河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀行终662号 上诉人（原审原告）甄玉霞，女，汉族，1964年11月12日出生，住河北省保定市竞秀区。 被上诉人（原审被告）保定市竞秀区人民政府。住所地：保定市五四西路**。 法定代表人张雪松，该区区长。 上诉人甄玉霞因诉保定市竞秀区人民政府（以下简称“竞秀区政府”）房屋行政征收一案，不服保定市中级人民法院（2019）冀06行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2014年5月4日，保定市竞秀区九华社区针对23号院进行拆迁摸底汇总，并形成汇总表。2014年5月20日，保定市国土资源局作出保国土资〔2014〕212号《关于对23号院实施棚户区（危陋住宅区）改造的请示的意见》，显示“我局意见，如进行棚户区改造需经住建部门同意，并经政府批准将土地收回后，再依据市规划管理部门提出的规划设计文件，按照国家的供地政策办理土地手续”。2014年6月5日，保定市住房和城乡建设局作出市建〔2014〕172号《关于新市区改造的意见》。2014年6月30日保定市住房和城乡建设局作出市建〔2014〕205号《关于新市区23号院棚户区改造项目进入联合审批程序的请示》，最后显示“按照国家、省市相关规定及市领导批示该区域认定为棚户区”。2014年7月9日至2014年7月10日期间，保定市住房和城乡建设局、保定市园林局、保定市国家安全局、保定市城乡规划管理局、保定市人民防空办公室、保定市文物管理局、保定市气象局、保定市国土资源局、保定市环境保护局、保定市地震局分别针对原新市区（现为竞秀区）23号院棚户区改造项目出具改建踏勘意见，均表明改建项目符合条件。2014年8月7日，保定市房地产开发项目联合审批领导小组关于房地产项目联合审批第十三次联席会议研究确定12个项目进入联合审批程序，其中项目1为新市区23号院棚户区改造项目。2014年8月17日，房地产开发项目联合审批办公室针对新市区23号院改造项目作出编号为201408017号保定市房地产开发项目联合踏勘意见书，规划局、国土资源局、环保局、园林局、人防办、文物局、国家安全局、气象局、住建局、地、地震局改委出具联合意见，内容为“经联合踏勘，各相关单位提出了建设意见，并已经第十三次联席会研究确定。现将联合踏勘意见书转市国土局，请市国土局严格按照各单位意见落实”。2015年2月20日，原保定市新市区人民政府办公室发出新政办字〔2015〕5号《保定市新市区人民政府办公室关于成立〈新市区棚户区改造工作领导小组〉的通知》，成立新市区棚户区改造领导小组。2015年9月10日，竞秀区韩村北路街道办事处23号院棚户区改造领导小组办公室发布《保定市竞秀区人民政府23号院棚户区改造国有土地上房屋征收公告》，附《保定市竞秀区23号院棚户区（危陋住宅区）改造国有土地上房屋征收与补偿方案》并张贴。2016年9月5日，竞秀区棚户区改造领导小组办公室作出《关于韩北办事处辖区改造项目”征收方案的意见》，显示原则同意“23号院棚户区改造项目”征收方案相关内容。2016年9月13日，保定市竞秀区棚户区改造工作领导小组办公室作出保竞棚改〔2016〕1号《关于23号院棚户区改造项目征收的意见》，显示同意韩北村街道办事处按照2016年9月10日制定的方案实施“23号院”的棚户区改造工作。2018年2月4日，保定市人民政府作出保政函〔2018〕15号《关于加快解决主城区棚户区和城中村改造项目遗留问题的意见》，后附棚户区和城中村改造适用政策项目清单，其中竞秀区改造项目31个，包含23号院生活区改造。2018年4月16日，保定市竞秀区人民政府作出《关于加快解决棚户区和城中村改造项目遗留问题的实施方案》，附竞秀区棚户区改造解遗项目名单，其中启动征迁棚户区项目2个，包含23号院改造项目。2018年7月30日至2018年8月14日期间，保定市尚川房地产开发有限公司在保定银行阳光支行存入保证金人民币共计1869万元。2018年8月23日，河北恒辉工程造价咨询有限公司作出《保定市竞秀区23号院棚户区改造项目社会稳定险分析报告》。2018年8月31日，形成竞秀区棚户区改造房屋征收补偿安置方案论证会议纪要，论证结果为“参会人员针对方案内容进行讨论分析，并提出相关问题，经讲解，参会人员一致认为补偿安置方案执行合法、合规、合理，符合‘国有土地上房屋征收与补偿’政策规定，具备可行性。”2018年9月5日，竞秀区政府形成〔2018〕9号第二届十六次政府常务会议纪要，其中第八项内容研究审议《话剧院社区、23号院棚改项目安置方案》，会议议定“（一）原则同意区住建局《话剧院社区、23号棚改项目安置方案》。（二）区住建局负责起草《房屋征收公告》和《房屋征收决定》，报政府办审核把关，以区政府名义下发。（三）区棚改办负责上报市棚改办备案，出具委托协议书，委托东风街道办事处、韩北街道办事处开展动迁工作。”2018年9月5日，竞秀区政府作出竞政字〔2018〕20号《竞秀区政府关于23号院棚户区改造国有土地上房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》），2018年9月17日，竞秀区政府发布《房屋征收决定的公告》，附《保定市竞秀区23号院棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》），并张贴。甄玉霞坐落于河北省保定市的房屋在改造项目范围内。2018年12月15日，竞秀区韩村北路街道办事处发布《关于选定房地产价格评估机构的公告》并张贴。