南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）桂71行初87号 原告张美玉，女，1944年8月20日出生，汉族，住广西柳州市鱼峰区。 委托代理人莫正隆，男，1952年2月12日出生，汉族，住广西柳州市城中区。 被告柳州市人民政府，住所地广西柳州市文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人叶贻榫，柳州市阳和工业新区法制办副主任。 委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。 原告张美玉诉被告柳州市人民政府(以下简称柳州市政府)行政赔偿一案，于2019年6月3日向本院提起行政诉讼，本院于2019年6月6日立案，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年10月15日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人莫正隆，被告柳州市政府的委托代理人叶贻榫、朱宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张美玉因认为被告柳州市政府不履行土地行政征收补偿法定职责，于2019年3月11日向被告申请国家赔偿，请求依法赔偿其6.001亩承包地的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费共计864144元，并按每亩青苗补偿费6000元的3倍给予4年赔偿，共计648108元。被告于2019年5月10日作出《不予赔偿决定书》，认为根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第四条第（三）项规定，原告的赔偿申请不符合法律规定，不在国家赔偿的范围，根据该法第十三条第一款、第十四条第二款的规定，决定对原告的赔偿请求不予赔偿。 原告张美玉诉称，原告是柳州市鱼峰区阳和村**村民，从2000年开始就承包村集体土地4.78亩，用于种植蔬菜等农作物。2014年11月至12月初期间，被告需用原告的土地用于建设项目施工，于是就测量土地，经被告测量原告的承包地是位于东区，，地号为5013面积6.001亩。被告强行填土，推平土地，致使原告无法耕种，多年来原告没有生活来源，全家生活极度困难。之后原告向柳州市中级人民法提起诉讼，该院作出（2016）桂02行初310号判决书，确认被告强制用地违法，判决生效后，被告至今置之不理。原告于2019年3月11日向被告申请国家赔偿，被告于2019年5月10日作出《不予赔偿决定书》，原告认为被告应当承担赔偿责任，为此原告诉至本院，请求：1.撤销被告作出的《不予赔偿决定书》；2.判令被告赔偿原告6.001亩承包地土地补偿费（按6000元/亩的8倍计算）、安置补偿费（按6000元/亩的15倍计算）、青苗补偿费（按6000元/亩计算）共计864144元；3.判令被告赔偿原告6.001亩承包地6年的青苗补偿费（按6000元/亩的3倍计算），共计648108元。 原告张美玉向本院提供的证据有： 第一组证据：1.不予赔偿决定书，2.国家赔偿申请书，证据1、证据2共同证明原告的申请合法有据，被告违法不予赔偿。3.（2016）桂02行初310号行政判决书，证明经柳州市中级人民法院判决确认被告强制使用原告的承包地违法。 第二组证据：1.《柳州市人民政府关于确认市区农用地产值标准的批复》，证明2006年菜地的补偿标准最低是6000元/亩，原告的承包地性质应是菜地，被告定性旱地降低了补偿标准。2.《柳州市人民政府关于公布2016年征地统一年产值标准的通知》，证明2016年市政府已经下发通知，土地补偿费和安置补助费一共是统一年产值标准的23倍，但是被告没有按照该标准进行补偿。原告认为因被告长时间未对原告进行补偿，故现在应该按照这个倍数来进行补偿。 第三组证据：《粮籍证》，证明原告被征收的土地是菜地，原告是菜农，是以种菜卖菜为生的农民。 被告柳州市政府答辩称，一、根据国家赔偿法第十四条第二款规定，被告作出的《不予赔偿决定》属于程序性行为，原告不服应向法院提起行政赔偿诉讼而不是撤销《不予赔偿决定》。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，原告请求撤销《不予赔偿决定》的诉请不属于行政诉讼的受案范围，应当予以驳回。二、1.根据国家赔偿法第四条第一款第（三）项的规定，只有违法征收才有权获得国家赔偿，而本案包括原告在内的集体土地已经依法征收，不存在违法征收的情形。原告的诉请不符合法律规定，不在国家赔偿的范围，应当予以驳回。2.柳州市中级人民法院作出的（2016）桂02行初310号《行政判决书》中，被告虽被确认强制执行行为违法，即清表行为违法，但不必然会产生国家赔偿。根据国家赔偿法第四条第一款第（四）项的规定，清表行为不属于规定的其他违法行为，因为清表行为是征地过程中的一个环节，与征地是不可分割的，不是一个单独的行政行为，并且征地过程中的程序性行为存在瑕疵并不影响整个征地的合法性。三、被告已经依法对征收的土地给予原告补偿和安置，其中包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费，原告再次对征地所产生的以上费用提出国家赔偿没有事实和法律依据，应当予以驳回。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，恳请法院依法予以驳回。 被告柳州市政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据有： 第一组证据：1.（2017）桂02行初314号行政判决书，证明柳州市中级人民法院判决确认包括原告承包地在内的土地已经依法征收。2.阳和村正村推进补偿费发放册，3.送达回证，证据2、3共同证明被告已依法履行征地补偿职责。 第二组证据：1.柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告〔2009〕54号，2.柳州市阳和工业新区管理委员会关于印发阳和村整村推进征地工作方案的通知（阳管发〔2009〕52号），证据1、2共同证明涉案被征土地各项补偿标准。 经庭审质证，双方当事人的质证意见如下： 原告对被告提交的第一组证据的证据1行政判决书的真实性、合法性认可，对证明目的不认可。对证据2、3的真实性认可，合法性和证明目的不认可。