贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1367号上诉人（一审原告）寇金星，男，布依族。被上诉人（一审被告）长顺县人民政府，住所地长顺县城关。法定代表人李友军，县长。上诉人寇金星因与被上诉人长顺县人民政府（以下简称长顺县政府）房屋行政征收一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2011年3月5日，寇金星与惠水县城建房地产开发公司签订《商品房买卖合同》，约定购买位于长顺县（土地编号：长顺（县）〔2007〕长国土字第001号）水晶花城的商品房1幢五单元601号房，土地权属性质为国有，建筑面积127.8平方米。2018年4月10日，因实施长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目，长顺县发展和改革局作出长发改发〔2018〕49号《关于贵州省长顺县2018年棚户区改造项目（二期）可行性研究报告的批复》，原则同意长顺县住房和城乡建设局报送的《贵州省长顺县2018年棚户区改造项目（二期）可行性研究报告》。2018年8月21日，长顺县政府作出长府预告〔2018〕1号《长顺县长寨街道办事处土地房屋征收预公告》，该公告载明项目名称，征收范围、征收主体、征收实施单位以及征收红线图、《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案（征求意见稿）》等，并进行公告公示。2018年9月27日，长顺县政府作出长府函〔2018〕142号《长顺县人民政府关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》，同意长顺街道办事处拟定的《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》。同日，长顺县政府作出长府发〔2018〕15号《关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定》（以下简称15号征收决定），以及长府告〔2018〕51号《关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定的通告》（以下简称51号通告）。51号通告主要内容及附件与15号征收决定一致，两份文件均载明:项目名称，征收范围、征收主体、征收实施单位、征收补偿协议签约期限、征收补偿、被征收人行政救济方式等，并附《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》及征收红线图。长顺县政府张贴公示了51号通告。寇金星的房屋位于征收范围内，因不服通告所载征收决定内容遂向一审法院提起诉讼。本案诉讼过程中，寇金星获知15号征收决定，遂于庭审中将诉讼请求变更为：“要求撤销长府发〔2018〕15号《长顺县人民政府关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定》”。另查明，2018年1月29日，贵州省城镇保障性安居工程建设工作联席会议办公室作出黔安居办通〔2018〕1号《关于做好2018年住房保障重点工作的通知》。同年3月20日，该联席会议办公室作出黔安居办通〔2018〕3号《关于做好2018年住房保障重点工作的通知》，并附全省2018年住房保障工作计划任务分解表。2018年4月10日，黔南州解决城市低收入家庭住房困难工作领导小组办公室作出黔南解困通〔2018〕2号《关于做好全州2018年住房保障工作的通知》，并附《全州2018年城镇保障性安居工程任务分解表》。一审法院认为，寇金星当庭提出将第一项诉请变更为请求撤销15号征收决定，经查，庭审中长顺县政府举示的14号证据公示图片能够证明长顺县政府公示的是51号通告，51号通告内容与15号征收决定除个别字句外，主要内容完全一致。原则上，土地征收过程中的公告行为只是行政主体的意思宣示，不具可诉性。因寇金星在诉讼过程中获知15号征收决定，在无证据证明长顺县政府已公告15号征收决定的前提下，15号征收决定与51号通告紧密关联，且寇金星变更后的诉讼请求不违反起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，寇金星将诉讼请求直接明确为15号征收决定确有正当理由，应予准许。对此，长顺县政府亦不持异议。故本案审查对象及争议焦点为15号征收决定是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”长顺县政府具有土地征收和国有土地上房屋征收决定的行政职权，且作出了被诉15号征收决定，为本案适格被告。寇金星、长顺县政府均认可寇金星购买的位于水晶花城的商品房1幢五单元601号房位于案涉征收决定的征收范围内，寇金星作为涉案房屋权利人，具备本案原告诉讼主体资格。本案中，双方均认可寇金星房屋位于15号征收决定的征收范围内，该房屋使用的土地性质为国有出让。虽然长顺县政府庭审中陈述涉案征收决定征收范围内均为国有土地，但是长顺县政府提交的第13号证据《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》第七条载明的征收对象包括集体建设用地（宅基地）。由此可知，15号征收决定征收范围内既有国有土地上房屋，也有集体土地。基于全面审查的原则，故对15号征收决定的合法性应当依据《中华人民共和国土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规分别进行审查。关于涉案征收决定所涉国有土地上房屋征收的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，因棚户区改造项目需要，长顺县政府作出的15号征收决定涉及被征收人数众多。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”第十条：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十二条：“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第十三条：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”之规定，长顺县政府应当提供证据证实涉案项目建设是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，其是否在作出房屋征收决定前已按照有关规定进行社会稳定风险评估，涉及被征收人众多的15号征收决定是否已经该县政府常务会议讨论决定以及征收补偿费用是否已足额到位、专户存储、专款专用，但长顺县政府在法定举证期限内未能提供相关证据予以证实，应视为没有相应证据。