广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行初83、84、85号原告：梁洁平，女，1987年4月16日出生，汉族，住广东省清远市清城区。原告：梁桂娣，女，1989年11月21日出生，汉族，住广东省清远市清城区。原告：梁秋容，女，1984年8月15日出生，汉族，住广东省清远市清城区。委托诉讼代理人：梁洁平、梁桂娣，身份信息如上。被告：清远市清城区人民政府。住所地：广东省清远市清城区东城新区行政文化中心。法定代表人：邱泽军，区长。委托诉讼代理人：苏发荣，清城区农业局干部。委托诉讼代理人：韩兴柱，广东金亚律师事务所律师。第三人：清远市清城区洲心街道沥头村水边经济合作社。负责人：梁汝强，组长。委托诉讼代理人：赖文静，广东金亚律师事务所律师。第三人：梁建扬（户主），男，1952年12月12日出生，汉族，住广东省清远市清城区。第三人：卢凤连，女，1961年1月8日出生，汉族，住广东省清远市清城区。原告梁洁平、梁桂娣、梁秋容与被告清远市清城区人民政府（以下简称清城区政府），第三人清远市清城区洲心街道沥头村水边经济合作社（以下简称水边经济合作社）及梁建扬、卢凤连土地承包经营权行政登记纠纷一案，于2019年5月9日向本院提起诉讼。因梁洁平、梁桂娣、梁秋容均对城区府农地承包权（2018）字第（4418020080082000xxJ）号《农村土地承包经营权证》不服提起诉讼，三案审查的行政行为相同，故本院将（2019）粤18行初83号、（2019）粤18行初84、（2019）粤18行初85号案件合并审理。本院受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本和应诉、举证通知书等，并依法组成合议庭于2019年8月1日公开开庭审理了本案。原告梁洁平、梁秋容，被告清城区政府的委托诉讼代理人苏发荣、韩兴柱律师，第三人水边经济合作社的委托诉讼代理人赖文静律师，第三人梁建扬、卢凤连到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告梁洁平起诉请求：1.判决撤销被告清城区政府颁发的城区府农地承包权（2018）字第（4418020080082000xxJ）号《农村土地承包经营权证》；二、责令被告重新颁发土地承包经营权证给梁建扬、卢凤连，并将梁洁平的名字及应享有的承包份额列入其中。事实与理由:原告梁洁平系第三人水边经济合作社成员，户口一直未迁出，并以水边村村民身份参加了新农村合作医疗保险。1999年实行第二轮土地承包时，原告以第三人成员身份参加了土地承包分田，并以第三人的土地为基本生活保障。原告婚后并未在丈夫所在的居委会享受过一切居民待遇和福利，原告理应享有与本社社员同等的权利。2018年7月，第三人将新的土地承包证发放给村民，要求村民签一份新的合同以及其他发证材料，原签订的承包合同一律解除。因为人员和亩数与二轮承包证的内容不一致，原告父亲没有签收新证。（一）原告符合农村土地承包法规定的农村土地确权的条件。（二）农村土地承包法第二十条明确规定:“耕地的承包期为三十年”。第二轮土地承包的开始时间为1999年，在第二轮承包中原告是在父亲梁建扬（户主）的名下作为共同承包人，《农村土地承包经营权证》中也明确写明承包期限是1999年12月31日至2029年12月31日。原告是在第二轮土地承包前出生的，故原告从1999年开始一直对第三人的集体土地享有承包权。（三）根据相关法律规定，原告在农村依法享有土地承包经营权、集体经济组织收益分配权、股权分配权、土地征收补偿费使用权、土地征用补偿费使用权、宅基地使用权等六大项权利。被告清城区政府颁发给原告父亲梁建扬的《农村土地承包经营权证》剔除原告的名字属于歧视行为，严重侵害了原告的合法权益。因此，请求法院作出公正判决。原告梁洁平为其主张向本院提交以下证据材料：1.身份证，2.户口簿，3.旧土地承包证，4.土地承包合同，5.工作方案，6.无土地分红证明，7.信访网投诉回复，8.合作医疗。原告梁桂娣起诉请求：1.判决撤销被告清城区政府颁发的城区府农地承包权（2018）字第（4418020080082000xxJ）号《农村土地承包经营权证》；二、责令被告重新颁发土地承包经营权证给梁建扬、卢凤连，并将梁桂娣的名字及应享有的承包份额列入其中。事实与理由:原告梁桂娣系第三人水边经济合作社成员，户口一直未迁出，并以水边村村民身份参加了新农村合作医疗保险。