贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)黔05行初101号 原告毕节市七星关区何官屯镇龙汉村石家院组。 负责人石仁春，组长。 委托代理人（特别授权）曹鸿猷，贵州创驰律师事务所专职律师。 委托代理人（一般授权）吴慢慢，贵州创驰律师事务所专职律师。 被告毕节市人民政府。 住所地：毕节市行政办公中心。 法定代表人张集智，市长。 委托代理人（一般授权）杨静，毕节市人民政府工作人员。 委托代理人（一般授权）胡义荣，毕节市人民政府法律顾问。 被告毕节市七星关区人民政府。 住所地：毕节市七星关区开行路1号。 法定代表人胡敬斌，区长。 委托代理人（特别授权）邓申云，毕节市七星关区自然资源局工作人员。 委托代理人（一般授权）侯克勤，毕节市七星关区人民政府法律顾问室工作人员。 第三人毕节市七星关区何官屯镇龙汉村瓦厂组。 负责人徐少巧，组长。 委托代理人（特别授权）张笑，贵州总溪律师事务所专职律师。 原告毕节市七星关区何官屯镇龙汉村石家院组（以下简称石家院组）因与被告毕节市人民政府、毕节市七星关区人民政府（以下简称七星关区人民政府）及第三人毕节市七星关区何官屯镇龙汉村瓦厂组（以下简称瓦厂组）土地行政管理及行政复议纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年6月26日公开开庭审理了本案。原告石家院组组长石仁春及委托代理人曹鸿猷、吴慢慢，被告毕节市人民政府委托代理人杨静、胡义荣，被告七星关区人民政府委托代理人邓申云、侯克勤，第三人瓦厂组组长徐少巧及委托代理人张笑出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告石家院组诉称：1956年至1979年，石家院组与瓦厂组同属于一个生产队，1979年分为现在的石家院组与瓦厂组两个村民组。两个生产队共301人参与土地分配，瓦厂生产队151人，石家院生产队150人，瓦厂组分配土地时多占了5个人的土地。当时并未对涉案荒山进行分配，荒山留下供两组村民放牛割草用。该事实有瓦厂组村民**辉、石家院组村民张德远、赵德全及石仁昌的情况说明为证。2017年11月27日，何官屯镇委员杨旭主持原告与第三人就涉案土地进行调解，且双方村民代表对调解结果进行签字确认。两村民组达成一致意见：涉案荒山属于两个组共有。之后，第三人提出将涉案荒山确权给自己的申请，七星关区人民政府在未对涉案事实调查清楚的情况下，违反双方达成的调解约定私自将涉案荒山确权给了第三人，不符合客观事实，严重侵害了原告的合法权益。原告向毕节市人民政府申请行政复议，毕节市人民政府的复议决定维持了七星关区人民政府的确权决定。原告认为，七星关区人民政府作出的确权决定及毕节市人民政府作出的行政复议决定缺乏事实及法律依据，侵犯了原告的合法权益，遂向人民法院提起诉讼，请求判决撤销七星关区人民政府作出的七星府行确字[2018]2号《行政确权决定书》及毕节市人民政府作出的毕府行复决字[2018]52号《行政复议决定书》，并判决本案诉讼费用由二被告承担。 被告毕节市人民政府辩称：1.毕节市人民政府经审查后，认定七星关区人民政府作出的确权决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，毕节市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚。2.毕节市人民政府在收到行政复议申请后，依法通知了案件当事人，在作出行政复议决定后，依法送达了各方当事人，程序合法。综上，原告的诉讼请求无事实及法依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告七星关区人民政府辩称：1.争议土地经过云南方圆测绘有限公司毕节分公司的《土地勘测定界技术报告书》确认，共计5.8834公顷，其中耕地1.5946公顷，林地4.2888公顷。2.根据第三人提交的土地承包经营卡、龙汉村村民委员会出具的情况说明及调查工作组对吴学正、石仁礼、**辉、万贵明的调查笔录均能证实，争议地块应属第三人所有。3.对于原告所有的荒山，已依据《毕节至二龙关高速公路建设项目T2标红线征用土地补偿兑现清册》，将补偿款发放给原告。4.双方发生争议后，七星关区人民政府成立工作组于2017年11月27日组织对争议双方进行调解，并在调解会议上达成一致意见，但因最终一方反悔而未实际履行。