江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0691行初685号 原告陆某某，男，1947年2月10日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人杨某，女，1981年3月6日生，××族，住南通市崇川区，系原告女儿。 委托代理人周晓炎，江苏言诺律师事务所律师（系法律援助律师）。 被告南通市崇川区任港街道办事处，住所地南通市崇川区外环西路315号。 法定代表人邓成杰，主任。 应诉负责人王陈军，南通市崇川区任港街道办事处党工委员、政法委书记。 委托代理人李小飞，江苏开炫（南通）律师事务所律师。 第三人陆玉林，男，1957年12月3日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人杨连珍，女，1958年1月23日生，住南通市崇川区，系第三人妻子。 委托代理人陈建辉，江苏崇海律师事务所律师（法律援助）。 原告陆某某诉被告南通市崇川区任港街道办事处（以下简称任港街办）、第三人陆玉林确认行政强制拆除行为违法一案，本院于2019年5月29日立案受理后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月10日公开开庭审理了本案，原告陆某某及其委托代理人周晓炎，被告任港街办应诉负责人王陈军及委托代理人李小飞，第三人陆玉林及委托代理人杨连珍到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告陆某某诉称，2019年4月18日，原告位于南通××村××号的房屋被拆除。原告大部分家俱、生活用品被损毁，另有75平方米无证房被强拆。原告获悉系被告任港街办所为。请求确认被告拆除原告位于南通××村××号房屋的行为违法、恢复原状、赔偿其他财产损失18万元及屋顶、门窗修理费用1万元。 为支持其诉请，原告向本院提交了以下证据：1.民事判决书、赠与协议等，其中崇川区人民法院[2001]崇民初字第577号民事判决书、与陆连珍签订的赠与协议等记载分家析产的全过程，证明案涉房产所有权属于原告；2.接处警登记表三份，其中2016年10月两次报警，警方并未告知拆除主体。2019年4月18日报警后，原告获知房屋系任港街办拆除。证明原告起诉未超过法定起诉期限；3.照片一组及电费缴费凭证，证明2016年屋顶损坏后原告进行过维修，且一直有人居住；4.行政复议决定及公证书，证明土地登记权源发生变化导致土地使用证注销，属于程序上的处理，并不必然导致实体权利丧失。 被告任港街办辩称，补偿安置协议签订后，被告于2016年10月8日对案涉房屋实施了拆除，仅留存局部墙体。2019年4月18日是对残存墙体的拆除，不能认定为房屋，因此原告起诉已经超过法定起诉期限。原告对案涉房屋占地范围内的宅基地不享有使用权，且恢复原状不符合经济原则，故该主张不能成立。拆除房屋时室内并无物品，原告主张赔偿不符合事实和常理。请求裁定驳回原告的起诉。 为证明被诉拆除行为合法，被告在法定期限内向本院提交以下证据：1.搬迁公告、补偿安置方案，证明被诉行为存在的背景事实；2.房屋搬迁补偿安置协议、承诺书，证明协议签订后被告于2016年10月8日即对案涉房屋予以拆除；3.任港派出所对陆某某所作的询问笔录两份及对杨连珍所作的询问笔录一份，证明原告对拆除事实早已于2016年10月知哓，本案起诉已经超过法定起诉期限；4.宅基地和建筑占地分户清查登记表、南通市郊区社员住房和宅基地情况登记、关于注销陆某某户集体土地使用证的通知，证明原告对案涉房屋不享有宅基地使用权，案涉房屋属于陆合高户。 第三人陆玉林述称，原告于2016年10月9日报警即已知晓拆除事实，直至2019年才起诉，显已超过法定起诉期限。2019年4月，被告是对拆除现场的清理。规划部门已确定案涉房屋系违章建筑，责令原告限期拆除，但原告一直未拆。第三人向国土部门反映后，国土部门注销了发放给原告的土地使用证书，第三人享有合法的宅基地使用权，因此第三人与被告签订协议是合法的，被告拆除案涉房屋也是合法的。