山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁02行初209号 原告华玲，女，1968年7月26日出生，汉族，住青岛市即墨区。 原告胡保地，男，1947年11月19日出生，汉族，住青岛市即墨区。 被告青岛市即墨区人民政府，住所地青岛市即墨区通济（振华）街**。 法定代表人吕涛，区长。 委托代理人金晓霞，青岛市即墨区自然资源局工作人员。 委托代理人姜雷鸣，山东文鼎律师事务所律师。 原告华玲、胡保地诉被告青岛市即墨区人民政府（以下简称即墨区政府）要求确认土地征收违法及返还土地一案，于2019年9月19日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原告华玲、胡保地诉称，原告从中国土地市场网上查询发现,即墨区自然资源局于2019年9月6日发布了《青岛市即墨区自然资源局国有土地使用权拍卖出让公告(即自然资储告字[2019]23号)》,准备在9月27日将坐落在环秀街道办事处烟青路以东、规划环秀三路以南的9916m地块以拍卖方式出让。即墨区自然资源局准备拍卖出让的这9916m地块是山东省政府《关于青岛市即墨区2019年第4批次建设用地的批复》(鲁政土字B(2019)6号)(以下简称6号批复)批准征收的前东城村1.4420公顷集体土地中的一部分。这1.4420公顷土地里有原告家的口粮承包田。被告是7月2日在山东省征地信息查询系统公布征收前东城村1.4420公顷土地的6号批复,至于即墨区人民政府是在什么时候、又是如何把这1.4420公顷土地进行报批的,原告家里人完全不知情,对征地补偿安置问题,更不知道。原告经向前东城村32名村民代表中的30人确认,均表示政府部门和前东城村都从没有组织召开过关于要征收前东城村土地进行研究和征求意见的会议。其中24名村民代表自愿签字证明没有召开相关会议,对征地情况根本不知情,也不同意对该土地进行征收。经向前东城村委人员确认,前东城村委会三成员全部表示没有召开过要征收土地的会议,对征收土地情况不知情。仅前东城村书记宫政委称知道征收村土地事,说村两委、村民代表、村党员会议都召开过了也都签名同意了,并说是村主任已经签字同意。经向村主任林建峰确认已签字问题。林建峰称说他签字的事,大概是指在4月底,办事处领导把他到办事处,说是让他在一地界四至确认材料上签字,根本没说要征地,并且当时领导还说如果怕有问题可以给他写个东西,他才在材料上签的字,他不相信就他的签字就征地了。林建峰称如果真的要征地,肯定要通过村“两委”、村民代表和党员会议研究,而相关会议肯定没有召开过。当得知具体地块时,村委人员也明确表态不会同意征收。因为该地块是2011年村委已支付拆迁款上千万了,而该地块的征地安置补偿费才140多万元,这严重侵害了村庄和村民的利益。前东城村也并没有同意接收该土地的征收补偿款。原告还了解到,相关材料上加盖的前东城村村民委员会的公章,也不是前东城村村民委员会加盖的。村民委员会主任和两名委员都不知情。因此,原告认为,被告即墨区政府上报征地材料中涉及到前东城村村民、村民代表、村民委员会、村主任签字和盖章的材料,肯定是造假的。即墨区人民政府征收前东城村这1.4420公顷集体土地的行为,违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第四十八条，违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号)第十四条、国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发(2004)238号)第九十三条。所以该1.4420公顷土地征收行为明显违法。7月18日原告向济南市中级法院起诉山东省政府,要求判决撤销山东省政府6号批复的改诉讼案件,截至目前,法院还没有终审裁判结果。这1.4420公顷地的权属还处在争议之中,却面临要被违法拍卖转让。被告的违法行为,严重侵犯了包括原告在内的前东城村村民的合法权益,故依据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律相关规定提起行政诉讼,请求：1、判决确认被告青岛市即墨区人民政府征收包括原告家口粮承包田在内的前东城村1.4420公顷集体土地的行政行为违法；2、判决被告青岛市即墨区人民政府将违法征收的前东城村1.4420公顷集体土地中涉及到原告的土地归还原告；3、判决撤销青岛市即墨区自然资源局发布的《青岛市即墨区自然资源局国有土地使用权拍卖出让公告（即自然资储告字[2019]23号）》。 被告即墨区政府辩称，一、原告的诉讼请求不明确。《中华人民共和国土地管理法》第45、46条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定,集体土地征收既包括省级人民政府征收土地的批准行为,也包括县级以上地方人民政府、县级以上地方人民政府土地行政主管部门的组织实施行为;该组织实施行为包括征收土地方案公告、补偿登记、补偿安置方案公示批准、补偿标准、争议协调、裁决、责令交出土地等多阶段、不同内容的具体行为,而人民法院并不能在一起行政诉讼案件中就该多个不同行政机关的不同行政行为一并审理并做出合法性评价。