山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁02行初165号 原告华玲，女，1968年7月26日出生，汉族，住青岛市即墨区。 原告胡保地，男，1947年11月19日出生，汉族，住青岛市即墨区。 二原告共同委托代理人任东杰，北京市炜衡律师事务所律师。 被告青岛市即墨区人民政府，住所地青岛市即墨区通济（振华）街**。 法定代表人吕涛，区长。 出庭负责人于毅，青岛市即墨区人民政府党组成员。 委托代理人金晓霞，青岛市即墨区自然资源局工作人员。 委托代理人姜雷鸣，山东文鼎律师事务所律师。 第三人青岛市即墨区环秀街道前东城村民委员会，住，住所地青岛市即墨区环秀街道前东城村/div> 法定代表人林建峰，村主任。 原告华玲、胡保地诉被告青岛市即墨区人民政府（以下简称即墨区政府）要求确认土地征收违法及返还土地一案，于2019年6月26日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月27日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因青岛市即墨区环秀街道前东城村民委员会（以下简称前东城村委会）同本案处理结果有利害关系，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款之规定通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年9月4日在第十五法庭进行了证据交换，于2019年10月16日在同一法庭公开开庭审理了本案。原告华玲、胡保地及共同委托代理人任东杰，被告即墨区政府的出庭负责人党组成员于毅及委托代理人金晓霞、姜雷鸣，第三人前东城村委会的法定代表人林建峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告华玲、胡保地诉称，一、两原告是青岛市即墨区环秀街道办事处前东城村村民。2018年12月27日，两原告发现青岛市即墨区自然资源局于2018年12月22日在相关网站上发布了《青岛市国土资源和房屋管理局即墨分局国有土地使用权拍卖出让公告》（即土储告字【2018】18号），将前东城村坐落在珠江二路以南、规划路以东的两块合计125亩的集体农用土地（拍卖出让公告上宗地编号为JY18-75、JY18-76）决定以拍卖方式出让，拍卖出让公告称这两宗土地是国有土地。这两宗土地以前是前东城村集体所有的耕地，里面有两原告家和村民的口粮承包田。但是，对被告在什么时候、如何把这两宗土地征收为国有，两原告及家人并不知情，经询问其他村民，也没有一家对此知情。二、2019年3月4日，青岛市即墨区自然资源局针对原告华玲的实名举报作出《信访事项处理意见书》，答复原告华玲称，该土地经山东省人民政府鲁政字【2002】440号、鲁政土字【2006】714号、鲁政土字【2006】711号征地批文批准农用地转用，并于同日征收。2006年、2007年分别出让给车云恕一宗、青岛华龙包装有限公司三宗，面积分别为15651平方米、59369平方米、11266平方米、84080平方米，共计170366平方米，土地用途为工业，土地证号分别为即国用（2006）字第433号、即国用（2007）字第144号、即国用（2007）第145号、青房地权市字第2012799**。三、两原告认为，被告在两原告和村民不知情的情况下，将包括两原告家口粮承包田在内的前东城村集体所有的279.43亩农用地征收，违反国家相关法律规定，严重侵犯了包括两原告在内的前东城村村民的合法权益，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律相关规定提起诉讼，请求：1、确认被告征收包括原告家口粮承包田在内的前东城村279.43亩集体农用地的行政行为违法；2、判决被告将279.43亩土地使用权中属于原告的归还原告。 因土地征收行为涉及多个行政主体和多个行为环节，故本院依法要求两原告明确其第一项诉讼请求。