重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2019)渝05行初307号原告廖兴国，男，汉族，1957年1月14日出生。住址：重庆市巴南区。委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。委托代理人胡党菊，重庆憬谦律师事务所律师。被告重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路232号。法定代表人唐良智，市长。委托代理人邓炜，重庆市人民政府工作人员。委托代理人张菲麟，重庆三大律师事务所律师。第三人重庆市巴南区规划和自然资源局。住所地：重庆市巴南区龙州大道108号。法定代表人张一兵，局长。委托代理人陈鹏，该局工作人员。原告廖兴国不服被告重庆市人民政府土地行政裁决一案，于2019年5月17日起诉来院。本院受理后，因重庆市巴南区规划和自然资源局（简称巴南区规自局）与本案存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并在法定期限内向各方当事人送达了权利义务须知等法律文书，向被告重庆市人民政府发出了行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月1日公开开庭进行了审理。被告重庆市人民政府的负责人未到庭参加诉讼，并向本院提交了负责人不能出庭应诉的情况说明。原告廖兴国及其委托代理人资云峰、胡党菊，被告重庆市人民政府的委托代理人邓炜、张菲麟，第三人巴南区规自局的委托代理人陈鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。重庆市人民政府于2019年4月28日作出渝府地裁[2019]97号《征地补偿安置争议裁决书》（简称《裁决书》），裁决主要内容如下：1、对申请人提出的第1项、第2项、第3项裁决请求不予支持；2、对申请人提出的第4项裁决请求，在申请人户签订住房拆迁安置协议后，有巴南区征地实施机构按照批准的征地拆迁补偿安置方案的规定支付；3、对申请人提出的第5项裁决请求予以驳回。原告诉称：2011年，重庆市巴南区李家沱街道光明村4社农村集体土地因为实施城市规划，经重庆市人民政府渝府地[2011]19号和渝府地[2011]21号征地批复批准征收，原告的房屋及承包地均在此次土地征收范围之内。2017年5月16日对廖兴国户作出《关于领取征地补偿安置费用的通知》，原告不服，对《关于领取征地补偿安置费用的通知》所确定的补偿安置标准有异议，向重庆市巴南区人民政府申请行政协调。重庆市巴南区人民政府于2018年11月20日作出《重庆市巴南区人民政府征地房屋补偿争议协调意见书》，但由于双方争议较大，协调未能成功。被告于2019年4月28日作出了《裁决书》，裁决对原告的请求不予支持或者予以驳回。原告认为被告作出的裁决应予撤销，理由如下：1、原告的房屋依法应当参照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿，被告作出的行政裁决属于适用法律法规错误；2、关于被征地人员养老保险一项裁决错误；3、关于停产停业损失的裁决亦是错误的；4、关于无证房屋的补偿问题不应当不予补偿；5、缺乏相应的征地批复；6、被告的行政裁决程序违法。请求撤销《裁决书》并重新作出裁决。原告提供并举示的证据有：1、国复[2018]1844号《中华人民共和国国务院行政复议裁决申请不予受理决定书》，拟证明19号和21号不是国务院的征地批文。2、营业执照、食品经营许可证、综合纳税申报表，拟证明临街一层110平方是商业用房。3、渝府地裁[2018]13号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》，拟证明按照统建安置补偿费用与本案裁决中记载补偿费用相差每人9万元。4、最高院对许水云案终审判决行政赔偿，最新判例：“农村无证房屋”被拆迁时，也能得拆迁补偿，拟证明无证房屋也能按照有证房屋进行安置。被告辩称：一、被告具有作出征地补偿安置争议裁决的法定职权。二、被告作出的征地补偿安置争议裁决程序合法。三、被告作出的《征地补偿安置争议裁决书》认定事实清楚，适用法律正确。因巴南区实施城市规划建设的需要，重庆市人民政府根据国土资源部作出的国土资函[2009]671号《国土资源部关于重庆市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》，作出《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划土地征收的通知》（渝府地[2011]19号）以及《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地[2011]21号）。巴南区人民政府依据上述文件批准，征收李家沱街道光明村3社、4社集体土地。