广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1325号 上诉人（一审原告）谭济强，男，1947年10月28日出生，汉族，住柳州市鱼峰区。 委托代理人李昊明，广西伟宁律师事务所律师。 委托代理人黎乙萱，广西伟宁律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）柳州市人民政府，住所地：柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人龙吉智，柳州市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人汪子钰，柳州市自然资源和规划局工作人员。 一审第三人胡玉，女，1973年10月13日出生，汉族，住柳州市鱼峰区。 委托代理人梁建，广西汇力律师事务所律师。 上诉人谭济强因其诉柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）土地行政登记一案，不服南宁铁路运输中级法院于2019年6月19日作出的（2019）桂71行初13号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案。上诉人谭济强的委托代理人李昊明，被上诉人柳州市人民政府的委托代理人龙吉智、汪子钰，一审第三人胡玉的委托代理人梁建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：谭家香（已死亡）系谭济强的父亲；胡泉生（已死亡）系胡玉的父亲。位于柳州市××路××号房屋系谭家香于1959年自建，1981年重建，1998年违章补证，谭济强于2017年3月9日通过继承取得该房屋的所有权。胡泉生与谭济强的父亲谭家香系相邻关系，胡泉生于1978年l2月向邱万芳购买位于柳州市××路××房屋××栋，于1981年未经办理开工手续将房屋拆除重建。谭家香1981年重建房屋时在与胡泉生相邻一面的封山墙修建了石头墙基，该石头墙基超出了其土地使用范围，胡泉生在重建房屋时用红砖对石头墙基进行修补并将与谭家香相邻一面的封山墙压在该石头墙基上，双方遂起纠纷。胡泉生从1988年开始申请办理土地证，因谭家香作为相邻一方未签字，胡泉生一直未能办理土地证。由于胡泉生多次申请，经柳州市土地管理局土地监察科的调查核实后，柳州市政府于2000年10月26日为胡泉生颁发了柳国用（2000民）字第12685号国有土地使用证（以下简称12685号土地证）。该证载明：土地使用者为胡泉生；座落荣军路西二巷110号；用途为住宅；使用权类型为划拨；使用权面积为65.00平方米。后因为胡泉生于2005年死亡，根据民事调解书、房屋赠与契税发票和房屋所有权证，胡玉继承胡泉生的房产份额并接受其母梁宗清的赠与后取得该宗地使用权，根据胡玉的土地变更申请，柳州市政府于2014年11月7日向胡玉办理了柳国用（2014）第119855号国有土地使用证（以下简称119855号土地证）。 另查明：胡泉生的12685号土地证的土地登记卡土地权属来源证明文件名称一栏中载明报告、土地监察科的函。柳州市城建局1981年发给谭家香建筑执照（民字第1933号）的面积为8.23米×7.02米。柳州市土地管理局1991年发给谭家香的土地证面积为8.94米×7.5米。 南宁铁路运输中级法院一审认为，本案争议焦点为：一、涉案的土地证权属来源是否清楚、合法。二、颁证程序是否合法。 柳州市政府于2000年10月26日颁发的12685号土地证的行为，属于土地登记的初始登记。根据《土地登记规则》第十条“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明”的规定，办理土地初始登记必须提供上述材料。本案中，12685号土地证的办证申请人胡泉生已经提供了上述规定的材料。柳州市土地管理局受理该土地登记申请后，也对该申请登记的土地进行地籍调查和权属审核。 关于12685号土地证项下登记的土地权属来源是否清楚、合法的问题。12685号土地证的土地使用权系由胡泉生向邱万芳购买其房屋获得的，有购买协议证实。