安徽省合肥市蜀山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0104行初162号 原告合肥同方物业管理有限公司，住所地安徽省合肥市长江中路168号招商大厦5楼，统一社会信用代码9134010072330565GX（1-1）。 法定代表人徐永玲，董事长。 委托代理人余元，合肥同方物业管理有限公司总经理。 委托代理人刘和涛，安徽文得律师事务所律师。 被告合肥市自然资源和规划局，住所地合肥市政务文化新区怀宁路1800号，统一社会信用代码113401000029907812。 法定代表人储昭海，局长。 委托代理人张翔，合肥市自然资源和规划局执法督察处工作人员。 委托代理人桂冰，安徽世邦律师事务所律师。 原告合肥同方物业管理有限公司（以下简称同方物业公司）不服被告合肥市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）作出的“关于对庐阳区都市广场停车楼项目进行查处的函”,于2019年8月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月20日立案后，于同日向被告市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月12日公开开庭审理了本案。原告同方物业公司委托代理人余元、刘和涛，被告市自然资源和规划局委托代理人张翔、桂冰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告同方物业公司诉称，被告于2019年7月5日向合肥市庐阳区城市管理局出具“关于对庐阳区都市广场停车楼项目进行查处的函”(合自然资规函［2019］385号)，该文件对原告建设的“都市广场停车楼”项目，以原批准规划中的人工停车设计方案为理由，列举了五个方面十九个问题，认定该项目属违法建设，要求合肥市庐阳区城市管理局按建设工程规划许可证审批内容责令整改并依法予以查处。合肥市庐阳区城市管理局于2019年7月30日向原告发询问调查通知书，要求原告按合肥市自然资源规划局（2019）385号文件接受调查。目前，对原告正在查处过程中。 “都市广场停车楼”项目是2015年4月原告参与竞拍的一个带方案的出让土地项目。该项目地块位于合肥市××与××交叉口东北角，面积2513.6平方米。该地块拍卖出让时公布的已带项目是“淮河路公共停车场”项目，项目规划设计要求为：（1）建设停车楼，建设公共停车位不少于125个，按照相关规定建设配套商业和管理用房，配套商业建筑面积不大于600平方米，配套建设公共厕所面积不少于60平方米；（2）按照相关规定设置充电桩；（3）做好地块内交通组织与城市道路交通的对接；（4）建设必须符合消防、环保等相关要求；（5）建设外立面要求与周边环境协调。 “都市广场停车楼”项目的停车方式，原规划批准的设计方案中为人工方式。动工建设时，发现按该设计方案建设的结果，停车规模很难达到土地出让时项目设计条件“不少于125个停车位”。为此，原告组织了国内相关知名专家进行论证，结论是采取智能机械停车方式可以充分利用地下空间，停车规模可以达到约170个，符合合肥市政府合政办（2014）21号文件第十三条“鼓励利用地下空间建设公共停车场”的规定。据此，原告将修改调整后的设计方案上报了原合肥市规划局并按土地出让合同及补充合同规定工期组织施工，工程基本如期竣工。合肥市测绘设计研究院《建(构）筑物竣工规划核实测量成果表》显示：对比批准的规划条件，竣工核实值完全符合。该项目建成，机械停车位173个；采用了国内一流的先进智能机械车库方案，全部进口韩国设备和技术是安徽省首家现代化智能停车库；投入使用后，很大程度缓解了城区停车难、道路拥堵的问题。 原告因停车方式调整对原设计方案进行变更与被告多次协调，被告于2018年9月19日作出“关于都市广场停车楼整改情况的复函”（合规函［2018］264号），原则同意该停车楼的停车方式调整。 