湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂10行初83号原告荆州市荆州区新颖味品厂，住所地：荆州市荆州区纪南镇高台村。法定代表人夏光娥，该公司负责人。委托诉讼代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。委托诉讼代理人胡海珠，北京京平律师事务所律师。被告荆州市荆州区人民政府，住所地：荆州市荆州区荆州中路**。法定代表人全运宝，代区长。负责人张胜勇，该区政府党组成员。委托诉讼代理人余慧，工作人员。委托诉讼代理人吕军，湖北吕军律师事务所律师。被告荆州市人民政府，，住所地：荆州市江津西路**法定代表人崔永辉，市长。负责人李义，市政府副秘书长。委托诉讼代理人韩永胜，荆州市司法局工作人员。委托诉讼代理人周永梅，荆州市司法局工作人员。原告荆州市荆州区新颖味品厂（以下简称新颖味品厂）诉被告荆州市荆州区人民政府（以下简称荆州区政府）、荆州市人民政府（以下简称荆州市政府）房屋行政征收补偿决定、行政复议决定一案，于2019年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月26日受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日、10月15日公开开庭审理了本案。原告新颖味品厂的法定代表人夏光娥及委托诉讼代理人傅增强、胡海珠，被告荆州区政府的负责人张胜勇及委托诉讼代理人余慧、吕军，被告荆州市政府的负责人李义及委托诉讼代理人韩永胜、周咏梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年11月22日、12月18日，被告荆州区政府分别作出荆区政征补〔2018〕27号《房屋征收补偿决定书》（以下简称27号补偿决定）及荆区政征补〔2018〕27-1号《房屋征收补偿决定书（土地补偿）》。原告不服该房屋、土地补偿决定，于2019年1月21日向荆州市政府申请行政复议。2019年4月17日，荆州市政府作出荆政复决〔2019〕7号《行政复议决定书》，决定：一、维持荆州区政府作出的27号补偿决定；二、撤销荆区政征补〔2018〕27-1号《房屋征收补偿决定书（土地补偿）》。原告不服该复议决定第一项，遂向本院提起行政诉讼。原告新颖味品厂诉称：原告为依法登记注册的个人独资企业，位于荆州市荆州区纪南镇高台村，主要经营酱品生产销售，因“凤凰大道建设项目”被纳入征收范围。2018年11月22日、12月18日，被告荆州区政府分别作出27号补偿决定及荆区政征补〔2018〕27-1号《房屋征收补偿决定书（土地补偿）》，决定对原告的房屋补偿3241786元、土地补偿1277795元。原告对上述补偿决定不服，于2019年1月21日以邮寄方式向被告荆州市政府申请行政复议。2019年4月17日，荆州市政府作出荆政复决〔2019〕7号《行政复议决定书》，决定维持荆州区政府作出的27号补偿决定书、撤销荆区政征补〔2018〕27-1号《房屋征收补偿决定书（土地补偿）》。原告认为，荆州区政府作出27号补偿决定所依据的的征收决定及其补偿方案、评估程序等均存在违法之处，补偿数额严重背离公平补偿之原则，依法应当予以撤销。而且，荆州市中级人民法院于2019年4月2日作出（2019）鄂10行初36号行政判决，已判决确认征收决定违法（至本案起诉时尚未生效），27号补偿决定当然更不具备合法的前提。在此情形下，荆州市政府仍然作出维持的复议决定，显然于法无据，同样应当予以撤销。因此，为维护自身合法权益，原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定向贵院提起行政诉讼，请求：1、撤销被告荆州区政府作出的27号补偿决定;2、撤销被告荆州市政府作出的荆政复决〔2019〕7号《行政复议决定书》中第一项复议决定;3、本案诉讼费用由二被告承担。原告向本院提交如下证据（均为复印件）：1.荆州市国用（2012）第1010100089号《国有土地使用证》。2.《建设工程规划许可证》（编号：09101）。证据1、2拟证明原告在荆州市荆州区纪南镇高台村有合法土地与厂房，与本案有利害关系。3.27号补偿决定。4.荆区政征补〔2018〕27-1号《房屋征收补偿决定书（土地补偿）》。证据3、4拟证明被告荆州区政府对原告作出补偿决定的事实。5.《复核申请书》（房产）。6.《复核申请回复书》。7.《专家委员会鉴定申请书》。8.《鉴定结论》。9.2018年9月18日《复核申请书》（土地）。10.2018年9月25日，荆州市群芳地产评估有限公司《回复函》。11.2018年10月31日《复核申请书》（土地）及邮寄快递单。证据5-11，拟证明原告对评估结果不服，积极行使申请复核及鉴定的权利，但评估公司、专家委员会未依据事实及法律对原告的复核、鉴定申请进行回复。12.《行政复议申请书》。13.荆政复决〔2019〕7号《行政复议决定书》。证据12、13拟证明原告对补偿决定不服，向被告荆州市政府申请行政复议，及荆州市政府决定维持27号补偿决定的事实。14.（2019）鄂10行初36号《行政判决书》。拟证明27号补偿决定所依据的征收决定及补偿方案违法，该行为已不具备合法性的前提。原告当庭补充提交三份证据：15.照片18张。拟证明原告厂房的状况，黄房天估（荆州）征字[2018]第062号《房地产估价报告》漏评严重，在原告申请复核及鉴定之后，评估公司及专家鉴定委员会未尽审查义务，仍作出不改变评估结果及维持评估报告的结论，属事实认定不清。