辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终1199号上诉人（原审原告）本溪众朋物流有限公司。法定代表人李霞，董事长。诉讼代理人**（李霞丈夫），经理。诉讼代理人沈延志，辽宁湘辉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）本溪高新技术产业开发区管理委员会。法定代表人卢伟，主任。诉讼代理人张小康，本溪市溪湖区日月岛办事处工作人员。诉讼代理人由靖，辽宁由靖律师事务所律师。上诉人本溪众朋物流有限公司因诉被上诉人本溪高新技术产业开发区管理委员会确认《结案息访协议》无效一案，不服本溪市中级人民法院（2019）辽05行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。被告辖区内的本溪市溪湖区日月岛街道办事处与原告于2018年8月23日签订结案息访协议，主要内容为：本溪众朋物流有限公司负责人**及妻子李霞（法定代表）多次上访，主要针对公司手续不完备和因动迁给公司生产经营造成影响等事宜，要求政府赔偿经济损失并给予本溪众朋物流有限公司按证照齐全整体动迁。该信访问题经高新区管委会多次研究。2018年5月30日，高新区管委会就妥善解决本溪众朋物流有限公司信访问题给出了5点意见：1.依据清华评估公司审计后评估值5041262.62元给予众朋物流有限公司整体动迁；2.高新区管委会将众朋物流有限公司前期垫付报卷费454411元，地质勘测费50000元，合计504411元予以返还，并按商业银行贷款利率6.6%给予计算利息，金额为320000元；3.动迁款及垫付的本金、利息付款期限为协议签订之日起一年之内四次结清，首次付款比例为总补偿款的40%，剩余三次付款比例分别为20%，首次付款期限为签订息访协议后一个月之内，剩余三次付款时限按季度发放。鉴于众朋物流有限公司已将场地对外出租，又因众朋物流有限公司动迁后所有款项于2019年5月31日才能全部拨付到位，因此2019年5月31日前租金仍由**夫妇收取，待款项全部拨付到位后，众朋物流有限公司的所有产权由高新区管委会收回，原众朋物流有限公司所产生的债权债务由负责人**及其法人代表李霞负责，如高新区管委会未在规定时间之内(2019年5月31日)付清所有款项，**、李霞夫妇可继续按月领取租金；4.由日月岛街道办事处借支的15万元资金**需返还给日月岛街道办事处；5.**、李霞夫妇同意以上四条处理意见的同时，需签订息访协议并办理公证手续，承诺不再因众朋物流有限公司发生的任何问题上访，如发生上访行为，将自愿承担法律责任。本溪众朋物流有限公司同意上述处理意见，从此息访，不再就上述信访问题及相关事项到任何部门上访，如发生上访行为，将自愿承担法律责任。原告本溪众朋物流有限公司诉称，被告系实施“本溪市高新区李时珍大街”动迁项目征收工作的实施单位，经多年协商，原告与本溪市溪湖区日月岛街道办事处于2018年1月24日签订《协议书》一份，于2018年8月23日签订《结案息访协议》一份。但原告从2018年1月24日至今一致未看到清华评估公司的《评估报告书》，原告也未在《评估报告书》上签字，至2019年4月未领取动迁补偿款时才发现收到欺诈。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条规定，房地产评估机构由被征收人协商选定，既然在本次征收中明确评估报告作为补偿协议的依据，评估程序就应当遵守前述法律规定。本案中清华评估公司不具备资质，由对方直接确定，剥夺了原告协商选定评估机构的权利，评估报告未依法送达给原告，剥夺了原告复核权。更何况前后共有三家评估公司评估鉴定，有三个评估结果，清华评估公司评估报告的补偿面积、金额较前两份评估报告明显减少。该评估报告不能作为签订补偿协议的依据。补偿协议应视为没有事实依据，双方协商缺乏意思表示一致的要件，应属无效。故原告提起本案诉讼，请求依法确认结案息访协议无效，特别是其中补偿数额部分的协议无效；诉讼费用由被告承担。被告辩称，一是原告将答辩人列为被告主体错误，协议并不是答辩人与原告所签订。二是《结案息访协议》合法有效，已经履行，现原告拒绝领取剩余息访资金。三是《结案息访协议》不属于征地动迁补偿协议，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的法律规定，案涉地块至今未启动项目征收程序，是为解决原告信访问题，故采取资产评估加协商的方式予以解决。