辽宁省大连市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）辽02行初143号 原告于吉和，男，1944年12月2日生，汉族，住所地庄河市。 原告李秀春，男，1952年6月5日生，汉族，住所地庄河市。 共同委托代理人孔垂熙，系上海汉盛（沈阳）律师事务所律师。 共同委托代理人吉朝然，系上海汉盛（沈阳）律师事务所实习律师。 被告庄河市人民政府，住所地辽宁省庄河市城关街道世纪大街一段28-30号。 法定代表人谢德洋，市长。 委托代理人盛钰文，庄河市环保局工作人员。 委托代理人王飞，辽宁展恒律师事务所律师。 原告于吉和、李秀春诉被告庄河市人民政府履行补偿职责行政纠纷一案，于2019年5月31日向本院提起行政诉讼，本院同日立案后，于2019年6月10日向被告送达了起诉状副本及相关材料，2019年6月18日被告进行答辩。本院依法组成合议庭，于2019年10月10日公开开庭审理了本案。原告于吉和及委托代理人孔垂熙、吉朝然，被告委托代理人盛钰文、王飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告于吉和、李秀春诉称，一、请求法院判决庄河市政府依法作出补偿决定。二、请求法院判决庄河市政府按照有关法律、法规的规定，对原告的各项损失予以赔偿或补偿，包括但不限于承包费、经营损失、投入成本损失、停产损失的相关费用，共计2000万元。主要理由是：一、原告承包采石场的手续齐全，且转包行为符合法律规定。原告蓉花山镇前发村签订的《闫屯石场拍卖合同书》是符合法律程序的，原告通过拍卖的方式获得了此土地的开发使用权。程序合法，且没有损害国家、第三人的利益。因此合同有效。且转包行为也是合法的行为，未违反相关法律规定。二、原告的利益损失直接原因是被告造成的。庄河市人民政府依据其发布的红头文件（庄政发[2016]34号文件），并依据此文件作出的关闭饮用水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定，关停了我方承包给大连鸿润矿业有限公司的采石场。这直接导致了原告不能对此块土地予以转包，且最终导致原告损失了22年的佣金，其损失造成的直接原因是庄河市人民政府的行政行为。三、原告向被告提出申请，被告拒不作出赔偿决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第6项之规定，向法院提起诉讼，请法院依法判决。 原告于吉和、李秀春为证明其主张，向本院提交以下证据：1.辽宁省庄河市人民法院判决书（2014）庄民初字第94号、大连市中级人民法院1366号判决书；2.闫屯石场拍卖合同、前发村闫屯民主议定书；3.庄河市政府发布的庄政发[2016]34号文、辽宁省庄河市人民法院民事判决书（2017）辽0283民初6611号；4.矿山承包、矿山承包合同终止协议书、李秀春投资明细表、爆破作业合同、李秀春与孙吉刚等人签订的矿山开采承包合同；5.寄送补偿申请的快递单；6.资产评估报告一份、光盘一份、采矿权证照片一份。 被告庄河市政府辩称，原告不具有主体资格，原告的诉讼请求不符合法定条件，应依法驳回。主要理由是：一、原告于吉和、李秀春并非其诉称采石场的合法权利人，无权要求庄河市政府基于环保违规建设项目关闭行为向其作出补偿，亦不具有提起本案诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国物权法》第四十六条规定和《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款规定，矿藏属国家所有，且勘察、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。原告于吉和、李秀春已将案涉矿山转包给大连鸿润矿业有限公司，且该公司与原庄河市国土资源局签订了《采矿权出让合同》，有偿取得案涉矿山的采矿权，并办理了《采矿权许可证》，系案涉矿山的合法采矿人。针对案涉矿山的关闭行为，庄河市政府与大连鸿润矿业有限公司尚在有效协调处理项目的补偿及后续拆除、搬迁事宜。大连鸿润矿业公司作为案涉矿山的合法采矿权人，为庄河市政府决定关闭环保违规建设项目行政行为的相对人，二原告与庄河市政府作出的行政行为没有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，无权要求庄河市政府向其作出补偿，法院应依法裁定驳回原告的起诉。二、原告于吉和、李秀春的诉讼请求实质是诉请答辩人对其进行行政赔偿，但其起诉不符合提起行政赔偿诉讼的法定条件，原告主张的赔偿额度亦无事实和法律依据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条之规定，庄河市政府作出的关闭环保违规建设项目的具体行政行为并未被确认为违法，因此原告的起诉不符合提起行政赔偿诉讼的法定条件。