文书内容长沙铁路运输法院行 政 判 决 书(2019)湘8601行初376号原告浏阳市洞阳星大建筑材料厂，住所地浏阳市洞阳镇老屋村。法定代表人蒋功叨，该厂厂长。委托代理人蒋仲义，湖南金凯华律师事务所律师。被告浏阳市自然资源局，住所地浏阳市白沙路27号。法定代表人寻文，该局局长。委托代理人袁持铎，男，该局工作人员。委托代理人陈子霆，男，该局法律顾问。被告浏阳经开区征地拆迁所，住所地浏阳经开区康平路109号。法定代表人柳享存，该所所长。委托代理人罗浩，男，该所工作人员。委托代理人于孟标，湖南琼武律师事务所律师。被告浏阳市洞阳镇人民政府，住所地浏阳市洞阳镇府前街34号。法定代表人刘康奇，该镇镇长。委托代理人刘新伟，男，该镇工作人员。委托代理人邵建新，浏阳市至诚法律服务所法律工作者。原告浏阳市洞阳星大建筑材料厂（以下简称“星大材料厂”）与被告浏阳市自然资源局（以下简称“市自然资源局”）、浏阳经开区征地拆迁所（以下简称“经开区征拆所”）、浏阳市洞阳镇人民政府（以下简称“洞阳镇政府”）行政协议纠纷一案，星大材料厂以市自然资源局、经开区征拆所、洞阳镇政府和浏阳市人民政府为被告向长沙市中级人民法院起诉，长沙市中级人民法院于2019年7月11日作出（2019）湘01行初68号行政裁定，认为浏阳市人民政府非本案适格被告，裁定本案移送长沙铁路运输法院管辖。原告于2019年8月22日申请撤回对浏阳市人民政府的起诉。本院于2019年8月22日受理后，依法适用普通程序于2019年9月24日对本案公开开庭进行了审理。原告星大材料厂的委托代理人蒋仲义，被告市自然资源局的委托代理人袁持铎、陈子霆，被告经开区征拆所的委托代理人罗浩、于孟标，被告洞阳镇政府的委托代理人刘新伟、邵建新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年11月26日，洞阳镇政府征地拆迁办公室（以下称洞阳镇征拆办）向星大材料厂出具了一份承诺书。承诺：待本次征拆范围内其他企业与我办签订征拆补偿协议后，星大材料厂有权随时到我办查阅征拆补偿协议、补偿明细表及付款凭证，一旦发现征拆补偿协议中有遗漏补偿项目，或补偿标准低于其他企业的补偿标准，或存在计算标准、计算方法不一致的地方，星大材料厂有权要求享受同等待遇，有权就差额部分请求我办予以追加。2016年12月2日，经开区征拆所与星大材料厂签订《企业征拆补偿协议书》，约定星大材料厂于2016年12月31日前腾地交经开区征拆所处理，经开区征拆所补偿星大材料厂4381067元，后双方均按协议履行完毕。原告星大材料厂诉称：原告是一家生产碎石的个人独资企业，位于洞日镇老屋村半边组。2016年上半年，宝湾物流项目落户浏阳经开区，我厂在拆迁范围。2016年11月26日，洞阳镇征拆办希望我厂能带头签订协议，以期“撕开口子”，加快拆迁的进度。洞阳镇征拆办当时计算出的拆迁总补偿金额仅为438万余元，并向我厂出具了一份承诺书。承诺书写到：“鉴于你厂带头与我镇签订拆迁补偿协议，我办特作出以下承诺：待本次征拆范围内其他企业与我办签订征拆补偿协议后，你厂有权随时到我办查阅征拆补偿协议、补偿明细表及付款凭证……一旦发现你厂的征拆补偿协议中有遗漏补偿项目，或补偿标准低于其他企业的补偿标准，或存在计算标准、计算方法不一致的地方，你厂有权要求享受同等待遇，有权就差额部分请求我办予以追加”。正是基于洞阳镇征拆办的这一书面承诺，我厂最终同意签订拆迁补偿协议书。不久，原告听说其他企业获得的拆迁补偿标准远远高于我厂获得的补偿标准。为了了解真相，我厂于2017年12月提起诉讼，请求判令经开区征拆所和洞阳镇政府将浏阳经开区宝湾物流项目与其他被拆迁企业签订的征拆补偿协议，以及相应的补偿明细表、付款凭证等材料提供给原告查阅和复制。2018年1月22日，浏阳市人民法院作出(2017)湘0181民初8783号民事判决，该判决认为：洞阳镇征拆办向原告出具的承诺书，是签订《企业征拆补偿协议书》的前提条件，是平等主体间的民事行为，应视为《企业征拆补偿协议书》的组成部分；洞阳镇征拆办只是征拆工作实施主体，征收主体系经开区征拆所，洞阳镇征拆办在实施征拆工作过程中所产生的权利与义务应当由经开区征拆所享有和承受。