西安铁路运输法院 行政判决书 （2019）陕7102行初937号 原告贺培丽，男，汉族。原告李伍，女，汉族，系原告贺培丽妻子。共同委托代理人陈根发，陕西方新律师事务所律师。共同委托代理人李浩，陕西方新律师事务所实习律师。被告咸阳市渭城区周陵街道办事处，住所地咸阳市渭城区。负责人张登伟，主任。委托代理人王东升，咸阳市渭城区周陵街道办事处工作人员。委托代理人常辉，陕西卓勋律师事务所律师。原告贺培丽、李伍诉被告咸阳市渭城区周陵街道办事处（以下简称周陵街办）行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月27日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月25日，依法公开开庭审理了本案。原告贺培丽、李伍及委托代理人陈根发、李浩，被告周陵街办委托代理人王东升、常辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告贺培丽、李伍诉称, 原告二人是夫妻关系。2013年5月30日，二原告租下郭旗寨村村民的货场用以存放其收购来的货物。被告周陵街道办于2018年08月17日强制拆除仓库大棚、扣押货场大棚及场地内货物时,大棚及场地内约有橡胶100吨、衣服200吨、绿网20吨、原生料打包带20吨、丁基内胎30吨、铜拉链铜嘴子5吨、大件冬装3000包、羽绒服500包,总价值约965000元人民币。这些货物都是原告通过合法途径回收购买而来,系原告的合法财产。被告是基层行政机关,本应是依法行政文明执法的楷模,但被告的违法行为严重侵犯了原告合法的财产权利。被告在此次执法过程中,未出示执法身份证件;未当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;也未听取当事人的陈述和申辩;未制作现场笔录就擅自扣押了原告的合法财产，且被告没有妥善保管被扣押的财产,给原告造成了巨大的损失,导致原告夫妻二人基本生活出现困难,甚至无法支付子女的学费。被告应就其违法行为给原告造成的损失承担赔偿责任。原告一直希望能与被告协商处理该事宜,曾先后多次到被告处找相关负责人和领导反应问题,但周陵街道办工作人员态度恶劣。被告一再否认其违法行为,原告无奈只得依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律法规，向法院提起行政诉讼,请求依法判令：1.确认被告咸阳市渭城区周陵街道办事处于2018年8月17日强制拆除原告位于咸阳市渭城区XX镇XX村的货场仓库大棚，扣押货场及仓库大棚内货物的行政强制行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.合同书。证明二原告租赁了XX村村民郭某丙的土地。2.照片26张。证明涉案货场拆除前后的状况。3.损失货物清单。证明原告损失的物品种类及价值情况。4.录音光盘（2018年8月20日上午8点53分录音记录、2018年8月20日上午10点07分录音记录、2018年8月29日上午8点47分录音记录、2018年8月29日上午8点51分录音记录、2018年9月3日上午10点10分录音记录）。证明被告拆除了原告的货场并拉走了原告货场内的货物，被告主张其拉了130多车，并向原告索要15万元的运费，原告损失货物清单中主张的货物数量与被告主管领导电话录音中的数量一致。被告周陵街办辩称，原告起诉已超过法定期限、被告主体不适格，原告经营废品收购无相应经营资质且被告未实施行政强制措施，请法院判决驳回原告的诉讼请求。理由如下：一、原告起诉已超过法定起诉期间,应予以驳回。《行政诉讼法》第46条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案中,被告取缔原告废品收购站时间为2018年8月17日,当天原告已经知道被告的行政行为(原告起诉状也予以认可),为此其应在2019年2月17日之前起诉,根据原告诉状落款时间来看,其起诉时间在2019年2月27日之后(具体时间以法院登记为准)。因此,其起诉超过法定期间,应予以驳回。二、被告不应作为本案被告,原告所诉被告主体不适格,应予驳回起诉。被告行政性质为街道办事处,系咸阳市渭城区人民政府的派出机关,履行的是区人民政府的相关职能。