2019年1月10日，河北省保定市直隶公证处对选定保定市23号院小区棚户区改造项目中房地产价格评估机构的过程进行现场监督公证，并出具公证书。 原审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）第四条规定，“市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称“房屋征收部门”）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第八条规定，“为了保障国家安全，促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出征收决定：……（五）由政府依照乡镇规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”，本案中，经保定市住房和城乡建设局现场勘察，23号院区域房屋建于上世纪70年代，为砖混结构，年久失修，多处墙体倾斜断裂、电线及地下管道老化，无供暖设施，小区内道路坑洼不平，夏季雨水倒灌，存在安全隐患，环境脏乱差，基础设施不健全。经保定市房地产开发项目联合审批领导小组关于房地产项目联合审批第十三次联席会议确定进入联合审批程序，作为棚户区改造项目，符合《征收补偿条例》第八条第（五）款规定的征收情形。因此，竞秀区政府作出本案《房屋征收决定》具有公共利益目的，主体适格。关于竞秀区政府作出房屋征收决定的程序是否合法的问题。《征收补偿条例》第十条规定，“房屋征收部门拟定征收补偿，报市、县级人民政府，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证，并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日”。《征收补偿条例》第十一条规定，“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”。本案中，2015年9月10日对《保定市竞秀区23号院棚户区（危陋住宅区）改造国有土地上房屋征收与补偿方案》，进行过公示。2018年8月31日，针对2015年9月10日公示的方案部分内容修改后作出的《补偿安置方案》，专家组、实施单位以及群众代表参会进行论证，论证结果显示所有参会人员一致认为补偿安置方案制定合法、合规，合理，符合“国有土地上房屋征收与补偿”政策的规定。因此，《补偿安置方案》的形成程序合法。《补偿安置方案》确定了产权调换和货币补偿两种方式，由被征收人自由选择。对于货币补偿，按照市场评估价格确定。产权调换根据不同情况规定了1:1至1:1.35的调换比例，明确了在本区域内安置。同时规定了附属物补偿、搬迁补助费、临时安置补助费、停产、停业补助费的标准。《补偿安置方案》内容符合《征收补偿条例》第十八条、第十九条规定，所确定的补偿方式及标准全面、合理。《征收补偿条例》第十二条规定，“市、县级人民政府作出征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位，专户存储，专款专用”。本案中，河北恒辉工程造价咨询有限公司于2018年8月23日，针对涉案23号院棚户区改造项目作出《保定市竞秀区23号院棚户区改造项目社会稳定险分析报告》。2018年9月5日，保定市竞秀区人民政府召开第二届十六次政府常务会议纪要，其中第八项内容研究审议《话剧院社区、23号院棚改项目安置方案》。2018年7月30日至2018年8月14日，征收补偿费用存入保定银行阳光支行。《征收补偿条例》第十三条规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”。竞秀区政府作出《房屋征收决定》后及时公告，公告上载明了行政复议和行政诉讼权利等事项。因此，竞秀区政府作出《房屋征收决定》的程序合法。综上，竞秀区政府所作《房屋征收决定》及所附《补偿安置方案》，符合《征收补偿条例》的相关规定。甄玉霞的诉讼主张理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回甄玉霞的诉讼请求。 上诉人甄玉霞不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、原审法院认定《补偿安置方案》形成程序合法,没有任何事实和法律依据。该《补偿安置方案》并未依法征求被征收人的意见并将征求意见情况和根据公众意见修改情况进行公布,严重违反了《征收补偿条例》第十条、第十一条以及《保定市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十条的规定。2015年9月10日公示的是一份由韩北街道办事处作出的征收主体征收程序严重违法的征收决定,而非《征收补偿条例》第十条规定的“征求公众意见”。竞秀区政府在没有“征求公众意见”的前提下,在2015年不合法的征收决定基础上,于2018年9月5日继续作出征收决定的程序严重违法。二、原审法院对“四规划一计划”的合法性审查存在缺失。《征收补偿条例》第九条规定,“确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证”。而按《中华人民共和国城乡规划法》的要求制定或修改控制性详细规划应当另行征求涉案区域内利害关系人的意见。