河南省信阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫15行初297号原告驻马店市中机置业有限公司。法定代表人高瑞丽，董事长。委托代理人杨春生，河南华珠律师事务所律师。被告驻马店市人民政府。法定代表人朱是西，市长。委托代理人雷宁宁，男，市政府办公室工作人员。被告驻马店市城乡一体化示范区管理委员会。法定代表人马桂荣，主任。委托代理人崔新忠，男，该管委会工作人员。委托代理人刘红平，河南胜蓝律师事务所律师。原告驻马店市中机置业有限公司诉被告驻马店市人民政府、驻马店市城乡一体化示范区管理委员会物业管理区域备案行政争议一案，本院于2019年8月30日立案受理后，于9月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭于2019年10月11日公开开庭审理，原告驻马店市中机置业有限公司委托代理人杨春生，被告驻马店市人民政府委托代理人雷宁宁，驻马店市城乡一体化示范区管理委员会委托代理人崔新忠、刘红平到庭参加了诉讼，现已审理终结。原告诉称：2017年12月21日，其竞拍取得了位于驻马店市白云山大道与团结路交叉口西北侧面积7.817708万平方米的国有商业用地使用权，先后办理了建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设工程施工许可、不动产权登记证书。其因申请办理“商住小区物业管理区域备案”，2019年6月13日被告驻马店市城乡一体化示范区管理委员会作出了驻示范管函〔2019〕137号《关于对驻马店市中机置业有限公司申请物业管理区域备案证明的复函》，决定不予备案。原告认为其是基于房地产开发经营之目的而合法取得政府公开出让的国有建设用地使用权，出让合同并未规定由政府回购房屋以安置被征地群众，其开发建设的是普通商住小区而不是安置小区。被告一方面阻挠其面向市场销售房屋而单方决定回购，一方面又不兑现与安置小区建设及城市棚户区改造相关的税费减免等优惠政策，被告确定的不合理的回购价格将会造成其重大亏损。其向被告驻马店市人民政府申请复议及提起“阻挠商品房销售违法确认”之诉后，被告允诺解决其合理诉求，但其申请撤回复议及诉讼后，被告却怠于解决，现重新起诉请求：确认上述《复函》关于“示范区起步区安置小区项目，用于安置起步区高铁西区域的拆迁群众，除配套商业外，全部由政府回购，不得对外出售”之行政认定违法。原告提交了以下证据材料复印件：原告《营业执照》；《宗地国有建设用地使用权成交确认书》；《国有建设用地使用权出让合同》；驻马店市城乡规划局《关于驻马店市城乡一体化示范区JBTY地块用地规划条件的函》；驻马店市人民政府《关于对ZMDSF-2017-03号国有建设用地使用权拍卖出让的批复》；《建设用地规划许可证》；《建设工程规划许可证》；《建设工程施工许可证》；《不动产权证》；《关于对驻马店市中机置业有限公司申请物业管理区域备案证明的复函》。被告驻马店市人民政府辩称：驻马店市城乡一体化示范区管委会系经过河南省人民政府批准设立的开发区管理机关，依法具有被告主体资格，而市政府则非适格被告。请求驳回原告对市政府的起诉。该被告提交了行政复议案件部分材料复印件。被告驻马店市城乡一体化示范区管委会辩称：（一）原告本次诉讼与原告2019年7月15日起诉后撤诉的案件，前后两次诉讼的当事人、事实、理由完全相同，系实质相同“重复起诉”，依法应予以驳回；（二）原告本次起诉对象并非是不予备案行政行为本身，而是该不予备案行政行为的理由，而行政行为的理由应不可诉；（三）河南省政府及驻马店市有关行政机关文件、原告签订的《国有土地使用权出让合同》、项目建设过程中的政府《会议纪要》及原告向行政机关向出的《请示》，均证明争议商住小区建设项目即为省政府批准实施的城市棚户区改造安置小区建设项目，原告否认该事实，并无证据支持。该被告提交了以下证据材料复印件：①驻马店市城乡规划局《关于驻马店市城乡一体化示范区起步区安置项目预审意见》，驻马店市国土资源局《关于驻马店市城乡一体化示范区起步区安置小区用地审查意见》，驻马店市发展和改革委员会《关于驻马店市城乡一体化示范区起步区安置小区项目可行性研究报告核标准的批复》，驻马店市人民政府《常务会议纪要》、《市长办公会议纪要》，驻马店市城乡规划委员会《会议纪要》；②《国有建设用地使用权出让合同》；③河南省保障性安居工程工作领导小组办公室《关于下达全省2018年城市棚户区改造项目计划的通知》、《关于调整驻马店市城市棚户区改造项目计划的复函》；④驻马店市城乡一体化示范区《会议纪要》，驻马店市中机置业有限公司《关于解决城乡一体化示范区管委会起步区安置小区项目问题的请示》、《关于申请驻马店市城乡一体化示范区起步区安置商住小区项目配套基础设施项目（小区红线内）中央预算内资金的请示》；⑤驻马店市人民政府驻政复决字〔2019〕92号行政复议决定书，信阳市中级人民法院（2019）豫15行初258号行政裁定书。