广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3093号上诉人（原审原告）：广州市丰创土石方工程有限公司。住所地：广东省广州市从化城郊街下横南路34号自编之二。法定代表人：肖洁宜，董事长。委托代理人：何伟民、付爱玲，均系广东经国律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市从化区城市管理和综合执法局。住所地：广东省广州市从化区街口街青云路70号。法定代表人：练国辉，局长。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广东省广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，局长。被上诉人：广州市从化区江埔街道办事处。住所地：广东省广州市从化区七星路16号。负责人：邝冬梅，主任。上诉人广州市丰创土石方工程有限公司因诉被上诉人广州市从化区城市管理和综合执法局、广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）、广州市从化区江埔街道办事处（以下简称江埔街道办）行政强制拆除一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初358号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：根据编号为（从化）消字〔2017〕1号《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》记载：工程名称为从化区江埔街下罗村白石岗建筑废弃物消纳场；工程地址为从化区江埔街下罗村白石岗白一、白二经济社原有石场；建设单位、施工单位为原告；许可内容为消纳建筑废弃物；许可有效期为2017年8月20日至2018年8月19日。原告表示其于2015年在上述消纳场搭建了一个二层板房及一个铁棚（以下简称涉案板房和铁棚），供工人临时休息及车辆临时简易维修。2018年9月26日，广州市从化区打击矿产和违法用地领导小组办公室向各镇政府、街道办事处、各有关单位发出《从化区打击矿产和违法用地办关于印发的通知》，该工作方案要求对该区647宗30.6万平方米违法建设中涉及违法用地上建（构）筑物制定拆除整改工作方案，由各镇街组织实施，逐一整改到位，其中附件《从化区违法用地上建（构）筑物清拆整改工作进度表》第538项为从化区江埔街下罗村建设简易铁棚360平方米（0.64亩），整改措施为拆除，计划完成整改时间为2018年11月30日。诉讼中，据三被告确认该538项即指的是涉案板房和铁棚。2018年9月、10月间，广州市城市管理综合执法局从化区分局（以下简称原城管执法局从化区分局）数次在原告消纳场的板房上张贴《责令限期改正通知书》，责令原告立即停止擅自兴建铁架棚及板房的违法行为，并限期自行拆除。2018年11月24日，涉案板房和铁棚被强行拆除。诉讼中，江埔街道办确认其为实施拆除主体；原城管执法局从化区分局表示其在街道的工作人员受街道和执法局双重管理，因此当时有工作人员受街道指派在现场维持秩序，但未参与拆除工作；市规划资源局表示其未派员到现场，更未参与拆除工作。2018年11月30日，江埔街道办向原城管执法局从化区分局作出《关于江埔街下罗村消纳场地块违法用地上的铁质棚架、活动板房拆除情况说明》，记载：……2018年11月24日早上9时，江埔街道办组织江埔街国土所、城管中队对该地块涉及的违法用地上的建（构）筑物（铁质棚架、活动板房，图斑号为GZCH0403）实施强制拆除，至当日晚23时拆除完毕……。原告认为涉案强制拆除行为违法，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”原告未获得用地许可和规划许可在广州市从化区江埔街下罗村白石岗建筑废弃物消纳场建设涉案板房和铁棚，违反上述规定。涉案板房和铁棚于2018年11月24日被强制拆除，江埔街道办确认其为实施拆除行为的主体，结合《从化区打击矿产和违法用地办关于印发的通知》中记载“由各镇街组织实施”，以及江埔街道办向原城管执法局从化区分局发出的《关于江埔街下罗村消纳场地块违法用地上的铁质棚架、活动板房拆除情况说明》，均可印证涉案强制拆除行为由江埔街道办组织实施，因此江埔街道办是本案适格被告。原城管执法局从化区分局虽然曾于2018年9月、10月间数次在原告消纳场的板房上张贴《责令限期改正通知书》，但并无证据证实其参与了拆除工作，市规划资源局亦否认其参与了拆除了工作，因此原城管执法局从化区分局和市规划资源局并非本案适格被告。