福建省三明市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽04行初30号 原告游廷辉,男，汉族，1955年12月17日出生,农民，住龙岩市新罗区。 委托代理人王令，北京市才良律师事务所律师。 委托代理人杨轶群，北京市才良律师事务所律师。 被告龙岩市新罗区人民政府，住所地龙岩市新罗区龙川东路45号。 法定代表人陈金龙，区长。 委托代理人吴丹萍，福建吴子胜律师事务所律师。 委托代理人林令荣，男，汉族，1983年4月5日出生，龙岩市新罗区房屋征收与补偿服务中心工作人员，住福建省龙岩市新罗区。 原告游廷辉诉被告龙岩市新罗区人民政府（以下简称新罗区政府）房屋产权行政确认一案,本院于2019年7月2日立案后，于2019年7月5日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告游廷辉及委托代理人王令、杨轶群,被告新罗区政府的委托代理人吴丹萍、林令荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月21日，被告新罗区政府作出《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》，对地形图编号Ｅ11-2号房屋进行确认，该表记载：使用人：游连金、马秋仁、游丽丽、游芳芳、游婷婷、游廷章（已故）、游廷辉、游廷春、游廷珊、游惠娟、游惠英、游月金（已故）；地址：曹溪××××路；产权证明:集体土地建设用地使用证为龙集建（1992）字第142910号、龙集建（1992）字第142911号，无房屋产权证明;宗地图情况：宗地编号为Ａ3和Ａ6，被征收房屋占土地宗地图Ａ3面积为17.62㎡，占土地宗地图Ａ6面积为26.28㎡，占众产天井、走廊面积为13.65㎡。95修测图示:一层土木结构57.55㎡的房屋;房屋现状：一幢框架结构六层，占地面积136.01㎡，建筑面积782.55㎡；房屋内容及面积：房屋面积Ｓ1＝136.01㎡，房屋面积Ｓ2＝139.56㎡；房屋面积Ｓ3＝139.56㎡；房屋面积Ｓ4＝139.56㎡；房屋面积Ｓ5＝139.56㎡；房屋面积Ｓ6＝88.3㎡（Ｓ梯＝13.07㎡）。认定意见：合法面积：57.55㎡（Ｓ1＝57.55）；违法面积：725㎡（Ｓ1＝78.46㎡，Ｓ2＝139.56㎡，Ｓ3＝139.56㎡，Ｓ4＝139.56㎡，Ｓ5＝139.56㎡，Ｓ6＝88.3㎡）。该房屋产权认定表同时告知如对认定不服，可在收到认定表60日内向龙岩市政府申请行政复议，或者在六个月内向人民法院提起行政诉讼。 原告游廷辉诉称，2018年12月21日，被告做出针对原告房屋的产权认定意见表，其中将原告房屋大部分认定为违法建筑。事实上，案涉房屋翻建于祖遗土地之上，村集体进行了分配，原告享有该地块的土地使用权，此类情况在龙岩市区域内大量存在，产权面积的认定以及补偿安置标准均有据可依。被告在做出该认定意见之前，未进行详尽的调查，其超越职权、违反法定程序做出的产权认定意见表明显违背客观事实，与上级政府已做的认定存在矛盾，严重侵害了原告的合法财产权益，请求：撤销被告针对原告游廷辉房屋做出的（地形图编号E11-2）《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》。 被告新罗区政府辩称，一、答辩人具有作出《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》的法定职权。莲花湖（安置小区）建设项目于2011年10月8日经《福建省人民政府关于龙岩市2011年度第十二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（闽政地〔2011〕818号）批准实施征地。龙岩市人民政府于2011年10月21日发布《关于龙岩市2011年度第12批次城市建设用地征收土地方案的公告》（公告〔2011〕40号）。2012年8月15日，龙岩市人民政府作出房屋征收决定和房屋征收公告，同日发布了房屋征收补偿安置方案，2012年12月21日发布了房屋征收补充决定书和房屋征收补充公告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、四十六条、四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，福建省人民政府作出批复后，征收工作由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。2015年1月4日，龙岩市人民政府授权新罗区政府组织实施龙岩市人民政府已发布征收决定及公告项目的房屋征收和补偿工作。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十四条的规定，经龙岩市人民政府授权的答辩人有权依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。二、答辩人作出《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》认定事实清楚，适用法律依据正确。被征收房屋位于龙岩市新罗区××街道××路，在莲花湖（安置小区）项目的征收范围内，房屋现状为一幢框架结构六层房屋，占地面积136.01㎡，总建筑面积为782.55㎡，房屋所占土地使用权证为龙集建（1992）字第142910号，无房屋权属证明，土地使用权人为游连金、游月金（已故），游月金继承人有游廷辉、游廷春、游廷珊、游惠英、游惠娟、游廷章；游廷章已故，其继承人有马秋仁、游婷婷、游丽丽、游芳芳，被征收房屋占土地宗地图Ａ3面积为17.62㎡，占宗地图Ａ6面积为26.28㎡，占众产天井、走廊面积为13.65㎡。该房屋在95年修测图示为一层土木结构57.55㎡房屋，后原告未经规划、土地等有权机关审批进行改建、扩建，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定。2018年12月21日，答辩人作出产权认定意见表，认定被征收房屋的合法面积为57.55㎡，违法面积为725㎡。因此答辩人作出的认定具有充分的事实和法律依据。三、答辩人作出《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》后于2018年12月23日、24日将该认定表分别依法送达给了原告等被征收人，并将该认定表在被征收范围内进行张贴公示，因此答辩人作出认定行为程序合法。综上，答辩人作出涉案产权认定意见表认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律依据正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2012年8月15日，龙岩市人民政府作出《关于莲花湖（安置小区）项目房屋征收决定书》（龙政征决〔2012〕13号），同日发布《房屋征收公告》（龙政征告〔2012〕13号），并附《龙岩中心城市莲花湖片区莲花湖安置小区改造建设项目房屋征收实施计划和补偿安置方案》，决定征收东至龙腾路、晟龙新天地；西至厦蓉高速公路；南至金鸡路；北至体育公园范围内的房屋。