黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑01行初251号原告周保江，男，1946年1月6日出生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区。原告闫长江，男，1970年5月1日出生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区。委托代理人唐志宏，北京市京师律师事务所律师。委托代理人贾雯，北京市京师律师事务所实习律师。被告哈尔滨市双城区人民政府，住所地哈尔滨市双城区新兴大街99号。法定代表人刘志成，区长。行政负责人徐鑫，副区长。委托代理人赵玉兵，哈尔滨市双城区人民政府房屋征收办公室工作人员。委托代理人龚春刚，黑龙江鼎铎律师事务所律师。原告周保江、闫长江诉被告哈尔滨市双城区人民政府撤销征收决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告周保江、闫长江及委托代理人唐志宏、贾雯，被告哈尔滨市双城区人民政府（以下简称双城区政府）行政负责人徐鑫及委托代理人赵玉兵、龚春刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。周保江、闫长江诉称，请求：1、判令撤销双城区政府发布的更改后的“哈双政综[2018]12号”房屋征收决定;2、本案诉讼费用由双城区政府承担。事实和理由:周保江、闫长江拥有的合法房产位于哈尔滨市双城区,因哈尔滨市双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村)需征收双城区部分土地，周保江、闫长江的房产位于征收范围之内。2018年双城区政府发布《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收的决定》（哈双政综[2018]12号),周保江、闫长江认为本次征收存在严重违法情形，严重侵害了周保江、闫长江的合法权益。在本项目其他被征收人不服双城区政府作出的哈双政综[2018]12号房屋征收决定，向哈尔滨市人民政府提起行政复议,请求撤销哈双政综[2018]12号房屋征收决定后，双城区政府于2019年3月21日作出《双城区西南隅棚户区改造项目(含城中村)征收决定更正公告》,更改了项目名称和征收范围。周保江、闫长江认为双城区政府更改后的“哈双政综[2018]12号”房屋征收决定仍然存在违法情形,严重损害周保江、闫长江的合法权益,具体理由如下：一、作出征收决定的程序不符合法律规定(一)双城区政府作出房屋征收决定不符合法律规定的前提条件。双城区政府作出的涉案征收决定不符合《国有土地房屋征收与补偿条例》第九条规定的法定程序，《国有土地房屋征收与补偿条例》第九条规定:“依照本条例第八条规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证”。周保江、闫长江在征收过程前期并未见到上述法定文件,双城区政府也未征求社会公众的意见。故该征收行为不具备法定的前提基础。(二)双城区政府作出征收决定前没有对征收范围内的房屋进行调查登记、以及对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，更未进行公示且让被征收人提出异议。（三)征收补偿费未设立专户存储,足额到位,不能保证专款专用。双城区政府在征收决定作出前并没有提供任何关于本项目的专户存储、足额到位情况的相关文件,周保江、闫长江无法得知该征收项目的补偿费用是否足额到位、专款专用。二、征收决定内容不符合法律规定。(一)征收补偿方式违反法律规定。双城区政府发布的哈双政综[2018]12号征收决定中征收补偿方式只有货币补偿,没有产权置换,并且要求所有居民,先签字搬迁交房,后在不定期限内给予货币补偿，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”以及第27条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”的法律规定。（二）评估机构的选定办法和选定程序不符合法律规定。本次征收项目的房地产价格评估机构由双城区政府单方面选择,而非由被征收人协商选定,违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定。”征收决定规定的评估机构的选定办法和选定程序严重违法。（三)征收补偿费用过低，违反法律法规的明确规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条明确规定“被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”而涉案征收决定中规定的补偿费用过低,无法保障周保江、闫长江在房屋被征收后的基本生活条件,违反法律法规的明确规定。因此,本次征收未严格依照法定程序,征收决定严重违法，损害广大被征收人包括周保江、闫长江的合法权益。故周保江、闫长江依法提出诉讼，望贵院能判如所请。周保江、闫长江向本院提交以下证据：证据A1.周保江、闫长江身份证,证明周保江、闫长江有诉讼主体资格。证据A2.周保江、闫长江房屋产权证，证明周保江、闫长江有诉讼主体资格。证据A3.哈双政综[2018]12号房屋征收决定证据A4.