南宁铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂7102行初319号 原告黄彦萍，女，1975年12月2日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市江**。 委托代理人朱艳姝，北京京平律师事务所律师。 被告广西壮族自治区自然资源厅，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区中新路**。 法定代表人陈建军，该厅厅长。 委托代理人黄雪莲，该厅工作人员。 委托代理人廖平军，北京大成（南宁）律师事务所律师。 第三人广西壮族自治区土地储备中心，住所地广西壮族自治区南宁市中新路****。 法定代表人魏玉平，该中心主任。 委托代理人卢婉君，该中心工作人员。 委托代理人覃朗，北京大成（南宁）律师事务所律师。 第三人广西壮族自治区国有七坡林场，住所，住所地广西壮族自治区南宁市江**友谊路吴圩段**div> 法定代表人陈文军，该林场场长。 委托代理人黄耀彬，广西广合律师事务所律师。 委托代理人宁翼，广西广合律师事务所律师。 原告黄彦萍不服被告广西壮族自治区自然资源厅（以下简称区资源厅）签订建设用地收购合同，广西壮族自治区土地储备中心（以下简称区土储中心）、广西壮族自治区国有七坡林场（以下简称七坡林场）作为第三人一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告黄彦萍诉称，黄彦萍与七坡林场于2002年6月3日签订《协议书》，约定七坡林场将位于南宁友谊公路七坡林场场部大门西侧与绿丰加油站相邻的铺面壹幢共10间和铺面背后鱼塘一张及绿丰加油站背后土地一块（含平房一幢）交给原告经营酒店及娱乐业使用。双方约定的承包经营期为三十年，时间从2002年5月1日起至2032年12月31日止。《协议书》签订后，原告投入巨额资金在租赁土地上建造大量房屋用于生产运营。2018年5月，隶属于被告的区土储中心与七坡林场签订了桂土储收购〔2018〕001号《自治区土地储备项目七坡林场（一期）存量建设用地收购合同》（以下简称1号《收购合同》）。区土储中心将位于南宁市江南区旁的211.556亩存量建设用地进行收购,原告租赁的土地及地上建筑物在此次收购地块范围内。原告认为，在原告与七坡林场的租赁合同关系已生效的情况下，原告基于诚实守信和合理信赖的法律精神，投入大量资金进行房屋建造和生产运营。区土储中心与七坡林场在原告对租赁地块享有较长承租期的情况下，以极低的补偿数额将原告租赁的土地及地上建筑物收购，这严重损害了原告财产权益。为维护自身合法权益，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的规定，向法院提起诉讼，请求依法判令：1.撤销区土储中心与七坡林场签订的1号《收购合同》；2.案件诉讼费由被告承担。在诉讼期间，原告变更诉讼请求为：1.确认被告以区土储中心与七坡林场签订1号《收购合同》的形式收购土地的行为无效，并恢复租赁土地及房屋；2.被告和第三人支付原告停产停业损失8512264.34元（自2019年6月18日暂算至2021年6月17日为止，直到恢复租赁土地及房屋使用正常生产生活）；3.被告和第三人赔偿原告支付员工的经济补偿金1614863元；4.案件诉讼费由被告承担。 被告区资源厅辩称，一、本案1号《收购合同》是经自治区人民政府批准而签订的，根据《行政诉讼法》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，区资源厅不是1号《收购合同》的一方当事人，不是本案适格被告。 二、黄彦萍不是1号《收购合同》的一方当事人，亦不是涉案地块的土地使用权人，其与本案1号《收购合同》不具有利害关系，不是适格原告，应依法裁定驳回黄彦萍的起诉。即使如黄彦萍所主张，其与七坡林场之间存在租赁关系，亦是其与七坡林场双方之间发生的民事法律关系，与区土储中心收购涉案土地并签订1号《收购合同》的行为不具有必然的法律联系和利害关系，1号《收购合同》亦未对其合法权益明显产生实际影响。