广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3264号上诉人（原审原告）：广州市曾本五金工业有限公司。住所地：广州市番禺区******。法定代表人：曾玉菁，总经理。委托代理人：梁钊明、周可爱，广东中穗律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州住房公积金管理中心。住所地：广州市天河区**********。法定代表人：夏卫兵，主任。委托代理人：杨萌，该中心工作人员。委托代理人：高海，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。原审第三人：胡雪飘，女，汉族，1976年6月2日出生，住广州市番禺区***************，公民身份号码440************22X。上诉人广州市曾本五金工业有限公司（以下简称曾本五金公司）因与被上诉人广州住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）、广州市人民政府（以下简称市政府）及原审第三人胡雪飘住房公积金行政处理及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2070号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明:2018年11月19日，胡雪飘向公积金中心递交《投诉信》，请求公积金中心为其追讨2000年4月至2002年5月及2002年11月至2007年2月及2014年6月至2015年10月曾本五金公司欠缴部分的住房公积金，并向公积金中心提交了曾本五金公司商事登记基本信息、《缴费历史明细表》《历年工资总额明细表》《纳税人、扣缴义务人涉税保密信息告知书》即纳税清单等材料。2018年11月21日，公积金中心向曾本五金公司作出穗公积金中心番禺核通字〔2018〕70-1号《核查通知书》，要求其对与胡雪飘之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为胡雪飘缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，胡雪飘相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实；同时告知曾本五金公司如对胡雪飘所反映的事实、补缴数额有异议，可以在收到通知书之日起10个工作日内提出异议，并附上《住房公积金应缴数额统计表》，该统计表以相关期间胡雪飘的《纳税人、扣缴义务人涉税保密信息告知书》证明的个人收入及《缴费历史明细表》显示的养老保险缴费基数作为其住房公积金缴存基数。曾本五金公司于2018年11月22日签收《核查通知书》后未提出异议。2018年12月18日，公积金中心经核查后，向曾本五金公司作出穗公积金中心番禺责字〔2018〕1029-2号《责令限期办理决定书》，责令曾本五金公司在收到决定书之日起10个工作日内为胡雪飘补缴2000年4月至2002年5月及2002年11月至2007年2月及2014年6月至2015年10月期间的单位应缴存部分住房公积金合计5042元到职工住房公积金账户内。公积金中心于2018年12月19日向曾本五金公司邮寄送达上述决定书。曾本五金公司不服，向市政府申请行政复议。市政府受理后，于2019年3月22日作出穗府行复〔2019〕94号《行政复议决定书》，决定维持公积金中心作出的被诉责令限期办理决定。曾本五金公司仍不服，诉至原审法院。原审法院认为:《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”因此，公积金中心负有辖区内住房公积金管理职责。《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照建设部、财政部、中国人民银行建金管〔2005〕5号文《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，公积金中心作出被诉责令限期办理决定时，已经向曾本五金公司发出《核查通知书》，要求曾本五金公司对相关事实情况进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予曾本五金公司陈述、申辩的机会及举证的权利。但曾本五金公司接到核查通知后未提出异议，亦未提供胡雪飘的工资情况。由于《纳税人、扣缴义务人涉税保密信息告知书》明确记载了曾本五金公司为胡雪飘所发工资的具体数额，公积金中心以此作为胡雪飘住房公积金缴存基数，其余应补缴期间以《缴费历史明细表》记录的养老保险缴费基数作为缴存基数，符合上述规定，并无不当。曾本五金公司对《缴费历史明细表》的数据作为住房公积金存缴基数存在异议，认为应当依据其确认的胡雪飘收入情况作为住房公积金存缴基数，但未能提交证据证明《缴费历史明细表》的数据与胡雪飘实际收入不同，亦未提供胡雪飘的工资情况，故对其意见，原审法院不予采纳。公积金中心作为住房公积金管理机构，以胡雪飘提供的相关证据作为基础，初步查明曾本五金公司欠缴胡雪飘的住房公积金情况后向曾本五金公司发出《核查通知书》。曾本五金公司接到核查通知后，未提供已为胡雪飘缴存劳动关系存续期间的住房公积金的证据。公积金中心在审查事实的基础上，作出被诉责令限期办理决定并依法送达曾本五金公司，行政行为合法。关于曾本五金公司提出被诉责令限期办理决定的作出不符合《劳动保障监察条例》等法律法规中关于查处、诉讼时效适用规定的主张。首先，《劳动保障监察条例》规范的是劳动保障监察部门的查处行为，而非规范住房公积金管理部门的责令补缴、追缴行为；其次，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。因此，曾本五金公司的上述主张，于法无据，原审法院不予采纳。关于曾本五金公司提出其与胡雪飘未约定住房公积金缴纳的主张。为职工缴纳住房公积金是用人单位的法定义务，住房公积金的缴存义务具有强制性，来源于法律强制性规定，不以当事人约定为前提。《住房公积金管理条例》已明确规定住房公积金是单位及其在职职工必须依法缴存的长期住房储金，住房公积金的缴存具有强制性、义务性、专项性。且住房公积金的缴交实行专户存储，单位应当自录用职工之日起30日内为职工办理设户缴存手续，并应当于每月发放职工工资之日起5日内将单位缴存部分和为职工代扣代缴部分汇缴到住房公积金专户内，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或少缴。在曾本五金公司和胡雪飘劳动关系存续期间，胡雪飘作为曾本五金公司的在职职工，曾本五金公司必须为其缴存住房公积金。因此，曾本五金公司称与胡雪飘未约定缴存住房公积金，故不为其缴纳的理由不成立。