黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑01行初74号原告刘祥贞，男，1941年8月28日生，汉族，农民，住哈尔滨市平房区。委托代理人蒋志勇，黑龙江墨龙律师事务所律师。原告王少连，女，1942年6月14日生，汉族，农民，住哈尔滨市平房区。委托代理人刘祥贞（系王少连丈夫）。委托代理人蒋志勇，黑龙江墨龙律师事务所律师。被告哈尔滨市平房区人民政府，住所地哈尔滨市平房区友协大街**。法定代表人宋博岩，区长。行政负责人于振，副区长。委托代理人么玉峰，哈尔滨市平房区人民政府房屋征收办公室工作人员。委托代理人金枫，哈尔滨市平房区人民政府法律顾问。被告哈尔滨市人民政府，，住所地哈尔滨市松**世纪大道**法定代表人孙喆，市长。委托代理人管丽梅，哈尔滨市司法局工作人员。第三人哈尔滨合力投资控股有限公司，，住所地哈尔滨市平房区友协大街**法定代表人崔喜涛，董事长。委托代理人王宁，黑龙江法同律师事务所律师。原告刘祥贞、王少连不服被告哈尔滨市平房区人民政府撤销补偿协议、收回补偿款决定及哈尔滨市人民政府复议决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭审理了本案。原告刘祥贞及其委托代理人蒋志勇，原告王少连委托代理人刘祥贞、蒋志勇，被告哈尔滨市平房区人民政府（以下简称平房区政府）行政负责人于振，委托代理人么玉峰、金枫，被告哈尔滨市人民政府（以下简称市政府）委托代理人管丽梅，第三人哈尔滨合力投资控股有限公司（以下简称合力公司）委托代理人王宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。刘祥贞、王少连诉称，二人系夫妻，是平房区平新镇三家子村（新华村）村民。2009年12月16日，市政府发布《哈尔滨市国土资源局预征地公告》，根据哈尔滨航空及汽车产业城总体规划，对包括新华村在内的村集体土地进行预征收，刘祥贞、王少连承包的土地在预征收范围内。2011年6月9日，黑龙江省人民政府作出《关于审核同意哈尔滨市二○一○年度第八期城市建设农用地转用和土地征收实施方案的通知》，核准将刘祥贞、王少连承包土地在内的集体农用地转为建设用地并征为国有。2012年5月9日，合力公司与刘祥贞签订征地补偿协议，协议已履行。2018年6月5日，平房区政府作出《关于撤销征地补偿协议、收回刘祥贞、王少连征地补偿款的决定》，认定刘祥贞与合力公司2012年5月9日签订征地补偿协议时未经评估确认补偿数额，合同签订及发放征收补偿款的行为违反了黑政发[2011]51号《关于印发黑龙江省征地区片综合地价实施办法的通知》，黑价联字[2009]27号《关于对我省征占用林地补偿费等标准的批复》，哈政办综[2010]17号《关于印发哈尔滨市集体土地征收补偿安置工作意见的通知》，[2010]9号《关于印发哈南工业新城集体土地征收补偿工作具体实施意见的通知》相关规定，撤销征地补偿协议，收回征地补偿款。刘祥贞、王少连不服，向市政府申请行政复议。市政府于2019年2月2日作出哈政复决[2019]261号行政复议决定书，以征地补偿协议书未经评估，违反相关规定，应当予以纠正，平房区政府所作撤销征地补偿协议的决定系自行纠错行为，符合法律规定为由，决定维持。请求撤销平房区政府2018年6月5日作出的《关于撤销征地补偿协议，收回刘祥贞、王少连征地补偿款的决定》；撤销市政府2019年2月2日作出的哈政复决[2019]261号《行政复议决定书》；平房区政府、市政府承担诉讼费用。刘祥贞、王少连向本院提交了以下证据：证据A1.《退耕还林、管护承包合同书》、《退耕还林申请书》、《退耕还林到户卡》、《退耕还林审批表》，证明案涉土地由户主为刘祥贞的农户承包，案涉土地种植的李子属于经济林，合同期限为30年，自2003年4月至2033年4月，刘祥贞经营的经济林手续合法。证据A2.林权证，证明案涉土地上种植的经济林归刘祥贞所有，刘祥贞享有相应权益。证据A3.