海南省第一中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）琼96行初163号 原告：符雷，男，1978年12月23日出生，汉族，身份证住址：文昌市龙楼镇全美村委会全美五队，现住文昌市。 委托代理人：蔡春为，海南中邦律师事务所律师。 委托代理人：刘玉红，海南中邦律师事务所律师。 被告：文昌市生态环境局，住所地文昌市市政府办公楼****。 法定代表人：云大诗，局长。 委托代理人：李川，该局工作人员。 委托代理人：罗长立，海南凯志师事务所律师。 第三人：符史华，男，汉族，1950年1月19日出生，现住文昌市。 委托代理人：蔡春为，海南中邦律师事务所律师。 委托代理人：王红纹，海南中邦律师事务所实习律师。 原告符雷因不服被告文昌市生态环境局（简称文昌市环境局）于2018年7月31日作出的文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》的行政行为，于2019年7月25日向文昌市人民法院提起行政诉讼，2019年8月29日文昌市人民法院作出（2019）琼9005行初47号行政裁定书，以本案应由本院管辖为由，裁定将本案移送本院审理。同年9月9日，本院决定受理，并依法组成合议庭。本院于2019年9月23日向被告文昌市环境局送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。根据原告符雷的申请，本院依法追加符史华作为本案第三人参加诉讼。本院于2019年11月14日下午在本院公开开庭审理了本案。原告符雷及其委托代理人蔡春为、刘玉红，被告文昌市环境局委托代理人李川、罗长立，第三人符史华及其代理人蔡春为、王红纹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告符雷诉称，一、被告作出文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》的事实依据严重错误、程序严重违法。原告自2005年起在海南省文昌市××镇红海村委会古松村瑞酒店西侧承包土地，经营文昌龙楼雷明水产养殖场至今，期间，养殖场所涉及的资金投入、土地承包、场地建设、注册登记、生产经营等一切经营管理事务均是由原告亲自负责处理，养殖场的个体工商户营业执照中所登记的经营者姓名均为原告个人，因此，原告是养殖场在名义上以及实际上的唯一所有人。以上事实有原告所持有的土地承包合同书、土地承包合同书附加协议、货款合同、土地租金收据、青苗补偿款收据、个体工商户管业执照、组织机构代码证等证据证实。2018年7月31日，被告以案外人符史华(与养殖场无实际关系的人员)作为相对人，作出文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》责令限期3天拆除(原告所有的)养殖场的养殖设施，并处人民币500元罚款。被告作出文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》，所依据的询问笔录等证据材料均是向符史华进行调查所取得，所依据的行政处罚事先(听证)告知书、行政处罚听证通知书也是向符史华出具，原告至今从未接受过任何行政机关出具的关于养殖场事项的调查询问，也从未收到过任何行政机关出具的关于养殖场事项的法律文书。直至2019年6月26日，行政机关对养殖场实施强制拆除时，原告才得知被告已于2018年7月31日违法作出了文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》，该处罚决定书严重侵害了原告的合法权益。以上事实有被告作出的文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》及其相关的行政处罚事先(听证)告知书、行政处罚听证通知书等证据证实。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚政的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。第三十一条规定；行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人享有的权利。第三十二条规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见。原告作为养殖场的唯一所有人，被告在作出关于限期拆除养殖场的文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》之前，未充分查清相关事实，也未将作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及原告所享有的权利告知原告，剥夺了原告的陈述权和申辩权，严重违反了上述《中华人民共和国行政处罚法》之相关规定，明显缺乏事实依据，程序严重违法。二、被告作出文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》明显缺乏法律依据。被告以第三人符史华作为相对人所作出的文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》及其相关的行政处罚事先(听证)告知书中，所列明的处罚依据是《海南省自然保护区条例》(自2014年12月1日起实施)第二十六条，所作出的处罚种类是限期拆除。