区行政公署，各类建设用地不论面积大小，一律经市国土局签署意见后报地区国土局初审，再报行署审批；在过渡期内，凡没有按上述要求办理审批手续而出让或划拨土地的，其批准文件无效，出让金收归地区财政，并追究当事人责任；佐证张德仝于2011年伪造编号为00-02-768的地籍档案。7、关于统一制作冷水滩区所属行政机关和企业事业单位印章及名牌的通知，拟证明原冷水滩市所有行政机关和企业事业单位，于1996年3月12日前将其印章和单位原名牌一起送市（冷水滩区）政府办公室，更换单位名称，制作新的单位印章和牌照；佐证张德仝于2011年伪造编号为00-02-768的地籍档案。8、关于确立市、区国土管理体制有关事项的通知，拟证明设立永州市国土管理局，统一管理全市土地、地籍地政、国土整治、农业区划和测绘工作，直接管理芝山、冷水滩两区城市区内和市属农林场所的土地；永州市国土管理局冷水滩分局管理城市规划区以外的土地；两区原国土局和凤凰园国土管理机构的公章一律立即上交市局，使用截止期为1995年12月15日，市国土局从1995年12月16对城市规划区内的土地行使直接管理权；佐证张德仝于2011年伪造编号为00-02-768的地籍档案。9、证明，拟证明永州市冷水滩区自然资源局档案室无冷国用（1996）字第00-02-768号《国有土地使用证》的地籍档案。10、证明，拟证明永州市自然资源和规划局档案室无冷国用（1996）字第00-02-768号《国有土地使用证》的地籍档案。11、证明，拟证明永州市冷水滩区自然资源局地籍股查无（冷）国用（1996）字第00-02-768号《国有土地使用证》。12、关于唐智富不在原西区购地户名册的情况说明，拟证明冷水滩区工业园区管委会核实原告唐智富不在原西区购地户名册内。13、询问笔录，拟证明原告唐智富自述涉案土地是1991年从刚成立的西区开发区管委会购买而来，没有保留相关合同、发票及票据，原冷水滩市国土局局长张水发（已故）将涉案《国有土地使用证》及地籍档案编号为00-02-768号的土地使用证发证档案（原件）交给原告唐智富；印证张德仝伪造地籍档案并将档案原件交给了原告唐智富的事实。14、国土资源调查询问笔录，拟证明原告唐智富自述涉案土地是1991年从珍上组购买，面积1,900平方米，土地款9,000余元，珍上组开了收据，1991年购地后建房，占地面积780平方米，不能提供购地票证。证据13-14拟证明原告唐智富所述土地来源不一致，自相矛盾。15、中共冷水滩区纪律检查委员会调查笔录，拟证明张德仝给原告唐智富伪造地籍档案的事实经过。16、国土资源调查询问笔录，拟证明张德仝对原告唐智富持有的土地使用证的真假来源不清楚；张德仝给原告唐智富伪造地籍档案的事实经过。17、国土资源调查询问笔录，拟证明张德仝1988-1996年被珊瑚乡政府聘请为国土员，从事集体土地使用证审查、报批、承办等工作，1997年回珊瑚乡岭头上村务农；按照规定无权无职责给原告唐智富办理《国有土地使用证》手续，地籍档案是张德仝伪造的；伪造地籍档案的事实经过。18、中共冷水滩区纪律检查委员会调查笔录，拟证明珍上组和肖尤艮均没有卖地给原告唐智富。19、国土资源调查询问笔录，拟证明肖顺生系珍上组人，对原告唐智富建房的土地来源不清楚，对原告唐智富买卖土地协议的真假也不清楚；肖顺生2016年左右是按原告唐智富的交代在国土所做的笔录。20、国土资源调查询问笔录，拟证明肖尤解系珍上组村民，涉案土地原来是珍上组的集体土地；肖尤解不知道原告唐智富在组里买地的事；2016年1月珊瑚国土资源中心所调查该宗地的来源时，原告唐智富请肖尤解帮他作证，证明该宗地是其购买珍上组的集体土地，肖尤解作为一个村的熟悉人才帮其作证。21、询问笔录，拟证明2016年珊瑚国土资源中心所做的肖春生的询问笔录不是本人肖春生，是其不认识的人冒充其作的笔录；对原告唐智富的土地来源不清楚，只知道珍上组没有卖地也没有租地给原告唐智富；珍上组的土地1992年全部被征收。22、中共冷水滩区纪律检查委员会调查笔录，拟证明魏本灵详细陈述原告唐智富要其伪造肖春生的身份证，冒充肖春生到珊瑚国土资源中心所做笔录，并按照原告唐智富提供的购地合同和原告唐智富的要求回答的事实经过；魏本灵不清楚原告唐智富购买土地的情况；印证肖春生所述他人冒充其作假证的内容真实。