广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行初799号原告：梁彩玉，女，1974年2月21日出生，汉族，住广州市黄埔区*******1**，公民身份号码：440************647。被告：广州市黄埔区人民政府。住所地：广州市黄埔区******。法定代表人：陈勇，区长。委托代理人：潘力斌，该府工作人员。委托代理人：潘瑞华，广东金领律师事务所律师。原告梁彩玉诉被告广州市黄埔区人民政府（以下简称黄埔区政府）城中村改造实施方案行政批复一案，于2019年9月12日向本院提起诉讼，本院于2019年9月29日受理后，依法组成合议庭，本案现已审理终结。原告梁彩玉诉称：原告是广州市黄埔区***道沙步社区的村民，在沙步村拥有合法房产。近期，原告的房屋面临拆迁，原告通过“广州政务”平台了解到被告已经发布穗埔府函［2019］56号《黄埔区人民政府关于沙步旧村改造实施方案的批复》。而沙步社区的城中村改造模式属于自主改造，不属于政府征收。但是，原告对于沙步旧村改造实施方案的具体内容毫不知情，村里从未召开过村民会议讨论决定，也未授权村民代表会议决定该事项。原告认为，城中村改造涉及村里土地的规划利用、相关配套设施的建设、改造资金的筹集、地产商的选择、对村民的具体安置补偿、村里公共产业的开发利用及全体村民的分红模式等事项，属于涉及村民重大利益的重要事项。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，必须经村民会议讨论决定，或者由村民会议授权村民代表会议讨论决定。被告发布的穗埔府函［2019］56号《黄埔区人民政府关于沙步旧村改造实施方案的批复》中的“旧村改造实施方案”未征求村民意见，也未经法定程序，完全在原告等多数村民不知晓的情况下制定，存在严重违法情形，导致原告合法权益受到侵害。被告在未经调查核实的情况下作出上述批复，应当予以撤销。综上，请求法院：1.撤销被告作出的穗埔府函［2019］56号《黄埔区人民政府关于沙步旧村改造实施方案的批复》；2.本案诉讼费用由被告承担。被告黄埔区政府辩称：一、被告依法有权作出穗埔府函［2019］56号《黄埔区人民政府关于沙步旧村改造实施方案的批复》。根据《广州市城市更新办法》（市政府令第134号）第十二条第一款、第三十一条第二款以及《广州市人民政府关于将一批市级行政职权事项调整由区实施的决定》（广州市人民政府令第157号）第143项的规定，被告依法有权对黄埔区范围内的城市更新项目实施方案进行审批，依法具有作出穗埔府函［2019］56号《黄埔区人民政府关于沙步旧村改造实施方案的批复》的职权。二、被告作出穗埔府函［2019］56号《黄埔区人民政府关于沙步旧村改造实施方案的批复》程序合法。根据穗更新函［2016］500号《广州市2016年城市更新项目和资金计划》的规定，沙步村全面改造城市更新项目已经列入2016年广州市年度城市更新预备计划。被告根据穗府办［2015］56号《广州市**庄更新实施办法》第六条第三款、穗府规［2017］6号《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》第二十五条第二款的规定，统筹组织城市更新部门、沙步村所在街道及沙步村社进行前期数据调查，编制项目实施方案和拆迁补偿安置方案，经沙步村民代表会议表决通过，并征询了各个职能部门的意见，经广州市黄埔区城市更新工作领导小组审议通过后，被告根据审议结果作出穗埔府函［2019］56号《黄埔区人民政府关于沙步旧村改造实施方案的批复》，并依法在被告的官方网站上公布，程序合法。三、被告作出穗埔府函［2019］56号《黄埔区人民政府关于沙步旧村改造实施方案的批复》内容合法。该批复根据沙步村城市更新项目的基础数据确定了区位位置、人口户籍现状、房屋现状、改造范围等基本情况，并根据村民的改造意愿确定了改造模式，依法核算了改造成本，明确了该项目的规划要求以及土地处置方式，该批复的内容符合《广州市城市更新办法》（市政府令第134号）、穗府办［2015］56号《广州市**庄更新实施办法》以及《广州市**庄全面改造成本核算办法》等规定。四、被告作出穗埔府函［2019］56号《黄埔区人民政府关于沙步旧村改造实施方案的批复》充分保障了原告的权利。沙步村城市更新项目实施方案已经由沙步村的村民代表表决通过，并公示了相关表决结果，被告作出上述批复第九条明确规定：“本批复印发后3年之内，改造实施方案经村民（含村改居后的居民）和世居祖屋权属人总人数的80%以上表决通过的，批复生效实施（批复生效日为表决通过日），批复的时效性按有关规定执行。”原告作为沙步村村民，可根据上述批复的要求对沙步村城市更新项目实施方案进行表决。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审查，2010年9月8日，广州市黄埔区***沙步股份经济联合社（以下简称沙步经联社）向广州市黄埔区“三旧”改造办公室作出《关于沙步社区城中村改造意向表决的情况汇报》，内容为：“我沙步社区自2009年12月开始，进行城中村改造的前期准备工作，至今已完成了城中村改造政策宣传、现状摸查、征求社区居民意见、改造范围确定、方案制定等阶段工作，并于2009年8月底，根据广东省人民政府《关于推进‘三旧’改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府［2009］78号）、广州市人民政府《关于加快推进‘三旧’改造工作的意见》（穗府［2009］56号）等文件的规定以及其他城中村改造文件的指导精神，召集沙步股份经济联合社的131名股东代表，就是否同意我社区实施城中村改造进行了民主投票表决，结果为：116票同意，5票不同意，10票弃权，即赞同改造的票数占总票数的比例为88.55%，符合上述文件规定的比例要求。”