广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3782号上诉人（原审被告）:广州市南沙区综合行政执法局（原广州市城市管理综合执法局南沙区分局），住所地广州市南沙区**************、八楼。法定代表人:李君，局长。委托代理人:郭顺，该局工作人员。委托代理人:胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）:郭带彩，女，汉族，1951年8月24日出生，住广州市番禺区**********。委托代理人吴桂宁，男，汉族，1976年6月1日出生，住广州市番禺区**********，系郭带彩之子。上诉人广州市南沙区综合行政执法局（以下简称南沙区综合执法局）因与被上诉人郭带彩行政处理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1402号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明,2018年9月7日，被告执法人员对南沙区横沥镇*****32号（以下简称涉案地址）巡查并制作《检查笔录》载明：1、该处房屋已建成，占地面积约为110平方米，建筑面积约为220平方米，该房屋现为两层；2、现场发出《询问通知书》（穗综南询字〔2018〕71645号）和《责令限期改正通知书》（穗综南责字〔2018〕71885号）；3、现场无人，拍照取证；4、留置送达，现场张贴，拍照取证。被告发出的穗综南询字〔2018〕71645号《询问通知书》载明，当事人在涉案地址进行房屋建设，请于9月10日9时30分派员携带相关资料到执法机关接受询问调查及听取处理意见。被告发出的穗综南责字〔2018〕71885号《责令限期改正通知书》（以下简称涉案通知书）载明，当事人在涉案地址进行一房屋建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项，责令当事人自行改正违法行为。2019年3月19日，横沥镇规划建设办公室向横沥镇执法队作出《关于的回复》载明，该办现存档案中只查核2006年至2019年的报建材料。经查，涉案地址未发现该房屋有报建手续，2006年前的档案材料，需要到区国规局核查。据广东省惠州七五六地质测绘工程公司于2018年2月23日作出的《明珠湾区起步区横沥岛尖义沙村集体土地征收项目房屋面积统计表》显示，涉案地址的房屋建筑户主姓名为吴某1，建基面积为121.0468平方米，总建筑面积为234.4234平方米。据番禺县人民政府于1988年9月25日核准的粤房字第21977**《房屋所有权证》显示，所有权人为吴某3，所有权性质为私有，所有权人占有份额为全部，所有权来源为1979年自建，房屋座落于番禺县横沥镇义沙村大安街，建筑结构及层数为混合二层，使用土地面积及基底面积均为72.91平方米，建筑面积为98.05平方米。据广东省人民政府于1988年9月30日核发的番府集建总字〔1988〕字第20-002640号《集体土地建设用地使用证》显示，土地使用者为吴某3，家庭人口数为3人农业，地址为番禺县横沥镇义沙村，用地面积中自有使用权面积及建筑占地面积均为73平方米，其中主屋42.36平方米，厨房30.55平方米。据广州市公安局横沥派出所于2019年5月5日出具的《证明》显示，原告郭带彩与吴某3为夫妻关系，吴某2为二人的长女，吴桂宁、吴某1系二人之子。庭审中，原告表示涉案房屋是其父亲以前建设的，房产证及土地证所反映的信息与涉案地址上的房屋确实不是同一建筑，属于危房重建，2006年建设的时候番禺与南沙处于交接时期，报建时建设办表示先建设，也没有具体说可以建多少平方米。被告表示涉案房屋产权登记人是吴某3，但是产权登记情况与涉案现场情况完全不一致，现查处的涉案房屋实际上是无证房屋，与产权证记载的不是同一个房屋，地址是同一个地址，但是产权登记的房屋已经拆除了，现查处的是拆除重建的房屋；经初步了解涉案房屋没有取得规划许可证，且广州市对村民建房有具体规定，基地面积不超过80平方米，层高不超过3层半，总面积不超过280平方米，但是涉案房屋经执法人员现场判断已经超过80平方米，对涉案地址的当事人涉嫌违法建设还未立案，该案的流程还未走完。原审法院认为:关于涉案通知书是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证……”《广州市违法建设查处条例》第二条第一款规定：“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；（二）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的……”本案中，涉案通知书所指向的当事人及建筑物明确，即为位于横沥镇*****32号的当事人，以及该地址上的建筑物。