江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初615号 原告陆某某，女，1943年6月3日生，××族，住海安市高新区。 委托代理人孙克玲，江苏恒桥律师事务所律师。 被告江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会，住所地海安市花园大道**。 法定代表人邓加忠，职务主任。 应诉负责人尤健，职务副主任。 委托代理人沈群，江苏震阳律师事务所律师。 第三人江苏某某工业园区发展有限公司，，住所地海安民营工贸园区 法定代表人王某，职务董事长。 原告陆某某诉被告江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）行政协议一案，本院于5月7日立案后，本院依法通知被告高新区管委会进行答辩，被告高新区管委会在规定期限内向本院提供了答辩状及相应的证据材料。本院依法追加与本案有利害关系的江苏某某工业园区发展有限公司（以下简称某某公司）第三人参加诉讼，并组成合议庭，于2019年8月21日公开开庭审理了本案。原告陆某某的委托代理人孙克玲，被告应诉负责人尤健及委托代理人沈群，第三人某某公司的法定代表人王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陆某某诉称，其位于海安市××新区××街道××村房屋面临征收拆迁，涉及的项目为海安高新区电子信息产业园。原告通过政府信息公开的方式得知该征迁没有征收决定和征收批文，是违法拆迁，且拆迁过程中存在暴利威胁恐吓拘禁等违法行为。原告是在万分恐吓之下无奈被迫签订了空白协议，加之殴打其他拆迁户的行为人有没有被及时处理，在此情境下是为了保平安怕不签字挨打才迫签的。随后，也是通过政府信息公开的形式才取得了案涉房屋征收补偿安置协议。故请求法院确认原告和被告下属某某公司签订的编号为0002094号《海安高新区房屋征收补偿安置协议》无效。 原告陆某某向本院提交了以下证据：1.海安市人民法院民事裁定书；2.《致海安高新区电发信息产业园区域范围内被征收人的公开信》、《告知书》、《高新区电子信息产业园房屋征书进度表》；3.公示牌；4.2018年8月18日海安市人民政府政府信息公开申请答复书，证据1-4证明海安电子信息产业园项目未实施征地，征收主体是被告；5.建房报告；6.2019年1月17日海安市城南街道谢庄村村民委员会出具的证明；7.土地使用权证和房屋所有权证；8.曹兆方的结婚证及原告户口本，证据5-8证明房屋权属和家庭情况；9.2018年7月16日签订的《海安高新区房屋征收补偿安置协议书》，证明原告未在协议上签字，曹兆方签订协议未经原告授权，是无效协议；10.2019年5月22日EMS快递单及政府信息公开申请书；11.2019年6月20日《海安高新技术产业开发区政府信息公开申请答复书》及附件一份；证据10-11证明被告将协议内容告知原告，该影印本与之后被告交付给原告的合同原件不符，曹兆芳签订的合同为空白合同；12.照片一组、光盘一份，证明被告在与当地村民签订协议时有殴打和逼迫的行为且与被拆人签订的协议为空白协议；13.评估资料一份，证明被告对原告的房屋进行评估时，未按照相关文件规定合理评估，评估的价格远远低于市场价和相关文件规定的价格；14.海安网上公示的楼盘价格，证明海安市楼盘的价格现状，同时证明被告故意将原告房屋评估价极低。 被告高新区管委会辩称，一是被告未启动行政征收程序。2017年某某公司因建设海安高新区电子信息产业园的需要，本着平等、自愿、有偿的原则，与该规划区域房屋所有权人进行充分协商，对范围内的房屋实施搬迁，某某公司为合同主体，与各搬迁户协商达成一致意见以后签订搬迁补偿协议，在此活动中被告未启动行政征收，该区域内协议搬迁行为不属于行政征收行为。二是被告主体不适格。某某公司具有独立法人资格的企业，其具有独立承担搬迁过程中产生的责任的能力，被告不是搬迁协议签订的主体，也不是该协议的实施主体。三是案涉协议合法有效。案涉协议是经过双方当事人在平等协商基础上所订立，协议并不存在重大或者明显违法情形，案涉协议的签订系原告真实意思表示，且协议内容不违反法律、法规的强制性规定，没有侵犯国家、集体利益，更未损害他人合法权益，根据《合同法》第五十四条、《行政诉讼法》第六十九条的规定，应驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了照片两张，并按本院要求提交了第一联协议原件。 