山东省济宁市任城区人民法院民 事 判 决 书（2019）鲁0811民初8125号原告：济宁市任城区金城街道办事处牛市社区居民委员会，住所地济宁市任城区牛市街牛市居委。法定代表人:孟庆玲，主任。委托诉讼代理人：宋铭，济宁任城古槐法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：薛浩，济宁任城古槐法律服务所法律工作者。被告：王某某，男，1966年2月8日出生，汉族，住济宁市任城区。委托诉讼代理人：朱留磊，山东治恒律师事务所律师。原告济宁市任城区金城街道办事处牛市社区居民委员会（以下简称牛市居委）与被告王某某确认合同效力纠纷一案，本院于2018年1月8日作出（2017)鲁0811民初9589号民事裁定,原告牛市居委不服，向山东省济宁市中级人民法院提出上诉。济宁市中级人民法院于2018年5月2日作出(2018)鲁08民终1920号民事裁定，撤销(2017)鲁0811民初9589号民事裁定,指令本院审理。本院于2018年11月26日作出(2018)鲁0811民初6337号民事裁定,原告牛市居委不服,向山东省济宁市中级人民法院提出上诉。济宁市中院于2019年2月25日作出(2019)鲁08民终705号民事裁定，撤销(2018)鲁0811民初6337号民事裁定，指令本院审理。本院于2019年7月1日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告牛市居委的委托诉讼代理人宋铭、被告王某某及其委托诉讼代理人朱留磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告牛市居委向本院提出以下诉讼请求：1、请求依法确认原、被告双方签订的《门面房土地转让协议》无效;2、判决被告立即腾退土地及门面房并交付给原告;3、诉讼费用由被告承担。事实和理由:2010年1月13日，原、被告双方签订了《门面房土地转让协议》一份，协议约定原告将集所有的土地一宗及门面房一套转让与被告，该协议中关于转让土地和房产的内容严重违反效力性强制性法律规定,且签订时原告方全体经济组织成员均不知情,根据《中华人民和国合同法》第52条之规定应属于无效合同。为维护原告的合法权益,特诉至贵院请求依法裁判。被告王某某辩称，一、原告在诉状中的诉称与事实严重不符，本案诉争合同中的土地不是集体土地。理由是：其一、该土地在城市辖区内，我国土地管理法明确规定：城市的土地归国家所有；其二、山东省人民政府鲁政字【1995】65号文件批复：牛市村1545人转为城镇居民户口，对现有土地要登记造册，由所在县、区省土地管理部门代政府收归国有、统一管理；其三、国务院令第653号《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。因此，原告主张的涉案土地属农村集体土地是错误的，即使政府土地管理部门没有办理征收登记手续，也不能否认其土地的国有性质。二、本案《门面房土地转让协议》合法有效，原告的主张于法相悖。虽然《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条规定了“未依法登记领取权属证书的房地产不得转让”。但是该条的规定是管理性强制性规定，不属于效力性强制性规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。《中华人民共和国物权法》第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”。本案合同中的土地和房产，虽然没有办理产权登记，但是合同是有效的。原告主张合同无效没有法律依据。综上，被告认为，原告诉讼请求与事实不符，于法律无据，双方签订的《门面房土地转让协议》合法有效，于双方当事人具有法律约束力，故请求依法驳回原告的诉讼请求。原告牛市居委围绕诉讼请求依法提交以下证据：一、2010年1月13日原、被告双方签订的《门面房土地转让协议》一份。证明原告主体适格，同时证明协议转让了集体土地0.84亩及建于集体土地之上的门面房一宗，总价款167.51万元。