山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁01行初819号原告张清三，男，1952年7月21出生，汉族，住济南市。委托代理人张宝昌（系原告之子），男，1977年3月24日出生，汉族，住山东省章丘黄河乡王高唐村中心大街**。委托代理人栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。被告济南市章丘区人民政府，住所地济南市。法定代表人韩伟，区长。出庭负责人董鹏，副区长。委托代理人王茂龙，济南市章丘区司法局工作人员。委托代理人白乐平，北京大成（济南）律师事务所律师。被告济南市章丘区黄河镇人民政府，住所地济南市。法定代表人李宝光，镇长。出庭负责人柏铃，副镇长。委托代理人李建春，济南市章丘区黄河镇人民政府工作人员。委托代理人孙小虎，山东法冠律师事务所律师。第三人章丘新腾达建设发展有限公司，住所地章丘区黄河镇吕家寨村济东大街**。法定代表人臧康，董事长。第三人济南市章丘区黄河镇王高唐村民委员会，住所地，住所地济南市章丘区黄河镇王高唐村iv>法定代表人见秀民，章丘区黄河镇王高唐村民委员会主任。委托代理人张宝国，章丘区黄河镇王高唐村民委员会支部书记。原告张清三诉被告济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）、被告济南市章丘区黄河镇人民政府（以下简称黄河镇政府）、第三人章丘新腾达建设发展有限公司违法占地一案，本院受理后，依法向各方送达了起诉状副本及其他诉讼材料。因济南市章丘区黄河镇王高唐村民委员会（以下简称王高唐村委会）与本案有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张宝昌、栾金光，被告章丘区政府副区长董鹏，委托代理人白乐平、王茂龙，被告黄河镇政府副镇长柏铃及委托代理人李建春、孙小虎，第三人王高唐村委会委托代理人张宝国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系济南市章丘区黄河镇王高塘村村民，在本村拥有承包地15.56亩。2017年11月26日，原章丘市林业局公布《建设项目使用林地公示》，载明因“山东省章丘区黄河滩区居民迁建外迁安置工程（暨章丘区黄河镇新型城镇化项目中心社区一期）”需要永久占用原告的承包地。2017年12月19日，黄河镇社区建设指挥部在《致村民的一封信》中称：由区政府负责与村民签订合同，按照土地流转价1200元/亩进行补偿。2018年3月份开始，有关单位开始占用原告承包地2.5亩并施工建设。原告通过政府信息公开得知，2017年12月27日，济南市章丘区发展和改革委员会发布《关于章丘新腾达建设发展有限公司新建山东省章丘区黄河滩区居民迁建外迁安置工程（暨黄河镇新型城镇化项目中心社区一期）项目的批复》，同意第三人章丘新腾达建设发展有限公司新建该项目。2018年6月7日，济南市人民政府同意章丘区黄河镇北李村等21个村黄河滩区脱贫迁建拆旧安置城乡建设增减挂钩项目区，并明确该项目由被告章丘区政府组织实施。原告认为，《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（鲁国土资规〔2015〕1号）第四条第五款规定：“增减挂钩试点工作应当由县、市（区）人民政府负责组织实施，乡（镇）人民政府配合做好相关工作，相关部门分工合作，共同推进。”因此，被告章丘区政府、被告黄河镇政府均是适格被告。由于章丘新腾达建设发展有限公司新建该项目，系适格第三人。原告承包地被强行占用已建成房屋使用至今，违法状态持续存在，所以原告的起诉没有超过期限。综上，两被告在未与原告签订补偿协议，也未履行法定程序的情况下，同意第三人章丘新腾达建设发展有限公司占用原告2.5亩承包地并开工建设，系违法行政，应确认违法。诉讼请求：1.确认被告强行占用原告2.5亩承包地并开工建设的行政行为违法；2.诉讼费由被告负担。原告提交了如下证据：1．原告身份证、承包地土地权属证明，证明原告在本村有承包地。2.诉争土地被占前后照片，证明原告部分承包地被占用。3.