广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤14行终112号上诉人(原审原告)：梅州市合璟实业有限公司，住所地：广东省丰顺县******国公岭。法定代表人：罗芬弟。委托代理人：王朋，广东朗正律师事务所律师。委托代理人：罗宗加，梅州市合璟实业有限公司工作人员。被上诉人（原审被告）：蕉岭县自然资源局，住所地：广东省蕉岭县蕉***********。法定代表人：钟光庆，局长。委托代理人：叶辉茂，蕉岭县自然资源局工作人员。委托代理人：黄长云，广东粤梅律师事务所律师。原审第三人：梅州淦源建材科技有限公司，住所地：广东省蕉岭县******新店。法定代表人：吴小淦。委托代理人：侯联昌，广东经天律师事务所律师。上诉人梅州市合璟实业有限公司（以下简称合璟公司）诉被上诉人蕉岭县自然资源局颁发国有土地使用证行政行为违法一案，不服兴宁市人民法院（2019）粤1481行初76号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：1996年10月23日，广东发展银行梅州分行与梅州广建水泥有限公司签订《抵押借款合同》，约定由广东发展银行梅州分行向梅州广建水泥有限公司借款本金370万元，梅州广建水泥有限公司将涉案土地上的房产作为该借款的抵押担保物并对抵押物办理了他项产权登记手续。因梅州广建水泥有限公司未依约还款，广东发展银行梅州分行遂向梅州市中级人民法院诉请还款，梅州中院审理后在1997年9月12日作出了（1997）梅中法经初字第140号民事判决，判决梅州广建水泥有限公司应归还广东发展银行梅州分行借款本金370万元及利息，广东发展银行梅州分行有权在处理房产抵押物的价款中优先受偿。2013年12月16日，被告蕉岭县自然资源局依梅州广建水泥有限公司提交的国有土地使用权初始登记申请材料，为该公司核发了蕉府国用（2013）第040024号《国有土地使用证》，登记面积40000平方米。2015年4月3日，梅州广建水泥有限公司向被告提交国有土地使用权变更登记申请材料，被告经审核后于2015年7月27日为梅州淦源建材科技有限公司（以下简称淦源公司）核发了蕉府国用（2015）第040015号《国有土地使用证》，登记面积40000平方米。2018年2月6日，梅州市国有资产经营有限公司委托梅州市拍卖行拍卖债权，原告合璟公司通过该次拍卖竞得原广东发展银行梅州分行对梅州广建水泥有限公司353.20万元借款本金及利息的全部债权，并签订了梅拍[2018]第005号《梅州市拍卖行拍卖成交确认书》。原告竞得该债权后，依据(1997)梅中法经初字第140号民事判决书及该拍卖成交确认书等材料，于2018年3月19日向梅州市中级人民法院申请变更其为案件申请执行人，梅州市中级人民法院在2018年5月17日作出（2018）粤14执恢19号《执行裁定书》，裁定变更合璟公司为该案申请执行人。原告合璟公司认为，被告蕉岭县自然资源局的上述变更登记行为侵犯了其合法权益，遂向本院起诉请求确认上述行政行为违法。开庭前，原告知悉梅州广建水泥有限公司的营业执照已被吊销，遂撤回对第三人梅州广建水泥有限公司的起诉。审理中还查明，原告合璟公司与梅州市拍卖行在2018年2月13日签订的《梅州市拍卖行拍卖成交确认书》第九点买受人须承诺约定：拍卖标的成交后，如果买受人因成交标的存在能够追究委托人及委托人的前手权利人任何法律责任的权利，则买受人自权利转移日起无条件自动全部放弃该等权利，并不以任何方式向委托人及前手权利人追究任何法律责任。梅州市拍卖行发布的《竞买须知》第六点特别说明第5小点买受人承诺第①项规定：“买受人竞得拍卖标的后，如果买受人因拍卖标的存在能够追究委托人及委托人的前手权利人任何法律责任的权利，则买受人自权利转移日起无条件自动全部放弃该等权利，并不以任何方式向委托人及前手权利人追究任何法律责任”；第④项规定：“如果拍卖标的中存在能够追究中国各级政府及其有关部门任何法律责任的权利，买受人自权利转移日起自动全部放弃该等权利，并不以任何方式向中国各级政府及其有关部门追究任何法律责任。同时保证不对外披露及做出有损于中国外债偿还信誉的行为，且保证其后手遵循该规定”。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织；……”。根据上述规定，与被诉行政行为存在法律上的利害关系的公民、法人或其他组织才能提起行政诉讼。