安徽省无为县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0225行初67号 原告潘明昆，男，1962年9月20日出生，汉族，无为县人，住安徽省无为县。 委托代理人娄尔玉，国浩律师（合肥）事务所律师。 委托代理人张晓芹，国浩律师（合肥）事务所实习律师。 被告无为县自然资源和规划局，住所地无为县。统一社会信用代码11340217003274330E 法定代表人汪道松，该局局长。 委托代理人肖仁贵，安徽铭盛律师事务所律师。 委托代理人莫宏明，安徽铭盛律师事务所律师。 原告潘明昆不服被告无为县自然资源和规划局作出的自然资源和规划行政管理行政处罚，于2019年7月3日向本院提起行政诉讼。本院2019年7月9日立案，2019年7月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月21日公开开庭审理了本案。原告潘明昆及其委托代理人娄尔玉、张晓芹，被告无为县自然资源和规划局执法大队副大队长石国付及被告委托代理人莫宏明到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2019年6月24日，无为县自然资源和规划局向潘明昆作出无自然资执处字［2019］61号行政处罚决定书，认定潘明昆2018年10月4日，在没有履行用地批准手续的情况下，擅自占用蜀山杨桥潘大自然村土地建房。经原无为县土地利用测绘服务站现场勘测并套用蜀山镇土地利用现状图、蜀山镇土地利用总体规划图确认潘明昆占地322㎡，其中：占用建设用地198㎡（占用无为县蜀山镇杨桥村潘大增减挂钩试点项目区面积151㎡）、耕地124㎡（基本农田），用地不符合蜀山镇土地总体规划。其违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，决定处罚为：1、责令退还非法占用的土地322㎡；2、限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物88.36㎡和其他设施，恢复土地原状； 原告潘明昆诉称，被告做出的无自然资执处字［2019］61号《行政处罚决定书》（以下称第六十一号决定书），主要证据不足，认定事实有误，适用法律不当，应予以撤销。 一、第六十一号决定书涉及的土地系原告拥有的宅基地，被告认定原告非法占用土地建房没有事实和法律法规依据。 1、原告系无为县蜀山镇杨桥行政村村民，依法拥有涉案土地的宅基地使用权，到被告下达行政处罚告知书之前，该宅基地一直由原告占有使用，从未有任何单位和个人提出过异议。蜀山镇土地利用现状图中所涉及“地块四”，即为原告宅基地所在地，该现状图明确记载“地块四”为村庄，进一步印证了原告拥有并使用该宅基地的事实，村民及村委会的“证明”均确认该事实的存在。2、原告合法拥有的宅基地上翻建房屋，依法不需要经过批准，况且无为县蜀山镇杨桥村民委员会也同意原告翻建房屋。原告在建设房屋期间，村委会、被告及其他相关部门均未告知原告系违法占用土地，也未阻止原告翻建行为，故应当视为同意原告翻建房屋。原告基于信赖利益的建设行为，不应认定为违法。 二、被告依据蜀山镇土地整治项目规划图，认定原告违法占用土地建房，证据不足，适用法律错误。 1、被告所述蜀山镇土地利用总体规划图，仅系蜀山镇土地利用总体规划的组成部分，被告未以蜀山镇土地利用总体规划及规划图件整体作为行政处罚的依据，仅依据土地整治项目规划示意图即认定原告违法占地建房，明显证据不足，适用法律法规不当，其做出的第六十一号决定书应予撤销。 2、蜀山镇土地利用总体规划及规划图的制定程序及内容不合法。土地利用总体规划的组织编制机关及审批机关未依据《土地利用总体规划管理办法》的规定，对直接涉及原告和其他村民宅基地合法权益的规划内容，采取公告、听证或其他方式，充分听取原告及相关公众的意见，并组织专家论证，也没有在土地利用总体规划审批后，将总体规划在村委会村务公开栏或者其他公共场所公布，导致原告及其他相关公众因不知土地利用总体规划而在宅基地上翻建房屋造成的后果，应当由被告及总体规划的编制和审批部门承担。 