广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤07行终305号上诉人（原审原告）卢志宁，男，1953年4月19日出生，住广东省肇庆市端州区。上诉人（原审原告）卢鸿宇，男，1980年6月9日出生，住广东省肇庆市。上述两位上诉人的共同委托代理人谭炳光，广东刚毅律师事务所律师。被上诉人（原审被告）鹤山市双合镇人民政府。住所地：广东省鹤山市。法定代表人吕达权，镇长。委托代理人吴健康，该镇党委副书记。委托代理人黄栋洲，该镇政府工作人员。上诉人卢志宁、卢鸿宇因与被上诉人鹤山市双合镇人民政府（以下简称“双合镇政府”）城乡规划行政强制决定纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月8日立案后，依法组成合议庭，于2019年8月30日公开开庭审理了本案。上诉人卢志宁、卢鸿宇及委托代理人谭炳光，被上诉人双合镇政府吕达权镇长及委托代理人吴健康、黄栋洲到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2003年9月3日，卢志宁与双合镇政府签订《租赁山地合同书》，约定租赁面积49亩，租赁期限从2003年1月1日起至2021年12月31日止。该合同第四条约定：租赁的土地用途是发展畜牧业生产。2003年9月3日，卢志宁与鹤山市双合镇先驱村民委员会签订《承包塘等坑开发鱼塘合约》，租赁面积66亩，租赁期限从2003年9月起至2020年12月农历底止。2008年9月23日，卢鸿宇与双合镇政府、鹤山市双合镇先庆村大坪经济合作社签订《租赁山地合同》，鹤山市双合镇法律服务所作了见证，出具了2008鹤双见字第023号《见证书》。该合同约定：租赁面积49亩，租赁期限从2004年1月1日起至2031年12月31日止，该合同第四条约定：租赁的土地用途是发展畜牧业生产。2018年4月25日，卢志宁、卢鸿宇签署了《双合镇畜禽养殖废弃物资源化利用承诺书》，其中明确约定：“……二、本人承诺在2018年6月30日前，根据养殖规模和污染防治要求，建设与之相对应的粪污收集、贮存、处理、利用设施并保证其正常运行，养殖废弃物综合利用率达100%……四、如2018年6月30日后未完成整改的，本人自愿承担相应的行政处罚及法律后果，并接受镇政府强制清拆栏舍。”2018年9月28日，双合镇政府向卢志宁、卢鸿宇经营的塘等坑猪场派发《停养告知书》,载明：“养殖场内至今都没有建设配套的环保设施（或环保设施不全），不符合畜禽养殖废弃物资源化利用及环保要求”，责令卢志宁、卢鸿宇在2018年10月8日前清空所有存栏猪只，停止一切养殖。2018年10月10日，双合镇政府作出《行政处罚催告书》，并向卢志宁、卢鸿宇送达，告知其三日内必须履行清空所有养殖栏舍，将养殖场自行关闭的义务，并告知了有进行陈述、申辩的权利。2018年10月19日，双合镇政府作出《行政强制决定书》，决定3日后对其养殖场棚舍进行依法拆除，并向卢志宁、卢鸿宇送达。2018年10月26日，双合镇政府组织相关部门和人员对塘等坑猪场养殖栏强制拆除。卢志宁、卢鸿宇认为上述强制拆除决定违法，遂提起本案行政诉讼。原审法院认为，本案是镇政府行政强制决定纠纷。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”由此可见，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，镇级人民政府可以责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，双合镇政府有权对其辖区内的建筑是否违法、是否应当拆除的事宜，依法作出处理，其作出《行政强制决定书》的主体适格，原审法院予以确认。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：双合镇政府作出的涉案《行政强制决定书》是否合法。《行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期……”由此可见，行政机关作出强制执行决定前，经催告当事人履行义务后，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关就可以作出强制执行决定。本案中，没有证据显示双合镇政府作出的涉案《停养告知书》和《行政处罚催告书》违法或无效的情况下，双合镇政府以该两份法律文书为基础，作出的涉案《行政强制决定书》，没有违反法律规定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条的规定，判决驳回卢志宁、卢鸿宇的诉讼请求。