成都市武侯区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0107行初7号 原告李小华，男，1972年4月8日出生，汉族，住浙江省台州市椒江区。 原告王正方，男，1964年6月21日出生，汉族，住浙江省台州市椒江区。 二原告共同委托代理人张学，四川旭辉律师事务所律师。 二原告共同委托代理人张乃博，四川蜀鼎律师事务所律师。 被告成都市武侯区人民政府簇桥街道办事处，住所地：成都市武侯区簇桥街道福锦路二段239号。 法定代表人李军，主任。 委托代理人柳林，北京万商天勤（成都）律师事务所律师。 委托代理人张洋，北京万商天勤（成都）律师事务所律师。 原告李小华、王正方与被告成都市武侯区人民政府簇桥街道办事处（以下简称簇桥街办）确认行政协议无效纠纷一案，本院受理后，作出（2017）川0107行初158号行政判决。原告不服提起上诉，四川省成都市中级人民法院裁定撤销原判，发回重审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告李小华、王正方及二原告共同委托代理人张学、张乃博，被告簇桥街办的副主任兰荣及委托代理人张洋到庭参加诉讼。本案经调解，未能达成一致。本案现已审理终结。 原告李小华、王正方诉称，四川省双流县人民法院对成都伊芙琳鞋业有限公司所有的位于成都市武侯区的厂房和铺面（以下简称案涉房屋）进行公开拍卖。2010年8月，二原告通过公开竞买方式取得案涉房屋所有权。之后进行了装修改造，花费3000多万，案涉房屋一直用于商业出租。2015年5月，被告在未与二原告商谈拆迁及补偿方案的情况下，对案涉房屋实施断水断电，阻断道路通行等违法拆迁，强行修建围墙导致所有商家无法经营，造成二原告经济损失500余万元。2016年3月18日，被告在未与二原告达成征地拆迁补偿协议且未公示征收补偿决定的情况下，对案涉房屋进行强制拆除，违反了《中华人民共和国物权法》第九十七条、《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定。被告应当按照国有土地上房屋征收补偿标准对二原告进行补偿，但被告拟定的《征地搬迁企业（租地建房）补偿协议》（以下简称《征地补偿协议》）及《企业（租地建房）地上建（构）筑物及其他附属设施、附着物补偿计算表》（以下简称《补偿计算表》）中所载明的拆迁安置补偿明显偏低。案涉房屋所在地征地主体是成都市人民政府，成都市人民政府未授权簇桥街办有与房屋权利人进行谈判、协商安置补偿的权利，上述协议签订的主体不适格。故原告诉至法院请求：1.判决确认《征地补偿协议》无效；2.依法对《四川省人民政府关于同意成都市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（以下简称川府函［2012］99号批复）进行合法性审查；3.判决被告按照国有土地上房屋征收补偿标准另向原告补偿4800万元拆迁安置补偿费用。 原告李小华、王正方为证明其主张，提交了如下证据：1.《征地补偿协议》，证明案涉房屋应当按照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，且协议无李小华签名，属无效合同；2.《补偿计算表》；3.《房地产评估报告》；证据2、3拟证明原告获得的补偿与评估价格相比，明显偏低；4.《拍卖成交确认书》，证明二原告通过公开拍卖方式取得案涉房屋所有权；5.双流县人民法院通知，证明二原告系案涉房屋共同所有权人；6.征地拆迁通知书，证明案涉土地已经被征收为国有土地；7.《公证书》，系公证证据保全，证明二原告案涉房屋商铺当时的状况；8.原告与商户签订的《房屋租赁合同》，拟证明租赁损失超过500万元；9.视听资料，证明在未签订《征地补偿协议》情况下，案涉房屋被拆除。 