山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行���1518号上诉人（原审原告）张继瑞，男，1945年12月1日出生，汉族，住四川省成都市高新区。委托代理人张吉新，男，1960年11月1日出生，住济南市历城区。被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路47号。法定代表人刘科，区长。委托代理人马晓红，山东元序律师事务所律师。张继瑞因诉济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）行政强制一案，不服济南市中级人民法院于2017年6月27日作出的（2017）鲁01行初247号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告张继瑞向原审法院起诉称，原告在济南市历城区华山街道东杨村31号位置合法拥有房屋，建筑面积60平方米，砖木结构。因相关项目建设，原告的上述房屋及所在土地被纳入征收范围，拆迁工作由济南市历城区华山片区开发指挥部负责实施。2016年11月23日12点左右，济南市历城区华山片区开发建设指挥部在未履行任何法定程序的情况下，组织大量拆迁人员将原告的上述房屋强制拆除，原告房屋内的物品全部毁损。违法强拆行为给原告造成了巨大的经济损失，严重其害了原告的合法权益。原告认为，济南市历城区华山片区开发建设指挥部是被告历城区政府设立的履行拆迁职能的临时机构，其在拆迁过程中实施的违法强拆行为应当由被告承担法律责任。现依法向法院提起行政诉讼，以维护原告的合法权益。诉讼请求：1.确认被告强制拆除其房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。原审法院经审理��明：在济南市历城区华山街道东杨村31号位置，有原告等人祖传房屋院落一处。根据济南市中级人民法院（2008）济行终字第42号行政判决书（以下简称42号判决书）中查明的事实，该处宅基地原由案外人张吉河的爷爷使用。后经分家，其父辈对祖传房屋进行了分配，其中北屋四间归张吉河的父亲所有，西屋归张继瑞的父亲张宝祯所有，东屋和北屋东边的一间归张吉河的四叔所有。后张吉河对自有房屋进行了翻建。1984年，原告张继瑞的父亲张宝祯离休后落户于该村。1992年11月15日，张宝祯就该宅院向济南市人民政府提出了土地登记申请，同日，济南市人民政府为张宝祯颁发了历城集建（92）字第0627019号集体土地建设用地使用证。2002年11月，张吉河也就同一处宅基地向济南市历城区人民政府提出了土地登记申请。同年，济南市人民政府为张吉河颁发了历城集用（2002）字���2551号集体土地使用证。2007年4月13日，张继瑞等人向法院提起行政诉讼，经一、二审法院审理，判决撤销了济南市历城区人民政府为张吉河颁发的历城集用（2002）字第2551号集体土地使用证。后张吉河向济南市历城区人民法院提起行政诉讼，请求撤销市政府为张宝祯颁发的历城集建（92）字第0627019号集体土地建设用地使用证。因为该宅基地上房屋所有权存在争议，济南市历城区人民法院作出（2007）历城行初字第55号行政判决，撤销了张宝祯持有的历城集建（92）字第0627019号集体土地建设用地使用证，2008年5月6日，济南市中级人民法院作出42号判决书予以维持。现整个院落已被拆除。原告张继瑞认为被告在拆除张吉河的房屋时一并对原告的房屋进行了拆除，侵犯了其合法权益，遂向法院提起诉讼。另查明，华山片区开发建设项目系济南市重点工程，为落实和推进该片区项目开发建设，被告历城区政府和案外人济南市历城区华山街道办事处（以下简称华山街道办）在该片区分别成立了区、街两级指挥部，即：1.济南市历城区华山片区开发建设指挥部，系由被告历城区政府成立，主要负责片区的土地征收拆迁政策制定、宣传和解释等工作。2.济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部，系由被告华山街道办成立，负责主要负责拆迁政策的落实（包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作）。原审法院认为，本案的焦点是：一、张继瑞是否具有原告主体资格；二、被告历城区人民政府是否是原告所诉房屋实施拆除的主体。一、关于张继瑞的原告主体资格问题。法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯��合法权益，有权向人民法院提起诉讼。”根据济南市中级人民法院42号判决书中查明的事实，原告张继瑞与案外人张吉河等人共同拥有祖传房屋院落一处。后经分家，其父辈对祖传房屋进行了分配，其中北屋四间归张吉河的父亲所有，西屋归张继瑞的父亲张宝祯所有。原告张继瑞作为张宝祯的合法继承人，认为涉案房屋遭强制拆除，具有提起行政诉讼的原告主体资格。二、被告历城区人民政府是否是原告房屋实施拆除的主体。鉴于本案系华山拆迁片区众多涉诉案件之一，故在解决上述焦点问题之前，有必要阐述清楚以下问题：被告历城区政府、案外人华山街道办、两个指挥部（济南市历城区华山片区开发建设指挥部、济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部）在华山片区拆迁实施工作中的各自职能，各自职责，以便准确把握裁判准则。