福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽05行终287号 上诉人（原审原告）戴梓桥，男，1977年2月7日出生，汉族，住福建省石狮市。 上诉人（原审原告）蔡清雅，女，1984年2月4日出生，汉族，住址同上。 上述二上诉人的共同委托代理人郭少忠，福建康泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）石狮市卫生健康局，住所地福建省石狮市公务大厦五楼。 法定代表人余文革，局长。 出庭应诉负责人洪莉，副主任科员。 委托代理人余景裕、黄记林，福建仁耀律师事务所律师。 上诉人戴梓桥、蔡清雅因与被上诉人石狮市卫生健康局计划生育行政管理一案，不服南安市人民法院（2019）闽0583行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人戴梓桥、蔡清雅及其委托代理人郭少忠、被上诉人石狮市卫生健康局出庭应诉负责人洪莉及委托代理人余景裕、黄记林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2011年3月16日，原告戴梓桥、蔡清雅在在石狮市民政局登记结婚，婚后于2012年3月2日生育一女，取名戴钰珊，于2013年3月18日生育一女，取名戴钰涵。2016年7月25日，两原告向石狮市××街道长福社区居民委员会申请办理《福建省一、二孩生育服务登记表》，在子女情况栏仅登记婚生女戴钰珊、在男、女方户籍登记均为石狮市××街道××路××号，石狮市××街道长福社区居民委员会在该《福建省一、二孩生育服务登记表》签署同意登记并加盖印章。2016年9月22日，两原告生育一子，取名戴奕祺。2018年3月20日，原石狮市卫生和计划生育局（以下简称石狮市卫计局）对两原告多生育一子女进行立案调查。2018年3月27日，原石狮市卫计局委托石狮市人民政府湖滨街道办事处向两原告送达《配合调查通知书》，要求两原告接到通知书之日起5日内携带相关证件到湖滨街道卫生和计划生育办公室接受调查。2018年5月17日，原石狮市卫计局作出狮卫计征告［2018］02005号《征收社会抚养费告知书》，告知两原告对其因多生育一子女，根据《福建省人口与计划生育条例》第四十二条第一款第二项的规定，拟给予征收社会抚养费，并告知原告依法享有陈述、申辩的权利，如要求陈述、申辩，可在收到告知书后3日内向被告提出，并于2018年5月25日到石狮市××路××号两原告经营商店向两原告送达。两原告在规定的期限内未向原石狮市卫计局提出陈述、申辩意见。2018年6月4日，原石狮市卫计局经局务会研究后，同意按高限对两原告征收社会抚养费，并于当日根据《福建省人口与计划生育条例》第四十二条第一款第二项的规定，作出的狮卫计征决［2018］02005号《征收社会抚养费决定书》，决定对两原告多生育一子女给予征收社会抚养费326742元，于2018年6月7日到石狮市××路××号两原告经营商店向两原告送达。2018年6月4日后，两原告向原石狮市卫计局提交申诉书，要求对其征收的社会抚养费给予减免。2018年8月24日，原石狮市卫计局作出狮卫计征催［2018］02005号《征收社会抚养费催告书》，要求两原告履行征收决定。两原告于2018年11月30日向法院提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的狮卫计征决［2018102005号《征收社会抚养费决定书》。 另查明，根据石狮市统计局文件，2017年度石狮市城镇居民人均可支配收入54457元，农村居民人均可支配收入22803元。根据2018年12月20日狮委〔2018〕111号文件规定，原石狮市卫计局承担的行政职责整合并入新组建的石狮市卫生健康局。 原审法院认为，依据《中华人民共和国人口与计划生育法》第六条的规定，原石狮市卫计局具有行使其行政区域内计划生育工作和与计划生育有关的人口工作的法定职权，并根据国务院《社会抚养费征收管理办法》第四条及《福建省人口与计划生育条例》第四十二条第三款规定，委托石狮市××街道办事处征收社会抚养费。