辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终727号上诉人（一审原告）辽宁联谊农业科技发展有限公司，住所地辽宁省北票市下府经济开发区三府村。法定代表人刘连合，该公司总经理。委托诉讼代理人王立新，辽宁鑫利律师事务所律师。委托诉讼代理人周信，辽宁鑫利律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北票市人民政府，住所地辽宁省北票市市府街3号。法定代表人付宗义，该市政府市长。委托诉讼代理人吉祥峰，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人付冉，该市司法局工作人员。被上诉人（一审被告）朝阳市人民政府，住所地辽宁省朝阳市双塔区朝阳大街三段7号。法定代表人谢卫东，该市政府市长。委托诉讼代理人巩俊林，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人王恰，该市司法局工作人员。一审第三人北票市下府经济开发区三府村民委员会，住所地辽宁省北票市下府经济开发区三府村。负责人白如冰，该村委会主任。辽宁联谊农业科技发展有限公司（以下简称联谊公司）诉北票市人民政府（以下简称北票市政府）、朝阳市人民政府（以下简称朝阳市政府）行政批复及行政复议决定一案，朝阳市中级人民法院于2017年5月2日作出（2017）辽13行初17号行政裁定，驳回联谊公司的起诉。联谊公司不服，上诉至本院。本院于2018年8月28日作出（2017）辽行终830号行政裁定，撤销一审裁定，指令继续审理。朝阳市中级人民法院于2019年1月23日作出（2018）辽13行初145号行政判决，驳回联谊公司的诉讼请求。联谊公司不服，又向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2019年9月17日组织各方当事人进行询问。上诉人联谊公司的委托诉讼代理人王立新、周信，被上诉人北票市政府的委托诉讼代理人吉祥峰、付冉，被上诉人朝阳市政府的委托诉讼代理人巩俊林、王恰到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，凌北小学于1968年建校，属于村办小学。土地部门于1985年对该小学占用的土地进行了登记，明确在该小学名下。1999年，该小学由政府出资进行翻建。2012年，当地教育部门对该小学进行维护。2016年7月，该小学六年级学生毕业后，北票市教育部门准备将该小学校舍后排房屋用于教学，三至六年级学生在其他学校就学。2016年4月5日，北票市教育局、北票市民族宗教事务局向北票市政府请示，拟利用凌北小学闲置校舍及其场地开办民族教育基地。2016年5月19日，北票市财政局、北票市民族宗教事务局向朝阳市民委、财政局申请2016年少数民族地区补助费。北票市教育局根据2015年中央出台的《加快少数民族教育发展的意见》，决定在凌北小学开办民族教育实践基地。2016年8月，北票市教育局指派施工企业对凌北小学校舍进行维修施工，三府村部分村民阻止施工企业施工，双方发生纠纷。2016年8月28日，三府村原主任王贺军、现主任王树生、韩玉宝到沈阳与刘连合以三府村和联谊公司（此时联谊公司尚未取得营业执照）的名义签订租赁凌北小学的协议书，并将签订日期写为2016年7月26日。协议约定租期二十年，每年租赁费用一万元，分两期缴纳租金，前期十万元，后期十万元（前期十万元租金现未缴纳）。协议签订后，三府村将凌北小学校园交付给联谊公司，联谊公司在2016年9月开始进行扩建施工，北票市教育局与三府村及联谊公司产生争议。2016年11月4日，北票市教育局向北票市政府提交《关于对下府经济开发区凌北小学使用权进行确认的请示》。2016年11月10日，北票市政府作出北政（2016）124号《批复》（以下简称124号《批复》），主要内容为：一、北票市下府开发区凌北小学是在省教育部门注册的有单位代码的学校，是国家在建设白石水库过程中拨付部分专款建设的学校，是用于义务教育的公办学校。按照相关规定，该校的布局调整以及撤并应由你局提出申请后报市政府批准；二、北票市下府开发区凌北小学自建校以来始终用于教育教学，根据目前下府开发区学校总体布局，市政府没有对下府凌北小学作出予以撤并的决定，你局具有使用权，要做好对校产的管理，不得改变用途，继续用于教育教学，保证当地学生就近入学；三、你局在今后工作中，要严格按相关规定进行中、小学布局调整，对调整后的公办学校闲置校产，由你局进行统筹，继续用于举办基础教育或用于教育事业；确需进行撤并、置换、转让的学校，必须在保证公有教育资源不流失的前提下，经市政府批准，并报上一级教育行政部门备案后方可实施。