江西省德兴市人民法院行 政 判 决 书（2019）赣1181行初56号原告童美玲，女，1998年3月21日出生，汉族，江西省玉山县人，住江西省上饶市三清山风景名胜区。委托代理人陈光信，江西淮玉律师事务所律师。被告江西省三清山管委会社会发展局，住所地：江西省上饶市三清山风景名胜区管理委员会办公大楼。法定代表人周明雨，该局局长。被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局，住所地：江西省上饶市三清山风景名胜区管理委员会办公大楼。法定代表人张圆，该局局长。两被告的委托代理人周潮平，江西盛义律师事务所律师。原告童美玲因认为被告江西省三清山管委会社会发展局、被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局不履行委托培养农村中小学教师协议书，落实原告同工同酬待遇，于2019年7月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月8日立案后，于2019年7月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月11日公开开庭审理了本案。原告童美玲的委托代理人陈光信，被告江西省三清山管委会社会发展局周明雨、被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局张圆及其委托代理人周潮平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告江西省三清山管委会社会发展局2013年8月2日与原告童美玲签订委托培养农村中小学教师协议书，被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局在协议书盖章并签署“经请示风景区领导，同意该学生毕业的落实编制和工资待遇”的意见。原告童美玲诉称，原告系2013届三清初中毕业生,中考成绩为502分,位列三清初中师范定向生第二名。因定向培养生原计划招生两名，故江西省三清山风景名胜区管委会于2013年7月3日向上饶市人民政府书面请示，认为中考当中的四名考生中有三名考生取得较好成绩，要求在已经申报了两名农村教师定向培养的基础上，增加一名三清山风景区定向培养农村教师计划。时任上饶市人民政府秘书长于同年7月31日在请示报告上签署了意见：“鉴于三管委前几年未申报农村教师定向培养计划，而目前老师难招聘的实际情况，请上饶师范和市教育局中招办研究，给予解决一名定向或委培指标”。江西省上饶师范学校于同年8月2日也在请示报告上签署了“同意”的意见。于是，根据上述报告意见和安排，2013年8月2日，以原告为乙方，被告江西省三清山管委会社会发展局为甲方，上饶师范学院小学教育师范分院为丙方，签订了《委托培养农村中小学教师协议书》一份，约定：1、甲方根据要托培养农村中小学教师工作的要求，本着“公开、公平、公正”和“自愿”原则，配合招生部门将乙方录取到丙方培养，待乙方师范专科毕业，同时获得教师资格证书后，安排在三清山风景区三清乡农村中小学任教，任教时间不少于5年；2、甲方应严格履行协议，确保委培师范生毕业后到指定学校任教并落实编制和工资待遇；3、乙方在校学习期间应遵守法律法规和各项规章制度，认真完成学业，取得专科学历证书；4、丙方负责招生录取工作，完成对乙方的教育培养工作。协议还约定了其他事项。被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局于同日在《委托培养农村中小学教师协议书》签署了“经请示风景区领导,同意该生毕业后落实編制和工资待遇”。协议书签订后,江西省中等学校招生委员会依约于2013年8月22日向原告发放了江西省普通中专高等职业学院新生录取通知书，原告因此被录取到上饶师范学院小学教育师范分院学习，学制为5年。之后，原告在学校期间认真学习，于2018年6月30日考取了小学教师资格证书，于2018年7月3日取得了《普通高等学校毕业证书》。2018年6月22日，原告持全国普通高等学校本专科毕业生就业报到证到三清山风景区三清乡方塘小学报到上班。谁知2018年12月，学校向原告发放工资时，告知原告系无编制无正式工资待遇的代课老师，月工资只有1,200元。至此，原告才获悉两被告没有履行三方签订的《委托培养农村中小学教师协议书》，是一种行政不作为。后原告就多次要求两被告履行职责，落实原告的编制和工资待遇，也多次向江西省三清山风景名胜区管委会反映要求解决原告的问题，但被告始终不予解决，无奈原告只得提起行政诉讼解决此事。综上所述,原告与两被告签订的《委托培养农村中小学教师协议书》合法有效，对各方均有约束力，应严格履行。