厦 门 海 事 法 院 行政裁定书  （2019）闽72行初9号   原告：洪建龙，男，1966年3月27日出生，汉族，住福建省漳浦县古雷镇半湖自然村210号。 委托诉讼代理人：洪志元，男，1993年3月9日出生，汉族，住福建省漳浦县古雷镇半湖自然村210号，系原告之子。 被告：中华人民共和国漳州海事局，住所地福建省漳州市招商局漳州开发区招商大道77号。 法定代表人：吴蔚，局长。 委托诉讼代理人：陈雄，该局工作人员。 委托诉讼代理人：林月琴，上海协力（厦门）律师事务所律师。 被告：中华人民共和国福建海事局，住所地福建省福州市台江区西二环南路116号海事大厦。 法定代表人：徐增福，局长。 委托诉讼代理人：陈威，该局工作人员。 委托诉讼代理人：王命兴，福建天衡联合（福州）律师事务所律师。 原告洪建龙不服被告中华人民共和国福建海事局（以下简称“福建海事局”）作出的《驳回行政复议申请决定书》，向福州市中级人民法院起诉，福州市中级人民法院将案件移交福州市台江区人民法院，福州市台江区人民法院发现该案不属于其管辖，于2018年7月9日移送福州市晋安区人民法院，福州市晋安区人民法院认为该案亦不属其管辖，报请福州市中级人民法院指定管辖，福州市中级人民法院认为该案件属于本院管辖，遂报请福建省高级人民法院指定管辖，福建省高级人民法院于2019年5月9日作出（2019）闽行辖1号行政裁定书，指定本院管辖。本院于2019年6月3日立案后，于2019年6月4日向福建海事局送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案涉及原行政行为作出机关即中华人民共和国漳州海事局（以下简称“漳州海事局”），本院于2019年9月5日依职权追加漳州海事局为共同被告。本院依法组成合议庭，于2019年7月9日召开庭前会议、2019年10月10日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人洪志元，被告漳州海事局委托代理人陈雄、林月琴，被告福建海事局委托代理人陈威、王命兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告漳州海事局于2017年1月4日作出漳海事准字（2017）第001号《中华人民共和国水上水下活动许可证》（以下简称“《001号许可证》”），准许福建漳龙建投集团有限公司所属的福建省漳州市古雷石化园区（北区）填海造地工程1标段，自2017年1月4日至2018年6月9日，由中交广州航道局有限公司在东山湾内回填作业区、东山湾内取砂区、东山湾外取砂区，分别由四点（2000国家大地坐标系，航海用途等同于WGS-84世界大地坐标系，具体坐标详见许可证）连线所围成的水域范围内进行取砂、回填作业。原告向福建海事局提出复议，被告福建海事局于2018年3月26日作出《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请。 原告洪建龙提起诉讼请求称，请求撤销福建海事局作出的《驳回行政复议申请决定书》及漳州海事局作出的《001号许可证》。原告认为其居住的古雷镇半湖村210号位于被告许可的回填作业区范围内，因被告许可的填海造地导致其一直从事的近海养殖、捕捞、海滩经营等生产经营活动无法进行，给原告造成严重的经济损失，严重侵害了原告的合法权益。《001号许可证》作出之前没有依法告知、没有履行相应的法定程序，严重违法。2017年12月25日原告向福建省海洋与渔业厅提起复议，要求其撤销《001号许可证》，其收到后作出《不予受理行政复议决定书》告知原告行政复议的《001号许可证》加盖的是“中华人民共和国漳州海事局通航安全管理专用章”，作出该许可行为的单位是漳州海事局而不是漳州市海洋与渔业局，并告知漳州海事局的上级主管部门是福建海事局而非福建省海洋与渔业厅。原告得知上述信息后，于2018年1月18日向被告福建海事局提起行政复议，但是被告福建海事局没有查明案件的基本事实，直接驳回原告的复议请求，严重违法。 原告为支持自己的主张提供下列证据、依据等，两被告质证及本院认证如下： 证据1.漳浦县海洋与渔业局作出的（2017）第3号政府信息公开告知书；证据2.漳州市海洋与渔业局行政复议决定书；证据3.漳浦县海洋与渔业局政府信息公开告知书；证据4.