广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终3597号上诉人（原审原告）：张波，男，19*年*月*日出生，侗族，身份证住址湖南省洪江市******立山组，公民身份号码431************412。被上诉人（原审被告）：广州市白云区**监督管理局，住所地广州市白云区**********。法定代表人：游乃满，局长。被上诉人（原审被告）：广州市市*监督管理局，住所地广州市天河区*******。法定代表人：姚建明，局长。上诉人张波因诉被上诉人广州市白云区**监督管理局（以下简称白云市场监管局）、广州市市*监督管理局（以下简称广州市场监管局）食品监督管理及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1396号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审查查明：2017年12月10日，张波通过电子邮件向白云市场监管局提交四份举报信，分别书面举报家家福连锁超市滘心店（工商注册名称为广州市白云区石井春蔚伟百货店，个体工商户，经营者李春伟）销售的产品“冰糖牛奶味龟苓膏粉”、“冰糖人参味龟苓膏粉”、“冰糖女人龟苓膏粉”、“冰糖龟苓膏粉”不符合标签标注的产品企业标准及涉嫌含有非食品原料龟甲，请求白云市场监管局查处后告知处置结果并给予举报奖励，并提交了产品实物照片、购物小票等材料。2018年2月27日，白云市场监管局派出执法人员前往位于广州市白云区***滘*******的家家福连锁超市滘心店现场检查。执法人员现场检查发现该店持有有效的《营业执照》和《食品经营许可证》，现场已无被举报产品在售。家家福连锁超市滘心店向白云市场监管局提交了被举报产品供货商佛山市南海区大沥汇首食品贸易商行的《营业执照》、《食品流通许可证》、《食品经营许可证》、生产商江门市新会区大泽新海食品厂的《营业执照》、《食品生产许可证》、《全国工业产品生产许可证》、出厂检验报告等索证索票资料。2018年3月13日、4月13日、5月21日、7月19日、8月27日、10月12日，白云市场监管局分别通过电子邮件告知张波案件需延期办理。2018年4月4日，白云市场监管局向被举报产品生产商所在地的食品药品监管部门江门市食品药品监督管理局作出云食药监函〔2018〕347号《关于协查江门市新会区大泽新海食品厂生产“冰糖龟苓膏粉”有关情况的函》、云食药监函〔2018〕348号《关于协查江门市新会区大泽新海食品厂生产“冰糖牛奶味龟苓膏粉”有关情况的函》、云食药监函〔2018〕349号《关于协查江门市新会区大泽新海食品厂生产“冰糖女人龟苓膏粉”有关情况的函》、云食药监函〔2018〕350号《关于协查江门市新会区大泽新海食品厂生产“冰糖人参味龟苓膏粉”有关情况的函》，请求该局协查江门市新会区大泽新海食品厂是否合法食品生产企业及被举报产品的相关情况。江门市新会区食品药品监督管理局于2018年11月13日作出新食药监稽函〔2018〕133、134号《关于江门市新会区大泽新海食品厂生产“冰糖龟苓膏粉”有关情况的复函》、新食药监稽函〔2018〕135号《关于江门市新会区大泽新海食品厂生产“冰糖人参味龟苓膏粉”有关情况的复函》，于2018年11月19日作出新食药监稽函〔2018〕148号《关于协查江门市新会区大泽新海食品厂生产“冰糖龟苓膏粉”有关情况的复函》，告知白云市场监管局江门市新会区大泽新海食品厂是合法的食品生产企业，食品生产许可证、营业执照合法有效；该厂确认生产过被举报产品；江门市新会区食品药品监督管理局执法人员于2018年1月根据举报投诉对该厂进行现场检查，对该厂曾生产销售的21种标签不符合《中华人民共和国食品安全法》的方便食品（包括涉案被举报产品）进行立案查处，并作出处罚；该厂是从桂平市威颜保健食品厂购进浓缩“龟苓膏粉”作为原料，根据Q/XH0002S-2017《广东省食品安全企业标准龟苓膏粉》生产被举报产品，该厂提供了桂平市威颜保健食品厂出具的提取浓缩液操作记录，该记录“原料配比情况”中“配料”名称中显示“鲜龟肉”，该厂提供的情况说明称被举报产品均未添加“龟甲”成分。2018年11月21日，家家福超市滘心店向白云市场监管局作出《情况说明》，称由于房东更改了门牌号，该店于2018年9月4日将营业执照名称和地址更改为：广州市白云区石门李春伟百货店，广州市白云区***滘******。