.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}甘肃省高台县人民���院行政判决书（2017）甘0724行初40号原告：姬某，女。委托诉讼代理人：鲁某（姬某之子），男。委托诉讼代理人：张某，甘肃雪山律师事务所律师。被告：肃南裕固族自治县康乐镇人民政府，住所地肃南裕固族自治县康乐镇榆木庄村。统一社会信用代码：1162222272023758F。法定代表人：兰某，肃南裕固族自治县康乐镇人民政府镇长。委托诉讼代理人：海某，肃南裕固族自治县康乐镇人民政府副镇长。委托诉讼代理人：段某，肃南裕固族自治县司法局康乐司法所所长。第三人：杜某，男。委托诉讼代理人：杜某（杜某之子）男，裕固族，1973年4月21日出生，住���南县康乐镇上游村。委托诉讼代理人：黄某（杜某儿媳）女，裕固族，住肃南县康乐镇上游村。原告姬某诉肃南裕固族自治县康乐镇人民政府（以下简称康乐镇政府）、第三人杜某不服政府行政处理决定一案，本院受理后，依法向被告���第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等法律文书，并组成合议庭公开开庭进行了审理。原告姬某及其委托诉讼代理人鲁某、张某，被告康乐镇政府委托诉讼代理人海某、段某，第三人杜某及其委托诉讼代理人杜某、黄某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年5月17日，被告康乐镇政府根据第三人杜某的申请作出康政发[2017]109号《肃南裕固族自治县康乐乡人民政府草原权属纠纷处理决定书》（以下简称《处理决定》），决定：1.依据《肃南县草原管理条例》第十三条之规定”在草原权属争议解决前，争议双方必须撤出有争议地区，任何一方不得以任何借口挑起事端，激化矛盾，不得破坏争议地段的草原及其建筑设施，不得拆除移动草原是固有的边界标记”，并要求”姬某（鲁某）必须在收到本处理决定3日内将自己的牲畜赶出克老丫呼草场；逾期不撤出牲畜，对他人所造成的一起经济损失和引发的不良后果均有姬某（鲁某）全部承担”。2.依据该事件知情人、当事人的证言证词和十几年来已经形成的事实放牧界限，本着草原承包界限稳定，村民团结友爱的原则，各户应按照2002年调整后的草场四至界限进行放牧，并管好各自的牲畜，不得再提出异议。同时建议上游村委会对该3户2011年签订的草原规范化承包经营合同的变更事项进行补充标注，明确四至界限。3.当事人如不服本处理决定可在接到本处理决���时之日起60日内向肃南县人民政府申请行政复议，也可在6个月内直接向高台县人民政府提起诉讼。2017年7月26日，原告以该决定认定事实错误、违反《农村土地承包法》，侵犯原告合法权益等由向本院提起诉讼，要求撤销被告于2017年5月17日作出的康政发[2017]109号《处理决定》。原告姬某诉称，（一）2017年5月17日，被告康乐镇政府作出的康政发(2017)109号《处理决定》认定事实错误，且存在违法认定事实的情形。首先，原告并没有在2002年向上游村”两委”班子负责人申请将春秋场调整至一处。根据《农村土地承包管理法》第十二条规定，原告如若申请调整承包草场也应当向上游村村民委员会提出申请，而不是向”两委”班子负责人提出申请，且没有原告向”两委”班子负责人提出申请的任何书面证据，被告凭走访知情人认定该事实，系认定事实错误，认定事实违法。其次，根据《农村土地承包管理法》第二十七条第二款规定，调整承包草地必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准，如原告申请调整草场，必须召开上游村全体村民大会或代表会议，且经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代袁的同意，而不是”经原村班子会议商议”，故上游村村民委员会作出调整原告草场的决定因违反法律规定而无效。