郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）豫71行终230号上诉人（原审原告）王松欠，男，1957年1月29日出生，汉族，住河南省偃师市。被上诉人（原审被告）偃师市翟镇镇人民政府，住所地偃师市翟镇镇翟西村行政路64号。法定代表人谷恩光，镇长。委托代理人李志伟，翟镇镇法制办主任。上诉人王松欠因与被上诉人偃师市翟镇镇人民政府（以下简称翟镇镇政府）不履行法定职责一案，不服洛阳铁路运输法院（2019）豫7102行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王松欠，被上诉人翟镇镇政府的委托代理人李志伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。洛阳铁路运输法院一审查明，王松欠系偃师市翟镇田中村村民，其家庭（户）在该村拥有3.33亩的土地承包经营权。按照国家“农业支持保护补贴”政策的规定，拥有耕地承包经营权的种地农民每年可以获得“支持耕地地力保护”的补贴资金，财政部门通过惠民补贴“一折（卡）通”办法兑付给农户，王松欠的领取补贴资金的银行卡号为00×××89，但自2015年起，该卡账户名在非王松欠本人操作的情况下，变更成“王林轻”，致使王松欠从2015年到2018年无法从该银行卡中支取补贴资金；同时，由于账户名称的变更，也使银行无法按照补贴清册成功代发补贴资金，2015年的补贴资金由翟镇镇政府工作人员以“无折存现”形式存入上述账户，2016年的补贴资金由翟镇镇政府工作人员通过转账形式存入上述账户，2017年、2018年两年的补贴资金因“户名不符”未存入到上述账户。2015年到2018年期间，王松欠到翟镇镇政府索要过补贴资金；翟镇镇政府及田中村民委员会工作人员也多次通知王松欠更改补贴信息，但被王松欠拒绝。至该案庭审结束之日，王松欠的补贴账户信息仍未更改，无法正常存支补贴资金。另查明，王松欠于2016年4月20日向偃师市人民政府提起行政复议，请求追回其2015年的国家农业粮食补贴款，后者于当年5月30日作出偃政复决﹝2016﹞9号行政复议决定，以翟镇镇政府不存在不履行法定职责的情形为由，驳回王松欠的行政复议申请。王松欠于2018年6月21日以翟镇镇政府为被告向洛阳铁路运输法院提起行政诉讼，请求依法判令后者退还其2015年至2018年的粮食直接补贴、良种补贴款（包括本息），洛阳铁路运输法院将王松欠诉讼请求分为两个部分进行审查，关于其要求退还2015年补贴款的诉讼请求，系经过复议的行政行为，王松欠未在法定起诉期限内提起诉讼，不符合法定立案条件；关于其要求退还2016至2018年补贴款的诉讼请求，因王松欠无事实根据予以证明，不符合法定立案条件，最终作出（2018）豫7102行初50号行政裁定，对王松欠的起诉不予立案。王松欠不服，向郑州铁路运输中级法院提起上诉，郑州铁路运输中级法院于2018年9月29日作出（2018）豫71行终167号行政裁定，以王松欠诉讼请求应视为不同于先前相关诉讼的新诉请为由，撤销了（2018）豫7102行初50号行政裁定，指令洛阳铁路运输法院予以立案。洛阳铁路运输法院于2018年10月31日立案并定于11月13日公开开庭审理，王松欠经传票传唤，无正当理由拒不到庭，洛阳铁路运输法院作出（2018）豫7102行初109号行政裁定，按撤诉处理。随后，王松欠申请再审，郑州铁路运输中级法院于2019年3月1日作出（2019）豫71行申4号行政裁定，驳回王松欠的再审申请。2019年3月12日，王松欠再次向洛阳铁路运输法院提起行政诉讼，请求依法判令翟镇镇政府履行职责，退还克扣王松欠的良种补贴款，包括利息。洛阳铁路运输法院一审认为，（一）关于该案是否构成重复起诉的问题。当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：1．