开封市禹王台区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0205行初73号原告河南精英置业有限公司。统一社会信用代码：91410100760233616B。住所地：郑州市金水区经五路**。法定代表人王建举，总经理。委托代理人吴昊，北京直方（海口）律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。委托代理人王心萍，北京直方（海口）律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。被告开封市自然资源和规划局(原开封市国土资源局)。统一社会信用代码：11410200MB1B681627。住所地：开封市鼓楼区包公湖南路**。负责人陈泗，局长。委托代理人付海霞，该局工作人员。代理权限为一般授权代理。委托代理人陈志宽，该局法律顾问。代理权限为一般授权代理。原告河南精英置业有限公司不服被告开封市自然资源和规划局解除土地使用权出让合同一案，本院于2019年7月3日立案后，当日向被告开封市自然资源和规划局送达了起诉状副本、应诉通知书、权利义务告知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年8月5日公开开庭审理了本案。原告河南精英置业有限公司的委托代理人吴昊和王心萍、被告开封市自然资源和规划局的委托代理人付海霞和陈志宽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告于2014年7月30日以挂牌出让方式竞得了位于开封市郑汴路以北小王屯3#(2014-23号)宗地的建设用地使用权，宗地面积为61935.8平方米，出让用途为商业服务、、住宅用地2014年8月12日，原告与被告签订了豫(汴)出让(2014年)第0510号(2014-23号宗地)《国有建设用地使用权出让合同》。出让价款为6503.259万元，定金1400万元。2018年5月30日，被告公告通知要求原告在2018年6月5日下午17:00前缴清土地出让合同违约金61233238.37元；2018年6月5日下午，原告工作人员前往开封市财政局窗口办理交纳违约金手续，但是窗口的工作人员一直以各种理由拖延告知开封市财政局非税收入财政专户账号，直到当天快下班时才明确告诉原告收款账号，此时，银行已经下班，对公无法支付。原告只能在第二天即6月6日上午办妥支付违约金手续。同年6月12日，被告在《开封日报》以公告的形式直接解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，收回原告土地使用权。原告认为，被告以公告和通知的方式直接解除合同收回土地使用权的行为规避了行政处罚职权的行使，没有法律依据，应当确认无效，并判决撤销该具体行政行为。解除合同不符合法律规定和合同的约定。《中华人民共和国国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿”。原、被告双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定“受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金”。即法定和合同约定可以解除合同的情形仅为不缴纳或逾期缴纳全部土地出让金，而非违约金。出让金与违约金是两种性质完全不同的款项。本案中，原告已按约定支付了全部土地出让金，仅相差一天未能缴纳的是违约金，而不是出让金。因此，被告解除合同的理由没有法律依据和合同约定。二、被告不应当规避行政处罚权的行使，对土地违法行为，行政机关首先应当依法作出行政处罚决定。原、被告双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》不是一般的民事合同，属于行政合同的范畴。行政合同的当事人一方是行政主体，享有行政权力。在行政合同中，行政主体并非以民事法人的身份而是以行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议。行政合同双方当事人在法律地位上是不平等的，行政合同双方当事人因履行行政合同发生争议，应受行政法调整。《行政复议法》与《行政处罚法》授予了行政合同相对人的陈述、申辩权，对行政处罚程序进行了严格规范。即使在行政合同相对人违法事实一目了然的情况下，行政主体也必须保障其基本的程序上的权利，允许其进行陈述、申辩，说明理由或申请听证。就本案来说，行政机关不向原告了解为何仅延迟一天交付违约金，是否存在有不可抗力等原因，而这些恰恰是法定的“可以收回土地使用权”的例外条件。因此，用简单、草率、粗暴的解除合同代替行政处罚是不符合正当行政处罚原则的，是懒政、规避法律、回避责任的行为，与中央、国务院关于建设法治社会的要求背道而驰。三、《国有建设用地使用权出让合同》已经全部履行，不能解除。退一步说，不按行政合同处理，即使适用我国《合同法》的规定，原、被告订立的《国有建设用地使用权出让合同》也不符合解除的条件。