双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）征收决定证据A3、A4证明周保江、闫长江房屋位于征收范围内以及征收决定的内容。证据A5.双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收与补偿方案，证明补偿方式只有货币补偿。被告双城区政府辩称，一、周保江、闫长江基于同一事实和理由在2019年4月23日提起了行政诉讼，案号（2019）黑01行初184号，该案原告包括周保江、闫长江在内共71人，该案于2019年7月24日开庭，原告由71人变更为62人，开庭当日周保江、闫长江未到庭。在该案中，周保江、闫长江已经撤案，二人基于同一事实和理由再次诉讼，应当予以驳回。二、征收程序合法。案涉项目具备“四规划一计划”，完全按照国有土地上房屋征收程序开展征收工作。案涉项目征收补偿费足额到位，专款专用。房屋调查工作经过了被征收人签字确认，符合法律规定。三、征收决定内容合法。1.补偿方案中给予被征收人货币化补偿和产权调换（实物安置）两种补偿方式，确定了以货币化安置为主的补偿方式，依据充分，不违反相关规定。2.西南隅棚户区改造项目评估机构选定符合法律规定。西南隅棚改项目涉及的户数达5000多户，评估机构选择是通过选票的方式进行，充分尊重被征收人的意愿公开公平公正选择评估机构。3.关于被征收房屋价值存在异议。根据国务院590号令第十九条的规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案不属于行政诉讼受案范围，也不属于征收程序是否合法的审查范围。综上，双城区政府作出的征收决定符合法律规定，由于周保江、闫长江撤案后基于同一事实和理由再次诉讼，亦应驳回起诉。双城区政府向本院提交了以下证据：第一组证据证据B1.2018年5月10日双城征收办《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）列入双城区2018年棚户区改造计划的请示》哈双征呈[2018]8号证据B2.2018年5月12日双城区政府《哈尔滨市双城区人民政府关于将双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）列入双城区2018年棚户区改造计划的批复》哈双政复（2018）83号证据B3.2018年5月15日双城征收办《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）是否符合双城区城乡规划和专项规划的工作函》哈双征函[2018]11号证据B4.2018年5月16日双城规划局《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收范围规划情况的工作函》双规划函[2018]81（2）证据B5.2018年5月15日双城征收办《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）是否符合双城区土地利用总体规划的工作函》哈双征函[2018]12号证据B6.2018年5月18日双城国土局《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）是否符合双城区土地利用总体规划的复函》双国土资函字[2018]130号证据B7.2018年5月15日双城征收办《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）是否符合双城区国民经济和社会发展规划的工作函》哈双征函[2018]13号证据B8.2018年5月16日双城发改局《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）符合双城区国民经济和社会发展规划的审查意见》哈双发改函[2018]17号、《关于双城区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划（草案）的报告》、双城区第二届人民代表大会第二次会议关于《双城区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划（草案）》的决议（双城区二届人大二次会议文件十三）、政府工作报告该组证据证明案涉西南隅棚改项目启动程序合法，符合法律要求，该项目属于公共利益项目。第二组证据证据B9.房屋征收情况调查表，证明案涉项目征收过程中按照程序要求进行了入户调查，确认被征收人和被征收房屋信息。第三组证据证据B10.2018年5月19日双城征收办《房屋征收通告》哈双政通字[2018]3号证据B11.2018年5月20日双城征收办《暂停办理相关手续通知》证据B12.2018年6月10日双城征收办《关于公示双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收与补偿方案征求意见稿的请示》哈双征呈[2018]15号证据B13.2018年6月13日《哈尔滨市双城区人民政府关于印发双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收与补偿方案（征求意见稿）的通知》及《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》证据B14.2018年7月31日《哈尔滨市双城区人民政府常务会议纪要》证据B15.2018年7月13日双城征收办《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收与补偿方案、房屋征收决定及公告的发文请示》哈双征呈[2018]17号该组证据证明征收决定作出前，履行了相关程序，制作了相关文件，符合法律要求。