经原告核查发现，《海南省自然保护区条例》(自2014年12月1日起实施)第二十六条所规定的是关于“自然保护区管理机构在加强对自然保护区的保护和管理工作中所应当履行的八项主要职责”等内容，并未规定任何关于“限期拆除或罚款”等内容。因此，被告作出文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》明显缺乏法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：行政处罚的种类：（一）警告；(二)罚款；(三)没收违法所得、设收非法财物；(四)责令停产停业；(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；(六)行政拘留；(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。《海南省自然保护区条例》作为地方性法规，无权将限期拆除规定为行政处罚。国务院法制办在对四川省、陕西省等省份的人民政府法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》的复函中也均已明确：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，被告在文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》中将限期拆除的决定以行政处罚的形式作出，明显缺乏法律依据。综上所述，被告以第三人符史华作为相对人作出的文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》的事实依据严重错误、程序严重违法，明显缺乏法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最法院关于适用的解释》第六十五条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算。原告现依据上述事实及法律规定提起对被告之行政诉讼。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。恳请法院依据上述事实及法律规定，判决确认被告作出的文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》无效。 被告文昌市环境局辩称：一、文昌市环境局作出的文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》程序合法。2018年1月8日，文昌市环境局作出文环责停字【2018】13号《责令停产整治决定书》并送达给符史华。2018年3月16日，文昌市环境局依法对符史华进行询问调查，得知符史华投资建设龙楼镇红海村委会古松村瑞华园酒店西侧的水产养殖场，是该水产养殖场的负责人及实际经营者，符史华从2004年开始投入养殖。2018年7月3日，文昌市环境局依法对符史华建设的水产养殖场涉嫌违反“生态保护”制度的行为进行立案查处。2018年7月4日，文昌市环境局监察大队依法对符史华的违法行为作出案件调查报告。2018年7月5日，文昌市环境局依法事先告知符史华拟处罚事项及其相应陈述、申辩、申请听证的权利。同日，符史华向文昌市环境局提交《听证申请书》。2018年7月20日，文昌市环境局依法举行听证会，符史华与原告符雷（符雷作为符史华的委托代理人）参与听证会，符史华承认其未经批准擅自建设养殖设施，其对文昌市环境局作出的行政处罚事先告知书的实质内容，包括对违法事实、法律适用条款、办案手续没有异议，对处罚的法律适用有异议。原告符雷在参与听证会时，并未对符史华建设养殖场的这一事实提出异议，也并未对行政处罚事先告知书内认定的事实及实体内容提出任何异议。2018年7月31日，文昌市环境局经会审讨论，决定对符史华作出限期3天拆除涉案养殖设施，处人民币500元罚款。同日，文昌市环境局依法作出《行政处罚决定书》并送达给符史华。二、本案中，符雷不具有原告主体资格，起诉超过法定期限。根据文昌市环境局提交的证据材料，能够证实在2018年7月20日举行的听证会中，符史华与符雷（符雷作为符史华的委托代理人）均参与听证会，符史华承认其未经批准擅自建设养殖设施，其对生态环境局作出的行政处罚事先告知书的实质内容，包括对违法事实、法律适用条款、办案手续没有异议。符雷在参与听证会时，并未对符史华建设养殖场的这一事实提出异议，也并未对行政处罚事先告知书内认定的事实及实体内容提出任何异议。符史华及符雷均在听证笔录中签名确认，因此可以充分认定符史华为涉案养殖场的负责人及实际经营者，文昌市环境局对符史华作出行政处罚正确。从文昌市环境局对符史华进行调查、听证、处罚的过程，符雷均充分知晓，但从未对事实及主体提出任何异议。因此，符雷在本案执行终结后，主张处罚主体错误的理由不成立，本案的行政处罚未对符雷的权利义务产生影响。另，符雷知晓文昌市环境局对符史华作出行政处罚的事实，其起诉超过法定期限。据此，符雷不具备原告主体资格，其起诉超过法定期限，应当驳回其起诉。三、涉案处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，并且已经执行完毕，依法应予以维持。1、符史华违法建设养殖场的事实客观存在。根据《询问笔录》、《听证笔录》及《关于确认铜鼓岭保护区内违法建设养殖设施有关问题的复函》，可以确认符史华建设的水产养殖场四至完全坐落于铜鼓岭自然保护区范围内，符史华违法建设养殖场的事实客观存在。