广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2019)粤71行终4307号上诉人（原审原告）：广州大都市鞋业城市场经营管理有限公司。住所地：广州市越秀区***********B11。法定代表人：温志坚。委托代理人：陈晓朝，广东国智律师事务所律师。委托代理人：冯艳艳，广东国智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市越秀区城市管理和综合执法局。住所地：广州市越秀区********。法定代表人：朱锦新，局长。上诉人广州大都市鞋业城市场经营管理有限公司因诉被上诉人广州市越秀区城市管理和综合执法局其他行政行为一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3824号行政裁定,向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年4月22日，广州市越秀区城市管理和综合执法局向广州市越秀区**监督管理局作出越城管函〔2019〕88号《广州市越秀区城市管理和综合执法局关于协同查处大都市鞋城、解放鞋业城违法建设的函》载明，根据广州市越秀区城市管理和综合执法局前期立案调查，位于解放南路地段大都市鞋城面积14697.7平方米建筑、解放鞋业城面积2115平方米建筑，均构成违法建设。广州市越秀区城市管理和综合执法局已依法向责任单位送达《违法建设行政处理决定书》。目前，正依法推进后续强拆工作。根据《广州市违法建设查处条例》第十四条第一款的有关规定及本项工作相关工作会议精神。现函请该局协同查处大都市鞋城、解放鞋业城违法建设，稳定有序推进后续强拆工作。具体如下：一、函请该局暂停对大都市鞋城、解放鞋业城两处场所核发新的营业执照、许可证。二、函请该局依法吊销对大都市鞋城、解放鞋业城两处场所的所有营业执照、许可证。5月24日，广州市越秀区**监督管理局向广州大都市鞋业城市场开办方作出《告知书》载明，根据广州市越秀区城市管理和综合执法局《关于协同查处大都市鞋城、解放鞋城违法建设的函》（越城管函〔2019〕88号），认定位于解放南路地段大都市鞋城面积14697.7平方米建筑为违法建设，将依法予以拆除。现告知该方配合广州大都市鞋业城全体经营业户办理工商变更登记。另查明，2019年7月8日，广州铁路运输中级法院就广州市越秀区城市管理和综合执法局与广州大都市鞋业城市场经营管理有限公司等七公司限期拆除违法建设行政纠纷一案作出（2019）粤71行再4号《行政判决书》，该判决书第六至七页载明“城管越秀分局经核查，于2015年3月17日作出穗综越违建处字〔2014〕2230034号违法建设行政处理决定书，其中载明，……上述现存14697.7平方米临时建筑，已超过批准使用期限且仍未拆除，构成违法建设，……责令当事人接到本决定书之日起15日自行拆除上述违法建设，逾期不履行的，城管越秀分局将依法强制拆除……”。广州铁路运输中级法院认为，广州市越秀区城市管理和综合执法局作出的穗综越违建处字〔2014〕2230034号《违法建设行政处理决定书》事实清楚、适用法律正确、程序合法，故判决维持广东省广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第621号行政判决。2010年12月31日，广州市祺益贸易有限公司、广州市恒津贸易有限公司、广州市恒迅实业有限公司、广州市兆佳贸易有限公司、广州市德展贸易有限公司（即本案上诉人）、广州市祺浩贸易有限公司六方经友好协商，就广州大都市鞋业城合作联办事宜签订《广州大都市鞋业城市场联办协议书》载明，“一、广州大都市鞋业城由上述各方作为开办方，并领取市场登记证照；二、广州大都市鞋业城项目地点为越秀区解放南路东侧、大新路南侧、谢恩里西侧、一德路北侧。经营区域具体如下：……广州市德展贸易有限公司为广州大都市鞋业城西北侧二层商铺的出租和经营管理……”。2013年4月8日，广州市工商行政管理局越秀分局对广州市德展贸易有限公司名称变更登记为广州大都市鞋业城市场经营管理有限公司，经营范围由原来的“批发和零售贸易；房地产信息咨询；房地产中介代理；物业管理；场地出租”登记变更为“批发和零售贸易；房地产信息咨询；房地产中介代理；物业管理；开办越秀区解放南路东侧、大新路南侧、一德路74-104号（期限内城市建设规划需要时，应无条件自行拆除）广州大都市鞋业城市场；摊位出租管理；市场经营管理。”原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《广州市违法建设查处条例》第四条第三款规定：“城乡规划、国土房管、建设、工商、卫生、环保、城市管理、文化广电、公安、水务、监察等行政管理部门在各自职责范围内协助实施本条例。”第十四条第一款规定：“下列部门和单位，应当依法履行下列制止或者查处违法建设的职责：……（三）工商、卫生、文化广电、公安等行政管理部门核发有关执照、许可证时，应当对注册的住所和经营场所的合法性进行审核把关，查验建设工程规划验收合格证或者房地产权证件，没有相关证件的，不得核发有关证照；……”本案中，广州市越秀区城市管理和综合执法局于2015年3月17日作出穗综越违建处字〔2014〕2230034号《违法建设行政处理决定书》，对涉案“广州大都市鞋业城”现存的14697.7平方米临时建筑认定为违法建设，该处理决定书经广州铁路运输中级法院（2019）粤71行再4号《行政判决书》判决予以确认。