陕西省榆林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）陕08行初40号 原告定边县定边镇曹园子村第二村民小组（以下简称曹园子二组）。 负责人曹应广，小组长。 委托代理人曹荣广，男，1963年11月2日出生，汉族，现住陕西省定边县，系原告小组村民。 被告定边县人民政府。住所地：定边县东正街。 法定代表人焦利民，县长。 委托代理人张任远，定边县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人郑悦，定边县自然资源和规划局工作人员。 被告榆林市人民政府。住所地：榆林市榆阳区。 法定代表人李春临，市长。 委托代理人王舒，榆林市司法局行政复议应诉科工作人员。 委托代理人高季，陕西文生律师事务所律师。 第三人定边县盐场堡镇二楼村北畔四组（以下简称北畔四组）。 负责人田江，小组长。 委托代理人张鹏，陕西正北律师事务所律师。 第三人定边县定边镇东滩村高圈村民小组（以下简称高圈小组）。 负责人左兴荣，小组长。 委托代理人张东升，男，1976年11月16日出生，汉族，陕西省定边县，系东滩村主任。 原告定边县定边镇曹园子村第二村民小组与被告定边县人民政府、榆林市人民政府及第三人定边县盐场堡镇二楼村北畔四组、定边县盐场堡镇东滩村高圈村民小组土地行政裁决及土地行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月25日公开开庭审理了本案。原告定边县定边镇曹园子村第二村民小组的负责人曹应广及其委托代理人曹荣广，被告定边县人民政府的委托代理人张任远、郑悦，被告榆林市人民政府的委托代理人王舒、高季，第三人定边县盐场堡镇二楼村北畔四组的负责人田江及其委托代理人张鹏，定边县盐场堡镇东滩村高圈村民小组负责人左兴荣及其委托代理人张东升到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告定边县定边镇曹园子村第二村民小组诉称：一、土地来源清楚，界线明确。该争议土地的历史来源于民国九年（1920年）由佘廷科、佘成福将位于原烂泥池村庙儿塘的一块祖遗地以117.5两白银卖给曹、高二姓祖先所取得《地契》，四至界线为：西至甘肃省地界、北至甘肃省地界、南至彭邹二姓地界、东至盐场堡地界；东西长2800步（4664.8m），南北长度1200步（1999.2m),总面积为13988.8亩。曹、高两姓遂将所取得土地划分为六份进行分割，其中1-4份每份土地长度600步(999.6m)，宽度1200步(1999.2m),合2997.6亩;5-6份每份土地长度200步(333.2m)，宽度1200步(1999.2m），合999.2亩，分割时明确一、三、五份属高姓所有；二、四、六份属曹姓所有，各分得土地6991.4亩。1951年土改时曹姓土地分别登记在曹国孝、曹国珍、曹长盛三户名下（高姓土地登记在高姓户族名下，与所分割土地面积一致），有《定边城区土地调查表》原始档案、契约佐证。历经互助组、合作化、人民公社化的建制沿革，该土地按照行政区域所属明确分别经营管理，其中曹姓土地由定边城关镇曹园子大队第二生产队所有经营，高姓土地则由盐场堡公社烂泥池大队第三生产队所有经营，土地权属清楚，界线明确，此是双方所共认的最基本事实。始从上世纪六十年代至八十年代的大集体时期，此13988亩土地的总体使用状况是：约有三分之一的面积用于农业耕种，其余三分之二的面积为造林和草场放牧使用。按照当地的实际居住情况，第三、四份土地面积5995亩由烂泥池第三队管理使用，第三、四份土地面积则由原告一方管理使用；在原告管理使用的土地范围内，用于农业耕种的面积为2300亩左右，用于造林和公用草场放牧的面积为3695亩左右。此一历史事实有汪青山、常宗耀、苏邦茶、高如云、贺文元、张守有、曹聪云、曹金山、韩富、杨峰、韩明山、韩富山、田广金、彭兴义等十四位知情人的证言，以及2014年长庆物探处《补偿协议》、1994年10月曹园子村与高圈村签订的《协议书》、定边镇人民政府的说明，以及曹园子村二组1991-1996年、1996-1997年、1997-1999年三个阶段的《土地台账》原始记录佐证。上述证据足以证明原告近百年来一直管理经营该土地的事实，已明确承包到户管理使用的有效面积为2669亩。此第五、六份的1998.4亩土地位于东端边缘地段，大部分属于盐碱地和荒沙地，一直作为相邻村共同公用草场牧地使用疏于管理，紧靠与北畔村马圈自然村接壤，形成遭受附近居住村民的逐年蚕食挤占的历史现状，但其土地权属从未改变。最先引发土地争议是：1990年定边县盐化厂在第六份土地边缘即花马池西畔新建四万吨元明粉车间时征用72亩土地而起，当时北畔村（第三人非争议土地所有权人）背着实际土地所有权人（曹园子二组、高圈村三组）与盐化厂单独达成征地协议，单方领取了2.8万元土地补偿款，由此介入争议。第二起土地争议发生于1996年5月，烂泥池高圈村民乔文云、张东升抢种了第三份土地范围内原告所耕种的歇茬耕地40余亩，逐被原告发现后，找到二人交涉最终是按照当年同类土地承包标准给原告交纳了承包费用自行调解处理解决，方使占地行为有所收敛。