广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终985号 上诉人（一审原告）黄继才，男，1951年12月10日出生，住防城港市港口区。 委托代理人陆党，广西桂信律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）防城港市港口区人民政府，住所地：防城港市港口区渔洲坪建政路。 法定代表人朱靓，区长。 委托代理人阮洪涛，防城港市港口区司法局工作人员。 委托代理人陈荣健，广西幸程律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）防城港市人民政府，住所地：防城港市中心区市政大楼。 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人朱金凤，防城港市司法局工作人员。 委托代理人李瑞银，广西欣和律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）防城港市自然资源局，住所地：防城港市港口区云南路30号天马大厦。 法定代表人郑东，局长。 委托代理人黄树全，防城港市自然资源局工作人员。 委托代理人李瑞银，广西欣和律师事务所律师。 上诉人黄继才因其诉防城港市港口区人民政府（以下简称港口区政府）、防城港市人民政府、防城港市自然资源局土地行政强制一案，不服防城港市中级人民法院作出的（2019）桂06行初3号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年11月11日公开开庭审理了本案。上诉人黄继才及其委托代理人陆党，被上诉人港口区政府的委托代理人阮洪涛、陈荣健，被上诉人防城港市人民政府的委托代理人朱金凤，被上诉人防城港市自然资源局的委托代理人黄树全，被上诉人防城港市人民政府、防城港市自然资源局的共同委托代理人李瑞银到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 防城港市中级人民法院一审查明：2010年7月17日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函〔2010〕399号《关于防城港市2010年第二批次城市建设用地的批复》，批准防城港市人民政府将该市港口××公车镇冲孔村的集体农用地17.0452公顷转为建设用地并征收为国有，另征收上述有关农村集体经济组织的集体建设用地1.1372公顷，共计18.1824公顷土地，作为防城港市2010年第二批次城市建设用地。2010年8月30日，防城港市人民政府下发了〔2010〕第15号《征收土地公告》，征收土地位置位于港口××公车镇冲孔村。2010年9月8日，原防城港市国土资源局（现防城港市自然资源局）下发了《征地补偿安置方案公告》〔2010〕第18号。2017年1月21日，防城港市××区征地拆迁办公室与冲孔村下二组签订了《土地征收协议书》，约定征收冲孔村下二组农用地926.591亩，并随后于2017年1月25日向冲孔村下二组支付了补偿款。2018年10月24日，港口区中心城区土地统征工作现场指挥部办公室组织有关人员对黄继才案涉房屋及其他建（构）筑物进行了丈量清点。2018年11月7日、11月19日、2019年2月1日，港口区中心城区土地统征工作现场指挥部三次将上述丈量结果及套价结果在防城港日报上登报公示。2019年2月13日，防城港市××区司法局将黄继才案涉房屋及其他建（构）筑物补偿款651781.25元提存至该局。2019年2月19日，原防城港市国土资源局对黄继才作出《责令交出土地决定听证告知书》。同日，原防城港市国土资源局对黄继才作出《责令交出土地决定告知书》。 另查明，2017年7月21日，黄继才等54人就2017年1月21日防城港市港口区征地拆迁办公室与冲孔村下二组签订的《土地征收协议书》向防城港市中级人民法院提起行政诉讼，防城港市中级人民法院于2017年10月30日受理该案，该案仍在审理过程中。2019年3月24日，黄继才不服原防城港市国土资源局作出的《责令交出土地决定书》，向防城港市港口区人民法院提起诉讼，该院已受理该案。 再查明，2016年2月14日，防城港市人民政府下发了防政发〔2016〕3号《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》，其中第三条规定“市人民政府负责本市市区范围内集体土地的征收工作。