两原告将第一项诉讼请求修改为：确认被告征收包括原告家口粮承包田在内的前东城村279.43亩集体农用地时，没有依法告知原告和村民拟征收土地情况、没有依法公示拟征收土地补偿安置方案、没有依法向原告和村民确认征地调查结果、没有依法组织征地听证、没有依法上报征地报批材料、省政府批文下发后没有依法公告征地批准文件和土地征收补偿方案、没有依法支付原告和村民包括土地补偿安置费、社会保障安置费和青苗补偿费等征地费用、土地征收后没有对各项征地费用发放到户依法监督检查等多个行政行为违法，进而判决确认被告征收包括原告家口粮承包田在内的前东城村279.43亩集体农用地的行政行为违法。因两原告修改后的诉讼请求系将土地征收的相关环节予以了列举，仍然涉及不同行政主体的多个行政行为，故本院再次询问两原告，两原告明确表示要求保留所有的诉讼请求。 原告华玲、胡保地向本院提交了以下证据： 1、两原告身份证复印件，证明两原告的身份信息，是前东城村村民； 2、八名村民签字的《证明》，证明八位前东城村村民证实涉案地块之前是前东城村村民的口粮承包地，村民们对土地被征收不知情，涉案地块范围内有两原告家的口粮承包地，证明两原告诉讼主体适格，被告征收涉案地块的行为违法； 3、青岛市即墨区自然资源局发布在中国土地市场网上的《青岛市国土资源和房屋管理局即墨分局国有土地使用权拍卖出让公告（即土储告字【2018】18号）》截图，证明被告于2018年12月22日发布涉案地块的拍卖出让公告，并称涉案地块是国有土地，进一步证明涉案地块被征收为国有土地； 4、《信访事项处理意见书》，证明青岛市即墨区自然资源局于2019年3月4日作出信访答复，告知原告，涉事地块经山东省政府（鲁政字【2002】440号、鲁政土字【2006】714号、鲁政土字【2006】711号）批准农用地转用手续并于同日征收，进一步证明被告将涉案地块征收了； 5、村民林昌世、胡孝敏、林世才家的《前东城村民承包口粮地亩册》复印件，记载了该三名村民家承包口粮地分地人口、座落、亩数、编号等，证明每户村民家都有地亩册，作为前东城村民的两原告家也有地亩册； 6、前东城村部分村民联名签字的《前东城村民联名请求依法归还村民口粮承包地》，证明前东城村村民对被告征收涉案地块不知情，要求依法查处，归还包括涉案地块在内的口粮承包地，进一步证明被告征收涉案地块行为违法； 7、青岛市即墨区自然资源局作出的2019054号《告知书》及所附具的附件4，证明被告征收土地程序违法，被告的职能部门青岛市即墨区自然资源局在《告知书》中明确告知土地征收过程中应该履行的程序没有履行，原告所申请的第1、3、4、7、8、9、11项信息该局都承认不存在。 两原告还申请证人胡某1、胡某2和林某出庭作证，三位证人均系前东城村村民。证人胡某1称，前东城村被占用的土地都是1980年、1981年左右村里分配给个人的土地，每个人都有，属于口粮田。两原告都在前东城村的柳树沟和水闸南有土地，现在被占用的土地包含两原告的土地。证人胡某2称，两原告在前东城村有土地，是1982年、1983年左右分配的，两原告的土地在前东城村的秃子山、柳树沟和水闸东西都有，现在被占用的土地包含两原告的土地。证人林某称，两原告在前东城村的土地于1980年左右分配得到，现已被占用建设金茂智慧城，证人与原告华玲家的关系比较近，经常能够看到原告华玲的父亲下地干活，原告华玲家的地块可以叫做柳树沟或者蝎子山等，证人知道两原告土地的大体范围，但具体位置不清楚。 两原告另称其二人曾持有《前东城村民承包口粮地亩册》，系其在前东城村享有土地承包权的凭证，但后来不慎丢失，遂向本院提交《调查取证申请书》，申请本院向前东城村委会调取两原告的《前东城村民承包口粮地亩册》。本院于2019年9月16日向第三人前东城村委会发出了《关于协助调查取证的函》，但该村委会在本院限定的期限内并未提交涉及两原告的《前东城村民承包口粮地亩册》。对此，第三人前东城村委会主任当庭陈述称，其是2018年1月起开始担任村委会主任一职的，两原告所称的《前东城村民承包口粮地亩册》前任村委班子成员并没有进行交接，在收到《关于协助调查取证的函》后，其找到了村会计询问，但村会计说话含糊，其便要求村会计一同出庭，但村会计予以拒绝。 被告即墨区政府辩称，一、简要事实。