甘肃省高台县人民法院 行 政 判 决 书 (2018)甘0724行初68号 原告：邢有山，男，1970年6月16日出生，汉族，住临泽县沙河镇。 委托诉讼代理人：陈利民，甘肃勇盛律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈乃嵩，甘肃勇盛律师事务所律师。 被告：临泽县自然资源局。 法定代表人：赵建松，系该局局长。 机关负责人：汪永铭，系该局副局长。 委托诉讼代理人：孙俊林，甘肃民申律师事务所律师。 第三人：临泽县沙河林场。 法定代表人：李天林，系该场场长。 委托诉讼代理人：张向中，甘肃民申律师事务所律师。 原告邢有山诉被告临泽县自然资源局（原国土资源局）土地权属行政管理纠纷一案，本院受理后，依法追加临泽县沙河林场为第三人，并向被告和第三人送达了诉状副本、追加第三人通知书、应诉通知书及举证通知书等法律文书，适用普通程序公开开庭进行了审理。原告邢有山及其委托诉讼代理人陈利民、陈乃嵩，被告临泽县自然资源局机关负责人汪永铭及其委托诉讼代理人孙俊林，第三人临泽县沙河林场法定代表人李天林及其委托诉讼代理人张向中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年6月27日，临泽县国土资源局向第三人出具关于土地权属情况的说明一份，证明经查，按照1989年土地详查成果资料，位于临泽县兰新铁路以南、临泽一中西侧、大沙河防洪堤以北、以东，城关村耕地以西的土地，属于沙河林场国有土地。 原告邢有山诉称，1989年,原告的父亲响应临泽县政府“新开荒地,谁开使用权归谁所有,长期不变”的号召,开垦了兰新铁路以南、大沙河以东、临泽县一中以西约21.8亩荒滩。由于历史原因,该土地一直未办理土地使用权证。但近三十年来,该土地一直由原告家庭耕种,沙河林场及其它任何人从未提出异议。2005年9月,临泽县国土地资源局和沙河镇人民政府与原告曾签订《征地补偿协议》,确认开荒土地使用权为原告所有。2009年,临泽县政府计划由临泽县五华房地产开发有限责任公司对临泽一中西侧2009-8号宗地开发建设滨水东岸小区，该宗地包含原告一直耕种的19.6亩土地，由于沙河镇人民政府在征收该土地过程中始终未能与原告签订征收补偿协议,征收工作没有按时完成。2018年4月,第三人将原告起诉到临泽县人民法院,要求原告返还耕种了几十年的土地，由于沙河林场持有的林权证上林地的四至范围非常清楚,并不包含原告的土地,在人民法院对此案审理期间,被告为了配合开发商和沙河林场的诉讼,于2018年6月27日,滥用职权违法出具了与涉案“国林证字第01号国有林林权证”及事实严重不符的《关于土地权属情况的说明》,非法认定原告耕种的土地属于沙河林场,直接影响了人民法院的民事判决,极大侵犯了原告的合法权益,原告认为,被告滥用职权出具的《关于土地权属情况的说明》，认定事实没有合法依据,程序违法,应当认定其违法并予以撤销。其理由为：一、第三人并无本案与原告争议土地使用权。原告及其父亲1989年响应政府号召,开垦了该块荒地并一直耕种,符合临泽县政府鼓励土地开发的精神，使用权归原告长期所有。2005年9月,临泽县沙河镇人民政府占用部分耕地时，双方签订了《拆迁补偿协议》，沙河镇人民政府也确认了所开发土地使用权属于原告所有。2018年1月5日,临泽县沙河镇人民政府在《信访事项处理意见书》中也明确认可争议土地19.6亩耕地使用权为原告所有。被告出具的《情况说明》认定争议土地使用权属于第三人所有,与实际不符,没有事实根据。二、被告出具的《情况说明》确认本案土地使用权为第三人所有事实不清、证据不足。第三人的林权证书记载,第三人三坝湾林班的四至范围为:东至大沙河、南至大沙河,西至耕地荒地、北至大沙河。而原告开垦土地,位于大沙河的东侧,与第三人的林地中间隔着一条大沙河,显然不在第三人林权证书确定的四至范围之内。除林权证外,不动产登记薄是确定权属的最主要依据,但争议土地并没有登记。被告出具的《情况说明》是依据1989年土地详查成果资料作出的,没有相关的权证和档案登记,不符合法定的、可以明确证明第三人拥有本案土地使用权的有效证据。三、被告确认争议土地使用权为第三人所有,既无法律依据也无法定职权,其超越职权认定第三人的土地使用权,属于无权认定。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定,“单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认使用权。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定,“单位和个人依法使用的国有土地,由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级以上人民政府登记造册,核发国有土地使用权证书,确认使用权。”因此,被告只有接受土地登记申请的权利,无权直接确认土地使用权,被告将争议的土地通过《情况说明》的方法直接确认给第三人的行为显然已经越权。四、被告出具的《情况说明》违反法定程序。