虽然12685号土地证的土地登记卡土地权属来源证明文件名称一栏中仅仅载明该土地的权属来源于报告、土地监察科的函，但是除此之外，柳州市政府在本案中也提供了土地权属来源的证据：购买协议、缴纳的公地租收据及1988年土地管理局处罚通知、缴纳罚款收据，这些证据可以证明胡泉生购买了涉案土地使用权之后，一直管理、使用涉案土地，胡泉生有涉案土地使用权。同时，谭济强在本案中也未能提供证据证明其土地证登记的土地使用权被12685号土地证登记的土地范围纳入。相反，根据柳州市城建局1981年发给谭家香建筑执照（民字第1933号）的面积为57.77平方米（8.23米×7.02米）和柳州市土地管理局1991年发给谭家香的土地证面积为67.05平方米（8.94米×7.5米），根据“房随地走”的原则，从1981年至1991年期间，并没有证据显示谭家香购买了增加的土地使用权，从以上两个证的面积来看，胡玉并没有侵犯谭济强的土地使用权。综上，12685号土地证项下登记的土地权属来源清楚、合法。 关于颁证程序是否合法的问题。根据《土地登记规则》第十五条“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”的规定，柳州市政府在颁证前应该履行公告的手续，但本案柳州市政府并没有提供证据证明其已经履行了公告的程序。鉴于12685号土地证的权属来源合法，未公告对谭济强权利不产生实际影响，故法院认定12685号土地证的颁证程序轻微违法，且12685号土地证已经因变更登记被注销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，法院确认柳州市政府颁发12685号土地证的行政行为违法。 关于119855号土地证项下登记的土地权属来源是否清楚、合法，颁证程序是否合法的问题。119855号土地证系变更登记，其来源于12685号土地证，鉴于12685号土地权属来源合法，故119855号土地证权属来源合法。胡玉继承其父胡泉生的房产份额并接受其母梁宗清的赠与后取得12685号土地证的土地使用权，并于2014年10月30日向柳州市国土资源局提交土地变更登记申请。经柳州市国土资源局调查审核，胡玉提供的土地变更登记材料齐全，符合法定形式，应予以登记。且《土地登记规则》中并未要求土地变更登记需要公告，故119855号土地证颁发程序合法。 综上，柳州市政府颁发的12685号土地证权属来源清楚、合法，但是未经公告，程序轻微违法。119855号土地证权属来源清楚、合法，程序合法，谭济强起诉的理由部分成立，其诉讼请求予以部分支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项的之规定，判决：一、确认柳州市政府颁发的12685号土地证的行政行为违法；二、驳回谭济强的其他诉讼请求。 上诉人谭济强上诉称：1.案涉墙基所占用的土地权属系上诉人所有。上诉人持有的柳房权证字第××号《房屋所有权证》，已将案涉墙基占用的土地登记在上诉人父亲谭家香名下。而12685号土地证又将案涉墙基占用土地登记在胡泉生名下，属于重复登记，违反法律规定应予以撤销。2.12685号土地证的地籍调查程序中存在诸多违法行为。柳州市政府一审提交的关于地籍调查证据中，存在着未注明原因的删改、作废、重复绘图等违法情形，且颠倒工作次序。3.土地监察科的函枉顾基本的客观事实和法定程序。柳州市政府没有就该函的调查程序、记录予以附卷，没有现场挖掘过案涉墙基，也没有记载具体工作人员、当事人是否在场、谁是见证人等内容，作出的结论也超过其法定职权。4.12685号土地证未经公告程序属于严重违法。公告程序是颁证前的法定必经程序，旨在给予行政相对人提出异议的权利和期限，而柳州市政府未经公告程序就直接颁证，使上诉人丧失了提出异议的机会，导致争议纠纷不断。5.案涉墙基被划入了12685号土地证、119855号土地证范围内，胡玉以此为由要强行凿毁该墙基，已经实质性影响到了上诉人的合法权益。6.上诉人与胡玉之间的地界一直存在争议，柳州市政府应当先按照确权程序予以处理，才能向胡玉颁发土地证。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决第二项，改判撤销12685号土地证及119855号土地证。 被上诉人柳州市政府答辩称：1.12685号土地证项下登记的土地权源清楚、合法。