广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0606行初1096号原告佛山市中投金茂投资发展有限公司，住所地佛山市禅城区影荫三街**首层**之一。法定代表人曾合媚，执行董事。委托代理人朱素雅，广东法岸律师事务所律师。委托代理人侯婉珍，广东法岸律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**法定代表人杨小晶，局长。委托代理人蔡智颖，佛山市规划城建档案馆工作人员。委托代理人任博佳，广东星英律师事务所律师。原告佛山市中投金茂投资发展有限公司诉被告佛山市自然资源局不履行法定职责纠纷一案，于2019年10月16日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原告诉称，一、被告因施工单位拒绝在《城建档案移交书》签章，违法拒绝接收建设工程竣工档案及不予核发《佛山市城市建设档案验收证书》。（一）融利大厦项目发包情况。2014年11月6日，原告将位于佛山市禅城区影荫路三街北侧、澜石大涌西侧地块商住建设项目（以下简称融利大厦项目）工程发包给广东建邦兴业集体有限公司（以下简称建邦公司）进行承包建设。（二）被告违法要求施工单位在《城建档案移交书》签章。2017年7月17日，融利大厦项目通过竣工验收。2017年11月24日，原告将建设工程竣工档案提交给被告的下属佛山市规划城建档案馆（以下简称档案馆）进行备案。2017年12月18日，档案馆出具《佛山市国土规划局建设档案竣工核验预验意见表》，确认原告提交的建设工程竣工档案通过预验，要求原告按整改意见整改，并向原告派发其自行制作的《城建档案移交书》，要求由建设单位即原告、施工单位即建邦公司及项目经办人、负责人在《城建档案移交书》上盖章，然后一并移交给档案馆进行验收。2018年1月，原告按照档案馆要求完成初验意见的整改，并向档案馆提请验收。但档案馆以施工单位建邦公司未在《城建档案移交书》签章为由，拒绝接收建设工程竣工档案，且被告亦拒绝核发《佛山市城市建设档案验收证书》。（三）施工单位在《城建档案移交书》签章后，被告接收建设工程竣工档案并核发《佛山市城市建设档案验收证书》。2018年1月12日，经原告多次沟通后，建邦公司依然无故拒绝在《城建档案移交书》签章，原告唯有依法向禅城区人民法院提起诉讼，要求建邦公司立即移交其签章的《城建档案移交书》，并要求支付逾期交付竣工档案及《城建档案移交书》的违约金。2018年7月24日，迫于诉讼压力，建邦公司在诉讼过程中向原告提交日期为2017年8月14日的《城建档案移交书》。原告于是立即向档案馆提交，但档案馆以盖章日期与提交日期相隔太远为由，拒绝接收建设工程竣工档案。2018年7月30日，经原告再次要求，建邦公司才加盖其公司且未签署日期的《城建档案移交书》提交给原告，原告立即提交给档案馆。2018年8月1日，档案馆终于接收建设工程竣工档案，确认原告完成建设工程竣工档案移交工作。2018年8月17日，被告向原告核发《佛山市城市建设档案验收证书》。二、被告的行政行为违法，依法应予确认。住房和城乡建设部发布的《城建档案业务管理规范》第五条第5.2“接受与移交”第5.2.1款第7点规定：“核对移交清单与实物，填写建设系统业务管理档案接收和移交证明书，接收和移交证明书可按本规范附录E填写，所附移交档案目录可按本规定附录D填写”第8点规定：“双方在建设系统业务管理档案接收和移交证明书上签名盖章。”第5.2.2款第1点规定：“城建档案管理机构对建设工程档案的接收应按下列步骤进行：1.核对档案移交目录和档案实物，填写建设工程档案接收和移交证明书，证明书可按本规范附录C开具，所附移交档案目录可按本规范附录D填写；2.办理接收手续，双方在建设工程档案接收和移交证明书上签名盖章。”住房和城乡建设部及国家质量监督检验检疫总局联合发布的《建设工程文件归档整理规范》第七章“工程档案验收与移交”第7.0.6款规定：“当建设单元向城建档案管理机构移交工程档案时，应提交移交案卷目录，办理移交手续，双方签字、盖章后方可交接。”被告及档案馆根据上述规范性文件核查建设工程竣工档案接收工作，根据上述规范性文件规定，《城建档案移交书》只需要移交单位即作为建设单位的原告及接收单位即档案馆盖章，无须施工单位盖章。上述规范性文件的附录表格上只有建设单位即档案馆的盖章栏，根本没有施工单位的盖章栏，而是档案馆自行制作的《城建档案移交书》。因此，档案馆没有采用规范性文件的附录表格，而是在其自行制作的《城建档案移交书》上违法增加施工单位盖章栏，其违法要求施工单位盖章错误，据此拒绝接收档案错误。被告此前拒绝核发《佛山市城市建设档案验收证书》的行为错误。三、被告及档案馆的违法行为导致原告迟延办理档案备案手续，导致原告承担逾期交付房屋的违约损失。