广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1402号 上诉人（一审原告）灌阳县文市镇月岭村第五村民小组。 诉讼代表人唐桂胜，组长。 委托代理人唐大飞，广西大禾律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府。住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人潘昌裕，桂林市司法局工作人员。 一审第三人灌阳县人民政府。住所地：桂林市灌阳县灌阳镇胜利路39号。 法定代表人卢嵩，县长。 委托代理人曾念学，灌阳县自然资源局干部。 委托代理人蒋世军，灌阳县自然资源局干部。 一审第三人灌阳县文市镇月岭村第九村民小组。 诉讼代表人唐荣昌，组长。 上诉人灌阳县文市镇月岭村第五村民小组（以下简称月岭五组）因其诉被上诉人桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）、一审第三人灌阳县人民政府（以下简称灌阳县政府）、灌阳县文市镇月岭村第九村民小组（以下简称月岭九组）土地确权行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初8号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开审理了本案，并于2019年11月13日组织各方当事人进行询问。上诉人月岭五组诉讼代表人唐桂胜及委托代理人唐大飞，被上诉人桂林市政府委托代理人潘昌裕，一审第三人灌阳县政府委托代理人曾念学、蒋世军，一审第三人月岭九组诉讼代表人唐荣昌，到庭参加询问活动。经过阅卷、调查和询问当事人，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条决定不开庭审理。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：2016年5月月岭五组与月岭九组因在大牛凹山场的界线不清，产生争议。灌阳县文市镇月岭村调解委员会（以下简称月岭村调解委员会）组织调解，未能促成双方达成协议，遂于2016年12月13日出具《请求上级部门调解处理报告》，请上级有关部门进行调解处理，该报告中“五队代表人”处只有月岭五组唐一燕的签字。2017年7月27日，灌阳县文市镇月岭村村民委员会（以下简称月岭村委会）出具证明：“我村第5村民小组组长是村民唐一燕。”灌阳县政府受理该山林权属纠纷后，通过直接送达和邮寄送达方式向争议双方送达调解通知、勘验现场通知等文书，但月岭五组无人签收相关文书，亦没有参加灌阳县政府组织的调解和勘验现场等调处程序。2017年11月2日，灌阳县政府作出灌政处〔2017〕2号处理决定（以下简称2号处理决定），将争议山场确权归月岭九组。2017年11月16日，灌阳县林业局工作人员王庆达、王万明等人以及文市镇政府工作人员唐某、月岭村治安特派员唐集顺到唐一燕家送达2号处理决定，唐一燕拒绝签收。随后灌阳县政府工作人员予以留置送达，当即制作《送达处理决定笔录》，并将唐一燕阅读2号处理决定的现场拍照留存。2018年3月22日，月岭五组向桂林市政府提交《行政复议申请》以及月岭村委会2018年3月18日出具的《法定代表人身份证明书》等材料，其中《行政复议申请》将唐一燕列为月岭五组组长，《法定代表人身份证明书》亦证明唐一燕系月岭五组组长。桂林市政府于2018年3月26日受理月岭五组复议申请，唐一燕于2018年4月2日签收桂林市政府送达的《案件复议受理通知书》。2018年11月27日，桂林市政府作出市政复决字〔2018〕155号《桂林市人民政府行政复议决定书》（以下简称155号复议决定），以超过法定复议申请期限为由，驳回月岭五组的行政复议申请。唐一燕于2018年12月13日签收了155号复议决定。月岭五组不服，提起本案行政诉讼，请求撤销155号复议决定。 另查明，庭审中月岭五组提交月岭村委会2018年12月23日出具的两份《证明》，用以证明唐一燕在2014年7月1日至2017年12月31日之间不是月岭五组组长；唐春洪在2014年8月2日至2017年7月30日之间担任月岭五组组长；2017年8月5日至2018年12月13日之间没有人担任月岭五组组长；2018年12月13日至2019年12月13日是唐桂胜担任月岭五组组长。