广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初2666号 原告：杜梓珊，女，1996年7月24日出生，汉族，住广州市海珠区。 委托代理人：谢一飞，系广东正光明律师事务所律师。 委托代理人：谢昌淇，系广东正光明律师事务所实习律师。 被告：广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处，住所地广州市海珠区晓港中马路147号。 法定代表人：谭沛文，职务主任。 委托代理人：欧荣坚。 委托代理人：彭浩中，系广东纬韬律师事务所律师。 第三人：广州市海珠区昌岗街联星经济联合社，住所地广州市海珠区宝岗大道1373号。 法定代表人：何志明，职务社长。 委托代理人：尹香桂、谢漩，均系广东永通律师事务所律师。 第三人：广州市海珠区昌岗街联星西基经济合作社，住广州市海珠区沙园奋勇北街23号104房。 负责人：黄嘉晖，职务社长。 原告杜梓珊不服被告广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处，第三人广州市海珠区昌岗街联星经济联合社（以下简称联星联社）、广州市海珠区昌岗街联星西基经济合作社（以下简称西基经济社）行政处理决定纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案。原告杜梓珊的委托代理人谢一飞、谢昌淇，被告广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处委托代理人欧荣坚、彭浩中，第三人联星联社委托代理人尹香桂、谢漩到庭参加了诉讼，第三人西基经济社经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杜梓珊诉称：（一）被告所作行政处理决定，没有正确处理原告诉求。原告出生后随母入户在第三人所在地，原告母亲是两第三人社员和股东，原告属于第三人西基经济社社员，持有蓝色社员证，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，原告依法应当具有两第三人集体经济组织的成员资格。但原告被两第三人强行划分为蓝证社员，所享受的待遇与红证社员不一致，不能享有与第三人其他红证社员同等的福利和待遇。因此，被告在作出行政处理决定时，应依法对原告现时的集体经济组织成员资格进行认定，而不是驳回全部请求，故依法应予撤销。（二）被告所作行政处理决定，适用的第三人章程、村规民约违反法律法规的强制性规范。第三人联星联社于1996年6月1日实施的《联星股份合作经济联社章程》（以下简称96章程）违反法律法规的强制性规范。第一，96章程的内容涉及当时联星村的资产量化，并同时限制了1996年5月31日后出生的股东子女所享有的股东权益和福利待遇，章程的内容涉及全体村民的利益问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行）第十一条的规定，涉及全村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，即96章程的通过必须经召开全体村民会议，并由18周岁以上的村民过半数通过，或者由户的代表的过半数通过，才符合法律的规定。第二，96章程的审议通过程序违法，章程审议召开的股东代表大会只是由第三人联星联社下属的各经济合作社的正、副社长、社委参与，而没有村民推荐及选举的股东代表参与到这次股东代表大会。该部分参与股东代表大会的正、副社长、社委并不能作为全体股东的代表，亦不能代表联星联社下属各经济合作社全体社员的意志和意愿。96章程的审议会议、审议表决程序、股东代表参与人数均不符合法律法规的规定，也不符合一般村民会议立项审议的习惯。因此，96章程中涉及限制1996年5月31日后出生的股东子女所享有农村集体经济组织成员的股东权益和福利待遇的条款，不应作为行政处理决定的依据。第三人联星联社于1998年11月13日通过的《联星经济联合社股份制章程》（以下简称98章程）第六条以及96章程第五条，两份章程的内容违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018修正）第二十七条的规定，均限制了1996年5月31日后出生的股东子女所享有的股东权益和福利待遇，强行剥夺该部分股东子女的股东资格，使得该部分股东子女丧失了部分集体经济组织成员资格，不应作为行政处理决定的依据。（三）1996年5月31日不是第三人股权固化日，第三人在未真正进行股权固化之前，违法地剥夺了原告的合法财产权益。