黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑01行初380号原告冯义龙，男，1967年9月28日出生，汉族，住黑龙江省同江市。被告黑龙江省人民政府，住所地黑龙江省哈尔滨市南岗区中山路202号。法定代表人王文涛，省长。委托代理人赵志刚，黑龙江省自然资源厅自然资源确权登记局副调研员。委托代理人柳华崴，黑龙江省司法厅行政复议与应诉二处主任科员。原告冯义龙诉被告黑龙江省人民政府（以下简称省政府）不履行法定职责及行政复议决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理。原告冯义龙，被告省政府委托代理人赵志刚、柳华崴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告冯义龙诉称，上世纪八、九十年代,国家号召对五荒土地实施拍卖开发利用,1994年8月30日，省政府作出《黑龙江省拍卖“五荒”资源使用权的暂行规定》(黑荒拍字【1994]1号文件),为此冯义龙响应国家、政府号召、按照当时的规定签订了《国有五荒土地使用权出让合同》,并依法从省政府处取得《国有土地使用证》(黑国用(99)字第24300633号、黑国用(2016)字第24300153号),确定本案所涉2600余亩土地的使用权,土地用途为“农业用地”，使用权类型为“出让”。冯义龙取得该幅土地使用权后,大力加强投入、兴修水利,自费开荒,提高土地质量,成绩斐然。但是,冯义龙不断取得土地利用成果的过程中,附近黑龙江省前进农场（以下简称前进农场）等单位基于取得不法利益等目的,不断以各种方法唆使黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局建三江分局（以下简称国土局建三江分局）及其上级黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局,妄图“收回土地”给前进农场,从而制造土地权属纠纷。冯义龙依法拒绝了相关单位的不合法要求,并依法向国土局建三江分局及其上级黑龙江省国土资源厅提出延长出让期限的要求,但相关土地部门对冯义龙的多次申请置若罔闻,至今拖延办理延长期限、签订出让合同、换发证书等工作。为此,冯义龙于2019年2月28日向省政府递交了《土地使用权确权申请》,但是省政府对此申请故意拖延,不履行行政职责,超期不作答复。冯义龙于2019年5月31日向省政府递交了《行政复议申请书》,省政府未经听证等程序便作出黑政复决〔2019〕48号《行政复议决定书》,驳回冯义龙的行政复议申请。冯义龙对省政府的行政不作为以及复议决定均不服,理由是:第一，省政府混淆了“土地确权”与“不动产登记"的概念,存在严重适用法律错误。“土地确权”是指对土地所有权、土地使用权和土地他项权利的确认确定,是人民政府依照法律规定对特定土地权属的确认行为;而“不动产登记”是指经权利人或利害关系人申请后，由不动产登记机关依法将权属明确的不动产权属记载于不动产登记的行为，权属清楚并且无争议是不动产登记的前提条件。本案所涉土地的权属目前存在争议，尚未确定，所以冯义龙向省政府提出“确权”的申请,而省政府在其复议决定书中认为冯义龙的申请属于请求确认不动产权利归属行为,应当由不动产登记机关办理,省政府不具有确权登记的法定职贵,但是确权属于人民政府职权,不动产登记机关没有土地确权职责.该复议决定书明显混淆了“确权”与“登记”的概念,出现基本概念不清的情况。省政府对冯义龙申请事项的性质认识错误,并存在对法律理解错误及适用法律的严重错误。第二，省政府是土地权属争议的法定确权机关,有土地确权的行政义务,其不履行确权职贵的行为属于行政不作为,具有违法性。按照《土地管理法》第十六条,土地使用权争议,当事人协商不成的,由人民政府处理;根据《土地权属争议调查处理办法》第四条“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作;对需要依法作出处理决定的,拟定处理意见,报同级人民政府作出处理决定”的规定,以及《黑龙江省土地权属争议处理办法》第五条“省人民政府处理下列土地权属争议"等规定可见，政府是处理土地权属争议的唯一法定机构。所以省政府复议决定书虽然认为构成行政不作为的前提之一是该行政机关具有相应的法定职贵,但是又认为冯义龙的确权申请属于请求确认不动产权利归属行为，应当由不动产登记机关办理,省政府不具有确权登记的法定职责，则是对省政府土地确权职责的推卸,对不动产登记机关职责范围的错误理解。根据《土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》及《黑龙江省土地权属争议处理办法》确定了确定土地权属是省政府应该履行的法定职责，省政府不履行土地确权职责的行为属于行政不作为,具有违法性。第三，省政府的行政复议书法律法规依据不当。