福建省莆田市涵江区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0303行初100号 原告：莆田市城隆新型建材有限公司，住所地福建省莆田市秀屿区东峤镇魏厝村水头墩。 法定代表人：唐国华，经理。 委托诉讼代理人：林海东，福建莆光律师事务所执业律师。 被告：莆田市秀屿生态环境局（原莆田市秀屿区环境保护局），住所地福建省莆田市秀屿区笏石镇兴秀路1333号秀屿区政府内。 负责人：陈德兴，局长。 委托诉讼代理人：黄雪燕，福建绩学律师事务所执业律师。 被告：莆田市秀屿区人民政府，住所地莆田市秀屿区笏石镇兴秀路1333号。 法定代表人：张伯松，区长。 委托诉讼代理人：关松立、郑爱美，福建众益律师事务所执业律师。 原告莆田市城隆新型建材有限公司不服被告原莆田市秀屿区环境保护局、莆田市秀屿区人民政府行政处罚及行政复议纠纷一案，于2019年7月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告莆田市城隆新型建材有限公司（以下简称城隆公司）的委托诉讼代理人林海东、被告原莆田市涵江区环境保护局的副局长陈晓旭及委托诉讼代理人黄雪燕、被告莆田市秀屿区人民政府的工作人员高泉景及委托诉讼代理人关松立、郑爱美到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告原莆田市秀屿区环境保护局于2019年3月13日作出闽莆环罚〔2019〕16号《行政处罚决定书》，认定城隆公司的机砖生产加工项目未办理竣工环保验收手续便擅自投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条，依据上述条例第二十三条第一款规定，对城隆公司处以罚款20万元，责令6个月内完成上述违法行为整改。城隆公司对该行政处罚不服，于2019年5月7日向被告莆田市秀屿区人民政府申请行政复议，莆田市秀屿区人民政府于2019年6月24日作出莆秀政行复〔2019〕3号《行政复议决定书》，维持上述16号处罚决定书。 原告城隆公司诉称，第一，本案作出行政处罚决定的主体是莆田市秀屿区环境保护局，而复议决定书中体现的行政行为主体变为莆田市秀屿生态环境局，行政处罚与行政复议时的被告主体混乱不一，存在程序违法。第二，根据《建设项目环境保护管理条例》规定，环境保护设施进行验收的主体是建设单位而非环保主管部门，原告配套建设的环境保护设施有建成并正常运转，且原告自行完成了环境保护设施的验收，虽尚未形成验收报告，但并不代表原告未办理环保验收手续，因此被告莆田市秀屿生态环境局以“原告的机砖生产加工项目未办理环保验收手续便擅自投入生产”为由进行处罚缺乏事实和法律依据。第三，即使原告存在“建设项目建成后，未经验收便投入生产或使用”的行为，也已超过行政处罚法规定的二年追责时效，依法不应当对原告作出处罚。第四，原告已经按照被告原莆田市秀屿区环境保护局及相关环保法律法规的要求办理了各项环保手续，同时向海峡股权交易中心购买了排污权指标，原告的正常生产经营完全符合环保法律法规规定，且在秀屿区政府保留的升级改造名单内，被告莆田市秀屿生态环境局对原告作出的处罚决定明显违背公平公正和法律法规，其处罚决定明显不当，依法应予撤销。第五，莆田市秀屿区政府没有进行调查、询问、通知等程序就径行作出莆秀政行复〔2019〕3号《行政复议决定书》，无视原告的正当合理主张，存在违法和错误，依法应予以撤销。综上所述，请求依法判决：1.撤销被告莆田市秀屿生态环境局（原莆田市秀屿区环境保护局）于2019年3月13日对原告城隆公司作出的闽莆环罚〔2019〕16号《行政处罚决定书》；2.撤销被告莆田市秀屿区人民政府于2019年6月24日作出的莆秀政行复〔2019〕3号《行政复议决定书》。 原告向本院提交了以下证据：1.原告的营业执照及法定代表人身份证明，欲证明原告诉讼主体适格。2.莆秀政行复〔2019〕3号《行政复议决定书》、闽莆环罚[2019]16号《行政处罚决定书》，欲证明被告原莆田市秀屿区环境保护局作出的行政处罚决定及莆田市秀屿区人民政府作出的行政复议决定违法，依法应予撤销，原告在法定期限内提起行政诉讼。3.《莆田市秀屿区环境保护局关于莆田市城隆建材有限公司新增主要污染物总量指标确认意见》、福建省排污权指标交易凭证、《检测报告》封面、《节能评估报告表》封面、《莆田市国土资源局秀屿分局关于莆田市城隆新型建材有限公司项目用地性质的函》，欲证明原告的建设项目不属于国家和省市实行总量控制的重点排污企业，不属于四项污染物的主要排放行业，不处于城市建成区，不处于省级工业园区内；且主要污染物总量指标来源于排污权交易。