本案中，原告与梅州市拍卖行在2018年2月13日签订的《梅州市拍卖行拍卖成交确认书》及《竞买须知》中明确规定，买受人竞得拍卖标的后，如买受人因拍卖标的存在能够追究委托人及委托人的前手权利人、中国各级政府及其有关部门任何法律责任的权利，则买受人自权利转移之日起无条件自动全部放弃该权利，并不以任何方式向委托人及前手权利人、中国各级政府及其有关部门追究任何法律责任。由此可见，原告合璟公司自愿接受上述条款的约束，作为买受人不得向委托人梅州市国有资产经营有限公司及其前手、中国各级政府及其有关部门即本案被告追究任何法律责任。且原告合璟公司在2018年2月13日才在梅州市拍卖行通过竞买取得涉案债权，而原告诉请确认被告向淦源公司核发蕉府国用（2015）第040015号《国有土地使用证》违法的行为发生在2015年7月27日。故原告合璟公司与被告蕉岭县自然资源局向淦源公司核发蕉府国用（2015）第040015号《国有土地使用证》的行为不存在法律上的利害关系，合璟公司不是本案的适格原告，其没有提起本案行政诉讼之权利。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”，根据此规定，对已经立案但不符合立案条件的应当裁定驳回起诉，故对原告合璟公司的起诉应依法裁定驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告梅州市合璟实业有限公司的起诉。上诉人合璟公司不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、原审裁定认定事实不清。（一）上诉人依法受让债权后，是本案的利害关系人，有依法提起本案行政诉讼的主体资格。上诉人通过合法竞拍取得广东发展银行梅州分行对梅州广建水泥有限公司的全部债权及其担保权利，并由梅州市中级人民法院于2018年5月17日作出（2018）粤14执恢19号《执行裁定书》，裁定变更上诉人合璟公司为该案的申请执行人。该案生效判决中已确认广东发展银行梅州分行对梅州广建水泥有限公司提供的为该案做抵押担保的10处房产享有优先受偿权。上述10处房产已按规定办理抵押登记，并向权利人颁发他项权证。现如今，因被上诉人的原因，违法向梅州广建水泥有限公司颁发土地证，并为梅州广建水泥有限公司和淦源公司办理蕉府国用（2015）第040015号《国有土地使用证》转移登记的行政行为违法，严重损害了抵押权人的合法权益。根据《物权法》第一百八十二条、第一百九十一条的规定，上诉人依法受让债权后已依法取得对相应抵押物的抵押权利，而抵押物房产所占用范围内的土地按照法律应当一同办理抵押登记。被上诉人既未对上述房产所占用土地进行抵押登记，又为广建水泥公司和淦源公司办理土地使用权转移登记手续，明显违反法律规定。而上诉人作为涉案房产的抵押权利人，因被上诉人的原因利益受到侵害，自然有权利依法提起行政诉讼。原审裁定作出“原告（即上诉人）合璟公司在2018年2月13日才在梅州市拍卖行通过竞买取得涉案债权，而原告诉请确认被告向淦源公司核发蕉府国用（2015）第040015号《国有土地使用证》违法行为发生在2015年7月27日。故原告合璟公司与被告蕉岭县自然资源局向淦源公司核发蕉府国用（2015）第040015号《国有土地使用证》的行为不存在法律上的利害关系”的认定是完全错误的，完全割裂了上诉人作为债权人享有抵押权优先受偿权利益的权利来源，抹杀了上诉人作为抵押权人的事实。因此，原审裁定属于认定事实错误，秉着有错必改的原则，请求贵院依法予以纠正。（二）原审裁定引用《梅州市拍卖行拍卖成交确认书》及《竞买须知》认定，“原告（即上诉人）自愿接受上述条款的约束，作为买受人不得向受托人梅州市国有资产经营有限公司及其前手、中国各级政府及其有关部门即本案被告追究任何法律责任”，该认定属于对条文简单粗暴的理解和适用。首先，上诉人在购买债权时，并不知道原本享有抵押优先权的抵押物已经被非法颁发新证。包括转让人对于抵押物是否被非法颁发新证也是不清楚的。双方在交易时，对于债权及其从权利均在合同中予以确认，其中包括对本案的抵押物享有的抵押权利。因为案涉房产的房产证一直保留在抵押权人手里，且抵押也已办理了抵押登记，交易双方并不知晓所转让的权利（能使债权实现的重要抵押权利）已经受到非法侵害，所以根本谈不上放弃。其次，因为不良资产的固有特点，经常涉及政府各级部门作为借款人或担保人的情形，因此各资产管理公司为避免转让合同无效或国有资产转让流失才要求受让人不予追究各级政府作为借款人或担保人的法律责任，但并不能想当然对此做过分的扩充解释。