西安铁路运输法院 行政判决书 (2019)陕7102行初2710号 原告张晓元，男，1957年8月15日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，现住西安市雁塔区。委托代理人王建波，陕西瑞森律师事务所律师。被告西安高新技术产业开发区管理委员会。住所地西安市高新区。法定代表人杨仁华，主任。委托代理人张媛媛，该管委会工作人员。委托代理人余育虹，陕西洪振律师事务所律师。被告西安市雁塔区丈八街道办事处，住所地西安市。法定代表人唐延美，主任。委托代理人任联锁，该街办工作人员。委托代理人马晨，陕西洪振律师事务所律师。被告西安市城市管理和综合执法局。住所地西安市。法定代表人李平伟，局长。委托代理人张海强，该局工作人员。委托代理人余育虹，陕西洪振律师事务所律师。原告张晓元因要求确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、西安市雁塔区丈八街道办事处（以下简称丈八街办）、西安市城市管理和综合执法局（以下简称市城管局）强制拆除行政行为违法，于2019年7月25日向本院提起行政诉讼，本院于8月1日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月21日公开开庭审理了本案。原告张晓元及其委托代理人王建波，被告高新管委会的委托代理人张媛媛、余育虹，被告丈八街办的委托代理人任联锁、马晨，被告市城管局的委托代理人张海强、余育虹均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张晓元诉称，原告系西安市雁塔区XX街道办事处XX村XX组村民。1992年4月1日，XX村XX队签订《用地建房合同书》，XX村XX队XX路、双水磨村东南侧俱乐部南墙外公路边划出0.83亩土地让原告建房，土地使用期限为50年，原告按照合同将该0.83亩土地的租金交至2025年。2000年7月21日，雁塔区人民政府向原告核发了雁集用（2000）字第98号《集体土地使用证》，原告取得该土地合法使用权，在该土地上建设了3层12间砖混结构房屋，面积1456.6平方米。2012年11月29日，西安市国土资源局雁塔分局、高新分局、西安市规划局高新分局、丈八街办联合发布《XX路XX小区XX村XX村拆迁通告》，按照此通告，原告的房屋属于拆迁安置的范围，应按照拆迁安置的规定予以处理。被告规划高新分局于2018年8月10日对涉案房屋作出了《违法建设认定的函》，被告高新管委会于2018年8月10日作出了《行政强制拆除决定书》，原告不服，向西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府撤销了上述认定函和拆除决定书。被告未履行任何法定程序的情况下，于2018年10月22日将案涉房屋强行拆除。原告认为被告的行政行为严重违法。现诉至法院，请求：1、依法确认三被告于2018年10月22日强制拆除原告位于西安市高新区XX村XX路与科技路交叉口东北角房屋的行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。原告张晓元向本院提交以下证据：第一组证据：1、西安市人民政府市政复决字〔2018〕500号行政复议决定书。2、西安市人民政府市政复决字〔2018〕642号行政复议决定书。3、西安铁路运输法院（2018）陕7102行初2013号行政判决书。4、西安铁路运输中级法院（2019）陕71行终117号行政判决书。证明目的：1、该四份合法有效的法律文书已经分别将西安市规划局高新分局于2018年8月10日作出的西高规函[2018]126号《关于丈八路和科技六路东北角违法建设认定的函》、西安高新技术产业开发区管理委员会于2018年10月18日作出的西高新强拆字高新违建[2018]第897号《行政强制拆除决定书》和西安市国土资源局雁塔分局于2018年7月19日作出的《关于责令腾交土地的通知》等三份文件予以撤销，被告根据此三份文件作出拆除通知并实际实施强制拆除行为，现该三份文件因违法而予以撤销，故三被告的拆除通知和强制拆除行为也属违法而应当予以撤销。第二组证据：1、西安高新技术产业开发区管理委员会于2018年10月18日作出的西高新强拆字高新违建[2018]第897号《行政强制拆除决定书》。2、西安市城管执法局高新分局于2019年7月30日向公安高新分局丈八路派出所出具的情况说明。3、拆除现场照片。证明涉案房屋是本案被告拆除的。第三组证据：雁集用（2000）字第98号集体土地使用证。