对第二组证据的真实性认可，合法性和证明目的不认可。 被告对原告提交的第一组证据的证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。这两份证据只能证明原告向被告提起了国家赔偿申请，被告作出不予赔偿决定。对证据3真实性、合法性、关联性无异议。对第二组证据的证据1的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，这份证据不能证明原告的被征土地是菜地，只能证明相关的补偿标准。对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。这份证据从2016年1月1日开始实施，而本案征地是2010年，所以不适用，不能按这个标准进行补偿。对于原告提交的第三组证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关。对证明目的有异议，《粮籍证》只是当时发粮食定量的证明，《粮籍证》上盖的“菜农”二字不能显示出是相关政府部门盖的章，土地的性质是根据承包证或者国土部门的相关登记来认定，而不是根据核定粮票的“菜农”二字来证明土地的性质是菜地。 本院认为，原告提交的第一组证据，以及被告提交的证据来源合法，内容真实客观，与本案事实具有关联，可作为认定本案事实的证据，但对证据的证明目的由本院根据本案案情予以综合认定。原告提交的第二组证据，不能作为本案被征收土地的法定补偿标准，对该组证据不予采信。原告提交的第三组证据不能证实本案中涉及其所承包的土地的地类，对该证据本院不予采信。 经审理审明，原告张美玉系柳州市鱼峰区阳和村村民委员会第一村民小组（以下简称阳和**）村民，原告所在承包户承包经营了村集体经济组织土地24.1亩并持有土地承包经营权证书。 2009年11月24日，被告柳州市政府作出〔2009〕28号《柳州市政府征收土地公告》,依据桂政土批函〔2009〕483号《广西壮族自治区人民政府关于柳州市2009年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，将柳州市鱼峰区阳和村第一村民小组包括原告承包经营的土地转为建设用地并征为国有。2009年12月18日，柳州市国土资源局依据上述483号批复批准的《征收土地方案》，作出〔2009〕第54号《征地补偿安置方案公告》，将方案内容和有关事项进行公告。 被告在征收过程中对涉及原告在其土地承包经营权证上登记地名为“农场畚”的承包地进行征收，该承包地在证上登记面积4.78亩，经柳州市国土资源信息测绘所测量实际为6.001亩。原告与被告未达成补偿协议，2014年11月期间，被告组织有关部门和人员对原告被征6.001亩土地进行清表平整。原告因不服被告对其承包地进行强制使用的行政行为，于2016年11月21日向柳州市中级人民法院提起诉讼，该院作出（2016）桂02行初310号生效行政判决，确认了被告对原告6.001亩承包土地作出的强制执行行为违法。2017年11月7日，原告因被告不履行土地行政征收补偿法定职责向柳州市中级人民法院提起诉讼，该院作出（2017）桂02行初314号生效行政判决，判决确认了被告征收原告6.001亩承包地未履行补偿职责违法，并责令被告在判决生效之日起一个月内依法履行职责。柳州市阳和工业新区征地拆迁办公室制作《阳和村整村推进补偿费发放册》，确认原告被征收土地面积6.001亩，安置补偿费按每亩70000元计算共计420070元，该补偿费发放册于2019年4月3日送达原告。原告于2019年3月11日向被告提出国家赔偿申请，被告认为原告请求赔偿的承包地已经依法征收，不存在违法征收的情形，原告的赔偿请求不符合法律的规定，不在国家赔偿范围内，对原告申请作出不予赔偿的决定。原告不服该《不予赔偿决定书》，向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求。 另查明，2009年9月1日，柳州市阳和工业新区管理委员会作出《柳州市阳和工业新区管理委员会关于印发阳和村整村推进征地工作方案的通知》（阳管发〔2009〕52号），该通知明确，按照柳政办发〔2009〕141号文（柳州市人民政府办公室印发《关于开展柳州市城中村改造试点工作的实施意见》的有关精神，从阳和工业新区发展的实际和要求出发，制定阳和工业新区阳和村整村推进工作方案，其中关于高速路以西片区征地补偿标准为：旱地每亩80000元（包括青苗补偿费、安置补助费、土地补偿费，其中土地补偿费为10960.6元）；高速路以东片区征地补偿标准，按高速路以西片区相应地类标准每亩降低10000元。被告主张本案中原告被征土地为旱地，位于高速路以东片区，按照该阳管发〔2009〕52号通知确定补偿标准，即旱地每亩70000元（含土地补偿费10960.6元）,同时支付给原告的补偿款中应扣除已支付给村集体的土地补偿费，并表示该补偿标准高于涉案土地征收补偿方案的标准。 双方当事人对于原告主体适格，被告作出本案行政行为的主体适格、具有相应的法定职权，原告向本院提起行政诉讼未超过起诉期限均无异议，本院依法予以确认。 本院认为，根据双方的诉辩意见，本院确认本案的调查重点归纳为：1.原告诉请撤销被告作出的《不予赔偿决定书》行为，是否属于法院的受案范围？2.对于原告的损失，被告是否应该承担赔偿责任？如需承担赔偿责任，赔偿范围及赔偿数额如何确定？ 关于原告张美玉请求撤销被告柳州市政府作出的《不予赔偿决定书》的诉讼请求。本院认为，因被告作出的《不予赔偿决定书》仅系赔偿义务机关对赔偿请求人的赔偿请求进行先行处理的程序性行为，并非独立可复议和诉讼的行政行为，故对该项诉请，本院不予支持。根据国家赔偿法第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服，应向人民法院提起行政赔偿诉讼。鉴于原告的第2、3项诉讼请求的实质是申请赔偿，故即使其在本案中提出了撤销《不予赔偿决定书》的诉请，其实质仍是申请行政赔偿，法院应就原、被告之间的行政赔偿争议进行审理。 关于被告柳州市政府是否应对原告张美玉的损失承担赔偿责任，如需承担赔偿责任，赔偿范围及赔偿数额如何确定的问题。本院认为，根据国家赔偿法第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。公民取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提。