西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书     （2019）陕71行初501号     原告王长乾，男，1955年7月8日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市未央区。   被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人于鹏飞，西安浐灞生态区管理委员会工作人员。   委托代理人葛树涛，陕西邦维律师事务所律师。   原告王长乾诉被告西安市人民政府（以下简称西安市政府）确认行政强制行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王长乾及被告西安市政府的委托代理人于鹏飞、葛树涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告王长乾诉称，被告下属的西安浐灞生态区管理委员会（以下简称浐灞管委会）、浐灞土地储备中心、东方红村整村征地拆迁工作指挥部（以下简称征迁指挥部），在没有任何有效的征地批文和正规的拆迁手续下，于2017年5月4日，动用大型挖掘机弄坏电杆，弄断电线，压坏水管，拆了有线电视线和电信转播塔，导致停水、停电、停电信信号，严重影响村民生活。请求确认被告停水、停电、停网、停电信信号的行为违法。   原告王长乾提交如下证据：证据1.《西安浐灞生态区管理委员会 西安市未央区人民政府关于东方红村整村征地拆迁工作的通告》（西浐灞告字〔2017〕2号），证明浐灞管委会实施了拆除行为，其不是一级政府，西安市政府是适格被告。证据2.西安市城中村改造办公室作出的《政府信息不存在公开告知书》，证明拆迁没有合法手续。证据3.土地使用证，证明原告在征收范围内有合法的宅基地，原告主体适格。证据4.照片一张，证明拆迁导致电线杆破坏及断电。   被告西安市政府辩称，1.东方红村征收土地方案已经有权机关陕西省人民政府和西安市人民政府批准，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，东方红村征地工作依据合法。2.土地征收过程中，东方红村的供电、供水、供网设施并非由被告主管，被告从未实施破坏东方红村的供电、供水及网络设施。3.东方红村的拆迁工作具体由征迁指挥部实施，被告不直接实施东方红村的拆迁工作，也从未实施过原告所称的停水、停电、停网、停电信信号的行为，故不应当以西安市政府为被告。请求驳回原告的诉讼请求。   被告西安市政府提交如下证据：第一组证据：证据1.《关于西安浐灞生态区2011年度第二批统一征收集体建设用地的批复》（陕政土批〔2012〕65号）；证据2.《西安市人民政府征收土地方案公告》（〔2012〕第45-1号）；证据3.《西安市国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2012〕第45-2号）；证据4.西安市政府《关于征收未央区谭家街道办事处东方红村集体土地的批复》（市国土字〔2012〕第250号）。XX组XX村征收土地方案已经有权机关批准，东方红村征地工作依据合法。第二组证据：《未央区XX街道XX村XX村拆迁安置实施方案》，证明东方红村征地拆迁工作具体由征迁指挥部实施，被告并非直接实施征地拆迁工作的主体，也从未实施过停水、停电、停网、停电信信号等行为，故本案不应当以西安市政府为被告。   经庭审质证，原告王长乾发表如下质证意见：对被告提交的第一组证据的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可；对第二组证据的真实性、关联性、合法性认可，证明目的不认可。   被告西安市政府发表如下质证意见：对原告提交的证据1的真实性认可，关联性、证明目的不认可；对证据2的真实性、关联性、合法性、证明目的均不认可；对证据3的真实性、关联性、合法性、证明目的均认可；其没有见过两审批两公告，对被告提交证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可；对证据4的真实性、关联性、合法性、证明目的均不认可。   本院对上述原、被告提交的证据认证如下：对原告提交的证据1、3、4的真实性、合法性、关联性、证明目的予以确认；对证据2的真实性、合法性予以确认，关联性、证明目的不予确认，XX村XX城中村改造项目，XX村XX村拆迁没有合法手续。对被告提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均予以确认；对第二组证据的真实性、合法性、关联性予以确认，证明目的不予确认。   经审理查明，原告王长乾系西安市未央区XX街道XX村村民，其户有宅基地166.67平方米。2012年3月2日，陕西省人民政府作出《关于西安浐灞生态区2011年度第二批统一征收集体建设用地的批复》（陕政土批〔2012〕65号），XX村XX组59.0532公顷集体建设用地依法征收为国有。