四川省南充市嘉陵区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）川1304民初1367号 原告：四川瑞丰建筑工程有限公司。住所地四川省南充市嘉陵区蚂蝗堰正街。 法定代表人：冯国友，总经理。 委托诉讼代理人：陈湘（特别授权），四川绸都律师事务所律师。 被告：南充市嘉陵区大兴乡人民政府。住所地四川省南充市嘉陵区大兴乡兴政街**。 法定代表人：何文海，乡长。 委托诉讼代理人：强春艳，四川英特信（南充）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：罗一恒，四川英特信（南充）律师事务所律师。 被告：南充市嘉陵区大兴乡新观音村村民委员会。。住所地四川省南充市嘉陵区大兴乡新观音村 负责人：蒲海，男，1977年9月24日出生，汉族，住四川省南充市嘉陵区，村主任。 委托诉讼代理人：强春艳，四川英特信（南充）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：罗一恒，四川英特信（南充）律师事务所律师。 原告四川瑞丰建筑工程有限公司（以下简称瑞丰公司）与被告南充市嘉陵区大兴乡人民政府（以下简称大兴乡政府）、南充市嘉陵区大兴乡新观音村村民委员会（以下简称新观音村委会）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2017年12月11日作出（2017）川1304民初230号民事判决。原告瑞丰建筑公司不服该判决，向四川省南充市中级人民法院提起上诉。四川省南充市中级人民法院于2018年12月13日作出（2018）川13民终3403号民事裁定，发回重审。本院于2019年4月24日立案后，依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告瑞丰建筑公司的委托诉讼代理人陈湘，被告大兴乡政府及新观音村委会的共同委托诉讼代理人强春艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告瑞丰公司向本院提出诉讼请求：1、判令二被告连带支付原告村道公路工程款845,000.00元及逾期损失（以845,000.00元为基数，按银行同期贷款利率3倍自2012年12月10日起至实际付清之日止），并按工程总造价20%承担违约金；2、本案诉讼费由被告承担。事实及理由：2008年7月27日，原告（原四川省南充市嘉陵区第一建筑工程公司）与被告新观音村委会签订了《大兴乡新观音村村道公路改造合同》，就嘉陵区新观音村村道公路建设工程承包事宜达成了一致协定。合同签订后，原告按约履行施工义务，案涉工程于2009年9月通过验收并交付使用，被告以政策因素变动群众集资款未全额到位为由，拖欠部分工程款。2012年12月10日，经结算，被告尚欠工程款845,000.00元。另据合同第一条第二项约定“决算后资金未到位，（甲方）按银行的贷款利息3倍给予补偿”；合同第三条第一项约定“甲乙双方必须严格按合同规定条款履行职责，如一方违约，则按工程总造价的20%承担违约金”。原告认为，根据《农村公路建设管理办法》第十五条“农村公路建设资金应当按照国家有关规定，列入地方人民政府的财政预算”的规定，农村道路建设资金由政府财政负责，即使出现政策变动群众集资款无法到位，也应由政府财政资金予以偿付，故被告大兴乡政府与被告新观音村委会应对案涉款项承担连带清偿责任，并支付违约金及利息。鉴于以上事实和理由，为维护原告合法权益，特依法起诉，望及时判决。 被告大兴乡政府辩称，原告诉请要求乡政府承担连带责任是错误的。原告系依据民事合同起诉，双方的权利义务应按合同约定处理。但乡政府不是合同当事人，原告起诉乡政府没有事实依据，根据合同相对性原则，请求法院驳回原告要求乡政府承担连带责任的诉讼请求。 被告新观音村委会辩称，1、关于道路修建情况。原告和村委会在2008年建立了承包关系，履行过程中发现原告把资质借给自然人修建，因当时实力不够，资金不够，只完成了一部分，没有按合同修建完工，导致该路成了烂尾工程。已经修建的一部分村委会要求整改也未整改，所以一直未达到可以通车的条件，导致村民怨气较大。