青海省共和县人民法院行政判决书（2019）青2521行初71号原告：共和县利民页岩多孔砖有限责任公司，统一社会信用代码：916325265799062578。法定代表人：吴某。委托诉讼代理人：王某、青海乾润律师事务所律师。委托诉讼代理人：祁某，青海乾润律师事务所律师。被告：共和县农牧和科技局，统一社会信用代码：11632521MB0M70316。法定代表人：沈某。委托诉讼代理人：孟某，青海清致律师事务所律师。原告共和县利民页岩多孔砖有限责任公司诉被告共和县农牧和科技局行政强制拆除一案。本院于2018年11月15日受理后，于2019年4月25日作出（2018）青2521行初30号行政判决书，依法确认被告共和县农牧和科技局作出的共农拆字（2017）第1号强制拆除决定违法。被告不服判决提出上诉。海南州中级人民法院于2019年8月2日作出（2019）青25行终8号行政裁定书，认定本案事实不清，适用法律错误。撤销本院的（2018）青2521行初30号行政判决，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭进行审理。原告共和县利民页岩多孔砖有限责任公司法定代表人吴某及其委托诉讼代理人王某、被告共和县农牧和科技局委托诉讼代理人孟某到庭参加诉讼。该案现已审理终结。2011年-2012年，原告共和县利民页岩多孔砖有限责任公司根据相关部门的立项审批，在××县修建多孔空心砖厂，并在此进行生产经营。2017年3月被告共和县农牧和科技局在例行巡查中发现，原告砖厂未办理相关草原征占用手续即修建了厂房生产，违反了《中华人民共和国草原法》相关规定，于2017年3月23日向原告发出了责令整改通知书，限期要求原告停止非法活动、拆除违法建筑、恢复草原植被。2007年7月24日，被告向原告发出共行罚字（2017）第2号行政处罚决定书，限原告于2017年7月29日前拆除在非法占用草地上的建筑物及其他设施，并处草原非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款，恢复草原植被。2017年8月3日，被告作出共农拆字第1号强制拆除决定书，决定对原告公司修建的违法建筑于2017年8月3日予以强制拆除。原告共和县利民页岩多孔砖有限责任公司诉称，2017年7月24日，被告共和县农牧和科技局作出共行罚字（2017）第2号行政处罚决定书，要求原告在2017年7月29日之前拆除原有的砖厂。2017年8月3日，被告又作出共农拆字（2017）第1号强制拆除决定书，并于当日违法拆除了原告的砖厂。被告在作出强制拆除决定书之前，未书面催告原告，已经违反了《行政强制法》第三十五条：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出”之规定，侵害了原告的陈述权和申辩权。在(2017)第1号强制拆除决定书中所载明的名称“共和县页岩多孔砖有限公司”，并非是原告共和县利民页岩多孔砖有限公司的名称，其被强制执行的对象不明晰，直接导致被告具体行政行为主体对象存在错误，程序违法。且该强制拆除决定书最后载明：“也可在三个月内向共和县人民法院提起行政诉讼。”根据《行政诉讼法》之规定，对具体行政行为的起诉期限为六个月，而被告却告知原告只有三个月。强制拆除决定书的内容，不仅违反了《行政强制法》第三十七条之规定，也违反了《行政诉讼法》之相关规定。综上所述，被告所作出的强制拆除决定书存在严重的程序违法行为，且已无撤销之内容与可能，故原告为维护自己的合法权益，向人民法院提起诉讼，请求人民法院依法确认被告作出共农拆字第1号强制拆除决定书违法。被告共和县农牧和科技局辩称，原告将公司住所地修建于国有天然牧草地，其修建行为违法。原告公司住所地在龙羊峡镇次汗土亥村，共占用宗地面积为49.98亩，其中国有天然牧草地为43.95亩，集体设施农用地1.33亩，集体建设用地4.70亩。根据《中华人民共和国草原法》第五十条：在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级人民政府草原行政主管部门批准；开采矿产资源的，并应当依法办理有关手续之规定。原告公司自建场之日至今未向被告提出申请，并未获得被告的批准，其修建行为违法。原告诉被告行政强制纠纷一案，已过诉讼时效。在被告送达拆除决定书后，原告应于六个月之内提起诉讼，原告在经过州中院和省高院审判后，已过诉讼期限。