综上，七星关区人民政府作出的确权决定认定事实清楚，程序合法。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 第三人瓦厂组辩称：1.自1979年土地分配以来，涉案荒山就由瓦厂组占有、管理、使用、收益，期间，石家院组一直未提出过争议。2.依照法律规定，涉案争议荒山属瓦厂组所有，没有确凿证据证明涉案土地权属石家院组。3.七星关区人民政府作出的确权决定及毕节市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，应予维持。4.原告的诉讼主张无事实及法律依据，依法不应得到支持。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告毕节市七星关区人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证： 第一组证据：确权申请书2份。证明目的：第三人向七星关区人民政府提出确权申请的事实。 原告质证：对龙汉村瓦厂组提交的确权决定真实性无异议，但对提交时间有异议，如是2017年9月18日前后提交的，根据《土地权属争议调查处理办法》，应当将申请书副本发放原告，但原告至今没有收到该确权申请书。对石家院组的确权申请书无异议。 毕节市人民政府质证：无异议。 第三人质证：无异议。 第二组证据：何官屯龙汉村瓦厂组、石家院组土地纠纷勘界图。证明目的：争议土地的面积及测绘情况。 原告质证：无异议。 毕节市人民政府质证：无异议。 第三人质证：无异议。 第三组证据：1.土地承包经营卡；2.龙汉村村民委员会出具的说明；3.龙汉村瓦厂组与石家院组承包荒山情况；4.调查工作组对石家院组村民吴学正、石仁礼、万贵明、**辉制作的调查笔录。证明目的：经被告调查核实争议地块应当属于龙汉村瓦厂组所有。 原告质证：对1号证据真实性无异议，但从卡上记载的内容来看得不出争议地块属于瓦厂组的结论，达不到被告的举证目的。对2号证据无异议。对3号证据真实性有异议，该说明是龙汉村村委会出具的，记载的内容真实性有异议，对其中第一部分关于分断情况的陈述是不真实的，里面提到根据调查和荒山分配原则，但该调查何人组织、何时进行、采用何种方式调查、调查了何人、如何得出荒山分配的原则均没有记载，本案正是存在权属争议才提起诉讼，不能根据村委会简单的“根据调查”四个字就能确定涉案土地属于瓦厂组，村委会的证明是出证明人的主观臆断，其结论没有事实依据。对第一部分中瓦厂组荒山与土地分断情况的陈述，我方认为与本案无关，即便瓦厂组对争议土地进行了分配，因为涉案土地不完全属于瓦厂组，其行为也是无效的。对第二部分开荒和土地耕种情况中根据开荒情况反推荒山已经分断没有事实依据，村民根据自身劳动力、距家远近进行开荒，不能认为没有开荒就不享有权利，所以该荒山情况的记载不真实。该情况说明虽然加盖了龙汉村村委会的印章，但由何人出具并不知晓，该说明取得程序不合法。据原告了解，出具该证据的是村委会吴道荣，而吴道荣是瓦厂组的村民，是本案的利害关系人，如涉案土地确权给瓦厂组，其必然获得利益，那么出具的证明是否公正、客观反映实际情况值得怀疑。所以，由利害关系人吴道荣以村委会名义出具的该份说明，其程序和陈述的内容并不合法。对于4号证据，吴学正、石仁礼、万贵明三人是瓦厂组村民，不是被告提交的证据上所述是石家院组村民；吴学正、万贵明的陈述不真实、不客观，不能达到举证目的。因为吴学正、万贵明系瓦厂组村民，是本案利害关系人，对其调查笔录相当于确权时的申请人陈述，其陈述事实没有得到被申请人认可，同时也没有其他证据佐证，故不能作为定案依据；石仁礼的调查笔录真实性无异议，该调查笔录中第二页第五行石仁礼清楚的回答：“两个生产队的土地是分断的，所有荒山没有分，荒山是两个生产队集体所有，荒山种不了，留用于割草放牛山之用”，所以该证据达不到被告的证明目的。对**辉的调查笔录无异议，同时也说明荒山没有分。 毕节市人民政府质证：无异议。 第三人质证：无异议。 第四组证据：2017年11月27日《会议记录》。证明目的：调查组2017年11月27日进行了调解工作，并在调解会议上达成一致意见，虽最终一方反悔而未实际履行，但能够说明争议土地的实际权属情况。 原告质证：真实性无异议，证明目的有异议。