贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔27行初283号原告贵州天成循环经济科技有限公司，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州经济开发区洛邦工业园113厂内，统一社会信用代码915227207501989687；法定代表人刘晓，该公司董事长；委托代理人石贵银，贵州桥城律师事务所律师。被告都匀市人民政府，住所地都匀市文明路63号；法定代表人邓忠学，该市政府市长；委托代理人李霞，都匀市自然资源局工作员。被告都匀市自然资源局，都匀市剑江中路79号；法定代表人李劲松，该局局长；上述二被告共同委托代理人刘成凤，贵州行者律师事务所律师。被告黔南布依族苗族自治州自然资源局，住所地都匀经济开发区幸福路；法定代表人刘晓勇，该局局长；委托代理人李言春、曾彦，该局工作员。被告都匀经济开发区管理委员会，住所地都匀市黔南大道；法定代表人魏明，该委员会主任；委托代理人程剑，贵州契正律师事务所律师。原告贵州天成循环经济科技有限公司（以下简称原告）与被告都匀市人民政府（以下简称都匀市政府）、都匀市自然资源局（以下简称市自然资源局）、黔南布依族苗族自治州自然资源局（以下简称州自然资源局）、都匀经济开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）行政协议一案，于2019年4月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书和举证通知书，并依法组成合议庭于2019年9月16日在本院第一审判庭公开开庭审理了本案。原告法定代表人刘晓及委托代理人石贵银，被告都匀市政府委托代理人李霞，都匀市自然资源局、都匀市政府共同委托代理人刘成凤，黔南州自然资源局委托代理人李言春、曾彦，都匀经济开发区管理委员会委托代理人程剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2003年4月21日，原告与都匀市政府签订《投资合同》，约定都匀市政府原则同意原告使用原113厂房、土地共计30亩，每亩按1.5万元计算。后因原告扩大规模，双方于2004年4月2日签订《补充协议》，约定技改用地在原有基础上增加至约80亩（以红线图实际测量为准），由都匀市政府负责协调落实，原告按照每亩1.5万元，合计约120万元，有偿取得该宗土地的使用权及地上附着物所有权。都匀市政府于2005年5月25日向原告颁发了《国有土地使用证》（匀国用〔2005〕第253号）（以下简称253号土地使用证），将约75.14亩土地登记造册登记给原告。同年6月23日，因原告需向都匀市民联农村信用合作社贷款，经都匀市国土局办理抵押登记。2018年，由于国家产业结构调整，原告由之前的生产锰、铬铁合金改为废旧汽车回收资源循环综合利用项目，原告在案涉土地上进行建设，但被告未将253号土地使用证交付原告。原告认为，被告有义务将253号土地使用证交付原告，全面履行行政合同义务和附随义务。原告诉至法院，请求判决被告将253号土地使用证原件交付原告；诉讼费由被告负担。原告为证明自己的主张，在举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据：第一组：投资合同、补充协议及首期出让金付款单，证明原告和都匀市政府签订的协议包含范围和价格，也是双方签订的土地使用权出让合同。都匀市政府批准原告有偿使用原133厂国有土地约75亩，并且原告也将10万元土地使用金交付政府。后期土地款一直未交付的原因是都匀市政府和都匀市自然资源局互相推诿，原告不知应该交付于谁。第二组：都匀市国土资源局《关于贵州天成实业有限公司土地使用的函》，证明经过原告申请，都匀市政府同意原告使用案涉土地，符合土地管理法的规定，该土地性质为工业用地，不属于招拍挂的范围。第三组：匀国用（2005）第253号国有土地使用证及土地宗地图、《关于附城村十二组贡寨土地纠纷急需处理的答复》，证明原都匀市国土局、都匀市政府为原告颁发国有土地使用证，将该宗国有土地许可原告使用，但是一直未交付原告土地证；原告因案涉土地与附城村村民存在争议，经过处理后确认为原告所有。第四组：土地使用权抵押证明书、贷款凭证（0550457号）及还款凭证、补充提交评估报告，证明被告同意原告用该宗土地抵押贷款，该土地通过评估获得贷款；被告确认案涉土地使用权是合法有效的，不存在被告辩称的原告对案涉土地的使用权证效力待定的问题。第五组：选址红线示意图、投资项目备案证明，证明被告许可原告使用案涉土地，用地符合规划和产业政策。第六组：企业信息查询单，证明原告之前名称为都匀天成实业有限责任公司、贵州天成实业有限责任公司，原告企业名称的变更过程。被告都匀市政府及市自然资源局对原告上述证据的共同质证意见：对第一组证据的真实性无异议，但原告只缴纳了10万元土地出让金，没有完全履行行政合同；对第二组证据的真实性无异议；对第三组证据中的253号土地使用证的真实性无异议，宗地图及《答复》为复印件，无法确定真实性；对第四组证据均为复印件，无法确定真实性，不予质证；对第五组证据的真实性无异议；对第六组证据无异议。州自然资源局对原告上述证据的质证意见：对第一组证据投资协议与国有土地出让合同的性质不同，二者不可相互替代。