应依法裁定驳回黄彦萍的起诉。 三、本案1号《收购合同》的主体适格，程序合法，适用依据正确。（一）区土储中心是经依法批准成立、具有独立的法人资格、承担自治区级土地储备工作的事业单位，已列入全国土地储备机构名录。区土储中心收购涉案土地并签订1号《收购合同》符合《土地储备管理办法》第一条第（二）、（三）款等有关规定，主体适格。（二）1号《收购合同》项下被收购的土地属于国有土地，七坡林场持有合法的土地使用权证，产权清晰，符合土地利用总体规划和城乡规划。（三）2014年6月27日，自治区人民政府作出《广西壮族自治区人民政府关于2014年度自治区本级土地储备计划的批复》（桂政函〔2014〕120号），同意《2014年度自治区本级土地储备计划》将涉案土地纳入土地储备计划。同年8月22日，七坡林场向区土储中心致《关于申请启动广西国有七坡林场场部土地收储程序的函》（七林函〔2014〕35号），申请启动土地储备程序。2016年7月6日，南宁市规划管理局出具《南宁市规划管理局建设项目规划设计条件通知书审批表》（审批号：JKCB2016-002）。2017年12月20日，七坡林场向区土储中心致《关于确定七坡林场211亩拟收储土地评估方法的函》，确定评估方法。随后，七坡林场与区土储中心共同委托广西开元行土地房地产评估有限公司（以下简称开元评估公司）对涉案土地进行评估。开元评估公司经评估后，分别出具开元行2017（估）字第10522号《土地估价报告》和开元行2017（估）字第12196号《房地产估价报告》。2018年1月26日，七坡林场与区土储中心对前述评估结果进行审定。2018年2月1日，七坡林场确认同意区土储中心拟订的《自治区土地储备项目七坡林场（一期）存量建设用地收购方案》（以下简称《建设用地收购方案》）和1号《收购合同》。同年3月21日，原自治区国土资源厅与自治区财政厅共同向自治区人民政府呈报《广西壮族自治区国土资源厅广西壮族自治区财政厅关于请求审定自治区土地储备项目七坡林场（一期）存量建设用地收购方案的请示》（桂国土资报〔2018〕37号），请求自治区人民政府审定《建设用地收购方案》，自治区人民政府于同年4月27日批准同意。同年5月15日，七坡林场与自治区土地储备中心签订1号《收购合同》，该行政行为符合法律法规规定，程序合法。 四、涉案收购合同不存在无效的法定情形。（一）涉案1号《收购合同》是区土储中心经自治区人民政府批准后与七坡林场签订的，是双方的真实意思表示，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，原告主张涉案收购合同无效缺乏法律依据，且原告亦不是本案适格的原告主体。（二）区资源厅与原告黄彦萍不存在土地租赁关系，且七坡林场解除与其签订的《协议书》是七坡林场行使自身权利的意思自治行为，与区资源厅无关。区资源厅没有恢复原告土地租赁关系的权责，原告亦无权要求区资源厅恢复与七坡林场的土地租赁关系。如原告认为七坡林场解除与其签订的《协议书》的行为无效，可以向人民法院提起民事诉讼主张解除行为无效，而事实上原告也提起了相关的民事诉讼。原告现要求区资源厅恢复土地租赁关系属原告起诉被告主体错误，认定法律关系错误。（三）原告原租赁土地上的房屋被拆除并不是区资源厅所为，而是案外人的行为。如原告认为拆除房屋的行为侵害其合法权益的，可以另行向人民法院提起民事诉讼。原告现要求区资源厅恢复原租赁土地上的房屋属原告起诉被告主体错误，认定法律关系错误。（四）依据《行政诉讼法》第七十五条，主张行政行为无效的前提是，原告是相关行政诉讼的适格原告，其次被诉行政行为的实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，本案不符合前述规定的无效情形。（五）依据黄彦萍与七坡林场签订的《协议书》第四条第二款，黄彦萍对涉案土地被收储将产生的法律后果是可预测的，在其可承受范围之内，且该《协议书》明确了七坡林场与其的权利义务。黄彦萍应依据《协议书》的约定行使自身的权利，而非直接起诉收储土地及签订涉案收购合同的行为。