贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔05行初172号原告田培宽，男，1941年5月6日出生，汉族,住贵州省大方县。委托代理人（特别授权）王魏，广东约克律师事务所律师，执业证号：14419199910761170。委托代理人（特别授权）陈伟明，广东约克律师事务所律师，执业证号:14419201710567154。被告毕节市人民政府。法定代表人：张集智，该市市长。委托代理人杨静，毕节市人民政府工作人员。委托代理人胡义荣，贵州威迪律师事务所专职律师，执业证号：15224201010233990。第三人贵州省毕节公路管理局。法定代表人黄正华，该局局长。委托代理人(特别授权)邓维义，贵州本芳律师事务所专职律师，执业证号：15205199810687252。委托代理人赵雄，贵州本芳律师事务所专职律师，执业证号：15205201710012814。原告田培宽诉被告毕节市人民政府、第三人贵州省毕节公路管理局行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告田培宽及委托代理人王魏，被告毕节市人民政府委托代理人杨静、胡义荣，第三人贵州省毕节公路管理局委托代理人邓维义、赵雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告田培宽诉称：第三人贵州省毕节市公路管理局不服大方县人民政府颁发黔（2018）大方县农村土地承包经营权第13659号《土地承包经营权证》对地块代码为5205211072040002850土地登记的行政行为，向毕节市人民政府申请了行政复议，被告毕节市人民政府作出了毕府行复决字【2019】65号行政复议决定书。原告认为被告该行为程序违法，认定事实错误，适用法律严重错误，应当予以撤销。第一、第三人提出行政复议，已经超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的60天的复议申请期限。大方县人民政府在登记颁证前进行了土地权属调查，然后在土地所在村组明显位置进行了两轮各7天的公示，第三人及其下属大方县公路管理段及大方石油分公司坝子加油站未提出异议；2018年3月20日大方县人民政府作出（2018）第13659号《土地承包经营权证》，原告收到后向第三人及其下属大方县公路管理段及大方石油分公司坝子加油站告知原告拿到政府的《土地承包经济权证》，并要求其恢复原状、返还给原告，但二者均拒绝，仍继续强占，期间，达溪镇人民政府主持过原告和大方县公路管理段及大方石油分公司坝子加油站调解。2019年4月原告向人民法院提起诉讼，被告于2019年7月才提出行政复议申请，已经超过《行政诉讼法》规定的60天的行政复议申请期限。第二，被告未进行调查、未组织听证、未集体讨论通过，复议决定书落款加盖的印章错误。第三，大方县人民政府作出颁发黔（2018）第13659号《土地承包经营权证》，事实清楚，证据确凿，适用法律准确，应予维持。第四、达溪镇坝子村村委会、达溪镇人民政府及坝子村民等均能证实证明涉案土地是原告依法承包经营的土地，涉案土地自1994年起被大方县公路管理段及大方石油分公司坝子加油站非法占有至今。第五、第三人申请复议时提交了方国用（2009）第160015号土地使用证证明涉案的土地被征收了，但是该土地与涉案的不是同一块，涉案的土地未被征收，仍是原告承包经营。请求撤销被告作出的毕府行复决字第【2019】65号行政复议决定书。毕节市人民政府答辩称：1、被告作出的行政复议决定事实认定清楚、证据充分，符合法律规定。本案中，被答辩人持有的黔（2018）大方县农村土地承包经营权第13659号《土地承包经营权证》中的代码为5205211072040002850地块的四至界限与大纳公路界桩范围存在重叠；涉案土地存在权属争议，不得进行土地承包经营权确权登记颁证；大方县政府的颁证登记行为确是事实认定不清、违反法律规定的情况。2、行政复议程序合法。请求人民法院依法予以驳回。第三人述称：1、第三人是在2019年5月21日收到大方县法院送达的应诉通知书，才知道涉案土地确权登记给原告，后于2019年7月1日第三人向被告申请复议，复议是在法定期限内；2、因不动产引起的行政案件是遵循20年的规定，不受60日复议期限和2年起诉期限的限制；3、复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确；4、涉案土地适用公路管理法的规定，涉案的国家建设用地与原告主张的耕用地权属不清，根据法律规定应当由大方县人民政府进行确权，市政府在没有确权以前撤销涉土地经营权证合法。