上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初441号原告上海市青浦区银涛高尔夫别墅业主委员会，住所地上海市青浦区。负责人李海平。委托代理人曹聪，男，1966年6月10日出生，汉族，住上海市青浦区。委托代理人施建国，男，1966年6月9日出生，汉族，住上海市青浦区。被告上海市青浦区规划和自然资源局，住所地上海市青浦区。法定代表人程卫东。委托代理人仰昂，男。委托代理人贺富强，上海市君志律师事务所律师。原告上海市青浦区银涛高尔夫别墅业主委员会诉被告上海市青浦区规划和自然资源局规划行政许可一案，本院于2019年5月10日立案受理后，于同日依法向被告发送了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等材料。本案依法组成合议庭，于2019年7月4日公开开庭进行了审理，原告负责人李海平及委托代理人曹聪、施建国，被告委托代理人陈金芳(后被告于2019年10月14日撤销了对陈金芳的委托)、贺富强到庭参加诉讼。本案于2019年10月15日再次公开开庭进行了审理，原告负责人李海平及委托代理人曹聪、施建国，被告委托代理人仰昂、贺富强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告上海市青浦区规划和自然资源局(原上海市青浦区规划和土地管理局)于2019年3月4日核发沪青建(2019)FAXXXXXXXXXXXXXX《建设工程规划许可证》(以下简称《规划许可证》)，载明建设单位为国网上海市电力公司青浦供电公司(以下简称青浦供电公司)，建设项目名称为前明输变电工程，建设位置为青浦区徐盈路西侧，徐泾港北侧，建设规模为2,442平方米(其中地上1,417平方米，地下1,025平方米)，计容面积1,720平方米，附图及附件名称为建筑工程项目表一份(其中记载建筑物名称为前明110kV变电站)、建筑工程总平面图一份、建筑工程建筑施工图一套。原告上海市青浦区银涛高尔夫别墅业主委员会诉称：原告系上海市青浦区银涛高尔夫别墅小区(以下简称原告小区)的业主委员会，原告经业主大会会议通过，代表原告小区全体业主提起本次行政诉讼。被告于2019年3月4日核发了被诉《规划许可证》，同意前明110kV(千伏)输变电工程(以下简称涉案项目)建设。青浦供电公司拟在原告小区旁边设置前明110kV变电站，该变电站严重损坏原告小区周边环境，对小区业主身体健康将造成不良影响，根据被告2018年9月13日的公告，该变电站建筑主体距离原告小区房屋28米。被告违反《上海市控制性详细规划技术准则》规定的强制标准，对“防护距离”的理解和应用存在重大失误，防护距离应当从变电站的用地围墙(或红线)起算至原告小区围墙的距离，或至少应算到原告小区业主私家花园的边界，该安全距离不足20米。且根据《上海前明110千伏输变电工程环境评估专题评价》，其安全评价的范围为站界外30米，被告在28米到30米之间的距离内没有做环境安全评价就核发了被诉《规划许可证》，侵犯了原告小区业主权利，故请求法院撤销被告于2019年3月4日核发的《规划许可证》。原告为证明其主张提供以下证据：1、《告知书》(编号：XXXXXXX)及被诉《规划许可证》，证明被告目前的名称及被告颁发了被诉《规划许可证》，原告是从2019年3月13日才被正式告知有被诉《规划许可证》；2、上海市青浦区人民政府(以下简称青浦区政府)于2018年9月25日颁发的青浦区[2018]青府土书字第076号《建设用地批准书》(以下简称《用地批准书》)；3、2018年9月13日涉案项目公告和总平面图，证明公告的总平面图中变电站建筑主体距离原告小区房屋28米；4、原告小区总平面图；5、《上海市控制性详细规划技术准则》第2.1.19条及第8.4.10条；6、实际测量情况，证明前明110kV变电站建筑主体与原告小区房屋的28米距离中，包括别墅房屋至小区道路的7.36米，小区道路宽4米，小区道路至围墙的7.63米，共计18.99米，故前明110kV变电站建筑主体距离原告小区围墙仅9.01米；7、原上海市青浦区环境保护局(以下简称原青浦区环保局)于2016年10月8日作出的《关于上海青浦前明110kV输变电工程环境影响报告表的审批意见》(以下简称《审批意见》)，其中载明：“