甘肃省天水市秦州区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）甘0502行初22号 原告甘肃保吉生态肥有限公司。住所地：甘肃省武山县武山火车站。 法定代表人马保吉，该公司总经理。 委托代理人胡玉斌，甘肃锐城律师事务所律师。 被告武山县招商引资综合服务中心。住所地：甘肃省武山县北滨河路。 法定代表人张学武，该中心主任。 委托代理人吕明明，该中心办公室科员。 委托代理人马成斌，武山县司法局政府法律事务股工作人员。 原告甘肃保吉生态肥有限公司（简称保吉公司）不服被告武山县招商引资综合服务中心招商引资行政协议终止纠纷一案，于2019年8月13日向本院提起诉讼。本院当日立案后，于2019年8月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案依法组成合议庭，于2019年9月12日、11月11日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人，被告的委托代理人到庭参加诉讼。本案立案之日，原告向本院申请对其占有使用的厂房、设备等物品进行证据保全，因申请保全证据之时，尚在被告通知原告自动交付租赁物的期限之内，本院依法驳回了原告的证据保全申请。本案现已审理终结。 被告武山县招商引资综合服务中心（简称招商中心，原名武山县招商局）于2018年8月27日向原告发出投资协议终止通知，通知内容“甘肃保吉生态肥有限公司：我局与你公司于2007年2月18日签订了《年产20万吨复合肥项目投资协议》，现依据《合同法》《投资协议》的有关约束性条款，依法通知解除投资协议。望收此通知5日内，前来招商局协商有关事宜，并与县国土局土地储备中心协商原国有资产移交事宜，并做好搬迁准备”。原告对该通知不服。 原告保吉公司诉称：原告于2007年2月18日与被告签订了年产20万吨复合肥项目投资协议，约定使用原7219厂区土地及厂房30年，协议签订后，原告按照约定履行投资义务并于2007年完成复合肥项目并投产。投资协议履行期内，2018年8月27日被告未与原告协商、未经原告同意、未对原告经济损失进行补偿的情况下，单方违约作出的投资协议终止通知的决定，该决定违反了投资协议的约定，无事实根据和法律依据，对原告继续履行投资协议造成严重的损害，侵害了原告的合法权益。请求：1.依法撤销被告作出的投资协议终止通知；2.判决被告继续履行投资协议；3.承担本案的诉讼费用。原告向本院提及了以下证据、依据（均为复印件）： 1.2007年2月18日，原告与武山县招商局签订的年产20万吨复合肥项目投资协议，证明原告依照投资协议的约定，享有占有使用土地30年，现协议还在履行期； 2.2018年7月4日，武山县人民政府办公室作出的武政办发﹝2018﹞74号《关于印发原毛纺厂、原7219厂区土地清理工作方案的通知》，证明武山县人民政府违规决定由被告负责对原告占有使用的土地依法出让，并要合理补偿安置； 3.2018年8月27日，被告对原告作出的投资协议终止通知，证明在协议履行期内，被告违约解除了协议； 4.2019年8月9日，被告对原告发出的支付租赁物通知，证明解除协议未与原告协商安置补偿； 5.原告的关于交付租赁物通知异议书； 6.异议书邮寄单据及发票； 上述两份证据，证明被告对交付租赁物提出书面异议，并邮寄告知被告； 7.武山县规划局同意原告的锅炉房建设安装批复，证明原告修建、安装锅炉房，武山县规划局已经批准； 8.原告的电费清单，证明2011年底前，原告还在继续经营生产。 庭审中原告补充提交了以下证据： 9.2009年7月份、2011年8月份、2012年5月份原告上报给武山县委、武山县政府有关拆迁问题和土地使用出让、公司相关情况的报告底稿，证明已经报告； 10.原告的营业执照，织机构代码证，全国工业产品生产许可证，税务登记证，证明原告依法成立并取得专业生产化肥许可，是合法的经营主体，依法纳税； 11.