河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行初385号原告河南汇宝置业有限公司，住所地原阳县黄河大道南侧（名门世家福苑壹号楼**商铺）。法定代表人郭翔，执行董事兼总经理。委托代理人任旗，北京中闻（郑州）律师事务所律师。委托代理人李**蒙，北京中闻（郑州）律师事务所实习律师。被告原阳县人民政府，，住所地原阳县黄河大道中段法定代表人王保明，县长。委托代理人狄鹏，工作人员。委托代理人李**，河南正安律师事务所律师。原告河南汇宝置业有限公司(以下简称“汇宝公司”)诉被告原阳县人民政府要求履行行政协议一案，河南省新乡市中级人民法院2019年7月17日立案后，于2019年7月19日请求河南省高级人民法院指定管辖。2019年7月23日，河南省高级人民法院（2019）豫行指43号行政裁定书指定本院管辖。本院于2019年8月15日立案，依法在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月10日公开开庭审理了本案。原告汇宝公司的委托代理人任旗，被告原阳县人民政府的委托代理人狄鹏、李**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告汇宝公司诉讼请求:1.判令被告继续履行《土地出让补充协议》第五条，偿还原告28851200元及利息暂计12550272元（此后利息以28851200元为基数，按月息1.5%从2019年7月1日计算至实际履行之日止），以上总计41401472元。2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原、被告于2007年7月18日分别签订《协议书》和《土地出让补充协议》，协议约定：原告垫资为被告修建道路，被告按每亩10万元出让270亩土地给原告作为工程款的支付方式，被告通过招拍挂方式为原告办理土地出让手续，办理土地手续所涉及到的相关费用由被告承担。协议签订后，原告依约为被告垫资修建了道路，被告分四次将协议约定的270亩土地出让给了原告，同时原告分次将办理土地手续的各项费用交付给了被告，被告依约将前三次的土地款费用返还给了原告，但对于第四次土地款28851200元被告拒绝偿还，原告多次催要无果后，无奈诉至贵院，望判如所请。被告原阳县人民政府答辩称：1．答辩人认为本案不属于行政诉讼受案范围，双方事实系建设工程施工合同关系，并且双方在实施履行过程中已经改变了汇宝公司垫资的约定，答辩人已经超额支付了工程款，答辩人对汇宝公司保留追索的权利。具体理由如下：一、本案中的协议不具有行政管理目标，非行政法上权利义务内容的协议，本案不属于行政诉讼的受案范围。《最高院关于适用《行政诉讼法》若干问题的解释（法释［2015］9号）》第11条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。本案中案涉“协议”实质为答辩人修建道路，在未经招投标的情况下，发包给汇宝公司实施，而汇宝公司又将该工程转包给河南国基建设集团有限公司施工。汇宝公司垫付了相关费用，答辩人用土地出让收益支付工程款的协议，基本法律关系为建设工程施工合同法律关系，双方发生争议的焦点为支付方式。该协议不具有行政管理目标，也非行政法上权利义务内容的协议，不属于行政诉讼的受案范围。二、本案中的《合作协议》及补充协议系有机整体，属于无效协议。《最高院关于适用《行政诉讼法》若干问题的解释（法释［2015］9号）》第14条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”。依据本案的法律关系为建设工程施工合同法律关系，《补充协议》与《合作协议》系有机整体，补充协议是对支付方式的约定，如果没有修路协议为基础也根本就不会存在《补充协议》，两者有有机整体，不可分割，依据《招投标法》第三条之规定，属于应当招投标的合同，因协议未经招投标而签订，并且汇宝公司也没有相关资质，故此，依据《合同法》第52条第五款之规定，本案中的《合作协议》与《补充协议》应属无效协议。