本案中，借款人或担保人本不涉及蕉岭县自然资源局，若非蕉岭县自然资源局实施了积极的侵害上诉人抵押权的违法行为，就不会成为本案的诉讼对象。该非法行为是交易双方均不能预料的，因此并不能当然地免除政府部门因违法行为失职的法律责任。最后，退一步讲，如果不追究被上诉人的行政责任，行政管理部门的违法行为不需要被确认违法，也不需要因为违法的行为受到处罚或作出赔偿，很难相信，这将会引导形成一种什么样的社会风气！而恐怕最终也不利于金融不良资产的处置，造成更大的国有资产流失！二、原审裁定适用法律错误。根据我国《行政诉讼法》第十二条，以及《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号）第三条、第四条“（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；”等之规定，上诉人作为债权人，是本案的利害关系人，有权依法提起行政诉讼。综上所述，上诉人作为本案的债权人和抵押权利人，因权利受到被上诉人的违法侵害，请求贵院依法确认被上诉人所实施的行政行为违法，以保障上诉人的合法权益，保障法律的正确实施。请求二审法院：一、依法撤销（2019）粤1481行初76号《行政裁定书》；二、查清事实后依法改判。被上诉人蕉岭县自然资源局答辩称：一、上诉人与被诉行政行为不具有法律上的利害关系。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案中，上诉人于2018年2月通过拍卖方式竞得案涉债权，与被诉行政行为相对人梅州广建水泥有限公司形成债权债务关系，上诉人是债权人，梅州广建水泥有限公司是债务人。答辩人对梅州广建水泥有限公司作出被诉行政行为时，上诉人并未与梅州广建水泥有限公司建立债权债务关系，更谈不上答辩人作出被诉行政行为时“依法应予保护或者应予考虑。”二、被诉行政行为对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。1.答辩人作出被诉行政行为时，上诉人诉称的债权为梅州市国有资产经营有限公司所拥有，上诉人并非案涉债权的债权人，如被诉行政行为侵犯他人的合法权益，侵犯的也是梅州市国有资产经营有限公司的合法权益，并不是上诉人的合法权益。2.上诉人受让债权时，该债权的抵押权就已丧失或不能行使，该债权属存在明显瑕疵的债权。该债权现状并非上诉人受让后发生改变的，上诉人诉称的合法权益在其受让案涉债权之前本身就不存在。3.原债权人梅州市国有资产经营有限公司在转让案涉债权时就已尽到债权的瑕疵告知义务（见《梅州市拍卖行拍卖成交确认书》，编号：梅拍〔2018〕第005号，第二条第4点、第6点、第三条第4点约定）。上诉人也承诺自愿承担上述瑕疵所带来的所有风险和一切损失（见上述成交确认书第三条第5点约定）。也就是说，被诉行政行为即使侵犯了梅州市国有资产经营有限公司的合法权益而相应形成债权，该债权也不发生转移。4.案涉债权拍卖合同的组成部分《竞买须知》第六条第5项第④点约定，买受人（即本案上诉人，下同）承诺，如果拍卖标的中存在能够追究中国各级政府及其有关部门任何法律责任的权利，自权利转移日起自动全部放弃该等权利，并不以任何方式向中国各级政府及其有关部门追究任何法律责任；第①点约定，买受人竞得拍卖标的后，如果买受人因拍卖标的存在能够追究委托人（即梅州市国有资产经营有限公司）及委托人的前手权利人任何法律责任的权利，则买受人自权利转移日无条件自动全部放弃该等权利，并不以任何方式向委托人及其前手权利人追究任何法律责任。可见，上诉人并不享有其主张的合法权益。三、上诉人主张使用《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第三条、第四条规定，这是错误的。上诉人适用法律错误的根源在于，缺乏时间观念所致。在答辩人作出被诉行政行为时，上诉人并不具有债权人的主体资格，上述司法解释自无适用之余地。综上所述，案涉债权虽为上诉人受让取得，但该债权在转让时，抵押权已灭失或不能行使，上诉人不享有抵押权，被诉行政行为对其合法权益明显不产生实际影响；答辩人作出涉案行政行为时，上诉人非案涉债权的债权人，上诉人与被诉行政行为不具有法律上的利害关系。