广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初742号原告陈润能，男，1968年3月1日出生，汉族，住佛山市禅城区。委托代理人王大潮，北京市东卫（广州）律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人贺运红，该局工作人员。委托代理人李舒啸，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。原告陈润能不服原佛山市高明区农林渔业局（以下简称原高明林业局）作出的明林罚决字〔2018〕第46号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），于2019年6月12日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2019年7月22日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王大潮，被告的委托代理人贺运红、李舒啸均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原高明林业局于2018年12月17日作出《处罚决定书》，查明杨和镇西坑水库边有一处建筑物在未经林业主管部门同意和批准的情况下擅自在占用林地用于建房屋，其权属人为原告。原高明林业局聘请广东数原农林科技有限公司对案发地进行调查。经鉴定：被占用林地为商品林，面积0.231亩（154平方米）。原高明林业局认为，原告的上述行为违反了《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）第十八条第一款之规定，构成擅自改变林地用途的违法行为。根据《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称《森林法实施条例》）第四十三条第一款的规定，决定对原告处以以下行政处罚：1.责令限期一个月内恢复原状；2.并处非法改变用途林地每平方米10元共1540元（154平方米乘以每平方米10元等于1540元）人民币的罚款。原告诉称，一、原高明林业局作出的《处罚决定书》事实认定错误，证据不足，程序严重违法，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十条之规定不得给予行政处罚。1.本案涉案土地和房屋，系原告从他人手中转包而来。对涉案土地和房屋的原始状况以及历史变动过程，原告均不知情，也从未参与。原告仅是转租房屋及附属用地的一般意义上的租赁使用者，《处罚决定书》所描述之状况，均不是原告所实施。若原告的违法行为属实，原高明林业局应当将涉案房屋和土地权利人杨梅镇西坑经济联社以及原始承包人梁某一列为本案共同的被处罚对象。因为原高明林业局在《处罚决定书》中援引《森林法》第八十一条第一款并认为，“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或少占林地，必须占用的，应当经县级以上林业主管部门审核同意”，否则构成擅自改变林地用途。如本案行政处罚成立，则西坑经济社和原始土地承包人，才是擅自改变林地用途的行为人和责任人。在行政处罚的调查过程中，原高明林业局始终未向西坑经济社和原始承包人调查核实案情，而是直接将次承包人原告当作擅自改变林地用途的行为人和责任人，因此认定事实存在根本错误。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条亦明确规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中所涉擅自改变林地用途行为的发生时间和主体均不明，故原高明林业局负有法定义务，予以查证，依法行政。2.2006年9月29日，原杨梅镇西坑村社员杜某、李某和黎某与梁某一签订《协议书》，将其三人的自留山各2亩、2亩和6.5亩的使用权转让给梁某一，期限50年。西坑经济社见证协议书的签署，并加盖经济社的公章予以确认同意。从该《协议书》可知，擅自改变林地用途的行为主体和责任人是梁某一和西坑经济社及其村民。