广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2593号上诉人（原审原告）：徐伯平，男，1957年6月3日出生，汉族，住广州市白云区*********，公民身份号码440************015。委托代理人：毛肇华，广东中大圣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区********办事处。住所地：广州市白云区*****。法定代表人：陈学明，主任。委托代理人：马才寿，该单位工作人员。委托代理人：杨金娜，广东格林律师事务所律师。原审第三人：广州市白云区***永泰经济联合社。住所地：广州市白云区**********。法定代表人：黄锡华，董事长。上诉人徐伯平因诉被上诉人广州市白云区********办事处（以下简称永平街道办）及原审第三人广州市白云区***永泰经济联合社（以下简称永泰经联社）行政处理决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5960号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告徐伯平为第三人永泰经联社的社员，持有永泰经联社1995年12月出具的股民证，号码为001897，股份数量为18股。徐伯平居住的永泰经联社同泰一街、同泰二街区域自2006年6月经永平街道办同意，进行规范生活小区建设，取名磨溪生活小区，并作为出租屋物业小区管理的试点单位之一。该小区按照制定的建设方案，设立物业管理处，在日常管理中收取相关的管理费、停车费、卫生费、公共设施配套费、维护费等。1995年《广州市********股份经济合作联社章程》第十二条规定：“股份制的成员成为股员，股员代表大会是股份制的最高权力机构，它行使审查、通过和修改章程，选举产生理事会，审查批准理事会的工作报告和其它重要事项等职权。”第二十六条规定：“本章程经永泰经济合作联社第一届股员代表大会通过，报广州市白云山农场备案执行。本章程如要修改，必须经股份合作联社股员代表大会通过……”2016年1月20日，永泰经联社召开第五届三次社员代表大会，会上表决通过了修改后的《广州市白云区***永泰经济联合社章程》。修改后的章程第十五条第（三）款规定：“在股红分配过程中，如社员（股民）不服从村社集体基于乡村建设规划、搞好及维护村容村貌所作出的相关决定，不服从村集体管理，不履行社员义务以及拒绝按村社要求缴交用于筹办新项目或扩大再生产的资金或拒绝缴交物业管理费、垃圾费等费用的行为损害村社集体利益的，村社有权暂停（或停发）该社员股份分红款并以其应得的股份分红款冲抵有关欠缴的费用。”因徐伯平加建房屋台阶，永泰经联社停发了徐伯平的股份分红。2018年7月5日，徐伯平向永平街道办提交行政处理申请书，申请请求：1.请求永平街道办责令永泰经联社改正对村民（社员）乱收费、乱摊派、乱罚款的违法修改和通过的章程。2.请求永平街道办责令永泰经联社撤销修改后的章程中第十五条第三款中关于村民（股民）建房被认定为违法建设规划，影响村容村貌要扣发村民股份分红款的违法规定。3.请求永平街道办责令永泰经联社发还至今扣发的徐伯平和其妻陈凤娣、女儿徐国娴的股份分红款。永平街道办经审查，于2018年9月5日作出并送达云永行决字〔2018〕1号《行政处理决定书》，认为永泰经联社是广州市********股份合作社的沿革。根据1995年12月28日村民代表大会表决通过的《广州市********股份经济合作联社章程》第五章第十二条“股份制的成员成为股员，股员代表大会是股份制的最高权力机构，它行使审查通过和修改章程，选举产生理事会，审查批准理事会的工作报告和其他重要事项等职权”规定，章程的修改权授予成员代表大会表决决定。一直以来，永泰经济联合社也是依照章程对集体资产进行管理。根据上述章程规定，2016年1月20日修改《广州市白云区***永泰经济联合社章程》的程序符合1995年章程的规定，并且修改该章程时《广东省农村集体资产管理条例》尚未通过实施，因法律不具有溯及过往的效力，所以2016年1月20日永泰经联社修改《广州市白云区***永泰经济联合社章程》的行为不适用《广东省农村集体资产管理条例》的相关规定，在当时相关法律法规对修改章程没有明确规定的情况下，1995年《广州市********股份经济合作联社章程》对有关村民自治事项作出规定合法有效，因此永泰经济联合社社员代表大会于2016年1月20日对《广州市白云区***永泰经济联合社章程》进行的修改，符合规定。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条第（一）项规定，农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程。徐伯平作为永泰第五经济社的成员，具有遵守本经济联社章程的义务。综上所述，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第八条、第十七条的规定，决定：1.驳回申请人要求认定被申请人2016年1月20日对《广州市白云区***永泰经济联合社章程》修改违法的申请；2.驳回申请人要求责令被申请人撤销其修改后的《广州市白云区***永泰经济联合社章程》中第十五条第三项的申请；3.驳回申请人要求政府责令被申请人发还申请人和其妻、女股份分红款的申请。原告不服上述行政处理决定，诉至原审法院。另查明，徐伯平关于要求永泰经联社、永泰第五社支付其股份分红款，已向广州市白云区人民法院提起民事诉讼，广州市白云区人民法院、广州市中级人民法院经过一审二审，广州市中级人民法院于2017年12月5日作出（2017）粤01民终18649号《民事判决书》驳回徐伯平上诉请求，维持广州市白云区人民法院（2017）粤0111民初6144号民事判决即驳回徐伯平的诉讼请求。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《广州市**办事处工作规定》第二条的规定，被告永平街道办作为区政府派出机关，具有对原告申请进行处理的法定职责。