福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)闽01行初388号 原告暨诉讼代表人汤俩伟，男，1982年9月20日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告暨诉讼代表人邱爱东，男，1969年6月5日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告暨诉讼代表人陈建国，男，1963年4月19日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告暨诉讼代表人张建兵，男，1962年1月22日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告暨诉讼代表人陈善佃，男，1952年1月1日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告邱靖玮，男，1978年6月27日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告汤景华，男，1957年7月18日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告吕咸文，男，1970年6月9日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告陈传佺，男，1954年12月11日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告陈红光，男，1974年1月5日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告廖永华，男，1973年9月7日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告吕优福，男，1975年7月22日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告郑振武，男，1963年3月30日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告池增国，男，1955年2月8日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告汤文豪，男，1967年3月12日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告陈传兵，男，1968年11月23日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告陈传清，男，汉族，1965年5月5日出生，住福州市晋安区。 原告袁国金，男，1962年3月21日出生，汉族，住福州市晋安区。 被告福建省人民政府，住所地福州市鼓楼区华林路**。 法定代表人唐登杰，省长。 委托诉讼代理人梁梓卿、陈岚，福建省司法厅工作人员。 原告汤俩伟等18人诉被告福建省人民政府（下称福建省政府）行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告汤俩伟等18人诉称，2019年4月11日，原告通过中国邮政快递向福州市人民政府（下称福州市政府）递交《请求确定宦溪镇村庄规划区域的申请书》，请求:依照法定程序对晋安区宦溪镇湖山村、湖中村、垅头村地界内的集体土地或者国有土地进行村庄规划区域的确定。从快递单、快递详单来看，福州市政府已经于2019年4月12日就收到了原告递交的请求事项，但福州市政府既未调查、处理原告的请求事项，也未作出任何答复，该情况属于行政不作为的情形，损害了原告的合法权益，应该予以纠正。2019年7月30日，原告向被告递交《行政复议申请书》，请求:依法确认被申请人不履行重新划定村庄规划范围法定职责的行政不作为行为违法，责令被申请人依法对申请人的请求事项作出处理并书面回复。2019年9月30日，原告收到被告于2019年9月26日作出的闽政行复驳【2019】174号《驳回行政复议申请决定书》（下称2019－174号《决定书》），该决定书认为原告的复议请求不属于受案范围而不予受理。原告认为被告不予受理复议申请书的做法是错误的，严重损害了原告的合法权益，理由如下:一、原告向福州市政府请求确定宦溪镇村庄规划区域的目的是为了解决当地村民们生产、生活无地可用的问题，该问题也是福州市政府、福建省政府违法行政带来的。原告当地有足够的集体土地用于新的村庄规划，3个村委会均支持制定新的村庄规划区域用于村民们建房、生产生活等情况使用。二、原告向福州市政府提出请求事项是受到当地镇政府的指向提出的，属于指向明确的情形。三、原告当地原来有6个建设项目用于安置被征收户，现在只有一个项目用于安置被征收户，其它5个项目全部被政府和开发商用于商业利益，严重损害了原告的既定利益。四、镇政府认为编制村庄规划需要由县级以上政府先确定规划区域，如果没有确定规划区域，镇政府就无法组织编制村庄规划，因此，确定村庄规划区域的程序直接影响到镇政府能否为原告的村庄编制村庄规划的程序，当然与原告具备直接的利害关系，当然属于行政复议范围。五、福州市政府既然将原告的请求事项进行交办，但未将交办情况进行告知，也未见区政府将原告的请求事项进行处理。六、福州市政府为了辖区内的百姓能够更好的生产生活，有权利和义务为村庄、乡镇等确定规划区域或者修改规划区域，这是福州市政府的职责，属于具体的行政行为，因此属于行政复议范围。七、不管确定规划区域的责任是否属于城乡规划的编制环节，原告认为福州市政府都具备该职责，因为规划可以编制、重新编制、修改，福州市政府让规划部门确定规划区域需要福州市政府下达相关命令和指示。八、确定规划区域是政府的法定职责，直接关系到辖区内市民关于生产、生活用地的请求事项能否达成，被告不予受理复议申请的行为属于支持下级政府懒政怠政的情形，严重损害人民应该享有的权利，应该予以纠正。综上，请求：1、依法撤销被告作出的2019－174号《决定书》，责令被告受理原告的复议申请；2、本案的诉讼费由由被告承担。 被告福建省政府辩称，一、答辩人作出2019－174号《决定书》认定事实清楚、适用依据正确。按照《中华人民共和国行政复议法》第二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，依法应当属于行政复议受案范围。《中华人民共和国城乡规划法》第三条规定：“县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。”据此，划定村庄规划属于城乡规划的编制环节，是针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，而不是针对特定对象作出的具体行政行为。县级以上地方人民政府履行确定村庄规划区域的法定职责，亦属于城乡规划编制环节，并未对特定对象的权利义务直接产生影响。本案中，原告要求确认福州市政府不履行重新划定村庄规划范围法定职责的行为不作为违法，责令其作出处理并书面回复的行政复议申请，依法不属于行政复议受案范围，不符合法定受理条件。因此，答辩人驳回原告提出的行政复议申请。二、答辩人于2019年7月31日收到原告提出的行政复议申请，于2019年9月26日作出2019－174号《决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，程序合法。综上，答辩人作出2019－174号《决定书》，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。”县级以上人民政府制定乡规划、村庄规划的区域，是对土地利用的布局、安排，属于城乡规划的编制环节，其针对不特定的对象作出，并不因公民个人的申请而作出，因此，县级以上人民政府无论是否制定乡规划、村庄规划的区域，均不会对公民个人的权利、义务产生实际影响。 在要求行政机关履行职责类的行政诉讼中，行政行为的拒绝作出致使申请人的权利受到侵害，是其与行政机关的不作为行为产生法律上利害关系的必要条件。这里的“权利”应当是通过法律规范明确赋予申请人或原告，只有该“权利”存在，申请人所提申请对有关行政机关才能产生法律上的效果，从而使有关机关的处理与申请人产生法律上的利害关系。即在申请行政机关履行职责类诉讼中，原告的诉权必须以相应的请求权规范为基础。而制定乡规划、村庄规划的区域并非因公民个人的申请而作出，原告等人的申请缺乏相应的请求权基础，故福州市政府未予答复其申请，对原告的权利义务不产生直接影响。原告等人要求确认福州市政府不履行重新划定村庄规划法定职责的行为不作为违法，不属于行政复议及行政诉讼的受案范围。被告对明显不符合行政复议范围的复议申请予以驳回，原告因此而提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故原告提起本案诉讼应不予受理，已经受理的应裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告汤俩伟等18人的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  王小倩 审判员  曾 莹 审判员  郑 鋆 二〇一九年十一月十二日 法官助理林华 书记员陈佳怡