河南省平顶山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫04行初148号原告赵爱，女，1947年7月20日出生，汉族，住河南省平顶山市高新区。原告吕延灵，女，1971年12月17日出生，汉族，住河南省平顶山市高新区。上述原告的共同委托代理人杜红梅，北京京平律师事务所律师。被告平顶山市人民政府。住所地平顶山市新华区祥云路与怀仁路交叉口东。法定代表人张雷明，市长。委托代理人徐亚伟，平顶山市自然资源和规划局工作人员。委托代理人陈建明，河南大乘律师事务所律师。被告河南省人民政府。住所地郑州市郑东新区金水东路22号。法定代表人陈润儿，省长。委托代理人田保阳，该政府办公厅工作人员。委托代理人刘建军，该政府办公厅工作人员。原告赵爱、吕延灵诉被告平顶山市人民政府（以下简称市政府）、河南省人民政府（以下简称省政府）征收补偿安置方案及行政复议一案，于2019年9月2日向本院提起行政诉讼，本院于9月6日立案后，于2018年9月9日向市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，于9月10日向省政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告赵爱、吕延灵及其委托代理人杜红梅，被告市政府的委托代理人徐亚伟、陈建明，被告省政府的委托代理人田保阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵爱、吕延灵诉称，赵爱、吕延灵的宅基地及房屋位于平顶山市高新区黄台街道办事处小营村，现面临征收拆迁。经行政诉讼，赵爱、吕延灵收到了市政府根据河南省高级人民法院终审判决的要求重新作出的《政府信息公开申请答复书》（平政办依申复[2019]9号）。至此，赵爱、吕延灵才知道市政府批准实施的平顶山市2018年度第一批调整城市建设用地区位征收补偿安置方案。赵爱、吕延灵对此不服，于2019年6月18日向省政府申请行政复议。2019年8月17日，赵爱、吕延灵收到省政府作出的豫政复决[2019]2544-2546号《行政复议决定书》，决定维持上述补偿安置方案。赵爱、吕延灵认为，市政府批准实施的补偿安置方案无论在实体上还是程序上均违法，严重侵害了申请人的合法权益。此外，补偿安置方案确定的补偿安置标准过低，不符合《中华人民共和国土地管理法》关于征收土地补偿安置的规定，也与保证被征地农民原有生活水平不降低的原则相违背。省政府作出的《行政复议决定书》同样严重违反国家法律规定，对赵爱、吕延灵的合法权益造成了严重损害。现赵爱、吕延灵依照《中华人民共和国行政诉讼法》之规定提起行政诉讼。请求:一、判决撤销被告省政府作出的豫政复决[2019]2544-2546号《行政复议决定书》；二、判决撤销被告市政府批准实施的平顶山市2018年度第一批调整城市建设用地区位征收补偿安置方案；三、本案诉讼费由被告承担。原告赵爱、吕延灵提交的证据：一、行政复议申请书及其附件材料。二、豫政复决[2019]2544-2546号《行政复议决定书》。被告市政府辩称，一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，在补偿安置方案作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为，因此不具有可诉性。从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，征地补偿安置方案对赵爱、吕延灵的合法权益不产生实际影响，本案不属于行政诉讼的受案范围，应当依法驳回赵爱、吕延灵的起诉。二、平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位征收补偿安置方案合法有效。2018年6月15日，平顶山市自然资源和规划局（即原平顶山市国土资源局）向市政府报送了《平顶山市国土资源局关于平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位征收补偿安置方案的请示》（平国土资文[2018]143号），该批城市建设用地已经《河南省人民政府关于平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位的批复》(豫政土[2018]641号）批准，涉及高阳路街道办事处小营村（现皇台街道办事处小营村），共计20.0328公顷（其中耕地18.9384公顷、其他农用地0.6637公顷、集体建设用地0.4307公顷）。平顶山市国土资源局拟定了征地补偿安置方案，并于2018年5月25日发布了《平顶山市国土资源局关于平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位征地补偿安置方案的通告》（第6号)，在高阳路街道办事处小营村委会的住所地进行了公示。在规定的时间内涉及的被征地农村集体经济组织和被征地农户均未提出听证要求和意见，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》等有关规定，视为同意《平顶山市国土资源局关于平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位征地补偿安置方案的通告》（第6号)的内容。平顶山市国土资源局上报市政府《平顶山市国土资源局关于平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位征地补偿安置方案的请示》。2018年6月21日，市政府依法作出平政土[2018]104号补偿方案批复,批复同意平顶山市国土资源局拟定的征地补偿安置方案。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市县土地行政主管部门拟定征地补偿安置方案，并公告听取农村集体经济组织和农民的意见，之后征地补偿安置方案报市县政府批准，由市县土地行政主管部门负责实施安置补偿，该法明确规定了安置补偿组织实施的主体是自然资源局，而市政府作出的批准只是行政机关的内部审批，对外不产生效力，依法不属于行政诉讼的受案范围。三、豫政复决[2019]2544-2546号行政复议决定合法正确。赵爱、吕延灵对市政府批准的平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位征收补偿安置方案不服，向省政府提出了行政复议申请，省政府受理后经过全面调查，决定维持上述征地补偿安置方案。省政府作出的豫政复决[2019]2544-2546号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位征收补偿安置方案的拟定批准程序合法，符合法律、法规和政策规定。省政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求依法驳回赵爱、吕延灵的起诉。被告市政府提交的证据：证据一、豫政土[2018]641号《河南省人民政府关于平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位的批复》；证据二：（一）平政土[2018]104号《平顶山市人民政府关于平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位征收补偿安置方案的批复》；（二）平国土资文[2018]143号《平顶山市国土资源局关于平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位征收补偿安置方案的请示》；（三）《平顶山市国土资源局关于平顶山市实施2018年第一批调整城市建设用地区位征地补偿安置方案的通告》第（2018）6号；（四）平顶山市国土资源局公文送达回证；（五）通告的张贴照片一张。