辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽02行初188号原告张润清，男，1949年11月24日出生，汉族，住址庄河市。原告李明义，男，1955年7月5日出生，汉族，住址庄河市。原告于连波，男，1964年8月22日出生，汉族，住址庄河市。共同委托代理人孔垂熙，上海汉盛（沈阳）律师事务所律师。共同委托代理人吉朝然，上海汉盛（沈阳）律师事务所实习律师。被告庄河市人民政府，住所地庄河市世纪广场1号。法定代表人谢德洋，市长。委托代理人盛钰文，庄河市环境保护局工作人员。委托代理人王飞，辽宁展恒律师事务所律师。原告张润清、李明义、于连波因与被告庄河市人民政府履行补偿职责一案，于2019年7月16日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案。经本院释明，原告张润清、李明义、于连波于2019年7月22日向本院提交变更后的起诉状。本院于2019年7月25日向被告庄河市人民政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原告张润清、李明义、于连波起诉称，请求判决被告庄河市人民政府依法作出补偿决定，按照有关法律、法规的规定，对原告的各项损失予以补偿，包括但不限于承包费、经营损失、投入成本损失、停产损失等相关费用，共计1500万元。主要理由是：韩玉文、都兴闯于2007年10月20日在前发村通过公开拍卖方式承包了庄河市××前××村闫屯村民小组山林地。2008年6月18日，包括三原告在内的四人共同承包了上述土地用于开采石料，并与韩玉文、都兴闯在前发村村民委员会的同意下签订正式的转包合同。被告庄河市人民政府发布庄政发[2016]34号文件，并依据此文件做出关闭饮用水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定，关停了原告承包的采石场。但是，被告庄河市人民政府一直没有下发补偿款项，原告多次请求被告庄河市人民政府作出补偿决定，其都不予理睬。一、原告承包采石场的手续齐全，且转包行为符合法律规定。原告与蓉花山镇前发村签订承包合同是符合法律程序的，原告通过拍卖的方式获得了此土地的开发使用权。程序合法，且没有损害国家、第三人的利益，因此合同有效。并且，此次转包行为也是合法行为，并没有违反法律的相关规定。该承包协议从民主议定程序、公开竞拍和双方权利义务的履行，都符合法律规定，该承包合同合法有效。承包合同中，明确约定了原告拥有此片山林的经营权、转包权、开发权。二、原告的利益损失直接原因是被告造成的。庄河市人民政府发布庄政发[2016]34号文件，并依据此文件做出关闭饮用水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定，关停了原告承包给大连鸿润矿业有限公司的采石场。这直接导致了原告不能对此块土地予以开发，原告的承包经营权自2008年6月15日至2037年10月30日止。被告的行为直接导致原告利益实现的不能。并且，原告为了这块土地投入了巨额的资金与心血，在取得相应的承包权之后，原告对该土地的采石场进行了开发和建设，投入了大量资金，并且大量引进设备、招聘技术员工等，投入了大量的人力、物力。该采石场手续齐全，一直合法经营已经多年。其损失造成的直接原因是庄河市人民政府的行政行为。三、原告向被告提出申请，被告拒不作出补偿决定。原告于2019年3月19日向被告提出申请，经过两个月的等待，被告仍然置之不理，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项之规定，特提起本案诉讼。被告庄河市人民政府辩称，一、其从未实施过关停原告承包的采石场的行为，原告起诉不符合法律规定。经核实，被告作出庄政发[2016]34号《庄河市人民政府关于关闭饮用水水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定》（以下简称“[2016]34号文件”)，决定对饮用水水源地一、二级保护区内的12个环保违规建设项目予以关闭，但关闭的环保违规建设项目中并不涉及原告的采石场，即原告主张对其采石场的关停行为并不存在。另根据《中华人民共和国物权法》第四十六条“矿藏、水流、海域属于国家所有”、《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”之规定，矿产资源属于国家所有，进行矿产资源勘查、开采的，需经行政主管部门审批。原告张润清、于连波、李明义并非其诉称的位于庄河市××前××村矿山的所有权人，而被告通过矿产资源行政主管部门了解到，原告也未在该区域取得过采矿权或探矿权。