贵州省六盘水市钟山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0201行初49号 原告：黄启芬，女，汉族，1948年9月21日出生，住六枝特区。 特别授权委托诉讼代理人：罗华祥，系六枝特区岩脚镇法律服务所法律服务工作者，执业证号：324091311036。 被告：六枝特区自然资源局，住所地：六枝特区那平路，统一社会信用代码：11520203MB1513254X。 负责人：龙启江，系该局局长。 一般授权委托诉讼代理人：印大礼，系贵州九紫星律师事务所律师，执业证号：15201201810039625。 特别授权委托诉讼代理人：林选平，系该单位工作人员。 原告黄启芬因要求确认六枝特区人民政府、六枝特区自然资源局征收土地行政行为违法，向六盘水市中级人民法院提起行政诉讼，经审理作出（2017）黔02行初130号行政裁定书，裁定驳回起诉。原告黄启芬不服，上诉于贵州省高级人民法院，经审理作出（2018）黔行终450号行政裁定书，裁定撤销六盘水市中级人民法院作出（2017）黔02行初130号行政裁定书，发回重审。六盘水市中级人民法院重审过程中，原告黄启芬撤回对六枝特区人民政府的起诉，故作出（2019）黔02行初11号行政裁定书，裁定准许原告黄启芬撤回对六枝特区人民政府的起诉，移送本院管辖。本院于2019年5月15日立案后，向被告六枝特区自然资源局送达了起诉状及应诉通知书等相关文书。本院依法组成合议庭，于2019年9月10日公开开庭审理了本案。原告黄启芬及其委托诉讼代理人罗华祥，被告六枝特区自然资源局的委托诉讼代理人印大礼、林选平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄启芬向本院提出诉讼请求：请求依法判决确认被告作出的小城镇建设项目征地公告的行政行为违法。事实及理由：被告是六枝特区人民政府的土地行政管理部门。被告在未获得贵州省人民政府城镇建设使用土地批复时，2014年7月3日以小城镇建设项目为由，违法发布并张贴《小城镇建设项目征地公告》，该公告包括征收土地时间、征地名称、范围、征收标准和面积。原告得知其承包位于后云营村的承包土地在征收范围内，同时该征收的土地涉及农户12户，面积26.5亩。然而被告在公告后，未同原告及涉及到的农户进行协商，签订土地征收补偿协议，原告及涉及的农户在未接到被告的强制征用通知时，被告于2014年8月29日对原告及涉及农户的土地进行强制征收。所征收的土地，被告未依法进行公开拍卖而转让他人进行建房。据查：该城镇建设使用土地，贵州省政府2016年11月7日作出黔府用地函【2016】498号批复。为此原告及涉及农户不断上访，同时向六盘水市中级人民法院提起行政诉讼。经审理作出（2017）黔02行初130号行政裁定书，经原告上诉，贵州省高级人民法院作出（2018）黔行终446号行政裁定书，裁定撤销原判、发回六盘水市中级人民法院重审。综上所述：被告在未取得土地征用批准手续，违法作出小城镇建设项目征地公告的行政行为。故依据《行政诉讼法》第49条的规定，特提起诉讼，望判决支持原告的诉讼请求。 原告黄启芬向本院提交的证据有：1、原告身份证、户口簿、土地承包经营证书复印件各1份，用于证明原告的主体资格，以及原告的户籍性质而产生的土地承包经营权；2、小城镇建设项目征地公告复印件各1份，用于证明六枝特区国土资源局所发布的公告违反了项目征用土地报批的相关法律程序，该行为属于违反土地管理法的行政行为；3、黔府用地函（2016）498号文件、关于六枝特区2016年度第一批次城镇建设使用土地的批复复印件各1份，用于证明被告所发出的公告在既有管辖权的省人民政府未作出土地批复所产生的征地公告行为违法，换句话说就是“先上车，后买票”；4、释明记录、行政裁定书复印件各1份，用于证明本案所涉及的行政违法的行政单位为六枝特区国土自然资源局，现六枝特区自然资源局，其根据释明记录，被告六枝特区自然资源局在本案征用土地中，所作出的行政行为违反了土地管理法第46条规定。 被告六枝特区自然资源局辩称，1、我方发布征地公告有事实及法律政策依据；2、我方发布征地公告的行为是不具有可诉性。 被告六枝特区自然资源局向本院提交证据有：1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件1份，用于证明被告主体资格；2、关于六枝特区小城镇建设使用土地的批复、申请使用土地的批复、2016年第一批次城镇建设使用土地的批复复印件各1份，用于证明公告仅仅是对上述文件公示的程序性事项，对公民权利并不产生实际影响。 经庭审质证，当事人对证据质证意见如下： 原告黄启芬对被告六枝特区自然资源局提交的证据1三性无异议；证据2中的批复的合法性有异议，理由为县级人民政府对其需要使用土地的性质、面积无任何审批权力，这不具备本案的合法性，同时两份证据达不到被告的证明目的。 被告六枝特区自然资源局对原告黄启芬提交证据1无异议。 