被告簇桥街办辩称，被告与原告于2016年4月12日签订的《征地补偿协议》是双方的真实意思表示，未违反法律、法规的强制性规定，也无符合法律规定的合同无效的情形。现该协议因已履行完毕而终止。原告李小华于2016年4月6日向原告王正方出具了《委托书》，委托王正方办理核实面积并进行结算。二原告主张按照国有土地房屋征收补偿标准补偿错误，无证据予以佐证。综上，二原告的诉请无事实根据和法律依据，请求依法予以驳回。 被告簇桥街办为证明其主张，于举证期限内向本院提交了以下证据、依据： （1）《委托书》，证明李小华出具《委托书》，委托王正方与被告进行核实面积结算；（2）《征地搬迁企业（租地建房）补偿款领款单》（存根），证明王正方于2016年4月12日领取拆迁补偿款的总额为14342427元，原告领取款项后，合同终止，双方的法律义务也已经终结；（3）川府土［2011］794号《四川省人民政府关于成都市中心城区2010年第4批城市建设用地实施方案的批复》，证明案涉房屋所在土地系农用地；（4）成都市国土资源局武侯分局（以下简称武侯国土局）于2018年3月19日出具的《情况说明》，证明被告与二原告签订《征地补偿协议》的行为获得国土部门的追认；（5）征收土地公告、征收土地补偿安置方案公告及所附武侯区簇桥街道七里村××、××组征收土地补偿安置方案、《成都市人民政府办公厅关于武侯区征收土地补偿安置方案的批复》（以下简称成办函［2014］47号批复）；（6）川府函［2012］99号批复、《成都市征地补偿安置办法》、成都市人民政府办公厅《实施中有关具体问题的意见》（以下简称成办发［2003］15号文件）。 经庭审质证，原告李小华、王正方陈述，对被告簇桥街办提交的证据（1）有异议，《委托书》上李小华的签字不是李小华本人所签；证据（2），王正方在签领款单时是并不认可补偿金额，且仅领取了本人的，李小华的名字是后补上去的，不能证明王正方代李小华领取了补偿款；证据（3）无异议，但不能达到被告的证明目的，该证据明确了案涉房屋所在的土地已征收为国有；证据（4），并非在签订《征地补偿协议》过程中形成，不能达到其证明目的；证据（5），合法性不认可，应当按照市场价格确定补偿标准，两份公告未见过；依据（6）有异议，应按国有土地上房屋标准补偿。 被告簇桥街办陈述，对原告提交的证据1、2无异议；证据3不是原件，不予认可；对证据4、7真实性有异议；对证据5真实性无异议，关联性有异议；对证据6无异议；对证据8真实性、关联性有异议；证据9与本案无关。 本院对上述证据认证如下： 一、关于原告李小华、王正方举示的证据 （一）证据1、2。证据1系被诉协议，对真实性予以确认。证据2经被告质证无异议，本院予以采信。 （二）证据3-5。该组证据形成证据锁链，能证明二原告经司法拍卖取得案涉房屋的事实，本院予以采信。 （三）证据6。证据6经质证无异议，能证明案涉房屋所在土地被征收，本院予以确认。但不能证明案涉房屋拆迁按照国有土地上房屋征收补偿标准计算，故对原告关于该证据的证明内容，本院不予采纳。 （四）证据7-9。该组证据与本案审理范围不具有关联性，本院不予采信。 二、关于被告簇桥街办举示的证据及依据 证据（1）与本案有关联，对其真实性、合法性于判决认定部分详述。证据（2）真实、合法，能证明王正方签字领取案涉房屋拆迁补偿款的事实，与本案具有关联性，本院予以采信。证据（3）、（4）真实、合法，能证明被告签订《征地补偿协议》的行为取得国土部门追认，与本案具有关联性，本院予以采信。证据（5）能证明案涉土地为农用地，经批复转为建设用地的事实，本院予以采信。依据（6）现行有效，适用于本案。 经审理查明，2010年8月，二原告通过公开竞买取得案涉房屋，并用于出租。2011年11月3日，四川省人民政府作出川府土［2011］794号关于成都市中心城区2010年第4批城市建设用地的批复，同意将包括成都市武侯区簇锦街道七里村××、××组在内的农用地转为建设用地，同时征收为国家所有。