宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院行政判决书（2019）宁03行初30号原告(暨诉讼代表人)马学军，男，1979年7月18日出生，回族，住宁夏回族自治区吴忠市利通区西环路大地小区******。委托代理人史晓艳，吴忠市法律援助中心指派律师，特别授权代理。原告(暨诉讼代表人)白平，男，1975年10月26日出生，回族，住宁夏回，住宁夏回族自治区吴忠市利通区材机厂家属院**楼0418v>原告刘国柱，男，1960年3月28日出生，汉族，住宁夏回，住宁夏回族自治区吴忠市v>原告蔺生浪，男，1972年4月10日出生，汉族，住宁夏回，住宁夏回族自治区吴忠市v>原告王立峰，男，1975年12月24日出生，回族，住宁夏回，住宁夏回族自治区吴忠市v>原告马俊国，男，1971年11月10日出生，回族，住宁夏回，住宁夏回族自治区吴忠市v>原告李娟，女，1974年10月9日出生，回族，住宁夏回，住宁夏回族自治区吴忠市v>原告马晓燕，女，1981年9月10日出生，回族，住宁夏回，住宁夏回族自治区吴忠市v>原告卫艳，女，1967年12月1日出生，汉族，住宁夏吴，住宁夏吴忠市v>被告吴忠市人民政府，住所地:，住所地:宁夏回族自治区吴忠市利通区盛元广场北侧v>法定代表人喜清江，市长。委托代理人金岳普，吴忠市住建局副局长。特别授权代理。委托代理人张晶晶，宁夏麟祥律师事务所律师。特别授权代理。原告马学军、白平、卫艳等22人因与被告吴忠市人民政府行政管理一案，向本院提起诉讼。本院于2019年7月15日立案后，于2019年7月17日向被告吴忠市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月22日公开开庭审理了本案。原告马学军、白平、刘国柱、蔺生浪、王立峰、马俊国、苏丽、李娟、马晓燕、马林霞的诉讼代表人马学军、白平，马学军的委托诉讼代理人史晓艳，原告卫艳，被告吴忠市人民政府行政机关负责人吴文彪、委托代理人金岳普、张晶晶到庭参加了诉讼。本案审理过程中原告罗燕、刘爱香、王菊红、孙冀香、王惠霞、吴学玲、聂永春、张洪瑛、沈春芳、丁丽娟、马林霞、苏丽、徐贵申请撤回起诉，本院予以准许。本案现已审理终结。原告马学军、白平、刘国柱、蔺生浪、王立峰、马俊国、李娟、马晓燕、卫艳诉称：吴忠市民居物业管理中心于2003年12月22日注册为集体所有制企，因为对吴忠市民居物业管理中心企业性质定位模糊，致使吴忠市民居物业管理中心既不是公司也没有明确的主管部门，吴忠市民居物业管理中心因为没有监管机制于2014年基本处于无人管理无人负责的状态从而濒临倒闭。各原告在吴忠市民居物业管理中心成立之初即签订《劳动合同》，但至2014年吴忠市民居物业管理中心已经没有能力给原告发放工资也没有任何部门承认自己是管理中心的上级部门，致使原告无法按照正常途径申请劳动仲裁。为此，在原告多方请求的情况下，吴忠市建设局、吴忠市工业和信息化局、吴忠市人力资源和社会保障局、吴忠市工商行政管理局、吴忠市国资集团公司五部门于2015年2月26日联合向吴忠市人民政府出具了一份吴建发【2014】号《关于民居物业管理中心信访问题的请示》，被告吴忠市人民政府根据该《请示》作出第29号《专题会议纪要》，同意按照《请示》方案决定对原告按照1220元工资标准进行经济补偿。原告认为，被告在没有明确吴忠市民居物业管理中心上级主管部门的情况下，以低于宁夏最低工资标准的金额对原告进行经济补偿，违反《劳动法》及其相关规定，致使原告合法权益受到侵害。原告提起诉讼，请求：1.依法判决被告2015年9月29日作出的第29号《专题会议纪要》违法并予以撤销；2.案件受理费由被告承担。原告马学军、白平、刘国柱、蔺生浪、王立峰、马俊国、李娟、马晓燕向本院提交以下证据：证据一：1.通知书一份，证明2017年7月14日吴忠市住房和城乡建设局向马学军下发通知，要求其领取经济补偿金；2.吴忠市利通区人民法院（2018）宁0302行初19号行政裁定书一份；3.送达回证一份；4.吴忠市中级人民法院（2018）宁03行终14号行政裁定书一份。证明被告于2017年4月18日向马学军等人下发通知之时，并未送达作出对各原告进行安置的依据，即被告作出的《专题会议纪要》，致使原告等人在2018年6月26日才提起行政诉讼。证据二、1.法人企业章程复印件一份；2.