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款、第四十九条第（一）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，应驳回上诉人的起诉。一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，裁判结果恰当，请贵院依法驳回上诉，维持一审裁定。原审第三人梅州淦源建材科技有限公司陈述意见称：上诉人提起诉讼缺乏前提基础，并不具备起诉条件。上诉人于2018年2月通过拍卖方式竞得涉案债权时，根据其与梅州市拍卖行签订的《梅州市拍卖行拍卖成交确认书》及《竞买须知》中已有明确特别规定，买受人（即上诉人）已放弃追索各级政府有关部门法律责任权利，该约定属于合同要约，上诉人参加竞拍，即表明同意接受要约条件。故上诉人在竞拍成功获得债权的同时，已放弃追索各级政府部门相关法律责任权利，其无权起诉，不具备前提条件。二、上诉人受让的债权未对债务人生效。因为上诉人受让的债权是经过前几手交易得来的，按照合同法规定，转让债权必须经过原债权人向债务人发出并送达债权转让通知书才能生效。本案上诉人的前几手债权人均未有通知本案债务人梅州广建水泥有限公司，故上诉人受让债权对债务人梅州广建水泥有限公司并未生效，即在法律上上诉人对债务人的债权还不成立。三、上诉人在本案中不属于利害关系人。上诉人受让涉案债权时间点是2018年2月，属于发生在本案争议的行政行为作出时间点2015年7月之后作出的法律行为，故本案涉及行政行为发生之时，上诉人明显不属于法律意义上的利害关系人，其不是本案的适格原告，其没有提起本案行政诉讼的权利。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定内容并无不当，因此应予维持，上诉人的诉求，应予全部驳回。经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。另查明：2006年10月31日，广东发展银行梅州分行与广东粤财投资控股有限公司签订了资产统一编号为11180027号《债权转让协议》，广东发展银行梅州分行将前述债权转让给广东粤财投资控股有限公司。2012年6月28日广东粤财投资控股有限公司与梅州市国有资产经营有限公司签订了合同编号为GDFAMC01－2012016号《债权转让合同》，广东粤财投资控股有限公司将上述债权转让给梅州市国有资产经营有限公司。2018年2月13日，梅州市国有资产经营有限公司将包括上述债权在内的30户债权包委托梅州市拍卖行进行拍卖，合璟公司通过竞买取得了上述债权。本院认为，本案的争议焦点是上诉人合璟公司是否具备原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织。该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案中，被上诉人蕉岭县自然资源局颁发蕉府国用（2015）第040015号《国有土地使用证》的行为发生在2015年7月，而上诉人在2018年2月13日才通过拍卖竞买取得对梅州广建水泥有限公司享有的债权。被上诉人作出涉案颁证行为在前，上诉人取得对梅州广建水泥有限公司的债权在后，上诉人作为债权人所享有的权益不是被上诉人作出涉案颁证行为时依法应予保护或考虑的内容。且上诉人与梅州市拍卖行在2018年2月13日签订的《梅州市拍卖行拍卖成交确认书》及《竞买须知》也约定，买受人竞得拍卖标的后，如买受人因拍卖标的存在能够追究委托人及委托人的前手权利人、中国各级政府及其有关部门任何法律责任的权利，则买受人自权利转移之日起无条件自动全部放弃该权利，并不以任何方式向委托人及前手权利人、中国各级政府及其有关部门追究任何法律责任。因此，上诉人与被上诉人的颁证行为没有利害关系，其不具备原告主体资格，其对被上诉人的颁证行为提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和第四十九条的规定，依法应当不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。原审裁定驳回上诉人的起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 吴梢欢审 判 员 朱红标审 判 员 贺 璐二〇一九年十一月十四日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