另，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十二条、第三十六条第（八）项之规定，原告于吉和、李秀春未举证证实庄河市政府的行政行为对其实体权益产生影响及其主张的损失客观存在，同时，原告诉求的承包费、经营损失、停产损失等也非直接损失。三、案涉矿山于2017年1月开始关闭，原告对此是完全知情的，故即使其针对庄河市政府作出的案涉矿山关闭决定提起行政诉讼，也超过了法定起诉期限。四、大连市级饮用水源（庄河区域）一、二级保护区企业和项目关闭搬迁补偿资金并非由庄河市政府审核发放，原告诉请庄河市政府对其作出补偿决定无事实及法律依据。此次庄河区域饮用水水源保护区内企业和项目关闭搬迁工作涉及的补偿政策、补偿资金及补偿以及按出具等均是由大连市政府、大连市环保局、大连市财政局等单位负责，庄河市政府并非此次关闭搬迁工作的补偿责任单位，庄河市政府无权直接向关闭企业和项目作出补偿决定。五、庄河市政府下达[2016]34号文件，对包括案涉矿山在内的10个环保违规建设项目关闭，符合法律法规及政策规定。庄河市政府严格按照《中华人民共和国水污染防治法》、《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知》（辽政办发[2015]108号）等法律法规规定，对案涉矿山在内的10个环保违规建设项目进行调查处理，作出关闭、拆除决定，不存在任何违法情形。 综上所述，原告于吉和、李秀春与庄河市政府作出的关闭案涉矿山的行政行为没有法律上的利害关系，原告既不是案涉矿山的所有权人，也非案涉矿山的采矿权人，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。且原告的起诉亦不符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件。故请法院在充分查明案件事实的基础上，依法裁定驳回原告的起诉。 被告庄河市人民政府为证明其主张，向本院提交以下证据：一、1.《大连市人民政府办公厅关于印发的通知》；2.《庄河市人民政府关于关闭饮用水水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定》（庄政发[2016]34号）；3.《关于印发的通知》（大发改环资字[2017]746号）；二、1.大连鸿润矿业有限公司《采矿权出让合同》、《采矿权许可证》；三、1.（2017）辽0283民初6611号民事判决；四、1.收款收据。 经庭审质证，原告对被告庄河市人民政府提交的证据认为： 一、对该证据的真实性、合法性没有异议，对该证据排除庄河市政府补偿责任单位的关联性有异议；二、对于被告提供的该证据原告认为不能证明其的证明目的；三、对于被告的该证据原告并没有超过法定起诉期限，因为本案所诉的是被告应当履行补偿职责的问题，在此期间原告向被告申请过补偿，被告未依法定履行期内予以答复，遂原告提起本诉未超过法定起诉期限；四、对该证据没有异议。 被告对原告于吉和、李秀春提交的证据认为：对原告提供的三份法院判决书的真实性、合法性没有异议，证明问题有异议，该三份判决涉及的是原告民事纠纷问题，与本案案涉行政行为作出及原告诉讼主张没有关联性、亦不能证明原告具有提起本案诉讼的资格和符合行政诉讼的起诉条件。对原告提交的转包合同及转租合同的真实性、合法性、关联性及证明问题均有异议，该部分合同系原告之间或其与案外人春意苗木之间的承包合同与本案行政争议问题无关，不能证实原告主张的与案外人大连鸿润矿业有限公司存在案涉矿山的转包关系。根据物权法及矿产资源法的规定，矿产资源属国家所有，由矿产资源行政主管部门依法行使出让审批权利，案外人鸿润矿业公司系案涉关停矿山的合法采矿权人，为被告行政行为的相对人，原告非其主张的案涉矿山的合法采矿权人，该份证据亦不能佐证原告的主张事实。对原告提交的被告作出的2016第34号文件的真实性没有异议，对其主张的矿山的关闭事实没有异议。对原告提交的光盘及视频照片资料的真实性、合法性、关联性及证明问题有异议，该组视频资料无法确认形成时间、形成地点也不能佐证原告主张的系矿山的采矿权人的问题。对原告提交的资产评估报告证据三性及证明问题均有异议，该资产评估报告没有委托单位及评估机构的任何签章，不具有真实性和法律效力，不能作为证据予以采信，所以对该报告的内容被告不发表意见。对原告提交的补偿申请邮寄回执真实性没有异议，但对其证明问题有异议，该补偿申请仅能说明原告向被告邮寄过书面申请，但是不能佐证原告具有对案涉行政行为提起诉讼并主张补偿的权利。对原告提交的大连市饮用水水源地（庄河区域）一二级补偿项目证据六的真实性没有异议，对其证明问题有异议，该补偿资金管理办法恰能说明补偿办法系由大连市政府制订，由大连市政府市环保局、财政局、庄河市政府统一负责实施，不能确认庄河市政府是唯一的补偿责任主体，同时该补偿办法明确规定对水源地关停项目的补偿对象系为符合条件的企业不适用自然人。对证据四及原告提交的投资明细对其真实性、合法性及证明问题均有异议，爆破作业书系案外人签订形成，与本案原告无关，亦看不出与案涉矿山的经营有关，而投资明细仅系原告李秀春单方制作形成无法确认其真实性，不具有法律效力和证明力，不能作为其损失补偿的依据予以使用，亦看不出其罗列的相关费用支出，与被告的案涉行政行为的作出有关联性。 