贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0321行初414号 原告贵州中天宏达建筑工程有限公司。住所地：贵阳市清镇市青龙街道办事处云岭小区民兴路1层3号。 统一社会信用代码：91520181MA6DNNRP42。 法定代表人田维军，总经理。 被告遵义市汇川区人力资源和社会保障局。地址：遵义市汇川区汇川大道516号。 统一社会信用代码：1152030300950095X7。 法定代表人陶治远，局长。 出庭行政机关负责人罗文强，副局长。 委托代理人黄成伦，该局劳动监察科工作人员。 被告遵义市人民政府。地址：遵义市汇川区人民路343号。 统一社会信用代码：115203000095002207。 法定代表人黄伟，代市长。 委托代理人包生波，市政府行政复议办公室工作人员。 委托代理人郭丰，新蒲新区新城法律服务所法律服务工作者。 原告贵州中天宏达建筑工程有限公司﹙以下简称中天宏达公司﹚不服被告遵义市汇川区人力资源和社会保障局﹙以下简称汇川区人社局﹚作出的《劳动保障监察行政处理决定书》和被告遵义市人民政府作出的行政复议决定一案，本院于2019年8月9日受理后，依法组成合议庭于11月11日公开开庭进行审理，原告中天宏达公司法定代表人田维军，被告汇川区人社局副局长罗文强及委托代理人黄成伦，被告遵义市人民政府委托代理人包生波、郭丰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月26日，汇川区人社局作出遵汇人社监理字[2019]第4号《劳动保障监察行政处理决定书》，该决定书载明︰中天宏达公司违反工资支付规定，拖欠王孝江、余厚涛等545人工资共计799.0767万元。证据：1、对中天宏达公司法定代表人田维军的调查询问笔录；2、对王孝江、余厚涛、邹书杰、李本兵等人的调查询问笔录；3、中铁建设集团有限公司王亮提供的工程施工合同；4、中天宏达公司法定代表人田维军提供的工资表。你（单位）的行为违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条规定：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资”。根据《中华人民共和国劳动法》第九十一条第一项规定：“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬……：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资的”。决定给予你（单位）下列行政作理︰自收到本行政处理决定书之日起15日内支付拖欠王孝江、余厚涛等545人工资共计799.0767万元，并将支付情况报送我局。拒不履行本行政处理决定的，依据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项规定，处2000元以上2万元以下的罚款。同时告知中天宏达公司不服该决定书救济的途径和期限。对此中天宏达公司不服申请行政复议，向人民法院提起行政诉讼。 原告中天宏达公司诉称，一、被告汇川区人社局作出的遵汇人社监理字[2019]第4号《劳动保障监察行政处理决定书》（以下简称监察决定书）认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。具体体现在： 1、原告与王孝江、余厚涛、李本兵、邹书杰等人之间不存在劳动关系，不是直接的用工主体。王孝江、余厚涛、李本兵、邹书杰等人只是原告分包单位的民工，原告已按照分包合同支付了大部分工程款、材料和设备款，原告只欠分包单位的部分工程款、材料和设备款，不存在拖欠民工工资。原告只是参与遵龙大道项目建设，并和总包单位中铁建设集团公司签订分包合同的其中一个公司，该标段隧道、桥梁、部分路基、机电及材料采购等均为原告实施。原告在实施上述工程过程中，依据工程种类及专业属性，依法将部分工程专业分包，并签订了分包合同，被诉监察决定书所述王孝江、余厚涛、李本兵、邹书杰等人并未直接和原告发生劳动关系，属于分包单位用工，其工资理应由分包单位支付。