西安铁路运输法院 行政判决书 （2019）陕7102行初3043号 原告陕西唐圣居雕刻有限公司。住所地陕西省西咸新区以西，以南。法定代表人王翠莲，董事长。委托代理人马敏超，该公司工作人员。被告陕西省西咸新区空港新城管理委员会。住所地陕西省咸阳市渭城区。法定代表人贺键，主任。委托代理人张咪，该局工作人员。委托代理人张海燕，陕西永嘉信律师事务所律师。原告陕西唐圣居雕刻有限公司（以下简称唐圣居公司）因不服被告陕西省西咸新区空港新城管理委员会（以下简称空港新城管委会）的内设机构陕西省西咸新区空港新城环境保护局（以下简称空港新城环保局）于2018年12月28日向其作出的西咸空港环罚字（2018）18号行政处罚决定，于2019年8月29日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于次日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月18日公开开庭审理了本案。原告唐圣居公司的委托代理人马敏超，被告空港新城管委会的委托代理人张咪、张海燕到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。陕西省西咸新区空港新城环境保护局于2018年12月28日向原告唐圣居公司作出西咸空港环罚字（2018）18号行政处罚决定，以原告公司存在“企业已建成，拒绝执法人员进入现场进行监督检查”违法行为为由，对其作出“1、立即改正上述环境违法行为；2、罚款人民币贰拾万元（￥200000.00）。”的行政处罚决定。原告唐圣居公司诉称，1、被告空港新城管委会没有《中华人民共和国大气污染法》的执法主体资格。该法的执法主体是县级人民政府的生态环境部门，被告不是县级人民政府的执法部门；2、被告的处罚行为违反了行政处罚一事不二罚原则。被告针对原告的行为，依据《中华人民共和国大气污染法》第98条，已于2018年11月13日做出了西咸空港环改字（2018）49号《责令改正违法行为决定书》，决定责令原告立即改正上述环境违法行为。原告根据该决定的要求，每次被告监察大队检查原告都积极配合，没有任何拒绝检查的行为；3、被告空港新城管委会的内设机构环境保护局认定事实错误。原告作为生产红木家具的企业，已采取相应的措施，定期让污染物回收公司拉运走，不存在违法性；4、被告所作的处罚决定适用法律错误。该法第四章大气污染的防治措施第33条至第49条没有一条规定红木家具生产企业要采取措施，防止大气污染。被告无证据证明原告向空气排放各类污染物，废弃物；5、被告执法程序违法。被告在作出该行政处罚决定前于2018年11月13日给原告发了《行政处罚事先告知书》，告知原告有陈述、申辩、听证的权利，于2018年11月22日给原告发了《行政处罚听证通知书》，原告给被告于11月23日提交了要求延期举行听证的书面申请，但被告在没有通知原告举行听证的情况下，就给原告发了空港环罚字（2018）18号行政处罚决定书，剥夺了原告的权利，该行为属执法程序严重违法。综上，故原告诉至法院，请求1、撤销被告作出的西咸空港环罚字（2018）18号行政处罚决定书；2、本案诉讼费由被告承担。因被告提交的证据包含原告立案时向本院提交的证据，故原告当庭表示无证据向本院提交。被告空港新城管委会辩称，1、根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十一条规定“对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告”，故被告具有对本辖区内违法排放污染物的行为作出行政处罚的法定职权；2、《环境行政处罚办法》第十二条第二款规定：“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”依照上述规定，由于“罚款”属于环境行政处罚的种类之一，而“责令改正”则属于行政命令，不属于行政处罚，故被告对原告的违法行为进行处罚未违反行政处罚法一事不二罚的适用原则；3、关于被诉环境行政处罚事实认定、适用法律是否错误的问题。作为木质家具企业在建设完工投产中经常存在以下问题：第一，在生产过程中向大气排放各类不经处理的有害气体、粉尘等有害物质；第二，在工厂运行之前未经环评审批擅自开工;第三，没有遵循相关规定对危险废物进行合法管理和处置。