原告主张赔偿损失没有事实依据。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人陆玉林向本院提交以下证据：1.注销陆某某户集体土地使用权证的通知，证明原告不享有合法的土地使用权；2.宅基地和建筑占地分户清查登记表（同被告证据4)，证明原告土地使用权证被注销后，使用权人应回归到陆合高；3.对时任南通港村及任港街办干部戴汉林、李杰、白万华所作的调查笔录，证明原告在南通港村不享有宅基地使用权；4.市规划局公告，证明案涉房屋系违法建筑；5.陆桂生户78年建房报告。结合乡村干部陈述，证明宅基地使用权系第三人和其父母享有；6.民事诉状及任港派出所的询问笔录，证明原告起诉超过起诉期限；7.房屋搬迁补偿安置协议及第三人出具的承诺书，证明被诉拆除行为合法，原告与第三人之间可以通过民事途径解决。8.证人证言，第三人申请张某,4作庭作证，张某,4陈述：2016年10月6日签订了拆房协议，10月8日拆除的，陆某某报警的。没有和陆某某谈过补偿安置事宜，陆某某带着其兄妹七八人找到任港街办，我就带着协议和承诺书去了街办，我就把协议的复印件给了原告，协议未盖章，除抬头外，内容是空白的；2016年10月拆除时，因靠别人家的房屋太近，墙体没有拆，把朝南三间、朝东一间的屋顶及门窗拆除了。2019年10月街办组织拆除时顶没有修复，拆除时把东西移到外面场地了。 被告对原告所举证据质证认为，对民事判决书的真实性予以认可，根据判决四间房屋归属原告所有；对接处警登记表的真实性无异议，拆迁事宜众所周知，原告应知晓系被告所为，故超过起诉期限；对房屋照片及电费缴纳凭证的真实性无异议，但从照片上可以看出2016年10月房屋已基本拆除；对行政复议决定及公证书的真实性无异议，证明原告对案涉房屋不享有宅基地使用权。 第三人对原告所举证据质证认为，对判决书的真实性予以认可，案涉房屋给原告是有前提的，拆迁利益归第三人；报警记录证明原告起诉已过起诉期限；照片是拆迁前拍摄的，与本案无关；电费凭证与本案无关；原告的土地使用证已被注销，原告不享有宅基地使用权。 原告对被告所举证据质证认为，对搬迁公告、补偿安置方案的真实性、合法性均不予认可；补偿安置协议和承诺书是虚假的，对合法性不予认可；询问笔录不能证明原告知晓拆迁主体；宅基地和建筑占地分户清查登记表并非87底册，是虚假的；对南通市郊区社员住房和宅基地情况登记表的真实性予以认可。 第三人对被告所举证据的真实性、合法性、关联性均予以可。 原告对第三人所举证据质证认为，注销陆某某户集体土地使用权证的通知真实性予以认可；陆桂生户78年建房报告的真实性认可，但这是南通港村150号的房子，152号的房子是原告的；询问笔录不能证明原告起诉超过起诉期限；证人张某,4的证言只能证明原告于2017年12月4日到街办了解房屋被拆的情况，不能证明原告知晓房屋的拆除主体，且张某,4提供的是空白协议，不能证明原告应当知道行政行为的内容；对其余证据的证明效力不予认可。 被告对第三人所举证据的真实性予以认可。 本院对当事人提供的证据认证如下：1.原告所举崇川区人民法院[2001]崇民初字第577号民事判决书具有真实性，对判决确认的事实应予认定，即原告对位于南通××村××号房屋具有所有权；报警记录系公安机关出具，具有证明效力，证明原告获悉房屋被拆后向公安机关报警的事实；被告对房屋照片的真实性不持异议，结合证人张某,4的证言，确认该组照片反映2016年10月首次拆房后案涉房屋的状况；行政复议决定及公证书证明原告不享有土地使用权，至于权利主体的确认应结合被告、第三人举证及其他证据予以认定。2.被告所举搬迁公告、补偿安置方案，虽然原告对此合法性不予认可，但因该地块未经法定征收，系任港街办与被拆迁人自愿协商下的协议搬迁，涉及被拆迁户并非原告一户，故本院对其真实性予以认可；被告与第三人系房屋搬迁补偿安置协议的主体，双方对承诺书的真实性均认可，本院对其证明效力予以确认；公安机关对陆某某、杨连珍所作的询问笔录，具有真实性，至于是否证明原告起诉超过起诉期限，应结合笔录内容及拆除时间综合予以认可；被告所举宅基地和建筑占地分户清查登记表、南通市郊区社员住房和宅基地情况登记、关于注销陆某某户集体土地使用证的通知，结合法院生效判决确认的事实以及原告户籍迁往他村的事实，可以证明案涉房屋附属宅基地不属于原告所有。