贵州省清镇市人民法院 行 政 判 决 书 (2019)黔0181行初18号 原告:张代琴，女，1962年12月9日出生，汉族，户籍地贵阳市白云区，现住贵州省修文县。 委托诉讼代理人：成长清，湖南裕生律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被告：贵阳市白云区艳山红镇人民政府，住所地：贵阳市白云区龙井路288号。 法定代表人：胡熙，职务：镇长。 单位出庭负责人：吴忠文，职务：该镇副镇长。 委托诉讼代理人：吴小兰，贵州商同律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托诉讼代理人：雷宁，贵州商同律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 原告张代琴诉被告贵阳市白云区艳山红镇人民政府（以下简称艳山红镇政府）确认行政行为违法一案，本院于2019年7月12日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月13日在本院公开开庭审理了本案。原告张代琴及委托的诉讼代理人成长清、被告艳山红镇政府的负责人吴忠文及委托诉讼代理人吴小兰、雷宁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 艳山红镇政府于2019年3月1日下发了《艳山红镇关于取缔关停养殖场（户）的通告》，通告的内容为：1.养殖场（户）立即停止污染物排放，并在5月31日前自行将已排放的污染物进行清理。限期内未清理，将由养殖场（户）所在村民委员会组织人员清理，产生的费用由该区域养殖户共同承担；2.所有养殖户必须在2019年6月31日前自行关停或搬离，限期内未搬离，镇政府将联合相关执法部门强制取缔，所产生后果由养殖户自行承担。 艳山红镇政府向本院提交了据以作出案涉通告的证据，共四组： 第一组:贵阳市白云区畜禽养殖禁养区优化调整方案，区人民政府办公室《关于印发的通知》及网站截屏。证明2017年10月作出《贵阳市白云区畜禽养殖禁养区优化调整方案》，白云区人民政府进一步优化了畜禽养殖区的范围，艳山红镇政府所辖范围属于白云区人口集中区域，禁止设立畜禽养殖场，原告养殖属于禁养区。并于2017年11月2日在白云区人民政府网站进行了公告。 第二组：《贵州省农业农村厅贵州省生态环境厅关于进一步做好畜禽养殖污染排查和整改工作的通知》（黔农发〔2019〕25号）、《贵阳市农业农村局贵阳市生态环境局关于印发贵阳市畜禽养殖污染排查和整改工作方案的通知》（筑农通〔2019〕23号）。证明省市文件明确规定，凡在禁养区内的养殖场，2019年6月底前予以关停或搬迁。原告的养殖行为本身就不合法，不存在给予补偿问题。 第三组：村委会议（养殖户会议）照片（25张）。证明艳山红镇政府已委托村委会分别于2019年2月22日、3月8日、5月21日、6月18日、6月28日告知彭孝左、潘吉中、潘安贵、龙红等养殖户，白云区艳山红镇属于禁养区，限期关停、搬迁其养殖场事宜，并对包括原告在内的养殖户进行畜禽养殖场取缔的宣传、动员、协调工作。 第四组：送达回执。证明《艳山红镇关于取缔养殖场（户）的通告》依法送达原告。 原告对以上证据真实性无异议，但认为根据相关法规及文件规定，只有县级以上人民政府才能划定禁养区，这些证据只能证明被告的行为违法，主体不合法。 原告诉称，2015年上半年，原告在白云区办了一个猪场（租用田润的场地）。在2018年至2019年上半年，原告的猪场存有大小猪共有178头。其中母猪23头、种公猪1头、中猪154头。由于被告于2019年3月1日下了《艳山红镇关于取缔关停养殖场（户）的通告》，加上在被告的威胁下，原告被迫将大小猪178头全部搬迁至贵州省修文县。给原告造成了巨大的经济损失，生猪的损失在142400元；另外，猪场租用的固定资产的损失资在8750元。故向法院起诉，要求：确认被告2019年3月1日作出的《艳山红镇关于取缔关停养殖场（户）的通告》主体违法、程序违法。 原告并向本院提交了如下证据：《艳山红镇关于取缔关停养殖场（户）的通告》，证明被告主体和程序违法。被告认为原告未在农业、水务部门办理相关手续。省市文件都要求养殖户要搬离禁养区，相关通知已送达了养殖户。 