贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1373号上诉人（一审被告）贵定县人民政府，住所地贵定县金南新区。法定代表人张丽芳，县长。委托代理人陆承辉，贵州贵达（贵定）律师事务所律师。委托代理人陈煜涵，贵州贵达（贵定）律师事务所实习律师。被上诉人（一审原告）赵丽霞，女，布依族。被上诉人（一审原告）赵大芬，女，布依族。被上诉人（一审原告）赵大祥，男，布依族。一审被告贵定县自然资源局，住所地贵定县红旗路。法定代表人姚华富，局长。一审被告贵定县昌明镇人民政府，住所地贵定县昌明镇。法定代表人王大兰，镇长。上诉人贵定县人民政府（以下简称贵定县政府）与被上诉人赵丽霞、赵大芬、赵大祥、一审被告贵定县自然资源局、一审被告贵定县昌明镇人民政府（以下简称昌明镇政府）土地行政强制一案，贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院于2018年7月17日作出（2018）黔27行初133号行政裁定书，裁定将本案移送有管辖权的基层人民法院审理。赵丽霞、赵大芬、赵大祥不服提起上诉，本院于2018年11月15日作出（2018）黔行辖终10号行政裁定书，裁定撤销上述（2018）黔27行初133号行政裁定，本案由黔南布依族苗族自治州中级人民法院审理。该院于2019年5月10日作出（2018）黔27行初133号行政判决。贵定县政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，一审三原告系贵定县昌明镇桐荡村村民，其父亲在贵定县修建有砖木结构房屋一幢，一审三原告现为该房屋的继承人。2015年11月8日，一审三被告委托相关部门对一审原告共同继承的涉案房屋进行了测量登记，制作了《昌明镇房屋征收补偿测算清单（划地安置）》，其上记载:户主为赵大祥、赵丽霞、赵大芬共同所有的案涉房屋面积为砖木结构293.48平方米。2015年4月2日，贵定县政府发布《关于贵州昌明经济开发区（昌明镇）征收土地公告》，公告载明拟对昌明镇桐荡村、文江村、古城村等部分集体土地进行征收用于“老干妈”油制辣椒产业园项目建设。同月8日贵州昌明经济开发区管委会、昌明镇政府发布《致广大群众的一封信》，向群众介绍了“老干妈”油制辣椒产业园项目的相关情况。2016年2月6日，贵州省人民政府作出黔府用地函〔2016〕96号《省人民政府关于贵定县2015年第三批次工业建设用地的批复》，批准将贵定县昌明镇文江村、桐荡村集体农用地28.3852公顷（耕地24.9232公顷、林地0.6778公顷、园地0.1442公顷、其他农用地2.64公顷）转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体建设用地1.4595公顷、未利用土地0.2531公顷，共计28.6383公顷土地征为国有，连同国有建设用地1.1598公顷，总计29.7981公顷土地作为贵定县2015年度第三批次工业用地，由原贵定县国土局代表该县政府按照报批的3个方案组织实施。涉案房屋位于《贵定县2015年第三批次工业建设用地土地勘测定界图（地块2）》红线范围内。2016年2月22日，贵定县政府发布《征地告知书》和《征地补偿安置方案公告》，载明：《贵定县2015年度第三批次工业建设用地》已经黔南府用地函〔2016〕96号批准，拟征收昌明镇桐荡村集体土地13.5758公顷，征收集体土地补偿标准为根据黔南州人民政府黔府发〔2009〕31号《关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》耕地为26625元／亩（含1倍青苗费）。此前经多次与一审原告协商，双方就征收补偿事宜达不成一致意见，为此原贵定县国土局于2015年12月29日向一审原告作出《责令交出土地决定书》，载明：赵丽霞位于贵定县的砖厂一个及集体土地一宗已被征收为国有土地，决定责令交出土地并限期其于15日内向昌明镇政府交出土地。2016年4月12日，昌明镇政府对涉案房屋进行强制拆除。现涉案土地已用于“老干妈”项目建设。一审原告认为一审被告对其前述房屋实施的行政强制行为违法，遂提起本案诉讼，诉请：1.确认一审被告强制拆除一审三原告共有的房屋及强制挖毁一审原告承包地并强令交出土地的行政行为违法；2.判令一审被告对一审三原告共有的房屋进行恢复原状；3.判令一审被告对挖毁一审原告的承包地恢复原状；4.本案诉讼费由一审被告承担。经法院释明，一审原告将上述第一项诉讼请求明确为：确认一审原告强制拆除一审三原告共有房屋的行政行为违法并撤回第三项诉讼请求。