被告毕节市人民政府为了支持自己的诉讼主张向本院提交如下证据：第一组证据：1号《行政复议申请书》、2号《事业单位法人证书》、3号《法定代表人身份证明书》、4号身份证复印件、5号《授权委托书》、6号《行政复议受理通知书》、7号《提出行政复议答复通知书》、8号《第三人参加行政复议通知书及相关送达凭证》。证明毕节市人民政府复议程序合法。原告质证：真实性无异议，对合法性和关联性有异议。1、1号落款是2019年7月1日，但6号落款是2019年7月4日，不能确定申请人提起的行政复议确切日期是哪一天。2、大方县人民政府发放的土地承包证是在2018年的3月20日，而申请人即使按照其落款日期也是在2019年的7月1日才提出行政复议，超过了行政复议法所规定的复议期限。该证据被告受理该行政复议缺乏合法性。第三人质证：无异议。第二组证据：9号《大纳公路大方境公路界桩位置表》、10号《大纳公路里程对照表》、11号《大纳公路大方境移交纪要》、12号《工程成本卡》、13号《付款凭证》、14号《大方公路段沙石工程验收单》、15号《关于启用新印章的通知》、16号（2016）黔05民终3138号民事裁定书、17号照片、18号贵州省大方公路管理段固定资产管理卡片、19号《土地承包经营权证》、20号《关于全省公路养护机构更名的批复》、21号《贵州大方至四川纳溪贵州境大方至湾谭二级公路竣工文件》、22号《国家建设征（拨）用土地呈报表》、23号行政复议答复书；24号《农村土地承包（耕地）合同》、农村承包经营权确权登记颁证申请书、25号承包方家庭代表委托协议书、26号承包方家庭代表委托协议、27号承包方调查表、28号承包地块调查表、29号农村土地承包经营权公示结果归户表、30号承包地块示意图、31号农村土地承包经营权登记簿、32号行政复议意见书、33号第三人参加行政复议申请书、34号身份证复印件；35号证明6份、36号情况证明、37号联名证实、38号（2016）黔05民终3138号裁定书、39号（2016）黔0521民初1378号判决书（32-39号是田培宽在复议阶段提交的证据）。该组证据证明：毕节市人民政府作出毕府复决字（2019）65号行政复议决定依据的事实清楚。原告质证：9号-15号证据不认可，从形式上看位置表没有任何人签名，内容上看公里桩号与其对应的位置无法确认，该证据系复印件；16号证据关联性和合法性有异议，该份法律文书体现对于承包经营权、土地使用权属于人民政府的行政权利范畴，应当由人民政府依法作出，而大方县政府作出的确权、颁证是在这份法律文书之后，因此该份法律文书不能证明被告行政复议决定所依据的法律事实是清楚的；17号证据真实性认可，是涉案现场，被坝子加油站使用，反映涉案土地被侵占的事实；18号证据三性不认可，该卡片没有登记人、照片的拍摄人、于何时拍摄等均不认可；19号证据三性认可，该经营权证是大方县人民政府根据涉案土地的历史事实，结合调查核实的结果依法进行的确权颁证行为，颁证时间2018年3月20日，该结果已经公示，第三人没有提出异议；20号证据真实性无法确认，请法庭查实后予以认定；21号证据三性不予认可；22号证据合法性、真实性认可，但关联性需要指出：在该国家建设征用土地呈报表均未见第三人对涉案土地有合法征用的记录，而涉案土地一直属于原告所在的村委会集体所有；9-22号综合意见：原告认为被告提供的该组证据不能证实第三人对涉案土地享有合法权益，涉案土地既未在征用文件中予以体现，也不能与大方县人民政府调查核实的资料进行印证。所谓的界桩位置表与照片相互矛盾，照片看不到界桩，不能证明涉案土地位于第三人的界桩范围内或重叠。23-31号三性无异议，大方县人民政府对于涉案土地的所有权、使用权及承包权经过调查核实所颁发的承包经营权证事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。需要指出的是大方公路管理段在大方县人民政府颁发经营权证进行确权登记的各个阶段，包括调查、核实、公示，颁证以后既未提供对涉案土地享有权益的资料，也未在公示阶段及颁证以后提出行政复议；32-39号三性无异议，是原告在行政复议阶段向被告提供的。1、依据行政复议法，该案时间长且争议大，经过了诉讼和行政处理，期间调解次数多，应当是重大疑难案件，也应当在复议期间举行听证。