包头市昆都仑区人民法院行政判决书（2019）内0203行初67号原告包头市横峰房地产开发有限责任公司，住所地包头市昆区。法定代表人高志强，该公司总经理。委托代理人崔毅，内蒙古诚誉律师事务所律师。被告包头市人民防空办公室，住所地包头市昆都仑区。负责人刘彪，该办公室主任。委托代理人张昊，男，汉族，1980年5月6日出生，该办公室工程科科员，现住包头市昆都仑区。委托代理人肖雪峰，内蒙古瑞安律师事务所律师。原告包头市横峰房地产开发有限责任公司（以下简称“横峰公司”）不服被告包头市人民防空办公室（以下简称“市人防办”）作出的包人防罚决字（2018）002号行政处罚决定书，于2019年8月14日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了行政起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告横峰公司委托代理人崔毅，被告市人防办委托代理人张昊、肖雪峰到庭参加诉讼，被告行政负责人未出庭应诉。本案现已审理终结。原告横峰公司诉称，1、被告作出的行政处罚决定认定事实不清、证据不足。被告对人防干道的当事人没有完全查清。某小区西侧建成的5栋住宅楼小区叫做甲小区，该小区最初由原告改造开发，后由于资金不足便将该小区的开发建设项目转让给包头市惠丰房地产开发有限责任公司（以下简称“惠丰公司”），并且双方于2010年4月7日签订了《关于钢37街坊开发改造转让协议》，在该协议第二条第一项中，明确约定了土地开发改造权由惠丰公司所有。协议签订后，原告即退出案涉项目的工作。假定原告对此负有责任，也应是与惠丰公司共同承担；2、被告行政处罚程序违法。在作出行政处罚决定前没有委托专门的勘测机构对已经被破坏的人防干道工程进行勘测，就得出了需要异地建设的结论，同时没有按照法律规定对原告进行送达，导致原告直至2019年6月28日才得知案涉的行政处罚决定，剥夺了原告法定权利；3、被告要求原告缴纳人防异地建设费没有明确法律依据及缴费标准。故原告提起行政诉讼，要求撤销被告市人防办分局作出的包人防罚决字（2018）002号行政处罚决定，并由被告承担诉讼费用。原告横峰公司向本院提交下列证据：第一组，1、包头市人民防空行政处罚决定书，包人防罚决字[2018]002号；2、听证告知书；3、听证告知通知书；第二组：情况说明。被告市人防办辩称，1、被答辩人存在的违法事实。包头市人民防空办公室二级单位包钢（集团）公司人民防空办公室2012年9月11日在执法检查时发现，位于三八路人防干道被拆除破坏。后经调查了解，人防干道工程地上部分是横峰公司建设开发的碧锦苑住宅小区。2010年4月，横峰公司与惠丰公司签订《关于钢37街坊开发改造转让协议》，横峰公司将包括已完成工程及相关工程资料文件、权益转让给惠丰公司，横峰公司认可破坏人防工程的事实并负责协调。另查明，甲住宅小区2#、3#、4#楼为横峰公司开发建设，地基处人防工程由横峰公司拆除破坏。5#楼为惠丰公司开发建设，地基处人防工程由惠丰公司拆除破坏。因为人防工程无法还原或补建，且损毁严重，内蒙古自治区人民防空办公室审批同意包头市人防办报废该工程的意见，并责成包头市人防办责令拆除单位补建或者补偿，并处罚款。经勘查测绘机构现场勘测，被答辩人拆除破坏人防干道611.2米、面积1833.6㎡；2、答辩人作出包人防罚决字［2018］002号《包头市人民防空行政处罚决定书》的法律依据。针对被答辩人的违法事实，答辩人多次通知但始终无法联系。根据《人民防空法》第28条、内蒙古自治区实施《中华人民共和国人民防空法》办法第19条、《内蒙古自治区人民防空工程建设管理规定》第30条、《人民防空工程维护管理办法》第20条规定，严禁擅自拆除人防工程，经批准拆除的，应当补建或者补偿；确实难以补建的，必须按照应补建人防工程面积所需造价缴纳易地建设费，由人防部门就近择地建设。因被答辩人开发的房产将人防干道拆除并作为地基，不具备补建条件。而且包钢勘察测绘研究院作出的《包钢武装部防空洞现状测量技术报告》，证明干道遭到破坏后，直接影响到钢37街坊出口至青年路出入口的干道使用，计611.2米，面积1833.6㎡。根据《内蒙古自治区防空地下室易地建设收费管理规定》第5条的规定，按照建筑面积2000元/㎡，应当收取易地建设费360万元。