广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤1203行初259号原告：肇庆珠影文体产业投资有限公司，住所地肇庆高新区工业大街17号珠影文体广场1#楼商铺223、226、227。法定代表人：杨晨辉。委托代理人：杨建文，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被告：肇庆市自然资源局，住所地肇庆市端州区信安六路9号。法定代表人：黄勇。委托代理人：夏国毅，该局法规科工作人员。委托代理人：郭生平，广东开信律师事务所律师。第三人：肇庆市高新区人民医院，住所地肇庆市高新技术产业开发区建设路。法定代表人：胡铭。委托代理人：刘兴桂，广东法制盛邦律师事务所律师。委托代理人：余琛，广东冠略律师事务所律师。原告肇庆珠影文体产业投资有限公司（以下简称肇庆珠影公司）诉被告肇庆市自然资源局、第三人高新区人民医院行政行为纠纷一案。肇庆市中级人民法院于2018年5月18日裁定移送本院审理，本院于同年7月13日受理后，依法组成合议庭，公开进行了开庭审理。本院于2018年12月3日作出（2018）粤1203行初130号行政判决书。肇庆市中级人民法院于2019年5月27日作出了（2019）粤12行终93号行政裁定书裁定发回重审。本院依法组成合议庭，于2019年7月25日、2019年11月11日公开开庭审理了本案。原告法定代表人杨晨辉及其委托代理人杨建文，被告副职负责人张成币、刘春及其委托代理人夏国毅、郭生平，第三人委托代理人刘兴桂、余琛到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告肇庆珠影公司诉称，2017年1月16日，原告以人民币90012800元竞拍价获得肇庆××新区将军大街南面，人民医院西面的两块土地，证号为肇府国用（2013）第0080034号、肇府国用（2013）第0080035号。原告以肇城规高新设字第〔2013〕8号《肇庆××新区建设项目规划设计要求》建设内容“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”的限制性规定属无效行政行为为由向被告申请予以删除撤销，肇庆市城乡规划局高新区分局于2017年5月19日作出复函，驳回原告的请求。2017年8月8日，重新作出的肇城规高新设字第〔2017〕56号和肇城规高新设字第〔2017〕57号《肇庆××新区建设项目规划设计要求》仍有“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”的限制性规定。涉案的土地由肇庆市高新技术开发区管理委员会与肇庆联德房地产开发公司的关联企业广东汇金投资管理有限公司就高新区人民医院的改造及股份营运签订《肇庆高新区人民医院战略投资合作协议书》，并对案涉建设城乡规划局高新分局作出涉案土地上设计“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”用地作出限制性规定。原告认为肇庆高新技术产业管理委员会、肇庆市城乡规划局高新区分局作出涉案土地上设计“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”的限制性规定，将其作为招拍挂条件，明显违反《行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律法规的强制性规定，其行为内容缺乏法律依据，是无效行政行为。据此请求：1、依法判决确认肇城规高新设字第〔2010〕106号《肇庆××新区建设项目规划设计要求》“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”的限制性规定为无效行政行为；2、依法判决确认肇城规高新设字第〔2013〕8号《肇庆××新区建设项目规划设计要求》“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”的限制性规定为无效行政行为；3、依法判决确认肇城规高新设字第〔2017〕56号《肇庆××新区建设项目规划设计要求》、肇城规高新地字第〔2017〕56号《建设用地规划许可证》、肇城规高新设字第〔2017〕57号《肇庆××新区建设项目规划设计要求》、肇城规高新地字第〔2017〕57号《建设用地规划许可证》关于肇庆××新区将军大街南面，人民医院西面的两块土地“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”的限制性规定为无效行为；4、判令被告对涉案地块重新作出合法有效的《肇庆××新区建设项目规划设计要求》、《建设用地规划许可证》；5、诉讼费用由被告承担。