廖兴国房屋在此次征收范围内。对于廖兴国的裁决请求分别作出如下认定：（一）参照国有土地上房屋的标准进行补偿安置争议。1.重庆市巴南区人民政府实施廖兴国房屋所在地的土地拆迁补偿安置方案符合现行重庆市、巴南区的有关政策规定，巴南区在对廖兴国房屋进行的房屋补偿安置符合现行政策及拆迁补偿安置方案的规定。2.巴南区对李家沱街道光明村3、4社集体土地实施征收时，廖兴国的房屋所在土地性质属于集体土地，集体土地征收补偿应当依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定予以征收补偿安置，《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款适用的前提条件为因政府原因未在征地补偿实施中履行补偿职责，而在本次征地实施中，征地实施部门已经就征地补偿及时履行法定职责。因廖兴国认为补偿标准低并未完善补偿程序、拒绝领取补偿款项，其并非政府自身原因怠于行使补偿职责导致。所以本案不应当适用《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定参照国有土地上房屋征收的标准进行补偿。因此，廖兴国要求参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的标准进行补偿，不符合重庆市集体土地征收补偿安置的相关规定，亦违反了《中华人民共和国土地管理法》及其相关规定。（二）门面房屋按照国有土地上商业门面的标准进行补偿和停产停业损失予以补偿争议。根据《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款：“村民的住房改作其他用途的，按住房补偿”之规定，廖兴国用于经营和出租的房屋其产权证为农村房屋所有权证，廖兴国要求按照国有土地上商业门面的标准进行补偿安置并就该部分房屋市场评估价的15%给予停产停业损失补偿无事实基础和法律依据。（三）搬迁费、过渡费和奖励费等费用补偿安置争议。巴南区人民政府批准的补偿安置方案已对搬迁补助费、搬家补助费、搬迁过渡费等相关费用进行了明确，且符合相关政策的规定。因此，在廖兴国签订住房拆迁安置协议后，由巴南区征地实施机构按规定进行支付。（四）办理农转非人员城镇企业职工基本养老保险争议。根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第九条协调、裁决申请有下列情形之一的，不予受理：第（三）项“未经协调直接申请裁决或对行政协调不予受理决定直接申请裁决的;”第二十九条：“裁决申请受理后，发现裁决申请事项不符合本办法规定的受理条件的，裁决机关驳回行政裁决申请。”之规定，廖兴国请求依法办理农转非人员城镇企业职工基本养老保险，在其签订人员安置协议后即可参加办理征地人员基本养老保险，且该请求未经巴南区人民政府协调，因此，应当驳回该项裁决请求。被告在法定举证期限内向本院提交并举示了以下证据、依据：1、征地补偿安置标准争议行政协调补充申请书；2、协调意见书（巴府行协字[2018]05号）；3、征地补偿安置争议裁决补正告知书；4、行政裁决申请书及邮寄单；5、征地补偿安置争议裁决书；6、EMS快递单及查询网页截图。以上证据拟证明被告作出被诉征地补偿安置争议裁决书程序合法，且原告申请办理农转非人员城镇企业职工基本养老保险未经前置协调程序。7、重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划土地征收的通知（渝府地[2011]19号）及附件；8、重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划建设用地的通知（渝府地[2011]21号）及附件；9、重庆市巴南区人民政府关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地的公告（巴南府发[2014]188号）；10、张贴记录；11、重庆市巴南区国土资源管理分局、重庆市巴南区人民政府征地办公室关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告（巴南国土发[2015]18号）；12、张贴记录（4份）；13、重庆市巴南区人民政府关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告（巴南府发[2015]42号）；14、张贴记录(3份)。以上证据拟证明：1、原告房屋位于李家沱街道光明村4社的集体土地已被征收，批准的安置补偿方案亦载明了各项补偿标准。2、本次系集体土地征收，原告要求按照国有土地上房屋标准进行补偿安置无事实基础和法律依据。15、常住人口登记表（廖兴国）；16、征地房屋清理丈量记录表；17、丁202房地证2009字第05746号；18、谈话记录；19、关于领取征地拆迁人员安置、住房拆迁安置补偿费用的通知及送达回证；20、征地农转非人员安置协议书；21、征地房屋拆迁住房统建安置协议；22、征地房屋拆迁住房货币安置协议。