江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初589号 原告如皋市XX整理有限公司，住所地如皋市城北街道仁寿路401号。 法定代表人朱X云，总经理。 委托代理人臧X生，副总经理。 被告如皋市人民政府城北街道办事处，住所地如皋市海阳北路799号时代大厦。 法定代表人赫XX，主任。 应诉负责人贾XX，副主任。 委托代理人吴X，江苏XX律师事务所律师。 第三人如皋市自来水厂，住所地如皋市如城镇中山西路188号。 法定代表人沈XX，厂长。 委托代理人蔡XX，客户服务中心副主任。 第三人国网江苏省电力有限公司如皋市供电分公司，住所地如皋市如城镇中山路18号。 负责人吴X，总经理。 委托代理人吴XX，江苏XX律师事务所律师。 委托代理人严XX，公司员工。 原告如皋市XX整理有限公司（以下简称XX公司）诉被告如皋市人民政府城北街道办事处（以下简称城北街办）确认行政行为违法一案，于2018年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于11月12日立案后，于11月15日向被告城北街办送达了起诉状副本及应诉通知书。因如皋市自来水厂（以下简称自来水厂）、国网江苏省电力有限公司如皋市供电分公司（以下简称供电公司）与本案审理存在利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2019年4月24日、10月22日公开开庭进行了审理。原告XX公司的委托代理人臧X生，被告城北街办的副主任贾XX及委托代理人吴X，第三人自来水公司委托代理人蔡XX、第三人供电公司委托代理人吴XX到庭参加诉讼。因本案案情复杂，经报请江苏省高级人民法院批准，延长审限6个月，本案现已审理终结。 被告城北街办于2018年3月23日向原告XX公司发出告知书，要求该公司对照南通市“三行业”整治工作方案要求，于2018年5月31日前全部落实停产，并自行断水断电、清除原料、清除设备、清除产品。 原告XX公司诉称，2018年3月23日被告向原告下发断水断电告知书，并于2018年5月3日对原告实施断水断电措施。被告的行为给原告企业和员工造成巨大经济损失，被告的行为明显超出其法定权限范围，无法律依据，违反法定程序，属滥用国家权力。遂诉至法院，要求确认被告对原告实施的断水断电行为违法。 原告向本院提交了如下证据： 1、告知书，证明被告于2018年3月23日向原告下发告知书，告知书程序错误，适用法律有误； 2、政府信息答复书，证明被告在2018年3月23日将原告列入停产对象属主观臆断，没有法律依据，告知书与2018年3月26日下发的《2018年度如皋市污染防治攻坚任务清单》无关； 3、南通市“三行业”整治工作方案，证明原告不在该十项标准里，不符合该方案整治对象； 4、《2018年度如皋市污染防治攻坚任务清单》（共三张纸），证明被告责任主体身份，2018年5月3日对原告实施断水断电行为； 5、如皋环保局的证明，证明原告XX废水排入开发区管网送如皋恒发水处理公司处理的事实； 6、取水许可证，证明原告取地下水合法； 7、光盘，证明被告5月3日安排市政人员来进行断水； 8、光盘，证明被告2018年5月8号组织相关部门50多号人到现场实施堵水断电； 9、城北街道有关机构主要职责和人员编制规定； 10、如皋市环保局案件移送书； 11、如皋市公安局受案登记表； 证据10-11证明处罚是另一起案件，与本案无关； 12、海安县人民法院行政案件受理通知书； 13、江苏省生态环境厅行政复议决定书(2018)苏环行复第23号，证明了断水断电相关事实； 14、排污许可证（91320682138625513L001P），证明原告已领取排污许可证。 被告城北街办辩称，第一，被告主体不适格。第二，被告发放告知书行为合法，具有法律依据。被告下发告知书是为深化“263”专项行动，落实中央环保督察组、省环保督察组交办事项，根据南通市“三行业”整治工作方案等文件精神下发告知书。第三，被告未实施断水、电行为。