云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终607号上诉人（一审原告）杨祖信，男，汉族，1946年2月16日生，住云南省昆明市西山区。委托诉讼代理人白耀星光，云南弘同律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）昆明市西山区人民政府。住所地：云南省昆明市西山区秀苑路188号。法定代表人陈瑞斌，区长。委托代理人刘海英，云南会凌律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人王立伟。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）昆明市人民政府。住所地：云南省昆明市呈贡新区锦绣大街1号市级行政中心。法定代表人王喜良，市长。委托代理人刘潘军。代理权限：特别授权代理。委托代理人王可，云南澜湄律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。杨祖信因诉昆明市西山区人民政府（以下简称区政府）土地行政确认及昆明市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服云南省昆明市中级人民法院作出的（2018）云01行初365号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年8月15日受理后依法组成合议庭,并于2019年10月30日公开开庭审理了本案。上诉人杨祖信的委托代理人白耀星光，被上诉人区政府的委托代理人刘海英、王立伟，被上诉人市政府的委托代理人刘潘军、王可到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定：1990年，一审法院作出（1990）民上字第53号《民事判决》，系因杨祖信作为该案的上诉人以“福海乡的房屋不属于夫妻共同财产等”为由提起上诉；经审查，因“官渡区福海乡的房屋等不属于夫妻共同财产”而未在该判决中进行财产分割。杨祖信在1992年，曾办理过昆官土管字04-08-6-58、59《宅基地有偿使用证》，其后，该土地使用权登记后被市政府变更的集体土地使用权证已被云南省人民政府撤销，不具备登记效力。2010年4月29日，因拆迁补偿款问题，杨祖信作为承诺人承诺、委托：涉本案标的拆迁补偿款由福海办事处代为保管。杨祖信和杨应兰因对位于昆明市西山区居民委员会第六居民小组（原福海小村六社）原面积为104.66平方米宅基地土地使用权发生争议，区政府于2011年6月2日作出西政发［2011］62号《关于杨祖信、杨应兰宅基地土地使用权权属争议的处理决定书》,决定:杨祖信、杨应兰所争议的福海街道办事处福海社区居民委员会第六居民小组41号（原福海街道办事处福海小村），面积为104.66平方米宅基地使用权确定给杨应兰。2014年8月15日云南省高级人民法院作出（2014）云高行终字第49号行政判决，判决：一、撤销一审法院于2014年4月23日作出的（2013）昆行初字第00021号行政判决；二、撤销区政府于2011年6月2日作出的西政法（2011）62号《关于杨祖信、杨应兰宅基地土地使用权权属争议的处理决定》；三、由区政府对杨祖信与杨应兰之间的土地权属争议重新进行处理。区政府于2017年10月10日作出西证发[2017]17号《关于杨应兰、杨祖信104.66平方米宅基地土地使用权权属争议案件的处理决定书》（以下简称17号《处理决定》），决定：一、2009年6月2日云南省国土资源厅云国土资复[2009]36号《云南省国土资源厅关于昆明市西山区2008年度第三批城市建设用地农用地转用及土地征收实施方案的批复》（以下简称《批复》）批准征收该宗地之后，该宗地属于政府储备的国有土地。二、2009年6月2日该宗地被征收为国有土地之前，该宗地的土地使用权属于原张淑英户成员，张淑英2002年12月19日死亡后其权利可由其继承人依法继承享有。因杨祖信不服该决定，向市政府申请行政复议。市政府于2018年2月22日作出云昆政行复决字〔2017〕第69号《行政复议决定书》（以下简称69号《复议决定》）决定，决定：维持区政府于2017年10月10日作出的17号《处理决定》。杨祖信不服，向一审法院提起诉讼。针对争议标的，杨祖信现并未取得合法有效的权属证书。杨祖信提出诉讼请求：一、认定区政府作出的17号《处理决定》的第一项无效。二、撤销区政府作出的17号《处理决定》的第二项；三、撤销市政府作出的69号《复议决定》；四、附带审查《批复》并确认其不合法。一审法院认为，本案系公民不服土地行政确认行为提起的诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围以及本院管辖。杨祖信系本案行政确认行为的相对人，依法可以提起行政诉讼，具有本案合法的“原告”资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，区政府具有本案行政执法主体资格，系本案适格的“被告”。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，市政府有权受理不服西山区政府具体行政行为的复议案件，系本案适格的“被告”。杨祖信主张因身份为本村村民而系合法的宅基地使用权人的观点；因杨祖信曾办理过的昆官土管字04-08-6-58、59《宅基地有偿使用证》，后被市政府变更为集体土地使用权证，但被云南省人民政府撤销，已不具备登记效力；杨祖信现无合法有效证据证明其合法取得该争议土地的使用权属，故区政府受理杨应兰的申请并无不当；在行政审查过程中,针对涉案土地权属争议问题,因杨祖信、杨应兰提交的证据存有多处矛盾，区政府根据《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”再结合昆明市国土局资源局西山分局调取的证据及官渡区土地登记表、宅基地有偿使用证、常住人口登记表等证据，认定本案诉争土地的使用权属于张淑英户成员并无不当。