广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行初231号原告：何映健，女，1990年7月15日出生，汉族，住广东省清远市清城区。委托诉讼代理人：朱宝石，广东智洋律师事务所律师。被告：清远市清城区人民政府。住所地：广东省清远市清城区东城新区行政文化中心。法定代表人：邱泽军，区长。委托诉讼代理人：黄荫才，清城区农业农村局干部。委托诉讼代理人：胡清锋，广东金亚律师事务所律师。第三人：清远市清城区洲心街道沥头村沙颈经济合作社。负责人：何智海，组长。委托诉讼代理人：赖文静，广东金亚律师事务所律师。第三人：何荣新（户主），男，1959年11月14日出生，汉族，住广东省清远市清城区。原告何映健与被告清远市清城区人民政府（以下简称清城区政府），第三人清远市清城区洲心街道沥头村沙颈经济合作社（以下简称沙颈经济合作社）及何荣新土地承包经营权行政登记纠纷一案，于2019年6月6日向本院提起诉讼。本院受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本和应诉、举证通知书等，并依法组成合议庭于2019年7月23日公开开庭审理了本案。原告何映健及其委托诉讼代理人朱宝石律师，被告清城区政府的委托诉讼代理人黄荫才、胡清锋律师，第三人沙颈经济合作社的委托诉讼代理人赖文静律师到庭参加了诉讼。第三人何荣新经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。原告起诉请求：1.判决撤销被告清城区政府颁发的城区府农地承包权（2018）字第（4418020080081800xxJ）号《农村土地承包经营权证》，2.责令被告重新颁发《农村土地承包经营权证》给第三人何荣新，并确认原告何映健对沙颈经济合作社集体土地34.15亩享有与其他承包人平等的承包经营权，确认原告对沙颈经济合作社0.269亩集体土地享有承包经营权，将原告列入何荣新为户主的《农村土地承包经营权证》中，将何荣新为户主的《农村土地承包经营权证》中的家庭承包面积从1.618亩变更为1.887亩。事实与理由:原告何映健系第三人沙颈经济合作社成员，户口一直未迁出，并以沙颈村村民身份参加了新农村合作医疗保险。1999年实行第二轮土地承包时，原告以第三人成员身份参加了土地承包分田，婚后也一直拥有沙颈经济合作社的土地承包权。原告婚后并未在丈夫户口所在地享受过任何土地承包、宅基地分配和土地分红等权利，且原告积极履行了计划生育等义务。2018年第三人沙颈经济合作社对土地进行分配时，在没有告知原告的前提下，收回了原告承包的土地，颁发的新证中也未确认原告的承包经营权。（一）被告仅因原告的女性身份及出嫁事实，不确认原告的土地承包经营权是错误的。（二）在原告承包期限未满的情况下，被告取消且不确认原告的土地承包经营权，严重违法。农村土地承包法第二十条明确规定:“耕地的承包期为三十年”。本案中，第二轮土地承包的开始时间为1999年，在第二轮承包中原告具有土地承包权，并记载在以父亲何荣新为户主的《农村土地承包经营权证》中，该证记载承包期限是1999年12月31日至2029年12月31日。原告取得土地承包经营权后从未自愿将承包地交回村集体，因此，被告的行为违法。原告何映健为其主张向本院提交以下证据材料：1.身份证，2.户口簿，3.第三人何荣新的身份证复印件，4.丈夫户口所在地证明，5.1999年的《农村土地承包经营权证》，6.2018年的《农村土地承包经营权证》，7.微信群聊天记录两份。被告清城区政府答辩称：一、对沙颈村颁发《农村土地承包经营权证》程序和内容合法。制定工作方案后，经过宣传培训、收集资料、摸底调查、制作底图、外业调查、内业处理、张榜公示、签印确认等工作程序，清城区政府于2018年8月3日颁发《农村土地承包经营权证》给沙颈经济合作社各户。二、清城区政府颁发给沙颈经济合作社各户的农村土地承包经营权证，严格按照广东省农业厅以及清远市农业局、清城区农业局和洲心街道办结合当地实际情况制定的具体工作方案实施的，适用依据正确。三、原告的诉讼请求没有事实法律依据，应予驳回。综上，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告清城区政府为其主张向本院提交以下证据材料：1.《关于印发清远市清城区农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案的通知》《洲心街农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，2.《洲心街沥头村委会沙颈经济合作社农村土地承包经营权确权户代表会议签到表》《农村土地承包经营权确权方案》表决确认书、《会议纪要》，3.洲心街沥头村委会沙颈经济合作社《农村土地承包经营权确权方案》公示、公示照片，4.宣传培训照片，5.一户一档，6.工作底图，7.业外调查照片，8.一次公示资料、二次公示资料及公示图片，9.确认图，10.农村土地承包经营权颁证清册，11.《关于印发的通知》《关于印发清远市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》。第三人沙颈经济合作社陈述称：一、何映健没有诉讼主体资格。（一）农村土地承包经营权的确认应以集体经济组织成员资格为基础。何映健至今仍没有被认定其集体经济组织成员资格，故在未确定其具有集体经济组织成员资格之前，不应确定其具有农村土地承包经营权。（二）何映健在1990年7月15日出生于沥头沙颈村，取消农业税前,没有从事过农业生产,一直在校读书。后与戴博登记结婚，婚后何映健的户口虽一直没有迁出，但没有在沙颈村长期居住和生产，更没有履行集体经济组织成员义务。（三）沙颈村曾被征收土地，对土地进行重新调整，对何映健承包土地进行处理，沙颈村已不认可何映健为本村的集体经济组织成员。二、本案遗漏诉讼主体。根据《承包土地基本情况登记表》可知，承包方家庭成员中除了包括第三人何荣新，还包括向敏仪、向月友、何建聪、何智业和何依娜，应追加为本案第三人。三、土地承包经营权的确定符合规定。（一）依法对涉案承包土地进行调查后，由承包方何荣新签名确认承包方基本信息，且农村土地承包经营权的确权方案是经过村民会议决定的，整个涉案土地承包经营权的确权过程和步骤符合规定。