江埔街道办认为原告搭建涉案板房和铁棚违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，遂予以拆除，但江埔街道办并未提交依据证实其具有上述法律规定的查处违法用地和违法建设的职权，因此，江埔街道办的强制拆除行为属于超越职权的行政行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第一款规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”第四十三条第一款规定：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”江埔街道办未履行催告、公告等程序即拆除涉案板房和铁棚，且据其《关于江埔街下罗村消纳场地块违法用地上的铁质棚架、活动板房拆除情况说明》记载拆除至当日晚23时，涉及夜间强制执行，违反上述规定。因此，原告请求确认其强制拆除行为违法，原审法院予以支持。关于原告请求将被拆除的板房和铁棚恢复原状，该请求属于赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此，主张国家赔偿的前提条件是合法权益遭受损害，而涉案板房和铁棚并未获得合法审批，不属于合法的财产权益，故对原告的该项请求原审法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告江埔街道办于2018年11月24日强制拆除原告建设的位于广州市从化区江埔街下罗村白石岗建筑废弃物消纳场的板房和铁棚的行为违法；二、驳回原告的其他诉讼请求。上诉人广州市丰创土石方工程有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原城管执法局从化区分局是本案适格被告。根据从化区政府官网公布的原城管执法局从化区分局的机构设置可知，江埔城管中队是该局的派出机构，其以该局的名义行使行政处罚权，该局组织的综合执法活动，应急任务及交办的其他事项。江埔城管中队实施的强拆行为的法律后果应由原城管执法局从化区分局承担。从上诉人提供的证据来看，江埔城管中队的指导员在拆除现场，且原城管执法局从化区分局自认有派员在现场维持秩序。江埔街道办并无任何工作人员在场，其所谓的组织强拆实际是为了完成从化区政府交办的拆违指标协调相关职能部门完成任务的行政活动。因此，原城管执法局从化区分局是本案适格被告。二、本案适用法律错误。消纳场的生产、生活配套设施属于设施农用地，不适用土地管理法和城乡规划法，也不能参照适用党内规范性文件《从化区打击矿产和违法用地办关于印发的通知》进行越权强拆。原审法院适用行政强制法确认被诉强拆行为违法，与本案违法强拆的行政强制措施无关。原审法院是规避对违法行政行为的全面审查原则，也为驳回上诉人“恢复原状”的诉求埋下伏笔。综上所述，上诉请求二审法院判决：1.撤销原判；2.确认原城管执法局从化区分局、江埔街道办强制拆除白石岗消纳场生产、生活配套设施的行政行为违法；3.原城管执法局从化区分局、江埔街道办对白石岗消纳场生产、生活配套设施恢复原状。被上诉人广州市从化区城市管理和综合执法局二审答辩意见与原审意见基本一致，并认为原审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市规划资源局、江埔街道办二审均未提交答辩意见。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，被上诉人江埔街道办于2018年11月24日对涉案板房和铁棚实施的强制拆除行为，既超越法定职权，也未遵守行政强制法规定的法定程序，原审法院确认该强制拆除行为违法，但鉴于涉案板房和铁棚未取得合法审批，不属于应受保护的合法权益，不予支持上诉人恢复原状的诉讼请求，处理正确，本院予以维持。关于上诉人主张原城管执法局从化区分局应为本案适格被告的问题。虽然江埔城管中队由江埔街道办和原城管执法局从化区分局实行双重管理，并在强制拆除当天派员到场，但现有证据证实对涉案板房和铁棚采取的强制拆除行为系由江埔街道办组织实施，原城管执法局从化区分局和江埔街道办对该事实均予以确认，并无充分证据证实该拆除行为是由原城管执法局从化区分局组织实施，原审法院认定原城管执法局从化区分局非本案适格被告，并无不当。因此，上诉人的该项上诉理由缺乏事实根据，本院不予采纳。关于上诉人主张涉案土地属于设施农用地，不应适用土地管理法和城乡规划法的问题。上诉人的消纳场用于消纳建筑垃圾，其搭建的板房和铁棚用于工人临时休息和车辆简易维修，均不是农业用途，显然不属于设施农用地范畴。上诉人在涉案地块搭建建筑物依法应取得用地许可和规划许可，原审判决认定上诉人搭建涉案建筑物的行为不符合土地管理法以及城乡规划法的相关规定，并无不当。因此，上诉人的该项上诉理由于法无据，本院不予采纳。综上所述，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理恰当，本院予以维持。上诉人的上诉请求缺乏理据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市丰创土石方工程有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇一九年十一月二十日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