山东省临沂市罗庄区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁1311行初61号 公益诉讼起诉人:临沂市罗庄区人民检察院，住所地临沂市罗庄区湖北路**。 法定代表人:李平，检察长。 委托诉讼代理人:李军斌，临沂市罗庄区人民检察院副检察长。 委托诉讼代理人:赵新迎，临沂市罗庄区人民检察院检察官。 被告:临沂市罗庄区综合行政执法局，住，住所地临沂市罗庄区绣花城路中段/div> 法定代表人:徐建龙，局长。 出庭应诉负责人:郭鲁，副局长。 委托诉讼代理人:徐华怿，男。 委托诉讼代理人:徐海霞，山东有泰律师事务所律师。 公益诉讼起诉人临沂市罗庄区人民检察院（以下简称罗庄区检察院）诉被告临沂市罗庄区综合行政执法局（以下简称罗庄区综合执法局）不履行法定职责一案，本院于2019年7月17日立案后，同日向罗庄区综合执法局送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月16日公开开庭审理了本案。罗庄区检察院的委托诉讼代理人李军斌、赵新迎，罗庄区综合执法局的副局长郭鲁、委托诉讼代理人徐华怿、徐海霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 罗庄区检察院诉称，在履行职责时发现，群众通过12345市民热线多次举报罗庄区盛庄街道办事处花埠圈村西北角存在大量的生活垃圾、建筑垃圾随意堆放导致生态环境遭受破坏的问题。罗庄区检察院遂对该案进行审查处理。经实地勘察发现，该区域确实存在大量的生活垃圾、建筑垃圾随意露天堆放，无人管理，无任何的防护设备和措施，部分生活垃圾因大风吹散，落在周边的水塘中，造成较严重的固体废物污染；该垃圾堆放处无防渗漏措施，无分离收集装置，致使生活垃圾随雨水流失，垃圾渗滤液深入土壤，造成土壤污染；垃圾堆放处的生活垃圾没有分类存放，有害垃圾、易腐垃圾、可回收垃圾随意混放，不利于下一步的处置；因无防护措施、太阳暴晒等原因，该垃圾堆放地中的生活垃圾散发出浓重的恶臭，造成空气污染，严重影响周边居民的生活，损害了社会公共利益。 经罗庄区检察院委托，临沂市罗庄区自然资源局出具《盛庄街道—块地类说明》及《盛庄街道办事处花埠圈村垃圾堆放点用地勘测定界图》，证明涉案地块占地面积约计8.0433亩（5362平方米），现状地类为建设用地。根据临沂市城市总体规划显示，盛庄街道办事处花埠圈村西北角属于城市区域。根据《罗庄区综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条规定，罗庄区综合执法局负责全区垃圾的处置管理工作，对辖区内的生活垃圾、建筑垃圾处置负有管理职责。针对涉案区域垃圾污染问题，2018年9月3日，罗庄区检察院向罗庄区综合执法局发出检察建议，建议及时采取措施进行整治。2018年11月2日，罗庄区综合执法局作出《关于临沂市罗庄区人民检察院检察建议书的回复》。罗庄区检察院于2019年3月17日、3月24日、6月28日分别对罗庄区综合执法局的回复情况进行了调查核实，查明罗庄区综合执法局对涉案垃圾存放地的部分垃圾进行了露天焚烧处理，并用砂土进行了简单填埋，其余垃圾仍然继续露天存放，未做任何防护措施；仍然有人将垃圾持续运送至涉案存放地，未进行分类，垃圾存放量继续增加。罗庄区综合执法局对辖区内环境卫生负有监督管理职责，具有对市容环境卫生方面行政处罚权和法律、法规、规章规定的行政强制权，但罗庄区综合执法局对涉案区域存在的大量垃圾露天堆放、未进行及时有效防护处理、垃圾渗漏液直接流入土壤，严重危害当地生态环境、影响当地群众生产生活的现象，并未依法及时进行查处。罗庄区检察院针对罗庄区综合执法局怠于履行职责的行为发出检察建议后，该局仍未全面履职，致使社会公共利益持续处于受侵害的状态。本案中，罗庄区综合执法局收到检察建议后仍未全面履职，导致社会公共利益仍处于受侵害状态，应判令其一定期限内履行。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，向法院提起诉讼，请求：依法判令罗庄区综合执法局全面履行法定职责，对存放在涉案地块的生活垃圾进行妥善处置，消除涉案地环境受侵害状态。 