原、被告双方确认涉案《房屋所有权证》《集体土地建设用地使用证》上载明的地址为“番禺县横沥镇义沙村”，该地址与涉案地址为同一地址；且据涉案《证明》，可证实原告系“吴某3户”的家庭成员，其即为涉案通知书的相对人。涉案通知书认为涉案地址的当事人在涉案地址进行一房屋建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，该认定已经对涉案房屋是否为违法建设作出了定性，将涉案房屋认定为违法建设，且该定性对原告的权利义务产生影响，原告作为相对人对涉案通知书提起行政诉讼，属于行政诉讼受案范围。关于涉案通知书合法性的问题。首先，关于被告的职权，根据《广州市违法建设查处条例》第四条第二款“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设”的规定，城市管理综合执法机关与镇人民政府对查处违法建设的管辖范围有明确的界定，现原告与被告确认涉案房屋位于“番禺县横沥镇义沙村”，与涉案地址为同一地址，但被告未能提供充分的证据证实涉案房屋位于街道辖区范围内，即作出涉案通知书，属于超越职权。其次，关于被告认定的事实，被告的执法人员于2018年9月7日经对涉案地址进行巡查后作出《检查笔录》，并于同日向涉案地址的当事人发出涉案通知书，被告并未提供证据证实其在作出涉案通知书时原告在涉案地址建设涉案房屋是否有规划报建手续，即在涉案通知书中认定涉案地址当事人在涉案地址进行房屋建设的行为违法了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，属于主要证据不足，依法应对被告作出的涉案通知予以撤销。综上所述，原告诉请撤销涉案通知书，于法有据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（四）项的规定，判决：撤销广州市南沙区综合行政执法局于2018年9月7日作出的穗综南责字〔2018〕71885号《责令限期改正通知书》。上诉人南沙区综合执法局不服原审判决,向本院提起上诉称，1、原审判决认定事实错误，上诉人作出的涉案通知书并不属于超越职权。上诉人作为南沙区城市管理综合执法机关，在发现涉嫌违法建设时，有权立即对涉嫌违法建设进行处理。涉案通知书即为发现涉嫌违法建设时作出的通知行政相对人自行改正的行为，若后期经进一步调查核实属镇辖区内违反乡村建设规划管理的，再移送镇人民政府进行后续查处。2、涉案房屋确未办理规划报建手续，未取得建设工程规划许可证，上诉人通知当事人自行改正违法行为，有明确的事实和法律依据。原审判决认为主要证据不足没有依据。3、原审判决适用法律错误，本案不属于行政诉讼受案范围。涉案通知是过程性、程序性行为，是在作出最终处理决定前的准备行为，并非最终终局性行为。综上，请求二审法院：1、判决撤销（2019）粤7101行初1402号《行政判决书》，确认上诉人于2018年9月7日作出的穗综南责字[2018]71885号《责令限期改正通知书》合法有效；2、判令本案上诉费用由被上诉人承担。被上诉人郭带彩答辩称，请求维持原审判决。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，但原审认定的“被告发出的穗综南责字〔2018〕71885号《责令限期改正通知书》（以下简称涉案通知书）载明，……责令当事人自行改正违法行为”事实表述不当。南沙区综合执法局发出的涉案通知书载明，……“1、责令当事人自行改正违法行为”和“2、请你（单位）在年月日时前。”前的方框内均勾画了×。本院认为，关于被诉行政行为是否属于行政诉讼受案范围的问题，原审判决已根据相关法律法规进行了论述，本院不再赘述。根据《广州市违法建设查处条例》第四条第二款、第二十条第三款规定，对于镇辖区范围内的违法建设，应当由镇政府履行责令限期改正的职权。本案中，上诉人在明知涉案房屋属于镇辖区范围内的情况下，仍然在现场检查时作出涉案通知书，显然超越职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《广州市违法建设查处条例》第二条规定，是否取得乡村建设规划许可证或者是否按照乡村建设规划许可证进行建设是判断房屋是否为违法建设的标准。本案中，上诉人在作出涉案通知书时对涉案房屋是否取得乡村建设规划许可证并未查明，属于事实不清，证据不足。原审判决撤销涉案通知书，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，本院依法予以维持。上诉人南沙区综合执法局的上诉意见理据不足，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市南沙区综合行政执法局负担。本判决为终审判决。审判长 张 戈审判员 丁 玮审判员 林 彦二〇一九年十一月八日书记员 毕志焜