案涉房屋位于七里村××、××组，属于征收范围内。2012年，成都市人民政府作出［2012］第40号征收土地公告。后，成都市国土资源局向武侯国土局下发2012-4号征地实施任务书，由武侯国土局负责上述征地范围内的征后事实工作。2014年2月19日，成都市国土局作出［2014］第8号征收土地补偿安置方案公告，公告了武侯区簇桥街道七里村××、××组的征地补偿安置方案，该方案规定乡镇企业拆迁补偿费按照川府函［2012］99号批复附表所列标准支付，乡镇企业拆迁的有关奖励办法按照成办发［2003］15号文件的有关规定办理。2014年3月19日，成都市人民政府办公厅作出成办函［2014］47号批复，原则同意该征地补偿安置方案。 2015年12月8日，被告向二原告发出《征地拆迁通知书》，通知二原告于2015年12月18日内到被告拆迁办公室办理拆迁补偿事宜。2016年4月12日，被告对案涉房屋、地上附着物及其他附属设施进行了调查，记载于《补偿计算表》，载明案涉房屋的全钢结构房屋面积为1609.12平方米，框架结构的房屋面积为6326.46平方米，砖混结构的房屋面积为3966.79平方米，砖木结构的房屋面积为2046.51平方米，砖石围墙有288平方米，条石粪池（水池）60立方米，机井2口，其他物品补偿金额为196763元，补偿金额共计11685185元。原告王正方在《补偿计算表》上签字。同日，原告王正方与被告签订《征地补偿协议》，约定建（构）筑物补偿金额为11479122元，其他附属设施补偿金额为206063元，以上金额共计11685185元；搬迁补偿金额按照建（构）筑物补偿总额的15%补偿，合计1721868元；搬迁奖励：按建（构）筑物补偿总额的3%给予奖励344374元，按5万元/亩给予奖励591000元（5万元/亩×11.82亩）；以上费用共计14342427元。原告王正方在《征地搬迁企业（租地建房）补偿款领款单》上签字确认领取补偿款，簇桥街办于领款单上签章确认。2018年5月4日，王正方再次确认领取款项。二原告不服，遂诉至本院。 另查明，1.案涉房屋已被拆除。2.2018年3月19日，成都市国土资源局武侯分局出具《情况说明》，载明：“……武侯国土分局对武侯区人民政府簇桥街道办事处在上述具体事务中作出的李小华、王正方签订《征地搬迁企业（租地建房）补偿协议》、补偿计算、补偿金额及发出通知书等行为予以认可。” 本案审理过程中，被告举示的证据《委托书》载明：兹本人李小华委托王正方办理成都市武侯区金兴南路98号（原伊芙琳鞋业有限公司）已被拆除房产进行与簇桥街办拆迁办核实面积结算。落款处有“李小华”签名及手印，落款日期2016年4月6日。二原告对二人之间存在上述委托事实予以否认，认为《委托书》系被告伪造，并于案件原审中申请对《委托书》中“李小华”的签名进行笔迹鉴定。经被告同意，本院委托成都联合司法鉴定中心对《委托书》中“李小华”签名是否为原告本人签名作司法鉴定。成都联合司法鉴定中心于2017年9月28日作出《司法鉴定意见书》，认为2016年4月6日的《委托书》上委托人签名“李小华”与样本中李小华的签名为同一人书写。二原告仍予以否认，坚持该《委托书》中“李小华”签名非原告李小华本人签名。庭审后，被告根据本院要求提供的《情况说明》载明：“《委托书》系由王正方于《征地补偿协议》签订前在七里社区三楼办公室交付于簇桥街办拆迁科工作人员帅忠，当时簇桥街办另一工作人员姜林也在场。” 本院认为，本案的争议焦点为：《征地补偿协议》的效力问题，主要涉及以下几个问题的认定：一、被告是否具备签订本案征地搬迁补偿行政协议的主体资格；二、《委托书》中李小华签名的真实性认定以及该委托书的委托事项、权限问题；三、协议内容是否公平，基于原告该主张的理由以及第二项诉讼请求，涉及对《四川省人民政府关于同意成都市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》文件补偿标准的合法性审查。 