广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终608号上诉人（原审原告）陈永生，男，1945年7月11日出生，汉族，住佛山市顺德区******************，公民身份号码：440************93X。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区****办事处，住所地佛山市顺德区************。负责人龙仲英。委托代理人杨颖筠，该办事处工作人员。委托代理人刘世新，广东中信顺成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区*********。负责人彭聪恩，区长。委托代理人何银，该府工作人员。委托代理人梁炎敏，该府工作人员。上诉人陈永生因诉被上诉人佛山市顺德区****办事处（以下简称“容桂街道办”）和佛山市顺德区人民政府（以下简称“顺德区政府”）土地行政许可纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，陈永生于2018年1月19日向容桂街道办提交《土地登记申请书》《佛山市顺德区土地使用权初始登记申请书》《宗地图》等相关材料，提出用地面积为92.03平方米的用地申请。2018年5月14日，容桂街道办向陈永生作出《用地申请告知书》，认为陈永生提出面积为92.03平方米的申请，其中80平方米已于1990年批准，对陈永生提出的12.03平方米的用地申请，不符合申请使用宅基地的条件，决定不予审核通过。容桂街道办于当日将该《用地申请告知书》送达陈永生。陈永生不服，于2018年6月29日向顺德区政府提交行政复议申请。顺德区政府于2018年7月4日立案受理，并通知容桂街道办。2018年7月13日，容桂街道办提交《行政复议答复书》及证据材料。顺德区政府于2018年8月28日决定对该案行政复议审查期限延长30日，并作出《延长行政复议审查期限通知书》。2018年9月25日，顺德区政府作出《行政复议决定书》，决定维持容桂街道办作出的《用地申请告知书》，并于2018年9月25日、9月27日分别送达容桂街道办及陈永生。另查，陈永生曾于2018年10月12日不服容桂街道办、顺德区政府作出的《用地申请告知书》《行政复议决定书》，向一审法院提起行政诉讼，于同日被立案受理。该案开庭时，陈永生将该案的被告变更为佛山市顺德区****国土城建和水利局，经一审法院释明后，陈永生坚持变更被告，一审法院遂于2018年12月21日作出（2018）粤0606行初1137号《行政裁定书》，以陈永生错列被告且拒绝变更为由，裁定驳回陈永生的起诉。该裁定书已于2019年1月5日发生法律效力。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”及根据粤机编办［2012］81号《关于顺德区各镇人民政府（街道办事处）行使县级行政管理权限的函》中“同意你区大良、容桂、伦教、勒流4个街道办事处行使镇级人民政府的行政管理权”的规定，容桂街道办具有审核涉案农用地申请的职权，顺德区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条对陈永生不服其派出机关的行政行为申请行政复议的，有权作出行政复议决定，容桂街道办和顺德区政府在本案中主体适格。容桂街道办在收到用地申请后经审查作出《用地申请告知书》并送达陈永生，顺德区政府受理陈永生的行政复议申请后经通知行政复议相对方，收到相关材料经审查核实后并办理延期审查手续后作出《行政复议决定书》并送达各方当事人，程序均合法。陈永生于2018年9月27日收到顺德区政府作出的《行政复议决定书》，于2018年10月12日以容桂街道办和顺德区政府为被告向一审法院提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政复议法》规定十五日内的起诉期限。一审法院已立案受理，并于2018年12月21日作出（2018）粤0606行初1137号《行政裁定书》，该裁定书于2019年1月5日发生法律效力。该案是陈永生错列被告而造成其起诉被驳回，故该案审查裁判至本案陈永生提起诉讼时所耽误的期间不属于陈永生自身原因所致。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，陈永生上述耽误起诉期限的时间不应计算在本案起诉期限内，故本案陈永生的起诉并未超过法定的起诉期限。