广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终594号上诉人（原审原告）佛山市南海区狮山镇洞边村东队股份合作经济社，住所地佛山市南海区******。负责人邓伟标，社长。委托代理人文斌，广东都汇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区狮山镇人民政府，住所地佛山市南海区。法定代表人黄伟明，镇长。委托代理人杨乃铿，该府工作人员。委托代理人邓日科，广东法品律师事务所律师。原审第三人佛山市南海博爱投资建设有限公司，住所地佛山市南海区。法定代表人刘国山，董事长。委托代理人陶伟坤，广东骏和律师事务所律师。委托代理人徐凤霞，广东骏和律师事务所律师。上诉人佛山市南海区狮山镇洞边村东队股份合作经济社（以下简称“东队经济社”）因与被上诉人佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称“狮山镇政府”）集体土地征收补偿协议纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1259号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2012年11月，佛山市南海区人民政府作出南府〔2012〕276号文，通告了佛山市南海区狮山镇解放涌水系及博爱调蓄湖整治项目征地拆迁有关事项，明确上述项目的征地拆迁补偿工作由狮山镇政府负责具体组织实施。同月，佛山市南海区人民政府又作出南府复〔2012〕874号文，同意实施狮山镇政府上报的《狮山镇解放涌水系及博爱调蓄湖整治项目征地拆迁补偿方案》。为加快上述整治项目的建设，2013年8月2日，狮山镇政府与洞边村委会的上队、中队、东队（即东队经济社）、南队四个经济社分别签订4份征收土地协议书，除被征收土地面积、留用地面积及与此相关的土地补偿款数额等不一致外，协议书的内容基本相同。其中，东队经济社与狮山镇政府签订的《佛山市南海区狮山镇解放涌水系及博爱调蓄湖整治项目征收土地协议书》（以下简称“《东队征地协议书》”约定，狮山镇政府征收东队经济社位于兴业路以东，红星路以西一带的土地335.685亩，其中留用地67.137亩，计付征地补偿款面积268.548亩。该协议第五条第1点约定，“占留用地面积40%的留用地即26.8548亩，安排在兴业路以东范围内，该部分留用地办理城镇住宅用地证，用作收储拍卖。”第七条第2点约定，狮山镇政府确保东队经济社40%的留用地三年内完成收储拍卖手续，否则，狮山镇政府每年补偿400万元给予洞边村委会，由上队、中队、东队、南队按田亩比例共有。2017年1月9日，广东省国土资源厅向佛山市人民政府作出《批复》，同意佛山市人民政府将佛山市南海区狮山镇洞边东队、南队、中队、上队股份合作经济社等集体经济组织的土地转为建设用地，办理征收为国有土地手续，完善征收手续后依照规划安排作为佛山市南海区城镇建设用地。2017年3月23日，佛山市人民政府根据上述批复发出《征地及补偿安置方案公告》。2017年5月11日，佛山市南海博爱投资建设有限公司（以下简称“博爱公司”）向东队经济社发出《用地手续催办通知书》，告知用地报批手续完成后才能收储拍卖，要求东队经济社在2017年5月12日前按国土部门要求提供办理用地报批手续所需要的一切资料，并按要求签名盖章，逾期产生的责任由东队经济社承担。2017年12月25日，佛山市南海区国土城建和水务局作出南国土储狮山〔2017〕00022号《佛山市南海区国土城建和水务局关于移交土地进行储备的通知》，将涉案土地作为狮山镇存量土地交给佛山市南海区******管理及安排使用。2018年7月8日，东队经济社致函狮山镇政府，认为狮山镇政府在办证过程中，因种种原因，导致洞边村委会约定收储的土地（东队经济社占23.999%）未在约定时间内完成收储拍卖，至2018年7月8日（逾期4年340日）已产生违约金4734049.31元，虽然狮山镇政府于2018年7月9日公示了该留用地已办好证准备拍卖，但鉴于违约金迟迟未补偿，故要求狮山镇政府最迟在2018年7月15日支付上述补偿违约金。