广西壮族自治区桂林市临桂区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0312行初76号 原告：阳xx，女，汉族，1969年10月4日出生，住广西桂林市七星区。 委托代理人：马xx，北京xx律师事务所律师。 被告：桂林市xx（桂林市xx），住所地：广西桂林市临桂区青莲路投资发展商务大厦****。 法定代表人：王xx，局长。 委托代理人：刘xx，广西xx律师事务所律师。 委托代理人：陈xx，桂林市xx工作人员。 被告：桂林市xx，，住所地：桂林市临桂区西城中路** 法定代表人：秦xx，市长。 委托代理人：刘xx，桂林市xx工作人员。 原告阳xx因不服被告桂林市xx做出的市规行决字【2018】七星第239号广西建设行政处罚决定书，于2018年11月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月18日作出（2018）桂0312行初54号行政判决，原告不服，提起上诉，桂林市中级人民法院于2019年6月21日作出（2019）桂03行终155号行政裁定，撤销本院作出的（2018）桂0312行初54号行政判决，发回本院重审。本院对本案重新进行立案，另行组成合议庭，追加桂林市xx为被告参加诉讼。本院对本案进行了公开开庭审理。原告阳xx的委托代理人马xx，被告桂林市xx的委托代理人刘xx、陈xx，被告桂林市xx的委托代理人刘xx到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告桂林市xx于2018年6月20日作出市规行决字【2018】七星第239号《广西建设行政处罚决定书》,该决定书认定阳xx未经城乡规划主管部门批准，擅自在1993年和平村委染房村50号处建设砖混房（原二层加建二层）179.92平方米及钢架棚（一层建成）89.96平方米的行为违法了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定。该违法建筑延续至今，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定对阳xx做出限其2018年6月25日前自行拆除该违法建筑的处罚。阳xx不服处罚决定，提起复议，被告桂林市xx于2018年10月15日作出市政复决字【2018】150号行政复议决定，维持桂林市xx于2018年6月20日作出市规行决字【2018】七星第239号《广西建设行政处罚决定书》。 原告阳xx诉称，原告系居住于桂林市七星区穿山街道办染房里****的居民。原告于1993年12月在自家宅基地经审批后建设房屋两层,每层面积90.8平方米,1996年在原来的基础上加建两层,共4层及一层钢架棚,2001年12月取得桂星穿集用(2001)字第0130号集体土地使用权证,面积为90.8平方米,同年取得桂林市房产证七星区字第××号房屋所有权证,房屋建筑面积177.55平方米。对加建的两层,由桂林市高新(七星)建设规划土地房产局于2000年5月26日作出处罚,罚款3,280元。2018年6月20日,桂林市xx又对该房屋(原二层加建二层)作出“限2018年6月25日前自行拆除该违法建筑”的处罚。对此,原告认为,第一,被告适用法律不当,1993年建房时,本宅基地所处农村,不在桂林市城市规划区范围,也没有提供规划图给予告知,不能适用《城市规划法》第三十二条规定;同时,适用该法第六十四条处罚结果严重不当,建设时,主管部门行政不作为,没有责令停止建设,建成后,主管行政部门也给予了罚款3,280元的行政处罚,最为重要的是对规划实施没有实际影响,作出限期拆除的处罚严重不当,损害原告合法权益,严重违背行政处罚原则。第二,程序违法,被告于2018年5月30日向原告发出《住房和城乡建设行政处罚(听证)告知书》内容与事实不符,没有调查,也没有举行听证导致出现相关部门作出错误的执行决定。因此,原告特请求1、依法撤销被告于2018年6月20日作出的《广西建设行政处罚决定书》（市规行决字【2018】七星第239号）；2、请求依法判令本案诉讼费用由被告承担。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：1、身份证，证明原告诉讼主体资格；2、房权证、集体土地使用权证，证明原告对该房产合法性；3、罚款发票，证明对加建二层的情况已经作出了行政处罚；4、广西建设行政处罚决定书【2018】七星第239号，证明原、被告主体适格，处罚内容不当；5、住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书，证明内容与事实严重不符，程序违法；6、行政复议决定书，该决定书是以邮寄的方式送达的，桂林市政府没有在法定期限内作出的复议决定，送达的时间是远远超过了两个月的法定期限。 被告桂林市xx辩称，一、原告阳xx涉讼建筑位于桂林市七星区和平村委染房村50号,根据《桂林市城市总体规划图(1985-2000)》,可以表明原告阳xx涉讼建筑位于桂林市城市规划区内。