一、关于簇桥街道办是否具有签订征地搬迁补偿协议的主体资格。 原告主张，簇桥街道办不是合法的征地实施主体，无签订征地补偿协议的主体，即便其系受委托从事征地事务工作，亦不具有签订被诉协议的行政主体资格。根据《土地管理法》第四十六条第一款以及《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，街道办事处不是国家征收土地以及进行征地补偿、安置的实施主体，但承担了相应行政职责的行政机关若无法律、法规禁止性的规定，可将部分具体职责事务委托，在无专业资质或执法资格等特殊要求的情况下，更可将某一事项全部委托给其他行政机关或其它组织具体实施。对于涉及具有给付、服务性质的行政行为亦应属于上述范围。本案中，原告王正方与被告簇桥街办经协商签订的行政协议即属于上述情况。武侯国土局依法作为土地征收实施部门，其委托被征收土地所在的簇桥街办就征地范围内因集体土地被出租而由企业、个人建房形成的地上建筑物拆迁补偿事宜等开展具体工作并签订补偿协议，符合上述情况，且簇桥街道办本就有其辖区内相关行政管理领域的行政职权。簇桥街办与王正方签订协议时以自己的名义，并非委托主体武侯国土局的名义。受托主体接受委托后本应以委托主体的名义实施行为，虽出现上述情况，只要委托主体不是转嫁责任，对委托予以认可，并能承担法律责任，可以认定委托关系成立。本案中，武侯国土局对簇桥街办在征地范围内实施的调查登记及协议签订等行为予以了确认。且协议本身已由被告簇桥街办履行完毕，故原告以簇桥街办签订行政协议的主体不适格为由主张协议无效应予以撤销或变更的理由不成立，本院不予支持。 二、关于《委托书》中李小华签名的真实性认定以及该委托书的委托事项、权限问题。第一，原告王正方于2016年4月12日在《征地补偿协议》上签署了本人姓名，被告此后亦加盖印章，故协议系双方真实意思表示。 第二，首先，原、被告通过本院委托的鉴定机构对《委托书》中李小华的签名作出司法鉴定，确认“李小华”的签名与本案原告李小华签名笔迹一致，系同一人签名，相关鉴定人出庭接受了二原告的质询，并对鉴定过程、鉴定方法等进行了阐述，其所作质询答复并无不当。其次，被告提交的《情况说明》载明了《委托书》系由王正方于协议签订前在七里社区三楼办公室交付于簇桥街办拆迁科工作人员，若签名为真，则与上述鉴定意见相互印证，李小华委托属实；若签名为假，在原被告陈述矛盾且双方均无证据证明系对方伪造的情况下，必有一方陈述为假，也即该委托书或为被告伪造，或为原告王正方伪造，或受李小华口头委托自行起草签名捺印，根据王正方签署协议的经过，亦无法排除李小华委托他人起草签名捺印交给王正方的可能性。案件审理过程中，原告李小华提交书面申请要求就签名进行重新鉴定，经征询各方意见，就是否重新鉴定、是否对捺印进行鉴定以及鉴定材料的选取产生分歧。被告主张若重新鉴定，应同时对王正方签名进行比对鉴定，以确定是否王正方签名，原告王正方于2019年11月19日明确表示不同意参与鉴定，若法院决定就是否其签名进行鉴定的，其会按照要求进行鉴定。被告据此亦表明王正方不参与鉴定，鉴定结果是否真实不能反映真实情况，由法院决定是否就此进行鉴定。考虑被告陈述《委托书》由原告王正方交付被告工作人员的交接过程，上述可能性均无法排除，故在此情况下，对《委托书》签名进行鉴定，即便鉴定意见结果与第一次鉴定意见结果相反，无法排除上述存在的其他可能性。故在已有鉴定结论，且原告未明确指出鉴定结论存在的明显错误或其他证据佐证其意见的情况下，申请重新鉴定，本院不予准许。 第三，原告王正方在《征地补偿协议》签订后按该协议领取了包括搬迁奖励在内的各项补偿款共计14342427元，该款项系对《补偿计算表》范围内由二原告享有权利的案涉房屋的全部补偿款项，故补偿款项是对二原告的合计补偿，而原告王正方在领款单上签字，领款后再次确认，均是对补偿款总额的确认，若无李小华委托，则王正方该受托行为效力或存疑，但王正方签署协议之后代李小华签署领款单、再次确认领款属实。