贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔05行初173号 原告杜朝贵，男，汉族，1959年2月22日出生，住贵州省大方县。 委托代理人（特别授权）王魏，广东约克律师事务所律师，执业证号：14419199910761170。 委托代理人（特别授权）陈伟明，广东约克律师事务所律师，执业证号:14419201710567154。 被告毕节市人民政府。 法定代表人张集智，该市市长。 委托代理人杨静，毕节市人民政府工作人员。 委托代理人张勇，贵州中创联律师事务所律师，执业证号：15205201810059284。 第三人贵州省毕节公路管理局。 法定代表人黄正华，该局局长。 委托代理人（特别授权）邓维义，贵州本芳律师事务所专职律师，执业证号：15205199810687252。 委托代理人赵雄，贵州本芳律师事务所专职律师，执业证号：15205201710012814。 原告杜朝贵诉被告毕节市人民政府、第三人贵州省毕节公路管理局行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告杜朝贵及委托代理人王魏，被告毕节市人民政府委托代理人杨静、张勇，第三人贵州省毕节公路管理局委托代理人邓维义、赵雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杜朝贵诉称：第三人贵州省毕节市公路管理局不服大方县人民政府作出颁发黔（2018）大方县农村土地承包经营权第136067号《土地承包经营权证》对地块代码为5205211072040002849土地登记的行政行为，向毕节市人民政府申请了行政复议，被告作出了毕府行复决字【2019】66号行政复议决定书。原告认为被告该行为程序违法，认定事实错误，适用法律严重错误，应当予以撤销。第一、第三人提出行政复议，已经超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的60天的复议申请期限。大方县人民政府在登记颁证前进行了土地权属调查，然后在土地所在村组明显位置进行了两轮各7天的公示，第三人及其下属大方县公路管理段及大方石油分公司坝子加油站未提出异议；2018年3月20日大方县人民政府作出（2018）第136067号《土地承包经营权证》，原告收到后向第三人及其下属大方县公路管理段及大方石油分公司坝子加油站告知原告拿到政府的《土地承包经济权证》，并要求其恢复原状、返还给原告，但二者均拒绝，仍继续强占，期间，达溪镇人民政府主持过原告和大方县公路管理段及大方石油分公司坝子加油站调解。2019年4月原告向人民法院提起诉讼，被告于2019年7月才提出行政复议申请，已经超过《行政诉讼法》规定的60天的行政复议申请期限。第二，被告未进行调查、未组织听证、未集体讨论通过，复议决定书落款加盖的印章错误。第三，大方县人民政府作出颁发黔（2018）第136067号《土地承包经营权证》，事实清楚，证据确凿，适用法律准确，应予维持。第四、达溪镇坝子村村委会、达溪镇人民政府及坝子村民等均能证实证明涉案土地是原告依法承包经营的土地，涉案土地自1994年起被大方县公路管理段及大方石油分公司坝子加油站非法占有至今。第五、第三人申请复议时提交了方国用（2009）第160015号土地使用证证明涉案的土地被征收了，但是该土地与涉案的不是同一块，涉案的土地未被征收，仍是原告承包经营。请求撤销被告作出的毕府行复决字第【2019】66号行政复议决定书。 毕节市人民政府答辩称：1、被告作出的行政复议决定事实认定清楚、证据充分，符合法律规定。本案中，被答辩人持有的黔（2018）大方县农村土地承包经营权第136067号《土地承包经营权证》中的代码为5205211072040002849地块的四至界限与大纳公路界桩范围存在重叠；涉案土地存在权属争议，不得进行土地承包经营权确权登记颁证；大方县政府的颁证登记行为确是事实认定不清、违反法律规定的情况。2、行政复议程序合法。请求人民法院依法予以驳回。 第三人述称：1、第三人是在2019年5月21日收到大方县法院送达的应诉通知书，才知道涉案土地确权登记给原告，后于2019年7月1日第三人向被告申请复议，复议是在法定期限内；2、因不动产引起的行政案件是遵循20年的规定，不受60日复议期限和2年起诉期限的限制；3、复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确；4、涉案土地适用公路管理法的规定，涉案的国家建设用地与原告主张的耕用地权属不清，根据法律规定应当由大方县人民政府进行确权，市政府在没有确权以前撤销涉土地经营权证合法。 被告为了支持自己的诉讼主张向本院提交了如下证据： 第一组证据：1号复议申请书和市政府行政复议受理通知书、2号提交行政复议答复通知书、3号第三人参加行政复议通知书及送达回证、4号行政复议决定书及送达回证。证明行政复议程序合法。 原告质证：真实性无异议，对合法性和关联性有异议。1、申请书落款是2019年7月2日，受理通知书落款是2019年7月4日，不能确定申请人提起的行政复议确切日期是哪一天。