辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽14行初125号原告高静，女，1975年4月19日生，汉族，公司职员，住葫芦岛市龙港区。委托代理人刘剑铭，男，1975年7月3日出生，汉族，工人，住址同上，系高静前夫。委托代理人邓朝东，北京市京师律师事务所律师。被告葫芦岛市连山区人民政府，住所地葫芦岛市连山区东城中路9号。法定代表人张猛，该区代区长。行政负责人刘维武，男，该区副区长委托代理人王慧君，女，该区农业农村局工作人员。委托代理人佟月明，辽宁兴连律师事务所律师。原告高静诉被告葫芦岛市连山区人民政府确认清除行政行为违法一案，于2019年6月11日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，于2019年9月2日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘剑铭和邓朝东，被告葫芦岛市连山区人民政府行政负责人刘维武、委托代理人王慧君和佟月明到庭参加了诉讼。原告高静经本院依法传唤未到庭本案现己审理终结。原告高静诉称，原告高静依据与葫芦岛市连山区锦郊街道刘台子村委会签订的《日光温室出售协议书》合法享有刘台子村35号、36号大棚的使用权。原告于2011年7月18日注册成立葫芦岛市连山区碧源无土栽培养殖园，企业性质为个人独资，登记住所地为36号大棚，实际经营地为35、36号大棚，并主要经营鱼类繁殖、水生植物栽培等工厂化养殖。2019年2月28日，被告葫芦岛市连山区人民政府发布葫连告字【2019】5号公告，2019年3月4日，葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组向原告下达告知书。2019年3月9日到3月末，原告进行工厂化养殖的设施农业用房被拆除。一、强制拆除行为认定事实不清，适用法律错误。(一）原告高静三层房屋及彩钢板房用于工厂化养殖，属于设施农业用地2011年7月18日，原告以葫芦岛市连山区锦郊街道刘台子村36号大棚为住所地设立“葫芦岛市连山区碧源无土栽培养殖园”个人独资企业，并持续经营至今。2007年，大棚因大火被烧毁，原告成为该地块合法承租人后，为自身工厂化养殖需要逐渐建成现有三层房屋及彩钢板房。原告三层房屋及彩钢板房内截止被违法拆除时，仍堆放有与鱼类繁育、水生植物养殖、花卉养殖相关的基本生产资料，足以证明原告的实际经营项目。三层房屋一、二层用于鱼类的种苗繁育、植物扦插，三层建设透光玻璃房用于花卉养殖采光。彩钢板房用于鱼类、观赏性水生植物的工厂化养殖，以避免阳光直射鱼类水生植物缺氧无法生长。原告现有地上建筑物均因实际生产需要建造，对于违法建筑的认定不应以房屋的面积、结构为标准，应以房屋实际用途为认定依据。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定：“生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；育种育苗场所、简易的生产看护房用地等。”原告利用该三层房屋及彩钢板房进行水产养殖、工厂化养殖，应认定为设施农业，仍属于农业用地范围。(二）原告高静看护房属合法附属设施。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定：“附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地。包括：1.管理和生活用房用地：指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公、生活等设施用地；2.仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地；3.硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内”。首先，原告看护房由刘台子村委会统一建造并出售，来源合法并非原告私自搭建；其次，原告将该看护房用于办公、生活、存放必要饲料农具，为工厂化养殖提供辅助看护作用，用途合法；最后，原告项目用地总计2584平方米，按上述规定设施用地规模应控制在129.2平方米以内，原告看护房面积亦未超标。故原告看护房属合法附属设施。综上，原告三层房屋及彩钢板房应认定为设施农业，看护房属合法附属设施，不存在以设施农业为名违法违规建设非农设施的情况，不存在看护房建设严重超标或改变性质和用途的情况，强制拆除行为对申请人房屋使用方式认定不清，适用法律错误。二、拆除行为程序严重违法。2019年3月9日，被告葫芦岛市连山区人民政府在没有行政处罚决定书、责令限期拆除决定书、行政强制执行决定书的情况下就对原告进行工厂化养殖的设施农业用房进行了拆除，属程序违法，严重侵害了原告的合法权益。葫芦岛市连山区政府仅通过区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组向原告下达了一份告知书就将原告合法设施农业用房拆除，并未载明任何强制拆除行为所依据的事实理由，也未进行催告听取原告的陈述申辩，违反了《行政处罚法》《行政强制法》的相关规定。