山西省朔州市中级人民法院行政判决书(2019)晋06行初100号原告袁梅花，女，汉族，1976年10月7日出生，住所地大同市。被告大同市人民政府，所在地址大同市平城区迎宾街**。法定代表人武宏文，职务市长。委托代理人贺振宇，大同市人民政府工作人员。委托代理人刘喜梅，大同市人民政府工作人员。被告大同市云州区人民政府，所，所在地址大同市云州区坪邑东街**/div>法定代表人周聚德，职务区长。委托代理人逯建军，大同市云州区人民政府副区长。委托代理人贾玉东，大同市云州区人民政府工作人员。委托代理人焦东，大同市云州区人民政府工作人员。委托代理人刘艳芳，山西北岳(太仆寺)律师事务所律师。被告大同市云州区倍加造镇人民政府，所在，所在地址大同市云州区倍加造镇div>法定代表人程叶生，职务镇长。委托代理人冯满，大同市云州区倍加造镇人民政府工作人员。委托代理人翟辉，山西北岳(广灵)律师事务所律师。原告袁梅花因与被告大同市人民政府、大同市云州区人民政府、大同市云州区倍加造镇人民政府行政强制一案，于2019年8月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月23日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月5日公开开庭审理了本案。原告袁梅花与被告大同市人民政府委托代理人贺振宇、刘喜梅，被告大同市云州区人民政府委托代理人逯建军、贾玉东、焦东、刘艳芳，大同市云州区倍加造镇人民政府委托代理人冯满、翟辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告袁梅花诉称，原告在大同市云州区倍加造镇解庄村合法承包土地，并与倍加造镇解庄村村民委员会及倍加造镇人民政府签订了《土地承包合同书》，土地性质为滩地、草地，土地承包费及建设大棚费在合同签订时一次性付清。为了便于经营和管理大棚，且在倍加造镇政府和解庄村村民委员会的同意下，建造管理用房作为大棚的配套设施。2018年11月20日，原告的管理用房在未经过法定拆除程序的前提下被非法强制拆除。原告认为，被告大同市云州区人民政府和被告大同市云州区倍加造镇人民政府强制拆除原告房屋的行为实体程序皆违法，因此原告向被告大同市人民政府提起复议，2019年8月13日原告收到被告大同市人民政府作出的行政复议决定，维持了被告大同市云州区人民政府的行为并驳回了对被告大同市云州区倍加造镇人民政府的行政复议申请。被告的强拆行为及复议决定违反了相关法律规定，侵犯了原告的合法权益，遂提起行政诉讼，请求：1、撤销大同市人民政府作出的《行政复议决定书》(同政行复字[2019]第10号)；2、确认被告大同市云州区人民政府和大同市云州区倍加造镇人民政府强拆原告房屋的行政行为违法。被告大同市人民政府辩称，行政复议阶段复议机关对强拆大棚房的审查及认定是准确的，强拆大棚房实施主体是云州区人民政府，倍加造镇人民政府与其不构成共同行为，复议阶段两个被申请人获得行政来源不同，云州区政府强拆大棚房来源于地方各级人民代表大会和各级人民政府组织第五十九条第一项规定，其依法享有对辖区内资源的保护及权利，同时两部委在《关于开展大棚房问题整治坚决遏制农业非农化》明确县政府作为责任主体。倍加造镇政府获得权力来源于《城乡规划法》第65条规定，对在乡村规划区内未获得许可依法享有责令改正拆除的权力，倍加造镇政府有权利有名义完成承担行政行为的责任。2、行政复议阶段认定事实清楚，对于申请人在农用地上进行非农建设，建设院落房屋并进行硬化导致耕地破坏和难以复耕，其建设的房屋应属于集中整治对象。3、行政复议程序合法，在行政复议阶段，严格按照法律进行，合法有效。4、行政复议决定是准确合法的，认定事实基础上区分清楚两个被申请人的责任上，对云州区人民政府强拆大棚房，认为于法有据，依法应予维持。对于倍加造镇人民政府按照行政复议法管辖的规定依法应予驳回，行政复议决定合法适当，综上，请求人民法院在查明事实的基础上依法驳回原告对大同市人民政府的诉求。被告大同市云州区人民政府辩称，1、根据云州区(2006年-2020年)土地利用规划，原告的涉案土地属农业用地区域，原告对承包的耕地只享有经营权，不享有建设用地使用权，原告未办理建设用地审批手续，在承包经营的耕地上建房，改变了土地的性质和用途，超出了按农用地管理的范畴，属大棚房专项清理整治对象，依法应于拆除。2、大同市云州区人民政府作出的具体行政行为合法。倍加造镇人民政府作为辖区主管机关，有法定的职责和义务配合涉案大棚房的拆除工作，其所作的具体行为也符合国家法律规定，当属合法。综上，原告在农用耕地上进行非农化建设，违反了国家法律的强制性规定，依法应予拆除。