广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂01行初241号 原告广西鑫铄农业科技投资有限公司；所在地南宁市青秀区鲤湾路1-5号1栋1单元302号。 法定代表人韩琴，总经理。 委托代理人杨永林，广西桂三力律师事务所律师。 被告南宁市青秀区人民政府；所在地南宁市青秀区仙葫大道1号。 法定代表人李建华，区长。 到庭负责人谢伟，副区长。 委托代理人常晶晶，广西思贝律师事务所律师。 委托代理人韦世昌，广西思贝律师事务所（实习）律师。 第三人南宁市青秀区青龙江水库管理所；所在地南宁市青秀区刘圩镇武宁街25号。 法定代表人青秉言，主任。 委托代理人陆伟仙，广西思贝律师事务所律师。 第三人广西开元投资有限责任公司；所在地南宁市青秀区民族大道131号航洋国际城1号楼23层。 法定代表人李骥，董事长。 委托代理人黄耀彬，广西广合律师事务所律师。 委托代理人宁冀，广西广合律师事务所律师。 第三人广西邻里乡村投资有限公司；所在地南宁市青秀区刘圩镇政府村集体经济一楼104、105号。 法定代表人李骥，董事长。 委托代理人黄耀彬，广西广合律师事务所律师。 委托代理人宁冀，广西广合律师事务所律师。 原告广西鑫铄农业科技投资有限公司（以下简称鑫铄公司）诉被告南宁市青秀区人民政府（以下简称青秀区政府）、第三人南宁市青秀区青龙江水库管理所（以下简称水库管理所）、第三人广西开元投资有限责任公司（以下简称开元公司）、第三人广西邻里邻乡村投资有限公司（以下简称邻里公司）请求撤销政府会议纪要一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告鑫铄公司诉称，原告是被告青秀区政府招商引资引进的单位，计划以马安水库水源为龙头，通过扩大周边综合开发，建设成为南宁市菜篮子生态养殖、旅游和养老业综合开发项目，为此办理了项目核准的相关手续，并与第三人水库管理所签订了《马安水库租赁合同》。2017年10月份，水库管理所未经上述项目批准机关即南宁市人民政府的批准，单方向原告提出解除合同，并将马安水库提供给“市民农庄”项目使用，由第三人开元公司、邻里公司将马安水库划入“市民农庄”项目进行申报立项，并在水库投放船只，因此妨害原告经营管理而损害原告的合法权益；为此，原告在另案诉讼中得知被告作出有青政专纪（2017）35号《刘圩“市民农庄”项目建设工作推进会会议纪要》（以下简称被诉《会议纪要》）的行政行为，该行为将马安水库列入“市民农庄”项目的立项明显不当，导致第三人开元公司、邻里公司在水库投放船只妨害原告经营管理，侵害了原告2014年4月25日取得南宁市发改委（南发改投资[2014]70号）报南宁市人民政府批准第一批投资计划的“马安水库改造”项目核准立项的合法权益。综上，被告作出被诉《会议纪要》的行政行为明显不当，应当依法予以撤销；原告特此提起诉讼并请求：撤销被告作出的被诉《会议纪要》，本案诉讼费由被告负担。 被告青秀区政府答辩称，根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十二项“会议纪要适用于记载会议主要情况和议定事项”的规定，政府会议纪要是行政机关在行政管理过程中形成的用于记载、传达会议情况和决定事项，属于摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的行政行为，会议议定事项涉及公民、法人或其他组织权利义务的，应当由相关职能部门依据法律规定制作行政许可或行政处罚等行政执法文书，将政府决策转化为行政行为时，才会对外产生影响；据此，被诉《会议纪要》是青秀区政府组织城区政府办、发改局、住建局、农业农村局等部门，针对案涉“市民农庄”项目建设开展的前期工作推进会议，未对原告的权利义务产生实质影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，因而不具有可诉性。此外，“马安水库改造”项目并不属于政府核准的投资项目，该项目已经完成验收并获得相关资金补助的拨付到位，因此，原告主张“市民农庄”项目对其项目合法权益造成侵害是没有事实依据的。综上，被诉《会议纪要》属于青秀区政府的内部文件，原告的诉求并不符合法律规定，依法应当驳回原告的诉讼请求。 第三人水库管理所述称，同意被告青秀区政府作出的全部答辩意见。 第三人开元公司述称，开元公司并非“市民农庄”项目的业主，原告所称的投放船只行为也是与开元公司无关；总之，开元公司与本案无关，不应将开元公司列为本案第三人。 