四川省万源市人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川1781行初39号 原告达州市鑫源食品有限责任公司，住所地：四川省达州市通川区复兴镇孙家坪一组。 法定代表人姚红，董事长。 委托诉讼代理人曾庆华，四川金世达律师事务所律师。 委托诉讼代理人余雷，四川明炬（达州）律师事务所律师。 被告达州市通川区应急管理局，住所地：四川省达州市通川区朝凤北路201号。 负责人王中明，局长。 委托诉讼代理人王杰臣，四川远创律师事务所律师。 原告达州市鑫源食品有限责任公司（以下简称达州鑫源公司）不服被告达州市通川区应急管理局（以下简称通川区应急局）行政批复一案，于2019年6月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月18日受理后，于2019年6月21日向被告通川区应急局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告达州鑫源公司的委托诉讼代理人曾庆华、余雷、被告通川区应急局的法定代表人王中明及委托诉讼代理人王杰臣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告通川区应急局于2019年3月18日作出通区应急（2019）26号关于《达州市鑫源食品有限责任公司出租场地所建库房“5.22”火灾事故调查报告》的批复（以下简称26号批复）：一、同意事故调查组在《达州市鑫源食品有限责任公司出租场地所建库房“5.22”火灾事故调查报告》（以下简称《“5.22”火灾事故调查报告》）中对“5.22”火灾事故的原因分析、事故责任及事故性质的认定；二、同意事故调查组在《“5.22”火灾事故调查报告》中对“5.22”火灾事故有关人员及责任单位的处理意见，依照相关法律法规处理；……。 原告诉称：达州鑫源公司于2015年1月8日与陈先东签订《场地出租合同》，将自有厂区的闲置土地出租给其从事钢材经营。陈先东在承租的土地上修建仓库、办理《营业执照》，并将仓库分别出租给达州市万隆商贸有限公司、通川区马娃子粮油经营部等作为仓库使用。2018年5月17日，通川区马娃子粮油经营部经营者马道恒雇请工人对其1号仓库进行防潮防水作业。5月22日在马道恒指挥下，施工人员对东北角进行防水防潮施工作业，于9时38分结束。11时55分许，通川区马娃子粮油经营部1号库房与万隆商贸公司电器库房相邻的东北部冒出浓烟，消防部门接警后到场进行应急处置。23时4时许，火势全部熄灭。事故后，通川区政府组成事故调查组进行调查，于2019年3月4日作出《“5.22”火灾事故调查报告》，对此次火灾事故的基本情况、事故经过、原因和性质、责任认定等作出报告。被告通川区应急局代事故调查组加盖印章。2019年5月13，在通川区人民法院审理何飞与原告及火灾事故关联方的财产损害赔偿案件的庭审前，上述调查报告仍未经有权机关作出批复。5月26日，被告通川区应急局通知原告公司领取26号批复，但该批复依据的调查报告认定原告公司归责的事实不清，调查报告上无组成成员单位签名，报告出具时间超出120日的最长期限，事故调查组建议按照《中华人民共和国安全生产法》第46条之规定，由原告公司承担连带赔偿责任属于适用法律错误。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》、《四川省生产安全事故报告和调查处理规定》之相关规定，通川区人民政府并未授权被告组织调查组对火灾事故进行调查，被告无权对《“5.22”火灾事故调查报告》进行批复。故被告作出关于《“5.22”火灾事故调查报告》的批复存在事实不清、程序违法、适用法律错误的情形，属于无权或超越职权的行为。诉权人民法院依法判决撤销被告作出的26号批复，诉讼费由被告负担。 原告向本院提交了如下证据： 1.营业执照、法定代表人身份证明、居民身份证，拟证明其原告公司及法定代表人基本信息的事实； 2.个体工商户登记基本信息、陈先东居民身份证，拟证明达州市通川区先东钢材经营部、达州市经开区幺塘先栋建材加工厂的工商登记信息及陈先东身份信息的事实； 3.场地租赁合同，拟证明达州鑫源公司（甲方）于2015年1月8日将其位于达州市通川区复兴镇孙家坪村1组枇杷沟自有厂房用地10000平方米出租给陈先东（乙方），双方签订租赁合同、约定各自权利义务的事实； 4.