广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初832号原告佛山市三水区云东海街道村心股份合作经济社，住所地佛山市三水区云东海街道高丰村民委员会村心村。负责人吴炳钧，该社理事长。委托代理人谢凯，广东浩淼律师事务所律师。委托代理人莫惠婷，广东浩淼律师事务所律师。被告佛山市三水区云东海街道办事处，住所地佛山市三水区云东海大道。法定代表人曾法强，该办事处主任。委托代理人冯嘉树，该办事处工作人员。委托代理人杜丽云，广东华法（三水）律师事务所律师。第三人区俊雅，女，1986年10月30日出生，汉族，住佛山市三水区。原告佛山市三水区云东海街道村心股份合作经济社不服被告佛山市三水区云东海街道办事处作出的三云行决〔2018〕118号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），于2019年7月15日向本院提起行政诉讼。本院于次日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因区俊雅与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年9月4日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人谢凯，被告的委托代理人杜丽云、冯嘉树，第三人区俊雅均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年1月21日作出《行政处理决定书》，查明第三人于2013年1月15日与高丰村民委员会村心村村民吴某结婚，婚后第三人于2013年1月23日将户籍由佛山市三水区××镇×××街×号×座××迁入村心村。2017年12月29日第三人与吴某离婚，离婚后第三人户籍一直保留在村心村没有迁出。原告以第三人是离婚妇女为由，没有给予第三人分红分配。被告认为根据《广东省实施办法》第二十三条、第二十四条以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款之规定，第三人应享有原告的集体经济组织成员资格。被告根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、第六十八条第三款和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第二十五条第一款的规定，决定确认第三人具有原告的集体经济组织成员资格并自决定作出之日起享有原告集体经济组织成员同等待遇。原告诉称，2019年1月21日，被告佛山市三水区云东海街道办事处向第三人区俊雅作出《行政处理决定书》，处理决定内容为：“确认申请人区俊雅享有佛山市三水区云东海街道村心股份合作经济社集体经济组织成员资格，并从本决定书作出之日起享有成员同等待遇。”原告认为，被告作出的上述处理决定适用法律、法规错误，超越职权，依法应当予以撤销。理由如下：2015年1月8日，原告佛山市三水区云东海街道村心股份合作经济社召开村民大会，表决通过了《高丰村心村“村规民约”公告关于入户村心村的规定》（下称《规定》），该《规定》是经过合法程序表决通过的，《规定》依法有效，对本股份社全体股东具有约束力。《规定》明确规定：“有村心村户籍并享有村民福利待遇的男性村民，不论离婚或再婚多少次，所属配偶只得一个能享有村民福利待遇及集体分红，而且必须是现存婚姻关系的，若女方离婚后户口不迁出，同属新增的“空挂户”。如果想要求享有福利待遇及集体分红的人，必须每人向高丰村心村缴纳人民币30万元的入户费，并且五年满后才能享受福利待遇及集体分红、征地款”，即凡嫁入村心村的妇女离婚后不能再享受本股份社的一切社员同等待遇。第三人区俊雅与原告社员吴某结婚而落户本村，后来区俊雅与吴某离婚后未将户口迁出。其前夫吴某再婚娶妻又落户本村并其现任妻子已享有我社集体经济组织成员资格并享有成员同等待遇。第三人区俊雅的身份属于“空挂户”，并非为原告社员。原告所在的村心村是村民自治组织，其《规定》并未违反国家法律规定，原告有权根据村民意思并依《规定》决定自身实务。原告的土地于2018年被政府征用，同年12月12日，原告召开了村民会议并确定了《征地补偿款分配方案》，该方案第三条第八款第1项明确规定“空挂户”不参与征地补偿款的分配。依照《规定》及《征地补偿款分配方案》，第三人不能享受原告的所有分红分配及一切福利待遇。因此，第三人区俊雅不享有原告的成员资格，也不享有成员同等待遇。被告作出的行政处理决定违反了《规定》及《征地补偿款分配方案》的规定，应当予以撤销。此外，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，国家法律并没有授权县一级人民政府享有对村民与集体经济组织之间的纠纷作出处理的职权或者仅仅是对于乡镇级人民政府的职权进行概念性规定，而没有明确的具体授权和规定。被告作为县一级人民政府的派出机关，其职权是县一级人民政府依照法律授权赋予的，既然县一级人民政府没有对本案纠纷处理的职权，被告就更没有对本案纠纷处理的职权，“法无明文授权不可为”这是我国对行政机关执法规定的原则，因此，被告作出的处理决定没有法律依据，超越了法律授权范围。最后，原告认为《行政处理决定书》事实不清，适用法律不当。具体是引用《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条的规定，农村集体经济组织成员中的妇女结婚后仍在原农村集体经济组织所在地或者离婚丧偶后户口仍在男方家所在地并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包集体经济组织收益分配等方面享有本农村集体经济组织其他成员同等权益。而第三人提出申请时，并没有提供任何证据证明其履行了集体经济组织章程的义务。