再次，如原告申请调整草场，变更草场承包经营权应当经康乐乡人民政府或者肃南农牧业委员会批准，上游村在未向康乐乡人民政府或者肃南农牧业委员会报批的情况下，擅自变更原告承包草场，其行为应当无效，而被告对违法行为再予认定，其应无效。最后，原告自1998年签订二轮草原承包合同后，一直对承包的克老丫呼春季草场进行管护、放牧，第三人杜发昌强行进入原告春季草场克老丫呼放牧，架设围栏、修建水窖，双方一直争议不断。而在2011年1月1日签订草原规范化承包合同时，原告仍继续承包克老丫呼春季草场，上游村村民委员会及杜发昌、安立祥并没有提出异议，被告以”2002年至2016年间该三户实际在调整后的草场放牧”来改变原告依据农村土地承包合同对克老丫呼春季草场的承包权利，属认定事实错误。（二）被告康政发[2017]109号《处理决定》以行政命令干预平等主体之间的民事行为，属越俎代庖。被告作为行政机关，仅凭上游村”三委班子”负责人调查走访知情人、当事人所了解情况，就简单认定原告侵犯了第三人杜发昌对克老丫呼草场的承包权利，并违法作出《关于鲁国祥与杜发昌草原矛盾纠纷的处理意见》，其并未尽到行政调查职责。原告姬某及第三人杜某均系上游村草场承包户，两者均属平等民事主体，如被告认定”至5月13日，姬某（鲁某）仍未将擅自赶入克老丫呼草场的牲畜撤出”，也应由民事法律规制，而不应由被告以行政命令方式代替村委会解决原告与第三人杜某之间的草原承包纠纷，命令”姬某（鲁某）必须在收到本处理决��3日内将自己的牲畜赶出克老丫呼”。（三）被告作出康政发[2017]109号《处理决定》严重违反了《农村土地承包管理法》的规定。综上所述，被告于2017年5月17日作出的康政发(2017)109号《处理决定》认定事实错误，在以行政命令干预平等主体之间的民事行为的同时，严重违反《农村土地承包管理法》的规定，而命令原告撤出牲畜也侵犯了原告的合法权益，故予起诉，要求撤销被告于2017年5月17日作出的康政发(2017)109号《处理决定》。为证明其主张，原告提交如下证据，拟证明如下事实：1.原告与肃南裕固族自治县康乐乡上游村民委员会于2011年1月1日签订的草原承包合同一份。证明原告对本案存在争议草场拥有承包经营权的事实。2.被告《处理决定》一份，证实被告作出处理决定并于2017年5月17日向原告送达的事实，但被告于2017年5月14日、17日作出内容相同而落款时间不同的决定，足以证明被告作出处理决定程序违法。经本院组织质证，被告及第三人对原告提交的证据1、2无异议，但认为证据1不能证实村委会对原告草场进行调整的事实。本院认证认为，原告提交证据1客观真实，予以认定；证据2认定事实客观，与本案具有关联性，但缺乏合法性，对其客观性、关联性予以认定，其合法性结合双方提交证据及相关法律规定另行分析说明（详见判决理由）。被告康乐镇政府辩称，（一）本案第三人杜某及康乐镇上游村民委员会于2017年4月底向镇政府提出申请，要求处理与原告姬某之间的草原纠纷问题，镇政府接到申请后，根据有关法律法规作出了要求原告撤出放养在争议草原（克老丫呼草场）的牲畜，并按照2002年调整后的草场四至界限进行放牧的行政决定。（���）镇政府作出《处理决定》事实清楚、依据充分。1．原告提出的诉讼理由不能成立。一是上游村时任村党支部书记鲁国福及村妇女主任妥永华二人的调查笔录能够证明原告姬秀英为放牧便利曾多次向他们口头申请要求调换草场的事实；二是原告姬秀英不识字，无书写能力，没有形成书面申请可以理解；三是在2002年前后，受工作生活环境所限和风俗习惯影响，康乐镇村民之间、村民与村委会之间有关草场纠纷调处申请多以口头表述为主。据此，镇政府应当采信调换草场起因应为原告申请。原告诉称申请调换草场的主体应为村委会，不应为”两委”班子负责人。对此，镇政府认为原告所述”'两委'班子负责人”鲁国福（时任村党支部书记）和妥永华（时任村委会主任）有受理原告申请调换草场请求的权利。