云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云01行终239号上诉人（一审被告）:云南省市场监督管理局。统一社会信用代码：115300000151005147。法定代表人：张荣明，局长。住所：云南省昆明市。委托代理人：洪福瑞，特别授权代理。被上诉人（一审原告）:余奕俊，男，汉族，1996年3月22日生，现住广东省东莞市，身份证登记地址：广东省惠来县。一审第三人:玉溪市市场监督管理局。统一社会信用代码：11530400MB19710364。法定代表人：王军，局长。住所：玉溪市红塔区。委托代理人：张铁城，云南铁城律师事务所律师，特别授权代理。上诉人云南省市场监督管理局（以下简称省市场监管局）与被上诉人余奕俊及一审第三人玉溪市市场监督管理局（以下简称玉溪市场监管局）不履行行政复议法定职责一案，不服昆明市西山区人民法院作出的（2019）云0112行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。经合议庭评议，本案现已审理终结。一审法院认定以下案件事实：2019年3月6日，原告通过传真方式向云南省投诉举报中心举报玉溪健元酒业有限公司（以下简称健元公司）产品健元宝露酒违反GB27588-2011第8.1.1条规定：没有标注含糖量。该投诉中心接到举报后同意立案处理，于2019年3月6日转交第三人办理。2019年3月12日，第三人对健元公司进行现场检查，并形成《现场检查笔录》，载明：原告购买健元宝露酒为健元公司生产，健元公司提交产品检验报告、营业执照和食品生产许可证，检验报告显示健元宝露酒标签中关于含糖量标识已标示，合格。2019年4月2日，第三人向原告作出并邮寄《关于对投诉玉溪健元酒业有限公司有关情况的复函》（以下简称《复函》），载明：1、健元公司是玉溪市红塔区一家取得《食品生产许可证》和《营业执照》的合法食品生产企业；2、原告于2019年2月25日通过淘宝店铺购买的健元宝露酒举报线索，经执法人员核查，确实为健元公司生产并销售；3、经核查，未发现健元公司在原告举报的产品健元宝露酒中主动添加糖分，因此，第三人认为该产品标签标识未违反GB27588第8.1.1条规定。第三人于2019年4月15日将该复函告知云南省食品药品监督管理局及向原告回复送达情况。原告不服该复函，于2019年4月17日向被告申请行政复议，要求撤销该复函，要求第三人重新作出并赔偿原告200元。2019年4月28日，被告以原告不是适格的行政复议主体为由不予受理，作出《不予受理行政复议申请决定书》，并向原告邮寄送达。原告在全国12315互联网平台上查询其向第三人投诉情况，显示2019年3月8日，原告认为其购买健元公司健元宝露酒中从标识未含糖量违反GB27588第8.1.1条规定，要求查处，诉请内容为退货、赔偿损失。第三人于2019年3月19日受理，于2019年4月25日向原告反馈并终止受理。一审法院认为，本案系原告对工商行政管理部门作出的行政行为不服向其上一级主管部门提出行政复议申请，经复议机关审查后作出不予受理决定，原告对该决定不服向本院提起行政诉讼，属于本院受理行政诉讼范围及本院管辖。被告系第三人玉溪市场监管局的上级监管部门，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”的规定依法审查原告提出的行政复议申请，具备被告主体资格和权限。本案争议焦点为，原告是否适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”之规定，原告向第三人举报原告到健元公司处购买到不符合食品安全标准的健元宝露酒，要求第三人对健元公司进行查处。原告起诉符合上述司法解释第十二条第（五）项之规定，原告因第三人作出的《复函》不服向被告申请行政复议，故原告主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”之规定，原告对第三人做出的《复函》不服向被告提起行政复议符合上述复议法实施条例的规定，被告应对原告提出的行政复议依法受理。对原告要求被告承担差旅费的诉讼请求，无事实及法律依据，一审法院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”第（二）项之规定，判决：一、撤销被告云南省市场监督管理局作出的《不予受理行政复议申请决定书》，被告云南省市场监督管理局于本判决生效之日起十日内受理原告余奕俊的复议申请。二、驳回原告余奕俊的其他诉讼请求。宣判后，省市场监管局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决。事实及理由：一、投诉举报人与市场监管部门对其投诉举报的处理没有利害关系。本案的焦点在于投诉举报人与举报投诉事项的处理是否存在利害关系，而投诉举报事项的处理或者不作为与举报投诉人是否有利害关系，应当结合法律、法规及关于投诉举报事项的具体法律、法规或者规章的规定进行综合评判。市场监管部门有对消费者与经营者之间的争议进行调解的职责，但调解仅以第三方身份居中促进两者间纠纷的解决，对双方权利义务关系无任何实际影响，不属于复议或者诉讼的范围。二、本案一审第三人玉溪市场监管局的行为不会对被上诉人的合法权益产生任何影响，被上诉人的行政复议申请不符合受理条件。第一，本案被上诉人向第三人投诉举报，健元公司生产的健元宝露酒不符合食品安全标准，要求查处该违法行为，属于对食品安全违法行为进行的举报。市场监管部门对举报所作的处理，均与举报人自身合法权益没有直接利害关系。第三人通过《复函》告知被上诉人举报投诉的处理结果，已经履行法定职责，对被上诉人在行政法上的权益不产生任何影响。第二，本案中，被上诉人没有任何证据证明其民事权益受损，且即使其民事权益受到损害，被上诉人的民事求偿权能否实现与行政机关的行政处罚行为亦无关联，第三人是否立案是否处罚，均不影响被上诉人民事权利的救济。第三，被上诉人主张第三人的行为影响其获得奖励的权利的观点不成立。是否奖励应在行政机关调查后依据调查结果作出处理，被上诉人以未获得奖励为由主张权利受损，属于因果倒置。