湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘10行初85号 原告胡才生，男，1953年8月10日出生，汉族。 委托代理人卢京美，湖南崇民律师事务所律师。 被告郴州市苏仙区人民政府，住所地湖南省郴州市郴县路177号。 法定代表人李志红，该区人民政府区长。 委托代理人邓晶，女，1991年3月10日出生，汉族。 原告胡才生因要求确认被告郴州市苏仙区人民政府在胡才生所承包的土地区域封锁路口、设置隔离带（墙）、禁止任何团体、个人进入胡才生所承包区域的具体行政行为违法及行政赔偿，于2019年6月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月25日立案后，于2019年7月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理了本案。原告胡才生及其委托代理人卢京美，被告郴州市苏仙区人民政府（以下简称苏仙区政府）的委托代理人邓晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告苏仙区政府根据苏政通[2018]3号《关于高椅岭片区安全隐患进行集中整治的通告》（以下简称3号通告）在原告胡才生所承包的部分土地区域设置警示标识和隔离带（墙）。 原告胡才生诉称：胡才生为响应原郴州市苏仙区桥口镇人民政府农村产业结构调整号召，于2002年3月与小禾塘村交龙塘组签订《开发李家寨承包合同》，承包期限为30年，承包李家寨山林、田土、荒山、石山。胡才生承包李家寨后，修建道路，建安全防护栏、公共厕所、鱼塘、养猪场、养羊场，办起了农家乐，投资达几百万元，吸引大量国内外游客，带动了当地乡村经济和旅游市场的发展。苏仙区政府为了推进湖南顺峰旅游投资开发有限公司开发项目，让该公司取得该片区的旅游开发权益，谎称该片区存在安全隐患，强行封锁该片区，企图赶走在此区域的经营者，无视胡才生的合法经营权益，强占胡才生承包区域，并将该区域用于旅游开发，苏仙区政府的违法行政行为导致胡才生巨大的经营损失。 2018年8月13日，苏仙区政府组织湖南顺峰旅游公司、市文化旅游投资公司负责人和市直旅游外事、规划局等相关单位召开关于高椅岭区域规划建设管理有关问题的会议，并制作郴府阅[2018]35号《关于高椅岭区域规划建设管理有关问题的会议纪要》，该会议决定封闭该区域路口，坚决拆除到位，并决定于2018年9月至2019年4月集中封闭施工。苏仙区政府根据该会议纪要作出3号通告，禁止团体和人员进入该区域并设置隔离带（墙）。被告苏仙区政府实施封锁该区域的行政行为没有事实和法律依据，3号通告中依据的法律法规没有引用具体的条文，唯一依据是郴府阅[2018]35号《关于高椅岭区域规划建设管理有关问题的会议纪要》，而该会议纪要的目的是采取以规划建设管理为名，推进湖南顺峰投资开发有限公司旅游项目之实。 根据《湖南省行政程序规定》第四十七条的规定，3号通告的制定超越了规范性文件的制定范围，限制并剥夺了公民、法人及其他组织的合法权利，缺乏事实和法律依据。且3号通告的制定并未经公开征求意见，组织听证等重大行政决策程序，也并未递交人大备案，制定程序严重违法。 综上，胡才生特诉至法院，请求：1.确认苏仙区政府在胡才生所承包的土地区域封锁路口、设置隔离带（墙）、禁止任何团体、个人进入胡才生所承包区域的具体行政行为违法；2.判令苏仙区政府立即拆除其在胡才生所承包的土地区域设立的围挡、隔离带（墙），排除对胡才生承包经营权的妨害；3.判令苏仙区政府赔偿胡才生各项经营损失180,000元（损失最终以评估鉴定结论为准）；4.依法对苏仙区政府发布的3号通告进行合法性审查并向苏仙区政府发出司法建议废止此文件；5.本案诉讼费、评估鉴定费等费用由苏仙区政府负担。 原告胡才生为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据、依据： 1.营业执照，拟证明胡才生系高椅岭片区李家寨山庄经营者。 2.《开发李家寨承包合同》，拟证明胡才生已承包高椅岭片区的集体土地并进行农业项目经营，经营期为30年。 3.（1）山林所有证存根；（2）郴州市苏仙区飞天山镇高椅岭村交龙塘组出具的证明，拟证明胡才生承包的山林属于桥口公社小禾塘大队交龙塘生产队（现称飞天山镇高椅岭村交龙塘组）的山林权证范围，还证明苏仙区政府实施了设立隔离墙（带）、围挡等行政行为，侵犯了胡才生的承包经营权。 4.郴府阅[2018]35号《关于高椅岭区域规划建设管理有关问题的会议纪要》，拟证明苏仙区政府为开发旅游以安全整治为名对胡才生承包区域进行隔离封闭，企图将胡才生赶出承包区域，用于推进湖南顺峰投资开发有限公司的旅游开发项目。 