广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1339号 上诉人（一审原告）贵港市港北区奇石乡古龙村六交生产队。 诉讼代表人杨寿省，队长。 委托代理人梁鹏，广西正大五星律师事务所律师。 委托代理人钟东，广西正大五星律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贵港市港北区人民政府，住所地：贵港市港北区荷城路1128号。 法定代表人黄英梅，区长。 委托代理人李真才，贵港市港北区林业局工作人员。 委托代理人姚绪，贵港市港北区林业局工作人员。 被上诉人（一审被告）贵港市人民政府，住所地：贵港市港北区荷城路888号。 法定代表人农融，市长。 委托代理人林锦华，贵港市司法局工作人员。 委托代理人杨有毅，贵港市司法局工作人员。 一审第三人贵港市港北区奇石乡古龙村古练生产队。 诉讼代表人潘朝红，队长。 上诉人贵港市港北区奇石乡古龙村六交生产队（以下简称六交队）因诉被上诉人贵港市港北区人民政府（以下简称港北区政府）、贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）林业行政登记及行政复议一案，不服贵港市中级人民法院（2018）桂08行初143号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。上诉人六交队的诉讼代表人杨寿省及委托代理人梁鹏、钟东，被上诉人港北区政府的委托代理人李真才、姚绪，被上诉人贵港市政府的委托代理人林锦华、杨有毅，一审第三人贵港市港北区奇石乡古龙村古练生产队（以下简称古练队）的诉讼代表人潘朝红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明：本案争议林地位于奇石乡××××、石桥坑一带，面积约250亩。1982年林业“三定”时，奇石公社吉麻大队共有15个生产队，分为上片、中片、下片：上片六层屯（共含3个生产队）；中片东安屯（共含3个生产队）、六念屯（共含1个生产队）、龙门屯（共含1个生产队）；下片古练屯（共含3个生产队）、同古屯（共含1个生产队）、兰田屯（共含1个生产队）、双鸽屯（共含1个生产队）、六交屯（共含1个生产队）。1982年时吉麻大队共有5本山林权属证书。1987年原吉麻大队改名为古龙村。2003年，古龙村委因认为1982年林业“三定”颁发的上述山林权属证书对山林划分不符合本村生产发展要求，古龙村委经召开生产队代表会议，会议形成一致意见，同意申请撤销1982年林业“三定”的山林权属证书，由古龙村委组织村民代表协商、踏山指界重新划分山林权属。2009年9月，根据广西壮族自治区集体林权制度改革确权工作的要求，港北区政府开始在辖区内开展集体林权制度改革确权登记工作。2010年9月8日，古龙村委召开全体村民代表会议，讨论本村集体林改方案，并按少数服从多数原则，形成了林改方案的决议。该会议决议主要内容：1.同意按现状经营勾图；2.划分现状经营管理图后，按全村平均每人约10亩左右分山到户；3.高山部分划归村委集体统一管理。当时古龙村十五个生产队中，东安屯三个队的代表潘威言、潘干平、潘善南，六层屯三个队的代表潘善文、潘育枝、潘海明，古练屯三个队的代表潘英阳、潘英镇、潘朝红，双鸽队的代表黄育营，六念队的代表黄祥积，兰田队的代表杨福爱，共十二个生产队的代表签名同意古龙村林改方案，六交队代表不同意决议内容。根据会议形成的决议，各生产队均分得了林地。在进行林权摸底调查、召开林改方案表决会议、制定林改方案、报经乡政府批复后，古练队于2010年11月25日对划分得的林地申请林权登记。港北区林业局组织对林权现场进行勘界，并制作了林权现场勘界图、林权边界确认表、林权现场勘界表等，上述勘界图表有古龙村委代表、古练队代表、双鸽队代表、六层队代表及政府工作队人员签名确认，相邻权利人六交队代表没有签名确认也没有备注说明原因。在进行相关的审核公示后，港北区政府于2010年12月28日向古练队颁发港北林证字（2010）第00001654号林权证（以下简称1654号林权证）。该证共登记有4幅林地，4幅林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为古练队，主要树种为杉树、桉树（林权现场勘界表记载造林年度分别为2003年、2006年），其中第2幅林地小地名旧古练来龙，面积446.9亩，四至：东至六交队、双鸽队山地为界，南至水库边为界，西至水库边为界，北至水库边为界。六交队因未同意林改方案，因而未对其分得的林地申请办理林权证。2018年1月，六交队认为那劳坑、石桥坑一带山岭林地为其所有，向港北区林业局申请林木林地确权。2018年3月20日，港北区林业局作出《关于林地林木权属处理申请的告知书》并于同月21日送达六交队，告知那劳坑、石桥坑一带山岭林地登记在1654号林权证第2幅宗地范围内。2018年5月11日，六交队向贵港市政府申请复议，请求撤销1654号林权证。贵港市政府受理后，于2018年8月7日组织六交队和古练队勘验，确认六交队主张的争议地在1654号林权证第2幅宗地的东北角。2018年8月20日，贵港市政府作出贵政复决〔2018〕37号行政复议决定书（以下简称37号复议决定），认为港北区政府根据《贵县奇石公社吉麻大队山林权属登记表》、山界林权平面图等其他档案资料及奇石乡古龙村集体林权制度改革会议决议等，颁发1654号林权证给古练队，林地权属来源清楚，颁证行为合法，决定维持1654号林权证。