福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019）闽05行终293号 上诉人（原审原告）许玉贵，女，1972年10月16日出生，汉族，住福建省泉州市丰泽区。 委托代理人庄荣皇，福建利凯律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泉州市自然资源和规划局，住所地泉州市丰泽区东海行政中心****。 法定代表人刘文发，局长。 委托代理人陈荣丽，该局工作人员。 委托代理人张玉琴，福建世礼（泉州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泉州市人民政府，住所地泉州市丰泽区府东路市行政中心。 法定代表人王永礼，市长。 原审第三人何海霞，女，1975年8月18日，汉族，住泉州市丰泽区。 原审第三人黄泽红，女，1972年1月14日出生，汉族，户籍所在地福建省泉州市鲤城区，经常居住地泉州市丰泽区。 原审第三人张春晖，男，1971年3月31日，汉族，住泉州市丰泽区。 原审第三人张淑强，男，1973年9月27日出生，汉族，户籍所在地泉州市鲤城区，经常居住地泉州市丰泽区。 原审第三人江宁，男，1977年12月29日出生，汉族，住泉州市丰泽区。 原审第三人黄一鹏，男，1980年10月11日出生，户籍所在地福建省南安市，经常居住地泉州市丰泽区。 原审第三人陈少刚，男，1975年2月14日出生，汉族，住泉州市丰泽区。 原审第三人章春喜，男，1973年11月27日出生，汉族，户籍所在地福建省永春县，经常居住地泉州市丰泽区。 原审第三人刘世仰，男，1984年11月27日出生，汉族，户籍所在地泉州市丰泽区，经常居住地泉州市丰泽区。 原审第三人陈国清，男，1977年10月8日出生，汉族，户籍所在地泉州市鲤城区，经常居住地泉州市丰泽区。 原审第三人蔡毅明，男，1979年4月16日出生，汉族，户籍所在地泉州市丰泽区，经常居住地泉州市丰泽区。 原审第三人黄伟凤，女，1987年11月8日出生，汉族，户籍所在地福建省南安市，经常居住地泉州市丰泽区。 原审第三人刘荣财，男，1969年12月24日出生，汉族，户籍所在地泉州市泉港区，经常居住地泉州市丰泽区。 原审第三人王英莹，女，1991年10月4日出生，汉族，户籍所在地福建省惠安县，经常居住地泉州市丰泽区。 原审第三人暨诉讼代表人张淑强，基本身份情况见上。 原审第三人暨诉讼代表人刘荣财，基本身份情况见上。 上诉人许玉贵因与被上诉人泉州市自然资源和规划局（以下简称泉州市规划局）、泉州市人民政府（以下简称泉州市政府）及原审第三人张淑强等14人行政许可及行政复议一案，不服泉州市丰泽区人民法院（2019）闽0503行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。许玉贵的委托代理人庄荣皇，泉州市规划局的委托代理人陈荣丽、张玉琴，张淑强、刘荣财到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决查明，2018年5月25日，泉州市丰泽区××大厦××＃隆盛苑11户业主向原泉州市城乡规划局申请办理增设群盛大厦3＃隆盛苑电梯项目《建设工程规划许可证》，并提交了经11户业主签名的《既有住宅增设电梯申请书》、丰泽区群星广场小区业主委员会《关于同意的意见》、泉州市长冠物业管理有限公司出具的并经丰泽街道源淮社区居委会确认属实的《证明书》及《既有住宅增设电梯公示情况见证证明（无异议）》、泉州市丰泽区住房和城乡建设局出具的泉丰建鉴备案字〔2018〕008号《泉州市丰泽区建筑结构安全鉴定备案证明》、福建博海工程技术有限公司出示的《关于在泉州市丰泽区××大厦××＃隆盛苑增设电梯项目的意见》、拟增设电梯的建筑设计图纸、业主身份及权属证明等材料。2018年6月1日至6月7日，原泉州市城乡规划局对增设群盛大厦3＃隆盛苑电梯项目进行规划许可批前公示，拟规划许可:1.新增建筑面积99.00平方米；2.总平面方案图等内容，并在涉诉小区多处公告栏、出入口进行张贴，并在原泉州市城乡规划局网站进行规划许可批前公示，并在批前公示中告知利害关系人享有的权利。公示期间，原泉州市城乡规划局未收到利害关系人提出的异议及听证申请。