判决：经开区征拆所将与其他被拆迁单位签订的《企业拆迁补偿协议书》、补偿明细表及付款凭证供我厂指定人员查阅。判决生效后，我厂指派人员到经开区征拆所查阅《企业拆迁补偿协议书》等资料。但经开区征拆所仅提供了浏阳市三和碎石场、洞阳镇腾飞建材厂、洞阳镇湘江碎石场、长沙泰乐建设开发有限公司四家被拆迁单位的《企业拆迁补偿协议书》，未提供其余资料，且只许可我方查阅和摘抄，不同意我方复制。原告将自己的《企业拆迁补偿协议书》与查阅、摘抄到的其他几家被拆迁单位的《企业拆迁补偿协议书》进行比较，发现无论是哪家，其获得的拆迁补偿标准都远远高于原告所获补偿标准。就拿浏阳市三和碎石场对比，就存在以下区别：1.三和碎石场的补偿项目中有房屋装修及设施补偿(450元/平米)、砂石成品转运补损补偿(23元/立方)，而原告没有这两项补偿项目；2.原告获得的企业设施补偿、搬迁费是50元/平米，而三和碎石场除获得50元/平米的企业搬迁费外，还获得设施补偿费3155453元；3.同样是69型生产线，原告所获补偿是588000元，三和碎石场却获补773600元；4.原告的电力设施与三和碎石场大体相当，但原告所获电力补偿费是240000元，三和碎石场却达748550元；5.原告所获停产停业过渡损失补偿费400000元，三和碎石场却获得4238922元，相差十倍以上；6.原告是最先签订协议，所获按时签约和腾地奖300000元，但三和碎石场除获及时提前签约奖300000元外，还获补按时拆迁腾地奖840000元。这些补偿项目、标准的巨大差异，达到了匪夷所思的程度。2018年7月，原告向经开区征拆所和洞阳镇政府提起民事诉讼要求增加拆迁补偿款5188199.97元。浏阳市人民法院作出（2018）湘0181民初4518号民事裁定：驳回浏阳市洞阳星大建筑材料厂的起诉。我厂不服一审裁定，向长沙市中级人民法院提出上诉。长沙市中级人民法院以（2018）湘01民终10635号民事裁定书作出“驳回上诉，维持原裁定”的终审裁定，原告认为，三被告均应按承诺书履行相应义务，为维护自己的合法权益，特此提起诉讼，请求：1.判令三被告履行行政合同义务，依据洞阳镇征拆办的承诺，按照宝湾物流项目其他被拆迁人补偿标准向原告增补拆迁补偿款5188199.97元；2.由三被告承担本案全部诉讼费。原告星大材料厂向本院提供的证据材料有：证据1：拆迁补偿协议书；证据2：洞阳镇征拆办2016年11月26日证明；证据3：洞阳镇征拆办2016年11月26日承诺书；证据4：事业单位法人证书；证据5：浏阳经开区官网资料：2016年6月16日园区要闻报道；证据6：浏阳市人民法院(2017)湘0181民初8783号民事判决书；证据7：本项目其他被拆迁企业拆迁补偿协议；证据8：与浏阳市三和碎石场对照差异统计及应增补金额计算表；证据9：浏阳市人民法院(2018)湘0181民初4518号民事裁定书；证据10：长沙市中级人民法院(2018)湘01民终10635号民事裁定书。被告市自然资源局辩称：1.原告起诉已超过起诉期限，人民法院应依法驳回原告的起诉。2.原告所诉拆迁补偿协议已履行完毕。3.洞阳镇征拆办的承诺对市自然资源局不具有约束力。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的起诉。被告市自然资源局向本院提供的证据材料有：证据1：企业拆迁补偿协议书；证据2：支付凭证。被告经开区征拆所辩称：1.承诺书不能作为直接主张增加补偿款的依据。承诺书对答辩人不产生约束力；承诺书列明的情况未出现；承诺书已经被协议替代；超出政策的承诺不能支持。2.星大材料厂和三和碎石场没有可比性，星大材料厂是停产企业，三和碎石场是正在生产的企业。3.答辩人已经履行了协议的全部义务。4.被答辩人提出的增补价格不能作为裁决依据。5.本案已超过诉讼时效。请求依法驳回原告诉讼请求。