福建省宁德市蕉城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0902行初115号 原告：福建省天启房地产有限公司，住所地福建省福安市甘棠镇商贸街6号。 法定代表人：李恒，总经理。 委托诉讼代理人：黄宇健，福建环三律师事务所律师。 委托诉讼代理人：黄见东，福建环三律师事务所律师。 被告：福安市自然资源局，住所地福建省福安市新华南路5号。 法定代表人：陈加龙，局长。 委托诉讼代理人：刘昌贵，福建人文律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴雅凤，福建人文律师事务所实习律师。 原告福建省天启房地产有限公司（以下简称天启公司）诉被告福安市自然资源局土地行政确认一案，于2019年8月19日向本院提起诉讼，本院于2019年8月28日立案并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月10日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人李恒及委托诉讼代理人黄宇健，被告福安市自然资源局监察大队教导员林捷及委托诉讼代理人刘昌贵、吴雅凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告福安市自然资源局于2019年3月20日作出安自然资﹝2019﹞第151号《闲置土地认定书》，认定：天启公司受让使用的位于福安市甘棠镇山兜里洋2009-11地块宗地，存在超过一年未开发建设的情况，已向天启公司公告送达了《闲置土地调查通知书》（安国土资﹝2018﹞第784号），根据调查结果和《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）的规定，认定上述土地为闲置土地。经2019年3月1日甘棠镇人民政府（甘政﹝2019﹞74号）具函说明及2019年3月15日局长办公会议﹝2019﹞16号议定：该宗地块是企业自身原因造成土地闲置，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定处置。 原告天启公司诉称，原告的法定代表人李恒通过招拍挂方式以1750万元出让金竞得位于福安市甘棠镇山兜里洋2009-11宗地，并于2011年12月22日与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》。2012年5月21日，该份出让合同受让人主体变更为天启公司，根据该份出让合同的约定动工日期为2013年5月25日。由于受让宗地涉及违章搭盖、煤气罐储存仓库、垃圾转运站等征地遗留问题，造成原告无法按期动工建设，期间原告多次向被告等单位反映，但至今问题一直没有解决。2019年3月30日，被告向原告下发安自然资﹝2019﹞第151号《闲置土地认定书》，称“经2017年4月10日安政文﹝2017﹞53号文批复，建设项目开工时间调整为2017年6月20日前”，但原告至今并没有收到该文件及相关通知。另外，该认定书认定“该宗地块是企业自身原因造成土地闲置”也与客观事实不符。 综上，被告作出的安自然资﹝2019﹞第151号《闲置土地认定书》不仅认定事实不清、证据不足，适用法律错误，程序违法，且严重侵害了原告的合法权益。诉请判令：撤销被告于2019年3月30日作出的安自然资﹝2019﹞第151号《闲置土地认定书》。 原告向本院提交的证据有： 1.甘棠镇人民政府于2016年12月20日出具的《证明》； 2.现场照片。 证据1、2共同证明涉案宗地上的垃圾中转站、搭盖的厂房及煤气罐储存仓库等违章建筑物至今未清理，致原告无法按期动工建设。 被告福安市自然资源局辩称，一、被告所作的《闲置土地认定书》认定事实清楚，适用法律法规准确，实体正确。（一）天启公司应依据《国有建设用地使用权出让合同》约定的时间动工开发建设。根据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定，宗地建设项目在2013年5月25日之前动工，在2014年5月25日之前竣工。经2016年第一次闲置土地调查，认定为土地闲置主要是政府原因造成的，由天启公司申请按延长动工开发期限方式处置。并经2016年12月23日福安市政府安政地[2016]217号批复后，被告与天启公司于2016年12月23日签订了《合同补充条款》。根据《合同补充条款》第1条约定，出让宗地开发时间调整为2017年4月5日之前开工，2019年4月5日之前竣工。2017年4月10日，经福安市政府批准，又给予适当顺延，动工时间顺延至2017年6月20日前，竣工时间顺延至2019年6月20日前，并依法进行了公告送达，且该次延长没有违反《合同补充条款》的约定，是有利于天启公司的。（二）《闲置土地认定书》认定“该宗地块闲置是企业自身原因造成土地闲置”符合客观事实。1.被告依约交付了涉案宗地。被告已于2014年4月18日交付了涉案宗地，并签订了《国有建设用地交地确认书》，现状土地条件是按实地现状。2.涉案宗地在约定的动工时间前已完全达到无障碍施工条件。天启公司所主张的影响动工建设的问题，或没有客观事实，或是天启公司自身原因造成的。其中两处临时建筑物是交地后，宗地在天启公司的管理、占有和控制下所搭盖形成，本应由天启公司自行负责处理，如天启公司需要被告协助处置，则不属于合同义务的范畴，而是政府部门的服务延伸。垃圾中转站已于约定延期开工时间前搬迁（天启公司的听证申请报告自认是2017年4月1日前，行政诉状自认是2017年4月15日，实际是2016年1月）。煤气罐储存仓库早已搬迁，余下只是遗弃的部分简易搭建物，不存在施工障碍和法律上的纠纷。