因此，被上诉人的申请不符合行政复议受理条件。三、在行政复议中，是否受理复议申请应以行政复议法及其实施条例作为判断依据，不应直接引用《行政诉讼法》及相关司法解释。四、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定明确“原告”应与行政行为有利害关系，同时原则上排除了债权人的原告资格。仅当法律、法规明确赋予投诉举报人对行政机关的处理或未处理结果享有复议请求权或诉权时，投诉举报人才与行政行为有利害关系。《中华人民共和国食品安全法》、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》等相关法律法规，并未赋予投诉举报人要求行政机关追究加害人法律责任的权利。本案中，被上诉人所主张的合法权益实质是其与经营者之间的债的关系，上述法律、法规并不要求行政机关在作出行政处罚决定时对此予以考虑，因此，被上诉人与一审第三人的行为没有法律上的利害关系。五、最高人民法院的裁判亦认为，举报人是否具有申请复议或者提起诉讼的主体资格，需要结合具体法律法规，对投诉举报请求权的具体规定作出判断。本案涉及的《中华人民共和国食品安全法》及《食品药品投诉举报管理办法》的规定，并无直接救济投诉举报人的规定，投诉举报人不具有行政复议的申请人资格。综上，被上诉人与具体行政行为直接没有利害关系，其行政复议申请不符合受理条件，请求二审法院撤销一审法院判决。被上诉人余奕俊辩称：1、答辩人与健元公司之间的购物合同属于合法有效合同，答辩人属于中华人民共和国消费者保护法相关规定所保护的对象。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一十二条及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，答辩人作为消费者购买案涉产品，发现其不符合食品安全国家标准向一审第三人进行投诉，答辩人对上诉人的复议决定不服提起的诉讼符合上述法律及司法解释的规定，与该答复行为具有利害关系。上诉人作出的行政行为会影响被上诉人的利益。2、最高人民法院的指导案例，认为对投诉举报作出的告知性答复未按法律规定对举报进行处理具有可诉性，属于行政诉讼受案范围。举报人具有原告主体资格，有权提起行政复议。3、一审第三人所作的玉市监函〔2019〕17号《复函》认定事实错误，导致作出错误的《复函》，直接导致答辩人的饮用或使用安全受到威胁，严重影响到答辩人的合法权益。综上，请求人民法院维持一审判决，依法监督上诉人作出正确的行政复议决定。一审第三人玉溪市场监管局述称，其诉讼意见与上诉人意见一致。各方当事人在一审诉讼中提交的证据材料均已随案移送本院。经本院审查，一审人民法院认定案件事实正确，本院依法予以确认。本院认为，公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起复议或行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。结合《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》及相关司法解释看，当事人能否提起行政复议或行政诉讼，本质是行政行为也即投诉处理结果是否会对投诉人的权益造成损害，也即投诉举报人应与投诉处理结果存在行政诉讼上之利害关系。就本案而言，一审第三人对被上诉人的投诉进行了调查处理，并将处理结果告知了被上诉人，被上诉人并未提交其对涉案投诉处理结果享有复议或诉讼权力的具体依据。而法律、法规或者规章规定的投诉请求权，旨在促使行政机关对投诉事项发动行政权，但该行政权的发动或者说行政机关履行监管职责并不意味着投诉人主张之权益或受损之权益必然会得到“直接”救济，因为，行政机关发动行政权的结果一般是对案外人施加行政处罚，但处罚案外人并不会对投诉人遭受的损失给予直接的救济，更不会对投诉人权益造成直接损害。简言之，在法律、法规或者规章对于投诉处理结果没有明确规定复议权力或诉权时，即意味着该投诉处理结果与投诉人之间不存在行政诉讼上之利害关系。就本案而言，玉溪市场监管局作出的处理决定也即案涉的《答复》不会对被上诉人的权益造成损害，被上诉人与案涉的《答复》不存在利害关系。复议机关省市场监管局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条及《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，以“被上诉人与案涉《答复》之间不存在利害关系”为由，作出被诉“不予受理行政复议申请决定”有事实及法律依据。综上，被上诉人一审诉请要求“撤销《不予受理行政复议申请决定书》并责令省市场监管局予以受理”的请求，没有事实及法律依据，依法不应支持；被上诉人主张由上诉人承担因本案造成的实际差旅费，亦没有法律依据，亦不应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，应驳回被上诉人余奕俊的全部一审诉讼请求。一审判决适用法律存在错误，依法应予改判。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项及《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款之规定，判决如下：一、维持昆明市西山区人民法院（2019）云0112行初63号行政判决第二项，即“驳回原告余奕俊的其他诉讼请求”。二、撤销昆明市西山区人民法院（2019）云0112行初63号行政判决第一项，即“撤销被告云南省市场监督管理局作出的《不予受理行政复议申请决定书》，被告云南省市场监督管理局于本判决生效之日起十日内受理原告余奕俊的复议申请”。三、驳回被上诉人请求“撤销被告云南省市场监督管理局作出的《不予受理行政复议申请决定书》，判令云南省市场监督管理局对余奕俊的复议申请进行受理”的诉讼请求。本案一、二审案件受理费共计100元，均由被上诉人余奕俊负担。本判决为终审判决。审判长 张 锐审判员 颜瑶瑶审判员 赵鸿章二〇一九年十一月二十八日书记员 保卓成叶倩