原告诉讼适用法律不准确。2002年调整草场应适用1985年6月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，自1985年10月1日起施行的《中华人民共和国草原法》。依据该法第五条”需要临时调剂使用草原的，按照自愿，互利的原则，由双方协商解决。”以及第六条第一款”草原所有权和使用权的争议，由当事人本着互谅互让、有利团结的精神协商解决。”的规定，镇政府有理由认为2002年由上游村委会主持的调换草场的行为，是原告姬秀英、第三人杜发昌和安立祥按照自愿、互利的原则，协商进行的，且调换给姬秀英的春场与其冬场相连，便于其放牧。自2002年至2014年期间，原告从未对调换草场提出异议，且在调整后的草原存在经营放牧、流转他人放牧的行为。同时在2002年草场调换后，原告姬秀英、第三人杜发昌和安立祥分别在调换后的草场上架设围栏、农电设施，修建住房、棚圈、水窖等基础设施，已形成了稳定的生产生活环境。调查中，杜发昌、安勇（安立祥之子）均表示愿意按现在的四至界限放牧，不同意调整回2002年以��的草场。综上，镇政府认为原告及其他相关利益人认可调换草场一事。关于原告签订的2011年草原经营承包合同内四至界限含争议草原（克老丫呼草场）四至界限一事，依据肃南裕固族自治县人民政府《关于印发肃南县落实草原生态保护补助奖励政策实施意见的通知》（肃政发[2012]19号）”以2000年草原有偿承包合同为依据，核实确认信息数据，审核确定补奖对象，完善草原规范化承包工作，落实草原保护制度，补奖资金直接到户”；以及《关于进一步明确草原规范化承包工作相���问题的通知》（肃草奖补办发[2012]13号）”在2000年草原有偿承包合同基础上换发新证”的规定，2011年草原承包经营合同延续了2000年承包经营合同内容，并非对2011年牧户具体承包草原四至界限的重新表述，期间没有将姬秀英等三户2000年承包合同变更事宜登记栏中的内容写入2011年签订的合同，仅仅属于当时工作要求上的限制。况且在新合同签订后的2012年-2014年间，原告也未对调换草场的事宜提出过异议。因此，原告以2011年承包合同四至界限为依据认为争议草原（克老丫呼草场）继续发包给原告承包的表述不妥。2．原告所提第二条诉讼理由不能成立。依据《中华人民共和国草原法》第十六条第二款”个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，镇政府有权处理原告与第三人之间的草原权属争议。同时，依据《中华人民共和国草原法》第十六条第四款”在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。”以及《肃南县草原管理条例》第十三条”在草原权属争议解决以前，争议双方必须撤出有争议的地区，任何一方不得以任何借口挑起事端，激化矛盾，不得破坏争议地段的草原及其建筑设施，不得拆除移动草原上固有的边界标记。”的规定，镇政府做出”姬秀英（鲁国强）必须在3日内将自己的牲畜赶出克老丫呼草场，逾期不撤出牲畜，对他人所造成的一切经济损失和印发的不良后果均由姬秀英（鲁国强）全部承担”的决定符合上述规定。3．原告所提第三条诉讼理由也不能成立。根据法律不溯及既往的原则，原告不能用现在的法律评价过去的行为，即不应该适用2003年3月1日起施行的《农村土地承包管理法》评价2002年牧户间调换草场的行为。综上所述，被告依据《中华人民共和国草原法》第十六条第二款之规定，对原告与第三人之间的草原权属纠纷做出处理系正当行使职权，作出决定认定事实清楚，法律依据充分，而原告诉称理由不能成立，故其诉讼请求依法应予驳回。被告在举证期限内提交如下证据，拟证明如下事实：1、2017年5月3日、5日由黄东荣、郝登平等分别对鲁国福、妥永华、姬秀英与姬文忠、杜发昌、鲁玉花所作的调查笔录各一份。