广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1460号 上诉人（一审第三人）杨金琴，男，1947年10月17日出生，苗族，住隆林各族自治县。 委托代理人熊潇敏，北京大成（南宁）律师事务所律师。 委托代理人李彦，北京大成（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）杨上，男，1985年10月28日出生，苗族，住隆林各族自治县。 委托代理人农献，广西建邦律师事务所律师。 一审被告隆林各族自治县人民政府，住所地:隆林各族自治县新州镇民权社区民权街**。 法定代表人杨科，县长。 委托代理人黄教顶，隆林各族自治县林业局干部。 上诉人杨金琴因与被上诉人杨上、一审被告隆林各族自治县人民政府（以下简称隆林县政府）林权行政登记一案，不服百色市中级人民法院（2019）桂10行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭进行了审理。上诉人杨金琴及其委托代理人熊潇敏、李彦，被上诉人杨上及其委托代理人农献，一审被告隆林县政府委托代理人黄教顶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：原告杨上2011年1月12日从猪场村新寨社迁入路坎脚社。2009年8月，隆林各族自治县猪场乡猪场村集体按照县委、县政府的统一安排部署，开展集体林权制度改革。路坎脚社2009年林改现有户数16户133人，这16户中包括原告杨上的父亲杨德元户和第三人杨金琴户。杨德元系新寨社的村民，因其在路坎脚社的伯父杨阿启无儿女，杨德元经常照顾杨阿启夫妇，故杨阿启过世后路坎脚社村民不反对杨德元的儿子杨上参加路坎脚社的林权制度改革。林改过程中，路坎脚社林改工作组制作林权现场勘界表和林权现场勘界示意图，认可杨上成为路坎脚社林地使用权利人，并对杨上使用林地的四至范围予以确认。2009年12月15日，隆林县政府向杨上颁发了隆林证字（2009）第1304020017号《林权证》，同时向第三人杨金琴颁发了隆林证字（2009）第1304020003号《林权证》。第三人杨金琴持有的该林权证小地名为“杨凯家对面公路下”；面积8.6亩；主要树种为灌木、灌木林地；四至界为:东公路，南杨东济地，西杨神济地，北杨上杉木。2017年7月，杨上与杨金琴因“杨凯家对面公路下”林地使用权属发生纠纷，要求村干进行调处。由于调解未果，2018年1月8日猪场乡林业站在原告方的要求下制作了《猪场乡猪场村路坎脚屯农户杨上与杨金琴纠纷地范围示意图》。2019年1月28日，原告杨上以第三人杨金琴《林权证》中地名为“杨凯家对面公路下”8.6亩林地为杨阿启的承包地，隆林县政府将该林地登记到杨金琴林权证错误为由提起诉讼，请求撤销该林权登记。 一审法院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、杨上的起诉是否超过法定的起诉期限。二、杨上是否为本案适格的原告。三、隆林县政府颁发给杨金琴《林权证》中地名为“杨凯家对面公路下”8.6亩林地的登记行为是否合法。 关于焦点一，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题规定》第四条第三款：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，被告隆林县政府认为原告杨上在2010年取得《林权证》之日起就应该知道涉案林地登记在第三人杨金琴名下，杨上于2019年1月28日向法院提起诉讼，超过法定的起诉期限。一审法院认为，杨上取得隆林县政府颁发的《林权证》，只能证明杨上在路坎脚社进行林改时获得该社的林地使用权，并不能证明杨上知道或应当知道杨金琴《林权证》林地登记的内容，而猪场乡林业站于2018年1月8日制作了《猪场乡猪场村路坎脚屯农户杨上与杨金琴纠纷地范围示意图》，只能证明杨上与杨金琴因涉案林地发生纠纷，亦不能证明杨上已知道杨金琴林权证登记的内容。由于隆林县政府无充分的证据证明杨上知道或应当知道杨金琴《林权证》林地登记的内容，其主张杨上起诉超过法定起诉期限的理由不能成立，不予支持。 