山东省威海市环翠区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁1002行初59号 原告肖模兰。 委托代理人李佳。 被告荣成市公安局。 负责人马一东。 出庭负责人宋智勇。 委托代理人**。 委托代理人李伟。 原告肖模兰不服被告荣成市公安局作出的荣公（治）行罚决字（2018）1103号《行政处罚决定书》,于2019年6月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年7月18日、2019年7月25日公开开庭审理了本案。原告肖模兰及其委托代理人李佳，被告荣成市公安局负责人宋智勇及其委托代理人**、李伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告荣成市公安局于2018年11月26日作出荣公（治）行罚决字(2018)1103号《行政处罚决定书》，认定2018年11月9日，肖模兰在北京天安门地区非正常上访，扰乱了该地区公共场所秩序。以上事实有违法嫌疑人肖模兰的陈述和申辩，证人证言等证据证实。综上，肖模兰扰乱公共场所秩序的违法行为成立。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项之规定，决定给予肖模兰行政拘留十日的行政处罚。 原告肖模兰诉称，2018年11月26日被告对原告作出荣公(治)行罚决字(2018)1103号《行政处罚决定书》，认定原告于2018年11月9日在北京天安门地区非正常上访，扰乱了该地区公共场所秩序，对原告作出行政拘留10日的行政处罚。原告认为该行政处罚证据不足。原告因土地被他人非法侵占，向荣成市城西派出所报案，因派出所迟迟不予立案，针对其不作为的行为，原告以书信的形式向有关部门反映情况，提出投诉请求，原告的行为符合《信访条例》的规定。2018年11月9日原告并未到北京天安门周边上访，更不存在滞留、聚集行为，被告仅因原告曾经在北京信访过，就认定原告再次到北京便是到天安门周边地区非正常上访，对原告处以行政拘留十天的处罚，明显滥用职权。原告认为，被告作出的行政处罚决定证据不足，程序违法，故诉至法院，要求依法撤销被告作出的荣公(治)行罚决字(2018)1103号《行政处罚决定书》；判令被告向原告赔礼道歉，恢复名誉，并支付赔偿金3159.4(315.94x10)元，精神损失费50000元，共计53159.4元；本案诉讼费由被告承担。 庭审期间，原告向本院提交其于2018年12月6日拍摄的照片一张，证明因被告未向其交付《行政处罚决定书》，其于2018年12月6日拘留处罚完毕当天，主动向被告要求交付《行政处罚决定书》，被告的工作人员要求原告书写一份申请书。 被告荣成市公安局辩称，1、原告肖模兰在起诉书中认为被告依法作出的行政处罚证据不足的观点是错误的。2018年11月16日，鞠*、尹**两名荣成市街道办事处工作人员向被告递交证明材料，证实肖模兰于2018年11月9日在北京天安门地区非正常上访。公安机关依法受案后，对肖模兰进行询问，在询问中肖模兰矢口否认其于2018年11月9日在北京天安门地区非正常上访的行为。后公安机关又调查到由山东省信访局驻北京工作办公室出具的证实其于2018年11月9日在北京上访的登记表，同时该登记表显示，肖模兰在2015年到2016年曾四次到北京天安门地区非正常上访。综上，被告对肖模兰处以行政拘留十日的处罚，事实清楚、证据确凿，对其处罚适当、程序合法，适用法律依据准确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告荣成市公安局向本院提交以下证据、依据： 1、受案登记表，证明公安机关接到报案后依法进行受案； 2、通知被传唤人家属记录，证明公安机关依法进行传唤； 3、行政处理审批表，证明被告作出的处罚依法进行了审批； 4、行政处罚告知笔录，证明被告依法履行了告知的法律程序； 5、行政处罚决定书，证明被告依法做出处罚决定； 6、行政拘留执行回执，证明行政拘留依法予以执行； 7、询问笔录(肖模兰)及行政案件权利义务告知书，证明被告依法询问； 8、证明材料，证明原告非法上访的行为； 9、肖模兰上访登记表，证明原告非法上访的行为； 10、到案经过，证明肖模兰到案情况； 11、训诫书，证明原告非法上访行为； 12、肖模兰的电子档案，证明肖模兰身份信息； 13、处罚决定书，证明肖模兰的前科情况； 14、购票记录，证明原告曾到北京； 15、被告于2018年11月26日对肖模兰依法询问时的录音录像； 16、被告工作人员张*、姜**的证明材料及被告于2019年7月22日对荣成市崖头街道办事处工作人员林**所作的询问笔录，证明被告当时传唤家属及送达处罚决定书的相关情况。 法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定。 经庭审质证，原告对被告荣成市公安局提交的证据提出以下质证意见：对证据1的真实性有异议，原告认为对于受理报案人报案，应结合报案笔录及当时的报案视频，该受案登记表并无相关报案人的签名，无法证实报案人是否于2018年11月16日向被告进行过报案。