因此，黄彦萍以区土储中心收购涉案土地并签订涉案收购合同的行为侵犯其权益为由起诉，缺乏事实和法律依据，依法不应支持。 五、原告要求被告承担赔偿，缺乏事实和法律依据。本案中，区资源厅没有收储涉案土地，亦没有拆除涉案土地上房屋的行为，原告要求区资源厅承担赔偿损失，缺乏事实和法律依据。此外，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，国家行政赔偿只赔偿直接损失。原告要求赔偿的损失属于预期利益损失和停止营业后的工资，均不属于行政赔偿的范围，而事实上停止营业后也不存在需要发放工资的情形。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，应当驳回原告的赔偿请求。 第三人区土储中心述称，一、黄彦萍不是涉案1号《收购合同》的一方当事人，亦不是涉案地块的土地使用权人，其与本案涉案收购合同不具有利害关系，不是适格原告，应依法裁定驳回黄彦萍的起诉。二、区土储中心收购涉案土地并签订1号《收购合同》的主体适格，程序合法，适用依据正确。涉案收购合同项下被收购的土地属于国有土地，七坡林场持有合法的土地使用权证，土地收购经自治区人民政府批准同意，经过合法的程序，符合法律规定。三、签订涉案收购合同是七坡林场与区土储中心双方的真实意思表示，不存在可以请求人民法院撤销或无效的法定情形。四、区土储中心不需向原告赔偿停产停业损失及原告向员工支付的经济补偿金。区土储中心对原告的损失没有过错及过失，1号《收购合同》不存在可撤销的情形，也不存在无效的法定情形，因此不需要承担赔偿责任。 第三人七坡林场述称，一、2002年8月1日，黄彦萍与七坡林场签订《协议书》，约定七坡林场将14085.56平方米承包给黄彦萍使用，黄彦萍只有上述土地和房屋的使用权，没有所有权。协议还约定了土地及房屋被依法征用时的处理原则。2018年10月25日，自治区人民政府办公厅下发《自治区政府办公厅关于进一步加强自治区本级国有土地收储盘活工作的通知》（桂政办发[2018]136号），文中附件2将七坡林场5040亩列入收储范围。2018年至2019年间，区土储中心与七坡林场签订了1号《收购合同》。2019年3月14日，七坡林场作出《关于解除合同的函》，告知黄彦萍承包的地块在收储范围内，要求黄彦萍与南宁市经济技术开发区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下简称南宁经开区拆迁办）办理补偿事宜。2019年6月18日，七坡林场又作出《关于解除协议的通知》。2019年4月18日，2019年5月13日，2019年6月18日，黄彦萍与南宁经开区拆迁办进行补偿问题的会谈。黄彦萍口头提出补偿款项最高3900万的补偿请求。2019年6月18日，黄彦萍向七坡林场递交《王府饭店关于七坡林场提前终止租赁合同的诉求报告》，提出了3900万余元的书面补偿诉求。2019年7月初，黄彦萍就《协议书》起诉七坡林场，要求继续履行协议书。2019年7月9日，南宁市江南区人民法院受理了黄彦萍要求继续履行《协议书》的民事诉讼，案号为（2019）桂0105民初5489号，判决已经支持该协议书解除效力，原告就其赔偿可另行提起诉讼，因此原告不应在本案中主张赔偿。 二、黄彦萍无行政诉讼主体资格。本案中，区土储中心收储七坡林场国有土地使用权及补偿的相对人是七坡林场。黄彦萍并非七坡林场国有土地使用权收储及补偿行为的相对人,也不属于其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。 三、七坡林场与黄彦萍之间的纠纷属于民事纠纷，收储行为不影响黄彦萍向七坡林场主张权利。本案中，对于黄彦萍所称“投入巨额资金在租赁土地上建造大量房屋用于生产经营”，黄彦萍并无合法审批手续及产权证明。黄彦萍对房屋、场地的使用系基于其与七坡林场所签《协议书》。但该《协议书》明确约定黄彦萍对原铺面及平房、鱼塘进行改造或扩建须报七坡林场审批同意，黄彦萍并无七坡林场的任何审批手续，其建造行为属于乱搭乱建。