被告六枝特区自然资源局对原告黄启芬证据2三性无异议，对证明目的有异议，理由为征地公告有充分的事实依据，同时按照土地管理法规定程序制作的公告；证据3三性无异议，对证明目的有异议，理由为由于财政资金困难，缺乏征地资金，未及时对该土地进行征收，土地一直由村民使用，存在长期批而未用的情况，在2014年征收该土地时，农用地转用和土地征收批复文件使用原来的批复文件，且该批复文件无坐标，于是我方才在2016年11月7日出示了批复进行补救；证据4三性无异议，对证明目的有异议，理由为本证据达不到原告的证明目的，该组证据仅证明原告可以提起确认行政违法诉讼，并非证明被告作出公告行为违法。 本院对上述证据的认定如下： 双方无异议的证据：原告黄启芬提交的证据1；被告六枝特区自然资源局向本院提交证据1，本院予以确认并在卷佐证。 双方有异议的证据，认定如下：原告黄启芬提交提交证据2，因系本案争议事项，故不能作证据使用；原告黄启芬提交证据3，结合本案的作出征地公告时间点，能证明被告六枝特区自然资源局发布征地公告在前，获得征地批复在后的事实，故予以认定；原告黄启芬提交证据4，仅体现对诉讼程序性问题进行释明，达不其证据目的，故关联性不予认定。被告六枝特区自然资源局提交的证据2，不能达到其作出涉案《公告》合法性的证明目的，故对关联性本院不予认定。 经审理查明，2014年7月3日，六枝特区国土资源局下发《小城镇建设项目征地公告》，决定从2014年6月30日起，依法对小城镇建设项目涉及的集体土地按照《关于印发六盘水市建设用地管理若干规定的通知》（市府发［2012］19号）规定的标准实施征收，该建设项目用地范围涉及的权属单位为后营村，涉及用地面积共约26.05亩。三、征收标准：耕地27300元／亩；建设用地9100元／亩；林地13000元／亩；其他农用地10400元／亩；未利用地5200元／亩。地上附着物补偿标准按照市府发（2012）19号文件的规定执行。此后，开展土地征收工作。 黄启芬属贵州省六枝特区村民，于1998年9月18日取得后营村南华一组共计3.2亩土地承包经营权证书，该土地在征收范围内。 2016年11月7日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于六枝特区2016年度第一批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函［2016］498号），批准六枝特区岩脚镇龙泉村、太和村、岩脚村，塔山街道那固坝社区，后营村的集体农用地10.6173公顷（耕地9.6856公顷、其他农用地0.9317公顷）转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述集体经济组织的集体建设用地1.2116公顷，共计11.8289公顷土地征为国有作为六枝特区2016年度第一批次城镇建设使用土地，由六枝特区国土资局代表区人民政府按照所报批的上述3个方案组织实施。 因机构改革，六枝特区国土资源局更名为六枝特区自然资源局。 本院认为，本案争议在于涉案《小城镇建设项目征地公告》是否可诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地首先应当由县、市人民政府拟订征收土地方案，经省级以上人民政府土地行政主管部门审查后，报省级以上人民政府批准，再由县级以上地方人民政府将经依法批准的征用土地方案予以公告，其次由市、县人民政府土地行政主管部门拟订征地补偿安置方案并予以公告，再由市、县人民政府批准上述征地补偿安置方案并由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，涉案小城镇建设项目征地，未单独作出征收决定、补偿决定，而是由被告直接在“征收公告”中载有征收地界、补偿标准等内容，并在发布“征收公告”后未再作出其他决定，也未签订任何补偿性文书情况下，就依据该公告开展实施征地工作，故该征收公告已经对被征收人造成了实质性的影响，属征收、补偿决定与征收公告内容合二为一，其实质应视为土地征收决定，具有可诉性。在可诉的前提下，原告黄启芬所承包土地在小城镇建设项目征地范围内，应先由省级以上人民政府批准后，再由县级以上地方人民政府发布征地公告并组织实施，而本案被告单位并不具有发布公告及组织实施征收土地的职权，其在未取得征地批准文件的情况下，超越职权以自己的名义作出征地公告的行政行为，应当确认违法。依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十四条、第四十五条、第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决如下： 确认被告六枝特区自然资源局（原六枝特区国土资源局）于2014年7月3日作出的《小城镇建设项目征地公告》的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告六枝特区自然资源局负担（原告已自愿预交，被告于本判决生效后十日内返还给原告）。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省六盘水市中级人民法院。 审 判 长  罗孝昱 人民陪审员  肖艾群 人民陪审员  刘绍元 二〇一九年十一月十一日 法官助理罗越 书记员苟明钰