广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1017号 上诉人（原审原告）桂林市雁山区雁山镇东立村委东田村。 诉讼代表人谭福，该村村长。 委托代理人秦凤容，男，1963年3月2日生，汉族，农民，住雁山区。 委托代理人秦长初，男，1973年1月24日生，汉族，农民，住雁山区。 委托代理人王倩，广西桂山律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人汤辉铁，桂林市国土资源局地籍和测绘科干部。 委托代理人黄敏，广西君美律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）广西壮族自治区人民政府，，住所地：南宁市民生路** 法定代表人陈武，主席。 委托代理人陈武，广西壮族自治区法制办工作人员。 第三人桂林市临桂区六塘镇羊田村委社桥背村第1、2村民小组。 诉讼代表人谭振刚，第1村民小组组长。 诉讼代表人谭广发，第2村民小组组长。 第三人桂林市临桂区六塘镇羊田村委羊田上村。 诉讼代表人秦土养，该村民小组组长。 委托代理人秦运聪，男，1971年6月21日出生，汉族，住广西桂林市临桂区。 第三人桂林市临桂区六塘镇羊田村委羊田下村。 诉讼代表人秦大君，该村民小组组长。 第三人桂林市临桂区六塘镇羊田村委羊田山根底村。 诉讼代表人秦付中，该村民小组组长。 原审原告桂林市雁山区雁山镇东立村委东田村（以下简称东田村)因诉被告桂林市人民政府（下称桂林市政府）土地确权及被告广西壮族自治区人民政府（下称广西区政府）行政复议一案，不服桂林中级人民法院（以下简称桂林中院)于2019年3月8日作出的（2018）桂03行初376号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭并于2019年9月27日公开开庭审理了本案。上诉人东田村的诉讼代表人秦长初及其委托代理人王倩，被上诉人桂林市政府的委托代理人汤辉铁、黄敏和广西区政府的委托代理人陈武，第三人桂林市临桂区六塘镇羊田村委社桥背村第1村民小组的诉讼代表人谭振刚，第2村民小组的诉讼代表人谭广发，第三人桂林市临桂区六塘镇羊田村委羊田上村的委托代理人秦运聪到庭参加诉讼。临桂区六塘镇羊田村委羊田下村的诉讼代表人秦大君及第三人临桂区六塘镇羊田村委山根底村的诉讼代表人秦付中经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂林中院经审理查明，原告与第三人争议的陂塘山土地、荒草地、沼泽地相连，荒草地的四至范围：东至社桥背鱼塘塘基西面基脚，南至羊田松树林边刺基，西至陂塘山脚老赶圩路（老水沟），北至原告村树林边基，面积22.83亩，系一处荒草地。沼泽地的四至范围：东至老赶圩路，南边从老赶圩路与荒草地南边界线交汇处延伸至羊田村的水田基埂为界，西至砂石路，北至陂塘山脚老赶圩路，面积1.85亩，系一片水域。陂塘山土地四至范围：东至老赶圩路，南至沼泽地，西、北均至砂石路，面积约20亩，陂塘山系石头山，无种植的树木。原告和第三人对三处争议地的四至范围和面积均无异议。 三处争议地解放前的权属，争议双方均未提供证据证实。1975年9月29日，羊田山根底村，羊田上村一队、二队，社桥背队和黄家庄一、二、三队八个队为鬼仔山、陂塘山等山发生权属纠纷，经临桂县六塘公社主持调解，八个队签订了一份《协议书》，称“羊田与黄家庄的75协议”。该协议第一条记载“鬼仔山、陂塘山……于1976年1月1日属于羊田山根底、上村一队、二队、下村队、社桥背队、黄家庄一、二、三队共八个队的荒山”。同日（或10月29日），羊田四个队与社桥背村在临桂六塘公社的主持下签订了一份《协议书》，称“羊田四村的75协议”，协议加盖了临桂县处纠办的公章。协议约定“凡属羊田四个队、社桥队大岭上牧牛之地，只许牧牛，不许种植作物”。被告调查的证人证言证实本案所涉的荒草地、沼泽地位于此协议中的大岭上范围内。1998年，羊田四村就大岭上约250亩的土地权属发生争执，临桂县人民政府作出了临政处字[2006]10号行政处理决定，决定第二条载明“维护1975年9月29日羊田三村与社桥背村签订的协议，大岭上土地属于羊田三村和社桥背村集体共同所有，按历史习惯管理使用。四至界线为：东至东田村赶六塘圩小路，南至黄家庄村土地（废窑边），西至金山脚下，北至东田村插花地（详见裁决草图）”。从该处理决定所附的《裁决草图》上标的“裁决线”可看出，该决定确权范围未包括陂塘山。