山东省邹城市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0883行初66号 原告孙盛旺，男。 原告孙盛恩，男。 委托代理人冯凯，北京万典律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人吕磊，北京万典律师事务所实习律师（特别授权）。 被告邹城市自然资源和规划局，住所地邹城市金山大道**。 法定代表人王永文，男，该局局长。 委托代理人邵姗姗，女，该局工作人员。 委托代理人王培国，山东康桥律师事务所律师。 原告孙盛旺、孙盛恩因认为被告邹城市自然资源和规划局不履行土地查处职责，于2019年5月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月27日立案后，于2019年5月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月13日公开开庭审理了本案。原告孙盛旺、孙盛恩及委托代理人冯凯、吕磊，被告邹城市自然资源和规划局委托代理人邵姗姗、王培国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月12日，两原告的委托代理人冯凯向被告邹城市自然资源和规划局邮寄了《查处违法征地、非法占地申请书》（下称《查处申请书》），请求被告依法立案查处邹城市太平镇人民政府（下称太平镇政府）违法征地、非法占地的行为，返还两原告的土地。被告于2018年3月14日收到《查处申请书》，经过调查，认为太平镇政府没有违法征地、非法占地的行为，在两原告起诉之前未作出书面处理决定。 原告孙盛旺、孙盛恩诉称，原告为邹城市太平镇冯楼村村民，在本村拥有合法的房屋和土地承包经营权，太平镇政府为实施山东鲁抗医药股份有限公司建设项目和冯楼村全村拆迁项目，在没有发布任何的征地审批等手续、没有发布土地征收公告、也没有发布征地补偿安置方案公告的情况下，于2018年10月20日，将原告土地种植的树木全部拔除，随后将土地圈起来禁止原告继续栽种。原先认为太平镇政府强制征收、占用原告土地的行为明显违法错误，于是在2019年3月12日向被告邮寄了查处申请书，请求依法立案查处违法行为，返还原告土地。被告于2019年3月14日签收后，原告多次通过电话联系被告，被告以“不知道”、“不清楚”为由推诿拒绝，后打电话就再不接通。原告认为被告的行为明显属于行政不作为，依法应予纠正，依法提起行政诉讼，理由如下：一、太平镇政府征地、占地的行为属于土地违法行为，有涉案申请书中违法事实的存在，本案存在土地违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”第七十八条：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。”本案中，太平镇政府占用冯楼村集体土地中包含原告的房屋和土地，在未经山东省人民政府批准征收且不具备任何法律手续的情况下，违法强行禁止包括原告在内的村民继续耕种，并已在原告的耕地上建成了厂房，同时对冯楼村范围内房屋进行断水断电逼迁，违法占地行为导致原告损失惨重。太平镇政府擅自对原告房屋、土地予以征收，明显违反了法律的强制性规定，属于违法征地行为，违法事实存在，在被告履行职责范围之内。二、原告与本案具有法律上的利害关系，是本案的适格原告。根据《土地管理法》第六条：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”原告的土地已被非法占用破坏，合法权益受到侵害，原告向被告书面提起查处申请，与本案具有法律上的利害关系，是本案的适格原告。三、被告具有查处土地违法行为的法定职责。根据《土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《国土资源行政处罚办法》第二条：“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。”《国土资源违法行为查处工作规程》4.3规定：“查处国土资源违法行为的实施主体，县级以上人民政府国土资源主管部门组织实施国土资源违法行为查处工作，具体工作依法由其执法监察工作机构和其他业务职能工作机构按照职责分工承担。……”、该规程4.6规定：“查处国土资源违法行为的基本流程：（1）违法线索发现；（2）线索核查与违法行为制止；（3）立案；（4）调查取证；（5）案情分析与调查报告起草；（6）案件审理；（7）作出处理决定（行政处罚决定或者行政处理决定）；（8）执行；（9）结案；（10）立卷归档。涉及需要移送公安、检察、监察、任免机关追究刑事责任、行政纪律责任的，应当依照有关规定移送。”在本案中，太平镇政府占用冯楼村村集体土地目的是为了山东鲁抗医药股份有限公司和冯楼村全村拆迁项目建设，结合上述事实所述，被告具有查处土地违法行为的法定职责，并且应该履行法定职责。被告针对原告提出的查处申请书，没有依据《国土资源违法行为查处工作规程》4.6规定的法定查处程序进行查处，被告对违法行为视而不见，涉嫌玩忽职守，法律应以司法建设书的形式向相关单位提出司法建设。四、被告不履行查处违法征地、占地行为的法定职责构成行政不作为，属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）第四十七条：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”及《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，本案被告作为县级人民政府土地行政管理部门，具有对土地违法行为的监督检查等职责。