安徽省亳州市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖16行终129号上诉人（一审原告）利辛县伟博商贸有限公司，住所地安徽省利辛县人民路88号，统一社会信用代码91341623563429185X。法定代表人苏伟，该公司经理。委托诉讼代理人张灵，该公司副经理。委托诉讼代理人董效毛，安徽文州律师事务所律师。被上诉人（一审被告）利辛县城市管理行政执法局，住所地安徽省利辛县港口路与骄阳路交叉口西150米。法定代表人郑辉，该局局长。委托诉讼代理人李加友，该局法制股负责人。委托诉讼代理人任杰，安徽宝诚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）利辛县人民政府，住所地安徽省利辛县世纪大道与前进路交叉口，统一社会信用代码1134162300318495X8。法定代表人吴斌，县长。委托诉讼代理人牛国旗，利辛县司法局工作人员。委托诉讼代理人朱振宇，利辛县司法局工作人员。上诉人利辛县伟博商贸有限公司（以下简称伟博商贸公司）因诉被上诉人利辛县城市管理行政执法局（以下简称利辛县城管局）行政许可决定及被上诉人利辛县人民政府（以下简称利辛县政府）行政复议决定一案，不服安徽省利辛县人民法院（2019）皖1623行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理了本案。上诉人伟博商贸公司及其委托代理人张灵、董效毛，被上诉人利辛县城管局的出庭负责人刘标及委托代理人李加友、任杰，被上诉人利辛县政府的委托代理人牛国旗、朱振宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2016年11月29日，原告伟博商贸公司与利辛商厦签订《房屋租赁合同》，原告租赁利辛商厦位于利辛县城关镇人民路88号的利辛商厦第一层楼（除留给二楼通道部分之外）进行经营，总面积（包括楼内后面地下一层和夹层）约1842.00平方米，租赁期限三年。2018年11月1日，原告向被告利辛县城管提出申请，要求更换门头，在利辛商厦建筑物二层外立面，将原位置的“美的Midea”广告牌更换为“Midea美的慧生活”广告牌，按照利辛县城管局的要求，原告交纳了保证金1000元，并签署了“户外广告质量案例保证书”。2018年11月13日，原告向利辛县城管局出具“承诺书”，承诺如产权单位利辛商厦不同意原告设置广告牌，原告自愿无条件拆除，原告向利辛县城管局提交了更换广告牌前后的效果图，利辛商厦在该效果图背面加盖印章，并有“经会议大家一致同意袁广琴”（袁广琴系利辛商厦法定代表人）。2019年1月13日，案外人郑俊波、潘影以原告未经其同意，擅自占有其租赁的利辛商厦二楼外立面墙体设置广告牌，且经利辛县城管局多次协调无效为由，郑俊波、潘影向利辛县城管局递交书面申请，要求利辛县城管局下达“拆除整改意见书”。同年1月21日，利辛县城管局认为原告在利辛商厦二层外立面设置广告牌未取得二层建筑物承租人郑俊波的同意，存在隐瞒情况的情形，作出利城管（许可）不[2019]1号不予行政许可决定，对于原告的申请不予行政许可。原告不服，向被告利辛县政府申请行政复议，利辛县政府受理了原告的复议后，于2019年4月2日作出利复字（2019）4号行政复议决定，维持了利辛县城管局作出的利城管（许可）不[2019]1号不予行政许可决定。原告不服，向本院提起了行政诉讼。另查明：2018年2月2日，案外人郑俊波与利辛商厦签订《租赁合同》，郑俊波承租利辛商厦位于利辛县城关镇人民路88号的利辛商厦二楼，租赁期限三年，从2018年5月12日起至2021年5月12日。一审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第四条第二款规定，市、县（市、区）人民政府市容环境卫生行政主管部门和镇人民政府负责本行政区域内的城市市容和环境卫生管理工作。该条例第十四条第二款规定，设置大型户外广告，应当经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准同意后，按照省人民政府有关户外广告监督管理的规定办理审批手续。《安徽省户外广告监督管理办法》第五条规定，户外广告的设置规划，由当地人民政府组织工商行政管理、城建、规划、环保、公安等有关部门，按照公平、合理、有序、提高广告质量的原则统一制定，工商行政管理部门负责监督实施。据此，被告利辛县城管局具有行政许可的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。合法性审查原则是行政诉讼法特有的也是最重要的基本原则，承担着监督行政机关依法行使职权和保护公民、法人或者其他组织合法权益的职能。