白云市场监管局于当日再次对该店进行现场检查，并向该店作出（穗云）食药监石门食责改〔2018〕158号《责令改正通知书》，责令该店停止销售被举报产品，待取得相关产品标签合格证明后方可销售。家家福超市滘心店当日即向白云市场监管局提交《整改报告》称已于2018年2月27日停止对被举报产品的进货和销售。2018年11月26日，白云市场监管局经调查作出穗云食药监举复〔2018〕1886号《关于家家福连锁超市（滘心店）销售“冰糖牛奶味龟苓膏粉”等产品举报投诉的回复》，告知张波该局认定家家福连锁超市滘心店销售的被举报产品不符合《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第一款、第三款的规定，家家福连锁超市滘心店已对被举报产品进行下架处理；因该店履行了进货查验义务且并不知道被举报产品不符合法定要求，决定根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定对该店不予处罚；因举报内容不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第（三）项的规定，决定不予奖励，并于2018年11月28日邮寄送达张波。张波不服，分别于2018年12月28日、2019年1月2日向广州市场监管局申请行政复议。广州市场监管局分别于2019年1月3日、2019年1月4日收到后向其出具穗食药监行复收〔2019〕1、3号《行政复议申请收件回执》，并于2019年1月8日向白云市场监管局作出穗食药监行复〔2019〕6-8号《提出行政复议答复通知书》。白云市场监管局应该通知于2019年1月15日作出穗云食药监复答〔2019〕6-8号《行政复议答复书》并附证据材料提交广州市场监管局。2019年2月18日，广州市场监管局经审查作出穗食药监行复〔2019〕6-8号《行政复议决定书》，决定维持白云市场监管局的涉案答复，并于2019年2月19日邮寄发出张波及白云市场监管局。另查明，2019年1月31日，中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅下发《中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅关于印发的通知》，通知内容包括：“市市场监督管理局贯彻落实党中央关于市场监督管理和知识产权工作的方针政策和决策部署，按照市委工作要求，在履行职责过程中坚持和加强党对市场监督管理和知识产权工作的集中统一领导。主要职责是：（十二）负责食品安全监督管理。……（十三）负责药品、医疗器械、化妆品经营和使用环节质量安全监督管理”。因机构改革，原广州市食品药品监督管理局的行政职能由广州市市*监督管理局即广州市场监管局承担。2019年3月25日，中共广州市白云区委办公室、广州市白云区人民政府办公室下发《中共广州市白云区委办公室广州市白云区人民政府办公室关于印发的通知》，通知内容包括：“区市场监管局贯彻落实党中央关于市场监督管理和知识产权工作的方针政策和决策部署，按照区委工作要求，在履行职责过程中坚持和加强党对市场监督管理和知识产权工作的集中统一领导，主要职责是：（十二）负责辖区食品安全监督管理。……（十三）负责辖区药品、医疗器械、化妆品经营和使用环节质量安全监督管理”。因机构改革，原广州市白云区食品药品监督管理局的行政职责由广州市白云区**监督管理局即白云市场监管局承担。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”。起诉人应当与被诉行政行为有利害关系，否则其提起的诉讼不符合法定的起诉条件。公民、法人或者其他组织要求食品药品行政管理部门对其所举报的企业销售不符合食品安全标准产品事项进行处理，应当符合食品药品行政管理方面法律、法规或者规章的具体规定。我国食品安全法第一百一十五条赋予食品药品行政管理部门受理并及时答复、核实、处理投诉、举报的法定职责。《食品药品投诉举报管理办法》第二条进一步明确食品药品投诉举报的范畴，将投诉举报事项限定在产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。也就是说，投诉举报事项涉及产品质量安全方面时，食品药品行政管理部门有对之进行受理并及时答复、核实、处理的法定职责。那么，投诉举报人不服食品药品行政管理部门就查处投诉举报事项结果所作答复，提起履行职责之诉时，应当举证证明被投诉举报事项涉及产品质量安全方面，产品质量安全情况影响到其受法律保护的利益。