广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终1428号上诉人（原审原告）：中山市三联市政工程有限公司，住所地广东省中山市×××××××××××××卡，统一社会信用代码914××××××××××××804。法定代表人：项小平，该公司总经理。委托代理人：马洋、陈德敏，广东天杰律师事务所律师、实习律师。被上诉人（原审被告）：中山市横栏镇人民政府，住所地广东省中山市横栏镇，统一社会信用代码114×××××××××××262P。法定代表人：陈永华，该镇镇长。出庭负责人：高桂冰，该镇党委委员。委托代理人：阳熠，该镇政府工作人员。委托代理人：马校培，广东德疆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区××××××××××，统一社会信用代码114×××××××××××762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市司法局工作人员。上诉人中山市三联市政工程有限公司（下称三联市政公司）因不服被上诉人中山市横栏镇人民政府（下称横栏镇政府）、中山市人民政府（下称市政府）政府信息公开及行政复议一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初674号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明：2018年12月10日，三联市政公司向横栏镇政府提交政府信息公开申请，申请公开涉案《会议纪要》。横栏镇政府经核查后，于2018年12月20日，作出横府办公开[2018]2号《关于政府信息公开申请的答复》，告知三联市政公司此信息是处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，对该信息不予公开。三联市政公司不服，向市政府提出行政复议，市政府于2019年3月6日作出中府行复[2019]17号《行政复议决定书》，维持上述答复。三联市政公司仍不服，诉至原审法院，请求判令：1.确认市政府作出的中府行复[2019]17号《行政复议决定书》程序违法；2.撤销横栏镇政府作出的横府办公开[2018]2号《关于政府信息公开申请的答复》，并责令横栏镇政府限期依法履行向三联市政公司公开涉案《会议纪要》的法定职责；3.判令横栏镇政府、市政府共同承担本案的诉讼费用；4.撤销市政府作出的中府行复[2019]17号《行政复议决定书》。一审庭审中，三联市政公司当庭撤回第1项诉讼请求。原审法院另查明，三联市政公司与中山市横栏镇财政结算中心（以下简称横栏镇结算中心）签订一份协议书，约定三联市政公司将其出资征用并已支付青苗补偿的位于横栏镇横西村的134.4787亩土地按现状转让给横栏镇结算中心，并由三联市政公司提供205.4亩农用地转用指标无偿给横栏镇结算中心使用。双方在该协议书还就出让价款、付款方式、税费承担、违约责任等事宜进行了约定。该协议落款处无注明签订时间。2018年12月7日，横栏镇结算中心向原审法院提起民事诉讼【案号：（2018）粤2071民初26174号】，要求确认上述协议无效。原审法院在该案审理过程中，三联市政公司以涉案《关于政府信息公开申请的答复》处于复议阶段且该复议结果对涉案土地使用权属具有重大影响为由，于2019年2月18日向原审法院申请中止该案的审理。原审法院于2019年3月11日作出（2018）粤2071民初26174号民事裁定书，中止该案审理，目前该案尚未恢复审理。一审庭审中，三联市政公司称其于2011年3月28日下午应邀列席了在横栏镇党委二楼会议室由陈某书记主持，黄某记录的党委政府联席会议，之所以申请公开涉案《会议纪要》，是用以证明其位于中山市横栏镇横西村约134亩的土地具有向政府回购的权利并据此与横栏镇结算中心签订的协议书合法有效，是基于信赖利益而与横栏镇政府之间产生民事法律关系。横栏镇政府称会议纪要是对政府内部讨论的记录，其未因涉案《会议纪要》对三联市政公司作出具体行政行为，涉案《会议纪要》也非最终决定性文件，并未影响三联市政公司的权利义务。另外，三联市政公司确认没有在复议程序中向市政府提出过查阅相关材料和听证的申请。原审法院认为，根据诉辩双方的意见以及本案的举证、质证情况，结合当事人庭上陈述，本案争议的焦点是：一、三联市政公司申请公开的政府信息是否属于应当公开的政府信息；二、市政府作出涉案行政复议决定程序是否违法。关于焦点一。按照三联市政公司提交的政府信息公开申请，其申请公开的政府信息是横栏镇党委政府联席会议的会议纪要。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第（十五）项的规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，因此会议纪要属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点，通常不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。《政府信息公开条例》虽然对内部信息、过程信息、决策信息没有作出明确规定，但《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”根据《政府信息公开条例》第三条第二款“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作”的规定，上述意见在性质上属于全国政府信息公开工作主管部门对《政府信息公开条例》的具体应用解释，且该解释符合国际通例，也有利于兼顾公开与效率的平衡。