江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏09行初99号 原告王怀信，性别××年××月××日出生，××族，居民。现居住在东台市东台镇红光村十一组2号。 委托代理人赵帅，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被告东台市人民政府，住江苏省东台市北海中路8号。 法定代表人王旭东，该市市长。 出庭负责人施坚，该市副市长。 委托代理人王泽波，东台市高新技术产业开发区管理委员会副主任。 委托代理人杜明旺，江苏月朗律师事务所律师。 原告王怀信诉被告东台市人民政府（以下简称东台市政府）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月16日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于7月10日公开开庭审理了本案。原告王怀信及其委托代理人赵帅，被告东台市政府的行政机关出庭负责人施坚及委托代理人王泽波、杜明旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王怀信诉称，原告是江苏省盐城市东台市东台镇红光村十一组2号村民，在红光村十一组有房屋一处，自1994年以来一直在此房屋中从事汽车修理工作。2018年6月16日，有大概二十位不明身份人员突然来到原告红光村十一组的房屋中，告知其该房屋已被征收，阻止原告进行正常的汽车维修工作，并时刻跟随以言语威胁、恐吓其配合所谓的拆迁工作。此种流氓方式不仅严重影响原告的工作与生活，亦给其带来巨大的精神压力。为核实该区域土地征收的合法性，原告于2018年8月24日分别向东台市国土资源局、盐城市国土资源局发送政府信息公开申请，两部门均回复称“该地块尚未办理征地收续，未制作和保存该地块的征地批复及申报材料等文件”。据此，原告得知案涉地块尚未征收。为维护自己的合法权益，原告遂于2018年11月30日向被告邮寄提交了《查处申请书》，被告虽然于2019年1月28日向原告作出《告知书》，但其内容如下：“经调查并经城东新区管委会书面反馈，2018年6月16日，你与城东新区高新技术投资发展有限公司签订房屋拆迁补偿协议书。该协议对补偿、安置均已明确，相关款项也已到账。建议你与该公司进行结算，按照签订的协议约定履行。”原告认为，被告作出《告知书》的行为，明显属于拒绝依法履行查处职责的不作为行为，理由如下：1、依据《中华人民共和国土地管理法》、《征收土地公告办法》，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，被告作为具有法定职权的征收主体，有权利即有义务，有义务即有责任对于辖区内的违法征收行为进行监督、查处。本次征收上无政府之审批，已属程序之违法，下无百姓之同意，更为实体之侵害，明显属于违法征收行为。被告答复显然未按照公平公正原则恪尽职守履行义务，致使被告之答复对事实认定尚未清楚，证据尚不充分，程序亦未做到公开透明，严重侵害了原告及其村村民的合法权益，违反我国法律法规之规定。2、根据[2019]盐政行复第1号《盐城市行政复议决定》，被告（复议被申请人）称“经了解城东新区管理委员会，东台市城东新区红光村因网界河工程，需回收本集体部分涉及的土地，是由村集体委托有关实施单位具体处理包括补偿安置事务。”然，依据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的相关规定，集体土地的征收为县级以上人民政府，而绝非村委会或者其他村民自治组织。村委会作为群众自治性组织，不具有征收集体土地、房屋的资质，无权实施征收拆迁行为。综上，原告认为，被告收到原告提交的查处申请书后，仅回复原告与城东新区高新技术发展有限公司签订补偿协议并以此视为履行查处职责，严重侵害了原告及其村村民的合法权益，违反我国法律法规之规定。现提起诉讼，请求依法确认被告未依法履行行政查处职责的行为违法，撤销被告于2019年1月28日作出的《告知书》，责令被告依法履行行政查处职责，并判令被告承担本案诉讼费用。 原告王怀信向法庭提交并经庭审质证的证据有： 证据1、建设用地许可证、建设工程规划许可证。拟证明原告与被诉行政行为有利害关系； 证据2、盐城市国土资源局（2018)第101号政府信息公开告知书复印件、东国土资公开告知(2018)32号文件。拟证明案涉地块尚未征收，拆迁行为是违法的，没有法律依据； 证据3、向盐城市人民政府于2018年11月30日邮寄的《查处申请书》、邮寄单及邮件跟踪查询记录。拟证明原告向被告邮寄了查处申请书，且被告已于2018年12月1日签收该《查处申请书》； 证据4、东台市政府于2019年1月28日作出的告知书。拟证明被告拒绝依法履行查处职责。 被告东台市政府答辩称，1、原告诉讼请求不明确，不符合《行政诉讼法》第49条的规定。任何一个起诉，都应当有明确而具体的诉讼请求，而原告在本起诉讼中提出了确认之诉和撤销之诉。确认违法通常只针对作为类型的行为，是撤销判决的一种补充判决；而撤销判决是针对已经成立并且具有约束力的行政行为。原告诉请人民法院责令答辩人履行法定职责，由于履行法定职责本身的评价中就包含了对于行政机关不作为违法性的评价，只有在责令履行法定职责已经没有实际意义或者实际条件不能成就的情况下，才转而确认不作为违法，所以原告未能正确表达诉讼请求。2、答辩人2019年1月28日向王怀信作出的“告知书”是行政指导行为，对原告的权利和义务不产生实际影响。可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，对行政相对人的权利和义务关系产生调整作用。2019年1月28日答辩人作出的告知书，告知原告其与城东新区高新技术投资发展有限公司已经签订房屋拆迁补偿协议，相对款项和补偿已经落实，建议原告去与公司结算，该告知书实质是对原告的建议、劝告、告诫、通知行为，属于不发生法律效果的事实行为，对原告的权利和义务不产生影响，不具有可诉性。3、原告请求履行法定职责的理由不能成立。