（三）天启公司主张“不知道修改后的动工时间”没有事实依据。天启公司不认可对其更为有利的开工时间2017年6月20日前，那么2016年12月23日被告与天启公司签订的《合同补充条款》第1条明确约定开工时间（2017年4月5日前）理应知悉。（四）《闲置土地认定书》程序合法。1.《闲置土地调查通知书》（安国土资[2018]784号）依法送达。2018年12月5日被告作出《闲置土地调查通知书》（安国土资[2018]784号），12月7日按天启公司所留地址邮寄送达，8日显示拒收，视为已经送达。出于慎重，被告于2018年12月11日还在闽东日报上公告送达。被告于2019年3月20日才作出《闲置土地认定书》，完全符合法律规定的程序。2.被告作出《征缴土地闲置费决定书》前已告知天启公司听证权利，经天启公司已申请，被告已依法组织听证。根据《闲置土地处置办法》第十五条规定，只有作出土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定的，国有建设用地使用权人才有申请听证的权利。本案《征缴土地闲置费决定书》（安自然资函[2019]314号）作出前已告知天启公司听证权利，经天启公司申请，被告已依法组织听证。 二、《闲置土地认定书》属于过程性文件，并没有对天启公司的实体权利义务造成实质性影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。本案明显不属于《行政诉讼法》第十二条第（一）项至（十一）项规定的受案范围。同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。 被告福安市自然资源局在法定期限内向本院提供的证据、依据有： 1.统一社会信用代码证书； 2.法定代表人身份证明书； 3.成交确认书； 4.国有建设用地使用权出让合同及补充协议； 5.交地确认书； 6.安政国用（2013）第4404号国有土地建设用地使用权证； 7.闲置土地调查通知书（安国土资[2016]606号）及送达回执； 8.闲置土地调查情况表； 9.闲置土地认定书（安国土资[2016]625号）及送达回证； 10.闲置土地情况告知书（安国土资[2016]646号）及送达回证； 11.闲置土地处置听证权利告知书（安国土资[2016]686号）及送达回证； 12.关于申请听证的报告； 13.听证通知书（国土资听字[2016]第002号）及送达回证； 14.闲置土地认定书（安国土资[2016]820号）及送达回证； 15.闲置土地情况告知书（安国土资[2016]851号）及送达回证； 16.闲置土地处置意向申报表； 17.闲置土地处置方案的请示（安国土资[2016]886号）； 18.闲置土地处置方案的批复（安政地[2016]217号）； 19.闲置土地处置决定书（安国土资[2016]897号）； 20.合同补充条款； 21.甘棠镇政府关于确认闲置土地原因调查结果的函； 22.安政文[2017]153号； 23.闲置土地处置决定书（安国土资执[2017]18号）及报纸公告； 24.闲置土地调查通知书（安国土资[2018]784号）及快递单、报纸公告； 25.关于甘棠镇人民政府确认闲置土地原因的复函（甘政[2019]74号）； 26.现场照片； 27.《闲置土地认定书》（安国土资[2019]151号）及送达回证； 28.闲置土地情况告知书（安国土资[2019]162号）及送达回证； 29.听证笔录； 30.《土地管理法》第三十七条；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条；《闲置土地处置办法》第二条、第五条至第十一条、第三十条。 证据1、2证明被告主体资格；证据3-6共同证明出让合同第十六条对开工、竣工进行了约定；证据7-29共同证明经2016年第一次闲置土地调查，认定为主要是政府原因；经天启公司申请，报福安市政府批准，按延长动工开发期限方式处置；动工时间调整为2017年4月5日之前，竣工时间调整为2019年4月5日之前，双方签订了合同补充条款。证据30系被告作出被诉行政行为的法律、法规依据。 经庭审质证，本院对以上证据作如下确认： 原告提供的证据1系复印件，不符合证据的形式要件，本院不予采信，原告提供的证据2不能证明其待证目的，本院不予采信。被告提供的证据1-6，原告无异议，本院予以采信；被告提供的证据7-23，原告主张这些是作为2017安国资字18号闲置土地决定书的相关材料，不是被诉《闲置土地认定书》具体行政行为的材料。本院经审查认为，上述证据与本案审查的安自然资﹝2019﹞第151号《闲置土地决定书》没有关联性，不能作为本案证据使用。被告提供的证据24、26、27、28，具备证据的形式要件，本院予以采信，被告提供的证据25，不符合证据形式要件，不予采纳。被告提供的证据29，系被告在举证期限届满后提供，且该证据与本案没有关联性，不予采纳，被告提供的证据30，系现行有效的法律法规，可以适用于本案。 根据上述有效证据及庭审调查，可以认定如下事实： 原告的法定代表人李恒通过招拍挂方式以1750万元出让金竞得位于福安市甘棠镇山兜里洋2009-11宗地。2011年12月22日，李恒与原福安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：将位于甘棠镇山兜里洋，宗地编号2009-11，总面积15366平方米的土地使用权出让给李恒。 2012年5月21日，天启公司与原福安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，约定：将受让人“李恒”变更为“天启公司”，《出让合同》载明的权利、义务随之转移。 