16.出库单7张。拟证明纸箱的进价为每个2-4.5元，而《房地产估价报告》评估的单价是1分钱一个，与实际不符，严重偏低。17.新颖味品厂安全隐患整改的请示、荆州区政府办公室收文办处理单。拟证明5号房屋697.83㎡的建设经过有关领导的批示，具有特殊的背景原因，不应认定为违建不予补偿。被告荆州区政府辩称：答辩人作出的27号补偿决定于法有据、程序合法。一、为改善荆州纪南生态文化旅游区(以下简称文旅区)道路交通基础设施建设，按照凤凰大道道路建设规划，荆州区政府于2018年7月25日作出荆区政征〔2018〕2号《关于对凤凰大道建设项目国有土地上房屋征收决定》（以下简称征收决定）。同年7月27日，文旅区征迁办工作人员将《征收决定》送达夏鄂景（原告法定代表人夏光娥父亲）。同年7月30日，荆州纪南生态文化旅游区征地拆迁办公室（以下简称文旅区征迁办）从荆州市房管局备案的测绘、评估等机构名单中推荐5家测绘公司、5家评估公司通过《告知书》形式，由工作人员（朱忠新、高台村书记邹贞海）送到原告法定代表人母亲手中，要求原告选择1家测绘公司、1家评估公司作为征收新颖味品厂的测绘、评估机构。原告拒绝选择、拒绝签收。此情况下，同年8月16日，文旅区征迁办工作人员再次向原告送达《通知书》,通知原告于8月22日上午9时到纪南镇人民政府办公室××楼会议室，参加选择评估公司、测绘公司会议，荆州市荆州公证处通过公证，采取抽号方式选取一家评估、测绘公司对原告资产进行测绘和评估工作。原告拒签《通知书》。8月22日上午9时，在荆州市荆州公证处两名公证员现场公证和区纪工委工作人员现场监督下进行现场抽号，当场抽定黄石市房天房地产估价有限公司荆州分公司、荆州市恒信房产测绘有限公司为原告资产的评估、测绘机构。当日下午5时，文旅区征迁办工作人员将《通知书》送达原告，并告知其抽号选定结果以及将于8月23日上午组织黄石市房天房地产估价有限公司荆州分公司、荆州市恒信房产测绘有限公司对原告资产进行测绘、评估，请原告予以配合。另，文旅区委托纪南镇人民政府副镇长余军、综治办主任杨柏泉给原告做工作，希望其配合实物锁定和测绘工作，原告当场表示不同意测绘、评估公司进厂锁定实物和测绘。二、2018年8月23日，文旅区征迁办工作人员组织黄石市房天房地产估价有限公司荆州分公司、荆州市恒信房产测绘有限公司(均佩戴有工作证)，在纪南镇人民政府有关工作人员的见证下对原告房产开展实物锁定和测绘工作。8月24日上午9时30分，文旅区征迁办工作人员将《告知函》《荆州新颖味品厂资产明细表》交给原告(口头委托)代理人周士清转交。同时，将《征收决定》《荆州纪南生态文化旅游区凤凰大道项目国有土地上房屋征收与补偿方案》《荆州纪南生态文化旅游区管委会关于印发荆州纪南生态文化旅游区土地和房屋征收补偿暂行办法的通知》(荆楚管发〔2017〕2号)《荆州新颖调味品厂资产明细表》《告知函》张贴在新颖味品厂大门墙上，并告知原告，针对《资产明细表》进行核实比对，如有异议应于法定期限内提出复核诉请，原告未回复。三、2018年8月27日，征迁办工作人员将《告知函》《回复函》及黄石市房天房地产估价有限公司荆州分公司出具的《价值预测表》送达原告法定代表人母亲杨凤梅，同时张贴于原告大门墙上，并提醒如有异议可在10日内提出复核，原告未提出复核申请。同年9月11日，征迁办工作人员将黄石市房天房地产估价有限公司荆州分公司出具正式《估价报告书》送达原告并再次告知其保护合法权益救济途径，同时送达相关资料，对原告提出的有关问题予以回复。9月20日，原告提出复核申请后，黄石市房天房地产估价有限公司荆州分公司于9月26日向其送达《复核申请回复书》，要求原告提供详细资产清单和漏评资产清单，但其既未回复，也不配合现场复核。在原告未提供新的有效资料前提下，黄石市房天房地产估价有限公司荆州分公司遵循客观、谨慎、尽责原则，再次对估价报告采用的估价思路、估价方法、取价依据、测算过程进行检查与核实，未发现有漏、错等问题。四、2018年10月23日、30日，文旅区征迁办向原告送达《告知函》:根据有关法规，原告针对《估价报告书》提出的复核虽已过申请时间，但本着依法征收、人性化征收原则，仍然可组织复核。原告置之不理，也未回复。11月1日至4日，原告以资产评估补偿价格低为理由，要求黄石市房天房地产估价有限公司荆州分公司撤销评估报告，征迁办工作人员多次给原告做工作，并告知其合法维权途径:如果对《估价报告书》有异议可以向荆州市房地产价格评估委员会申请鉴定。11月5日，原告向荆州市房地产价格评估专家委员会申请鉴定，之后，荆州市房产价格评估专家委员会组织专家到荆州新颖味品厂实地查勘，于11月12日作出《鉴定结论》,维持评估机构黄石市房天房地产估价有限公司作出的《估价报告书》。为了保证文旅区主要交通干道凤凰大道建设项目按期交付使用，荆州区政府于2018年11月22日作出27号补偿决定，并于11月23日由文旅区征迁办工作人员将补偿决定张贴在原告大门墙上。其后在新颖味品厂招待所将补偿决定书送达原告法定代表人母亲杨梅凤，嘱其转交原告。综上所述，27号补偿决定是严格按照《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》《荆州市城区国有土地上房屋征收与补偿细则》的法定程序作出，内容适当;整个征收程序合法，征收过程合情、合理，并无违法征收行为。特恳请法院予以维持。被告荆州区政府在法定期限内向本院提交如下证据（均为复印件）：第一组证据（证据1-2）1.