安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖行终1287号 上诉人（一审原告）马鞍山市在水一方餐饮娱乐有限公司，住所地安徽省马鞍山市雨山区工业园（雨山西路）。 法定代表人向少强，该公司总经理。 委托代理人杨念平，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）马鞍山市雨山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市雨山区湖西南路**，统一社会信用代码113405046941470738。 法定代表人左年文，该区区长。 马鞍山市在水一方餐饮娱乐有限公司（以下简称在水一方餐饮娱乐公司）因诉马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）履行土地征收行政补偿职责一案，不服马鞍山市中级人民法院（2019）皖05行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人在水一方餐饮娱乐公司法定代表人向少强、委托代理人杨念平到庭参加诉讼，被上诉人雨山区政府经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 在水一方餐饮娱乐公司起诉称，在水一方餐饮娱乐公司于2004年成立，成立的同时，向少强与马鞍山市佳山乡陶庄村民委员会（以下简称陶庄村委会）签订了一份《关于陶庄村民活动中心筹建期间相关事项的协议》，通过申报市规划局、市城建局等有关部门批准，建设了“陶庄科技文化中心”，主建筑为四层办公楼，用于经营洗浴、休闲、餐饮等。由于公司职工人数众多，双方又于同日签订了《场地租赁协议》，约定向少强租赁陶庄农民活动中心地块，租赁期限为30年。经向雨山区有关部门提交申请并获批准，建设了员工生活配套区，包括男女宿舍楼各一栋，食堂、浴舍、洗衣房、锅炉房、门卫室、车棚、娱乐室、篮球场等，总面积达3000平方米。上述两份协议均办理了公证。2005年，安徽省人民政府作出皖政地[2005]603号《关于马鞍山市2003年第六十八批次城市建设用地的批复》，原告企业厂房所处地块因雨山经济开发区宝庆模具项目被纳入征收范围，至今未获得拆迁补偿安置，该项目的征收主体为雨山区政府。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、《马鞍山市土地征收补偿安置办法实施细则》第一条第（二）项的规定，雨山区政府作为被征收人应当履行对原告进行补偿安置的职责。为获取应得的补偿安置款项，原告于2018年6月5日以邮寄的方式向被告申请补偿安置，被告于次日收到后未予答复。为维护原告的合法权益，请求依法判令被告根据原告提交的《征收补偿安置申请书》，履行补偿安置职责；本案诉讼费用由被告负担。 一审法院经审理查明，2004年3月31日，陶庄村委会作为甲方与作为乙方的向少强签订了《关于陶庄农民活动中心筹建期间相关事项的协议》，陶庄村委会作为出租方，将陶庄农民文化活动中心场地租赁给向少强承租，陶庄农民文化活动中心的全部财产均由向少强投资，其产权归向少强所有，不以陶庄农民文化活动中心名义对外营业。同年，在水一方洗浴广场（现原告单位）与陶庄村委会签订“租赁合同”，租用陶庄村委会集体土地，用于建设员工生活区。2004年，在水一方餐饮娱乐公司成立。 2005年12月31日，安徽省人民政府作出皖政地[2005]603号《关于马鞍山市2003年第六十八批次城乡建设用地批复》。2008年，马鞍山市人民政府作出《征收土地方案公告》〔2008〕第01号，雨山区经济开发区宝庆模具项目征收雨山区佳山乡陶庄村集体土地239.7015亩，用于城市建设。在水一方餐饮娱乐公司的员工生活区位于征收范围内。2006年6月15日，马鞍山市雨山区工业园管理办公室作出雨工复（2006）13号《关于同意精密塑料模具生产项目立项的批复》，同意宝庆公司在雨山工业园兴办精密塑料模具生产项目，项目用地选址在园区北区2-5范围内。