江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏09行初104号 原告程来政，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人巢永辉，江苏维尔达律师事务所律师。 被告盐城市盐都区人民政府，住所地盐城市盐都区新都路618号。 法定代表人王娟，该区区长。 出庭负责人董彬，该区副区长。 委托代理人李晓斌，江苏盐城盐都台湾农民创业园管理委员会副主任。 委托代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。 被告盐城市自然资源和规划局，住所地盐城市亭湖区毓龙东路59号。 法定代表人徐增产，该局局长。 出庭负责人朱成家，该局副调研员。 委托代理人朱建华，该局盐都分局用地科科长。 委托代理人楼向阳，江苏法鼎律师事务所律师。 第三人江苏盐城盐都台湾农民创业园管理委员会，住所地盐城市盐都区双新大道北。 负责人刘丰，该管委会主任。 委托代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。 委托代理人束方萍，江苏中盐律师事务所实习律师。 第三人赵宏全，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人赵士齐（系第三人赵宏全之子），居民，住盐城市亭湖区。 委托代理人王精坤，盐城市盐都区龙湖法律服务所法律工作者。 原告程来政诉被告盐城市盐都区人民政府（以下简称盐都区政府）、盐城市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）、第三人江苏盐城盐都台湾农民创业园管理委员会（以下简称台创园管委会）、赵宏全撤销行政决定一案,原告程来政于2019年5月23日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，向被告盐都区政府、市资源规划局，第三人台创园管委会、赵宏全送达了起诉状副本及应诉、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2019年8月6日公开开庭审理了本案。原告程来政及其委托代理人巢永辉,被告盐都区政府的出庭负责人董彬副区长、委托代理人李晓斌、万光德，被告市资源规划局出庭负责人朱成家及其委托代理人朱建华、楼向阳，第三人台创园管委会的委托代理人万光德、束方萍，第三人赵宏全的委托代理人赵士齐、王精坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告程来政诉称，第三人台创园管委会是被告盐都区政府的派出机构，代表其行使行政职权；第三人台创园管委会是受被告市资源规划局的委托行使行政职权。均是合法的行政主体，应当列为行政诉讼主体。 第三人赵宏全建房申请上“程来政”和案涉“同意修缮”决定书上“四邻意见”北中的“程来政”签名，都不是程来政本人所书写的，未按规定到现场与相关邻居调查核实，程来政因赵宏全建房事项违法，也不同意该建房事项,第三人台创园管委会下属的葛武××村镇建设服务中心就直接批准“同意修缮”，明显程序违法，严重侵犯了原告利益，影响原告名誉。两被告的案涉行政许可‘同意修缮’认定事实错误，程序违法，应当撤销。为维护原告的合法权益，特具状起诉。请求法院撤销两被告于2019年2月13日作出的“同意修缮”决定书（关于准许第三人赵宏全旧房复建的决定）；责令第三人赵宏全停止建筑行为并拆除违法建筑。诉讼费由被告承担。 原告程来政向法庭提交并经质证的证据有： 证据1、2019年2月13日第三人台创园管委会下面的服务中心作出的同意修缮决定书（照片打印件2份），拟证明该两份打印件上的“程来政”、“与我同高程来政”，均不是程来政本人的签名，是伪造的，因此该两份修缮决定文件中的内容是伪造，从而认定修缮决定作出的基本材料是伪造的，也证明了台创园管委会在作出同意修缮决定时未按照暂行办法的规定未到现场调查核实，也没有核实邻居的意见。修缮决定第二页有房屋四址图，该图是第三人赵宏全原来房屋的草图，该草图与现状第三人实际建房的位置完全不同，也应证了行政机关作出同意修缮行政决定时并未审查第三人现行建房图纸，也证明了其程序严重违法。该案行政决定程序严重违法，应予撤销； 证据2、在建建筑照片4张，照片来源是原告儿子在葛武××村镇建设服务中心拍的，拟证明现建房与原来的建房位置、规划面积、层高均不同，不符合在原地翻建的规定。 被告盐都区政府答辩称，一、答辩人不是法定的规划行政主管部门，也不是受托的民房建设规划许可的审核单位。