山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁10行初81号原告董桂荣，男，1940年1月7出生，汉族，住山东省荣成市。被告荣成市人民政府，住所地荣成市伟德路**。法定代表人刘昌松，市长。出庭负责人黄丹，副市长。委托代理人陈**龙，荣成市农业农村局工作人员。委托代理人高艳艳，山东悦开辉律师事务所律师。原告董桂荣因诉荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）不履行法定职责等一案，于2019年10月24日向本院提起行政诉讼。本院立案后于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭进行了审理。原告董桂荣，被告荣成市政府副市长黄丹及委托代理人陈**龙、高艳艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告董桂荣诉称，原告系荣成市城西街道办事处沽泊闫家村村民。自1996年起，位于荣成市城西街道办事处沽泊闫家村西北侧三达地2.55亩承包土地、沽泊闫家村西北侧西宅库2.15亩承包土地、沽泊闫家村西侧西泊0.3亩菜园、沽泊闫家村东北侧0.6亩菜园，即由本村集体经济组织分配给原告的合法的承包土地和菜园土地，原告依法享有占有和使用的权利，理应颁发农村土地承包经营权证予以确认。依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》）第三条、《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第十七条，按照物权法的规定，公民的合法物权受法律保护。根据国家政策和各项法律法规规定，原告的合法土地理应确权颁证。《农村土地承包法》第六十六条、《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第八条规定，未向承包方颁发土地承包经营权证书应当补发证书。经过多年上访，2019年4月村民委员会拿出了土地确权流程方案，2019年8月要填写土地承包合同，但合同内容第五条发包方的权利和义务中的第5、6小条违法，违反了《中华人民共和国物权法》第一百三十条、第一百三十一条，《农村土地承包法》第二十七条、第二十八条，《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第十四条，《山东省农村集体经济承包合同管理条例》第九条、第十条、第十一条。另外有所谓单方面的合同内容第八条其他事项中的第3小条违反了《中华人民共和国物权法》第一百二十六条、《农村土地承包法》第二十一条、《关于的说明》。所以有关土地承包合同内容不符合法律规定，原告有权要求删除。村民委员会主任闫虎京说是政府同意安排写的所谓合同，其明显违反了法律规定，侵害原告的合法权益，违反了《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第三十五条，请求法院依法删除有关合同违法条文。发包方擅自改变地亩册子违反了有关法律规定。当时是按照本集体经济组织成员平均分配到户，有左邻右舍地亩数据为证，发包方怎能说改就改，违反了《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》的第五条、第三十三条，《农村土地承包法》的第五条、第十六条、第五十七条，直接侵害了原告的合法权益，请求法院依法维护原告的合法权益。原告为了维护自己承包土地的合法权益，多年上访要求确权颁证，但是荣成市政府和主管部门一拖再拖、久拖不办。原告只要离开荣成上访就有很多政府官员一路跟踪干涉，或利用黑社会截访，违反了《山东省信访条例》第十一条、第十六条、第六十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条，《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第三十五条，被告荣成市政府和有关主管单位负责人不担当、不作为、乱作为。被告的违法行为给原告造成很大的经济损失、物质损失和人身安全隐患。另外，原告还受到了很大的精神刺激，直接侵害了原告的合法权益。被告作为行政机关不但不能以身作则、率先垂范，反而突破法律基本构架，反其道而行之。行政机关实现其行政管理的目的应以合法为前提。被告违反了《农村土地承包经营权证管理办法》第二十四条、第二十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八条。故请求法院：一、请求依法判决订立土地承包合同。必须遵守法律法规和国家政策，发包方应当与承包方协商一致订立书面合同。二、请求依法判决被告将原告的5.6亩合法土地确权颁证。三、请求依法判决删除有关土地承包合同中的有关条款（第五条发包方的权利和义务中的第5、6小条和第八条其他事项中的第3小条）等违法条文。四、请求依法判决追究发包方私自改变地亩册子数据的违法行为。五、请求依法判决追究政府有关负责人和主管负责人不担当、不作为、乱作为的责任，构成犯罪的追究刑事责任。六、案件受理费由被告承担。被告荣成市政府答辩称，一、关于原告所诉第一、三、四项诉讼请求。1、该几项诉请不属于法院的受案范围，应当予以驳回。土地承包合同是农村集体经济组织与原告之间签订的，被告无权干涉。根据《中华人民共和国合同法》第四条，“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”，故村民委员会与原告是否签订土地承包合同，被告不能干预，原告的第一项诉请没有事实和法律依据，应予以驳回。