第三起土地争议纠纷发生于2011年长庆油田第五份土地范围内打了133号探井，北畔村背着土地所有权人单方与长庆油田签订了土地补偿协议，原告与第三人高圈村小组得知共同出面阻挡，二第三人私下达成协议：“两村边界由双方协商解决”，意欲结盟将原告一方完全排挤出土地所有权范围之外，从而引发土地争议，原告遂提起土地确权之申请。2015年，定边县人民政府作出定政发[2015]15号文件《关于定边镇曹园子第二村民小组与盐场堡镇烂泥池村第三村民小组、北畔村民委员会土地权属争议的处理决定》，将争议土地面积13988.8亩错定为12824.4亩，既不尊重历史又无视现状事实和未按照法律规定为依据的情况下，以坐标定位划直线切割将11630.4亩土地切划归二第三人所共有，只将其中的1194亩划归原告所有，显失公平，原告依法向榆林市人民政府提出行政复议申请，2015年7月22日，榆林市人民政府作出榆政复字[2015]18号《行政复议决定书》认为“被申请人认定申请人在1980年包产到户后，再未对争议地进行过管理，又将其中的1194亩土地确权给申请人，在确权处理决定中未查明和列举相关证据。”将11630.4亩土地的所有权确定给二第三人所有，对双方村委会的土地边界情况未作调查，在复议期间亦未提供证明争议地权属状况的相关文件及附图，故该确权行为主要事实不清、证据不足。决定：“撤销被申请人作出的《关于定边镇曹园子村第二村小组与盐场堡镇烂泥池村第三村民小组、北畔村民委员会土地权属争议的处理决定》（定政发[2015]15号）”。二、第二份《土地确权处理决定》的出台。2016年5月28日，第三人高圈村第三小组、北畔一、四组与原告第四份土地面积范围内再度引发争议，发生一百多名村民持械斗殴事件，造成原告一方5名村民严重受伤，原告再度向定边县人民政府提出土地争议确权申请。被告遂于2017年5月14日作出定政发[2017]32号《关于定边镇曹园子村第二村民小组与盐场堡镇烂泥池村第三村民小组、北畔村民委员会土地权属争议的处理决定》，该处理决定的内容是将榆林市人民政府行政复议已作撤销的定政发[2015]15号《处理决定》主体结论只字未改，原文照搬，作出了重复的处理决定。原告对此处理决定不服依法提起行政复议，业经榆林市人民政府作出榆政复字[2017]18号《行政复议决定书》，复议机关认为：“被申请人认定北畔村和烂泥池第三村民小组对现争议土地内的大部分土地进行耕种、造林、管理至今，其中颁发土地承包经营权证的土地面积为712.5亩；灌木林面积约为5725.6亩，部分林地有相关部门颁发的林权证。”只采集了部分土地登记材料，主要事实不清，证据不足，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项1之规定，决定：撤销被申请人作出的《关于定边镇曹园子村第二村民小组与盐场堡镇烂泥池村第三村民小组、北畔村民委员会土地权属争议的处理决定》（定政发[2017]32号）。2018年12月20日被告作出定政发[2018]86号《关于定边镇曹园子村第二村民小组与盐场堡镇东滩村高圈村民小组、二楼村北畔四组土地权争议的处理决定》，该处理决定是是对同一问题作出的第三份处理决定，是以同一之事实、证据、理由作出相同的错误决定，违反行政复议的立法原则。其一，榆林市人民政府的两个行政复议决定认为主要事实不清，证据不足，均未重新调查补正，属行政不作为和程序违法。其二，原始的土地来源面积为13988.8亩真实可靠，换算方式为（1200步×1.666m）×(600步×1.666m)＝1999.2m×999.6m×0.0015＝2997.6亩×4＝11990.4亩;(1200步×1.666m)×(200步×1.666m)＝1999.2m×333.2m×0.0015×2＝1998.4亩;11990.4亩+1998.4亩13988.8亩。12824.4亩结论没有依据。榆林市中级人民法院（1995）榆终再字第8号行政判决载明：找到原祖遗土地契约的东界，东界距元明粉车间还640步。说明所征的72亩土地并不在曹高两姓祖遗土地的范围之内，应保留的13988.8亩的准确面积。其三，曹、高两姓的祖遗土地13988.8亩的所有权人只限于曹高两姓后代所居住地曹园子村第二村民小组、高圈第三村民小组两个地域之间，与北畔村无关。其四，确权决定认定：二楼北畔四组和东滩高圈村民小组对现争议土地内的大部分进行耕种、造林管理至今，其中，颁发土地承包经营权证的土地面积为712.5亩；灌木林面积约为5725.6亩，部分林地有相关部门颁发的林权证。二楼村北畔四组全体村民和东滩村高圈村民小组全体村民一直居住在争议地内。与事实不符，与确权决定结果不符。其五，确权决定认定：1995年左右，曹园子村第二村民小组将现争议地内的部分土地承包给了红柳沟镇赵尔庄村民曹金山耕种，随后曹金山在现争议地内定居。2004年曹金山的侄子曹虎在曹金山耕种的争议地内建了养鸡场，2014年曹虎与曹园子第二村民小组签订了土地承包合同。以上事实表明从解放前到土改、合作化、人民公社化以及实行生产责任制，近一百年以来原告一直持续不断管理使用争议地的事实。与确认决定认定：“参照第二次土地调查结果，结合争议地的耕种管理状况，天然牧草地及盐碱地包产到户后，申请人与被申请人均未进行过管理。”