原告认为按国务院办公厅、安徽省政府办公厅和合肥市人民政府公布的全面开展工程建设项目审批制度改革的实施方案（意见)，均明文规定“简化社会投资的中小型工程建设项目审批（含工业建设项目)，对于带方案出让土地的项目，不再对设计方案进行审核”，原告建设的“都市广场停车楼”项目属于带方案出让土地的项目，项目的设计方案属于投资人的自主权利，有关政府部门不应当再进行审核。被告作出的（2019）385号文件，虽然是对合肥市庐阳区城市管理局的内部行文，但是经合肥市庐阳区城市管理局针对原告的查处行为，被告的行政行为外化，该行政行为具有可诉性。文件本身与（2018）264号文件自相矛盾，其列举问题的内容均是针对项目设计方案的内容，并据此认定原告项目属违法建设，其行为明显缺乏法律根据。对原告涉案项目的设计方案自主权构成侵害，应当认定属于违法并依法撤销。请求法院判决撤销被告作出的合自然资规函（2019）385号“合肥市自然资源和规划局关于对庐阳区都市广场停车楼项目进行查处的函”。 原告同方物业公司提供的证据：1、合自然资规函（2019）385函。2、询问调查通知书。证据1、2证明被告于2019年7月5日向合肥市庐阳区城市管理局出具合自然资规函（2019）385号文件，该文件以原批准规划中的人工停车设计方案为理由，列举了五个方面十九个问题，认定该项目属违法建设，要求庐阳区城管局按建设工程规划许可证审批内容责令整改并依法予以查处。合肥市庐阳区城市管理局于2019年7月30日向原告发询问调查通知书，认为原告建设的“都市广场停车楼”项目涉嫌违反了《规划法》第四十三条第一款，要求原告接受调查。目前，对原告的设计方案正在审核、查处过程中。3、合国土资公告（2015）10号。4、合肥市规划（单体）设计条件通知书。证据3、4证明2015年4月原合肥市国土资源局、安徽省合肥公共资源交易中心发布公开拍卖出让的Ｎ1502号地块，位于合肥市××与××交叉口东北角，该地块拍卖出让时公布的已带项目是“准河路公共停车场”，以及项目规划设计的具体条件。5、发改备（2015）310号文件。6、国用（2015）第237号土地使用权证。证据5、6证明原告成功竞拍Ｎ1502号地块，合肥市发展和改革委员会以发改备（2015）310号文件，同意原告中报的“都市广场停车楼”项目备案申请。2015年8月，原告获取了国用（2015）第237号土地使用权证。7、合规建民许（2015）929号建设工程规划许可证。证明2015年12月，被告向原告颁发了合规建民许（2015）929号建设工程规划许可证副本，该规划许可证附件规定的项目基本规划意见主要是具体定位条件，附件“备注”的内容，主要是批准的人工停车方式设计方案内容。8、测绘成果资料技术报告。证明合肥市测绘设计研究院《建（构）筑物竣工规划核实测量成果表》，显示对比批准的规划意见，竣工核实值完全符合。9、合规函（2018）264号“关于都市广场停车楼整改情况的复函”。证明被告对原告上报的停车方式调鉴后设计方案进行审核，经多次协调，被告于2018年9月19日作出复函，原则同意该停车楼的停车方式调整。10、合政秘（2019）48号《合肥市全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案》。证明国务院、省政府、市政府的改革方案全面开展工程建设项目审批制度改革的实施方案中均明文规定：简化社会投资的中小型工程建设项目审批（含工业建设项目），对于带方案出让土地的项目，不再对设计方案进行审整心根据这一规定，原告建设的“部市广场停车楼”项目属于带方案出让土地的项目，其设计方案有关政府部门不应当再进行审核。 被告市自然资源和规划局辩称，一、原告所述行政处罚是由合肥市庐阳区城市管理局作出，不是原告作出，原告起诉的主体不适格，应当驳回原告的起诉。二、原告在规划管理工作中××区都市广场停车楼项目存在未按照建设工程规划许可证的规定进行建设行为，并经现场勘查后，对该项目违建情况向合肥市庐阳区城市管理局进行函告。（2019）385号函件是被告和合肥市庐阳区城市管理局两行政机关的内部函件，不是具体行政行为，该函件不属于行政诉讼的受案范围。