退耕还林粮食供应及现金兑现证、农业税纳税通知书、粮食补贴通知书，证明刘祥贞享有粮食供应及现金兑现政策，案涉经济林归刘祥贞所有。平房区政府辩称，其于2018年6月5日作出的《关于撤销征地补偿协议、收回刘祥贞、王少连征地补偿款的决定》是依据黑政发[2011]51号《关于印发黑龙江省征地区片综合地价实施办法的通知》、黑价联字[2009]27号《关于对我省征占用林地补偿费等标准的批复》、哈政办综[2010]17号《关于印发哈尔滨市集体土地征收补偿安置工作意见的通知》、《关于印发哈南工业新城集体土地征收补偿工作具体实施意见的通知》相关规定，同时依据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定。刘祥贞、王少连与合力公司签订的征地补偿协议违反规定，应予撤销，发放的补偿款应予收回，送达程序合法有效。刘祥贞、王少连诉讼请求无事实、法律依据，请求驳回刘祥贞、王少连诉讼请求。平房区政府向本院提交了以下证据：证据B1.送达回证，证明刘祥贞、王少连收到《关于撤销征地补偿协议、收回刘祥贞、王少连征地补偿款的决定》，送达程序合法。证据B2.2012年5月9日签订的征地补偿协议书，证明征地补偿协议书不符合评估标准，刘祥贞、王少连多领取补偿款应当返还。证据B3.《关于印发黑龙江省征地区片综合地价实施办法的通知》、《关于对我省征占用林地补偿费等标准的批复》、《关于印发哈尔滨市集体土地征收补偿安置工作实施意见的通知》、《关于印发的通知》，证明土地及地上物补偿规定和标准，补偿应按评估标准实施，2012年5月9日签订的征地补偿协议书不符合标准。证据B4.评估报告、地、地上附着物补偿价格表明2012年5月9日签订的征地补偿协议书违反评估价格，应按评估价格补偿，撤销征地补偿协议、收回征地补偿款的决定有事实和法律依据。证据B5.《关于审核同意哈尔滨市二○一○年度第八期城市建设农用地转用和土地征收实施方案的通知》，证明征收土地具备征地审批手续。市政府辩称，刘祥贞、王少连申请行政复议，市政府受理后，向平房区政府送达了行政复议申请书副本，平房区政府在法定期限内作出了书面答复。2018年10月14日，市政府作出行政复议决定延期通知书。因合力公司诉案涉征地补偿协议，不服平房区法院作出的民事裁定书，提出上诉，2018年10月22日，市政府作出行政复议中止通知书。中止原因消除后，刘祥贞、王少连向市政府请求恢复审理。2018年2月2日，市政府作出行政复议决定书，维持平房区政府作出的撤销征地补偿协议、收回征地补偿款的决定，依法送达各方当事人。法院作出的终审裁定确认，各区政府是征收工作的实际主体，征地补偿协议书系合力公司受行政机关委托签订的行政协议，应当符合相关行政规范性文件的要求。按照《哈尔滨市集体土地征收补偿安置工作实施意见》及《关于印发哈尔滨市征地拆迁拆违工作方案的通知》的要求，经认定合法的地上建筑物、构筑物、附着物由评估机构进行评估，估价结果作为地上物征收补偿的依据。征地补偿协议书未经评估，违反相关规定，应当予以纠正。平房区政府所作撤销征地补偿协议的决定系自行纠错行为，符合法律规定。刘祥贞、王少连诉讼请求缺乏事实和法律依据。市政府向本院提交了以下证据：证据C1.行政复议申请书、立案通知书，证明刘祥贞、王少连向市政府提出行政复议申请。证据C2.平房区人民政府答复书，证明区政府提出书面答复。证据C3.行政复议决定延期通知书及EMS邮寄单，证明行政复议依法延期。证据C4.行政复议中止通知书及EMS邮寄单，证明行政复议依法中止。证据C5.EMS邮寄单，证明行政复议决定送达各方当事人。合力公司述称，其是国有控股公司，受集体土地征收实施主体委托作为项目法人单位开展征收补偿工作，与刘祥贞、王少连签订了征地补偿协议。协议经（2018）黑01民终6006号民事裁定书认定为行政协议，即双方形成行政法律关系而非民事法律关系，不受《中华人民共和国合同法》调整，不适用相关条款。平房区政府作为实施征收补偿行政行为的行政机关，在发现受委托组织与刘祥贞、王少连达成的征地补偿未按照《哈尔滨市集体土地征收补偿安置工作实施意见》以及《哈南工业新城集体土地征收补偿工作具体实施意见》进行评估，程序违法，有权行使自我纠错法定职权，撤销补偿协议。