省政府行政复议书中引用的《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《不动产登记暂行条例》、《黑龙江省人民政府关于再取消、下放和调整一批行政权力事项的决定》、《黑龙江省人民政府关于废止、停止执行涉及农垦、森工系统行政管理和办社会职能的省政府规章及有关规定的决定》均没有“人民政府可以放弃土地争议确权职责”的内容.所以,省政府行政不作为及复议行为均无据可依,存在违法。第四，本案所涉土地只能在依法确权之后才能进行不动产登记。根据《不动产登记暂行条例》第二十二条“登记申请有下列情形之一的,不动产登记机构应当不予登记,并书面告知申请人:(二)存在尚未解决的权属争议的”的规定,登记发证之前必须依法对土地使用权权属进行确权明确。省政府对冯义龙的的土地确权申请行政不作为,而不动产登记机关又没有对土地权属争议作出确权的权利，因此造成本案所涉土地无法登记发证,也造成冯义龙合法权益长期得不到保护。第五，省政府包庇玩忽职守、行政不作为的工作人员。根据《黑龙江省土地权属争议处理办法》第三十八条“在处理土地权属争议过程中国家机关及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊有下列行为之一的,由其所在单位或者其上级主管部门给予行政处分:（二)无正当理由逾期不提出处理意见或者不作出处理决定的。”省政府办理冯义龙申请土地确权的工作人员存在逾期不提出处理意见或者不作出处理决定的违法行为,应当按照规定予以严惩,但是,省政府却以行政复议书等方式予以包庇,存在严重违法行为。综上,请求:1.判决省政府在一定期限内履行土地确权行政义务,确认本案所涉土地的土地使用权属于冯义龙所有；2.判决撤销省政府作出的黑政复决(2019)48号《行政复议决定书》；3.判令省政府承担本案一切诉讼费用。被告省政府辩称，第一，省政府作出的《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确。省政府根据行政复议案件审理中的有效证据认定以下事实：2019年2月28日，冯义龙以邮寄方式向省政府邮寄了《土地使用权确权申请书》，请求“确认申请人自费开发的国有五荒出让土地《国有土地使用证》（黑国用〔99〕字第24300533号，黑国用〔2016〕字第24300153号）共计2600亩的国有出让土地予以确权，确定申请人为该幅土地的使用权人”。2019年3月2日，省政府签收，一直未予答复。2019年6月6日，冯义龙向省政府申请行政复议。2019年6月10日，省政府依法受理了冯义龙的行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不履行法定职责的，享有申请行政复议的权利。而构成行政不作为的前提之一是该行政机关具有相应法定职责。《不动产登记暂行条例》（2015年3月1日起施行）第二条规定，本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。《黑龙江省人民政府关于再取消、下放和调整一批行政权力事项的决定》（2018年省政府令第3号）以及《黑龙江省人民政府关于废止、停止执行涉及农垦、森工系统行政管理和办社会职能的省政府规章及有关规定的决定》（2018年省政府令第4号）规定，自2018年2月21日起，原由省政府行使的登记造册、核发证书、确认使用权的职责纳入“不动产登记”实施。据此，冯义龙提出的《土地使用权确权申请书》内容为：“确认申请人的自费开发的国有五荒出让土地《国有土地使用证》黑国用〔99〕字第24300633号，黑国用〔2016〕字第24300153号，共计2600亩的国有出让土地予以确权，确定申请人为该幅土地的使用权人”，属于请求确认不动产权利归属行为，应当由不动产登记机构办理，省政府不具有确权登记的法定职责。第二，省政府作出的《行政复议决定书》符合法定程序。在受理冯义龙的行政复议申请后，2019年6月18日，省政府制发了《提出答复通知书》（黑政复受〔2019〕69号），并将上述文书以及行政复议申请书副本送达省自然资源厅。2019年7月1日，省自然资源厅提交了书面答复以及有关材料。2019年7月22日，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，省政府作出《行政复议决定书》，决定驳回冯义龙提出的行政复议申请，并送达冯义龙、省自然资源厅。综上，省政府作出的《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序；冯义龙的主张于法无据，请求依法驳回冯义龙的诉讼请求。经审理查明，2019年2月28日，冯义龙向省政府邮寄《土地使用权确权申请书》，请求省政府“确认申请人自费开发的国有五荒出让土地《国有土地使用证》（黑国用〔99〕字第24300533号，黑国用〔2016〕字第24300153号）共计2600亩的国有出让土地予以确权，确定申请人为该幅土地的使用权人”。省政府2019年3月2日收到冯义龙的申请书后未作答复。2019年6月6日，冯义龙向省政府提出行政复议申请。