上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初613号原告严冬红，女，1980年12月9日生，汉族，住江苏省南京市。委托代理人冯苏言，北京市中唐律师事务所律师。委托代理人刘馨远，天津全唐律师事务所律师。被告(原行政机关)上海市奉贤区规划和自然资源局，住所地上海市奉贤区。法定代表人陶建兴。行政负责人蒋伟，副局长。委托代理人张杰。委托代理人唐桂华，上海市九鼎律师事务所律师。被告(复议机关)上海市奉贤区人民政府，住所地上海市奉贤区。法定代表人郭芳。委托代理人林纯哲。委托代理人赵忠敏，上海市昆仑律师事务所律师。第三人上海陆发房地产开发有限公司，住所地上海市奉贤区。法定代表人陶开辽。原告严冬红诉被告上海市奉贤区规划和自然资源局(以下简称：奉贤规划自然局)、被告上海市奉贤区人民政府(以下简称：奉贤区政府)规划其他行政行为一案，本院于2019年7月1日立案受理，并于当日向被告奉贤规划自然局、被告奉贤区政府发送起诉状副本及起诉证据、应诉通知、举证通知等诉讼材料。因上海陆发房地产开发有限公司与本案审理有利害关系，本院依法将其追加为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭审理了本案。原告委托代理人冯苏言、刘馨远、被告奉贤规划自然局行政负责人蒋伟及委托代理人张杰、唐桂华、被告奉贤区政府委托代理人林纯哲、赵忠敏、第三人法定代表人陶开辽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告奉贤规划自然局于2019年1月7日向原告作出《告知书》，内容为：原告反映第三人未按照建设工程规划许可证核准的图纸及规定进行建设，未建设停车位及项目东侧出入口的事项已知悉。经调查，2006年9月，第三人取得上海南桥国际商业广场一期工程项目(以下简称：涉案项目)编号为沪奉建(2006)XXXXXXXXF02956的《建设工程规划许可证》。2010年4月，第三人取得涉案项目编号为沪奉竣(2010)JAXXXXXXXXXXXXXX的《建设工程竣工规划验收合格证》。被告奉贤区政府于2019年5月16日作出沪奉府复决字(2019)第19号《行政复议决定书》，维持了被告奉贤规划自然局作出前述《告知书》行政行为。原告诉称，2011年10月9日，原告购买位于涉案项目的房屋，后发现第三人建设涉案项目存在违法建设行为，故向被告奉贤规划自然局提出对第三人违法行为进行查处的申请。后被告奉贤规划自然局作出《告知书》，被告奉贤区政府作出的行政复议决定亦予以维持。原告认为，第三人对涉案项目并未按照建设规划许可证及附图进行建设，存在未经申请即变更规划并进行建设的严重违法行为。被告奉贤规划自然局对违反规划许可进行建设的行为具有法定监管职权，但并未履行调查及执法法定义务。被告奉贤区政府未按照行政复议相关法律规定进行全面审查，仅以被告奉贤规划自然局的单方陈述作出行政复议决定，亦违反法律规定。为维护自身合法权益，原告起诉至法院，请求判决：1.撤销被告奉贤规划自然局于2019年1月7日向原告作出的《告知书》(以下简称：《告知书》)，并责令其依法重新作出答复；2.撤销被告奉贤区政府作出的沪奉府复决字(2019)第19号《行政复议决定书》(以下简称：《复议决定书》)。原告为证明其主张，提供如下证据：1.《上海市商品房出售合同》1份，证明原告于2011年购买了位于涉案项目的房屋，本案原告主体适格的事实；2.《违法查处申请书》、行政复议申请相关材料、邮寄凭证等1组证据，证明原告向被告奉贤规划自然局提交申请，后不服《告知书》向被告奉贤区政府邮寄复议申请的事实；3.《建设工程规划许可证》、《建筑工程项目表(底稿)》、《一期项目总平面图》、《建设用地规划许可证》、《关于核发第三人商业用房建设用地规划许可证的通知》、《建设和项目用地预审报告》、《选址意见书》、《设计方案的批复》等1组证据，证明涉案项目建设方案批复中的四至范围明确涉案项目东临金海公路，车位数为161个，第三人存在未按规划许可进行建设行为的事实。