广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初289号原告张帮标，男，1966年10月18日出生，汉族，身份证住址英德市，现住英德市。委托代理人郭必坤，广东德众律师事务所律师。委托代理人吕伟恩，广东德众律师事务所工作人员。被告英德市自然资源局。地址：英德市英城街道英州大道国土大楼。统一社会信用代码：11441881MB2D1239XL。法定代表人李书海，局长。委托代理人邓益琼，该局干部。委托代理人刘文静，广东相映红律师事务所律师。被告英德市人民政府。地址：英德市英城金子山大道行政中心。法定代表人肖勇科，市长。委托代理人冯汝东、邱秋玲，均系该府干部。原告张帮标不服被告英德市自然资源局、英德市人民政府国土行政处罚决定纠纷一案，于2019年6月3日向本院提起诉讼。本院同日立案后，于同年6月5日向被告英德市自然资源局、英德市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告的委托代理人郭必坤，被告英德市自然资源局的委托代理人邓益琼、刘文静，被告英德市人民政府的委托代理人冯汝东、邱秋玲均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年2月19日，原英德市国土资源局对原告张帮标作出英国土资执土字〔2019〕35号《行政处罚决定书》（下称涉案处罚决定）。原告不服该处罚决定，向被告英德市人民政府提起复议。2019年5月15日，被告英德市人民政府对原告作出英府复决[2019]11号《行政复议决定书》（下称涉案复议决定）。原告张帮标诉称，原告家庭有兄弟三人共十数口人，长期居住于两间不足60平方米泥砖土壁的平房内，因年久失修，已成危房。为了解决住房问题，1996年10月27日，原告经本村村民小组同意后，即向村委会申请，要求用村中的空地建房，当时村民小组组长张会贤、张大会在《农村私人建房用地申请呈批表》上批注“同意兴建”并签名。1996年11月27日，原英德市大镇镇大镇管理区亦在《呈批表》上签注“同意申请”并加盖了印章。原英德市大镇镇人民政府规划部门于1996年12月3日在《呈批表》上签注“同意兄弟两人征用村内空闲地200㎡建住房”。原英德市大镇镇人民政府同日亦签注“同意兴建”。取得有关部门批准同意用地建房后，由于原告经济困难，兴建住房计划无法在当年完成。2016年12月1日，筹集了建房资金，准备动工兴建。动工兴建前，原告向所在村民小组提交《建房报告》，村民小组经村民代表大会讨论，同意动工兴建房屋。同时，经向行政区划变更后的英德市东华镇人民政府报告，英德市东华镇人民政府于2016年12月5日正式向原告颁发了乡字第2016615号乡村建设规划许可证。根据上述合法手续，原告即动工兴建了涉案房屋。原英德市国土资源局于2018年12月25日向原告告知拟对原告的建房行为进行行政处罚，并发出了英国土资执土罚（告）字[2018]214号《行政处罚告知书》。2019年2月19日，原英德市国土资源局正式对原告作出涉案处罚决定。原告在法定期限内向英德市人民政府提出了行政复议，但英德市人民政府作为原英德市国土资源局的上级，并没有对下级职能部门的具体行政行为起到应有的监督作用。其于同年5月15日错误地作出了涉案复议决定书，错误维持了原英德市国土资源局的上述行政处罚决定，英德市人民政府于同年5月20日送达给原告。原告建房的土地坐落于村中空地，几十年来一直由原告家庭用作菜园耕作和使用。由于昆汕高速公路开通后，该幅土地的通行条件得到了明显改善，村中某些房份势力大的村民，特别是在英德市东华镇任党委委员和司法所所长的张大康、张大埠、张大勇兄弟三人，企图强行霸占原告经营的园地。兄弟三人向原英德市国土资源局进行举报。行政处罚发生后，张大康还充当调解人，企图敲诈原告8万元，并承诺只要交了钱与投诉人达成了和解，且不再阻止投诉人用张帮标的园地建房，就可以让原英德市国土资源局撤销作出的涉案处罚决定。原英德市国土资源局的行政处罚行为，在事实认定和法律适用方面都存在严重的错误，客观上是公权私用。一、认定事实错误。原告的用地得到了有权部门的批准，原告占地建房符合土地管理法、城乡规划法、村镇建设条例的相关规定，属于合法占用土地建房。因此，不存在涉案处罚决定所指称的“非法占地”的事实。原英德市国土资源局将原告用地建房的行为认定为“非法占地”，是认定事实错误。二、适用法律错误。在土地管理法、城乡规划法、村镇建设条例等法律均有效的情况下，原告在村中空地建房，受到了上述三部法律法规的约束。本案中，原告占地建房符合城乡规划法、村镇建设条例的规定，不存在任何违法之处。原英德市国土资源局无法证实原告的建房行为属“非法占地”行为。原英德市国土资源局适用法律错误。