市国土资源行政主管部门是本市集体土地的征收部门，负责全市集体土地征收的监督管理工作。市征地拆迁部门负责本市集体土地征收的管理、协调、监督、指导的具体工作。城区人民政府负责组织本辖区集体土地征收及拆迁安置的具体工作。城区人民政府征地拆迁部门是其辖区内集体土地征收的实施单位……”2016年2月17日，防城港市人民政府办公室印发防政办发〔2016〕7号《防城港市中心片区集体土地统征工作实施方案的通知》，职责分工处规定为“两城区政府是统征工作的实施单位，分别负责具体实施辖区范围内的土地征收拆迁补偿和安置工作，负责签订征地拆迁补偿协议并兑付相关补偿款项。” 防城港市中级人民法院一审认为：黄继才提交的影像资料证明，在其讼争房屋及其他地上建（构）筑物被强制拆除房屋时，港口区政府的行政机关负责人及其他工作人员参与了拆迁行为，对此港口区政府亦予认可，故对被告主体资格问题黄继才已尽到了初步证明义务。参照防政发〔2016〕3号《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》、防政办发〔2016〕7号《防城港市中心片区集体土地统征工作实施方案的通知》，港口区政府是其辖区内集体土地征收的实施单位，负责具体实施辖区范围内的土地征收拆迁补偿和安置工作，故组织实施征收拆迁是港口区政府的职权范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，防城港市人民政府应是组织实施征收土地的部门，防城港市自然资源局是拟定、组织、实施征地补偿、安置方案的部门，以及如被征收人违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由其责令交出土地。但二者均不是组织实施强制拆迁的行政部门。现黄继才主要对其房屋及其地上附着物被强制拆迁的行政强制或行政侵权行为不服提起诉讼，其与组织实施征地、补偿行为，以及责令交出土地的行政处罚行为是不同的法律关系，也并无证据证实防城港市人民政府、防城港市自然资源局对讼争土地上房屋及其他建（构）筑物实施了强制拆迁行为，其亦否认其实施了案涉强制拆迁行为，故本案中无法认定其是适格被告。港口区政府当庭提交三份公告，并答辩称其可证明本案讼争的行政强制拆迁行为，实质系防城港市住房和城乡建设局实施的违章建筑拆除行为，而非强制交出被征土地行为，故其认为本案被告均不适格。但由于该三份公告缺乏明确的违建地点、违建人等关键信息，无法确定与本案有关联，且该公告均只提交了复印件，不具备单独证明能力，也超过了举证期限，故该三份证据缺乏证明力，港口区政府未能对其此答辩意见尽到证明义务，对该观点不予认可，港口区政府为本案强制拆迁行为主体及适格被告。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。可见土地行政征收的后续行政强制拆迁，需经县级以上人民政府土地行政主管部门作出《责令交出土地决定书》，再结合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、五十三条等规定，待该《责令交出土地决定书》生效后，其后续行政强制执行方式应是申请人民法院强制执行。防城港市自然资源局已对黄继才作出《责令交出土地决定听证告知书》、《责令交出土地决定告知书》，根据黄继才在防城港市港口区人民法院起诉中所述，其收到了防城港市自然资源局作出的《责令交出土地决定书》，并已对其提起诉讼，可见无论《责令交出土地决定书》是否存在且合法，其在港口区政府拆除黄继才案涉房屋及其他土地上建（构）筑物被拆除时明显未生效。该强制拆迁行为缺乏生效法律文书支撑。其次，港口区政府也未申请人民法院强制执行《责令交出土地决定书》，不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的要求，执行方式违反法律规定。此外，由于黄继才已就本案关联的行政征地协议、责令交出土地行为另行起诉，且上述行政行为与案争的强制拆迁行为并非同一法律关系，故不宜在本案对其合法性深入审查、评价;黄继才诉请“确认被告填埋原告户承包经营的土地的具体行政行为违法、毁坏原告户种植的竹木果树、经济作物等的具体行政行为违法”，这两项诉请实质包含于其要求“确认被告对原告户房屋及其它建（构）筑物的强拆行为违法”这一诉请之中，故不另行确认。