项目运行后，对变电站水平方向20米范围内进行控制，不宜新建居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公等建筑”，证据2-7证明前明110kV变电站与原告小区是独立的2个项目，该变电站也不是原告小区的配套设施，前明110kV变电站应以原告小区围墙(用地红线)距离20米作为防护距离，而不是跨越原告小区业主共有区域来计算防护距离，被告对防护距离术语定义的理解和应用存在重大错误，其对前明110kV变电站有关选址、规划、建设审批违反了《上海市控制性详细规划技术准则》有关防护距离的规定，也与原青浦区环保局的审批意见有悖，被告对控制本意理解有误；8、2016年9月《上海青浦前明110kV输变电工程环境影响报告表》(以下简称《环境影响报告表》)(其中第17页载明变电站电磁环境影响评价范围为站界外30米；)9、2016年9月《上海青浦前明110kV输变电工程电磁环境影响专题评价》(其中第3页及第65页载明变电站电磁环境影响评价范围为站界外30米；第4页、第10页、第68页载明原告小区房屋与前明110kV变电站最近距离为33.8米)；10、被告于2018年1月11日出具的信访答复函，其中载明，经地形图上测量，原告小区内最近的房屋距离该变电站用地边界约27米，证据8-10证明被告出具的选址意见书依据的环评报告中前明变电站的评价范围为站界外30米，实际前明110kV变电站主体建筑与原告小区房屋距离28米，28米到30米之间的距离在别墅房屋内，这2米没有纳入环境评价，不能保证住户的生活环境的安全；11、被告于2016年1月7日颁发的沪青书(2016)BAXXXXXXXXXXXXXX《建设项目选址意见书》(以下简称《选址意见书》)；12、《上海市控制性详细规划技术准则》第10.6.2条；13、上海市青浦区水务局于2018年1月29日出具的《答复意见书》；14、沪府河管〔2018〕78号《上海市人民政府关于同意上海青浦前明110千伏输变电工程填堵河道的批复》；15、《上海市控制性详细规划技术准则》第1.5.2条，证据11-15证明“QP196水体”虽然是2017年2月纳入上海市青浦区其他河湖体系，但该水体不是在1年内形成的，2016年1月7日被告颁发《选址意见书》时，没有进行现场勘查，被告不知道该项目就选址在QP196水体上，违反了《上海市控制性详细规划技术准则》第10.6.2条规定的“变电站的用地应地势平坦、无河流……”，故后续的建设用地批准书、建设工程规划许可证等许可都是无效的；16、《上海市控制性详细规划技术准则》第10.6.4条，证明政府指导性的要求是避开居住建筑，而前明110kV变电站建筑主体与原告小区房屋距离仅为28米，按照政策的规范，建变电站是跟小区配套建，原告小区周边所用的变电已经足够了，涉案项目建的变电站不是为周边居民服务的；17、图纸一份，证明所有项目立项前都有一个详细规划，最初的片区规划上反映的变电站是35kV，然而现在变成了110kV，被告没有根据详细规划来审批。被告上海市青浦区规划和自然资源局辩称：被告作出被诉规划许可证认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告诉请的事实和理由均不能成立，请求法院驳回原告诉讼请求。被告为证明其主张向本院提供了以下证据、依据：一、职权依据：《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第十一条第二款、第四十条第一款、第三款，《上海市城乡规划条例》第六条第二款、第二十八条第二款；二、程序依据：《城乡规划法》第四十条第二款，《上海市城乡规划条例》第三十五条第二款、第三款；三、法律规范依据：《城乡规划法》第四十条，《上海市城乡规划条例》第三十四条第一款、第三十五条，《上海市控制性详细规划技术准则》(2016年修订版)第2.1.19条、第8.4.10条；四、程序和事实证据：1、《规划许可证》、沪青建(2019)FAXXXXXXXXXXXXXX《建筑工程项目表》、总平面图，证明被诉的建设工程规划许可证内容；2、沪府规〔2016〕201号《关于同意的批复》及A16街坊局部调整图则(实施深化)，证明《规划许可证》的审批符合控制性详细规划，前明变电站地块编号为A16b-22地块，其用地