刘祥贞、王少连诉讼请求无法律依据，应驳回。合力公司向本院提交了（2018）黑01民终6006号民事裁定书，证明合力公司是受委托进行征地，与刘祥贞、王少连签订的征地补偿协议书属于行政协议。经庭审质证，平房区政府、市政府、合力公司对证据A1-A3真实性无异议，但认为经济林应当按照评估价格补偿，与合力公司签订的协议是未按评估价格签订的，平房区政府作出撤销决定有事实和法律依据。刘祥贞、王少连对证据B1真实性、合法性、关联性无异议，认为该证据能够证明刘祥贞、王少连提起诉讼有事实依据。对证据B2无异议，认为协议能够证明获取征地款有事实依据。认为证据B3中《关于印发黑龙江省征地区片综合地价实施办法的通知》、《关于对我省征占用林地补偿费等标准的批复》、《关于印发哈尔滨市集体土地征收补偿安置工作实施意见的通知》是政府部门之间内部规范性文件，文件抬头写明了各接收单位，这些证据与本案无关，不能因此证明实施行政行为合法。且文件所规范的内容刘祥贞、王少连并不知晓，征收工作中并未向刘祥贞、王少连普及，因此而认定作出的撤销行为合法，与理不通。实际征收工作由合力公司完成，并非由平房区政府完成。认为证据B3中《关于印发的通知》是由哈尔滨经济技术开发区管理委员会和平房区政府颁布，平房区政府作为被告，自己颁布的规范性文件用于证明实施的行政行为合法，刘祥贞、王少连对此持有异议。合力公司与哈尔滨经济技术开发区管理委员会之间存在利害关系，平房区政府、哈尔滨经济技术开发区管理委员会发布的规范性文件用于合力公司征收工作，刘祥贞、王少连不能接受。同时该文件内容没经过公示，没经过被征收人意见收集，不能用以证明征收程序、标准、内容合法。对证据B4真实性无异议，但认为评估报告作出时间是2012年6月15日，而签订补偿协议时间是2012年5月9日，先签订补偿协议后作出评估报告，评估报告内容不能约束协议内容。评估报告是单方委托，客观性、公正性、严谨性存疑。评估报告作为鉴定结论，在委托程序、从事评估整个过程以及参与人员等方面要高于其他证据要求，案涉评估报告显然未满足要求，不能作为定案依据。因没有参与，评估报告所显示的内容，刘祥贞、王少连并不知情，因此结论不应拘束刘祥贞、王少连。评估报告内容不能证明行政行为合法性，不能因此认定可以作出撤销已经履行完毕协议，该证据与本案争议不具有关联性。在征地补偿工作中，评估机构的选定，应当有被征收人意见，该份评估报告中体现不了该部分内容，评估机构选定不合法，从而导致评估报告不合法。评估报告当中存在查验资料确认书和评估报告结论确认书，都是由委托单位出具，评估报告当中不应当存在该确认书。通过存在确认书，可以看出在制作评估报告当中掺入了委托单位的重要意见，从而导致评估报告缺失客观性，主要是为完成委托单位自身职责和任务而制作，因此不能作为定案依据。对地上附着物补偿价格表真实性无异议，认为评估报告不能作为依据，表也不能作为定案依据。对证据B5的质证意见同证据B3中前三份文件的质证意见。市政府、合力公司对平房区政府提交的证据无异议。刘祥贞、王少连对证据C1-C5真实性、合法性、关联性无异议，但认为不能证明市政府作为复议机关按照行政复议法第三条履行了审查行政行为是否合法和适当的要求。平房区政府、合力公司对市政府提交的证据无异议。刘祥贞、王少连对合力公司提交的民事裁定书真实性无异议，但认为不能证明合力公司是受委托征收土地。受托人从事委托事务应当以委托人名义进行，但在本案中签订的协议是以合力公司名义，合力公司主张从事委托事务不能成立。合力公司是具有独立资质的法人单位，以其名义签订征地补偿协议所约定的内容没有行政力量、行政权利因素，不应当认定是行政行为。合力公司拨付补偿款是合力公司自有资金。平房区政府、市政府对合力公司提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：刘祥贞、王少连及市政府提交的证据真实，证据来源合法，与本案有关联性，本院予以采信。平房区政府提交的证据B1、B2、B5真实，证据来源合法，与本案有关联性，本院予以采信。