而且，根据原告股份合作经济社章程第八条第一款的规定，本社股东应承担以下义务，遵守本社章程，服从和执行股东代表大会或者股东大会及理事会的各项权益，原告在2015年以及2018年的村规民约及征地补偿款分配方案是原告股东代表大会的决议。决议内容是不给予第三人相应的补偿款，也就是不能享受同等的村民待遇。该决议是第三人如果作为股东应该必须服从和执行的，也是第三人如果作为股东的义务。第三人现在提出申请要求享受分配款，就等于没有履行这样的义务。综上所述，被告超越国家法律规定的权限，错误地作出处理决定，严重损害了原告的合法权益和违反了原告的章程。为此，原告特向法院提起诉讼，请求法院判决：1.判令撤销被告作出的三云行决〔2018〕118号《行政处理决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。原告在诉讼中提交了以下证据：1.《行政处理决定书》，证明被告作出的行政处理决定是错误的，违反了原告的村规民约，严重损害了原告的合法权益。2.《高丰村心村“村规民约”公告关于入户村心村的规定》，证明该村规民约的规定是经过表决等法定程序作出的，是合法有效的，经济社的成员应该遵守章程的规定。3.《高丰村委会村心村股份经济合作社征地补偿款分配方案》，证明该分配方案是经过表决等法定程序作出的，是合法有效的，经济社的成员应该按照该方案分配征地补偿款。被告辩称，一、被告所作《行政处理决定书》主体适格。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（六）、第（九）项、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，被告作为经批准设立的佛山市三水区人民政府派出机关，依法行使乡镇一级人民政府的职权，因此，被告具有对第三人所提出的申请事项进行行政处理的法定职责，所作《行政处理决定书》主体适格。二、被告所作《行政处理决定书》认定事实清楚、证据确凿，内容适当。经被告查明，第三人于2013年1月15日与高丰村民委员会村心村村民吴某登记结婚，婚后第三人于2013年1月23日将户籍由佛山市三水区××镇×××街×号×座××迁入村心村。2017年12月29日，第三人与吴某离婚，离婚后第三人的户籍一直保留在村心村，没有迁出。原告以第三人是离婚妇女为由，认为第三人不享有集体经济组织成员资格。被告查明事实后，作出《行政处理决定书》，确认第三人区俊雅享有原告的集体经济组织成员资格。被告所作《行政处理决定书》认定事实清楚、证据确凿，内容适当。被告所作《行政处理决定书》适用的法律依据正确。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款、第二十五条第一款、第二款、《广东省实施办法》第二十三条、第二十四条的规定，第三人区俊雅依法享有原告集体经济组织成员资格。因此，被告所作《行政处理决定书》适用法律正确。四、被告作出《行政处理决定书》程序合法。2018年12月25日，被告收到第三人提交的《行政处理申请书》后，已依法告知原告及第三人其享有的陈述和申辩的权利。被告经审查后作出《行政处理决定书》，并依法送达给原告及第三人，《行政处理决定书》中已依法告知原告及第三人享有依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利。综上所述，被告所作《行政处理决定书》主体适格，认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，应当依法予以维持，恳请法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告在诉讼中向本院提供了以下证据：1.行政处理申请书，证明涉案的行政处理决定是被告依据第三人向被告提交的行政处理申请书作出。2.户口本、身份证、常住人口登记表、结婚证、离婚协议书、离婚证、《证明》，证明：（1）第三人于2013年1月15日与村心村村民吴某登记结婚，婚后于2013年1月23日将户口迁入村心村；（2）第三人在2017年12月29日与吴某离婚，离婚后户口仍然保留在村心村；（3）第三人将户口迁入村心村属正常婚迁。3.原告的组织机构代码证、《佛山市三水区西南街高丰村心股份合作经济社章程》（以下简称《2006年章程》）、《高丰村心村“村规民约”公告关于入户村心村的规定》《高丰村委会村心村股份经济合作社征地补偿款分配方案》，证明（1）原告的主体资格；（2）原告2006年表决通过的《2006年章程》内容；2015年通过的《高丰村心村“村规民约”公告关于入户村心村的规定》的内容；2018年12月12日通过的《高丰村委会村心村股份合作经济合作社征地补偿款分配方案》的内容。上述章程和规定中有关第三人为“挂靠户籍”的规定，因违反上位法的规定，应属无效条款。4.《行政处理告知书》及其送达回证、《回复函》《行政处理决定书》《送达回证》，证明：（1）被告依法向原告及第三人送达《行政处理告知书》，告知原告及第三人依法享有的权利。（2）原告依法向被告提交申辩意见，原告认为第三人不享有原告处集体经济组织成员资格。（3）被告依法向原告及第三人送达《行政处理决定书》，告知原告及第三人享有依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利。被告向本院提供了以下法律依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》。第三人述称，同意被告作出的《行政处理决定书》。第三人在诉讼中没有提交证据。经庭审质证，到庭当事人对原、被告所提交的证据的真实性均无异议，原、被告所提交的证据来源真实、合法，与本案存在关联，本院对原、被告提交的证据均予以确认。经审理查明，第三人区俊雅于2013年1月15日与高丰村民委员会村心村村民吴某登记结婚。2013年1月23日，第三人将户籍迁入佛山市三水区云东海街道××××村××巷××号，与吴某同户。2014年10月11日，第三人随吴某分户至佛山市三水区云东海街道××××村××巷××号。