由于原告违法占用草原修建厂房，在被告作出行政处罚决定后原告未自行整改拆除，另外当时正是环保督查期间，故被告对原告的违法建筑予以拆除没有违反法律规定。被告为证明其强制拆除决定合法性向本院提交如下证据：1、现场勘验图3张，拟证明原告公司选址属于天然牧草地。2、地类宗地图1张，拟证明原告厂房共占用宗地面积为49.98亩，其中国有天然牧草地为43.95亩，集体设施农用地1．33亩，集体建设用地4.70亩。3、责令改正通知书1张，拟证明被告在作出行政处罚之前，向原告发出了限期整改通知，责令原告限期自行拆除违规建筑，恢复草原植被。4、行政处罚决定书1张，拟证明被告于2017年7月24日向原告作出行政处罚。5、强制拆除决定书1份，拟证明被告于2017年8月3日向原告作出强制拆除决定，拆除原告砖厂。6、送达回证2张，拟证明被告分别于2017年3月13日向原告送达责令整改通知书，于2017年7月24日向原告送达行政处罚决定书。7、《中华人民共和国草原法》第六十五条、第六十七条、第六十八条、第七十一条法律条文，拟证明被告作出强制拆除决定的法律依据。原告对被告提交上述证据发表质证意见：1、现场勘验图，无法显示原告选址所在地是否属于天然草场，卫星地图显示四周是荒地；2、地类宗地图，该宗地图仅能证明面积，无法看出其中国有天然牧草地为43.95亩；3、对责令改正通知书和行政处罚决定书、强制拆除决定书合法性不予认可，原告建厂前该地没有草原植被，现在也无法恢复；4、被告送达行政处罚决定书的送达回证上显示拒签，拒签应当由所在基层组织或其他组织见证，被告送达程序违法；5、被告在作出行政处罚之前未告知原告依法享有的陈述和申辩权利，在作出强制拆除决定书之前，未书面催告原告，违反了行政强制法，被告依据草原法对原告进行强制拆除是违法拆除。原告为证明被告的强制拆除违法向本院提交如下证据：1、青海省高级人民法院裁定书1份，拟证明原告在被告作出行政处罚决定的6个月内向海南州中级人民法院提起行政诉讼，因原告起诉主体共和县人民政府不是本案行政处罚机关，原告起诉被海南州中级人民法院和省高级人民法院驳回起诉。被耽误时间不应计算在起诉期限内，不存在超过起诉期限情形。2、共和县环境保护和林业局的2011（41）号文件1份，拟证明原告的选址地理环境比较恶劣，植被稀疏，土质为不适合植被生长的粘土，不是天然牧草地。3、共和县发展和改革局（2011）242号文件1份，拟证明原告场址修建公共廉租房经共和县发展和改革局立项批复，说明原告场址不属于牧草地。4、省国土资源厅（2014）94号文件1份，拟证明省国土资源厅同意原告的选址，原告的选址不在天然草场。被告对原告提交上述证据发表如下质证意见：1、被告作出行政处罚决定和强制拆除决定后，原告不服应当在法律规定的6个月的起诉期限内起诉。虽然原告曾向海南州中级人民院提起诉讼，但被海南州中级人民院和省高级人民院裁定驳回起诉，原告起诉显然已过起诉期限。2、共和县环境保护和林业局的2011（41）号文件，对原告选址表示为植被稀疏，土质为不适合植被生长的粘土，这是2011年对土地现状作出评估，并不表明该土地不是草地。共和县发展和改革局（2011）242号文件和省国土资源厅（2014）94号文件也不能证明原告选址不在草地，这三份文件均是对当时土地现状的认定，不是土地类别认定。经被告现场勘验，原告选址天然牧草地为43.95亩，集体设施农用地1．33亩，集体建设用地4.70亩，原告生产经营活动破坏植被生长。3、被告在作出行政处罚时未告知原告依法享有的陈述和申辩权利，在作出强制拆除决定未书面催告原告履行义务，程序上存在瑕疵，但行政处罚和强制拆除决定并不违法。经审理查明：2011年原告共和县利民页岩多孔砖有限责任公司在××县所在区域内选址建设共和县次汗土亥利民多孔空心砖厂，向共和县环境保护和林业局提出了新建共和县次汗土亥利民多孔空心砖厂报告。经共和县环境保护和林业局现场勘验，于2011年4月29日作出新建项目的选址意见：选址地理环境比较恶劣，植被稀疏，土质为不适合植物生长的粘土。项目占地面积15亩，非基本农田，权属性质为集体所有，地势平坦，周边无饮用水，交通状况良好，适合项目建设。2011年9月29日共和县发展和改革局立项批复同意在原告共和县利民页岩多孔砖有限责任公司建设公共租赁房项目。