山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终1514号上诉人（原审原告）李文翠，女，1981年1月28日出生，汉族，住济南市济阳区。被上诉人（原审被告）济阳区人民政府，住所地济南市济阳区开元大街129号。法定代表人孙战宇，区长。委托代理人**、刘琦，均系济南市济阳区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。法定代表人孙述涛，市长。委托代理人张华林、王宣东,均系济南市人民政府法制办公室工作人员。李文翠因诉济南市济阳区人民政府（以下简称济阳区政府）房屋征收决定及济南市人民政府（以下简称济南市政府）作出的济政复决字﹝2018﹞377号行政复议决定（以下简称377号行政复议决定）一案，不服济南市中级人民法院于2019年5月29日作出的（2019）鲁01行初307号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年1月，原济阳县发展和改革委员会（以下简称原济阳县发改委）制定济阳县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案），确定徐家片区改造项目为十三五规划建设的重点建设项目。同年1月23日，原济阳县发改委提请该县第十七届人民代表大会第五次会议审议《关于济阳县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划草案的报告》，该报告将“加快徐家片区改造建设，完成沿开元大街国有土地上房屋征收工作”作为2016年经济社会发展一项重点工作。2016年4月10日，原济阳县住建委与××办事处（以下××街道办）签订房屋征收委托合同，委托原济北街道办承办徐家片区改造项目内国有土地上房屋征收工作。同年5月12日，原济阳县政府根据县徐家片区改造建设领导小组办公室的报请，批准《徐家片区C区沿开元大街国有土地上房屋征收及安置工作实施方案》。同日，原济阳县政府发布通告，对东至众恒商城，西至县国税局，北至徐家居旧村址，南至开元大街之间的围合区域范围内所有土地房屋及地上附属物进行冻结，冻结期限为一年。2017年5月10日，原济阳政府组织发改委、住建委、国土局、财政局、房屋征收相关部门对徐家片区沿开元大街国有土地上房屋征收补偿安置方案进行了论证，论证意见认为该项目已经列入该县经济和社会发展第十三个五年规划，符合国民经济和社会发展规划计划、土地利用总体规划和城乡规划，征收补偿方案公平合理。同年5月12日，原济阳县政府发布通告，决定延长徐家片区改造范围内土地房屋及地上附属物冻结期限一年。2017年5月15日，原济阳县政府公布徐家片区沿开元大街国有土地上房屋征收补偿安置方案并征求意见，征求意见期限自2017年5月15日至2017年6月14日。2018年5月12日，原济阳县政府再次发布通告，延长徐家片区改造范围内土地房屋及地上附属物冻结期限一年。2018年8月22日，原济阳县第十八届人民代表大会常务委员会第十八次会议，批准原济阳县政府《关于调整济阳县2018年土地和房屋征收计划的议案》，将徐家片区改造项目纳入2018年土地和房屋征收计划。同年8月27日，原济阳县住建委经过审查，确认徐家片区改造项目符合原济阳县城市总体规划和专项规划；8月29日，原济阳县国土资源局确认徐家片区改造项目符合土地利用总体规划，原济阳县住建委、济阳县城市更新服务中心出具社会稳定风险评估报告，认定徐家片区改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险低。8月30日，原济阳县政府公布了徐家片区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案征求公众意见及方案修改情况。9月2日，原济北街道办测算徐家片区国有土地上房屋征收所需启动资金为106528860.97元。9月14日，原济阳县住建委与济阳县维护社会稳定工作办公室对徐家片区改造项目国有土地上房屋征收进行了重大决策社会稳定风险评估审批，认定项目稳定风险低，化解风险措施切实可行。2018年10月22日，济阳区政府作出房屋征收决定，并在征收范围内进行了公告，原告有房屋（济土地证：济阳国用（2004）第00670号，房产证：济阳房权证城区字第××号）位于征收范围内。对账单显示，被诉房屋征收决定作出前，原济阳县建委账户内余额75733590.16元。被诉房屋征收决定作出后，征收范围其他被征收人均已签订完毕征收补偿协议。原告不服被诉房屋征收决定，向济南市政府申请行政复议。济南市政府于2018年11月7日收悉原告复议申请，于11月9日受理并通知济阳区政府提出行政复议答复。11月15日，济阳区政府提交答复书和相关证据材料。11月23日，济南市政府作出行政复议听证通知，并于29日组织召开了听证会。12月4日，原告提交协调申请，济南市政府于12月7日决定中止行政复议审理。2019年2月14日，济阳区政府申请恢复行政复议审理，济南市政府于2月28日恢复审理，于2019年2月28作出377号行政复议决定，并依法送达。以上事实，有双方无争议的当庭陈述及下列证据在案佐证：1.房屋征收决定及附件《征收补偿方案》；2.2016年5月12日冻结通告及公示照片1张；2017年5月12日冻结通告及公示照片1张；2018年5月12日冻结通告及公示照片1张；3.