原告未完全履行行政合同；对第二、三组证据认为该组证据与其不具有关联性；对第四组证据的证据三性有异议；对第五、六组证据的真实性无异议，但与其不具有关联性。经开区管委会对原告上述证据的质证意见：对第一组证据投资协议与国有土地出让合同的性质不同，二者不可相互替代。原告未完全履行行政合同；对第三组证据居委复印件，无法核实真实性，事实上案涉土地并未出让给原告；对第四组证据的证据三性有异议；对第五组证据无异议；对第六组证据，请合议庭核实。被告都匀市政府、市自然资源局共同辩称：1.原告未履行《补充协议》约定的首期付款义务。2003年4月21日，原告与其签订了《投资合同》，由原告使用原113厂房土地（约30亩）投资建三台铁合金冶炼炉。2004年4月2日，因原告技改扩建约需土地80亩，双方签订《补充协议》，约定原告在《补充协议》生效一周内支付首期付款60万元，但原告在支付了10万元后，一直未履行其余付款义务。2.原告是否是合法的土地使用权人，需经过依法招、拍、挂程序后才能确定。原告与都匀市政府虽然签订了《投资合同》以及《补充协议》，但作为国有土地的合法使用人，必须与市自然资源局签订《国有土地出让合同》。签订《国有土地出让合同》的前提是原告系案涉地块招拍挂的竞得者。由于未进行招拍挂程序，目前还不能确定原告就是案涉地块的合法使用者。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告州自然资源局辩称，本案属于民事纠纷。州自然资源局不是《投资合同》和《补充协议》的当事人，不是本案适格被告。根据《最高人民法院关于修改〈民事案件案由规定〉的决定》（法〔2011〕41号）以及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的解释》的规定，本案属于民事纠纷，不属于行政纠纷。原告要求州自然资源局履行合同没有法律依据。州自然资源局不是做出行政行为的主体，不是本案适格被告。原告诉称，颁发土地使用证的是都匀市政府，并非州自然资源局。请求依法驳回原告的起诉。被告经开区管委会辩称：1.经开区管委会不是《投资合同》和《补充协议》的相对人，也从未向原告出让任何土地，与原告没有行政管理的关系，所以经开区管委会不是本案适格被告。2.根据原告诉求，经开区管委会认为本案以存在253号土地使用证原件为前提。土地经过招拍挂程序、缴纳出让金，都是办证的前提条件。根据都匀市政府和市自然资源局的意见，涉案土地尚未进行招拍挂，原告也未足额缴纳土地出让金，尚不具备办证条件，不存在已办证需要交付的情况。因此，请求依法驳回原告的诉讼请求。上述四被告在举证期限内均未向本院提交证据。为查明案件事实，本院依职权向都匀市自然资源局查询案涉253号土地使用证信息，都匀市自然资源局分别于2019年10月22日、10月24日就253号土地使用证的登记信息、地籍档案信息向本院各作出《都匀市自然资源局关于协助查询的回函》，经查询253号国有土地使用证在该局无登记信息和地籍档案信息。原告对该两份《回函》的意见：原告有证据证明253号土地使用证的档案是存在的，该《回函》只能证明被告举证不能；253号土地使用证宗地图上有测量员、绘图员的签字，也有地籍号；该《回函》不属实。被告都匀市政府、都匀市自然资源局、黔南州自然资源局、经开区管委会对该两份《回函》的意见：无异议。经庭审举证、质证，原告提交的证据及本院调取的证据客观真实、来源合法，能证明本案基本事实，本院予以采信。经审理查明:原告贵州天成循环经济科技有限公司的名称系于2004年9月29日由之前的都匀天成实业有限责任公司、贵州天成实业有限责任公司变更而来。2003年4月21日，由于响应都匀市政府招商引资政策，原告与都匀市政府签订《投资合同》，约定都匀市政府同意原告使用原113厂房土地约30亩（以实际测量为准），每亩价格1.5万元。次年4月2日，双方签订《补充协议》，约定原告因技改用地，在原有基础上增加至约80亩（以红线图实际测量为准），由都匀市政府负责协调落实，原告按照每亩1.5万元，合计约120万元，有偿取得该宗土地的使用权及地上附着物所有权。原告需在该协议生效一周内将60万元首期付款交都匀市政府；都匀市政府按照工业用地使用年限，从首期付款到账之日起九个月内，办妥土地使用权证和地上附着物产权转移证明；原告在都匀市政府办清土地使用有关手续后，支付余款。2004年4月1日，原告（都匀天成实业有限责任公司）预付首期出让金10万元，收款单位为都匀市经济贸易局。2005年5月25日，都匀市政府作为发证机关制作《国有土地使用证》（匀国用〔2005〕第253号），该证载明：土地使用权人：贵州天成实业有限责任公司；使用权面积：50043.510平方米，使用权类型：出让；地类（用途）：工业。原告（贵州天成实业有限责任公司）为生产经营，向都匀市民联农村信用合作社贷款200万元，并以该幅土地作为抵押，由都匀市国土资源局出具《土地使用权抵押证明书》。为配合原告用案涉地块抵押贷款，都匀市政府作为发证机关制作了253号土地使用证，并将复印件交与原告。原告自交付10万元首期出让金至今未将《补充协议》约定的首期付款余额支付完毕，但案涉地块一直由原告使用至今。253号国有土地使用证原件目前下落不明，原告至今只持有复印件，且该证在都匀市自然资源局无登记信息及地籍档案信息。原告诉至法院，诉请如前所述。本院认为:本案的争议焦点为：1.本案是否属于人民法院行政案件的受案范围；2.四被告的主体资格是否适格；3.原告要求被告依协议交付253号土地使用证原件请求应否支持。