5.3号通告，拟证明苏仙区政府于2018年8月15日发出通告，限制人员进入高椅岭片区并设置隔离带（墙），影响胡才生正常经营，导致其经营受到损失。 6.苏仙区政府在胡才生承包区域组织人员封锁路口并设立围挡的照片22张。 7.苏仙区政府在胡才生承包区域封锁道路并设立围挡的视频光盘1张。 证据6-7拟证明苏仙区政府未经合法程序发布通告后，组织实施了通告中封锁胡才生承包区域的道路和设立围挡的行政行为。 8.承诺、工作联系函，拟证明苏仙区政府实施通告封锁路口及设立围挡的目的是为了推进湖南顺峰投资开发有限公司项目，并非为了安全整治，旅游项目施工给胡才生道路造成损坏，苏仙区政府实施封锁行为必然给胡才生经营造成损失。 9.湖南省高级人民法院作出的（2018）湘行终1893号行政裁定，拟证明苏仙区政府发布通告后实施封路、设立隔离带(墙）的行政行为直接侵害了胡才生的承包经营权，胡才生具有诉讼主体资格。 10.湖南省资兴市人民法院作出的（2019）湘1081行初6号行政判决，拟证明苏仙区政府为推进湖南顺峰投资开发有限公司项目，对胡才生承包经营土地上的农业附属设施下令限期拆除通知，被法院认定为违法，并撤销了限期拆除通知书和苏仙区政府的复议决定书。 11.损失证据一组9张（其中包括租赁合同1张），拟证明因苏仙区政府实施通告的行政行为造成胡才生的销售、租金、停车场的收益损失巨大。 被告苏仙区政府辩称：一、胡才生的起诉属于重复起诉，依法应当裁定驳回其起诉。胡才生不是3号通告的行政相对人，3号通告及其中的内容不属于行政诉讼法的受案范围，湖南省郴州市中级人民法院作出的（2018）湘10行初104号行政裁定及湖南省高级人民法院作出的（2018）湘行终1839号行政裁定均驳回了胡才生的起诉。二、苏仙区政府根据3号通告设立隔离带（墙）的行为不属于行政诉讼的受案范围，且未侵犯胡才生的合法承包经营权。胡才生不是3号通告及设立围挡行为的行政相对人，且围挡中间设有通行门，不影响村民的通行。三、胡才生诉请的经营损失无证据证实。综上所述，请求法院依法驳回胡才生的起诉。 被告苏仙区政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.湖南省郴州市中级人民法院（2018）湘10行初104号行政裁定书、湖南省高级人民法院（2018）湘行终1893号行政裁定书，拟证明：（1）郴州市中级人民法院、湖南省高级人民法院已就胡才生对3号通告提起的诉讼作出生效裁定，驳回其起诉；（2）胡才生对本案的起诉属于重复起诉。 2.3号通告，拟证明设立围挡是依据通告精神为消除高椅岭片区的安全隐患，设立围挡的行为不具可诉性。 3.设立围挡的照片，拟证明：（1）设立围挡地点是进入高椅岭危险区域的外围，且围挡上贴有3号通告，告知村民与游客；（2）设立围挡不影响村民的通行；（3）苏仙区政府在高椅岭片区内的危险区域施工建设通行阶梯，证明其作出的通告与设立围挡具有正当性。 经庭审质证，对原告胡才生提交的证据，被告苏仙区政府质证认为，对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，根据营业执照体现胡才生在原本应当用于农业用途的土地上进行商业经营，故不存在其诉称的合法承包经营权；对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，但承包合同书中明确约定胡才生承包经营的范围为李家寨的土地、鱼塘、荒山、石山，胡才生在本案中诉请的其各项损失却是其经营李家寨休闲山庄的商业经营收入，不属于承包的经营范围；对证据3中的山林所有证无异议，对交龙塘组出具的证明的真实性、合法性、关联性有异议，其证据形式不合法，见证人及村组负责人没有签名，且并不能体现设立围挡侵犯了胡才生的经营权，胡才生不是设立围挡的行政相对人；对证据4的真实性不认可，没有原件，且该证据是由市政府作出的会议纪要，与本案无关，不能证明胡才生的证明目的；对证据5的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，该证据证明设立围挡是依据通告精神为消除高椅岭片区的安全隐患，设立围挡的行为不具有可诉性；证据6中前四页照片与本案无关联性，后二页照片的真实性、合法性、关联性无异议，同时苏仙区政府也提供了相应的照片，从照片可看出是在进入高椅岭危险区域的范围设立隔离带（墙），隔离带（墙）上设有通行门，不影响村民的进入和经营承包地；同时，隔离带（墙）上贴有通告对村民进行告知，苏仙区政府在高椅岭范围内也正在建立通行阶梯；隔离带（墙）设置的位置并不处于农业开发的土