浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙02行初184号 原告象山县高塘岛乡珠门村经济合作社，住所地浙江省象山县高塘岛乡珠门村。 诉讼代表人赖永明，男，1957年11月27日出生，汉族，住浙江省象山县。 诉讼代表人胡才兴，男，1966年8月3日出生，汉族，住浙江省象山县。 诉讼代表人麻承贵，男，1948年4月7日出生，汉族，住浙江省象山县。 诉讼代表人金从来，男，1951年2月1日出生，汉族，住浙江省象山县。 诉讼代表人江朝国，男，1966年6月20日出生，汉族，住浙江省象山县。 委托代理人梁剑兵（特别授权代理），辽宁法大律师事务所律师。 被告浙江省人民政府（原行政机关暨复议机关），住所地浙江省杭州市省府路**。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人谢伟。 委托代理人陈群。 原告象山县高塘岛乡珠门村经济合作社不服被告浙江省人民政府于2010年1月5日作出的浙土字A[2009]-0373建设用地审批意见（以下简称被诉审批意见）及于2018年4月28日作出的浙政复[2018]112号行政复议决定（以下简称被诉复议决定）的行政行为，于2018年9月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月13日、2019年10月22日二次公开开庭对本案进行了审理。原告的诉讼代表人赖永明、胡才兴、麻承贵、金从来、江朝国，委托代理人李军民（2019年4月5日解除委托代理）、梁剑兵，被告的委托代理人谢伟、陈群到庭参加了诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。 2010年1月5日，被告作出浙土字A[2009]-0373《浙江省建设用地审批意见书》，同意象山县人民政府2009年度计划第四批次建设用地41.1902公顷（农用地转用18.5549公顷，其中的17.2497公顷已经宁波市人民政府批准；征收集体土地27.2995公顷，使用国有土地13.8907公顷）。该建设用地审批涉及征收高塘岛乡珠门村集体土地15.3361公顷，拟用于高塘岛乡珠门坑头山工业待出让地块（1）。原告不服被诉审批意见申请行政复议，2018年4月28日，被告作出浙政复[2018]112号行政复议决定，维持被诉审批意见。 原告诉称，一、被诉审批意见批准征收原告所在村集体土地15.3362公顷，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条，村民委员会或者村民集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。因象山县高塘岛乡珠门村村民委员会和象山县高塘岛乡珠门村经济合作社对涉及本村村集体土地的行政行为不起诉，故象山县高塘岛乡珠门村623名村民同意以象山县高塘岛乡珠门村经济合作社名义提起诉讼。原告具有对被诉审批意见及被诉复议决定提起行政诉讼的主体资格。二、被告作出被诉审批意见过程中，未告知原告被征收土地的范围、位置、补偿标准，也没举行过听证，征地补偿安置方案也未经村民会议决议同意，被诉审批意见程序违法。被诉复议决定维持被诉审批意见违反法律规定，侵犯了作为象山县高塘岛乡珠门村村民的合法权益。请求法院撤销被诉审批意见，撤销被诉行政复议决定。判令被告负担案件诉讼费。 原告向法院提供并在庭审中出示的证据有：1.政府信息公开申请表、EMS快递面单、邮件妥投情况查询。2.[2017]117号关于胡总陆等有关政府信息公开申请的答复意见及附件：浙土字A[2009]-0373浙江省建设用地审批意见书、土地征收方案；高塘岛乡珠门坑头山工业待出让地块（1）建设项目土地勘测定界图，上述证据用以证明原告于2017年5月25日才知道被诉审批意见存在的事实。3.2007年坑头山使用权转让协议、2008年珠门村村民代表会议决议，用以证明2007年高塘岛乡珠门村将涉案地块出租给浙江宏翔船业有限公司，并由公司支付380万元转让费。4.象山县财政局政府信息依申请公开告知书，用以证明涉案地块征地补偿费为5317920元。5.行政复议申请书。6.浙政复[2018]112号行政复议决定书。7.（2017）浙01行初438号杭州市中级人民法院行政判决书。上述证据用以证明原告提起诉讼仍在法定起诉期限内。8.2009年9月28日《集体土地征收村民（代表）会议纪要》，用以证明2009年《集体土地征收村民（代表）会议纪要》中“同意的村民代表签名页”是复印2008年6月7日《珠门村村民代表会议决议》后附的签名页，征地这一事实未征得村民同意，也没有开过相关会议。 被告辩称：一、被诉审批意见事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序。为实施城乡规划，象山县人民政府拟申请象山县2009年度计划第四批次建设用地41.1902公顷，其中耕地1.3052公顷、园地2.6625公顷、林地4.4913公顷、水域及水利设施用地10.0959公顷、存量建设用地3.1473公顷、未利用地19.4880公顷。