云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云行终608号上诉人（一审被告）昆明市五华区人民政府。住所地：云南省昆明市五华区华山西路1号。法定代表人王秀江，区长。委托代理人胡永勇。代理权限：特别授权代理。委托代理人陈宏元，云南十上律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）吴红仙，女，汉族，1972年3月1日生，住云南省昆明市五华区。被上诉人（一审原告）杨巧慧，女，汉族，1993年9月4日生，云南省昆明市五华区。委托代理人吴玲君、翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人昆明市五华区人民政府黑林铺街道办事处。住所地：昆明市五华区西城时代商业广场5楼。负责人谢永芳，主任。委托代理人孔令东。代理权限：一般诉讼代理。委托代理人陶红兵。代理权限：特别授权代理。吴红仙、杨巧慧诉昆明市五华区人民政府（以下简称区政府）一案，区政府不服云南省昆明市中级人民法院2019年3月22日作出的(2018)云01行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月15日受理其上诉后，依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案，上诉人区政府的委托代理人胡永勇、陈宏远，被上诉人吴红仙、杨巧慧及委托代理人翟根才，第三人的委托代理人孔令东、陶红兵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，吴红仙、杨巧慧系母女关系。2013年吴红仙通过投标方式承租了海源社区龙院村第一居民小组所有的停车场（A5地块），签订《租赁合同》，合同期间从2013年9月1日至2016年8月31日止，年租金23万元。另外、海源社区龙院村第一居民小组认可吴红仙在出租场地上建盖了两幢房屋等；2016年9月1日到期后，继续履行合同，并由杨巧慧在2017年4月28日补签合同，从2016年9月1日至2019年8月31日，年租金15万元。吴红仙在停车场上建盖的房屋在2015、2017年、2018年被昆明市五华区城市管理综合行政执法局发出过《调查询问通知书》、《（规划）询问笔录》、《（规划）限期拆除通知书》。2018年3月该房屋被拆除。2010年1月14日，昆明市五华区发展改革和投资促进局发出五发改投资（2010）9号《关于对五华18号道路新建工程可行性研究报告的批复》，确定项目范围为“道路建设起点五华2号道路北延线、止点海源北路”，其中，要求向相关部门申请办理手续并取得行政许可后，方可开工等。2010年4月14日，昆明市住房和城乡建设局作出昆建发（2010）255号《关于对五华18号路（五华2号路至海源北路）建设工程初步设计的批复》，同意通过评审。2010年，昆明市规划局针对五华18号路（海源北路-五华2号路）道路建设工程发出选字第53010120100027号《建设项目选址意见书》、地字第530101201000090号《建设用地规划许可证》；2011年发出（交通工程）建字第30101201100183号《建设工程用地规划许可证》。2011年9月5日，云南省发展和改革委员会作出云发改地区（2011）1897号《关于昆明主城西片排水管网完善工程二环路外五华区子项可行性报告的批复》，对昆明市发展和改革委员会的《关于昆明主城西片排水管网完善工程（二环路外五华区子项）可行性研究报告的请示》涉及的必要性、工程范围、主要建设内容及规模、节能、投资估算及资金来源、环境效益等进行批复。2012年11月20日，云南省住房和城乡建设厅、云南省发展和改革委员会作出云建城（2012）875号《关于昆明主城西片排水管网完善工程二环路外五华区子项初步设计的批复》，对昆明市住房和城乡建设局、发展和改革委员会的《关于报请审批昆明主城西片排水管网完善工程（二环路外五华区子项）初步设计的请示》涉及的服务范围、工程规模及建设内容、工程方案、工程标准、管材、概算、其他及施工图阶段应注意的问题进行批复。