广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终719号上诉人（原审原告）梁肖容，女，汉族，住佛山市南海区。委托代理人王丽玉，广东恩慈律师事务所律师。委托代理人沈宝欣，广东恩慈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区大沥镇人民政府，住所地佛山市南海区大沥金融商贸区。法定代表人游剑锋，镇长。委托代理人魏露权，该府工作人员。委托代理人何嘉欣，广东南天明律师事务所律师。原审第三人佛山市南海区大沥镇水头村涌口股份合作经济社，住所地佛山市南海区。负责人梁鑑洪，社长。委托代理人曾明，广东泰扬律师事务所律师。上诉人梁肖容因诉被上诉人佛山市南海区大沥镇人民政府（以下简称大沥镇政府）乡（镇）政府行政处理一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初277号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，梁肖容于19XX年X月X日出生，原系佛山市南海区大沥镇水头社区涌口村村民，户口性质为农业。1987年因广佛高速公路公司征用涌口村耕地，涌口村获得部分农转居的指标，梁肖容通过投标的方式获得农转居名额，并于1989年6月10日将其户口从大沥镇水头涌口村迁入大沥镇水头墟居委，户口性质变为居民户口。2004年8月13日，梁肖容将户口从大沥镇水头墟居委迁入大沥镇水头冲口村南七巷**。2017年6月12日，梁肖容向大沥镇政府提出申请，要求：1.依法干预佛山市南海区大沥镇水头村涌口股份合作经济社（以下简称涌口经济社）的违法行为，并依法作出责令涌口经济社确认梁肖容的股东成员资格及享受征地补偿、股份分红等股东成员待遇的行政处理决定；2.确认梁肖容的股东成员资格后，依法责令涌口经济社按照梁肖容的股权数向梁肖容发放涌口经济社1994年至2017年期间的股份分红。大沥镇政府收到梁肖容的申请后并未作出行政处理决定。2017年8月4日，大沥镇政府的内设机构佛山市南海区大沥镇运用行政及司法手段调处农村股权纠纷工作领导组办公室对梁肖容作出《关于梁肖容申请确认农村集体经济组织成员资格的回复》。梁肖容不服，于2018年1月10日向人民法院提起行政诉讼。佛山市顺德区人民法院于2018年6月26日作出（2018）粤0606行初56号《行政判决书》，撤销了上述回复，并要求大沥镇政府在上述判决发生法律效力后六十日内就梁肖容提出的行政处理申请作出行政处理决定。大沥镇政府于2018年7月4日收到上述判决书，经调查后，于2018年9月3日作出涉案的沥府行决〔2018〕75号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），决定：对梁肖容提出的申请不予支持。大沥镇政府于2018年9月5日将《行政处理决定书》送达梁肖容和涌口经济社。另查，《大沥镇水头管理区冲口股份经济合作社章程》（以下简称《1994年章程》）第八条规定：“股东资格权益分红享受。……11.在本社的居民、自理口粮户口及其他户口，不能迁入本社户口，可以作为寄居户口迁入，永远不能入股，不能享受分红及其福利待遇。”《水头村冲口股份经济合作社章程》（以下简称《2004年章程》）第十条规定：“股东资格的确认方式：以核发股权证书的形式确认股权，上面记录股东姓名、股数、领取股红情况、转让变更等。”《南海区大沥镇水头涌口股份合作经济社章程》（以下简称《2016年章程》）第八条规定：“本社以2016年12月15日24时为确权到户时点（时点1），以每户户口簿人口登记为基础，新生儿因客观原因未能及时办理入户的以出生证时点为准核定身份（但需在出生后三十日办理登记入户手续）。核定每个在册股东的股权数，把其股权数合计确权到户，以户为单位管理股权，按户股份分红。户内每个在册股东的股权数核定按本章程第九条至第十三条办法处理。确权到户后的股权由户内本社集体经济组织成员（以下简称‘本社成员’）共享；本社的总股数长久不变，实行‘增员不增股，减员不减股’，不随本社成员人数的增减而变动。”第十一条规定：“（一）除原章程规定的配（购）股购股条件外，符合以下条件的人员经成员大会表决通过后，按表决通过的配（购）股办法配置股权：1.