广东省东源县人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1625行初73号原告叶天养，男，汉族，1955年7月4日出生，住广东省紫金县。原告叶远青，男，汉族，1962年6月17日出生，住广东省紫金县。原告叶育灵，男，汉族，1950年4月13日出生，住广东省紫金县。上列三原告共同委托代理人钟秀水，男，汉族，1965年2月23日出生，住广东省紫金县。被告紫金县自然资源局。法定代表人王伟红，该局局长。委托代理人刘宇锋，紫金县农业农村局干部。委托代理人马启高，广东竞方律师事务所律师。第三人叶谷昌，男，汉族，1945年11月27日出生，住广东省珠海市斗门区。委托代理人巫聪，广东世纪华人律师事务所律师。原告叶天养、叶远青、叶育灵诉被告紫金县自然资源局、第三人叶谷昌农村土地承包经营权行政登记纠纷一案，于2019年4月3日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月3日立案后于2019年4月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年9月29日公开开庭审理了本案。原告叶天养、叶远青及其委托代理人钟秀水，被告紫金县自然资源局委托代理人刘宇锋、马启高和第三人叶谷昌委托代理人巫聪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告叶天养、叶远青、叶育灵诉称，1992年3月，第三人举家户口迁移珠海市，将自家的责任田共七分田面积约5.6亩，从1986年交给本村村民叶育兰（已故）管理，1999年叶育兰因年老无法管理，将第三人名下的责任田、自留山放弃承包，一并交回村集体。由村集体处理。原告叶天养作为当时时任生产队长，把情况汇报给大队，根据中共紫金县委办公室文件紫委办（1990)2号《关于理顺农村基层组织体制，完善联产承包责任制的补充意见》。1999年农历十一月初五日，原告叶天养主持召开家长会议，当时生产队共12户，到会7户，对第三人退回的责任田、山林一事和大队干部的意见做了说明，并希望有人承担。并且提出按户分配承包，当时没有人愿意承包，后来由于考虑叶谷昌户下粮食任务无法完成，原告叶天养只好将第三人承包责任田做通叶远青思想工作，由于叶远青外出务工，不愿全部承包，后来由叶天养承包一部分，叶远青承包一部分，并且填入农村土地承包经营权证书。过了一段时间，叶育兰做通叶育灵工作，又将叶远青名下的责任田划分一亩给叶育灵承包，并且填入叶育灵农村土地经营权证书，三原告从1999年开始到2001年还是按第三人姓名缴交公余粮，直至2002年集体将粮食任务表删除第三人，统一核实核发，造册登记，国家种粮补贴、责任田耕种直到现在都由三原告领取、耕种，而且第三人一直没有提出异议。到了2016年，由于村集体根据上级要求要进行责任田确权，第三人竟然从珠海回来，想取回责任田，并且串通一小部分村民签名，在未经得下黄塘村委会、径肚村民小组同意确认情况下，利用黄塘镇府某工作人员关系情况下，严重违反有关农村土地确权法律法规，骗取国家颁发的农村土地承包证书。发生纠纷后，原告多方投诉，要求解决争议。但是黄塘镇府不按事实、不采信原告的证据，偏袒一方，不按法律规定下了两个处理意见书，结论为该责任田仍是叶谷昌承包。黄塘镇府在答复叶谷昌意见书中引用《农村土地承包法》第51条规定，又把该责任田判给第三人，根据《农村土地承包法》第51条规定，黄塘镇府根本没有判决权，不依法处理，偏袒第三人，乱作为。后来原告多次投诉到紫金县农业局，农业局领导、经管股工作人员也多次表态，发给叶谷昌的农村土地经营权证书是不合法的，同时多次责令黄塘镇府收回叶谷昌农村土地经营权证书，并予以撤销，但第三人始终不肯交回。另外，被告紫金县自然资源局颁发土地承包权证（证号：441621111209080034)给第三人叶谷昌依据不足，程序违法。按照此次颁发土地承包权证的要求需要提交如下资料方可办证：1、农村土地承包经营权登记申请书；2、农村土址（耕地）承包合同；3、承包地块调查表；4、农村土地承包经营权公示结果归户表；5、公示无异议声明书。在被告提交的证据中并没有出示上述第三人叶谷昌必须提交的证据。故被告颁发土地承包权证给第三人叶谷昌依据不足，程序违法，依法应予以撤销。综上所述，为了维护自己的合法权益，根据中共紫金县委办公室文件紫委办（1990)2号、27号和《农村土地承包法》的相关规定，按原告的诉讼请求作出判决。诉讼请求本案的诉讼费用由第三人承担。对于原告主张的上述事实，原告提供了如下证据：证据1、原告身份证。