3.第三人陆玉林提供的注销陆某某户集体土地使用权证的通知、宅基地和建筑占地分户清查登记表（同被告证据4)、对时任南通港村及任港街办干部戴汉林、李杰、白万华所作的调查笔录，结合被告所举证据以及生效判决确认的事实，证明原告对南通××村××号房屋用地不享有宅基地使用权；市规划局公告的真实性予以确认，但案涉房屋系历史建房，建成于上世纪七十年代，不应视为违法建筑；原告对陆桂生户1978年建房报告的真实性认可，但认为是南通港村150号的房子，152号的房子生效判决已确认属于原告；证人张某,4的证言结合原告报警事实及提供的照片证明原告房屋首次被拆后，到被告处了解情况的事实，至于是否超过起诉期限，应结合其他证据综合评判。 经审理查明，原告陆某某先后为析产纠纷经过数次诉讼。其中，南通市中级人民法院作出（1991）民上字第355号民事判决、崇川区人民法院作出（2001）崇民初字第577号民事判决，确认位于南通××村××号的房屋中的朝东厨房、中间一间归陆某某所有。原告又通过与第三人陆玉林调解以及与陆连珍签订赠与协议取得朝南房屋三间中的西首一间及东首一间，至此，案涉房屋三间及朝南厨房一间所有权均归属原告。 原告提供的崇川区人民法院作出的（2001）崇民初字第577号民事判决认定，1979年陆连珍夫妇与其子陆某某、陆玉林兴建朝南瓦房三间，朝东厨房一间。1989年陆玉林为上述四间房屋向原郊区法院起诉，要求析产，同年南通市郊区人民法院作出[1989]民字第153号民事判决。陆某某、陆玉林不服，向南通市中级人民法院提起上诉。南通市中级人民法院以（1991）民上字第355号民事判决改判撤销[1989]民字第153号民事判决，对案涉房屋作出析产。其中，（1989）民字第153号民事判决认定：1978年11月，经申请和批准，陆某某拆除老房后可建房二间，陆桂生、陆连珍、陆玉林拆除老房后可建正屋三间、厨房一间。1979年，陆某某、陆玉林及其父母拆除旧房后，未按规定分别建房，却共同砌建朝南房屋三间，朝东厨房一间。因其时陆某某已婚，居住于女方家，该新建房屋一直由陆桂生、陆连珍、陆玉林及其妻女共同居住。1987年，南通市郊区任港乡政府清查宅基地面积时，上述房屋以陆桂生、陆连珍、陆玉林及妻女名义进行了登记。南通市中级人民法院（1991）民上字第355号民事判决认定：1986年，以陆玉林为首在上述房屋后又建成了一座朝南房屋三间。1987年，南通市郊区任港乡政府清查宅基地面积时，陆桂生夫妇、陆玉林及其妻女五人将1979年所建的房屋三间、厨房一间登记在自己名下。 2016年3月5日，南通市崇川区任港街道南通港社区居民委员会（以下简称南通港居委会）经八路及河道周边地块项目动迁指挥部发布《经八路及河道周边地块房屋搬迁公告》，公告事项包括：搬迁范围、补偿单位、被搬迁人、签约期限、评估时点等事项，并附经八路及周边地块项目搬迁范围图及搬迁补偿安置方案。2016年10月6日，南通港居委会与第三人陆玉林签订房屋搬迁补偿安置协议。协议约定搬迁房屋面积为105.2平方米（平房），合法用地面积204平方米；补偿安置方式为安置房安置；补偿款合计为159835.2元。同日，第三人陆玉林出具承诺：我陆玉林今签订父亲陆桂生（已故）和我本人共有房屋共计面积105.2平方米拆迁补偿协议，如发生其他兄弟财产纠纷，本人愿承担一切责任，与瑞诚公司无关。10月8日，被告对案涉房屋实施拆除，但未全部拆除，仅拆除了屋顶，门窗，朝南房屋的墙体。 原告随即报警，于10月9日向任港派出所办案民警陈述：“我在南通××村××一间房子，因为拆迁的问题那个房子一直没有人住，我房子是锁好的。今天下午我哥哥陆松林打电话我，说房子被人砸了，让我去看一下处理这事。我发现房子四周的窗户基本被人砸坏了，因为房子被人砸烂了，屋顶也被人砸塌了，所以我进去之后我就在各个房间门口看了一下，发现房子西边卧室的老八仙桌被人拿走了，一张床被人砸坏了；朝南正屋的堂屋大门也没人，还有一个衣橱被砸烂了，里面东西全部被掏空了，包括两个清朝的瓷盘子，其他东西没留意看；朝东卧室的一张床被人搬走了，停放的电瓶车被人砸坏了。