六交队不服37号复议决定，提起本案行政诉讼，请求撤销37号复议决定和1654号林权证。 贵港市中级人民法院一审认为：对于被告港北区政府颁发1654号林权证的行政行为是否合法问题。首先，1654号林权证登记林地权属来源是否清楚的问题。本案中，1654号林权证登记的林地在1982年林业“三定”时登记在吉麻大队共有的5本山林权属证书范围内，这一事实有《贵县奇石公社吉麻大队山林权属登记表》证实。根据广西集体林权制度改革工作要求，2010年9月8日，奇石乡古龙村经召开村民代表会议，讨论本村集体林权制度改革方案，该会议形成决议，对本村所有林地按照决议内容进行重新调整划分。根据会议表决情况记录显示，当时古龙村十五个生产队中，共十二个生产队的代表均签名同意古龙村林改方案，同意林改方案的代表超过到会代表的三分之二以上，符合《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第二十六条“召开村民会议，对林改方案进行讨论、完善后进行票决通过，并做好会议记录。召开村（组）林改方案票决会前要对方案进行充分酝酿，林改方案经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意方为通过”的规定，会议决议对古龙村十五个生产队发生效力。古龙村根据上述会议决议，对本村集体林地进行重新划分后，再由各生产队及村委申请办理林权证。古练队也根据决议分得相应林地，因此，港北区政府颁发1654号林权证给古练队，林地权属来源清楚。其次，1654号林权证登记林木权属来源是否清楚的问题。根据林权摸底调查表、林权现场勘界表记载，涉案林地上主要树种为杉树、桉树，造林年度为2003、2006年，六交队在起诉状中虽称争议地一直由其耕种管理，但在贵港市中级人民法院主持各方当事人协调过程中，六交队承认1982年林业“三定”后，其队就不再管理争议地。因此，六交队主张争议地由其成员管理耕种，1654号林权证登记林木权属来源不清没有事实依据。第三，1654号林权证发证程序是否合法的问题。根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第三十五条规定，现场勘界时，相关权利人必须在现场共同指认界线，并当场签名盖章表示共同确认。相关权利人接到现场勘界通知后，拒绝到现场签名确认，又没有正当理由的，按默认处理。根据上述规定，现场勘界时，相邻权利人必须在现场共同指认界线，拒绝到现场签名确认，又没有正当理由的，按默认处理。但对相邻权利人拒绝到现场签名确认的，应提供证据证明已经通知了该相邻权利人，并备注说明没有签名的原因。本案中，古练队分得的林地位置，林地分别与兰田队、六层队、村委、双鸽队、同古队、六交队相邻，港北区林业局制作的林权现场勘界表，虽然有参加走山踏界的古龙村委代表、古练队代表、双鸽队代表、六层队代表及政府工作队人员签名确认，但没有相邻权利人六交队代表的签名确认，也没有备注说明原因。因此，港北区政府颁发1654号林权证，因现场勘界相邻权利人签名不全，程序违法。但鉴于六交队不同意林改方案、不配合林改工作的开展，且其实际上也已经按决议分得了相应的林地，故该程序违法属轻微违法。综上所述，港北区政府颁发1654号林权证给第三人古练队，林地权属来源清楚，程序轻微违法，对六交队权利不产生实际影响，依法应当确认违法，但不撤销该行政行为，保留其效力。贵港市政府没有尽到审慎审查、监督下级政府依法行政的职责，作出37号复议决定维持1654号林权证，虽然主要事实清楚，但复议结果不当，依法亦应当确认违法保留效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十九条的规定，判决：一、确认贵港市政府作出37号复议决定的行政行为违法；二、确认港北区政府向古练队颁发1654号林权证的行政行为违法。 上诉人六交队上诉称：1.1654号林权证登记的林地权属来源不清。2010年9月8日古龙村委召开全体村民代表会议形成的决议没有法律效力。因为从《奇石乡古龙村村民小组集体林权制度改革会议记录》（以下简称2010年9月8日古龙村林改会议记录）中可以看到以下诸多错误：记录载明应到人数16人、实到16人、有效选票16张，但在出席人栏及主持人及记录人栏中记录的人数共计12人；在表决同意签名中也是12人，其中潘威言及潘海明未在出席人栏中签名，既然未出席又如何能有效表决；在六交队队长未同意决议的情况下，在选票统计中载明同意0人，不同意0人。2.1654号林权证办证程序违法。港北区政府未通知六交队现场指界，现场勘界表上没有六交队签名确认也没有备注说明原因。请求二审法院撤销一审判决、37号复议决定以及撤销1654号林权证对林地所有权及使用权、森林或林木所有权及使用权的登记行为。 被上诉人港北区政府答辩称：1.上诉人六交队请求撤销一审判决及1654号林权证的理由不成立。2.上诉人六交队上诉称港北区政府办证程序违法，没有事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人贵港市政府答辩称：37号复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法。