西安市未央区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）陕0112民初9637号 原告西安市鄠邑区住房和城乡建设局。机构地址：陕西省西安市鄠邑区人民路中段。统一社会信用代码11610125013493203K。 负责人耿涛，局长。 委托代理人杨健，男，该单位燃气热力管理站主任。 委托代理人梁策，西安市鄠邑区余下法律服务所法律工作者。 被告西安西户天然气有限公司。住所地：户县东城南路。统一社会信用代码91610125766986168J。 法定代表人王自慧，董事。 委托代理人温颖安，陕西迎旭律师事务所律师。 委托代理人王小泉，陕西静远新言律师事务所律师。 原告西安市鄠邑区住房和城乡建设局（以下简称鄠邑区住建局）与被告西安西户天然气有限公司（以下简称西户公司）合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告委托代理人杨健、梁策、被告委托代理人温颖安、王小泉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告鄠邑区住建局诉称，二0O九年三月十九日,其与被告西户公司签订《户县天然气开发经营合同》一份。该合同约定“乙方(被告)在户县独家投资开发经营天然气”,由于该合同约定被告西户公司在户县(现鄠邑区)行政区域内独家开发经营天然气违反《中华人民共和国反垄断法》及《中华人民共和国反不正当竞争法》等有关法律之规定,排除竞争,违反社会主义市场经济秩序,故应依法予以变更。2017年撤县设区之后,鄠邑区正在向国际化大都市副中心城市迈进,人民群众,企事业单位对天然气的需求日益增长,但因被告自身应对市场变化能力有限,不能完全满足群众的需求,导致天然气供应投诉量增大,不时有群众向市长信箱,媒体及相关部门反映气压低,供气不稳定,服务质量差等现象,严重制约和影响了城乡发展,损害了党和政府在群众心目中的形象。2017年,国家发展改革委员会等十三部门联合印发《加快推进天然气利用的意见》的通知(发改能源[2017]1217号),为了蓝天计划、节能减排,要求大力优先推进天然气利用。但仍因被告发展能力有限,导致我区煤改洁任务进展缓慢,位列全市最后,受到中央环保督察组的通报批评，所以变更合同属情事变迁的法定情由。目前,我区大气污染防治已提升到战略高度,治污减霾形势非常严峻,为了坚决贯彻省委省政府、市委市政府等上级有关文件精神,大力发展利用清洁能源,提升我区城市竞争力和居民生活水平,涉案合同的独家经营开发已成为我区跨越式发展的瓶颈。因此,有必要在我区再引进其他天然气供应商。基于上述事实和理由及相关法律规定,其与被告多次协商解决调整供气范围无果。无奈,诉讼请求：一、依法变更《户县天然气开发经营合同》中关于“独家投资开发经营天然气”的约定,将其变更为“非独家投资开发经营天然气”；二、诉讼费用由被告负担。 被告辩称，一、其与被告鄠邑区住建局签订的《户县天然气开发经营合同》合法、有效,并无任何违反《反垄断法》、《反不正当竞争法》的内容,鄠邑区住建局以此为由主张变更合同的诉请不能成立。其与鄠邑区住建局2009年3月19日签订的《户县天然气开发经营合同》是双方在公平、自愿、协商一致的基础上的真实意思表示,是合法有效的。该合同项下的天然气开发项目是鄠邑区人民政府2004年“西洽会”招商引资的重点项目。合同签订后,其投入巨大的资金和人力、物力,积极履行合同约定的权利义务,在合同已经履行的十余年里,其没有任何违反法律法规的行为,始终遵守市场经济秩序,坚持在政府许可范围内合法经营,为鄠邑区人民提供着优质的天然气服务。