涉案土地位于即墨区环秀街道办事处珠江二路以南、规划路以东，原为环秀街道前东城村集体土地，共涉及三宗土地：第一宗30.78亩（土地征收前，前东城村委已将该宗地作为即墨市城南工业园区项目用地），2002年9月2日报省政府批准；2002年11月2日，山东省人民政府以《关于即墨市2002年第六批次城市建设用地的批复》（鲁政字【2002】440号）批准征收。第二宗地122.53亩、第三宗地126.12亩，是青岛华龙包装有限公司非法占用环秀街道前东城村集体土地建设厂房用地，因不能复耕和恢复农业用途，政府决定依法处罚后予以补办建设用地手续，2004年3月29日、30日分别报请山东省人民政府审批，2006年5月26日和28日，山东省人民政府以《关于即墨市完善城镇建设用地审批手续的批复》（鲁政土字【2006】711号、714号）批准征收。方案批复后，原国土部门将征地方案和补偿方案予以公告，当时前东城村委和村民并无异议。至此，涉案土地全部转为国有建设用地，原国土部门也于2006年、2007年分别出让255.55亩（扣减道路、绿化用地部分），并于2018年12月将涉案255.55亩土地使用权收回后另行出让。二、涉案土地农转用手续合法有效。涉案土地分别是2002年9月2日和2004年3月29日、30日报批，因为完全符合法律规定和程序，山东省人民政府才作出批复同意。原告现今提出起诉和质疑，没有事实依据和法律依据。况且，根据《土地管理法实施条例》第二十五条和《征收土地公告办法》第十四条的规定，被征地者对于征地补偿、安置有争议，不影响征收土地方案的实施。退一步讲，假设土地征收后存在公告瑕疵，被征地者也无权要求撤销省政府作出的农用地转用批复。三、本案原告主体不适格，无权起诉。因涉案土地并非原告所谓的口粮地，原告也无承包合同证实其享有承包权，故原告与所诉行政行为无法律上的利害关系，无权提起诉讼。四、本案被告主体不适格。原告所诉的农转用批复并非被告的行政行为，起诉被告诉错了主体。而山东省人民政府作出的征收土地决定，也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。五、原告将山东省人民政府的批准征收决定、即墨区政府关于征收补偿的确定等职责及青岛市即墨区自然资源局实施征收补偿方案的职责混为一个案件提起诉讼没有法律依据，不符合行政诉讼法关于诉讼请求明确具体的规定。综上，请求人民法院驳回两原告的起诉。 被告即墨区政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据： 1、土地补偿费支付证明书（2002.12.19），证明第一宗土地属于城南工业园内土地，并非原告或者村民的口粮地； 2、前东城村委会与青岛华龙包装有限公司签订的《出让土地协议》（2002.9.24），证明前东城村委会将土地转让给青岛华龙包装有限公司建设厂房； 3、前东城村委会与青岛华龙包装有限公司签订的《出让土地协议》（2004.12.23），证明前东城村委会将土地转让给青岛华龙包装有限公司建设厂房； 4、前东城村委会与青岛华龙包装有限公司的《对账表》（2008.11.20），证明前东城村委会将土地转让给青岛华龙包装有限公司建设厂房，该公司支付土地费； 5、青政地发【2002】67号《青岛市人民政府关于即墨市2002年度第六批城市建设用地的请示》，证明征地报批时间； 6、鲁政字【2002】440号《山东省人民政府关于即墨市2002年第六批次城市建设用地的批复》，证明批复农转用； 7、青政地发【2004】60号《青岛市人民政府关于即墨市城镇建设用地补办用地手续的请示》，证明征地报批时间； 8、青政地发【2004】69号《青岛市人民政府关于即墨市城镇建设用地补办用地手续的请示》，证明征地报批时间； 9、鲁政土字【2006】711号《山东省人民政府关于即墨市完善城镇建设用地审批手续的批复》，证明批复涉案土地农转用； 10、鲁政土字【2006】714号《山东省人民政府关于即墨市完善城镇建设用地审批手续的批复》，证明批复涉案土地农转用。 