企业法人营业执照复印件一份；3.物业管理企业资质管理证书复印件一份。证明因为原告所在单位企业定性混乱，致使原告不知道所在单位的性质及上级管理部门，致使原告不知道按照何种途径维护自己的合法权益。被告吴忠市人民政府质证对证据一中的1、3因没有参与，具体情况不清楚；证据一中的2、4及证据二均与本案没有关联性。被告吴忠市人民政府辩称，一、《专题会议纪要》系行政机关内部行政行为，不对外发生法律效力，且对原告等人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，2015年6月5日，吴忠市住房和城乡建设局、吴忠市工业和信息化局、吴忠市人力资源和社会保障局、吴忠市市场监督管理局、吴忠市国资集团公司联合出具吴住建发﹝2015﹞52号《关于民居物业管理中心信访问题的请示》。2015年9月21日，吴忠市人民政府常务副市长召集市公安、监察、民政财政等部门负责人召开专题会议，就关于吴忠市民居物业管理中心信访有关事宜作出决定。从内容上看，本案的《专题会议纪要》仅为原则同意上述五部门的工作请示和对市国资集团公司及市住建局操作过程提出的指导性意见，并不对外发生法律效力，对原告等人权利义务也不产生直接影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当依法裁定驳回起诉。二、原告等人于2016年前已知晓了2015年9月29日的《专题会议纪要》的内容，直到2019年7月才提起本次行政诉讼，已超过法定起诉期限，应当依法裁定驳回起诉。三、被告作出的《专题会议纪要》内容合法，不存在撤销的情形。《专题会议纪要》的内容并不违反法律规定，也未对原告等人的权利义务产生实际影响。原告中已有9人与吴忠市民居物业管理中心签订了《终止（解除）劳动合同通知单》，且已到相关部门办理了《终止（解除）劳动合同职工备案登记表》，同时，也书写了自愿与吴忠市民居物业管理中心终止劳动合同的承诺。除马学军外的其他原告均领取了经济补偿金。原告马学军经通知，本人拒绝领取经济补偿金。另外，原告诉称按照1220元的工资标准进行经济补偿低于宁夏最低工资标准金额。根据宁夏回族自治区人民政府关于提高全区最低工资标准的通知(宁政发[2013]62号)的规定,在五部门作出《关于民居物业管理中心信访问题的请示》及被告作出《专题会议纪要》时，吴忠市利通区最低工资标准为1220元。故,被告作出的《专题会议纪要》不存在撤销的情形，原告的诉讼请求不能成立。据此，本案的《专题会议纪要》内容合法，属于行政机关在行政程序内部所作的行为，不对外发生法律效力，且对原告等人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，同时，原告的起诉已超过法定起诉期限。为维护行政行为的稳定性及行政部门的公信力，请求依法驳回原告的起诉。被告吴忠市人民政府向本院提交以下证据：证据一、1.《关于民居物业管理中心信访问题的请示》一份；2.吴忠市人民政府《专题会议纪要》一份；证明本案中的《专题会议纪要》属于行政机关的内部行政行为，并非对决议事项的直接处理决定，并不对外发生法律效力，对原告等人权利义务也不产生直接影响，不属于行政诉讼的受案范围。证据二、1.《终止（解除）劳动合同通知单》9份；2.《终止（解除）劳动合同职工备案登记表》9份；3.承诺书9份；证明原告中除马学军外的9人与吴忠市民居物业管理中心签订了《终止（解除）劳动合同通知单》，且已到相关部门办理了《终止（解除）劳动合同职工备案登记表》，同时，书写了自愿与吴忠市民居物业管理中心终止劳动合同的承诺。证据三、1.吴忠市民居物业管理中心企业破产结算表三份；2.转账支票存根9份；证实原告中10人已通过吴忠市民居物业管理中心领取了经济补偿金，原告马学军拒绝在结算表中签字，未领取经济补偿金。原告等人的起诉已超过法定起诉期限。原告经质证对被告出示的证据真实性、合法性、关联性均无异议，但是对证明目的有异议，因为证据一是吴忠市的五部门共同草拟并提交给被告，经被告批复后由五部门按批复内容对原告进行了安置，该批复已经严重侵害了各原告的合法权益，使原告不能按照法定程序行使自己的权力，得到自己该得到的补偿，被告认为该《专题会议纪要》是内部行为的证明目的不能成立；证据二能证明被告的行为违反了相关的法律规定，理由：1.被告未对原告所在单位的单位属性予以定性；2.