涉案土地上的房屋，是西坑经济社及其村民同意和批准的，具体建造是由梁某一实施的。3.事隔十多年后，2013年5月15日，原始承包人梁某一将其承包的土地和建筑物，转包给原告使用。为此，转包人梁某一、次承包人也即本案原告、相关社员共计三方，共同签署转让协议书，见证方为西坑经济社。4.原告在接受转包时，土地及房屋已成现在之状态，原告对涉案土地或林地从未实施过任何的建设行为或改变行为。在事隔十多年后，原告作为次承包人，仅是善意的使用者，而不是改变林地用途的行为人和责任人。行政处罚责任应当由行为人和责任人承担，而不应当由案外的无辜者无端蒙受。5.鉴于上述，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条之规定，原高明林业局对本案事实认定不清，必要的调查程序和关键事实均被故意遗漏和主观忽略，未进行完整调查和客观取证，案件事实不清，认定证据不足，依法不得给予行政处罚。二、原高明林业局将原告当作行政处罚的对象，属于当事人主体资格认定错误，也即当事人主体不适格。1.原告不是涉案房屋及土地的权属人。涉案土地的权属人为西坑经济社。明集有（2006）第11号《集体土地所有证》（以下简称《集体土地所有证》）清楚载明：涉案土地为农用地、园地，并非林地，土地所有权人为西坑经济合作社。涉案房屋的建造人为梁某一，也即土地的原始承包人。原高明林业局认定原告为涉案林地的权属人，很显然是凭空的主观臆断。2.原告不是被处罚的行为人和责任人。直至原高明林业局介入调查本案后，原告方才了解土地的一些基础信息。此前，原告对涉案土地和房屋的法律状况，一是不了解具体规定，二是不了解真实状况。3.关于土地的变动过程和房屋的形成过程，原高明林业局应当向西坑经济社及其社员和原始承包人梁某一进行必要和充分的调查取证，以全面、客观、公正地认定本案案件事实。三、西坑经济社作为涉案土地的发包方，梁某一作为涉案土地的承包方，原高明林业局应当追加西坑经济社和梁某一为本案的适格当事人，应由二者承担相应的行政处罚责任。西坑经济社是改变林地用途的直接当事人之一。涉案建筑物是由梁某一承包和建造的，相应的行政处罚责任，也应当由梁某一承担。原高明林业局不但错列原告为本案当事人，而且漏列真正的行为人和责任人为本案的被处罚当事人。四、涉案土地和房屋的正当性与合法性，已在先获得高明市国土局的法律认可，本案不存在所谓的擅自改变林地用途的行为。国土部门颁发的土地使用证明确土地种类为园地，而非林地。在国土部门所颁发的土地证被依法注销或依法收回之前，任何人、任何部门都无权否认其土地证的合法性。1.《集体土地所有证》清楚而完整地标记了涉案房屋的位置和存在，也即国土局代表高明市政府、代表法律，对涉案土地与房屋的合法性给予了合法确认。2.如果涉案房屋和土地存在法律瑕疵，国土局就不应当予以测绘和标记，更不应当颁发权属证书。3.作为事后的、善意的、案外的第三方承包人原告无法对该地块的性质进行鉴别。即使土地证的颁发存在某些法律瑕疵或法律错误，那么，也应当依照土地管理的法律、法规，依照法定程序，先行予以撤销或收回。五、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不应当再给予行政处罚。从2001年到2018年，前后时间跨越十六七个年头之久，一直未有执法部门认为本案情形属于违法行为，也从未被行政处罚过，为减轻各种损失，不应再给予原告行政处罚。综上所述，原高明林业局的行政处罚行为，不仅事实认定不清，而且错列、漏列法律主体，程序严重违法，故原告请求法院判决：1.撤销原高明林业局作出的《处罚决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提供了以下证据：1.明府复〔2006〕119号《关于同意高明区杨和镇石水村民委员会西坑经济合作社租赁集体土地给谭某等人使用的批复》（以下简称《批复》），证明本案所涉土地，是经高明区政府合法批准而获得使用权。所涉土地属于农用地，而非林地。该土地的原始承租人是梁某一等人。2.《集体土地所有证》，证明本案所涉土地的权属人是西坑经济合作社，而非本案原告。本案所涉土地是农用地，是园地，而非林地。本案所涉土地的主管部门是土地管理部门，而非林业主管部门。本案所涉土地，已经取得法律的批准和许可，属于合法用地。