河南省开封市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫02行终290号上诉人（一审原告）开封市祥符区鑫莲农作物种植农民专业合作社。法定代表人海龙，总经理。上诉人（一审被告）开封市祥符区杜良乡人民政府。负责人马永超，乡长。委托诉讼代理人王德军，河南盛意律师事务所律师，代理权限为特别授权。委托诉讼代理人曹新成，河南盛意律师事务所律师，代理权限为特别授权。一审第三人开封市祥符区杜良乡埽东村村民委员会。负责人马国军，主任。委托诉讼代理人徐霞，河南盛意律师事务所律师，代理权限为特别授权。一审第三人浙江昆仑建设集团股份有限公司。法定代表人叶健，董事长。上诉人开封市祥符区鑫莲农作物种植农民专业合作社（以下简称鑫莲合作社）、开封市祥符区杜良乡人民政府（以下简称杜良乡政府）因行政强制及行政赔偿一案，不服开封市龙亭区人民法院（2018）豫0202行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。一审查明：2015年6月13日，经开封市祥符区杜良乡埽东村村民委员会（以下简称埽东村委会）召开会议，该村西六组居民愿将本组合计47亩土地承包给鑫莲合作社。并于同日签订租地协议，协议上盖有鑫莲合作社和埽东村委员会的印章。协议约定：为了搞活农村经济，响应上级干部的号召，大力提倡个体经济和集体经济，乙方需租用甲方土地，租地时间暂定10年，自2015年6月13日至2025年6月13日止；租金每亩800元，每年6月13日前一次性付清全年。如国家需征用土地，乙方地面附属物征地部门估价赔偿，赔偿款归乙方所有等等。合同签订后，鑫莲合作社在承租的土地上种植莲藕等农作物。鑫莲合作社自认，其中34亩地种植莲藕，剩余13亩种植小麦、水稻等农作物。2017年8月，杜良乡埽东村整村被纳入黄河滩区居民迁建规划，鑫莲合作社承租的土地在迁建范围内。鑫莲合作社称，2017年11月底，在未与村委会及乡政府工作人员就地上附属物协商一致情况下，杜良乡政府组织人员将鑫莲合作社承租的藕地强制推平；鑫莲合作社向杜良乡政府询问并协商此事，杜良乡政府称上级领导让动的工，杜良乡政府愿意赔偿原告的损失，只是关于赔偿数额没有依据，无法赔偿。该土地上，目前正在施工建设小区。另查明，鑫莲合作社因其承包地上种植的莲藕在2017年11月被强制推平，于2018年1月10日向开封市中级人民法院提起诉讼，当时以开封市祥符区人民政府为被告、埽东村委会为第三人。开封市中级人民法院进行公开开庭审理后，鑫莲合作社于2018年3月22日经开封市中级人民法院准许撤回起诉。后原告再次就此事以开封市祥符区人民政府、杜良乡政府为被告、以昆仑建设公司、埽东村委会为第三人诉至开封市中级人民法院。开封市中级人民法院经审查认为，首先，结合鑫莲合作社第一次诉讼的庭审质证情况及其本次诉讼提供的证据，不能初步证明开封市祥符区人民政府实施了被诉拆除行为，故鑫莲合作社对开封市祥符区人民政府提起行政诉讼没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，其对开封市祥符区人民政府的起诉应予驳回。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，本案不属于开封市中级人民法院管辖，遂作出（2018）豫02行初117号行政裁定书，裁定本案移送本院审理。本院于2018年7月13日立案后，经向鑫莲合作社告知及释明，其不同意变更当事人，并坚持以其起诉书所列明的开封市祥符区人民政府、杜良乡政府为被告进行诉讼。本院于2018年7月26日作出驳回原告起诉的裁定。后鑫莲合作社于2018年8月20日以杜良乡政府为被告、昆仑建设公司和埽东村委会为第三人向一审法院提起本案的诉讼。一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，原告承租第三人埽东村委会西六组约47亩土地种植莲藕等作物，原告是该土地的使用权人，是涉案地上附属物的合法所有者，可以提起本案的诉讼。关于征收、补偿，不论是集体土地还是国有土地上的土地征收（用）、房屋征收、强制搬迁等，均为政府及其职能部门的法定职权，强拆前无任何书面征收决定等行政法律文书送达被征收人，强拆后也无任何主体主动承担强制拆除责任的，此类争议应首先推定为政府及其职能部门的行政强制行为。政府及其职能部门否认的，应对自己提出的主张依法举证说明。在此类行政强制案件中，因非原告原因导致其无法举证的，原告只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任。本案原告提供的照片、新闻报道、证人证言、录音等证据已能够证明被告杜良乡政府参与实施了杜良乡埽东村的黄河滩区居民迁建及原告所诉的行政强制行为。尽管被告否认，但其作为乡级人民政府，具有执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、公安、司法行政等行政工作；保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益等职权。其接到应诉手续后在法定举证期限内既不提交相应的证据又不进行答辩作出合理说明，可以认定其为适格被告，实施了原告所诉的行政行为。包括涉案土地在内的杜良乡埽东村在河南省黄河滩区居民迁建规划内，被告作为基层人民政府，无任何公告与听取被征收人的意见，且在未经协商一致的情况下强行将原告租赁的土地推平，地上附属物被毁损，该行政强制行为违法。该违法的行政强制行为给原告造成的损失，被告应当给予赔偿。