山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初210号 原告赵京香，女，1954年12月26日出生，汉族，住济南市。 原告曲金岩，女，1979年9月14日出生，汉族，住济南市。 原告曲金冬，女，1980年11月7日出生，汉族，住济南市。 委托代理人赵京香（系曲金冬之母），女，1954年12月26日出生，汉族，住济南市。 三原告共同委托代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。 被告济南市市中区人民政府，住所地济南市。 法定代表人谢堃，区长。 出庭负责人张立光，市中区人民政府党组成员。 委托代理人尹信民，济南市市中区房屋征收服务中心工作人员。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 原告赵京香、曲金岩、曲金冬三人诉被告济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）行政确认一案，本院于2019年1月23日立案。经山东省高级人民法院批准，本案延长审限至2020年1月20日。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原告诉称，原告的房屋位于济南市。根据济南市市中区梁庄二期房屋征收指挥部发布的公告，济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作领导小组对梁庄片区现有三户居民的未登记建筑进行认定，原告有116.76平方米未登记建筑被认定为违法建筑。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定,“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未登记的建筑进行调查、认定和处理。”根据市中政办字[2017]35号，该领导小组的设立部门为被告市中区政府。原告认为，被告关于未登记建筑的认定严重违反法律规定，亦无作出的具体时间。根据相关法律规定，未登记建筑认定经有关机关作出后应进行公布加送达的方式才算有效。本案中原告未收到该认定表。因此原告认为，被告作出的具体行政行为从实体及程序上均违法。现依法提起诉讼，诉讼请求：1、撤销被告作出的未登记建筑认定表；2、诉讼费由被告负担。 原告提交了如下证据： 1．（2017）苏8601行初1189号行政判决书。 2．（2018）鲁01行初1125号行政判决书，证明被告在补偿决定案件中提交了该认定表，原告是根据被告提交的证据才知道涉案认定表，所以提起本案诉讼不超过法定期限。 3．济南市城乡建设委员会信息公开回复两份，证明梁庄棚改土地整理熟化项目没有建筑工程许可证。 4．济南市规划局信息公开回复两份，证明没有建筑工程规划许可证。 5．济南市国土资源局信息公开回复，证明2013-G176、2013-G177两宗地块出让手续办理在2013年12月18日，原告房屋属于两次征收。 6．济南市市中区人民政府信息公开回复，证明安置房的就近安置房源位置为梁庄新区，异地安置房源位置为市中区白马山西路东首路南宏瑞国际星城。 7．新闻报道。 8．原告诉被告征收征收补偿决定一案[（2018）鲁01行初1125号]的开庭传票和被告提供的证据目录以及价格估计报告的送达回证，证明本案的认定表的送达人王晓贤、见证人李玲的签字是虚假的。 被告辩称，一、市中区政府不是本案适格的被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款有关规定，对征收范围内的未登记建筑进行调查、认定和处理的职责属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门及县级以上人民政府城乡规划主管部门的法定职责，市中区政府不是本案适格的被告。二、被诉行为不属于人民法院的受案范围。首先，此行为是过程性行为，不产生终局性的法律效果；其次，对被征收房屋价值有异议的，可对评估报告依法申请复核评估和鉴定，对补偿决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼；再次，关于未登记建筑的认定问题，济南市中级人民法院已在原告提起的房屋征收补偿决定一案中作出认定，原告提起本案诉讼属于重复起诉。 被告提交了如下证据： 1．最高人民法院（2017）最高法行申4275号行政裁定。 2.梁庄五街1号未登记建筑认定表送达回证(留置2015年4月3日)、原告行政上诉状、未登记建筑认定表张贴公示照片，证明未登记建筑认定表已于2015年4月3日向原告进行留置送达，并进行张贴公示，且原告也已在房屋征收补偿决定案件中知情。 3．未登记建筑房屋情况的报告及认定申请、证明各一份。证明征收实施单位向被征收房屋所在地的区未登记建筑认定小组书面提出登记申请。 4．《市中区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定表》（未落日期）、送达回证（留置，2014年10月17日），证明市中区未登记建筑认定小组收到认定申请后，出具的认定意见并依法送达给原告。 5．关于未登记建筑调查认定表意见的回函，证明在市中区未登记建筑认定小组出具认定意见后，征收实施单位对未登记建筑性质向市中区未登记建筑认定小组进行咨询。 