河南省固始县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1525行初82号原告河南新长城建设有限公司，住所地固始县城关幸福小区红星路口。法定代表人董事长，汪光银。委托代理人马建新，代理权限为特别授权。被告固始县自然资源局，住所地固始县蓼城大道中段。法定代表人**海，局长。委托代理人马雪洁，局工作人员，代理权限为一般代理。委托代理人张义生、魏玉歌（实习），河南蓼阳律师事务所律师，代理权限为一般代理。第三人固始县龙海房地产开发有限公司，住所地固始县城郊乡岳桥社区。法定代表人石国东，董事长。委托代理人王俊明、刘仁福，公司常年法律顾问，代理权限为一般代理。原告河南新长城建设有限公司因要求确认被告固始县自然资源局、第三人固始县龙海房地产开发有限公司行政措施违法、无效，于2019年10月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月1日立案后，于2019年11月4日向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书、举证通知书第法律文书。依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告河南新长城建设有限公司委托代理人马建新，被告固始县自然资源局委托代理人马雪洁、张义生、魏玉歌，第三人固始县龙海房地产开发有限公司法定代表人石国东、王俊明、刘仁福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告固始县自然资源局于2019年9月3日对固始县龙海房地产开发有限公司作出整改通知：固始县龙海房地产开发有限公司：经实地核实：你单位建设的新城名郡小区项目未按规划审批内容建设，现责令你单位立即停止施工进行整改，整改合格后方可开工建设。原告河南新长城建设有限公司诉称，2014年3月20日，河南新长城建设有限公司（以下简称长城公司）承建了固始县龙海房地产开发有限公司（以下简称龙海公司）新城明郡住宅小区项目的整体工程，合同签订后，长城公司按照合同约定开始施工，由于龙海公司没有资金支付工程款，直到工程全面结顶，龙海公司也没有支付任何工程款，无奈长城公司起诉到法院，在法院的主持下，2016年9月7日双方达成了调解协议，龙海公司将部分房屋直接冲抵给长城公司作为工程款，法院出具了（2016）豫1525民初2052号民事调解书。调解书生效以后，长城公司开始对已经停工一年多的工地整改，整改结束后向住建部门申报复工，2016年10月30日固始县住建局才验收批准正式开工，开工后龙海公司多次使用各种手段阻挠施工，使得工地长期停顿。2019年8月29日，长城公司向政府汇报后，对工地安全隐患及环保配套设施进行整改，施工过程中，龙海公司又干扰施工，报警后，制止了龙海公司的违法行为。但是警察走后，龙海公司仍干扰。其干扰行为属于恶意的违法行为，长城公司未予理睬。2019年9月2日在龙海公司的要求下，被告未履行任何法定程序，直接向龙海公司下达了整改通知，该通知要求立即停止施工，进行整改。从而为龙海公司要求停工提供法律依据，长城公司认为，该通知程序和实体均违法。1.、整改通知实质上是行政处罚行为。依照《中华人民共和国行政处罚法》第八条第四款的规定，责令停产系行政处罚的性质。被告下达的整改通知内容中夹带了‘立即停止施工’的行政处罚决定，其符合行政处罚的构成要件。2.被告无法定职权。依照《国土资源行政处罚办法》第四条规定，国土资源行政处罚范围包括：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、限期拆除、吊销勘察许可证和采矿许可证，法律法规规定的其他行政处罚。3.被告没有上级国家机关的授权。依照固办（2019）7号文《固始县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制的规定》，第一条规定，固始县自然资源局职能范围是：土地、矿产、森林、草原、湿地、水等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责。其没有对房地产开发企业建设过程中的行为行使行政处罚权。4.被告严重违反法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》《国土资源行政处罚办法》规定的行政处罚规定的立案、调查取证、听证、采用法定格式的处罚文书等，被告未作出任何一项行为，直接就向龙海房地产开发有限公司下达了整改通知。5.被告行为没有法律依据。下达的整改通知仅仅要求停止施工、进行整改，但是没有指出违法行为，违反了那条法律、法规的规定，应当依照那条法律、法规的规定进行处罚，完全是评借主观的想象作出的处罚。综上所述，被告行政处罚行为，超越职权，违反法定程序、处罚没有法律依据。请求：确认整改通知行政行为违法、无效。原告提交的证据：（2016）豫1525民初2052号民事调解书，证明诉讼资格。被告固始县自然资源局辩称，1.被告下达的整改通知与原告没有利害关系；2.答辩人有法定职权；3.固始县龙海房地产开发公司，施工建设现场未按照建设工程规划许可证的规划进行建设，下达整改通知符合法律规定。该整改通知属于立即制止违法建设行为的行政措施，不属于行政处罚及其相应程序，应驳回原告的诉讼请求。被告提交的证据：1.整改通知；2.固办［2019］7号第15条，证明自然资源局具有规划管理的相关职能；3.固始新城名郡规划总平面图；4.现场照片，证据4、5证明新城名郡未按规划审批建设，2-2平面图最后一页局部三层，二层属于坡屋顶，违规出挑；5.《城乡规划法》，53条第三款第三项、64条证明被告作为行政主管部门具有责令停工改正的职责；6.《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》建法［2012］99号第四条、第五条，证明龙海公司正在违法施工的项目属于轻微违法，可以及时纠正，没有造成危害后果，不予行政处罚。第三人固始县龙海房地产开发有限公司述称，1.被告有相关职责和职权；2.原告是否有本案诉讼主体资格，请法院审查；3.整改通知，事实清楚，证据确凿，符合法定程序，适用法律正确；4.整改通知不属于行政处罚；2、整改通知属于在施工建设过程中的过错，可以整改的行为。第三人提交的证据：1、整改通知，证明整改合法；2、照片，证明原告违法施工现场的情况。经庭审质证，当事人对证据的真实性无异议，只是对部分证据的证明目的有异议，本院对证据的真实性予以确认。经审理查明，2019年9月3日，被告出具整改通知，通知责令固始县龙海房地产开发有限公司立即停止施工进行整改。通知载明“你单位建设的新城名郡小区项目未按规划审批内容建设，现责令你单位立即停止施工进行整改，整改合格后方可开工建设。”新城名郡小区项目工程承建方为河南新长城建设有限公司，该公司有该项目部分房屋的所有权。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条的规定“县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。”故整改通知是行政措施。结合中共固始县委办公室固办［2019］7号文件即《固始县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，被告作出整改通知，是其法定职能。停止施工，直接关联的是项目施工主体停止施工行为，原告作为项目施工人和部分房屋所有权人，与停止施工有利害关系，是适格的原告。整改通知没有第三人基本情况的认定、没有事实的陈述、没有指定整改期限、没有法律法规的适用；提交的证据材料显示没有执法人员,属违法情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第七十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第四项的规定，判决如下：一、被告固始县自然资源局2019年9月3日对第三人固始县龙海房地产开发有限公司作出的整改通知无效；二、驳回原告河南新长城建设有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告固始县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审判长  袁如新审判员  张 明审判员  曹阳阳二〇一九年十一月××日书记员  尹 虹