安徽省寿县人民法院 行 政 判 决 书 (2018)皖0422行初61号 原告寿县小甸镇任岗新型建材厂，住所地安徽省淮南市寿县小甸镇桥南村窑厂院内，统一社会信用代码91340422574421365G（1-1）。 投资人马多宏，该窑厂总经理。 委托代理人彭鹏，北京中银（合肥）律师事务所律师。 被告寿县小甸镇人民政府，住所地安徽省寿县小甸镇街道。统一社会信用代码：1134042200323446XK。 法定代表人戴维纪，该镇镇长。 委托代理人张冬梅，安徽繁星律师事务所律师。 被告寿县城市管理行政执法局，住所地安徽省寿县寿春镇。统一社会信用代码：11340422691058630K。 法定代表人程德云，该局局长。 委托代理人赵芳德，安徽省寿县寿春镇法律服务所法律工作者。 被告寿县公安局，住所地安徽省寿县寿春镇宾阳大道中段。统一社会信用代码：11340422113234152X。 法定代表人唐永璋，该局局长。 委托代理人贾爱玲，该局法制大队副大队长。 被告寿县司法局，住所地安徽省寿县寿春镇明珠大道与通淝大道交叉口。统一社会信用代码：11340422MB19873886。 法定代表人李中禄，该局局长。 委托代理人赵宴宾，安徽繁星律师事务所律师。 被告寿县自然资源和规划局，住所地安徽省寿县寿春镇宾阳大厦B座15楼。统一社会信用代码：11340422MB19873886。 法定代表人王永贤，该局局长。 委托代理人陈厚成，该局公职律师。 委托代理人江涛，该局小甸土地管理所所长。 原告寿县小甸镇任岗新型建材厂（以下简称任岗窑厂）不服被告寿县小甸镇人民政府（以下简称小甸镇政府）、被告寿县城市管理行政执法局（以下简称寿县城管局）、被告寿县公安局、被告寿县司法局、被告寿县自然资源和规划局拆除其窑厂窑体的行为，于2018年12月11日向本院提起行政诉讼，本院立案后，在法定期限内向各被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月21日公开开庭审理了本案。原告任岗窑厂的总经理马多宏及其委托代理人彭鹏，被告小甸镇政府镇长戴维纪、委托代理人张冬梅，被告寿县城管局分管领导李劲松、委托代理人赵芳德，被告寿县公安局的委托代理人贾爱玲、被告寿县司法局副局长王其军、委托代理人赵宴宾，被告寿县国土资源局副局长凌峰、委托代理人陈厚成、江涛到庭参加了诉讼，本案在审理期间，寿县国土资源局因机构改革与其他机关合并组建寿县自然资源和规划局，本院通知寿县自然资源和规划局参加诉讼，本案现已审理终结。 2018年10月29日晚6时左右，小甸镇政府组织人员将任岗窑厂的窑体进行了强制拆除，寿县城管局、寿县公安局、寿县司法局、寿县国土资源局派员配合了该镇的强制拆除活动。 原告任岗窑厂诉称：晚6时左右，五被告在没有任何手续的情况下，将原先经营生产多年的窑厂强行拆除。原先认为，五被告的行为无论在实体还是程序上均严重违法，理由如下：1、窑厂是经批准设立的，使用土地经过了国土部门批准，办理了工商登记并照章纳税多年；2、被告没有任何证据证明原告违反了环境保护或者安全生产等法律法规的规定；3、被告未向原告出具任何强制拆除的手续，也没有履行任何法定程序，原告至今不知道被告拆除窑厂的理由；4、在拆除过程中，被告寿县公安局对窑厂工作人员采取了限制人身自由的暴力手段，该行为明显违法。综上，请求判令确认五被告强制拆除原告窑厂的行为违法。 被告小甸镇政府辩称，原告窑厂系露天开采生产粘土砖的生产类型，属于国家明令淘汰和禁止的对象，其采矿许可证和安全生产许可证均已过期，属于不可采取措施更改的违法生产类型。拆除前，被告已经告知原告拆除的原因及期限，并督促原告自行拆除了部分机器设备和窑体，10月29日的拆除行为是对原告自行拆除的窑体所做的进一步清理工作，不完全等同于行政强制。被告作为乡镇人民政府应当执行上级政府的工作部署，被告根据寿县经济和信息化委员会的安排，配合其他相关职能部门实施拆除行为系受委托实施的行为，不是本案适格的被告。 被告寿县城管局辩称，同意被告小甸镇政府的答辩意见，本局是受政府委托参与涉案行为的实施，不属于适格的被告。 被告寿县公安局辩称，本局根据寿县砖瓦窑专项整治工作领导小组的统一安排，对拆除工作履行安全保卫工作，因窑厂工作人员阻碍拆除，为防止发生人身安全危险，在口头制止无效的情况下，将其带离拆除现场安抚劝解，符合相关规定。 被告寿县司法局辩称，同意小甸镇政府的答辩意见，本局不是行政执法主体，到现场是为了维护秩序，宣传法律，没有实施拆除行为。 被告寿县自然资源和规划局辩称，根据寿县经信委的文件规定，此次砖瓦窑厂专项整治工作由所在地的乡镇人民政府负主体责任，本局到场××根据小甸镇政府的安排，对整治复垦工作进行检查，并未参与拆除工作，不是本案适格的被告。 