三、原告未按照建设工程规划建设的违法行为事实清楚，证据确实充分。2018年8月8日，被告向原告作出合规函（2018）213号“关于尽快整改都市广场停车楼违法建设行为的函”，针对其未按照批准的规划方案和建设工程规划许可证要求建设的违法行为对其函告，要求其进行整改，但是原告一直未予整改，反而无视相关部门要求其整改的通告，违反建设工程规划许可证的规定进行建设，（2019）385号函件所列19项违规建设行为事实清楚，情节恶劣，城市管理部门对其处罚合法合理。四、原告对“都市广场停车楼”项目停车方式等方面的变更，未向有权批准机关申请，更未获得审批。首先，原告诉称对停车方式的调整是经过国内相关知名专家进行了论证的说法是不成立的，任何建筑都应当完全符合建设规划的要求。即使需要变更，也应当向规划部门提出申请并获取审批同意，而不是由原告自行组织专家论证或者自行委托测绘公司测绘。其次，被告于2018年9月19日作出的合规函（2018）号“关于都市广场停车楼整改情况的复函”并未同意原告的变更请求，是告知原告在符合环保、消防、人防、安监、和国土等部门的要求下并且要满足规划设计条件的基础上符合交通影响评价报告的要求才能变更或调整。同时，被告也在复函中明确告知原告按原批准的规划方案整改未按规划建设的内容，拆除未取得规划许可擅自建设的现状建构筑物。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市自然资源和规划局提供的证据、依据：1、合自然资规函（2019）385号“合肥市自然资源和规划局关于对庐阳区都市广场停车楼项目进行查处的函”。证明该文件是行政机关内部的函件的事实。2、合规函（2018）213号“关于尽快整改都市广场停车楼违法建设行为的函”。证明原告未按照建设工程规划建设的违法行为经被告要求整改的事实。3、《规划巡查技术报告》。证明原告对“都市广场停车楼”项目停车方式等方面的变更，未向有权批准机关申请，更未获得审批且拒不改正，违法情节严重的事实。 经庭审质证，原告对被告所举证据真实性、关联性无异议，对合法性有异议，异议理由同其诉称内容。被告对原告所举证5、6无异议；对证据8测绘成果资料技术报告有异议，是原告自行进行的测绘，对比并不全面，设计变化未体现；对其他证据的证明目的有异议，异议理由同其辩称意见。 本院对上述证据认证如下：原、被告提供的“关于对庐阳区都市广场停车楼项目进行查处的函”是被诉行政行为。被告提供的《规划巡查技术报告》、“关于尽快整改都市广场停车楼违法建设行为的函”能够证明都市广场停车楼项目未按照建设工程规划许可进行建设以及被告要求原告进行整改的事实，予以认定。原告提供的证据不能否认被告的认定事实，其证明目的不予认定。 经审理查明，原告开发建设的都市广场停车楼项目位于合肥市庐阳区××与××交口东北。规划批准的建筑功能为机动车库及配套用房，总建筑面积8132平方米，地上6层，建筑面积5805平方米，其中机动车库4648平方米，地下室2层，建筑面积2327平方米，其中人防机动车库1864平方米。 该停车楼建成后，原合肥市规划局查验发现该建筑未按批准的规划方案和建设工程规划许可证要求建设，存在建法建设行为。2018年8月8日，原合肥市规划局向原告作出“关于尽快整改都市广场停车楼违法建设行为的函”。函告原告：存在的违法行为主要为：（一）停车楼地下部分按规划应为地下2层(普通停车位)，设置机动车停车位43个，现建设为地下1层（设置三层机械式停车架)，设置机动车停车位103个，原规划的人防功能取消。（二）停车楼1层原设计有3个车辆出入口，现改为两个、西侧三合人车共载电梯改为两台车载电梯，中间增加管理用房，人行楼梯位置改动；该停车楼2层，3层西侧载车电梯、人行楼梯与1层变动相同，人行楼梯南侧现为配电间，2层、3层未按规划建设的建筑部分的建筑面积共约389平方米（根据建设单位提供的设计图纸匡算，非实测）；停车楼4层、5层，西侧载车电梯取消，原设计停车位全部取消，4层、5层扩建了(3)轴至（5）轴之间的（D)轴至（E）部分；5层北侧（5）轴至(8)轴之间的(C)轴至（D）轴部分现改建为外廊；4层、5层人行楼梯和配电间与1层变动相同。