罗庄区检察院为证明其主张，向本院提供了以下证据和规范性文件： 第一组证据：证明罗庄区综合执法局未依法履行生活垃圾处理职责的证据。 1.罗庄区委办公室、区政府办公室关于《罗庄区综合执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》。 2.临沂市城市总体规划图纸。 上述证据证明涉案区域属于城区，罗庄区综合执法局负责全区生活垃圾、建筑垃圾的处置管理工作，对辖区内的垃圾处理负有管理职责。 3.2019年4月29日，临沂市罗庄区自然资源局出具《盛庄街道—块地类说明》，证明涉案土地为建设用地。 4.罗庄区检察院2018年7月25日对涉案垃圾存放地现场拍摄的照片及2018年7月27日无人机航拍录像视频一宗。证明罗庄区盛庄街道办事处花埠圈村西北角垃圾存放状况。 第二组证据：证明检察机关已履行诉前程序的证据。 1.罗庄区检察院向罗庄区综合执法局发出的临罗检民（行）行政违监[2018]37131100007号检察建议书及送达回证。 2.罗庄区综合执法局《关于临沂市罗庄区人民检察院检察建议书的回复》。 第三组证据：证明罗庄区综合执法局在收到检察建议后仍怠于履行法定职责，导致社会公共利益仍处于受侵害状态的证据。 1.2019年3月14日，罗庄区检察院现场录像及拍摄相片一宗，证明在罗庄区检察院发出检察建议的五个月时间里，罗庄区综合执法局仅对垃圾存放地进行了部分简单填埋和露天焚烧，三防措施仍然没有采取，随意混放、恶臭气体仍然存在。 2.2019年3月24日，罗庄区检察院现场录像及拍摄相片一宗，证明罗庄区盛庄街道办事处花埠圈村西北角垃圾存放地垃圾仍然露天堆放，没有采取任何防护措施，用沙土简单填埋、露天焚烧并不能改善对土壤、空气的污染，且仍然有人继续将未分类垃圾随意倾倒该处，罗庄区综合执法局未予处理。 3.临沂市国土资源局测绘院《盛庄街道办事处花埠圈村垃圾堆放点用地勘测定界图》，证明垃圾存放地占地面积5362平方米。 被告罗庄综合执法局辩称，花埠圈村为人口6000余人的回族少数民族村，区委、区政府高度重视该村的综合治理，由于该村面积较大，村民建设综合环境管理欠账较多。在2018年收到检察建议书后，罗庄区综合执法局高度重视，协调盛庄街道办事处、花埠圈村委，研究具体方案，并制定具体实施。一、罗庄区综合执法局出资45000元，由罗庄区综合执法局环卫会同花埠圈村委利用2周时间，累计清运各类垃圾50000立方米，有效清理了积极垃圾。二、罗庄区综合执法局于2019年4月26日向区政府申请拨付建设垃圾中转站资金1200000元，经区政府常务会议研究，于5月上旬拨付到盛庄办事处。垃圾中转站已完成选址、设计、投标，即将动工建设，建设一座20吨综合性垃圾中转站，建成后将彻底解决生活垃圾收集、运转问题。三、区委、区政府驻花埠圈联合工作小组正在积极推进花埠圈村市政建设，计划投资20000000元，将花埠圈村村内包括区规划道路工业北路共计11条道路，完成供排水、人行道、路沿石、路灯、绿化等市政配套，目前工业路已动工建设。全部项目完成后，罗庄区综合执法局将同盛庄街道环卫、花埠圈村对全社区进行建筑垃圾、生活垃圾集中大清理，并纳入全区城乡环卫一体化管理中，派驻环卫工人，搞好全社区环境卫生保洁、生活垃圾收集、运转等工作，让花埠圈社区成为一个文明、干净卫生的民族大社区。 罗庄综合执法局为证明其已履行监管职责，在法定期限内提交并在庭审中出示以下证据： 证据1.2018年10月罗庄区综合执法局与临沂市建筑设计研究院有限责任公司签订的花埠圈垃圾中转站建设工程设计合同，证实罗庄区综合执法局为了更好的落实涉案的垃圾处理问题，在2018年10月份以罗庄区综合执法局的名义与该公司针对花埠圈垃圾中转站签订了建设工程设计合同。证据2.盛庄街道花埠圈村垃圾中转站设计费增值税普通发票1张。证实罗庄区综合执法局支付涉案垃圾中转站的建设工程设计费9500元。证据3.