河南省洛阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫03行终293号上诉人（原审原告）：张兰，女，1971年9月18日出生，汉族，中国工商银行洛阳市九都支行职工，住河南省洛阳市西工区。被上诉人（原审被告）：洛阳市财政局，住所地：河南省洛阳市洛龙区市府东街财政局大楼。法定代表人：王国辉，该局局长。委托诉讼代理人：郭泉森，该局副局长，特别授权。委托诉讼代理人：赵保国，河南君友律师事务所律师，特别授权。被上诉人（原审被告）：河南省财政厅，住所地：河南省郑州市金水区经三路**。法定代表人：王东伟，该厅厅长。委托诉讼代理人：李建厂，河南亚太人律师事务所律师，特别授权。委托诉讼代理人：金军瑞，该厅条法处副处长。上诉人张兰为与被上诉人洛阳市财政局、河南省财政厅政府信息公开一案，不服河南省洛阳市西工区人民法院（2019）豫0303行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月9日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人张兰，被上诉人洛阳市财政局委托诉讼代理人郭泉森、赵保国，河南省财政厅委托诉讼代理人李建厂、金军瑞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，原告张兰于2019年3月23日以EMS快递方式向被告洛阳市财政局邮寄了政府信息公开申请表，申请公开以下信息：洛财预[2012]333号《关于下达涧西区河洛世家芳华苑（四期）项目地块资金的通知》所涉正奇公司上缴的土地出让金余款2042.44万元拨付洛阳市涧西区人民政府财政局的财政资金支付凭证。被告洛阳市财政局于2019年4月4日做出的洛财公开[2019]第4号政府信息公开告知书,并称在此之前已向其公开的洛财预[2012]333号文件即可用作2042.44万元拨付涧西区财政局的财政支付凭证。原告对该告知书不服，于2019年5月20日向河南省财政厅提起行政复议。2019年7月10日河南省财政厅作出豫财复议[2018]4－2号行政复议决定书，认定洛阳市财政局在复议期间重新向张兰提供了其所申请的信息，不宜再撤销原行政答复、责令重新进行答复，因此作出确认洛阳市财政局2019年4月4日作出的《告知书》(洛财公开[2019]第4号)行为违法的复议决定。原告仍不服，诉至法院。一审法院认为，原告张兰起诉要求撤销洛阳市财政局于2019年4月4日做出的洛财公开[2019]第4号政府信息公开告知书即原行政行为，以及复议机关河南省财政厅于2019年7月10日针对前述行为作出的豫财复议[2018]4－2号行政复议决定，属两个行政行为。张兰针对原行政行为已经选择通过复议程序进行救济，复议机关做出了确认原行政行为违法的复议决定，而且复议机关确认违法的依据是基于认定了洛阳市财政局在复议期间将张兰申请的信息向其进行了公开的事实，也并非基于原行政行为程序违法，因此该复议决定属于改变原行政行为。张兰认为复议决定认定的事实有误，依法应当以复议机关为被告，并向有管辖权的人民法院提起诉讼。经一审法院释明后，张兰仍坚持其诉求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回原告张兰的起诉。张兰上诉请求:依法撤销一审行政裁定，改判支持一审诉请。事实与理由：1、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。第一百三十四条，行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。具体到本案，洛财公开〔2019〕第4号《政府信息公开告知书》作为洛阳市财政局对案涉政府信息公开申请作出的处理结果，未依法定程序予以变更或撤销，其仍具有法律效力。复议机关依据所谓的行政机关在复议期间向上诉人提供了所申请的信息，而作出确认原行政行为违法而不撤销的复议决定，既有改变又有维持原行政行为的内容。根据《行政诉讼法》的相关规定，上诉人坚持人民法院将洛阳市财政局和河南省财政厅列为本案共同被告，依法对两行政机关作出的行政行为进行合法性审查。若非如此，将造成上诉人的合法权益得不到充分法律保护的后果，也有悖于行政诉讼法的立法宗旨。2、洛阳市财政局在复议期间，未依法向上诉人公开案涉资金确己支付的法定支付凭证。3、复议机关依据错误事实作出的复议决定，同样认定事实错误，主要证据不足，适用法律错误，依法应予以撤销。洛阳市财政局辩称，一审裁定符合法律规定，并无不当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。