124号《批复》作出后，联谊公司不服，向朝阳市政府申请行政复议。2017年2月15日，朝阳市政府作出朝政行复字（2017）第3号行政复议决定，决定维持北票市政府作出的124号《批复》。另查明，联谊公司注册住所地为北票市××经济开发区××村，法定代表人为刘连合，注册资本为人民币贰仟万元，成立日期为2016年9月23日，营业期限自2016年9月23日至长期，经营范围为农业科技开发，休闲农业，观光旅游服务，水果、蔬菜种植销售，牲畜养殖、销售，水产品养殖、销售，农产品销售，电子商务，餐饮服务。2016年11月11日，北票市市场监督管理局核准并颁发了营业执照。再查明，2016年11月21日，北票市教育局以联谊公司和三府村为被告向北票市人民法院提起确认合同无效的民事诉讼，北票市人民法院于2017年5月18日作出（2016）辽1381民初3745号民事判决，根据124号《批复》认定北票市教育局对涉案凌北小学具有使用权，判决确认联谊公司与三府村签订的租赁凌北小学的合同为无效合同，并判令立即返还。联谊公司不服，于2017年6月22日向朝阳市中级人民法院提出上诉。该院在审理过程中，认为该民事案件须以行政案件审理结果为依据，故于2017年9月13日作出（2017）辽13民终1119号民事裁定，对该民事案件中止诉讼。一审法院认为，涉案124号《批复》是北票市政府针对北票市教育局提出请示所作的批复，虽属于行政机关内部行政行为，但124号《批复》明确了北票市教育局对凌北小学的校产具有使用权，且北票市教育局以该《批复》作为主要证据提起民事诉讼，故124号《批复》通过北票市教育局的行为已经外化，对联谊公司和三府村的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。联谊公司因与三府村签订租赁协议、对凌北小学实施了扩建施工行为，且北票市教育局以其为被告之一提起民事诉讼，故与124号《批复》产生利害关系，具有提起本案诉讼的原告资格。本案诉争实质系凌北小学土地使用权和处分权之争，被诉124号《批复》实为对土地使用权作出裁决的行政处理行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理，故北票市政府具有作出124号《批复》的法定职权。本案的争议焦点是北票市政府确认北票市教育局对凌北小学的校产具有使用权是否合法。凌北小学是在省教育部门注册的有单位代码的学校，是国家在建设白石水库过程中拨付部分专款建设的学校，是用于义务教育的公办学校。如前述有关证据的认证意见和事实认定所述，依据相关政策公办凌北小学校产及土地使用权应当属于北票市教育局。北票市教育局欲在凌北小学建少数民族教育基地系在其职责范围内行使行政管理职权，联谊公司亦无有效证据否定其真实性，故2016年凌北小学在没有被明确撤并的情况下，当年不再招收学生，转型用于开办民族教育实践基地，不能代表小学被撤销，三府村无权自行处分凌北小学校产及土地。即便凌北小学属于闲置学校以后，三府村亦无当然权利对小学校产及土地行使处分权，北票市政府作出的124号《批复》并无不当。关于联谊公司所诉要求北票市政府赔偿损失的问题，联谊公司与三府村之间的租赁合同属另一民事法律关系，是否存在损失不属本案审查范围，联谊公司可依据《中华人民共和国合同法》的有关规定另行主张权利。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，行政复议程序原则上进行书面审理，必要时组织当事人进行听证。联谊公司所称复议机关在作出复议决定时未举行听证、未听取当事人的意见等程序违法的理由无法律依据，被诉复议决定程序合法。综上，联谊公司的诉请无事实根据和法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回联谊公司的诉讼请求。案件受理费50元，由联谊公司负担。上诉人联谊公司上诉称，1、一审法院认定事实不清、前后矛盾，适用法律错误。凌北小学属于村办小学，1999年因白石水库移民搬迁而致原校舍拆迁，新建校舍由旧校舍的拆迁补偿款及凌北村林木补偿款支付，故凌北小学土地、校产均为三府村集体所有。2016年6月凌北小学已无学生就读，属于闲置学校，三府村有权收回闲置校产进行处置。一审判决只模糊表述依据相关政策，没有引用法律依据，被诉124号《批复》及行政复议决定均认定事实不清、适用法律错误。2、北票市政府没有调查取证，没有通知利害关系人，没有听取相关人员的陈述、辩解，即作出被诉124号《批复》程序违法，给上诉人造成巨大经济损失，依法应当予以赔偿。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉124号《批复》及行政复议决定，并判令被上诉人赔偿因违法行政行为给上诉人造成的经济损失22454084.85元。