经庭审质证，原告对被告提供证据材料真实性无异议，但认为被诉《复函》关于“示范区起步区安置小区项目，用于安置起步区高铁西区域的拆迁群众”的认定，将原告“商住小区”错误地定性为“安置小区”，限制了原告开发经营的权利，违反了《土地管理法》第四条等规定；案涉土地用途在政府公开招拍挂出让的《公告》中明示为“商住用地”而不是“安置用地”，公开出让前被告所作出的关于安置小区建设的内部文件、会议纪要等，对原告并无约束力，文件中的安置小区面积大于原告取得的商住建设用地面积，二者不具有同一性；因被告阻挠原告对外销售房屋，原告被迫向被告作出《请示》，但被告一直未与原告签订回购协议，未给予原告与安置小区建设、棚户区改造相关优惠政策，其前后两次起诉之被告、请求、事实、理由并不一致，不是“重复起诉”。本院审理查明：（一）2015年12月24日，驻马店市城乡规划局作出《关于驻马店市城乡一体化示范区起步区安置项目预审意见》（驻规〔2015〕73号），确定“驻马店市城乡一体化示范区起步区安置项目可在金雀路、团结路、阳城路、白云山大道围合区域内选址建设”。后驻马店市国土资源局作出《关于驻马店市城乡一体化示范区起步区安置小区用地审查意见》（驻国土〔2015〕491号），驻马店市发展和改革委员会作出《关于驻马店市城乡一体化示范区起步区安置小区项目可行性研究报告核标准的批复》（驻发改城镇〔2016〕27号），对示范区起步区安置小区建设用地位置作了进一步确定。2016年8月29日，被告驻马店市人民政府《常务会议纪要》（〔2016〕109号）决定“对于示范区起步区（铜山大道、中华大道、平山大道、洪河大道围合区域）内拆迁群众和开源大道西延工程涉及的吴楼村151户拆迁群众要求采取统一标准，政府采购价统一确定为3250元／平方米（减免45元／平方米配套费）”。2016年9月8日《市长办公会议纪要》（〔2016〕111号）、2017年1月3日《市长办公会议纪要》（〔2017〕1号），进一步确定“对起步区被征地拆迁群众安置，……采取市场化运作方式进行安置”。2017年8月17日，河南省保障性安居工程工作领导小组办公室《关于下达全省2018年城市棚户区改造项目计划的通知》（豫保安居办〔2017〕46号）、2018年12月7日《关于调整驻马店市城市棚户区改造项目计划的复函》（豫保安居办函〔2018〕37号），确定驻马店市城乡一体化示范区起步区棚户区改造项目“可按征收及建设规划享受各级财政资金补助和相关优惠政策，并可申请金融机关棚户区改造贷款”。（二）2018年1月26日，原告驻马店市中机置业有限公司与驻马店市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（ZMDSFCR-2018-02号）。关于双方争议的“安置小区”及“政府回购”问题，该《合同》第十三条约定“①宗地坐落于驻马店市规划白云山大道与团结路交叉口西北角，面积7.817708万平方米，用途为：其他普通商品住房用地面积6.254166万平方米、批发零售用地面积1.563542万平方米。②出让价款16886.24928万元。③其他土地利用要求：按照驻马店市人民政府〔2016〕109号《常务会议纪要》要求，对于示范区起步区（铜山大道、中华大道、平山大道、洪河大道围合区域）内拆迁群众和开源大道西延工程涉及的吴楼村151户拆迁群众要求采取统一标准，政府采购价统一确定为3250元／平方米（减免45元／平方米配套费）”。第十四条约定“本合同项下宗地范围内配套建设的经济适用住房、廉租房等政府保障性住房，受让人同意建成后按本项下第2种方式履行：…2、由政府回购…”。原告取得了“商位小区”建设用地规划、工程规划、工程施工等行政许可并办理了不动产登记。（三）2017年12月28日，被告驻马店市城乡一体化示范区管委会《会议纪要》（〔2017〕34号）载明：“（1.1）关于回购范围和价格的确定：会议决定，待项目建成后，根据驻政文〔2017〕270号批复精神，按照3250元／平方米的回购价格对驻马店市中机置业有限公司安置小区项目的全部住宅和公共配套设施进行回购。地下车位部分由于不在市政府明确的回购面积范围内，且不属于公共设施配套，会议决定由相关设计机构进行测算核准，按照建设成本价和有关文件关于车位配比出售给安置群众（企业建议在3250元／平方米回购价的基础上，每平方米增加400元，按照3650元／平方米的价格出售地下车位）需经市政府研究确定”。2018年1月5日《会议纪要》（〔2018〕1号）载明：“一是待项目建成后，根据驻政文〔2017〕270号批复精神，按照3250元／平方米的回购价格对驻马店市中机置业有限公司安置小区项目的全部住宅和公共配套设施进行回购。