其中王孝江等人属于端墙混凝土王孝明分包班组，余厚涛、李本兵等人属于水岜岩隧道出口王林分包班组，邹书杰等人属于临建劳务分包张邦政分包班组。上述事实有分包合同等证据予以证实。原告和分包单位民工无直接用工关系，被诉监察决定书认定原告与王孝江、余厚涛、李本兵、邹书杰等人之间存在劳动关系属于认定事实不清。 2、根据《中华人民共和国劳动法》第五十条关于“工资应当以货币形式按月支付给劳动者。不得克扣或者无故拖欠劳动者工资”及第九十一条第一项关于“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工作报酬......：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资的”之规定，支付工资应当以职工和用人单位存在劳动关系为前提。原告与王孝江、余厚涛、李本兵、邹书杰等人之间不存在劳动关系，不是直接的用工主体。被告汇川区人社局适用上述规定作出被诉监察决定书存在适用法律错误。 二、原告所提供《拖欠民工工资花名册》、《拖欠民工工资汇总表》及《劳动保障监察调查询问笔录》虽然有原告公司盖章确认，但不符合当时的客观事实。 2018年年底，大量分包单位及队伍以欠工人工资为由，向原告讨要工程款或材料款，原告因未收到总包单位中铁建设集团公司全部工程款，无力支付。2019年1月下旬（约1月19日），材料商及分包单位分别向遵义市住业主方）投诉，投诉无果，于1月22日向被告投诉，投诉期间，各分包单位按照被告提供的格式样本填报了分包单位拖欠民工工资花名册，1月28日，为确保分包单位所报拖欠民工工资及名单的真实性，在被告一楼办公室，启动了依据工人进场施工时分包单位在社保局备案民工清单逐一核查分包单位提供名单是否属实的工作，当时参与人有总包单位中铁建设集团公司工作人员王亮，项目部工作人员柯伟，周晓松，田维涛等及原告法定代表人田维军、遵义住投公司工作人员、数十名民工及分包单位负责人，核查工作从上午10点左右开始进行，核查中出现了分包单位提供的欠薪民工名单不能完全和社保局备案民工名单一一对应等情况，导致工人情绪极大，约上午11点半，核查工作受到了工人阻碍而被迫停止，还出现了工作人员王亮、田维军被工人受困于办公室不得离开的局面，并一直僵持到晚上。被告监察大队黄队长看局面一直僵持，工人情绪较大，不利于问题的解决，召集总包方中铁建设集团公司、原告及遵义市住投公司工作人员协商，考虑到因春节临近，工人情绪很大，要预留付款时间等，建议总包方中铁建设集团公司及原告是否可以考虑只要原告确认是欠分包单位钱的情况下，不对花名册名单逐一核查。总包方中铁建设集团公司及原告为避免矛盾进一步激化，引起社会的不安定等因素，采纳了该建议。事后，原告依据分包单位及班组提供的花名册，整理了《拖欠民工工资花名册》及《拖欠民工工资汇总表》，完善了《劳动保障监察调查询问笔录》，委托支付协议等手续。原告完善上述手续是本着为避免矛盾激化及避免进一步的群体事件，在核对了原告确实欠分包单位工程款的前提下对分包单位填报的拖欠民工工资明细给予了确认，并将分包单位提供的拖欠明细统一整理递交给被告。上述事实有中铁建设集团公司王亮等予以证实。 三、被告遵义市政府作出的行政复议决定存在认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。 首先，被告汇川区人社局作出的被诉监察决定书适用的法律依据是《中华人民共和国劳动法》第五十条及第九十一条第一项，并未适用《中华人民共和国建筑法》及《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条的规定。行政机关作出行政行为应当认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，这是依法行政的基本要求。其次，被告汇川区人社局作出的被诉监察决定书存在认定事实不清，适用法律错误。