辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽02行初185号原告王华，女，1956年7月29日出生，汉族，住址瓦房店市。委托代理人苏同星，北京壹律律师事务所律师。委托代理人许文吒，北京壹律律师事务所实习律师。被告瓦房店市人民政府，住所地瓦房店市世纪广场1号。法定代表人周振雷，市长。委托代理人闫伟，瓦房店市司法局工作人员。委托代理人王世良，辽宁竞业律师事务所律师。原告王华因与被告瓦房店市人民政府政府信息公开并赔偿一案，于2019年7月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。原告王华起诉称，请求：一、确认被告瓦房店市人民政府自2009年作出瓦政发〔2009〕138号文件后，至今没有主动公开此政府信息的行政不作为行为违法；二、附带审查被告瓦房店市人民政府作出的瓦政发〔2009〕138号文件中，关于决定废止瓦政发〔2003〕56号文件的相关部分内容的合法性；三、判令被告瓦房店市人民政府向其补偿因被告违反信赖保护原则而对其造成的合理损失暂计人民币400000元。主要理由是：原告于1975年参加工作，中专学历，1985年调入瓦房店市第三人民医院，从事护理工作，2000年晋升为主管护师。2003年4月，因为信赖瓦房店市人民政府制定下发的瓦政发〔2003〕56号文件《关于我市69户事业单位划转为企业单位后职工养老保险有关问题的通知》（以下简称：“56号文件”）之中，关于未来改制企业职工退休后不低于同等事业单位退休人员待遇的政策承诺，原告参加所在医院的改制，身份由事业单位员工转为企业职工。但改制后的瓦房店市中心医院拒不履行改制文件规定的劳动报酬制度和职工社保待遇政策，导致原告被迫于50岁时退休，甚至退休后的合法权益无法保障，退休金远远低于“56号文件”规定的应有水平。为了维护自己的合法权益，并了解案涉“56号文件”的实施情况，原告于2019年7月11日向被告申请政府信息公开，要求被告向原告公开“56号文件”的执行和效力情况信息。根据原告在被告信息公开工作过程和回复中发现的情况，请人民法院确认被告瓦房店市人民政府在以下方面构成行政违法：一、请求确认被告自2009年做出（瓦政发〔2009〕138号）文件后，至今没有主动公开此政府信息的行政不作为行为违法。根据被告2019年7月12日向原告作出的《瓦房店市人民政府办公室政府信息公开告知书》（瓦政办依申请〔2019〕82号），被告在2009年依据《瓦房店市人民政府关于规范性文件清理工作的报告》（以下简称“138号文件”）的相关内容，废止了“56号文件”，废止原因是“实施已满五年”。在2003年的“56号文件”中，瓦房店市政府承诺了69家改制单位的二万多职工退休后的待遇保障政策，由于没有完全贯彻落实，十多年来群众信访不断，而且很多是成规模的集体信访，在瓦房店市已经成为比较有影响的社会问题。在瓦房店市政府领导接待原告等群众信访时，近几年来多次公开告知原告等相关职工群众“56号文件”一直具有法律效力。信访局、人社局、卫健局等行政机关负责人也从没有人提出“56号文件”已经废止，各行政主管部门对原告等职工群众信访的书面答复中，也从未提及“56号文件”的执行效力有问题。但被告在向原告的《瓦房店市人民政府办公室政府信息公开告知书》中，却突然提出其在2009年已经做出“138号文件”，废止了“56号文件”的执行，实在是与法与理不容。如果被告确有合法正当理由废止“56号文件”不再继续实施，理应通过法定公开渠道或者召开会议，及时向广大涉及的职工群众进行信息公开。但被告却事实上隐瞒“138号文件”关于“56号文件”的相关内容长达十年，一直隐而不宣，暗箱操作，令人费解。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的第九条“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”。第十条“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况”。“138号文件”是非常重要的政府信息，毫不夸张的客观情况是，其是多年来瓦房店政府工作中最重要的里程碑式文件之一，因为其内容决定了包含“56号文件”在内的数百个政府文件是否废止、是否保留、是否修改等，具有广泛深远的行政效力，直接影响了瓦房店市各个行政领域，几乎涉及瓦房店所有的辖区群众。理应根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，在文件出台的20个工作日内，主动进行政府信息公开。尤其是“138号文件”中关于“56号文件”的相关部分内容，更是应向瓦房店69家改制企业涉及的二万多员工主动公开，最差也应在接待相关群众信访时进行传达告知。但，被告在实施“138号文件”长迗十年以来，既不按照法律规定的渠道和方式公开此政府信息内容，也不告知原告在内的广大职工群众“56号文件”被废止的原因和情况，严重侵害了原告等职工群众的合法权益，明显属于违法。二、请求人民法院附带审查瓦房店市人民政府作出的瓦政发〔2009〕138号文件中关于“56号文件”的部分内容的合法性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查。“56号文件”内容是被告瓦房店市人民政府对参加2003年事业单位改制二万多员工退休后待遇的承诺，当年改制过程中，瓦房店市政府领导亲自向广大职工宣读传达了文件内容，广大职工就是因为相信政府在文件中的承诺，才放弃个人的短期利益，同意参加企业改制。