首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项的规定：“市、县人民政府按照土地年度利用计划拟定农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级报有批准权的人民政府”，以及《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条的规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作”，“拟征收农民集体所有的土地，市县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应包括征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容”等项规定，区级人民政府系土地征收工作的征收主体，并非必然是拆迁的具体实施主体。其次，华山片区开发建设系济南市重点工程，为落实和推进该片区项目开发建设，被告历城区政府和案外人华山街道办在该片区分别成立了区、街两级指挥部，即：1.济南市历城区华山片区开发建设指挥部，系由被告历城区政府成立，主要负责片区的土地征收拆迁政策制定、宣传和解释等工作。2.济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部，系由被告华山街道办成立，主要负责拆迁政策的落实（包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作）。由此可以看出，区、街两级指挥部成立单位不同，职责不同，各自承担的法律后果不同，即：济南市历城区华山片区开发建设指挥部的实施行为后果，应由成立单位历城区政府承担，济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部的实施行为后果，应由成立单位华山街道办承担，二者不可混淆。另外，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定���街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(二)有具体的诉讼请求和事实根据；……”。现原告主张被告历城区政府拆除其房屋违法，应对其主张提供证据证实。本案中，原告提供的华山片区开发建设指挥部发布的公开信等证据，仅能证实由被告区政府成立的华山片区开发建设指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知行为，属于被告历城区政府在征收拆迁工作中的正常职能行为，上述证据并不能直接证实系被告历城区政府对其房屋实施了强制拆除行为。因此，本案中，原告将历城区政府列为被告，并主张被告实施了拆除其房屋的行为，无事实依据，不符合上述法律规定，不予支持。原���可另行向适格的被告主张权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张继瑞的起诉。张继瑞不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定，发回原审法院重新审理本案。理由如下：1.原审法院认定事实错误。原审法院认为被上诉人历城区政府只是土地征收工作的征收主体，并非拆迁的具体实施主体，属于认定事实错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条等规定，被上诉人作为县级人民政府，具有法定的职权和义务具体组织实施土地征收工作。结合本案现有证据，可以证明涉案土地征收及房屋拆迁工作是由被上诉人组织实施的，只不过具体的工作由其设立的建设指挥部负责执行。原审法院仅凭案外人济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部的一份说明就认定案件关键事实，是不符合证据基本规则的。2.原审法院适用法律错误。原审法院依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，认为“街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体”，适用法律是错误的。案外人济南市历城区华山街道办事处没有任何法律、法规或者规章授权其可以组织实施土地征收及房屋拆迁工作。即便是案外人济南市历城区华山街道办事处具体实施了拆除行为，因为济南市历城区华山街道办事处没有法律、法规或者规章的授权，上诉人以被上诉人作为被告提起诉讼，也符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款的规定。本案的房屋拆除实际上是被上诉人设立的临时机构济南市历城区华山片区开发建设指挥部具体负责实施的，济南市历城区华山街道办事处及上诉人所在的村委会只是配合征收拆迁工作，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第一款的规定，该指挥部实施的行为，应当以被上诉人作为被告提起诉讼。