对于已完工部分，据了解工程款已经到位。这条路一直烂尾到2015年，区政府为了解决村民通行问题，重新找了施工队伍，按照新建立的合同和新的规范修建完成，进行使用。2、结算单无效。结算单产生的背景和目的非常清楚，是在工程没有完工，质量没有整改合格，整个工程没有竣工验收合格的情况下，实际施工人以套取国家补助款为目的，以承诺村委会不承担责任为条件，诱导村委会相关人员在实际施工人单方自制的结算单上签字盖章，双方没有进行实质性的结算。所以即使结算单形式上有双方签字，但内容是虚假的，目的是违法的，损害了国家和集体的利益，是一个不真实不合法的无效的依据。3、施工合同无效。有大量证据证明这是一个挂靠关系，借用资质按法律规定是无效合同。对于无效合同，依法必须经过竣工验收合格才能获得工程款。原告至今未就竣工验收合格举出真实合法有效的证据，所以主张工程款不能得到支持。4、保护国资安全是政府法定职责，即便本案中乡政府仅仅作为协助付款的主体，但是也要依法履行审查职责。对于未经竣工验收不应支付的专款，乡政府有权拒绝履行协助义务。5、利息和违约金不应支持。合同无效，除了结算条款以外违约金条款及其它条款都是无效的。6、本案已经过了诉讼时效。结算单是2012年12月形成，应当在两年内主张权利，但至2016年12月19日起诉，远超法律规定。这期间虽向有关部门主张权利，但有关部门不是适格的主体，不构成民诉法意义上的依法中止的情形。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2008年7月27日，根据南充市嘉陵区人民政府办公室下达的关于2008年第一批通村公路建设项目的安排，被告新观音村委会（甲方）与四川省南充市嘉陵第一建筑工程公司（乙方，以下简称“嘉建一司”）签订《大兴乡新观音村村道公路改造合同》，约定：“经甲乙双方协商，甲方将从广德院村蒋秋生屋外老公路处至，具体里程以交通局验收为准，路面宽3.5米，路基宽4.5米（注：指定地点宽度不足除外）承包给乙方，单价按每公里29.3万元实行工程包干结算工程款。施工要求：以区交通局设计图纸要求标准和乙方商定的标准进行施工，并通过区交通局及群众代表和村委会自检自查按区交通局施工图纸验收为准。一：甲方责任1、负责沿途青苗、果树、电杆、土地调整、土埂的清障和恢复及赔偿。2、负责除区交通局补助款以外的群众自筹资金按时到位。自筹资金分五期支付给乙方，第一期支付时间为乙方机械进场后三日内，由新观音村支付3万元，第二期付款时间为工程路基础压实，软基用手摆片石处理，由甲方支付自筹资金总量的20%给乙方,第三期砂夹石或碎石压实验收合格后,由甲方支付自筹资金总量的50%给乙方（包含第一、二期支付金额在内）；第四期付款时间为在砂夹石上或碎石上做连接层石灰、炭渣、河沙和破口石铺好压实，水沟水系畅通，由甲方再支付自筹资金总量的20%，第五期付款时间为工程全面竣工后，由区交通局、村委会及群众代表验收合格后，甲方在7日内支付余下的自筹资金（自筹资金的5%作为质量保证金，质量保证金从余下自筹资金中扣除，由甲方保管，保质金从竣工之日起，路面交由甲方使用，满一年退还乙方）。在决算后资金未到位，按银行的贷款利息的3倍给予补偿。凡未纳入规划里程的，甲方在支付乙方工程款时，按合同价格总额分期以上述比例拨付。3、负责提供并落实公路所需石料及片石场地，附属物（青苗、林木等）的赔偿。4、负责及时协调和化解乙方在施工过程中的各类矛盾纠纷，若因施工受阻导致停工，甲方将承担相应的经济责任。5、负责提供堆料场地。6、负责施工过程中的质量监督跟踪管理，并及时指出，便于乙方及时纠正。7、负责此工程所需材料运输保证沿途辖区内畅通无阻。二、乙方责任1、工期：2008年9月20日前完成砂夹石的铺压工程，2009年7月31日前竣工通车，凡未按时完成各期工程，乙方按每天500元的标准给甲方经济补偿，雨期顺延。2、工程质量要求：严格按照村委会及群众代表提出的降坡、填土、涵洞（新观音处）堡坎、水沟进行施工，并以甲乙双方规划的详细表为准（规划详细表附后），要严格按公路施工操作规程与区交通局提供的图纸进行施工。3、切实做好施工安全，严防安全事故，施工过程中，所发生的一切安全事故，责任全部由乙方负责。4、施工过程中除铺油外，应保持道路的基本畅通和行车安全。