江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初608号 原告陶红珠，女，1962年3月27日生，××族，住南通市崇川区。 原告陶红云，女，1964年1月9日生，××族，住南通市崇川区。 原告陶红勤，女，1966年6月19日生，××族，住南通市崇川区。 三原告共同委托代理人郑建伟，重庆中慈律师事务所律师。 被告南通市港闸区秦灶街道办事处，住所地南通市港闸区国强路**。 法定代表人瞿茂森，职务主任。 应诉负责人钟小牛，职务副主任。 委托代理人孙东强，江苏崇诚律师事务所律师。 委托代理人季娅南，江苏崇诚律师事务所律师。 第三人陶红专，男，1959年5月1日生，××族，住南通市港闸区。 原告陶红珠、陶红云、陶红勤诉被告南通市港闸区秦灶街道办事处（以下简称秦灶街办）确认行政行为无效一案，原告于2019年4月30日向本院提起诉讼，本院于5月6日立案后，于5月8日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。因陶红专与本案存在利害关系，本院依职权通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告陶红珠、陶红云、陶红勤及三原告共同委托代理人郑建伟，被告秦灶街办副主任钟小牛及委托代理人孙东强、季娅南，第三人陶红专到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陶红珠、陶红云、陶红勤诉称，原告陶红珠、陶红云、陶红勤系南通市港闸区秦灶街道桥北村三组33号村民姜锦福的三个女儿。原告父亲姜锦福、母亲陶美英分别于2010年、1981年去世。父母去世后留下含正房、厨房、厕所在内共约110平方合法房屋。2018年9月，原告偶尔发现该房屋已被拆除，通过报警得知该房屋系被告秦灶街办偷拆。原告父母去世未留下任何遗嘱，也未对房屋进行分割，依照《中华人民共和国继承法》之规定该遗产房属原告陶红珠、陶红云、陶红勤及陶红专四兄妹共有。被告秦灶街办对房屋搬迁无任何合法手续，补偿也不尽合理，三原告虽然就房屋搬迁补偿和被告谈过一次，但未签订任何协议，更未委托、授权陶红专代表原告签字。被告秦灶街办绕开原告和陶红专签订编号0006221《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称6221号补偿安置协议）,进而将原告家的遗产房偷拆的行为明显侵害三原告的合法权益。请求：1.依法判决被告秦灶街办和陶红专2017年8月6日签订的6221号补偿安置协议无效。2.依法判决被告秦灶街办拆除秦灶街道桥北村三组33号村民姜锦福（已故）房屋行为违法，并责令秦灶街道办事处采取补救措施。审理中，原告表示本案中只要求确认6221号补偿安置协议无效及拆除案涉房屋行为违法，后续补救措施与被告另行协商，协商不成再另案提起诉讼。 原告陶红珠、陶红云、陶红勤向本院提交以下证据、依据： 1.警情受理回执单、接处警工作登记表、政府信息公开答复书，证明原告于2018年9月12日发现案涉遗产房被拆除，报警的事实。 2.复议决定书、被告秦灶街办作出的回复，证明原告是2018年9月12日通过报警和警方的指引及港闸区政府的复议和被告的答复，确定了房屋的拆除人和协议的签订情况，原告的起诉未超过法定的起诉期限。 法律依据： 1.《宪法》第十三条第二款、第四十八条； 2.《妇女权益保障法》第二条、第三十到第三十四条； 3.《继承法》第九条； 4.《合同法》第五十一条、《物权法》第九十三条、第九十四、第九十七条； 5.《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三项、第六项。 被告秦灶街办辩称，姜锦福（已故）系秦灶街道桥北村**村民，其生前在桥北村拥有合法住宅，即案涉拆迁房屋。因通吕运河绿廊3工程的需要，该遗产房在案涉工程的搬迁范围内。根据上级政府工作任务安排，由被告负责进行该工程建设的前期工作，包括通知、洽谈、协议拆除。该工程于2017年5月初正式开展搬迁工作，相关工作人员与姜锦福的子女就搬迁事宜进行洽商沟通。经过多次沟通与协商，该拆迁户由姜锦福儿子陶红专于2017年8月6日与被告签署补偿安置协议，并将房屋交由拆房单位拆除。被告根据上级政府的工作部署具体实施搬迁工作，符合工作职能的要求。在搬迁中以户为单位，在姜锦福已故的情况下对其遗产房的拆迁补偿事宜，由其子陶红专代表该户与被告协商办理，既符合农村习俗，也不违背法律强制性规定，亦未损害三原告的合法权益。案涉协议的签订时间为2017年8月6日，房屋交付拆除的时间是2017年8月10日，根据行政诉讼法及其司法解释的相关规定，诉讼时效已过。综上，请求驳回三原告的起诉。 被告秦灶街办于2019年5月21日向本院提交以下证据、依据： 1.港闸政办[2016]80号《港闸区政府办公室关于下达四季度拆迁任务的通知》，证明被告根据上级政府的工作部署执行案涉工程的搬迁工作。 