因此,鄠邑区住建局以违反《反垄断法》、《反不正当竞争法》为由要求变更合同的诉请,没有任何事实根据和法律依据,依法应予驳回。二、鄠邑区住建局以情势变更为由主张变更合同的诉请,无任何法律依据和事实根据,依法不能成立。《合同法》及司法解释中规定的“情势变更原则”,是指在签订合同时“无法预见”的“重大变化”。对于情势变更原则的适用,最高法院明确要求慎重适用,要围绕国家经济发展战略和“保增长、保民生、保稳定”要求,遵循侧重于保护守约方的原则,维护诚信的市场交易秩序,这对保障公平法治的投资环境,公平解决纠纷、提振市场信心等具有重要意义。鄠邑区住建局在诉状中所称的2017年鄠邑区撤县设区、人民群众日益增长的需求、国家发改委等部门印发《加快推进天然气利用的通知》,以及鄠邑区受到中央督查组的通报批评等,均不属于前述法律规定的在签订合同时“不可预见”的“重大变化”。2016年3月31日,鄠邑区人民政府曾以第87次常委会议纪要的形式“原则同意第三人在户县实施天然气气化项目”,但该决议内容显然违背了西户公司与鄠邑区住建局所签订合同的约定。对此,西户公司向西安市人民政府提出了行政复议申请。西安市人民政府市政复决字(2016)198号《行政复议决定书》认为:户县人民政府做出的《会议纪要》“原则同意第三人在户县实施天然气气化项目”,与“合同”允许西户公司在“户县行政区域内独家投资开发经营天然气”的约定存在冲突,违反诚信原则,应当予以纠正,决定撤销户县人民政府第87次常委会《会议纪要》中“原则同意陕西城市燃气发展有限公司在我县实施天然气气化项目”的内容。综上,鄠邑区住建局狭隘的从自己地方部门利益出发,将国家规划、经济增长、人民需求视为所谓的“情事变迁”,并以此为由要求变更合同,不仅是对法律错误的理解,而且也严重损害了人民政府的信誉,西安市人民政府对鄠邑区人民政府的错误认识及行为也依法予以纠正,鄠邑区住建局的该项诉请理由完全不能成立,依法应予驳回。三、西户公司在签订合同后,积极履行合同义务,扎扎实实为鄠邑区天然气事业的发展做出了应有的贡献,未来将会以更加饱满的热情投入到鄠邑区的天然气事业中,做到人民满意,政府满意,企业满意。西户公司自与鄠邑区住建局签订合同后,在鄠邑区从事天然气气化项目已十余年,累积投资达9亿余元。建设完成次高压管道35公里,中低压燃气管道468.5公里,至2019年7月包括鄠邑区城区和全部乡镇将实现天然气管网全覆盖。建设完成四座天然气调压站,一座天然气调压门站;分别为2005年建成的东城南路调压站,2013年建成的草堂调压站,2015年建成的创盛调压站,2018年11月底建成的渭丰调压站,以及在2018年10月底建成投产的秦镇高中压调压门站;秦镇门站为鄠邑区总门站提供主要气源,可满足鄠邑区各类天然气用户的用气需求,充分保证燃气供应。2010年,2013年建设完成了二座CNG常规加气站,完全满足了鄠邑区公共交通车辆及全区加气车辆的加气需求。2016年冬季,西户公司接通陕西省天然气公司的气源,与此前已经接通的西安秦华天然气公司形成双气源供气模式,有力的保证了鄠邑区安全、稳定的用气需求。截止目前,已通气居民用户约5万户,工商餐饮用户近500户,2018年用气量为9300万立方米,比2017年7500万立方米增加了19%。十余年来,西户公司一直以为鄠邑区提供优质的天然气服务为己任,并且也实实在在以自己的能力和实力应对经济市场变化,满足了人民群众的用气需求。在鄠邑区营商环境季度评比中,西户公司连续位列第一,并且多次荣获市级年度供气高峰先进单位。2017年-2030年鄠区天然气专项规划已经过专家评审,鄠邑区住建局批准实施,并向社会公示。西户公司以最安全的速度施工,在2018年已完成主城区及“四关四街”气化工作,2019年完成全区乡镇中心及重点自然村气化目标,2020年实现全部农村气化工作。