山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1607号 上诉人（原审原告）陈跃喜，男，1967年11月8日出生，汉族，居民，住东明县。 上诉人（原审原告）海继粉，女，1965年8月21日出生，回族，居民，住东明县。 二上诉人的共同委托代理人吕国华，北京国征律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)东明县人民政府，住所地东明县工业路南段。 法定代表人张继争，县长。 被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路**。 法定代表人陈平，市长。 委托代理人王海存。 委托代理人朱效振。 上诉人陈跃喜、海继粉因与被上诉人东明县人民政府、菏泽市人民政府房屋征收决定、行政复议一案，不服菏泽市中级人民法院于2019年6月12日作出的（2019）鲁17行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案行政争议形成过程如下：东明县人民政府于2018年10月25日作出东政发〔2018〕36号《关于依法征收东关片区棚户区改造项目房屋的决定》，决定对富强路以东，工业路以西，三八路以南，南城街以北(以规划征收红线为准)，并明确征收部门、征收实施单位，征收补偿原则等内容。陈跃喜、海继粉不服，向菏泽市人民政府申请行政复议。菏泽市人民政府于2019年2月11日作出菏政复决字〔2018〕255号行政复议决定，对上述征收决定予以维持。陈跃喜、海继粉仍不服，诉至原审法院。 原审法院经审理查明，原告所在的东明县东关片区是基础设施落后的旧城区域，东明县人民政府为加快城市改造步伐，营造良好人居环境，决定对涉案片区实施棚户区改造，并决定对片区内国有土地上的房屋实施征收。该棚户区改造项目纳入了东明县2018年国民经济和社会发展年度计划，在作出被诉征收决定前，东明县国土资源局、发展和改革局、规划局等相关单位出具了项目符合土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划的证明以及符合消防、地震、地震等要求的证明县人民政府制定了征收补偿方案(征求意见稿)，该征求意见稿在拟征收地张贴公示，并根据收集的被征收人的意见、建议进行了修改；东明县人民政府对项目进行了社会稳定风险评估，向有关部门发送了暂停办理涉及项目范围内的房屋新建、变更用途手续的通知，被告东明县人民政府于2018年10月25日作出涉案征收决定，并附征收补偿方案、致被征收项目内居民的一封信以及相关法规文件一并张贴公告。 另查明，涉案征收决定共涉及144户被征收人，目前已经有140余户被征收人均已经签订征收补偿协议，并已经腾空房屋移交给房屋征收部门拆除。还查明，被告东明县人民政府于2019年4月16日分别就二原告被征收房屋作出了征收补偿决定。 原审法院认为，涉案区域属基础设施落后的旧城区，被告东明县人民政府为加快城市改造步伐，营造良好人居环境，决定对涉案片区实施棚户区改造，并决定对片区内国有土地上的房屋实施征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(五)项、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款第(五)项的规定。被征收片区是否属于旧城区，是对区域整体情况的判断，原告自己的房屋具体情况如何不影响整个区域属于旧城区的认定，原告否认涉案征收符合公共利益以及自己的房屋良好不应纳入征收范围的主张不成立。涉案项目纳入了东明县2018年国民经济和社会发展年度计划，国土、发改、规划等部门出具了涉案棚改项目符合规划、计划的说明，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第一款的规定。征收决定作出前，被告东明县人民政府拟定了征收补偿方案并公告，征求公众的意见且征求意见的期限不少于30日，东明县人民政府在征求意见期限届满后，经论证确定补偿方案并与征收决定一并张贴公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款的规定。被告东明县人民政府作出征收决定前，对该项目进行了社会稳定风险评估，征收决定作出后即日公告，征收范围确定后，征收部门通知有关部门暂停办理相关手续等，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款、第十三条第一款及第十六条第二款的规定。但被告东明县人民政府仅提供了东明县财政局出具的其征收账户上有征收资金1.3亿元的证明，该证明并未说明该资金是否满足该征收项目的需要，不能证明征收补偿费用符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，属征收决定违法，应予撤销。但该征收项目已经列入年度征收计划，且已经实际实施，绝大部分被征收户签订补偿安置协议后房屋已经拆除，撤销会给国家利益、公共利益和其他被征收户的利益造成重大损失，故应确认违法而不撤销，并由被告东明县人民政府采取补救措施，以确保征收补偿费用足额到位，并做到专户存储、专款专用。被告菏泽市人民政府复议决定程序合法，但未查清东明县人民政府在作出征收决定前未做到资金足额到位、专户存储的事实，复议予以维持证据不足，复议决定应予撤销。