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定,“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。”根据该条规定,本案所涉的民事争议中所谓的“排除妨碍纠纷”实质上是双方当事人的土地的权属争议,首先由原告与第三人协商,协商不成的,依法应该由沙河镇人民政府或临泽县人民政府处理,对处理决定不服的,在三十日内起诉。被告通过《情况说明》的方式直接认定争议土地权属为第三人所有的行为,程序严重违法。五、被告出具的《情况说明》不具备法定要求和要件,属于无效文书。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第一百一十五条规定,“单位向人民法院提出的证明材料,应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章,并加盖单位印章。”被告出具的《情况说明》仅加盖了单位印章,既没有单位负责人签名或盖章,也无制作证明材料的人员签名或者盖章,不符合法定形式要件和要求,属于无效的文书。六、被告与诉争土地的归属有明显的利害关系。被告给临泽县张县长《关于兰新铁路以南滨水东岸小区以北土地情况的说明》中记载,“目前通过协商很难与邢有山达成一致的征地补偿意见。建议由权利人沙河林场向县人民法院提出诉讼,要求邢有山无偿退出侵占沙河林场的铁路以南的11.513亩土地”,由此可见,一直由原告耕种并取得使用权的土地之所以出现争议,是因为临泽县计划将诉争土地出让给临泽县五华房地产开发有限责任公司,由于原告未能及时与开发商达成补偿协议,在被告面临较大压力的情况下,遂捏造了争议土地的“权利人”临泽县沙河林场。被告与争议土地的归属存在明显的利害关系,其出具《情况说明》是自导自演,自我证明,故意损害原告开荒耕田的合法权益,既没有事实根据也没有法律依据。综上所述,被告越权出具《情况说明》,程序违法,事实不清,证据不足,没有法律依据,是严重违法的行政行为,应当予以撤销。 原告向本院提交如下证据：1、关于土地权属情况的说明；2、(2018)甘0723民初1179号民事判决书。3、甘肃省国有林林权证复印件；4、不动产登记资料查询结果证明一份；5、临泽县人民政府临政发（1989）059号文件；6、征地补偿协议；7、临泽县沙河镇人民政府沙信访字（2018）号信访事项处理意见书；8、临泽县国土资源局关于兰新铁路以南滨水东岸小区以北土地情况的说明；9、争议土地示意图2张；10、争议土地林地图一份；11、电话录音一份。 被告临泽县自然资源局辩称，一、被告出具的《土地权属情况的说明》,仅仅是土地权属查询结果,并非土地权属确权的行政行为。2018年6月25日,临泽县沙河林场派员持有国有林林权证及介绍便函一份,请求查询位于临泽县兰新铁路以南三坝湾林班南端的土地权属,经查阅1989年、1990年档案资料,位于临泽县兰新铁路以南、临泽一中西侧、大沙河防护堤以北、以东,城关村耕地以西的土地,属于沙河林场国有土地,被告遂出具了查询结果。该查询结果并不是土地权属确权的行政行为,因涉案的土地临泽县沙河林场已有临泽县人民政府颁发的国有林林权证佐证,根本不涉及被告实施行政行为的问题。二、被告依法查询土地权属并出具查询结果,符合法律法规的规定。根据国务院《不动产登记暂行条例》第六条、第二十七条、第三十三条,国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》第九十四条、第九十七条、第一百零二条之规定,作为临泽县不动产登记的管理机关,根据权利人临泽县沙河林场的要求为其查询土地权属(林地权属)信息,并出具查询结果,是被告应当履行的法定义务,被告将查询的土地权属情况出具查询结果,符合行政法规、规章的规定,并不存在违法违规的问题。原告以其与临泽县沙河林场排除妨害纠纷一审败诉,即认为被告出具的查询结果是违法行为,显然没有事实和法律依据。故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告临泽县自然资源局在庭审中提交以下证据，拟证明如下事实：1、第三人于2018年6月21日向被告出具的查询函有一份，证明第三人向被告查询土地权属的事实；2、1990年土地分类面积统计表二张、1989年航空影像图四张，证明争议土地属第三人林地。 第三人临泽县沙河林场述称，原告与第三人争议的土地系第三人的林地，并非荒滩地。2002年原告与沙河镇人民政府签订过征地补偿协议，但原告和沙河镇人民政府不是被征收土地的所有者，对征地协议第三人不予认可。被告出具土地权属说明，系按照第三人申请经查证土地资料，依据事实情况所进行的表述，应驳回原告的诉讼请求。 第三人向本院提交以下证据：1、临泽县人民政府1990年8月15日颁发的国林证字第01号甘肃省国有林林权证；2、公证书一份；3、证人证明二份。 对原被告及第三人提交的证据，本院组织进行了质证。对被告提交的证据，原告首先对其提交证据时效提出异议，被告未在收到诉状15日内日提交证据，当庭提交证据已超过举证期限；土地分类统计表、航空影像图没有制作人和印章，人为统计和标注行为缺乏行为人确认，无法体现出土地四至。