广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初2750号 原告：增城市龙冠化工有限公司，住所地广州市增城荔城街罗岗开发区。 法定代表人：陈柳战，职务总经理。 委托代理人：成育祥，广东兆鹏律师事务所律师。 被告：广州市增城区应急管理局，住所地广州市增城区荔城街菜园中路**。 法定代表人：袁成光，职务局长。 出庭负责人：刘晓东，职务副局长。 委托代理人：康六元。 委托代理人：侯彦娥，广东启源律师事务所律师。 原告增城市龙冠化工有限公司不服被告广州市增城区应急管理局行政处罚决定一案，于2019年5月21日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人成育祥律师，被告的负责人刘晓东，委托代理人康六元、侯彦娥律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：原告是1999年5月21日成立的有限责任公司，主要生产防冻液和化油器清洗剂。因2006年时原告生产的产品属于危险化工产品，故原告于2006年6月6日经专家验收及相关部门考察通过，原告取得相关产品的安全生产许可证，发证单位为广东省安全生产监督管理局。该证于2009年6月5日到期后，原告依法办理了申领手续并得到相关专家和政府部门的认可，广东省安全生产监督管理局再次为原告出具了安全生产许可证，2010年8月12日经广州市安全生产监督管理局组织专家及相关工作人员对原告进行核定，认定原告生产的防冻液和化油器清洗剂等产品不属于危险化工产品，不需要再次申领安全生产许可证，只需要加强日常安全管理工作即可。故原告的安全生产许可证于2012年9月24日到期后，广东省安全生产监督管理局并没有向原告出具安全生产许可证。原告是依法依规经营的企业，根据安全生产的要求，原告每月都向被告上报安全生产情况，被告的派出机构增城区荔城街经济服务办安全管理工作组每月都派工作人员到原告处进行监督检查。被告对原告的生产情况非常清楚，但从没有向原告提出生产的产品是属于危险化学品，更没有向原告提出改进的建议。2018年4月17日被告的工作人员在对原告例行检查时告知原告生产的产品属于危险化学品，原告属于无证生产，于2018年4月19日向原告送达现场处理措施决定书，要求原告暂时停止生产。原告接到通知后积极配合被告工作，接到通知后已停止所有生产活动，现已遣散所有员工及解散了工厂。2018年12月26日的听证会上，听证主持人刘卓曾表示对原告处罚150000元及没收42000元的处罚决定过重，会将情况反映给局领导讨论决定。但被告还是以原告未取得安全生产许可证擅自生产危险化学品，违反了《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》为由，于2019年1月8日向原告出具了涉案行政处罚决定书，对原告处罚150000元及没收原告生产所得42000元。但这42000元是原告的货款，而且已按国家交纳相关税费，没收原告的货款是违反相关法律规定的。原告认为，被告的上级单位即广州市安全生产监督管理局于2010年8月12日向原告下达《生产企业危险等级确认书》确认原告生产的产品不属于危险化学品，不需要办理安全生产许可证。在原告的安全生产许可证到期后向相关部门申领时被告知并不需要办理该证即可生产。且原告的生产活动每月都上报被告的系统，被告也每月派人员对原告的生产活动进行检查。被告一直以来都没有组织学习《危险化学品目录（2015版）》，也未通知原告生产的产品属于危险化工产品，需要重新办理安全生产许可证。原告的生产场所和设备是具备生产危险化学品的条件的，被告的执法行为明显是钓鱼执法。被告在对原告进行处罚行为破坏了原告对政府的信赖利益，严重损害原告的合法权益。而且被告的行为与党中央关心企业，解决劳动人民就业问题的宗旨相违背。被告作为政府相关职能部门，应当关心、帮助和为企业的发展出谋划策，但现在却以罚代管，甚至恐吓影响原告负责人的生活和工作。因此，请求判令：1、撤销被告作出的（穗增）安监罚【2018】032014号行政处罚决定书；2、本案诉讼费由被告承担。 被告辩称：一、被告作出的原行政处罚行为事实清楚、适用法律正确。（一）原告的违法事实清楚。2018年4月17日，被告执法人员对原告进行检查，发现原告生产车间内有一条灌装生产线，当时员工正在作业生产多功能防锈润滑剂等产品，并在其车间、仓库内发现存放有龙冠牌化油器清洗剂1500箱（12瓶/箱，450ml/瓶）、龙冠牌化油器清洗剂100箱（24瓶/箱，450ml/瓶）、多功能防锈润滑剂100箱（24瓶/箱，450ml/瓶）。