1993年，原告阳xx未经城市规划行政主管部门批准,擅自在和平村委染房村50号原二层房屋上加建第三、四层砖混房屋及钢架棚,违反了当时生效的《中华人民共和国城市规划法》第三十二的规定,属于违法建设行为。该违法建筑延续至今,严重影响桂林市城乡规划的实施且无法采取改造措施消除影响,因此桂林市xx依法适用现在生效的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对原告阳xx进行处罚是正确的。二、桂林市xx于2018年5月9日对原告阳xx涉讼房屋进行立案调査。鉴于阳xx未取得城市(或城乡)规划行政主管部门的批准,1993年在桂林市七星区和平村委染房村50号处建设四层砖混房屋395.2平方米及建设一层钢架棚98.8平方米违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定,依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定,拟对阳xx作出限期自行拆除违法建筑的行政处罚。桂林市xx于2018年5月30日送达了《住房和城乡建设行政处罚(听证)告知书》。6月初,案件调查人员从桂林市房地产管理局查阅档案时,发现阳xx涉讼房屋的第一、二层已取得房屋所有权证。桂林市xx要求案件调查人员重新对阳xx涉讼房屋进行立案调查。经调查,阳xx涉讼房屋的违法建筑面积确认为:第三、四层砖混房屋179.92平方米及一层钢架棚89.96平方米。桂林市xx向阳xx提出收回5月30日送达的《住房和城乡建设行政处罚(听证)告知书》的要求,但遭到阳xx的拒绝。桂林市xx于2018年6月13日向阳xx重新送达了《住房和城乡建设行政处罚(听证)告知书》，6月15日阳xx向桂林市xx的七星规划分局提交了《申辩书》,但未提出口头或书面的听证申请。桂林市xx认真考虑了阳xx在《申辩书》中提出的诉求,并认为提出的诉求不充分、不客观,故桂林市xx于2018年6月20日送达了《广西建设行政处罚决定书》(市规行决字(2018)七星第239号)。综上所述,桂林市xx对原告阳xx作出的市规行决字(2018)七星第239号《广西建设行政处罚决定书》,认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、处罚适当,请法院依法判决,驳回原告的诉讼请求。 被告桂林市xx在法定期限内向本院提交了如下证据：1、《桂林市城市总体xx（1985年-2000年）》，证明原告涉讼建筑位于桂林市xx范围内；2、住房和城乡建设行政执法调查询问笔录及证明，证明原告建设涉案违法建筑的时间及未办理规划审批手续；3、住房和城乡建设行政执法现场检查（勘验）笔录及现场照片，证明原告涉案违法建筑的基本情况；4、住房和城乡建设行政处罚立案表，证明案件适用一般程序；5、住房和城乡建设行政执法调查通知书及送达回证，证明被告已依法书面通知原告接受调查询问，及依法留置送达原告的事实；6、住房和城乡建设行政处罚案件处理审批表，证明案件调查终结，由被告委托的执法单位提出处理意见，经被告审核同意的事实；7、住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书及送达回证，证明被告作出行政处罚之前，依法履行了告知义务；8、《申辩书》，证明原告没有向被告提出口头或书面的听证申请；9、市规行决字【2018】七星第239号《行政处罚决定书》及送达回证，证明被告依法对原告作出具体行政行为的内容，及依法送达的事实；10、行政执法委托书，证明案件调查单位受被告的委托进行行政执法；11、《中华人民共和国城市规划法》第十一条第二款、第三十二条、第六十四条以及《中华人民共和国城市规划法》第六十四条的规定，证明原告的建设行为属于违法建设依法应承担相应的法律责任，被告具有作出具体行政行为的职权的法律依据。 被告桂林市xx辩称，一、桂林市xx（原桂林市xx）作出的《广西建设行政处罚决定书》(市规行决字【2018】七星第239号）并无不当。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县xx城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市xx确定的镇xx申请办理建设工程规划许可证”及第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方xx城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。申请人未经城乡规划行政主管部门批准，擅自在桂林市七星区和平村委染房村50号处建设第三、四层砖混房层（原二层房层上）179.92平方米及建设一层钢架棚89.96平方米的行为，违反了上述规定。