西安铁路运输法院 行 政 判 决 书        （2019）陕7102行初139号原告李春英，女，汉族，1938年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。 委托代理人黑小锋，男，汉族，1965年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区，系原告之子。委托代理人荣向华律师，北京市京师律师事务所律师。被告西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地西安市高新区。法定代表人杨仁华，主任。委托代理人申国安，该单位工作人员。委托代理人段振东，陕西洪振律师事务所律师。被告西安市城市管理和综合行政执法局，住所地西安市未央区。法定代表人李平伟，局长。委托代理人张媛媛，该单位工作人员。委托代理人段振东，陕西洪振律师事务所律师。原告李春英因要求确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、西安市城市管理和综合行政执法局（以下简称市城管执法局）行政强制行为违法，于2019年1月8日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月27日公开开庭审理了本案。原告委托代理人黑小锋、荣向华，被告高新管委会委托代理人申国安、段振东，被告市城管执法局委托代理人张媛媛、段振东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李春英诉称，原告系曹里村村民，在该村105号拥有合法房屋用于居住。2018年11月20日，原告收到市国土资源局作出的《责令交出土地决定书》，载明原告房屋已被征收，要求原告交出土地。2018年11月30日，原告收到高新管委会作出的《行政强制拆除决定书》，决定拆除原告位于该村的房屋，2018年12月5日，被告将上述房屋强制拆除。原告认为，涉案土地涉及集体土地征收，被告通过拆违方式代替拆迁，具有不正当的行政目的，且被告强制拆除行为无法定职权且程序严重违法。西安提起行政诉讼，诉请：一、依法确认被告强制拆除原告位于XX村XX号房屋的行为违法；二、诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：1.土地证，证明原告主体适格。2.照片，证明二被告将房屋拆除的事实。3.行政强制拆除决定书；4.行政处罚决定书。证据3、4证明拆除的原因5.拆迁评估通知书市国土发【2018】10-0133号、李春英的拆迁评估报告、西安市城市管理综合行政执法局催告通知书，证明原告房屋属于征收拆迁范围内的房屋，且有相关机关送达了评估通知书不应按违法建筑的房屋进行拆除。被告高新管委会辩称，一、西安高新技术产业开发区管理委员会有权依据法律法规做出《行政强制拆除决定书》（西高新强拆字01【2018】第8217号）。其一，依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条的规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县XX乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”同时依据该法第六十八条之规定：“XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”因此，县XX乡XX乡规划行政处罚权，并对拒不履行限期拆除决定的建设单位或者个人，县级以上地方人民政府有权决定强制拆除。其二，依据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条的规定：“国家高新技术产业开发区应当根据各地具体情况，按照精简、统一高效的原则建立适合于社会主义市场经济和高新技术产业发展的管理体制和运行机制。开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。”其三，依据《西安市开发区条例》第四条的规定“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权。”第九条的规定“开发区管理委员会履行下列职责：（一）依据西安市城市建设总体规划和经济社会发展计划，编制开发区建设规划和经济社会发展计划，经批准后组织实施：……”；第十条规定：“开发区管理委员会行使下列职权：（－）…（四）负责开发区内的土地、规划、建设、房产、市容环卫、市政、公用事业、环境保护、园林绿化的管理；（七）市人民政府授予的其他职权”。因此，西安高新技术产业开发区管理委员会作为西安市人民政府可以对西安高新技术产业开发区管理委员会予以明确授权，由西安高新技术产业开发区管理委员会履行法律赋予西安市人民政府的有关开发区内的土地、规划、建设房产、市容环卫、市政、公用事业、环境保护、园林绿化的管理行政管理职权，而涉案房屋所在地属于西安高新技术产业开发区管理委员会的XX乡规划行政管理职权实施的地域范围，因此，西安高新技术产业开发区管理委员会有权实施涉案强拆行为。