地、鱼塘等位置中，并不影响胡才生的承包经营，因此，设立隔离带（墙）具有正当性；对证据7的质证意见与证据6一致；对证据8的真实性无异议，对关联性、合法性有异议，两份证据均没有见证人的签字，且与本案无关；对证据9的真实性、合法性、关联性无异议，两份生效行政裁定驳回了胡才生的起诉，其再次提起诉讼属于重复起诉；对证据10的真实性、合法性、关联性有异议，该判决是针对苏仙区政府决定拆除胡才生在高椅岭片区内建设的违章建筑，与本案无关，不能证明胡才生的证明目的；对证据11的真实性、合法性、关联性均不认可，租赁合同没有乙方的身份信息，也没有租赁合同实际履行的证据，且根据租赁合同的内容，租赁范围为李家寨的1号餐厅、厨房、餐厅前面停车坪，已经超出胡才生承包的经营范围，其在农业承包地上进行商业经营，不具有合法承包经营权。 对被告苏仙区政府提交的证据，原告胡才生质证认为，对证据1的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，此证据恰好认定胡才生系3号通告的利害关系人，胡才生可以依法主张权利，故本案并不构成重复起诉；对证据2的真实性无异议，对合法性和证明目的有异议，3号通告属于苏仙区政府的重大决策，制定该规范性文件没有经过法定程序，而且超越了苏仙区政府的法定职权，不能为了推进企业的旅游开发而损害该区域包括胡才生在内的不特定公民的权利。该通告不能作为设立围挡、实施封路、禁止人员进入该区域的法律和规范性文件依据；对证据3的真实性无异议，对合法性和证明目的有异议，因为本案的行政行为没有法律依据，设立围挡的行为本身违法，设立围挡、设置隔离带（墙）、限制人员进入必然会影响村民的通行以及不特定公民进入该区域进出旅游的权利，通告内容不具有正当性，其目的是为了配合企业推进旅游开发，并非进行所谓的安全隐患排除，且苏仙区政府没有提交任何证据证明该区域存在安全隐患。 本院对上述证据认证如下：原告胡才生提交的证据1-7、证据9具有真实性、合法性、关联性，能够证明本案事实，本院予以采信；证据8和证据10与本案无关，本院不予采信；证据11是胡才生单方制作的，并无相关凭证予以证明，本院不予采信。被告苏仙区政府提交的证据均具有真实性、合法性、关联性，能够证明本案事实，本院予以采信。 经审理查明：2003年3月26日，胡才生与原郴州市苏仙区桥口镇小禾塘村交龙塘组签订《开发李家寨承包合同》，由胡才生承包小禾塘村交龙塘组所属李家寨上所有土地、鱼塘、荒山、石山等，期限30年。2014年11月28日，胡才生注册成立郴州市苏仙区李家寨休闲山庄，经营场所为郴州市苏仙区飞天山镇小禾塘村交龙塘组，经营范围为：餐饮及住宿服务，鸡、羊的饲养（以上经营范围涉及许可经营项目的，应在取得有关部门的许可后方可经营）。2018年8月15日，苏仙区政府发布3号通告，内容包括：“高椅岭片区内悬崖绝壁，沟壑纵横，地势复杂险峻，但该片区不属于建成景区，各项基础设施不健全。近年来，经常有游客擅自进入该片区，造成安全风险。为消除安全隐患，实现片区内管理规范化，根据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国旅游法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《建设工程安全生产管理条例》等法律法规和市委、市政府统一安排部署，我区决定，从8月15日起对高椅岭片区进行安全隐患集中整治和旅游设施施工，现将有关事项通告如下：一、在高椅岭片区集中整治和旅游设施施工期间，个人和各类团组不得进入该片区观光游览，擅自进入该片区观光游览的将承担相应的法律责任。二、在高椅岭相关区域设置警示标识和隔离带（墙），对故意毁损警示标识和隔离带（墙）者将依法予以打击。三、本通告自发布之日起施行。”胡才生对3号通告不服，向郴州市人民政府申请复议，请求确认苏仙区政府于2018年8月15日以《关于对高椅岭片区安全隐患进行集中整治的通告》形式作出的具体行政行为违法，并请求撤销该通告。郴州市人民政府于2018年8月24日作出不予受理行政复议申请决定。2018年9月3日，胡才生向本院提起诉讼，请求：1.判令确认苏仙区政府作出3号通告的行政行为违法；2.撤销苏仙区政府发布的3号通告；3.判令苏仙区政府赔偿胡才生损失30,000元；4.本案诉讼费由苏仙区政府负担。本院于2018年10月29日作出（2018）湘10行初104号行政裁定，裁定驳回其起诉，胡才生不服该行政裁定，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2019年4月24日作出（2018）湘行终1893号行政裁定，裁定驳回胡才生的上诉，维持原裁定。