山东省嘉祥县人民法院行 政 判 决 书（2019)鲁0829行初72号原告袁良堂，男，1980年3月8日出生，汉族，住山东省济宁经开技术开发区。原告盛元英（系原告袁良堂之母），女，1948年7月17日出生，汉族，住山东省济宁经开技术开发区。原告袁美花（系原告袁良堂之胞姐），女，1969年6月18日出生，汉族，住山东省济宁经开技术开发区。三原告共同委托代理人陈勇，北京冠领律师事务所律师。三原告共同委托代理人魏子涛，北京冠领律师事务所实习律师。被告济宁经济技术开发区管理委员会，住所地:济宁经济技术开发区麟祥路**。法定代表人陈秋生，主任。委托代理人金秀芬，山东文康（济宁）律师事务所律师。委托代理人李大浩，济宁经济技术开发区管理委员会法制办工作人员。被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府，住所地：济宁经济技术开发区迎宾路**。法定代表人杨孔申，镇长。出庭负责人冯桂龙，党委委员。委托代理人贾炳宇，山东众翊轩律师事务所。原告袁良堂、盛元英、袁美花因被告济宁经济开发区管理委员会（以下经开区管委会）、被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府（以下简称疃里镇政府）于2019年4月19日强制拆除其房屋的行政行为违法，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，分别于2019年7月25日、7月27日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭审理了本案。原告袁良堂、盛元英、袁美花及其共同委托代理人陈勇、魏子涛，被告经开区管委会委托代理人金秀芬、李大浩，被告疃里镇政府负责人冯桂龙及其委托代理人贾炳宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告袁良堂、盛元英、袁美花诉称，三原告系疃里镇袁家村村民，在本村拥有宅基地与房屋一处。二被告将袁家村列入棚户区改造计划，其工作人员多次到原告家中作房屋补偿拆迁工作，但对原告袁美花等系外嫁女为由拒绝安置补偿。2019年4月19日，二被告在未办理集体土地征收手续、无强制执行权的情况下，强制拆除了涉诉房屋。请求法院依法判决确认二被告于2019年4月19日强制拆除其房屋的行政行为违法。原告向本院提供了以下证据：1、原告身份证复印件。2、原告户口页复印件。3、集体土地使用证。4、袁中财户口注销证明。5、袁中财的户口本。6、袁良宾、袁美娥放弃继承声明书。以1-6号证据证明原告袁良堂、袁美花主体适格。7、房屋被拆除前照片。8、房屋被拆除后现场照片。9、公证书（被告网站新闻）。10、补偿明细表。11、房屋征收补偿安置协议。12、交房顺序号。用7-12号证据证明二被告实施了强制拆除原告房屋的行为。13、政府信息公开答复告知书两份。证明原告所在的袁家村不存在省级政府土地征收批准文件，二被告无权征收袁家村土地，其强制拆除原告房屋的行为违法。被告经开区管委会辩称，一、原告袁美花离婚后，于2007年4月27日将户口回迁至袁家村**；其与他人生育的三个女儿分别于2007年、2008年将户口户口登记在袁家村**。婚后与三个女儿从未在涉诉房屋居住，在袁家村亦没有宅基地、承包地，不具有袁家村村民资格，属于空挂户。因此，原告袁美花与被诉行政行为无利害关系，其原告主体不适格。二、该被告没有拆除涉诉房屋，其被告主体不适格。三、鲁建住字〔2016〕13号文将袁家村列入2017年第二批棚户区改造计划，该村绝大多数村民同意棚户区改造，仅极少数村民未交房拒不搬迁，严重影响了项目的建设。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告经开区管委会向本院递交了以下证据：1、山东省嘉祥县人民法院（2006）嘉民初字第117号民事调解书，及袁美花、刘雯弟、刘单单、刘双双、刘燕户籍登记户籍登记信息。