边界与其西侧的原告小区紧邻；3、2018年12月5日的沪青规土许方〔2018〕第40号《关于审定前明输变电工程的决定》及方案总平面图，证明建设单位(青浦供电公司)申请建设涉案项目时，项目设计方案已获批准；4、2016年12月14日的沪发改能源〔2016〕177号《上海市发展改革委关于前明110千伏输变电工程的项目核准批复》(以下简称《核准批复》)及2018年11月16日的沪发改能源〔2018〕158号《关于前明110千伏输变电工程项目核准延期的批复》(以下简称《核准延期批复》)，证明涉案项目已经由上海市发展和改革委员会(以下简称市发改委)核准批复同意并延期；5、2016年1月7日的《选址意见书》等材料、2016年6月29日的编号为沪青书(2016)BAXXXXXXXXXXXXXX-延期1的《准予延续行政许可决定书》及2017年4月18日的沪青书(2016)BAXXXXXXXXXXXXXX-延期2《准予延续行政许可决定书》，证明涉案项目已取得选址意见；6、2017年5月21日的沪青地(2017)EAXXXXXXXXXXXXXX《建设用地规划许可证》及附图，证明涉案项目已取得建设用地规划许可；7、青浦区政府于2018年9月25日颁发的《用地批准书》及附图，证明涉案项目已取得建设用地批准；8、2016年10月8日的《审批意见》，证明涉案项目已经过原青浦区环保局批准同意设立；9、2017年8月25日的国网上电司建〔2017〕1124号《国网上海市电力公司关于上海青浦前明110kV输变电工程初步设计的批复》，证明涉案项目通过国网上海市电力公司初步设计批复；10、民防部门审查(总体设计文件阶段)意见单，证明民防部门审核同意涉案项目建设；11、青卫建项发字(2018)第0003号《关于前明110kV输变电工程方案的审核意见》，证明原上海市青浦区卫生和计划生育委员会同意涉案项目方案设计；12、2019年1月7日《上海市建设工程施工图设计文件审查合格书》，证明涉案项目建设工程施工图设计文件审查合格；13、涉案项目建设工程设计方案公示公告和公告总平面图、相关公示照片、公示情况说明、公示期间收到的意见和被告的答复，证明被告在项目审批前履行了公示程序、听取了居民的意见并进行了答复；14、上海市建设工程规划许可证(新办)申请表以及报送材料补正通知书，证明涉案项目建设单位向被告申请建设工程规划许可证和相关的补正材料。经质证，原告对被告提供的职权依据和法律规范依据无异议；对程序依据法条无异议，但认为被告没有根据法条规定执行。原告对被告提供的程序和事实证据质证意见如下：对证据1真实性无异议，但对内容有异议，认为被告提供的总平面图与事实不符，该总平面图中标明拟建前明变电站距原告小区房屋30.5米，实际上被告于2018年9月13日公告的变电站总平面图显示拟建前明变电站距原告小区房屋仅28米；对证据2真实性无异议，确认A16b-22地块是前明变电站所在地块，但认为上海市人民政府(以下简称市政府)控制性规划批复的变电站规模为35kV，被告提供的证据1和证据2相互矛盾，其违法核发了110kV变电站的建设工程规划许可证；对证据3真实性无异议，对内容有异议，认为被告没有明确变电站的规模；对证据4真实性无异议，对内容有异议，认为该文件发布于2016年12月14日，而市政府沪府规〔2016〕201号文件发布于2016年12月29日，本案涉及的变电站规模应当以在发布在后的、层级更高的市政府文件为准；对证据5中的2017年4月18日《准予延续行政许可决定书》真实性不予确认，认为有可能是后补的，其余的真实性无异议，但对内容均不认可；对证据6真实性无异议，但对内容不认可；对证据7因无法看到原件，对真实性不予确认，对内容也不确认，认为上面显示的是110(35)kV前明变电站，而根据沪府规〔2016〕201号文件，只能建设35kV的变电站；对证据8真实性无异议，对内容有异议，认为该文件依据《上海青浦前明110kV输变电工程环境影响报告表》审批，但该报告表是根据变电站建筑距离原告小区住宅房屋30.5米作出的环评，根据变电站公示文件中的总平面图，实际上变电站建筑距离原告小区住宅房屋建筑只有28米，因此有2米的差距没有做环评，而这2米却在原告小区业主家里，无法保证安全，侵犯了原告小区业主的利益；对证据9-12真实性无异议，对内容有异议，认为证据9只是国电上海