二、西安高新技术产业开发区管理委员会有权依据党中央、国务院及国家部委的政策做出《行政强制拆除决定书》（西高新强拆字01【2018】第8217号）。违法建设由来已久，是城市发展建设的毒瘤，且屡禁不止。违法建设使少数人不当得利，侵害了大多数群众合法权益，给城市带来了严重环境、安全问题，严重破坏了法治尊严，损害了政府公信力，务必痛下决心，下大力气加以整治开展违法建设治理是维护规划权威性、促进城市发展转型的必然选择，有利于完善城市治理机制，有利于改善城市人居环境、増强城市可持续发展能力。1、依据2016年2月《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，该意见要求“用5年左右时间，全面清查并处理建成区违法建设，坚决遏制新增违法建设”。2、依据《住房XX乡建设部关于印发城市建成区违法建设专项治理工作五年行动方案的通知》（建规（2016）142号），该方案要求坚决遏制住城市建成区内新增违法建设产生，全面清查并处理建成区现有违法建设，改善城市人居环境，营造良好的生态、生活、生产空间。违法建设专项治理行动为期5年，2016年要全面摸清违法建设底数，査处违法建设比例不低于10％；2017年至2019年每年査处违法建设比例分别不低于50％、70％和90％；到2020年末，全面完成城市建成区违法建设治理任务，并形成长效管控机制。3、依据《住房XX乡建设部关于进一步加强违法建设治理工作的通知》（建督［2017］252号），该通知要求坚决遏制新增违法建设，有效治理存量违法建设，形成严厉打击违法建设的高压态势。因此，对原告违法建设的查处既是认真贯彻落实《中共中央国务院关于加强城市规划建设管理工作的若干意见》精神的举措，更是政府依法治理城市的体现，是完全合法合规的行政执法行为。三、被告做出的行政行为属于认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确的合法行政行为。其一，原告房屋二层以上属于违法建设。1、依据1993年11月1日起施行《XX庄XX镇规划建设管理条例》第六条之规定：县级以上地方人民政府建设行政主管部门主管本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。依据第十四条之规定：村庄、XX镇XX镇建设规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。依据第十八条之规定：农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，XX乡XX庄XX镇规划和土地利用规划批准。显然，根据《XX庄XX镇规划建设管理条例》的规定，原告并未按照《XX庄XX镇规划建设管理条例》的有关规定办理建设规划的相关手续，因此原告的房屋属于违法建设。2、依据1995年12月26日颁布的《陕西省实施くXX庄XX镇规划建设管理条例〉办法》第十二条之规定：农村村民在村庄、集镇规划区内修建住宅，按照下列程序办理审批手续：（一）向村集体经济组织或村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，向乡级人民政府提出选址定点申请。（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他非耕地的由乡级人民政府发给选址意见书并划拨用地。使用耕地的，由县XX乡（镇）人民政府，发给选址意见书：申请人持选址意见书向县级人民政府土地管理部门提出申请，依法办理建设用地审批手续：乡（镇）人民政府也可到县土地管理部门统一办理。（三）开工前，须持选址意见书和建设用地批准文件，向乡级人民政府提出开工申请。由乡级人民政府对设计、施工条件进行审核后，发给建设许可证，并在现场定点放线后，方可开工。显然，原告并未按照《陕西省实施XX庄XX镇规划建设管理条例〉办法》第十二条的规定办理《建设许可证》相关建设规划手续，因此，原告的房屋属于违法建设。3、依据1996年12月26日颁布的《西安市XX镇规划建设管理条例》第十四条之规定：在XX庄XX镇规划区内修建住宅的，村民须向村民委员会提出书面申请，经村民会议讨论通过；居民须经所在单位或者居民委员会同意。使用耕地的，经乡、镇人民政府审核，报县建设行政主管部门审批发给选址意见书后，按照土地管理法律、法规规定办理用地手续；使用原有宅基地、村内空闲地和其他非耕地的，XX镇XX镇规划和士地利用规划批准。村（居）民在建制镇规划区内修建住宅的，须向镇人民政府申请定点并核定用地位置和界限，经县建设行政主管部门审核批准，发给建设用地规划许可证后，依照土地管理法律、法规规定办理用地手续。住宅建设开工前，村（居）民须持用地批准文件和选址意见书或建设用地规划许可证，向乡、镇人民政府提出开工申请，经现场定点放线、确定标高，发给建设许可证后，方可开工。显然，原告并未按照《西安市XX镇规划建设管理条例》第十四条的规定办理《建设许可证》等相关建设规划手续，因此，原告的房屋属于违法建设。