相互矛盾。其六：现场勘测图纸划界将原告一方历经数十年的祖坟地全部标为“风景名胜区”全部划界归第三人北畔村一方所有，与事实不符。其七：争议地的总面积为13988.8亩，其中高圈村小组居住、耕种的约2500亩土地不存在争议，原告曹园子二组实际耕种的2669亩土地也不存在争议，实际争议的焦点是13988.8亩减去无争议的5169亩面积以外所用于放牧的草场牧地8819.8亩（这部分土地因历史的原因有一部分被北畔村所侵占），而土地确权的实质是须将所争议的8819.8亩草场牧地进行确权分割，并不是要求将本无争议的土地也纳入争议范围进行确权。综上所述，确权决定事实不清，适用法律错误，诉讼请求：1、请求撤销被告榆林市人民政府作出的榆政复字[2019]4号《榆林市人民政府行政复议决定书》、请求依法撤销被告定边县人民政府作出的定政法[2018]86号土地权属争议处理决定。2、由被告重新作出处理；3、由被告承担本案诉讼费用。 原告定边县定边镇曹园子村第二村民小组向本院提供以下证据：1、定边县城区土地调查表3份，证明目的：争议地上有曹子二组土地6000亩；2、定边镇人民政府工作人员证言6份，证明目的：合作化期间曹园子二组对争议地的管理使用情况；3、全村知情人证言8份，证明目的：从合作化到包产到户至今曹园子二组管理使用争议地的事实；4、曹园子村委会土地权属情况说明及相关原始资料，证明目的：曹园子二组合作化到包产到户耕种管理，完成国家牧业税收；5、1991年10月29日与高圈村签订共同打官司《协议书》，证明目的：争议地属于高圈和曹园子小组共有；6、1992年土地分配承包台账，证明目的：包产到户有分配花名表为证，争议地属于曹园子二组所有；7、1992年7月9日曹园子村二组村民会议决定，证明目的：曹园子二组是争议地的管理使用者；8、1996年3月27日村民会议决议，证明目的：全村村民集体同意曹金山在第三、四块土地上照看土地；9、1996年4月2日《照地协议》，证明目的：全村村民集体同意曹金山在第三、四块土地上照看土地；10、1998年土地分配承包台账（原始记录）；证明目的：1998年进行了二轮延包马家梁耕地；11、2015年4月6日《土地承包合同》，证明目的：曹园子二组给曹虎承包土地的事实；12、2015年定边镇人民政府关于土地经营权证的说明，证明目的：曹园子二组实际承包、单位办证的事实；13、2015年定边县人民政府[2015]15号处理决定，证明目的：被诉行政行为错误，提起复议的事实；14、2015年榆林市人民政府[2015]18号《行政复议处理决定》，证明目的：复议决定撤销了第十三组证据的事实；15、曹园子村二组《关于确认土地所有权的证据事实》，证明目的：包产到户曹园子管理使用的事实；16、2017年定边县人民政府[2017]32号《处理决定》，证明目的：复议决定作出撤销的决定后，县政府2017年重新作出确权决定；7、行政复议申请书，证明目的：不服上述复议决定，提出复议申请的事实；18、2017年榆林市人民政府[2017]18号《行政复议决定书》，证明目的：市政府经复议后又撤销了2017年定边县人民政府[2017]32号《处理决定》；19、土地确权申请表，证明目的：曹园子二组重新申请确权；20、2018年定边县人民政府[2018]86号《处理决定》，证明目的：经曹园子二组重新申请确权，定边县人民政府作出定政发[2018]86号《处理决定》即本案的被诉行政行为；21、行政复议申请表，证明目的：曹园子二组不服，提起复议申请；22、2019年榆林市人民政府作出的[2019]4号《行政复议决定书》，证明目的：市政府又作出榆政复字[2019]4号行政复议决定。 被告定边县人民政府辩称：一、定政发[2018]86号处理决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。二、定政发[2018]86号处理决定适用的法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第十六条：土地所有权和使用权发生争议由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。2、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款：村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。3、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条:农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。综上所述，定政发[2018]86号处理决定认定的事实清楚、证据确凿、程序合法、处理恰当、适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告定边县人民政府在法定的举证期限内，向本院提供了以下证据： 第一组证据：1、受理表及受理通知书、土地权属争议案件申请书；2、送达回证；3、立案通知书；4、申请人委托书及身份证明；5、答辩材料、被申请人委托书及身份证明；6、现场勘测笔录及勘测图。