广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂0103行初263号 原告赖有添，男，1972年1月1日出生，汉族，住南宁市。 委托代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人郭悦，北京市盛廷律师事务所律师。 被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局，地址：南宁市西乡塘区鲁班路**金水湾小区****。 负责人何方来，该局局长。 委托代理人罗强，广西永泰和律师事务所律师。 委托代理人蔡升华，广西永泰和律师事务所实习律师。 被告南宁市西乡塘区人民政府，地址：，地址：南宁市衡阳西路**iv> 负责人陆广平，该区区长。 委托代理人罗强，广西永泰和律师事务所律师。 原告赖有添不服被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局（以下简称西乡塘区城管局）作出的行政处罚决定及被告南宁市西乡塘区人民政府（以下简称西乡塘区政府）作出的行政复议决定一案，于2018年8月6日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月21日立案后，分别于2018年12月20日向被告西乡塘区城管局、于2018年12月19日向被告西乡塘区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月28日公开开庭审理了本案。原告赖有添及其委托代理人李笃振、郭悦，被告西乡塘区城管局的副局长韦启电、被告西乡塘区政府的副调研员林京森及两被告的共同委托代理人罗强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告西乡塘区城管局于2018年5月10日对原告赖有添作出2018-TL028号《行政处罚决定书》，主要内容为：经查明，被处罚人未办理建设工程规划许可证，擅自在屯××队××号建设房屋的行为，有现场勘察笔录、现场照片等证据予以证实，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条的规定，已构成违法建设，依据城乡规划法第六十四条的规定，作出以下处罚决定：限期在本决定书送达之日起7日内，自行拆除以上位于屯××队××号的房屋。原告赖有添不服，向被告西乡塘区政府申请行政复议。被告西乡塘区政府于2018年7月25日作出西府复决字〔2018〕第9-6号《行政复议决定书》，决定维持西乡塘区城管局作出的2018-TL028号《行政处罚决定书》。 原告赖有添诉称，其系南宁市××乡塘区屯××队居民，在该村拥有宅基地及房屋。2018年5月10日，原告见到被告西乡塘区城管局张贴的2018-TL028号《行政处罚决定书》，得知其将原告所有的房屋认定为违法建设，并要求原告7日内自行拆除房屋。原告对该《行政处罚决定书》不服，向被告西乡塘区政府申请行政复议。2018年7月27日，原告收到复议机关的《行政复议决定书》，复议决定维持了《行政处罚决定书》。原告认为，被告西乡塘区城管局作出的《行政处罚决定书》程序不当、实体违法，违反了包括城乡规划法、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）在内的诸多法律规定，最终认定原告房屋系违法建设属处罚错误。诉争行政行为严重损害了原告的合法权益，应予以纠正。被告西乡塘区政府作为复议机关，复议审查过程简单草率，其所作出的复议决定错误，亦应撤销。基于以上事实和理由，特向法院提起行政诉讼，望法院对诉争处罚决定书、复议决定书的合法性进行审查，依法判决：1、撤销被告西乡塘区政府作出的西府复决字〔2018〕第9-6号《行政复议决定书》；2、撤销被告西乡塘区城管局作出的2018-TL028号《行政处罚决定书》；3、本案诉讼费由被告承担。 