湖北省武汉市江岸区人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂0102行初193号原告王涛，男，1956年6月22日出生，汉族，住武汉市江汉区，被告武汉市江岸区人力资源局，住所地武汉市江岸区麟趾路50号。法定代表人罗贵庚，系局长。委托代理人夏传涛（特别授权代理），湖北广众律师事务所律师。被告武汉市人力资源和社会保障局，住所地武汉市江岸区金桥大道111号凯旋名苑3栋。法定代表人黄松如，系局长。原告王涛诉被告武汉市江岸区人力资源局（以下简称江岸区人力资源局）履行法定职责及诉被告武汉市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）行政复议一案向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月5日受理后，依法向被告江岸区人力资源局及被告市人社局送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书，并组成由审判员夏胜担任审判长，与人民陪审员钱志武、陈娟参加的合议庭，后因审判员夏胜工作岗位调动不能继续审理本案，故依法变为由审判员张薇担任审判长，与人民陪审员钱志武、陈娟参加的合议庭继续审理案件。本案经合议庭评议，现已审理终结。原告王涛诉称，其向劳动保障监察部门投诉反映武汉盛源汽车客运有限公司（以下简称盛源公司）违反劳动保障法律法规的问题，被告江岸区人力资源局向其作出《关于出租车司机举报武汉盛源汽车客运有限责任公司劳动用工违法案件办理情况的回复》及被告市人社局作出的武人社复决字（2019）第010号《行政复议决定书》并未依法履行相应的法定职责。两被告依据盛源公司提供的相关材料，认定“原告王涛与盛源公司之间未发现存在劳动关系应当签订劳动合同而未签订、应当办理社会保险而未办理的情况”，认为“岸劳人仲裁字（2016）第559号《仲裁裁决书》已经认定双方之间不存在劳动关系”。认为“国办发[2004]81号、鄂政办发[2005]41号、武政办[2006]17号等文件属于规范性文件，旨在倡导出租汽车行业加强管理，包括规范出租汽车企业与驾驶员劳动用工关系，均属于指导性文件”。原告王涛认为，在我国对出租汽车行业企业与司机建立劳动关系没有一项专业性法律条文的情况下，上述规范性文件应当具备法律效力，也应该在业内遵照执行。被告市人社局于2018年3月8日向原告王涛作出的信访回复（信访编号：201801181039231845）中对武政办[2006]17号中的相关精神进行了回复，说明根据武政办[2006]17号和《中华人民共和国劳动合同法》的规定，被告市人社局已于2008年制定了出租汽车行业招用驾驶员的劳动合同参考文本。另，武交（2006）83号文、武客管政（2006）30号文、武租协（2006）01号文以及武租协（2007）17号文中均明确要求我市客运出租汽车企业应依法与司机签订劳动合同，依法参加社会保险、按照国家规定为司机按时足额缴纳基本养老、基本医疗、失业等保险。但出租汽车企业未按照上述的规定与司机签订劳动合同。经原告王涛向武汉市交通运输局提交对武客管政（2006）32号文合法性审查的申请，武汉市交通运输局认定武客管政（2006）32号文是法律法规框架内，为贯彻执行国务院、省、市关于出租汽车管理的政策要求而制定的规范性文件，在文件有效期内具有法律效力。但令原告王涛不解的是，规范性文件到底是否具有法律效力？如果不具有法律效力则不需要遵守执行；如具有法律效力，为何根据这些规范性文件制作出来的示范合同、劳动合同等在出租汽车司机身上没有体现任何合法权益？