《征收决定》。拟证明对原告实施行政征收行为。2.《征收日志》及照片一组。拟证明原告知晓行政征收行为。第二组证据（证据3-10）3.《征收日志》《告知书》、短信提示、照片。拟证明告知原告选择评估、测绘公司时间。4.《征收日志》《通知书》。拟证明选定评估、测绘公司时间。5.照片一组、《公证书》《通知书》。拟证明告知原告评估、测绘公司选定情况。6.《征收日志》《通知书》。拟证明评估、测绘公司开展评估、测绘时间。7.《征收日志》、照片一组。拟证明评估、测绘公司开展评估、测绘工作。8.《征收日志》《告知函》及照片一组。拟证明《荆州新颖味品厂资产明细表》送达过程。9.照片一组。拟证明《征收决定》《房屋征收补偿方案》《资产明细表》等文件留置送达情况。10.《征收日志》《回复函》《告知函》等。拟证明相关文件送达过程及告知原告依法维权路径。第三组证据（证据11-16）11.《估价报告书》。拟证明评估公司依法对被征收房屋作出评估。12.《征收日志》照片一组。拟证明《估价报告书》送达过程。13.《征收日志》《告知函》《对新颖味品厂9月7日的回复》、照片一组等。拟证明告知原告依法维权路径、回复原告提出的相关问题及相关文件送达情况。14.《复核申请回复书》。拟证明评估公司针对原告《复核》要求其补充复核证据资料。15.《征收日志》及照片。拟证明《房地产估价报告》送达过程。16.《鉴定结论》。拟证明荆州市房地产价格专家委员会对《估价报告》予以维持的结论。第四组证据（证据17-18）17.27号补偿决定。拟证明被告依法向原告作出征收补偿决定。18.《征收日志》及照片。拟证明依法定程序送达27号补偿决定过程。被告荆州市政府辩称：一、答辩人的行政复议审理程序符合法律规定，履行了法定职责。答辩人依法受理原告的复议申请，荆州区政府在规定期限内提交了行政复议答复书以及相关证据材料。鉴于案情复杂，答辩人延期审理30日并在法定期限内作出行政复议决定，并送达原告。答辩人的上述行为程序合法，履行了法定职责。二、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。原告提出荆州区政府作出的征收决定存在违法之处，对该《征收决定》的效力问题，荆州市中级人民法院已作出判决，其综合考量案涉征地项目绝大多数被征收人签订了补偿协议，认为在此情形下，若撤销该《征收决定》将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故依法对该《征收决定》确认违法，但未予撤销。结合行政复议实质性化解行政争议的目的，尽管荆州市中级人民法院对《征收决定》确认违法的判决尚未生效，《征收决定》最终是否会被确认违法，亦不能解决原告的实体权利，徒增诉累，浪费行政资源，最终影响其权利的是安置补偿问题。原告的实体权利主要是其房屋的补偿安置问题，即补偿安置标准、方式及范围的问题，这些完全可以在被征收房屋的补偿安置程序中予以解决。关于27号补偿决定书的合法性问题。复议案件中，荆州区政府提供的证据证实，荆州区政府已经通知原告协商确定房屋征收项目的价格评估机构，并通过《告知书》的方式公开候选评估机构的情况，在与原告无法达成一致的情况下，由公证处公证通过“抓阄抽号”方式随机确定评估机构，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的相关规定。原告在收到涉案评估报告后，依照《国有土地上房屋征收评估办法》的规定申请了复核、鉴定，荆州市房地产价格评估专家委员会已作出“维持原062号估价报告”的鉴定结论，原告对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，荆州区政府具有作出房屋补偿决定的法定职责。据此，因涉案评估报告符合《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定，故荆州区政府以此为依据作出27号补偿决定，并无不当。另，在市场机制下，房地产价格是实物、权益、和区位三者的结合物。其中，实物是具体的部分，包括结构、新旧程度、质量、外观等;权益是无形部分，包括房屋所有权、土地使用权等;而区位则由地段、周边公共设施等因素构成。本案中，黄石市房天房地产估价有限公司在综合考虑实物、出让的土地使用权和区位的基础上，确定被征收房屋的房地产价值并作出《房地产估价报告》不存在明显不当的问题。荆州区政府据此作出的27号补偿决定也就不存在明显不当的问题。据此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定维持了荆州区政府该行政行为。关于27-1号房屋征收补偿决定书的合法性问题。现行法律法规对征收国有出让土地使用权估价程序没有明确具体规定，参照《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定:在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。复议案件中，荆州区人民政府未提交证据证明中证房地产评估造价集团有限公司系根据前述规定确定为该房屋征收项目的土地价格评估机构，亦没有证据证明中证房地产评估造价集团有限公司针对原告提出的复核申请作出答复，程序上存在违法情形。荆州区人民政府在未依法对土地评估程序中相关事项进行审查的情况下，即采纳中证(荆州)土估字〔2018〕第0001号土地估价报告作为补偿决定的依据，应当认定其作出27-1号房屋征收补偿决定书的证据不足，依法应予以撤销。