另查明，一审原告于2018年4月3日向一审法院提交本案起诉状，同时一并提起了行政赔偿诉讼，一审法院以（2019）黔27行赔初37号立案受理。因国家机构改革，原贵定县国土局于2019年初被撤销，其职能划入新组建的贵定县自然资源局。一审法院认为，本案的争议焦点是：一、原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；二、赵丽霞、赵大芬是否是本案适格原告；三、本案适格被告的确定；四、被告对原告主张的房屋的强制拆除行为是否合法。一、关于一审原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。一审原告主张的房屋于2016年4月12日被一审被告拆除，根据当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，一审被告对涉案的土地及地上附着物实施强制铲除、挖毁行为时，未告知一审原告诉权和起诉期限，应适用前述规定2年的起诉期限。一审原告于2018年4月3日提起本案诉讼，未超过前述规定的2年法定起诉期限。故，一审被告辩称一审原告起诉已超过法定起诉期限的理由依法不能成立,一审法院不予采纳。二、关于赵丽霞、赵大芬是否是本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织是提起诉讼的法定条件之一。本案中，一审被告认为案涉房屋的《建设用地使用证》中土地使用权者为赵大祥，故该房屋的所有权人为赵大祥，赵丽霞、赵大芬不具有原告主体资格。经庭审查明，赵丽霞、赵大芬与赵大祥系兄妹关系，案涉房屋系一审三原告父亲修建，三原告均系案涉房屋的继承人，且从昌明镇政府提交的《昌明镇房屋征收补偿测算清单（划地安置）》中载明案涉房屋的户主也为本案三原告，故应认定一审三原告对案涉房屋具有利害关系。因此，一审被告关于赵丽霞、赵大芬不是本案适格原告的主张，一审法院不予支持。三、关于本案适格被告的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中对一审原告房屋的征收，亦是由贵定县政府发布征收公告、确定征地补偿安置方案并公告。故，贵定县政府是涉案土地的征收主体，征收是由其组织实施的。一审三原告请求确认一审被告拆除案涉房屋的行为违法，虽原贵定县国土局对一审原告作出责令交出土地决定，昌明镇政府具体组织实施，但原贵定县国土局系贵定县政府的职能部门，昌明镇政府系其下级政府，该决定书的作出及其组织实施都是为配合贵定县政府完成对涉案土地的征收。贵定县政府作为征收主体应对土地征收过程中的行为负责。故，贵定县政府是本案适格的被告，原贵定县国土局、昌明镇政府不是本案适格的被告。四、关于一审被告对涉案房屋实施的强制拆除行为是否合法的问题。经查明，贵定县政府在征收过程中组织实施了涉案土地地上附着物清除行为并实施项目建设。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律征收程序。被征收人对征收补偿安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，应申请人民法院强制执行。本案中，涉案房屋占用的土地为集体土地，贵定县政府应当提供证据证明其作出征收并强制拆除房屋行为的合法性。而本案中，虽贵定县政府提交的证据能够证明涉案土地已经取得省人民政府的征地批复、作出了征收公告并已向一审原告作出责令交出土地决定的事实，但并未提交其向人民法院申请强制执行的证据。五、关于请求对涉案房屋进行恢复原状的诉讼请求，鉴于一审原告已同时提起行政赔偿诉讼。因恢复原状是《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定的国家赔偿方式，一审法院已在行政赔偿诉讼中对该诉请予以审查，故将该项诉请不再纳入本案审查范围，对该项诉讼请求一审法院依法不予支持。综上所述，贵定县政府在未与赵丽霞、赵大芬、赵大祥就土地征收补偿安置达成一致协议并给予其补偿，亦未向人民法院申请强制执行的前提下，即自行实施强制拆除的行为，违反了前述规定，属超越法定职权。鉴于贵定县政府被诉行政行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，判决：一、确认被告贵定县人民政府于2016年4月12日对原告赵丽霞、赵大芬、赵大祥位于贵定县的房屋实施的强制拆除行为违法；二、驳回原告赵丽霞、赵大芬、赵大祥对被告贵定县自然资源局、被告贵定县昌明镇人民政府的起诉；三、驳回原告赵丽霞、赵大芬、赵大祥的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告贵定县人民政府承担。