广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行终145号上诉人（原审原告）：张清灵，男，1961年6月23日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：张清文，男，1965年2月25日出生，汉族，住广东省英德市。委托诉讼代理人：赖小媚，女，1968年9月30日出生，汉族，住广东省英德市。是张清文的妻子。上诉人（原审原告）：张伟明，男，1971年4月4日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。被上诉人（原审被告）：英德市自然资源局。住所地：英德市英城街道英州大道国土大楼。法定代表人：任大伟，局长。委托诉讼代理人：罗杰勇，该局干部。委托诉讼代理人：陈香梅，广东相映红律师事务所律师。原审第三人：陈碧云，女，1960年7月13日出生，汉族，住广东省英德市。委托诉讼代理人：郭周旋，广东相映红律师事务所律师。上诉人张清灵、张清文、张伟明因与被上诉人英德市自然资源局建设用地规划行政许可纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初18号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明：张清灵、张清文、张伟明等人的父亲张汝林于1999年10月12日取得坐落于英德市峰光路土地的英德市府国用字（99）第01154号《国有土地使用证》，期间张汝林于1985年11月18日向原英德县英城镇人民政府补交了“公巷费”80元，并通过规划部门的批准在该地建设了房屋。张清灵、张清文、张伟明是张汝林、吴英娥夫妻的合法继承人。陈碧云持有原英德市人民政府于1992年6月30日颁发的英府国用总字第02704号（英城镇第182201006xx号）《国有土地使用证》，该证登记的是坐落于英德市英城峰光路95.1平方米的土地使用权。陈碧云于2017年1月12日与英德市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，第二条约定“本合同项下出让宗地的用途为城镇住宅用地。”第五条约定“建筑容积率小于等于6.26，建筑密度小于等于100%，绿地率大于等于0%；受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。”陈碧云按约缴交了相应的土地出让金后，取得坐落于英德市英城峰95.1平方米的国有建设用地的使用权。此外，陈碧云还向英德市国土资源局提交补办超建用地手续的申请，经英德市国土资源局的审批取得了另外4.56平方米的建设用地使用权。经陈碧云申请，英德市国土资源局颁发粤（2017）英德市不动产权第00149xx号《不动产权证书》给陈碧云。2016年6月，陈碧云向原职能部门英德市规划和城市综合管理局申请办理建设用地手续，补办开发强度及补发《建设用地规划许可证》。英德市规划和城市综合管理局收到申请后，于2016年6月22日到7月6日在其政府网站对申请书及用地批前进行了公示。公示期满后，英德市规划和城市综合管理局于2017年9月11日向陈碧云补发了地字第[2017]160号《建设用地规划许可证》，该证用地红线图标注的经济技术指标为：用地面积99.71平方米，规划建筑层数五层半，用地性质居住用地，容积率≦6.26，建筑密度≦100%，绿地率≧0%。英德市规划和城市综合管理局亦于2017年11月6日向陈碧云核发了[2017]159号《建设工程规划许可证副证》。张清灵、张清文、张伟明等人认为其权益受到侵害，向有关部门进行了信访。张清灵、张清文、张伟明收到信访答复后仍不服，遂向原审法院提起行政诉讼。原审庭审中，张清灵、张清文、张伟明明确其诉讼请求是要求撤销被告核发的地字第[2017]160号《建设用地规划许可证》，撤回要求撤销[2017]159号《建设工程规划许可证副证》的诉讼请求。另查明，根据英德市机构改革方案，英德市规划和城市综合管理局的城乡规划管理职责已经整合到新组建的英德市自然资源局。原审法院认为：本案是建设用地规划行政许可纠纷。英德市规划和城市综合管理局的城乡规划管理职责已经整合到新组建的英德市自然资源局，英德市自然资源局作为被告主体适格。人民法院审理行政案件是审查被诉行政行为的合法性。本案被诉行政行为是英德市规划和城市综合管理局向陈碧云核发地字第[2017]160号《建设用地规划许可证》的行为。一、关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，虽然张清灵、张清文、张伟明在英德市规划和城市综合管理局核发涉案《建设用地规划许可证》时没有提出异议，但没有证据证实张清灵、张清文、张伟明何时知道或者应当知道了该《建设用地规划许可证》的内容，因此张清灵、张清文、张伟明于2019年1月2日向原审法院提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。