安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖行终1099号 上诉人（一审原告）杨桂华，女，1952年8月7日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。 委托代理人王少村，淮北市相山区法律援助中心律师。 被上诉人（一审被告）淮北市人民政府，住所地安徽省淮北市相山区人民中路**，统一社会信用代码11340600003083286U。 法定代表人戴启远，市长。 委托代理人席前进，淮北市司法局工作人员。 委托代理人邵飞，淮北市司法局工作人员。 第三人淮北市相山区人民政府，住，住所地安徽省淮北市孟山路**一社会信用代码11340603MB0L39756B。 法定代表人朱龙，区长。 委托代理人陈华，淮北市相山区司法局工作人员。 委托代理人陈允节，安徽淮信律师事务所律师。 第三人任启华（又名任启光），男，1946年7月21日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。 委托代理人朱安君，淮北市辰光法律服务所法律工作者。 上诉人杨桂华因诉淮北市人民政府（以下简称淮北市政府）土地行政确认行政复议一案，不服淮北市中级人民法院（2019）皖06行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨桂华及委托代理人王少村，被上诉人淮北市政府委托代理人席前进、邵飞，第三人淮北市相山区人民政府（以下简称相山区政府）委托代理人陈华、陈允节，第三人任启华及委托代理人朱安君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年1月30日，任启华向淮北市政府申请对相山区政府2008年4月25日作出的相政秘〔2008〕15号《土地权属争议案件行政处理决定书》进行复议。淮北市政府受理后，向相山区政府送达了行政复议答复通知书。相山区政府在法定期限内未向淮北市政府提供作出土地权属争议处理决定的相关证据。淮北市政府根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（四）项的规定，撤销了相山区政府2008年4月25日作出的相政秘〔2008〕15号《土地权属争议案件行政处理决定书》。 一审法院认为，《行政复议法》第九条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”。本案中，相山区政府未向淮北市政府举证任启华何时知道或应该知道案涉土地确权争议处理决定的证据，淮北市政府受理的复议申请不违反法律规定。《行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”。淮北市政府受理复议申请后向相山区政府送达了举证通知，相山区政府未向淮北市政府提交作出土地证争议处理决定的证据，依据上述规定市政府撤销了相山区政府作出的相政秘〔2008〕15号《土地权属争议案件行政处理决定书》的事实清楚，适用法律正确,程序合法。原告杨桂华诉称淮北市政府在超过申请复议期限的情况下，受理并撤销了相山区政府作出的土地权属争议处理决定错误，请求撤销市政府作出的淮复决（2019）6号《行政复议决定书》的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条之规定，判决驳回原告杨桂华的诉讼请求。案件受理费50元,由原告杨桂华负担。 杨桂华上诉称，1、被上诉人作出的《行政复议决定书》存在程序错误，故一审判决结果错误。被上诉人对争议土地确权事项未实际调查，也未实质审查上诉人提交的证据材料；被上诉人以相山区政府未提交作出行政行为的证据为由，撤销《土地权属争议案件行政处理决定书》，但对争议土地未重新作出处理，也未转交或责令相关部门处理，存在错误；另外，被上诉人作出的《行政复议决定书》也未告知上诉人享有诉权及起诉期限，存在程序瑕疵。2、被上诉人处理的行政复议案件涉及上诉人合法利益，相山区政府未提交作出行政行为的证据，并不能以此为由必然导致《土地权属争议案件行政处理决定书》被撤销。根据行政诉讼法第三十四条规定，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人可以提交证据。但被上诉人对上诉人提交的相关证据未予审查，也未实际调查，所作出的《行政复议决定书》适用法律不当。3、第三人任启华提出行政复议的时间超过申请复议期限。事实上，相山区政府已经将涉案《土地权属争议案件行政处理决定书》于2008年送达给任启华，该事实有相山区政府工作人员证据，有相山区政府在行政复议案件及原审庭审答辩为证。相山区政府在2008年处理上诉人与任启华之间土地争议中，任启华知情并答辩，土地作为农民之根本，任启华不可能不关注2008年土地确权结果。因此可以说明任启华在2008年已经收到相山区政府作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》。综上，请求二审法院撤销一审行政判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。 淮北市政府答辩称，1、答辩人作出的案涉行政复议决定主体适格。根据《行政复议法》第十三条规定，答辩人具有受理、审理任启华请求撤销相山区政府作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》的法定职权。2、案涉行政复议决定书认定事实清楚，适用依据准确。相山区政府及被答辩人认为任启华的复议申请已超过法定期限，但未能提供相关证据材料予以佐证；相山区政府对其作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》是否合法进行答复，被答辩人虽答复认定事实清楚、程序合法，但未提交相关证明材料。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定，视为该具体行政行为没有证据、依据。3、案涉行政复议决定书程序合法。答辩人于2019年1月30日受理任启华复议申请，于2月13日向被答辩人送达《第三人参加行政复议通知书》。2019年3月25日，答辩人作出案涉行政复议决定书，符合法律、法规等规定，程序合法。故答辩人认为一审判决符合法律规定，请求驳回上诉人的上诉请求。 任启华答辩称，1、行政复议决定撤销相山区政府处理决定认定事实清楚，适用法律正确，一审判决正确，应予维持。相山区政府在处理土地争议纠纷时没有深入细致调查，将其中三间确权给杨桂华是错误的，答辩人也没有收到相山区政府送达的《土地权属争议案件行政处理决定书》，在答辩人从相山区法院知晓该决定书后及时提出了行政复议，没有超过复议申请期限。2、上诉人的上诉理由不能成立。行政复议法实施条例并没规定行政复议机构要进行实地调查核实，行政复议法也没有规定在决定撤销行政行为时必须要责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。