传统喷漆工艺中产生的“漆渣”、用过的废漆桶等工业废物，就是家具生产行业中常见的需要依法处理的“废物”。在原告环境影响报告表中明确注明了原告是对大气会产生污染的企业，在被告例行检查时拒不配合被告检查。被告依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十八条规定，责令原告改正并处二十万元的罚款符合法律规定；4、关于被诉环境行政处罚行为是否符合法定程序的问题。本案中，被告于2018年11月13日作出西咸空港环改字【2018】49号责令改正违法行为决定书并依法送达西咸空港环罚告字【2018】22号行政处罚事先（听证）告知书，但原告并未在收到告知书之日起3日内提出举行听证的要求。2018年11月17日原告提交延期举行听证申请书，被告于2018年11月22日作出西咸空港环听通字[2018]1号行政处罚听证通知书告知原告听证有关事项，但原告未提出陈述、申辩和听证的要求。2018年12月28日，被告作出西咸空港环罚字[2018]18号行政处罚决定书，符合法定程序。综上，被告作出的涉案行政处罚决定事实认定清楚、适用法律正确，符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。被告空港新城环保局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据陕空港党发【2018】9号《关于印发〈西咸新区XX城XX委、管委会各部门主要职责和人员编制规定〉的通知》，认为XX环XX城管委会的内设机构；事实依据方面，1、《唐圣居红木加工厂项目环境影响报告表》节选；2、现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录及现场照片；3、案件调查报告、案件集体讨论笔录。以上证据证明原告违法事实清楚、证据确凿充分；法律依据及适当性方面，依据《大气污染防治法》第98条及《陕西省环境行政处罚自由裁量权基准》第8条之规定；程序依据方面，1、立案审批表、重大行政处罚决定（事先告知听证）审批表、责令改正违法行为决定审批表；2、西咸空港环改字【2018】49号《责令改正违法行为决定书》、西咸空港环罚告字【2018】22《行政处罚事先（听证）告知书》及送达回证；3、《申请延期举行听证的申请》、《陈述和申辩暨听证申请书》、西咸空港环听通字【2018】1号《行政处罚听证通知书》及送达回证；4、西咸空港环罚字【2018】18号《行政处罚决定书》及送达回证。以上证据证明被告处罚程序合法。经庭审质证，原告对被告提交的职权依据不予认可，认为被告无作出涉案处罚决定的法定职权；对事实证据的真实性及证明目的均不予认可，认为环境影响报告表无原件，现场检查执法人员仅有一人，询问笔录内容自相矛盾，照片无拍摄时间和地址；集体讨论笔录内容不真实，参与讨论有九人，但签名只有七人；对法律依据不予认可，认为被告适用法律错误；对程序证据的真实性均予认可，对证明目的不予认可。认为1、听证、责令改正两份审批表无“法制部门”的审批意见；2、申请复议和提起行政诉讼的告知法律救济途径错误；3、《听证告知书》和《责令改正违法决定书》不能一起送达，且其留置送达方式违法；4、原告有正当理由申请延期听证，但被告未回应，且没有组织听证，程序违法。本院对被告提交的事实证据1因与本案待证事实无关，故对其不予采信，对现场照片因不符合证据法定形式，故对其真实性不予认可；对事实方面的其余证据及程序方面的证据因来源合法、内容真实，故对其真实性均予以确认。经审理查明，2018年5月30日，中共陕西省西咸新区空港新城委员会及被告空港新城管委会联合作出的陕空港党发【2018】9号《关于印发〈西咸新区XX城XX委、管委会各部门主要职责和人员编制规定〉的通知》中规定，XX环XX城管委会的内设机构。2018年10月8日，空港新城环保局对原告公司厂内进行现场检查，次日对原告公司红木加工厂进行调查询问，该两份笔录上检查人员、调查询问人及参加人均为该环保局执法办案人员。2018年11月13日，空港新城环保局对原告公司“涉嫌违反环境保护现场检查制度案”进行立案，并于同日向原告公司作出西咸空港环改字【2018】49号《责令改正违法行为决定书》及西咸空港环罚告字【2018】22《行政处罚事先（听证）告知书》，责令原告停止违法行为并告知其陈述、申辩的权利。