广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终1244号 上诉人（一审原告）：梁德启，男，1945年6月14日出生，壮族，住广西壮族自治区南宁市邕宁区。 被上诉人（一审被告）：南宁市邕宁区人民政府，住所地广西壮族自治区南宁市邕宁区红星路**，统一社会信用代码11450109796821145E。 法定代表人：许强初，区长。 被上诉人（一审被告）：南宁市邕宁区蒲庙镇人民政府，，住所地广西壮族自治区南宁市邕宁区蒲庙镇汉林街**统一社会信用代码11450109007595246N。 法定代表人：农运赶，镇长。 被上诉人（一审被告）：南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局，住，住所地广西壮族自治区南宁市仙葫大道**一社会信用代码11450109672464529H。 法定代表人：梁鸿涛，局长。 上诉人梁德启因与被上诉人南宁市邕宁区人民政府（以下简称邕宁区政府）、南宁市邕宁区蒲庙镇人民政府（以下简称蒲庙镇政府）、南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局（以下简称邕宁区执法局）确认行政强制拆除行为违法一案，不服南宁市中级人民法院（2019）桂01行初9号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，梁德启系南宁市邕宁区蒲庙镇良信村村民，其在该村那粒坡建有涉案房屋。2018年2月13日，邕宁区执法局向梁德启作出邕城管（规）检字〔2018〕第0280号《行政执法检查通知书》，要求梁德启于2018年2月23日前携带有关规划审批手续、用地审批手续等资料到该局接受检查。2018年2月24日，邕宁区执法局作出邕城管（规）停字〔2018〕0129号《责令停止违法建设行为通知书》，责令梁德启立即停止违法建设行为，并告知其如不停止建设的，将采取查封施工现场、强制拆除等措施。2018年3月26日，邕宁区执法局作出邕城管（规）告字〔2018〕第0122号《行政处罚告知书》，告知梁德启未经有关部门批准，擅自建设涉案房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，已构成违法建设为由，拟对其作出限期自行拆除涉案房屋的行政处罚。2018年3月30日，邕宁区执法局作出邕城管（规）决字〔2018〕第0149号《行政处罚决定书》，限梁德启自收到本决定书之日起三日内自行拆除上述涉案违法建设的房屋。2018年5月8日，邕宁区执法局作出邕城管（规）催字〔2018〕0141号《行政强制执行催告书》，催告梁德启自行拆除涉案违法建筑物，逾期仍不履行的，将依法强制拆除。2018年5月18日,邕宁区执法局作出邕城管（规）强字〔2018〕0166号《行政强制执行决定书》，决定依法对梁德启擅自建设的涉案房屋于三日后实施强制拆除。2018年6月8日，邕宁区执法局作出邕城管（规）强公字〔2018〕0098号《强制拆除公告》，限梁德启自本强制拆除公告发布之日起三日内自行拆除涉案违法建设，逾期不拆除的，将按照法定程序实施强制拆除。2018年7月19日，南宁市邕宁区整治违法用地违法建设工作领导小组办公室发出《通知》，通知邕宁城区各部门“城区定于2018年7月20日上午开展拆违行动”并公布参加人员及相关工作要求。2018年7月20日，邕宁区执法局在相关部门的协助下拆除了涉案房屋。梁德启不服，以邕宁区政府、蒲庙镇政府、邕宁区执法局作为本案共同被告诉至本院，请求确认三被告强制拆除涉案房屋的行为违法。 一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，拆除涉案房屋前的一系列前置法律文书均是邕宁区执法局作出，邕宁区执法局亦认可对涉案房屋的拆除是根据邕宁区政府的责成依法所实施的行为。虽然南宁市邕宁区整治违法用地违法建设工作领导小组办公室发出的《通知》提及了“城区定于2018年7月20日上午开展拆违行动。”以及城区及城区各部门的相关领导在现场参与了该次执法活动，但综合全案相关证据，可以认定涉案被诉强制拆除行为为邕宁区执法局所实施，邕宁区政府仅是责成邕宁区执法局对涉案房屋进行拆除，城区相关领导参与本次执行活动的目的是对该次执行活动进行协调组织；而蒲庙镇政府作为城区政府的下属部门，协助参加部分工作并非独立行使职权，故本案应以实际实施强制拆除的部门作为被告。邕宁区政府、蒲庙镇政府并未实施被诉的强制拆除行为，不应该作为本案的共同被告。根据行政诉讼“谁行为、谁被告”的原则，邕宁区执法局应为本案适格被告。经一审法院释明，梁德启仍然坚持将邕宁区政府、蒲庙镇政府列为本案共同被告，拒绝变更被告为邕宁区执法局，故梁德启对邕宁区政府、蒲庙镇政府的起诉不符合起诉条件，应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条第（二）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项的规定，裁定驳回梁德启对邕宁区政府、蒲庙镇政府的起诉。 上诉人梁德启上诉称：（一）一审法院对涉案证据未予认证。一审法院对梁德启就邕宁区政府、蒲庙镇政府、邕宁区执法局提交证据的“三性”和证明目的的驳斥理由没有进行任何释疑就予以采信，梁德启提交的相关证据可证明邕宁区政府、蒲庙镇政府是适格主体，尤其蒲庙镇政府也指认是邕宁区政府组织实施的，故邕宁区政府的行为并非责成行为。（二）一审法院对有关事实认定不清。梁德启对邕宁区执法局作出的行政处罚决定、行政强制执行决定另外提起的两起诉讼中，邕宁区执法局称上述决定是针对梁德启的房屋作出的，且只有部分是由其强拆，并非全部由其强拆；梁德启提交的证据能证明邕宁区政府、蒲庙镇政府参与甚至指挥强拆，已超出一审法院认定的责成范畴；蒲庙镇政府甚至指认邕宁区政府组织实施被诉强拆行为。（三）一审法院理解、适用法律错误。虽然邕宁区执法局在强拆之前，对梁德启作出一些文书，但其称只是针对部分涉案房屋，故应查清事实，对其所称的未作出相关文书的房屋不应适用城乡规划法第六十八条规定；邕宁区政府的行为已经超过责成范畴，没有任何法律依据；根据行政强制法第四十四条规定，邕宁区执法局对梁德启作出的相关决定尚在法定起诉期间，不符合邕宁区政府作出责成行为的法定条件。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院受理本案并继续审理或依法提审本案。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，本案被诉行政行为系2018年7月20日强制拆除涉案房屋的行政行为。梁德启上诉主张邕宁区政府作为组织实施者，与蒲庙镇政府、邕宁区执法局共同实施了强拆行为，故蒲庙镇政府、邕宁区执法局应当为本案适格被告。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”在强制拆除违法建筑的案件中，政府组织实施强制拆除工作的行为系通过城乡规划主管部门依职权针对特定相对人作出相应处理而实现的，政府的组织行为属于不可诉的内部工作安排，当事人对强拆行为不服提起行政诉讼，应当以依职权实施强拆行为的责任主体作为被告。具体到本案，一审法院根据上述法律规定，并结合双方当事人的诉辩意见及所提交的证据材料，认定邕宁区执法局实施了强拆行为，邕宁区政府、蒲庙镇政府不是本案适格被告，并无不当。经依法释明，梁德启仍坚持起诉邕宁区政府和蒲庙镇政府，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，一审法院裁定驳回梁德启对邕宁区政府、蒲庙镇政府的起诉正确，依法应予维持。综上，梁德启的上诉理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇一九年十一月五日 书记员 何 洁