证明目的：受理该案后，按照程序将申请书送达被申请人进行了答辩，并明确要求提供证据材料，完善身份证明授权委托书相关事宜，并召集当事人对争议地予以确认。 第二组证据：1、地契；2、定边县城区土地调查表；3、[1995]榆行再字第8号行政判决书。证明目的：现争议地土地来源。 第三组证据：1、林权证；2、土地承包经营权证；3、农业税等相关文书表格；4、被申请人提供证据材料（协议、证明、证言、合同、和解协议书、会议记录、飞播图）。证明目的：1、北畔村委会与烂泥池村第三村民小组在争议地的管理实施；2、北畔村第四村民小组全体村民和烂泥池村第三村民小组全体村民一直居住在争议地内，长期在争议地内生产、生活。 第四组证据：1、曹虎与曹园子村二组《土地承包合同书》；2、曹金山与曹园子村二组（照地协议）；3、曹虎、耿怀彩等四人询问笔录；4、申请人提供汪青山等5人的证言材料、协议2份、会议记录1份。证明目的：曹园子村二组对现争议地内部分土地的管理事实。 第五组证据：《盐场堡镇北畔村委会与烂泥池村委会地界划分协议书》。证明目的：盐场堡镇北畔村民委员会与烂泥池村第三村民小组的土地权属界线清楚。 第六组证据：1、2014年4月3日、2016年7月15日、2018年7月18日调解座谈会议记录；2、定政发[2018]86号处理决定及送达回证。证明目的：定边县人民政府在查清事实、分清权属关系的基础上先行组织调解，调解未果后，作出定政发[2018]86号处理决定，送达各方当事人。 被告榆林市人民政府辩称：一、定边县人民政府作出的定政发[2018]86号《处理决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。定边县政府通过调查取证、现场勘验、召开座谈会、组织调解等多种方式，对本案案件事实进行了仔细的调查、分析、论证，按照争议地的原始来源及具体划分界限，结合争议地的耕种管理现状，采信的北畔村民委员会与烂泥池村民委员会签订地界划分协议、林权证、土地承包经营权证、土地承包合同等证据相互印证，形成完整证据链，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款、第二十一条之规定作出定政发[2018]86号处理决定，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。二、答辩人作出《行政复议决定书》（榆政复字[2019]4号）主体适格、程序合法。被答辩人不服定边县政府作出的《处理决定》（定政发[2018]86号），向答辩人申请行政复议。答辩人依法受理后，为了查明案件事实，采用了书面审理、调查取证等方式进行了全面审理，根据各方当事人所举证据，答辩人认为定边县政府所作处理决定事实清楚、证据确凿、适法正确，故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出《行政复议决定书》（榆政复字[2019]4号），维持了该处理决定。本案中，答辩人作为复议机关从立案、审理、作出决定、送达均符合相关法律规定，故答辩人作出复议决定主体适格，程序合法。综上所述，定边县政府所作处理决定与答辩人作出的复议决定事实清楚，证据确凿，适法正确，程序合法。请求人民法院驳回被答辩人诉讼请求。 被告榆林市人民政府在法定的举证期限内向本院提供了以下证据：1、行政复议申请书；2、申请人负责人及村民代表身份证明；3、行政复议受理通知书；4、行政复议答复通知书；5、被申请人行政复议答复书；6、被申请人身份证明；7、第三人参加行政诉讼复议通知书；8、第三人提出的书面意见书；9、第三人及其委托代理人的身份证明和授权委托书；10、延期审理通知书；11、送达回证。证明目的：榆林市人民政府作出的《行政复议决定书》（榆政复字[2019]4号）程序合法。 第三人定边县盐场堡镇二楼村北畔四组述称：曹园子二组与北畔四组之间的土地权属争议，被告定边县人民政府前后三次作出确权决定，前两次确权决定均被榆林市人民政府复议决定撤销，第三次作出的确权决定，榆林市人民政府予以维持，即本案被诉行政行为。一、从土地实际占有、管理、使用的现状看，所谓争议地1573.3亩土地属于原告集体所有。本案所谓的争议地事实上权属清楚，特别是其中的1573.3亩土地所有权本就属于北畔四组所有，与曹园子二组无关。被告定边县人民政府处理争议确权的事实依据错误，且违反法律规定。曹园子二组称该土地在国家土地改革时归其所有与事实不符，被告定边县人民政府在处理本案争议时依据民国时期购买土地的契约划分土地权属是错误的，《中华人民共和国宪法》中明确“已经完成了社会主义改造”，很显然民国时期的“地约”不能作为现在政府相关部门确认土地所有权的依据。且从定政发定政发[2017]32号《决定书》的第5页至第6页的内容来看，定边县政府先是认定对现争议地内的大部分土地由北畔四组进行耕种、造林，管理至今；后又认定包产到户后北畔四组与曹园子二组均未进行过管理。可见定边县政府作出的具体行政行为缺乏事实依据。(一）事实上自入社以来，国家进行土地改革后，所谓争议地1573.3亩土地一直由北畔四组占有、管理使用至今。