山东省济南市历城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0112行初180号 原告济南永君物资有限责任公司，住所地济南市。 法定代表人杨文平，董事长兼总经理。 委托代理人周立新，该公司职工。 委托代理人朱坤，山东国曜律师事务所律师。 被告济南市历城区自然资源局，住所地济南市历城区山大北路25-1号。 法定代表人冀慎军，局长。 委托代理人赵恩新，该局工作人员。 委托代理人马晓红，山东元序律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路47号。 委托代理人艾奇，济南市历城区司法局工作人员。 委托代理人张宁，山东东城律师事务所律师。 原告济南永君物资有限责任公司（以下简称济南永君公司）不服被告济南市历城区自然资源局（以下简称区自然局）作出的公告、被告济南市历城区人民政府（以下简称区政府）作出的行政复议决定，于2019年6月5日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2019年6月6日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月26日公开开庭审理了本案。原告济南永君公司的法定代表人杨文平及委托代理人周立新、朱坤，被告区自然局的委托代理人赵恩新、马晓红，被告区政府的委托代理人艾奇、张宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月25日被告区自然局在济南市历城区人民政府网站发布公告（索引号：113701120042036494/2018-05292、以下简称作废公告），主要内容为：根据山东省高级人民法院（2014）鲁民再终字第29号民事判决书（以下简称29号判决）、济南市中级人民法院（2017）鲁01执121号之一执行裁定书（以下简称121号执行裁定）及（2017）鲁01执121号之一协助执行通知书（以下简称121号协执通知）、物权法第三十二条，济钢集团有限公司依法取得原济南永君公司名下位于历城区董家镇谢家屯村国有土地使用权两宗。因该单位无法提供两宗地国有土地使用证原件，现根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十三条规定，我局公告作废历城国用（2007）第0500006号国有土地使用证（以下简称06号土地使用证、历城国用（2007）第0500007号国有土地使用证（以下简称07号土地使用证）。 2019年5月20日被告区政府作出济历城复决字[2018]58号行政复议决定书（以下简称复议决定），主要内容为：被告区自然局无权作废济南市人民政府核发的国有土地使用证，作出的作废公告程序不当，存在瑕疵，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项之规定，决定确认被告区自然局于2018年9月25日作出公告的具体行政行为违法。 原告济南永君公司诉称，2007年1月11日原告通过出让方式取得位于济南市历城区董家镇谢家屯国有土地使用权一宗，分别办理了06、07号土地使用证。2018年9月25日被告区自然局公告作废了以上两证，其不具有行政主体资格，没有法律依据，属于重大且明显的违法行为，且该公告中认定事实不清，程序违法。原告向被告区政府申请行政复议，被告区政府作出复议决定，仅确认被告区自然局作出的公告违法。诉讼请求：1、撤销被告区政府作出的复议决定；2、确认被告区自然局作出的公告无效；3、诉讼费用由二被告承担。 原告济南永君公司未向本院提交证据。 被告区自然局辩称，1、本案被诉的作废公告被复议机关确认违法，属于改变原行政行为，故区自然局不是适格被告；2、原告诉讼请求为确认作废公告无效，但复议申请为撤销作废公告，诉讼请求超出审理范围，应予驳回；3、被告区自然局作出的作废公告认定事实清楚、适用法律正确、程序正当。请求驳回原告的诉讼请求。 被告区自然局向本院提交了以下证据、依据：1、不动产登记申请表4份；2、不动产权登记收件单2份；3、营业执照副本2份；4-6、不动产登记法人代表身份证明书、委托书、身份证各2份；7、06、07号土地使用证；8-9、121号协执通知、121号执行裁定；10-11、土地转让协议、补充协议；12、29号判决；13、2017年9月26日区政府网站公告；14、山东商报公告；15、完税凭证；16-17、关于不动产税收事宜联系函、复函各2份；18、土地勘测定界技术报告书3份；19、公告申请；20、承诺书；21、公告（被诉行为）；22、历城区不动产权登记现场踏勘情况记录表2份；23、照片4份；24、不动产登记审批表2份；25、土地登记卡2份；26、鲁（2018）济南市不动产权第0227720号、第0227723号不动产权证。适用法律：《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条、第二十三条。 被告区政府辩称，被告区政府作出的复议决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。 