本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定，要求被告补充提交涉案三征地批复报批档案材料，被告向本院补充提交以下证据： 11、鲁政字【2002】440号征地批复所涉“一书四方案”等部分报批材料； 12、鲁政土字【2004】711号征地批复所涉“一书四方案”等部分报批材料； 13、鲁政土字【2004】714号征地批复所涉“一书四方案”等部分报批材料。 庭审中，被告还当庭出示了上述三征地批复项下土地征收报批原始档案中的附图，拟以此证实从附图中无法看出两原告在前东城村有口粮承包地。两原告对此称，附图中都是专业数字，按照法律规定应由被告作出解释。 第三人前东城村委会述称，希望法庭依法依规、公平公正处理本案，牵扯到的证据问题希望法院到有关部门调取原件。前东城村委会是前东城村民选定的，在依法依规的情况下，前东城村委会支持前东城村民的意见，同意两原告意见。 第三人前东城村委会未向本院提交证据。 经庭审质证，各方对对方证据发表如下质证意见： 被告对两原告证据的质证意见为：对证据1真实性没有异议；对证据2的内容与形式均不认可，形式不合法，内容不真实；对证据3的证明事项没有异议；对证据4的真实性及证明事项均无异议；对证据5真实性没有异议，但对证明事项，说明不了与涉案土地的关联性，村民林昌世、胡孝敏、林世才没有作为原告起诉，这些证件上也没有具体时间，而实际上在2003年《农村土地承包法》实施之后，农村土地就不存在口粮田与承包田的区别，实行的是均田制，这些证据假使属实也已经失效。而且，两原告的证明事项与被告提交的证据2、3、4相矛盾，两原告的证据没有证明效力；证据6是一些签名，证明不了两原告所要证明的事项。对证人证言的质证意见为：三位证人的证言均不清晰，不能证明两原告土地的具体位置和亩数，且两名证人称在2000年之前就已经不耕种了。因原告与第三人对证人的发问都具有诱导性，故证人证言不真实。 两原告对被告证据的质证意见为：对被告证据1，城南工业园园区管委会支付土地补偿费没有合法依据，缺少补偿安置方案、安置协议；依照法律规定，补偿安置款应当支付给前东城村，这里却支付给了第三方园区管委会，且没有证据显示支付到位；征地补偿安置费用应该由政府支付，这里却由用地单位个人支付；因用地本身违法，此证据不能改变土地依然属于前东城村集体所有及属于农用地，包含征地，不能改变其中有两原告家承包地的性质，总之该证据不具有真实性、合法性和关联性。对证据2，复印件与原件不一致，原件上面有圈，复印件上面没有圈，不能证明是从原件上复印的。此土地出让协议违反了1999年《土地管理法》第二条第三款、第四十三、四十四、七十六、七十七、八十一条之规定，属于无效，是违法的证据，不能成为证明被告征地合法的证据；不能用此出让土地协议代替国家法律规定的征地补偿安置方案与安置协议，违法所得不能转为征地补偿安置款，依法应该没收；该证据与原告持有的证据复印件相比少了前东城村委会的公章，不知道被告是什么时候复印、从哪里复印的，被告手头上的红章是什么时候加盖、在哪里、由谁加盖，被告手头上也没有与原件核对无误的意思表示，要求出示与复印件相对应的原件也没有出示；此协议不能改变协议地块仍然属于前东城村集体所有的权属，不能改变包括两原告在内的村民承包地的性质，协议地块仍然属于非法用地，总之该证据不具有真实性、合法性和关联性。对证据3，原件与复印件不一致，第一条补偿费30万元下面有330万元字样并圈了起来，但复印件上没有。此出让土地协议签订日期在青岛市人民政府向山东省人民政府报批日期2004年3月29日、2004年3月30日之前，显然不在山东省人民政府鲁政土字【2006】711、714号两个批复范围内；此协议违反了国家土地管理法规，依法应属违法、无效，只能是违法的证据，不可能成为被告行政行为合法的证据，违反了2004年《土地管理法》第二条第三款、第四十三、四十四、七十六、七十七、八十一条之规定；此协议不能代替国家法律规定的征地补偿安置方案与安置协议，违法所得不能转为征地补偿安置款，非法支付的补偿款依法应当没收，更不能转为征地补偿安置款；此协议与本案没有关联性，协议地块不是涉诉地块；与两原告手头持有的复印件不一样，要求被告说明给两原告的复印件是什么时候、从哪里、由谁复印的，被告手头的前东城村委会红章是谁从哪里在什么时候复印的；被告手头上也没有与原件核对无误的意思表示，要求出示与复印件相对应的原件也没有出示；此协议不能改变协议地块仍然属于前东城村集体所有的权属，不能改变包括原告在内的村民承包地的性质，协议地块仍然属于非法用地，总之该证据不具有真实性、合法性和关联性。