云州区人民政府、倍加造镇人民政府在法定职权内，按照法定程序，履行法定职能，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，对涉案大棚房的行政强制执行符合国家法律规定。故此，云州区人民政府请求人民法院，全面查明案件事实，依法认定区、乡两级政府的具体行政行为合法。被告大同市云州区倍加造镇人民政府辩称，1、答辩人依法履行政府法定职权，按照《大同市云州区“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》，配合上级政府调查辖区内违规建设大棚房事实并落实相关政策法规。2、答辩人在本辖区内调查违法违规大棚房事实清楚，不存在事实不清的情况。3、答辩人程序正当，适用法律正确，无明显不当。被告大同市人民政府提交了以下证据：1、行政复议申请书和申请人身份及委托材料；2、行政复议申请证据材料；3、大同市人民政府行政复议立案审批表；4、大同市人民政府行政复议提出答复通知书；5、云州区人民政府行政复议答复书及证据材料；6、倍加造镇政府行政复议答复书及证据材料；7、行政复议案件延期审理审批表及通知书；8、行政复议案件中止审批表及通知书；9、大同市人民政府行政复议结案审批表；10、大同市人民政府行政复议决定书；11、大同市人民政府行政复议送达回证。原告针对大同市人民政府提交的证据进行质证，对大同市政府的审理过程无异议，审理结果有异议。被告大同市云州区人民政府提交了以下证据：1、违规大棚一户一档摸底表，拟证明原告违规建设大棚房；2、《告知书》，拟证明被告2018年9月10日履行告知义务的事实；3、《通知》，拟证明原告逾期不履行拆除义务，被告将行政强制执行；4、《告知书》，拟证明被告再次向原告告知逾期不履行拆除义务，被告将启动行政强制执行；5、《通知》和6、《告知书》，拟证明被告以报纸公告“通知”“告知书”的方式履行告知义务；7、《照片》附光盘，拟证明被告以流动宣传车的形式在辖区内履行告知义务；8、《大棚房违规用地确认书》及送达回证，拟证明原告的涉案大棚房违规用地事实；9、《图纸图例说明》和10、《证明两份》；拟证明原告的涉案大棚房占用耕地的情况；11、《通告及照片》，拟证明原告的涉案大棚房被区政府依法采取强制执行的事实；12、《大棚房实景图》，拟证明原告涉案大棚房的违法事实情况。原告针对被告大同市云州区人民政府的证据进行质证，同上次开庭质证意见。被告大同市云州区倍加造镇人民政府同被告大同市云州区人民政府证据一致。原告提供的证据有：1.原告身份证复印件一份，拟证明原告具有诉讼主体资格；2.《土地承包协议书》，拟证明原告合法承包土地；3.《行政复议决定书》(同政复议字[2019]第10号)，拟证明被告适格；4.大同县人民政府办公室《关于成立大同现代农业示范园区建设项目领导组的通知》(大政办发[2010]94号)及《关于调整大同现代农业示范园区建设项目领导组的通知》(大政办发[2011]33号)，拟证明被告对大同现代农业示范园区的建设专门成立了领导小组，对整个园区的建设包括原告建房都是知情且默认的；5.大同县农业委员会《关于推荐2011年大同现代农业示范园区的报告》(大农发[2011]23号)，拟证明大同现代农业示范园区是被告云州区农业委员会及云州区政府的推荐项目，从2011年至今，对于园区统一、规模化建设都是十分清楚，对于对原告建管理房从未阻止或处罚，是知悉切默认的；6.大同市人民政府关于印发《大同市设施农业增质增效发展实施意见》;7.山西省农业农村厅《大同县现代农业示范区建设工作总结》，拟证明原告所在的大同现代农业示范区为设施农业园区，所建管理房是施舍农业的配套设施；8.管理用房建设图纸，拟证明整个园区都是按照图纸统一建设作为发展农业的配套设施，被告是知情且默认的；9.2018年10月4日被告倍加造镇政府作出的《限时自拆催促通知书》，拟证明在《限时自拆催促通知书》中认定了原告3间房为管理用房，为合法房屋；10.招商引资宣传图，拟证明原告建设管理房符合当时招商宣传，解庄村村委会，云州区人民政府(原大同县人民政府)知情且同意；11.通告一份，拟证明原告建设施舍农业配套设施都是经过同意的，不是私自建设；12.倍加造人民政府2018年9月20日《通知》；13.原告房屋被强制拆除搜狐网新闻；14.被告负责人出现在拆除现场照片；15.倍加造镇“大棚房”执法拆除总指挥部照片，拟证明被告主体适格；16.光盘一张(含被告强拆房屋视频及图片)，拟证明原告房屋遭到被告等拆迁方暴力强拆；17.营业执照一份。被告大同市人民政府针对原告的证据进行质证，证据1、2、3真实性无异议，证明目的不予认可；证据4、5、6、7、8、9、11、12真实性予以认可，证明目的不予认可；证据10真实性认可，与本案无关，证明目的不认可；证据13搜狐新闻恰好说明对耕地永久性破坏，其建筑是违法的；证据14、15不能证明其是管理用房；证据16与本案无关。