三、双方在实际履行过程中，已经改变了汇宝公司垫资修路的约定，并且答辩人已经支付了工程款。在涉案道路修建过程中，汇宝公司不断的向答辩人申请付款，答辩人已经陆续超额支付了工程款项。汇宝公司应退还答辩人相关款项及利息。四、本案中汇宝公司存在违约行为，其要求答辩人支付违约金、滞纳金没有法律依据。协议中约定系垫资修建五条道路，但汇宝公司仅仅修建了两条，并且，相关协议无效的情况下，合同中约定的违约条款亦无效。补充：原告的起诉已经超过法定起诉期限。综上所述，本案不属于行政诉讼的受案范围，恳请依法驳回其起诉。原告汇宝公司向本院提交了以下证据：第一组证据：《协议书》、《土地出让补充协议》。证明目的：证明原告垫资为被告建设道路，被告承诺以每亩10万元将270亩土地出让给原告作为建设道路工程款的支付方式；证明被告应承担通过招拍挂方式为原告办理土地出让手续所涉及到的相关费用。第二组证据：《国有建设用地使用权出让合同》四份、《国有土地使用证》四份。证明目的：证明案涉270亩土地已经登记到原告名下，原告为案涉土地合法使用权人，享有国有建设用地使用权。第三组证据：《土地出让收入专用票据》一份、《土地出让划拨收入专用票据》三份，银行转账三份。证明目的：证明原告已将每次土地款交付给了被告，其中第四次土地款费用28851200元被告尚未偿还。第四组证据：银行转账凭证、河南省行政事业单位资金往来结算票据、收据。证明被告已将前三次土地款项费用返还给了原告，原告尚未收到第四次土地款费用28851200元。被告原阳县人民政府发表质证意见如下：对第一组证据真实性没有异议。可以证明当时原被告实际上是签订了一个建设工程施工合同，双方之间的纠纷也应当属于建设工程施工合同纠纷，而并非行政协议纠纷。对第二组证据没有异议，但是涉案土地的数量并非270亩。第三组没有异议，对证明目的有异议，认为不应该返还。第四组被告向原告支付过款项并且在原告施工过程当中已经改变了它的垫资方式，将工程款项支付给了原告。当时涉及本事件的相关工作人员均因违法犯罪被追究责任。被告原阳县人民政府向本院提交了以下证据：第一组：1．合作协议一份；2．补充协议一份；证明目的：2007年7月18日原阳县人民政府与汇宝公司签订协议书，原阳县人民政府作为发包人将原阳县工业园区五条道路建设项目（道路总长4662米）发包给汇宝公司，由汇宝公司垫资进行建设。同日，双方在协议书的基础上又签订了《补充协议》，约定道路工程款结算，原阳县政府以土地折价形式向汇宝公司支付工程款。第二组：1．2008年12月8日，付款申请书。2．2009年5月7日，付款申请书。3．电汇凭证及收据各两份；4．电子汇划补充报单两份；5．农业银行结算业务申请书、电子汇划补充报单各一份；6．道路工程评审单；证明目的：在协议的实施过程中，汇宝公司不断的催促向原阳县政府索要工程款，前期分别支付了954万元、555万元，后期在2009年6月23日、24日向汇宝公司预拨工程款2000万元，而涉案道路修改的工程款总额为27121895.77元，原阳县政府已经超额支付了相应工程款项。原告仅仅为被告修建了两条道路，而约定的是五条道路。第三组刑事判决书两份，证明目的就是说在本次事件中原告、被告有多名工作人员受到法律制裁。原告汇宝公司发表质证意见如下：对第一组证据没有异议。被告的证明目的中认可原告垫资建设道路的事实更认可县政府以土地折价形式向汇报公司支付工程款的事实。对第二组证据不予认可。被告所述不符合事实，原告完成道路修建工程之后，县政府陆续履行土地出让协议中的承诺，将案涉土地分次出让过户到原告名下，原告依法依规交纳土地出让程序中的各种费用之后，被告将前三次相关费用返还给原告因此被告所述前后矛盾。对第三组证据原告不予认可，判决书当中的事实与本次诉争事实没有关联性。经庭审质证，本院对上述证据综合认定如下：本院对原、被告双方证据的真实性、合法性均予以认可。本院经审理查明，认定以下基本事实：2007年7月18日，原阳县人民政府（甲方）与汇宝公司（乙方）签订《协议书》一份，该协议约定；原阳县工业园区内五条道路建设项目，总投资3158万元左右人民币，由乙方按图纸施工。由于甲方建设资金紧张，由河南汇宝置业有限公司垫资建设。