广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂0103行初271号 原告赖金彪，男，1941年7月19日出生，汉族，住南宁市。 委托代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人郭悦，北京市盛廷律师事务所律师。 被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局，地址：南宁市西乡塘区鲁班路**金水湾小区****。 负责人何方来，该局局长。 委托代理人罗强，广西永泰和律师事务所律师。 委托代理人蔡升华，广西永泰和律师事务所实习律师。 原告赖金彪不服被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局（以下简称西乡塘区城管局）作出的行政处罚决定一案，于2018年8月6日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月21日立案后，于2018年12月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月30日公开开庭审理了本案。原告赖金彪的委托代理人李笃振，被告西乡塘区城管局的副局长丘谋及委托代理人罗强、蔡升华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告西乡塘区城管局于2018年7月26日作出2018-TL035号《行政处罚决定书》，主要内容为：经查明，被处罚人（屯渌村一队T1-G114房屋建设人）未办理建设工程规划许可证，擅自在屯××队××号建设房屋，以上事实有现场勘察笔录、现场照片等证据予以证实，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条的规定，依据城乡规划法第六十四条的规定，作出以下处罚决定：限期在本决定书送达之日起三日内，自行拆除以上位于屯××队××号的房屋。 原告赖金彪诉称，其系南宁市××乡塘区屯××队居民，在该村拥有宅基地及房屋。2018年7月26日，原告见到被告张贴的2018-TL035号《行政处罚决定书》，得知其将原告所有的房屋（T1-G114）认定为违法建设，并要求原告三日内自行拆除房屋。原告认为，被告作出的《行政处罚决定书》程序不当、实体违法，违反了包括城乡规划法、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）在内的诸多法律规定，最终认定原告房屋系违法建设属处罚错误。诉争行政行为严重损害了原告的合法权益，应予以纠正。基于以上事实和理由，特向法院提起行政诉讼，望法院对诉争处罚决定书的合法性进行审查，依法判决：1、撤销被告作出的2018-TL035号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。 原告赖金彪向本院提供了以下证据： 1、2018-TL035号《行政处罚决定书》，证明被告作出案涉处罚决定，该处罚决定违法； 2、《自治区住房城乡建设厅关于调整2017年度城市棚户区改造项目建设计划的通知》（桂建保〔2017〕26号）； 3、2017年城市棚户区（危旧房）改造新编入国家下达目标任务项目清单表； 4、《南宁市西乡塘区人民政府办公室关于印发〈西乡塘区屯渌村一队棚户区改造项目实施方案〉的通知》及附件《西乡塘区屯渌村一队棚户区改造项目征地补偿安置实施方案》； 5、南宁市国土资源局《政府信息公开告知书》（编号：2018-68）及附件《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2009年度城市建设用地第一批农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2009〕721号）、《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2014年度城市建设用地保障性安居工程第一批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2016〕491号）； 证据2-5证明被告作出案涉处罚决定行政目的不当，以拆除违法建设为名，达到低成本征收拆迁的违法目的； 6、赖金彪户口本，证明原告系屯渌村一队村民，在村内享有宅基地并在其上建房居住； 7、南宁市西乡塘区人民政府安吉街道办事处屯渌村民委员会（以下简称屯渌村委会）《证明》，证明原告系案涉房屋的建设人，具有原告主体资格。 被告西乡塘区城管局辩称，一、行政处罚决定合法。2018年7月13日，被告工作人员对原告涉嫌违反城乡规划法第四十条规定的违法建设依法进行规划检查，并对原告下发并送达《调查通知书》，根据行政处罚法第三十六条规定，要求原告2日内携带房屋建设有关手续到被告处接受调查。同时，被告工作人员对涉嫌违建的房屋进行现场勘察。2018年7月19日，被告下发并送达《行政处罚告知书》，告知根据城乡规划法第六十四条的规定，对原告拟作限期拆除的处罚，并告知提出陈述和申辩的权利。