被告并非控制水源和电源的主体，未要求任何单位实施，更未组织相关单位实施，原告所诉被告违法断水断电行为不存在。综上，请求法院驳回原告的诉请。 被告向本院提供了以下证据、依据： 1、通政办发（2017）164号《南通市“三行业”整治工作方案》节选三页，证明三行业整治是为落实263专项行动，其中涉及原告企业污染的问题，原告是属于具有第六项情形的XX企业； 2、南通市迎接省环境保护督查工作协调联络组交办单及江苏省环境保护督察组举报受理转办清单，证明原告在省里被列为环境整治的对象，被举报无排污手续及许可证； 3、皋攻坚办（2018）2号关于印发《2018年度如皋市污染防治攻坚任务清单》的通知，证明原告被列入了停产企业； 4、如皋市公安局皋公（开）行罚决字[2018]724号、[2018]725号行政处罚决定书，证明原告当时不具有排污许可，原告也自认没有进行生产，既然没有进行生产，也没有排污许可，就不存在排污口被堵塞的事实； 5、如皋市环保局皋环罚字[2015]52号、[2017]57号行政处罚决定书，证明排污不合法，需要进行制止和罚款； 6、如皋市环保局皋环罚申字[2016]6号行政强制执行申请书、（2016）苏0621行审259号行政裁定书、执行笔录，证明原告在执行笔录称未生产未排污，那么堵塞排污口的行为与原告无关，也没有证据证明堵塞排污口行为系被告实施。 第三人自来水厂述称，自2011年4月起原告开始欠缴水费，至2011年7月31日欠费金额达72947元，经自来水厂多次催缴未果后，该厂依据《城市供水条例》的规定于2011年8月对原告采取了停水措施，中止供水服务，至今未恢复供水，并非城北街办进行的断水。 自来水厂向本院提供了如下证据： 1、原告公司缴费清单，证明原告企业从2011年4月份到8月份一直处于欠费状态，在原告企业欠费催缴无果的情况下，自来水厂于在2011年8月份采取停水措施； 2、证明，证明断水的行为不是发生在2018年，2011年就因为欠费而停止供水。 第三人供电公司述称，原告不具备合法的用水用电主体资格。2017年1月之前，原告在第三人处有用电事实，但此后原告申请将用电户名更名为南通硬邦邦纺织品有限公司，且在同年1月13日由该公司与第三人重新签订用电合同。该公司与原告系两个不同的民事主体，此后原告与第三人之间不存在供用电关系，因此不存在原告所诉的断电事实。 供电公司向本院提供了如下证据： 1、XX公司、南通硬邦邦纺织品有限公司工商信息网络查询情况，证明两个公司是独立的民事主体； 2、XX公司、南通硬邦邦纺织品有限公司申请报告和更名过户申请表，证明2017年1月12日XX公司、南通硬邦邦纺织品有限公司申请用电更名的事实； 3、编号860008093103的高压供用电合同，证明2017年1月13日南通硬邦邦纺织品有限公司签订用电合同的事实，原告起诉的2018年停电行为与供电公司无关。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告质证认为：对证据1、3、4真实性认可，证明目的不认可；对证据2真实性认可，证明目的、关联性不认可；证据5-7超出举证期限，证据合法性不认可；证据8关联性、证明目的均不认可；证据9真实性不认可；证据10-14系补充证据，超出举证期限，合法性不认可，证明目的亦不认可。第三人自来水厂、供电公司未发表实质质证意见。对被告提供的证据，原告质证认为：对证据1、2真实性认可，证明目的不认可；对证据3真实性认可，合法性不认可；对这会根据4-6关联性不认可。自来水厂对被告的证据均认可，供电公司未予质证。对自来水厂的证据，原告对证据内容真实性不认可，其他各当事人对真实性认可。对供电公司的证据，原告对证据真实性认可，关联性不认可，其他各当事人均对证据无异议。本院认为，各方当事人提供的证据与本案待证事实相关，可以作为证据使用，其证明力结合全案予以分析。 经审理查明，2017年11月22日，南通市人民政府办公室在南通市人民政府网站发布通政办发（2017）164号《南通市“三行业”整治工作方案》。该方案系为深化“263”专项行动，落实中央环保督察组、省第二环保督察组交办事项整改，切实做好化工、钢丝绳、XX行业淘汰落后产能和污染整治工作，改善区域生态环境质量，倒逼产业转型升级，根据《南通市“三河三行业”整治总体方案》而制定。