根据马鞍山市雨山区征管局作出的《关于对马鞍山市在水一方餐饮娱乐有限公司“员工生活区”的征迁补偿意见》，2012年10月15日，经协商确定房地产评估公司对原告征收拆迁的“员工生活区”的建筑物补偿、附属物、装潢、供水设施、苗木、建筑物安装等进行评估，并根据马鞍山市人民政府令第43号规定的征收补偿标准及相关补充规定，补偿员工生活区各项费用总计4496211.78元，在水一方餐饮娱乐公司的法定代表人向少强领取了相应的补偿款。 根据安徽省人民政府作出的皖政地[2005]年603号《关于马鞍山市2003年第六十八批次城乡建设用地批复》、马鞍山市人民政府作出的《征收土地方案公告》〔2008〕第01号，雨山经济开发区拟征收雨山区佳山乡陶庄村集体土地，用于雨山经济开发区北区2-2地块项目建设。该项目范围内涉及在水一方餐饮娱乐公司主营业区。在对在水一方餐饮娱乐公司主营业区相关建筑物评估时，因其负责人无法提供企业相关权属证书原件及其与马鞍山泓利商贸有限责任公司存在产权争议的情况下，评估程序中止，导致在水一方餐饮娱乐公司主经营区征收程序未能进行。 另查明，2012年9月12日，向少强作为甲方、汪群作为乙方及陶庄村委会作为丙方共同签订了《合同权利义务转让协议书》,三方一致同意甲方将《关于陶庄农民活动中心筹建期间相关事项的协议》及《场地租赁合同》项下权利义务转让给乙方，由乙方予以承继。甲乙丙三方一致同意甲方将其投资建成的位于《场地租赁合同》项下地块（现为雨山工业园北区2-2号地块）上的全部建筑物、构筑物及附属设施转让给乙方所有，并由乙方实际占有。甲方于本协议签订后3日内向乙方办理上述建筑物、构筑物及附属设施的书面交付手续，并同时移交与上述建筑、构筑物及附属设施有关的资料原件等，前述书面交付手续及资料原件移交给乙方完毕后，乙方即对该建筑物、构筑物及附属设施享有所有权。协议同时约定，本协议自甲乙丙三方签字盖章后成立，自乙方成功摘牌并取得雨声工业园北区2-2号地块土地使用权证书后生效。2012年9月14日，汪群作为甲方、向少强作为乙方及在水一方餐饮娱乐公司作为丙方共同签订了《地上建筑物转让协议》，协议约定甲乙丙三方一致同意甲方在实际占有该建筑物、构筑物及附属设施后继续将其租赁给丙方经营使用，但甲方有权随时通知丙方解除该租赁合同关系，丙方应在甲方要求的期限内无条件返还该建筑、构筑物及附属设施。协议还约定本协议自甲乙丙三方签字盖章后成立，自甲方向乙方支付定金之日起生效。2012年9月23日，汪群与向少强签订了《地上建筑物交接备忘录》，向少强及在水一方餐饮娱乐公司根据《合同权利义务转让协议书》、《地上建筑物转让协议》的约定，于2012年9月23日将雨山工业园北区2-2号地块上的全部建筑物、构筑物及附属设施交由汪群占有，汪群取得该与山工业园北区2-2号地块上的全部建筑物、构筑物及附属设施的所有权。同时，向少强将上述建筑物、构筑物及附属设施的有关资料原件交给汪群所有。 根据雨山区征管局于2014年9月16日作出的雨征管信访复字〔2014〕54号《关于向少强夫妇信访事项的答复意见书》载明，向少强于2014年9月15日就在水一方餐饮娱乐公司员工生活区和主营业区的征收补偿问题向雨山区信访局提出申请，雨山区信访局将其申请转雨山区征管局处理，雨山区征管局针对在水一方餐饮娱乐公司的申请事项作出答复。2014年，向少强就在水一方餐饮娱乐公司员工生活区和主营业区的征收补偿问题向雨山区信访联席会议办公室反映，雨山区信访联席会议办公室将反映情况转雨山区征管局办理。雨山区征管局于2014年9月26日作出雨征管信访复字〔2014〕55号《关于对马鞍山市在水一方餐饮娱乐有限公司“员工生活区”的征迁补偿意见》，雨山区征管局就在水一方餐饮娱乐公司员工生活区和主营业区的征收补偿问题作出回复。 2018年6月5日，在水一方餐饮娱乐公司以邮寄的方式向被告提交申请，要求对其公司的全部建筑物、构筑物及附属设施予以补偿，雨山区政府收到后未予答复。在水一方餐饮娱乐公司请求雨山区政府根据其提交的《征收补偿安置申请书》，履行补偿安置职责；案件受理费由雨山区政府负担。 再查明，汪群为马鞍山泓利商贸有限责任公司的法定代表人。 一审法院认为，本案的争议焦点为在水一方餐饮娱乐公司的请求事项是否有事实根据和法律依据。根据本案查明的事实，在水一方餐饮娱乐公司的补偿分为员工生活区及主营业区，员工生活区已在宝庆模具精密塑料模具生产项目中予以补偿。本案的争议在于在水一方餐饮娱乐公司的主营业区的补偿。