辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行初107号原告王福久，男，1955年10月16日出生，汉族，住址大连金普新区。被告大连金普新区管理委员会，住所地大连金普新区金马路199号。法定代表人**宇，主任。委托代理人陈天元，大连金普新区自然资源事务服务中心被征地人员社会保障办公室工作人员。委托代理人刘淑丽，辽宁胜诚律师事务所律师。原告王福久因与被告大连金普新区管理委员会（以下简称“金普新区管委会”）履行给予被征地农民社会保障待遇职责并赔偿一案，于2019年8月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年8月26日向被告金普新区管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告王福久，被告金普新区管委会的委托代理人陈天元、刘淑丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王福久诉称，请求：一、判决被告征收李家沟村李沟屯李后村民组老果园土地，造成原告家庭失去承包土地，拒绝给原告家庭失地补偿的行政行为违法；二、判决被告履行赔偿原告各项经济损失67万元的义务。主要理由是：一、1989年，原告全家搬到李家沟居住，1991年，原告向村民组织缴纳了公共积金，并经李后村民组织同意，于同年3月将户口迁入李后村民组。1999年初，第二轮农村土地承包开始时，原告作为李家沟村李后村民组集体经济组织成员并应享有土地承包权已经十年之久。由于当地村民组织成员法律意识淡漠，原告家庭当时没有及时得到承包土地。2007年，李家沟村民委员会承诺在老果园机动地中发包一份承包土地给原告家庭。但涉及的流转人李积勇拒绝交出流转到期的老果园机动地。就在当地村民委员会与李积勇协调交出老果园土地期间，2010年末，被告金普新区管委会（原大连金州新区更名后的经济区管理机构）实施了“天宝工程”征地行为，并把李家沟村民委员会承诺有原告承包土地份额的老果园土地予以征收。老果园土地被征收后，原告再向李家沟村民委员会、华家街道办事处申请承包土地时，被告知老果园土地已经被征收，没有其他土地可以发包给原告，只能等到第二轮土地承包期结束再为原告考虑。因《中华人民共和国农村土地承包法》规定农村土地承包合同在原先三十年的基础上再延长三十年，这意味着原告在有生之年也不会得到承包土地。所以，原告失地与普通失地不同，因政府征地行为而失地无需置疑。被告委托其下设机构具体实施失地人员社会保障工作，操作办法按照《大连金州新区被征地人员社会保障实施办法》（大金管发〔2011〕39号文件）规定执行。原告符合该文件以及辽宁省失地农民保障政策的规定，被告侵犯原告合法土地权益的行为属于违法违规的行政行为。二、原告要求赔偿的内容包括：1.2015年10月26日，被告派出机构华家街道办事处安排辖区公安派出所，对在“天宝工地”的老果园土地上维权的原告，以“扰乱单位秩序”为由，强行传唤原告到华家派出所接受询问，限制原告人身自由长达7个小时，给原告身体造成伤害、精神遭受极大损伤，人格遭到侮辱、人权名誉权受到侵犯。因此，原告请求被告赔偿原告精神损伤费、名誉损失费5万元；2.自2010年起，原告就向当地村民组织、街道办事处、新区土地局、征保办、新区纪委、新区人大、新区城乡建设局和新区政府等部门诉求承包土地失地保障，维权八年半，累计600多天次，按平均每天误工费166元计算，请求被告赔偿原告误工费合计10万元；3.八年半为维权，原告付出的差旅费、材料书写用工费、打印费、咨询费、收集法律法规证据费、纸张费等费用累计5万多元，请求被告赔偿经济损失5万元；4.八年半来，原告在诉求土地权益过程中遭受的精神伤害程度远远超出承包土地被侵犯所造成的精神伤害，二次伤害叠加是原告患病的主要原因，因此请求被告赔偿精神损伤费10万元；5.如果被告不能从2010年末开始为原告家庭成员补办失地保障，原告请求被告赔偿原告失地人员社会保障所缴费费额37万元。原告王福久为证明其主张，向本院提交了以下证据：1.大连金普新区华家街道李家沟村民委员会出具的《情况说明补充》；2.大连金州新区华家街道李家沟村民委员会出具的《情况说明》；3.《同意王福久是李沟屯李后集体经济组织成员，享有土地承包权和土地补偿权》的签名；4.《租地见证言》；5.大连市公安局金州分局华家屯派出所的传唤证；6.大连金普新区城乡建设局作出的《政府信息公开告知书》（大金普城建依申请〔2019〕34号）及附件；7.