原告进行正常生产经营已完全符合环保法律法规规定要求，不会对环境造成损害，也符合环保监管的要求，项目投产运营完全可行，且在秀屿区政府保留的升级改造名单内。被告莆田市秀屿生态环境局不应以“未办理环保验收手续”为由刁难、处罚原告。4.莆田市秀屿区人民政府〔2017〕29号区长办公会议纪要、《秀屿区机砖厂转型升级改造原则意见情况汇报》、《秀屿区机砖厂升级改造意见表》、《工业品买卖合同》、增值税专用发票四份，欲证明原告属于政府环保部门同意保留转型升级的企业，依照政府批准，原告可在2017年11月后的六个月内完成环评审批手续，环评审批完成后六个月内投入生产，投入生产后三个月内完成竣工环保验收手续，所以环保竣工验收手续是在环评和投入生产后才要进行的，原告符合政府的相关要求；原告购置了相关环保设施并投入使用，并由原告自行验收，不存在任何环境违法问题。 被告莆田市秀屿生态环境局辩称，（一）被告莆田市秀屿生态环境局对原告作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，处罚幅度适当，程序合法，应当予以维持。原告系从事机砖生产。2019年1月25日，被告原秀屿区环境保护局的执法人员对原告进行现场检查时发现原告将生产过程中产生的窑炉废气经处理后通过烟囱排放。原告的法定代表人唐国华在现场询问笔录中自认原告于2010年自行建设机砖生产项目，2011年7月投入生产，至今尚未办理相应的环评手续。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二条规定，原告从事的机砖生产项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十九条第51点的“石灰和石膏制造、石材加工、人造石制造、砖瓦制造”，应当编制建设项目的环境影响报告表。原告未依法办理环评手续，且环境保护设施未经验收即擅自投入生产，故被告莆田市秀屿生态环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条对原告作出罚款20万元的行政处罚决定符合法律规定，且处罚幅度适当。2019年1月25日，被告原秀屿区环境保护局对原告上述行为进行立案调查，并于同月30日调查终结，于同年2月11日召开集体讨论，形成对原告罚款20万元、责令整改6个月的一致处罚意见；后于同年2月18日制作《行政处罚事先（听证）告知书》，告知原告将作出的处罚决定及其享有的权利，并于2月21日送达原告。原告申请听证后，又于3月11日进行听证，后经集体讨论，被告原秀屿区环境保护局于同年3月13日作出闽莆环罚〔2019〕16号《行政处罚决定书》，作出行政处罚决定的程序合法。（二）原告申请复议期间，被告原秀屿区环境保护局于2019年4月12日更名为莆田市秀屿生态环境局，并及时向复议机关提供了变更后的统一社会信用代码证书，机构职能、相关负责人员等均未发生变动，不存在主体混乱不一的情况。（三）被告莆田市秀屿生态环境局作为辖区内的环境主管部门，具有对辖区内的环境违法行为作出行政处罚的法定职责。原告自2011年投产至今未办理环保验收，明显违法，故被告莆田市秀屿生态环境局有权对原告的违法行为作出处罚。（四）原告自2011年7月投产至今仍未办理环保验收手续并大量生产机砖，其违法行为持续至今，故本案并未超过处罚时效。 被告莆田市秀屿生态环境局向本院提交了以下证据、依据：1.莆田市秀屿区环境保护局行政处罚立案审批表；2.莆田市秀屿区环境保护局现场检查（勘查）笔录、现场勘查照片、莆田市秀屿区环境保护局询问笔录、营业执照、法定代表人唐国华身份证复印件、案件调查终结报告、行政处罚意见审批表、案件集体讨论笔录、行政处罚事先（听证）告知书、听证通知书及送达回证、听证申请书、行政处罚听证笔录、行政处罚听证报告书、案件集体讨论笔录、莆田市秀屿区生态环境局闽莆环罚〔2019〕16号行政处罚决定书及送达回证、执法证复印件各一份；证据1-2欲证明被告作出的行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；3.莆秀政行复〔2019〕3号行政复议决定书，欲证明原告向秀屿区人民政府申请行政复议，被告莆田市秀屿生态环境局在期限内提交复议答复书以及证据，后秀屿区人民政府作出莆秀政行复〔2019〕3号行政复议决定书，维持了行政处罚决定的事实；4.法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》、《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目环境影响评价分类管理名录》。 