据此，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。二、原告与被告依法关停大连鸿润矿业有限公司（以下简称“鸿润矿业公司”）的采矿场行为，没有事实上和法律上的利害关系，原告基于鸿润矿业公司的关停行为诉求被告向其给予补偿，亦没有事实和法律依据。被告严格按照《中华人民共和国水污染防治法》、《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知》（辽政办发[2015]108号）等法律法规规定，对包括鸿润矿业公司在内的12个环保违规建设项目进行调查处理，作出关闭、拆除决定，不存在任何违法情形。目前，被告正与鸿润矿业公司等关停企业积极沟通后续搬迁和设施拆除事宜。鸿润矿业公司与原庄河市国土资源局签订《采矿权出让合同》，有偿取得位于庄河市××前××村的花岗岩矿矿山的采矿权，并办理了《采矿权许可证》，系合法采矿权人，也是被告关停矿山行政行为的相对人。本案中，原告并非被告关停矿山的采矿权人，非行政行为相对人；根据原告提供的证据显示，其与鸿润矿业公司之间也不存在矿山或采矿权的承包经营关系，而被告也了解到，原告从前发村委会承包的土地、林地等亦不在鸿润矿业公司的矿区范围内，其与鸿润矿业公司的此次关停行为没有事实上和法律上的利害关系。据此，原告无权基于被告对鸿润矿业公司的关停行为提起行政诉讼，其向被告主张相关补偿亦没有事实和法律依据。三、原告提起本案诉讼，不符合“履行职责之诉”的法定条件。被告未对原告的采矿场实施过任何关停行为，原告与庄河市政府下发[2016]34号文件关停12个环保违规建设项目，以及关停鸿润矿业公司的行为也均没有事实上和法律上的利害关系。被告的相关行为没有对原告的权利义务产生影响，其对履职申请事项不具有实体法上的请求权基础。另根据大连市发展和改革委员会、大连市财政局、大连市环境保护局下发的《关于印发〈大连市级饮用水水源（庄河区域）一、二级保护区企业和项目关闭搬迁补偿资金管理办法〉的通知》的规定，此次庄河区域饮用水水源保护区内企业和项目关闭搬迁工作涉及的补偿政策、补偿资金及补偿意见出具等均是由大连市人民政府、大连市环境保护局、大连市财政局等单位负责，被告并非此次关闭搬迁工作的补偿责任单位，被告无权直接向关闭企业和项目作出补偿决定。据此，原告张润清、于连波、李明义提起本案诉讼，不符合履职诉讼案件的法定起诉条件。四、原告诉请被告补偿承包费、经营损失、投入成本损失、停产损失等相关费用共计1500万元没有事实和法律依据。本案中，结合原告的诉讼请求及事实理由可以看出，原告系基于被告下发的[2016]34号文件关停鸿润矿业公司等行为提起本案诉讼并主张补偿，但原告不能证实其与前述行为有事实上和法律上的利害关系。据此，原告直接起诉要求被告补偿1500万元损失没有事实和法律依据。另原告对其主张的1500万元损失的存在负有举证责任，现其提及的经营损失、停产损失等均为间接损失，并非可以纳入法律保护的直接损失。综上，请求裁定驳回原告的起诉。经审理查明，2009年3月13日，庄河市国土资源局颁发编号为C2102832009017120007407号采矿许可证，登记的采矿权人为庄河市蓉花山镇裕兴采石场（庚永春），地址为庄河市蓉花山镇双烈士村，矿山名称为庄河市蓉花山镇裕兴采石场花岗岩矿，有效期为自2009年3月13日至2010年1月13日，矿区面积为0.0673平方公里。2015年5月12日，庄河市国土资源局作为出让人与作为受让人的鸿润矿业公司签订《采矿权出让合同》，将位于庄河市××××、矿区面积为0.0673平方公里的花岗岩矿出让给大连鸿润矿业有限公司，出让时间为2015年1月11日至2017年1月11日。同日，庄河市国土资源局向鸿润矿业公司颁发编号为C2102832009017120007407号采矿许可证，有效期限自2015年1月11日至2017年1月11日。2016年1月11日，经大连市人民政府同意，大连市人民政府办公厅印发《大连市清理整顿环保违规建设项目实施方案》，其中规定对于需要依法关闭的违规建设项目，由各级政府（管委会）设定关停时限，依法予以关闭；对于需要进行备案完善的违规建设项目，未按时完成整改或者经整改仍然不符合环保管理要求的，由各级政府（管委会）依法予以关闭。2016年12月27日，庄河市人民政府印发《庄河市人民政府关于关闭饮用水水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定》（庄政发[2016]34号)，决定对包括鸿润矿业公司在内的12个环保违规建设项目予以关闭、拆除。2017年12月22日，大连市发展和改革委员会、大连市财政局、大连市环境保护局印发《大连市级饮用水水源（庄河区域）一、二级保护区企业和项目关闭搬迁补偿资金管理办法》。