该证据原件在被告手中，在原告方第一次2017年起诉本案时，原告留存的合同签订于2006年，在庭审时被告方拿出2010年的合同并申请了原告的原村委主任汪某,4出庭作证，证明2010年的合同才是真实的，2006年的合同是虚假伪造的，而这一事实原告现有全体工作人员以及代管账目的金城街道办事处农村经济工作管理站均不知情。证明双方非法转让了土地所有权，非法转让集体土地使用权，非法转让了不具备物权的门面房。二、2017年5月31日，济宁市国土资源局任城区分局应原告方申请所出具的区域影像图一份。证明了诉争土地及房屋在原告辖区内。三、任城区土地开发管理中心土地勘测专用章所加盖的诉争土地及房屋的具体位置及权属。证明内容同证据二。四、2018年9月18日，济宁市国土资源局任城区分局出具的说明一份以及相关图纸一份。以上证明该宗地位于古槐路以西，常青回迁楼以南，古槐广厦以北，牛市居委土地以东，面积739平方米，经现场调查，四邻确认，该土地为金城街道牛市社区集体建设用地。针对上述证据，被告王某某的质证意见为：对原告提交的证据一、二真实性没有异议。但对其证明力有异议，认为以上证据不能证明系原告非法转让的房产及土地。对证据三的真实性有异议，不能证明涉案房屋及土地的权属。对于证据四有异议。从形式上看这份说明不具备证据的效力。“说明”一般是指对事物或现象的一种解释，本身不具有证明效力。从内容来看，该说明不能直接证明其中土地的权属，土地的性质及权属应当以土地管理部门颁发的产权证明或登记备案来予以确定。图纸是山东隆源测绘有限公司出具的，是由原告委托还是土管理部门委托未作说明。该图的西临及东临均是原告签署，但事实上该土地的东邻应当是被告王某某，被告近十年来一直在使用该土地东邻的房屋。该图纸勘查的程序和签署的内容均不合法。关于原告提出的2006年的合同不是虚假伪造的，是原告为了协助被告办理产权手续而签订的，因为原告已转为任城区政府管辖，而办理产权手续需要原市中区相关手续，因此才以济宁市市中区金牛股份经济合作社的名义与被告补签了一份合同，仅仅是为了用于办理产权手续，补签合同的时间大约是2012年之前。本院审核认为，对原告提交的证据一、证据二，原、被告对其真实性均无异议，对证据一、证据二的真实性本院予以确认。证据三系复印件，不具备证据效力，对该证据本院不予认可。对证据四的真实性本院予以认定，该说明的内容与山东省人民政府鲁政字【1995】65号文件的相关规定不一致，故该说明不能证明涉案土地的权属及性质。针对其抗辩意见，被告王某某向本院提交以下证据：一、《门面房土地转让协议》一份。证明本案房产及土地系被告依该协议受让所得，该协议不违背法律规定，是双方真实意思表示，合法有效，依法应予保护。二、收款收据13张。证明被告依照转让协议履行了1517849元付款义务。三、营业执照一份。证明被告在受让本案争议房屋后从事洗浴经营，实际占有使用该房屋多年。四、照片一张。证明本案争议房屋门牌号是××；该房屋建设是济宁市规划部门许可的，不是违章建筑物。五、山东省人民政府鲁政字【1995】65号文。山东省人民政府关于将济宁市泗水县南关街村等无地农民的农村户口转为山东省地方城镇居民户口的批复。其中，原告的前身即牛市村1545人由农村户口转为城镇居民户口，现有土地收归国有，统一管理。证明本案争议的土地不是农村集体土地，不适用关于农村集体土地的相关法律规定。六、国有土地使用权证一份。证明原告辖区所在地的土地早在2006年之前就已成为国有土地。七、汪某,4的证人证言。汪某,4代表原告与被告签订的本案协议,同时证明原告的牛市居委与金牛合作社是一体的。证实当时房屋价格通过拆迁公司及评估公司进行评估来确定的市场价格,在此之前不仅是被告方一处房屋进行转让,也有其他房屋对外转让。原告牛市居委对上述证据的质证意见为：对于证据一的真实性没有异议,但对证明对象有异议。正如被告所说该协议只有被告方有。原告存有的是2006年协议。在第一次起诉时案号为(2017)第2066号,开庭时被告拿出了本案诉争的协议,并且原村主任汪某,4出庭作证,证明本案诉争协议是真实的。这时才得知原告并不了解真实情况。本次交易并未公开公平公正的进行。对证明协议的主张同原告举证观点。对于证据二,收款数额以我方主张为准。