山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终1867号 上诉人（原审原告）淄博广厦轻质墙体有限公司，住所地淄博市张店区张博路双沟矿站西。 法定代表人高庆祥，总经理。 被上诉人（原审被告）淄博市张店区人民政府，住所地淄博市张店区政务中心。 法定代表人王金栋，区长。 淄博广厦轻质墙体有限公司（以下简称广厦公司）因诉淄博市张店区人民政府（以下简称张店区人民政府）关停企业行政行为违法并附带审查规范性文件一案，不服淄博市中级人民法院于2019年8月29日作出的（2018）鲁03行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2016年1月11日中共淄博市委督查室《关于对利用环保和安全生产倒逼机制促进产业转型升级工作进行督查的通知》【淄督通[2016]1号】文件要求各区县按照既定时间和任务标准安排，利用环保和安全生产倒逼机制促进产业转型升级，原告被列入该文件附件表（序号202），治理要求是“按期完成升级改造工作，2016年3月底前实现污染物稳定达标排放，否则实施停产治理”。2016年3月17日中共淄博市委办公厅《关于对落实全市绿动力提升工程调度会情况进行督查的通知》中要求2016年3月底前淘汰原告等3家机制砖生产企业。2016年2月6日，中共张店区委办公室印发《中共张店区委张店区人民政府关于加快全区“五大”行业优化升级的意见》（张发[2016]4号）（以下简称《区委区政府优化升级意见》）要求，张店环保分局负责落实不符合环保要求的企业的关停工作，按照属地管理原则，镇、街道负责具体落实各自区域内企业关停工作。张店区产业优化升级大会上宣布了《区委区政府优化升级意见》的内容，原告派员参加该会议。原告认为被告张店区人民政府关停行为违法，以《区委区政府优化升级意见》作为关停原告的补偿依据，补偿标准过低，于2018年1月12日提起行政诉讼，请求：确认被告对原告进行淘汰关停行为违法，并依法对《区委区政府优化升级意见》的合法性进行附带审查。 另查明，广厦公司诉淄博市生态环境局张店分局（原淄博市环境保护局张店分局）、淄博市张店区傅家镇人民政府查封设备行为违法两案，淄博市张店区人民法院（以下简称张店区法院）于2019年6月25日作出（2017）鲁0303行初158号、（2017）鲁0303行初159号行政判决，查明2016年3月25日，淄博市生态环境局张店分局、淄博市张店区傅家镇人民政府对原告的生产设备进行查封，并张贴封条。张店区法院认为，广厦公司提交的中共淄博市委办公厅《关于对落实全市绿动力提升工程调度会情况进行督查的通知》、《区委区政府优化升级意见》、张店区产业转移办公室《信访事项处理意见书》等证据，能够证实广厦公司在淘汰关停范围之内，并被要求于2016年3月底前整改到位之事实。广厦公司虽然属于政策性关停，但淄博市生态环境局张店分局、淄博市张店区傅家镇人民政府未遵照《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条关于出示证件、告知权利和救济途径、听取陈述申辩等规定，不符合法定程序，判决确认淄博市生态环境局张店分局、淄博市张店区傅家镇人民政府对广厦公司查封设备的行为违法。淄博市生态环境局张店分局、淄博市张店区傅家镇人民政府不服，提起上诉。后分别于2019年8月16日、2019年8月9日申请撤回上诉，二审法院分别作出（2019）鲁03行终219号、（2019）鲁03行终220号行政裁定，准许淄博市生态环境局张店分局、淄博市张店区傅家镇人民政府撤回上诉。张店区法院（2017）鲁0303行初158号、（2017）鲁0303行初159号行政判决已生效。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行政诉讼法适用解释》）第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：...（六）重复起诉的；...（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的。本案中，原告的诉讼请求是要求确认被告张店区人民政府对其进行淘汰关停行为违法，综合本案查明的事实，关停原告采取的具体措施是淄博市生态环境局张店分局、淄博市张店区傅家镇人民政府查封原告的生产设备，关停原告。本案庭审中，原告亦认可相关文件已经明确将淄博市生态环境局张店分局、淄博市张店区傅家镇人民政府列为具体实施机关，系淄博市生态环境局张店分局、淄博市张店区傅家镇人民政府于2016年3月到原告企业贴了封条，原告企业随即于当日关停，停产至今。