山东省高密市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0785行初70号 原告：山东海王化工股份有限公司 法定代表人：杨春彬 委托诉讼代理人：史洋 委托诉讼代理人：付水红 被告：山东潍坊凤凰山高新技术产业园区管理委员会 法定代表人：赵新坤 出庭负责人：卢立军 委托诉讼代理人：胡鑫 原告山东海王化工股份有限公司诉被告山东潍坊凤凰山高新技术产业园区管理委员会行政合同纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月2日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人史洋、付水红、被告出庭负责人卢立军及委托诉讼代理人胡鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2003年4月19日，原告与被告签订《投资协议书》一份，约定凤凰山管委会将园区内龙泉街以南、凤山路以东面积67.4亩的土地由原告办理工业用地手续，用于投资设立公司生产钢化玻璃项目，并约定了地价、投资金额、建设期限并约定原告应当在凤凰山产业园内注册登记，依法纳税等内容。合同签订后，原告按协议约定将60万元土地款交付于被告。原告对涉案地块进行规划方案设计后，2003年8月26日潍坊规划与国土资源局向原告出具涉案地块的《建设用地规划许可证》，准备办理征用划拨土地手续。由于被告未能将涉案土地上的房屋拆除完毕，导致原告未能继续办理用地手续，也未能进行项目的投资建设，仅建设了围墙及部分临建。基于上述情况，2013年12月被告与原告签订《补充协议》一份，约定因涉案地块由工业用地调整为商住用地，双方协议原告缴纳土地变性费用后，由被告负责协调解决涉案地块地面遗留问题。协议签订3月后，原告将该地块首期变性费用1416.6万元拨付至被告，被告须于收到约定资金后一个月内解决好该地块遗留问题，否则除退回约定资金外并按日息万分之三的标准承担违约责任。该协议签订后，原告于2013年12月9日将1400万元土地款缴纳给被告，但其并未按合同约定在一个月内清除涉案地块上的房屋，涉案地块上房屋直到2017年才全部拆除。涉案地块上房屋拆除后，被告便推拖不再配合原告履行协议，至近日被告明确表示不履行协议，而原告为履行协议已付出大量人物力及财力。被告拒不履行协议的行为给原告造成了巨大的经济损失。为保护原告的合法权益，特诉至贵院，请求法院判决：１、解除原、被告签订的《投资协议书》及《补充协议》；2、被告向原告返还原告2003年4月24日所支付的首批征地款60万元本金及利息698156.79元（按央行5年期以上贷款基准利率年息4.9%为标准向原告支付利息到被告全额返还征地款之日止，暂计算至具状之日）；3、被告向原告支付2014年1月8日至2014年9月10日期间原告所缴纳土地款的违约金1155000元（自2013年12月9日起至2014年9月10日止，以本金1400万元为基数额，按日息0.03%计算）；4、被告向原告赔偿损失2499983.2元，其中包括：原告为建设涉案地块所支付的2003年设计费用13000元、土方款20000元、围墙款8000元、工程款20000元、按照2013年签订的《补充协议》调整后支付设计费50万元、工程款110万元、原告为涉案地块上聘用安保人员所支出的人工费60.72万元、涉案地块垃圾清运费251783.2元；５、被告向原告赔偿因被告解除合同给原告造成的地价损失1321.7万元；6、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交以下证据： 1、被告与原告于2003年4月19日签订的《投资协议书》一份； 2、原被告双方于2013年12月份签订《补充协议》一份； 以上两份证据证明双方签定的合同性质为招商引资合同，系被告为完成行政任务利用行政职权与原告所签订，且在整个合同的签订、履行过程中被告均处于主导地位，故本协议为行政协议。 3、潍坊市规划与国土资源局于2003年8月26日向原告发放的涉案地块《建设用地规划许可证》一份，证明双方签定《投资协议》后国土规划部门为原告办理了涉案地块的《建设用地规划许可证》。 4、2003年4月25日原告向被告支付首批征地款60万元转账支票存根一份及由潍坊凤凰山高新技术产业园管理委员会财政局出具的60万征地款山东省往来结算统一收据一份，证明原告如约履行义务。 