广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初880号原告冯培垣，男，1946年7月13日出生，汉族，住佛山市顺德区***********，公民身份号码：440************619。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区******。法定代表人杨小晶，该局局长。委托代理人徐勇，该局工作人员。委托代理人区绮雯，广东和桂律师事务所律师。原告冯培垣诉被告佛山市自然资源局行政登记纠纷一案，于2019年7月29日向本院提起行政诉讼，本院于同年8月5日受理，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年9月16日公开开庭审理了本案。原告冯培垣，被告的委托代理人徐勇、区绮雯均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称原顺德区国土局）于2019年2月14日作出《不动产登记不予受理告知书》两份，两份告知书均认为原告于2018年12月14日申请的顺德区大良街道北区柏树巷22号之一、24号之一的房屋老屋登记不符合法律法规规定的其他情形，按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，决定不予受理。原告诉称，一、原告取得原顺德县人民政府颁发顺良北字239号土地房产所有证，该证记载地址为大良北区柏树巷；宅基地土地面积壹亩陆分壹厘叁毫，折合1107平方米土地使用权。该地建房屋两间（1953年底再建两间），四至明确。后北区生产大队发还北区柏树巷全部房屋土地给原告自行使用管理。此外，原告还交纳原大良镇北区柏树巷8号城市房地产使用税，后政府部门认定原告继续使用原有未经征用大良北区柏树巷宅基地原有的土地的事实。原告在位于原顺德县大良镇北区柏树巷8号四间房屋和在空白宅基地种满果树的林木生产资料，被政府有关部门非法侵占，国土部门在原告的宅基地开路，把宅基地批准单位和个人建房、发证，侵害原告的合法权益。1993年1月顺德市房管部门物业公司只退回在管31.74平方米房屋产权，历史原因使原告位于原顺德县大良镇北区柏树巷8号的宅基地形成不完整的现状。2010年8月10日，原告以有建筑物的房屋和没有建筑物空白宅基地部分首次申请确权登记解决不动产登记历史遗留问题。原告提供顺良北字第239号土地房产所有证在顺德区国土局现场复印，但被工作人员人为变造和原件不相符的证据材料，导致证据链缺失，宅基地没有房屋存在，误导法院作出不正确的裁判。二、根据1963年3月20日《中共中央关于各地对社员宅基地问题作出一些补充规定的通知》，社员的宅基地包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但仍归各户长期使用长期不变。原顺德区国土局撤销黄洪飞顺府集[90]第0623020900337号集体土地建设用地使用证，把建筑物115平方米和没有建筑物空白宅基地175平方米、总宅基地土地使用面积290平方米土地使用权人更正为黄仲琨、梁带金、黄侠飞、黄宪飞、黄素梅名下，并经顺德区人民政府批复同意。顺良北字239号土地房产证书权利人成员之一冯培煊主张宅基地土地使用权，顺德县人民政府依据宅基地土地使用权仍归各户长期使用、长期不变的规定，批准冯培煊在原顺德县大良镇北区柏树巷8号空白宅基地建房106.68平方米且已另发证，记载在顺良北字239号土地房产证书上。2012年11月9日，大良街道国土局依据宅基地仍归各户长期使用长期不变的规定，认定顺良北字239号土地房产证书记载原顺德县大良镇北区柏树巷8号空白宅基地使用权的效力，在顺德区大良街道国土局工作人员主导下，把本属于其他成员使用的权益约80平方米土地实施漏登公示办理。综上，原告依据宅基地政策，取得原顺德县大良镇北区柏树巷8号，土地面积壹亩陆分壹厘叁毫，折合1107平方米宅基地土地使用权。顺德市房管部门物业公司只退回31.74平方米房屋产权，使原告一户受到不公平对待，侵害原告的合法权益。为此原告起诉请求：1.撤销原顺德区国土局于2019年2月14日原告申请顺德区大良街道北区柏树巷22号之一、24号之一房屋老屋登记不动产办理不予受理告知书，被告对原告提出的登记申请重新作出办理决定；2.诉讼费由被告承担。庭审中，原告事实和理由补充如下：被告答辩状称原告需补充证据：1.宗地图；2.物业管理公司出具的退房宗地界址确认书；3.申请用地来源权属文件。