原告不属于行政处罚的对象。3.《土地租赁合同》《见证书》，证明本案所涉土地的合法性已为杨梅镇人民政府法律服务所见证和认可。土地的所有权人和原始承租人是实际的行为人和责任人。该用地在当时是被鼓励的。4.《转让协议书》，证明原始承包人梁某一将其承包的土地和建造的房屋转包给原告等三人。原告非产权人，亦非唯一的次承包人。倘须实施行政处罚，则应同时处罚三人，故本次行政处罚决定存在严重的执法程序错误。5.《处罚决定书》，证明提起本次行政诉讼的法定事由。被告辩称，一、原告作为涉案土地的用地人和管理人，与涉案土地具有法律上的利害关系，其行政相对人的主体适格。根据《转租合同》和《转让协议》，原告及案外人白某、潘某共同通过承租方式从案外人佛山市高明区杨和镇西坑经济合作社和梁某一获得涉案土地的使用权及地上建筑物，租期从2013年5月15日至2051年3月5日，长达近38年。根据2018年10月22日对原告作出的询问笔录，其确认上述事实。根据2018年9月30日对高明区杨和镇林业站办事员李某二的询问笔录，其证实涉案地上建筑物即水库边第四栋别墅是原告的。上述证据，足以证明原告是涉案土地的用地人和地上建筑物的管理人。故虽然《转租合同》上还另有二人，但不改变原告是涉案土地实际占有使用人的事实，其作为行政相对人的主体适格。二、原告作为实际用地人和涉案建筑管理人，长期在涉案土地上占有使用无合法审批报建手续的违章建筑，是行政违法行为人，其作为行政处罚对象主体适格。1.原告作为占有使用人，应当对涉案土地该建筑物的合法性承担举证责任。但在查处过程中，其不能提供合法报建手续，无法证明该建筑物的合法性，理应承担举证不能的不利法律后果。2.原告负有合法使用涉案土地的法律义务，但其自2013年5月15日起至今，原告在其控制和管理的涉案土地上，不但放任该违章建筑的存在，而且长期占有使用，理应成为违法事实的责任人。3.根据《转租合同》约定租期长达近38年的情况，结合普通建筑物使用寿命的日常生活经验来看，该违章建筑虽然名为转租，但双方的真实意图实际上是转卖。因此，原告辩称其不是该违章建筑的权属人，其仅是承租人，与事实不符。4.即便从租赁关系来看，涉及违章建筑的租赁合同无效，不受法律保护，原告作为实际管理人和使用人，也应由其承担占用该违章建筑产生的不利法律后果。并且，原告承租该违章建筑的行为，本身是不符合法律规定的一种违法违规行为，而违法违规行为是不能作为逃避法律责任的正当理由。因此，原告陈润能以其违法承租的事实作为其免责的理由不成立。5.从上述《转租合同》中关于涉案土地的内容来看，涉案土地虽名为转租，实际上属于土地承包。根据《中华人民共和国农村土地承包法（2018修正）》十八条的规定，原告负有维持土地的农业用途的法定义务，对于其在用地过程中出现的违章建筑违规占用林地的违法事实，理应由其承担相应的法律责任。6.从法律逻辑来看，即便该违章建筑是由他人承建，原告也不具有合法使用的理由，该违章建筑不因租赁或承包关系而洗白成合法建筑。而且，本案中，对于原告关于擅自改变林地用途的违法事实的认定和查处，是对现有违法状态事实的认定和查处，与该违章建筑历史上由谁建造的事实并不冲突。因此，是否查处违章建筑的承建人，不影响对原告占有使用期间改变林地用途行为违法性的认定。7.原告声称还有二位共同购买人，应将该二人共同查处。对此，从证据标准最高、程序要求最严格的刑事诉讼程序来看，共同犯罪人亦可分开另案处理，相比本案行政处罚程序，即便存在其他二人共同购买人，也是属于另案处理的范围，不影响对原告在本案中关于擅自改变林地用途行为的违法性认定，对其进行单独行政处罚，并不违反法律的相关规定。而且，执法活动中，一网打尽固然好，但漏网之鱼也可另案处理。因此，原告对涉案土地占有使用不当，违反法律法规的规定，是行政违法行为人，本案的处罚对象正确。三、针对涉案《集体土地所有证》上存在的园地问题，本案有大量相反证据予以推翻。故涉案土地类型属于林地，原告在用地过程中，以违章建筑违规占用林地，属于擅自改变林地用途的行为。1.涉案土地经国家级林业主管部门认定为林地。根据国林穗监函〔2018〕125号《国家林业局和草原局驻广州专员办关于对佛山市高明区森林资源管理情况检查存在问题限期整改的函》（以下简称《限期整改的函》），本案属于该函附件中“广州专员办挂牌督办佛山市高明区违法破坏森林资源案件”中的“高明区杨和镇西坑水库旁违法占用林地建别墅案件”范围，违法情形认定为违法占用林地。