因此桂林市xx（原桂林市xx）对原告违法建设行为作出的行政处罚，认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。答辩人予以维持是正确的。二、答辩人作出的复议决定程序合法。答辩人于2018年7月12日收到原告的复议申请后，依法予以受理，随后向当事人下发《案件受理通知书》(市政复受字(2018)96号）。复议期间，答辩人对各方当事人提交的书面材料进行了认真审核和研究后，依法作市政复决字【2018】150号行政复议决定，并依法送达给当事人。综上，桂林市xx（原桂林市xx）作出的《广西建设行政处罚决定书》（市规行决字【2018】七星第239号）和答辩人作出的《行政复议决定书》(市政复决字【2018】150号），认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告桂林市xx在法定期限内向本院提交了如下证据：1、行政复议立案审批表。证明复议机关收到申请人申请行政复议材料，并在5个工作日内立案受理；2、《案件受理通知书》（市政复受字【2018】96号）受理通知书及送达回证，证明复议机关将《案件受理通知书》（市政复受字【2018】96号）送达给当事人；3、《行政复议决定书》（市政复决字【2018】150号）邮寄回执单及送达回证，证明复议机关依法作出《行政复议决定书》（市政复决字【2018】150号）并送达给当事人。 经庭审质证，原告对被告桂林市xx证据的质证意见如下：对证据1、2、3、4、5、6三性不予认可；对证明7，存在两份行政处罚（听证）告知书，对第1份告知书原告认可，对第二份告知书三性原告不认可；对证据8的真实性认可，证明内容不认可；对证据9真实性认可，证明内容不认可；对证据10认为与原告无关，不予质证；对证据11法律依据不认可，本案原告房屋位于农村且为宅基地房屋，办有集体使用证，属于城乡规划法规定的乡村规划范围，但被告却依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，其适用法律明显错误。 原告对被告桂林市xx证据的质证意见为：对证据1、2无异议，对证据3真实性无异议，对证明内容不认可。 被告桂林市xx对被告桂林市xx的证据无异议。 被告桂林市xx、桂林市xx对原告证据的质证意见为：对证据1无异议；对证据2真实性无异议，但与本案无关联性，不认可原告的证明内容；对证据3真实性无异议，但该发票是桂林市七星区市政市容管理服务办公室出具的，不能证明相关部门对涉案房屋的违法建筑作出过处罚；对证据4真实性无异议，对证明内容不认可；对证据5真实性无异议，证明内容不认可，被告依照原告提交的证据及依法调查后，重新对被告作出了一份新的告知书；证据6真实性没有异议，但该复议决定书作出的时间是2018年10月15日，原告的起诉已超过诉讼时效。 本院认证如下：原、被告的举证与各自的诉辩主张存在关联，对原、被告双方真实性无异议的证据本院予以认定并作为查明案件事实的依据，对于被告桂林市xx提交的、原告对真实性提出异议的证据，因该类证据为被告桂林市xx在办案过程中形成的各种书证，客观存在，本院对上述证据的真实性予以认定，作为查明案件事实的依据。 经审理查明，，原告阳xx系居住于桂林市七星区穿山街道办染房里****的居民，告于1993年12月在桂林市七星区穿山街道办染房里四组50号建设房屋两层。1996年，原告在原二层上加建第三、四层砖混房屋及钢架棚。2001年12月，原告取得上诉房屋所属土地的土地使用权证,土地使用权证号为桂星穿集用(2001)字第0130号,土地使用面积为90.8平方米，同年取得第一、二层房屋的所有权证，房屋所有权证号为桂林市房产证七星区字第××号。2018年5月9日，被告桂林市xx在执法中在发现阳xx的房屋涉嫌违法后，依法进行了立案调查，制作了现场检查（勘验）笔录、示意图，同日向阳xx依法留置送达了《住房和城乡建设行政执法调查通知书》，通知书要求阳xx于2018年5月11日9时到和平万达项目指挥部和平万达中队办公室接受调查涉案房屋的建设情况。阳xx未在规定时间到指定地点接受调查询问，也未提供相应的用地审批手续。2018年5月30日，桂林市xx向阳xx依法留置送达了市规行告字【2018】七星第239号《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》，告知原告:经查明,原告1993年在和平村委染房村50号处建设砖混房（四层建成）395.2平方米及钢架棚（一层建成）98.8平方米的行为，违反《中华人民共和国城市规划法》规定，拟对原告作出限期自行拆除违法建筑的行政处罚。告知书同时告知了原告陈述、申辩、听证的权利。同年6月初，被告调查得知原告房屋的第一、二层已经取得房屋所有权证，遂对原告的房屋重新进行了立案调查。经重新调查确认,原告的上诉房屋第三、四层砖混房179.92平方米及一层钢架棚89.96平方米未获批准建设。被告桂林市xx向原告阳xx提出收回其5月30日送达的《住房和城乡建设行政处罚(听证)告知书》,原告拒绝。