广西壮族自治区来宾市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）桂13行初85号原告武宣县新兴有限责任公司，住所地武宣县武宣镇城东路**。法定代表人王鹏，该公司董事长。委托代理人龙汉涛，广西众维律师事务所律师。委托代理人黄亮，广西汇力律师事务所律师。被告武宣县人民政府，，住所地武宣县武宣镇城东路**法定代表人吴孝斌，该县县长。委托代理人廖李胜，该县水库和移民易地安置中心副主任。委托代理人余新春，广西仙城律师事务所律师。原告武宣县新兴有限责任公司诉被告武宣县人民政府确认行政行为违法纠纷一案，于2019年8月20日向本院提起诉讼，本院于2019年8月27日立案受理后，于同年8月29日向被告武宣县人民政府发送了应诉通知书、起诉状副本、限期举证通知书、权利义务告知书等诉讼文书，并依法组成合议庭，于2019年11月4日公开开庭进行了审理。原告武宣县新兴有限责任公司的委托代理人龙汉涛、黄亮，被告武宣县人民政府的委托代理人廖李胜、余新春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年1月15日，武宣县水库移民工作管理局向原告武宣县新兴有限责任公司作出《限期武宣县新兴有限责任公司交出土地通知书》，限期武宣县新兴有限公司于2019年1月20日前到武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部签订补偿协议并交出土地40.0381亩。逾期不签订补偿协议又不交出土地的，依照国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十一条第二款的规定，2019年1月20日后依法对该宗土地予以先行使用。原告武宣县新兴有限责任公司诉称，1、原告于2005年成立，2008年3月以出让方式取得位于武宣县的国有土地使用权［证号：武国（2008）第Ａ636号，土地面积53117.68平方米］。因大藤峡水利枢纽工程武宣县重大防护工程建设需要，原告位于武宣县城七星河左岸40.0381亩工业用地被纳入征收范围。2019年1月15日，武宣县水库移民工作管理局作出《限期武宣县新兴有限责任公司交出土地通知书》，限期原告于2019年1月20日前签订补偿协议并交出土地，逾期不签订补偿协议又不交出土地的，将对该宗土地予以先行使用。2019年1月21日，被告武宣县人民政府组织相关部门，对原告的土地进行了强制征收。原告对上述交出土地通知书不服，向被告申请行政复议，被告以原告的申请不符合行政复议的受理条件为由，驳回了原告的复议申请。原告遂诉至来宾市中级人民法院，要求被告履行复议机关的审查义务，法院经审理查明，认定武宣县水库移民工作管理局实为事业单位，其作出的交出土地通知书系受被告委托所为，实际作出具体行政行为的主体应为被告。原告认为，被告委托所属事业单位所作出的《限期武宣县新兴有限责任公司交出土地通知书》，在实施主体、征收程序、适用法律等方面均存在严重错误，严重损害了原告的合法利益。2、被告作出的交出土地通知书是在没有获得任何征地批文情况下作出，相应的交出土地范围并没有合法的红线图作为依据。但由于被告已实际强制执行，已无撤销的可能，故提起行政诉讼，请求人民法院确认被告于2019年1月15日作出的《限期武宣县新兴有限责任公司交出土地通知书》违法；本案诉讼费用由被告承担。原告武宣县新兴有限责任公司起诉时向本院提供的证据有：1.照片，证明被告违法拆除原告的厂房，违法占用原告的土地。2.营业执照，证明原告主体资格。3.武国用（2008）第××号国有土地使用权证，证明原告通过有偿方式取得国有土地使用权。4.武宣县人民政府〔2017〕9号公告，证明2017年12月12日，被告发布征收（收回）土地公告，原告的部分土地及厂房被列入征迁范围。5.大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目征收（收回）土地及地上房屋和附着物补偿标准（摘录），证明被告发布的征收补偿方案：被征收人对补偿标准不认可的，有权要求另请评估机构重新评估；工业企业补偿标准按《大藤峡水利枢纽工程初步设计报告建设征地与移民安置附件17水库淹没影响企业处理设计专题报告》执行。6.拆迁补偿申请书，证明2018年6月15日，原告向被告提交拆迁申请书，要求拆迁补偿。7.中水东北公司资产评估结果汇总表（整体资产评估），证明经银信公司及中水东北公司核定，原告整体资产原值为2633.58万元，补偿价值为1353.38万元。8.资产评估结果异议书，证明2018年12月18日，原告向被告提出异议，要求被告对红线内的资产另行选择有资格的评估机构予以重新评估。