云南省昆明市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云01行终237号上诉人（原审原告）：张云娇，女，1983年11月29日出生，汉族，户籍登记地云南省昆明市西山区，现住昆明市。被上诉人（原审被告）：昆明市盘龙区城市更新改造局。住所：昆明市北京路481号3楼。法定代表人：姜建文，局长。出庭负责人：王世芳，该局副局长。委托代理人：吴静园，云南澜湄律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（原审被告）：昆明市盘龙区人民政府拓东街道办事处。住所：昆明市盘龙区拓东路50号。法定代表人：陈消，街道办事处主任。委托代理人：胡雪、王可，云南澜湄律师事务所律师，特别授权代理。原审第三人：昆明盘江置业有限公司。住所：云南省昆明市盘龙区拓东路50号5楼。法定代表人：刘光焘，系公司董事长。委托代理人：吴继华、赵龙兵，云南澜湄律师事务所律师，特别授权代理。原审第三人：杨丽珠，女，1958年3月4日出生，汉族，户籍登记地云南省昆明市盘龙区，现住昆明市盘龙区。原审第三人：张云怡，女，1989年9月20日出生，汉族，户籍登记地云南省昆明市盘龙区。委托代理人：杨丽珠，与张云怡为母女关系，特别授权代理。上诉人张云娇因与被上诉人昆明市盘龙区城市更新改造局（以下简称：区城改局）、昆明市盘龙区人民政府拓东街道办事处（以下简称：拓东街道办）、原审第三人昆明盘江置业有限公司（以下简称：盘江置业公司）、杨丽珠、张云怡国有土地上房屋征收补偿协议履行纠纷一案，不服昆明市盘龙区人民法院（2019）云0103行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月16日受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。一审法院查明以下案件事实：2011年初，盘龙区人民政府依法开展盘龙区旧城改建项目；2011年4月25日，该项目分指挥部成立；2011年9月2日，昆明市盘龙区人民政府作出《关于对盘龙区旧城改建项目房屋征收的决定》，决定对盘龙区旧城改建项目范围内国有土地上的房屋进行征收，征收部门为被告区城改局，委托实施单位为第三人盘江置业公司。2011年7月9日，张昆荣与第三人盘江置业公司及鉴证方被告拓东街道办签订《盘龙区旧城改建房屋征收补偿协议（住宅产权调换）》，并经云南省昆明市中衡公证处公证，约定张昆荣所有的被征收房屋位于苏家村50幢，房屋总楼层数为7层，房屋所在楼层为6楼，房号为604，被征收房屋所有权证号为昆明市房产权证字第××号，房屋所有权证证载建筑面积为53.64平方米，实测套内建筑面积55平方米，实测建筑面积61.92平方米；张昆荣选择房屋产权调换；第三人盘江置业公司按照张昆荣实测套内建筑面积55平方米，加上张昆荣在第壹时段签订协议获得的奖励套内建筑面积10平方米，按1：1的比例，进行房屋产权调换，应安置张昆荣总套内建筑面积65平方米；第三人提供苏家村Ａ地块范围，框架剪力墙结构的安置房与原告进行产权调换；张昆荣意向选择Ｈ户型已装修安置房，户型套内建筑面积应与安置套内建筑面积65平方米接近；安置房的具体位置、户型、面积以政府规划部门最终批准的方案为准，由张昆荣与第三人另行签订《安置房确认书》，并由公证机关进行公证；产权调换安置房按照面积、户型分类，第三人提前十日内告知张昆荣，张昆荣持《盘龙区旧城改建产权调换签约序号单》（原件），依照签订《征收补偿协议》的协议号顺序选房；张昆荣自行解决过渡期住房，过渡期为30个月，过渡期间按建筑面积每月每平方米30元计发临时安置费（住宅证载建筑面积低于55平方米的，按55平方米计发）；自张昆荣腾房交第三人验收合格之日起计发临时安置费；第一次随本协议补偿费用同时发放12个月，12个月期满后，每6个月发放一次，每次期满后十个工作日内由第三人将临时安置费直接打入第一次为张昆荣开设的账户；房屋征收补偿的附属物补偿费、搬迁奖励费、搬迁费、特困补助、前12个月临时安置费合计59107元；双方还约定，张昆荣于2011年9月30日前将房屋腾空移交给第三人；第三人责任为1.