济南市济阳县徐家片区旧城改造建设领导小组办公室关于徐家片区沿开元大街国有土地上房屋征收有关事项的请示及批复；4.济阳区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）；5.关于济南市济阳县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划草案的报告；6.原济阳县政府关于调整济阳区2018年土地和房屋征收计划的议案及决议）；7.原济阳县住建委济阳住建（2018）223号征询意见函及原济阳县人大常委会关于批准济阳县政府关于调整2018年土地和房屋征收计划的议案及决议；8.原济阳县住建委济阳住建（2018）224号关于徐家片区改造项目是否符规划要求情况的说明；9.原济阳县住建委××（××）××意见函及济阳县国土资源局复函；10.济阳国用（2004）第00670号国有土地使用权证、济阳房产证城区字第××号房屋所有权证；11.原济阳县住建委××××街道办签订的征收委托合同；12.徐家片区沿开元大街国有土地上房屋征收与补偿方案论证意见书；13.关于公布徐家片区沿开元大街国有土地上房屋征收补偿安置方案征求意见的公告及公示方案征求意见的照片2张；14.关于公布济阳县徐家片区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案征求公众意见情况和方案修改情况的通告及通告公示的照片3张；15.社会稳定风险评估报告及重大决策社会稳定风险评估审批表；16.徐家片区国有土地上房屋征收所需启动资金情况报告及活期历史交易流水清单；17.济阳区政府关于徐家片区改造项目国有土地上房屋征收决定的通告及公示的照片4张；18.行政复议申请书；19.行政复议受理通知书；20.提出行政复议答复通知书；21.行政复议答复书；22.听证通知书、听证笔录；23.协调申请书、中止通知书，恢复审理申请书、恢复审理通知书，行政复议决定书及送达回证。原被告对上述证据的真实性均无异议，本院依法予以确认。另查明，庭审过程中，被告济阳区政府提交了关于徐家片区改造项目国有土地上房屋征收调查结果公示的公告、房屋调查表、房屋调查结果公示的相片，证明房屋征收部门对征收范围内房屋进行了调查登记并于2018年8月30日将调查结果在征收范围内进行了公示。济南市政府对上述证据的真实性无异议，原告认为上述证据没有制作日期，形式上不符合规定，两日的公示期限也不足以保障被征收人的知情权。本院认为，济阳区政府拍摄的公示照片中出现了2018年8月30日的《新济阳》报，可以证明房屋征收部门对征收范围内房屋进行了调查登记并于2018年8月30日将调查结果在征收范围内进行了公示。最后查明，原告对被告济南市政府行政复议决定程序合法性没有异议。原审法院认为，被告济阳区政府作为县级人民政府，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，有权作出房屋征收决定。围绕该房屋征收决定的合法性，本院重点对以下两方面的问题进行了审查。第一、关于征收房屋的建设活动是否符合规定。本院认为，涉案项目属于旧城区改造项目，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，如需征收房屋，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入市、县级国民经济和社会发展计划。在这个问题上，济阳区政府已经举证证明涉案项目符合原济阳县城市总体规划、专项规划和土地利用总体规划，并被原济阳县人大常委会列入2018年土地和房屋征收计划，说明已经纳入原济阳县国民经济和社会发展年度计划。关于涉案项目是否符合国民经济和社会发展规划。济阳区政府举证证明涉案项目被纳入《济阳县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》，并提交原济阳县人大表决，虽然没有举证证明该规划纲要（草案）已经被通过，但原济阳县发改委在2017年5月10日的补偿安置方案论证意见中，已经认可涉案项目符合当地十三五经济和社会发展规划。另外，计划是规划的落实，二者都由人民代表大会批准，原济阳县人大常委会将涉案项目列入2018年原济阳县国民经济和社会发展年度计划，可以证明原济阳县人大认可涉案项目符合国民经济和社会发展规划。综上，征收房屋的建设活动符合法律规定。第二、关于房屋征收决定的程序是否符合合法。本院认为，原济阳县政府于2016年5月12日对征收范围内土地房屋及地上附属物进行了冻结，并将冻结期限延长至2019年5月12日。在征收冻结期内，房屋征收部门对被征收房屋情况进行了调查，并拟定了安置补偿方案，原济阳县政府于2017年5月10日组织有关部门进行了论证，并于同年5月15日公布征求意见，征求意见期限自2017年5月15日至2017年6月14日，征求意见期限不少于30日。2018年8月30日，原济阳县政府公布了征求公众意见及方案修改情况，同日在征收范围内公布了房屋调查结果，屋征收决定事前还通过了社会稳定风险评估。被诉房屋征收决定作出前，原济阳县建委账户内尚有余额75733590.16元，虽然略低于测算的费用，但除原告之外的被征收人均已经与房屋征收部门就补偿安置达成一致，说明征收补偿费用可以视为专户存储、专款专用、足额到位。