西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）陕71行初460号 原告邓云清，男，汉族，1960年7月29日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市灞桥区。 原告孙继远，男，汉族，1962年9月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市灞桥区。 原告朱柏杨，男，汉族，1973年6月11日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市碑林区。 共同委托代理人李小乐，北京京坤律师事务所律师。 被告西安市人民政府。住所地西安市未央区。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人李志军，西安市人民政府法制办公室干部。 原告邓云清、孙继远、朱柏杨诉被告西安市人民政府行政其他一案，于2019年6月3日向本院提起诉讼。本院立案后于2019年6月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。原告邓云清、孙继远、朱柏杨及委托代理人李小乐，被告西安市人民政府委托代理人李志军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告西安市人民政府于2019年5月21日作出市政复驳字〔2019〕年205号驳回行政复议申请决定书，认为一、《红旗街道五星地区改造项目联盟社区征收补偿安置方案》是由红旗街道办事处制定的，西安市灞桥区人民政府为批准机关，该批准行为系西安市灞桥区人民政府履行审查批准的职责，属于政府内部审批行政行为。该行为对原告的实际权利义务不产生实际影响，非具体行政行为，不属于行政复议受案范围。二、根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项之规定，对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。红旗街道办事处系西安市灞桥区人民政府的派出机关，是具体行政行为的实施主体，依据上述规定原告对案涉方案不服，应向西安市灞桥区人民政府申请复议。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回原告邓云清、孙继远、朱柏杨的复议申请。 原告邓云清、孙继远、朱柏杨诉称，原告在陕西省西安市灞桥区红旗街道五星地区改造项目联盟XX房宅一套,原告于2018年11月上旬陆续收到了涉诉的《红旗街道五星地区改造项目联盟社区征收补偿安置方案》。原告认为西安市灞桥区人民政府作出的具体行政行为没有法律依据、程序违法且违反了公平合理补偿的原则,应当予以撤销。为此,原告于2018年12月下旬通过EMS邮寄的方式向被告西安市人民政府申请行政复议,后收到被告西安市人民政府下发的市政复不受字〔2018〕814号《不予受理行政复议申请决定书》,原告不服,向西安铁路运输中级法院起诉,2019年3月28日,西安铁路运输中级人民法院作出(2019)陕71行初91号《行政判决书》,依法撤销了被告西安市人民政府作出的市政复不受字〔2018〕814号《不予受理行政复议申请决定书》,并判令被告西安市人民政府受理重新作出行政复议决定。2019年5月下旬,原告收到了被告西安市人民政府作出的市政复驳字〔2019〕205号《驳回行政复议申请决定书》,该《决定书》以西安市灞桥区人民政府的批准行为属于非具体行政行为,不属于行政复议受案范围；以红旗街道办是西安市灞桥区人民政府的派出机关,西安市灞桥区政府不是适格的行政复议被申请人为由,错误的驳回了原告的行政复议请求。原告认为,依据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条之规定,当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院提起诉讼的,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。根据法理可以推出,对以上级行政机关批准行为不服的,向行政机关提起行政复议也应当以法律文书上签署盖章的机关为被申请人。本案中,西安市灞桥区人民政府批准了《征收补偿安置方案》,并且以自己的名义对外作出。对外公告中加盖的是西安市灞桥区人民政府的公章。因此,西安市灞桥区人民政府的批准和对外公布实施的行为,对原告的权利义务产生了实际影响,应当属于行政复议的受案范围。综上请求：1.撤销被告西安市人民政府作出的市政复驳字〔2019〕205号《驳回行政复议申请决定书》；2.责令被告依法受理原告提起的复议申请并实体审理后作出复议决定；3.本案的诉讼费用由二被告承担。 原告邓云清、孙继远、朱柏杨向本院提交以下证据： 证据1.市政复不受字〔2018〕814号行政复议申请决定书；证据2.（2019）陕71行初91号行政判决书；证据3.西安市灞桥区人民政府关于红旗街道五星地区改造项目联盟社区征收补偿安置方案及奖励办法的批复；证据4.市政复驳字〔2019〕205号《驳回行政复议申请决定书》；证据5.快递单底联。 以上证据证明本案行政复议的法律经过，及本案被诉行政行为系客观存在，且原告在法定期限内对市政复驳字〔2019〕205号《驳回行政复议申请决定书》提起行政诉讼。 被告西安市人民政府辩称，一、被告作出的《决定书》程序合法。2018年12月24日,原告向西安市人民政府递交了《行政复议申请书》,请求依法撤销被申请人批准通过的《红旗街道五星地区改造项目联盟社区征收补偿安置方案》。2018年12月26日,西安市人民政府作出市政复决字〔2018〕814号《不予受理行政复议申请决定书》。原告对此决定不服,起诉至西安铁路运输中级法院,2019年3月28日,西安铁运输中级法院作出(2019)陕71行初91号《行政判决书》撤销了市政复决字〔2018〕814号《不予受理行政复议申决定书》,并责令被告在法定期限内对原告的行政复议申请重新作出处理。2019年4月24日,西安市人民政府作出市XX号《行政复议答复通知书》，并送达被申请人灞桥区人民政府。