2013年4月18日，天启公司与原福安市国土资源局签订《国有建设用地交地确认书》，约定：原福安市国土资源局于2013年4月18日将2009-11宗地实际交付给天启公司。2013年12月1日，天启公司取得《国有土地使用权证》。 2018年12月5日，原福安市国土资源局作出《闲置土地调查通知书》，载明案涉宗地存在超过一年未开发建设的情况，涉嫌构成闲置土地等。2018年12月7日，原福安市国土资源局向李恒的身份证住址及天启公司营业执照载明的地址邮寄《闲置土地调查通知书》，邮件均被退回。2018年12月11日，原福安市国土资源局在闽东日报公告送达《闲置土地调查通知书》。 2019年3月20日，福安市自然资源局作出安自然资﹝2019﹞第151号《闲置土地认定书》，并于2019年3月29日送达。 另查明，2018年12月21日，中共福安市委办公室、福安市人民政府办公室下发《福安市机构改革实施方案》的通知，指出将市国土资源局职责等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门。 本案双方当事人争议的焦点问题是：一、天启公司提起行政诉讼是否符合起诉条件？二、案涉《闲置土地认定书》是否合法？对此，本院予以分析认定如下： 天启公司提起行政诉讼是否符合起诉条件 经审查，天启公司提起本案诉讼，符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件。针对被告提出的异议，本院认为：1.关于受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。闲置土地认定决定属于行政机关依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别,通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为,性质上属于行政确认,闲置土地确认以后将作为后续征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等行政处罚的基础和条件,该行为将对行政相对人的权利义务产生直接影响。故，本案被告作出的《闲置土地认定书》认定涉案土地为闲置土地，即对原告的权利义务进行了设定，原告作为涉案土地的使用权人，对该认定书不服提起行政诉讼，属于行政案件的受案范围。2.关于重复起诉。当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。构成重复起诉需同时满足上述三个特征。具体到本案中，天启公司于2019年7月16日向我院提起诉讼请求撤销被告作出的《征缴土地闲置费决定书》，虽然前诉与本诉的当事人是相同的，但本诉与前诉的诉讼标的及诉讼请求均不同，且本诉的诉讼请求也不能被前诉所包含，故本案不属于重复起诉。 案涉《闲置土地认定书》是否合法 首先，被告将涉案土地闲置的原因认定为原告自身原因缺乏充分的证据支持。被告作出的涉案土地闲置属于企业自身原因造成的事实认定根据仅有甘棠镇人民政府的复函（甘政﹝2019﹞第74号），缺乏其他证据佐证，系属于认定事实的主要证据不足。 其次，被告履行程序违法。《闲置土地处置办法》第五条规定，市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》……。第九条规定，经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。以上规定国土资源主管部门向国有建设用地使用权人发送相关文书前，必须要“调查核实”。《闲置土地处置办法》第七条规定，市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：（一）询问当事人及其他证人；（二）现场勘测、拍照、摄像；（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。本案中，福安市自然资源局无任何证据能够证明其在向天启公司送达《闲置土地调查通知书》和《闲置土地认定书》前履行了“调查核实”的义务。 综上，本院认为，被告作出的《闲置土地认定书》，认定事实的主要证据不足，程序违法。原告诉请有理，本院予以支持。被告抗辩无理，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项规定，判决如下： 撤销被告福安市自然资源局于2019年3月30日作出的安自然资﹝2019﹞第151号《闲置土地认定书》。 案件受理费50元，由被告福安市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日内预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。 审 判 长  陈丽平 人民陪审员  林立树 人民陪审员  高享华 二〇一九年十一月一日 书 记 员  卢文慧 附：本案裁判适用的相关法律依据 《闲置土地处置办法》 第五条市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。 国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。 第七条市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施： （一）询问当事人及其他证人； （二）现场勘测、拍照、摄像； （三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料； （四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 -2-