本案中，张波向白云市场监管局反映其购买的被举报人家家福连锁超市滘心店销售的“冰糖牛奶味龟苓膏粉”、“冰糖人参味龟苓膏粉”、“冰糖女人龟苓膏粉”、“冰糖龟苓膏粉”存在不符合标签标注的产品企业标准及涉嫌含有非食品原料龟甲的问题，请求进行查处，但未说明其个人何种权益受到影响，故其本次申请属举报性质。举报的作用主要为行政机关直接查处违法行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障消费者自身的合法权益。在举报事项未影响其合法权益的前提下，张波对白云市场监管局作出的涉案答复及广州市场监管局作出的涉案行政复议决定缺乏诉的利益，与相关处理结果之间不存在利害关系，不具有原告主体资格，提起的本诉不符合法定条件。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项和第（八）项、第三款及第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回原告张波的起诉。上诉人张波不服原审裁定，上诉称：一、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七条、第五十五条、第一百零一条规定，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十八条规定等，合议庭组成人员确定后，应当在三日内告知当事人，当事人有权提起回避，而原审法院未在合议庭成立后告知合议庭成员，也未依法开庭审理便直接驳回张波的起诉，明显违反法定程序。二、关于诉权的问题。白云市场监管局的复函明确其与张波存在法律上的利害关系，可依法提起行政复议及行政诉讼。广州市场监管局亦受理了张波的复议申请。而原审法院直接驳回张波的起诉是更加不利的裁定，违反了行政禁止不利变更原则。三、关于案件的实体问题。举报的目的在于请求行政机关处置加害人的法律责任，并收集自身民事权利维护救济用的相应证据，张波明显与处置结果存在法律上的利害关系。且在原审起诉中，张波主要针对白云市场监管局是否应当给予张波举报奖励的问题。张波的举报线索已经白云市场监管局查证属实，故张波依法有获得举报奖励的权益。原审法院认定事实不清、证据不足，上诉请求：1、撤销原审裁定；2、撤销白云市场监管局对张波作出的穗云食药监举复〔2018〕1886号《关于家家福连锁超市（滘心店）销售“冰糖牛奶味龟苓膏粉”等产品举报投诉的回复》，并责令其重作；3、撤销广州市场监管局对张波作出的穗食药监行复〔2019〕6-8号行政复议决定；4、本案诉讼费由两被上诉人共同承担。被上诉人白云市场监管局、广州市场监管局二审期间均未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院审查查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，上诉人张波向白云市场监管局举报家家福连锁超市滘心店销售的“冰糖牛奶味龟苓膏粉”、“冰糖人参味龟苓膏粉”、“冰糖女人龟苓膏粉”、“冰糖龟苓膏粉”存在不符合标签标注的产品企业标准及涉嫌含有非食品原料龟甲的问题，要求该局进行查处并奖励举报人。该局受理后采取了现场调查、向被举报产品生产商所在地的食品药品监管部门协查等调查措施核实举报事项，经核查后作出涉案复函告知张波对被举报单位的该行为不予处罚。因张波在举报及复议过程中均未提出保障其自身合法权益的申请，而是要求对被举报人的行为进行查处，并对其发放奖励。故其本次申请属举报性质。举报的作用主要为行政机关直接查处违法行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障消费者自身的合法权益。据此，白云市场监管局作出的被诉答复及对家家福连锁超市滘心店的处理结果，对张波的权利义务并未产生实际影响。另外，行政机关对举报人的奖励是建立在举报内容经查证属实并已依法作出处理的基础上。因白云市场监管局对张波举报内容作出不予处罚的决定，故该局告知张波对其举报行为不予奖励，该告知对上诉人的合法权益亦未造成实质影响。综上，原审认定上诉人张波的起诉不符合法定条件，裁定驳回张波的起诉，并无不当。张波的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十一月二十七日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