相山区政府和杨桂华在行政复议期间均未能提交证据证明答辩人超过复议申请期限，也没有提供相山区政府作出土地争议处理决定的相关证据。杨桂华认为相山区政府对答辩人进行了告知，就认为已将处理决定书送达给答辩人是站不住脚的。3、案涉三间宅基地系答辩人的，与上诉人无关。答辩人因村庄搬迁分配的五间宅基地系按1982年分配承包地时答辩人户在册人口分配的，当时在册五口人并没有上诉人杨桂华。答辩人与杨桂华1985年9月才登记结婚。杨桂华申请土地争议处理时提供的证人证言也是骗取的，不应作为定案证据。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。 相山区政府提交意见称，其于2008年4月25日作出《土地权属争议案件行政处理决定书》，该处理决定书中有任启光（即本案第三人任启华，下同）陈述，说明任启光当时对相山区政府处理案涉土地权属争议是明知的，但任启光在事隔十年后以未收到处理决定书为由提出复议申请，显然违背常理。经询问当时办案人员，均称该处理决定书已经送达任启光。上诉人与任启光基于家庭成员关系对共有宅基地均享有使用权，现仅仅因为相山区政府无法提供当初作出处理决定的证据材料而予以撤销，不利于对利益人的权利保护。 本院认为，本案争议的焦点是淮北市政府作出的行政复议决定是否合法，核心问题是任启华提出复议申请是否超过法定期限。 根据《行政复议法》第二条规定，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，应当以行政复议法为依据。根据《行政复议法》第九条、第十七条规定，复议机关受理行政复议申请的条件之一就是在法定申请期限内提出，即自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，对不符合规定的行政复议申请，则应当决定不予受理。 对于行政复议申请期限，《行政复议法》第九条第一款仅规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。对于最长行政复议期限，行政复议法及复议法实施条例均未作出明确规定。但这并不意味着行政行为作出后，无论经过多长时间，申请人都有权在知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，否则将对业已长期稳定的社会秩序造成损害，不符合行政复议救济程序设立的立法本义。对一个明显超过法定起诉期限的案件，当事人也不能通过提出行政复议等方式而当然地重新进入诉讼程序之中，否则，将破坏行政诉讼关于起诉期限等重要的制度设计。为维护行政法律关系的稳定性，避免权利人怠于行使行政复议申请权，应参照行政诉讼法中关于最长起诉期限的有关规定确定行政复议最长期限。 《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法司法解释》）第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。该解释第九条第一款规定，行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。而所谓“因行政行为导致不动产物权变动”，是指因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果。因此，公民、法人或者其他组织提起诉讼应遵循前述最长起诉期限的规定。最长起诉期限是不变期间，不因任何事由而延长。也就是说，自行政行为作出之日起，经过一定期间就不得提起撤销诉讼。 本案中，关于相山区政府作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》是否应认定为“因行政行为导致不动产物权变动”，因该处理决定书确定的对象是宅基地使用权问题，而农村宅基地使用权是农民建造住宅和附属设施并对其占有和使用的权利，该权利作为物权法规定的用益物权类型之一，是广大农民赖以生存的重要权利。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。从该规定可以看出，农村一户家庭只能拥有一处宅基地，而不能拥有两处甚至更多的宅基地。这一立法目的在于既要保障广大农民的居住权，防止出现农民居无定所甚至无处居住问题，也要防止一户家庭拥有多处宅基地而造成土地浪费问题。本案中，案涉宅基地系1986年杨桂华与任启华婚姻存续期间，因任圩村采煤塌陷村庄搬迁重新分配所得。作为该集体经济组织成员以及任启华家庭成员，杨桂华理应平等享有宅基地使用权。且杨桂华与任启华离婚后，未对案涉宅基地进行处理，杨桂华所在集体经济组织也未另行分配其宅基地，故相山区政府作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》并不直接导致不动产物权发生变动，仅是确认杨桂华对案涉宅基地享有使用权。因此，该行政行为并不属于“因行政行为导致不动产物权变动”情形。根据《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，除因不动产提起诉讼的案件最长起诉期限为二十年，其他行政案件最长起诉期限均为五年。行政复议申请期限参照上述起诉期限规定，相山区政府于2008年4月25日作出相政秘〔2008〕15号《土地权属争议案件行政处理决定书》，任启华于2019年1月30日向淮北市政府申请行政复议，显然已经超过复议申请期限，不符合行政复议受理条件。并且，根据该处理决定书内容可以看出，任启华2008年参加了相山区政府对案涉宅基地争议的处理过程，也提交了相关陈述意见，任启华称于2019年1月才从相山区法院送达的证据材料获知上述处理决定书，明显不符合常理。 淮北市政府未主动审查行政复议申请期限，对不符合行政复议受理条件的复议申请予以受理并作出决定，不符合行政复议法律规定，依法应予撤销。另，淮北市政府在作出案涉行政复议决定书中，未按照规定告知当事人诉权和起诉期限，不利于当事人及时行使诉讼权利，本院依法予以指正。 综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当，导致判决结果错误，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销淮北市中级人民法院（2019）皖06行初37号行政判决； 二、撤销淮北市人民政府淮复决（2019）6号行政复议决定书。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人淮北市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  陈 默 审判员  姜 明 二〇一九年十一月十九日 法官助理王春玲 书记员刘菊芳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。