武山县国土资源局颁发的建设用地批准书，证明原告占有使用土地有合法手续，从用地图看出部分土地由其他厂占有、被告未足额交付土地； 12.武山县规划局颁发的建设项目选址意见书，证明原告复合肥生产线项目经发改委批准建成，预估纯利润980万元； 13.武山县发改委申请核准的年产10万吨复合肥生产线建设项目的报告； 14.天水市环保局关于原告10万吨复合肥项目环境影响报告表的批复； 15.天水市发改委关于10万吨复合肥生产线项目登记备案的通知； 上述三份证据，证明武山县发改局、天水市发改委对10万吨复合肥项目批准建设及初步估算税后纯利润为980万元，天水市环保局对10万复合肥评通过批复，原告依法生产，依规合理使用土地的事实； 16.安装锅炉的批复，证明原告修建锅炉，获得武山县规划局批准； 17.原告向武山县委、县政府领导发出的律师函，证明对该项目关停提出的异议； 18.2019年8月14日，原告厂区被拆除现场的部分照片，证明原告公司生产生活办公区域，已被违规强拆的事实。 被告招商中心辩称：第一，被告作出的投资协议终止通知，不属于行政行为。被告与原告签订的复合肥项目投资协议，实为租赁合同，属于民事法律关系调整的范畴，同样，被告作出的投资协议终止通知，也是依据合同法的规定行使的民事权利，不属行政诉讼受案范围。第二，原告要求继续履行复合肥项目投资协议，无事实根据。2007年2月18日签订了投资协议至被告作出协议终止通知，原告在投资初期生产不足一年外，在十年的时间里持续处于停产停业的状态。原告以承租人的身份无偿占有着国有资产，使国有资产长期处于闲置状态，造成国有资产的巨大浪费，甚至未经被告同意，擅自转租租赁物，未经被告同意修建锅炉房，已经构成根本性违约，被告多次联系原告要求协商处理，原告不配合不协商，合同目的无法实现，被告为保护公共利益，终止合同于法有理，该宗土地已经合法出让，原告要求继续履行合同，无法律和事实依据。第三，原告与被告签订的协议，违反了合同法第二百一十四条的租赁期限的规定，租赁期限超过了20年，超过部分无效。综上所述，被告的投资协议终止通知，是行使协议解除权的民事行为，并非行政行为，原告严重违反协议约定，被告无法也无义务继续履行协议。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据（均为复印件）： 执法依据：《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《招标拍卖挂牌国有建设用地使用权的规定》。 事实证据： 1.2007年2月18日，被告与原告签订的年产20万吨复合肥项目投资协议，证明被告与原告签订协议的事实； 2.2007年6月20日，武山县人民政府第6次常务会议纪要，证明涉案土地租赁事宜经县政府常务会议研究通过的事实； 3.2018年8月27日，被告对原告作出的投资协议终止通知，证明被告已通知原告解除协议的事实； 4.2019年8月9日，被告对原告作出的交付租赁物通知，证明在涉案土地出让后，被告通知原告交付租赁物的事实； 5.2019年2月19日，国有建设用地使用权出让合同，证明涉案土地已挂牌出让，武山国土资源局与甘肃凯悦公司签订了土地使用权出让合同的事实； 庭审中被告补充提交的证据： 6.被告上报给武山县政府武招发（2018）16号关于对甘肃保吉生态肥有限公司情况说明的报告，证明原告在2008年已停产没有生产，再没有纳税； 7.2019年8月7日，武山公安局调查租用原告厂地使用人员岳军民、米转雄的证言，证明原告将涉案土地上的房屋和厂地擅自租赁给该二人作为库房使用； 8.原告厂区照片6张，证明原告停产，土地闲置时的现状和事实； 9.原告内资企业信息； 10.