2018年7月13日，博爱公司致函东队经济社，告知已收悉东队经济社上述要求狮山镇政府支付违约金的信件，并确认其系狮山镇政府委托的作为相关征地协议的实施单位，但博爱公司认为，东队经济社的诉求与合同约定不符，《东队征地协议书》第七条第2点的内容明确约定的补偿款项是补偿洞边村各经济社在协议签订之日起三年后未能获得土地拍卖收益的损失，而非狮山镇政府应支付的违约金，因三年时间是双方约定的完成土地收储拍卖手续的期限，故该期限内洞边村各经济社不存在损失问题，狮山镇政府支付补偿款的时间应自协议签订之日起满三年后再行开始计算。另外，洞边村涉及该征地项目的其他经济社对此计算方式均无异议，狮山镇政府亦已如期足额向其他经济社支付了相应的补偿费用。因此，博爱公司不同意东队经济社的要求。2018年12月4日，东队经济社通过民主表决的方式同意对涉案土地使用权出让事宜（含通过拍卖、招标、协议等出让方式出让土地）。2019年1月21日，涉案土地被拍卖。另查，2017年8月31日，佛山市南海区狮山镇洞边经济联合社出具《情况说明》，内容主要为，根据狮山镇政府与洞边村委会的上队、中队、东队、南队四个经济社签订的征收土地协议书约定的留用拍卖问题，由于狮山镇政府在三年内未完成收储拍卖手续，所以狮山镇政府要按协议的约定每年补偿400万元给予洞边村（上队、中队、东队、南队按田亩比例共有），其中东队经济社占26.8548亩，收取补偿款959960.54元；上队占41.3032亩，收取补偿款1476437.8元；中队占19.5912亩，收取补偿款700313.5元；南队占24.1504亩，收取补偿款863288.16元。同时，包括东队经济社在内的上述4个经济社在《情况说明》中均加盖公章予以确认。2017年9月20日，就洞边村委会111.8996亩留用地逾期收储拍卖的补偿事宜，博爱公司受狮山镇政府委托，与南队、中队、上队三个经济社分别签订《南队补充协议》、《中队补充协议》、《上队补充协议》，约定：一、补偿期限从2016年8月3日起计，直至完成收储拍卖手续之日止；二、支付方式：由博爱公司向南队、中队、上队每年期支付一次；三、补偿金额：每年支付补偿金400万元给予洞边社区居民委员会（东队、南队、中队、上队按田亩比例共有）。2017年9月29日，博爱公司分别向南队、中队、上队经济社支付了《情况说明》中约定的款项。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院受理行政诉讼案件的受理范围。根据南府〔2012〕276号文及南府复〔2012〕874号文规定，狮山镇政府作为负责佛山市南海区狮山镇解放涌水系及博爱调蓄湖整治项目的征地实施单位，其与东队经济社就涉案土地征收及补偿等有关事宜订立的《东队征地协议书》，属于行政协议。东队经济社与狮山镇政府在履行上述协议中产生的纠纷，属于行政诉讼的受案范围。狮山镇政府认为涉案争议属于民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围的主张理由不充分，法院不予采纳。关于东队经济社的起诉有否超过起诉期限的问题，狮山镇政府认为，东队经济社最迟于2016年8月2日即知晓留用地是否收储拍卖，进而知道狮山镇政府是否应当按照上述协议第七条规定支付相应补偿金，但东队经济社于2018年11月才提起诉讼，已超过法定起诉期限。对此法院认为，虽然东队经济社在2016年8月2日应知晓涉案留用地尚未收储拍卖，狮山镇政府应按协议支付相应的补偿金。但因上述留用地的收储时间在2016年8月2日仍未确定，即相应的补偿金的金额无法准确计算，且征地协议对狮山镇政府支付逾期收储补偿金的时间亦没有明确，狮山镇政府亦未能提供证据证明其曾明确告知东队经济社留用地被收储的时间为2017年12月25日，因此，在无证据显示东队经济社何时知道留用地被收储的时间的情况下，应推定东队经济社在2018年7月8日发函时才知道留用地被收储的事实，故东队经济社在2018年11月向法院提起本案诉讼未超过法定的起诉期限。