被告作出房屋征收决定后，在被征收范围内进行了公告。综上，被告作出房屋征收决定的程序，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十、十一、十二、十三、十五条的规定。综上，济阳区政府房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，济南市政府行政复议程序也无违法之处。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李文翠的诉讼请求；案件受理费50元，由原告李文翠负担。上诉李文翠不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审判决，发回重审或改判；本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由如下：1.原审判决认定事实不清，证据不足。①虽然济阳区政府是法定的作出房屋征收决定的主体，但是并没有证据证明济阳区政府作出涉案房屋征收决定是为了公共利益的需要。②本案所涉项目不具备房屋征收的条件，济阳县政府未能证明其所实施的旧城区改造项目符合当地规划。济阳区政府未向原审法院提交土地利用总体规划文件，未提交确凿的证据证明其实施的旧城区改造项目符合国民经济和社会发展规划，未提交城乡规划文件、专项规划文件，未提交证据证明其实施的旧城区改造项目被纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。③济阳区政府在作出涉案房屋征收决定前的冻结程序违法，济阳区政府在第一次冻结期届满后，又相继针对同一范围、同一对象连续进行冻结，该行为明显缺乏法律依据，违反法律规定。④济阳区政府制定补偿方案的程序不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，济阳区政府向法院提交的公告照片，未注明拍摄时间、地点和拍摄人等信息，明显缺乏证明力。⑤济阳区政府在作出涉案房屋征收决定前，未依法进行社会稳定风险评估。⑥济阳区政府作出涉案房屋征收决定前，不满足房屋征收决定前，征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用的法定要求。2.原审判决适用法律错误。被上诉人济阳区政府、济南市政府均未向本院提交书面答辩意见。双方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院，上述证据已经原审法院庭审质证、认证。本院认可原审法院查明的案件事实。本院认为，被上诉人济阳区政府的涉案房屋征收决定的合法性审查主要涉及征收决定作出职权、程序、关连建设活动符合规定的规划和计划等方面。本案中，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，济阳区政府应负责其行政区域的房屋征收工作，有权作出涉案房屋征收决定。程序方面，原济阳县政府于2016年5月12日对征收范围内土地房屋及地上附属物进行了冻结，并按法律规定延长了冻结期限。在征收冻结期内，房屋征收部门对被征收房屋情况进行了调查，并拟定了安置补偿方案，原济阳县政府于2017年5月10日组织有关部门进行了论证，并于同年5月15日公布征求意见，征求意见期限自2017年5月15日至2017年6月14日，征求意见期限不少于30日。2018年8月30日，原济阳县政府公布了征求公众意见及方案修改情况，同日在征收范围内公布了房屋调查结果，屋征收决定事前还通过了社会稳定风险评估。被诉房屋征收决定作出前，原济阳县建委账户内尚有余额75733590.16元，基本达到了专户存储、专款专用、足额到位的要求。在关连建设活动符合规定的规划和计划方面，涉案项目符合原济阳县城市总体规划、专项规划和土地利用总体规划，并被原济阳县人大常委会列入2018年土地和房屋征收计划，说明已经纳入原济阳县国民经济和社会发展年度计划。原济阳县发改委在2017年5月10日的补偿安置方案论证意见中，已经认可涉案项目符合当地十三五经济和社会发展规划。原济阳县人大常委会将涉案项目列入2018年原济阳县国民经济和社会发展年度计划，可以证明原济阳县人大认可涉案项目符合国民经济和社会发展规划。涉征收片区除上诉人以外，均已经签约完毕，说明绝大部分被征收人对涉案房屋征收决定没有意见。上诉人对涉案房屋征收决定是否为了公共利益、所涉项目是否具备房屋征收的条件、冻结程序是否违法、制定补偿方案的程序是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、是否进行社会稳定风险评估、是否满足“征收补偿费专户存储、专款专用、足额到位”的法定要求等方面提出上诉意见，原审均已作出判断，上诉人在二审期间未提交相应证据足以推翻原审查明的相关事实，本院不予支持。被上诉人济南市政府依法履行了行政复议程序，并无不当。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人李文翠负担。本判决为终审判决。审判长 罗 莹审判员 蒋海年审判员 张 华二〇一九年十一月二十七日书记员 苏 惠