据此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定撤销了荆州区政府该行政行为。综上，答辩人依法履行了行政复议职责，行政复议过程亦符合《中华人民共和国行政复议法》关于复议程序和时限的规定，所作决定认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告荆州市政府在法定期限内向本院提交如下证据（复印件）：1.行政复议申请资料。2.行政复议答复通知书及送达回证复印件各1份。3.行政复议答复书及证据清单复印件各1份（证据材料同荆州区人民政府提交的证据）。4.行政复议延期审理通知书及送达凭证复印件各1份。5.行政复议决定书（荆政复决〔2019〕7号）及送达凭证复印件各1份。证据1-5拟证明行政复议程序合法、所作决定认定事实清楚、适用法律正确。法律适用依据：《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》。经庭审质证，被告荆州区政府对原告提交的证据质证意见如下：原告在举证期内提交的14份证据，对全部证据的真实性没有异议。对证据1-4予以认可。对证据5-11，无法达到原告证明目的，评估机构对原告的申请进行了复核，专家委员会也进行了鉴定，所以不存在未进行回复的问题。原告认为未依法进行回复、鉴定结论违法，应通过其他途径另行主张权利，不属于本案审理的范围，本案不存在对完整的复核鉴定程序再行评价。该组证据说明了原告法定代表人的陈述不实，原告说其从未收到相关文书，如果原告没有收到评估报告如何申请复核及鉴定。原告对（2019）鄂10行初36号判决书理解上存在断章取义，该判决确实确认了原征收决定存在违法情形，理由是有部分程序性的证据材料在原审未能提交故荆州区政府应承担举证不能的责任，在此情形下将征收决定确认违法，但判决对征收决定不予撤销，并特别注明未经法定机关撤销仍具有效力，已经签约的被征收人与征收部门自愿协商一致签订的补偿协议仍具有效力。被告并没有看到任何法定机关依法撤销该征收决定。被告作出的补偿决定是在此基础上采取的补救措施，依法维护被征收人合法权利的体现。因此该征收决定应作为补偿决定的依据。对于当庭补充提交的证据15、16、17，其中照片打印时间有的是2012年，有的是在本案诉讼之前，出库单的时间集中在2018年，有部分在2019年，证据17的时间是2013年-2015年。这些证据在提起诉讼之前已经形成，本案已经指定了举证期限，原告当庭提交超过了举证期限，其延期提交的理由不具有合理性，对本案的基本法律关系及基本事实认定不产生实际影响，因此，从程序上该证据不应纳入质证范围作为确认本案事实的依据。另外，这些证据从内容上与本案无关联性，其中照片涉及的内容并不具有确定性，其想证明的相关事实，被告提交的评估报告予以了确定。出库单与本案无关联性，所涉及的金额和评估公司评估的金额之间并不存在必然等同的关系，并不能以进价确定处理时的价值。证据17内容上与本案的征收补偿决定之间不存在关联性，不应纳入作为认定本案事实的依据。被告荆州市政府对原告提交的证据质证意见如下：同意荆州区政府的质证意见。对证据5-8，证明评估报告作出后原告按照规定行使了相关权利，荆州区政府按照该报告作出补偿决定事实清楚。证据9-11，与本案房屋征收补偿无关，荆州市政府已经撤销了27-1号房屋征收补偿决定书。证据14，征收决定与补偿决定是不同的程序，征收决定被确认违法但未撤销，不影响补偿决定的作出。原告对被告荆州区政府提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性、关联性没有异议，合法性不予认可，该征收决定已经被荆州市中级人民法院（2019）鄂10行初第36号《行政判决书》及湖北省高级人民法院（2019）鄂行终616号《行政判决书》判决确认违法，而确认违法的理由恰恰是被诉补偿决定所依据的补偿方案未依法进行论证及征求公众意见。因此，被告作出的被诉补偿决定不具有合法性的前提。证据2的关联性、合法性不予认可，真实性不予置评。该证据与补偿决定中的事实认定、法律适用、作出程序及内容等的合法性均无任何关联，无法达到证明补偿决定合法的证明目的。《征收日志》系文旅区拆迁办单方制作，从照片内容上看，也无法反映征收日志中所记载的内容是否真实，且照片证据未注明拍摄人、时间、地点、地点合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条的形式要求。对第二组证据的合法性、证明目的均不认可，《征收日志》同证据2《征收日志》质证意见。证据8-10与补偿决定的合法性也没有关联，关联性不予认可。其中，证据3-5三份证据恰恰说明评估机构的选定程序违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十七条、第二十八条之规定，合法的评估机构选定程序应当为：第一，协商选定的主体是征收范围内的被征收人，而不是征收人或者征收部门与被征收人协商选定；第二，用于选定的评估机构的范围是“市、县级房地产管理部门定期向社会公布的依法登记注册、具有三级以上资质和无不良信用记录的房地产价格评估机构目录”，而非经过任何机关筛选过的评估机构；第三，在选定评估机构的过程中，征收部门的职责仅仅是告知被征收人具有协商选定评估机构的权利及房地产价格评估机构目录、组织被征收人进行协商，统计、核实被征收人的征求意见表，以及在被征收人之间协商不成的情况下，采取投票、摇号等方式确定房地产价格评估机构。