贵定县政府上诉请求：1.撤销一审法院（2019）黔27行初133号行政判决；2.发回重审或者驳回被上诉人起诉及全部诉讼请求；3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：1.本案强制交出土地的行为系昌明镇政府、原贵定县国土局作出，一审判决认定贵定县政府行政行为违法缺乏事实依据与法律依据。涉案土地征收确系贵定县政府依照法定程序进行征收公告、征收补偿安置方案公告等工作并由昌明镇政府、原贵定县国土局具体实施。但涉案确认违法的行政行为是强制责令交出土地的行政行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，县级以上人民政府的土地行政主管部门具有强制责令交出土地的行政职权，而本次实施责令交出土地的主体是昌明镇政府、原贵定县国土局，是适格主体，同时贵定县政府并没有作出责令交地及强制交地的具体行政行为，不是适格被告，贵州省高级人民法院（2018）黔行终2025号行政裁定书予以确认。2.本案已过行政起诉期限，依法应当驳回被上诉人的起诉，一审法院未予驳回错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，本案行政起诉期限为1年，而非一审法院认定的2年。3.昌明镇政府、原贵定县国土局以社会公共利益大局为重，所实施的征收行为与征地实际相结合，并无不当，不应确认违法。被上诉人赵丽霞、赵大芬、赵大祥二审法定期限内未提交书面答辩意见。一审被告昌明镇政府、贵定县自然资源局二审法定期限内未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点为：一、本案适格被告的确定；二、被上诉人提起本案诉讼是否超过起诉期限；三、上诉人拆除案涉房屋的行为是否合法。一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”及《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”的规定，在集体土地征收过程中，有且只有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附着物的法定职权。本案中，贵定县政府系涉案土地的征收主体，征收由其组织实施，原贵定县国土局作出责令交出土地决定书、昌明镇政府具体实施强拆行为均是为配合贵定县政府完成对涉案土地的征收，贵定县政府作为征收主体应对土地征收过程中的行为负责。故贵定县政府系本案的适格被告。二、被上诉人主张的案涉房屋于2016年4月12日被拆除，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条的规定，贵定县政府对案涉房屋实施强制拆除行为时，未告知被上诉人诉权和起诉期限，应适用该条规定2年的起诉期限。被上诉人于2018年4月3日向一审法院提起本案诉讼，未超过2年法定起诉期限。三、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。贵定县政府并未提供证据证实其向人民法院申请强制执行，而是径行实施拆除被上诉人房屋的行为，上述行为超越法定职权，应予以撤销，但该行为已实施完毕，不具有可撤销的内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，应依法确认为违法。需要指出的是被上诉人诉请确认贵定县政府、贵定县自然资源局、昌明镇政府对其房屋进行拆除行为违法，并请求判令对房屋进行恢复原状，一审判决已确认对涉案房屋恢复原状不属本案审查范围，而在判决主文除确认贵定县政府对案涉房屋实施的行政强制行为违法，驳回被上诉人对贵定县自然资源局、昌明镇政府的起诉外，还判决驳回被上诉人的其他诉讼请求，该判项不妥，本院予以指正。综上所述，上诉人贵定县政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贵定县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  管劲松审判员  田一铭审判员  肖 瑶二〇一九年十一月十一日法官助理宋媛玉书记员时薇