被告大同市云州区人民政府针对原告证据的质证意见，证据1的真实性无异议。证据2的真实性、合法性无异议，但需要说明，该合同中所说的南草地、小滩地是解庄村对涉案耕地的俗称地名，不是地类，涉案土地的地类是耕地。只能证明原告对涉案耕地享有土地承包经营权，不享有建设用地使用权。这是两种性质不同的用益物权，二者相互独立。不能证明修建大棚房的合法性。证据3真实性无异议。证据4、5、6、7与涉案大棚房的合法性认定无关。证据8这份图纸不是解庄村委会制作的，也不是倍加造镇人民政府和云州区人民政府制作的，跟村委会、镇政府、区政府无关；且这份图纸没有相关绘图单位及建设单位的标注或盖章，不具有客观真实性，没有任何证据证明效力，与涉案大棚房的违法性认定无关。证据9原告的涉案大棚房已超出管理用房的性质和功能，在未按照法律规定办理非农建设审批手续的情况下，属违法建筑，依法应被清理。证据10与涉案大棚房的违法性认定无关。证据11大同县现代农业示范园区管理中心不是解庄村委会设立的，是各大棚种植户自发团体聘请的物业机构，该中心的任何行为产生的法律后果都由该中心和全部种植户共同承担，与解庄村委会无关，更与云州区政府无关。不能证明原告建设修建大棚房的合法性。证据12无异议。证据13这不是云州区政府发布的官方新闻，不具有对外的公信力，与涉案大棚房的违法性认定无关。证据14、15与涉案大棚房的违法性认定无关。证据16该视频及图片不具有完整性，不能客观全面真实反映事件原貌，没有任何证据证明效力，属无效证据。经庭审质证，本院对上述主要证据的真实性予以认可，可以证实以下事实：原告袁梅花与大同县倍加造镇解庄村民委会签订南草地、小滩地规划建设的蔬菜温室大棚土地承包合同，土地承包费及建设大棚费,袁梅花在合同签订之日一次性付清。大同市云州区倍加造镇解庄村民委员会证明，村南对外发包搞大棚种植的南草地、小滩地，其地类性质为耕地，南草地、小滩地仅是村民历史遗留下来的地名。之后，原告在此建设了房屋(鸡舍)并进行地面硬化。2018年9月10日、20日、31日大同市云州区倍加造镇人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部国土资发（2014）127号文件《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、农业农村部、自然资源部印发农发（2018）3号《关于开展“大棚”专项清理整治行动坚决遏制农地非农化建设方案》，相继作出限期自行拆除告知书及通知。2018年11月10日，大同市云州区“大棚房”问题专项清理整治行动领导组办公室作出限时自拆催促告知书。2018年11月20日，原告的房屋被拆除，原告袁梅花不服，向被告大同市人民政府提起复议，2019年8月13日原告收到被告大同市人民政府作出的行政复议决定:维持被申请人大同市云州区人民政府的行政行为；驳回申请人对倍加造镇人民政府行政复议申请。本院认为，原告与大同市云州区倍加造镇解庄村委会签订了土地承包合同，合同中载明的南草地、小滩地用于建设蔬菜温室大棚的土地为农业用地，属于耕地，据此，本院确认原告承包的土地为耕地。原告签订土地承包合同后，在承包的耕地上修建了房屋和院落，院内进行了硬化。原告未办理相关手续建设的建筑物，对耕地造成一定程度的毁坏而难以复垦，且该建筑物明显超出作为蔬菜大棚配套设施管理用房的作用和范畴，实际上已形成住宅用房，属于永久性建筑，改变了农业用地的性质和用途，属于非法建筑。经庭审查明，大同市云州区倍加造镇解庄村此类大棚房建筑物涉及户数众多，名为蔬菜大棚配套设施管理用房，实则形成了永久住宅区。这种未经规划审批、未办理农业用地专用手续、在耕地上建设永久性住宅、大面积缩减耕地面积的行为，不仅违背了国家保护基本农田的基本政策，也违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定。大同市云州区人民政府、大同市云州区人民政府倍加造镇人民政府开展大棚房专项清理整顿行动，拆除原告的违法建筑物，旨在遏制农用地非农化建设，符合国家政策，符合法律规定。大同市人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，行政复议程序合法，复议决定并无不当，原告韩伟要求撤销该决定书无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告袁梅花的诉讼请求。案件受理费50元，由原告袁梅花负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长 周玉宝审判员 李中祥审判员 智秀兰 二〇一九年十一月二十日书记员 马鸿启书记员 张馨月