经质证，被告奉贤规划自然局对原告提供证据的关联性、真实性、合法性均无异议，对证明目的不认可，认为查处违法行为是否存在应以规划许可为准，而不能依据《建设和项目用地预审报告》、《选址意见书》、《设计方案的批复》，其进行了全面调查，重点针对原告列举的查处事项进行答复。被告奉贤区政府认可被告奉贤规划自然局的意见。第三人表示对上述证据的真实性无异议，但认为原告主张的查处事项并非在涉案项目红线范围内，涉案项目内能保证161个车位；针对涉案项目而言，两被告意见正确。针对两被告及第三人的质证意见，原告补充如下意见：其提出的查处事项系针对涉案项目未按照规划许可进行建设的违法行为，并非针对违法用地行为。被告奉贤规划自然局辩称，其在受理原告查处申请后，经调查，涉案项目已预留规划车位空间，金海路路段在涉案项目外，涉案项目通金海路主入口改变系其他部门整治河道及进行地铁建设所致，与第三人无关。其并未发现第三人在涉案项目建设过程中存在违反用地规划及工程规划许可的行为，故如实告知原告涉案项目取得规划许可并已竣工验收合格。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。2019年7月15日，本院收到被告奉贤规划自然局提交的答辩状及相关证据、依据(被告奉贤区政府共同举证)，用以证明其作出《告知书》行政行为的合法性：第一组：1.职权依据：《上海市城乡规划条例》(以下简称：《条例》)第五十三条；2.适用法律：《条例》五十三条；3.执法程序无相关法律规定。原告对被告奉贤规划自然局作出《告知书》的职权依据、适用法律无异议，认为《上海市查处城乡规划违法行为的规定》中对违法行为如何查处予以了明确规定，该规定固然对查处期限未进行明确，但行政诉讼明确行政机关的履职期限通常为两个月。第三人对被告奉贤规划自然局作出《告知书》的职权依据、适用法律均无异议。第二组：1.《违法查处申请书》1份，证明被告奉贤规划自然局于2018年11月8日收到原告提交申请的事实；2.《建设用地规划许可证》及附件(包括《关于核发第三人商业用房建设用地规划许可证的通知》、用地范围图)等1组证据，证明被告调查了涉案项目规划用地许可证及规划用地范围的事实；3.《建设工程规划许可证》及附件(包括《建筑工程项目表(底稿)》)等1组证据，证明涉案项目规划许可明确“四至”范围的事实；4.《建设工程竣工规划验收合格证》及附图等1组证据，证明第三人按规划许可对涉案项目进行建设，且竣工验收合格，此后亦未实施其他建设行为的事实；5.现场检查照片3张，证明目前庙泾港已被疏通，涉案项目通向庙泾港有出口，且规划红线范围内预留停车位空间的事实；6.《告知书》及邮寄凭证等1组证据，证明被告奉贤规划自然局就原告的申请进行调查，并将结果告知原告的事实。经质证，证据1，原告表示认可。证据2，原告对其关联性、真实性、合法性认可，对证明目的不认可，认为《关于核发第三人商业用房建设用地规划许可证的通知》第二条明确以审定设计方案为准，原告申请查处第三人违反规划建设行为而非用地行为。证据3，原告对其关联性、真实性认可，对合法性及证明目的不认可，认为涉案项目的现状与建设规划许可证附图严重不符，第三人确实存在违法行为，被告并未依据涉案项目规划总平面图进行调查。证据4，原告对其关联性、真实性、合法性认可，对证明目的不认可，认为该合格证附图中注明涉案项目临金海路一侧有出入口，但目前实际无法通行，被告奉贤规划自然局并未按规定进行查处。证据5，原告表示对其关联性、真实性、合法性均不认可，且认为照片拍摄人员身份无法核实。证据6，原告表示《告知书》不符合证据形式，不予认可，对邮寄凭证的真实性认可。第三人对被告奉贤规划自然局提供的证据均无异议。被告奉贤区政府辩称，被告奉贤规划自然局作出的《告知书》行政行为并无不当，应予以维持。原告提起本案诉讼事实理由均不成立，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。