第四组证据证据B16.《哈尔滨市双城区人民政府公告》证据B17.2018年8月22日《哈尔滨市双城区人民政府关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收的决定》哈双政综[2018]12号证据B18.2018年8月22日《哈尔滨市双城区人民政府关于印发双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收与补偿方案的通知》哈双政发[2018]7号、关于双城区搭建房源展供服务平台的通知该组证据证明根据国有土地房屋征收流程，完成前三组证据中相关程序后发布征收决定公告及补偿方案。第五组证据证据B19.部分双城区西南隅房屋征收项目选定房产评估公司选票8张证据B20.部分被征收房屋评估公示表3张该组证据证明评估机构选定为选票方式，符合民主原则，尊重了被征收人的意愿，房屋评估结果制作公示表向被征收人公示。第六组证据证据B21.部分征收通告及征求意见稿公示照片，征收公告、征收决定、征收补偿方案公示照片、评估公示表公示照片，证明前述证据中应当进行公示的通告、公告、征收决定、补偿方案、评估机构、评估结果等均在被征收范围内进行了公示，符合法律规定。第七组证据证据B22.社会稳定风险分析评估报告证据B23.兴业银行收款回单（2018年9月28日）、兴业银行收款回单（2018年11月7日）证据B24.双城市土地储备中心指标综合查询该组证据证明案涉项目进行了风险评估，项目资金足额到位。经庭审质证，双城区政府对证据A1、A2无异议。对于证据A3、A4真实性无异议，关于实施货币化安置的问题，双城区政府在作出征收决定以及补偿方案时有政策依据。西南隅棚改实施期间适逢国家级政策黑龙江省推行去库存，鼓励货币化安置的征收政策，有产权调换的出口，在指导思想中使用的是原则上在征收区域内部建设回迁安置房。对证据A5真实性无异议，关于被征收房屋的补偿资金来源的问题，第一，双城区政府的财政资金比较困难，在座的每一位双城区的老百姓也十分清楚双城区的经济状况。其次，整个双城区老城区房屋改造的行为也是得到了许多被征收人的认可。在这种情况下，政府机关在财政资金有限的情况下，不得不采用了发放政府债券或者采用国家开发银行贷款的方式来筹措补偿资金，从申请贷款，一直到贷款发放完毕有一定的时间要求，在此之前双城区政府需要提供相应的征收补偿方案，包括广大被征收人同意被征收意愿的比例，在比例达到80%到90%以上的时候，国家开发银行才会把贷款发放下来，来满足房屋征收的需求。即使资金申请的时间晚于征收决定作出的时间，如果资金不到位，双城区政府也不会贸然的开展征收工作，涉及到发放补偿款，如果双城区政府没有资金，也没有办法向被征收人交代。国务院590号令规定的比较原则，在实际工作中，双城区尤其是基层干部在整个工作过程中，考虑到工作实际，考虑到双城区的现实情况，采用了这样的方式来筹措资金，满足被征收人的需求，也希望能够得到被征收人的理解，如果认为资金来源晚于征收决定的时间，纠结于资金早到还是晚到，对于被征收人的权益来说没有实质损害。周保江、闫长江对第一组证据真实性认可，合法性、证明目的不认可。首先，双城区政府提交的该组证据，只是一种“询问—应答”式的政府部门内部的函件材料，且对于双城区征收办的请示函件，做出答复的部门仅仅是给予简单的书面回复，告知征收办涉案项目符合某项规划，并未详细说明、也未提交详细证据，证明涉案项目确实符合某项规划。该组证据没有任何证明力，不能证明涉案项目的启动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。其次，第一组证据中的证据B1载明的涉及征收总户数为4855户，而证据B3、证据B5、证据B7载明的涉及征收总户数为4885户，总户数前后不一致。再者，证据B8关于双城区2018年计划（草案）中并未提到涉案西南隅棚户改造项目的相关计划，提到的加快棚户区改造进程也只是涉及东北隅棚户区，双城区政府由此举证证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划，没有任何证明力，不能证明案涉西南隅棚改项目启动程序合法、符合法律要求。对第二组证据证据B9真实性、合法性、证明目的均不予认可。根据《哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十二条：房屋征收通告发布后，区房屋征收部门应当对征收范围内房屋的权属、区位、结构、用途、建筑面积以及家庭成员状况、住房保障资格、房屋使用情况等事项组织调查登记。属非住宅房屋的还应当对单位隶属关系、生产经营、设施设备、在岗职工、经济效益、征收安置意向等事项进行调查登记。被征收人应当对调查登记予以配合。房屋权属、用途、建筑面积等调查结果应当在征收范围内公布。涉案项目房屋征收通告的做出时间为2018年5月19日，涉案项目征收决定作出时间为2018年8月22日，征收前的房屋调查登记事项应在2018年5月19日到2018年8月22日这段时间段内完成，但双城区政府提交的房屋征收情况调查表有些调查时间为2019年，有些根本没有注明调查时间，且调查表上的内容没有登记家庭成员状况、住房保障资格、房屋使用情况等法定事项。