被上诉人提交的纪要显示安置方案论证会没有评估机构、没有专家参与,亦没有广泛征求社会公众意见,该论证会只有7位公众代表参加,但这些代表有的是利害关系人,有的已经与征收单位签订协议,这些人没有资格参与论证会。不合法的论证会更能说明《补偿安置方案》的形成的程序严重违法。三、原审法院未对《补偿安置方案》补偿方式及标准全面、合理审查存在重大失职。1.被上诉人公布的《补偿安置方案》关于货币补偿方式中未明示征收房屋补偿价值。2.《补偿安置方案》没有提供用于产权调换的房屋。被上诉人以旧城区改造为由征收个人住宅,却未向被征收人提供改建地段或者就近地段的房屋,不符合《征收补偿条例》第二十一条规定，严重侵犯上诉人的合法权益。3.产权调换方案、临时安置补助费等标准不合理。《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件”。按照《补偿安置方案》产权调换标准、临时安置补助费完全不能达到《物权法》规定的“征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件”，因此《补偿安置方案》补偿标准不合理。《补偿安置方案》未将被征收人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，因此《补偿安置方案》补偿标准不合法。四、原审法院认定被上诉人将征收补偿费用存入保定市尚川房地产公司在保定银行阳光支行的行为属于征收补偿费用“应当足额到位、专户存储、专款专用”的法定要求严重错误。被上诉人向原审法院提交的保定银行客户存单显示存单日期2018年9月25日,而征收决定公告日期是2018年9月17日,此费用是在征收决定之后存入账户且该存单主体是尚川房地产公司,而非征收部门名下。按照法定要求补偿费用应存在征收部门名下,由征收部门专户存储、保管。本案中被上诉人未举证尚川房地产公司与征收部门的关系、该笔存单费用的使用用途,亦未对征收补偿进行预算,该账户的资金是否满足“足额”的要求不能体现。综上，请求撤销一审判决，依法改判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的部分日期事实不当，应认定为，2014年8月11日，房地产开发项目联合审批办公室针对新市区23号院改造项目作出编号为201408017号保定市房地产开发项目联合踏勘意见书；2015年2月10日，原保定市新市区人民政府办公室发出新政办字〔2015〕5号《保定市新市区人民政府办公室关于成立〈新市区棚户区改造工作领导小组〉的通知》；2018年12月25日，竞秀区韩村北路街道办事处发布《关于选定房地产价格评估机构的公告》并张贴；2019年1月7日，河北省保定市直隶公证处对选定保定市23号院小区棚户区改造项目中房地产价格评估机构的过程进行现场监督公证，并出具公证书。 本院认为，2018年9月17日，竞秀区政府发布了《房屋征收决定的公告》，决定对23号院棚户区国有土地上房屋进行征收。从该社区房屋和设施的情况看，此次征收是为了改建旧城区，属于为了公共利益的需要而作出的征收决定，符合《征收补偿条例》第八条的规定。《保定市房地产开发项目联合踏勘意见书》中保定市发展和改革委员会、住房和城乡建设局、国土资源局、城乡规划管理局、园林局、国家安全局、人民防空办公室、文物管理局、气象局、环境保护局、地、地震局等部门出具的踏勘意见以证明征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划及年度计划。《竞秀区棚户区改造房屋征收补偿安置方案论证会议纪要》及《23号院棚户区改造论证会签到表》等证据，可以证明征收决定作出前，竞秀区政府按照规定对房屋征收补偿方案进行了论证，并征求了群众代表和有关部门意见，但《征收补偿条例》第十条规定，“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”，竞秀区政府虽组织了论证会，但并未公布征收补偿方案，并按上述规定征求公众意见。《保定市竞秀区23号院棚户区改造项目社会稳定风险分析报告》、《政府常务会议纪要》、保定银行客户存单等证据，可以证实竞秀区政府按规定进行了社会风险评估并经过政府常务会议讨论决定；征收补偿费用足额到位、专户专存、专款专用，符合《征收补偿条例》第十二条的规定。张贴《房屋征收决定的公告》及《补偿安置方案》的照片可以证实竞秀区政府按照规定发布征收决定，公告载明权利救济途径，符合《征收补偿条例》第十三条的规定。综合分析竞秀区政府作出《房屋征收决定》的程序，除《补偿安置方案》征求意见的程序外，其他程序基本符合《征收补偿条例》的相关规定。 关于竞秀区政府未严格按照《征收补偿条例》第十条的规定就《补偿安置方案》征求意见的问题。本院认为，鉴于《补偿安置方案》确定的补偿标准已经比2015年发布的《保定市竞秀区23号院棚户区（危陋住宅区）改造国有土地上房屋征收与补偿方案》有较大幅度的提高，群众代表在论证过程中明确表示同意《补偿安置方案》，且大多数被征收人已经签订补偿安置协议，表明大多数被征收人亦是同意《补偿安置方案》确定的补偿标准，故竞秀区政府未按照规定征求公众意见在本案中可视为程序瑕疵。对此，本院将以司法建议形式，建议竞秀区政府对房屋征收和补偿工作进行改进。 综上所述，一审判决认定的部分事实虽有不妥，但结果并无不当，本院予以维持。上诉人甄玉霞的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人甄玉霞负担。 本判决为终审判决。 审判长 江 悦 审判员 邱振刚 审判员 李冠华 二〇一九年十一月二十日 书记员 张 秀