昆明市西山区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0112行初81号原告伍正德，男，汉族，1964年2月23日生，身份证登记地址：云南省昆明市西山区。委托代理人:谢凯分，云南金杉律师事务所律师，特别授权代理。被告昆明市五华区市场监督管理局。统一社会信用代码：11530102MB0U91405R。法定代表人：关文学，局长。住所：云南省昆明市五华区。委托代理人：喻凯，该局工作人员，特别授权代理。委托代理人：邓绍艺，云南九夏律师事务所律师，特别授权代理。被告昆明市市场监督管理局。统一社会信用代码：1153010001511342XJ。法定代表人：潘开平，局长。住所：云南省昆明市西山区。委托代理人：刘靖靖，该局工作人员，特别授权代理。委托代理人：耿华东，云南九夏律师事务所律师，特别授权代理。原告伍正德不服被告昆明市五华区市场监督管理局（以下简称区市场监管局）、昆明市市场监督管理局（以下简称市市场监管局）作出的行政处罚决定及行政复议，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月30日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月10日公开开庭进行了审理。原告伍正德及其委托代理人谢凯分，被告区市场监管局法定代表人关文学及委托代理人邓绍艺，市市场监管局委托代理人刘靖靖、耿华东到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告伍正德述称，1、撤销被告区市场监管局作出的五市监处字【2019】第072号行政处罚决定书与被告市市场监管局作出的昆市监复字【2019】23号行政复议决定书；2、本案诉讼费由被告承担。原告认为被告区市场监管局作出的行政处罚决定书事实认定错误，适用法律错误，依法应当予以撤销。一、被告认定原告加工面积大，达到280平方米，不属于食品加工小作坊的事实是错误的，原告在此的实际加工面积仅内有30-40平方米。二、被告适用《中华人民共和国食品安全法》《以下简称食品安全法》一百二十二条对原告进行处罚，被处罚的主体不适格，属于适用法律错误。根据《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》《以下简称小作坊和食品管理办法》第十八条规定，进行食品小作坊的登记管理的申请主体是个人，而根据《食品经营许可管理办法》第十条规定，申请食品生产许可，应当先行取得营业执照等合法主体资格，故个人不能作为申请主体，被告区市场监管局对原告个人作出的行政处罚，被处罚的主体不适格，是适用法律错误。三、被告区市场监管局作出的行政处罚决定缺乏认定原告应当办理《食品生产许可证》的依据，以及否定原告不属于食品加工小作坊的具体认定标准，没有法律依据，行政处罚无效。四、原告的行为属于依法应当不予处罚。被告区市场监管局作出的行政处罚决定书已经认定原告在案件调查中积极配合调查，积极改正，未造成实际后果。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款和《云南省食品药品处罚裁量适用规则》第九条之规定，原告违法行为轻微并及时改正，没有造成实际后果，应当不予处罚。被告区市场监管局辩称，一、区市场监管局作出的五市监处字【2019】第072号行政处罚决定事实清楚，证据充分。2019年1月25日，区市场监管局执法人员依法对位于昆明市五华区进行检查时，发现伍正德未依法取得营业执照及食品生产经营相关许可，擅自从事板栗、瓜子、花生等炒货加工活动。上述行为有现场检查笔录、询问笔录及情况说明、当事人身份证复印件、现场检查照片等证据证明。现场检查笔录记录了伍正德无法提供营业执照和相关经营手续的事实，伍正德签字认可。在两次询问笔录中，伍正德也承认其在新闻路270-284号9栋一、二层进行的加工经营活动没有办理营业执照和相关许可手续。二、区市场监管局作出的五市监处字【2019】第072号行政处罚决定法律依据明确、处罚适当、程序合法。区市场监管局依据《食品安全法》做出行政处罚法律适用正确。伍正德无营业执照，也未取得食品生产经营许可，没有履行《食品安全法》所要求的义务，被告区市场监管局依据《食品安全法》处罚是正确的。伍正德辩称查获地点为小作坊，该提法不成立。首先，小作坊认定的程序要件是依法登记。伍正德并未向区市场监管局申请办理《食品生产加工小作坊登记证》。其次，认定小作坊的实质要件中，依据《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第二条第二款规定，经区市场监管局调查，伍正德无证无照加工经营场所共两层，面积约280平方米，三个冷库，一台升降作业平台，五台炒货机，五台商用电磁炉，员工五名，其规模不小，生产条件也不简单，应予以处罚。被告市市场监管局辩称，一、对行政处罚行为的合法性审查：（一）对处罚主体权限的审查，依照《食品安全法》第六条、第一百二十二条、《行政处罚法》第二十条的规定，对市市场监管局的处罚权限属于政府食品安全监督管理部门，因此区市场监督管理局对原告进行处罚具有合法主体资格和权限。（二）对行政处罚依据的事实和证据材料的审查，依据区市场监督管理局的现场检查笔录、询问笔录及原告的情况说明，原告未依法取得营业执照及食品生产许可，擅自从事板栗、瓜子、花生等炒货加工经营活动。违法事实清楚，证据充分。（三）对行政处罚适用的法律依据审查，根据原告的违法事实及过错情节，区市场监管局认定原告违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款进行处罚，处罚适用法律正确。