贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔27行终219号 上诉人（一审原告）三都水族自治县三合街道办事处牛场村一组； 代表人凌光辉，男，汉族，1965年7月1日生，住贵州省三都水族自治县，系该组组长； 委托代理人石贵银，系贵州桥城律师事务所律师，代理权限：特别授权； 被上诉人（一审被告）三都水族自治县人民政府。住所地：三都水族自治县县府西路行政中心； 法定代表人杨显龙，系该县政府县长； 委托代理人杨顺含。代理权限：一般代理。 一审第三人三都水族自治县三合街道办事处牛场村二组； 代表人侯家鹏，男，水族，1966年1月18日生，住贵州省三都水族自治县，系该组组长； 诉讼代表人侯家可，男，水族，1983年12月1日生，住贵州省三都水族自治县。 委托代理人瞿运佳，系贵州天合律师事务所律师，代理权限：一般代理。 上诉人三都水族自治县三合街道办事处牛场村一组（以下简称：“牛场村一组”）因与被上诉人三都水族自治县人民政府（以下简称：“三都县政府”）及一审第三人三都水族自治县三合街道办事处牛场村二组（以下简称：“牛场村二组”）土地承包经营权行政登记争议一案，不服贵州省都匀市人民法院（2018）黔2701行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月19日召开庭前会议，上诉人牛场村一组代表人凌光辉及委托代理人石贵银，被上诉人三都县政府委托代理人杨顺含，一审第三人牛场村二组代表人侯家鹏、诉讼代表人侯家可及委托代理人瞿运佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告牛场村一组与第三人牛场村二组原同属一个生产队，“三包四固定”时期分为两个生产队，即现在的两个村民组。原告与第三人争议的“新场坡、母贤坡、祖盆坡”荒山，四至为东抵三合镇龙台村二组山林土地，南抵三合镇姑挂村一组山林土地、西抵三都至荔波S206公路，北接牛场村二组及龙台村山林土地，面积约200亩。1972年，原三都县城镇集体工业联社在争议的“新场坡”创建陶瓷碗厂。1980年该厂停产后，该厂安排职工侯邦奇留守，侯邦奇与妻子肖德英（牛场村一组村民）、儿媳吴国芳在原陶瓷厂食堂周围开荒种地。1998年被告三都县政府向第三人牛场村二组颁发争议《农村土地承包经营权证书》，在承包土地明细登记栏将“母贤坡至小祖盆”荒山登记为牛场村二组集体所有，四至为东至龙台村山界，南至姑挂村山界，西至公路，北至牛场村大坝田。在三都水族自治县档案馆保存的《三都县土地承包经营权调查统计表》中，第三人牛场村二组集体《承包耕地明细表》记载集体山林四幅，其中“新场坡、癞子湾、主盆”共一幅，面积100亩，四至为东至龙台交界邦龙山，南至蒙国利山界，西至公路，北至候宝国地角、公路；“母贤、各母各坡”一幅，面积64亩，四至为东至龙台交界，南至灿河口国利山，西至公路，北至母各地点。登记人为侯邦义，有原三都水族自治县尧麓乡牛场村民委员会及负责人王惠荣盖章。2011年，牛场村一、二组因争议地出租问题发生权属争议，第三人牛场村二组向被告三都县政府申请确权，第三人牛场村二组提供了被告1998年向其颁发的争议《农村土地承包经营权证书》。2014年4月18日，被告三都县政府作出三府裁处〔2014〕1号《三都水族自治县人民政府关于三合镇牛场村一组与二组“老碗厂”土地权属争议的处理决定》，认为第三人提供1998年的《农村土地承包经营权证书》与县档案局提供的底册完全吻合，该处理决定于同年4月21日送达原告牛场村一组。原告认为第三人在发生争议后私自填写《农村土地承包经营权证书》，被告向第三人颁发争议《农村土地承包经营权证书》没有事实和法律依据，侵害其合法权益，故于2016年5月20日向贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院提起行政诉讼，请求判决如上述诉请。贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院认为颁证行为可由基层法院审理，遂将案件材料寄送贵州省都匀市人民法院。诉讼过程中，贵州省都匀市人民法院根据原告申请，依法先后委托贵州中一司法鉴定中心、西南政法大学司法鉴定中心对争议的《农村土地承包经营权证书》，与原告提供第三人村民候正醒持有的《农村土地承包经营权证书》笔迹形成时间进行比对鉴定。贵州中一司法鉴定中心以“鉴定要求超出本机构技术条件或者鉴定能力”为由，决定不予受理。西南政法大学司法鉴定中心以检材标称时间距今年代久远且保存状况差，根据《司法鉴定程序通则》第二十九条之规定，决定终止鉴定。 一审法院认为，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有承包经营权的法律凭证。原告2011年与第三人因争议地出租发生权属争议，第三人在向被告申请确权过程中提供了争议的《农村土地承包经营权证书》，原告最迟应于2014年4月21日收到被告作出的三府裁处〔2014〕1号处理决定时知道被告向第三人颁证的内容。按照当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，原告也应在知道颁证行为内容之日起二年内提起行政诉讼。原告于2016年5月20日才向人民法院起诉，已经超过法定期限，依法亦应予以驳回。原告主张该案涉及不动产权属争议，应适用最长20年起诉期限的意见，因被告的颁证行为只是对承包经营权进行确认的行为，并不产生设立、变更或消灭不动产物权的效果，故不属于“因不动产提起诉讼的案件”，且行政诉讼法规定最长20年的起诉期限是以原告不知道行政行为内容为前提，故对原告该项意见，不予采纳。