被告因地处西咸新区XX城辖区,故其行政管理职能依法已被西咸新区XX城接管,故被告系西咸新区XX城管委会的派出机关,其履行的是西咸新区XX城管委会的相关职能。本案中,对“散乱污”整治的决定系西咸新区管委会及XX城XX会所作出,被告仅为受西咸新区XX城XX会所委托的执行机关。因此, 被告不应当作为本案适格被告。三、原告废品收购站无工商、环保、土地、发改、规划质检、安监、电力等相关审批手续,系非法从事经营活动,系“散乱污”整治对象,应依法取缔。原告多年来非法占用被告辖区XX村集体土地从事废品收购加工非法经营活动。其经营活动无任何相关审批手续,存在重大安全隐患并对大气环境和公共卫生造成严重危害。因此,关停原告废品收购站合理合法。四、被告关停原告非法废品收购站并非行政强制行为,而系履行的正常行政管理职能。被告系街道办事处,具有管理本辖区稳定发展的行政管理职能。根据西咸新区管委会及XX城管委会对整治“散乱污”企业的文件精神,被告作为街道办事处是此次“散乱污”企业摸排工作的责任主体,具体负责实施摸排统计和整改工作。根据各职能部门调查,原告废品收购站属于“散乱污”整治对象,原告在被告和XX村委会多次要求其整改后,已对其收购站的有财产价值的物品进行了转移。2018年8月17日, 被告和各职能部门协助XX村委会仅对废品回收站的违建进行了拆除和对场地无用垃圾进行了清除,在此过程中被告并未扣押、查封其任何物品,并未实施任何行政强制措施。《行政强制法》第2条规定“行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,……对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”本案中,在原告自行转移其有财产价值物品的情形下,XX村委会拆除现场违建和清理无用垃圾,这完全是该村委会履行的村民自治活动。因被告不具备行政执法职能,因此在本案中, 被告仅履行的行政政务管理职能,并未实施行政强制措施,故本案不适用《行政强制法》相关规定。综上所述，应当驳回其诉讼请求。被告周陵街办向本院了提交以下证据：1.中共陕西省西咸新区XX城委员会办公室 陕西省西咸新区XX城委员会办公室关于印发《陕西省西咸新区XX城“散乱污”企业整治行动方案》的通知（秦汉党办字［2018］71号）。证明被告根据秦汉党办字［2018］71号文件的精神，履行的是“散乱污”企业整治的行政职责。2.陕西省西咸新区XX城发展改革局“散乱污”企业名单。证明该名单中第14项系原告非法经营的废品收购站，其违法违规的原因为无证照、无环评手续，整治方式为关停取缔，被告仅是执行XX城发展改革局指令对其取缔关停。3.关于印发《XX城重新开展“散乱污”企业大摸排工作实施方案》的通知。证明根据该文件精神，原告的废品回收站系“散乱污”整治的对象，被告系摸排工作的责任主体，具体负责实施摸排统计工作。4.紧急通知。证明根据陕西省西咸新区XX城发展改革局的要求，被告负责“散乱污”摸排登记工作。5.周陵办关于集中整治“散乱污”企业的工作实施方案。证明被告根据上级文件精神要求，制定了具体的“散乱污”企业的工作实施方案，依法对整治对象进行关停取缔。6.周陵办“散乱污”企业摸底及整治台账。证明台账中第100项系原告非法经营的废品收购站，其违法违规原因为无证件、无环评手续，整治方式为关停取缔，整治依据为西咸新区2018年“散乱污”企业专项整治方案。7.XX城2018年度“散乱污”企业排查摸底数量汇总表。证明列表第5项系原告的废品收购站。8.2018年度“散乱污”工业企业综合整治档案。证明原告非法经营的废品收购站，因证照不全等原因，已被取缔。9.关于2018年8月17日取缔贺培丽、李伍废品收购站联合执法的情况说明。证明根据上级文件精神，2018年8月17日，被告土建办、治霾办、南片办及东郭旗镇村委会协同XX城城市管理和交通运输局周陵大队、XX城XX市场服务于监督管理所、西咸新区公安局XX城分局周陵派出所，各自依职权取缔了原告的非法废品收购站。10.情况说明、渭城区应急通讯系统值守日志。证明2016年10月11日17时，原告的废品收购站因线路老化发生火灾，公安和消防队处警，该收购站存在重大安全隐患，危及公共安全。2017年8月17日，周陵派出所根据西咸新区XX城管委会通知要求，配合相关部门取缔原告非法废品收购站。11.通知。证明2018年7月16日，东郭旗寨村村委会通知原告关停其非法经营的废品收购站。