湖北省武汉市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂01行初549号原告武汉汉口票据印务有限公司，住所地武汉市江汉区前三眼桥**。法定代表人刘享平，执行董事。委托诉讼代理人刘汉国，北京观韬中茂（武汉）律师事务所律师。委托诉讼代理人王泽熠，北京观韬中茂（武汉）律师事务所实习律师。被告武汉市人民政府，，住所地武汉市江岸区沿江大道**法定代表人周先旺，市长。委托诉讼代理人周凯，武汉市司法局工作人员。委托诉讼代理人吴振宇，湖北瀛楚律师事务所律师。第三人武汉市自然资源和规划局，住所，住所地武汉市江岸区三阳路**div>法定代表人盛洪涛，局长。委托诉讼代理人顾晓军，湖北今天律师事务所律师。第三人武汉凯通思房地产开发有限公司，住所地，住所地武汉市江岸区金桥大道**新地东方花都**1-2商10iv>法定代表人虞汉江，董事长。委托诉讼代理人许水玲，湖北瑞通天元律师事务所律师。原告武汉汉口票据印务有限公司（以下简称汉口票据公司）诉被告武汉市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，本院于2019年6月11日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人刘汉国、王泽熠，被告委托诉讼代理人周凯、吴振宇，第三人武汉市自然资源和规划局（以下简称市规划局）委托诉讼代理人顾晓军，第三人武汉凯通思房地产开发有限公司（以下简称凯通思公司）委托诉讼代理人许水玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市政府于2019年5月15日作出武政复决［2019］第130号《行政复议决定书》（以下简称涉案《复议决定》）。针对原告汉口票据公司请求确认市规划局作出的武规地［2013］288号《建设用地规划许可证》（以下简称涉案《建设用地规划许可证》）违法，并予以变更恢复相关道路，责令赔偿的复议申请，认定涉案《建设用地规划许可证》与原告汉口票据公司没有法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告汉口票据公司的行政复议申请。原告汉口票据公司诉称：原告厂区建于1993年，拥有国有土地、房产权属证书，厂区有一条约70米的通车水泥路连接发展大道，该水泥路为历史道路，且是厂区的唯一进出公共道路，但连同江岸区后湖街胜华村其他土地，被列为胜华村K3地块，由第三人凯通思公司获得。2014年开始，第三人凯通思公司在该地块上建设酒店，2018年，第三人凯通思公司沿地块红线建设围墙，围墙紧贴原告厂区大门，导致人员、车辆均无法进入。原告经查询后获悉，第三人市规划局2013年12月19日作出关于胜华村K3地块的用地规划，即涉案《建设用地规划许可证》，该规划红线紧贴原告厂区大门，将原本连接主干道路的通车水泥路划入红线范围，是造成原告现在丧失进出公共道路的根本原因。一、涉案《建设用地规划许可证》是对土地开发强度、使用性质、土地权利人等作出的改变原土地状况后的具体行政行为，其本身就是土地的建设批准行为，不依赖后续的建设工程规划许可，已经对原告产生了实际影响，与原告存在法律上的利害关系。基于涉案《建设用地规划许可证》，才有后面的土地出让行为，凯通思公司获得该宗土地，成为土地使用权人，对该地块占有、使用。二、原告需要的是公共道路，需要解决原有公共道路被征收，调整规划后无公共道路通行的问题，与物权法上的相邻关系通行权完全不同。三、市规划局颁发涉案《建设用地规划许可证》未听取土地相邻权人的意见，没有合理确定拆迁和建设的规模以及先后顺序，且实际上导致原告整个厂区无法进出，违反法定程序、明显不当，侵犯原告的财产权。涉案《复议决定》存在适用法律、法规错误和明显不当的情形。为维护自身合法权益，诉至法院，请求撤销涉案《复议决定》，责令市政府重新作出行政复议决定。被告市政府辩称：1.市政府作出行政复议决定程序合法。2.市政府作出行政复议决定事实清楚，适用法律正确。涉案《建设用地规划许可证》明确的是江岸区胜华村K3地块项目的规划用地性质、用地范围和建设强度等内容，并不涉及K3地块项目的具体建设事项和地块内的房屋权益，对汉口票据公司实际产生影响的是后续的建设工程规划许可和第三人凯通思公司的实际建设行为。涉案《建设用地规划许可证》与汉口票据公司没有法律上的利害关系。请求法院依法驳回汉口票据公司的全部诉讼请求。第三人市规划局述称：1.市政府作出的涉案《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。2.市规划局核发涉案《建设用地规划许可证》的具体行政行为在实体和程序上均符合规定，合法有效。原告汉口票据公司的诉请没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。第三人凯通思公司述称：1.市规划局作出的涉案《建设用地规划许可证》与汉口票据公司不存在行政法上的利害关系。