（二）涉案土地的承包经营权是经过户家庭人口确认的，并由户主何荣新签订《承包基本信息表》《公示无异议声明书》《公示结果归户表》《户主声明书》《承包合同》《农村土地承包经营权登记申请书》等予以确认承包方家庭成员情况。四、沙颈村的土地曾被征收，土地进行过调整，则第三人何荣新一户承包的土地面积变更为1.557亩，第三人何荣新签订了《承包合同》等材料也确认了该承包面积。另外，本辖区内的土地均己确认了土地承包经营权，没有土地可增发，故何映健的请求没有事实和法律依据。综上，请法院查明案件事实，依法驳回何映健和的诉讼请求。第三人沙颈经济合作社未向本院提交相关证据材料。第三人何荣新陈述称：原告何映健是第三人何荣新的女儿，其出生后户口登记在以何荣新为户主的家庭内，至今一直都在沙颈村从未迁出。1999年第二轮土地承包时，原告以沙颈村小组成员身份，跟随何荣新以家庭承包的形式参与沙颈村承包分田，又有沙颈村土地承包权。原告婚后也一直拥有沙颈村土地承包权，从未在丈夫户口所在地享受过任何土地承包、宅基地分配和土地分红等权利。综上，被告颁发给何荣新的《农村土地承包经营权证》在承包期限未满的情况下取消且不确认原告的土地承包经营权，违反违规规定，应予撤销。第三人何荣新未向本院提交相关证据材料。本院经审理查明，2014年9月，广东省农业厅印发《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，在第二轮土地承包的基础上，开展我省农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2015年至2017年，清远市农业局、清城区农业局、洲心街道办先后制定辖区范围内的具体方案。2017年7月23日，沙颈经济合作社选举产生农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，并在同日召开村民会议，就拟定的《农村土地承包经营权确权方案》进行表决。该会议应到户数37户，实到户数34户，确定享有土地承包经营权的农户数有37户，人口134人。第三人何荣新及向敏仪、向月友、何建聪、何智业和何依娜均在表决结果之内，原告何映健未在其中。次日，沙颈经济合作社将确权方案在村内进行了为期七天的公示，截止至公示期满，原告未提出异议。2017年8月16日，沙颈经济合作社将确权登记资料进行了第一轮公示，截止至公示期满，原告未提出异议。2017年9月16日，沙颈经济合作社又进行了确权登记资料第二轮公示，截止至公示期满，原告未提出异议。2017年9月30日，沙颈经济合作社与农户代表何荣新签订《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》，同时附上公示后确定的户内人员名单。2017年10月8日，由户主代表何荣新申请，发包方同意，洲心街道办初审通过后申请清城区政府颁证。2018年6月7日，清城区政府对涉案土地承包经营权进行登记，根据公示后确认的名单，向第三人何荣新颁发了《农村土地承包经营权证》，登记方式主要是确权不确地，即按份额享有相应面积的承包地，但承包地具体四至不定。2018年8月3日，沙颈经济合作社各户签收了《农村土地承包经营权证》，第三人何荣新在颁证清册上签名并领取了《农村土地承包经营权证》。以上事实，有原、被告及第三人的诉讼状和提交的证据材料及本院庭审笔录等予以证实。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可归纳为：清城区政府作出的涉案土地承包经营权行政登记行为是否合法。根据《中华人民共和国物权法》一百二十七条及《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为性质上是对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。对于具体的发证程序，原农业部《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，清城区政府作为土地承包经营权登记机关，其登记行为是建立在既有土地承包合同生效的基础之上，并非直接根据合同当事人的申请作出，而是在审核下级机关提交的申请资料后作出的。从被诉登记行为所需的前提条件及经过初审、复审等多阶段处理的程序来看，人民法院在行政诉讼中对登记机关是否尽到审慎审查义务方面，不宜作过度审查，如果登记机关对乡镇政府提交的土地承包合同等申请登记材料的真实有效性已尽到审慎审查义务，那么在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，不存在有明显足以推翻被诉行政登记行为相反证据，人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应当予以认可。本案中，根据清城区政府提交的确权颁证工作中形成的沙颈经济合作社确权表决方案、公示资料、土地承包合同、申请发证材料等证据证实，涉案土地承包合同记载的承包人与第三人沙颈经济合作社民主议定程序的结果一致，也与第三人申请的范围一致，且在登记之前的两轮公示期内原告亦未提出异议，并无明显重大的瑕疵。因此，可以认定清城区政府在其职责范围内对合同的真实有效性已尽到了审慎审查义务，其作出的登记颁证行为主要证据充分、适用法律法规正确、程序合法，本院予以支持。至于原告是否为经济合作社成员，是否丧失土地承包经营资格以及村民自治是否侵害村民合法权益等问题，主要涉及原告与第三人沙颈经济合作社之间的其他纠纷。原告可通过相应法律途径予以解决，而非直接起诉请求撤销涉案土地承包经营权行政登记行为，本院在此对上述纠纷不作审查。综上，清城区政府的颁证行为符合法定颁证条件和程序，本院予以支持。原告何映健的诉讼请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告何映健的诉讼请求。本案受理费50元，由原告何映健负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  黄方然审判员  赖爱红审判员  林士嵛二〇一九年十一月十六日法官助理葛邵霞书记员陈熙附相关法律条文：《中华人民共和国物权法》第一百二十七条土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。