本案中，被告在征收涉案土地过程中，在未与原告达成协议并进行补偿的情况下，强制执行并实际征收了原告承包的土地，其行政强制执行行为已被确认违法，对于因此造成原告的损失，被告应承担赔偿责任。关于赔偿范围及赔偿数额如何确定的问题。根据国家赔偿法第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。“直接损失”是指行政行为造成的实际损失。本案中，首先应依据征收安置补偿方案予以行政赔偿，确保原告因被告违法强制执行行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收土地给予被征收人的行政补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第二款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有被告应向原告支付征收涉案承包地的安置补助费及青苗补偿费，本案中被告主张对原告被征土地补偿费用按照阳管发〔2009〕52号通知确定补偿标准，该补偿标准没有违反法律规定，且符合《征地补偿安置方案公告》所确定的安置补偿标准，没有损害原告利益，本院予以确认，即阳管发〔2009〕52号通知中确定的补偿标准旱地每亩70000元（含土地补偿费10960.6元），同时支付给原告的赔偿款项应扣除土地补偿费。鉴于本案所涉征收土地公告发布于2009年，因此原告主张适用2016年发布的赔偿标准，与客观事实不符，没有法律依据，对其主张本院不予采纳。综上，原告应得到青苗补偿费与安置补助费为（70000元-10960.6元）×6.001亩=354295.44元。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定，赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务，被告违法对原告承包土地作出行政强制执行行为，理应及时履行赔偿义务，尽可能减少受害人的损失。本院认为，被告未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿。对于利息的计算标准，在目前法律并未作出明确规定的情况下，可以通过参照国家赔偿法最相近似的具体规定，来平衡赔偿标准。国家赔偿法第三十六条第（七）项规定，返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。违法损害赔偿金应当按照计付银行同期存款利息计付。参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条第一款规定，国家赔偿法第三十六条第（七）项规定的银行同期存款利息，以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。本案中，被告于2014年11月组织有关部门和人员进入原告承包土地进行清表平整，本院确定以354295.44元赔偿金为基数，以2014年11月1日为起始时间计算银行利息，利息以作出生效赔偿判决时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。关于原告主张按青苗补偿费的3倍赔偿其损失的意见，因原告已经得到了青苗补偿费的补偿，该项目不应重复计算为其损失，其主张没有事实及法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《最高人民法院》第二十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 一、被告柳州市人民政府于本判决生效之日起三十日内，向原告张美玉支付赔偿金354295.44元及利息（利息计算方法：以354295.44元为基数，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率，自2014年11月1日计算至赔偿款实际支付之日止）。 二、驳回原告张美玉的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院,并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  易 妙 审 判 员  彭 博 审 判 员  韦圆圆 二〇一九年十一月二十九日 法官助理  谢 瑜 书 记 员  陈斯涛 附相关法律条文 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产； （二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿； （三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金； （四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金； （五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金； （六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支； （七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息； （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。 《最高人民法院》 第二十九条人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国土地管理法》 第四十七条：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。 依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。 国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十六条：土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有 征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。 市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。