辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行初136号原告孙德波，男，1970年8月16日出生，汉族，住址大连经济技术开发区。委托代理人禹盼盼，辽宁明峰律师事务所律师。被告大连金普新区管理委员会，住所地大连金普新区金马路**。法定代表人李**宇，主任。被告大连经济技术开发区董家沟街道董家沟村民委员会，住，住所地大连金普新区董家沟街道董家沟村/div>法定代表人张德智，主任。委托代理人田阳，大连金普新区董家沟街道办事处工作人员。原告孙德波因与被告大连金普新区管理委员会（以下简称“金普新区管委会”）、被告大连经济技术开发区董家沟街道董家沟村民委员会（以下简称“董家沟村委会”）履行给予失地保障待遇职责一案，于2019年5月27日以大连市金州区人民政府为被告向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月29日立案后，于2019年5月31日向大连市金州区人民政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月18日对原告孙德波、大连市金州区人民政府进行询问。经释明，原告孙德波于2019年7月25日向本院提交变更后的起诉状，将本案被告变更为金普新区管委会和董家沟村委会。本院于2019年7月26日、8月6日分别向被告金普新区管委会和被告董家沟村委会送达起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年10月11日公开开庭审理了本案。原告孙德波及其委托代理人禹盼盼，被告董家沟村委会的委托代理人田阳到庭参加诉讼。被告金普新区管委会经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加本案诉讼。本案现已审理终结。原告孙德波诉称，请求判令被告兑现原告应享受的失地保障待遇。主要理由是：原告原系辽宁省普兰店市星台镇初店村小林屯村民，于1994年9月30日迁至大连经济技术开发区董家沟镇××村前沟。2005年6月22日动迁后的住址为大连经济技术开发区××3-2-2。原告于2000年1月13日与被告董家沟村委会签订耕地承包合同。2006年10月，原告的土地被征收，原告一直没有得到失地保障待遇。2012年，被告董家沟村委会与原告签订协议书，协议约定按照《大连金州新区被征地人员社会保障实施办法》（大金管发〔2011〕39号文件）的精神，将原告纳入失地保障对象，但被告董家沟村委会没有落实协议约定的内容，理由是原告的户口迁入时间不是在1993年3月2日之前。但大金管发〔2011〕39号文件并未规定迁入时间在1993年3月2日之后的村民不享有失地保障待遇，原告满足该文件规定的条件，应当享受该文件规定的失地保障待遇。被告董家沟村委会是代被告金普新区管委会落实失地保障待遇工作，故被告金普新区管委会应与之承担连带责任。现被告金普新区管委会应当办理而未办理原告的失地保障待遇，严重损害原告利益。原告孙德波为证明其主张，向本院提交了以下证据：1.协议书；2.证明二份。被告金普新区管委会在其提交的书面答辩状中辩称，一、《关于印发〈金州新区被征地人员社会保障实施办法〉的通知》第三十九条规定：“本办法实施前，金州新区区域内已实施的与征地项目相关的被征地人员社会保障，暂按原办法执行，待条件具备时，实行统一政策。”本案原告系上述办法实施前，已实施的与征地项目相关的被征地人员，不适用该办法规定的办理被征地人员社会保障待遇的条件。二、《关于印发〈大连经济技术开发区被征地人员社会保障实施办法〉的通知》第五条规定：“保障对象必须同时具备下列条件：（一）具有开发区原居住地户口（指1984年4月10日前原大孤山乡和原新港镇、1993年3月2日前原湾里乡和董家沟镇、1993年5月1日前原满家滩镇、2002年10月29日前大李家镇和得胜镇管辖区域内户口），并享有土地承包经营权获得土地承包份额（以原农村集体经济组织分地台帐或承包合同为依据），或者由上述人员在征地前所产生的在册自然增长人口（含婚嫁人员），应享有土地承包经营权的……”。本案原告自称其户口系1994年9月30日迁至董家沟镇××村前沟，而上述文件规定符合条件的被征地人员应为1993年3月2日前具有该地区户口的人员。故原告因户口迁入时间不符合上述规定，不应被纳入被征地人员社会保障范围。综上，请求驳回原告的起诉。被告金普新区管委会为证明其主张，向本院提交了以下证据：1.《排洪沟占地补偿明细表》；2.《地上附着物赔偿费》；3.专用收款收据；4.原告孙德波的被征地人员统计表。被告董家沟村委会辩称，一、其按照上级主管部门指令实施失地保障预登记工作，其与原告签订的协议不产生行政效力。原告孙德波原系普兰店市户籍，于1994年9月30日由普兰店市星台镇迁入董家沟街道董家沟村，夫妻二人均系农民，1995年8月12日生一子孙祥宇。