在何官屯镇政府、七星关区国土局组织的该次调解中，石家院组村民自始至终没有承认荒山分断，愿意一组一半，瓦厂组最终也同意此调解方案，如果能够说明争议土地的实际权属情况，也是涉案荒山两个组共同所有，而不是属于瓦厂组所有。 毕节市人民政府质证：无异议。 第三人质证：无异议。 第五组证据：《补偿兑现清册》。证明目的：属于石家院组的荒山已经征收，何官屯镇政府已经将补偿款兑现完毕。 原告质证：真实性无异议，证明目的有异议，不能达到属于石家院组的荒山已经征收的举证目的。首先，清册上的征收项目主要为耕地和部分林地，在征收过程中，石家院组村民的承包耕地被征收是客观存在的事实，而本案涉及的是没有分断的荒山，从该清册上不能反映石家院组因荒山被征收而获得补偿的事实，不能达到被告举证的目的。 毕节市人民政府质证：无异议。 第三人质证：无异议。 被告毕节市人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证： 第一组证据：1.行政复议申请书；2.村民小组会议决议；3.授权委托书、律师授权委托书、律师事务所函、律师执业证复印件、身份证复印件、户籍信息；4.行政复议受理通知书；5.提出行政复议答复通知书；6.第三人参加行政复议通知书及相关送达凭证。证明目的：毕节市人民政府复议程序合法。 原告质证：无异议。 七星关区人民政府质证：无异议。 第三人质证：无异议。 第二组证据：1.原告在复议阶段提交的证据材料：七星关区人民政府行政确权决定书、会议记录、情况说明4份；2.行政复议答复书；3.被告七星关区人民政府在复议阶段提交的证据材料：七星关区人民政府行政确权决定书、确权申请书2份、何官屯镇人民政府文件（七星何府呈[2017]122号）、会议记录2份、征用土地补偿兑现清册、农村承包土地基本情况登记、毕节市延长农村土地承包期情况登记表2份、《龙汉村瓦厂组与石家院组承包荒山情况》、《毕镇高速红线用地征收龙汉村石家院组瓦厂组荒山的基本情况》、询问笔录7份、《关于瓦厂组与石家院组纠纷的情况说明》、情况说明、毕龙高速T2合同段征地测量面积计算表、毕镇高速公路项目建设征用土地勘丈登记表、土地纠纷勘界图6份、土地勘测定界技术报告书；4.第三人龙汉村瓦厂组行政复议答辩书。证明目的：毕节市人民政府作出毕府行复决字[2018]52号行政复议决定依据的事实清楚。 原告质证：对这组证据1、2、4号无异议，对3号证据七星关区提交的材料中《毕镇高速红线用地征收龙汉村石家院组瓦厂组荒山的基本情况》说明的第一项关于征收的原则是将与农用地相连的荒山一并丈量为农用地范围征收并补偿，该原则其损害了其他村民的权利，没有法律依据，不具有合法性，说明的第二、三、四项与本案无关联性。对与询问笔录石仁春、石仁昌、赵德全、张德远四人询问笔录无异议，均指出涉案荒山没有分断，所以达不到被告的举证目的。其余三人询问笔录与区政府提交的证据中质证意见一致。 七星关区人民政府质证：无异议。 第三人质证：无异议。 原告石家院组向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证： 第一组证据：何官屯镇龙汉村石家院组村民小组会议决议及村民代表户口本复印件、七星关区何官屯镇龙汉村村民委员会证明1份。证明目的：证明原告的主体适格。 毕节市人民政府质证：无异议。 七星关区人民政府质证：无异议。 第三人质证：真实性与合法性请法庭核实。 第二组证据：何官屯镇人民政府文件（七星何府呈[2017]122号、2017年9月18日确权申请2份。证明目的：1.七星关区何官屯镇人民政府于2017年8月2日向被告七星关区人民政府请示对涉案荒山进行确权；2.原告与第三人于2017年9月18日均提出对涉案荒山进行确权的申请。 毕节市人民政府质证：无异议。 七星关区人民政府质证：无异议。 第三人质证：无异议。 第三组证据：七星关区何官屯镇政府会议记录。证明目的：原告与第三人于2017年11月27日在七星关区何官屯镇党委委员杨旭主持召开的“关于龙汉村瓦厂组、石家院组荒山调解”会议中，原告与第三人代表达成调解表示“同意将毕镇高速路的款收回由两个组共同分配，包括大皮坡、白岩老壳在内的荒山属两个组共同共有”。并注明：签字后立即生效，双方代表也都在会议记录上签字，说明双方已达成调解并已生效。涉案荒山应由双方共同共有。 毕节市人民政府质证：三性无异议，对证明目的有异议。 七星关区人民政府质证：三性无异议，对证明目的有异议。 第三人质证：1.