5、2013年12月9日建设银行出具的网上银行电子回单一份、电子转账凭证一份；2013年12月10日由潍坊市坊子区集中支付中心出具的山东省资金往来结算票据一份，证明在补充协议签订后3日内，原告指示潍坊海泰置业有限公司将涉案地块的首期变性费用1400万元向被告支付，且在网上银行电子回单支付款项的用途中明确载明系购买土地，根据补充协议书第三条第２款，被告应于收到约定资金后１个月内解决好地块遗留问题，否则退回约定资金外，并按日息万分之三承担违约责任。 6、2014年10月15日收据一份，证明被告于2013年12月9日收到约定资金后，一个月内未能解决好地块遗留问题，因此被告于2014年9月10日将约定资金1400万元退还给了原告指定的潍坊海泰置业的公司账户，被告应按补充协议的约定承担从收到款项次日至资金返还前日的利息，即1400万元×3‰×275天＝1155000元。 7、潍坊市规划局坊子分局于2013年5月2日出具的2013-F41号地块规划设计条件一份，证明原被告双方签订《补充协议》后，原告积极配合办理土地相关取得手续，规划部门也向原告出具了规划条件，但由于被告未能按合同约定的时间将地上附着物清除，导致土地取得进程无法推进，后续手续无法办理，被迫搁置。 8、原告与海泰置业签订的《合作协议书》一份，证明因原被告双方签定《补充协议》之时，涉案地块已由工业用地变更为商住用地，只能建设商住项目，而原告没有开发资质，故与潍坊海泰置业有限公司签订合作协议，共同进行涉案土地的开发建设，以海泰置业的名义办理土地手续并在前期项目中与原告共同支付相关款项。 9、2004年10月29日、2007年12月21日、2011年4月6日、2015年8月26日以及开庭当日人民币贷款基准利率表5份。证明：被告收到原告如约支付的60万征地款之后，未履行协议且至今未退还原告已达16年之余，原告主张按5年以上人民银行基准贷款利率年利率4.9%为基准由被告向原告支付损失。通过原告所提供的证据也可以看出，原告向被告缴纳60万元征地款在2003年，此后人民银行贷款的基准利率一直都高于原告在庭审中所主张的基准利率，原告所主张的4.9%的年利率是从原告向被告缴纳60万元征地款至今的5年期以上人民银行贷款基准利率的最低标准。 10、潍坊市规划设计院出具的设计费金额为13000元的山东省潍坊市服务业通用发票一份； 11、2003年12月27日设计费转账支票存根一份； 12、王新成向原告出具的金额为20000元土方款发票一份及合同一份。 13、金额8000元铸铁围墙款收款收据一份及合同一份； 14、由寒亭区寒亭陈埠建筑队出具的金额为20000元工程款发票及收款收据各一份及合同一份； 以上10－14号证据证实原被告双方签订《投资协议》后被告为履行合同在涉案地块上的投入损失。 15、原告与上海柏恩建筑设计有限公司于2014年2月签订的《建设规划设计合同》一份；2013年设计费收款收据四份，证明：原告为履行与被告签订的《补充协议》及潍坊市规划局坊子分局于2013年5月2日出具的2013-F41号地块规划设计条件与上海柏恩建筑设计有限公司签订合同一份，约定由其为原告对涉案地块进行规划设计，设计费用为50万元。 16、2014年3月4日潍坊市第四建筑工程公司与原告签订的《建筑工程施工合同》一份；2014年5月8日出具的金额1060322.76元工程预结算取费表一份；金额为110万元工程款发票三张。证明原告为履行合同由其施工平房等相关建筑设施所支付的费用。 17、工资表16份，证明原告为履行合同聘请人员看守涉案土地及已有建筑所支付的劳务费用共计为60.72万元。 18、潍坊鑫冠建筑配套工程机械有限公司于2013年1月7日出具的垃圾清运工程款发票1份，金额为86336.2元； 19、秦爱民于2013年11月27日出具的金额为165447元的土方工程款发票1份，证明原告为清运涉案地块上垃圾支出费用共计251783.2元。 20、提供2017年4月6日，潍坊市人民政府办公室关于调整潍坊城区土地级别和基准地价的通知1份。证明如现在被告欲取得本案所涉及地块所需要支付的土地费用为1374.96万，除去原告已经向被告支付的60万，尚需支付1314.96万元，因此给原告造成地价损失。 21、涉案地块现状照片13张，证明涉案土地现状，原告为履行合同投入资金进行了围墙搭建、土地整理等施工项目。 被告辩称，一、本案不应定性为行政诉讼。二、原告所诉与事实不符。首先，被告现任的工作人员经多方查账，未收到原告所称的1416.6万元。