时至第二轮土地承包，即2000年1月13日与被告董家沟村委会签订承包合同，承包土地2.7亩。2005年6月22日，其居住地董家沟村老虎沟屯统一规划动迁，原告孙德波以家庭为单位选择原房置换取得大连经济技术开发区××3-2-2号楼房。按规定，其原房被拆除，承包土地被收回，对地上附着物已经补偿完毕。2012年4月27日，被告董家沟村委会按上级主管部门指令，对辖区未参加社会保障的人员予以登记，与原告签订上级主管部门统一发放的《协议书》，该协议书第五条表述为“房屋动迁拆除后，经金州新区管委会征保办审核批准，乙方（原告）方可纳入保障对象。”这一表述明确表明该村委会仅履行辖区居民是否纳入失地保障范围的预登记程序，最终以原金州新区管理委员会征保办审核批准为准。二、原告孙德波的诉讼请求没有事实及法律、政策依据。原告孙德波于1994年9月30日将户口迁入其辖区，且在1994年9月30日户口迁入后不享有辖区内的土地承包经营权，没有获得土地承包份额。直至2000年1月13日第二轮土地承包，原告孙德波才以家庭为单位承包土地2.7亩。因其户口迁入辖区的时间晚于规定的截止时间即1993年3月2日，且未取得土地承包经营权，故不符合《大连经济技术开发区被征地人员社会保障实施办法》第五条规定的保障对象条件。三、《关于印发金州新区被征地人员社会保障实施办法的通知》第四条明确规定：“本办法适用于2010年4月9日以后产生的金州新区在籍被征地人员。”原告孙德波在2005年6月22日已经动迁完毕，不是在2010年4月9日以后产生的金州新区在籍被征地人员。因此，《关于印发金州新区被征地人员社会保障实施办法的通知》不适用本案，不应作为本案政策依据。综上，原告孙德波因迁入时间晚于规定时间，并且迁入后不享受土地承包经营权，无土地承包份额，也并非关于《印发金州新区被征地人员社会保障实施办法的通知》规定的2010年4月9日以后产生的金州新区在籍被征地人员，因此原告孙德波的诉讼请求没有事实及法律、政策依据，不应予以支持。被告董家沟村委会未向本院提交任何证据。经庭审质证，本院对原告孙德波、被告金普新区管委会的证据认证如下：原告孙德波、被告金普新区管委会的全部证据均与本案相关，且形式和来源合法，内容真实可信，具有证据效力，予以采信。根据上述证据以及各方当事人的陈述，本院经审理查明，孙德波原系普兰店市星台镇初店村村民，于1994年9月30日将其户口迁至大连经济技术开发区董家沟街道董家沟村前沟屯，并于2000年1月13日与董家沟村委会签订土地承包合同。2004年起，大连经济技术开发区董家沟街道董家沟村的集体土地被陆续征占。据董家沟村委会自述和孙德波的认可，针对孙德波的土地征收事宜共有三次，分别为2004年、2006年和2009年。孙德波先后于2004年7月27日取得排洪沟占地补偿款920元，于2006年6月30日取得地上附着物补偿款7619元，于2012年4月26日取得地上附着物补偿款2025元。在本案庭审中，孙德波自述，其承包的全部耕地至2009年10月被征收完毕，其地上附着物也已经全部得到补偿。2012年，孙德波作为乙方和作为甲方的董家沟村委会签订《协议书》，主要内容为：根据《大连金州新区被征地人员社会保障实施办法》（大金管发〔2011〕39号）文件精神，甲乙双方根据平等自愿原则，就乙方纳入失地保障问题达成如下协议：1.享受待遇时间从金州新区管委会征保办审核批准乙方家庭成员纳入保障对象之日起生效。2.纳入失地保障对象后不作为村集体资产分配依据。3.纳入失地保障对象后不作为房屋动迁的依据。4.乙方被纳入征地保障对象后，不再享有土地承包经营权。5.在乙方同意上述条件的情况下，房屋动迁拆除后，经金州新区管委会征保办审核批准，乙方方可纳入保障对象。6.本户签协议人员名单如下：孙德波、蓝秀艳、孙祥宇。在该名单的本人签字一栏有“孙德波、蓝秀艳、孙祥宇”三人的签名和捺印。根据该协议书显示，孙德波的出生日期为1970年8月16日，蓝秀艳的出生日期为1972年10月2日，孙祥宇的出生日期为1995年8月12日。另查明，2019年6月19日，董家沟村委会出具《证明》，证明：孙德波在该村分得土地，有耕地承包合同（开发区已征占），由于户口迁移时间不是在1993年3月2日之前，故孙德波未享有失地失海待遇。2019年7月11日，普兰店市星台镇初店村民委员会出具《证明》，证明：孙德波在该村没有进行土地确权，也没有在该村进行村民集体经济组织资格认定。再查明，2004年12月4日，大连经济技术开发区管理委员会印发《大连经济技术开发区被征地人员社会保障实施办法》（大开管发〔2004〕25号）。其中第五条规定，“保障对象必须同时具备下列条件：（一）具有开发区原居住地户口（指1984年4月10日前原大孤山乡和原新港镇、1993年3月2日前原湾里乡和董家沟镇、1993年5月1日前原满家滩镇、2002年10月29日前大李家镇和得胜镇管辖区域内户口），并享有土地承包经营权获得土地承包份额（以原农村集体经济组织分地台帐或承包合同为依据），或者由上述人员在征地前所产生的在册自然增长人口（含婚嫁人员），应享有土地承包经营权的；（二）以农村集体经济组织或者承包户为单位承包地被征收的，或因房屋被动迁导致无法经营土地，经被征地人员社会保障管理办公室（以下简称征保办）批准，自愿交回承包地的；（三）土地被征收时具有开发区在册户籍（因入伍、入学、刑事处罚、劳动教养而迁出户口者视同具有开发区在册户籍）。”