罗庄区综合执法局与孙菽敏签订的花埠圈建筑垃圾转运合同，证实罗庄区综合执法局针对涉案花埠圈的垃圾处理与孙菽敏签订了《建筑垃圾转运合同》，内容为：工程名称花埠圈建筑垃圾转运，工程地点花埠圈村西侧，工程质量标准为根据甲方要求，将建筑垃圾转运指定地点，乙方不能随意倾倒。证实罗庄区综合执法局已经通过与第三方签订合同的方式履行了涉案职责。证据4.2018年11月27日花埠圈村村内垃圾清运工程款增值税普通发票1张，证实罗庄区综合执法局为转运花埠圈的垃圾支付41017.8元的费用。证据5.罗庄区综合执法局关于××庄街道××区垃圾中转站建设资金的请示，内容为请求拨款120万元。证据6.履行职务过程中拍摄照片5张，证实罗庄区综合执法履行职务前后的现场状况。 经庭前会议交换证据及庭审质证，罗庄区综合执法局对罗庄区检察院提交的证据提出以下质证意见：对第一组证据无异议，但需要对职责范围进行具体阐述，罗庄区综合执法局对环卫工作按属地管辖进行监督，第一责任人应是罗庄街道及居委，罗庄区综合执法局负责考核监督。对第二组证据无异议，罗庄区综合执法局收到检察建议书后，依法给予回复，回复中明确罗庄区综合执法局对涉案垃圾处理仅是指导和监督职责，罗庄区综合执法局对涉案垃圾的处理处于不彻底状态存在一定的过失，但不应是主要的责任主体。因为根据属地管理原则，应当由所在街道办事处及村居进行处理。对第三组证据的真实性予以认可，罗庄区综合执法局收到检察建议书后，组织第三方对垃圾进行了清理工作，且支付了清理费用，但由于周围居民及存在恶意倾倒垃圾的情况，导致短期内又形成了一定垃圾堆积现象。 罗庄区检察院对罗庄综合执法局的证据提出以下质证意见：罗庄区综合执法局回复称积极消除了垃圾，并出具了垃圾转运合同等书证，进一步证实了罗庄区综合执法局对垃圾处理负有管理职责。收到回复后，罗庄区检察院曾三次到现场检查，截至本案起诉前，罗庄区综合执法局仅对垃圾进行了简单的填埋、焚烧，随意存放的垃圾及发出的恶臭气体能直观看到闻到，罗庄区综合执法局虽进行了部分履责，但目前垃圾存放一直存在，社会公共利益依然处于损害状态。 本院对上述证据认证如下：对罗庄区检察院提供的三组证据，罗庄区综合执法局均对真实性无异议，能够证明罗庄区综合执法局负责全区垃圾的处置管理工作，对辖区内的生活垃圾、建筑垃圾处置负有管理职责，但在收到罗庄区检察院发出的检察建议后，未能及时全面履行职责，导致涉案地块的垃圾处置问题依然存在。对罗庄区综合执法局提供的证据1-6，能够证明罗庄区综合执法局在收到检察建议书后进行了垃圾清运、申请资金建设垃圾中转站的事实，但无法证实已全面履行了监管处置职责。 经审理查明，罗庄区检察院于履行职责时实地勘察发现，罗庄区盛庄街道办事处花埠圈村西北角存在大量生活垃圾、建筑垃圾堆放，该垃圾堆放处无人管理，无任何防护设备和措施，造成环境污染，严重影响周边居民的生活，损害了社会公共利益。针对上述问题，罗庄区检察院于2018年9月7日向罗庄区综合执法局发出临罗检民（行）行政违监[2018]37131100007号检察建议书，督促其及时采取以下措施：一、对罗庄区盛庄街道办事处花埠圈村西北角的生活垃圾、建筑垃圾进行整治，对因大风、雨水分散到周围的垃圾及时进行收集治理，减少固体废物污染；二、依法落实“防扬散、防流失、防渗漏”措施，对生活垃圾采取一定的隔离措施，减少生活垃圾因大风、雨水等因素对土壤造成渗漏，对生活垃圾产生的恶臭进行处理，避免生活垃圾对空气、土地污染的进一步扩大；三、合理规划生活垃圾存放地选址，综合考虑城乡规划、环境影响评价、交通、后期治理等因素，不应将生活垃圾存放地选在靠近村居、水源等地，对垃圾堆放地设置围墙进行隔离；四、合理增设垃圾分类收集设施，对生活垃圾按照不可回收和可回收实行分类收集、存放，对建筑垃圾进行遮盖处理；五、加强规章的宣传普及工作，增强全民守法意识，营造全民参与共同维护城市管理秩序的良好氛围。 2018年11月2日，罗庄区综合执法局书面回复告知以下具体工作情况：一、积极消除存量垃圾。罗庄区综合执法局出资40000元，由花埠圈村委自行进行清运，现已累计清运各类垃圾50000余方，有效清理了积存垃圾，生活垃圾基本清理干净；二、建设垃圾中转站。罗庄区综合执法局向区政府申请资金1200000元，在××村××座××吨垃圾中转站，目前已完成前期设计，将进入招投标程序；三、纳入城乡环卫一体。