9.资产评估结果汇总表（红线内资产），证明经银信公司及中水东北公司核定，原告被征收红线内的资产原值为1338.98万元，补偿价值为688.34万元。10.资产评估结果异议书，证明2019年1月3日，原告向被告提出异议，请求根据公平、统一原则，对房屋建筑物部分按原价值计算补偿金额，另行选择评估资产的机构予以重新评估。11.限期交出土地通知书，证明武宣县水库移民工作管理局向原告发出通知，要求原告于2019年1月20日之前交出土地，否则对原告的土地予以先行使用。12.行政复议申请书及相关材料，证明原告向被告提交行政复议申请书，要求撤销武宣县水库移民工作管理局的限期交出土地通知书，并提交证据材料。13.来宾市中级人民法院（2019）桂13行初51号行政判决书，证明经来宾中院审查查明，认定武宣县水库移民工作管理局作出的交出土地通知书系受被告委托所为，实际作出具体行政行为的主体应为被告。被告武宣县人民政府答辩称，一、武宣县防护工程是大藤峡水利枢纽工程的重要组成部分，该项目建设功利千秋。原告有部分区域被列入县城防护范围内，面积40.0381亩，是大藤峡水利枢纽防洪控制性工程项目必须用地，项目使用土地国家已列入当地土地利用总体规划。二、武宣县人民政府依照法律的规定决定征收（收回）涉案土地，但原告没有按照法律的规定履行相应的义务，以各种理由拒绝签订补偿协议。三、由于原告拒绝履行法律义务，阻碍项目建设进程，影响到大江的如期截流蓄水，武宣县人民政府依法向原告发出限期交出土地通知，并无不当。四、武宣县人民政府对涉案土地进行清表是法律赋予武宣县人民政府的权利，对涉案土地清表是先行使用土地的一个环节，符合《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十一条的规定。五、原武宣县水库移民工作管理局系武宣县人民政府授权全面负责项目实施单位，武宣县人民政府的授权行为符合《国有土地上征收房屋与补偿条例》第四条的规定，向原告发出的限期交出土地通知书，有事实根据，符合法律的规定，应当得到法律的支持。综上，原告的诉讼请求没有事实根据，不符合法律的规定，请求人民法院依法驳回原告的请求。被告武宣县人民政府在法定期限内向本院提供的证据有：1.发改农经〔2011〕383号、水总〔2015〕222号文件，证明大藤峡水利枢纽工程是已经国家批准建设的大型水利水电防洪控制性水利枢纽工程。2.国土资预审字〔2013〕193号，证明大藤峡水利枢纽工程项目用地已列入当地土地利用总体规划。3.国家批准武宣库区规划设计报告节选，证明七星河左右堤防是县城主要防护堤。对采用一次性补偿的企业的补偿费用计算公式和没有停产、停业损失、人员看守费用及对淘汰、报废的设备、运输工具以及无形资产等不予补偿。4.通告〔2017〕9号和11号征地和先行用地通告及使用土地红线范围图，证明武宣县人民政府已按规定对县城防护用地范围发布了征地拆迁通告，并按规定对征地范围内的土地决定先行使用。5.武宣县人民政府武政函〔2016〕26、58、60号文件，证明武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部组织实施大藤峡水利枢纽工程项目工作，武宣县水库移民工作管理局是大藤峡水利枢纽工程武宣库区建设征地移民项目建设业主单位。6.七星河左岸堤防占地图（部分）及占用新兴公司厂区情况，证明新兴公司所在部分土地为七星河左岸堤防用地，需要使用该公司土地共40.0381亩（其中厂区内13.6627亩）。7.对新兴公司拆迁资产评估及反馈答复，证明经评估对应拆迁的新兴公司部分厂区建设补偿资产总计是387.59万元，并反馈了评估的相关说明。8.相关签订拆迁协议通知和先行使用土地通知，证明武宣县水库移民工作管理局已于2018年4月11日、24日通知该公司按规定签订拆迁办议，并于2019年1月15日通知该公司于2019年1月20日后使用其厂区堤防用地部分。9.武大指发电〔2019〕4号先行用地执行方案，证明2019年1月21日，武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部执行了县人民政府先行使用土地的决定，对新兴公司涉七星河左岸堤防用地执行用地清表，交予项目使用。10.新兴公司行政复议申请及复议决定，证明新兴公司对其执行先行用地决定不服，向县人民政府申请了复议，县人民政府以武政复决〔2019〕12号驳回。11.武政发〔2019〕6号文件节选，证明武宣县水库移民工作管理局现已易名为武宣县水库和扶贫易地安置中心。12.武宣县城防护设计节选及县府文件武政发〔2012〕62号、武编字〔2009〕3号文件，证明武宣县新兴有限责任公司是关闭企业，依照工业企业处理方案设计属于采用一次性补偿的方式处理。