被告英德市人民政府没有深入调查研究本案的事实和法律关系，错误维护了原英德市国土资源局的行政处罚决定，损害了原告对人民政府的信赖利益。根据相关宪法性法律的规定，一个行政区域内的土地利用总体规划，是由该行政区域内的政府作出，并报同级人民代表大会批准通过。之后，这一土地利用总体规划，则成为在该行政区域内有普遍约束力的规范性文件。各级土地行政机关在行使其行政监管职能时，对具体的用地行为，应当比照土地利用规划，来衡量是否符合该规划。本案中，原英德市国土资源局作出涉案处罚决定过程中，并没有向原告出示英德市土地利用总体规划、亦未出示英德市东华镇土地利用总体规划，更未出示原告建房所在地的土地利用规划之文件，原英德市国土资源局未具体说明原告如何违法。综上所述，原英德市国土资源局作出的涉案处罚决定及被告英德市人民政府的涉案复议决定是错误的，依法应予撤销。为维护合法权益，原告特提起诉讼，请求判决：1.撤销原英德市国土资源局作出的涉案处罚决定；2.撤销被告英德市人民政府作出的涉案复议决定；3.被告承担本案的诉讼费。原告张帮标向本院提交了以下证据：1.涉案处罚决定，证明所诉的具体行政行为及原英德市国土资源局认定原告建房行为属“非法占地”“不符合土地利用总体规划”的事实；2.涉案复议决定，证明被告英德市人民政府并没有纠正原英德市国土资源局的错误，作出了维持原英德市国土资源局行政处罚决定的复议决定之事实；3.送达回证，证明原告在法定期限内提出本案的行政诉讼，符合法律规定；4.《农村私人建房用地申请呈批表》，证明原告的用地属合法取得土地；5.建房报告，证明原告的占地建房行为取得了本村村民的同意，用地来源符合相关法律的规定；6.乡字第2016615号乡村建设规划许可证，证明原告的用地经过了政府职能部门的批准，属合法用地，原英德市国土资源局的处罚既属于认定事实错误，亦属于滥用职权。被告英德市自然资源局辩称，一、涉案处罚决定认定事实清楚，证据充分。（一）原英德市国土资源局认定原告未经批准非法占用土地事实清楚。原告于2018年4月起在英德市东华镇大镇居委会排子张村民小组建房，经他人举报投诉，原英德市国土资源局发现原告的用地行为不合法，便对原告进行立案查处。经调查，涉案土地的地类为林地0.123亩，建筑面积142平方米，原告在涉案土地上建房屋不符合土地利用总体规划，且其未按照法律规定向有关部门申请办理用地手续，原告的行为属于未经批准非法用地。原告提交了1996年《农村私人建房用地申请呈批表》，但涉案土地的范围并不在该呈批表记载的四至范围内，呈批表记载的四至范围东至张文先住屋背10米、南至同乐赴街路、西至农村通车公路、北至村中赴街路；而涉案土地的范围是东至张文先住屋背35米，南至公路，西至公路，北至空地，两地的四至范围并不相符。因此，原告建造的房屋并不是在该呈批表记载的范围内，其在涉案土地建房并没有申请用地审批手续，不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十二条的规定。（二）原英德市国土资源局认定原告在涉案土地建房屋不符合土地利用总体规划依据充分。根据广东省2017年土地利用现状分类数据库，即广东省2017年土地变更调查成果及《英德市土地利用总体规划》（2010--2020年）数据显示，涉案土地的现状分类及规划分类均为林地。因此，认定原告在涉案土地建房屋不符合土地利用总体规划依据充分。另外，原告虽然持有乡字第2016615号乡村建设规划许可证，但是该许可证记载的四至范围、面积与涉案土地的四至范围、面积均不一致，东华镇规划建设管理所颁发的乡村建设规划许可证并不是对涉案土地的规划许可，原告认为其持有该证在涉案土地建房屋属于符合土地利用总体规划属于认识错误。二、原英德市国土资源局作出的涉案处罚决定适用法律法规正确。原英德市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定对原告进行处罚不仅是因为其建房屋不符合土地利用总体规划，更是因为其没有按照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定进行办理用地审批手续，原告属于非法占用土地。因此，原英德市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定对原告作出相关处罚属于适用法律法规正确。综上所述，原英德市国土资源局作出的涉案处罚决定认定事实清楚，程序合法，符合法律规定，请依法驳回原告的诉讼请求。被告英德市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1.