因此，对原告进行关停具体的实施机关是淄博市生态环境局张店分局、淄博市张店区傅家镇人民政府。张店区法院（2017）鲁0303行初158号、（2017）鲁0303行初159号行政判决已判决确认淄博市生态环境局张店分局、淄博市张店区傅家镇人民政府查封广厦公司生产设备的行为违法，该两份判决已生效。原告另行提起本案诉讼，系对同一事件再次进行诉讼，应依法裁定驳回起诉。 关于原告要求对《区委区政府优化升级意见》文件的合法性进行附带审查，原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，《区委区政府优化升级意见》文件的抬头为“中共张店区委文件”，印发机关为：中共张店区委办公室，该文件并未加盖张店区人民政府的公章，以上表明该文件性质为党委文件，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件。且该文件写明“本意见自2016年发布之日起生效，2018年12月31日废止”，亦不符合规范性文件反复适用的特性。因此，原告要求对《区委区政府优化升级意见》文件的合法性进行附带审查，亦不予支持。据此，依据《行政诉讼法适用解释》第六十九条第一款第（六）项、第（九）项之规定，裁定驳回原告广厦公司的起诉。 广厦公司不服原审法院裁定，上诉称原审法院混淆关停行为和查封设备行为的界限和性质，按照《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第六十条规定，企业关停行为属于被上诉人行使的行政管理职权。淄博市生态环境局张店分局、淄博市张店区傅家镇人民政府查封设备行为并不必然导致广厦公司被关停，二者不存在必然因果关系，两案属不同的案件，按照《行政诉讼法适用解释》第一百零六条规定，本案不符合重复起诉的条件。《区委区政府优化升级意见》具备规范性文件的要素，该文件在被上诉人管辖区域内，针对包括上诉人在内的众多企业进行关停而制定的行政公文，虽然没有标准的外部表现形式，但被上诉人作为该文件的制定主体明显列于文件中，实质上属于政策性文件和规范性文件的混合体，也是关停淘汰企业的善后补偿依据，具备行政性、外部性、普遍适用性和反复适用性的特点，且完全符合规范性文件在1年以上有效期限规定。请求：撤销原审法院裁定，指令继续审理本案。 被上诉人张店区人民政府未提交书面答辩意见。 双方当事人在原审中提交的证据，在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院裁定查明的案件事实。 本院认为：本案争议的焦点问题有两个：一是确认张店区人民政府对上诉人的淘汰关停行为违法的诉讼请求是否具有可诉性；二是《区委区政府优化升级意见》是否应予审查。 关于第一个焦点问题。《环境保护法》）第六十条规定，“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”因此，企事业单位因排污不符合规定，对其有权采取关停行为的行政机关是县级以上人民政府环境保护主管部门，有批准权的人民政府行使的批准行为只对具体实施关停行为的环境保护主管部门产生效力，对外不产生法律效力。根据《行政诉讼法适用解释》第一条第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人主张关停行为与查封设备行为不同，本案与其诉淄博市生态环境局张店分局、淄博市张店区傅家镇人民政府查封设备行为违法案属不同的案件。但两案行为的最终结果均是关停广厦公司，前述裁判已经认定关停广厦公司属于政策性关停，且已对淄博市生态环境局张店分局、淄博市张店区傅家镇人民政府查封广厦公司生产设备的行为是否合法作出了确认。受前述裁判的羁束，原审法院认为广厦公司系对同一事件再次进行诉讼并裁定驳回其起诉，并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。 关于第二个焦点问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查......”本案中，因张店区人民政府批准关停企业的行为不具有可诉性，广厦公司一并请求对《区委区政府优化升级意见》进行审查，不符合上述法律规定的情形，原审法院不应予以评判。原审法院关于该意见不属于规范性文件的认定，应予纠正。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，裁判结果正确，程序合法，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  郝万莹 审判员  孙晓峰 审判员  蒋炎焱 二〇一九年十一月十八日 书记员  王 璐