安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终902号 上诉人（一审原告）马鞍山市博易畜禽养殖专业合作社，住所地安徽省马鞍山市花山区霍里街道杨坝村，统一社会信用代码93340503MA2MYQC89T。 负责人杜四龙，该合作社董事长。 被上诉人（一审被告）马鞍山市人民政府，住所地安徽省马鞍山市太白大道**。 法定代表人袁方，该市市长。 马鞍山市博易畜禽养殖专业合作社（以下简称博易养殖合作社）因诉马鞍山市人民政府（以下简称马鞍山市政府）拆迁行政复议一案,不服安徽省马鞍山市中级人民法院（2019）皖05行初23号行政判决，向本院提起上诉。案经本院裁定发回重审，安徽省马鞍山市中级人民法院作出（2020）皖05行初10号行政判决，博易养殖合作社仍不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，博易养殖合作社从事家禽、生猪等养殖、销售活动。因其周边环境整治需要，2018年10月8日，马鞍山慈湖高新技术产业开发区管委会（以下简称慈湖高新区管委会）所属社会事务部、环境保护局、马鞍山市国土资源局慈湖高新区分局、建设管理部共同作出《通知》，认为博易养殖合作社违反了《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等相关规定，要求其于2018年10月14日之前自行搬离生猪、拆除建筑物，逾期未处理，将组织相关部门助搬助拆。博易养殖合作社的涉案养猪场大门、护栏等建筑于2018年10月15日由慈湖高新区社会事务部组织拆除。2018年10月16日，博易养殖合作社向马鞍山市政府申请行政复议，请求确认慈湖高新区管委会于2018年10月15日实施的强制拆除行为违法。复议机关于2018年10月17日受理，在复议期间，承办人员于2018年12月21日与博易养殖合作社的负责人杜四龙进行谈话，并制作了询问笔录。负责人杜四龙陈述，2018年10月15日上午，由公安、城管、施工队组成人员对其养猪场大门、护栏等进行拆除。考虑到案件的复杂性，复议机关作出延期审理通知书并送达各方当事人。2019年1月28日，马鞍山市政府作出马复决〔2018〕150号行政复议决定，认为拆除博易养殖合作社建筑物的行政机关为慈湖高新区社会事务部，博易养殖合作社以慈湖高新区管委会作为行政复议的被申请人不符合法律规定，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回博易养殖合作社的行政复议申请。博易养殖合作社对该复议决定不服，提起本案行政诉讼。 一审法院另查明，马鞍山慈湖高新技术产业开发区2006年4月经安徽省人民政府批准为省级开发区。2016年1月25日，中共马鞍山市慈湖高新区工作委员会、马鞍山慈湖高新区管委会进行机构改革，将原有的12个内设机构精简调整为包括社会事务部在内的十个部（局）。各部门职能分工明确，社会事务部负责人口与计生、民政、民族宗教文化、残联、武装、三农、防汛抗旱、人力资源与社会保障、城乡一体化建设推进、为民服务、综治、信访维稳、联系服务社区等工作。 一审法院认为，本案的争议焦点为慈湖高新区管委会是否是2018年10月15日拆除博易养殖合作社涉案建筑的主体；马鞍山市政府作出的行政复议决定是否合法。现有证据显示，2018年10月15日实施强制拆除行为的主体系慈湖高新区社会事务部。《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条明确规定，对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼，以其职能部门为被告。本案中，慈湖高新区管委会作为经省级人民政府批准的国家级经济技术开发区的管理委员会,其职能部门慈湖高新区社会事务部，对其在职权范围内实施的行为，具有被告主体资格并独立承担责任。博易养殖合作社就慈湖高新区社会事务部实施的行政行为，以慈湖高新区管委会为被申请人，向马鞍山市政府申请复议，不符合法律规定，马鞍山市政府驳回其提出的行政复议申请，有事实和法律依据。马鞍山市政府在依法受理行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》规定的程序依法进行办理，程序合法。综上，博易养殖合作社的起诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告马鞍山市博易畜禽养殖专业合作社的诉讼请求。 博易养殖合作社上诉称：1、一审法院未能正确认定违法行政行为的实施主体。被上诉人在庭审时向法庭提供了慈湖高新区管委会社会事务部的《情况说明》，证明本次违法行政行为是事务部所为，但从该《情况说明》第一段的表述看，本案是由安徽省第三环境保护督察组交慈湖高新区管委会处理，从第二段内容看，社会事务部会同相关部门多次上门开展执法。由此可见，本案的具体处理，是由管委会统一组织、领导，并由社会事务部与多个部门联合违法执法的。从实施过程看，不仅有社会事务部、环保、建设、国土等发通知的四个部门参与，还有城管、公安、施工队伍等其他单位参加，能够协调如此多的部门联合参加的，只能是其共同的上级即慈湖高新区管委会，社会事务部是没有权力协调公安、城管等部门参加违法拆除的。因此本案应当认定慈湖高新区管委会应当是违法拆除的主体。2、一审判决适用法律不当。