广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂03行初256号 原告永福县永安乡独洲村民委员会石笋村民小组。 诉讼代表人舒清海，组长。 委托代理人陈汪**，广西金桂律师事务所律师。 被告永福县人民政府，住所地：永福县永福镇凤城路**。 法定代表人莫振华，县长。 委托代理人周贤军，永福县司法局工作人员。 委托代理人韦群兴，永福县永安乡人民政府工作人员。 被告桂林市人民政府，，住所地：桂林市临桂区西城中路** 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人田绍萍，桂林市司法局工作人员。 第三人永福县永安乡独洲村民委员会沟边村民小组。 诉讼代表人蒋庭政，组长。 委托代理人陈永秋，男，1958年9月10日出生，汉族，住广西永福县。 委托代理人陈永平，男，1971年7月7日出生，汉族，住广西永福县。 原告永福县永安乡独洲村民委员会石笋村民小组（以下简称石笋组）不服被告永福县人民政府（以下简称永福县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）及第三人永福县永安乡独洲村民委员会沟边村民小组（以下简称沟边组）林地行政确权及行政复议一案，于2019年5月13日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月10日公开开庭审理了本案。原告石笋组的委托代理人陈汪**，被告永福县政府的委托代理人周贤军、韦群兴，被告桂林市政府的委托代理人田绍萍，第三人沟边组的诉讼代表人蒋庭政及其委托代理人陈永秋、陈永平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告永福县政府于2018年5月8日作出永政处字〔2018〕12号《行政处理决定书》，（以下简称〔2018〕12号处理决定）查明，争执山场为水源头山场，申请人沟边组提交的证据为1985年由永福县政府颁发给陈永秋的《责任山承包证》，经询问发证时在任村干部，均证实争执地由乡、村干部组织村民代表开会，将本屯土地分配到户并发放该承包证的事实，是在确保土地没有纠纷的情况下进行组内分配。被申请人石笋组提交的证据为1996年4月23日石笋组与××组就争执地达成的协议书，协议书上有当年沟边组组长和石笋组组长签名并按手印。永福县政府认为，《责任山承包证》证明发证时期争执地为沟边组所有，而单位与单位间的土地纠纷处置权属村民小组集体，应由村民代表大会或者由村民代表大会就土地纠纷推选的代表来做决定，而1996年4月23日石笋组与××组就争执地达成的协议书只有双方组长签字，协议无效。根据以上事实和理由，从有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则出发，实事求是地考虑双方群众的利益，依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第二款、第三十四条第（六）项的规定，对水源头山场林木林地权属做出决定:争执地归永安乡独洲村沟边村民小组所有。 石笋组不服，向桂林市政府申请复议。桂林市政府于2019年4月22日作出市政复决字〔2019〕55号《行政复议决定书》（以下简称〔2019〕55号复议决定）认为，石笋组与××组因争执山场权属发生纠纷,石笋组于2009年6月21日向永安乡人民政府申请调解，永安乡人民政府于2012年3月12日作出《永安乡人民政府调解终结意见书》，石笋组提交的加盖有永福县林业局印章的《森林、林木、林地状况登记表》，登记日期为2010年7月30日，因此石笋组持有的林权登记是在与××组因争执山场发生权属纠纷期间取得，不能作为其主张争执山场权属的依据。《分产契约》为石笋组村民个人之间的行为，不能证明争执山场属石笋组所有，石笋组主张争执地权属证据不足。沟边组持有的1985年的编号为0032789的《责任山承包证》，永福县政府通过对当时任独洲村支书及参加过80年代林权三定的乡干部、村干部等人的调查，能够证明争执山场归沟边组管业，沟边组主张对争执地的权属理由充分。综上所述，石笋组提出复议申请的理由不能成立，复议申请主张，本复议机关不予支持。永福县政府作出的永政处字〔2018〕12号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持永福县政府2018年5月8日作出的〔2018〕12号处理决定。 原告石笋组诉称：一、沟边组提出的山林权属纠纷不符合受理条件，应当依法裁定驳回申请，永福县政府对不符合受理条件的确权申请作出处理，明显违反法定程序。1.本案争执林地于1996年4月23日已通过调解、和解方式化解争议，即当事人之间的林地权属争议已经依法确定权属，实现定纷止争、案结事了的目标。永福县政府重复立案处理，明显违法。2.