广东省茂名市茂南区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0902行初237号原告：茂名市新光投资置业有限公司，住所地：广东省茂名市电白区高地街道那花小区******。法定代表人：蔡雪斌，经理。委托代理人：阮传欣，广东海日律师事务所律师。委托代理人：袁治，广东海日律师事务所律师。被告：茂名市电白区自然资源局，住所地：广东省茂名市电白区*******。法定代表人李勇，局长。到庭的行政机关负责人：吕挺，茂名市电白区自然资源局副局长，主管法制工作。委托代理人：蔡志明，茂名市电白区自然资源局工作人员。委托代理人：陈星，广东诚挚律师事务所律师。原告茂名市新光投资置业有限公司因不服被告茂名市电白区自然资源局其他行政行为一案，于2019年7月22日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，于2019年7月25日向被告茂名市电白区自然资源局送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月10日公开开庭审理了本案。原告茂名市新光投资置业有限公司的委托代理人阮传欣、袁治，被告茂名市电白区自然资源局的行政机关负责人吕挺副局长及委托代理人蔡志明、陈星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告茂名市新光投资置业有限公司诉称，阳江市中级人民法院受广东省高级人民法院指定执行原申请执行人广东国际信托投资公司与被执行人广东创新投资有限公司等单位借款合同纠纷一案，于2011年5月23日作出(2008)阳中法执字第104-114号《执行裁定书》，裁定将被执行人茂名中润机器制造有限公司的位于西海坝田地证号为电白县[1996]国字第84号《建设用地批准书》和茂名中润水暖器材有限公司的位于西海坝田地证号为电白县[1996]国字第83号《建设用地批准书》登记的土地使用权作价10656万元，交付原告抵偿广东博丽陶瓷有限公司所欠债务。后原告持阳江市中级人民法院《民事裁定书》和《协助执行通知书》，申请被告（原电白县国土资源局）将电白县[1996]国字笫84号《建设用地批准书》和电白县[1996]国字第83号《建设用地批准书》登记的土地使用权权属登记办理转移到原告名下，但被告以规划行政部门未出具具体的土地规划条件为由，拒不协助办理转移手续。为此，阳江市中级人民法院于2012年7月18日作出(2008)阳中法执字第104-125号《协助执行通知书》，要求原电白县城市规划管理局（以下简称“电白规划局”）在15日内对涉案土地使用权作出规划条件。2013年9月，电白规划局作出电规字(2013)第22号《原茂名中润水暖器材有限公司（1996国字第83号）及原茂名中润机器制造有限公司（1996国字第84号）用地规划条件》，明确涉案土地规划条件为：商住综合用地(R5)（其中：住宅建筑面积大于80%，商业建筑面积小于20%）；容积率≤2.5；建筑密度≤30%；建筑限高≤100米。2014年，被告根据电白规划局核定的规划条件，向原告颁发电国用(2014)第00461号《国有土地使用证》，但在办理登记时，将土地使用性质由商住综合用地(R5)（其中：住宅建筑面积大于80%，商业建筑面积小于20%），错误登记为综合（办公、宿舍、娱乐）。2017年12月，原告与恒大集团广东公司在涉案土地合作开发“茂名恒大外滩”项目，后因被告登记的土地用途错误，导致原告《国有土地使用证》与《建设用地规划许可证》不符、无法办理购房合同的网签手续，需办理土地用途变更，即按规划行政部门出具的规划条件，将《国有土地使用证》登记的土地用途由综合用地变更为二类居住用地。2018年4月10日，原告向被告申请办理土地用途变更手续，但被告以该土地已经增加容积率为由拖延不予办理，后经原告多次催促，被告编制《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号：0101102）国有土地改变用途协议出让的方案》呈报给电白区人民政府批复，上述《方案》拟定：（一）土地用途由原综合（办公、宿舍、娱乐）用途变更为二类居住用地(R2)；（二）原用途土地规划条件容积率1.5；（三）新用途土地规划条件容积率≤2.5，（四）补交土地出让金6733.26万元。原告获悉被告拟定的方案后，立即提出《关于的异议》，被告同意撤回上述已呈电白区人民政府审批的土地改变用途方案，待重新依据相关法律法规及事实依据，对宗地基准容积率核定后，再按相关法定程序办理。后被告两次去函规划部门征询涉案土地基准容积率，茂名市规划局电白分局分别作出《关于核准茂名市新光置业有限公司土地基准容积率相关问题的复函》和《关于茂名市新光置业有限公司土地基准容积率问题的意见》，明确涉案土地已取得用地规划条件[电规条(2013)第22号]，出让时已有批准的规划条件确定的容积率（即≤2.5）；2019年2月，被告向原告发出日期为2019年1月24日的《通知》：告知原告国有土地使用权改变用途的申请事项，改变土地用途相关方案业经电白区政府批复，按规定原告需要与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》及批复方案的金额缴交土地出让金等税费（见附件）。