4、依据《西安市XX乡规划条例》第五十四条规定：城市规划区内的村庄和村民住宅建设，应当按照城市规划的要求，鼓励集中建设符合国家规定占地面积和建筑面积的村民住宅小区；严格控制单家独户建房，对已建成的村民住宅改造，严格按照规划要求进行审批。村民新建、改建住宅，应当持土地使用权属证明、建筑方案、村民委员会签署的书面意见和妥善处理相邻关系的材料，向镇人民政府或街道办事处提出书面申请，经审查后，报规划行政管理部门核发乡村建设规划许可证，取得乡村规划许可证后，依法办理用地手续。本案中，原告未提供任何规划手续，因此，原告的房屋属于违法建设。5、依据西安市《村民宅基地自建住宅规划审批管理办法》的规定：该办法所指村民宅基地的范围是西安市XX区。村民申请宅基地自建住宅应依法申请并办理《乡村建设规划许可证》。村民宅基地自建住宅应严格控制标准。一般情況下村民在宅基地自建住宅，人均建筑面积应控制在65平方米以下，层数为2层，屋顶至地面高度控制在10米以内。近期规划改造，拟建用地已列入征用范围的，其所在乡镇街办不予受理，区规划分局不得进行规划许可。村民自建住宅应接受有关部门的监督检查，并如实提供规划审批许可等资料和证件。本案中，原告的房屋2层以上显属违法建设。6、在曹里村2006年被划入西安市高新区的背景下，依据1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十三条之规定：在城市规划区内进行临时建设，必须在批准的使用期限内拆除。禁止在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。同时依据该法第四十条之规定：在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。作为关于规划许可规定一脉相承的《中华人民共和国XX乡规划法》于2008年1月1日生效，可直到2018年11月28日西安市城市管理综合行政执法局发出《行政处罚决定书》（西城管执罚字高新01［【2018】第8217号）之日原告既没有办理建设规划许可，也不自行拆除其违法建设。7、2005年10月31日起实施的《城市房屋拆迁工作规程》第十一条之规定：《城市规划法》实施后，未取得规划许可证或违反规划许可证规定进行建设的，以及临时建筑使用期限届满未拆除的为违法建设。对违法建设依据《城市规划法》及地方城市规划实施条例规定处理，即县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门有权依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条处理违法建设。在2008年《中华人民共和国XX乡规划法》生效后，由于《城市房屋拆迁工作规程》目前还是有效的，因此，县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门有权依据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条和第六十四条的规定处理违法建设。因此，原告的房屋属于违法建设。8、依据2016年《西安市人民政府关于化解房地产库存促进房地产市场健康发展的若干意见》【市政发（2016）32号】第（十五）项关于历史遗留项目的规划手续的规定以及西安市规划局出台的关于贯彻落实《西安市人民政府关于化解房地产库存促进房地产市场健康发展的若干意见》的实施细则第五条、事项（十五）“关于历史遗留项目的规划手续”的有关规定，要认真分析历史成因，按照“尊重历史、面对现实、依法依规、属地兜底”的原则，妥善处理。经国土规划、建设等部门认可，四邻无争议的房地产项目，可按照项目建设时的规范标准完善规划等相关手续，进行审核验收。但原告依然没有按照有关规定办理完善建设规划手续综上，由于原告并未提供规划审批许可等资料和证件，因此，本案并不存在以拆违代替拆迁的问题，原告的房屋二层以上属于违法建设的事实清楚。其二，被告适用法律正确。农村宅基地上的违法建设同样可适用《中华人民共和国XX乡规划法》、《西安市XX乡规划条例》。在2006年以前原告的违法建设应适用《XX庄XX镇规划建设管理条例》在2006年以后，原告违法建设所在地的陈林村被纳入高新区规划范围内，虽然原告的违法建设位于集体土地上，但根据《XX庄XX镇规划建设管理条例》第二条，在城市规划区内的村庄、集镇规划的制定和实施，依照城市规划法及其实施条例执行。根据全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》规定，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反XX乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。同时依据住房和XX乡建设部《关于规范XX乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十四条之规定：对违法建设行为进行行政处罚，应当在违反XX乡规划事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内实施。