负责按照协议约定足额支付补偿及奖励费用；2.临时安置费应该在每次到期后的十个工作日内发放，若有延期，第三人每天按应付款金额的万分之三向张昆荣支付违约金；3.过渡期为30个月，超过过渡期限不能按时安置，超期在一年以内，自超期之日起双倍支付临时安置费。若再超期，每年按双倍临时安置费的20%递增；4.第三人提供给张昆荣的回迁安置房，应当符合《房屋建筑住宅工程质量验收标准》，并经政府相关部门验收合格方可交付使用；安置房在保修期内出现质量问题，由第三人盘江置业公司负责维修。协议签订后，张昆荣按约向第三人盘江置业公司交付了被征收房屋。2013年11月5日张昆荣病逝，其大女儿即本案原告张云娇与其妻即本案第三人杨丽珠、小女儿即本案第三人张云怡发生遗产继承纠纷。昆明市中级人民法院于2017年2月10日作出（2016）云01民终5131号《民事判决书》，确认昆明市盘龙区房屋的拆迁利益由杨丽珠享有10／16的份额，由张云怡继承享有3／16的份额，由张云娇继承享有3／16的份额。2016年9月9日，盘龙区旧城改建分指挥部办公室在《都市时报》上发布《盘龙区旧城改建项目住宅回迁安置房选房公告》，公告“盘龙区旧城改建项目住宅回迁安置房已具备选房条件，请已签订《征收补偿协议》且已腾房的产权人在2016年9月24日至2016年9月26日期间，到盘龙区旧城改建项目住宅回迁安置房建设区域（东风东路与环城东路交叉口处）进行选房。”2016年9月24日，第三人杨丽珠选取了6幢1608号回迁安置房，套内建筑面积58.07平方米，建筑面积76.55平方米，并在《盘龙区旧城改建项目回迁安置房选房确认单》上签字。2017年6月9日，昆明市盘龙区城市更新改造局发出《关于对盘龙区建设进行初验的通知》，通知“现决定对安置房建设进行初验，验收时间定于2017年6月13日上午9:30，验收地点是盘龙区拓东街道办事处苏家村及东站新村安置房项目，参加单位包括区住建局、区园林绿化局、区规划分局、区国土局、区安监局、拓东街道办事处、盘江置业有限公司（含监理、设计、勘察、施工单位）负责人。”2017年6月13日，城改局、重庆市建筑工程设计院有限责任公司、昆明工程勘察公司、规划局、区消防大队、国土分局、拓东街道办事处、大学士工程管理有限公司、云南工程建设总承包公司、被告昆明盘江置业有限公司等单位的工作人员参加了盘龙区旧城改建回迁安置房初验工作会。2017年6月13日，涉案回迁房建设工程的勘察单位昆明工程勘察公司、设计单位重庆市建筑工程设计院有限责任公司、施工单位云南工程建设总承包公司、监理单位大学士工程管理有限公司、建设单位云南省房地产开发经营（集团）有限公司在关于拓东片区旧城改建项目Ａ2-1地块、Ａ3地块工程的《建设工程实物验收备案表》上出具“同意验收”的书面意见。2017年6月15日，盘龙区旧城改建分指挥部在《春城晚报》和《都市时报》上发布《盘龙区旧城改建项目回迁安置房交房公告》（以下简称《交房公告》），通知回迁产权人交房时间为2017年7月1日。2017年11月3日，第三人杨丽珠、张云娇向本院申请强制执行，要求原告张云娇履行（2016）云01民终5131号生效《民事判决书》，办理相关安置房的接房手续。2018年3月28日，第三人张云怡出具《接房委托书》委托第三人杨丽珠办理回迁安置房的接房手续，并对第三人杨丽珠的选房行为进行追认。2018年6月12日，苏家村及东站新村片区旧城改建分指挥部办公室向原告张云娇、第三人杨丽珠、张云怡发出《通知书》，载明“因你户三位产权人未达成一致共同签署回迁安置协议，导致回迁安置房无法交付，现特通知你于2018年6月20日上午9点到苏家村项目分指挥部3-318室办理该回迁安置房6-1608的面积结算、签约及交接手续，因你未到场或拒绝办理以上事项而产生的一切后果由你自行承担”，此后，因原告张云娇未能按时到场办理接房手续，第三人杨丽珠向苏家村项目指挥部递交《回迁房接房申请》，以其在外租房、靠较低退休金维持生活为由，要求先行办理所选回迁房的相关接房手续，并承诺由此产生的后果由其与第三人张云怡承担。