胡泉生依据《土地登记规则》的规定向原柳州市土地管理局提交了办证材料，原柳州市土地管理局进行了地籍调查和权属审核后颁发了12685号土地证。虽然没有履行公告程序，但是不会对上诉人谭济强的权利产生实质性影响。2.在地籍调查过程中，因谭家香与胡泉生之间有邻里纠纷，谭家香一直不配合指界签章，导致胡泉生无法办理土地证书。原柳州市土地管理局于2000年派员进行调查核实，查实双方之间并不存在土地权属争议，据此颁发的12685号土地证合法合规。3.原柳州市土地管理局于2000年调查后，认定1999年进行的地籍调查与实际情况不一致，以“作废、留档备查”的处理方式放入颁证档案中，符合法律规定，尊重客观事实。档案内的《检查验收记录表》是内部记录材料，并非土地登记的法定材料，其内容对土地登记行为不产生实质影响。4.12685号土地证未经公告程序属于轻微违法。12685号土地证2000年颁发，当时发证机关的设备落后，欠缺留痕意识，未能将公告行为拍摄存档。但是已经依法履行了其他法定程序，申请登记的土地权源来源清楚、合法的情况下，未履行公告程序并未对上诉人的权利产生实质影响。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人胡玉答辩称：1.谭济强早已知晓涉案土地证书，而非2018年发生纠纷才知道。2016年8月，第三人重建房屋时，谭济强就到柳州市规划局闹事阻止第三人重建房屋，并要求第三人让出20公分宽度的土地，当时第三人就已经拿出了涉案土地证书给谭济强看，谭济强于2019年1月3日才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。2.谭家香一直否认多年前的客观事实，恶意不在调查表上签字，导致第三人迟迟办理不了土地证，最后柳州市政府在查清事实的基础上给第三人颁发12685号土地证。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 二审庭审中，上诉人谭济强提交了以下证据：证据1.“1997年至2017年上诉人与第三人房屋接临处照片”、证据2.“2017年底至2018年初第三人拆除旧房后强行毁坏上诉人墙基的照片”、证据3.“2018年6月下旬暴雨过后上诉人房屋内靠近被损毁墙基一侧出现裂缝和变形的照片”、证据4.“监控视频”，上述证据1至证据4用以证明案涉墙基系谭济强修建所有，胡玉的房屋外墙借用了谭济强房屋的墙基，2017年底胡玉拆除旧房时直接打凿案涉墙基,造成谭济强房屋出现裂缝、管道变形、漏水等情况，柳州市政府违法颁发土地证已经对谭济强造成了实质性影响。经质证，被上诉人柳州市政府对上述证据的关联性不予认可，并认为谭济强与胡玉间的邻里纠纷与被诉颁证行为没有直接关系，颁证行为并未影响谭济强的实体权利，谭济强提供上述证据是故意混淆现实生活中的权利与颁证权利。一审第三人胡玉对上述证据的关联性不予认可，认为上诉人是故意挑选对胡玉不利的视频予以播放，以法律以外的事实来影响案件的审理。本院认为，本案审理对象是柳州市政府颁证行为的合法性，谭济强提供上述证据仅能证明谭济强与胡玉之间存在相邻权纠纷，与本案被诉颁证行为无关，而且双方的相邻权纠纷另案正在处理，故本院对上述证据不予采信。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为本案的定案证据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明：2017年1月，胡玉经柳州市规划局批准对柳州市××路××号房屋进行改建、扩建，在施工过程中对于是否拆除涉案墙基双方发生纠纷，谭济强不服向柳州市鱼峰区人民法院提起民事诉讼，请求排除妨害。2018年7月4日开庭审理此案时，胡玉将12685号土地证、119855号土地证作为证据提交至法庭，此时谭济强知晓涉诉土地证。一审审理期间，胡玉向法院申请司法鉴定，要求：1.拟切除的涉案地基是否在柳州市规划局划定给胡玉的红线范围之内；2.对切除涉案地基后谭济强房屋的安全情况进行评估。广西新图测绘工程有限公司作出新图测字第[2018]S100号《测绘鉴定报告》，鉴定结果为：根据实地对荣军路西二巷110号周边房屋及计划切除的地基的相对位置进行测量，结合规划局定的红线范围进行测量，该地基在规划局划定的红线范围内，其中地基东端在红线范围内14CM，西端在红线范围内15CM。