综上，为维护自身合法权益，原告王涛向法院起诉，请求法院判决：1、撤销被告市人社局作出的武人社行复决字[2019]010号《行政复议决定书》；2、撤销被告江岸区人力资源局作出的《关于出租车司机举报武汉盛源汽车客运有限公司劳动用工违法案件办理情况的回复》；3、审查国办发[2004]81号、鄂政办发[2005]41号、武政办[2006]17号三个政府文件的合法性；4、审查武汉市交通运输局武交[2006]83号文件的合法性；5、审查武汉市客运出租汽车管理处武客管政[2006]32号文、武客管政[2006]49号文合法性；6、追究武汉市交通运输局未履行法定职责，使原告王涛十几年与企业未建立劳动关系、签订劳动合同、享受社会养老保险、医疗保险等社会保险责任；7、判令被告市人社局协调武汉市客运出租汽车管理处针对盛源公司未为原告王涛缴纳社会保险费用的行为，依据武政办[2006]17号文、《行政复议法实施条例》第五十七条的规定做好善后工作；8、依据武政办[2006]17号文件精神，判令被告江岸区人力资源局履行法定职责，针对盛源公司未为原告王涛缴纳社会保险费用的行为作出相应的处罚；9、审查武汉市客运出租汽车管理处、武汉市出租汽车暨汽车租赁协会监制制作发行的《武汉市客运出租汽车经营合同》（A类、B类），《武汉市客运出租汽车经营权有偿出让合同》的合法性；10、追究武汉市客运出租汽车管理处、武汉市出租汽车暨汽车租赁协会未监督检查企业认真贯彻落实执行《武汉市客运出租汽车经营合同》内容，严格按照《武汉市客运出租汽车经营权有偿出让合同》的约定，监督管理企业的经营行为，赔偿盛源公司未按国家劳动法和政府有关规定与原告王涛签订劳动合同，建立劳动关系的损失，赔偿盛源公司在承包费中收取了社会保险费而未帮原告王涛缴纳的社会费用；11、判令被告江岸区人力资源局、被告市人社局、武汉市交通运输局、武汉市客运出租汽车管理处、武汉市出租汽车暨汽车租赁协会因未履行法定职责，给原告王涛带来经济损失，精神伤害，对原告王涛进行赔礼道歉并进行适当经济补偿；12、本案的诉讼费用由两被告承担。被告江岸区人力资源局辩称，1、原告王涛主张不实，我局已经履行了法定职责。2018年10月17日，我局接上级部门移送管辖的原告王涛举报盛源公司未与劳动者签订劳动合同以及未参加社会保险案后，按照《劳动保障监察条例》第十条第三项及《关于实施若干规定》第十一条的规定，于同年10月23日对原告王涛举报立案调查。同年10月26日，我局根据《关于实施若干规定》第二十六条第三项的规定先后向盛源公司下达《调查询问通知书》，督促盛源公司提供资料、配合调查。同年11月29日，盛源公司派员接受调查并提交相关资料。同年12月17日，我局分别对原告王涛本人及盛源公司代理人进行当面调查询问。2019年1月4日，我局根据调查结果向原告王涛送达了书面回复。同年1月10日，我局依据《关于实施若干规定》第三十五条第二款的规定对该案作撤销案件处理。因此，我局对原告王涛的相关举报（投诉）依照法定程序进行了调查和书面回复，履行了自身法定职责。2、我局对原告王涛的书面答复事实清楚、依据充分。经我局查明，盛源公司现有专职管理人员22人，全员签订劳动合同，建立劳动关系。该公司另有出租车司机1203人，均与公司签订了承包经营合同，建立承包经营关系。而且，盛源公司已在江岸社会保险管理处办理社会保险登记，且员工均已参加社会保险。而据承包经营合同及劳动人事争议仲裁部门和人民法院的生效法律文书显示，原告王涛亦与盛源公司签订了承包经营合同，建立承包经营关系，双方之间并不存在劳动合同关系。盛源公司向原告王涛及其他出租车司机收取的承包经营管理费中，并无社保费用相关项目。因此，原告王涛的举报（投诉）情况不实，相关诉求不符合法律规定，我局据此回复事实清楚，依据充分。3、原告王涛的部分诉求不属于行政诉讼的审理范围。原告王涛诉请的第3、4、5、9项要求审查相关文件的合法性，但涉案具体行政行为并未援引上述文件，也未据其作出相关处理。故上述文件不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款所指的可予司法审查的规范性文件，原告王涛的该部分诉求亦不属于行政诉讼审理的范围。另外，原告王涛针对其他人的诉求与涉案具体行政行为并无关联性，亦不属于本案的审理范围。综上，原告王涛的主张不实，我局已经依法履行职责，且相关回复事实清楚、依据充分，故法院应依法驳回原告王涛的起诉。被告市人社局辩称，1、我局的复议程序合法。我局于2019年3月4日受理原告王涛不服被告江岸区人力资源局作出的《关于出租车司机举报盛源公司劳动用工违法案件办理情况的回复》提出的行政复议申请书并要求书面告知原告王涛。