广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0606行初1041号原告广东省佛山市顺德区乐从镇杨滘股份合作经济社，住所地佛山市顺德区乐从镇杨滘村。负责人马汝添，该社理事长。委托代理人黄宗强，广东思辰律师事务所律师。委托代理人何倩平，广东思辰律师事务所律师。被告佛山市禅城区南庄镇人民政府，住所地佛山市禅城区南庄镇南庄大道**。法定代表人叶华，镇长。行政负责人李国钊。委托代理人冯永生，该政府工作人员。委托代理人何嘉瑶，广东泽康律师事务所律师。原告广东省佛山市顺德区乐从镇杨滘股份合作经济社诉被告佛山市禅城区南庄镇人民政府行政协议纠纷一案，于2019年9月24日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人黄宗强，被告行政负责人李国钊及委托代理人何嘉瑶到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称，为解决道路建设用地需要，被告作为乙方、原告作为甲方于2014年9月23日签订《置换土地协议书》，协议约定：“一、总则。南庄镇政府因道路建设用梧村插花土地置换杨滘股份合作经济社土地，双方不得以任何理由收回土地；二、位置和面积，甲方土地位于梧村东围工业区内南侧（具体详见附图一），乙方土地位于佛山一环路北侧（具体详见附图二）；三、双方职责：自签订本协议后，甲方置换给乙方的土地承包经营权和土地所有权、使用权归乙方所有，如征收、补偿、出让等与甲方无关。同样，乙方置换给甲方的土地承包经营权和土地所有权、使用权归甲方所有，如征收、补偿、出让等与乙方无关。双方土地置换完成后甲方协助乙方办理置换土地租地合同的转移手续，在界线处设置界碑、在道路鱼塘段设置挡土墙、将道路东侧两个鱼塘间的塘基挖除，协调市路桥公司保留一环辅道杨滘段路口，甲方保证道路两侧建筑物建设不受道路控制线影响，并在桥底预留机耕路通道（要求宽不少于5米、高度不少于3米，并接驳至机耕路）。”协议签订后，被告将位于梧村东围工业区内南侧的置换土地交给原告，并协助原告与该土地的承租人马能艺、邓乃焕、马伟明签订了三份《土地使用权租赁合同》，该三份合同均承接之前的土地租赁合同，合同约定的三位承租方应向原告缴纳的2018年度租金、资源占用费合计为126480元，2019年度租金、资源占用费合计为126480元。原告收取了承租方缴纳的2015、2016、2017年度租金。原告在合同签订后亦将杨滘村的置换土地交付给被告使用，被告于2014年9月28日出具《关于土地置换的说明》一份，内容为“杨滘村委会：我镇因河滘大道路建设占用你村委会土地，为解决道路建设的用地需要，经双方协商同意用南庄镇梧村插花土地置换杨滘村委会土地，我镇同意在土地置换手续完成并完善用地手续后才正式进场施工。”依照该说明，被告承诺完成土地置换手续并完善用地手续，但被告并未履行上述义务，并在上述手续未经审批的情况下擅自对置换土地进行了施工建设。后直至2018年，梧村置换土地的原权属人梧村集团有限公司向梧村置换土地的承租人马能艺、邓乃焕、马伟明主张权利，要求承租人向梧村集团有限公司支付租金及资源占用费，承租人从2018年开始不再向原告缴纳梧村置换土地的租金及占用费，改为向梧村集团有限公司缴纳。原告于是向被告协商解决相关情况并催收2018年度租金、资源占用费。2019年2月15日，被告向原告出具《南庄镇人民政府关于佛山市顺德区乐从镇杨滘股份合作经济社催收租金等费用的复函》，表示：“……2017年我镇梧村村换届选举后，各新上任村小组组长对杨滘换地的方式有异议，并联名向镇委镇政府提交《申请书》，提出取消该土地置换合同，导致该置换土地相应手续无法继续办理。就《置换土地协议书》的后续履行相关事宜，我镇愿与贵方按照法律法规解决。”被告与原告签订协议时未取得梧村村集体土地与被告置换土地的批复，后又明确函告原告无法办理置换土地的相关手续，故双方签订的协议因未能取得相关批准而无法继续履行，被告应返还置换土地给原告，并有义务将土地恢复原状。为此原告起诉请求：1.被告返还位于佛山一环路北侧的土地（具体详见附图二）给原告；2.被告从2018年1月1日起至实际交还上述土地之日止按每年126480元向原告支付占用费（暂计2018年及2019年土地占用费252960元）；3.被告向原告赔偿土地恢复原状费用1985400元；4.被告承担原告就本案支出律师费86662元；5.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提供了以下证据：1.原告的组织机构代码证、广东省农村集体经济组织证明书、负责人证明书、负责人的身份证，证明原告的诉讼主体资格。2.置换土地协议书、换地红线图2份、关于土地置换的说明，证明原告与被告之间对于土地置换的协议约定。3.土地使用权租赁合同3份（2015年12月签订），证明双方土地置换后被告将其应交付的土地及地上建筑物交付给了原告，原告与该土地及地上建筑物的原租户签订了三份土地租赁使用合同，依据该合同，2018年及2019年的土地租金及资源占用费为每年126480元，证明在此期间原告所遭受的出租损失，被告应依照该租金数额向原告支付置换土地的占用费。4.