2018年6月13日，原泉州市城乡规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《泉州市住房和城乡建设局等七个部门关于城市既有住宅增设电梯的指导意见》（泉建设〔2015〕21号文件）等规定，经审查认为其申请符合条件，向隆盛苑业主发出泉规审〔2018〕84号《泉州市城乡规划局关于群盛大厦3＃隆盛苑电梯项目建设工程规划许可的函》，同意核发涉诉项目建设工程规划许可证，有关消防、抗震等方面应严格按相关规定报送相关主管部门审批，并按审批意见落实。同日，核发了本案《建设工程规划许可证》。原告许玉贵因购买了位于丰泽区××街××段××大厦××＃××号车库，对原泉州市城乡规划局核发本案《建设工程规划许可证》不服，向泉州市政府申请行政复议，泉州市政府于2018年8月22日依法受理。2018年10月19日，泉州市政府作出泉政行复〔2018〕32号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持原泉州市城乡规划局核发的本案《建设工程规划许可证》。原告不服，于2019年1月21日诉至法院，请求判决：1.撤销被告泉州市资源和规划局于2018年6月13日核发的建字第350503201830045号《建设工程规划许可证》关于泉州市丰泽区××街××大厦××＃××楼增设电梯的具体行政行为；2.撤销泉州市政府作出的泉政行复〔2018〕32号行政复议决定书。 原审判决另查明，因2018年12月泉州市机构改革，原泉州市城乡规划局现已组建为泉州市自然资源和规划局。 原审判决认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，原泉州市城乡规划局具有作出建设工程规划许可的的法定职权。本案争议焦点一，原泉州市城乡规划局作出本案《建设工程规划许可证》是否合法。《福建省实施办法》第三十六条规定：“在城市、镇规划区内进行下列工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证：（一）建筑物、构筑物、道路、管线工程；……”。上述办法第三十七条规定：“建设工程规划许可证按照下列程序办理：（一）建设单位或者个人持书面申请、使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料向项目所在地城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；（二）城乡规划主管部门组织有关部门对建设工程设计方案、修建性详细规划进行审查。经审查符合条件的，城乡规划主管部门应当自受理申请之日起三十日内核发建设工程规划许可证。……”泉州市住房和城乡建设局、泉州市城乡规划局、泉州市国土资源局、泉州市市政公用事业管理局、泉州市质量技术监督局、泉州市公安消防支队、泉州市住房公积金管理中心出台《泉州市住房和城乡建设局等七部门关于城市既有住宅增设电梯的指导意见》关于申报程序规定：（一）办理建筑结构安全鉴定备案手续；（二）公示见证；（三）办理规划审批手续；……建设单位（代建单位）将以下资料：1.同梯号住宅三分之二（含）以上的户数产权人签署的增设电梯协议书；……等，报送所在地城乡规划主管部门。……（四）办理相关消防手续；（五）……。涉案增设电梯所在的同梯号住宅为14户，已有11户产权人签署增设电梯协议书，符合同梯号住宅三分之二的规定。第三人向被告提交了经11户业主签名的《既有住宅增设电梯申请书》、丰泽区群星广场小区业主委员会《关于同意的意见》、泉州市长冠物业管理有限公司出具的并经丰泽街道源淮社区居委会确认的《证明书》及《既有住宅增设电梯公示情况见证证明（无异议）》、泉州市丰泽区住房和城乡建设局出具的《泉州市丰泽区建筑结构安全鉴定备案证明》、福建博海工程技术有限公司出具的《关于在泉州市丰泽区××大厦××＃隆盛苑增设电梯项目的意见》、拟增设电梯的建筑设计图纸、业主身份及权属证明等材料，符合上述申报程序的规定。2018年6月1日至同月7日，原泉州市城乡规划局在涉诉小区公告栏、出入口进行张贴规划许可证批前公示，并在原泉州市城乡规划局网站进行公示，并告知利害关系人享有的权利。