云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终601号上诉人（一审原告）杨应兰，女，汉族，1944年12月27日生，住云南省昆明市西山区。委托代理人梁云，男，汉族，1983年1月7日生，住云南省昆明市西山区。系杨应兰之子。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人沈睿，云南丙春律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）昆明市西山区人民政府。住所地：云南省昆明市西山区秀苑路188号。法定代表人陈瑞斌，区长。委托代理人刘海英，云南会凌律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人王立伟。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）昆明市人民政府。住所地：云南省昆明市呈贡新区锦绣大街1号市级行政中心。法定代表人王喜良，市长。委托代理人刘潘军。代理权限：特别授权代理。委托代理人王可，云南澜湄律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。杨应兰因诉昆明市西山区人民政府（以下简称区政府）土地行政确认及昆明市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服云南省昆明市中级人民法院作出的（2018）云01行初11号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年8月15日受理后依法组成合议庭,并于2019年10月30日公开开庭审理了本案。上诉人杨应兰的委托代理人沈睿，被上诉人区政府的委托代理人刘海英、王立伟，被上诉人市政府的委托代理人刘潘军、王可到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定：杨应兰和杨祖信因对位于昆明市西山区居民委员会第六居民小组（原福海小村六社）原面积为25.41平方米宅基地土地使用权发生争议，2007年7月24日市政府为杨祖信颁发了昆西集用（2007）第3062号集体土地使用权证。2008年7月21日云南省人民政府作出云政行复决字（2008）3号《行政复议决定》，撤销了市政府颁发的昆西集用（2007）第3062号集体土地使用证，同时责令市政府认真调查核实，依法确定权属后，按法定程序核发该宗土地的集体使用权证。区政府于2017年10月10日作出西证发﹝2017﹞16号《关于杨应兰、杨祖信25.41平方米宅基地土地使用权权属争议案件的处理决定书》（以下简称16号《处理决定》）决定：一、2009年7月1日云南省国土资源厅云国土资复（2009）57号《云南省国土资源厅关于昆明市经国务院批准城市建设用地滇池草海北部综合整治工程农用地转用及土地征收实施方案的批复》（以下简称《批复》）批准征收该宗地之后，该宗地属于政府储备的国有土地。二、2009年7月1日该宗地被征收为国有土地之前，该宗地的土地使用权属于原张淑英户成员，张淑英2002年12月19日死亡后其权利可由其继承人依法继承享有。因杨祖信不服该决定，申请行政复议。市政府于2018年2月22日作出云昆政行复决字﹝2017﹞第70号《行政复议决定书》（以下简称70号《复议决定》）决定：维持区政府于2017年10月10日作出的16号《处理决定》。杨应兰不服，向一审法院提起诉讼。请求：撤销16号《处理决定》；撤销70号《复议决定》。一审法院认为，本案系公民不服土地行政确认行为提起的诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围以及一审法院管辖。杨应兰系本案行政确认行为的相对人，依法可以提起行政诉讼，具有本案合法的“原告”资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，区政府具有本案行政执法主体资格，系本案适格的“被告”。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，市政府有权受理不服区政府具体行政行为的复议案件，系本案适格的“被告”。杨应兰主张本案土地权属应属其所有，但杨应兰无有效证据证明其属该争议土地的使用权人。在行政审查过程中，针对涉案土地权属争议问题，因杨应兰、杨祖信提交的证据存有多处矛盾，区政府根据昆明市国土局资源局西山分局调取的证据及官渡区土地登记表、宅基地有偿使用证、常住人口登记表等证据，认定本案诉争土地的使用权属于张淑英户成员，故区政府所作处理决定证据充分，认定事实清楚。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”区政府所作处理决定中明确引用相应的法律条款，其所作处理决定适用法律完善并无不当。市政府的复议程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确。综上所述，区政府所作处理决定、市政府所作复议决定具体行政行为合法，杨应兰的诉讼请求没有充分的事实根据，一审法院依法不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决驳回杨应兰的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元由杨应兰负担。杨应兰上诉称，区政府和一审法院适用法律错误。既然认定25.41平方米宅基地使用权消失，又认定杨应兰无有效证据证明其属争议地的使用权人。区政府和一审法院程序严重违法。杨应兰和杨祖信是诉争双方，互为第三人，行政复议中，杨应兰被强行要求在《申请书》的当事人地位中撤出杨祖信为第三人的记载。杨应兰提交诉状时，一审法院明确要求删除一并确权的诉讼请求。上诉人提交的证据足以证明土地使用权依法属于上诉人，《处理决定》、《复议决定》均是错误的。请求:撤销一审判决；撤销16号《处理决定》；撤销70号《复议决定》；责令区政府重新对诉争土地2009年6月2日前的土地权属进行确权；一、二审诉讼费用由区政府承担。区政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律适当，程序完全合法。请求驳回上诉，维持原判。市政府答辩称，区政府作出的16号《处理决定》，认定事实清楚，证据充分。杨应兰和杨祖信均不是涉案地块的使用权人，区政府认定该地块不属于杨应兰和杨祖信中任何一方，于法有据。该争议地已经被省政府批准征收，现属于国有土地。争议地上建盖的房屋属于私人合法财产，杨应兰和杨祖信的母亲张淑英去世之后，土地上遗留权利的继承和分配问题，应通过民事途径解决。直接确认房屋权属争议不在人民法院的受案范围。市政府作出复议决定的程序合法。请求驳回上诉人的全部上诉请求。一审法院审理查明的主要案件事实清楚，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，为共同诉讼。被诉的16号《处理决定》杨应兰是申请人，杨祖信是被申请人，被诉的70号《复议决定》的复议申请人是杨祖信，被申请人是区政府，第三人是杨应兰。杨祖信、杨应兰都对16号《处理决定》和70号《复议决定》不服分别提起行政诉讼，属于必要的共同诉讼，应该作为共同原告参加诉讼。但本案中，一审法院却将两人的起诉分别进行立案，即针对同一行政行为立了两个案件，致使法院在两个案件中对同一行政行为进行了重复评判，违反法定程序。但鉴于该审判程序的问题，不影响案件公正审判，为减少当事人诉累，本院对此程序问题予以指出。经查2009年7月1日云南省国土资源厅作出的《批复》批准征收该宗地之后，该宗地的性质已经转为国有用地，涉案土地在该批复的范围之内，故而16号《处理决定》第一项认定并无不当。《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条规定，继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。综合本案在案证据，区政府将争议地在被征收为国有土地之前的土地使用权，确认归张淑英户有相应的事实及法律依据。至于张淑英过世以后该土地上的相应权属应当如何继承，应由张淑英相应的继承人通过相应的法律程序予以分配，不属于16号《处理决定》的职权范围。市政府作出70号《复议决定》，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨应兰负担。本判决为终审判决。审判长 桂 蕾审判员 苏雪峰审判员 邹 倩二〇一九年十一月十四日书记员 李彦鑫