案涉的行政决定是第三人台创园管委会作出的，第三人台创园管委会是根据盐城市机构编制委员会盐市编[2016]33号《关于同意成立江苏盐城盐都台湾农民创业园管理委员会的批复》所设立的行政机关，作为答辩人的派出机构，具有行政法人的主体资格，依法可独立承担行政责任。答辩人不是本案的适格被告，原告起诉答辩人明显是错列主体。二、第三人赵宏全申请修缮的房屋，无论是否符合规划布局，都可申请复建和维修，不构成违法建设，更不属于限期拆除的范围。综上，答辩人不是本案的适格被告主体，原告起诉没有事实和法律依据。请求人民法院依法驳回原告的起诉。 被告盐都区政府向法庭提交并经质证的证据有： 证据1、盐城市机构编制委员会盐市编[2016]33号《关于同意成立江苏盐城盐都台湾农民创业园管理委员会的批复》，拟证明第三人台创园管委会是被告的派出机构，具备行政法人资格，原告明显错列主体； 证据2、《盐城市市区民房建设规划管理暂行办法》，拟证明被告盐都区政府不是委托的规划行政许可的审核单位。 被告市资源规划局答辩称，根据盐规[2018]35号《关于大市区所辖村镇（街道）民房建设规划审批程序的通知》的规定，答辩人未接到葛武街道及台创园管委会上报的关于第三人赵宏全民房改建、维修的相关申请材料，对第三人赵宏全案涉建房申请不知情，答辩人不是适格被告，请求人民法院驳回原告的起诉。 被告市资源规划局向法庭提交并经质证的证据有： 证据1、《关于大市区所辖村镇（街道）民房建设规划审批程序的通知》（盐规[2018]35号），拟证明被告市资源规划局不是适格被告，对民房审批有严格的程序要求，最终是以建设规划许可证作为审批许可的文件，内部的过程性的审批意见并不是最终的行政许可，同时市资源规划局未接到街道等初步审查并上报的材料，对赵宏全的前期审批情况并不知情。 第三人台创园管委会陈述意见与被告盐都区政府答辩意见相同。 第三人台创园管委会未提交证据。 第三人赵宏全陈述称，我家房屋修缮已征求了原告的意见，原告不仅书面同意我家修缮房屋，还于2019年4月24日就我家房屋高度单独签订协议，约定了我家己与原告家住房沿口同高、最高点建一样高。原告讲未征求过其意见，其不同意我家建房不是事实，更不存在我家修缮的房屋侵犯其合法权益之说。原告不是本案的适格主体，不能提起本案行政诉讼，请求人民法院驳回原告的起诉。 第三人赵宏全向法庭提交并经质证的证据有： 证据1、2019年4月24日协议书一份，内容是原告与赵士齐签的“与我同高”，拟证明原告同意建房，并要求建房与其同高，这是照片打印件，原件在台创园村镇建设办公室。 经庭审质证，被告盐都区政府对原告程来政提交的证据发表质证意见为,对证据1、2“三性”无异议，但不同意原告的证明目的，该证据中只能反映其起诉的是一个过程性行为，并非行政许可的决定，第三人台创园管委会签署的意见是拟同意修缮，而非最终的行政许可行为，与原告没有法律上的利害关系，不侵犯其财产权、人身权，根据江苏省城乡规划条例第42条规定，四邻意见不是法定的规划行政许可的法定要件，不能认为未经原告的同意，程序就违法。 被告市资源规划局对原告程来政提交的证据发表的质证意见为,对证据1“三性”请法庭审查，对证明目的有异议，上面没有任何市资源规划局的意见，反证了市资源规划局不是适格的被告主体，同时原告起诉请求撤销行政决定，需要明确是何机关、何时、作出的何种决定，根据进一步的审查证据，市资源规划局认为台创园管委会村建中心签署仅仅是拟同意修缮的过程性审查意见，而非最终的行政许可意见，也谈不上行政决定；对证据2与本案没有关联，是否是违法建设不在本案审查范围。 第三人台创园管委会对原告程来政提交证据发表的质证意见为,同意被告盐都区政府的质证意见，需要说明的是审批表其中一份是原告本人所签，另一份是赵宏全拿回去补签的。 第三人赵宏全对原告程来政提交证据发表的质证意见为,证据1中有“与我同高程来政”是原告本人所签，另一份上面的程来政不是本人所签，是由赵士齐代签的。在审批前村委会征求过原告的意见，后来拿表格找原告签字时，原告不在，所以是赵士齐拿着表格找原告签字的，但只拿了一份表格，程来政在表格上签了“与我同高程来政”，针对原告提交的证据1的四址不错，赵宏全现在建的房屋还在四址范围内，但不等同与四点同位；对证据2照片的真实性无异议，证明目的不认同。 原告程来政对被告盐都区政府提交证据发表的质证意见为,对证据1该文件明确台创园管委会是盐都区政府的派出机构，依据行政诉讼法的规定，派出机构的法律责任应当由派出机构承担，本案应当由盐都区政府承担，故盐都区政府为本案适格被告；对证据2合法性无异议，依据该通知第四条第四款、第十条、第十一条规定，作为对民房建设作出行政许可的机关，应当就申请建房人，申请建房需要提供的该办法第11条规定的材料向法庭举证证明行政许可作出的依据的合法性。