广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤13行终300号上诉人（原审原告）陈柏明，男，汉族，住广东省惠州市惠阳区。被上诉人（原审被告）惠东县公安局交通警察大队。法定代表人何东文。上诉人（原审原告）陈柏明与被上诉人（原审被告）惠东县公安局交通警察大队因其他行政行为一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初289号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第四十九条第四项规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字〔2005〕1号）规定“根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。”根据上述规定，公民、法人或者其他组织只有在对行政行为不服的情况才可以提起行政诉讼，且在行政诉讼过程中人民法院对行政行为的合法性进行审查，包括实体和程序是否合法进行审查，但审查的前提条件是该行为属于行政行为。本案中，被告作出涉案《道路交通事故认定书》的行为不属于行政行为，其不具有行政法上的可诉性。而在民事诉讼中，《道路交通事故认定书》认定的案件事实是否被采纳，取决于人民法院根据案件事实来审查认定。综上所述，原告提起行政诉讼请求确认被告送达本案《道路交通事故认定书》的行政作为程序违法，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定的起诉条件，应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回原告陈柏明的起诉。上诉人（原审原告）陈柏明不服原审裁定，上诉称：一审在审理本案的裁定判词中称：“依据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字〔2005〕1号）规定‘根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。’根据上述规定，公民、法人或者其他组织只有在对行政行为不服的情况才可以提起行政诉讼，且在行政诉讼过程中人民法院对行政行为的合法性进行审查，包括实体和程序是否合法进行审查，但审查的前提条件是该行为属于行政行为。本案中，被告作出涉案《道路交通事故认定书》的行为不属于行政行为，其不具有行政法上的可诉性。”一审在此前面的判词里引经据典地论证被上诉人涉案《道路交通事故责任认定书》认定的行为不属于行政行为，可免受当事人的行政诉讼。上述这段话论证的全意是：被上诉人涉案的是，被上诉人依法行使国家权力作出了那一份《道路交通事故责任认定书》认定本案道路交通事故责任划分的行为（认定行为相当于旧法的抽象行政行为），不是行政行为（行政行为相当于旧法的具体行政行为），可免受当事人的行政诉讼。本上诉人对这一论证并无异议。但是，一审并未在判词里引经据典论证被告（被上诉人）不依法履行法定义务以书面形式送达本案《道路交通事故责任认定书》给本当事人的行政作为程序违法，也可以免受当事人的行政诉讼。既然一审未引经据典论证被告（被上诉人）不依法履行法定义务以书面形式送达本案《道路交通事故责任认定书》给本上诉人的行政行为程序违法，也可以免受本当事人行政诉讼，那本上诉上依法提起行政诉讼请求：确认被告（被上诉人）不依法履行法定义务以书面形式送达本案《道路交通事故责任认定书》给本当事人的行政行为程序违法的请求，就是合理、合法的符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定的起诉条件，不应遭到一审予以驳回。但是，一审的判词开始话峰一转，使用“移花接木”“偷换概念”称：“综上所述，原告（本上诉人）提起行政诉讼请求确认被告（被上诉人）送达本案《道路交通事故责任认定书》的行政作为程序违法；不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定的起诉条件，应予以驳回。”一审的判词在前一句还在称：“被告作出涉案《道路交通事故责任认定书》认定的行为不属于行政行为，其不具有行政法的可诉性。”后一句的判词却“偷换概念”称：“综上所述，原告提起行政诉讼请求确认被告送达本案《道路交通事故责任认定书》的行政作为程序违法，不符合《中华人民共和国行政诉讼法第》第四十九条第四项的规定的起诉条件，应予以驳回。”一审在裁定驳回本上诉人行政诉讼请求的判词中，依然没有忘记本上诉人提起的行政诉讼请求是：“原告提起行政诉讼请求确认被告送达本案《道路交通事故责任认定书》的行政作为程序违法，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定的起诉条件，应予以驳回”。