文书内容重庆市大足区人民法院行 政 判 决 书（2019）渝0111行初47号原告中国工商银行股份有限公司重庆两路口支行，住所地重庆市渝中区重庆村55号附1号，统一社会信用代码915001037842272027。负责人袁毅，该支行行长。委托代理人李人鹏，国浩律师（重庆）事务所律师，执业证号15001201810056726。委托代理人周润，国浩律师（重庆）事务所实习律师。被告重庆市大足区住房和城乡建设委员会，住所地重庆市大足区棠香街道二环南路897号，统一社会信用代码11500111MB1689620E。法定代表人陈川，该委主任。负责人梁晓波，党委委员。委托代理人罗贤台，该单位工作人员。委托代理人李红江，重庆伦吉律师事务所律师，执业证号15001201710011091。第三人重庆市大足区龙水镇人民政府，住所地重庆市大足区幸光大道369号，统一社会信用代码115001117365742421。法定代表人叶小龙，该镇镇长。负责人冯兴华，该镇副镇长。委托代理人胡洪波，重庆百君（大足）律师事务所律师，执业证号15001201210395377。第三人张美兰，女，1964年4月12日出生，住重庆市大足区。原告中国工商银行股份有限公司重庆两路口支行（简称两路口支行）要求确认被告重庆市大足区住房和城乡建设委员会（简称大足区住建委）房屋征收补偿行为违法一案，于2019年5月7日向本院提起行政诉讼，本院同年5月10日受理。因重庆市大足区龙水镇人民政府（简称龙水镇政府）、张美兰与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，经原告申请，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院分别向被告大足区住建委，第三人龙水镇政府、张美兰送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2019年7月24日公开开庭审理了本案。原告两路口支行的委托代理人李人鹏、周润，被告大足区住建委分管负责人梁晓波及其委托代理人罗贤台、李洪江，第三人龙水镇政府的分管负责人冯兴华及委托代理人胡洪波到庭参加了诉讼。第三人张美兰经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。在审理过程中，因该案涉及房屋征收，经当事人申请，本院于2019年10月30日中止本案诉讼；2019年11月28日，本案恢复诉讼。本案现已审理终结。2017年7月25日，龙水镇政府与张美兰签订了《国有土地上房屋征收货币补偿协议书》，并向张美兰支付了被征收房屋货币补偿费共计285834元。原告诉称，原告与第三人张美兰于2013年7月9日签订《个人借款/担保合同》，约定张美兰向原告贷款13万元用于房屋装修，贷款期限为120个月。原告与第三人张美兰于2013年7月10日签订《抵押合同》，约定张美兰以重庆市大足区龙水镇花市街1幢2单元6层1号房屋设定抵押权作为偿还贷款的担保，并向被告申请抵押登记。原告于2013年7月23日按照合同约定向第三人张美兰发放了13万元贷款。自2017年3月起，张美兰累计6次未按时偿还本息(2017年3月、4月、10月、12月以及2018年1月、2月)，按照贷款合同第14.1及14.2条之约定，第三人已构成违约。原告于2018年6月6日以及6月20日通知张美兰提前还款，并就张美兰提供的抵押物行使优先受偿权时，得知该抵押物已被征收，具体由龙水镇政府实施补偿安置事宜。龙水镇政府在未调查核实本案所涉房屋权属状态，亦未通知原告听取意见的情况下，直接与第三人签订房屋征收货币补偿协议，且未对补偿款进行提存或通知第三人另行提供抵押物的情况下，直接将补偿款227449元直接支付给张美兰，其行为导致原告对案涉抵押物享有的抵押权消灭，且无法获得抵押物享有的补偿款，无法实现债权。特向法院提起行政诉讼，要求确认龙水镇政府与第三人张美兰签订的《国有土地上房屋征收货币补偿协议书》并支付房屋拆迁补偿款285834元的行为违法。原告向本院提供了如下证据：1.《个人家居消费贷款申请表》；2.《个人借款/担保合同》；第1-2项证据证明2013年6月6日，第三人张美兰向原告申请了个人家居消费贷款13万元用于装修，2014年7月9日，原告与第三人张美兰的合同约定的该笔贷款的担保方式为抵押，抵押房产为重庆市大足区龙水镇花市街1幢2单元6层1号房屋；3.