对于证据三,真实性没有异议。对于证明对象也没有异议。对于证据四,照片的真实性没有异议,有门牌号不能证明是经过有关部门进行权属登记的合法物权。对于证据五,真实性没有异议。牛市确实与1995年开始逐步将人员的户口转为城镇居民户口,但是土地性质并不是一次性全部予以转列。根据该文件第二页第二段：1、可以看出如果土地予以征收是要发放征地费。其中包括土地补偿费及安置补助费。这一项是从来没有进行过的。2、对于现有土地如果收归国有,是要进行依法征收并且登记照册。从这一点来说,是需要进行行政征收程序。国土资源部下发的关于对土地管理法实施条例第二条第五项解释意见(国法函)2005第36号指出:农村集体经营组织全部成员转让城镇居民原属于成员集体所有的土地属于国家所有是指可以依法征收为国家所有。因此,在未进行合法的征收程序之前集体土地性质未变。更可以说明农转非并非是土地全部自然而然转为国有。3、国家集体建设需要用地时按国家有关规定依法办理有偿划拨土地审批手续。这一点解释了牛市所属范围内有部分开发的商品房办理了国有土地使用权证书,这是因为其已经专地专用履行了行政征收程序。对于证据六，与本案无直接关系,正如原告证据五所说,相邻的土地，土地性质也可以不同。并且该房产与本案诉争土地及房屋并无直接关联。对于证据七,汪某,4的证言中证明收款的部分证言,以原告的收款为准。证人本次作证与前两次作证有诸多不一致的地方，以前两次证人证言为准。证人在前两次作证中并没有说召开的全体居民代表大会，所称的两委成员讨论决定也没有形成会议记录或者决议。本次证人证言发生了改变。原告与热力公司之间的买卖行为和本案涉案土地房屋性质不同，也与本案没有关联性，热力公司所购土地房屋以及办理国有土地房产使用权或所有权证书，而本案所涉土地是集体建设用地，房屋是建设于集体土地之上。本院审核认为，原告对被告提交的门面房土地转让协议、营业执照、照片、山东省人民政府鲁政字【1995】65号文的真实性没有异议，对上述证据的真实性本院予以确认。证据六与本案不具有关联性，对该证据本院不予认定。对证据二收款收据与本案争议内容不具有关联性，对该项证据，本院不予处理。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：被告王某某原曾租用原告牛市居委位于古槐北路门面房一处。针对被告租用的上述门面房以及土地，2010年1月13日,原告牛市居委作为甲方,被告王某某作为乙方,签订了一份门面房土地转让协议。协议的主要内容:一、乙方购买土地的方位坐落地在济宁丝杠厂北墙至三官庙居民楼南墙(南北口东西长:36.02米;东西口南北长由济宁丝杠厂北墙外1.5米处,向北延长至15.4米止).二、乙方购买甲方土地共计0.84亩,每亩单价人民币48万元,共计人民币40.32万元。三、乙方购买甲方古槐北路一门面房,一层:东西宽7.4米,南北长15.3米,二层:东西宽8.9米,南北长15.3米,共计面积249.39平方米。每平方米按5100计价,共计127.19万元。四、土地房屋总价款167.51万元。五、土地转让后,土地的所有权、使用权,随之归属乙方。甲方不得干预乙方的使用和处置。六、在土地进行过户时,甲方协助乙方办理有关手续,所产生的一切费用均由乙方承担……协议签订后,被告王某某称其13次向原告交付款项合计1517849元，原告均向其出具了收据。原告则认为被告共计交付1467849元。因原告未能协助办理相关产权手续,而未再支付剩余尾款。被告王某某使用案涉房屋及土地经营洗浴中心至今。诉讼中，被告王某某表示双方所签协议第五条“土地转让后,土地的所有权、使用权,随之归属乙方。甲方不得干预乙方的使用和处置。”是笔误，应当为使用权。该部分内容违法，应当无效，但不能导致合同的整体无效。另查明,1995年4月17日,山东省人民政府以鲁政字【1995】65号文暨山东省人民政府关于将济宁市泗水县南关街村等无地农民的农村户口转为山东省地方城镇居民户口的批复中：“……济宁市市中区牛市村1545人……经批准转户的人口,在1995年5月31日前办好转户等手续……对现有土地要登记造册,由所在县区土地管理部门代政府收归国有，统一管理。