2000年12月，广西第二测绘院勘测绘制了《雁山临桂线界桩成果表》，按该表的坐标点，本案争议的三处土地位于临桂行政区域内。2010年1月29日，雁山区政府和临桂县政府联合勘定了二区县的行政区域界线，并签订了《雁山区人民政府与临桂县人民政府联合勘定的行政区域界线协议书》(即前面所称的“雁山临桂行政区域界线协议书”)及附图,广西区政府以桂政函[2001]201号批复对“雁山临桂行政区域界线协议书”及附图予以了批复。按此协议书及其附图，本案原告和第三人所争议的三处争议地位于临桂县行政区域界线内。上世纪五十至九十年代，第三人社桥背村在陂塘山开山采石用于建房、修水利、烧石灰，在争议的荒草地、沼泽地、陂塘山垦荒种植过水稻、西瓜等农作物。 2015年4月，社桥背村村民葬坟在陂塘山东面山脚处，原告进行阻止，从而引发本案所涉的三处争议地的权属纠纷。桂林市政府根据所查明的上述事实，于2017年5月2日作出市政函[2017]41号行政处理决定，将争议的三处土地权属全部确归第三人共有。原告不服，申请广西区政府复议。广西区政府作出桂政行复[2017]112号行政复议决定，以市政函[2017]41号行政处理决定适用法律错误而将其撤销，并责令桂林市政府重新作出处理决定。桂林市政府于2018年2月14日重新作出被诉的市政函[2018]8号行政处理决定，将三处争议地全部确权归第三人共有。原告不服，申请广西区政府复议，广西区政府于2018年9月18日作出被诉的桂政行复[2018]152号行政复议决定，维持了市政函[2018]8号行政处理决定。原告仍不服，起诉至该院。 桂林中院认为，“羊田四村与黄家庄的75协议”已载明陂塘山属羊田四村五个队与黄家庄三个队共有的荒山，该协议是政府主持调解下达成的协议，真实合法有效。桂林市政府作出的被诉确权决定却将陂塘山确权归羊田四村共有，排除了1975年的黄家庄三个队对陂塘山的共有权，却未查明1975年的黄家庄三个队现在是否仍与羊田四村共占陂塘山的事实，也未通知黄家庄享有陂塘山共有权的村民小组参加陂塘山的权属纠纷调处，对陂塘山的确权程序违法，且事实不清，有可能损害到黄家庄享有陂塘山共有权的村民小组的合法权益。因此，被诉确权决定第三项以及广西区政府维持被诉确权决定第三项的复议决定违法，依法应予撤销，由桂林市政府重新对陂塘山所依附的土地的权属进行确权。 “羊田四村的75协议”已明确大岭上土地归羊田四村共有，协议是在政府组织调解下签订的，又加盖了政府职能部门的公章，且是桂林市政府从档案馆调取所得，客观真实，争议的荒草地和沼泽地均在大岭上范围内。“羊田四村的75协议”经过了临桂县人民政府作出的临政处字[2006]10号生效处理决定予以维护，合法有效。这三份书证证实了荒草地和沼泽地属羊田四村共有，而不属原告所有，且《雁山临桂线界桩成果表》、“雁山临桂行政区域界线协议书”及其附图，均证实争议的三处土地位于临桂区的行政区域界线内，是争议三处土地权属的参考证据，第三人对争议的三处土地又有一定的管理使用事实，桂林市政府将荒草地、沼泽地确权归第三人共有，有合法有效的权属根据和法律依据。原告仅以其对三处争议地的一些管理使用事实主张争议地的权属，原告是否管理使用过争议地均是一些证人证言，真实性无法认定。即使真实，也不能推翻政府主持下签订的二份“75协议”的权属效力。因此，原告诉请桂林中院撤销被诉桂林市政府确权决定对荒草地、沼泽地的确权决定以及撤销广西区政府维持这二处争议地确权决定的复议决定的诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告桂林市人民政府作出的市政函[2018]8号行政处理决定的第三项对陂塘山所依附土地的确权决定；二、撤销广西壮族自治区人民政府作出的桂政行复[2018]152号复议决定中维持陂塘山所依附土地确权决定的复议决定；三、驳回原告桂林市雁山区雁山镇东立村委东田村要求撤销桂林市人民政府作出的市政函[2018]8号行政处理决定第一项、第二项对荒草地、沼泽地确权决定的诉讼请求；四、驳回原告要求撤销广西壮族自治区人民政府作出的维持市政函[2018]8号行政处理决定对荒草地、沼泽地确权决定的复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告和被告桂林市人民政府各负担25元，原告预交的案件受理费50元，退回25元。 东田村上诉请求：1、依法撤销桂林市中级人民法院（2018）桂03行初376号行政判决第三项，改判撤销被上诉人桂林市政府作出的市政函【2018】8号行政处理决定第一项、第二项对荒草地、沼泽地确权决定；2.