而从本案来看，征收部门并未通知征收范围内除原告以外的其他被征收人与原告一起协商选定评估机构，文旅区拆迁办将自身作为一方选定评估机构的主体，仅要求原告与其进行协商，显然不符合上述规定，而且其并未向原告提供依法登记注册、具有三级以上资质和无不良信用记录的房地产价格评估机构目录供原告选择，甚至其提供给原告要求原告选择的5家评估公司、5家测绘公司已经是其单方面筛选的结果，这一点在证据3的《告知书》中有明确表述。协商选定评估机构的主体以及用于选定的评估机构的范围均不符合法定要求，因此，原告有理由质疑文旅区拆迁办指定的5家评估公司、5家测绘公司中的任何一家所出具的评估、测绘结果的独立性、客观性及公正性。证据6-7这两份证据恰恰说明评估程序中的实地查勘程序违法。本次评估中，估价师未进行实地查勘，违反《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条第一款、第三款。从证据7的照片中可以看出并无女性参与实地查勘，而在评估报告中签字的估价师方秀慧是位女性，可以说明实地查勘时方秀慧并未在场。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师均未在实地查勘记录上签字或者盖章确认。本次评估实地查勘时原告未在查勘记录上签字，但查勘时未有无利害关系的第三人见证，在评估报告中也未予以说明。从证据8-10这三份证据中，无法看出向原告送达了资产明细表及资产明细表的内容；而且，在未经依法选定评估机构、未依法实地查勘的情况下，评估公司所制作的资产明细表也不具有合法性与客观独立性。从本案被告提供的全案证据能够看出，文旅区拆迁办仅仅是在形式上履行相关程序，并不重视与原告进行协商及听取原告的诉求，其所作的征收日志及各项告知函也仅仅是在走过场。对证据11的合法性、证明目的不予认可，评估报告存在诸多违法的情形，具体理由如下：第一，从事此次评估业务的是评估机构违法设立的分支机构，评估主体违法。从事此次评估业务的是纪南旅游区拆迁办选定的黄石市房天房地产估价有限公司荆州分公司，为黄石市房天房地产估价有限公司设立的分支机构。《房地产估价机构管理办法》第二十条第一款规定：“一级资质房地产估价机构可以按照本办法第二十一条的规定设立分支机构。二、三级资质房地产估价机构不得设立分支机构。”估价报告书显示黄石市房天房地产估价有限公司的资质为二级，其设立分公司并从事评估业务显然违法了上述规定。虽然该估价报告书中加盖的是黄石市房天房地产估价有限公司的公章，但从被告提供的证据3-10可知，参与评估机构的选定、进行实地查勘、起草、出具估价报告等行为均是以黄石市房天房地产估价有限公司荆州分公司的名义作出，作为违法设立的分支机构，其从事的前述行为当然不具有法律效力。第二，估价报告采用成本法进行评估，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款、《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条、第十四条、《房地产估价规范》（GB/T50291-2015）4.1.2、4.1.3的规定，原告认为本次的评估对象应该优先适用市场比较法，且同时可适用收益法进行评估，也适用假设开发法。根据上述规定，只有在其它方法都不适用的情况下，才能适用成本法。评估公司在有其他方法可使用的情况下，直接适用成本法且未说明不适用其他方法的理由，最终的评估结果当然严重偏低，不具有公正性。第三，即使采用成本法进行评估，估价程序也违反《房地产估价规范》（GB/T50291-2015）4.4.2、4.4.3的有关规定。即没有采用房地合一的评估方法，没有包含土地的价值，也没有列明土地成本、建设成本、管理费用、销售费用、投资利息、销售税费和开发利润等各项重置成本或者重建成本的组成明细，其最终的评估数额缺乏测算的依据。第四，评估对象漏评严重，评估明细表所列资产与实际情况严重不符，具体的漏评情况以原告法定代表人在庭审中的陈述为准。第五，评估结果与市场价值严重不符。该评估报告的结果显示，评估公司对原告房屋的评估单价仅六、七百元每平方米，低于现在的重置成本价，与市场价相比，当然更加严重偏低，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款之规定。第六、评估机构的选定程序违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款的规定、实地查勘程序违反了《国有土地房屋征收评估办法》第十二条第一款、第三款的规定。具体理由同证据3-5的质证意见。对证据12、13的关联性、合法性、证明目的不予认可，对征收日志所记载内容的真实性不予认可。对证据14的合法性、证明目的不予认可，理由同证据11。对证据15的三性及证明目的不予认可，从照片中无法看出所送达的内容，也未向原告法定代表人送达。对证据16的合法性不予认可，具体理由同证据11估价报告书的质证意见。专家委员会未尽审查义务，在评估报告存在如此之多违法点的情况下仍然予以维持，显然不尊重事实与法律。被告并未提供在《鉴定结论》中签字的三位专家的身份证明，是否有房地产估价师及其人数，专家的身份不明，该《鉴定结论》的效力存疑。对证据17的合法性不予认可，是本案被诉的行政行为，其作出不具有合法性的前提、剥夺了原告对于产权调换的选择权、且欠缺法定内容、评估结果显失公平、程序违法、法律适用错误。