2018年7月26日，被告下发并送达《行政处罚决定书》，根据城乡规划法第六十四条的规定，对原告作出限期自行拆除房屋决定，并依法告知其诉权。二、原告违法建设的房屋系占地面积100平方米，建筑面积达600平方米违法建筑。可见，原告违法建设不是小规模的，而是严重违反城市规划的行为，应当予以严厉打击，才能遏制违法建设的势头，杜绝其他村民效仿。三、违法建筑不受法律保护。由于原告建设房屋时，没有依据法律的规定办理建设工程规划许可、建设工程施工许可等手续，其所建设的案涉房屋均属违法建筑。这些违法建筑违反城市规划范围的规划，影响该片区域的城市规划。对违法建筑及违法利益，不应受到法律保护。四、赖金彪不是本案适格的原告，其应提交相关证据证明，才能成为本案适格原告。 被告西乡塘区城管局向本院提交了以下证据： 1、现场勘察笔录； 2、违法建（构）筑物与周边关系及各种规划控制线示意图、现场取证照片； 3、2018-TL035号《调查通知书》及公文送达回执单、现场照片； 4、2018-TL035号《行政处罚告知书》及公文送达回执单、现场照片； 5、2018-TL035号《行政处罚决定书》及公文送达回执单、现场照片； 证据1-5证明被告作出限期拆除决定经过了调查、勘察，告知了相关权利，程序合法、适用法律正确； 6、黄文、农吉宁的行政执法证； 7、南宁市西乡塘区人民政府安吉街道办事处《证明》； 证据6、7证明现场执法人员资格，送达文书经过见证； 8、视频光盘，证明执法人员在送达文书过程中遭遇阻挠。 经庭审质证： 一、被告对原告提供的证据1、6的真实性、合法性无异议，对关联性及待证内容有异议；证据2-5、7因无原件核对，对其真实性、合法性、关联性均有异议。 二、原告对被告提供的证据1-4、8的真实性、合法性、关联性有异议；对证据5中处罚决定书的真实性无异议，对照片及送达回证的真实性有异议；对证据6中黄文的行政执法证无异议。农吉宁的行政执法证因无原件核对，对其真实性有异议；对证据7的真实性无异议，对证明内容认为不具备合法性。 本院对上述证据认证如下： 一、原告提供的证据1、6来源合法，且与本案具有关联性，本院依法予以确认；证据2-5与本案无关，本院不予确认；证据7来源合法，且与本案具有关联性，原件亦在庭后提交本院核对，本院依法予以确认。 二、被告提供的证据1只记录了案涉房屋占地面积、建筑面积而无具体勘察情况，无法判断勘察结果是否正确，从证据2中示意图上也无法辨别房屋的具体位置，且证据1、证据2中示意图上当事人签名处均记载“拒签”，但证据上却无当事人身份情况的记载，无法判断拒签当事人的具体指向，因此综合来看，对证据1、证据2中示意图的真实性、合法性无法确认，故不作为本案的定案依据；证据3-5中送达回证上“受送达人”处均记载“屯××队××号房屋建设人”，被告在未确定具体受送达人的情况下采取留置的方式送达文书，不符合有关留置送达的规定，且送达回执原件与庭前作为证据提交的复印件有多处签名不同，对此被告解释称系执法时送达回执均制作了两份所致，但对此说法却未能提供证据予以证实，这也与一般执法时送达回执的制作习惯不符，因此综合来看，对证据3-5中送达回执的真实性、合法性无法确认，故不作为本案的定案依据；证据2-5中照片，因原告在庭审中确认照片中的房屋确系其房屋，故对证据2-5中照片的真实性本院依法予以确认；证据3-5中《调查通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》来源合法，且与本案具有关联性，本院依法予以确认；证据6中黄文的行政执法证合法有效，且与本案具有关联性，本院依法予以确认。农吉宁的行政执法证因无原件核对，原告对其真实性亦不予认可，故本院不予确认；证据7来源合法，且与本案具有关联性，原告对其真实性亦无异议，本院依法予以确认；证据8从视频的内容上看不能确定与本案具有关联性，本院不予确认。 经审理查明：2018年7月13日，被告西乡塘区城管局针对“屯××队××号房屋建设人”发出2018-TL035号《调查通知书》，认为其未办理建设工程规划许可证在屯××队××号（该号为被告自行对房屋的编号）建设房屋的行为，涉嫌违反城乡规划法第四十条第一款的规定，要求其收到通知之日起两日内携带相关材料到西乡塘区城管局规划监察大队接受调查。2018年7月19日，被告针对“屯××队××号房屋建设人”作出2018-TL035号《行政处罚告知书》，认为其未办理建设工程规划许可证在屯××队××号建设房屋的行为，违反了城乡规划法第四十条的规定，依据城乡规划法第六十四条的规定，拟对其作出限期拆除房屋的行政处罚，并告知其有陈述申辩的权利。2018年7月26日，被告针对“屯××队××号房屋建设人”作出2018-TL035号《行政处罚决定书》，限期其在决定书送达之日起三日内自行拆除位于屯××队××号的房屋。上述《调查通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》，被告在案涉房屋上进行了张贴并拍照记录。2018年8月20日，屯渌村委会出具《证明》，证实原告赖金彪在村内建有1栋房屋，该房屋建在村集体宅基地范围内，建设地址为屯××队××号，由于历史遗留原因未办理房屋产权所有证，但该房屋产权属其所有。