火灾事故认定书[达市通公消火认字(2018)第0009号],拟证明达州市通川区公安消防大队对“5.22”火灾事故认定起火原因为“达州市通川区马娃子粮油经营部1号仓库在防水地胶施工期间使用明火作业不当，引燃达州市万隆商贸有限公司电器库房内可燃物质蔓延致灾”的事实； 5.火灾事故重新认定书[达市通公消火重认字(2018)第0001号]，拟证明达州市通川区公安消防大队对“5.22”火灾事故起火原因重新认定为“不排除达州市通川区马娃子粮油经营部1号仓库在防水地胶施工期间使用明火作业不当，引燃达州市万隆商贸有限公司电器库房内可燃物质蔓延致灾”的事实； 6.《“5.22”火灾事故调查报告》，拟证明“5.22”火灾事故调查组于2019年3月4日对“5.22”火灾事故经过、应急处置、事故损失、事故原因和性质、事故责任的认定及处理意见等情况作出调查报告、通川区应急局在报告上代章的事实； 7.26号批复； 8.何飞等民事诉状、举证通知书等材料，拟证明5.22火灾事故受损当事人对原告及相关方提起损害赔偿之诉的事实； 9.关于请求纠正“5.22”火灾事故调查报告错误的情况汇报，拟证明达州鑫源公司分别向达州市通川区农业农村局、达州市通川区人民政府汇报，请求对《“5.22”火灾事故调查报告》予以纠正的事实； 10.最高人民法院（2018）最高法行再127号《行政裁定书》。 被告辩称：行政批复属于行政机关内部的过程性行政行为，系针对特定的安全责任事故予以行政处罚的前置行为，不属于行政诉讼受案范围。被告依法作出批复系依法行政职能、职权范围。事故调查组认定的事实清楚、适用法律正确。请求人民法院依法予以维持。 被告向本院提交了如下证据： 1.关于印发《达州市通川区机构改革方案》的通知[达市委办(2019)9号]，拟证明根据中共达州市委办公室、达州市人民政府办公室的通知，通川区人民政府将区安全生产监督管理局的职责、区政府办公室的应急管理职责、市公安局通川区分局的消防管理职责等整合，组建区应急管理局，作为区政府工作部门的事实； 2.关于印发《通川区安全生产监督管理局主要职责内设机构和人员编制的规定》的通知[区府办（2011）29号]，拟证明通川区安全生产监督管理局具有依法组织生产安全事故调查处理和办理结案工作等主要职责的事实； 3.《“5.22”火灾事故调查报告》，与原告提交的证据6一致； 4.26号批复，与原告提交的证据7一致； 5.关于“5.22”火灾事故调查报告的意见（表），拟证明安监局、区消防大队等8单位相关人员对《“5.22”火灾事故调查报告》签署“无意见”的事实； 6.关于“5.22”火灾事故消防技术调查的报告，拟证明达州市通川区公安消防大队就本次事故的起火场所、起火原因认定、火灾损失等情况向通川区安监局进行报告的事实； 7.关于“5.22”火灾相关情况的说明，拟证明达州市通川区公安消防大队、达州市公安消防支队对本次火灾事故先后作出达市通公消火认字（2018）第0009号《火灾事故认定书》、达市公消火复字（2018）第0003号《火灾事故认定复核决定书》、达市通公消火重认字（2018）第0001号《火灾事故重新认定书》、达公消火复字（2018）第0005号《火灾事故认定复核决定书》的事实； 8.场地租赁合同，与原告提交的证据3一致； 9.询问笔录，拟证明通川区安全生产监督管理局执法大队黄春茂（大队长）、李鑫于2018年5月23日就“5.22”火灾事故相关情况，询问陈先东的事实； 10.行政处罚决定书[区住建(2017)罚决字第21号]，拟证明达州市通川区住房和城乡规划建设局于2017年9月26日对达州鑫源公司作出罚款处罚的事实。 上述证据经证据交换、举证、质证。原告对被告出示的证据1、2无异议，但认为无法证明通川区政府授权对调查报告进行批复；对证据3、4认为不合法；认为证据5中认定的事实错误；对证据6无异议；对证据8认为陈先东具有合法经营资质；对证据10认为与本案无关联。被告对原告出示的证据1、4、5无异议；对证据2的真实性无异议，但认为陈先东作为个人不具有经营资质，所办营业执照不在火灾区域；对证据3的真实性无异议；对证据6、7、8、9均无异议，但认为不能达到原告的证明目的；对证据10认为与本案无关联。 本院对原告出示的证据1-5的真实性、合法性、关联性予以采信；对证据6、7的关联性予以采信，对真实性、合法性不予采信；对证据8的真实性、关联性予以采信，对合法性不予采信；证据10与本案无关联。对被告1、2、6-9的真实性、合法性、关联性予以采信；对证据3、4的关联性予以采信，对真实性、合法性不予采信；对证据5的真实性予以采信，对合法性和关联性不予采信；证据10与本案无关联。 