23、关于给予张德仝党内严重警告处分的决定，拟证明张德仝利用没有用完的《土地登记申请书》、《土地登记审批表》，非法为他人办理虚假的地籍档案资料，构成违纪，被给予党内严重警告处分。24、出售土地协议的合同，拟证明原告唐智富称1991年10月28日珍上组与其签订合同，购买集体土地3亩，每亩2,600元，计7,800元，加上地上茶树等补偿，两项共计9,479元；合同约定甲乙双方签字盖章生效，但合同甲方珍上组没人签字，合同没生效。25、收条，拟证明原告唐智富称珍上组收到其土地和茶树款共计9,497元，收款人栏有小组印章，但无人签名。26、《国有土地使用证》，拟证明原告唐智富取得的无效土地证的样本。27、地籍档案，拟证明原告唐智富要求张德仝帮其伪造的地籍档案的样本。28、行政处理告知书及法律文书送达回证，拟证明被告冷水滩区政府向原告唐智富送达行政处理告知书，告知拟对冷国用（1996）字第00-02-768号《国有土地使用证》作出宣告无效的行政处理，并告知原告唐智富享有陈述、要求听证的权利；该告知书于2019年6月4日送达给原告唐智富，程序合法。29、听证会记录、听证会签到表，拟证明听证会程序合法。30、《行政处理决定书》及法律文书送达回证，拟证明被告冷水滩区政府对原告唐智富作出行政处理决定，并于2019年6月21日将决定书送达给原告唐智富，程序合法。 经庭审质证，针对被告冷水滩区政府提交的证据，原告唐智富发表了如下质证意见，对证据1真实性无异议，关联性有异议，涉案土地不在该份证据范围内；对证据2真实性无异议，关联性有异议，该证据与本案无关；对证据3真实性无异议，证明目的第一点无异议，第二点有异议；对证据4-7真实性无异议，证明目的有异议，当时土地发证的时候一直使用的是原冷水滩市国管理土局的印章；对证据8真实性无异议，证明目的有异议；对证据9-11真实性有异议，这是行政机关内部出具的，是无效的，因行政机关管理档案不善，造成档案被烧毁、遗失；证据12的事实不清楚；对证据13-14、16-17的真实性无异议，对证明目的有异议，事实不成立；对证据15的真实性无异议，被告冷水滩区政府断章取义，并没有将对原告唐智富有利的笔录提交，仅提交第四份笔录，没有提交前三份笔录，所有请法庭责令被告冷水滩区政府提交前三份笔录；对证据18-23的真实性有异议，笔录里中的内容部分属实，部分不属实，对证明目的有异议，且证据23与本案无关；对证据24-26的真实性无异议；对证据27-30有异议，告知以后立马作出决定不合程序，政府所作程序不合法。 针对原告唐智富提交的证据，被告冷水滩区政府发表了如下质证意见，对证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2的真实性、合法性、关联性有异议，不能达到其证明目的，土地证应为有效证据，宗地图是根据原告唐智富本人申请和要求，对其占地的现状进行的测绘，没有其他内容，不能达到其证明目的；对证据3的证明目的有异议，原珊瑚乡珍珠塘村分珍上组和珍下组，农民集体土地承包是以组为单位的，涉案土地是珍上组的，原告唐智富没有资格取得使用权，如果该宗集体土地买卖则属于非法买卖，不能达到证明目的；对证据4的真实性、合法性、关联性有异议，珍上组和该宗地的使用权人都没有卖地，该协议和收条内容不真实，两份证据无人签名，不具备形式要件；对证据5的合法性、证明目的有异议，原告唐智富未取得土地证，系违法建房；对证据6的证明目的有异议，政府征收珍上组土地不能证明原告唐智富取得的土地使用权合法；对证据7的真实性、合法性、关联性有异议，此份证据是国土部门上下级之间的工作情况汇报，不是对外的具体行政行为，该份证据也没有具体的情况说明，此份证据时间是2016年，经被告冷水滩区政府调查了解，2016年基层国土部门调查的情况与客观事实有出入，被2016年以后的调查情况所取代，该证据是无效资料。 本院对上述证据认证如下：原告唐智富及被告冷水滩区政府所提交的证据符合真实性、合法性、关联性的要求，本院予以采信，但被告冷水滩区政府所提交的证据既未在行政执法过程中经原告唐智富发表意见，也未在听证过程中交原告唐智富进行质证，根据《湖南省行政程序规定》第七十一条、第一百四十三条的规定，不能作为作出被诉行政处理决定的依据。 