陈永生向容桂街道办提出面积为92.03平方米的用地申请，其中80平方米已于1990年批准，对此各方不持异议，对陈永生提出的另外12.03平方米的用地申请，根据顺府办发［2001］85号文第一条第四款规定：“自本实施细则公布之日起，停止执行顺府发［1996］71号《顺德市农村住宅建设用地管理暂行规定》中第八条第1款第②、③点关于华侨、港澳同胞以及教师、医生、公安干警可以在镇区规划范围外的农民住宅新区安排用地”，故陈永生虽然符合顺府发［1996］71号文中的医生身份，但因该文自顺府办发［2001］85号文公布之日起已停止执行，故容桂街道办认为陈永生不符合申请使用宅基地的条件，并根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，对陈永生提出的12.03平方米的用地申请，不予审核通过，事实清楚、证据确凿，适用法律正确。顺德区政府作出行政复议决定维持该《用地申请告知书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定。陈永生要求撤销《用地申请告知书》和《行政复议决定书》及要求容桂街道办对陈永生的用地申请重新作出行政行为的诉求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回陈永生的诉讼请求。案件受理费50元，由陈永生负担。上诉人陈永生上诉称：1.不能否定招聘承诺，招聘承诺和顺府发［1996］71号文中医生用地不是一回事，陈永生有受聘者和普通医生的双重身份。桂州政府1984年招聘承诺较大单元住房用地，1993年安排卖给陈永生92平方米地，作为受聘者陈永生有权享受较大单元住房。且有收据证明超出80平方米的12平方米地在1993年已卖给陈永生，而不是1996年按顺府发［1996］71号文安排卖给作为医生的陈永生的集体土地。粤机编办［2012］81号文于2012年4月1日公布，容桂镇政府才有对农村土地的审核权，容桂街道办不能套用顺府办发［2001］85号文第一条第四款规定的内容不让陈永生适用1993年购买的12平方米集体土地。2.容桂街道办和一审判决不能回避陈永生调取证据、撤销篡改上级政策的容桂建信复［2014］68号的要求。3.容桂街道办错引法律法规设置门槛。陈永生是居民不是村民，陈永生1993年购买92平方米土地，不是农村村民住宅用地，容桂街道办无审核权；顺府办发［2001］85号第一条第3款“自本实施细则公布之日起……尚未安排使用的地”才纳入固化的村民宅基地，1993年已安排给陈永生的12平方米地既不是2001年8月6日“村改居”成立居委会以后的地，也不是2001年10月23日顺府办发［2001］85号公布后固化的村民宅基地；一审判决称容桂街道办套用顺府办发［2001］85号停止执行顺府发［1996］71号安排陈永生12平方米地引用法律正确的说法错误。陈永生上诉请求：1.撤销一审判决；2.撤销容桂街道办作出的用地申请告知书；3.撤销顺德区政府作出的行政复议决定；4.责令容桂街道办办理用地手续。被上诉人容桂街道办答辩称：容桂街道办具有办理案涉用地审核的法定职权，作出的《用地申请告知书》事实清楚，程序合法，法律依据充分。陈永生关于应按招聘承诺给其办理用地审批主张，无视用地审批等各项法律法规及政策的规定，其上诉请求不应得到支持。陈永生于1986年5月20日向原顺德县红星乡人民政府支付11200元购买建房用地80平方米，该80平方米用地于1993年3月按照违章用地补办手续。陈永生于1993年10月21日向国土房产登记部门提交申请，申请确认位于桂州镇红星全胜村78.75平方米房地产权属。1994年1月13日，经国土房产登记部门批准同意陈永生登记国有土地78.25平方米，建筑面积250.25平方米，并核发《国有土地使用证》（第06231015832号）和《房屋所有权证》（粤房字第3547522号）。即使按照陈永生主张的招聘承诺，陈永生所要求的利益也早已得以实现，在已经办理《国有土地使用证》和《房屋所有权证》时隔多年以后，陈永生再次要求办理额外12平方米用地，已经不符合顺府办发［2001］85号《关于调整农村集体土地管理制度的事实细则》的规定。被上诉人顺德区政府答辩称：陈永生虽然曾经属于桂州医院的医生，但已不符合安排用地的条件，且陈永生属于容桂幸福居民委员会户籍居民，不具备向容桂红星居委会申请集体用地的条件。陈永生申请92.03平方米用地，超过其原已取得的《国有土地使用权证》核准范围，对于超过部分未能提供合法的土地权属来源证明，容桂街道办据此对其超过核准部分的用地申请不予审核通过，并无不当。顺德区政府依职权作出的顺府行复［2018］345号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、法律依据正确、程序合法、内容适当。