证明叶谷昌把宅交集体事实。证据2、补充意见。证明收回被叶谷昌责任田依据。证据3、家长会议记录。证明记载被责任田讨论情况。证据4、合同证书。证明被告责任田填入三原告事实。证据5、票据任务表。证明放弃责任田事实。证据6、证明材料。证明当时叶谷昌责任田发回集体的事实。证据7、光盘。证明叶谷昌依法取得证书的事实。证据8、农村土地承包经营权登记申请书；农村土址承包合同；承包地块调查表；农村土地承包经营权公示结果归户表；公示无异议声明书。证明办证土地承包经营权证必须提交的资料。被告紫金县自然资源局辩称，一、被告向第三人叶谷昌颁发紫府农地承包权[2017]第441621111209080034J号《农村土地承包经营权证》，既有事实根据，也有法律依据。根据《紫金县责任田承包合同（编号草排队013号）》《珠海市××区××镇灯××村村委会证明》《矛盾纠纷调查笔录》及第三人农业缴纳税等凭据可知，第三人系因政策需求而于1992年搬迁至珠海市××区××灯××村并落户，但在落户村委没有分的田地，且没有享受村里的福利待遇。《农村土地承包法》第二十七条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。”《农村土地承包法》第二十九条规定：“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）第十条规定：“承包方交回承包地不符合农村土地承包法第二十九条规定程序的，不得认定其为自愿交回。”根据上述事实和规定，原告作为世人生产队组长自行将涉案土地未经法定程序予以收回法宝情形下，予以收回，违反法定程序，属于无效行为。故，第三人一直享有涉案土地的承包经营权，其取得土地承包经营权证既有事实和法律依据。二、原告请求撤销换发的土地承包经营权证，违反实质化解行政争议的立法目的，不应予以支持。被告向第三人颁发的土地承包经营权证书，属于对原属证件的换发证行为。若法院撤销颁证行为之后，双方对争议地的权属回到了争议状态，应当由争议双方或一方申请对争议地权属确权，对确权决定不服先行申请行政复议；对复议决定仍不服起诉，经过一、二审判决，确认将争议地确权给第三人；之后再根据生效的确权决定给第三人颁发土地承包经营权证书。如果当事人不服重新颁证行为，还会再来一轮行政诉讼，终审判决确认新的颁证行为合法，才能确定第三人土地承包经营权属。若撤证显然是浪费司法资源、行政资源和各方当事人的时间、金钱和精力，不利于行政争议的实质化解，还有可能激化矛盾，违背《中人民共和国行政诉讼法》、《中人民共和国行政复议法》等立法目的。因此，原告请求撤销原属第三人所有的土地经营行为，违反实质化解行政争议的立法目的，不应予以支持。综述，第三人因客观情形落户城镇，且未享受落户地土地等任何福利待遇，根据国家保护进城农户的土地承包经营权规定，第三人取得涉案土地承包经营权证书有法律和事实理据；若撤销涉案土地承包经营权证，违反实质化解行政争议的立法目的，不应予以支持。被告紫金县自然资源局向本院提交了以下证据、依据：证据1、紫金县责任田承包合同〈编号：草排队013号）。证明第三人于笫二轮土地承包时，已取得涉案土地的承包经营权。证据2、农业税征收登记清册。证据3、农业税和其他粮入库台。证据4、国家粮食征购任务和五小粮落实分户表。证据5、资任田承包户上交任务表。证据6、1991年度粮食订购任务落实表。证据7、2000年度国家粮食征购任务通知书。证据8、农业税完税证。证据9、2000年河源市统筹收据。证据1-9证明涉案土地依法由村民小组发包后依法耕种使用的事实，其享有涉案承包地的充足的事实依据。证据10、紫金县下黄塘草排队会议记录。证明黄塘镇下黄塘草排队村民同意第三人享有涉案土地的承包经营权，并不存在由发包方收回的情形。证据11、珠海市斗门区白蕉镇中心小学证明。证据12、珠海市××区××镇灯××村民委员会证明。证据13、户口本（常住人口登记表）证据11-13证明第三人因政策需要外出服务并落户珠海市××区××镇灯××村民委员会，但在落户地一直未享受土地福利待遇，根据规定，第三人依法享受涉案土地承包权。证据14、矛盾纠纷调解笔录。证据15、黄塘镇综治中心矛盾纠纷调解卷宗。证据16、信访事项实体性受理告知书。证据17、受现事项详表。证据18、信访事项受理告知书。证据19、送达回证。证据20、信访及矛盾纠纷调处案件通知书。证据21、关于信访人叶天养反映信访事项的回复。证据22、关于信访人叶天养反映信访事项意见书。证据23、送达回证。证据24、关于信访人叶天养反映信访事项办理情况报告。证据25、回访记录。