第三人联星联社于2002年12月25日通过《关于停止发放的决议》，该决议内容如下：2002年10月1日零时前，为海珠区“城中村”撤村改制户口“农转非”与经济联合社、经济社股份固化的标准时间……从2003年1月1日零时后出生的社员子女一律停发《后备社员证》。第三人联星联社于2008年8月7日通过的《广州市海珠区昌岗街联星经济联合社章程》（以下简称08章程）第九条规定，第三人联星联社自1999年1月1日起实行股份制，证明了第三人联星联社在1996年5月31日后仍一直在发放社员证和股份证，98章程、08章程均允许了部分人员赎买股份、出资认购股份和规定了扩股的相关内容，即1996年5月31日并未真正地进行股权固化。因此，第三人联星联社在未真正进行股权固化之前，就限制1996年5月31日后出生的股东子女的股东权益和福利待遇，违法剥夺了原告的合法财产权益。据此，诉讼请求法院判令：一、撤销被告作出的海昌行处字[2019]17号《行政处理决定书》，并重新作出处理；二、本案诉讼费用由被告承担。 被告广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处辩称：（一）我办依据法定权限与程序进行行政处理，所作涉诉行政处理决定，程序合法。原告向我办提出行政处理申请，我办依据相关法律法规予以受理，并向第三人发出《告知书》，举行案件询问会，分别听取原告及第三人的意见，并对当时参与章程制定的部分社员代表进行调查询问。在听取各方当事人意见和调查、审查相关案件材料的基础上，我办在规定期限内作出涉诉行政处理决定，并送达给原告及第三人。为此，本案作出的行政处理决定程序合法。（二）我办作出的涉诉行政处理决定，事实清楚，证据充足，适用法律正确，实体处理合法。1.查明事实。经查明，第三人西基经济社是联星联社下属的经济合作社。原告出生后随母入户在第三人西基经济社所在地，原告母亲是两第三人的社员和股东，原告持有两第三人蓝色社员证。第三人联星联社在1996年5月31日股东代表大会审议通过，1996年6月1日零时正式实施的《联星股份合作经济联社章程》第三条规定：“集体经济长期积累起来的财产，除社员入社股金，历年劳动积累外，也有国家城建征地土地补偿。因此，通过清产核资，将资产100%折股量化到持股人……”第五条规定：“按规定在一九九六年六月一日零时前出生的联星村持有《社员证》及《后备社员证》的社员及后备社员，均有权参加村股份合作经济，并按规定成为持股人。在截止日期后，按村规民约符合计生条例生育领取《后备社员证》的社员，不作持股人，只享受按村规定的福利及有关待遇。”第三人联星联社在1998年11月13日通过股东代表大会审议通过了《联星经济联合社股份制章程》，其中第六条规定：“按规定在一九九六年六月一日零时前出生的联星村持有《社员证》及《后备社员证》的社员及后备社员，均有权参加村股份合作经济，并按规定成为持股人。在一九九六年六月一日零时后出生的，按村规民约符合计生条例生育领取《后备社员证》的社员，不作持股人，只享受按村规定的福利及有关待遇。”同时进一步明确了红证社员购买股份的具体方案及扩股做法。该章程于1999年1月1日零时起正式实施，现行有效。第三人联星联社在2013年7月23日通过联社社员股东代表大会审议通过了《关于持蓝色正式社员待遇的明晰》，再一次明晰蓝证社员的社员待遇。2.第三人联星联社制定上述章程及《关于持蓝色正式社员待遇的明晰》的程序如下：1996年5月31日，联社召开股东代表大会，出席股东代表大会的股东代表包括联星村联社的企业代表、所有经济社社员代表、联社干部、村公司干部及区人大代表，会议经过讨论和举手表决，经超过三分之二代表同意通过了《联星股份合作经济联社章程》。1998年11月13日，联社召开股东代表大会，出席股东代表大会的股东代表包括联星村的企业代表、所有经济社社员代表、联社干部、村干部及区人大代表，会议经过讨论和举手表决，经超过三分之二代表同意通过，该章程于1999年1月1日正式生效，至今仍适用。1996年、1998年的联社章程均有会议纪要及村民代表名单等书面文件，以及当时参与表决的社员代表证明联社章程经召开社员代表大会并由到会代表2/3以上同意通过。2013年7月23日，联社召开社员股东代表大会，会议表决通过《关于持蓝色正式社员待遇的明晰》（社员股东代表138人，实到96人，94人同意，2人不同意），出席股东代表大会的股东代表包括联星村的企业代表、所有经济社社员代表、联社干部。