贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔27行初564号原告韦明祥，男，水族，1968年5月15日生，住贵州省都匀市。被告黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地贵州省都匀市环东中路14号。法定代表人吴胜华，该州政府州长。委托代理人勾文灿、龙兵，该州司法局行政复议科工作人员。原告韦明祥诉被告黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）土地行政复议一案，于2019年9月25日向本院提起诉讼。本院于次日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等，并依法组成合议庭于2019年11月15日公开开庭审理了本案。原告韦明祥，被告黔南州政府的委托代理人勾文灿、龙兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月2日，原告韦明祥向被告黔南州政府提出行政复议申请，请求确认都匀市人民政府实施征收其承包地、宅基地的行政征收行为违法。被告于2019年9月6日作出黔南府行复不字〔2019〕59号《行政复议不予受理决定书》（以下简称59号复议决定），决定对原告提出的行政复议申请不予受理。原告韦明祥诉称，2019年3月29日、8月23日，都匀市匀东镇人民政府（以下简称匀东镇政府）在没有任何手续、不作赔偿的情况下，带队强行挖毁村民土地及地上种植物。2019年7月，匀东镇政府默许无限物流公司、都匀振华一中技术学院砍伐山林、挖毁道路，致使村民无法耕种土地。2019年7月11日，都匀市人民政府作出匀府函〔2019〕150号《关于对都匀经济开发区洛邦新城项目土地、房屋征收补偿安置方案的批复》，同意由匀东镇政府具体征收位于附城村八组的集体土地。都匀市人民政府在没有征地审批文件、又无《征收土地公告》的情况下，对其承包地、宅基地实施征收的行政行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条之规定，侵犯了其合法权益。其于2019年9月2日向被告提出行政复议申请，请求确认都匀市人民政府实施征收其承包地、宅基地的行政征收行为违法。被告于2019年9月6日作出59号复议决定，决定对其复议申请不予受理，认定事实不清，证据不足，适用法律错误。特提起诉讼，请求判决撤销被告作出的59号复议决定，并判令被告重新作出行政行为。为证明其主张，原告韦明祥在法定举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据：第一组证据：1.原告身份证复印件、匀府函〔2019〕150号《关于对都匀经济开发区洛邦新城项目土地、房屋征收补偿安置方案的批复》；2.2019年3月29日匀东镇政府强行挖毁附城村八组土地的照片；3.2019年8月23日匀东镇政府人大主席指挥挖毁土地、捆绑村民的照片。用以证明：都匀市人民政府系征收主体，匀东镇政府系征收实施单位，匀东镇人大主席带队强行挖毁原告土地及土地上农作物的后果应由都匀市人民政府承担。第二组证据：4.行政复议申请书；5.59号复议决定。用以证明：被告作出的复议决定违反了《中华人民共和国行政复议法》第四条之规定。被告黔南州政府对原告韦明祥所举示的上述证据发表的质证意见为：对1号证据中原告的身份信息予以认可，对匀府函〔2019〕150号文件的真实性、合法性予以认可，但不认可其关联性；对2、3号证据予以认可，但认为征收土地的具体行政行为是匀东镇政府实施的，而不是都匀市人民政府实施，原告提出的复议申请不在被告的管辖范围之内；对4、5号证据予以认可，但不认可其证明目的。被告黔南州政府辩称：一、其作出的行政复议决定程序合法。其于2019年9月2日收到原告的复议申请后，经审查、核实原告的申请书、证据和相关材料，认为原告的行政复议申请不符合受理条件，于同月6日作出不予受理决定并送达原告，程序合法。二、其作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿。从原告提交的行政复议申请书和相关书面材料可知，原告在其行政复议申请书第一页一页为根据和理由”第一段“2019年3月29日匀东镇政府人大主席……。”第二段“2018年至2019年7月，匀东镇政府人大主席……。”等自述中表明征收原告所涉承包地和宅基地的是匀东镇政府。故，原告向其申请行政复议，主体明显不适格。三、从原告的复议申请书的请求可以看出其是请求确认征收土地的行政行为违法，而由于土地征收行为涉及多个环节和步骤中多个独立的行政行为。原告将涉及土地征收的一系列行为均置于一个复议请求中要求复议审查，既不利于事实的厘清，也无法使复议机关有针对性的审查，还可能存在与行政复议案件级别管辖不相符的问题。本案中，原告在复议申请书中已明确称，对其土地实施摧毁和征收的行政机关是匀东镇政府，故依法应向匀东镇政府的上一级人民政府申请复议，其向被告申请复议不符合行政复议案件级别管辖的规定。因此，其根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，作出59号复议决定，决定对原告的复议申请不予受理，事实清楚，证据确凿，符合法律规定。