黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑02行初83号原告宋家林，男，1961年10月13日出生，汉族，退休职工，住齐齐哈尔市龙沙区。委托代理人陶岩，黑龙江弘信律师事务所律师。被告齐齐哈尔市龙沙区人民政府，住所地黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区卜奎大街**。法定代表人王树文，该区区长。行政机关负责人魏巍，该区副区长。委托代理人凌凯，该区征收办工作人员。委托代理人李众，该区法律顾问。原告宋家林（以下简称原告）不服被告齐齐哈尔市龙沙区人民政府（以下简称被告）作出的房屋征收决定一案，于2019年7月30日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月3日受理后，于2019年8月6日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月27日依法公开开庭审理了本案。原告宋家林及其委托代理人陶岩，被告的行政负责人魏巍及委托代理人凌凯、李众到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2015年10月23日作出齐龙政征决字（2015）8号《齐齐哈尔市龙沙区人民政府关于煤建一营二期地段房屋征收决定的公告》，决定对龙沙区煤建一营二期地段进行征收。征收补偿方案为《齐齐哈尔市龙沙区人民政府煤建一营地段住宅房屋征收补偿方案》。2019年3月11日，被告作出《齐齐哈尔市龙沙区人民政府关于煤建一营二期地段非住宅房屋征收决定补充公告》，决定对煤建一营地段非住宅房屋进行征收。原告诉称，请求判决被告作出的征收决定违法，依法纠正评估报告和征收补偿安置方案的违法事项。理由：原告是齐齐哈尔市龙沙区煤建一营地段居民，在此地段原告有建筑面积37.13平方米的住宅一处；建筑面积为112.8平方米的商服用房一处。土地使用权面积284.60平方米。该地段多年来一直被封闭，2015年才进行征收，导致原告合法建设的房屋不能办理产权登记，房产不能长期投资经营。被告在2019年4月将《齐齐哈尔市龙沙区人民政府关于煤建一营二期地段房屋征收决定的公告》、《齐齐哈尔市龙沙区人民政府关于煤建一营二期地段非住宅房屋征收决定补充公告》复制给原告。被告于2015年作出的房屋征收决定遗漏了对非住宅房屋的征收，且征收决定没有告知被征收人复议和起诉的期限，应予撤销。被告作出房屋征收决定程序违法，征收补偿安置方案及评估报告违法。按照房屋征收决定的规定，在签订协议期限内达不成协议的，征收人应当作出征收补偿决定，但被告怠于履行职责，拒不下达房屋征收补偿决定，致使原告无法将房产用于长期经营，经营损失巨大。原告在法定期限内向本院提交证据如下：1.房产证、土地证及土地评估报告和地价明细表、房屋现状照片、最高院（2012）行他字16号答复。证明原告在征收范围内有非住宅和住宅房屋各一处，具备诉讼主体资格。被告应对原告房屋和土地进行补偿，在征收决定和征收补偿方案中没有体现，该征收决定和方案不合法。2.规划图集、龙沙区通航社区居委会通知、城市建设环境保护部《关于房屋所有权登记工作对违章建筑处理的原则意见》。证明此地区房屋是在规划法出台之前建设的，不能因房屋无产权证就认为是非法建设，不予补偿或无偿拆除。3.2010年至2012年封闭通知。证明此地段在征收之前一直连续拆迁封闭，只封闭不拆迁，导致原告无法办理产权证照，无法进行长期投资经营，影响原告的住宅和非住宅房产的市场价值。4.申请书及回执。证明被告下达征收决定后，拖延下达征收补偿决定，损害原告征收补偿权利。5.部分征收现场照片和视频截屏照片。证明：1.征收决定公示时间不是2015年，真正公示时间是2019年。2.原告住宅房屋和非住宅房屋均在2015年量化表上，与被告称2015年征收不含非住宅自相矛盾。3.被告未过征求意见期限、没有下发征收决定就签署正式协议并搬迁，征收行为违法。6.音频材料4份。证明被告作出的征收决定违法。7.齐龙政征决字（2015）8号房屋征收决定和征收补偿安置方案、2019年非住宅征收补充决定和征收补偿方案补充通知。