本案中，三联市政公司提出其是根据涉案《会议纪要》的讨论结果及基于信赖利益而与横栏镇结算中心签订民事合同，首先，从名称上来看，涉案《会议纪要》是横栏镇党委政府联席会议，而横栏镇党委属于党的机关，不属于行政机关，而且该《会议纪要》即使涉及三联市政公司的利益，但未向三联市政公司送达，也就意味着，对三联市政公司不产生行政法上的权利义务关系，不能认定为外化具体行政行为。其次，三联市政公司作为依法登记成立的法人，有其独立的议事决策机构来决定其进行相应民事法律行为，并不受行政机关的对个案的非终极性意见所约束，也就是说，即使涉案《会议纪要》有提及与横栏镇结算中心签订合同的内容，也并不直接且必然导致双方进行民事活动，其本身不产生强制执行力。再次，横栏镇结算中心已经就涉案协议书的效力问题以三联市政公司为被告提起了民事诉讼，可见对三联市政公司产生直接影响的是协议书，并非涉案《会议纪要》，且协议书属于民事合同，该合同行为产生的是民事权利义务关系，受民事法律调整，三联市政公司所称的信赖利益保护问题也应遵循民事案件裁判规则处理，与涉案《会议纪要》不产生直接的因果关系。因此，涉案《会议纪要》属于内部信息，对外不产生约束力，不属于《政府信息公开条例》的调整范畴。横栏镇政府经核查，认定三联市政公司申请公开的涉案《会议纪要》是处于讨论、研究或者审查的过程性信息，并于2018年12月20日作出横府办公开[2018]2号《关于政府信息公开申请的答复》，告知三联市政公司申请公开的政府信息不属于其公开范围，并无不当。市政府经受理、审查，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出中府行复[2019]17号行政复议决定，维持前述答复，亦无不当。关于焦点二。三联市政公司主张市政府在行政复议程序中没有告知其申请查阅横栏镇政府的答复材料以及申请听证的权利，属于程序违法。对于复议申请人查阅资料的权利，根据《行政复议法》第二十三条第二款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十五条的规定，法律已经赋予行政复议申请人有申请查阅除涉及国家秘密、商业秘密及个人隐私之外的有关资料，包括被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据等的权利，但上述规定只是要求行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件，法律并没有规定行政复议机关在复议程序中必须主动将有关材料提供给申请人查阅的义务。对于听证的权利，根据《行政复议法》第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”的规定，采取听证的方式审理的条件首先应当是重大、复杂的案件，其次是申请人提出，第三是行政复议机构认为有必要，而听证制度是行政复议案件可选择性的审理程序，并非审理过程中的必经程序。因此，三联市政公司以市政府未告知其申请查阅相关资料和听证的权利为由而主张市政府作出涉案行政复议决定程序违法，理据不充分，原审法院不予支持。综上所述，三联市政公司要求撤销横栏镇政府作出的横府办公开[2018]2号《关于政府信息公开申请的答复》和市政府作出的中府行复[2019]17号《行政复议决定书》，并责令横栏镇政府限期公开涉案《会议纪要》的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回三联市政公司的诉讼请求。案件受理费50元，由三联市政公司负担。上诉人三联市政公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院并未查阅过《会议纪要》的内容，判决认定《会议纪要》内容与双方民事法律行为无关并无事实及法律依据。一审法院在审理过程中并未调取查阅过《会议纪要》的内容，双方当事人也未就《会议纪要》与《协议书》间的民事法律关系进行过审查，一审法院却认定《会议纪要》与《协议书》之间不产生直接的因果关系，该认定违反了不告不理原则和以事实为依据的原则。审理行政案件应以事实为根据，以法律为准绳，应当对行政行为的合法性进行审查认定，一审法院的该认定无事实和法律依据。二、《会议纪要》不属于一般范围的政府行政信息，其兼具商业备忘录的性质，一审判决认定事实错误，适用法律错误。上诉人申请的会议纪要并非是内部文件，上诉人全程参加了本次会议的召开并参与了会议内容讨论。一审法院仅凭会议纪要的名称认定该纪要的属性，没有事实及法律依据。事实上本次会议讨论的内容实际就是双方就土地买卖问题达成的商业共识，涉案行政机关与上诉人都是以平等民事主体的身份参与的会议，只是因谈判的地点位于行政机关的办公地点，由行政机关参与制作谈判内容，故以“党委政府联席会议纪要”命名。因此，《会议纪要》不属于一审法院认定的不应公开的党政信息，应当依法予以公开。三、一审法院应当审查的内容为信息公开行为的合法性及合理性，并非信息公开内容是否属于具体行政行为，判决认定《会议纪要》内容不属于外化具体行政行为因此不需要公开的法律适用错误。一审法院应当仅对信息公开行为是否属于具体行政行为进行审查，而被公开的内容是否属于具体行政行为，被公开的内容是否对行政相对人产生行政法上的权利义务并不影响是否应当公开该内容。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条关于政府信息的规定，政府信息涉及的行政管理职能应当作扩大理解，即行政机关发布、实施与人民群众生产、生活和经济社会活动有关的内容，都属于行政管理职能范畴，都应当予以公开。