催收函、《南庄镇人民政府关于佛山市顺德区乐从杨滘股份合作经济社催收租金等费用的复函》，证明被告违反行政协议的约定导致置换的土地被梧村收回，被告在复函中也确认了无法继续办理置换土地相关手续。5.律师函、土地使用权租赁合同（2004年8月签订）、梧村东围开发区租用土地方案、艺厂地域计租附图、土地使用权租赁递延协议、补充协议、扣减租金表，证明被告交付给原告的置换土地已经被梧村收回。6.河窖至一环杨窖村段恢复原貌工程报价，证明案涉的土地回复原貌所需要的工程造价，路面堆高是指当时鱼塘边上的塘基是高于路面的。7.委托代理合同与发票，证明原告的律师费损失86662元。被告辩称，一、本案应属于民事合同纠纷，而非行政协议纠纷。行政协议具有行政性，从其特征而言，行政协议的签订必须具有一定的行政管理目的，实质上就是引起行政法律关系的产生、变更或终止。协议的权利义务关系具有行政法属性，协议双方的权利义务关系并非完全对等，行政协议本质上是行政机关为了履行法定职责而采取的一种行政管理方式。在该情况下，行政机关在行政协议中享有一种能够单方行使的行政权力，包括对行政协议履行的指导与监督权、对不履行义务的相对一方的强制执行权、对违约行政相对人处以行政制裁措施的权力、行政机关单方享有行政合同变更、解除权等。涉案的《置换土地协议书》签订虽因被告就建设道路的设想而提出，但不等同于被告为城市道路建设与原告签订的行政征地合同。原告不在被告的行政管理范围下，被告并不能通过行政手段对原告进行管理。原、被告等关系下签订《置换土地协议书》，从协议书内容可知，被告并不能通过《置换土地协议书》对原告行使行政权力，《置换土地协议书》实质上应视同是原告与梧村各自向对方定向出让土地的合同，从而实现目标土地所有权、使用权、收益权等的相互转移。该土地交换非通过行政权力取得，而是双方在平等关系下，通过公平协商交换对价确定，被告对《置换土地协议书》不享有作为行政主体一方的强制权力。因此，《置换土地协议书》实质上应属于民事合同，而非行政协议。同理，《南庄镇人民政府关于佛山市顺德区乐从杨滘股份合作经济社催收租金等费用的复函》是对原告《关于佛山市顺德区乐从杨滘股份合作经济社催收南庄镇人民政府租金等费用的函》该来函的回复，其并非被告作出的具体行政行为，而是被告与原告在平等主体关系下就涉案事项的过程性沟通回复函件，不产生行政效力，原告将其视为被告作出的行政决定，要求撤销该函件的诉求依法无据。二、涉案《置换土地协议书》为无效合同。如原告所述，《置换土地协议书》内涉及的梧村土地出让事宜并未经梧村村民会议通过。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第七条规定：“出让、出租和抵押集体建设用地使用权，须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。”梧村一直未就土地置换事宜行经民主程序，即置换事宜违反了上述程序性规定。另外，《置换土地协议书》内涉及的原告土地上原存在耕地青苗鱼塘，属于农用地。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”；第八十二条规定：“擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”原告土地的出让同样并未履行完毕相关政府主管部门的审批程序。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”现《置换土地协议书》内涉及的目标土地出让事项均存在违反法律、行政法规的强制性规定的情况，《置换土地协议书》应属于无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条等的相关规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，梧村土地与原告土地的土地所有权、使用权、收益权等应分别返还归由原权属单位所有。因此，被告不需向原告支付梧村土地自2018年1月1日起产生的土地占用费。另外，由于被告曾于2014年9月28日承诺在原告土地置换手续完成并完善用地手续后才进场施工，因此被告至今仍未实际进场使用原告土地，原告的土地仍在原告的实际控制下，被告从未基于原告土地获取收益，无需返还。三、原告提出的土地恢复原状费用过高。涉案原告土地，被告此前已依据《置换土地协议书》约定向原告支付鱼塘耕地青苗及附着物补偿共7万元，作为其回收土地及对鱼塘进行填土、对土地进行整理等支出补偿。现即使土地需互相返还，原告此前对土地的整理投入工作对其今后对该土地的使用产生的是积极的影响，并不会产生损失，甚至会提高其此后的土地收益，原告以此要求被告针对鱼塘填土等作出赔偿并不合理。另外，即使被告需协助原告拆除部分土地硬底化建筑，被告认为原告提出的费用亦过高，请求法院选取专业评估机构对相关费用予以评估鉴定，以确定合理的费用。综上所述，原告的部分主张没有任何事实和法律依据，请法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求，维护被告的合法权益。被告未提供任何证据。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提供的证据1、2、3、4、5，被告对其真实性均无异议，且上述证据与本案有关联，本院均予以采纳。