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，市政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。综上所述，曾本五金公司要求撤销公积金中心作出的被诉责令限期办理决定及市政府的被诉行政复议决定的请求理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回曾本五金公司的诉讼请求。上诉人曾本五金公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院未查清上诉人与原审第三人在追缴时间段是否存在劳动关系。根据《关于确立劳动关系事项的通知》（劳社部发〔2005〕12号）的有关规定，确定用人单位与劳动者是否存在劳动关系，应当以双方所签订的劳动合同、劳动者已为用人单位提供实际劳动作为关键因素，而并非以是否购买社保或纳税清单为确立劳动关系的依据。上诉人不确认涉案缴存时间段双方存在劳动关系，被上诉人公积金中心无权仅凭社保缴费历史或纳税清单来确定双方具有劳动关系及劳动关系的存续期间。被上诉人公积金中心应当对双方是否存在劳动关系进行核查，或要求原审第三人提供充分证据证实双方之间的劳动关系，若无法核实或原审第三人不能提供证据的，则应驳回其请求。上诉人在异议期内回复了核查意见，在原审期间也再次强调双方不具有劳动关系，但原审法院并未查清事实，即主观认定上诉人与原审第三人存在劳动关系，事实错误。二、原审法院没有适用两年时效方面的法律规定错误。首先，被上诉人公积金中心在履行公积金追缴职权时，应当遵守、参照《劳动保障监察条例》的相关规定，除了对是否存在劳动关系进行审查，还应对其补缴年限进行审查，对于超过两年追溯时效的请求不应受理、处理。其次，即使在公权领域，也应适用追溯期限的规定，被上诉人公积金中心对原审第三人的投诉，应受两年追溯期限的限制。无论是刑法、民法、行政诉讼法等均有设立时效制度，若补缴公积金没有时效限制，不仅造成企业经营不稳定，还会产生因工资数据丧失等原因导致无法确定补缴标准的问题，不利于维护企业、员工利益。三、原审法院罔顾追溯时效，判决上诉人补缴长达十余年的公积金，将造成重大社会影响。在番禺地区甚至珠三角地区，因社会环境、法律宣传等诸多客观原因，实际上很少用人单位为员工缴纳公积金，当地政府和公积金主管部门对此情况知道并默许。若无论员工是否离职，是否已经开始缴存，甚至对于是否存在劳动关系都不查清，都要求补缴公积金的话，可能将导致上诉人资金困难，甚至倒闭。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人公积金中心作出的穗公积金中心番禺责字〔2018〕1029-2号《责令限期办理决定书》及被上诉人市政府作出的穗府行复〔2019〕94号《行政复议决定书》；3.本案一、二审诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人公积金中心答辩称：一、根据《住房公积金管理条例》第二条第二款的规定，上诉人是法定的住房公积金缴存义务单位。二、住房公积金的追缴不受时效限制。被诉责令限期办理决定不属于劳动保障监察，故不适用《劳动保障监察条例》中关于查处时效的规定，且该条例对住房公积金的补缴追缴时效没有限制规定。三、被诉责令限期办理决定认定事实清楚、证据充分、程序合法。被上诉人公积金中心采用养老保险缴费基数证明的工资作为住房公积金缴存基数有法可依。四、住房公积金的缴存具有强制性，被上诉人公积金中心作出的行政行为符合《住房公积金管理条例》的立法宗旨。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。被上诉人市政府答辩称：被上诉人市政府的行政复议受理、审查程序合法。被上诉人市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，并已依法送达各方当事人。因此，原审判决合理、合法，请求依法驳回上诉人的上诉请求，判令其承担全部诉讼费用。原审第三人胡雪飘二审未提交陈述意见。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据《住房公积金管理条例》第十五条第一款、第二十条第一款、第三十八条规定，用人单位对其录用的职工负有按时、足额缴存住房公积金的法定义务，住房公积金管理中心有权责令未依法为职工缴存住房公积金的用人单位限期缴存。本案中，被上诉人公积金中心受理原审第三人反映上诉人未为其缴存住房公积金的投诉后，根据原审第三人提交的有关证据材料，向上诉人发出《核查通知书》，核实上诉人未为原审第三人缴存住房公积金的期间及数额等，并告知可在规定期限内提出异议。上诉人未在规定期限内提出异议，被上诉人公积金中心据此作出被诉责令限期办理决定，责令上诉人为原审第三人缴存应缴存的住房公积金，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审判决予以支持，并无不当。关于上诉人与原审第三人是否存在劳动关系的问题。原审第三人向被上诉人提交的社保缴费历史明细表、纳税清单等证据材料系由相关职权部门根据上诉人主动申报的信息制作形成，上述材料明确记载原审第三人的用人单位为上诉人，且上诉人在收到被上诉人公积金中心发出的《核查通知书》后并未对劳动关系核查事项提出异议。上诉人二审期间主张其与原审第三人不存在劳动关系，缺乏事实根据，本院不予支持。关于追缴行为是否应参照适用《劳动保障监察条例》《中华人民共和国民法通则》有关时效限制的问题。住房公积金是用人单位及职工必须依法缴存的长期住房储金，相关法律、法规对住房公积金追缴时效并无限制性规定。对于未依法缴存住房公积金的用人单位，被上诉人公积金中心是依法履行追缴职责，并非履行劳动保障监察职责，故不适用《劳动保障监察条例》所规定的两年查处时效，亦不应参照《中华人民共和国民法通则》有关诉讼时效的规定。上诉人主张被上诉人公积金中心的追缴行为应参照适用《劳动保障监察条例》《中华人民共和国民法通则》有关时效限制的规定，缺乏法律依据，本院不予支持。因被诉复议决定是维持原行政行为，经审查，复议机关市政府的复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及第三十一条第一款的规定，程序合法，本院予以支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市曾本五金工业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈作斌审 判 员 张 珣审 判 员 王 硕二〇一九年十一月五日法官助理 宋艳云书 记 员 陈洁灵