对签字没有异议，但摸底表上面划勾都不是被征收人本人画的。此外，双城区政府提交的仅42户的征收情况调查表，不能以偏概全，不能证明其对涉案项目的被征收人全部依法进行了调查登记，且双城区政府也未提交任何证据证明其将相关登记调查结果在征收范围内进行公布。故该组证据不能就此证明双城区政府按照程序要求进行了入户调查且依法公布调查结果。对第三组证据证据B10、证据B11真实性认可，合法性、证明目的不认可。根据《哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十条：需要启动房屋征收的，区人民政府应当向市房屋征收部门申请发布房屋征收通告，经审查核实后，由市房屋征收部门发布房屋征收通告，并在征收范围内及有关媒体公示。第十一条：房屋征收通告发布后，任何单位和个人不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。市房屋征收部门应当将本条前款所列事项书面通知城乡规划、城乡建设、国土资源、工商等行政管理部门，有关行政管理部门应当停止办理相关审批等手续。停止办理相关审批等手续的期限最长不超过一年。根据上述规定，发布房屋征收通告应当是由区政府向市房屋征收部门申请，市房屋征收部门审核后进行发布且媒体公示，征收通告发布后，市房屋征收部门应当将不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为书面通知城乡规划、城乡建设、国土资源、工商等行政管理部门，有关行政管理部门应当停止办理相关审批等手续。双城区政府提交的房屋征收公告系区政府房屋征收办公室作出发布，暂停办理相关手续的通知也是双城区政府作出发布，非市房屋征收部门，主体不适格，该两份证据的合法性、证明目的不予认可。对证据B12到证据B15真实性、合法性、证明目的不予认可。证据B12两份文件日期矛盾，“请示”的时间为2018年6月，而附带的“通知（代拟稿）”时间为2017年，自相矛盾，该份证据真实性不予认可。根据《哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十五条：区人民政府应当组织房屋征收、发展和改革、城乡规划、国土资源、财政、信访等有关行政管理部门对房屋征收补偿方案进行论证，并在征收范围内予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于三十日。因旧城区改建需要征收房屋，半数以上被征收人认为房屋征收补偿方案不符合法律、法规和本办法规定的，区人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会。区人民政府应当将征求公众意见情况和意见采纳情况及时公布。区征收部门拟定完征收补偿安置方案后报区政府，区政府应当组织规划、发改、国土等有关部门对该方案进行论证，双城区政府未提交证据证明其组织有关部门对补偿方案进行论证，也未提交证据证明其确实在征收范围内发布征求意见稿，征求公众意见，也未依法将征求公众意见情况及意见采纳情况进行公布。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第二十一条，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权置换。双城区政府提交的拟定征收补偿安置方案中只涉及货币补偿，未指定产权置换的补偿方式，方案内容违法。双城区政府提交的该组证据不能证明其依法制定补偿安置方案。对第四组证据中证据B16、证据B17、证据18的真实性认可，合法性和证明目的不予认可，根据前述质证意见，双城区政府作出涉案征收决定与安置补偿方案未严格依据法律规定进行，损害广大被征收人的合法权益，且发布涉案征收决定公告时告知的诉讼救济权利错误，根据行政诉讼法的有关规定，被征收人不服提起诉讼，以区政府为被告，应当向中级人民法院提起诉讼，而不是区法院，告知错误。涉案征收补偿安置方案也只有货币补偿一种方式，不符合法律规定，损害广大被征收人合法权益。对第五组证据中证据B19真实性、合法性、证明目的不予认可，根据《哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十二条：评估机构由被征收人或者被征收人代表在规定时间内协商选定；协商不成的，由区房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定，并由公证部门对抽签的过程和结果进行公证。市房屋征收部门应当在征收范围内公布评估机构名录、推荐参选名录及简介，供被征收人选择。证据B19涉及的选票没有写明选票日期，被征收人签字无法核实是否为本人所签，真实性不予认可。且该份证据也无法证实所有被征收人都参与了评选，无法证明选定符合民主原则。对证据B20的真实性认可，合法性、证明目的不认可。该评估公示表分别为三家评估公司所出，根据《国有土地上房屋征收与评估办法》第六条：房地产价格评估机构选定或者确定后，一般由房屋征收部门作为委托人，向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书，并与其签订房屋征收评估委托合同。