黑龙江省佳木斯市向阳区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2019)黑0803行初4号原告佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司，住所地佳木斯市东风区宝德路。法定代表人孙宝江，该公司经理。委托代理人胡靖宇，黑龙江鼎铎律师事务所律师。被告佳木斯市自然资源和规划局，住所地佳木斯市郊区长安路2666号。法定代表人李佳勇，该局局长。委托代理人杨兴杰，黑龙江君德律师事务所律师。原告佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司与被告佳木斯市自然资源和规划局(原佳木斯市国土资源局)行政赔偿一案，于2019年4月26日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2019年5月7日立案后，于2019年5月14日向被告佳木斯市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月27日公开开庭审理了本案。原告佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司法定代表人孙宝江及委托代理人胡靖宇、被告佳木斯市国土资源局出庭行政负责人高嵩及委托代理人杨兴杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司诉称，判令被告赔偿原告人民币72508393.61元。事实及理由：2003年6月，哈尔滨宝德实业有限公司根据佳木斯市政府出台的相关招商引资优惠政策，决定在佳木斯市成立新的药业公司。经协商，哈尔滨宝德实业有限公司分别与佳木斯市第二制药厂（以下简称“二药厂”）和佳木斯市大厦建材有限公司（原三砖厂）签订了土地转让协议，后经佳木斯市政府批准，原告分别于2003年10月6日、2003年10月7日以出让的方式，依法取得了使用面积共计69426.32平方米的三宗土地的使用权，并办理了佳国用（公）第0301119号、第0301120号、第0301121号的《土地使用权证》。原告取得土地后陆续投资千万余元进行建设，但后期因原告的法定代表人孙宝江突患重病，致使建设工程被迫暂时停工。停工期间原告与佳木斯市政府多次协商继续建设事宜，原告表示待孙宝江病情好转后立即恢复工程建设。2008年，原告突然得知原佳木斯市国土资源局已将原告合法享有使用权的土地违法收回，原告不服，经依法申请行政复议、行政诉讼，历时近十年，佳木斯市郊区人民法院于2017年6月15日作出（2016）黑0811行初22号行政判决、佳木斯市中级人民法院于2017年11月21日作出（2017）黑08行终36号行政判决，现佳木斯市郊区人民法院作出的生效判决确认被告于2006年收回原告三宗土地的行政行为违法。由于被告违法收回了原告的土地使用权，并且佳木斯市政府又错误的将该土地及原告建设的地上建筑一并拍卖给他人，导致原告客观上已无法继续使用该土地进行开发建设，给原告造成的巨大经济损失应当予以赔偿。赔偿标准：1、根据《全国工业用地出让最低价标准》的规定，本案争议土地的出让最低价格为每平方米252元，土地面积为69426.32平方米，共计17495432.64元。2、因被告违法收回后一直未给予补偿，根据《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》第十条规定，参照临时使用国有土地的补偿标准，使用两年或两年以上的，应当按照每年20%的标准给予补偿。自2006年8月至今已使用13年，补偿金额共计45488124.86元。3、原告已投资建设的地上建筑物造价为531万元，自2006年7月26日至2019年4月25日的利息损失为4214836.11元，合计9524836.11元。以上三项合计72508393.61元。被告佳木斯市自然资源和规划局辩称，1、佳木斯市郊区人民法院作出的（2016）黑0811行初22号行政判决书及佳木斯市中级人民法院作出的（2017）黑08行终47号行政判决书已经生效，虽然上述生效判决认定因被告在公告后未向原告送达而违反法定程序，属程序违法。但原告还是通过其他渠道获得了公告内容，并在此后申请了行政复议、提起了行政诉讼，由此可见被告的程序违法行为并未剥夺原告享有的诉讼权利，因此该程序违法并没有对原告的实体利益产生任何影响，虽因被告的具体行政行为违法，但尚未对原告合法权益造成损害，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。