在2016年12月15日24时（确权到户时点，时点1）前登记为本社所在地在册户籍的未享有股权的人员；下列人员不纳入本次确权到户解决的范围：（1）‘挂靠户’人员；（2）‘空挂户’人员；（3）寄居人员；（4）购房购地或租赁入户本社的外来人员；上述四类人员由集体经济组织按照历史习惯进行界定。2.在2016年12月15日24时（确权到户时点，时点1）前将户口迁入本社所在地的以下人员，允许按全股525000元价格出资购股。……（3）原是本社农业户口，自1982年1月1日起因各种原因户口迁出本社转为农业或非农业户口的人员本人（但在确权时点前因结婚迁出和已婚的女性不允许购股）。……（二）符合本条第（一）项且未享有集体经济组织股权的人员，须在时点1前将户口迁入本集体经济组织所在地，由本人申请经本集体经济组织股东代表会议审核通过，必须在2017年1月20日17时（确认时点之后，时点2）前，按表决通过的配（购）股办法配（购）满股才能成为集体经济组织成员。在该截止时点前没有一次性配（购）满股的，视为放弃配（购）股资格，以后不能成为集体经济组织成员。2016年12月19日至2016年12月23日对有配（购）股资格的人员进行公布。2017年1月1日至2017年1月20日为购股时间。”又查，涌口经济社于2016年12月20日发布公告，通知凡符合新章程出资购股的人员可以在经济社领取购股申请表，并交由经济社审核。梁肖容一直没有向涌口经济社出资购股。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和第（六）项以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，大沥镇政府作为镇一级人民政府，应梁肖容的申请，对其请求事项予以处理，依法有据。大沥镇政府在收到梁肖容的申请后，经调查核实，根据相关法规的规定和生效判决的决定，在规定期限内作出被诉《行政处理决定书》，并送达梁肖容及涌口经济社，履行了作出行政行为的相关程序，法院予以支持。根据《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月1日起施行，2006年10月1日废止）第十七条的规定，梁肖容虽原系涌口经济社处的村民，但其在户口迁出后，在涌口经济社处的社员资格随之取消。上述暂行规定虽已废止，但其规定符合梁肖容当时的情形，大沥镇政府适用该规定认定梁肖容的社员资格在户口迁出涌口经济社处后随之取消，并无不当。梁肖容原系涌口经济社处的村民，在1989年将户口迁入大沥镇水头墟居委，转为居民户口，并于2004年8月13日回迁涌口经济社所在地，属于户口迁入的人员。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，梁肖容的成员资格应按照涌口经济社处的组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定。根据梁肖容迁入涌口经济社处时适用的《2004年章程》规定，涌口经济社以核发股权证书的形式确认股权，梁肖容并未获得涌口经济社核发的股权证，故不符合上述章程规定的成为股东的条件。《2016年章程》第十一条第（一）款第1项规定，寄居人员不纳入该次确权到户解决的范围，由集体经济组织按照历史习惯进行界定。该章程虽未规定寄居人员的具体范围，但《1994年章程》第八条第11项规定对寄居人员进行了明确的界定，梁肖容的情形应属于涌口经济社处的寄居人员，根据《2016年章程》的规定，不纳入该次确权到户解决的范围。《2016年章程》第十一条第（一）款第2项又规定“原是本社农业户口，自1982年1月1日起因各种原因户口迁出本社转为农业或非农业户口的人员本人（但在确权时点前因结婚迁出和已婚的女性不允许购股）”允许按全股525000元价格出资购股，由本人申请经集体经济组织股东代表会议审核通过，必须在2017年1月20日17时前，按表决通过的配（购）股办法配（购）满股才能成为集体经济组织成员。涌口经济社已于2016年12月20日发布购股通知，但梁肖容并未经涌口经济社股东代表会议审核通过，也未在规定的时间向涌口经济社申请购股，无法成为涌口经济社的集体经济组织成员。大沥镇政府对调取收集的证据进行审查后作出行政处理决定，对梁肖容提出的关于“1.依法干预涌口经济社的违法行为，并依法作出责令涌口经济社确认梁肖容的股东成员资格及享受征地补偿、股份分红等股东成员待遇的行政处理决定；2.