安徽省灵璧县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖1323行初89号 原告灵璧县娄庄镇娄庄村村民委员会，住所地安徽省灵璧县娄庄镇娄庄街，社会统一信用代码54341323B135293688。 法定代表人田永，村委会主任。 委托代理人蒋卫东，安徽国梦律师事务所律师。 委托代理人朱志昊，安徽国梦律师事务所律师。 被告灵璧县自然资源和规划局，住所地安徽省宿州市灵璧县经济开发区薄山路，社会信用代码113413230032015883。 法定代表人朱旭昊，局长。 委托代理人张先锋，灵璧县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人陆汝明，安徽陆汝明律师事务所律师。 被告宿州市自然资源和规划局，住所地安徽省宿州市埇桥区淮河西路219号。 法定代表人吴绪峰，局长。 委托代理人张雪玲，安徽三联律师事务所律师。 委托代理人吕伟，宿州市自然资源和规划局工作人员。 原告灵璧县娄庄镇娄庄村村民委员会诉被告灵璧县自然资源和规划局土地行政处罚及宿州市自然资源和规划局行政复议决定一案，本院于2019年9月6日受理后，向被告送达了应诉通知书、起诉状副本、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告委托代理人蒋卫东、朱志昊；被告灵璧县自然资源和规划局负责人张西淳及委托代理人陆汝明、张先锋；宿州市自然资源和规划局委托代理人张雪玲、吕伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月26日，灵璧县自然资源和规划局以灵璧县娄庄镇娄庄村村民委员会未经批准擅自占用集体土地建农贸商业街的行为，违反了法律规定，对其作出灵自然资规行处决字（2019）第50号《行政处罚决定书》，决定：没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。 2019年8月15日，宿州市自然资源和规划局作出宿自然资规复决字（2019）20号行政复议决定书，决定：维持灵璧县自然资源和规划局作出的灵自然资规行处决字（2019）第50号《行政处罚决定书》。 原告诉称：一、被告灵璧县自然资源和规划局做出“没收地上建筑物”《行政处罚决定》和宿州市自然资源和规划局《行政复议决定书》侵犯了原告对土地所有权的权益，适用法律错误，应给予撤销。我国宪法和基本法律对土地所有权有明确的规定，即：农村的土地属于集体所有，城市的土地归国家所有，案涉的土地系集体所有制土地。而被告灵璧县自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》中的“没收地上建筑物”中的“没收”是指将他人财产收归国家所有，即“私产充公”。根据“房产和土地不可分割”的自然属性，没收地上建筑物等于没收地上建筑物所涉及的土地。由于土地所有权归属系法定，由宪法和基本法律确定，是一项基本法律和政治制度。原告的土地所有权不能因建设行为而丧失，且没有任何一部法律规定，行政机关可以通过“没收”行政行为来改变土地所有权的归属。故此，灵璧县自然资源和规划局没收地上建筑物行政行为不能剥夺原告对案涉土地所有权。因此行政机关不能对集体所有的土地上的建筑物适用没收的规定，否则不仅违反宪法原则和基本法律确定的土地所有权制度，也将直接导致无法执行。综上，被告灵璧县自然资源和规划局《行政处罚决定书》存在违法性和适用法律错误等问题，如果不给予撤销，不但无法付诸实施，而且明显损害了原告的合法权益，客观上违反了宪法和基本法律确定的我国现行土地所有制原则和基本法律制度。二、被告灵壁县自然资源和规划局做出《行政处罚决定书》缺乏事实基础和适用法律错误。以上《行政处罚决定书》涉及的基本事实，已经发生了客观变化，首先，该行政处罚决定并无新的事实证据，而是完全按原灵国土行处决字（2017）第608号行政处罚决定书认定的事实为处罚依据，而本案在原诉讼中，依据生效的法律文书认定的事实，案涉土地系符合土地利用总体规划的，现该行政处罚并未体现这一事实。依据安徽省国土资源厅转发的皖国土资函（2018）43号文，案涉土地已经调整为“允许建设区”，故此，该案涉土地已经非农用地（但仍属于集体所有制土地）。不能再适用《土地管理法》第76条第一款之规定，因为，该规定首先不能适用没收集体土地所有权，其次土地性质也发生了变化，为允许建设区。三、从前瞻性土地管理立法看，立法机关也并无没收集体土地所有权和地上建筑物的立法本意。