青海省共和县人民法院行政判决书（2019）青2521行初70号原告：共和县利民页岩多孔砖有限责任公司，统一社会信用代码：916325265799062578。法定代表人：吴某。委托诉讼代理人：王某、青海乾润律师事务所律师。委托诉讼代理人：祁某，青海乾润律师事务所律师。被告：共和县农牧和科技局，统一社会信用代码：11632521MB0M70316。法定代表人:沈某。委托诉讼代理人：孟某，青海清致律师事务所律师。原告共和县利民页岩多孔砖有限责任公司诉被告共和县农牧和科技局行政处罚一案。本院于2018年11月15日受理后，于2019年4月25日作出（2018）青2521行初29号行政判决书，依法确认被告共和县农牧和科技局作出的共行罚字（2017）第2号行政处罚决定违法。被告不服判决提出上诉。海南州中级人民法院于2019年8月2日作出（2019）青25行终7号行政裁定书，认定本案事实不清，适用法律错误。撤销本院的（2018）青2521行初29号行政判决，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭进行审理。原告共和县利民页岩多孔砖有限责任公司法定代表人吴某及其委托诉讼代理人王某、被告共和县农牧和科技局委托诉讼代理人孟某到庭参加诉讼。该案现已审理终结。2011年-2012年，原告共和县利民页岩多孔砖有限责任公司根据相关部门的立项审批，在××县修建多孔空心砖厂，并在此进行生产经营。2017年3月被告共和县农牧和科技局在例行巡查中发现，原告砖厂未办理相关草原征占用手续即修建了厂房生产，违反了《中华人民共和国草原法》相关规定，于2017年3月23日向原告发出了责令整改通知书，限期要求原告停止非法活动、拆除违法建筑、恢复草原植被。2007年7月24日，被告向原告发出共行罚字（2017）第2号行政处罚决定书，限原告于2017年7月29日前拆除在非法占用草地上的建筑物及其他设施，并处草原非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款，恢复草原植被。原告共和县利民页岩多孔砖有限责任公司诉称，原告系合法成立并经营之企业，在成立之初依照规定办理了营业执照以及相关环保批复手续。自2011年成立至今，一直遵循行业法规，不存在违法情形。2017年7月24日，被告共和县农牧和科技局作出共行罚字（2017）第2号行政处罚决定书，以原告未经批准便在草原上采土，在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原，以及生态脆弱区的草原上从事破坏草原植被的活动为由，作出下列行政处罚：停止违法行为、(限2017年7月29日前拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施，并处草原非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款)立即恢复植被。原告砖厂的项目选址经共和县环境保护的林业局作出共政环林(2011)41号选址意见载明：“地理环境比较恶劣，植被稀疏，土质为不适合植物生长的粘土……适合项目建设。”充分表明原告的厂房选址并不在草原之上，也就不存在破坏草原的问题，而被告以原告的生产经营破坏草原为由作出行政处罚，明显不符合事实，现原告的厂房已经被被告强拆，给原告造成了严重的损失。原告为维护自己的合法权益，特向人民法院提起诉讼，请求人民法院依法确认被告共和县农牧和科技局作出的共行罚字(2017)第2号行政处罚决定违法。被告共和县农牧和科技局辩称，原告将公司住所地修建于国有天然牧草地，其修建行为违法。原告公司住所地在龙羊峡镇次汗土亥村，共占用宗地面积为49.98亩，其中国有天然牧草地为43.95亩，集体设施农用地1.33亩，集体建设用地4.70亩。根据《中华人民共和国草原法》第五十条：在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级人民政府草原行政主管部门批准；开采矿产资源的，并应当依法办理有关手续。原告公司自建场之日至今未向被告提出申请，并未获得被告的批准，其修建行为违法。被告于2017年7月24日作出了行政处罚，而原告在2018年11月15日才向法院起诉，原告起诉已过了法律规定的6个月起诉期限。被告请求法庭依法驳回原告的起诉。被告为证明其行政处罚决定合法性向法庭提交如下证据：1、现场勘验图3张，拟证明原告公司选址属于天然牧草地。2、地类宗地图1张，拟证明原告厂房共占用宗地面积为49.98亩，其中国有天然牧草地为43.95亩，集体设施农用地1．33亩，集体建设用地4.70亩。3、责令改正通知书1张，拟证明被告在作出行政处罚之前，向原告发出了限期整改通知，责令原告限期自行拆除违规建筑，恢复草原植被。4、行政处罚决定书1张，拟证明被告于2017年7月24日向原告作出行政处罚。5、送达回证2张，拟证明被告分别于2017年3月13日向原告送达责令整改通知书，于2017年7月24日向原告送达行政处罚决定书。6、《中华人民共和国草原法》第六十五条、第六十七条、第六十八条法律条文，拟证明被告作出行政处罚的法律依据。原告对被告提交上述证据发表质证意见：1、现场勘验图，无法显示原告选址所在地是否属于天然草场，卫星地图显示四周是荒地；2、地类宗地图，该宗地图仅能证明面积，无法看出其中国有天然牧草地为43.95亩；3、责令改正通知书和行政处罚决定书合法性不予认可，原告建厂前该地没有草原植被，现在也无法恢复；4、被告送达行政处罚决定书的送达回证上显示拒签，拒签应当由所在基层组织或其他组织见证，被告送达程序违法；5、被告在作出行政处罚之前未告知原告依法享有的陈述和申辩权利，被告依据草原法对原告进行行政处罚是违法处罚。