确认梁肖容的股东成员资格后，依法责令涌口经济社按照梁肖容的股权数向梁肖容发放涌口经济社1994年至2017年期间的股份分红”的申请不予支持，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，法院予以支持。梁肖容主张涌口经济社的章程未经成员大会表决通过，不符合法律规定，而且梁肖容从没有看到过涌口经济社公布的购股公告，导致错过了购股时间。上述主张理据不充分，法院不予支持。梁肖容认为其之所以未能及时将户口转回农业性质，是因为涌口经济社隐瞒了大沥镇政府在1994年和2004年发布的关于可将户口迁回本村农业户口的文件，但并未提供任何证据证明，该情形也不是界定梁肖容成员资格的必要条件，法院不予支持。另，梁肖容诉称，界定农村集体经济组织成员资格，除应依据户口登记外，还应依据该人员是否在农村集体经济组织生产、生活，是否以农村集体经济组织的土地作为基本生活保障，梁肖容的所有收入皆来源于涌口经济社处的耕地收入，大沥镇政府的行为剥夺了梁肖容的生存保障。梁肖容的上述理由，理据不成立，法院不予支持。综上，大沥镇政府作出的涉案行政处理决定事实清楚，证据充分，适用法律法规并无不当，本院予以支持。梁肖容诉请撤销大沥镇政府作出的涉案行政处理决定并要求大沥镇政府重新作出行政决定的理据不成立，法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回梁肖容的诉讼请求；案件受理费50元，由梁肖容负担。上诉人梁肖容上诉称，一、上诉人未能及时将户口转回农业性质，是因为原审第三人涌口经济社的法定代表人隐瞒相关文件内容，导致上诉人错过规定的办理时间。二、判断个人是否是农村集体经济组织成员的标准，除了户口登记外，还应当依据其是否在该农村集体经济组织所在地生产、生活，是否以该农村集体经济组织的土地为基本的生活保障。上诉人一直是佛山市南海区大沥镇水头村的村民，并分得耕地。虽然1989年通过投标方式获得“农转居”名额，户口性质转为居民，但继续在原村生活居住，户口仍在当地社区，并积极履行法律法规和组织章程规定的义务，主要生活来源也是以耕种为主。股份分红关系到上诉人的基本生活保障。村民委员会或者村民委员会成员，不能随意作出决定，侵害村民的合法权益。被上诉人大沥镇政府和原审第三人剥夺了上诉人生存权的保障。三、《1994年章程》《2004年章程》《2016年章程》三份章程的制定没有经过村民大会的表决，也没有经过公告程序，内容及程序上对农村集体经济组织成员合法权益造成侵害。《1994年章程》第八条第11点关于“在本社的居民、自理口粮户口及其他户口，不能迁入本社户口，可以作为寄居户口迁入，永远不能入股，不能享受分红及其福利待遇。”的规定，侵害村民权益，违反法律规定。涉及公民户籍、身份等问题应根据我国法律规定来进行调整。股东身份涉及到公民生而有之的基本权利，不应由集体经济组织“民主决定”。集体经济组织作出的村规民约在内容及程序均不合法，被上诉人对此应予以审查。四、1994年大沥镇广佛高速公路征地农转居的村民，大部分已成为股东成员并享受股份分红。但涌口村20多名村民至今均未能成为股东。综上，请求二审法院：撤销原审判决；撤销案涉《行政处理决定书》并责令被上诉人重新作出行政决定；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人大沥镇政府辩称，一、一审法院对本案事实认定清楚，适用法律正确，审理程序合法。二、一审法院判决驳回上诉人梁肖容的诉讼请求合法有据，上诉人的上诉理由不能成立。三、被上诉人作出涉案行政处理决定书的程序合法。综上，请求二审法院维持原审判决，驳回上诉人的上诉，维持一审判决。原审第三人涌口经济社述称，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。请求二审法院驳回上诉人梁肖容的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定，被上诉人大沥镇政府作为乡镇一级人民政府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益以及监督农村集体经济组织经济活动的法定职责，作出本案被诉《行政处理决定书》并送达相关当事人，告知复议或诉讼的权利，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。综合诉讼当事人的诉辩意见，本案争议的焦点是：上诉人梁肖容是否具有原审第三人涌口经济社集体经济组织股东资格。