以上证据拟证明本次裁决认定事实清楚，征地部门多次与原告协商后，因原告未签订相关安置补偿协议，经测算出其各项应得费用，并通知完善手续，领取补偿费用，亦不存在怠于履行补偿安置职责的情形。第三人巴南区规自局意见与被告一致。第三人巴南区规自局未向本院举示证据。经庭审质证，原告认为被告举示的证据1三性无异议，但无法达到证明目的，除了有补充申请应当还有最初的申请，仅有一个补充申请不能证明我们最初的申请内容。证据2真实性认可，合法性、关联性不认可。原告对相关的裁决事项提出了相关的裁决申请，被告没有把我们另一个裁决举示完整。证据3三性无异议。证据4三性认可，不认可证明目的。证据5不具合法性。证据6无异议。证据7的真实性认可，合法性和证明目的不认可，关联性认可，批文形成于2011年，征收土地公告是2014年，该批复已经自动失效。证据8的质证意见同证据7。证据9真实性、合法性，关联性认可，不能达到其证明目的。证据10真实性、合法性有异议。证据11真实性、合法性、关联性均不予认可，也不能达到其证明目的。证据12质证意见同证据10。证据13真实性不认可，公告不具合法性已经人民法院确认违法，补偿标准是违法的。证据14同证据10。证据15真实性、合法性认可，关联性不认可。本案房屋征收原告依法要求参照国有土地上房屋补偿标准与其户口无关联性，本案并不是住房保障对象。证据16三性无异议，不能达到其证明目的。丈量时间与征收时间相隔超过五年，符合怠于履行法定职责的时间。证据17三性无异议，不能达到证明目的。证据18没有原告的签字，无法确认其真实性，被告也没有举示相关工作人员谈话的摄像和视频证据，不认可。证据19真实性认可，合法性和证明目的不认可，关联性认可。通知内容不符合法律法规规定，2016年市政府98号文从征地到其确认财产是7年多时间，第三人怠于履行法定补偿安置职责，应当参照国有土地上房屋进行补偿，不能达到被告的证明目的。证据20-22真实性、合法性、证明目的均不认可，农转非安置协议中证明了办理的不是城镇养老保险。第三人对被告举示的证据无异议。被告及第三人对原告的证据质证认为证据1真实性认可，关联性和证明目的不认可。本案征地行为是巴南区政府于2015年实施的，而非国务院于2011年实施的。原告以该决定书作为理由认定征地实施机构怠于履行征地职责缺乏事实依据；证据2营业执照、食品经营许可证真实性，关联性和证明目的不认可，不能证明原告的房屋属于商业用房。对综合纳税申报表真实性不认可，没有有权机关的印章，对关联性和证明目的不认可；证据4合法性不认可，案例不能作为证明案件事实的证据，仅属于辅助说明材料；证据3真实性要回去核实，裁决好像被撤销了的，裁决中安置对象与本案安置对象人数存在差异，所以获得的补偿总价款存在差异。经审查，本院认为被告举示的证据20-22不具备证明效力，本院不予采信，被告举示的其余证据真实、合法、与本案有关联，能够证明案件的基本事实，予以采信。原告举示的证据达不到证明目的，本院不予采信，但对原告将部分房屋用于经营的事实予以采信。经审理查明：因巴南区实施城市规划建设的需要，重庆市人民政府根据国土资源部作出的国土资函[2009]671号《国土资源部关于重庆市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》，作出《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划土地征收的通知》（渝府地[2011]19号）以及《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地[2011]21号）。巴南区人民政府依据上述文件批准，征收李家沱街道光明村3社、4社集体土地。2014年12月24日，巴南区人民政府发布《关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地的公告》（巴南府发[2014]188号）。2015年3月10日，原巴南区国土分局、巴南区征地办公室发布《关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南国土发[2015]18号）。2015年4月3日，巴南区人民政府批准同意该补偿安置方案（根据《重庆市征地补偿安置办法》、《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发[2008]45号）和巴南府发[2008]76号、巴南府发[2013]158号等文件制定）并发布《关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发[2015]42号），同时组织实施，该批准方案载明了搬迁过渡费等相关费用的补偿标准。原告房屋在此次征收范围内，原告征地实施时系光明村4社在籍农业人员，其与配偶雒晓书离异后独立成户。