山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初869号 原告杨存吉，男，1964年10月21日出生，汉族，身份证住址济南市天桥区水屯380号。 原告宋德岭，男，1963年1月9日出生，汉族，身份证住址济南市天桥区水屯4号楼2单元601号。 原告杨凤山，男，1955年6月25日出生，汉族，身份证住址济南市天桥区水屯401-1号。 原告李春岭，男，1955年2月1日出生，汉族，身份证住址济南市天桥区水屯143号。 原告杨新杰，男，1966年2月28日出生，汉族，身份证住址济南市天桥区水屯356号。 共同委托代理人刘勇进，北京在明律师所事务所律师。 被告济南市天桥区人民政府，住所地济南市。 法定代表人窦虎，区长。 委托代理人徐光城，济南市天桥区司法局工作人员。 原告杨存吉、宋德岭、杨凤山、李春岭、杨新杰不服被告济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）作出的行政复议决定，于2019年10月8日向本院提起诉讼。本院当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年11月15日公开开庭审理了本案。原告杨存吉、宋德岭、杨凤山、李春岭、杨新杰及其委托代理人刘勇进；被告天桥区政府的委托代理人徐光城到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 杨存吉、宋德岭、杨凤山、李春岭、杨新杰要求撤销济南市天桥区民政局2019年6月4日作出的《关于北园街道水屯社区推选村民代表有关问题的答复意见》，向天桥区政府申请行政复议。天桥区政府于2019年9月19日作出济天政复决字〔2019〕45号《行政复议决定书》（以下简称45号复议决定），认为根据“《山东省村民委员会选举办法》第四十条规定……对被申请人的书面答复意见不服，可以向受理机关的上一级机关提出书面复查请求”，决定驳回杨存吉、宋德岭、杨凤山、李春岭、杨新杰的行政复议申请。五原告不服，诉至本院。 原告杨存吉、宋德岭、杨凤山、李春岭、杨新杰诉称，2019年5月18日水屯社区两委会应村民要求，经北园街道办事处同意，在其派出工作人员监督指导下组织村民推选产生水屯村第十二届村民代表。两委会于两天后的5月20日公布村民代表当选人名单，确认本次选举“程序公平、公正、公开，程序合情、合理、合法。经两委同意，此次选举产生的以上35名居民代表有效”。但北园街道办事处随后拒绝接受两委会的报备材料，对选举产生的村民代表不予认可。随后原告将有关材料递交天桥区民政局，天桥区民政局作出《关于北园街道水屯社区推选村民代表有关问题的答复意见》，根据《山东省村民委员会换届选举规程》以参会户代表不足三分之二为由认为选举无效。原告遂向济南市天桥区人民政府提出行政复议，天桥区人民政府于9月19日作出行政复议决定，驳回申请人的复议申请。原告认为：被告所依《山东省村民委员会换届选举规程》属于行政规范性文件，不是地方规范和规章，不具备法的普遍约束力；该规程制定程序违法，因而无效。天桥区民政局所作上述《意见》以及天桥区政府作出的行政复议决定均没有法律依据，依法应当被撤销，济南市天桥区民政局应当就本案涉及问题重新作出答复。故诉至法院，请求：1.撤销天桥区政府作出的45号复议决定；2.判令天桥区政府重新作出复议决定书；3.请求附带审查《山东省村民委员会换届选举规程》的合法性；4.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1.行政复议决定书； 2.答复意见； 3.行政复议申请受理通知书； 4.行政复议申请书、行政复议反馈意见书、行政复议答复书、行政复议证据清单、线索转办督办单、来信来访转办单、核查处理报告、说明、答复意见、换届选举手册； 5.关于水屯社区居民代表选举的情况说明、水屯社区第十二届居民代表及小组长推选方案、水屯社区第十二届居民代表当选名单、公告、选票样本。 被告答辩称，2019年7月29日收到原告以济南市天桥区民政局为被申请人的行政复议申请，同日作出《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》。2019年9月19日天桥区政府作出45号复议决定并依法送达。涉案复议决定程序合法。原告要求撤销天桥区民政局于2019年6月4日作出的《关于北园街道水屯社区推选村民代表有关问题的答复意见》，由于《山东省村民委员会选举办法》第四十条已规定了相应救济途径，原告对天桥区民政局的答复意见不服，应当按照上述法律规定寻求救济，故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项驳回原告行政复议申请适用法律正确。综上，天桥区政府作出45号复议决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据： 1.行政复议申请书、证据材料、证据材料收据； 2.《行政复议受理通知书》及送达回证、查询记录； 3.《提出行政复议答复通知书》及送达回证； 4.济南天桥区民政局行政复议答复书、相关材料、证据材料收据； 5.行政复议反馈意见书及证据材料收据； 6.行政复议决定书及送达回证、查询记录。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2、5真实性无异议；对证据3真实性不认可；对证据4不认可；对证据6的真实性认可，对证明目的不认可。被告对原告提交的证据的真实性、合法性、关联性认可，不认可原告的证明目的。 本院对证据的认定如下：原、被告提交的证据均真实、合法，与本案待证事实具有关联性，可以作为本案的定案依据，本院予以采信。 经审理查明：2019年5月27日，济南市天桥区人民政府北园街道办事处出具《关于水屯社区居民代表选举的情况说明》，载明：“北园街道办事处水屯社区按照10个生产队户代表无记名投票方式于2019年5月18日进行了居民代表推选。