被告答辩称，原告养殖区域是贵阳市白云区人口集中区域，被划定为畜禽禁养区，不得开办养殖场。原告养殖行为不合法，不存在补偿问题。 经审理查明，2017年11月2日，贵阳市白云区人民政府下发白府办[2017]81号文，通过了《贵阳市白云区畜禽养殖禁养区优化调整方案》。根据该方案，白云区艳山红镇尖坡村被划定为禁养区。原告张代琴于2015年租用白云区艳山红镇尖坡村村民场地进行生猪养殖，共养殖生猪178头，现原告养殖场已搬离。2019年4月16日，贵州省农业农村厅、贵州省生态环境厅联合下发黔农发[2019]25号文，要求对全省畜禽养殖污染进行排查和整改。根据该文件，排查对象一是全省直连直报系统备案的养殖场，二是未达到备案表中，但实际养殖年出栏生猪50头、肉牛10头、蛋鸡存栏500羽、肉鸡出栏2000羽、羊出栏30只以上的养殖场（小区、养殖户）。排查后建立台账，对禁养区内养殖场，要求2019年6月底予以关停或搬迁，其他现有养殖场（小区），对养殖污染进行逐项排查和整治，对无粪污处理设施违规直排、粪污超过现有设施处理能力、粪污消纳用地超过土地承载能力的养殖场，进行限期整改，整改不到位的予以关停。2019年5月6日，贵阳市农村农业局、贵阳市生态环境局下发筑农通[2019]23号文，对贵阳市排查整改工作进行了安排。在上级文件出台之前，白云区艳山红镇政府就多次召开会议，对尖坡村内养殖户进行动员，要求所有养殖户搬离，后又在2019年3月1日作出《艳山红镇关于取缔关停养殖场（户）的通告》，要求全镇范围内（均已被划为禁养区）所有养殖户必须在2019年6月底前自行关停或搬离，限期内未搬离，镇政府将联合相关执法部门强制取缔，所产生后果由养殖户自行承担。《通告》并送达给相关养殖户，本案原告张代琴也收到了《通告》。之后，本案原告也已搬离，但由于搬离给原告造成了经济损失，故认为被告作出《通告》违法，提起本案诉讼。 本案争议的焦点为：1.本案所涉《通告》是否是可诉行政行为；2.被告作出《通告》主体是否适格；3.案涉《通告》是否违法。 关于第一个焦点，本院认为，首先，白云区艳山红镇政府作出《通告》，是政府行使行政权力所作的行为，能形成行政法上的权利义务关系，产生一定法律效果，目的是实现国家行政管理。即该行为属行政法律行为。其次，艳山红镇政府作出案涉《通告》的行政法律行为不属《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款所规定的不属人民法院受案范围的事项。再次，就具体内容而言，本案所涉《通告》要求所有养殖户必须在期限内搬迁，否则将被强制取缔，具有特定的具体内容，具有强制性，且送达给每个具体的养殖户，对养殖户权利产生了实际影响，具有法律上的拘束力，故本院认为案涉《通告》具有可诉性，原告认为被告作出《通告》违法而提起诉讼，属人民法院受案范围。关于本案的第二个焦点，本院认为，首先，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条“县级以上人民政府其他有关部门依照本条例规定和各自职责，负责畜禽养殖污染防治相关工作。乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作”之规定，艳山红镇政府对辖区环保工作具有行政管理职责，也有义务协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。在《贵阳市白云区畜禽养殖禁养区优化调整方案》中，也明确规定“各乡（镇）政府按照属地管理原则加强监督，督促规模化养殖场实施污染防治措施。”故被告艳山红镇政府根据法律法规规定及贯彻落实上级文件要求发布《通告》系履行行政管理职责的具体表现，并未违反法律规定，系适格的行政主体。其次，根据农业部、环保部发布的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》，畜禽禁养区由县级以上人民政府依法划定。本案所涉的《贵阳市白云区畜禽养殖禁养区优化调整方案》系由白云区人民政府划定而非本案被告艳山红镇政府划定，在被告发布的《通告》中，并未明确由自己对养殖场（户）进行关停、取缔，而是称“联合相关执法部门强制取缔”，故在禁养区划定及养殖场关停上，被告并未越权。