贵州省毕节市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔05行初215号原告织金县广场儿童游乐场。地址：织金县双堰街道办事处大府头内。负责人王跃武，系投资人。原告王跃武，男，1976年12月17日出生，汉族，住河北省邯郸市邯山区，现住织金县双堰街道办事处大府头内。共同委托代理人（特别授权）肖仕刚，贵州上运潇荣律师事务所律师。被告毕节市市场监督管理局。地址：毕节市七星关区北安置小区。法定代表人李洪应，该局局长。出庭应诉负责人李卫，该局副局长。委托代理人肖顺裕，贵州威迪律师事务所律师。被告毕节市人民政府。地址：毕节市七星关区碧阳大道518号。法定代表人张集智，该市市长。委托代理人杨静，毕节市人民政府工作人员。委托代理人邓成举，贵州贵达（毕节）律师事务所律师。原告织金县广场儿童游乐场、王跃武诉被告毕节市市场监督管理局、毕节市人民政府其他行政行为一案，原告于2019年10月24日向本院提起诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告织金县广场儿童游乐场的负责人王跃武、原告王跃武及二原告委托代理人肖仕刚，被告毕节市市场监督管理局的出庭应诉负责人李卫、委托代理人肖顺裕，被告毕节市人民政府的委托代理人杨静、邓成举出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2019年8月3日，因案外人邓熙晨乘坐原告织金县广场儿童游乐场的立环跑车，其监护人陈欢未尽监护职责，邓熙晨从立环跑车挣脱跑出，被后面立环跑车碾压受伤。毕节市市场监督管理局经毕节市人民政府批准，单独成立了织金县8.3特种设备事故调查组，予以调查。2019年9月25日出具《织金县8.3特种设备事故调查报告》交付原告。认定事故直接原因为原告私自改装安全束缚装置，作业人员未对邓熙晨有效紧束，未起到有限安全保护；间接原因为原告安全管理不到位，安全意识淡薄，作业人员无证且撤离职守，处理不当。认定本次事故原告织金县广场儿童游乐场负全部责任，建议织金县市场监督管理局对原告游乐场处罚15万元，对原告王跃武处罚9万元。该调查报告已经外化，对原告的权利义务产生影响。原告认为，该调查报告作出的程序违法，原因分析不客观，责任认定不当，故向本院提起诉讼。请求：撤销《织金县8.3特种设备事故调查报告》，诉讼费用由被告承担。庭审过程中，原告增加诉讼请求，请求撤销毕节市人民政府2019年9月25日的收文处理笺（办B2019第2573号）上的批示行为。原告为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：1.营业执照；2.负责人身份证；3.税务登记证。用以证明：原告主体资格。市监管局：无异议。市政府：无异议。第二组证据：王跃武特种作业证书。用以证明：王跃武经毕节市市场监督管理局考核，获得特种设备作业证书。市监管局：对真实性无异议，对时效性有异议。市政府：对真实性无异议，对关联性有异议。第三组证据：1.特种设备使用标志；2.定期检验报告。用以证明：2019年1月1日，原告游乐场的设施设备经检验合格。市监管局：无异议。市政府：无异议。第四组证据：《织金县8.3特种设备事故调查报告》。用以证明：2019年8月3日发生事故，毕节市市场监督管理局经毕节市人民政府批准，单独成立事故调查组调查。认定原告承担赔偿责任，建议织金县市场监督管理局对原告游乐场处罚15万元，原告王跃武处罚9万元。该调查报告已经外化，对原告的权利义务产生影响。市监管局：调查报告仅是建议，对原告的处罚需要织金县市场监督管理局按照法律规定的程序进行，原告有相应的陈述和申辩的权利，毕节市市场监督管理局不是对原告进行行政处罚的主体。市政府：对三性无异议，达不到原告证明目的。事故调查报告系客观反映事故产生原因，并不会对原告的权利义务产生影响。第五组证据：2019年织市监听告字93号《行政处罚听证告知书》。用以证明：织金县市场监督管理局根据毕节市市场监督管理局的建议，拟对原告游乐场处罚15万元，对原告王跃武处罚9万元，告知原告可要求予以听证，行政行为已经外化，损害原告的合法权益。市监管局：对真实性、合法性无异议，对关联性有异议。该告知书是另一个行政处罚程序，与调查报告无关联。市政府：对真实性、合法性无异议，对关联性有异议，达不到原告证明目的。该行政处罚系织金县市场监督管理局的法定职责，与本案无关。第六组证据：贵州省高级人民法院（2018）黔行终432号行政裁定书。用以证明：安全生产事故的政府批复，属于行政可诉受理范围。市监管局：对真实性、合法性无异议，对关联性有异议。我国不适用判例法，与本案无关联。市政府：对关联性有异议，达不到原告证明目的。本案原告诉讼请求是撤销事故调查报告，并非市政府作出的批复，市政府的批复行为与本案无关。第七组证据：织金游乐园三岁小孩玩耍受重伤的网页截图。用以证明：发生事故，小孩邓熙晨受伤，经网络发布，社会影响较大，不能由市场监督管理局单独成立调查组来调查。