本案原告将山东省政府的征收决定及对应的被告征收后补偿方案的制定、审批与公告职责和国土资源部门的补偿方案的实施职责等一并起诉,混淆了被告与县级土地行政主管部门和省政府的职责范围,其诉讼请求不明确、不具体。原告的诉讼请求违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项有关“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”的规定。二、土地征收程序合法有效。2019年6月17日,《山东省人民政府关于青岛市即墨区2019年第4批次建设用地的批复》(鲁政土字B[2019]6号)批准征收即墨区环秀街道办事处前东城村土地1.4420公顷(工业用地)。即墨区人民政府根据城市规划和土地利用总体规划,于2019年3月1日,在前东城村发布张贴了《拟征收土地公告》,张贴人、现场见证人均在《公告张贴记录表》上签字,即墨区自然资源局工作人员对张贴情况拍照留存。2019年3月3日,区自然资源局组织相关单位、被征地村庄及相关权利人对拟征收土地进行了现场勘查定界,各方对调查结果均无异议,并在《勘测调查清单》上签字确认。区自然资源局根据调查结果拟定《拟征收土地补偿安置方案》。2019年3月4日,区自然资源局向前东城村委送达《拟征收土地补偿安置方案》和《征地听证告知书》;并在该村进行张贴公示。张贴人、现场见证人均在《公告张贴记录表》上签字,区自然资源局工作人员对张贴情况拍照留存;方案公示期结束后5个工作日内,前东城村委或者相关权利人未提出听证申请。2019年3月18日,区自然资源局、前东城村委、即墨区财政局、即墨区人力资源和社会保障局四方签订《土地征收补偿安置协议》。区自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年)第44条的规定,拟定了《城市批次建设用地方案》,包括《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》。2019年4月3日,经即墨区人民政府批准后报青岛市自然资源和规划局审查;2019年6月17日,经青岛市人民政府批准后报山东省国土资源厅备案,同日,山东省人民政府作出了《关于青岛市即墨区2019年第4批次建设用地的批复》(鲁政土字B[2019]6号)。2019年6月25日,区自然资源局在前东城村张贴公示了《征收土地方案公告》,张贴人、现场见证人均在《公告张贴记录表》上签字,区自然资源局工作人员对张贴情况拍照留存。被征地农民社会保障政府补贴资金已于2019年4月3日由青岛市即墨区政府足额缴纳至当地社保资金专户并报市局存档备查。用地批准后,由当地人力资源社会保障部门按有关要求将符合条件的被征地农民纳入社会保障体系。三、本案原告主体不适格无权起诉。涉案土地并非原告所谓的口粮承包田。2003年3月1日,《农村土地承包法》实施后,农村集体土地不存在口粮地和承包地的区别;更无口粮承包田的地类。按照《农村土地承包法》承包的土地,承包人可依据承包合同主张承包权。据《即墨市统计年鉴》记载,自2009年以来,前东城村人均耕地为零,全体村民均无口粮地或承包地。原告主张自己的口粮承包田被征用,根本不是事实,也没有任何证据;这只是为了取得起诉资格而欺骗法庭的谎言。《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。涉案土地的农转用手续由所有权人——前东城村委盖章同意征收,根本不涉及原告的承包权;故原告与所诉具体行政行为无法律上的利害关系。《行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民法人或者其他组织,有权提起诉讼”。即原告因与所诉具体行政行为无法律上的利害关系当然无权提起诉讼。四、原告的诉讼请求不合法。《土地管理法实施条例》第二十五条的规定,被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对于征地补偿、安置有争议不影响征收土地方案的实施”。《征收土地公告办法》(国土资源部令第10号)第十四条规定:“未依法进行征收土地公告的,被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告,有权拒绝办理征地补偿登记手续”“未依法进行征地补偿、安置方案公告的,被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告,有权拒绝办理征地补偿、安置手续”。即假设土地征收过程中存在公告瑕疵,也不影响涉案土地的国有性质;更不存在将土地使用权归还原告(原告自己也举不出份额)。综上所述,请人民法院依法驳回原告的起诉。 