广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终2688号上诉人（原审原告）：姚凤女，女，1953年12月10日出生，汉族，住广州市黄埔区******，公民身份号码440************621。委托代理人：**龙，唐莉，广东骏道律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市黄埔区********办事处。住所地：广州市黄埔区*********。法定代表人：钟才雍，主任。原审第三人：广州市黄埔区***沙步东风股份经济合作社。住所地：广州市黄埔区***沙步社区鹿步。负责人：方树荣，董事长。委托代理人：李群龙、刘丹佳，分别为广东尹远律师事务所律师、实习律师。上诉人姚凤女因与被上诉人广州市黄埔区********办事处（以下简称南岗街道办）、原审第三人广州市黄埔区***沙步东风股份经济合作社（以下简称东风经济社）行政处理决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6212号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告姚凤女出生于1953年12月10日，出生后入户第三人东风经济社集体经济组织所在地，原系第三人集体经济组织成员。1986年2月27日，原告登记结婚。1986年4月1日，原告户籍征地转居。1993年6月11日，原告户口迁出第三人集体经济组织所在地，迁往广州市黄埔区******。2003年12月31日，沙步股份经济联合社制定通过章程及实施细则，规定进行股份配置与股权固化，以2002年7月31日24时为股权固化截止时间。因原告在股份固化前将户口迁出，第三人未予配置社区股股份。2004年2月15日，原告向第三人递交社会股股东申请表，第三人经审核向原告配置社会股股份并给予其社会股股东待遇。2018年7月3日，原告向被告南岗街道办提交行政处理申请，请求被告责令第三人给予其社员待遇、医疗保障及土地承包经营权。被告于同年7月6日受理该申请后分别向原告及第三人进行调查询问。2018年8月28日，被告作出埔南街行决〔2018〕28号《行政处理决定书》，查明原告户口迁移情况与相关政策规定，认为原告在股权固化截止时间前已将户口迁出第三人集体经济组织，不具备第三人社员资格；原告要求配置社区股缺乏事实和法律依据，第三人向原告配给社会股并无不当；社区合作医疗属社区经济联合社自治范围，原告主张的医疗保障应当按照城乡居民基本医疗保险的规定自行选择参保，社区合作医疗应当按照社区组织章程的规定执行；在不具备第三人社员资格和第三人没有土地承包的情况下，原告主张土地承包经营权没有事实和法律依据，第三人无须向原告发包土地。综上，被告决定：一、原告不具备东风经济社社员资格；二、原告不享有社区股、医疗保障及土地承包经营权。原告不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利是镇人民政府的职权；第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。《广州市**办事处工作规定》第二条规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作；第十三条规定，街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。被告南岗街道办作为广州市黄埔区人民政府的派出机关，在黄埔区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作。原告申请被告对其集体经济组织成员资格及福利待遇问题作出处理，依法属于被告的职权范围。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。……实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。……”依前述规定，确认农村集体经济组织成员资格的标准为“户口加义务”原则。本案第三人于2002年7月进行股权固化，原告在第三人股权固化前将户口迁出第三人集体经济组织所在地，已不具备第三人集体经济组织成员资格，第三人不予确认其社区股股东资格并依原告申请向其配置社会股股份并无不当。原告以第三人强迫其迁出户口为由要求享有社区股股东资格缺乏事实与法律依据。原告不具备第三人集体经济组织成员资格，即丧失配置社区股、享有相应医疗保障及土地承包经营权的事实基础，故被告作出本案行政处理决定认定原告不具备第三人社员资格、不享有社区股、医疗保障及土地承包经营权符合上述法律规定，对原告要求撤销该处理决定的主张，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告姚凤女的诉讼请求。上诉人姚凤女不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定农村集体经济组织成员资格时采取了错误的标准。（一）原审法院直接适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款的规定，以上诉人的户口不在集体经济组织所在地为由认定上诉人不具备集体经济组织成员资格。但《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条一共有四款，其中第十五条第三款规定“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格;法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定”，由该款可知户口迁出集体经济组织所在地的公民其成员资格并不一定丧失。