辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终1032号上诉人（原审第三人）张瑞年，男。委托代理人刘少玲（张瑞年之妻。上诉人（原审被告）朝阳市人民政府。负责人谢卫东，市长。委托代理人张建民，朝阳市司法局助理调研员。委托代理人陈芊羽，朝阳市司法局政府法律顾问科工作人员。被上诉人（原审第三人）凌源市人民政府。法定代表人于仁礼，市长。委托代理人吴景生，凌源市林业局政策法规科科长。被上诉人（原审原告）凌源市松岭子镇东道村东庄村民组。负责人李振财，组长。委托代理人李长江，男。委托代理人张瑞义，男。被上诉人（原审第三人）李振财，男。上诉人张瑞年、朝阳市人民政府（以下简称市政府）因被上诉人凌源市松岭子镇东道村东庄村民组（以下简称东庄组）、凌源市人民政府、李振财撤销行政复议决定一案，不服朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2012年10月17日，凌源市人民政府为东庄核发了凌林证字〔2012〕第060157号《林权证》。张瑞年称涉案林权证第五部分林地登记的四至范围，将其使用的矿区用地包括在内，于2017年6月28日，向市政府提出行政复议申请，要求撤销涉案林权证中N5（即No5第5页，以下简称涉案林权证）的登记内容。2017年8月17日，市政府作出朝政行复字第〔2017〕60号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），撤销涉案林权证的登记内容。东庄与张瑞年涉案土地权属纠纷由来已久。（一）关于煤矿矿区用地。凌源市松岭子镇五道岭煤矿始建于解放前。解放后，由政府接管经营，1958年成为凌源县五道岭煤矿，由原凌源县人民政府管理，上世纪60年代中期该矿停产关闭，间隔几年又重新恢复生产。1974年该矿第二次停产关闭，原凌源县人民政府将该矿交由松岭子镇人民政府（以下简称镇政府）经营。该矿用地总面积为18.279亩，其中采矿区面积3.125亩，堆矿区面积3.438亩，矿渣区面积为11.716亩。1996年12月28日，镇政府与张国江（第三人张瑞年父亲，已故）签订了《关于松岭子镇五道岭煤矿出售协议书》，将五道岭煤矿出售给张国江，原凌源县人民政府为该矿核发了《土地使用证》（编号15-27)。2007年6月6日，辽宁省人民政府发布《2007年关闭煤矿公告》（第2号），对省内135个煤矿实施关闭，五道岭煤矿被列入关闭名单。煤矿关闭后，2010年4月12日，张瑞年经批准在该矿区成立了个人独资企业凌源市五道岭民生矿渣经销处。（二）关于东庄林地。1998年，原凌源县人民政府为东庄（东庄生产队）颁发凌林照字42号山林执照，含石片洼至煤窑沟地块，登记“山林所有者”为东庄生产队（18户71口人）。该地块林地与五道岭煤矿用地存在重合。2011年8月8日，因林权制度改革，东庄组以其村民组长李振财名义向凌源市人民政府申请核发林权证，编号0684号申请表系小地名为煤窑沟地块，申请表中“林地所有权权利人”一栏填写的是东庄，“林权共有权利人说明”一栏注明此山段为张瑞增、李振财等25户村民共有。2012年10月17日，凌源市人民政府核发了涉案林权证，该林权证第五部分林地登记的面积、四至范围与编号0684号申请表一致，登记表中，“林地所有权权利人”为东庄，“林地使用权权利人”、“森林或林木所有权权利人”和“森林或林木使用权权利人”为李振财，“注记”一栏写明此山段由张瑞增、李振财等25户村民共有。（三）有关该土地权属争议的处理、复议及诉讼情况。2010年3月22日，凌源市人民政府作出了凌政处字〔2010〕3号《关于收回五道岭煤矿土地使用权的决定》，决定：收回五道岭煤矿矿区范围内原划拨国有土地20259.5㎡的建设用地使用权；原矿区范围内及周边由乡、村、组用于开矿采煤使用的集体土地退还给原农民集体。2011年12月28日，凌源市人民政府作出凌政处字〔2011〕21号行政处理决定，撤销了凌政处字〔2010〕3号决定。2012年3月8日，凌源市人民政府作出了凌政处字〔2012〕4号《关于收回五道岭煤矿土地使用权的决定》，决定：收回五道岭煤矿矿区范围内原划拨国有土地20259.5㎡的建设用地使用权；原矿区范围内及周边由乡、村、组用于开矿采煤使用的集体土地退还给原农民集体；注销张瑞年持有的编号15-27的土地使用证。张瑞年不服该决定，向市政府申请复议。2012年12月14日，市政府作出朝政行复字〔2012〕第59号行政复议决定书，撤销了凌政处字〔2012〕4号决定。后东庄组向凌源市人民政府提出确权申请。2013年3月13日，凌源市人民政府作出凌政处字〔2013〕2号行政处理决定，该决定“经查，原五道岭煤矿通过现场采用GPS卫星定位测量总面积18.279亩，其中堆煤区面积是3.438亩，堆渣区面积11.716亩，采矿区面积3.125亩。