因现行《土地管理法》系2004年修订，15年未经修法，客观上已经滞后，故此，全国人大对土地管理法进行修订，修改后的《土地管理法》于2019年8月27日经第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过，定于2020年1月l日施行。虽然该法尚未施行，但修改《土地管理法》立法本意已经明确，即便本案涉及土地为农用地，依据立法精神，本案仍不能没收地上建筑，按新的《土地管理法》第88条：擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。从新土地管理法立法本意允许集体所有制土地出让等新的修法看，对有瑕疵的集体所有土地仍采用放宽和允许补救的措施，体现了立法机关对可以采用补救措施，以维护集体所有制土地建设的规定。以上新的土管理法虽然并未实施，但其立法精神体现的司法观点，人民法院在具体案件裁判中，仍有指向性意义。四、宿州市自然资源和规划局做出的宿自然资规复决字（2019）20号行政复议决定书查明的事实，也印证案涉土地性质符合规划是允许建设区，故此行政处罚适用法律错误。该行政复议决定书认定案涉土地符合调整后的土地利用规划，而土地利用规划性质为允许建设区，所谓允许建设，即所有权人可以建设。所有权人建设前如报批建设工程规划手续的缺失，是城乡建设规划法的调整范围，而非土地管理法。行政处罚决定适用土地管理法第75条对原告进行行政处罚，属于适用法律错误。请求：一、判令撤销灵璧县自然资源和规划局做出的灵自然资规行处决字（2019）第50号行政处罚决定书；二、判令撤销宿州市自然资源和规划局做出的宿自然资规复决字（2019）20号行政复议决定书； 原告向本院提供了以下证据： 1、原告单位的社会统一信用代码，证明原告的主体资格合法； 2、行政处罚决定书； 3、行政复议决定书； 4、娄庄镇人民政府娄政（2016）56号文件。 以上证据，用于证明二被告对原告作出的行政处罚决定书及行政复议决定书不合法；且证明案涉房屋在建设之前已经经过娄庄镇政府批准同意建设。 被告灵璧县自然资源和规划局辩称，一、被告作出的灵自然资规行处决字（2019）第50号行政处罚决定书事实清楚、程序合法，适用法律正确，依法应当维持。根据土地管理法第七十六条的规定，案涉土地的所有权属于集体，所以处罚决定中并没有没收集体土地，处罚决定没收土地上的建筑物和其他设施是合法的，没有经过批准擅自建设是违法的，原告起诉事实理由不成立。二、在作出行政处罚的过程中，有群众举报、现场勘验、谈话笔录等证据，证明处罚是有事实依据的，且符合法律规定。三、原告引用了尚未实施的土地管理法规定，并且引用的法条与本案没有关系。综上所述，本局作出的（2019）第50号行政处罚决定书事实清楚、程序合法，符合法律规定，依法应当予以维持。 被告灵璧县自然资源和规划局向本院提供了以下证据： 第一组： 1、违法用地相关证据材料：举报材料、违反土地管理规定行为报告单、责令停止违法行为通知书、询问笔录、陈朝中的身份及职务证明、照片2张、娄庄居民委员会请示材料、群众诉求、娄政（2016）56号批复、娄庄居民委员会报告、协议书、现场勘测笔录、土地利用规划图、现状图、规划审查意见、现状审查意见； 第二组： 2、立案呈批表； 第三组： 3、责令停止违法行为通知书及送达证、抄告单及送达回支、灵国土资函（2017）138号函及送达回支、违法案件调查报告、违法案件审理笔录、违法案件处理决定呈批表、行政处罚听证告知书及送达证、行政处罚告知书送达证、行政处罚决定书及送达证、行政处分建议书及送达证、处分决定、交款单； 第四组： 4、娄庄居民委员会证明材料； 第五组： 5、行政复议申请书、行政复议答复通知书、收文处理单、宿国土资复决字（2018）2号行政复议决定书； 第六组： 6、催告书及送达证、照片； 第七组： 7、强制执行申请书、（2018）皖1323行审133号行政裁定书； 第八组： 8、应诉通知书、举证通知书、行政诉状（文件处理标签）、（2019）皖13行终9号行政判决书； 第九组： 9、违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书及送达证、行政处罚听证告知书及送达证、会议纪要、行政处罚决定书及送达证、关于移交违法建筑物和其他设施函及送达证。 以上证据，用于证明被告灵璧县自然资源和规划局对原告作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法；适用法律正确。 