基于此，上述王正方关于《委托书》系被告伪造的陈述不具有真实性，被告《情况说明》更具有可信性。至于王正方所述其签名仅是领取其本人款项的陈述，明显与上述事实不符。据此，王正方有关《委托书》为假的陈述无证据予以证明，本院不予采纳。 第四，基于上述认定，根据《委托书》载明的内容，被告在王正方出具《委托书》的情况下，根据房屋权利人为二原告的事实，由王正方代表二人在《征地补偿协议》、《补偿计算表》、领款单上签名确认，并无不当。至于原告对协议、领款单上有李小华的名字提出异议，被告当庭确认系其备注，也即协议及领款均系对二人的案涉房屋补偿的总额。被告于庭审后表示，请求法院查明领款表所载金额是否已经由王正方账户支付给李小华，王正方于2019年10月以电话答复方式告知其领款后从未向李小华支付过款项，所领取款项系其本人应得部分。综上所述，从双方关于《委托书》产生、出具的陈述以及签订《补偿计算表》、领取款项的情况来看，即便鉴定结论为非本人签名，该鉴定结论对事实认定已无实质判断意义，对原告的重新鉴定申请，本院不予准许。对原告关于《委托书》的陈述意见，本院不予采纳。对被告关于王正方于协议上签名的效力及于李小华的意见，本院予以采纳。 三、关于协议是否公平的问题，也即补偿标准问题。 虽行政协议具有优益性，但这种优益性多体现在协议生效后阶段，协议协商签订阶段具有民事合同的平等性。本案中，二原告主张行政协议显失公平，主要理由为合同签订的补偿标准过低，也即被告签订协议时依据的规范性文件中有关补偿标准不合法，请求对该补偿标准一并进行审查。故对协议是否显失公平的审查涉及对该规范性文件中补偿标准的合法性进行审查。根据查明的事实来看，二原告在与被告签订行政协议时是其真实意思表示，其主张因受威胁签订协议，依据不足。从审查的规范性文件的内容来看，该规范性文件并未规定强制性补偿标准，且与原告主张有关的附件标准主要针对被征地范围内的失地集体组织成员的拆迁安置和补偿，对于规定补偿外的补偿项目，则规定参照与规定标准相近的情况补偿，无法参照的，参照市场价格按实际损失合理补偿。本案中，因案涉房屋所在集体所有土地被征收，基于案涉房屋属于租地建房的事实，被告参照上述规范性文件标准，与原告自愿平等协商达成一致，系双方的真实意思表示，无显失公平的情况。故在被告未将上述规范性文件作为协议依据、未强制适用，仅属于参照上述征地补偿标准，且双方系自愿达成行政协议的情况下，原告主张对上述补偿标准进行合法性审查，无事实依据。故其申请对规范性文件进行审查，不符合行政诉讼法第五十三条之规定，本院不予同意。综上，原告主张补偿标准过低，协议显失公平，同时基于其获得的补偿金额高于其拍卖取得案涉房屋时所支付费用的情况，其诉称理由不成立，本院不予采纳。 综上所述，二原告与被告签订的《征地补偿协议》合法有效。至于原告提出确认协议无效的同时又提出按国有土地征收补偿标准补差4800万元。综合全案来看，原告提起本案诉讼实属对于补偿金额不满，提起行政协议无效之诉，也主要是对补偿协议适用的补偿标准不满。故在其提出行政协议无效之诉，且经本院认定行政协议合法有效、并无不当之处的情况下，该诉讼请求不能成立。据此。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告李小华、王正方的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李小华、王正方共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  李小卫 人民陪审员  代君秀 人民陪审员  梁义东 二〇一九年十一月二十日 书 记 员  吕 丹