长沙铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）湘8601行初413号 原告彭学良，男，1954年9月8日出生，汉族，住长沙市天心区。 委托代理人伍柳，北京京平律师事务所律师。 委托代理人贾振华，北京京平律师事务所律师。 被告长沙市自然资源和规划局天心区分局，住所地长沙市天心区新姚南路188号。 法定代表人康哲新,该分局局长。 委托代理人李睿。 委托代理人姜守瑞，湖南中楚律师事务所律师。 原告彭学良不服被告长沙市自然资源和规划局天心区分局（以下简称“区自规局”）作出的限期腾地决定，于2019年8月29日向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭进行了审理。原告彭学良及其委托代理人伍柳，被告区自规局的委托代理人李睿、姜守瑞到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2019年3月4日，区自规局作出天国土资腾［2019］7号《限期腾地决定书》（以下简称《限期腾地决定书》），责令原告彭学良户在接到该限期腾地决定书之日起，10日内到长沙市国土资源局天心区分局征地拆迁事务所办理有关手续，并腾出在长沙市天心区被征收范围内的房屋土地。 原告彭学良诉称：其系长沙市天心区村民，在该村拥有房屋。2019年3月15日，原告收到区自规局作出的《限期腾地决定书》。原告认为，限期腾地决定无论在实体上还是程序上均存在违法情形，补偿畸低，特起诉，请求依法撤销该限期腾地决定。同时，请求对限期腾地决定所依据的以下规范性文件进行一并审查：1.《长沙市征地补偿实施办法》（103号令）；2.《长沙市人民政府关于调整征地补偿标准的通知》（长政发［2018］10号）；3.《关于明确征地补偿工作程序的通知》（长国土资函［2012］53号）；4.《长沙市人民政府关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（长政发［2013］23号）；5.长沙市国土资源局印发《关于实施有关问题的意见》的通知（长国土资政发［2014］77号）；6.长沙市人民政府关于印发《长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法》的通知（长政发［2014］48号）；7.长沙市天心区人民政府征地办公室（以下简称天心区征地办）2016年4月28日发布的《暮云、南托街道征地补偿安置工作操作细则》。 原告彭学良向本院提供的证据材料有：证据1：限期腾地决定书。拟证明：案涉行政行为的存在。证据2：人口登记卡。拟证明：彭学良户具有两个户口，被告却将原告按一户来进行补偿安置，明显违法。证据3：原有住房照片。拟证明：房屋的现状。证据4：房屋周边价格。拟证明：房屋周边的价格情况以及被告补偿不合理，明显降低了原告的生活水平，也不符合最高人民法院关于审理涉及农村集体土地案件的意见的第十二条规定。 被告区自规局辩称：1.区自规局作出的《限期腾地决定》事实清楚、证据充分、程序合法。经湖南省人民政府批准，长沙市天心区人民政府（以下简称天心区政府）依法发布《征收土地方案公告》，区自规局核发《征地补偿安置方案征求意见公告》，同时，经天心区政府批准，区自规局核发了《征地补偿安置方案实施公告》，将原告各项征地补偿费用全额专户储存，在原告拒不按期腾地的情况下，对其作出限期腾地决定，符合我国有关集体土地征收法律、法规及相关规范性文件的规定。2.原告认为补偿标准畸低的意见不成立。被告已经依据《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》规定的标准，对原告给予了征地补偿。综上，区自规局作出的限期腾地决定适用法律法规正确，不存在违法情形，请求人民法院依法维持。 被告区自规局向本院提供的证据材料有：证据1：湖南省人民政府[2011]政国土字第1754号《农用地转用、土地征收审批单》（以下简称《征收审批单》）及审批红线图。拟证明：项目经过依法批准。证据2：天心区政府征收土地方案公告、送达回证及照片。拟证明：依法发布征收公告。证据3：房屋补偿面积会审表、房屋补偿汇总表、现场照片。拟证明：原告户房屋的调查登记情况。证据4：长沙市国土资源局天心分局征地补偿安置方案征求意见公告、送达回证及照片。拟证明：依法拟定了征地补偿安置方案并依法征求被拆迁人的意见。证据5：批准征地补偿安置方案实施公告的材料。拟证明：征地补偿安置方案已被批准。证据6：长沙市国土资源局天心分局征地补偿安置方案实施公告、送达回证及照片。拟证明：依法发布实施公告并组织实施。证据7：长沙银行网上银行电子受理凭证。拟证明：在征地补偿安置实施方案公告发布前，征地补偿费用已经全额存入征地补偿专用账户。证据8：张榜公示的本村集体经济组织、村民的补偿费用情况及照片。拟证明：在规定时间内将村集体经济组织及村民的补偿费用在项目所在的拆迁指挥部进行了公示。