故区政府所作17号《处理决定》决定：“二、2009年6月2日该宗地被征收为国有土地之前，该宗地的土地使用权属于原张淑英户成员，张淑英2002年12月19日死亡后其权利可由其继承人依法继承享有。”证据充分、事实清楚，适用法律并无不当。故杨祖信所提“撤销西山区《处理决定》的第二项”的诉求，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”的规定，杨祖信可以在对行政行为提起诉讼时，一并请求对该规范性文件进行审查。而“行政规范性文件”是国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理，依据法定权限和法定程序发布的规范。对所管辖的整个行政区域的公民、法人和其他组织行为具有普遍约束力。本案中，加盖“云南省人民政府征地审批专用章”《批复》系行政行为，并非行政规范性文件，故杨祖信所提“四、附带审查《批复》并确认其不合法”无事实及法律依据，一审不予支持。同时，17号《处理决定》中第一项“一、2009年6月2日《批复》批准征收该宗地之后，该宗地属于政府储备的国有土地。”系对该批复涉及“该宗地经批准征收后属于政府储备的国有土地”的告知行为，在本案中未对当事人的权利、义务产生影响，故杨祖信所提“认定区政府作出的17号《处理决定》的第一项无效。”的诉求亦因无事实及法律依据，一审法院不予支持。针对市政府作出69号《复议决定》，复议程序合法，认定事实清楚，适用法律法规正确。故一审法院对杨祖信所提“三、撤销市政府作出的69号《复议决定》”的诉求，不予支持。综上所述，本案区政府所作17号《处理决定》、市政府所作69号《复议决定》行政行为合法，杨祖信的诉讼请求没有充分的事实根据，依法不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决驳回杨祖信的全部诉讼请求；案件受理费人民币50元，由杨祖信负担。杨祖信上诉称，一审判决的审理方式违反行政诉讼的相关规定。一审判决认定事实和证据存在问题。从在案证据不能证明申请人是张淑英户，获得宅基地使用权人是张淑英户，建盖房屋是张淑英户。杨应兰本人的户口不在福海乡小村，其无权提出宅基地使用权申请。张淑英是由杨祖信养老送终的。在案证据证明，张淑英、杨祖信、杨应兰三人，唯有杨祖信具有申请宅基地使用权的主体资格，且是其提出了申请，获批后建盖了房屋。17号《处理决定》适用法律错误，申请宅基地使用权的主体只能是公民，并且是户口在本村的农业户口，而非是某某户。上诉人曾经持有《宅基地有偿使用证》，所提交的证据足以证明其是涉案的土地使用权人。综上，一审判决认定事实不清，采信证据不全，适用法律错误，严重侵犯了上诉人的合法权益。请求:撤销一审判决，支持上诉人的全部诉讼请求；一、二审诉讼费用由区政府承担。区政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律适当，程序完全合法。请求驳回上诉，维持原判。市政府答辩称，区政府作出的17号《处理决定》，认定事实清楚，证据充分。杨应兰和杨祖信均不是涉案地块的使用权人，区政府认定该地块不属于杨应兰和杨祖信中任何一方，于法有据。该争议地已经被省政府批准征收，现属于国有土地。争议地上建盖的房屋属于私人合法财产，杨应兰和杨祖信的母亲张淑英去世之后，土地上遗留权利的继承和分配问题，应通过民事途径解决。直接确认房屋权属争议不在人民法院的受案范围。市政府作出复议决定的程序合法。请求驳回上诉人的全部上诉请求。一审法院审理查明的主要案件事实清楚，本院予以确认。另查明，17号《处理决定》第二项写成“2009年7月1日该宗地被征收为国有土地之前……”系笔误，69号《复议决定》对该笔误已经进行了更正，更正为“2009年6月2日该宗地被征收为国有土地之前……”。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，为共同诉讼。被诉的17号《处理决定》杨应兰是申请人，杨祖信是被申请人，被诉的69号《复议决定》申请人是杨祖信，被申请人是区政府，第三人是杨应兰。杨祖信、杨应兰都对17号《处理决定》和69号《复议决定》不服分别提起行政诉讼，属于必要的共同诉讼，应该作为共同原告参加诉讼。但是本案中，一审法院却将两人的起诉分别进行立案，即针对同一行政行为立了两个案件，致使法院在两个案件中对同一行政行为进行了重复评判，违反法定程序。但鉴于该审判程序的问题，不影响案件公正审判，为减少当事人诉累，故而本院对此程序问题予以指出。经查2009年6月2日云南省国土资源厅作出《批复》批准征收该宗地之后，该宗地的性质已经转为国有用地，涉案土地在该批复的范围之内，故而17号《处理决定》第一项认定并无不当。《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包。《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定，继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。综合本案在案证据，本案将争议地在被征收为国有土地之前的土地使用权，确认归张淑英户有相应的事实及法律依据。至于张淑英过世以后该土地上的相应权属应当如何继承，应由张淑英相应的继承人通过相应的法律程序予以分配，不属于17号《处理决定》的职权范围。市政府作出69号《复议决定》，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。杨祖信起诉要求附带审查《批复》的合法性，但该《批复》系具体行政行为，并不属于规范性文件，故而不属于法律规定在行政诉讼中可以附带性审查的范围，故而对该项诉讼请求，本院不予审查。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨祖信负担。本判决为终审判决。审判长 桂 蕾审判员 苏雪峰审判员 邹 倩二〇一九年十一月十四日书记员 李彦鑫