其中：第四条规定，“本办法适用于庄河区域直接向大连市主城区供水的碧流河水库、英那河水库、朱偎子水库、转角楼水库四个饮用水源一、二级保护区内的企业和项目的关闭搬迁补偿。”第五条规定，“水源地企业和项目关闭搬迁补偿资金仅用于支持饮用水水源地保护区划定前已存在，具有土地使用权证明或房屋权属证明、工商营业执照的企业和项目。”第七条规定，“庄河市政府负责补偿资金申请，并对关闭搬迁企业和项目申请材料进行审核，提出初选名单，组织实施关闭或搬迁工作。…”第八条规定，“市环保局负责对庄河市政府报送企业和项目的土地使用权证明或房屋权属证明材料及工商营业执照进行形式复核，并出具复核意见，指导和督促庄河市政府关闭搬迁工作。”第九条规定，“市发展改革委会同市财政局依据市环保局的复核意见，委托第三方机构对符合补偿条件的企业和项目关闭搬迁补偿评估报告进行审核。”第十一条规定，“市财政局依照第三方机构的审核意见及市投资管理相关管理规定拨付资金。”2019年3月19日，张润清、于连波、李明义通过中国邮政EMS特快专递向庄河市人民政府提出采石场补偿申请书，请求对关闭其经营的采石场予以经济补偿，包括但不限于承包费、经营损失、投入成本损失、停产损失等相关费用，共计1500万元。在本院于2019年10月9日询问时，张润清、李明义、于连波自述：在经营的采石场到期后，庚永春将其转包给了于吉和、李秀春，庚永春则在原采石场的旁边继续经营。2008年6月15日，张润清、李明义、于连波在原有矿坑的基础上承包了山林，合同约定可以采矿，其向庄河市国土资源局申请扩大开采面积。2009年3月13日，庄河市国土资源局向庚永春颁发采矿许可证，该许可证即为张润清、李明义、于连波取得的采矿权证书。张润清、李明义、于连波以庚永春为法定代表人经营至2011年6月20日。2011年6月20日以后，大连市金州区春意苗木基地与其签订租赁合同，承租了于吉和、李秀春经营的矿坑15年，承租了张润清、李明义、于连波经营的矿坑30年。鸿润矿业公司是从大连市金州区春意苗木基地手中获得该矿坑并进行经营的。此外，张润清、李明义、于连波自述，其在案涉矿区范围内建设的未被拆除的房屋均由鸿润矿业公司控制使用，其未取得案涉采石场所在土地的土地使用权证书。认定上述事实的证据有原告提交的采石场补偿申请书及中国邮政EMS特快专递邮单，被告提交的《采矿权出让合同》、采矿许可证、《大连市清理整顿环保违规建设项目实施方案》、《庄河市人民政府关于关闭饮用水水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定》、《大连市级饮用水水源（庄河区域）一、二级保护区企业和项目关闭搬迁补偿资金管理办法》，以及双方当事人的陈述，在卷为凭，足以认定。原告提交的其他证据，与本院查明的事实无关，本院不予确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”第十三条规定，“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”根据上述规定可知，所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。从原告的诉请看，本案系三原告提起的要求被告履行补偿职责的诉讼案件。依照前述规定，三原告应当符合具有提起本案履责诉讼的原告资格这一起诉条件。对此，本院认为，在要求行政机关履行职责类的行政诉讼中，行政行为的拒绝作出致使申请人的权利受到侵害，是申请人与行政机关的履责行为之间产生法律上利害关系的必要条件。需要指出的是，这里的“权利”应当是通过法律规范明确赋予申请人，且并非明显不属于被告职权范围的事项。只有该“权利”存在，申请人所提申请对有关行政机关才产生法律上的效果，从而使有关机关的处理与申请人产生法律上的利害关系。也即，在申请行政机关履行职责的诉讼中，原告的诉权必须以相应的实体请求权为基础。这种实体请求权基础，可以产生于或者基于某一法律规定，某一行政机关的保证或者某一行政合同。因此，判断三原告是否具有提起本案诉讼的原告资格，并不以其是否曾向被告提出补偿申请为依据。此外，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：…（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；…之规定，三原告应当对其具有提起本案诉讼的原告资格承担初步的举证责任。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第一百一十八条规定，“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”第一百二十一条规定，“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定，“…勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。