证据9：征地补偿告知书及送达回执。拟证明：区自规局向原告户送达征地补偿告知书，告知其房屋面积、家庭情况及征地补偿费用构成。证据10：中国建设银行网上银行电子回执。拟证明：原告户的补偿费用已经足额支付到位。证据11：限期腾地告知书及送达回证。拟证明：原告户在补偿安置实施方案公告规定的期限内没有腾地，区自规局告知其腾地事宜。证据12：限期腾地决定书及送达回证。拟证明：原告户在区自规局发出限期腾地告知书后仍然拒绝腾地，区自规局依法作出腾地决定。 原告对被告所提交证据的质证意见为：对证据1，因为没有原件和部门盖章，真实性无法核实，合法性不予认可。经与有关人员进行沟通后发现红线图面积比审批单确认的25公顷大。批准征收的时间是2011年12月20日，实施征收的时间却是2017年，导致原告无法对征地批复提起诉讼救济权利。根据国务院发布的国发[2004]27号文、自然资源部的[2018]1号文规定，该批单已失效。对证据2，真实性不予认可，因为原告没有见到过这个公告，合法性不予认可，根据征收土地公告办法可以看出，本案作出的征地批复时间是2011年12月20日，即使该公告是真实的，也是2017年1月13日，远超过征收土地公告办法第四条所规定的被征用土地所在市县人民政府应当在收到征收土地批准文件之日起，十个工作日内进行征收土地公告。而且该征地公告缺少征收土地公告办法所规定的第五条内容，补偿标准和安置途径不明确，版本极多，很多东西无法查询，因此无法确定其安置补偿标准。送达回证的真实性无法核实，合法性不予认可，根据相关规定来看要求的只是公告并非送达，另外张贴人、见证人的身份不明确，无法确定是否找人代签。拍完照后就把公告撕掉，照片的真实性不予认可，不符合证据形式，没有提供原始载体。对证据3，会审表的真实性无法核实，合法性不予认可，理由是：相关人的身份不明，只是一个形式上的签章，并没有会议记录，而且通过其签署日期可看到，不是在同一天进行的，也没有进行任何公示和告知，对原告的房屋进行违法认定应当告知原告救济途径。补偿汇总表的质证意见同上，原告方认为补偿标准偏低，当时原告提出了协调，在协调的过程中长沙市人民政府出台了新的标准，但是被告依然适用6年前的标准。原告方认为违反土地管理法实施条例的有关规定，而且被告所适用的相关文件明显违反上述法律规定。现场调查表的真实性予以认可，通过调查表可查实原告户早在征地拆迁公告之前就已进行了合法分户，户的认定是公安机关的职责，被告对原告只进行了一户的认定违反法律规定。房屋平面图的真实性予以认可，合法性不予认可，相关当事人没有签字确认，有关人员的身份不明，制作时间、制作人不明，其根据的合法依据是会审表，但原告的房屋面积是一个客观存在的事实，并不是依据被告的规定来确定的。对证据4，征地补偿安置方案征求意见公告的真实性、合法性不予认可，发布的时间违法，该公告发布的时间是在征地方案公告发布后的一年三个月，违反了征收土地公告办法的规定。欠缺征收土地公告办法第八条的内容，各相关补偿安置标准不明确，原告无法得知应当获得怎样的安置补偿。相关规范性文件违反规定，根据土地管理法实施条例，安置补偿方案的上述内容应当在征地方案公告后确定，也就是说一个征地项目对应一个安置补偿方案，对于安置补偿方案当事人不仅可以提出异议和意见，也可申请协调、裁决，甚至可以复议和诉讼。现今的标准却在统一的规范性文件中予以确认，导致当事人无法行使上述权利，同时该规范性文件适用多年，完全无视每年的经济发展情况和货币的贬值因素。对证据5，审批表没有原件，对其真实性无法核实，合法性不予认可，只有一个区领导的签字，区长的签字不代表区政府的批准。根据土地管理法实施条例第二十五条第三款的规定，根本无法证明该方案已获天心区政府批准。同样对于安置补偿方案的请示的真实性无法核实，合法性不予认可，同时在此过程中原告申请过协调，且提出了意见，在请示中没有任何的记载和说明，完全不符合征收土地公告办法第十条的规定。对证据6，安置补偿方案实施公告的真实性予以认可，但是通过被告的举证无法确定该方案已获批准。从被告的举证也可以看出该方案是本案的重点，也是被告认为其已经合法补偿后作出案涉限期腾地决定的依据。案涉安置方案经过协调后，由于行政机关的错误引导，导致原告现在依然在行政复议的程序中，所以原告方向人民法院申请了本案中止审理。对证据7的真实性不予认可，不是长沙银行，合法性、关联性不予认可，只能证明2016年10月24日给长沙县土地储备中心打了一亿元的款项，但是到发布土地公告之前，2017年1月10日的时候，该款项只剩下4200万元，低于预算的9915万元，因此明显违反了长沙市征地补偿实施办法第七条的规定。即使该笔款项是真实的，也无法证明该款项是用于一个项目还是几个项目，也不知道是一年的项目还是多年的项目，也不知道该款的用途，因为被告并没有依法进行专户专储，故无法保证专款专用。对证据8，张榜公示的本村集体经济组织、村民的补偿费用情况的真实性无法核实，合法性不予认可，并没有告知当事人提出异议和救济途径。