一审判决对1654号林权证发证程序的认定没有结合客观历史事实情况进行综合考虑，事实认定不清，证据不足。上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，支持贵港市政府的具体行政行为。 一审第三人古练队在二审庭审中口头述称：同意被上诉人港北区政府的答辩意见。 二审庭审中，上诉人六交队提供三份有关古龙村各队人数及山林面积的记录材料（复印件），用以证明古龙村各队人数及山林面积。被上诉人港北区政府及贵港市政府不认可该三份证据的真实性、合法性、关联性，一审第三人古练队认为证据如草稿，不能作为证据使用。本院认为，三份证据均为复印件，没有注明出处及没有相关部门盖公章确认，因此不能作为本案的定案依据。 经审查，本院认可一审判决确认的证据可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：关于1654号林权证第2幅林地登记林地权属来源是否清楚的问题。本案中，被上诉人港北区政府将争议林地权属登记给一审第三人古练队的主要依据是2010年9月8日古龙村的林改会议决议，该决议为“按现状经营管理勾图；划分现状经营管理图后，按全村平均每人约10亩左右分山到户；高山部分划为村委集体统一管理”。据此，古龙村各队按照上述决议分配林地，古练队分到土地后向港北区政府申请办理林权证。因此，被上诉人港北区政府为古练队办理1654号林权证，权属来源清楚。对于上诉人六交队提出“古龙村林改会议记录实到16人，同意16人，但实际参加会议仅有12人，签名同意仅有12人”的问题，本院认为，古龙村当时有15个生产队，会议不论实到16人还是12人，有12个生产队代表签名同意决议，符合当时施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修订）第十七条第二款“召开村民会议，……所作决定应当经到会人员的过半数通过”、第二十四条第二款“村民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则”以及《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第二十六条有关“召开村（组）林改方案票决会前要对方案进行充分酝酿，林改方案经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意方为通过”的规定，且事后古龙村大部分生产队均按照决议确定的规则划分土地并办理了林权证，故上诉人六交队主张决议无效，本院不予支持。 关于1654号林权证第2幅林地发证程序是否合法的问题。本案争议地的相邻权人有一方是六交队，根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第三十五条的规定，现场勘界时，相关权利人必须在现场共同指认界线，并当场签名盖章表示共同确认；相关权利人接到现场勘界通知后，拒绝到现场签名确认，又没有正当理由的，按默认处理。本案六交队没有代表签名确认边界，被上诉人港北区政府未能提供证据证明已经通知六交队参加现场勘界，违反发证程序规定。但目前古龙村其他各队已经按照2010年林改方案决议划分土地，六交队无正当理由否认方案的执行。二审庭审中六交队自述“林改时，六交队应是110人；整个古龙村有3000多亩地，登记在村委”，港北区政府自述“古龙村的其他生产队都办有证；预留了大概1600多亩土地，预留的土地是六交居住和种植的地方”，本院认为，根据2010年的林改方案六交队也分到了土地，其仍不服可以继续与古龙村委协商用地范围，本案港北区政府将争议林地登记给古练队并未实际侵犯六交队的合法权益，发证时未经六交队签字确认边界属于程序轻微违法，对六交队权利不产生实际影响。 关于1654号林权证第2幅林地登记林木权属给古练队是否正确的问题。二审庭审中，各方认可2010年发证时争议林地上的树木为古练队所种植，故1654号林权证将第2幅林地上的林木登记为古练队所有，有事实依据，并无不当。 综上所述，被上诉人港北区政府登记的1654号林权证第2幅林地，虽发证程序轻微违法，但林地及林木权属登记正确，故一审判决仅确认违法，未撤销登记正确。1654号林权证共登记有4幅林地，本案争议地登记在1654号林权证第2幅林地范围内，一审判决主文确认颁发1654号林权证的行政行为违法未限定是颁发第2幅林地林权证的行政行为违法实属不当，本院予以变更。被上诉人贵港市政府作出37号复议决定维持1654号林权证错误，37号复议决定应予撤销，一审判决确认37号复议决定违法但保留其效力错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 变更贵港市中级人民法院（2018）桂08行初143号行政判决为：“一、撤销贵港市人民政府作出的贵政复决〔2018〕37号行政复议决定书；二、确认贵港市港北区人民政府向贵港市港北区奇石乡古龙村古练生产队颁发港北林证字（2010）第00001654号林权证关于第2幅林地登记的行政行为违法。” 二审案件诉讼费50元，由上诉人贵港市港北区奇石乡古龙村六交生产队负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇一九年十一月二十五日 法官助理 封 宇 书 记 员 贾茜茜