现被告不履行协议，严重侵害了原告合法的工作权益，更严重损害了原告的终身利益，为此，特依法向贵院提起行政诉讼，请求：1、两被告共同履行原、被告于2013年8月2日签订的委托培养农村中小学教师协议书，落实原告同工同酬待遇，参照2018年师范定向毕业待遇标准执行；2、补发原告自2018年8月起至落实教师编制和工资待遇时止的工资，工资标准按2018年上饶师范定向毕业生同等工资待遇，同工同酬。原告童美玲向本院提供证据如下：1、原告身份证复印件一份，证明原告身份主体资格等基本情况。2、原告(乙方)、被告江西省三清山管委会社会发展局(甲方)和案外人上饶师范学院小学教育师范分院(丙方)于2013年8月2日签订的《委托培养农村中小学教师协议书》一份，证明：①甲方根据委托培养农村中小学教师工作的要求，配合招生部门将乙方录取到丙方培养。待乙方师范专科毕业，同时获得教师资格证书后，安排在三清山风景区三清山乡农村中小学任教，任教时间不少于5年；②甲方应严格履行协议，确保委培师范生毕业后到指定学校任教并落实编制和工资待遇；③乙方在校学习期间应遵守法律法规和各项规章制度，认真完成学业，取得专科学历证书；④丙方负责招生录取工作，完成对乙方的教育培养工作。被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局于同日在《委托培养农村中小学教师协议书》签署了“经请示风景区领导，同意该学生毕业后落实编制和工资待遇”。3、江西省三清山风景名胜区管委会于2013年7月3日向上饶市人民政府书面请示报告及发文稿纸打印件各一份，证明：①请示要求在已经申报了两名农村教师定向培养的基础上，增加一名三清山风景区定向培养农村教师计划；②时任上饶市人民政府秘书长于同年7月31日在请示报告上签署了意见：“鉴于三管委前几年未申报农村教师定向培养计划，而目前老师难招聘的实际情况，请上饶师范和市教育局中招办研究，给予解决一名定向或委培指标”；③江西省上饶师范学校于同年8月2日也在请示报告上签署了“同意”的意见；④请示报告是一种法人行为，非个人行为。4、江西省中等学校招生委员会于2013年8月22日向原告发放的“江西省普通中专高等职业学院新生录取通知书”一份，证明原告被录取到上饶师范学院小学教育师范分院学习，学制为5年。5、《普通高等学校毕业证书》、小学教师资格证书各一份，证明原告于2018年6月30日考取了小学教师资格证书，于2018年7月3日取得了毕业证书。6、全国普通高等学校本专科毕业生就业报到证一份，证明原告于2018年6月22日到三清山风景区三清山方塘小学报到上班。对原告童美玲的举证，被告江西省三清山管委会社会发展局的质证意见：证据1-6的三性无异议，但对其证明目的有异议；证据2，协议只能证明原、被告签订了请求上饶师范小教分院委托培养教师的合议，不能证明其他目的；证据3，只能证明三清山管委会根据所在地教师资源严重短缺的现状，有向市政府请求增加一名定向师范生的愿望，不能证明这名定向师范生指标已经取得并指定给原告；证据4，只能证明被告已经依照约定履行了义务将原告录取到了师范小教分院学习；证据5，只能证明原告应当要履行约定的义务；证据6，只能证明被告依约履行协议的义务，安排了原告的工作岗位。对原告童美玲的举证，被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局的质证意见：同江西省三清山管委会社会发展局质证意见。证据2中协议上签署了同意该学生毕业后落实编制和工资待遇的意见是一个越权的行为，被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局不具备编制管理权限。被告江西省三清山管委会社会发展局辩称，一是根据有关文件，机构编制工作实行统一领导，分级管理的体制，答辩人所在的三清山管理委员会系上饶市人民政府的派出机构，其编制管理职能部门为上饶市编制管理委员会办公室，编制管理和审批权限在市编制委员会办公室。原告不在定向培养农村教师的计划指标和编制内，答辩人落实原告教师编制属于违法行政行为，且为不可能；二是答辩人与原告签订的委托培养农村中小学教师协议部分条款严重违法、无效、可撤销。定向培养农村教师的编制设置、计划、审批权限在省编制委员会，计划分配审批权限在省教育厅。上饶市教育局、上饶市发展和改革委员会、上饶市人力资源和社会保障局、上饶市财政局、中共上饶市委机构编制委员会办公室为共同执行机关，答辩人作为三清山管委会的下属教育行政管理机关无权实施落实编制、解决待遇的行政行为，答辩人在无行政职能、职权的条件下所实施的行政行为属严重违法的明显不当的越权行政行为，当属撤销之列。