广东保顺检测鉴定有限公司则以房屋鉴定是现状鉴定，无法对房屋的安全情况进行评估为由不予受理并做退案处理。鱼峰区人民法院于2018年10月13日作出（2018）桂0203民初137号民事判决，认为涉案墙基系谭家香未经合法手续且超过其土地使用范围修建，不具有合法的所有权，故谭济强请求排除妨害的合法前提不存在，遂判决驳回谭济强的诉讼请求。谭济强不服前述一审民事判决，向柳州市中级人民法院提起上诉，现该案正在审理之中。 还查明：1998年11月29日，柳州市房产管理局向谭家香颁发柳房权证字第××号《房屋所有权证》（以下简称10××99号房产证），该房产证存根附有1998年11月12日绘制的《柳州市房产局房屋勘查图表》，标注谭家香（谭嘉香）与胡泉生相邻的正房面积为8.95米×7.58米。房屋主体结构的测绘是以房屋外墙的水平投影为基准进行测量的，未包含涉案的墙基部分在内。 再查明：胡泉生从1988年开始向原柳州市土地管理局申请办理土地证，但是谭家香作为相邻一方不予签字，致使胡泉生一直无法办理土地证。经胡泉生多次申请，原柳州市土地管理局土地监察科于2000年8月28日到现场进行调查了解，并于2000年9月12日作出了《关于建议给予胡泉生完善土地登记发证手续的函》，该函载明：“纠纷现场查实的情况是，将胡宅与谭宅相邻的墙基挖开测量：最底层是原胡宅的基脚（深约0.4M，厚约0.45M，长6.63M），谭宅在1981年重建时经城建局批准长为8.23M，而实际建长为8.94M（超占0.71M）将基脚建在胡宅的基脚上（深约1.3M，厚约0.45M，长6.63M），胡宅在谭宅的基脚上建了单砖墙（高约5.5M，厚约0.12M，长6.63M）。……胡宅并没有侵占谭宅的土地使用权，……谭家香认为胡宅侵占了他家的土地使用权，我科认为没有事实和法律依据，不予支持。为了尊重历史事实，维持现状、保护双方的合法权益，解决胡宅、谭宅十八年来的土地使用权属纠纷问题，建议地籍科按发证登记的有关规定，给予胡泉生办理土地登记发证手续。” 最后查明：1981年，谭家香、胡泉生两人先后拆旧建新。谭家香在重建××路××号房屋时，超出柳州市城建局1981年发给谭家香建筑执照批准范围建设，将房屋基脚建在了胡泉生老宅的基脚之上，且超出房屋外墙的水平投影修建了涉案墙基，该墙基长6.63米，东端宽0.14米，西端宽0.15米。涉案墙基亦超出了谭济强1991年的03037号土地证的土地使用范围，谭济强10××99号房产证范围也没有包括涉案墙基。后胡泉生在涉案墙基上建了单砖墙，遂引发双方纠纷，经街道办和居委会调解保持了当时的建设现状，共同管理使用涉案墙基、土地，直至2017年胡玉重建房屋时再次发生争议。 本院认为，本案争议焦点为：一、谭济强的起诉是否超过法定起诉期限；二、谭济强是否享有涉案墙基的土地使用权；三、柳州市政府颁发的12685号土地证项下登记的土地权属来源是否清楚，颁证程序是否合法；四、柳州市政府颁发的119855号土地证项下登记的土地权属来源是否清楚，颁证程序是否合法。 关于上诉人谭济强的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。谭济强在2018年7月4日鱼峰区人民法院开庭审理（2018）桂0203民初137号民事案件时，才知晓12685号土地证、119855号土地证，其于2019年1月3日向南宁铁路运输中级法院提起本案诉讼，未超过上述法律规定的法定起诉期限。胡玉主张谭济强在2016年9月就已经知晓涉诉的两本土地证，但胡玉未能对此提供证据证明，本院不予采信。 关于上诉人谭济强是否享有涉案墙基的土地使用权的问题。 原1997年《城市房屋权属登记管理办法》第五条第一款规定：“房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的唯一合法凭证。”第六条规定：“房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土使用权权利主体一致的原则。”从本案查明的事实来看，谭家香1981年重建的房屋超过了1933号建筑执照批准的建设面积，将房屋基脚建在了胡泉生老宅的基脚之上，且超出房屋外墙的水平投影修建了涉案墙基。