第三人某某公司述称，同意被告的答辩意见。 第三人未向本院提交证据材料。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告和第三人质证认为，证据1-4的关联性有异议且进度表的真实性不认可，证据5-9关联性、合法性有异议，证据10-12、14关联性有异议；对被告提交的证据，原告对其真实性不持异议，但认为从照片上并不能看清楚协议内容，无法辨认是否是原告户的协议，此照片中显示的人员十分片面，在场人数、画面很局限，无法证明被告主张的和谐以及平等等氛围，不能排除周边存在暴力拆迁人员使在场人员产生压迫和恐惧的心里；对被告提交的证据，第三人不持异议。本院认为，各方真实性不持异议的证据可以采用，证明力结合下文分析。另，本院亦向案涉协议签订时的有关人员核实了解情况。 经审理查明，陆某某为海安市高新区南城街道谢庄**的村民，并建有房屋一处，房屋用地申报表显示申请用地时间约为1995年12月20日，家庭成员为陆某某、陈其荣（原告之子）、陈在元（原告之夫，2002年已故）、葛存秀（音，原告婆婆，已故）。1996年9月23日，陈其荣与曹兆芳领取结婚登记证书。1999年，陈在元领取土地使用权和房屋所有权证。陆某某、陈其荣、曹兆芳共同居住生活在上述房屋内。2017年12月，高新区管委会房屋征收安置办公室向海安高新区电子信息产业园的范围内被搬迁户发送了公开信和告知书。在该区域搬迁过程中，江苏天圣房地产土地造价咨询评估有限公司对陆某某户作出了房屋征收专项评估分户报告单，该报告单显示建安成新价209880元，区位价110000元，独门院落修正25590.4元，环境修正6397.6元，搬迁费4400元，过渡费15840元，房屋主体超方和自建房等建筑物及构筑物评估额为162490.98元，附属设施评估额为154318.57元。相关评估报告原告方已经收悉。2018年7月16日，第三人某某公司作为甲方（委托代理人处为海安顺达房屋拆迁服务所），陆某某作为乙方（委托代理人处为陈其荣、曹兆芳）签订海安高新区房屋征收补偿安置协议（编号为0002094号），协议末尾甲方处盖有海安顺达房屋拆迁服务所的签章，乙方处由曹兆芳签署陆某某和其自己名字，并在自己名字处摁手印。协议在拆迁指挥部所在的韩庄村委会办公室签署，签订之时，陈其荣、曹兆芳，高新区仁桥办事处张华、钱桂生、谭继华、范加来，陈其荣所在单位海安市公安局的两位领导等均在场，由曹兆芳进行签字摁印，现场未见有任何冲突、恐吓等情形。上述协议载明补偿、补助费用如下：1.建安成新价229680元，2.区位补偿额110000元，3.附属设施等补偿额235513.07元，4.各项修正补偿额33968元，5.搬迁补助费4400元，6.临时过渡费15840元，7.放弃宅基地奖47800元，8.签协议奖——自建房建安价50%为84999.41元+奖励16984元，9.交钥匙奖为自建房建安价的50%即84999.41元，10.交钥匙奖奖励16984元，合计881168元，并载明乙方自愿选择现房高层一套的安置方式。尔后拆迁工作组人员将协议交由第三人某某公司和海安审计局进行审核通过后，再遂由谭继华、刘晓琴（拆迁工作组人员）、张银军（谢庄村村长）将被征收人联协议原件送至陆某某家中，送交时陆某某及曹兆芳均在场，送交人员并就协议逐项再次进行讲解。另查明，案涉项目搬迁原拟实施法定征收程序，后因故实行协议搬迁。 本案争议在于被告高新区管委会是否为适格被告，案涉协议是否合法有效。 关于被告高新区管委会是否为适格被告的问题，本院认为高新区管委会为适格被告。首先，被诉协议签订行为应认定为行使行政管理职责的行政行为，而不是单纯的某某公司于陆某某户之间的民事行为。根据高新区管委会房屋征收安置办公室向被征收区域范围内住户发送的公开信和告知书来看，案涉区域实施搬迁乃是为了优化产业结构、整合功能板块情境下的电子信息产业园规划建设，协议签订正是在此背景之下发生，追求的是行政管理所要达到区域发展的目标，显然属于履行行政管理职责的行政行为，具有行政管理的色彩。其次，行政诉讼被告的确认通常以名义上作出行政行为的行政机关为被告。