山西省阳泉市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）晋03行初309号 原告暨诉讼代表人刘二栓，住址山西省太原市。 原告暨诉讼代表人宋晨明，住址山西省太原市。 原告暨诉讼代表人王建忠，住址山西省太原市。 原告暨诉讼代表人张存生，住址山西省太原市。 原告暨诉讼代表人王振辉，住址山西省太原市。 委托代理人张小华，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被告太原市杏花岭区人民政府。 法定代表人侯森。 出庭应诉负责人王璋，职务副区长。 委托代理人邵占虎，山西神牛律师事务所律师。 委托代理人梁生星，山西神牛律师事务所律师。 被告太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区居民委员会。 法定代表人张根柱。 委托代理人田列仙，山西田易律师事务所律师。 委托代理人荣燚，山西田易律师事务所律师。 原告刘二栓等122人不服《中涧河社区整村改造方案》一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人刘二栓、宋晨明、王建忠、张存生、王振辉及其委托代理人张小华，被告太原市杏花岭区人民政府的出庭应诉负责人王璋及其委托代理人邵占虎、梁生星，被告太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区居民委员会的委托代理人田列仙、荣燚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告系太原市杏花岭区中涧河社区村民。在中涧河社区整村改造过程中，村民被告知按宣传册中的《中涧河社区整村改造方案》进行补偿。然而，在原告诉被告太原市杏花岭区人民政府不履行法定职责一案中，被告提交的证据《中涧河社区整村改造方案》有两种，一种为宣传册中的，一种为加盖居委会公章。被告称加盖公章的补偿方案为正式实施的方案，未加盖公章的仅为宣传资料。而两种补偿方案对村民的补偿有很大差异，未加盖公章的方案减少了村民可获得的补偿金额。原告认为，二被告作出未加盖公章的《中涧河社区整村改造方案》违法，请求撤销二被告作出的未加盖公章的《中涧河社区整村改造方案》，并责令二被告按加盖公章的《中涧河社区整村改造方案》对原告进行补偿。 被告太原市杏花岭区人民政府辩称，太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区城中村整体改造项目是中涧河社区为了城市发展需要进行的城中村改造。该社区按照村代会的法定程序制定本村的城改方案，土地性质未发生改变，村集体组织通过代表会制定了适合自己的集体土地的补偿安置方案，是行使集体土地所在权的体现。被告只是在该社区城中村改造过程中进行审查和监督的义务，该方案不是被告制定，故被告不是适格的主体，应驳回原告对被告的起诉。 被告太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区居民委员会辩称，中涧河社区目前整村改造实施的方案就是原告诉状中所称宣传手册上的方案，即公示的方案。这套方案在2017年10月23日召开的城中村改造整村拆迁启动大会上宣读、宣布、张榜公布。在该方案制定时，社区多次邀请村老干部、老党员、老村民反复讨论，广泛征求意见，并向乡政府、区政府请示、汇报，最终确定了现在的实施方案。而原告所称的盖了章的那个方案仅仅为讨论稿，是上报审查的稿件之一，没有实施。98%的村民已按公示的方案签订了补偿协议，希望原告能积极配合社区完成最后拆迁任务。 原告提供的证据有： 第一组证据：1.太原市人民政府关于印发太原市城中村改造管理试行办法；2.盖公章正式方案；3.无公章非正式宣传资料方案，拟证明两套方案制定日期同为2017年10月22日，盖公章方案才具有合法性，无公章方案只是宣传资料小册子内的宣传单，无公章只能代表草案，方案无公章就不具有合法性。 第二组证据：4.中涧河社区城中村整体改造项目的情况说明；5.被告拆迁时限公告日期图片，拟证明城中村改造项目本是政府主导，政府应承担补偿的法律责任，而该情况说明回避了政府责任。从公示时间来看，方案出台到动迁大会召开，到拆迁期限的限制时间都比较仓促，严重损害村民合法权益。 第三组证据：6.村民补偿协议；7.求助杏花岭区补偿申请书；8.中涧河社区整村改造方案复印件，拟证明村民签订的补偿协议与盖章的补偿方案差距较大，损害村民利益。原告不服，向被告太原市杏花岭区人民政府申请补偿安置。 经质证，被告太原市杏花岭区人民政府对原告提供的第一组证据无异议，其认为中涧河村城中村改造是村集体自助行为，政府只是指导，无论改造方案的制定和补偿协议的签订均与政府无关，其他证据与政府无关。被告太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区居民委员会认为，被告制定并公示的方案已实际执行，符合法律规定和政策。 被告太原市杏花区人民政府在法定的举证期限内向本院提交如下证据：1.太原市人民政府关于进一步规范城中村改造的若干意见（并政发【2013】12号）；2.中涧河社区“城中村改造”会议纪要（选取部分）；3.中涧河社区关于整村拆迁的公示（宣传册、照片）；4.阳泉市中级人民法院行政判决书【李来英（2019）晋03行初66号】，拟证明中涧河社区依据《中华人民共和国村民委员会组织法》经过“四议两公开”讨论通过后出台，并召开村民大会后予以公示，该行为属于中涧河社区自主处置集体土地行为，被告主体不适格。 经质证，原告对被告提供的证据不予认可，原告认为证据1不具有合法性，证据2只是复印件且不清楚，证据3没有公示时间及地点，证据4判决未生效。 被告太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区居民委员会提供的证据有： 第一组证据：1.程斌、王冬成、张计忠、刘俊林四户的宅基地已经于90年代末小城镇建设时拆迁补偿完毕；2.19户已经跟社区签订了拆迁补偿安置协议但没有领钱；3.52户已经跟社区签订了拆迁补偿安置协议并且领取了补偿安置费，以上证据证明上述原告无主体资格。 第二组证据：4.实施方案、图片；5.整村拆迁公告、图片；6.动迁大会的部分照片；7.《中涧河社区整村改造方案》；8.