上海市静安区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0106行初723号原告曹云瑕(兼黄灏宸的法定代理人，女，1991年1月4日出生，汉族，户籍所在地本市杨浦区。原告黄志刚，男，1988年3月13日出生，汉族，户籍所在地本市浦东新区。原告黄灏宸，男，2018年2月22日出生，汉族，户籍所在地本市杨浦区。三原告共同委托代理人任尔振，北京市世纪(上海)律师事务所律师。被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局，住所地本市杨浦区。法定代表人于洋，局长。委托代理人应豪，男。委托代理人范效峰，上海九州通和律师事务所律师。第三人戴龙山，男，1962年5月10日出生，汉族，户籍所在地本市杨浦区。第三人赵美英，女，1962年10月7日出生，汉族，户籍所在地本市杨浦区。原告曹云瑕、黄志刚、黄灏宸不服被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局(下称杨浦房管局)房屋征收补偿协议纠纷一案，向本院提起行政诉讼。因戴龙山、赵美英与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，故本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭于2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告曹云瑕、黄志刚、黄灏宸的委托代理人任尔振，被告杨浦房管局的委托代理人应豪，第三人戴龙山、赵美英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告曹云瑕、黄志刚、黄灏宸诉称，本市杨树浦路XXX弄XXX号房屋(下称被征收房屋)属于公房，在征收过程中戴龙山作为承租人向被告杨浦房管局提交了包括三原告在内的《上海市房屋征收居住困难保障补贴申请表》，后被征收房屋中的居住困难人口被认定为五人，即戴龙山及其配偶赵美英、三原告。三原告仅委托戴龙山提起居住困难补贴申请，戴龙山无权代为撤销或放弃，戴龙山向被告出具的承诺书仅能放弃戴龙山、赵美英的份额，三原告仍应享有居困补贴。现戴龙山与被告恶意串通私自签订协议，以数砖头的形式按房屋面积计算补贴金额，侵害了三原告的合法权益，也未考虑到三原告的实际住房困难和优先进行购房安置的权益；同时，戴龙山选择的产权调换房屋价值远远大于补偿金额，违反了基地政策，亦变相侵吞国家利益，依法应被确认为无效。故请求法院判决确认被告与戴龙山签订的征收编号：J-3-143《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》(下称系争协议)无效，并由被告承担本案诉讼费。被告杨浦房管局辩称，第三人戴龙山作为承租人有权处分权益，其与赵美英自愿放弃居住困难申请后，三原告不符合居住困难户认定的条件，无法享受居住困难补贴。产权调换房屋的房源需结合实际情况，第三人自愿选择本区的一套两室房源是合理的。系争协议是在签约双方自愿协商一致的基础上签订的，补偿内容符合相关法律政策规定，且在奖励期内签约，已充分保障该户征收利益。三原告若认为自身权益受损，可另行通过民事分割诉讼途径解决，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。第三人戴龙山、赵美英述称，同意被告的意见。因与三原告之间就分配方案一直无法达成一致，戴龙山作为承租人有权放弃居住困难补贴，并在动迁组的要求下出具了承诺书，请求法院驳回原告诉请。经审理查明，2018年6月27日，上海市杨浦区人民政府发布房屋征收决定，本市杨树浦路XXX弄XXX号房屋所在地块被纳入征收范围。被征收房屋为公房，承租人为戴龙山，系争房屋内在册户口五人，为戴龙山(户主)、赵美英(戴龙山配偶)、曹云瑕(戴龙山之外甥女)、戴颖(戴龙山之女)、朱紫灵(戴颖之女)。2018年5月30日，戴龙山代表该户提出居住困难保障补贴申请，申请人员为戴龙山、赵美英、曹云瑕、黄志刚(曹云暇配偶)、黄灏宸(曹云暇之子)、戴颖、朱紫灵、朱瑛(戴颖配偶)、朱紫涵(戴颖之女)。2018年6月29日，杨浦区大桥街道居住困难户认定工作小组公布认定结果单，认定戴龙山、赵美英、曹云瑕、黄志刚、黄灏宸五人为居住困难人口。2018年7月26日，戴龙山、赵美英出具承诺书，载明“因曹云暇不同意货币分配方案，故我户承诺放弃我户居住困难户补贴，且在今后不再主张该项补贴，如引起相关纠纷由我户自行承担”。2018年7月28日，被告杨浦房管局作为甲方，第三人戴龙山作为乙方，双方签订系争协议，协议约定：被征收房屋坐落于杨树浦路XXX弄XXX号，房屋类型旧里，房屋性质公房，用途为居住，认定建筑面积20.8平方米，其中底层后客9.86平方米、后三层阁10.94平方米；被征收房屋的居住部分房地产市场评估单价为底层后客每平方米建筑面积45,750元、后三层阁每平方米建筑面积45,538元，房屋征收范围内被拆除房屋评估均价为每平方米建筑面积48,083元，被征收房屋评估单价低于评估均价的，按照评估均价计算被征收房屋评估价格；该房屋征收基地价格补贴系数为0.3，套型面积补贴为建筑面积15平方米，计算居住困难货币补贴的折算单价为每平方米建筑面积21,500元；乙方不符合居住困难户条件。