广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3351号上诉人（原审原告）：广东国兴农业高新技术开发有限公司。住所地:广东省佛山市顺德区*********************。法定代表人:冼进容，总经理。委托代理人:许义娜，北京市盈科（广州）律师事务所律师。委托代理人:叶锦彦，北京市盈科（广州）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：佛山市自然资源局(原佛山市顺德区国土城建和水利局)。住所地：广东省佛山市禅城区******。法定代表人：杨小晶，局长。委托代理人：邓娟，该局工作人员。委托代理人：梅俊芝，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：广东省自然资源厅。住所地：广州市天河区********。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：何隐亭，该厅工作人员。委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人广东国兴农业高新技术开发有限公司（以下简称国兴公司）因诉被上诉人佛山市自然资源局、广东省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）政府信息公开答复及行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初637号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：国兴公司先后分别于2018年9月11日和2018年9月14日向原佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称原顺德国土城建和水利局）提交两份《佛山市顺德区国土城建和水利局政府信息公开申请表》，申请公开：“地号为：133109-100、134108-010、134110-001三宗土地相关的佛山市建设项目用地报批表；以及该三宗土地政府向广东国兴农业高新技术开发有限公司移交以上三宗土地的《土地移交书》、《土地移交确认书》。”以及“政府向广东国兴农业高新技术开发有限公司移交三宗土地（地号：133109-100、134108-010、134110-001）移交土地形成的文件资料”。原顺德国土城建和水利局收到后，经审查相关证据、依据，于2018年10月8日对上述两份申请合并作出顺建息开［2018］551号《政府信息公开答复书》(以下简称被诉答复)，答复国兴公司：“……一、关于你司要求获取的133109-100、134108-010、134110-001三宗土地的佛山市建设项目用地报批表，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发［2010］5号）第二条第二款规定‘行政机关在日常工作中制作或获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应当公开的政府信息。’该信息属于行政机关在日常工作制作及审查中的过程性信息，不属于《政府信息公开条例》第二条所指的政府信息，本机关决定不予公开。二、本机关并未制作或保存你司要求获取的133109-100、134108-010、134110-001三宗土地的《土地移交书》、《土地移交确认书》等移交土地形成的文件资料，不存在该政府信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项规定，特此告知……”上述被诉答复于2018年10月13日依法送达国兴公司。国兴公司收到后不服，于2018年10月30日向省自然资源厅申请行政复议。省自然资源厅收到后，于2018年10月31日依法受理其申请。同日，省自然资源厅向原顺德国土城建和水利局发出《提出答复通知书》，告知其自收到通知之日起10日内提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，同时告知逾期不提交的法律后果。原顺德国土城建和水利局收到后，于2018年11月7日提交了《行政复议答复书》，并提交了相关证据、依据。经审查相关证据、依据，省自然资源厅于2018年12月29日作出粤自然行复［2018］64号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），维持了被诉答复。上述被诉行政复议决定于2019年1月2日分别送达国兴公司和原顺德国土城建和水利局。国兴公司收到后仍不服，诉至原审法院。另查明，省自然资源厅向原审法院提交的粤府函［2010］193号《关于佛山市顺德区行政复议工作有关问题决定的公告》显示：“……一、公民、法人或者其他组织对佛山市顺德区人民政府自2010年10月1日起作出的具体行政行为不服而申请行政复议的，向省人民政府提出；对区人民政府工作部门自该日起作出的具体行政行政不服而申请行政复议的，可以向区人民政府或者省人民政府主管部门提出……”此外，原顺德国土城建和水利局当庭称其已查找档案系统及供地档案信息，均未发现国兴公司所需的《土地移交确认书》《土地移交书》及移交土地所形成的文件等资料，已尽到核查和合理检索的义务，并向原审法院提交了档案系统检索截图和涉案土地档案资料的卷内目录用以证实上述主张。原审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”本案中，国兴公司作为涉案土地的土地使用权人，有权根据其自身生产、生活需要申请获取相关政府信息，原顺德国土城建和水利局有对其申请依法进行处理的法定职责。关于被诉答复中的第一项答复是否正确的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条第（二）项规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复……（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由……”。