关于焦点二，杨上的伯爷杨阿启系路坎脚社的村民，杨阿启夫妇膝下无儿女，年迈时得到杨上父亲杨德元的照顾，故在杨阿启夫妇去世后杨德元户在2009年得以参加路坎脚社的林权制度改革。隆林县政府提交的《猪场乡猪场村路坎脚社2009年林改现有户数、人口数登记表》《猪场乡集体林权制度改革会议签到表》《猪场乡集体林权制度改革方案表决情况》均有杨德元签名字样，证明路坎脚社同意杨德元户参加本社林改。由于杨德元系新寨社村民，林改工作组制作林权现场勘界表时，认可杨德元儿子杨上参与到路坎路社的林改中来，确认杨上在路坎脚社的林地使用权范围，并颁发《林权证》给杨上。2011年1月12日，杨上从新寨社迁入路坎脚社，正式成为路坎脚社的村民。隆林县政府认为杨上在林改时不属于路坎脚社村民，没有资格参加该社的林改，故不是本案适格的原告。一审法院认为，杨上称其是继承伯爷杨阿启林地使用权参与路坎脚社的林改。从隆林县政府提交的证据来看，虽然杨上在林改时户口在新寨社，但路坎脚社林改工作组认可杨上参与路坎脚社的林改，林改后杨上将户口迁入路坎脚社，其在新寨社未获得承包地。同时隆林县政府在庭审中承认杨上是经过路坎脚社村民同意，参加该社的林改。客观事实上，杨上的确被列入路砍脚社的林改名单，现隆林县政府、杨金琴以林改时杨上不属于路坎脚社村民为由，认为杨上不是本案适格原告的理由不能成立。 关于焦点三，根据《林木和林地权属登记管理办法》第十一条：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合”的规定，本案中，杨金琴在林权摸底调查表中申报的地名为“本队后山”林地就是涉案地块，隆林县政府颁发给杨金琴《林权证》将该地名登记为“杨凯家对面公路下”，该林地的四至范围为：东公路，南杨东济地，西杨神济地，北杨上杉木。可见杨上为涉案林地的相邻权利人。从隆林县政府所举的证据来看，杨上作为该涉案地块的相邻权利人，并没有在林权现场勘界表、林权边界确认表（宗地之间）签字确认。路坎脚社进行林改时将杨上的父亲杨德元户列入参加林改的人员名单，林改过程中又将权利人变更为杨上，在林权现场勘界时没有通知杨上参加指界确认。杨上与杨金琴就涉案的林地发生纠纷后，杨上提交了杨阿启的《山林承包证》，以该证中有“本队后山”地;地名登记为由张争议地为其伯爷杨阿启的承包地，其作为过继给杨阿启的后人有权主张涉案地块的使用权。以上事实说明路坎脚社林改工作组进行林改时存在以下问题:一、路坎脚社认可杨上参加该社的林改，由于杨上在林改期间户口未迁入路坎脚社，林改工作组将原先的权利人杨德元户变更为杨上，却未制作路坎脚社村民同意杨上参加该社林改的相关材料。二、没有通知涉案地块的相邻权利人杨上到现场指界确认。三、没有查明杨金琴在林权摸底调查表中申报的“本队后山”与杨阿启《山林承包证》中“本队后山”是否为同一块地，杨阿启过世后该地块是否由杨德元或杨上继受。由于涉案地块在现场勘界不合法和权属可能存在争议的情况下，隆林县政府将该地块颁发《林权证》给杨金琴违反了《林木和林地权属登记管理办法》第十一条的规定,应予以撤销，待查清事实，确定涉案争议林地权属后再行颁证。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销隆林县政府于2009年12月15日颁发给第三人杨金琴隆林证字（2009）第1304020003号《林权证》中编号为04510111304GDYMSY020041.03，小地名为“杨凯家对面公路下”，面积为8.6亩林地的登记行为。 上诉人杨金琴上诉称：一、一审判决认定杨上参加路坎脚社的林权制度改革合法，并确认杨上有原告资格是错误的。二、一审判决确认杨德元、杨上继受杨阿启的林地承包经营权是错误的。三、杨上的起诉已经超过法定起诉期限。四、一审判决认定涉案地块“可能存在争议”进而判决撤销上诉人杨金琴涉案林权登记内容是错误的。林改前的2009年4月8日，在猪场村委会、路坎脚社主持调解下，杨金琴与杨德元已经签订《关于荒山、荒地纠纷争议调解协议书》，涉案争议地已明确为杨金琴使用。