第三人邻里公司述称，同意被告青秀区政府作出被诉《会议纪要》不具可诉性的答辩意见；另外，邻里公司并未侵害原告的任何权利，原告与水库管理所之间的纠纷属于民事纠纷，原告可以向水库管理所另案主张相关权利。综上，人民法院应当依法裁定驳回原告的起诉。 经审理查明，被告青秀区政府办公室于2017年5月12日作出被诉《会议纪要》，该纪要载明青秀区政府于2017年5月4日下午在悦宾路××会议室××刘圩镇“市民农庄”项目建设工作推进会，城区政府办、发改局、住建局、农林水利局、土储分中心、青秀规划分局、青秀国土分局及开元公司等单位（部门）有关同志参加了会议；会议就刘圩“市民农庄”项目需城区政府指导协调的问题进行了研究，会议确定事项纪要如下：一、请城区各有关单位积极配合开元公司，加快推进刘圩“市民农庄”项目前期手续的办理；二、请住建局牵头，启动项目涉及的五个村坡的村庄规划工作，同时与开元公司对接，做好村庄规划与项目建设的衔接工作；三、请开元公司于城区发改局对接，尽快完成项目立项工作，并申报自治区层面统筹推进重点项目；四、请农林水利局牵头与马鞍水库承包方协商合同解除事宜，并将相关情况上报城区政府，涉及项目环境评估事宜，请环保局予以配合。 本院认为，行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用；依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定向人民法院提起行政诉讼。 在行政法领域，以行政行为所针对的问题是属于对社会上的管理事务还是行政主体自身内部管理事务为标准，可以将行政行为分为外部行政行为与内部行政行为。外部行政行为是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中对公民、法人或其他组织作出的行政行为；内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的，只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。本案中，被诉《会议纪要》是被告青秀区政府组织其下属有关单位（部门）的有关同志召开刘圩镇“市民农庄”项目建设工作推进会议后确定的事项，是对与会单位（部门）未来专题工作内容的安排部署，因而是被告青秀区政府在内部行政组织管理过程中作出的，只对与会单位（部门）产生法律效力的内部行政行为。 在行政诉讼中，内部行政行为一般不具有可诉性，这是因为内部行政行为对外没有产生法律效力，对行政相对人的权利义务不产生实际影响；但是，当行政主体在职责范围内将内部行政行为知悉相对人并付诸实施，对相对人的权利义务产生实际影响时，即内部行政行为实质外化后才具有可诉性。本案被诉《会议纪要》中虽然存在有推进“市民农庄”项目尽快完成立项工作和布置协商解除马鞍水库承包合同的内容，但从原告鑫铄公司诉讼主张的“马安水库改造”项目权益受损、被解除马安水库承包合同、被妨害经营管理的情形来看，均为其他独立主体单独行为的后果，并非被告将被诉《会议纪要》知悉原告并付诸实施的后果；据此，被诉《会议纪要》在现实当中并没有对原告发生实质外化的情形。 综上所述，本案被诉《会议纪要》属于被告青秀区政府的内部行政行为，并没有实质外化对原告鑫铄公司的权利义务产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）（十）项、第六十九条第一款第（一）项，《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告广西鑫铄农业科技投资有限公司的起诉。 本案不交纳案件受理费，原告广西鑫铄农业科技投资有限公司已经预交的案件受理费50元，本院于本裁定生效之日起予以退还。 如不服本裁定，可在本裁定送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  韦影年 审判员  黄影颖 审判员  晏 琼 二〇一九年十一月六日 书记员  韦剑嘉 附：本裁定所适用和参考的法律规范 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条第一款第（四）项提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条第二款第（六）（十）项下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； 3、《诉讼费用交纳办法》 第八条第（二）项下列案件不交纳案件受理费：（二）裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件；