因原告举证的目的认为该协议已经生效，我方认为未经司法确认协议效力待定；2.法律规定当事人在调解过程中认可的事实不得作为诉讼中对其不利的依据，故原告的证明目的与法律规定相悖，不应采信。 第四组证据：1.毕节市七星关区人民政府行政确权决定书（七星府行确决字[2018]2号）；2.毕节市人民政府行政复议受理通知书（毕府行复受字[2018]52号）；3.毕节市人民政府行政复议决定书（毕府行复受字[2018]52号）。证明目的：1.七星关区人民政府作出的确权决定程序不合法；2.案件已经经过行政复议。 毕节市人民政府质证：对三性无异议，但证明目的不认可。 七星关区人民政府质证：对三性无异议，但证明目的不认可。 第三人质证：对三性无异议，但达不到原告的证明目的。 第四组证据：**书农村承包土地基本情况登记、承包土地明细登记、毕节市延长农村土地承包期情况登记表2张（**书、吴学正）。证明目的：1998年二轮承包瓦厂组村民**书、吴学正只分的老坡上的耕地（旱地）而不是荒山，不能证明荒山以进行了分割。 毕节市人民政府质证：三性无异议，对证明目的有异议。分割是指组与组的分割，并不是分割在农户名下。 七星关区人民政府质证：三性无异议，对证明目的有异议。 第三人质证：三性无异议，对证明目的有异议。分割是指组与组的分割，并不是分割在农户名下。 第五组证据：赵德全、**辉、石仁昌、张德远情况说明各1份。证明目的：涉案荒山并未进行分配。 毕节市人民政府质证：对内容的客观性不认可，达不到原告的证明目的。 七星关区人民政府质证：无异议，涉案荒山一直属于第三人耕种管理。 第三人质证：与市政府意见一致。 第六组证据：（2018）黔05行初171号行政裁定书。证明目的：原告在法定期限内提起诉讼。 毕节市人民政府质证：无异议。 七星关区人民政府质证：无异议。 第三人质证：无异议。 第三人在庭审中未向本院提交证据，但在本案证据交换过程中，原告及第三人均主张两个组村民在涉案荒山上办理了承包证。本院责令原告及第三人在指定期限内向本院提交相关承包证。第三人在指令期限内向本院提交了瓦厂组村民朱启科、朱启春、朱启泽、吴长领、朱荣、吴道荣、吴学正、吴勇、朱少明、万贵梦、朱少祥、石仁贵、石仁福、石仁平、万德贤、吴长发、朱少华、朱少友、万德荣、吴道忠20户的《农村土地承包经营权证》。本院组织各方当事人对上述《农村土地承包经营权证》进行质证： 原告质证：对该组证据真实性无异议，但不能证明第三人与涉案土地有利害关系。如其中2018年新颁发的瓦厂组吴学正户证书与2017年11月24日在档案局复印的毕节市延长农村土地承包期情况登记表上记载的瓦厂组的登记情况中的土地完全不符，两证自相矛盾。而第二轮土地是在第一轮土地基础上的延续，土地应该相符。 毕节市人民政府质证：对该组证据真实性无异议，该组证据中土地情况测绘时间是2017年12月1日，颁证时间是2018年5月1日，证书是根据2017年测绘结果制作，并非根据涉案确权决定书来制作，该证据显示在涉案荒山所在区域内原有土地属于瓦厂组相关村民。 七星关区人民政府质证：无异议。 第三人质证：无异议。 本院对上述证据认证如下：各方当事人提交的证据均与本案具有关联性，本院依法予以确认。 经审理查明：案涉争议荒山位于毕节市七星关区何官屯镇龙汉村（小地名为大皮坡、白岩老壳），总面积为5.8834公顷，其中林地面积4.2888公顷，耕地面积1.5946公顷。2015年毕镇高速公路项目征收时，案涉争议荒山中小地名为张家麻塘及小湾子的荒山在征收范围之内，石家院组村民作为被征收人领取了张家麻塘处荒山的补偿款，瓦厂组村民领取了小湾子处荒山的补偿款。因修建水库需要征收案涉荒山，原告与第三人就荒山权属问题发生纠纷，双方于2017年9月18日向七星关区人民政府申请土地确权。七星关区人民政府依法受理了原告及第三人的确权申请。2017年11月27日，七星关区国土资源局组织原告及第三人进行调解，石家院组村民代表及瓦厂组村民代表参加调解，并约定由石家院组和瓦厂组分别收回各自小组村民领取的毕镇高速公路项目中张家麻塘及小湾子荒山补偿款后，案涉争议荒山由两个组共同分配，但因收回补偿款事宜未果，纠纷未得到解决。之后，七星关区人民政府在对案涉荒山范围进行勘测，对荒山权属问题进行调查后，于2018年4月23日作出七星府行确字［2018］2号《毕节市七星关区人民政府行政确权决定书》（以下简称《行政确权决定书》），决定将位于白岩老壳的5.8834公顷（合计88.25亩）（四至界限为：东，南，西，北与本村集体土地乡邻）的土地所有村民小组所有。