云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）云01行初258号原告李智刚,男,汉族,1982年12月2日生,住云南省昆明市五华区。委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人邓菲，江苏三法（江北新区）律师事务所律师，特别授权代理。被告昆明市五华区人民政府。住所：昆明市华山西路1号。法定代表人王秀江，代区长。委托代理人张丹杰，建纬（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人胡永勇，特别授权代理。原告李智刚不服被告昆明市五华区人民政府（以下简称：五华区政府）作出的《关于昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）西昌路站等四站点及各区间国有土地及房屋征收与补偿公告》（以下简称：《征收与补偿公告》），向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月13日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日对本案进行了公开开庭审理。原告李智刚的委托代理人朱昊、邓菲，被告五华区政府的委托代理人张丹杰、胡永勇到庭参加了诉讼。经报请云南省高级人民法院批准，延长了本案的审理期限。本案现已审理终结。被告五华区政府于2018年8月15日作出《征收与补偿公告》，决定对五华辖区内昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）所涉国有土地上房屋和土地进行征收（具体征收范围见勘测定界图）。原告李智刚诉称，2018年8月15日，被告五华区政府作出《征收与补偿公告》，该公告载明：本次征收范围为项目工程沿线西昌路站、师范大学站、理工大学站、较场北路站及各区间范围内国有土地上的房屋和土地（具体征收范围见勘测定界图）。原告名下五华区西昌路742号鑫益商住楼1幢1单元302号的房屋位于此次征收范围内，原告系本次征收项目的被征收人。原告认为，第一，被告并未提交相关证据证明涉案轨道1号线西北延长线工程符合昆明市轨道交通的专项规划，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称：《征补条例》）的第九条中规定的需要符合城乡规划和专项规划的要求。同时被告也没有提供证据证明该项目已经广泛征求过社会公众意见，同样不符合《征补条例》第九条的规定。第二，被告并未依据规划确定并公布征收范围，不符合《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称：《云南省征补办法》）第八条第一款的规定。此外，被告未提交任何前期入户调查信息资料，未对未登记建筑进行调查认定和处理，不符合《征补条例》第二十四条及《云南省征补办法》第八条第二款的规定。第三，被告提交的风险评估材料，明显不符合法律法规的要求。社会稳定风险评估报告的作出主体，应当是被告五华区政府，而非大观街道办事处。第四，被告提供的征收补偿资金明显没有足额到位。仅原告所在的鑫益商住楼的评估价值就已经超过了一亿，被告提交的资金只有7500多万，这可能导致了政府在做评估报告的时候，故意压低价格。第五，被告并未提供用于产权调换的房源，直接剥夺了被征收人选择产权调换的权利。第六，涉案征收补偿实施方案未公开广泛征求被征收人意见，未将征求意见情况和根据公众意见修改的情况进行公布，明显违反《征补条例》第十一条第一款及《云南省征补办法》第十条的规定。第七，涉案征收补偿方案存在诸多违法之处，主要是房屋征收范围不明确，四至不清，未充分给予被征收人产权调换的选择权利等问题。第八，涉案征收与补偿公告涉及征收面积及户数较多，应当经过政府常务会议讨论研究决定，但被告并未提交相关证据。综上，被告作出的《征收与补偿公告》存在多处严重违反《征补条例》等相关规定的情形，严重侵害了原告的合法权益，依法应当予以撤销，为维护自身合法权益，原告特向贵院提起本次行政诉讼，请求：一、撤销被告五华区政府于2018年8月15日作出的《征收与补偿公告》；二、本案诉讼费用由被告承担。原告李智刚向本院提交以下证据材料：1、《房屋所有权证》；欲证明：原告系本次征收项目的被征收人。2、《国有土地使用证》；欲证明：原告系本次征收项目的被征收人。3、《征收与补偿公告》；欲证明：被告是作出本次征收与补偿公告的行政机关。被告五华区政府辩称，一、《征收与补偿公告》系答辩人严格按照《征补条例》以及《云南省征补办法》规定的程序和流程作出的，依据正确，程序合法。（一）依据《征补条例》第四条规定，答辩人系负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的适格主体。