该建设用地涉及征收高塘岛乡珠门村集体土地15.3361公顷，拟用于高塘岛乡珠门坑头山工业待出让地块（1）。上述地块符合土地利用总体规划，2008年6月7日，珠门村村民代表会议讨论坑头山土地事宜。2008年8月3日，象山县土地勘测规划设计院对高塘岛乡珠门坑头山工业待出让地块（1）进行了勘测定界。2008年12月2日，浙江省林业厅作出浙林地许准[2008]797号《使用林地审核同意书》，同意高塘岛乡珠门坑头山工业待出让地块建设项目征地占用象山县高塘岛乡珠门村经济合作社集体林地共7.7816公顷。2009年3月18日，原象山县规划局作出象规设[2009]6号《象山县国土资源局高塘岛乡珠门坑头山工业待出让地块（1）规划设计条件》，确认涉案地块可建设用地面积为279265.42平方米，用地使用性质是二类工业用地，并载明技术经济指标、建筑退让及间距、建筑设计要求、交通组织、市政配套设施等内容。2009年9月1日，原象山县国土资源局向珠门村送达涉案地块《征地告知书》（象国土征告[2009]175号），告知因涉案地块项目拟征收该村的集体土地面积、土地补偿标准、被征地人员安置方式等内容。同年9月15日，原象山县国土资源局向珠门村送达涉案地块《听证告知书》（象国土资听告字[2009]175号）。同年10月9日，珠门村村民委员会出具《放弃听证说明书》，对原象山县国土资源局拟定的涉案地块的补偿标准和安置方案予以认可，放弃听证。同年11月4日，象山县统一征地事务所与珠门村村民委员会签订象征字[2009]175号《征地补偿协议》，对征地面积、地类、位置、征地补偿费用、安置方案等作出约定，其中征收土地面积15.3361公顷（林地1.0811公顷，其他农用地7.4878公顷，建设用地0.8113公顷，未利用地5.9559公顷），征地补偿费用为531.7920万元。同年11月30日，原象山县国土资源局对象山县2009年度计划第四批次建设用地项目进行了实地踏勘，确认该批次申请地块界址清楚，权属明确，用地选址符合土地利用总体规划，未发现动工现象。2009年11月30日，原象山县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案），经象山县人民政府审核同意后上报审批。经原宁波市国土资源局审查，宁波市人民政府批准农转用17.2497公顷。2010年1月5日，被告作出被诉审批意见，同意象山县人民政府2009年度计划第四批次建设用地41.1902公顷（农用地转用18.5549公顷，其中的17.2497公顷已经宁波市人民政府批准；征收集体土地27.2995公顷，使用国有土地13.8907公顷）。上述批文征地范围涉及原告所使用的集体土地。二、原告起诉超过了起诉期限，原告在涉案土地被征收前召开了村民代表会议并且签订了征地补偿协议，征地后又领取了相关款项，应当知晓了涉案批文。三、浙政复[2018]112号行政复议决定符合法定程序。2017年6月6日，被告收到胡总陆等10人提交的行政复议申请，同年9月1日，被告认定该申请行政复议已超过法定申请期限，作出浙政复[2017]310号行政复议决定，驳回胡总陆等10人的行政复议申请。胡总陆等10人不服该决定，起诉至杭州市中级人民法院。2018年2月5日，该院以证据不足为由作出（2017）浙01行初438号行政判决，撤销浙政复[2017]310号《行政复议决定书》，并责令被告对胡总陆等10人的行政复议申请重新作出行政行为。被告于同年2月13日收到该判决，并于同年3月1日（判决生效次日）重新办理。因情况复杂，本案延长30日行政复议期限。经审理，被告于2018年4月28日作出被诉复议决定，并于同年5月4日向胡总陆等10人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，被诉审批意见事实清楚、适用依据正确、程序合法，被诉复议决定程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告在法定举证期限内提供并在庭审中出示的证据有： 1.浙江省建设用地审批意见书（浙土字A[2009]-0373），甬土资[2009]301号《关于象山县2019年计划第四批次建设项目用地的审查报告》、《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《土地征收方案》）、《象山县2009年度计划第四批次建设用地情况汇总表》、高塘岛乡土地利用总体规划图（局部）1:10000、高塘岛乡城乡建设规划图、规划设计条件、测量报告等。2.2009年9月1日象山县国土资源局象国土征告[2009]175号征地告知书送达回执、2009年9月15日象山县国土资源局象国土资听告字[2009]175号《听证告知书》及相应的送达回执、象山县高塘岛乡珠门村村民委员会于2009年10月9日出具的《放弃听证证明书》。3.2008年6月7日《村民（代表）会议纪要》、2009年11月4日《象山县征地补偿协议书》（象征字[2009]175号）等。