证明被告作出的征收决定和征收补偿安置方案违法，应当予以撤销。8.龙沙区征收科分工明细表。证明2015年煤建一营地段征收包括住宅和非住宅，与齐龙政征决字（2015）8号房屋征收决定一致，被告在2019年下达非住宅房屋征收补充决定违法，应当予以撤销。9.固定资产---建筑物清查评估明细表。证明评估报告不合法，不能作为房屋价值依据。10.同地段商品房宣传单、《齐齐哈尔市中心城区2015年棚户区改造征收工作实施细则》、最高院《全国法院征收拆迁十大典型案例》。证明对被征收房屋的补偿，应当参照就近区位新建商品房的价格，被告提供的住宅房屋价格评估明细不符合条例规定。11.本地段其他被征收人的土地证和征收协议。证明被告未对土地进行补偿，征收行为违法。被告辩称，请求驳回原告的诉讼请求。理由：被告于2015年作出的征收决定与2019年作出的征收决定是两次征收，并非遗漏了非住宅房屋。被告征收决定的第八条中明确了被征收人的诉讼权利。被告在作出征收决定与补偿方案之前，已经取得了国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入齐齐哈尔市的国民经济和社会发展年度计划，征收程序合法。被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十条的规定，通过齐齐哈尔市鹤城公证处公证，公开选取了房产评估机构，房地产评估报告送达给原告，原告对房屋评估价值没有提出异议，也未申请复估，评估合法。被告在法定期限内提交证据如下：1.关于下达2015年城市和国有工矿棚户区改造计划的通知；2.齐齐哈尔市棚户区改造领导小组办公室关于龙沙区跃进小学南等4个地段实施棚户区改造的批复；3.齐齐哈尔市发展和改革委员会关于龙沙区跃进小学南等4个棚改地段符合国民经济和社会发展规划的证明函；4.齐齐哈尔市龙沙区人民政府关于提供龙沙区辖区内棚户区规划控详图的函；5.齐齐哈尔市城乡规划局关于龙沙区辖区内11个棚户区地段规划意见的函；6.齐齐哈尔市国土资源局关于煤建一营二期地段土地利用总体规划审查意见；7.2015年政府工作报告；8.公示程序光盘。9.龙沙区人民政府煤建一营二期地段房屋征收项目社会稳定风险评估报告；10龙沙区人民政府煤建一营二期地段房屋征收补偿方案可行性论证报告。以上证据证明被告作出征收决定程序合法。11.公证书；12.房屋评估报告；13.送达程序光盘；14.签到表。证明本案涉及的房地产评估报告程序合法。评估报告已经送达给原告，原告没有在法定期限内申请复估。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1-7的真实性没有异议，对证明的问题有异议，缺乏入户调查表和资金存储证明。对证据8的真实性有异议，2015年没有进行公示。对证据9、10的真实性没有异议，对证明的问题有异议，可行性报告征收房屋包含住宅和非住宅，证明2019年的非住宅房屋征收的决定是违法的。对证据11没有异议，但选定评估机构不具有客观真实性。对证据12有异议，选定评估机构应当在征收决定作出前，被告在征收决定作出后选定评估机构程序严重违法。对证据13有异议，住宅房屋的评估报告没有送达，非住宅的评估报告没有签署送达回证。对证据14有异议，不能证明有效送达。被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1中的土地评估报告的真实性、合法性均有异议，该评估报告是原告自行委托作出的，被告不认可。对地价明细表真实性、合法性均有异议，明细表没有证据来源。对房产证、土地证、房屋现状照片均无异议。对最高院（2012）行他字16号答复的真实性、合法性、关联性均有异议，该函未明确黑龙江省齐齐哈尔市应适用该函。对证据2的真实性没有异议，关联性有异议。对证据3的真实性没有异议，对关联性有异议。对证据4的真实性、关联性均有异议，依据《征补条例》第二十六条的规定，达不成协议的情况下征收人下达征收补偿决定，原、被告目前正在协商，所以未下发征收补偿决定。快递回执无法证明邮寄的是申请材料。对证据5的真实性及证明的问题均有异议，被告对征收补偿方案和征收决定以及选定评估机构等相关情况均予以公示。对证据6的真实性没有异议，对证明的问题有异议，2015年是拟征收，所以在2019年选举了评估机构。