2010年12月30日，沙步经联社向广州市“三旧”改造工作办公室作出《关于已通过集体经济组织表决同意的函》，载明：“我黄埔区南岗街沙步股份经济联合社经充分讨论，已对《广州市黄埔区***沙步社区城中村改造方案》进行表决。我社股东代表人数共计131人（附件一），其中表决同意人数共计113人（附件二）。方案已通过集体经济组织86%以上成员表决同意。符合政策规定，特此说明。”该函附件为：一、广州市黄埔区***沙步股份经济联合社股东代表名单；二、表决同意股东代表签名按指印文件。2016年6月23日，广州市城市更新局作出穗更新函［2016］500号《市城市更新局关于印发的通知》，将沙步“城中村”列入广州市2016年城市更新项目和资金计划当中。2017年2月13日，沙步经联社作出《关于和表决结果的说明》，载明：“根据广州市‘三旧’改造1+3政策的规定，我经联社在黄埔区城市更新局、南岗街道办事处的指导下，于2016年9月6日开始，组织对改造范围内3154户村民和世居祖屋权属人开展《改造编制方案（即全面改造项目实施方案）》和《拆迁补偿安置方案（私宅）》的签名表决工作，该项工作于2017年1月13日截止。经统计，表决结果如下：一、私宅共有3039栋的业主/代表同意，通过率为80.18%；二、共有2913户户主/户代表同意，通过率为92.36%。特此说明。”该说明有广州市黄埔区********办事处签署“情况属实”并加盖公章。2017年2月13日至2017年2月17日，沙步经联社将上述关于《改造编制方案（即全面改造项目实施方案）》和《拆迁补偿安置方案》的表决结果在沙步经联社公开栏中予以公示。2019年2月2日，沙步经联社作出《关于沙步旧村改造村民表决结果的说明》，载明：“根据广州市‘三旧’改造1+3政策的规定，我经联社在黄埔区城市更新局、南岗街道办事处的指导下，于2019年1月10日开始，再次组织对改造范围内村民和世居祖屋权属人开展改造方式、土地转性、改造模式、实施方案及拆迁补偿方案的签名表决工作，该项工作已于2019年2月1日结束。经统计，表决结果如下：现我社区城中村改造范围内个人住宅共3790栋，此次表决有3421栋的业主/代表同意，表决通过率为90.26%。特此说明。”该说明有广州市黄埔区********办事处签署“情况属实，同意上报”并加盖公章。2019年3月15日，黄埔区政府作出穗埔府函［2019］56号《黄埔区人民政府关于沙步旧村改造实施方案的批复》（以下简称被诉批复），内容为：“广州市黄埔区***沙步股份经济联合社：你社《沙步旧村改造实施方案》（下称《实施方案》）经2018年12月24日黄埔区、广州开发区城市更新工作领导小组会议审议原则通过，根据审议意见，现就《实施方案》批复如下：一、基本情况……二、改造范围沙步旧村村集体土地范围内标图建库图斑面积共计145.52公顷（详见附件1）。改造范围（拆旧范围）拆除现状总建筑面积157.74万平方米，保留建筑5.35万平方米……改造范围（建新范围）总用地面积158.27公顷……三、改造模式同意你单位采取自主改造的模式和全面改造的方式。安置地块由村集体经济组织申请划拨使用，融资地块由村集体经济组织或其全资子公司申请以协议出让方式获得。四、复建安置面积和改造成本……五、融资楼面地价和融资面积……六、改造规划控制要求和土地处置方式……七、公配设施处置方式……八、改造建设时序……九、其他本批复印发后3年之内，改造实施方案经村民（含村改居后的居民）和世居祖屋权属人总人数的80%以上表决通过的，批复生效实施（批复生效日为表决通过日），批复的时效性按有关规定执行。……”该批复的附件为：1.沙步旧村村集体土地范围内标图建库图斑明细表；2.改造范围（拆旧范围）图；3.改造范围（建新范围）图；4.复建安置区和融资区划分图；5.改造范围控规示意图；6.公配设施表。该批复作出后在黄埔区政府官方网站上进行公示。原告系广州市黄埔区****民，其主张通过“广州政务”平台知晓被诉批复内容，遂提起本案诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，2009年8月底至2017年1月期间，沙步经联社曾多次就沙步城中村改造事宜召开沙步经联社股东代表会议，表决结果为超过三分之二以上的沙步经联社股东代表同意对沙步城中村进行改造。2019年1月10日至2019年2月1日，沙步经联社再次组织改造范围内村民和世居祖屋权属人就改造方式、土地转性、改造模式、实施方案及拆迁补偿方案进行表决，表决结果为3421栋的业主/代表同意，表决通过率为90.26%。之后，沙步经联社将改造范围内村民和世居祖屋权属人表决通过的《沙步旧村改造实施方案》提交黄埔区政府审批，黄埔区政府于2019年3月15日作出的被诉批复。由此可知，黄埔区政府作出的被诉批复系根据沙步经联社提交的经改造范围内村民和世居祖屋权属人表决通过的《沙步旧村改造实施方案》作出的针对改造范围内全体村民的行政行为，故只有沙步经联社或者超过适当比例（半数以上）的村民才有权对被诉批复提起行政诉讼，原告个人不具有提起本案诉讼的原告主体资格。另外，被诉批复中亦明确规定经黄埔区政府审批通过的《沙步旧村改造实施方案》须经村民（含村改居后的居民）和世居祖屋权属人总人数的80%以上表决通过，被诉批复方可生效实施，故原告作为沙步经联社的成员，其是否同意《沙步旧村改造实施方案》的意见可以依照法定程序，通过成员大会或者成员代表会议途径表达。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告梁彩玉的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇一九年十一月十二日法官助理  郑小敏书 记 员  罗 涛