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款规定，在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。根据《合同权利义务转让协议书》、《地上建筑物转让协议》及《地上建筑物交接备忘录》、雨山区征管局作出的《关于向少强夫妇信访事项的答复意见书》等证据证明，在水一方餐饮娱乐公司主营业区在实施征收时因其土地使用权及地上建筑物、附属物及附属设施的所有权等存在权属争议，因现有证据不能证明该权属争议已得到解决，相关征收补偿的程序处于中止状态。《马鞍山市土地征收补偿安置办法实施细则》第三十三条规定，未依法取得规划与用地手续的非住宅房屋，由用地单位申请规划部门进行合法性认定。因此，在水一方餐饮娱乐公司的主营业区的非住宅房屋的合法性尚需认定。就在水一方餐饮娱乐公司的征收补偿问题，其法定代表人于2014年曾向雨山区相关职能部门提出申请，雨山区征管局已作出答复意见，现有证据不能证明在水一方餐饮娱乐公司对该答复意见提出异议或曾主张权利。在水一方餐饮娱乐公司于2018年就同一请求事项向雨山区政府提出补偿申请，因其未能提交证明本案涉及的相关权属争议等问题已解决的相关证据，其要求对涉案地块进行征收补偿的请求事项，缺乏事实根据和法律依据。综上，在水一方餐饮娱乐公司起诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告马鞍山市在水一方餐饮娱乐有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由马鞍山市在水一方餐饮娱乐有限公司负担。 在水一方餐饮娱乐公司上诉称，1、根据行政诉讼法及相关司法解释的规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，被上诉人雨山区政府在举证期限内未能提交涉案土地使用权及地上建筑物、附属物及附属设施所有权的权属存在争议的事实，一审法院认定权属存在争议，进而驳回上诉人的诉讼请求，没有事实根据和法律依据。2、上诉人与汪群签订的相关协议是附生效条件的协议，但协议规定的条件一直没有成就，因此协议没有生效，涉案土地使用权及地上建筑物、附属物及附属设施的所有权仍属于上诉人，上诉人有权要求被上诉人对涉案地块进行征收补偿。被上诉人以存在权属争议为由中止征收补偿程序，没有事实和法律依据。而且，即使被征收财产存在权属争议，被上诉人也应将补偿款进行提存，待权属争议解决后，权益人可向有关部门申请领取提存的补偿款，而不是中止征收。3、被上诉人确定的对上诉人涉案员工生活区征收的补偿数额，其中采用的补偿明细参考评估净值及数据来源并未经过上诉人确认，不能证明被上诉人已经履行了征收补偿职责。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法改判或发回重审。 在水一方餐饮娱乐公司向一审法院提交以下证据： 1.营业执照副本、组织机构代码证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证明复印件各一份，证明原告经营合法性； 2.向少强与陶庄村委会签订的《关于陶庄村民活动中心筹建期间相关事项的协议》复印件一份，证明原告所建的涉案房屋用地合法性； 3.申请员工生活区用地的报告、雨经计[2005]66号《关于同意“在水一方洗浴中心员工生活配套区”项目立项的函复》、租赁合同复印件各一份，证明原告建设的员工生活配套区用地以及建设房屋的合法性； 4.《征收补偿安置申请书》、邮寄底单及妥投单复印件各一份，证明原告向被告提出安置申请，时间为2018年6月5日，被告收到的时间为2018年6月6日； 5.安徽省人民政府作出的皖政地[2005]603号《关于马鞍山市2003年第六十八批次城市建设用地的批复》，征地红线图复印件各一份，证明原告建设的房屋位于该批次征收范围内。 雨山区政府在举证期限内向一审法院提交以下证据： 1.安徽省人民政府皖政地[2005]603号《关于马鞍山市2003年第六十八批次城市建设用地的批复》、马鞍山市人民政府2008年第01号征收土地方案公告、安徽省人民政府作出的皖政地（2004）297号《关于马鞍山市2003年第六十九批次城市建设用地的批复》、马鞍山市人民政府2004年第45号《征收土地方案公告》、2014年第07号补偿安置方案公告复印件各一份，证明被告征收案涉土地符合相关法律和政策规定； 2.