但是，人民法院的合法性审查也有一定的限度，只能在法律、法规规定的范围内对行政行为进行干预，不能代替行政机关行使权力，不能超越界限干涉或者指导属于行政裁量的内容，不能审查行政裁量是否合理，除非该行政裁量明显不当。本案中，利辛县城管局受理了原告伟博商贸公司更换门头的行政许可申请后，进行审查时发现，行政许可事项直接关系到案外人郑俊波，在听取了郑俊波的意见后，作出了本案被诉行政行为。本院认为，根据庭审查明的事实，原告承租利辛商厦的一楼及地下架空层，案外人郑俊波承租的是利辛商厦二层，原告申请设置的广告牌设置在二层外立面，原告及郑俊波的租赁合同均未明确约定二层外立面的使用权，原告认为其对该外立面享有使用权的依据是在郑俊波承租利辛商厦二层经营之前即已经在使用，而郑俊波认为其是二层商铺的承租人，当然地对二层的外立面享有使用权，因此，对于利辛商厦二层外立面的使用权双方有争议，利辛县城管局依据此事实，对原告的申请不予行政许可，是其自由裁量权的行使，且其该决定并无明显不当。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。本案中，利辛县城管局于2018年11月1日受理了原告的行政许可申请，2019年1月21日才作出被诉的行政行为，超过了法定期限，但该违法情形未对原告的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质损害，属于程序轻微违法，依法应确认违法，但可不撤销该被诉行政行为。被告利辛县政府在受理了原告的复议申请后，对利辛县城管局超过法定期限履行职责的行为没有纠正，利辛县政府作出的被诉复议决定，也应确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十六条规定，判决：一、确认被告利辛县城管局于2019年1月21日作出的利城管（许可）不[2019]1号不予行政许可决定违法；二、确认被告利辛县政府于2019年4月2日作出的利复字（2019）4号行政复议决定违法。案件受理费50元，由利辛县城管局负担。伟博商贸公司上诉称：1.本案的事实情况是自2010年起上诉人与利辛商厦签订租赁合同商厦一层门面，二层当时租给案外人杨国使用。2013年5月经利辛商厦同意，杨国将二层大部分面积转租给上诉人使用，故上诉人取得所租赁建筑物专有部分独立使用权。本案唯一的业主是利辛商厦，作为第三人即二层的承租人郑俊波、潘影若要取得外墙使用权必须与利辛商厦之间有明确约定，否则无权享用。上诉人在一、二层外部分立面设置涉案广告牌始终得到利辛商厦书面许可。因此上诉人才是有权在外立面设置广告牌的权利人，而郑俊波、潘影无设置广告的权利，故上诉人依法申请行政许可无需提供郑俊波、潘影的授权；2.案外人郑俊波、潘影对二层外立面不享有用益物权；3.案外人郑俊波、潘影所租赁的二层设置广告处的墙体，自始无窗户，上诉人设置广告牌不存在影响其采光的情形；4.上诉人翻新的广告牌的大小、位置与之前一样。且广告牌设置在先，郑俊波、潘影承租在后，其对该广告牌及外墙体无窗户是明知的。5.案外人郑俊波、潘影租赁经营“广东圣吉家具”无需采光，并已在二层的另一半设置了自己的广告牌“广东圣吉家具”字幕清晰很好。6.利辛县政府维持利辛县城管局不予许可决定明显违反信赖保护原则。综上，请求撤销原判，改判被上诉人利辛县城管局作出的不予许可决定违法的同时责令其对上诉人翻新“美的惠生活”户外广告的申请予以行政许可；一、二审诉讼费由被上诉人负担。上诉人伟博商贸公司一审时向法院提交的证据是：1.营业执照、法定代表人身份证明书，证明上诉人的身份；2.房屋租赁合同，证明上诉人租赁利辛商厦的房屋位于利辛县人民路88号，用于美的电器经营；3.照片，证明上诉人在2013年设置蓝色“美的Midea”广告牌，在2018年11月翻新为“Midea美的慧生活”广告牌；4.利辛县城管局的收取施工押金证明，证明利辛县城管局同意上诉人施工。被上诉人利辛县城管局答辩称：请求驳回上诉人的诉请，维持一审判决，本案诉讼费由上诉人承担；上诉人违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十一条之规定，依据《中华人民共和国行政许可法》第七十八条规定，被上诉人作出的不予行政许可行政决定，事实清楚、证据确凿、法律依据充分。被上诉人利辛县城管局一审时在法定举证期限内向法院提交的证据、依据是：1.设置门头（店内装修）审批表，证明被上诉人依法受理了上诉人的申请；2.上诉人的法定代表人身份证复印件及营业执照复印件，证明上诉人身份；3.利辛商厦的证明及门头更换效果图，证明利辛商厦允许上诉人更换门头的承诺；4.上诉人的承诺书；5.押金凭证；6.