即被公开的内容不产生行政法上的权利义务、不属于外化具体行政行为并非不予公开政府信息的法定理由。综上，请求二审法院撤销原审判决，判令横栏镇政府全面、完整地履行向三联市政公司公开涉案《会议纪要》的法定职责；判令横栏镇政府、市政府共同承担本案的诉讼费用。被上诉人横栏镇政府答辩称：一、横栏镇政府依法属于涉案信息公开的回复主体。二、涉案信息不属于公开范围的政府信息。根据《党政机关公文处理工作条例》和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定，三联市政公司申请公开的信息属于过程性信息，不属于公开范围的政府信息。三、横栏镇政府作出的信息公开回复程序合法。四、横栏镇政府作出的信息公开申请回复适用法律法规正确。五、一审法院认定事实清楚，涉案《会议纪要》与双方争议的《协议书》之间并无关联。涉案《会议纪要》属于讨论、研究或者审查中的过程性信息，其对三联市政公司并不产生行政法上的权利义务关系，不能认定为外化的具体行政行为。此外，三联市政公司提交的《协议书》属于民事合同，该合同行为产生的是民事权利义务关系，受民事法律调整，与《会议纪要》并无关联。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。被上诉人市政府答辩称同意横栏镇政府的答辩意见及坚持一审时的答辩意见。本院查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案属要求履行政府信息公开职责纠纷。根据三联市政公司和横栏镇政府的诉辩意见，三联市政公司申请公开的2011年3月28日的《会议纪要》，是就三联市政公司与横栏镇结算中心随后签订的《协议书》进行协商、洽谈的会议记录，该次会议的直接结果为三联市政公司与横栏镇结算中心签订的《协议书》。因此，该《会议纪要》即使为政府信息，亦属于《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条所规定的处于讨论、研究或者审查的过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指的应公开的政府信息。原审法院结合双方的诉辩意见及审查双方提交的证据，认定该《会议纪要》属过程性信息的性质，查明事实清楚，适用法律准确，本院予以支持。上诉人三联市政公司认为应当根据《会议纪要》的具体内容审查是否与双方之间的民事法律关系具有因果关系，本院认为，原审法院审查的《会议纪要》作为一项政府信息是否对双方随后缔结的民事法律关系产生直接的因果关系，主要是审查《会议纪要》是否直接为设定三联市政公司权利义务的政府信息，即《会议纪要》是否直接对三联市政公司具有行政法益上的影响，而并非仅仅是导致三联市政公司随后与横栏镇结算中心签订《协议书》的商业考虑因素。由于《会议纪要》的协商、研究成果随后形成了三联市政公司与横栏镇结算中心的《协议书》，直接影响三联市政公司权利义务的应为随后的《协议书》而非《会议纪要》。这方面事实原审法院通过审查双方的诉辩意见、《会议纪要》的形式及与《协议书》之间的关联性即可确定，不需要涉及到审查《会议纪要》的具体内容。由此，本院对三联市政公司关于原审法院应当审查《会议纪要》内容的上诉意见不予采纳。而对于三联市政公司认为《会议纪要》不属于一般范围的政府行政信息，是其与横栏镇政府同作为平等民事主体间的商业备忘录的上诉意见，本院认为，若横栏镇政府是以民事主体身份与三联市政公司进行商业洽谈而形成的《会议纪要》，那就与横栏镇政府本身的行政职责没有关联性，该《会议纪要》即不属于政府信息，三联市政公司更不应循政府信息公开途径获取。由此，对此上诉意见，本院亦不予采纳。对于三联市政公司就原审法院对《会议纪要》是否为外化性行政行为进行审查的上诉意见，本院认为，行政行为是否产生外化性效力是判断该行为是否对行政相对人和利害关系人的权利义务产生实质性影响的必要前提，原审法院审查《会议纪要》的形成过程和形式是否对三联市政公司产生行政法上的法益性影响必然要对此进行审查。基于《会议纪要》最终没有外化，形成外化性成果的是三联市政公司随后签订的《协议书》的事实，原审法院认定《会议纪要》为对三联市政公司的权利义务不产生实质性影响的过程性信息，事实认定准确，由此判决驳回三联市政公司的诉讼请求处理恰当，本院予以支持。从本案三联市政公司申请政府信息公开的目的看，是希望获得该《会议纪要》成为与横栏镇结算中心之间民事诉讼的诉讼证据，本院认为，政府信息公开的目的固然是充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，但是鉴于民事诉讼中诉讼参与人的平等主体地位，民事诉讼证据的提交应当遵循民事举证规则进行，以保障双方民事诉讼主体地位的平等性。基于这种保障平等性的需要，无论是政府信息公开，还是相关行政复议、行政诉讼，并不是民事诉讼一方当事人必然的举证方式和途径，由此，当事人在民事诉讼中的证据利益和诉讼利益，并不是政府信息公开所需要服务的“生产、生活和经济社会活动”利益。综上所述，上诉人三联市政公司上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决查明事实清楚，判决恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市三联市政工程有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  陈薇审判员  高琳审判员  王昕二〇一九年十一月二十一日书记员  陈怡