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，原石狮市卫计局行政职权依法由石狮市卫健局继续行使，被告石狮市卫健局系本案适格被告。本案中，两原告于2012年3月2日生育长女戴钰珊，于2013年3月18日生育次女戴钰涵，却于2016年7月25日申请办理《福建省一、二孩生育服务登记表》，隐瞒已生育次女戴钰涵的事实，后于2016年9月22日生育长子戴奕祺，根据《福建省人口与计划生育条例》第九条的规定，属于多生育一个子女，两原告对此亦无异议。故被告认定两原告多生育一个子女，事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国人口与计划生育法》第四十一条第一款、国务院《社会抚养费征收管理办法》第三条第一款的规定，两原告因多生育一个子女应缴纳社会抚养费。由于两原告隐瞒已生育次女戴钰涵的事实，申请办理《福建省一、二孩生育服务登记表》，且在被告要求两原告对其违法行为配合调查时拒不配合，根据《福建省人口和计划生育行政征收、社会抚养费征收裁量权使用办法》第八条第一项和《石狮市人口和计划生育局关于印发行政职权目录和行政裁量权细化标准的通知》的规定，应当按最高限额征收。因两原告居住在石狮市××街道长辐社区，属城镇居民户口，其违法行为被查出系在2018年度，故原石狮市卫计局根据《福建省人口与计划生育条例》第四十二条第一款第二项的规定，按2017年度石狮市城镇居民人均可支配收入54457元／年的三倍向两原告征收社会抚养费，共计人民币326742元，符合法律规定。原石狮市卫计局向两原告送达征收社会抚养费告知书，已告知原告的陈述、申辩权利，两原告未在规定时间内行使，其主张被告剥夺其享有的相应的陈述、申辩权利，与事实不符，本院不予采纳。因原石狮市卫计局系对两原告征收社会抚养费，并非行政处罚，且《中华人民共和国人口与计划生育法》、国务院《社会抚养费征收管理办法》、《福建省人口与计划生育条例》及《福建省人口和计划生育行政征收、社会抚养费征收裁量权使用办法》均无规定听证权利，故原告主张其享有听证权利，缺乏法律依据。两原告主张其未收到狮卫计征决［2018］02005号《征收社会抚养费决定书》，有被告向本院提供在两原告拒绝签收该决定书情况下邀请社区参与见证留置送达的照片为证，且两原告在收到该决定书后向被告提交《申诉书》，其中明确载明其“于2018年6月4日接到石狮计划生育超生罚款通知书”，故证明两原告已收到该决定书，并已经知晓上述文书内容。原告该主张与事实不符，不予采纳。综上，被告作出的狮卫计征决［2018］02005号《征收社会抚养费决定书》，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，征收的社会抚养费符合法律规定。两原告提出的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告戴梓桥、蔡清雅的诉讼请求。 戴梓桥、蔡清雅上诉称，请求依法撤销一审错误判决，发回重审或者径行改判支持上诉人原一审诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：被上诉人所作出的案涉具体行政行为不具有合法、合理性，应予撤销。一、一审法院将本应由被上诉人承担的举证责任分配给上诉人，其适用法律是错误的，认定事实也是错误的。（一）一审法院将作出具体行政行为是否符合程序正当、依法行政的举证责任分配给上诉人是错误的，不符合法律规定，其适用法律明显错误。《行政诉讼法》第三十四条规定，被上诉人依法应承担举证责任证明其行政行为合法、合理、程序正当，一审法院在分配举证责任时明显适用法律错误。（二）一审法院未能正确认定被上诉人作出案涉具体行政行为时违反程序正当原则是错误的，具体如下：被上诉人存在诸多严重违反法定程序之行为，被上诉人没有就案涉具体行政行为履行先行告知程序及相应的送达程序。根据《行政处罚法》第三十一条、第三十七条之规定，被上诉人在作出案涉具体行政行为之前，应履行先行告知的法定程序，不得径行处罚，且执行人员不得少于两人。根据被上诉人于一审中提供的证据6，其中：1、照片、配合调查通知书及现场送达照片：存在诸多错误，不足以作为本案定案依据。