被告经开区征拆所向本院提供的证据材料有：证据1：企业拆迁补偿协议书（星大材料厂）、浏政发【2014】8号文件；证据2：验收单；证据3：付款单据；证据4：照片；证据5：洞阳镇洞阳村民委员会出具的证明；证据6：企业拆迁补偿协议书（三和碎石场）；证据7：价格评估报告。被告洞阳镇政府辩称：1.被答辩人与经开区征拆所达成的协议约定：经开区征拆所支付补偿款后，答辩人不能再提出任何补偿要求。2.被答辩人的诉请没有事实和法律依据。3.被答辩人和三和碎石场没有可比性。请求依法驳回原告诉讼请求。被告洞阳镇政府向本院提供的证据材料有：国家税务总局浏阳市税务局的证明。庭审中，原告对三被告所提交证据的质证意见为：一、对被告市自然资源局证据的质证意见：对证据1、2的三性无异议，但是不能证明拆迁补偿协议书已经完全履行了。本案最大的争议就是一份承诺书，该承诺书也是拆迁补偿协议书的一部分，显然被告没有履行该承诺。二、对被告经开区征拆所证据的质证意见：对证据1中的拆迁补偿协议、【2014】8号文件无异议，但是不能达到被告的证明目的；对证据2、3无异议；对证据4的真实性无异议，但不能达到被告的证明目的，这些照片反映的是原告厂最简陋的部分，相对复杂的、装修好的房屋设施却没有提供相应的照片；对证据5的三性均有异议，没有按照相关规定由经办人签署意见，也没有申请证人出庭作证，其内容与事实不符；对证据6的真实性无异议，该证据同时证明被告给予原告及三和碎石场的征拆补偿标准不一致；对证据7的三性均有异议，该证据恰好证明被告在征拆的过程中给予补偿费的计算标准和计算方法不一致，对原告是完全采用协商的方式来确定的，而对三和碎石场是参考了评估价格。三、对被告洞阳镇政府证据的质证意见：对该证据的三性均有异议，更不能证明被告的证明目的。被告市自然资源局、经开区征拆所对原告所提交证据的质证意见为：对证据1的三性无异议，但是对其证明目的有异议，不存在原告所说的仅在协议首尾页盖章的情况，协议上的补偿价格4381067元是工作人员根据真实情况、【2014】8号文件得出的真实数据，也就是说已经对原告足额予以补偿；对证据2的三性、证明目的均有异议，该份证据不能证明原告是签首尾页制作的补偿协议，证明上所述的438万元和协议确定的征收价格4381067元无异议，是相吻合的；对证据3的三性、证明目的均有异议，该份证据不是经开区征拆所出具的，不能作为主张增加补偿5188199.97元的依据；对证据4无异议；证据5不能作为证据使用；对证据6的三性无异议；对证据7的三性无异议，但与本案无关系，三和碎石场和星大材料厂的补偿标准和补偿项目是一致的，有差距是因为两工厂的实际价值是不一样的；对证据8的三性均有异议，该计算表计算出的增补价格无事实依据，不能作为法院定案的依据；对证据9的三性无异议；对证据10的裁定书三性无异议，但对其证明目的有异议，不能作为增加补偿5188199.97元的依据。被告洞阳镇政府对原告所提交证据的质证意见为：对证据1跟经开区征拆所的意见一致，补充一点：拆迁主体只是负责具体的实施拆迁，拆迁补偿标准以及金额都是由经开区征拆所来定夺的；证据2的438万元与征拆协议是相吻合的，但不是原告与洞阳镇政府达成一致的，是与经开区征拆所达成一致才签订协议的，因为洞阳镇政府只负责具体的拆迁工作；证据3的承诺书不能达到原告的证明目的，因为从原告所提交的星大材料厂和三和碎石场补偿明细，没有发现有遗漏的补偿项目，也没有计算方法不一致的地方，且民事判决书中已经认定该承诺书是拆迁补偿协议的条件，拆迁补偿协议内容已经全部履行到位；证据4、5、7、8、9、10同经开区征拆所的质证意见一致；证据6的真实性、关联性无异议，对其证明目的有异议，承诺书与拆迁补偿协议是一起的，已经履行完毕，原告不应该再次提起诉讼。经庭审质证，本院对各方无异议的证据予以确认并在卷佐证，对有异议的证据，将结合庭审查明的事实予以综合认证。经审理查明：浏阳经开区宝湾物流项目于2014年上半年开始启动，由经开区征拆所负责制订项目工作计划、业务指导，洞阳镇征拆办负责具体执行。2016年上半年宝湾物流项目进入征拆阶段，星大材料厂在拆迁范围内。