《抵押合同》;4.《房地产权证》；5.《房地产抵押物状况查询表》；第3-5项证据证明2013年7月10日，原告与张美兰签订了《抵押合同》，约定张美兰以重庆市大足区龙水镇花市街1幢2单元6层1号房屋设定抵押权作为其向原告履行债务的担保，同日进行了抵押登记；6.《借款凭证》;7.《自营历史明细表》;8.《个人贷款还款（催收）通知单》；9.《个人违约贷款催收通知书》及邮寄回单；第6-9项证据证明2013年7月23日，原告依法向张美兰发放了13万元贷款，期间张美兰累计6次未按时足额偿还，已构成违约。原告分别于2018年6月6日、6月20日通知张美兰提前还款，并拟就张美兰提供的抵押物行使优先受偿权；10.《国有土地上房屋征收货币补偿协议书》；11.《征（拨）土地使用费结算通知单》；12.收据;13.《国有土地上房屋征收货币补偿费用结算表》;14.《大足区龙水镇花市社区（酱园厂片区）旧城改造工程用地支付明细表（产权调换改货币安置）》；第10-14项证据证明2017年7月25日，被告与第三人张美兰达成《国有土地上房屋征收货币补偿协议书》，被告应向第三人张美兰支付补偿款285834元，扣除原产权调换补偿费58385元，还应支付227449元。2017年7月25日，被告已向第三人张美兰全额支付补偿款227449元；15.重庆市大足区人民法院（2019）渝0111民初322号民事裁定书;以此证明基于被告的行为侵害原告的抵押权，原告向大足区人民法院起诉，大足区法院经审理后，认为被告大足区规资局的抵押登记行为、征收行为均系行政行为，不属民事案件的受案范围，遂裁定驳回原告的起诉。16.重庆市大足区国土资源和房屋管理局关于足国土房管[2018]字第412号信访件的回复；17.重庆市大足区规划和自然资源局关于职能划转和人员转隶的函（大足规资函[2019]22号）；16-17项证据证明本案房屋被征收，具体实施单位是龙水镇政府，大足区住城建委是本案适格被告。18.重庆自由贸易试验区人民法院（2019）渝0192民初1473号《民事判决书》；以此证明原告已就借款向法院提起民事诉讼，法院已作出判决，且已发生法律效力。19.《关于渝中区域部分机构整合的通知》（中国工商银行重庆市分行工银行渝发[2019]76号）。以此证明中国工商银行股份有限公司重庆市分行两路口支行是本案适格原告。被告辩称，被告没有与张美兰签订协议，原告起诉被告主体不适格；原告以与第三人张美兰办理了抵押登记为由要求被告补偿没有事实根据和法律依据。被告的征收行为与原告没有法律上的利害关系。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告大足区住建委在举证期限内向本院提供并在庭审中举示了如下证据：1.《国有土地上的房屋征收补偿条例》（国务院令第590号）；2.《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法》（渝办发[2011]123号文件）；3.《重庆市大足区国有土地上房屋征收与补偿办法》（大足府发[2012]41号）；4.《大足区委、区政府办公室关于印发〈重庆市大足区住房和城乡建设委员会职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（大足委发办[2019]31号）；上述证据证明征收与补偿国有土地上的房屋，必须是公共利益的需要，本案房屋的拆迁和补偿系龙水镇政府实施的行为，与被告无关;本案补偿协议不是被告与张美兰签订，被告也没有支付张美兰任何款项；另外，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其委托范围内的行为后果承担法律责任，对超出委托范围的行为不承担责任，大足区住建委不是本案适格被告。第三人龙水镇政府述称，1、原告的诉讼请求包含了两个具体行政行为，两个行为各自独立，提起行政诉讼的必备条件之一必须是有明确的诉讼请求。因此，原告的诉求不明确；2、龙水镇政府是受房屋主管部门的委托实施的征收行为；3、签订协议后，征收机关应当对被征收房屋所有权人履行补偿义务。在房屋征收过程中，第三人张美兰有保护抵押权人合法权益的义务，本案矛盾的根本是张美兰没有尽到保护抵押权人合法权益的义务；4、张美兰的房屋在征收范围之内，本案系旧城改造，影响大，范围广，属于因公共利益征收。