2.《南通市港闸区村镇私有房产所有权登记申请书》、《产权审核记录》，证明姜锦福(已故)户经确权合法建筑面积为107.94平方米。 3.《情况说明》，证明姜锦福育有一子三女,大儿子陶红专、大女儿陶红珠、二女儿陶红云、三女儿陶红勤。 4.6221号补偿安置协议、《拆迁户腾退房交接单》，证明陶红专作为代表与被告签署了补偿安置协议,与被告就搬迁补偿事宜达成一致并办理交接房屋的手续，同时证明签订协议及拆房的时间，本案已经超过起诉期限。 5.港闸区通吕运河绿廊3工程征收(搬迁)安置面积确认表一份，证明姜锦福(已故)户经确认的安置面积为107.94平方米。 法律依据： 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第一项、第七项。 被告秦灶街办当庭提交选房确认单，证明案涉拆迁已经进行选房确认，因系遗产房，需所有继承人协商一致后才能结算并领取房产证和房屋。 第三人陶红专述称，拆迁之前三原告找过第三人，第三人自己知道不能一个人签字，签字前第三人也跟被告说过这是遗产房，不能一个人签字的，但被告仍要求第三人一人签字，第三人签字未得到原告同意，该协议是违法的。 第三人陶红专未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1认为该文未对外公示，真实性、合法性无法确认，也不能达到被告的证明目的，被告没有征拆的行政职权，该文件不是被告依法签订协议和拆除房屋的法律依据。对证据2、3没有异议。对证据4的真实性、关联性没有异议，对合法性有异议。被告作为协议的甲方是不合法的，该协议甲方应该为港闸区政府，如果证据1是真实的，被告签订协议的行为是委托行政行为，协议的乙方只能代表自己继承的遗产房分额，第三人并非案涉房屋的宅基地上的户主，仅是姜锦福夫妇的遗产继承人，陶红专仅享有一部分权益。基于协议的相对双方不具有合法性，故对协议的整个内容的合法性不予认可，对腾房交接单不清楚，也未经原告确认。对证据5，原告未参与确认，真实性不予认可。对被告当庭提供的选房确认单，认为逾期举证，与原告也没有关联性，系第三人的权利，原告无权干涉。第三人提出腾房交接单上的时间是不真实的，协议和交接单是同时签的，对其余证据表示不清楚，对被告当庭提交的选房确认单，确认系第三人签字，但未能领取房子。 被告对原告提供的证据的形式上的真实性不持异议，但认为不能达到原告的证明目的。警情受理回执单及行政复议决定，仅能证明报警和提起复议时间，不能证明该时间即为原告知道行政行为内容的时间。案涉协议于2017年8月签订，同月拆除，原告就案涉房屋搬迁补偿事宜也与被告进行过协商，即三原告就签订协议及拆除事宜是明知的，2018年9月三原告才知晓案涉房屋被拆除，显然不符合客观常理。三原告在本案起诉中要求确认的是案涉协议无效及拆除行为违法，故三原告需要明知的行政行为是签订协议和拆除房屋的行为。第三人对原告所举证据的真实性表示不清楚。 本院对各方当事人无异议的证据予以认定，对各方当事人提供的证据的真实性予以确认。原告提供的证据能够证明其曾就案涉房屋被拆除于2018年9月12日报过警，2018年9月13日向被告秦灶街办邮寄《房屋安置申请书》，要求被告进行安置。被告提供的证据能够证明第三人陶红专于2017年8月6日与被告就案涉房屋达成6221号补偿安置协议，后于当月将房屋交由被告拆除。 经审理查明，原告陶红珠、陶红云、陶红勤及第三人陶红专系姜锦福的子女，姜锦福已故，在秦灶街道××北社区××组留有面积为107.94平方米的遗产房。在通吕运河绿廊3工程拆迁过程中，被告秦灶街办与原告陶红珠、陶红云、陶红勤及第三人陶红专协商拆迁事宜，未能达成一致意见，后被告秦灶街办直接与第三人陶红专一人协商并于2017年8月6日签订6221号补偿安置协议，后第三人陶红专于协议签订当月将该遗产房交给被告予以拆除，第三人未将签订协议及房屋拆除事宜告知三原告。2018年9月12日，原告陶红珠、陶红云、陶红勤报警称在她们不知情的情况下，她们父母的房子被拆迁了，处警民警告知其去桥北村村委会了解情况或通过法律途径解决。次日，三原告向被告秦灶街办邮寄一份《房屋安置申请书》，要求被告对原告应得的遗产房进行搬迁安置。被告未按期作出答复，三原告向港闸区政府申请行政复议，港闸区政府于2019年1月15日作出复议决定，责令被告在收到复议决定书之日起两个月内对三原告递交的《房屋安置申请书》作出书面答复。2019年3月14日，被告答复原告陶红珠，姜锦福（已故）有合法房屋三间平瓦房，建筑面积107.94平方米，由陶红专于2017年8月6日与搬迁实施单位签订住宅房屋拆迁补偿安置协议，该房屋实行“拆一还一”政策，现房屋的产权人仍然是姜锦福（已故），陶红珠、陶红云、陶红勤可以对该房屋主张合法权益。 本院认为，本案主要争议焦点：1.本案有无超过起诉期限；2.案涉协议是否应当确认无效，房屋拆除行为是否合法。 