未按照法律规定对原告所在单位经营困难情况下进行清算或破产；3.被告没有赋予原告对其决定不予接受情况下按照法律规定提起诉讼的权利，被告对各原告安置程序违反法律规定引起本案诉讼。本院对原、被告证据认证如下：原告提交的证据的真实性本院予认定，证明目的结合查明的案件事实进行认定；被告吴忠市人民政府提交的证据，原告质证对证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院对被告提交的证据的真实性、合法性、关联性予以认定，证明目的结合查明的案件事实进行认定。经审理查明，原告马学军等人原在吴忠市民居物业管理中心工作。2015年6月5日，吴忠市住房和城乡建设局、吴忠市工业和信息化局、吴忠市人力资源和社会保障局、吴忠市市场监督管理局、吴忠市国资集团公司联合出具吴住建发﹝2015﹞52号《关于民居物业管理中心信访问题的请示》，就民居物业中心信访问题，提出处理意见如下：1、民居物业中心于2003年12月22日注册为集体所有制企业，不符合国有企业改制的相关规定。2、建议按照企业解除劳动合同进行经济补偿的办法处理该问题。具体方式为：按照2008年施行的《劳动合同法》第四十条第三款规定解除已签订劳动合同的26人劳动合同；按照第四十六条第三款、第四十七条规定给予经济补偿（经济补偿按劳动者在本单位工作的年限，每满一年支付一个月工资的标准向劳动者支付。六个月以上不满一年的，按一年计算；不满六个月的，向劳动者支付半个月工资的经济补偿）。具体方案为：对民居物业中心现有合同制职工26人进行经济补偿，经济补偿金的工资计算标准是指劳动者在劳动合同解除或终止前12个月的平均工资、达不到最低工资标准的按最低工资标准（1220元）计算，补偿金额共计288011.62元（达到最低工资标准的职工9人，未达到最低工资标准的职工17人）。3、建议由市政府确定有关单位负责对民居物业中心现有固定资产进行处置，处置所得用于解决民居物业遗留问题。本案原告均包括在该文件附件1签订劳动合同职工花名册中。2015年9月21日，吴忠市人民政府召集市公安、监察、民政、财政、人社、住建等部、住建等部门负责人召开专题会议专题会议纪要》。会议指出，吴忠市民居物业管理中心成立于2003年12月，由工商注册登记为集体所有制企业，主要承担金花园小区物业管理工作。由于经营不善，企业濒临瘫痪，几年来金花园小区居民多次到吴忠市人民政府上访，拒交物业费，强烈要求吴忠市民居物业管理中心退出该小区物业管理。2014年12月金花园小区召开业主会议，重新聘用了新的物业公司对小区进行管理。为此吴忠市民居物业管理中心职工多次到吴忠市人民政府上访，要求重新核定企业性质，并对其签订劳动合同的职工按照国有企业改制相关规定进行分流或买断工龄。为妥善解决吴忠市民居物业管理中心信访问题，市政府高度重视，责成市住建、工信、人社、市场监管、国资集团等部门（单位）对其反映的问题进行调查核实，并指派政府法律顾问核实，形成了《关于民居物业管理中心信访问题的请示》（吴住建发﹝2015﹞52号）。会议决定：（一）原则同意市住建局、工业和信息化局、人力资源和社会保障局、市场监管局、国资集团公司等五部门《关于民居物业管理中心信访问题的请示》（吴住建发﹝2015﹞52号）事项。（二）由市国资集团公司收回民居物业管理中心使用的国有资产，实行统一管理，民居物业管理中心职工安置资金（28.2万元）由国资集团公司负责解决。（三）由市住建局负责做好民居物业管理中心职工安置和政策解释工作，妥善处理好后续处置事宜。原告白平、刘国柱、蔺生浪、王立峰、马俊国、李娟、马晓燕、卫艳于2016年10月31日与吴忠市民居物业管理中心解除劳动合同，并在《终止（解除）劳动合同通知单》上签字，领取了相应的经济补偿金。原告马学军未办理解除劳动合同的相关手续，亦未领取经济补偿金。本院认为，关于本案《专题会议纪要》是否属于行政诉讼的受案范围的问题。《专题会议纪要》作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不具有可诉性，但在其转化为对外发生效力的行政行为时，对行政相对人的权利和义务产生影响，可以成为可诉的行政行为。案涉《专题会议纪要》是被告吴忠市人民政府为解决吴忠市民居物业管理中心信访问题，责成吴忠市住房和城乡建设局、吴忠市工业和信息化局、吴忠市人力资源和社会保障局、吴忠市市场监督管理局、吴忠市国资集团公司对原告马学军等反映的问题进行调查核实，上述五部门经调查核实研究形成了（吴住建发﹝2015﹞52号）《关于民居物业管理中心信访问题的请示》，上报被告吴忠市人民政府。