12.村干部坐班（值班）记录表八份。证明东郭旗寨村村委会2018年7月16日向原告下发关停通知后，多次督促原告关停其非法经营的废品收购站。13.照片10张。证明原告的非法废品收购站的部分原貌、上级领导及各职能部门巡查告知整治情况及整治后的面貌，其被整治前，脏、乱、差，符合“散乱污”治理情形，整治后消除了重大安全隐患和对大气污染的隐患。14.证人郭某甲、郭某乙的证言。证明原告废品收购站占用的土地是集体农用地，原告废品收购站没有任何手续；该收购站对其村上的公共卫生和安全影响巨大，村上向原告多次告知督促整改后，原告自行清运走有价值的财产，剩余的物品均无价值，是村委会予以清理的剩余垃圾，且场地上的建筑物是郭某丙建筑的，与原告无关。经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2、3、4、7，真实性和证明目的均不认可，与本案无关，因为均为政府的文件，原告从不知情也无权知情。对被告提交的证据5、6、8、9、12、13，真实性认可，证明目的不认可，这些文件均属于被告内部管理的形成的文件，原告均不知情，如何管理是被告的职责，按照行政管理的相关法律规定，行政部门如需对脏乱差占道经营等情形实施拆除，应当告知原告，但是原告并不知情。对被告提交的证据10中的渭城区应急通讯系统值守日志，没有原件，对真实性不予认可，证明目的不认可；对被告提交的证据10中的情况说明，真实性认可，证明目的不认可。对被告提交的证据14，真实性和证明及目的均不认可。郭某甲、郭某乙证人证言陈述的涉案货物不是黑心棉而是衣服，轮胎也是可以继续利用的轮胎，村上网格员确实告知过原告搬离并自行清理，但是让原告清理时间是3天，而不是一个月。两个证人说的过程和事实出入较大，表现在对房间的构造陈述不一致，拉了多少车、支付了多少运费，费用付给谁，垃圾倒到哪里，证人均不清楚，证人证言不真实。被告对原告提交的证据1，因该组证据无原件，真实性关联性和证明目的均不认可，从证据内容来看，该证据不能反映涉案的货场系在合同约定的土地之上，土地属于集体土地，郭某丙无权出租。对原告提交的证据2中，3、4照片真实性认可，其余照片的真实性不予认可，证明目的不认可，23、24号照片无法证明该物品存在于货场，其余照片可能是原告非法经营过程中的照片。对原告提交的证据3，真实性和证明目的均不认可，该清单不符合证据的法定形式，是原告单方制作的且清单上也没有原告签字。对原告提交的证据4，真实性、合法性和证明目的均不认可，录音资料系原告在谈话人不知情的情形下录制的，侵犯了谈话人的隐私权，来源不合法，不符合法律规定的合法形式要件；录音证据应当依据规定进行处理，证据不合法；文字记录截选了录音，与谈话内容不相符，这些录音无法达到原告要证明的目的。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、4，因证据来源合法，且符合证据的法定形式，对形式的真实性依法予以确认。对原告提交的证据2中的照片23、24，因该照片没有参照物，且原告未提供其他证据证明涉案物品在其废旧物品回收站内，对这两份证据不予确认；对原告提交的证据2中的其他照片，因证据符合法定形式，对其真实性依法予以确认。对被告提交的证据3，因系原告单方制作的证据，不符合证据的法定形式，依法不予确认。对被告提交的证据，因证据形式合法，内容真实，对其真实性依法予以确认。经审理查明，二原告系夫妻关系，二人共同经营废旧物品回收。2013年5月30日，原告李伍与XX村郭某丙签订了《合同书》，合同约定郭某丙将场地租赁给原告李伍，租赁期限为10年（自2013年至2023年），年租金为18000元。原告李伍租赁了上述场地后，为了防止回收的旧衣物被淋湿，在承租的场地上搭建了钢管大棚，租赁的场地主要用于存放回收的废旧物品，二原告的废品回收站无相关单位的合法审批手续。2018年7月17日，中共陕西省西咸新区XX城委员会办公室 陕西省西咸新区XX城委员会办公室下发《关于印发XX城“散乱污”企业整治行动方案>的通知》，该通知下发的《陕西省西咸新区XX城“散乱污”企业整治行动方案》确定各街办作为其辖区“散乱污”企业整治工作的责任主体。被告收到上述《陕西省西咸新区XX城“散乱污”企业整治行动方案》后，根据其辖区的“散乱污”企业的现状，制定了《周陵办关于集中整治“散乱污”企业的工作实施方案》，并制作了周陵办“散乱污”企业摸底及整治台账，李五废品回收站在此次“散乱污”企业整治的名单内。