1991年1月，柳州市土地管理局向谭家香颁发的03037号土地证亦没有包含涉案墙基的土地使用权，涉案墙基属于谭家香超土地证范围所建设。上诉人谭济强主张其于1998年通过违章补证的方式办理了10××99号房产证，该证已将涉案墙基登记为房屋主体结构，根据“房地一体”原则，涉案墙基投影的土地使用权就属于上诉人所有。经核实，10××99号房产证的房屋结构测绘是以房屋外墙的水平投影为基准进行测量的，根据10××99号房产证存根的《柳州市房产局房屋勘查图表》绘图，涉案正房的主体结构并未包括涉案墙基。上诉人谭济强主张10××99号房产证已将涉案墙基确认归其与事实不符。 关于柳州市政府颁发的12685号土地证项下登记的土地权属来源是否清楚，颁证程序是否合法的问题。原1995年《土地监察暂行规定》第二条规定：“土地监察，是指土地管理部门依法对单位和个人执行和遵守国家土地法律、法规情况进行监督检查以及对土地违法者实施法律制裁的活动。”第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内土地监察工作。”第八条规定：“土地监察机构，是土地管理部门按照内部职责划分设置的专门负责土地监察工作的职能机构。”基于上述规定，县级土地管理部门可以设置土地监察机构，负责行政区域内土地监察工作，监督检查单位和个人执行和遵守国家土地法律、法规的情况。原《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十条第一款规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”基于上述规定，土地登记机关根据登记申请人提供上述材料，经过权属审核，在土地权属来源清楚的情况下才予以登记。从本案查明的事实来看，1978年l2月胡泉生通过向邱万芳购买取得位于柳州市××路××号房屋，胡泉生从1988年开始申请办理土地证，但是在地籍调查阶段，作为土地相邻人的谭家香拒绝签字，导致胡泉生一直未能办理土地证。经胡泉生多次申请，原柳州市土地管理局土地监察科于2000年8月28日到现场调查、挖开测量，结合谭家香的1933号建筑执照、03037号土地证，胡泉生的房屋、土地权属来源依据，及双方共同管理涉案墙基的事实，作出《关于建议给予胡泉生完善土地登记发证手续的函》，认定胡泉生并未侵占谭家香的土地使用权，建议给予胡泉生办理土地登记发证手续。该函系原柳州市土地管理局土地监察科履行法定土地监察职责，依法调查谭家香、胡泉生间土地使用权纠纷作出的，一审判决将该函作为定案证据并无不妥。胡泉生在申办土地证时亦依法提交了购买协议、缴纳的公地租收据及1988年土地管理局处罚通知、缴纳罚款收据等土地来源证明材料。柳州市政府依据胡泉生提交的权源证明材料、及原柳州市土地管理局土地监察科的函，向胡泉生颁发12685号土地证，土地权属来源清楚。根据《土地登记规则》第十五条“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”的规定，本案柳州市政府未能提供颁发12685号土地证前已经依法公告的证据，应承担举证不能的责任，一审判决认定柳州市政府颁发12685号土地证的程序轻微违法并确认其颁发12685号土地证行为违法符合法律规定。 关于柳州市政府颁发的119855号土地证项下登记的土地权属来源是否清楚，颁证程序是否合法的问题。胡玉系继承及接受其母梁宗清的赠与取得了12685号土地证项下的土地使用权，据此，胡玉向柳州市政府申请土地权利主体变更登记。经审查，胡玉提供的土地变更登记材料齐全，符合法定形式，柳州市政府基于12685号土地证的土地权属来源清楚，及权利主体变更等事实，向胡玉颁发119855号土地证，该证项下土地权属来源清楚，颁证行为符合法定程序。 综上，柳州市政府颁发12685号土地证行为违法、颁发119855号土地证行为合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件诉讼费各50元，由上诉人谭济强负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇一九年十一月二十九日 法官助理 刘韦唯 书 记 员 孙宇欣