《通知》的附件即是被告编制的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号：0101102）国有土地改变用途协议出让的方案》。原告认为，被告编制的《关于茂名市新光投资置业有限公司(地号：0101102)国有土地改变用途协议出让的方案》明显违反法律规定，且严重损害原告的合法权益，依法予以撤销，理由如下：1、原告在申请办理《国有土地使用证》前，规划行政部门已根据人民法院《协助执行通知书》的要求，核定涉案地块的规划条件。电白规划局是在被告以涉案土地未出具具体规划条件为由拒绝办理权属转移登记的情况下，根据阳江市中级人民法院《协助执行通知书》的要求，核定涉案地块的规划条件的，并明确土地容积率≤2.5，被告已依据上述规划条件为原告颁发《国有土地使用证》。2、被告无权认定涉案土地容积率为1.5。首先，原告从未向规划行政部门申请过变更规划条件或增加容积率，被告主动认定涉案土地增加容积率没有依据；其次，规划行政部门已多次复函被告，明确涉案土地已取得用地规划条件[电规条(2013)第22号]，出让时已有批准的规划条件确定的容积率（即≤2.5）；再次，审核审批建设用地规划条件属于规划行政部门的职权，被告在规划行政部门已核定涉案土地规划条件的的情况下，擅自认定涉案土地的基准容积率为1.5明显超越职权；最后，电白规划局依据人民法院《协助执行通知》核定涉案地块的规划条件（土地容积率≤2.5），属于准司法行为，包括被告在内任何行政机关无权否定或变更该规划条件。综上所述，原茂名市电白区国土资源局编制的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号：0101102）国有土地改变用途协议出让的方案》依法无据，依法应予撤销。现茂名市电白区国土资源局已整合为茂名市电白区自然资源局，为此，原告特备状起诉，请求判令：1、撤销被告编制的《关于茂名市新光投资置业有限公司(地号：0101102)国有土地改变用途协议出让的方案》；2、本案诉讼费由被告承担。原告茂名市新光投资置业有限公司向本院提供以下证据：证据1、《企业组织机构代码证》，证明原告的主体资格。证据2、（1）阳江市中级人民法院（2008）阳中法执字第104-114号《执行裁定书》；（2）阳江市中级人民法院（2008）阳中法执字第104-118号《协助执行通知书》；（3）阳江市中级人民法院（2008）阳中法执字第104-124号《限期协助办理通知书》，证明原告依据人民法院生效法律文书，取得电白县[1996]国字第84号《建设用地批准书》和电白县[1996]国字第83号《建设用地批准书》登记的土地使用权。证据3、（1）阳江市中级人民法院（2008）阳中法执字第104-125《罚款决定书》；（2）广东省高级人民法院（2013）粤高法执复字第54-75号《复议决定书》；（3）阳江市中级人民法院（2008）阳中法执字第104-125号《协助执行通知书》；（4）电白县城市规划管理局电规字（2013）第22号《原茂名中润水暖器材有限公司（1996国字第83号）及原茂名中润机器制造有限公司（1996国字第84号）用地规划条件》；（5）电国用（2014）第00461号《国有土地使用证》，证明（1）因被告以规划行政部门未出具土地规划条件为由，拒不协助办理土地权属转移手续，为此，电白县城市规划管理局根据阳江市中级人民法院《协助执行裁定书》的要求，核定涉案地块的规划条件，并明确土地容积率≤2.5；（2）被告已依据规划行政部门许可的规划条件，为原告颁发《国有土地使用证》。证据4、（1）茂规（电白）地字（2017）第**《建设用地规划许可证》；（2）《改变土地用途收件清单》，证明因被告登记的土地用途错误，导致原告《国有土地使用证》与《建设用地规划许可证》不符、无法办理购房合同的网签手续，需办理土地用途变更。证据5、（1）《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号（地号01102）国有土地改变用途协议出让的方案》；（2）《关于核准茂名市新光投资置业有限公司土地基准容积率相关问题意见的复函》；（3）《关于茂名市新光置业有限公司土地基准容积率问题的意见》；（4）《关于的异议》；（5）《告知函》，证明（1）被告编制的《方案》拟定涉案土地基准容积率为1.5，原告申请改变土地用途已经增加容积率，需补交土地出让金6733.26万元；（2）规划行政部门已多次复函被告，明确涉案土地已取得用地规划条件，出让时已有批准的规划条件确定的容积率（即≤2.5）；（3）经原告异议后，被告同意撤回拟定方案，待重新对基准容积率核定后再按相关法定程序办理。证据6、（1）茂名市电白区国土资源局《通知》（2019年1月24日）；（2）《关于坚持对异议的声明书》，证明（1）2019年2月，被告《通知》原告：按《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号（地号01102）国有土地改变用途协议出让的方案》与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》、缴交土地出让金等税费；（2）原告已向被告声明：原告签订土地出让合同及缴交土地出让金的行为，不视为原告同意被告认定涉案土地基准容积率为1.5。