执法人员对原告现场进行拍照，制作《现场检查记录》，发出《责令限期整改指令书》，责令原告对存在问题限期于2018年5月2日前整改完毕。对上述物品进行了抽样取证和对现场证据进行先行登记保存，并出具《先行登记保存证据通知书》。原告法定代表人陈柳战对相关文书进行确认和签收。2018年4月18日，被告执法人员将所抽取的样品送至广东省安全生产技术中心进行检测检验，该中心出具了《检测报告》，报告显示原告生产的龍冠牌化油器清洗剂、多功能防锈润滑剂样品的闭口闪点均小于0℃，沸点（初沸点）均小于35℃，属于类别1易燃液体类危险化学品。因此，原告的上述产品均为危险化学品。但原告未取得安全生产许可证。2018年4月19日，被告针对原告“涉嫌未经许可生产危险化学品，存在重大事故隐患”的情况，发出了《现场处理措施决定书》，责令其暂时停止生产危险化学品的行为。2018年4月24日，被告对原告发出了《先行登记保存证据处理决定书》，对2018年4月17日进行的先行登记保存物品作出在确保安全条件下，继续原地保存的处理决定。自2018年4月20日至10月8日的调查期内，被告执法人员分别对原告的法定代表人陈柳战、安全主管刘俊泉和兼职会计黄宙进行了询问调查，制作了《询问笔录》。2018年5月10日，被告执法人员对原告进行复查。2018年5月29日，被告将原告涉嫌未经许可擅自生产危险化学品的情况向广州市安全生产监督管理局报告。2018年7月20日，广州市安全生产监督管理局将本案指定被告管辖。原告原有的《安全生产许可证》于2012年9月24日到期后，未取得《安全生产许可证》，擅自生产龙冠牌化油器清洗剂和多功能防锈润滑剂危险化学品。《危险化学品目录》于2015年5月1日开始实施，原告的以上产品被列入新版《危险化学品目录》，按规定应领取危险化学品《安全生产许可证》方可进行生产。2015年11月16日，广东省安全生产监督管理局下发《广东省安全生产监督管理局关于做好实施工作的通知》（粤安监管三【2015】40号），根据该《通知》要求，对因《目录》调整涉及的现有危险化学品生产企业，自该通知实施之日起3个月内按规定完成申领或变更许可证相应手续。逾期未取得相应许可擅自从事相关危险化学品生产经营活动的应当依法给予查处。按该《通知》规定，原告在2016年3月1日之后未取得危险化学品《安全生产许可证》，其违法日期应从2016年3月1日算起。根据执法检查情况和对相关人员的询问调查取证情况及原告提供的相关《广东增值税专用发票》和《统计表》，均反映出原告有销售龙冠牌化油器清洗剂和多功能防锈润滑剂的行为，销售收入为42,000.00元。（二）被告实施行政处罚适用法律正确。原告未取得安全生产许可证擅自进行危险化学品生产，违反了《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》第三条的规定，依据《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》第四十五条第（一）项的规定和参照《广州市安全监管局规范安全生产行政处罚自由裁量权规定》中的附件《安全生产行政处罚自由裁量权细化基准表》（危险化学品类）第62项的规定，对原告责令停止生产危险化学品，没收违法所得人民币肆万贰仟元，处人民币壹拾伍万元罚款的行政处罚，被告对原告作出的上述行政处罚决定是经被告案件审理委员会集体讨论后作出的，被告认为原告未经许可擅自生产危险化学品的违法行为违法事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处罚金额适当。根据《安全生产违法行为处罚办法》第五十八条第（一）项的规定，原告的违法所得为龙冠牌化油器清洗剂和多功能防锈润滑剂的销售收入42,000.00元。 二、原告提出“其生产的防冻液和化油器清洗剂等产品不属于危险化工产品、不需要申领《安全生产许可证》”与事实不符。（一）被告实施行政处罚所涉及的产品并非原告提出的防冻液和化油器清洗剂。原告诉称其主要生产防冻液和化油器清洗剂，且这两种产品不属于危险化工产品。原告原《安全生产许可证（副本）》显示其许可范围：防冻液（33647）、刹车油（33647），该证已明确表明防冻液、刹车油为危险化学品，原告的主张与事实不符。