海南省陵水黎族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼9028行初48号 原告：杨德山，男，1976年10月27日出生，黎族，住陵水县。 委托诉讼代理人：黄玫瑰，海南大华园律师事务所律师。 委托诉讼代理人：谢门圣，海南大华园律师事务所律师。 被告：陵水黎族自治县自然资源和规划局，住所地：陵水县文教北一横路与椰林南干道交叉口北100米。 法定代表人：王恩泽，局长。 委托诉讼代理人：专磊，国浩律师（海南）事务所律师。 委托诉讼代理人：彭小熬，男，陵水黎族自治县自然资源和规划局工作人员。 原告杨德山诉被告陵水黎族自治县自然资源和规划局（以下简称县自然资源和规划局）不履行法定职责一案，于2019年8月19日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向原、被告送达了起诉书副本及证据材料，并依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭进行了审理。原告杨德山及其委托诉讼代理人黄玫瑰、谢门圣，被告委托诉讼代理人专磊、彭小熬到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2019年5月27日，杨德山以邮寄的方式向县自然资源和规划局寄送《土地用途更正登记申请书》，申请县自然资源和规划局将陵国用（椰）第13015号《国有土地使用权证》中土地用途由教育用地更正为商业用地，并重新颁发《国有土地使用权证》。该邮件在2019年6月14日被签收，显示签收人为“他人收”。原告一直未收到县自然资源和规划局回应，故原告提起本案诉讼。 原告杨德山诉称：2000年12月28日，陵水县人民法院作出（2000）陵法执字第68号《民事裁定书》，将陵水县第二建筑工程公司（下称“二建公司”）8.53亩土地裁定抵偿给中国建设银行股份有限公司陵水支行（下称“陵水建行”）。2003年2月，陵水建行委托海南京海物资拍卖市场对涉案土地进行拍卖，原告以12.5万的价格竞得涉案8.53亩土地。2006年9月11日，陵水县建设局向原告颁发第4600342006117号建设工程规划许可证，用地项目名称为：商业用地。2007年10月20日，陵水县政府向陵水建行颁发陵国用椰第12831号土地使用权证，使用权类型：划拨，用途：办公、厂房、宿舍，面积：5683.073平方米。2008年5月4日，陵水建行与原告签订《协议书》，约定：陵水建行将其名下8.53亩土地过户给原告，原告按县政府第8次常务会议缴交土地出让款10万元及完税。2009年5月27日，陵水县政府在原告缴足土地价款及税金的前提下，向原告颁发陵国用椰第13015号土地使用权证，使用权类型：出让，用途：教育用地，面积：5683.0平方米。该证书记事栏中清晰载明：本证核发时《建设用地规划许可证》的许可用途为商业用地。但在颁发第13015号土地使用权证的过程中，被告在原告未知情也未同意的情况下，在填写《城镇土地使用权变更登记申请表》时擅自将表中的土地用途写成“教育用地”（办证之前、之时甚至现在为止该土地的土地规划用途仍为“商业用地”），径而强行登记涉案土地的土地用途为教育用地。根据《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途。又根据《土地管理法》第二十六条规定，经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。原告认为，原告通过拍卖方式取得上述涉案土地合法使用权，涉案土地在原告2003年竞拍之时到2006年颁发规划许可证，直至今日，其规划用途均为商业用地，被告无视陵水县建设局向原告颁发的《建设用地规划许可证》中将该地的土地规划为商业用地的事实，擅自将土地用途变更为教育用地，于法无据，属错误登记行为，依法应予以更正。又根据《国家土地管理局土地登记规则》第四十八条：“土地使用者、所有者和土地他项权利者更改名称、地址和依法变更土地用途的，必须依照本章规定向土地管理部门申请登记”以及第七十一条：“土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记，利害关系人也可以申请更正登记”的规定可知，在发现陵国用椰第13015号土地使用权证中土地用途的登记存在错误登记的情况下，土地管理部门及被告应当依法办理变更登记，将陵国用椰第13015号土地使用权证中土地用途由教育用地变更为商业用地。