根据相关规定和基地补偿安置方案，被征收房屋价值补偿款1,821,384.04(包括评估价格1,000,126.4元，价格补贴300,037.92元，套型面积补贴721,245元)，装潢补偿款6,531.20元；乙方选择房屋产权调换，甲方提供乙方一套产权调换房屋，即顺平路XXX弄XXX号XXX室，房屋价格合计4,251,848.5元，产权调换差价为2,430,464.46元，由乙方向甲方支付；甲方另给予乙方奖励补贴合计657,000元(包括搬家补助费1,000元、家用设施移装补贴2,000元、不予认定建筑面积的材料费补贴50,000元，按期搬迁奖50,000元，集体签约奖150,000元，按期签约奖404,000元)；乙方在办理产权调换房屋进户手续前应向甲方支付差额款项1,766,933元。被征收房屋已于2018年8月1日搬空移交。2018年7月29日，被征收房屋所在地块签约户数达到房屋征收总户数85％以上。庭审中经被告与第三人确认，第三人已向被告支付差额款项，已办理产权调换房屋进户手续。庭后经被告核实，目前被征收房屋尚未拆除。以上事实由杨府房征[2018]2号房屋征收决定、杨浦区86街坊旧城区改建地块房屋征收补偿方案及附件、关于杨浦区86街坊房屋征收项目居住房屋房地产评估均价的函、协议生效公告、租用居住公房凭证、房屋建筑面积认定单、居住房屋征收评估分户报告及估价报告摘要备案表、装饰装修评估分户报告、户籍资料摘录单、委托书及申报表、居住困难户认定结果单、承诺书、系争协议、居民安置及各类费用确认表、订房回执、房屋验收单、退房单、常住人口登记表摘抄、结婚证、出生证明、居住困难保障补贴申请表、居住困难户认定结果公示表、补偿方案告知单，和《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》等证据、依据，以及当事人的庭审陈述予以证明。本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，第三人戴龙山作为被征收房屋的承租人，对被征收房屋的安置补偿享有与征收部门协商并签订协议的权利，因此系争协议的签约主体适格，本案的争议焦点在于系争协议的内容是否符合法律规定。三原告认为该户已被认定为居住困难户，两第三人擅自放弃居住困难补贴，侵害了三原告享受居住困难保障以及优先购房安置的利益，系争协议应属无效。对此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条明确规定：征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障；具体办法由省、自治区、直辖市制定。《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第三十一条关于居住困难户的优先保障规定：人均建筑面积不足22平方米的居住困难户，增加保障补贴，但已享受过经济适用住房政策的除外；增加的保障补贴可以用于购买产权调换房屋。由此可见，对居住困难户的优先保障是行政法规的强制性规定。本案中，相关部门已认定三原告与两第三人为居住困难人口，则对该被征收户的补偿安置需增加居住困难户补贴及配置相应房源，而被告认为两第三人以承诺书的形式放弃了居住困难补贴，进而与第三人戴龙山签订的系争协议并未认定居住困难。对此，系争协议侵害了居住困难户享受居住困难补贴及优先住房保障的合法权益，致使该户缺失部分补偿利益，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的强制性规定，应予确认无效，原告的诉讼请求本院予以支持。根据相关规定，合同无效后，因该合同取得的财产应当予以返还。现被征收房屋尚未被拆除，被告应将根据协议约定收取的差价款予以返还，第三人戴龙山应将协议约定的安置房屋返还被告。协议无效后，被告应根据房屋征收与补偿相关法律、法规及政策的规定，在合理期限内妥善完成对该户的安置补偿。据此，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项、第五十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：一、确认被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局与第三人戴龙山于2018年7月28日签订的征收编号：J-3-143《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》无效；二、被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局于本判决生效之日起三十日内向第三人戴龙山返还差额款项1,766,933元；三、第三人戴龙山于本判决生效之日起三十日内向被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局返还顺平路XXX弄XXX号XXX室房屋；四、被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局应根据房屋征收与补偿相关法律、法规及政策的规定，及时完成对戴龙山户的安置补偿。案件受理费80元，由被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。审 判 长  洪 伟审 判 员  王 琳人民陪审员  陈**旦二〇一九年十一月二十八日法官 助理  邹 杨书 记 员  韩富饶附：相关法律条文一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。二、《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。