山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终1608号 上诉人（原审原告）李杰，男，1969年6月5日出生，汉族，住鄄城县。 被上诉人（原审被告）鄄城县人民政府，住所地鄄城县鄄九路与环城南路交叉口。 法定代表人袁红兵，县长。 委托代理人刘兴玉。 委托代理人李增贤，鄄城县东昌社区棚户区改造指挥部常务副指挥长。 上诉人李杰因诉被上诉人鄄城县人民政府房屋行政强制一案，不服菏泽市中级人民法院于2019年3月15日作出的（2019）鲁17行初172号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人李杰向原审法院诉称，原告房屋位于鄄城建筑材料装饰城内，现被告下达征收公告，以危房改造为由对原告房屋实施征收。原告认为被告征收行为不合法，故未与征收部门签订补偿协议。后被告将原告房屋强制拆除。原告认为被告的强制拆除行为无事实和法律依据，严重损害原告合法权益，请求确认被告对原告房屋实施的强制拆除行为违法。 在审理过程中，李杰向原审法院提交了涉案房屋来源、房屋征收决定及房屋被拆除的照片等材料，用于证明原告诉讼主体资格，鄄城县人民政府实施了征收并对其房屋实施了强制拆除。鄄城县人民政府提交了鄄城县东昌社区居民委员会（以下简称东昌社区居委会）2019年1月31日出具的说明以及鄄城县东昌社区棚户区改造指挥部（以下简称指挥部）2019年1月26日出具的情况汇报，用于证明东昌社区王建场村委会实施了拆除行为，鄄城县人民政府对强制拆除行为不知情。原审法院听取了原被告对证据的质证意见，并对东昌社区居委会2019年1月31日出具的说明的真实性进行了核实，同时核实了王建场行政村与王建场小区、东昌社区居委会之间的承继关系。经审查，对证据及证明事实认证如下：原告证据内容真实，但原告未提供被告实施强制拆除行为的直接证据，其证据在证明强制行为实施主体方面的证明效力弱于被告所提供的证据，原告证据不能证明房屋拆除行为系被告鄄城县人民政府组织实施。原告未就涉案房屋取得房屋所有权证及土地使用权证，房屋来源是与原王建场村委会所订协议，协议中约定了土地使用年限。被告证据内容真实，其中东昌社区居委会2019年1月31日出具的说明明确说明了拆除经过及实施主体，认定为本案定案证据，可以证明涉案房屋所占土地是原王建场村委会的集体土地，原告与村委会订有协议，因原告拖延签订补偿协议影响了原村集体组织成员的利益，东昌社区居委会王建场小区在收集成员意见的基础上研究决定并组织实施了拆除行为，房屋拆除行为并非鄄城县人民政府实施的行政强制行为。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，应当属于人民法院受案范围。涉案房屋拆除行为是东昌社区居委会所辖王建场小区经会议决定并组织实施，并非被告鄄城县人民政府实施的行政行为，原告提起本案行政诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合法定起诉条件。原告可依法另行主张权利。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款之规定，裁定驳回原告的起诉。案件受理费50元，待该裁定生效后予以退还。 李杰不服原审法院裁定提起上诉，认为原审法院认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原审法院裁定，指令原审法院继续审理本案。理由如下：1.被上诉人在原审中提交了东昌社区居委会出具的说明，该说明上有王永力、王贯庆的签字，该两人也是被上诉人成立指挥部的成员，有指挥部党员名单为证。结合上诉人在原审中提交的强制拆除现场照片，证明涉案强制拆除行为发生时，指挥部工作人员王永力就在强制拆除现场。上述证据充分证明，强制拆除行为发生时，指挥部对此知情并支持，且参与了强制拆除行为。指挥部系被上诉人成立，被上诉人应对该强制拆除行为承担法律责任。2.上诉人原审中已经充分举证证明，涉案房屋位于被上诉人发布的征收公告的征收范围内，涉案房屋被强制拆除，指挥部有关人员在现场且参与强制拆除，可以认定强制拆除行为与征收行为之间存在较高的关联性。原审法院裁定认定的东昌社区居委会王建场小区在收集成员意见的基础上研究决定并组织实施了拆除行为，并无充分证据。即便东昌社区居委会对涉案房屋实施了强制拆除，其拆除行为也应视为被上诉人的委托。 被上诉人鄄城县人民政府向本院提交书面答辩意见称，1.原审法院裁定认定事实清楚，裁判正确。上诉人房屋项下的土地性质为集体土地，被上诉人发布的房屋征收决定明确规定，只是对征收范围内国有土地上的房屋实施征收，并不包括集体土地上的房屋。被上诉人对涉案房屋被拆除事先并不知情，且东昌社区居委会对房屋采取了拆除行为事实清楚。2.被上诉人并未对上诉人的房屋采取强制拆除措施。在征收过程中，因涉案房屋的土地为集体土地，没有办理土地征用审批手续，并不适用国有土地上房屋征收条件。经研究决定，将包括涉案房屋占用土地在内的集体土地按照《中华人民共和国土地管理法》的规定实施征收，同时鼓励集体土地上的房屋产权人自动先行搬迁。征收期间，被上诉人也按照相关程序规定，统一对涉案集体土地上的地上物进行了评估丈量，形成了评估报告。部分房屋产权人对棚户区改造工作比较支持，对地上物的补偿比较满意，与搬迁企业签订了房屋搬迁协议，领取了搬迁协议款，腾空并交出了地上物及相关用地。包括上诉人在内的15户房屋业主对评估报告不认可，没有签订房屋搬迁协议，但是腾空了房屋。此后，被上诉人没有再对涉案房屋采取过任何行为，开始着手集体土地征收的前期准备工作。上诉人的房屋被拆除后，上诉人向指挥部反映情况，被上诉人才知道上诉人的房屋被拆除。被上诉人不是拆除行为的实施机关，也没有委托授权其他机关、组织或个人实施拆除行为。综上，被上诉人不是本案适格被告，请求依法驳回上诉，维持原裁定。