第四十四条规定，“本办法自2005年3月1日起执行。…”2011年8月16日，大连金州新区管理委员会印发《金州新区被征地人员社会保障实施办法》（大金管发〔2011〕39号）。其中，第六条规定，“保障对象必须同时具备下列条件：（一）具有金州新区原居住地户口（指2010年4月9日前，金州新区所辖各街道内户籍），并享有土地承包经营权获得土地承包份额人员（以原农村集体经济组织分地台帐或承包合同为依据），或者由上述人员在征地前所产生的、并依法应享有土地承包经营权的在册自然增长人口（含婚嫁人员）；（二）以农村集体经济组织或者承包户为单位承包地被征收的，或因房屋被动迁导致无法经营原承包地，经土地房屋局批准，自愿交回承包地的；（三）土地被征收时具有金州新区在册户籍（因入伍、入学、刑事处罚、劳动教养而迁出户口者视同具有金州新区在册户籍）。”第三十九条规定，“本办法实施前，金州新区区域内已实施的与征地项目相关的被征地人员社会保障，暂按原办法执行，待条件具备后，施行统一政策。”第四十四条规定，“本办法自发布之日起实行。”又查明，2010年4月，大连市人民政府启动新市区管理体制改革，成立大连金州新区，将大连经济技术开发区合并至大连金州新区。2014年6月23日，国务院作出《国务院关于同意设立大连金普新区的批复》，同意设立大连金普新区。2015年8月4日，大连金普新区管理委员会正式挂牌成立，其辖区范围包括孙德波所在的董家沟街道董家沟村。2016年3月4日，大连金州新区管理委员会被撤销，其行政管理职权划归为金普新区管委会。大连经济技术开发区作为大连金普新区的功能区之一，予以保留。本院认为，《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和青苗的补偿费等费用排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据上述规定可知，落实失地农民社会保障待遇是县级以上地方人民政府组织实施集体土地征收时应当依法履行的法定职责。故被告金普新区管委会作为案涉土地征收主体的权利义务承继人，具有落实被征地农民社会保障待遇即处理原告孙德波所主张事项的法定职责。被告董家沟村委会作为基层群众自治性组织，不具有上述行政职责，并非本案适格被告。自2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》第九十六条规定，“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）规定，“做好被征地农民就业培训和社会保障工作要以新被征地农民为重点人群，以劳动年龄段内的被征地农民为就业培训重点对象，以大龄和老龄人群为社会保障重点对象。在实施过程中，各地要结合本地实际，充分考虑地方政府财政、村集体和农民承受能力，统筹考虑同一地区新老被征地农民就业培训和社会保障问题。”“被征地农民社会保障对象的确定，要严格按规定程序核准并予以公告后，报县（市）人民政府有关部门备案。具体办法由各省、自治区、直辖市人民政府制定。”自2005年10月28日起施行的《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》第三条规定，“本办法适用于我省城市规划区内，持有第二轮土地承包权证家庭中年龄满16周岁及以上的在籍农业人口。（一）经国务院、省政府批准，土地全部或大部分被征收或征用的建制村的农民；（二）经县（市、区）政府批准‘村改居’的居民（原建制村的农民）；（三）由于土地被征收或征用而‘农转非’的农民。不符合上述条件的被征地农民，可采取其他方式进行补偿和安置。”第五条规定，“符合条件的被征地农民，男年满45周岁、女年满40周岁以上的，应全部纳入养老保障范围，其他人员是否纳入养老保障范围，需征得农民本人同意。”第六条规定，“被征地农民参加养老保障，由被征地农民所在村（居）委会提出名单，经本集体经济组织村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，由所在乡（镇）、街道办事处审核后，报县（市、区）劳动保障部门核定。”第二十七条规定，“市级政府负责本地被征地农民社会保障办法的制定、组织推进和监督指导工作。县（市、区）政府负责本地被征地农民社会保障的组织实施和社会保障各项资金的落实工作。”第三十条规定，“各市政府依照本办法，结合本地实际制定具体实施办法。”