此外，依据《行政处罚法》第十五条，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。法无授权即禁止，区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组并没有行政处罚权，属于行政主体违法。综上，请求依法确认被告葫芦岛市连山区人民政府对原告看护房、鱼池和鱼房及三层养鱼设施用房的清除行为违法。原告高静向本院提交以下证据：1、身份证复印件，拟证明高静的身份；2、日光温室出售协议书、交款证明及35号大棚的租赁协议，拟证明高静对35和36号大棚的使用权合法；3、告知书；4、大棚被拆除的照片，拟证明拆除行为存在；5、信访回复和村委会证明，拟证明原告所在地属于设施农业性质；6、装饰装修施工合同；7、劳动用工合同；8、销售鱼发票；9、营业执照，证据6-9拟证明确实将大棚房用于养鱼，没改变土地用途；10、再审民事判决；11、涉税信息查询结果告知书，拟证明高静因民事侵权诉讼从2015年至今未正常营业；12、航拍图和现状图；13、判决书，拟证明被告属于针对性执法，违法了行政公平原则；14、现场视频证据（未提供光盘），拟证明拆除错误；15、介绍信，政府不作为，导致不能正常营业。被告辩称，原告诉状中所述的三层房屋建筑和所谓的看护房实际用途不属于农业设施，实际用途不是农业用途，属于农业农村部、自然资源部要求整治的“大棚房”，我机关组织相关单位予以拆除是按照农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》(农农发(2018)3号)和辽宁省转过来的卫星遥感图斑的情况，按照辽宁省的统一部署对改变农业用途的大棚房予以整治、清理，对原告房屋的拆除是有法律和事实依据的。一、原告房屋被清理、拆除的依据和背景。2018年9月，为贯彻落实总书记关于做好设施农业用地整治清理工作的重要批示，农业农村部、自然资源部印发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》农农发[2018]3号，要求对农用地用于非农业用途予以专项清理、整治，辽宁于2018年12月18日辽宁省农业农村厅印发了《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》，并于2019年2月下发了《关于辽宁省“大棚房”问颞专顶清理整治行动整改工作补充指导意见》，要求在3月底前必须完成整治整改，该拆除的坚决拆除。国家大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组办公室（简称“国家大棚办”）通过技术单位组织排查了各地大棚房问题，形成了卫星遥感图斑。2019年2月21日，连山区收到辽宁省大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组办公室《关于做好大棚房问题遥感监测比对疑似图斑核查工作的紧急通知》，经国土局负责排查。其中，180号图斑位置在锦郊街道刘台子村图斑面积48.7亩，其中草地1.32亩，设施农用地47.35亩，其中包含原告高静改建的三层建筑。因此原告以农业设施从事非农业经营是经国家大棚办发现并由辽宁省安排要求予以调查处理的，而且时间紧急，要求必须在2019年三月底前完成。这也是一项政治业务。因此在2月28日由连山区政府发布了《葫芦岛市连山区“大棚房”问题整改公告》要求在2019年3月5日前自行拆除，3月4日连山区大棚房问题专项行动协调推进小组办公室，责成乡村两级送达自行拆除告知书，要求原告自行拆除，在原告拒绝自行拆除的情况下，3月8日由政府组织相关部门统一整改，集中拆除了违建设施。二、原告被拆除的建筑用于非农业用途，违反了《土地管理法》关于非农业用地应该予以审批的法律规定，属于违法建筑，是国家确定的应予以清理整治的“大棚房”范围。通过公证处在现场保全公证，做记录和录像、拍照，可以确定，原告屋内堆放物品为生产经营观赏鱼，鱼缸等原材料及机器设备，明显是加工、生产状态，没有任何所谓的养殖、种植迹象，因此也就无所谓有养殖、种植看护房的需要。原告虽然转让来房屋建筑时名称为“日光温室”，注册成立的时养殖园，但是并没有实际从事养殖活动，诉状所述养殖观赏鱼客观根本不存在，没有任何事实依据。综上，拆除原告的违法房屋建筑行为是合法有效的，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。被告葫芦岛市连山区人民政府提交如下证据：1、农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》（农农发【2018】3号），拟证明“大棚房”清理的依据；2、2018年12月12日辽宁省农业农村厅《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》，拟证明违法违规建筑认定的标准和依据；3、2019年2月《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，拟证明要求三月底拆除的时间限制；4、关于转发《连山区“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案的通知》，拟证明连山区政府落实上级文件精神开展整治工作；5、葫连告字【2019】5号《葫芦岛市连山区“大棚房”问题整改公告》，拟证明强制拆除前已经公告；6、拆除告知书，拟证明要求原告自行拆除；7、省农业厅转发来的图斑和连山国土资源局关于图斑的说明，拟证明原告建筑违法问题由国家大棚办已经发现；8、土地利用总体规划图，拟证明所在地块情况；9、勘测定界图，拟证明所在地块位置、面积；10、公证笔录、现场照片、光盘，拟证明原告被拆除的建筑用于非农业生产；11、连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室《刘台村高静、刘剑铭蔬菜大棚区部分建筑拆除的情况说明》，拟证明拆除经过。