…从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。”第三十九条第一款，“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。”第五十一条规定，“本法施行以前，未办理批准手续、未划定矿区范围、未取得采矿许可证开采矿产资源的，应当依照本法有关规定申请补办手续。”《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条规定，“《矿产资源法》及本细则中下列用语的含义：…采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。…”自1998年2月12日起施行的《矿产资源开采登记管理办法》第六条第三款规定，“准予登记的，采矿权申请人应当自收到通知之日起30日内，依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费，并依照本办法第十条的规定缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。”《辽宁省矿产资源管理条例》第二十四条第二款规定，“准予登记的，采矿权申请人应当在收到通知之日起1个月内，按国家规定到批准登记的地矿主管部门缴纳当年采矿权使用费，领取采矿许可证，成为采矿权人。”根据上述规定可知，采矿权属于特别法上的用益物权，未经登记不发生法律效力。采矿权人是经国家矿产资源管理部门审查批准的，独立享有矿产资源开采权利并承担相应法律义务的法人、自然人或者其他组织。只有具备了特定的行为能力，才能成为采矿权人。只有采矿权人，才有权从事采矿活动。当政府行为导致合法的采矿活动无法进行时，有权获得补偿的应当是矿产资源的用益物权人，即采矿权人。此外，就本案而言，《大连市级饮用水水源（庄河区域）一、二级保护区企业和项目关闭搬迁补偿资金管理办法》对被告作出的案涉关闭拆除决定的补偿对象予以了明确限定，即在饮用水水源地保护区划定前已存在，具有土地使用权证明或房屋权属证明、工商营业执照的受到关闭搬迁决定影响的企业和项目。以上法律规定和补偿办法共同构成了相关权利主体申请行政机关履行案涉补偿职责的实体请求权基础。本案中，从现已查明的事实看，在被告作出《庄河市人民政府关于关闭饮用水水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定》（庄政发[2016]34号)，决定对12个环保违规建设项目予以关闭、拆除时，三原告所主张的位于庄河市××前××村的案涉花岗岩矿的登记采矿权人为鸿润矿业公司，被告决定的关闭拆除对象亦是鸿润矿业公司，均非三原告。三原告主张其系案涉花岗岩矿的权利主体，缺乏法律依据，本院不予采纳。据三原告所述，案涉花岗岩矿及其附属房屋、设施的实际经营主体是鸿润矿业公司，无据证明三原告针对案涉花岗岩矿及其附属房屋、设施存在生产经营活动，故无法证明三原告系符合前述规定的具有土地使用权证明或者房屋权属证明、工商营业执照的且受到关闭拆除决定影响的项目的经营主体。也即，三原告不是被告在履行对关闭搬迁企业和项目申请材料进行审核，提出初选名单，组织实施关闭或搬迁工作职责时，应当特别考虑和保护的权利主体或者利益主体。因此，三原告要求被告对其履行补偿职责，缺乏相应的实体请求权基础，不具有提起本案诉讼的原告资格，其起诉依法应予驳回。至于三原告所主张的其因案涉关闭拆除决定导致其就案涉土地无法使用，影响其对山林、土地的开发利用权一节，本院认为，就案涉花岗岩矿及其所在土地而言，一方面，案涉关闭拆除决定针对的仅是案涉花岗岩矿这一环保违规项目，无据证明该决定对案涉花岗岩矿的经营活动之外的其他生产或者生活活动产生影响，另一方面，如果三原告所述事实属实，案涉花岗岩矿的生产经营活动就涉及多个民事主体和多个民事法律关系，三原告因案涉花岗岩矿无法继续经营而产生的损失，应当通过民事诉讼途径解决，其提起本案行政诉讼，缺乏法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告张润清、李明义、于连波的起诉。原告张润清、李明义、于连波已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  李雪霜审判员  李 健审判员  徐建海二〇一九年十一月七日书记员  姜雪婷附本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。