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院。二审中，上诉人向本院提交了临时党支部党员名单照片、案外人罗衍江与县委副书记赵海林的谈话录音文字记录等两组证据材料，用于补充说明被上诉人实施了对涉案房屋的强制拆除行为。经合议庭评议，本院认为，上诉人提交的临时党支部党员名单照片，只能说明王永力、王贯庆是指挥部临时党支部党员身份，并不足以实现上诉人关于“王永力、王贯庆系被上诉人成立的指挥部成员”之证明目的。上诉人提交的谈话录音，在案外人张书才诉鄄城县人民政府房屋行政强制上诉关联[（2019）鲁行终1617号]案中，上诉人张书才亦作为新证据向二审法院提交，经庭审质证、查明，该谈话录音系案外人罗衍江在信访局反映房屋强制拆除问题时，在接访人县委副书记赵海林不知情的情况下偷录形成的；且从该录音记录的内容来看，接访人并没有直接表达出对组织实施强制拆除房屋的知情。因此，对该证据材料，本院不予采信。 经审理，本院查明的事实与原审法院一致。 本院认为，本案审理的重点问题是原审法院裁定驳回上诉人的起诉是否合法正确。双方当事人争议的焦点问题是被上诉人鄄城县人民政府是否实施或者委托实施了被诉强制拆除房屋的行为。 上诉人主张，涉案房屋在被上诉人发布的房屋征收决定的征收范围内、被上诉人成立的指挥部的相关人员参与了强制拆除，因此被诉强制拆除房屋的行为即为被上诉人实施，被上诉人鄄城县人民政府应为此承担责任。诚然，在存在征地批复、征地公告、征地补偿安置公告、且原告系符合条件的被征收人的前提下，如果原告房屋被强制拆除且无行政主体承认的，推定市、县级人民政府或者土地行政主管部门、具体征收部门为适格被告并承担相应的法律责任，更有利于被征收人合法权益的保护，也符合我国土地管理相关法律规定及行政执法的现实情况。但本案的情况是，被上诉人鄄城县人民政府作出的案涉鄄政字〔2018〕11号《关于实施东昌社区东片区棚户区改造项目房屋征收的决定》及公告明确载明，“对范围内国有土地上房屋实施征收”。而上诉人房屋所在建材市场占用土地属集体土地性质，尚不存在征地批复、征地公告、征地补偿安置方案公告，即上诉人并非被上诉人作出的案涉房屋征收决定确定的被征收人。而上诉人仅以王永力等东昌社区居委会干部出现在临时党支部党员名单上，就主张王永力等人系作为指挥部成员身份在现场组织实施强制拆除行为，亦证据不足。同时，东昌社区居委会已经明确认可是其自行实施拆除行为的，并没有接受任何其他单位或个人的委托，而被上诉人鄄城县人民政府明确否认其就拆除涉案房屋事项对东昌社区居委会进行了委托。原审法院根据双方当事人提交的证据及依职权调查核实的上述事实，认定“涉案房屋拆除行为是鄄城县东昌社区居委会所辖王建场小区经会议决定并组织实施”，并据此裁定驳回上诉人对被上诉人鄄城县人民政府的起诉，结果并无不当。 需要指出的是，本案上诉人房屋所在的建材市场占用的土地属原东昌社区居委会王建场村集体土地。村改居后，依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第四条“居民委员会管理本居民委员会的财产”之规定，东昌社区居委会可以对该土地进行自治管理。但自治管理的基本前提是不得侵犯原集体经济组织成员及地上房屋所有权人的合法权益。涉案集体土地上的房屋属于上诉人等经营户合法所有，东昌社区居委会以增加原集体经济组织成员的经济利益、要回属于自己的土地为由直接对涉案房屋进行强制拆除，没有法律依据。且上诉人并不是原王建场村集体经济组织成员，而是因招商引资政策吸引购买房屋在建材市场经营的外来投资人，东昌社区居委会无权依据所谓的居民自治剥夺上诉人对涉案房屋的使用权、处分权。 根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的相关规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，承载着社区公共事务管理、居民财产保护等自治职能，在特定情形下协助政府开展具有管理和服务性质的相关工作。在当前新形势下，居民委员会基于公共利益目标的实现，主动响应政府号召，在推进公共事务管理中开展的具有行政法上权利义务关系的工作越来越多。从社会治理现代化的角度看，居民委员会承载一定的社会管理职能，对于动员自治组织成员广泛参与社会事务具有积极意义，是社会管理现代化的体现，也符合我国的历史传统。从法律角度看，在全面依法治国的道路上，没有法外之地。居民委员会作为最基层的社会自治组织，是法治社会建设的根基所在，在开展法律、法规、规章授权、政府委托的行政事项时应当在授权、委托的范围内依法进行。在日常管理和服务中开展具有行政管理属性的工作时，如果产生行政法意义上的权利义务关系的结果，就应承担行政法上的责任。对此，《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款亦明确规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或居民委员会为被告。 本案中，东昌社区居委会以多数居民认为尚未签约的14户居民阻碍了整体工程建设进度、损害居民利益为由，以多数居民意愿和居委会自治决定的名义强行拆除部分居民建材市场内房屋，超越了作为居民自治组织的职能范围，也偏离了主动协助政府工作的范围，明显产生了行政法意义上的权利义务关系的结果，应当承担行政法上的责任。上诉人可以参照《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款的规定，以东昌社区居委会为被告另行提起行政诉讼。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律基本正确，应予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 王云阁 二〇一九年十一月十五日 书记员 王超群