对原告提出第三人持有的承包经营权证书没有事实和法律依据，自始无效，不适用起诉期限的意见，于法无据，亦不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告三都水族自治县三合街道办事处牛场村一组的起诉。 上诉人牛场村一组上诉称，上诉人与一审第三人原属同一生产队，1962年后分为两个生产队，即现在的上诉人和第三人，争议地“新场坡、母贤坡、祖盆坡”一直由双方管理使用，在该荒山上既有上诉人村民开垦的耕地，也有一审第三人开垦的耕地。2011年，上诉人村民将开垦的耕地出租给浙江开发商种植葡萄后，第三人部分村民于2011年向被上诉人提出土地权属争议，被上诉人于2014年4月18日作出三府裁处〔2014〕1号《三都水族自治县人民政府关于三合镇牛场村一组与二组“老碗厂”土地权属争议的处理决定》，虽然该处理决定中载明：“申请人（第三人）提供1998年集体《土地承包经营权证书》，所填写地名叫母贤、新场、小祖盆”，但被上诉人一直未将该《土地承包经营权证书》交由上诉人质证。上诉人直到2014年6月4日向黔南州人民政府申请行政复议后才正式看到第三人提交的《土地承包经营权证书》，也才知道一审法院所认定的被上诉人作出的行政行为内容。根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，上诉人于2016年5月20日向法院起诉并未超过法定的起诉期限。请求二审法院撤销一审裁定，指定一审法院重新审理本案。 被上诉人三都县政府在二审法定答辩期限内未向本院提交答辩状，在庭前会议中口头辩称，2014年上诉人与一审第三人产生土地争议后，被上诉人作出了相关的土地处理决定并送达上诉人和一审第三人，明确了确权和处理的事实，因此，上诉人在2014年就应当知晓颁发土地承包经营权证，已经超过起诉期限。请求人民法院驳回上诉人的请求。 一审第三人牛场村二组二审中辩称，（一）在诉讼程序方面。一审第三人与上诉人于2011年就因争议地出租发生争议，当时一审第三人就向政府提交了涉案的《农村土地承包经营权证书》，即2011年上诉人就已经知道该证书存在。即使从三府裁处〔2014〕1号《三都水族自治县人民政府关于三合镇牛场村一组与二组“老碗厂”土地权属争议的处理决定》送达上诉人时起算，上诉人最迟于2014年4月21日就应当收到该处理决定书，亦超过2年起诉期限。（二）在诉讼实体客观方面。被上诉人颁发的《农村土地承包经营权证》事实清楚，程序合法。该证书记载事项与一审第三人提交的《土地承包经营权调查统计表》记载事项完全一致。上诉人提交的土地承包经营权调查统计表汇总中未记载有：“母贤坡至小祖盆荒山”。上诉人与一审第三人的土地承包经营权调查统计表汇总中的承包地名没有重叠。综上，请求人民法院驳回上诉人的诉讼请求。 二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据，各方当事人向一审法院提供的证据、依据均已随案〔（2018）黔2701行初14号〕移送本院。 经审理查明，本院查明事实与一审查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为，上诉人提起本案诉讼是否超过起诉期限。本案中，上诉人诉请撤销被上诉人为一审第三人颁发的“母贤坡至小祖盆”荒山土地承包经营权证。被上诉人曾就上诉人与一审第三人因涉案争议地的权属问题于2014年4月18日作出的《三都水族自治县人民政府关于三合镇牛场村一组与二组“老碗厂”土地权属争议的处理决定》（三府裁处〔2014〕1号）载明：“本机关认为：申请人与被申请人的“老碗厂”土地权属纠纷，申请方提供1998年集体《土地承包经营权证书》，所填写地名叫母贤、新场、小祖盆…同时与县档案局提供的底册也完全吻合，予以认定。”被上诉人已将上诉人诉请撤销的土地承包经营权证作为定案证据，上诉人至迟应当在收到三府裁处〔2014〕1号处理决定时，即2014年4月21日就应当知道案涉行政行为。因案涉行政行为发生在《最高人民法院关于适用的解释》施行前，应按当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”的规定确认其起诉期限，即其至迟应当于2016年4月21日前提起诉讼。但上诉人迟至于2016年5月20日才提起诉讼，已经超过上述法律规定的2年起诉期限。且上诉人在诉讼中未能提交证据证明其超过起诉期限是因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误的，应当确认上诉人提起本案诉讼已超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，一审裁定驳回其起诉并无不当，应予以维持。上诉人诉称其于2014年6月4日向黔南州人民政府申请行政复议后才知道涉案土地承包经营权证上的内容不符合客观事实，不予采信。另，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为在性质上属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，属于行政确认登记并不对当事人创设新的权利义务，其与土地权属行政裁决是两个不同的行政法律关系。而上诉人与第三人因“母贤坡至小祖盆”荒山土地权属争议，被上诉人已经重新作出土地权属处理决定，属土地权属行政裁决，上诉人不服可以另行起诉主张权利。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  林顺军 审判员  刘玉冰 审判员  夏 永 二〇一九年十一月十九日 法官助理张忙 书记员刘永凤