评估公司依法选定后，应接受房屋征收部门的委托、出具评估委托书、签订委评估托合同后才能进行评估，双城区政府未提交对该三家评估公司的委托手续，该三家公司的评估无法律依据。根据《哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十三条：评估机构应当按照有关规定和委托合同约定的时间、要求，到被征收房屋现场逐户进行实地查勘评估，做好实地查勘记录，拍摄反映被征收房屋外观和内部状况的影像资料，并妥善保管。被征收房屋实地查勘记录，由被征收人、实地查勘的估价师和区房屋征收部门工作人员等共同签字认可。双城区政府也未提交证据证明评估公司依照法定程序对被征收房屋进行实地勘测记录、保存影像资料、共同签字确认等，该评估公示表不能证明评估程序的合法性。对第六组证据证据B21，真实性、合法性、证明目的均不予认可，该组照片没有注明拍摄时间、拍摄地点、拍摄人员的信息，且模糊难以辨认。对第七组证据中证据B22真实性、合法性、证明目的不予认可。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。《哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十六条：区人民政府在作出房屋征收决定前，应当根据被征收人补偿意向组织落实产权调换房屋，进行社会稳定风险评估，制定并落实社会稳定风险防范、化解、处置措施。根据上述法条规定，社会稳定风险评估报告应当在房屋征收决定做出前制定，涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定，社会稳定风险评估是征收前的一个程序，是征收部门是否决定进行征收的一个考量因素。双城区政府提交的三份社会稳定风险评估报告的编制日期均为2019年2月份，涉案房屋征收决定做出日期为2018年8月，故该风险评估报告应为后补文件，不具有任何证明力。对证据B23、证据B24真实性认可，合法性、证明目的不予认可。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条：……作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户专储、专款专用。该两份收款回单的交易日期分别为2018年9月28日、2018年11月7日，而涉案征收决定的作出日期为2018年8月22日，补偿费用并未在征收决定作出前足额到位。本院对上述证据认证如下：双城区政府对证据A1至证据A5真实性无异议，上述证据来源合法，与本案有关联性，应予采信。周保江、闫长江对证据B1至证据B8、证据B10、证据B11、证据B16至证据B18真实性无异议，上述证据来源合法，与本案有关联性，应予采信；周保江、闫长江对证据B9调查表中签名的真实性无异议，本院予以确认；证据B12至证据B15、证据B21至证据B24系征收过程中形成，与本案有关联性，应予采信；证据B19、证据B20涉及征收补偿，与本案无关联性，不予采信。经审理查明，2017年12月28日，双城区第二届人民代表大会第二次会议批准《关于双城区2017年国民经济和社会发展规划计划执行情况与2018年计划（草案）的报告》，报告2018年经济和社会发展计划部份写明：“（三）继续提高城乡建设管理水平。……一是加快推进城市建设。加快推进区域内棚户区改造进程，完成老城棚户区4300户、64万平方米的房屋征收，开工建设东北隅棚户区改造一期回迁保障房……”2018年5月12日，双城区政府批准将西南隅棚户区改造项目（含城中村）列入该区2018年棚户区改造计划。2018年5月16日，双城市城乡规划局作出双规划函〔2018〕81（2）《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收范围规划情况的工作函》“双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）位置：于双城区西环南路以东、和平大街以西、团结大街以南、南环西路以北围合处符合《双城市总体规划》。”同日，哈尔滨市双城区发展改革局作出哈双发改函〔2018〕17号《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）符合双城区国民经济和社会发展规划的审查意见》“依据2018年双城区国民经济和社会发展规划，经研究，我局认为双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）符合双城区国民经济和社会发展规划。项目位置：西环南路以东、和平大街以西、团结大街以南、南环西路以北。”2018年5月18日，双城市国土资源局作出双国土资函[2018]130号《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）是否符合双城区土地利用总体规划的复函》“双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）位置在西环南路以东、和平大街以西、团结大街以南、南环西路以北区域，依据测量成果，坐标围合面积1594328平方米。经我局对照《双城区中心城区土地利用总体规划2006-2020》审核，占地位置土地规划用途为城镇建设用地，符合《哈尔滨市双城区土地利用总体规划2006-2020》。”