江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初627号 原告陈X，男，1963年12月16日生，××族，住启东市。 原告李XX，女，1963年1月18日生，××族，住址同上。 共同委托代理人王XX，北京XX律师事务所律师。 被告启东市汇龙镇人民政府，住所地启东市汇龙镇人民中路288号。 法定代表人龚X，镇长。 应诉负责人李XX，副镇长。 委托代理人陈XX，江苏XX律师事务所律师。 第三人启东市汇龙镇汇东村经济合作社，住所地启东市华山路与松花江路交叉口。 法定代表人张XX，社长。 委托代理人陈XX，江苏XX律师事务所律师。 原告陈X、李XX与被告启东市汇龙镇人民政府（以下简称汇龙镇政府）、第三人启东市汇龙镇汇东村经济合作社（以下简称汇东村社）行政协议一案，于2019年5月9日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月15日立案后，依法向被告、第三人邮寄送达了起诉状副本及相关诉讼材料。被告于2019年6月4日向本院提供了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2019年10月25日公开开庭审理了本案。原告陈X、李XX及其委托代理人王XX，被告汇龙镇政府副镇长李XX及委托代理人陈XX，第三人汇东村社社长张XX及委托代理人陈XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈X、李XX诉称，其在汇龙镇汇东村拥有合法宅基地和房屋，因拆迁补偿标准低，原告一直不同意拆迁。2019年1月8日，被告组织大量人员包围原告住所，对两原告实施殴打，逼迫原告在空白的协议上签字。后在其他案件中，原告发现被告自行填写了协议内容，并将协议甲方填写为第三人汇东村社。原告认为，为达拆迁目的，被告组织人员对原告进行殴打属严重违法，原告的签字是受胁迫所为，被告自行填写的协议内容非原告真实意思表示。遂诉至法院，请求确认协议无效。经法院释明，原告变更诉请为请求撤销2019年1月8日被告逼迫原告签字的房屋拆除搬迁补偿协议。 原告向本院提交以下证据： 1.村镇宅基地使用证、房屋所有权证，证明原告在本村拥有合法的宅基地使用权和房屋所有权; 2.启东市住房和城乡建设局核发的启拆许字[2010]字第12号《房屋拆迁许可证》，证明原告房屋所在地块是因瀛东别墅东侧地块土地前期开发项目而拆迁; 3.照片、光盘，证明镇政府副镇长带队数十人将原告堵在屋子里，限制原告人身自由，并且对原告进行殴打； 4.原告自行拍照的签字的空白协议，证明协议中涉及的主要内容（合法面积，建筑面积，补偿费、奖励费）都是空白的，原告当时是在空白协议上签的字，签协议之前没有任何协商过程，完全是暴力逼签； 5.原告被殴打致伤的诊断证明、病历本、照片，证明两原告受伤情况和签约当天两原告被殴打的事实； 6.原告信访投诉记录、报警记录、涉黑涉恶举报记录，证明被逼签当天原告两次报警求助，被逼签后形成详细书面材料并邮寄给启东纪委、南通纪委、省纪委等相关部门，目前尚无结果； 7.陈菊的证人证言； 8.被告提交的《房屋拆除搬迁补偿协议》，证明该协议与原告被逼签时的协议不一致，当时签字的协议是空白的。 被告汇龙镇政府辩称，2019年1月8日，汇东村社与原告签订了《房屋拆除搬迁补偿协议》。该协议就被拆除房屋的基本情况、补偿及安置方式、安置房性质和地点均作了约定，是双方真实意思表示，合法有效，不存在无效或可撤销的情形。综上，请求法院驳回原告的诉请。 被告向本院提供了以下证据： 1.2019年1月8日第三人与原告陈X、李XX签订的《房屋拆除搬迁补偿协议》，证明协议就被拆除房屋的基本情况、安置情况、拆迁补偿款的金额、安置地点清楚写明，被告已经对原告进行安置补偿； 2.搬迁户统建房安置审批表，证明第三人与原告签订协议后，被告对原告进行安置，安置地点为汇东村安置区域，占地面积是68平方米，建筑面积是122.4平方米； 3.汇龙镇涉拆房屋验收单，证明2019年1月8日原告陈X在汇龙镇涉拆房屋验收单上签字，同时证明原告已腾房。 第三人汇东村社述称，第三人是代表被告与原告签订案涉协议的，协议真实合法，不存在可撤销情形，相应的法律后果由被告承担，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人向本院提供了签约奖励凭证，证明2019年1月12日被告就原告房屋拆除开具了相应的奖励凭证，原告凭奖励凭证可以领取相应的补偿金额，证明以前就开具，并非临时开具。