此外，被告执法人员检查当日发现原告未经许可擅自生产的产品为龍冠牌化油器清洗剂和多功能防锈润滑剂，进而实施了后来的行政处罚。原行政处罚行为所涉及的产品并非原告主张的两种产品。（二）被告实施行政处罚所涉及的产品证实为危险化学品。被告实施行政处罚所涉及的龍冠牌化油器清洗剂和多功能防锈润滑剂两种产品，经具有资质的检测机构检测并出具《检测报告》，报告显示原告生产的龍冠牌化油器清洗剂、多功能防锈润滑剂样品的闭口闪点均小于0℃，沸点（初沸点）均小于35℃，属于类别1易燃液体类危险化学品。因此，原告生产的上述产品均为危险化学品。（三）原告生产危险化学品未取得相关许可。原告原有的《安全生产许可证》于2012年9月24日到期后，未向有关政府主管部门申领并取得《安全生产许可证》，其生产危险化学品龙冠牌化油器清洗剂和多功能防锈润滑剂，属于无证生产，违反了《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》第三条的规定。 三、原告提出“《生产企业危险等级确认书》确认其生产的不属于危险化学品，不需要办理《安全生产许可证》”与事实不符。（一）《生产企业危险等级确认书》本来就是针对危险化学品生产企业出具。根据《关于加强危险化学品生产企业日常安全督查工作的指导意见》（粤安监【2009】400号）的要求，2010年8月12日广州市安全生产监督管理局出具给原告的《生产企业危险等级确认书》本来就是对依法设立并取得安全生产许可证的危险化学品生产企业进行危险程度评定的确定书，更加肯定了原告属于危险化学品生产企业。（二）《生产企业危险等级确认书》是对危险等级的确认，并非是对是否属于危险化学品生产企业的否认。广州市安全生产监督管理局出具给原告的《生产企业危险等级确认书》，是对原告生产、储存危险化学品场所危险程度等级的评定，原文件评定原告危险程度等级为A，未构成危险化学品重大危险源，并非是否定了原告属于危险化学品生产企业，原告以《生产企业危险等级确认书》认为其生产的产品不属于危险化学品，不需要办理《安全生产许可证》是主管臆断和狡辩，没有任何事实和法律的依据。 四、原告提出的钓鱼执法于法无据。根据《中华人民共和国安全生产法》第五十九条第二款的规定，被告制定了年度监督检查计划，并对照年度监督检查计划进行日常检查。被告对原告的执法检查是按计划进行，并不存在钓鱼执法问题。根据《中华人民共和国安全生产法》第六十二条第一款第（三）项的规定，因原告涉嫌未经许可擅自生产危险化学品，故对其发出《现场处理措施决定书》责令其暂时停止生产危险化学品，被告责令其暂时停止生产危险化学品是严格按照《中华人民共和国安全生产法》第六十二条第一款第（三）项规定作出的，是有法可依、有法必依的。原告认为被告要求其停止生产并已停止所有生产活动，是其认知上错误，被告只责令其暂时停止生产危险化学品，并非停止所有生产活动。另外，原告所谓的遣散所有员工及解散工厂是由于其征地拆迁，与被告的执法行为没有因果联系。 五、原告将广州市增城区安全生产监督管理局作为被告，被告主体不适格。根据《广州市增城区机构改革方案》文件要求，广州市增城区不再保留区安全生产监督管理局，组建增城区应急管理局，被告机构名称由原来的广州市增城区安全生产监督管理局变更为广州市增城区应急管理局并于2019年4月11日领取了由中央机构编制委员会办公室监制的《统一社会信用代码证书》，广州市增城区安全生产监督管理局已不存在。广州市增城区应急管理局承接原广州市增城区安全生产监督管理局行政职能，故原告将广州市增城区安全生产监督管理局作为被告，被告主体不适格。综上，被告认为原告起诉的事实与理由缺乏依据。被告作出的具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处罚金额适当，请求维持被告作出的具体行政行为，驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2018年4月17日，被告对原告进行检查，原告法定代表人陈柳战陪同检查，检查时发现原告生产车间内有一条灌装生产线，正在作业生产多功能防锈润滑剂等产品，并在其车间、仓库内发现存放有龙冠牌化油器清洗剂1500箱（12瓶/箱，450ml/瓶）、龙冠牌化油器清洗剂100箱（24瓶/箱，450ml/瓶）、多功能防锈润滑剂100箱（24瓶/箱，450ml/瓶）。执法人员对原告现场进行了拍照，制作了现场检查记录，发出责令限期整改指令书，责令原告对存在问题限期于2018年5月2日前整改完毕，同时对上述化油器清洗剂、多功能防锈润滑剂进行了抽样取证和对现场证据进行先行登记保存，原告法定代表人陈柳战对相关文书进行确认和签收。