依法撤销桂林市中级人民法院（2018）桂03行初376号行政判决第四项，改判撤销被上诉人广西区政府作出的维持市函【2018】8号行政处理决定对荒草地、沼泽地确权决定的复议决定；3.责令被上诉人桂林市政府重新作出处理决定。 事实和理由：原审判决认定事实不清，主要证据不足。 原审法院将“羊田与黄家庄的75协议”作为本案的定案依据，但该协议的内容仅涉及陂塘山，并未涉及争执的荒草地、沼泽地，且上诉人作为当事人并不知第三人之间对该处土地产生争执，第三人以及当时的政府部门也未通知上诉人作为当事人参与。因此，上诉人并未参加该协议的签订，该协议的内容对上诉人无约束力。 原审法院认为被上诉人桂林市政府调查的证人（该证人与第三人有利害关系)证言证实本案涉及的荒草地、沼泽地位于“羊田与黄家庄的75协议”中的大岭山范围内，但庭审时该证人未出庭作证，并接受法庭及诉讼当事人的质询，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条规定证人应当出庭作证以及第七十一条规定应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言不能单独作为定案的依据。且大岭范围涉及上诉人与第三人的范围，第三人没有提供任何证据对此予以证实。 上诉人对于被上诉人桂林市人民政府在本案中提供的证据3的《证词》《见证书》《旁证书》、5中的《勘验笔录》、9的会议纪要、请示及证据6、7、8的三性不予认可，且临政处字[2006]10号《行政处理决定》无法证实其处理了本案争议的三处土地，同时《调解记录》无调解内容，也无上诉人代表在该调解记录上签字，该调解记录应为桂林市人民政府事后自行制作，上述证据不应作为本案的定案依据。 被上诉人桂林市政府答辩称：根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条的规定，本案“羊田与黄家庄的75协议”属于书证，且是在政府主持调解下由当事人达成的协议，上诉人并未提供任何证据证明其对争议地享有权属，亦未提供任何证据证明其对争议地实施过管业的事实，也未提供任何证据证明其在历史上就争议地与第三人之间发生过争议，政府部门在历史上于1975年组织调解时，以及“羊田与黄家庄的75协议”签订时，无须通知上诉参加。一审将之作为定案根据符合法律规定。案涉荒草地、沼泽地的认定综合其他证据综合认定的，询问笔录属于书证，被询问人未到庭作证并未违反法律规定。答辩人提交的证据在一审时已依法进行了举证、质证。上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人广西壮族自治区人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 第三人桂林市临桂区六塘镇羊田村民委员会社桥背村第1、2村民小组，羊田上村、羊田下村、羊田山根底村共同答辩称，当年由临桂县政府主持形成的《75协议》处理纠纷山林土地就包括了本案的三处争议地，《75协议》是各第三人之间的协议，上诉人无权参加。《75协议》、临政处字[2006]10号、市政复议决字[2006]95号、《雁山临桂线界桩成果表》、《雁山临桂行政区域界线协议书》及其附图、市政函[2018]8号、桂政行复[2018]152号等均认定争议的三处土地在《75协议》的四至范围内和临桂区的行政区域界线内。第三人对争议的三处土地有管理使用的事实，有合法有效的权属根据和法律依据。本案争议的三处土地应属第三人。 经二审公开开庭审理，各方当事人均确认一审提交的证据已经庭审举证、质证，一审判决没有漏列、错列的情形，也没有新的质证意见。对一审判决查明的本案基本事实没有异议。双方也没有提交新的证据。据此，本院对经一审庭审质证、认证的本案证据予以确认，对一审判决查明的本案事实予以确认。 本院认为，“羊田四村与黄家庄的75协议”已载明陂塘山属羊田四村五个队与黄家庄三个队共有的荒山，该协议是政府主持调解下达成的协议，真实合法有效。桂林市政府作出的被诉确权决定却将陂塘山确权归羊田四村共有，排除了1975年的黄家庄三个队对陂塘山的共有权，却未查明1975年的黄家庄三个队现在是否仍与羊田四村共占陂塘山的事实，也未通知黄家庄享有陂塘山共有权的村民小组参加陂塘山的权属纠纷调处，对陂塘山的确权程序违法，且事实不清，有可能损害到黄家庄享有陂塘山共有权的村民小组的合法权益。因此，被诉确权决定第三项以及广西区政府维持被诉确权决定第三项的复议决定违法，依法应予撤销，由桂林市政府重新对陂塘山所依附的土地的权属进行确权。一审该项处理正确。 “羊田四村的75协议”已明确大岭上土地归羊田四村共有，协议是在政府组织调解下签订的，又加盖了政府职能部门的公章，且是桂林市政府从档案馆调取所得，客观真实，争议的荒草地和沼泽地均在大岭上范围内。“羊田四村的75协议”经过了临桂县人民政府作出的临政处字[2006]10号生效处理决定予以维护，合法有效。这三份书证证实了荒草地和沼泽地属羊田四村共有，而不属上诉人所有，且《雁山临桂线界桩成果表》、“雁山临桂行政区域界线协议书”及其附图，均证实争议的三处土地位于临桂区的行政区域界线内，是争议三处土地权属的参考证据，第三人对争议的三处土地又有一定的管理使用事实，桂林市政府将荒草地、沼泽地确权归第三人共有，有合法有效的权属根据和法律依据。上诉人仅以其对三处争议地的一些管理使用事实主张争议地的权属，上诉人是否管理使用过争议地均是一些证人证言，真实性无法认定。即使真实，也不能推翻政府主持下签订的两份“75协议”的权属效力。 对于上诉人提出原审法院将“羊田与黄家庄的75协议”作为本案的定案依据，但该协议的内容仅涉及陂塘山，并未涉及争执的荒草地、沼泽地，且上诉人作为当事人并不知第三人之间对该处土地发生争执，第三人以及当时的政府部门也未通知上诉人作为当事人参与。因此，上诉人并未参加该协议的签订，该协议的内容对上诉人无约束力。因其没有提供充足的证据推翻该协议的效力，且其提供的证据，经分析，1、陈顺发拉电线杆向东田村缴使用费的收据，但收据上写的地名是水牛岩门并不是争执地；2、2006年时上诉人在争议地埋死牛，但第三方不认可，称是夜晚偷埋；3、上诉人称有本村村民在争议地守山守林，但经证人证实，仅是听说父辈在争议地守山守林；4、上诉人称将争议地内土地租给他人种植西瓜、芋头、烟叶等，有证人证实。但证实该事实的证人刘某及刘明发在一审法庭证实他们5人租上诉人的地约60亩种西瓜、芋头、烟叶等作物，租金每年每亩40元与上诉人一审向法庭提交的刘某、刘明发签字的证明每年每亩租金30元。差异明显，且在1981年至1987年间每年每亩30元至40元的土地租金，与当时物价比是非常高的，可信度不高，不予采信。“羊田四村与黄家庄的75协议”已载明陂塘山属羊田四村五个队与黄家庄三个队共有的荒山，该协议是政府主持调解下达成的协议，真实合法有效。该上诉理由不能成立，本院不予支持。 对于上诉人提出原审法院认为被上诉人桂林市人民政府调查的证人（该证人与第三人有利害关系)证言证实本案涉及的荒草地、沼泽地位于“羊田与黄家庄的75协议”中的大岭山范围内，但庭审时该证人未出庭作证，并接受法庭及诉讼当事人的质询，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条规定证人应当出庭作证以及第七十一条规定应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言不能单独作为定案的依据。经审查。桂林中院对本案开庭审理时，上诉人并未对被上诉人提交的证人证言申请法庭通知证人出庭质证，且一审认定本案事实，并非单独根据证人证言来认定事实，而是结合《羊田四村的75协议》临桂县人民政府作出的临政处字[2006]10号生效处理决定、《雁山临桂线界桩成果表》、“雁山临桂行政区域界线协议书”及其附图等书证综合认定涉案的陂塘山、荒草地和沼泽地属羊田四村共有，而不属上诉人所有。该上诉理由亦不能成立，本院亦不予支持。 对于上诉人提出，被上诉人桂林市人民政府在本案中提供的证据3的《证词》《见证书》《旁证书》、5中的《勘验笔录》、9的会议纪要、请示及证据6、7、8的三性不予认可，且临政处字[2006]10号《行政处理决定》无法证实其处理了本案争议的三处土地，同时《调解记录》无调解内容，也无上诉人代表在该调解记录上签字，该调解记录应为桂林市人民政府事后自行制作，上述证据不应作为本案的定案依据。上诉人对被上诉人提供的证据，法院按《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》进行审查，综合认定。上诉人该上诉理由本院亦不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人桂林市雁山区雁山镇东立村委东田村的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桂林市雁山区雁山镇东立村委东田村负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 麦济艰 审 判 员 陈 钢 审 判 员 古华强 二〇一九年十月二十八日 法官助理 曾 露 书 记 员 冼光明