督促指导盛庄街道将花埠圈村纳入城乡环卫一体化管理，目前花埠圈村已成立保洁队伍，负责村内的卫生保洁及垃圾收集，将收集的垃圾送往下一步新建的中转站，然后由市场化环卫保洁公司进行垃圾转运，解决垃圾围村问题；四、成立花埠圈执法中队。指导盛庄街道成立花埠圈执法中队，主要负责花埠圈村内的市容秩序整治管理和违法建设巡查管控、拆除，维护环境卫生及市容秩序规范有序，罗庄区综合执法局将加大对执法中队的业务指导力度。 2019年3月17日、3月24日、7月25日，罗庄区检察院分别现场查看涉案土地,发现花埠圈村西北角垃圾存放问题未得到有效整改。 另查明，2019年4月，经罗庄区检察院委托，临沂市国土资源局测绘院出具《盛庄街道办事处花埠圈村垃圾堆放点用地勘测定界图》，证实涉案土地上垃圾存放地占地面积5362平方米，合8.0433亩。 还查明，2017年5月19日，中共罗庄区委办公室、罗庄区人民政府办公室下发《罗庄区关于推进综合行政执法体制改革的实施意见》，其中第二条第一项载明，将城市管理、住房城乡建设、环境保护管理等10个领域的全部或部分行政执法权纳入综合行政执法范围；组建区综合执法局，为区政府工作部门，依法独立行使有关行政执法权，承担相应的法律责任。2019年6月24日，中共罗庄区委办公室、罗庄区人民政府办公室下发《罗庄区综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》，其中第三条载明区综合执法局的主要职责包括拟订全区环境卫生工作发展规划和相关措施并组织实施。负责全区环境卫生管理的指导和监督考核工作。负责全区生活垃圾、建筑垃圾的处置管理的指导工作。负责全区大型处置设施建设的指导工作。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”本案中,罗庄区检察院作为公益诉讼起诉人履行职责中发现罗庄区盛庄街道办事处花埠圈村西北角存在大量的生活垃圾、建筑垃圾随意堆放，严重影响周边居民生活，导致生态环境遭受破坏,且罗庄区检察院在起诉前向罗庄区综合执法局提出了检察建议,经过了诉前程序,督促区综合执法局履行法定职责,符合法定的起诉条件。根据中共罗庄区委办公室、罗庄区人民政府办公室下发《罗庄区综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》中共罗庄区委办公室、罗庄区人民政府办公室下发《罗庄区综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》中明确了罗庄区综合执法局的主要职责,因此,罗庄区综合执法局对辖区内生活垃圾的堆放、处置等负有管理职责,为本案的适格被告。对于罗庄区盛庄街道办事处花埠圈村西北角的垃圾堆放问题，罗庄区综合执法局作为辖区环境卫生的主管部门应当主动查处,对相关工作应不断跟进、督促落实。罗庄区检察院因此对罗庄区综合执法局发出了检察建议书，要求罗庄区综合执法局履行法定监管职责。罗庄区综合执法局于2018年9月7日收到该建议书后，虽对涉案的部分垃圾进行处理，但经罗庄区检察院现场勘查垃圾仍然存在，造成环境污染的重大风险和隐患仍然存在，社会公共利益仍处于持续受侵害状态，罗庄区综合执法局未能完全履行其法定监管职责。 综上，罗庄区检察院请求判令罗庄区综合执法局履行法定职责的诉讼请求，本院予以支持。为保护社会公共利益不受侵害,监督行政机关依法行政,依照《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条规定，判决如下： 被告临沂市罗庄区综合执法局继续履行法定职责，对存放于罗庄区盛庄街道办事处花埠圈村西北角的生活垃圾进行妥善处置，消除涉案地环境受侵害状态。 如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  谷元魁 审 判 员  尤 洁 审 判 员  王文文 人民陪审员  侯素霞 人民陪审员  李金坡 人民陪审员  赵玉强 人民陪审员  李宁绪 二〇一九年十一月十九日 书 记 员  吕明娜