而不是“原告提起行政诉讼请求确认被告作出《道路交通事故责任认定书》认定的行为程序违法，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定的起诉条件，应予以驳回。”一审在裁定判词中虽然没有忘记本上诉人提起的行政诉讼诉求是：确认被告（被上诉人）不依法履行法定义务以书面形式送达本案《道路交通事故责任认定书》给本当事人的行政作为程序违法。而不是请求：确认被告（被上诉人）作出的《道路交通事故责任认定书》认定的行为程序违法。但是，一审的裁定判词却实实在在的把这两者不同性质，不同概念的事实混淆在一起。把被上诉人依法行使国家权力作出《道路交通事故责任认定书》认定的行为，可以免受本当事人行政诉讼，等同于被上诉人不依法履行《道路交通事故认定程序》第四十八条第二款的规定以书面形式送达本案《道路交通事故责任认定书》给本当事人行政作为程序违法，也可以免受本当事人行政诉讼，然后按此非理以本上诉人的行政诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定的起诉条件驳回本上诉人合法提起的行政诉讼诉求。由此来看，一审以被上诉人作出的《道路交通事故责任认定书》认定的行为，不能向人民法院提起行政诉讼的理由，来套用驳回本上诉人合法的行政诉求：确认被上诉人不依法履行法定义务以书面形式送达本案《道路交通事故责任认定书》给本当事人的行政作为程序违法，其驳回的理由完全是错误的！一审适用驳回的法律“张冠李戴”，既不符合上述两者之间完全不同的概念、不同性质的事实，也不符合适用驳回的法律的规定。因此，请求二审辨明事实真相纠正一审适用不恰当的法律来裁定驳回本上诉人的合法行政诉求并确认被上诉人不依法定义务以书面形式送达本案《道路交通事故责任认定书》给本当事人的行政作为程序违法。一审在审理本案中使用了“移花接木”的手段，适用了“张冠李戴”不恰当的法律来驳回本上诉人的合法行政诉求，一审的做法完全是错误的!本上诉人认为：被上诉人作出的《道路交通事故责任认定书》的行为，不能等同于被上诉人不依法履行送达本案《道路交通事故责任认定书》给当事人的行政作为程序违法。它们是两个完全不同性质的概念。前者，是被上诉人依法行使国家权力作出《道路交通事故责任认定书》认定的行为，它作出的《道路交通事故责任认定书》对交通事故的当事人具有法律的约束力；后者，是被上诉人不依法履行《道路交通事故处理程序规定》第四十八条第二款规定的义务，以书面形式送达本案《道路交通事故责任认定书》给本当事人的行政行为程序违法，被上诉人不履行法定的义务，对交通事故的本当事人合法权益有着极大的侵害。再者，被上诉人依法行使国家权力作出《道路交通事故责任认定书》认定的行为不能等同于被上诉人不依法履行法定义务以书面形式送达本案《道路交通事故责任认定书》给本当事人的行政作为程序违法。这两者完全是不同性质的概念，却被一审在审理本案的裁定判词中把这两者完全不同性质的概念混淆在一起。纵使从形式上来区分也可以分辨出上述两者不同的性质：前者是被上诉人行使国家权力作出《道路交通事故责任认定书》认定的行为是以静态文件形式存在（相当于旧法所称的“抽象行政行为”）；后者是被上诉人不依法履行《道路交通事故认定程序规定》第四十八条第二款规定的义务以书面形式送达本案《道路交通事故责任认定书》给本当事人的行政作为程序违法（相当于旧法所称的“具体行政行为”），是以动态的行政作为形式存在。总而言之，一个是所谓“抽象行政行为”，行政相对人不能向人民法院提起行政诉讼解决纠纷；二个是所谓“具体行政行为”，公民如遭行政机关的行政行为所侵害，公民有权利向人民法院提起行政诉讼解决纠纷。一审在审理本审的裁定判词中混淆了这两者不同性质的概念，把它混为一谈，更有甚者是一审适用不恰当的法律，把被上诉人依法行使国家权为作出本案《道路交通事故责任认定书》认定的行为适用《行政诉讼受案范围的意见》所限制，是不受行政诉讼的范围，来套用被上诉人不依法履行道路交通事故程序规定第四十八条第二款的规定以书面形式送达本案《道路交通事故责任认定书》给本当事人的行政作为程序违法也适用《行政诉讼受案范围的意见》所限制，也是不受行政诉讼的范围，然后适用这不恰当的法律依据为理由驳回本上诉人的合法行政诉求，这完全是一审在裁定判词中混淆是非的错误。三者，可以从法律意义上来区分：被上诉人依法行使国家权力作出《道路交通事故责任认定书》认定的行为，不能等同于被上诉人不依法履行法定义务以书面形式送达本案《道路交通事故责任认定书》给本当事人的行政作为程序违法。