2017年11月17日，昆明市城市更新改造工作办公室，作出《关于龙院上峰村××村改造项目××期有关事项的复函》，对五华区政府报送的《关于商××将筇王路至××路段××铁路××边沟西侧至××路东侧地块××、上峰村××村改造项目并××前期工作的函》回复：……请按照昆政办（2015）37号《昆明市人民政府办公厅关于印发昆明市城市更新改造管理办法实施细则的通知》的相关规定对接规划部门，申报改造范围和编制项目修建性详细规划方案。2017年11月20日，区政府办公室作出五政办通（2017）106号《关于印发五华18号路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目集体土地征收和房屋拆迁补偿安置实施方案》，内容包括征地拆迁补偿安置原则、征迁范围征迁实施单位被征迁人、限制行为、搬迁期限实施步骤和奖励优惠时段、房屋拆迁补偿安置原则、宅基地上住宅安置补偿标准、非住宅补偿标准、附属设施补偿标准、集体土地征收补偿标准。2017年11月28日，区政府作出《关于五华18号路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置公告》（以下简称《公告》），内容包括拆迁改造范围、房屋拆迁实施单位、搬迁期限、限制行为、房屋拆迁补偿安置标准。2018年2月28日，昆明市五华区发展和改革局作出五发改投资（2018）20号《关于五华区龙院、上峰村城中村改造项目（四期）土地一级开发整理可行性报告的批复》，对五华区城市更新改造局报送的《关于申报五华区龙院、上峰村城中村改造项目（四期）土地一级开发整理可行性报告申请立项备案的函》，批复明确：该批复文件仅用于五华区龙院、上峰村城中村改造项目（四期）土地一级开发整理和拆迁，具体建设内容及投资规模按规定实现土地出让确定项目开发主体后，严格按项目开发规定程序申报。2018年5月4日，昆明市国土资源局五华分局作出《关于对吴红仙申请政府信息公开的回复》，回复：Ａ5地块已取得云南省国土资源厅云国土资复（2009）165号《关于五华区黑林铺街道办事处海源社区上峰、龙院村城中村改造项目农用地转用及土地征收的批复》、云国土资复（2008）407号《关于五华区2008年度第一批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》及昆明市政府印发昆政地转（2009）133号《转发云南省国土资源厅关于五华区黑林铺街道办事处海源社区上峰、龙院村城中村改造项目农用地转用及土地征收的批复》，Ａ７、Ａ8、Ａ9地块正在开展征地报批组建工作等。2018年2月11日，因吴红仙向昆明市规划局申请政务信息公开，该局作出(XF-２０１８-０25)《政务信息公开答复书》，答复：一、龙院、上峰村城中村改造（四期）控制性详细规划、龙院上峰村城中村改造（三期）规划条件见附件；二、申请公开的龙院、上峰村城中村改造项目（Ａ5、Ａ6地块），条件现已过有效期；三、申请公开的龙院、上峰村城中村改造项目（Ａ5、Ａ6地块）建设规划许可证、建设工程规划许可证等资料，因规划暂未进入审批阶段、未核发相关规划许可。2018年5月30日，因昆明市国土资源局局长信访接待，昆明市国土资源局五华分局回复吴红仙：（受理编号13号），A5、Ａ７、Ａ8、Ａ9地块全部位于四期。Ａ5地块已取得批文，Ａ７、Ａ8、Ａ9地块正在开展征地报批组建工作，未发布征地公告，未实施土地征收。区级各相关单位将在市政府规定划定龙院、上峰城中村改造项目（四期）范围线后，按程序办理未报批地块的集体土地征转用手续等。吴红仙、杨巧慧提起本案诉讼，请求：撤销区政府所发布的《公告》，并判决区政府就涉及吴红仙、杨巧慧的房屋拆迁补偿安置事宜重新作出合法的补偿安置行为。二、诉讼费由区政府承担。一审法院认为：根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”，本案中，两一审原告系集体土地实际使用人，与被诉《公告》有利害关系，具备本案原告主体资格。区政府作为被诉征迁公告发布者，是本案适格被告。第三人作为房屋拆迁实施单位，与本案的处理具有利害关系。本案系以区政府为被告提起的行政诉讼，依法应由本院管辖。本案被诉的《公告》，针对范围为五华18号道路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目，具备土地征收公告的基本形式要素，对拆迁改造范围、搬迁期限、限制行为、房屋拆迁补偿安置标准等作出了实质性的、对相对人产生约束力的规定，且导致吴红仙、杨巧慧使用集体土地被限制。