证据14-25证明紫金县蓝塘镇人民政府、黄塘镇农村经济办等均多次参与处理告与笫三人关于涉案土地的纠纷，均确认第三人涉案土地的承包经营权。第三人叶谷昌陈述称，首先，本案涉案承包地原为第三人所有，这点原、被告及第三人均予以了确认，那么确认第三人是否依然享有涉案承包地经营权的焦点为：一、生产队是否有权收回第三人的承包地；二、原告叶天养主张的所谓收回承包地和重新发包给三原告的程序是否合法。一、第三人从未向生产队交回承包地，故生产队无任何权利收回第三人的承包地。1、发包方只有在承包方自愿交回承包地的时候有权收回承包地。根据《土地承包法》第二十七条规定，承包期内，发包方不得收回承包地，即便承包农户进城落户，也只能以自愿有偿的方式引导转让或交回发包方，即除承包方自愿交回发包方，并收取发包方的补偿外，发包方无权收回承包地，第三人迁离户口并非发包方收回承包地的事由。2、第三人从未自愿交回承包地。根据《土地承包法》第三十条的规定，承包方自愿将承包地交回发包方的，需要提前半年以书面形式通知发包方，第三人从未书面形式通知过发包方，也未取得过发包方的补偿，原告方也未对第三人书面通知等进行举证，可见第三人从未放弃过承包地。3、承包地的交回必须按照法定流程，不允许推定。依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十条规定：“承包方交回承包地不符合农村土地承包法第二十九条规定程序（即现行《土地承包法》第三十条）的，不得认定其为自愿交回”，原告企图通过第三人交回自留山证（实为原告自行扣押)、第三人未按时缴纳农业税（实为原告阻挠第三人缴纳农业税）、第三人未及时提出异议（第三人在知悉原告侵权事实后一直在提出异议）等推定第三人自愿交回承包地依法无据，第三人未书面形式要求退回承包地，则承包权仍归第三人所有。二、生产队无权收回第三人的承包地，重新发包给三原告也不符合程序规定，收回及重新分包行为均无效。原告主张是生产队收回涉案承包地后重新分包给三原告，如前所述，生产队无权收回涉案承包地，且根据《土地管理法》第二十八条，生产队调整承包地，需要经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报政府批准，原告称第三人的承包地已收回并重新发包给原告，既未提交证据证明第三人放弃土地承包权，也未提交证据证明其重新发包的程序合法，相反地，根据第三人提交的证据显示，直至2016年，草排队村民依然认同第三人的承包地经营权仍由第三人合法享有，并不存在生产队收回并重新分包的情况。实际上，原告叶天养是在代耕人叶育兰将第三人证照移交原告叶天养委托其代交第三人的时候，将第三人的证照扣下，然后未经合法手续，将第三人所有的承包地通过涂改的方式分别划到三原告证下，根本没有依照法定程序处理。在此过程中，第三人一直试图维权（如要求其协助向上级提交确权申请等），但终归无法绕过作为生产队长的原告叶天养，导致第三人一直无法确权。后第三人迫于无奈，只好直接向黄塘镇政府进行信访，由黄塘镇政府做出公正裁决。时至今日，原告已将非法强占的土地承包或流转，故而不惜伪造证据试图撤销被告向第三人的下发的《农村土地承包经营权证》。在本案审理过程中，原告叶天养所提出的诸多观点，已经完全与生产队产生混同，包括伪造诸多生产队的证据证明生产队已经收回第三人的承包地，又包括控诉第三人并未按法定程序进行确权，这些事实都是原告叶天养作为生产队长可以利用职务之便轻易干扰的。综上所述，被告可以直接跳过生产大队，联合黄塘镇政府和下黄塘村民委员会，依照黄塘镇政府作出的裁决等相关文件，向原告颁发《农村土地承包经营权证》，请依法驳回原告的全部诉讼请求。第三人叶谷昌向本院提交了如下证据：证据1、村民标示图。证明大部分同意涉案土地归第三人，不可能证明是原告的。证据2、合约书。证明原告将承包地出租给其他使用。经庭审质证，对被告紫金县自然资源局提供的证据，原告质证认为：证据1不具有合法性；对证据2-8真实性无异议；证据9，2000年河源市统筹收据。真实性无异议；证据10，紫金县下黄塘草排队会议记录。真实性无异议，证明对象有异议；对证据11无异议；对证据12-13关联性有异议；对证据14-25真实性无异议，对象有异议。第三人质证认为对三性予以认可。对原告提供的证据，被告紫金县自然资源局质证认为：对证据1、证据2有异议；证据3与本案无关；对证据4三性有异议；对证据5-8有异议。第三人质证认为对证据1-3三性不予认可，对证据4真实性认可，对合法性不予认可，对证据5三性认可，对证据6-7三性不予认可，对证据8真实性、合法性予以认可，与本案无关。