舟山市定海区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0902行初45号 原告黄镇繁，男，1962年2月18日出生，汉族，住舟山市普陀区。 委托代理人王良平、张肖冬，浙江六和（舟山）律师事务所律师。 被告舟山市住房和城乡建设局，住所地舟山市定海区千岛街道海天大道****楼。 法定代表人邬剑波，局长。 委托代理人邵汉军、王曾，浙江震舟律师事务所律师。 第三人舟山市中梁宏置业有限公司，住，住所地舟山市定海区临城街道定沈路**港航国际大厦****贸试验区内）。 法定代表人彭建斌，董事长。 委托代理人陈以一，浙江京衡（浙江自贸区）律师事务所律师。 原告黄镇繁因不服被告舟山市住房和城乡建设局（下称市住建局）为第三人舟山市中梁宏置业有限公司（下称中梁置业公司）开发建设的舟山白鹭湾花园办理建设工程竣工验收备案行为，于2019年7月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于同年10月24日公开开庭进行了审理。原告委托代理人王良平、张肖冬，被告法定代表人邬剑波及委托代理人邵汉军、王曾，第三人委托代理人陈以一到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市住建局根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称《备案管理办法》）相关规定，于2019年1月31日同意为第三人中梁置业公司开发的舟山新城白鹭湾花园项目（一期）和（一期市政）竣工验收备案（以下称被诉备案行为）。 原告黄镇繁诉称，原告与第三人中梁置业公司签订的《商品房买卖合同》约定，第三人应当在2019年4月30日前将符合下列条件的商品房交付原告使用：1.建设工程竣工验收合格，并取得竣工验收备案证明；2.取得法律、行政法规规定应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；3.用水、用电、用气、道路等，具备商品房正常使用的基本条件。但是，第三人于2019年4月下旬通知原告交房时，涉案工程现场仍在大量施工，道路未通，围墙未筑，燃气管道未接，而已完工部分亦存在未按图施工、违反国家有关建设工程质量管理等问题，根本不具备交付条件。第三人在先前工程不符合竣工验收条件下违法组织竣工验收并验收合格，在后来办理工程竣工验收备案中提供文件缺失，而且涉嫌虚假。被告市住建局未依据《备案管理办法》第八条、第十一条之规定对第三人提供的文件加以严格审查即予以备案。该备案行为系违法行为，应予撤销。 原告向法庭提供以下证据：第一组证据，《商品房买卖合同》及购房收据，拟证明原告与被诉备案行为有利害关系；第二组证据，商品房交付通知书及现场施工照片和视频，拟证明案涉房屋不具备交付使用条件；第三组证据，其他照片，拟证明已完工部分存在未按图施工、违反国家有关建设工程质量管理等问题。 被告市住建局辩称，一、国务院国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》规定，工程竣工验收备案属于“告知性备案”。《备案管理办法》第十三条规定，竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。根据上述规定，备案机关办理工程竣工验收备案仅审查建设单位提供的文件是否齐全，而不对文件内容加以实质性审查。二、第三人中梁置业公司提交的文件在舟山现行“最多跑一次”改革环境下可以被认为是齐全的，符合《备案管理办法》第五条规定的要求。三、原告异议的，关于一期市政工程备案文件中《监理单位工程质量检查报告》无监理单位公章一节，被告认为系文件复印质量问题导致，不属于文件虚假范畴，庭审后可另行补正。关于第三人缺失“验收人员签署的竣工验收原始文件”一节，被告认为该些文件系质监机构出具《工程质量监督报告》的必要条件，先前已由工程质量监督机构收取并保存，依《舟山市加快推进“最多跑一次”改革实施方案》的规定，该些文件不再要求建设单位重复提供。关于住宅工程质量分户验收表，被告认为非《备案管理办法》第五条规定的法定文件。关于《工程质量监督报告》，被告认为质监报告非属于建设单位提供的备案文件，而是由工程质量监督机构向被告提供的，故不属于建设单位提供文件缺失。鉴于对举证范围的不同认识，如法庭认为需要补正，被告可在庭审后对质监报告和前述竣工验收原始文件等进行补正。四、关于被告是否履行了《备案管理办法》第八条规定的“发现”义务一节，被告认为其在备案时是借助工程质量监督机构出具的《工程质量监督报告》去履行“发现”义务，而本案质监报告显示建设单位对验收组提出的质量问题已整改完成，且经验收小组复查为合格，故被告不存在怠于履行“发现”义务之行为。