2019年5月21日,被告作出《决定书》,并向原告和被申请人送达。二、被告作出的《决定书》认定事实清楚,适用法律正确,内容适当。(一)、《红旗街道五星地区改造项目联盟社区征收补偿安置方案》是由红旗街道办事处制定的,被申请人灞桥区人民政府为批准机关,该批准行为系被申请人灞桥区人民政府履行审查批准的职责,属于政府内部审批行政行为。该行为对原告实际权利义务不产生实际影响,非具体行政行为,不属于行政复议受案范围。且该行为对原告的房屋等并不直接产生法律效力,原告的房屋目前均保持原状,其合法权益并未受到侵犯。(二)、被申请人主体不适格,根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项之规定,对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的,向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。本案中,红旗街道办事处系被申请人灞桥区人民政府的派出机关,是具体行政行为的实施主体,依据上述规定,被申请人灞桥区人民政府不是适格的主体,原告对该方案不服理应以灞桥区红旗街道办事处为被申请人向灞桥区人民政府申请行政复议。综上,请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告西安市人民政府向本院提交以下证据： 证据1.行政复议申请书；证据2.行政复议答复书；证据3.西安市人民政府不予受理行政复议申请决定书（市政复不受字［2018］814号）；证据4.西安铁路运输中级法院行政判决书（2019）陕71行初91号；证据5.西安市人民政府驳回行政复议申请决定书（市政复驳字［2019］205号）；证据6.西安市灞桥区人民政府文件（灞政发［2018］34号）；证据7.红旗街道五星地区改造项目联盟社区征收补偿安置奖励办法；证据8.五星地区改造联盟社区征收核定产权人的通知；证据9.邮政快递回执单。 以上证据证明市政复驳字［2019］205号行政复议决定书程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，内容适当。 经庭审质证原告邓云清、孙继远、朱柏杨对被告西安市人民政府提交的证据1-9的真实性均予以认可，对证明目的不予认可。对证据6、7、8的合法性不予认可。 被告西安市人民政府对原告邓云清、孙继远、朱柏杨提交的证据1-5的证据三性均予以认可，证明目的予以认可。 本院对上述证据认证如下： 对原告邓云清、孙继远、朱柏杨证据1-5的证据形式合法、内容真实，依法对上述证据三性予以确认。对证明目的予以确认。 对被告西安市人民政府提交的证据1-9的真实性、关联性予以确认。对证明目的不予确认。 经审理查明，原告邓云清、孙继远、朱柏杨于2018年12月24日,向西安市人民政府递交了《行政复议申请书》,请求依法撤销西安市灞桥区人民政府批准通过的《红旗街道五星地区改造项目联盟社区征收补偿安置方案》。2018年12月26日,西安市人民政府作出市政复决字〔2018〕814号《不予受理行政复议申请决定书》。原告对此决定不服,诉至本院,2019年3月28日,本院作出(2019)陕71行初91号《行政判决书》撤销了市政复决字〔2018〕814号《不予受理行政复议申请决定书》,并责令被告在法定期限内对原告的行复议申请重新作出处理。2019年4月24日,西安市人民政府作出市XX号《行政复议答复通知书》，并送达被申请人灞桥区人民政府。2019年5月21日,被告西安市人民政府作出市政复驳字〔2019〕年205号《驳回行政复议申请决定书》,并向原告和西安市灞桥区人民政府予以送达。原告邓云清、孙继远、朱柏杨对西安市人民政府作出的市政复驳字〔2019〕年205号《驳回行政复议申请决定书》不服，诉至本院，诉请如上。 本院认为，关于该复议申请是否属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。征地补偿安置方案是经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，相关部门根据市、县人民政府批准的征地补偿方案开展具体的组织实施工作。因此在土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准、支付方式等有关征地补偿、安置具体措施的依据，对被征收人的实体权益有实际性的影响。本案中，原告邓云清、孙继远、朱柏杨向被告西安市人民政府所提交的行政复议申请书第四项、第五项内容也是主要针对《红旗街道五星地区改造项目联盟社区征收补偿安置方案》补偿标准所提出的，故原告邓云清、孙继远、朱柏杨向被告西安市人民政府所提交的行政复议申请书中第四项、第五项内容，应属于行政复议范围。 关于该复议申请应当向何级地方人民政府提出。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”。本案中，原告邓云清、孙继远、朱柏杨对《红旗街道五星地区改造项目联盟社区征收补偿安置方案》不服，故以《红旗街道五星地区改造项目联盟社区征收补偿安置方案》的批准机关西安市灞桥区人民政府作为被申请人，向上一级地方人民政府即西安市人民政府申请行政复议，并无不当。 被告西安市人民政府在其作出的市政复驳字〔2019〕205号《驳回行政复议申请决定书》中，以原告的行政复议申请不属于行政复议受案范围及案涉行政复议被申请人主体不适格为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告邓云清、孙继远、朱柏杨复议申请的理由不成立，应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销被告西安市人民政府2019年5月21日作出市政复驳字〔2019〕205号《驳回行政复议申请决定书》； 二、责令被告西安市人民政府在法定期限内对原告邓云清、孙继远、朱柏杨的行政复议申请重新作出处理。 案件受理费50元，由被告西安市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至陕西省高级人民法院。 审判长  侯文锋 审判员  杨 娜 审判员  侯 斌 二〇一九年十一月十八日 书记员  赵成园 1