1999年实行第二轮土地承包时，原告以第三人成员身份参加了土地承包分田，并以第三人的土地为基本生活保障。原告婚后并未在丈夫所在的居委会享受过一切居民待遇和福利，理应享有与本社社员同等的权利。2018年7月，第三人将新的土地承包证发放给村民，要求村民签一份新的合同以及其他发证材料，原签订的承包合同一律解除。因为人员和亩数与二轮承包证的内容不一致，原告父亲没有签收新证。（一）原告符合农村土地承包法规定的农村土地确权的条件。（二）农村土地承包法第二十条明确规定:“耕地的承包期为三十年”。第二轮土地承包的开始时间为1999年，在第二轮承包中原告是在父亲梁建扬（户主）的名下作为共同承包人，《农村土地承包经营权证》中也明确写明承包期限是1999年12月31日至2029年12月31日。原告是在第二轮土地承包前出生的，故原告从1999年开始一直对第三人的集体土地享有承包权。（三）根据相关法律规定，原告在农村依法享有土地承包经营权、集体经济组织收益分配权、股权分配权、土地征收补偿费使用权、土地征用补偿费使用权、宅基地使用权等六大项权利。被告清城区政府颁发给原告父亲梁建扬的《农村土地承包经营权证》剔除原告的名字属于歧视行为，严重侵害了原告的合法权益。因此，请求法院作出公正判决。原告梁桂娣为其主张向本院提交以下证据材料：1.身份证，2.户口簿，3.旧土地承包证，4.土地承包合同，5.工作方案，6.无土地分红证明，7.信访网投诉回复，8.合作医疗。原告梁秋容起诉请求：1.判决撤销被告清城区政府颁发的城区府农地承包权（2018）字第（4418020080082000xxJ）号《农村土地承包经营权证》；二、责令被告重新颁发土地承包经营权证给梁建扬、卢凤连，并将梁秋容的名字及应享有的承包份额列入其中。事实与理由:原告梁秋容系第三人水边经济合作社成员，户口一直未迁出，并以水边村村民身份参加了新农村合作医疗保险。1999年实行第二轮土地承包时，原告以第三人成员身份参加了土地承包分田，并以第三人的土地为基本生活保障。原告婚后并未在丈夫所在的居委会享受过一切居民待遇和福利，理应享有与本社社员同等的权利。2018年7月，第三人将新的土地承包证发放给村民，要求村民签一份新的合同以及其他发证材料，原签订的承包合同一律解除。因为人员和亩数与二轮承包证的内容不一致，原告父亲没有签收新证。（一）原告符合农村土地承包法规定的农村土地确权的条件。（二）农村土地承包法第二十条明确规定:“耕地的承包期为三十年”。第二轮土地承包的开始时间为1999年，在第二轮承包中原告是在父亲梁建扬（户主）的名下作为共同承包人，《农村土地承包经营权证》中也明确写明承包期限是1999年12月31日至2029年12月31日。原告是在第二轮土地承包前出生的，故原告从1999年开始一直对第三人的集体土地享有承包权。（三）根据相关法律规定，原告在农村依法享有土地承包经营权、集体经济组织收益分配权、股权分配权、土地征收补偿费使用权、土地征用补偿费使用权、宅基地使用权等六大项权利。被告清城区政府颁发给原告父亲梁建扬的《农村土地承包经营权证》剔除原告的名字属于歧视行为，严重侵害了原告的合法权益。因此，请求法院作出公正判决。原告梁秋容为其主张向本院提交以下证据材料：1.身份证，2.户口簿，3.旧土地承包证，4.土地承包合同，5.工作方案，6.无土地分红证明，7.信访网投诉回复，8.合作医疗。被告清城区政府针对三原告的起诉共同答辩称：一、清城区政府作出城区府农地承包权（2018）字第（4418020080082000xxJ）号《农村土地承包经营权证》程序和内容合法。按照制定的工作方案，2017年7月23日，第三人水边经济合作社依法表决确认通过《农村土地承包经营权确权方案》。随后，第三人水边经济合作社对该方案、参加土地确权名单以及《确权登记公示公告》进行公示，公示期满均无异议。经过宣传培训、收集资料、摸底调查、制作底图、外业调查、内业处理、张榜公示、签印确认等工作程序，清城区政府颁发《农村土地承包经营权证》给水边经济合作社各户。二、清城区政府颁发给水边经济合作社各户的农村土地承包经营权证，严格按照省里到地方的确权登记颁证工作方案实施，适用依据正确。综上，原告的诉讼请求没有事实法律依据，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告清城区政府为其主张向本院提交以下证据材料：1.