山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初773号 原告岳彩斌，男，1953年10月10日出生，汉族，住济南市。 委托代理人王洪建，山东北方永丰律师事务所律师。 被告济南市市中区人民政府，住所地济南市。 法定代表人谢堃，区长。 出庭负责人张立光，副区长。 委托代理人罗斌，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人王立跃，山东元邦律师事务所律师。 被告济南市市中区人民政府白马山街道办事处，住所地济南市。 法定代表人杨文静，主任。 出庭负责人王宁，副主任。 委托代理人罗斌，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人王立跃，山东元邦律师事务所律师。 被告济南市市中区人民政府白马山街道办事处城市管理委员会，住所地济南市。 负责人杨文静，主任。 委托代理人陈光江，济南市市中区人民政府白马山街道办事处城市管理委员会工作人员。 第三人济南市市中区白马山街道办事处山凹居居委会。 原告岳彩斌因要求确认被告济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）、济南市市中区人民政府白马山街道办事处（以下简称白马山街道办）、济南市市中区人民政府白马山街道办事处城市管理委员会（以下简称白马山城管委）强制拆除其房屋的行为违法，于2019年7月31日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，依法向三被告及第三人济南市市中区白马山街道办事处山凹居居委会（以下简称山凹居居委会）送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书、行政机关负责人出庭应诉通知书等。本院依法组成合议庭，分别于2019年9月11日、2019年10月23日公开开庭审理了本案。原告岳彩斌及其委托代理人王洪建，两次到庭参加了诉讼。被告市中区政府的副区长张立光、被告白马山街道办的副主任王宁到庭参加了第二次庭审；市中区政府及白马山街道办的委托代理人罗斌、王立跃，及被告白马山城管委的委托代理人陈光江均两次到庭参加了诉讼。第三人山凹居居委会经本院传票传唤，无正当理由未出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告起诉称，位于济南市市中区白马山街道山凹居216号的房产是其合法财产，已经办理了《房屋所有权证》（证号为：济房权证中字第008199号）和《国有土地使用证》（证号为：市中国用2001字第0200396号）。被告市中区政府2015年成立“济南市市中区山凹居城中村改造项目指挥部”。2017年11月21日被告城管人员、防暴大队没走法定程序强行拆除原告位于济南市市中区七贤镇山凹居的房屋，致使原告流离失所，强拆没有法律依据。2019年9月3日原告申请追加白马山城管委为本案被告，申请通知山凹居居委会作为第三人参加本案诉讼。请求判决：1.确认三被告征收拆除房屋的行为违法。2.被告承担诉讼费用。 原告方先后向本院提交了以下证据： 1.济房权证中字第008199号《房屋所有权证》； 2.市中国用2001字第0200396号《国有土地使用证》； 3.市中办发[2015]28号关于成立济南市市中区山凹居城中村改造项目指挥部的通知； 4.“济南市市中区山凹居城中村改造项目”宣传板照片以及山凹居城中村改造项目安置地块规划公示牌； 5.白马山城管委出具的《通知》； 6.拆除现场照片2张； 7.《信访事项处理意见书》； 8.光盘； 9.信息公开申请表及市中区人民政府（2016）第45号政府信息公开告知书； 10.信息公开申请表及市中区人民政府（2016）第26号信息公开告知书； 11.济南市人民政府（2016）第108号政府信息公开告知书； 12.录音证据一份； 13.济南市公安局市中区分局白马山派出所出具的函； 14.山东省高级人民法院（2018）鲁行终2650号行政裁定书； 15.市中政函[2016]43号扳倒井等四个城中村地块出让建议函； 16.山凹居安置房项目验收合格证明； 17.补偿费领取通知书； 18.