税务登记表； 上述证据证明原告在2008年停产与停止缴纳税款的时间； 11.2007年6月20日，武山县发改局给天水发改委上报申请核准原告10万吨复合肥生产线建设项目报告，证明原告投资不到位； 12.2019年3月10日，被告向武山县人民法院提起民事诉讼，请求确认投资协议无效并赔偿违约金的起诉状，原告对管辖权提起异议； 13.2019年11月8日，武山县人民法院的民事裁定书，证明被告已撤回对要求确认投资协议无效并赔偿违约金的民事诉讼； 14.被告在原告的公司门口张贴投资协议终止通知、交付租赁物通知的现场照片和送达的照片。 本院于2019年9月10日对当事人按期提交的证据，组织了证据交换和质证；开庭审理中，根据案件相关事实，经法庭允许，原告、被告补充提交了证据，并当庭进行了质证，当事人各自发表了质证意见： （1）关于原告举证期内提交的证据，被告质证对证据1-8的真实性认可，证明目的提出异议。 被告认为：原告停产闲置厂房，原告违约，政府有权收回土地，被告下发通知也是原告违约在先；2019年8月10日被告已通知原告交付租赁物，其提出异议书被告也收到，因异议内容不真实，被告没有答复。原告使用7219厂区的土地和厂房中，没有经过政府与招商局的同意，擅自修建建筑物，其开支的电费清单仅证明无偿占用使用厂房，不能证明公司在生产。被告认可原告当庭补充提交的证据。 （2）关于被告举证期内提交的执法依据和事实证据，原告质证对执法依据认可无异议，事实证据认可，证明目的提出异议。 原告认为：被告与原告签订的是招商协议不是土地租赁协议，招商协议约定原告可以无偿使用土地，县政府的会议纪要能证明土地租赁是30年；涉案土地虽已挂牌，但不能证明被告按照合同约定尽到了义务；原告停产是因为2012年政府强占强拆了部分土地和锅炉房造成；按照当时的政策，生产化肥可以减免税，纳税表证明原告在2011年9月还在生产；行政案件武山县公安局调查证人和收集证据并无合法依据，对外出租厂房土地，是原告临聘人员私下所为，不是公司行为。对于被告补充提交的证据，原告对真实性认可并无异议，原告认为六部门发出要求企业搬迁的公告与2018年8月9日交付租赁物通知收到，2018年8月27日投资协议终止通知是张贴在公司的大门，原告没有收到，不发表质证意见。对被告在解除协议之后收集的证据、不能作为证据适用。 本院对上述证据认证如下： 被告提交的执法依据，原告认可并无异议，应予适用。原告和被告对提交的事实证据，双方均相互认可，但是，对证明目的分别提出了不同的异议。经审查，双方提出的异议均是对相关事实的个人推断、对证据的主观分析认识，本院将结合案件客观事实、证据内容、法律规定、当事人质证意见，对各自提交证据的证明目的综合分析认定并采信。 至于原告提出被告在解除协议之后收集的证据、不能作为证据适用的意见。经过审查，被告提交的证据中有证据5、7、12、13、14形成于解除协议之后，但是，被告提交该证据的证明目的，是为了证明原告与被告签订的投资协议涉及的土地和厂房等租赁物使用状况和存在的纠纷，与本案争议有关联，能证明投资协议执行之后，土地房屋使用演变情况和相关的事实，因此，形成于协议解除之后的证据及证明的内容，应予认定并采信。 经审理查明：武山县原7219厂属于部队移交给地方的企业，使用国有土地19349.376平方米（合29.02亩），地上有建筑物厂房、车间、办公楼等（具体数量不详），该厂因经营状况不佳倒闭。2007年2月18日，根据武山县实施西部大开发招商引资若干政策规定，武山县招商局与原告签订年产20万吨复合肥项目投资协议，协议约定由原告在武山县城关工业园（原7219厂区）租用20亩土地及现有车间约3000平方米，投资3000万元独资建设复合肥生产项目，2007年底前建成投产，土地及厂房租期30年，如企业正常生产经营，租期可以连续延伸，如企业停产终止租赁，租期从签订之日起算；对土地租金双方未做约定，协议约定了变更终止、违约责任等权利义务。原告即进场修建锅炉房、维护厂区设施、装修办公楼等，开始生产经营化肥。 