2018年6月13日，原泉州市城乡规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《泉州市住房和城乡建设局等七部门关于城市既有住宅增设电梯的指导意见》等规定，经审查认为第三人的申请符合条件，向隆盛苑业主发出《泉州市城乡规划局关于群盛大厦3＃隆盛苑电梯项目建设工程规划许可的函》，同意核发涉诉项目建设工程规划许可证，有关消防、抗震等方面应严格按相关规定报送相关主管部门审批，并按审批意见落实，同日，核发了本案《建设工程规划许可证》，符合《泉州市住房和城乡建设局等七部门关于城市既有住宅增设电梯的指导意见》的规定。原泉州市城乡规划局在涉案工程所在小区张贴公示及在官网上公示，依据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，已履行了告知义务。关于增设电梯道路是否为消防通道的问题，此为消防主管部门审批，并非原泉州市城乡规划局作出本案《建设工程规划许可证》应当审核的内容。关于原告主张其购买的车库市场价值损失的问题，亦非原泉州市城乡规划局作出本案《建设工程规划许可证》应当审核的内容。综上，原告的主张缺乏法律依据，不予支持，其诉讼请求，应予驳回。本案争议焦点二，被告泉州市政府作出本案《行政复议决定书》是否合法。泉州市政府行政复议决定维持了泉州市资源和规划局作出的本案行政许可，其提供的证据均能证明其履行了受理、发出行政复议答复通知书、收到答复书及证据、作出复议决定书、送达等程序，其作出的行政复议决定合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告许玉贵的诉讼请求。 许玉贵上诉请求：撤销原判，改判支持许玉贵一审诉讼请求或发回重审。事实和理由：一、原泉州市城乡规划局在作出《建设工程规划许可证》前，没有依法告知作为直接利害关系人的许玉贵，违反法定程序。1.增设电梯的事实行为严重损害了许玉贵的重大利益，根据行政许可法第三十六条、第四十七条规定，直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，但规划局并没有依法履行该告知义务，许玉贵也没有收到任何告知材料；2.规划局在小区公告栏张贴公示和网站公示行为，不足以确认依法告知许玉贵，因为小区业主包括许玉贵属于特定对象，是可以通过特定直接的告知方式履行告知义务，法律的规定是必须让利害关系人知道该事实，而不是通过公告栏告知方式进行推定利害关系人知道，所以张贴公示和网站公示是对不特定对象的告知方式不足以确认本案行政许可行为已事先依法履行告知义务的事实。二、本案增设电梯的位置属于小区的公共消防通道，是不能擅自改变用途的。根据城乡规划法第三十五规定，城乡规划确定的消防通道，禁止擅自改变用途。规划局作出行政许可过程时，却没有派员到现场勘察和充分审查，违反上述的法律禁止性规定。三、根据《福建省实施办法》第二十四条第一款规定，“城乡规划确定的下列基础设施、公共服务设施和生态环境保护用地，禁止擅自改变用途：其中第(四)项规定“消防通道、防汛通道、避震通道”是禁止擅自改变用途的；同时第二款规定，违反城乡规划擅自改变上述用地用途建设或者占用上述用地建设的，城乡规划主管部门不得办理规划许可，有关主管部门不得办理建设项目审批、核准、备案手续和建设用地批准手续。据此，被诉行政许可行为违反上述法律规定。综上，被诉行政许可行为没有事实依据，违反法律规定，应予撤销。 泉州市规划局辩称，被诉颁证行为在作出前已依法进行了公示，许玉贵仅系车库的业主，并非住宅的所有权人。增设的电梯并没有影响其停车出行，也不存在严重损害其重大利益的情形。申请人提交的材料齐全且符合相关规定。被诉颁证行为符合法律、法规的规定。增设电梯的位置原规划为公共用地，并非消防通道。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 泉州市政府未作答辩。 张淑强等14人述称，许玉贵不是本案电梯的住户，仅是一层车库的业主，增设的电梯并没有影响其停车出行。第三人申请增设电梯前有向消防部门了解情况，丰泽消防大队说明该通道不属于消防通道。本案建设工程施工许可证也已颁发。增设电梯工程属于民生工程，增设电梯符合质量、消防安全，请许玉贵换位思考，给予理解和支持，和谐解决纠纷。被诉许可行为和复议行为合法，许玉贵的上诉请求缺乏依据，请求驳回上诉，维持原判。 二审中，当事人没有提交新证据。 