四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1281号 上诉人（原审原告）罗玉林，男，汉族，1946年12月24日出生，住四川省会理县。 委托代理人罗荣，女，汉族，1969年10月20日出生，住四川省会理县，系罗玉林之女。 被上诉人（原审被告）会理县人民政府。住所地：四川省会理县县府街**。 法定代表人陈方勇，县长。 委托代理人刘良国，四川森焱律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）凉山彝族自治州人民政府。。住所地：四川省西昌市三岔口南路** 法定代表人苏嘎尔布，州长。 第三人黄贤伟，男，汉族，1972年6月11日出生，住四川省会理县。 上诉人罗玉林因诉会理县人民政府（以下简称会理县政府）、凉山彝族自治州人民政府（以下简称凉山州政府）土地行政登记一案，不服四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2018）川34行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，罗玉林系会理县云甸镇云兴村**（以下简称云兴**）村民。1982年，会理县政府为罗玉林颁发了《承包土地使用证》，证明其承包有云兴5组的土地。2005年3月8日，罗玉林与黄贤伟签订协议一份，约定：双方确定罗玉林的住房和承包土地（包括自留地）竹、木、照明电、动力、动力电等作价5.6万元；罗玉林的承包土地转包给黄贤伟，证件转交给黄贤伟使用，今后乡、村、组应交纳的费用及上级扶持的补助金、义务工等都应由黄贤伟承担，与罗玉林无关。同日，罗玉林与黄贤伟签订了《承包土地转包协议》，约定：罗玉林因房屋已卖，现将承包土地转包给黄贤伟耕种。2005年4月5日，黄贤伟将自己及两个儿子的户口迁至云兴**。2007年6月21日，云兴5组与黄贤伟签订《农村土地承包合同》，约定：云兴5组将耕地3.16亩承包给黄贤伟，期限自1999年1月1日起至2029年1月1日止，承包期限30年。2007年，会理县政府向黄贤伟颁发了会府农地承包权证[2007]第2362055023号《农村土地承包经营权证》（以下简称2362055023号土地承包证）。罗玉林不服，向凉山州政府申请复议，请求撤销2362055023号土地承包证。2018年1月9日，凉山州政府向罗玉林及会理县政府送达凉府复受字[2018]1号《行政复议受理通知书》，同时通知黄贤伟作为第三人参加行政复议。2018年2月18日，凉山州政府作出凉府复决字[2018]5号《行政复议决定书》（以下简称5号复议决定），决定维持会理县政府颁发的2362055023号土地承包证。罗玉林仍不服，遂提起本案诉讼，请求：1.撤销凉山州政府5号复议决定；2.撤销会理县政府颁发的2362055023号土地承包证。 一审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村土地承包法）第二十三条第一款的规定，会理县政府具有颁发农村土地承包经营权证的法定职权。本案中，罗玉林与黄贤伟签订协议后，黄贤伟将户口迁至云兴村**，又与云兴5组签订了《农村土地承包合同》，对承包地块情况、承包面积、承包期限、承包方式以及承包用途进行了约定。会理县政府依据云兴5组与黄贤伟的《农村土地承包合同》，向黄贤伟颁发2362055023号土地承包证，其行为并无不当。凉山州政府对罗玉林的复议申请，依法进行了审查，并在法定期限内根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出5号复议决定，其行政复议程序符合法律规定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回罗玉林的诉讼请求。 罗玉林上诉称：(一)根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称承包证管理办法）第十五条的规定，申请办理农村土地承包经营权变更登记，应当提交变更登记申请书、已变更的农村土地承包合同和原农村土地承包经营权证。