漳州市海洋与渔业局行政复议决定书；证据5.《001号许可证》，上述证据共同用以证明原告得知《001号许可证》是由漳州海事局审批颁发。漳州海事局对证据1-4的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据5的真实性、合法性、关联性（以下简称“三性”）无异议。福建海事局对上述证据的真实性均无异议，但认为证据2及证据4与本案无关。本院对上述证据的真实性予以确认，因本案为审理漳州海事局及福建省海事局的行政行为与原告的关联性问题，故原告证据中漳州市海洋与渔业局、漳浦县海洋与渔业局作出的行政行为与本案没有关联性，本院对两级海洋与渔业部门的相关材料不予审查。 证据6.捕捞渔船、工具、渔网、浅海滩照片，用以证明原告养殖的相关工具和地点，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第22条，海滩滩涂都是由村民委员会划分给村民的。被告漳州海事局和福建海事局对该证据的“三性”均有异议，认为无法证明照片的拍摄时间、地点及捕捞主体，且原告并未举证证明其持有海域的相关证书，养殖用海如果是村民集体组织用海的，符合功能区划的，应经县级管理部门批准，可由村民集体承包，而原告自认没有承包合同。因此，原告与相关海域没有任何法律意义上的利害关系，其不具备本案原告诉讼主体资格。本院认为，从真实性来看，原告的证据不能证明其形成的时间、地点等要素，无法证明真实性；从合法性来看，《中华人民共和国海域使用管理法》第22条规定为“本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产”，该条文的适用前提是“本法生效前”即“2002年1月1日”之前已经形成的用海事实，原告并未举证证明在2002年1月1日之前已进行养殖，也无书面证据证明集体经济组织承包养殖的事实，故不能适用原告所列法条证明待证事实；从关联性来看，原告在庭审时自认其在《001号许可证》的有效期内在所属滩涂不存在养殖的事实。综上，本院认定，本证据不足以证明原告的待证事实，本院对该组证据不予认可。 证据7.《不予受理行政复议决定申请书》，证据8.《行政复议申请书》，邮寄底单查询单，证据9.《驳回行政复议申请决定书》，证据7-9共同用以证明原告向福建海事局提起案涉行政复议，福建海事局驳回原告的复议请求的行为违法。被告漳州海事局和福建海事局均对证据7的真实性、合法性无异议，但认为与本案没有关联性；对证据8、9的“三性”无异议。本院对该证据的真实性予以认可，因证据7并非本案被告作出的行政行为，本院对该证据的关联性不予认可。 证据10.浦政文（2015）46号、浦政文（2015）4号，用以证明收回古雷半岛西侧海域的公告面积是7.56万亩，相当于5040公顷，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第18条，必须由国务院审批才能进行海上作业。被告漳州海事局和福建海事局均对真实性、合法性没有异议，但对证据的关联性有异议，认为海域征收补偿问题与本案讼争的《001号许可证》纠纷无关，二者属于不同的法律关系，且相关海域的补偿问题不是被告的管理范畴，应由相关海域的征收部门负责；原告用属于不同法律关系的赔偿事由申请撤销《001号许可证》，实属错误；同时，该证据可印证原告对于海域征收补偿的征收部门、补偿方案系知悉的，因此原告应向相关征收部门提出征收补偿请求。本院对该证据的真实性予以确认，但因本案审理的是行政许可行为而非行政征收补偿问题，故本院认定该证据与本案没有关联性。 证据11.行政起诉状、EMS单证，用以证明原告的起诉没有超过法定期限。本院将在下文对原告的起诉是否超过法律规定的期限进行审查认定。 被告漳州海事局辩称，第一，原告洪建龙并非适格的诉讼主体，其与《001号许可证》的签发及所涉海域不具有法律上的利害关系，依法应当驳回起诉。第二，原告未在法定起诉期限内（2018年4月10日前）提起诉讼，且不具备《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第二项的规定，本案应当驳回原告的起诉。第三、漳州海事局有权作出讼争行政许可，行政许可申请人的申请符合法律规定，行政许可审批程序合法，不存在依法应当撤销的事由。 