经准予延期答辩后，2019年7月23日，本院收到被告奉贤区政府提交的答辩状及相关证据、依据，用以证明其作出《复议决定书》行政行为的合法性：第一组：1.职权依据：《中华人民共和国行政复议法》(以下简称：《行政复议法》)第十二条；2.适用法律：《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项；3.程序依据：《行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条、《行政复议法实施条例》第二十五条原告对被告奉贤区政府作出《复议决定书》适用法律不认可，对职权依据、程序依据无异议。被告奉贤规划自然局、第三人均表示无异议。第二组：事实证据同被告奉贤规划自然局举证证据一致。原告和第三人均表示坚持前述质证意见。被告奉贤规划自然局无异议。第三组：《行政复议申请书》及邮寄凭证、《行政复议申请补正通知书》及邮寄凭证、《行政复议申请补正》及邮寄凭证、《行政复议申请受理通知书》、《行政复议答复通知书》及邮寄凭证、《行政复议答复书》、答复证据材料及邮寄凭证、《行政复议延长审理期限通知书》及邮寄凭证、《复议决定书》及邮寄凭证等1组证据，证明被告奉贤区政府收到原告提出的行政复议申请后，依法受理并最终作出《复议决定书》，程序合法。经质证，原告对《行政复议申请书》及邮寄凭证、《行政复议申请补正通知书》及邮寄凭证、《行政复议申请补正》及邮寄凭证、《行政复议申请受理通知书》的关联性、真实性、合法性认可。对《行政复议答复书》、答复证据材料及邮寄凭证真实性认可，合法性及证明目的不认可，认为被告奉贤区政府未对被告奉贤规划自然局的行为进行调查。对《行政复议延长审理期限通知书》及邮寄凭证真实性认可，合法性及证明目的不认可，认为被告奉贤区政府未提供相关延长审理行政负责人审批材料。对《复议决定书》及邮寄凭证关联性、真实性、合法性均不认可，认为缺少被告奉贤区政府法制部门负责人讨论材料，执法程序违法。第三人及被告奉贤规划自然局均表示无异议。针对原告的质证意见，被告奉贤区政府补充意见：原告主张缺少的材料均为内部审批材料，故未提交。第三人述称，希望政府为涉案项目通金海路建造桥梁；涉案项目建设有160个停车位，但目前尚不能满足业主需要；就本案而言，第三人按照规划将涉案项目建设完毕，后因案外人挖通河道致不能直通金海路；恳请法院组织调解。第三人对其主张未提供其他证据。本院认为，被告奉贤规划自然局及被告奉贤区政府提供的法律规定现行有效，本院依法予以确认。对原告及两被告提交的证据，本院综合庭审举证、质证意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中相关证据认定规则，作出如下认定：被告奉贤规划自然局提供的证据5真实性无法确认，原告亦不认可，本院不予采纳。被告奉贤规划自然局提供的其余证据，以及原告、被告奉贤区政府提供的证据均真实合法，且与本案具有关联性，本院依法予以采纳。根据上述有效证据，结合原告、被告奉贤规划自然局、被告奉贤区政府及第三人在庭审中的陈述，本院确认以下法律事实：2011年10月9日，原告与第三人签订房屋买卖协议,购买位于涉案项目中的房屋。2018年11月8日，原告向被告奉贤规划自然局的前身上海市规划和土地管理局提交《违法查处申请书》，认为第三人未按建设工程规划许可证核准的图纸及规定对涉案项目进行建设，未建设图纸中标示的161个地面停车位，标示停车位处现被建设为绿化带及道路；涉案项目东侧规划有道路与金海路交汇，但目前该道路为河道所阻隔，不能达到出入目的，故请求依法查处第三人擅自违反规划建设涉案项目行为，并将查明事实和结果书面告知原告。收到原告申请后，被告奉贤规划自然局进行了调查，最终作出《告知书》并送达原告。原告不服，向被告奉贤区政府申请行政复议。经过补正申请后，2019年2月26日，被告奉贤区政府受理原告提出的行政复议申请。被告奉贤规划自然局于2019年3月8日提交《行政复议答复书》及相关证据。审查过程中，被告奉贤区政府向原告送达《行政复议延长审理期限通知书》，决定延长审理期限不超过30日。