证明被告依据第三人提出的争议解决申请对其与原告争议事实进行调查，并证明原告与第三人等牧户进行草场调换的事实。2.姬秀英、安立祥、杜发昌于1998年5月18日与肃南县��乐镇上游村委会（原肃南县青龙乡上游村合作社）签订的草原承包合同复印件各一份（经与被告第二次开庭时提交合同原件核对，复印件与原件一致）。证明原告姬秀英、第三人杜发昌与安立祥依据2002年6月15日村民会议讨论决定对承包草场相互进行调换的事实。3.人民调解调查记录一份。证明原告姬秀英于2007年将其马圈沟峡草场租赁给赵斌放牧的事实。4.《中华人民共和国草原法》、《肃南县草原管理条例》、《中华人民共和国农村土地承包法》、肃南裕固族自治县人民政府《关于印发肃南县落实草原生态保护补助奖励政策实施意见的通知》（肃政发[2012]19号）、《关于进一步明确草原规范化承包工作相关问题的通知》（肃草奖补办发[2012]13号）各一份。证明被告依据上述法律及规定并依据第三人提出的争议解决申请对第三人与原告的草场争议进行调查处理的事实。经本院组织质证，原告对被告提交证据1以调查人员并非被告工作人员，调查主体不合法，以及被调查人未出庭作证，调查笔录没有证明效力为由提出异议；证据2以其系复印件，不能与原件进行核对，不能证明被告作出处理决定程序是否合法为由对其客观性、合法性、关联性提出异议；证据3真实性、关联性无异议，但以调查人员并非被告工作人员，调查主体不合法为由对其合法性提出异议。证据4以第三人与原告之间系民事侵权纠纷，被告无权作出处理为由对法律适用提出异议。第三人对被告提交证据无异议。本院认证认为，被告提交的证据1、3证人虽没有出庭作证，但调查人系村委会成员，对第三人反映问题进行调查系其履行职责行为，原告虽提出异议，但未提交证据加以反驳，也未说明充分理由，且对证据3真实性、关联性无异议，故原告所提异议不能成立；证据2经与原件核对内容一致，具有客观真实性，且与本案具有关联性；据此，被告提交上述证据予以认定。证据4系被告作出《处理决定》所适用法律依据，另行分析说明（详见判决理由）。第三人杜发昌述称，第三人同意被告辩称意见，再无不同意见。为证明其主张，第三人提交如下证据，拟证明如下事实：1.被告2017年5月17日《处理决定》一份，证实被告依据其申请对原告与其草场争议作出处理决定并予送达的事实，2.黄东荣、郝登平于2017年5月3日、5日分别对鲁国福、妥永华、姬秀英与姬文忠、杜发昌、鲁玉花进行调查而作的调查笔录原件各一份（与被告提交笔录内容一致）。证明上游村村委会对第三人与原告草场争议进行调查，以及对原告、第三人、安立祥承包进行草场调整的事实。3.康乐镇上游村村民委员会情况说明一份。证明上游村村民委员会于2002年根据原告姬秀英申请对其与第三人杜发昌、安立祥承包草场相互进行调整的事实。对第三人提交证据，经本院组织质证，原告对第三人提交证据以上游村村委会与被告、第三人存在利害关系，调查人员并非被告行政执法人员，调查内容与被告作出行政处理决定是否符合法律程序为由，对其提交证据2、3的客观性、合法性、关联性提出异议，但对证据1、2复印件与原件的一致性无异议。被告对第三人提交证据无异议。本院认证认为，第三人提交证据1认定事实客观，与本案具有关联性，其合法性结合双方提交证据及相关法律规定进行综合认定。被告提交的证据2系上游村委会成员对第三人反映问题履行调查职责而形成，其行为并不违法，而证据3由村委会经调查而出具，原告虽对上述���据提出异议，但第三人提交笔录为原件，其内容与双方提交证据能够相互印证，具有客观真实性，并与本案具有关联性，而原告又未能提交证据加以反驳，并说明异议理由，故第三人提交的证据本院予以认定。根据原被告及第三人的陈述及本院认定的证据，查明如下事实：1998年5月18日，原告姬秀英、第三人杜发昌和安立祥分别与肃南县康乐镇上游村委会（原肃南县青龙乡上游村合作社）签订草原承包合同一份，其中姬秀英（鲁国祥）的春场位于克老丫呼、杜发昌的春场位于羊圈沟（河东）、安立祥��春场位于小马圈沟西红丫呼。