宿州市自然资源和规划局辩称：一、复议决定程序合法。2019年6月17日，原告对灵璧县自然资源和规划局做出的灵自然资规行处决字[2019]50号《行政处罚决定书》不服，提出行政复议申请。本局于2019年6月17日依法受理后，分别向灵璧县自然资源和规划局送达了复议申请书及提出答复通知书、向原告送达了受理通知书等手续。于2019年8月15日作出宿自然资规复决字（2019)20号《行政复议决定书》，并依法送达给各方当事人，复议决定程序合法。二、复议决定维持灵璧县自然资源和规划局作出灵自然资规行处决字[2019]50号《行政处罚决定书》的事实清楚。灵璧县自然资源和规划局依据宿州市中级人民法院（2019）皖13行终9号行政判决书对原告的违法占地行为重新作出[2019]第50号《行政处罚决定书》。原告已经履行完毕原《行政处罚决定书》中处罚决定的第1、3项，说明其认可自身行为的违法性。涉案土地符合2018年1月10日调整后的涉案土地利用总体规划，但尚未办理任何用地手续，因此，认为灵璧县自然资源和规划局依据调整后的土地利用总体规划作出没收的行政处罚的事实清楚。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持灵璧县自然资源和规划局作出的灵自然资规行处决字[2019]50号《行政处罚决定书》的事实清楚，程序合法，适用法律适当，应当予以维持宿自然资规复决字（2019）20号《行政复议决定书》。 宿州市国土资源局向本院提供了以下证据： 1、行政复议决定书（2019）20号； 2、行政复议申请材料：申请书、照片、合同、诉求、协议书； 3、行政复议答复书、情况说明、送达证、行政处罚卷宗（行政处罚的卷宗证据与灵璧县自然资源和规划局相同）4、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、送达证。 以上证据，用于证明复议机关作出的行政复议决定事实清楚、程序合法；适用法律正确。 案经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告对被告灵璧县自然资源和规划局提供的证据提出异议，原告认为：1、对第一组证据的真实性无异议，但举证达不到其证明的目的。被告举证的娄庄镇人民政府娄政（2016）56号文件恰恰证明了案涉土地是经过镇政府批准实施的，而不是未经批准。至于娄庄镇政府是否有权批准或者是超越职权批准，应当参照土地管理法第78条规定处理，不涉及没收土地上建筑物处罚。2、对立案呈批表真实性无异议，与案件的争议焦点无关联性。3、第三组举证的行政处罚过程、决定及执行情况与争议的事实是否具有关联性，被告没有充分举证。4、第四组证据反证明案涉土地仍然属于集体土地。5、第五组证据前一案件的复议申请书无关联性。6、第六组履行行政处罚和决定催告，只能证明被告向原告主张过要求自动履行。7、第七组申请强制执行材料证明申请执行法院未予受理。8、第八组证据诉讼材料与本案无关联性。9、第九组证据处罚相关材料仅仅只能证明被告作出了行政处罚行政行为。合议庭认为：被告灵璧县自然资源和规划局提供的证据来源合法，能够到达其举证的证明目的，对其提供的证据依法予以采信。原告对被告宿州市自然资源和规划局提供的证据提出异议，原告认为宿州市自然资源和规划局提供的证据逻辑存在错误。合议庭认为：宿州市自然资源和规划局提供的证据能够达到其举证的证明目的，对其举证予以采信。二被告对原告提供的证据均提出异议，认为：原告提供的证据不能证明被诉的行政处罚及行政复议决定违法，原告实际背离了案件事实和处罚结论，没收建筑物不包括土地。合议庭认为：原告提供的证据不能达到其举证的证明目的，对原告举证的证明目的不予采信。 经审理查明：2017年10月，因灵璧县娄庄镇娄庄居民委员会村民举报安徽徽工集团违法用地，原灵璧县国土资源局受理后，经调查认定：2017年9月，灵璧县娄庄镇娄庄居民委员会未经批准，擅自占用灵璧县娄庄镇娄庄街303省道北侧7122.00平方米集体土地建农贸商业街，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，对灵璧县娄庄镇娄庄居民委员会作出灵国土资行处决字【2017】第608号《行政处罚决定书》。原告不服向原宿州市国土资源局提出行政复议申请，原宿州市国土资源局于2018年4月16日作出宿国土资复决字（2018）2号行政复议决定书，维持了原灵璧县国土资源局作出的行政处罚决定。