2、符史华在法定期限内未对行政处罚决定内容申请复议、未提起诉讼并且也没有履行处罚内容，经文昌市人民法院审理后作出裁定准予强制执行涉案的行政处罚内容。文昌市环境局对符史华作出行政处罚决定后，符史华未在法定期限内申请复议、提起诉讼并且也未履行处罚的内容。据此，文昌市环境局依法向文昌市人民法院申请强制执行。经文昌市人民法院审理，作出（2019）琼9005行再4号《行政裁定书》，准予执行涉案的行政处罚内容。因此，文昌市环境局作出的文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》已经过法院审理，认定事实清楚适用法律正确，并且已经执行完毕。综上所述，符雷主张确认生态环境局作出的文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》无效缺乏事实根据及法律依据，该决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以维持。 第三人符史华述称，一、符史华作为符雷的父亲，因为符史华是海南本地人，有着根深蒂固“大家长”的传统思想，一直以为符雷（儿子）的财产就是自己的财产。所以，当文昌市环境局错误的将他认定为文昌龙楼雷明水产养殖场的经营人，并对其作出一系列的行政处罚决定时，他没有提出任何异议，而且作为一个老实本分的守法公民，当文昌市环境局作出的一系列行政行为，不管是责令停产整治决定书（文环责停字【2018】13号）、2018年3月16日的询问笔录以及行政处罚事先听证告知书（文环保罚告字【2018】22号）、行政处罚事先告知书（文环保听通字【2018】2号）及送达回证、行政处罚决定书（文环保罚决字【2018】19号）等行政处罚文书，均是符史华本人擅自做主接收及在送达回证上签名，并没有跟符雷进行事先的沟通和事后的告知，所以导致符雷对本属于自己经营的养殖场在遭受行政处罚时一无所知，而符史华也自以为为养殖场买菜、打扫卫生、帮忙料理杂物，又加之养殖场系符雷（儿子）投资所建，所以觉得自己就是负责人。最关键的是文昌市环境局在养殖场作出行政处罚之前，并没有对文昌龙楼雷明水产养殖场的个体工商户营业执照进行调查，仅凭第三人符史华的询问笔录及听证笔录等材料中的一面之词就草率、错误的认定了养殖场的经营者为案外人符史华，并作出了限期拆除这一严重侵害养殖场实际经营者重大合法权益的行政决定。符史华作为一个年迈，且缺乏法律常识的普通自然人，其主观认知的错误并不能必然导致行政机关作出错误的处罚决定，是由于被告文昌市环境局没有尽到审慎的调查义务，才导致其对文昌龙楼雷明水产养殖场作行政处罚决定时，错误的将第三人符史华认定为经营者，才导致一系列的错误的行政处罚。二、针对2018年7月20日，原告符雷陪同符史华一同参加被告文昌市环境局举行的行政处罚前听证会，被告在答辩状中提出，原告是第三人符史华在听证会上的委托代理人，原告参与了听证会，但原告在听证会上并未对案外人符史华建设养殖场的事实提出异议，也未对告知书的内容提出异议。以此作为被告认定养殖场的经营者是第三人符史华的依据。委托代理关系是一个法律行为，委托代理人身份的确立，有明确的法定条件，包括但不限于：提交授权委托书、身份证件、与委托人关系的证明材料等。而无论是原告还是第三人符史华均从未向被告提交过上述材料，被告也从未向原告及第三人符史华索取过上述材料，因此，在包括听证会在内的整个行政处罚案件调查过程中，原告从未充当过第三人符史华的委托代理人，被告实际上也从未将原告视为过第三人符史华的委托代理人。事实上，由于符史华年老体弱，其一生对政府部门又都抱有敬仰、敬畏的态度，当其得知要参与2018年7月20日政府部门对其进行的听证会时，为了万一在听证会上身体不适时有人可以照应，才让原告陪同其一同前往听证会，而非委托原告作为代理人。但原告本身并未接到被告出具的关于参与听证会的通知，并非听证会的参与人，其仅仅只是作为亲属陪同案外人符史华来到听证会现场，其在听证会举行过程中都会场外打电话处理生意，根本不知道听证会是开什么内容的会，更不知道第三人符史华在听证会上说了什么，听证结束后，被告工作人员让作为陪同人员的原告签字，原告没有看《听证笔录》就在上面签了书。 经审理查明，第三人符史华与原告符雷系父子关系。2005年8月6日符雷与龙楼镇红海村委会青松经济合作社、经松经济合作社签订《土地承包合同书》，约定符雷承包乌坵前加油站后面积7.93亩土地进行海水养殖，四至范围为东至东界桩、西至西界桩、南至南界桩、北至北界桩、承包期限自2005年8月6日起至2020年8月6日。2018年3月16日，文昌市环境局在文昌市龙楼镇政府对案外人符史华进行询问调查，符史华表示，位于龙楼镇红海村委会古松村瑞华园酒店西侧的文昌雷明水产养殖场系其本人投资建设，自2004年开始投入养殖鲍鱼，2017年5月开始养殖石斑鱼，其系该水产养殖场的负责人及实际经营者，同时表示该养殖场没有办理环评以及验收手续，未办理排污许可证，生产时产生的废水主要是通过落沙池出来后排入大海。2018年7月3日，文昌市环境局依法对符史华该水产养殖场涉嫌违反“生态保护”制度的行为进行立案查处。2018年7月4日，文昌市环境局监察大队对符史华涉嫌违反“生态保护”制度的行为作出案件调查报告。2018年7月6日，文昌市环境局向符史华送达文环保罚告字【2018】22号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知符史华拟处罚事项及其相应陈述、申辩、申请听证的权利。同日，符史华向文昌市环境局提交《听证申请书》。