3、无为县2017年第二批次城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划，并未按照有关规定实施拆旧、复垦，也没有为原告提供建新的宅基地，违反了法律法规的规定。 综上所述，被告作出的第六十一号决定书主要证据不足，认定事实错误，适用法律、法规不当。请求依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，撤销该行政处罚决定书 被告无为县自然资源和规划局辩称，一、无为县自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》（无自然资执处字【2019】61号），认定潘明昆非法占有土地建房事实清楚、证据合法确实充分，定性准确，适用法律法规正确。1、经过土地测绘，原告土地不属于宅基地。2、无论是什么样的土地类型，根据土地管理法62条规定，都必须经过县级人民政府批准才能建设。二、判定违法用地占用地类、是否符合土地利用总体规划，违法用地是否占用基本农田，我局严格根据《国土资源违法行为拆除工程规则》的规定，将违法用地的勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生的蜀山镇土地利用与乡（镇）土地利用总体规划进行套合比对，判定是否符合土地利用总体规划、是否在基本农田保护地块范围，《蜀山镇土地利用现状图》是经国务院认可的、《蜀山镇土地利用总体规划》是按照规定的程序编制和批准的，地类和规划的认定符合要求。三、对申请人提出的“翻建期间无任何人提出异议”，在建设过程中有没有人来制止涉及履职和其他责任，不是本案讨论范围。诉讼请求不符合法律规定。土地利用总体规划不具有可诉性。请求依法驳回其诉讼请求。 被告无为县自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据： 一、案件线索来源，证明有村民违法建房，转交被告进行查处； 二、立案呈批表； 三、《履行行政处罚决定催告书》及送达回证； 四、《行政处罚决定书》及送达回证，证明对涉案的违法行为进行了处罚并依法进行了送达； 五、《关于对潘明昆违法占地行政处罚的复核意见》及送达回证，证明对原告进行复核意见的答复； 六、《行政处罚告知书》及送达回证； 七、《行政处罚听证告知书》及送达回证； 八、潘明昆、潘明海、潘某沂、潘某渤的询问笔录，证明涉案违法建筑行为确实存在； 九、现场勘测笔录； 十、蜀山镇土地利用现状图（局部）； 十一、蜀山镇土地利用总体规划图（局部）； 十二、土地勘测定界技术报告书； 十三、现场照片。 九—十三共同证明涉案的违法建筑房屋未经批准建房，土地类型经勘测测绘面积是322平方米合0.48亩。其中有基本农田124平方米，“增减挂”项目区151平方米，综合建设用地198平方米。 经庭审质证，原告对被告提交的证据一的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，认为复印件不能确定其真实性。原告的建房属于合法建房，并非违法建房。对证据二的“三性”和证明目的均有异议。质证意见同对证据一的质证意见。对证据三的真实性和关联性无异议，对其合法性及证明目的有异议。土地行政处罚的强制执行应该优先适用土地管理法第83条。行政相对人不起诉也不履行行政决定，行政机关才可以申请人民法院强制执行。原告在被告作出的告知书下达之前，已经向人民法院提起行政诉讼，因此被告下达的行政处罚催告书没有法律依据。对被告提交的证据四的合法性及证明目的有异议，认为其没有事实和法律依据，应予以撤销。对证据五的合法性、关联性及证明目的均有异议，但对复核意见中原告的申诉意见及原告的证据表述没有异议。对复核意见结论有异议。对证据六的合法性、关联性及证明目的有异议。