随后我局向被告江岸区人力资源局邮寄答复通知书，被告江岸区人力资源局向我局提交了行政复议答复书及证据材料。我局经审理后于2019年4月25日作出武人社行复决字[2019]第010号《行政复议决定书》并依法送达给双方当事人。我局作出复议决定的程序合法。2、被告江岸区人力资源局对原告王涛举报问题的回复合法，我局作出维持决定适用法律正确。我局查明，2018年10月，被告江岸区人力资源局收到武汉市劳动保障监察支队转交给原告王涛等4人举报盛源公司未签订劳动合同未缴纳社会保险的案件，被告江岸区人力资源局依法立案受理并向盛源公司下达劳动保障监察调查（询问）通知书。2018年11月29日，盛源公司向被告江岸区人力资源局提交单位在职员工花名册、单位职工缴纳社会保险凭证、单位书面情况说明，并指派工作人员前往被告江岸区人力资源局接受调查询问。2018年12月17日，盛源公司向被告江岸区人力资源局补充提交原告王涛与盛源公司劳动仲裁裁决书、双方合同纠纷案人民法院判决书、未收取原告王涛社会保险费的凭证等证据。同日，被告江岸区人力资源局分别对盛源公司委托代理人及原告王涛进行了调查询问。被告江岸区人力资源局查明，盛源公司现有管理人员22人，均与公司签订劳动合同；现有出租车司机1203人，均与公司签订承包经营合同。盛源公司已在江岸社会保险管理处为员工办理社会保险登记。2019年1月2日，被告江岸区人力资源局向原告王涛等4人作出《关于出租车司机举报盛源公司劳动用工违法案件办理情况等回复》，告知原告王涛，盛源公司在签订劳动合同和社会保险登记方面，未发现违反劳动保障法律法规问题。并于同年1月4日送达原告王涛。另查明，2011年8月24日，原告王涛在《盛源公司承包车辆缴费金额认定书》上签名确认，该认定书内容载明：本人自愿在盛源公司单班承包鄂Ａ×××××号出租车，并愿每月向盛源公司缴纳承包费为人民币：肆仟陆佰柒拾肆元整（￥4,674.00元，其中税费￥407.00元、经营权有偿出让金￥533.00元，车辆保险费￥650.00元、副班管理费￥200.00元，企业收益￥1,550.00元、座套制作及清洗更换费￥40.00元、车辆折旧￥1,294.00元、天然气设备折旧及收益/元、桥票/元、车辆及计价器年审/元、发票及色带/元、社会保险费/元）。2011年9月5日，盛源公司与原告王涛签订《武汉市客运出租汽车经营合同（A类）》（合同编号A0454）一份，合同约定由原告王涛每月向盛源公司交纳承包费4,674元。2016年6月，原告王涛向武汉市江岸区劳动人事争议仲裁委员会提出仲裁申请，要求确认其与盛源公司之间存在劳动关系。武汉市江岸区劳动人事争议仲裁委员会于2016年8月作出岸劳人仲裁字[2016]第559号《仲裁裁决书》，认定双方之间不存在劳动关系，驳回原告王涛的仲裁请求。我局认为，依据《劳动保障监察条例》第三条的规定，被告江岸区人力资源局有权处理本辖区内劳动保障监察举报投诉案件。被告江岸区人力资源局查明，盛源公司现有管理人员22人，均与公司签订劳动合同并参加社会保险。现有出租车司机1203人，均与公司签订承包经营合同，公司向出租车司机收取的承包经管理费中，并无社保费用相关项目。原告王涛主张其与盛源公司之间存在劳动关系的情况，岸劳人仲裁字[2016]第559号《仲裁裁决书》已经认定双方之间不存在劳动关系。原告王涛诉请中提到的关于国办发[2004]81号、鄂政办发[2005]41号、武政办[2006]17号等文件均属于规范性文件，旨在倡导出租汽车行业加强管理，包括规范出租汽车企业与驾驶员劳动用工关系，均属于指导性文件，不能作为被告江岸区人力资源局行政执法的依据。至于出租车司机与盛源公司之间是否存在劳动关系，应当通过劳动争议处理程序，由仲裁或者诉讼程序予以认定。被告江岸区人力资源局作出的《关于出租车司机举报盛源公司劳动用工违法案件办理情况的回复》并无不当。我局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被告江岸区人力资源局于2019年1月2日作出的《关于出租车司机举报盛源公司劳动用工违法案件办理情况的回复》，适用法律正确。