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人龙水镇政府向本院提交的证据与被告提供的第3项证据一致，另提供了如下不同的证据：1.《重庆市城乡建设委员会关于确定2013-2017年城市棚户区改造项目的函》（渝建棚改[2015]71号）；以此证明该本案所涉的房屋在城市棚户区改造项目范围之内，该项目属于公益项目；2.棚户区调查摸底统计表；以此证明被告对项目改造是知情的，龙水镇政府实施的行为系受委托的行为；3.征地红线图、情况说明，证明张美兰的房屋在旧城改造项目范围内；4.《大足区国土资源和房屋管理局关于征收龙水镇酱园厂片区旧改工程的征地拆迁补偿安置实施方案的请示》(大足国土房管文[2014]258号)；5.《大足区政府人民政府关于龙水镇酱园厂片区旧改工程拆迁补偿安置实施方案的批复》（大足府土（2014）85号）；第4-5项证据证明龙水镇政府受被告委托，具体实施补偿安置行为；6.《国有土地上房屋征收产权调换协议书》；7.《国有土地上房屋征收货币补偿协议书》；8.支付明细；9.结算表；10.收据；第6-10项证据证明第三人与张美兰签订了货币补偿协议书，依法对其进行了补偿；同时，签订协议的双方是两个第三人，原告既不是协议的相对方，也不是协议的利害关系人，签订补偿协议不会对原告的抵押权构成妨害；11.申请、诊断证明、报告单、门诊药费收据，以此证明张美兰因患严重的疾病，急需资金资料，所以放弃了原产权调换的方式，而选择货币补偿的方式。第三人张美兰未提供书面陈述意见，亦未向本院提供证据。经庭审质证，质证情况如下：原告提供的证据中，被告对这些证据的真实性均无异议，但认为第1-9项证据与本案行政行为不具有关联性，且不能达到其证明目的；第10-14项证据不能证明被告行政行为违法，也不能达到被告是涉案具体行政行为的实施者或者委托人的证明目的；第15项证据真实性无异议，但不能达到其证明目的，该民事裁定书不能作为原告提起行政诉讼的依据；对第16-19项证据无异议。第三人龙水镇政府对第1-9项证据的真实性、合法性无异议，但认为与本案不具有关联性；对第10-14项证据无异议；对第15项证据真实性、合法性无异议，但认为与本案不具有关联性；对第16-19项证据无异议。被告提供的证据中，原告对第1-4项证据真实性、合法性及关联性均无异议，但认为第4项证据恰能证明本案被告主体资格适格。第三人龙水镇政府对被告提供的证据均无异议。第三人龙水镇政府提供的证据中，原告对第1项证据提出异议，认为与本案不具有关联性；对第2-5项证据无异议；对第6-10项证据真实性无异议，对其合法性提出异议，认为应该是由房屋征收部门和被征收人签订，而不是受托人与被征收人签订，该行为侵犯了原告的抵押权；且与本案不具有关联性；第11项证据真实、合法，但与本案不具有关联性。被告对这些证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为不能达到第三人的证明目的。经庭审质证，本院对原、被告双方及第三人举示的证据认证如下：原告提供的证据中，第2-4.6.10-14.17.19项证据与本案具有关联性,真实、合法，且能够达到其证明目的，本院对此予以采信；第15.18项证据系生效法律文书，应予采信；原告提供的其他证据与本案不具有关联性，本院不予确认。被告提供的第4项证据与本案具有关联性，真实、合法，且能够达到其证明目的，本院对此予以采信。第三人龙水镇政府提供第1-10项证据与本案具有关联性，真实、合法，且能够达到其证明目的，本院对此予以采信；第11项证据与本案不具有关联性，本院对此不予确认。被告提供的第1-3项法律依据及相关规范性文件合法、有效，本案应予适用和参考。根据上述有效证据，原、被告双方的质证意见及庭审笔录，本院认定以下事实：2011年11月25日，大足区土房局向张美兰核发了210房地证2011第XXXXX号《房地产权证》，载明：权利人，张美兰；坐落，大足县。2013年7月9日，工行较场口支行与张美兰签订了《个人购房借款/担保合同》，约定：工行较场口支行向张美兰发放贷款13万元，贷款期限120个月，实际放款日与到期日以借款凭证为准……。同年7月10日，工行较场口支行与张美兰签订了抵押合同，约定张美兰以其名下上述房产设定抵押权作为其向工行较场口支行履行前述债务的担保，并向大足区土房局申请办理了该房屋抵押登记，登记号：（2013）抵押03401号。