经审理查明，原审判决查明的事实清楚，本院予以确认。 二审争议焦点为：被诉许可行为是否合法。 本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十六条的规定，行政机关应以公告形式向社会告知应当听证的行政许可事项。根据泉州市规划局一审提供的证据，可以认定原泉州市城乡规划局在作出被诉许可行为前，以在涉案工程所在小区的公示栏及拟增设电梯房屋楼道口的公告栏张贴《泉州市城乡规划局规划许可批前公示》（泉规丰规2018-66号）及该批前公示文件所附的增设电梯工程的总平面方案图，以及在其官网上公示该批前公示文件的形式，告知了利害关系人拟许可的事项及享有陈述、申辩和要求听证的权利。另结合许玉贵所有的车库的用途（非住宅）、位置（与拟增设电梯房屋楼道口相邻）、实际使用情况及本案的其他在案证据，可以认定原泉州市城乡规划局在作出被诉许可行为前已对许玉贵履行了法定告知义务。 根据原建设部《关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》第二条第二款的规定，建设工程规划许可证所包括的附图和附件是建设工程规划许可证的配套证件，具有同等法律效力。因此，附有图纸和文件的建设工程规划许可证不属于独立证书许可，即不属于仅凭单独的建设工程规划许可证而无需其他文件加以补充说明即可实施被许可事项的行政许可，而属于附条件的行政许可，即属于必须附加图纸、文件等予以说明被许可的活动内容、范围、方式、时间等才可实施被许可事项的行政许可，所附加的图纸、文件是该行政许可中不可或缺的组成部分，建设工程规划许可证与所附加的图纸、文件共同构成一个完整的行政许可决定。本案《建设工程规划许可证》中载明的附图为总平面图及单体建施图，附件为泉规审〔2018〕84号文件，该规划许可证中的遵守事项处载明：不按本证规定进行建设的，均属违法建设；本证所需附图和附件与本证具有同等法律效力。原泉州市城乡规划局在本案规划许可证所附加的总平面图及单体建施图上均明确备注：建设单位须将施工图报送有关部门审查，并按各部门审查意见修改完善后，方可按规定程序组织施工。泉规审〔2018〕84号文件中载明：有关消防、抗震等方面应严格按相关规定报送相关主管部门审批，并按审批意见落实；须将施工图报送审图机构、住建、消防等有关部门审查或备案，按法规要求办理施工许可，并按各部门审查意见修改完善后方可施工。显然，被诉许可行为属于附条件的行政许可行为，本案《建设工程规划许可证》及其所附的总平面图、单体建施图及泉规审〔2018〕84号文件共同构成一个完整的行政许可决定。本案增设电梯的建设工程只有同时具备本案《建设工程规划许可证》、总平面图、单体建施图及泉规审〔2018〕84号文件规定的条件才符合许可建设的规划要求，才被许可施工。因此，原泉州市城乡规划局在对原审第三人提交的《既有住宅增设电梯申请书》、丰泽区群星广场小区业主委员会《关于同意的意见》、泉州市长冠物业管理有限公司出具的并经丰泽街道源淮社区居委会确认的《证明书》及《既有住宅增设电梯公示情况见证证明（无异议）》、泉州市丰泽区住房和城乡建设局出具的《泉州市丰泽区建筑结构安全鉴定备案证明》、福建博海工程技术有限公司出具的《关于在泉州市丰泽区××大厦××＃隆盛苑增设电梯项目的意见》、拟增设电梯的建筑设计图纸、业主身份及权属证明等申请材料予以审查，并履行了告知义务后，根据泉建设〔2015〕21号文件的相关规定，结合本案建设工程的性质（属于在既有住宅上增设电梯改善居民生活条件的民生工程）及本案增设电梯的方位等实际情况，作出本案附条件的行政许可决定，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定。另经审查，被诉复议决定合法。综上，许玉贵的上诉请求,理由不成立，不予支持。一审判决结果正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由许玉贵负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈鹏腾 审判员  张爱玲 审判员  邱旭锋 二〇一九年十一月二十七日 书记员  庄贞贞 附:本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。