因此应当对《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定进行体系解释，第十五第一款规定的仅是具备农村集体经济组织成员资格的一种情况，并不是具备农村集体经济组织成员资格的必要条件，对于实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起户口迁出的公民，其农村集体经济组织成员资格要根据成员大会的表决进一步确定。(二)原审法院忽略了上诉人于1986年4月1日征地转居且未领取任何征地补偿费的事实。上诉人于1986年4月1日征地转居后并未取得招工安置，当时的征地安置补助费也全部由村集体收取，村委同时承诺日后将征地安置补助费及其利息通过分红的形式向上诉人发放。虽然上诉人征地转居将户口迁出原审第三人集体经济组织所在地，但是鉴于上诉人原享有承包经营地且被征收后未领取任何补偿费的事实，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，上诉人的集体经济组织成员资格应当经社委会或者理事会审查和成员大会表决才能确定。在上诉人的集体经济组织成员资格未经过正当程序被否认之前，上诉人仍继续享有集体经济组织成员的资格。二、原审法院并未就原审第三人的章程及章程实施细则、原审第三人停发上诉人分红的时间及原因相关事实予以查明。（一）原审第三人主张上诉人不符合《广州市黄埔区***沙步股份经济联合社章程》及《广州市黄埔区***沙步股份经济联合社章程实施细则》规定的社区股配股条件，但并未向原审法院或被上诉人提供该章程、章程实施细则及章程表决通过的情况，原审法院在未查明相关规定的情况下就认定上诉人不具备社区股股东的资格。(二)上诉人于1986年2月27日登记结婚，1993年村委要求必须将户口迁出，否则将停发父母及兄弟姐妹的分红。上诉人户口迁出后，原审第三人于1993年无故停发上诉人的分红。原审第三人在股权固化前停发上诉人分红未经过法定程序，也欠缺合法的依据。根据被上诉人对原审第三人所作的询问笔录，股权固化前，分配股份的依据为《沙步经联社章程股份问题的补充细则》，但原审第三人并未举证停发上诉人的分红符合村集体的章程或者经过成员大会表决，原审法院也未对此予以查明。如上诉人的分红在1993年未被非法停发，那么按照《广州市黄埔区***沙步股份经济联合社章程》的规定，上诉人属于享有股份分红资格的原村民，理应成为社区股股东。但原审法院并未就股权固化前上诉人是否享有股份分红资格、股权固化后上诉人是否具备社区股资格相关事实予以查明。综上，原审法院在未查明上诉人股权固化前的分红资格、原审第三人股权固化前后的章程及实施细则等相关事实的情况下，错误地适用了法律，导致作出不公正的判决。故上诉请求：1.撤销广州铁路运输法院(2018)粤7101行初6212号行政判决;2.撤销被上诉人作出的埔南街行决〔2018〕28号《行政处理决定书》；3.改判被上诉人重新作出行政处理决定；4.本案一审、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。被上诉人南岗街道办答辩称：一、姚凤女原系沙步东风队成员，原审法院以“户口加义务”原则确认姚凤女不具备原审第三人集体经济组织成员资格，法律适用正确，姚凤女的第一个上诉理由不成立。姚凤女在《行政上诉状》述称“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起户口迁出的公民，其农村集体经济组织成员资格要根据成员大会的表决进一步确定”，不存在事实依据。本案中，姚凤女原为原审第三人的沙步东风生产队成员，在1993年6月11日将户口迁出原审第三人集体经济组织所在地。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款的规定，姚凤女不属于原审第三人集体经济组织的成员。再者，根据《批转区农业办的通知》(埔府〔1996〕23号)第二条中对“外嫁女”持有股权、享受农村股份必须同时具备《广州市妇女权益保障若干规定》第八条规定的三个条件，及《中共广州市黄埔区委广州市黄埔区人民政府关于完善社区经济组织股份合作制指导意见》(埔发〔2003〕24号)中关于社区股的规定等政策，姚凤女在出嫁后将户口迁出原审第三人集体经济组织所在地，已不具备配置社区股的条件之一村民身份(户口)。姚凤女在《行政上诉状》述称“原审法院忽略了上诉人于1986年4月1日征地转居且未领取任何征地补偿费的事实”，与事实不符。根据《中共广州市黄埔区委广州市黄埔区人民政府关于完善社区经济组织股份合作制指导意见》(埔发〔2003〕24号)中关于社会股的规定，因姚凤女在征地转居时没有领取安置补助费，原审第三人经由姚凤女申请、根据其在社区的劳动年龄配给社会股。原审法院已经对相关事实予以审查，并在行政判决书第七页第二段载明:“2004年2月15日，原告向第三人递交社会股股东申请表，原审第三人经审核向原告配置社会股股份并给予其社会股股东待遇”。因此，原审法院以“户口加义务”原则确认姚凤女不具备原审第三人集体经济组织成员资格，既符合法律规定，也符合政策规定，姚凤女的第一个上诉理由不成立。二、原审第三人组织章程的表决程序不属于司法审查范围，且原审法院已对姚凤女的股权变动予以审查，姚凤女的第二个上诉理由不成立。