2、原告主张按照土地出让价格赔偿其损失，缺乏依据。根据佳木斯市国土资源局第九次佳木斯市土地市场审批会议纪要（2003年11月11日）记载，出让给原告的原佳木斯第二制药厂的3834.82平方米的土地未收取土地出让金，而是同意将土地出让金全部留存给原告，作为安置第二制药厂职工的安置费，但因原告违约未能如约建厂投产，致使未能安置第二制药厂的职工，因此原告实际上未支付土地出让金。3、佳木斯市经贸委与哈尔滨宝德公司签订的《关于哈尔滨宝德实业有限公司在佳木斯市投资建厂的合作协议》（简称《合作协议》），第四条约定“乙方（宝德公司）按GMP标准于2004年6月31日前建成新厂，并投入生产。如乙方不能按期建厂投产，甲方有权收回土地使用权。”因原告在新厂建设中因故停产，造成新厂不能按时投产，导致第二制药厂停产、销号，不能通过GMP认证，同时也失去了与他人合作的机会，最终造成第二制药厂的职工无法得到安置，没有达到经贸委签订合同的目的，故依据该条约定，市政府享有解除合同的形成权，市政府有权收回该宗土地的使用权。因此，收回土地的行为符合合同约定，并不违法。4、原告主张其投资建设的地上物损失应由被告赔偿，缺乏事实依据。根据被告提供的佳木斯市中级人民法院于2008年5月21日作出的（2006）佳执法字第64-3号、第60-3号、第65-2号三份执行裁定书可知，原告完成的地上建筑物包括主厂房4344平方米、办公楼3034.80平方米、锅炉房859平方米、SHCN2-1-25红光锅炉一台套、烟囱20米、蓄水池400米及围墙等，经法院委托评估总评估价为4752000元，拍卖价为400万元。这些款项分别偿还原告的债权人佳木斯恒泰建设集团有限公司749377元、佳木斯第一建筑工程有限责任公司第十分公司实现债权1671439元、佳木斯市天润建筑工程有限公司实现债权1579182元，合计400万元。由此可知，原告地上物是被法院强制执行拍卖来偿还其所欠的债务，与回收土地的行为无关，因此被告没有理由赔偿原告的地上物的损失。5、原告主张被告赔偿因违法收回土地后未给予补偿的费用以及地上物利息损失，没有法律依据。国家赔偿法第三十六条第（八）项规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿，而原告主张的该补偿费及利息属于法定孳息，均不属于直接损失，故更不应予以赔偿。原告主张按照《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》第十条规定计算补偿费，但该实施办法第二条规定：本省行政区域内征收农村集体所有土地的补偿安置，适用于本办法。本案原告不是农村集体土地征收的对象，故不应适用该办法。6、原告向被告主张权利错误。依据土地管理法及其细则的规定，出让土地的权利人是人民政府，被告依据佳政函【2003】44号《关于佳木斯市大厦建材有限公司向哈尔滨宝德实业有限公司转让土地的批复》将案涉土地出让给原告，也是依据佳政函【2006】58号《佳木斯市人民政府关于收回佳木斯市（哈尔滨宝德）药业有限公司土地使用权的批复》收回土地，被告无权独立作出收回土地的决定，被告在报纸上发出的收回土地的公告只是在履行通知原告的义务，其非具体行政行为，原告诉请被告承担责任属于错列诉讼主体。况且，目前政府做出的收回土地的58号批复仍然处于生效状态，被告据此做出的收回土地的公告有充分的事实和法律依据，并不违法，因此也无需赔偿原告的损失。原告佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司向本院提交了以下证据：证据一、（2016）黑0811行初22号行政判决书、（2017）黑08行终36号行政判决书。证明：针对被告收回原告土地的行政行为，佳木斯市中级人民法院于2017年11月21日作出生效判决，确认“被告于2006年7月26日作出的，在《三江晚报》上公布的收回原告土地使用权并将三宗地的土地使用权证作废的《公告》违法”，并且判决中明确认定被告在佳木斯市人民政府未作出行政处理决定的情况下，就公告收回原告的土地使用权和撤销土地使用证，属程序违法。说明生效判决已确认被告作出的行政行为违法，而并非只是公告的程序违法。经庭审质证，被告对原告所举证据一的真实性无异议，证明问题有异议，该两份判决只是确认被告在公告后未向原告送达属于程序违法，判决的主项是公布的收回原告的土地使用权、三宗地的土地使用证作废的公告违法，并没有认定被告收回土地的行政行为违法，仅仅是公告程序违法。