原告提供的证据6，该证据系原告单方制作，且未载明报价单位是否有资质，本院对该组证据不予采纳。原告提供的证据7，本院结合原告聘请律师的客观事实，对此本院对其真实性予以确认。经审理查明，2014年9月23日，原告作为乙方、被告作为甲方签订《置换土地协议书》，协议约定为满足日益增长的交通需要，南庄镇政府拟建设河滘大道。由于途经甲乙双方的插花土地，为完满解决道路建设的用地需要，经甲乙双方充分协商，一致同意置换双方的相关土地，具体如下：一、总则。南庄镇政府因道路建设用梧村插花土地置换杨滘股份合作经济社土地，双方不得以任何理由收回土地，影响对方。二、位置和面积。甲方土地位于梧村东围工业区内南侧（具体详见附图一），乙方土地位于佛山一环路北侧（具体详见附图二）。三、双方职责。1.自签订本协议后，甲乙双方自行解除现土地的租赁、债务等问题，置换后各自重新经营，相互不追讨损失；2.自签订本协议后，甲方置换给乙方的土地承包经营权和土地所有权、使用权归乙方所有，如征收、补偿、出让等与甲方无关。同样，乙方置换给甲方的土地承包经营权和土地所有权、使用权归甲方所有，如征收、补偿、出让等与乙方无关;3.乙方的土地涉及到鱼塘耕地青苗及附着物补偿，按70000元包干，费用由甲方支付给乙方……6.双方土地置换完成后甲方协助乙方办理置换土地租地合同的转移手续，在界线处设置界碑、在道路鱼塘段设置挡土墙、将道路东侧两个鱼塘间的塘基挖除，协调市路桥公司保留一环辅道杨滘段路口，甲方保证道路两侧建筑物建设不受道路控制线影响，并在桥底预留机耕路通道（要求宽不少于5米、高度不少于3米，并接驳至机耕路）；7.乙方收到青苗补偿费后同时完成收地工作。此外协议还对青苗、附着物补偿费的付款方式等进行了约定。2014年9月28日，被告出具《关于土地置换的说明》，内容为：“我镇因河滘大道路建设占用你村委会土地，为解决道路建设的用地需要，经双方协商同意用南庄镇梧村插花土地置换杨滘村委会土地，我镇同意在土地置换手续完成并完善用地手续后才正式进场施工。”2015年12月，原告分别与原使用南庄镇梧村村委会土地的马能艺、邓乃焕、马伟明签订《土地使用权租赁合同》。三份合同均约定租期从2015年1月1日至2035年12月31日止，2017-2021年，每年每亩缴交租金7273元及资源占用费5290元，合计12563元。其中马能艺租用面积5.974亩、邓乃焕租用面积3.604亩、马伟明租用面积0.489亩。合同签订后，马能艺、邓乃焕、马伟明依约向原告缴纳了2015-2017年三年的租金。但从2018年开始，马能艺、邓乃焕、马伟明不再向原告缴纳租金，而向梧村集团有限公司支付租金。为此，原告于2019年1月28日向被告发出了催收函，要求被告支付2018年应收租金、资源占用费等。2019年2月15日，被告向原告发出《南庄镇人民政府关于佛山市顺德区乐从镇杨滘股份合作经济社催收租金等费用的复函》，表示：“……2017年我镇梧村村换届选举后，各新上任村小组组长对杨滘换地的方式有异议，并联名向镇委镇政府提交《申请书》，提出取消该土地置换合同，导致该置换土地相应手续无法继续办理。就《置换土地协议书》的后续履行相关事宜，我镇愿与贵方按照法律法规解决。”另查，庭审中，原、被告均确认原告所属地块原为鱼塘，签订协议后，被告将鱼塘填平并修建了一座桥。本院认为，协议是经过谈判、协商而制定的共同承认、共同遵守的文件。利用协议来约定权利义务是各种社会主体普遍采用的手段。平等的民事主体间签订的协议，属民事协议；引发的纠纷，按照民事救济程序解决。随着行政管理方式的多样化和行政管理理念从高权命令向协商、合作的转变，行政机关在法律规定的职权范围内，通过协商一致的方式约定其与行政管理相对人之间的权利义务关系，此种协议也被统称为行政协议（行政契约、行政合同）；由此引发的纠纷，一般通过行政救济程序解决。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”因此，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。回归至本案，虽然案涉协议签订的一方为佛山市禅城区南庄镇人民政府，即签订一方为行政机关，但该行政主体与原告之间不具有行政管理的关系，被告作为协议签订一方并不具有行政优益权，双方签订案涉协议实质上是在双方平等关系下通过协商交换对价确定，因此并不符合上述行政协议第二、第四的构成要件。故案涉《置换土地协议书》并非行政协议，应属民事合同。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”因案涉协议并非行政协议，故不属于行政诉讼受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告广东省佛山市顺德区乐从镇杨滘股份合作经济社的起诉。本案不收取受理费，原告广东省佛山市顺德区乐从镇杨滘股份合作经济社预交的受理费50元，可在本裁定发生法律效力后向本院申请退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  郑旭辉审判员  陈 威审判员  许海霞二〇一九年十一月十九日书记员  胡卓华