被告漳州海事局向本院提交了以下证据、依据，原告、福建海事局质证及本院认证如下： 证据1.统一社会信用代码证书，证据2.漳州海事局法定职权的法律依据，共同用以证明被告主体资格、法定职权及相关程序性规定。原告及被告福建海事局对该组证据无异议，本院对其真实性予以确认。 证据3.水上水下通航安全审核申请书，证据4.福建漳州古雷港经济开发区管理委员会关于福建省漳州市古雷石化园区（北区）填海造地工程可行性研究报告的批复（古管审【2016】6号），证据5.福建漳州古雷港经济开发区管理委员会关于福建省漳州市古雷石化园区（北区）填海造地工程初步设计及概算的批复（古管审【2016】8号），证据6.关于福建省漳州市古雷石化园区（北区）填海造地工程施工图设计（I标段）的批复（古管建审【2016】1号），证据7.福建漳州古雷港经济开发区管理委员会关于古雷石化园区（北区）填海造地工程变更项目业主的批复（古管审【2016】9号），证据3-7用以证明讼争项目施工单位中交广州航道局有限公司根据法律规定，按交通部海事局统一制定的申请书格式，向漳州海事局提交讼争水上水下活动许可证申请，并按要求提供全部申请材料。证据8.福建省漳州市古雷石化园区（北区）填海造地工程I标段施工组织设计，用以证明与通航安全有关的技术资料及施工作业图纸；证据9.福建省漳州市古雷石化园区（北区）填海造地工程I标段应急预案，证据10.福建省漳州市古雷石化园区（北区）填海造地工程I标段安全环保方案，证据11.福建省漳州市古雷石化园区（北区）填海造地工程I标段防台防汛预案，证据8-11用以证明案涉水上水下活动方案的申请人已建立安全及防污染责任制、保障措施和应急预案；证据12.福建省漳州市古雷石化园区（北区）填海造地工程I标段施工合同（发包人：福建漳龙建投有限公司，承包人：中交广州航道局有限公司），证据13.施工作业单位的资质认证文书及其复印件（施工作业时）中交广州航道局有限公司营业执照、建筑业企业资质证书、安全生产许可证、机构信用代码，证据12-13用以证明与水上水下活动有关的合同及施工单位资质证书，具备施工资质；证据14.参与施工作业（活动）的船舶“浚海5”、“敏龙”、“智龙”、“创兴8”、“鑫隆19”轮等船舶国籍证书、船检证书，用以证明参与施工作业的船舶证书，证明施工设备符合施工要求；证据15.漳州海事局关于古雷北区填海造地通航安全评估意见 （闽海事漳通航【2016】173号），用以证明通航安全评估报告通过专家评审，符合许可条件；证据16.发布航行警（通）告申请书（对通航安全和防污染有重大影响的）福建省漳州市古雷石化园区（北区）填海造地工程I标段工程施工作业航行通告（闽海事漳航【2017】01号），用以证明漳州海事局根据法律要求，发布施工作业航行通告；证据17.委托证明及委托人和被委托人身份证明及其复印件（委托时）授权委托书：王柏欢、蔡长林身份证复印件，用以证明讼争行政许可申请人委托办理许可证申请的委托手续。原告对证据3-11的真实性无异议，认为证据12-17中存在许可证超期、船舶国籍证书超期、防止油污证件到期、设备证书到期等情况，导致施工处于违法状态，且该项目可能存在先填后批的情形。被告福建海事局对该组证据的真实性无异议。本院认为，项目的合法性并非本案的争议焦点，本院不对该组证据进行审查。 被告福建海事局辩称，第一，原告提起诉讼时已超过法定起诉期限，应驳回起诉。原告于2018年3月27日收到《驳回行政复议申请决定书》，于2019年5月30日向厦门海事法院提起诉讼，未在法定起诉期限内提起诉讼，且不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，本案应当驳回原告的起诉。第二，原告与《001号许可证》不具有法律上的利害关系，依法应当驳回起诉。依据《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》第二条的规定，海事管理部门作出的水上水下活动许可主要是针对当事人所进行的水上水下活动是否影响水域通航安全进行审核，不涉及海域征收补偿和海域使用权的处分，原告所申请的海域使用及征收补偿等事项与《001号许可证》的签发并无法律上的利害关系，并且原告并未举证证明其与相关海域具有法律上的利害关系，因此依法应当驳回起诉。