被告没有举行听证，故导致被告当庭出具的9-22号原告对此毫不知情，且撤销土地经营权证的行为缺乏公开性。故复议决定不公平。2、根据32-39号证据第三人提出的行政复议已经超过法定的复议期限，被告不应当受理，但被告在行政复议决定中对该事实视而不见。3、对被告提供民事判决书和裁定（16-17号）的关联性和合法性有异议，该两份法律文书体现对于承包经营权、土地使用权属于人民政府的行政权利范畴，应当由人民政府依法作出，而大方县政府作出的确权、颁证是在这两份法律文书之后，因此该两份法律文书不能证明被告行政复议决定所依据的法律事实是清楚的。该组整体意见：不能证明其复议程序合法，也不能证明复议决定依据的事实清楚，在复议期限已过的情况下仍然接受其复议申请，在复议程序中明知道案件跨时长，争议大，却没有进行公开听证，所依据的事实明显不清。如此所作出的行政复议决定不具有合法性，应当予以撤销。第三人质证：对24-31号证据真实性、合法性、关联性不认可，其余无异议。涉案土地在1987年-1992年修建大纳公路时被征用为国家建设用地，该土地1994年被公路部门以围墙的方式围起，争议地已经不属于农用承包地。大方县政府在2018年3月20日将涉案土地确权给原告系违法确权。原告田培宽为了支持自己的诉讼主张向本院提交了如下证据：第一组证据：1号原告身份复印件。证明原告主体适格。被告质证：无异议。第三人质证：无异议。第二组证据：2号毕节市人民政府毕府行复决字（2019）65号行政复议决定书、3号EMS快递单。证明行政行为的存在，有明确的事实。被告质证：三性无异议，但达不到其证明目的。第三人质证：无异议第三组证据：4号第13659号《土地承包经营权证》。证明原告是涉案土地的承包经营权人，大方县县政府确权颁证行为合法有效，第三人在颁证以后未能在法定期间内提出异议。被告质证：真实性无异议，但不认可合法性，达不到其证明目的。第三人质证：真实性、关联性无异议，合法性不认可。该确权的对象不是农村耕用地，土地性质属于国家建设用地。第四组证据：5号证明四份、情况证明一份。证明涉案土地经过村、镇确认属于集体所有，涉案土地被大方县公路段所非法占用并出租，以及在原告取得经营权证后，达溪镇政府对涉案争议土地进行处理，安排综治办、司法所进行调解，调解中第三人以及坝子加油站同意坝子加油站支付租金的情况。被告质证：对2019年7月25日出具的证明真实性无异议，但该证明仅能证实大方县人民政府向原告颁发土地确权证书的事实，及原告与坝子加油站之间发生纠纷，该综治办曾组织过调解的事实，不能证实原告就涉案土地享有承包经营权。对其他证据的三性均不认可，达不到其证明目的。第三人质证：同意被告的质证意见，需要补充的是对2019年7月25日出具的证明的合法性不予认可。村委会、镇政府均无权证实土地的权属，只有县级以上人民政府有权证明土地的权属。第五组证据：6号（2016）黔0521民初1378号判决书、7号（2016）黔05民终3138号裁定书。证明：涉案土地的确权属于行政权力范畴，不便进行司法确认，因此从程序上驳回起诉。同时在大方县人民政府依法确权后，涉案土地方具备民事侵权诉讼的法律基础。被告质证:无异议。第三人质证：三性无异议，但达不到其证明目的。第六组证据：8号国有土地使用权证。证明被告及第三人提供的图纸是在国土证上记载的区域，该证同时证明第三人在反映具体情况时刻意隐瞒大方县公路段于2009年经大方县人民政府核发了国有土地使用权证，该证记载的土地与涉案土地并非同一土地。第三人所提供的图纸和资料指向的是该证，且在之前的诉讼中，行政复议过程中，第三人刻意隐瞒该事实，导致复议机关作出错误的复议决定。被告质证：真实性无异议，但达不到其证明目的。第三人质证：真实性、关联性、合法性不认可，达不到其证明目的。第三人贵州省毕节公路管理局为了支持自己的诉讼主张向本院提交了如下证据：第一组证据：1号事业单位法人证书、2号法定代表人身份证明书、3号法定代表人身份证复印件。证明第三人主体适格。原告质证：无异议。被质证：无异议。第二组证据：4号证据贵州大方至四川纳溪贵州境大方至湾潭二级公路竣工文件、5号国家建设征（拨）用地呈报表、6号大纳公路大方境移交纪要、7号争议土地现场图片、8号争议土地现场视频。证明：涉案争议土地单位属于大纳公路征用范围，已经被大方人民政府1992年设立的大纳公路大方境工程指挥部所征收，成为公路建设用地，不再属于农用耕地，原告对涉案土地现在已经不享有任何权利，争议地由第三人管理。