市电力公司的内部文件，证据9-12都违反了沪府规〔2016〕201号文件中只能建设35kV变电站的控制性规划；对证据13中总平面图的公示和公示期间收到的意见真实性不确认，其余真实性无异议，不确认公告的效力，也不接受公告的内容，认为公示地点在第四居委会，该公示地点出入口距离原告小区出入口约2公里以上，原告根本无法看到，被告故意设置障碍，不让原告在公示期间知道要建变电站的信息，该公示无效，且该公示情况说明及收到的意见，均是反对意见，被告无视反对意见执意要建设变电站，征询意见只是走过场，意见处理告知单证明被告未经市政府的批准，违法将35kV变电站改为110kV；对证据14真实性无异议，对青浦供电公司是否补正了材料表示不清楚。被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1真实性无异议；对证据2、3真实性无异议，但对证明目的有异议，认为公告的总平面图和最后核准的平面图，应该以最后核准为准，公告之后可能会有变化，否则就不存在征询意见等问题；对证据4认为与本案无关；对证据5真实性无异议，对证明内容不认可；对证据6，认为被告批准的时候是停留在图纸情况，地面还没有施工，实际测量情况与本案没有关系，原告的实际测量情况即使与图纸不符，也不能作为撤销《规划许可证》的依据；对证据7，认为原青浦区环保局是明确同意的；对证据8、9，认为环保部门的报告以最后批复为准，其他不是被告的审查范围，如果原告有异议，可以另外提起诉讼；对证据10，认为没有被告处的盖章，其中提到的“地形图上测量”约27米，不是实际测量，是有误差的，且被告最后核准的是30.5米，应以最后核准的距离为准；对证据11，认为被告的职责是规划管理和对建筑物的有害管理等，不是河道管理，也不是变电站的管理，河道能不能施工应以施工许可为准；对证据12，认为河道管理不是被告的职权范围；对证据13，认为与被告的规划管理无关，是上海市青浦区水务局的答复；对证据14、15认为不是被告管理范围；对证据16，认为是倡导性的条款，也不能证明被告违法；对证据17，认为被告规划管理的职权范围在于用地性质是否是变电站，关于是否是35kV，建设规模问题不是被告控制的，被告只是对用地的控制，35kV控制在距离10米，110kV控制在距离20米，就算按照35kV被告也没有违法。经审查，本院对原、被告提供的证据、依据作如下确认：被告所提供的职权依据、程序依据和法律规范依据，均适用于本案，本院予以确认。被告提供的程序和事实证据，来源合法、内容真实，能证明待证事实，证明效力本院予以确认。原告提供的证据真实性本院予以确认。结合原、被告的陈述以及出证、质证意见，本院确认以下事实：原告小区位于青浦区沪青平公路2222弄。2016年1月7日，被告核发《选址意见书》，载明建设项目名称为110(35)kV前明变电站，建设单位名称为青浦供电公司，建设项目依据为《徐泾镇A区控制性详细规划》，建设项目拟选位置为青浦区徐盈路西侧，徐泾港北侧，拟用地面积为4,096平方米，拟建设规模为新建110(35)kV变电站1座(以审定的设计方案为准)，附图及附件名称包括《关于核发110(35)kV前明变电站的决定》(沪青规土许选〔2016〕第2号)一份和核定设计范围图一份。2016年12月14日，市发改委作出《核准批复》，同意核准前明110千伏输变电工程。2018年11月16日，市发改委作出《核准延期批复》，同意涉案项目核准文件有效期延期1年。2017年5月21日，青浦供电公司取得了涉案项目的《建设用地规划许可证》。2017年8月25日，国网上海市电力公司作出《国网上海市电力公司关于上海青浦前明110kV输变电工程初步设计的批复》。2018年9月，被告就涉案项目规划设计方案和总平面图在项目现场和被告官方网站进行了公示，公示的工程名称为前明110kV输变电工程，建设用地位置为青浦区徐泾镇徐盈路西面、徐泾港北面，公示内容包括建筑高度、建筑层数、建筑面积、绿化面积等，总平面图上拟建前明变电站建筑主体距离原告小区房屋最短距离为28.21米，公示期限为2018年9月13日至9月22日。公示期间，被告收到了原告小区业主的反馈意见，并于2018年9月14日9时30分在青浦区徐泾镇徐乐路100弄物业2楼召开了居民沟通会。2018年9月25日，青浦供电公司取得青浦区政府颁发的《用地批准书》，载明建设项目名称为110(35)kV前明变电站。