证据B3是规范性文件，不属于法定的证据种类，本院不予采信。对证据B4的真实性予以确认。合力公司提交的民事裁定书系生效裁判文书，与本案有关联性，本院予以采信。经审理查明，刘祥贞、王少连系夫妻。2003年，平房区平新镇人民政府（以下简称平新镇政府）、平新镇新华村民委员会（以下简称新华村委会）与刘祥贞签订《退耕还林、管护承包合同书》，约定平新镇政府提供苗木费、粮食和现金补助；刘祥贞按规划的林种、树种规格，实施工程造林抚育管护，享受退耕还林政策补助，造林的林种、树种等不符合规划的，不享受退耕还林政策，达不到约定的成活率的，承担违约责任等内容。合同涉及的土地面积为14.6亩，退耕还林种植李子。刘祥贞退耕还林（草）粮食供应及现金兑换证记载，刘祥贞退耕还林检查验收合格，领取了粮食及现金补助。2011年6月9日，黑龙江省人民政府作出黑政土〔2011〕第67号《关于审核同意哈尔滨市二〇一〇年度第八期城市建设农用地转用和土地征收实施方案的通知》，案涉土地在征地范围内。哈政办综[2010]17号《哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市集体土地征收补偿安置工作实施意见的通知》关于征地补偿安置标准部分规定：“（二）集体土地地上物征收补偿标准，根据《哈尔滨市委办公厅、哈尔滨市政府办公厅关于印发哈尔滨市征地拆迁拆违工作方案的通知》（哈办发〔2009〕17号）要求，经认定合法的地上建筑物、构筑物和附着物，由市统一征地工作站委托具有相应估价资质的评估机构进行评估，估价结果作为地上物征收补偿的依据。”《哈南工业新城集体土地征收补偿工作具体实施意见》第二条第（二）项集体土地地上物征收补偿标准规定：“根据《哈尔滨市委办公厅、哈尔滨市政府办公厅关于印发哈尔滨市征地拆迁拆违工作方案的通知》（哈办发〔2009〕17号）要求，集体土地地上附着物的征收，经认定合法的地上建筑物、构筑物、附着物由哈南工业新城统一征地部门委托评估机构进行评估，估价结果作为地上物征收补偿的依据。”《哈南工业新城集体土地征收补偿标准》第三条第6项规定：“林地和林木补偿标准:（1）林地:①征用纳入林业建设规划或已核发林权证的林地上的林木补偿,在执行黑价联字[2009]27号文件基础上,按评估公司的评估标准执行。②征用暂未纳入林业建设规划或尚未核发林权证的土地上附着的林木补偿(耕地上栽树)按照土地区片综合地价给予补偿，地，地上林木按照30元/平方米给予补偿2）征用环城防护林带发生的林地补偿费、林木补助费。按正常补偿标准5倍给予补偿,依据《哈尔滨市环城防护林带管理条例》第二十条（1996年12月28日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准）。”2012年5月9日,合力公司（甲方）与刘祥贞（乙方）签订《征地补偿协议书》,约定甲方一次性货币补偿乙方:土地补偿金7003.5㎡×84元/㎡×70%=411805.80元；地；地上附着物地14.6亩×200000元/亩=2920000元，房屋（砖混结构水泥板盖22㎡）100000元，井(口径300mm,深度70m)100000元；奖励2000元/户，补偿费合计3533805.80元。2012年5月18日，合力公司将上述征地补偿款支付刘祥贞。2012年5月22日，哈尔滨市公安局以刘祥贞涉嫌诈骗罪为由将其刑事拘留,羁押于哈尔滨市第四看守所。同年6月22日，哈尔滨市公安局以证据不充分为由,对刘祥贞取保候审。2013年6月20日，哈尔滨市公安局对刘祥贞解除取保候审。另查明，黑龙江省福思特资产评估有限责任公司（以下简称福思特公司）受哈南工业新城核心区城乡一体化工作领导小组执行指挥部委托对刘祥贞等村民承包的土地上果树经济林价值进行评估。2012年6月15日，福思特公司作出黑福评报字（2012）05号《哈南工业新城建设项目征收补偿刘瑞奇等村民地上树木资产评估报告书》，刘祥贞13.97亩李子、苹果经济林的评估结果为1514592.6元。