该两份告知书送达回证上记载“送达方式”为“留置送达”，收件人签字及收件日期栏记载“拒签，2018年11月11日”。2018年11月17日，原告公司向空港新城环保局提出《申请延期举行听证的申请》，以“我公司法定代表人王翠莲在老挝，不能按时参加，委托书无法办理”为由，申请该局将听证时间延期至12月15日至25日。次日，原告公司向被告提出陈述和申辩暨听证申请，并将认为涉案处罚决定无事实及法律依据，程序违法的理由附上。2018年11月22日，空港新城环保局向原告公司作出西咸空港环听通字【2018】1号《行政处罚听证通知书》，告知原告该局将于2018年11月30日10时举行听证会，并告知原告申请延期举行听证会的，在2018年11月27日前向该局提出书面申请并说明理由，否则视为其放弃听证权利。该告知书于同日直接送达原告工作人员。2018年12月28日，空港新城环保局作出涉案行政处罚决定，以原告公司存在“企业已建成，拒绝执法人员进入现场进行监督检查”违法行为为由，认为其行为“违反了《大气污染防治法》第二十九条的规定，本机关于2018年11月13日以西咸空港环罚告字【2018】22《行政处罚事先（听证）告知书》告知你单位有权利进行陈述、申辩和要求听证，你单位提出陈述、申辩和听证要求。本机关于2018年11月22日以西咸空港环听通字【2018】1号《行政处罚听证通知书》告知你单位听证有关事项，你单位申请延期举行听证，延期时限已到，你单位未提出陈述、申辩和听证要求，本机关视为你单位放弃陈述、申辩和听证权力。”决定对原告公司作出“1、立即改正上述环境违法行为；2、罚款人民币贰拾万元（￥200000.00）。”的行政处罚决定，并于同日留置送达原告公司工作人员办公室内。本院认为，本案的争议焦点为空港新城环保局作出的西咸空港环罚字（2018）18号行政处罚决定是否合法。根据本案查明的事实，XX环XX城管委会的内设机构，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”及第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；……”之规定，XX环XX城管委会的内设机构，因超越职权以自己名义作出涉案处罚决定，构成违法。根据本案查明的事实，原告于2018年11月17日向空港新城环保局提出延期举行听证的申请，申请将听证时间延期至12月15日至25日。2018年11月22日，空港新城环保局告知原告该局将于2018年11月30日10时举行听证会，因其未对原告申请延期听证的事由是否成立进行审查及回应，故其于原告述称其无法参加听证的时间内举行听证，并以原告未向其提出听证申请为由作出涉案处罚决定，其行为不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。……”及第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”之规定，其未保障原告陈述、申辩及听证权利即作出涉案处罚决定的行为构成程序违法，依法不能成立，本院对原告主张涉案处罚决定违法，应当予以撤销的主张依法予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项之规定，判决如下：撤销被告陕西省西咸新区空港新城管理委员会的内设机构陕西省西咸新区空港新城环境保护局于2018年12月28日向原告陕西唐圣居雕刻有限公司作出的西咸空港环罚字（2018）18号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告陕西省西咸新区空港新城管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长      蒋漱玉人民陪审员      王  建人民陪审员      孙玉革 二Ο一九年十一月二十日 书  记  员      郝建号附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一） 主要证据不足的；（二） 适用法律、法规错误的；（三） 违反法定程序的；（四） 超越职权的；（五） 滥用职权的；（六） 明显不当的。  1