第三,被告遵义市政府在行政复议中应当依法审查汇川区人社局作出的监察决定书是否合法，即认定的事实是否清楚，适用法律是否正确，而不是在脱离监察决定书认定事实及适用法律之外，在复议决定中另行随意适用《中华人民共和国建筑法》及《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条的规定来评判监察决定书的合法性，故被告遵义市政府作出的行政复议决定认定事实不清，适用法律错误。 综上，被告汇川区人社局作出的监察决定书及被告遵义市政府作出的行政复议决定书仅依据少数民工的投诉及询问笔录，原告提供的有失真实事实的《拖欠民工工资花名册》、《拖欠民工工资汇总表》即认定原告与王孝江、余厚涛、李本兵、邹书杰等存在劳动关系，拖欠其工资属于事实了解不清，以偏概全，以点概面，处理依据不充分，侵犯了原告的合法权益，现向法院提起诉讼，要求：1、撤销被告汇川区人社局于2019年3月26日作出的遵汇人社监理字[2019]第4号《劳动保障监察行政处理决定书》；2、撤销被告遵义市人民政府于2019年7月16日作出的遵府行复[2019]146号《行政复议决定书》。 被告汇川区人社局辩称，原告要求撤销《劳动保障监察行政处理决定书》的理由不成立。 2019年1月22日遵义市人力资源和社会保障局召集我局及遵义市公安局汇川分局、遵义市汇川区综合行政执法局及遵义市保障性住房建设投资开发有限责任公司等部门召开了“遵义市国开区遵龙大道项目农民工工资问题协调会”。根据会议安排由我区牵头处理该工程欠薪问题。为此，我局于当日对该问题进行了立案查处。经调查核实：遵义市国开区遵龙大道建设项目第1标段路基隧道和桥梁工程由建设单位遵义市保障性住房建设投资开发有限责任公司发包给施工单位中铁建设集团有限公司，中铁建设集团有限公司又将工程分包给贵州中天宏达建筑工程有限公司承建。在该项目施工期间中天宏达公司累计拖欠王孝江、佘厚涛等545名劳动者工资共计1449.0767万元（拖欠民工工资表由公司法定代表人田维军认可且盖章）。为维护劳动者合法权益，我局于2019年1月29日向该公司下达了《劳动保障监察责令改正决定书》，责令其限期整改，整改内容为：支付王孝江、佘厚涛等545名劳动者被拖欠的工资1449.0767万元。该公司于2019年春节后支付了650万元工人工资，尚欠劳动者工资799.0767万元。1月31日，我局以涉嫌违法将该案件移送汇川区综合行政执法局，但移送后该公司依然未支付被拖欠的工人工资799.0767万元；3月15日我局依法向该公司下达《劳动保障监察行政处理事先告知书》，3月26日，我局依法向该公司下达遵汇人社监理字〔2019〕第4号《劳动保障监察行政处理决定书》。 中天宏达公司认为其拖欠民工工资实际为工程款、材料及设备款。王孝江、余厚涛等人并未直接与其公司发生劳务关系，属于分包单位用工，其工资理应由分包单位支付。我局依据《中华人民共和国建筑法》第二十九条第三款：“禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。”和《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条第二款：“单位违法将工程发包、分包或者转包给其他承包单位，承包单位克扣、拖欠劳动者工资时，人力资源和社会保障行政部门应当责令工程承包单位立即支付。承包单位逃匿或者无力支付的，人力资源和社会保障行政部门可以责令违法发包、分包或者转包的单位先予支付。”之规定，原告将工程违法分包且公司法定代表人田维军对拖欠民工工资的事实认可且加盖公章，因此应由原告先予支付被拖欠的劳动者工资。原告认为中铁建设集团有限公司拖欠其工程款及材料款约8000余万元问题，不属我局劳动保障监察受理范围。 综上所述，我局依法作出的《劳动保障监察行政处理决定书》具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，主体适格，请求人民法院依法维持。 被告遵义市人民政府辩称，一、原具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。 