其周边林地林木属于东庄集体所有，于1983年由当时的凌源县人民政府为其核发了山林执照，2012年10月17日由凌源市人民政府为其换发了新的林权证，其林地所有权、使用权按林权证行使。通往山区的道路属于公益设施，任何人无权阻止和干涉其通行。该案事实清楚，权属明确，没有重新确权的必要”，决定对东庄提出的确权申请不予受理。张瑞年不服该决定，向该院提起行政诉讼。该院于2017年1月18日作出（2016）辽13行初167号行政裁定，裁定驳回起诉。2017年6月28日，张瑞年向市政府提起行政复议申请，请求撤销涉案林权证的登记内容。2017年8月17日，市政府作出被诉复议决定，认为“凌源市人民政府未能就为东庄核发林权证合法性提供任何证据，即林权登记的档案材料，包括权属来源证明、进行公示的相关证据等予以佐证；凌源市人民政府辩称的林权证N5登记的林地范围与矿区用地范围不重叠的理由不成立；涉案林权证核发行为事实不清，证据不足，程序违法。”决定撤销涉案林权证N5的登记内容。东庄不服被诉复议决定，提起行政诉讼。该院于2017年12月19日作出（2017）辽13行初74号行政判决，认为“市政府应全面审查被诉行政行为的合法性，应对发放林权证过程中的事实进行调查、对证据进行核实。凌源市人民政府未能提供相关证据的责任与过错不在东庄，并且在举证期限内东庄组提交了凌源市人民政府发放林权证的证据，以上证据能够证实凌源市人民政府核发林权证的程序合法，证据充分。市政府撤销东庄持有的林权证的行政行为属于主要证据不足。”判决撤销市政府作出的被诉复议决定。张瑞年不服，向本院提起上诉。本院于2018年12月24日作出（2018）辽行终288号行政裁定，认定该院遗漏必须参加诉讼的当事人李振财，裁定发回重审。原审法院认为，依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）相关规定，被告市政府具有作出被诉复议决定的法定职权。涉案林权证上林地所有权权利人为东庄，其他三项林权的权利人为张瑞增、李振财等25户村民，本案林权争议涉及土地所有权和使用权争议，以涉案林地所有权人身份，东庄具有提起行政诉讼的原告主体资格。张瑞增、李振财等25户村民是其他三项林权的共有权利人，该25户村民均与涉案林权证具有利害关系，被诉复议行为中未将李振财外张瑞增等24户村民列为第三人，存在遗漏利害关系人的程序性违法情形，应予撤销重作。本案被诉行政复议过程中，凌源市人民政府未能提交证明颁发涉案林权证合法性的林权登记档案等证据材料，市政府视为其没有证据、依据，认为涉案林权证发放行为事实不清，证据不足，决定撤销涉案林权证的复议结果本身不违反行政复议法第二十三条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第四十六条规定。但是，行政复议法虽无相关规定，但行政复议法与行政诉讼法立法目的和对原行政行为合法性审查认定标准基本一致，对于行政复议中的被申请人和行政诉讼中的被告未在举证期限内提交证据的法律后果承担上，行政复议法没有相关规定的应参照行政诉讼法执行。行政诉讼法第三十四条第二款规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”具体到本案，涉案林权证的所有权权利人系东庄，不考虑东庄提交的证据，未对发证行为合法性进行全面审查的情况下，只因凌源市人民政府未能提供相关证据而认定发证行为无证据、依据而予以撤销，有违基本法理。重审过程中，凌源市人民政府提交了涉案林权证的登记档案，市政府对该证据不评议，但各方均对该证据的真实性没有异议。基于林权登记档案客观存在且事关东庄权益，市政府复议决定的结论与客观事实不符，应撤销重作。凌源市人民政府庭审中承认争议地存在双方土地权属证书范围重叠和其作出的凌政处字〔2013〕2号行政处理决定应属错误。重作过程中，市政府应考虑到是否责成凌源市人民政府自行纠错或发挥上级行政机关监督职能，有效纠正下级行政机关的错误行政行为，引导争议各方从确权角度解决争议地权属纠纷，从而彻底化解行政争议。本院亦在此提醒凌源市人民政府，林权事涉相对人和利害关系人切身利益，应全面履行好解决林地权属纠纷的法定职责，加强工作责任心，加强林权登记档案管理，不断提高参与行政复议和行政诉讼的能力，避免再次发生因职能机构搬家等原因找不到林权登记档案造成不能举证等失责行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下：一、撤销被告朝阳市人民政府于2017年8月17日作出的朝政行复字〔2017〕60号行政复议决定；二、责令朝阳市人民政府在法定期限内重新作出行政复议决定。案件受理费50元，由被告市政府负担。