山东省威海市环翠区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁1002行初68号 原告林治贵。 被告威海市住房和城乡建设局，住所地威海市环翠区光明路149号。 法定代表人于胜涛。 负责人吴洪涛。 委托代理人于杰。 委托代理人毕婉怡。 原告林治贵与被告威海市住房和城乡建设局不履行法定职责纠纷一案，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年8月19日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告林治贵、被告威海市住房和城乡建设局（以下简称市住建局)负责人吴洪涛及其委托代理人于杰、毕婉怡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告林治贵诉称，其向被告申请政府信息公开“环翠区统一路405号茂铭大厦、统一路407号万福大厦的施工许可”，被告没有出示相关原件，仅出示了几份有关规划和验收的复印件。经法院审理、检察院监督认定了上述事实。 统一路405号茂铭大厦(含索菲亚酒店)、407号万福大厦，西立面临统一路，东立面紧靠原有建筑物，建成了十几层的高楼，周围没有建筑物的地面所剩无几。经信访、法院审理，被告至今没有说明如何批准统一路405号茂铭大厦、407号万福大厦的施工建设。 综上所述，被告没有履行对统一路405号茂铭大厦、407号万福大厦施工许可审批、监督的法定职责，违反了《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）第六十一条“建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用”的规定，造成相关区域的部分市政建设没有实施，部分市政日常管理处于无人管理状态。没有在建筑工程前做好拟建的建筑物区域内原有建筑物的拆迁工作，造成现存建筑之间达不到消防应有的间距及内设歌厅和餐馆的噪声和油烟扰民问题。故原告请求：被告对统一路405号茂铭大厦、407号万福大厦没有履行“《建筑法》第七条“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证”的审批、实施的监督检查的法定职责，请求确认被告该行政行为违法。 庭审期间，原告向本院提交以下证据： 1991年12月28日威海市公安局消防分局出具给威海市规划处、建管处的书面材料（复印件），证明施工许可制度从1991年开始威海已经执行。 被告市住建局辩称，一、被告颁发施工许可证的行政行为与原告没有法律上的利害关系，法院应当依法裁定驳回起诉。被告作为建设行政主管部门，依照《建筑法》第七条等规定，向建设单位颁发施工许可证；根据《建筑法》第六十四条等规定，对未办理施工许可证的建设单位、施工单位依法进行处罚。根据法律法规的规定，施工许可是建设主管部门对建设单位建设行为的监督管理措施，是对建设施工这一阶段性行为的监管，其目的是监督建设单位、施工单位履行安全、质量方面的责任，确保工程建设行为合法有序。施工许可证的核发，只影响建设单位、施工单位的法律利益，与建设单位、施工单位之外的公民、法人和其他组织没有法律上的利害关系。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（十）项的规定，被告向统一路405号、407号建筑物建设单位发放施工许可证的行为，属于与原告没有法律上的利害关系的具体行政行为。 因此，根据《行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一项的规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 二、即便认为被告核发施工许可证的行为与原告有利害关系，其诉讼行为也已经超过起诉时限。按照威海市建设委员会发放的《威海市房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证》（编号：0610100045001）记载，2006年下半年完成竣工验收备案，建设单位施工行为已经结束。根据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，原告应当于2007年6月底前向人民法院起诉。即便是按照《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，原告应当于2011年年底前向人民法院起诉。被告核发施工许可证的行为不属于《最高人民法院关于适用的解释》第九条：“行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”的情形，而应当适用《行政诉讼法》第四十六条关于“其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定。因此，根据《行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一项的规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 三、被告已经履行了法定的监督责任。根据查询到的《威海市房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证》（编号：0610100045001）证明，被告已经按照法律规定对建设单位组织的竣工验收组织形式、验收程序、执行验收标准等进行了监督，并且该建筑物已经验收合格，备案文件齐全，准予备案。原告所称楼间距、布局等问题为规划问题，属于《城乡规划法》的范畴，根据《城乡规划法》第四十条规定，城市规划由相关行政管理部门管理，对于符合规定的由相关部门颁发《建设工程规划许可证》。被告没有职权处理相应问题，更不存在违法行政行为。 综上，被告行政行为合法有效，依法履行了法定职责，法院应驳回原告起诉。 庭审期间，被告市住建局向本院提交了以下证据、依据： 《威海市房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证》、《建设工程规划许可证》、《建设项目定点通知书》各一份（均复印于威海市建筑档案馆），证明统一路407号建筑物于1992年2月14日项目定点，1994年4月开工、1998年6月补办《建设工程规划许可证》，2006年5月竣工验收。统一路407号建筑物已存档资料可印证被告已经按照法律规定对建设单位组织的竣工验收组织形式、验收程序、执行验收标准等进行了监督，该建筑物验收合格，备案文件齐全，准予备案。 因涉案两建筑物的施工都发生在1994年前后，而《建筑法》是从1998年3月1日开始施行，《建筑工程施工许可管理办法》自1999年12月1日施行，根据该规定建筑工程施工许可制度自1999年12月1日起在全国施行。此前缺少全国统一的指导，由于当时的法律法规不健全、没有法律规定以及技术的原因，导致没有查到405号茂铭大厦当时的施工手续。 经庭审质证，原告对被告提交的证据均没有异议。但认为：1、关于原告的主体问题，《建筑法》修改了几次，记不清了，但是施工许可一直是被告的法定职责。2、关于时效的问题，《行政诉讼法》第46条规定因不动产提起诉讼的案件，诉讼时效是20年，第47条规定因人身权、财产权受到侵犯的，不受诉讼时效的限制，涉案两栋建筑物已经对原告造成了人身权和财产权的侵害。《行政许可法》第5条有关行政许可的规定应当公开，未经公开的不得作为行政许可的依据，被告是否做施工许可应由被告举证。 被告对原告提交的证据提出以下质证意见：对该证据的真实性没有异议，但是不能证明原告的主张。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均为复印件，但双方对各自提交证据的真实性均无异议，本院认为双方证据均客观真实，对其真实性予以确认，可以作为认定案件事实的依据。 经审理查明，威海市区统一路407号万福大厦工程项目于1994年4月开工建设，于2006年5月竣工，并于2006年10月11日办理了竣工验收备案手续。经被告查询，未找到该工程的施工许可档案资料，亦未找到统一路405号茂铭大厦工程项目的建设档案资料，405号茂铭大厦工程项目约于1994年前后开工建设。 另查明，《建筑法》自1998年3月1日起施行。 又查，被告是于2018年12月由威海市住房和城乡建设局和威海市城市管理与行政执法局组建的行政机关，自2019年3月22日起履行威海市委办公室、市政府办公室《关于印发的通知》所规定的法定职责。 本院认为，原告认为被告对涉案405号茂铭大厦、407号万福大厦没有履行《建筑法》第七条规定的施工许可的审批和实施的监督检查的法定职责，依据的《建筑法》是自1998年3月1日起开始施行，而涉案405号茂铭大厦、407号万福大厦的施工许可的审批行为发生在《建筑法》施行之前，根据我国“法不溯及既往”原则，不能用现行法律、法规去规制过去的行为。因此，原告诉请，于法相悖，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告林治贵的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告林治贵负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。 审 判 长  张 汾 人民陪审员  周玉明 人民陪审员  方丽娟 二〇一九年十一月十三日 书 记 员  孙 云