被告按照《周陵办关于集中整治“散乱污”企业的工作实施方案》确定“各村党支部、村委会按照’ 属地管辖’的原则，无条件配合相关部门对’ 散乱污’企业的整治取缔工作”的规定，要求东郭旗村村委会通知原告尽快搬离涉案场地。东郭旗村村委会收到被告和上级部门的相关文件后，于2018年7月16日作出了《通知》，并将通知的内容告知了原告李伍。原告在收到取缔《通知》一个月，且在东郭旗村村委会多次催促后，仍未按照被告和东郭旗村村委会的要求搬离涉案场地。2018年8月17日，周陵街道办联合其他相关部门，对该废品收购站予以取缔，对原告搭建的货场大棚进行了拆除。对于原告回收的旧衣服、旧轮胎、塑料袋等废旧物品以及废渣等垃圾，东郭旗村村委会要求咸阳天成垃圾清运公司组织清运，咸阳天成垃圾清运公司共运了70车，才将原告回收的废旧物品清运完毕并予以处理。原告认为，涉案货物是原告通过合法途径回收的，属于原告的合法财产，被告未按照法定程序取缔原告的回收站，且在取缔过程中未妥善保管原告回收的废旧物品，给原告造成了经济损失，侵犯了原告的合法权益，诉至法院。 另查明，原告在收到东郭旗村村委会作出的取缔通知后，对其废旧物品回收站内的部分废旧轮胎进行了处理并自行雇车运离了废旧物品回收站。本院认为，本案的争议焦点是被告的主体资格是否适格，被告是否实施了拆除原告货场大棚以及扣押原告废旧物品的行为；被告实施的拆除原告货场大棚以及扣押原告废旧物品的行为是否合法。一、关于本案被告主体资格是否适格问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”庭审中被告陈述，原告的货场大棚以及原告废品回收站的废旧物品是东郭旗村村委会，组织相关人员实施的拆除和清运行为，根据《陕西省西咸新区XX城“散乱污”企业整治行动方案》确定的各街办为其辖区“散乱污”企业整治工作的责任主体，以及《周陵办关于集中整治“散乱污”企业的工作实施方案》确定“各村党支部、村委会按照’ 属地管辖’的原则，无条件配合相关部门对’ 散乱污’企业的整治取缔工作”的规定，东郭旗村村委会组织相关人员实施拆除和清运行为，是根据被告的要求实施的配合被告取缔涉案废品回收站的行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条的规定，东郭旗村村民委员会实施的拆除和清运行为的法律责任，应当由被告周陵街道办承担。二、关于被告实施的拆除行为是否合法的问题。行政机关应当根据法定职权，依照法定程序实施行政行为。《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出书面强制执行决定；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。该法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，原告的废旧物品回收站虽未能依法取得有效的许可、审批手续，系被告“散乱污”企业整治的对象，但是被告在实施拆除和扣押原告废旧物品的行为时，未依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，履行告知当事人采取行政强制措施的理由、事实、依据以及听取当事人的陈述和申辩等程序，被告行为明显违反法律、法规关于行政强制的相关规定。因强制拆除行为属事实行为，且被告在扣押原告废旧物品时未作出扣押决定，上述行为均不具有可撤销的内容，故本院依法确认被告实施的拆除原告的货场大棚及扣押原告废旧物品的行政行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告咸阳市渭城区周陵街道办事处于2018年8月17日拆除原告位于咸阳市渭城区XX镇XX村的仓库大棚及扣押原告废旧物品的行政强制行为违法。案件受理费50元，由被告咸阳市渭城区周陵街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                   审  判  长     王  静人民陪审员     董惠香人民陪审员     王亚丽 二〇一九年十一月二十七日                        书  记  员     周  阳1