河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3245号上诉人(原审被告)郑州市人民政府，住所地河南省郑州市中原中路**。法定代表人王新伟，系该市市长。委托代理人戴宏宇，系该市自然资源与规划局工作人员。委托代理人马新民，河南良仁律师事务所律师。被上诉人（原审原告）刘宏，男，汉族，1972年5月2日出生，住郑州市。被上诉人（原审原告）刘如钦，男，汉族，1949年8月22日出生，住郑州市。被上诉人（原审原告）刘如仓，男，汉族，1961年5月1日出生，住郑州市。被上诉人（原审原告）刘新强，男，汉族，1972年7月25日出生，住郑州市。被上诉人（原审原告）李凤霞，女，汉族，1969年6月18日出生，住郑州市。被上诉人（原审原告）党小软，女，汉族，1969年10月15日出生，住郑州市。被上诉人（原审原告）张马蕾，女，汉族，1977年2月11日出生，住郑州市。被上诉人（原审原告）刘广玉，男，汉族，1972年10月27日出生，住郑州市。被上诉人（原审原告）刘如宽，男，汉族，1967年11月29日出生，住郑州市。共同委托代理人李群杰，北京在明律师事务所律师。原审被告河南省人民政府。法定代表人陈润儿，系该省省长。委托代理人刘杰，系该省人民政府工作人员。委托代理人罗伟，系该省人民政府工作人员。上诉人郑州市人民政府因与被上诉人刘宏等9人、原审被告河南省人民政府行政批复及复议决定一案，不服河南省新乡市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫07行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑州市人民政府的委托代理人戴宏宇、马新民，被上诉人刘洪、刘广玉及委托代理人李群杰，原审被告的委托代理人刘杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被上诉人刘宏等9人原审诉讼请求：请求撤销郑州市人民政府作出的郑政土［2002］149号《郑州市人民政府关于二七区2001年度第一批将农用地转为集体建设用地问题的批复》及河南省人民政府作出的豫政复决[2017]3283-3291号行政复议决定。原审法院经审理查明：涉案土地位于郑州市二七区马寨镇张寨村，刘宏等人系该村村民。2001年1月，刘宏等人与河南圆融实业有限公司签订合同，合同约定：由圆融公司租用刘宏等人的责任田，每亩每年800元；如国家征地，由村委、村民组统一安排。同年6月4日，郑州市二七区人民政府向郑州市人民政府上报《关于二七区2001年度第一批集体建设用地的请示》，拟使用张寨村土地用于圆融公司的建设。2002年4月10日，郑州市人民政府下发《关于二七区2001年度第一批将农用地转为集体建设用地问题的批复》（郑政土［2002］149号），同意将二七区人民政府呈报的马寨镇张寨村农用地6.5756公顷转为二七区2001年度第一批集体建设用地。此后，涉案土地进行了征收及建设。刘宏等人不服郑州市人民政府作出的郑政土［2002］149号批复，向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府作出豫政复决[2017]3283-3291号《行政复议决定书》，驳回申请人的行政复议申请，刘宏等人不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己名义提起诉讼。本案中，郑州市人民政府作出的郑政土［2002］149号批复，批准的涉案土地系郑州市二七区马寨镇张寨村集体所有土地，也是刘宏等人家庭承包经营的责任田，该批复对刘宏等人有直接的利害关系，刘宏等人不服涉案批复，具备本案原告主体资格。郑州市人民政府作出的涉案批复，系郑州市二七区人民政府向郑州市人民政府上报《关于二七区2001年度第一批建设用地的请示》，并附报相关报批材料，郑州市人民政府作出涉案批复，批准上述请示。根据郑州市人民政府提供的证据，2002年郑州市人民政府作出涉案批复时，郑州市二七区人民政府没有报送相关土地规划，而是直至2010年才向郑州市人民政府申请批准马寨镇土地利用总体规划，违法相关法律规定。因涉案土地此后已经被征收、建设，不宜撤销涉案批复，应确认违法。河南省人民政府作出的涉案复议决定，驳回申请人的行政复议申请，该决定应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决：一、确认郑州市人民政府作出的郑政土［2002］149号批复违法；二、撤销河南省人民政府作出的[2017]3283-3291号行政复议决定。