证据7、县城市规划委员会会议纪要（电规委[2013]01号），证明原电白县城市规划委员会作出的电规字(2013)第22号《原茂名中润水暖器材有限公司(1996国字第83号)及原茂名中润机器制造有限公司（1996国字第84号）用地规划条件》是经过电白县城市规划委员会召开规委会第5次会议形成会议纪要作为依据，该会议纪要已经在第5页明确了涉案地块的具体的规划条件，规划部门在经过规委会设定的规划条件的情况下不再需要请示区政府来认定容积率。被告茂名市电白区自然资源局辩称，一、被告编制的《关于茂名市新光投资置业有限公司(地号(地号01102)国有土地改变用途协议出让的方案》（以下简称《方案》）不具有独立可诉性，依法应当驳回原告的起诉。从《方案》的性质而言：根据原告《行政起诉状》陈述“被告编制《方案》呈报给电白区人民政府批复”，《方案》属于被告向上级部门电白区人民政府呈报过程所提交的资料。2019年1月14日，电白区人民政府所作出的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号（地号01102）国有土地改变用途协议出让的批复》（电府办函[2019]11号）中，《方案》属于上下级内部往来文件《批复》的附件资料。《方案》的性质属于被告向上级政府就原告申请改变土地性质行政许可的论证，层报的资料，是不可诉的行政机关的内部工作安排部分，不具有独立可诉性。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条之规定，被告编制《方案》属于实施原告改变土地性质行政许可而实施的准备、论证、研究、层报的部分性行政行为，是为最终作出权利义务安排进行的程序性、阶段性工作行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，法院应依法驳回原告的起诉。从《方案》的法律效果而言，根据原告《行政起诉状》陈述“2019年2月，被告向原告发出日期为2019年1月24日的《通知》；《通知》的附件即是被告编制的《方案》”，原告是基于2019年1月24日的《通知》而取得作为附件证据资料的《方案》，该《方案》本身不具有告知行政许可审批结果的法律效果。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条之规定，2019午1月24日的《通知》实际属于行政许可过程中告知原告办理签订《国有建设用地使用权出让合同》手续及缴交土地出让金等税费的通知行为，不具有独立可诉性。由此可见，《通知》不属于独立可诉行为的情况下，作为《通知》的附件资料更不具有独立可诉性。二、被告对原告申请办理位于茂名市电白区水东镇县磷肥厂西[证号：电国用(2014)第00461号、粤(2018)电白区不动产权第0001598号]国有土地使用权改变用途的行政许可审批程序合法，符合法律规定。1．原告通过以物抵债方式取得涉案土地，土地用途为“综合”。根据茂名中润机器制造有限公司于1996年5月10日和被告签订的《国有土地使用权出让合同》约定批准的总体规划是“办公、宿舍、娱乐”项目，但未约定土地容积率。茂名中润机器制造有限公司的位于西海坝田地证号为电白县[1996]国字第84号《建设用地批准书》和茂名中润水暖器材有限公司的位于西海坝田地证号为电白县[1996]国字第83号《建设用地批准书》，土地用途为“综合”。原告于2008年通过以物抵债方式取得上述土地，并于2014年5月l日办理《国有土地使用证》[证号：电国用(2014)第00461号]，地类，地类）为“综合（办公、宿舍、娱乐）”。2.2018年6月25日，原告申请改变土地用途，被告依照法定程序办理原告的行政许可申请。根据《土地管理法》第五十六条之规定，被告对原告申请改变土地建设用途，依法报请电白区人民政府批准，并取得茂名市城乡规划局电白分局的同意。电白区人民政府于2018年12月19日作出《茂名市新光投资置业有限公司土地用途变更问题工作会议纪要》（239），“界定原告位于水东镇磷肥厂的两宗土地(土地证号为：电国用(2014)第00461号和粤(2018)电白区不动产权第0001598号容积率为基准容积率1.5”。2019年1月4日，电白区人民政府作出《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号（地号01102）国有土地改变用途协议出让的批复》（电府办函[2019]11号），同意被告编制的《方案》，并要求相关部门依法实施。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条以及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》之规定，原告应依法和被告重新签订土地权出让合同并调整土地使用权出让金。根据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第八条之规定，《方案》中显示补交土地出让金的金额计算经茂名利和土地房地产评估有限公司、广东千福田资产评估土地房地产估价有限公司、广东新鸿信土地房地产评估有限公司进行估价确认，且重新签订国有土地出让合同的方式符合《协议出让国有土地使用权规范（试行）》规定。