永福县政府对本案争执林地已经法定发证登记程序颁发了林权证，沟边组如对林权证有异议，应当依法在法定期限内对登记行政行为提起行政诉讼。在林权证合法有效情况下，永福县政府不能重新受理并作出与在先的登记行政行为不一致的确权行政行为。3.沟边组无法提供林木、林地权属证据材料或权属来源证明，对其申请应当依法不作为权属纠纷受理。二、被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足。具体表现在：1.处理决定认定1985年陈永秋《责任山承包证》由永福县政府颁发，主要证据不足。2.处理决定遗漏本案争执地已核发林权证的重要事实。3.处理决定及复议决定认定2009年陈永秋来争执地内砍树而引发的纠纷属于林地权属纠纷，明显证据不足。因为1996年4月23日化解争议之后，陈永秋个人时隔13年再擅自在石笋组林地内砍树，明显属于原告与陈永秋之间的侵犯石笋组林木所有权纠纷。4.复议决定认定2010年7月30日的林权登记是在与××组因争执山场发生权属纠纷期间取得，明显证据不足。因复议决定认定2015年5月18日永福县林业改革发展办公室作出《异议登记通知书（一）》，之后沟边组向其申请调处。三、被诉行政行为适用法律、法规错误。首先，处理决定认定1996年4月23日《协议书》为无效，明显超越职权，因为我国法律没有授权行政机关确认合同无效的职权。且该协议书亦不存在法定的无效情形。其次，处理决定将1985年陈永秋《责任山承包证》视为土地、山林权属证书，明显错误。因农村生产承包责任制时期的证据，属于农村开始实行家庭联产承包责任制，将耕地、林地分到各生产小组，由各生产小组分到户进行管理，这阶段的土地分配一般都建立土地分配表、土地承包证、自留山承包证等，这些证据不能作为直接认定权属的凭证，只能作为管理事实的参考证据。再次，被诉行政行为认定原告提供的“当事人达成的协议”，及领取的依法核发的林权证二种权属凭证的证据效力低于沟边组提供责任山承包证这一权属参考凭证，明显违反法定的证据规则。综上所述，在争议双方和解达成协议纠纷平息19年后，永福县政府再重复受理、处理，浪费行政资源，动摇了调解制度，加大当事人的诉累，复议机关维持此严重错误的行政处理决定，明显不当，请法院判决：1.撤销被告永福县政府于2018年5月8日作出的〔2018〕12号处理决定；2.撤销被告桂林市政府于2019年4月22日作出的〔2019〕55号复议决定；3.由被告承担本案诉讼费用。 原告石笋组向本院提交了如下证据：证据1.1996年4月23日《协议书》，证明：1.1996年4月23日在永安乡司法所主持下原告与第三人就水源头竹山界限纠纷达成和解协议；2.协议书以签字之日生效；3.上述协议由永安乡司法所现场召集双方代表协商后达成。证据2.《永安乡人民政府调解终结意见书》，证明：1.1983年在落实山林责任制时，原告与第三人都把争议山场发包到农户经营承包；2.沟边组也承认1996年4月23日经乡调解人员组织双方代表到现场调解，双方达成协议，确定了双方山场的界限；3.2009年因陈永秋到争执山场修山种树，双方才又发生纠纷；4.争执山场范围与1996年双方发生的山场界限范围是同一地点；5.1996年4月23日协议的真实性、关联性及合法性。证据3.漆光流证明，证明：1.1996年4月23日漆光流与黄昌顺作为永安乡司法所工作人员组织石笋组与××组处理山场纠纷；2.当时双方参加人员有蒋祖芬、陈东发、蒋福顺、黄道荣、舒清华、舒清明、舒彩学等；3.在现场进行了充分的讨论，统一了意见，划清了两村水源竹山界限并于当日签订了水源竹山界限协议书。证据4.永林证字（2010）第00021651号《林权证》，证明：1.2010年7月30日被告永福县政府将地名为“水源头”的部分土地即56号宗地的“公路脚”7.64亩林地颁发林权证，确认林地所有权人为独洲石笋集体所有；2.该林权证填证日期为2010年7月30日，早于第三人提出权属争议申请的日期。 被告永福县政府辩称：一、永福县政府作出的〔2018〕12号处理决定认定事实清楚，适用法律正确。1.沟边组持有的1985年由永福县政府颁发给沟边组成员陈永秋的编号为0032789的《责任山承包证》能够证明争执地水源头山场归沟边组所有。2.曾在80年代做过独洲村支书以及参加过80年代林权三定的乡干部、村干部等人都能够证明争执地水源头山场归沟边组所有。3.石笋组所述的经司法所、村委会组织调解协议水源头山场属于石笋组所有一事，因司法所和村委会出具的仅仅是一项意见和建议，不能对争议的土地权属作出决定，所以以上两单位作的意见和建议不能作为土地确权的法律依据。二、〔2018〕12号处理决定适用法律正确。针对石笋组的林权林地确权申请，永福县政府适用《中华人民共和国森林法》第十七条和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条、第三十四条的规定，作出的〔2018〕12号处理决定与事实一致，因此处理决定适用法律是正确的。