请求驳回起诉。原审法院经审理查明，为解决原告招商引资引起的上访问题，2018年1月24日原告与本溪市溪湖区日月岛街道办事处签订协议书一份，主要内容为：放弃本溪佳诚评估公司和本溪新金桥评估公司的评估结果，由高新区管委会指派日月岛办事处指定，共同委托一家具有房产及土石方等全部评估内容资质的评估公司进行评估。评估结果告知双方，评估结果双方共同认可并遵守，不再重新评估。日月岛办事处负责评估公司3日内进场，30日内出具评估报告。后本溪清华资产评估事务所进行了评估。原告与本溪市溪湖区日月岛街道办事处于2018年8月23日签订《结案息访协议》（具体内容详见前述）。该协议已实际履行，因原告拒绝领取剩余息访资金而致并未全部履行完毕。另查，原告曾另案起诉被告，要求确认被告干预评估行为违法，该院经审理作出（2017）辽05行初12号行政裁定，认为日月岛街道办事处系受高新区管委会委托进行行为，故高新区管委会是适格被告。原告上诉后，经本院审理，驳回上诉，维持原裁定。原审法院认为，从行政争议产生经过看，为解决原告招商引资引起的上访问题，原告与本溪市溪湖区日月岛办事处先签订的2018年1月24日协议书就评估问题进行约定，后签订的《结案息访协议》，双方自愿通过协议方式，一次性解决动迁给原告生产经营造成的影响等一切相关问题。在先签订的协议书中，原告自愿放弃之前两次评估结论，由日月岛办事处指定，共同委托评估机构三日内进场评估。如评估机构并未按约定在三日内进场或原告对进场的评估机构之产生或资质不认可的话，原告应当对对方未按协议履行提出异议。在原告并未提出异议并签订后续《结案息访协议》的情况下，应视为双方通过《结案息访协议》的签订对2018年1月24日协议书的约定内容进行了实际变更。经庭审询问，原告自认其是在对《结案息访协议》内容清楚知晓的情况下签订该协议的，双方已开始实际履行，原告也接受了对方的部分履行，应认为签订该协议是原告真实的意思表示，因此，该协议自成立时生效。《结案息访协议》不存在法律规定的应当认定无效的情形，因此，原告要求确认该协议无效没有事实和法律依据。原告提出该协议是征收补偿协议，其内容违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，因该协议是为解决对原告招商引资因选址不当造成原告公司客观上确需动迁而致财产损失问题而签订的，是一种补偿协议，但因行政机关没有作出征收决定，因此所谓动迁并非发生在国有土地上房屋征收过程中，不属于征收补偿协议，故原告该主张不成立。关于原告提出对评估机构的资质和评估结果均不知情、评估程序违法及剥夺其复核权、所签协议没有事实依据问题，因《结案息访协议》对评估机构和评估结果均有清楚的表述，原告也自认完全知晓这些内容，如原告对评估机构及评估结果有异议，可以拒绝签订协议。现原告自愿签订协议，即意味着原告对评估机构及其评估结果均认可并接受。原告在知晓评估结果的情况下并未申请复核，视为其自愿放弃对评估结果的复核权利，故原告相关主张均不成立。经公证机关公证，原告表示严格遵守并履行协议，现原告违背诚实守信原则，无正当理由拒绝继续履行协议并要求确认协议无效，不应予以支持，故对其诉讼请求予以驳回。对于被告提出的主体不适格问题，生效裁判已经认定被告是适格主体，对被告此答辩意见不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定判决如下：驳回原告本溪众朋物流有限公司要求确认《结案息访协议》无效的诉讼请求。一审受理费五十元（原告已预交）由原告本溪众朋物流有限公司负担。上诉人本溪众朋物流有限公司不服一审判决向本院上诉称：原审判决采信证据和认定事实错误，适用法律不当，判决结果错误。事实与理由如下：1、辽宁佳诚房地产土地与资产评估有限公司出具的评估报告及本溪新金桥资产事务所的评估材料，均是有资质的评估单位对本案案涉资产进行的评估，不能因为签订协议书而排除其与本案的关联性，一审判决采信证据有误。2、清华评估公司不具有相应资质，直接由日月岛办事处确定，剥夺了本溪众朋物流有限公司协商选定评估机构的权利。评估报告仅出具给日月岛办事处，未依法送达本溪众朋物流有限公司，客观上剥夺了上诉人对该评估结果申请复核、鉴定的权利。且本案中共计三家评估机构对本溪众朋物流有限公司进行评估，先后得出不同的评估结论。清华评估公司出具的评估报告中的补偿面积、金额明显减少，一审对该节事实未予查清。3、本溪高新技术产业开发区管理委员会没有办理征收土地的相关手续，其要取得上诉人的土地、房屋，就必须与上诉人协商并取得一致意见。