广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终1293号 上诉人（一审原告）：阮积丰，男，1966年2月6日出生，汉族，住广西宾阳县。 上诉人（一审原告）：林怀，男，1976年5月5日出生，汉族，住广西宾阳县。 上诉人（一审原告）：李强，男，1985年10月11日出生，汉族，住广西宾阳县。 上诉人（一审原告）：韦光成，男，1960年8月12日出生，壮族，住广西宾阳县。 上诉人（一审原告）：韦贵张，男，1974年3月26日出生，汉族，住广西宾阳县。 上诉人（一审原告）：韦贵成，男，1976年4月5日出生，汉族，住广西宾阳县。 上诉人（一审原告）：白平乐，男，1973年1月5日出生，汉族，住广西宾阳县。 上诉人（一审原告）：李娇珍，女，1952年6月3日出生，汉族，住广西宾阳县。 上诉人（一审原告）：黄**宾，男，1979年1月14日出生，汉族，住广西宾阳县。 上诉人（一审原告）：李宾，男，1974年6月10日出生，汉族，住广西宾阳县。 上诉人共同委托代理人：阮积丰，本案上诉人之一，个人身份信息同上。 被上诉人（一审被告）：宾阳县人民政府，住所地宾阳县宾州镇永武街**。 法定代表人：穆贤清，县长。 上诉人阮积丰、林怀、李强、韦光成、韦贵张、韦贵成、白平乐、李娇珍、黄**宾、李宾（以下简称阮积丰等10人）因诉被上诉人宾阳县人民政府（以下简称宾阳县政府）履行土地确权法定职责一案，不服南宁市中级人民法院（2018）桂01行初382号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，阮积丰等10人于2018年8月7日向宾阳县政府县长穆贤清邮寄信件要求处理涉案土地权属争议。2018年10月向一审法院提起诉讼。一审法院向宾阳县政府送达答辩状后，宾阳县政府于2018年11月14日分别对阮积丰等人发出《“三大纠纷”调处申请材料补正告知书》，要求阮积丰等人依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条、第二十条的规定补充相关材料。2018年11月29日，宾阳县政府调处办公室向阮积丰等10人作出《告知书》，载明：“你户开荒并种植农作物的土地，是在马潭种畜场管理范围内，该场已办理国有土地使用证。因此，你户在马潭种畜场土地范围内开荒的土地为国有土地，土地使用权的主体为马潭种畜场。现你户请求解决的《新增耕地使用权权属调整争议确认权申请书》中的耕地使用权清楚明确，不存在权属争议，不属‘三大纠纷’调处范围。”宾阳县政府于2011年4月15日批准同意的《马潭种畜场整顿和规范土地经营管理暂行办法》第一条规定：“种畜场管辖的土地属于国有土地，实行有偿使用。使用者在场部统一规划指导下，依法进行生产经营活动并按规定交纳土地使用费。任何个人不得擅自改变土地使用性质。如违反场部土地的管理规定，场部有权收回土地使用权。”第二条规定：“承包场部土地或租赁场部土地分别要与场部签订承包合同、租赁合同，实行土地经营管理合同制度。……1、对愿意租赁经营场部原开荒地的职工或退休人员，必须采取书面形式向场部申报，场部派员核查并经场部研究决定方可同意其租赁。场部按土地类别和近年产量收成收取土地租金，一类地210元/亩.年，二类地180元/亩.年，三类地150元/亩.年。……第六条第二款规定：种畜场所有土地（包括水面、荒地）属国家所有，必须由场部统一规划使用。未经场部同意审批，任何单位和个人不得向外发包、转租、出租、借用，不得与场外人员联营。否则，场部取消其承包（租赁）土地资格，收回场部管理。第三款规定：职工开荒土地用作农业生产的，必须由个人书面报场部申请，场部派人核查，提交管理人员会议讨论，场部批准后方可办理有关手续，未办理手续的一律不准开工。否则按有关制度处罚并无偿收回地上作物。临时建设使用土地的按《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定进行报批。” 宾阳县政府于2009年6月4日向宾阳县马潭种畜场（以下建成马潭种畜场）颁发宾国用（2009）第389号《国有土地使用证》，于2011年8月8日向马潭种畜场颁发宾国用（2011）第166号《国有土地使用证》和宾国用（2011）第165号《国有土地使用证》，因上述三证项下分别包括阮积丰、韦贵张、韦贵成、白平乐、黄**宾、李强、李勤、林怀、李宾、李娇珍、韦光成等所主张的开荒地，阮积丰等10人于2014年4月14日向一审法院起诉（2014）南市行一初字第28号、29号、30号案件，请求撤销上述三证。该三份判决审理查明，马潭种畜场建于1965年6月，系全民所有制事业单位，前身为宾阳县农牧场、王灵农村马潭分场、宾阳县劳改农场，原为南宁地区行政公署管辖。1959年1月1日宾阳县财政局将马潭农场土地、鱼塘、宿舍、晒场等固定资产及农作物移交国营王灵农场马潭分场，双方签订有移交清单。2004年4月1日，因体制改革撤地改市，马潭种畜场整体移交给南宁市管辖。2008年4月10日，南宁市又将马潭种畜场整体移交给宾阳县政府管辖，同时更名为宾阳县马潭种畜场。1995年4月25日马潭种畜场职工阮积丰向马潭种畜场提交报告，请求在不影响场部整体经济计划的前提下，投资开发场部内的荒地种植甘蔗，并建议场部领导将所有开荒地纳入场部生产计划。同年5月5日马潭种畜场相关领导在该报告上签字并盖章，同意阮积丰自己投资开垦荒地。免收三年土地管理费，三年后按标准收土地管理费。经营的项目原则上按场指令经营。此后，马潭种畜场的职工及家属等利用场部的荒地陆续开荒种植甘蔗，并按时交纳管理费。