武宣县水库移民工作管理局是事业单位，承办县政府交办的其他事项。经开庭审理，原告、被告对证据进行质证如下：原告武宣县新兴有限责任公司对被告武宣县人民政府具有作出本案被诉行政行为的职权有异议。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十一条的规定，被告有权决定先行用地，但是根据《中华人民共和国土地管理法》第58条的规定、以及《土地管理法实施条例》第45条的规定，责令交出土地的应该土地管理的主管部门作出，县级政府或者水库移民工作管理局都不是法律实施的主体。被告无权作出交出土地通知，被告委托武宣县水库移民工作管理局作出交出土地通知书没有法律依据。原告武宣县新兴有限责任公司对被告武宣县人民政府提供的证据1真实性没有异议，但是立项合法不代表项目的用地手续合法；对证据2的真实性没有异议，合法性、关联性不予认可，第1，该预审文件的有效期只到2015年7月29日，被告并在有效届满后，向有关部门重新申请预审，不符合国土资源部建设项目用地管理办法第15条，以及国土资源部办公厅关于建设项目用审意见，有效期有关问题的复函中规定的；第2，预审文件不是正式的征地批文，也不是先行用地的文件，根据国土资源部建设用地审查报批管理办法第6条的规定，先行用地的报批与用地预审是两个方面的程序，因此这份预审文件并不能证明被告已经完成了征地的报批文件；对证据3真实性没有异议，但认为与本案交地决定的合法性无关；对证据4真实性没有异议，但是对于两份通告，第1，发布的主体不合法，第2，适用的法律依据不完整，11号通告当中连法律名称都表述错误，而且只是沿用了土地管理法对土地征收的流程以及移民安置条例先行用地的规定，不足以证实被告已经履行了国土部的前置报批程序，第3，两份通告不足以证实下发通告时有应急救灾的现实需要，不能说明符合先行用地的条件，第4，通告中所表述的范围国土模糊，无法证实原告的40亩土地在其中；对于红线图的真实性无法确认，虽然加盖了章，但是不能证实这份红线图是经过合法审批的红线图。这个指挥部不是法定批准机关；对证据5真实性没有异议，但是26、58号文件与本案无关，60号文件要求的公开透明，事实上被告没有做到；对证据6真实性没有异议，认可其合法性和证明目的；对证据7的真实性有异议，是被告为了应付诉讼而补作的，原告并没有收到这份材料，对于合法性原告也不予认可；对证据8不能证实已经发送给原告，不能证实被告在作出交地之前已经履行法定告知义务，对先行用地通知的真实性没有异议，但合法性不予认可，实施主体不符合法律规定；对证据9真实没有异议，但与本案无关；对证据10真实没有异议，但不足以证实本案交地通知的合法性；对证据11的真实性没有异议，但由于县政府的实施主体存在错误，所以这份委托也是一份违法的委托；对证据12批复文件的真实性没有异议，但不能证实被告的补偿已经到位，也不足以证实本案交地通知书合法性，对于关停通知的真实性有异议，原告从来没有收到这份通知，认为这是被告事后补作的，对于编办文件没有异议。被告武宣县人民政府对原告武宣县新兴有限责任公司提供的证据1真实性没有意见，认为与本案有关，不认可其证明内容，照片证明了被告的清缴行为；对证据2的没有异议；对证据3的真实性没有异议，对其取得的合法性有异议，认为与本案有一定的关联性；对证据4的真实性、关联性没有异议，但对于证据的完整性有异议，以被告发布的通告的内容为准；对证据5的补偿标准内容客观存在，具体补偿标准应当与政府公布的标准为依据，不同意原告证明目的；证据6-10与本案无关；对证据11没有异议，证明了被告作出的行政行为合法；证据12、13与本案无关。经庭审质证，本院对原告、被告提供的以下证据具有真实性、合法性、关联性，予以确认，作为本案认定事实的证据：1.发改农经〔2011〕383号、水总〔2015〕222号文件、国土资预审字〔2013〕193号、国家批准武宣库区规划设计报告节选；2.通告〔2017〕9号和11号征地和先行用地通告及使用土地红线范围图、武宣县人民政府武政函〔2016〕26、58、60号文件；3.七星河左岸堤防占地图（部分）及占用新兴公司厂区情况、相关签订拆迁协议通知和先行使用土地通知、武大指发电〔2019〕4号先行用地执行方案；4.新兴公司行政复议申请及复议决定；5.武政发〔2019〕6号文件节选、武宣县城防护设计节选及武编字〔2009〕3号文件；6、照片、营业执照、武国用（2008）第××号国有土地使用权证；7.大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目征收（收回）土地及地上房屋和附着物补偿标准（摘录）、拆迁补偿申请书；8.