2019年4月20日，原告根据《通知》要求与被告签订（电子监管号：4409232019B00778）《国有建设用地使用权出让合同》，约定“出让价款为67332600元”。2019年4月23日，原告向被告提交《申请函》，申请“预缴纳电国用(2014)第00461号国土证对应的6733.26万元；因资金原因，粤(2018)电白区不动产权第0001598号60亩国土证对应的4039.96万元在后期再请缴纳”。20l9年5月23日，原告向被告提交《不动产登记申请书》，申请土地用途变更登记。2019年5月27日，被告核准原告的土地用途变更登记申请。此可见，被告受理土地用途申请、取得原土地出让人民政府批准、确定土地出让价格、重新签订土地出让合同、受理核准土地用途变更登记，均符合法定程序，履行法定职责。综上所述，被告依法对被告就电国用(2014)第00461号国有土地使用权申请土地用途变更而实施审批行政许可行为，且完成行政许可审批手续后原告并未对改变土地用途的行政许可行为提出异议。被告编制的《方案》属于上述行政许可行为的过程性、阶段性行为，不具有独立可诉性，法院应依法驳回原告的起诉，以维护政府部门行政许可的客观、公正性。被告茂名市电白区自然资源局向本院提供以下证据及依据，证据：证据1、国有建设用地使用权出让合同（1996年5月10日签订），证明1996年5月10日，原电白县国土局分别与茂名中润水暖器材有限公司及茂名中润机器制造公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，土地用途为“办公、宿舍、娱乐”，合同中没有约定容积率。证据2、原中润水暖器材公司及原中润机器制造公司用地规划条件（电规条字[2013]第22号）（及附图），证明（1）原《国有建设用地使用权出让合同》中的土地用途已规划变更为“商住综合用地（R5）”，但是，尚未缴交土地出让金；（2）原《国有建设用地使用权出让合同》没有约定容积率，但是，规划部门却设计“容积率”为≤2.5；（3）规划档案中没有《控制性详细规划》及《修建性详细规划》，规划部门规划“容积率”为≤2.5存在增容。证据3、建设用地批准书（电白县[1996]国字第83号）；证据4、建设用地批准书（电白县[1996]国字第84号），证据3-4证明涉案土地用途为“办公、宿舍、娱乐”。证据5、广东省阳江市中级人民法院《执行裁定书》[（2008）阳中法执字第104-114]；证据6、广东省阳江市中级人民法院《协助执行通知书》[（2008）阳中法执字第104-118]，证据5-6证明2011年8月，广东省阳江市中级人民法院要求被告注销建设用地批准书（电白县[1996]国字第83号）和建设用地批准书（电白县[1996]国字第84号），并将上述两宗土地使用权变更登记到新光公司名下。证据7、县政府常务会议决定事项通知（[2013]89号）；证据8、县委常委会议纪要（电常纪[2014]4号）；证据9、县政府常务会议决定事项通知（[2014]8号；证据10、县政府常务会议决定事项通知（[2014]66号），证据7-10证明电白县人民政府同意按土地现状（1996年出让土地的用途、期限）转移登记过户给新光置业公司。证据11、国有土地使用证（电国用[2014]第00461号）；证据12、建设用地规划许可证（茂规[电白]地字]地字第[2017]**明原办理在新光公司名下的土地用途为“综合办公、宿舍、娱乐”。证据13、原中润水暖器材公司及原中润机器制造公司用地规划条件（茂规条字[2015]第001号），证明用地性质为“二类居住用地（R2），容积率≤2.5，但是，却没有出具该容积率的任何依据。证据14、申请函，证明2018年4月23日，原告向被告申请改变土地使用用途及缴交土地出让金。证据15、改变国有土地使用权用途的申请；证据16、关于核准新光公司土地基准容积率相关问题的函，证据15-16证明2018年，新光公司向被告提出申请办理国有土地使用证（电国用[2014]第00461号）使用用途及年限的变更手续。证据17、关于核准新光公司土地基准容积率相关问题的函（电国土资函[2018]105号）；证据18、关于新光公司土地基准容积率问题的意见，证据17-18证明2018年5月23日、2018年6月26日，被告先后就新光公司土地容积率问题去函电白区规划分局，该局分别于2018年6月1日、2018年7月17日复函，但是，并没有明确其增加土地容积率的依据。证据19、关于组织会审新光公司土地容积率的请示（电国土资[2018]179号）（及附件），证明2018年8月8日，被告向电白区人民政府提出关于涉案土地容积率尚未明确，应组织相关部门进行会审的请示。证据20、电白区政府办文综合呈批表№555，证明2018年8月份，区政府就被告关于涉案土地容积率问题作出批复。证据21、区政府工作会议纪要（239），证明2018年12月19日，区政府工作会议决定，界定新光公司两宗用地（土地证号为：电国用[2014]第00461号和粤[2018]电白区不动产权第0001598号）基准容积率为1.5。证据22、新光公司商住用地因用途与容积率调整需补交地价款预评；证据23、土地估价结果一览表；证据24、土地预评估函、土地估价报告预评表，证据22-24证明2018年12月24日，经依法评估，变更土地用途应补缴地价款总价为67332600元。