本院经审查认为，被告对此证据的真实性无异议，故对此证据的真实性予以采信，本院认定两份判决只确认被告在公告后未向原告送达属于程序违法，判决的主项是公布的收回原告的土地使用权、三宗地的土地使用证作废的公告违法，并没有认定被告收回土地的行政行为实体违法。证据二、《佳木斯市国土资源局不予赔偿决定书》一份。证明：被告作出的行政行为被确认违法后，原告依法向被告申请赔偿，被告不予赔偿，故向贵院提起诉讼。经庭审质证，被告对原告所举证据二的真实性及证明问题均无异议。本院经审查认为，被告对此证据的真实性无异议，故对此证据的真实性予以采信。证据三、《建设工程造价审查定案通知书》两份、（2006）佳民一初字第6号、（2006）佳民一初字第7号、（2006）佳民一初字第8号《民事判决书》各一份。证明：原告已投资建设的地上建筑物建设造价总计531万元，其中主厂房288万元、锅炉房和消防水池83万元、办公楼、地沟、围墙和收发室160万元，以上费用被告应予赔偿。经庭审质证，被告对原告所举证据三的真实性无异议，对造价审查通知书有异议，判决书认定的是原告应当向施工单位支付的工程款的数额。本院经审查认为，被告对此证据的真实性无异议，故对此证据的真实性予以采信。被告佳木斯市国土资源局向本院提交以下证据：证据一、佳木斯市经贸委与原告签订的《关于哈尔滨宝德药业有限公司在佳市投资建厂的合作协议》（2003年7月22日）。证明：2003年7月22日，佳木斯市经贸委受佳木斯市政府委托与原告签订《投资建厂合作协议》，协议第四条约定乙方（原告）按GMP标准于2004年6月31日前建成新厂，并投入生产；如乙方不能按期建厂投产，甲方有权收回土地使用权。该条约定证明，政府出让三砖厂及第二制药厂的土地的前提条件是，原告必须按GMP标准在2004年6月31日前建成新厂，并投入生产；否则，政府有权收回出让的土地。经庭审质证，原告对被告所举证据一真实无异议，证明问题有异议，协议当中的甲方佳木斯市经贸委无权代表佳木斯市政府或者土地管理部门，对收回土地的条件进行约定，根据土地管理法第58条规定，政府部门有权收回土地的情形中并不包括协议约定，所以该协议中关于收回土地条件的条款属于无效约定。本院经审查认为，原告对此证据的真实性无异议，该证明可以证实“乙方（宝德药业公司）按GMP标准于2004年6月31日前建成新厂，并投入生产。如乙方不能按期建厂投产，甲方有权收回土地使用权”的事实，故对此证据的真实性予以采信。证据二、第九次佳木斯市土地市场审批会议纪要（2003年11月11日）。证据主要内容：（1）政府同意将原三砖厂的65591.50平方米的土地转让给原告，免收土地出让金，每平方米收取管理费0.5元。（2）政府同意将佳木斯第二制药厂的土地3834.82平方米出让给原告，并用土地出让金安置职工，每平方米收取管理费0.5元。证明：原告虽然以出让方式取得两块土地的使用权，但其中原三砖厂的土地未缴纳土地出让金，第二制药厂的土地因未能安置职工而未支付土地出让金。经庭审质证，原告对被告所举证据二真实性无异议，证明问题有异议，纪要当中明确反映出原告取得土地并非减免土地出让金，而是直接将土地出让金用作补偿安置等事项，原告也实际缴纳的土地出让金，原告手中有证据佐证，三砖厂的地和制药二厂的两块地没有任何关联性，三砖厂的地也不涉及到安置的问题，政府是否减免土地出让金是给原告的优惠政策，不能因此导致原告无权享有该土地的被补偿权利且原告取得土地后尤其对于三砖厂投入了大量资金，将荒废地变成可建设的建设用地，因此被告主张没有缴纳土地出让金就无权要求赔偿这一观点显然是没有事实和法律依据的。本院经审查认为，该份证据可以证实原告取得两块土地的使用权，未缴纳土地出让金的事实，故对此证据证明内容予以采信。证据三、佳政函【2006】58号《佳木斯市人民政府关于收回佳木斯市（哈尔滨宝德）药业有限公司土地使用权的批复》（2006年6月15日）。证据主要内容：因原告药厂停建，致使不能按照合作协议约定如期投产，不能进行GMP认证，第二制药厂的职工就业无着落，依据2003年第60次市长办公会纪要以及原告和第二制药厂的协议，市政府决定收回两块土地使用权，用于安置第二制药厂职工。证明：（1）原告未按照协议约定期限建厂投产属于违约行为。（2）市政府依据双方签订的合作协议收回两块土地行为合法。（3）合作协议的效力以及原告违约事实已经被生效的法律文书，即（2016）黑0811行初22号行政判决书、（2017）黑08行终47号行政判决书所确认。