上诉人卢志宁、卢鸿宇不服一审判决，向本院提起上诉。上诉请求：1.依法撤销广东省江门市江海区人民法院作出的（2019）粤0704行初152号行政判决，并判决确认双合镇政府于2018年10月19日作出的《行政强制决定书》违法；2.本案一、二审诉讼费由双合镇政府负担。主要事实和理由：1.卢志宁、卢鸿宇租赁的土地来源合法，建设猪舍养殖符合合同约定，合法经营，没有受到农业、畜牧、环保等部门的任何处罚。2.涉案《行政强制决定书》违法，一审法院认定事实不清，证据不足。双合镇政府没有环保执法的职权，却以卢志宁、卢鸿宇环保污染为由作出涉案《行政强制决定书》，是越权执法，而且没有载明法律依据，没有告知卢志宁、卢鸿宇申请复议、提起诉讼的救济途径，程序违法。被上诉人双合镇政府二审答辩称：一、卢志宁、卢鸿宇经营的养猪场违反广东省畜禽养殖整治工作要求。涉案行政强制决定于法有据。特别是《城乡规划法》第六十五条规定乡镇政府有权对违反规划的建筑进行拆除。涉案养猪场被多次检查，没有向有关主管部门申报办理设施农用地审查报备手续，没有任何环保设施建设。二、卢鸿宇签订了《双合镇畜禽养殖责任书》《双合镇畜禽养殖废弃物资源化利用承诺书》，自愿承担处罚后果，并接受镇政府强制清拆栏舍。三、双合镇政府按照法律规定履行了事前告知义务和程序，保障了卢志宁、卢鸿宇的权利，故《行政强制决定书》符合法律规定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但一审判决中下列事实认定错误，本院予以纠正。一审判决中第8页第2、3行“租赁期限从2003年1月1日起”应改为“租赁期限从2004年1月1日起”。一审判决中第8页第13、14行“卢志宁、卢鸿宇签署了《双合镇畜禽养殖废弃物资源化利用承诺书》”应改为“卢鸿宇签署了《双合镇畜禽养殖废弃物资源化利用承诺书》”。本院另查明，一审法院于2019年6月17日作出（2019）粤0704行初153号《行政判决书》。该份判决中，卢志宁、卢鸿宇是原告，双合镇政府是被告。卢志宁、卢鸿宇的诉讼请求是请求法院确认双合镇政府于2018年10月26日拆除卢志宁、卢鸿宇的涉案养殖场的行为违法。一审法院最终判决确认双合镇政府于2018年10月26日对卢志宁、卢鸿宇所有的涉案养殖场进行拆除的行政行为违法。该案的原告及被告均确认对该份一审判决没有提起上诉。本院认为，本案属城乡规划行政强制决定纠纷。关于双合镇政府的执法主体问题，一审法院已正确阐述，本院予以确认。根据双方当事人二审的诉辩意见，本案的争议焦点为：双合镇政府于2018年10月19日作出的《行政强制决定书》是否合法。《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”由此可见，乡镇政府在拆除之前，必须查清该建筑是否取得乡村建设规划许可证或满足乡村建设规划许可证的规定，并且还要先经过“责令停止建设、限期改正”的程序，才能作出拆除的决定。本案现有证据无法证明双合镇政府曾经调查涉案养猪场是否取得乡村建设规划许可证或满足乡村建设规划许可证的规定。另外，虽然本案中，双合镇政府在作出《行政强制决定书》之前，曾经向卢鸿宇发出过《停养告知书》以及《行政处罚催告书》，但该两份文书均是要求关停养猪场，并不属于前述法律条文规定的“责令停止建设、限期改正”的程序。故，双合镇政府作出的行政强制决定缺乏必要的事实基础，证据不足，程序亦违法。一审法院认定“双合镇政府以该两份法律文书为基础，作出的涉案《行政强制决定书》，没有违反法律规定”，属于认定事实错误，适用法律不当，本院予以纠正。《行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”因涉案建筑物已经被拆除，故不具有可撤销的内容，应当确认行政行为违法。卢志宁、卢鸿宇诉请确认《行政强制决定书》违法，具有事实和法律依据，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初152号《行政判决书》；二、确认被上诉人鹤山市双合镇人民政府于2018年10月19日作出的《行政强制决定书》违法。一审案件受理费50元（已由卢志宁、卢鸿宇预交），由鹤山市双合镇人民政府负担50元。卢志宁、卢鸿宇多预交的一审案件受理费50元，由一审法院予以退回；鹤山市双合镇人民政府应向一审法院补缴案件受理费50元。二审案件受理费50元（已由上诉人卢志宁、卢鸿宇预交），由被上诉人鹤山市双合镇人民政府负担50元。上诉人卢志宁、卢鸿宇多预交的二审案件受理费50元，由本院予以退回；被上诉人鹤山市双合镇人民政府应向本院补缴案件受理费50元。本判决为终审判决。审 判 长  陈 健审 判 员  陈汉锡审 判 员  周 奇二〇一九年十月三十日法官助理  刘现流书 记 员  黄咏仪陈秀霞