原告没有取得建设工程规划许可证进行建设的行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》的有关规定，因此，原告的房屋属于违法建设。四、被告做出的行政行为无超越职权、程序合法。其一被告做出的行政处罚行为无超越职权。1、依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”2、依据2002年8月22日国务院发布的《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）之规定：依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。实行相对集中行政处罚权的领域：省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，其中包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权。要按照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）的有关规定，做好综合行政执法试点与相对集中行政处罚权有关工作的相互衔接，确保各项行政执法工作的正常开展。3、《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发（2002）56号），通知指出调整合并行政执法机构，实行综合行政执法。要改变多头执法的状况，组建相对独立、集中统一的行政执法机构。要严格控制执法机构膨胀的势头，能够不设的不设，能够合设的合设；一个政府部门下设的多个行政执法机构，原则上归并为ー个机构。在此基础上，重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合综合行政执法的领域，合并组建综合行政执法机构。按有关规定，经批准成立的综合行政执法机构，具有行政执法主体资格。4、依据《映西省人民政府批转西安市、成阳市、渭南市城市管理综合行政执法试点工作方案的通知》（陕政发（2005）21号），映西省省政府同意《西安市城市管理综合行政执法试点工作方案》，方案规定市、区两级执法局分别作为行政执法主体，依据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》，行使城市管理综合行政执法试点领域有关法律、法规、规章规定的部分行政执法权。行使规划管理和建筑市场管理方面法律、法规、规章规定的未经批准擅自修建临街建筑物、构筑物等行为及建筑施工中影响市容环境行为的行政执法职能，配合规划部门拆除违法建筑。5、依据2009年生效的《西安市城市管理综合行政执法条例》第八条之规定：城管执法部门依照本条例规定相对集中行使行政处罚权；第十条之规定：XX乡XX市场管理方面法律、法规、规章的规定，查处未经批准擅自修建临街建筑物、构筑物等行为及建筑施工中影响市容环境的行为。因此，西安市城市管理综合行政执法局依据《西安市城市管理综合行政执法条例》有权行使涉及违法建设方面的相对集中行政处罚权。6、依据2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》第三项关于违法建设查处的规定：按照XX乡规划法相关规定和实际管理要求，本着“査、处分离”的原则开展我市违法建设查处工作。即违法建设的巡查、认定由规划部门负责；违法建设的制止、査封施工现场、处罚、拆除等具体执法工作由城市管理部门负责并组织实施。因此，被告是有权依据2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》第三项关于违法建设的规定对原告的违法建设具体涉及违法建设方面的行政处罚工作负责实施。7、依据《西安市XX乡规划条例》第六十八条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处违法建设工程造价5％以上10％以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处违法建设工程造价5％以上10％以下的罚款。因此，被告有权依据上述关于违法建设查处的规定对原告的违法建设采取处罚、限期拆除等具体执法工作。其二，被告做出的行政处罚程序合法。2018年11月19日，被告接到西安市规划局高新分局移交的《关于曹里村李春英违法建设认定的函》，函称：我局巡查发现，位于科技八路与西三环交叉口东北角，XX村XX层砖混结构房屋，其中两层以上为超建部分，建筑面积约605平方米，存在以下违法事实：超建部分未取得建设工程规划许可进行建设，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设。现将该情况函告贵局，请依法查处。处理建议如下：超建部分属于无法采取改正措施消除影响的，请贵局予以拆除。