山东省潍坊市寒亭区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0703行再1号 再审申请人（原审原告）：孙瑞松，男，1968年6月11日出生，汉族，住潍坊市寒亭区。 委托代理人：许勇，山东翔华律师事务所律师。 被申请人（原审被告）：潍坊市寒亭区人民政府，住所地潍坊市寒亭区富亭街2969号。 法定代表人：刘金国，区长。 委托代理人:成强，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。 委托代理人：王寿明，男，潍坊市自然资源和规划局寒亭分局工作人员，住潍坊市寒亭区。 被申请人（原审被告）：潍坊市人民政府，住所地潍坊市奎文区胜利东街99号。 法定代表人：田庆盈，市长。 委托代理人：刘竹湘，男，潍坊市司法局行政复议科科长。 委托代理人：王军委，男，潍坊市司法局行政复议科工作人员。 原审第三人：孙江涛，男，1984年8月27日出生，汉族，住潍坊市寒亭区。 原审第三人：孙江卫，男，1989年10月9日出生，汉族，住潍坊市寒亭区。 原审原告孙瑞松与原审被告潍坊市寒亭区人民政府、原审被告潍坊市人民政府、原审第三人孙江涛、原审第三人孙江卫土地行政批复一案，本院于2017年10月13日作出（2017）鲁0703行初5号行政裁定，已经发生法律效力。原审原告孙瑞松向山东省潍坊市中级人民法院申请再审，山东省潍坊市中级人民法院于2018年11月19日作出（2018）鲁07行申6号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原审原告孙瑞松及其委托代理人许勇、原审被告潍坊市寒亭区人民政府的委托代理人成强、王寿明，原审被告潍坊市人民政府的委托代理人王军委、原审第三人孙江涛、孙江卫均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 孙瑞松申请再审称，本案在原审时，一审法院曾两次对其进行传唤，在第一次传唤时因其未收到法院的传票，故未能到庭参加庭审，第二次开庭其已按照法院传唤的时间准时到庭，原审却以其上次开庭无正当理由拒不到庭为由，裁定本案按撤诉处理。原审认定其无正当理由拒不到庭证据不足，且原审将本案按撤诉处理，本案涉及的行政争议尚未得到解决，故应撤销一审法院的（2017）鲁0703行初5号行政裁定，改判支持原审原告的诉讼请求。 潍坊市寒亭区人民政府辩称，在其作出的寒政复〔2015〕14号批复中，有关对第三人孙江涛、孙江卫建房使用土地的批复认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，且孙瑞松作为本案的原告并不适格，故孙瑞松的诉讼请求没有事实和法律依据，应当驳回孙瑞松的诉讼请求。原审裁定认定事实准确，适用法律亦无不当，原审裁定应予维持。 潍坊市人民政府辩称，其不应作为本案的共同被告参加诉讼，且其作出的潍政复决字〔2016〕第198号行政复议决定认定事实清楚、程序合法，故应驳回孙瑞松的诉讼请求。 孙江涛、孙江卫述称，潍坊市寒亭区人民政府作出的寒政复〔2015〕14号批复程序合法、适用法律正确，没有侵害孙瑞松的合法权益，孙瑞松无权提起本案诉讼，且孙瑞松提起本案诉讼时已超过六个月的起诉期限，其诉讼请求不应予以支持。 原审原告孙瑞松诉称，1995年11月30日，其向寒亭区X街道X村申请建房6间。在其获批的宅基地东侧有一土坑，经当时的村两委研究决定，谁获批上述宅基地必须附加使用东侧土坑（可垫平使用）。原审原告通过公开招标形式取得了土坑的使用权，在交纳了使用费350元后将土坑垫平使用至今。2016年5月12日，原审原告在接到第三人孙江涛、孙江卫诉其排除妨害纠纷一案的诉状和法院的应诉通知书等诉讼文书后，才得知原审被告潍坊市寒亭区人民政府已作出批复，批准将原告合法使用的开荒地给第三人作为农村住房建设用地。