经审理查明：原告达州鑫源公司于2004年11月26日经注册成立，经营范围为生猪收购、肉品批发、零售、养老服务等。2015年1月8日，原告达州鑫源公司作为甲方与达州经开区幺塘乡万河村3组村民陈先东（乙方）签订《场地租赁合同》，约定甲方将其位于达州市通川区复兴镇孙家坪村1组枇杷沟自有厂房用地10000平方米出租给陈先东，租赁期限为25年，乙方有权按甲方规划合理使用该地块。双方同时对租赁费用及缴款方式、场地交付及返还等进行了约定。陈先东在租赁用地上修建约7000平方米构筑物后，先后出租给达州市万隆商贸有限公司、达州市通川区马娃子粮油经营部等商户使用。 2018年5月17日，达州市通川区马娃子粮油经营部经营者马道恒购买防水地胶卷材，雇请作业工人2名对其1号库房进行防潮防水作业，使用液化气喷枪对SBS防水卷材进行加热粘贴，当天施工200多平方米。5月22日上午，马道恒现场指挥工人对1号库房东北角进行防水防潮作业，于9时38分结束。11时55分许，马娃子粮油经营部1号库房与达州市万隆商贸有限公司电器库房相邻的东北部冒出浓烟。当地消防部门接警后迅速赶到现场进行应急处置，23日4时许，火势被全部熄灭。事故后，原通川区安全生产监督管理局（以下简称通川区安监局）成立了“5.22”事故调查组进行调查，该局执法大队大队长黄春茂参与调查。同年7月20日，达州市通川区公安消防大队（以下简称通川区消防大队）作出达市通公消火认字[2018]第0009号《火灾事故认定书》，认定“5.22”火灾事故起火原因为“达州市通川区马娃子粮油经营部1号库房在防水地胶施工期间使用明火作业不当，引燃达州市万隆商贸有限公司电器库房内可燃物质蔓延致灾”。马道恒对该《火灾事故认定书》不服，向达州市公安消防支队提出书面复核。达州市公安消防支队于2018年9月4日作出达市公消火复字[2018]第0003号《火灾事故认定复核决定书》，撤销了通川区消防大队作出的《火灾事故认定书》，责成该大队对火灾原因进行重新认定。同月30日，通川区消防大队作出达市通公消火重认字(2018)第0001号《火灾事故重新认定书》，认定“5.22”火灾事故原因为“不排除达州市通川区马娃子粮油经营部1号库房在防水地胶施工期间使用明火作业不当，引燃达州市万隆商贸有限公司电器库房内可燃物质蔓延致灾”。达州市万隆商贸有限公司对该重新认定书不服，向达州市公安消防支队申请复核。同年11月8日，该消防支队作出达公消火复字[2018]第0005号《火灾事故认定复核决定书》，维持了通川区消防大队的火灾事故认定。 2019年1月15日，通川区消防大队对“5.22”火灾事故起火场所、起火原因、火灾损失情况向原通川区安监局提交消防技术调查报告，并于同日就火灾事故认定过程亦向该局提交说明。2019年3月4日，“5.22”火灾事故调查组作出调查报告，主要包括基本情况、事故经过、应急处置、事故损失、事故原因和性质、事故责任的认定及处理意见、事故防范和整改措施等七大部分。其中“事故损失情况”载明“事故过火面积约2700平方米，共造成直接财产损失931.51万元，未造成人员伤亡”；“事故原因和性质”载明“（一）直接原因……起火原因为不排除达州市通川区马娃子粮油经营部1号库房在防水地胶施工期间使用明火作业不当，引燃达州市万隆商贸有限公司电器库房内可燃物质蔓延致灾。（二）间接原因1、库房建设不规范2、安全管理不到位3、安全意识淡薄（三）事故性质达州市鑫源食品有限责任公司出租场地所建库房“5.22”火灾事故是一起生产安全责任事故”；“事故责任的认定及处理意见”载明“1、达州市通川区马娃子粮油经营部（经营者：马道恒）。未落实安全生产主体责任，在进行防水地胶施工期间使用明火作业不当，未及时发现并消除事故隐患，导致发生一起生产安全火灾事故的行为，违反了《中华人民共和国安全生产法》（简称安全生产法）第四条、第三十八条第一款、第四十条的规定，对此次事故负有直接责任；建议按照《安全生产法》第一百零九条第一项、第一百一十一条的规定，应依法承担相应的赔偿责任，并对其予以行政处罚。2、达州市鑫源食品有限责任公司出租场地承租方陈先东。未落实安全生产管理责任，未完善安全设施设备，未严格落实对库区分租商户的安全管理，将场地出租给不具备安全生产条件的经营者，未及时发现并消除事故隐患，导致发生一起生产安全火灾事故的行为，违反《安全生产法》第四条、第三十八条第一款、第四十条、第四十六条的规定，对此次事故负有主要管理责任；建议按照《安全生产法》第一百条、第一百零九条第一项、第一百一十一条的规定，应依法承担相应的赔偿责任，并对其予以行政处罚。