2007年6月20日，武山县人民政府第六次常务会议研究了对原告的土地租用事宜，会议决定给原告租用7219厂区的3000平方米厂房和职工宿舍作为工业生产用地，启动建设10万吨复合肥生产线项目，土地租期30年从2007年1月起计算，企业正常生产经营，可以适当续签租用时间，如企业停产，租期随即终止，租赁费每年6万元（实际未执行），企业达产第二年上缴税收超过100万元免交当年租费，由县国土局负责办理建设用地批准书、招商局负责协调招商引资有关项目建设的协调办理和协调服务。 2009年8月31日之后，原告停产再未缴纳增值税，占有使用着该处土地和房屋。2012年初，原7219厂区周边修建公路道路，原告使用的厂区东北方向的部分围墙、部分锅炉房等被城市建设相关部门拆除成公用道路，其余厂地房屋原告仍占有使用。 为了盘活国有土地资产，2018年7月4日武山县人民政府制定了武山县原毛纺厂、原7219厂区土地清理工作方案，对方案涉及的厂区用地、建筑物、构筑物、地上附着物四至界限等排查摸底、固定现状证据，清理各类租赁合同生产经营、用电量、企业注册状况、清理安全生产隐患等，决定由武山县招商局解除与原告的租赁合同；对符合产业政策的企业，在工业园区内择地安置，对厂区的国有资产依法按照程序处理；对相关企业合同解除中的补偿、租赁费的征收等按照程序核算清收，依法按照程序处理；对地上附着物构筑物拆除的部分，按程序组织拆迁、清理平整的土地交土地储备中心储备，根据县政府审批的处置方案和整体规划，依法组织出让等。 2018年8月27日，被告向原告发出投资协议终止通知，通知其在收到通知后5日内协商有关事宜、并与县国土局土地储备中心协商原国有资产移交事宜、做好搬迁准备，原告没有履行该通知确定的义务。 2018年10月15日，武山县国土资源局、工业和信息化局、招商局、安全生产监督管理局、公安局、城市管理行政执法局联合发出关于原7219厂区租赁国有资产企业搬迁的公告，要求原告等4家企业于2018年10月30日前全部自行搬离，向武山县国土资源局移交房产和土地使用权，逾期强制搬离。公告期间，被告将投资协议终止通知在该公司大门的墙面又张贴，原告就公告向武山县委、县政府领导发出律师函后无结果。 2018年12月份，原7219厂区被规划为住宅用地，武山县国土资源局对该处国有土地使用权挂牌出让，甘肃凯悦房地产开发有限公司竞得该宗地；2019年2月19日，武山县国土资源局与该公司签订了国有建设用地使用权出让合同。 2019年4月8日，被告向武山县人民法院提起要求解除与原告签订的投资协议、原告承担违约金30万元、交付租赁的土地、厂房、自行拆除其在租赁地上的非法建筑的民事诉讼；该案被告于2019年11月8日已撤回起诉。 2019年8月9日，被告向原告发出了交付租赁物通知，原告即于2019年8月13日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的投资协议终止通知，判决被告继续履行该投资协议。 另查明：2019年6月份，武山县招商局更名为武山县招商引资综合服务中心，工作职责和人员没有变化。原7219厂区的土地和厂房，于2019年8月14日已被武山县相关部门强制拆除平整（具体组织实施主体不明），甘肃凯悦房地产开发有限公司已全部占有受让的土地。 本院认为：根据当事人诉辩意见及其提交的证据，审理查明的案件事实，结合争议焦点，本案裁判需要审查认定的事项有三：第一、原告的起诉属于民事纠纷还是行政协议纠纷。第二、被告作出投资协议终止通知的依据和证据，是否合法正当充分，执行程序是否合法。第三、目前涉案土地的现状，投资协议能否裁判继续履行。具体来讲： 第一、关于原告的起诉属于民事还是行政协议纠纷的问题 是否属于行政协议，应当从签订目的、签订主体、协议内容以及行政主体是否享有优益权等方面进行判断，要求协议内容要体现因实现公共利益或行政管理为目标，要具有行政职权和履行职能的内容，要有协议履行中行政机关具有单方解除变更协议或者变更约定的优益权。 