《建设项目使用林地公示》，证明因安置工程需要永久占用原告承包地。4.《致村民的一封信》、《关于同意章丘区黄河镇北李村等21个村黄河滩区脱贫迁建拆旧安置城乡建设用地增减挂钩项目区的批复》，证明被告章丘区政府就该工程向济南市人民政府申请增减挂钩项目，且由其负责与村民签订合同，其系本案适格被告。5.《关于黄河滩区居民迁建外迁安置工程指挥部临时用地的批复》（章国土字[2018]2号）、黄河镇社区建设指挥部工作人员马光有对话录音光盘一张及书面说明，证明被告黄河镇政府申请临时用土地用于该工程，且实际参与该项目实施，其系本案适格被告6.《关于章丘新腾达建设发展有限公司新建山东章丘区黄河滩区居民迁建外迁安置工程（暨黄河镇新型城镇化中心社区一期）项目的批复》、《章丘新腾达建设发展有限公司企业信用信息》，证明该工程由章丘新腾达建设发展有限公司于2018年3月份施工建设，其系本案第三人。被告章丘区政府辩称，李**总理多次就黄河下游滩区居民迁建工作作出重要指示、批示，并于2017年5月赴河南省黄河滩区考察并主持召开现场会，研究推进黄河滩区居民迁建工作。山东省人民政府按照党中央、国务院决策部署，在深入基层调研、系统总结试点经验、广泛征求群众意愿、认真听取专家和基层政府意见的基础上，制定了山东省黄河滩区居民迁建规划。黄河滩区建设工作是一项经国务院批准的扶贫项目，涉及几十万滩区居民的利益，国家、省、市领导高度重视。黄河下游滩区迁建主要涉及河南、山东两省，为此，山东省制定了《山东省黄河滩区居民迁建规划》，该规划经国务院批准，国家发改委以发改农经（2017）1461号文件印发。该规划2017年开工建设13个安置新社区，涉及菏泽牡丹区、甄城县、济宁梁山县、泰安东平县，共3.37万人，2019年全面完成社区建设。2018年开工建设29个安置新社区，涉及滨州高新区、惠民县、滨城区、淄博高青县、泰安东平县、济南长清区、章丘区、天桥区、平阴县、济阳县，共10.73万人，2020年全面完成社区建设。其中涉及章丘区的共计21个村庄，12187人，全部在章丘区辖区。章丘区政府为落实滩区居民迁建政策制定了《黄河滩区居民迁建外迁安置实施方案》并经济南市人民政府批准。章丘区发改委对该项目进行了立项。黄河镇政府为落实滩区居民迁建工作，考虑滩区居民的实际需要，本着有利于滩区居民生产生活的原则，解决滩区生产生活条件，解决“住房难、行路难、浇地难、吃水难、上学难”等问题，治理滩区和滩区群众脱贫致富工作。一、黄河滩区迁建项目经依法审批。黄河滩区迁建工作是一项经国务院批准的扶贫项目，涉及十几万滩区居民的切身利益。2017年8月1日，该项目山东省制定了《山东省黄河滩区居民迁建规划》，该规划经国务院批准，国家发改委以发改农经（2017）1461号文件印发。2017年12月1日，章丘区政府制定了《黄河滩区居民迁建外迁安置实施方案》，2017年12月21日，济南市人民政府对该方案进行了批复。2017年12月27日，济南市章丘区发展改革委员会对黄河滩区居民迁建外迁安置工程进行批复。2017年8月，黄河镇政府多次召开村“两委”、党员代表、村民代表会议对实施方案进行宣传、讲解，并形成会议纪要。2018年6月，济南市人民政府对黄河镇北李村等21个村黄河滩区脱贫迁建拆旧安置城乡建设用地增减挂钩项目进行了批复。二、原告诉称的土地为集体所有土地，迁建村和被占用村村委之间签订的置换协议是村集体成员的意思表示，属于村民自治范围，原告认为存在侵权行为，也是原告与村民委员会之间的法律关系。村委会之间土地置换行为完成后，原告已经不再具备承包经营权。三、滩区迁建行为而进行的土地置换行为经过合法审批，用地增减挂钩项目未改变本案土地的权属及性质，该土地由其村集体占有、管理和使用，章丘区政府对项目的实施进行指导，相关迁建行为占用土地属于迁建行为的具体行为内容，因此不存在非法占地行为。综上所述，原告的诉请不能成立，请依法驳回。被告章丘区政府提交了如下证据：1.国家发改委印发的《山东省黄河滩区居民迁建规划》，证据黄河滩区迁建项目已得到经国务院批准，国家发改委以发改农经（2017）1461号文件印发该规划。2.国务院总理李**在河南居民迁建时的讲话，证明黄河滩区居民迁建工程是党中央、国务院部署的重点民生工程。