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证认为：对证据1真实性存疑，原告当时签订的是一张白纸，签字时协议甲方处无内容，除了补偿款总数其他内容均系空白，被拆除房屋的总面积、合法面积、补偿金额、附属设施的补偿金额、搬迁补助费等均系空白。对证据2真实性、合法性不认可。拆迁许可证上载明的拆迁人为启东市土储中心，因此，有权与被拆迁人签订协议履行安置补偿义务的也应当为启东市土储中心，无相应证据表明该中心将安置义务委托或转移至汇龙镇政府或村委会。因此对镇政府和村委会作出的安置审批合法性不予认可。另外，村委会和国土所审核意见中享受的建筑面积与补偿协议中的第八条中载明的统建房面积不一致的，审批缺乏依据。且该审批单从未告知或送达原告。对证据3真实性存疑，当时是在白色验收单上被胁迫签字，并且现场组、拆房公司、村委会、镇核查组处均为空白，除了原告陈X的签字，整个验收单都是空白，原告也并未交付房屋钥匙。第三人对被告证据予以认可。 对原告提供的证据，被告、第三人质证认为：证据1三性认可，但陈X产权只有30多平米；证据2关联性不认可；证据3证明目的不认可；证据4三性不认可，当事人在空白协议签字就是对协议内容的无限授权，即便空白，补偿数额、安置地点、方式等都是一致的，不存在侵犯原告权益的情况；证据5真实性无法判断，但李XX受伤与原告无关；证据6中报警记录不持异议；证据7三性不认可，证据8无异议。 对第三人提供的证据，原告不认可真实性、合法性，被告予以认可。 本院对各方当事人无异议的证据予以认定。对各方当事人提供的证据真实性均予以认定，案涉协议的效力涉及本案争议焦点，待后文予以阐述。 经审理查明，原告陈X在启东市汇龙镇汇东村××组拥有平房一座，其房屋产权证载明建筑面积为60.00平方米，2002年产权进行变更，建筑面积处载明“离婚判壹间”，产权核对为30.81平方米。因瀛东别墅东侧地块土地前期开发项目建设所需，2010年5月25日，启东市住房和城乡建设局向启东市土地储备中心颁发启拆许字（2010）第12号房屋拆迁许可证。陈X房屋在上述拆迁范围内。原告陈X与李XX于2006年5月8日登记结婚，属再婚夫妻。 2019年1月8日，被告汇龙镇政府、第三人汇东村社相关人员与原告陈X、李XX就房屋补偿安置事项进行商谈。原告陈X、李XX与在《房屋拆除搬迁补偿协议》中签字。该协议为格式文本，签约时载明乙方姓名为陈X，房屋用途为居住，应享受房屋搬迁补助权利人数为2人，安置方式为统建房安置，房屋拆除搬迁补偿款总额为185888元，第八条约定的其他事项载明“该户享受统建房66㎡×1.8×1.4＝166.32㎡，超面积按市场价结算，安置地点北上海B区，每套98㎡共二套”。上述条款之外的其他部分为空白，均系签订协议后填充并签字盖章。 2019年1月9日，江苏中正同仁土地房地产资产评估有限公司（以下简称中正公司）就陈X的案涉房屋作出《房屋搬迁估价分户报告》，载明陈X主房房屋确权面积为37.28平米，超建27.49平米，实建64.77平米。房屋重置成新价评估额为79377元，附属设施补偿额为100393元，合计为179770元。该报告未向原告进行送达。 2019年1月12日，拆迁工作组开具被拆迁户签约奖励凭证，载明陈X户于2019年1月8日达成拆迁补偿安置协议，并于2019年1月12日腾房，拆除合法产权37.28㎡，附房172.78㎡，钥匙收到，房屋已拆除。该凭证未载明签约奖数额。 另查明，2019年1月8日13时许，原告拨打110求助两次。同日17时许，原告李XX前往启东市第三人民医院就诊，医院初步诊断为右手外伤。1月12日9时许，原告陈X前往启东市第三人民医院就诊，病历自诉“四天前被他人拳打脚踢头部及胸部，近两日来胸部及腰部疼痛难忍，故前来查诊。”医院初步诊断为全身软组织伤。1月11日，原告将签订协议的经过形成书面材料，控诉被告限制原告夫妇人身自由、勾结黑社会组织对原告夫妇拳打脚踢以达到逼迁目的。2月14日，原告将上述书面材料寄交启东市纪检委、南通市纪检委监察局、江苏省纪检办。 本院认为，本案争议焦点主要是案涉协议是否存在可撤销的情形。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议虽然改变了传统行政行为的单方性、强制性、命令性等方式，行政机关通过与行政相对人协商的方式实现行政管理的目标，但本质上仍然属于行政行为的范畴。因此，行政协议既是行政机关履行职责的行为，需要依法行政，具有公法上的特点，同时又要和行政相对人平等协商，诚信履行，具有私法上的特征。行政机关选择以缔结行政协议的方式替代单方的行政行为时，合意就是行政协议成立的基础和前提条件。