渭南市临渭区人民法院行政裁定书（2019）陕0502行初170号    原告:陕西省渭南市桑桥绿化工程有限责任公司 （下称“桑桥公司”），住所地：渭南市西侧（体育场斜对面）。住所地：陕西省渭南市临渭区。   法定代表人：郭白雪，总经理。                                  委托诉讼代理人：李永纲，陕西恪是律师事务所律师。   委托诉讼代理人：郭琪，陕西恪是律师事务所律师。   被告：渭南市高新技术产业开发区规划土地局（又名渭南高新区规划土地局）（下称“土地局”），住所地：渭南市高新区。    法定代表人：王二辉，局长。委托诉讼代理人：白珂，陕西恒济律师事务所律师。委托诉讼代理人：张军龙，男，住渭南市临渭区，渭南高新区规划土地局副局长。    被告：渭南市高新区城市管理执法局（下称“执法局”），住所地：渭南高新区。    法定代表人：许靖晖，局长。    委托诉讼代理人：张立祥，陕西新仓律师事务所律师。    委托诉讼代理人：周双峰，男，汉族，住渭南市临渭区，渭南市高新区城市管理执法局工作人员。    被告：渭南市临渭区杜桥街道办事处（下称“杜桥办”），住所地：渭南市临渭区。 。    负责人：潘军，主任。    委托诉讼代理人：李念清，陕西渭临律师事务所律师。    委托诉讼代理人：王振宏，男，汉族，住陕西省渭南市临渭区，渭南市临渭区杜桥街道办事处副主任。    原告陕西省渭南市桑桥绿化工程有限责任公司诉被告渭南市高新技术产业开发区规划土地局、渭南市高新区城市管理执法局、渭南市临渭区杜桥街道办事处其他行政纠纷一案 ，本院于2019年9月6日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月1日公开开庭进行了审理。现已审理终结。    原告桑桥公司诉称，原告诉讼请求：1、请求人民法院依法撤销三被告做出的《限期搬离通知书》；2、本案诉讼费由三被告承担。事实与理由:2019年3月5日三被告做出《限期搬离通知书》，但三被告未曾实施询问、调查等法定程序，没有询问原告，听取原告的陈述，限制甚至剥夺了原告的权利，在做出后也未向原告送达，没有听取原告的陈述申辩，该通知书程序违法。《限期搬离通知书》中仅仅阐述“依据《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》等法律及相关文件精神”，并未明确该通知书所依据的法律法规。通知书中既没有原告陈述申辩的期限，也没有救济途径的内容，径直剥夺了原告的陈述申辩权和救济权利，侵害了原告享有的合法权利，该通知书内容严重违法。三被告在《限期搬离通知书》中直接将原告的设施及附属设施认定为“大棚房”违法建筑，该认定是对原告设施性质进行的认定，是实体性认定，原告设施并非“大棚房”违法建筑，这一认定明显错误。2019年3月8日，行政机关依据《限期搬离通知书》对原告的设施进行了强制拆除，可见该通知书侵害了原告的实质性权利。三被告做出的《限期搬离通知书》严重违法，原告起诉至贵院，悬请贵院依法撤销《限期搬离通知书》!被告土地局辩称，一、《限期搬离通知书》对原告合法权益本身不产生实际影响，依法应驳回原告起诉。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。答辩人协助其他行政机关于2019年3月向原告作出的《限期搬离通知书》，其内容是根据上述规定责令原告对其违法建筑自行予以搬离，及逾期未搬离的法律后果，是向原告就《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定的法律释明和告知。该行为是行政机关在强制拆除之前的前置阶段性行为，其目的是通过责令限期搬离来达到促使原告自动履行，是行政机关实施拆除违法建筑行政强制行为中的一个环节。该行政行为只是在于开始一个行政程序，不是对违法行为的最终处理。该行为并不必然导致原告的建筑物被强制拆除，对原告的合法权益明显不产生实际影响。综上，原告的起诉依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(六)、(十)项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:…(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为;…(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，以及第六十九条规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当栽定驳回起诉:…(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;…”应当驳回原告的起诉。二、原告已构成重复起诉，应当依法驳回原告起诉。原告该案所诉的事实与理由，已被后期的强制拆除行政行为所吸收。原告对本案所涉行政强制措施的异议和权利请求，可以归并入对后续具体行为(强制拆除行为)的异议和权利请求之中。根据本案实际情况，原告已提起了请求确认强制拆除其房屋的行政行为违法的行政诉讼，故原告提起的本案行政诉讼属于重复起诉。