本案原告中天宏达公司认为其拖欠农民工工资实为工程款、材料和设备款，王孝江等人并未与公司直接发生劳务关系，属于分包单位用工，工资应由分包单位支付。根据《中华人民共和国建筑法》第二十九条第三款和《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条第二款的规定，结合原告违法分包事实、投诉人的调查询问笔录、田维军的调查询问笔录及原告签字盖章的《拖欠民工工资汇总表》、《拖欠民工工资花名册》，足以认定原告拖欠民工工资的事实。汇川区人社局启动立案调查程序后，在查清事实的基础上向原告送达了《劳动保障监察行政处理决定书》，保障了原告的陈述、申辩权，在法定期限内作出并送达了《决定书》，程序合法。 因此，汇川区人社局作出的遵汇人社监理字〔2019〕第4号《劳动保障监察行政处理决定书》，事实清楚、证据充分，遵义市人民政府依法予以维持。 二、遵义市人民政府作出的遵府行复〔2019〕146号《行政复议决定书》程序合法，适用法律正确，依法应当驳回原告的诉讼请求。我府依法受理原告行政复议申请后，向原告送达《行政复议受理通知书》；在复议期限内，依法做出《行政复议决定书》并送达原告，行政复议程序合法得当，应当予以维持。 综上所述，我府作出的遵府行复〔2019〕146号《行政复议决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告汇川区人社局为证明自己行政行为合法，在举证期限内向本院提交下列证据，并说明其证明目的。 第一组︰ 行政复议答复书、行政答辩状。 第二组： 劳动保障监察立案审批表、建设工程施工劳务合同、中天宏达公司工商注册信息、投诉人身份证复印件、对投诉人的调查询问笔录、中天宏达公司法定代表人身份证复印件、中天宏达公司法定代表人调查询问笔录、中天宏达公司提供的工资表。 第一、二组证据证明目的：证明程序合法、事实清楚。 第三组： 1、劳动保障监察责令改正决定书； 2、劳动保障监察送达回执； 3、汇川区人社局涉嫌违法案件移送函（遵汇人社移[2019]2号）、涉嫌违法案件移送回执； 4、劳动保障监察行政处理事先告知书（遵汇人社监告字[2019]第4号）； 5、劳动保障监察送达回执； 6、劳动保障监察行政处理决定书（遵汇人社监理字[2019]第4号）； 7、劳动保障监察案件处理审批表、劳动保障监察送达回执。 第三组证据证明目的：证明程序合法、事实清楚。 第四组︰ 法律法规：《中华人民共和国劳动法》第五十条、第九十一条。证明程序合法，适用法律依据准确。 经庭审举证、质证， 原告对被告汇川区人社局提供的证据发表意见是︰对被告汇川区人社局提供的证据中，主要对工人的询问笔录有异议，工人的回答都是我公司不是用工主体，这些都是工人的真实意思表示，对其余证据的真实性、合法性、关联性无异议。 被告遵义市人民政府对被告汇川区人社局提供的证据“三性”及证明目的均无异议。 被告遵义市人民政府为证明自己行政复议合法，在举证期限内向本院提交了如下证据： 第一组︰ 行政复议证据材料清单、当事人送达地址确认书、行政复议申请书。证明中天宏达公司申请行政复议的事实。 第二组︰ 行政复议受理通知书（遵府行复受字[2019]146号）； 第三组︰ 受理通知书送达回证（遵府行复参字[2019]146号）（中天宏达公司签收）； 第四组︰ 提出行政复议答复通知书（遵府行复提字[2019]146号）； 第五组︰ 行政复议答复书； 第六组︰ 行政答复证据清单； 第七组︰ 行政复议决定书（遵府行复[2019]146号）； 第八组︰ 行政复议决定书送达回证（遵府行复参字[2019]146号）（贵州中天宏达建筑工程有限公司签收） 第九组︰ 行政复议决定书送达回证（遵府行复参字[2019]146号）（汇川区人社局签收）； 第十组︰ 邮件详情单。 第二组至第十组证据证明目的：证明行政复议程序合法。 经庭审举证、质证，原告对被告遵义市人民政府提供的证据质证意见是︰对被告遵义市人民政府提供的复议程序的证据无异议，对复议机关适用法律依据有异议。 被告汇川区人社局对被告遵义市人民政府提供的证据“三性”及证明目的均无异议。 