湖北省鄂州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂07行初44号原告鄂州泰安房地产开发有限公司，住所地湖北红莲湖旅游度假区。法定代表人刘旭明，董事长。委托代理人：孙勇、吴正平，湖北首义律师事务所律师。被告鄂州市人民政府，住所地鄂州市滨湖北路特**。法定代表人刘海军，市长。委托代理人廖丹，原鄂州市人民政府法制办应诉科科长。原告鄂州泰安房地产开发有限公司诉被告鄂州市人民政府行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告鄂州泰安房地产开发有限公司委托代理人孙勇、吴正平，被告鄂州市人民政府委托代理人廖丹到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告鄂州泰安房地产开发有限公司诉称，2006年，原告依法取得了本市红莲湖西岸约361.5亩土地使用权，前期已经进行了开发，并已将建筑规划方案报审。该地块内场地标高均已达到或超过华容区人民政府公告要求。2018年5月21日，华容区人民政府官方网站公布了《红莲湖保护规划》成果公示，其中示意图有规划蓝线，原告认为，该规划蓝线的划定区域与部分现状不符。原告不服华容区人民政府上述行政行为，于2018年6月29日依法向被告申请行政复议，被告作出了《不予受理行政复议申请的决定书》，对原告的申请不予受理。在该不予受理决定书中，被告认为《红莲湖保护规划》制定行为系针对不特定管理对象实施的具有普遍约束力的行为，并非针对个别行政管理相对人作出的，其属于抽象行政行为。原告认为该决定认定为抽象行政行为错误。华容区人民政府将实际上是原告地块内高于标准的地块划到蓝线范围外，就明显属于具体行政行为，所以原告起诉是针对该部分错划蓝线行为，该行为不是抽象行政行为，而是典型的具体行政行为。故请求人民法院，1、撤销被告作出的2018年7月16日作出的鄂州政行复不受字〔2018〕第6号不予受理行政复议申请的决定；2、被告承担全部诉讼费用。原告为支持其诉讼请求，向本院举证如下：一、2018年6月28日湖北省武汉市楚信公证处出具的《公证书》及附件、2006年7月7日颁发给原告的《土地证》；证据一证明2018年5月21日，被告在其官方网站上公布的《红莲湖保护规划》对原告的权利造成了实际影响。二、2011年10月10日，鄂州市规划管理局绘制的《鄂州泰安地块规划绿线图》及缩略图、2017年11月湖北省地质勘查基础工程有限公司绘制的《鄂州泰安房地产开发有限公司率线范围内现状地形图》；证据二证明被告不实地勘查、不听取意见、不组织听证，错误认定了目前原告红莲湖地块的实际标高，进而被告错划了原告红莲湖地块的蓝线范围。证据三、2018年7月6日被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》，证明原告针对华容区人民政府具体行政行为向被告鄂州市人民政府作出了《不予受理行政复议申请决定书》，被告认定华容区人民政府的行为属于抽象行政行为错误。证据四、城市蓝线划定和调整的相关法律规定，证明华容区人民政府没有按法定程序划定蓝线。第五组证据，国土局提供的地图，证明在国土局办证是详细标出地块和规划局标出的地块是一致的。被告鄂州市人民政府答辩称，1、原告是针对抽象行政行为提起的行政复议申请。原告实际上是对《红莲湖保护规划》制定行为不服。而规划的制定行为系针对不特定管理对象实施的具有普遍约束力的行为，并非针对个别行政管理相对人作出的影响个别相对人权利义务的具体行政行为，其属于抽象行政行为。2、答辩人《不予受理行政复议申请决定书》合法合理，应予以维持。2018年6月29日，答辩人收到原告的复议申请材料。经审查，原告实际上是对抽象行政行为提起的复议申请。根据《行政复议法》第七条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请的规定，对抽象行政行为不服的，应当与具体行政行为一并提出行政复议申请，申请人单独对抽象行政行为申请行政复议，不符合上述规定，因此，答辩人认为原告的行政复议申请不属于行政复议范畴。被告在法定期限内向本院提交了下列证据：一、行政复议申请书；二、复议期间提供的相关材料，包括原告营业执照、法定代表人身份证明、刘旭明身份证复印件及授权委托书、律师证复印件、原告红莲湖项目绿线范围内现状地形图、鄂州泰安地块规划绿线图；鄂州国用（2006）第2-15号、鄂州国用（2006）第2-14号、鄂州国用（2006）2-12号土地使用权证、公证书；三、鄂州政行复不受字〔2018〕第6号不予受理行政复议申请决定书。