被告吴忠市人民政府召开专题会议，同意《关于民居物业管理中心信访问题的请示》事项，并决定由吴忠市住房和城乡建设局、吴忠市国资集团公司等部门依据该《专题会议纪要》的内容解决民居物业中心职工安置等相关事宜，该《专题会议纪要》对原告等人的权利和义务产生直接影响，故该《专题会议纪要》具有可诉性，属于行政诉讼的受案范围。关于本案的起诉期限，案涉《专题会议纪要》形成于2015年9月29日，印发时间为2015年10月8日，被告未提交证据证实其作出案涉《专题会议纪要》后告知了原告等人起诉期限，原告等人的诉讼代表人马学军陈述其2018年6月知道案涉《专题会议纪要》内容。案涉行政行为发生在2018年2月8日最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释实施之前，依据《最高人民法院关于执行的解释》第四十一条,行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案原告于2018年6月知道涉案《专题会议纪要》的内容，其于2019年7月15日提起本案诉讼，未超过起诉期限。原告主张被告在未明确吴忠市民居物业管理中心上级主管部门的情况下，以低于宁夏最低工资标准的金额对原告进行经济补偿，违反劳动法及其相关规定，请求确认吴忠市人民政府2015年9月29日作出的29号《专题会议纪要》违法并予以撤销。《中华人民共和国劳动合同法》第四十条规定：“有下列情形之一的，用人单位提前三十日内以书面形式通知劳动者本人或额外支付劳动者一个月工资后，可以解除劳动合同：（一）……；（二）……；（三）劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行，经用人单位与劳动者协商，未能就变更劳动合同内容达成协议的。”原告等人所在的吴忠市民居物业管理中心工商注册登记为集体所有制企业，主要承担金花园小区物业管理工作，2014年12月金花园小区召开业主会议，重新聘用了新的物业公司对小区进行管理。原告多次到市政府上访，要求重新核定企业性质，并对其签订劳动合同的职工按照国有企业改制相关规定进行分流或买断工龄。原告等人的劳动合同因客观情况的变化已无法履行，被告吴忠市人民政府同意按照吴住建发﹝2015﹞52号《关于民居物业管理中心信访问题的请示》对原告等人按照《中华人民共和国劳动合同法》第四十条第三款解除劳动合同符合法律规定。劳动合同解除，用人单位应当向劳动者进行经济补偿。根据《中华人民共和国劳动合同法》第四十七条的规定：“经济补偿按照劳动者在本单位的工作年限，每满一年支付一个月工资的标准向劳动者支付。六个月以上不满一年的，按一年计算；不满六个月的向劳动者支付半个月的经济补偿。……本条所称月工资是指劳动者在劳动合同解除或终止前十二个月的平均工资。”案涉《专题会议纪要》同意按照吴住建发﹝2015﹞52号《关于民居物业管理中心信访问题的请示》对原告等人按照各自的工作年限，进行经济补偿，符合《中华人民共和国劳动合同法》第四十七条的规定。且除马学军外其他原告均已与吴忠市民居物业管理中心解除劳动合同，并已实际领取了经济补偿金。原告马学军经通知，未办理解除劳动合同的相关手续，也未领取经济补偿金。原告要求确认被告2015年9月29日作出的《专题会议纪要》违法并要求予以撤销的理由不能成立，本院不予支持。综上，原告马学军、白平、刘国柱、蔺生浪、王立峰、马俊国、李娟、马晓燕、卫艳的诉讼主张不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告马学军、白平、刘国柱、蔺生浪、王立峰、马俊国、李娟、马晓燕、卫艳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马学军、白平、刘国柱、蔺生浪、王立峰、马俊国、李娟、马晓燕、卫艳负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长 马建萍审判员 贾玉宁审判员 马春燕 二〇一九年十一月二十日书记员 张 硕附：本案适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。