2018年4月18日，被告将所抽取的样品送至广东省安全生产技术中心进行检测检验，该中心出具了编号为GTCWS-WHP-20180221的检测报告，报告显示原告生产的龍冠牌化油器清洗剂、多功能防锈润滑剂样品的闭口闪点均小于0℃，沸点（初沸点）均小于35℃，属于类别1易燃液体类危险化学品（极易燃液体和蒸汽）。结果说明：【根据GB30000.7-2013《化学品分类和标签规范第七部分：易燃液体》，样品闪点小于23℃且初沸点不大于35℃，属于类别1易燃液体类危险化学品（极易燃液体和蒸汽）】。 原告原有的《安全生产许可证》于2012年9月24日期限届满，之后原告未取得《安全生产许可证》。《危险化学品目录》（2015年版）于2015年5月1日开始实施，原告的以上涉案产品被列入新版《危险化学品目录》。2015年11月16日，广东省安全生产监督管理局下发《广东省安全生产监督管理局关于做好实施工作的通知》（粤安监管三【2015】40号），根据该《通知》要求，对因《目录》调整涉及的现有危险化学品生产企业，自该通知实施之日起3个月内按规定完成申领或变更许可证相应手续。逾期未取得相应许可擅自从事相关危险化学品生产经营活动的应当依法给予查处。按上述《通知》规定，被告认定原告违法行为的起始日期从2016年3月1日起算。根据被告对原告法定代表人陈柳战、安全主管刘俊泉和兼职会计黄宙的询问调查，陈柳战、刘俊泉均承认原告《安全生产许可证》于2012年9月24日期限届满，之后未取得《安全生产许可证》，并擅自生产经营危险化学品；兼职会计黄宙承认该公司销售过龙冠牌化油器清洗剂和多功能防锈润滑剂产品的事实，并承认销售涉案产品大概单价均为4元/瓶，列出统计表及发票显示从2016年3月1日开始共销售化油清洗剂3000瓶，多功能防锈润滑剂7500瓶，共计销售金额42000元。原告法定代表人对上述单价及销售金额均无异议。 2018年5月29日，被告将原告涉嫌未经许可擅自生产危险化学品的情况向广州市安全生产监督管理局报告。2018年7月20日，广州市安全生产监督管理局将本案指定被告管辖。同年7月26日被告对本案正式立案。期间，被告向广州市安全生产监督管理局申请延长本案办理期限，广州市安全生产监督管理局于2018年10月18日同意被告对本案的办理期限延长至180日。2018年12月12日，被告作出行政处罚告知书及听证通知书，告知原告违法的事实、法律依据、拟作出的行政处罚，并告知其享有的陈述申辩的权利及要求举行听证的权利，同时向原告送达，同年12月26日依原告申请被告组织听证听取原告意见。听证程序结束后，被告于2018年12月28日举行行政处罚集体讨论并得出结论，2019年1月8日，被告作出（穗增）安监罚【2018】032014号行政处罚决定书，认定原告存在未取得安全生产许可证擅自进行危险化学品生产的违法行为，该行为违反了《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》第三条的规定，依据《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》第四十五条第（一）项的规定，决定给予原告责令停止生产危险化学品，没收违法所得人民币肆万贰仟元，处人民币壹拾伍万元罚款的行政处罚。上述行政处罚决定书于2019年1月8日送达原告。原告不服，诉至本院。 另查明，根据2019年2月1日《广州市增城区机构改革方案》文件要求，广州市增城区不再保留区安全生产监督管理局，并将其职责整合，组建增城区应急管理局。 以上事实有被告提供的营业执照及法定代表人身份证复印件、现场检查记录及照片、抽样取证凭证、检测报告、现场处理措施决定书、询问笔录、统计表、发票、关于增城市龙冠化工有限公司未经许可擅自生产危险化学品案的调查报告、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚听证会通知书、听证笔录、听证会报告书、行政处罚集体讨论记录、行政处罚决定书、广州市非税收入缴款通知书、各文书送达情况、立案审批表、关于延长行政处罚案件办理期限的请示、案件延期审批表、关于延长案件办理期限的批复，原告提供的身份证明材料等证据予以证实，各方当事人亦当庭陈述在案。 