2017年12月29日，第三人与吴某离婚，离婚后户籍至今无迁移。第三人与吴某离婚后，原告以第三人属于“空挂户”为由，取消了其成员资格，不给予第三人成员同等待遇。2018年12月25日,第三人向被告提交《行政处理申请书》及户口本、身份证等材料，要求被告确认其具有原告的集体经济组织成员资格并享有成员同等待遇。被告收到第三人的申请后，向原告及第三人分别发出《行政处理告知书》，告知双方对该案的处理有陈述、申辩及举证的权利。经调查核实，被告于2019年1月21日作出《行政处理决定书》,确认第三人享有原告的集体经济组织成员资格，并享有成员同等待遇。上述决定书于2019年3月26日、同年4月25日分别送达给原告及第三人。另查，原告于2006年经股东大会表决通过《2006年章程》，该章程第六条规定：“股东资格的确认：凡是本村户籍、并符合本章程规定、且承认本章程的高丰村人，均为股份社股东。包括：……（三）本股份社男股东娶入的妻子婚迁入户在第一个小孩出生6周岁之前迁入的，不收入股金，并从迁入后的第二年开始享受本股份社的股东待遇；……”2015年1月8日，原告制订了《高丰村心村“村规民约”公告关于入户村心村的规定》，其中第六点规定：“有村心村户籍并享有村民福利待遇的男性村民，不论离婚或再婚多少次，所属配偶只得一个能享有村民福利待遇及集体分红。而且必须是现存婚姻关系的，若女方离婚后户口不迁出，同属新增的‘空挂户’。”另规定，“以上所属各列明范围的新增入户和回迁户人员，必须要与高丰村心村签订协议，只能世世代代在村心村是‘空挂户口’不能享有与村心村的村民同等福利待遇及集体分红和征地款。如果入户想要求享有福利待遇及集体分红的人，必须每人向高丰村心村缴纳人民币30万元的入户费，并且五年满后才能享受福利待遇及集体分红，征地款，才能同意入户本村。”2018年12月12日，原告表决通过了《高丰村委会村心村股份经济合作社征地补偿款分配方案》，其中第三点分配对象第八项规定：“有下列情形者，不参加本村征地补偿款的分配：1.空挂户（即挂靠人员）……”本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”以及第六十八条第三款“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”之规定，被告作为三水区人民政府的派出机关，属于乡镇一级政府组织，有权对辖区内原告经济社的工作给予指导，及行使保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的法定职权。被告依法具有作出《行政处理决定书》的职权依据。被告在收到第三人的申请后，经调查核实，根据相关法规作出被诉《行政处理决定书》，并送达给原告及第三人，履行了作出行政行为的相关程序。《广东省实施办法》第二十三条规定：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，第三人在2013年因与原告的成员吴某结婚而将户口迁入原告所在地，属于户口迁入人员，在各方当事人没有提供证据证明法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的情况下，原告的章程可作为认定第三人成员资格的依据。原告在第三人因结婚迁入其经济组织所在地后给予第三人经济组织成员资格，后又于2017年因第三人离婚而不给予其成员同等待遇。原告声称其可以认可第三人的成员资格，但不同意给予第三人成员待遇。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条第二项之规定，享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益是集体经济组织成员享有的权利，原告不给予第三人成员同等待遇其实质上是取消了其成员资格，故本案的争议焦点是原告取消第三人的成员资格是否合法。原告认为根据《高丰村心村“村规民约”公告关于入户村心村的规定》及《高丰村委会村心村股份经济合作社征地补偿款分配方案》的规定，第三人与吴某离婚后户口即使未迁出，也属于“空挂户”，不能享受原告的所有分红分配及一切福利待遇。对此，本院认为，第三人在2013年户口迁入后，根据《2006年章程》规定已成为原告的集体经济组织成员并享有集体经济组织成员待遇，虽然后来制订的《高丰村心村“村规民约”公告关于入户村心村的规定》及《高丰村委会村心村股份经济合作社征地补偿款分配方案》规定男性股东的配偶自离婚后，户口不迁出的属“空挂户”，不得享有村组任何分配权利，但该内容明显违反《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十三条、第二十四条的规定，侵害了集体经济组织成员中离婚妇女的合法权益，不能作为界定第三人成员资格的依据。第三人离婚不影响其可继续享有原告成员资格的权利。原告取消第三人的成员资格没有事实和法律依据，本院不予支持。被告根据申请书、第三人的户口簿、身份证、离婚证、《2006年章程》等证据，作出《行政处理决定书》，确认第三人享有原告的集体经济组织成员资格，并从决定作出之日起享有成员同等待遇，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。综上，原告要求撤销被告作出的《行政处理决定书》的诉请理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告佛山市三水区云东海街道村心股份合作经济社的诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由原告佛山市三水区云东海街道村心股份合作经济社负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  王晓晓人民陪审员  杜海建人民陪审员  吕伟枝二〇一九年十一月二十八日书 记 员  黄绮莹