经庭审质证，原告对被告所举证据三真实性无异议，合法性及关联性均有异议，该批复明显为佳木斯市政府滥用职权作出的违法性文件，市政府有权收回土地的依据只有土地管理法58条的五种情形，佳木斯市政府以会议纪要及协议约定作为收回土地的依据明显违法且是严重违法，此外，根据该批复中的全部内容可以明确的体现出收回土地的依据是宝德公司与佳木斯市第二制药厂的协议，收回土地的原因是由于宝德公司停建导致二药厂职工就业无着落，不能进行GMP认证，收回土地的目的是用于重新安置二药厂的职工，从以上三点可以看出，市政府收回的两块土地明显是原告从制药二厂取得的两宗土地共计3800平方米，明显与三砖厂的土地没有关系，本案被告显然属于错误的理解的该批复的真正文意，自认为两块土地中包含三砖厂的土地，而将制药二厂的两宗土地错误的理解为一块土地，该批复足以证明被告收回原告三宗土地的行政行为存在明显的错误，尤其是收回三砖厂的土地没有任何市政府的批复和决定作出的依据。本院经审查认为，原告对此证据的真实性无异议，故对此证据的真实性予以采信。关于原告在诉讼中称两块地即为两宗地的问题，因本案争议的其中两宗地是同一地块，而且在佳经贸函[2004]36号函中，明确表示将收回原告名下的土地，并未说明是部分土地，佳木斯市人民政府在批复中称两块地与三宗地的表述不同，故两块地即为三宗地。佳木斯市郊区人民法院作出（2016）黑0811行初22号行政判决书，判令被告于2006年7月26日作出的在《三江晚报》上公布的收回原告土地使用权并将三宗地的土地使用证作废的《公告》违法，属于程序轻微违法，而不是确认被告收回原告三宗地的土地使用权实体违法。故对此证据证明内容予以采信。证据四、佳木斯市郊区人民法院作出的（2016）黑0811行初22号行政判决书1份、佳木斯市中级人民法院作出的（2017）黑08行终47号行政判决书1份。证据主要内容：生效判决认定：（1）佳木斯市人民政府委托佳木斯市经贸委与原告签订的合作协议真实有效，双方应按照约定履行。（2）原告停工行为系违约行为。（3）因被告在公告后未向原告送达，属程序违法。证明：（1）被告做出的收回土地行政行为内容并不违法，只是送达程序违法。（2）双方签订的合作协议有效，原告未按约定期限建厂投产系违约行为。（3）政府因原告根本性违约而依据协议约定收回土地的行为符合协议约定，法院应依法支持。经庭审质证，原告对被告所举证据四真实性无异议，关联性有异议，被告再次认为收回土地的依据是因原告的违约行为，据此可以说明原一审判决中没有明确认定收回土地的依据违法，存在一定的错误，因此，原告当时提起了上诉，二审判决中明确作出了认定及被告在佳木斯市政府未作出行政处理决定的情况下就收回原告的土地和撤销土地使用证，属于程序违法，该认定已经对于一审判决中仅确认公告后送达程序违法的片面认定作出了补充和进一步认定，因此虽然二审为维持原判，但已经明确认定了行政行为的依据违法，而并非只是送达程序违法。本院经审查认为，原告对此证据的真实性无异议，故对此证据的真实性予以采信。佳木斯市郊区人民法院作出（2016）黑0811行初22号行政判决书，判令被告于2006年7月26日作出的在《三江晚报》上公布的收回原告土地使用权并将三宗地的土地使用证作废的《公告》违法，属于程序轻微违法，而不是确认被告收回原告三宗地的土地使用权实体违法。佳木斯市中级人民法院作出的（2017）黑08行终47号行政判决书，判令维持原判。故对此证据证明内容予以采信。证据五、佳木斯市中级人民法院于2008年5月21日作出的（2006）佳执法字第64-3号、第60-3号、第65-2号三份执行裁定书。证据主要内容：（1）原告在原第三砖厂土地上建成的建筑物包括主厂房4344平方米、办公楼3034.80平方米、锅炉房859平方米、SHCN2-1-25红光锅炉一台套、烟囱20米、蓄水池400米及围墙，这些资产评估值为4752000元，最终拍卖成交价为400万元。（2）拍卖款分别偿还原告的债权人佳木斯恒泰建设集团有限公司749377元、佳木斯第一建筑工程有限责任公司第十分公司实现债权1671439元、佳木斯市天润建筑工程有限公司实现债权1579182元，合计400万元。证明：原告建的地上物被法院强制执行拍卖，用拍卖款来偿还原告所欠的工程款债务，与被告回收土地的行为无关，因此原告没有理由要求被告赔偿地上物的损失。经庭审质证，原告对被告所举证据五的真实性无异议，证明问题有异议，2006年佳木斯市中级人民法院在执行拍卖时没有依法通知原告，导致该执行程序存在违法，对于拍卖的价格原告也不能认可，并且根据房随地走的原则土地被违法收回，地上建筑应当一并予以赔偿符合法律规定。本院经审查认为，原告对此证据的真实性无异议，故对此证据的真实性予以采信。经审理查明，2003年6月14日，佳木斯市人民政府召开了第五十九次会议，会议决定同意原告迁入佳木斯市，并决定制定相关政策。