河北省邢台市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)冀05行初73号 原告河北明照苑房地产开发有限公司，住所地：石家庄市长安区中山东路**勒泰中心**1108，统一社会信用代码：91130100596839586G。 法定代表人徐佳维，该公司执行董事。 委托代理人郑军峰。 委托代理人刘二勇，河北元朔律师事务所律师。 被告平乡县人民政府，住所，住所地：平乡县丰州镇中华路**社会信用代码：111305320007039100。 法定代表人贾芳，该县政府县长。 委托代理人郭彦敏。 委托代理人梁瑞斌，河北滏阳律师事务所律师。 原告河北明照苑房地产开发有限公司（以下简称明照苑公司）诉被告平乡县人民政府（以下简称平乡县政府）行政撤销一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月29日立案后，依法向被告平乡县政府送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月11日、2019年9月20日两次公开开庭审理了本案。原告明照苑公司的委托代理人郑军峰、刘二勇，被告平乡县政府的委托代理人郭彦敏、梁瑞斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月24日，被告向原告作出《通知书》，该通知书载明：2017年7月4日，平乡县政府与明照苑公司签订《平乡县东河村棚户区改造投资框架协议》（以下简称《东河村框架协议》）。现调查发现，你公司无基本银行账户、无交税记录、注册办公地址虚假，且你公司法定代表人徐佳维和实际控制人徐桂仓在我县前进社区棚户区改造中违法挪用预收房款数额巨大，涉嫌挪用资金罪被羁押在平乡县看守所，二人均可能被判处三年以上有期徒刑，你公司已经不具备履行《东河村框架协议》的能力。为推动东河村棚户区改造项目顺利实施，保证公共利益不受到损害，平乡县政府决定解除与你公司于2017年7月4日签订的《东河村框架协议》。 原告明照苑公司诉称，2017年7月4日，被告平乡县政府为了落实《国务院关于加快棚户区改造改造的意见》（国发[2013]25号）冀改[2013]85号文件精神，以及邢台市人民政府关于对棚户区改造的意见（邢政发[2015]11号），为更好的加快平乡县城市化综合建设，完善城市功能，积极推进棚户区改造工作，通过鼓励和引导市场资金进行直接投资，与原告签订了《东河村框架协议》，该项目采取商业运作、政府推进的方式，由原告投资对该县东河村棚户区进行改造。2019年6月24日，被告平乡县政府给原告发出《通知书》，称：“2017年7月4日，平乡县政府与明照苑公司签订了《东河村框架协议》。现调查发现，你公司无基本银行账户、无交税记录、注册办公地址虚假，且你公司法定代表人徐佳维和实际控制人徐桂仓在我县前进社区棚户区改造中违法挪用预收房款数额巨大，涉嫌挪用资金罪被羁押在平乡县看守所，二人均可能被判处三年以上有期徒刑，你公司已经不具备履行《东河村框架协议》的能力。为推动东河村棚户区改造项目顺利实施，保证公共利益不受到损害，平乡县政府决定解除与你公司于2017年7月4日签订的《东河村框架协议》。”本案中，原告依据《东河村框架协议》约定的权利和义务，依约向东河村村委会缴纳了保证金100万元，与部分涉及改造拆迁的村民签订了置换、补偿安置协议并支付了安置费用，完全有能力在约定期间内完成建设。被告单方解除协议行为明显不当。请求：1.判决撤销被告关于与原告解除开发平乡县东河村（棚户区）改造投资框架协议的《通知书》；2.诉讼费由被告承担。 原告明照苑公司向本院提交的证据如下：1.明照苑公司与东河社区签订的棚户区改造补充条款;2.明照苑公司银行开户许可证;3.东河村棚户区改造动员照片;4.平乡县政府关于东河村棚户区改造的通告;5.房屋租赁协议、银行交易明细；6.东河社区棚户区改造项目停业情况的说明;7.明照苑公司关于尽快重新启动东河村棚户区改造项目的请示;8.棚户区改造框架协议;9.棚户区改造项目投资框架协议;10.工资发放表;11.东河村过渡费、搬家费、奖励金领取单;12.平乡明照苑公司内外景的照片;13.公司注册材料;14.