被上诉人北票市政府答辩称，凌北小学虽原为村办小学，但1999年和2012年均由政府出资进行翻建和维护，已转变为公办小学。凌北小学在未依法履行撤并程序之前，其房舍、土地包括附属物的使用权均归北票市教育局，在小学未返还给三府村之前，村委会不享有上述不动产的使用权。被诉124号《批复》认定事实清楚，适用法律正确，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人朝阳市政府答辩称，2017年1月19日，上诉人向朝阳市政府申请行政复议，被上诉人于同日受理，并于次日向北票市政府送达《行政复议答复通知书》。北票市政府在规定时限内已报送《答复书》及相关案卷材料。被上诉人经书面审理并报分管市长批准后，于2月15日作出行政复议决定，并于2月20日送达给上诉人。被上诉人作出复议决定的程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审第三人三府村委会未向本院提交书面陈述意见。本院经审理查明，2016年8月，北票市教育局指派施工企业对凌北小学校舍进行维修施工，三府村部分村民阻止施工，双方发生纠纷。2016年8月28日，三府村原村主任王贺军与村民王树生、韩玉宝与联谊公司法定代表人刘连合以三府村和联谊公司（此时联谊公司尚未取得营业执照）的名义签订租赁凌北小学的协议书，并将签订日期写为2016年7月26日。租赁协议签订后，三府村将凌北小学校园交付给联谊公司，联谊公司在2016年9月开始进行扩建施工，北票市教育局与三府村及联谊公司产生争议。2016年11月4日，北票市教育局向北票市政府提交《关于对下府经济开发区凌北小学使用权进行确认的请示》。2016年11月10日，北票市政府作出被诉124号《批复》，主要内容为：一、北票市下府开发区凌北小学是在省教育部门注册的有单位代码的学校，是国家在建设白石水库过程中拨付部分专款建设的学校，是用于义务教育的公办学校。按照相关规定，该校的布局调整以及撤并应由你局提出申请后报市政府批准。二、北票市下府开发区凌北小学自建校以来始终用于教育教学，根据目前下府开发区学校总体布局，市政府没有对下府凌北小学作出予以撤并的决定，你局具有使用权，要做好对校产的管理，不得改变用途，继续用于教育教学，保证当地学生就近入学。三、你局在今后工作中，要严格按相关规定进行中、小学布局调整，对调整后的公办学校闲置校产，由你局进行统筹，继续用于举办基础教育或用于教育事业；确需进行撤并、置换、转让的学校，必须在保证公有教育资源不流失的前提下，经市政府批准，并报上一级教育行政部门备案后方可实施。2016年11月21日，北票市教育局以联谊公司和三府村为被告向北票市人民法院提起确认合同无效的民事诉讼。联谊公司在民事诉讼中获知124号《批复》的内容，并于2017年1月19日向朝阳市政府申请行政复议。2017年2月15日，朝阳市政府作出朝政行复字（2017）第3号行政复议决定，决定维持北票市政府作出的124号《批复》。联谊公司不服，于2017年3月1日向朝阳市中级法院提起行政诉讼。朝阳市中级法院于2017年5月2日作出（2017）辽13行初17号行政裁定，驳回联谊公司的起诉。联谊公司不服，向本院提起上诉。本院于2018年8月28日作出（2017）辽行终830号行政裁定，撤销原裁定，指令继续审理。北票市人民法院于2017年5月18日作出（2016）辽1381民初3745号民事判决，依据124号《批复》认定北票市教育局对凌北小学具有使用权，判决确认联谊公司与三府村签订的租赁凌北小学的合同为无效合同，并判令立即返还。联谊公司不服，于2017年6月22日向朝阳市中级人民法院提出上诉。该院认为民事案件须以行政案件审理结果为依据，于2017年9月13日作出（2017）辽13民终1119号民事裁定，对该民事案件中止诉讼。本院认为，联谊公司在起诉状中载明的诉讼请求为：1、撤销朝阳市政府作出的朝政行复字（2017）3号行政复议决定及北票市政府作出的北政（2016）124号《批复》；2、认定原行政行为确认学校占地及房舍使用权违法；3、判令被告赔偿因其违法行政行为给原告造成的经济损失500万元；4、审查被告作出具体行政行为的法律依据不合法，不能作为认定行政行为合法的依据；5、判令被告承担本案的诉讼费、律师费等相关费用。一审庭审中，联谊公司自愿撤回第2、4项诉请，将其诉请确定为：1、撤销被诉行政复议决定及124号《批复》；2、判令被告赔偿经济损失3687.8489万元；3、判令被告承担诉讼费用。本案的焦点问题是北票市政府作出被诉124号《批复》是否具有法律依据。