狮山镇政府的主张证据不足，法院不予采纳。本案的争议焦点是狮山镇政府是否存在不按《东队征地协议书》第七条第2点规定向东队经济社支付逾期收储补偿款的行为，狮山镇政府和博爱公司应否连带向东队经济社支付自2013年8月3日起至支付之日止的逾期收储补偿款（按每年400万元的23.999%的比例计算）。首先，对狮山镇政府是否存在不按协议履行支付逾期收储补偿款的行为，经查，对涉案留用地逾期收储的事实，各方当事人均无异议，根据《东队征地协议书》第七条第2点约定，狮山镇政府因逾期收储，应向东队经济社支付逾期收储的补偿款。东队经济社认为狮山镇政府没有履行该义务的行为违法。对此，法院认为，涉案留用地共111.8996亩，分别属于洞边村的南队、中队、上队及东队经济社四个经济社所有，狮山镇政府在与上述经济社签订的征地协议中，均承诺在协议签订的三年内完成上述留用地的收储拍卖手续，否则，按每年400万元的标准补偿给四个经济社，由四个经济社按份分配。后因狮山镇政府未能完成三年内完成收储拍卖手续的承诺，2017年9月20日，狮山镇政府即委托博爱公司就留用地逾期收储拍卖的补偿事宜与南队、中队、上队三个经济社进行协商，并在与上述3个经济社签订补充协议后，按约定分别支付了从2016年8月3日起计算的一年的补偿款。而关于东队经济社一直未与狮山镇政府签订补充协议及收取补偿款的原因，东队经济社在庭审中承认，其从2016年8月2日开始一直就《东队征地协议书》第七条第2点的问题与狮山镇政府协商，结合2018年7月东队经济社与博爱公司往来的函件反映，在逾期收储的事实发生后，狮山镇政府实际已就东队经济社的补偿事宜积极处理。至于双方最终未达成一致意见的原因，是由于双方对补偿款计算的起始时间有异议导致，即东队经济社提出的补偿款计算起始时间为协议签订的次日至2018年7月8日，而狮山镇政府认为补偿款应自协议签订之日起满三年后开始计算。由此可见，狮山镇政府不存在不主动按协议履行向东队经济社支付逾期收储补偿款的行为，狮山镇政府在涉案留用地逾期收储后，已积极向包括东队经济社在内的相关经济社履行支付逾期收储补偿款的义务。在狮山镇政府同意按协议约定及《情况说明》确定的分配比例向东队经济社支付逾期收储补偿款的情况下，东队经济社因对补偿款计算的时间有异议而不收取补偿款的行为，不能作为认定狮山镇政府不履行协议义务的依据，其要求确认狮山镇政府不履行《东队征地协议书》第七条约定的行为违法的主张缺乏事实根据，法院不予支持。其次，对狮山镇政府应支付的逾期收储补偿款的数额，东队经济社对其每年按400万元的23.999%的比例计算没有异议，各方争议的是补偿款计算的起始时间，东队经济社认为补偿款应从《东队征地协议书》签订的次日即2013年8月3日起计算，狮山镇政府则认为应自协议签订的第四年起支付，即2016年8月3日起计算。对此法院认为，《东队征地协议书》第七条第2点关于狮山镇政府逾期收储拍卖应每年补偿400万元给予洞边村委会的约定，实际是为了督促狮山镇政府在协议签订后的三年内尽快完成留用地的收储拍卖手续，即狮山镇政府未能在上述期限完成收储拍卖手续的，将被要求承担支付逾期收储补偿款的义务。若将该条款理解为从签订之日起狮山镇政府按每年400万元的标准按比例支付补偿款给东队经济社，则三年内完成收储拍卖手续的承诺将失去意义，也不符合该条款订立的本意。因此，狮山镇政府承担支付逾期收储补偿款的时间应从2016年8月3日起计算。又因涉案留用地在2017年12月25日已被收储，狮山镇政府逾期收储的时间超过一年未满两年，结合《情况说明》中关于补偿款分配比例的约定，狮山镇政府应向东队经济社支付的逾期收储补偿款按一年计算共959960.54元。东队经济社对补偿款计算的主张理据不足，法院不予支持。最后，关于博爱公司应否承担支付补偿款连带责任的问题，法院认为，支付逾期收储补偿款是《东队征地协议书》履行过程中产生的义务，签订该协议的主体为东队经济社及狮山镇政府，博爱公司并未参与，因此，要求博爱公司承担履行协议责任没有依据。