建设单位在取得建设项目的的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后领取《建设用地规划许可证》，没有规定规划部门在作出《建设用地规划许可证》时必须考量或是保护涉案项目范围外的其他土地使用权人的合法权益。汉口票据公司地处涉案《建设用地规划许可证》的用地红线之外，且行政诉状中所述“原有公共道路”不是市政规划道路被征收，而是胜华村原集体用地上用作通行的道路，属于胜华村红线范围内。跟汉口票据公司也不存在行政法上的“利害关系”。市规划局作出涉案《建设用地规划许可证》的行为，并未对汉口票据公司的土地以及房屋进行征收，亦未对其权利义务进行设定，没有行政法上的利害关系。2.本案胜华村开发涉案《建设用地规划许可证》对应的地块未对汉口票据公司的道路通行造成影响，汉口票据公司可从此区域通行。3.汉口票据公司提出行政复议超过法定复议期限。请求驳回原告汉口票据公司的诉请。本院认为，原告汉口票据公司认为涉案《建设用地规划许可证》违法且侵害了其合法权益，向市政府提起复议，进而针对涉案《复议决定》提起本案之诉。首先，本案需要审查原告汉口票据公司与涉案《建设用地规划许可证》是否具有利害关系。行政法上的利害关系仅限于公法上的利害关系，即行政机关作出行政行为时所适用的行政实体法律规范体系，要求考量所诉请保护的权益，相应权益主体才具备提起行政复议、行政诉讼的主体资格。如因其他中介环节介入而发生法律联系，仅具有反射性利益，非法律上权益的当事人，不能以被诉行政行为作出否定性评价后，可能会间接有利于保护其所主张的权益为由取得提起复议、诉讼的主体资格。具体到本案，我国建设用地土地规划遵循规划总体控制、有偿使用、节约和集约用地原则，市规划局颁发涉案《建设用地规划许可证》行为时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条之规定，需要考量涉案地块位置、使用性质、开发强度等规划条件，具体而言涉及用地面积、建筑面积、容积率、建筑密度、绿地率等指标，并未要求明确建筑高度、间距、具体退让、朝向等因素，也即并未要求考量汉口票据公司作为地块相邻权人的通行权益。故原告汉口票据公司与涉案《建设用地规划许可证》并不具有行政法上的利害关系。其次，关于原告汉口票据公司提起涉案行政复议是否超过法定期限的认定。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项的规定，行政复议申请应在法定申请期限内提出；公民、法人或者其他组织可以自知道具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。中华人民共和国住房和城乡建设部《住房城乡建设行政复议办法》第十三条第三款规定：“对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年、其他行政行为从作出之日起超过5年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”第五十一条规定：“本办法所称‘涉及不动产的行政行为’，是指直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为。”行政诉讼亦对最长起诉期限作出规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”，故，对不直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为，行政复议、行政诉讼的最长期限均应为行政行为作出之日起5年，基于行政法律关系的安定性，该期限为客观不变期间，不存在扣除、延长的情形。建设用地规划许可证不会直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力，涉案《建设用地规划许可证》不属于涉及不动产物权变动的行政行为，应当适用5年最长复议、诉讼期限。市规划局于2013年12月19日颁发涉案《建设用地规划许可证》，原告汉口票据公司于2019年2月27日提起行政复议，已经超过5年最长保护期限，明显不符合复议受理条件，市政府应当决定不予受理。本案中市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定驳回申请，实体处理并无不当。但对于明显超过行政诉讼最长保护期限的行政行为，并不因行政复议的受理，而当然进入诉讼程序。综上，原告汉口票据公司与涉案《建设用地规划许可证》既不具有法律上的利害关系，且其针对明显超过行政复议、诉讼最长保护期限的行政行为提起复议，涉案《复议决定》对其合法权益明显不产生实际影响。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告武汉汉口票据印务有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 程 艳审判员 李 丽审判员 朱金梅二〇一九年十一月十九日法官助理李玲莉书记员万篇