基于第三人杨丽珠的申请，第三人盘江置业向其交付了涉案回迁房。原告张云娇以第三人杨丽珠单独与第三人盘江置业签署《选房确认单》的行为未经其同意，严重损害其继承人的合法权益为由，提起本案行政诉讼请求：1.撤销2016年9月24日盘龙区旧城改建项目《回迁安置房选房确认单》；2.判令被告按照盘龙区旧城改建房屋征收偿协议支付原告张云娇过渡时期的临时安置费和产生的临时安置费违约金及损失（以实际交房时间暂计算约为70000元）；3.本案诉讼费用由被告区城改局及第三人盘江置业公司承担。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，本案争议焦点为案涉《回迁安置房选房确认单》是否应当撤销以及被告是否应当向原告支付临时安置费及违约金。一、根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”之规定，对盘龙区旧城改建项目房屋征收的决定》，案涉盘龙区旧城改建项目房屋征收部门为区城改局，因此是本案适格的被告。拓东街道办在案涉《盘龙区旧城改建房屋征收补偿协议（住宅产权调换）》上作为鉴证方加盖印章，因此是本案适格的被告。案涉征收项目委托实施单位为盘江置业公司，与原告父亲签订案涉房屋征收补偿协议，为查明案件事实，为本案适格的第三人；昆明中院生效法律文书已确定案涉房屋继承人为张云娇及杨丽珠、张云怡，因张云娇对案涉回迁安置房选房确认单不服，故张云娇为本案适格原告，杨丽珠、张云怡为本案适格的第三人。二、关于原告的起诉是否符合行政诉讼起诉期限规定的问题。昆明市中级人民法院于2017年2月10日作出的（2016）云01民终5131号《民事判决书》，载明在该案审理过程中，第三人杨丽珠与张云怡向法庭提交本案案涉《回迁安置房选房确认单》，故我院认定原告张云娇至迟于该时间已知悉《回迁安置房选房确认单》；虽现行法律及相关司法解释对行政诉讼起诉期限已作出“六个月”的规定，但发生于2018年2月8日之前的行政行为，原告的起诉期限应当适用最高人民法院原《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条，即二年的起诉期限；原告张云娇于2018年9月18日针对案涉《回迁安置房选房确认单》提起民事诉讼，虽权利救济渠道选择有误，经我院于2019年1月31日判决予以纠正后，其于2019年2月27日提起本行政诉讼，仍可视为其已在法定期限内积极主张了自身的诉讼权利，故原告张云娇的起诉未超过法定起诉期限。三、《回迁安置房选房确认单》的合法性问题。原告张云娇认为《回迁安置房选房确认单》存在其未参与、面积与原协议不符、房屋不具备交付条件等问题，故应予撤销。首先，根据《中华人民共和国继承法》第十三条第一款“同一顺序继承人继承遗产的份额，一般应当均等”之规定，即同一顺序的各个法定继承人对继承财产按份共有，而非基于共同生产、生活关系而共同创造所得的共同共有财产关系，因此张昆林遗产的法定继承人依法享有的是按份共有权利，故对原告提出张昆荣遗产应当由其法定继承人共同共有的观点，我院不予采纳。其次，第三人杨丽珠在签订选房确认单时，虽其继承份额尚未明确，但其系张昆荣遗孀，涉案被征收房屋原系夫妻共同财产，本身已享有过半房屋产权及日常家事代理权限，其身带残疾，根据自身经济条件选择较小户型，属于对其权益的合法处置；根据昆明市中级人民法院于2017年2月10日作出的（2016）云01民终5131号《民事判决书》，确认昆明市盘龙区房屋的拆迁利益由杨丽珠享有10／16的份额，由张云怡继承享有3／16的份额，由张云娇继承享有3／16的份额，同时根据《中华人民共和国物权法》第九十四条“按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权”，以及第九十七条“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外”之规定，第三人张云怡已出具《委托书》追认其母第三人杨丽珠的选房接房行为，两人的份额合计13／16，已符合法定的处分按份共有不动产应当经占份额三分之二以上的按份共有人同意的法律规定，第三人盘江置业在确认第三人杨丽珠选房行为上并无过错。