1.关于本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题。经审查，原告的诉请为要求被告履行行政协议约定的合同义务或者附随义务。行政协议一般是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。本案中，原告于2003年4月21日、2004年4月2日同都匀市政府签订的《投资合同》和《补充协议》，系都匀市政府为响应西部大开发号召，促进经济发展，有效的调整当地产业结构，通过招商引资的方式引进原告，双方在协商一致下达成的协议，符合实现公共利益和行政管理目标，是行政协议的一种，其性质属于《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议，该两份协议（合同）已成立并生效。原告系案涉行政协议的相对方，与行政协议具有行政法上的利害关系，其认为被告未按照协议的约定履行合同义务，未将253号土地使用证交与原告，请求被告履行合同约定的义务或者附随义务将253号土地使用证原件交与原告，属于人民法院行政诉讼受案范围。2.关于四被告的主体资格是否适格的问题。人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律及其相关规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国合同法》的相关规定，合同讲求相对性，行政合同（协议）也应遵循相对性原则。本案系原告基于行政协议而提起的履行行政协议的诉讼，本案适格的被告应是案涉《投资合同》和《补充协议》的相对方都匀市人民政府。《行政诉讼法》第二十六条第一款条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”而都匀市自然资源局、黔南州自然资源局、经开区管委会并非行政协议的相对方，不受案涉行政协议的约束，不负担协议约定的义务，也不是作出行政行为的行政机关，与本案不具有行政法上的利害关系，作为本案的被告主体不适格。原告对该三被告的起诉依法应予以驳回。3.关于原告要求被告依协议交付253号土地使用证原件请求应否支持的问题。《中华人民共和国合同法》第六十条规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”该法第六十七条规定：“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。”案涉《投资合同》和《补充协议》系被告都匀市政府为招商引资，带动当地经济，调整产业结构，而与原告签订的行政协议。协议签订后，都匀市政府已经履行了合同的主要义务，即将案涉地块交由原告，原告至今都在使用该地块等；同时，都匀市政府也履行了协议相关的附随义务，如为配合原告贷款而办理了案涉253号土地使用证等，以保证原告正常的生产经营，尽到了相关“协助”等附随义务。按照《补充协议》约定“原告需在该协议生效一周内将60万元首期付款交都匀市政府；都匀市政府按照工业用地使用年限，从首期付款到账之日起九个月内，办妥土地使用权证和地上附着物产权转移证明”。由此，原告应当先足额缴纳首期付款60万元，之后都匀市政府再依法办理土地使用权证，双方的履行有先后顺序之分。原告至今只缴纳了10万元的首期付款，剩余50万元至今未缴纳。原告的行为系未按照约定履行合同内容，属于违约行为，且违约在先。因此，原告未能获得253号土地使用证的原件，符合《合同法》六十七条对先履行抗辩权的规定，不能说明都匀市政府违反约定或者未履行合同义务。原告主张其在缴纳了10万元首期付款后需等被告的通知再缴纳剩余50万元首期付款的主张，无证据证明，本院不予支持。另外，虽然《补充协议》约定了都匀市政府按照工业用地使用年限，从首期付款到账之日起九个月内，办妥土地使用权证，但是都匀市政府或者相关部门也应当依照法定权限和法定程序办理土地登记和发证。上述内容虽约定了都匀市政府办妥土地使用证，但都匀市政府应当按照相关法律规定的程序、实体的要求进行土地登记和发证，属于土地登记相关法律关系，本案不予评述。案涉253号土地使用证是都匀市政府为了协助原告办理贷款而制作的，而非按照登记、颁证程序而作出，其办理程序是否合法、是否需要完善相关手续等，并且该证无相关登记及地籍档案信息，前述因素均会影响案涉253号土地使用证能否交付给原告。综上，原告请求都匀市政府交付253号土地使用证原件的主张无法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条，《中华人民共和国合同法》第六十条、第六十七条，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，判决如下：一、驳回原告贵州天成循环经济科技有限公司对都匀市自然资源局、黔南布依族苗族自治州自然资源局、都匀经济开发区管理委员会的起诉；二、驳回原告贵州天成循环经济科技有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贵州天成循环经济科技有限公司负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，本判决即发生法律效力。审判长  郑天成审判员  游昌新审判员  罗 莎二〇一九年十一月十三日法官助理石吉清书记员张迪佳