《立案呈批表》《违法线索登记表》《违法线索核查报告》《国土资源违法行为的报告》《送达地址确认书》《户籍证明》《责令停止土地违法行为通知书》《抄告单》《公文送达回证》《询问笔录》《现场勘验笔录》《国土资源违法案件调查报告》《违法案件审理记录》《行政处罚告知书》《公文送达回证》《行政处罚听证告知书》《公文送达回证》《申辩意见》《农村私人建房用地申请呈批表》、乡字第2016615号乡村建设规划许可证、《建房报告》《关于张帮标违法占地建房屋一案处罚申请延期的报告》《行政处罚决定审批表》，证明被告作出涉案处罚决定的相关材料；2.涉案处罚决定，证明被告作出的涉案处罚决定认定事实清楚，程序合法，符合法律规定；3.原告张帮标违建房屋图片，证明涉案违建房屋的四至与农村私人建房用地申请呈批表载明的四至不一致；4.涉案土地分析结果图，证明涉案土地的地类及规划分类是林地。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第三条、第五十九条、第六十二条、第七十七条。被告英德市人民政府辩称，一、原告不服涉案处罚决定，于2019年3月18日向被告英德市人民政府申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第九条规定。被告英德市人民政府于2019年3月21日作出《行政复议受理通知书》受理该申请，并向原英德市国土资源局发出《英德市人民政府提出行政复议答复通知书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条规定。被告英德市人民政府的复议受理程序合法。二、原英德市国土资源局收到申请书副本十日内提交了答复书和证据依据，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。被告英德市人民政府经审查相关证据、依据和其他有关材料后认为：原告未经批准在英德市东华镇大镇居委会排子张村民小组建房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定。原英德市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，对其违法行为进行处罚，属依法履行法定职责。原英德市国土资源局作出的涉案处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容适当。被告英德市人民政府的复议审查程序合法。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条的规定，被告英德市人民政府于2019年5月15日作出被诉的行政复议决定，并送达给当事人。被告英德市人民政府的复议决定程序合法。综上所述，被告英德市人民政府作出的涉案复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。原告的诉求缺乏事实和法律依据，恳请依法驳回原告的诉讼请求。被告英德市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请材料；2.《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》《送达回证》；3.英德市自然资源局《行政答复书》及证据材料目录；4.涉案复议决定及《送达回证》，以上证据均用于证明涉案复议决定符合法律规定。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。经庭审质证，一、对于原告张帮标提交的证据，（一）被告英德市自然资源局的质证意见是：证据1、3、7没有异议；证据2的真实性、合法性、关联性没有异议，证明内容有异议；证据4、6的真实性、合法性没有异议，关联性、证明目的有异议，呈批表是东至张文先住房屋背10米，实际原告占用的土地是东至张文先住房屋背树林35米，故原告非法占用的土地范围并不在呈批表的范围，且表中由当地镇政府审批，并无被告的审批；证据5的真实性、合法性、关联性均不予认可，原告本村村民同意建房并不代表原告用地符合法律规定。（二）被告英德市人民政府的质证意见是：证据1、3、7没有异议；证据2的真实性、合法性、关联性没有异议，证明内容有异议，被告英德市人民政府作出的涉案复议决定事实清楚、证据确凿、法律适用正确、程序合法；证据4-6的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，该组证据指向的土地与涉案土地并不是同一块地，与本案无关。