4.[2010]年第70号《象山县人民政府征收土地方案公告（存根）》及《象山县国土资源局征地补偿安置方案公告（存根）》及其张贴证明。5.珠门村炕头山转让款分配方案表，发票、领款单据、珠门村南岩塘、炕头虾塘征地兑现清单、宁波市（市、区）被征地农民社会保障措施落实情况说明、关于高塘岛乡珠门村炕头山地块行政争议的相关说明等。上述证据用以证明被诉审批意见认定事实清楚、程序合法的事实。6.浙政复[2017]310号《行政复议决定书》，浙政复[2018]112号《行政复议决定书》、杭州市中级人民法院（2017）浙01行初438号行政判决书，用以证明被诉行政复议决定认定事实清楚，作出程序合法的事实。 被告在法定举证期限外向本院提供的证据有：2008年4月12日高塘岛乡人民政府与高塘岛乡珠门村经济合作社的“坑头山使用权转让协议”、2008年6月10日象山县统一征地事务所与高塘岛乡珠门村经济合作社签订的征地补偿协议、2007年11月28日高塘岛乡珠门村与戴福青等全体股东签订的“珠门村滩涂征用后村方享受分成补充协议”以及2008年6月18日珠门村经济合作社与浙江宏翔船业有限公司签订的“补充协议”。用以证明原告对征用土地是知道的。 本院依职权调取了2012年12月14日合同编号×××25（2012）Ａ21-165号原象山县国土资源局与象山县高塘岛乡农渔业服务总公司签订的国有土地建设用地使用权出让合同、2012年12月3日象山县国有建设用地使用权（工业）挂牌出让成交确认书、浙江省土地出让金专用发票等材料。 经庭审举证、质证，原告对被告提交证据2、3的真实性提出异议，对证据4认为杭州市中级人民法院的判决已经认定公告不成立，对证据5的真实性无异议，但认为珠门村炕头山转让款分配方案表，发票、领款单据、珠门村南岩塘、炕头虾塘征地兑现清单无法证明上述款项是征地补偿款。对其他证据的真实性均无异议，但认为被告作出被诉审批意见前没有将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以书面形式告知被征地组织及农户，也没听取过村民的意见，村民对签订征地补偿协议、涉案公告的张贴均不知情，没有向被征收土地所在村的村民告知过听证的权利，也没有举行听证。对于被告逾期提供的证据，原告认为，被告逾期提供违法，且被告不能提供原件也不符合证据的形式要件。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应证据”，而且被告也不能提供原件，因此，对于被告在法定举证期限外向本院提供的材料，本院不予采纳。被告提供的证据4，浙江省杭州市中级人民法院（2017）浙01行初438号生效行政判决已经认定被告在本案中提供的证据4不足以证明原象山县国土资源局工作人员于2010年3月10日将公告张贴于象山县高塘岛乡珠门村村务公开栏的事实。因此，对原告提出的异议，本院予以采纳。被告提供的证据5中的珠门村炕头山转让款分配方案表，发票、领款单据、珠门村南岩塘、炕头虾塘征地兑现清单等虽是客观真实的，但本案审查的是被告的征地审批行为，征地款是否支付与本案的审查不具有关联性，所以对该证据本院不予采纳。原告其他质证意见系对被诉审批意见作出程序合法性的异议，本院将在“本院认为”部分进行阐述。 被告对原告提供的证据真实性均无异议，且与本案有关联，因此，本院对原告提供的证据予以采信。 根据采信的证据，结合双方当事人在庭审中的陈述，审理查明事实如下：为实施城乡规划，象山县人民政府拟申请象山县2009年度计划第四批次建设用地41.1902公顷，其中耕地1.3052公顷、园地2.6625公顷、林地4.4913公顷、水域及水利设施用地10.0959公顷、存量建设用地3.1473公顷、未利用地19.4880公顷。该建设用地涉及征收高塘岛乡珠门村集体土地15.3361公顷，拟用于高塘岛乡珠门坑头山工业待出让地块（1）。2009年11月30日，原象山县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案），经象山县人民政府审核同意后上报审批。经原宁波市国土资源局审查，宁波市人民政府批准农转用17.2497公顷。2010年1月5日，被告作出被诉审批意见。胡总陆等10人不服被诉审批意见申请行政复议，2017年9月1日，被告作出浙政复[2017]310号行政复议决定，以胡总陆等10人的行政复议申请超过申请期限为由，驳回胡总陆等10人的行政复议申请。胡总陆等10人不服向浙江省杭州市中级人民法院提起行政诉讼。该院经审理作出（2017）浙01行初438号行政判决，判决撤销浙政复[2017]310号行政复议决定，责令被告重新作出行政复议决定。被告收到该判决后，经审查于2018年4月28日作出被诉复议决定。胡总陆等10人仍不服，诉至本院。本院于2018年8月30日作出（2018）浙02行初81号行政裁定，认为被诉审批意见批准征收了象山县高塘岛乡珠门村的集体土地，胡总陆等10人对上述土地不享有宅基地使用权、土地承包经营权，也不享有其他土地使用权。