村农村集体经济成员资格认定办法、袁家村集体经济成员名册。3、袁家村村委会说明。以1-3号证据证明原告袁美花及其女儿刘单单、刘双双、刘雯弟不在袁家村居住，不是袁家村集体经济组织成员，原告袁美花不具备本案原告主体资格。4、鲁建住字〔2016〕13号《关于公布2017年第二批棚户区改造任务分解落实项目的通知》及附件复印件。5、袁家村村委会说明。用4-5号证据证明被诉行政行为合法。被告疃里镇政府书面答辩称，一、涉诉房屋系原告盛元英所有。另两原告系原告盛元英之子女，与被诉行政行为无利害关系，其原告主体不适格。二、袁家村已列入棚户区改造项目，相关拆迁补偿安置方案在袁家村村委会及政府部门张贴公示，项目实施过程中，绝大多数村民已搬迁并与村委会签订补偿安置协议。原告方虽经多次做工作，拒不服从方案安置，亦未对补偿安置方案申请行政复议或诉讼。因袁家村环境不再适宜居住，该项目经公示、告知、催告等程序，上级政府组织有关单位将涉诉房屋拆除，并无不当。庭审中，该被告自认其组织拆除了涉诉房屋。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告疃里镇政府向本院递交了以下证据：1、《疃里镇袁家村房屋征收补偿安置方案》。2、袁家村拆迁代表会议记录一份。3、济开管发〔2016〕71号《济宁经济技术开发区管理委员会关于房屋征收冻结的通知》。4、济宁经济开发区2017年棚户区改造计划一览表。5、鲁建住字〔2016〕13号《关于公布2017年第二批棚户区改造任务分解落实项目的通知》及附件一份。6、（2019）鲁嘉祥证民字第734号公证书。以1-6号证据证明原告所在的村庄已经列入棚户区改造项目，有关补偿安置方案已经通过了袁家村村民代表会议的通过，袁家村绝大多数村民已经搬迁完毕,同时涉案的房屋在拆除前被告疃里镇政府已经多次对原告作动迁工作，而仅剩原告等几户村民未搬迁，且袁家村现在的生活环境已不适宜村民继续居住，于是在多次与原告协商并经过原告同意的情况下，被告疃里镇政府拆除了涉案房屋。2019年4月19日在拆除时，被告疃里镇政府申请嘉祥县公证处对拆除前后的现场进行了公证，对原告的物品亦进行了现场登记保存。因此，上述证据能综合证明被诉行政行为合法。庭审质证时，原告对被告经开区管委会的1-5号证据均有异议。对1号证据民事调解书及当事人户籍信息户籍信息的合法性、异议，对关联性及其证明目的有异议，认为，一、凡是中国公民都有户口迁出户口迁出迁入的自由，原告户口及身户口及身份证信息都在疃里镇袁家村，不能改变。二、退一步讲，假若原告是城镇户口，原告对涉诉房屋亦有继承权，原告具备本案的诉讼主体资格。对2号证据袁家村集体经济成员认定办法及名册的“三性”均不认可，认为任何组织不能剥夺村民集体组织成员资格，村民资格的认定以户籍登记户籍登记为准。据的质证意见同2号证据质证意见。2-3号证据违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条，及《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条的规定。1-3号证据不能证明原告袁美花不具备本案原告主体资格。对4号证据通知及附件的“三性”均不认可，因为没有提到疃里镇袁家村列入棚户区改造的信息，且违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款，及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定。对5号证据村委会的说明关联性、合法性不认可，认为村委会无权征收村民房屋，也无权进行补偿安置。因此，4-5号证据不能证明被诉行政行为合法。