其次，被告在签订补充协议后已履行了各项义务，但原告未积极对接国土部门，协议地块至今处于净地闲置状态。再次，被告至今没有与原告解除合同的意思表示。 被告向本院提交以下证据、依据： 1、《投资协议》，证明原告与被告的协议权利义务； 2、《补充协议》，证明双方新增的约定； 3、法律规定：《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，证明本案应属民事纠纷。 对原告提交的证据，被告提出以下质证意见：１、对证据１、证据2的真实性无异议，但对其证明目的均有异议。首先，被告并非行政管理机关，其作为产业园管理委会系行政机关的派出机构，属于事业型、服务机构，不具备行政职权。其次，根据最高院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件解释，证明本案应属于民事纠纷，本案为国有土地出让，根据该解释，管委会与受让方签订国有土地出让权属于民事纠纷。2、对《建设用地许可证》的真实性无异议。3、对60万元交款无异议。4、对1400万元的银行凭证及收据真实性无异议，但对证明目的有异议，无论其从金额、合同的相对性来看，均证明原告没有按照双方约定履行合同义务。补充协议约定的是由本案原告将变性费用交付至被告单位，而通过原告提供的证据反映出，首先不是本案原告所交纳，其次并非将1400万元交到被告单位。合同约定的1416.6万元，而原告仅支付1400万元。交费单据中注明用途为购买土地，补充协议约定款项性质为变性费用，这也是2014年9月份退回款项的原因，因此被告认为原告违反补充协议第二条第二款的约定。5、对证据７性质是向坊子区规划局交的规划设计，并非坊子区规划局颁发的规划许可证，对其证明目的不认可；6、原告与海泰置业签订的《合作协议书》的真实性，关联性有异议，原告与第三方签订的合作协议，对被告没有约束力，并且没有到相关部门包括被告处备案，不能成为其让第三方交纳款项履行合同的理由，而且该协议中第一条明确说明了海泰公司是代原告向被告支付变性费用，该约定与其后面的履行事实相矛盾。通过印章看，双方签订的补充协议时间为2013年12月6日，根据原告陈述补充协议签订后三天交纳了1400万元，来推定为12月6日，而该合作协议书签订时间为同年同月8日，该两份协议印章完全不一致，存在原告有多枚公章或者是后补协议的可能性，因此对关联性、真实性有异议。7、对证据９有异议，因为何时办理土地使用权证在协议和补充协议中没有明确约定，如原告按照补充协议第二条最后一项约定才能取得该土地使用权，并且被告并无解除双方协议的意思表示，因此60万元利息损失不应支持。8、对1400万元的利息及违约金不应支持，该款项并非本案原告交纳，本金的退回非本案原告，如有违约金不应由未支付款项的原告来享有。由于该1400万元未按照协议交纳属于原告违约在先，因此不应由违约金承担，且1400万元的收款人非被告，该1400万元的利息不应由被告承担。9、原告在不具备进地条件下擅自进地导致的相关费用支付应当自行承担。其中存在不符合财务制度的收款收据及不符合国家强制性要求来用工60.7万元只有单方证据，无劳动合同和社保交纳记录，因此不应认定为有效证据。10、计算方式有误，涉案地块的取得价格双方在合同中没有明确，仅约定由原告依法参加土地竞拍，因此其1400万-60万元的计算方式有误，60万元来取得30余亩土地的使用权不现实，因此在合同未解除的情况下，原告应依法参与竞拍。11、照片仅能反映出是净地，对于取得时间、拍摄是否全面不能确认。 原告对被告提交的１-2号证据无异议，对3号证据质证称双方的协议涉及了土地出让的内容，但根据被告所主张法律条款第二款的规定，在起诉前经过国土部门追认的视为合同有效，在双方签定投资协议后，潍坊市国土规划局向原告作出了建设用地规划许可证，对双方签定的投资协议中所涉及的土地出让内容予以追认，不存在合同无效的情形。另外，在本次签定的合同中不只涉及了土地出让内容还包括要求原告在园区内设立公司，在园区内纳税，并且规定原告投资完成后所应达到的产化指标，从上述内容可看，该份协议招商引资协议，也涉及了被告作为行政管理机关为发展园区经济利用其行政职权为完成其行政任务所与原告签定的该份合同。 本院对双方无异议的证据予以确认并在案佐证，对双方有异议的证据和事实认定如下：1、原告与潍坊海泰置业有限公司签定的《合作协议书》与本案无关，对其真实性本院不予认定；2、对原告提交的人民币基准利率贷款表的真实性予以确认；3、对原告提交的10-12号、14号、16-21号证据真实性予以确认；对13号、15号证据有收款收据及对应合同为证，本院予以确认。 