西户公司已经用实际的建设成果证明了自己完全具备在鄠邑区独家投资开发经营天燃气的实力和能力,实现人民满意、政府满意、企业满意的共赢局面。四、鄠邑区住建局在鄠邑区增加第三方天然气服务公司完全是脱离了客观实际,不具有可行性。天然气目前的供气模式按照气源的类型,主要分为管道供气、CNG槽车供气、LNG液化天然气三种模式。其中管道供气依托管网将天然气源源不断的输送到千家万户,是一种最为安全、经济的供气模式,鄠邑区采取的就是管道供气的模式。管道供气由于需要先期敷设输气管道,建设调压站,门站等,资金投入巨大,投资回收期长,而气源,用户量、用气量是回收投资的关键因素。鄠邑区行政区划下辖1个街道办事处、13个建制镇、1个景区管理局,人口80余万,大型工业企业及规模商业企业少,用户量及用气量少。鄠邑区可实现的气源只有省天然气公司、秦华天然气公司两家公司提供气源,均已与西户公司签订了长期的天然气采购合同,形成了双气源供应模式。西户公司投资建设的鄠邑区的天然气工程,是基于2017年-2030年鄠邑区天然气专项规划,目前所有运行管道、调压站以及在建工程的规模都围绕全区的长期发展所建,并且覆盖全区所有街道办和乡镇,但用户量及用气量少的客观情况,将导致其回收投资的时间变得更长。我国《基础设施和公用事业特许经营管理办法》根据行业特点保护投资稳定性和持续性,目的就是防止出现恶性竞争,造成资源闲置浪费。如果鄠邑区住建局再引进第三方在鄠邑区投资天然气服务,必然是在一个区域内重复建设,不仅会对管线审批、施工,安全运营等方面造成混乱,又为后期天然气的安全运行埋下不可预测的安全隐患;更重要的是两家企业都会出现严重的长期亏损,必然导致服务能力下降,设备维护更换资金不足,必然会影响到鄠邑区人民群众对天然气正常安全的使用,进而影响到鄠邑区整体的发展建设。更何况目前仅有的两家气源公司均与西户公司签订了长期采购合同,再增加一家公司气源也根本无法落实。综上所述,鄠邑区住建局要求变更合同内容的诉请无事实根据,无法律依据,客观上也根本不具有可行性,反而对鄠邑区天然气中长期发展的专项规划的落实执行造成妨害,请求人民法院维护平等、诚信的市场经济秩序和法律原则,维护守约方的合法权益,驳回鄠邑区住建局的诉讼请求,双方继续履行《户县天然气开发经营合同》。 经审理查明，2009年3月19日，原告（原名户县建设局、甲方）与被告西安西户天然气有限公司（乙方）签订《户县天然气开发经营合同》。合同约定“乙方在户县独家投资开发经营天然气”，天然气气化工程区域：户县行政区域内；合同期限自本合同签订之日起三十年内有效，甲、乙双方任何一方如中途提出变更或解除合同，应提前六个月书面通知对方，经甲、乙双方共同协商同意后，方能变更或解除合同。” 上述协议签订后，被告西户公司按约履行自己的义务，在鄠邑区从事天然气项目十余年，累积投资达9亿余元。建设完成次高压管道、中低压燃气管道共计400余公里，燃气管线覆盖鄠邑区城乡区域，建成了四座天然气调压站、一座天然气调压门站，实现了陕西省天然气公司、西安秦华天然气公司双气源稳定供气模式，形成用气居民5万余户、工商餐饮户近500户的用气规模。 另查，2016年3月31日，户县人民政府（后更名为西安市鄠邑区人民政府）在第87次常委会《会议纪要》中做出“原则同意陕西省城市然气发展有限公司在我县实施天然气气化项目”的决定。被告西户公司以此决定侵害其合法权益为由向西安市人民政府申请行政复议，要求撤销此决定。西安市人民政府作出市政复决字［2016］198号《行政复议决定书》，撤销2016年3月31日户县人民政府在第87次常委会《会议纪要》中“原则同意陕西省城市燃气发展有限公司在我县实施天然气气化项目”的内容。 