首先，该证据中，已经明确上诉人未居住于龙福小区，故被上诉人在明知上述事实的情况下，应另行向上诉人的实际住所送达配合调查通知书；其次，另一张照片中，照片无拍摄时间，照片中的人员仅显示为两名女性，一名为上诉人蔡清雅，但并无上诉人戴梓桥，也无见证人、两名执法人员及送达人员之身影；第三，配合调查通知书中，备注为“留置送达”，但却没有见证人的签名，更进一步证明其程序违法；最后，最重要的是，被上诉人载明为留置送达，但相关文书原件均为被上诉人自行保管，并作为本案的呈堂证供，没有留置于现场及拍摄存证!明显违背留置送达的法律规定。综上，该些证据不能实现被上诉人的证明目的。实际上，被上诉人未予送达及告知，其程序违法。2、征收社会抚养费告知书、送达回证、照片：存在诸多错误，不足以作为本案定案依据。首先，该证据中，照片无拍摄时间，照片中的人员仅显示一名上诉人蔡清雅，但并无上诉人戴梓桥；其次，其余人员无法显示具体身份情况，是否为执法人员或见证人，及其具体人数为何？没有现场执法情况的具体过程，没有显示执法人员出示执法证件、见证人出示身份证件的过程，也没有相关法律文书名称、内容等现场情况；第三，送达回证中，没有落款时间，难以证明为当时所出具，不排除为事后制作；最后，最重要的是，被上诉人载明为留置送达，但相关文书原件均为被上诉人自行保管，并作为本案的呈堂证供，没有留置于现场及拍摄存证!明显违背留置送达的法律规定。综上，该些不能实现被上诉人的证明目的，既不能证明被上诉人已经向上诉人蔡清雅送达，也不能证明被上诉人已经向另一上诉人戴梓桥送达。而实际上，被上诉人未予送达及告知，其程序违法。3、征收社会抚养费催告书，其中上诉人戴梓桥身份证号明显错误，其文书不具有公信力。其他意见同上，不再赘述。综上所述，足以证明被上诉人在作出案涉具体行政行为时，明显违背程序正当原则，未采取合法、合理、正当的法定程序通知、送达上诉人，其于一审中的证据既未能证明其所所依据的法律程序为何，更未能证明其已经正确通知、送达上诉人。二、一审法院在审查被上诉人是否依法行政、是否符合程序正当方面，未能正确查明被上诉人所称的“留置送达”是否符合法律规定，也属适用法律和认定事实错误1、关于被上诉人适用留置送达的法律依据（或法律渊源）：《行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”故被上诉人在作出案涉具体行为中，应依照《民事诉讼法》相关送达规定，而相关的留置送达具体规定为：《民事诉讼法》第八十六条：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”2、根据上述规定，可知留置送达需具备两个重要条件：一是需在受送达人的住所，二是需把相关文书留在受送达人的住所。但综观被上诉人相关送达地点，均为石狮市××路××号，并非上诉人住所，而被上诉人也没有将相关文书留置于现场及拍摄存证的照片等证据。因此，被上诉人声称其已经“留置送达”是完全错误的，严重违背了法定程序，不符合法律规定的“留置送达”。三、一审法院在审查被上诉人是否依法行政、是否符合程序正当方面，未能正确查明和认定被上诉人作出的巨额处罚应适用听证程序，有违程序正当原则、行政合理性原则，也属适用法律和认定事实错误。1、被上诉人未告知上诉人依法享有的听证权利，程序明显违法。《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利……”。本案涉及的社会抚养费达326742元，属上述法律规定的较大数额甚至巨大数额罚款，事关相对人的切身利益及被上诉人是否有滥用职权之嫌、相关事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否正当，听证程序的告知及召开是必须的，关系重大。2、被上诉人在作出案涉具体行政行为时有违行政合理性原则及该原则规定的比例原则。上诉人戴梓桥为普通水电工，收入一般且不稳定，而上诉人蔡清雅日常也是以家务为重，经济条件普通，而被上诉人径行作出高达326742元的处罚，不是身为普通人的两上诉人能够负担得起的。因此，被上诉人对两上诉人进行如此处罚，既不公平也不合理，上诉人无力承受，将置上诉人于生活困境!四、一审法院引用《石狮市人口和计划生育局关于印发行政职权目录和行政裁量权细化标准的通知》等行政机关内部红头文件，作为其审查被上诉人作出案涉具体行政行为是否合法、合理、程序正当的法律依据是错误的。