广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终3356号上诉人（原审原告）：徐志权，男，1941年8月4日出生，汉族，住广州市越秀区********，公民身份号码440************41X。委托代理人：徐伟祺，男，1977年6月14日出生，汉族，住广州市海珠区*********，公民身份号码：440************414。被上诉人（原审被告）：广州市交通运输局。住所地：广州市天河区*******。法定代表人，潘双明，局长。委托代理人：郑木发，该局工作人员。委托代理人：石庆华，北京市君泽君（广州）律师事务所律师。上诉人徐志权因诉被上诉人广州市交通运输局(原广州市交通委员会，以下简称原广州市交委)中小客车更新指标继承答复一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5130号行政判决,向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：徐志权的儿子徐伟杰于2017年2月17日死亡，徐伟杰生前于2017年1月22日将名下车牌为粤A*****的小型汽车办理了车辆转出业务，未申领车辆更新指标。同年4月8日，他人以徐伟杰的名义向广州市中小客车指标调控管理办公室申请并即时生成了《广州市中小客车更新指标个人指标证明文件》（指标编号：2017037466）。同年7月12日，徐志权前往广州市中小客车指标调控服务中心申请办理徐伟杰更新指标继承手续，工作人员根据当时《调控办法》有关规定告知其指标不得继承，不予办理。之后，徐志权多次反映其诉求，同年8月25日，广州市中小客车指标调控服务中心作出《关于徐志权、徐佩珊要求继承徐伟杰广州市中小客车更新指标事宜的回复》，答复徐志权、徐佩珊等在徐伟杰死亡后以其名义申请的更新指标证明文件无效，且在徐伟杰已经死亡的情况下无法获得广州市中小客车更新指标，即便是徐伟杰生前获得更新指标申领资格，因更新指标申领资格并非财产（也非投入资金竞价所得），属于有人身依附性的资格，不符合继承法规定的“遗产”范畴，不发生继承。上述回复未告知徐志权起诉期限。同年9月底，徐志权自行前往广州市中小客车指标调控服务中心领取了上述回复。2018年9月3日，徐志权不服上述回复，诉至原审法院。另查明，根据广州市机构编制委员会穗编字〔2012〕78号《关于设立广州市中小客车指标调控管理机构等问题的批复》，原广州市交委增加负责本市中小客车指标调控管理工作的职责，具体工作由原广州市交委交通治理处承担，并加挂广州市中小客车指标调控管理办公室牌子；广州市中小客车指标调控服务中心承担本市中小客车指标调控管理的相关事务性、辅助性工作，具体负责本市中小客车指标申请的受理、归集、资格审查、审核结果的公布、指标配置、政策咨询等事务性工作。原审法院认为：根据《广州市中小客车总量调控管理办法》（2013年7月1日实施）第五条及广州市机关编制委员会穗编字〔2012〕78号《关于设立广州市中小客车指标调控管理机构等问题的批复》规定，原广州市交委作为本市交通行政主管部门，负有本市中小客车指标调控管理工作职责，有权对徐志权提出的广州市中小客车更新指标继承事宜作出处理。本案争议的焦点为徐志权的起诉是否超过法定期限及原广州市交委作出的回复是否合法。一、关于徐志权的起诉是否超过法定期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外......”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年......”本案中原广州市交委虽于2017年8月25日作出涉案回复，但并未提供证据证明向徐志权送达涉案回复的具体时间，徐志权陈述收到涉案回复的时间为2017年9月底，原广州市交委对此亦不持异议，因此徐志权知道原广州市交委作出的回复内容的时间为2017年9月底。由于原广州市交委在涉案回复中未告知徐志权起诉期限，根据上述规定，徐志权应在知道回复内容之日起一年内，即应在2018年9月底前提起诉讼，原告于2018年9月3日向原审法院起诉并未超过法定期限，因此原广州市交委关于徐志权超过起诉期限的主张，理由不成立，原审法院不予采纳。二、关于涉案回复的合法性问题。广州市于2012年8月1日起已对本市行政区域范围内中小客车施行总量调控和指标管理。徐志权于2017年7月申请办理指标继承事宜，应按照当时的《调控办法》规定进行处理。《调控办法》第三条规定：“中小客车指标分为增量指标、更新指标和其他指标......更新指标是指单位和个人将名下在本市登记的中小客车办理转移登记、注销登记或迁出本市的变更登记后，按规定申领的指标......”第三十条规定：“单位和个人将名下在本市登记的中小客车办理转移登记、注销登记或者迁出本市的变更登记后，需要更新中小客车的，应当自完成车辆登记之日起6个月内提出申请，符合本办法规定的可以直接取得更新指标。逾期未提出申请的，视为自动放弃本次更新指标申领资格。”第四十五条规定：“指标有效期6个月且不得转让......”此外，上述《调控办法》对单位和个人申请指标需具备的条件、申领程序等亦分别作出了相应的规定，根据上述《调控办法》的规定，徐志权儿子徐伟杰生前所有的车辆在本市施行中小客车指标管理前已经合法登记并领取了牌照，2017年1月22日徐伟杰将名下车辆转出后，需要更新中小客车的，应当自完成车辆登记之日起6个月内提出申请，可以直接取得更新指标，但徐伟杰生前并未申请取得更新指标，其死亡后更新指标的申领资格随之灭失，亦无法再获得更新指标，他人在徐伟杰死亡后以其名义申领获取个人更新指标证明文件，不符合《调控办法》的规定，虽原广州市交委在指标证明文件生成管理方面存在漏洞，在徐伟杰死亡后仍生成了其个人更新指标证明文件，但不能据此认为徐伟杰已取得更新指标。