对证据9，补偿告知书的真实性予以认可，但是合法性不认可，拆迁事务所并不具备相应的主体资格，安置补偿方案尚在争议之中，其补偿标准不确定。对证据10，网上银行电子回执没有原件，真实性不予认可，合法性不予认可，收款人和付款人均为拆迁事务所与原告无关，而且该款项是在其账户中，该凭证显示时间是2018年9月12日，现在该笔款项是什么状况被告无法证明，不能证明原告已收到该款项，被告也没有进行任何告知让原告领取该款项。同时，补偿方案还在争议审理中，支付该款项没有依据，因此对其关联性也不认可。对证据11，限期腾地告知书原告方没有收到，合法性不予认可，送达回证上写的是“留滞”送达，该送达方式不是法定的“留置”送达方式。对证据12，限期腾地决定书的真实性予以认可，合法性不认可，该证据只能证明该行政行为的存在，不能证明其合法。 被告对原告所提交证据的质证意见为：对证据1、3无异议，对证据2的证明目的有异议，证据4与本案无关。 经庭审质证，本院对上述证据作出如下确认：对原告提供的证据1-3和被告提供的所有证据均内容真实、形式合法，且与案件具有关联性，均予以采纳作为认定案件事实的依据；对原告提供的证据4，因与本案无关联，不予采信。 经审理查明：经湖南省人民政府《征收审批单》批准，征收长沙市天心区范围内25.3203公顷集体土地作为原长沙县暮云镇统征用地，彭学良的房屋在该征地项目范围之内。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《长沙市征地补偿安置条例》第八条、第十条的规定，天心区政府于2017年1月13日发布［2017］第1号《征收土地方案公告》（以下简称《征地方案公告》），公告本次征地的位置、面积、补偿标准以及登记期限等事项。2018年4月12日，区自规局发布［2018］第05号《征地补偿安置方案征求意见公告》（以下简称《征求意见公告》），公告本次征收土地房屋数量、面积、补偿标准、征收补偿总费用、农业人员安置办法以及征求听证意见等事项。2018年8月3日，经天心区政府批准，区自规局发布［2018］第09号《征地补偿安置方案实施公告》（以下简称《实施公告》），公告本次征收土地房屋及拆迁人口数量、拆迁腾地期限、逾期不腾地的法律后果以及对补偿安置有争议可以向天心区政府申请协调等事项。以上公告均由征地项目所在的暮云街道办事处签收，并在相关征地现场进行张贴。根据《实施公告》规定的拆迁腾地期限，被征地单位和个人必须在2018年9月2日以前实施拆迁腾地。2018年10月18日，区自规局向彭学良户作出《限期腾地告知书》，告知彭学良，其户房屋建筑面积424.98平方米（其中认定合法面积420平方米）在本次腾地范围之内，根据《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》的规定，彭学良户的房屋各项补偿费用合计1178726.36元，储存在征地项目的银行专用账户。因彭学良户拒不腾地，拟对其作出限期腾地决定，并告知其具有提请陈述和申辩的权利。彭学良户在规定的期限届满后没有腾地，亦未领取征地补偿费用。2019年3月4日，区自规局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，对彭学良户作出《限期腾地决定书》，责令其10日内腾出土地。彭学良不服，向本院起诉。 另查明,彭学良等14人不服区自规局作出的《实施公告》，于2018年8月11日向天心区政府申请协调，天心区征地办于2018年11月9日作出《征地补偿安置争议协调意见书》，经协调未达成一致意见，协调未成。彭学良等14人不服向长沙市人民政府申请复议，长沙市人民政府于2019年3月1日作出长府复决字[2019]第3号《行政复议决定书》，维持天心区征地办作出的《征地补偿安置争议协调意见书》。彭学良等14人亦不服，向长沙市中级人民法院起诉。长沙市中级人民法院经审理认为，《征地补偿安置争议协调意见书》对彭学良等14人的权利义务不产生实际影响，于2019年4月19日作出（2019）湘01行初166号裁定，驳回起诉。彭学良等14人向湖南省高级人民法院上诉。湖南省高级人民法院于2019年9月11日作出（2019）湘行终1421号裁定，驳回上诉，维持原裁定。同时，该裁定载明：如对补偿安置方案不服的，可以提起行政复议或行政诉讼，且因为告知救济权错误而耽误的期限应予扣除。2019年10月9日，彭学良以案涉的征地补偿安置方案已申请行政复议为由，向本院申请中止本案的审理。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《长沙市征地补偿安置条例》第十五条规定，被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人应当在征地补偿安置方案实施公告规定的期限内腾地。