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告黔南州政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据，用以证明其作出的59号复议决定，程序合法、事实清楚：1.59号复议决定；2.行政复议申请书；3.邮寄送达59号复议决定的物流跟踪信息单。原告韦明祥对被告黔南州政府所举示的上述证据发表质证意见：对1号证据的真实性、关联性认可，对合法性及证明目的不予认可；对2、3号证据无异议，但对其证明目的不予认可。原、被告所举示的证据，经庭审质证和本院审查，均客观真实，来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明：2019年7月11日，都匀市人民政府作出匀府函〔2019〕150号《关于对都匀经济开发区洛邦新城项目土地、房屋征收补偿安置方案的批复》，同意匀东镇政府制定的《都匀经济开发区洛邦新城项目房屋征收补偿方案》《都匀经济开发区洛邦新城项目土地征收补偿方案》。该两份补偿方案载明：征收主体为都匀市人民政府，征收实施单位为匀东镇政府。2019年9月2日，原告以都匀市人民政府作出前述批复，同意由匀东镇政府具体实施征收原告位于附城村八组的承包地、宅基地，侵犯其合法权益为由，向被告黔南州政府提出行政复议申请，请求确认都匀市人民政府实施征收原告承包地、宅基地的行政征收行为违法。被告于2019年9月6日作出59号复议决定，以征收原告所涉承包地、宅基地的主体系匀东镇政府，其向被告申请行政复议，主体明显不适格为由，依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，决定对原告提出的行政复议申请不予受理。原告不服，向本院提起诉讼，诉如前述。本院认为,本案争议的焦点为59号复议决定是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条之规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由市、县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，市、县级人民政府是征收集体土地的法定征收主体。本案中，原告提供的匀府函〔2019〕150号《关于对都匀经济开发区洛邦新城项目土地、房屋征收补偿安置方案的批复》附件《都匀经济开发区洛邦新城项目房屋征收补偿方案》《都匀经济开发区洛邦新城项目土地征收补偿方案》载明征收主体为都匀市人民政府，征收实施单位为匀东镇政府，而匀东镇政府为都匀市人民政府的下级政府，其按照都匀市人民政府的工作安排，具体实施征收工作，实质是为完成都匀市人民政府对原告涉案土地的征收。原告对涉案土地的具体行政征收行为不服，即是对作为涉案项目用地法定征收主体的都匀市人民政府所作出的相关行政行为不服。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，本案原告认为都匀市人民政府实施征收其承包地、宅基地的行政征收行为违法，侵犯其合法权益，以都匀市人民政府为被申请人向被告申请行政复议，符合前述规定。另，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人;对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”的规定，即使被告经审查发现原告申请的复议主体不适格，也应当告知原告向有关行政复议机关提出。但被告未履行告知义务，径行作出不予受理复议决定，亦违反法定程序。关于被告辩称原告的复议请求不明确的问题，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正……”之规定，被告收到复议申请经审查申请人的复议请求若不明确，其亦应作出补正通知，要求其补正或明确复议请求。本案中，被告在未向原告送达补正通知书的情形下，以原告的“主体明显不适格”为由决定不予受理其复议申请，亦违反前述法律规定。至于原告提出的行政复议申请是否符合行政复议法定受理条件，被告应依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第二十九条的规定进行全面审查并履行相应的告知程序。综上所述，被告作出的59号复议决定，认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销，并应重新作出行政行为。原告诉请的理由成立，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）(三)项之规定，判决如下：一、撤销被告黔南布依族苗族自治州人民政府于2019年9月6日作出的黔南府行复不字〔2019〕59号《行政复议不予受理决定书》；二、责令被告黔南布依族苗族自治州人民政府于本判决生效后在法定期限内重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由被告黔南布依族苗族自治州人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，本判决则发生法律效力。审判长 马 丹审判员 刘玉冰审判员 金长虹二〇一九年十一月二十六日法官助理蒲兴余书记员李楠