陈永生的上诉主张缺乏事实和法律支持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，陈永生于2018年1月19日向容桂街道办提交用地面积为92.03平方米的用地申请，容桂街道办经审核认为陈永生申请用地中80平方米已于1990年批准，对陈永生提出的12.03平方米的用地申请决定不予审核通过，陈永生对容桂街道办的答复不服提起本案行政诉讼。本案审查的范围在于容桂街道办不予审核通过陈永生12.03平方米用地申请的行政行为是否合法。对此，本院分析如下：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，乡（镇）人民政府有对农村村民住宅用地进行审核的行政职权。根据粤机编办［2012］81号《关于顺德区各镇人民政府（街道办事处）行使县级行政管理权限的函》，容桂街道办行使镇级人民政府的行政管理权。虽然，陈永生申请使用的土地为国有土地，但是，陈永生申请用地的12.03平方米土地原属于农村集体所有土地，自2001年8月6日撤销红星村设立红星居委会起转为国有土地。根据《中共顺德市委、顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》（顺发［2001］13号）顺德市人民政府《关于调整农村集体土地管理制度的实施细则》（顺府办发［2001］85号）等文件，佛山市顺德区进行农村体制改革，对于村改居之后，原集体土地的使用权、收益权及土地用途维持不变，申请使用原农村集体所有土地转为的国土土地建住宅的仍然按照村民建住宅用地的规定和程序审批。对于佛山市顺德区的改革措施，人民法院应予支持。故，容桂街道办具有对陈永生用地申请进行审核的行政职权。陈永生关于其不是村民、其申请使用的土地不是农村村民住宅用地、容桂街道办无审核权的上诉意见理据不足，本院不予支持。陈永生原系佛山市顺德区容桂医院医生，已退休，其户籍所在地为佛山市顺德区********委会，陈永生不是其申请使用土地所在居委会的原村民或者现居民。陈永生申请使用的12.03平方米土地位于佛山市顺德区********委会，系“村改居”范围内的农村宅基地。容桂街道办不予审核通过陈永生12.03平方米用地申请有事实依据。上世纪八十年代初，陈永生作为人才被招聘到桂州医院，基于当时的人才招聘政策，当地乡政府给陈永生安排使用农村宅基地建房。1986年5月20日，陈永生向原顺德县红星乡人民政府交款11200元（收据载明：“建房用地80方补生产损失每方140元”）。1993年11月27日，陈永生向原顺德市桂州镇红星管理区办事处交款20800元（收据载明：“建房用地补生产损失款”）。1993年12月15日，陈永生向原顺德市桂州镇红星管理区办事处交款7200元（收据载明：“边角地12方补生产损失每方600元”）。1994年1月14日，原顺德市人民政府向陈永生核发用地面积为78.75平方米的《国有土地使用证》。根据《收款收据》（№042999），陈永生于1993年12月11日向原顺德市桂州镇红星管理区办事处交92元“建房用地登记工本费”，其申请用地面积为92平方米，但是当时顺德市人民政府仅核发了78.75平方米土地使用证，对超过78.75平方米的其他申请用地面积未核准。根据顺府发［1996］71号《顺德市农村住宅建设用地管理暂行规定》第八条：“在镇区规划范围以外的管理区工作满5年以上，并在该管理区定居且没有安排住房的教师、医生、公安干警，可由管理区视实际情况，在镇区规划范围以外的农民住宅新区安排用地。”2001年10月23日颁发的《顺德市人民政府关于调整农村集体土地管理制度的实施细则》（顺府办发［2001］85号）明文规定停止执行《顺德市农村住宅建设用地管理暂行规定》（顺府发［1996］71号）的上述规定。至2018年1月19日，陈永生再次向容桂街道办申请上述92平方米土地建住宅，顺德区的相关农村住宅建设用地政策已发生变化，容桂街道不予审核通过陈永生的12.03平方米用地申请，有当地政府政策依据。因此，陈永生的上诉意见不能成立。综上所述，容桂街道办作出的《用地申请告知书》合法，顺德区政府维持该行政行为的复议决定亦合法。上诉人陈永生的上诉意见不能成立。一审判决认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人陈永生负担。本判决为终审判决。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇一九年十一月二十七日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