《关于印发清远市清城区农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案的通知》《洲心街农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，2.《洲心沥头村水边经济合作社农村土地承包经营权确权方案》表决确认书、《会议记要》，3.洲心街沥头村水边集体经济组织《农村土地承包经营权确权方案》公示、公示照片，4.一次公示资料、二次公示资料及公示图片，5.洲心街沥头村水边集体经济组织合作社《承包地块调查表》《农村土地承包经营权发包方调查表》《农村土地承包经营权界地点成果表》，6.一户一档资料，7.农村土地承包经营权颁证清册，8.《关于印发的通知》《关于印发清远市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》。第三人水边经济合作社针对三原告的起诉陈述称：一、梁洁平、梁桂娣、梁秋容不具有诉讼主体资格。农村土地应属于集体村民所有，故农村土地承包经营权的确认应以集体经济组织成员资格为基础。梁洁平、梁桂娣、梁秋容婚后离开户籍所在地随夫在外地生活居住和工作，梁洁平、梁桂娣、梁秋容虽曾要求确认其集体经济组织成员资格，但至今仍没有被认定其集体经济组织成员资格，故在未确定其具有集体经济组织成员资格之前，不应确定其具有农村土地承包经营权。二、本案不属于行政诉讼的立案受理范围。清城区政府仍未制发有关梁洁平、梁桂娣、梁秋容的农村土地承包经营权证，即没有作出任何侵犯原告有关农村土地承包经营权的具体行政行为。梁洁平、梁桂娣、梁秋容认为其被侵犯农村土地承包经营权后，向国家信访网反映情况，但由清远市清城区人民政府洲心街道办事处作出了《不予受理告知书》，随后梁洁平、梁桂娣、梁秋容也没有向清城区政府申请复议，即清城区政府没有对其作出过具体行政行为。三、清城区政府没有侵害梁洁平、梁桂娣、梁秋容的土地承包经营权。梁洁平、梁桂娣、梁秋容提供的《农村土地（耕地〉承包合同》《农村土地承包经营权公示结果归户表》《农村土地承包经营权登记申请书》《户主声明书》《公示无异议声明书》和《承包方调查表》等均无发包方、承包方和其他相关行政主管单位盖章确认，上述材料只是制发土地承包经营权证的调查和提交审批材料，并非为土地承包经营权证，故无法证明清城区政府侵害梁洁平、梁桂娣、梁秋容的土地承包经营权。四、土地承包经营权的确定符合规定。经水边村集体经济组织全体成员（或者各承包户主代表）会议三分之二以上同意，授权承包工作小组制定《农村土地承包经营权确权方案》，制定的《确权方案》经过村民会议表决通过后，对《确权方案》进行公示，没有异议后，对确权登记进行两次公示。农村土地承包经营权的确权方案是经过村民会议决定的，且整个涉案土地承包经营权的确权过程和步骤完全符合规定。综上所述，请法院查明案件事实，依法驳回梁洁平、梁桂娣、梁秋容的起诉。第三人水边经济合作社未向本院提交相关证据材料。第三人梁建扬、卢凤连针对三原告的起诉陈述称：村中从未就土地确权事情组织村民开过会，没有表决过任何事情，也没有交过任何资料。2018年曾多次问过村长梁汝强村中土地有没有确权，村长一直都是说村中土地没有确权。农村土地确权，是对现有农村土地承包关系的确认和完善，不是推倒重来，要以现有土地承包关系的二轮土地承包台账、承包合同等为基础，以土地承包经营权调查成果为依据，完善土地承包合同，落实农民对承包土地的各项权利。此次土地确权目的是确实权，颁铁证，但是水边村的做法是有土地的没有确到实权，没有土地的居民确到权，而且村中外嫁女只有村长梁汝强女儿确到权。因此，这次土地确权是违法的，土地承包期30年不变，任何人不能借机调整土地。梁洁平、梁桂娣、梁秋容从出生即入户沥头水边村，成员资格属于原始取得，1999年实行农村土地承包经营权时候取得土地承包证，现在承包期内。清城区政府在我们毫不知情的情况下调整土地，重新制发新证再让村民签《农村土地（耕地）承包合同》《农村土地承包经营权公示归户表》《农村土地承包经营权登记申请书》《户主声明书》《公示无异议声明书》和《承包方调查表》，还没签这些文件的时候已经制发证件。第三人梁建扬、卢凤连未向本院提交相关证据材料。本院经审理查明，2014年9月，广东省农业厅印发《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，在第二轮土地承包的基础上，开展我省农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2015年至2017年，清远市农业局、清城区农业局、洲心街道办先后制定辖区范围内的具体方案。