对证据4，复印件与原件不一致，原件合计金额4514226.85元处周边圈了起来，表格下面该两宗土地款项全部结清处也被圈了起来，但复印件上没有。该对账表为复印件，被告至今未出示原件，与原告手头持有的复印件不一样，要求被告说明给两原告的复印件是什么时候、从哪里由谁复印，被告手头的前东城村委会红章是谁从哪里在什么时候复印的；被告手头上也没有与原件核对无误的意思表示，要求出示与复印件相对应的原件也没有出示；被告手头上也没有与原件核对无误的意思表示；前东城村委会收到该对账表中显示4514226.85元，经计算是前面两份出让土地协议的款额，但去掉不在山东省人民政府批复内的2004年12月23日签订的协议330万元，还剩121.5万元，青岛华龙包装有限公司没有付清；征地补偿安置款依法应当由即墨区国土部门支付，不应由用地单位青岛华龙包装有限公司支付；因为出让土地协议不合法，故不能改变协议地块仍为前东城村所有，不能改变包括原告在内的村民承包地的性质，因为是非法的流转而改变村民土地承包的性质，不能因此改变为建设用地，所以此证据不能证明政府已经支付清补偿安置款，总之该证据不具有真实性、合法性和关联性。对证据5、11，该证据指的是鲁政字【2002】440号批复档案涉及的土地，“一书四方案”材料虚假、编造，没有编制机关、时间及主要负责人签字，补充耕地方案中验收单位及文号系编造，补充耕地图幅号及地块编号、土地现状及补充面积为编造，没有依法附具相应的图件，征用土地方案中需要安置的农业人口数、劳动力人数、货币安置和农业安置人数为编造，其中建设用地项目呈报说明书中市县政府审核意见、市地政府土地部门审查意见、市地政府审核意见三栏空白，没有加盖公章和主管领导签字，该呈报说明书没有依据国土资源部令第3号《建设用地审查报批管理办法》之规定，附具有市县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，没有勘测定界图及勘测定界报告书、地、地籍资料国土资发【1999】480号文明确规定了“在征地调查和征地补偿……实地调查，土地权属应以土地利用现状调查和勘测……进行复核。”鲁政字【2002】440号批复涉及地块，被告没有证据证明进行了征地调查，该报批程序违法；山东省人民政府批准征地后，被告没有依据1999年《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条第一款、《征收土地公告办法》第三、四条、《建设用地审查报批管理办法》第十九条第一款之规定在前东城村予以公告，程序违法；没有确定批准征地补偿安置方案并公告且听取被征地村集体经济组织和包括两原告在内的村民意见，违反了《土地管理法》第四十八条、《土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征收土地公告办法》第七、九、十条之规定；征用土地的费用没有依法签订补偿安置协议，更没有支付给前东城村，违反《土地管理法实施条例》第二十五条第四款、《建设用地审查报批管理办法》第十九条第三款；报批材料缺少对违法用地的处理材料，剥夺了前东城村及原告的参与权、陈述、申辩权、听证权，因此不具有真实性、合法性和关联性。对证据7-10、12-13系鲁政土字【2006】711号、714号批复材料及征地档案，质证意见同对证据5、11的质证意见。 经审查，本院对各方当事人提交的上述证据认证如下： 原告证据1能够证实两原告身份情况，本院予以采信；证据3、4、7是加盖了青岛市即墨区自然资源局印章的材料，本院对其真实性予以确认；证据2、6系言词证据，其真实性及是否具有证明两原告主体资格的证明效力需结合其他证据综合分析认定；证据3两原告提供了原件加以比对，本院对其真实性予以确认，但该证据不具有证明两原告主体资格的证明效力。证人证言是否具有证明两原告主体资格的证明效力需结合其他证据综合分析认定。 