经庭审质证，原告提供的证据1-4、9、12、14具有真实性；证据5-8、11、13、15，与原告要求确认被告清除行为违法的诉讼请求不具有关联性。被告提交的证据具有真实性，其证明目的需结合其他证据、依据予以认定。经审理查明，2001年12月21日，高静与连山区锦郊乡刘台子村委会签订了《日光温室出售协议书》，租用了36号温室大棚，协议约定：年限为30年，从2001年12月21日至2031年12月21日，每个温室占地面积1292平方米，买方可以转让、出租，但不得改变温室和裸地的种植业用途，看护房为临时建筑，买方永久使用。2011年7月18日，高静注册成立“葫芦岛市连山区碧源无土栽培养殖园”，系个人独资企业，住所“锦郊街道刘台子村36号大棚”，经营范围为蔬菜无土栽培、观赏鱼种苗繁育、农作物种植等。高静36号大棚所在土地修建了三层楼房、仓库等建筑和设施。另2018年3月22日郑广秋（案外人）将刘台子村35号温室大棚转租给高静。2018年农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》（农农发【2018】3号），为遏制农地非农化现象，从同年9月至12月集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化。辽宁省农业农村厅同年12月印发了《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》。2019年2月13日，辽宁省农业农村厅联合辽宁省自然资源厅印发了《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，要求在3月20日前完成整治整改工作。葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室于同年2月向各乡镇人民政府、锦郊街道办事处印发了《连山区“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案》，要求全面排查彻底，整改到位。同年2月29日被告连山区人民政府针对“大棚房”问题整改工作进行了公告，要求各违法违规“大棚房”建设主体，务必于2019年3月5日前按要求自行完成拆除整改。同年3月4日向高静送达《告知书》，告知“你于锦郊街道刘台子村建设的三层等附属设施属大棚房专项清理整治范围，责令你于2019年3月5日前自行完成拆除整改。因你未在期限内拆除整改，区专项清理整治领导小组拟于3月6日组织拆除整改，造成的损失由违法者自行承担”，同年3月6日连山区政府组织了相关部门对高静在锦郊街道刘台子村建设的三层建筑、附属设施等予以强制清除。本院认为，原告起诉被告强制清除行政行为违法，被告对其组织实施强制清除行政行为无异议，故连山区人民政府系本案适格的被告。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，行政机关强制执行只能由经法律授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使；行政机关实施行政强制执行之前，应当以书面的形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述、申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面的强制执行决定书并送达给当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告连山区人民政府未按照上述法规规定履行相应的法定程序，未给予原告陈述、申辩等救济权利，被告的强制清除行为程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：确认被告葫芦岛市连山区人民政府于2019年3月对原告高静位于葫芦岛市连山区锦郊乡刘台子村的建筑物及设施等实施的强制清除行为违法；案件受理费50元，由被告葫芦岛市连山区人民政府负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  杨春雷审判员  柳 杨审判员  刘思嘉二〇一九年十一月十一日法官助理张关中书记员李爽本判决书援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一行政行为违法，但不具有可撤销内容的；第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。