市监管局：根据特种设备事故调查报告与调查处理导则TSG4.7条规定，可以适用简易程序调查，对合法性和关联性有异议，不能因为网络有报道就认为是特大事故。市政府：与市场监管局的质证意见一致。第八组证据：1.照片4张；2.视频光盘1份。用以证明：立环跑车由监护人乘坐的位置，陈欢并未履行监护职责。原告王跃武在现场履行监管职责，并予以施救。市监管局：按照原告提供的立环跑车使用说明书和告示，本次事故中原告未完全按照说明书进行操作，违反告示的规则，原告未禁止幼儿单独乘坐立环跑车，事故原因认定事实清楚，证据充分。市政府：与市场监管局的质证意见一致。被告毕节市市场监督管理局答辩称：本院调查报告不具有可诉性。《特种设备事故报告和调查处理规定》明确规定，特种设备事故调查的主要作用是作为对相关安全技术规范、标准的评估和制定或者修订相关安全技术规范、标准的，其旷日持久是研究和制定有针对性的工作措施，防止和减少事故的发生。调查报告经毕节市人民政府同意，相关专家组成的事故调查组依法调查后以调查组的名义作出，并由调查组长签名出具，并非行政机关的行政行为。织金县市场监督管理局对原告的违法行为进行处罚，是根据行政处罚法、特种设备安全法等的规定，独立启动的行政处罚程序进行，而不是根据调查报告作出。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告毕节市市场监督管理局为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：1.统一社会信用代码证；2.法定代表人证明书；3.法定代表人身份证明。用以证明：被告身份适格。二原告：对真实性无异议。市政府：无异议。第二组证据：1.《毕节市人民政府关于同意成立织金县8.3特种设备事故调查组的请示的收文处理笺》；2.《毕节市市场监管局关于同意成立织金县8.3特种设备调查组的请示》；3.《毕节市市场监管局关于同意成立织金县8.3特种设备调查组的通知》；4.《毕节市市场监管局关于织金县8.3特种设备调查组的请示》；5.《毕节市人民政府关于织金县8.3特种设备事故调查报告的请示的收文处理笺》。用以证明：《织金县8.3特种设备事故调查报告》由市场监督管理部门接事故报告后，依法报请市政府同意后，组成事故调查组，调查组独立依法对事故进行调查，调查报告经市政府批准。二原告：对该组证据的真实性无异议，对合法性不认可，达不到证明目的。1、5号证据没有按照党政机关公文处理工作条例来进行，不认可合法性。本次事故不但发生有人身伤害，而且存在网络发布，社会影响较大，不应当由市场监督管理局单独成立事故调查组，违反强制性规定。事故调查组的组成程序违法，事故调查组的批复未依法送达原告，存在程序违法。市政府：无异议。第三组证据：《织金县8.3特种设备事故调查报告》。用以证明：《织金县8.3特种设备事故调查报告》由调查组独立调查、独立完成，并以调查组名义作出。二原告：对真实性无异议，不认可合法性。被告在向原告出具该事故调查报告时并未提交毕节市人民政府的批复一并送达原告，事故调查报告没有全体调查人员的亲笔签名。市政府：无异议。第四组证据：1.立环跑车说明书；2.立环跑车提示照片1张。用以证明：立环跑车的安全带不能随意更改，立环跑车安全使用必须手动有效紧束、幼儿家长陪乘及安全人员必须在岗，说明书是原告提供给被告的。二原告：对该组证据真实性无异议，达不到证明目的。涉及到无民事行为能力人需要家长陪同，本案受伤的小孩家长就在现场，没有履行监护职责。原告王跃武事发时在岗，不存在离岗现象。市政府：无异议。第五组证据：对王跃武的三个询问笔录。用以证明：立环跑车安全带被改装，安全员违反操作规程未手动有效紧束，未要求幼儿必须家长陪乘及安全人员未在岗。二原告：对真实性无异议，达不到证明目的。安全带是否被改装应该经过专业检验机构检验，王跃武的笔录中明确告知了监护人陪同乘坐，但监护人明确表示不陪同乘坐，监护人应承担事故的责任。市政府：无异议。第六组证据：1.《特种设备安全法》；2.《特种设备安全监察条例》；3.《特种设备事故报告和调查处理规定》；4.《特种设备事故报告和处理导则》。用以证明：调查组依法组建，依法独立调查，依法独立完成调查报告。二原告：该组证据不属于证据，达不到被告的证明目的。市政府：无异议。被告毕节市人民政府答辩称，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）、（六）项的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。本案中，调查报告属于内部报批行为，并不对外发生法律效力，对原告的权利未产生实际影响，原告的起诉不属于受案范围。调查报告不是以毕节市人民政府的名义作出，毕节市人民政府不是本案适格被告。综上，请求裁定驳回原告的起诉。毕节市人民政府未向本院提交证据。本院认证：原告提交的第六组证据与本案无关联，本院不予采信；被告毕节市市场监督管理局提交的第六组证据是被告作出行政行为的依据，而非被告作出行政行为的证据，本院不予采信；原被告提交的其余证据均与本案有关联，能够证明本案的基本事实，来源和形式合法，本院予以采信。