2006年11月17日的《大连市人民政府办公厅关于贯彻落实〈辽宁省被征地农民社会保障暂行办法〉的通知》（大政办发〔2006〕171号）规定，“各区、市、县人民政府，市政府各委办局、各直属机构：为贯彻落实辽宁省被征地农民社会保障工作，维护被征地农民合法权益，切实保障被征地农民的基本生活，促进农村和谐稳定，经市政府同意，现将《辽宁省人民政府办公厅关于印发〈辽宁省被征地农民社会保障暂行办法〉的通知》（辽政办发〔2006〕81号）转给你们，并结合我市实际，提出以下实施意见，请一并贯彻执行。一、我市行政区域内，由于土地被征收或征用而办理‘农转城’手续时，男年满60周岁、女年满50周岁以上的集体经济组织成员，按照《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》（以下简称省征地保障办法）执行。…八、各区县市应参照征地保障办法和本通知精神，结合本地区实际，制定当地被征地农民社会保障制度实施办法，并报市政府备案后实施。”根据上述规定可知，被征地农民社会保障制度是一项政策性强、地、地域性明显的社会保障制度大连经济技术开发区管理委员会、原大连金州新区管理委员会作为实际行使县级以上人民政府行政管理职权的机关，有权根据当地实际情况制定当地的被征地农民社会保障制度实施办法。故在不违反法律、行政法规或者规章等上位法规定的情况下，《大连经济技术开发区被征地人员社会保障实施办法》（大开管发〔2004〕25号）和《金州新区被征地人员社会保障实施办法》（大金管发〔2011〕39号）均应当作为被告金普新区管委会落实被征地农民社会保障待遇的依据。本案中，从现已查明的事实看，虽然原告孙德波与被告董家沟村委会就纳入失地农民社会保障事宜签订《协议书》，但根据该协议的约定，只有经大连金州新区管理委员会所属相关部门的审核批准，原告孙德波才能成为失地保障对象。现无据证明原大连金州新区管理委员会所属相关部门或者其他有权机关对原告孙德波被纳入失地保障对象予以了审核批准，故原告孙德波要求被告金普新区管委会兑现其失地保障待遇，缺乏事实依据。此外，根据《金州新区被征地人员社会保障实施办法》（大金管发〔2011〕39号）第三十九条之规定，“本办法实施前，金州新区区域内已实施的与征地项目相关的被征地人员社会保障，暂按原办法执行，待条件具备后，施行统一政策。”本案中，原告孙德波承包的全部耕地至2009年10月已被征收完毕，即其自此时起成为失地农民，而《金州新区被征地人员社会保障实施办法》（大金管发〔2011〕39号）自2011年8月16日起才开始施行，故原告孙德波主张适用该文件规定兑现失地保障待遇，亦缺乏法律依据。至于被告金普新区管委会依照原告孙德波丧失全部土地时适用的《大连经济技术开发区被征地人员社会保障实施办法》（大开管发〔2004〕25号）将原告孙德波排除在失地保障对象之外，是否违反上位法一节。本院认为，《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）等相关规定并无关于失地保障对象具体条件的规定，《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》虽然规定了应当纳入失地保障范围的人员条件，但原告孙德波在丧失全部土地时未满45周岁，不属于该办法第五条规定的应当纳入养老保障范围的人员，故被告金普新区管委会适用《大连经济技术开发区被征地人员社会保障实施办法》（大开管发〔2004〕25号），未将原告孙德波纳入失地保障对象，并不违反《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）和《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》等上位法的规定。需要指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款规定，“行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。”第一百三十二条规定，“行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。”本案中，被告金普新区管委会虽然向本院提交了答辩状和证据，但其行政负责人未出庭应诉，也未委托诉讼代理人出庭应诉，违反上述规定，本院对此予以指正。综上，原告孙德波要求被告履行兑现其应享受的失地保障待遇的法定职责的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告孙德波的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告孙德波负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 李 健审判员 徐建海审判员 刘 杰二〇一九年十一月六日书记员 刘 媛附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。