同年7月23日，工行较场口支行向张美兰发放了该笔贷款。2013年8月，经重庆市政府批准，大足区人民政府将龙水镇酱园厂片区纳入棚户区改造项目，张美兰的上述房屋位于改造范围内。2014年5月20日，龙水镇政府与张美兰签订了《国有土地上房屋产权调换协议书》，将张美兰的房屋予以征收，以产权调换方式予以安置。协议签订后，张美兰领取了搬迁费、过渡费及装修补贴等费用共计58385元。2017年7月25日，龙水镇政府与张美兰就涉案房屋重新签订了《国有土地上房屋征收货币补偿协议书》，将涉案房屋拆迁安置方式由原来的产权调换变更为货币补偿，货币补偿费为285834元。协议签订后，龙水镇政府扣除已支付的58385元，将剩余补偿款22749元全部支付给张美兰。张美兰与龙水镇政府签订房屋征收协议后，既未与工行较场口支行协商还款事宜，或告知其重新变更抵押物，也未依约履行还款义务。龙水镇政府在不知涉案房屋已设定抵押权的情况下，将涉案房屋征收补偿款直接支付给张美兰，且该房屋现已被实施拆除。工行较场口支行以龙水镇政府的行为已侵犯其抵押权，致其无法实现债权为由，于2019年5月7日向本院提起行政诉讼，要求确认龙水镇政府与张美兰签订房屋征收协议并支付拆迁补偿款的行为违法。同时查明，工行较场口支行与张美兰金融借款合同纠纷一案，重庆市自由贸易试验区人民法院已于2019年8月14日作出（2019）渝0192号民初1473号民事判决：一、由张美兰自本判决生效之日起十日内偿还工行较场口支行借款本金80427.85元及截至2019年7月25日的利息6449.81元、罚息1037.67元、复利481.01元；并支付自2019年7月26日起至欠款还清之日止的罚息和复利（罚息以尚欠借款本金为基数、复利以尚欠利息为基数，均按贷款执行利率上浮50%的标准计算，利随本清）；二、驳回工行较场口支行的其他诉讼请求。该判决现已发生法律效力。因该案涉及房屋征收，在审理过程中，经当事人申请，本院召集原、被告双方及第三人协调处理该案，但因各方当事人各持己见，本案协调未果。另查明，2019年3月，大足区因政府机构改革，国有土地上房屋征收与补偿的职能职责已由原大足区国土资源和房屋管理局划转至大足区住房和城乡建设委员会；另，2019年7月18日，中国工商银行重庆市分行因整合区域金融资源，将两路口支行与较场口支行合并，合并后的两路口支行承接原较场口支行所属各项业务。本院认为，抵押权受法律保护。根据《最高人民法院〈中华人民共和国行政诉讼法司法解释〉理解与适用》第十三条之规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案中，工行较场口支行享有涉案房屋抵押权，有别于一般债权。因被告的征收行为，涉案房屋被实施拆除，致使工行较场口支行对涉案房屋享有的抵押权消灭。工行较场口支行以无法实现债权为由提起本案诉讼，具有本案诉讼主体资格。在审理过程中，中国工商银行重庆市分行决定对渝中区域内部分机构整合，将原两路口支行与较场口支行合并为两路口支行，并承接原较场口支行所属各项业务。因此，两路口支行是本案适格原告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《条例》）第四条第二款之规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《重庆市大足区国有土地上房屋征收与补偿办法》（大足府发[2012]41号，简称《办法》）第四条规定，大足区国土资源和房屋管理局系本区房屋征收主管部门，负责本区国有土地上房屋征收与补偿工作的指导与监督。《办法》第四条第二款规定，各镇、街人民政府（办事处）受房屋征收主管部门委托，具体实施本辖区内国有土地房屋征收与补偿的具体工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，龙水镇政府在授权范围内对辖区内国有土地上房屋具体实施补偿安置，其法律责任应由征收主管部门大足区土房局承担。2019年3月，大足区因政府机构调整，大足区国土资源和房屋管理局房屋征收职能职责已划转至大足区住房和城乡建设委员会。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。