《立法法》第七条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”第八条规定：“下列事项只能制定法律：（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚...”。但综观本案诉讼过程，被上诉人仅对其为本案合法的主体资格提供法律依据，却并未就其作出的行政行为是否合法、合理、程序是否正当提供充足的法律依据。根据上述法律规定，针对公民的处罚，包括数额多少、计算方式、标准，均应制定法律及具有法律依据。本案中，被上诉人认为上诉人违反计划生育法，为多生育一孩，并给予数额高达326742元的处罚，被上诉人应就作出该行政行为，包括处罚数额、具体计算标准，提供相应的法律依据，而非其他规范性文件。被上诉人所引用的是《福建省人口和计划生育行政处罚、社会抚养费征收裁量权使用办法》、《石狮市人口和计划生育局关于印发行政职权目录和行政裁量权细化标准的通知》，上述两份文件均非法律，不足以证明被上诉人作出案涉行政行为的合法性、合理性、程序正当性，相反可以证实被上诉人不具有相应的法律依据。五、本案中，上诉人第三孩应为二女戴钰涵，但其出生日期2013年3月18日至2018年已经相隔5年之久，超过法定处罚期限，依法应不再予以处罚。上诉人长女戴钰珊于2012年3月2日出生，长子戴奕祺于2016年9月22日出生，均已经依法申报，且不认定违法，仅系在申报二女戴钰涵时被认定为违法，故应以二女戴钰涵之出生日期作为违法行为发生之日。根据《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。综上所述，上诉人认为一审法院认定事实、适用法律错误，被上诉人所作出的具体行政行为不具有合法、合理性。而根据现有国家计生政策及相关社会舆情、国情，改变计划生育政策是时势所趋，因此，继续对公民予以巨大数额的社会抚养费的处罚已经不再具有合理性，相反，更会削弱国家行政机关的公信力。 被上诉人石狮市卫生健康局答辩称，一、一审法院并未将答辩人应承担的举证责任分配给上诉人，这是上诉人有意曲解。答辩人在一审已依据法定程序按期提交相关证据，一审法院是在答辩人已充分举证，依法可认定案件事实和程序合法的情况下，认为上诉人对自己的主张没有证据证实。既然上诉人提出相反意见，依据法律规定应由其提供反驳的证据。二、案涉的社会抚养费征收并非行政处罚，而上诉人一直坚持一审法院应依据《行政处罚法》的相关规定审查本案，毫无依据。根据全国人大常委会法制工作委员会《就社会抚养费征收时效等相关问题的复函》【法工委复字（96）2号】明确指出：征收计划外生育费（即社会抚养费）不是罚款，不属于行政处罚法的调整范围。上诉人所谓应按照《行政处罚法》的规定来实施征收社会抚养费的行政行为，是其自己的主观臆断。上诉人主张享有听证权利等或认为应处罚的第三孩是次女戴钰涵且已超过法定处罚期限，均是没有事实和法律依据。三、一审法院认定答辩人实施案涉的具体行政行为，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，属于法有据。1、就上诉人在上诉事由中具体强调的相关法律文书的送达问题。首先就《配合调查通知书》的送达，当时答辩人经了解知道上诉人不在户籍地居住，才于2018年3月27日来到其经营的卫浴店，由于上诉人拒绝签收文书，继而采取留置送达，这在答辩人提供的照片中有清楚拍到上诉人蔡清雅及法律文书。依据留置送达的规定，邀请了基层组织长福社区的工作人员程秋梅、戴玉燕现场见证，将文书留在上诉人处。对于上诉人所质疑的照片上无上诉人戴梓桥，仅是由于其在现场刻意避让，况且蔡清雅作为其同住成年亲属亦可代其接收。两名见证的社区工作人员、两名执法人员蔡艺珠、王月丽均在送达照片上签名确认，该照片也是送达回执的一部分，且两名执法人员也在文书上签字，这可客观反映相关人员当时在场的事实，送达程序合法。另对于上诉人所谓的为何答辩人持有文书原件，是没有将文书留置在现场的说法。原本在送达法律文书时答辩人就制作了一式两份，一份送上诉人，一份存档，这也是行政机关通用做法，上诉人的主张均是胡乱编造。