根据土地管理法的有关规定，农村宅基地应当经过相应的程序予以审批，包括村民代表讨论决定、公示、土地管理部门现场查勘、批复后的公示等程序，原告作为诉争土地的实际使用人，从未见到过任何公示、公告。在原审原告正常合法使用土地期间，原审被告潍坊市寒亭区人民政府强行将诉争土地批复给第三人使用，违反法定程序，侵害了原告的合法权益。原审原告不服潍坊市寒亭区人民政府对孙江涛、孙江卫建房使用土地的批复，曾向潍坊市人民政府申请行政复议，潍坊市人民政府于2016年9月30日作出潍政复决字〔2016〕第198号行政复议决定，驳回了原审原告的行政复议申请。原审原告现请求依法确认原审被告潍坊市寒亭区人民政府作出的寒政复〔2015〕14号批复中，对孙江涛、孙江卫建房使用土地的批复违法并予以撤销，依法撤销潍坊市人民政府作出的潍政复决字〔2016〕第198号行政复议决定，并由原审被告潍坊市人民政府、潍坊市寒亭区人民政府承担本案诉讼费用。本院原审认定，原告孙瑞松经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。据此，原审裁定：本案按撤诉处理。案件受理费50元，减半收取25元，由原告孙瑞松承担。 原审原告孙瑞松为支持其诉讼主张，提供了如下证据：1.现金收入单、证人孙某1、孙某2、孙某3、孙某4等十四人签名的证明各一份及证人孙某1、孙某2的调查笔录各一份，证明其在1995年经公开投标从村委了承包涉案土地，村委同意在其缴纳租赁费350元后，可由其一直承包使用涉案土地的事实，因此，原审被告潍坊市寒亭区人民政府批准将涉案土地由第三人孙江涛、孙江卫建房使用，侵害了原审原告的合法权益。2.第三人孙江涛、孙江卫与孙瑞松排除妨害一案的诉状和法院的应诉通知书，证明孙瑞松在收到第三人的诉状等诉讼文书之后，才得知其合法使用的土地已经潍坊市寒亭区人民政府批准，由第三人作为宅基地建房使用，原审原告此时才知道其合法权益受到了侵害。潍坊市人民政府以其申请超过复议期限为由，作出驳回其行政复议申请的决定不符合法律规定，应当予以撤销。3.孙瑞松申请本院调取其与孙江涛、孙江卫排除妨害一案中，本院对孙某3、孙爱华所作的调查笔录，孙爱华、孙某3二人现在X村分别担任村委会主任和村党支部书记，二人证实对第三人孙江涛、孙江卫审批宅基地的经过均不知情，证明第三人是通过欺骗手段获取了原审被告潍坊市寒亭区人民政府的批复，故潍坊市寒亭区人民政府作出的寒政复〔2015〕14号批复认定事实不清，程序并不合法，该批复应当予以撤销。 原审被告潍坊市寒亭区人民政府向本院提交了以下证据和依据：1.寒亭区公安分局X街道派出所出警的执法视频资料、出警民警的证明及寒亭区X国土所出具的证明，证实孙瑞松在2015年12月就知晓涉案土地已经潍坊市寒亭区人民政府批准，由第三人孙江涛、孙江卫用作宅基地建房使用。2.潍坊市人民政府作出的潍政复决字〔2016〕第198号行政复议决定书，该复议决定书认定孙瑞松在2015年12月就已经知道了潍坊市寒亭区人民政府的批复内容。上述证据证明原告提起本案诉讼已经超过了起诉期限。3.第三人孙江涛、孙江卫二人的户口本复印件和建房用地申请书、公示照片。4.潍坊市寒亭区人民政府关于使用土地的批复（即寒政复〔2015〕14号）。上述证据证明由第三人提出申请，经后埠下村委会讨论同意后，由潍坊市寒亭区人民政府X街道办事处审查和寒亭区国土分局审核，第三人的申请符合《山东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四十五条的规定，潍坊市寒亭区人民政府作出批准第三人因建房使用土地的批复合法。5.《山东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四十三、四十四、四十五条，证明潍坊市寒亭区人民政府作出的批复适用法律法规正确。 原审被告潍坊市人民政府向本院提交了寒亭区公安分局X街道派出所出警的执法视频资料、出警民警的证明和寒亭区X国土所出具的证明，及其处理孙瑞松申请复议过程中的相关文件，证实孙瑞松于2015年12月3日就已经知道，涉案土地经潍坊市寒亭区人民政府批准由第三人建房使用的事实，其作出的潍政复决字〔2016〕第198号行政复议决定程序合法。 