被告经开区管委会对此辩驳认为，根据继承法的相关规定，原告在未排除涉案房屋存在遗嘱、遗赠情形下，不具备发生法定继承的条件，且原告也并未提供充分的证据证明相关合法继承人的身份和资格，原告无法通过对房屋享有继承权而具备原告主体资格，即使存在继承也应当在其家庭内部解决，其与本案被诉诉行政行为没有利害关系。农村集体实行村民自治，袁家村村委会经过相关程序认定袁美花及其三个女儿不是袁家村集体经济组织成员，这一认定对原告及全体村民发生约束力，村民资格的认定不能仅仅以户籍登记户籍登记为准，也是袁家村村委会根据相关程序在不违反法律法规的情况下进行确定，袁美花及其女儿是否在涉案房屋内居住生活，袁家村村委会出具的说明证明效力高，能够证明该被告的主张。同时袁家村作出的认定袁美花及三个女儿不具备袁家村集体经济组织成员的决定没有损害袁美花及三个女儿的合法权益。4号证据中朱井片区包含谢家、袁家、朱井、杨李、陆庙等十个村庄，在棚改计划中不再单独列明上述10个村庄，但均归于朱井社区。袁家村村委会是袁家村房屋征收的主体，对袁家村房屋征收情况出具的情况说明，具有客观性、真实性。原告对被告疃里镇政府的1-6号证据均有异议，对1号证据征收补偿安置方案真实性认可，对关联性、合法性不认可。认为涉诉房屋所在土地为集体土地，征收机关应是省级人民政府，征收实施主体是济宁市人民政府，二被告均无权征收原告房屋及土地。对2号证据会议记录真实性、合法性、证明目的均不认可，认为村委会无权征收房屋及宅基地。对3号证据冻结通知证明目的不认可，认为该证据能够证明办理户口迁入户口迁入和分户冻结的时间是2016年10月14日，被告提出的关于原告袁美花不具备诉讼主体资格、集体组织成员资格的主张。对5号证据鲁建住字〔2016〕13号及附件的质证意见同被告经开区管委会提供该证据的质证意见。对6号证据公证书证明目的不认可，认为无法证明其拆除行为的合法性，该公证书的照片与原告提供的照片互相印证，证明二被告拆除了涉案房屋。被告疃里镇政府对此辩驳认为，关于补偿安置方案和会议纪要，该两份证据能互相佐证，会议纪要主要证明补偿安置方案通过了村民代表会议的一致通过，因涉案的棚户区改造项目涉及到绝大多数村民利益，因此村委会制定有关的补偿安置方案，也符合有关的法律规定。同时方案的合法性问题也并不是本案的审查范围，如原告不服安置方案，可以另案解决。其他有关的政府文件来源于相关的政府网站，具有真实性。被告经开区管委会对原告的1-13号证据均有异议，对1-2号证据真实性没有异议，对其证明目的有异议，认为袁美花的户口仅是户口仅是空挂在袁良堂户籍上，案房屋内生活，与被诉行政行为没有利害关系，其主体不适格。对3号证据集体土地使用证真实性有异议，认为该土地证显示系先盖章后填写办证时间，不符合办理集体土地使用证的合法程序，该证使用权面积是306平方米，超过山东省实施土地管理法办法规定的200平方米，且未对超过部分备注说明，对该证的四至经向袁家村村委会了解，袁良堂宅基地四至为北临袁彦良，南临袁孟良，西为袁安良，东为胡同。对4号证据袁中财户口注销户口注销证明真实性没有异议，证明原告的观点。对于5号证据袁中财的户口本真户口本真实性没有异议，明袁美花的户口与盛户口与盛元英、一个户口上，但不能证明袁美花实际在涉案房屋内生活。对6号证据放弃继承声明书真实性不予认可，认为该声明书应为证人证言类，仅有该声明不能认定放弃继承的真实性。从房屋权属上看袁良堂、袁美花不是涉案房屋的权属人，袁美花亦不在涉案房屋内居住生活，其与被诉的拆除行为不存在法律上的利害关系。根据继承法的规定，法定继承要先排除遗嘱、遗赠，袁美花、袁良堂并未通过相关程序确认是合法的继承人，现不能依据继承房屋，而认定其与被诉行政行为有利害关系。对7号证据房屋被拆除前照片、8号证据房屋被拆除后现场照片认为，从形式上原告未提供原始载体，不能证明拍摄人、拍摄时间、拍摄地点，不符合有效证据要件；从内容上被告经开区管委会未对涉案房屋实施拆除行为，对照片真实性不能认定。