经审查，被告奉贤区政府作出《复议决定书》并送达原告及被告奉贤规划自然局。原告不服，提起本案诉讼。另查明，第三人于2006年9月20日取得涉案项目编号为沪奉建(2006)XXXXXXXXF02956的《建设工程规划许可证》。2010年4月6日，第三人取得涉案项目编号为沪奉竣(2010)JAXXXXXXXXXXXXXX的《建设工程竣工规划验收合格证》。本院认为，《条例》第五十三条规定，任何单位和个人都有权向规划行政管理部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。规划行政管理部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当按照规定予以受理，并进行核查、处理；核查、处理的结果，应当告知举报人或者控告人。涉案项目位于本市奉贤区，被告奉贤规划自然局作为本市奉贤区规划行政主管部门，具有对原告申请进行处理的职权依据。《条例》第三十四条第(一)项规定，新建、改建、扩建建筑物、构筑物、道路或者管线工程，建设单位或者个人应当按规定申请办理建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。第四十三条规定，建设单位或者个人完成基地内建筑、道路、绿化、公共设施等建设后，应当向规划行政管理部门提交竣工图和竣工测绘报告等资料，申请竣工规划验收。规划行政管理部门受理申请后，应当在十五个工作日内验收完毕。经审核，建设项目按照规划许可的要求全面完成建设，并已拆除基地内临时建筑和不准予保留的旧建筑的，应当核发竣工规划验收合格证。不符合竣工验收条件的，不予通过验收并提出书面整改意见。根据前述法律规定,建设项目仅在按照规划许可的要求全面完成建设，并已拆除基地内临时建筑和不准予保留旧建筑情形下，方可取得竣工规划验收合格证。本案中，收到原告请求查处第三人未按规划建设涉案项目违法行为申请后，被告奉贤规划自然局经过调查，查明涉案项目于2006年取得《建设工程规划许可证》，于2010年取得《竣工规划验收合格证》，而根据前述法律规定，建设项目按照规划许可的要求全面完成建设系取得《竣工规划验收合格证》的前提条件，被告在调查过程中，获取了涉案项目的《建设工程规划许可证》及《竣工规划验收合格证》，据此认定第三人按规划建设完成涉案项目,并不存在违反规划建设的行为，故作出《告知书》告知原告，针对原告的申请已依法履职完毕,且并无不当之处,本院予以确认。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。本案中，被告奉贤区政府具有作出《复议决定书》的职权依据，其作出的《复议决定书》事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告主张被告奉贤区政府作出《复议决定书》时，未提供相关延长审理行政负责人审批材料，且缺少被告奉贤区政府法制部门负责人讨论材料，执法程序违法。本院认为，被告奉贤区政府对此已作出合理说明，且被告奉贤区政府已依法向原告送达《行政复议延长审理期限通知书》及《复议决定书》，故本院对原告的主张意见不予采纳。综上，本案原告的全部诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院难以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告严冬红的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告严冬红负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  徐成文审 判 员  钟 渊人民陪审员  朱 进二〇一九年十一月二十八日法官 助理  周 欣书 记 员  周 欣附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。