（四）对行政处罚行为的程序性审查，区市场监管局提供的证据显示，其已按照《行政处罚法》规定的程序要求，对处罚案件相关的证据材料进行收集整理和必要的调查取证，处罚决定作出前向原告送达了处罚告知书和听证告知书，并根据原告的申请举行了处罚听证会，对处罚的事实依据和法律依据进行了说明，听取了原告的意见，进行了辩论，依法保证了原告的陈述申辩权，最终做出行政处罚决定。因此，区市场监管局的行政处罚程序合法、规范。二、区市场监管局依据食品安全法第一百二十二条第一款规定，综合考虑原告的违法事实与情节轻重等因素，对原告从轻处罚，按照法定处罚幅度给予原告罚款5万元的行政处罚，属于其自由裁量权的范围，并没有违反公平、客观原则，该处罚结果满足行政处罚的合理性要求。三、市市场监管局依据法定程序进行了行政复议审查，在原告对本起行政处罚复议阶段，市市场监管局严格按照《行政复议法》、《行政复议法实施条例》和云南省关于行政复议的有关规定进行审查。市市场监管局在复议阶段查阅了区市场监管局提交的全套证据材料和法律依据，市市场监管局给予其充分的时间对行政处罚决定提交陈述和质疑，对原告进行调查询问，保证了原告的陈述权，充分听取了原告的意见，在此基础上市市场监管局最终做出行政复议的决定。市市场监管局的行政复议程序合法。被告区市场监管局在举证期限内向本院提交了以下证据：一、1、现场检查笔录；2、询问调查笔录；3、情况汇报；4、房屋租赁合同；5、现场照片。二、6、立案审批表；7、行政执法权利义务告知书；8、案件调查终结报告；9、行政处罚集体讨论记录；10、行政处罚事先告知书；11、行政处罚听证告知书；12、陈述申辩意见及听证申请；13、听证笔录；14、听证报告；15、行政处理决定审批表；16、行政处罚决定书；17、送达回执。经质证，原告对第一组证据无异议，对证明内容不认可。认为被告认定的违法事实是错误的，原告加工的面积不超过50平方。对第二组证据无异议。市市场监管局对上述证据无异议。被告市市场监管局在举证期限内向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书及附件；2、行政复议案件受理审批表；3、行政复议受理通知书及送达回证；4、五华区市场监督管理局《行政复议答复书》；5、询问调查笔录；6、对五华区市场监督管理局行政复议答复书的答辩意见；7、行政复议有关事项审批表；8、行政复议决定书及送达回证。经质证，原告及被告区市场监管局对上述证据均无异议。原告市市场监管局在举证期限内向本院提交了以下证据：1、原告身份证复印件；2、五市监处字【2019】第072号行政处罚决定书复印件、昆市监复字【2019】23号行政复议决定书复印件；3、营业执照复印件、食品经营许可证复印件。经质证，两被告对第1份、第2份证据无异议，对第3份证据真实性、合法性认可，对证据与本案的关联性有异议。本院对上述原告与被告提交证据认证如下：依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，根据行政诉讼证据客观性、合法性、关联性的规定，对被告区市场监管局提交的证据，从证据内容来看，能够证实区市场监管局作出《行政处罚决定书》(五市监处字【2019】第072号)时产生的材料，形式、来源合法，本院予以确认。对原告提交的第1、2组证据，被告无异议，本院予以确认。本院对原告提交的第3份证据的真实性、合法性予以确认。经庭审中原、被告双方的陈述，对证据发表的举证、质证意见及本院对证据的认证意见，本院确定本案以下法律事实：2019年1月25日，被告区市场监管局工作人员对原告位于新闻路××号××、××层进行检查，检查情况记录为：1、该地点为干货加工厂，共有二层，280平方米。一层有3个冷库，在冷库旁停有一台叉车，墙面安装有一台升降作业平台。2、二层进门左边有一个保温库，在保温库旁和进门正对面墙边2排货架，货架上摆放有花生、瓜子、果和干货等预包装散装食品。靠升降作业平台旁有5台炒货机，其中有一台正在炒板栗。进门靠右边有5台商用电磁炉，用于蒸花生，现场有5名工人，正在整理货品和炒板栗。3、老板伍正德无法当场提供干货加工厂的营业执照和相关经营手续。4、执法人员当场责令老板伍正德立即停止经营活动。该笔录经原告伍正德本人查阅后签名。当天，被告区市场监管局对原告因涉嫌未取得营业执照及食品经营许可证立案。2019年1月31日，3月7日，被告区市场监管局工作人员就原告伍正德涉嫌无食品经营许可证及营业执照及加工店面积等问题，向原告伍正德进行询问，原告陈述原告从2018年5月29日开始在新闻路270-280号一二层、面积约200多平方米房内进行干货加工，加工产品用于新闻路农贸市场销售。未办理过食品经营许可证及营业执照。2019年1月31日，原告向被告区市场监管局提交了《关于红雨板栗加工未办证的情况汇报》，提出对涉嫌无证经营请给予从轻处罚或免于处罚的意见及理由。2019年3月16日，被告区市场监管局执法人员向原告送达了《昆明市五华区市场监管局行政执法权利义务告知书》，告知原告所享有的相关的权利及义务。当天，被告区市场监管局工作人员提出案件调查终结报告，承办案件人员根据调查事实提出对伍正德罚款50000元，上缴国库的行政处罚意见。2019年3月22日，经被告区市场监管局集体讨论同意承办部门提出的对伍正德罚款50000元，上缴国库的行政处罚意见。2019年4月1日，被告区市场监管局向原告出具了《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚，原告享有陈述、申辩及听证的权利。2019年4月3日原告书面提出听证申请。