河南省三门峡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫12行初202号原告孙占生，男，1969年10月27日出生，汉族，住三门峡市陕州区。委托代理人刘志远，河南崤山律师事务所律师。被告三门峡市陕州区人民政府，所在地三门峡市陕州区陕州大道。法定代表人胡志权，该区区长。委托代理人张耿，该区司法局工作人员。委托代理人乔军丽，河南永兴律师事务所律师。第三人三门峡市陕州区自然资源局，所在地三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。法定代表人郭月坤，该局局长。委托代理人季翔，该局工作人员。第三人三门峡市陕州区大营镇城村村民委员会，所在地三门峡市陕州区大营镇城村。法定代表人张丽，该村委会主任。委托代理人赵建烈，河南蓝剑律师事务所律师。原告孙占生诉被告三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、第三人三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）、三门峡市陕州区大营镇城村村民委员会（以下简称城村村委会）确认行政行为无效一案，于2019年7月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案。原告孙占生及其委托代理人刘志远，被告陕州区政府的委托代理人张耿、乔军丽，第三人陕州区自然资源局的委托代理人季翔，第三人城村村委会的委托代理人赵建烈到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告孙占生的诉讼请求为：一、判决三门峡市陕州区连霍高速三门峡西出口违建治理工作指挥部发布的《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》具体行政行为对原告无效；二、本案诉讼费由陕州区政府承担。庭审中，孙占生增加一项诉讼请求为要求陕州区政府赔偿经济损失65.6万元。事实和理由如下：1995年10月，原告所在的城村村委会，向当时陕县“三门峡西经济开发区管理委员会规划处”申请集体土地建设用地项目“建设地点：陕县路北段新政线310国道北侧，南为310国道，东为自来水三厂，北为村庄，西为省道”，该建设项目被政府管理部门批准，县长签发。1997年陕县政府下文将该区域规划为工贸小区。2007年4月12日，陕州区自然资源局通过城村村委会向原告在内等人收取了土地开垦费共计30万元，届时，城村村委会完成了本案集体建设用地的一切申报、批文等系列手续。2008年3月8日，原告经过城村村委会同意在韩宗民处承接其《租赁协议》批准在该区域经营门面房至今。2019年5月24日，三门峡市陕州区连霍高速三门峡西出口违建治理工作指挥部贴出了《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》，限令含原告在内须在通知之日起30日内拆除的具体行政行为；5月31日，陕州区政府作出“三陕连西违治［2019］1号”行政行为，该行政行为中的具体行政行为“2019年7月31日前，完成连霍高速三门峡西出口至高阳路北出口快速通道两侧涉及陕州区的101处违章建筑治理任务。”综上，原告依法在集体建设用地上按照规划要求建起商铺，合法经营个体工商户行业，陕州区政府作出的上述违建拆除具体行政行为与本案的事实和法律规定相悖，依法应对原告无效，故诉请人民法院依法予以确认。被告陕州区政府答辩称：一、陕州区政府不是本案的适格被告。《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》、《三门峡市陕州区连霍高速三门峡西出口违建治理工作实施方案》（三陕连西违治［2019］1号）是三门峡市陕州区连霍高速、三门峡西出口违建治理工作指挥部（以下简称指挥部）作出，指挥部既不是陕州区政府部门也不是陕州区政府成立，陕州区政府不是本案的适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第三项，错列被告且拒绝变更的已经立案的应裁定驳回起诉。二、原告作出承诺书并领取了违建拆除款项。原告占用的土地没有取得土地使用权证书，系违法占地，所建地上附属物系违章建筑，原告于2019年6月24日作出《高速公路西出口房屋拆除承诺书》，书面承诺自行拆除地上附属物，拆除后交由指挥部统一处置。2019年7月19日，原告领取违建拆除款项193547.10元。综上，陕州区政府不是本案适格被告，原告起诉陕州区政府没有事实和法律依据，法院应依法予以驳回。第三人陕州区自然资源局答辩称：一、原告未取得建设用地使用权，在农民集体所有的土地上进行非农建设。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定：农民集体所有的土地依法用于非农建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。陕州区自然资源局依法进行监督检查时，曾告知原告提供有关土地权利文件及资料进行查阅，原告未提供相关权利证书。二、原告诉求与陕州区自然资源局没有关联性。原告提供的证据显示其诉称的行政行为是三门峡市陕州区连霍高速、三门峡西出口违建治理工作指挥部文件，该文件不是陕州区自然资源局作出，其诉求与陕州区自然资源局无关。综上，请求法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。第三人城村村委会答辩称：城村村委会不应当成为本案第三人。本院认为，结合原告的起诉、被告、第三人的答辩及庭审情况，本案最核心的争议焦点是原告所诉要求确认对其无效的《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》是否属于行政诉讼受案范围。一、原告所诉要求确认《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》对其无效，不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”首先，《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》只是将开展连霍高速三门峡西出口违建治理有关事项进行通告，该通告既未向原告进行送达，也未认定原告的建筑物为违章建筑，既未设定原告的权利义务，也未改变原告的权利义务状态，对原告权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。其次，根据原告提供的《三门峡市陕州区连霍高速三门峡西出口违建治理工作实施方案》（三陕连西违治［2019］1号），连霍高速三门峡西出口违建治理开始后，相关部门将要对相关建筑物依法处理，即上述通告发布时，行政处理程序尚未终结，相关建筑物的处理结果尚未最终确定，属于不成熟的行政行为，不具有可诉性。最后，如果原告认为自己并不存在违法行为或其建筑物不属于违章建筑，而行政机关却对其作出行政处理或处罚，原告可以直接针对该行政处理或处罚寻求救济。二、原告庭审中增加要求陕州区政府赔偿经济损失的诉讼请求，本院不予准许。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，原告起诉时没有提出要求陕州区政府赔偿经济损失的诉讼请求，其当庭要求增加诉讼请求不符合法律规定，本院不予准许。三、被告委托律师作为诉讼代理人参加诉讼符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；……”本案中，被告陕州区政府作为本案的一方当事人，其委托律师作为诉讼代理人参加诉讼，符合上述法律规定。四、原告主张其建筑物不是违章建筑及其建筑物被强制拆除的问题，不属于本案审查范围。因本案原告所诉的是要求确认《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》对其无效，本案审查的对象是《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》，原告主张其建筑物不是违章建筑及其建筑物被强制拆除的问题不是本案审查对象，不属于本案审查范围，本院不予审查。如果原告认为行政机关将其建筑物认定为违章建筑或其建筑物被强制拆除，侵犯其合法权益，其可以直接针对违章建筑认定或强制拆除行为依法主张权利。同时，本院注意到原告申请行政机关负责人出庭、作出《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》的指挥部成立、被告当庭答辩内容与其法定举证期限内提交的答辩状内容不一致等问题，因原告所诉要求确认对其无效的《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》不属于行政诉讼受案范围，其提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应驳回起诉。对驳回起诉案件，本院只是对案件进行程序审查，上述问题属于实体审查需要处理的问题，本院在程序审查中对上述问题不予审查。综上，原告所诉要求确认《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》对其无效，不属于行政诉讼受案范围，其提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告孙占生的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 王 博审判员 崔传军审判员 李 黎二〇一九年十一月十二日法官助理徐翠竹书记员李洪附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。