山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终1876号 上诉人（原审原告）郝云阳，男，1984年4月3日出生，汉族，住沂水县。 法定代理人郝秋田，男，汉族，1961年6月3日出生，住沂水县。 委托代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。 委托代理人韩雷永，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沂水县人民政府，住所地沂水县正阳路**。 法定代表人赵明，县长。 委托代理人刘志芳，沂水县司法局工作人员。 上诉人郝云阳因诉被上诉人沂水县人民政府实施棚户区改造决定一案，不服临沂市中级人民法院于2019年8月1日作出的（2019）鲁13行初59号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 郝云阳向原审法院诉称，原告系沂水县龙家圈村村民，在本村拥有合法的房屋和宅基地。龙家圈街道党工委、办事处于2018年9月30日发布棚户区改造政策宣传材料，沂水县西城建设指挥部、龙家圈街道办事处2018年10月10日作出《龙家圈社区棚户区改造工程情况公告》，上述事实均显示被告已经决定对龙家圈村进行棚户区改造。原告认为被告作出的棚户区改造决定明显违法，依法应予以撤销，具体理由如下：一、被告对龙家圈村进行棚户区改造决定属于超越职权。二、原告所在的龙家圈村不属于棚户区，不应纳入棚户区改造范围，被告认定事实不清。三、被告将原告所在的村纳入棚户区改造范围，作出棚户区改造决定，未经山东省人民政府批准，依法不得实施。四、被告作出棚户区改造决定违反龙家圈村村庄规划，没有经过村民会议讨论决定。五、被告作出棚户区改造决定之前未办理立项审批手续。六、被告作出棚户区改造前未现场勘察和入户调查以掌握房屋状况、权属、土地性质等基本情况，未了解群众意愿。请求：撤销被告作出的对龙家圈村进行棚户区改造的决定。 原审法院认为，本案的审理重点是原告所诉行为是否属于行政诉讼的受案范围。本案原告的诉讼请求系撤销被告作出的对龙家圈村进行棚户区改造的决定。所谓的城镇棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。它是指城市规划区范围内，简易结构住房较多、建筑密度较大、使用年限久、房屋质量差、建筑安全隐患多，使用功能不完善、配套设施不健全的区域。包括国有土地上集中成片和非集中成片的老旧房屋、集体土地上城中村等。具体到本案，原告所在的龙家圈村属于集体土地上的城中村范围，对集体土地上城中村的棚户区改造，应当通过相关的征收土地程序进行。原告诉请撤销的所谓龙家圈村棚户区改造决定实际上是被告将龙家圈村列为棚户区改造项目，对外进行公告并在相关媒体上予以宣传报道等行为，被告的上述行为只是将龙家圈村棚户区改造项目及其相关改造政策对外进行公示、告知和宣传，为后续将要进行的征收土地及相关补偿行为作准备，其不产生法律上的效果，并没有对原告的权利义务进行调整，即对原告的权利义务没有产生实际影响，且原告亦没有证据证明被告对外作出了具体的且对原告能够产生法律效果的行政行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，本案被诉行为没有对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。而对原告产生实际影响的是为实施棚户区改造而作出的相关征收及补偿行为，对此，原告可依据相关法律、法规的规定通过法定程序另行主张权利。 综上，本案被诉行政行为对原告的权利义务没有产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回起诉。被告的答辩意见成立，原审法院予以采纳。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项和第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告郝云阳的起诉。 郝云阳不服原审法院裁定，向本院上诉请求：1.撤销原审法院裁定；2.指令临沂市中级人民法院继续审理本案。事实与理由：一、涉案行政行为对上诉人产生了实际影响，属于行政诉讼受案范围，原审裁定认定事实不清，适用法律错误。1.上诉人起诉的不是《龙家圈村棚户区改造工程情况公告》，而是被上诉人作出的对龙家圈村进行棚户区改造的决定。该公告内容显示“经县棚改办批准（沂棚改办〔2018〕2号），决定对龙家圈村进行棚户区改造”，同时《龙家圈村棚户区改造政策宣传材料》第一段也写明了“望认真阅读、理解，以便响应改造决定”。这些内容写明了决定存在，明确了决定对所有村民的权利义务的影响，故案涉决定与上诉人有利害关系，属于行政诉讼受案范围。涉案行政行为是对上诉人土地和房屋权利产生法律上利害关系的行政行为，原告对其不服提起诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。二、涉案行政行为与上诉人有利害关系，上诉人具备行政诉讼主体资格。涉案行政行为实质上是将上诉人的土地和房屋进行征收，与上诉人有法律上的利害关系，上诉人可以以自己的名义提起行政诉讼。三、原审裁定认定事实不清，被上诉人作出的涉案决定并不是宣传、告知行为，而是一个区别于征收、补偿行为的独立的行政行为，且对本村村民都产生了利害关系，属于可诉的行政行为。被上诉人通过涉案决定对本村村民实施土地、房屋征收，制定了具体的补偿方案，已经有村民签订补偿协议，该决定就对本村村民产生了利害关系。