但在实践中，行政行为的作出主体具有多样些，一部分行政行为可以通过委托的方式由其他行政机关甚至非行政机关作出，此种情形下应当区分实施主体与责任主体、委托机关与受托单位，根据名义、职权、责任相统一的原则确定行政诉讼的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。实施主体不同于责任主体，能够成立行政诉讼的被告必须具有法定职权，同时还要以其名义实施，并能独立承担行政责任。根据相关文件和协议签订过程来看，虽然某某公司与被搬迁户签订协议，但协议签订过程中均是由拆迁工作组人员、办事处人员、村干部等参与商谈，显然不能依据协议签订的甲方而认定某某公司取得了独立实施协议搬迁的行政主体资格，其也不享有以自己名义实施整个区域的搬迁项目，区域发展和协议搬迁项目并非某某公司责任能力范围。因此，某某公司应系接受高新区管委会的委托实施了协议签订行为，法律后果依法应由高新区管委承担。 关于案涉协议是否合法有效的问题，本院认为案涉协议合法有效。人民法院审查行政协议案件时，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。根据本院查明的情况，并未发现本案中存在上述规定无效情形。原告主张协议无效主要理由在于认为其所所签订的是空白协议，协议签订时受到胁迫，协议签订人为曹兆芳而非其本人。首先，原告未能证明案涉协议签订时为空白协议。原告在庭审中出具政府信息公开申请答复书及其附件，该答复书及其附件不能直接证明案涉协议签订之时，所有内容能均是空白，只能证明有关行政机关按照原告的政府信息公开申请向其提供了所获取保存的信息，其所提供的其他户的空白协议亦不能当然证明原告签订的协议为空白协议。案涉协议的签订，从本院查证的情况来看，乃是原告之子、儿媳以及多方在场的情况下，协商确定好补偿内容后各方予以签订，且拆迁工作组人员也将签订好的协议交由某某公司和海安市审计局进行了审核，审核通过后再将被征收人原件联交付原告方，可见案涉协议签订的并非为空白协议。其次，案涉协议签订之时原告方并未受到任何胁迫。原告提供的其他户在拆迁工作中发生的相关情形的照片及光盘等，不能证明有关人员同样对其实施了相应的暴力或者恐吓行为。案涉协议签订时，有仁桥办事处人员、拆迁工作组人员、原告儿子儿媳以及原告之子陈其荣服务单位所属公安机关的领导同志在场，现场签订协议未见任何胁迫、威胁之情形。相反，原告户协议签订乃是在通过房屋评估的基础上协商进行的，协议反映了签订各方的真实意思表示。从协议签订的内容和评估报告对比来看，有关房屋建安补偿、附属设施补偿、各项修正补偿、自建房建安价的50%等，都比评估结果数额要高，且签订协议奖励在协议中计算了两次，足见协议签订是各方协商一致结果。再次，协议由曹兆芳签字摁印也并不意味着协议无效。基于房屋的整体性、农村宅基地的唯一性、家庭成员生活共同性，在搬迁实践中，通常都是以户为单位进行补偿安置，因此，在洽谈协商时，也通常是与户代表进行协商并签订协议。本案中，协议签订之时，该处房屋系陆某某、曹兆芳、陈其荣共同居住生活之所，在村委会办公室陈其荣、曹兆芳作为该户人员在场商谈签订案涉协议，协议最终由曹兆芳签字摁印，曹兆芳的签字摁印行为系代表该户签订案涉协议。案涉协议签订之后，有关人员亦将审核后的协议原件送至原告家中，送交之时陆某某和曹兆芳均在场，送交人员再次对各项内容进行了解读，也未见原告有任何异议。由此可见，协议签订方虽为家庭成员中的一员，但签字行为应视为代表整个家庭所为的行为，本案协议并不存在各方恶意串通损害国家、集体、第三人利益及损害公共利益之情形，亦不存在非法之目的，也未有违法法律强制性规定之情形，故而案涉协议应认定为合法有效，原告所举证据不能否定案涉协议有效性。 综上所述，原告陆某某的诉讼请求不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第之规定，判决如下： 驳回原告陆某某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告陆某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  万流兵 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  于 佳 二〇一九年十一月四日 书 记 员  刘 佳 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。