本案中，上诉人原系大沥镇水头社区涌口村村民，户口原属农业性质，1989年户口迁入大沥镇水头墟居委，户口性质变为居民户口，后于2004年将户口迁回大沥镇水头冲口村。各方当事人对上述事实均予以确认。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，上诉人属于户口迁入迁出原审第三人所在地的公民，其是否具有原审第三人成员资格，在法律、法规、规章和县级以上人民政府没有另有规定的情况下，应按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定。经查，上诉人未获得原审第三人核发的股权证，不符合原审第三人《2004年章程》规定成为股东的条件，亦未按照《2016年章程》规定于期限内按表决通知的配（购）股办法配置股权，不具备成为原审第三人集体经济组织成员的条件。对此，原审判决进行了详细的分析,阐明了理由，本院在此不再赘述。根据上诉人的实际情况，被上诉人大沥镇政府对其提出确认成员资格及成员待遇的申请，不予支持，处理正确，本院予以维持。上诉人提出异议，认为其应当具有成员资格并享有原审第三人实行股份制以来股份分红。本院对上诉人所提异议具体分析如下：首先，上诉人提出，原审第三人的《1994年章程》《2004年章程》《2016年章程》制定程序不合法，没有经过村民大会表决通过及公告程序，且对集体经济组织成员合法权益造成侵害。本院认为，虽然《1994年章程》《2004年章程》《2016年章程》确实没有经过原审第三人成员大会表决通过，存在明显瑕疵，但《1994年章程》《2004年章程》未严格依据表决程序予以制定，有其特殊的历史背景，《2016年章程》已经公示且在被上诉人处备案，且以上章程在原审第三人处实际实施，为该经济社成员所知悉及认可，实践中已成为原审第三人成员资格的判定规范。被上诉人根据相关条款作为判定上诉人是否享有成员资格的依据，符合当地具体实际情况。而上诉人认为，《1994年章程》第八条第11点关于“在本社的居民、自理口粮户口及其他户口，不能迁入本社户口，可以作为寄居户口迁入，永远不能入股，不能享受分红及其福利待遇”的规定，侵害村民权益，违反法律规定。经查，当时施行的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第三条规定：“社区经济组织是农村集体生产资料的所有者，是农村劳动群众在基本生产资料公有的基础上进行生产经营活动所形成的经济关系在组织上的体现。......”第十七条规定：“凡户籍在当地社区范围内，年满十六周岁的农民，承认社章并承担相应义务者，经社委会同意，均可以成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）的社员。户口迁出者，除章程另有规定外，其社员资格随之取消；......”根据以上规定可知，社区经济组织是农村集体生产资料的所有者；上诉人在户口转为居民性质并迁出涌口村起，其不再具备原始取得股东资格的条件，其是否具备成员资格应由章程规定。由此可见，《1994年章程》对于本社的非农业户口人员，作出不能享受分红及福利待遇的规定，符合以上地方政府规章的规定。上诉人的以上主张系其对法律法规的错误理解，本院不予支持。其次，上诉人主张，其户口未能及时转回农业性质是由于原审第三人法定代表人的过错造成的。但判断上诉人是否具有成员身份应以其现实状况为依据，上诉人没有及时转回农业户口的原因不影响其是否具有成员资格的判断。故上诉人的该项主张不影响被诉行政处理决定书合法性。再次，上诉人提出，其所有收入来自耕地收入，被上诉人剥夺其生存权。但上诉人并未提供有效证据证实以上主张，且其是否以耕地收入为生活来源并非其成员资格判定的条件。故该主张理据不足，本院不予支持。最后，上诉人还提出，1994年大沥镇广佛高速公路征地农转居的原村民，大部分已成为股东成员并享受股份分红，上诉人亦应享有成员资格。但案外人股东资格的取得情况与上诉人是否具有原审第三人成员资格不具有关联性，本院对此不予评判。综上，原审判决驳回上诉人梁肖容的诉讼请求，处理正确，依法应予维持。上诉人的上诉主张均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人梁肖容负担。本判决为终审判决。审判长 郭 赟审判员 潘华容审判员 何丽容二〇一九年十一月二十五日书记员 黄 妍