综上，本案认定事实如下：2003年4月19日原被告签订投资协议书一份，主要内容为：“山东海王化工有限公司在潍坊内征用土地67.4亩，用于设立有限公司，生产钢化玻璃，计划投资2000万元，建设期限为2年。自投产之日起连续三年，企业对地方财政的贡献每年达到２万元／亩，税收不足部分由企业自有资金补齐……本协议签字生效三日内，山东海王化工有限公司首付征地款60万元，用于办理土地许可证，进地前再支付地款90万元，领取土地证时甲乙双方结清地款”。2003年4月25日，原告向被告支付首批征地款60万元。2003年8月26日潍坊市规划与国土资源局向原告核发规划用地许可证，编号为（2003）年鲁06-0**-015。2013年5月2日潍坊市规划局坊子分局向潍坊市国土资源局出具2013-Ｆ41号地块规划设计条件。2013年12月，双方签定《补充协议》一份，主要内容为：“根据城市建设的需要，该地块由工业用地调整为商住用地，山东海王化工有限公司按每亩净地不少于64万元缴纳土地变性费用（含前期已缴纳费用），山东潍坊凤凰山高新技术产业园管委会负责协调解决该项目地面遗留问题。协议签定3日内，将该地块土地首期变性费用1416.6万元（不含前期已缴纳费用）拨至山东潍坊凤凰山高新技术产业园管委会，余款待土地成交价格确定后再拨付，首期变性费用到位后，协调有关方于1月之内解决好地面遗留问题，否则除退回约定资金外，并按日息万分之三承担违约责任。山东海王化工有限公司按国土部门规定参加土地竞拍，如不按国土部门规定参加土地竞拍，山东潍坊凤凰山高新技术产业园管委会不承担违约责任。”2013年12月9日，潍坊海泰置业有限公司将1400万元款项付至潍坊市坊子区集中支付中心。2014年9月10日，被告将1400万元退回至潍坊海泰置业有限公司账户中。2017年被告将涉案地块房屋清除干净。原告另行主张其为不耽误投资生产，分别于2004年5月7日与潍坊市寒亭区寒亭陈埠建筑队签定《工程承包协议书》，支付工程款20000元；2004年5月31日与王新成签定《工程承包协议书》，并向王新成支付土方款20000元；2014年2月份潍坊海泰置业有限公司与上海柏恩建筑设计有限公司于签订的《建设规划设计合同》，并支付相关设计费用40万元；2014年3月4日与潍坊市第四建筑工程公司签订《建筑工程施工合同》，并支付工程款110万元；支付铸铁围墙款8000元；支付潍坊市规划设计院设计费13000元；2013年1月7７日，支付潍坊鑫冠建筑配套工程机械有限公司垃圾清运工程款86336.2元；2013年11月27日支付秦爱民165447元的土方工程款；原告为履行合同聘请人员看守涉案土地及已有建筑所支付的劳务费用共计为60.72万元；地价损失1314.96万元。 本院认为，本案的争议焦点为：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、原告请求解除合同有无法律依据；三、原告的损失认定。 一、本案是否属于行政诉讼的受案范围 行政协议是指行政机关在行政行政职权、履行行政职责过程中与公民、法人或者其他组织协商定立的协议。就争议类型而言，除《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项所列举的四种行政协议争议外，还包括协议订立时的缔约过失，协议成立与否，协议有效无效，撤销、终止行政协议，请求继续履行行政协议、采取相应的补救措施、承担赔偿和补偿责任以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。一般而言，行政协议具有以下特点：一是协议一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。本案中，签订《投资协议书》的一方主体为山东潍坊凤凰山高新技术产业园区管理委员会，该机构系潍坊市坊子区政府的派出机构，其在协议中处分的虽有民事机关法人的职权但主要是行政职权，如地价的执行标准，税收的确定等均属于政府的行政管理职权。如果协议的如约履行将提高政府的财税收入，解决部份就业问题，自然促进了社会公共利益的实现，故该《投资协议书》实际为招商引资协议，属于行政诉讼的受案范围。 