明照苑公司在石家庄不同办公地点的租赁合同、物业费、水电费等票据;15.明照苑公司在平乡县的装修明细及费用收据。 被告平乡县政府辩称，原告所诉撤销被告作出的案涉通知书不属于行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回原告的起诉。因为，只有行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，才属于行政协议。对于涉及行政协议的纠纷，能够提起行政诉讼。被告与原告在2017年7月4日签订的《东河村框架协议》，系当事人双方协商订立、遵循的是平等、自愿、有偿原则，协议双方当事人权利义务对等，应当认定民事协议。被告依据合同法及该《框架协议》的约定，解除了该《框架协议》。双方因此而产生纠纷属于民事纠纷，属于民事诉讼受案范围。 被告平乡县政府向本院提交证据如下：1.解除通知和送达通知的视频材料;2.《东河村框架协议》;3.平乡县公安局调查汇报材料。 原告对被告提交的证据质证意见为：被告提供的证据，公安局汇报材料是在没有其他事实依据的情况下单方作出的汇报，不能作为解除行政协议的依据。被告的行政行为违法，应当予以撤销，对证据的三性均不认可。 被告对原告提交的证据质证意见为：对证据8没有异议；证据1，不能证明已实际履行；证据2，只证明原告于2017年2月在银行开立过账户，不能证明其现有足够的资金；证据7，不能证明县长认可原告在请示中所说内容；证据10、11，与本案无关。因为这个协议是在2017年的7月以后才签订的，其他证据只能证明原告发放工资费用的情况，不能证明其具有棚户区改造所需资金；证据12与证据15证明内容相互矛盾，而且这也只能证明原告有费用支出，并不能证明其对东河村社区棚户区改造有资金实力；证据14，该组证据证明的是原告曾经在2012年至2016年间，在石家庄市租赁办公场所的事实，与本案无关。该组证据恰恰能够证明原告一直没有自己所有的办公用房，都是租用他人的房屋办公，本身没有资金实力。其他证据与本案没有关联性。 各方当事人当庭对证据进行了质证，本院依法对证据作出认证。 经审理查明，被告平乡县政府为了落实《国务院关于加快棚户区改造的意见》（国发［2013］25号）冀改［2013］85号文件精神以及邢台市人民政府关于对棚户区改造的意见（邢政发［2015］11号），更好的加快平乡县城市化综合建设，完善城市功能，积极推进棚户区改造工作，通过鼓励和引导市场资金进行直接投资。2017年7月4日，被告与原告签订了《东河村框架协议》，该协议对项目基本情况、项目实施、甲乙方权利义务、优惠政策、签署生效等事项进行了约定。2019年6月18日，平乡县公安局向平乡县政府办公室出具《关于举报河北明照苑房地产开发有限公司在我县地产一事的调查汇报》，该报告载明：“该公司只开设了验资银行账户，一直未启动基本银行账户；2018年度纳税金额为零，即没有纳税记录；该公司注册登记地址虚假。可以认定该公司在我县虚假投资开发房地产的情况属实。另外，与该公司法定代表人徐佳维为同一法定代表人的河北千秋家业地产开发公司，因涉嫌抽逃资金被立案侦查。目前，徐佳维公司实际控制人徐桂仓均已被逮捕，该刑事案件正在办理过程中。”2019年6月24日，被告向原告作出《通知书》，该通知书载明：“2017年7月4日，平乡县政府与明照苑公司签订《东河村框架协议》。现调查发现，你公司无基本银行账户、无交税记录、注册办公地址虚假，且你公司法定代表人徐佳维和实际控制人徐桂仓在我县前进社区棚户区改造中违法挪用预收房款数额巨大，涉嫌挪用资金罪被羁押在平乡县看守所，二人均可能被判处三年以上有期徒刑，你公司已经不具备履行《东河村框架协议》的能力。为推动东河村棚户区改造项目顺利实施，保证公共利益不受到损害，平乡县政府决定解除与你公司于2017年7月4日签订的《东河村框架协议》。”原告不服该《通知书》，向本院提起行政诉讼。 另查明，原告明照苑公司和河北千秋家业房地产开发有限公司（以下简称千秋家业公司）的法定代表人均为徐佳维，实际控制人为徐桂仓。徐佳维、徐桂仓系父子关系。千秋家业公司于2016年4月25日，与被告平乡县政府签订《平乡县前进社区（棚户区）改造投资框架协议》（以下简称前进社区框架协议）。