对9号证据公证书（被告网站新闻）真实性没有异议，对证明目的有异议，从该篇文章发表时间上看距今已经有两年的时间，随着袁家村房屋征收工作的开展，该篇文章部分内容不具有客观性和真实性，也不能证明袁家村房屋拆除工作是由被告经开区管委会组织实施的，被告经开区管委会对袁家村房屋征收工作仅仅是进行指导，并未对涉案房屋组织人员实施拆除。对10号证据补偿明细表认为，该明细表为打印件，对该证据的“三性”不予认可，对证明目的亦不予认可。11号证据房屋征收补偿安置协议、12号证据交房顺序号真实性没有异议，对证明目的有异议，认为被告经开区管委会虽然作为该协议书中的甲方中的一方，但仅是对该村的房屋征收工作进行指导，并不是作为主体与村民签订协议。对12号证据信息公开答复真实性没有异议，对证明目的有异议，认为涉案房屋被列入棚户区改造，目前没有关于棚户区改造的专门的法律规定，原告以未办理土地征收，就确认棚户区改造是违法行为的观点，缺乏法律依据。被告疃里镇政府对原告的1-13号证据除同意被告经开区管委会的质证观点外，还认为，关于原告袁良堂、袁美花的诉讼主体资格，虽然袁中财已经去世，在本案中产生继承，但是原告方没有提交有关的继承协议；同时关于袁美花是否具有本村村民资格问题，因为袁美花已经结婚出嫁，同时不在袁家村居住，在本村也没有尽到村民的义务，因此根据法律规定不享有与同村村民同等的权利，在本案中袁美花以此为由对抗政府部门的拆迁措施，显然没有任何依据。原告提交的土地使用证是否与涉案被拆除房屋的位置一致，并不明确，原告方应当提供证据证明被拆除的房屋即为土地证项下房屋。三原告的户口虽然户口虽然在一起，一定是涉案房屋的共有人，同时宅基地也不能通过继承的方式取得。因此1-6号证据不能证明原告袁良堂、袁美花主体适格。对7-12号证据认为，被告疃里镇政府对原告盛元英多次作动迁工作，经做工作原告盛元英同意拆除涉案房屋，所以在此情形下被告疃里镇政府组织人员拆除了涉案房屋。对13号证据信息公开答复真实性无异议，对证明观点有异议，认为如果按照原告陈述本案并不存在有关的征收问题，而是依据村民自治进行有关的村庄改造。原告对二被告的质证观点辩驳认为：一、袁美花自出生起就在其父亲袁中财的户口下，一直在袁家村里居住，虽然结婚后户口有迁户口有迁出后又迁入的事实，实据被告陈述是在2007年4月27日，不存在空挂户、不在本村居住的事实，同时空挂户并不是一个法律概念。原告袁良堂现在是户主，也是袁中财的继承人之一。二、关于被告提出原告父亲袁中财集体土地使用证合法性问题，该证是嘉祥县人民政府颁发的，在没有被合法程序撤销前，它都是合法的。因此，原告袁良堂、袁美花主体适格。三、关于照片真实性问题，庭前被告提供的证据中的公证书中也有涉诉房屋被拆除前、被拆除后的照片，从而印证了原告照片的真实性。四、公证书、补偿安置协议等证据，和被告疃里镇政府提供的答辩状中自认的上级政府组织实施了拆除原告房屋的内容相互印证，即被告经开区管委会是涉案房屋征收主体及房屋拆除组织实施者。五、棚户区改造项目应依据土地管理法及国有土地上房屋征收与补偿条例的相关规定，本案被告的证据中没有省级人民政府关于土地征收的批准文件，其征收行为是非法的。本院对上述证据认证如下：被告经开区管委会提供的1-3号证据，对待证事实原告袁美花主体不适格缺乏证明力。4-5号证据，对待证事实被诉行政行为合法缺乏证明力。被告疃里镇政府提供的1-6号证据，对待证事实其强制拆除涉诉房屋的行为合法无关联性，不具有证明力。原告提供的1-6号证据，对待证事实原告原告袁良堂、袁美花主体适格具有证明力。7-12号证据，对待证事实被诉行政行为的存在及实施主体为被告疃里镇政府具有证明力；对待证事实被告经开区管委会为被诉行政行为实施主体缺乏证明力。13号证据对待证事实被诉行政行为违法具有证明力。经审理查明，原告袁良堂、袁美花系原告盛元英的子女，原告盛元英之夫袁中财于2017年7月6日去世，袁中财于2000年8月办理了涉诉房屋的集体土地使用证。2007年4月27日原告袁美花因离婚将其户籍回迁户籍回迁至原告袁良堂户主名下，于2011年6月、2013年11月将与他人生育的三个女儿户籍补报户籍补报登记在原告袁良堂户主名下。