广州市越秀区城市管理和综合执法局根据其对“广州大都市鞋业城”查处的情况，向广州市越秀区**监督管理局作出涉案的越城管函〔2019〕88号函，该函属于不具有隶属关系的行政机关之间协调工作的行为，对外并不产生法律效力，且该函系广州市越秀区城市管理和综合执法局为推进后续的强拆工作所作，并未增设广州大都市鞋业城市场经营管理有限公司的义务，也未减损广州大都市鞋业城市场经营管理有限公司的权利，对广州大都市鞋业城市场经营管理有限公司的权利义务不产生实际影响，因此，本案不属于行政诉讼的受案范围，故对广州大都市鞋业城市场经营管理有限公司的起诉应依法予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项，第三款的规定，裁定驳回广州大都市鞋业城市场经营管理有限公司的起诉。案件诉讼费50元，退回广州大都市鞋业城市场经营管理有限公司。上诉人广州大都市鞋业城市场经营管理有限公司不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院未依法开庭审理本案而直接剥夺上诉人基本诉权。本案属于适用普通程序审理的案件，根据《最高人民法院关于适用的解释》[法释〔2018〕1号]第七十一条规定，“人民法院适用普通程序审理案件，应当在开庭三日前用传票传唤当事人。”二、原审法院在被上诉人未依法举证的情况下，驳回上诉人的起诉没有依据。原审法院在原审行政裁定书的第5页查明越城管函〔2019〕88号，《关于协同查处大都市鞋城、解放鞋城违法建设的函》的内容，但上诉人截至起诉时仍不知该函的具体内容，在收到被上诉人的答辩材料后也未见证据中有此函。则原审法院据此作出的裁决没有依据。三、原审法院认定事实错误，上述函件对上诉人的权利义务产生实际影响。首先，根据《行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的诉讼，包括“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。上诉人作为涉案建筑的承租人、经营者和物管方，其财产权益在涉案建筑被认定违法及被拆除时将会遭受巨大损失，显然具有法律上的利害关系，是本案的适格原告主体，有权提起本诉。第二，《行政诉讼法》第十三条关于人民法院不受理诉讼的事项范围，其中所涉的四项规定，并没有将行政机关之间的内部协调工作及行为包含在内，即两个不具隶属关系行政机关之间的内部函件形式，并非法定不可诉事项。第三，要认定88号函是否可诉，不能仅仅从函件名称或形式上进行判断，而应当考察其实质内容。在本案中，根据原审法院查明涉案函件内容，该函针对大都市鞋城的商户，具有明显的对象特定性；其次，该函件本身确认了涉案建筑的违法性质及后续强拆工作，该内容直接影响上诉人在涉案建筑上能否继续享有合法权益；重要的是，该函件并非单纯的一份内部沟通函，而是对外产生了“涉案建筑上所有商户（包括上诉人、上诉人的承租户等）营业执照、许可证的核发及吊销”的后果，这显然直接影响并减损了上诉人作为该建筑经营者的权利。四、本案应依法实体审理，被上诉人作出涉案函件时没有事实和法律依据。被上诉人是在2015年3月17日作出及送达《违法建设行政处理决定书》，该决定书在2017年5月4日被(2016)粤71行终849号《行政判决书》撤销，即便此后被上诉人向广东省高级人民法院申请再审，其作出涉案函件的时间即2019年4月22日仍在再审阶段，该期间的涉案违法建设行政处理决定处在无效的状态中，是没有发生法律效力且不可执行的。在本案一审诉讼期间，被上诉人为推进涉案建筑的强拆工作，已通过停水、停电的不合法强制方式，致使上诉人所管理区域及承租户无法正常经营、被迫撤场，上诉人及所涉大量小商户由此承受巨大损失。对这一情况，原审法院从未向各方当事人调查了解过，其直接以无实质影响为由作出的裁定，对上诉人极不公平，应予以撤销。综上，上诉请求：1．撤销原审裁定，发回重审；2．本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广州市越秀区城市管理和综合执法局在二审期间未提交答辩意见。经审查，原审法院查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”被上诉人向广州市越秀区**监督管理局作出涉案的越城管函〔2019〕88号函，即上诉人起诉要求撤销的行政行为，函件的接收方系广州市越秀区**监督管理局。被上诉人与广州市越秀区**监督管理局之间不具有上下级隶属关系，涉案函件属于不同行政机关之间协调工作的行为，并不直接作用于上诉人。正因为该函不对外发生效力，所以亦无需送达给上诉人。广州市越秀区**监督管理局可以在其职权范围内根据自身调查的事实另行作出行政行为。上诉人如对该局作出的行政行为不服可另循法定途径寻求救济。故原审法院以涉案函件对上诉人的权利义务不产生实际影响为由，裁定驳回其起诉的处理并无不妥。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。上诉人主张原审法院立案后未开庭审理，程序违法缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  丁 玮审 判 员  易鸣娟审 判 员  林 彦二〇一九年十一月二十五日法官助理  陈嘉祥书 记 员  黄英华