2、大方县人民政府发放的土地承包证是在2018年的3月20日，而申请人即使按照其落款日期也是在2019年的7月2日才提出行政复议，超过了行政复议法所规定的复议期限。该证据被告受理该行政复议缺乏合法性。 第三人：无异议。 第二组证据：5号民事裁定书、6号争议土地现状图照片、7号大纳公路大方境内界桩位置表等、8号大方县人民政府行政复议答复书及证据、9号第三人参加复议申请及材料、10号界桩图。证明行政复议事实清楚、证据充分。 原告质证：5号证据真实性认可，关联性、合法性不认可。市法院审理民事案件时，发现涉案土地权属应由大方县人民政府依照行政权力予以确认，该裁定书作出的时间是2016年12月，之后大方县人民政府于2018年3月20日经过调查确权颁证，因此该裁定书仅能反映案件处理过程中司法流程。证据达不到其证明目的；6号证据确实是涉案土地，但该照片不能反映土地的法律性质和权属；7号证据不予认可；8号证据认可，涉案土地经过大方县人民政府调查核实并确权颁证，该颁证行为合法有效，且大方县政府在调查核实过程中依法对调查结果进行公示，第三人对公示结果应当知道。9号真实性无异议；10号不予认可。 第三人质证：无异议。 原告为了支持自己的诉讼主张向本院提交了如下证据：第一组证据：1号原告身份复印件。证明原告主体适格。 被告质证：无异议。 第三人质证：无异议。 第二组证据：2号毕节市人民政府毕府行复决字（2019）66号行政复议决定书、3号EMS快递单。证明行政行为的存在，有明确的事实。 被告质证：三性无异议，但达不到其证明目的。 第三人：无异议 第三组证据：4号第136067号《土地承包经营权证》。证明原告是涉案土地的承包经营权人，大方县人民政府确权颁证行为合法有效，第三人在颁证以后未能与法定期间内提出异议。 被告质证：真实性无异议，但不认可合法性，达不到其证明目的。 第三人质证：真实性、关联性无异议，合法性不认可，该确权的对象不是农村耕用地，土地性质属于国家建设用地。 第四组证据：5号证明四份、情况证明一份。证明：涉案土地经过村、镇确认属于集体所有，涉案土地被大方县公路段非法占用并出租，以及在原告取得经营权证后，达溪镇政府对涉案争议土地进行处理，安排综治办、司法所进行调解，调解中第三人以及坝子加油站同意坝子加油站支付租金的情况。 被告质证：当时的证明并无第二轮土地承包经营合同、底册以及其他材料佐证，村委会出具的该证明随意性较大，并且坝子村委会和达溪镇政府并非该村土地承包经营权的颁证单位，无权证明该争议土地的权属。达不到其证明目的。 第三人质证：当时的证明并无第二轮土地承包经营合同、底册以及其他材料佐证，村委会出具的该证明随意性较大，并且坝子村委会和达溪镇政府并非该村土地承包经营权的颁证单位，无权证明该争议土地的权属。故达不到其证明目的。 第五组证据：6号（2016）黔0521民初1378号判决书；7号（2016）黔05民终3138号裁定书。证明涉案土地的确权属于行政权力范畴，不便进行司法确认，因此从程序上驳回起诉，同时在大方县人民政府依法确权后，涉案土地方具备民事侵权诉讼的法律基础。 被告质证:无异议。 第三人质证：三性无异议，但达不到其证明目的。 第六组证据：8号国有土地使用权证。证明被告及第三人提供的图纸是在国土证上记载的区域，该证同时证明第三人在反映具体情况时刻意隐瞒大方县公路段于2009年经大方县人民政府核发了国有土地使用权证，该证记载的土地与涉案土地并非同一土地。第三人所提供的图纸和资料指向的是该证，且在之前的诉讼中，行政复议过程中，第三人刻意隐瞒该事实，导致复议机关作出错误的复议决定。 被告质证：与本案无关。 第三人：与本案无关，第三人并无该证。 第七组证据：9号达溪村委会提交的证明。证明第三人应当知道大方县人民政府所颁发的经营权证。 被告质证：该证明随意性较大，达不到其证明目的。 第三人质证：合法性不予认可，该证据没有经办人签名，并且无关联材料，辅助证实，载明的内容系孤证。且该证明随意性较大，达不到其证明目的。 第八组证据：10号占用土地及拆迁一览表。证明在大方县档案馆查到的资料证实，当时的拆迁不涉及涉案土地，现在涉案土地没有被征收，未被纳入征收范围。 被告质证：该表无原告名字，与本案无关。且从该表名称显示不能体现坝子加油站的土地房屋征收，与本案无关。 第三人质证：该表无原告名字，与本案无关。且从该表名称显示不能体现坝子加油站的土地房屋征收，与本案无关。无法看出该证据体现的征收房屋时间，不排除在其他时候征收的可能性。且该证据编号不连续、不完全，该证据不完整。原告是否得到房屋征收款等与本案无关，有可能这块地登记在别人的名下。 第九组证据：11号达溪镇司法所出具的《证明》。证明第三人对于原告在2018年3月20日已经获得大方县人民政府确权颁证的经营权证书，对此事实，第三人应当在2018年3月20日知道。 被告质证：该证明已经明确是因为杜朝贵、田培宽与坝子加油站发生纠纷，但并没有写明第三人已经知道土地承包经营权证的存在。同时该协议上也只明确了由坝子加油站支付租金每年6000元原给田培宽。达不到其证明目的。 第三质证：真实性不予认可，与第三人无关。 第三人为了支持自己的诉讼主张向本院提交如下证据： 第一组证据：1号事业单位法人证书、2号法定代表人身份证明书、3号法定代表人身份证复印件。