2012年4月6日，西安市政府发布《征收土地方案公告》（〔2012〕第45-1号）。同日，西安市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（〔2012〕第45-2号）。2012年6月19日，西安市政府作出《关于征收未央区谭家街道办事处东方红村集体土地的批复》（市国土字〔2012〕第250号），同意西安市国土资源局浐灞分局呈报的《征地补偿安置方案》，由该分局负责按照该方案实施征地。2017年5月4日，浐灞管委会、未央区政府发布《西安浐灞生态区管理委员会 西安市未央区人民政府关于东方红村整村征地拆迁工作的通告》（西浐灞告字〔2017〕2号），XX村XX大道以东、袁雒村村界以南、灞河西路以西、赵村村界以北，未央区XX街道XX村的土地及地上合法的建（构）筑物和其他附着物。拆迁人是西安浐灞生态区土地储备中心，XX村XX村征地拆迁工作指挥部。原告王长乾的房屋位于征收范围内。《未央区XX街道XX村XX村拆迁安置实施方案》第八条载明：“西安浐灞生态区管理委员会、未央区XX村XX村XX小组，XX村XX村征地拆迁工作指挥部，XX村XX村征地拆迁安置的组织领导、部署、协调工作。”原告称自2017年5月开始停水、停电、停网、停电信信号，其认为上述行为系浐灞管委会所为，遂诉至我院。   本院认为，本案争议焦点是：1. 浐灞管委会是否实施了被诉强制行为及西安市政府是否为适格被告;2.被诉强制行为是否合法。   一、关于浐灞管委会是否实施了被诉强制行为及西安市政府是否为适格被告的问题   根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”，其中“事实根据”包括能够证明被诉行政行为存在的初步证据。王长乾提起本案诉讼时，所提交的土地使用证和《西安浐灞生态区管理委员会 西安市未央区人民政府关于东方红村整村征地拆迁工作的通告》（西浐灞告字〔2017〕2号）能够证明涉案房屋所占土地系原告合法宅基地，且在征收范围内，原告提交的照片显示房屋拆毁、电线杆歪斜，经过本院现场勘查，涉案房屋确实没有电、水以及电视、电信网络。基于政府及其职能部门对于房屋征收、强制拆迁等的法定职权，对合法宅基地上建筑同时出现停水、停电、停网、停电信信号情况首先应推定为行政强制行为，因此，上述证据能够初步证明被诉强制行为存在。关于行政强制主体的认定问题。原告在起诉无书面决定的强制拆除行为时，考虑到发布征收公告、拆迁通知的行政机关，以及相关公告、通知中确定的具体实施机关，具有对被征收房屋、土地的征收、拆迁和补偿职责，均有可能实施强制拆除行为，如当事人无法辨明上述主体中由谁具体实施了强制拆除行为，则可以选择其中一个或者多个行政机关为被告提起行政诉讼。本案中，原告提交了《西安浐灞生态区管理委员会 西安市未央区人民政府关于东方红村整村征地拆迁工作的通告》（西浐灞告字〔2017〕2号），浐灞管委会和未央区政府是该通告的发布机关，原告认为浐灞管委会实施了被诉行政强制行为并无不当。再者，上述通告载明的XX村XX村征地拆迁工作指挥部，亦可以初步认定该指挥部实施了被诉强制拆除行为。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”该指挥部由浐灞管委会、未央区政府联合成立的XX村XX村XX小组下设，由于该指挥部不能独立承担法律责任，浐灞管委会亦不能独立承担法律责任，西安市政府作为浐灞管委会的组建单位，原告以西安市政府为被告提起诉讼并无不当。西安市政府提交的证据不能证明确系其他主体实施了被诉行政强制行为，其应承担举证不能的法律后果。   二、关于被诉强制行为是否合法的问题   《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”本案中，西安市政府实施的停水、停电、停网、停电信信号等行为违反上述规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第一项的规定，应认定西安市政府强制行为违法，因该行为不具有可撤销内容，故确认该行为违法。   综上，原告王长乾要求确认被告西安市政府停水、停电、停网、停电信信号行为违法的理由成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：   确认被告西安市人民政府对原告王长乾房屋实施停水、停电、停网、停电信信号的行为违法。   案件受理费50元，由被告西安市人民政府负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。         审判长   刘爽   人民陪审员   李瑞芳   人民陪审员   王聪     二〇一九年十一月一日       法 官 助 理   王一婷   书记员   赵卫        1