作为利害关系人的原告一直都在不停地向土地管理部门及被告提出异议并主张将土地用途予以更正，近期又于2019年5月24日前往被告单位提交《土地用途更正登记申请书》，由于被告拒绝当场签收，原告又于2019年5月27日将《土地用途更正登记申请书》通过邮政EMS邮寄给被告，通过EMS邮寄单号（1040862205532）查询，被告于2019年6月14日签收，但至今已届满两个月，被告仍未履行法定职责，即将陵国用椰第13015号土地使用权证中的土地用途予以更正登记。综上所述，原告认为被告的错误登记行为致使原告因为规划和土地证用途不一致的原因至今根本无法正常使用涉案土地，原告因此遭受重大损失。且被告在接到原告申请之日起两个月内仍不履行，现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《国家土地管理局土地登记规则》及相关法律法规的规定，特诉至贵院，请求法院判令：1.请求法院责令被告陵水黎族自治县自然资源和规划局履行对陵国用（椰）第13015号《国有土地使用权证》证上5683平方米的土地用途依法更正登记的法定职责；2．判令被告承担本案的诉讼费用。 庭审过程中，经本院释明后，原告将诉讼请求变更为：1.请求法院依法确认被告陵水黎族自治县自然资源和规划局不予受理原告土地用途更正登记申请的行政不作为行政行为违法；2.请求法院责令被告陵水黎族自治县自然资源和规划局依法受理原告土地用途更正登记申请，并限期作出处理决定。 原告杨德山为证明其主张，向本院提交以下证据： 第一组证据1、（2000）陵法执字第68号《民事裁定书》。证据2、（2000）陵法执字第68-1号协助执行通知书。以上证据共同证明：因陵水二建公司未能主动履行生效裁判文书规定的还款义务，为抵偿陵水二建公司所欠陵水建行60万贷款本金及相关利息，陵水法院裁定将位于陵城镇北斗路用地面积5688平方米的土地（即案涉8.53亩土地）过户给陵水建行，2003年11月20日向陵水县国土局发出协助过户执行通知书。证据3、海南京海物资拍卖市场第220期拍卖会《竞买须知》、《拍卖成交确认书》。证明2003年2月，陵水建行委托海南京海物资拍卖市场对涉案土地进行拍卖，原告以12.5万的价格成功竞得涉案8.53亩土地。证据4、《公证书》。证明2007年11月7日，陵水建行与杨德山签订协议书并经陵水县公证处公证，该协议书上主要约定：陵水建行委托海南京海物资拍卖市场进行涉案8.53亩土地的拍卖，杨德山竞买成功，陵水建行向杨德山提交第12831号土地证书一本以便过户登记需要。证据5、《协议书》。证明2008年5月4日，建行陵水支行与杨德山签订《协议书》，主要约定：1、建行陵水支行将案涉8.53亩土地使用权（证号：陵国用椰第12831号）过户给杨德山；2、付款方式为：杨德山交付土地出让款12.5万元和按县政府8次常务会议决定缴交10万元及完税。证据6、《陵水县政府常务会议纪要》十三届三次（2008）5号。证据7、《关于同意杨德山8.53亩土地使用权变更登记有关问题的批复》。以上证据共同证明：2008年6月10日，陵水县政府领导班子在县政府办公室召开2008年第8次常务会议，其中第五项“关于杨德山申请8.53亩土地使用权变更登记问题”，会议讨论后得出结论：同意县国土局呈报的杨德山申请土地使用权变更登记的请示，由于县国土局协助执行陵水法院（2007）陵法执字第68号《民事裁定书》，在收取土地评估总价的40%的增值收益后，将土地过户给建行陵水支行，土地增值收益用于二建公司解决职工养老、医保问题。2008年7月23日，陵水县政府下发陵府函（2008）125号文《关于同意杨德山8.53亩土地使用权变更登记有关问题的批复》，对县政府2008年第8次常务会议讨论决定的事项再次予以确认。证据8、0203485海南省海口市资金往来（暂收、暂付）专用发票。证据9、0160140海南省海口市资金往来（暂收、暂付）专用发票。证据10、0190938海南省海口市资金往来（暂收、暂付）专用发票。