被告证据1提供了原件加以比对，本院对其真实性予以确认；证据2-4虽未提供原件，但是提供了保存单位前东城村委会加盖印章的复印件，本院对其真实性予以确认；证据5-13系征地申报材料和批准文件，本院对其真实性予以确认。 经审理查明： 1、原告华玲、胡保地系青岛市即墨区环秀街道前东城村村民。因在网站上发现原属该村的土地正在进行国有土地使用权拍卖出让，原告华玲向青岛市即墨区自然资源局进行信访。2019年3月4日，青岛市即墨区自然资源局向原告华玲出具《信访事项处理意见书》，答复了其所反映的前东城村125亩土地的转用和征收问题，与本案有关的内容主要有：“涉事地块位于环秀街道办事处珠江二路以南、规划路以东，该土地经山东省人民政府（鲁政字【2002】440号、鲁政土字【2006】714号、鲁政土字【2006】711号）批准农用地转用手续并于同日征收。2006年、2007年分别出让给车云恕（1宗）、青岛华龙包装有限公司（3宗），面积分别为15651平方米、59369平方米、11266平方米、84080平方米，共计170366平方米（合255.55亩），土地用途为工业，土土地证号分别为即国用（2006）字第433号、即国用（2007）字第144号、即国用（2007）字第145号、青房地权市字2012799**2018年12月22日，经即墨区人民政府（即政地字【2018】306号、即政地字【2018】307号）批准收回上述170366平方米（含255.55亩）国有建设用地使用权，将其中39088平方米和44133平方米以拍卖方式出让，用途为住宅、商业；8192平方米和15826平方米划拨给环秀街道办事处，用途为道路、绿化；39006平方米和24121平方米纳入土地储备库。你反映的地块属即墨区人民政府批准的以拍卖方式出让的面积分别为39088平方米和44133平方米的两宗土地，2018年1月15日，青岛金翰置业有限公司竞得两宗土地的国有建设用地使用权，属合法用地”。两原告认为，上述《信访事项处理意见书》中涉及的土地被征收事宜两原告及前东城村村民均不知情，构成违法征收，遂提起本案诉讼。 2、被告经梳理，确认两原告诉请中所涉及的被征收土地分布于三个征地批复中：（1）第一个征地批复为山东省人民政府于2002年11月2日作出的鲁政字【2002】440号《关于即墨市2002年第六批次城市建设用地的批复》。在原即墨市人民政府在该次征地报批过程中提交的即政地字【2002】325号《关于2002年度第六批次城市建设用地的请示》中，涉及前东城村集体耕地1.8879公顷。（2）第二个征地批复为山东省人民政府于2006年5月28日作出的鲁政土字【2006】711号《关于即墨市完善城镇建设用地审批手续的批复》。在原即墨市人民政府在该次征地报批过程中提交的即政地字【2004】157号《关于即墨市城镇建设用地补偿用地手续的请示》中载明：“在治理整顿土地市场秩序工作中，我市清查出青岛龙海实业有限公司工业车间等14个项目在2000年5月至2003年9月涉及违法用地，已按规定进行了处理，鉴于上述项目已开发建设，不能复耕或恢复原用途，拟补办建设用地手续”。在所附具的“一书四方案”呈报材料中，涉及前东城村8.1689公顷土地。（3）第三个征地批复为山东省人民政府于2006年5月26日走出的鲁政土字【2006】714号《关于即墨市完善城镇建设用地审批手续的批复》。在原即墨市人民政府在该次征地报批过程中提交的即政地字【2004】165号《关于即墨市城镇建设用地补偿用地手续的请示》中载明：“在治理整顿土地市场秩序工作中，我市清查出王久才等22个项目在2000年3月至2003年11月涉及违法用地，已按规定进行了处理，鉴于上述项目已开发建设，不能复耕或恢复原用途，拟补办建设用地手续”。在所附具的“一书四方案”呈报材料中，涉及青岛华龙包装有限公司占用的前东城村8.4080公顷土地。庭审中，经向两原告出示上述三个征地批复所涉附图，两原告无法确认所主张的由其享有承包权的土地在哪一征地批复项下，并称应由被告进行解释。被告对此称，通过附图无法确认两原告在前东城村有口粮地、承包地。第三人前东城村委会对此称，不清楚征收时是否涉及两原告的土地。本院经查阅被告提交的附图，亦未发现其中有标注各村民享有承包权的土地分布情况的相关材料。 