后诉与前诉的当事人相同；2．后诉与前诉的诉讼标的相同；3．后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。王松欠于2018年6月21日提起的诉讼，因其经传票传唤，无正当理由拒不到庭，被裁判（已生效）按照撤诉处理，后其于2019年3月12日再次提起诉讼，单从前、后诉的当事人和诉讼请求来看，具有重复起诉的情形，因此认定该案诉讼是否为重复起诉，判断的重要标准在于前后两诉的诉讼标的是否相同。从王松欠在该诉中所述的事实理由和提交的证据材料来看，该诉较前诉增加了土地承包经营权中0.78亩农田应发放补贴款的主张，以及在土地承包经营权外另种植的四块土地应发放补贴款的主张，虽然诉讼标的在整体上是翟镇镇政府履行或未履行法定职责的合法性，且2.55亩农田未发放补贴款的事实在前诉中已主张，属于重复主张，但该诉另外涉及新的事实问题，应视为前后诉诉讼标的不同，故王松欠提出的该诉不属于重复起诉。（二）关于主张补贴的土地面积问题。根据91号通知、47号通知、58号通知、40号通知的规定，补贴面积以农村土地承包经营权确权登记颁证面积为基础，尚未完成确权登记颁证工作的地方以家庭联产承包地面积为基础，实行排除法进行调整，据实核减改变耕地性质的面积。该案中，王松欠提交的农村土地承包经营权证中显示，其家庭承包确权总面积为3.33亩（2.55亩和0.78亩两块），其可以基于3.33亩为基础，申报补贴面积，是否需要核减需相应的行政机关进行审核处理；对于其主张的土地承包经营权证之外的四块村周边的耕地，因王松欠未提交有效的证据予以证实符合申报补贴的政策，故对该主张不予支持。（三）翟镇镇政府是否履职的问题。根据91号通知、47号通知、58号通知、40号通知的规定，在“补贴面积的核实”工作中，镇人民政府（街道办）负责组织实施，做好申报、核实、公示和补贴发放工作。根据《2015年农业支持保护补贴清册》、《2016年农业支持保护补贴清册》、《2017年农业支持保护补贴清册》、《2018年耕地地力保护补贴清册》（上述四年的补贴清册以下简称《清册》）内容，由农户据实向村民委员会申报补贴面积，村民委员会对农户申报的事项进行核实、登记、汇总。工作中要严格落实补贴公示制度，公示时间不少于7天。公示期间，要充分听取农民群众的意见，接受群众监督，发现问题及时纠正。经公示无异议后，由镇人民政府、街道办事处负责人签字加盖公章后，上报偃师市农业局。在“补贴资金的兑现”工作中，偃师市财政局按照偃师市农业局汇总确认后的《清册》内容，会同偃师市农村商业银行将补贴资金存入补贴对象的补贴存款“一折（卡）通”账户。镇人民政府、街道办事处负责组织有关部门按照分户《清册》发放“补贴兑现通知书”。农民领取补贴兑现通知书时，要在分户清册上签字、按指印。农户持本人身份证（或户口簿）和农户“一折（卡）通”，随时到偃师市农商银行各镇（街道）营业网点办理补贴资金存取款业务。该案中，翟镇镇政府在补贴发放中主要承担的工作职责是对村民委员会上报《清册》中补贴对象、面积等事项进行核实、公示、上报等工作以及发放“补贴兑现通知书”并组织农民签字、按指印，并不涉及补贴资金的具体发放，故不存在克扣补贴款的可能性。对于王松欠3.33亩承包地地力保护补贴未能发放领取的情况，其中2.55亩耕地在每年申报发放补贴资金的清册内，但因王松欠的“一折（卡）通”账户名称在非其本人操作的情况下，变更成“王林轻”，致使王松欠从2015年到2018年无法从该银行卡中支取补贴资金，因“一折（卡）通”系个人账户，如需更改则应由王松欠本人持相关身份证明到银行予以办理。翟镇镇政府在发现上述信息错误后，多次口头和书面通知王松欠进行配合更改，王松欠拒绝配合，导致补贴资金不能领取。洛阳铁路运输法院在审理该案过程中，考虑到耕地地力保护补贴系一项惠农政策，对农民增收、农业农村发展发挥了积极作用，为化解矛盾纠纷，让王松欠早日拿到补贴资金，曾多次组织双方开展协调工作，翟镇镇政府表示愿意配合解决问题，但王松欠多次予以拒绝，始终不愿主动更正，故翟镇镇政府在其对应的职责范围内不存在不履行法定职责的情形。