未经法定审批程序，答辩人在“协议书”第四条所作的行政承诺行为，程序不当，无效；三是“解决待遇”属约定不明，“同工同酬”无法律依据。协议中的“解决待遇”并非当然按照国家编制的教师“同工同酬”，被答辩人如按国家编制享受“同工同酬”待遇的前提条件应为“落实并获得定向培养教师编制或其他国家教师编制”，在无定向教师编制和其他国家教师编制的情况下答辩人无权按照国家有编制人员执行岗位待遇。被答辩人请求解决与编制内教师享受同等待遇条件不成就，答辩人已无权履行，只能依职权向主管单位---三清山管委会请示，对“解决待遇”这一约定不明的条款变更或具化，按照聘用教师属性另行签订聘用教师协议，具体明确约定工作岗位、工作报酬以及双方的权利义务继续履行合同，或解除原协议书，按规定给予一次性的经济补偿。被告江西省三清山管委会社会发展局向本院提供证据如下：1、厅字【2011】22号、赣办发【2012】12号、赣编办字【2016】30号，证明机构编制实行统一集中管理，机构、编制的增减调整，统一由编制部门审核。被告非编制管理部门，无确定编制，增减或调整的行政职能与职权。“落实编制”的行政承诺超越权限，无效。2、2013年5月25日三清山管委会办公室《会议纪要》第6期、2013年6月4日三清山党委办公室《会议纪要》第三期，证明三清山管委会研究同意，按照饶教字(2013)59号文件精神上报二名定向培养师范生，其中枫林办事处户籍生一名，三清乡户籍一名。三清山党委经研究同意管委会的行政意见和决定。3、三清山2013年中考定向生信息表、公告、2013年三清山中学师范定向生初审合格名单及2013年师范定向计划预录三管委体检名单、《定向培养协议》，证明枫林办事处户籍2013年中考成绩第一名为陈玲琪，考分497分。三清山户籍第一名为童栖云，考分573分。原告属三清乡户籍，考分为502分。2013年二名定向培养师范生确定枫林办事处为陈玲琪和三清乡为童栖云。按照文件要求予以公示并签订《定向培养协议》。4、饶教字【2013】59号，2013年三清山管委会定向培养农村教师计划数为2名。5、三清管字【2013】29号，证明2013年7月3日，三清山管委会向上饶市人民政府请示増加一名定向培养农村教师指标，最终未经有权机构---中共上饶市编制委员会办公室批准。6、《委托培养农村中小学教师协议书》，原告与被告签订了《委托培养协议》，证明这份协议是合法有效的，被告已经按照协议内容在职权范围内全面履行了协议的义务。7、《江西省三清山风景名胜区党政机关主要职责内设机构和人员编制规定》(饶办字〖2010〗51号通知)，证据来源于中共上饶市委办公厅秘书处，证明内设机构职责权限，三清山社会发展局的职权(挂文化局、广播电影电视局、教有局、文通局、卫生局、武装部)为负责拟制实施风景区社会发展中、长期规划和年度计划。负责风景区科技、文化、教育、广播电影电视、卫生、计生、电力邮政、交通、人武等工作，并拟制专项发展规划，检查督促上述工作的落实，维护景区和农村的社会稳定，促进经济和社会的全面发展。无工作人员编制审批决定权。对被告江西省三清山管委会社会发展局的举证，原告童美玲的质证意见：证据1，三性无异议，对其关联性有异议，原告与被告江西省三清山管委会社会发展局签订委托定向培养协议书，当时在签订前是没有确定编制的，在签订前三管委专门向市政府请示要求增加定向委培指标，之后才签订了委托培养协议，在协议签订后被告没有积极履行职责向编制职能部门申请增加编制；证据2，三性无异议，对其证明对象有异议，当时这两定向生也是三管委向相关职能部门写报告落实培养计划，原告也是这样向上面请示，三管委是没有编制职能只有向上面请示再进一步落实，具体到原告来讲，三管委没有进一步落实相应的后续工作，导致原告至今不能落实编制和待遇，其责任在于被告；证据3，三性无异议，但与本案无关；证据4，真实性无异议，这份文件于2013年3月颁发，那时给三管委定向培养农村教师两名没有异议，但事后对原告的事属于文件以后新增加的委托培养计划；证据5，真实性无异议，该请示报告明确要求市教育局中招办给予解决一名定向或委培指标，但三管委并没有跟进后续工作要求相关职能部门落实原告的定向或委培任务；证据6，真实性无异议，但被告并没有按照协议履行协议所约定的全部义务，协议第2条明确约定待原告师范专科毕业同时获得教师资格证书后安排在三清乡农村中小学任教、第4条约定严格履行协议确保委培生到指定学校任教并落实编制和工资待遇，均没有履行；证据7，三性无异议。对被告江西省三清山管委会社会发展局的举证，被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局的质证意见：无异议。