第三人孙江涛、孙江卫向本院提交了以下证据：1.二人的建房用地申请书、寒亭区X国土所出具的证明及潍坊市寒亭区人民政府作出的寒政复〔2015〕14号批复，证明二人申请建房的审批过程合法，且孙瑞松早已了解涉案土地已由潍坊市寒亭区人民政府批准由孙江涛、孙江卫建房使用的事实。2.寒亭区X街道人民调解委员会出具的证明，证实二人曾因建房用地问题与孙瑞松产生矛盾，在2015年12月至2016年2月期间经有关部门多次调解未果后，该调解委员会建议双方通过法律途径解决分歧。3.证人孙某3书写的说明一份及第三人的代理人王宁对孙某4所作的调查笔录一份，证明孙某3虽在原告提交的孙某1、孙某2、孙某3、孙某4等十四人签名的证明中签字，但其对涉案地块实际情况并不清楚，孙某4则否认其曾在原告提交的该证明中签名和捺印。4.照片两张，证明孙瑞松除现有住房外还有两处宅基地，孙瑞松现系非法占有使用涉案土地。 经庭审质证，潍坊市寒亭区人民政府、潍坊市人民政府及第三人均对对方提供的证据无异议。孙瑞松对潍坊市寒亭区人民政府、潍坊市人民政府及第三人提供的下列证据提出异议并发表质证意见如下：1.对寒亭区公安分局X街道派出所出警的执法视频资料及出警民警的证明，认为公安机关不具有土地管理职能，不具有告知批复内容的主体资格。2.对寒亭区X国土所出具的证明，认为寒亭区X国土所作为涉案土地审批过程中的行政参与人，批复结果与其有利害关系，该证明不应采纳。3.对第三人孙江涛、孙江卫二人的建房用地申请书上孙爱华的签名提出异议，孙爱华已经证实该建房用地申请书上的签名不是她本人所签。4.对第三人孙江涛、孙江卫提供的相邻权人意见书提出异议，该意见书中孙瑞松的签名系他人冒名所签。5.对第三人提供的两张照片，认为照片所证实其另外还有两处宅基地的事实与本案无关。第三人对孙瑞松提交的有证人孙某1、孙某2、孙某3、孙某4等十四人签名的证明提出异议，认为根据其提供的孙某3和孙某4的证言，孙瑞松提交的该证明不能证实其对涉案土地具有合法使用的权利。 本院对上述证据认定如下：1.对第三人孙江涛、孙江卫提供的两张照片，因第三人主张孙瑞松还有两处宅基地的事实与本案无关，该证据与本案不存在关联性，本院不予采纳。2.对原审原告孙瑞松提交的有证人孙某1、孙某2、孙某3、孙某4等十四人签名的证明及第三人提供的孙某3和孙某4的证言，因该证明与孙某3、孙某4的证言抵触，且双方证人均未出庭作证接受对方的质询，对该证明及孙某3、孙某4的方证方均不予采纳。3.对各方提交的其他证据，均具有真实性、关联性、合法性，本院均认定为有效证据。 经审理查明，1995年11月，原审原告孙瑞松向寒亭区X街道X村申请建房6间。经孙瑞松与X村村委会协商，X村村委会同意其在交纳使用费350元后，长期使用其获批宅基地东侧的一处空闲土地（即本案涉案土地）。双方还约定，在孙瑞松使用该处空闲土地期间，若有公共设施建设或村庄规划需要，应将该处空闲土地无偿交还。 又查明，2015年3月18日，第三人孙江涛、孙江卫向X村申请建房，经村委会讨论同意，潍坊市寒亭区人民政府X街道办事处审查，并报潍坊市自然资源和规划局寒亭分局审核，原审被告潍坊市寒亭区人民政府于2015年7月8日作出寒政复〔2015〕14号批复，批准第三人孙江涛、孙江卫使用X村居民点用地（含本案涉案土地）各189平方米用于建房。在建房过程中，第三人孙江涛、孙江卫与孙瑞松发生纠纷。孙瑞松对潍坊市寒亭区人民政府作出的寒政复〔2015〕14号批复不服，向原审被告潍坊市人民政府申请行政复议。潍坊市人民政府以其申请超过了复议期限为由，于2016年9月30日作出潍政复决字〔2016〕第198号行政复议决定，驳回孙瑞松的行政复议申请。为此，原审原告孙瑞松提起本案诉讼。 本院根据双方当事人的陈述和提供的证据等，综合评判如下： 一、关于孙瑞松是否适格及是否超过法定起诉期限的问题。