2016年11月26日，洞阳镇征拆办与星大材料厂协商征拆事宜，承诺补偿标准不会低于其他被征拆企业，并出具证明和承诺书各一份，证明拆迁补偿总金额为438万元；承诺书内容为：“鉴于你厂带头与我镇签订征地拆迁补偿协议，我办特向你作出以下承诺：1.待本次征拆范围内的其他企业与我办签订征拆补偿协议后，你厂有权随时到我办查阅征拆补偿协议、补偿明细表及付款凭证等有关资料，以供你厂与其他企业的补偿标准进行比较。2.你厂一旦发现我办与你厂的征拆补偿协议中有遗漏补偿项目,或补偿项目的补偿标准低于我办与其他厂家的补偿项目的补偿标准，或存在计算标准和计算方法不一致的地方，你厂有权要求享受与其他厂家的同等待遇，有权就差额部分请求我办予以追加。特此承诺。”承诺书有洞阳镇征拆办工作人员签名并加盖公章。2016年12月2日，经开区征拆所与星大材料厂达成《企业拆迁补偿协议》（编号2017-007），协议载明：1.房屋拆迁补偿费209157元，2.室内外设施及其他补偿费1896347元，3.企业设备、生产线补偿费1575563元，4、停产停业过渡损失补偿费，包干补偿400000元，5、按时签约奖和腾地奖300000元，以上各项补偿合计4381067元。星大材料厂于2017年1月5日按约腾地搬迁，经开区征拆所于同年1月22日支付了全部补偿金。此后，洞阳镇征拆办陆续以经开区征拆所的名义与宝湾项目涉及的其他征拆企业签订了补偿协议。事后，星大材料厂认为其他征拆企业补偿标准高于星大材料厂，在多次找洞阳镇政府、经开区征拆所要求兑现书面承诺未果，遂以要求查阅复制相关企业拆迁补偿协议为由向浏阳市人民法院提起诉讼。浏阳市人民法院于2018年1月22日作出(2017)湘0181民初8783号民事判决：一、经开区征拆所在本判决书生效后15个工作日内将浏阳市洞阳镇腾飞建材厂、浏阳市三和碎石场、湖南华生科技有限公司、浏阳市洞阳镇湘江建材厂、澳大利亚泰乐金属集团有限公司的《企业拆迁补偿协议书》、补偿明细表及付款凭证等有关资料备置于本所，供星大材料厂指定的人员查阅。2018年7月，原告向浏阳市人民法院提起民事诉讼，要求增加拆迁补偿款5188199.97元。2018年9月30日，浏阳市人民法院作出（2018）湘0181民初4518号民事裁定：驳回星大材料厂的起诉。星大材料厂不服该裁定，向长沙市中级人民法院提出上诉。长沙市中级人民法院于2018年9月30日作出（2018）湘01民终10635号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。随后，原告提起本案诉讼。另查明，经开区征拆所与浏阳市三和碎石场于2017年1月10日签订《企业拆迁补偿协议书》，合计补偿19183610元，其中，1.征地补偿费1499770元，2.房屋拆迁补偿费856455元，3.室内外设施、搬迁及其他补偿费7284464元，4.企业设备、生产线补偿费4163999元，5.停产停业过渡损失补偿费4238922元。6.按时拆迁腾地奖840000元。7.由于宝湾物流项目建设开工在即，设及时提前签约奖300000元。原告对照浏阳市三和碎石场的补偿协议进行折算，主张：1.房屋拆迁补偿费部分，房屋主体补偿费应补8966.05元，装修及设施补偿费应补32252.50元；2.室内外设施及其他补偿费部分，设施补偿、搬迁费应补1707510.28元；3.企业设备、生产线部分，电力补偿费应补508550元，69型生产线补偿费应补185600元，同时，浏阳市三和碎石场获得砂石成品转运、补损补偿，星大材料厂未获得该项补偿，故砂石成品转运、补损补偿费应补534625.08元；4.停产停业过渡损失补偿费部分，应补1893807.86元；5.按时签约奖和腾地奖部分，应补316888.20元，合计应增加补偿5188199.97元。本院认为：本案系行政协议纠纷。其争议焦点主要在于以下两个方面：一、案涉承诺是否合法有效，被告是否应当履行承诺义务？二、对原告要求增补拆迁补偿款的诉讼请求是否应当支持？