山东省临沂市兰山区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁1302行初257号 原告郭万臣（曾用名郭具臣）,男,1955年7月10日出生,汉族，住费县经济开发区。 原告郭万平,男,1959年1月17日出生,汉族,住费县经济开发区。 二原告委托代理人张天增,北京市京哲律师事务所律师。 被告费县人民政府,住所地费县和平路与政通路交汇处。 法定代表人张钰，县长。 出庭负责人王献德,副县长。 委托代理人范强,该单位工作人员。 委托代理人丁兆娟，山东信誉永恒律师事务所律师。 被告费县自然资源和规划局,住所地费县建设路101号。 法定代表人马杰,局长。 出庭负责人赵文华,该单位副局长。 委托代理人王法志,该单位工作人员。 委托代理人李占燕,山东信誉永恒律师事务所律师。 被告费县气象局,住所地费县南外环路463号。 法定代表人赵学振,局长。 委托代理人李长英,山东力维律师事务所律师。 原告郭万平、郭万臣与被告费县人民政府、费县自然资源和规划局、费县气象局行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月20日立案，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告郭万臣、郭万平及其委托代理人张天增，被告费县人民政府负责人王献德、委托代理人范强、丁兆娟，被告费县自然资源和规划局负责人赵文华、委托代理人王法志、李占燕，被告费县气象局法定代表人赵学振、委托代理人李长英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告郭万臣、郭万平诉称，原告于1993年9月1日与费县费城镇村民委员会（现费县经济开发区马兴庄村三组）签订《费城镇拍卖荒山使用权契约》,协议约定“为使荒山尽快绿化,及早发挥效益,经双方协商,现甲方卖给乙方荒山面积60亩,地理位置（四至）东至北十里铺山边,南包括山寨里,西至松树边石坎,北至户分的地边,现有树木357棵,乙方交购买费1500元”,乙方责任和权利约定“乙方有30年使用权,可以继承、转让,原地上附属物及增值部分和新发展的树木、果树均属于乙方所有,……。”该协议经费县费城镇林业站鉴证备案。合同签订之后,长达20多年的时间里原告投入了大量的人力、物力和财力到承包荒山之中,对承包土地采取喷灌、滴管等高效节能方式进行精细管理,所种植的松树、核桃树、桃树、杏树、石榴树等长势良好,果树现已处于盛果期,经济效益十分可观。因费县气象局观测台（东洪沟、北十里铺）项目建设,未经依法取得山东省人民政府农用地转用和土地征收手续,未经作出征收土地公告和征地补偿安置方案公告,没有与原告签订安置补偿协议,没有做出补偿决定,没有办理责令限期交出土地决定,也没有办理林木采伐许可证等手续,费县经济开发区管理委员会（庭审中原告已修正为费县人民政府）、费县国土资源局、费县气象局组织人员于2018年12月6日强制清除原告承包土地上种植的林木、果树等,涉及土地面积约11亩,给原告造成了严重的经济损失。林木被毁坏后,费县经济开发区管委会、费县自然资源和规划局工作人员与原告协商补偿未果。原告认为:费县经济开发区管理委员会、费县自然资源和规划局、费县气象局组织实施强制清除原告地面附着物行为严重违法,因费县经济开发区管理委员会是费县人民政府的派出机构,故此以费县人民政府、费县自然资源和规划局、费县气象局为共同被告提起行政诉讼,请求依法判令三被告连带赔偿原告经济损失1574390元。 原告提供了以下证据：证据1、二原告身份证复印件,证明二原告身份情况。证据2、费城镇拍卖荒地使用权契约,证明原告对涉案土地享有承包权,具备诉讼主体资格。证据3、现场照片,证明原告承包土地附着物被强制清除的事实。证据4、费县自然资源和规划局测绘的气象局观测台（东洪沟，北十里铺）用地范围红线图,证明费县自然资源和规划局参与实施了强制清除地面附着物的行政行为，证据来源费县自然资源规划局。证据5、山东省国土资源厅、山东省财政厅关于临沂市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复,证明原告主张地面附着物损失的参考依据。证据6、损失赔偿明细表,证明主张经济损失的明细统计。证据7、现场照片一张，该照片有费县自然资源和规划局工作人员在现场参与,证明被告费县自然资源和规划局参与的事实。证据8、政府信息公开申请及答复，证明费县气象局东洪沟北十里铺村项目所用土地并没有经过省人民政府批准征收为国有。证据9、费县自然资源和规划局查出土地违法行为告知书。该告知书第二页第二段第五行,证实了是费县人民政府组织实施了涉案的征收并强制清除地面附着物。 被告费县人民政府辩称，一、原告所诉与事实不符。