据此，涉案土地已经国家层面有权机关认定为林地。由于国家林业局和草原局的行政效力属于国家级，高于地方政府，故对于本案涉案土地种类是属于林地还是园地的认定，应以国家级层面认定的为准。该函应当作为本案的定案依据。因此，原告以地方政府部门颁发的涉案《集体土地所有证》为据声称案涉土地为园地的主张，不能对抗国家级林业主管部门认定为林地的事实，该主张应不予支持。2.涉案土地于2003年颁发有林权证，应属林地，园地不可能有林权证。3.本案查处过程中，针对涉案《集体土地所有证》上存在的园地问题，具有管辖权的国土管理部门回函确认涉案土地的类型为林地。2018年11月13日，对涉案《集体土地所有证》上存在的园地问题，原高明林业局以通报函的形式向国土地管理部门沟通，根据原佛山市高明区国土城建和水务局于2018年12月6日出具的《对〈关于陈润能涉嫌非法占用农用地建别墅的通报函〉的回复》（以下简称《回复》），经该局核查涉案《集体土地所有证》上存在的园地问题，认定涉案土地的类型为林地。该局作为国土管理部门，具有认定土地性质的法定职责，其出具的认定涉案土地的类型为林地的函件，具有当然的证明效力，应当作为本案的定案依据。因此，涉案《集体土地所有证》上存在的园地问题，没有得到发证单位的认可，原告关于案涉土地为园地的主张，依据不足，应不予支持。4.涉案土地上的违法事实，经第三方鉴定机构鉴定，地上建筑物占用的土地为林地。本案查处过程中，委托具有资质的鉴定机构广东数原农林科技有限公司对涉案土地上建筑物涉嫌违法占用林地现场及相关事项进行鉴定，该鉴定机构出具《佛山市高明区杨和镇西坑水库边建筑物占用林地调查报告》（以下简称《林地调查报告》），鉴定结论为建筑物占用的土地为林地。该鉴定程序合法，鉴定结论真实可信，应当作为定案的依据。5.原告于2018年10月22日在询问笔录中确认，其租用的“山地大约种了500棵香樟树，80多棵桂花树”，则其对涉案土地的实际用途来看，符合《森林法实施条例》第二条第四款关于“林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地”规定中的林地概念，根据该条规定，涉案土地应当认定为林地。6.涉案土地被纳入县级以上政府的林地保护利用规划。根据粤林函[2013]688号《广东省林业厅关于印发第二批县级林地保护利用规划审核审批结果的通知》、粤府函[2013]21号《广东省人民政府关于广东省林地保护利用规划（2010-2020年）的批复》和高明区人民政府批准实施的《佛山市高明区林地保护利用规划（2010－2020）》，涉案土地被纳入县级以上政府的林地保护利用规划。人民政府规划林地的形式，包括林地保护利用规划和森林资源二类调查等经县级以上人民政府批准的调查规划成果。县级以上人民政府的规划具有强制性，是实施林业行政管理的依据。7.上述大量证据足以反驳原告关于涉案土地类型为园地的主张，其所依据的涉案《集体土地所有证》上存在的园地问题，明显错误，应予纠正。四、对原告作出行政处罚，并未超过法定期间。原告自2013年开始承租涉案土地并对地上建筑物占有使用，一直未将涉案土地恢复原状。直至本案查处之时，涉案土地被破坏的违法行为一直处于连续、继续状态，并未停止或者恢复林地原状。故该行政违法行为并不能适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定。对于原告提出的关于两年的行政处罚时效的主张，缺乏事实依据，应不予支持。五、本案属国家林业部门挂牌督办案件，原高明林业局根据上级单位在森林督查工作中认定的违法事实，查处行政违法行为，执法主体适格，处罚对象主体适格，程序合法，事实清楚，适用法律正确，处罚结果适当，本案行政处罚应予维持。1.根据《限期整改的函》，本案属该函附件中挂牌督办的案件之一，社会影响较大。该函认定的违法事实客观存在，原高明林业局依法查处，程序合法，事实清楚，法律依据充分。2.从立法条文及立法目的来看，《森林法》（2009修正）第十八条规定各项建设工程必须履行审批手续，否则即构成违法事项，该违法事项即包括违法建造，也包括使用该违章建筑的违法行为。