综上，被诉备案行为事实清楚，适法正确，符合《备案管理办法》规定。原告诉求应予驳回。 被告向法庭提供如下证据： 第一组证据，第三人办理一期住宅工程备案时提交的文件：《工程竣工验收备案申请表》、《工程竣工报告》、《建设工程竣工验收报告》、《勘察单位工程质量检查报告》、《设计单位工程质量检查报告》、《施工单位工程竣工质量检查报告》、《监理单位工程质量检查报告》、《施工图设计文件审查合格书》、《建筑工程施工许可证》、《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》、《房屋建筑工程质量保修书》、《商品房住宅质量保证书》、《商品住宅使用说明书》、《建设工程竣工规划核实确认书》、《建设项目环境影响登记表》、《建设工程档案认可意见书》、《工程质量保证金已留单》。 第二组证据，第三人办理一期市政工程备案时提交的文件：《工程竣工验收备案申请表》、《工程竣工报告》、《建设工程竣工验收报告》、《设计单位工程质量检查报告》、《施工单位工程竣工质量检查报告》、《监理单位工程质量检查报告》、《施工图设计文件审查合格书》、《建筑工程施工许可证》、《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》、《房工程质量保修书》、《建设项目环境影响登记表》、《建设工程档案认可意见书》、《工程质量保证金已留单》、施工管理文件等。 第三组证据，庭审后补正的文件：《工程质量监督报告》、市政工程《监理单位工程质量检查报告》（区别原无印章）、验收人员签署的竣工验收原始文件（一期竣工验收会议纪要及签到表）、舟山市政府文件舟政发（2017）12号《关于印发〈舟山市加快推进“最多跑一次”改革实施方案〉的通知》。 第四组法律依据，《备案管理办法》和国务院国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》。 第三人中梁置业公司述称，一、被告作出的被诉备案行为符合《备案管理办法》相关规定，原告诉求应予驳回。二、备案并非竣工验收合格的生效要件，涉案工程在备案前已组织竣工验收并验收合格，符合法定交付使用条件。三、原告如认为不符合合同约定的交付条件及存在房屋质量问题，可通过民事诉讼途径解决，不属于本案审理范围。 第三人未向法庭提供相关证据。 经各方当事人质证，本院认证如下： 关于被告提供的证据：原告认为，除第二组证据中监理单位工程质量检查报告因未加盖单位公章，连证据形式上的合法性都欠缺外，第一组、第二组其他证据也仅具有形式上的合法性，而不具有内容客观真实性，尤其是竣工验收报告及相关勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件和规划出具的核实确认书都不具有内容客观真实性。另外，按《备案管理办法》第五条第二项之规定，尚欠缺验收人员签署的竣工验收原始文件。第三组证据属无正当理由逾期提供，应予排除。如不能排除，该些证据的收集和取得方法的合法性亦是存疑。第三人对被告提供的证据无异议。经审核，被告提供的文件复印件，经法庭和原告代理人共同核对，与原件无异。关于行政机关逾期提供证据问题，行政诉讼法第三十六条第一款规定，被告在作出行政行为时已经收集了的证据，经人民法院准许，可以延期提供。第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。行政诉讼中要严格排除的是侵益性行政行为“先裁决，后取证”的现象，并非指所有行政行为只要被告（被诉行政机关）超过举证期限，就必然产生视为被诉行政行为没有证据的法律后果。对涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定，即使因行政机关工作人员的过失导致被告逾期举证的，人民法院亦因向行政机关或其他知情人员调取证据，从而查明案件事实。但对行政机关工作人员故意逾期举证的，人民法院将以妨碍诉讼论，并予以司法惩戒。针对舟山市作为“最多跑一次”改革的试点地区，行政机关在可通过与其他部门信息共享获取有关信息的，理应精简申请材料和环节，做到高效便民，但亦应加强事后核查和监管。本案备案行为系确认性行政行为，被告补证的第三组证据（《工程质量监督报告》除外）并非备案行为作出后才收集到的，而是原来其他部门就已经收集了的，只不过诉讼中被告对举证范围产生不同理解导致迟延提供，并且证据补正与否对第三人合法权益将产生重大影响，故庭后补正的第三组证据并不当然产生证据失权的法律后果。被告提供的三组证据中所列一系列文件符合《备案管理办法》第五条规定的应当提供文件范围，至于文件所含内容的合法性非本案审查范围。 关于原告提供的证据：被告对第一组证据无异议，对第二组、第三组证据的证明目的有异议，认为该些视频和照片等证据不具有证明被诉备案行为违法的证明力。第三人同意被告质证意见。