对第三人提供的证据，原告质证认为：对证据1真实性无异议，对证据2三性有异议。被告紫金县自然资源局质证认为无异议。本院对上述证据认证如下：对各方当事人无异议的证据，本院予以认定。对被告紫金县自然资源局提供的证据1和证据11-25的真实性和关联性予以采纳。对原告提供的证据1和证据6的真实性和关联性予以采信。对第三人提供的证据不具有关联性，本院不予采纳。经审理查明，原告叶天养、叶远青、叶育灵均为广东省紫金县下黄塘村委会径肚小组村民。第三人叶谷昌原为下黄塘村委会径肚小组村民，后于1992年举家迁至珠海市××区××镇灯××村。第三人叶谷昌原在下黄塘村委会径肚小组承包了郑屋坝处等责任田约5.6亩，并与原紫金县黄圹乡农村承包合同办理处签订了《紫金县责任田承包合同》。第三人举家迁出后将涉案责任田交由同村村民叶育兰（2003年病故）管理，1999年度由于叶育兰年老便将涉案责任田交给生产队队长叶天养安排其他村民管理，叶天养安排给了其本人及叶远青、叶育灵管理耕种，同时与径肚经济合作社签订了《第二轮土地承包合同》，紫金县人民政府为第三人叶天养、叶远青、叶育灵颁发了《紫金县土地承包经营权证书》。因紫金县开展农村土地承包经营权确权登记工作，紫金县人民政府于2017年10月20日向第三人叶谷昌户颁发了《农村土地承包经营权证》（编号：紫府农地承包权［2017］第441621111211170034J号），将涉案责任田登记在叶谷昌的儿子叶绪靖名下。后叶天养多次到紫金县人民政府投诉与叶谷昌之间的涉案责任田换发新证纠纷，黄塘镇人民政府作出信访事项答复意见书，认为涉案责任田仍是叶谷昌户承包。原告不服涉案承包地块登记在第三人叶谷昌户名下，于2019年4月3日向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”自2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”以及紫金县人民政府2019年3月25日印发的《紫金县自然资源局职责配置、内设机构和人员编制规定》（紫办发﹝2019﹞19号）第三条第（三）项的规定，紫金县自然资源局负责自然资源统一确权登记工作。因此，原由紫金县人民政府行使的不动产权属登记职权变更为被告紫金县自然资源局继续行使，紫金县自然资源局作为被告诉讼主体适格，本院予以确认。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。本案中，被告紫金县自然资源局并未提供颁发涉案《农村土地承包经营权证》行政行为时所依据的土地承包合同等证据，属于主要证据不足。此外，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定和广东省农业厅《关于印发＜广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案＞的通知》（粤农﹝2014﹞275号）规定的确权登记颁证工作程序是收集资料、制作底图、外业调查、内业处理、张榜公示、签印确认、审核颁证等程序，本案被告紫金县自然资源局亦未提供相关证据证实履行了前述规定的程序，属于程序违法。至于第三人叶谷昌及原告叶天养、叶远青、叶育灵均主张享有案涉承包地的土地承包经营权问题，主要涉及农村土地承包民事纠纷，一般不宜在行政诉讼中进行过度审查，应当根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条和第四条的规定，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解；当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，并根据相应处理结果另行依法申请登记发证。综上所述，紫金县人民政府颁发的编号为紫府农地承包权［2017］第441621111211170034J号的《农村土地承包经营权证》，主要证据不足、违法法定程序，依法应当予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项之规定，判决如下：撤销紫金县人民政府于2017年12月20日颁发编号为紫府农地承包权［2017］第441621111211170034J号的《农村土地承包经营权证》。案件受理费50元，由被告紫金县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河源市中级人民法院。审判长  谢党恩审判员  季小芹审判员  刘新发二〇一九年十一月十九日书记员  黄小慧