2019年6月24日，胡才生又向本院提起诉讼，请求：1.确认苏仙区政府在胡才生所承包的土地区域封锁路口、设置隔离带（墙）、禁止任何团体、个人进入胡才生所承包区域的具体行政行为违法；2.判令苏仙区政府立即拆除其在胡才生所承包的土地区域设立的围挡、隔离带（墙），排除对胡才生承包经营权的妨害；3.判令苏仙区政府赔偿胡才生各项经营损失180,000元（损失最终以评估鉴定结论为准）；4.依法对苏仙区政府发布的3号通告进行合法性审查并向苏仙区政府发出司法建议废止此文件；5.本案诉讼费、评估鉴定费等费用由苏仙区政府负担。 另查明，郴州市苏仙区飞天山镇小禾塘村（原郴州市苏仙区桥口镇小禾塘村）与郴州市苏仙区飞天山镇高椅岭村于2016年3月合并为高椅岭村，村委会驻原小禾塘村委会。 本院认为，本案的争议焦点为：一、胡才生的起诉是否属于重复起诉；二、本案是否属于行政诉讼受案范围；三、胡才生提出的诉请是否应予支持。 关于争议焦点一。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”。胡才生在（2018）湘10行初104号案件中提起的诉讼请求是撤销和确认3号通告违法及行政赔偿，而本案胡才生提起的诉讼请求是确认苏仙区政府在胡才生所承包的土地区域封锁路口、设置隔离带（墙）、禁止任何团体、个人进入胡才生所承包区域的具体行政行为违法及行政赔偿，以及对3号通告的合法性进行审查。故前诉与本诉的诉讼请求不同，不构成重复起诉。 关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案中，胡才生认为苏仙区政府在胡才生所承包的土地区域封锁路口、设置隔离带（墙）、禁止任何团体、个人进入胡才生所承包区域的具体行政行为侵犯了其财产权等合法权益，根据上述法律规定，胡才生提起的本案诉讼依法属于行政诉讼受案范围。 关于争议焦点三。《中华人民共和国旅游法》第七十六条规定：“县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全监管职责。”第七十七条规定：“国家建立旅游目的地安全风险提示制度。旅游目的地安全风险提示的级别划分和实施程序，由国务院旅游主管部门会同有关部门制定。县级以上人民政府及其有关部门应当将旅游安全作为突发事件监测和评估的重要内容。”本案中，苏仙区政府作为县级以上人民政府，统一负责其辖区内的旅游安全工作。高椅岭片区内悬崖绝壁，沟壑纵横，地势复杂险峻，由于该片区不属于建成景区，各项基础设施不健全，存在安全隐患。据此，苏仙区政府作出3号通告，对该片区采取安全防范措施符合上述法律规定。因此，胡才生提出向苏仙区政府发司法建议并废止该文件的诉请不能成立，本院不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十九条第一款规定：“人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。”根据该司法解释，3号通告可以作为本案被诉行政行为的依据，具体到本案中，苏仙区政府依据3号通告设立的隔离带（墙）及围挡均是对该片区采取安全防范措施，且胡才生经营的山庄、停车场及羊圈均在隔离带（墙）、围挡外面，并没有影响胡才生的正常经营。因此，胡才生请求确认苏仙区政府在其所承包的土地区域封锁路口、设置隔离带（墙）、禁止任何团体、个人进入胡才生承包区域的行政行为违法及判令苏仙区政府立即拆除在胡才生所承包的土地区域设立的围挡、隔离带（墙），排除胡才生承包经营权的妨害无事实和法律依据，本院不予支持。提起行政赔偿的前提是被诉行政行为违法，如前所述，被诉行政行为符合法律规定，故对胡才生提出的行政赔偿，本院不予支持。另，在本案审理过程中，胡才生向本院提交了一份《关于对原告经营损失进行评估鉴定的申请书》，由于苏仙区政府依据3号通告设立的隔离带（墙）及围挡符合法律规定，并未侵犯其合法权益，故对其提交的该份申请本院不予准许。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告胡才生的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告胡才生负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  谷 敏 审 判 员  孟晋忠 人民陪审员  王宪明 二〇一九年十一月二十九日 法官 助理  彭先民 书 记 员  林 茜 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。