该文件有会议纪要及社员股东代表名单、社员股东代表会议签到表、表决情况等书面文件证明已由社员股东代表大会经超2/3代表同意通过，且根据对经济社负责人和当年参加股东代表大会代表的调查，绝大部分都表示联社章程、《关于持蓝色正式社员待遇的明晰》表决通过后均下发至经济社，经济社在社员大会上公开宣读，并在公告栏中悬挂或张贴公示。3.根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第十二条规定，第三人联星联社制定相关章程内容合法，制定程序合法，其依据现行有效的章程、村规民约执行蓝证社员的待遇并无不当。第三人联星联社是合法成立的农村集体经济组织，有权经营管理属于联星村的集体所有的土地和其他资产。联社在相关章程文件中规定将全村资产折股量化、持股人资格、股份购买方式及蓝证社员待遇的内容，均属于农村集体经济组织经营管理本组织集体土地和其他资产的行为，符合相关法律规定。而且，第三人联星联社按照相关程序规定，制定通过章程，可以认定章程制定符合法定程序。综上所述，请求法院驳回原告诉讼请求。 第三人联星联社述称：（一）上世纪90年代，我社为顺应历史发展需要而进行了股权固化，为此所制定的法律文件并无损害任何一位村民的权益。上世纪90年代，为响应当时的政策号召，明晰农村资产的所有权与经营权，我社在1996年制定实施了《联星经济联合社股份制章程》，将村集体的资产进行了股权固化，将股权分为自然配置股和出资认购股。取得股权的社员，由我社向其核发红色社员证。当时，我社人口均为农业户口，依当时政策规定，农业户口不能办理就业证。考虑到未出生的子弟日后成年后无法外出找到工作时可以回村里任职，我社决定对股权固化后的新增社员核发蓝色社员证。持红色社员证的社员能够持股、参加股红分配及享受村规定的福利及其他待遇，而持蓝色社员证的社员则不能持股及参与股红分配，其他的权利义务、福利及待遇与持红色社员的社员一样。（二）原告是联社的蓝证社员，已经具有集体经济组织成员资格。联社目前有两种社员证，分别为红证和蓝证。持红证的社员，能够持股、参加股红分配，以及享受村规定的福利及其他待遇。持蓝证的社员，不能持股，不参与股红分配，其他的权利、义务、福利及其他待遇与持红证社员一样。（三）原告属于我社蓝社社员，不具备我社股东资格，持蓝证社员不作持股人，只享受按村规定的福利及有关待遇。1.根据1996年章程的规定，1996年6月1日零时前出生的联星村持有《社员证》及《后备社员证》的社员及后备社员，均有权参加村股份合作经济，并按规定成持股人。在截止日期后，按村规民约符合计生条例生育领取《后备社员证》的社员，不作持股人，只享受按村规定的福利及有关待遇。1998年、1999年、2008年村规民约及章程亦对上述持股人的资格问题作出了同样的规定。2013年的《关于持蓝色正式社员待遇的明晰》再一次明确了蓝证社员除不持股，不参加股东分配外，其权利、义务、福利及其他待遇与持红证的社员股东相同。2.我社制定的村规民约及章程等程序合规，内容合法。1996年制定的《联星股份合作经济联社章程》经过反复讨论，后由选举产生的社员代表表决通过，并于同年6月1日实施。1998年修改形成的《联星经济联社股份制章程》，经过股东代表大会讨论，对原章程进行修改，以举手表决方式通过。2008年8月7日，我社根据上级要求制定了《广州市海珠区昌岗街联星经济联合社章程》，并经股东代表大会举手表决通过后，提交给街道办事处和农业行政主管部门备案。我社在制定相关文件的草案前，各经济社都会征求和听取社员的意见，党委会和社委会也会听取村民的意见。草案形成后，将其交由董事会讨论，最后是经过社员代表大会讨论通过。而社员代表则是每个经济社按照人口数量以30：1的比例选举出来的，各社社长及该社的会计都是当然的社员代表。社员代表每三年或五年为一帱，每年选举完成后都会进行公示。所有文件表决通过后，我社均进行了公示，张贴到联社和经济社的公告栏上。同时，文件也下发到各经济社，要求加强宣传贯彻。20多年来，联社及各社均按上述章程及村规民约等执行社员待遇问题。3.我社所制定的《联星经济联合社股份制章程》《联星村村规民约》《关于持蓝色正式社员待遇的明晰》等文件早已被司法机关所认可。广州市海珠区人民法院在2018年审理案外人与我社侵害集体经济组织成员权益纠纷一案过程中，向被告核实了我社所制定的章程制度已生效并备案。广州市中级人民法院2019年6月18日作出二审判决，也对章程内容和效力进行了确认。因此，本案被告作出行政处理决定时所依据的文件已被司法机关所认可。（四）股东资格界定日与股权固化工作是两个概念，不能混为一谈。股权固化是我国农村集体经济股份制改革中的一项重要工作。