根据原审原告孙瑞松的陈述、X村委会出具的现金收入单及证人孙某1、孙某2的证言，可以确定X村委会同意在孙瑞松缴纳土地使用费350元后可使用涉案土地，以后若有公共设施建设或村庄规划需要，孙瑞松应将涉案土地无偿交还的事实。在本案涉案土地由孙瑞松占有使用的情况下，潍坊市寒亭区人民政府作出允许第三人孙江涛、孙江卫使用涉案土地建房的批复，孙瑞松与该行政行为存在利害关系，是本案适格的当事人，其有权提起本案诉讼。孙瑞松在2015年12月3日得知涉案土地已经批准由第三人孙江涛、孙江卫建房使用的情况下，根据《山东省行政复议条例》第八条的规定，其行政复议申请的期限应为知道潍坊市寒亭区人民政府的批复内容之日起最长不超过二年，孙瑞松在法定期限内对该批复申请复议，在潍坊市人民政府驳回其复议申请后又提起本案诉讼，符合法律规定，本案并未超过法定的起诉期限。 二、本院原审裁定是否确有错误的问题。本案在原审时，确定在2017年9月22日开庭审理本案，因原审原告孙瑞松没有到庭，本院又定于在10月13日再次开庭审理本案。原审在再次确定了开庭审理时间，并且孙瑞松已按时到庭的情况下，却以其上次开庭无正当理由拒不到庭为由，裁定本案按撤诉处理。原审适用法律明显不当，原审裁定确有错误，应当予以撤销，再审应对原审原告孙瑞松的诉讼请求作出相应的裁判。 三、关于潍坊市人民政府是否应为共同被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十三条的规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”在本案审理过程中，孙瑞松虽申请追加了复议机关潍坊市人民政府为被告，但潍坊市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，以孙瑞松的申请超过复议期限为由驳回其复议申请，不属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形，潍坊市人民政府不应作为本案的共同被告。 四、关于潍坊市寒亭区人民政府作出的行政行为是否合法的问题。根据潍坊市寒亭区人民政府提供的证据，因第三人孙江涛、孙江卫的建房申请符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定的条件，经X村村委会讨论同意，潍坊市寒亭区人民政府X街道办事处审查，并报土地行政主管部门审核，原审被告潍坊市寒亭区人民政府依据《山东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四十三、四十四、四十五条的规定，于2015年7月8日作出了寒政复〔2015〕14号批复。在潍坊市寒亭区人民政府作出该批复的过程中，尽管X村委会主任孙爱华未在孙江涛的建房用地申请书上签字，但该申请书加盖有村委会的公章，故不能否认第三人孙江涛、孙江卫的建房申请已经村委会讨论同意的事实；孙瑞松虽未在孙江涛的相邻权人意见书上签字，但该意见书不是潍坊市寒亭区人民政府作出被诉行政行为的必经程序，更非第三人申请建房需征求孙瑞松的意见或取得其同意。因此，孙瑞松所称本案存在的上述问题，不能确认为被诉行政行为违反了法定程序。 综上所述，原审被告潍坊市寒亭区人民政府作出的寒政复〔2015〕14号批复证据确凿，适用法律、法规正确，亦符合法定程序，故原审原告孙瑞松的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十九条、第一百二十二条的规定，判决如下： 一、撤销本院（2017）鲁0703行初5号行政裁定; 二、驳回原审原告孙瑞松的诉讼请求。 案件受理费50元，由原审原告孙瑞松承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审判长 崔乐勇 审判员 刘晓燕 审判员 苑振都 二○一九年十一月十四日 书记员 姜 楠