阳泉市中级人民法院行政判决书【张存生（2019）晋03行初125号】，证明被告按规定制定改造方案并公告，本项工作得到了区、乡政府的大力支持，不仅合法，也符合组织程序。 经质证，原告对被告提供的证据不予认可，被告制定的改造方案不符合规定，中院判决未生效不具有证明效力。 经庭审质证，本院对双方当事人提供证据的真实性予以认可，可以证明以下事实。 庭审过程中，本院要求被告提供“杏花岭区中涧河乡中涧河社区居委会中涧河城中村改造领导组”成立的相关文件及备案材料。被告于2019年9月29日向本院提交太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区居民委员会和太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区党支部出具的《情况说明》及会议记录，该说明证实杏花岭区中涧河乡中涧河社区居委会中涧河城中村改造领导组是由太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区于2017年2月27日召开“两委”会议成立的临时机构。 经审理查明，2016年太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区被列入太原市城中村改造范围重点村之一。2017年2月27日，太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区召开“两委”会议，会议成立了“杏花岭区中涧河乡中涧河社区居委会中涧河城中村改造领导组”和审议了城中村拆迁安置补偿方案。同年10月22日，杏花岭区中涧河乡中涧河社区居委会中涧河城中村改造领导组作出《中涧河社区整村改造方案》并向全体社区居民公示，该方案未加盖公章。同日，该领导组将加盖公章的改造方案报乡政府、区政府审核。但公示的方案与盖章报送方案在补偿标准上有很大差异。在该社区改造过程中，对社区居民的补偿均以公示未加盖公章的改造方案为标准与居民签订补偿协议。原告不服，形成本案诉讼。 另查明，原告的诉讼请求为确认二被告作出未加盖公章的《中涧河社区整村改造方案》违法，请求撤销二被告作出的未加盖公章的《中涧河社区整村改造方案》，并责令二被告按加盖公章的《中涧河社区整村改造方案》对原告进行补偿。该诉求理解为两个，第一个为要求确认未加盖公章的改造方案违法并予以撤销，另一个为要求被告按加盖公章的改造方案履行补偿职责。原告的两个诉求分别属于两个行政法律关系，应该分别立案审理，经本院开庭释明，原告确定本案诉求为第一个。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定，“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”第二十九条规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”第二十四条第一款规定，“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会被告”。第六十九条第一款第（三）项规定，“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。”本案中，太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区居民委员会在城中村改造过程中，成立了临时机构杏花岭区中涧河乡中涧河社区居委会中涧河城中村改造领导组，并制定了《中涧河社区整村改造方案》以该领导组的名义公示。根据上述规定，原告对改造方案不服，应以成立该领导组的太原市××区居民委员会为被告提起诉讼，被告太原市杏花岭区人民政府不是在外发生法律效力的文书上署名的机关，不是适格被告。庭审时，本院向原告依法释明，原告不同意变更。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 驳回原告刘二栓等122人的起诉。 案件受理费50元，退还原告刘二栓等122人。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。 审 判 长  闫永明 审 判 员  黄哲霞 人民陪审员  赵爱平 二〇一九年十一月十二日 书 记 员  刘梦娇 附录： 原告李来英，住址山西省太原市。 原告张宝厚，住址山西省太原市。 原告王玉寿，住址山西省太原市。 原告赵跃民，住址山西省太原市。 原告王政，住址山西省太原市。 原告聂根斤，住址山西省太原市。 原告张根金，住址山西省太原市。 原告段桂梅，住址山西省太原市。 原告王元生，住址山西省太原市。 原告赵俊平，住址山西省太原市。 原告林森，住址山西省太原市。 原告李义民，住址山西省太原市。 原告马文华，住址山西省太原市。 原告田改花，住址山西省太原市。 原告李绪林，住址山西省太原市。 原告马长秀，住址山西省太原市。 原告宋红梅，住址山西省太原市。 原告李兰伴，住址山西省太原市。 原告孟冬生，住址山西省太原市。 原告张满寿，住址山西省太原市。 原告宋睿文，住址山西省太原市。 原告张未兰，住址山西省太原市。 原告张斌，住址山西省太原市。 原告王迎平，住址山西省太原市。 原告尹福贵，住址山西省太原市。 原告范转林，住址山西省太原市。 原告刘树林，住址山西省太原市。 原告刘有栓，住址山西省太原市。 原告王英花，住址山西省太原市。 原告孟晓英，住址山西省太原市。 原告李治怀，住址山西省太原市。 原告刘春娥，住址山西省太原市。 原告张双全，住址山西省太原市。 原告宋建国，住址山西省太原市。 原告王梅红，住址山西省太原市。 原告李俊平，住址山西省太原市。 原告林喜莲，住址山西省太原市。 原告张少荣，住址山西省太原市。 原告张美英，住址山西省太原市。 原告聂银宝，住址山西省太原市。 原告李金虎，住址山西省太原市。 原告安玉忠，住址山西省太原市。 原告刘涛，住址山西省太原市。 原告王秀梅，住址山西省太原市。 原告尹红卫，住址山西省太原市。 原告段珍梅，住址山西省太原市。 原告闫翠花，住址山西省太原市。 原告孟月仙，住址山西省太原市。 原告尹素萍，住址山西省太原市。 原告林俊莲，住址山西省太原市。 原告王艳玲，住址山西省太原市。 原告刘银枝，住址山西省太原市。 原告马秀萍，住址山西省太原市。