被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局辩称，一是答辩人不属于原告举证的委托培养农村中小学教师协议书中甲乙丙任何一方，在协议书签署意见为越权行政行为，不是本案适格的被告；二是答辩人落实原告教师编制属于违法行政行为，且为不可能；根据有关文件，机构编制工作实行统一领导，分级管理的体制，答辩人所在的三清山管理委员会系上饶市人民政府的派出机构，其编制管理职能部门为上饶市编制管理委员会办公室，编制管理和审批权限在市编制委员会办公室。按照三清山管委会研究决定，2013年三清山管委会二名定向培养农村教师计划指标依法分配给枫林办事处陈玲琪和三清乡的童栖云二名符合定向培养录用条件的中考生，且已签订定向培养农村教师协议。原告因受定向培养计划指标限制不在定向培养农村教师之划之列，虽然三清山管委会就增加一名定向教师指标有过请示，市分管领导也签字同意，但最终并未获得有权机构批准而终止。被答辩人在没有定向培养农村教师的计划指标和编制情况下，答辩人无权僭越法律、法规和规章履行解决落实编制的职能与职权，行政行为现实不可能；三是“解决待遇”属约定不明，“同工同酬”无法律依据。协议中的“解决待遇”并非当然按照国家编制的教师“同工同酬”，被答辩人如按国家编制享受“同工同酬”待遇的前提条件应为“落实并获得定向培养教师编制或其他国家教师编制”，在无定向教师编制和其他国家教师编制的情况下答辩人无权按照国家有编制人员执行岗位待遇。被答辩人请求解决与编制内教师享受同等待遇条件不成就，答辩人已无权履行，只能依职权向主管单位---三清山管委会请示，对“解决待遇”这一约定不明的条款变更或具化，按照聘用教师属性另行签订聘用教师协议，具体明确约定工作岗位、工作报酬以及双方的权利义务继续履行合同，或解除原协议书，按规定给予一次性的经济补偿。被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局向本院提供证据如下：1、《江西省三清山风景名胜区党政机关主要职责内设机构和人员編制规定》（饶办字〖2010〗51号通知)，来源于中共上饶市委办公厅秘书处。证明三清山人力资源和社会保障局的职权为：贯彻执行国家省、市关于人力资源和社会保障工作的方针、政策和法律、法规；负责风景区人力资源、促进就业工作；负责风景区行政事业单位工作人员招考录用、年度考核、行政奖励、职称评聘等综合管理，推进建立行政事业单位人员工资正常增长和支付保障机制，拟定行政事业单位人员福利政策并组织实施；执行劳动、人事争议调解仲裁规定和劳动关系协调政策，组织实施劳动保障监察；统筹建立覆盖城乡的社会保障体系；执行机关企事业单位和其他社会组织、社会成员的基本养老保险政策；负责基本医疗保险的管理和监督工作。无工作人员编制审批决定权。对被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局的举证，原告童美玲的质证意见：对证据三性无异议。对被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局的举证，被告江西省三清山管委会社会发展局的质证意见：无异议。调取的2013年6月8日江西省三清山风景名胜区管理委员的会议记录，原、被告双方无异议。对原、被告双方提交的证据，经双方质证，本院综合原、被告双方的质证意见分析如下：1、对原告提供的证据1—6，能真实反映事实过程，本院予以确认。2、对被告江西省三清山管委会社会发展局提供的证据1—7，为书证，能真实反映事实过程，本院予以确认。3、对被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局提供的证据，为书证，能真实反映事实过程，本院予以确认。4、对2013年6月8日江西省三清山风景名胜区管理委员会的会议记录，本院予以认证。经审理查明，2013年3月18日，饶教字［2013］59号《关于做好2013年定向培养农村教师工作的通知》确定三管会在2013年上饶市定向培养农村教师计划中有2个名额。2013年6月4日，江西省三清山风景名胜区管理委员会同意按照全市下达计划并结合风景区实际，上报小学教师定向培养指标（三清乡户籍和枫林办事处户籍生源各1名），2013年6月7日，被告江西省三清山管委会社会发展局以公告的形式将定向培养乡村教师计划进行了公示。原告童美玲虽然总分排名第二，但其因在所在的三清山乡排名第二位，未能进入定向培养名单。2013年6月8日，江西省三清山风景名胜区管理委员会的领导碰头会同意增加一个名额，要求与市教育局和市人事局协调好。2013年7月3日，江西省三清山风景名胜区管理委员会向上饶市人民政府打报告，请求增加一名三清山风景区定向培养农村教师计划，相关领导在请示上做了批示。