房屋拆除通知书； 19.冯云萍报警的函； 20.李兴荣报警的函； 21.政府信息公开告知书（2019）第112号； 22.市中发[2017]26号中共济南市市中区委、济南市市中区人民政府关于成立济南市市中区项目建设总指挥部的决定。 被告市中区政府答辩称，一、没有实施拆除原告涉案房屋的行为。经向相关单位了解，原告涉案房屋于2017年11月21日被拆除系白马山城管委会组织实施，有白马山街道办事处出具的说明予以佐证，区政府并未参与。原告诉称其涉案房屋为区政府拆除没有事实根据。二、本案中区政府主体不适格。《最高人民年法院关于适用的解释》第二十条第二款规定：法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。实施拆除涉案房屋的主体为白马山城管委会，以区政府为本案被告主体不适格。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告市中区政府向本院提交了以下证据： 1.2015年4月15日《山凹居两委会会议决议》、2015年5月10日《山凹居两委会会议决议》、山凹居旧村改造拆迁补偿方案、《2016年2月18日山凹居委会公示》、2016年3月31日山凹居委会出具的证明与附件《房屋拆迁补偿协议书》、山凹居村民代表大会关于村民生活保障项目的决议； 2.《2011年山凹居旧居改造项目策划报告》； 3.2016年6月14日山凹居委会出具的关于委员会选举方案的证明及附件； 4.山东省高级人民法院（2017）鲁行终186号、866号、867号、916号、1830号、1831号行政判决书。 被告白马山街道办答辩称，原告涉案之济南市市中区白马山街道山凹居216号房屋于2017年11月21日被拆除，系济南市市中区人民政府白马山街道办事处城市管理委员会组织实施，有白马山街道办出具的说明予以佐证，被告并未参与。故原告诉称其涉案房屋为被告拆除并没有事实根据。 被告白马山街道办向本院提交的证据及证明目的均与被告市中区政府一致。 被告白马山城管委答辩称，按照《济南市拆违拆临行动方案》的部署和要求，原济南市房屋的所有权人未在指定期限内向被告提供该房屋的房产证、土地使用证等合法性手续，被告于2017年11月21日将该房屋拆除。 被告白马山城管委向本院提交了以下证据： 1.该城管委出具的《情况说明》； 2.白马山发[2017]14号中共白马山街道工委白马山街道办事处《关于进一步加强城市综合管理的实施意见》。 经庭审质证，原告对被告市中区政府、被告白马山街道办提交的证据1、3有异议；对证据2不予质证；对证据4真实性无异议，但不认可证明目的。原告对被告白马山城管委提交的证据1不认可；对证据2真实性认可，但对证明目的不认可。三被告对原告提交的证据1、2的真实性无异议；不认可证据4的真实性与关联性；对证据5、6、8-14不认可证明目的；对证据3、15-22真实性无异议，不认可证明目的、认为与本案无关。 经审查，原告提交的证据1、2、5-8、14和被告市中区政府、被告白马山街道办共同提交的证据4以及被告白马山城管委提交的证据均具有真实性、证据形式和取得方式合法、与本案待证事实有关联，本院予以确认。原、被告提交的其他证据不符合行政诉讼证据之要求、形式或与本案不具有关联性，本院不予采信。 经审理查明，在案为证的〔市中国用（2001）字第0200396号〕《国有土地使用证》载明“土地使用者：岳彩斌；坐落：市中区七贤镇山凹216号；用途：住宅用地；使用权类型：划拨；使用权面积：248.50平方米”；〔济房权证中字第008199号〕《房屋所有权证》载明“房屋所有权人：岳彩斌；房屋坐落：市中区山凹村；结构：砖木；设计用途：住宅；建筑面积：69.17平方米”。原告岳彩斌在该房屋基础上进行了改建、扩建，2017年11月21日该房屋被强制拆除。原告对房屋被拆除不服，提起本案行政诉讼，要求确认三被告拆除其房屋的行为违法。 另查明，2017年4月8日，被告白马山街道办、中共白马山街道工委共同作出（白马山发〔2017〕14号）《关于进一步加强城市综合管理的实施意见》，建立街道城市综合管理委员会（简称街道城管委），其任务包括“推进拆违拆临，占道经营整治……”，该单位使用的公章名称为本案被告“济南市市中区人民政府白马山街道办事处城市管理委员会”。