上诉人郑州市人民政府不服原审判决，提起上诉称：1.郑州市人民政府作出的郑政土［2002］149号批复系上级政府对下级政府拟作出行政行为的批准,对外不产生法律效力，涉案土地所有权性质并没有因该批复行为而改变，该批复并未对刘宏等直接产生实际影响，故该批复不属于人民法院受案范围。2.郑州市人民政府于2002年4月作出郑政土［2002］149号批复，至今已超过15年，刘宏等人起诉已超过法定期限。3.根据相关法律规定，郑州市人民政府作为二七区马寨镇土地利用总体规划的批准机关,有权在马寨镇土地利用总体规划及土地利用年度计划确定的建设用地规模范围内,批准将农用地转为建设用地。因此,郑州市人民政府所作出的郑政土［2002］149号批复符合法律规定。综上，原审判决程序违法，显失公正，请求二审法院依法撤销原审判决,改判驳回刘宏等人的起诉,或者将本案发回原审人民法院重审。被上诉人刘宏等人答辩称：根据相关法律规定，郑州市人民政府应当在土地利用总体规划范围内作出农用地转用批复，而郑州市人民政府没有提交2002年之前的土地利用总体规划，不能证明被诉的批复符合法律规定，故原审法院认定该批复违法并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审被告河南省人民政府答辩称：郑州市人民政府作出的郑政土［2002］149号批复，是农用地转为建设用地的批复，并未改变涉案土地的所有权，所有权仍为刘宏等人所在村组所有，并且刘宏等人在此之前已与圆融公司签订了租用合同，由圆融公司租用涉案土地用于建设，郑政土［2002］149号批复没有对刘宏等人权利义务产生实际影响。原审法院未对郑政土［2002］149号批复和刘宏等人的利害关系进行判断，却根据司法解释撤销复议决定错误。本院二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为：根据上诉人的上诉理由及被上诉人的答辩意见，结合本案的具体案情，本院重点审查以下三个问题：一、关于郑州市人民政府作出的被诉批复是否可诉的问题。本案中，郑州市政府于2002年4月10日作出《关于二七区2001年度第一批将农用地转为集体建设用地问题的批复》（郑政土［2002］149号），将包括刘宏等人所承包的责任田转为集体建设用地，该行为直接影响了刘宏等人对其耕地的承包经营权，属于《中华人共和国行政诉讼法》第十条（十二）项”认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”情形，属于行政诉讼的受案范围，故郑州市人民政府认为其行为不可诉的上诉理由不予支持。二、关于刘宏等人提起本案诉讼是否超出法定期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，郑州市人民政府作出被诉行为的时间是2002年4月10日，但因本案涉及不动产，现刘宏等人提供证据证明其于2017年11月通过信息公开而知道该被诉行为，不超过上述法条关于二十年的规定，且因郑州市人民政府未提供证据证明其告知过刘宏等人诉权或起诉期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，刘宏等人于2018年5月向法院提起本案诉讼，并未超过上述规定的起诉期限，故郑州市人民政府认为本案超过法定起诉期限的上诉理由，本院不予支持。三、关于郑州市人民政府作出的被诉行为是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。本案中，郑州市人民政府作为二七区马寨镇土地利用总体规划的批准机关，享有对涉案土地农转非的审批职权，在审批时应审核该次农转用申请是否为实施土地利用总体规划而为。但根据郑州市人民政府在本次诉讼中所提交的证据，郑州市人民政府在2002年作出被诉批复时，并未提供有相应的土地利用总体规划需要实施，而是提供2010年土地利用总体规划一份，故其作出被诉批复的主要证据不足，原审法院据此确认违法并无不当，对郑州市人民政府的该项上诉理由，本院亦不予支持。综上，上诉人郑州市人民政府的上诉理由缺乏事实依据和法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 董 抒审判员 李平均审判员 荆向丽二〇一九年十一月八日法官助理张俊书记员宁文煜