5、认真听取和积极采纳甲方和交通部门的意见和建议，对不合格、不达标的方面要及时纠正或返工。三、其它事项，1、甲乙双方必须严格按合同规定条款履行职责，如一方违约，则按工程总造价的20%承担违约金，支付给另一方。2、增加工程甲乙双方商定签字认可后实施。3、区交通局补助的资金，甲方不得以任何理由克扣，做到及时到位。4、未尽事宜，甲乙双方协商解决。5、本合同一式叁份，甲、乙、群众代表各一份。6、甲乙双方签字后生效。”甲方：舒衡（签字），新观音村委会（盖章）；乙方：张建和（签字），嘉建一司（盖章）。 合同签订后，嘉建一司对案涉公路进行了施工。原告在庭审中陈述，该工程于2009年9月完工。 2009年9月3日，被告新观音村委会向大兴乡党委、政府一份请示，内容为：“大兴乡新观音村通村公路已于2009年9月3日组织村干部、社员代表、乙方代表检查验收。按交通局设计、合同要求，符合施工要求，同意铺油。请求政府验收。”在此请示上，周绍安、李永胜、秦顺亮、舒大勇、赵辉、舒衡在社员代表处签名。 2009年9月30日，被告新观音村委会向嘉陵区交通局提交《关于大兴乡新观音村村道公路的整改报告》，内容为：“大兴乡新观音村村道公路全长约3.3公里，于2008年立项修建，我村按照项目要求将我村通工程（三重四级油路标准）发包给嘉陵区第一建筑工程公司修建，该工程于2008年7月27日动工修建，约定于2009年7月31日前竣工通车，但因种种原因，现路基工程尚有500米未完工，已完成沥青表处理2.5公里，经我村群众代表和村委会自检自查，存在以下几方面问题需要整改：1、油面石子积配极差，不符合沥青表处技术规范要求；2、沥青表处厚度不够，按要求是2.5厘米，三油三料，但实际是两油两料，普遍路面在1厘米左右；3、承建方在施工过程中，未按沥青表处的施工流程操作，未碾压，导致现路面二料石子全是抛石；针对以上存在的三方面问题，现特请求区交通局检查验收，使其立即整改，否则我方拒绝支付工程款”。 2009年9月30日，被告新观音村委会向嘉建一司发出了与以上内容一致的《整改通知》，结尾处载明：“针对以上存在的三方面问题，现特要求你方立即整改，否则我方拒绝支付工程款。” 2012年12月10日，被告新观音村委会（甲方）和嘉建一司（乙方）达成《四川省南充市嘉陵第一建筑工程公司与嘉陵区大兴乡新观音村村道公路结算清单》，内容为“根据嘉陵第一建筑工程公司与大兴乡新观音村于2008年7月27日签订的合同，依据合同的相关条款结算如下：一、村道公路总长3.8公里，单价29.5万元/公里，合同价款为壹佰壹拾贰万壹仟元整（1,121,000.00元）。二、上级交通补助资金38万元，已分三次拨付共计贰拾贰万伍仟元整（225,000.00元），村长舒衡和个人垫支款（群众集资）肆万元整（40,000.00元）欠拨壹拾伍万伍仟元整（155,000.00元），实际到施工单位壹拾捌万伍仟元整（185,000.00元）。三、群众集资款已拨付贰拾柒万元整（270,000.00元）。四、合同外增加项目:1、新增改道（十三村一社）约1.26公里，工程款叁万陆仟元整（36,000.00元）2、秦顺亮处降坡机械费壹万壹仟元整（11,000.00元）3、十二村十社埝塘堡坎玖仟元整（9,000.00元）4、十二村十社水田换填石料壹万陆仟元整（16,000.00元）5、陈玉珍（吉星乡七村四社）降坡玖仟元整（9,000.00元）6、延伸段基础工程价款壹拾捌万元整（180,000.00元）以上合计：贰拾陆万壹仟元整（261,000.00元）五、扣减项目：油面料未铺385米，应扣除总款：肆万贰仟元整（42,000.00元）通过结算：新观音村村道公路建设工程款总计欠款：捌拾肆万伍仟元整（845,000.00元），此欠款由于国家政策因素，群众集资款未到位所致，其中上级交通补助资金也未足额给施工单位，尚欠壹拾伍万伍仟元整（155,000.00元）”。甲方：新观音村委会（盖章），舒清泉、何平全签名；乙方：嘉建一司（盖章）。 由于涉案公路路况特别差，2015年5月19日，根据南充市嘉陵区人民政府办公室下达的关于2015—2016年联网、出境公路建设计划，被告新观音村委会对在原线路上公路进行了重建，工程于2015年12月28日竣工，并经被告新观音村委会、大兴乡政府验收合格。