关于涉案征收决定所涉集体土地征收的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第八条关于土地用途管制制度和土地所有权归属的规定，集体用地包括集体农用地和集体建设用地。集体土地征收补偿应当依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条、四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的集体土地法定征收程序进行。即由省、自治区、直辖市人民政府批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。而本案长顺县政府并未提交证据证实所涉征收范围内的农村集体土地已经法定程序依法征收。故，长顺县政府作出被诉房屋征收决定所包含的对集体土地征收补偿部分内容，违反了《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，程序违法。综上所述，长顺县政府作出的15号征收决定证据不足，程序违法，依法应予以撤销。鉴于涉案项目系旧城区改建，撤销该决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应当判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认长顺县政府2018年9月27日作出的长府发〔2018〕15号《长顺县人民政府关于长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定》违法。一审案件受理费50元，由长顺县政府承担。寇金星上诉请求：1.撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初169号行政判决，径直判决撤销15号征收决定。2.撤销长府函〔2018〕142号《长顺县人民政府关于长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》。3.一审、二审诉讼费由长顺县政府负担。事实和理由：1.15号征收决定征收土地程序违法。15号征收决定征收土地涉及集体土地，但长顺县政府提供的证据未显示案涉集体土地经省级人民政府批准，该征收决定违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，是无效的法律行为。2.15号征收决定没有实行评估机构的选择程序，评估机构选择程序违法。房地产价格评估机构没有由被征收人协商选定，评估机构没有到上诉人处实地丈量，也未作出评估，上诉人一直未参与评估机构的选择以及评估过程，15号征收决定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条的规定，属程序违法。3.15号征收决定制定的补偿标准违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，程序违法。该征收决定公布于2018年9月27日，但征收房屋补偿价值强制执行2017年征收长顺县城东门片区土地房屋项目的价格标准，该标准远低于市场价格，无法保障上诉人原有生活水平，在实体和程序均违法。4.15号征收决定公告前后，没有组织听证会，属程序违法。在水晶花城1号楼多数被征收户认为长顺县政府的预征收文件中的预征收补偿方案和15号征收决中的征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收补偿条例》规定的情况下，长顺县政府应当组织而未组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案，违反前述条例第11条的规定，属程序违法。5.15号征收决定违法，那么《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》也违法，应撤销。长顺县政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院经二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为15号征收决定的合法性。一、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条的规定，长顺县政府应当提供证据证实涉案项目建设是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，其是否在作出房屋征收决定前已进行社会稳定风险评估，涉及被征收人众多的15号征收决定是否已经该县政府常务会议讨论决定以及征收补偿费用是否已足额到位、专户存储、专款专用，但长顺县政府在一审法定举证期限内未能提供相关证据予以证实，应视为没有证据。同时涉案项目涉及旧城改建，长顺县政府未能提供证据证实涉案项目纳入长顺县国民经济和社会发展年度计划及该涉案项目的征收补偿方案无需进行听证会的情形。故长顺县政府作出的15号征收决定主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，依法应予撤销，但鉴于该征收决定所涉项目已经实施，涉及到城市棚户区改造，对绝大多数被征收户已经完成征收，如撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，应确认违法。对寇金星所提撤销15号征收决定的上诉请求，本院不予支持。二、在国有土地上房屋征收与补偿过程中，征收补偿方案是市、县级人民政府作出房屋征收补偿决定的重要依据。但征收补偿方案并非针对单个被征收人，而是针对所有被征收人作出的征收标准和方式。对单个被征收人的权益产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿决定，并且在被征收人对房屋征收补偿决定提起行政诉讼，人民法院审查房屋征收补偿决定时，也将一并对征收补偿方案的合法性进行审查。本案审查的重点是征收决定的合法性，寇金星如认为其征收利益受损，可在此后的房屋征收补偿或赔偿程序中依法寻求权利救济。同时寇金星所提撤销长府函〔2018〕142号《长顺县人民政府关于长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》的上诉请求系二审中新增诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定，本院不予准许，故对寇金星所提该上诉请求本院不予审查。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人寇金星负担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 孟 婷审判员 谢璐凯二〇一九年十一月八日法官助理刘畅书记员吴晓娇