（二）案涉昆明市轨道交通1号线西北延长线工程是列入2013年4月国家发展改革委审批的《昆明市城市轨道交通近期建设规划（2013-2019）年》中的轨道交通线路之一。1号线西北延长线工程连接昆明主城高校片区，有利于进一步完善一号线工程的交通服务功能，有利于扩大轨道交通的客流覆盖面。该工程项目符合公共利益的需要，经有权机关依法批准，征收的前提和目的完全符合《征补条例》第八条的规定。（三）本次征收房屋的各项建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等要求。主要体现在：1、该项目符合昆明市五华区第15届人民代表大会第四次会议审查、决定批准的《昆明市五华区国民经济和社会发展第十三个五年计划纲要》的指导思想、发展目标及空间布局，并在五华区“十三五”规划重点项目中明确单列；2、该项目的可行性研究报告经云南省发展和改革委员会批复，确定可行；3、该项目用地符合修改后的《五华区土地利用总体规划（2010-2020年）》，符合土地利用总体规划；4、该项目已取得地质灾害的备案登记、水土保持方案的行政许可、环境影响的批复文件等资料，在各方面以满足城乡规划和专项规划的要求。（四）在拟定补偿方案之前，具体工作部门进行了房屋征收活动的名义调查，并就征收范围内的房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织进行了调查登记。（五）涉案征收项目依法开展了社会稳定风险评估相关工作。（六）答辩人组织有关部门对征收实施补偿方案进行论证并予以公布，征求了公众意见（征求意见期限不少于30日），并将该补偿方案报经政府部门同意后加以完善，最终依法进行了公示及开展政策宣传。二、答辩人系严格按照《征补条例》的规定确定补偿标准，且征收补偿费用已经足额到位，做到了专户存储、专款专用。主要体现在：（一）2018年8月8日，五华区城市更新改造局作出关于昆明轨道交通一号线西北延长线工程（五华段）西昌路站等四站点及各区间国有土地及房屋征收与补偿项目房地产评估机构报名的通知；（二）2018年8月21日，五华区城市更新改造局向被征收人作出关于房屋评估机构推选的相关说明；（三）2018年8月28日，五华区城市更新改造局组织公开推选房屋评估机构；（四）2018年8月28日，五华区城市更新改造局作出关于昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）“西昌路站等四站点及各区间”征收项目国有土地上房屋和土地征收评估机构推选结果的公示；（五）国家开发银行云南省分行——存款对账单及五华区城市更新改造局的账簿明细表能够证实，征收补偿费用已经足额到位，做到了专户存储、专款专用。从实际征收补偿工作的情况来看，到目前也不存在拖延支付或不能支付的情形，更无与支付有关的纠纷发生。综上所述，答辩人作出该《征收与补偿公告》遵循了决策民主、程序正当、结果公开原则，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告五华区政府向本院提交了以下证据、依据：第一组:1、昆明市轨道交通1号线西北延工程规划设计图；2、建设项目选址意见书（2014-12-30）；3、《云南省发展和改革委员会关于昆明市轨道交通1号线西北延工程社会稳定风险评估意见的函》；4、《云南省发展和改革委员会关于昆明市轨道交通1号线西北延工程可行性研究报告的批复》；该组证据材料欲证明：1、案涉工程是列入2013年4月国家发展改革委审批的《昆明市城市轨道交通近期建设规划（2013-2019）年》中的轨道交通线路之一，是1号线一期的西延线。1号线西北延工程连接昆明主城高校片区，有利于进一步完善1号线工程的交通服务功能，有利于扩大轨道交通的客流覆盖面。同时，1号线西北延工程的建设，可以促进尽快完成1、2号线首期工程的拆分运营，有利于与正在实施的3号线和即将实施的2号线二期工程共同形成昆明轨道交通的“大”字形骨架网络，强化城市核心区向外围的交通辐射功能。2、案涉工程系政府基于公共利益需要，组织实施的必要交通基础设施建设，依法获得有权机关审批，征收目的符合《征补条例》第八条规定。第二组：1、《昆明市五华区人民政府关于印发昆明市五华区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》；2、《昆明市国土资源局关于昆明市轨道交通1号线西北延工程规划审查意见》；3、《地质灾害危险性评估报告备案登记表》；4、《云南省水利厅关于准予昆明轨道交通1号线支线工程水土保持方案的行政许可决定书》；5、《云南省环境保护厅关于昆明市轨道交通1号线西北延工程环境影响报告书的批复》；该组证据材料欲证明：案涉项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。第三组：1、《地铁1号线西北延项目国有土地上房屋征收与补偿具体工作委托书》；2、《重大事项社会稳定风险评估报告》；3、《重大事项社会稳定风险评估备案回执表》；4、《会议通知》；5、《会议签到表》；6、《重大事项社会稳定风险评估会审会议记录表》；该组证据材料欲证明：案涉征收项目依法开展了社会稳定风险评估相关工作。