根据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第六十九条规定，“有下列情形之已经立案的，应当裁定驳回。起诉:…(六)重复起诉的;…”其起诉依法应予驳回。三、原告违法用地是经相关部门认定的事实，《限期撤离通知书》既有事实依据又有法律依据，原告要求撤销于法于事实无据。综上，请求法院依法审查，驳回原告的起诉。    被告执法局辩称，一、原告不具备本案诉讼主体资格，应依法驳回起诉。有权部门作出的本案《限期搬离通知书》，虽要求各经营户限期搬离现址，但作为原告的陕西省渭南市桑桥绿化工程有限责任公司并非案涉经营户，该通知书的要求对象并不包括原告，不存在原告主动搬离或强制拆除的问题，况且各经营户已经全部主动搬离。该《限期搬离通知书》对原告合法权益明显未产生实际影响。退一步而言，即使有关部门强制搬离，对原告合法权益产生实际影响的也是该强制行为而非本案所诉《通知》。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉:第(八)项:行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。故原告不具备本案诉讼主体资格，应依法驳回其起诉。二、答辩人不是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告起诉要求撤销2019年3月5日《限期搬离通知书》，但答辩人并非这一行政行为的作出者。也即，尽管该《限期搬离通知书》上加盖有答辩人的印章，但答辩人既未作出该通知书，也未向原告送达该通知书，答辩人与原告之间没有形成法律上的利害关系，故答辩人不具有本案被告主体资格。三、有关部门作出的《限期搬离通知书》合法有据。在有关部门执法过程中，对占用案涉农地的经营户多次进行催促，均拒不搬离非法占用土地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》和《土地管理法实施条例》等法律法规规定。有关部门依法向经营户发出《限期搬离通知书》，要求其限期搬离行政程序合法，证据充分。综上，原告不具备本案诉讼主体资格，答辩人不是本案的适格被告，有关部门作出的《限期搬离通知书》合法有据，应依法驳回原告对本案起诉。     被告杜桥办辩称，一、原告的起诉不符合起诉条件，依法应径行驳回起诉。原告陕西省渭南市桑桥绿化工程有限公司已于2019年8月27日变更法定代表人为郭白雪，宋翠萍已不是法定代表人。原告的起诉必须由法定代表人提起，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的司法解释第六十九条第一款第四项规定，未按照法律規定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的，已经立案的，应当驳回起诉。二、渭南市临渭区杜桥办事处并非一级政府，而是渭南市临渭区人民政府的派出机关，不能独立承担行政责任。根据《中华人共和国宪法》第一章总钢部分之第三十条中华人民共和国的行政区域划分如下:(一)全国分为省、自治区、直辖市(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。从以上规定可以看出乡和镇均是一级政府，而街道办事处并不是一级政府。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。据此规定，渭南市临渭区杜桥办事处是渭南市临渭区人民政府的派出机关。三、渭南市临渭区杜桥办事处不是限期搬离拆除的职权行使主体，不具有责令限期搬离拆除的行政职权，虽然在限期搬离通知书上盖章，依法无效。1、限期拆除是法律明文规定的行政强制执行措施;依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起诉讼，又不拆除的，行政机关可依法强制拆除。2、强制拆除必须由具有行政强制执行权的行政机关行使，并且必须由具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制执行措施权不得委托。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的司法解释第九十四条规定：公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。据此，渭南市临渭区杜桥办事处不是行政强制拆除的执法主体，不具有强制拆除的职权，仅仅只是协助在限期搬离通知书上加盖了公章，答辩人的行为依法无效。综上所述，答辩人认为依法应当判决驳回对答辩人的起诉。庭审中杜桥办补充答辩意见：限期搬离通知书，本身只是通知，只具有向导性，而无强制性；且限期搬离通知书上有三家行政单位盖章，不符合一般的实际行政决定的通知。经审理查明：2019年3月5日三被告作出《限期搬离通知书》，内容是：“XX路XX房XX户：为贯彻落实省、市、区‘大棚房’问题专项清理整治会议精神和要求，坚决遏制农地非农化，严守耕地红线，依据《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》等法律及相关文件精神，杜桥街道办事处与高新区规划土地局、高新区城市管理执法局将于2019年3月8日依法拆除杜桥街道办事处盈田村渭清路西侧‘大棚房’违法建筑。