原告不服七星关区人民政府作出的《行政确权决定书》，向毕节市人民政府申请行政复议，毕节市人民政府受理原告的复议申请后，依法向各方当事人送达了《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》及《第三人参加行政复议通知书》，经审查后于2018年8月17日作出毕府行复决字［2018］52号《行政复议决定书》，决定维持七星关区人民政府作出的七星府行确字［2018］2号《行政确权决定书》。原告不服七星关区人民政府作出的《行政确权决定书》及毕节市人民政府作出的《行政复议决定书》，于2018年9月10日向本院提起行政诉讼，本院于2018年12月11日作出（2018）黔05行初171号行政裁定书，以原告未针对起诉问题依法召开村民小组会议，其诉讼主体不适格为由裁定驳回起诉。2019年，原告经依法召开村民小组会议后向本院起诉，请求判决撤销七星关区人民政府作出的七星府行确字［2018］2号《行政确权决定书》及毕节市人民政府作出的毕府行复决字［2018］52号《行政复议决定书》，并判决本案诉讼费用由二被告承担。 本案的争议焦点为：七星关区人民政府作出的七星府行确字[2018]2号《行政确权决定书》及毕节市人民政府作出的毕府行复决字[2018]52号《行政复议决定书》是否合法，是否应当被撤销。 本院认为，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款、第二款第（一）项规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的”。本案中，原告石家院组及第三人瓦厂组在1966年至1979年同属一个生产队，共同享有案涉荒山的所有权。1979年分为现在的石家院组及瓦厂组，故对案涉荒山所有权的确定，应按照现状确定。对于原告石家院组与第三人瓦厂组争议的荒山是否分断的问题，首先，根据龙汉村村民委员会作出的《龙汉村瓦厂组与石家院组承包荒山情况》和《毕镇高速红线用地征收龙汉村石家院组瓦厂组荒山的基本情况》，以及吴学正、万贵明等人的调查笔录，可以认定案涉荒山在1979年土地分配时已经分断。其次，2015年毕镇高速公路项目征收时，石家院组村民作为被征收人领取了张家麻塘处荒山的补偿款，瓦厂组村民领取了小湾子处荒山的补偿款，二村民小组均无人提出异议。因此，石家院组主张两个村民小组荒山未分断与客观事实不符。此外，根据石家院组石仁礼、石仁昌、赵德全、张德远等人的调查笔录，能证实案涉荒山实际使用人是瓦厂组村民。综上，七星关区人民政府在收到原告及第三人的确权申请后，依法进行调查，并根据调查情况将案涉争议荒山所有权确定给瓦厂组，故七星关区人民政府作出的七星府行确字[2018]2号《行政确权决定书》认定事实清楚，程序合法。 毕节市人民政府在收到原告石家院组的行政复议申请后，依法向各方当事人送达了《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》及《第三人参加行政复议通知书》，经审查后于2018年8月17日作出毕府行复决字[2018]52号《行政复议决定书》，决定维持七星关区人民政府作出的七星府行确字[2018]2号《行政确权决定书》。故毕节市人民政府作出的《行政确权决定书》认定事实清楚，程序合法。 综上，七星关区人民政府作出的七星府行确字[2018]2号《行政确权决定书》及毕节市人民政府作出的《行政确权决定书》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，依法应予支持。原告石家院组的诉讼请求无事实及证据依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下： 驳回原告毕节市七星关区何官屯镇龙汉村石家院组的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告毕节市七星关区何官屯镇龙汉村石家院组负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长  陆 川 审 判 员  杨静梅 审 判 员  黄塑希 二〇一九年十一月十五日 法官助理  洪运佳 书 记 员  蒋 琼