原告持有《重庆市房地产权证》（J202房地证2009字第05746号），房屋坐落于巴南区李家沱街道（原花溪镇）光明村4社，证载面积75.89平方米。2015年5月，巴南区征地办对原告房屋进行了实测登记，经原告签字确认。根据实测表记载，原告房屋面积共203.62平方米。原告提供有《个体工商户营业执照》（经营者姓名为廖兴国，经营场所为巴南区花溪街道光明村4社）、巴南区卫生局2006年颁发的《食品卫生许可证》（单位名称为廖兴国饮食店，证载法人或业主为廖兴国，地址为巴南区花溪街道光明村4社）以及综合纳税申报表复印件，用以证明其部分房屋作为用于商业经营。由于原告一直未签订征地拆迁人员安置、住房拆迁安置协议，巴南区征地办对原告人员及房屋安置情况进行了核算，拟定了《关于领取征地拆迁人员安置、住房拆迁安置补偿费用的通知》和相关补偿协议，计算出了各项补偿费用。被告在裁决时查明巴南国土发[2013]181号文件第六章规定“农村住宅用于经营和生产的，房屋按农房标准补偿，对具有工商营业执照和税务登记证明以及其他合法手续的，个体户按1000元/户给予一次性搬迁补助；小型加工企业按5000元/户给予一次性搬迁补助”，认为原告可对其按个体户给予1000元/户一次性搬迁补助。原告及其家庭人员对征地补偿安置不服，申请了行政协调。嗣后，原告及其家庭人员又申请了延期协调。在原告户及其家庭人员又提交了《征地补偿安置标准争议行政协调补充申请书》后，重庆市巴南区人民政府进行了协调，在协调未果的情况下作出巴府行协字[2018]05号协调意见书。原告向被告提出了行政裁决，被告于2019年3月27日受理原告的裁决申请并向原告提出补正告知书。原告在2019年4月6日提出补正的裁决申请，提出如下裁决请求：1.请求对被答辩人位于重庆市巴南区李家沱街道光明村4社的住房86.64平方米参照国有土地上房屋的标准进行补偿安置。2.请求对被答辩人位于重庆市巴南区李家沱街道光明村4社的地面用于商业的门面房屋110.36平方米按照国有土地上商业门面的标准进行补偿安置。3.请求按照上述商业门面的市场价格进行评估后，以其总价的15%作为停产停业损失予以补偿安置。4.请求给予搬迁费、过渡费和奖励费等补偿安置。5.请求对原告依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险。其中，第5项裁决申请不在原告提交的《征地补偿安置标准争议行政协调补充申请书》的协调请求当中。庭审中，原被告以及第三人均未能提交原告及家庭人员第一次申请行政协调的申请书。2019年4月28日，被告作出《裁决书》。原告不服，起诉来院。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，被告作为批准征用土地的人民政府，具有对原告提出的申请进行裁决的职权和职责。原告因对补偿安置标准有争议，经区政府协调，在协调未果的情况下，原告向被告申请裁决。被告受理后，在法定期限内作出了征地补偿安置争议裁决，程序合法。对于原告房屋是否应参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿、用于商业的门面房屋按照国有土地上商业门面的标准进行补偿安置、商业门面的市场价格进行评估后，以其总价的15%作为停产停业损失予以补偿安置的问题。巴南区人民政府在2014年12月24日，2015年3月10日发布征地公告，经该政府2015年4月3日批复同意实施的《关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》中对被征收集体土地实施了土地补偿和人员安置，且同时对被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，征地部门也未怠于履行进行住房安置的法定职责。《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款规定：村民的住房改作其他用途的，按住房补偿。故原告要求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对其房屋以及用于商业的门面房屋按照国有土地上商业门面标准进行补偿安置等裁决请求于法无据。巴南区征地实施机构对原告的房屋实际清理丈量后，按照补偿安置方案计算房屋补偿部分的标准符合《重庆市征地补偿安置办法》、《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发[2008]45号）、和巴南府发[2008]76号、巴南府发[2013]158号文件的规定。对于原告请求给予搬迁费、过渡费和奖励费等补偿安置的问题。被告作出巴南区人民政府批准的补偿安置方案已对搬迁补助费、搬家补助费、搬迁过渡费等相关费用进行了明确，且符合《重庆市征地补偿安置办法》、《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发[2008]45号）、和巴南府发[2008]76号、巴南府发[2013]158号文件的规定认定正确。