第四组：1、国家开发银行云南省分行-存款对账单；2、昆明市五华区城市更新改造局账簿明细表；该组证据材料欲证明：征收补偿费用已经足额到位，做到了专户专储、专款专用。第五组：1、《会议通知》（昆明市五华区人民政府办公室）；2、《论证会意见征集表》（14份）；3、《会议通知》（五华区轨道交通工程建设工作指挥部办公室）；4、《关于对〈昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）项目国有土地上房屋及土地征收补偿方案（征求意见稿20170221）〉征求公众意见的说明》；5、《云南师范大学关于昆明轨道交通1号线西北延长线工程国有土地上房屋及土地征收的复函》；6、《关于〈昆明轨道交通1号线西北延长线（五华段）项目国有土地上房屋及土地征收补偿方案（征求意见稿20170221）〉的再一次情况反映》；7、《区城市更新改造局关于提请审议〈昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）国有土地及国有土地上房屋征收补偿实施方案（送审稿）〉的请示》；8、《昆明市五华区人民政府办公室关于印发昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）国有土地上房屋及土地征收与补偿实施方案的通知》；该组证据材料欲证明：案涉征收项目依法拟定征收补偿方案、进行论证及公布、征求公众意见，完善修改并报经政府部门审批同意。第六组：1、《昆明市五华区人民政府关于昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）西昌路站等四站点及各区间国有土地及房屋征收与补偿公告》；2、《宣传手册》；3、部分公示照片（18份）；该组证据材料欲证明：区政府及时对征收行为及补偿方案进行了公告，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。同时，区政府及房屋征收部门已按照规定做好房屋征收与补偿的宣传和解释工作。第七组：1、《关于昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）西昌路站等四站点及各区间国有土地及房屋征收与补偿项目房地产评估机构报名的通知》；2、《关于评估机构推选的相关说明》；3、《会议通知》（五华区轨道交通工程建设工作指挥部办公室）；4、《会场纪律》；5、《云南省住房和城乡建设厅关于云南省2018-2019年国有土地上房屋征收评估机构备选库评审合格名单的公示》；6、《房屋评估机构公推现场照片》（10份）；7、《关于昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）“西昌路站等四站点及各区间”征收项目国有土地上房屋和土地征收评估机构推选结果的公示》；8、《评估业务合同》；9、《昆明轨道交通1号线工程西北延长线工程（五华段）昆明市西昌路322-332号鑫益商住楼（住宅）征收初评结果公示》；10、鑫益商住楼公示评估初评单价的部分图片；该组证据材料欲证明：本案征收项目严格依法选定评估机构，并最终合法确定相应补偿标准。为查明案件事实，本院要求被告在庭审后向法庭补充提交了证据材料：1、轨道交通1号线西北延配套工程（西昌路站）勘测定界图；2、五城改局函[2019]61号《关于进一步明确轨道1号线西北延长线工程土地房屋征收工作涉及的暂停办理相关产权变更手续事宜的函》；3、《昆明轨道交通1号线西北延建设推进情况督导专报》；上述三份证据材料欲证明原告房屋系在案涉“地铁1号线西北延线”工程的征收范围内。4、《轨道交通1号线西北延（五华段）四站点国有土地上房屋征收与补偿涉及住宅补偿情况统计表》；欲证明：征收签约履行情况。5、《房源信息表》；欲证明：产权调换（异地安置）情况。经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据材料中的1、4项的合法性、关联性予以认可，对第一组证据材料中的2、3项的合法性不予认可，对该组证据材料的证明目的不予认可。对第二组证据材料中的2-5项的合法性不予认可，对第4项的关联性不予认可，对该组证据材料的证明目的不予认可。对第三组证据材料中的第1、2、3、6项的合法性不予认可，对该组证据材料的证明目的不予认可。对第四组证据材料的关联性不予认可，对证明目的不予认可。对第五组证据材料中的第7、8项合法性不予认可，对该组证据材料的证明目的不予认可；对第六组证据材料中第1项的合法性不予认可，对该组证据材料的证明目的不予认可。对第七组证据材料中第2、7、8、9、10项的合法性不予认可，对该组证据材料的证明目的不予认可。对于被告补充提交的证据材料，原告表示超过举证期，不应作为定案依据，但为了便于法院厘清本案相关事实,原告发表如下质证意见:第一,关于被告提交的涉案征收项目勘测定界图,对形式上的真实性予以认可,但对合法性及关联性不予认可。