广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行申21号再审申请人（原审被执行人）：刘绰欣，男，汉族，1974年8月15日出生，住广州市白云区**********，公民身份号码440************47X。委托代理人：徐晓彦，广东安国律师事务所律师。被申请人（原审申请执行人）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰,局长。委托代理人：曹雅龄，广州市规划和自然资源局白云区分局工作人员。委托代理人：唐俊，广东观韬中茂（广州）律师事务所律师。再审申请人刘绰欣因与被申请人广州市规划和自然资源局行政强制执行一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行审3894号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。刘绰欣申请再审称：一、原审裁定所依据的涉案处罚决定查明的事实错误。（一）涉案地块是广州市白云区*******集体用地，良田村2004年因村道路规划建设的需要征用了钟金娣、刘云侠夫妇的原宅基地后，重新安置给钟金娣的，此后良田村以生产社和村委会名义向原良田镇政府（现改为钟落潭镇政府）申请报建，良田镇人民政府批准同意并沿用1998年的政策颁发了穗云竹00***89农村宅基地使用证给钟金娣，2006年钟金娣动工兴建了涉案房屋。因此，钟金娣对涉案地块具有合法使用权。（二）涉案土地占地总面积为111.6平方米，东至西7.2米，南至北15.5米，与穗云竹00***89农村宅基地使用证记载信息完全一致，再审申请人名下仅有此一处宅基地，被申请人并无证据证实涉案地块与宅基地证不相符，因此涉案处罚决定和原审裁定中非法用地80平方米和52平方现状为水田的土地没有事实依据。二、原审裁定第一项新建房屋指向不明，存在歧义，无法执行。如上所述，涉案房屋是2006年动工兴建，权利人已经获得宅基地使用证，不存在新建之说，原审裁定限期拆除地上新建房屋指向不明，对拆除房屋的对象是整栋拆除还是新建部分房屋不清楚，对新建房屋的具体情况不清楚，存在歧义，侵害了申请人合法权益，无法执行。三、涉案行政处罚决定和原审裁定中的被执行人主体资格不合法，再审申请人等三名继承人均具有涉案地块的合法使用权。钟金娣是涉案地块和地上房屋的合法使用权人和所有权人，钟金娣于2011年去世，共生育三名子女，因此，涉案房屋所有权应由其三名子女共同继承和所有，故涉案行政处罚决定和原审裁定中被执行人主体资格不合法，应予以撤销。四、涉案土地属于历史遗留问题，不应限期拆除。与涉案土地和房屋性质完全相同的还有周边60多户本村村民，涉及250位村民的生存和居住问题，如果强拆将导致再审申请人等村民无处安身，这些地块都是本村村委和生产队统一安置给建房和长期居住，只是村委会当初将建设用地变更为水田后没有及时进行土地变更而已，公安局也办理了门牌登记手续，历史遗留问题不应通过强制拆除解决。综上，再审请求：1.撤销广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行审3894号行政裁定；2.撤销云国土行处〔2018〕67号《土地违法案件行政处罚决定书》。广州市规划和自然资源局答辩称：一、再审申请人要求撤销涉案处罚决定已明显超过法定起诉期限。被申请人于2018年5月14日作出涉案处罚决定，并于2018年5月19日送达再审申请人。且被申请人已告知其享有行政复议和行政诉讼的权利，然而再审申请人在收到涉案处罚决定至原审法院作出行政裁定时，就涉案处罚决定既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，其现要求撤诉涉案处罚决定，已明显超过法定起诉期限。二、被申请人具有查处再审申请人违法占用土地行为的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款及《广东省实施办法》第四条第二款规定，被申请人系市级人民政府土地行政主管部门，且涉案地块位于广州市白云区**********。因此，被申请人依法具有查处再审申请人违法占用土地行为的职权。三、被申请人作出的涉案处罚决定认定事实清楚，证据确凿。2018年1月，被申请人的工作人员在巡查过程中发观再审申请人在未取得合法审批手续的情况下，在涉案地块上建设房屋。随后，被申请人于2018年1月11日发出《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》，并针对涉案地块的建设情况对再审申请人进行询问。再审申请人确认其2008年6月在涉案地块开始动工，建设1栋三层半框架房屋，占地面积约132平方米，2017年重新装修并加建至六层，其建设、加建涉案房屋没有办理相关的审批手续。