辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽02行初284号原告邵作金，男，1955年9月15日出生，汉族，现住大连市甘井子区。被告大连金普新区管理委员会，住所地大连经济技术开发区金马路199号。法定代表人**宇，管委会主任。委托代理人张乙劲，大连金普新区人力资源和社会保障局副局长。委托代理人吴京堂，北京市华泰律师事务所大连分所律师。被告大连金普新区友谊街道办事处，住所地大连市金州区友谊街道宁海小区33号。法定代表人曹坤，主任。出庭行政负责人王琛明，副主任。委托代理人李睿，北京市华泰律师事务所大连分所律师。原告邵作金因与被告大连金普新区管理委员会、大连金普新区友谊街道办事处强制拆除行为并赔偿一案，于2019年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月3日立案后，向被告大连金普新区管理委员会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。原告邵作金，被告大连金普新区管理委员会的委托代理人张乙劲、吴京堂，被告大连金普新区友谊街道办事处的出庭行政负责人王琛明、委托代理人李睿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告邵作金诉称，请求：一、判决被告对原告父母的坟墓强拆行为违法；二、判令被告向原告支付精神损害赔偿三万元；三、判令被告因违法行政给原告造成的损失承担二十一万元的国家赔偿责任。主要理由是：原告于2004年4月在大连九重天塔陵陵园有限公司购买了三代墓室，同时交纳了二十年管理费，并于墓地管理方商定二十年后免交。并于同年将原告已逝亲人安葬在此坟墓中。2014年2月25日，大连市金州区人民政府指定友谊街道办事处在大连日报发布公告，公告九重天陵园整体搬迁至二十里堡天澜湖墓地、搬迁期限、搬迁办公地点、办公电话、联系人。原告在看到通告一周内于搬迁办公室进行登记并留下联系电话，并同时到天澜湖墓地进行实地观察，发现天澜湖墓地没有取得省民政厅许可批准，属违法墓地，墓地没有家族墓，根本不具备搬迁条件。两个月后，民政局主管动迁领导以口头方式两次向原告提出可以现金补偿，但前后标准相差巨大，并拒绝提供安置方案和补偿标准，原告多次到民政局、民意网、民心网要求公示安置方案和补偿标准。直至2019年4月17日凌晨，被告金普新区管委会在未公示补偿方案，亦未作出补偿决定，也没和原告签订补偿协议的情况下，强行将坟墓拆除，违反法定程序，并且超越职权。通过对金州区南山公墓走访，在售双穴墓售价为七到八万元，三代家族墓以六到九个穴位计，故应以三个穴墓为赔偿标准，请求被告赔偿二十一万元，并支付精神损害三万元。被告大连金普新区管理委员会辩称，一、其不是本案适格被告。1.原告提交的证据可以证明案涉搬迁行为系大连金普新区友谊街道办事处所为，与被告无关。2.大连市金州区人民政府与被告属于不同的行政主体，且不存在大连市金州区人民政府指定友谊街道办事处搬迁的事实。二、被告对原告所诉殡葬管理行政行为不具有管理职权和职责。原告将被告列为被诉主体，缺乏事实和法律依据。三、据被告了解，大连金普新区友谊街道办事处在对原告已逝亲人坟墓实施搬迁前，已经履行了通知和公告程序，搬迁时委托公证处进行现场公证，事后与大连市金州区殡仪馆签订协议将骨灰和档案交其保管，并通知原告，程序合法。四、案涉搬迁行为系大连金普新区友谊街道办事处配合项目建设单位实施的墓地搬迁，不属于行政强制措施和行政强制执行，也不属于国有土地上房屋的征收，属于民事行为的范畴。原告援引的《中华人民共和国行政强制法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》均不适用于本案。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告大连金普新区友谊街道办事处辩称，一、被告对原告所诉殡葬管理工作具有管理职权和职责。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《大连市殡葬管理条例》第二条：“本市行政区域内的殡葬活动及其管理，适用本条例。”