本项目的房屋征收部门为福建省龙岩市住房和城乡建设局，房屋征收实施单位为龙岩市房屋征收与补偿中心。2015年1月4日，龙岩市人民政府向被告发出《授权新罗区政府实施中心城市房屋征收与补偿工作的通知》（龙政综[2015]4号），授权新罗区政府组织实施龙岩市政府已发布征收决定及公告项目的房屋征收与补偿工作。 坐落于龙岩市新罗区××街道××路地形图编号Ｅ11-2的房屋，位于莲花湖（安置小区）建设项目的征收范围内。地形图编号Ｅ11-2号房屋使用人为游连金、马秋仁、游丽丽、游芳芳、游婷婷、游廷章（已故）、游廷春、游廷珊、游惠娟、游惠英、游月金（已故）和本案原告游廷辉。房屋现状为一幢框架结构六层，集体土地建设用地使用证为龙集建（1992）字第142910号、龙集建（1992）字第142911号，土地使用权人为游月金、游连金，无房屋权属证明，占地面积136.01㎡，建筑面积782.55㎡；该房屋在95年修测图示为一层土木结构57.55㎡的房屋，后房屋使用人未经规划、土地等有权机关审批进行扩建。2018年12月21日，被告新罗区政府作出《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》，认定地形图编号Ｅ11-2被征收房屋的合法面积为57.55㎡，违法面积为725㎡，并将该《房屋产权认定表》送达给房屋使用人。2019年6月19日,涉案房屋使用人游连金、马秋仁、游丽丽、游芳芳、游婷婷、游廷春、游廷珊、游惠娟、游惠英向本院出具《房屋权属确认意见书》，共同确认地形图编号Ｅ11-2被征收房屋所有的相关权益均全部归属于原告游廷辉一人。2019年11月8日,案外人游连金等9人在本院所作的《调查笔录》中明确表示放弃对该被诉行政行为提起诉讼。原告以被告新罗区政府作出《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》（地形图编号Ｅ11-2），实体和程序均违法，侵犯了原告的合法权益为由诉至本院。 另查明，游月金已故，游廷辉（次子）、游廷春（四子）、游廷珊（三子）、游惠娟（女儿）、游惠英（女儿）、游廷章（长子）系游月金继承人。游廷章已故，马秋仁（妻子）、游丽丽（女儿）、游芳芳（女儿）、游婷婷（女儿）系游廷章继承人。 上述案件事实，有庭审笔录、庭前证据交换及质证意见笔录、调查笔录和原告提供的《房屋权属确认意见书》、情况说明等相关证据材料在案佐证，本院依法予以确认。 本院认为，被告龙岩市政府于2012年8月15日作出征收决定并发布公告后，授权被告新罗区政府组织实施龙岩市政府已发布征收决定及公告项目的房屋征收与补偿工作，因此,被告新罗区政府是本案适格的被告。案外人游连金、马秋仁、游丽丽、游芳芳、游婷婷、游廷春、游廷珊、游惠娟、游惠英与原告游廷辉均属坐落于龙岩市新罗区××街道××路地形图编号Ｅ11-2号的涉案房屋的共有产权人，虽与本案被诉行政行为有利害关系，但在2019年6月19日，案外人游连金等9人向本院出具《房屋权属确认意见书》，共同确认地形图编号Ｅ11-2号被征收房屋所有的相关权益均全部归属于原告游廷辉一人，并在本院所作的《调查笔录》中明确表示放弃对该被诉行政行为提起诉讼，因此,游廷辉是本案适格的原告。本案争议的焦点是被告在房屋征收与补偿项目中，对未经产权登记建筑物作出的本案被诉《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《龙岩中心城市莲花湖片区莲花湖安置小区改造建设项目房屋征收实施计划和补偿安置方案》第六条“被征收房屋合法产权的确认”规定：“依据征收条例第二十四条之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，被告在房屋征收过程中依法对征收范围内未经登记的原告涉案建筑进行调查、认定和处理，仅是对嗣后评估机构依法作出评估报告，以及市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件，故被告作出该被诉《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》是行政机关为依法作出补偿决定而进行的一种过程性行为，最终被行政机关作出补偿决定行为所吸收覆盖，无法成为一个独立可诉的行政行为。该被诉《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系。如原告在征收过程中对涉案建筑物产权认定等涉及其本人的具体权益存在异议，其完全有权利针对后续的经过评估后作出的征收补偿决定，以依法申请行政复议或者依法提起行政诉讼方式寻求救济。因此，被告作出的本案被诉《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》的行为不属于行政诉讼的受案范围，游廷辉的起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告游廷辉的起诉。 本案不收取案件受理费，原告游廷辉已经预交的案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省三明市中级人民法院。 审判长  李祖超 审判员  李 中 审判员  董克云 二〇一九年十一月二十八日 书记员  林群英 附：本案适用的法律、法规 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法(?javascript:void(0);?)的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法(?javascript:void(0);?)第四十九条(?javascript:void(0);?)规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法(?javascript:void(0);?)第四十八条(?javascript:void(0);?)规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 3.《诉讼费用交纳办法》 第八条下列案件不交纳案件受理费： （一）依照民事诉讼法(?javascript:void(0);?)规定的特别程序审理的案件； （二）裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件； （三）对不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服，提起上诉的案件； （四）行政赔偿案件。 -8-