（三）停车楼6层夹层原规划为上空，现建有楼板，改建为内复式跃层；停车楼施工图设计标高22.30之上的（1)轴、（2)轴、（B)轴、（D)轴围合区域原规划设计为透空亭式，现砌筑外墙封闭。（四）停车楼的建筑外立面未按规划图纸建设，主要为:西立面1层现状管理用房向上2至6层增加10扇窗户，北立面东侧通风井边门位置移动，增加一扇窗，西侧4层5层共增加4扇窗，东立面1层外墙窗户尺寸调整，6层上部闷顶装饰窗未按批准的规划方案建设。（五）停车楼地块的出入口、地面停车位标线与批准的规划方案不一致，原规划方案中，室外停车位标示为7个，现室外地面标示停车位约19个，占用规划道路和内部场地。（六）该停车楼地块范围按规划方案建设；地块东侧非机动车停车棚的规划平面尺寸为13.6米×4.0米，现状平面尺寸为24.59米×6.6米，超出规划建设范围。要求原告对上述违法建设行为提出切实可行的整改方案，经规划、城管等职能部门审核同意后实施，尽快消除对城市规划建设和管理的不利影响，主动配合有关部门依法查处该建筑的违法建设行为，执行管理部门依法作出的相关处理决定。 2018年9月19日，原合肥市规划局针对原告提交的“关于都市广场停车楼整改情况的报告”作出“关于都市广场停车楼整改情况的复函”，主要内容：一、在符合环保、消防、人防、安监和国土等部门要求的前提下，我局原则同意该停车楼的停车方式调整调整后的停车规模，在满足规划设计条件的基础上需符合交通影响评价报告的要求。二、请贵公司组织有关设计和施工单位，尽快按原批准的规划方案，整改该停车楼所在地块范围内与停车方式调整无关的未按规划建设内容（包括室外地面停车位、绿地等），拆除未取得规划许可擅自建设的现状建构筑物。1、按原规划方案实施地块内绿化。2、按原规划方案划定室外停车位，不得逾越用地界线停车，停车楼的道闸和凸出地面的道口导流设施等，均必须整改至道路红线外设置，不得占用道路规划红线范围。3、拆除地块内东侧现状违法建筑（位于总图中的“非机动车停车棚”位置）。4、该建筑4层、5层原规划为停车库的建筑部分，不得用于与停车库配套管理用房之外的用途，取消5层北侧现有外廊(为（5)轴、（8)轴、（C)轴、（D)轴围合部分)，恢复原施工图纸设计。5、恢复停车楼施工图设计标高22.30之上的（1）轴、(3)轴、（B）轴、（D）轴围合区域的外围透空设计。6、将停车楼6层上部闷顶外墙窗整改为原施工图中位置和尺寸。三、贵公司按批准的规划方案和此整改意见将所有违法建设行为整改到位，依相关法律、法规和规定查处完毕后，可向我局申请补办该停车楼的规划变更和规划核实等程序。 原告未按上述整改要求进行整改。2019年7月5日合肥市自然资源和规划局向合肥市庐阳区城市管理行政执法局出具“关于对庐阳区都市广场停车楼项目进行查处的函”，函件内容：都市广场停车楼项目位于庐阳区××和××交口东北角，该项目于2015年12月份办理建设工程规划许可证（合规建民许2015929号），建筑功能为机动车库，底层停车库部分为配套商业，现状已建成，建筑室内外及项目场地等多处存在未按照建设工程规划许可证的规定进行建设行为，具体情况如下：一、室外1、停车楼东侧非机动停车棚设计为四周开敞轻质防雨棚简易钢结构构筑物，现场为砖外墙围护建筑物，原设计长宽为13.6＊4米＝54.4平方米，现为24.53＊6.53米＝162.3平方米，超建面积162.3平方米并未随主体建筑退让道路红线8米。2、原规划审批总平图中，室外停车位为6个，现室外划线停车位35个，占用原方案的开放空间及内部道路。3、项目西侧停车位侵占六安路规划红线4.00米，南侧侵占准河路规划红线2.54米。4、项目西侧隔离柱墩侵占六安路规划红线6.70米，南侧隔离柱墩侵占淮河路规划红线6.17米。5、项目西侧栅栏侵占六安路规划红线1.63米，南侧栅栏侵占淮河路规划红线6.12米。