原告质证：4-7号证据不予认可，同被告提供该证据时原告的质证意见一致。8号确实反映的是争议地所在的区域，但与本案无关，不能证明涉案土地已被征用。被告质证：无异议。本院认证：各方当事人提交的证据证实了原告、第三人对涉案土地权属发生争议，大方县人民政府向原告颁发土地承包经营权证，第三人向被告提起行政复议，被告作出行政复议决定的事实。经审理查明：本案争议土地位于大方县，地名为“加油站”，四至界限为东至李先林土、南至房屋、西至房屋、北至杜朝贵土，地块代码为5205211072040002850。原告与第三人对该土地的权属发生争议，原告于2016年5月6日以贵州省大方公路管理段和大方石油公司侵占其承包地为由，向大方县人民法院提起诉讼，要求恢复原状、赔偿损失。大方县人民法院作出（2016）黔0521民初1378号民事判决：驳回原告田培宽的诉讼请求。田培宽不服向本院提起上诉，本院经审理认为：1、田培宽在其所在村民委员会承包了包括现双方争议之地的土地证据不足；2、贵州省大方公路管理段对其使用争议的土地未提交土地使用权属证书加以说明，其主张使用争议地建房的来源是因修建大纳公路征用的土地，但未提交征收及补偿的具体情况，其提交的证据不能证明本案争议地含在修建大纳公路时被征用土地的范围内。本案双方当事人均无充分的证据证明其享有争议土地的使用权，争议土地使用权权属不清，存在争议。依法应由人民政府处理，不属于人民法院受理民事诉讼案件的范围。本院作出了（2016）黔05民终3138号民事裁定，驳回上诉人田培宽的起诉。该裁定已发生法律效力。2018年3月23日，大方县人民政府根据原告与达溪镇坝子村村民委员会于2018年3月5日签订的《农村土地（耕地）承包合同》，向原告颁发了黔（2018）大方县农村土地承包经营权第13659号《土地承包经营权证书》。第三人不服向被告提起行政复议，请求撤销大方县人民政府作出的黔（2018）大方县农村土地承包经营权第13659号《土地承包经营权证书》中的代码为5205211072040002850地块的登记内容。2019年8月27日被告毕节市人民政府作出毕府行复决字（2019）65号行政复议决定书，撤销大方县人民政府颁发给田培宽的（2018）大方县农村土地承包经营权第13659号《土地承包经营权证书》中地块代码为5205211072040002850土地登记的行政行为。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求前述诉请。本案争议的焦点：1、第三人向被告提出的行政复议申请是否超过法定的复议期限；2、被告作出的行政复议决定是否合法。本院认为，一、第三人向被告提出的行政复议申请是否超过法定的复议期限的问题。第三人述称2019年5月21日大方县人民法院送达给第三人的（2019）黔0521民初2723号案件的应诉通知书得知大方县人民政府向原告颁发黔（2018）大方县农村土地承包经营权第13659号《土地承包经营权证书》，第三人于2019年7月1日向被告申请行政复议，未超过行政复议法规定60日的期限，且各方当事人提交的证据不能证实第三人在知道或者应当知道涉案的《土地承包经营权证书》60日后才向被告提起行政复议，故第三人向被告提出的行政复议申请未超过法定的复议期限。二、被告作出的行政复议决定是否合法的问题。原告在行政复议中未能提供证据证实争议的土地是其向坝子村委会承包的土地，第三人也未能提供证据证实争议的土地是因修建大纳公路征用的土地，故涉案的土地权属存在争议。《土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”原告、第三人对涉案的土地土地所有权和使用权发生争议，应当由人民政府处理。待土地权属争议解决后，由有权机关再向土地所有权人或土地使用权人颁发相应的权属证书。大方县人民政府对存在争议的涉案土地向原告颁发了《土地承包经营权证》，违法了《土地管理法》的上述规定。被告毕节市人民政府作出毕府行复决字（2019）65号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告田培宽的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告田培宽承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长 张多周审 判 员 黄塑希审 判 员 吴 岚二〇一九年十一月二十七日法官助理 赵文广书 记 员 李雾森