根据上述事实情况，原告已递交了查处申请书，被告已超过2个月仍没有履行其查处职责，未告知原告查处结果，违反相关法律、法规规定。综上所述，原告为了维护自身的合法权益，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条的规定提起诉讼，请求判决确认被告不履行法定职责的行为违法；判令被告对原告提出的申请事项予以受理并履行查处土地违法行为的法定职责。 原告孙盛旺、孙盛恩向本院提交了如下证据、依据：1、原告身份证复印件、房屋勘测（记录）表，证明原告主体适格，与本案有利害关系；2、《查处申请书》及相关附件材料、授权手续、邮寄物流跟踪记录和邮单，证明原告通过邮寄方式向被告提交了申请及相关材料，且被被告签收的事实，被告主体适格；3、太平镇政府情况说明、行政复议决定书、行政复议答辩书、太平镇省级新生小城市试点年度工作任务计划表（2017-2020）（下称计划表）及邹城市太平镇全力推动省级新生小城市早出形象宣传网页（邹城市圣城网）（下称宣传网页），证明太平镇政府是实施冯楼村改造的责任主体；4、涉案现场照片，证明涉案地块已经被圈起占用。 被告邹城市自然资源和规划局辩称，一、原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告认为太平镇政府为实施“山东鲁抗医药股份有限公司建设项目”等强制征收占用原告土地行为违法，向答辩人提出举报，请求立案查处。原告反映的事项属于行政机关内部监督事项，内部监督的结果最终体现于对行政机关相关工作人员的奖惩、任免等处理，即使原告所反映的违法行为事实成立，内部监督行为的实施与否并不会对原告的实际权利义务产生影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围。二、答辩人对原告的反映事项已依法作出处理。2019年3月12日，原告向答辩人邮寄查处申请书，答辩人收到原告的申请后，立即进行核查。太平镇政府就原告反映的事项也作出书面说明。经查，原告反映的事项部分属实，确实涉嫌有违法占地行为，答辩人已经立案调查，目前正在查处中。综上所述，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，答辩人对原告的举报事项已依法作出处理，请求依法驳回原告的起诉。 被告邹城市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：1、原告的查处申请书，证明原告向被告提出申请，请求对太平镇政府违法征地、非法占地行为进行查处；2、太平镇政府的说明，证明被告收到原告的申请，对原告反映的事项到太平镇进行了调查核实，经查太平镇政府没有实施违法批地行为；3、原告邮寄单及跟踪记录，与原告相同，不再提交。 经庭审质证，对两原告提交的1-4组证据，被告对第一组证据中的房屋勘测表的真实性不认可，认为无原件进行核对；对第二组证据的证明目的不认可；对第三组证据的计划表和宣传网页的真实性、关联性有异议，对证明目的不认可，对行政复议决定书、行政复议答辩书、情况说明的关联性有异议；对第四组证据的关联性有异议。对被告提交的两份证据，两原告对证据1的真实性、合法性和关联性认可，对证明目的不认可；对证据2的真实性、合法性和关联性不认可。 本院对上述证据认证如下：原告孙盛旺、孙盛恩提交的1-4组证据及被告提交的1-2份证据，能够反映案件真实情况，本院作为认定案件事实的根据。 经审理查明，原告孙盛旺、孙盛恩系兄弟关系，均为太平镇冯楼村村民，在该村分别有一处宅基地及房屋，原告孙盛恩在冯楼村西北部有0.25亩承包地。2019年3月12日，原告孙盛旺、孙盛恩的委托代理人冯凯向被告邹城市自然资源和规划局邮寄了《查处申请书》，请求被告依法立案查处太平镇政府违法征地、非法占地的行为，返还两原告的土地。被告于2018年3月14日收到《查处申请书》后，对案涉土地进行了调查核实。2019年4月10日，太平镇政府出具《太平镇政府关于群众反映违法征地、非法占地事项的说明》，认为其没有实施占地建设行为，也不是组织实施集体土地征收为国有的主体，没有实施违法征地和非法占地的行为。原告孙盛旺、孙盛恩认为被告未履行查处职责，向本院提起行政诉讼。 2019年6月17日，本院依法对太平镇冯楼村村支部书记冯质军、村主任冯圣富、冯集办事处书记杭中平进行了调查。 本院认为，根据《行政诉讼法》（2017修正）第四十七条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条之规定，原告孙盛旺、孙盛恩于2019年3月12日向被告邮寄了《查处申请书》，认为被告于2019年3月14日收到后两个月内未向其书面答复，未履行查处职责，有权提起行政诉讼。原告孙盛旺、孙盛恩于2019年5月24日向本院提起行政诉讼，其起诉未超过上述法律规定的六个月的起诉期限。根据《土地管理法》第五条，《山东省实施办法》第三条第一款，参照《国土资源行政处罚办法》第二条、第五条、第十一条、第二十六之规定，被告对本行政区域内违反国土资源管理法律法规的行为有权进行管辖、监督和查处。本案争议焦点：1、被告邹城市自然资源和规划局是否履行了查处职责？2、原告孙盛旺、孙盛恩请求被告对其申请事项予以受理并履行查处职责的理由是否成立？ 关于被告邹城市自然资源和规划局是否履行了查处职责的问题。