第二,关于暂停办理相关产权变更手续事宜的函(五城改局函[2019]61号),对真实性无法确认,合法性不予认可,关联性予以认可。第三,关于督导专报,对三性均不予认可。第四,关于补偿情况统计表,对形式上的真实性认可,对合法性及关联性不予认可。第五,关于房源信息表,三性均不予认可。经庭审质证，被告对原告提交的全部证据材料的真实性、合法性、关联性均予认可，对证明目的亦予以认可。本院对上述证据材料认证如下：对原告所提交的全部证据材料的真实性、合法性及关联性本院均予以确认。被告所提交的第七组证据材料为《征收与补偿公告》作出后有关房屋价格评估机构推选及公示的相关材料，对该组证据材料的关联性本院不予认可；对补充证据材料中的房源信息表，因其真实性及关联性不能确认，故不作为本案证据收录。被告提交的其余证据材料均为《征收与补偿公告》作出前所制作、形成的政府文件，通知、公告的张贴照片等，能够客观全面地反映被告的行政征收程序，对其真实性、关联性及证据形成、来源的合法性本院依法予以确认。经审理查明，2015年4月2日，云南省发展和改革委员会作出云发改铁路﹝2015﹞340号《云南省发展和改革委员会关于昆明市轨道交通1号线西北延工程可行性研究报告的批复》，明确案涉“地铁1号线西北延线”工程是列入2013年4月国家发展改革委审批的《昆明市城市轨道交通近期建设规划（2013-2019）年》中的轨道交通线路之一，是1号线一期的西延线，该工程连接昆明主城高校片区，有利于进一步完善一号线工程的交通服务功能，有利于扩大轨道交通的客流覆盖面。2016年1月31日，昆明市五华区第十五届人民代表大会通过《关于昆明市五华区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》，其中，明确案涉“地铁1号线西北延线”工程为五华区“十三五”规划重点项目。2017年1月9日，昆明市国土资源局作出昆国土资规﹝2017﹞4号《昆明市国土资源局关于昆明市轨道交通1号线西北延工程规划审查意见》，该规划审查意见，明确案涉“地铁1号线西北延线”工程用地符合《五华区土地利用总体规划（2010-2020年）》，符合《西山区土地利用总体规划（2010-2020年）》。2018年3月22日，五华区大观街道办事处作出案涉“地铁1号线西北延线”工程的《重大事项社会稳定风险评估报告》并于2018年7月19日进行了备案。2017年1月19日下午14:30，五华区政府就案涉“地铁1号线西北延线”工程国有土地上房屋征收补偿方案召开论证会，相关部门的专家提出论证意见和建议。2017年2月21日，五华区轨道交通工程建设工作指挥部办公室作出《关于对〈昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）项目国有土地上房屋及土地征收补偿方案（征求意见稿20170221）〉征求公众意见的说明》，明确就案涉“地铁1号线西北延线”工程国有土地上房屋和土地征收补偿方案（征求意见稿20170221）向公众进行意见征求，征求意见时间为2017年2月21日至2017年3月22日，请相关单位和个人于截止日期前将意见以书面形式，反馈到被征收房屋土地所在的街道办事处，并留有各街道办事处办公地点及联系电话。2017年12月4日，五华区城市更新改造局向五华区政府提交《关于提请审议〈昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）国有土地及国有土地上房屋征收补偿实施方案（送审稿）〉的请示》，一并附有相应送审稿。2017年12月13日，昆明市五华区人民政府办公室作出《关于印发昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）国有土地上房屋及土地征收与补偿实施方案的通知》，明确五华区政府同意了《昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）国有土地上房屋及土地征收与补偿实施方案》。2018年8月15日，五华区政府发布《征收与补偿公告》，该公告中明确了征收补偿范围、房屋及土地征收部门、征收实施单位、征收实施时间等内容。此后，被诉《征收与补偿公告》及《昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）国有土地上房屋及土地征收与补偿实施方案》进行了张贴公告。原告房屋属于此次征收范围，其对五华区政府作出的《征收与补偿公告》不服，提起本案行政诉讼。本院认为，本案系公民个人对行政机关所作房屋征收行政决定不服提起的诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围及本院管辖。原告作为被诉《征收与补偿公告》所涉及地块上房屋的所有权人，对该《征收与补偿公告》不服，有权提起本案行政诉讼，依法具有“原告”的诉讼主体资格。