根据《中华人民共和国村民组织法》第二十四条、《农村土地承包法》第十九条的规定，土地承包方案、土地承包的具体事项是需要由村民大会讨论决定的，原告与发包方是否签订承包合同，签订承包合同的具体内容等事项均属于村民自治事项，是需要经过村民大会讨论决定的，原告要求删除有关土地承包合同中有关条款的诉请，不属于法院的受案范围，其诉请应予以驳回。关于原告要求追究发包方私自变更地亩册子数据的违法行为的诉请，该项诉请属于合同履行过程中发包方违反合同的违约行为，属于合同纠纷，不属于行政纠纷，不属于本案的受案范围。2、该几项诉请的诉讼主体不适格，被告并不是本案的适格被告，其诉请应予以驳回，理由如下：《农村土地承包法》第十三条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”，第五十五条的规定:“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”根据上述规定可以看出，农村土地承包的双方当事人是发包方村集体和承包方村民，而非被告，且其诉请要求追究发包方私自改变地亩册子数据的违法行为，本身就是针对发包方即村民委员会的诉请，与被告无关。二、关于原告的其他诉请，根据原告的诉状可以看出其与村民委员会尚未签订土地承包合同，被告不具备颁发农村土地承包经营权证的前提条件，不存在不作为的情况，其诉请应予以驳回。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条，颁发土地承包经营权证是依申请的行政行为，应当在土地承包合同生效后，由发包方提出申请并提交土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料后，相关部门才能履行上述法定职责，被告不能在发包方不提交承包合同提出申请的情况下自主启动颁发程序，原告也没有任何事实和法律依据证实被告存在不作为的情况，故原告的上述诉请应予以驳回。另外，关于原告诉请中称“被告的违法行为给原告造成很大的经济损失、物质损失和人身安全隐患……被告作为行政机关不但不能以身作则、率先垂范，反而突破法律基本构架，反其道而行之”的主张，没有任何事实和依据，属于对被告信誉的中伤，被告保留追究其相关法律责任的权利。综上所述，原告的诉讼请求没有任何事实和法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。原告提交U盘予以证实被告荣成市政府存在干预村民委员会签订土地承包合同以及干涉原告正常上访的行为，提交一宗上访及有关部门答复的材料。上述证据与本案待证事实无关，本院不予接纳。经审理查明，原告董桂荣系荣成市城西街道办事处沽泊闫家村村民。原告就涉案土地未与沽泊闫家村村民委员会签订土地承包合同，沽泊闫家村村民委员会亦未就涉案土地向荣成市政府等部门提出颁发农村土地承包经营权证的申请。本院认为，原告提起本诉的诉讼请求有五项：一是请求判决发包方与承包方订立土地承包合同；二是请求判决被告荣成市政府履行登记颁证职责；三是请求判决删除有关土地承包合同中的有关条款；四是请求判决追究发包方私自改变地亩册子数据的违法行为；五是请求追究政府有关负责人和主管负责人不担当、不作为、乱作为的行政责任和刑事责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关或者法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为不服或者要求其履行行政职责和义务，可以提起行政诉讼。故上述第一、三、四、五项诉讼请求，不属于行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回起诉。关于荣成市政府是否应当履行登记颁证职责问题。《农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”根据上述规定，土地承包经营权自承包合同生效时设立。颁发土地承包经营权证的行为属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，并非土地确权行为，土地承包合同构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。《农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其他方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，被告荣成市政府负有颁发农村土地承包经营权证的法定职责，但颁发土地承包经营权证是依申请的行政行为，应当在土地承包合同生效后，由发包方提出申请并提交土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料后，相关部门才能履行上述法定职责，政府及有关行政部门不能在发包方不提交承包合同提出申请的情况下自主启动审核、颁发程序。本案中，原告与所在村民委员会并未就原告所诉称的土地签订土地承包合同，所在村民委员会亦未提出颁发农村土地承包经营权证的申请，故被告尚不具备颁发农村土地承包经营权证的前提条件，原告要求被告履行登记颁证职责缺乏事实根据，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回原告要求被告履行登记颁证职责的诉讼请求；二、驳回原告要求发包方与承包方订立土地承包合同的起诉；三、驳回原告要求删除有关土地承包合同中有关条款的起诉；四、驳回原告要求追究发包方私自改变地亩册子数据的违法行为的起诉；五、驳回原告要求追究政府有关负责人和主管负责人不担当、不作为、乱作为的行政责任和刑事责任的起诉。案件受理费50元，由原告董桂荣负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  毕海燕审 判 员  宫晓燕人民陪审员  丛日国二〇一九年十一月二十八日书 记 员  汤静静