原告赖有添向本院提供了以下证据： 1、2018-TL028号《行政处罚决定书》； 2、西府复决字〔2018〕第9-6号《行政复议决定书》； 证据1、2证明被告西乡塘区城管局作出案涉处罚决定，该处罚决定违法，被告西乡塘区政府作出的复议决定内容违法； 3、《自治区住房城乡建设厅关于调整2017年度城市棚户区改造项目建设计划的通知》（桂建保〔2017〕26号）； 4、2017年城市棚户区（危旧房）改造新编入国家下达目标任务项目清单表； 5、《南宁市西乡塘区人民政府办公室关于印发〈西乡塘区屯渌村一队棚户区改造项目实施方案〉的通知》及附件《西乡塘区屯渌村一队棚户区改造项目征地补偿安置实施方案》； 6、南宁市国土资源局《政府信息公开告知书》（编号：2018-68）及附件《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2009年度城市建设用地第一批农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2009〕721号）、《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2014年度城市建设用地保障性安居工程第一批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2016〕491号）； 证据3-6证明被告西乡塘区城管局作出案涉处罚决定行政目的不当，以拆除违法建设为名，达到低成本征收拆迁的违法目的； 7、赖有添户口本，证明原告系屯渌村一队村民，在村内享有宅基地并在其上建房居住。 被告西乡塘区城管局辩称，一、行政处罚决定合法。2018年4月26日，西乡塘区城管局工作人员对原告涉嫌违反城乡规划法第四十条规定的违法建设依法进行规划检查，并对原告下发并送达《调查通知书》，根据行政处罚法第三十六条规定，要求原告2日内携带房屋建设有关手续到西乡塘区城管局接受调查。同时，工作人员对涉嫌违建的房屋进行现场勘察。2018年5月6日，西乡塘区城管局下发并送达《行政处罚告知书》，告知根据城乡规划法第六十四条的规定，对原告拟作限期拆除的处罚，并告知提出陈述和申辩的权利。2018年5月10日，西乡塘区城管局下发并送达《行政处罚决定书》，根据城乡规划法第六十四条的规定，对原告作出限期自行拆除房屋决定，并依法告知其诉权。二、原告违法建设的房屋系占地面积480平方米，建筑面积达4800平方米违法建筑。可见，原告违法建设不是小规模的，而是严重违反城市规划的行为，应当予以严厉打击，才能遏制违法建设的势头，杜绝其他村民效仿。三、违法建筑不受法律保护。由于原告建设房屋时，没有依据法律的规定办理建设工程规划许可、建设工程施工许可等手续，其所建设的案涉房屋均属违法建筑。这些违法建筑违反城市规划范围的规划，影响该片区域的城市规划。对违法建筑及违法利益，不应受到法律保护。 被告西乡塘区城管局向本院提交了以下证据： 1、现场勘察笔录； 2、违法建（构）筑物与周边关系及各种规划控制线示意图、现场取证照片； 3、2018-TL028号《调查通知书》及公文送达回执单、现场照片； 4、2018-TL028号《行政处罚告知书》及公文送达回执单、现场照片； 5、2018-TL028号《行政处罚决定书》及公文送达回执单、现场照片； 证据1-5证明被告西乡塘区城管局作出限期拆除决定经过了调查、勘察，告知了相关权利，程序合法、适用法律正确； 6、黄文、农吉宁的行政执法证； 7、南宁市西乡塘区人民政府安吉街道办事处《证明》； 证据6、7证明现场执法人员资格，送达文书经过见证； 8、视频光盘，证明执法人员在送达文书过程中遭遇阻挠。 被告西乡塘区政府辩称，西乡塘区政府作出的复议决定及西乡塘区城管局作出的处罚决定合法。原告的违法建设较为恶劣，严重影响了城市规划，不受法律保护。 被告西乡塘区政府向本院提交了以下证据： 1、西府复决字〔2018〕第9-6号《行政复议决定书》； 2、《行政复议申请书》、2018-TL028号《行政处罚决定书》、赖有添居民身份证、行政复议材料收取清单； 3、西府复答字[2018]第9-6号《行政复议案件答复通知书》、《行政复议案件延期审理通知书》、文书送达回证； 4、《行政复议答复书》、现场勘察笔录、违法建（构）筑物与周边关系及各种规划控制线示意图、现场取证照片、2018-TL028号《调查通知书》、2018-TL028号《行政处罚告知书》、2018-TL028号《行政处罚决定书》、公文送达回执单、现场照片及黄文、农吉宁的行政执法证； 5、《关于屯渌村一队28件行政复议案件延期审理的请示》、西乡塘区政府办公室文件处理笺； 证据1-5证明被告西乡塘区政府的复议合法。 