综上，被告艳山红镇政府作出本案所涉《通告》，主体和程序并不违法，原告诉称被告主体违法、程序违法的理由不能成立。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”而就《通告》本身内容而言，本院认为缺乏法律法规依据。理由如下：第一，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条，结合《畜禽养殖禁养区划定技术指南》的规定，所谓“禁养区”，是指“县级以上地方人民政府依法划定的禁止建设养殖场或禁止建设有污染物排放的养殖场的区域。”而“畜禽养殖场、养殖小区”，是“指达到省级人民政府确定的养殖规模标准的畜禽集中饲养场所（以下简称养殖场）”。从这些规定上看，禁养区并非禁止一切畜禽养殖活动，而是针对达到省市级人民政府设定养殖规模以上的养殖场而言。而《贵州省环境保护厅、贵州省农业委员会关于印发的通知》规定，生猪养殖场、养殖小区年出栏1000头及以上的，认定为规模养殖。白云区制定的《贵阳市白云区畜禽养殖禁养区优化调整方案》中也适用了同样的标准，把生猪养殖场、养殖小区年出栏1000头及以上列为规模养殖。为了适应国家环境保护要求和长江经济带保护的需要，我省提高了相关环保要求，贵州省农业农村厅、贵州省生态环境厅联合下发的黔农发[2019]25号文中，要求对全省畜禽养殖污染进行排查和整改。并把实际养殖年出栏生猪50头，肉牛10头、蛋鸡存栏500羽、肉鸡出栏2000羽、羊出栏30只以上的养殖场（小区、养殖户）都列入排查对象，要求对禁养区内养殖场（小区）在2019年6月底予以关停或搬迁。即便是按照这一严格的标准，也没有完全禁止禁养区内的散养行为，即依然允许农户进行小规模的散养，只不过小规模散养也要遵守相关环保要求。在本案被告所发《通告》中，第二条责令“所有养殖户”必须自行关停或搬迁，本院认为实际扩大了适用范围，把散养的养殖农户也一并纳入关停或搬迁范围，不符合法律法规规定，也没有政策文件依据。第二，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”之规定，被告艳山红镇政府因为规划或环保需要，可以对辖区养殖场所进行搬离或关停。但本院认为，在具体实施时，应当针对不同情况区别对待。如对政府划定禁养区之前就已经进行养殖的农户、不在规模养殖范围内以及不在文件明确的范围内的散养农户等合法经营的养殖户，如果因为环保要求需要进行搬离或关停的，应当结合当地实际情况，由政府制定具体方案，落实法律法规规定。而艳山红镇政府作出的《通告》仅责令所有养殖户搬离或关停，未对不同情况养殖户进行区分，在被告提交的证据中，也未显示政府在安排此项工作时制定了相关的方案。被告认为在相关文件中并无养殖场搬迁补偿内容及补偿标准规定，本院认为，上级文件仅是对此项工作作出一个原则性要求，并非具体工作实施方案，各地需要通过具体实施方案对工作进行落实。而在制定具体实施方案时，应当遵循《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，故被告答辩意见不能成立，本院不予采纳。至于被告辩称原告养殖场不合法、不应补偿的问题，本院认为，原告养殖行为是否合法、是否应当补偿，与被告作出《通告》不属同一法律关系。就政府要求养殖户搬迁及发出《通告》而言，应当按照法规规定制定相应方案，至于具体到每个养殖户是否能够得到补偿，则要具体审查是否符合补偿条件，二者并不冲突。综上，被告作出的《通告》确定的关闭及搬迁范围超越了法律法规及相关文件规定，且未充分考虑合法养殖户权益保护，应确认违法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”第六十九条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第25条之规定，判决如下： 确认被告贵阳市白云区艳山红镇人民政府于2019年3月1日作出的《艳山红镇关于取缔关停养殖场（户）的通告》违法。 案件受理费50元，由被告贵阳市艳山红镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。 审 判 长  罗光黔 人民陪审员  夏维军 人民陪审员  谢璟芸 二〇一九年十一月七日 法官助理田菲 书记员雷倩