对证据18的三性、证明目的不予认可。从照片中无法看出所送达的内容，也未向原告法定代表人送达，送达程序违法。被告荆州市政府对被告荆州区政府提交的证据均无异议。原告对被告荆州市政府提交的证据质证意见如下：对证据1-2三性认可，证明目的不予认可，不能证明荆州市政府作出的复议决定认定事实清楚。对证据3合法性、证明目的不予认可，荆州区政府作出的补偿决定在事实认定、法律适用、程序等方面均存在违法之处，该答复内容与事实不符。对证据4三性无异议。对证据5合法性及证明目的不予认可。荆州市政府在审查被诉补偿决定的合法性时，未审查据以作出补偿决定的补偿方案的合法性、未正确适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十七条、第二十八条、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款、第十二至第十四条、第二十四条以及《房地产估价规范》（GB/T50291-2015）的有关规定审查评估报告、鉴定结论的合法性、未对征收部门或者征收实施单位在签约期限内（2018年8月12日至2018年8月31日）与原告是否充分进行协商的事实进行审查、未对征收部门是否报请荆州区政府作出补偿决定的事实进行审查，属于事实认定不清、法律适用错误，且未提交复议承办人员具备复议审理资格的证据，复议决定无效。被告荆州区政府对被告荆州市政府提交的证据均无异议。综合庭审质证意见，本院对原告提交的证据认证如下：对证据1-4、12被告无异议，本院予以认可。对证据5-9，被告对证据的真实性无异议，本院对真实性予以认可，可以证明原告对评估结果不服，于2018年9月18日向黄石市房天房地产估价有限公司申请复核，黄石市房天房地产估价有限公司于2018年9月26日作出《复核申请回复书》。原告仍不服，向荆州市房地产价格评估专家委员会申请鉴定，荆州市房地产价格评估专家委员会于2018年11月17日作出《鉴定结论》，维持原062号估价报告。至于能否达到原告的证明目的，评估报告是否合法，本院结合其他证据综合予以评判。证据10-11，与本案房屋征收补偿决定无关，本院不予认可。证据13系本案的诉讼标的，是否合法，本院结合其他证据综合评判。证据14系关于涉案片区征收决定的行政判决书，该证据的真实性、关联性予以认可，但认为不能达到原告的证明目的，虽然该征收决定被确认违法，但并未被撤销，其仍具有法律效力，可以作为作出征收补偿决定的依据。对原告提交的证据15、16、17，本院接受其作为证据提交，证据15、16不能证明评估机构漏评，评估价值严重偏低，不能达到原告的证明目的。证据17真实性予以认可，但认为该请示与本案无关，不具有关联性。本院对被告荆州区政府提交的证据认证如下：证据1系荆州区政府作出的征收决定，真实性、关联性予以认可，原告曾对该征收决定提起行政诉讼，本院作出一审行政判决确认了该征收决定违法，但没有撤销，湖北省高级人民法院二审维持了本院作出的一审判决，对该证据的合法性予以认可。证据2真实性予以认可，结合被告提交的其他证据可以证明原告知晓被告征收行为。证据3、4真实性予以认可，可以证明被告从备选库中分别遴选了五家评估公司和五家测绘公司，告知原告从中选择一家评估、测绘公司。证据5中的公证书系由湖北省荆州市荆州公证处出具，具有真实性、关联性、合法性，本院予以认可，可以证明通过“抓阄抽号”方式选定黄石市房天房地产估价有限公司荆州分公司、荆州市恒信房产测绘有限公司二家公司为新颖味品厂房屋征收评估、测绘实施单位。证据6、7、8、9、10真实性予以认可，表明评估机构进行了相关的现场测绘和实物登记工作，可以证明评估机构依法进行实地查勘。证据11-16真实性予以认可，结合原告提交的证据5-9，可以证明原告知晓估价报告书的内容，因不服估价报告书向评估机构黄石市房天房地产估价有限公司申请了复核，因原告对复核结果不服，还向荆州市房地产价格专家委员会申请鉴定，荆州市房地产专家委员会对估价报告书予以了维持。证据17系本案的诉讼标的，是否合法本院结合其他证据综合予以评判。证据18真实性予以认可，可以证明原告知晓房屋征收补偿决定书的内容，被告依法向原告进行了送达。本院对被告荆州市政府提交的证据认证如下：证据1系原告提交的行政复议申请资料，真实性予以认可。证据2、3真实性、关联性予以认可，是否能达到被告的证明目的，本院结合对荆州区政府提交证据的认定意见综合评判。证据4原告无异议，本院予以认可。证据5系本案的诉讼标的，是否合法本院结合其他证据综合评判。经审理查明：2018年7月25日，荆州区政府作出《征收决定》。征收范围为凤凰大道（207国道（安家岔）—荆襄外河西岸），东至荆襄外河、南至沪蓉高铁桥、西至207国道（汉宜高速收费站）、北至引江济汉渠（具体范围以规划红线为准），征收主体系荆州区政府，征收部门是荆州房屋征收与补偿办公室，征收实施单位为文旅区征迁办。2018年8月12日公布征收补偿方案。原告涉案房屋位于纪××镇高台村，位于征收范围内。2018年7月30日文旅区征迁办将选定评估机构、测绘机构的《告知书》送达原告新颖味品厂，原告在规定的期限内未书面回复所选定的评估机构。同年8月16日，文旅区征迁办向原告送达《通知书》，通知书内容是：文旅区征迁办于同年8月22日上午9时在纪南镇人民政府办公室××楼会议室，在荆州市荆州公证处的公证下通过抽号方式各选取一家评估、测绘公司并对原告资产依法开展测绘和评估。