姚凤女在提交的《行政处理申请书》《行政起诉书》中均没有要求审查原审第三人组织章程的表决程序，在第一审开庭审理前也没有提出，且《广州市黄埔区***沙步股份经济联合社章程》《广州市黄埔区***沙步股份经济联合社章程实施细则》不是地方人民政府及其部门所制定的规范性文件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”、《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出;有正当理由的，也可以在法庭调查中提出”的规定，原审第三人的组织章程表决程序，系集体经济组织的自治事项，不属于人民法院的审查政府规范性文件的范围，姚凤女的主张于法无据。姚凤女在《行政上诉状》述称“原审法院并未对原审第三人停发上诉人分红的时间及原因相关事实予以查明”，与事实不符。原审法院已经对相关事实予以审查，并在行政判决书第九页第二段载明“原告以第三人强迫其迁出户口为由要求享有社区股股东资格缺乏事实与法律依据”。同时，关于股权固化前的持股资格与股权固化后的社区股资格的认定依据，南岗街道办已向原审法院分别提交《批转区农业办＜关于对我区农业股份合作制章程中有关农业户的“外嫁女”股权待遇条款进行修改的意见＞的通知》(埔府〔1996〕23号)、《中共广州市黄埔区委广州市黄埔区人民政府关于完善社区经济组织股份合作制指导意见》(埔发〔2003〕24号)予以说明，并经由原审法院审理查明。因此，原审第三人组织章程的表决程序不属于司法审查范围，且原审法院已对姚凤女股权变动的事实经过予以审理查明。姚凤女的第二个上诉理由不成立。综上所述，原审法院事实认定清楚、法律适用准确，姚凤女的上诉请求没有事实和法律依据，应当依法驳回其全部上诉请求、维持原审法院的判决。原审第三人东风经济社陈述称：一、上诉人不是我方的集体经济组织成员。广东省人民政府于2O06年10月1日颁布实施的《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的社员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。……”根据上诉人本人陈述，上诉人1993年6月11日已将户口迁出原审第三人处，不是我方农村集体经济组织的成员，不享有《广东省实施办法》第二十三条、第二十四条规定的与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。二、上诉人不符合《广州市黄埔区***沙步股份经济联合社章程》规定的社区股配股条件，且已申领社会股至今。我方据以固化股权的依据是《广州市黄埔区***沙步股份经济联合社章程》，该章程与宪法、法律、法规和国家的政策没有抵触，也没有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，迄今为止，仍合法有效。上诉人在2002年固化股权时，不符合《广州市黄埔区***沙步股份经济联合社章程》第九条之规定，不属于社区股的配备范围。同时，上诉人在没有配备社区股之后，自愿填写社会股申请表请求分配社会股，并在领取股权证后提供银行账号领取分红至今，其对自身股权进行处分的行为不违反法律和社会公共利益，属于对自身民事权利的处分，是其真实意思表示，具有法律约束力。上诉人现在提出反悔，要求将之前确认的社会股改成社区股，法律和事实依据不足，不应得到法院的支持。三、上诉人作为社会股股东，不享受合作医疗。上诉人所主张的该项合作医疗，是属于我方分配给集体经济组织成员的福利，只有社区股股东才能享受。上诉人作为社会股股东，不符合《广州市黄埔区***沙步股份经济联合社章程实施细则》第三条第四款规定，不享受合作医疗。四、上诉人不享有我方的土地承包经营权。上诉人不是我方农村集体经济组织成员，不符合《中华人民共和国农村土地承包法》第五条之规定，无权承包我方的农村土地。我方土地被国家多次征收，且面临城中村改造，并没有土地分配给社员承包。上诉人也没有提供证据证实有社员承包农村集体土地的事实。上诉人要求取得土地承包经营权的请求于法无据。综上，上诉人不属于我方集体经济组织成员，当然也就不享有相应的权利，我方同意被上诉人作出的行政处理决定，请求法院驳回上诉人的全部诉请。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点在于，上诉人是否具有原审第三人的集体经济组织成员资格。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，确认农村集体经济组织成员资格的标准为“户口加义务”原则。根据审理查明的事实，上诉人的户口原在原审第三人处，但1993年上诉人的户口迁出后，已不符合集体经济组织成员的基本条件，在原审第三人并未通过成员大会表决等方式保留上诉人成员资格的情况下，上诉人原有的成员资格已经丧失，并不再享有基于成员资格的配置社区股、医疗保障及土地承包经营等权利。被上诉人作出被诉行政处理决定，认定上诉人不具有原审第三人社员资格，不享有社区股、医疗保障及土地承包经营权，并无不当。原审第三人对于户口已经迁出、丧失成员资格的上诉人已经配给了社会股。上诉人提出原审法院并未就原审第三人停发上诉人分红的时间及原因相关事实予以查明的主张。经查，原审判决载明“原告以第三人强迫其迁出户口为由要求享有社区股股东资格缺乏事实与法律依据”，对姚凤女在起诉时提出其应享有社区股的理由予以了回应。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人姚凤女负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 石晓利二〇一九年十一月二十八日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