被告肇庆市自然资源局辩称，一、被告对《肇庆××新区项目规划设计要求》和《建设用地规划许可证》的实施主体具有行政主体资格，颁发建设用地规划许可证的行政行为合法。二、原告没有提起本案诉讼的行政基础关系，与被告不存在行政相对关系，无权提起本案诉讼。涉案所有规划条件和建设用地规划许可证，均源于肇城规高新设字第〔2010〕106号规划设计要求。肇庆联德房地产开发有限公司通过市场交易行为取得涉案土地后，受涉案《土地使用权出让合同》及其附件肇城规高新设字第〔2010〕106号规划设计要求约束，肇庆联德房地产开发有限公司无权对涉案土地使用权出让合同组成部分的规划设计要求提出异议，缺乏对规划行政管理部门提起行政诉讼的基础。原告通过司法拍卖竞得涉案土地的，并且司法拍卖时，法院已公示规划设计要求，原告是在完全接受司法拍卖条件后，竞得涉案土地的，必须受涉案《土地使用权出让合同》及其附件肇城规高新设字第〔2010〕106号《规划设计要求》及随后一系列沿用的《规划设计要求》和《建设规划许可》的约束。原告取得肇城规高设字第〔2017〕56号和肇城规高新设字第〔2017〕57号规划设计要求以及肇城规高新地字第〔2017〕56号和肇城规高新地字第〔2017〕57号建设用地规划许可证，向被告申请变更建设单位名称，而不是重新申请取得规划设计要求和建设用地许可证。三、《建设用地规划许可证》是根据《规划设计条件》颁发的，只有认定规划条件无效，才能认定《建设用地规划许可证》无效，而规划设计条件具有不可诉性。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，《规划设计条件》是“用地单位”合法取得《建设用地规划许可证》和土地使用权证的前提。《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，合法建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地。”。《建设用地规划许可证》是根据《规划设计条件》颁发的，只有认定规划条件无效，才能认定《建设用地规划许可证》无效。而规划设计条件具有不可诉性。四、原告起诉的《规划设计要求》和用地规划许可证，均发生在2015年5月1日之前。原告的诉讼请求已超过诉讼时效期限，应依法驳回原告起诉。原告起诉的肇城规高新设字第〔2010〕106号、肇城规高新设字第〔2013〕8号、肇城规高新设字第〔2013〕54号、肇城规高新设字第〔2013〕55号《肇庆肇庆××新区建设项目规划设计要求》；肇城规高新地字第〔2013〕8号、肇城规高新地字第〔2013〕54号和肇城规高新地字第〔2013〕55号《建设用地规划许可证》，均发生在2015年5月1日之前。至于肇城规高新设字第〔2017〕56号和肇城规高新设字第〔2017〕57号《肇庆××新区建设项目规划设计要求》；肇城规高新地字第〔2017〕56号和肇城规高新地字第〔2017〕56号《建设用地规划许可证》只不过是前述《规划设计要求》和《建设用地规划许可证》的建设单位名称变更，并非“新设”规划要求和“新设”规划许可的重新发证或“新设”行政许可。根据最高人民法院《关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”。据此规定，对于原告的诉讼请求，应不予立案。原告起诉的《规划设计要求》和用地规划许可证，均发生在2015年5月1日之前。原告的诉讼请求已经超过时效期限，应依法驳回其起诉。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（二）项规定：超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。第三人肇庆市高新区人民医院述称，一、原告在诉讼请求中请求确认“40%建筑面积住宅部分按照1800元/每平方米的价格销售给高新区人民医院的限制性规定为无效行政行为”，该请求不属于行政诉讼的受案范围。通过本案涉案土地出让的背景可以看出，涉案土地是政府为了改善当地医疗水平，建医疗及配套用房所做出的城市规划下所批准的用地，涉案土地的“限制性规定”属于政府针对民生项目所作出的城市规划，该“限制性规定”应当视为是在2010年作出的，且该规划是政府依法作出的对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，因此，该“限制性规定”不是行政行为，原告的诉讼请求没有请求权基础。