五、2009年路坎脚社村民的《林权证》颁发程序是公共的，一审判决认定颁证公共程序违法，进而撤销涉案林权行政登记是错误的。请求撤销一审判决，改判驳回杨上的起诉或者驳回杨上的一审诉讼请求。 被上诉人杨上未提交书面答辩意见，庭审时口头答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一审判决写明待查清争议林地权属后再行颁证，不必然造成杨金琴的损失。请求驳回上诉，维持原判。 一审被告隆林县政府陈述称：一、隆林县政府颁证程序合法，事实清楚，不存在错误。二、杨上提起诉讼已经超过起诉期限。三、隆林县政府将根据最终判决结果，依法履行职责，化解群众纠纷。 二审过程中，上诉人杨金琴提交以下证据：1.2019年11月12日猪场村委会出具的《证明》，欲证明杨亚起（杨阿启）夫妇于2007年先后病故，生前无子女，也未与他人形成抚养与被抚养关系。2.现场照片一张，欲证实涉案林地大致方位、范围。3.杨金琴（杨马济）1982年《山林承包登记证》，欲证实涉案地1982年已发包给杨金琴管理。4.2009年4月8日杨金琴与杨德元签订的《关于荒山、荒地纠纷争议调解协议书》，欲证实在猪场村委会、路坎脚社主持调解下，杨金琴与杨德元已经达成调解，涉案地由杨金琴使用。5.猪场村委会2019年10月15日出具的《证明》，欲证明2009年4月8日杨金琴与杨德元签订《关于荒山、荒地纠纷争议调解协议书》之后，协议已经实际履行近10年无争议，直至2017年7月引发争议。6.2019年11月12日8位村民签名及猪场村委会盖公章的《证明》，欲证明涉案地1982年以来由杨金琴管理使用。2009年颁发林权证后，未见杨上提出异议。7.2017年7月15日猪场村委会出具的《证明》；8.2019年10月15日猪场村委会出具的《证明》；9.隆林各族自治县人民法院（2018）桂1031民初1650号《民事判决书》。证据7-9欲证明2009年4月8日调解后，涉案地一直由杨金琴管理使用，2017年7月6日杨德元、杨上雇人将废土倒入涉案林地引发纠纷，7月15日猪场村委会组织双方调解时，双方都拿出了《林权证》。杨金琴于2018年提起排除妨害民事诉讼，要求杨上立即清除位于涉案地里的废土，恢复林地原状，隆林各族自治县人民法院认定杨金琴林地使用权业已登记，其合法权益应当受到保护，进而支持了杨金琴的诉讼请求。 被上诉人杨上质证认为：证据1.认可杨阿启夫妇无后人，但杨阿启是杨德元的伯父，杨上在10岁就过继给杨阿启。证据2.认可照片所划定涉案范围属实。证据3.杨金琴（杨马济）1982年《山林承包登记证》一审已提供，不属新证据。证据4-9，未看见过2009年4月8日杨金琴与杨德元签订的《关于荒山、荒地纠纷争议调解协议书》，不认可调解协议及相关证据的效力。民事判决情况属实，杨上没有上诉。 本院对上述证据认证如下：上诉人杨金琴在二审程序中提供的证据1，关于杨阿启夫妇无子女，杨阿启夫妇已于2007年病故的事实，一审判决已经认定，且各方当事人无异议，应予认定。杨上是否过继给杨阿启，双方是否形成抚养与被抚养关系本案不作认定。杨金琴一审时已提供证据2、证据3，不属新证据。证据4-8，涉及的是涉案地权属纠纷处理，因本案不处理权属纠纷，所以不予认定。证据9，民事判决属实，但不影响本案的事实认定和处理结果。 二审庭审时，上诉人杨金琴申请3名证人出庭作证，欲证明杨阿启户人员情况和涉案林地的历史经营情况。本院认为，各方对杨阿启户人员情况并无异议，而涉案林地的历史经营情况本案不宜认定，加之上诉人杨金琴无正当理由未在一审提出申请，其在二审提出申请本院不予准许。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为：一、关于杨上的原告诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。判断杨上是否具有行政诉讼原告主体资格，应审查其与被诉林权登记行为是否有“利害关系”。林改过程中，杨上是林改户之一，有林地与涉案地相邻，现因林地使用权属与杨金琴发生争议，杨上与被诉林权登记行为有“利害关系”，依法有权提起行政诉讼。 二、关于起诉期限问题。