2018年6月13日，桂林市xx向阳xx重新作出并送达了市规行告字【2018】七星第239号《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》，告知原告：经查明,原告1993年在和平村委染房村50号处建设砖混房（原二层加建二层建成）179.92平方米及钢架棚（一层建成）89.96平方米的行为，违反《中华人民共和国城市规划法》规定，拟对原告作出限期自行拆除违法建筑的行政处罚。告知书同时告知了原告陈述、申辩、听证的权利。6月15日，原告阳xx向桂林市xx的七星规划分局提交了《申辩书》,认为被告于2018年5月30日作出的行告字【2018】七星第239号《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》认定的违法事实提出抗辩，并陈述存在同一文号不同内容的两个行告字【2018】七星第239号《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》，真实性存疑，请求撤销告知书。2018年6月20日，桂林市xx向阳xx作出并送达了市规行决字【2018】七星第239号《广西建设行政处罚决定书》，决定书认定阳xx未经城乡规划主管部门批准，擅自在1993年和平村委染房村50号处建设砖混房（原二层加建二层）179.92平方米及钢架棚（一层建成）89.96平方米，其行为违法了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，该违法建筑延续至今，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定对阳xx做出限其2018年6月25日前自行拆除该违法建筑的处罚。原告不服行政处罚决定，提起行政复议，被告桂林市xx于2018年10月15日作出市政复决字【2018】150号行政复议决定，维持桂林市xx于2018年6月20日作出市规行决字【2018】七星第239号《广西建设行政处罚决定书》。原告于2018年11月13日收到市政复决字【2018】150号《行政复议决定书》。 另查明，2000年5月26日，桂林市七星区市政市容管理服务办公室收取原告村镇建设管理费3280元。 本院认为，本案争议焦点为：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、被告作出的市规行决字【2018】七星第239号《广西建设行政处罚决定书》所认定的事实是否清楚、证据是否充分；三、市规行决字【2018】七星第239号《广西建设行政处罚决定书》所适用法律是否准确；四、处罚程序是否合法。 关于焦点一 原告阳xx不服被告桂林市xx做出的市规行决字【2018】七星第239号广西建设行政处罚决定及被告桂林市xx作出市政复决字【2018】150号行政复议，有权向法院提起行政诉讼，原告于2018年11月13日收到被告桂林市xx送达的市政复决字【2018】150号《行政复议书》，于2018年11月19日向法院起诉，符合法律规定的起诉期限，本院对被告桂林市xx主张原告的起诉超过起诉期限的辩称理由不予支持。 关于焦点二 违法建筑，是指未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物。阳xx涉案的房屋第一、二层已取得房屋所有权证,但第三、四层砖混房及一层钢架棚未经规划主管部门的审批建设，也未取得房屋所有权证，故涉案房屋的第三、四层砖混房及一层钢架棚属于违法建筑。被告桂林市xx认定第三、四层砖混房及一层钢架棚为违法建筑，并作出限阳xx于2018年6月25日前自行拆除的决定，认定事实清楚，证据确凿。原告诉称涉案的房屋不在桂林市城市规划区范围，本院不予采信；原告主张涉案房屋建成后主管部门已经给予了罚款3,280元的行政处罚，原告提交的缴款发票是桂林市七星区市政市容管理服务办公室出具的服务业发票，该发票不能证明系城市规划管理部门对涉案违章建筑进行的处罚，且不能证明经处罚后违法建筑的合法化。 关于焦点三 根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部分提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或个人应当向城市、县xx城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市xx确定的镇xx申请办理建设工程规划许可证”及第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方xx城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改造措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改造措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”原告阳xx在和平村委染房村50号处建设砖混房及钢架棚，位于桂林市城市总体规划图内，被告桂林市xx对该建筑的规划建设具有行政管理职能。