本案系省高院裁定发回重审案件，但一审法院仍未查明社会事务部是否具有独立的法人资格，是慈湖高新区管委会的内设机构，还是慈湖高新区管委会的职能部门。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第14条规定，行政机构设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己的名义作出具体行政行为的，该行政机构为被申请人。即使根据一审法院的认定，社会事务部是违法实施行政行为的主体，那么也应当由慈湖高新区管委会承担违法行政行为的后果和责任。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当。请求二审撤销一审判决，依法改判撤销马鞍山市政府马复决[2018]150号行政复议决定，并责令其重新作出复议决定。 马鞍山市政府在一审中向法庭提供的证据、法律依据有(均为复印件):一、证据：1.2018年10月8日慈湖高新区管委会社会事务部、环境保护局、建设管理部、马鞍山市国土资源局慈湖高新区分局四部门共同作出的《通知》，行政复议机关工作人员于2018年12月21日对博易养殖合作社负责人作出的《询问笔录》，证明原告申请的复议对象不适格；2.行政复议案件受理审批表、行政复议案件结案审批表、行政复议文书送达回证,证明行政复议程序合法；3.慈湖高新区管理体制改革方案和中共马鞍山市慈湖高新区工作委员会、马鞍山慈湖高新区管委会关于机构改革有关事项的通知各一份，证明慈湖高新区社会事务部是慈湖高新区管委会的职能部门。二、法律依据：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条；原国家科委制定的《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》。 博易养殖合作社在一审中向法庭提供了以下证据：1.原告营业执照一份，证明原告的主体资格；2.杜四龙身份证一份，证明其法人主体适格；3.（马农）动防（合）字第1302号动物防疫条件合格证一份，证明原告系合法经营；4.马鞍山市公安局慈湖高新区分局昭明派出所出具的接处警说明一份，证明2018年11月19日慈湖高新区管委会组织整治暨夜间打人、半夜捉鸡2万多只的事实；5.安徽卫视新闻COPY光盘一份，证明①慈湖高新区管委会是强拆、强运的责任主体；②慈湖高新区管委会强行运走原告12000多头生猪，强行抓走原告20000多只山鸡等；③造成原告的建筑物、构筑物、设备、设施、工机具等损失；6.安徽之声—《安徽公布第一批中央环保督查“回头看”典型案例》，证明2018年11月19日18时49分，慈湖高新区管委会组织人员进行整治，原告的工作人员在夜间受伤、半夜被捉走鸡20000多只的事实，慈湖高新区管委会是原告诉求的责任主体；7.照片，证明慈湖高新区管委会的法定代表人在现场指挥，其是强拆、强运的责任主体；8.照片，证明慈湖高新区社会事务部领导到现场指挥，慈湖高新区管委会是强拆、强运的责任主体；9.原告职工赵传华、张友谷受伤照片，证明原告职工赵传华于2018年11月19日夜晚被不明身份的人员无端殴打的事实。10.光盘一张，证明从2018年10月15日至12月底结束的行政强拆行为是慈湖高新区管委会组织实施的。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为慈湖高新区社会事务部是慈湖高新区管委会所属职能部门还是内设机构。 《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定，行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。本案中，马鞍山市政府认为拆除博易专业合作社建筑物的行政机关为慈湖高新区社会事务部，博易专业合作社以慈湖高新区管委会作为行政复议的被申请人不符合法律规定。案经本院发回重审，马鞍山市政府虽补充提供了慈湖高新区管理体制改革方案和关于机构改革有关事项的通知,但仅能证明慈湖高新区管委会将原有的12个内设机构精简调整为“五部五局”，仍不能证明慈湖高新区社会事务部具有独立承担法律责任的能力。综上，马鞍山市政府认定慈湖高新区管委会不是涉案行政复议的被申请人不符合上述法律的规定，据此决定驳回博易养殖合作社的行政复议申请，认定事实和适用法律均属不当，依法应予撤销。一审判决认定事实亦属错误，判决驳回博易养殖合作社的诉讼请求亦属不当。上诉人博易养殖合作社的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二款、第三款之规定，判决如下： 一、撤销安徽省马鞍山市中级人民法院（2020）皖05行初10号行政判决； 二、撤销马鞍山市人民政府于2019年1月28日作出的马复决〔2018〕150号行政复议决定； 三、责令马鞍山市人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政复议决定。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人马鞍山市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  胡 萍 二〇一九年十一月三日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。