庭审中，原告自述T1-G114号房屋建于2008年，因种种原因，建房时未办理建设工程规划许可证。原告因不服被告作出的《行政处罚决定书》，遂向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求，被告则答辩如前。 本院认为：依据行政处罚法第十六条及《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第五条第（五）项的规定，被告西乡塘区城管局作为城市管理综合行政执法机关，对其辖区范围内未经规划部门许可的违法建设行为具有行政处罚的法定职权。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被告作出的2018-TL035号《行政处罚决定书》针对的被处罚人记载为“屯××队××号房屋建设人”，显然，被告在执法时，并未明确具体的处罚对象。现屯渌村委会出具《证明》证实赖金彪在该村集体宅基地范围内建有1栋房屋，建设地址为屯××队××号。屯渌村委会作为屯渌村的基层群众性自治组织，对该村情况较为了解，其出具的《证明》已经初步证实赖金彪与案涉房屋之间的关系。故，赖金彪作为被诉处罚决定的相对人，认为被告作出的《行政处罚决定书》侵犯其合法权益，有权提起本案行政诉讼，具备本案的原告主体资格。被告直至庭审时仍未能明确2018-TL035号《行政处罚决定书》中处罚对象的具体指向，亦无相反证据证实赖金彪并非案涉房屋的权利人，其单纯否认赖金彪原告主体资格的主张明显缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 城乡规划法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此，一般而言,规划行政主管部门应视违法建设的具体情形作出责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入等措施或处罚。而对于“限期拆除”的，应当符合“无法采取改正措施消除影响的”情形。本案中，原告赖金彪虽未经规划许可即在南宁市××乡塘区屯××队建设案涉房屋，但综合屯渌村一队另有数十村民均在同一时间向本院起诉要求撤销西乡塘区城管局针对各自房屋作出的限期拆除决定来看，当地普遍存在建房缺少建设规划许可手续的情形。被告在2018-TL035号《行政处罚决定书》中适用城乡规划法第六十四条规定对房屋建设人作出处罚时，只是认定其未办理建设工程规划许可证擅自建房的事实即作出“限期拆除”的决定，而对于当地建房普遍缺少建设规划许可手续的原因未加考虑与分析，对于案涉房屋是否符合“无法采取改正措施消除影响的”情形也无任何说明，且在本案中亦未能提供相应的证据证明案涉房屋存在严重影响城市规划、无法采取改正措施消除影响而必须限期拆除的情形。故，被告作出本案《行政处罚决定书》，事实不清，证据不足。 行政处罚法第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，被告在作出处罚决定之前，虽然作出了《行政处罚告知书》，告知作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知享有陈述和申辩的权利。但该告知书并未明确具体的执法对象，也未依法送达被处罚人，原告在庭审中亦否认收到过该告知书。被告在作出处罚决定之前，未能依法保障被处罚人行使陈述、申辩的权利，故其处罚程序违法。 综上所述，被告作出本案《行政处罚决定书》，认定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。原告的诉讼请求合法有据，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下： 撤销被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局于2018年7月26日作出的2018-TL035号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元（原告赖金彪已预缴），由被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  滕 莹 人民陪审员  梁金培 人民陪审员  赖泳燕 二〇一九年十一月二十日 书 记 员  罗 婕 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政处罚法》 第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。 《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》 第五条第（五）项城市管理综合行政执法机关依照法律、法规、规章规定行使下列行政处罚权：（五）城乡规划管理方面对未经规划部门许可的违法建设行为的行政处罚权； 《中华人民共和国城乡规划法》 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。