月岭五组提交其代理人唐大飞2019年4月9日对唐某、唐集顺的调查笔录，用以证明2017年11月16日灌阳县政府工作人员只是找过唐一燕，没有留置送达2号处理决定。月岭村委会2018年12月23日出具的两份《证明》所盖公章落款为“灌阳县文市镇月岭村民委员会”，编号为4503272007187；该村委2017年7月27日出具的证明以及2018年3月18日出具的《法定代表人身份证明书》所盖公章落款为“灌阳县文市镇月岭村村民委员会”，编号为4503272002061。 桂林市中级人民法院一审认为，关于2号处理决定是否依法送达月岭五组的问题。首先，送达对象是否正确的问题。月岭五组诉称在本案山林权属纠纷调处期间及复议期间，其村民唐一燕不是月岭五组组长，并提交月岭村委会2018年12月23日出具的两份《证明》予以证实。而在权属纠纷调处期间，月岭村调解委员会2016年12月13日出具的《请求上级部门调解处理报告》中“五队代表人”处只有唐一燕的签字。月岭村委会2017年7月27日出具《证明》，证明：“我村第5村民小组组长是村民唐一燕。”在行政复议期间，月岭五组向桂林市政府提交的《行政复议申请》以及月岭村委会2018年3月18日出具的《法定代表人身份证明书》，其中《行政复议申请》将唐一燕列为月岭五组组长，《法定代表人身份证明书》证明唐一燕系月岭五组组长。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（九）项规定：“数个种类不同、内容一致的证据的证明效力优于一个孤立的证据。”结合本案，月岭五组用以证明唐一燕不是该组组长的证据仅是月岭村委会2018年12月23日出具的两份《证明》，该两份证明内容本质一致，没有其他证据相互印证，且出具时间在本案被诉行政行为之后，证明效力低下；而桂林市政府及灌阳县政府提供的上述证明唐一燕系月岭五组组长的证据，相互印证，形成完整的证据链条，证明效力明显优于月岭五组的证据。尤其是申请行政复议时，月岭五组向桂林市政府提交的《行政复议申请》以及月岭村委会2018年3月18日出具的《法定代表人身份证明书》，属于月岭五组自认唐一燕系该组组长，足以证明在本案山林权属纠纷调处期间及复议期间，唐一燕系月岭五组组长。至于月岭五组提出月岭村委会先后出具的几份《证明》所盖公章不一致的问题，亦难以否定另一方的证明效力。据此，灌阳县政府可以向唐一燕送达2号处理决定。其次，送达方式是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”以及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”本案中，2017年11月16日，灌阳县林业局工作人员王庆达、王万明等人在送达2号处理决定的过程中，因唐一燕作为月岭五组组长拒绝签收，遂邀请有关基层组织成员文市镇政府唐某、月岭村治安特派员唐集顺等人到场，在送达回证上记明拒收事由和日期，送达人、见证人签名，将2号处理决定留在唐一燕家中，当即制作了《送达处理决定笔录》，并将唐一燕阅读处理决定的现场拍照留存，记录送达过程。因此，灌阳县政府向月岭五组送达2号处理决定的方式符合法律规定。2号处理决定已于2017年11月16日依法送达月岭五组。 关于被诉155号行政复议决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”的规定，申请人申请行政复议的法定期限是知道行政行为之日起六十日内，超过申请复议期限的，复议机关应驳回复议申请。本案中，月岭五组于2017年11月16日收到2号处理决定，应当自收到该处理决定60日内申请行政复议，但月岭五组无正当理由，到2018年3月22日才提出复议申请，已超过法定复议期限，桂林市政府驳回其复议申请，事实清楚，证据充分，适用法律正确，予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回月岭五组的诉讼请求。 上诉人月岭五组上诉称：一、一审判决认定2号处理决定已于2017年11月16日留置送达月岭五组，属认定事实错误，证据不足，适用法律不当。（一）唐一燕在土地确权过程中及在申请复议前均非月岭五组组长，无权代表月岭五组接受送达，月岭村委会后面出具的证明，证明力强于其先前出具的证明，足以推翻关于唐一燕在确权过程中是月岭五组组长的认定。（二）灌阳县林业局没有将2号处理决定向唐一燕出示和宣读，更没有留置唐一燕家中或由村干部转交唐一燕。（三）没有证据证实唐一燕拒收，不存在留置送达的前提，《送达处理决定笔录》系伪造，笔录上签名的见证人唐某与唐集顺在接受上诉人代理律师调查时作出了相反陈述。