二、关于涉案《建设用地规划许可证》合法性问题。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”《广东省城乡规划条例》第三十六条规定“国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划提出拟出让地块的规划条件。规划条件应当明确出让地块的位置、面积、使用性质、允许建设的范围、容积率、绿地率、建筑高度、建筑密度、基础设施和公共服务设施配套、地下空间开发利用要求等内容。需要编制修建性详细规划的，应当在规划条件中予以明确。规划条件及附图应当作为国有土地使用权出让合同的组成部分。国有土地使用权出让合同不得改变规划条件。”第三十八条第一款规定“以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，应当严格执行规划条件，不得改变用地性质，不得提高容积率，不得降低绿地率，不得减少基础设施和公共服务配套。”本案中，英德市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》出让建设用地使用权给陈碧云时，已经约定“出让宗地的用途为城镇住宅用地，建筑容积率小于等于6.26，建筑密度小于等于100%，绿地率大于等于0%”等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。陈碧云通过出让方式取得国有土地使用权后，可以向城市、县人民政府城乡规划主管部门申领建设用地规划许可证。英德市规划和城市综合管理局经审查，并进行公示后向陈碧云核发涉案《建设用地规划许可证》，标注的经济技术指标是“用地面积99.71平方米，规划建筑层数五层半，用地性质居住用地，容积率≦6.26，建筑密度≦100%，绿地率≧0%”，并没有改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件，亦没有改变土地的用途。因此，英德市规划和城市综合管理局核发涉案《建设用地规划许可证》并无不当。涉案《建设用地规划许可证》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。张清灵、张清文、张伟明的诉讼请求依据不足，理由不成立，原审法院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回张清灵、张清文、张伟明的诉讼请求。案件受理费50元，由张清灵、张清文、张伟明负担。上诉人张清灵、张清文、张伟明不服上述判决向本院提出上诉，请求：撤销一审判决，改判支持张清灵、张清文、张伟明的上诉请求。事实与理由：一、张清灵、张清文、张伟明的父亲张汝林在1985年3月15日依法取得位于英德市峰光路80平方米用地和80平方米建筑面积，同年11月18日向英城镇政府缴交了公巷费80元。陈碧云侵占的4.56平方米用地实际上属于张清灵、张清文、张伟明所有的房屋与其所有的房屋之间的公巷部分，也导致消防车无法通行，所以英德市自然资源局为陈碧云补办4.56平方米用地手续的行为侵犯了张清灵、张清文、张伟明的合法权益。二、英德市自然资源局就陈碧云申请增加4.56平方米国有土地使用权应当对外进行公示，尽管英德市自然资源局在一审程序中拟提交证据证实其针对陈碧云要求补办上述土地的规划许可申请进行公示，但该证据未能充分证实英德市自然资源局已进行公示，且能被相关权利义务人所知悉，张清灵、张清文、张伟明作为陈碧云的邻居，涉案的4.56平方米国有土地的规划许可影响了张清灵、张清文、张伟明对公共部分的使用，因此该行政规划许可应当征得张清灵、张清文、张伟明的同意方能予以审批，所以英德市自然资源局作出的行政行为程序错误。三、英德市自然资源局所提供的陈碧云持有的1992年6月30日由原英德县人民政府出具的《国有土地使用证》是伪造的证件，张清灵、张清文、张伟明在一审期间要求英德市自然资源局及陈碧云出具该《国有土地使用证》的原件以核实国有土地使用权事实，但英德市自然资源局及陈碧云均未能出示，张清灵、张清文、张伟明持有同一时期的《国有土地使用证》，该证上的政府公章是钢印，并非英德市自然资源局所提供的《国有土地使用证》上的大红印章，进一步能证实该《国有土地使用证》是伪造的，所以英德市自然资源局依据虚假的《国有土地使用证》为陈碧云出具《建设用地规划许可证》错误。综上所述，一审判决对本案事实查明不清，侵犯了张清灵、张清文、张伟明的合法权益，请求二审法院依法查明事实，撤销一审判决，支持张清灵、张清文、张伟明的上诉请求。被上诉人英德市自然资源局答辩称：关于张清灵、张清文、张伟明主张陈碧云侵占了4.56平方米公巷的说法并不正确，因为陈碧云一直以来有实际使用这4.56平方米，且陈碧云后来办理了粤（2017）英德市不从产权第00149xx号《不动产权证》，即陈碧云对这4.56平方米的土地享有权属依据。陈碧云向英德市规划和城市综合管理局提交了报建申请、粤（2017）英德市不从产权第00149xx号《不动产权证》及宗地图等材料，要求办理涉案《建设用地规划许可证》。