广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂10行初70号 原告平果县黎明乡宏业村板直屯上屯村民小组。 诉讼代表人韦锋，组长。 原告平果县黎明乡高桥村板腾屯村民小组。 诉讼代表人唐秀红，组长。 原告平果县同老乡寿安村六仁屯村民小组。 诉讼代表人陈福恩，组长。 三原告共同委托代理人卢炳基，男，1983年6月8日出生，壮族，住广西宜州市。 被告平果县人民政府。住所地：广西平果县行政信息中心大楼。 法定代表人孙环志，县长。 委托代理人韦振敏，平果县林业局干部。 委托代理人苏仁剑，广西中名（平果）律师事务所律师。 第三人平果县黎明乡人民政府。住所地：平果县黎明乡。 法定代表人韦启泽，乡长。 委托代理人韦绍新，平果县马头镇法律服务所法律工作者。 原告平果县黎明乡宏业村板直屯上屯村民小组（以下简称板直上屯小组）、平果县黎明乡高桥村板腾屯村民小组（以下简称板腾小组）、平果县同老乡寿安村六仁屯村民小组（以下简称六仁小组）不服被告平果县人民政府（以下简称平果县政府）颁发给第三人平果县黎明乡人民政府（以下简称黎明乡政府）平林证字（2010）第077514号《林权证》，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月23日立案后，于同期向被告平果县政府及第三人黎明乡政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月6日公开开庭审理了本案。原告板直上屯小组、六仁小组的委托代理人卢炳基，原告板腾小组的诉讼代表人唐秀红及其委托代理人卢炳基，被告平果县政府的法定代表人孙环志县长因公务未到庭参加诉讼，其委托代理人韦振敏、苏仁剑，被告黎明乡政府法定代表人韦启泽乡长因公务未到庭参加诉讼，由其指派副乡长许国礼作为行政机关负责人出庭履行法定职责并与委托代理人韦绍新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告平果县政府于2010年6月28日颁发给第三人黎明乡政府平林证字（2010）第077514号《林权证》，林地所有权权利人登记为“黎明乡乡直乡政府综合场”；林地使用权权利人登记为“黎明乡人民政府”。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销该林权证。 原告板直上屯小组、板腾小组、六仁小组诉称，在解放初期，原告将土地等生产资料划归就近的生产队集体所有，将四固定政策落实到自然屯。当时的第三人（原黎明公社）将地名为六临、六务、六坡石、那临、六起布、六崩等约3000亩山地面积划分到宏业村板直屯,将地名为六楼、六朝、百六达等约1200亩山地面积划分到高桥村板腾屯，共约4200多亩山地。1973年，第三人（原黎明乡人民公社）将上述地名之山地面积约4000亩划为社队林场（即黎明综合场）使用，而当时并未给予原告任何补偿，也未作任何法定协议或书面合同。社队林场（即黎明综合场）将上述山地开荒为用材林和经济林进行经营活动。1985年，社队林场（即黎明综合场）自然解散，原黎明乡的同老村经过县政府批准改为同老乡人民政府。1995年，黎明乡政府和同老乡政府擅自将上述山地面积合其他林地约4000亩发包给他人承包经营20年，非法获利28万元。2015年承包期满后，再次发包给他人承包经营30年，非法获利108万元。涉案山地面积约4000亩属三原告共同所有。原为基层生产队的集体财产，原告对上述山地享有所有权和开发使用权。在历史特殊时期，村民为支援国家经济建设无偿献出山林，设立的黎明综合场。供公社经营，但在原社队林场（即黎明综合场）解散后，村民小组有权利将黎明综合场收回并分配到各村屯。第三人在原社队林场解散后并未征集上述山林的原属村屯即原告所在村屯村民的意见，也未通过上级机关单位的任何批示。2019年3月初，原告在另一个案件中了解得知，早在2010年6月28日被告在没有深入调查核实和征求原告的意见下，就私自将该地山地定性办理了上述林权证给第三人，侵犯了原告的经营所有权和使用权。综上，原告认为，被告将属于原告的约4000亩山地私自定性颁发的六本林权证是没有事实依据和法律依据的，应当依法予以撤销。故向法院起诉，请求：1.撤销被告于2010年6月28日颁发给第三人的平林证字（2010）第077514号《林权证》，并将该林权证登记的山地权属返还给三原告；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1.林权证，证明被告将属于原告的诉争山地，错误办证给了第三人，请求撤销的事实。2.公证书及山地界线图，证明第三人无偿取得属于三原告的约4000亩中的并将原告山地违法错误分包给人，第一次非法获利28万元的事实。3.