6．《市中区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定表》（未标注日期），证明市中区未登记建筑认定小组对涉案建筑物重新出具认定表，并明确了未登记建筑性质为违法建筑。 经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：证据1真实性认可，关联性和证明目的不认可。未登记建筑认定表上的认定机构是被告成立的一个临时的机构，而临时机构的诉讼主体责任由被告承担。对证据2送达回证的真实性不认可，不符合留置送达的条件。证据3不予认可，该份证据是被告在原告诉补偿决定案件的庭审后后补的证据材料。证据4无原件，对真实性不认可。对证据5的真实性、关联性、证明目的均不认可。证据6没有加盖具体日期。 经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：证据1真实性认可，关联性和证明目的不认可。未登记建筑认定表上的认定机构是被告成立的一个临时的机构，而临时机构的诉讼主体责任由被告承担。对证据2送达回证的真实性不认可，不符合留置送达的条件。证据3不予认可，该份证据是被告在原告诉补偿决定案件的庭审后后补的证据材料。证据4无原件，对真实性不认可。对证据5的真实性、关联性、证明目的均不认可。证据6没有加盖具体日期。 被告对原告证据的质证意见为：证据1的真实性无异议，对证明目的和关联性有异议；证据3-7的真实性无异议，对证明目的和关联性有异议。对于原告诉称的房屋所在的涉案片区征收项目从启动到土地收储、再到安置房建设等一系列事实认定并不是本案的审理重点，与本案并没有直接的关联性；证据8的真实性无异议，不认可其证明目的，本案中提交的送达回证中有关人员的签字均是工作人员本人真实意愿所签，并不存在伪造等行为。 本院对被告证据3、4、5、6的真实性、关联性、合法性予以确认；证据1与本案无关联；证据2留置送达回证因不符合留置送达的形式要件，不作为有效证据。对原告证据1-8的真实性予以确认，但1-7与本案待证事实不具有关联性。 经审理查明，曲惠甫在济南市拥有房屋，其中有的具有房产登记，另有加盖建筑116.76平方米。在案涉房屋征收过程中，房屋征收实施单位向济南市市中区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑领导小组（以下简称区工作组）申请对原告116.76平方米未登记建筑作出认定。区工作组作出认定意见，将加建的116.76平方米未登记建筑认定为违法建筑。但鉴于其建设时间较长，属历史遗留问题。区工作组建议征收实施单位可参照《济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定和处理办法》第十三条规定予以处理，建筑物面积按实际测量为准。因曲惠甫去世，原告三人作为曲惠甫的法定继承人对该认定意见不服，向本院提起诉讼，请求撤销该认定意见。庭审中，被告主张，本案不属于行政诉讼的受案范围；市中区政府不是本案适格被告；原告的起诉超过法定期限。请求驳回原告的起诉。 另查明，被告市中区政府于2018年5月24日对原告作出[市中]政房征补决字[2018]12号《房屋征收补偿决定书》（以下简称12号征收补偿决定），对原告未登记建筑未作补偿。原告认为其加盖的房屋及院落未予评估补偿，向本院提起行政诉讼，请求撤销12号征收补偿决定。本院作出（2018）鲁01行初1125号行政判决，认为原告的院落应当予以补偿，其加盖的未登记房屋因被认定为违法建筑，被告在征房屋时不予评估补偿并无不当，判决撤销12号补偿决定，判令市中区政府重新作出补偿决定。原、被告均不服本判决，向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院于2019年5月22日作出（2019）鲁行终130号行政判决认为，根据“《济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定和处理办法》第十四条的规定：‘对认定为合法建筑的，依法予以补偿；对认定为违法建筑的不予补偿，并按违法建筑予以拆除。’本案中，因涉案房屋被认定为违法建筑，征收实施单位在征收补偿时不予评估补偿并无不当。上诉人等人如对《市中区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定表》中的认定结论有异议，可以另行提起诉讼主张权利。” 本院认为，本案争议的焦点为：1、涉案未登记建筑的认定行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围；2、市中区政府是否是本案的适格被告；3、原告起诉是否超过了法定的起诉期限；4、涉案未登记建筑认定行为是否合法。 一、是否属于行政诉讼的受案范围。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定：“……市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”由上述规定可知，未登记建筑认定，系国有土地上房屋征收过程中的独立行为，认定结果直接对原告获得补偿的权益产生影响，因此，本案属于行政诉讼的受案范围。 二、市中区政府是否是本案适格的被告。 