综上，我局作出的武人社行复决字[2019]第010号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求人民法院驳回原告王涛的全部诉讼请求。经审理查明，2018年10月16日原告王涛等3名出租车司机向武汉市劳动保障监察大队递交《举报信》，举报盛源公司未与驾驶员建立劳动关系并签订劳动合同，主张司机与盛源公司之间存在事实劳动关系，要求对盛源公司违规未与司机建立劳动关系签订劳动合同的问题进行处罚，并按照规定对司机进行经济赔偿。武汉市劳动保障监察大队将原告王涛等人的举报材料移送至被告江岸区人力资源局调查处理。2018年10月23日被告江岸区人力资源局立案调查，并于2018年10月26日向盛源公司作出并送达《调查询问通知书》，要求该公司配合调查。盛源公司按照要求向被告江岸区人力资源局提交了营业执照复印件、在职员工花名册、职工缴纳社会保险凭证、单位书面情况说明、武汉市江岸区人民法院受理执行案件通知书、单位22名在职员工劳动合同复印件、单位16份与出租车司机签订的承包经营合同、单位1203台出租车承包人相关信息统计表、未收取投诉人社会保险费的凭证、与投诉人相关的武汉市江岸区劳动人事争议仲裁委《仲裁裁定书》、与投诉人相关的武汉市江岸区人民法院《民事判决书》，盛源公司还派人到被告江岸区人力资源局接受了调查，同时，被告江岸区人力资源局亦对投诉人进行了调查和询问。被告江岸区人力资源局根据调查掌握的情况，于2019年1月2日向原告王涛等人作出《关于出租车司机举报武汉盛源汽车客运有限公司劳动用工违法案件办理情况的回复》，告知经调查盛源公司在签订劳动合同和社会保险登记方面，尚未发现违反劳动保障法律法规问题。2019年2月27日原告王涛向被告市人社局申请行政复议，要求撤销被告江岸区人力资源局作出的《关于出租车司机举报武汉盛源汽车客运有限公司劳动用工违法案件办理情况的回复》，撤销被告江岸区人力资源局作出的《关于王涛投诉武汉盛源汽车客运有限公司劳动用工违法案件办理情况的回复》，要求被告江岸区人力资源局履行法定职责根据原告王涛的申请事项重新调查核实并书面告知结果；请求对武交（2006）83号文、武客管政（2006）30号文、武租协（2006）01号文、武租协（2007）12号文进行规范性文件审查。被告市人社局经过法定复议程序于2019年4月25日作出武人社行复决字[2019]010号《行政复议决定书》，维持被告江岸区人力资源局2019年1月2日作出的《关于出租车司机举报武汉盛源汽车客运有限公司劳动用工违法案件办理情况的回复》。原告王涛不服被告江岸区人力资源局2019年1月2日作出的《关于出租车司机举报武汉盛源汽车客运有限公司劳动用工违法案件办理情况的回复》及被告市人社局作出的武人社行复决字[2019]010号《行政复议决定书》，诉至本院，诉请如前。另查明，2016年8月18日武汉市江岸区劳动人事争议仲裁委员会针对原告王涛申请裁决其与盛源公司劳动争议纠纷一案作出岸劳人仲裁字[2016]第559号《仲裁裁决书》，认为原告王涛与盛源公司之间不能形成事实劳动关系故驳回原告王涛的仲裁请求。原告王涛未就仲裁裁决结果向法院提起诉讼。本院认为，投诉举报是公民发现并向有关部门反映社会生活中出现的问题、主张社会公共利益或自身合法权益的重要方式之一，行政机关根据法律、法规等规定，对群众反映的一些事项具有监管职责。根据《劳动保障监察条例》第三条的规定，被告江岸区人力资源局主管本行政区域内的劳动保障监察工作，具有对原告王涛针对盛源公司举报事项进行查处的法定职责。《劳动保障监察条例》第九条规定：“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报。劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。”