经审理查明，1991年8月30日，湖南省人民政府作出（91）政土字第225号国家建设征（拨）用土地审批单，批准征收冷水滩市珊瑚乡珍珠塘村珍下、珍上、郭家小组土地，面积262.35亩，申请用地单位冷水滩市城建局，建设项目苗圃园林。至1993年原冷水滩市人民政府将珍珠塘村各村民小组包括涉案宗地在内的所有土地征收为国有土地。 1991年10月28日，原告唐智富作为乙方与珍上组（甲方）签订一份《出售土地协议的合同》，主要内容为：“为了方便唐智富同志的建房需要，经我组全体干部群众协议同意，将晒谷场边的土地卖给唐智富，为建房用地，面积为三亩地，每亩人民币2,600元，计币7,800元，茶树128棵，每棵10元，计币1,280元，松树133棵每棵3元，计币399元，以上共计9,479元。以上协议从签订之日起，一切所有权归唐智富所有”。 1992年，原告唐智富在该宗土地上修建了一栋房屋。1995年12月5日，原冷水滩市人民政府为原告唐智富颁发了冷字第12007号《房屋所有权证》，该证载明：房屋坐落于珍上组，建筑结构为砖木，层数为一层，建筑面积为792.46平方米。2007年4月4日，永州市房产局就上述房屋为原告唐智富换发了永房权证冷水滩市第00090188号《房屋所有权证》。 1996年12月21日，原告唐智富取得冷国用（1996）字第00-02-768号《国有土地使用证》，该证载明：地址为珊瑚乡珍珠塘村珍珠塘组，土地用途为综合用地，批准使用期限为1996年12月至2066年12月，用地面积为1,920平方米，其中建筑占地820平方米。该《国有土地使用证》上加盖了冷水滩市人民政府、冷水滩市国土管理局的公章及冷水滩市人民政府土地权属审定章。 2009年12月12日，原永州市国土资源局对永州国际商贸城1号、2号地块（包括涉案宗地在内）进行挂牌出让。2010年1月18日，永州市人和仙聚房地产开发有限公司、永州市鸿祥房地产开发有限公司竞得上述土地使用权，总面积298,011.91平方米，成交价为2.06亿元。2010年10月26日，原永州市国土资源局与永州市人和仙聚房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，永州市人和仙聚房地产开发有限公司、永州市鸿祥房地产开发有限公司缴纳了土地出让金。2011年6月13日，永州市人和仙聚房地产开发有限公司申请土地初始登记，并提交了土地出让审批单、出让合同、缴款凭证、成交确认书。2011年6月24日，永州市人民政府准予登记。 其后，原告唐智富持涉案《国有土地使用证》向原永州市国土资源局冷水滩分局申请换发新证。2016年5月4日，原永州市国土资源局冷水滩分局向原永州市国土资源局提交《关于唐智富申请换证登记有关情况的报告》，该报告指出：“根据调查核实情况，我局认为唐智富向珍珠塘村珍上组村购地的事实存在。……鉴于该宗地在2010年1月28日拍卖成交的永州国际商贸城1、2号国有建设用地使用权范围内，属于拆迁范围，建议暂缓办理土地换证登记手续。”2016年9月26日，原永州市国土资源局冷水滩分局向原永州市国土资源局提交《关于唐智富反映持有〈国有土地使用证〉办理换证登记手续的报告》，该报告再次指出：“根据调查核实情况，我们认为唐智富向珍珠塘村珍上组村购地事实存在。”2017年4月13日，原永州市国土资源局冷水滩分局以“该宗用地在冷水滩国土分局没有该宗地的审批、发证档案及资料；你提供的冷国用（1996）字第00-02-768号《国有土地使用证》是1996年12月21日填发的，加盖了原冷水滩市国土管理局和原永州市人民政府（本院注：应为原冷水滩市人民政府）的印章，因1995年12月已成立新的永州市人民政府，应该由当时的被告冷水滩区政府、区国土分局办理土地审批登记手续，你提供的《国有土地使用证》属于无效证件。经市国土资源局会审会议研究决定不予换证”等为由，向原告唐智富下发了《关于不予换发的通知》。原告唐智富不服该通知，提起行政诉讼。永州市零陵区人民法院于二○一七年七月二十五日作出（2017）湘1102行初97号行政判决，以违反法定程序为由撤销了该通知，并认定“1991年10月原告以9千元左右的价格向原湖南省冷水滩市珊瑚乡珍珠塘村珍上村民小组购得3亩土地。”