于2019年4月10日、4月23日向被告区市场监管局提交书面陈述意见。2019年4月24日，被告区市场监管局组织听证，形成了云昆五市监听报06号《听证报告》。2019年5月8日，由被告区市场监管局承办人报批给予原告行政处罚，形成《行政处理决定报批表》，经审查，办案机构负责人及部门负责人意见均为同意。2019年5月13日，被告区市场监管局作出《五华区市场监督管理局行政处罚决定书》（五市监处字【2019】第072号），对原告做出罚款50000元，上缴国库的行政处罚决定。于2019年5月14日向原告进行了送达。原告收到该处罚决定书后，于2019年5月27日向被告市市场监管局提起行政复议。被告市市场监管局收到原告的申请后，要求被告区市场监管局进行答辩。被告区市场监管局于2019年5月28日向被告市市场监管局提交了书面《行政复议答复意见书》及相关证据材料。被告市市场监管局于2019年6月3日决定受理案件，向原告送达了《行政复议受理案件通知书》。于2019年7月10日作出《行政复议决定书》，维持了区市场监管局的行政处罚决定，于2019年7月15日向原告进行了送达，于2019年7月16日向被告区市场监管局进行了送达。本院认为，本案系因被处罚人不服市场监督管理部门行政处罚提起的行政诉讼，依法属于人民法院受理行政诉讼案件范围及本院管辖。根据《昆明市五华区市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》文件，设立区市场监管局，履行原五华区工商行政管理局的工作职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，做出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同做出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”第六款的规定，被告区市场监督局及市市场监管局是本案适格被告。庭审中，原、被告争议的焦点内容是被告做出行政处罚认定事实是否清楚？程序是否合法？根据《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第二条“本省行政区域内食品生产加工小作坊（以下简称食品小作坊）和食品摊贩的生产经营及其监督管理，适用本办法。本办法所称食品小作坊，是指有固定生产场所、从业人员少、生产规模小、生产条件和工艺技术简单的食品生产加工经营者。本办法所称食品摊贩，是指无固定经营门店、在指定的区域和规定时段内销售食品、制售即食食品、提供餐饮服务的经营者或者有固定经营门店、从业人员少、经营条件简单、从事食品销售或者提供餐饮服务的经营者。”第二款的规定，从被告区市场监管局对原告所做笔录中记载的内容来看，原告在位于新闻路××号××、××层加工地点加工干果等食品，系在固定的生产场所，由少数从业人员、利用简单的工艺技术进行生产加工，符合上述办法中食品小作坊的规定。故原告述称其生产经营面积的问题，不是认定是否为生产小作坊的条件，对原告诉称的该部分理由本院不予支持。根据《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第十七条：“食品小作坊实行登记管理。食品小作坊生产经营者应当到所在地县级人民政府食品药品监督管理部门登记，并提交下列材料：（一）食品小作坊名称、地点、联系方式；（二）生产经营者身份证复印件；（三）拟生产加工食品品种、原辅料清单、工艺流程说明等；（四）生产经营场所卫生、安全状况说明；（五）生产经营场所使用证明；（六）食品安全管理制度。县级人民政府食品药品监督管理部门收到前款规定的材料，应当及时办理《食品生产加工小作坊登记证》。办理《食品生产加工小作坊登记证》不得收取或者变相收取费用。”的规定，庭审中查明，原告经营小作坊未进行过登记，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。县级以上地方人民政府食品安全监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第三十三条第一款第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查；对符合规定条件的，准予许可；对不符合规定条件的，不予许可并书面说明理由。”第一款的规定，故被告区市场监管局根据该法第一百二十二条：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款；使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品、食品添加剂生产经营者承担连带责任。”的规定，对原告进行处罚有事实和法律依据，证据确实充分。被告区市场监管局适用一般程序对原告进行查处，符合行政处罚法关于一般程序及听证程序的规定，原告庭审中对被告区市场监管局适用程序问题亦未提出质疑。被告市市场监管局在受理原告提出的行政复议申请后，在查明事实的基础上做出了维持区市场监管局做出的行政处罚决定的《行政复议决定书》，程序合法，事实清楚，适用法律正确。综上，本院对原告提出的所有诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决如下：驳回原告伍正德的全部诉讼请求。本案案件受理费人民币50元（原告已预交），由原告伍正德承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长  王会敏人民陪审员  郭一入人民陪审员  张静梅二〇一九年十一月四日书 记 员  郭雨佳