贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔27行初351号原告吴再文，男，1966年4月5日生，汉族,住贵州省都匀市。委托代理人张朝，北京京平律师事务所律师。被告都匀市人民政府,住所地：都匀市文明路63号。法定代表人邓忠学，该市政府市长。法定代表人委托代理人韦文昌，都匀市人民政府工作人员。委托代理人胡楠、郭昌海，贵州贵达（都匀）律师事务所律师。第三人都匀市人民政府沙包堡办事处，住所地：都匀市斗篷山路267号。法定代表人罗勇，该办事处主任。委托代理人刘文胜，该办事处工作人员原告吴再文诉被告都匀市人民政府确认未履行法定职责违法一案，于2019年6月4日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。经审查，本院认为都匀市人民政府沙包堡办事处与本案有关，遂追加都匀市人民政府沙包堡办事处为本案第三人参加诉讼。并依法组成合议庭于2019年10月30日公开开庭进行了审理。原告吴再文及其委托代理人张朝，被告都匀市人民政府法定代表人委托代理人韦文昌，被告都匀市人民政府委托代理人胡楠、郭昌海，第三人都匀市人民政府沙包堡办事处委托代理人刘文胜均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴再文诉称，原告系都匀市沙包堡龙江村村民，在本村合法拥有土地5.5亩，自1994年开始在该土地上种植桃子，巨丰葡萄等果树。因“都匀市匀杨大道”项目建设，2016年11月，原告的5.5亩土地和地上的果树被强推。但原告未见到征收土地相关文件及公告，也未见到书面合法的征收补偿方案及公告。在征收过程中都匀市沙包堡办事处作为征收实施单位作出的《沙包堡办事处关于龙江村二组吴再文户养殖场被拆除房屋内物品及经营损失赔偿金及土地补偿款事宜的答复》告知涉及原告的5.5亩土地仅给予2.858亩的补偿，且5.5亩土地中有2.633亩与已收储都匀市沙包堡办事处龙江村储备用地土地重叠。原告于2019年1月21日邮寄《土地使用权争议解决申请书》要求被告确认原告土地使用权的面积为5.5亩。被告于次日签收后，未给原告回复。故向法院提起诉讼，请求：1、确认被告未依法履行处理土地使用权争议的法定职责违法；2、责令被告限期履行处理土地使用权争议的法定职责；3、本案诉讼费由被告承担。原告为支持其主张，向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.2017年6月5日龙江村委会作出的《证明》，拟证明：涉案土地为5.5亩。第二组证据：2.《沙包堡办事处关于龙江村二组吴再文户养殖场被拆除房屋内物品及经营损失赔偿金及土地补偿款事宜的答复》，拟证明：原告与沙包堡办事处存在土地使用权争议，沙包堡办事处是原告提起的土地使用权争议申请的适格被申请人。第三组证据：3.吴再文赔偿面积测绘图，拟证明：原告周围的土地已经被沙包堡办事处收为储备用地，故争议一方是沙包堡办事处。第四组证据：4.土地使用权争议解决申请书；5.邮寄单及妥投证明，拟证明：原告向被告提出处理土地使用权争议申请的事实以及被告的签收情况。第五组证据：6.关于吴再文要求赔偿问题的答复，拟证明涉案土地为自留地，面积为5.5亩。第六组证据（当庭提交）：7.被告强推原告房屋图片，拟证明;涉案土地在2016年11月4日已经被强推，沙包堡办事处作出的土地测绘表是在2018年，该表系伪造。被告及第三人对原告提交证据的质证意见：对第一组证据的三性不予认可，认为龙江村委会没有对土地进行实地测量，也没有委托专业机构进行测量，其没有进行土地确权的法定职权，所作的证明不产生任何法律效力。对第二组证据的真实性予以认可，证明目的不予认可，原告将办事处作为与其存在土地争议的对象错误。对第三组证据，关于储备用地的问题，是办事处征收了其他村民的土地纳入储备地，如果按照原告所说应当是原告与其他村民之间有土地纠纷，才能申请办事处或政府相应职能部门对其处理，而在征收过程中，原告未对其提出与其他村民纠纷的情况，而其妻子钱会恩又在丈量表上签字确认，因此原告的土地不存在土地纠纷的问题。被告及第三人共同辩称，一、原告的主体不适格。原告早年与钱会恩结婚后，以家庭名义取得对涉案土地的承包经营权，但政府的征收行为发生时两人已离婚，对涉案土地的承包经营权如何分割尚不清楚，且原告在提起诉讼前，其前妻钱会恩曾以个人名义就涉案土地的征收补偿问题向都匀市沙包堡办事处及都匀市纪委等部门主张权利。农村家庭成员对以家庭名义承包经营的土地均有同等的权利，如因离婚导致家庭成员变化的，则应对承包经营的土地协议处理，并向发包人及土地管理机构备案。在原告的家庭成员未对案涉土地进行协议分割，权属不清的情况下，不能证明原告与行政机关的行政行为具有利害关系，故原告主体不适格。二、对案涉土地的权属纠纷处理非被告的法定职责，被告非适格的诉讼主体。