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二点规定：“《条例》所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息……”本案中，国兴公司申请公开的“地号为：133109-100、134108-010、134110-001三宗土地相关的佛山市建设项目用地报批表”属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息，原顺德国土城建和水利局作出第一项答复，告知国兴公司对其申请的该部分信息决定不予公开,并无不当。关于被诉答复中的第二项答复是否正确的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式……”根据上述规定，本案中，国兴公司申请公开地号为：133109-100、134108-010、134110-001三宗土地的《土地移交书》、《土地移交确认书》及上述三宗土地移交土地形成的文件资料，原顺德国土城建和水利局收到后，通过对上述三宗土地档案系统及书面档案卷宗材料的检索和核查，没有查询到国兴公司申请公开的该部分信息，并向原审法院提交了档案系统检索截图和涉案土地档案资料的卷内目录，可以证实原顺德国土城建和水利局尽到了合理检索义务。原顺德国土城建和水利局经核查后作出被诉答复中的第二项答复，告知国兴公司并未制作或保存其申请的该部分信息，不存在该政府信息亦并无不当。关于被诉答复程序是否合法的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复……”本案中，国兴公司分别于2018年9月11日和2018年9月14日提出信息公开申请，原顺德国土城建和水利局收到后于2018年10月8日将上述两项申请合并作出被诉答复，符合上述规定，程序并无不妥。原顺德国土城建和水利局作出的被诉答复事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，且国兴公司在本案中亦未提供其他证据证实原顺德国土城建和水利局有制作或保存其所申请公开的信息，因此，国兴公司主张撤销该被诉答复的理由不成立，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”根据上述规定及粤府函［2010］193号《关于佛山市顺德区行政复议工作有关问题决定的公告》，国兴公司不服被诉答复向省自然资源厅申请行政复议，省自然资源厅作为原顺德国土城建和水利局上一级主管部门，依法有权受理其行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”国兴公司于2018年10月30日申请行政复议，省自然资源厅于2018年10月31日依法受理。同日，省自然资源厅向原顺德国土城建和水利局发出《提出答复通知书》，告知其自收到通知之日起10日内提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，同时告知逾期不提交的法律后果。原顺德国土城建和水利局收到后，提交了《行政复议答复书》及提交了相关证据、依据。经审查，省自然资源厅于2018年12月29日作出被诉行政复议决定，并进行送达，程序合法。因此，省自然资源厅作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，国兴公司主张撤销该被诉行政复议决定的理由不成立，原审法院不予支持。关于国兴公司在起诉状中提出的第三项诉讼请求，因两被告作出的被诉答复和被诉行政复议决定均认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，国兴公司的上述请求亦不能成立。因此，对该第三项诉讼请求原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条,《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，原审法院判决：一、驳回原告国兴公司的诉讼请求；二、本案受理费50元，由原告国兴公司负担。上诉人国兴公司不服原审判决，向本院提起上诉称：上诉人名下原持有的三宗土地（地号：133109-100、134108-010、134110-001）是由政府出让。2017年开始，上诉人进行土地使用税清算需要确定征税期间。依照《城镇土地使用税暂行条例》第三条和国家税务总局颁布的《关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定》第四条的规定，土地使用税从实际占用时开始交税。为查清三宗土地具体的移交时间以便确认上诉人实际占用土地时间，依法准确纳税，上诉人于2018年9月11日向原顺德国土城建和水利局申请公开上述三宗土地的《土地移交书》和《土地移交确认书》以及移交土地形成的文件资料。原顺德国土城建和水利局于2018年10月8日作出被诉答复，答复不存在上诉人所申请的信息。上诉人向省自然资源厅申请复议，但省自然资源厅作出被诉行政复议决定，维持了被诉答复。涉案土地约38万平方米，作为直接土地管理部门的原顺德国土城建和水利局，没有制作和保管任何土地移交资料，违背客观事实和常识。原顺德国土城建和水利局对档案目录的登记是否完善、是否具体到每一份文件资料，以及其提供的档案目录是否是涉案土地的全部档案目录，这些内部信息不可能为外界得知。因此，若原审法院仅依据原顺德国土城建和水利局的说法即径行得出其没有保存相关信息的判断，易使原顺德国土城建和水利局以检索不到相关政府信息为由规避其信息公开的法定义务，从而使《中华人民共和国政府信息公开条例》施行目的落空。