河南省焦作市山阳区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0811行初24号原告王小富，别名王小五，男，1973年7月8日出生，汉族，初中文化程度，住焦作市山阳区。委托代理人杨珍，河南尚领律师事务所律师。被告焦作市自然资源和规划局（原焦作市国土资源局），住所地：焦作市山阳区焦东路**。法定代表人钟会学，局长。委托代理人葛晓光，该局干部。委托代理人史广恒，河南达成律师事务所律师。原告王小富不服焦作市国土资源局（以下简称焦作国土局）国土行政处罚一案，于2019年5月24日向本院提起行政诉讼。本院于5月30日立案，翌日向被告焦作市自然资源和规划局（以下简称焦作资源规划局）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。原告王小富的委托诉讼代理人杨珍，被告焦作资源规划局的委托代理人葛晓光、史广恒到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。焦作国土局于2018年12月6日作出焦国土资罚字[2018]5045号行政处罚决定，认定：王小富擅自于2017年12月17日占用芦堡村村东5950平方米（合8.9亩）进行建设。根据I49G020085号《分幅现状图》显示，所占用土地地类为坑塘水面；对照《李万、文苑街道办事处土地利用总体规划图（2010-2020）》，该宗地符合土地利用总体规划。王小富的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”和第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，属非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”，《河南省实施＜土地管理法＞办法》第六十六条：“非法占用土地，依照《土地管理法》第七十六条规定和《土地管理法实施条例》第四十二条规定处以罚款的，按下列标准执行:基本农田每平方米二十元以上三十元以下；其他耕地每平方米十元以上二十元以下；其他土地每平方米十元以下”的规定，决定：1、没收在非法占用的5950平方米土地上新建的建筑物和其他设施；2、对非法占用的5950平方米的其他土地每平方米处以5元的罚款，罚款额为29750元。原告王小富诉称，1998年8月，王小富所在家庭响应政府“创建千亩鱼塘综合养殖基地”的号召，以父亲王良弟的名义承包了芦堡村东地152亩荒地，并取得土地使用权证。2012年8月王良弟去世后，王小富在该承包地上进行渔业、畜牧业等养殖至今。2018年12月6日，焦作国土局未经全面调查即认定王小富非法占地，并下达焦国土资罚字[2018]5045号行政处罚决定。据此，原告王小富要求撤销焦作国土局焦国土资罚字[2018]5045号行政处罚决定，并由被告焦作资源规划局负担诉讼费。原告王小富提交的证据：1、土地承包经营权证书，拟证明自己系承包经营集体土地进行综合养殖，该土地经合法途径取得使用资格；2、承包款交款收据7张，拟证明王小富依据承包协议已经向芦堡村委会缴纳了承包款；3、芦堡村村委会出具的证明1份，拟证明1998年王小富取得涉案的土地承包经营权，承包用途是经营、养殖，承包款每年4000元，已经交至2013年。2013年后村委免除交款义务，但土地使用权证持续有效，使用期至2028年8月30日止；4、现场照片11张，拟证明因鱼塘干涸不能正常进行渔业养殖，王小富在承包土地上进行养殖生产经营，所加盖禽畜笼舍并非永久性建筑，现笼舍内正常养殖鸡、鸭、羊等禽畜；5、焦政土（2017）151号文件，拟证明自己进行没有改变土地性质，被告所称土地承包经营权证书系农业部门发放没有依据，该证书加盖的是乡级人民政府的公章，况且被告所称的原告依据农业法律主张权利，农业法也是国法，也应予以严格遵守，农户依法取得的承包经营权受法律保护。被告所称的养殖密度问题，并不是被告下达行政处罚的理由和依据，原告养殖规模由小到大正在逐步完善，被告不能因此对原告下达行政处罚。被告焦作资源规划局辩称：1、上述焦国土资罚字[2018]5045号行政处罚决定认定事实清楚。该局在巡查中发现原告王小富于2017年12月17日涉嫌非法占用土地进行建设，次日下达责令停止违法行为通知书和责令改正违法行为通知书。2018年8月20日，原告王小富未在规定的期限内消除违法状态且符合立案条件，遂予以调查。