上诉人所在龙家圈村不属于棚户区，原审裁定认定事实错误。四、原审法院未经开庭审理，未就案件进行调查、询问，直接作出裁定，违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第二款的规定。 沂水县人民政府向本院提出书面答辩意见称，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持，驳回上诉人上诉请求。事实与理由：一、上诉人所诉被上诉人作出的龙家圈村棚户区改造决定并不存在任何具体的书面性行政性文件，而是被上诉人在推进龙家圈村棚户区改造进程中所实施的内部批复、公告等行为，属于程序性、过程性、阶段性行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响。本案中，从沂水县龙家圈街道办事处向沂水县棚户区改造工作领导小组提交申请，到沂水县棚户区改造工作领导小组办公室作出沂棚改办〔2018〕2号批复，再到沂水县西城建设指挥部和龙家圈街道办事处联合发布《龙家圈社区棚户区改造工程情况公告》的一系列行为，均是对龙家圈村棚户区改造实施工作前的准备工作，请示、批复、公告等内容仅仅是对龙家圈村棚户区改造的范围、时间等内容的告知，并不对上诉人产生实际的权利、义务影响。该系列请示、批复、公告行为只是对龙家圈村棚户区改造有关事项作出预告，并未直接针对上诉人作出具体征收行为，并未直接涉及上诉人的权利义务。事实上，被上诉人并没有对上诉人的房屋进行征收拆迁。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项、第十项之规定，“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼受案范围，应当依法予以驳回。二、被上诉人有权对棚户区作出认定。《住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）第二条规定，城市棚户区（危旧房），指城市规划区范围内，简易结构房屋较多，建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域；城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。上诉人所在的龙家圈村属于沂水县城市规划区范围内，在2017年就被列入了沂水县国民经济和社会发展计划。三、上诉人要求撤销被上诉人作出的对龙家圈村进行棚户区改造的决定，但该行为系事实行为，行政事实行为不会对当事人的权利义务产生创设、变更或者消灭的法律效果，不具备可撤销，因而不能成为撤销判决的对象。且被上诉人在推进龙家圈棚户区改造进程中所实施的内部批复、公告过程也不具有任何旨在创设、变更、解除或者有约束力地确认某种权利义务的内容，对上诉人的权利义务不产生实际影响，因此，此类行为依法不属于行政诉讼受案范围，不能成为行政诉讼撤销之诉的对象。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院。二审中，双方当事人均没有新证据提交。本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，本案审理的重点问题是原审法院裁定驳回上诉人的起诉是否正确。当事人争议的焦点问题是本案被诉行政行为是否存在及本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项之规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 本案上诉人向原审法院起诉，请求撤销被上诉人作出的对龙家圈村进行棚户区改造的决定，但本案并无证据证明被上诉人实际作出过书面的棚户区改造决定。因棚户区改造只是政府贯彻实施保障性安居工程政策过程中的一项工作举措，棚户区改造涉及集体土地的，仍应依法履行土地征收等手续。案涉龙家圈街道办事处向沂水县棚户区改造工作领导小组提交《关于改造安置方案的请示》及沂水县棚户区改造工作领导小组办公室作出《关于〈龙家圈村棚户区改造安置方案〉的批复》（沂棚改办〔2018〕2号）等行为，是棚户区改造范围内集体土地征收的准备行为，且直至原审法院开庭结束时，被上诉人实施的涉案棚户区改造仍处于拟征收土地公告发布阶段。而沂水县西城建设指挥部和龙家圈街道办事处联合发布《龙家圈社区棚户区改造工程情况公告》行为亦只是对龙家圈村棚户区改造范围、时间、补偿安置办法、奖励政策、政策保障等内容的告知，并不能直接进入执行程序或直接引起上诉人权利义务的变动。因此，原审法院认定本案被诉行为未对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，并无不当。 另，上诉人主张原审法院未经开庭迳行裁定，审判程序违法。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第二款的规定：“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”。本案中，上诉人在向原审法院提交行政起诉状时一并提交了相关证据材料，原审法院经阅卷后认为本案不需要开庭审理，迳行裁定驳回起诉，符合上述法律规定，程序并无不当。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋炎焱 审判员  孙晓峰 审判员  郝万莹 二〇一九年十一月二十六日 书记员  王 璐