证明原告已于2000年7月取得涉案土地的土地使用权证书，根据当时实施的《城市规划法》第三十一条的规定，建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。即取得建设规划审批是取得用地审批的前置程序，现原告已经取得用地审批，土地用途为商业服务业，则可认定原告的用地合法、建设合法。被告高新管委会辩称，一、被告高新管委会并未参与实施强制拆除行为，不是本案的适格被告；二、原告的起诉已超过法定起诉期限，应依法驳回原告的起诉。被告高新管委会未向本院提交证据。 被告丈八街办辩称，一、原告以同一事实和理由重新起诉，人民法院应当不予受理；二、被告丈八街办并未参与实施强制拆除行为，不是本案的适格被告；三、原告的起诉已超过法定起诉期限；四、本案涉案房屋为违法建筑，原告所用土地为临时用地，且属于违法使用临时用地的情形。应依法驳回原告的诉讼请求。被告丈八街办向本院提交了下列证据：1、雁土地发[用]字（1992）第55号附065关于双水磨村一组商业东街申请补办用地的批复；2、西安市雁塔区XX镇企（事）业单位续办用地审批表；3、西安市国土资源局雁塔分局关于责令腾交土地的通知。证明目的：1、本案原告所用的土地为临时用地，且未按照要求使用土地，已经严重违法，其所建设房屋应为违法建筑。2、即使依据批复文件要求，原告的临时用地遇国家征收应无条件服从。被告市城管局辩称，一、被告市城管局并未参与实施强制拆除行为，不是本案的适格被告；二、原告的起诉已超过法定起诉期限；三、原告未获得建设工程规划许可证加盖的房屋，违反法律规定，事实上系违法建设；应依法驳回原告的起诉。被告市城管局未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告丈八街办提交的证据1-2的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为该复印件内容与本案涉诉房屋不存在关联性；证据3真实性认可，该通知已经被西安铁路运输法院（2018）陕7102行初2013号《行政判决书》、西安铁路运输中级法院（2019）陕71行终117号《行政判决书》撤销，不具有合法性。被告高新管委会、被告市城管局对被告丈八街办提交的证据均无异议。被告高新管委会和被告市城管局对原告张晓元提交的证据的质证意见如下：第一组证据真实性认可，关联性、证明目的不认可，不能证明原告的房屋是合法的，500号行政复议决定书最后一页载明的内容是认为适用法律错误，该组证据并未对原告房屋的合法性作出认定，不能证明案涉拆除行为是本案被告作出。第二组证据1真实性认可，关联性不认可，高新管委会虽然下发了《行政强制拆除决定书》，但没有实施拆除行为，不能依此来认定高新管委会是本案的适格被告。证据2该份证据需要进行核实。证据3第39页无原件，真实性不认可，第40页的照片的真实性认可，只能证明相关工作人员在现场，无法辨认工作人员的身份，无法确认相关人员实施了何种工作；第41页的照片真实性认可，只能证明建筑物的现状，不能证明被告拆除案涉房屋；第42页的照片真实性认可，从照片中可以看出原告将照片标记为违建现场，也能显示原告承认其房屋是违建房屋；第43页的照片真实性认可，不能证明被告拆除案涉房屋。第三组证据经核对真实性认可，与本案无关，证明目的不认可。该份证据的申请主体不明确，该证上面载明的名字与本案张晓元的名字不一致，土地使用证中并未载明使用时间及类型，是不规范的。被告丈八街办对原告张晓元提交的证据的质证意见如下：第一组证据真实性认可，证明目的不认可，原告提出的该组证据均不能证明其房屋是合法建筑，与被告丈八街办无关联性，依据行政诉讼法第46条明确规定，原告起诉超过法定期限。对原告提供的第二组证据的真实性、证明目的均不认可。提交的文书并非是被告丈八街办作出，提交的证据不能证明案涉拆除行为是被告丈八街办实施。第三组证据真实性认可，证明目的不认可，质证意见与被告高新管委会、被告市城管局的质证意见一致。本院上述证据作如下认证：对原告向本院提交的证据来源合法、内容真实，与本案诉争的事实具有关联性，故对该证据的内容予以确认；对被告丈八街办提交的证据1、2因不能证明与本案存在关联性，不予采信；对被告丈八街办提交的证据3的真实性原告无异议，对其内容予以确认。经审理查明，2000年7月，西安市雁塔区人民政府向原告张晓元颁发雁集用（2000）字第98号《集体土地使用证》，该证载XX队XX街（张小元），土地所有者及座落均为XX乡XX队。用途为商业服务业，使用权面积为533.3平方米（0.8亩）。