以上证据共同证明：原告通过合法拍卖取得涉案土地使用权，并于2003年已缴足涉案土地拍卖价款共计12.5万元。证据11、海南省政府非税收入一般缴款书（2006年10月陵水建行缴纳10万元土地出让金）。证据12、海南省政府非税收入一般缴款书（2006年9月杨德山缴纳10万元土地出让金）。证据13、海南省政府非税收入一般缴款书（2006年9月杨德山缴纳土地相关手续费200元）。证据14、房产转让税收完（免）税证明书（杨德山为案涉土地缴纳印花税、契税等共计15690.81元）。以上证据共同证明：原告、陵水建行先后按县政府要求缴足相关土地出让金及手续费、税金等。证据15、海南省人民政府（琼府复决【2011】65号）《行政复议决定书》。证据16、海南省第一中级人民法院（2011）海南一中行初第144号《行政裁定书》。证据17、海南省高级人民法院（2012）琼立一终字第9号《行政裁定书》。以上证据共同证明：2000年法院生效裁判文书裁定将案涉8.53亩土地过户给陵水建行用于抵债，2003年建行依法委托拍卖、杨德山以12.5万元的价格成功竞拍，2007年陵水建行和杨德山各缴纳10万元土地出让金后陵水县国土局为陵水建行颁发第12831号土地使用权证，2009年陵水县国土局为杨德山颁发第13015号土地使用权证的事实。第一组证据共同证明：原告经合法参加拍卖，以12.5万价格竞得，并按县政府要求依法缴足土地出让金及税金，合法获得涉案8.53亩土地使用权。 第二组证据18、陵国用椰第12831号土地使用权证。证明陵水县国土局为陵水建行核发该证时，土地用途为：办公、厂房、宿舍。证据19、陵国用椰第13015号土地使用权证。证明陵水县国土局为杨德山核发该证时，记事栏中清晰载明：本证核发时《建设用地规划许可证》的许可用途为商业用地，被告却错误将土地用途变更登记为教育用地。证据20、4600342006117《建设用地规划许可证》。证明陵水县建设局依据土地总体规划及控制性详细规划，向原告核发的《建设用地规划许可证》的许可用途为商业用地，陵水县被告不顾这一事实情况，仍擅自将土地使用权证用途变更登记为教育用地。证据21、《海南省城镇土地使用权变更登记申请表》。证明被告在未经原告知情和同意的情况下，私自填写变更登记申请表，并将涉案土地原来的办公、厂房、宿舍用途填写变更登记为教育用地用途，申请表上未见原告签字或按手印，手写内容也并非出自原告字迹。第二组证据共同证明：被告未经原告同意擅自强行变更登记原告依法享有的土地使用权用途，被告向原告颁发的13015号土地使用权证所载用途不仅与陵水建行所取得土地证所载用途不一致，且与陵水县建设局为原告颁发的《建设用地规划许可证》许可用途也不一致，导致至今为止原告都无法获得报批报建手续，无法进行开发建设，造成严重经济损失，被告的错误行政登记行为应予及时更正。 第三组证据22、投诉书（2009年4月）。证据23、国土资源厅信访事项交办（转办）单。证据24、申请书（2010年1月）。证据25、申请书（2016年10月）。证据26、申请书（2017年）。证据27、土地更正登记申请书及快递存单（2019年5月27日）。以上证据共同证明：从2009年至今，原告多次去人、去函、去电给县国土局、县政府、省国土厅，请求相关部门督促或解决依法更正土地用途事宜，然而陵水县国土局（因机构改革现名称为：自然资源和规划局）一直未予更正，再三拖延，不履行其法定职责，属行政不作为。 被告县自然资源和规划局辩称，一、杨德平多次通过书面信函形式表示竞买涉案土地是为回乡发展教育事业为目的，鉴于台胞杨德平回乡兴办教育事业心切，答辩人按照原告申请为其办理土地使用权变更登记，涉案土地作为台胞回乡创办兴华幼儿园的项目用地。2003年2月，中国建设银行陵水县支行在没有依法办理土地变更登记取得合法土地使用权的前提下，委托海南京海物资拍卖市场对陵水县第二建筑工程公司名下8.53亩土地进行拍卖，原告（委托人杨德平的堂弟）以12.5万元的价格竞买成交。之后，原告持县人民法院民事裁定书、协助执行通知书和拍卖成交确认书及完税证明等材料前往答辩人处办理涉案土地变更登记手续，将涉案土地作为台胞杨德平乡创办兴华幼儿园的项目用地，期间杨德平多次通过书面形式向陵水县政府及答辩人来函，特别强调竞买涉案土地是了兴办教育，作为教育用地使用。