该方案明确，用三年时间，对不符合国家、省、市相关法律法规或政策性文件要求的化工、钢丝绳、XX企业，通过升级、转产、关停、搬迁等方式，从源头上解决污染问题。 2018年3月23日，被告城北街办向原告XX公司出具告知书，告知原告对照南通市“三行业”整治工作方案要求，原告须于2018年5月31日前全面落实停产，并自行断水断电、清除原料、清除设备、清除产品，请原告企业自觉遵照执行。 2018年3月26日，如皋市污染防治攻坚指挥部办公室发布皋攻坚办（2018）2号关于印发《2018年度如皋市污染防治攻坚任务清单》的通知，原告企业在该通知附件2《XX行业专项整治名单》中。 再查明，原告XX公司于2011年4月起开始欠缴水费，至2011年7月31日欠费金额达72947元，经第三人自来水厂多次催缴未果后，该厂于2011年8月对原告采取了停水措施，中止供水服务，至今未恢复供水。原告XX公司于2017年1月前与供电公司存在供用电关系，同年1月，原告申请更换用电户名，要求将用电户名更名为南通硬邦邦纺织品有限公司。2017年1月12日，南通硬邦邦纺织品有限公司向供电公司提交更名过户申请表并于次日与供电公司签订高压供用电合同。 另，XX公司与南通硬邦邦纺织品有限公司均系有限责任公司，属两个独立的民事主体。 本院认为，就目前各方提供的证据来看，无法认定被告对原告实施了断水断电行为。 首先，从举证责任分配角度来看，行政诉讼法规定行政机关对作出的行政行为负有举证责任，是指行政机关在作出了某种行政行为的情形下，行政机关应当提供其作出行政行为时所依据的事实和证据。然而在行政机关否认作出行政行为时，要求行政机关就未作出行政行为的消极事实承担举证责任并不合理。在行政诉讼中，原告举证虽然并非法定义务，但是原告应当提供初步证据证明被告实施了某种行政行为，以完成行为意义上的举证责任。本案中，原告所提交的证据只能说明原告在2018年度如皋市污染防治XX行业专项整治名单中被列为关停企业，被告于2018年3月23日向原告下发告知书的事实，并不能证明断水断电行为系被告所实施。因此，在被告否认实施某种事实行为的情况下，原告有义务提供相应证据，否则应承担举证不能的法律后果。 其次，原告庭审中对“断水行为”重新解释为阻断原告公司排污水的行为，该解释与常人理解的断水行为不相符。原告起诉状中对断水断电的描述指向被告下发的告知书，而被告庭上对告知书中“自行断水断电”解释为自行停止正常生产经营的用水、用电，而停止供水、供电才符合常人对于“断水断电”的一般理解。基于此，原告庭上所述的阻断原告公司排污水的行为与起诉状中描述的断水行为并非同一行为，原告如有证据证明该行为系被告实施，且侵害其合法利益，可另行主张权利。 再次，结合第三人自来水厂、供电公司提供的证据，可见原告并不具备合法用水用电主体资格。第三人自来水厂自认案涉停止供水系其因原告欠缴水费而实施，且出具了原告的缴费明细和证明。因此，案涉停止供水实则原告与第三人自来水厂之间的供水合同纠纷，并非被告所实施的行政行为，不属行政诉讼的受案范围。而第三人供电公司提供的相应证据也表明早在2017年原告XX公司已将用电户名更名为南通硬邦邦纺织品有限公司，且该公司与供电公司也重新签订了高压供用电合同。鉴于此，原告XX公司自2017年开始就未与供电公司产生供用电关系，其也并非合法用电主体，所诉的断电更是无稽之谈。 综上，原告主张被告对其实施断水断电行为缺乏基础事实依据，要求确认被告行为违法的诉讼请求，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告如皋市XX整理有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告如皋市XX整理有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  莫晴晴 人民陪审员  于 佳 人民陪审员  方新强 二〇一九年十一月八日 书 记 员  张杨瑶