福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019）闽05行终312号 上诉人（原审原告）任明侠，女，1981年9月15日出生，汉族，住福建省泉州市鲤城区。 委托代理人刘文章，男，1958年2月10日出生，汉族，住福建省泉州市鲤城区新华北路88号，系任明侠的配偶。 被上诉人（原审被告）泉州市医疗保障基金管理中心，住所地丰泽区刺桐东路与丰泽街交叉口永宏花苑B部楼1、2层。 法定代表人欧家庆，主任。 委托代理人林垂垚。 委托代理人吴铭东，北京盈科（泉州）律师事务所律师。 原审第三人福建省水利水电工程局有限公司，住所地福建省泉州市鲤城区新华北路88号，统一社会信用代码9135000015814192XB。 法定代表人潘木枝，总经理。 上诉人任明侠因与被上诉人泉州市医疗保障基金管理中心（以下简称泉州市医保中心）及原审第三人福建省水利水电工程局有限公司（以下简称福建水利公司）行政给付及附带规范性文件审查一案，不服泉州市丰泽区人民法院（2019）闽0503行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审判决查明，泉州市医保中心于2017年11月20日对任明侠请求支付生育保险待遇作出了《不予受理件通知单》，载明“根据闽政办〔2014〕100号文规定‘六、职工生育、实施计划生育手术符合国家和我省计划生育政策，且在分娩、妊娠终止、实施计划生育手术前连续缴费满12个月（含当月）的，按规定享受生育保险待遇。’虽经泉州市中级人民法院（2017）闽05行终174号行政判决，但有关你的生育保险待遇支付申请仍不符合上述规定。”对任明侠申请事项不予受理。泉州市医保中心于2018年6月15日通过ＥＭＳ邮政快递将《不予受理件通知单》送达任明侠。任明侠不服，于2019年2月21日诉至法院，请求判决：1.撤销泉州市医保中心作出的《不予受理件通知单》（受理事项编号：×××01）；2.泉州市医保中心支付任明侠98天带薪产假期间的工资；3.泉州市医保中心支付任明侠生育医疗费用；4.对泉州市医保中心作出的《不予受理件通知单》所依据的福建省人民政府办公厅（闽政办〔2014〕100号）《福建省人民政府办公厅转发省人社厅省财政厅的通知》中第六条第一款“职工生育、实施计划生育手术符合国家和我省计划生育政策，且在分娩、妊娠终止、实施计划生育手术前，连续缴费满12个月（含当月）的，按规定享受生育保险待遇。生育保险待遇包括生育津贴和生育医疗费用”的合法性一并审查；5.泉州市医保中心赔偿任明侠因维护自己和孩子的合法权益而造成的损失188.88元、精神损害抚慰金50000元、维权成本8500元。 原审判决另查明，任明侠于2012年1月至2013年7月期间缴纳了生育保险费，2013年8月至2015年8月未缴纳。任明侠于2015年9月入职福建水利公司，福建水利公司自2015年9月起为任明侠缴纳生育保险费。任明侠于2016年1月2日生育一子，于同年2月16日向泉州市医保中心提出生育保险待遇的申请。泉州市医保中心于同年2月19日作出《不予受理件通知单》（受理事项编号：×××01），认定任明侠因缴费年限不满足报销条件，对任明侠所申请事项不予受理。任明侠不服申请行政复议，经泉州市人力资源和社会保障局行政复议决定维持后起诉至泉州市丰泽区人民法院。泉州市丰泽区人民法院于2017年3月10日作出（2016）闽0503行初76号行政判决，认为《不予受理件通知单》没有适用相应的法律依据，判决撤销被告泉州市医保中心于2016年2月19日作出的《不予受理件通知单》（受理事项编号：×××01），泉州市医保中心应于判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。泉州市医保中心提起上诉，泉州市中级人民法院于2017年9月25日作出判决：驳回上诉，维持原判。泉州市医保中心提出再审申请，福建省高级人民法院于2018年12月21日作出（2018）闽行申33号行政裁定驳回了泉州市医保中心的再审申请。 原审判决认为，本案的主要争议焦点为：一、任明侠请求一并审查的规范性文件条款的合法性问题；二、重新作出的《不予受理件通知单》是否合法。关于争议焦点一，经审查，福建省人民政府办公厅文件（闽政办〔2014〕100号）《福建省人民政府办公厅转发省人社厅省财政厅的通知》第六条与上位法并不存在冲突，也无违反法律、行政法规、部门规章之强制性规定的情形。关于争议焦点二，依据泉州市丰泽区人民法院生效判决，泉州市医保中心于2016年2月19日作出的《不予受理件通知单》（受理事项编号：×××01）未援引相关的法律依据，应于该判决生效后六十日内重新作出行政行为，泉州市医保中心于2017年11月20日重新作出了《不予受理件通知单》，并在该《不予受理件通知单》上载明其所适用的规范性文件，并无不当。泉州市医保中心根据闽政办〔2014〕100号文规定“六、职工生育、实施计划生育手术符合国家和我省计划生育政策，且在分娩、妊娠终止、实施计划生育手术前连续缴费满12个月（含当月）的，按规定享受生育保险待遇，”以及任明侠于2016年1月2日生育前连续缴纳生育保险费用未满12个月的事实，作出被诉《不予受理件通知单》，证据充分，事实清楚，适用法律正确。泉州市医保中心于2017年11月20日重新作出《不予受理件通知单》后，并没有及时将该《不予受理件通知单》送达任明侠，而是于2018年6月14日才将其邮寄送达任明侠，违背了正当程序原则的要求。依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第一款第二项之规定，送达程序轻微违法且对任明侠依法享有的重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”。