年山东省住房和城乡建设厅等部门发布了鲁建住字〔2016〕13号《关于公布2017年第二批棚户区改造任务分解落实项目的通知》及附件，疃里镇袁家村列入该文件规定的棚户区改造范围，2017年9月8日疃里镇袁家村公布了《疃里镇袁家村房屋征收补偿安置方案》。2019年4月19日，被告疃里镇政府在原告未签订补偿安置协议的情况下，组织人员强行将涉诉房屋拆除。原告不服，诉来本院。本院认为，本案需要审查的焦点问题有三个：一、本案原告袁良堂、袁美花主体是否适格。二、本案被诉行政强制拆除行为实施主体问题。三、被诉行政强制拆除行为合法性问题。一、本案原告袁良堂、袁美花主体是否适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者组织，有权提起诉讼。“利害关系”系原告与行政行为具有别人所不具有的利害关系，或者具有某种特殊利益。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，原告袁良堂、袁美花系涉诉房屋及房屋所占压土地实际使用人，与被诉行政强制拆除行为具有与他人所不具有的利害关系，其起诉符合上述法律规定，其主体适格。被告经开区管委会坚持原告袁美花主体不适格，及被告疃里镇人民政府坚持原告袁良堂、袁美花主体不适格的观点，因无事实及法律依据，应不予采纳。二、本案被诉行政强制拆除行为实施主体问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告。该规定确立了“谁行为谁被告”的原则。本案中，原告所提供被告经开区管委会网站中发布的信息“疃里镇全员上阵破解袁家土地征收房屋拆迁工作”一文中，记载“根据区改造工作安排，袁家房屋征收拆迁工作即将开始，涉及293户，房台3**个，该镇严格按照区党工委管委会的关于袁家拆迁工作的部署，做好急事急办，难事巧办，千方百计把袁家拆迁工作办好、办成、办实，充分调动上下一切有利因素，全力打好袁家拆迁攻坚战”。由此看出，被告疃里镇政府按照被告经开区管委会的工作部署，对袁家村的房屋实施了拆迁，并且被告疃里镇政府在庭审中认可其拆除了涉诉房屋，因此被诉行政强制拆除行为的实施主体是被告疃里镇政府。原告主张被告经开区管委会共同参与了涉诉房屋拆除的观点，未举出充分证据，应驳回原告对被告经开区管委会的起诉。三、被诉行政强制拆除行为合法性问题。根据国办发〔2014〕36号《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》第三部分，加快项目前期工作，（一）做好征收补偿工作。……各地区要按照国家有关规定制定具体安置补偿办法，依法实施征收，维护群众合法权益。棚户区改造涉及集体土地征收的，要按照国家的相关法律法规，做好土地征收、补偿安置等前期工作。……。《中华人民共和国土地管理法》建设用地一章中，对集体土地征收做了明确规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，被诉行政强制拆除行为的实施在未取得土地征收审批文件的情况下，不符合上述法律及国家政策的规定。原告主张被诉行政行为违法的观点，应予采纳。被告疃里镇人民政府坚持被诉行政行为合法的观点，因无确凿证据及法律依据，应不予支持。因被诉行政行为无撤销内容，原告请求确认被诉行政行为违法的观点，应予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府于2019年4月19日强制拆除原告袁良堂、盛元英、袁美花房屋的行政行为违法。案件受理费五十元，由被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  王于建审 判 员  贾顺启人民陪审员  岳焕云二〇一九年十一月二十九日书 记 员  曾祥瑞