现在，北畔四组村民生活居住的村庄就在该土地范围内，该土地范围内的林地、草地均由北畔四组负责管护，有政府发的林草管护文件、林权证及护林员的谈话笔录为证。(二）上世纪80年代，国家实行生产责任制后，该土地以家庭承包方式承包给北畔四组的所有组员，有土地承包经营权证为证。经测算组员承包土地的坐标点与所谓争议地1573.3亩土地的坐标点重合。承包期间，北畔四组的组员一直在各自的承包地内种植柠条等林草，这种管理方式持续至今。(三）1991年政府进行土地详查时将土地的权属界线划分的很明确。依据政府测绘的《土地利用现状图》和村与村之间签订的《土地边界协议书》可以清楚的反映出北畔四组所有土地的四至界限，而本案中所谓争议地1573.34亩土地均在北畔四组所有土地的四至界限范围内。曹园子二组在签订边界协议时未主张权利就可以证明其没有土地所有权。曹园子二组属于城关镇，紧邻定边县城，因城市发展，曹园子二组将其所有的土地出让，导致其组员没有土地耕种，村民去世后没有土地安葬，才找出民国的地约与北畔四组争夺土地所有权。二、从法律规定及征地补偿的情况看，所谓争议地1573.3亩土地属于原告集体所有。(一）《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界限确定所有权……”，所谓争议地1573.3亩土地属于原告集体所有。(二）北畔四组的组员持有《林权证》、《土地承包经营权证》，权属证上清楚的载明了土地界限范围，且土地界限范围就在所谓争议地1573.3亩土地范围内。被告定边县人民政府对权属证件不予采纳，依据民国时期的“地约”进行确权，致使北畔四组权利受损。(三）2011年长庆油田与北畔四组签订了《土地补偿协议》，该协议政府也予以认可，协议中涉及的土地就在争议地范围内。三、从政府相关部门出具的确权登记公示图和村庄规划图可以认定所谓争议地1573.3亩土地属于北畔四组集体所有。2018年定边县城乡规划局制定的《定边县盐场堡镇北畔村村庄规划》和2016年定边县农业局监制的《定边县盐场堡镇北畔村四组农村土地承包经营权确权登记公示图》中标注划分来看，本案涉及的争议地均归北畔四组集体所有，定边县人民政府不予采纳错误。四、被告将面积约为1573.3亩争议地确权给曹园子二组缺乏事实和法律依据。被告仅依据定边县国土资源执法监察大队组织单方村民曹虎、曹军、耿怀彩三人的现场指认后出具的《土地权属争议案件现场勘测图》和曹园子二组所述的曾在70年代在争议地内耕种过部分土地、将部分争议地承包给曹金山、曹虎以及民国的买地地约等理由就认定争议地1573.3亩的所有权归曹园子二组与法相悖。首先定边县国土资源执法监察大队出具的《土地权属争议案件现场勘测图》系其组织单方村民曹虎、曹军、耿怀彩三人进行现场指认，勘测程序违规，且勘测结果并未得到北畔四组认可；其次，曹园子二组给曹金山、曹虎承包争议地196亩的行为不合法，因该地并非曹园子二小组所有，其不具备承包主体的资格；最后，所谓当年给曹姓划分的第四份土地是根据民国时期的地约，民国时期地约的真假无法考证，且民国时期的文书不能作为确权依据。被告每次认定的事实和依据相同，但都缺乏事实和法律依据，都被撤销，本次确权决定是在没有新证据、新事实的基础上作出的，被告榆林市政府复议予以维持与前两次的复议决定矛盾。请求人民法院撤销二被诉行政行为。 第三人北畔四组向本院提供以下证据： 第一组证据：1、土地边界协议；2、土地利用现状图。证明目的：争议地1573.3亩土地在原告集体所有土地的范围内。 第二组证据：1、证明；2、林权证；3、土地承包经营权证。证明目的：政府出具的证明、颁发的林权证、土地承包经营权证中的四至界限经测算承包地的坐标与所谓争议地1573.3亩土地的坐标重合，故所谓争议地1573.3亩土地归北畔四组所有。 第三组证据：1、政府文件；2、谈话笔录。证明目的：争议地1573.3亩土地范围内的林草管护均由北畔四组村民王启信、王启义管护，且王启信、王启义被评为优秀护林工作者，根据政府文件中：“在哪一个乡镇地界内，由哪一个乡镇负责营造、管护、收益”，进一步说明所谓争议地1573.3亩土地归北畔四组集体所有。 第四组证据：证人证言。证明目的：曹姓后人落户北畔四组，曹姓祖遗地也归北畔四组所有，所谓争议地中有北畔四组村民的退耕还林地。 第五组证据：播区位置图、确权登记图。证明目的：政府相关部门出具的播区位置图，确权登记图中的坐标位置可以确定所谓争议地1573.3亩土地归北畔四组集体所有，与定边镇曹园子村无关。 第三人定边县盐场堡镇东滩村高圈村民小组述称：二被告作出的被诉行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。1573.3亩中有我们的120亩耕地。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 经庭审质证，原告曹园子二组对被告定边县人民政府提供的六组证据均有异议，定边镇未颁发过延长的承包土地权证，确权给北畔四组和高圈小组的土地内均有原告小组的土地。对经营权证的真实性有异议，打点的位置与事实不符；从土地来源上看原告曹园子村对争议土地有过管理、使用的事实，2008年高圈小组和北畔四组划过一次地界，2016年又私下划分过一次地界，2016年在原告不知情的情况下，将原告小组的土地划进去。