2018年7月20日，文昌市环境局依法举行听证会，符史华与原告符雷参与听证会，符史华承认其未经批准擅自建设养殖设施，其对生态环境局作出的行政处罚事先告知书中适用法律条款、办案手程序没有异议，请求给予适当补偿，符雷和符史华并未就符史华作为被处罚主体及养殖场系符史华投资建设和经营等提出异议，符雷和符史华在听证笔录上签名。2018年7月31日，文昌市环境局经会审讨论，作出文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》，以符史华建设的位于文昌市龙楼镇红海村委会古松村瑞华园酒店西侧的养殖场未经批准擅自建设养殖设施，违反《海南省自然保护区条例》（自2014年12月1日起施行）第十六条规定为由，作出责令符史华建设的养殖场限期3天拆除养殖设施，处人民币500元罚款的决定，同时告知如不服该处罚决定，可在收到该处罚决定书之日起60日内向文昌市人民政府或者海南省生态环境保护厅申请行政复议，也可以在6个月内向文昌市人民法院提起行政诉讼。该处罚决定于2018年7月31日送达该养殖场查光华代收。此后，符史华和符雷在案涉处罚决定书送达后的60日内，未向文昌市人民政府或海南省生态环境保护厅申请行政复议，也未在案涉处罚决定书送达后6个月内向文昌市人民法院提起行政诉讼。《行政处罚决定书》发生法律效力后，文昌市环境局于2019年2月18日作出文环保罚催字【2019】4号《关于履行行政处罚决定书的催告书》，催告符史华自收到催告书之日起10日内自动履行处罚决定书所确定的义务，否则，该局将依法申请人民法院强制执行。该催告书于2019年2月27日送达后，符史华仍未履行涉案处罚决定书所确定的义务。2019年4月1日文昌市环境局向文昌市人民法院申请强制执行。2019年4月24日文昌市人民法院作出（2019）琼9005行审73号行政裁定书，裁定：不准予强制执行文昌市环境局作出的文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》。该裁定书发生法律效力后，文昌市环境局申请再审。2019年5月22日文昌市人民法院作出（2019）琼9005行监4号行政裁定书，裁定原审申请执行人文昌市环境局与原审被执行人符史华非诉执行审查一案由该院再审。2019年6月3日文昌市人民法院作出（2019）琼9005行再4号行政裁定书，裁定：准予强制执行文昌市环境局作出的文环保罚决字【2018】19号《行政处罚决定书》如下事项：1、责令符史华建设的养殖场限期3天拆除养殖设施，以上内容由文昌市人民政府负责组织实施；2、处人民币500元罚款，以上内容由文昌市人民法院负责执行。文昌市人民法院（2019）琼9005行再4号行政裁定发生法律效力后，文昌市人民政府于2019年6月28日组织实施对位于文昌市龙楼镇红海村委会古松村瑞华园酒店西侧养殖场的部分养殖设施进行强制拆除。2019年8月28日，第三人符史华将涉案处罚决定书中决定的500元罚款缴交至文昌市人民法院执行账户。 本院认为，本案中，第三人符史华在被告文昌市环境局对其进行询问调查及后来的听证询问中均认可涉案海水养殖场系其投资建设和经营，而原告符雷在参加文昌市环境局的听证会中针对符史华关于涉案养殖场的投资建设经营者的陈述并未提出异议，并且在听证笔录上签名，应视为其对符史华关于涉案养殖场的投资建设经营者的陈述的认可，而符史华已于2019年8月28日履行了涉案处罚决定书中500元罚款的义务。虽然符雷在本案诉讼中提交其与龙楼镇红海村委会青松经济合作社、经松经济合作社签订《土地承包合同书》，但不能充分有效证明在涉案处罚决定作出时其是涉案海水养殖场的实际投资建设者和经营者，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，符雷不是提起本案行政诉讼的适格主体。 2018年7月20日，符雷和符史华依据文昌市环境局的《行政处罚事先（听证）告知书》，参加文昌市环境局在作出涉案处罚决定之前的听证会，同年7月31日文昌市环境局作出涉案处罚决定书并送达。虽然涉案处罚决定书未向符雷送达，但基于符史华与符雷的父子关系，且共同参加涉案听证会，据此，应推断符雷对文昌市环境局向符史华送达涉案处罚决定书是知情的。涉案处罚决定书中告知如不服该处罚决定，可在收到该处罚决定书之日起60日内向文昌市人民政府或者海南省生态环境保护厅申请行政复议，也可以在6个月内向文昌市人民法院提起行政诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，符雷和符史华未就涉案处罚决定申请复议的情况下直接提起行政诉讼，其提起行政诉讼的期限应于2019年2月1日之前，而符雷于2019年7月25日才提起本案诉讼，显然超过我国行政诉讼法规定的起诉期限。 综上所述，符雷不是提起本案行政诉讼的适格主体，其起诉超过法定期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第二项的规定，裁定如下： 驳回原告符雷的起诉。 本院预收的案件受理费50元，退还给原告符雷。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长  林 敏 审 判 员  吴党恩 审 判 员  卢艳萍 二〇一九年十一月二十八日 法官助理  闫海宁 书 记 员  陈素园 附：本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 ...... 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。