国家、集体建设需要土地时，按国家有关规定依法办理有偿划拨土地审批手续。2018年9月18日，济宁市国土资源局任城区分局出具说明:“该宗（争议）土地位于古槐路以西，常青回迁楼以南,古槐广厦以北,牛市居委土地以东,面积739平方米,经现场调查，四邻确认,该土地为金城街道牛市社区集体建设用地。”2017年10月9日,原告以门面房土地转让协议违反效力性强制性法律规定,且签订时原告方全体集体经济组织成员均不知情为由,诉至法院,要求确认原、被告双方签订的门面房土地转让协议无效,并由被告腾退土地及门面房交付给原告。经审理，本案争议的焦点为2010年1月13日签订的门面房土地转让协议的效力问题。原告主张合同无效的依据之一是签订合同时原告方全体经济组织成员均不知情；之二是认为该协议中关于转让土地和房产的内容违反效力性强制性法律规定。首先，对于签订合同时原告方全体经济组织成员是否知情的问题，原告并未提交有效证据加以证明。证人汪某,4出庭作证，表示其原系牛市居委主任，当时村里盖老年公寓，需要资金，借不到钱。村集体协商开会讨论决定，把王某某租赁的门面房卖掉。村委指派杨红霞与王某某洽谈，王某某同意购买，当时按第三方评估的价格，村里按照以往卖房、地的惯例，参照土地买卖合同样本，与王某某签订的协议。同时召开了村民代表会议，村民代表都一致同意。合同是2010年初签订的，王某某分期分批给的钱，直到其退休的时候还有不到20万元没给。房屋也由王某某一直使用至今。村里活动及政务每年两次公开，村民也没有提出过异议。由此，原告主张签订合同时全体经济组织成员均不知情，与事实不符，且未有证据，对其上述主张，本院不予采信。其次，对于该协议中关于转让土地和房产的内容是否违反效力性强制性法律规定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第十四条规定，《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”是指效力性强制性规定。现行法律、行政法规对案涉房屋类型买卖没有禁止性强制规范，目前作出禁止农村房屋买卖的规定只是一些政策性的文件，属于管理性强制性规定，并不影响合同的效力。本案中，原告牛市居委与被告王某某之间所签订的门面房土地转让协议系双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律法规的强制性规定，应认定为有效。且双方当事人在协议签订后，依约全面履行合同义务，王某某依约支付了合同约定绝大部分款项，并管理使用房屋至今。上述合同约定亦未有损害国家、集体和社会公共利益的情形，应属合法有效。虽然《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条规定了“未依法登记领取权属证书的房地产不得转让”，但是该条的规定是管理性强制性规定，不属于效力性强制性规定。另《土地管理法（修正案）》已于2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，对集体建设用地入市也进行了规定。《中华人民共和国物权法》第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”。该规定明确对不动产变动的原因与结果进行了区分,将合同效力与物权效力相区别。涉案房产虽然没有办理产权登记，但并不影响涉案合同的效力。综上所述，本院认为，原告要求确认双方所签协议无效并要求被告腾退土地房屋，证据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国物权法》第十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：驳回原告济宁市任城区金城街道办事处牛市社区居民委员会的诉讼请求。案件受理费100元，由原告济宁市任城区金城街道办事处牛市社区居民委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  左保宁审 判 员  辛 锋人民陪审员  李 亭二〇一九年十一月十四日书 记 员  郑亚莹