辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)辽01行初576号原告：刘学明，男，1955年5月23日出生，汉族，住址：沈阳市东陵区。委托代理人：徐红娟，系沈阳市东陵区至公法律服务所法律工作者。被告：沈阳市浑南区人民政府，住所地沈阳市浑**世纪路**。法定代表人：王心宇，系区长。委托代理人：唐宁，系辽宁同方律师事务所律师。委托代理人：史崇力，系该单位工作人员。原告刘学明诉被告沈阳市浑南区人民政府履行征收补偿法定职责一案，于2019年9月23日提起行政诉讼，本院于当日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2019年11月22日公开开庭审理了本案。原告刘学明的委托代理人徐红娟，被告的委托代理人唐宁、史崇力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系沈阳市东陵区南塔街道营城子村村民。原告代表家庭成员以家庭承包方式承包了3.96亩土地，承包期限20年。承包土地后，原告实际经营耕种着土地。在土地承包期间即2006年12月31日，沈阳市东陵区南塔街道营城子村民委员会（以下简称营城子村委会）与原告签订了一份《协议书》，其内容为：原告与营城子村委会签订的反租倒包协议到2006年12月31日终止，重新签订协议，年限50年，从2007年1月1日至2056年12月31日，占地3.96亩，每亩给付原告补偿款5万元。2056年12月31日前，原告不享受承包田待遇。以后村民无论转让任何地块均按此协议补偿标准执行。签订协议后，原告的承包土地即被征收，盖建了冷库、大棚等建筑物。可是让原告无法接受的是，2007年10月，同村村民土地也被征收，当时也是按照每亩5万元的标准进行的征收土地补偿，而在2018年12月补发了该补偿款，每亩土地补偿增加至104,000元。原告和一样被征收村民明显就少获得征地补偿每亩54,000元。对此，原告多次找到营城子村委会索要未果。原告认为，原告土地被征收后，未得到与其他村民同等金额的征地补偿，被告也未给原告办理失地农民的相关待遇。所以，原告诉至法院请求1.判令被告在法定时间内补发原告被征占土地后的征地补偿款213,840元（54,000元/亩×3.96亩）；2.判令被告在法定时间内，给原告办理失地后农民的社会保险、医疗保险等相关待遇，原告应与营城子村村民享受同样待遇；3.判令被告承担一切诉讼费用。原告向本院提交以下事实证据：证据1.《协议书》一份，证明该《协议书》部分无效，约定的年限五十年无效，已超出原告的土地承包期三十年，该《协议书》是无明确约定双方是征收土地还是租赁土地，目的不明确，该《协议书》的第六条约定“以后村无论转让任何地块村民均按此协议补偿标准执行”，可现在征收土地却是按104，000元进行的补偿（沈李线征收标准），所以，原告要求被告给付诉请中第一项金额是有事实和法律依据的；证据2.《户口本》一份，证明原告系营城子村村民；证据3.《关于做好被征地农民社会保障工作的通知》（沈政办发[2006]49号）沈阳市人民政府办公厅文件一份，证明2006年11月23日沈阳市人民政府办公厅颁发此通知，其内容是“具有第二轮土地承包权的在册农业人口中，其承包土地被政府按有关规定征用的农民为社会保障实施对象”，遂根据此通知，原告即属于土地征用后的社会保障实施对象，被告应给原告办理失地后农民的社会保险、医疗保险等相关待遇；证据4.《关于沈阳市东陵区二00六年度第九十一批次建设用地的批复》沈政地征字（2006）0323号一份和《关于沈阳市东陵区二00六年度第九十一批次建设用地征地安置说明》一份，证明原告涉案的承包土地在原告不知情的情况下，已由被告征收，原告的承包土地均是口粮田（承包地），并不是其批复中称的养殖水面用地；证据5.《快递回执单》一份，证明原告已在诉讼前，给被告以EMS方式送达了《履行补偿职责申请书》，被告均已收到但未有回复。被告向本院递交书面答辩状称，本案已经超过起诉期限，请求法院驳回原告起诉。原告无权直接诉请给付土地补偿款，其该项诉请没有请求权依据。原告两项诉请非同一法律关系，其诉请的社会保险待遇非法定征收补偿项目，不属于征收补偿职责，该项诉请不能于本案审理。原告请求补发征地补偿款没有依据，征地补偿费中已包含安置补助费，原告诉请办理社会保险没有依据。被告向本院提交以下事实证据：证据1.辽宁省人民政府辽政地字[2006]1383号批复、证据2.[2006]第21号征收土地方案公告，上述证据证明被告对案涉土地征收，已取得省政府的批准，并依法发布征收公告，本次征收土地补偿费及安置补助费总和为被征收前三年平均年产值的三十倍；证据3.营城子村委会签署的《征（拨、占）用土地协议书》，证明本次征收征地总费用为12,125,419.5元，其中土地补偿费4,041,806.5元，安置补偿费为8,083,613元。本院依职权调取沈阳市东陵区人民政府下发的沈东陵政发（2007）8号《关于印发东陵区被征地农民社会保障暂行办法的通知》，原告、被告对该证据的真实性无异议。经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告提供证据的真实性予以确认；对被告提供证据的真实性予以确认。经审理查明，原告系沈阳市东陵区南塔街道营城子村村民，在营城子村有承包土地3.96亩。2006年12月25日，辽宁省人民政府下发辽政地字[2006]1383号《关于沈阳市东陵区实施乡级规划批次用地的批复》，同意将东陵区南塔街道营城子村菜地14.4395公顷、养殖水面0.5459公顷、农村道路0.2667公顷，合计15.2521公顷农用地转为建设用地并征为国有，作为东陵区实施乡级规划建设用地。2006年12月31日，沈阳市东陵区人民政府发布[2006(年)]第21号《东陵区人民政府征收土地方案公告》，征收土地位置为沈阳市东陵区南塔街道营城子村。同日，原告与营城子村委会签订了《协议书》，约定了营城子村委会与原告签订的反租倒包协议到2006年12月31日终止，重新签订协议，年限50年，从2007年1月1日至2056年12月31日，占地3.96亩，每亩给付原告补偿款5万元等内容。本案案涉土地在征收范围内。2019年4月7日，原告以邮寄的方式向被告提交履责申请。2019年4月9日被告签收后未予答复。现原告诉至法院请求1.