（四）所谓2017年11月16日留置送达时拍摄的现场照片未能提供原件及存储介质进行质证，实为2017年5月找唐一燕勘验现场时拍摄，当地11月已是隆冬而照片显示各人却穿着短袖、拖鞋，明显不合常理，2号处理决定共4页而照片显示唐一燕手中材料仅有1页，不能证实是2号处理决定。（五）《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》没有规定行政处理决定可以适用留置送达，一审判决适用行政诉讼法及民事诉讼法关于留置送达的规定错误。二、月岭五组2018年2月19日从石场老板李小波手中得到2号处理决定复印件时才知道该决定，2018年3月26日申请复议，没有超过复议期限。综上，请求撤销一审判决，改判撤销155号复议决定，由桂林市政府在判决生效之日起一个月内重新作出新的复议决定。 被上诉人桂林市政府答辩称：唐一燕在调处过程中及复议期间均是月岭五组组长。灌阳县政府于2017年11月2日作出2号处理决定，于2017年11月16日到月岭五组组长唐一燕家送达，唐一燕查看处理决定后拒绝签收，故依法留置送达，在案的送达回证、现场照片、《送达处理决定笔录》等证据足以证实该事实。月岭五组于2018年3月26日提出复议申请时，已超过法定的复议期限。桂林市政府作出155号复议决定驳回月岭五组的行政复议申请，认定事实清楚，证据充分，复议程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人灌阳县政府述称：唐一燕在调处过程中是月岭五组组长。灌阳县林业局工作人员于2017年11月16日到月岭五组组长唐一燕家送达，唐一燕查看2号处理决定后拒绝签收，遂又于次日以邮政快递方式送达，唐一燕仍拒收，应视为已送达。月岭五组于2018年3月26日申请复议，已超过复议申请期限。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人月岭九组述称：同意灌阳县政府及桂林市政府的答辩意见。在调处过程中及复议期间唐一燕是月岭五组组长，灌阳县政府到唐一燕家中送达2号决定，当时是2017年11月16日，与现在差不多，天气比较暖和，在农村干农活完全有可能穿着短袖和拖鞋，《送达处理决定笔录》上签名的见证人唐某与唐集顺接受上诉人代理律师询问时所作陈述是虚假的。请求驳回上诉，维持原判。 二审诉讼期间，一审第三人灌阳县政府补充提交编号为1033450224823的邮政快递单，用以证明2017年11月16日到唐一燕家中送达时因唐一燕拒绝签收故未留置2号决定，但又于2017年11月17日通过邮政快递方式向月岭五组发送2号决定，因收件人唐一燕分别于2017年11月20日、22日拒收而退件，应视为已送达。上诉人月岭五组对该证据提出意见称，不认可该证据，虽然载明拒收，但不能证明该邮政快递里面装的是2号处理决定。被上诉人桂林市政府、一审第三人月岭九组认可该证据真实性、关联性、合法性及证明目的。本院经当场核对原件，该证据载明投递的是处理决定，改退批条亦明确记载收件人拒收退回，并有邮政人员签名及邮政公司盖章，故本院依法确认该证据真实性、关联性、合法性。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，除了对一审判决认定的灌阳县林业局工作人员已于2017年11月16日将2号处理决定留置于唐一燕家中的事实不予确认之外，本院确认一审判决查明的其他事实。 另查明，灌阳县政府于2017年11月17日以邮政快递方式向月岭五组唐一燕发送2号处理决定，邮政公司分别于2017年11月20日、22日投递，因收件人拒收而于2017年11月24日退回寄件人签收。本院询问中，唐一燕承认《请求上级部门调解处理报告》上的签名系其本人所签，灌阳县林业局工作人员称，因唐一燕查看2号处理决定后拒绝签收，没有将2号处理决定留置于唐一燕家中，而是于次日以邮政快递方式送达。 本院认为，本案争议焦点是月岭五组的复议申请是否超过复议期限，审查重点在于如何认定灌阳县政府送达2号处理决定的送达对象、送达方式及送达日期。 关于送达对象的问题。在月岭五组与月岭九组对争议山场的权属纠纷调处过程中，经月岭村调解委员会调解未果，于2016年12月13日形成《请求上级部门调解处理报告》，该报告“五队代表人”处仅有唐一燕一人签名，本院询问中月岭五组亦认可其真实性。月岭村委会2017年7月27日出具的《证明》明确载明“我村第5村民小组长是村民唐一燕”，并加盖月岭村委会公章。