对于之后的《征收社会抚养费告知书》、《征收社会抚养费决定书》、《征收社会抚养费催告书》，均是采取前述基本相同的留置送达方式送达。而上诉人对法律文书送达的质疑意见，始终未提供任何反驳证据。答辩人所实施的留置送达方式，均是按照法定程序，而上诉人所强调的住所并无法律规定必须是生活居住的地方，况且上诉人也确认答辩人留置文书的住所是其开设的卫浴店。2、对于上诉人提出的一审法院引用《福建省人口和计划生育行政处罚、社会抚养费征收裁量权使用办法》、《石狮市人口和计划生育局关于印发行政职权目录和行政裁量权细化标准的通知》作为审查案涉具体行政行为是错误的意见，也是毫无根据。依据《行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，为此答辩人除了主张所依据的法律法规，同时向一审法院提交了该两份规范性文件。而在一审庭审过程中上诉人对该两份规范性文件提出质疑意见时，法庭也向上诉人释明是否一并提起合法性审查，上诉人也并未提出该请求。而前述两份文件均是严格按照法律法规进行制定，并规范化适用，上诉人并未提出任何不能适用的合法、合理理由。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 本院经审理查明事实与原审查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案属卫生计划生育行政征收案件，不属于行政处罚法的调整范围，故上诉人提出应适用《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定审查被上诉人作出本案征收决定的程序是否合法的上诉理由，缺乏事实和法律依据，不予采纳。就原石狮市卫计局作出涉案社会抚养费征收决定的职权依据、查明事实，原审判决均作出了充分的分析认定，本院予以认可，不予赘述。本案中，被上诉人在对上诉人作出征收社会抚养费决定前，依法经过立案、调查询问、证据收集、告知两上诉人违法行为事实、拟征收内容和权利救济等程序，征收决定作出后又依法进行送达，上诉人拒绝签收的行为并不影响行政行为的效力。故被上诉人作出本案征收决定的主体和程序均符合法律规定。被上诉人依据《中华人民共和国人口与计划生育法》第四十一条第一款、国务院《社会抚养费征收管理办法》第三条第一款、《福建省人口与计划生育条例》、《福建省人口和计划生育行政征收、社会抚养费征收裁量权使用办法》、《石狮市人口和计划生育局关于印发行政职权目录和行政裁量权细化标准的通知》的相关规定，结合两上诉人的身份和经济收入情况、违法落户情况，作出本案社会抚养费征收决定，于法有据，幅度合理。两上诉人长期不在户籍所在地居住，被上诉人经调查后到上诉人蔡清雅的工作地点向其送达相关法律文书，在遭到上诉人蔡清雅拒绝签收后依法予以留置送达，该送达程序符合法律规定，且上诉人戴梓桥、蔡清雅提交给被上诉人的请求酌情减免罚款申诉书亦确认其在2018年6月收到本案社会抚养费征收决定书的事实，故上诉人提出被上诉人不符合法律规定的“留置送达”，送达程序违法的上诉意见，于法无据，不予采纳。至于上诉人提出的计划生育政策趋势问题。本院认为，计划生育法律法规是与现行计划生育政策相配套保障的，未来的计划生育政策趋势需要相应修改立法予以保障。而卫生计划行政部门依法行政的依据在于现行有效的法律法规，以此保障现行的计划生育政策的贯彻，推动我国计划生育政策向更符合社会生活实际的方向稳进。综上，被上诉人对上诉人作出征收社会抚养费决定的行政行为事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。原审判决驳回戴梓桥、蔡清雅的诉讼请求并无不当，予以维持。上诉人戴梓桥、蔡清雅的上诉请求理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人戴梓桥、蔡清雅负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈鹏腾 审判员  张爱玲 审判员  邱旭锋 二〇一九年十一月十一日 书记员  吕顺达 附：本判决所适用的法律： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。