原告不服向法院提起行政诉讼，灵璧县人民法院作出（2018）皖1323行初46号行政判决，判决：“一、撤销灵璧县国土资源局作出的灵国土行处决字（2017）第608号行政处罚决定书第（二）项；二、撤销宿州市国土资源局作出的宿国土资复决字（2018）2号行政复议决定书；三、驳回原告其他诉讼请求。”（2017）第608号行政处罚决定书主文的第（二）项内容为：“限自接到本决定书之日起十五日内，自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”后宿州市中级人民法院作出（2019）皖13行终9号行政判决书，判决：“一、维持安徽省灵璧县人民法院作出的（2018）皖1323行初46号行政判决；二、责令上诉人灵璧县国土资源局在本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。” 另查明，原灵璧县国土资源局向本院申请执行灵国土资行处决字【2017】第608号《行政处罚决定书》，因灵璧县娄庄镇娄庄居民委员会已经对该处罚决定提起行政诉讼，本院作出（2018）皖1323行审133号行政裁定不予受理。后因机构变更原灵璧县国土资源局变更为灵璧县自然资源和规划局，灵璧县娄庄镇娄庄居民委员会更名为灵璧县娄庄镇娄庄村村民委员会。 2018年1月10日，安徽省国土资源厅下发皖国土资函（2018）43号文，调整完善了宿州市乡级土地利用总体规划，涉案的土地规划用途调整为允许建设区。 根据以上案件事实，灵璧县自然资源和规划局办理了违法案件处理决定呈批表，并先后作出了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，并且进行送达。2019年4月，经报灵璧县人民政府县长办公会议同意后，灵璧县自然资源和规划局于2019年4月26日作出灵自然资规行处决字（2019）第50号行政处罚决定书，认定：灵璧县娄庄镇娄庄村村民委员会未经批准，擅自占用灵璧县娄庄镇娄庄街303省道北侧7122.00平方米集体土地建农贸商业街的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定。决定：没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。并且进行了送达。2019年5月9日，灵璧县自然资源和规划局向灵璧县国资委发出《关于移交违法建筑物和其他设施的函》，且进行了送达。 原告不服处罚决定向宿州市自然资源和规划局申请行政复议，宿州市自然资源和规划局经过受理、答复通知等程序后，于2019年8月15日，作出宿自然资规复决字（2019）20号行政复议决定书，决定：维持灵璧县自然资源和规划局作出的灵自然资规行处决字（2019）第50号《行政处罚决定书》。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地转为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”本案被告灵璧县自然资源和规划局对灵璧县娄庄镇娄庄村村民委员会非法占用集体土地建农贸商业街一案，根据案件的事实，先后办理了违法案件处理决定呈批表、作出了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，并且进行送达，经灵璧县人民政府县长办公会议同意后，作出了灵自然资规行处决字（2019）第50号行政处罚决定书，该行政处罚事实清楚、证据确凿；且程序合法，适用法律正确，本院依法予以支持。宿州市自然资源和规划局依法受理复议申请后，经过受理、答复通知等程序，作出宿自然资规复决字（2019）20号行政复议决定书，该行政复议决定事实清楚、程序合法，适用法律正确，本院依法予以支持。原告的诉讼请求理由不成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、七十九条之规定，判决如下： 驳回原告灵璧县娄庄镇娄庄村村民委员会的诉讼请求。 案件受理费50元，由灵璧县娄庄镇娄庄村村民委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长 马    欣    丽 人民陪审员 唐艳秋人民陪审员卢书江 二〇一九年十一月二十五日 书 记 员 张    恒    生 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。