该判决已经发生法律效力。 2017年6月30日，原告唐智富向原永州市国土资源局申请房屋土地换证登记，原永州市国土资源局于2017年7月7日作出001《不动产登记不予受理告知书》，决定不予受理。原告唐智富不服该告知书，提起行政诉讼。永州市冷水滩区人民法院于二○一八年二月八日作出（2017）湘1103行初93号行政判决，确认上述告知书违法，驳回原告唐智富要求原永州市国土资源局为其换发不动产权属证书的诉讼请求，并认定“1991年10月28日，原告唐智富作为乙方与珍上村民小组（甲方）签订一份《出售土地的合同》”。该判决已经发生法律效力。 被告冷水滩区政府于2019年6月3日作出行政处理告知书，告知原告唐智富拟对涉案《国有土地使用证》作出宣告无效的处理，其有权进行陈述、申辩和要求听证。其后，原告唐智富向被告冷水滩区政府提交了听证申请书。永州市冷水滩区自然资源局根据唐智富的申请于2019年6月20日召开了听证会。 2019年6月21日，被告冷水滩区政府对原告唐智富作出《行政处理决定书》。该决定书主要认定：购地协议与事实相违背、法律相抵触，涉案《国有土地使用证》没有合法土地权属来源；涉案《国有土地使用证》未在永州市冷水滩区自然资源局土地登记簿上进行申报登记，无土地登记簿（土地登记卡组装）等相关档案资料，缺最基本的土地权属文件和法律依据，土地权属不合法；涉案《国有土地使用证》系伪造的假证，不具有法律效力。该决定书认为：涉案《国有土地使用证》未在国土管理部门申报登记，且该《国有土地使用证》的地籍档案系伪造，土地权属来源不合法，遂决定：对冷国用（1996）字第00-02-768号《国有土地使用证》作出宣告无效行政处理。同日，被告冷水滩区政府将该《行政处理决定书》送达给原告唐智富。原告唐智富不服，于2019年7月11日向本院提起本案行政诉讼。 另查明，2016年6月，永州市自然资源和规划局设立永州市不动产登记中心。冷水滩区国有土地范围内的不动产登记职权统一由永州市自然资源和规划局行使，具体工作由永州市不动产登记中心负责。被告冷水滩区政府及其职能部门永州市冷水滩区自然资源局没有国有土地范围内的不动产登记职权。 本院认为，本案的焦点为：1、被告冷水滩区政府是否有作出被诉行政处理决定的法定职权；2、被诉行政处理决定主要证据是否充分；3被诉行政处理决定是否符合法定程序。现分别评析如下： 一、关于职权问题。 颁发《国有土地使用证》、变更或撤销《国有土地使用证》、宣告《国有土地使用证》无效等均属于行使不动产登记职权的范畴。在被诉行政处理决定作出时，冷水滩区国有土地范围内的不动产登记职权由永州市自然资源和规划局行使，被告冷水滩区政府及其职能部门永州市冷水滩区自然资源局均没有相应的不动产登记职权，永州市自然资源和规划局也并非被告冷水滩区政府的职能部门。涉案《国有土地使用证》上虽然加盖了被告冷水滩区政府（原冷水滩市人民政府）的印章，但在相应的不动产登记职权已经转移至永州市自然资源和规划局的情况下，被告冷水滩区政府仍以自己的名义作出被诉行政处理决定，宣告涉案《国有土地使用证》无效，属于超越职权的行为。 二、关于证据问题。 （一）被诉行政处理决定认定“购地协议与事实相违背”的证据不足。 永州市零陵区人民法院于二○一七年七月二十五日作出的（2017）湘1102行初97号行政判决，认定“1991年10月原告以9千元左右的价格向原湖南省冷水滩市珊瑚乡珍珠塘村珍上村民小组购得3亩土地。”永州市冷水滩区人民法院于二○一八年二月八日作出的（2017）湘1103行初93号行政判决，认定“1991年10月28日，原告唐智富作为乙方与珍上村民小组（甲方）签订一份《出售土地的合同》”。上述判决已经发生法律效力。永州市冷水滩区自然资源局于2016年5月4日向永州市自然资源和规划局出具的《关于唐智富申请换证登记有关情况的报告》指出“根据调查核实情况，我局认为唐智富向珍珠塘村珍上组村购地事实存在”；于2016年9月26日向永州市自然资源和规划局出具的《关于唐智富反映持有办理换证登记手续的报告》再次指出“根据调查核实情况，我们认为唐智富向珍珠塘村珍上组村购地事实存在”。被告冷水滩区政府仅提供肖尤艮、肖春生两人的证言证明珍上组没有卖地给原告唐智富，没有其他证据可以佐证，肖尤艮、肖春生两人的证言不足以推翻上述生效判决的认定及永州市冷水滩区自然资源局的调查认定。