陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书                （2019）陕行终 986号 上诉人（原审被告）: 西安市阎良区人民政府。住所地：西安市阎良区XX街XX号。法定代表人：苟继东，区长。委托代理人：邢晓军，区政府工作人员。委托代理人：李娜，陕西索骥律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：靳来兵，男，1949年XX月XX日出生，汉族，住西安市阎良区XX街道办XX村XX组XX号。委托代理人：范敏，北京市京师律师事务所律师。委托代理人：杨梓钊，北京市京师律师事务所实习律师。原审被告：西安市人民政府。住所地：西安市XX城XX路XX号。法定代表人：李明远，市长。委托代理人：宋春辉，市政府工作人员。委托代理人：栾莹，陕西洪振律师事务所律师。上诉人西安市阎良区人民政府（以下简称“阎良区政府”）因被上诉人靳来兵诉其与原审被告西安市人民政府（以下简称“西安市政府”）行政行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案。上诉人阎良区政府的委托代理人邢晓军、李娜，被上诉人靳来兵的委托代理人范敏、杨梓钊，原审被告西安市政府的委托代理人宋春辉、栾莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：原告靳来兵系西安市阎良区XX街道办XX村XX组村民，在该村有合法房屋。2018年7月12日，阎良区XX街XX道办事处、航空基地征地拆迁局发布《通告》，载明：“为进一步加快综合保税区项目建设，促进区域经济社会发展，根据西安阎良国家航空高技术产业基地总体规划、《西安阎良国家航空高技术产业基地规划区域内征地拆迁补偿安置实施办法》等有关文件精神，决定对该项目涉及的靳家村部分房屋实施征收。……一、征收范围：东起迎宾路、西至清河、XX路北、XX号XX段。阎良区XX街道办XX村XX组、平西组、靳东组、靳西组、靳北组、川南组、XX组XX户，具体范围以规划定点图和测量成果表为准。二、征收组织部门：阎良区人民政府、航空基地管委会。三、征收实施部门：阎良区XX街XX道办事处、航空基地征地拆迁局。”2019年1月28日，原告认为被告对原告组织实施的断水、断电、断路行为，严重侵犯了原告合法权益，诉至法院。2019年3月19日，一审审判人员到西安市阎良区XX街道办XX村进行现场勘验，原告靳来兵委托代理人靳永明、西安市阎良区北屯街道办事处工作人员、靳家村村干部到场，查明原告靳来兵家房屋情况为：“目前房屋尚未拆除，但已经断水断电，屋内大部分生活用品已经搬离，屋内摆放有红白喜事的桌、椅、板凳，屋内其他物品未动。屋内均已无人居住。 ……现场有一部分施工道路，一部分水泥道路，可以保证基本通行。”一审法院认为：本案争议的焦点为断水、断电、断路行为由谁实施及承担法律责任；该行为是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款规定：“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发[2011]8号）规定：“二、推动完善政策，切实维护被征地拆迁农民的合法权益……在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。……四、……加大查办违法违规强制征地拆迁案件的力度，重点查处采取中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁行为，采取暴力、威胁手段或突击、‘株连’等方式强制征地拆迁行为，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后仍然组织实施行政强制拆迁等问题。”本案中，根据原告提交的证据及法院现场勘验的情况，能够证明原告所居住的房屋存在断水断电，仅能基本通行，不能正常通行的事实，因此，断水、断电、断路行为违反相关法律规定，侵犯了原告的合法权益，应依法被确认违法。根据阎良区XX街XX道办事处、航空基地征地拆迁局发布的《通告》，表明涉案房屋的征收组织部门是阎良区政府、西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会；征收实施部门是西安市阎良区XX街XX道办事处、航空基地征地拆迁局。原告作为被征收人，应当享有其相应的合法权益，包括正常居住、正常通行、合法用水用电的权利。阎良区政府及西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会作为涉案项目的征收组织部门，负责项目的征收工作，理应对征收过程进行必要的监督和管理，给予被征收人基本生活保障。