杨上虽然在2010年取得了《林权证》，但在2017年7月发生纠纷之前，其未曾看到过杨金琴的《林权证》，不能以杨上取得《林权证》之日推定其应当知道涉案地登记在杨金琴《林权证》内。2017年7月发生争议后，猪场村委会调解，虽然猪场村委会出具《证明》证实当时双方已经各自拿出《林权证》作为证据，在二审庭审时杨上先是陈述其在2017年7月猪场村委会调解时看到了杨金琴的《林权证》，后来又补正为其看到的是杨金琴1982年的证，没有看到2009年的证，2009年《林权证》是发生争议后让律师去林业局查找复印的，具体时间记不清了。猪场村委会调解时，未制作调解笔录，本案没有充分证据能够证明杨上在2017年7月猪场村委会调解时已经看到了杨金琴《林权证》。行政诉讼法设立起诉期限的目的在于保障行政效率和维护公法秩序，但是，如果采取非常严格的起诉期限限制，将大量行政争议挡在行政诉讼之外，必然会使公民选择信访等途径解决行政争议，使当事人与行政主体之间的矛盾更加激烈，对社会资源造成巨大浪费，特别是在行政诉讼法修订把实质化解行政争议作为立法目的之后，在行政效率与依法行政的价值选择上，应更侧重于依法行政。为此，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，2018年1月8日猪场林业站制作《猪场乡猪场村路坎脚屯农户杨上与杨金琴纠纷地范围示意图》，说明政府部门已经介入，杨上有理由相信政府部门会依法对林权纠纷进行调解处理。因此，即使杨上此时已经看到了杨金琴《林权证》或者得知杨金琴《林权证》的内容，依法也可认定其有不属于自身原因而耽误起诉期限的情形，杨上于2019年1月28日提起诉讼，未超过起诉期限。 三、关于被诉林权登记行为的合法性问题。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十一条的规定，申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据应当准确，无权属争议。林改过程中，杨上未收到林权勘界通知，隆林县政府一审提供的证据23，即涉案《林权联户勾图分户发证各户面积确认书》内容有：“隆林县林业局：我们共4户要求联户勾图分户发证的林地，坐落在……，经林业部门测算面积共44.14亩，各户面积我们已自行测算，现上报结果，请按下表分户面积给予林权登记发证。”但是，杨上并未在该确认书上签字，因此，隆林县政府颁证程序违法。而且，从现有证据来看，涉案林地确实存在使用权纠纷。从法理上讲，发生林权争议之后，当事人既可以选择起诉撤销林权证，也可以选择申请政府确权，待确权之后再视确权情况是否注销或者变更林权登记。但如果选择先申请确权的方式，政府在调解处理时往往以一方有证为由作出确权处理，即把林权证当成确权的证据材料，形成循环论证。因此，在政府颁发林权证程序违法、林权确实有纠纷情况下，判决撤销涉案林权登记更有利于纠纷的调解处理。 至于上诉人上诉提到的杨上不是杨阿启继承人，无权继承其林权的问题，以及杨上将户籍转移登记到路坎脚社不合法的问题，因不属本案审查对象，本院在本案中不予审查。路坎脚社的《集体林权制度改革实施方案》规定，对于承包到户的责任山，面积四至界线不清楚的，在本次确权工作中必须完善。对于涉案林权争议，隆林县政府亦表态在终审判决后依法履行职责，化解群众纠纷。杨金琴的《林权证》涉案登记内容虽然在本次诉讼中被依法撤销，但只要其主张林权权属的证据充分，政府会依照证据进行确权，即能否取得林权证，最终还是要看确权结果。本院在本案中对涉及林权权属的证据均不予审查认定，以免给政府确权造成障碍。唯望当地政府及其工作部门依法及时对林权争议作出确权处理，实质解决行政争议。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。上诉人杨金琴提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由上诉人杨金琴负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇一九年十一月二十六日 法官助理 封 宇 书 记 员 饶 栖