3、达州市鑫源食品有限责任公司未落实安全生产管理责任，将场地出租给不具备安全生产条件的个人从事生产经营活动，未督促出租场地规范建设，未对出租单位的安全生产工作统一协调、管理，未定期开展安全检查，未能及时发现安全问题并督促整改，违法《安全生产法》第四条、第三十八条第一款、第四十条、第四十六条的规定，对此次事故负有重要管理责任；建议按照《安全生产法》第一百条、第一百零九条第一项的规定，依法承担连带赔偿责任，并对其予以行政处罚。……”。被告通川区应急局在该调查报告后署名并加盖印章，注明为“代章”。通川区安监局、住建局、区公安分局、区工会、区农业局、区消房大队、区工商质监局等相关人员8人在关于“5.22”火灾事故调查报告意见表上，分别签署“无意见”并签名，但均未签署时间。该签名表除安监局黄春茂外，其余7人均无法确认是否属于“5.22”事故调查组成员。同年3月18日，被告通川区应急局作出涉诉26号批复，主要内容为：一、同意事故调查组在《“5.22”火灾事故调查报告》中对“5.22”火灾事故的原因分析、事故责任及事故性质的认定；二、同意事故调查组在《“5.22”火灾事故调查报告》中对“5.22”火灾事故有关责任人员及责任单位的处理意见，依照相关法律法规处理；……。之后，案外人何飞、达州市万隆商贸有限公司根据达州市公安消防支队作出的达公消火复字[2018]第0005号《火灾事故认定复核决定书》认定的事故责任，以民事赔偿为由将原告达州鑫源公司起诉至达州市通川区人民法院。被告通川区应急局于2019年5月向原告送达上述批复后，致其起诉来院。庭审中，被告辩称在涉案火灾事故发生后，通川区人民政府组织召开工作会议，明确由通川区安监局牵头调查，但未按本院提交相关会议记录。 同时查明：2011年6月21日，达州市通川区人民政府办公室下发区府办（2011）29号关于印发《通川区安全生产监督管理局主要职责内设机构和人员编制的规定》的通知，确定通川区安监局主要职责包含“（六）负责组织区政府安全生产大检查和专项督查，依法组织生产安全事故调查处理和办理结案工作。”等。 另查明：2019年2月2日，中共达州市委办公室、达州市人民政府办公室向中共达州市通川区委、通川区人民政府下发“关于印发《达州市通川区机构改革方案》”的通知：《达州市通川区机构改革方案》经市委研究，并报四川省委编委审核同意，现予印发，请认真组织实施。该方案在“新组建和优化职责的机构”中，确定将区安全生产监督管理局的职责以及区政府办公室的应急管理职责、市公安局通川区分局的消防管理职责等整合，组建区应急管理局，作为区政府工作部门，不再保留区安全生产监督管理局。被告通川区应急局于2019年3月1日成立。 本院认为：原告达州鑫源公司对被告通川区应急局作出的26号批复提起行政诉讼，本案的争议核心之一是该批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于的解释》第一条“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为则不属于行政诉讼的受案范围。通常而言，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不直接对外产生法律效力，不属于可诉的行政行为范畴，但判断上级行政机关所作批复是否可诉，根本上取决于是否直接对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十五条“事故调查组履行下列职责：（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）、认定事故的性质和事故责任；（三）、提出对事故责任者的处理建议；（四）、总结事故教训，提出防范和整改措施；（五）、提交事故调查报告”之规定，《“5.22”火灾事故调查报告》包括火灾事故原因、性质和事故责任的认定及处理建议等主要内容，并认定原告达州鑫源公司对本次火灾事故负有重要管理职责，建议按照《安全生产法》第一百条、一百零九条第一项之规定，依法承担连带赔偿责任，对其予以行政处罚。被告通川区应急局根据该事故调查报告作出的批复，同意了事故调查组对“5.22”火灾事故的原因分析、性质、责任认定及对有关责任人员及责任单位的处理意见，且被告通川区应急局将该批复于2019年5月向原告达州鑫源公司进行送达，故26号批复具有公定力、约束力。