被告莆田市秀屿区人民政府辩称，（一）被告莆田市秀屿生态环境局认定城隆公司环境违法事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚程序合法，幅度适当，故被告莆田市秀屿区人民政府依法维持了行政处罚决定，并无不当。（二）原告城隆公司的诉讼请求没有事实依据和法律依据，不能成立，应予以驳回。 被告莆田市秀屿区人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.组织机构代码证、法定代表人身份证明，欲证明被告莆田市秀屿区人民政府主体适格。2.行政复议案件立案审批表、行政复议申请书、莆秀政行复答〔2019〕3号行政复议答复通知书,欲证明被告秀屿区政府依法受理本案行政复议申请，并在七日内将行政复议申请书副本发送被告莆田市秀屿生态环境局，要求莆田市秀屿生态环境局在十日内提出书面答复意见，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的事实。3.莆田市秀屿生态环境局行政复议答复书及证据材料，欲证明被告莆田市秀屿生态环境局依法提交书面答复及作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料的事实。4.莆田市秀屿区人民政府案件评议讨论笔录，欲证明被告秀屿区人民政府经过集体讨论后作出本案行政复议决定，程序合法的事实。5.莆秀政行复〔2019〕3号行政复议决定书及送达回证，欲证明被告秀屿区人民政府在法定期限内作出行政复议决定并合法送达的事实。6.《中共莆田市委办公室、莆田市人民政府办公室关于印发＜莆田市机构改革实施方案＞的通知》第二条第一款第3项，欲证明被告莆田市秀屿生态环境局承继原秀屿区环境保护局的权利义务，执法主体合法。7.法律依据：《建设项目环境保护管理条例》第十九条、第二十三条、《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第三条、第四条，欲证明被告秀屿区人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持，原告城隆公司的诉讼请求没有事实依据和法律依据，不能成立，应予以驳回。 经庭审质证，原告、被告质证意见如下： 原告对被告莆田市秀屿生态环境局提供的证据1、证据2、证据3的真实性无异议，但对合法性均有异议，其中立案审批表没有明确立案的原因，且原告未办理环评手续不应成为立案的依据；从现场勘查笔录、询问笔录中可以看出原告具备相应的环保设备并投入运行，且已委托有资质的公司办理环评；从案件调查终结报告、行政处罚意见审批表、案件集体讨论笔录、行政处罚事先（听证）告知书及送达回证、听证申请书、行政处罚听证笔录、行政处罚听证报告书、案件集体讨论笔录、莆田市秀屿区生态环境局闽莆环罚〔2019〕16号行政处罚决定书等证据可以看出被告莆田市秀屿生态环境局的处罚程序混乱，时间倒置，且没有对原告履行事先告知义务；对法律依据无异议，但认为被告莆田市秀屿生态环境局适用法律错误。 原告对被告莆田市秀屿区人民政府提供的证据1、证据2、证据4、证据5、证据6均无异议；对证据3的真实性无异议，但对合法性有异议；对法律依据中的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款有异议，认为被告莆田市秀屿区人民政府适用法律错误。 被告莆田市秀屿生态环境局对原告提供的证据1无异议；对证据2的真实性无异议，对证明内容有异议，认为被告莆田市秀屿生态环境局在作出行政处罚决定时已经履行了法定程序，故作出的行政处罚合法；对证据3的三性均有异议，原告未能提交证据原件，且福建省排污权指标交易凭证、《莆田市国土资源局秀屿分局关于莆田市城隆新型建材有限公司项目用地性质的函》、《检测报告》、《节能评估报告表》均与本案无关；对证据4有异议，该证据系超期举证，且与本案不具有关联性。 被告莆田市秀屿区人民政府对原告提供的证据的质证意见与被告莆田市秀屿生态环境局一致，对被告莆田市秀屿生态环境局提供的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告双方提交的《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》是本案被诉行政行为，是诉讼审查对象，不能作为本案证据，予以排除。对原告城隆公司提交的证据1予以确认，证据3中的《检测报告》和《节能评估报告表》均为复印件，且原告仅向法庭提供该两份报告的封面，法庭无法核实其内容的真实性，不予确认；证据3中的《莆田市秀屿区环境保护局关于莆田市城隆建材有限公司新增主要污染物总量指标确认意见》、福建省排污权指标交易凭证、《莆田市国土资源局秀屿分局关于莆田市城隆新型建材有限公司项目用地性质的函》以及证据4中的《莆田市秀屿区人民政府区长办公会议纪要》、《秀屿区机砖厂转型升级改造原则意见情况汇报》、《工业品买卖合同》、增值税专用发票与原告的诉求没有关联性，不予采信。