在本案庭审中，当事人均认可就嘉建一司所施工的工程，目前已失去工程造价鉴定的条件。 2016年2月5日，中共嘉陵区大兴乡委员会、大兴乡政府向嘉陵区维稳办发出兴委[2016]5号“关于新观音村、新观音村、新观音村村道公路建设遗留问题急需资金的报告”文件，内容载明：“嘉陵区维稳办：我乡新观音村、新观音村、新观音村村道公路于2008年9月开始建设，于2010年10月完工，在建设过程中，上级部门（交通局）按每公里10万元给予资金补助，差额部分由群众集资。三个村的村道公路由于地质条件恶劣，修建难度较大，在施工过程中相比预先增加了较多的工程量，建设成本达到每公里约30万元，从而使建设资金缺口增大。在施工期间，由于中央政府的政策性规定，村道公路建设应停止收取群众集资。本项目由嘉陵区第一建筑公司垫支承建，因乡党委、政府自筹资金不足，导致完工后大量拖欠乙方材料款及民工工资。从完工至今，施工方近几年来曾多次纠缠乡政府领导和村干部讨要拖欠款项，并向上级相关部门上访，反映上述情况。在2015年8月，经嘉陵区区委书记批示，由区纪委、信访局等相关职能部门调查协调处理此事，会同乡党委、政府成立专门领导班子对此事进行了深入调查和核实，三个村村道公路建设拖欠应付款项壹佰万元有余，并因政策性原因致使乡党委、政府无力支付拖欠工程款。春节将至，为确保大兴乡的稳定和各项工作的顺利开展，特恳请嘉陵区委区政府和维稳办考虑弥补本项目资金缺口，逐步协调解决本项目的遗留问题。特此报告”。 在本案原一审审理过程中，嘉陵区交通运输局于2017年5月3日向原告出具《证明》一份，内容为：“由瑞丰公司（原嘉陵区第一建筑工程公司）2008年承建的嘉陵区大兴乡广德院村、新观音村、柯家湾村村道公路，交通补助资金支付情况如下：1、广德院村村道公路立项0.7公里，已拨交通补助资金9.6万元（其中2万元为其他补助）。2、新观音村村道公路立项2.9公里，已拨交通补助资金22万元。3、柯家湾村村道公路立项2公里，已拨交通补助资金12.5万元。4、2009年打捆拨付广德院村、柯家湾村、新观音村三个村补助款30万元。经核实，以上交通补助资金于工程竣工验收后，已按相关规定足额拨付到大兴乡财政所”。后为查明案件事实，原案件承办人到嘉陵区交通运输局进行了走访调查。经查，涉案公路于2008年立项，规划里程为2.9公里，资金来源于上级资金补助和村民自筹，但未查询到竣工验收档案资料。相关人员证实：2017年5月3日交通运输局出具的证明材料中的数据是经过财务数据统计出来的，但其它内容是由一个名为赵允的人填写的；该公路存在整改情况，交通局向乡政府发了整改通知书的，但是否整改到位并不清楚；公路是否合格由第三方检测机构出具的报告为准，交通局未参与竣工验收。 被告新观音村委会在在原一审审理过程中提供的票据载明：大兴乡财政所于2009年8月6日向新观音村委会拨款90，000.00元，其中摘要注明：“新观音村村道公路补助款”；2009年8月27日向新观音村委会拨款40，000.00元，其中摘要注明：“新观音村村道公路工程款（2009年8月6日已拨90，000.00元，公路全长2.9公里，共拨130，000.00元，按交通局拨款已全额拨款）”；2010年2月11日向新观音村委会拨款100，000.00元，其中摘要注明：“新观音村村道公路款”。三笔拨款共计230，000.00元。 被告新观音村委会自2009年1月17日起至2010年2月13日期间。分20次向嘉建一司支付了工程款414，558.00元，在收据上均加盖了南充市嘉陵区第一建筑工程公司大兴乡十二村道路建设项目部印章。在本案庭审结束后，被告新观音村委会向本院出具书面说明：“工程款支付总额：1、自筹资金支付197，558.00元。2、上拨资金支付235，000.00元。3、施工方老板黄金平向原村文书周清成借款5，000.00元。三项合计437，558.00元。因年代久远，当时是村账乡管，乡保管室多次搬迁，造成付工程款票据遗失2张，一张为20，000.00元；另一张为黄金平向周清成借款5，000.00元、2011年改签为付工程款的票据。” 