判令被告在法定时间内补发原告被征占土地后的征地补偿款213,840元（54,000元/亩×3.96亩）；2.判令被告在法定时间内，给原告办理失地后农民的社会保险、医疗保险等相关待遇，原告应与营城子村村民享受同样待遇；3.判令被告承担一切诉讼费用。另查明，2006年11月23日，沈阳市人民政府下发沈政办发（2006）49号《关于做好被征地农民社会保障工作的通知》（以下简称49号文），第六条规定：“市劳动保障行政部门负责全市被征地农民社会保障办法的制定、组织推进和监督指导工作。各区、县（市）政府负责本行政区域内被征地农民社会保障的具体组织实施工作。财政部门负责制定征地调节资金管理办法和社会保障资金的管理监督；国土资源部门负责土地征用情况和参保人员情况的核准；农业部门负责提供承包土地变化情况；民政部门负责提供最低生活保障标准调整情况。被征地农民社会保障经办机构负责被征地农民参加社会保障的申报、登记及保费征缴、待遇审核和发放、个人专户管理等工作，所需经费列入同级财政预算；就业服务机构负责为征地农民提供就业服务。”2007年4月19日，沈阳市东陵区人民政府下发沈东陵政发（2007）8号《关于印发东陵区被征地农民社会保障暂行办法的通知》，第六条规定：“区劳动部门负责依据国家、省、市有关政策、法规，制定本行政区域内被征地农民的社会保障实施办法，并指导、监督全区被征地农民社会保障工作的开展。区劳动部门下设被征地农民养老保障经办机构，负责本行政区域内被征地农民参加养老保障的申报受理、参保登记、保费征缴、个人账户管理、待遇核定及发放、参保人员档案管理等日常工作。”本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。故被告具有履行征收补偿的法定职责。关于原告主张的土地补偿款的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”本案中，原告承包的土地属于村集体所有，对集体土地征收时，土地补偿款应依法给付村民委员会，故原告无权要求被告直接向其支付土地补偿款，其不具有提起本项诉请的主体资格。关于原告主张的办理社会保险、医疗保险的问题。现原告主张被告应根据49号文的规定，给原告办理社会保险及医疗保险。本院认为，根据49号文职责分工的规定，被告作为区人民政府负责本行政区域内被征地农民社会保障的具体组织实施工作。故具体组织实施工作是否可诉，是本案的焦点问题。按照职权法定原则，，地方人民政府和所属的工作部门都会被法律法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”但领导不是替代。。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关部门实施但有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是发生外部法律效力的行为。因为一个可诉行政行为必须是直接对外发生法律效果的行为。本案中，原告的诉求是办理社会保险和医疗保险，而根据49号文件关于职责分工的规定，参保涉及财政部门、国土资源部门、农业部门、民政部门、被征地农民社会保障经办机构等多个机关的多个行政行为，当存在这些可直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，组织实施行为应属内部指示的范畴，该组织实施行为并不会对外发生法律效力，故被告不具有办理社会保险、医疗保险的法定职责，原告的起诉不符合法定的起诉条件。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告刘学明的起诉。案件受理费50元，退还给原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  龙国华审判员  董 楠审判员  曹世军审判员  白凤岐审判员  吴 锡二〇一九年十一月二十六日法官助理方立达书记员刘思宇本案裁定所依据的相关法律行政诉讼法中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：行政诉讼法中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）（一）不符合法规标题制定机关全国人大常委会效力等级法律公布日期2017.06.27时效性现行有效四十九条第第四十九条【起诉条件】提起诉讼应当符合下列条件：四十九条（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；四十九条（二）有明确的被告；四十九条（三）有具体的诉讼请求和事实根据；四十九条（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。四十九条行政诉讼法中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）规定的；行政诉讼法中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）（二）超过法定起诉期限且无法规标题制定机关全国人大常委会效力等级法律公布日期2017.06.27时效性现行有效四十八条第规定情形的；四十八条（三）错列被告且拒绝变更的；四十八条（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；四十八条（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；四十八条（六）重复起诉的；四十八条（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；四十八条（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；四十八条（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；四十八条（十）其他不符合法定起诉条件的情形。四十八条前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。四十八条人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。