山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1982号 上诉人（原审原告）李瑞莲等15人（当事人的详细信息见附录）。 诉讼代表人李瑞莲，女，1967年10月15日出生，汉族，住郓城县。 诉讼代表人陈玉江，男，1975年2月6日出生，汉族，住牡丹区。 诉讼代表人杨喜军，男，1972年6月28日出生，汉族，住牡丹区。 诉讼代表人田美连，女，1954年2月12日出生，汉族，住牡丹区。 共同委托代理人苗露宁、翟根才，北京盛廷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市东方红西街999号。 法定代表人张泽中，区长。 上诉人李瑞莲等15人因诉被上诉人菏泽市牡丹区人民政府房屋征收决定一案，不服菏泽市中级人民法院于2019年5月22日作出的(2018)鲁17行初778号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，被告菏泽市牡丹区人民政府为实施旧城区改建，决定对句阳路以东，田庄、李丁楼中心街以南，解放北街以西，环城大堤以北（以规划部门划定的征收红线为准）范围内国有土地上的房屋及附着物实施征收。2018年1月4日，被告菏泽市牡丹区人民政府作出《关于印发牡丹区2018年度国有土地上房屋征收计划的通知》（菏区政发［2018］1号。2018年1月8日，被告菏泽市牡丹区人民政府在牡丹区第十八届人民代表大会第二次会议上提交了《关于牡丹区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划草案的报告》，次日，牡丹区第十八届人大二次会议作出批准上述报告的决议。被告菏泽市牡丹区人民政府启动牡丹区××号地块（一期）房屋征收项目，牡丹区发展和改革局、菏泽市国土资源局牡丹区分局、菏泽市规划局分别出具了该项目符合牡丹区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的意见。被告菏泽市牡丹区人民政府于2016年6月21日作出并发布《牡丹区××号地块房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，于2018年7月1日作出《关于牡丹区××号地块（一期）房屋征收社会稳定风险的评估报告》，对该项目的社会稳定风险进行了评估。2018年7月15日，被告菏泽市牡丹区人民政府作出了《关于牡丹区××号地块（一期）房屋征收决定书》并予以公示，告知了行政复议、行政诉讼的权利等事项。2018年7月15日，牡丹区住房和城乡建设局书面通知规划、住建、国土资源、不动产登记等部门，暂停办理征收范围内房屋有关手续。同日，牡丹区会计管理中心驻住房保障和房产管理局工作站证明2016-19号地块（一期）在2018年7月15日前征收补偿账户结存资金6.1亿元。另查明，在征收范围内含有原告田美连等人集体土地上房屋，其中原告田美连有集体土地证，大部分原告系通过买卖农民房屋取得的房产，没有土地证和房产证。原告李瑞莲等15人对被告菏泽市牡丹区人民政府作出的房屋征收决定不服，提起本案行政诉讼。 原审法院认为，菏泽市牡丹区人民政府有作出征收决定的法定职权。涉案房屋征收项目已经菏泽市牡丹区发展和改革局复函确认符合国民经济和社会发展规划，并经菏泽市国土资源局牡丹区分局复函确认符合土地利用总体规划，菏泽市规划局复函出具规划意见，被告菏泽市牡丹区人民政府决定实施房屋征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益需要的情形。涉案房屋征收进行了社会稳定风险评估，社会稳定风险程度低。被告菏泽市牡丹区人民政府在作出房屋征收决定前，拟定征收补偿方案（征求意见稿）进行公示，进行了为期不少于30日的征求意见。涉案征收决定作出后，被告菏泽市牡丹区人民政府依法公告征收决定的内容及征收补偿方案并告知诉权。被告菏泽市牡丹区人民政府提供的牡丹区会计管理中心驻住房保障和房产管理局工作站证明，证明2016-19号地块（一期）在2018年7月15日前征收补偿账户结存资金6.1亿元，不能证明涉案征收在房屋征收决定作出之前补偿资金已经足额到位，并做到专户存储，违反征收补偿条例的规定，故菏泽市牡丹区人民政府作出的房屋征收决定程序违法。因涉案旧城区改建项目符合公共利益，且是以政府信用保障项目建设的资金需要，故对涉案项目的征收补偿资金在征收决定作出之前未足额到位的问题，应确认违法而不撤销该征收决定。