经庭审质证： 一、被告西乡塘区城管局对原告提供的证据1、2、7的真实性、合法性无异议，对关联性及待证内容有异议；证据3-6因无原件核对，对其真实性、合法性、关联性均有异议。被告西乡塘区政府对原告提交的证据1-7的质证意见与被告西乡塘区城管局一致。 二、原告对被告西乡塘区城管局提供的证据1-4、8的真实性、合法性、关联性有异议；对证据5中处罚决定书的真实性无异议，对照片及送达回证的真实性有异议，对证据5的合法性、关联性有异议；对证据6中黄文的行政执法证无异议。农吉宁的行政执法证因无原件核对，对其真实性有异议；对证据7的真实性无异议，对证明内容认为不具备合法性。被告西乡塘区政府对被告西乡塘区城管局提供的证据1-8无异议。 三、原告对被告西乡塘区政府提供的证据1的真实性无异议，对合法性有异议；对证据2、3、5的真实性无异议；对证据4中《行政复议答复书》的真实性无异议，对证据4中其余证据，因与西乡塘区城管局提交的证据相同，故质证意见亦相同。被告西乡塘区城管局对被告西乡塘区政府提供的证据1-5无异议。 本院对上述证据认证如下： 一、原告提供的证据1、2、7来源合法，且与本案具有关联性，本院依法予以确认；证据3-6与本案无关，本院不予确认。 二、被告西乡塘区城管局提供的证据1、证据2中示意图、证据3-5中送达回执，上面相同见证人的签名前后笔迹差异较大，且当庭提交法庭核对的送达回执原件与庭前作为证据提交的复印件也有多处签名明显不同，对此西乡塘区城管局解释称系执法时送达回执均制作了两份所致，但对此说法却未能提供证据予以证实，这也与一般执法时送达回执的制作习惯不符，另外证据1只记录了案涉房屋占地面积、建筑面积而无具体勘察情况，无法判断勘察结果是否正确，从证据2中示意图上也无法辨别房屋的具体位置，且证据1、证据2中示意图上当事人签名处均记载“拒签”，但证据上却无当事人身份情况的记载，无法判断拒签当事人的具体指向，因此，综合来看，对证据1、证据2中示意图、证据3-5中送达回执的真实性、合法性无法确认，故不作为本案的定案依据；证据2-5中照片，因原告本人在庭审中确认照片中的房屋确系其房屋，故对照片的真实性本院依法予以确认；证据3-5中《调查通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》来源合法，且与本案具有关联性，本院依法予以确认；证据6中黄文的行政执法证合法有效，且与本案具有关联性，本院依法予以确认。农吉宁的行政执法证因无原件核对，原告对其真实性亦不予认可，故本院不予确认；证据7来源合法，且与本案具有关联性，原告对其真实性亦无异议，本院依法予以确认；证据8从视频的内容上看不能确定与本案具有关联性，本院不予确认。 三、被告西乡塘区政府提供的证据1-3、5来源合法，且与本案具有关联性，本院依法予以确认；证据4中《行政复议答复书》来源合法，且与本案具有关联性，本院依法予以确认，证据4中其余证据与被告西乡塘区城管局提交的证据相同，前述已作认定，不再赘述。 经审理查明：原告赖有添在南宁市××乡塘区屯××队建有房屋一栋，其自述建房时间为2002年，因种种原因，建房时未办理建设工程规划许可证。2018年4月26日，被告西乡塘区城管局将原告房屋编号为T1-G289，并对原告发出2018-TL028号《调查通知书》，认为其未办理建设工程规划许可证在屯××队××号建设房屋的行为，涉嫌违反城乡规划法第四十条第一款的规定，要求其收到通知之日起两日内携带相关材料到西乡塘区城管局规划监察大队接受调查。2018年5月6日，被告西乡塘区城管局对原告作出2018-TL028号《行政处罚告知书》，认为原告未办理建设工程规划许可证在屯××队××号建设房屋的行为，违反了城乡规划法第四十条的规定，依据城乡规划法第六十四条的规定，拟对原告作出限期拆除房屋的行政处罚，并告知其有陈述申辩的权利。2018年5月10日，被告西乡塘区城管局对原告作出2018-TL028号《行政处罚决定书》，限期原告在决定书送达之日起7日内自行拆除位于屯××队××号的房屋。上述《调查通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》，被告西乡塘区城管局在案涉房屋上进行了张贴并拍照记录。原告因不服被告西乡塘区城管局作出的《行政处罚决定书》，向被告西乡塘区政府申请行政复议。被告西乡塘区政府受理原告的行政复议申请后，经审查，于2018年7月25日作出西府复决字〔2018〕第9-6号《行政复议决定书》，决定予以维持。