广东省深圳市盐田区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）粤0308行初2601号 原告深圳市威必达有害生物防治有限公司，住所地广东省深圳市龙岗区宝龙街道宝盛华景园****（整层），统一社会信用代码914403006837716471。 法定代表人宋继文，总经理。 被告深圳市罗湖区城市管理和综合执法局，住所地广东省深圳市罗湖区黄贝街道文锦中路**罗湖管理中心大厦**，统一社会信用代码11440303007542021W。 法定代表人彭立东，局长。 原告深圳市威必达有害生物防治有限公司诉被告深圳市罗湖区城市管理和综合执法局扣分行为一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。 原告诉称，2016年7月，原告中标《翠竹街道办2016-2017年病媒生物防治服务项目》（以下简称“翠竹街道办项目”），并于2016年7月14日与深圳市罗湖区翠竹街道办事处（以下简称翠竹街道办）签署了《翠竹街道办2016-2017年病媒1生物防治服务项目（预选抽签）合同》（以下简称翠竹项目合同），双方约定了相应的合同履约监督考核项目及扣分标准、扣款标准。后原告参与《东门街道2018-2020年病媒生物防制服务项目》招投标过程中，方才得知被告自2016年8月开始，便依据罗府办函[2015]523号《深圳市罗湖区人民政府办公室关于印发深圳市罗湖区加强市容环境外包服务企业合同履约监管工作方案的通知》（以下简称523号文件）就原告履行翠竹街道办项目每月进行了扣分，但原告对上述扣分并不知情。实际上，原告既不知晓523号文件的具体内容，也不知道被告对原告的履约情况做出的扣分行为。被告对原告履约情况扣分的依据为]523号文件，该文件属于政府规范性文件，具有普遍适用性。市容环境监管（病媒生物防治服务）涉及重大社会公众利益，但523号文件的制定部门罗湖区政府并没有在相应的政府信息公开平台上对该文件征求公众意见并履行公开发布程序，因此，523号文件己经违反了规范性文件的制定程序，该文件不具有合法性。被告依据523号文件针对原告履约情况做出的扣分行为属于具体行政行为，亦不合法。首先，被告的扣分行为依据的规范性文件制定程序不合法，规范性文件无效，被告的扣分行为自然不合法。其次，被告作为行政机关，在实施具体行政行为后，即实施扣分行为后应当及时通知原告，以便原告进行申辩和核实，但被告并未履行相应的通知义务，因此，被告做出的扣分行为也存在程序违法。原告诉请：1.撤销被告对原告履行《翠竹街道办2016-2017年病媒生物防治服务项目》2016年8月至2017年12月期间做出的扣分行为。2.一并审查523号文件的合法性。3.由被告承担本案诉讼费、律师费等费用。 被告辩称，1.被告不是本案适格被告。根据《中共深圳市罗湖区委深圳市罗湖区人民政府关于印发〈深圳市罗湖区机构改革方案〉的通知》（罗发[2019]1号），罗湖区组建卫生健康局，由其承担爱国卫生运动工作职责，即原告所主张的被告所依职权（爱卫专项检查）已由罗湖区卫生健康局承担，不再属于被告的职权范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因此，被告不是本案适格被告，依法应驳回原告的起诉。2.原告提起本案诉讼已过起诉期限。根据原告与深圳市罗湖区翠竹街道办事处签署的翠竹项目合同第五条（二）监管考核处罚可知，考核每月进行一次，服务质量按质付费，且扣分扣款由翠竹街道办直接从每月合同服务费中扣除。原告每月均根据扣分扣款后的款项金额向罗湖区街道办事处出具发票，故其不可能不知道每个月的扣分扣款情况。而在实际履约过程中，翠竹街道办事处有通过履约管理系统向原告送达扣分及扣款情况，同时也给予了原告异议期。即原告知晓该类扣分行为的做出，并在长达近两年的时间里，未提任何异议。而至原告提起本案行政诉讼之日（2019年8月13日）止，已过6个月起诉期限。3.原告所诉之扣分行为，不具有行政法上的可诉性。根据翠竹项目合同第五条（二）监管考核处罚的约定可知，市、区爱卫专项检查和第三方监测数据每月由区爱卫办以通报形式发给各街道办，扣分扣款由街道办直接从每月合同服务费中扣除。虽市、区爱卫办公室对其辖区范围内的爱卫消杀工作负有检查的职责，但其并非翠竹项目合同的当事人，其仅在辖区范围内，就专项检查内容进行巡检，在发现相应未尽爱卫消杀工作职责情形时（如发现活鼠），进行记录，并将相应记录通知翠竹街道办，由翠竹街道办根据翠竹项目合同进行扣分扣款。也即，被告并非合同的履约主体，其仅作为合同第三方将专项检查情形予以记录，该检查记录行为独立作出时，并不会直接对被答辩人的利益产生实质性影响。4.对于原告提起之附带审查523号文件的合法性问题，被告认为该《工作方案》并不具备直接对外发生法律效果的特点，在性质上属于内部工作安排，须结合各街道办事处与服务供应商之协议具体适用，因此被告认为该《工作方案》不属于政府规范性文件，不具有合法性审查之必要。