英德市规划和城市综合管理局收到陈碧云的申请后，根据相关规定进行了审查、公示等程序后才向陈碧云核发涉案《建设用地规划许可证》，英德市规划和城市综合管理局的颁证行为并无不妥。另外，张清灵、张清文、张伟明与陈碧云的房屋位置是斜对面方向，中间隔着一条横巷（横巷属公共地方），陈碧云使用这4.56平方米的土地并不妨碍张清灵、张清文、张伟明，对其并不产生实际不利影响。最后，张清灵、张清文、张伟明没有证据证明原英德县人民政府向陈碧云颁发的《国有土地使用证》是伪造的，根据“谁主张谁举证”的原则，张清灵、张清文、张伟明应当承担举证不能的法律后果。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请二审法院依法维持，驳回张清灵、张清文、张伟明的上诉请求。原审第三人陈碧云未向本院提交书面意见，二审庭审时口头陈述称：陈碧云的房屋属于拆旧建新，且取得了《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》。陈碧云的建房行为与张清灵、张清文、张伟明没有关系，具体按照一审的意见。二审期间，上诉人张清灵、张清文、张伟明向本院提交如下证据：1.行政处罚决定书，2.证明。本院组织了被上诉人英德市自然资源局和原审第三人陈碧云进行证据交换和质证。本院经审理查明，原审判决审理查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系建设用地规划行政许可纠纷。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可以归纳为：英德市规划和城市综合管理局向陈碧云核发的地字第[2017]160号《建设用地规划许可证》是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”《广东省城乡规划条例》第三十六条规定：“国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划提出拟出让地块的规划条件。规划条件应当明确出让地块的位置、面积、使用性质、允许建设的范围、容积率、绿地率、建筑高度、建筑密度、基础设施和公共服务设施配套、地下空间开发利用要求等内容。需要编制修建性详细规划的，应当在规划条件中予以明确。规划条件及附图应当作为国有土地使用权出让合同的组成部分。国有土地使用权出让合同不得改变规划条件。”第三十八条第一款规定“以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，应当严格执行规划条件，不得改变用地性质，不得提高容积率，不得降低绿地率，不得减少基础设施和公共服务配套。”本案中，英德市国土资源局与陈碧云签订的《国有建设用地使用权出让合同》，约定“出让宗地的用途为城镇住宅用地，建筑容积率小于等于6.26，建筑密度小于等于100%，绿地率大于等于0%”等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。陈碧云通过出让方式取得国有土地使用权后，可以向城乡规划主管部门申领建设用地规划许可证。英德市规划和城市综合管理局经审查公示后，向陈碧云核发涉案《建设用地规划许可证》，标注的经济技术指标是“用地面积99.71平方米，规划建筑层数五层半，用地性质居住用地，容积率≦6.26，建筑密度≦100%，绿地率≧0%”，并没有改变国有土地使用权出让合同约定的规划条件，亦没有改变土地的用途。据此，原审法院认定英德市规划和城市综合管理局核发涉案《建设用地规划许可证》合法，并无不当。另外，根据上述《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，建设用地规划许可证是规划主管部门确认建设项目位置、用地性质、面积和范围等符合规划条件的法定凭证，并不对相关的土地权属进行设定或更改。而且，建设用地规划许可证所设定的规划条件是原则性的，建设单位在未依法取得国有土地使用权前，应按照规划条件拟定建设思路，尚不涉及具体的建设工程规划及建设工程方案的审定。因此，规划部门向建设单位核发的建设用地规划许可证，并不会直接发生不动产物权变动的效力，亦未将建设用地建设项目建筑物的实际高度、宽度、与相邻建筑的间距等作为审核内容。也就是说，上诉人张清灵、张清文、张伟明主张的公巷土地使用权和通行、消防安全等不动产相邻权，并不会受到涉案《建设用地规划许可证》的实际影响。上诉人张清灵、张清文、张伟明主张涉案《建设用地规划许可证》侵犯其合法权益理据不足，本院不予采纳。综上所述，上诉人张清灵、张清文、张伟明的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张清灵、张清文、张伟明负担。本判决为终审判决。审判长  黄方然审判员  赖爱红审判员  林士嵛二〇一九年十一月十五日法官助理葛邵霞书记员陈熙