乙方总垫资按3158万元左右人民币概算（以审核决算为准），工程款的支付方式由补充协议确定。该协议第十条约定：“本协议保密，甲、乙双方均不得向外界透漏。”同日，原阳县人民政府（甲方）与河南汇宝置业有限公司（乙方）在原阳县人民政府综合办公楼签订《土地出让补充协议》一份，该协议约定：由乙方投资建设的原阳县工业园区五条道路建设工程，道路工程款甲方以土地折价形式补偿给乙方。第一条：“……道路总长4662米，工程预算约3158万元（以审计决算额为准）”。第三条：“甲方根据决算的垫资总额出让给乙方土地一块，，地价按照甲方确定的土地价格计算每亩10万元。甲方在乙方全部工程垫资达到相应的土地价格后按照中介机构审定的工程投资额为乙方办理相应土地出让手续，甲方以其财政收入为乙方实现其权益，土地用途以甲方规划为准。”第五条：“甲方通过招拍挂方式为乙方办理土地出让手续。办理土地手续所涉及到的相关费用由甲方负责。”另查明：《原阳县城南工业园区南干道、西二环工程结算审核工程报告书》中载明：工程造价为27121895.77元。原阳县人民政府和汇宝公司在《土地出让补充协议》中约定的土地经过四次“招拍挂”程序，原阳县政府已经为汇宝公司办理完毕相应的土地出让手续，汇宝公司持有四份《中华人民共和国国有土地使用证》。本次诉争涉及的第四块土地于2017年挂牌出让，毛地68.36亩，净地61.69亩，每亩46.768万元，招拍挂出让费2885.12万元。本院认为：一、关于本案的管辖权问题。本院依法向被告原阳县人民政府送达应诉手续后，被告向我院邮寄了《管辖权异议申请书》，认为本案应由新乡市中级人民法院管辖。经审查，因本案系河南省高级人民法院指定我院管辖的案件，依据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第七条“对于指定管辖的案件，不适用管辖异议的相关规定”，被告原阳县人民政府的管辖权异议不能成立，本院依法对本案享有管辖权。二、本案是否属于行政诉讼受案范围的认定问题。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。请求事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案原告依据双方签订的《土地出让补充协议》第五条主张被告原阳县人民政府应负责办理土地手续所涉及的相关费用，本院经审查认为，行政协议是行政机关为达到维护与增进公共利益，为了实现特定的行政管理之目的，与其他行政主体或者行政相对人之间经过协商一致达成的协议。本案中涉案的《土地出让补充协议》中有“因乙方（汇宝公司）投资建设原阳县工业园区五条道路建设工程，道路工程款甲方（原阳县人民政府）以土地折价方式予以补偿。甲方通过招拍挂方式办理土地出让手续，并负责相关费用”的相关约定，由此可以认定，该协议的签订目的是原阳县人民政府以出让土地的方式支付汇宝公司修建道路所垫付的工程款。虽然协议的一方主体为行政机关，但是并非行政机关签订的协议就应该认定为行政协议，具体到本案而言，结合双方前期签订的《协议书》，双方诉争的《土地出让补充协议》无论是签订目的，还是协议的具体内容，根源均在于原告垫资修路工程款的给付问题，这也是引发本案纠纷的起因，因此，虽然《土地出让补充协议》的一方主体是原阳县人民政府，但至于垫资工程款应否支付，如何支付，与政府的行政职权并无关系，本案实质仍然是政府对汇宝公司垫付工程款的清偿。因《土地出让补充协议》不符合行政协议的特征，故不能认定为行政协议，原告的诉请依法不能由行政诉讼审查解决，应通过民事诉讼的途径解决纠纷。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告河南汇宝置业有限公司的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状一式九份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 张 启审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇一九年十一月十二日书记员 张 林