我社从1996年提出股权固化，明确股东资格，到1999年1月1日明确股权数额，实现股份制，再到实行按股分红，历经多年。而股东资格界定日，是指核定红证与蓝证社员的界定日期，是股权固化工作的一个环节。综上所述，被告作出的行政处理决定，程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当予以维持。 第三人西基经济社书面述称：第三人联星联社在各个时期所作出的章程及村规民约等文件都是经过严格程序制定的，合法有效，联社及我社根据现行的规定处理社员的待遇问题，并无不妥。我社同意被告及联社的答辩意见，不同意原告诉讼请求，请求法院驳回原告诉讼请求。 经审理查明：第三人西基经济社是联星联社下属的经济合作社，原告于1996年7月24日出生，原告母亲是两第三人的社员和股东，持两第三人红色社员证。原告出生后随母入户在第三人西基经济社所在地，并持有两第三人蓝色社员证。1996年5月31日第三人联星联社通过股东代表大会审议通过《联星股份合作经济联社章程》，其中第三条规定：“集体经济长期积累起来的财产，除社员入社股金，历年劳动积累外，也有国家城建征地土地补偿。因此，通过清产核资，将资产100%折股量化到持股人……”第五条规定：“按规定在一九九六年六月一日零时前出生的联星村持有《社员证》及《后备社员证》的社员及后备社员，均有权参加村股份合作经济，并按规定成为持股人。在截止日期后，按村规民约符合计生条例生育领取《后备社员证》的社员，不作持股人，只享受按村规定的福利及有关待遇。”1997年12月9日，联星村委会制定的《联星村村规民约》，其中第三条第（八）项规定：“根据一九九六年五月三十一日通过的《联星股份合作经济联社章程》规定，在一九九六年六月一日零时前出生的联星村持有《社员证》《后备社员证》的社员及后备社员，均有权参加村股份合作经济，并按规定具有持股人资格。在此截止日期后出生的，按《村规民约》符合计划生育条例生育领取《后备社员证》的社员（该证为蓝色），不作持股人，其只能享受按村规定的福利及有关待遇。”1998年11月13日，第三人联星联社通过股东代表大会通过《联星经济联合社股份制章程》，其中第六条规定：“按规定在一九九六年六月一日零时前出生的联星村持有《社员证》及《后备社员证》的社员及后备社员，均有权参加村股份合作经济，并按规定成为持股人。在一九九六年六月一日零时后出生的，按村规民约符合计生条例生育领取《后备社员证》的社员，不作持股人，只享受按村规定的福利及有关待遇。”该章程于1999年1月1日零时起正式实施，现行有效。2013年7月29日，第三人联星联社经过股东代表大会表决通过，向下属经济社作出《关于持蓝色正式社员待遇的明晰》，进一步明确“在一九九六年六月一日零时至二00二年十二月三十一日24时止出生的社员子女且符合领取《后备社员证》（该证为蓝色）条件的社员，不作持股人。其只能享受按村规定的福利及有关待遇……蓝色正式《社员证》的社员除不持股，不参加股红分配外，其权利、义务、福利及其他待遇与持红色正式《社员证》的社员股东相同……”原告因对两第三人未为其配股有异议，向被告提出行政处理申请，请求确认：1.确认具有两第三人集体经济组织成员资格，与其成员股东具有同等的权利义务，享受成员股东同等的福利待遇和股份分红；2.责令两第三人从2014年1月起，按第三人西基经济社股东每年股份分红的60%支付分红款。被告受理后，向两第三人送达相关证据材料及举证告知书，并分别对原告方及两第三人进行调查询问。原告方在接受询问调查时明确属于两第三人集体经济组织成员，因联社将社员划分为蓝证社员和红证社员，故行政处理申请实为要求与红证社员享受同等福利待遇，即享受两第三人股东资格。2019年2月12日，被告根据原告申请作出涉诉行政处理决定，认为鉴于原告已经是两第三人集体经济组织成员，拥有选举权和被选举权，除不能购买股份和享受股份分红外，其余福利与红证社员一致。且第三人联星联社制定章程、文件规定将全村资产折股量化、持股人资格、股份购买方式及蓝证社员待遇的行为，均属于农村集体经济组织经营管理本组织成员集体所有的土地和其他资产的行为，并未违反《广东省农村集体经济组织管理规定》和其他法律法规的规定。第三人联星联社制定的章程内容合法，制定章程的程序合法，故其依据现行有效的章程、村规民约执行蓝证社员的待遇并无不当，故决定驳回原告的全部请求。该行政处理决定书于同日送达原告。原告不服，诉至本院。庭审中，原告明确实际要求享有两第三人股东资格。 以上事实有行政处理决定书、历年章程、村规民约、《关于持蓝色正式社员待遇的明晰》、调查询问笔录等证据予以证实，到庭各方当事人亦当庭陈述在案。 