原告已经向原顺德区国土局提供用地权属来源文件顺良北字239号土地房产证书复印件，申请用地权属的证书、宅基地界址四至明确，申请办理大良街道北区居委会柏树巷22号之一、24号之一不动产登记办理，在土地使用权属界址范围内被告主张物业公司出具退房宗地界址确认书，事实上已认定原告提交的顺良北字239号土地房产证书记载宅基地土地使用权属无效，不确认用地权属的法定效力，不能制作宗地图。本案焦点在原告一户依照土地权属相关政策，依法取得239号土地房产证书，大良北区柏树巷原8号宅基地土地使用权应归原告一户长期使用长期不变。1963年3月20日，《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中明确规定宅基地的使用权属归各户长期使用长期不变，顺德县、顺德区政府还在执行实施，事实上1981年顺德县政府批准原告一户权利人之一冯培煊出资在涉案的该地段空白宅基地建房用地106.6平方米，已另发契证，事实上顺德县政府确认原告一户涉案宅基地使用权属长期使用长期不变的法定效力。2012年11月2日实施漏登公示办理，被告应当实施执行中共中央政令关于宅基地使用权属应归各户长期使用长期不变的规定。因为冯培煊建设用地的来源就在宅基地，证据材料显示2009年黄侠飞持顺乌字第078号土地证，主张伦教街道霞石村一环街7号宅基地土地使用权利，被告认定顺乌字第078号土地房产所有证真实有效，实施执行宅基地应归各户长期使用长期不变，确认错登黄洪飞名下，撤销黄洪飞顺府集[90]第0623020900337号集体土地建设用地使用证，土地使用权益人更正为顺乌字第078号土地房产所有证原一户持有人黄仲琨、梁带金、黄侠飞、黄宪飞、黄素梅，同一法律实体，顺德县土地房产所有证，同一法律关系，同一顺德区国土局已生效的裁定和另一生效裁定相矛盾，认定事实不清楚，根据国发（2014）10号文，行政机关应当本着实事求是、尊重历史、符合现实的原则等规定，应依法作出客观的处理。被告作为市级自然资源部门，具有不动产登记的法定职能，但是被告不尊重历史形成宅基地应归各户长期使用长期有效的法定效力，以不利当事人的态度，以同一理由认定原告提交涉案的房地产权属证书，关联宅基地使用权属无效，不确认申请用地来源文件，侵害原告一户依法取得宅基地土地使用权权利和合法权益，和中共中央有关宅基地通知的精神相矛盾，违反国发（2014）10号文、粤资规（2018）5号文的规定。原告一户依据土地使用权属相关政策，依法取得顺良北字239号房产证书，关联宅基地土地使用权属，根据中共中央关于宅基地土地使用权属应归各户长期使用长期不变政令的规定，只有国家依法征收征用作出补偿才有变更土地使用权属，被告主张原告一户依法取得涉案房地产权利证书，关联宅基地土地使用用权属的效力，需举证原告一户涉案宅基地房产依法征收征用作出补偿的有关证据材料。根据证人梁宜宜、黄忠焯、潘二女、何衍尧等人的证言显示，涉案宅基地事实建有四间房屋，原告向法院提交准予调查取证申请书，查明原告一户涉案宅基地权属变更、房产变更的事实真相，和本案存有事实法律上的因果关系。原告在诉讼中提供如下证据：1.申请顺德区大良街道北区柏树巷22号之一的《不动产登记不予受理告知书》、原告的身份证复印件、《退还房屋产权通知书》、番顺县大良人民公社北区生产大队字条一张（1959年7月20日出具）、城市房地产税集体入户证明书、通知、顺良北字第239号《土地房产所有证》、顺建信复〔2018〕308号《信访事项不予受理告知书》、补办确权登记申请书、北区社区居委会出具的证明两份（2018年8月31日）、《关于冯培垣申请处理房产事项的回复》、公有房地产及租户交租记录卡、涉案房屋照片4张、申请（申请人：谭甜）、中区社区居委会出具的证明（2018年9月3日）、门（楼）牌编号（变更）通知书、不动产登记申请表（22号之一），证明原顺德区国土局要原告补充宗地图、物业管理公司出具的退房宗地图界址确认书、申请用地来源权属文件，原告已经提供了房产证书，包含了原顺德区国土局要求原告补充提交的材料在内。如果被告不承认土地房产所有证，原告也无法出具宗地图。番顺县大良人民公社北区生产大队字条可以证明原告一户退出生产队，生产队发还了土地给原告。2.申请顺德区大良街道北区柏树巷24号之一的《不动产登记不予受理告知书》、原告的身份证复印件、宗地图、《关于大良冯培垣反映柏树巷24号西北面土地权属变更问题的回复》、关于申请确权登记的说明、24号之一现场照片、番顺县大良人民公社北区生产大队字条一张、番顺县凤城人民公社财政部城市房地产税收据两张、顺良北字第239号《土地房产所有证》、顺建信复〔2018〕308号《信访事项不予受理告知书》、补办确权登记申请书、中区社区居委会出具的证明（2018年9月3日）、申请（申请人：谭甜）、2018年8月31日北区社区居委会出具的证明一份、门（楼）牌编号（变更）通知书、不动产登记申请表（24号之一），证明涉案24号之一地块原来就是属于原告的，原告具有该地的使用权，该地块在1980年由原告两兄弟共同建设的。