经复议的案件复议机关决定维持原行政行为的，作出原政行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告，本案就是复议机关，也就是河南省财政厅已经对洛阳市财政局的行政行为进行了改变，所以本案洛阳市财政局不应作为本案被告。上诉人张兰所请求公开的信息在复议期间洛阳市财政局以特快专递形式已向其进行公开。河南省财政厅辩称，一、答辩人作出的行政复议决定书程序合法、事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当。2019年5月21日，答辩人收到上诉人邮寄的《行政复议申请书》及有关材料。5月23日，答辩人依法受理并制作行政复议答复通知书。5月24日，答辩人将行政复议答复通知书邮寄给洛阳巿财政局。5月25曰，洛阳巿财政局收到行政复议答复通知书。6月5日，洛阳巿财政局将《洛阳巿财政局答复书》及有关证据等材料邮寄给答辩人。6月25日，洛阳巿财政局向答辩人邮寄了补充材料。7月10日，答辩人作出行政复议决定书。7月12日，答辩人向上诉人、洛阳巿财政局邮寄行政复议决定书。上诉人、洛阳巿财政局7月13日收到行政复议决定书。答辩人经审理查明，2019年3月25日，洛阳市财政局收到上诉人的《政府信息公开申请表》，申请公开《关于下达涧西区河洛世家芳华苑〔四期）项目地块土地资金的通知》（洛财预〔2012〕333号）所涉正奇公司上缴的土地出让金余款2042.44万元拨付洛阳巿涧西区财政局的财政资金支付凭证。2019年4月4日，洛阳巿财政局作出《政府信息公开告知书》（洛财公开〔2019〕第4号）。答复内容主要是：经查询办理记录，洛阳巿财政局曾于2018年5月24日收到上诉人要求公开“洛阳巿涧西区符东路4号用地面积4659.8平方米土地出让款的支出明细”的申请。并已向上诉人公开洛财预〔2012〕333号文件。该文件是巿区两级财政结算的指标文件，巿财政每月将巿区两级应支付的指标文件数额统一汇总后进行上下级转移支付。因此，该洛财预〔2012〕333号文件即可用作2042.44万元拨付洛阳巿涧西区财政局的财政支付凭证。在行政复议期间，2019年6月17日，洛阳巿财政局将重新查询到的2042万元拨付洛阳巿涧**财政局的预算拨款凭证寄给上诉人，上诉人6月18日收到。以上事实有上诉人和洛阳巿财政局提供的材料为证。答辩人认为，洛阳市财政局收到上诉人政府信息公开申请后，应当按照原《政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二十一条、第二十四条、第二十六条规定，对上诉人的信息公开申请进行答复。但洛阳巿财政局在2019年4月4日的答复中，没有提供拨付洛阳巿涧西区财政局的预算拨款凭证，属于事实不清、证据不足。在行政复议期间，洛阳巿财政局将重新查询到的2042万元拨付洛阳巿涧**财政局的预算拨款凭证寄给上诉人。《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；…”由于洛阳巿财政局在行政复议期间重新向上诉人提供了上诉人所申请的信息，为避免机械适用法律，浪费行政资源，不宜再撤销洛阳巿财政局的答复、责令洛阳巿财政局重新进行答复。依据《行政复议法实施条例》第三十九条“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理”和《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，答辩人作出复议决定：确认洛阳巿财政局2019年4月4日作出的《政府信息公开告知书》（洛财公开〔2019〕第4号）行为违法。二、答辩人作出的行政复议决定书，是以洛阳巿财政局2019年4月4日作出的《政府信息公开告知书》（洛财公开〔2019〕第4号）主要事实不清、证据不足为由，确认其行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第二十二条第三款的规定，答辩人的行政复议决定改变了原行政行为。上诉人应当依法向有管辖权的人民法院起诉。一审法院驳回上诉人的起诉，事实清楚，适用法律正确，请求二审法院裁定驳回上诉。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。从被上诉人河南省财政厅作出的行政复议决定书之内容看，是以被上诉人洛阳巿财政局2019年4月4日作出的《政府信息公开告知书》（洛财公开〔2019〕第4号）主要事实不清、证据不足为由，确认其行为违法。故应当认为是被上诉人河南省财政厅的复议决定改变了洛阳市财政局的行政行为。一审对此认定正确，处理结果合法。上诉人张兰的上诉理由依据不足，本院不予采信，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李太山审判员  吴爱国审判员  索如意二〇一九年十一月六日书记员  吕国卿