《济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定和处理办法》第四条规定：“成立济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定和处理工作组（以下简称市工作组），市城管执法局、市城乡建设委、市国土资源局、市规划局、市住房保障管理局为成员单位。……各区（含高新区，下同）相应成立本区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定和处理工作组（以下简称区工作组）。”第五条规定：“市工作组负责对各区工作组的工作进行指导、协调和监督。各区工作组具体负责本区内国有土地上房屋征收范围内未登记建筑的调查、认定和处理工作。”由于工作组不能独立承担法律责任，其产生的法律后果，应当由市、县级人民政府承担。故，本案市中区政府是适格的被告。 三、原告的起诉是否超过法定期限。 《济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定和处理办法》第七条规定：“区工作组应当自收到认定申请之日起15日出具认定意见，并在征收范围内公示，公示时间不得少于7日。”本案中，被告提交证据2中的未登记建筑认定表张贴公示照片，意在证明被告已经按照规定进行了张贴公示，但从张贴照片显示的位置看，不能确定系张贴于被征收范围内，不能达到应有的公示效果。被告提交的未登记建筑认定表送达回证（留置），意在证明案涉未登记建筑认定表早在2015年4月3日就已留置送达原告，原告对此不认可。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定，受送达人或者他的同住的成年家属拒绝接收文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上注明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，也可以采用拍照、录像等方式记录送达过程，然后把文书留在受送达人的住所，即视为送达。本案中，被告留置送达的形式要件不符合规定，证据不足，应当视为未实际送达。被告提交证据2中的原告四人的行政上诉状，意在证明原告至少应当在2019年1月8日就已知情，因此原告的起诉超过法定期限。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限应当从公民法人或者其他组织知道或者应当知道该行政行为内容起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案原告于2019年1月23日向本院提起诉讼，未超过起诉期限。 四、涉案未登记建筑认定行为是否合法。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条虽然规定了市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，但并未对未登记建筑的认定办法作出明确规定。实践中各地结合实际出台了相应的认定办法。《济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定和处理办法》第六条规定：“对于在调查登记中发现的未登记建筑，由征收实施单位向被征收房屋所在地的区工作组书面提出认定申请。申请内容包括未登记建筑的业主、使用人、建设时间、区位、用途、面积、层数等基本情况。”本案中，房屋征收实施单位对原告加盖的建筑，报请市中区未登记建筑工作组作出认定，符合规定。第七条规定：“区工作组应当自收到认定申请之日起15日出具认定意见，并在征收范围内公示，公示时间不得少于7日。”第八条规定：“征收的实施单位、业主或使用人对区工作组认定意见无异议的，由区工作组将认定意见书面告知提出申请的房屋征收实施单位、业主和使用人。”第九条规定：“征收实施单位、业主或使用人对区工作组认定意见有异议的，应当在公示期届满3日内向市工作组书面提出重新认定申请，说明理由，并提供相应证据。”根据上述规定，对于区工作组形成的认定意见，应当在被征收范围内公示不得少于7天，并应告知被征收人如对认定结果不服，可以向市工作组提出重新认定的权利，以充分保障被征收人的知情权及提出救济的权利。本案中，由于被告作出未登记建筑认定表在公示时未告知原告向市工作组申请重新认定的权利，而留置送达形式要件不符合规定本院不予确认，因而该认定行为未能充分保障原告的知情权及救济权利，致使原告的后续权利未得到应有保障，故案涉未登记建筑认定行为程序违法，依法应当被撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告济南市市中区人民政府作出的涉济南市建筑地点上的《市中区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定表》； 二、责令被告济南市市中区人民政府在本判决生效之日起依法重新作出处理。 案件受理费50元，由被告济南市市中区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至山东省高级人民法院。 审 判 长  李国才 审 判 员  张启胜 人民陪审员  吴凤琴 二〇一九年十一月二十九日 法官 助理  刘恩勇 书 记 员  常 玉