陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2019）陕行终327号 上诉人（原审被告）：西安市灞桥区人民政府。住所地：陕西省西安市灞桥区。法定代表人：苗志忠，区长。委托代理人：刘静，灞桥区司法局工作人员。委托代理人：吴锟，陕西洪振律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：刘长江，男，1966年6月10日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。委托代理人：肖卫红，北京在明律师事务所律师。上诉人西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）因被上诉人刘长江诉其房屋行政强制一案，不服西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初618号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年8月29日公开开庭审理了本案。上诉人灞桥区政府的委托代理人刘静、吴锟，被上诉人刘长江及其委托代理人肖卫红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：原告刘长江系西安市灞桥区XX街XX村村民，其户在该村建有房屋。2017年3月3日，被告灞桥区政府和西安灞河新区管理委员会（以下简称灞河管委会）联合作出灞政告字（2017）4号《西安市灞桥区人民政府、西安市灞河新区管委会关于灞桥区XX环周边环境整治及基础设施配套建设项目（五星地区改造）征收工作的通告》（以下简称4号《通告》），载明整建项目的四至范围、工作要求等内容，确定征收安置工作由西安市灞桥区人民政府红旗街道办事处（以下简称红旗街办）具体负责。2017年3月27日，灞桥区XX号《批复》，原则同意红旗街办《关于XX街道XX环周边环境整治及基础设施配套建设项目（五星地区改造）征收补偿安置方案》（以下简称《安置方案》）。《安置方案》中确定房屋征收部门是灞桥区政府，由红旗街办负责征收实施工作，被征收人是在征收范围内的合法建（构）筑物及其附属物的所有权人。2017年4月25日，灞桥区XX号《通告》予以公示。为加强对整建项目工作的领导，灞桥区委、灞桥区政府成立了整建项目工作指挥部，负责整建项目落实。刘长江户的房屋在征收范围内。2018年7月2日，刘长江户在五星村内的房屋被强制拆除。红旗街办在审理过程中承认刘长江户的房屋是由其组织人员拆除，辩称拆除的理由是经其申请，陕西省建筑工程质量检测中心鉴定，涉案房屋已被鉴定为D级危房，需要整栋拆除。刘长江户未签订补偿安置协议，亦未领取补偿款。一审法院认为：本案的争议焦点是，1.刘长江是否为本案适格原告；2.灞桥区政府是否为本案适格被告；3.被诉行为是否合法。关于焦点1，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款之规定，公民认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼；行政行为的相对人以及其他与行政行为具有利害关系的公民有权提起行政诉讼。本案中，原告刘长江的户籍地为XX村XX组XX号，综合全案证据足以证明其在该村建有房屋，属于4号《通告》确定的征收范围内，XX街XX户的房屋是由其实施的拆除行为，故该强制拆除行为与刘长江具有利害关系，刘长江有权提起本案行政诉讼，维护自身合法权益。关于焦点2，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定，公民直接向法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告；市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，刘长江户的房屋在4号《通告》确定的征收范围内，红旗街办对其房屋的强制拆除行为应当属于房屋征收过程中的一项行政行为，刘长江对该行为不服，应以组织实施征收补偿工作的房屋征收部门即灞桥区政府为被告。关于灞桥区政府辩称其并未作出或授权其他行政机构实施拆除行为的意见，因灞桥区政府作为整建项目的房屋征收部门，应当对房屋征收实施单位加强管理，并对其相应行政行为承担责任，原告对被诉强制拆除行为不服，应当以灞桥区政府为被告，故对该意见不予支持。关于焦点3，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款之规定，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。本案中，红旗街办在未与刘长江户签订补偿安置协议、未支付补偿款的情况下，迳行实施了拆除刘长江户房屋的行为，超越职权且程序违法，依法应被撤销。但鉴于涉案房屋已经被拆除，不具有可撤销内容，故依法应确认该强制拆除行为违法。关于红旗街办辩称其是依据危房改造程序实施的拆除行为，与征收行为无关的意见，根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十条、第二十五条之规定，当房屋出现险情时，应由房屋业主作为房屋使用安全责任人委托开展房屋安全鉴定工作。本案中，涉案房屋的业主应为刘长江户内成员，并非由红旗街办委托开展鉴定工作，XX街XX号《鉴定报告》的合法性不予认可。红旗街办作为整建项目的具体实施单位，不应以被征收房屋系危房为由，以紧急避险为名，规避征收程序，被诉拆除行为应视为房屋征收过程中的一项行政行为，故对该意见不予支持。综上，被诉强制拆除行为虽为红旗街办实施，但是被告灞桥区政府作为整建项目的房屋征收部门，应当对红旗街办的强制拆除行为承担相应法律责任。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决确认被告西安市灞桥区人民政府于2018年7月2日组织实施强制拆除原告刘长江房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告西安市灞桥区人民政府负担。上诉人灞桥区政府上诉称：案涉房屋被鉴定为危房，已严重威胁到公共生命、财产安全，并非假借危房管理规避征收程序。根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第六条，红旗街办是进行房屋安全隐患排查，协助区县房屋安全行政管理部门和开发区管理委员会做好房屋使用安全监督管理工作确定的职权机关，且在诉讼过程中，红旗街办也明确承认案涉房屋是由其拆除，即使拆除行为违法，一审法院应将红旗街办列为本案被告，而不应当准许被上诉人在一审期间撤回对红旗街办起诉。一审判决认定事实不清，适用法律错误，审判程序违法。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉或发回重审；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人刘长江答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求驳回上诉，维持原判。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。2017年3月3日，上诉人灞桥区政府和灞河管委会联合作出4号《通告》，载明整建项目的四至范围、工作要求等内容，确定征收安置工作由红旗街办具体负责。2017年3月27日，灞桥区XX号《批复》，原则同意红旗街办制定的《安置方案》。《安置方案》中确定房屋征收部门是灞桥区政府，由红旗街办负责征收实施工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。上述规定为确定行政诉讼案件被告的一般原则，除法律和司法解释另有规定外，司法实践中应遵循上述原则确定被告。红旗街办作为具体负责征收实施工作行政主体，应当对其在征收工作中的具体行政行为承担责任，一审法院在已经查明红旗街办拆除了被上诉人房屋，仍然裁定准许被上诉人撤回对红旗街办的起诉，属于错列被告，致使本案适格被告未参与本案诉讼，严重违反法定程序，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（四）项之规定，裁定如下： 一、撤销西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初618号行政判决；二、本案发回西安铁路运输中级法院重审。  审  判  长    李建军审  判  员    杨成会审  判  员    王  勇   二〇一九年十一月十四日 书  记  员    周怡玮 1