金普新区管委会作出的行政复议决定书（大金管行复字〔2019〕5号）；8.《金州新区被征地人员社会保障实施办法》（大金管发〔2011〕39号）。被告金普新区管委会辩称，请求驳回原告王福久的起诉。主要理由是：一、原告不具有提起本案诉讼的主体资格。根据原告起诉提交的华家街道李家沟村民委员会出具的《情况说明补充》，可以证明原告在该村没有承包地，与该村民委员会也没有签订承包合同。案涉老果园土地是在该村民委员会与村民协商交出土地时被征收的，即案涉土地未交付给原告。因此，原告并非案涉老果园土地的承包经营权人、使用权人或者实际使用人，其不具有提起本案诉讼的主体资格。二，原告曾于2016年5月9日、2016年9月7日和2016年10月28日就被征地人员社会保障待遇等问题向原大连金州新区土地房屋局、大连市人民政府和大连金普新区华家街道办事处进行信访。2016年8月26日，行政机关曾对原告作出信访事项复查意见书。上述证据均可以证明原告最迟在信访时就已经知道原由村民李积勇耕种的老果园地土地被征收，故原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限。被告金普新区管委会为证明其主张，向本院提交了以下证据：1.金州新区被征地人员社会保障实施办法》（大金管发〔2011〕39号）；2.大连金州新区土地房屋局作出的《信访事项处理意见书》；3.大连金普新区华家街道办事处作出的《信访事项不予受理告知书》；4.大连金州新区管理委员会信访事项复查复核委员会作出的《信访事项复查意见书》；5.大连人民政府信访事项复查复核委员会作出的《信访事项不予受理告知书》。经质证，本院对原告、被告的证据认证如下：原告的证据1、2、7、8，被告的证据1、2、4、5，均与本案相关，且形式和来源合法，内容真实可信，具有证据效力，予以采信。原告的证据3-6，被告的证据3，与本案履行给予被征地农民社会保障待遇职责诉讼之间不具有关联性，不予采信。经审理查明，王福久及其家庭于1989年3月搬入现大连金普新区华家街道李家沟村李沟屯居住。1991年3月，王福久经李家沟村三分之二以上村民同意，将户口迁入李家沟村李沟屯并成为该村集体经济组织成员。王福久曾向当地村民委员会诉求承包土地多年，由于一直没有合适的机动土地，其反映的上述问题始终没有得到解决。后该村老果园机动土地承包期届满，李家沟村民委员会承诺将老果园地中的0.93亩土地发包给王福久。在原承包老果园机动土地的村民拒绝交出土地，李家沟村民委员会与之协商交出老果园土地期间，2010年12月，当地政府对李家沟村的老果园地进行了征收。王福久因老果园土地被征收，其能否被纳入被征地人员社会保障对象一事，向大连金州新区土地房屋局信访。大连金州新区土地房屋局作出《信访事项处理意见书》，认为王福久在该村没有依法分得承包地，不能在案涉征地过程中享受被征地人员社会保障待遇。王福久于2016年6月2日收到该处理意见。王福久不服，向大连金州新区管理委员会申请复查。大连金州新区管理委员会信访事项复查复核委员会于2016年8月26日作出《信访事项复查意见书》，维持大连金州新区土地房屋局作出的答复意见。王福久不服，向大连市人民政府申请复核。大连人民政府信访事项复查复核委员会于2016年9月12日作出《信访事项不予受理告知书》。2019年3月1日，王福久向大连金普新区城乡建设局提交《申请失地补偿（赔偿）》，要求：1.确认征收有王福久家庭承包土地份额的老果园土地不给王福久失地补偿的行政行为违法；2.请求大连金普新区城乡建设局从2010年12月为王福久家庭成员李树清补办失地保障（或者支付给王福久失地人员社会保障缴费额37万元）；3.补偿（赔偿）王福久多年诉求承包土地权益差旅费、误工费和精神损伤费等费用25万元。2019年3月26日，大连金普新区城乡建设局作出《关于〈申请失地补偿（赔偿）〉的答复》，对王福久的上述要求未予支持。王福久不服，向金普新区管委会申请行政复议。金普新区管委会于2019年8月9日作出大金管行复字〔2019〕5号行政复议决定书，驳回王福久的复议请求。在本案审理期间，经本院释明，王福久明确其第一项诉讼请求所指向的拒绝给失地补偿的行政行为，是指未给予其被征地农民社会保障待遇。另查明，2011年8月16日，大连金州新区管理委员会印发《金州新区被征地人员社会保障实施办法》（大金管发〔2011〕39号）。