2009年5月，原告向答辩人申请办理涉案土地使用权变更登记，将原权利人中国建设银行陵水县支行名下的陵国用（椰）第12831号《土地证》变更登记到原告名下，土地用途变更为教育用地，答辩人遂组织工作人员开展地籍调查，经报审批后，由陵水县人民政府为其颁发了陵国用（椰）第13015号《国有土地使用证》。由此可知，原告取得涉案土地本意就是为了创办教育事业，作为教育用地使用，答辩人按照原告申请办理土地使用权变更登记手续，并无不妥，符合法律规定。二、原告起诉已经超过法律规定起诉期限，依法应当驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定可知，原告提起本案诉讼的期限为知道或应当知道行政行为之日起六个月内，本案中，答辩人于2009年5月为原告办理涉案土地使用权变更登记时，原告申请登记的土地用途为教育用地，即原告是明知自己办理的土地证项下土地用途，且对土地用途是没有任何异议的。之后，原告以答辩人土地登记错误为由，直到2019年8月才提起本诉，明显已超过法律规定的起诉期限。未超过起诉期限是法律设定的起诉条件之一，关系到起诉事项能否进入司法实体审查的问题。如果超过起诉期限，人民法院无权对被诉事项启动司法实体审查程序，当事人亦丧失诉讼救济权，人民法院对该诉讼事项应不予立案或者驳回起诉。本案中，原告的诉讼请求表面上是要求答辩人履行法定职责，但实际是想通过诉讼解决更正土地用途问题，以达到其最终目的。而自答辩人从2009年为原告办理土地变更登记至今，已超过10年之久，故原告以涉案土地用途登记错误为由要求答辩人履行法定职责，明显已经超过起诉期限，依法应当驳回起诉。二、答辩人是按照原告申请要求办理的土地变更登记，不存在错误登记的情形，如果原告要变更陵国用（椰）第13015号《国有土地使用证》项下规定的土地用途，应当按照法律规定提出变更土地用途申请，但答辩人从未收到过原告要变更土地用途申请，答辩人不存在不履行法定职责问题。如前所述，原告多次明确表示竞买涉案土地是为了创办教育事业，答辩人为其办理涉案土地使用权变更登记时，也是按照原告申请要求，以教育用地作为土地用途，故此，答辩人在办理涉案土地登记时并不存在错误登记的情形。根据《土地管理法》第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意”的规定可知，原告持有的陵国用（椰）第13015号《国有土地使用证》项下土地用途为教育用地，原告应当按照土地证规定用途开发土地，如果原告要变更涉案土地证项下土地用途，其应当按照上述法律规定向答辩人申请办理土地用途变更手续，由答辩人按照规定程序评估审核，并报县政府批准是否同意办理变更。但截止目前，答辩人从未收到过原告要办理土地用途变更的申请，其诉请答辩人不履行法定职没有事实和法律依据。综上所述，答辩人为原告办理涉案土地使用权变更登记，符合法律规定，涉案土地用途不存在错误登记的情形，答辩人不存在不履行法定职责的问题，原告起诉已经超过法律规定的起诉期限，且诉讼主张缺乏事实和法律根据，恳请人民法院依法查明事实，驳回原告起诉。 被告县自然资源和规划局为证明其主张，向本院提交了以下证据。第一组证据1、海南京海物资拍卖市场拍卖成交确认书。证据2、台北市海南同乡会理事杨德平书函。证据3、关于解决二建公司土地登记有关问题的请示（建琼陵报[2004]01号）。证据4、委托书。证据5、感谢函。证据6、台北市海南××乡创办人杨德平投诉。证据7、陵水黎族自治县国土环境资源局关于杨德平申请8.53亩土地使用权变更登记的情况及处理措施的报告（陵土环资[2006]58号）。证据8、海南省政府非税收入一般缴款书（收据）。证据9、陵水黎族自治县国土环境资源局关于杨德平申请8.53亩土地使用权变更登记情况的报告。证据10、公证书。证据11、台北市海南××乡创办人杨德平投诉。以上证据共同证明：原告当年一直以回乡发展教育事业为目的，向原陵水县国土环境资源局申请办理土地使用权变更登记。 第二组证据12、申请书。证据13、陵水黎族自治县国土环境资源局土地登记审核结果征求异议公告。证据14、城镇土地使用权变更登记申请表。证据15、海南省城镇土地使用权变更登记审批表。证据16、陵水黎族自治县城镇地籍调查表。