从法律逻辑上来说，法律不允许违章建设各项工程，就隐含不允许使用的应有之义。执法实践中，查处的违章建筑大都处于违法使用的状态中。也正因如此，根据《森林法实施条例》（2018修订）第四十三条的规定，只要未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，均可予以责令恢复原状并罚款。本案中，原告即便不是该违章建筑的承建人，其作为违法使用人，也难辞其咎，依然具有在占有使用期间改变林地用途行为的违法性。原告占有使用的该违章建筑，至今未办理任何占用林地手续，属于擅自改变林地用途，事实清楚。因此，本案对其进行行政处罚，定性准确，法律依据充分。综上，原高明林业局作出的《处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，应予维持。原告起诉理由不成立，请依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：1.被告的统一社会信用代码证书，证明被告的诉讼主体资格。2.《处罚决定书》、行政处罚罚款通知书，证明原高明林业局依职权作出行政处罚，程序合法，证据确凿，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。3.《限期整改的函》，证明被诉行政行为属该函附件中挂牌督办的案件之一，是该函附件中“广州专员办挂牌督办佛山市高明区违法破坏森林资源案件”中的“高明区杨和镇西坑水库旁违法占用林地建别墅案件”范围，违法情形认定为违法占用林地。原高明林业局根据上级单位在森林督查工作认定的违法事实依法查处，事实清楚。4.行政处罚立案登记表，证明原高明林业局因上级交办予以立案，对原告违法事实进行查处。5.关于位于杨和镇西坑水库涉嫌违法占用林地位置的情况说明、《证明》，证明涉案行政违法行为发生的地点，该地点属于林地。6.原高明林业局对原告、李某一、李某二作出的询问笔录及原告、李荣生的身份证，证明涉案土地上的建筑物没有合法审批报建手续，原告为实际用地人和涉案建筑管理人。7.见证书、《转租合同》《土地租赁合同》《转让协议书》、地形图、《协议书》3份、黎某二、李某、黎某三，的身份证、《批复》，证明原告通过承租和转让方式从案外人佛山市高明区杨和镇西坑经济合作社和梁某一处获得涉案土地及地上建筑物的使用权，租期从2013年5月15日至2051年3月5日，长达近38年。政府批复内容仅只有对土地租赁事项的批复，并不包含地上建筑物。8.明农林函〔2018〕284号《关于陈润能涉嫌非法占用农用地建别墅的通报函》《回复》《集体土地所有证》，证明在查处过程中，针对涉案《集体土地所有证》上存在的园地问题，具有管辖权的国土管理部门回函确认涉案土地的类型为林地。因此，涉案《集体土地所有证》上存在的园地问题，没有得到发证单位的认可，原告关于案涉土地为园地的主张，依据不足，应不予支持。9.《林地调查报告》，证明经第三方鉴定机构鉴定，地上建筑物占用的土地为林地，可以证实涉案土地上擅自改变林地用途的违法事实客观存在。10.西坑村民小组的《林权证》、林权登记申请表（草表）、林权核查登记表、林权登记公示表、林权登记申请表，证明《限期整改的函》涉及的“高明区杨和镇西坑水库旁违法占用林地建别墅案件”其案发地点就位于西坑村民小组的《林权证》范围内。该《林权证》经西坑村申请，于2003年颁发，该证显示林地使用期为长期，至今没有发生变化，可证实涉案土地类型属于林地。11.案涉西坑水库八栋别墅位置示意图，证明《限期整改的函》涉及的“高明区杨和镇西坑水库旁违法占用林地建别墅案件”的具体位置，都位于林地内。12.听证申请书、不予受理听证申请通知书，证明被诉行政行为不存在必须听证的法定情形，为节约行政资源，对原告提出的听证申请不予准许，符合法律规定。13.《行政处罚先行告知书》、行政处罚意见书、责令限期改正违法行为通知书、邮寄单、邮单查询单、授权委托书及代理人律师证，证明原高明林业局履行了相关权利告知程序，也责令其限期改正违法行为，相关文书均送达给原告，原高明林业局的程序合法。14.