综上所述，永福县政府作出的处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 被告永福县政府向本院提交了如下证据：证据1.《责任山承包证》，证明争议地水源头山场归沟边组所有。证据2.原独洲村支部书记莫祠英的调查笔录，证据3.原独洲村委副主任潘宜刚的调查笔录，证明当时“责任山证、林业三定”有关证件发放是按照规定程序进行的。证据4.沟边组原组长蒋祖芬出具的证明材料，证明1996年4月23日石笋组与××组就“水源头”争执地在协商处理、勘界的过程中，水源头山场的《责任山承包证》户主陈永秋外出打工不在场，而达成的协议，声明协议上本人签字无效。证据5.1996年4月23日石笋组与××组就“水源头”争执地签订的《协议书》，证明当事双方签字仅有双方组长签字，该协议无效。 被告桂林市政府辩称：一、永福县政府作出的〔2018〕12号处理决定并无不当。石笋组与××组因争执山场权属发生纠纷，石笋组于2009年6月21日向永安乡人民政府申请调解，永安乡人民政府于2012年3月12日作出《永安乡人民政府调解终结意见书》，石笋组提交的加盖有永福县林业局印章的《森林、林木、林地状况登记表》，登记日期为2010年7月30日，因此石笋组持有的林权登记是在与××组因争执山场发生权属纠纷期间取得，不能作为其主张争执山场权属的依据。《分产契约》为石笋组村民个人之间的行为，不能证明争执山场属原告所有，石笋组主张争执地权属证据不足。沟边组持有的1985年的编号为0032789的《责任山承包证》，永福县政府通过对当时任独洲村支书及参加过80年代林业“三定”的乡干部、村干部等人的调查，能够证明争执山场归沟边组管业，沟边组主张对争执地权属理由充分。综上，永福县政府作出的〔2018〕12号处理决定认定事实清楚，证据充分，并无不当。二、桂林市政府行政复议程序合法。桂林市政府收到原告的复议申请后，经审查符合法定受理条件，随后向当事人送达了立案受理通知书。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，桂林市政府对各方当事人提交的书面材料进行审查后，依法作出〔2019〕55号复议决定，该决定书亦送达给当事人。桂林市政府作出复议决定的程序符合法律规定。综上所述，永福县政府作出的〔2018〕12号处理决定和桂林市政府作出的〔2019〕55号复议决定，事实清楚，证据充分，程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请法院依法驳回。 被告桂林市政府向本院提交了如下证据：证据1、行政复议立案呈批表，证明市政府收到申请行政复议的材料，并在5个工作日内同意立案受理原告的复议申请。证据2、《案件受理通知书》（市复受字〔2018〕75号)送达回证，证明市政府将本案受理通知书送达各方当事人。证据3、《行政复议决定书》（市政复决字〔2019〕55号)送达回证，证明市政府将本案决定书送达各方当事人。 第三人沟边组述称：1985年的证各个村民小组已经发放，第三人1985年的证应该得以维护。1996协议并不恰当，当时陈永秋在外打工，没有人通知他，协议上没有说陈永秋有什么意见，有意见应该向哪里申请复议，且签字时没有签日期，不认可1996年协议。原告的林权证的日期超过承包证，林权证没有经过陈永秋认可。 第三人沟边组未向本院提交证据。 经庭审质证，对被告永福县政府提交的证据，各方当事人质证意见如下：证据1，原告认为不能证明其证明内容，证上没有四至范围及亩数不一致，承包证仅能证明第三人的村民陈永秋有承包经营权而不是所有权。证据2，原告对2018年1月莫祠英的调查笔录认为承包证不是县政府核发的，是村委会填写发放的，承包证的权属来源是分配方案，但没有分配方案，权属来源不合法；对2016年12月15日莫祠英的调查笔录的真实性存疑，没有被调查人的身份证复印件，无法核实其身份信息及当时所担任的职务，莫祠英证明这块地原来是石笋村陈东发承包的，所有权是石笋村的，陈东发带走的是承包权而不是所有权，所有权没有发生变更。证据3，原告认为被调查人身份信息及担任职务没有其他证据佐证，调查人只有1人，按规定应该由2人参加，程序不合法，该调查人说的发放程序与莫祠英所说的发放程序不一致。证据4，原告认为缺少证人基本信息，不符合法律规定，证人是第三人的村民，与第三人具有利害关系。证据5，原告对真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容有异议。桂林市政府、沟边组对永福县政府的全部证据均无异议。 对被告桂林市政府提交的证据，石笋组对真实性、合法性无异议，关联性有异议；永福县政府、沟边组均无异议。 对原告石笋组提交的证据，各方当事人质证意见如下：证据1，两被告、沟边组对真实性无异议，但认为协议内容不合法，仅是两个村民组长签订的协议，不能代表村民双方真实意思表示。