2014年5月26日青海省国土资源厅审查通过共和县次汗土亥利民多孔空心砖厂建设项目压覆矿产资源调查评估报告。2017年3月被告共和县农牧和科技局以原告所建砖厂占用了国有天然草场，且未办理相关草原征占用手续即修建了厂房生产，破坏草原植被，违反了《中华人民共和国草原法》相关规定，于2017年3月23日向原告发出了责令整改通知书，限期要求原告停止非法活动、拆除违法建筑、恢复草原植被。2017年7月24日被告向原告作出共行罚字（2017）第2号行政处罚决定书，以原告修建砖厂非法占用了国有草场为由，限原告于2017年7月29日前拆除在非法占用草地上的建筑物及其他设施，并恢复草原植被。2017年8月3日，被告作出共农拆字第1号强制拆除决定书，决定对原告公司修建的违法建筑于2017年8月3日予以强制拆除。另查明原告对被告行政处罚和强制拆除决定不服，于2018年1月19日向海南州中级人民法院起诉被告共和县农牧和科技局和共和县人民政府，海南州中级人民法院认为共和县人民政府不是该案行政处罚的机关，驳回原告起诉，原告又向青海省高级人民法院提起上诉。青海省高级人民法院于2018年10月18日裁定驳回原告上诉，维持原裁定。本院认为，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第三十八条“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第四十四条“对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”即告知程序是强制执行程序的前置。本案中，被告对原告作出强制拆除决定时，未履行行政强制法规定的催告程序、公告程序。强制拆除决定书告知原告三个月起诉期限违背了行政诉讼法规定的6个月起诉期限，剥夺了原告的陈述权、申辩权、起诉权。强制拆除决定认定原告在××县天然草场修建多孔砖厂行为属于违法建设行为，其生产活动破坏了草原植被，但被告提供勘验图和卫星图片均看不出原告砖厂选址在天然牧草地，而原告提供的共和县环境保护和林业局对原告砖厂选址的立项批复中，选址地理环境比较恶劣，植被稀疏，土质为不适合植物生长的粘土。因此，没有证据证明原告砖厂选址区域已被政府草原行政管理部门划定为天然草场。在此情况下被告作出强制拆除决定，存在认定事实不清，拆除程序和行为违法。被告于2017年8月3日向原告作出强制拆除决定后，原告在行政诉讼法规定的6个月起诉期限内向海南州中级人民法院提起行政诉讼，因起诉被告之一共和县人民政府不是本案行政处罚机关，原告起诉被海南州中级人民法院和青海省高级人民法院裁定驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外其他特殊情况耽误起诉期限的在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”原告起诉期限不属于其自身的原因耽误的，诉讼的时间不因计算在起诉期限内。因此被告认为原告起诉已过起诉期限不能成立。本院对原告要求确认被告强制拆除决定违法的诉求予以支持。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第三十八条、第四十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第七十四条第二款第（一）项规定，经合议庭评议，判决如下：被告共和县农牧和科技局于2017年8月3日作出的共农拆字（2017）第1号强制拆除决定书及拆除行为违法。本案案件受理费50元，由被告共和县农牧和科技局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海南藏族自治州中级人民法院。审 判 长 王 志 刚审 判 员 赵 生 兰审 判 员 万玛旦增 二〇一九年十一月二十五日法官助理 张 秀 林书 记 员 周 忠 措附：本判决适用的法律条文《中华人民共和国行政强制法》第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第四十四条对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第七十四条（第二款）行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；