且“5.22”火灾事故的受损方何飞等人已就财产损失对原告达州鑫源公司提起民事赔偿诉讼，对原告达州鑫源公司的权利义务产生了实际影响，故原告达州鑫源公司对该批复提起诉讼属于行政案件受案范围，属于可诉的行政行为。 本案争议的核心之二是被告通川区应急局作出26号批复的合法性，该批复的基础材料为《“5.22”火灾事故调查报告》。按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”、达州市通川区人民政府办公室关于印发《通川区安监局主要职责内设机构和人员编制的规定》中主要职责（六）项之规定，原通川区安监局具有对涉案“5.22”火灾事故组织事故调查组进行调查的职责。按照该条例第二十二条第二款“根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。”第三款“事故调查组可以聘请有关专家参与调查。”之规定，发生生产安全事故后，应成立事故调查组，组成人员中应具有专业知识人员及检、监察机关的人员，确保事故调查的严谨性和专业性，使调查活动置于法律、纪律的监督之下。但本次火灾事故发生后，被告通川区应急局无事故调查组成立的相关文件或者会议纪要、记录，致事故调查组组长、成员不清、职能职责不明确。根据《四川省生产安全事故报告和调查处理规定》第二十五条“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经组织事故调查组的人民政府或者授权的安全生产监督管理部门，或者负有安全生产监督管理职责的有关部门批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定。技术鉴定所需时间不计入事故调查期限。”之规定，事故调查报告（除因技术鉴定外）提交的时间应为六十日，特殊情况下，经批准可以延长，但最长不得超过120日。但自达州市公安消防支队2018年11月8日作出达公消火复字[2018]第0005号《火灾事故认定复核决定书》之次日起至2019年3月4日提交事故调查报告的期间，“5.22事故调查组”无因特殊情况经审批延长提交调查报告的证据，其提交事故报告的时间超过法定期限60日。按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款“事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”之规定，事故调查人员应附相关证据，证明调查报告载明的内容有充分的证据证明，并得到事故调查组成员的签名确认。但《“5.22”火灾事故调查报告》未按上述条例的规定附具相关证据材料，致火灾事故的间接原因、损失情况、责任认定缺乏证据证明。被告通川区应急局虽向本院提交了通川区安监局、住建局等单位相关人员签名的“5.22”火灾事故调查报告意见表，但除安监局黄春茂参加火灾事故调查外，其余7人均无法证明签字人即为“5.22”火灾事故调查组的成员。被告通川区应急局辩称事故调查组成员在《“5.22”火灾事故调查报告》上签字的理由不能成立，本院不予采纳。故原通川区安监局组织的“5.22”事故调查组组织本次火灾事故调查时，违反法定程序，提交事故调查报告依据的主要证据不足。被告通川区应急局按照已经审批的《达州市通川区机构改革方案》之规定，继续履行原通川区安监局的职责，对原通川区安监局组织“5.22”火灾事故调查的相关法律后果承担责任。但其在对《“5.22”火灾事故调查报告》进行批复时，明知该事故报告既无调查组组长、成员签名、程序违法、未附具相关证据的情况下，仍作出26号批复，未尽到严格审查义务，该行政行为的合法性，本院不予确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）款、（三）款之规定，判决如下： 撤销被告达州市通川区应急管理局作出的通区应急（2019）26号关于《达州市鑫源食品有限责任公司出租场地所建库房“5.22”火灾事故调查报告》的批复的行政行为。 案件受理费50.00元，由被告达州市通川区应急管理局负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省达州市中级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  胡 蓉 审 判 员  张文化 审 判 员  罗 霞 二〇一九年十一月二十七日 法官助理  丁 赫 书 记 员  何欣亭