浙江省乐清市人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0382行初78号原告郑媚柳，女，1940年1月26日出生，汉族，住温州市洞头区。委托代理人张仁，北京市世纪律师事务所律师。被告温州市洞头区大门镇人民政府，住所地温州市洞头区大门镇镇中路4号。法定代表人苏友山，镇长。出庭应诉负责人陈春飞，党委副书记。委托代理人孙海芬，浙江嘉瑞成律师事务所律师。第三人温州市洞头区大门镇东屿村股份经济合作社，住所地浙江省温州市洞头区大门镇东屿村。法定代表人陈荣华，董事长。原告郑媚柳诉被告温州市洞头区大门镇人民政府（以下简称大门镇政府）土地行政协议一案，原告于2019年5月17日向本院提起诉讼。2019年6月6日经原告补正材料后，本院予以立案受理，于2019年6月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因温州市洞头区大门镇东屿村股份经济合作社（以下简称东屿村合作社）与本案有利害关系，本院依职权通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月19日公开开庭进行了审理。原告郑媚柳及其委托代理人张仁、被告大门镇政府的副职负责人陈春飞及委托代理人孙海芬到庭参加诉讼，第三人东屿村合作社经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月18日，大门镇人民政府（甲方）与郑媚柳（乙方）签订《征地补偿协议书》，主要内容为：“……一、乙方为支持整村搬迁工作，同意将承包的林地3.51亩交给甲方征收。二、甲方根据区政府征收农民集体所有林地补偿标准给予乙方一次性补偿。林地安置费59670元；青苗补偿费5616元；保持被征地农民原有生活水平补贴支出49140元，合计114426元。三、根据2012年12月6日村民代表大会通过，林地承包户补偿每亩增加17400元。该项资金从村集体资金中支出。以上两项共计人民币175500元。四、甲方在本协议签订后7日内将款项汇入乙方指定账户，乙方在本协议签订后5日内将原洞头县人民政府颁发的《林权证》上交给甲方。五、本次补偿为一次性补偿，乙方负责处置好与所在村及其他权益人在集体林地使用、利益分配等方面存在的问题，甲方概不负责。……”（以下简称被诉协议）原告诉称，2016年7月15日，被告未经上级人民政府批准征收原告集体土地993.647亩，农保土地208.756亩，擅自决定对原告所在的村实施整体搬迁，并以自己的名义与原告签订征地补偿协议书。原告认为根据国家法律规定，征收农民集体土地，必须经过有批准权的上级人民政府批准，并且由县级人民政府来实施。被告征收原告案涉土地既没有经过上级人民政府批准，又没有由县级人民政府来实施，被告作为县级以下人民政府既没有征地批准权，又没有征地实施权，更没有与原告签订征地补偿协议的权力。原告认为，被告作为一个镇政府，超越职权范围违法征地，请求人民法院判决：1.确认被告与原告签订的林地《征地补偿协议书》违法。2.将违法所征的土地返回给原告。案件审理中，原告认为被告不具有征地实施权，其签订的被诉协议违反了法律、行政法规的强制性规定，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，原告变更第一项诉讼请求为确认被告与原告签订的林地《征地补偿协议书》无效。明确第二项诉讼请求为将违法所征的土地承包权返回给原告。原告在法定期限内向本院提交了以下证据：1.身份证复印件，以证明原告身份情况。2.征地补偿协议书，3.洞头县人民政府办公室文件，4.林权证，5.行政答辩状，6.搬迁安置补偿协议，7.会义纪录，8.告知书，证据2～8以证明被告违法征地的事实。被告大门镇政府答辩称，一、被诉协议系答辩人与被答辩人双方自愿协商基础上签订，属于民事协议而非行政协议，不属于行政诉讼受案范围。根据浙发改投资（2012）1146号、（2013）1130号文件，为实现温州危险废物和医疗废物的减量化、资源化和无害化处理，建设温州市综合材料生态处置中心。该工程项目选址地点于洞头区大门岛镇小门岛东高地即洞头区大门镇东屿村、小门村东高地。在该项目落地、建设过程中，经东屿村两委及村民代表讨论、洞头区人民政府同意，对大门镇东屿村实施整村搬迁。