因被答辩人的行为违反了《人民防空法》第49条、内蒙古自治区实施《中华人民共和国人民防空法》办法39条规定，另根据《内蒙古自治区人民防空行政处罚裁量权基准制度》对被答辩人作出5万元罚款，并责令限期缴纳人防易地建设费360万元的处罚。3、答辩人作出的行政处罚程序合法。答辩人发现被答辩人的违法事实后经立案、调查证据、出具处罚文书并经合法送达，行政处罚的程序合法。对于被答辩人的违法事实证据清楚、充分；对于处罚进行事先告知，保障被答辩人陈述、申辩、要求听证的权利；答辩人作出的法律文书经直接送达、电话送达、邮寄送达等方式无法送达到被答辩人法定登记的住所地后，采取公告送达的方式送达，符合《行政诉讼法》及《民事诉讼法》关于送达的法律规定。此外，2010年，被答辩人未经批准擅自拆除人防工程干道，致使人防干道无法使用以致报废。该违法事实存续，经人防部门2012年9月检查发现该事实后决定立案，符合《行政处罚法》第二十九条的规定。故答辩人的行政处罚程序合法；4、答辩人诉请已过诉讼时效。因一直无法通过电话联系到被答辩人，也无法送达至被答辩人的登记住所地，答辩人2018年11月27日以公告送达方式向被答辩人送达了《行政处罚决定书》。2019年6月，答辩人在对被答辩人强制履行催告时，才联系到被答辩人的法定代表人，将所有已经生效的法律文书送达给被答辩人。根据《行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的诉讼时效，在2019年7月27日前，被答辩人可以提起行政诉讼，逾期不提起视为超过诉讼时效。综上所述，答辩人作出的包人防罚决字［2018］002号《包头市人民防空行政处罚决定书》合法、合理、程序正当，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。在法定期限内，被告市人防办向本院提交下列证据：第一组，1、企业公示信息；第二组（证据6及8是原件），2、三八路人防干道遭破坏现场检查记录；3、甲住宅小区2#楼基槽加深原因及详图；4、甲住宅小区3#楼地基处理情况说明；5、甲苑住宅小区4#楼基槽加深原因及详图；6、包头市人民防空办公室行政案件现场物证照片；7、关于钢37街坊开发改造转让协议；8、包钢武装部防空洞现状测量技术报告；9、内蒙古自治区人民防空办公室关于对包头市人防办公室报废包钢三八路人防干道的批复；第三组，关于实施行政处罚程序的相关证据，具体包括，10、包头市人民防空缴纳防空地下室易地建设费通知书（包人防缴易建费通字[2018]19号）；11、包头市人民防空缴纳防空地下室易地建设费听证通知书（包人防缴易建费听通字（2018）19号）；12、包头市人民防空行政处罚事先告知书（包人防罚先告字（2018）002号）；13、包头市人民防空行政处罚听证告知书（包人防罚听告字（2018）002号）；14、公告送达及回证；15、包头市人民防空缴纳防空地下室易地建设费决定书（包人防缴易建费决字（2018）002号）；16、包头市人民防空行政处罚决定书（包人防罚决字（2018）002号）；17、公告送达及回证。经庭审质证，原告横峰公司对被告市人防办提交证据的质证意见是：第一组、真实性合法性均认可。第二组，证据2是复印件，不认可，落款时间是2012年9月11日，依据行政处罚法之规定，我公司的开发改造协议是在2010年4月17日全部转让给惠丰公司，被告已经超过了法定的期限；证据3-5系复印件，不认可证据三性，单位盖章处看不清楚，出具日期是2010年4月15日，当时案涉项目已经转让给惠丰公司，我公司不清楚是谁破坏的人防工程；证据6没有加盖公章，时间上是2013年12月，已经过了法定期限，通过两张照片无法反映出事案涉人防干道；证据7真实性认可，2010年4月7日我公司已经转让案涉项目，该协议证明被告应该在处罚过程中具体区分两家公司的责任分配；证据8真实性认可，不认可证明目的。根据该图纸中的4.1项第三项中载明，可以看出该干道被破坏是由4栋、5栋的地基基础处理造成的，但是该报告中并未区分4、5栋之间所对应的干道面积，故无法区分破坏干道的行为是由我公司还是惠丰公司做出的。