2017年11月16日，被告白马山城管委作出《通知》，载明：“按照《济南市拆违拆临行动方案》的部署和要求，自通知之日起两日内将你处院落内地上物的房产证提供给市中区白马山街道办事处城市管理委员会进行房屋认证，逾期视为自动放弃认定资格。同时，限你3日内将房产证外部分建筑自行拆除，逾期将联合行政执法等部门进行助拆。”2018年2月1日，被告白马山街道办作出《信访事项处理意见书》，载明：“岳彩斌先生：……按照市委市政府拆违拆临工作精神，城管委根据上级指示精神要求对你所建设的建筑物张贴拆违拆临通知书，并留出了申诉及提交提交相关证据时间，要求自行搬离并拆除。……”2019年9月18日，被告白马山城管委就本案向本院提交《行政答辩状》及《情况说明》，均称：“按照《济南市拆违拆临行动方案》的部署和要求，原济南市房屋的所有权人未在指定期限内向我单位提供该房屋的房产证、土地使用证等合法性手续，我单位于2017年11月21日将该房屋拆除。” 本院认为，本案的争议焦点为一、市中区政府、白马山街道办、白马山城管委是否为本案的适格被告；二、对案涉房屋实施强制拆除的行为是否符合法律规定。 关于本案的争议焦点一 《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，原告提交的白马山城管委2017年11月16日作出的《通知》以及被告白马山街道办2018年2月1日作出的《信访事项处理意见书》均显示：白马山城管委一直在推进涉案房屋区片拆违拆临工作的开展；结合被告白马山城管委在向本院提交的《行政答辩状》及《情况说明》中载明“按照《济南市拆违拆临行动方案》的部署和要求……于2017年11月21日将涉案房屋拆除”的情况，可以认定拆除涉案房屋的实施主体为被告白马山城管委。由于该白马山城管委系由被告白马山街道办组建并赋予“推进拆违拆临，占道经营整治”等职能，其本身不具有独立承担法律责任能力，故对白马山城管委实施之强制拆除行为提起的行政诉讼，应当以其组建机关白马山街道办为被告。 根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条之规定，街道办事处是市辖区、不设区的市级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。根据现有证据，能够证实被告白马山街道办组建的白马山城管委对原告房屋实施了拆除行为，故白马山街道办系本案适格被告。 原告提交的山凹居城中村改造相关材料、公示牌、案外人报警记录等证据均不足以证明被告市中区政府或其下设的指挥部组织、参与、实施了对涉案房屋的拆除行为。原告起诉被告市中区政府对其房屋实施拆除行为缺乏事实依据，市中区政府不是本案适格被告，原告岳彩斌对被告市中区政府之起诉应予驳回。 关于本案的争议焦点二 根据在案证据可以认定的事实，原告的房屋在未经其同意的情形下被强制拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，对原告岳彩斌涉案房屋实施强制拆除时应当遵循上述法定程序，但被告未提供证据证明其履行了上述法定程序，亦未给予当事人相应的陈述权和申辩权并告知其有寻求复议及诉讼救济的权利。故，本案被诉的强制拆除行为明显违反了《中华人民共和国行政强制法》的上述程序性规定，本院确认该强制拆除行为违法。但是，需要指出的是，人民法院判决确认被告强制拆除原告涉案建筑物的行为违法，仅是对被告强制拆除涉案建筑之程序违法的确认，并非是对涉案建筑是否系违法建筑性质的确认。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回原告岳彩斌对被告济南市市中区人民政府的起诉； 二、确认被告济南市市中区人民政府白马山街道办事处于2017年11月21日拆除原告岳彩斌位于济南市房屋的行为违法； 三、驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告济南市市中区人民政府白马山街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  胡一帆 人民陪审员  刘成刚 人民陪审员  张秀梅 二〇一九年十一月十一日 书 记 员  丁 亮