证据25、国有建设用地使用权改变用途会审表，证明2019年1月，经会审小组会审，同意变更涉案土地的用途及确认容积率为2.5，且同意原告按评估差价补缴土地出让金共计67332600元。证据26、关于新光公司国有土地改变用途协议出让的批复（电府办函[2019]11号；证据27、关于茂名市新光投资置业有限公司（地号：01（地号02）国有土地改变用途协议出让的方案，证据26-27证明2019年1月14日，电白区人民政府办公室作出批复，同意被告编制新光公司变更土地用途协议出让的方案。证据28、通知，证明2019年1月24日，被告依法通知新光公司按规定签订《国有建设土地使用权出让合同》，并交土地出让金等税费。证据29、国有建设用地使用权出让合同（合同编号：44092-2019-059），证明2019年4月24日，原告与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法、有效。证据30、通用票据，证明原告已于2019年5月20日缴交了67332600元土地出让金的事实。证据31、不动产登记申请书；证据32、不动产登记审批表，证据31-32证明原告向被告申请土地使用用途变更登记申请，经审查，2019年5月27日，被告同意予以登记，并取得新的不动产权登记证书。法律、法规依据：《土地管理法》第五十六条、《物权法》第九条、《土地登记办法》第十五条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十条、第十八条、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、《茂名市规划区建设项目增加容积率补交土地差价暂行规定》第三条、第四条、第六条、《茂名市建设用地增加容积率补交土地差价管理规定》（茂府[2013]第96号）第三条第三款第（三）项、《茂名市建设用地规划条件核发变更管理试行规定》（茂府[2013]38号）第六条第四款、《建设用地容积率管理办法》（建规[2012]22号）第四条、《协议出让国有土地使用权规定》第十六条、《城市房地产管理法》第八条、第十二条、第十六条。经庭审质证，原告茂名市新光投资置业有限公司、被告茂名市电白区自然资源局发表如下质证意见：原告茂名市新光投资置业有限公司对被告茂名市电白区自然资源局提交的证据的质证意见：对证据1的真实性无异议，对合法性和关联性有异议。对证据2的真实性和合法性无异议，对关联性有异议。对证据3、4的真实性无异议，对合法性和关联性有异议。对证据5、6的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对证据7-10的真实性、合法性、关联性无异议。对证据11-18的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对证据19-21的真实性无异议，对合法性、关联性有异议。对证据22-25的真实性、合法性、关联性均有异议。对证据26-32的真实性无异议，对合法性、关联性有异议。被告茂名市电白区自然资源局对原告茂名市新光投资置业有限公司提交的证据的质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议。对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性及证明内容有异议。对证据3(1)一(3)的真实性、合法性无异议，对证明内容有异议，与本案不具有关联性。对证据3(4)的真实性、合法性无异议，对证明内容有异议。对证据3(5)的真实性、合法性无异议。对证据4(1)的真实性、合法性无异议，对关联性及证明事实有异议。对证据4(2)的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对证据5(1)的真实性、合法性、关联性无异议。对证据5(2)、(3)的真实性、合法性无异议，对证明内容有异议。对证据5(4)的真实性、合法性有异议。对证据5(5)的真实性、合法性无异议，对证明内容有异议。对证据6(1)的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据6(2)的真实性、合法性、关联性均有异议。对证据7的真实性、合法性无异议，对关联性及证明的内容有异议。本院对上述证据认证如下：对当事人无异议的证据予以采信；对当事人有异议的证据则根据证据的合法性、关联性和真实性在认定事实时予以参考。经审理查明，涉案地块位于茂名市电白区****磷肥厂西（原电白县磷肥厂西），面积66600平方米。1996年5月10日原电白县土地管理局分别与茂名中润机器制造有限公司、茂名中润水暖器材有限公司签订包含涉案地块在内的《国有建设用地使用权出让合同》。1996年11月23日，茂名中润水暖器材有限公司取得证号为茂名市电白县[1996]国字第83号《建设用地批准书》、茂名中润机器制造有限公司取得证号为茂名市电白县[1996]国字第84号《建设用地批准书》，两证土地用途均为综合。