2001年11月26日，陕西省人民政府下发陕政土批[2001]205号《关于西安高新开发区城市建设批次用地的批复》的审批土地件，将雁塔区、莲湖区、碑林区的XX乡XX村XX组149.1648公顷集体农用地（耕地）转为建设用地。西安市国土资源局雁塔分局于2018年7月19日向原告张晓元作出了《关于责令腾交土地的通知》，认为原告所使用的XX街道办事处XX村XX组XX街临时用地，自2000年6月以后未办理过用地续办手续，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条之规定，已超过临时用地期限自动失效。按照原雁塔区土地管理局《关于双水磨村一组商业东街申请补办用地的批复》第二条“用地为临时性质，如遇国家建设征用或乡（街）、村、组统一规划用地时，应无条件拆除地面建筑物”之规定，责令张晓元即日起自行拆除所建房屋，腾空土地，交由国家开发建设，否则，自行承担有关法律责任。张晓元不服，于2018年7月23日向西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府于2018年9月11日作出市政复决字【2018】426号《行政复议决定书》，原告不服向本院提起行政诉讼，本院于2018年11月20日作出（2018）陕7102行初2013号行政判决，判决撤销西安市国土资源局的派出机构西安市国土资源局雁塔分局于2018年7月19日向原告张晓元作出的《关于责令腾交土地的通知》及西安市人民政府2018年9月11日作出市政复决字【2018】426号《行政复议决定书》。西安市国土资源局不服提出上诉，西安铁路运输中级人民法院2019年3月12日作出（2019）陕71行终117号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。西安市规划局高新分局2018年8月10日向西安市城市管理综合行政执法局高新分局作出《违法建设认定函》，认定：“位于丈八路和科技六路交叉口东北角，建设2至3层砖混结构房屋（户主：张晓元），建筑面积约1363.24平方米，属于违法建设”。原告张晓元对该认定函不服，向西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府2018年11月29日作出市政复决字【2018】500号行政复议决定，撤销了该《违法建设认定函》。2018年10月18日高新管委会作出西高新强拆字高新违建【2018】第897号行政强制拆除决定书，决定强制拆除原告张晓元位于XX路XX路东北角的违法建筑物。原告张晓元不服，向西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府2018年12月12日作出市政复决字【2018】642号行政复议决定，撤销了该拆除决定书。另查明，在本案诉讼中，原告申请本院调取其向西安市公安局高新分局丈八路派出所2018年10月22日在其房屋被强制拆除时报警，公安机关的调查材料。本院依法调取了相关材料，在该材料中有2019年7月30日西安市城管执法局高新分局向公安高新分局丈八路派出所出具的《关于丈八北路违法建设（张晓元）的情况说明》。该情况说明中记载：“鉴于张晓元并未在限定期限内履行自行拆除的义务，西安高新技术产业开发区管理委员会和丈八街道办事处，于2018年10月22日依法组织实施了强制拆除行为，在执法过程中，城管执法局高新分局配合执法”。再查明，原告张晓元在本案诉讼前，曾以西安市雁塔区人民政府、丈八街办、西安高新管委会为被告，就本案涉及行政强制行为向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼。在该案审理过程中，原告张晓元申请撤诉，西安铁路运输中级法院作出（2019）陕71行初483号行政裁定，裁定准许原告张晓元撤回起诉。本院认为，本案的争议焦点是：1、本案原告是否属于撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形；2、本案的起诉是否超过法定起诉期限；3、三被告是否实施对涉案房屋的拆除行为；4、该拆除行为是否合法。关于原告是否属于撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形及是否超过法定起诉期限的问题。首先，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（七）项规定，撤回起诉后无正当理由再行起诉的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。