因此，考虑到村民搬离后，村里的林地无人耕种，经东屿村两委及村民代表讨论、洞头区人民政府同意，村民自愿与答辩人签订征地补偿协议，将承包的林地交于答辩人。故案涉林地系被答辩人自愿交给答辩人，并未被征收为国有，不涉及行政行为。二、退一步来说，即便属于行政协议，被答辩人要求确认被诉协议无效缺乏事实与法律依据。被诉协议签订过程中不存在被答辩人诉称的征收行为，被答辩人所谓的被诉协议违法的情形并不存在。三、无论协议性质为何，答辩人都已依照被诉协议约定履行了相关义务。答辩人已依照被诉协议的约定将各项补偿款发放到位。综上，被诉协议不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回被答辩人的起诉。更何况，被诉协议合法有效，被答辩人的诉求没有事实与法律依据，依法应予以驳回。被告大门镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.统一社会信用代码证书，以证明被告主体资格。2.浙发改投资（2012）1146号、（2013）1130号文件，3.国有土地使用权证，以证明东屿村整村搬迁系由于建设温州市综合材料生态处置中心项目引起的事实。4.村两委联席会议记录（2015年6月3日），以证明东屿村集体土地补偿分配通过东屿村两委讨论的事实。5.征地补偿协议，以证明原、被告签订《征地补偿协议书》的事实。6.东屿村整村搬迁土地征收补偿款发放名单，7.领款通知单、浙江省农村合作银行进账单，以证明被告已经将案涉土地补偿款发放给原告的事实。8.照片，以证明东屿村整体搬迁后的现状。第三人未作陈述，在法定期限内也未向本院提交证据、依据。经当庭举证、质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1无异议，对其他证据的真实性、合法性均无异议，但认为均不能证明其所要待证的事实。原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1无异议，但是被告不具有征地资格或土地买卖资格。对证据2、证据3的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，案涉行为系整村搬迁组成部分，无法证明案涉征地行为的用途及征地程序合法的事实。对证据4有异议，该会议记录内容是关于组建整村搬迁日常监督工作小组事宜，不能证明其证明对象，会议记录没有记载有关集体土地补偿分配的内容。对证据5的真实性无异议，对合法性有异议。对证据6、证据7无异议，原告确已收到补偿款，案涉协议符合征地行为特征。对证据8的真实性、关联性无异议，被告擅自对东屿村进行整村搬迁不具有合法性。本院对上述证据认证如下：1.对各方当事人没有争议的证据及其所待证的事实，本院予以认定。2.对原、被告提交的其他证据的真实性本院均予以认定。经审理查明：原告郑媚柳系大门镇东屿村村民，原告在该村承包的林地有3.51亩。因大门镇东屿村整村搬迁需要，2016年7月15日原、被告签订了被诉协议。同月18日，第三人东屿村合作社根据协议约定通过转账方式支付了原告175500元。现原告认为被告不具征地实施权，被诉协议违法，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，原、被告因为东屿村整村搬迁，在案涉土地征收前经自愿协商，就拟被征收土地面积、征地补偿安置标准、协议双方权利义务等事项达成合意并签订被诉协议，并未违反法律、法规的强制性规定，并不存在被告通过被诉协议征收集体土地的情形。因此，原告认为被告不具有征地实施权而违法征地，与本院查明的事实不符，本院不予采纳。被诉协议签订后，原、被告均按约履行了合同义务。现原告要求确认被诉协议无效并返还原告土地，无事实、法律依据，原告诉请理由不成能立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告郑媚柳的诉讼请求。本案受理费50元，由原告郑媚柳负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。审 判 长  黄乐珍人民陪审员  陈鸥惠人民陪审员  邓为民二〇一九年十一月二十六日此件与原本核对无异书 记 员  周婉倩?附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。