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款，征收集体土地的，应当根据征收集体土地的用途、面积确定批准征地机关，在批准征地机关即国务院或省级人民政府批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，市、县人民政府必须将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案中，被诉《公告》内容模糊，未依法明确记载批准征地机关、批准文号，且经吴红仙、杨巧慧申请信息公开后，相关部门明确“A5、A7、A8、A9地块在四期范围内”，“五华18号道路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目所在区域，位于五华区黑林铺街道办事处，且吴红仙、杨巧慧所属Ａ5地块属于涉《公告》（四期）项目范围内，虽取得批文，但土地征收公告未发布，可证实五华18号道路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）Ａ5地块城中村改造项目集体土地的征收至今未获得完整的土地征收审批文件，故区政府所实施的土地征收行为无事实和法律依据，作为征收行为外化载体的被诉《公告》程序违法，无事实依据，适用法律错误，依法应予撤销。另、吴红仙、杨巧慧诉求“判决被告就涉及原告的房屋拆迁补偿安置事宜重新作出合法的补偿安置行为。”涉及的是房屋拆迁补偿安置事宜，与本案《公告》不是一个行政行为，在本案中不作审查。综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）、（二）、（三）项、第一百零二条，判决：撤销区政府作出的《公告》中涉及吴红仙、杨巧慧《租赁合同》土地上房屋项下的部分；驳回吴红仙、杨巧慧的其他诉讼请求。案件受理费50元，由区政府负担。区政府上诉称，吴红仙、杨巧慧不是本案的适格原告，其与土地权属人属租赁关系，不享有土地使用权利，且地上自行建盖的房屋属于违法建筑。《公告》中涉及吴红仙、杨巧慧《租赁合同》的土地位于A5地块，已经于2009年11月12日取得了经省国土资源厅批准的《批复》，符合法定征拆迁条件。并与《公告》同时公布了《补偿安置方案》，列明了土地征收部门是昆明市国土资源局五华分局，土地、房屋征迁实施单位为黑林铺街道办。该土地征收行为具备事实和法律依据。请求撤销一审判决，依法给予改判，或裁定驳回吴红仙、杨巧慧的起诉，或驳回吴红仙、杨巧慧的诉讼请求。吴红仙、杨巧慧答辩称，上诉人称涉案A5地块已经取得征地批复，但该批复未公示，未实施征收，未补偿，故涉案土地仍然属于集体土地。该涉案土地的《批复》未在2年内公示及实施，按照法律规定应当已经丧失法律效力。区政府未能举证证明A5地块存在征地行为。涉案土地系吴红仙、杨巧慧从村集体租赁来的，且在该土地上加盖了房屋，是涉案土地的实际使用权人，与本案有利害关系。请求驳回上诉，维持原判。第三人答辩称，区政府在发布《公告》后，并没有对A5地块进行征收，仅仅是拆迁安置补偿。吴红仙、杨巧慧不是土地权属人，不具备本案的原告主体资格。针对吴红仙、杨巧慧的诉讼请求，请求法院依法判决。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。本案中，吴红仙、杨巧慧诉指的《公告》为集体土地上房屋拆迁补偿安置公告，其中明确了案涉拆迁房屋的补偿按照《五华18号路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目集体土地征收和房屋拆迁补偿安置实施方案》相关标准执行，吴红仙、杨巧慧起诉要求撤销该《公告》，实质属于集体土地上相关权利人对土地补偿问题有异议，吴红仙、杨巧慧直接就补偿问题向法院提起诉讼，不符合前述法律规定。一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第四十九条（四）项规定，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：撤销云南省昆明市中级人民法院（2018）云01行初70号行政判决；驳回吴红仙、杨巧慧的起诉。本裁定为终审裁定。审判长 桂 蕾审判员 惠 琼审判员 邹 倩二〇一九年十一月十四日书记员 李彦鑫