综上所述，被告不是本案的适格被告，且原告诉请撤销之扣分行为不具有可诉性，即便其为具体行政行为，原告的起诉也已过起诉期限，请求法院依法驳回原告的起诉。 经审查查明，2016年7月4日原告与翠竹街道办签订翠竹项目合同，约定由原告自2016年7月14日至2017年12月31日向翠竹街道办提供病媒生物防治服务。合同第五条监管考核和按质付费约定，根据市、区爱卫专项检查，街道办日常检查和第三方检测数据进行监管考核，考核每月进行一次，服务质量按质付费，市、区爱卫专项检查、街道办日常检查累计扣分，每扣一分，扣减当月服务费500元，扣分扣款由街道办直接从每月合同服务费中扣除；第七条甲方的权利和义务约定翠竹街道办负责汇总当月扣分扣款，按合同约定支付合同价款；第十条合同价款与付款方式约定合同价款按每月支付。 2018年6月13日深圳市罗湖区财政局对原告在2018年5月21日参加由罗湖区政府采购中心组织的“东门街道2018-2020年病媒生物防制服务项目”的招投标活动中涉嫌提供虚假材料立案调查，并向翠竹街道办发函请求核查“2016-2017年病媒生物防治服务项目”履约情况。翠竹街道办于2018年7月5日作出复函，其中第二点载明该项目扣分扣款情况以《罗湖区每月市容环境外包服务合同履约监管情况通报》的形式告知供应商，通过罗湖区市容考核工作群发布，供应商也在群内，同时，该街道每月要求供应商提供发票时也将扣分扣款情况告知供应商。后深圳市罗湖区财政局于2018年11月12日对原告作出罗财书[2018]51号《行政处罚决定书》，认定原告在参与前述招投标活动中提交的承诺书关于“我公司自2015年1月1日起至招标公告日前，不存在任意一个政府采购的病媒生物防制（治）同类服务项目合同履约累计扣分高于40分或履约评价为差（不合格）”的内容存在隐瞒真实情况、提供虚假资料的违法情形，并决定取消原告参与深圳市政府采购的资格，罚款147778.24元。原告对该处罚决定不服，已另案提起行政诉讼，案号为（2019）粤0308行初273号。该案经本院一审作出行政判决驳回原告诉讼请求。原告提出上诉后，二审正在审理中。 原告称其在参与前述招投标过程中方得知被告自2016年8月开始对其按523号文件扣分，原告对该扣分行为不服，于2019年8月13日诉至法院。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。原告主张其系因对被告在原告与翠竹街道办履行《翠竹街道办2016-2017病媒生物防治服务项目（预算抽签）合同》期间，从2016年8月起对其按523号文件进行扣分不服提起本案诉讼。而该合同约定内容与翠竹街道办在协助罗湖区财政局核查履约情况出具复函可以相互印证证明，原告所诉的扣分行为由翠竹街道办每月通过原告所加入的罗湖区市容考核工作群发布监管情况通报、根据当月扣分情况扣减当月服务价款后，告知并要求原告提供对应发票以支付当月价款等方式告知原告，故原告于2017年12月31日前即已知道被诉行政行为。因并无证据证明行政机关在作出扣分行为时告知原告相应起诉期限，故本案应适用前述规定的一年的起诉期限，并自2018年1月1日开始起算。原告于2019年8月13日起诉，已超出前述法定起诉期限，且并无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的应予以扣除的情形，应予以裁定驳回。原告称其在参与《东门街道2018-2020年病媒生物防制服务项目》招投标过程中方得知扣分行为，无相应事实依据，本院不予采信。被告关于原告已超起诉期限的抗辩理由有相应事实及法律依据，本院予以采信。此外，被告提交的《中共深圳市罗湖区委深圳市罗湖区人民政府关于印发〈深圳市罗湖区机构改革方案〉的通知》《中共深圳市罗湖区委深圳市罗湖区人民政府关于印发〈深圳市罗湖区卫生健康局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》均载明，被告原爱国卫生运动工作职责整合由罗湖区卫生健康局承担，故被告并非本案适格被告，但考虑本案因超出法定起诉期限应裁定驳回，故无需再释明原告变更被告。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告深圳市威必达有害生物防治有限公司的起诉。 本案不收取案件受理费，原告深圳市威必达有害生物防治有限公司预交的案件受理费人民币50元，本院予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。 审判长 李    洋 审判员 杨    琨 审判员 徐  维  阳 二〇一九年十一月一日 本件与原本核对无异 书记员 陈心茹（兼） 附法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。