其中，第六条规定，“保障对象必须同时具备下列条件：（一）具有金州新区原居住地户口（指2010年4月9日前，金州新区所辖各街道内户籍），并享有土地承包经营权获得土地承包份额人员（以原农村集体经济组织分地台帐或承包合同为依据），或者由上述人员在征地前所产生的、并依法应享有土地承包经营权的在册自然增长人口（含婚嫁人员）；（二）以农村集体经济组织或者承包户为单位承包地被征收的，或因房屋被动迁导致无法经营原承包地，经土地房屋局批准，自愿交回承包地的；（三）土地被征收时具有金州新区在册户籍（因入伍、入学、刑事处罚、劳动教养而迁出户口者视同具有金州新区在册户籍）。”又查明，2010年4月，大连市人民政府启动新市区管理体制改革，成立大连金州新区。2014年6月23日，国务院作出《国务院关于同意设立大连金普新区的批复》，同意设立大连金普新区。2015年8月4日，大连金普新区管理委员会正式挂牌成立，其辖区范围包括华家街道李家沟村。2016年3月4日，大连金州新区管理委员会被撤销，其行政管理职权划归为金普新区管委会。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条的规定，行政诉讼的原告提起诉讼，既可以请求判决撤销或者变更行政行为，也可以请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务，还可以请求判决确认行政行为违法或者无效。不同的诉讼请求可能决定了诉讼类型的不同，不同的诉讼类型又决定了起诉条件、裁判标准和判决方式等的不同。其中，就履行法定职责之诉而言，通常都会包括撤销一个拒绝性决定或者确认其违法的诉讼请求，但不能据此就认定该诉讼在类型上属于撤销之诉或者确认违法之诉。因为当事人的真正诉讼目标并不是撤销或者确认违法，而是在于判令行政机关重新作出一个授益行为。本案中，从原告王福久的诉讼请求看，其提起本案诉讼的实质在于要求被告金普新区管委会给予其被征地农民社会保障待遇，并对未及时履行该职责给其造成的损失承担行政赔偿责任，故本案属于原告王福久提起的履责并赔偿之诉。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据上述规定可知，落实被征地农民社会保障待遇是县级以上地方人民政府组织实施集体土地征收时应当依法履行的法定职责。故被告金普新区管委会作为案涉土地征收主体的权利义务承继人，具有处理原告王福久所主张事项的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定，“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”根据上述规定可知，除法律法规对行政机关履行职责的期限另有规定的之外，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在两个月的履责期限届满之日起六个月内提起诉讼。行政机关没有履行法定职责，且也没有作出处理决定的，其履责义务呈持续存在状态，不因未超过起诉期限而免除超过六个月起诉期限，公民、法人或者其他组织再次提出履责申请，行政机关有义务继续履行，否则依然构成不履行法定职责。此为行政机关新的不履责行为，与已超过起诉期限的前一个不履责行为，不是同一个行政行为。公民、法人或者其他组织在行政机关两个月履责期限届满之日起六个月内提起诉讼，人民法院应当依法受理。本案中，从现已查明的事实看，因被告金普新区管委会自2010年12月案涉土地被征收后，于2019年8月9日才通过行政复议程序对原告王福久所反映的被征地农民社会保障问题作出明确的行政处理意见，故如前所述，原告王福久于2019年8月23日提起本案诉讼，并未超过法定的起诉期限。自2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》第九十六条规定，“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）规定，“做好被征地农民就业培训和社会保障工作要以新被征地农民为重点人群，以劳动年龄段内的被征地农民为就业培训重点对象，以大龄和老龄人群为社会保障重点对象。在实施过程中，各地要结合本地实际，充分考虑地方政府财政、村集体和农民承受能力，统筹考虑同一地区新老被征地农民就业培训和社会保障问题。”“被征地农民社会保障对象的确定，要严格按规定程序核准并予以公告后，报县（市）人民政府有关部门备案。具体办法由各省、自治区、直辖市人民政府制定。”自2005年10月28日起施行的《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》第三条规定，“本办法适用于我省城市规划区内，持有第二轮土地承包权证家庭中年龄满16周岁及以上的在籍农业人口。