限期交出土地通知书；9.来宾市中级人民法院（2019）桂13行初51号行政判决书。原告、被告提供的其他证据，因证据来源不合法，或因与本案没有关联性，或因与本案事实不符，本院不予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本院确定本案争议焦点为：被告武宣县人民政府下属单位武宣县水库移民工作管理局作出的《限期武宣县新兴有限责任公司交出土地通知书》是否合法？包括职权依据、事实认定、适用法律、程序合法方面。根据以上确认的证据，本院经审理查明，大藤峡水利枢纽工程是国务院批准的国家大中型水利水电工程，2013年7月29日，中华人民共和国国土资源部作出《关于广西大藤峡水利枢纽工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2013〕193号），同意广西大藤峡水利枢纽工程的建设，该项目已列入当地土地利用总体规划，批准项目用地18005.44公顷（其中农用地6107.38公顷）。武宣县重要防护工程是大藤峡水利枢纽工程中重要的抢险救灾及泄洪防洪控制性工程，工程用地属于移民安置规划范围。2017年11月20日，被告武宣县人民政府作出《大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目征收（收回）土地及地上房屋补偿安置方案》，补偿安置范围为大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目中黔江左右岸堤段、七星河左右岸堤段、长寿村及长寿沟堤段和七星河水位调节坝工程用地范围内征收（收回）土地及地上房屋的补偿和安置，并请示来宾市人民政府审批；2017年11月30日，来宾市人民政府作出来政函（2017）194号《来宾市人民政府关于大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目征收（收回）土地及地上房屋补偿安置方案的批复》，原则同意《大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目征收（收回）土地及地上房屋补偿安置方案》。2017年12月12日，武宣县人民政府作出《关于大藤峡水利枢纽工程武宣县重要防护工程项目征地拆迁的通告》（通告〔2017〕9号），对建设用地项目名称、征收范围、被征土地及建（构）筑物补偿标准、征地拆迁补偿登记时间及补偿登记要求和地点予以明确，要求被征收（收回）土地范围内的土地、建（构）筑物所有人、使用权人和其他权利人在通告规定的期限内办理征地拆迁补偿登记、签订补偿协议和办理相关补偿工作。因部分群众未及时签订土地征收补偿协议及办理相关建（构）筑物拆迁补偿手续，未能及时交出土地，为保障工程顺利进行，武宣县人民政府于2017年12月29日作出《关于大藤峡水利枢纽工程武宣县城重大防护工程先行使用土地的通告》（通告〔2017〕11号），决定于2017年12月31日开始对武宣县城防护工程用地先行使用土地，工程建设结束后依照规定另行完善相关征地补偿手续。因原告武宣县新兴有限责任公司位于武宣县武宣镇城东路75号的沿七星河左岸一带国有土地40.0381亩及土地上厂房在武宣县城防护工程必须用地范围内，2019年1月15日，武宣县水库移民工作管理局向武宣县新兴有限责任公司发出《限期武宣县新兴有限责任公司交出土地通知书》，通知书认为原告武宣县新兴有限责任公司对相关补偿工作尚有异议,通知其公司办理土地收回补偿工作，签订补偿协议并交出土地，限于2019年1月20日前交出所涉土地，逾期不签订补偿协议又不交出土地的，将依照国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十一条第二款的规定，2019年1月20日后将依法对该宗土地予以先行使用。2019年1月25日，被告武宣县人民政府对大藤峡水利枢纽工程武宣库区七星河左岸防护工程建设用地范围内的原告武宣县新兴有限责任公司的国有土地武宣县武宣镇城东路75号一块40.0381亩及土地上厂房强制拆除交付施工。2019年8月20日，原告武宣县新兴有限责任公司向本院提起行政诉讼，请求法院确认被告武宣县人民政府于2019年1月15日作出的《限期武宣县新兴有限责任公司交出土地通知书》违法；本案诉讼费用由被告承担。