一、关于案涉承诺是否合法有效，被告是否应当履行承诺义务的问题。行政协议除了本质上的公益性外,还兼具一般民事合同的属性。行政协议的效力应当同时受行政法律规范和民事法律规范的制约。《中华人民共和国合同法》第八条第一款规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。《中华人民共和国合同法》第六十条第一款规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。根据上述规定，双方基于真实意思表示达成的行政协议,双方应当按照约定的内容履行各自的义务。作为行使行政管理职责的行政机关在行政协议法律关系中,更应当诚实守信地履行其与公民、法人或者其他组织签订的行政协议。本案中，洞阳镇征拆办出具承诺书目的是为了促使原告星大材料厂带头签订征地拆迁补偿协议。虽然承诺书是由洞阳镇征拆办出具，但因承诺的内容是星大材料厂与经开区征拆所签订《企业拆迁补偿协议》的前提，故应当将案涉承诺书视为该补偿协议的组成部分。同时，该补偿协议和承诺书的内容，均未违反法律强制性规定，应为合法有效。三被告作为项目的共同实施单位，应当依法履行协议和承诺所约定的义务。三被告认为承诺书违反法律规定，对其不产生约束的主张不成立。二、关于对原告要求增补拆迁补偿款的诉讼请求是否予以支持的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。本案中，承诺书所指的补偿标准不低于其他被征拆企业，应当是指在同等情况下补偿标准不低于其他被征拆企业。原告提出的房屋拆迁补偿费、房屋装修及设施补偿、电力补偿费、69型生产线补偿费、企业设施补偿搬迁费、停产停业过渡损失补偿费、按时签约奖和腾地奖部分补偿标准低于浏阳市三和碎石场的标准，且遗漏了砂石成品转运、补损补偿费的主张，应当由原告来提供证据予以证明。但是，原告未能提供证据证明其与浏阳市三和碎石场存在房屋主体结构、房屋装修及设施状况、电力设备规模、生产线新旧程度、企业生产经营状况等条件相同的情况下，适用补偿标准不同的事实。因此，原告主张增加房屋拆迁补偿费、房屋装修及设施补偿、电力补偿费、69型生产线补偿费、企业设施补偿搬迁费、停产停业过渡损失补偿费的诉讼请求，本院不予支持。原告主张遗漏了砂石成品转运、补损补偿费的问题，其亦未能提供证据证明其在被拆迁时存在砂石成品转运、贱卖的基本事实，对其主张增加砂石成品转运、补损补偿费的诉讼请求，本院亦不予支持。关于原告提出遗漏了部分按时签约奖和腾地奖的问题，从承诺的内容和原被告提供的证据来看，按时签约奖和腾地奖是为了促使被拆迁人及时签订协议和履行腾地义务，也就是说只要被拆迁人在约定的时间内签订协议并腾地搬迁即可获得的奖励。原告已按时签约和腾地，达到了获得奖励的条件。根据承诺书的约定其得到的奖励不应低于其他被拆迁企业，本着诚信履约原则，被告应当增补原告按时签约奖和腾地奖。原告根据企业规模大小不同主张按时签约奖和腾地奖部分增补316888.20元的诉讼请求，本院予以支持。综上所述，原告起诉的事实和理由部分成立，对其部分诉讼请求应予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下：一、被告浏阳市自然资源局、浏阳经开区征地拆迁所、浏阳市洞阳镇人民政府于本判决生效之日起30日内支付原告浏阳市洞阳星大建筑材料厂按时签约奖和腾地奖共计316888.20元。二、驳回原告浏阳市洞阳星大建筑材料厂的其他诉讼请求。本案受理费50元，由原告浏阳市洞阳星大建筑材料厂负担25元，被告浏阳市自然资源局、浏阳经开区征地拆迁所、浏阳市洞阳镇人民政府负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  陈 刚人民陪审员  毛一原人民陪审员  杨铁梅二○一九年十一月七日法官助理阳叶倩书记员龚蕾附：本判决适用法律条文原文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。