我确定是拆迁部门做的这件事，之前因为拆迁问题没谈拢，所以他们过来砸我房子”。 11月15日陈述：“今天下午我发现位于南通××村××号的集装箱活动房被瑞诚拆迁公司和城管的人给拆掉了，我来报警。我位于南通××村××号的房子目前正在谈拆迁还没谈好，今天下午2点多钟我过去看，发现瑞诚拆迁公司有个叫张德宝的负责人带着公司的几个工作人员，还有戴着崇川城管帽子的人，还有南通港村的书记等五十人左右来我家房子那边，有三四个民工拿着榔头在敲我房子院子里集装箱活动板房。房子之前被拆迁队炸掉了，不好住人，就将那个集装箱活动板房弄过来给我姐姐姐夫住”。 2017年7月19日，第三人陆玉林妻子杨连珍向任港派出所民警陈述：“房子是我老公陆玉林的，我们已经和拆迁公司签订了协议，允许他们随时去拆，拆除时我们不在场，陆某某所说的这些物品都是些不值钱的物品，另外我记得拆房前，大姐陆红英拿了一张床和五斗橱等物，现在房子被拆后，陆某某为了防止房子被全部拆清，让二姐夫包鑫泉住在院子里，老的八仙桌还在那用着。他说是两个清朝的瓷盘子肯定是没有的，有的就是以前我们跟父母一起用的老碗老盘子等废物，有些被捡废品的捡走了，还有些还在那，根本不值钱的。该处朝南三间正房房顶已全部拆掉，墙体基本拆完，朝东那间目前只拆了一半”。 2019年4月18日，被告对未拆除部分继续拆除完毕。原告再次报警，任港派出所出警后形成的接处警登记表记载：民警到现场，报警人包云和陆俊称，此处是南通××村××号，为家中亲戚陆某某所有，现在此处房子被拆了，不知道是谁拆的，现陆某某不在南通。经了解，此房屋系任港街道组织人员拆除。 另查明，案涉房屋未办理产权证，也未办理宅基地使用权证。原告曾经取得集体土地使用权证，但于2001年4月11日被国土部门注销。2004年3月16日，南通市规划管理局向陆某某发布公告称，你户在南通港村7组建设的三间朝南正房、建筑面积72.67平方米，一间厨房、建筑面积4.62平方米一案，本局已审理终结，对你户的违法建筑已作出责令限期自行拆除的行政处罚事先告知书，并多次送达未果，现依法向你公告送达。你户对本处罚有异议，可进行陈述和申辩，逾期视为放弃。原告依据该公告认为除案涉房屋外，另有75平方米的违法建筑被拆除，据此主张赔偿。第三人则主张公告所指即为案涉被拆除房屋。 本院认为，本案争议在于：1.原告对被诉拆除行为的起诉有无超过法定起诉期限；2.被告实施的拆除行为是否合法；3.原告主张的恢复原状能否支持，如不能支持，赔偿损失的范围应当如何确定。 关于争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。行政行为的内容应当包括行政主体、行为对象等基本内容，否则利害关系人无明确的起诉对象，自然无法提起诉讼。本案中，被诉行政行为为强拆行为，而非第三人所签订的搬迁协议，属于行政事实行为。对于该行为超过法定起诉期限的举证责任应当由被告承担。从被告所举公安机关的询问笔录来看，仅能证明原告知道房屋被拆除但并不知晓行政行为的责任主体。况且，案涉房屋并非一次性拆除，2016年10月拆除后，原告阻止，直至2019年4月18日全部被拆，未全部拆完之前，损害后果尚未最终确定，故对被诉行政行为计算起诉期限的起点可从行为终了之日起计算。从第三人所举证据来看，公安机关制作的询问笔录不能证明原告知晓拆除责任主体系本案被告任港街办。证人张某,4仅能证明原告在房屋被损坏后，到任港街办了解拆迁情况，证人张某,4提供的房屋搬迁补偿安置协议一方主体系南通港居委会，并非任港街办，且协议内容仅有“抬头”，其余内容空白，也无协议双方当事人签名或盖章。因此，被告及第三人所举证据均不能证明原告自知道或应当知道行政行为内容之日起已经超过一年，故原告所提本案之诉未超过法定起诉期限。 关于争议焦点2，首先，关于本案责任主体的确定。案涉地块属于集体土地，未经法定征收途径，而是采取协议搬迁的方式，协议搬迁的一方是南通港居委会，但南通港居委会显然不具有行政主体资格，庭审中被告也未就责任主体问题提出异议,因此，拆除案涉房屋行为产生的行政责任应当由本案被告承担。 