虽然博爱公司2018年7月13日在回复东队经济社的函件中确认其系狮山镇政府委托的相关征地协议的实施单位，但狮山镇政府对此并不确认，且从博爱公司与南队、中队、上队三个经济社签订的补充协议内容可知，博爱公司只是受狮山镇政府的委托就洞边村委会111.8996亩留用地逾期收储拍卖的补偿事宜与相关经济社进行协商，故东队经济社要求博爱公司承担支付补偿款连带责任的主张没有事实根据，法院不予支持。综上，东队经济社与狮山镇政府签订的《东队征地协议书》符合国家法律法规和政策的规定，且经双方当事人协商一致，其内容是双方真实意思表示，属于合法有效的行政协议。狮山镇政府因未能在上述协议第七条第2点约定的期限内完成留用地的收储拍卖手续，应向东队经济社支付自2016年8月3日起至2017年12月25日止的补偿款，按一年计算共959960.54元。东队经济社要求确认狮山镇政府不履行《东队征地协议书》第七条的行政行为违法并要求博爱公司承担连带支付责任的诉请，没有事实根据，法院不予支持；其要求狮山镇政府向其支付自2013年8月3日起至支付之日止的逾期收储补偿款的诉请，法院只支持其中的959960.54元。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决：一、狮山镇政府应于判决发生法律效力之日起三十日内向东队经济社支付逾期收储补偿款959960.54元；二、驳回东队经济社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由狮山镇政府负担。上诉人东队经济社上诉称：一、一审判决曲解了《东队征地协议书》第七条第2点的意思，违约责任应从第一年开始计算而不是从三年期满开始计算。二、一审判决认定涉案留用地在2017年12月25日已被收储、计算逾期违约收储的时间至2017年12月25日，该认定属于事实不清。实际上，一直到2019年1月21日，涉案土地才成功出让，成交价为146961万元加13000平方米的配建，这个时间才是“完成收储拍卖手续”的时间。三、一审法院认定博爱公司“承担支付补偿款连带责任的主张没有事实依据”错误。博爱公司是征地实施单位，全部协议的实施、协商、履行均是博爱公司执行，是协议的实际履行者。请求二审法院：1.撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1259号行政判决第二项；2.确认狮山镇政府不履行《东队征地协议书》第七条的行政行为违法；3.判令狮山镇政府和博爱公司连带支付合同履行期间的土地征收补偿金（违约金）2879880元（每年400万元，自2013年8月3日起至2016年8月2日止，共3年，东队经济社所占比例23.999%，应收土地征收补偿金为400万元×3×23.999%=2879880元）；3.判令狮山镇政府和博爱公司连带支付合同履行期间届满土地征收补偿金（每年400万元，自2016年8月3日起，计算至2019年1月21日，共2年171天，东队经济社所占比例23.999%，应收土地征收补偿金暂合计为400万元×（2+171÷360）×23.999%=2375901元）。被上诉人狮山镇政府辩称：一、本案不属于行政诉讼的受案范围，狮山镇政府不存在行政不作为。根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第六条等规定，法律并未强制要求留用地必须收储拍卖，因此涉案协议第七条并非狮山镇政府的法定义务，涉案协议第七条第2点如何履行存在争议，属于平等民事主体之间的民事争议。二、本案已超过行政诉讼的起诉期限。本案起诉期限应从2016年8月2日开始，东队经济社的起诉显然已超过起诉期限。三、涉案协议第七条第2点的理解应当是狮山镇政府无法协助东队经济社在三年内完成收储拍卖手续，则从第四年开始给予补偿。涉案留用地在2017年12月25日已被收储，逾期一年未满两年，涉案协议和《情况说明》约定是每满一年才支付当年的补偿金。四、东队经济社应当承担因自身原因导致的后果，且其利益不但没有受到损害，反而因其不当行为而意外获益。