“56号文件”不是一个简单工作通知，是被告瓦房店市人民政府对69个改制单位二万多干部职工具有法律公信力的郑重承诺，因此形成的公民对于政府承诺的信赖。在现代法治国家，国家和公民之间存在信赖关系，公民必须信任行政机关所作出的决定，以此安排自己的生活，否则社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性便会遭到破坏。当公民信赖行政行为，并且这种信赖值得保护时，为保护行政相对人的信赖利益，该行政行为受到存续保护而不得任意撤废，如出于公共利益的紧急需要必须撤废该行政行为时，也应给予相对人相应的补偿，这是行政法最基本原则，信赖保护原则的基本涵义。基于信赖保护原则，被告瓦房店市人民政府对于自己已经作出的承诺，没有合法和必须的理由，不能废止或者停止履行。被告在“138号文件”的相关内容中提出，由于“实施已满五年”废止“56号文件”的决定，纯属莫名其妙，因为“56号文件”全文中，根本就没有“实施五年”的任何相关内容。故原告请求人民法院郑重对“138号文件”中关于废止“56号文件”的相关内容的合法性予以审查。三、判令被告向原告补偿因被告违反信赖保护原则而对原告造成的合理损失暂计人民币400000元。2006年7月，原告在瓦房店市劳动和社会保障局办理退休手续，退休时技术职称为主管护师，当月退休金1059元。2019年5月退休金为2600大连市的其他同等事业单位、同技术职称退休工资是6200元，平均每月差3600元，从2006年7月至2019年5月，累计差额暂计为400000元。原告当年出于对政府行为的信任，愿意配合政府对事业单位改制的工作任务，故办理了相关手续。如果被告决定废止“56号文件”，根据信赖保护原则，应当补偿原告因此所遭受的上述损失，保护原告的信赖利益。原告请求人民法院判决被告向原告补偿合理财产损失暂计为400000元。综上所述，为维护原告的合法权益，现提起诉讼，请求人民法院在查明事实的基础上依法判决。被告瓦房店市人民政府辩称，原告的诉讼请求涉及不同的行政行为和法律关系，不符合行政诉讼“一案一诉”的基本原则，请求驳回原告的起诉。本院经审理查明，2003年4月20日，瓦房店市人民政府印发《关于我市69户事业单位划转企业单位后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发〔2003〕56号）。2009年12月9日，瓦房店市人民政府印发《瓦房店市人民政府关于规范性文件清理工作情况的报告》（瓦政发〔2009〕138号），向大连市人民政府报告瓦房店市行政规范性文件清理情况。其中，《关于我市69户事业单位划转企业单位后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发〔2003〕56号）被列入瓦房店市规范性文件清理废止目录，废止原因为实施已满5年。2019年7月12日，王华向瓦房店市人民政府提出政府信息公开申请，请求公开《关于我市69户事业单位划转企业单位后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发〔2003〕56号）文件的废止文件，以及废止时间、废止原因、废止的决策程序和废止的相关通知文件。同日，瓦房店市人民政府对王华作出瓦政办依申请〔2019〕82号政府信息公开告知书，将《瓦房店市人民政府关于规范性文件清理工作情况的报告》（瓦政发〔2009〕138号）提供给王华，并在告知其《关于我市69户事业单位划转企业单位后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发〔2003〕56号）文件的废止时间及原因详见附件。2019年7月15日，王华提起本案诉讼。2019年7月19日，经本院释明，王华坚持其在起诉状中的诉讼请求，并自述，其第一项诉讼请求所提及的政府信息是指瓦政发〔2009〕138号文件。认定上述事实的证据有原告提交的《关于我市69户事业单位划转企业单位后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发〔2003〕56号）、《瓦房店市人民政府关于规范性文件清理工作情况的报告》（瓦政发〔2009〕138号），被告提交的政府信息公开申请表，原告和被告共同提交的瓦政办依申请〔2019〕82号政府信息公开告知书，以及本院的询问笔录，在卷为凭，足以认定。本院认为,《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条规定，“公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；（二）认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；（三）认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；（四）认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的；（五）认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。公民、法人或者其他组织认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益造成损害的，可以一并或单独提起行政赔偿诉讼。”