会理县政府颁发2362055023号土地承包证属于变更登记行为，但会理县政府诉讼中既未提交变更登记的书面申请，也未提交罗玉林的《农村土地承包经营权证》原件，其颁发的2362055023号土地承包证，缺乏事实根据。（二）2362055023号土地承包证记载的承包经营权人之一的赵从银，不是云兴5组的成员，没有承包云兴5组集体土地的资格。赵从银的户籍2013年8月才迁至云兴**，说明会理县政府2362055023号土地承包证的颁发违反法定程序。罗玉林上诉请求：1.撤销（2018）川34行初47号行政判决;2.撤销凉山州政府5号复议决定；3.撤销会理县政府颁发的2362055023号土地承包证。 凉山州政府二审答辩称：（一）罗玉林将其住房、承包土地和地上林木转包、转让给了黄贤伟，黄贤伟又同云兴5组签订了新的承包合同，因此会理县政府按照承包证管理办法的规定，向黄贤伟颁发2362055023号土地承包证，事实清楚，证据确凿。（二）凉山州政府在行政复议程序中，进行了认真地审查，在查明2362055023号土地承包证合法有效的情形下，作出的5号复议决定，适用法律正确，程序合法。凉山州政府二审答辩请求，驳回罗玉林的上诉，维持一审判决。 经审理查明的事实与一审判决认定的事实相同，本院依法予以确认。 本院进一步确认，2362055023号土地承包证的颁证时间为2007年7月10日。 本院认为，农村土地承包法第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定“土地承包经营权自土地承包合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”承包证管理办法第二条规定“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。”根据上述规定，农村土地承包经营权是农村集体组织作为发包人与农户作为承包人通过依法订立农村土地承包合同设立的，县级以上地方人民政府登记造册、颁发土地承包经营权证的行为，仅是对承包方取得土地承包经营权进行的确认、证明行为，本身并不具有设立土地承包经营权的效力。本案中，云兴村5组与黄贤伟就2362055023号土地承包证项下的土地签订了《农村土地承包合同》，确定了黄贤伟就相关土地的承包经营权，因此，会理县政府向黄贤伟颁发2362055023号土地承包证，对黄贤伟的农村土地承包经营权予以确认证明，并无不当。虽然会理县政府在诉讼中未能提交云兴5组、黄贤伟关于变更土地承包经营权的书面申请、也未能提交罗玉林《农村土地承包经营权证》原件，2362055023号土地承包证的颁发程序确存在瑕疵，但在罗玉林、云兴5组与黄贤伟均未对云兴5组与黄贤伟签订的《农村土地承包合同》的真实性提出异议，均未提出黄贤伟承包经营权无效主张的情形下，罗玉林关于撤销2362055023号土地承包证的诉讼请求，于法无据。 罗玉林与云兴5组签订有土地承包合同，其与黄贤伟签订《承包土地转包协议》，将其云兴5组的承包土地交黄贤伟耕种后，黄贤伟又同云兴5组另行签订了《农村土地承包合同》，因此，本案争议的核心是相关农村土地承包经营权归属的基础事实争议，即罗玉林与黄贤伟签订的《承包土地转包协议》属于转包性质还是转让性质，云兴5组将罗玉林、黄贤伟的《承包土地转包协议》认定为承包土地的转让，并另行与黄贤伟签订《农村土地承包合同》是否合法的争议，但相关农村土地承包经营权纠纷，在未经调解、仲裁程序先行处理的情形下，行政机关和人民法院均缺乏迳行处理的基础，况且，罗玉林本案中也未提出一并解决其与云兴5组、黄贤伟之间的农村土地承包经营权纠纷的诉讼请求。如罗玉林对2362055023号土地承包证项下的土地仍然主张承包经营权，其依法应当通过调解、仲裁及民事诉讼程序提出相关主张，本案中的承包土地经营权登记颁证争议，也完全可以通过执行调解协议、仲裁裁决或者民事裁判的途径，以变更登记的方式加以解决。 综上，一审判决事实清楚，适用法律正确。罗玉林的上诉不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人罗玉林负担。 本判决为终审判决。 审判长  季书勤 审判员  刘洪峰 审判员  王代伍 二〇一九年十一月十四日 书记员  杨 晴 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。