证据2，永福县政府、沟边组对真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为仅是由永安乡出具的调解意见书，不是决定；桂林市政府不认可证明目的，认为乡政府无权对土地权属进行确权。证据3，永福县政府、沟边组对真实性、证明内容、关联性、合法性有异议；桂林市政府认为真实性无法核实，不认可其证明目的。证据4，永福县政府、沟边组对真实性无异议，但对关联性、是否有效有异议，认为沟边组村民对该证提出了异议登记；桂林市政府认为该证是在权属争议期间取得的。 本院对上述证据认证如下：被告永福县政府提供的证据1系经永福县政府批准，永福县永安乡人民政府颁发，符合证据“三性”要求，本院予以确认；证据2-4，与本案确权事实具有关联性，本院予以确认；永福县政府的证据5与石笋组的证据1，各方当事人对其真实性均无异议，本院对其真实性予以确认，其合法性将在本院认为部分中进行分析。 被告桂林市政府提供的证据均为程序性证据，各方当事人对其真实性均无异议，本院予以确认。 原告石笋组提供的证据2系永福县永安乡人民政府制作，本院对证据本身的真实性予以确认；证据3，证人未出庭作证，其他各方当事人也不认可，没有其他证据佐证其证明内容，本院不予确认；证据4林权证系本案争议山场权属纠纷发生后，尚未解决时颁发，依法不能作为确权依据，本院不予确认。 经审理查明，本案争议山场为水源头山场，四至界限：东以冲槽（干沟）直上到公路为界，南以公路为界，西以公路为界，北以钻机坪石墙横过到东边三蔸老杉树蔸扯直到冲槽（干沟）为界，面积为18亩。争议山场范围内为杂木林。1985年11月28日，经永福县政府批准、永福县永安乡人民政府颁发给沟边组村民陈永秋《责任山承包证》，该证登记的“水源头竹山”“水源头杉杂山”的四至界限与本案争议山场水源头的四至界限基本相符。1996年4月23日，石笋组与××组因本案争议山场权属界限产生纠纷，两村民小组时任组长签订了《协议书》划定山场界限，但该《协议书》仅有时任组长签名，没有证据证明协议的签订经过了××组村民会议讨论，持有该山场《责任山承包证》的沟边组村民陈永秋表示对协议的签订不知情，也未参与。2009年，因沟边组村民陈永秋到争执山场修山种树，双方发生纠纷。2009年6月21日，石笋组向永福县永安乡人民政府申请调解，永安乡人民政府于2012年3月12日作出《永安乡人民政府调解终结意见书》。随后，沟边组向永福县政府申请确权。在本案山场权属纠纷发生后尚未解决时，永福县政府于2010年7月30日向石笋组颁发的永林证字（2010）第00021651号《林权证》第56号宗地登记了本案部分争议山场。 本院认为，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）（七）项规定，下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证；（七）当事人达成的协议。本案中，关于争议山场权属方面的依据仅有沟边组村民陈永秋持有的1985年《责任山承包证》、石笋组提供的1996年4月23日《协议书》和2010年7月30日永林证字（2010）第00021651号《林权证》。其中陈永秋持有的1985年《责任山承包证》系经永福县政府批准、永福县永安乡人民政府颁发，其中登记的“水源头竹山”、“水源头杉杂山”的四至界限与本案争议山场水源头的四至界限基本相符，在没有其他权属凭证与其相对抗的情况下，应当作为本案确定权属的依据；1996年4月23日《协议书》虽有石笋组和沟边组双方时任组长签名，但该协议对沟边组集体所有的土地进行了直接处分，直接影响到沟边组集体利益和该土地承包经营者的利益，应当经过村民会议讨论决定，并及时向本集体的村民公布，即使限于当时法律制度不健全的历史条件，也至少应当经过该土地承包经营者签名认可，故该《协议书》的签订程序存在重大瑕疵，不应作为合法有效的确定权属的依据；（2010）第00021651号《林权证》系争议山场权属纠纷发生后，在尚未解决时颁发，依法不能作为本案的确权依据。据此，永福县政府作出的〔2018〕12号处理决定将本案争议山场的权属确定归沟边组所有并无不当。桂林市政府经复议，作出〔2019〕55号复议决定予以维持亦合法。 综上，原告的诉讼理由无合法有效的证据证实，对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告永福县永安乡独洲村民委员会石笋村民小组的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院，并预交上诉案件受理费50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁万象支行，账号：20×××77）。 审 判 长  廖 军 审 判 员  邓少荣 审 判 员  吕 明 二〇一九年十一月十三日 法官助理  万 强 书 记 员  刘珂颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。