3.山东省推进黄河滩区脱贫迁建专项小组印发的重点任务分工方案，证明黄河滩区居民迁建工程是按照党中央、国务院的部署，由省委、省政府统一领导，由各省职能部门及下属各级人民政府共同推进的民生工程。4.济南市人民政府《关于同意山东省济南市章丘区黄河滩区居民迁建外迁安置工程实施方案的批复》，证明《黄河滩区居民迁建外迁安置工程实施方案》已经过济南市人民政府的批准，是合法的安置工程实施方案。5.济南市章丘区发展改革委员会的《关于章丘新腾达发展有限公司新建山东省章丘区黄河滩区居民迁建外迁安置工程（暨黄河镇新型城镇化中心社会一期）项目的批复》，证明黄河滩区居民迁建外迁安置工程已经过济南市章丘区发展改革委员会的进行立项。6.《济南市人民政府关于同意章丘区黄河镇北李村等21个村黄河滩区脱贫迁建拆旧安置城乡建设用地增减挂钩项目区的批复》，证明“黄河镇北李村等21个村黄河滩区脱贫迁建拆旧安置城乡建设用地增减挂钩项目”已经过合法审批，土地进行置换且未改变土地的权属和性质。7.《会议纪要》，证明黄河镇政府多次召开村“两委”、党员代表、村民代表对黄河滩区居民迁建外迁安置工程实施方案进行宣传、讲解；有关人员签字、现场参会照片，证明黄河镇政府已对黄河滩区居民迁建外迁安置工程实施方案多次进行宣传、讲解、召开代表会议。8.土地置换协议，证明村民自治形成的土地置换协议。被告黄河镇政府辩称，一、本案中涉及的项目是黄河滩区居民迁建安置工程，是国家的重点民生工程，是党中央、国务院为保障和改善沿黄滩区村民生命财产安全的一项脱贫迁建工程，事关国家全局。主要涉及河南、山东两省，具体到章丘区就是黄河镇下属的21个村，3300多户，12000多人。为了顺利按时完成重点工程而使用的土地是村级集体经济组织之间进行的土地置换，并未侵害各村委会集体及每位村民的利益；二、黄河滩区居民迁建安置工程在推进实施过程中严格按照规定执行，充分保障了每位村民的权利，并没有违法强行占有村民的土地。综上，原告起诉无事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告黄河镇政府当庭提交了如下证据：1.黄河镇政府关于城乡建设用地增减挂钩试点项目集体土地权属调整的公示及方案，证明黄河镇政府依法按程序进行了公示，公示期间未有人提出异议。2.2017年12月6日、2018年2月4日社区指挥部会议记录2份，证明滩区迁建社区分配方案在2017年12月6日、2018年2月4日召开会议，对王高唐村两委会成员及部分党员、村民代表进行了情况通报，村两委会成员及村民代表对相关方案是清楚的。3.集体土地权属调整协议书，证明王高唐村民委员会已依法定程序与各滩区迁建村签订了集体土地权属调整协议。4.（2018）鲁0181行初58号行政判决书，证明滩区迁建社区分配方案并不违反法律法规规定，涉案相关证据及事实已经章丘区人民法院生效判决确认。5.青苗及土地补偿费领取明细，证明被占地村民领取了青苗及土地补偿费，绝大多数村民是同意土地置换补偿方案的，村民的经济利益并未受到损害。6.王高唐村社区迁建安置确认单，证明村民认可房屋安置方案和占地补偿方案。第三人王高唐村委会的陈述意见同被告，未提交证据。经庭审质证，原告对被告章丘区政府提交的证据1-7真实性无异议，对证据1-6合法性无异议，对证据7的合法性有异议，对7份证据的关联性及证明目的有异议，认为所有的证据不能证明其占地行为的合法性。对证据8真实性、合法性、关联性不认可。其中村委会见秀民的签字并非本人所签，村委会无权将原告具有承包经营权的土地置换给其他村委会。原告对被告黄河镇政府的证据不予质证。第三人王高唐村委会对两被告提交的证据予以认可。两被告及第三人王高唐村委会对原告提交的证据的质证意见相同。对证据1真实性无异议；对证据2原告主张的占地亩数不认可；对证据3真实性无异议，对证明目的有异议，与本案原告证明目的不存在关联性；对证据4真实性无异议，对证明目的有异议；对证据5真实性、关联性、证明目的不认可；认为证据6与本案无关。本院对各方证据的认证意见如下：被告章丘区政府提交的证据真实性、合法性予以认可。被告黄河镇政府当庭提交证据，不符合行政诉讼证据规则的要求，不予采用。