经庭审举证、质证，结合当事人陈述，本院认证如下：被告汇川区人社局提供的第一组证据在性质上不能作为证据使用，对第二组、第三组证据的“三性”及证明目的予以确认，这些证据能够相互印证；被告遵义市人民政府提供的第一组至第十组证据，符合证据“三性”，能够达到其证明目的，本院予以确认。 根据被告举证、原告质证，结合当事人陈述，综合全案证据，本院认定下列事实，2017年3月，遵义市国开区遵龙大道建设项目第1标段路基隧道和桥梁工程由遵义市保障性住房建设投资开发有限责任公司发包给中铁建设集团有限公司，中铁建设集团有限公司又将工程分包给中天宏达公司承建。中天宏达公司在该项目承建期间，将部分工程又分包给他人，他人在承包工程期间累计拖欠王孝江、余厚涛等545名劳动者工资共计1449.0767万元。 2019年1月22日，王孝江、余厚涛等民工依法向被告汇川区人社局投诉，对此，被告汇川区人社局随即展开调查工作，1月29日，被告汇川区人社局向中天宏达公司下达了《劳动保障监察责令改正决定书》，责令其限期整改，整改内容为：支付王孝江、余厚涛等545名劳动者被拖欠的工资14490767.00元。2019年春节后，该公司支付了6500000.00元工人工资，尚欠劳动者工资7990767.00元。1月31日，被告以中天宏达公司涉嫌行政违法行为，将该案件移送汇川区综合行政执法局，后中天宏达公司仍然未支付被拖欠的工人工资7990767.00元。 3月15日，被告依法向中天宏达公司下达《劳动保障监察行政处理事先告知书》，并告知原告中天宏达公司违法的事实、理由及依据，同时告知其享有陈述、申辩的权利。期间，原告中天宏达公司未陈述、申辩。3月26日，被告依法向中天宏达公司下达遵汇人社监理字〔2019〕第4号《劳动保障监察行政处理决定书》并送达。对此行政处理决定，原告中天宏达公司不服于5月14日向遵义市人民政府申请行政复议，5月29日，遵义市人民政府依法受理复议申请，并向汇川区人社局送达提出行政复议答复通知书，6月6日，汇川区人社局作出答复并提供相关证据，7月16日，遵义市人民政府依法作出遵府行复〔2019〕146号《行政复议决定书》，维持被告汇川区人社局遵汇人社监理字〔2019〕第4号《劳动保障监察行政处理决定书》。 本院认为：人民法院审理行政案件，是对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查，包括认定事实是否证据确凿，适用法律法规是否正确，处理程序是否符合法律规定。 一、关于认定事实是否证据确凿和适用法律法规是否正确问题。本院认为，被告汇川区人社局根据余厚涛、王孝江等民工投诉，受理原告中天宏达公司拖欠民工工资案件后，随即开展相关调查取证工作，有被告汇川区人社局对原告中天宏达公司法定代表人田维军的调查笔录及原告中天宏达公司提供的民工工资清册等材料，足以认定原告中天宏达公司在向中铁建设集团有限公司承包遵义市国开区遵龙大道建设项目第一标段路基隧道和桥梁工程期间拖欠余厚涛、王孝江等545名民工的工资14490767.00元的事实，其后原告中天宏达公司支付6500000.00元，尚欠7990767.00元。诉讼中，原告中天宏达公司认为其承包的工程已经分包给“他人”，被拖欠工资的民工与其没有劳动关系，应当由“他人”支付。对此，本院认为，原告中天宏达公司承包工程后，将其中部分工程又分包给“他人”，而“他人”是否具有用工主体资格，原告中天宏达公司在被告汇川区人社局对其调查处理过程中，没有提供证据予以证明，也没有陈述和申辩，原告中天宏达公司依法应当承担其举证不能的法律后果。原告中天宏达公司与被分包的“他人”之间的关系可视为其承包工程的内部责任管理关系，对外没有法律约束力。原告作为具备合法用工主体资格的施工单位，本应对所承建的工程自行组织人员施工，其将工程又发包给“他人”，属于违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人之情形。依照《中华人民共和国建筑法》、《建筑业企业资质标准》有关规定，根据原告中天宏达公司分包工程的施工范围、技术含量、体量内容看，原告与承包的“他人”之间构成专业工程分包，属于建筑业范畴,应当由具有相应资质的建设工程专业承包企业承建，承包的“他人”是否具有用工主体资格，原告中天宏达公司没有证据证明，原告中天宏达公司的分包行为属于违法分包。