根据询问笔录、现场勘验图、现场照片及违法占地类型及规划认定等材料，认定前述违法事实；2、上述处罚决定程序合法。2018年11月7日，该局制作了行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书并留置送达，原告王小富超出规定期限未申请听证；3、上述处罚适用法律正确。综上，被告焦作资源规划局认为应当驳回原告王小富的诉讼请求。被告焦作资源规划局提交的证据：1、对王小富的询问笔录；2、现场勘测笔录及勘验图；3、现场照片及规划图；4、违法占地类型及规划认定证明书各1份；5、王官信、毋菲执法证复印件，拟证明王小富实施了非法占用土地的行为，焦作国土局焦国土资罚字[2018]5045号行政处罚决定认定事实清楚，处罚主体适格；6、违法线索登记表；7、立案呈批表；8、责令停止违法行为通知书和回证；9、责令改正违法行为通知书和回证；10、案件调查终结报告；11、违法案件审理记录；12、法律文书呈批表及行政处罚事先告知书（焦国土资罚先告【2018】5006号）及送达回证、现场照片；13、法律文书呈批表及行政处罚听证告知书、送达回证、现场照片；14、延期下达违法案件处理决定呈批表及违法案件处理决定呈批表、行政处罚决定书、送达回证；15、法律文书呈批表及非法财物移交书，移送案件涉案物品清单及送达回证；16、《中华人民共和国土地管理法》，《中华人民共和国土地管理法实施条例》，《河南省实施＜土地管理法＞办法》第六十六条相关条文，拟证明上述行政处罚决定书，程序正当合法，裁量适当，应予维持。经庭审质证，双方当事人的质证意见如下：关于原告王小富提交的证据，被告焦作资源规划局质证后认为，1、土地承包经营权证书的真实性有异议，有涂改、伪造的痕迹，还应当提供有土地承包经营合同，仅土地承包经营权证书不能作为该案的证据，该土地承包经营权证书仅系农业局所发放，依据的也是农业法。并不是国土部门所颁发的土地使用权证，其建造房屋的行为属于未经批准违法建设；2、承包款交款收据，其中未盖章的票据真实性有异议，对所有的票据及村委开具的证明证明指向有异议，该费用是其向村委缴纳的土地承包经营费用，与其违法占地建设行为无关，不能证实该违法占地的合法性，且证明中所书写的土地使用权证与原告所提交的土地承包经营权证书相互矛盾；3、照片真实性无异议，该现场照片恰恰证明了原告未经批准违法占地建房的行为。原告占地8.9亩建设房屋两层，第二层为轻钢顶房，属于违法占地图斑，轻钢顶房4月份在焦作市开展的百日行动中，由文苑街道办事处组织对第二层轻钢顶房进行了拆除，当前仍在继续督促文苑街道办事处组织对其违法占地的房屋进行拆除，违法当事人占地建设的8.9亩房屋，里面仅有几十只羊和鸭，明显就是为了掩盖其违法占地建设，达到政府拆迁赔偿，对此类违法占地建设行为必须依法查处，予以维护法律的尊严；5、焦政土（2017）151号文件与本案无关，文件中的内容要求切实保护耕地措施，控制建设用地规模，并且原告所实施的违法占地行为也不能通过该文件来证实自身的合法性。关于被告焦作资源规划局的证据等。原告王小富质证后认为：1、询问王小富笔录真实性、合法性均有异议，现场执法人员笔录上显示是两人，但实际执法人员只有王官信一人，刘通签名并非本人所签，后面刘通签字可以比对，对内容有异议，被告未向原告释明原告违法的法律条文及章节条款，原告在不知情的情况下签署的笔录；2、对现场勘测笔录及勘验图的真实性合法性有异议，也是一名执法人员签署两个执法人员的名字，关于面积我们没有核实；3、现场照片及规划图，照片上刘通的签名不是本人所签，规划图也不认可，不能体现是王小富的地；4、违法占地类型及规划认定证明书的真实性无异议，但证明内容仅能证明王小富所占用地为农业设施用地，依国土资源部国土资发（2014）127号文件，自己建设的是禽畜舍依照当时规定还属于是农业用地；5、王官信、毋菲执法证复印件并不全面，现场执法人员刘通并无证件出示；6、违法线索登记表，7、立案呈批表系被告方单方制作,不予认可；8、对责令停止违法行为通知书和回证，9、责令改正违法行为通知书和回证均有异议，该回证签名并非原告本人签名，原告本人也从未见到该两份文书,也没有收到，且回证上执法人员刘通签名也并非本人签名，刘通也从未向原告送达该文书；10、案件调查终结报告，11、违法案件审理记录系被告单方制作，原告不予认可；12、法律文书呈批表及行政处罚事先告知书及送达回证、法律文书呈批表及行政处罚听证告知书及送达回证，原告未见到行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书该两份文书，也从未收到，也不存在拒签行为，被告送达程序违法，回证上也没有见证人签名，现场照片出处不明，拍照人不明，见证人不明，时间、地点、地点不明实性有异议；14、对延期下达违法案件处理决定呈批表及违法案件处理决定呈批表系被告单方制作，原告不予认可；15、对法律文书呈批表及非法财物移交书焦国土资罚没财移字【2018】第5019号、移送案件涉案物品清单及送达回证的合法性有异议，系被告内部制作，且本案主要执法人员刘通签名存在多种笔迹，对其真实性有异议。