其次，关于拆除行为是否合法的判断。因案涉地块属于协议搬迁，协议搬迁是基于财产权利人自愿让渡房屋、土地使用权前提下的一种搬迁方式，这种方式并不赋予行政机关强制执行的权力，而是在搬迁双方协商一致的基础之上，由被拆迁人自愿交付或拆除房屋，行政机关给予被拆迁人补偿安置。这种搬迁方式的特点体现为协商一致、自愿履行。依据处分权归属所有权人的原则，只有财产权利人对其被拆迁的房屋等财产享有合法的处置权，这种处置权体现为参与拆迁程序，包括签订拆迁协议、交付房屋等。因此，被告任港街办应当与权利人协商，通过自愿交付房屋的方式拆除案涉房屋。本案中，生效法律文书、赠与协议已经确认案涉房屋的所有权人系陆某某，被告显然未经权利人陆某某同意即拆除了房屋。 至于南通港居委会与第三人陆玉林签订房屋安置补偿协议及第三人出具的承诺书是否影响本案被诉拆除行为的合法性。案涉房屋系在宅基地上所建造，宅基地使用权属于集体土地所有权上的用益物权，根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。通常，依据“房地合一”的原则，宅基地使用权的主体与地上附着物即所建房屋的所有权主体应当同一，宅基地使用权人对地上建筑物享有所有权，在案涉房屋未经登记公示权利主体的情况下，被告基于拆迁前对土地使用权主体的调查，在难以获知房屋存在其他所有权人而第三人主张所有权时，与宅基地使用权人即第三人陆玉林订立房屋安置补偿协议，并依据协议拆除房屋可视为经过了权利人同意。然而本案中房地主体出现了分离，根据各方当事人均无异议以及生效判决认定的事实，案涉房屋的所有权归属原告，而宅基地使用权在1987年南通市郊区任港乡政府清查宅基地面积时，登记在陆桂生夫妇、陆玉林及其妻女五人名下。在房地主体不一致的情况下，应当判断被告在相关权利人主张权利时，是否尽到相应的注意义务。纵观案涉房屋的拆除过程，被告在2016年10月8日首次拆除案涉房屋时，原告随即报警，其后又去被告处了解房屋被拆事宜，应当推定被告已经知晓案涉房屋的所有权属于原告，而非第三人。被告在明知的情形下，又于2019年4月18日强拆不属于第三人的案涉房屋，因此本院确认被诉拆除行为违法。 关于争议焦点3，《中华人民共和国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯财产权，造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。因此，恢复原状是以可能恢复原状为前提。被拆除房屋的恢复重建应当考虑所在地区的整体规划用途，案涉被拆除房屋虽位于集体土地上，但庭审中被告认为已列入滨江生态保护区范围，且所在地块的房屋基本拆除完毕。因此，本院认为恢复原状显然与城市总体规划布局不符，被告应当采取支付赔偿金的方式予以赔偿。 需要指出的是，被告系在协议搬迁下拆除了原告的房屋，故在确定赔偿金额时，应当参照该地块的补偿安置方案确定赔偿方案，给予原告公平合理的赔偿。此外，在案涉房屋与附属宅基地使用权相分离的情况下，被告需要综合考虑房地补偿的方式，以使相关权利人均能得到妥善的安排。至于原告主张的室内物品等损失以及第一次房屋被损坏后的修复费用，可由被告作出赔偿决定时一并予以处理。 综上，被告任港街办拆除原告陆某某位于南通××村××号的房屋违法。对于原告恢复房屋原状的请求，因缺乏事实与法律依据，本院不予支持。被告可与原告协商相关赔偿事项，如协商不成，应及时作出赔偿决定，以实质化解争议。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告南通市崇川区任港街道办事处拆除原告陆某某位于南通港村七组152号房屋的行为违法； 二、责令被告南通市崇川区任港街道办事处在本判决生效之日起两个月内作出赔偿决定； 三、驳回原告陆某某恢复原状等诉讼请求。 案件受理费50元，由被告南通市崇川区任港街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审判长  张志新 审判员  管丽君 审判员  张 燕 二〇一九年十一月十一日 书记员  唐贞贞