第三，福建海事局在查明讼争事项基本事实的前提下，作出的《驳回行政复议申请决定书》符合法定程序，积极履行了相关职责。第四，福建海事局作出的《驳回行政复议申请决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告诉请撤销的理由不成立，依法应当予以驳回。综上，福建海事局依据《行政复议法实施条例》第二十八条第二项、第四十八条第一款第二项作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告福建海事局向本院提交了以下证据、依据，原告、漳州海事局质证及本院认证如下： 证据1.《行政复议申请书》，用以证明原告向被告福建海事局提出行政复议申请；证据2.《行政复议申请受理通知书》及EMS面单、送达回证，用以证明被告在收到原告提交的行政复议申请后依法予以立案。原告对上述证据的“三性”无异议；被告漳州海事局对上述证据的“三性”无异议。本院对该组证据的“三性”予以确认。 证据3.《行政复议答复通知书》及送达回证，用以证明被告受理原告的行政复议申请后，依法要求漳州海事局对行政复议申请作出书面答复并举证；证据4.《行政复议答复意见书》及证据材料，用以证明漳州海事局在法定期限内作出书面答复，并提交相关证据材料。原告对上述证据的“三性”有异议，认为福建海事局未提供证据证明通知书的流转方式。被告漳州海事局对上述证据的“三性”无异议。本院认为，福建海事局提交了通知书的送达回证，可以证实送达程序符合法律规定并提供了上述证据的原件供本院核对，本院对该证据的“三性”予以确认。 证据5.闽海复驳字〔2018〕01号《驳回行政复议申请决定书》及EMS面单、送达回证，用以证明被告依法作出行政复议决定书，并依法送达。原告对该证据的真实性认可，合法性不认可。被告漳州海事局对 “三性”无异议。本院对该证据的真实性予以确认。 根据以上认证意见，结合本案庭审笔录，本院查明： 2017年1月4日，漳州海事局作出《001号许可证》，准许福建漳龙建投集团有限公司所属的福建省漳州市古雷石化园区（北区）填海造地工程1标段，由中交广州航道局有限公司在东山湾内回填作业区、东山湾内取砂区、东山湾外取砂区，分别由四点（2000国家大地坐标系，航海用途等同于WGS-84世界大地坐标系，下同）连线所围成的水域范围内进行取砂、回填作业。该《001号许可证》的有效期为2017年1月4日至2018年6月9日。 2018年1月18日，原告向福建省海事局提出行政复议申请，请求依法撤销案涉《001号许可证》；1月26日，福建海事局作出通知书，决定予以受理；3月26日，福建海事局作出《驳回行政复议申请决定书》，认定“2017年1月4日漳州海事局作出的《001号许可证》是依据《中华人民共和国海事行政许可条件规定》第七条和《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》第二条、第五条规定作出的，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。海事管理机构作出的水上水下活动许可主要是对水上水下活动是否影响水域通航安全进行审核，并不涉及海域征收补偿和海域使用权的处分，原告所申请的海域使用及征收补偿等事项与《001号许可证》的签发并无利害关系；且原告并不持有任何许可证书证明其与相关海域具有法律上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。” 原告不服该《001号许可证》及复议决定，认为行政行为与其有关，影响了其海域使用经营权，且漳州海事局作出《001号许可证》时未进行告知，侵犯了自己的陈述和申辩权，诉至本院，请求确认两被告的具体行政行为违法并予以撤销。 还查明，原告庭审中自认在《001号许可证》有效期内未在案涉滩涂从事养殖，仅使用泡沫船进行捕捞作业，也并未提供证据证明施工船舶及填海造地等对其渔船、渔网造成损害。 本院认为，本案为不服行政机关的行政许可及行政复议决定而提起的撤销之诉。本案应裁定驳回原告的起诉，具体理由如下： 一、原告的起诉并未超过法定期限。