综上所述，案涉的土地征收行政强制拆迁行为存在程序违法，黄继才诉请应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认港口区政府对黄继才户房屋及其它建（构）筑物的土地征收行政强制拆迁行为违法。 上诉人黄继才上诉称，一、黄继才作为下二组农村集体经济组织成员，对依法承包的集体土地享有相关权益，黄继才的房屋及其它建（构）筑物以及所种植的竹林果树、经济作物等，需另外单独给予补偿，一审法院认定“确认被告填埋原告户承包经营的土地的具体行政行为违法、毁坏原告户种植的竹木果树、经济作物等的具体行政行为违法”实质包含于“确认被告对原告户房屋及其它建（构）筑物的强拆行为违法”诉请之中，没有对该两项诉请作出判决，属认定基本事实不清，并剥夺黄继才的相应权益。二、防城港市××区城市管理综合执法局作为辖区内的法定行政执法机关，与强拆黄继才户房屋的人员有直接关系，防城港市××区征地拆迁办公室作为本区内集体土地征收的具体实施单位之一，与本案所诉违法征收、强拆直接相关，防城港市人民政府负责本市范围集体土地征收的组织实施工作，防城港市自然资源局与本案所诉的违法征收行为直接相关，均属本案适格被告；黄继才列明的被告有：港口区政府、防城港市人民政府、防城港市自然资源局、防城港市××区征地拆迁办公室、防城港市××区城市管理综合执法局，一审判决未对防城港市人民政府、防城港市自然资源局、防城港市××区征地拆迁办公室、防城港市××区城市管理综合执法局作出判决，并不认定防城港市人民政府、防城港市自然资源局为适格被告，遗漏被告，明显违法。三、港口区政府、防城港市人民政府、防城港市自然资源局将案涉土地的所有权人篡改为村委会，并通过村委会征收村民小组所有的土地，将村民小组及其村民排除在涉案土地征收程序之外，严重损害村民小组及其村民的权益，港口区政府、防城港市人民政府、防城港市自然资源局提供的证据材料明显违法，不应作为本案参考依据，一审判决认定港口区政府、防城港市人民政府、防城港市自然资源局提供的证据“无重大、明显违法”，并作为认定本案的依据，属认定事实错误。四、港口区政府不依法征地拆迁，未经人民法院裁判强行拆除毁坏黄继才的水泥平顶楼一间、瓦房七间及配套设施，导致黄继才物品损坏、钱财丢失，造成黄继才经济损失6528482元。港口区政府强制拆迁行为违法，防城港市人民政府、防城港市自然资源局对港口区政府的违法行为不纠正不处理，负有领导责任。综上，一审判决认定港口区政府的行为违法正确，认定防城港市人民政府、防城港市自然资源局不是本案适格被告错误，请求二审法院予以纠正，并判决港口区政府、防城港市人民政府、防城港市自然资源局按国家征地程序和上级政府的规定给予黄继才赔偿或补偿。 被上诉人港口区政府答辩称：一、原防城港市国土资源局是本市集体土地的征收部门，2019年作为原防城港市国土资源局派出的港口区分局向黄继才发出《物品领取通知》，可见港口区土地征收工作一直由原防城港市国土资源局具体负责，港口区政府只是配合与协助，故本案适格被告为原防城港市国土资源局。一审判决认定港口区政府对黄继才房屋及其它建（构）筑物的土地征收行政强制拆迁行为违法错误。二、黄继才在二审期间主张赔偿，缺乏事实和法律依据，依法不应受理。综上，一审判决认定事实不清，请求二审法院撤销一审判决，并发回重审。 被上诉人防城港市人民政府、防城港市自然资源局答辩称，一、一审判决认定防城港市人民政府、防城港市自然资源局不是对黄继才实施填埋土地、毁坏作物、强拆房屋具体行政行为的主体，并认定防城港市人民政府、防城港市自然资源局不是适格被告，事实清楚，法律适用正确。二、一审判决将填埋土地、毁坏作物、强拆房屋三个行政行为统一归纳为土地征收行政强制拆迁行为进行审理，并统一作出裁判，程序合法。三、黄继才在一审中明列及追加的被告为港口区政府、防城港市人民政府、防城港市自然资源局，一审法院亦依法向港口区政府、防城港市人民政府、防城港市自然资源局送达应诉通知和开庭传票，港口区政府、防城港市人民政府、防城港市自然资源局亦出庭应诉，一审判决不存在遗漏被告的情形。四、黄继才在一审期间未主张赔偿金额，一审法院亦没有进行审判，二审法院不应对黄继才的该项请求进行审理，且黄继才主张赔偿金额没有提供证据证实，黄继才的该项请求没有事实和法律依据，不应得到支持。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决认定的证据可作为本案定案的参考依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：结合各方的诉辩意见，本案二审争议焦点为：本案的适格被告；被诉强拆行为是否合法；一审判决是否遗漏当事人；黄继才在二审期间增加诉讼请求的问题。 