对于剩余的0.78亩耕地是否应当发放补贴资金，应当先由王松欠向其所在村的村民委员会申报补贴面积，由村民委员会核实、登记后报翟镇镇政府审核、公示，由于该0.78亩耕地未在补偿清册内，王松欠也未提供证据证实其已向村民委员会申报过补贴面积，故无法证实翟镇镇政府存在不履行法定职责的情形。因此，对于王松欠所诉翟镇镇政府存在不履行法定职责，克扣其粮食补贴资金的主张，不予支持。综上所述，王松欠的诉讼请求无事实及法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王松欠的诉讼请求。上诉人王松欠诉称：一、一审判决所说“由农户据实向村民委员会申报补贴面积，村民委员会对农户申报的事项进行核实、登记、汇总”，正因如此，田中村委会有了该项权力，由被上诉人提供方便，为其办理一折（卡）通，将田中村七组村周边各农户所有土地，包括上诉人的3亩地补贴款，随时到偃师市农商银行取走，据为己有，形成利益团体。二、依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第15条、《中华人民共和国民事诉讼法》第64条的规定，人民法院认为审理案件需要的证据是指以下情形，涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实。本案中已涉及到国家利益、社会公共利益和他人合法权益范围，本应法院调查取证，但是上诉人书面申请后，法院认为与本案无关，故请求：撤销洛阳铁路运输法院（2019）豫7102行初37号行政判决书，发回原审法院重审。被上诉人翟镇镇政府辩称：一、被上诉人在补贴中的职责是对村委会上报《清册》中补贴对象、面积等事项进行核实、公示、上报等工作以及发放“补贴兑现通知书”，并组织农民签字按手印，并不涉及补贴资金的具体发放，故不存在克扣补贴款的可能性。二、对于2.55亩耕地的补贴款，2015年以前上诉人已经通过账号为00×××89领取，2015年至2018年，上诉人持有的存折和其信息不符，被上诉人多次通知上诉人更正信息，上诉人拒不配合，因“一折（卡）通”系个人账户，如需更改必须上诉人本人持身份证明到银行办理。补贴款始终就在银行里，上诉人是能领而不领。被上诉人自始至终都愿意配合解决问题，不存在不履行法定职责的情形。三、对于0.78亩耕地，上诉人在一审中没有提供任何证据证明其向村委会申报，也没有在补偿清册内，故被上诉人不存在不履行法定职责的情形。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，根据一审法院依职权调取的偃财文［2015］91号、偃财文［2016］47号、偃财文［2017］58号、偃农［2018］40号文件可知，从2015年起，偃师市就已开始推行农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴改革（以下简称农业“三项补贴”），将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。为着力解决农业“三项补贴”项目资金“碎片化”问题，将80%的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直接补贴资金和农作物良种补贴资金合并为耕地地力保护补贴资金，支持耕地地力保护。按照《偃师市2018年耕地地力保护补贴工作实施方案》（偃农［2018］40号）的规定，对于补贴面积的核实，首先，由农户据实向村委会申报补贴面积，村委会对农户申报的事项进行核实、登记、汇总。各镇人民政府（街道办）对村委会汇总上报的《清册》做好核实和公示工作，严格落实补贴公示制度，将《清册》公示并听取意见，经公示无异议后，由各镇人民政府（街道办）负责人签字加盖公章后上报市农业局。