但该禁止撤回起诉后再行起诉，应当主要适用于下列情形：第一，人民法院已经做出终局判决后撤回起诉的；第二，被告改变其所作出的行政行为，原告同意并申请撤诉的。除此之外，只要人民法院尚未作出终局判决且再行起诉时尚未超过起诉期限，一般都应允许。本案中，在原告提起本案诉讼前，人民法院对原告诉请的行政强制行为并未作出终局判决，不属于司法解释规定的撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形。其次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，行政机关在对原告张晓元的涉案房屋实施拆除行为，并未告知原告起诉期限，原告知道该拆除行为的内容的时间为2018年10月22日，其在2019年7月25日向本院提起本案诉讼，并未超过上述司法解释规定的最长一年的期限。故应认定原告提起本案诉讼并未超过法定的起诉期限。关于三被告是否实施对涉案房屋的拆除行为的问题。原告张晓元提供的其申请调取的西安市城管执法局高新分局向公安高新分局丈八路派出所出具的《关于丈八北路违法建设（张晓元）的情况说明》中，已明确记载原告的涉案房屋是西安高新技术产业开发区管理委员会和丈八街道办事处，于2018年10月22日依法组织实施了强制拆除，在执法过程中，城管执法局高新分局配合执法。原告已初步提交了证明材料，被告高新管委会及被告丈八街办虽否认其参与实施对涉案建筑物的拆除行为，但未向本院提供相关证据，对其辩解理由不予采信；应认定被告高新管委会及被告丈八街办在2018年10月22日实施了对原告张晓元涉案房屋的拆除行为。同时规划高新分局向城管执法局高新分局出具的违建认定函中明确建议城管执法局高新分局对原告的涉案建筑物予以拆除，结合城管执法部门的职能及城管执法局高新分局向公安高新分局丈八路派出所出具的《关于丈八北路违法建设（张晓元）的情况说明》中的内容，可以证明城管执法局高新分局参与对涉案建筑物的拆除行为。城管执法局高新分局作为被告市城管局的派出机构，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，被告市城管局为本案的适格被告。关于涉案建筑物被拆除的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应以书面形式作出。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当记录、复核。当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据庭审查明的事实，虽然在涉案建筑物被拆除前，国土雁塔分局作出了《关于责令腾交土地的通知》，规划高新分局作出违建认定函，被告高新管委会作出了强制拆除决定书。但对上述行政机关作出的行政行为，在复议或者诉讼程序中被撤销或者正在复议诉讼中的情况下，被告高新管委会、丈八街办及市城管局实施强制拆除原告涉案建筑物的行为，依据不足，程序违法。但因该拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，故依法应当确认违法。综上，原告张晓元提起本案诉讼符合法定的起诉条件，并未超过法定的起诉期限；被告高新管委会、丈八街办及市城管局实施强制拆除原告涉案建筑物的行为，依据不足，程序违法。原告张晓元主张确认被告高新管委会、丈八街办及市城管局实施强制拆除原告涉案建筑物的行为违法的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会、西安市雁塔区丈八街道办事处、西安市城市管理和综合执法局于2018年10月22日强制拆除原告张晓元位于西安市高新区XX村XX路与科技路交叉口东北角房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告西安高新技术产业开发区管理委员会、西安市雁塔区丈八街道办事处、西安市城市管理和综合执法局全部负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                            审  判  长     胡海军                         人民陪审员     魏来计人民陪审员     娄静霜                           二〇一九年十一月一日 书  记  员     周  扬    附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。  1