2019年1月30日，原告向西安市鄠邑区人民法院起诉，请求依法变更《户县天然气开发经营合同》中“独家投资开发经营天然气”的约定为“非独家投资开发经营天然气”，并由西户公司负担诉讼费。西户公司以原告为鄠邑区政府职能部门为由，向西安市中级人民法院提出申请，要求西安市鄠邑区人民法院回避，西安市中级人民法院作出（2019）陕01民辖58号《民事裁定书》，裁定本案由本院审理。 另查，原告原名户县建设局，2010年1月13日更名为户县规划建设和住房保障局，2017年8月12日更名为西安市鄠邑区建设和住房保障局，2019年6月20日更名为西安市鄠邑区住房和城乡建设局。 上述事实，有原告提交的《户县天然气开发经营合同》、鄠邑区区委、区政府文件、被告提交的《户县天然气开发经营合同》、西安市人民政府市政复决字［2016］198号《行政复议决定书》、2017年至2030年天然气工程专项规划（专家组评审意见及规划图）、2018年3月15日鄠邑区人民政府网站公告截图、《关于2019年重点工程实施计划的汇报》、鄠建审发（2019）23号、（2019）27号文件、《天然气购销合同》、《居民天然气设施建设安装协议》、《居民天然气工程建设协议》、“2016年度高峰供气先进单位”及“2018年度高峰供气先进单位”奖牌照片、鄠营商办发（2018）4号文件、鄠行革办发（2018）11号文件、燃气经营许可证副本复印件及庭审笔录等在卷佐证。 本院认为，原、被告于2009年3月19日签订的《户县天然气开发经营合同》是双方当事人真实意思表示，其内容不违背法律法规的强制性规定，应认定合同合法有效，有效合同缔约双方均应严格遵约定，自觉履行各自义务，任何一方未经对方同意无权随意变更合同。本案被告与原告签约后在约定区域依约履行供气义务，投资建设完成次高压管道及中低压燃气管道400余公里，敷设管线覆盖鄠邑区城乡区域，建成四座天然气调压站、一座天然气调压门站，实现了陕西省天然气公司、西安秦华天然气公司双气源稳定供气，保障了签约区域城乡居民用气需求，原告现单方提出变更《户县天然气开发经营合同》中“独家投资开发经营天然气”的约定为“非独家投资开发经营天然气”缺乏事实及法律依据，本院对其该项请求不予支持。 至于原告提出依照情势变更原则变更合同一节，所谓情势变更是指合同有效成立后，因不可归责于双方当事人的事由发生重大变化而使合同的基础动摇或者丧失，若继续维持合同会显失公平，因此允许变更合同内容或解除合同的原则。就本案而言，案涉《户县天然气开发经营合同》签订后，被告能够按约履行其义务，至于蓝天保卫计划是国家方针，需要政府职能部门、企业、居民、天然气企业多方合作才能实现，不单单是天然气公司一家的责任。实现气化农村是村民、天然气公司双方的事情，与天然气公司的管道铺设有关系，也与村民的经济实力有关系，天然气公司的数量与蓝天保卫计划间没有必然的相关性。同时，原告并无证据证明继续履行案涉合同，对其会产生明显的损失和不公，相反，在鄠邑区辖区内增加天然气公司的数量，必然导致管道重复铺设，既存在资源的重复浪费，还会带来高压易燃气体带来的不安全隐患，因此，原告依据情势变更主张变更案涉合同主要条款理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下： 驳回原告西安市鄠邑区住房和城乡建设局的诉讼请求。 本诉诉讼费100元，原告已预交，由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省西安市中级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  宋爱玲 人民陪审员  刘春莲 人民陪审员  樊魁元 二〇一九年十一月二十七日 书 记 员  郝 娜