二是地下车位由相关设计机构进行测算核准后按照成本价（3650元／平方米）出售。三是安置小区项目商业部分（设计建筑面积约4.3万平方米，以规委会通知的面积为准）由驻马店市中机置业有限公司按照集中商业模式的要求进行设计、开发，建成后所有商业部分由驻马店市中机置业有限公司自行支配。四是争取免缴该项目的合同履行保证金。如确需交纳，建议按0.5%的比例缴纳。五是争取享受所有关于安置项目类的优惠政策和补贴”。原告单位项目经理及法律顾问参加了上述会议。2018年2月6日，原告向被告一体化示范区管委会作出《关于解决城乡一体化示范区管委会起步区安置小区项目问题的请示》，提出“（1.1）安置房回购问题：按政府回购价3250元／平方米，我公司亏损15584.57万元。建议对涉及151户拆迁群众安置房按文件要求的3250元／平方米进行回购，剩余的按照3450元／平方米的价格回购。地下车位按3650元／平方米的价格回购。（4）享受安置项目优惠政策和补贴：按照中央、省、市和上级部门关于安置类项目的有关规定，享受减免45元／平方米配套费等所有上级对安置房类项目的优惠和补贴”。2018年12月11日原告又作出《关于申请驻马店市城乡一体化示范区起步区安置商住小区项目配套基础设施项目（小区红线内）中央预算内资金的请示》，提出“该小区红线内配套基础设施工程主要包括：项目区道路工程、给排水工程、电力工程、天然气工程、地下车库工程、配套服务用房、绿化工程及充电桩等基础设施工程，总投资为7830.76万元，资金来源为申请中央预算内资金及地方财政配套资金。请求给予审核批准”。（四）2019年6月10日，原告申请办理“商住小区物业管理区域备案”，6月13日被告一体化示范区管理委员会作出《关于对驻马店市中机置业有限公司申请物业管理区域备案证明的复函》（驻示范管函〔2019〕137号），称“商住小区（驻马店市城乡一体化示范区起步区安置商住小区）为示范区起步区安置小区项目，用于安置起步区高铁西区域的拆迁群众，除配套商业外，全部由政府回购，你公司不得自行对外出售。由于回购合同尚未签订，不满足《河南省物业管理条例》第十条和《河南省物业管理区域管理办法》第七条的条件，不予以备案”。原告向被告驻马店市人民政府申请复议，请求确认《复函》违法并责令该管委会履行备案职责。被告组织了听证，后原告撤回复议申请，2019年8月5日被告驻马店市人民政府作出驻政复决字〔2019〕92号行政复议决定：终止复议。2019年7月15日原告以一体化示范区管理委员会为被告、驻马店市人民政府为第三人，向本院起诉请求：“（一）确认被告阻挠原告商品房销售行为违法，责令被告不得阻挠干涉原告合法的商品房销售；（二）确认原告开发建设的白云山大道与团结路交叉口西北侧商住小区项目不属于安置房建设项目，没有安置房建设内容”。后原告申请撤诉，本院于2019年7月29日作出（2019）豫15行初258号行政裁定：准许撤诉。《河南省物业管理区域管理办法》第七条规定“新建物业出售前，建设单位应当通过‘河南省房地产开发行业综合管理平台’向物业所在地的县（市、区）人民政府物业管理行政主管部门进行物业管理区域备案，并提交以下材料：（一）河南省物业管理区域备案表；（二）土地权属证明；（三）《建设工程规划许可证》及规划总平面图。县（市、区）物业管理行政主管部门应当通过‘河南省物业管理综合监管平台’在三个工作日内完成备案工作，在线打印河南省物业管理区域备案证明”。本院认为，2019年7月15日，原告以驻马店市城乡一体化示范区管理委员会为被告、驻马店市人民政府为第三人，向本院起诉请求：“确认被告阻挠原告商品房销售行为违法，责令被告不得阻挠干涉原告合法的商品房销售；确认原告开发建设的白云山大道与团结路交叉口西北侧商住小区项目不属于安置房建设项目，没有安置房建设内容”。因原告申请撤诉，本院于2019年7月29日作出（2019）豫15行初258号行政裁定准许撤诉。现原告于2019年8月30日向本院起诉被告驻马店市人民政府、被告驻马店市城乡一体化示范区管理委员会，请求“确认被告驻马店市城乡一体化示范区管理委员会2019年6月13日驻示范管函〔2019〕137号《关于对驻马店市中机置业有限公司申请物业管理区域备案证明的复函》关于‘示范区起步区安置小区项目，用于安置起步区高铁西区域的拆迁群众，除配套商业外，全部由政府回购，不得对外出售’之行政认定违法”，属于人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第一款、第六十九条第一款第六项之规定，裁定如下：驳回原告驻马店市中机置业有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  李德如审判员  李洪宇审判员  杨 洪二〇一九年十一月七日书记员  杨砚犁