招商引资是本案被告的工作职责之一，其与原告签订的协议，基于行政管理目标进行招商引资的需要，属于行政允诺协议，原告进行投资，行政机关允诺其租赁使用土地、同时确定了单方面终止协议的条件即停产协议即终止，体现出行政机关变更和解除协议的优益权，因此，双方的权利和义务并不能等同于平等的民事主体，协议纠纷也不能等同于普通的民事协议的纠纷，因被告单方决定终止协议而形成的纠纷，原告不服提起行政诉讼，符合行政诉讼法律规定，属于行政案件受理范围。 第二、关于被告作出投资协议终止通知的依据证据是否合法充分正当、程序是否合法的问题 本案涉及的招商引资项目，原告因效益不佳而停产多年，停产即终止土地厂房的租赁，是协议约定的内容之一。原告具体停产时间和停产原因，双方陈述差异较大，仅凭口述难以准确认定，但是，被告提供的税务机关对企业生产经营应当纳税的原告缴纳税款表，该表证实原告自2009年8月31日后，再未缴纳企业生产的增值税，意味着原告在此时间生产已停止，原告虽然辩解后续企业仍有销售产品的行为，并不影响对停止生产时间的认定，在此时，土地租赁关系终止的条件基本已经成就，后续多年原告仍未开展生产经营，被告通知原告解除投资协议，有合法和充足的事实根据。 至于原告提出的停产原因，原告认为2012年初武山县修建公路占用原告使用的厂区部分围墙、拆除其建设的部分锅炉房等，因拆迁造成其停产；被告认可因修路占用拆除占用部分厂房围墙的事实，否认因此造成原告停产的原因。经审查，现有证据证明原告自2009年8月份之后至2012年初，已停产两年多，原告将企业停产归责于拆迁修建公路道路而引起的事实和理由，并非合理亦不正当。原告停产占有使用7219厂区土地和房屋，造成土地长期闲置，被告行使优益权通知原告解除协议的事实证据充分，其行为并无不当，应予支持。但是，被告作出的投资协议终止通知，没有充分及时地保护原告的申请救济权，引用法律依据和条文的款项不明确不具体，程序轻微违法。 第三、关于目前涉案土地的现状，能否支持原告请求撤销终止协议通知、继续履行投资协议的问题。 依法取得的土地使用权受法律保护。本案涉及的土地已由国土资源管理部门依法公开挂牌出让成交，原告与被告的协议涉及的厂区土地，案外人已取得了该宗地的土地使用权并开发利用，原告要求被告继续履行协议，已不具备土地租用的条件。同时，在该宗土地挂牌出让之前，原告已停产多年，土地租赁终止的条件早已成就，投资协议没有依法及时解除，并不意味着协议仍存在有继续履行的可能性，因此，原告要求撤销终止投资协议通知、要求被告继续履行投资协议的请求，不能支持。 综上所述，原告认为被告单方违约终止协议、未协商征得同意使其合法权益受到损害，并无事实根据。被告通知原告终止并解除投资协议的基本事实清楚、证据充分，但是，执法程序存在轻微违法的行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第七十四条第一款（二）项，第一百零二条的规定，判决如下： 一、确认被告武山县招商引资综合服务中心于2018年8月27日对原告作出的投资协议终止通知违法； 二、驳回原告甘肃保吉生态肥有限公司要求被告继续履行投资协议的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告武山县招商引资综合服务中心负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省天水市中级人民法院。 审 判 长  石亚敏 审 判 员  陈明霞 人民陪审员  王 芳 二〇一九年十一月十五日 法官 助理  萧 雅 书 记 员  邓 榕 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）…… （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。