粤林函[2013]639号《广东省林业厅关于印发第一批县级林地保护利用规划审核审批结果的通知》、明府复〔2013〕166号《佛山市高明区人民政府关于同意〈佛山市高明区林地保护利用规划(2010-2020)〉的批复》、广东省佛山市高明区林地利用现状图4张（因该图纸属于涉密文件，未向原告送达，当庭出示给原告），证明涉案土地被纳入县级以上政府的林地保护利用规划。被告提交了下列法律、法规依据：《中华人民共和国行政处罚法》《森林法》《森林法实施条例》《广东省行政处罚听证程序实施办法》《林业行政处罚听证规则》《林业行政处罚程序规定》《广东省人民政府关于废止和修改部分省政府规章的决定》《广东省林业厅关于印发广东省林业厅行政处罚自由裁量权实施办法和实施标准的通知》。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的证据1～4，被告对上述证据的真实性均无异议，本院确认上述证据的真实性，至于其证明内容，结合本案的案情及其他证据材料综合认证。原告提交的证据3，为被诉《处罚决定书》，该证据形式真实、来源合法、与本案具有关联性，本院予以采纳。被告提交的证据1，为主体资格方面的证据，原告无异议，本院予以采信。被告提交的证据2，为被诉《处罚决定书》，本院确认该证据的真实性，至于其是否合法，是本案审理的焦点，将结合案件的证据在后文分析。被告提交的证据3～4，原告对上述证据的真实性无异议，本院确认该证据的真实性，可以证明原高明林业局根据上级提供的违法行为线索对本案予以立案查处的事实。被告提交的证据5，有原件予以核对，本院对该证据的真实性予以确认。被告提交的证据6，为原高明林业局对相关人员作的调查笔录，本院确认该证据形式上的真实性。被告提交的证据7，原告对上述证据的真实性无异议，本院确认该证据的真实性，根据该组证据可以证实，梁某一将其租赁的土地及地上建筑物一并转租给原告的事实。被告提交的证据8～9、11，均为原高明林业局在调查中所取得的证据材料，原告对上述证据的真实性均无异议。经查，上述证据符合证据的真实性、合法性、关联性要求，本院予以采纳。被告提交的证据10，原告因该证据无原件，因而对该证据的真实性有异议。经审查，该证据来源于被告向案外人佛山市高明区杨和镇林业工作站借出，无法借出原件，只能在复印件加盖了与原件相符的公章，本院确认该证据的真实性。被告提交的证据12～13，为原高明林业局作出案涉处罚决定程序方面的证据材料，经查，上述证据形式真实、来源合法、与本案具有关联性，本院予以采纳。被告提交的证据14，本院确认该证据的真实性，对其证明内容，将结合本案的其他证据材料综合认证。经审理查明，2001年3月5日，梁某一、谭某、关某与原高明市杨梅镇西坑村（现高明区杨和镇西坑村）签订《土地租赁合同》，由西坑村将其西坑村竹山塘两个山头出租给梁某一、谭某、关某使用，界线以双方确认界桩为准，租赁期五十年（2001年3月5日至2051年3月5日），总租金为3.3万元。该租赁合同由原高明市杨梅镇法律服务所（现高明区杨和镇法律服务所）见证。后梁某一、谭某、关某三人经西坑村同意将承包范围分为三部分，其中梁某一占5520.2平方米。2006年9月29日，梁某一分别与李某、杜某签订《协议书》，约定梁某一分别从上述二人处取得西坑村竹山塘自留山地2亩、2亩的使用权。2007年9月3日，梁某一与黎某签订《协议书》，约定黎某将面积为6.5亩自留地的使用权转让给梁某一使用。2003年8月12日，佛山市高明区人民政府颁发了明林证字（2003）第000334号《林权证》，载明上述承包林地所有权人及使用权人为西坑村民小组。2006年12月13日，西坑经济社取得了上述土地范围的《集体土地所有证》，该证显示地址为佛山市高明区杨和镇（杨梅）西坑竹山塘的土地所有权人为西坑经济社，土地类型显示为农用地、园地。2013年5月15日，西坑经济社作为出租方、梁某一作为转租方、原告、白某、潘某作为承租方签订了《转租合同》，由梁某一将其承包的上述5520.2平方米土地及其建设生产生活用房、果树等转租给原告等3人，转租期从2013年5月15日至2051年3月5日。原告等3人向梁某一支付租金25万元。同日，梁某一与原告、白某、潘某签订《转让协议书》，由梁某一将其从黎某、李某、杜某处取得的合计10.5亩山地使用权转让给原告、白某、潘某，转让期限自2013年5月15日至2051年3月5日。原告、白某、潘某向梁某一支付转让款25万元。