涉案地块经土地勘测定界，再审申请人违法占用土地的面积为132平方米，涉案地块2007年土地利用现状为132平方米水田，白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案为132平方米城镇用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第五十九条、第六十二条规定，禁止擅自在耕地上建房的行为，且宅基地用地申请必须经有审批权的人民政府批准，但再审申请人未能提交证据证明其在土地利用现状为水田的地块上建设房屋已办理合法审批手续。因此在本案中，再审申请人在涉案地块建设房屋的行为属于违法占用土地。四、被申请人作出的涉案处罚决定，适用法律正确。再审申请人为农村村民，其占用土地建设房屋，且未提供合法有效的审批手续，被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第七十四条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条，《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条，《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》第二十七条的规定，对再审申请人作出涉案处罚决定符合前述规定。五、被申请人作出的涉案处罚决定，程序合法。被申请人于2018年1月15日立案，并向再审申请人作出《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》。因本案案情复杂，于2018年3月19日和4月8日作出两次延期，延期至2018年5月15日。为保障再审申请人的申辩权、陈述权及听证权，被申请人于2018年3月16日作出《土地行政处罚及听证告知书》，于2018年3月22日直接送达再审申请人。后再审申请人于2018年3月23日提出听证申请。被申请人于2018年4月3日作出《行政处罚听证通知书》，于2018年4月4日直接送达再审申请人。2018年4月17日，被申请人依法举行听证会，因再审申请人无法提供本案地块的合法审批手续，其陈述申辩理由不成立。2018年5月14日，被申请人根据已查清的事实作出涉案处罚决定，并于2018年5月19日邮寄送达至再审申请人。六、被申请人依法向原审法院提出强制执行申请，符合法律规定。被申请人作出涉案处罚决定后，再审申请人拒不履行涉案处罚决定内容，2018年11月21日，被申请人作出《土地行政处罚催告履行通知书》，催告再审申请人履行涉案处罚决定，并告知其享有陈述申辩的权利。该通知书于2019年1月4日邮寄送达再审申请人，其逾期未作任何陈述申辩。因再审申请人经催告后仍拒不履行涉案处罚决定，2019年1月24日，被申请人依法向原审法院申请强制执行，符合《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定。七、针对再审申请人再审申请理由的回应。（一）关于案件事实问题。再审申请人所提供的穗云竹字第0035289号宅基地证、白云区村镇建房许可证与涉案地块不属于同一地址。首先，经被申请人核查，本案地块无宅基地证。其次，涉案宅基地证注明的发证日期是1997年5月**日，而再审申请人在听证笔录和再审申请书中自述涉案地块是良田村在2004年因村道路规划建设的需要征用钟金娣原宅基地后，重新安置给钟金娣。显然，涉案宅基地证对应的不是涉案地块。再者，根据宗地图显示，涉案房屋占地面积为132平方米，与涉案宅基地载明的面积111.6平方米并不相符。另外，白云区村镇建房许可证上第4点注明本证有效期180天，第5点注明超过有效期作废，而该证注明的审核日期是1997年5月21日。再审申请人于2008年动工建设，即使涉案宅基地证所对应的地址是涉案地块，已超过涉案白云区村镇建房许可规定的有效期限。涉案处罚决定认定再审申请人为违法主体正确。《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.1规定，违法责任主体应当是实施违法行为并且能够独立承担法律责任的自然人、法人或者其他组织。再审申请人已在询问笔录中陈述涉案房屋是其出资建设，且用于其一家人居住。因此，被申请人作出的涉案处罚决定认定再审申请人为实施违法行为的主体正确。（二）关于地上新建房屋的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定，新建的房屋所指的是违法用地行为发生后的地上房屋与违法用地行为发生前的地上房屋相比，违法主体所新建设的部分。