本案涉案的断水断电等行为系因拆迁工作引发的行政事实行为，虽然西安市政府、阎良区政府、西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会均辩称没有实施断水、断电、断路行为，但涉案房屋的断水、断电、断路确实是因政府拆迁工作导致的，且西安市政府、阎良区政府、西安市阎良区北屯街道办事处仅提供2019年2月3日当天情况的光盘，西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会未提交证据，上述行政机关均未提供其他证据证明断水、断电、断路行为不存在，亦未举证说明断水、断电、断路行为系在其不知情的情况下由其他主体实施，更无其他主体承认实施了涉案行为，结合在案证据、原告房屋位于被征收范围内及原告房屋断水断电，仅能基本通行，不能正常通行的事实，应当认定征收组织部门阎良区政府及西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会实施了对涉案房屋的断水、断电、断路行为，因西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会系西安市政府的直属事业单位，故其行为的法律后果应由被告西安市政府承担。综上，原告要求确认被告组织实施的断水、断电、断路的行政行为违法的诉讼请求成立，应予支持。西安市政府、阎良区政府的辩称理由不能成立，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告西安市人民政府、西安市阎良区人民政府对原告靳来兵房屋实施的断水、断电、断路行为违法。案件受理费50元（原告靳来兵已预交），由被告西安市人民政府、西安市阎良区人民政府负担。上诉人阎良区政府上诉称：本案中征收拆迁工作的实施单位是阎良区北屯街道办事处和航空基地征地拆迁局，其既未实施被诉的断水、断电、断路行为，也未委托阎良区北屯街道办事处和航空基地征地拆迁局实施强拆和断水、断电、断路，其并非本案适格被告，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉；诉讼费由被上诉人负担。被上诉人靳来兵答辩称：区政府是征收活动的组织实施者，应对政府机关在实施征收活动中的一切行为承担责任。在征收拆迁活动过程中，征收的组织实施者和具体实施征收拆迁工作的行政机关均不承认实施了被诉事实行为的，一审法院确定征收的组织实施者承担本案被诉行为的责任，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判；诉讼费由上诉人负担。原审被告西安市政府答辩称：其和其的派出机构西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会均未实施被诉的断水、断电、断路行为，一审法院判决确认其实施了被诉的断水、断电、断路行为缺乏事实和法律依据。本案征收组织部门为阎良区政府，具体实施部门为北屯街道办，拆迁公司系北屯街道办委托，即使适用推定，也不应推定其实施了被诉的断水、断电、断路行为。二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款规定，“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁”。《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发[2011]8号）规定，“二、推动完善政策，切实维护被征地拆迁农民的合法权益……在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。……四、……加大查办违法违规强制征地拆迁案件的力度，重点查处采取中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁行为，采取暴力、威胁手段或突击、‘株连’等方式强制征地拆迁行为，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后仍然组织实施行政强制拆迁等问题” 。本案被上诉人所诉的断水、断电、断路行为发生于土地房屋的征收过程中，且直至二审期间，断水、断电、断路的行为依然持续存在，可以认定被诉的断水、断电、断路是因土地房屋征收所引起。虽然对于被诉行政行为确定被告一般应遵循“谁行为、谁被告”的原则，但对于无法确定具体是哪个行政机关实施了被诉行为的，应当依法定职权来确定承担被诉行为的责任主体。具体到本案中，阎良区XX街XX道办事处、航空基地征地拆迁局发布的《通告》载明，涉案房屋的征收组织部门是阎良区政府、西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会，因西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会是西安市政府的派出机构，不具有行政诉讼被告主体资格，故一审法院根据行使组织实施征收活动职权确定阎良区政府以及西安市政府承担被诉行政行为的责任，并无不当。被上诉人作为被征收人，享有正常居住、正常通行、用水用电等合法权益，断水、断电、断路行为违反相关法律规定，侵犯了被征收人的合法权益，应被确认违法。综上，上诉人阎良区政府的上诉理由和请求缺乏事实和法律依据，不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人阎良区人民政府负担。本判决为终审判决。 审  判  长    李建军审  判  员    徐  炯审  判  员    王  勇  二O一九年十一月二十八日  书 记 员  周怡玮1