据此，灌阳县政府认定唐一燕为月岭五组组长并向其送达2号处理决定，有事实和法律依据。而且，在行政复议期间，月岭五组向桂林市政府提交的《行政复议申请》及月岭村委会2018年3月18日出具的《法定代表人身份证明书》，均证实唐一燕为月岭五组组长。上述证据相互印证，相互吻合，形成证据锁链，足以认定在本案权属纠纷调处及复议期间唐一燕是月岭五组组长，一审判决对此认定正确。月岭五组以月岭村委会2018年12月23日出具的《证明》为据主张，唐一燕在2014年7月1日至2017年12月31日之间不是月岭五组组长，2017年8月5日至2018年12月13日之间无人担任该组组长。经审查，上述证据形成于155号复议决定送达月岭五组之后，又无其他证据佐证，一审判决不予采信并无不当。即使如上述证明所述，在调处期间无人担任月岭五组组长，则唐一燕在调处过程中作为月岭五组唯一参加相关调处活动的代表人，且没有证据证实月岭五组曾对此提出过异议，灌阳县政府以唐一燕为代表人向月岭五组送达2号处理决定亦无不当。月岭五组以月岭村委会先后出具的几份《证明》所盖公章不一致为由，主张2017年7月27日《证明》系伪造，理据不充分，本院不予支持。 关于送达方式及送达日期的问题。虽然《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》没有规定送达方式，但是，行政机关对土地山林水利权属纠纷进行调解处理，系对争议双方的权属纠纷民事争议进行居中裁决的准司法行为，适用《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国民事诉讼法》关于送达的规定对处理决定及复议决定进行送达，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，2017年11月16日，灌阳县林业局王庆达、王万明等人到唐一燕家中直接送达2号处理决定，经出示和宣读，唐一燕已知道2号处理决定内容但拒绝签收。灌阳县林业局工作人员遂邀请有关基层组织成员文市镇政府工作人员唐某、月岭村治安特派员唐集顺等人到场，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名，并制作《送达处理决定笔录》及现场照片，上述送达方式及送达流程均无不当，但是，由于没有将2号处理决定留置于受送达人处，该留置送达程序并未完成，不能视为已留置送达。《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》第十一条规定：“因受送达人自己提供或者确认的送达地址不准确、拒不提供送达地址、送达地址变更未及时告知人民法院、受送达人本人或者受送达人指定的代收人拒绝签收，导致诉讼文书未能被受送达人实际接收的，文书退回之日视为送达之日。”本案中，2017年11月17日，灌阳县政府通过邮政快递方式再次向唐一燕送达2号处理决定，邮政公司分别于2017年11月20日、22日投递，因收件人拒收而于2017年11月24日退回寄件人签收，参照前述规定，应认定2017年11月24日邮政快递退回之日视为送达之日，即2号处理决定已于2017年11月24日送达月岭五组。 关于是否超过复议期限的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。本案中，灌阳县政府于2017年11月2日作出2号处理决定，明确载明可在收到该处理决定之日起六十日内向桂林市政府申请复议，该复议决定已于2017年11月24日送达月岭五组。月岭五组直到2018年3月22日才申请复议，早已超过法定复议期限且无正当理由，桂林市政府作出155号复议决定驳回其复议申请并无不当。一审判决认定已超过复议期限，判决结果正确，本院予以维持。月岭五组主张未超过复议期限的理由不成立，本院不予支持。 综上，一审判决结果正确，本院予以维持。月岭五组的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人灌阳县文市镇月岭村第五村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 陆 海 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十一月二十六日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青