故虽泉州市医保中心重新作出的《不予受理件通知单》事实清楚，适用法律正确，但程序轻微违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，应依法确认泉州市医保中心于2017年11月20日作出的《不予受理件通知单》违法，但不撤销该《不予受理件通知单》。根据《中华人民共和国社会保险法》第五十四条第二款之规定，生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴，因任明侠的申请不符合生育保险待遇支付条件，其要求泉州市医保中心支付其98天带薪产假期间的工资和生育医疗费用的请求，没有事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第一条、第二条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯行政相对人人身权、财产权的，行政相对人可依法获得赔偿。泉州市医保中心作出被诉《不予受理件通知单》程序轻微违法，但并未对原告任明侠的人身权、财产权造成损害，故任明侠请求泉州市医保中心赔偿其损失、精神损害抚慰金、维权成本没有事实和法律依据，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、确认被告泉州市医保中心于2017年11月20日作出的《不予受理件通知单》违法；二、驳回原告任明侠的其他诉讼请求。 任明侠上诉请求：1.撤销原判；2.判决泉州市医保中心按照用人单位上年度职工月平均工资的标准支付任明侠98天的生育津贴；3.判决泉州市医保中心支付任明侠生育第二胎的生育医疗费用4645.48元；4.判决泉州市医保中心赔偿任明侠因维护法律尊严以及自己和孩子的合法权益而造成的精神损害抚慰金1元。事实与理由：一、闽政办〔2014〕100号文件第六条第一款规定对职工享受生育保险待遇设定了“生育前连续缴费满12个月(含当月)”的条件，与上位法相冲突，也违反法律、法规、规章的强制性规定的情形，不应适用，且应对该条款合法性予以审查。首先，根据上位法《中华人民共和国社会保险法》第五十四条、《女职工劳动保护特别规定》(国务院令第619号)第八条、原劳动部颁布的《企业职工生育保险试行办法》(劳部发[1994]504号)第五条、第六条规定，职工所在单位已经缴纳生育保险费的，其职工就能享受生育保险待遇。任明侠所在单位福建水利公司不仅为任明侠连续缴纳了包括生育保险费在内的社保费39个月，也为刘文章连续缴纳了包括生育保险费在内的社保费超过21年，任明侠有权享受生育保险待遇。即使按职工未就业配偶对待，任明侠也有权享受生育医疗费用待遇。其次，社会保险法对生育保险交费年限并未作规定，《女职工劳动保护特别规定》也没有授权地方政府及其部门自定门槛。2012年4月28日之后生育保险制度的法律依据是国务院2012年4月28日颁布的《女职工劳动保护特别规定》(国务院令第619号)，即职工生育后，正常生产享受98天的产假，产假期间工资对已经参加生育保险的，按照用人单位上年度职工月平均工资的标准由生育保险基金支付；对未参加生育保险的，按照女职工产假前工资的标准由用人单位支付。女职工生育或者流产的医疗费用，按照生育保险规定的项目和标准，对已经参加生育保险的，由生育保险基金支付；对未参加生育保险的，由用人单位支付。闽政办〔2014〕100号文件即使认为属于法律运行中新出现的问题，确实有规定“职工生育前连续缴费满12个月(含当月)的，按规定享受生育保险待遇”的这个条件的必要，其也应当依法定程序向有权机关提出立法建议，而不应行使应由立法机关享有的权限。从本质上而言，行政主体对法律如何具体应用的解释属于对法律的应用、执行行为，其权限仅在于如何将依法设定的权利义务及其实施方式等进行具体化，而不得“设定”新的权利义务。具体条文如下：《中华人民共和国宪法》第六十七条、《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》第一条：凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。《中华人民共和国立法法》第四十五条：法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的；(二)法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》(国办发(1999)43号)第一条：“凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院作出解释。”二、泉州市医保中心于2017年11月20日重新作出《不予受理件通知单》，却于2018年6月8日寄出《通知书》、《职工生育保险申请一次性告知书》，该《通知书》和《职工生育保险申请一次性告知书》泉州市医保中心没有提供，一审却依职权调取，违反法律规定，取证不合法，不能作为认定案件事实的依据。三、根据《中华人民共和国社会保险法》第五十四条及《女职工劳动保护特别规定》第八条“女职工产假期间的生育津贴，对已经参加生育保险的，按照用人单位上年度职工月平均工资的标准由生育保险基金支付；对未参加生育保险的，按照女职工产假前工资的标准由用人单位支付。女职工生育或者流产的医疗费用，按照生育保险规定的项目和标准，对已经参加生育保险的，由生育保险基金支付；对未参加生育保险的，由用人单位支付”规定，任明侠所在单位福建水利公司已经为任明侠缴纳生育保险费，任明侠依法可享受生育保险待遇。