此外，原告请求“确认行政行为无效”的行政行为均发生在2015年5月1日前，依法不属于人民法院的受案范围。二、原告不具有诉讼主体资格，本案的行政相对关系不因土地权属的变更而转移。退一步讲，即使认定原告诉求中的“限制性规定”属于行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，也要求原告必须举证证明自身的合法权益受到了损害。根据本案事实证据，原告与该规划要求不具有关联性，原告在竞买前该规划要求已经客观存在，原告也明示接受该要求并参与竞买，之后反悔提出该规划要求对其构成侵权，故本案不能认定为“行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益”的情形。三、原告针对“限制性规定”的诉讼请求超过了诉讼时效，诉讼时效也不会因权利人的变更而重新取得或恢复。行政行为是在2010年作出的，即便是2013年作出54号、55号《建设用地规划许可证》也早就已经过了诉讼时效。诉讼时效也不会因权利人的变更而重新取得和恢复。2017年的56、57号《建设用地许可证》只产生变更名称的一项新的行政行为，其他许可事项记载的内容的诉讼时效仍然以2013年的54、55号《建设用地许可证》颁发时起算，因此原告的起诉已超出了法定的诉讼时效。四、被告在《建设用地规划许可证》设定限制性要求不存在“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”，且原告在报建时亦予以认可，原告请求确认行政行为无效不符合《行政诉讼法》第七十五条的规定，也违背其自身已做出的承诺，缺乏诚信。综上所述，第三人认为，程序上，原告的起诉不符合《行政诉讼法》关于人民法院受案的范围，其起诉应当予以驳回；实体上，原告的起诉没有事实和法律依据，且早已超出了法定的诉讼时效，其诉求也不应得到人民法院的支持。经过各方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：2010年11月20日，肇庆市城乡规划局高新区分局作出编号为肇城规高新设字第〔2010〕106号《肇庆××新区建设项目规划设计要求》，其中载明:“建设单位为公开；建设项目座落位置高新区将军大街；土地总面积60305.5平方米（折合90.46亩）净面积43325.63平方米；用地性质为商用、住宅；建设内容为商业、住宅（其中40%建筑面积住宅部分按1800元每平方米价格销售给高新区人民医院）及配套设施。”2011年7月25日，肇庆××新区管理委员会复函同意肇庆市国土资源局大旺分局《关于肇庆市高新区国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》。肇庆市国土资源局大旺分局把肇城规高新设字第〔2010〕106号设计要求作为附件纳入国有土地使用权出让合同，并于2011年11月19日公告对肇庆市高新区将军大街南面、人民医院西面地段的国有建设用地使用权进行公开挂牌出让，由肇庆联德房地产开发有限公司竞得上述两块土地。2013年3月4日，肇庆市城乡规划局高新区分局对肇城规高新设字第〔2010〕106号《肇庆××新区建设项目规划设计要求》变更登记，变更编号为肇城规高新设字第〔2013〕8号，变更建设单位为肇庆联德房地产开发有限公司，其他内容并无变更。同日，被告向肇庆联德房地产开发有限公司颁发编号为肇城规高新地字第〔2013〕8号《建设用地规划许可证》及其附件肇城规高新设字第〔2013〕8号《肇庆××新区建设项目规划设计要求》、2013-8红线图，备注栏载明：“附图及附件名称1、2013-8红线图；2、编号：肇城规高新设字第〔2013〕8号规划设计要求。”2013年5月13日，被告肇庆市城乡规划局根据肇庆联德房地产开发有限公司的变更申请，向其颁发编号为肇城规高新设字第〔2013〕54号、肇城规高新设字第〔2013〕55号《肇庆××新区建设项目规划设计要求》及肇城规高新地字第〔2013〕54号、肇城规高新地字第〔2013〕55号《建设用地规划许可证》，并在该两份建设用地许可证的备注栏分别载明：“附图及附件名称1、2013-54红线图。2、编号：肇城规高新设字第〔2013〕54号规划设计要求。3、备注：其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院。4、备注：原编号肇城规高新地字第〔2013〕8号建设用地规划许可证及附图、附件作废。”