2018年11月21日，被告对原告的违法建设进行了现场勘验，经现场勘查，原告私自加盖的建筑物，该建筑物为砖混结构，长宽分别为长30米、款6．8米，加建共计三层，加建建筑物总面积约612平方米。该房屋在西安市规划局高新分局移交的《关于曹里村李春英违法建设认定的函》的区域内，系违法建设，并作出现场勘验图。2018年11月21日，被告针对原告做出了《限期整改通知书》（西城管执整字高新01【2018】第8217号），认定李春英在未取得建设工程许可的情况下，在位于科技八路和西三环交叉口东北角建设一处五层砖混结构房屋（两层以上为超建部分），其行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，现责令当事人在2018年11月25日之前自行拆除违法建设。由于原告在《送达回证》（西城管执送字高新01【2018】第8217号）拒绝签名，因此，被告将《限期整改通知书》（西城管执整字高新01【2018】第8217号）留置送达给了原告。2018年11月26日，被告针对原告做出了《行政处罚预先告知书》（西城管执告字高新01【2018】第8217号），因原告建设违法建设的行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，现根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出了限期1日内自行拆除违法建设，否则被告将依法强制拆除，因此产生的相关费用均由原告承担，并告知原告如对该处罚意见有异议，可在接到本告知之日起7日内向被告提出陈述和申辩，逾期未提出陈述或申辩，视为原告放弃陈述和申辩的权利。由于原告在《送达回证》（西城管执送字高新01【2018】第8217号）拒绝签名，因此，被告将《行政处罚预先告知书》（西城管执告字高新01【2018】第8217号）留置送达给了原告。2018年11月28日，被告对原告的违法建设作出了《行政处罚决定书》（西城管执罚字高新01［【2018】第8217号），原告建设违法建设的行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，现根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条的规定，对原告作出了限期1日内自行拆除违法建设，并告知原告如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向西安市人民政府申请行政复议，也可以在6个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼。被告将该决定书当场向原告进行了送达，但原告拒绝在《送达回证》（西城管执送字高新01【2018】第8217号）上签字，因此，被告将《行政处罚预先告知书》（西城管执罚字高新01【2018】第8217号）留置送达给了原告。综上，被告针对原告的违法建设查处行为严格依照有关法律法规规定的程序和步骤，并告知了原告可以陈述、申辩以及相应的救济权利。因此，被告做出的行政处罚程序合法。其三，西安高新技术产业开发区管理委员会和被告做出的行政强制决定合法。2018年11月29日，被告针对原告做出了《催告通知书》（西城管强催告字高新01【2018】第8217号），因原告对被告做出的行政处罚决定书（西城管执罚字高新01【2018】第8217号）在规定期限内未履行法定义务，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定：现对原告进行强制拆除前的催告。催告内容：履行义务期限一日履行义务方式责令限期拆除，原告可在接到本催告之日起内向被告提出陈述申辩，逾期未提出视为放弃。经催告，原告逾期仍不履行行政处罚决定且无正当理由的，被告将采取以下强制执行方式：作出强制执行决定，由于原告在《送达回证》（西城管执送字高新01【2018】第8217号）拒绝签名，因此，被告将《催告通知书》（西城管强催告字高新01【2018】第8217号）留置送达给了原告。2018年11月30日，依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条的规定，西安高新技术产业开发区管理委员会针对原告做出了《行政强制拆除决定书》（西高新强拆字【2018第8217号），被告于2018年11月28日向原告做出了行政处罚决定书（西城管执罚字高新01【2018】第8217号），限原告在接到行政处罚决定书（西城管执罚字高新01【2018】第8217号）之日起1日内自行拆除其违法建设，原告期限内未履行该法定义务，被告于2018年11月29日向原告做出了《催告通知书》，但原告仍未履行义务。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条、《西安市XX乡规划条例》第七十ー条之规定，西安高新技术产业开发区管理委员会决定强制拆除位于XX路XX环XX村的违法建设，并告知原告如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向西安市人民政府申请行政复议，也可以在6个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼。被告将该决定书当场向原告进行了送达，但原告拒绝在《送达回证》（西城管执送字高新01【2018】第8217号）签字，因此，被告将《行政强制拆除决定书》（西高新强拆字【2018】第8217号）留置送达给了原告。综上，西安高新技术产业开发区管理委员会和被告针对原告的违法建设查处行为严格依照有关法律法规的规定，并告知了原告可以陈述、申辩以及相应的救济权利。因此，西安高新技术产业开发区管理委员会和被告做出的行政强制决定合法。五、西安高新技术产业开发区管理委员会做出《行政强制拆除决定书》（西高新强拆字【2018】第8217号）的执法目的是为了履行XX乡规划管理法定职责，确保XX乡建设符合规划要求，不存在以拆违代替拆迁的问题。依据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设エ程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县XX乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，在案证据表明，被告针对原告的涉案建筑进行了调查、勘验，收集、核实了相关证据，并告知了原告享有的权利。原告未能向被告提供涉案违法建设的规划许可审批手续，不能证明上述建筑的合法性。被告接到西安市规划局高新分局移交的《关于曹里村李春英违法建设认定的函》，确认涉案建筑超建部分未取得建设工程规划许可证，且超建部分属于无法采取改正措施消除影响的情形。依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条的规定，西安高新技术产业开发区管理委员会做出《行政强制拆除决定书》（西高新强拆字【2018】第8217号）。涉案建筑虽然建成，但其建设者并未办理建设工程规划许可证，涉案建筑为违法建设的状态一直处于持续状态，违法行为并未终了，西安高新技术产业开发区管理委员会根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条的规定作出强制拆除的决定并无不当。综上所述，被告的行政行为无超越职权，程序合法，事实清楚，适用法规准确，请法院在查明事实的基础上依法驳回原告的诉讼请求。被告高新管委会提交以下证据：1.《西安市人民政府专题问题会议纪要》；2.《西安市规划局西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》市规发[2017]50号。证明县XX乡XX乡规划行政处罚权，并对拒不履行限期拆除决定的建设单位或者个人，县级以上地方人民政府有权决定强制拆除。3.《关于曹里村李春英违法建设认定的函》及附件，证明目的：被告严格依据西安市规划局高新分局《关于曹里村李春英违法建设认定的函》中的违法事实，并按照有关法律法规进行查处。4.现场勘验笔录（附图）；5.调查询问笔录；6.限期整改通知书及送达回证；7.行政处罚预先告知书及送达回证；8.行政处罚决定书及送达回证；9.催告通知书及送达回证；10.行政强制拆除决定书及送达回证（附照片）。证明被告对违法建设的查处行为符合《中华人民共和国XX乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》的规定，无超越职权、符合法定程序。11.西安高新技术产业开发区土地利用规划图，证明被告有权对原告的违法建设进行查处。被告市城管执法局辩称，同意被告高新管委会的意见，同时认为，被告对原告的违法建设作出的《行政处罚决定书》（西城管执罚字高新01【2018】第8217号）不属于《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定的行政处罚听证苑围。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额用款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要举行听证的权利。当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。而本案中被告对原告的违法建设作出的《行政处罚决定书》（西城管执罚字高新01【2018】第8217号）内容为限原告1日内自行拆除违法建设的行政处罚。由此可见，被告对原告的违法建设作出的《行政处罚决定书》（西城管执罚字高新01【2018】第8217号）不属于《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定的行政处罚听证范围。被告市城管执法局提交以下证据：1.《西安市人民政府专题问题会议纪要》；2.《西安市规划局西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》市规发[2017]50号。证明被告做出的行政行为并未超越职权，被告的行政行为符合法律政策规定。