涉案地块于2019年1月21日才拍卖成功，由于区域房产利好政策影响，拍卖收益远高于2017年或2018年的拍卖所得，因此留用地未能如约拍卖并未对东队经济社的权益造成实际损失，反而有利于东队经济社的收益。参照《中华人民共和国合同法》第一百一十二条、第一百十一四条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条等规定，违约金的设定实际是为了弥补损失，但东队经济社没有遭受任何损失，狮山镇政府至少无需承担全部的违约责任。请求二审法院依法驳回东队经济社的上诉请求。原审第三人博爱公司述称：一、博爱公司不是行政协议的当事人，只是受狮山镇政府委托在授权委托范围内代为向东队经济社支付相应款项。在签订协议时已明确向东队经济社披露是受狮山镇政府委托。按照《中华人民共和国合同法》第四百零二条的规定，相关征地补偿协议也是直接约束狮山镇政府和东队经济社，现东队经济社上诉要求博爱公司与狮山镇政府共同承担连带责任没有法律依据。二、涉案协议第七条第2点约定的三年时间是完成土地收储拍卖手续的时间，因此在办手续的三年内无须计算补偿款，且补偿款的性质并非违约金，而是三年后未能获得土地拍卖收益的损失，现东队经济社要求支付2013年8月3日至2016年8月2日期间的土地补偿款没有事实依据。三、东队经济社要求支付补偿款5039790元没有事实和法律依据。东队经济社起诉时的金额为2159910元，现其变更为5039790元属于增加的诉讼请求，依法不能在二审中处理。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案属于行政协议纠纷，综合各方的诉辩意见，二审争议的焦点是狮山镇政府逾期完成收储拍卖手续的期间以及逾期完成收储拍卖手续的补偿款如何计算的问题。关于狮山镇政府逾期完成收储拍卖手续的期间如何计算的问题。根据2013年8月2日签订的《东队征地协议书》第七条第2点：“狮山镇政府确保东队经济社40%的留用地三年内完成收储拍卖手续，否则，狮山镇政府每年补偿400万元给予洞边村委会……”的约定，收储和拍卖是两个动词，属于40％的留用地最终变现获利的不同阶段，涉案土地只有最终完成拍卖程序，东队经济社才能获得土地收益，因此逾期完成收储拍卖手续的时间节点应计算至土地被成功拍卖时止。涉案土地在2019年1月21日才最终拍卖，因此狮山镇政府逾期完成协议约定的收储拍卖手续的期间应认定为2016年8月3日至2019年1月21日，一审法院将仅完成收储手续的2017年12月25日认定为完成拍卖手续的时间，明显与《东队征地协议书》的约定不符，本院予以纠正。关于狮山镇政府逾期完成收储拍卖手续而应支付的补偿款如何计算的问题。狮山镇政府同意支付2016-2017年度的补偿款959960.54元，一审法院判决狮山镇政府支付该款项正确，本院予以支持。至于2017年8月3日至2019年1月21日期间的补偿款，因东队经济社的诉讼请求是“暂计至2018年11月2日，共2年3个月，以后另计。”且本案的立案时间是2018年11月15日，上述两个时间节点均早于涉案土地实际完成拍卖手续的2019年1月21日，为公平、全面解决东队经济社与狮山镇政府之间的补偿款纠纷，东队经济社可另案主张2017年8月3日至2019年1月21日期间的补偿款。此外，关于本案是否属于行政诉讼的受案范围的问题、东队经济社的起诉是否超过起诉期限的问题、狮山镇政府逾期完成收储拍卖手续的时间起算点问题、博爱公司应否承担连带责任的问题，一审法院已作充分论述，本院亦表赞同，不再赘述。综上所述，一审判决对狮山镇政府逾期完成收储拍卖手续的期间认定错误，本院予以纠正，但该错误不影响本案的处理结果。一审判决适用法律正确，处理结果正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由佛山市南海区狮山镇洞边村东队股份合作经济社负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年十一月二十八日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