被告榆林市人民政府、第三人高圈小组对被告定边县人民政府提供的证据均无异议。第三人北畔四组对第一组证据真实性无异议，对证明目的有异议，争议地由北畔四组管理使用，不存在争议；对第二组证据中的地契、调查表不予认可，从1995年判决书第三页中可以看出法院并没有对土地进行确权，是政府认定的；对第四组证据的真实性和证明目的均有异议，现有证据无法证明曹园子村管理土地的事实；对第三、五、六组证据均无异议。 原告曹园子二组对被告榆林市人民政府提供的证据质证认为，涉及程序方面证据无异议，因榆林市人民政府不清楚现状，故对涉及事实方面证据有异议。被告定边县人民政府及二第三人均无异议。 被告定边县人民政府对原告曹园子二组提供的证据认为第1、2组证据真实性和证明目的均无异议，也是县政府作出确权决定的事实依据，均是历任领导；对第3组证据均有异议；对第4组证据真实性无异议，对证明目的有异议，争议地的少部分土地属于曹园子村的；对第5、6组证据真实性和证明目的均有异议，不能证明其证明目的，与本案不具有关联性；对第7组证据真实性、证明目的有异议；对第8、9组证据真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明其证明目的；对第10组证据的真实性和证明目的均有异议，是曹园子二组单方形成的地账；对第11组证据真实性无异议，对证明目的有异议，与曹虎签订过协议；对第12组证据真实性无异议，证明目的有异议，不能证明本案争议地归曹园子二组所有；对第13至22（15组除外）组证据真实性和证明目的均无异议；对第15组证据的真实性无异议，对证明目的有异议。被告榆林市人民政府同定边县人民政府的质证意见。第三人北畔四组对定边县人民政府、榆林市人民政府出具第13、14、16、17、18、19、20、21、22组证据真实性和证明目的均无异议；对第1到12及15组证据的真实性和证明目的均有异议，真实性无从考证，证人证言内容均不能达到其证明目的，也无其他客观证据相互印证，故不能证明其证明目的。第三人高圈小组对第1、2、13至22组证据无异议，对3至11组证据的真实性和证明目的均有异议，第12份证据的真实性有异议，第6和10组证据相互矛盾。 原告曹园子二组对第三人北畔四组提供的第一组证据不予认可，对其真实性和证明目的均有异议；对第二组证据第一份的真实性、证明目的有异议，从土地来源上来看争议地属于曹园子村所有，对林权证、土地承包经营权证没有异议；对第三组证据有异议，证人系原告北畔**的村民，对其效力不予认可，屈志宏的谈话笔录不符合客观事实；对第四组证据不予认可，证明的事实是虚假的，对郑夺、郑发、郑财三人的证明真实性不予认可，郑占河不是我村村民；对第五组证据不予认可。被告定边县人民政府对第三人北畔四组提供的第一组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，涉及边界协议与本案不具有关联性，不能证明争议地的归属情况；对第二组证据真实性无异议，证明目的有异议，承包合同、林权证并不包括1573.3亩土地；对第三组证据的不予认可，不能证明其证明目的；对第四组证据的真实性和证明目的均有异议，并不能证明给了曹园子的土地，剩余的部分就是原告的土地，不符合事实情况；第五组证据看不到具体的范围，不能证明土地的权属和其证明目的。被告榆林市人民政府同定边县人民政府的质证意见。第三人高圈小组无异议。 经庭审质证，本院对各方当事人提供的以上证据认证如下： 被告定边县人民政府提供的第一、六组证据与原件核对无异议，对其真实性予以采纳，可以证明被告受理该案后，将土地确权申请副本送达对方当事人，告知答辩期及委托事项等，组织各方当事人进行了现场勘测形成勘测图，确定争议地范围及调解未果后作出确权决定，送达各方当事人的事实；第二、三、四、五组证据可以证明争议地来源、各方当事人对争议地的管理使用事实及被告定边县人民政府依据2016年7月28日北畔村委会与烂泥池村委会签订的地界划分协议书将争议地划分的事实依据。 被告榆林市人民政府提供的一组证据与原件核对无异议，对真实性予以采纳，可以证明行政复议决定程序合法。 原告曹园子二组提供的第一组证据，与被告定边县人民政府提供的第二组中部分证据一致，故对其真实性予以采纳，但不能证明其证明目的；第二、三、四、五、六、七、八、九、十、十二、十五组证据未提供原件核对，不符合证据的形式要件，不予采纳；第十一组证据与被告定边县人民政府提供的第四组第1份证据一致，可以证明其证明目的；各方当事人对第十三、十四、十六、十七、十八、十九、二十、二十一、二十二组证据的真实性及证明目的均无异议，本院予以采纳。 第三人北畔四组提供的五组证据不足以证明争议地1573.3亩属其所有的证明目的，本院不予采纳。 对本院摄取的现场照片3张，因各方当事人均无异议，予以确认。 经审理查明：2012年2月21日，原告定边县定边镇曹园子村第二村民小组向被告定边县人民政府申请土地确权，同日，定边县人民政府所属定边县国土资源执法监察大队向曹园子二组发出土地权属争议案件受理通知书，次日，向原定边县盐场堡镇北畔村民委员会发出土地权属争议立案通知书，送达申请书副本，告知答辩期及委托事项等。