3.原审法院违反法定程序。即便上诉人起诉的被告不适格，人民法院也应当告知上诉人变更被告，上诉人不同意变更的裁定驳回起诉。原审法院在没有告知上诉人变更被告的情况下，直接作出驳回起诉裁定，违反法定程序。被上诉人历城区人民政府未提交书面答辩意见。原审期间双方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，��事人对原审法院认定的程序性事实没有异议，合议庭同意原审法院查明的相关程序性事实。上诉人在二审期间提供了济历城政字[2013]33号《济南市历城区人民政府关于成立济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部的批复》复印件，但该文件系历城区政府同意济南市历城区华山街道办事处成立济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部的批复，系原审法院裁定已经认定的事实，本院不再予以审查认证。本院认为，对于上诉人的原告主体资格问题，根据济南市中级人民法院42号判决书中查明的事实，张继瑞与案外人张吉河等人共同拥有祖传房屋院落一处。后经分家，其父辈对祖传房屋进行了分配，其中北屋四间归张吉河的父亲所有，西屋归张继瑞的父亲张宝祯所有。张继瑞作为张宝祯的合法继承人，认为涉案房屋遭强制拆除，具有提起行政诉讼的原告主体资格。本案的主要争议焦点在于上诉人诉请确认被上诉人历城区政府强制拆除行为违法是否符合提起行政诉讼的条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三条之规定，上诉人提起诉讼，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，上诉人诉请确认被上诉人历城区政府强制拆除行为违法，虽然有明确的被告，但还应当有具体的事实根据。上诉人主张被上诉人历城区政府强制拆除行为违法，应对其主张提供相关证据予以证实。上诉人提供的济南市历城区华山片区开发��设指挥部发布的公开信等证据，仅能证实由历城区政府成立的华山片区开发建设指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知等行为，上述证据并不能直接证实系历城区政府或历城区政府成立的华山片区开发建设指挥部实施了强制拆除行为，也不能因发生了强制拆除行为，就可以直接推定为历城区政府或历城区政府成立的华山片区开发建设指挥部组织实施的强制拆除行为。因此，本案中上诉人诉请确认被上诉人历城区政府强制拆除行为违法，并无事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，应当予以支持。上诉人主张原审法院认为被上诉人历城区政府只是土地征收工作的征收主体，并非拆迁的具体实施主体，属于认定事实错误，但并未提供有效证据予以证明，不予采信。上诉人主张原审法院依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，认为“街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体”，适用法律是错误的。但根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条之规定，“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”街道办事处是下级人民政府的派出机关，在行政法上派出机关可以成为行政复议的被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿义务人，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。上诉人认为其以被上诉人历城区政府作为被告提起诉讼��符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款的规定。但该规定指的是行政机关的内设机构或者派出机构，与派出机关的法律地位不同，上诉人的该项主张系对有关法律规定的误解，不应予以支持。上诉人主张原审法院在没有告知上诉人变更被告的情况下，直接作出驳回起诉裁定，违反法定程序。而原审法院并非以上诉人错列被告且拒绝变更为由裁定驳回起诉，审判程序并无违法之处。综上，本案中上诉人坚持认为涉案土地征收及房屋拆迁工作是由被上诉人历城区政府组织实施的，但根据现有证据，不能证明被上诉人历城区政府或者历城区政府成立的华山片区开发建设指挥部实施了强制拆除行为，上诉人的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件。上诉人的上诉理由亦不能成立，不予支持。上诉人如对强制拆除行为不服，可以向有管辖权的人民法院另行主张，以便及时通过法定救济途径维护自身的合法权益。有鉴于上诉人法律知识方面的不足，本案诉讼期间可以不计算在有关起诉期限内。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 山 莹审判员 韩 勇审判员 孙晓峰二〇一八年一月八日书记员 孟 真