广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终3263号上诉人（原审原告）：江绍明，男，1961年03月25日出生，汉族，住广州市花都区***********，公民身份号码440************958。委托代理人：徐永荣，广东合誉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市花都区花山镇人民政府。住所地：广州市花都区花山镇******。法定代表人：李慧容，镇长。上诉人江绍明因与被上诉人广州市花都区花山镇人民政府不履行法定职责一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初357号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，江绍明为广州市花都区******第三经济合作社社员。2018年10月18日，江绍明向广州市花都区花山镇人民政府（以下简称花山镇政府）邮寄土地权属争议调查处理申请，请求确认江绍明对位于广州市花都区******第三经济合作社土名为陈林庄南边的地块面积为1.6亩以及面积为0.75亩两块水田享有土地经营承包权，为江绍明登记造册并提出颁发农村土地承包经营权证。花山镇政府收到上述申请书后，对江绍明的申请未予答复。江绍明以花山镇政府行政不作为为由，诉至原审法院。另查明，2018年9月12日，广州市花都区花山镇人民调解委员会出具调解终结告知书，称：“甲方：江绍明……乙方：广州市花都区******第三经济合作社……甲、乙双方因位于广州市花都区******第三经济合作社土名为陈南庄的地块面积约为1.6亩和0.75亩两块水田确权问题及其水田附作物纠纷产生争议，双方于2018年9月10日到广州市花都区******人民调解委员会申请调解，后双方经花山镇人民调解委员会和花山镇洛场村人民调解委员会调解，甲、乙双方仍未达成一致意见。根据《中华人民共和国人民调解法》第二十六条之规定，我委终止调解，你们可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。……”原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”通过上述法律规定可知，农村土地承包经营权争议纠纷的处理机制分为司法诉讼程序和非司法诉讼程序，法律对各种程序之间也没有设置先后次序，由当事人选择而定；而《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》提起诉讼程序的应当作为民事案件受理的农村土地承包纠纷划定了范围，并认为尚未取得而要求取得土地承包经营权的纠纷，应当向有关行政主管部门申请解决。本案中，江绍明主张其从上世纪九十年代起对涉案土地享有土地承包经营权，并实际耕种至今，现因其与其所在的广州市花都区******第三经济合作社就涉案土地的土地承包经营权发生纠纷，要求花山镇政府予以处理，因此，江绍明要求花山镇政府处理的纠纷并非尚未取得而要求取得土地承包经营权的纠纷，不属于上述司法解释所规定应当向有关行政主管部门申请解决的纠纷，江绍明可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案江绍明申请花山镇政府处理的事项，广州市花都区花山镇人民调解委员会已经组织江绍明及所在的广州市花都区******第三经济合作社进行调解，因双方未能达成一致意见而终止调解，花山镇政府已经履行了职责。现江绍明再次提出行政处理申请要求花山镇政府处理，以花山镇政府未作出答复为由认为花山镇政府行政不作为，理由不能成立，不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回江绍明的诉讼请求。上诉人江绍明不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律不当。理由：一、上诉人江绍明与广州市花都区******第三经济合作社之间存在土地权属争议。上诉人自上世纪九十年代起即承包、耕种涉案土地，但广州市花都区******第三经济合作社始终主张上诉人对涉案土地不享有承包经营权。土地承包经营权属于用益物权，根据《中华人民共和国物权法》第一百一十七条，土地承包经营权属于土地使用权的一种，土地承包经营权争议即属于土地权属争议。二、被上诉人有职责调处上诉人与广州市花都区******第三经济合作社之间的土地权属争议，在查清事实的情况下，依法确认上诉人对涉案地块享有土地承包经营权，及时登记造册并为上诉人向上一级人民政府提出颁发农村土地承包经营权证申请。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款，被上诉人作为乡镇一级的人民政府有职责调处上诉人与广州市花都区******第三经济合作社之间的土地承包经营权争议。