二被告提供的其他证据真实合法有效，符合证据的特征，予以采信。被告莆田市秀屿生态环境局提交的证据可以认定其立案后依法履行了环境监督管理职责，且没有直接证据证明违法行为存在，被告莆田市秀屿区人民政府提交的证据能够认定其依法履行了复议程序。 经审理查明，莆田市城隆新型建材有限公司成立于2011年5月23日，其住所地登记为莆田市秀屿区水头墩，经营范围为淤泥烧结节能空心砖销售。2019年1月25日，原莆田市秀屿区环境保护局执法人员对城隆公司进行现场检查，发现城隆公司的机砖生产加工项目未办理竣工环保验收手续即擅自投入生产。原莆田市秀屿区环境保护局随即予以立案调查。2019年2月21日，原莆田市秀屿区环境保护局向城隆公司送达《行政处罚事先（听证）告知书》，告知其将作出的处罚决定及其享有陈述、申辩、要求听证的权利。城隆公司申请听证后，原莆田市秀屿区环境保护局于3月11日举行听证，后经集体讨论决定，于2019年3月13日作出闽莆环罚〔2019〕16号《行政处罚决定书》，并于同月20日送达城隆公司。城隆公司不服，于2019年5月7日向秀屿区人民政府申请行政复议，秀屿区人民政府于2019年6月24日作出莆秀政行复〔2019〕3号《行政复议决定书》，维持了原行政行为。现城隆公司不服，遂于2019年7月18日诉至本院。 另查明，原莆田市秀屿区环境保护局于2019年4月12日更名为莆田市秀屿生态环境局。 本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作事实统一监督管理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款同时规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”依据我市机构改革的相关规定，被告莆田市秀屿生态环境局在机构改革后行使原秀屿区环境保护局的环境监管职权，具有对辖区内的环境违法行为作出行政处罚的法定职责，是本案的适格被告。本案中，原告城隆公司经营的机砖生产加工项目未办理环境保护设施竣工验收手续，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定。原告城隆公司主张其已经购置相应的环保设施并自行验收，但根据《建设项目环境保护管理条例》第十七条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告”以及《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十九条第51点的规定，原告经营的机砖生产加工项目应当编制环境影响报告表并通过环境保护行政主管部门批准，方可对该项目的环境保护设施进行验收。经查，原告经营的机砖生产加工项目至今尚未通过上述环评手续，不具备对环境保护设施进行验收的客观条件，故对原告的该项主张不予支持。原告城隆公司另主张被告原秀屿区环境保护局的行政处罚决定超过法定追诉期限，经查，截至2019年1月25日被告原秀屿区环境保护局的执法人员现场检查之时，原告经营的机砖生产加工项目仍持续处于违法生产状态，尚未超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的二年追诉期限。因此，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款……”的规定，被告原秀屿区环境保护局对原告的违法行为处以罚款二十万元的行政处罚，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议……”的规定，被告秀屿区人民政府具有受理并审查行政复议的职权，其依法履行了复议程序，作出维持原行政行为的复议决定，亦并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告莆田市城隆新型建材有限公司的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告莆田市城隆新型建材有限公司负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  林艳红 人民陪审员  吕桐樱 人民陪审员  李剑萍 二〇一九年十一月二十九日 法官助理吴辰昀 书记员翁林燕 附：本案适用相关的法律： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不能成立的，人民法院判决驳回原告诉讼请求。