在本案审理过程中，本院向南充市嘉陵区交通运输局、财政国库集中支付中心、档案馆调查了大兴乡村道公路交通补助资金的情况，查明南充市嘉陵区交通运输局向大兴乡财政所拨付了新观音村村道公路交通补助资金为：2008年1月拨付36，000.00元，2009年7月拨付130，000.00元，2010年2月拨付100，000.00元，2011年1月拨付6万元，共计326，000.00元。 另查明，嘉建一司于2014年1月改制后变更为四川瑞丰建筑工程有限公司。 本院认为，对当事人争议的焦点问题，根据庭审查明的事实分别评议如下： 一、关于诉讼时效。 嘉建一司作为施工方，因案涉公路工程款问题，向被告大兴乡政府进行了反映，大兴乡党委、政府于2016年2月5日通过兴委[2016]5号文件将此作为遗留问题向嘉陵区维稳办进行了报告。在该文件中，载明“施工方近年来多次纠缠乡政府和村干部讨要拖欠款项，并向上级相关部门上访，反映相关情况”，而原告瑞丰公司向本院提起诉讼的时间为2017年1月18日，因此，对被告提出本案已过诉讼时效的辩解主张，本院不予支持。 二、关于嘉建一司与被告新观音村委会签订的《大兴乡新观音村村道公路改造合同》的效力。 根据上级对通村公路建设项目的安排，被告新观音村委会与嘉建一司签订的《大兴乡新观音村村道公路改造合同》，是双方当事人在平等、自愿的基础上签订，符合国家相关政策，内容不违反法律法规的强制性规定，应属有效。双方当事人应当按照合同约定全面、谨慎地履行各自的义务。被告新观音村委会以“实际施工人借用资质施工，系挂靠关系，违反了法律规定”为由，主张本案公路改造合同无效，但未提供充分证据证实，故对其辩解主张本院不予采信。 三、关于涉案工程竣工验收的问题。 按照《大兴乡新观音村村道公路改造合同》的约定，施工要求为：“以区交通局设计图纸要求标准和乙方商定的标准进行施工，并通过区交通局及群众代表和村委会自检自查按区交通局施工图纸验收为准”。原告瑞丰公司主张案涉工程通过验收并交付使用，提供了2009年9月3日社员代表签名的验收证明，但其内容载明“符合施工要求，同意铺油”，说明此时施工并未结束，且被告新观音村委会在2009年9月3日还在向嘉陵区交通局报告要求验收，而原告瑞丰公司未提供嘉陵区交通局就本案道路工程进行了竣工验收的证据。故原告瑞丰公司主张涉案工程通过验收的事实，无充分证据，本院不予认定。 四、关于《新观音村村道公路建设结算清单》。 首先，关于案涉公路里程。按照双方签订的合同约定：“……，具体里程以交通局验收为准”，但嘉陵区交通运输局立项里程为2.9公里，也未参与验收，而结算清单中载明公路里程为3.8公里，与合同约定不符；其次，关于单价。双方在合同中约定单价为29.3万元/公里，而结算清单中却按照29.5万元/公里结算，亦与合同约定不符；再次，关于增加项目。结算清单中载明合同外增加项目合计26.1万元。根据合同约定“增加工程甲乙双方商定签字认可后实施”，但原告并未提供双方签字认可增加工程的签证资料或其他依据。综上，原告所提供的结算清单中，在里程、单价、增加项目等方面均存在与合同约定不符的问题，致使本院无法依据该结算清单确定案涉工程的总工程量。另外，由于案涉公路于2015年已进行了重建，目前已丧失鉴定条件，本院也无法通过工程造价鉴定来确定工程量及金额，故对该结算清单，本院不予采信。 五、被告大兴乡政府的责任问题。被告大兴乡政府在农村公路建设中承担指导监督责任，不是合同相对方，也不是发包方，没有付款义务。至于原告所称被告大兴乡政府截留补助资金的问题，非本案审理范畴，本院不予审查。原告可通过其他途径反映处理。 综上所述，大兴乡新观音村村道公路改造工程未经竣工验收，也未依法结算，原告要求支付工程款845,000.00元，但未提供充分的证据证实，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下： 驳回原告四川瑞丰建筑工程有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费12，250.00元,，由原告四川瑞丰建筑工程有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  钟向阳 人民陪审员  张 敏 人民陪审员  王素琼 二〇一九年十一月二十五日 书 记 员  李汶杰