补充说明，被告盐都区政府所述修缮决定是拟同意，是一个过程，而不是一个行政行为，行政机关在赵宏全的修缮房屋申请上加盖行政机关公章，然后第三人赵宏全依据该“拟同意修缮”的决定进行了实质性的房屋建设，因此该拟同意修缮决定是一个行政许可的行政行为，基于第三人修建房屋时，原告方多次向政府热线12345、台创园管委会进行投诉，要求查处，台创园管委会及盐都区政府下的行政执法局均对原告方的投诉不予理睬，证明了被告盐都区政府认可赵宏全对房屋进行修缮，也印证拟同意修缮是行政行为，并得到第三人赵宏全的执行。台创园管委会作出的行政行为，内容是拟同意修缮，依据民房建设暂行办法第四条第四款的规定，第三人赵宏全只能在原有房屋进行墙体加固、修缮，而非改建。 被告市资源规划局对被告盐都区政府提交证据发表的质证意见为,对证据1、2真实性、合法性无异议，关联性由法庭审查。 第三人台创园管委会对被告盐都区政府提交证据发表的质证意见为,对证据1、2“三性”无异议，行政诉讼法司法解释规定了行政机关不具有独立承担行政责任的派出机构，以派出机关为被告。本案中盐都区政府的证据1已经证明了第三人台创园管委会是经市编制委员会依法设立的派出机构，符合编制管理办法的规定，台创园管委会是能够独立承担行政责任的派出机构，根据地方各级人民政府组织法及民法总则的规定，台创园管委会具有机关法人的资格。 第三人赵宏全对被告盐都区政府提交证据发表的质证意见为,对证据1、2真实性、合法性无异议，关联性由法院认定。修缮有修理、修补、整修、翻新的意思，结合本报告，自上而下都是以改建进行审批的，所以该修缮的理解应当理解为翻新，而不能仅仅理解为维修。 原告程来政对被告市资源规划局提交证据发表的质证意见为,该文件是被告市资源规划局自己作出的文件，是内部的职责分工，不能证明其不是适格被告。依据该文件修缮房屋所在地处于台创园的行政辖区，台创园管委会并不同于镇政府和街道办，所以该文件不适用于台创园辖区的民房建设，该辖区应当由市资源规划局来承担；依据该文，作出“拟修缮决定”的行政机关并没有向法庭举证赵宏全建房提交的符合申领规划许可证的材料，因此该拟修缮决定作出无事实依据，严重违反法律程序，结合盐都区政府的答辩状，可以看出盐都区政府对该事没有调查，也没有管理，是程序违法。 被告盐都区政府、第三人台创园管委会对被告市资源规划局提交证据发表的质证意见为,对证据“三性”无异议，该文件是根据城乡规划条例第42条规定进行了细化，符合法律规定。需要说明的是原告起诉的行政行为是同意修缮的决定书，属于过程性行为，不是最终的行政许可行为，被告市资源规划局没有作出任何规划许可的决定，根据最高院司法解释规定两被告均不能成为本案的被告。 第三人赵宏全对被告市资源规划局提交证据发表的质证意见为,对证据“三性”无异议，证明目的由法院认定。 原告程来政对第三人赵宏全提交证据发表的质证意见为,这份协议是原告程来政签的，签的时候赵宏全的房屋一层已经建好了，要建二层的时候，因为赵宏全家在原告家前面，所以签协议要求与原告家同高。到今天房屋已经建好了，檐口比原告家高10公分，屋脊比原告家高60公分。影响采光和通风，也不符合暂行办法的规定。该协议是在拟修缮决定作出后2个月才签，不能作为拟修缮决定许可的合法性依据，依据行诉法的规定，行政行为作出之后就不能再行收集证据了。该协议仅对房屋的层高进行了约定，对房屋的长宽没有约定，因此该协议不能证明拟修缮决定中房屋的长宽、四址符合暂行办法的规定，依据暂行办法的规定，一层建房只允许2.8-3.3米之间，赵宏全的房屋已经远远超过了该规定，即使有协议约定层高是原告同意的，但因该层高超过了暂行办法的规定，该约定也是无效的。 被告盐都区政府、第三人台创园管委会对第三人赵宏全提交证据发表的质证意见为,“三性”无异议，印证了审批表中原告签名的事实。 被告市资源规划局对第三人赵宏全提交证据发表的质证意见为,对“三性”无法确定。 本院对当事人在庭审中提交的证据作如下认定,对原告提交的证据1、2予以认定，能够证实第三人赵宏全向台创园管委会下属的葛武街道办村建中心申请修建案涉房屋，葛武街道办村建中心审批同意修缮，赵宏全建设案涉房屋的事实。但对证明目的不予认定。对被告盐都区政府提交的证据1、2予以认定，能够证明第三人台创园管委会作为被告盐都区政府的派出机构，是经盐城市机构编制委员会盐市编[2016]33号批复成立的。对被告市资源规划局提交的证据盐规[2018]35号文件予以认定，能够证实对大市区所辖村镇（街道）民房建设规划审批的程序。