经审理查明，2008年5月22日，李秀春、于吉和合伙与庄河市××前××村签订闫屯石场拍卖合同，取得闫屯西大坡石场经营权，80亩。2011年5月31日李秀春与大连金州区春意苗木基地签订矿山开采承包合同，将上述石场转让经营。鸿润矿业公司从大连市金州区春意苗木基地手中获得该矿坑并进行经营。 2015年5月12日，庄河市国土资源局作为出让人与作为受让人的鸿润矿业公司签订《采矿权出让合同》，将位于庄河市××××、矿区面积为0.0673平方公里的花岗岩矿出让给大连鸿润矿业有限公司，出让时间为2015年1月11日至2017年1月11日。同日，庄河市国土资源局向鸿润矿业公司颁发编号为C2102832009017120007407号采矿许可证，有效期限自2015年1月11日至2017年1月11日。 2016年1月11日，经大连市人民政府同意，大连市人民政府办公厅印发《大连市清理整顿环保违规建设项目实施方案》，其中规定对于需要依法关闭的违规建设项目，由各级政府（管委会）设定关停时限，依法予以关闭；对于需要进行备案完善的违规建设项目，未按时完成整改或者经整改仍然不符合环保管理要求的，由各级政府（管委会）依法予以关闭。 2016年12月27日，庄河市人民政府印发《庄河市人民政府关于关闭饮用水水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定》（庄政发[2016]34号)，决定对包括鸿润矿业公司在内的12个环保违规建设项目予以关闭、拆除。 2017年12月22日，大连市发展和改革委员会、大连市财政局、大连市环境保护局印发《大连市级饮用水水源（庄河区域）一、二级保护区企业和项目关闭搬迁补偿资金管理办法》。其中：第四条规定，“本办法适用于庄河区域直接向大连市主城区供水的碧流河水库、英那河水库、朱偎子水库、转角楼水库四个饮用水源一、二级保护区内的企业和项目的关闭搬迁补偿。”第五条规定，“水源地企业和项目关闭搬迁补偿资金仅用于支持饮用水水源地保护区划定前已存在，具有土地使用权证明或房屋权属证明、工商营业执照的企业和项目。”第七条规定，“庄河市政府负责补偿资金申请，并对关闭搬迁企业和项目申请材料进行审核，提出初选名单，组织实施关闭或搬迁工作。…”第八条规定，“市环保局负责对庄河市政府报送企业和项目的土地使用权证明或房屋权属证明材料及工商营业执照进行形式复核，并出具复核意见，指导和督促庄河市政府关闭搬迁工作。”第九条规定，“市发展改革委会同市财政局依据市环保局的复核意见，委托第三方机构对符合补偿条件的企业和项目关闭搬迁补偿评估报告进行审核。”第十一条规定，“市财政局依照第三方机构的审核意见及市投资管理相关管理规定拨付资金。” 2019年3月19日，李秀春通过中国邮政EMS特快专递向庄河市人民政府提出采石场补偿申请书，请求对关闭其经营的采石场予以经济补偿，包括但不限于承包费、经营损失、投入成本损失、停产损失等相关费用，共计2000万元。 认定上述事实的证据有原告提交的拍卖合同、转让合同、合伙关系的判决书、采石场补偿申请书及中国邮政EMS特快专递邮单；被告提交的《采矿权出让合同》、采矿许可证、《大连市清理整顿环保违规建设项目实施方案》、《庄河市人民政府关于关闭饮用水水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定》、《大连市级饮用水水源（庄河区域）一、二级保护区企业和项目关闭搬迁补偿资金管理办法》，以及双方当事人的陈述，在卷为凭，足以认定。原告提交的其他证据，与本院查明的事实无关，本院不予确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”第十三条规定，“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”根据上述规定可知，所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。 从原告的诉请看，本案系二原告提起的要求被告履行补偿职责的诉讼案件。依照前述规定，二原告应当符合具有提起本案履责诉讼的原告资格这一起诉条件。对此，本院认为，在要求行政机关履行职责类的行政诉讼中，行政行为的拒绝作出致使申请人的权利受到侵害，是申请人与行政机关的履责行为之间产生法律上利害关系的必要条件。需要指出的是，这里的“权利”应当是通过法律规范明确赋予申请人，且并非明显不属于被告职权范围的事项。只有该“权利”存在，申请人所提申请对有关行政机关才产生法律上的效果，从而使有关机关的处理与申请人产生法律上的利害关系。也即，在申请行政机关履行职责的诉讼中，原告的诉权必须以相应的实体请求权为基础。这种实体请求权基础，可以产生于或者基于某一法律规定，某一行政机关的保证或者某一行政合同。因此，判断二原告是否具有提起本案诉讼的原告资格，并不以其是否曾向被告提出补偿申请为依据。