上述证据证明复议决定认定事实清楚，证据确实充分。四、送达回证、证明送达程序合法。被告鄂州市人民政府对原告鄂州泰安房地产开发有限公司的证据一的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，无法看出涉及土地在红莲湖保护范围之内，达不到其证明目的。第二组证据真实性没有异议，合法性、关联性有异议，证据是规划局划定的绿线图，与华容区人民政府的行政行为没有利害关系。第三组证据真实性、合法性没有异议，达不到其证明目的。第四组法律法规不是证据不予质证。第五组证据真实性、合法性都有异议，没有国土部门公章，与本案没有关联性。原告鄂州泰安房地产开发有限公司对被告鄂州市人民政府的证据一、二、三真实性、合法性都没有异议，证明对象内容有异议，提出行政复议申请是对华容区人民政府在画线时将原告所属地块错划150亩，远远超过了政府要求的标准，这是典型的具体行政行为不是抽象的行政行为。本院认为，原告提交的证据一、二、三，被告提交的证据一、二、三，双方当事人对证据的真实性、合法性没有异议，本院对上述证据予以采信，原告证据四属于相关法律依据不属于证据范围，证据五无法核实其真实性，本院不予采信。经审理查明，2006年7月7日，原告鄂州泰安房地产开发有限公司取得了位于鄂州市××区红莲湖地段的面积为112467.9平方米的土地使用权，鄂州市国土资源局为其颁发了鄂州国用（2006）鄂2-14号土地使用权证。2011年10月10日，鄂州市规划管理局绘制了《鄂州泰安地块规划绿线图》及缩略图、2017年11月湖北省地质勘查基础工程有限公司绘制了《鄂州泰安房地产开发有限公司绿线范围内现状地形图》。2018年5月23日，华容区人民政府在政府门户网站上公示公告《华容区红莲湖保护规划》成果，内容为：“我区编制的《红莲湖保护规划》，于2017年8月经区政府组织市水务局专家召开审查并予通过，报经区人民政府批复原则同意。现将规划成果对社会公布”。公布内容还包括了华容区红莲湖保护规划简介和蓝线示意图。原告认为上述规划错划了部分土地，严重侵害了其合法权益，给原告投资开发项目造成了极其严重的经济损失。为此，2018年6月29日，原告向鄂州市人民政府申请行政复议，请求复议机关撤销华容区人民政府的具体行政行为，重新按法定程序编制《红莲湖保护规划》蓝线调整范围。2018年7月6日，鄂州市人民政府作出鄂州政行复不受字〔2018〕第6号不予受理行政复议申请决定书，认为《红莲湖保护规划》制定行为系针对不特定管理对象实施的具有普遍约束力的行为，并非针对个别行政管理相对人作出的影响个别相对人权利义务的具体行政行为，属于抽象行政行为。遂作出不予受理的决定。并依法向原告予以了送达。原告鄂州泰安房地产开发有限公司对不予受理的行政复议决定不服，向本院提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的鄂州政行复不受字〔2018〕第6号不予受理行政复议申请决定，并由被告承担诉讼费用。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条的规定，行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。上述法律规定抽象行政行为应具备对象的不确定性和内容的反复适用两项标准。本案中，原告鄂州泰安房地产开发有限公司申请复议是对华容区人民政府公布的《红莲湖保护规划》及附件内容有异议，所针对的行政行为是《红莲湖保护规划》在划定保护范围过程中，华容区人民政府按照规划标准错误的划定保护范围，侵害了其合法权益。该行政行为在划定范围过程中针对的是特定的相对人，其行为属于具体的行政行为，具有可诉性。因此，原告向复议机关申请复议符合相关法律规定，复议机关应当依法受理。综上，原告诉请撤销被告作出的复议决定符合法律规定，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销鄂州市人民政府鄂州政行复不受字〔2018〕第6号不予受理行政复议申请决定；二、责令鄂州市人民政府在法定期限内依法受理复议申请。案件诉讼费50元由鄂州市人民政府负担。如不服本判决，可在接到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审 判 长  邹 围审 判 员  向红芳人民陪审员  胡映东二〇一九年十一月十五日法官助理刘霁萱书记员刘胡铭