证据17、陵国用（椰）第13015号《国有土地使用权证》。以上证据共同证明：1、原陵水县国土环境资源局为妥善解决涉案土地证项下变更登记的历史遗留问题，促进陵水县教育事业的发展，经原告申请，向其颁发涉案国有土地使用权证；2、原告起诉已超过法定起诉期限。 经庭审质证，本院认为该案在原告变更诉讼请求之后，除原告提交的证据《土地用途更正登记申请书》、EMS邮寄单复印件、邮寄单查询结果与本案处理结果有关联性之外，其他证据与本案处理结果并无关联性，本院对原告提供的以上三份证据的真实性、关联性予以确认。本案原告起诉被告对其邮寄的申请没有在法定期间内答复，构成不作为，只需证明其向被告申请后被告不予答复即可，其他证据与本案并无关联。被告答辩的证据应围绕其针对原告申请是否收到或是否作为进行举证，但被告提供证据与本案处理结果并无关联。 经审理查明，2000年12月28日，陵水县人民法院作出（2000）陵法执字第68号《民事裁定书》，将陵水县第二建筑工程公司（下称“二建公司”）8.53亩土地裁定抵偿给中国建设银行股份有限公司陵水支行（下称“陵水建行”）。2003年2月，陵水建行委托海南京海物资拍卖市场对涉案土地进行拍卖，原告以12.5万的价格竞得涉案8.53亩土地。2006年9月11日，陵水县建设局向原告颁发第4600342006117号建设工程规划许可证，用地项目名称为：商业用地。2007年10月20日，陵水县政府向陵水建行颁发陵国用椰第12831号土地使用权证，使用权类型：划拨，用途：办公、厂房、宿舍，面积：5683.073平方米。2008年5月4日，陵水建行与原告签订《协议书》，约定：陵水建行将其名下8.53亩土地过户给原告，原告按县政府第8次常务会议缴交土地出让款10万元及完税。2009年5月27日，陵水县政府在原告缴足土地价款及税金的前提下，向原告颁发陵国用椰第13015号土地使用权证，使用权类型：出让，用途：教育用地，面积：5683.0平方米。原告认为该登记错误，于2019年5月27日将《土地用途更正登记申请书》通过邮政EMS邮寄给被告，要求被告变更土地登记信息。通过EMS邮寄单号（1040862205532）查询，2019年6月14日被他人签收，但原告一直未收到答复。被告表示其并没有收到原告邮寄的申请材料。 本院认为，本案焦点问题为被告是否收到原告申请，是否存在行政不作为。本案原告以邮寄的方式向被告提出的申请，根据快递单邮寄信息：寄件人为本案原告，收件人为自然资源和规划局，邮寄地址为陵水县椰林南干道国土局，无收件人工作人员或者工作部门信息和电话。根据原告提供的邮寄单查询结果，该快递单经过两次投递，分别为2019年5月27日（未妥投，原因：其它）；2019年6月14日（投递并签收，签收人：他人收）。以上证据快递单存在地址不详、收件人信息不详、签收人信息不详以及投递时间过长的情况，本院认为以上证据并不能证明原告申请信息准确的邮寄给了本案被告，即不能证明原告向被告提出了有效的申请。另，在庭审中被告明确表示并没有收到原告邮寄快递。依照《行政诉讼法》第三十八条规定“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”本案中，原告提供证据并不能证明向被告提出了有效申请，且无法定的免于举证的理由，故原告主张判令被告不作为违法并责令作为理由不成立，本院予以驳回。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杨德山的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨德山负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提交副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长  方小宇 人民陪审员  黄 骞 人民陪审员  吴一潮 二〇一九年十一月二十二日 书 记 员  陈海涛 相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条【驳回原告诉讼请求判决】行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。