后因原告茂名市新光投资置业有限公司与广东博丽陶瓷有限公司、茂名中润水暖器材有限公司、茂名中润机器制造有限公司等破产清算还债纠纷，阳江市中级人民法院依据广东省高级人民法院作出的已经发生法律效力的（1999）粤法经一破异字第1、2、3号民事裁定书，依法裁定拍卖被执行人茂名中润水暖器材有限公司证号为茂名市电白县[1996]国字第83号《建设用地批准书》和茂名中润机器制造有限公司证号为茂名市电白县[1996]国字第84号《建设用地批准书》登记的土地使用权，并委托原电白县国土资源局挂牌拍卖。后因拍卖未成交，2011年5月23日，阳江市中级人民法院作出（2008）阳中法执字第104-114号执行裁定书，裁定将茂名中润水暖器材有限公司持有的茂名市电白县[1996]国字第83号《建设用地批准书》和茂名中润机器制造有限公司持有的茂名市电白县[1996]国字第84号《建设用地批准书》登记的土地使用权作价10656万元交付原告茂名市新光投资置业有限公司抵偿广东博丽陶瓷有限公司所欠债务，并裁定原告茂名市新光投资置业有限公司可持本裁定到相关机构办理相关产权过户登记手续。之后，原告持阳江市中级人民法院作出的（2008）阳中法执字第104-114号执行裁定书和（2008）阳中法执字第104-118号协助执行通知书申请原电白县国土资源局将上述茂名市电白县[1996]国字第83号和第84号《建设用地批准书》项下登记的土地使用权权属过户登记到原告名下，原电白县国土资源局以上述两宗土地的用地审批手续不完备、未按约定缴交土地出让金、规划行政部门未出具具体的土地规划条件等为由，迟迟不受理原告茂名市新光投资置业有限公司的过户申请。2012年7月18日，阳江市中级人民法院作出（2008）阳中法执字第104-125号《协助执行通知书》，要求原电白县城市规划管理局在15日内对涉案土地使用权作出规划条件。2013年1月28日，阳江市中级人民法院作出（2008）阳中法执字第104-125号《罚款决定书》，认为原电白县国土资源局接到人民法院协助通知书后，拒不协助办理有关财产权证照转移手续的行为违反了《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十一条的规定，决定对原电白县国土资源局罚款30万元。原电白县国土资源局不服，向广东省高级人民法院申请复议。广东省高级人民法院经过审查，认为原电白县国土资源局提出不能办理相关手续的原因及建议都是该局内部管理问题，既不能否定该局为涉案土地办理了土地使用权用地批准书及抵押登记的事实，也不能成为拒不协助执行的法定理由。于2013年3月14日作出（2013）粤高法执复字第54-75号《复议决定书》，驳回原电白县国土资源局的复议申请，维持阳江市中级人民法院（2008）阳中法执字第104-125号罚款决定。2013年3月28日，原电白县城市规划委员会召开电白县第二届城市规划委员会第五次会议，其中会议审议通过原茂名中润水暖器材有限公司（1996国字第83号）及原茂名中润机器制造有限公司（1996年国字第84号）土地的用地规划条件。2013年9月13日，原电白县城市规划管理局作出电规字（2013）第22号《原茂名中润水暖器材有限公司（1996国字第83号）及原茂名中润机器制造有限公司(1996年国字第84号)用地规划条件》。该规划条件核定了涉案土地的用地使用性质为：商住综合用地（R5）（其中：住宅建筑面积大于80%，商业建筑面积小于20%）；用地使用强度为：容积率≤2.5；建筑密度≤30%；绿地率≥35%；建筑限高≤100米（其中海堤边入80米范围内建筑层高≤70米，80米范围外≤100米）。该用地规划条件对退线要求、间距要求、配套设施要求、环境绿化、市政要点都作出详细规划，并明确报审修建性详细规划方案。2014年5月4日，原茂名市电白区国土资源局根据原电白县城市规划管理局编制的用地规划条件，为原告颁发了电国用（2014）第00461号《国有土地使用证》（即涉案土地），使用权面积为66000平方米，地类（用途，地类合（办公、宿舍、娱乐）。2017年12月20日，原茂名市城乡规划局电白分局向原告作出茂规（电白）地字第（2）地字第（2017）**《建设用地规划许可证》质为二类居住用地（2R）。之后，原告与恒大集团广东公司在涉案土地合作开发“茂名恒大外滩”项目。在办理购房合同的网签手续时，原茂名市电白区国土资源局告知原告持有的涉案《国有土地使用证》与《建设用地规划许可证》的土地用途不相符，无法办理购房合同的网签手续。2018年4月10日，原告向原茂名市电白区国土资源局申请办理涉案土地用途变更手续。原茂名市电白区国土资源局受理原告的申请后，认为该局于1996年5月与原茂名中润水暖器材有限公司和原茂名中润机器制造有限公司签订土地出让合同没有约定容积率和批准的控制性详细规划及修建性详细规划。2018年5月23日原茂名市电白区国土资源局去函原茂名市城乡规划局电白分局，要求该局协助确认原告茂名市新光投资置业有限公司土地的基准容积率及依据原规划条件进行改变土地用途是否存在增容，原规划条件是否还有效。2018年6月1日，原茂名市城乡规划局电白分局向原茂名市电白区国土资源局作出《关于茂名市新光投资置业有限公司土地基准容积率相关问题意见的复函》，明确原告茂名市新光投资置业有限公司于2014年5月4日取得电国用（2014）第00461号、电国用（2014）第00462号国有土地使用证；于2013年9月13日取得用地规划条件[电规字（2013）第22号]；出让时有已批准的规划条件确定的容积率。