正因为如此，法律将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，其目的在于通过司法审查来规制行政机关的这种行为，一方面防止行政机关以此规避依法行政的基本要求，另一方面避免行政机关在缔约过程中利用职权强迫缔约或者恶意履约，损害公民、法人或者其他组织的合法权益。故对行政协议的审查应当从合法性和合约性两个方面进行，在合法性方面优先适用行政法律规范，在行政法律规范欠缺的情况下，可以适用不违反行政法律规范的《民法总则》、《合同法》等民事法律规范。 首先，被告作为行政机关在签约过程中以不得体的方式粗暴对待相对人，属滥用职权，其行政行为不具有合法性。根据《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为具有滥用职权情形的，法院可判决撤销。本案中，原告陈X、李XX在签约当天报警求助两次，李XX当日因右手外伤前往医院就诊，陈X在签约后至医院自诉被他人拳打脚踢头部及胸部且被诊断为全身软组织伤。事后，两原告还将签约经过形成书面材料分别向三级纪委进行举报。庭审中，两原告对被限制人身自由、被抢夺手机、被暴力殴打的诸多细节均能详细阐述，且能从照片辨认出施暴人员。上述种种事实，能够充分体现被告作为行政机关，其所属或委托的相关组织的相关人员有以粗暴方式对待相对人的情形或嫌疑，在签约过程中未充分尊重和保护相对人的合法权利，其作出的行政行为具有动机不正当性，属不正当行使职权，不符合法律授权的目的，不具有合法性。 其次，被诉协议内容不能体现协商一致。协商一致是行政协议合法有效的前提及基础，也是订立行政协议时应当遵守的一项基本原则。《征补条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。该条规定表明，行政机关在与被征收人签订补偿协议时，作为被征收人核心利益的补偿内容必须在协议中予以确认，如果被征收人选择货币补偿的，应当在协议中明确补偿项目的补偿明细以及补偿的总金额。本案中，签订被诉协议时，除房屋用途、应享受房屋搬迁补助权利人数、安置方式、房屋拆除搬迁补偿款总额、其他事项以外的内容均未写入协议中，而是直接要求陈X、李XX在格式协议上签字认可，行政协议内容不具体明确。 同时，根据《民法总则》第一百三十三条、第一百三十四条第一款、第一百四十三条第二项规定，民事法律行为是民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为，民事法律行为可以基于双方或者多方的意思表示一致成立，也可以基于单方的意思表示成立，但意思表示真实是民事法律行为有效的前提条件。结合《民法总则》第一百五十条、《合同法》第五十四条的规定，一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思情况下订立的合同，受害方有权请求法院予以撤销。本案中，被诉协议形成时间在前，《房屋搬迁估价分户报告》出具时间在后，陈X、李XX不认可评估报告的内容，也不认可补偿总额及安置方式，且结合签约当日及此后的报警、就诊、举报等一系列事实，可以认定，被诉协议是原告在受他人胁迫情形下违背真实意思表示而签订的，违反协商一致的基本原则。故被诉协议仅代表了签约一方的意思表示，欠缺双方意思表示真实这一前提条件。 综上，被诉协议的签订不具有合法性，亦未体现协议双方的合约性，原告要求撤销被诉协议的诉讼请求本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（五）项，《中华人民共和国民法总则》第一百五十条，《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款之规定，判决如下： 撤销2019年1月8日原告陈X、李XX签订的房屋拆除搬迁补偿协议。 案件受理费人民币50元，由被告启东市汇龙镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，帐号：46×××65）。 审 判 长  莫晴晴 人民陪审员  朱建良 人民陪审员  于 佳 二〇一九年十一月十一日 书 记 员  张杨瑶 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； …… （五）滥用职权的； 《中华人民共和国民法总则》 第一百五十条一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受胁迫方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。 《中华人民共和国合同法》 第五十四条第二款一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。