对证据2的真实性有异议，上面没有原告家属的签字，且在记录表上记载与小女儿王**微信视频通知，实际上原告的小女儿叫王**,故被告并未向原告家属告知行政处罚的决定。对证据3的真实性有异议。对证据4的真实性有异议，被告对原告作出处罚时并未告知原告处罚的事实、理由及依据。对证据5的真实性没有异议，但其所依据的理由没有证据可以证实，事实上原告于2018年11月9日是准备去北京天安门参观游览，因为一直没有去过天安门，所以考虑到天安门景点游览。对证据6的真实性没有异议，可以证实被告对原告进行了拘留。对证据7的真实性有异议，在进行相关的讯问时原告也没有进行过回答。对证据8的真实性不认可，按照证据规则，该书面的证明材料并不符合证据形式，而且该两位证人的陈述也与事实不符，当时原告是去了天安门准备进行参观，并未去中南海，也未被北京市公安局西城分局训诫过。对证据9的真实性有异议，其记载的2018年11月9日原告到府右街上访的情况与事实不符。对证据10的真实性有异议，被告于2018年11月26日并未对原告进行过口头传唤，依照规定口头传唤也应当是到被告的办公地点接受询问，而当时被告是直接将原告带到荣成市看守所。对证据11的真实性有异议，2015年3月2日原告并未受到西城分局相关训诫，且该训诫是2015年3月2日作出的，即使该训诫属实，也不能作为本次认定原告非法上访、扰乱公共秩序的依据。对证据12的真实性没有异议。对证据13的真实性没有异议。对证据14的真实性没有异议，该证据并不能证实原告到过北京，即使能够证实也无法证明原告是在2018年11月9日在天安门地区非正常上访。被告并不具有作出本次行政处罚的管辖权。对证据15的真实性没有异议，但通过该视频可以看出该处罚决定系由被告的治安大队民警当场作出的，并没有向上级领导进行审批而直接作出的决定。《治安管理处罚法》第83条规定，公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属，但通过录音录像可看出被告自始至终未向原告的家属通知被传唤人的原因和处所。本案被告在将原告带至公安部门接受调查时并未使用传唤证传唤，程序违法。对证据16的真实性不予认可，被告已超过举证期限，视为其放弃了举证的权利。对证据16中两个民警的证明不予认可，被告已超过举证期限，视为其放弃了举证的权利；在该两份证明中称对原告宣布处罚决定，但原告拒收处罚决定书，通过录音录像可以证实被告并未向原告交付处罚决定，而不是原告拒收处罚决定。 被告荣成市公安局对原告提交的证据提出以下质证意见：对真实性没有异议，但原告提供的该份证据与公安机关对其作出的处罚无关联。 本院对上述证据认证如下：被告提交的证据5系本案被诉行政行为，只能证明被告依法作出该行政行为，不能作为证明该行政行为合法与否的依据。被告提交的证据15系被告于2018年11月26日对肖模兰依法询问时的录音录像，该证据形成于被告作出行政处罚之前，且因原告庭审提出其在行政处理程序中没有提出的理由，被告补充提供上述证据，符合法律规定，本院予以采信。被告提交的证据1-4、7-14均系荣成市公安局在作出处罚决定前依法定程序收集和制作，能够与被告提交的证据15相互印证，内容客观真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。被告提交的证据6因其客观真实，本院对其证明力予以确认。被告提交的证据16系在诉讼过程中形成的证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据之规定，对被告提交的证据16本院不予采纳。被告提交的法律依据系法律，属于法院审查被诉行政行为合法性的依据，本院予以采纳。原告提交的证据，被告对其真实性无异议，本院予以采信。 经审理查明，原告肖模兰系荣成市崖头街道办事处***村居民。2018年11月9日，原告肖模兰因果树补偿问题，到北京中南海周边地区府右街附近非正常信访。2018年11月16日，被告接到荣成市崖头街道办事处工作人员鞠*报案称：辖区***村居民肖模兰于2018年11月9日在北京中南海周边非法上访被北京市公安局西城分局训诫，遂于同日受案登记。2018年11月26日，被告传唤肖模兰接受询问。同日，被告书面告知拟对原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，告知原告依法享有的权利，原告肖模兰沉默，拒绝在告知笔录中签字。后被告对原告上述行为进行了审批。同日，被告作出荣公（治）行罚决字（2018）1103号行政处罚决定书，以扰乱公共场所秩序为由，对原告作出行政拘留十日的行政处罚。同日，被告向原告送达该处罚决定书，原告看了决定书内容后并未签字。后2018年11月26日，原告被送至荣成市拘留所执行拘留，该行政拘留已被执行完毕。2018年12月6日，原告前往被告处，以2018年11月26日其在荣成市公安局办案区警察并未给其行政处罚书，其看了行政处罚决定书并未签字为由，向被告索要该处罚决定书。