对原告证据真实性予以确认，但原告主张占用土地的亩数，不属于本案审查的重点。经审理查明，2017年8月1日，经国务院同意，国家发改委印发了《山东省黄河滩区居民迁建规划》，该规划在迁建范围、方式和进度安排一项中，外迁安置的涉及章丘区的共计21个村庄，12187人，安置社区要求2018年开工建设。该规划中的21个村均在被告章丘区政府辖区。为落实山东省黄河滩区居民迁建计划，安置黄河滩区居民，2017年12月1日，章丘区政府制定了《黄河滩区居民迁建外迁安置工程实施方案》，2017年12月21日，济南市人民政府对该方案进行了批复。2017年12月27日，济南市章丘区发展和改革委员会对黄河滩区居民迁建外迁安置工程进行了批复，其中载明：“项目建设期限为18个月，计划于2018年3月开工建设，2019年8月竣工。第三人章丘新腾达建设发展有限公司负责项目建设。”2018年6月，济南市政府对王高唐社区所用土地增减挂钩项目进行了批复。2017年8月，被告黄河镇政府制定滩区迁建社区分配方案，并多次在有王高唐村两委、党员代表、村民代表参加的会议上对方案进行宣传、讲解。2018年3月，被告本着有利于滩区居民生产生活的原则，依据《黄河滩区居民迁建外迁安置工程实施方案》对黄河镇驻地王高唐村实施拆迁，建设安置房，用于安置滩区居民。迁入王高唐村被占用土地与迁出村土地进行置换，考虑到置换后耕种不方便，被告决定将被置换土地进行流转，每亩每年按1200元补给被占用土地农民。该拆迁项目共涉及王高唐村**村民，绝大多数户已签订协议并拆除完毕。原。原告系章丘区黄河镇王高唐村村民，黄河滩区居民迁建外迁安置工程占用了其部分承包地的行为违法，诉至本院。本院认为，黄河滩区迁建工作是一项经国务院批准的扶贫项目，涉及几十万滩区居民的切身利益，国家、省、市领导高度重视。黄河下游滩区迁建主要涉及河南、山东两省，为此，山东省制定了《山东省黄河滩区居民迁建规划》，该规划经国务院批准，国家发改委以发改农经（2017）1461号文件印发。该规划第三章中进度安排第（一）项为外迁安置，载明：2017年开工建设13个安置新社区，涉及菏泽牡丹区、甄城县，济宁梁山县，泰安东平县，共3.37万人，2019年全面完成社区建设。2018年开工建设29个安置新社区，涉及滨州高新区、惠民县、滨城区，淄博高青县，泰安东平县，济南长清区、章丘区、天桥区、平阴县、济阳县，共10.73万人，2020年全面完成社区建设。其中涉及章丘区的共计21个村庄，12187人，全部在被告辖区，被告为落实滩区居民迁建政策制定了黄河滩区居民迁建外迁安置工程实施方案，并经济南市人民政府批准。章丘区发改委对该项目进行了立项。黄河镇政府为落实滩区居民迁建工作，考虑滩区居民的实际需要，本着有利于滩区居民生产生活的原则，参照辖区内其它社区安置方案制定《黄河滩区居民迁建外迁安置工程实施方案》实施拆迁，并通过召开会议、发放公开信的形式进行了宣传。对迁入村被占用土地，通过土地产权置换、土地流转等形式，有效的保障了被占用土地农民的合法权益。在具体实施中，该，该拆迁项目共涉及王高唐村**村民，多数已签订协议并拆除完毕，得到大多数群众的认可。黄河滩区迁建工作是一项经国务院批准的扶贫项目，涉及几十万滩区居民的切身利益，符合公共利益需要。有关方面应当切实保障被占用土地农民的合法权益的同时，迁建村集体经济组织及其成员亦有容忍和配合的义务。被告为落实滩区居民迁建工作，根据相关政策和上级政府要求，充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，占用原告土地建设安置房，一并对被迁出的黄河滩区村民以及原告所在王高唐村村民进行安置，并不违反法律法规的规定，原告要求确认占地行为违法于法无据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张清三的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张清三负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  曹 磊审 判 员  张启胜人民陪审员  王立福二〇一九年十一月二十五日书 记 员  韩琳琳