户外广告质量案例保证书；证据4-6证明上诉人交纳了施工保证金并承诺施工质量；7.潘影、郑俊波拆除广告牌的申请；8.郑俊波与利辛商厦的租赁合同；9.郑俊波、潘影提供的利辛商厦沿人民路处立面及二层广告位照片；证据7-9证明郑俊波系利辛商厦二层承租人，其享有利辛商厦建筑物二层外立面的使用权；10.不予行政许可审批表；11.不予行政许可决定书；12-14三份送达回证；15.行政复议决定书；证据10-15证明利辛县城管局作出不予行政许可的决定合法。被上诉人利辛县政府答辩称：1.答辩人受理并作出利复字[2019]4号行政复议决定的程序合法。上诉人递交行政复议申请书后，被上诉人当日予以受理，并在规定时间内向利辛县城管局发送了行政复议申请书副本。利辛县城管局在规定时间内提出了书面答复，并提交了作出行政行为的证据和依据。答辩人进行了认真的书面审查，并经集体讨论报请单位负责人批准，依法作出利复字[2019]4号行政复议决定，并送达给双方当事人。2.原行政行为的事实证据、法律依据由利辛县城管局提供。利辛县城管局对申请设立户外广告牌具有法定的行政许可权，上诉人申请在利辛商厦临街门面88号外立面设置“美的慧生活”的门头广告牌。在审查期间，二楼承租人郑俊波、潘影对其行政许可申请一再提出异议，上诉人未提供承载该广告牌的二层外立面用益物权人授权占有使用证明，存在隐瞒情况的情形。因此利辛县城管局依据《中华人民共和国行政许可法》第七十八条之规定，决定不予行政许可。答辩人复议予以维持被申请人作出的不予行政许可决定，答辩人认为作出的行政复议决定事实清楚，严格按照行政复议法的规定程序。被上诉人利辛县政府一审时在法定举证期限内向法院提交的证据、依据是：第一组：1.行政复议申请书；2.营业执照复印件、法定代表人身份证明书；3.上诉人提交的不予行政许可决定书复印件；4.委托书及代理人身份证复印件、律师证复印件。该组证据证明原告的复议申请符合《行政复议法》规定的受理条件。第二组：1.行政复议受理审批表；2.行政复议决定审批表；3.行政复议决定书；4.送达回证。该组证据证明被上诉人依法受理并作出行政复议决定。上述证据一审法院均随卷向本院移送。经庭审举证、质证，双方当事人二审所举证据及质证意见与一审基本一致。一审对双方当事人所举证据的认证意见基本正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，结合伟博商贸公司的上诉请求，利辛县城管局及利辛县政府的答辩意见，本案的争议焦点是利辛县城管局作出的不予行政许可决定是否合法以及利辛县政府作出维持的行政复议决定的程序是否合法。上诉人伟博商贸公司认为其在一、二层外立面设置涉案广告牌已征得业主利辛商厦的书面同意，案外人郑俊波、潘影对二层外立面不享有用益物权，利辛县城管局应予以行政许可。本院认为，上诉人伟博商贸公司作为利辛商厦一层房屋的承租人，其对房屋外墙的延伸空间享有合理使用权。为实现经营目的的需要，其申请使用一层的外立面设立广告牌，符合该房屋的商铺性质。故其可以向利辛县城管局申请设立广告的行政许可。比照相邻关系“有利生产，方便生活，团结互助，公平合理”的原则，上诉人使用外墙设立广告牌不得影响、限制其他权利人的合法权益，因此其申请使用并未承租的二层外墙设立广告牌，实有不妥，利辛县城管局作出不予行政许可的决定，并无不当。另，利辛县城管局在受理上诉人提出的行政许可申请后，依法履行了受理、审批、送达等程序，其办案程序合法。至于上诉人提出的利辛县城管局收取其1000元施工保证金，本院认为，该收取保证金的行为，并不等同于行政许可，上诉人若认为该行为不当，侵犯其合法权益，可以另行处理，不在本案的审理范围之内。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第二款规定，“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。”本案中，被上诉人利辛县政府提供的证据能够证明，其在受理上诉人伟博商贸公司提出的行政复议申请后，履行了相应的通知及审查义务，作出行政复议决定后依法进行送达，故利辛县政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，并无不当。综上，伟博商贸的上诉理由不能成立，依法不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由利辛县伟博商贸有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  张秀远审判员  刘晓慧审判员  张继民二〇一九年十一月十二日法官助理卢丽娜书记员孟蕾附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。