3.顺府复〔2009〕60号《关于更正伦教街道霞石村沙洋路一环街7号房地产土地使用权登记的批复》、顺建函〔2011〕762号《关于伦教街道霞石村沙洋路一环街7号房地产登记问题的处理意见》、报纸截图2张、《集体土地建设用地使用证》、第078号《土地房产所有证》、公示，证明在顺德区还是实施执行中共中央关于宅基地应归各户长期使用长期不变的法定效力。4.粤自然资规字〔2018〕5号《广东省自然资源厅关于印发加快处理不动产登记历史遗留问题指导意见的通知》、《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，证明被告应政贵有恒，不能把原告的房产证当废纸。5.证明材料、证明三份，证明原告宅基地事实上建有四间房屋，被告说原告没有涉案土地的使用权，因此原告要求法院查明原告一户宅基地权属变更、房产变更真相，原告所提供的房产证依然有效。被告辩称，一、原顺德区国土局具有作出《不动产登记不予受理告知书》的职权。《不动产登记暂行条例》第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”原顺德区国土局具有办理涉案不动产登记的法定职权。二、原顺德区国土局作出《不动产登记不予受理告知书》认定事实清楚，适用法律正确。《不动产登记暂行条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。”原告于2018年12月14日向原顺德区国土局设在大良的登记窗口提出关于顺德区大良街道北区柏树巷22号之一房屋的不动产登记申请，提交了下列材料：1.身份证复印件一份；2.退还房屋产权通知书复印件一份；3.土地房产所有证复印件一份；4.补办确权登记申请书事实和理由复印件一份；5.顺德区落实房产政策办公室证明复印件一份；6.申请复印件一份；7.关于冯培垣申请处理房产事项的回复；8.退还房屋产权通知书复印件一份；9.公有房地产及租户交租记录卡复印件一份；10.地址证明复印件一份；11.居委会证明复印件3份；12.不动产登记申请表。登记工作人员经审核，认为原告提交的申请材料不齐全，不符合《不动产登记暂行条例》第十六条的规定，根据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，作出案涉的告知，告知原告需要补正以下资料：1.宗地图；2.物业管理公司出具退房宗地界址确认书；3.申请用地的权属来源文件。综上，原顺德区国土局作出的案涉告知书认定事实清楚、适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告在诉讼中提供《不动产登记不予受理告知书》两份，证明原告于2018年12月14日以咨询的名义向原顺德区国土局提供资料，询问是否能够办理位于顺德区大良街道北区柏树巷22号之一房屋及24号之一房屋的不动产登记，因原告主张之房屋涉及政策、权属等问题，原顺德区国土局收取原告的材料复印件后，经调查、核实后，于2019年2月14日要求原告带齐资料原件到办理窗口提交申请，基于原告的资料不齐，22号之一房屋尚缺宗地图、物业管理公司出具的退房宗地图界址确认书、申请用地的权属来源文件，24号之一房屋的宗地图不是本次登记的范围，资料不齐，所以原顺德区国土局依据《不动产登记暂行条例》第十六条的规定，向原告分别作出不予受理告知书，符合法律规定。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：原告提供的证据1中的申请顺德区大良街道北区柏树巷22号之一的《不动产登记不予受理告知书》、原告的身份证复印件、《退还房屋产权通知书》、《关于冯培垣申请处理房产事项的回复》、中区社区居委会出具的证明（2018年9月3日）、北区社区居委会出具的证明（2018年8月31日）、门（楼）牌编号（变更）通知书、不动产登记申请表（22号之一），被告对其真实性均无异议，且上述证据与本案有关联，本院予以采纳。关于番顺县大良人民公社北区生产大队字条一张（1959年7月20日出具）、城市房地产税集体入户证明书、通知与本案认定事实无关，本院不予采纳。关于顺良北字第239号《土地房产所有证》的论证意见详见本院认为部分。