本院认为： 一、关于原告华玲、胡保地的诉讼请求是否明确的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”据此，有具体的诉讼请求是当事人提起的诉讼得以受理并进入实体审理的前提。所谓“具体的诉讼请求”，首先是要有明确的被诉行政行为。征收土地行为包含一系列的行政行为，包括省级人民政府批准征收集体土地的批复、发布征收公告、拟定征收补偿安置方案并予以公告、组织实施征收补偿安置方案、签订征收补偿协议、发放征收补偿款、强制搬迁等多个各自独立的行政行为，各个行政行为的作出主体、行为内容、程序和依据等均不相同，因此，当事人不能对征收土地过程中涉及的各个行为均一并在同一案件中提起诉讼，否则即属于诉讼请求不具体明确。本案中，两原告的第一项诉讼请求最初表述为“确认被告征收包括原告家口粮承包田在内的前东城村279.43亩集体农用地的行政行为违法”，经本院向其释明这一诉求表述属于诉讼请求不明确的情形后，两原告修改其第一项诉讼请求为“确认被告征收包括原告家口粮承包田在内的前东城村279.43亩集体农用地时，没有依法告知原告和村民拟征收土地情况、没有依法公示拟征收土地补偿安置方案、没有依法向原告和村民确认征地调查结果、没有依法组织征地听证、没有依法上报征地报批材料、省政府批文下发后没有依法公告征地批准文件和土地征收补偿方案、没有依法支付原告和村民包括土地补偿安置费、社会保障安置费和青苗补偿费等征地费用、土地征收后没有对各项征地费用发放到户依法监督检查等多个行政行为违法，进而判决确认被告征收包括原告家口粮承包田在内的前东城村279.43亩集体农用地的行政行为违法”。综观两原告修改后的诉讼请求，实际上是将集体土地征收过程中涉及的多个环节逐项予以列明，其中涵盖了不同主体的行为和职责，这些行为和职责的内容、程序和依据等均不相同，故两原告修改后的诉讼请求仍没有指向同一主体实施的具有单一性的行政行为。而且，被告调查梳理情况与青岛市即墨区自然资源局向原告华玲出具的《信访事项处理意见书》能够相互印证，证实两原告所诉请的279.43亩土地涉及三个征地批复，从这一角度分析，两原告的诉求同样不属于具体明确。综上，两原告的第一项诉讼请求不仅涉及三个征地批复项下的土地征收行为，且每一个征收行为又涉及多个行政主体的多个行为和职责，故修改后的诉讼请求仍属于诉讼请求不明确的情形，且两原告经本院再次询问仍表示保留所有诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。”根据上述规定，本院应依法裁定驳回两原告对第一项诉讼请求的起诉。因两原告第二项诉讼请求是以第一项诉讼请求为前提的，故其对第二项诉讼请求的起诉同样应予裁定驳回。 二、在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或者其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却只能有一个。不同行政行为所据以作出的证据不同，实体和程序法律也通常存在差别，人民法院进行合法性审查时无法一并进行审查，故在行政诉讼中应坚持“一行为一诉”的立案受理原则。本案中，被告的调查梳理与青岛市即墨区自然资源局出具的《信访事项处理意见书》相互吻合，能够证实两原告诉请的征地行为分布于三个征地批复项下。因此，两原告的本案之诉显然不符合“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，在经询问两原告但其无法明确各自主张的土地在哪一征地批复项下，从而无法将诉求对应到一个征地批复上的情况下，本院无法确认本案审查对象是哪一征地批复项下的征地行为，故从该角度而言，两原告的起诉应予裁定驳回。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告华玲、胡保地的起诉。 案件受理费人民币50元，不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  高沛沛 人民陪审员  王 军 人民陪审员  刘晓蕾 二〇一九年十一月十一日 法官助理 张丽丽 书记员赵洪峰 书记员刘佳