2018年9月12日，国家林业局驻广州森林资源监督专员办事处发出《限期整改的函》，对佛山市高明区杨和镇西坑水库旁违法占用林地建别墅案件予以挂牌督办。原高明林业局根据该函的要求进行了初步调查后，于2018年12月4日对原告涉嫌擅自改变林地用途的行为予以立案查处。同年9月29日，原高明林业局委托广东数原农林科技有限公司对位于佛山市高明区杨和镇西坑水库边建筑物涉嫌违法占用林地现场及相关事项进行鉴定。广东数原农林科技有限公司于同年10月出具了《林地调查报告》显示，位于地籍号为XXX的地类为乔木林，森林类别为一般商品林，林种为一般用材林，建筑物范围面积为0.0154公顷（154平方米），该报告附有林地核查现状图、林地核查范围示意图。原高明林业局于同年11月13日向高明区国土城建和水务局（国土）发出《关于陈润能涉嫌非法占用农用地建别墅的通报函》，请求该局依法跟踪处理原告涉嫌非法占用农用地的违法行为，并附送了别墅照片以及该别墅所占土地上的《集体土地所有证》。高明区国土城建和水务局（国土）于同年12月6日向原高明林业局作出《回复》，认为经该局认真核查，该别墅占用的土地类型为林地，建议由林业部门立案调查。经原高明林业局调查核实，于2018年12月4日向原告发出《责令限期改正违法行为通知书》，责令原告停止非法改变林地用途的违法行为。于同年12月7日作出明林罚权告字〔2018〕第46号《行政处罚先行告知书》，告知原告拟对其责令限期一个月内恢复林地原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共1540元的事实、理由、依据以及原告所享有的陈述申辩的权利。原告对上述告知书内容不服，于同年12月10日向原高明林业局申请听证，原高明林业局于同年12月12日作出《不予受理听证申请通知书》，认为拟对原告的处罚不在听证的适用范围内，不予受理原告的听证申请。原高明林业局经讨论后于2018年12月17日作出被诉《处罚决定书》，决定责令原告限期一个月内恢复林地原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共1540元（154平方米乘以每平方米10元等于1540元）人民币的罚款。该决定书于同年12月18日送达原告。原告对该《处罚决定书》不服，遂于2019年6月12日本院提起本案诉讼。另查，根据明办发〔2017〕27号《中共佛山市高明区委办公室佛山市高明区人民政府办公室关于印发佛山市高明区农林渔业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，原高明林业局是主管全区农林渔业相关工作的区人民政府工作部门，其职责包括：负责全区林业建设和林地资源管理，森林资源动态监测和调查统计；编制森林采伐限额并监督执行；负责森林防火和林业执法工作。再查，根据佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》，组建市自然资源局，将市农业局的林业管理及森林等资源调查和确权登记管理职责及其他相关职责整合，组建被告市自然资源局。本案被诉《处罚决定书》是原高明林业局基于林业管理的职责作出的，因机构改革，该林业管理的职责已经由佛山市自然资源局承接。本院认为，《森林法》第十条规定:“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作……”《森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”根据以上规定，原高明林业局作为县级人民政府林业行政主管部门，其有权对辖区内擅自改变林地用途的行为责令限期恢复原状及处以罚款。原高明林业局根据上述规定作出《处罚决定书》，执法主体适格，职权依据合法，本院予以确认。本案的争议焦点在于：原高明林业局所作的《处罚决定书》是否合法。根据双方的诉辩，主要争议点在于：一、案涉建筑物所处的土地性质是否能认定为林地；二、原高明林业局将原告作为行政处罚对象是否正确。一、关于案涉建筑物所处的土地性质的问题。