2003年7月22日，佳木斯市经贸委代表佳木斯市人民政府与原告签订了投资建厂的合作协议，约定“乙方（原告）按GMP标准，于2004年6月31日前建成新厂，并投入生产，乙方（原告）如不能按期建厂投产，甲方（佳木斯市经贸委代表佳木斯市人民政府）有权收回土地使用权”。2003年7月24日，佳木斯市人民政府召开第六十次会议佳木斯市人民政府市长办公室会议纪要，制定了相关优惠政策给予规费减免。2003年8月18日，原告开始投资建厂。2003年11月11日，佳木斯市国土资源局第九次佳木斯市土地市场审批会议纪要记载，出让给原告的原佳木斯第二制药厂的3834.82平方米的土地未收取土地出让金。2004年2月23日，原告法定代表人孙宝江致函佳木斯市经贸委，以其患重病为由要求终止原告的投资。2004年5月6日，原告法定代表人孙宝江以其病情基本稳定为由，委托其弟孙宝田继续施工复建，孙宝田于2004年6月9日复建后，于2004年7月初又停建。2004年7月15日，佳木斯市经贸委代表市政府作出了佳经贸函[2004]36号关于佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司在建工程有关意见的函，此函已由孙宝江的委托代理人孙宝田接收。函中明确告知原告法定代表人孙宝江：“一、一周内收回佳木斯第二制药厂院内的土地使用权；二、一周内该建设工程不能开工复建及年内不能通过GMP认证，收回佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司土地使用权；三、本周内我委将向有关部门送达上述两块用地的保全申请”。佳木斯市经贸委所称的两块地即是指本案争议的三宗地。在原告未继续施工及年内未能通过GMP认证的情况下，2006年6月15日，佳木斯市人民政府做出佳政函[2006]58号佳木斯市人民政府关于收回佳木斯市（哈尔滨宝德）药业有限公司土地使用权的批复。批复中明确收回两块土地使用权。2006年7月26日，被告做出收回本案争议的三宗地的土地使用证声明的公告，该公告未向原告送达。2008年7月24日，原告向黑龙江省人民政府提出行政复议申请，黑龙江省人民政府于2008年10月21日做出黑政复决[2008]65号行政复议决定，维持佳政函[2006]58号批复。2017年6月15日，佳木斯市郊区人民法院作出（2016）黑0811行初22号行政判决，判令被告于2006年7月26日作出的在《三江晚报》上公布的收回原告土地使用权并将三宗地的土地使用证作废的《公告》违法。2017年11月21日，佳木斯市中级人民法院作出（2017）黑08行终36号行政判决，判令驳回上诉，维持原判。2018年1月22日，原告请求被告予以行政赔偿，被告于2018年1月26日作出不予赔偿决定。2008年5月21日，佳木斯市中级人民法院于作出的（2006）佳执法字第64-3号、第60-3号、第65-2号执行裁定。原告在原第三砖厂土地上建成的建筑物最终拍卖成交价为400万元，此拍卖款用于偿还原告所欠工程款。本院认为，对于原告主张赔偿土地出让金17495432.64元的诉讼请求，因原告未缴纳土地出让金，故本院对该诉讼请求不予支持。对于原告主张按照《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》第十条规定计算补偿费45488124.86元的诉讼请求，因该实施办法第二条规定：本省行政区域内征收农村集体所有土地的补偿安置，适用于本办法。案涉土地不是农村集体土地征收的对象，故本院对该诉讼请求不予支持。对于原告主张赔偿已投资建设的地上建筑物造价为531万元及利息损失的诉讼请求，因原告建成的建筑物被佳木斯市中级人民法院依法拍卖，拍卖款400万元用于偿还原告所欠工程款，故本院对该诉讼请求不予支持。佳木斯市郊区人民法院判令被告于2006年7月26日作出的在《三江晚报》上公布的收回原告土地使用权并将三宗地的土地使用证作废的《公告》违法，佳木斯市中级人民法院作出维持原判。被告在公告后未向原告送达属于程序违法，但并非确认被告收回原告三宗地的土地使用权的行政行为实体违法。虽然程序违法，但原告的赔偿请求与程序违法没有因果关系，其赔偿请求没有事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司的赔偿请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省佳木斯市中级人民法院。审 判 长  许丛宇人民陪审员  韩 晶人民陪审员  刘 艳二〇一九年十一月六日法官助理孙楠书记员王雪