上诉人张瑞年不服一审判决，向本院上诉称：原审判决适用法律不当，判决结果错误。1、在复议程序中，不仅凌源市人民政府没有提供证据，东庄和李振财也没有提供证据，作为复议机关市政府只能依法作出撤销凌源市人民政府核发的涉案林权证的复议决定，符合法律规定。2、凌源市人民政府核发的涉案林权证，将张瑞年合法使用的国有土地，错误地认定在东庄集体土地范围内，将国有土地上的林木认定为李振财所有，侵害了张瑞年的合法权益，应当依法撤销。上诉请求：1、撤销朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初25号行政判决；2、判决驳回东庄的诉讼请求；3、诉讼费用由被上诉人承担。上诉人市政府不服一审判决，向本院上诉称，一、市政府作出的行政复议决定，事实清楚，适用法律正确。张瑞年向市政府提出行政复议申请，请求撤销凌源市人民政府为东庄核发的《林权证》No5的登记内容，凌源市人民政府只作出书面答辩，并未提交作出行政行为的任何相关证据材料。凌源市人民政府在提交行政复议答辩时以及复议听证会上均称，所有林权登记材料均丢失了。东庄及李振财也未能提供任何证据材料证明其持有的《林权证》为依法取得。凌源市人民政府为东庄及李振财核发的《林权证》（凌林证字〔2012〕第060157号）No5的登记内容存在事实不清，证据不足，程序违法等问题。二、原审判决认定事实不清。复议决定中未列入张瑞增等25人，并未对其权利产生影响。市政府依据《复议法实施条例》第九条规定未将张瑞增等25户列入复议决定书中是法律法规授予复议机关的权利，复议机关有权决定是否追加第三人，不存在漏列的问题。复议期间，市政府多次要求凌源市人民政府提交作出行政行为的相关证据，凌源市人民政府多次称“找不到任何相关证据，无法提供”，东庄及李振财在复议期间也未提供任何证据证明其持有的《林权证》合法。而在本案诉讼过程中凌源市人民政府出示了所谓的“证据资料”。不论其提供的证据真假与否，与已经进入诉讼阶段的复议决定之间没有关联性。行政复议审查的是行政机关作出的具体行政行为，作出行政行为的行政机关应当举证，凌源市人民政府在举证不能，东庄及李振财在复议期间也应当举证证明其持有的《林权证》合法，在其他复议参加人均不能出具相关证据证明具体行政行为合法的情况下，市政府作出的复议决定是正确的。上诉请求：1、撤销朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初25号行政判决，并依法改判；2、由被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人东庄答辩称，东庄取得林权证证据充分，程序合法，具有法律效力。张瑞年所经营的煤矿在其经营期间属无证经营，不受法律保护，未取得林地使用权和所有权。张瑞年在煤矿关闭后，所使用的土地应归还给本集体所有，不应归个人所有。关于本案争议的区域已于2010年经政府确权给了东庄。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。被上诉人李振财答辩称，东庄的林权统一登记在我个人名下，林权证每一页都清楚记着共有多少户共有该林地；作为村民组长，我是代村民组主张权利，我本身不具备第三人主体资格。本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，市政府具有作出被诉复议决定的法定职权。市政府作出的行政复议决定结论不符合客观事实，且存在遗漏利害关系人的程序违法情形，依法应予撤销重作。关于在行政复议程序中是否遗漏第三人问题。《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”本案中，林权争议涉及土地所有权和使用权争议，张瑞增、李振财等25户村民作为其他三项林权的共有权利人，均与涉案林权证具有利害关系。市政府应当告知该利害关系人并听取其陈述和申辩。市政府未将李振财外张瑞增等24户村民列为第三人，不符合上述法律规定，存在程序违法情形，应予撤销重作。本案东庄与张瑞年就涉案林地争议由来已久，市政府理应慎重处理，全面审查被诉行政行为的合法性，依法依规解决争议纠纷。在东庄已提交相应证据的情形下，仅以凌源市人民政府未能提交证明颁发涉案林权证登记档案等证据材料而予以撤销，确实有违法理。且在本院发回重审过程中，凌源市人民政府已提交了涉案林权证的登记档案，足以证明市政府作出的行政复议决定结论与事实不符，原审判决撤销重作并无不当，本院予以维持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元由上诉人张瑞年、朝阳市人民政府各自负担50元。本判决为终审判决。审判长  李永财审判员  蒋华明审判员  张宇庭二〇一九年十一月二十七日书记员  刘桐阳