在本案中，再审申请人在2008年6月违法动工建设三层半框架房屋，后于2017年5月重新装修并加建至六层，与违法用地行为发生前的地上房屋状态相比，新建的房屋即是整栋房屋，不存在歧义。综上，被申请人作出的涉案处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，再审申请人申请再审没有事实和法律依据，请法院依法驳回其再审申请。经审查：原广州市国土资源和规划委员会（以下简称原广州市国规委）于2018年5月14日向再审申请人作出云国土行处〔2018〕67号《土地违法案件行政处罚决定书》，对再审申请人在未经国土管理部门批准的情况下，擅自于2008年6月在涉案地块开始动工，2008年建设1栋半框架房屋，2017年5月重新装修并加建，违法用地面积132平方米的违法行为，决定：一、责令再审申请人退还在涉案地块处非法占用的80平方米土地，并限期拆除新建的房屋；二、责令再审申请人限期改正或者治理在涉案地块处非法占用的52平方米现状为水田的土地；三、对再审申请人非法占用的52平方米现状为水田的土地处以每平方米28元的罚款，罚款金额为人民币1456元。2018年5月19日，原广州市国规委将涉案处罚决定送达给了再审申请人，再审申请人在法定期限内未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。因再审申请人未履行涉案处罚决定的义务，原广州市国规委于2018年11月21日作出云国土催告〔2018〕67号《土地行政处罚催告履行通知书》，向再审申请人催告履行处罚决定的义务，并于2019年1月4日向其进行了送达。经依法催告后，再审申请人仍未履行义务，原广州市国规委于2019年1月24日向广州铁路运输法院申请强制执行。该院经审查认为，关于被申请人执行涉案处罚决定第一项中“限期拆除地上新建的房屋”、第二项、第三项处罚内容。再审申请人在未经国土部门批准的情况下，擅自占用涉案土地，被申请人对其作出该项处罚并无不当，符合《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十五条规定的执行条件，该院准予强制执行。关于申请执行涉案处罚决定第一项中“责令刘绰欣退还在白云区钟落潭镇良田村叙兴西十七巷一号地块处非法占用的80平方米土地”处罚内容。行政处罚决定中没有查明涉案土地的权属性质及权属人情况，亦没有确定被退还土地的对象，被申请人就此作出的责令退还土地决定认定事实不清，执行对象不明确，故对申请执行该项处罚，该院不准予执行。综上所述，依据《中华人民共和国行政强制法》第五十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十四）项、第一百六十一条第一款第（二）项、第二款的规定，作出如下裁定：一、准予执行涉案处罚决定第一项中“限期拆除地上新建的房屋”、第二项、第三项；二、不准予执行涉案处罚决定第一项中“责令刘绰欣退还在白云区钟落潭镇良田村叙兴西十七巷一号地块处非法占用的80平方米土地”。因广州市机构改革，原广州市国土资源和规划委员会的职责由广州市规划和自然资源局继续行使。本院认为，再审申请人于2018年5月19日已经知道原广州市国规委作出的涉案处罚决定，其如果不服该处罚决定，应在法定的六个月起诉期限内向人民法院提起行政诉讼，超出起诉期限的则丧失诉权，人民法院亦不再对其主张的权益予以保护。再审申请人不在法定的起诉期限内对涉案处罚决定提起诉讼，反而选择在原审法院裁定准予强制执行涉案处罚决定后申请再审，明显不当，对其再审申请不应予以支持。关于再审申请人主张涉案处罚决定及原审裁定书中的被执行人主体资格不合法的问题。《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.1规定：“违法责任主体应当是实施违法行为并且能够独立承担法律责任的自然人、法人或者其他组织……。”本案中，被申请人对再审申请人进行调查违法占用土地一案时，再审申请人承认涉案房屋是由其出资建设，且再审申请人所在经济合作社的社长刘伟均对该事实也予以确认。被申请人认定再审申请人为实施违法行为的主体，将其作为行政处罚相对人，符合上述规定，原审法院将其作为被执行人于法有据，并无不当。再审申请人此项再审理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，再审申请人认为原审裁定认定事实错误及违反法律规定的诉讼程序的理由均不能成立，其再审申请理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回再审申请人刘绰欣的再审申请。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十二月二日法官助理 江妙龄书 记 员 颜悦怡