2018年10月16日，被告作出《前明110kV输变电工程项目规划设计方案公示公众意见处理告知单》，就公示期间收到的反馈意见的处理结果进行了告知。2018年12月5日，被告作出《关于审定前明输变电工程的决定》及方案总平面图，方案总平面图上显示拟建前明变电站建筑主体距离原告小区房屋最短距离为30.5米。青浦区卫生、环保、民防等相关部门均出具了对该项目建设的审核意见。2019年1月7日，国网上海市电力公司取得《上海市建设工程施工图设计文件审查合格书》。2019年1月，青浦供电公司向被告申请核发建设工程规划许可证，并提交了相关送审文件图纸。2019年3月4日，青浦供电公司提交材料齐全，同日被告向青浦供电公司颁发《规划许可证》，该规划许可证所附建筑工程总平面图显示拟建前明变电站建筑主体距离原告小区房屋最短距离为30.5米。原告认为被诉《规划许可证》损害其合法权益，遂提起诉讼。本院认为，被告作为其辖区内负责城乡规划管理工作的主管部门，具有核发建设工程规划许可证的法定职权。本案的争议焦点在于，被诉《规划许可证》核准的变电站距离原告小区的距离是否符合法律规定。《上海市控制性详细规划技术准则》第2.1.19条规定：防护距离指产生有害因素的用地或建筑的边界至其他用地或建筑边界的距离；第8.4.10条规定：500千伏、220千伏、110千伏、35千伏变电站与周边建筑的防护距离分别为50米、30米、20米、15米。本案《规划许可证》核发的变电站为110kV变电站，根据上述规定，110kV变电站与周边建筑的防护距离应为20米，现该变电站建筑主体距离原告小区房屋最短距离为30.5米，符合上述规定。原告主张，《环境影响报告表》中记载了“变电站评价范围：站界外30米”，而被告公示时的距离为28.21米，不符合该评价范围，对此，本院认为，《环境影响报告表》并非最终的审批意见，原青浦区环保局于2016年10月8日就涉案项目的该《环境影响报告表》作出了《审批意见》，该《审批意见》明确载明：“根据《环境影响报告表》的分析结论及建议，从环保角度同意项目设立。……项目运行后，对变电站水平方向20米范围内进行控制，不宜新建居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公等建筑”，可见涉案项目通过了环保评价；其次，被告于2018年9月13日进行公示的总平面图并非最后确定的方案，从常理来讲，公示的目的即在于征求意见，被告在公示后结合居民的反馈意见作出了调整，在最后的方案中将距离拉开为30.5米，实现了原告的上述预期，故原告据此要求撤销被诉《规划许可证》并无事实和法律根据，本院不予支持。至于原告主张的变电站规模的问题，本院认为，被告依据相关职能部门提供的审查材料而作出涉案规划许可，并无不当。《城乡规划法》第四十条第二款规定：申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。本案中，青浦供电公司就涉案项目取得了涉案地块的国有建设用地使用权，被告根据规定就相关内容在项目现场和官方网站进行了公示，收到反馈意见后，作出了相关调整，而后对涉案项目的建设工程设计方案作出审核决定。青浦供电公司在获得相关部门同意项目建设的审核意见后，向被告申请核发项目建设工程规划许可证。被告对青浦供电公司的申请及附送的相关材料进行了审核，认为其材料齐全，遂向青浦供电公司核发被诉《规划许可证》，事实认定清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序符合规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告上海市青浦区银涛高尔夫别墅业主委员会的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告上海市青浦区银涛高尔夫别墅业主委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  朱坚峰人民陪审员  俞锦林人民陪审员  程丽美二〇一九年十一月十一日书 记 员  陶欣忆附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。