原告不服该处罚决定书，诉至法院，请求撤销被诉处罚决定。 另查，原告曾因于2015年2月26日至3月2日到中南海周边非法信访被北京市公安局西城分局依法训诫。因2015年3月至4月肖模兰到北京市中南海周边地区非正常上访，被告于2015年4月3日对肖模兰作出处以行政拘留七日的行政处罚决定。 本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第九十一条及《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条第一款之规定，原告肖模兰的违法行为虽然发生在北京，但从有利于案件的处理和执行以及对违法行为人教育的角度看，更适宜由违法行为人居住地公安机关即本案被告管辖。故被告对原告在北京实施违法行为具有作出被诉处罚决定的职权。 （一）关于被告作出的治安行政处罚认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”根据上述规定，信访人员应当前往信访机关设立或指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，不得有扰乱公共秩序的行为。本案中，根据被告荣成市公安局提供的证明、山东省信访局驻北京工作办公室出具的上访登记表等证据可以证实原告肖模兰于2018年11月9日前往北京中南海周边地区府右街非信访接待场所上访的事实。被告依据《信访条例》的相关规定及已经查明的事实，认定原告在北京非正常上访属于扰乱公共场所秩序的行为，符合法律规定。虽然被告作出的行政处罚决定书中认定原告在天安门地区非正常上访，表述不够准确，但并不影响原告非正常上访违法行为事实的认定，对此本院予以指正。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，有扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的行为的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，原告在明知府右街中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。但仍不听劝阻，于2018年11月9日再次到该非信访接待场所，其非正常上访行为扰乱了北京市中南海周边地区的公共场所秩序，故被告对原告处以行政拘留十日的处罚，符合上述法律规定，并无不当。 （二）关于被告作出的治安行政处罚程序是否合法的问题。本案中，通过被告提交的录像能够认定被告在作出处罚决定过程中，依法履行了询问、权利义务告知、告知原告拟作出处罚的事实、理由、依据等程序。对于原告提出被告传唤原告后未及时将传唤原因和处所通知被传唤人家属的主张，本院认为，通过被告提交的录像可见，被告在传唤原告之后，原告多次跟其女儿视频通话，告知其被公安局传唤及地点，故被告无再向原告家属履行告知义务的必要，被告的行为不违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条第二款之规定。对于原告提出被告作出处罚决定后，并未向其送达该处罚决定书的主张，对此，本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第三十三条第一款第（二）项规定，除本款第一项规定外，作出行政处罚决定和其他行政处理决定，应当在宣告后将决定书当场交付被处理人，并由被处理人在附卷的决定书上签名或者捺指印，即为送达；被处理人拒绝的，由办案人员警察在附卷的决定书上注明；……。本案中，根据原告提交的照片上载明的原告书写“2018年11月26日看了行政处罚决定书我没签字”的内容可知，当天被告向原告交付该处罚决定书，但原告拒绝签字。根据上述规定，被告办案人员应将原告拒绝签字的情况在附卷决定书上注明，但被告并未在附卷的决定书上注明，故被告送达并不规范，属于程序轻微违法。 对于原告提出要求被告赔礼道歉、恢复名誉并支付赔偿金损失和精神损失费共计53159.4元的主张，本院认为，本案中原告虽主张被告应承担赔偿责任，但提供的证据不能支持其主张，且其也没有提供要求被告向其赔偿精神损失费的具体证据，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条之规定，原告的该项主张于法无据，本院不予支持。 综上，被告荣成市公安局作出的涉案处罚决定行政程序轻微违法，但对原告的权利义务不产生实际影响，故应确认其违法，但保留该行政行为的效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告荣成市公安局作出的荣公（治）行罚决字(2018)1103号《行政处罚决定书》违法。 案件受理费50元，由被告荣成市公安局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。 审 判 长  邹艳茹 人民陪审员  苗建永 人民陪审员  李胜端 二〇一九年十一月二十八日 书 记 员  孙 云