2018年6月26日，原茂名市电白区国土资源局再次去函原茂名市城乡规划局电白分局商议原告茂名市新光投资置业有限公司土地基准容积率问题。2018年7月17日，原茂名市城乡规划局电白分局作出《关于茂名市新光投资置业有限公司土地基准容积率问题的意见》，该复函明确答复：原电白县城市规划管理局于2013年9月13日向新光置业出具的用地规划条件[电规字（2013）第22号]，新光置业后分别于2014、2015年申请规划条件延期，各项指标均没有变更。新光置业于2014年5月4日办理了国有土地使用证[电国用（2014）第00461号、电国用（2014）第00462号]，该公司至今没有申请变更规划条件或申请提高地块容积率。之后，原茂名市电白区国土资源局根据茂府[2009]90号《茂名市规划建设项目增加容积率补交土地差价管理暂行规定》第三条和茂府[2013]96号《茂名市建设用地增加容积率补交土地差价管理规定》第三条，核定原告公司涉案土地基准容积率为1.5，拟按基准容积率1.5为原告办理业务。原告获悉后提出异议，认为2013年规划部门已为涉案土地出具了2.5容积率的规划条件。2018年8月8日，原茂名市电白区国土资源局向茂名市电白区人民政府递交了《关于组织会审茂名市新光投资置业有限公司土地容积率的请示》，请求区政府组织财政、审计、国土、规划、住建、房产、法制等部门对茂名市新光投资置业有限公司土地容积率界定问题进行会审。2018年11月21日，茂名市电白区人民政府召开专题会议研究茂名市新光投资置业有限公司变更相关问题。2018年12月19日，茂名市电白区人民政府办公室向参会单位发出《茂名市新光投资置业有限公司土地用途变更问题工作会议纪要》，主要内容为：一、界定新光置业公司位于水东镇磷肥厂旁边的两宗用地[土地证号为电国用（2014）第00461号和粤（2018）电白区不动产权第0001598号]容积率为基准容积率1.5。二、区国土和规划部门要紧密配合，依法依规高效为新光置业公司办理申请用地变更手续。2018年12月3日和24日被告分别委托了广东千福田资产评估土地房地产估价有限公司、茂名利和土地房地产评估有限公司及广东新鸿信土地房地产评估有限公司对涉案土地变更用途与变更容积率需补缴地价款进行预评估。之后，原茂名市电白区国土资源局根据三家评估公司均价，确定涉案土地原用途为综合，容积率为1.5（根据区政府工作会议纪要[2018]239号），评估价2528元/m2；新用途为商住，容积率为2.5，评估价3539元/m2。新光置业公司应按评估差价1011元/m2，补缴土地价款6733.26万元，并制定了《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号：01011（地号国有土地改变用途协议出让的方案》。2019年1月14日，茂名市电白区人民政府办公室向原茂名市电白区国土资源局作出电府办函[2019]11号《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号：01011（地号国有土地改变用途协议出让的批复》，同意原茂名市电白区国土资源局编制的茂名市新光投资置业有限公司位于茂名市电白区水东镇县磷肥厂66600平方米国有土地[证号：电国用（2014）第00461号；用途：综合（办公、宿舍、娱乐）]改变用途协议出让方案。2019年1月24日，原茂名市电白区国土资源局向原告发出通知和《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号：01011（地号国有土地改变用途协议出让的方案》，责令原告依据上述方案与该局签订《国有建设用地使用权出让合同》手续及缴交土地出让金等税费。否则，因此影响不能办理土地使用权改变用途手续产生的法律责任由原告承担。原告因对该方案不服，在缴交了涉案土地出让金6733.26万元后，遂向本院提起行政诉讼。另查明，2019年3月25日中共茂名市电白区委办公室和茂名市电白区人民政府办公室印发电办发（2019）32号《茂名市电白区自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，茂名市电白区国土资源局整合为茂名市电白区自然资源局，不再保留茂名市电白区国土资源局，原茂名市电白区国土资源局的职权由茂名市电白区自然资源局承继。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，原茂名市电白区国土资源局因机构改革整合为茂名市电白区自然资源局，因此，茂名市电白区自然资源局是本案适格的被告。本案争议的焦点是：1、原告茂名市新光投资置业有限公司提起的诉讼是否符合法定的起诉条件。2、被诉行政行为是否合法有据。关于原告茂名市新光投资置业有限公司的诉讼是否符合起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”；《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被告作出的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号：01011（地号国有土地改变用途协议出让的方案》不仅送达给原告，且在被告相关网站进行了公告。