2017年3月10日，因千秋家业公司在其“千秋尚城”项目（即平乡县前进社区棚户区改造项目）未取得《商品房预售许可证》的情况下，擅自以诚意金的形式收取房款，平乡县住房和城乡建设局作出平房罚决字[2017]第005号行政处罚决定书，决定给予千秋家业公司责令立即停止违法预售行为，没收违法所得99300元，罚款670元，共计99970元的行政处罚。另在履约过程中，千秋家业公司违规将未取得手续、尚在规划建设的二期五栋楼与一期1号楼共同销售400余户。2017年7月5日，千秋家业公司的股东张维祥向平乡县公安局报案称徐佳维及实际控制人徐桂仓二人涉嫌挪用预售房款资金，平乡县公安局于2017年7月28日立案侦查。2018年1月份，千秋家业公司的银行账户被查封，2018年3、4月份，施工场地、售楼部、公司办公点全部被查封。徐桂仓、徐佳维亦被采取了刑事强制措施。2019年5月8日，平乡县信访局出具《关于千秋尚城业主上访情况的报告》，该报告称千秋尚城400余户业主多次来县、到市、赴省、进京上访，反映购房后小区停建，要求开工交房。2019年6月24日，被告平乡县政府向千秋家业公司作出《通知书》，该通知书载明：“2016年4月25日，平乡县政府与千秋家业房地产公司签订《前进社区框架协议》后，千秋家业房地产公司法定代表人徐佳维和实际控制人徐桂仓将本项目预售房款挪作他用，致使资金链断裂，工程停工。因你公司法人及实际控制人违背诚实信用原则，抽逃转移公司大量资金，致使该项目无法正常进行，现已停工近两年时间，未如期按框架协议完成一期项目，给被拆迁户和购房户造成巨大损失，也给平乡县造成了巨大的经济损失和恶劣的社会影响，影响了平乡县经济社会的发展。平乡县政府依法解除与千秋家业房地产公司于2016年4月25日签订的《前进社区框架协议》。”千秋家业公司对该《通知书》不服，亦向本院提起诉讼，案号为（2019）冀05行初72号。因千秋家业公司和本案原告明照苑公司的法定代表人及实际控制人相同且两案诉讼请求均是要求撤销平乡县政府的解除框架协议通知书，故本院对两案进行了合并审理。 本院认为，一、行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，被告平乡县政府为了实现公共利益或者行政管理目标，即落实上级政府对棚户区改造的要求，更好的加快平乡县城市化综合建设，完善城市功能，与原告签订了《东河村框架协议》，故该框架协议属于行政协议，被告辩称双方签订的协议系民事行为，而非行政行为的主张，本院不予支持。二、行政机关在行政协议中享有行政优益权，即行政机关只有在协议订立后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除时，才能行使单方变更、解除权。本案中，原告明照苑公司的法定代表人徐佳维及实际控制人徐桂仓因千秋家业公司（公司法定代表人徐佳维及实际控制人徐桂仓）与被告签订《前进社区框架协议》后，未按照约定完成一期项目工程，且违规收取了二期项目的房屋预售款，将项目预售房款挪作他用，致使资金链断裂，工程停工，造成相关拆迁户和购房户的巨大损失，致使400余户业主多次上访，公司账户、施工场地、售楼部、公司办公点全部被查封，给平乡县造成了巨大的经济损失和恶劣的社会影响。并且徐佳维及徐桂仓因涉嫌犯罪被采取刑事强制措施，原告明照苑公司账户亦无充足资金。基于上述情形，原告明照苑公司已无法实际履行《东河村框架协议》的能力，被告为实现公共利益及其行政管理目标，为推动东河村棚户区改造项目顺利实施，保证公共利益不受到损害，于2019年6月24日向原告作出《通知书》，单方解除其与原告于2017年7月4日签订的《东河村框架协议》，并无不当。原告要求撤销该《通知书》的请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告河北明照苑房地产开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元由原告河北明照苑房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长 刘爱群 审 判 员 赵文志 审 判 员 赵国凯 二〇一九年十一月二十八日 法官助理 刘张琪 书 记 员 朱向荣