二、对于被告英德市自然资源局提交的证据、依据，（一）原告张帮标的质证意见是：证据1的《抄告单》的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，其余证据没有异议；证据2的真实性、关联性没有异议，合法性、证明目的有异议，该项证据只是被诉具体行政行为，是否合法应该受司法审核，不应自称合法；证据3的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的不予认可，单凭房屋照片没有办法证明土地与房屋占用的土地是不一致的；证据4的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，该分析结果图没有任何技术支持证实原告建屋土地与审批土地不是同一块土地。原英德市国土资源局适用法律错误。（二）被告英德市人民政府的质证意见是：对所有证据及依据均没有异议。三、对于被告英德市人民政府提交的证据、依据，（一）原告张帮标的质证意见是：证据1-4的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的不予认可，该组只是表明被告英德市人民政府收到原告的复议申请，并不能证明被告英德市人民政府的复议决定合法。被告适用法律错误。（二）被告英德市自然资源局的质证意见是：对所有证据及依据均没有异议。本院对上述证据认证如下：一、原告张帮标提交的证据3、7，两被告均无异议，本院予以采信；证据1、2系两被告作出的涉案行政行为，具有真实性、关联性，本院将在本案中对其合法性进行审查；证据4，可证明原告于1996年10月27日向原大镇镇人民政府等相关部门提交建房用地申请；证据5，可证明原告曾于2016年12月1日向英德市东华镇大镇居委会排子张村民小组提交建房申请，并明确其申请建房的四至及面积；证据6，可证明原英德市东华镇规划建设管理所于2016年12月5日向原告颁发了乡字第2016615号乡村建设规划许可证，规定其对原告许可建设房屋的方位与面积。二、被告英德市自然资源局提交的证据1，可证明原英德市国土资源局依照程序对相关材料进行了审查；证据2已作认证；证据3、4具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。三、被告英德市人民政府提交的证据1-3及证据4的《送达回证》可证明被告英德市人民政府依照程序对相关材料进行了审查；证据4的涉案复议决定，已作认证。经审理查明，1996年10月27日，原告家庭因人多住房少，遂向其当地村委会提交了《农村私人建房用地申请呈批表》，申请原英德市大镇镇大镇管理区张屋村内鼓墩处200平方米空闲地用以建房。该申请得到了原英德市大镇镇国土所及原英德市大镇镇人民政府等相关部门的批准。该申请获批后，原告一直未进行建房。2016年12月1日，原告向英德市东华镇大镇居委会排子张村民小组提交建房报告，申请占地面积约400平方米，四至分别为东至张文先住房背10米、南至同乐街行人路、西至通往重新水泥公路、北至村民行人街。2016年12月5日，原英德市东华镇规划建设管理所向原告颁发了乡字第2016615号乡村建设规划许可证，该证载明：建设个人为张邦标，建设项目为住宅楼，建设位置为英德市东华镇大镇排子张内古墩，建设规模为长20米，宽10米，三层630平方米。2018年4月，原告在内古墩兴建占地面积为140平方米的一层房屋，该房屋实际为东至张文先住房旁树木35米，且实际坐落方位亦与乡字第2016615号乡村建设规划许可证所载方位不一致（如图所示）。2018年7月18日，原英德市国土资源局向原告发出英国土资执法（东华）停字〔2018〕第718号《责令停止土地违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为，维持现状。同年11月21日，原英德市国土资源局对原告非法占用土地的行为进行立案处理并继续向原告发出英国土资执法（东华）停字〔2018〕第1121号《责令停止土地违法行为通知书》。2019年1月8日，原英德市国土资源局向原告送达了英国土资执土罚（告）字[2018]214号《行政处罚告知书》、英国土资执土听（告）字[2018]214号《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩和申请听证的权利。原告在法定期限内向原英德市国土资源局提交《申辩意见》，认为其房屋为合法建筑，已经合法批建。同年2月19日，原英德市国土资源局认为原告属未经批准非法占用土地0.213亩，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，作出英国土资执土字〔2019〕35号《行政处罚决定书》，责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建房屋。