原告李瑞莲等人使用的被征收土地基本上为集体建设用地，牡丹区××号地块（一期）被征收房屋既有国有土地上房屋，也有集体土地上房屋，被告菏泽市牡丹区人民政府统一依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定作出征收决定，明显不当。鉴于被告菏泽市牡丹区人民政府对于位于城市规划区内的该集体土地房屋的征收补偿标准，参照国有土地上房屋征收补偿标准执行，并没有损害包括原告在内的群众的实际利益，并且本次征收地块涉及的体育公园项目是政府重点推进的公益性项目，故对被告菏泽市牡丹区人民政府统一依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定作出征收决定的问题，应确认违法而不因此撤销被诉征收决定，原告对原行政行为提出撤销的理由不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）之规定，判决：确认被告菏泽市牡丹区人民政府作出《牡丹区××号地块（一期）房屋征收决定书》的行政行为违法。 李瑞莲等15人不服原审法院判决提起上诉，请求：1.撤销原审法院判决；2.撤销被上诉人做出的《菏泽市牡丹区人民政府关于牡丹区××号地块（一期）房屋征收决定书》；3.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。理由如下：1.房屋征收决定地块中所涉房屋是集体土地上房屋，被上诉人无职权征收集体土地上房屋，被诉房屋征收决定应予撤销；2.征收补偿款没有足额到位、被征收人的利益不能得到公平保障。 被上诉人菏泽市牡丹区人民政府未提交书面答辩意见。 原审期间各方当事人提交的证据材料在原审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院另查明，与本案上诉人同属2016－19号地块（一期）的李景堂等84人以本案被上诉人和菏泽市人民政府为被告向原审法院起诉，请求撤销本案被上诉人菏泽市牡丹区人民政府作出的房屋征收决定和菏泽市人民政府菏政复决字〔2018〕179号行政复议决定，原审法院作出（2018）鲁17行初772号行政判决，认定本案被诉房屋征收决定违法但不撤销，并认为该案被诉行政复议决定并无不当。后该案中原告中的李景堂等40人不服该判决向本院提起上诉，本院于2019年11月15日作出（2019）鲁行终1747号行政判决书，对一审判决予以维持。 本院认为,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：······（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”第九条第一款规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。” 被上诉人菏泽市牡丹区人民政府提交的《牡丹区××号地块房屋征收补偿方案（征求意见稿）》显示征收目的为旧城区改建，所列的征收范围为句阳以东、规划泰山路以南、解放北街以西、环城大堤以北（以规划部门划定的征收红线为准）。牡丹区发展和改革局、菏泽市国土资源局牡丹区分局、菏泽市规划局向牡丹区住房和城乡建设局作出的复函中记载的征收范围与《牡丹区××号地块房屋征收补偿方案（征求意见稿）》记载的征收范围一致，均为句阳路以东、规划泰山路以南、解放北街以西、环城大堤以北，以上三者分别证明征收2016-19号地块符合国民经济和社会发展规划、符合土地利用总体规划、位于城市总体规划确定的城市建设用地范围之内。而本案被诉的《关于牡丹区××号地块（一期）房屋征收决定书》所载征收范围（句阳路以东，田庄、李丁楼中心街以南，解放北街以西，环城大堤以北）系上述整个牡丹区××号地块中的一部分，《菏泽市牡丹区人民政府关于牡丹区××号地块（一期）房屋征收通告》、《牡丹区××号地块（一期）房屋征收补偿方案》均显示该地块征收系为体育公园建设、环堤公园综合改造，为公益设施建设。经原审法院查明，在牡丹区××号地块（一期）征收范围内含有上诉人田美连等人集体土地上房屋，其中上诉人田美连有集体土地证，大部分上诉人系通过买卖农民房屋取得的房产，没有土地证和房产证。 结合上述法律规定和原审法院查明情况，征收目的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的市、县级人民政府作出征收决定的重要前提，而征收范围主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等综合确定。