依据《行政诉讼受案范围的意见》规定“根据道路交通安全法第七十三条规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。”的规定，被上诉人作出本案《道路交通事故责任认定书》的行为，受本法所限制，“因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼”。本法只明确规定被上诉人作为公安机关交通管理部门作出《道路交通事故责任认定书》认定的行为，可以不接受行政诉讼，当事人不能向人民法院提起行政诉讼；但是，本法并没有明确规定被上诉人不依法履行法定义务以书面形式送达本案《道路交通事故责任认定书》给本当事人的行政作为程序违法，也享受本法所限制，可以免受本当事人向人民法院提起行政诉讼。法律系是非分明的，本法明确保护被上诉人依法行使国家权力作出《道路交通事故责任认定书》认定的行为，免受行政相对人的交通事故当事人的行政诉讼；本法并没有明确保护被上诉人不依法履行法定义务以书面形式送达本案《道路交通事故认定书》给本当事人的行政作为行政程序违法，也可以免受行政相对人的交通事故当事人的行政诉讼。所以，本上诉人对被上诉人不依法履行法定义务以书面形式送达本案《道路交通事故责任认定书》给本当事人的行政作为程序违法，提起的行政诉讼请求，不受本法规定不能向人民法院提起行政诉讼所限制，因此，符合了《中华人民共和国行政诉讼》第四十九条第四项规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”因为被上诉人不依法履行《道路交通事故处理程序规定》第四十八条第二款“道路交通事故认定书应当由办案民警签名或者盖章，加盖公安机关交通管理部门道路交通事故处理专用章，分别送达当事人，并告知当事人向公安机关交通管理部门申请复核、调解和直接向人民法院提起民事诉讼的权利、期限。”的规定，以书面形式送达给当事人的行政作为程序违法。被上诉人的行政作为程序违法，致使本当事人没有得到书面的被上诉人作出的原441323号《道路交通事故责任认定书》，无法在限定的时间内以书面形式向上一级交通管理部门提出复核，并由上一级交通管理部门纠正被上诉人作出的原441323号《道路交通事故责任认定书》认定的不客观、不符合事实的认定。所以，本上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”是合理、合情、合法理应得到一审、二审主持公道审理本案，使本上诉人的合法权益免遭被上诉人行政作为程序违法的侵害。因为本案诉讼纠纷会牵扯到国家赔偿诉讼纠纷，所以本上诉人自愿放弃国家赔偿的诉求。上诉请求：1.撤销广东省博罗县人民法院2019年8月26日作出的（2019）粤1322行初289号行政裁定书，2.确认被上诉人不依法履行法定义务以书面形式送达本案《道路交通责任事故认定书》给本当事人的行政行为程序违法。本院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定，公安机关交通管理部门依法制作的交通事故责任认定书，是用于证明发生“交通事故的基本事实、成因和当事人的责任”的书面证据，该行为不影响上诉人（原审原告）陈柏明依据行政实体法所享有的权利和义务，亦不属《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的可以提起行政诉讼的行政行为。因此，上诉人（原审原告）陈柏明的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，原审法院裁定驳回其起诉，处理得当。综上所述，上诉人（原审原告）陈柏明的上诉理据不足，本院不予支持。原审裁定结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇一九年十一月一日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律、司法解释条文一、中华人民共和国行政诉讼法1.第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。2.第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。3.第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。4.第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、中华人民共和国道路交通安全法第七十三条公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。