该三份判决认为，三案颁证行为认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，虽然自1995年后阮积丰等人陆续开垦种植及经营管理，但阮积丰等10人在该地上开垦种植甘蔗的行为，是基于其是马潭种畜场的职工家属身份及与马潭种畜场的承包关系，因此，阮积丰等10人对于该地享有的是承包经营权，土地权属不因阮积丰等10人内部承包关系而发生土地使用权主体的转移，最终判决驳回三案阮积丰等10人的诉讼请求。 一审法院认为，当事人提起行政诉讼，应符合行政诉讼的各项受理条件。申请行政机关履行法定职责，应以行政机关依法具有相关法定职责为前提。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。该款规定的土地使用权争议应属物权性质的土地使用权争议。因此，当事人申请行政机关履行确权职责，应以土地确实存在物权性质的所有权或使用权争议为前提，至于因民事合同而直接导致的其他权属争议，依法不属于土地管理法所赋予给人民政府的土地确权职责。本案中，一审法院的生效裁判文书已明确涉案土地为国有土地，使用权人为马潭种畜场，阮积丰等10人要求宾阳县政府履行确权职责的，实际上是其与所在单位马潭种畜场之间形成的合同纠纷，此种合同权利纠纷明显不属于宾阳县政府土地确权的法定职责范围，阮积丰等10人认为其合同权利遭遇不当侵犯的，应通过民事途径解决。至于阮积丰等10人主张宾阳县政府应依照《中华人民共和国土地管理法》第四十条等的规定对其开荒地予以确权，但阮积丰等10人系在马潭种畜场已实际享有使用权并经其许可情形下开展经营，并非在未确定使用权国有土地上开荒，阮积丰等10人主张依照上述法律规定没有事实依据，不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为阮积丰等10人所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”之规定，因阮积丰等10人要求宾阳县政府履行的职责明显不属于宾阳县政府法定职责范围，遂裁定驳回阮积丰等10人的起诉。 上诉人阮积丰等10人上诉称：（一）一审法院认定事实不清。阮积丰等10人在一审法院开庭前提交新证据，从马潭种畜场的宾国用（2009）第389号土地登记审批表载明权利人权利设定情况为空，故马潭种畜场从1965年建场至今，并未取得涉案土地的地表使用权，阮积丰等10人1995年至2005年投资开发利用的荒地，是未确定使用权的国有土地，且开发后一直由其使用，属于土地管理法第四十条规定的情形，宾阳县政府在接到其土地确权申请时，应当履行法定职责。阮积丰等10人开垦未确定使用权的土地，根据土地管理法实施条例第十七条规定，2009年4月已由县自然资源局批准开垦，2012年11月竣工验收。根据南国土资函〔2009〕458号批文第三项要求，根据土地整治权属规范、广西壮族自治区土地整治办法及确定土地所有权和使用权若干规定第五十四条规定，涉案土地权属应当调整给阮积丰等10人使用。（二）一审法院认定本案为民事权利合同纠纷，属于适用法律错误。土地权利应由政府确定使用权归属后，权利人才享有处分权，此种权利处分发生的纠纷，才属于合同权利纠纷案件。涉案土地是由阮积丰等10人开荒后直接用于农耕至今，不属于农村土地承包法第二条规定的农村土地。根据《最高人民法院关于国有土地开荒后用于农耕的土地使用权转让合同纠纷案件如何适用法律问题的批复》规定，涉案耕地使用权转让，应适用合同法和土地管理法等规定加以规范。涉案耕地的地表使用权，从1995年至今，马潭种畜场从未取得使用权，且开荒后阮积丰等10人也没有交给其使用。根据上述批复规定，一审法院应当适用合同法第四十四条和土地管理法第四十条规定支持阮积丰等10人的诉求。综上，请求二审法院确认宾阳县政府不履行新增耕地使用权属调整争议具体行政不作为违法，判令宾阳县政府在判决生效三十日内履行土地确权法定职责。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案中，阮积丰等10人起诉请求判决确认宾阳县政府不履行新增耕地使用权属调整争议的行政不作为违法，并判令宾阳县政府在判决生效三十日内履行法定职责，应当以涉案土地存在权属争议为前提条件。根据查明的事实，宾阳县政府已向马潭种畜场颁发了三份国有土地使用权证，确认马潭种畜场为涉案土地使用权人。《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）规定，“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”据此，马潭种畜场取得涉案土地的国有土地使用权证后，涉案土地权属已经清楚、明确，该证所具有的权属确认效力，非经法定程序废止，有关部门和个人均应予以尊重。阮积丰等10人曾诉请撤销上述三份国有土地使用权证，但法院作出的生效判决已认定宾阳县政府向马潭种畜场颁证的行为事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，并判决驳回其诉讼请求。现阮积丰等10人以法院生效判决确认其享有涉案土地承包使用权为由，主张涉案土地存在使用权争议，没有事实和法律依据，本院不予支持，阮积丰等10人对其主张的土地承包权益，可通过依法提起民事诉讼等其他合法途径予以救济。 综上，由于涉案土地已经宾阳县政府登记发证明确了土地使用权，宾阳县政府没有对涉案土地再次明确使用权的法定职责，阮积丰等10人提起本案诉讼不符合履行法定职责之诉的起诉条件，一审裁定驳回阮积丰等10人的起诉并无不当，依法应予维持。阮积丰等10人的上诉理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇一九年十一月十五日 书记员 陈 芳