2012年3月15日，定边县人民政府所属定边县国土资源执法监察大队工作人员组织各方当事人进行了现场勘测，形成笔录，确定了争议地名称、位置、四址、面积、附着物及现状；2016年5月26日，工作人员会同中勘公司测绘队勘测确认了曹金山在争议地内耕种地块、曹虎养鸡场地块。 2015年3月31日，被告定边县人民政府依据《中华人民共和国土地管理法第》第十六条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款、第二十一条规定，作出定政发[2015]15号《关于定边镇曹园子村第二村民小组与盐场堡镇烂泥池村第三村民小组、北畔村民委员会土地权属争议的处理决定》，决定：在曹、高二姓所买的第四份土地内，沿着A（36452106，4172242）、B（36453102，4171956）、C（36453102，4171522）、D（36452106，4171612）和沿着点E（36452106，4171340）、F（36453102，4171129）、G（36453102，4170846）、H（36452106，4171141）（以上坐标为80坐标）围成的争议地内的天然牧草地两块共计面积约定为1194亩土地的所有权确定给定边镇曹园子村第二村民小组集体所有；剩余的争议地面积约为11630.4亩土地的所有权确定给盐场堡镇北畔村民委员会和烂泥池村第三村民小组集体共同所有(其中争议地内的坟地仍维持划分前管理现状)。 曹园子二组不服，向榆林市人民政府申请行政复议，请求撤销上述决定，2015年7月22日，榆林市人民政府作出榆政复字[2015]18号行政复议决定，认为定边县人民政府认定曹园子二组在1980年包产到户后再未对争议地进行过管理，又将其中的1194亩土地确权给曹园子二组，在确权处理决定中未查明和列举相关证据；将11630.4亩土地的所有权确定给北畔村委会和烂泥池三组共有，对双方村委会的土地边界情况未作调查，在复议期间亦未提供证明争议地权属状况的相关文件及附图，故该确权行为主要事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项1之规定，撤销了定边县人民政府作出的定政发[2015]15号《关于定边镇曹园子村第二村民小组与盐场堡镇烂泥池村第三村民小组、北畔村民委员会土地权属争议的处理决定》。 2017年5月19日，被告定边县人民政府依据《中华人民共和国土地管理法第》第十六条，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款、第二十一条规定，作出定政发[2017]32号《关于定边镇曹园子村第二村民小组与盐场堡镇烂泥池村第三村民小组、北畔村民委员会土地权属争议的处理决定》，决定：将争议地内曹金山耕种的土地（地块一、地块二、地块三、地块四）与曹虎养鸡用地合计约179亩，以及划分给曹姓的第四份土地内，沿着点A（36452106，4172242）、B（36453102，4171956）、C（36453102，4171522）、D（36452106，4171612）和沿着点E（36452106，4171340）、F（36453102，4171129）、G（36453102，4170846）、H（36452106，4171141）A（3642106，4172242）、B（3643102，4171956）、C（3643102，4171522）、D（3642106，4171612）和沿着点E（3642106，4171340）、F（3643102，4171129）、G（3643102，4170846）、H（3642106，4171141）（以上坐标为80坐标）围成的争议地内的天然牧草地两块共计面积约定为1194亩争议地的土地的所有权确定给定边镇曹园子村第二村民小组集体所有;；剩余的争议地按2016年7月28日北畔村委会与烂泥池村委会签订的地界划分协议书中的界线，界线以东面积约为5563.4亩争议地的土地所有权确定给盐场堡北畔村民委员会集体所有，界线以西面积为5888亩争议地的土地所有权确定烂泥池村第三村民小组集体所有所有(其中争议地内的坟地仍维持划分前管理现状)。 曹园子二组仍不服，向榆林市人民政府申请行政复议，请求撤销上述决定，2017年10月12日，榆林市人民政府作出榆政复字[2017]18号行政复议决定，认为定边县人民政府认定“北畔村和烂泥池村第二村民小组对现争议地的大部分土地进行耕种、造林，管理至今，其中颁发土地承包经营权证的土地面积为712.5亩，灌木林面积约为5725.6亩，部分林地有相关部门颁发的林权证”，只采信了部分土地登记材料，对未取得登记的土地管理使用情况未作调查认定，无相关证据支持，主要事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项1之规定，撤销了定边县人民政府作出的定政发[2017]32号《关于定边镇曹园子村第二村民小组与盐场堡镇烂泥池村第三村民小组、北畔村民委员会土地权属争议的处理决定》。 