市农业局对各镇（街道）上报的《清册》内容汇总确认后，送市财政局作为发放补贴的依据。在补贴资金的兑现中，市财政局按照市农业局汇总确认后的《清册》内容，会同偃师市农村商业银行将补贴资金存入补贴对象的补贴存款“一折（卡）通”账户。各镇人民政府、街道办负责组织有关部门按照分户《清册》发放“补贴兑现通知书”。农户持本人身份证（或户口簿）和农户“一折（卡）通”，随时到偃师市农商银行各镇（街道）营业网点办理补贴资金存取款业务。本院认为，王松欠以翟镇镇政府克扣其良种补贴款为由提起本案诉讼，要求翟镇镇政府退还其良种补贴款及利息，故本案属于给付之诉，即王松欠提起本案诉讼的目的在于要求翟镇镇政府作出一定的给付。首先，根据本案查明的事实可知，王松欠于2016年4月20日以请求追回其2015年的农业粮食补贴款为由向偃师市人民政府提起行政复议，偃师市人民政府作出偃政复决﹝2016﹞9号行政复议决定，以翟镇镇政府不存在不履行法定职责的情形为由，驳回王松欠的行政复议申请。王松欠又于2018年6月21日以请求退还其2015年至2018年的粮食直接补贴、良种补贴款（包括本息）为由向洛阳铁路运输法院提起行政诉讼，该案因王松欠无正当理由拒不到庭，被洛阳铁路运输法院按撤诉处理。王松欠此次又以退还克扣的良种补贴款及利息为由提起本案诉讼。由于从2015年起，农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴就已合并为“农业支持保护补贴”，农作物良种补贴资金、种粮农民直接补贴资金和农资综合补贴存量资金已合并为“耕地地力保护补贴资金”，不存在将种粮农民直接补贴和农作物良种补贴分开发放的情况，因此，无论王松欠在上述复议和诉讼中请求给付的是种粮农民直接补贴还是农作物良种补贴，均应认定为耕地地力保护补贴。由此可见，本案与王松欠于2018年6月21日向洛阳铁路运输法院起诉案件的诉讼请求相同、当事人相同、诉讼标的相同，因此，本院对其在本案中诉请退还2018年6月21日之前的耕地地力保护补贴部分按照重复起诉处理，不予审理。其次，翟镇镇政府有无发放耕地地力保护补贴的职权是能否支持王松欠诉讼请求的前提。按照《偃师市2018年耕地地力保护补贴工作实施方案》中的职责分工可见，乡镇政府没有管理、发放耕地地力保护补贴资金的权限，也不存在克扣农户的耕地地力保护补贴资金的可能。补贴资金的兑现是由市财政局按照市农业局汇总确认后的《清册》内容，会同偃师市农村商业银行将补贴资金存入补贴对象的补贴存款“一折（卡）通”账户。农户持本人身份证（或户口簿）和农户“一折（卡）通”，可以随时到偃师市农商银行各镇（街道）营业网点办理补贴资金存取款业务。王松欠从2015年无法正常领取耕地地力保护补贴的原因是其“一折（卡）通”账户名称出现了错误，只需其本人持身份证明到银行办理相关变更手续即可解决领取补贴资金的问题，翟镇镇政府明显不具有发放耕地地力保护补贴资金的权限，更不存在克扣补贴资金的行为。因此，王松欠请求翟镇镇政府退还耕地地力保护补贴资金及利息的理由明显不能成立，本院不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”据此规定，本案亦可作裁定驳回起诉的处理。鉴于一审法院对王松欠的诉讼请求已作出驳回诉讼请求的实体判决，该判决结果亦无不当，本院予以认可。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王松欠负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 伟审 判 员  王高峰审 判 员  王新国二〇一九年十一月十一日代理书记员  李炜豪附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。