二、原告请求解除合同有无法律依据 根据《中华人民共和国合同法》第九十四条：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的……”的规定，本案中，被告与原告在2013年12月签定的《补充协议》中约定，乙方（原告方）首期变性费用到位后，甲方协调有关方于１月之内解决好地面遗留问题，否则退回约定资金外，并按日息万分之三承担违约责任。2013年12月9日，潍坊海泰置业有限公司将1400万元款项付至潍坊市坊子区集中支付中心，被告辩称上述款项的支付主体并非原告且未完全履行1416.6万元，本院认为，《补充协议》签定后，潍坊海泰置业有限公司将1400万元款项付至被告指定的账户，明显系为履行上述《补充协议》，相反，被告在收到该笔款项后一个月内未按照《补充协议》的约定解决地块遗留问题，至2017年才将地块遗留问题处理完毕，显然已构成违约，应当承担相应的违约责任，另外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”的规定，本案原被告签定《投资协议》的时间是2003年4月19日，签定《补充协议》的时间系2013年12月，即使从2013年１２月起算至今，已过六年之久，土地价格已发生巨大变化，继续履行合同对原告方明显不公平，故本院对原告要求解除合同的诉讼请求予以支持。 三、原告的损失认定 根据《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，原被告双方解除合同后，被告应将原告于2003年4月24日所支付的首批征地款60万元返还原告，利率应当自《补充协议》签定满30日次日起至被告实际履行之日止按银行同期贷款利率计算；被告对1400万元款项支付主体有异议，本院认为双方并未明确约定履行方式，故结合本案，即使支付主体系第三人，但系为履行原告的义务而支付的相关款项，亦应当认定为系原告履行缴纳1400万元款项的义务。该款项于2013年12月9日付至潍坊市坊子区集中支付中心，若像被告所称支付错误，系不当得利，不可能事隔九个月后于2014年9月10日才退回，与常理不符，故对原告主张被告应按日息万分之三的利率承担自2013年12月8日至2014年9月9日占有1400万元资金期间的违约金，未超出法律规定，本院予以支持。对原告主张的前期投入的各项损失2419983.2元，系基于对政府信赖所产生的合理损失，本院予以支持。对原告主张被告应赔偿其因解除合同造成的地价损失1321.7万元，因涉案地块的实际成交价格并未确定，仅在《补充协议》的第二条第二款中约定：“乙方：1、协议签定３日内，将该地块土地首期变性费用1416.6万元（不含前期已缴纳费用）拨至甲方，余款待土地成交价格确定后再拨付给甲方。2、依法参加土地竞拍，所提供的土地变性费用抵顶该地块成交价款”，故原告仅依据潍坊市人民政府办公室关于调整潍坊城区土地级别和基准地价的通知主张地价损失，无事实及法律依据，本院不予支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款、第一百零一条，《中华人民共和国合同法》第九十四条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条之规定，判决如下： 一、解除原告山东海王化工股份有限公司与被告山东潍坊凤凰山高新技术产业园区管理委员会于2003年4月19日签订的《投资协议书》及2013年１２月签订的《补充协议》； 二、被告山东潍坊凤凰山高新技术产业园区管理委员会返还原告山东海王化工股份有限公司首批征地款60万元及利息（以本金60万元为基数，自2003年4月25日起至实际给付之日止按银行同期贷款利率计算）； 三、被告山东潍坊凤凰山高新技术产业园区管理委员会支付原告山东海王化工股份有限公司自2013年12月8日至2014年9月9日占有1400万元资金期间的违约金，按日息万分之三计算； 四、被告山东潍坊凤凰山高新技术产业园区管理委员会赔偿原告山东海王化工股份有限公司各项损失2419983.2元； 上述第二、三、四项被告于本判决生效之日起十日内付清； 五、驳回原告山东海王化工有限公司其他诉讼请求。 如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费50元，由被告山东潍坊凤凰山高新技术产业园区管理委员会承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长 马森人民陪审员刘德春人民陪审员张聿令 二〇一九年十一月六日 法官助理 于 莉 雅 书  记  员 台 艳 林