经阅卷、调查及询问当事人，本院查明： 因原告诉讼请求不明确，且其第三项诉讼请求指向青岛市即墨区自然资源局拍卖公告行为，与前两项诉讼请求指向完全不同，涉及不同行政主体不同行政行为，故本院要求两原告明确其诉讼请求。 两原告将其诉状修改为被告仅列青岛市即墨区人民政府，不再列青岛市即墨区自然资源局为被告，同时将其针对青岛市即墨区自然资源局的第三项诉讼请求也去掉。两原告将其第一项诉讼请求修改为：确认被告征收包括原告家口粮承包田在内的前东城村1.4420公顷集体农用地时，没有依法将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知前东城村村委会和包括原告在内的权利人；没有对拟征土地的权属、地、地类积以及地上附着物权属等现状进行依法调查勘测；没有依法经与包括原告在内的前东城村委、农户和地上附着物产权人共同确认土地调查结果；没有依法拟定拟征收土地补偿安置方案；没有依法报批征地材料；省批文下发后，没有依法通过前东城村委和包括原告在内村民同意强行进行土地征收；也没有依法支付原告和村民包括土地补偿安置费、社会保障安置费和青苗补偿费等征地费用等多个行政行为违法，进而判决确认被告征收包括原告家口粮承包田在内的前东城村1.4420公顷集体土地的行政行为违法。第二项诉讼请求不变，请求判决被告青岛市即墨区人民政府将违法征收的前东城村1.4420公顷集体土地中涉及到原告的土地归还原告。 在调查中，两原告称其在前东城村有口粮承包地，其中原告华玲称其在该土地范围内有6、7块土地，原告胡保地称其在该土地范围内有1块土地约2.7亩，并称在该村有口粮承包地的村民均持有《前东城村民承包口粮地亩册》，但两原告家的都已丢失，目前没有直接证据证明在该土地范围内有土地的事实，但是其在本院审理的另案（2019）鲁02行初165号案件中申请法院调取有关证据了，该案调取情况可作为本案结果使用。 1、为证明两原告主体资格，两原告向本院提交由8名村民签名的《证明》，主要内容为：“我是青岛市即墨区环秀街道前东城村村民，我在此证明(鲁政土字B[2019]6号)批准征收的环秀街道前东城村21.63亩村集体土地，是我们前东城村民之前被违法无偿占用的口粮承包地，提起行政诉讼村民华玲和胡保地在该被征用土地范围内有自家口粮承包地”。 2、在本院审理的另案（2019）鲁02行初165号案件中两原告向本院提交《调查取证申请书》，申请向前东城村委会调取两原告的《前东城村民承包口粮地亩册》。本院于2019年9月16日向前东城村委会发出了《关于协助调查取证的函》，但前东城村委会在本院限定的期限内并未提交涉及两原告的《前东城村民承包口粮地亩册》。对此，在（2019）鲁02行初165号案件庭审中，前东城村委会的主任当庭陈述称，其是2018年1月起开始担任村委会主任一职的，两原告所称的《前东城村民承包口粮地亩册》前任村委班子成员并没有进行交接，在收到《关于协助调查取证的函》后，其找到了村会计询问，但村会计说话含糊，其便要求村会计一同出庭，但村会计予以拒绝。 本院认为： 1、关于两原告的诉讼请求是否明确的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，首先是要有明确的被诉行政行为。征收土地行为包含一系列的行政行为，包括省级人民政府批准征收集体土地的批复、发布征收公告、拟定征收补偿安置方案并予以公告、组织实施征收补偿安置方案、签订征收补偿协议、发放征收补偿款、强制搬迁等多个各自独立的行政行为，各个行政行为的作出主体、行为内容、程序和依据等均不相同，因此，当事人不能对征收土地过程中涉及的各个行为均一并在同一案件中提起诉讼。本案中，两原告明确后的诉讼请求，实际上是将集体土地征收过程中涉及的多个环节逐项予以列明，其中涵盖了不同主体的行为和职责，这些行为和职责的内容、程序和依据等均不相同，故两原告修改后的诉讼请求仍没有指向同一主体实施的具有单一性的行政行为，涉及多个行政主体的多个行为和职责，故原告诉讼请求属于诉讼请求不明确的情形，应裁定驳回两原告的起诉。 2、关于两原告是否具有提起本案诉讼的主体资格问题 与被诉行政行为具有利害关系是原告的起诉得以受理并进入实体审理的要件，且原告对此负有举证责任。本案中，两原告称其在前东城村有承包的口粮田且已被被告征收，故其与被诉土地征收之间存在利害关系，关于原告在前东城村有承包的口粮田的主张，原告仅提供了村民联名签名证人证言予以证明，该证据系间接证据，在没有其他有效证据进行佐证的情况下，证明力较弱，不能单独作为定案的依据，且前东城村委会未能提供原告所称的直接证据《地亩册》。因此，原告提出的其在前东城村有承包的口粮田的主张缺乏充分有效证据的支持，在现有证据的情况下，本院对原告主张无法采纳，无法确认原告具有提起本案诉讼的主体资格。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告华玲、胡保地的起诉。 案件受理费人民币50元，不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇一九年十一月二十七日 法官助理 王云逸 书记员王崧 书记员刘佳