另查明，2009年3月28日,武宣县机构编制委员会作出《关于规范武宣县水库移民工作管理机构的通知》[武编字（2009）3号]，同意成立武宣县水库移民工作管理局，为县人民政府直接管理的事业单位，其主要职责为：1、负责全县水库移民及移民安置区管理等工作；2、负责组织编制水库移民项目规划、项目实施年度计划；3、负责大中型水库移民后期扶持资金发放、移民资金管理及水库移民统计汇报等工作；4、负责协调解决水库移民工作中的有关问题，逐步改善水库移民的生产生活条件。2019年2月2日，中共武宣县委办公室、武宣县人民政府办公室作出《关于印发武宣县机构改革实施意见》的通知（武办发〔2019〕6号）。改革后，将县水库移民工作管理局改为县水库和扶贫易地安置中心。将武宣县水库移民工作管理局承担的水库移民管理、易地扶贫搬迁移民工作综合管理职责划归武宣县发展和改革局。武宣县水库和扶贫易地安置中心，作为县人民政府直属事业单位，列为公益一类。庭审中被告武宣县人民政府自认其委托武宣县水库移民工作管理局作出被诉《限期武宣县新兴有限责任公司交出土地通知书》。本院认为，本案被诉行政行为系武宣县水库移民工作管理局受被告武宣县人民政府委托进行实施，故武宣县人民政府是本案适格被告并应承担相应的法律责任。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；”国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十一条规定:“大中型水利水电工程建设项目用地，应当依法申请并办理审批手续，实行一次报批、分期征收，按期支付征地补偿费。对于应急的防洪、治涝等工程，经有批准权的人民政府决定，可以先行使用土地，事后补办用地手续。”大藤峡水利枢纽工程是国务院批准的国家大中型水利水电工程，武宣县重要防护工程是大藤峡水利枢纽工程中重要的抢险救灾及泄洪防洪控制性工程，工程用地属于移民安置规划范围，建设上述工程，是为了社会公共利益的需要。本案原告武宣县新兴有限责任公司位于武宣县武宣镇沿七星河一带部分国有土地40.0381亩在武宣县城防护工程必须用地范围内，该工程涉及的收回土地及地上厂房补偿安置方案经相关机关批复同意实施，在武宣县人民政府先后发布通告通知权利人办理补偿登记、签订补偿协议后，因原告对相关补偿工作有异议,未办理收回土地拆迁补偿登记、签订补偿协议，未及时交出土地，武宣县水库移民工作管理局向原告武宣县新兴有限责任公司发出《限期武宣县新兴有限责任公司交出土地通知书》，通知武宣县新兴有限责任公司签订补偿协议手续，限期交出土地，符合上述法律法规规定。原告认为被告委托所属事业单位武宣县水库移民工作管理局所作出的《限期武宣县新兴有限责任公司交出土地通知书》，在实施主体、征收程序、适用法律等方面均存在严重错误，严重损害了原告的合法利益。原告的主张缺乏事实和法律依据，其诉请确认被诉《限期武宣县新兴有限责任公司交出土地通知书》违法的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告武宣县新兴有限责任公司的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由原告武宣县新兴有限责任公司负担。如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元，账户名称：广西壮族自治区高级人民法院，银行：农行南宁市万象支行，账号：20×××77。逾期不交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。审 判 长 闭振鹏审 判 员 韦柳林审 判 员 蓝东桃二〇一九年十一月八日法官助理 梁 良书 记 员 韦淑玲附相关法律条文：《中华人民共和国土地管理法》第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。国务院水利水电工程移民行政管理机构（以下简称国务院移民管理机构）负责全国大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督。县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；省、自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构，负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督。第二十一条大中型水利水电工程建设项目用地，应当依法申请并办理审批手续，实行一次报批、分期征收，按期支付征地补偿费。对于应急的防洪、治涝等工程，经有批准权的人民政府决定，可以先行使用土地，事后补办用地手续。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。