阳xx未经城乡规划行政主管部门批准,擅自在桂林市七星区和平村委染房村50号处建设第三、四层砖混房及建设一层钢架棚的行为,违反了上述规定。桂林市xx对阳xx违法建设行为作出的行政处罚,适用法律正确。因涉案违法建筑持续存在，在其违法后果消除前，该违法行为处于继续状态，影响桂林市城乡规划的实施，原告主张涉案房屋不属于必须拆除建筑物，本院对此不予采信。 关于焦点四 被告桂林市xx在执法中发现阳xx的房屋涉嫌违法后，依法进行了立案调查，在作出行政处罚决定前依法向原告送达了《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》，该告知书亦告知了原告享有的陈述、申辩及听证的权利，被告桂林市xx作出市规行决字【2018】七星第239号《广西建设行政处罚决定书》后，亦依法送达了原告。故被告桂林市xx作出的案涉行政处罚程序合法。关于存在两份内容不同《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》的内容，经过庭审查明，被告桂林市xx于2018年5月30日作出的行告字【2018】七星第239号《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》后，经调查核实该告知书查明内容有误，遂于2018年6月13日以相同文号重新向原告送达第二份《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》，第二份告知书对认定事实进行了修正。本院认为，被告桂林市xx在发现第一份《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》认定事实有误后，又以相同文号的《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》予以修正并送达原告，不符合行政文书规范，但被告修正认定事实后重新向原告作出并送达《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》，对原告享有的行政程序权益并不产生影响，原告认为告知书认定事实不符，仍具有陈述、申辩、要求听证的权益，该行政行为程序上的瑕疵不足以否定行政行为的合法性。关于原告诉称其向被告桂林市xx递交《申辩书》的行为就是要求听证的行为问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”，四十二条第一款第（一）项规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出”，上述法律对行政相对人的陈述、申辩、听证进行了区分规定，要求听证应当向行政行为人提出申请，当事人要求听证的，行政机关才应当组织听证。原告的申辩书中并无申请听证的意思表示，其以被告桂林市xx未举行听证程序违法的诉称理由不能成立。关于原告诉称被告桂林市xx文书送达程序违法的问题。原告阳xx拒绝签收被告桂林市xx送达的相关文书，被告桂林市xx依法留置送达符合法律规定。从本案查明的事实，原告对被告桂林市xx的《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》作出申辩，对《广西建设行政处罚决定书》提出了复议，亦可证明原告已经收到上述文书，其诉讼权利未受到损害，原告诉称被告桂林市xx文书送达程序违法的理由不能成立。 综上所述，被告桂林市xx作出的市规行决字【2018】七星第239号行政处罚决定及被告桂林市xx作出的市政复决字【2018】150号行政复议决定所认定的事实清楚、证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，原告阳xx要求撤销上述行政处罚决定及行政复议决定的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告阳xx的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告阳xx承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元(收款单位：桂林市中级人民法院，帐号：20×××00l416，开户行：农行桂林高新支行)，上诉于桂林市中级人民法院。上诉期满后七天内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。 审 判 长  李定健 人民陪审员  董丽冰 人民陪审员  肖 兰 二〇一九年十一月二十七日 法官 助理  蒙玲燕 书 记 员  梁燕聪