对证据7有异议，原告提供的2019年2月10日的征收补偿方案不是原件，只是电脑内存档的草稿。对证据8的真实性没有异议，对证明的问题有异议，两次征收均符合法律规定。对证据9的真实性没有异议，在搬迁大会之后重新确定评估机构，包括住宅房屋和非住宅房屋的评估机构。对证据10的真实性没有异议，关联性有异议。对证据11的真实性没有异议，对关联性有异议。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1-14与本案具有关联性，予以确认。原告提交的证据1中的房产证、土地证、房屋现状照片与本案具有关联性，予以确认。其他材料与本案无关联，不予确认。证据2-4与本案不具有关联性，不予确认。对证据5-9的真实性予以确认。对证据10、11的关联性不予确认。经审理查明，2014年11月24日，齐齐哈尔市棚户区改造领导小组办公室作出《齐齐哈尔市棚户区改造领导小组办公室关于龙沙区跃进小学南等4个地段实施棚户区改造的批复》，批复对煤建一营地段进行征收。2014年12月12日，齐齐哈尔市发展和改革委员会作出《齐齐哈尔市发展和改革委员会关于龙沙区跃进小学南等4个棚改地段符合国民经济和社会发展规划的证明函》，包括煤建一营地段4个棚改地段符合国民经济和社会发展规划。2015年6月16日，黑龙江省非煤矿极区改造推进办公室作出《关于下达2015年城市和国有工矿棚户区改造计划的通知》，煤建一营二期地段列入项目计划。2015年7月13日，齐齐哈尔市城乡规划局作出《关于龙沙区辖区11个棚户区地段规划意见的函》，认为煤建一营一期等地段征收符合城市总体规划。2015年9月17日，齐齐哈尔市国土资源局作出《关于煤建一营二期地段土地利用总体规划审查意见》，经审查煤建一营二期地段符合《齐齐哈尔市中心城区土地利用总体规划》。2015年9月3日，齐齐哈尔市房屋征收办公室作出《龙沙区煤建一营二期地段房屋征收补偿方案可行性论证报告》，被征收房屋状况包括非住宅房屋24户。2015年10月9日，齐齐哈尔市房屋征收办公室作出《龙沙区煤建一营二期地段房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，征收房屋状况包括非住宅房屋。2015年10月23日，被告作出《关于煤建一营二期地段房屋征收决定的公告》，决定对东至煤建一营东墙向北延至铁道线，南至民航路，西至铁道线，北至铁道线地段进行征收。征收决定记载，2015年8月21日，向征收范围内的居民和单位发布了《齐齐哈尔市龙沙区人民政府煤建一营二期地段住宅房屋征收补偿方案》。2019年3月11日，被告作出《关于煤建一营二期地段非住宅房屋征收决定的补充公告》，对煤建一营二期地段非住宅房屋下达房屋征收决定补充公告，对该地段非住宅房屋进行征收。补偿方案非住宅安置办法中规定，非住宅房屋采取货币补偿方式，（在新规划的商服用房能满足被征收房屋安置的前提下，允许被征收人进行房屋产权调换）。2019年5月27日，齐齐哈尔市鹤城公证处作出公证书，现场监督龙沙区房屋征收与补偿办公室对煤建一营二期非住宅评估公司选择的过程进行监督公证。2019年6月18日，齐齐哈尔市亿达房地产估价咨询有限公司对原告商服评估市场价值798,624.00元。原告是龙沙区煤建一营地段居民，在该地段有两处房屋，一处为住宅，一处为商服用房。住宅房屋建筑面积37.13平方米；商服房屋建筑面积为112.8平方米。土地使用权面积284.60平方米。原告两处房屋均未与征收部门达成补偿安置协议，被告亦未作出房屋征收补偿决定。本院认为，根据《征补条例》第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作。根据《征补条例》第八条的规定，为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被告具有作出本案被诉房屋征收决定的法定职权。本案被告于2015年10月23日作出《关于煤建一营二期地段房屋征收决定的公告》与2019年3月11日作出《关于煤建一营二期地段非住宅房屋征收决定的补充公告》系两个行政行为。原告起诉被告2015年10月23日作出的征收决定已经超过起诉期限，对该决定的起诉予以驳回。