2011年1月1日，原告姬秀英与肃南县康乐镇上游村委会（原肃南县康乐乡上游村民委员会）签订草原承包合同一份，其春场位于克老丫呼，东至马圈沟至沟脑、南至克老丫呼有水路阴坡、西至隆丰草为界、北至电杆沟，承包期限2011年1月1日至2060年12月31日。2002年6月15日，康乐镇上游村委会根据原告申请（口头）经村委会会议研究决定，对原告姬秀英、第三人杜发昌、安立祥承包的春季草场依据”大稳定、小调整”政策进行了互换调整：其中将安立祥小马圈沟西红丫呼春场调整给了姬秀英（鲁国祥），将姬秀英（鲁国祥）克老丫呼春场调整给了第三人杜发昌，将杜发昌羊圈沟春场调整给了安立祥，并对调整情况在村委会所存各户《草原土地第二轮承包合同》变更事宜登记栏内进行了变更记载。其后，三户按调整草场放牧并进行了基础设施建设。期间，原告姬秀英曾将其马圈沟草场租赁他人放牧。2017年4月，第三人杜发昌以原告姬秀英将自家牲畜赶入已调整由其放牧多年的克老丫呼草场，致使其无法进入放牧为由，请求上游村委会、康乐镇政府予以解决。2017年5月17日，被告康乐镇政府作出康政发[2017]109号《处理决定》：要求”姬秀英（鲁国祥）必须在收到本处理决定3日内将自己的牲畜赶出克老丫呼草场；逾期不撤出牲畜，对他人所造成的一起经济损失和引发的不良后果均有姬秀英（鲁国祥）全部承担”；并（要求）”各户应按照2002年调整后的草场四至界限进行放牧，并管好各自的牲畜，不得再提出异议。同时建议上游村委会对该3户2011年签订的草原规范化承包经营合同的变更事项进行补充标注，明确四至界限。”2017年7月26日，���告将本案诉至本院，要求撤销被告于2017年5月17日作出的康政发[2017]109号《处理决定》。本院认为，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条”因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定,第三人杜国昌与原告姬秀英因草地承包经营发生纠纷并向被告康乐镇人民政府提��申请后，被告应对第三人与原告之间的草地承包经营纠纷进行调解，如调解不成，应告知其向土地承包仲裁机构申请仲裁或由其向人民法院起诉，但未授予被告对第三人与原告之间的土地承包经营纠纷进行裁决的权力；另外，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条明确规定”农村土地承包经营权争议案件”不作为土地权属案件受理，且《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》均规定土地承包经营纠纷由相关部门进行调解、仲裁机构仲裁或由人民法院受理，并未授权人民政府予以裁决。被告关于第三人与原告之间属草原权属争议，人民政府有权作出处理的主张，与上述规定相悖，本院不予支持。综上，被告对第三人与原告因土地承包经营发生的民事纠纷而作出行政处理决定，属超越职权，其决定应予撤销。经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（四）项之规定，判决如下：撤销被告肃南裕固族自治县康乐镇人民政府于2017年5月17日作出的康政发(2017)109号《肃南裕固族自治县康乐乡人民政府草原权属纠纷处理决定书》。案件受理费50元，由被告肃南裕固族自治县康乐镇人民政府负担并给付原告，本院预收原告的案件受理费50元不再退还。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院��交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于张掖市中级人民法院。逾期，本判决即发生法律效力。审判长贺永军人民陪审员王乐元人民陪审员高仰学二〇一八年一月十五日书记员王勃