原告在原宅基地上翻建房屋不属于违法占用土地，也无须经过申报批准。对证据七的质证意见同证据六。对证据八的询问笔录，真实性和关联性无异议，对证明目的有异议。四个人询问笔录恰恰证明了原告翻建房屋经过申请，村委会经上报土地管理所同意，没有相关机构提出过反对意见，没有任何阻止行为。原告的询问笔录第二页中，被告询问原告建房是否提出申请，办理建房手续，原告回答是委托其哥哥2017年下半年向村委会口头申请，当时村书记、村主任都在场。他们说宅基地永远都是你们的，可以回来建。书记潘某渤向蜀山镇国土所所长报告，所长回复道，此处是“增减挂”项目区，每年九月份验收后就可以建设了。潘某渤最后补充一句话，当时我一再要求所长不要把原告宅基地纳入增减挂项目区。但所长说没事，增减挂项目每年九月份验收后，十月份就可以建房。以上笔录，特别是村主任和书记陈述的内容，说明原告申请过，也经过相关部门同意建房。对原告提交的证据九的真实性、关联性、合法性无异议，对其证明目的有异议，上面图示是错误的。原告在老宅基地上建房是合法的。对被告提交的证据十的“三性”无异议。图示上所示现状是村庄，并非耕地和复垦地块。也就是说原告在图示的现场位置建房是合法的。对证据十一的“三性”和证明目的均有异议，首先局部图真实性不能确认，是否属于总体规划图的一部分不能确认，是否与土地利用总体规划相符合不能确认，编制和审批机关不能确认，图示的具体内容不能确认。土地利用总体规划图作为土地总体规划的一部分，应当依据国土资源部《土地利用总体规划管理办法》规定的程序编制和审批，并经过公告、听证、专家论证、征求意见等。在规划方案审批通过后，还应该在所在的村委会以及其他公开渠道进行公示，这才是符合法定程序的。从这份证据中无法得出这样的结论，依据显然是苍白的，被告作出涉案行政处罚依据不足。原告占用土地是否属于耕地或复垦增减挂项目区，无法从证据十一中得出结论。对证据十二的“三性”及证明目的均有异议。被告自行制定的报告书，不能作为行政处罚的事实依据。这份报告书对涉案土地性质权属的界定是错误的，没有事实及法律、法规依据。对被告提交的证据十三的真实性无异议，对证明目的有异议。原告在老宅基地上翻建房屋是合法的。对被告提出的法律法规真实性和合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，被告没有事实依据来适用这样的法律规定，适用法律不正确。特别是被告提出国土资源违法行为查处规程中相应的条款的规定，对违法用地的勘察界定应当与土地利用总体规划进行套合，这个土地利用总体规划首先是要是合法的。本案中被告在进行勘察的时候，并没有依法适用土地利用总体规划进行套合，被告也没有在举证期限内提供土地利用总体规划的依据。因此被告作出的行政处罚没有法律依据。 本院对被告提交的证据认证如下： 被告提交的证据一、二、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三证明了无为县自然资源和规划局作出的行政处罚程序合法，涉案违法建房总的面积，能够反映案件的真实情况、与待证的事实相关联，来源和形式符合法律规定。本院对其作为认定案件事实的根据，确认其证据效力。被告提交的证据三，因其是被告在本案立案后向原告作出的催告，行政处罚决定没有生效，催告其履行不符合法律规定，原告的质证意见本院予以采纳。被告提交的证据四系原、被告诉争的客体，不作为确认本案事实的依据。 原告向本院提交了以下证据： 1、原告身份证、户口簿，村民证明、村委会证明、土地利用现状图，证明：1.原告诉讼主体资格；2.原告系安徽省芜湖市无为县蜀山镇杨桥行政村村民，依法享有宅基地使用权；3、涉案土地作为宅基地一直由原告占有并使用； 2、行政处罚决定书（无自然资执处字［2019］61号），证明被告的行政处罚决定主要证据不足，适用法律法规不当，依据的规范性文件不合法，应予以撤销。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1质证认为，原告没有提供原件，复印件不能作为定案依据。