同年8月22日，经湖北省荆州市荆州公证处现场公证，采取“抓阄抽号”的方式最终确定黄石市房天房地产估价有限公司荆州分公司、荆州市恒信房地产测绘有限公司二家公司为原告房屋征收评估、测绘实施单位。当日，文旅区征迁办向原告送达了《通知书》，告知其评估、测绘机构的选定结果以及次日进行现场测绘和评估的事宜。同年8月22日，文旅区征迁办与黄石市房天房地产估价有限公司（荆州分公司）签订了《房地产估价委托书》。2018年9月10日，黄石市房天房地产估价有限公司出具黄房天佑（荆州）征字〔2018〕第062号《房地产估价报告》。同年9月18日，原告对该报告提出复核申请。同月26日，黄石市房天房地产估价有限公司作出《复核申请回复书》，并于同年10月29日作出复核评估报告。同年11月6日，原告向荆州市房地产价格评估专家委员会提出鉴定申请，同月12日，该专家委员会作出《鉴定结论》，维持原062号估价报告。荆州市房地产价格评估专家委员会成员戴能元、周志刚、孔绪华在鉴定结论上签字，三人均具有中华人民共和国住房和城乡建设部颁发的资格证。2018年11月22日，荆州区政府作出27号补偿决定。原告房屋土地使用证号为1010100089，证载性质国有出让，证载用地面积5266平方米，无房产证，房屋实际建筑面积3078.43平方米，经认定合法未登记房屋面积2380.60平方米。征收补偿决定内容如下：对被征收人给予货币补偿，按照《荆州纪南生态文化旅游区凤凰大道项目国有土地上房屋征收与补偿方案》及该被征收房屋的评估结果，其应得货币补偿数额为：1.房屋评估价值1901859元（人民币，下同）、室内装修补偿价值341949元、地面、地面附属构筑物补偿费765777元设备补偿费7444元、货物折损补偿费53590元；2.搬迁费76074元；3.停产停业损失95093元；上述3项合计3241786元，全部存储于湖北银行荆州分行营业部荆州纪南生态文化旅游区征地拆迁办公室，专户账号为：13×××48。2018年12月18日，荆州区政府作出〔2018〕27-1号《房屋征收补偿决定书（土地补偿）》，土地证号荆州市国用（2012）第10101000**，证载性质国有出让工业用地，证载用地面积5266平方米，对被征收人的土地补偿价值为1277795元。原告新颖味品厂不服荆州区政府作出的27号补偿决定和〔2018〕27-1号《房屋征收补偿决定书（土地补偿）》，向荆州市政府申请行政复议，荆州市政府于2019年1月23日依法受理后，于2019年4月17日作出荆政复决〔2019〕7号《行政复议决定书》，决定：1.维持荆州区政府作出的27号补偿决定的具体行政行为。2.撤销荆州区政府作出的荆区政征补〔2018〕27-1号《房屋征收补偿决定书（土地补偿）》的具体行政行为。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。另查明：2019年4月2日，本院作出（2019）鄂10行初36号行政判决，确认荆州区政府作出的涉案《征收决定》违法。新颖味品厂不服，向湖北省高级人民法院提起上诉，2019年8月28日，湖北省高级人民法院作出（2019）鄂行终616号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。还查明：黄石市房天房地产估价有限公司荆州分公司以总公司黄石市房天房地产估价有限公司的名义从事房地产价格评估、土地评估、房地产咨询、中介服务，资质等级贰级。张新军、方秀慧在黄石市房天房地产估价有限公司执业，具有中华人民共和国住房和城乡建设部颁发的资格证，张新军注册号4220040114，方秀慧注册号4220160006。根据荆州市房屋征收与补偿办公室文件荆征办〔2018〕2号《关于荆州市城区国有土地上房屋评估机构、测绘机构备选库更新入库结果的通知》，黄石市房天房地产估价有限公司位于入库名单之内，有资格作为被征收人房屋的价值评估机构。再查明：荆州市自然资源和规划局荆州纪南生态文化旅游区分局出具的《荆州市纪南镇镇域规划（2017-2030）》，荆州纪南生态文化旅游区以文物、水体保护为控制，文化、旅游为主导，生态、休闲为支撑，将镇域打造成为中国南方大遗址保护示范区、国家级文化产业示范园区、国家城乡统筹发展示范区、国家生态文明新区、国家全域旅游示范区。在第九章镇域土地利用规划一类工业用地部分表述为“规划一类工业用地采用集中紧凑布局的方式，位于拍马园区。总计用地面积75.30公顷”。本院认为，本案争议的是荆州区政府作出的27号补偿决定及荆州市政府作出的荆政复决〔2019〕7号《行政复议决定书》第一项复议决定是否合法，是否应当撤销。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条之规定，被告荆州区政府作为房屋征收主体，在与原告不能达成征收补偿协议的情况下，有作出房屋征收补偿决定的法定职责。结合原、被告双方的质证意见及庭审查明的事实，双方围绕争议焦点的分歧主要集中在：一、选定黄石市房天房地产估价有限公司作为评估机构是否合法；二、黄石市房天房地产估价有限公司作出的估价报告书是否合法；三、27号补偿决定是否侵犯了原告的选择权。一、关于选定黄石市房天房地产估价有限公司作为评估机构是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款之规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。