证明第三人主体适格。 原告质证：无异议。 被告质证：无异议。 第三人：第二组证据：4号证据贵州大方至四川纳溪贵州境大方至湾潭二级公路竣工文件、5号国家建设征（拨）用地呈报表、6号大纳公路大方境移交纪要、7号争议土地现场图片、8号争议土地现场视频。证明涉案争议土地属于大纳公路征用范围，已经被大方人民政府1992年设立的大纳公路大方境工程指挥部所征收，成为公路建设用地，不再属于农用耕地，原告对涉案土地现在已经不享有任何权利。争议地由第三人管理。 原告质证：4-7号证据不予认可，同被告提供该证据时原告的质证意见一致。8号确实反映的是争议地所在的区域，但与本案无关，不能证明涉案土地已被征用。 被告质证：无异议。 本院认证：各方当事提交的证据证实了原告、第三人对涉案土地权属发生争议，大方县人民政府向原告颁发土地承包经营权证，第三人向被告提起行政复议，被告作出行政复议决定的事实。 经审理查明：本案争议土地位于大方县，四至界限为东至杜付伦土地、南抵田培宽土地、西抵道路、北抵房屋，地块代码为5205211072040002849，原告与第三人对该土地的权属发生争议。原告于2016年5月6日以贵州省大方公路管理段和大方石油公司侵占其承包地为由，向大方县人民法院提起诉讼，要求恢复原状、赔偿27000元，大方县人民法院作出（2016）黔0521民初1378号民事判决：驳回原告田培宽的诉讼请求。原告不服向本院提起上诉，本院经审理认为：1、杜朝贵在其所在村民委员会承包了包括现双方争议之地的土地证据不足；2、贵州省大方公路管理段对其使用争议的土地未提交土地使用权属证书加以说明，其主张使用争议地建房的来源是因修建大纳公路征用的土地，但未提交征收及补偿的具体情况，其提交的证据不能证明本案争议地含在修建大纳公路时被征用土地的范围内。本案双方当事人均无充分的证据证明其享有争议土地的使用权，争议土地使用权权属不清，存在争议。依法应由人民政府处理，不属于人民法院受理民事诉讼案件的范围。本院于2016年12月26日作出了（2016）黔05民终3242号民事裁定，撤销原审判决、驳回上诉人杜朝贵的起诉。该裁定已发生法律效力。 2018年3月23日，大方县人民政府根据原告与达溪镇坝子村村民委员会于2018年3月5日签订的《农村土地（耕地）承包合同》，向原告颁发了黔（2018）大方县农村土地承包经营权第136067号《土地承包经营权证书》。第三人不服向被告提起行政复议，请求撤销大方县人民政府作出的黔（2018）大方县农村土地承包经营权第136067号《土地承包经营权证书》中的代码为5205211072040002849地块的登记内容。2019年8月27日被告毕节市人民政府作出毕府行复决字（2019）65号行政复议决定书，撤销大方县人民政府颁发给田培宽的（2018）大方县农村土地承包经营权第136067号《土地承包经营权证书》中地块代码为5205211072040002849土地登记的行政行为。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求前述诉请。 本案争议的焦点：1、第三人向被告提出的行政复议申请是否超过法定的复议期限；2、被告作出的行政复议决定是否合法。 本院认为，一、第三人向被告提出的行政复议申请是否超过法定的复议期限的问题。第三人述称2019年5月21日大方县人民法院送达给第三人的（2019）黔0521民初2721号案件的应诉通知书得知大方县人民政府向原告颁发黔（2018）大方县农村土地承包经营权第136067号《土地承包经营权证书》，第三人于2019年7月1日向被告申请行政复议，未超过行政复议法规定60日的期限，且各方当事人提交的证据不能证实第三人在知道或者应当知道涉案的《土地承包经营权证书》60日后才向被告提起行政复议，故第三人向被告提出的行政复议申请未超过法定的复议期限。二、被告作出的行政复议决定是否合法的问题。原告在行政复议中未能提供证据证实争议的土地是其向坝子村委会承包的土地，第三人也未能提供证据证实争议的土地是因修建大纳公路征用的土地，故涉案的土地权属存在争议。《土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”原告、第三人对涉案的土地土地所有权和使用权发生争议，应当由人民政府处理。待土地权属争议解决后，由有权机关向土地所有权人或土地使用权人颁发相应的权属证书。大方县人民政府对存在争议的土地向原告颁发《土地承包经营权证》，违法了《土地管理法》的上述规定。被告毕节市人民政府作出毕府行复决字（2019）66号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杜朝贵的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告杜朝贵承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长 张多周 审 判 员 黄塑希 审 判 员 吴 岚 二〇一九年十一月二十七日 法官助理 赵文广 书 记 员 李雾森