因此，不具有以土地使用权人名义提起行政诉讼的主体资格。驳回胡总陆等10人的起诉。2018年9月12日，623名象山县高塘岛乡珠门村村民以原告的名义向本院提起诉讼。 本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案开庭审理时原告陈述象山县高塘岛乡珠门村有村民987人，经审查，起诉村民已经超过半数以上，被告对此无异议，因此，本案原告主体适格。 2019年7月3日，赖永明等5人向本院提交增加被告及诉讼请求申请书，要求追加象山县人民政府为被告，同时增加诉讼请求“依法确认象山县人民政府下属单位象山县统一征地事务所的象征字[2009]175号《征地补偿协议》及其附件无效”。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十七条“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。人民法院应当对当事人提出的申请进行审查，……”之规定，本院认为，首先，本案原告为象山县高塘岛乡珠门村经济合作社，而非赖永明等5人，赖永明等5人为非本案适格当事人。其次，赖永明等5人增加诉讼请求明显在起诉状副本送达被告后。第三，象山县人民政府不是本案必须共同进行诉讼的当事人，因此，对赖永明等5人要求增加被告及诉讼请求的申请不予支持。 《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，对基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷、其他土地超过七十公顷的土地进行征收，由省、自治区、直辖市人民政府批准。被诉审批意见批准征收集体土地27.2995公顷，该被征收土地中没有基本农田，且耕地面积为1.3052公顷。据此，被告具有作出被诉审批意见的法定职权。 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）规定“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定“在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利”。被告为证明以上事实向本院提供了2008年6月7日珠门村村民代表会议决议、2009年9月1日征地告知书送达回执、2019年9月15日象国土资听告字[2009]175号听证告知书及送达回执、2009年10月9日放弃听证证明书、2009年11月4日征地补偿协议书等。经本院审查，2008年6月7日珠门村村民代表会议决议记载的用地范围与本案所涉征地范围不能对应，也无具体的征地补偿标准及安置途径。而原告又对被告提供的2009年9月1日征地告知书送达回执、2009年9月15日听证告知书送达回执上“林建领”签名，2009年10月9日放弃听证证明书、2009年11月4日征地补偿协议上“郑友强”签名的真实性均提出了异议，且林建领出庭否认了上述签名的真实性，对此，被告未再提供补强证据，也未申请对上述签名、盖章的真实性启动相关鉴定程序。本院目前难以采信上述证据以证明本案相关地方政府及部门已履行征地告知、现场调查确认、征地听证等必经程序，应认定本案征地审批行为存在没有切实保障被征地农民的知情权、确认权和听证权的情形。而上述农民知情和确认的材料又是征地报批的必备材料，该材料所存在的问题直接影响土地批复的合法性，因此，被告作出的被诉审批行为违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的相关规定，应认定存在程序违法的情形。鉴于涉案土地征收后已被拍卖，部分土地已经实际被利用，撤销被诉审批意见将给公共利益造成重大损害，故依法确认被诉审批意见违法，保留其效力。浙江省人民政府维持被诉审批意见的被诉复议决定，认定事实不清，撤销后亦不会损害公共利益，故予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第一款第一项、第七十九条的规定，判决如下： 一、确认被告浙江省人民政府2010年1月5日作出的浙土字A[2009]-0373象山县人民政府2009年度计划第四批次建设用地中高塘岛乡珠门坑头山工业待出让地块（1）的征地审批行为违法。 二、撤销被告浙江省人民政府于2018年4月28日作出的浙政复[2018]112号行政复议决定。 案件受理费50元，由被告浙江省人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农业银行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：1900××××1001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  贾红霞 审 判 员  秦 峰 人民陪审员  周珍亦 二〇一九年十一月十一日 书 记 员  王 静