（一）经国务院、省政府批准，土地全部或大部分被征收或征用的建制村的农民；（二）经县（市、区）政府批准‘村改居’的居民（原建制村的农民）；（三）由于土地被征收或征用而‘农转非’的农民。不符合上述条件的被征地农民，可采取其他方式进行补偿和安置。”第六条规定，“被征地农民参加养老保障，由被征地农民所在村（居）委会提出名单，经本集体经济组织村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，由所在乡（镇）、街道办事处审核后，报县（市、区）劳动保障部门核定。”第二十七条规定，“市级政府负责本地被征地农民社会保障办法的制定、组织推进和监督指导工作。县（市、区）政府负责本地被征地农民社会保障的组织实施和社会保障各项资金的落实工作。”第三十条规定，“各市政府依照本办法，结合本地实际制定具体实施办法。”2006年11月17日的《大连市人民政府办公厅关于贯彻落实〈辽宁省被征地农民社会保障暂行办法〉的通知》（大政办发〔2006〕171号）规定，“各区、市、县人民政府，市政府各委办局、各直属机构：为贯彻落实辽宁省被征地农民社会保障工作，维护被征地农民合法权益，切实保障被征地农民的基本生活，促进农村和谐稳定，经市政府同意，现将《辽宁省人民政府办公厅关于印发〈辽宁省被征地农民社会保障暂行办法〉的通知》（辽政办发〔2006〕81号）转给你们，并结合我市实际，提出以下实施意见，请一并贯彻执行。一、我市行政区域内，由于土地被征收或征用而办理‘农转城’手续时，男年满60周岁、女年满50周岁以上的集体经济组织成员，按照《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》（以下简称省征地保障办法）执行。…八、各区县市应参照征地保障办法和本通知精神，结合本地区实际，制定当地被征地农民社会保障制度实施办法，并报市政府备案后实施。”根据上述规定可知，被征地农民社会保障制度是一项政策性强、地域性明显的社会保障制度。原大连金州新区管理委员会作为实际行使县级以上人民政府行政管理职权的机关，有权根据当地实际情况制定当地的被征地农民社会保障制度实施办法。故在不违反法律、行政法规或者规章等上位法规定的情况下，《金州新区被征地人员社会保障实施办法》（大金管发〔2011〕39号）可以作为被告金普新区管委会落实被征地农民社会保障待遇的依据。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”本案中，从现有证据看，原告王福久并未与当地农村集体经济组织签订农村土地承包合同，亦无据证明案涉老果园地的部分土地在当地农村集体经济组织的土地台帐上登记为原告王福久所承包。依照前述规定，这意味着，虽然李家沟村民委员会承诺将该村老果园地的部分土地发包给原告王福久，但是原告王福久并未取得案涉相关土地的土地承包经营权，其不属于被征地农民的范畴，不符合《金州新区被征地人员社会保障实施办法》（大金管发〔2011〕39号）第六条规定的“享有土地承包经营权获得土地承包份额人员（以原农村集体经济组织分地台帐或承包合同为依据）”这一条件。此外，也无据证明原大连金州新区管理委员会、被告金普新区管委会及其所属相关部门或者其他有权机关对原告王福久被纳入失地保障对象予以了审核批准。故原告王福久要求被告金普新区管委会对其履行给予被征地农民社会保障待遇法定职责的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”本案中，原告王福久的第二项诉讼请求为判决被告赔偿原告各项经济损失67万元。如前所述，被告金普新区管委会未向原告王福久履行给予被征地农民社会保障待遇法定职责，并无不妥，故原告王福久据此提出的赔偿请求，缺乏行政机关违法行为或不作为这一事实前提，本院对此亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告王福久的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告王福久负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 李 健审判员 徐建海审判员 刘 杰二〇一九年十一月二十八日书记员 王 阳附本判决适用的相关法律依据1．《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。