关于顺建信复〔2018〕308号《信访事项不予受理告知书》、公有房地产及租户交租记录卡与本案认定事实无关，本院不予采纳。关于补办确权登记申请书系原告的一份申请，本院予以采纳。关于原告提供的照片，被告并未提供反证证明照片存在虚假的情形，故对该证据本院予以采纳。关于原告提供的申请（申请人：谭甜）与本案认定事实无关，本院不予采纳。原告提供的证据2中，申请顺德区大良街道北区柏树巷24号之一的《不动产登记不予受理告知书》、原告的身份证复印件、中区社区居委会出具的证明（2018年9月3日）、北区社区居委会出具的证明（2018年8月31日）、门（楼）牌编号（变更）通知书、不动产登记申请表（24号之一），被告对其真实性均无异议，且上述证据与本案有关联，本院均予以采纳。关于宗地图，该宗地图载明的面积为186.34平方米，与原告主张的土地面积并不相符，因此并不能客观反映原告主张登记土地的情况，故对宗地图本院不予采纳。关于原告提供的《关于大良冯培垣反映柏树巷24号西北面土地权属变更问题的回复》、关于申请确权登记的说明、番顺县大良人民公社北区生产大队字条一张、番顺县凤城人民公社财政部城市房地产税收据两张均与本案认定事实无关联，本院均不予采纳。关于顺良北字第239号《土地房产所有证》的论证意见详见本院认为部分。顺建信复〔2018〕308号《信访事项不予受理告知书》与本案认定事实无关联，本院不予采纳。补办确权登记申请书系原告申请的一个事项，本院予以采纳。关于24号之一现场照片，被告并未提供反证证明照片存在虚假的情形，故对该组证据本院予以采纳。关于原告提供的申请（申请人：谭甜）与本案认定事实无关，本院不予采纳。原告提供的证据3，本院只审查不予受理的行为是否合法，该组证据与本案认定事实无关联，本院不予采纳。原告提供的证据4系相关的文件规定，本院予以采纳。原告提供的证据5，该组证据均为证人证言的性质，上述人员未到庭接受调查，本院均不予采纳。被告提供的证据系本案所审理的行政行为，本院予以采纳，对其是否合法在本院认为部分将予以阐述。经审理查明，2018年12月14日，原告向原顺德区国土局申请关于顺德区大良街道北区柏树巷22号之一房屋的不动产登记申请，提交了下列材料：1.身份证复印件一份；2.退还房屋产权通知书复印件一份；3.土地房产所有证复印件一份；4.补办确权登记申请书事实和理由复印件一份；5.顺德区落实房产政策办公室证明复印件一份；6.申请复印件一份；7.关于冯培垣申请处理房产事项的回复；8.退还房屋产权通知书复印件一份；9.公有房地产及租户交租记录卡复印件一份；10.地址证明复印件一份；11.居委会证明复印件3份；12.不动产登记申请表。经原顺德区国土局审核，认为原告提供的资料不齐，缺少宗地图、物业管理公司出具退房宗地界址确认书、申请用地的权属来源文件。故于2019年2月14日，原顺德区国土局作出《不动产登记不予受理告知书》，对原告的申请不予受理。2018年12月14日，原告向原顺德区国土局申请关于顺德区大良街道北区柏树巷24号之一房屋的不动产登记申请，提交了下列材料：1.宗地图复印件一份；2.照片一套；3.身份证复印件一份；4.土地房产所有证复印件一份；5.补办确权登记申请书事实和理由复印件一份；6.申请复印件一份；7.关于冯培垣审处理房产事项的回复；8.地址证明复印件一份；9.居委会证明复印件三份；10.不动产登记申请表。经原顺德区国土局审核，认为原告提供的宗地图不是本次登记范围且资料不齐不满足登记要求，故于2019年2月14日，原顺德区国土局作出《不动产登记不予受理告知书》，对原告的申请不予受理。另查，2010年8月10日，原告向原顺德区国土局提出申请，要求对顺良北字第239号《土地房产所有证》记载的土地面积1107平方米，除已确权给其位于佛山市顺德区**********.74平方米外的其余面积登记到原告名下，至少应满足原告称其一直使用的黄兆桂门前通道的一半（面积为10平方米）、柏树巷22号东边的土地（面积7.7平方米）、冯培喧房屋西北边的土地（面积为89.72平方米）登记至原告名下。2010年12月28日，原顺德区国土局作出顺建处[2010]4号《不予登记决定书》，认为原告未能提供除31.74平方米土地使用权外其他土地的使用依据，决定对冯培垣的房产登记申请不予登记。原告不服，于2011年5月9日向本院提起诉讼，本院立案为（2011）佛顺法行初字第49号，2011年8月5日，本院作出（2011）佛顺法行初字第49号《行政判决书》，判决维持原顺德区国土局作出顺建处[2010]4号《不予登记决定书》。庭审中，原告表示2010年8月10日申请的土地确权包括案涉申请的大良柏树巷24号之一80平方米的土地。