由于建邦公司逾期出具《城建档案移交书》，档案馆违法拒绝接收档案，被告违法拒绝核发《佛山市城市建设档案验收证书》，导致原告无法按照法定程序逐步获得《测绘报告》，导致原告不符合交付房屋的法定条件，进而导致原告无法按时间向融利大厦项目的各商品房业主交付房屋，更导致原告向各业主赔偿延迟交付违约金。因此被告及档案馆的违法行为导致原告承担逾期交付房屋的违约损失。四、档案馆作出的违法行政行为，应由授权机关即被告承担相应责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条的规定：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”档案馆是原佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称原佛山市国土局）的下属事业单位。2019年年初，根据机构改革的方案，原佛山市国土局变更为被告。因此佛山市自然资源局为适格的被告。综上，原告起诉请求：1.确认被告要求施工单位建邦公司在《城建档案移交书》签章的行政行为违法；2.确认原告于2018年1月10日向被告申请办理核发《佛山市城市建设档案验收证书》，而被告未在2018年8月1日前作出行政行为违法；3.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交的证据有：佛山市国土规划局建设档案竣工核验预验意见表、2017年8月14日《城建档案移交书》、顺丰邮单、关于提交《城建档案移交书》的回复函、EMS邮单及查询记录、2018年8月1日《城建档案移交书》、佛山市建设工程规划条件核实申请表、建（构）筑物工程规划条件核实意见、《佛山市城市建设档案验收证书》、出具《测绘报告》流程图、禅城区人民法院作出的（2018）粤0604民初1335号《民事判决书》、佛山市中级人民法院作出的（2019）粤06民终1874号《民事判决书》、（2018）粤0604民初1335号之二调查函及复函、（2018）粤0604民初1335号之三调查函及复函、（2018）粤0604民初1335号之四调查函及复函、（2018）粤0604民初1335号之五调查函及复函、（2018）粤0604民初1335号之六调查函及复函、原告向档案馆交付的咨询函、谈话录音、城建档案业务管理规范。被告辩称，一、佛山市自然资源局行政诉讼主体适格。原佛山市国土局为佛山市城乡规划行政主管部门，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款以及《城市建设档案管理规定》第三条第二款规定负责本行政区域内的城建档案管理工作。根据佛山市进一步完善和深化事权下放工作的指示精神，原佛山市国土局制定佛国土规划通[2011]154号《关于下放行政审批（管理）事项管理事权的通知》，明确原佛山市国土局向禅城区发展规划和统计局下放建设档案竣工核验的行政许可事项，并授予“佛山市国土资源和城乡规划局建设档案竣工核验专用章（1）”专项用于建设档案竣工核验事权审批。根据佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》，组建佛山市自然资源局，被告承接了原佛山市国土局相关行政管理职能，具有本案的主体资格。实际操作过程中，根据建设部《城市建设档案管理规定》第三条第三款：“城市的建设行政主管部门应当设置城建档案工作管理机构或者配备城建档案管理人员，负责全市城建档案工作。城市的建设行政主管部门也可以委托城建档案馆负责城建档案工作的日常管理工作”规定要求，被告委托档案馆负责城建档案工作的日常管理工作。二、被告要求原告提交有施工单位签章的《城建档案移交书》属于预备性、阶段性和程序性行为，对原告权利义务的影响尚未确定，因而被告行为不具有可诉性。被告城建档案验收流程分为预验以及核验两个环节。在预验环节，建设单位需提交工程建设前期法定建设程序文件、建筑工程施工过程质量控制技术文件、工程验收及备案文件、竣工图等材料予档案馆，档案馆受理后按照《佛山市城市建设档案管理办法》、《佛山市建筑工程和市政基础设施工程竣工资料编制目录》、《建设工程文件归档规范》国家标准以及《城建档案业务管理规范》行业标准在20个工作日内完成预验。预验不合格的，档案馆在佛山市国土规划局建设档案竣工核验预验意见表中要求建设单位整改并退回建设单位全部城建档案资料。建设单位整改完成后重新申请城建档案验收则属于城建档案核验环节。在此环节：建设单位的城建档案资料除需已按要求整改外，还需按照《城建档案移交书》要求签章并完成卷内目录、卷内备考表的编制。至此，城建档案核验环节完成，档案馆在一式两份《城建档案移交书》上加盖公章（一份交建设单位、一份存档）、并在佛山市建设工程规划条件核实申请表底部“城市建设档案馆核验档案意见”栏加盖“本工程已接收竣工档案”及佛山市规划城建档案馆章，同时向建设单位转交被告核发的城建档案验收合格证明文件《佛山市城市建设档案验收证书》。