村委会证明及村民证明是老宅基地，达不到证明效力，如果是老宅基地，应该有原来的登记档案。不能仅凭村民的证明，不具有真实性和合法性，达不到证明目的。原告提供的土地利用现状图，只是原告说来源于被告单位，图是一致的。因为原告没有提供合法来源，不具有合法性，应该由被告提供的土地利用现状图为准。对证据2的“三性”无异议，但认为达不到原告的证明目的。 本院对原告潘明昆向本院提交的证据认证如下： 原告提交的证据1中原告身份证、户口簿，村民证明、村委会证明、土地利用现状图相互印证，证明了原告的身份、住址信息，具有证据的真实性、合法性和与本案的关联性，该证据的效力本院予以确认。对原告提交的证据2的认证同本院对被告提交的证据四。 证人潘某所当庭证实：实原告潘明昆原老房子大约有100多平方，房前空场地有600－700平方。老房子的时间约有四十多年了。老房子2000年左右倒掉，2018年潘明昆翻盖了新房。建新房时听说申请过，是潘明昆委托潘明海帮他盖的。其并不清楚本村“增减挂项目” 证人潘某栓当庭证实：潘明昆是委托潘明海建房，本就是建在潘明昆家老宅基地上。老房子有三、四间屋，房子倒了后翻建了新房。其并不清楚本村“增减挂”项目区情况。 原告对当庭作证的证人证言质证认为，1、证人潘某所当庭证言应该是符合事实的。潘某所和原告是同一村村民，对宅基地使用权人是比较清楚的，所以证言是真实的。2、对原告翻盖房屋是否经过申请，证人说是听说过，与被告提供的四份四个人询问笔录陈述也是相互印证的，说明原告确实申请过。3、关于涉案土地上增减挂钩项目区的问题，所在的村民都是不知情的。 被告对证人证言质证意见认为，出庭作证的证人证言达不到原告的证明目的，时间久远，即便倒塌房屋两年以上就要收回宅基地使用权，不能证明是老宅基地。即便认为是老宅基地，也应该向有权机关申请，申请批准后才可以建房。 本院对当庭作证的证人证言认证如下： 证人潘某所及证人潘某栓当庭作证的证言与原告提交的其他证据相互印证，同时两证人的证言也能相吻合，本院确认其效力。 经审理查明，原告潘明昆系无为县蜀山镇杨桥行政村潘大自然村村民，其原有宅基地100余平方米及房前的一块空地位于其所在的潘大自然村。由于其长期跟随其房下的兄长潘明海在外地务工，原住宅年久失修，处于倒塌状况，该宅基地面积及房前的空地被蜀山镇及原国土部门列为无为县2017年第二批“增减挂钩”项目，但并没有为潘明昆重新安排宅基地。当时村民委员会负责人曾要求国土部门将原告潘明昆的原住房宅基地退出“增减挂钩”项目，蜀山镇国土所并没有采纳其建议，但明示待项目九月份验收后即可以建房。因原告有残疾，2018年7月份左右，潘明海代原告潘明昆口头向村民委员会提出在原宅基地上新建住房的申请，村民委员会主要负责人也向无为县蜀山镇国土所原主要负责人口头作了报告。2018年10月原告潘明昆建成了三间坐北向南的住宅及坐东向西的附属建筑和庭院，使用了原宅基地面积和无为县2017年第二批“增减挂钩项目”区面积以及占用耕地124平方米。从被告提交的蜀山镇土地利用现状图（局部）上可以清晰原告新建的住宅及庭院等有部分坐落在编码名称为203的农村居民点，另一部分位于编码名称为011的水田。无为县自然资源和规划局提交的土地勘测定界技术报告书（即证据十二，报告落款时间是二0一九年五月八日）斟测定界表确认潘明昆建房占用城镇、村及工矿用地198平方米，占用耕地124平方米。芜湖市土地开发复垦中心在无为县蜀山镇验收“增减挂钩”项目区时发现该违法占地，向芜湖市国土资源局执法监察支队移交线索。2019年4月16日，芜湖市国土资源局执法监察支队向无为县自然资源和规划局发出芜国土执字［2019］18号函，转交了芜湖市土地开发复垦中心移送的无为县蜀山镇杨桥村潘大地块涉嫌违法占地线索。