保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，是《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法宗旨。因此，政府信息公开诉讼与传统行政诉讼不同，其关注和解决的始终是政府信息事实上能否公开这一实质问题。行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。人民法院既要充分保障当事人正当诉权的行使，也有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性，从而避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生。诉的利益是当事人存在司法救济的客观需要。本案中，从现已查明的事实看，原告的第一项诉讼请求所涉政府信息，即瓦政发〔2009〕138号文件，原告已经通过依申请公开的方式从被告处获取，政府信息能否公开这一问题得到实质性解决。因此，原告再行提起本案诉讼，缺乏政府信息公开诉讼的诉的利益。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实根据；…”2019年4月3日修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定，“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”第十条规定，“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（一）行政法规、规章和规范性文件；（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；（三）国民经济和社会发展统计信息；（四）财政预算、决算报告；（五）行政事业性收费的项目、依据、标准；（六）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；（七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；（八）重大建设项目的批准和实施情况；（九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。”第十一条规定，“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：（一）城乡建设和管理的重大事项；（二）社会公益事业建设情况；（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；（四）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条规定，“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：…（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；…”本案中，从原告的第一项诉讼请求所涉瓦政发〔2009〕138号文件的内容看，其系被告向大连市人民政府报告该地区规范性文件清理工作情况的内部文件，不属于行政机关制定的，具有普遍适用效力的规范性文件的范畴，该文件本身并不在前述规定的被告应当主动公开的范围之内。因此，原告关于被告存在未主动公开瓦政发〔2009〕138号文件的行政不作为的主张，缺乏事实和法律依据。综上，原告的第一项诉讼请求缺乏诉的利益和被告行政不作为存在这一事实根据，不符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”据此，人民法院对规范性文件进行合法性审查的范围，仅限于行政机关作出被诉行政行为时所依据的规范性文件。本案中，从原告的诉请看，被诉行政行为是原告主张的被告未主动公开瓦政发〔2009〕138号文件的行政不作为。因瓦政发〔2009〕138号文件并非原告所主张的被诉行政行为的依据，故原告的第二项诉讼请求不符合前述规定的对规范性文件一并审查的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于违反该原则的当事人的起诉，人民法院应当向当事人进行释明，要求其明确被诉行政行为，否则应当裁定不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定，“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”本案中，根据“一案一诉”原则，从有利于当事人行使诉权的角度看，原告的第三项诉讼请求应为一并提出而非单独提出的赔偿请求，依照前述规定，其因受原告的第一项诉讼请求的制约而亦不符合法定的起诉条件。综上所述，原告的起诉不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项和第三款之规定，裁定如下：驳回原告王华的起诉。原告王华已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  马小红审判员  刘 杰审判员  胡俊杰二〇一九年十一月一日书记员  姜雪婷附：本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。