催告未果的延迟履行主要体现在《合同法》第九十四条，按该法第九十四条第(三)、(四)项规定，适用此项解除合同时，需要满足“主要债务”、“明确表示或以自己的行为表明不履行主要债务”、“经催告”以及“延迟履行致使不能实现合同目的”等几个要素。本案中，“主要债务”指的是土地出让金，在催告前原告已经全部履行完毕，未及时履行的只是违约金，并非合同“主要债务”。另外，被告已经收到全部款项，不存在不能实现合同目的情形。《国有建设用地使用权出让合同》约定的全部款项包括违约金都已经支付完毕，说明合同已全部履行。同时，原告虽然相差一天缴清了全部违约金，但被告收到该款后至今并没有将土地出让金和违约金退还给原告，说明被告不仅己经认可了该合同关于费用已经全部履行完毕的事实，也说明被告仍愿意继续履行合同。否则，被告早就应当将除了定金以外的全部土地出让金和违约金退还给原告。综上所述，被告解除豫(汴)出让(2014年)第0510号《国有建设用地使用权出让合同》的行为违法，解除行为无效，应予撤销。为维护原告的合法权益，原告特向贵院提起行政诉讼，请求支持原告的正当诉求如前。原告提交了下列证据：1.第0510号《国有建设用地使用权出让合同》。证明原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，第三十条约定受让人逾期支付土地款，延期付款超过60日，经催告后仍不支付的出让人有权解除合同，解除合同的情形限定为逾期缴纳出让金，本案被告解除合同是在出让金早就支付完毕半年后发生，不符合双方合同约定，故被告不享有解除权，其公告并不能产生解除的法律效力。2.2014-23号宗地出让金及违约金缴纳明细表。3.收据及银行业务回单。4.到账说明。5.政府非税收入专用缴款通知书、国有土地使用权出让收入缴费明细表、国有土地使用权出让收入缴款通知书各一份。证据2-5证明原告在被告公告解除前已经按照合同约定的金额以及财政局核算的违约金支付了相应款项，合同已经履行完毕，被告不享有解除权。6.河南省周口市中级人民法院（以下简称周口中院）（2019）豫16执155号之二执行裁定书；周口中院协助执行通知书；周口中院（2019）豫16执155号之一执行裁定书；河南省高级人民法院（2019）豫民申2203号民事裁定书。证明2019年3月原告在其开设的建行缴纳社保发现银行账户被周口中院查封，经查询执行案件才知晓被告曾公告解除《国有建设用地使用权出让合同》。被告辩称，因精英公司严重违反行政协议约定，行政协议已经解除，不存在继续履行的可能，人民法院应当驳回精英公司的诉讼请求。精英公司于2014年7月30日经挂牌出让方式竞得了位于郑汴路以北小王屯3#(2014-23号)宗地的建设用地使用权，宗地面积为61935.8平方米，出让用途均为商业服务、、住宅用地2014年8月12日，开封市国土资源局与精英公司签订了豫(汴)出让(2014年)第0510号(2014-23号)宗地的《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定2014-23号宗地出让金价款为6503.259万元，定金为1400万元，自合同签订之日起30日内支付出让金总额的50％，剩余部分自出让合同签订之日起60日内付清。由于精英公司未按合同约定缴纳土地出让金，对所欠缴费用被告于2016年11月23日、2017年10月26日、2017年11月24日三次下发了《催缴通知》，精英公司于2018年1月11日缴清了2014-23号宗地剩余土地出让金5103.259万元。该宗地由此产生的违约金6123.3228万元未缴纳。经过开封市人民政府研究同意，被告于2018年5月30日通过邮寄、手机短信方式对精英公司下达《开封市国土资源局关于催缴土地出让金及违约金的通知》，并在《开封日报》、开封市国土资源局门户网站刊登《开封市国土资源局关于催缴土地出让金及违约金的公告》等方式进行催缴，限定于2018年6月5日17:00前按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定缴清欠缴的土地出让金及逾期缴纳土地出让金所产生的违约金。截至2018年6月5日17:00前，该公司仍未缴清欠缴的违约金。被告于2018年6月12日对该公司通过邮寄、手机短信方式分别下达《开封市国土资源局解除的通知》，并在《开封日报》、开封市国土资源局门户网站刊登了《开封市国土资源局解除的公告》，依法解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，定金1400万元不予返还。解除双方签订的合同后，精英公司电话告知该宗地违约金6123.3238万元已于2018年6月6日缴清。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿”。依据《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定：“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求赔偿损失”。