《森林法实施条例》第二条规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物……林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”本案中，根据证据材料显示，涉案土地位于杨和镇西坑水库旁，属于《限期整改的函》中所要督办整改的违法破坏森林资源的范围。又根据原高明林业局提交的颁发于2003年的《林权证》显示，案涉土地的性质为用材林林地。对此，原高明林业局委托了广东数原农林科技有限公司对涉案地块森林资源进行调查，该公司出具的《林地调查报告书》得出的结果是被调查地块为一般商品林，林种为一般用材林。原告在庭审中确认该报告书的真实性，但认为是原高明林业局单方作出，不确认其合法性与关联性。该调查报告负有调查人员的资格证，其报告所附的核查现状照片中显示的建筑物与原高明林业局调查所确认是原告所有的建筑物一致，因此，本院对该《林地调查报告书》显示的报告结论予以采纳。以上证据能初步证实涉案建筑物所占的土地性质属于林地的事实。原告认为根据《集体土地所有证》显示，案涉土地位于该证包括的范围内，其用途显示为农用地、园地，不属于林地性质。对此，本院认为，该证颁发于2006年，用途一项确实显示园地，但根据2018年12月6日高明区国土城建和水务局（国土资源）的《回复》，清楚显示案涉建筑物所占用土地的土地类型为林地，该回复对上述《集体土地所有证》记载的土地用途已经作了更正，再结合2003年颁发的包含该地块土地的《林权证》，更加印证了案涉建筑物所占土地的性质为林地的事实。因此，对原告的上述主张，本院不予支持。综合本案的上述证据材料能证明案涉建筑物占用的土地性质为林地且未经林业主管部门审核同意的事实。二、原高明林业局将原告作为行政处罚对象是否正确的问题。首先，本案中擅自改变林地用途的违法行为是以未经审批的建筑物占用林地的方式予以表现，该违法行为构成不仅包括涉案建筑物的建造，还包括建成后建筑物持续占用林地的状态。其次，从《转租合同》、原高明林业局对原告级其他相关人员所作的调查笔录可知，原告作为次承租人获得了案涉土地的使用权，同时该土地上的涉案建筑物亦转让给了原告，即2013年5月15日之后，原告成为该块林地的使用权人和地上涉案建筑物的所有权人。原告认为其只是涉案建筑物的承包人的主张显然与事实不符，本院不予支持。根据本案擅自改变林地用途的违法行为构成，虽然原告不是涉案建筑物的建造人，但其作为涉案建筑物的后续所有人在享有该建筑物占有、使用、管理等权益的同时，也成为本案擅自改变林地用途违法行为的后续实施主体，原告依法应当承担恢复案涉林地原状的法律责任。原高明林业局依据《森林法实施条例》第四十三条的规定，以原告为责任主体，责令其限期一个月内恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共1540元人民币的罚款，适用法律正确，本院予以确认。原告认为其不应作为本案违法行为的处罚对象的主张，本院不予支持。另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条的规定，本案处罚决定的内容不属于法定需要举行听证的事项范畴。本案中，原高明林业局经调查，在对原告作出《处罚决定书》前，告知其拟作出行政处罚的事实、理由和依据及其具有陈述、申辩的权利，后在期限内作出《处罚决定书》后送达原告，告知其复议以及诉讼的权利。原高明林业局作出本案处罚决定符合法定程序要求，本院予以确认。至于原告认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定，本案违法行为超过二年未被发现不应予以处罚的主张。如前所述，本案擅自改变林地用途的违法行为一直处于持续状态至今，应适用该条第二款的规定予以查处。综上所述，原高明林业局作出的《行政处罚决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告要求撤销该处罚决定的诉请依法应予驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈润能的诉讼请求。本案受理费50元，由原告陈润能负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  许海霞人民陪审员  杨桂妹人民陪审员  苏 静二〇一九年十一月二十五日书 记 员  钟 慧