被告认为，《城建档案移交书》属于核发《佛山市城市建设档案验收证书》预备性、阶段性和程序性行政行为，其已为核发《佛山市城市建设档案验收证书》这一实体性行政行为所吸附而无法独立，对原告权利义务的影响尚未确定，因而被告要求施工单位在《城建档案移交书》上签章的行政行为不具有可诉性。三、CJJ/T158-2011《城建档案业务管理规范》、GB/T50328-2014《建设工程文件归档规范》系推荐性标准而非强制性标准，被告结合佛山市实际情况自行确定《城建档案移交书》内容及表格样式没有违反法律、法规强制性规定。根据《中华人民共和国标准化法》第二条第二款：“标准包括国家标准、行业标准、、地方标准和团体标准企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、、地方标准是推荐性标准”该条第三款：“强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准”的规定，《城建档案业务管理规范》系推荐性行业标准、《建设工程文件归档规范》系推荐性国家标准，均不属于强制性标准，所以被告未采用《城建档案业务管理规范》、《建设工程文件归档规范》内相关表格没有违反法律、法规的强制性规定。此外，被告之所要求施工单位在《城建档案移交书》加盖公章的原因有三：第一，城建档案验收的实际需要。城建档案中施工竣工文件、竣工图是由施工单位形成后交由建设单位，再由建设单位报送档案馆。实际操作过程中，档案馆发现施工单位文件不规范居多，为增加城建档案的准确度、规范性，档案馆才要求施工单位在《城建档案移交书》上盖章；第二，历史原因。该移交书的表格样式在1998年《佛山市城市建设档案管理办法》颁行之初即存在，即使后面有国标及行业标准出台后因为该表格适合佛山实际情况故未作调整；第三，要求施工单位在《城建档案移交书》上加盖公章是城建档案管理领域的通行做法。四、原告没有证据证明其于2018年1月10日向被告申请核发《佛山市城市建设档案验收证书》，被告不存在行政不作为行为。本案中原告申请核发《佛山市城市建设档案验收证书》的时间脉络如下：案涉项目于2017年11月6日竣工验收备案后，原告于2017年11月24日申请建设档案竣工核验。被告受理后于2017年12月18日出具核验意见，要求原告按照佛山市建筑工程和市政基础设施工程竣工资料编制目录进行搜集、排序和编目。2018年1月19日退回原告全部档案资料。2018年8月1日原告再次向被告申请建设档案竣工核验，档案馆受理后于2018年8月17日出具核验意见，认为提交城建档案符合要求、同意接收并同意核发《佛山市城市建设档案验收证书》。被告认为，被告核发《佛山市城市建设档案验收证书》的预验及核验均符合《中华人民共和国行政许可法》第四十二条关于行政许可期限二十日的法律规定。此外，原告没有证据证明其已于2018年1月10日向被告提交佛山市建设档案验收证书申请，被告不存在行政不作为行为。五、原告超过行政诉讼起诉期限提起诉讼，依法应裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案中原告自2018年8月17日即收到被告核发《佛山市城市建设档案验收证书》，已知悉被告具体行政行为内容，且本案无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的“不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”的情形，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项“超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”规定，依法应当裁定驳回起诉。综上所述，原告超过法定起诉期限起诉依法应裁定驳回起诉。被告要求施工单位在《城建档案移交书》上签章属于城市建设档案验收证书核发过程中的阶段性、程序性行为，已被《佛山市城市建设档案验收证书》核发这一具体行政行为吸收，不具有可诉性；即使可诉，CJJ/T158-2011《城建档案业务管理规范》、GB/T50328-2014《建设工程文件归档规范》亦非强制性标准，被告结合佛山实际情况确定《城建档案移交书》表格内容及样式没有违反法律法规的强制性规定。被告严格按照《中华人民共和国行政许可法》规定期限进行城建档案验收工作，原告没有证据证明其于2018年1月10日向被告申请核发《佛山市城市建设档案验收证书》，被告不存在行政不作为行为。请求法院依法裁定驳回原告起诉或者判决驳回原告全部诉讼请求。