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”，原告在2018年3月27日收到福建省海事局作出的《驳回行政复议申请决定书》后，应于2018年4月11日之前向法院提起诉讼，本案中原告提交了落款时间为2018年4月9日向福州市中级人民法院提起的《行政起诉书》及邮寄底单，经本院与福州市中级人民法院核实，该院确认于2018年4月11日之前收到原告的起诉状并将该案移交给福州市台江区人民法院，本院认定原告起诉并未超过15日的起诉期，符合法律规定的期限。 二、原告提交的证据无法证明其与《001号许可证》的颁发有法律上的利害关系。 原告在起诉状中主张《001 号许可证》对其的侵害体现在如下方面：1、导致原告无法捕捞；2、导致原告无法利用所属滩涂养殖。经本院释明，原告在庭审中进一步解释上述侵害的具体表现：经《001 号许可证》许可的取沙、回填作业，系从东山湾取沙，经过船运，再填海造地。这个过程会造成海域水污染；船舶开动时，如遇村民捕捞作业，会导致村民放下的渔网破坏；且有很多村民开船经过时被作业的大船撞到；原告所属滩涂上的养殖海蛎石头原来高度80公分，但《001 号许可证》所许可的水上水下活动实施后，导致原告养殖海蛎石头被外面的砂子不断填埋。 但本院认为，1、原告未提交证据证明上述不利影响的存在；2、原告在庭审中承认，所谓《001 号许可证》许可的取沙、回填作业导致放下的渔网破坏、导致渔船遭受碰撞等，均不是指其自身曾遭受该侵害，而是指其他村民；3、原告在庭审中亦承认，《001 号许可证》的行政许可期间（2017年1月4日至2018年6月9日），其所属的滩涂并无实际的养殖生产，原因是漳浦县人民政府于2015年或2016年开始就禁止养殖。所以原告自认，在2017年1月4日至2018年6月9日期间没有在所属滩涂从事养殖的原因，是漳浦县政府的养殖禁令，并非讼争行政行为所许可的水上水下活动；4、原告确认，对于案涉海域以及原告自称享有的滩涂，不持有养殖权证、海域使用权证、土地承包权证、土地承包经营合同等。综上，原告对案涉区域及周边滩涂、水面没有合法的权利，故不存在诉争行政行为损害其合法权利之说。原告以提起诉讼的方式寻求救济的实体请求权基础不存在。原告所主张的无法捕捞、无法利用滩涂养殖这两项影响后果，既无证据证明，又在陈述过程中自我否定。所以，讼争行政行为与原告无利害关系。 需要指出的是，原告称《001号许可证》所许可的作业活动，造成了海洋污染。该项污染事实，原告并未提交证据证明。即便有证据证明，海洋污染亦属于公益范畴，应通过公益诉讼救济，原告作为自然人不享有该诉权。 另，根据《中华人民共和国海事行政许可条件规定》第六条和《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》第二条、第五条规定，被告作出《001号许可证》需审核的是古雷石化园区（北区）填海项目取砂、回填作业是否影响水域通航安全和是否有海洋污染风险，至于是否会对周边区域的养殖生产、捕捞活动生产不利影响，并非被告作出讼争行政行为的审查要素。从这一角度看，讼争行政行为亦不符合受理条件。 综上，原告与讼争行政行为无利害关系，其起诉应予驳回。其对讼争行政复议的起诉，也应驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条第一款之规定，裁定如下： 驳回原告洪建龙的起诉。 根据《诉讼费用交纳办法》第八条之规定，本案预收诉讼费100元退还原告洪建龙。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。                                                                                               审  判  长    李洪 审  判  员    刘玉蓉 审  判  员    曾大津 二〇一九年十一月二十九日 法官助理    李慧 书  记  员    高彩虹 附：本案适用的法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； …… 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； …… 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 ……