因机构改革，原顺德区国土局不再保留，本案中，其诉讼主体资格由佛山市自然资源局承接。本院认为，《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地县级人民政府不动产登记机构办理。”根据顺机编〔2015〕18号《顺德区机构编制委员会关于整合不动产登记职责的通知》，原顺德区国土局为顺德区行政区域内的不动产登记机构。因此原顺德区国土局依法具有办理案涉不动产登记的法定职责。首先关于原顺德区国土局对大良街道北区柏树巷24号之一约80平方米土地作出《不动产登记不予受理告知书》是否合法的问题。根据《不动产登记暂行条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料……。”从上述规定来看，原告应提供该地块的权属来源证明的文件及案涉地块的完整宗地图，提供上述材料有利于国土部门对不动产四至的确认，以便查明权属来源，但原告并未提供，原顺德区国土局不予受理符合法律的规定。其次关于原顺德区国土局对大良街道北区柏树巷22号之一约48.74平方米土地（含31.74平方米房屋）作出《不动产登记不予受理告知书》是否合法的问题。庭审中，虽然原告表示在2010年8月10日，原告向原顺德区国土局提出申请土地确权时包括了48.74平方米土地（含31.74平方米房屋），但根据（2011）佛顺法行初字第49号《行政判决书》所查明的事实来看，原告在2010年8月申请确权登记的系不包含31.74平方米房屋，故原顺德区国土局对22号之一作出《不动产登记不予受理告知书》可实体进行处理。根据《不动产登记暂行条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料……。”本案中，原告在向原顺德区国土局申请不动产登记时提交了身份证明材料、退还房屋产权通知书等，但其并未提交不动产界址、空间界限、面积等材料，显然不符合上述规定，故基于以上事实，原顺德区国土局按照《不动产登记暂行条例》第十七条的相关规定，决定不予受理，并告知原告需要补正的全部材料并无不当。原告认为持有1953年颁发的顺良北字第239号土地证可以证明22号之一地块的土地来源合法，本院认为，1950年中央政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，首先明确规定废除地主阶级封建剥削土地制度，实行农民土地所有制，因此1953年给农民颁发房屋土地所有权证是私有土地权属证书。1957年全国农村土地基本由农民的私有制变为农业合作社集体所有，随着土地公有合作化完成，结束了土地私有制度，因此1953年颁发的土地房屋所有权证与土地公有制度抵触，不具有物权法律效力。因此原告持有的1953年颁发的顺良北字第239号土地证并非权属来源证明的材料。故无法认定31.74平方米房屋东西两侧土地17平方米归原告所有。原告还认为2010年5月6日顺德区房地产物业管理公司出具的《关于冯培垣申请处理房产事项的回复》可以看出31.74平方米的房屋已退回给原告，因此该房屋申请登记有事实依据。本院认为不动产登记具有物权公示、公信的效力，《中华人民共和国物权法》第十一条的规定：“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”因此即便物业管理公司将31.74平方米的房屋退回给原告，原告仍应提供界址等材料，本案中原告并未提供，被告作出《不动产登记不予受理告知书》符合法律规定，本院予以确认。最后关于程序问题。根据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人，原告于2018年12月14日向原顺德区国土局提出确认申请，原顺德区国土局在2019年2月14日才出具《不动产登记不予受理告知书》，并未当场书面告知原告，程序上存在瑕疵。鉴于原告提供的材料不齐全且不符合形式要求，原顺德区国土局也已经告知原告进行补充，故原顺德区国土局程序上的瑕疵并未对原告的合法权益造成实际上的影响。综上，原告要求撤销被告作出的两份涉案《不动产登记不予受理告知书》的诉求理由不成立，本院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告冯培垣的诉讼请求。本案受理费50元，由原告冯培垣负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  郑旭辉审 判 员  陈 威人民陪审员  马洁芬二〇一九年十一月八日书 记 员  胡怿之