答辩人并未做出原告所称的组织人员强行清除原告林木、果树等的行为,并非是原告所诉的清除行为的作出单位,故原告将答辩人列为被告错误。二、县政府不是本案适格被告,列为被告错误。即便费县经济开发区管理委员会作出了原告所称的清除行为,因费县经济开发区管理委员会系由省级人民政府批准设立,根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十一条，费县经济开发区管理委员会具有行政主体资格,费县经济开发区管理委员会如实施了原告的清除行为,也应当以费县经济开发区管理委员会为被告提起诉讼,将县政府不是本案适格被告,列为被告错误。 被告费县人民政府当庭提供如下证据：费县经济开发区郭万平、郭万臣沿路地上附着物价格初评报告两张，合计金额65326元。 被告费县自然资源和规划局辩称，首先,原告所诉与事实不符,答辩人并未做出原告所称的组织人员强行拆除原告林木、果树等的行为,并非是原告所诉的具体行政行为的作出单位。其次,原告主张的损失没有事实和法律依据,且原告所诉清除林木、果树的行为并非是答辩人实施也无权要求答辩人承担赔偿责任。综上所述,原告所诉清除行为并非是答辩人做出的,原告将答辩人列为被告并要求赔偿的主张不能成立,请法院查清事实后驳回原告对答辩人的起诉。 被告费县自然资源和规划局未提交证据。 被告费县气象局辩称，一、我局观测场仅在山顶用地一亩多,包括周边用地大约在两亩左右，没有原告陈诉的占用土地面积约11亩。另外费县县政府已经按照标准按拟征用面积进行了补偿,并将补偿款支付至原告村委。二、我局系在费县县政府的要求下搬迁,新观测场建设的全部工作由县政府来完成,我局只提供了观测场建设的图纸,山上果树等植物清理过程和工程建设组织我局均没有参与。根据《气象法》和《气象设施和气象探测环境保护条例》等相关法律法规的规定,目前仅是由县政府建投了观测场,费县县政府承诺是交钥匙工程，新址的土地、建设与搬迁费用均由县政府承担。 被告费县气象局提交了下列证据：证据1、费政报[2018]32号费县人民政府关于迁移费县气象站的请示。证据2、费政报[2018]42号费县人民政府关于承诺费县国家气象观测站迁站有关事项的报告。证据3、费政办字[2018]39号费县人民政府办公室关于成立帮县国家基本气象观测站迁建工作领导小组的通知。以上三份证据证明费县气象观测站的搬迁工作,是应费县人民政府的要求,县政府承诺新站址的土地建设及搬迁费用均由县政府承担。因此原告主张由被告承担赔偿责任于法无据。 经审理查明，1993年9月1日，原告郭万平、郭万臣与费县费城镇民委员会签订拍卖荒山使用权契约，二原告依约取得约计60亩的荒山用于绿化，使用期限30年，后原告在此处种植果木等经济作物。2018年12月6日，原告承包地上的果木被清除。原告认为该强制行为系由费县人民政府、费县自然资源和规划局、费县气象局实施，遂以三部门为被告提起确认违法之诉及本案赔偿之诉。 另查明，原告曾就承包地被占用向被告费县自然资源和规划局提出查处违法占地申请，费县自然资源和规划局在向原告答复中提及：“2018年12月份，县政府安排组织蒙阳社区、评估机构等相关部门对地上附属物、青苗清点、价格评估，涉及该两村集体土地4899平方米（7.35亩）。其中你们的地上附属物补偿318643元，补偿费用已拨至集体帐户”。 本院认为，在原告另案提起的确认违法之诉中，本院已确认被告费县人民政府强制清除原告郭万臣、郭万平承包地上附着物的行为违法，故被告费县人民政府应当承担行政赔偿责任。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 本案中，原告主张的损失数额为单方制作的损失赔偿明细表，表中载明的被清除物品的数量、规格（状态）与被告费县人民政府当庭提交的对二原告地上附着物价格初评报告中载明的数量、规格出入较大。因被告提供的价格初评报告未附评估机构的资质等证明，因而不具有合法性，本院不予采信，但原告提供的损失赔偿明细表也远未达到待证事实已具备高度的可能性。在案证据显示，被告费县人民政府在做出强制行为前曾就地上附着物组织有关部门进行过清点。本院认为，本案宜以该次清点为基础，由原、被告双方本着事实求是、化解争议的原则先行协商，协商不成则由被告费县人民政府参照《临沂市征地地上附着物和青苗补偿标准》并兼顾原告的实际损失作出赔偿决定，且地上附着物所得赔偿不应低于上述标准。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下： 被告费县人民政府于本判决生效后六十日内对原告郭万臣、郭万平的损失做出赔偿决定。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  刘 方 人民陪审员  汲长青 人民陪审员  郑洪军 二〇一九年十一月五日 书 记 员  石维青