此外，车辆更新指标有特定的申领对象，即已在本市登记的中小客车所有者，包括单位和个人。个人需在规定期限内提出申请，经指标管理部门审核合格后方能获取，个人获取的更新指标与人身密切相关，其本质为行政许可，不具有财产属性，不发生继承。涉案回复事实清楚、依据充分，并无不当。徐志权申请继承徐伟杰车辆更新指标缺乏事实及法律依据，其主张撤销涉案回复，理由不成立，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回徐志权的诉讼请求。上诉人徐志权不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审判决依据《调控办法》作出“在徐伟杰死亡后仍然生成了其个人指标证明文件，但不能据此认为徐伟杰已取得更新指标”认定，属于适用法律错误。因为《调控办法》作出限制公民路权而限行限牌政策，违反上位法的规定。2.被上诉人擅自单方面干扰导致上诉人向南方公证处办理的有关车牌继承权的公证书被撤销，缺乏事实和法律依据。3.涉案徐伟杰原车牌是经过公安部门查验车辆合法后，经过合法程序缴费，到发出该车牌，都是经过正规手续。现政府的车牌竞标市价达几万元，即该车牌本身是有经济价值的，应当是有物品的可继承性。综上，上诉请求：1.依法撤销被上诉人作出的《关于徐志权、徐佩珊要求继承徐伟杰广州市中小客车更新指标事宜的回复》；2.判令被上诉人为上诉人办理车牌指标的继承手续；3.判令被上诉人承担诉讼费用。被上诉人原广州市交委二审答辩称：一审法院判决认定事实清楚、适用法律法规正确，望法院驳回上诉人的上诉请求。一、原审判决合法，本案以徐伟杰名义取得的更新指标实际是在徐伟杰死亡之后他人以其名义申请的，中小客车指标是一种依附于人身或单位的“资格”，其必须以人或单位作为载体，该更新指标申请时，申请人已死亡，已不具有申请的资格。因此，该更新指标本质上应是无效的。中小客车指标并非民法领域的概念和产物，中小客车指标不是财产，也不是财产权利，而是一种依附于人身的“资格”，不属于《继承法》所规定的遗产范围，不能继承。北京、深圳等地也均不允许中小客车指标继承。二、上诉人的上诉理由不能成立。（一）《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六规定“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”上诉人未在一审中申请对《调控办法》的合法性审查，因此，两审法院均应不予审查；（二）《调控办法》的上位法依据充分：《中华人民共和国大气污染防治法》第五十条“国家倡导低碳、环保出行，根据城市规划合理控制燃油机动车保有量，大力发展城市公共交通，提高公共交通出行比例”、《国务院大气污染防治行动计划》明确要求，“根据城市发展规划，合理控制机动车保有量，北京、上海、广州等特大城市要严格限制机动车保有量”。（三）我局与省司法厅关于中小客车指标能否办理继承公正问题的函件咨询及沟通，属于行政管理方面的正常行为。（四）上诉人的继承公证书是否被撤销、应否被撤销、以及在此期间应如何告知送达及沟通等属于公证处与上诉人之间的关系，并非本案审查的范围。经审理查明，原审法院查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。另，根据《中共广州市委广州市人民政府关于印发的通知》（穗字〔2019〕1号）的规定，将市交通委员会（市公路管理局）的职责，市住房和城乡建设委员会的城市道路（含桥梁、隧道）建设、养护及路政管理职责等整合，组建市交通运输局，加挂市公路管理局牌子。本院认为，根据《中华人民共和国民法通则》第九条的规定，公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享受民事权利，承担民事义务。本案中，上诉人徐志权的儿子徐伟杰于2017年2月17日死亡，则徐伟杰作为民事主体资格终止。虽然，徐伟杰生前于2017年1月22日将名下车牌为粤A*****的小型汽车办理了车辆转出业务，但其未及时申领车辆更新指标。他人于同年4月8日冒用已终止民事主体资格的“徐伟杰”名字向广州市中小客车指标调控管理办公室申请并即时生成了《广州市中小客车更新指标个人指标证明文件》（指标编号：2017037466）的行为应视为无效民事行为，且违反了《调控办法》第三条的相关规定。同时，个人获取的更新指标与人身密切相关，其本质为行政许可，不具有财产属性，不属于可继承遗产。故涉案被上诉人所作回复事实清楚、依据充分，并无不当。上诉人徐志权主张予以撤销的理由不成立。关于上诉人所提被上诉人单方面干扰导致南方公证处撤销涉案车牌继承权的公证书的问题与本案无关，本院不作审查。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六规定“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”但上诉人在一审期间未向法院提出对《调控办法》这一规范性文件的附带审查，其上诉认为《调控办法》存在违反上位法规定情形，但又未指出《调控办法》的相应具体条文以及所违反上位法的名称、条款，对其主张本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。上诉人徐志权的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐志权负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇一九年十一月一日法官助理  陈嘉祥书 记 员  张 凡