此外，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：…（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；…之规定，二原告应当对其具有提起本案诉讼的原告资格承担初步的举证责任。 《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第一百一十八条规定，“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”第一百二十一条规定，“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定，“…勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。…从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。”第三十九条第一款，“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。”第五十一条规定，“本法施行以前，未办理批准手续、未划定矿区范围、未取得采矿许可证开采矿产资源的，应当依照本法有关规定申请补办手续。”《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条规定，“《矿产资源法》及本细则中下列用语的含义：…采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。…”自1998年2月12日起施行的《矿产资源开采登记管理办法》第六条第三款规定，“准予登记的，采矿权申请人应当自收到通知之日起30日内，依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费，并依照本办法第十条的规定缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。”《辽宁省矿产资源管理条例》第二十四条第二款规定，“准予登记的，采矿权申请人应当在收到通知之日起1个月内，按国家规定到批准登记的地矿主管部门缴纳当年采矿权使用费，领取采矿许可证，成为采矿权人。”根据上述规定可知，采矿权属于特别法上的用益物权，未经登记不发生法律效力。采矿权人是经国家矿产资源管理部门审查批准的，独立享有矿产资源开采权利并承担相应法律义务的法人、自然人或者其他组织。只有具备了特定的行为能力，才能成为采矿权人。只有采矿权人，才有权从事采矿活动。当政府行为导致合法的采矿活动无法进行时，有权获得补偿的应当是矿产资源的用益物权人，即采矿权人。此外，就本案而言，《大连市级饮用水水源（庄河区域）一、二级保护区企业和项目关闭搬迁补偿资金管理办法》对被告作出的案涉关闭拆除决定的补偿对象予以了明确限定，即在饮用水水源地保护区划定前已存在，具有土地使用权证明或房屋权属证明、工商营业执照的受到关闭搬迁决定影响的企业和项目。以上法律规定和补偿办法共同构成了相关权利主体申请行政机关履行案涉补偿职责的实体请求权基础。本案中，从现已查明的事实看，在被告作出《庄河市人民政府关于关闭饮用水水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定》（庄政发[2016]34号)，决定对12个环保违规建设项目予以关闭、拆除时，二原告所主张的位于庄河市××前××村的案涉花岗岩矿的登记采矿权人为鸿润矿业公司，被告决定的关闭拆除对象亦是鸿润矿业公司，均非二原告。二原告主张其系案涉花岗岩矿的权利主体，缺乏法律依据，本院不予采纳。二原告不是被告在履行对关闭搬迁企业和项目申请材料进行审核，提出初选名单，组织实施关闭或搬迁工作职责时，应当特别考虑和保护的权利主体或者利益主体。因此，二原告要求被告对其履行补偿职责，缺乏相应的实体请求权基础，不具有提起本案诉讼的原告资格，其起诉依法应予驳回。至于二原告所主张的其因案涉关闭拆除决定导致其就案涉土地无法使用，影响其对山林、土地的开发利用权一节，本院认为，就案涉花岗岩矿及其所在土地而言，一方面，案涉关闭拆除决定针对的仅是案涉花岗岩矿这一环保违规项目，无据证明该决定对案涉花岗岩矿的经营活动之外的其他生产或者生活活动产生影响，另一方面，如果二原告所述事实属实，案涉花岗岩矿的生产经营活动就涉及多个民事主体和多个民事法律关系，二原告因案涉花岗岩矿无法继续经营而产生的损失，应当通过民事诉讼途径解决，其提起本案行政诉讼，缺乏法律依据。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告于吉和、李秀春的起诉。 原告于吉和、李秀春已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  徐建海 审判员  李 健 审判员  胡俊杰 二〇一九年十一月七日 书记员  王 阳 附本裁定适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。