关于本案有无超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。现有证据能够确认三原告于2018年9月12日报警时应当已经知晓案涉房屋被拆除，没有证据材料显示三原告在此之前就已经知道或者应当知道房屋被拆除、第三人与被告签订了补偿安置协议。被告认为三原告在协议签订前参与过拆迁协商事宜，知道房屋将被拆迁，称到2018年9月才知道房屋被拆除不合常理。针对该意见，本院认为，这仅是被告的推测，并无事实依据，被告及第三人并未将协议签订及房屋拆除事宜告知三原告，三原告作为外嫁的女儿，未能及时得知遗产房被拆当属正常。根据现有证据，只能证明2018年9月12日三原告已经得知房屋被拆除一事，根据前述规定，因行政机关未告知诉权，起诉期限应该从2018年9月12日开始计算，最长不得超过一年。三原告于2019年4月提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。 关于案涉协议是否应当确认无效，房屋拆除行为是否合法的问题。案涉房屋拆除系基于被告与第三人签订6221号补偿安置协议，第三人根据协议约定将案涉房屋交付被告拆除。故拆除行为是否合法主要审查6221号补偿安置协议是否合法。行政协议是行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标与相对人经过协商一致所达成的协议。行政合同是现代行政管理中重要的方式，是行政权力和契约关系的结合。在行政合同之中，行政机关是以行政管理者的身份与行政相对人订立协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的，在行政合同签订和履行期间，行政机关享有行政优益权。因此，行政协议的本质仍是行政机关的一种行政管理方式，其功能是为了丰富行政机关的行政手段，增进行政相对方的合作与信任，扩大解决问题的弹性余地。如果法律、法规没有相反规定，行政机关原则上有权以行政协议的方式进行行政管理，但不能通过协议方式扩大法定的活动空间，使行政协议成为规避依法行政的特殊领地，更不能借此减损行政管理相对人的合法权益与救济权利。人民法院审查行政协议案件时，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。 原告主张协议无效的主要理由在于其作为案涉房屋的继承人，被告在未与原告协商达成一致意见的情况下，仅与第三人签订协议即拆除案涉房屋属明显违法。《土地管理法》、《土地管理法实施条例》对集体土地征收的协议补偿制度没有明确、具体的规定的情况下，一般由各地政府结合本地实际情况，制定适用于本地的搬迁补偿安置规定，根据搬迁补偿安置规定的内容就集体土地、集体土地上房屋的征收与权利人通过行政协议的方式建立法律关系。在涉及遗产房协议搬迁时，因继承权并不直接等同于补偿安置权，对遗产房享有继承权利并不等同于享有安置补偿权，一般来说不苛责签订协议的行政机关必须考证继承人的身份、人数以及是否存在转继承、代位继承等情况，必须与所有的权利人、继承人共同签订协议，通常也允许行政机关在无法确认继承情况或无法联系上所有继承人的情况下，与其中的代表签订协议，其他继承人可以对安置后的房屋补偿款及安置房进行分割。但本案中，被告明知案涉房屋的继承人为三原告及第三人四人，事实上也与四人协商过搬迁事宜，但未能达成一致意见，可见被告不存在无法确认继承情况或无法联系上其他继承人的情形。《中华人民共和国继承法》第九条规定，继承权男女平等，三原告与第三人有平等的继承权。被告在三原告明确表示第三人不能代表其签订协议的情况下，径直绕开三原告，仅与第三人签订协议，损害了三原告的合法权益，属重大且明显违法，应确认协议无效。在协议无效的情况下，被告拆除案涉房屋缺乏法律依据，应属违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十五条之规定，判决如下： 一、确认被告南通市港闸区秦灶街道办事处与第三人陶红专签订的编号0006221《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》无效。 二、确认被告南通市港闸区秦灶街道办事处拆除秦灶街道桥北村三组33号姜锦福（已故）的房屋的行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告南通市港闸区秦灶街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  管丽君 人民陪审员  陆惠球 人民陪审员  于 佳 二〇一九年十一月四日 书 记 员  施逸凡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： 行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。