……有四个生产队参加投票的户代表超过规定比例（三分之二）并产生居民代表，……其余六个生产队参选情况分别是：第一生产队总户数79户，实到会36户，投票率46%；第三生产队总户数51户，实到会17户，投票率34%；第五生产队总户数63户，实到会27户，投票率43%；第六生产队总户数54户，实到会26户，投票率48%；第八生产队总户数108户，实到会38户，投票率35%；第九生产队总户数86户，实到会44户，投票率51%。这六个生产队到会参选人数均未达到三分之二多数。鉴于以上情况，办事处已责令水屯居委会于近期针对六个未达到规定投票率（三分之二）的生产队再次组织选举，直至选出每个生产队规定的居民代表数。” 另查明，2019年6月4日，济南市天桥区民政局作出《关于北园街道水屯社区推选村民代表有关问题的答复意见》，载明：“经了解，北园街道办事处水屯社区经居委会与居民广泛协商，按照10个村民小组（原生产队分配）户代表无记名投票方式于2019年5月18日进行了村民代表推选，其中共有四个生产队（第二生产队、第四生产队、第七生产队、第十生产队）参会的户代表达到三分之二并产生了村民代表，剩余六个生产队（第一生产队、第三生产队、第五生产队、第六生产队、第八生产队、第九生产队）参会的户代表未达到三分之二。根据《山东省村民委员会换届选举规程》第五章第二节‘根据村民代表总数，按照本小组确定的村民代表数额，由村民小组长主持召开本小组18周岁以上过半数村民或者三分之二以上户代表参加的小组会议，以举手、鼓掌等方式推选，提倡无记名投票产生，以得票多的当选’的有关规定，经请示市局，村民小组采取户代表方式推选村民代表，参会的户代表应达到本小组总户数的三分之二以上，推选才有效。”杨存吉、宋德岭、杨凤山、李春岭、杨新杰不服上述《答复意见》，向天桥区政府申请行政复议。天桥区政府认为“《山东省村民委员会选举办法》第四十条规定：‘村民对选举程序或者选举结果有异议的，可以向乡镇人民代表大会、人民政府或者县（市、区）人民代表大会常务委员会、人民政府及其民政部门提出书面申诉。……申诉人对处理决定不服的，可以自接到处理决定之日起三十日内向受理机关的上一级机关提出书面复查请求。上一级机关应当受理……’。本案中，申请人对被申请人的书面答复意见不服，可以向受理机关的上一级机关提出书面复查请求”。2019年9月19日，被告作出45号复议决定，驳回了杨存吉、宋德岭、杨凤山、李春岭、杨新杰的行政复议申请。五原告仍不服，提起本案行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”《山东省村民委员会选举办法》第七条规定：“各级人民政府成立村民委员会换届选举领导机构”……主要负责宣传贯彻、培训、指导等工作。该办法第三十条规定：“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等设立若干村民小组。村民小组组长由村民小组会议推选产生。人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表。村民代表按每五户至十户推选一人，或者由各村民小组推选若干人，总数由村民委员会确定，但是不得少于三十人。……”基于上述规定，村民委员会是基层群众性自治组织，不是国家基层政权组织，不是一级政府，也不是乡镇政府的派出机构。村民委员会及村民代表的选举系基层群众组织成员根据相关法律规定行使的民主政治权利，行政机关对上述选举工作具有指导、支持、帮助的职责，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。本案中，济南市天桥区民政局针对水屯社区村民代表推选作出的《关于北园街道水屯社区推选村民代表有关问题的答复意见》，是履行对村民委员会及村民代表选举工作进行指导的职责，并非行使行政管理职能过程所产生的行政行为。原告就涉案《答复意见》向天桥区政府申请行政复议，显然不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，故被告天桥区政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回原告杨存吉、宋德岭、杨凤山、李春岭、杨新杰的行政复议申请，并无不当。被告天桥区政府同时在45号复议决定中依据《山东省村民委员会选举办法》第四十条的规定，告知五原告有提出申诉及请求书面复查的相关权利，亦无不当。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”五原告于2019年7月29日向被告天桥区政府申请行政复议，2019年9月19日，被告天桥区政府作出45号复议决定并向五原告送达，该复议决定的作出程序符合相关法律之规定。 由于被告天桥区政府系依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》以及《山东省村民委员会选举办法》作出案涉45号复议决定，故原告要求附带审查《山东省村民委员会换届选举规程》合法性的诉讼请求，本院不予支持。 综上，被告天桥区政府作出的45号复议决定事实认定清楚、适用法律正确、程序合法。原告杨存吉、宋德岭、杨凤山、李春岭、杨新杰的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨存吉、宋德岭、杨凤山、李春岭、杨新杰的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨存吉、宋德岭、杨凤山、李春岭、杨新杰负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  胡一帆 人民陪审员  于欣冉 人民陪审员  时跃荣 二〇一九年十一月二十七日 书 记 员  丁 亮