关于赔偿的举证责任和原告损失数额认定问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，由于被告违反正当程序，未依法公证或制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难，可以在原告就损失金额提供证据初步证明的基础上，适当降低证明标准或者通过推定等方式，依法作出对被告不利的认定。即在被诉行政行为确已给原告造成损失，原被告双方又无法证明具体损失数额的情况下，可以结合国家赔偿价值取向、举证目的、证明对象的实际情况，对全案证据进行综合审查，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正的分析判断，依法对损失金额予以认定。结合本案，原告主张的地膜工本费、安保设施、护栏桩、办公桌机具、灌溉配套设施以及莲藕的产值是原告的直接损失，应当赔偿；因对产值进行了赔偿，对原告主张的藕种工本费、施肥、试验田管理费用的这些支出费用不予赔偿。具体而言，原告购买藕地防渗膜及挖藕池、铺设费用186925元（有防渗膜及运费120925元、挖藕池等人工费66000元）、监控等安保设施费用4400元（摄像头/机3200元、电缆线1200元）、护栏桩1800元（结合原告主张及种植莲藕需要护栏桩酌定）、办公桌机具4200元（包括空调+简易活动房，原告主张4200元）、灌溉配套设施29430元（管道安装等5630+1600=7230元，排水泵、挖藕机等22200元）、莲藕产值112200元（34亩地，按一类蔬菜每亩3300元补偿标准），以上共计338955元。故被告应赔偿原告338955元；对于超出部分的诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第九条、第三十六条第八项，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条的规定，判决：一、确认被告开封市祥符区杜良乡人民政府强行填平原告开封市祥符区鑫莲农作物种植农民专业合作社承租的藕地行为违法。二、被告开封市祥符区杜良乡人民政府于判决生效后十日内赔偿原告开封市祥符区鑫莲农作物种植农民专业合作社各项损失合计338955元。三、驳回原告开封市祥符区鑫莲农作物种植农民专业合作社的其他诉讼请求。上诉人鑫莲合作社上诉称：一、根据行政诉讼法司法解释第四十七条规定，杜良乡政府没有提供证据证明损害情况，应当认定鑫莲合作社的主张。二、一审法院认定损害具体数额错误。1.一审法院不予认定藕种工本费、施肥、试验田管理费共计473344元，产值按照3300元每亩计算34亩藕地为112200元，产值低于投入，不合常理。2.鑫莲合作社主张的711492元产值损失，是按照历年产值综合计算，杜良乡政府没有提供证据推翻，应当采纳。综上，一审判决适用法律、认定数额有误，应当撤销一审判决第二项，判决鑫莲合作社主张的赔偿数额。上诉人杜良乡政府上诉称：一、一审在没有任何证据的情况下推定是杜良乡政府实施了本案被诉的行政行为是错误的。杜良乡政府是基层人民政府，无权征收土地。二、一审判决认定鑫莲合作社的损失为338955元，证据不足。1.鑫莲合作社就其主张的各项费用提供的均为白条或自己列的清单，没有一张正规票据或付款凭证。2.一审判决认定的“办公桌机具4200元”所包含的空调和简易活动房，在征地垫土前已经被鑫莲合作社挪走，并未遭到破坏，按照规定仅应赔偿其相应的移机费或搬运费。3.一审判决认定的“灌溉配套设施29430元”包含的排水泵、挖藕机在征地垫土前也早已被挪走，一审判决认定损失没有任何依据。4.一审判决认定的“莲藕产值112200元（34亩地，按一类蔬菜每亩3300元补偿标准）”，与事实不符。事实上，征收鑫莲合作社土地亩数是28.413亩。28.413亩土地中，莲藕只占其中的18.438亩，另9.975亩为水稻，且水稻在征地前已经被鑫莲合作社收走。5.一审判决认定的鑫莲合作社购买藕地防渗膜及挖藕池、铺设费用186925元，监控等安保设施费用4400元，护栏桩1800元，均是鑫莲合作社主张价值，应当结合使用年限赔偿剩余价值。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，请求二审法院撤销一审判决，驳回鑫莲合作社的诉请。一审第三人埽东村委会、浙江昆仑建设集团股份有限公司均未提交书面答辩意见。本院认为，杜良乡政府在法定期限内没有提交证明被诉行政行为合法的相应证据及所依据的规范性文件，且在未经协商一致的情况下将鑫莲合作社租赁的土地推平、地上附属物摧毁，因该行政强制行为没有可撤销内容，故应当确认违法。一审判决确认本案被诉行政强制行为违法正确，应予维持。关于赔偿部分。因被告原因造成原告对损失无法举证的，由被告承担举证责任。但原告应当对其主张的损失提供初步证据证明，且应当符合生活常理。人民法院对全案证据进行综合审查，全面、客观和公正的分析判断，依法认定损失金额。一审判决针对鑫莲合作社主张的47亩租赁土地损失以及附属物损失的认定，存在事实不清、证据不足，应当发回重新审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）（三）项之规定，判决如下：一、维持开封市龙亭区人民法院（2019）豫0202行初19号行政判决第一项，即确认被告开封市祥符区杜良乡人民政府强行填平原告开封市祥符区鑫莲农作物种植农民专业合作社承租的藕地行为违法。二、撤销开封市龙亭区人民法院（2019）豫0202行初19号行政判决第二、三项；三、本案开封市祥符区鑫莲农作物种植农民专业合作社赔偿请求部分发回开封市龙亭区人民法院重审。本判决为终审判决。审判长 李 昂审判员 梁 坤审判员 赵晓松二〇一九年十一月十九日书记员 段 瑾