再次，被告区城改局及第三人盘江置业公司所举证据，充分证明征收主体及接受委托的实施单位已于2017年6月15日公开发出接房公告并告知相应后果，随后针对案涉房屋回迁安置工作又于2018年6月12日单独向原告张云娇、第三人杨丽珠、张云怡发出接房《通知书》，如前所述，原告张云娇至迟于2017年2月10日已知悉《回迁安置房选房确认单》，且2017年11月3日第三人杨丽珠、张云怡向我院申请强制执行（2016）云01民终5131号生效《民事判决书》，要求原告张云娇履行办理相关安置房的接房手续，故其关于不知晓选房、接房的陈述，我院不予采纳，案涉《回迁安置房选房确认单》合法有效。四、关于案涉房屋是否符合交付条件以及被告是否应当继续支付安置过渡费和违约金问题。根据被告区城改局所举证据，涉案回迁安置房已通过建设、勘察、设计、施工、监理等五部门验收合格，原告提出房屋未经住建部门验收并登记备案而不合格等理由，由于国家对房屋竣工验收标准及登记备案作出的规定，本意是对建设工程监管的依据，即被告交付的房屋通过建设、勘察、设计、施工、监理等五部门验收合格后，即使存在质量问题，也应当由建设行政主管部门行使监管职责进行处理，并不是原告拒绝履行接房义务的合法理由；被告发出接房《通知书》后，原告应当及时履行接房的义务，因其对户型、面积等不满以及遗产继承等纠纷，而导致其母亲迟迟不能入住回迁安置房并结算剩余安置过渡费，本身具有过错。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，我院对原告的诉讼请求依法不予支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款的规定，判决驳回原告张云娇的全部诉讼请求，案件受理费人民币50元，由原告张云娇承担。宣判后，张云娇不服一审判决，以“一审认定事实不清，继承纠纷民事诉讼一审未宣判时，盘龙区旧城改建项目分指挥部未按选房手册履行义务，自作主张让杨丽珠一个人选房，严重损害其他继承人合法权益；一审判决适用物权法第九十七条属适用法律错误；一审存在多处未判，程序严重违法”等理由向本院提起上诉，请求撤销一审判决，并支持上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人均未在法定答辩期限内提交答辩状。原审第三人均未提交书面意见。二审中各方当事人均未提交新的证据。本院认为：根据诉辩意见及各方证据，本案起诉系基于以下无争议的事实：2011年，因盘龙区政府作出国有土地上房屋征收决定，盘江置业公司受征收部门区城改局委托，以自己名义与张云娇之父张昆荣签订《盘龙区旧城改建房屋征收补偿协议（住宅产权调换）》（针对苏家村50栋6楼21号房屋征收事项）并予公证；2013年11月，张昆荣去世，继承人张云娇、张云怡、杨丽珠发生遗产继承纠纷，后付诸民事诉讼，盘龙法院于2016年10月作出一审判决，昆明中院于2017年2月作出终审判决，确认各继承人对苏家村50栋6楼21号房屋的拆迁利益所享有的份额，具体为张云娇3／16、张云怡3／16、杨丽珠10／16。现张云娇作为继承人之一，认为盘江置业公司在继承纠纷民事诉讼一审尚未判决且张云娇未到场的情况下，未按选房手册履行义务，于2016年9月24日擅自让杨丽珠一个人选房，严重损害其他继承人权益，故以区城改局和拓东街道办为被告，起诉请求撤销“2016年9月24日盘龙区旧城改建项目《回迁安置房选房确认单》”，并要求支付临时安置费、临时安置费违约金及损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项，公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受理范围，此条款已将房屋征收补偿行政协议纳入受案范围；根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款第（六）项，行政诉讼法第四十九条规定的“有具体的诉讼请求”的起诉条件，包括了“请求解决行政协议争议”。