对于原告用于商业经营的住房，被告裁决认为根据巴南国土发[2013]181号文件第六章的规定原告可对其按个体户给予1000元/户一次性搬迁补助并无不当。但由于原告没有签订住房安置协议，未对住房安置进行选择（统建安置或者货币安置），有关搬迁补助费、搬家补助费、搬迁过渡费等相关费用无法计算，所以被告认定以申请人户签订拆迁安置协议、选择安置方式为前提，并由征地实施机构据实支付，并无不当。关于原告提出奖励费的裁决请求，根据案涉补偿安置方案，获得奖励费的条件为：若选择货币安置形式的，在规定时限内拆除旧房的，按住房安置面积给予奖励（300元/平方米）。而在被诉裁决中，对原告户是否可以获得奖励费，或者哪种情况下可以获得奖励费，未做查明且未在裁决的本府认为中作出认定，也未针对原告该裁决请求做出具体裁决，属于遗漏申请人申请的裁决事项，被诉裁决认定事实不清，依法应当撤销，重新裁决。对于原告提出的对其依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险的问题。对于该项请求，被告在裁决中认定原告签订人员安置协议后即可办理参加征地人员基本养老保险，且该请求未经巴南区人民政府协调，属于《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第九条第（三）项规定的不予受理范围，故对该项裁决请求予以驳回。《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第九条第（三）项规定：未经协调直接申请裁决或对行政协调不予受理决定直接申请裁决的不予受理。按照被告的理解，行政协调和裁决的申请人可以就不同申请事项分别多次提起行政协调和行政裁决，显然与《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条“被征地农户涉及多个申请人和多个申请事项的，应当以户为单位一次性提出协调、裁决申请”的规定不符。因此，只要裁决申请人经过了行政协调，在裁决申请中即可以一次性提出全部裁决请求，也才符合行政便民、效率原则，也可避免行政资源和诉讼资源的浪费。同时，根据本次征地实施的征地补偿安置方案以及《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发[2008]45号）和《重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法》（渝府发[2008]26号）等文件的规定，均未将签订人员安置协议作为被征地农转非人员纳入城镇企业职工基本养老保险体系的条件，因此被告需签订人员安置协议后方可办理参加征地人员基本养老保险的理解也是错误的，只要被征地农村居民依法登记为城镇居民后，有关行政部门就应当按照有关规定纳入城镇企业职工基本养老保险体系。本案中，原告提出依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险的裁决请求，该请求并非《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第六、七条规定的可以申请裁决的范围。该请求在实质上属于请求履行法定职责，系履职请求，不属于裁决解决的征地补偿安置方案异议、征地补偿安置标准异议的范围。《重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法》（渝府发[2008]26号）第十一条规定：各级劳动保障行政部门是被征地农转非人员基本养老保险的行政主管部门。各级城镇企业职工基本养老保险经办机构负责被征地农转非人员基本养老保险的经办工作；各级国土行政管理部门负责被征地农转非人员参保资格条件的认定，以及被征地农转非人员一次性缴纳的基本养老保险费的代缴。基于此，依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险应当按照上述规定办理，而非属于征地补偿安置争议裁决范围。被告对该项裁决请求予以驳回的理解和适用法律不当，但裁决驳回结果并无不当。综上所述，被告重庆市政府作出的《裁决书》存在认定事实不清、证据不足的情形，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告于2019年4月28日作出的渝府地裁[2019]97号征地补偿安置争议裁决；二、责令被告在法定期限内重新作出行政行为。本案案件受理费50元，由被告重庆市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长  应 禧审 判 员  张小明人民陪审员  金祥惠二〇一九年十一月十一日法官 助理  王彦波书 记 员  杨 柳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；