经审查，原告提出的《东明县国有土地上房屋征收与补偿办法》、《东明县国有土地上房屋征收评估办法》相关条款不存在与上位法相抵触的内容，没有违法之处。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、第七十六条、第七十九条之规定，判决：确认被告东明县人民政府作出的[2018]36号《东明县人民政府关于依法征收东关片区棚户区改造项目房屋的决定》违法，并判令东明县人民政府采取补救措施，做到征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；撤销被告菏泽市人民政府作出的菏政复决字〔2018〕57号行政复议决定。案件受理费50元，由被告东明县人民政府负担。 陈跃喜、海继粉不服原审法院判决上诉称，原审法院适用法律错误，且遗漏诉讼请求。具体理由如下：1.被上诉人东明县人民政府和原审法院并无证据证明撤销被诉房屋征收决定会给国家、社会公共利益造成重大损害，不予撤销被诉房屋征收决定，属于适用法律错误。2.上诉人起诉时将审查《东明县国有土地上房屋征收与补偿办法》《东明县国有土地上房屋征收评估办法》《东关片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》是否合法作为诉讼请求，且根据原审法院要求，明确了请求审查的规范性文件的具体条款并阐述了具体理由，但原审法院并未对该项诉讼请求作出判决，属于遗漏诉讼请求。综上，请求撤销原审法院判决第一项，发回重审或者改判撤销东明县人民政府作出的东政发〔2018〕36号《关于依法征收东关片区棚户区改造项目房屋的决定》；并改判东明县人民政府在30日内采取补救措施，做到征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，否则不得继续征收；审查《东明县国有土地上房屋征收与补偿办法》第8条、第12条第（四）项、第16条第2款、第27条、第28条、第29条、第32条是否合法，审查《东明县国有土地上房屋征收评估办法》第9条、第11条、第15条、第16条、第18条、第19条及附件、《东关片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》是否合法。 被上诉人东明县人民政府、菏泽市人民政府未向本院提交答辩意见。在向本院反馈的《二审行政案件诉讼要素表》中，两被上诉人表示对原审法院判决认定事实、适用法律、审判程序和裁判结果均无异议。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已在原审庭审中质证并随案移送本院。二审中，各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院查明的事实与原审法院查明的内容一致。 本院认为： 被上诉人东明县人民政府在原审中所提供的证据不能证明其在作出涉案被诉房屋征收决定之前，做到征收补偿费用足额到位、专户存储。原审法院据此认定其违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人主张该违法情形足以撤销被诉房屋征收决定，原审法院仅确认违法不予撤销，属于适用法律错误。但撤销行政行为带来的法律后果即是该行政行为失去效力，相关法律关系应当恢复到行政行为撤销之前的状态。本案中，案涉项目属于棚户区改造项目，符合公共利益需要，且已经列入东明县年度国民经济和社会发展计划，涉及144户被征收人中绝大多数被征收户已签订征收补偿协议，并将房屋交付拆除，相关征收、补偿安置工作已经具体实施，撤销涉案房屋征收决定势必会使国家利益、社会公共利益和案涉绝大多数被征收人的合法权益受到重大损害，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决确认被诉房屋征收决定违法并责令东明县人民政府采取补救措施，并无不当。上诉人的该项主张不符合相关法律规定精神，本院不予支持。 上诉人还主张原审法院未对其提出的规范性文件审查请求作出判决，属于遗漏诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，对国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以下规范性文件的审查请求，只能在对行政行为提起诉讼时附带一并提出，并不能单独就此提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十九条明确规定，“人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。”因此，原审法院在审理涉案被诉房屋征收决定的合法性时，针对上诉人提出的规范性文件相关条款进行审查后，在裁判文书中予以阐明，符合上述司法解释的规定。上诉人的该项主张属于对相关法律条款的误读，不能成立。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人陈跃喜、海继粉负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 王云阁 二〇一九年十一月十二日 书记员 王超群