本案系农村土地承包经营权纠纷，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，该纠纷不属于县级以上人民政府及其土地管理机构调查处理的受案范围。三、案涉土地的面积不存在任何争议，原告申请对案涉土地进行处理无任何事实与法律依据，依法应予驳回。2016年，因匀杨大道项目建设需要，被告依法对案涉土地实施征收，都匀市沙包堡办事处作为征收实施单位组织测绘公司、相邻土地权利人对案涉土地的实际面积进行测量并指认，最终确认案涉土地实际面积仅为2.858亩，原告亦在丈量表上签字确认。其后，原告对测量结果不服，要求再一次对案涉土地进行测量，在没有其他相邻土地权利人参与的情况下，将其他村民的土地纳入了自己的土地范围，且一直要求征收部门按照5.5亩土地面积征收补偿，并以此为由向市纪委及信访部门反映。沙包堡办事处委托测绘公司对原告第二次复垦土地与已征收的土地丘块图进行比对，发现其中的2.633亩与其他村民已被征收土地重叠，案涉土地实际面积为2.858亩。综上，原告土地无任何争议，土地征收部门已将相关处理结果向其告之，无须再次处理。被告在法定举证期限内向本院提交并举示了以下证据、依据：第一组证据：1.《都匀市建设项目征（占）用土地丈量登记表》；2.匀杨大道都匀市沙包堡龙江村备用地赔偿面积测绘邱块图（吴再文、钱会恩）户，拟证明：登记表有原告对涉案土地面积的签字确认，丘块图准确显示了原告及其周边农户的土地面积，可以确认涉案土地面积为2.858亩，非原告所称5.5亩，同时证明了沙包堡办事处对其诉请问题进行了处理。第二组证据：3.（2017）黔27行赔初9号《行政赔偿判决书》；4.《都匀市匀杨大道项目征收土地地上附着物补偿兑现表》；5.银行存单、对账单，拟证明：原告已经获得征收补偿的情况。第三组证据：6.沙办复[2018]18号《都匀市人民政府沙包堡办事处关于钱会恩信访事项办理答复意见书》及送达回证；7.沙办报[2018]31号《都匀市人民政府沙包堡办事处关于龙江村吴再文养殖场土地征收补偿未兑现到位矛盾纠纷案件化解处理的情况汇报》，拟证明：沙包堡办事处对案涉土地面积问题进行处理的情况。第四组证据：8.沙包堡办事处机构设置，拟证明：沙包堡办事处对原告的答复是基于市政府的指派，沙包堡办事处已经履行了相应的职能。原告对被告所举示证据质证意见：对第一组证据，三性及证明目的均不予认可。认为原告并没有在土地丈量登记表上签字，其次该土地丈量登记表地上附作物为桔子树，但原告案涉土地上并没有种植桔子树，与事实不符。测绘图系办事处单方委托，不具有合法性，该测绘图也没有证实原告的土地为2.858亩，只是测绘工程院在图上单方标注，与事实不符。对第二组证据中的3号证据的真实性、合法性认可，关联性、证明目的不予认可；对4号证据的三性及证明目的均不予认可。原告并没有领取该附作物的补偿，地上附着物系桔子树与事实不符，且与本案无关；对5号证据的三性及证明目的均不予认可；对第三组证据中的6、7号证据的三性及证明目的均不予认可，该答复的对象是钱会恩，与本案无关，沙包堡办事处作出的信访答复不能认为其已经履行了法律规定的义务，原告也没有对沙包堡办事处提出土地使用权争议的申请。对第四组证据，认为沙包堡办事处作出的相关答复是在2018年，而原告提交被告土地使用权争议申请书是在2019年1月份。第三人对被告所举示证据的质证意见为：均无异议。第三人在法定举证期限内未向本院提交证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”的规定，因被告主张案涉土地已经征收作为储备用地，故本院要求被告补充提交相应证据，被告于庭审后向本院提交了都匀市发展和改革局于2015年3月27日作出了匀发改复〔2015〕69号《关于都匀市杨柳街（匀杨）大道建设项目立项的批复》、贵州省人民政府于2018年4月5日黔府用地函〔2018〕73号《省人民政府关于都匀市2017年度第五批次城镇建设用地的批复》、贵州省国土资源厅2016年6月8日作出黔国土资预审函〔2016〕50号《关于都匀市杨柳街（匀杨）大道建设项目用地预审申请的复函》以及案涉土地征收红线图。原告对被告补充提交的上述证据的质证意见为：对该证据均不认可，认为原告的房屋、土地是2016年11月拆除的，但前述文件于2018年才做出。第三人对被告补充提交的上述证据的质证意见为：均无异议。经庭审举证、质证及本院审查，本院对原、被告所举示的证据认证如下：原告提交的第一组证据，因龙江村委会并非法定的颁证登记机关，其证明原告在龙江村有旱地5.5亩与本案不具有真实性、合法性，本院不予确认。原告提交的第五组证据系都匀市环境保护局对都匀市信访局的答复，且该答复中提到原告有6亩自留山，这与原告称其土地5.5亩存在矛盾，故该证据本院不予确认。除以上证据外，原告提交的其余证据与被告提交的全部证据来源合法，与本案有关联性，能够证明案件基本事实，本院予以确认。