但前述条款乃至诉讼法和司法解释的其他条款，均未明确“请求解决行政协议争议时应如何提出诉讼请求、可针对行政协议的何种行为起诉”。实践中，行政协议的争议包含效力争议、变更争议、履行争议，而在履行争议范畴内，又包含一系列的义务和履行行为。如本案《盘龙区旧城改建房屋征收补偿协议（住宅产权调换）》所示，征收部门及委托人履行协议需实施审验房屋权属资料、腾退接收房屋、支付面积差价款、支付附属设施补偿款、支付奖励费、支付搬迁费、支付临时安置费、发出选房通知、组织选房、确认选房、发出接房通知、组织接房、确认接房、结算差价与临时安置费等一系列行为，被征收人或利害关系人对每一行为都有可能不服，此时是否可对每一行为分别单独提起诉讼，能否如本案上诉人一般起诉请求撤销选房确认单，请求撤销选房确认单是否是《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的“具体的诉讼请求”，并无规定，但因是否符合起诉条件存疑，仍需审查评判。对此本院认为：1、征收部门组织选房并制作《回迁安置房选房确认单》，仅是履行行政协议这一整体行为中的环节或阶段性行政行为，作出环节或阶段性行政行为时，征收部门并未与相对人、利害关系人形成独立的行政法律关系，并无独立的司法审查依据和意义，若相对人、利害关系人认为某一环节或阶段性行政行为违法而影响其权益，则可以此为诉讼理由，在提请法院对履行行为整体进行审查时提出，从而获得救济，临时安置费支付等事项亦同此理；2、征收部门履行房屋征收补偿协议时需实施诸多环节和阶段性行政行为（因划分标准不明确，对同一履行协议行为可能划出不同数量的环节和阶段性行政行为，此外还可能有大量事实行为），若对环节和阶段性行为均可拆分后单独诉讼，则为了解决一起行政协议履行纠纷，可能需要提起数起、十数起乃至数十起行政诉讼，显然浪费司法资源，不具备合理性，与诉讼的经济和高效原则不符，对诉讼制度不应作此理解和适用，否则如本案所涉争议，后续还可能发生交房行为、临时安置费结算行为、差价结算行为等的一系列行政诉讼；3、参考原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”，对协议的履行纠纷和效力纠纷应分别适用诉讼时效与起诉期限。本案中上诉人认为征收部门未按选房手册的规定组织选房，是认为未按照约定履行协议，根据诉讼理由和纠纷类型，理应适用诉讼时效，但由于上诉人将选房确认环节拆分出来单独起诉，一审法院也认为选房确认行为单独可诉，故又实际适用了起诉期限而非诉讼时效，由此可见若允许对履约行为的环节拆分单独起诉，将造成诉讼时效与起诉期限适用的混乱；4、行政协议根源于民事合同，相应纠纷处理模式也类似，在民事合同履行纠纷中，法院的审理模式是对违约与否作出整体评判，一次性解决争议，并不接受拆分履约行为而分别起诉的诉讼方式，当前对行政协议履行纠纷的审理，亦无理由接受拆分履行协议行为而分别起诉的诉讼方式。综上，张云娇起诉要求撤销的《回迁安置房选房确认单》，是从征收部门履行行政协议的整体行为中拆分出的环节或阶段性行政行为，在当前的行政诉讼制度下，不属于可通过行政诉讼单独审查其合法性的行政行为，张云娇对此种行为起诉要求撤销，亦不符合“有具体的诉讼请求”的法定起诉条件，已影响对全案起诉是否符合受理条件的评判，故对张云娇的起诉应不予受理，已受理的应裁定驳回。一审法院对起诉条件的审查认定错误，应予纠正。本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第四十九条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）及第（十）项、第一百二十三条第（一）项，裁定如下：一、撤销昆明市盘龙区人民法院（2019）云0103行初17号行政判决；张云娇的起诉。二、驳回张云娇的起诉。本案一、二审预交的案件受理费，均予退还。三、本案一、二审预交的案件受理费，均予退还。本裁定为终审裁定。审判长  赵鸿章审判员  张 锐审判员  颜瑶瑶二〇一九年十一月十五日书记员  叶 倩保卓成