16、适用《中华人民共和国土地管理法》，《中华人民共和国土地管理法实施条例》，《河南省实施＜土地管理法＞办法》第六十六条相关条文严重错误，导致行政处罚错误。本院对上述证据认证如下。本院认为，原告王小富否认被告焦作资源规划局责令停止、改正违法行为通知书的送达回证中自己的签名，并未申请笔迹鉴定，也未提交其他反证，上述送达回证可以采信；被告焦作资源规划局提交的询问王小富笔录、现场勘测笔录、勘验图、现场照片、规划图、违法占地类型及规划认定证明书、王官信、毋菲执法证、违法线索登记表、立案呈批表、案件调查终结报告、违法案件审理记录、法律文书呈批表、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、送达回证、非法财物移交书以及相关法条等经查属实，可以采信；原告王小富提交的土地承包经营权证书、承包款交款收据、芦堡村村委会出具的证明、现场照片、焦政土（2017）151号文件等也经查证属实，也予采信。经审理查明：1998年8月30日，芦堡村农民王良弟（被告王小富之父）作为承包户主，承包了该村东地152亩荒地经营鱼塘养殖，承包期限自1998年8月30日至2028年8月30日。修武县李万乡人民政府向该户颁发了豫焦（修）字第07080139号土地承包经营权证书。2012年8月王良弟因病去世。2013年前后鱼塘干涸。2017年12月17日，王小富占用上述承包地鱼塘北侧部分土地进行建设，占地面积5950平方米。2017年12月25日，焦作国土局询问了原告王小富，并对现场进行了勘测。该局确认上述占用土地地类为坑塘水面，符合土地利用总体规划。2018年11月8日，焦作国土局在占地现场张贴了行政处罚事先告知书和听证告知书。当年12月6日作出了上述焦国土资罚字[2018]5045号行政处罚决定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《河南省实施＜土地管理法＞办法》第六十六条的规定，决定：1、没收在非法占用的5950平方米土地上新建的建筑物和其他设施；2、对非法占用的5950平方米的其他土地每平方米处以5元的罚款，罚款额为29750元。2019年元月9日，原告王小富收到了上述决定，5月24日向本院提起诉讼。本院认为，焦作国土局负有本行政区域内的土地管理工作的法定职责。焦作国土局职责划归焦作资源规划局后，原告王小富不服上述行政行为向人民法院起诉，被告焦作资源规划局属于适格的被告。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”；第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”据此，被告在实施行政处罚前负有告知的义务，应当保障当事人的陈述、申辩权。本案中原告王小富否认收取上述行政处罚事先告知书和听证告知书，被告提交的送达回证虽然注明是留置送达，但缺乏相关见证人签名，所附照片也不能反映王小富或其成年家属在场拒收等情形，不符合留置送达的要求，其主张履行了告知义务等不能成立。综上，焦作国土局焦国土资罚字[2018]5045号行政处罚决定违反法定程序，依法应予撤销。原告王小富的诉讼请求成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销焦作市国土资源局焦国土资罚字[2018]5045号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告焦作市自然资源和规划局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  张保方人民陪审员  刘兴利人民陪审员  王树秀二〇一九年十一月二十八日书 记 员  马 建附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。