据此，大足区住建委负责辖区内国有土地上房屋征收与补偿工作，是本案适格被告。本案争议焦点是：1、第三人龙水镇与张美兰签订的房屋征收货币补偿协议是否合法？2、第三人龙水镇向张美兰支付房屋征收补偿款的行为是否合法？关于焦点1：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，简称《条例》）第二条之规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。该条规定明确了条例的适用范围只适用于被征收房屋所有权人，将被征收房屋因债权而设立的抵押权排斥在条例调整范围之外，其立法目的在于为了保障被征收人的居住权。因此，被征收房屋抵押权人与征收主体之间并不因房屋征收而建立征收与补偿方面的行政法律关系。根据该规定，征收设立抵押权的房屋，征收部门应当直接对被征收房屋所有权人进行补偿。本案中，重庆市政府已批准将龙水镇酱园厂片区纳入棚户区改造项目，张美兰的房屋位于改造范围内，房屋征收部门应当就涉案房屋对张美兰予以补偿。《条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。本案在实施征收补偿过程中，龙水镇政府与张美兰就涉案房屋征收补偿方式、补偿面积及补偿金额等问题签订了房屋征收货币补偿协议，该协议是双方当事人真实意思表示，应属合法有效，双方应当按照协议约定全面履行合同义务。关于焦点2：根据《物权法》第一百七十四条之规定，担保期间，担保财产毁损、灭失或者被征收等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。本案中，张美兰的房屋已被依法征收，且已被实施拆除，该征收行为已导致涉案房屋的抵押权消灭。因张美兰已选择货币补偿方式，并与龙水镇政府达成房屋征收货币补偿协议，根据上述规定，原告就张美兰被征收房屋获得的补偿金享有优先受偿权。《城市房地产抵押管理办法》第三十八条规定，因国家建设需要，将已设定抵押权的房地产列入拆迁范围的，抵押人应当及时书面通知抵押权人；抵押双方可以重新设定抵押房地产，也可以依法清理债权债务，解除抵押合同。根据该规定，在房屋征收过程中，抵押人负有保护抵押权人合法权益的义务。张美兰应在房屋被征收后通知原告重新设定抵押房产，或依法清理债权债务，解除抵押合同。由于张美兰未通知原告，原告未能请求龙水镇政府将涉案房屋补偿款予以提存并优先受偿。龙水镇政府在不知情的情况下，直接将补偿款发放给张美兰，导致原告无法实现基于抵押权所享有的优先受偿权，其过错责任不在龙水镇政府，应由张美兰承担。因优先受偿权系平等民事主体间的法律关系，原告认为其优先受偿权受到侵害，可通过民事法律途径寻求救济。同时，原告与张美兰金融借款合同纠纷一案，重庆市自由贸易试验区人民法院已作出（2019）渝0192号民初1473号民事判决，由张美兰偿还原告本金，并支付相应利息、罚息及复利等，且该判决已发生法律效力。判决生效后，原告可向人民法院申请执行，进而实现其债权。庭审中，原告并未向本院举示其已向法院申请执行或执行不能的证据。因此，原告认为其无法实现债权与本院查明的事实不符。另，本案在房屋征收补偿过程中，虽然龙水镇政府将补偿款直接支付给张美兰并无过错，但由于龙水镇政府未核实被征收房屋权属状况，考虑其是否存在抵押等，致使原告未能就涉案房屋补偿款申请办理提存，为其实现债权造成诸多现实困难。因此，龙水镇政府该行为亦存在一定的合理性问题。鉴于此，为了实质性化解该争议，本院主持原、被告双方及第三人龙水镇政府协调处理该案。但因各方当事人各持己见，本案协调处理未果。综上，第三人龙水镇政府与张美兰签订的房屋征收补偿协议合法、有效，龙水镇政府按照补偿协议约定向张美兰支付补偿款的行为并无不当。原告要求确认该行为违法的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告中国工商银行股份有限公司重庆两路口支行的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中国工商银行股份有限公司重庆两路口支行负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。审 判 长  李军审 判 员  郎平人民陪审员  黄宏二〇一九年十一月二十五日书 记 员  韦凤