两被上诉人作为土地管理部门，没有制作和保管任何土地移交资料，与其职责不符，明显违背客观事实和常识，其答复完全不具有可信性。综上所述，上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销原顺德国土城建和水利局作出的被诉答复及省自然资源厅作出的被诉行政复议决定；2.判决佛山市自然资源局依法向上诉人公开涉案土地的《土地移交书》、《土地移交确认书》以及移交土地形成的文件资料。被上诉人佛山市自然资源局二审期间未提交答辩意见。被上诉人省自然资源厅二审答辩称：一、我厅作出被诉行政复议决定，程序合法，认定事实清楚、正确。我厅于2018年10月30日收到国兴公司递交的行政复议申请书及材料后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条及第十七条的规定，于2018年10月31日受理国兴公司的行政复议申请，并于同日依法向国兴公司送达《行政复议受理通知书》以及向原顺德国土城建和水利局送达《提出答复通知书》、复议申请书副本及相关证据材料。原顺德国土城建和水利局依法向被上诉人提交《行政复议答复书》及其作出被诉答复的证据材料及相关法律依据，我厅依法审查后依法作出被诉行政复议决定，并分别送达国兴公司及原顺德国土城建和水利局。以上程序符合法律的相关规定，受理程序合法。二、我厅作出被诉行政复议决定，实体合法，认定事实清楚，适用法律正确。我厅经依法查明后对涉案事实依法认定如下：（一）原顺德国土城建和水利局作出被诉答复程序合法。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条以及第二十四条第二款的规定，原顺德国土城建和水利局具有对国兴公司提交的信息公开申请依法进行处理的法定职责。原顺德国土城建和水利局于2018年9月11日、14日收到国兴公司的信息公开申请，2018年10月8日，原顺德国土城建和水利局依法在答复期限内作出被诉答复并邮寄送达给国兴公司，程序合法。（二）原顺德国土城建和水利局作出被诉答复认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条第一款第（三）项及《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发［2010］5号）第二条第二款规定，国兴公司要求公开的“三宗地块的佛山市建设项目用地报批表”信息，经调查核实，该表是在原顺德国土城建和水利局审批出让国有土地使用权过程中产生的一项政府信息，属于该业务相关职能部门之间征求意见的材料，为非终局的、仍处于讨论研究中的过程性信息，未产生外化性的影响，且出让结果最终以出让合同的内容为准。因此原顺德国土城建和水利局告知国兴公司该信息属于过程性信息并不予公开，并无不当。对于国兴公司要求公开的“三宗土地的《土地移交书》、《土地移交确认书》、政府向国兴公司移交三宗土地形成的文件资料”信息，因原顺德国土城建和水利局并未制作或保存上述信息，因此告知国兴公司该信息不存在，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第一款第（三）项的规定。综上所述，原顺德国土城建和水利局作出被诉答复，已经履行了信息公开的法定职责，我厅作出被诉行政复议决定维持被诉答复，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回国兴公司的全部上诉请求。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院另查明，中共佛山市委、佛山市人民政府于2019年1月17日发布的佛发［2019］1号《关于印发的通知》中载明：“组建市自然资源局。将市国土资源和城乡规划局的职责……等整合，组建市自然资源局。市自然资源局在区设分局，实行市以下垂直管理体制。不再保留市国土资源和城乡规划局。”，故在本案二审期间，原顺德国土城建和水利局的职权由佛山市自然资源局继续行使。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发［2010］5号）第二点规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息……”本案中，国兴公司向原顺德国土城建和水利局申请公开“涉案土地的佛山市建设项目用地报批表、政府向国兴公司移交涉案土地的《土地移交书》、《土地移交确认书》以及移交土地形成的文件资料”，因涉案土地的佛山市建设项目用地报批表系原顺德国土城建和水利局在国有土地使用权审批过程所制作的报批及征询上级行政机关意见的材料，并未直接产生外化的法律效力，属于行政机关上下级之间沟通工作的内部管理信息和过程性信息，故原顺德国土城建和水利局作出被诉答复告知国兴公司该信息不属于应予公开的信息并说明了理由，符合上述法规和规范性文件的规定，本院予以支持。关于国兴公司申请公开“政府向国兴公司移交涉案土地的《土地移交书》、《土地移交确认书》以及移交土地形成的文件资料”的问题，原顺德国土城建和水利局主张其通过检索和核查涉案土地档案系统及书面档案卷宗材料，没有查询到该部分信息。对此，原顺德国土城建和水利局在本案一审期间向原审法院提交了档案系统检索截图和涉案土地档案资料的卷内目录等证据，以上证据可以证实原顺德国土城建和水利局已经尽到了合理检索义务，故对于原顺德国土城建和水利局提出的上述主张，本院予以采纳。国兴公司主张原顺德国土城建和水利局保存有上述信息，但是未提交任何证据予以证实，故该主张理据不足，本院不予支持。省自然资源厅收到国兴公司的行政复议申请后，在法定期限内作出被诉行政复议决定，程序合法，本院予以维持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广东国兴农业高新技术开发有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇一九年十一月十五日法官助理  郑小敏书 记 员  罗 涛