该条款虽赋予了组织、个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有举报的权利，劳动者对用人单位侵犯其劳动保障合法权益的有投诉的权利，但行政机关根据公民投诉举报所履行职责的情况并不当然构成行政诉讼法意义上的可诉的行政行为或行政不作为。只有当投诉举报人有明确证据证明投诉事项侵害其自身合法权益，且法律、法规等规定了行政机关对该举报行为有限期答复义务和具体行政处理程序，而行政机关因存在置之不理、拖延履行等方式不履行法定义务或未充分履行法定职责时，才有可能构成可诉的行政行为或行政不作为。如当事人本身并不具有需要行政机关依法保护的合法权益，仍提出投诉举报事项，行政机关作出的相应查处行为或者行政不作为不对当事人的合法权益造成影响，则不属于法院行政诉讼审查范围。具体到本案中，已经生效的岸劳人仲裁字[2016]第559号《仲裁裁决书》已经明确认定原告王涛与盛源公司之间不构成事实劳动关系，故原告王涛在本案投诉举报中并不存在需要劳动保障行政部门保护的劳动保障合法权益。故被告江岸区人力资源局所作出的案涉回复对原告王涛权益不存在实际影响，其提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的规定，其起诉应予驳回。因针对原行政行为的审查不符合法定受理条件，对于被告市人社局作出的维持的行政复议决定，本院依法不予审查。原告王涛在本案中的第三项、第四项及第五项诉讼请求系要求法院对相关的规范性文件进行合法性审查，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定可知，法院对于规范性文件合法性审查的前提要件是该规范性文件是被诉行政行为所依据的规划性文件，本案被诉的是被告江岸区人力资源局针对原告王涛的劳动争议投诉所作出的相关回复及被告市人社局针对该回复所作出的行政复议决定，该两项行政行为均不是依据原告王涛在前述三项诉讼请求中所要求审查的规范性文件所作出的，故原告王涛在第三项、第四项及第五项诉讼请求中提出对规范性文件进行审查不符合法律规定，本院对原告王涛的第三项、第四项及第五项诉讼请求依法不予审查。原告王涛在本案中的第六项、第七项诉讼请求中要求判决追究武汉市交通运输局未履行法定职责的责任及要求判决被告市人社局协调武汉市客运出租汽车管理处针对盛源公司未为原告王涛缴纳社会保险费用的行为依据相关规定做好善后工作。本院认为，本案的被告是江岸区人力资源局和市人社局，被诉的行政行为为被告江岸区人力资源局针对原告王涛的投诉所作出的回复及被告市人社局的行政复议行为，与武汉市交通运输局及武汉市客运出租汽车管理处并无直接的关联性，原告王涛在本案中要求判令另一行政机关未履行法定职责及责令其履行相应的职责，不符合法律规定，亦属诉讼请求不明，本院依法不予审查。原告王涛的第九项诉讼请求是要求法院对《武汉市客运出租汽车经营合同》的合法性进行审查，本院认为，《武汉市客运出租汽车经营合同》是出租汽车公司与出租车司机双方签订的民事合同，属于民事法律争议，在行政案件中不予审查。原告王涛在本案中的第八项、第十项、第十一项诉讼请求中要求法院判令被告江岸区人力资源局对盛源公司未为原告王涛缴纳社保的行为进行处罚，并要求被告江岸区人力资源局、被告市人社局、武汉市交通局、武汉市客运出租汽车管理处及武汉市出租汽车暨汽车租赁协会对其进行赔偿，本院认为，上述已经明确被告江岸区人力资源局所作出的案涉回复对原告王涛权益不存在实际影响，故原告王涛的上述诉讼请求无事实和法律依据，本院依法不予审查。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款、第一百零一条第一款第（二）项、第二款、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：驳回原告王涛的起诉。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，本案不交纳案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  张 薇人民陪审员  钱志武人民陪审员  陈 娟二〇一九年十一月十八日书 记 员  黄牧羚