《协议书》还约定租赁土地及房屋被依法征用时或七坡林场建设对该地块非用不可时，黄彦萍应允许七坡林场收回该地块。其后因自治区人民政府对南宁市的规划建设，需要收储土地，黄彦萍理应守信践诺，依照《协议书》积极配合收储工作，腾退租赁物。至于其实际损失，亦应当依照《协议书》另行向七坡林场主张。黄彦萍未依照《协议书》腾退租赁物，反而经多次协商过程中，向七坡林场提出高达3900万的赔偿要求，明显属于严重违反诚实信用行为。 经审理查明，2002年6月3日，黄彦萍与七坡林场签订《协议书》，约定七坡林场将位于南宁友谊公路七坡林场场部大门西侧与绿丰加油站相邻的铺面一层一幢共10间和铺面背后鱼塘一张及绿丰加油站背后土地一块（含平房一幢）交给黄彦萍经营酒店及娱乐业使用，承包经营期为三十年，自2002年5月1日起至2032年12月31日止。 2018年10月25日，广西壮族自治区人民政府办公厅下发《关于进一步加强自治区本级国有土地收储盘活工作的通知》，将七坡林场的5040亩土地（含涉案土地在内）纳入自治区本级国有土地收储盘活（第一期计划）。2018年5月15日，区土储中心与七坡林场签订涉案收购合同，约定收储七坡林场座落于南宁市江南区旁国有土地面积211.556亩，均为存量建设用地，并附有收购地块范围图。双方约定共同委托有资质的评估机构参照《南宁市土地储备管理办法》第十七条有关规定进行评估补偿，即：1.原为商住用途的，按原用途及建（构）筑物现值评估补偿；2.原为机关团体、工业和住宅的，按新规划用途评估折算补偿，不再给予建（构）筑物补偿。该收购合同包含黄彦萍租赁的部分土地。经委托开元评估公司进行评估收购总价为19413.1449万元，区土储中心与七坡林场协商后认为评估估价依据引用准确，估价方法运用得当，数字计算正确，同意按评估结果19413.1449万元进行收购补偿。 2019年7月9日，黄彦萍就七坡林场向其主张解除协议向南宁市江南区人民法院提起民事诉讼，要求七坡林场继续履行与其签订的《协议书》，该案于2019年9月10日作出一审判决，判决尚未生效。 本院认为，《行政诉讼法》第二十五条第一款规定,“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定“提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”根据上述法律规定,原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。根据《土地储备管理办法》第九条规定“收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认。”该规定明确了国有土地收购的补偿对象为土地使用权人,对于国有土地上的承租人,并没有明确为补偿对象，即承租人不是国有土地收储的行政相对人，承租人依据土地租赁合同产生的承租权,仅对租赁双方产生约束力。承租人的承租权并非土地储备部门在收购国有土地使用权时应当考虑保护和解决的内容,而是应当通过其他民事途径予以解决。承租人所受到的土地收购行为的影响,实质上是行政行为作出后对一般民事权利所产生的事实上的影响,不属于行政法律关系意义上权利义务的影响。故承租人作为普通债权人与土地储备部门的国有土地收购行为之间不具有利害关系。 综上,黄彦萍作为案涉国有土地上的承租人不具有就案涉国有土地收购行为提起行政诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》二十五条第一款、第四十九条第一项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定,裁定如下: 驳回原告黄彦萍的起诉。 案件受理费50元，由本院退还原告黄彦萍。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  蓝丹丹 人民陪审员  莫艳林 人民陪审员  黄 敏 二〇一九年十一月一日 法官 助理  赵文赎 书 记 员  吴彦珊