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求，两被告则答辩如前。 本院认为：依据行政处罚法第十六条及《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第五条第（五）项的规定，被告西乡塘区城管局作为城市管理综合行政执法机关，对其辖区范围内未经规划部门许可的违法建设行为具有行政处罚的法定职权。 城乡规划法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此，一般而言,规划行政主管部门应视违法建设的具体情形作出责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入等措施或处罚。而对于“限期拆除”的，应当符合“无法采取改正措施消除影响的”情形。本案中，原告赖有添虽未经规划许可即在南宁市××乡塘区屯××队建设案涉房屋，但综合屯渌村一队另有数十村民均在同一时间向本院起诉要求撤销西乡塘区城管局针对各自房屋作出的限期拆除决定来看，当地普遍存在建房缺少建设规划许可手续的情形。被告西乡塘区城管局在2018-TL028号《行政处罚决定书》中适用城乡规划法第六十四条规定对原告作出处罚时，只是认定原告未办理建设工程规划许可证擅自建房的事实即作出“限期拆除”的决定，而对于当地建房普遍缺少建设规划许可手续的原因未加考虑与分析，对于案涉房屋是否符合“无法采取改正措施消除影响的”情形也无任何说明，且在本案中亦未能提供相应的证据证明案涉房屋存在严重影响城市规划、无法采取改正措施消除影响而必须限期拆除的情形。故，被告西乡塘区城管局作出本案《行政处罚决定书》，事实不清，证据不足。 行政处罚法第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，被告在作出处罚决定之前，虽然作出了《行政处罚告知书》，告知作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知享有陈述和申辩的权利。但该告知书并未依法送达原告，只是张贴在案涉房屋上，不能视为原告已经收到《行政处罚告知书》并能够及时行使陈述申辩的权利，原告在庭审中亦否认收到过该告知书。被告西乡塘区城管局在作出处罚决定之前，未能依法保障原告行使陈述、申辩的权利，故其处罚程序违法。 综上所述，被告西乡塘区城管局作出本案《行政处罚决定书》，认定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。被告西乡塘区政府复议决定维持西乡塘区城管局作出的《行政处罚决定书》错误，依法亦应予撤销。原告赖有添的诉讼请求合法有据，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局于2018年5月10日作出的2018-TL028号《行政处罚决定书》； 二、撤销被告南宁市西乡塘区人民政府于2018年7月25日作出的西府复决字〔2018〕第9-6号《行政复议决定书》。 案件受理费50元（原告赖有添已预缴），由被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局和被告南宁市西乡塘区人民政府各负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  滕 莹 人民陪审员  梁金培 人民陪审员  赖泳燕 二〇一九年十一月二十日 书 记 员  罗 婕 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政处罚法》 第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。 《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》 第五条第（五）项城市管理综合行政执法机关依照法律、法规、规章规定行使下列行政处罚权：（五）城乡规划管理方面对未经规划部门许可的违法建设行为的行政处罚权； 《中华人民共和国城乡规划法》 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。