省政府于2019年6月10日受理后，于2019年7月22日作出黑政复决〔2019〕48号《行政复议决定书》，认为冯义龙的申请属于请求确认不动产权利归属行为，应当由不动产登记机构办理，省政府不具有确权登记的法定职责，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回冯义龙提出的行政复议申请。冯义龙不服，提起本诉。另查明，冯义龙持有的黑国用(99)字第24300633号《国有土地使用证》中载明的使用权“终止日期”为2016年10月8日，持有的黑国用(2016)字第24300153号《国有土地使用证》中载明的使用权“终止日期”为2016年10月31日。再查明，根据裁判文书网查询情况，2016年，冯义龙、冯义君等人不服省政府为前进农场核发黑国用（2001）字第1511号《国有土地使用证》行政行为，分别提起行政诉讼，请求撤销前进农场黑国用（2001）字第1511号《国有土地使用证》。黑龙江省农垦中级法院一审、黑龙江省高级人民法院二审认为，省政府依据原有土地划界成果，为前进农场换发黑国用（2001）字第1511号《国有土地使用证》的行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，没有侵害冯义君等人在其持有《国有土地使用证》有效期限内对土地的合法使用权，故判决驳回冯义君等人的诉讼请求（冯义龙系因起诉超过法定期限被法院裁定驳回起诉）。最高法院亦作出相应的行政裁定书对一、二审判决予以肯定。2016年11月，冯义龙、冯义君等人向国土局建三江分局提出国有五荒出让土地使用权续期申请，国土局建三江分局于2017年3月28日作出《关于冯义龙、冯义明、冯义君、陆付本请求土地使用权期满后续期的通知》，转述黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局的答复意见：一、根据土地使用者与前进农场签订的五荒拍卖合同第五条：“荒地出卖后，由购买者使用并经营，到期后归还给出卖单位”约定，及《黑龙江省垦区条例》第二十二条第二款：“依法取得的国有农场荒山、荒地、荒滩、林地、草原等资源使用权的，使用权满后其资源仍由所在国有农场进行经营管理”等规定，你局（指国土局建三江分局，下同）不应为其（冯义龙、冯义君等人）办理续期审批手续。在前进农场已给你局出具不同意续期意见的情况下，根据你局与原“五荒”使用者签订的《国有五荒土地使用权出让合同》第十一条，你局有权将到期的“五荒”土地无偿收回，交由前进农场经验管理。二、根据《黑龙江省国营农场总局令》（1995年第五号）第三十六条规定：“五荒资源使用期届满，资源使用者必须在期满之日起15日内持《国有土地使用证》和资源使用合同，到登记机关办理注销登记手续”的规定。你局应将其持有的《国有土地使用证》按规定程序办理注销登记。2018年10月，冯义龙、冯义君等人分别提起行政诉讼，请求判令国土局建三江分局依法履行法定职责，为冯义龙、冯义君等人办理国有五荒土地使用权续期手续。黑龙江省建三江农垦法院一审、黑龙江省农垦中级法院二审审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条和《不动产登记暂行条例实施细则》第四十九条（三）、（四）项规定及《黑龙江省土地登记办法》第二十五条二款，冯义龙、冯义君等人提出的国有五荒土地使用权续期登记申请，因土地承包期限未经依法变更，不符合变更登记条件，国土局建三江分局作出的《关于冯义龙、冯义明、冯义君、陆付本请求土地使用权期满后续期的通知》，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，合法有效。故判决驳回冯义龙、冯义君等人的诉讼请求。本院认为，冯义龙2019年2月28日向省政府邮寄《土地使用权确权申请书》，要求省政府履行“法定职责”，进而申请行政复议及提起本次行政诉讼，其诉求与之前起诉省政府要求撤销前进农场黑国用（2001）字第1511号《国有土地使用证》、起诉国土局建三江分局履行办理国有五荒土地使用权续期手续法定职责案件的诉求，实质上是一致的，冯义龙启动本次行政程序和司法程序，实质是对之前行政机关的处理以及法院裁判不服，变换角度而提出的申诉行为。行政机关对当事人提出的申诉不予处理或者予以驳回，对当事人的权利义务都不产生实质影响，因此，省政府对冯义龙履行“法定职责”的申请未予答复以及作出驳回冯义龙复议申请的行政复议决定，对冯义龙的合法权益明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，人民法院应当不予立案，或者裁定驳回起诉。因此，冯义龙的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告冯义龙的起诉。原告冯义龙预交案件受理费50元，待本裁定生效后予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  范晓军审判员  王福民审判员  刘 颖二〇一九年十一月二十九日法官助理陈晓玲书记员姜心雨