其在采取协商方式实施征收时，应当参照适用《中华人民共和国土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的基本规定，一审判决适用法律不当。上诉请求：1、撤销本溪市中级人民法院（2019)辽05行初59号行政判决，依法改判并支持上诉人一审诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人本溪高新技术产业开发区管理委员会答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应驳回上诉人的上诉请求。1、案涉协议是对招商引资发生投资损失所作的性质赔偿协议，不是征收补偿协议。从行政争议产生的过程看，案涉招商引资是政府招商出让土地，本溪众朋物流有限公司作为投资人进行土地开发建设和生产经营。在履行过程中，政府因规划未能获批出让土地，投资方知道未批仍进行土地房产的投资建设，至今未能取得国有土地使用权，进而不能取得土地使用权证及相关产权证。因此产生了投资损失。本溪众朋物流有限公司曾多次就损失要求予以赔偿。政府为解决其投资损失，双方签订了案涉的赔偿协议。其内容当中提到补偿，因为双方均有过错，应分担赔偿责任，所以以补偿的方式进行赔偿。案涉协议中提到动迁，系为了赔偿的标准和方法，即采用动迁的方式来解决赔偿的范围和数额。本溪众朋物流有限公在案涉土地没有取得土地使用权，也没有取得房屋产权，政府对案涉土地也没有作出征收的决定，没有依照法律途径进行征收补偿，因此案涉协议不能认定是征收补偿协议。2、原审适用法律正确。案涉协议是双方共同签订的，并且经过公证。该协议是真实意思的表示，不违反法律行政法规的强制性规定。该协议大部分已经实际履行。本溪众朋物流有限公司起诉之前，被上诉人已经通知其领取剩余款项，但其拒收余款。本溪众朋物流有限公司既然已经签署了协议，就是对原评估报告的确认和认可，不应再提出异议或要求。本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中,为解决本溪众朋物流有限公司招商引资引起的上访问题，本溪市溪湖区日月岛办事处与本溪众朋物流有限公司签订的《结案息访协议》，是双方在自愿协商的基础上签订的，是双方真实意思的表示，其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，亦不损害公共利益及第三人合法权益，该协议合法有效。该协议已实际履行，本溪众朋物流有限公司也接受了对方的部分履行。本溪众朋物流有限公司主张因清华公司不具备资质，未依法向其送达评估报告，该评估报告确定的金额不能作为签订《结案息访协议》的依据，要求确认《结案息访协议》无效。本溪众朋物流有限公司的主张不符合上述法律所规定的无效情形之一，且亦未提供证据证明《结案息访协议》存在无效情形，故本溪众朋物流有限公司要求法院判决被诉协议无效的主张缺乏事实及法律依据，原审法院未予支持并无不当。关于本溪众朋物流有限公司提出一审判决采信证据有误的上诉主张，因本溪众朋物流有限公司在2018年1月24日签订的协议书中明确表示放弃两次评估的评估结果，故辽宁佳诚房地产土地与资产评估有限公司出具的评估报告及本溪新金桥资产事务所的评估材料与本案不具备关联性，原审未予采信并无不当。关于本溪众朋物流有限公司提出评估公司不具备资质及评估报告未送达、评估结果不应作为签订协议的依据的上诉主张，因本溪众朋物流有限公司在已知另二家评估机构评估结论的情形下，仍然选择签订被诉协议，可以推定本溪众朋物流有限公司对评估机构及评估结果的认可，故本溪众朋物流有限公司该项主张不能成立，本院不予支持。关于本溪众朋物流有限公司提出一审判决适用法律不当的上诉主张，因本案相关行政机关并未作出征收决定，被诉协议签订的目的也是为解决本溪众朋物流有限公司招商引资引起的上访问题，并非发生在国有土地房屋征收过程中，故本溪众朋物流有限公司上诉主张应参照适用《中华人民共和国土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的基本规定缺乏事实依据不能成立。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人本溪众朋物流有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  李永财审判员  蒋华明审判员  张宇庭二〇一九年十一月二十七日书记员  刘桐阳