一、二审民事判决书，证明被告错误颁发林权证给第三人后，第三人又违法将属于原告的林地（原黎明综合场）分包给他人，第二次非法获利108万元。4.申请书，证明第三人和案外人（同老乡政府）主张该林地属于国有资产的说法是错误的，属侵权原告的事实。5.村民及房屋照片，证明村民当前生活在当地非常贫苦，居住尚在瓦房中。 被告平果县政府辩称，一、被告向第三人颁发的平林证字（2010）第077514号《林权证》证据确凿，其林地权属来源清楚、合法。1973年人民公社时期，黎明公社管委会根据当时的国家政策，经研究决定成立黎明综合场，其性质为黎明公社集体所有制，设立了组织机构，并任命场长、会计、出纳等工作人员，同时，综合场的具体业务管理机构归公社企业办。经黎明公社管委会与当时的宏业大队及板直屯、寿安大队及六仁屯、高桥大队及板腾屯协商后，黎明公社管委会将位于宏业大队及板直屯、寿安大队及六仁屯、高桥大队板腾屯附近的碌鸡布顶等坡地约4000多亩山坡地划为综合场经营使用，并进行植树造林。之后，因体制变化，1985年综合场撤销，其业务由黎明乡人民政府企业办承续。1995年10月10日，平果县黎明乡人民政府、平果县同老乡人民政府（1984年从黎明乡分立）与林茂康、黄家福、黄红签订《黎明林场承包合同书》，合同约定承包林场面积4000亩，承包期限为20年，即从1995年10月8日至2015年10月8日，总承包金28万元人民币，并经平果县公证处进行公证。2016年7月14日，平果县黎明乡人民政府、平果县同老乡人民政府与林茂康签订《黎明综合场承包合同》，合同约定承包林场面积3042亩，期限为30年，即从2016年7月14日至2046年7月14日，承包金每年每亩40元。自1973年起至本案起诉前，原告对涉案林地的权属没有提出任何异议，该林地也一直先后由黎明综合场和平果县黎明乡人民政府经营、管理至今。因此，涉案的3042亩林地的权属来源清楚、合法，权属不存在任何争议。二、被告向第三人颁发的平林证字（2010)第077514号《林权证》程序合法。2010年6月28日，被告共向第三人颁发的平林证字(2010)第077514号至第077519号6本《林权证》，总面积为3042.3亩，其中平林证字（2010)第077514号，面积710.42亩，林班为1-6小班。2009年，平果县人民政府根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》的要求开展林改工作。平果县林改工作队组织原告、第三人进行实地勘界、确认，由林业技术人员进行勾图，然后由原告的负责人、群众代表、第三人负责人、原告所在的村民委员会、林改工作队负责人分别在平果县同老乡寿安村集体林权制度改革勘界图、平果县黎明乡宏业村集体林权制度改革勘界图、平果县黎明乡高桥村集体林权制度改革勘界图、单位之间林权边界确认表上签字、盖章。这在原告提供的证据4、5、6、7均已证实。2010年3月25日，第三人向平果县林改办提交申请书、林权登记申请表，要求办理1-32号宗地的林权证，总面积3069.1亩。经平果县林业局终审，2010年6月28日，被告向第三人颁发了平林证字（2010)第077514号《林权证》，范围为1-6小班，面积710.42亩。因此，被告向第三人颁发平林证字（2010)第077514号四至界线清楚，面积准确，资料齐全，程序合法。三、本案属于复议前置案件，应当先申请行政复议，原告直接提起行政诉讼不合法，应裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，本案应当先申请行政复议，目前原告没有先提起行政复议申请，而是直接向人民法院提起行政诉讼，不符合上述规定。综上所述，被告认为，原告的诉讼请求，没有事实和法律依据，理由不成立，且原告未依法先申请行政复议，其起诉不合法。请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求或者依法裁定驳回原告起诉。 被告平果县政府向本院提交了以下证据：1.平果县黎明乡（镇）村乡政府综合场，林权证号：077514、077515、077516、077517、077518、077519，证明被告向第三人颁发平林证字（2010)第077514号《林权证》。2.申请书、居民身份证，证明第三人向平果县林改办申请办理1-32号宗地的林权证。3.林权登记申请表、平果县集体林权制度改革宗地勘界示意图，证明第三人申请办理1-6小斑林权证，面积710.42亩，经平果县林业局终审，被告向第三人颁发平林证字第077514号《林权证》。4.平果县黎明乡集体权制度改革勘界图，证明第三人与六仁屯、板直屯、板腾屯共同勘界、指认、签字确认林权勘界情况。5.单位之间林权边界确认表、平果县同老乡寿安村集体林权制度改革勘界图，证明第三人与六仁屯共同确认林权边界情况。6.单位之间林权边界确认表、平果县同老乡宏业村集体林权制度改革勘界图，证明第三人与板直屯共同确认林权边界情况。