被告五华区政府作为被诉《征收与补偿公告》的作出机关，是本案适格的“被告”。根据《征补条例》第四条第一款：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，五华区政府在本案中具有相应的行政执法权限。《征补条例》第八条第（二）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收与补偿公告：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要”。据本案已查明的事实，云南省发展和改革委员会曾于2015年4月2日作出云发改铁路﹝2015﹞340号《云南省发展和改革委员会关于昆明市轨道交通1号线西北延工程可行性研究报告的批复》，在该批复中，对于案涉项目建设的公益目的及必要性进行了说明，明确案涉“地铁1号线西北延线”工程是列入2013年4月国家发展改革委审批的《昆明市城市轨道交通近期建设规划（2013-2019）年》中的轨道交通线路之一，是1号线一期的西延线，该工程连接昆明主城高校片区，有利于进一步完善一号线工程的交通服务功能，有利于扩大轨道交通的客流覆盖面。故，本院认为被诉《征收与补偿公告》的作出符合《征补条例》第八条所规定的公共利益的需要，对该征收目的的正当性本院予以认可。根据《征补条例》第九条第一款：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”之规定，本案中，被告五华区政府就案涉“地铁1号线西北延线”工程未能提交符合城乡规划、专项规划的证据材料，故被告作出本案被诉《征收与补偿公告》不符合规划的相关规定。同时，根据《征补条例》第二十一条：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”之规定，被告应当保障被征收人的补偿选择权，但本案中，被告并未向原告提供产权调换的房屋，客观上剥夺了原告的安置补偿选择权，违反了上述法律的具体规定。另，就被告作出的征收补偿方案是否合法而言，根据《征补条例》第十条第二款：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”及第十一条第一款：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”之规定，案涉征收补偿方案的制定、公布应当满足上述法律条款规定的程序性要求，本案中，被告虽曾作出过《关于对〈昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）项目国有土地上房屋及土地征收补偿方案（征求意见稿20170221）〉征求公众意见的说明》，但并未提交案涉征收补偿方案经过公告、收集公众反馈意见及后续修改情况的证据材料，在原告否认就案涉征收补偿方案曾对被征收人征求过意见的情况下，本院认为案涉征收补偿方案的制定程序存在违法。就《征补条例》第十二条规定的社会稳定风险评估而言，该条款规定在市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估。本案中，被告提供了五华区大观街道办事处制作的“地铁1号线西北延线”工程的社会稳定风险评估报告。对于原告认为该评估报告的制作主体必须是市、县人民政府的主张，本院认为，《征补条例》上述条款之规定是强调社会稳定风险评估的必要性，但对评估主体并无明确要求。就本案所涉的征收补偿费用是否足额到位的问题，本院认为，被告五华区政府提供了相关银行账户及款项，并对此进行了说明，原告虽认为征收补偿费用存在不足，但并未提交相应证据，故本院对原告的该项主张不予支持。综上所述，被告五华区政府所作《征收与补偿公告》虽系出于公共利益需要，但被诉《征收与补偿公告》的作出并未完全符合《征补条例》第九条第一款规定的规划要求，同时，客观上也剥夺了被征收人的安置补偿选择权。另外，案涉征收补偿方案的制定，在程序上亦存在违法之处。鉴于“地铁1号线西北延线”工程确系因公共利益需要，故撤销被诉《征收与补偿公告》将对公共利益造成重大损害，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，应当确认被诉《征收与补偿公告》违法。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：确认被告昆明市五华区人民政府于2018年8月15日作出的《关于昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）西昌路站等四站点及各区间国有土地及房屋征收与补偿公告》违法。本案案件受理费人民币50元，由被告昆明市五华区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  颜瑶瑶审判员  洪 琳审判员  张 锐二〇一九年十一月八日书记员  保卓成李国芳