因此，被告冷水滩区政府认定“购地协议与事实相违背”的主要证据不足。 （二）被诉行政处理决定认定“涉案《国有土地使用证》系伪造的假证”的证据不足。 首先，涉案《国有土地使用证》是原国家土地管理局统一制定的样式，由原国家土地管理局或其授权的单位统一印制的，符合《土地登记规则》第六十四条的规定。被告冷水滩区政府未提供任何证据证实原告唐智富存在非法印制土地证书的行为，应当视为没有相应的证据。其次，涉案《国有土地使用证》上加盖了“冷水滩市人民政府”、“冷水滩市国土管理局”、“冷水滩市人民政府土地权属审定章”三个印章，被告冷水滩区政府未提供任何证据证实上述印章系伪造的，应当视为没有相应的证据。再次，被告冷水滩区政府混淆了“伪造地籍档案”与“伪造《国有土地使用证》”的概念。伪造地籍档案与伪造《国有土地使用证》是两个明显不同的行为，即使涉案地籍档案是伪造的，也并不代表涉案《国有土地使用证》是伪造的。此外，伪造《国有土地使用证》涉嫌伪造国家机关证件罪，若原告唐智富伪造了涉案《国有土地使用证》，应当依法移交司法机关查处并追究刑事责任；使用伪造的《国有土地使用证》违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条的规定，若涉案《国有土地使用证》是伪造的，原告唐智富持涉案《国有土地使用证》申请换发不动产权证书，属于使用伪造的国家机关证件，应当由公安机关予以治安管理处罚。但公安机关至今未认定原告唐智富存在伪造《国有土地使用证》、使用伪造的《国有土地使用证》的行为。因此，被诉行政处理决定认定“涉案《国有土地使用证》系伪造的假证”，属于主要证据不足。涉案《国有土地使用证》上填写的内容及落款时间是否真实，尚待进一步调查确认。 三、关于程序问题。 被诉行政处理决定属于行政执法行为，被告冷水滩区政府作出被诉行政处理决定应当遵循《湖南省行政程序规定》规定的行政执法程序。本案中，被诉行政处理决定存在多处违反《湖南省行政程序规定》的情形，具体表现在：第一，没有依法办理程序启动手续。本案属于被告冷水滩区政府依职权启动的行政执法程序，但被告冷水滩区政府没有向本院提交程序启动审批表，依法应当视为没有程序启动表，因此，被告冷水滩区政府依职权启动该行政执法程序违反了《湖南省行政程序规定》第六十四条“行政执法程序依法由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动。行政机关依职权启动程序，应当由行政执法人员填写有统一编号的程序启动审批表，报本行政机关负责人批准。……”的规定。第二，办理期限违法。《湖南省行政程序规定》第八十一条第四项规定：“行政机关依职权启动的行政执法行为，应当自程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经本机关负责人批准，可以延长30日，并应当将延长期限的理由告知当事人。”本案中，被告冷水滩区政府在本院审理过程中明确认可在2018年就已经启动了本次行政执法程序，根据被告冷水滩区政府提交的证据显示，被告冷水滩区政府在2018年7月底之前就已经对本案所有证人进行了调查询问并制作了笔录，调取了绝大部分证据材料，即在2018年7月底之前就已经启动了本次行政执法程序，至2019年6月21日才作出被诉行政处理决定，严重违反了《湖南省行政程序规定》第八十一条第四项规定的限时办结制度。 综上，被诉行政处理决定存在主要证据不足、违反法定程序、超越职权的情形，依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第五项的规定，判决如下： 撤销被告永州市冷水滩区人民政府于2019年6月21日对原告唐智富作出的《行政处理决定书》。 案件受理费50元，由被告永州市冷水滩区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  王焕江 审 判 员  万竹婷 人民陪审员  唐红梅 二〇一九年十一月二十九日 书 记 员  陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。