经审理查明：任岗窑厂位于寿县小甸镇境内，由马多宏注册并投资经营，系个人独资企业，办理了营业执照、采矿许可证（2017年6月30日到期）和安全生产许可证（2018年3月30日到期）。2018年5月11日，寿县经济和信息化委员会向小甸镇政府发出《停产通知书》，要求该镇辖区内24门以下轮窑厂依法予以淘汰并拆除。任岗窑厂有16门窑，属拆除范围。同年6月28日，小甸镇政府向任岗窑厂发出《砖瓦轮窑停产执行通知书》，要求任岗窑厂停止违法生产，依法淘汰并拆除窑体。9月14日，寿县经济和信息化委员会印发《寿县砖瓦窑企业专项整治工作方案》，该方案明确：整治目标为24门以下砖瓦窑企业依法逐步予以淘汰，违反环境保护、安全生产等法律法规的，由相关职能部门依法查处，符合关闭条件的，依法实施关闭，并在9月30日前彻底清理处置完原材料、产成品、设备，拆除窑体；坚持属地管理原则，砖瓦窑所在乡镇人民政府对专项整治工作负主体责任，相关部门在职责范围内履行管理职责……等。9月18日，寿县砖瓦窑企业专项整治工作领导小组办公室向小甸镇政府发出《全县砖瓦轮窑企业专项整治工作任务交办函》，要求该镇抓好任岗窑厂专项整治工作，于9月26日前达到“两断、三清、一拆除”的目标，即切断违法生产企业的生产用电、生产用水，彻底清理处置完原材料、产成品、设备，拆除窑体。 2018年5月起，小甸镇政府多次派员到任岗窑厂，了解企业基本情况，检查停产执行令落实情况，下达执行通知等，与任岗窑厂就关闭窑厂的善后事项进行协商，但未能达成一致意见。在此期间，任岗窑厂停止了生产，同意拆除窑体顶部部分构筑物。因不符合整治目标要求，2018年10月29日晚17时左右，小甸镇政府组织人员将任岗窑厂的窑体进行强制拆除，根据小甸镇政府要求，寿县砖瓦窑企业专项整治工作领导小组安排寿县城管局、寿县公安局、寿县司法局及原寿县国土资源局派员参与了本次强制拆除行动。在拆除窑体的过程中，因马多宏的妻子阻挡挖掘机进入场地，为避免冲突升级，民警在现场对其采取了约束行动的控制措施。任岗窑厂认为上述各部门强制拆除窑厂的行为违法，提起本案诉讼。另查，2019年2月25日，根据寿县县委、寿县人民政府机构改革方案，寿县国土资源局与其他相关部门并入新组建的寿县自然资源和规划局。 以上事实由各方提交的证据证明，并经庭审质证，各方均无异议。 本院认为，行政机关作出行政行为应当符合法律法规的规定。案涉拆除任岗窑厂窑体的行为是在寿县砖瓦窑企业专项整治工作的背景下实施的，应属行政强制行为。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案强制拆除任岗窑厂窑体的行为，没有任何行政机关就拆除窑体作出行政决定，更没有履行相应的法定程序，因此，本次行政强制行为没有具体的实施依据，鉴于该行为不具有可撤销内容，原告主张确认案涉行政行为违法的诉讼请求应予支持。 关于被告主体的确定，本院认为，拆除任岗窑厂窑体的行为是在淘汰落后产能的大背景下实施的，淘汰落后产能属于各级人民政府部署的专项工作内容，而不是特定的行政管理行为，是通过相关职能部门的具体行政行为实现的。《寿县砖瓦窑企业专项整治工作方案》中关于“砖瓦窑所在乡镇人民政府对专项整治工作负主体责任，相关部门在职责范围内履行管理职责”的规定，是寿县人民政府开展该项工作的总体要求，而非对该项工作的委托授权。根据行政诉讼“谁行为，谁被告”的原则，本案拆除窑体的行为是小甸镇政府组织人员具体实施的，小甸镇政府属于本案的适格被告，依法应当对强制拆除行为后果承担法律责任；其余四被告虽然派员到场，但并未实施拆除窑体行为，应属受小甸镇政府委托、配合该镇实施强制拆除活动的行为，不体现与其职权相关的管理意志，其行为后果由小甸镇政府承担。据此，被告寿县公安局、寿县司法局、寿县城管局和寿县自然资源和规划局不属于本案适格的被告主体。 综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告寿县小甸镇人民政府拆除原告寿县小甸镇任岗新型建材厂窑体的行为违法； 案件受理费50元由被告寿县小甸镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省淮南市中级人民法院。 审 判 长  郑 培 审 判 员  周跃武 人民陪审员  朱葛富 二〇一九年十一月四日 书 记 员  王明珠 附法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条…… 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； ……