对第三人赵宏全提交的证据予以认定，能够证实原告与赵宏全就案涉房屋修建沿口高度、最高点达成协议，原告同意赵宏全建房的事实。 本院经审理查明以下事实，第三人赵宏全是台创园管委会下属的葛武街道程实村委会一组村民。2019年2月9日，赵宏全作为申请人，填写了危房改造申请呈批表，以原房屋属危房不能住人申请改建，经所在的程实村委会同意，申请在原宅基地新建房屋，并明确改建后房屋的长、宽、高及建筑面积。在该表“四邻意见”栏的北中,有“与我同高程来政”的字样。“城管意见”栏中，批有同意修建。“村建中心”栏中批有“拟同意修缮”并加盖了盐都台湾农民创业园（葛武街道）村镇建设服务中心公章，批准时间为2019年2月13日。后赵宏全开始建设案涉房屋，2019年4月24日，原告与赵宏全之子赵士齐（奇）签订协议书，内容为：“赵士奇建房和程来政住房沿口同高、最高点和最高建一样高。特此协议，以此为准。协议人：赵士奇、程来政，村见证人：程来忠、程明生”。 另查明，第三人台创园管委会是经盐城市机构编制委员会盐市编[2016]33号批复成立，作为被告盐都区政府的派出机构。 本院认为，一、关于被告盐都区政府、市资源规划局主体是否适格的问题。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，第三人台创园管委会虽然是经盐城市机构编制委员会批复成立，但不具备行政法上的被告主体资格，作为被告盐都区政府的派出机构，依法应由被告盐都区政府对其行政行为承担相应的法律责任，故盐都区政府作为本案被告的主体适格。另本案中，因被告市资源规划局并未对第三人赵宏全危房改造申请呈批表作出“拟同意修缮”的行政行为，原告将市资源规划局列为本案共同被告不符合法律规定，经本院释明后，原告不同意撤回对市资源规划局的起诉，坚持将市资源规划局列为本案共同被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依法应驳回原告对盐城市资源规划局的起诉。 二、关于原告要求撤销被告盐都区政府案涉行政行为依据是否充分的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，原告的诉讼请求是请求法院撤销被告于2019年月13日作出的“同意修缮”决定书（关于准许第三人赵宏全旧房复建的决定）。根据查明的事实，第三人赵宏全因其旧房须改建，填写了危房改造申请呈批表，载明：经东邻程高元、北邻（原告）程来政同意，并经其所在的程实村委会同意，申请在原宅基地新建房屋，也明确改建后房屋的长、宽、高及建筑面积，该呈批表最终盐都台湾农民创业园（葛武街道）村镇建设服务中心在“村建中心”栏中批有“拟同意修缮”。后第三人赵宏全在原址上开始建设案涉房屋。被告盐都区政府对第三人赵宏全危房改造申请呈批表作出“拟同意修缮”的行政行为，事实清楚、证据充分、程序合法，并未损害原告的合法利益，原告认为其不同意第三人赵宏全建设案涉房屋且未在申请表上签名，与本院查明的事实不符，原告要求撤销该行政行为的依据不足，其诉讼请求依法应予驳回。 综上，原告将盐城市资源规划局列为本案共同被告不符合法律规定，依法应驳回起诉，原告要求撤销被告盐都区政府对第三人赵宏全作出的“同意修缮”的行政行为依据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十一条、第六十九条第（一）项之规定，判决如下: 一、驳回原告程来政对被告盐城市自然资源和规划局的起诉。 二、驳回原告程来政要求撤销被告盐城市盐都区人民政府于2019年月13日作出的“同意修缮”决定书（关于准许第三人赵宏全旧房复建的决定）的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告程来政负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  李 村 审 判 员  秦广林 人民陪审员  朱爱君 二〇一九年十一月二十五日 书 记 员  李 晖 附录法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件: （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告诉讼请求。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第二十一条当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。