本院认为，原、被告双方对已经享有两第三人集体经济组织成员资格以及行政处理申请实为要求确认股东资格并无异议，本院予以确认。本案争议焦点为：一、第三人联星联社历年章程、村规民约等相关文件的制定通过程序是否合法？二、历年章程、村规民约等文件中规定1996年5月31日以后出生的社员不享有股东资格的内容是否合法？ 关于第一个争议焦点，《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月1日起施行，以下相同）第十九条规定：“社区经济组织的最高权力机构是社员大会或社员代表大会。由社员大会或社员代表大会民主选举产生若干人组成社委会管理社务，并选出社长主持日常工作。社委会干部的任期一般为五年，称职者连选连任，不称职者可经过社员大会或社员代表大会进行罢免。”第二十条规定：“社委会负责起草和修改社章，拟定经济发展计划、工作计划和财务收支计划，提交社员大会或社员代表大会审议通过；召开社员大会或社员代表大会并报告工作，贯彻执行大会作出的各项决议；处理社务，行使社区经济组织的经营、管理、协调、服务等职能；挑选和聘任社办企业的厂（场）长、经理；向当地人民政府及上级有关部门反映社员的意见和要求，维护集体与社员的合法权益。”《广东省农村集体经济组织管理规定》（2013年修订，以下相同）第九条规定：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。1/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。成员大会或者成员代表会议实行‘一人一票制’或者‘一户一票制’等表决方式，具体由组织章程确定。”第十条规定：“农村集体经济组织成员大会，应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过。农村集体经济组织召开成员代表会议，应当有本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过。”本案中，第三人制定的历年章程、村规民约以及《关于持蓝色正式社员待遇的明晰》等文件均召开社员代表大会或成员代表会议表决通过，制定程序符合前述法律规定，且上述章程、村规民约已实际执行二十多年。原告抗辩意见不足以否认章程制定程序的合法性，本院不予采纳。因此，第三人的历年章程、村规民约等文件可以作为被告处理适用的依据。 关于第二个争议焦点，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第七条规定：“社区经济组织的权利：……（二）根据有关法规，制定本组织章程，对组织内部的经营管理享有自主权；……”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第八条规定：“农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。农村集体经济组织章程由本组织成员大会表决通过。组织章程应当载明下列事项：……（四）成员资格及其权利、义务……（七）收益分配制度……”因此，农村集体经济组织股东资格的确定和集体收益分配等问题，属于农村集体经济组织的自治范畴。农村集体经济组织可以在不违反法律规定的前提下，自行确定其股东资格的条件。而股权固化是指将原村级集体资产，按一定标准将股权份额量化给集体经济组织成员，股权量化到人、固化到户。只有具备集体经济组织成员资格的村民才可能被确定享有股东资格，分配股权。本案中，第三人联星联社1996年章程中关于1996年5月31日之后出生的社员不予配股、不享受股份分红的规定实为固定享有股东资格人员范围的规定，该条款内容并不违反法律法规的强制性规定，而且在之后历年修订的章程、村规民约等相关文件中均未进行修改。因此，第三人联星联社依照法定程序制定的章程中与上位法没有冲突的条款可以作为认定依据。因原告不能满足章程规定的取得股东资格的条件，无法取得股东资格及享受股份分红，被告据此驳回原告的申请，并无不当。 综上，原告起诉要求撤销涉诉行政处理决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杜梓珊的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告杜梓珊负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审判长  何欣颖 审判员  李 佳 审判员  屈玲红 二〇一九年十一月十八日 书记员  欧 祎