第三人对被告提交的证据无异议。 被告对原告提交的1、2、3、5号证据三性无异议，但对原告的证明目的持有异议；对4号证据无异议，但不能证明该宗地2015年之前未进行登记，因不动产登记中心是2015年成立，1989年与1990年的登记情况在不动产登记中心查不到是有可能的；对6、7、8号证据的真实性、合法性无异议，但对其与本案的关联性有异议；对9、10、11号证据的三性均有异议。第三人原告提交1、2、3、4、5号证据的三性无异议，但对原告的证明目的有异议；对6、7、8、9、10、11号证据关联性被告及第三人均提出异议，对该证据本院不予认定。对被告提交的证据因被告未在法定举证期限内提交，且土地分类统计表和航空影像图与林权证四至不一致，对该证据不予认定。对第三人提交的林权证，本院予以认定；对公证书、证人证明，原告对其三性提出异议，本院不予认定。 经审理查明，原告邢有山及其父亲自上世纪90年代以来，就耕种位于临泽县兰新铁路以南、临泽一中以西,大沙河防洪堤以北、以东,沙河镇原城关村耕地以西的10余亩土地,未办理土地使用权手续。1990年8月15日,临泽县人民政府给第三人临泽县沙河林场颁发了国林证字第01号国有林林权证书,将黄家湾林班,三坝湾林班,南板滩林班、壕洼林班、马坑沿林班所在地国有土地的林地使用权确定给临泽县沙河林场。其中三坝湾林班东至大沙河、南至大沙河、西至耕地荒地、北至大沙河,共有288亩林地,6亩未成林造林地,1亩非林地,合计295亩土地。2009年,临泽县计划对临泽一中西侧2009-8号宗地(滨水东岸小区)进行征收,总面积76.8亩,其中就包括邢有山耕种的涉案土地。因邢有山以补偿过低,拒绝签订征地补偿协议,导致未能与沙河镇政府达成征收补偿协议,第三人于2018年6月向临泽县人民法院起诉，要求原告邢有山返还其在临泽县兰新铁路以南、临泽一中以西,大沙河防洪堤以北、以东,沙河镇原城关村耕地以西耕种的11.513亩林地。2018年6月25日，第三人向被告出具查询函，要求临泽县国土资源局查询临泽县人民政府国林证字第01号国有林林权证三坝湾林班南端（兰新铁路以南）土地权属。2018年6月27日，临泽县国土局出具《关于土地权属情况的说明》，“经查，按照1989年土地详查成果资料，位于临泽县兰新铁路以南、临泽一中西侧、大沙河防洪堤以北、以东，城关村耕地以西的土地，属于沙河林场国有土地”。原告认为被告出具的情况说明认定争议土地权属没有合法依据,程序违法,遂向本院起诉要求撤销。 2019年1月，因临泽县机构改革，将国土局的职责与相关机构相应职责整合，组建临泽县自然资源局。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第九条规定：集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。确认林地、草地的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。《中华人民共和国森林法》第三条规定，森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。《不动产登记暂行条例》第六条规定，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。第二十七条规定权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。第三十三条本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。临泽县国土局依据第三人申请，对第三人持有林权证中三坝湾林班土地权属进行查询，被告查询及出具查询结果的行为系依据《不动产登记暂行条例》履行法定职责的行为，属行政行为，被告辩解其出具土地权属证明为民事行为的意见，本院不予采纳。依照《不动产登记暂行条例实施细则》第九十四条、第一百零二条的规定，被告应查询不动产登记资料，并出具相关查询结果证明，被告依据土地分类统计表、航空影像图，出具权属证明，不符合法律规定，其出具权属证明证据不足。被告出具的该土地权属证明明确争议土地属第三人所有，损害原告权利，故原告要求撤销被告出具的《关于土地权属情况的说明》的请求，本院予以支持。 综上，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条条（一）项之规定，判决如下： 撤销被告临泽县自然资源局于2018年6月27日向第三人临泽县沙河林场出具的《关于土地权属情况的说明》。 案件受理费50元，由被告临泽县自然资源局承担。被告承担的受理费直接给付原告。原告预交的受理费50元，本院不再退还。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于张掖市中级人民法院。 审 判 长  桑建明 人民陪审员  王乐元 人民陪审员  高立业 二〇一九年十一月二十七日 书 记 员  于 莎 附：本案适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： 主要证据不足的； ……