根据《土地管理法》（2004修正）第四十四条第三款：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”第四十五条第三款：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”之规定，本案原告孙盛旺、孙盛恩申请被告邹城市自然资源和规划局查处的是太平镇政府违法征地、非法占地的行为，根据上述法律的规定，太平镇政府无权对原告孙盛旺、孙盛恩举报的案涉土地进行征收；原告孙盛旺、孙盛恩提供的证据亦可证实，太平镇政府没有对两原告举报的案涉土地进行征收。因此，原告孙盛旺、孙盛恩申请被告查处太平镇政府违法征收的行为无事实根据和法律依据。原告孙盛旺、孙盛恩在查处申请及起诉状中已明确是山东鲁抗医药股份有限公司建设项目和冯楼村棚户区改造项目占用了其宅基地和承包地，非太平镇政府占用，故太平镇政府无非法占用两原告宅基地及原告孙盛恩承包地的事实。同时，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018修正）第二条第一款、第二款：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”、第五条第一款：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”及第二十四条第一款：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；……（五）村集体经济项目的立项、承包方案；……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”之规定，本案两原告举报查处的事项依法属于太平镇冯楼村村民自治范围内的事项，太平镇政府无权干预依法属于村民自治范围内的事项，故原告孙盛旺、孙盛恩申请被告查处太平镇政府非法占地的行为无法律依据。而且，被告收到两原告邮寄的查处申请后，在法律规定的期限内对两原告反映的事项进行了调查核实，太平镇政府亦于2019年4月10日出具了《太平镇政府关于群众反映违法征地、非法占地事项的说明》，证实太平镇政府没有实施违法征地和非法用地的行为，并非两原告主张的被告未履行查处职责。对于两原告举报的查处事项，通过本案庭审及本院对冯楼村支部书记、村主任、冯集办事处书记的调查可知，被告已对两原告举报的查处事项另案予以调查处理。《山东省行政程序规定》第九十五条第二款规定，行政机关在法定期限或者承诺期限内，非因法定理由或者其他正当理由未启动行政执法程序的，属于不履行法定职责。本案被告于2019年3月14日收到两原告的查处申请后，已启动了行政执法程序，并对两原告举报的查处事项另案予以调查处理。因此，原告孙盛旺、孙盛恩主张被告邹城市自然资源和规划局未履行查处职责的理由不成立，本院不予支持。 关于原告孙盛旺、孙盛恩请求被告对其申请事项予以受理并履行查处职责的问题。参照《山东省行政程序规定》第六十八条第一款第一项、第四项、第二款：“行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：(一)申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理；……(四)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起视为受理；公民、法人和其他组织在限定期限内未补正的，视为撤回申请；公民、法人和其他组织按照行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理。行政机关受理或者不受理申请，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。”之规定，被告收到两原告委托代理人邮寄的查处申请后，在法定期限内并未对两原告申请材料是否齐全、是否符合法定形式需要补正的问题进行告知，应视为被告自收到两原告申请材料之日予以受理。虽然被告邹城市自然资源和规划局无证据证实对受理原告孙盛旺、孙盛恩邮寄的查处申请，已出具了加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证，在行政程序的办理上有瑕疵，但该书面凭证并无法律法规或规章要求必须送达申请人；而且，该书面凭证的出具与否并不影响被告对两原告申请事项的受理。因此，原告孙盛旺、孙盛恩请求判令被告对其查处申请予以受理无法律依据，不予支持。参照《国土资源行政处罚办法》第二十六条第三项之规定，由于两原告举报太平镇政府违法征地、非法占地的事实不成立，被告依法不得给予太平镇政府行政处罚，而且被告对两原告申请的事项已另案进行了查处。故原告孙盛旺、孙盛恩请求判令被告履行查处土地违法行为法定职责的理由不成立，不予支持。 对于两原告庭审中提出被告对其申请没有给予书面答复的问题，根据《土地管理法》第六条之规定，原告孙盛旺、孙盛恩有权对违反管理法律、法规的行为提出检举和控告。参照《国土资源行政处罚办法》第十二条第一款、第二十六条第一项、第三项及第二十九条第一款之规定，对于违法事实清楚、证据确凿、依据正确、调查审理符合法定程序，被告需作出行政处罚决定，并依法制作《行政处罚决定书》送达当事人；对于违法事实不成立的，不得给予行政处罚的，并未要求被告需作出书面处理并送达当事人。因此，被告对两原告邮寄的查处申请未给予书面答复并不违反相关法律、法规和规章的规定。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告孙盛旺、孙盛恩的诉讼请求。 诉讼费50元，由原告孙盛旺、孙盛恩负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济宁市中级人民法院。 审 判 长  孔凡静 人民陪审员  曹春梅 人民陪审员  王绍举 二〇一九年十一月二十七日 书 记 员  陈逸飞