2017年7月23日，水边经济合作社选举产生农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，并在同日召开村民会议，就拟定的《农村土地承包经营权确权方案》进行表决。该此会议应到户数67户，实到户数53户，确定享有土地承包经营权的农户数有67户，人口301人。第三人梁建扬、卢凤连均在表决结果之内，原告梁洁平、梁桂娣、梁秋容未在其中。次日，水边经济合作社将确权方案在村内进行了为期七天的公示，截止至公示期满，原告未提出异议。2017年8月16日，水边经济合作社将确权登记资料进行了第一轮公示，截止至公示期满，原告未提出异议。2017年9月16日，水边经济合作社又进行了确权登记资料第二轮公示，截止至公示期满，原告未提出异议。随后，清城区政府对涉案土地承包经营权进行登记，根据公示后确认的名单，制作了《农村土地承包经营权证》，其中包含第三人梁建扬、卢凤连在内，登记内容主要是确权不确地，即按份额享有相应面积的承包地，但承包地具体四至不定。2018年7月23日，水边经济合作社各户签收了《农村土地承包经营权证》，第三人梁建扬未在颁证清册上签名领取。第三人梁建扬亦未与水边经济合作社签订《农村土地（耕地）承包合同》《农村土地承包经营权公示结果归户表》《农村土地承包经营权登记申请书》《承包方调查表》《户主声明》《承包方基本信息表》等颁证材料。以上事实，有原、被告及第三人的诉讼状和提交的证据材料及本院庭审笔录等予以证实。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案的争议焦点为：清城区政府作出的土地承包经营权行政登记行为是否合法。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条及《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。原农业部《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”颁发农村土地承包经营权证要符合法定颁证程序，需要在签订土地承包合同后报各级人民政府审批，经过初审、复审后再登记造册，据此，登记颁发土地承包经营权证建立在既有土地承包合同生效的基础之上。本案中，第三人梁建扬在发现女儿梁洁平、梁桂娣、梁秋容的名字未纳入确权范围后，并未与水边经济合作社签订农村土地（耕地）承包合同，未申请农村土地承包经营权登记，亦未签收领取农村土地承包经营权证，颁证资料上也没有户主梁建扬签名及各级政府的审批意见，足以认定第三人梁建扬与发包方之间并未达成生效的土地承包合同。清城区政府作为土地承包经营权登记机关，在双方没有签订农村土地（耕地）承包合同，没有经各级行政机关审批同意的情况下，直接制作了第三人梁建扬为户主的《农村土地承包经营权证》，虽然尚未颁发给第三人梁建扬，但并不影响其效力，故清城区政府颁发案涉权证明显缺乏事实根据，违反法定颁证程序，未尽到审慎审查义务，应予撤销。鉴于水边经济合作社未与第三人梁建扬签订承包合同，责令被告清城区政府重新发证的前提尚不具备，本院仅作撤销判决。至于原告梁洁平、梁桂娣、梁秋容是否为经济合作社成员，是否丧失土地承包经营资格以及村民自治是否侵害村民合法权益等问题，主要涉及原告与第三人水边经济合作社之间的其他纠纷，三原告可通过相应法律途径予以解决，本院在此对上述纠纷不作审查。综上所述，清城区政府的颁证行为主要证据不足，违反了法定颁证条件和程序，明显不当，本院不予支持。原告梁洁平、梁桂娣、梁秋容撤销涉案行政登记发证行为的诉讼请求理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（六）项的规定,判决如下：撤销清远市清城区人民政府作出的城区府农地承包权（2018）字第（4418020080082000xxJ）号《农村土地承包经营权证》。本案受理费50元，由被告清远市清城区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  黄方然审判员  赖爱红审判员  林士嵛二〇一九年十一月十二日法官助理葛邵霞书记员陈熙附相关法律依据：《中华人民共和国物权法》第一百二十七条土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。