经审核，第二组、第三组证据符合证据的三性要求，至于该些证据的证明力，尚应根据本案客观事实和相关法律规定予以认定。 综合上述认证意见，结合当事人陈述，本院确认以下事实： 案涉白鹭湾花园项目（一期工程）坐落于舟山市××地块，建设单;地块置业公司。该期工程中的住房工程于2016年12月9日开工，2018年11月完工，勘察单位东华理工大学勘察设计研究院，设计单位中国建筑技术集团有限公司，监理单位浙江荣庆工程管理有限公司，施工单位浙江博宇建筑有限公司。另外，该期工程中的市政工程于2018年7月9日开工，2018年9月23日完工，设计单位中国建筑技术集团有限公司和浙江景森设计有限公司（该公司现更名为浙江和海建设科技集团有限公司），监理单位浙江荣庆工程管理有限公司，施工单位浙江博宇建筑有限公司。 2018年12月29日，建设单位中梁置业公司组织勘察、设计、施工、工程监理等单位组成验收组，并在工程质量监督机构舟山市建筑工程质量安全监督站监督下，对案涉工程住宅部分进行竣工验收，验收结论合格。2019年1月9日，中梁置业公司又组织相关单位组成验收组，在工程质量监督机构监督下，对一期工程市政部分进行竣工验收，验收结论亦是合格。 2019年1月31日，第三人中梁置业公司向被告市住建局申请办理案涉工程住宅部分和市政部分竣工验收备案，并提交一系列文件，即被告在本案诉讼中举证的第一组和第二组证据中的文件。舟山市建筑工程质量安全监督站向被告提交了《工程质量监督报告》。同日，被告在第三人提交的两份备案申请表上分别签署“收讫，文件齐全，同意备案”的意见，其中住宅工程备案编号为×××01，市政工程备案编号为×××01。 2019年4月下旬，第三人通知原告于当月26日办理交房手续。原告认为案涉工程不符合双方合同约定的交付条件，拒绝办理交房手续。并且认为被告备案行为帮助第三人完成了合同约定的部分交付条件，侵害了原告的合法权益，三方因而涉诉。 另查，一、2017年1月3日，原告与第三人签订的《商品房买卖合同》一份，合同对“交付期限及条件”约定为，第三人应当在2019年4月30日前，将符合下列条件的商品房交付原告使用：1.建设工程竣工验收合格，并取得竣工验收备案证明；2.取得法律、行政法规规定应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；3.用水、用电、用气、道路，具备商品房正常使用的基本条件。二、2017年2月28日，舟山市人民政府下发《舟山市加快推进“最多跑一次”改革实施方案》，其中在“精简申请材料和环节”一节规定，凡没有法律法规依据的证明和盖章环节，原则上一律取消；办事部门可通过与其他部门信息共享获取信息的，不得要求申请人提供证明材料；探索由申请人书面承诺符合相关条件，办事部门先予办理，相应加强事后核查与监管的便民、高效办理新途径。 本院认为，本案是一起建设工程竣工验收备案行为而引发的行政争议。备案制度是随着行政审批制度改革，为顺应行政管理方式转型需要而产生的一种新型的行政管理方式。结合建设部《备案管理办法》和我市“最多跑一次”的改革实践，本院对被诉备案行为的合法性作如下评述： 一、关于备案机关对备案行为的审查方式问题。 国务院国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》规定，工程竣工验收备案属于“告知性备案”。《备案管理办法》第六条第一款规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。第十一条规定，建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收…。第十三条规定，竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。根据上述规定，备案机关办理工程竣工验收备案时，审查建设单位提供的文件是否齐全、真实，而不对文件内容加以实质性审查。 二、关于建设单位中梁置业公司提交的文件是否齐全问题。 《备案管理办法》第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。本案中，从建设单位中梁置业公司提交的文件材料看，已经包括了《备案管理办法》第五条规定的必备文件，备案文件齐全。对原告主张的两个备案文件中均缺失“验收人员签署的竣工验收原始文件”、“工程质量监督报告”、“住宅工程质量分户验收表”，以及市政部分缺失“建设工程规划核实确认书”一节，本院认为，被告在庭审后已经补证了“验收人员签署的竣工验收原始文件”和“工程质量监督报告”，并就迟延举证的事由在上文“被告辩称”中进行了说明。对该两份证据的采纳意见，本院在上文质证、认证部分已作详细阐述，此处不再赘述。