、“附图及附件名称1、2013-55红线图。2、编号：肇城规高新设字第〔2013〕55号规划设计要求。3、备注：其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院。4、备注：原编号肇城规高新地字第〔2013〕8号建设用地规划许可证及附图、附件作废。”2013年6月3日，肇庆市人民政府根据肇城规高新地字第〔2013〕54号、肇城规高新地字第〔2013〕55号《建设用地规划许可证》和《红线图》等相关资料进行出让国有土地使用权变更登记，并向土地使用权人肇庆联德房地产开发有限公司颁发肇府国用（2013）第0080034号、肇府国用（2013）第0080035号权属证书。2017年1月16日，原告通过参与四会市人民法院举行的司法拍卖依法竞得被执行人肇庆联德房地产开发有限公司所有的位于肇庆××新区将军大街南面、人民医院西面的两块土地，证号为：肇府国用（2013）第0080034号、肇府国用（2013）第0080035号。2017年8月8日，被告肇庆市城乡规划局根据原告的变更申请，经依法审核后，向原告颁发编号为肇城规高新设字第〔2017〕56号、肇城规高新设字第〔2017〕57号《肇庆××新区建设项目规划设计要求》及肇城规高新地字第〔2017〕56号、肇城规高新地字第57号《建设用地规划许可证》，并在该两份建设用地许可证的备注栏分别载明：“附图及附件名称1、2017-56红线图。2、编号：肇城规高新设字第〔2017〕56号规划设计要求。3、备注：其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院。4、备注：原编号肇城规高新地字第〔2013〕55号建设用地规划许可证及附图、附件作废。5、备注：报规划总平面图前需办理规划用地验线。”、“附图及附件名称1、2017-57红线图。2、编号：肇城规高新设字第〔2017〕57号规划设计要求。3、备注：其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院。4、备注：原编号肇城规高新地字第〔2013〕55号建设用地规划许可证及附图、附件作废。5、备注：报规划总平面图前需办理规划用地验线。”。原告认为被告在备注栏设定的“40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”的限制性规定是无效行为，从而提起本案诉讼。本院认为，本案争议的焦点是“建设单位为公开；建设项目座落位置高新区将军大街；土地总面积60305.5平方米（折合90.46亩）净面积43325.63平方米；用地性质为商用、住宅；建设内容为商业、住宅（其中40%建筑面积住宅部分按1800元每平方米价格销售给高新区人民医院）及配套设施。”限定性规定是否违法的问题，该规定条款是肇庆市国土资源局大旺分局在出让××新区将军大街南面、人民医院西面的两块土地的使用权出让合同中设定的，是属于合同中的关于义务设定的条款。2011年11月19日，肇庆市高新区将军大街南面、人民医院西面地段的国有建设用地使用权公开挂牌出让，肇庆联德房地产开发有限公司竞得上述两块土地，即肇庆联德房地产开发有限公司接受了该限制性规定，双方对相关条款达成了合意。2017年1月16日，四会市人民法院对案涉土地进行了司法拍卖，该司法拍卖进行前，拍卖人对标的物的介绍包括了上述限制性规定条款，拍卖须知也亦明确告知竞拍人注意事项，写明“竞买人一旦作出竞买决定，即表明已完全了解，并接受标的物的现状和一切已知及未知的瑕疵。”，原告肇庆珠影公司在明知上述条款的情况下仍然参加竞拍并成功竞得，案涉土地的权属由此转移到原告肇庆珠影公司名下，案涉土地所附属的权利、义务也随之转移。原告肇庆珠影公司在竞拍过程中已充分知悉其权利义务，并拿到了案涉土地的《建设用地规划许可证》，现对案涉土地的使用权出让合同中设定的义务有异议，应属于合同纠纷，是民事诉讼的范畴，不属于行政诉讼的受案范围，本案对此不作处理，原告应向有管辖权的法院提起诉讼。鉴于本案已经立案受理，应裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用驳回原告肇庆珠影文体产业投资有限公司的起诉。案件受理费50元，退回给原告肇庆珠影文体产业投资有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。(本页无正文)审 判 长  黄登魁审 判 员  谢凤兰人民陪审员  谢庆华二〇一九年十一月二十五日书 记 员  戴谨维