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条，被上诉人有职责确认上诉人对涉案土地享有土地承包经营权，及时登记造册并为上诉人向上一级人民政府提出颁发土地承包经营权申请。三、被上诉人的不作为致使上诉人的法定物权权利被无理剥夺，原审法院却未能依法纠正被上诉人的错误，进一步损害上诉人的合法权益。综上，上诉人请求：1.撤销原审判决；2.判令被上诉人履行法定职责，对上诉人在2018年10月18日提出的土地承包经营权争议调查处理申请作出具体行政行为，提出是否受理的书面意见。被上诉人花山镇政府二审期间未提交答辩意见。本院经审理查明，上诉人江绍明主张其从九十年代开始在涉案土地上耕种并承包经营，但并未与广州市花都区******第三经济合作社签订承包经营合同，亦未取得涉案土地的承包经营权证。2018年10月18日，江绍明向花山镇政府邮寄申请书，请求该府确认其涉案土地享有承包经营权，为其登记造册并向其颁发农村土地承包经营权证。2018年12月18日，江绍明提起本案诉讼，以花山镇政府未答复、处理其申请为由，请求原审法院判令花山镇政府立即履行法定职责，对其提出的土地承包经营权争议调查处理申请作出具体行政行为。本院认为，首先，对于上诉人江绍明于2018年10月18日申请要求花山镇政府确认其享有涉案土地承包经营权并向其颁发土地承包经营权证。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条的规定，镇一级人民政府负责本行政区域内的农村土地承包及承包合同的管理，其不具有颁发农村土地承包经营权证的法定职权。县级以上各级地方人民政府的农业主管部门，负责本行政区域内的农村土地承包及承包合同管理等事务，并负责颁发土地承包经营权证。因此，花山镇政府显无颁发农村土地承包经营权证法定职权。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为江绍明所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围内的，可以裁定驳回起诉。可见，当事人起诉要求行政机关履行法定职责，应当以被诉行政机关具备相关法定职责为前提。本案中，江绍明向显不具有颁发土地承包经营权证的花山镇政府提出颁证申请，继而以其申请未获答复、处理为由向原审法院提起履职之诉，缺乏事实根据，不符合立案受理条件。其次，对于上诉人江绍明在本案中所提要求花山镇政府对其申请作出具体行政行为的主张。应当明确的是，根据《土地权属争议调处办法》第十四条第（四）项的规定，农村土地承包经营权争议案件，不作为争议案件受理。可见，土地承包经营权争议与农村土地权属争议，其争议性质与解决路径并不一致。上诉人于起诉状中诉讼请求与事实及理由部分，将上述两种不同争议完全混同，对此，本院予以指出。本案中，根据上诉人江绍明提交的证据材料情况及其本人在庭审中的陈述，其就涉案土地与广州市花都区******第三经济合作社并未签订土地承包合同，亦未取得土地承包经营权证书，故从形式上看，其尚未取得土地承包经营权。依《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，对于承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、承包经营权继承纠纷等农村土地承包纠纷，均属于人民法院民事诉讼的受案范围。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。所谓“向有关行政主管部门申请解决”，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿意协商、调解或者调解、协商不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。可见，花山镇政府作为乡镇一级人民政府，仅具有依当事人申请针对土地承包经营纠纷进行调解的职权，而不具有依申请直接确权颁证的职权。本案中，江绍明已经就涉案争议申请广州市花都区******人民调解委员会申请调解，因争议双方未达成一致意见，该委已终止调解。据此，在涉案纠纷经人民调解委员会调解不成的情况下，江绍明已无必要重复要求镇人民政府再次进行调解，其可以通过申请仲裁或者直接向人民法院提起民事诉讼寻求救济。综上，江绍明诉请要求花山镇政府履行农村土地承包经营权确权的法定职责，因该府显无相关法定职责，其起诉缺乏事实根据，且涉案农村土地承包纠纷亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，对江绍明的起诉应予裁定驳回。原审判决未查明土地承包经营权的确权颁证属县级以上人民政府工作部门的职权范围，将本案作为行政案件立案受理并作出实体判决，认定事实、适用法律及处理均错误，本院予以指出并纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初357号行政判决；二、驳回上诉人江绍明的起诉。一、二审案件受理费免予收取。本裁定为终审裁定。审判长 朱 琳审判员 闵天挺审判员 王 荣二〇一九年十一月五日书记员 罗子晴