经审理查明，原告系都匀市沙包堡办事处龙江村二组村民，在该村地名为“羊角落洞”处兴办养殖场。都匀市发展和改革局于2015年3月27日作出了匀发改复〔2015〕69号《关于都匀市杨柳街（匀杨）大道建设项目立项的批复》同意都匀市杨柳街（匀杨）大道建设项目立项，贵州省国土资源厅于2016年6月8日作出黔国土资预审函〔2016〕50号《关于都匀市杨柳街（匀杨）大道建设项目用地预审申请的复函》原则同意杨柳街（匀杨）大道建设项目用地预审，贵州省人民政府于2018年4月5日黔府用地函〔2018〕73号《省人民政府关于都匀市2017年度第五批次城镇建设用地的批复》原则同意将都匀市龙江村的集体农用地转为建设用地并办理征收手续。原告位于该村的养殖场（包括养殖房）及其占地纳入匀杨大道建设项目征收范围内。2016年，被告在未与原告达成征收补偿协议的情况下，将原告的养殖场（包括养殖房）等强制拆除。该强制拆除行为已经本院行政判决确认违法，本院（2017）黔27行赔初9号判决判令被告赔偿原告养殖房屋内物品及经营损失共计78520元。该判决作出后，原告收到沙包堡办事处给付的款项98万元。匀杨大道项目征地工作组对原告养殖场（包括养殖房）占地进行实际测量时，认定原告养殖场土地实际面积为2.858亩，原告认为其养殖场土地面积应为5.5亩，遂向沙包堡办事处要求处理，该办事处作出了《沙包堡办事处关于龙江村二组吴再文户养殖场被拆除房屋物品及经营损失赔偿金及土地补偿款事宜的答复》，认为原告主张的5.5亩土地与沙包堡办事处龙江村储备用地中的钱大江、钱春勇等12户土地重叠，原告的土地实为2.858亩。原告认为沙包堡办事处将其主张土地作为储备用地，与沙包堡办事处存在土地使用权争议，遂于2019年1月21日以沙包堡办事处为被申请人向被告提交《土地使用权争议申请书》，要求被告对案涉土地进行确权，确认其对案涉土地使用权面积为5.5亩。被告未予回复，原告向本院提起诉讼，诉请如前所述。庭审中原告表示其要求的“处理土地使用权争议”是指对案涉土地使用权进行确权。另查明，原告与钱会恩于2009年9月22日离婚。本院认为，本案争议焦点：1、原告主体是否适格；2、本案是否存在原告所称土地使用权争议，被告未履行土地使用权确权行政行为是否合法。关于争议焦点1、原告主体是否适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，原告与钱会恩于2009年9月22日离婚，其经营的养殖场（包括养殖房）及其占地被征收，系被征收对象，故原告可提起本案诉讼，系本案适格主体。关于争议焦点2、本案是否存在原告所称土地使用权争议，被告是否应当履行土地使用权确权行政行为。本案系履行法定职责之诉，其诉讼标的应为当事人基于具体的事实状态提出的主张。提起履行法定职责之诉应具备的条件之一是，当事人所申请的事项具有实体法上的请求权基础，这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一合同。本案中，因原告要求被告对案涉土地使用权进行确权，故应首先审查原告可以基于某一实体法律规定而提出申请。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条的规定，土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属争议，而本案中，原告的养殖场（包括养殖房）及其占地均纳入匀杨大道建设项目的征收范围，虽案涉土地转为建设用地并征为国有的批准行为在原告养殖场（包括养殖房）被拆除后，但案涉土地所有权、使用权客观上已转为国有用地，原告已不再具有案涉土地的使用权，客观上亦未存在原告所称土地使用权争议，故原告提起本案诉讼缺乏请求权基础。原告虽然向被告提出确权申请，但实质是对沙包堡办事处在征收过程中认定的承包土地面积有异议，被告对原告提出的确权申请未予回复，对原告的权益未产生实质性影响，未违反《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。故其要求确认被告未履行确权法定职责行为违法无事实根据和法律依据，应不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吴再文的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告吴再文承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，则本判决发生法律效力。审 判 长  金长虹审 判 员  夏 永人民陪审员  罗普顺二〇一九年十一月二十一日法官助理冉玲书记员李楠附：本裁判文书适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。