文旅区征迁办从荆州市城区国有土地上房屋征收评估、测绘机构备选库中分别遴选了黄石市房天房地产估价有限公司荆州分公司等五家评估公司、荆州市恒信房产测绘有限公司等五家测绘公司，要求原告从上述公司中任选一家评估公司、测绘公司，但原告放弃，没有主动选择。本案评估机构、测绘机构的确定，由湖北省荆州市荆州公证处现场公证，采取“抓阄抽号”的方式选取，选取的黄石市房天房地产估价有限公司荆州分公司以总公司黄石市房天房地产估价有限公司的名义开展评估活动，黄石市房天房地产估价有限公司属于荆州市城区国有土地上房屋征收评估机构备选库范围之内，实际评估的是黄石市房天房地产估价有限公司，对评估机构的确定并不违反征补条例的相关规定，未侵犯原告的选择权，评估机构的选定符合法律的相关规定。二、关于黄石市房天房地产估价有限公司作出的估价报告书是否合法的问题。第一，该评估报告书符合法律规定的形式要件。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条之规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。本案中，黄石市房天房地产估价有限公司资质等级贰级，可以开展房地产评估、土地评估等业务，两名估价师具有中华人民共和国住房和城乡建设部颁发的资格证，估价报告书上盖有黄石市房天房地产估价有限公司的公章，有两名估价师张新军、方秀慧的签字，符合法律规定的形式要件。第二，原告对评估报告不服，已行使了法律规定的复核、鉴定权利。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十一条规定，原房地产价格评估评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。复核后，改变原评估结果的，应当重新出具评估报告；评估结果没有改变的，应当书面告知复核评估申请人。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。本案中，原告对估价报告不服，向评估机构申请了复核，评估机构书面给予了回复，原告对回复仍不服，向荆州市房地产价格评估专家委员会申请了鉴定，荆州市房地产价格评估专家委员会维持了原062号估价报告。经核实，三名专家系注册房地产估价师，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第二十三条第二款、第二十四条之规定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十三规定，注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估；被征收房屋是在建工程的，应当选用假设开发法评估。可以同时选用两种以上评估方法评估的，应当选用两种以上评估方法评估，并对各种评估方法的测算结果进行校核和比较分析后，合理确定评估结果。本案中，评估机构根据原告土地是工业用地，位于纪××镇高台村，房屋建筑物未取得房屋所有权证，不具备市场交易条件，且难以区分厂房和设备各自产生的收益的情况下，对涉案房产采用成本法评估方法进行评估，并不违反《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条之规定。对荆州市房地产价格评估专家委员会维持的估价报告书，本院予以采信。三、关于27号补偿决定是否侵犯了原告选择权的问题。补偿方案中第五部分安置与补偿规定“本项目房屋征收采用货币补偿和产权调换两种方式。被征收人为企事业单位的，对其房屋征收采用货币补偿方式；被征收人为居民的，可以选择货币补偿，也可以选择产权调换”。对企事业单位不动产的征收，按照《荆州市城区国有土地上企事业单位房屋征收与补偿实施意见》（荆棚改办发〔2016〕1号）《荆州纪南生态文化旅游区土地和房屋征收补偿暂行办法》（荆楚管发〔2017〕2号）等执行。荆棚改办发〔2016〕1号文件规定，企事业单位房屋征收补偿原则上以货币补偿为主，也可以在符合规划控制、节约集约用地、产业发展导向的前提下，结合企业发展需要，在协商一致、操作可行的情况下，经荆州市政府同意后实行等价值置换。从荆州市自然资源和规划局荆州纪南生态文化旅游区分局出具的《荆州市纪南镇镇域规划（2017-2030）》来看，对原告提供工业厂房置换与该区发展规划不符，不具有现实可能性。另外，本案凤凰大道项目建设是基础设施建设，涉及的是对原告工业厂房的征收，基于该区的现实情况，对原告提供货币补偿方式，具有现实的合理性，也符合补偿方案中的相关规定。被告荆州区政府作出的27号补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以支持。荆州市政府受理原告提出的行政复议申请之后，要求荆州区政府提交行政复议答复书及证据材料，因本案情况复杂，延期30日作出行政复议决定，并在延期的时限内，作出了《行政复议决定书》，维持荆州区政府作出的27号补偿决定，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告荆州市荆州区新颖味品厂的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告荆州市荆州区新颖味品厂承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  孙开炎审判员  王 阳审判员  盛 千二〇一九年十一月六日书记员  王文娟