第五条第三款：“具有行政管理职能的市人民政府派出机构根据授权，负责管理区域内的殡葬管理工作。”根据以上法律及地方性法规规定，被告作为政府派出机关，在政府的授权范围内，对殡葬管理工作具有管理职责与职权。二、被告作出的本案行政行为合法。《大连市殡葬管理条例》第十八条规定：“因建设需要迁移坟墓的，建设单位应当依据相关法律、法规和公平公正原则制定迁移补偿方案，并按照下列方式处理：（一）有联系人的，直接通知相关联系人；，无联系人的，在本市主要媒体和坟墓所在地发布、张贴迁坟公告，通知相关联系人在六十日内认领，办理迁移手续；（二）公告期满无人认领的，由建设单位绘图、摄影摄像、建档立册后起葬，并与殡仪馆、骨灰堂、公墓等殡葬服务单位签订协议，将骨灰盒档案交其保管……”。2019年4月17日凌晨两点，被告组织人员依据民俗实施了搬迁墓葬，全程进行公证，购置棺椁收集遗骨，统一存放于金州殡仪馆，并向包括原告在内的五位坟主告知。在对涉案坟墓实施搬迁之前，履行了通知与公告的法定程序，以上程序符合法律规定。三、案涉搬迁行为系被告配合项目建设单位实施的墓地搬迁，不属于行政强制措施和行政强制执行，也不属于国有土地上房屋的征收，属于民事行为的范畴。原告援引的《中华人民共和国行政强制法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》均不适用于本案。四、被告同意协调相关部门配合项目建设单位按照评估报告，以及之前与其他墓地所有权人签订的《外迁补偿协议书》约定，向原告进行补偿，以妥善处理本案。五、原告主张的精神损害赔偿及因被告违法行为对原告造成的损害进行赔偿，均没有事实和法律依据。本院经审理查明，2004年4月30日，原告邵作金与大连九重天塔陵陵园有限公司签订合同书，约定原告购买大连九重天塔陵陵园区内三代墓室（望海区B1排1、2号），价款合计41680元(含一次性管理费)。原告自大连九重天塔陵陵园有限公司处取得望海区B1排1、2号公墓安葬证。据原告所述，同年将已逝亲人安葬在此坟墓中。2014年2月17日，大连市金州区人民政府和大连海基置地有限公司签订《大连九重天陵园剩余格位墓穴及附属物搬迁拆除方案》，约定由大连海基置地有限公司作为实施搬迁拆除的主体。2014年2月25日，大连金州新区友谊街道办事处在大连日报、大连晚报发布《大连九重天塔陵陵园搬迁通告》，主要内容为：“根据辽宁省政府重点工程—滨海公路金州大桥项目建设需要，经辽宁省民政厅批准，大连九重天塔陵陵园整体搬迁至位于二十××街道××村的大连天澜湖陵园。请购买并已使用大连九重天塔陵陵园格位（未使用除外）、墓穴的用户，自本通告公布之日起至2014年3月6日前，持本人身份证、安葬证等相关证明材料原件，到大连九重天塔陵陵园（金州新区友谊街道兴民村龙山路99号）办理登记及搬迁事宜。逾期未办理手续的，视为无主坟处理。”2018年10月11日，大连金普新区友谊街道办事处在大连日报、大连晚报发布《迁坟通告》，主要内容为：“为保证大连××新区城区1号路工程顺利施工，根据《中华人民共和国殡葬管理条例》等相关规定，拟对大连××新区城区1号路项目建设区域内的坟墓进行迁移。现将有关坟墓迁移事项通告如下。一、迁移范围：1.位于原大连九重天塔陵陵园内的剩余的13盔散坟。…三、迁移办法：1.坟主在规定时间内迁移完毕的，按有关规定领取补偿费。2.逾期未迁移的，按无主坟处理。…”2019年4月17日2时许，在大连××新区公证处的监督下，大连金普新区友谊街道办事处指派工作人员对邵氏墓地进行拆除，拆除全过程及墓地现状均由公证人员进行了现场拍照和摄像。另查明，2019年7月26日，大连××新区民政局对邵明刚等五人作出信访事项答复意见书，主要内容为：“经调查，现就你们反映的九重天墓地相关问题答复如下：2018年10月11日，友谊街道办事处按照《大连市殡葬管理条例》有关规定，代表新区管委会分别在大连日报、大连晚报发布了迁坟通告，告知坟主自本通告发布之日起7日内自行将坟墓迁出，但5户坟主仍然未迁。2019年4月17日凌晨两点，友谊街道按照民俗实施了搬迁。