经审理查明：2019年8月3日下午，邓熙晨（3岁）乘坐原告织金县广场儿童游乐场的立环跑车时，其从安全束缚装置（安全带）里面爬出来，跌倒在立环跑车轨道上被后面的立环跑车碾压受伤。事故发生后，被告毕节市市场监督管理局作出毕市监呈（2019）31号《关于同意批准成立织金县8.3特种设备事故调查组的请示》，向被告毕节市人民政府请示称：该事故为一般事故，可采用事故调查简单易行程序，由毕节市市场监督管理局单独组织调查。毕节市人民政府领导在该请示的收文处理笺上批示同意。2019年8月14日，毕节市市场监督管理局作出毕市监发（2019）56号《关于成立织金县8.3特种设备事故调查组的通知》，成立调查组调查该起事故。毕节市市场监督管理局经组织专家调查后，于2019年9月24日作出毕市监呈（2019）35号《关于批准成立织金县8.3特种设备事故调查报告的请示》，向被告毕节市人民政府请示称：调查组经事故调查后已形成了《织金县8.3特种设备事故调查报告》，请示毕节市人民政府批准该调查报告。2019年9月25日，毕节市人民政府领导在该请示的收文处理笺（办B2019第2573号）上批示同意。《织金县8.3特种设备事故调查报告》记载：本次事故的直接原因是原告私自改装安全束缚装置（安全带），作业人员未按照相关要求对乘客进行有效紧束，致使安全束缚装置失去束缚能力，未起到有效安全保护；间接原因为原告安全管理不到位，安全意识淡薄，作业人员无证且撤离职守，致使处置不及时，导致事故发生。该事故属于责任事故，原告织金县广场儿童游乐场负全部责任，事故责任者为原告王跃武。调查报告建议由织金县市场监督管理局对织金县广场儿童游乐场处罚15万元，对王跃武处罚9万元。该调查报告上无单位印章，调查组组长在调查报告上签名。毕节市市场监督管理局将调查报告送织金县市场监督管理局，由织金县市场监督管理局于2019年9月25日向原告进行了送达。另查明：织金县市场监督管理局对本次事故已进行立案调查，根据行政处罚法、特种设备安全法等的规定，作出织市监听告字（2019）93号行政处罚听证告知书，拟对织金县广场儿童游乐场处罚15万元，对王跃武处罚9万元。原告提出听证后，织金县市场监督管理局目前尚未作出行政处罚决定。原告认为，《织金县8.3特种设备事故调查报告》作出的程序违法，责任认定不当，对原告的权利义务产生了影响。故向本院提起诉讼，提出前述诉请。本案争议焦点：1.原告的起诉是否符合法定条件；2.涉案调查报告是否合法。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为……”。本案中，原告的诉请为请求撤销《织金县8.3特种设备事故调查报告》，庭审中原告增加诉讼请求，请求撤销毕节市人民政府2019年9月25日收文处理笺（办B2019第2573号）上的批示行为。经审查，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回其起诉。理由为：第一，涉案调查报告无相关单位印章，仅有调查组组长在调查报告上签名，调查报告是调查组建议有关执法部门对原告进行行政处罚的建议，但最终行政处罚要由织金县市场监督管理局依照法律规定的程序作出，故调查报告没有对原告的权利义务产生影响，不具有可诉性；第二，2019年8月14日，被告毕节市市场监督管理局作出毕市监发（2019）56号《关于成立织金县8.3特种设备事故调查组的通知》，成立调查组调查该起事故。故调查组由被告毕节市市场监督管理局独立成立，本案适格被告为毕节市市场监督管理局，以毕节市市场监督管理局为被告的案件应由基层人民法院管辖，经向原告释明后，原告不撤诉，坚持向本院起诉，且在诉讼中坚持以毕节市人民政府为被告；第三，调查组形成调查报告后，毕节市人民政府在收文处理笺上批示同意调查报告，毕节市人民政府没有作出批复文件，也未将收文处理笺送达原告，毕节市人民政府在收文处理笺上的批示行为属于内部报批行为，并不对外发生法律效力，对原告的权利义务未产生实际影响，该行为不具有可诉性；第四，行政诉讼实行一行为一诉讼，本案原告坚持起诉两个不同的行为，一个是行政机关的内部报批行为，一个是以毕节市市场监督管理局成立的调查组作出调查报告的行为，两个不同的行为分别是两个不同的被告作出，并不能并案审理，经向原告释明后，原告仍坚持请求撤销毕节市人民政府在收文处理笺上作出的批示行为。综上，原告的起诉不符合法定条件，应裁定驳回其起诉。由于原告的起诉不符合法定条件，本院对第二个焦点不予置评。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、第（三）、第（八）、第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告织金县广场儿童游乐场及原告王跃武的起诉。一审案件受理费50.00元，全额退回原告织金县广场儿童游乐场及原告王跃武。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  张远忠审判员  张多周审判员  吴 岚二〇一九年十一月二十七日法官助理冯娜娜书记员支玉