干道是否有修复的可能性及必要应该由被告一并举证；证据9真实性认可，证明目的不认可，被告并未将调查的实际情况及补救措施完整的上报给自治区人民防空办公室，故自治区人民防空办公室的批复并不能证明被告的证明目的；第三组，证据14真实性认可，但在邮寄回单中无法证明邮寄的文件内容；证据10-14在行政处罚作出的同日就进行了公告，没有履行相应的送达程序；证据15-17被告没有履行送达程序，恰好证明被告程序违法。被告市人防办对原告横峰公司提交的证据的质证意见是：1、认可真实性，不认可证明目的。行政机关经过合理的联系并且以直接送达、邮寄送达、电话送达无法联系到原告的情况下才采取的公告送达，符合法定程序要求，送达程序合法；2、2019年6月28日是因为其他案件要到被告处办理手续时才联系到原告，之前无法联系到原告，故在当时对原告进行了文书纸质版的送达。本院对上述证据的认证如下：对真实性予以认可，但对于被告提交的第三组证据的证明目的不予认可，庭审中被告方自认其在案涉的行政处罚决定前，先后作出两次行政处罚决定，除第一次行政处罚决定因诉讼原因被其撤销外，第二次行政处罚决定作出的相关证据被告无法提供，未对第二次行政处罚决定的时间、处罚内容、送达情况、生效情况进行举证，对其自身履职情况认知不清，无法证明其作出案涉的行政处罚决定具有事实和法律依据，程序合法，且被告提供的案涉的行政处罚决定的送达程序存在明显违法。本院经审理查明，位于包头市昆都仑区甲住宅小区的前期项目由横峰公司开发建设，该公司于2010年4月与惠丰公司签订《关于钢37街坊开发改造转让协议》，将该项目转让给惠丰公司。被告在履职中发现该项目存在人防干道遭到破坏情况后，于2012年12月4日进行立案查处，后认定该项目将包钢三八路主干道拆除占用约150延长米、450平方米，直接造成约600延长米、1800平方米人防工程报废，并向内蒙古自治区人民防空办公室报告批复后作出《包头市人民防空办公室人防工程拆除报废项目审核意见》，被告于2014年5月23日作出包人防罚决字[2014]007号行政处罚决定，责令惠丰公司缴纳人防易地建设费360万元，并处5万元罚款，惠丰公司对此处罚决定不服申请行政复议，包头市人民政府于2015年3月17日作出包府复决字[2015]2号行政复议决定，决定予以维持。后惠丰公司提起行政诉讼，本院于2015年8月4日作出（2015）昆行初字第19号行政判决书驳回惠丰公司诉讼请求，惠丰公司上诉后因被告主动撤销了该行政处罚决定，惠丰公司撤诉。2018年11月27日被告再次就上述人防干道破坏对原告横峰公司做出包人防罚决字（2018）002号行政处罚决定书，原告横峰公司不服被告市人防办对其作出的行政处罚决定，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，人民防空是国防的组成部分，一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利，都必须依法履行人民防空的义务，包头市人防办作为人民防空的主管部门，对人民防空工程的维护管理具有监督检查的法定职责，被告包头市人防办在人防工程受到破坏的情况下，有权做出相应的行政处罚决定，但其行政处罚行为应依照《中华人民共和国行政处罚法》对当事人的申辩、陈述权利予以充分保障，本案中被告市人防办在作出案涉的行政处罚决定后，未按照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定对行政行对人即原告进行送达，而是在做出该决定的当天即采用公告的方式进行送达，同时未履行行政机关的告知义务，违反法定程序，据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项之规定，判决如下：撤销被告包头市人民防空办公室作出的包人防罚决字（2018）002号行政处罚决定书。案件受理费50元（原告预交），由被告包头市人民防空办公室负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区包头市中级人民法院。审 判 长 朱丽娜人民陪审员 张秀琴人民陪审员 李淑红 二〇一九年十一月二十八日书 记 员 李 静附：本裁判文书适用的法律条款《中华人民共和国行政处罚法》第四十条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。