发布征地补偿安置方案实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县（市）、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定。《长沙市征地补偿实施办法》(103号令)第四条亦规定,区、县(市)土地行政主管部门负责发布预征地公告、责令限期拆迁腾地等征地补偿工作。本案中，区自规局虽然是长沙市自然资源和规划局的派出机构，但其因有地方性法规和地方政府规章授权，具有“责令限期腾地”的职责，有权以自己的名义作出限期腾地决定。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。本案中，经湖南省人民政府《征收审批单》批准，征收长沙市天心区范围内25.3203公顷集体土地作为原长沙县暮云镇统征用地。天心区政府于2017年1月13日发布《征地方案公告》，规定具体征地范围及登记期限。区自规局于2018年4月12日，2018年8月3日分别作出《征求意见公告》、《实施公告》，并在征收范围内进行了张贴。2018年10月19日区自规局将《限期腾地告知书》送达给彭学良，并将彭学良户的各项补偿费用专户储存，彭学良户逾期拒不腾地。2019年3月4日，区自规局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，向彭学良户作出限期腾地的决定,该被诉行政行为并未违反相关法律、法规的规定。 关于原告提出已纳入城市规划区的集体土地上的补偿标准应该参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定:“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持,但应当扣除已经取得的土地补偿费。”该规定是指：集体土地征收过程中,如果未同时对被征收的集体土地上的房屋进行征收补偿,经过一段时间后,原坐落于集体土地上的房屋所在区域已经被纳入城市规划区,基本实现了城镇化,此时再对原集体土地上的房屋实施征收,可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。该规定目的在于避免同区域内原集体土地上房屋征收补偿标准低于国有土地上房屋征收补偿标准,充分保障原集体土地上房屋权利人的合法权益。本案集体土地征收过程中,尽管案涉房屋征收时所在区域已经纳入城市规划区,但土地征收部门一并对案涉房屋进行了征收补偿,被征收时案涉房屋仍然坐落在集体土地而非国有土地上,不符合上述规定的适用条件。因此，原告提出应该参照执行国有土地上房屋征收补偿标准对其补偿的理由不成立。 关于原告彭学良提出的对作出腾地决定所依据的规范性文件一并审查的问题。经审查，其提出的对《长沙市征地补偿办法》的审查请求，因该补偿办法属于地方性规章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第二款的规定，不属于规范性文件审查的范围；其提出对《关于明确征地补偿工作程序的通知》（长国土资函[2012]53号，以下简称“《53号通知》”）的审查请求，因该通知自下发之日起已满5年，根据《湖南省规范性文件管理办法》（省政府令第242号）第二十六条的规定，该文件已自动失效。同时，被告当庭撤销《53号通知》作为行政行为的依据，且《53号通知》的失效并不对被告行政行为的合法性产生影响。原告对其他规范性文件的审查请求，经审查这些规范性文件从文件制作权限、制作内容、制作程序等方面均符合法律、法规、规章的要求，未发现与上位法相抵触的情形，可以作为认定行政行为合法的依据。 关于原告彭学良提出中止审理的问题。因其没有提供相关案件正在审理符合中止诉讼情形的有效证据。其申请不符合《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条的规定，对其中止审理的申请不予准许。 综上所述，区自规局对彭学良户作出的《限期腾地决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。彭学良提出区自规局作出的腾地决定无论在实体上还是程序上均存在违法情形、补偿畸低的主张没有事实和法律依据，其诉称的事实和理由不能成立，对其诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告彭学良的全部诉讼请求。 本案受理费50元，由原告彭学良负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。 审 判 长  陈 刚 审 判 员  方院平 人民陪审员  杨铁梅 二〇一九年十一月十五日 法官助理阳叶倩 书记员廖超艳 附：本判决适用法律条文原文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。