（1）因城东新区红光居委会所属网界河风光带需要，红光居民委员会依法收回包括原告在内使用的部分集体土地,原告于2018年6月16日与城东高投公司签订了“东台市集体土地上房屋征收补偿安置协议书”和“房屋征收补偿结算单”且给予了奖励，并于2018年8月11日签订了“交房清单”，旧房交九九建筑公司拆除，由此可见，红光居委会依法收回包括原告在内使用的部分土地，属于集体经济组织内部对土地使用权的调整，有别于国家的征收行为。（2）首先，因网界河风光带红光居委会收回部分集体土地使用权，并给予补偿和安置，这种土地使用权的收回，不属于国家的征收行为，是集体经济组织内部对土地使用权的调整，原告提出履行职责根本没有实体法上的请求权基础，原告要求履行的违法查处职责理由不能成立。其二，公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行法定职责，应以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，县级以上的地方各级人民政府行使对本行政区域内的各项行政工作的管理职权，但该项职权是一种宏观的、笼统的、抽象的法律规范层面上的义务，而不是明确的、具体的法定职责，县级以上人民政府并非具有直接管辖职权的行政机关的具体处理行政相对人所诉申请事项的职责。综上，原告申请履行法定职责的理由不能成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告东台市政府提交法庭并经庭审质证的证据有： 证据1、查处申请书和告知书。拟证明：2018年11月30日王怀信提出查处申请，2019年1月28日东台市人民政府作出告知书的情况； 证据2、东台市集体土地上房屋征收补偿安置协议书及房屋征收补偿结算单、交房清单。拟证明：1、2018年6月16日王怀信签订补偿协议和补偿结算清单。2、2018年8月11日签订交房清单； 证据3、东国土资公开告知（2018)32号政府信息公开告知书。拟证明红光居委会十一组部分土地系集体收回使用，而不是国家征收。 被告东台市政府提交以下法律依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条，该条款规定了县市级政府的职责，没有原告诉称的要求被告查处违法用地的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第五条。 经庭审质证，被告东台市政府对原告王怀信提交的证据质证意见是：证据1，真实性、合法性没有异议，与本案没有关联性。原告在本案中提出的是履行法定职责，原告本身与诉讼请求之间并没有利害关系；证据2，三性无异议，但是不能达到原告的证明目的，该信息只能证明未查到征收批文，村委会依法收回部分集体土地使用权，这是村委会自治行为，有别于国家的征收行为；证据3，与本案没有任何关联性；证据4，三性无异议。从告知书可以看出，告知书对原告的权利义务没有实质影响，只是告知原告按照已经签订的拆迁补偿协议进行计算，明显是指导、指引行为，是不可诉的。 原告王怀信对被告东台市政府提交的证据质证意见是：证据1，申请书三性无异议，告知书合法性、关联性有异议。告知书形式的真实性予以认可，内容真实性有异议。该告知书原告作为证据向法庭提交予以证明被告没有实际履行相应的法定查处职责；证据2，真实性无异议，合法性、关联性有异议。首先，该协议的签字确实是原告本人所签，但是原告在几十位拆迁工作人员的逼迫下签的，并不能显示原告的真实意思。且从该协议书中可以明确看出涉案地块存在征收行为，并不是像被告所讲，此次拆迁是村集体行使村民自治收回土地使用权的行为，被告也没有提交村委会收回土地使用权的相关证明材料。从拆迁开始政府工作人员就参与向原告宣传相应的拆迁政策以及后来的参与强拆，上述每个行为都有政府工作人员的实际参与；证据3，真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到被告的证明目的。原告会提交相应证据证明涉案土地没有经过土地征收，村委会也没有相应的职权进行拆迁。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：原、被告的证据均能证实原告的房屋经协议搬迁后，原告向被告提交查处申请书，被告作出答复的情况，与案件审理相关联，本院予以确认。 本院经审理查明，原告是江苏省东台市东台镇红光村十一组2号村民，在该组有房屋一处，自1994年以来一直在此房屋中从事汽车修理工作。因网界河风光带需要，东台市东台镇红光居民委员会收回包括原告房屋宅基地在内的部分集体土地,原告于2018年6月16日与东台市城东高新技术投资发展有限公司签订了“东台市集体土地上房屋征收补偿安置协议书”和“房屋征收补偿结算单”，并于2018年8月11日签订了“交房清单”。后原告通过信息公开得知案涉地块尚未进行征收，于2018年11月30日向被告邮寄提交《查处申请书》，被告东台市政府于2019年1月28日向原告作出《告知书》，内容如下：“经调查并经城东新区管委会书面反馈，2018年6月16日，你与城东新区高新技术投资发展有限公司签订房屋拆迁补偿协议书。该协议对补偿、安置均已明确，相关款项也已到位。建议你与该公司进行结算，按照签订的协议约定履行。”原告认为，被告作出《告知书》的行为，明显属于拒绝依法履行查处职责的不作为行为，遂提起本案诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。所以本案原告认为其土地被违法征收，可以东台市人民政府反映。被告东台市政府收到原告2018年11月30日的查处申请后，经向东台市城东新区管委会调查核实，原告与城东新区高新技术投资发展有限公司签订集体土地上房屋拆迁补偿协议，不存在违法行为，东台市政府于2019年1月28日对原告王怀信作出书面告知，至此，被告东台市政府已经履行了相应的职责，故原告王怀信诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王怀信的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王怀信负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  李 村 审 判 员  秦广林 人民陪审员  徐 勇 二〇一九年十一月十一日 书 记 员  李诗平 附录法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告诉讼请求。