其次，即使依据闽政办〔2014〕100号文件第六条中规定“参保男职工未就业配偶生育的，按照国家规定享受生育的医疗费用待遇；其未就业配偶没有参加城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗的，由生育保险基金参照职工参保地的城镇居民基本医疗保险报销标准支付生育的医疗费用”和《福建省企业职工生育保险规定》(1998年修正)第八条“男职工配偶生育符合省计划生育规定，未享受生育保险待遇的，由生育保险基金给付一次性生育补助金，其标准按第七条第(一)项规定生育津贴的50%发给”的规定，任明侠不能依本职工作享受生育保险待遇，任明侠也可享受50%的生育津贴。 泉州市医保中心辩称，其二审答辩意见与一审的答辩意见一致。 福建水利公司未作陈述。 二审中，当事人没有提交新证据。 经审理查明，原审判决查明的事实清楚，本院予以确认。 二审争议焦点为：1.被诉行政行为所依据的规范性文件的条款是否合法；2.被诉行政行为是否合法。 本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作”、第七十八条：“财政部门、审计机关按照各自职责，对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况实施监督”及原劳动部《企业职工生育保险试行办法》第十五条：“省、自治区、直辖市人民政府劳动行政部门可以按照本办法的规定，结合本地区实际情况制定实施办法”的规定，福建省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）、福建省财政厅（以下简称省财政厅）分别作为福建省人民政府（以下简称省政府）社会保险行政部门及财政部门，有权结合福建省的实际情况就福建省生育保险的管理制定相关的规范性文件。据此，省人社厅、省财政厅具有联合制定本案《关于进一步加强生育保险工作的意见》的法定职权。根据《党政机关公文处理工作条例》第十六条第二项：“向下级机关行文，应当遵循以下规则：（二）党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意”及《国务院办公厅关于实施涉及的几个具体问题的处理意见》（国办函〔２００１〕１号）第四条第一款:“政府各部门（包括议事协调机构）除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文；如需行文，应报请本级政府批转或由本级政府办公厅（室）转发”的规定，福建省人民政府办公厅（以下简称省办公厅）具有将已经省政府同意的由省人社厅、省财政厅联合制定的《关于进一步加强生育保险工作的意见》以其名义转发给下级政府等有关部门的法定职权，即具有作出闽政办〔2014〕100号文件的法定职权。另经审查，作出被诉不予受理行为所依据的闽政办〔2014〕100号文件第六条第一款规定的内容并未与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触，也不存在违反法律、法规、规章强制性规定的情形，依法可以作为认定被诉不予受理行为是否合法的依据。泉州市医保中心根据任明侠于2016年1月2日生育前连续缴纳生育保险费未满12个月的事实，依据闽政办〔2014〕100号文件第六条第一款的规定，作出的《不予受理件通知单》证据确凿，适用法律、法规正确。但鉴于该《不予受理件通知单》的送达程序轻微违法，一审对其违法性予以确认正确。一审法院依职权调取的被诉《不予受理件通知单》送达情况等相关证据属于泉州市医保中心在作出被诉行政行为过程中自行作出的事实行为，而不属于泉州市医保中心作出被诉行政行为时未收集的证据，且一审法院并未将调取的证据作为认定被诉行政行为合法的依据，而是作为认定被诉行政行为送达程序轻微违法的证据。因此，一审法院依职权调取证据的行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定，程序合法。鉴于任明侠不符合享受生育保险待遇的法定条件，一审对其主张泉州市医保中心应支付其生育保险待遇的相关诉求不予支持正确。因本案请求支付生育保险待遇的申请人系任明侠，而非其配偶刘文章，且任明侠生育时不属于未就业人员，故任明侠主张其作为刘文章的未就业配偶也有权享受生育保险待遇，缺乏依据，被诉行政行为对该主张未作处理正确。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第八项规定，行政机关仅对该机关及其工作人员行使职权时侵犯受害人直接财产的损失负有赔偿义务，而对间接财产损失不负有赔偿义务。本案中，任明侠主张赔偿的维权损失属于其在被诉行政行为作出后主张相关权利过程中形成的间接损失，而非被诉行政行为对其造成的直接损失，因此，该损失不属于行政赔偿范围，一审不予支持，并无不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金”规定，赔偿义务机关仅负有对侵犯人身权造成的精神损害予以赔偿的义务，而对侵犯财产权造成的精神损害不予赔偿。本案中，任明侠受到侵犯的系财产权，而非人身权，其要求支付精神损害抚慰金的主张，缺乏法律依据，一审不予支持正确。综上所述，任明侠的上诉请求,理由不成立，应予驳回；一审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由任明侠负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈鹏腾 审判员  张爱玲 审判员  邱旭锋 二〇一九年十一月二十八日 书记员  庄贞贞 附:本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。