关于“住宅工程质量分户验收表”问题，首先，住宅工程质量分户验收表并非《备案管理办法》第五条所列建设单位应当提交的文件范围；其次，住建部《关于做好住宅工程质量分户验收工作的通知》、浙江省住建厅《关于对住宅工程实施分户质量验收的指导意见》以及舟山市住建局《关于住宅工程质量分户验收的实施意见》等规范性文件虽然对住宅工程质量分户验收及监督程序和资料的保存作了相应规定，但并没有规定在备案时建设单位必须提交分户验收表。其中在分户验收监督程序中规定，工程质量监督机构在收到建设单位提交的分户验收资料后，对分户验收的情况进行抽查，并形成抽查记录。相关分户验收的实施情况及监督情况需要在工程质量监督报告中予以说明。在资料的保存中规定，分户验收资料原件一式四份，建设单位、施工单位、住户、档案馆各一份，监理、物业、质量监督机构可复印存档。本案中，《质量监督报告》在“质量分户验收情况”一栏中，对案涉工程的分户验收情况进行了详细说明，得出的结论为，经检查质量情况与分户验收小组报送资料反应情况相符。故原告提出的建设单位备案时未提交住宅工程质量分户验收表异议，不能成立。关于市政部分“建设工程规划核实确认书”，因规划部门对建设工程规划核实确认时，并不区分市政工程和住宅工程，故在备案时仅提供一份，并无不当。 三、关于建设单位中梁置业公司是否提交虚假文件问题。 《备案管理办法》第十一条规定，建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收…。本案中，在被告市住建局提供的证据之一《监理单位工程质量检查报告》，因在该份报告上难以发现监理单位的公章，原告据此认为该份文件虚假。被告对此解释为系复印质量问题导致印章未被复出，并在庭后重新提供了一份带印章的文件。原告怀疑被告事后加盖，但未提供相关证据证明。本院认为，所谓虚假，顾名思义即内容不实。对被告庭后补正的报告，即使如原告所言印章后盖，也表明监理单位对该份报告内容真实性是予以追认的。况且，被告的复印质量问题之解释，可以为大多数人所接受。本院虽然也认可被告之解释，但对被告因举证过失引起不必要争议，实属不该，对此予以指正。 四、关于备案机关市住建局备案行为是否有违现行其他规定问题。 ㈠《备案管理办法》第四条规定，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内向备案机关备案。根据该规定可见，工程竣工验收合格在前，备案在后，备案并非竣工验收合格的生效要件。本案结合上述三个问题的分析，在舟山现行“最多跑一次”改革环境下，可以认定第三人中梁置业公司报送的竣工验收备案文件是齐全的。被告市住建局验证后在两份备案申请表上分别签署“收讫，文件齐全，同意备案”的意见，不违反前述规定。㈡《备案管理办法》第八条规定，备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。原告据此认为被告在备案中怠于履行“发现”职责。被告在诉讼中否认其在备案过程中发现第三人有上述违法行为的存在，并且认为它仅能通过审核工程质量监督机构提交的《工程质量监督报告》去发现备案时工程是否还存在质量问题。对此，原告不能提供被告已“发现”的证据，而《工程质量监督报告》显示建设单位对验收组提出的质量问题已整改完成，且经验收小组复查为合格。故原告提出的被告在备案中怠于履行“发现”职责之主张，不能成立。对原告另外主张的，业主们在备案前已经向被告投诉工程质量一节，被告对此亦予否认。而从原告等业主们事后的投诉内容看，涉及的大多也是小区的水、电、煤气、道路、围墙等工程配套设施问题，而非工程本身质量问题。原告在诉讼中既未举证其在备案前投诉的事实，又未能举证被告在备案前已经发现第三人有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的事实。故本案中不能确认被告存在有违第八条规定的行为。 综上，第三人中梁置业公司在案涉工程竣工验收合格后，依照《备案管理办法》第五条规定提交了所需的文件。被告市住建局在验证文件齐全的情况下予以备案，符合法律规定。原告要求撤销被诉备案行为，无事实和法律依据，本院难以支持。但是，鉴于备案并非竣工验收合格的生效要件，原告如发现涉案工程有违国家有关建设工程质量管理、规划管理、消防管理等规定的，或者不符合房屋买卖合同约定的，既可以通过向相关行政机关投诉要求处理，亦可以通过民事诉讼途径解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告黄镇繁的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告黄镇繁负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。 审 判 长  曾宏涛 人民陪审员  孙央青 人民陪审员  皮浙东 二〇一九年十一月二十六日 书 记 员  徐瑜鸿