针对被告于2019年3月11日作出的《关于煤建一营二期地段非住宅房屋征收决定的补充公告》，本院认为，《征补条例》第九、十、十一、十二、十三条规定，征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；旧城区改建项目应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日，征求意见情况和根据公众意见修改的情况应当及时公布；作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；作出房屋征收决定后应当及时公告。具体到本案，《齐齐哈尔市棚户区改造领导小组办公室关于龙沙区跃进小学南等4个地段实施棚户区改造的批复》、《齐齐哈尔市发展和改革委员会关于龙沙区跃进小学南等4个棚改地段符合国民经济和社会发展规划的证明函》、《关于下达2015年城市和国有工矿棚户区改造计划的通知》、《关于龙沙区辖区11个棚户区地段规划意见的函》、《关于煤建一营二期地段土地利用总体规划审查意见》、《齐齐哈尔市中心城区土地利用总体规划》等证据，证明煤建一营二期项目是棚户区改造项目，符合公共利益的需要，有利于改善居民居住条件，提高生活质量，是惠民工程，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。在具体实施过程中，被告对涉案项目进行社会稳定风险评估。上述程序符合《征补条例》的规定。《征补条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”该规定对评估机构的选择时点没有明确规定，但只要依法保障了被征收人协商选定评估机构的权利，且评估机构能够依法独立、客观、公正地开展评估工作，则无论是在作出征收决定之前，还是之后选定评估机构，都不影响房地产价值的评估，不违反《征补条例》的规定。2019年5月27日，齐齐哈尔市鹤城公证处出具的公证书记载，评估公司选取过程采取群众共同协商方式，选定评估机构。评估机构的选定不违反《征补条例》的规定。原告主张被告在征收决定作出之后选择评估机构，属于程序违法，没有法律依据。《征补条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”第二款规定：“被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”根据上述规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，即征收房屋的补偿方式有两种，即货币补偿和产权调换。无论是居住房屋还是非居住房屋均应采用货币补偿与产权调换两种方式。被征收人选择产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。具体到本案，被告作出的非住宅房屋征收补偿方案的补充通知，虽然规定补偿方式采取两种补偿方式，即货币补偿和产权调换，两种方式由被征收人选择。但该方案第九条规定，非住宅房屋采取货币补偿方式，该规定剥夺了被征收人对补偿方式的选择权。对此本院建议被告在与原告不能达成补偿安置协议的情况下，作出征收补偿决定时，应给与原告对补偿方式的选择权，以确实保障原告的合法权益。综上，原告要求确认被告作出的征收决定违法的诉讼理由不成立，其诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告宋家林负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  王春华审判员  郭春丽审判员  张丽丽二〇一九年十一月四日书记员  赵 蕊附：本判决适用的相关法律依据1.国有土地上房屋征收与补偿条例第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。第二十条房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。2.中华人民共和国行政诉讼法第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。