…”又查明，邵作金和被告大连金普新区友谊街道办事处在本案庭审中均认可，案涉公墓系一般的经营性公墓。认定上述事实的证据有经庭审质证的原告提交的合同书、公墓安葬证、信访事项答复意见书、《大连九重天陵园剩余格位墓穴及附属物搬迁拆除方案》，被告提交的（2019）辽大金证经字第64号公证书，原告和被告均提交的《大连九重天塔陵陵园搬迁通告》、《迁坟通告》，以及原告和被告的庭审陈述，在卷为凭，足以认定。原告和被告提交的其他证据，与本院查明的事实无关，本院不予确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，因此，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括债权人的普通债权等私法上的利害关系。申言之，只有公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有利害关系，才具有提起行政诉讼的原告资格。国务院《殡葬管理条例》第十条规定，“禁止在下列地区建造坟墓：（一）耕地、林地；（二）城市公园、风景名胜区和文物保护区；（三）水库及河流堤坝附近和水源保护区；（四）铁路、公路主干线两侧。前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。”民政部《公墓管理暂行办法》第三条规定，“公墓是为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施。公墓分为公益性公墓和经营性公墓。公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实行有偿服务的公共墓地，属于第三产业。”第十七条规定，“凡在经营性公墓内安葬骨灰或遗体的，丧主应按规定交纳墓穴租用费、建筑工料费、安葬费和护墓管理费。”《大连市殡葬管理条例》第十八条规定，“因建设需要迁移坟墓的，建设单位应当依据相关法律、法规和公平、公正原则制定迁移补偿方案，并按照下列方式处理：（一）有联系人的，直接通知相关联系人；无联系人的，在本市主要媒体和坟墓所在地发布、张贴迁坟公告，通知相关联系人在六十日内认领，办理迁移手续；（二）公告期满无人认领的，由建设单位绘图、摄影摄像、建档立册后起葬，并与殡仪馆、骨灰堂、公墓等殡葬服务单位签订协议，将骨灰和档案交其保管；（三）超过两年仍无人认领的，由保管单位公告六十日后，按照节地生态方式安葬。迁移补偿等相关费用由建设单位承担。…”根据上述规定可知，经营性公墓的购墓者与经营性公墓的经营管理单位之间属于租赁的民事法律关系，购墓者或者其近亲属不是所租用的公墓的物权主体；虽然购墓者或者其近亲属在公墓迁移时有权获得补偿，但是除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，《殡葬管理条例》第十条规定区域内的一般公墓的迁移工作是必须进行的，并不以相关权利主体获得补偿为前提，一般公墓的租赁权不是实施强制迁移时应予考虑的对象。本案中，从现已查明的事实看，原告所主张的强制拆除行为实际上是行政机关在对一般经营性公墓实施强制迁移过程中所作出的行为。原告作为一般经营性公墓的购墓者的近亲属，并非案涉公墓的物权主体，其就案涉公墓享有或者承继的租赁权也不是行政机关对案涉公墓本身予以强制拆除时应予考虑的对象，故原告不具有对行政机关针对案涉公墓本身作出的案涉强制拆除行为提起行政诉讼的原告资格。至于案涉公墓迁移时的补偿事宜，原告可依照《大连市殡葬管理条例》第十八条的规定另行主张，并非本案确认强制拆除行为违法并赔偿诉讼的审查范围。综上，原告提起本案确认被告强制拆除行为违法并赔偿之诉，不符合法定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告邵作金的起诉。原告邵作金已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  马小红审判员  刘 杰审判员  胡俊杰二〇一九年十一月二十二日书记员  周 丹附：本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。