同时，该方案给原告设定了补交土地出让金义务和不按时交款将承担的后果，该设定与原告具有利害关系，对原告的权利义务产生了实际影响。因此，原告茂名市新光投资置业有限公司起诉撤销被告茂名市电白区自然资源局作出的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号：01011（地号国有土地改变用途协议出让的方案》符合法定的起诉条件。被告主张被诉行政行为属附件资料，不具有独立可诉性的理由不成立，本院不予采纳。关于被告作出的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号：01011（地号国有土地改变用途协议出让的方案》是否合法有效问题。综合全案实际情况看，（1）由于历史原因，1996年原电白县土地管理局与茂名中润机器制造有限公司及茂名中润水暖器材有限公司签订两份《国有土地使用权出让合同》时，涉案土地未有具体规划条件。2011年5月23日，原告茂名市新光投资置业有限公司依据阳江市中级人民法院的裁决取得涉案土地的使用权，在申请办理过户手续时，原电白县国土资源局以涉案土地没有国土规划条件为由拒绝办理。2013年9月13日，原电白县城市规划管理局对涉案土地作出了电规字（2013）第22号用地规划条件，批准涉案土地的用地使用性质为商住综合用地（R5）、容积率为≤2.5。被告亦依据阳江市中级人民法院生效的裁决文书和电规字（2013）第22号用地规划条件为原告颁发了涉案土地的土地使用证。该办证行为符合《茂名市建设用地规划条件核发变更管理试行办法》第六条“……对于因历史原因，出让合同未附有规划条件的国有存量土地，土地行政主管部门在办理转让手续时，应当函请城乡规划主管部门明确地块规划条件后，方可办理转让手续。”的规定，因此，该用地规划条件实际是电白区规划行政主管部门对原茂名中润水暖器材有限公司（1996国字第83号）及原茂名中润机器制造有限公司（1996年国字第84号）两地块编制的修建性详细规划。同时，就本案而言，原告是因被告颁发给原告的电国用（2014）第00461号《国有土地使用证》上的土地用途与电规字（2013）第22号用地规划条件的用地使用性质不一致才向被告申请变更涉案土地的土地用途，并非因涉案土地性质发生变化而申请变更土地用途。且根据茂名市政府颁布实施的茂府（2013）96号《茂名市规划区建设项目增加容积率补交土地差价管理》第七条“……（一）城乡规划主管部门负责建设用地增加容积率的审核报批等工作；（二）国土主管部门根据城乡规划主管部门出具的批准增加容积率文件，核定应补交土地差价金额并负责征收土地差价及缴入地方国库等工作。……”的规定可知，土地主管部门，只有在城乡规划部门出具了批准增加容积率的情况下，才能依据该批准文件编写应补交土地差价金额。但在本案中，从原、被告的诉辩意见及庭审举证、质证意见看，原茂名市城乡规划局电白分局在对涉案土地作出电规字（2013）第22号的用地规划条件后，从未出具过批准涉案土地调整容积率的任何文件。因此，被告主张应根据《茂名市建设用地增加容积率补交土地差价管理规定》第三条第（三）款规定，确定涉案土地的基准容积率为1.5，用途改变后的容积率增加为2.5，该主张缺乏事实依据。（2）根据建规（2012）22号《建设用地容积率管理办法》第五条规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。”本案中，被告作出的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号：01011（地号国有土地改变用途协议出让的方案》，对涉案土地原用途土地规划条件容积率为1.5，依据的是[2018]239号《电白区政府工作会议纪要》。本院认为，会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，约束的是参会行政机关，通过相关部门依据法定程序和职权作出相应的行政行为。被告在城乡规划主管部门未对涉案土地的基准容积率进行调整并作出行政决定的情况下，依据上述会议纪要认定涉案土地基准容积率为1.5而作出的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号：01011（地号国有土地改变用途协议出让的方案》，于法无据。综上，被告茂名市电白区自然资源局作出的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号：01011（地号国有土地改变用途协议出让的方案》事实不清，证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销被告茂名市电白区自然资源局编制的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号：01011（地号国有土地改变用途协议出让的方案》。案件受理费50元，由被告茂名市电白区自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省茂名市中级人民法院。审 判 长  刘映霞代理审判员  许晓明人民陪审员  杨虎山二〇一九年十一月十二日书 记 员  柯凤群附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。