被告在诉讼中提供的证据有：佛发〔2019〕1号中共佛山市委、佛山市人民政府《关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》、佛机编〔2011〕27号《关于印发佛山市城乡规划局所属事业单位分类改革方案的通知》、佛国土规划通〔2019〕154号《关于下放行政审批（管理）事项管理事权的通知》、2017年11月24日佛山市国土规划局建设档案竣工核验受理回执单、2017年12月18日佛山市国土规划局建设档案竣工核验预验意见表、竣工资料领取登记表、委托书及杨某芳身份证复印件、2018年8月1日佛山市国土规划局建设档案竣工核验受理回执单、2018年8月1日佛山市国土规划局建设档案竣工核验送件登记表、建筑工程竣工档案移交登记表、佛山市国土规划局建设档案竣工核验呈批表、办结结果确认单、《佛山市城市建设档案验收证书》、领证确认单、佛山市建设工程规划条件核实申请表、授权委托书及张某身份证复印件、融利大厦城建档案第1卷封面、《城建档案移交书》、卷内目录及卷内备考表。经审查查明，2014年11月8日，原告将融利大厦项目工程发包给建邦公司进行承包建设。该工程于2017年11月6日竣工验收备案。原告于2017年11月24日申请建设档案竣工核验。被告受理后于2017年12月18日出具核验意见，要求原告按照《佛山市建筑工程和市政基础设施工程竣工资料编制目录》进行搜集、排序和编目。2018年1月19日退回原告全部档案资料。2018年8月1日原告再次向被告申请建设档案竣工核验，档案馆受理后于2018年8月17日出具核验意见，认为提交城建档案符合要求、同意接收并同意核发《佛山市城市建设档案验收证书》，同年8月20日将该证书送达给原告。另查，原告因建邦公司未提交关于融利大厦项目的《城建档案移交书》为由向禅城区人民法院提起诉讼，2018年10月16日，禅城区人民法院作出（2018）粤0604民初1335号《民事判决书》，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服上诉至佛山市中级人民法院，2019年5月27日，佛山市中级人民法院作出（2019）粤06民终1874号《民事判决书》，判决驳回上诉维持原判。再查，档案馆系原佛山市国土局下属的事业单位，因机构改革原佛山市国土局相关职能由佛山市自然资源局承接。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”针对原告的各项诉讼请求，本院作如下分析：首先关于原告的第一项诉讼请求要求确认被告要求施工单位在《城建档案移交书》签章的行为违法，该请求是否可诉的问题。行政机关最终作出行政决定之前，会有一系列预备性、程序性和处于中间阶段的过程性行为。从表面上看，一些过程性行为虽然与普通的可诉性行政行为没有差别，但从整体的行政过程来说，这些过程性行为对权利相对人没有产生独立、最终的行政法律效力，不单独具有可诉性。就本案而言，被告要求施工单位在《城建档案移交书》签章系为了之后核发《佛山市城市建设档案验收证书》作预备性、阶段性和程序性工作，且本案被告已向原告核发了《佛山市城市建设档案验收证书》，因此被告要求施工单位在《城建档案移交书》签章属于过程性行政行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，不属于行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。其次，关于原告第二项诉讼请求，该请求实际上系确认被告不作为的行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，原告认为被告未履行法定职责，但并未提供任何证据证明2018年1月10日向被告提出申请核发《佛山市城市建设档案验收证书》，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款的规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”故原告的该项诉讼请求应予驳回。退一步说，即便原告于2018年1月10日向被告提出申请核发《佛山市城市建设档案验收证书》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”原告亦应在2018年9月10日前向法院提起履职之诉，而原告却在2019年10月16日提起诉讼，远超过法定起诉期限且原告未提供任何证据证明存在不可抗力等因素耽误起诉期限，故原告该项诉讼请求亦应当予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第四十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十六条、第六十九条第一款第（一）、第（二）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告佛山市中投金茂投资发展有限公司的起诉。本案不收取受理费，原告佛山市中投金茂投资发展有限公司预交的受理费50元，可在本裁定发生法律效力后向本院申请退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  吴嘉敏审判员  郑旭辉审判员  陈 威二〇一九年十一月二十二日书记员  胡卓华