原告为证明被告的行政处罚违法向本院提交如下证据：1、青海省高级人民法院裁定书1份，拟证明原告在被告作出行政处罚决定的6个月内向海南州中级人民法院提起行政诉讼，因原告起诉主体共和县人民政府不是本案行政处罚机关，原告起诉被海南州中级人民法院和省高级人民法院驳回起诉。被耽误时间不应计算在起诉期限内，不存在超过起诉期限情形。2、共和县环境保护和林业局的2011（41）号文件1份，拟证明原告的选址地理环境比较恶劣，植被稀疏，土质为不适合植被生长的粘土，不是天然牧草地。3、共和县发展和改革局（2011）242号文件1份，拟证明原告场址修建公共廉租房经共和县发展和改革局立项批复，说明原告场址不属于牧草地。4、省国土资源厅（2014）94号文件1份，拟证明省国土资源厅同意原告的选址，原告的选址不在天然草场。被告对原告提交上述证据发表如下质证意见：1、被告作出行政处罚决定后，原告不服应当在法律规定的6个月的起诉期限内起诉。虽然原告曾向海南州中级人民院提起诉讼，但被海南州中级人民院和省高级人民院裁定驳回起诉，原告起诉显然已过起诉期限。2、共和县环境保护和林业局的2011（41）号文件，对原告选址表示为植被稀疏，土质为不适合植被生长的粘土，这是2011年对土地现状作出评估，并不表明该土地不是草地。共和县发展和改革局（2011）242号文件和省国土资源厅（2014）94号文件也不能证明原告选址不在草地，这三份文件均是对当时土地现状的认定，不是土地类别认定。经被告现场勘验，原告选址天然牧草地为43.95亩，集体设施农用地1．33亩，集体建设用地4.70亩，原告生产经营活动破坏植被生长。3、被告在作出行政处罚时未告知原告依法享有的陈述和申辩权利，程序上存在瑕疵，但行政处罚并不违法。经审理查明：2011年原告共和县利民页岩多孔砖有限责任公司在××县所在区域内选址建设共和县次汗土亥利民多孔空心砖厂，向共和县环境保护和林业局提出了新建共和县次汗土亥利民多孔空心砖厂报告。经共和县环境保护和林业局现场勘验，于2011年4月29日作出新建项目的选址意见：选址地理环境比较恶劣，植被稀疏，土质为不适合植物生长的粘土。项目占地面积15亩，非基本农田，权属性质为集体所有，地势平坦，周边无饮用水，交通状况良好，适合项目建设。2011年9月29日共和县发展和改革局立项批复同意在原告共和县利民页岩多孔砖有限责任公司建设公共租赁房项目。2014年5月26日青海省国土资源厅审查通过共和县次汗土亥利民多孔空心砖厂建设项目压覆矿产资源调查评估报告。2017年3月被告共和县农牧和科技局以原告所建砖厂占用了国有天然草场，且未办理相关草原征占用手续即修建了厂房生产，破坏草原植被，违反了《中华人民共和国草原法》相关规定，于2017年3月23日向原告发出了责令整改通知书，限期要求原告停止非法活动、拆除违法建筑、恢复草原植被。2017年7月24日被告向原告作出共行罚字（2017）第2号行政处罚决定书，以原告修建砖厂非法占用了国有草场为由，限原告于2017年7月29日前拆除在非法占用草地上的建筑物及其他设施，并恢复草原植被。2017年8月3日，被告又作出强制拆除决定书，对原告的砖厂予以拆除。另查明原告对被告行政处罚不服，于2018年1月19日向海南州中级人民法院起诉被告共和县农牧和科技局和共和县人民政府，海南州中级人民法院认为共和县人民政府不是该案行政处罚的机关，驳回原告起诉，原告又向青海省高级人民法院提起上诉。青海省高级人民法院于2018年10月18日裁定驳回原告上诉，维持原裁定。本院认为，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案行政处罚认定原告砖厂选址在天然草场，其生产活动破坏了草原植被，但勘验图和卫星图片均看不出原告砖厂选址在天然牧草地，而原告提供的共和县环境保护和林业局对原告砖厂选址的立项批复中，选址地理环境比较恶劣，植被稀疏，土质为不适合植物生长的粘土。因此，没有证据证明原告砖厂选址区域已被政府草原行政管理部门划定为天然草场。同时，被告在作出行政处罚前没有向原告告知享有陈述和申辩的权利，剥夺原告陈述和申辩的权利。被告的行政处罚决定存在认定事实不清，处罚程序违法。被告于2017年7月24日向原告作出行政处罚决定后，原告在行政诉讼法规定的6个月起诉期限内向海南州中级人民法院提起行政诉讼，因起诉被告之一共和县人民政府不是本案行政处罚机关，原告起诉被海南州中级人民法院和青海省高级人民法院裁定驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外其他特殊情况耽误起诉期限的在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”原告起诉期限不属于其自身的原因耽误的，诉讼的时间不因计算起诉期限内。因此被告认为原告起诉已过起诉期限不能成立。本院对原告要求确认被告行政处罚决定违法的诉求予以支持。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第七十四条第二款第一项规定，经合议庭评议，判决如下：被告共和县农牧和科技局于2017年7月24日作出的共行罚字（2017）第（2）号行政处罚决定书违法。本案案件受理费50元，由被告共和县农牧和科技局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海南藏族自治州中级人民法院。审 判 长 王 志 刚审 判 员 赵 生 兰审 判 员 万玛旦增 二〇一九年十一月二十五日法官助理 张 秀 林书 记 员 周 忠 措附：本判决适用法律条文《中华人民共和国行政处罚法》第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。第三十一条规定行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；