2019年4月24日无为县自然资源和规划局立案查处后，确认原告在没有履行用地批准手续的情况下，擅自占用蜀山镇杨桥村潘大自然村土地建房，认定原告潘明昆违法占地332平方米，其中建设用地198平方米（占用增减挂钩试点项目区面积151平方米）、耕地124平方米（基本农田），根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的相关规定，对原告潘明昆作出无自然资执处字［2019］61号行政处罚决定，责令原告退还非法占用的土地332平方米；限期原告十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物88.36平方米和其他设施，恢复土地原状。潘明昆不服该行政处罚，向本院提起行政诉讼，认为无为县自然资源和规划局所作出的处罚主要证据不足，认定事实有误，适用法律不当，应予以撤销。 本院认为：现阶段我国农村宅基地管理机制还有待于进一步完善，在不突破法律、法规和规章的规定前提下，正确理解和适用农村宅基地的管理机制，准确把握法律、法规的立法原意，切实维护农民合法权益，才能真正弥合土地制度的缝隙，彰显司法为民的情怀和善良温暖的人文司法关怀。农村宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的主要基础，宅基地管理应当严格落实“一户一宅”的规定，应当充分尊重农民意愿，依照规定的标准保障农村村民实现户有所居，保障宅基地农户资格权和农民房屋的财产权，不得违法收回农户合法取得的宅基地。 国务院发布的《土地复垦条例》明确规定，土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。原告潘明昆系无为县蜀山镇杨桥行政村潘大自然村村民，其原有唯一的宅基地位于其所在的自然村内，无为县自然资源和规划局将潘明昆的宅基地列为无为县2017年第二批“增减挂钩”项目，其实质是在还没有为原告潘明昆重新安排宅基地的情况下，收回了原告潘明昆原有的宅基地，不仅收回宅基地程序不合法，而且也无法律、法规或规章的依据。 无为县自然资源和规划局提交的《土地勘测定界技术报告书》中的《斟测定界表》明确确认潘明昆建房占用了城镇、村及工矿用地198平方米，即是占用建设用地198平方米。该报告时间是2019年5月8日，说明潘明昆新住宅建成后，位于无为县蜀山镇杨桥行政村潘大自然村“增减挂”项目并没有验收，土地性质还未作调整，潘明昆在“增减挂”项目没有验收前建房占用项目区土地，该占用的面积验收时应当不能通过，仍属建设用地。因此，认定潘明昆建房时违法占用“增减挂钩”试点项目区面积151平方米系耕地事实依据不足，但潘明昆违法占用基本农田建房及庭院的部分应当予以拆除。无为县自然资源和规划局在作出无自然资执处字［2019］61号行政处罚决定时，未能查明原告潘明昆原有宅基地的面积，现建筑物面积及庭院占用土地等情况，属事实不清。 综上所述，无为县自然资源和规划局于2019年6月24日作出的［2019］61号行政处罚决定认定事实不清，法律依据不足，应当予以撤销，原告潘明昆的诉讼请求应当依法予以支持。为防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权和履行职责，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项之规定，判决如下： 一、撤销无为县自然资源和规划局于2019年6月24日作出的无自然资执处字［2019］62号行政处罚决定； 二、责令无为县自然资源和规划局在法定期限内重新作出行政处罚决定。 案件受理费50元由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。 审 判 长  洪云霖 人民陪审员  张仁安 人民陪审员  罗兆喜 二〇一九年十一月十四日 书 记 员  司静文 附件： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的； (二)适用法律、法规错误的； (三)违反法定程序的； (四)超越职权的； (五)滥用职权的； (六)明显不当的。