本案中，精英公司延期付款超过60日，违反了合同约定和法律规定，因此，被告有权与精英公司解除合同。综上所述，精英公司严重违约，被告作出解除与精英公司签订的豫(汴)出让(2014年)第0510号(2014-23号宗地)宗地的《国有建设用地使用权出让合同》、定金1400万元不予返还的行为符合合同约定和法律规定，请求人民法院依法判决驳回精英公司的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交了下列证据：1.《开封市国有建设用地使用权成交确认书》；2.第0510号《国有建设用地使用权出让合同》；3.2016年11月23日《关于督促2014-23号宗地受让人缴纳土地出让金的通知》；4.2017年10月26日《关于再次督促河南精英置业有限公司缴纳土地出让金和违约金的通知》；5.送达回证；6.2017年11月24日《出让金催缴通知单》；7.邮政快递单据复印件；8.2017年11月25日《开封日报》刊登《开封市国土资源局关于追缴土地出让金及违约金的公告》；9.《开封市人民政府专题会议纪要》〔2018〕33号；10.2018年5月30日《开封市国土资源局关于催缴土地出让金及违约金的通知》；11.邮政快递单据复印件及查询结果；12.手机短信通知；13.2018年5月30日《开封日报》刊登《开封市国土资源局关于催缴土地出让金及违约金的公告》；14.2018年6月11日《开封市国土资源局关于解除豫（汴）出让（2014年）第0510号的通知》；15.邮政快递单据复印件及查询结果；16.手机短信通知；17.2018年6月12日《开封日报》刊登《开封市国土资源局关于解除的公告》。以上证据证明被告解除与原告国有建设用地使用权出让合同合法有效。18.河南省周口市中级人民法院（2018）豫16执保17号协助执行通知书和（2018）豫16财保9号民事裁定书各一份。证明原告称其2019年3月才知道与被告签订的合同被解除不属实。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1-4和6，原告对其真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以确认；证据5、7和8，原告对其真实性无异议，在原告未告知被告邮寄地址情况下，被告按照注册地址向其法定代表人送达文件符合规定，此外又以公告方式保证原告的知情权，对上述三组证据本院予以采信；证据9，原告对其合法性有异议，但该证据并未直接发生解除原、被告之间《国有建设用地使用权出让合同》的效力；证据10-17，其中证据14是本案合法性审查对象，不作为单一证据进行认证；对其他几组证据原告虽质证称快递查询结果复印件的真实性无法确认，徐大冲也不是其单位职工等，被告未履行送达义务，但原告诉称2018年6月5日未能缴纳的原因是被告所致，足以说明原告收到了《开封市国土资源局关于催缴土地出让金及违约金的通知》；被告工作人员根据原告工作人员留下的电话等联系方式送达相关文件材料符合常理，且采取了三种方式送达，保证原告能收到被告的通知。故对于原告提出的质证意见，本院不予采信，对于被告提交的证据10-13和15-17，本院予以采信。证据18真实性予以认可，但不能达到其证明目的。被告对原告提交证据的真实性均无异议，仅对证据1和6的证明目的不认可，对证据1的证明目的，将在本院认为综合认定；根据对被告证据的认定，对证据6的证明目的不予认可；其他证据本院予以采信。经审理查明，原告精英公司于2014年7月30日以挂牌出让方式竞得了位于开封市郑汴路以北小王屯3#(2014-23号)宗地的建设用地使用权，宗地面积为61935.8平方米，出让用途为商业服务、、住宅用地2014年8月12日，精英公司与开封市国土资源局签订了豫(汴)出让(2014年)第0510号(2014-23号宗地)《国有建设用地使用权出让合同》及《补充协议》，约定土地出让价款为6503.259万元，定金1400万元，受让人应自合同签订之日起30日内支付出让金总额的50％，剩余部分自出让合同签订之日起60日内付清；受让人应当按照合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。关于违约责任，《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。2014年7月14日，原告支付了保证金1400万元，该定金于2014年9月2日转为土地出让金。2016年11月23日，被告作出《关于督促2014-23号宗地受让人缴纳土地出让金的通知》，要求原告5日内缴清土地出让金5103.259万元，滞纳金约4800万元，否则按国有建设用地使用权出让合同有关条款处理。2017年10月26日，被告作出《关于再次督促河南精英置业有限公司缴纳土地出让金和违约金的通知》并送达到原告，要求原告于2017年11月15日前缴清土地出让金和违约金，否则按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定和《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定，解除合同并追究违约责任。