根据《中华人民共和国劳动法》第五十条、第九十一条，及劳动和社会保障部、建设部关于《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条关于“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任”之规定，以及《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条关于“单位违法将工程发包、分包或者转包给其他承包单位，承包单位克扣、拖欠劳动者工资时，人力资源和社会保障行政部门应当责令工程承包单位立即支付。承包单位逃匿或者无力支付的，人力资源和社会保障行政部门可以责令违法发包、分包或者转包的单位先予支付”之规定，被告汇川区人社局认定原告拖欠余厚涛、王孝江等民工工资事实证据确凿，于法有据。被告汇川区人社局向原告下达遵汇人社监〔2019〕4号《劳动保障监察行政处理决定书》，有其事实和法律依据，本院予以支持。 二、关于处理程序是否符合法律规定。本院认为，2019年1月22日，被告汇川区人社局依法受理余厚涛、王孝江等民工拖欠工资投诉后，随即对案件事实进行调查，在调查事实清楚后，1月29日，被告汇川区人社局向原告下达了《劳动保障监察责令改正决定书》，3月13日，被告汇川区人社局向原告作出《劳动保障监察行政处理事先告知书》，该告知书告知原告拟作出行政处理决定的事实、理由及依据，同时告知其享有陈述和申辩权，被告汇川区人社局充分保障原告依法应当享有的权利。3月26日，被告依法作出遵汇人社监〔2019〕4号《劳动保障监察行政处理决定书》，符合法定程序。 三、关于被告遵义市人民政府复议问题。本院认为，被告遵义市人民政府于2019年5月14日依法受理原告复议申请后，并向当事人送达有关法定手续。被告遵义市人民政府依法对被告作出遵汇人社监〔2019〕4号《劳动保障监察行政处理决定书》在事实认定，处理程序，适用法律法规进行全面审查后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法作出遵府行复〔2019〕146号《行政复议决定书》，维持被告作出的遵汇人社监〔2019〕4号《劳动保障监察行政处理决定书》，本院予以支持。 另关于原告中天宏达公司诉称，﹙1﹚被告汇川区人社局作出的被诉监察决定书适用的法律依据是《中华人民共和国劳动法》第五十条及第九十一条第一项作出，并未适用《中华人民共和国建筑法》及《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条的规定，属于适用法律错误；﹙2﹚被告遵义市政府在行政复议中应当依法审查适用法律是否正确，而不是在脱离监察决定书认定事实及适用法律之外，在复议决定中另行随意适用《中华人民共和国建筑法》及《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条的规定来评判监察决定书的合法性，故被告遵义市政府作出的行政复议决定适用法律错误。对此，本院认为，被告汇川区人社局作出的监察决定书适用法律不全，但不影响被告汇川区人社局根据证据对该案件事实的认定和处理，不属于适用法律错误，行政复议机关在适用法律方面依法予以指引，并无不当。故原告中天宏达公司诉称的被告汇川区人社局和遵义市人民政府适用法律错误，本院不予采纳。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告贵州中天宏达建筑工程有限公司的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告贵州中天宏达建筑工程有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审判长 钱朝友人民陪审员张道金人民陪审员杨茂乾 二〇一九年十一月十一日 法官助理胡晓松 书记员李小冬