再查明，2017年合力公司起诉刘祥贞、王少连，要求刘祥贞、王少连返还征地补偿款1674791.12元及利息。2018年5月18日，平房区法院作出（2017）黑0108民初1052号民事裁定书，认为因征地补偿协议的签订及履行产生的争议不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定驳回合力公司的起诉。合力公司上诉至本院。2018年10月30日，本院作出（2018）黑01民终6006号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。合力公司诉刘祥贞、王少连征收补偿协议纠纷一案诉讼过程中，平房区政府于2018年6月5日作出《关于撤销征地补偿协议、收回刘祥贞、王少连征地补偿款的决定》，认定刘祥贞与合力公司于2012年5月9日签订《征地补偿协议》时未经评估确认补偿数额，合同签订及发放征收补偿款的行为，违反了黑政发〔2011〕51号《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省征地区片综合地价实施办法的通知》、黑价联字〔2009〕27号《关于对我省征占用林地补偿费等标准的批复》、哈政办综〔2010〕17号《关于印发哈尔滨市集体土地征收补偿安置工作意见的通知》、〔2010〕9号《关于印发哈南工业新城集体土地征收补偿工作具体实施意见的通知》的相关规定，决定：一、撤销刘祥贞与合力公司于2012年5月9日签订《征地补偿协议》。二、收回发放给刘祥贞、王少连征地补偿款3533805.80元。2018年7月17日，平房区政府向刘祥贞、王少连送达了撤销征地补偿协议决定。2018年8月14日，刘祥贞、王少连向市政府申请行政复议，请求撤销平房区政府作出的撤销征地补偿协议决定。市政府于2018年8月16日作出行政复议立案通知书，2018年10月14日作出复议决定延期通知书，因合力公司诉案涉征地补偿协议在二审过程中，于2018年10月19日作出行政复议中止通知书，于2019年1月21日恢复复议，于2019年2月2日作出哈政复决〔2019〕261号行政复议决定书，维持平房区政府作出的撤销征地补偿协议决定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，合力公司诉刘祥贞、王少连征地补偿协议纠纷一案生效裁定认定合力公司受委托签订征地补偿协议。合力公司应当依据征地补偿的相关法律、法规及规范性文件作出征地补偿。《哈尔滨市集体土地征收补偿安置工作实施意见》及《哈南工业新城集体土地征收补偿工作具体实施意见》均规定征收集体土地，应当对合法的地上附着物进行评估，根据评估结果给予相应补偿。合力公司与刘祥贞签订5月9日协议时未对附着物进行评估，违反前述规定，导致征收补偿基础事实不清。平房区政府不能通过民事诉讼撤销该协议，而行政诉讼法律制度规定，行政机关不能成为行政诉讼的原告，亦无法启动行政诉讼撤销该协议，基于行政机关具有自我纠错的权力和职责，平房区政府有权单方撤销该协议，收回征地补偿款。市政府于2018年8月16日作出行政复议立案通知书，同年10月14日作出复议决定延期通知书，同年10月19日作出行政复议中止通知书，2019年1月21日恢复复议，2019年2月2日作出行政复议决定书，行政复议程序合法。鉴于刘祥贞、王少连承包土地已被征收，应得到公平合理补偿，现征地补偿协议被撤销，为实质解决行政争议，平房区政府应及时作出补偿决定，使刘祥贞、王少连合法权益得到保护。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：一、驳回原告刘祥贞、王少连的诉讼请求；二、被告哈尔滨市平房区人民政府于本判决生效后三个月内对原告刘祥贞、王少连征地补偿问题作出处理决定。案件受理费50元，由原告刘祥贞、王少连负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审 判 长  郑家龙审 判 员  于志远人民陪审员  姜 浩二〇一九年十一月一日法官助理田甜书记员刘赛奇园