本案中，从菏泽市规划局等相关单位作出的复函和《牡丹区××号地块房屋征收补偿方案（征求意见稿）》等现有证据看，本案被诉的《关于牡丹区××号地块（一期）房屋征收决定书》系面向所列整个征收范围房屋作出的征收决定，而从原审法院查明的事实看，上诉人李瑞莲等人使用的被征收土地基本上为集体建设用地，牡丹区××号地块（一期）被征收房屋既有国有土地上房屋，也有集体土地上房屋，被上诉人亦未提供任何能够证明该区块中集体土地已经转为国有土地的证据材料，因此，被上诉人实际上通过作出国有土地上房屋征收决定的形式将国有土地上房屋和集体土地上房屋这两类法律规定不同征收程序的征收行为相混同，此种做法明显超出《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条和第二条规定的征收“国有土地上房屋”的范畴。但《菏泽市牡丹区人民政府关于牡丹区××号地块（一期）房屋征收通告》显示该地块征收系为公益设施建设、涉及公众利益，并且菏泽市规划局于2018年6月11日向菏泽市牡丹区住房和城乡建设局作出的复函显示征收地块位于城市总体规划确定的城市建设用地范围之内，鉴于被上诉人菏泽市牡丹区××区内的该集体土地房屋的征收补偿标准，参照国有土地上房屋征收补偿标准执行，并没有损害包括上诉人在内的群众的实际利益，原审法院据此确认被诉房屋征收决定违法，但不予以撤销，并无不当。关于征收补偿款是否足额到位的问题，菏泽市牡丹区住房和城乡建设局会计工作站出具的证明显示征收地块的征收补偿账户中在启动征收前存有资金，应视为政府以其自身信用保证项目建设的资金能够到位。 需要特别说明的是，《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律对行政主体征收集体土地和国有土地上房屋各有不同的法定程序，被上诉人未按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定对集体土地进行征收后再对土地之上的房屋进行征收系违反法定征收程序，应当及时采取有效措施对征收地块中的集体土地征收进行补救。 综上，原审法院判决认定事实清楚，上诉人的上诉理由虽然部分成立，但因涉案征收项目涉及公共利益且未有证据证明对上诉人的合法利益造成不利影响，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人李瑞莲等15人负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 琳 审判员 王云阁 审判员 曹林灿 二〇一九年十一月二十六日 书记员 王超群 附录： 上诉人（原审原告）刘志强，男，汉，1980年3月2日，住址山东省鄄城县临濮镇范庄行政村庄子庙村001号。 上诉人（原审原告）丁海峰，男，汉，1989年9月22日，住址山东省诸城市密州街道西俗村349号。 上诉人（原审原告）李瑞莲，女汉，1967年10月15日，住址山东省郓城县。 上诉人（原审原告）张海良，男，汉，1982年9月25日，住址山东省菏泽市牡丹区解放北街9号。 上诉人（原审原告）马百海，男，汉，1984年11月20日，住址山东省菏泽市牡丹区黄堽镇马堂行政村马堂村230号。 上诉人（原审原告）张银凤，女，汉，1963年3月5日，住址山东省菏泽市牡丹区牡丹办事处梅园社区毛胡同村030号。 上诉人（原审原告）孔桂芳，女，汉，1976年9月11日，住址山东省曹县倪集乡程庄行政村程庄182号。 上诉人（原审原告）马海南，男，汉，1993年3月15日，住址山东省菏泽市牡丹区高庄镇袁堌堆行政村马庄018号。 上诉人（原审原告）马海民，男，汉，1983年6月1日，住址山东省菏泽市牡丹区高庄镇袁堌堆行政村马庄290号。 上诉人（原审原告）陈玉江，男，汉，1975年2月6日，住址山东省菏泽市牡丹区华容街32号。 上诉人（原审原告）杨喜军，男，汉，1972年6月28日，住址山东省菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）王**华，男，汉，1987年3月20日，住址山东省菏泽市牡丹区小留镇前花园行政村前花园村082号。 上诉人（原审原告）袁月建，男，汉，1962年4月7日，住址山东省菏泽市牡丹区高庄镇袁拐行政村袁拐村402号。 上诉人（原审原告）王成坤，男，汉，1960年10月05日，住址山东菏泽市牡丹区沙土镇王尹楼行政村王尹楼村46号。 上诉人（原审原告）田美连，女，汉，1954年2月12日，住址山东省菏泽市牡丹区。