6、建筑四周现状为硬铺装地面，未实施车辆环形道路。7、未实施沿六安路、淮河路绿化带以及建筑物北侧和东侧绿化。二、室内1、负一层、负二层，西侧载车电梯发生改动，东北角局部隔墙有变动，负一层，负二层未封闭分层，上下两层连通。2、一层原设计有3个车辆出入口（东侧、西侧和建筑转角处各一个），现改为东侧和西侧两个；西侧三台人车共载电梯改为两台载车电梯，中间增加管理用房，人行楼梯位置改动。3、二层、三层西侧载车电梯、人行楼梯与一层变动相同，人行楼梯南侧现为配电间。4、四层、五层，西侧3台载车电梯未实施，减少了二层的原设计停车位；四层、五层扩建了（3）轴至（5）轴之间的（Ｄ）轴至（Ｅ）部分，五层北侧（5）轴至（8）轴之间的（Ｃ）轴至（Ｄ）轴部分现改建为外廊，四层、五层人行楼梯和配电间与一层变动相同。四层、五层未按规划图纸建设、设置功能的建筑部分的建筑面积共约1455平方米（根据建设单位提供的设计图纸匡算，非实测）。5、六层与坡屋面之间原图为漏空和闷顶，现改建为跃层，跃层建筑面积约为327平方米（根据建设单位提供的设计图纸匡算，非实测）。三、立面1、东立面一层右侧3扇窗户尺寸发生明显变化。2、西立面一层原设计3个车辆出入口现改为两个，中间增加的管理用房部分为人行门和窗，此部位二至六层增加10扇窗户。西立面Ｂ轴至Ｄ轴与1轴至3轴间区域，标高22.30米至24.10米处，报批设计为镂空开放式设计，现四面均已安装玻璃窗。3、南主西立面中原为显示楼内停车位情况的中型电子广告牌未实施。4、北立面东侧通风井边门位置移动，增加一扇窗，西侧转角塔楼四层、五层部分共增加4扇窗户。5、六层上部闷顶装饰窗增加了高度（为正常使用高度）未按原审批建设。四、目前该楼未经规划核实已投入使用。五、涉嫌部分改变停车楼使用功能，出租作为商业使用。都市广场停车楼项目存在未按照建设工程规划许可证的规定进行建设、未经规划核实投入使用、以及改变使用功能等行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》、《合肥市城乡规划条例》等法律法规规定，该项目属违法建设。请你局按建设工程规划许可证审批内容责令其整改并依法予以查处，同时将查处情况及时函告我局。 原告认为被告作出的“关于对庐阳区都市广场停车楼项目进行查处的函”侵犯其合法权益，向本院提起行政诉讼。 本院认为，关于对被告作出的“关于对庐阳区都市广场停车楼项目进行查处的函”是否可以提起行政诉讼。该函中被告认定了：“都市广场停车楼项目存在未按照建设工程规划许可证的规定进行建设、未经规划核实投入使用、以及改变使用功能等行为，该项目属违法建设。违法建设认定是规划行政主管部门根据《中华人民共和国城乡规划法》实施的职权行为，在相对集中行使行政处罚机制中，也是城管部门作出调查处理的事实根据，对建筑物的相关权利人的权利义务具有实际影响，原告有权提起行政诉讼。 关于违法建设认定事实是否清楚。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。……。”根据法律规定建设工程设计方案是建设工程规划许可的审查内容，按照批准通过的建设工程设计方案进行工程建设是建设工程规划许可的应有之意。经巡查、测量证实原告已建成的案涉项目多处与该项目的设计方案和建设工程规划许可附图不符。故被告认定原告未按建设工程设计方案的部份建设属违法建设并无不当。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告合肥同方物业管理有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告合肥同方物业管理有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  解明霞 人民陪审员  周 雷 人民陪审员  公佩才 二〇一九年十一月十三日 书 记 员  程宝玥 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。