2013年8月2日，甲方原告、乙方被告江西省三清山管委会社会发展局与丙方上饶师范学院小学教育师范分院共同签订了委托培养农村中小学教师协议书，协议约定“严格履行协议，确保委培师范生毕业后到指定学校任教并落实编制和工资待遇”等。同日被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局在合同上签署“经请示风景区领导，同意该学生毕业后落实编制和工资待遇”的意见，并盖上江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局的印章。2013年8月22日，上饶师范学院小学教育师范分院招生就业处及江西省中等学校招生委员会向原告童美玲发出了新生录取通知书。原告童美玲在2018年6月30日取得小学老师资格证，2018年7月3日取得上饶师范学院专科毕业证书。2018年6月，原告持毕业生就业报到证到三清山风景区三清乡方塘小学报到。后学校发放工资时才知道系无编制无正式工资待遇的代课老师。另查被告江西省三清山管委会社会发展局的职责是负责拟制实施风景区社会发展中、长期规划和年度计划，负责风景区科技、文化、教育、广播电影电视、卫生、计生、电力、邮政、交通、人武工作等；被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局的职责是贯彻执行国家、省、市关于人力资源和社会保障工作的方针、政策和法律、法规，负责风景区人力资源、促进就业工作，负责风景区行政事业单位工作人员招考录用、年度考核、行政奖励、职称评聘等综合管理，推进建立行政事业单位人员工资正常增长和支付保障机制，拟定行政事业单位人员福利政策并组织实施等。三清山党政机关全额拨款事业编制60名，人员经费由三清山管委会供给。2019年7月8日，原告向本院提起行政诉讼，请求：1、两被告共同履行原、被告于2013年8月2日签订的委托培养农村中小学教师协议书，落实原告同工同酬待遇，参照2018年师范定向毕业待遇标准执行；2、补发原告自2018年8月起至落实教师编制和工资待遇时止的工资，工资标准按2018年上饶师范定向毕业生同等工资待遇，同工同酬。本院认为，原告与被告签订的委托培养农村中小学教师协议书是一份行政合同，诉争的焦点是教师编制及与相应的工资待遇。根据被告所提供的文件，增加编制问题不是由被告所能决定，原协议涉及编制问题已超出两被告及江西省三清山风景名胜区管理委员会的职权范围，依据行政法越权无效原则，协议中涉及编制问题为无效条款，但该款的无效不影响协议其他部分的效力。现原告在庭审中对其第一诉请变更为两被告共同履行原、被告于2013年8月2日签订的委托培养农村中小学教师协议书，落实原告同工同酬待遇，参照2018年师范定向毕业待遇标准执行。原、被告签订的协议中所约定的工资待遇，参考两被告在2013年与两名定向生所订的合同，应理解为与该两名定向生就业后相同的工资待遇。该工资待遇能否履行，要看两被告是否具备相应的履约能力。江西省三清山风景名胜区管理委员会为有自主的人员经费的机关单位，两被告负责教育管理和人事招聘等职责的职能部门，被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局有审定工资待遇的职权，结合2013年6月8日江西省三清山风景名胜区管理委员会领导碰头会的会议记录精神，被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局虽然不是与原告协议的主体，但其在该协议书上签署了“经请示风景区领导，同意该学生毕业后落实编制和工资待遇”的意见并盖章，该行为是承诺。根据行政法信赖保护原则，即政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。故对原告第一个诉请，本院予以支持。原告现上班的三清山风景区三清乡方塘小学为公办小学，在两被告确定原告工资待遇的前提下，原告要求补发工资为其与三清乡方塘小学的劳动争议问题，不属于行政诉讼的受案范围，对该诉请，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定,判决如下：由被告江西省三清山管委会社会发展局、被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局就原告童美玲的工资待遇继续履行合同，落实与2018年师范定向毕业生相同的工资待遇。诉讼费50元，由被告江西省三清山管委会社会发展局、被告江西省三清山风景名胜区管理委员会人力资源和社会保障局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。审 判 长  余晓东人民陪审员  王 琳人民陪审员  张慧珍二〇一九年十一月十八日代书 记员  董 洁