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年版）第二十二条第一款、第二十七条规定，永泰经联社依据1995年《广州市********股份经济合作联社章程》中有关村民自治事项和2016年1月20日召开的永泰经联社社员代表大会，对《广州市白云区***永泰经济联合社章程》进行的修改，符合上述法律规定，且未与上位法相抵触。徐伯平对其位于磨刀南街二巷1号的房屋加建台阶违反了永泰村村规民约、章程的规定，永泰第五社、永泰经联社根据章程、村规民约的规定停发徐伯平及其家庭成员的股份分红，广州市中级人民法院已于2017年12月5日作出（2017）粤01民终18649号《民事判决书》，对徐伯平请求责令永泰第五社和永泰经联社停止对其停发股份分红的行为及支付停发的股份分红款及利息的诉讼请求不予支持。故永平街道办作出的云永行决字〔2018〕1号《行政处理决定书》，驳回徐伯平的涉案申请，并无损害其合法权益，原审法院予以支持。原告有关撤销本案被诉行政处理决定的诉讼请求原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告徐伯平的诉讼请求。上诉人徐伯平不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审第三人2016年1月20日对《广州市白云区***永泰经济联合社章程》的修改违法。根据我国村民委员会组织法第二十七条第一款、第二十四条，《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条的规定，涉及农村集体经济组织成员切身利益的重大事项必须提交成员大会讨论决定。2016年1月20日永泰经济联合社成员代表大会对《广州市白云区***永泰经济联合社章程》的修改，涉及到对“不交缴物业管理费”和所谓“加建台阶就影响村容村貌”的成员扣发、充抵“股份分红”的切身利益问题，根据上述法律法规需要由成员大会讨论决定，而原审第三人的成员代表大会并没有得到成员大会对修改章程的授权，修改不合法。二、原审第三人对章程的重点修改，侵犯了村民（经联社成员）的合法财产权益。原审第三人修改章程，针对上诉人在自己的宅基地红线范围内，为了保护房屋基础以维护房屋安全和美观，上诉人将其在1993年房屋沿“两米巷”边缘的斜坡改成的台阶外围贴上瓷砖，经联社错误认定“不服从规划、影响村容村貌”，并修改章程规定，扣罚上诉人全家股份分红十几万元。该规定并未明确违反规划影响村容村貌的标准，未经专业勘察鉴定即随意作出认定，并将之与股份分红权利混为一谈，给个别领导挟嫌整人提供机会，也未保障上诉人的陈述申辩权。根据我国物权法第六十三条第二款的规定，集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。综上请求二审法院：1.撤销广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5960号行政判决；2.撤销被上诉人2018年9月5日作出的云永行决字〔2018〕1号《行政处理决定书》；3.责令被上诉人对上诉人申请的事项重新作出处理；4.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。上诉人徐伯平还向本院提交了《回避申请书》，以本案二审合议庭组成人员及承办法官助理与被上诉方有不正当关系，使二审拖延为由申请合议庭成员回避。被上诉人永平街道办答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人具有对上诉人申请处理的法定职责，并且依法作出的行政处理决定书，并无损害上诉人的合法权益。二、2016年1月20日原审第三人修改章程时，《广东省农村集体经济组织管理规定》尚未颁布实施，法不溯及既往，原审第三人当时修改章程不受后来颁布实施的《广东省农村集体经济组织管理规定》约束。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法予以驳回，维持原判。原审第三人永泰经联社未提交二审陈述意见。经审查，原审判决认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第六条的规定，农村集体经济组织享有独立进行经济活动的自主权，实行民主管理，决定经营管理的重大事项。因此，农村集体经济组织中的自治事务，如没有明显违反上位法规定的情形，一般应予以尊重和支持。上诉人居住的区域经政府同意进行规范生活小区建设，并作为出租屋物业小区管理的试点单位之一，这是加强农村文明卫生建设、实现乡村振兴的有利举措，上诉人作为集体经济组织成员，在享有相应权益和生活便利的同时，亦应履行集体经济组织章程规定的义务。上诉人徐伯平违反规定擅自加建房屋台阶，原审第三人根据章程、村规民约的规定停发徐伯平及其家庭成员的股份分红，并无不当。且广州市中级人民法院（2017）粤01民终18649号民事判决，已认定原审第三人暂停其股份分红行为的合法性。故被上诉人永平街道办作出的云永行决字〔2018〕1号《行政处理决定书》，应予以支持。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第二款的规定，农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。原审第三人永泰经联社依据1995年《广州市********股份经济合作联社章程》，经召开社员代表大会对《广州市白云区***永泰经济联合社章程》进行修改，不存在明显程序违法的问题。上诉人还申请本案合议庭成员及法官助理回避，但其主张并没有事实依据，本院不予接纳。综上，上诉人的上诉主张理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐伯平负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 石晓利二〇一九年十一月十九日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