7.单位之间林权边界确认表、勘界图，证明第三人与板腾屯共同确认林权边界情况。8.法律依据：《中华人民共和国森林法》第三条；《林地管理暂行办法》第八条，证明被告具有颁发林权证职权。 第三人黎明乡政府述称，一、三原告请求撤销平果县政府向第三人颁发平林证字平林证字（2010)第077514号《林权证》，理由不成立。因为，1973年黎明人民公社革命委员会根据当时的国家政策，决定成立黎明人民公社综合场，该场性质为黎明人民公社农民集体所有制。该场土地来源，是经上级党委与当时的寿安、高桥大、小队协商划拨4000亩过来使用的。截至2010年6月28日平果县政府颁发该场《林权证》时，该场已经连续使用有37年之久，均无任何单位和个人提出过任何权属争议。可见，平果县政府向第三人颁发该场《林权证》是合法的，依法应予维持。三原告认为平果县政府向第三人颁发该场《林权证》的行为侵犯其已经依法取得的土地山林所有权或者使用权的，三原告应当按照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，先申请行政复议，对行政复议决定不服的，才能依法向人民法提起行政诉讼的。本案，三原告没有先申请行政复议，直接向人民法院提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定的条件。二、三原告请求将平林证字（2010)第077514号《林权证》登记的山地权属返还给三原告，于法无据，其诉讼请求理由不成立。因为，桂发（1982)36号《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条和第八条第一款规定，集体的山权林权，应以一九六二年“四固定”时确定的权属为准。凡是权属清楚的，都要稳定下来。“四固定”后经有关方面协商同意或经政府批准做了调整的，一律有效。现有社队林场的权属必须保护，任何单位和个人不得侵占和破坏。可见，三原告认为该场《林权证》登记的山地所有权属其所有要求归还的，理应按照《中华人民共和国森林法》第十七条和《林木林地权属争议处理条例》第四条以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条的规定，先向人民政府提出权属调处申请，要求人民政府作出权属处理决定，对人民政府处理决定不服的，依法申请行政复议，对行政复议不服的，才能向人民法院提起行政诉讼。本案，三原告直接向人民法院提起行政诉讼，要求人民法院把该场《林权证》登记的山地权属返还给三原告，实属于法无据，该诉讼请求理由明显不成立。综上所述，请人民法院依法裁定驳回原告的起诉。 第三人黎明乡政府未向本院提交证据。 经庭审质证，对于原告提交的5份证据，被告对证据1的真实性、合法性无异议，但不能证明其主张，县政府向第三人颁发的林权证认定事实清楚、程序合法；对证据2、3的真实性、合法性无异议，但不能证明其主张，第三人将其享有所有权的土地出租给他人属处分自己的合法权利；对证据4的真实性、合法性无异议，但对于关联性有异议，且不能证明其主张，因大化县法院查封黎明林场面积4000亩的林木，第三人向大化县检察院提起申诉，是对自己合法利益的主张；对证据5的真实性、合法性异议，但对于关联性有异议，且不能证明原告的主张，该照片与本案无关联性。第三人对证据1的三性没有异议，但不能证明原告的主张，县政府向第三人颁发的林权证程序是合法的；对证据2、3、4、5的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，与本案无关。 对于被告提交的8份证据，原告对证据1合法性有异议，其程序不合法，对关联性，真实性没有异议；对证据2、3、4、5、6、7的真实性、关联性没有异议，对合法性有异议，对证明内容、证明目的有异议；对证据8的三性没有异议。第三人对被告提交的8份证据没有异议。 本院对各方提交的证据认证如下：对原告提交的证据1及被告提交的证据8，各方没有异议，本院予以确认。对原告提交的证据2、3，各方对于真实性没有异议，本院对证据2、3的真实性予以确认；证据4、5与本案无关，本院不予认证。对被告提交的证据1-7，原告对真实性均无异议，本院对证据1-7的真实性予以确认。 经审理查明，2009年，被告组织各方对涉案林地进行实地勘界、确认、勾图等。经黎明乡政府2010年3月25日申请，被告平果县政府于2010年6月28日颁发给第三人黎明乡政府平林证字（2010）第077514号《林权证》，其中编号为04510041408JDSY01001、04510041408JDSY01002、04510041408JDSY01003、04510041408JDSY01004、04510041408JDSY01005、04510041408JDSY01006宗地，林地所有权权利人均为：黎明乡乡直乡政府综合场；林地使用权权利人均为：黎明乡人民政府；小地名：综合场；林班：140801；小班分别为1、2、3、4、5、6；面积分别为178.10亩、56.80亩、318.00亩、82.90亩、8.32亩、66.30亩、；主要树种分别为：尾叶桉、杉木、松木、杉木、松木、尾叶桉；林种均为：用材林；注记：已流转，流转期内，林地使用期、森林或林木所有权、使用权按原订立的合同执行。