现告知你（户）务必于2019年3月7日前搬离此处，逾期未搬离的，造成一切经济损失及后果，由你（户）自行承担，特此通知。（加盖三被告公章）2019年3月5日”。《限期搬离通知书》张贴在原告与其他单位共用的大门上。2019年9月6日本院受理了原告陕西省渭南市桑桥绿化工程有限责任公司诉被告渭南市高新技术产业开发区管理委员会、被告渭南市高新技术产业开发区规划土地局、渭南市高新区城市管理执法局、渭南市临渭区杜桥街道办事处其他纠纷一案，原告陕西省渭南市桑桥绿化工程有限责任公司诉讼请求是：请求人民法院依法确认被告依据《限期搬离通知书》实施的强制拆除行为违法。原告于2019年10月28日提供《情况说明》称：因业务需要，原告已于2019年8月27日将原法人宋翠萍变更为郭白雪，郭白雪在公司任总经理一职，后因工作人员失误，起诉状中的法人仍为原法人宋翠萍，现须更正为现法人郭白雪。庭审中，三被告均承认在《限期搬离通知书》上加盖了公章，均否认《限期搬离通知书》的内容由其制作。    经查，渭南市国土资源局杜桥管理所于2019年1月24日已向原告发出渭国土监字（2019）第01号《责令停止土地违法行为通知书》，内容是：“桑桥花卉（宋翠萍）：你（单位）（户）在XX路XX段XX市场此行为违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和的规定。现责令你（单位、户）立即停止违法行为，听候处理。2019年1月24日”。2019年3月4日，渭南市临渭区杜桥街道办事处向渭南市高新区管委会送达《关于协调依法拆除渭清路‘大棚房’违法建筑的函》内容是：“高新区管委会：按照《土地管理法》和《基本农田保护条例》的有关规定，结合中省市区关于治理‘大棚房’的相关要求，我办已于2019年1月24日联合渭南市国土资源局杜桥管理所向‘桑桥花卉’（朝阳路以北、渭清路以西）法人宋翠萍（联系人：赵峙1330913XXXX）、‘农家乐’负责人肖运动、‘鱼池’负责人肖某某等下发了《关于限期恢复耕地原貌的通知书》及《责令停止土地违法行为通知书》，要求对非法占用的土地进行复垦复耕，恢复土地原貌，立即停止违法行为。因其不予配合，我XX组XX房’违建进行拆除，但因行政管理权限的问题，现需要高新管委会配合拆除，请按照渭政发[2006]59号文件要求，依法拆除。渭南市临渭区杜桥街道办事处，2019年3月4 日”。    又查，渭南市高新技术产业开发区规划土地局自2019年3月13日起称渭南高新区规划土地局；渭南高新区规划土地局又名渭南市国土资源局高新分局，渭南高新区不动产登记局。    本院认为，本案中的争议焦点是：1、原告法定代表人郭白雪是否进行诉讼。原告起诉时虽然将法定代表人列为原法定代表人宋翠萍，但原告在审理中已出具了《情况说明》，其法定代表人郭白雪也到庭参加诉讼说明了起诉的相关情况，加之原告起诉时也提供了营业执照，足以证明进行诉讼是原告法定代表人郭白雪的真实意思表示。2、原告主体是否适格。原告认为三被告的具体行政行为侵犯了其合法权益，提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款之规定，原告主体适格。3、原告是否属于重复起诉。原告提起撤销《限期搬离通知书》的行政诉讼，同时又提起与本案有关的其他行政诉讼，这两个案件的被告不完全相同，原告的诉讼请求也不同，原告不属于重复起诉。对三被告主张的原告属重复起诉的理由，依法不予采纳。4、渭南市高新区城市管理执法局、渭南市临渭区杜桥街道办事处是否是本案的适格被告。执法局和杜桥办均在《限期搬离通知书》上加盖公章，以自己的名义行使了相关行政管理职权，原告起诉将其列为被告，并无不当，执法局和杜桥办均为本案适格被告。5、被诉《限期搬离通知书》是否是可诉的具体行政行为。所谓具体行政行为，是指行政主体依法就特定的事项对公民、法人和其他组织权利义务作出的单方行政职权行为。结合本案实际，《限期搬离通知书》是一个行政程序中的过程性行政行为，对原告的权利义务不产生实际影响，不属法院行政案件的受案范围。对三被告主张原告所诉《限期搬离通知书》不是可诉的具体行政行为，原告所诉不属人民法院行政案件受案范围的观点予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十)项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：    驳回原告陕西省渭南市桑桥绿化工程有限责任公司的起诉。    案件受理费50元，退还原告陕西省渭南市桑桥绿化工程有限责任公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。                         审 判 长   赵孟怡                            人民陪审员   李文娣人民陪审员      杜安柱二0一九年十一月十五日 书 记 员   王  蕾