2018年12月20日，被告定边县人民政府依据《中华人民共和国土地管理法第》第十六条，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款、第二十一条规定，作出定政发[2018]86号《关于定边镇曹园子村第二村民小组与盐场堡镇东滩村高圈村民小组、二楼村北畔四组土地权属争议的处理决定》，决定：将争议地内曹金山耕种的土地（地块一、地块二、地块三、地块四及曹金山现住宅周围）与曹虎养鸡用地合计约179亩，以及划分给曹姓的第四份土地内，沿着点A（36452106，4172242）、B（36453102，4171956）、C（36453102，4171522）、D（36452106，4171612）和沿着点E（36452106，4171340）、F（36453102，4171129）、G（36453102，4170846）、H（36452106，4171141）围成的争议地内的天然牧草地两块面积为1194亩，以及在第六份土地内，沿着点I（36453434，4172690）、J（36453766，4172652）、K（36453766，4172561）、L（36453434，4172637）围成的一块盐碱地面积为35.9亩，和沿着M（36453489，4171100）、N（36453765，4171032）、O（36453766，4170686）、P（36453450，4170734）、Q（36453511，4170880）、（以上坐标为80坐标）围成的一块土地（其中天然牧草地98.4亩，盐碱地49亩），以上各点所围成的土地合计面积为1573.3亩争议地的土地所有权确定给定边镇曹园子村第二村民小组集体所有；剩余的争议地按2016年7月28日北畔村委会与烂泥池村委会签订的地界划分协议书中的界线，界线以东面积约为5363.1亩争议地的土地所有权确定给盐场堡镇二楼村北畔四组集体所有，界线以西面积为5888亩争议地的土地所有权确定给盐场堡镇东滩村高圈村民小组集体所有(争议地内的坟地仍维持划分前的管理现状)。 曹园子二组还不服，向榆林市人民政府申请行政复议，请求撤销上述决定，2019年4月4日，榆林市人民政府作出榆政复字[2019]4号行政复议决定，认为定边县人民政府争议的原始来源及具体划分界限，结合争议地耕种管理现状，采信的北畔村民委员会与烂泥池村民委员会签订的地界划分协议、林权证、土地承包经营权证、土地承包合同等证据相互印证，形成证据链，作出的处理决定主要事实清楚，证据确凿，依法应予维持，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持了定边县人民政府作出的定政发[2018]86号《关于定边镇曹园子村第二村民小组与盐场堡镇东滩村高圈村民小组、二楼村北畔四组土地权属争议的处理决定》。 原告曹园子二组不服，向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；第二款规定：单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案原告与第三人土地所有权争议属于集体之间的争议，被告定边县人民政府具有处理本案土地确权的法定职权。被告定边县人民政府受理该案后，将土地确权申请副本送达对方当事人，并告知举证责任及相关事项，各方当事人提供身份证明、授权委托书、证据材料，召集各方当事人现场勘测并形成现场勘测图、现场勘测笔录，确定了争议地名称、位置、四址、面积、附着物及现状，在先后两次作出确权决定被榆林市人民政府复议决定撤销后，补强证据、对争议地管理使用情况、进行调查认定，组织调解未果后作出本案被诉确权决定，并送达各方当事人。符合《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。 被告榆林市人民政府依原告的申请进行行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，亦有行政复议的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款第一项之规定，复议维持原确权决定，程序合法。 原告认为被告定边县人民政府确定争议地面积错误，经查，定边县人民政府召集各方当事人现场勘测并打点形成现场勘测图确定的争议地面积并无不当；原告提出确权错误，但其提供证据之间不能互相印证，形成证据链，故其诉讼请求缺乏证据支持，应予驳回。 综上所述，被诉确权决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，被诉行政复议决定程序合法，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告定边县定边镇曹园子村第二村民小组的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告定边县定边镇曹园子村第二村民小组负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  王 静 审 判 员  吴 琼 人民陪审员  吴天全 二〇一九年十一月十八日 书 记 员  麻建雷