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销该林权证。 另查，1973年人民公社时期，黎明公社管委会成立了黎明综合场，经黎明公社管委会与当时的宏业大队及板直屯、寿安大队及六仁屯、高桥大队及板腾屯协商后，将包含本案涉案土地在内的4000多亩土地划归黎明综合场经营使用。1985年，黎明综合场解散。同一时期，黎明乡同老村经批准改为同老乡人民政府。1995年10月10日，黎明乡、同老乡人民政府与同老乡寿安村村民林茂康、黄家福、黎明乡爱桃村村民黄红签订《黎明林场承包合同》，将黎明综合场经营使用的林地发包给林茂康、黄家福、黄红经营使用，经营期限为20年，从1995年10月8日至2015年10月8日。经营期满后，2016年7月14日，黎明乡政府、同老乡政府作为承包人，与林茂康签订《黎明综合场承包合同》，将该地发包给林茂康经营使用，承包期限为2016年7月14日至2046年7月14日。 本院认为，依照《中华人民共和国森林法》第三条第二款的规定，被告平果县政府具有颁发林权证书的法定职权。本案的争议焦点为：1.本案是否属于行政复议前置程序案件；2.被告向第三人颁发的林权证程序是否合法？ 关于焦点一，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；……”其中，对于应当先申请行政复议的情形，2003年2月28日施行的最高人民法院《关于适用第三十条第一款有关问题的批复》，明确根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；……”批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定，是对既有权利的确认。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，经过初始登记并发证是赋予申请人享有林地使用权和林木所有权，这种权利自登记发证之日起取得，不属于行政确认范畴之内，据此，本案被告颁发林权证的行政行为不属于复议前置的情形。 关于焦点二，经本院审查，首先，涉案林权证登记的林地所有权人为“黎明乡乡直乡政府综合场”，即各方所称“黎明乡综合场”。经庭审查明，各方均认可黎明乡综合场已于1985年解散（撤销），被告将林地所有权权利人登记在已不存在的组织上，没有事实和法律依据。其次，林权证登记的林地使用权权利人为“黎明乡人民政府”，但被告提交的《平果县集体林权制度改革宗地勘界示意图》标明林地使用类型为“集体经营”，被告在庭审过程中亦认可林地属于集体土地性质，而黎明乡政府并非集体组织，将林地使用权权利人登记为黎明乡人民政府没有法律依据。综上，被告平果县政府作出颁发平林证字（2010）第077514号《林权证》的权属登记行为认定事实不清，证据不足，应当予以撤销。需要指出的是，三原告请求将山地权属返还给三原告的诉讼请求，本院认为，涉案林地的权属及处理应由职能部门依照法定职责认定和处理，不属于行政案件审理的范围。 综上所述，被告平果县政府作出颁发平林证字（2010）第077514号《林权证》的权属登记行为认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 一、撤销被告平果县人民政府颁发给第三人平果县黎明乡人民政府的平林证字（2010）第077514号《林权证》； 二、驳回原告平果县黎明乡宏业村板直屯上屯村民小组、平果县黎明乡高桥村板腾屯村民小组、平果县同老乡寿安村六仁屯村民小组的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告平果县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院或直接向广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（开户名称：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；帐号：20×××77）。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  黄春雷 审 判 员  许彩乐 人民陪审员  刘维强 二〇一九年十一月二十二日 法官 助理  劳 珍 书 记 员  冯天军