2017年11月24日，被告作出《出让金催缴通知单》，要求原告于2017年12月20日前缴清欠缴的土地出让金5103.259万元以及违约金；逾期不缴，将依法解除《国有建设用地使用权出让合同》，保证金不予退还。2018年1月11日，原告支付土地出让金5103.259万元。2018年1月17日，原告收到违约金61233238.37元的缴款通知书。2018年5月30日，被告作出《开封市国土资源局关于催缴土地出让金及违约金的通知》，要求原告于2018年6月5日17:00前缴清因逾期缴纳土地出让金所产生的违约金，逾期不缴，将依法解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，定金不予返还。被告通过邮寄、短信及公告的方式向原告送达该通知。2018年6月6日，原告缴清了违约金61233238.37元。2018年6月11日，被告作出了《关于解除豫（汴）出让（2014年）第0510号〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》，称截止目前，原告仍未按有关规定依法缴清应缴纳的土地出让金和违约金，根据《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定，原告行为已构成根本违约。自本通知发出之日起，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》解除，原告已缴纳的1400万元定金不予返还。被告亦通过邮寄、短信及公告的方式向原告送达该通知。另查明，根据2018年开封市机构改革方案，将开封市国土资源局的职责，市城乡规划局的职责等整合后，组建开封市自然资源和规划局。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，开封市自然资源和规划局作为本案被告适格。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。”第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”被告作为开封市土地行政主管部门，具有作出被诉解除通知的法定职权。被告为实现行政管理目标，在其法定职责范围内与原告签订的具有行政法上权利义务内容的国有土地出让合同，属于行政协议。行政协议具有契约性与行政性的双重属性，当出现纠纷时，协议双方首先应当根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。原告未严格按照合同约定的时间交纳土地出让金，被告数次督促、催缴及追缴，原告最终于2018年1月11日补足了土地出让金，被告接受了原告逾期支付土地出让金的行为，双方合同约定的主要债务原告已经履行。违约金是对逾期缴纳土地出让金违约行为的惩罚，根据双方合同约定，被告在原告逾期缴纳土地出让金的情况下享有合同解除权，但对于违约金的缴纳期限及逾期缴纳的后果却未在合同中约定。且原告在收到被告要求2018年6月5日17:00前缴清因逾期缴纳土地出让金所产生的违约金通知后，于2018年6月6日完成了缴纳义务，而被告却仍然在2018年6月11日依据双方《国有建设用地使用权出让合同》第三十条作出了单方解除的通知，显然依据不足。法律、法规或规章对行政机关单方解除行政协议虽未规定具体的程序，但《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）第二十条要求行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。参照上述通知规定，行政机关在作出行政行为时，应当注重程序正当，保障相对人的陈述权、申辩权等权利。被告作出本案被诉的解除通知前，没有告知原告享有陈述和申辩的权利，未遵守正当程序原则。综上所述，被告于2018年6月11日作出的《关于解除豫（汴）出让（2014年）第0510号〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》无合同依据，且程序违法，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销原开封市国土资源局于2018年6月11日作出的《关于解除豫（汴）出让（2014年）第0510号〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》。案件受理费50元，由被告开封市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省开封中级人民法院。审 判 长  孙黎霞审 判 员  周 静代理审判员  陈 婧二〇一九年十一月十四日书 记 员  陈柯安