3.《关于曹里村李春英违法建设认定的函》及附件，证明被告严格依据西安市规划局高新分局《关于曹里村李春英违法建设认定的函》中的违法事实，并按照有关法律法规进行查处。4.现场勘验笔录（附图）；5.调查询问笔录；6.限期整改通知书及送达回证；7.行政处罚预先告知书及送达回证；8.行政处罚决定书及送达回证；9.催告通知书及送达回证；10.行政强制拆除决定书及送达回证。证明被告对违法建设的查处行为符合《中华人民共和国XX乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》的规定，无超越职权、符合法定程序。11.西安高新技术产业开发区土地利用规划图，证明被告有权对原告的违法建设进行查处。经庭审举证，原、被告的质证意见为：原告对被告高新管委会、市城管执法局提交的证据1的真实性无法确认，证明目的不认可；证据2是行政机关联合发布的规范性文件，不应当作为被告有行政处罚权的依据且该规定与《XX乡规划法》不一致；证据3的真实性认可，证明目的不认可；4-6真实性不认可，合法性不认可。对证据7、8的真实性认可，证明目的不认可；证据9、10（除送达回证）的真实性无异议，与案件不具有关联性，对证明目的不认可；证据11的真实性无法核实，证明目的不予认可。被告高新管委会、市城管执法局对原告提交的证据1、3、4的真实性认可，证明目的不认可；证据2的真实性无法核实；证据5的关联性不予认可。本院对上述证据作如下认证：因原、被告提交的所有证据与本案待证事实相关联且符合证据的形式要件，本院对原、被告提交的所有证据的真实性予以确认。经审理查明，原告李春英系曹里村村民，在该村雁宅集用（05）第26-139号宅基地上建有房屋。2018年11月19日，被告市城管执法局下属单位高新分局接到西安市规划局高新分局移交的《关于曹里村李春英违法建设认定的函》，函称：我局巡查发现，位于科技八路与西三环交叉口东北角，XX村XX层砖混结构房屋，其中两层以上为超建部分，建筑面积约605平方米，存在以下违法事实：超建部分未取得建设工程规划许可进行建设，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设。现将该情况函告贵局，请依法查处。处理建议如下：超建部分属于无法采取改正措施消除影响的，请贵局予以拆除。2018年11月21日，被告市城管执法局对原告的违法建设进行了现场勘验，并作出现场勘验图。2018年11月21日，被告针对原告做出了（西城管执整字高新01【2018】第8217号）《限期整改通知书》，认定李春英在未取得建设工程许可的情况下，在位于科技八路和西三环交叉口东北角建设一处五层砖混结构房屋（两层以上为超建部分），其行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，现责令当事人在2018年11月25日之前自行拆除违法建设并留置送达给了原告。2018年11月26日，被告市城管执法局针对原告做出了（西城管执告字高新01【2018】第8217号）《行政处罚预先告知书》，因原告建设违法建设的行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，现根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出了限期1日内自行拆除违法建设，否则被告将依法强制拆除，因此产生的相关费用均由原告承担，并告知原告如对该处罚意见有异议，可在接到本告知之日起7日内向被告提出陈述和申辩，逾期未提出陈述或申辩，视为原告放弃陈述和申辩的权利，并留置送达给了原告。2018年11月28日，被告市城管执法局对原告的违法建设作出了（西城管执罚字高新01【2018】第8217号）《行政处罚决定书》，原告建设违法建设的行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，现根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条的规定，对原告作出了限期1日内自行拆除违法建设，并告知原告如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向西安市人民政府申请行政复议，也可以在6个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼并留置送达给原告。2018年11月29日，被告市城管执法局作出（西城管强催告字高新01【2018】第8217号）《催告通知书》，因原告对被告做出的行政处罚决定书（西城管执罚字高新01【2018】第8217号）在规定期限内未履行法定义务，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定：现对原告进行强制拆除前的催告。催告内容：履行义务期限一日履行义务方式责令限期拆除，原告可在接到本催告之日起内向被告提出陈述申辩，逾期未提出视为放弃。经催告，原告逾期仍不履行行政处罚决定且无正当理由的，被告将采取以下强制执行方式：作出强制执行决定，并留置送达原告。