被告区政府向本院提交了以下证据、依据:1、复议申请书;2、复议申请补充意见;3、复议申请受理通知书;4、营业执照及身份证;5、申请人证据清单及作废公告、06、07号土地使用证;6、复议答复通知书;7、被申请人法定代表人身份证明及授权委托书;8、复议答复书;9、复议证据清单及证据材料（同被告区自然局证据1-26）；10、驳回复议申请的复议决定及送达回证；11、送达受理及答复通知书回证；12、行政起诉状；13、济南市人民政府作出的济政复责恢字（2019）1号责令恢复审理通知书（以下简称恢复审理通知）；14、济南市中级人民法院（2019）鲁01行初218号行政裁定书；15、复议立案审批表；16-17、延期审理通知书及送达回证；18-19、复议决定及送达回证。适用法律：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第二十三条、第二十八条、第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项、《不动产登记暂行条例实施细则》第二十三条、法释[2004]6号、国发秘复函[2007]561号。 经庭审质证，原告对被告区自然局提交的证据3、6-13、15、26真实性不认可，认为以上证据为复印件，无法核实真伪，且证据8-13、26与本案无关联性；对其他证据真实性无异议，但证据19不具有合法性，济钢集团有限公司不具有申请作废原告持有的涉案国有土地使用证的权利，证据24加盖的是济南市国土资源局印章，并非被告区自然局印章。原告对被告区政府提交的证据真实性无异议，认为根据以上证据被告区政府应当撤销被告区自然局的公告行为，而不是仅确认违法。 本院对上述证据认证如下，二被告提交的证据来源合法，是真实的，且与本案有关联性，本院均予以认定。 经审理查明，2017年8月22日济南市中级人民法院作出121号执行裁定，主要内容为：济钢集团有限公司与原告济南永君公司土地转让协议纠纷一案，29号判决已经发生法律效力，裁定将原告名下位于济南市历城区董家镇谢家屯村的两宗土地使用权（证号为06、07号土地使用证）过户至济钢集团有限公司名下。同日该院作出121号协执通知，并将以上文书送达原济南市国土资源局。该局依照相关法律规定，将涉案土地过户登记至济钢集团有限公司名下，并办理了相应不动产登记证。2018年9月25日被告区自然局在济南市历城区人民政府网站发布作废公告。2018年11月20日原告向被告区政府提出复议申请，要求撤销被告区自然局作出的作废公告。被告区政府于2019年1月9日作出复议决定，以被告区自然局系执行法院生效裁判，不属于行政复议受案范围为由，驳回原告的复议申请。2019年2月20日济南市人民政府作出恢复审理通知，认定121号协执通知系济南市中级人民法院向原济南市国土资源局作出，被告区自然局不具有发布作废公告的法定职权，责令被告区政府恢复审理。2019年4月18日被告区政府作出延期审理通知书，并送达原告。2019年5月20日被告区政府作出复议决定，确认被告区自然局发布作废公告的行为违法。 另查明，根据济编发[2015]71号《关于市和县（市）区不动产统一登记职责和机构整合的通知》，济南市辖区内的不动产登记事项由原济南市国土资源局统一负责。根据济发[2019]4号文件，原济南市国土资源局的职能由新组建的济南市自然资源和规划局承接；根据济历城发[2019]4号文件，原济南市国土资源局历城分局的职能由新组建的被告区自然局承接。 本院认为，1、关于区自然局是否为适格被告的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款规定：“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”本案中，被告区政府作出的复议决定以被告区自然局作出的作废公告违反法定程序，确认该行政行为违法，属于上述法律规定的情形，故被告区自然局系本案适格被告，本院对此予以确认。 2、关于被告区自然局作出的作废公告是否无效的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，121号协执通知系济南市中级人民法院向原济南市国土资源局作出，且根据济编发[2015]71号文件，济南市辖区内的不动产登记事项由原济南市国土资源局统一负责，被告历城区自然资源局亦未向本院提交其有权代为行使以上职责的依据，故根据以上事实及规定，被告区自然局不具有发布作废公告的法定职责，其发布作废公告的行政行为应当确认无效。 3、关于复议决定是否应当被撤销的问题。被告区政府作出的复议决定，认定被告区自然局发布的作废公告不符合法定程序，并确认违法，属于认定事实不清，主要证据不足，依法应当予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 一、确认被告济南市历城区自然资源局于2018年9月25日发布的公告（索引号：113701120042036494/2018-05292）无效； 二、撤销被告济南市历城区人民政府于2019年5月20作出的济历城复决字[2018]58号济南市历城区人民政府行政复议决定书。 案件受理费50元，由被告济南市历城区自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  赵 燕 人民陪审员  王超美 人民陪审员  任秀英 二〇一九年十一月十五日 书 记 员  于文凤