一、关于本案适格被告的问题。确定本案的适格被告，既要根据作出行政行为时的名义和身份，也要依据其权力的来源，并结合所依据的实体法律规范，综合判定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。防政发〔2016〕3号《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》、防政办发〔2016〕7号《防城港市中心片区集体土地统征工作实施方案的通知》的规定，港口区政府是其辖区内集体土地征收的实施单位，负责具体实施辖区范围内的土地征收拆迁补偿和安置工作。本案中，港口区政府的行政机关负责人及其他工作人员参与了强制拆除黄继才案涉房屋及其他地上建（构）筑物；防城港市××区征地拆迁办公室与冲孔村下二组签订了《土地征收协议书》，港口中心城区土地统征工作现场指挥部组织有关人员对黄继才的房屋及其他建（构）筑物进行丈量清点，并将丈量结果及套价结果登报公示，均属于具体实施土地征收拆迁补偿和安置工作范围，结合港口区征地拆迁办公室、港口中心城区土地统征工作现场指挥部作为代表港口区政府承担征地工作的机构事实，本案可以认定由港口区政府实施征地拆迁工作，黄继才以港口区政府作为被告提起诉讼，并无不当，一审判决认定港口区政府为本案强制拆迁行为适格被告正确。对于港口区政府提出“港口区土地征收工作一直由原防城港市国土资源局具体负责，港口区政府只是配合与协助，本案适格被告为原防城港市国土资源局”的辩解，与查明的事实不符，本院不予采纳。至于防城港市人民政府、防城港市自然资源局是否为适格被告的问题，因对黄继才的房屋及其他建（构）筑物实施强制拆迁不属于防城港市人民政府、防城港市自然资源局的职能范围，黄继才未提供确实充分的证据证实防城港市人民政府、防城港市自然资源局实施上述强制拆迁行为，防城港市人民政府、防城港市自然资源局亦予否认，一审判决未认定防城港市人民政府、防城港市自然资源局为本案强制拆迁行为适格被告并无不当，本院予以确认。 二、关于本案被诉强制拆迁行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。黄继才不配合交出房屋及其他建（构）筑物项下的集体土地，防城港市自然资源局对黄继才作出了《责令交出土地决定书》，但黄继才已就该《责令交出土地决定书》向法院提起诉讼，该《责令交出土地决定书》的合法性有待生效裁判认定，该强制拆迁行为缺乏合法的执行依据。且港口区政府未依据法律规定申请人民法院强制执行，违反法律规定。一审判决认定港口区政府强拆行为违法有事实和法律依据，本院予以确认。 三、关于本案是否遗漏当事人的问题。黄继才在一审诉讼中明列及追加的被告为港口区政府、防城港市人民政府、防城港市自然资源局，一审法院亦依法向港口区政府、防城港市人民政府、防城港市自然资源局送达应诉通知，港口区政府、防城港市人民政府、防城港市自然资源局亦依法出庭应诉，一审判决不存在遗漏被告的情形。黄继才上诉提出一审判决遗漏当事人没有事实和法律依据，本院不予采纳。对于一审法院认定“确认被告填埋原告户承包经营的土地的具体行政行为违法、毁坏原告户种植的竹木果树、经济作物等的具体行政行为违法”实质包含于“确认被告对原告户房屋及其它建（构）筑物的强拆行为违法”诉请之中，并无不当，本院予以确认。至于黄继才的其他诉讼请求，一审法院已另行裁定驳回其起诉，黄继才亦提出上诉，本院已另案审理。 四、关于黄继才增加诉讼请求的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，黄继才在二审期间增加赔偿的诉讼请求，属新的诉讼请求，黄继才未能提出正当理由，且港口区政府、防城港市人民政府、防城港市自然资源局均提出异议，本院不予准许，并不予审查。 综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确。上诉人黄继才的上诉理由不成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄继才负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十一月十四日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青