原英德市国土资源局在涉案处罚决定中一并告知了原告履行行政处罚的方式和期限及申请复议和提起诉讼的权利。原告不服，遂于同年3月19日向被告英德市人民政府申请行政复议。被告英德市人民政府认为原英德市国土资源局作出的涉案处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容适当。同年5月15日，被告英德市人民政府作出英府复决[2019]11号《行政复议决定书》，决定维持原英德市国土资源局作出的涉案处罚决定。原告不服，遂于同年6月3日向本院提起行政诉讼。另查明，因机构改革，原英德市国土资源局现已变更为英德市自然资源局。本院认为，本案是不服国土行政处罚决定纠纷。本案需要审查的是原英德市国土资源局作出的涉案处罚决定及被告英德市人民政府作出的涉案复议决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律、法规是否正确。一、认定事实方面。（一）《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等……”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条规定“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作……”本案中，原英德市国土资源局作为土地主管部门，其结合广东省2017年土地利用现状分类数据库及《英德市土地利用总规划》依据等认定涉案土地属于林地，并无不当。结合涉案土地规划图斑，更能进一步认证涉案房屋所在位置的土地现状为林地。（二）根据原英德市东华镇规划建设管理所向原告颁发的乡字第2016615号乡村建设规划许可证及原告向排子张村民小组提交建房报告中所载四至，原告申请建设的房屋的东至应距离张文先住房屋背10米。而涉案房屋的东至则是距离张文先住房屋背35米以上，远远超出原告申请时的规划距离，且房屋坐向亦与规划坐向不同。即涉案房屋占地位置并非在上述乡村建设规划许可证的规定位置上。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续”的规定，原告在未办理审批手续的情况下，占用涉案土地并建设房屋，原英德市国土资源局及被告英德市人民政府认定原告实施了非法用地行为的事实清楚。二、程序方面。原英德市国土资源局发现原告违法用地行为后，2次向其发出《责令停止土地违法行为通知书》，并进行立案，告知了原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩和申请听证的权利。原英德市国土资源局作出涉案处罚决定后，亦告知了原告履行行政处罚的方式、期限及申请复议和提起诉讼的权利，且依法进行送达。被告英德市人民政府在收到原告的复议申请后，依法审查并在法定期限内作出涉案复议决定且向原告送达。故原英德市国土资源局作出涉案处罚决定及被告英德市人民政府作出涉案复议决定的程序合法。三、法律适用问题。原告未经审批非法占用土地，在林地上建造房屋。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十二条“……农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续……”第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”的规定，原英德市国土资源局决定对原告处以责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建房屋的行政处罚及被告英德市人民政府对涉案处罚决定作出的维持决定，适用法律、法规正确。综上所述，林地是我国最为宝贵的资源，任何单位或者个人使用土地都应当按照法定程序进行。原英德市国土资源局的涉案处罚决定及被告英德市人民政府的涉案复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告请求撤销原英德市国土资源局作出的涉案处罚决定及被告英德市人民政府作出的涉案复议决定依据不足，理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张帮标的诉讼请求。本案受理费50元，由原告张帮标负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  梁希哲人民陪审员  曾雪琼人民陪审员  叶少霞二〇一九年十一月二十九日书 记 员  曾洁莹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。