本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”因此，被告作为县级以上安全生产监督管理部门依法有权对其辖区内安全生产工作实施监督管理。 《中华人民共和国安全生产法》第十七条规定：“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。”《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》（2011年修订）第三条规定：“企业应当依照本办法的规定取得危险化学品安全生产许可证（以下简称安全生产许可证）。未取得安全生产许可证的企业，不得从事危险化学品的生产活动。”第四十五条第（一）项规定：“企业有下列情形之一的，责令停止生产危险化学品，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得安全生产许可证，擅自进行危险化学品生产的……”《危险化学品目录（2015版）》第四点规定：“其他事项……（三）序号2828是类属条目，《危险化学品目录》中除列明的条目外，符合相应条件的，属于危险化学品。第2828项为，危险化学品品名：含易燃溶剂的合成树脂、油漆、辅助材料、涂料等制品【闭杯闪点≤60℃】……注：（3）条目2828，闪点高于35℃，但不超过60℃的液体如果在持续燃烧性试验中得到否定结果，则可将其视为非易燃液体，不作为易燃液体管理。”本案中，原告原有的《安全生产许可证》于2012年9月24日期限届满，之后原告未取得《安全生产许可证》，根据广东省安全生产技术中心的检测报告显示原告生产的龍冠牌化油器清洗剂、多功能防锈润滑剂样品的闭口闪点均小于0℃，沸点（初沸点）均小于35℃，属于类别1易燃液体类危险化学品（极易燃液体和蒸汽），符合《危险品化学目录》（2015版）中序号2828项内的危险化学品，因此，原告于2016年3月1日至案发之日继续生产龙冠牌化油器清洗剂和多功能防锈润滑剂属于未取得安全生产许可证，擅自进行危险化学品生产的行为。被告根据上述法律规定，并给予原告陈述、申辩及听证的权利后，作出（穗增）安监罚【2018】032014号行政处罚决定书，给予原告责令停止生产危险化学品，没收违法所得人民币肆万贰仟元，处人民币壹拾伍万元罚款的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。原告主张其曾于2010年8月12日取得《生产企业危险等级确定书》A级评定以及2012年2月7日取得《危险化学品生产单位登记证》即表示其已经是安全生产单位，不需要取得《安全生产许可证》。该主张属于原告对法律的错误理解，上述两证书印证了原告生产的产品确实属于危险化学品，应当按照危险化学品进行管理并需要获得许可进行生产。 《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定：“行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。”被告于2018年5月29日将本案向广州市安全生产监督管理局报告，2018年7月20日，广州市安全生产监督管理局指定被告管辖，同年7月26日被告对本案正式立案。2018年12月12日，被告作出行政处罚告知书及听证通知书，同年12月26日依原告申请被告组织听证听取原告意见，听证程序结束后，被告于2018年12月28日举行行政处罚集体讨论并得出结论，2019年1月8日作出（穗增）安监罚【2018】032014号行政处罚决定书。期间，被告向广州市安全生产监督管理局申请延长本案办理期限，广州市安全生产监督管理局于2018年10月18日同意被告对本案的办理期限延长至180日。因此，被告作出本次行政处罚的程序符合法律规定。原告主张被告办理案件期限超出法定期限，于法无据，本院不予支持。 综上，原告请求撤销被告作出的（穗增）安监罚【2018】032014号行政处罚决定书理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告增城市龙冠化工有限公司的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告增城市龙冠化工有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  李 佳 人民陪审员  曾祥菊 人民陪审员  李月桂 二〇一九年十一月七日 法官助理马昊 书记员欧祎 梁诗琪