被诉124号《批复》的核心内容是确认北票市教育局对凌北小学的校产具有使用权，北票市政府在二审询问中进一步明确北票市教育局对凌北小学的土地、房舍及附属物均具有使用权。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，北票市政府主张涉案集体土地所有权没有争议，归三府村所有；但针对北票市教育局是否具有涉案集体土地使用权的问题，应当按照土地管理法的规定，由北票市教育局作为申请人、三府村作为被申请人，通过土地使用权确权程序予以确认，而不应通过内部请示批复的程序，在没有三府村参与、未进行调查核实的情况下迳行予以确认。关于在集体土地上建设的房舍及附属物的争议并不仅限于使用权争议，实际上是所有权之争。北票市教育局主张凌北小学在1999年翻建时是由国家出资建设，并在国有资产主管部门进行了登记；由村办小学变为公办小学后，教育主管部门还支付了校舍维护等费用，故地上物所有权应为国有资产。而联谊公司则主张凌北小学原为村办小学，在1999年翻建时是用原村办小学的补偿款及村民筹集的林木补偿款建设，故地上物所有权应××村村集体。北票市政府未能提供有效法律依据证明其具有确认凌北小学地上物所有权和使用权争议的法定权限，被诉124号《批复》亦未引用任何法律、法规或政策依据。北票市政府在一、二审程序中仅主张其作出被诉124号《批复》的职权依据是国发（2000）23号《国务院关于发布〈国家行政机关公文处理办法〉的通知》第九条的规定，而该条系对行政机关公文种类的规定，并非作出不动产使用权确认批复的法律依据。综上，北票市政府作出被诉124号《批复》缺乏法律依据，依法应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中，朝阳市政府作出维持124号《批复》的行政复议决定亦缺乏法律依据，依法亦应予以撤销。关于联谊公司提出的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯公民人身权的违法行为，造成身体伤害或者死亡的，受害人有取得赔偿的权利。行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯财产权的违法行为，造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。据此，受害人获得国家赔偿需具备以下条件：1、行政行为已被撤销或者确认违法；2、造成人身伤害或者财产损害的后果；3、人身伤害或者财产损害的后果与违法行政行为之间存在因果关系；4、赔偿请求属于国家赔偿范围。本案中，联谊公司主张的投入资金损失主要包括土地流转费损失、改建学校损失、建温室大棚损失、购买种苗损失、安装光伏损失以及停工损失等，其在起诉状中自述，北票市教育局动用社会闲散人员成立所谓护校队，以保护学校为名驱赶其施工人员，封存现场施工机械，迫使其投资近1000万元的扶贫项目停滞至今。据此，联谊公司所提出的赔偿请求实际上系因北票市教育局主张三府村与联谊公司之间的租赁合同无效而阻止其使用凌北小学土地及地上物所产生的经济损失，虽然被诉124号《批复》及行政复议决定均因缺乏法律依据而被判决撤销，但是凌北小学土地使用权及地上物所有权、使用权的归属仍未有定论，尚需在租赁合同纠纷的民事诉讼恢复审理中予以审查认定，目前尚不能得出被诉124号《批复》及行政复议决定造成联谊公司经济损失的结论。联谊公司请求判令北票市政府赔偿其经济损失缺乏事实根据和法律依据，本院依法不予支持。综上所述，被诉行政批复及行政复议决定均缺乏法律依据，依法均应予以撤销。一审判决认定事实不清，适用法律有误，裁判结果不当，依法亦应予撤销。上诉人联谊公司提出的赔偿请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（二）项、第（四）项、第七十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、撤销朝阳市中级人民法院作出的（2018）辽13行初145号行政判决；二、撤销北票市人民政府于2016年11月10日作出的北政（2016）124号《关于同意对下府经济开发区凌北小学使用权进行确认的批复》；三、撤销朝阳市人民政府于2017年2月15日作出的朝政行复字（2017）第3号行政复议决定；四、驳回辽宁联谊农业科技发展有限公司的赔偿请求。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人北票市人民政府和朝阳市人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长 李 蕊审判员 李 明审判员 曹丽华二〇一九年十一月十八日法官助理张馨予书记员倪弘毅（代）