雨征管信访复字（2014）54号答复意见书及送达回执复印件各一份，证明雨山区政府下属单位雨山区土地和房屋征收管理局（以下简称雨山区征管局）于2014年9月16日就原告征迁事项出具书面答复意见并送达原告； 3.雨征管信访复字（2014）55号补偿意见及送达回执复印件各一份，证明雨山区政府下属单位雨山区征管局于2014年9月26日对原告的补偿事项出具书面征迁补偿意见并送达原告； 4.项目明细账、征迁费用补偿表复印件各一份，证明雨山区征管局已支付原告补偿款4750000元，本次征收补偿范围不包含其他经营区域，仅针对建筑面积2962.48平方米。 一审庭审后，雨山区政府向一审法院补充举证如下： 1.私营企业基本注册信息查询单复印件一份，证明马鞍山泓利商贸有限责任公司的基本信息，该公司的法定代表人为汪群； 2.向少强、汪群及陶庄村委会于2012年9月12日签订的《合同权利义务转让协议书》复印件一份，证明向少强已经将其与陶庄村委会签订的《关于陶庄农民活动中心筹建期间相关事项的协议》及《场地租赁合同》项下的权利义务全部转让给了汪群； 3.汪群、向少强及在水一方餐饮娱乐公司于2012年9月14日签订的《地上建筑物转让协议》，汪群与向少强于2012年9月23日签订的《地上建筑物交接备忘录》复印件各一份，证明向少强及在水一方餐饮娱乐公司已经将案涉地块上建筑物全部转让给了汪群并办理了交接手续； 4.向少强于2013年7月10日出具的《承诺书》，汪群、向少强及在水一方餐饮娱乐公司于2012年9月23日签订的《地上建筑物转让协议之补充协议》，向少强与汪群于2013年3月19日签订的《补充协议》复印件各一份，证明在水一方餐饮娱乐公司及向少强一方面承诺自己摘牌取得案涉土地，另一方面又通过与汪群签订补充协议方式让汪群参与案涉土地摘牌。 在一审开庭前，一审法院依职权调取（2016）皖05行终45号案卷的相关证据有：雨山区政府于2015年3月11日作出的《关于对马鞍山市在水一方餐饮娱乐有限公司员工生活区征收补偿的复查意见》以及送达回证复印件各一份，证明在水一方娱乐有限公司的员工生活区建筑物、附属物获得补偿的事实，并于2015年3月11日送达给在水一方餐饮娱乐公司的法定代表人向少强。 以上证据均已随案移送本院。 二审开庭时，上诉人在水一方餐饮娱乐公司当庭提交以下三组证据材料： 第一组：1、信息公开申请告知书；2、2015年2月27日作出的马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表3张。该组证据证明2014年9月26日，上诉人对雨征管信访复字[2014]55号征迁补偿意见中的补偿数额不服，征收部门重新作出的补偿表，总金额为5293093.15元，一审判决中认定的上诉人员工生活区补偿金额4496211.78元错误。 第二组：1、建设工程规划许可证2004－153号；2、建设工程规划许可证2004－239号；3、建设用地规划许可证2003用地049号；4、建设用地规划许可证2004用地069号；5、建设工程竣工规划验收证2005验收039号；6、建设工程竣工规划验收证2005验收040号；7、竣工验收备案表。该组证据证明上诉人主营业区在建设时已经取得建设用地许可，建设工程许可手续，并且通过竣工验收，为合法建筑，一审判决中认定主营业区面积合法性待审查，认定事实错误。 第三组证据：（2016）马仲案裁字第0219号马鞍山仲裁委员会作出的《裁决书》。证明上诉人主营业区部分目前不存在任何争议，权属为上诉人所有。 对于上诉人当庭提交的第一组证据、第二组证据，从时间上看，形成于一审举证期限届满之前，上诉人未向一审法院提交，而是在二审庭审中提交，不符合行政诉讼法及相关司法解释的规定，不属于新的证据，本院不予采纳。对于第三组证据，经查，（2016）马仲案裁字第0219号《裁决书》于2019年11月8日作出，此时案件正处于二审之中，因此，该份证据属于新的证据，对其真实性、合法性、关联性予以认可，至于其所证明的内容，将在本院认为中予以评述。 