证据三、土地勘测定界图。被告省政府辩称，一、赵爱、吕延灵的起诉不符合行政诉讼法的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及其司法解释第一百三十五条规定的共同被告制度，赵爱、吕延灵应当同时起诉原行政行为和行政复议决定，但赵爱、吕延灵仅仅起诉行政复议决定违反法律和司法解释的规定，不符合立案的条件，应当径行裁定驳回起诉。二、本案不属于行政诉讼的受案范围。市政府批准实施的平顶山市2018年度第一批调整城市建设用地区位征收补偿安置方案属于行政机关内部的请示批准行为，对赵爱、吕延灵不产生实际影响，对赵爱、吕延灵产生实际影响的是平顶山市自然资源局实施的征地补偿安置行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十九条：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，市政府和省政府均不是本案的适格被告。三、行政复议决定事实清楚，程序合法。赵爱、吕延灵不服市政府批准实施的平顶山市2018年度第一批调整城市建设用地区位征收补偿安置方案，于2019年6月21日向省政府申请行政复议，省政府依法受理后经书面审查，于2019年8月9日作出的行政复议决定事实清楚，程序合法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，应当径行裁定驳回赵爱、吕延灵的起诉。被告省政府提交的证据：一、行政复议申请书；二、平政[2017]33号《平顶山市人民政府关于印发平顶山市征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》；三、豫国土资发[2016]79号《河南省国土资源厅关于印发河南省征地区片综合地价标准的通知》；四、豫政[2016]48号《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价标准的通知》；五、市政府作出的《行政复议答复书》；六、豫政复决[2019]2544-2546号《行政复议决定书》。本院经审理查明，一、2018年4月28日，省政府作出豫政土[2018]641号《河南省人民政府关于平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位的批复》，该批复载明：“平顶山市人民政府：《平顶山市人民政府关于平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位的请示》（平政土[2018]40号）收悉。经审查，现批复如下：一、同意你市转用并征收高阳路街道小营村集体耕地18.9384公顷、其他农用地0.6637公顷，高阳路街道小营村集体建设用地0.4307公顷，共计20.0328公顷（其中耕地18.9384公顷），作为你市2018年度第一批城市建设调整区位用地。同意你市国土资源局拟定的分批次建设用地区位调整方案、农用地转用和土地征收土地实施方案。……”赵爱、吕延灵的耕地在该批征收土地范围内。二、2018年5月25日，平顶山市国土资源局作出《平顶山市国土资源局关于平顶山市实施2018年第一批调整城市建设用地区位征地补偿安置方案的通告》第（2018）6号并在小营村党务、村务公开栏进行了公示。三、2018年6月15日，平顶山市国土资源局作出平国土资文[2018]143号《平顶山市国土资源局关于平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位征收补偿安置方案的请示》。四、2018年6月21日，市政府作出平政土[2018]104号《平顶山市人民政府关于平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位征收补偿安置方案的批复》，批复同意平顶山市国土资源局拟定的征地补偿安置方案。五、赵爱、吕延灵等13人申请撤销平政土[2018]104号《平顶山市人民政府关于平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位征收补偿安置方案的批复》，2019年7月4日，市政府作出《行政复议答复书》，该答复认定：平政土[2018]104号补偿方案批复的批准和实施认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。赵爱、吕延灵、吕玉华不服，于2019年6月21日向省政府申请行政复议。省政府于2019年8月9日作出豫政复决[2019]2544-2546号《行政复议决定书》。决定：“维持被申请人批准实施的平顶山市2018年度第一批城市建设用地区位征地补偿安置方案。如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”赵爱、吕延灵因此提起本案诉讼。本院确认上述事实，由双方当事人提供的经庭审质证的证据及庭审笔录在卷佐证，足以认定。本院认为，一、依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，在补偿安置方案作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生实际影响，具有阶段性特点；产生实际影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为，因此不具有可诉性。从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，征地补偿安置方案对赵爱、吕延灵的合法权益不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。二、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”本案，因征地补偿安置方案不属于行政诉讼的受案范围，省政府作出的维持决定，也并不对赵爱、吕延灵的权利义务产生实际影响，亦不属于行政诉讼受案范围。综上，赵爱、吕延灵的起诉不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。但省政府在行政复议决定中的“如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”告知错误，应在以后的工作中予以避免。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：驳回原告赵爱、吕延灵的起诉预收受理费50元，退还原告赵爱、吕延灵。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  李新保审判员  宋忠海审判员  张占帅二〇一九年十一月二十二日书记员  何冬冬附法律依据：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项公民、法人、或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第一百三十六条第七款原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。