2018年11月30日，被告高新管委会作出（西高新强拆字【2018第8217号）《行政强制拆除决定书》，内容为：被告于2018年11月28日向原告做出了行政处罚决定书（西城管执罚字高新01【2018】第8217号），限原告在接到行政处罚决定书（西城管执罚字高新01【2018】第8217号）之日起1日内自行拆除其违法建设，原告期限内未履行该法定义务，被告于2018年11月29日向原告做出了《催告通知书》，但原告仍未履行义务。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条、《西安市XX乡规划条例》第七十ー条之规定，西安高新技术产业开发区管理委员会决定强制拆除位于XX路XX环XX村的违法建设，并告知原告如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向西安市人民政府申请行政复议，也可以在6个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼并留置送达给了原告。2018年12月5日，涉案房屋被拆除。另查明，涉案房屋所在地的土地已经被依法征收，且该村处于改造期间。本院认为，本案的争议焦点是被告实施的行政强制拆除行为是否符合法律规定。关于被告高新管委会实施强制拆除行为的合法性问题。1、关于职权。西安高新技术产业开发区管委会为国务院办批准设立的国家级经济技术开发区。《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》(行政规章）第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。〈陕西省经济技术开发区条例〉第四条规定，开发区设立管理委员会。管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，代表本级人民政府对开发区行使管理职权。据此国家级经济技术开发区管理委员会系人民政府的派出机构，有独立明确的管理权限和范围，有独立的财政预算和行政编制，具有行政主体资格，能够独立承担法律责任。故在本案中，被告高新管委会作为设立开发区的人民政府的派出机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，具有实施强制拆除行为的法定职权。根据《西安市开发区条例》第四条，被告系市政府派出机构，能够在辖区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权，其中包括规划、建设房屋。同时根据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》，强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施，故被告有权实施强制拆除的职权。2、关于程序方面问题，根据《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，即行政强制须遵循合法性原则。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告于2018年11月30日作出西高新强拆字（2018）第8217号《行政强制拆除决定书》，同年12月5日便实施拆除涉案房屋的强制行为，即被告在实施拆除涉案房屋时原告依法享有的复议权、诉讼权的法定期限尚未届满，被告在原告依法赋予的复议、诉讼权未满法定起诉期限实施拆除行为，属于程序违法的情形，但又因涉案房屋已经被拆除，拆除房屋的行为属于事实行政行为，故本院依法确认被告拆除原告李春英位于曹里村雁宅集用（05）第26-139号宅基地上房屋的行政行为违法。3、关于适格被告的问题。庭审期间，二被告一致认为拆除行为合法，均未明确表示是谁实施了拆除行为，在现有证据无法确认直接实施拆除的行为主体的情况下，本院结合现有证据和审理查明的事实，推定二被告共同实施了拆除涉案房屋的行为。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会、西安市城市管理和综合行政执法局共同于2018年12月5日实施强制拆除原告李春英所有的位于曹里村雁宅集用（05）第26-139号宅基地上房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告西安高新技术产业开发区管理委员会、西安市城市管理和综合行政执法局共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                             审  判  长     张成金                         人民陪审员     孙玉革人民陪审员     乔汉林                         二〇一九年十一月十四日                          书   记  员    鲁亚菊 1