根据在案证据，本院查明，2015年3月11日，根据在水一方餐饮娱乐公司的复核申请，雨山区政府作出《关于对马鞍山市在水一方餐饮娱乐有限公司员工生活区征收补偿的复查意见》，决定给予在水一方餐饮娱乐公司员工生活区征收补偿5293093.15元，并告知如对补偿意见有异议，可依法申请行政复议或向人民法院起诉。在水一方餐饮娱乐公司法定代表人向少强于同日签收了该《复查意见》。一审法院对该事实虽有提及但认定不全面，本院予以补正。对一审认定的其他事实，本院予以确认。 本院认为，本案的焦点是，雨山区政府是否对在水一方餐饮娱乐公司存在不履行土地征收补偿职责的情形。 根据马鞍山市人民政府作出的〔2008〕第01号《征收土地方案公告》，该批次土地征收涉及到本案上诉人的有其经营的员工生活区和主营业区两个部分。 关于员工生活区，根据双方当事人的陈述，该生活区范围内的土地及地上附属物已实际被征收，相关建筑已被拆除，目前，该地块已用于其他项目的建设。关于补偿问题，在水一方餐饮娱乐公司的法定代表人多次通过信访反映诉求，为此，雨山区土地和房屋征收管理局分别于2014年9月16日、2014年9月26日分别作出《关于向少强夫妇信访事项的答复意见书》（雨征管信访复字[2014]54号）、《关于对马鞍山市在水一方餐饮娱乐有限公司“员工生活区”的征迁补偿意见》（雨征管信访复字[2014]55号），对在水一方餐饮娱乐公司的补偿事宜予以回应，王少强拒绝签收该两份意见，并提出复核申请。2015年3月11日，雨山区政府作出《关于对马鞍山市在水一方餐饮娱乐有限公司员工生活区征收补偿的复查意见》，按照征收补偿和损失补偿两个类共11个方面决定给予在水一方餐饮娱乐公司员工生活区补偿共5293093.15元，并告知了申请复议和提出诉讼的权利，向少强于同日签收了该《复查意见》。虽然雨山区政府关于在水一方餐饮娱乐公司员工生活区征收补偿的问题，最终是以《复查意见》的形式作出，但从内容上看，该《复查意见》对在水一方餐饮娱乐公司员工生活区的基本情况，包括企业情况、土地使用情况、、地上房屋情况构筑物及其辅助设施、机械设备、苗木等情况作了详细认定，分11个方面明确了补偿明细和相关的数额，并告知了申请复议和提起诉讼的权利，因此，该《复查意见》实质上为雨山区政府对征收在水一方餐饮娱乐公司员工生活区所作出的最终补偿决定。雨山区政府对于在水一方餐饮娱乐公司员工生活区的征收已经履行了征收补偿职责。上诉人提出雨山区确定的对涉案员工生活区征收的补偿数额，其中采用的补偿明细参考评估净值及数据来源并未经过上诉人确认的主张，只是表明其对补偿数额有异议，其在签收该《复查意见》后，完全可以按照《复查意见》的告知申请复议或提起诉讼，但不能据此认为雨山区政府没有履行征收补偿的职责。 关于主营业区，雨山区政府在征收过程中，以在水一方餐饮娱乐公司负责人无法提供企业相关权属证书原件及在水一方餐饮娱乐公司与马鞍山泓利商贸有限责任公司存在产权争议等为由，中止了评估及其他征收程序。现在的实际情况是，在水一方餐饮娱乐公司主营业区建筑物、附属物及附属设施依然存在，并没有被雨山区政府实施征收。有征收，才有补偿，征收人履行补偿职责的前提是征收行为已经实施。在水一方餐饮娱乐公司在其主营业区未被实际征收的情况下，即要求雨山区政府履行征收补偿的法定职责，缺乏事实和法律依据。上诉人提供的（2016）马仲案裁字第0219号《裁决书》，恰恰证明在该仲裁程序被启动之前，汪群与在水一方餐饮娱乐公司之间就主营业区内的建筑物、附属物及附属设施曾经存在权属争议，上诉人提出的权属不曾存在争议的主张与事实不符。上诉人还认为，即使存在权属争议，征收人也可以实施征收，并将补偿款予以提存，特别是在仲裁裁决作出后，权属争议已得到解决，雨山区政府应当对主营业区实施征收。关于主营业区是否应当被征收的问题，是行政权的范畴，不属于行政案件审查范围，本院不予评判。 综上，在水一方餐饮娱乐公司认为雨山区政府未履行征收补偿职责与本案事实不符，一审判决驳回其诉讼请求并无不当，在水一方餐饮娱乐公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马鞍山市在水一方餐饮娱乐有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  陈 默 审判员  姜 明 二〇一九年十一月十九日 法官助理昂永华 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。