双城区政府作出《关于印发双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收补偿方案（征求意见稿）的通知》，征求公众意见的期限为2018年6月10日至2018年7月11日，可向双城区政府房屋征收办公室（以下简称双城区征收办）反馈意见和建议。2018年7月31日，双城区政府二届二十八次常委会同意《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收补偿方案》。2018年8月22日，双城区政府作出哈双政综〔2018〕12号《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收的决定》及公告，对西环南路以东、和平大街以西、团结大街以南、南环西路以北范围内棚户区房屋实施征收。2019年3月21日，双城区政府作出《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）征收决定更正公告》将项目名称更正为《双城区西南隅棚户区改造项目》，征收范围更正为西环南路以东、和平大街以西、团结大街以南、南环西路以北范围内的棚户区（不含城中村集体土地）。《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收与补偿方案》规定，双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）是双城区政府主导的棚户区改造货币化安置项目，实施货币化安置。原则上政府在征收区域不建设回迁安置房，征收部门与被征收人签订货币补偿协议后发放货币化安置补偿款，鼓励被征收人自主购房。征收补偿方式实行货币化安置。房屋补偿费由选定的具有相应资质的房地产评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。被征收有产权房屋的评估价格不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋同类棚户区房屋市场价格。被征收人住宅建筑面积低于50平方米，且必须是有产权证的（无产权证不予实物安置）。经认定该房屋确实是该家庭唯一一套住房的，被征收人可以选择货币化安置也可选择实物安置。被征收人补偿总额低于18.8万元可以选择实物安置，补偿金额高于18.8万元不予实物安置。选择实物安置的可以给予给被征收人调换建成区内一套建筑面积50平方米的标准户型住宅楼，标准户型房屋面积超出原房建筑面积部分，被征收人按当年市场价格补交购房差价款。如无力全额支付购房差价款，也可暂按成本租金标准承租，待被征收人经济条件改善后，补交购房差价款。速迁奖励期时限内签订房屋征收补偿协议的被征收人，政府给予有产权住宅房屋评估价格总和20%的奖励，有产权住宅以外的其他性质和其他用途的有产权房屋按照评估价格总和10%奖励等内容。2018年9月28日、2018年11月7日，双城区财政局向双城市土地储备中心分别付款1亿元、2亿元。2019年2月，双城区政府委托的黑龙江省中垦德明资产评估房地产估价有限公司作出双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）1区、2区、3区房屋征收社会稳定风险分析评估报告，该项目被评定为较低风险等级。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”对被征收房屋的安置补偿方式，被征收人有选择货币补偿或产权调换的权利。本案中，双城区政府制定的《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收与补偿方案》规定，征收补偿方式实行货币化安置，仅对被征收人住宅建筑面积低于50平方米或被征收人补偿总额低于18.8万元规定了货币补偿和实物安置，对其他被征收人未规定产权调换的安置方式，侵犯了被征收人要求产权置换的权利。虽然双城区政府抗辩案涉项目系棚改项目，根据国家棚改项目货币化安置的政策规定，对特困群体外的被征收人进行货币化安置，但我市及双城区制定的棚改货币化安置文件均规定被征收人自愿选择货币化安置方式，双城区政府该项抗辩理由不足，不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，案涉征收决定于2018年8月22日作出。2018年9月28日、2018年11月7日，双城区财政局向双城市土地储备中心付款3亿元。2019年2月，双城区政府委托的黑龙江省中垦德明资产评估房地产估价有限公司作出社会稳定风险分析评估报告，违反了前述规定，程序上存在瑕疵。由于此次征收已实际开展工作，大多数被征收人与双城区政府已签订房屋征收安置补偿协议，房屋已被征收，撤销该征收决定将会给公共利益造成重大损失，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定，判决如下：确认被告哈尔滨市双城区人民政府更正后的《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收的决定》（哈双政综〔2018〕12号）违法；被告哈尔滨市双城区人民政府在本判决生效后六个月内采取补救措施。案件受理费50元，由被告哈尔滨市双城区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  郑家龙审判员  牛若男审判员  金旭东二〇一九年十一月二十二日法官助理董娜书记员刘赛奇园