广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2019)粤71行终2666号上诉人（原审原告）：姚爱武，男，1977年9月29日出生，汉族，住上海市虹口区*************，公民身份号码320************713。被上诉人（原审被告）：广州市天河区**监督管理局（原广州市天河区食品药品监督管理局）。住所地：广州市天河区***********。法定代表人：姚忠伟，局长。被上诉人（原审被告）：广州市市*监督管理局（原广州市食品药品监督管理局）。住所地：广东省广州市天河区*******。法定代表人：姚建明，局长。上诉人姚爱武因与被上诉人广州市天河区**监督管理局（原广州市天河区食品药品监督管理局，以下简称天河区食药监局）、广州市市*监督管理局（原广州市食品药品监督管理局，以下简称广州市食药监局）食品监督行政答复及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初269号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审查查明，2017年4月26日，姚爱武向广东省食品药品监督管理局邮寄了一份《关于“康力士儿童水果口味软糖”的紧急举报函》，称其购买的广州市康力士保健品有限公司销售的“康力士儿童口水味软糖”2015年5月7日、2016年2月2日批次配料中存在违法添加维生素D、多次篡改包装标签问题，后该举报被广东省食品药品监督管理局层转至天河区食药监局办理。天河区食药监局2017年5月5日收到举报材料后，于2017年5月10日到位于广州市天河区**************的广东康力士保健品有限公司进行现场检查，并制作了笔录。天河区食药监局检查发现广东康力士保健品有限公司持有合法有效的《营业执照》《食品经营许可证》，未发现被举报产品。广东康力士保健品有限公司当场向天河区食药监局提交了2016年2月2日批次产品订货单、增值税专用发票、2015年5月7日、2016年2月2日批次海关进口货物报关单及《入境货物检验检疫证明》（编号分别为：2101********399、2101********003）。2017年6月15日，天河区食药监局向涉案食品《入境货物检验检疫证明》发出机关大窑湾出入境检验检疫局作出穗天食药监函〔2017〕728号《关于协查“康力士儿童水果口味软糖”进口食品有关问题的函》，请求协助提供《入境货物检验检疫证明》（编号2101********399、2101********003）所涉“康力士儿童水果口味软糖”标签审核式样并答复所涉产品是否经检验检疫合格、符合食品安全国家标准。天河区食药监局经初步调查后，于2017年7月3日作出了穗天食药监函〔2017〕729号《关于对举报“康力士儿童水果口味软糖”涉嫌不符合食品安全标准问题调查处理情况的初步回复》，告知姚爱武其现场调查及已向大窑湾出入境检验检疫局发函协查情况，将在收到回复后作出进一步答复。2017年9月25日，大窑湾出入境检验检疫局作出窑检综函〔2017〕53号《关于广州市天河区食品药品监督管理局协查“康力士儿童水果口味软糖”的复函》，向天河区食药监局提供了《入境货物检验检疫证明》（编号2101********399、2101********003）副本及所涉批次“康力士儿童水果口味软糖”备案标签。2017年10月12日，天河区食药监局再次前往广州市天河区**********进行现场检查，发现广州市康力士保健品有限公司已经搬离。2018年1月15日，天河区食药监局将姚爱武提供被举报产品送广东省测试分析研究所（原中国广州分析测试中心）检测，检测结果显示2015年5月7日、2016年2月2日批次被举报产品NRV值均不符合要求。2018年1月11日，姚爱武认为天河区食药监局办理其举报逾期向广州市食药监局申请行政复议。广州市食药监局受理后，经审查于2018年3月8日作出穗食药监行复〔2018〕44号《行政复议决定书》驳回姚爱武的行政复议申请。2018年2月6日，天河区食药监局对广州市康力士保健品有限公司涉嫌经营标签不符合食品安全规定的食品正式立案调查。2018年3月7日，姚爱武向天河区食药监局提交《关于康力士儿童水果口味软糖相关票据的说明》及其购买票据。因姚爱武提供的购买票据并非在天河区开具，天河区食药监局分别向合肥市食品药品监督管理局、安顺市食品药品监督管理局、张家港市市*监督管理局作出穗天食药监函〔2018〕399、400、401号《关于协查“康力士儿童水果口味软糖”进口食品有关问题的函》，请求属地管辖机关确认姚爱武提供票据是否当地销售商开具，并协助提供销售商购进数量及索证索票资料。2018年3月15日，天河区食药监局工作人员前往广州市康力士保健品有限公司新搬迁地址广州市天河区*******之三（自编C3办公楼）3104房再次进行现场检查，并制作了笔录。2018年3月19日，天河区食药监局对广州市康力士保健品有限公司授权委托人余耋芬副总经理进行调查询问，并制作了笔录。余耋芬表示不能确定2015年5月7日、2016年2月2日批次被举报产品是其公司经销，无被举报产品购、销、存记录，亦无库存，可以提供2015年5月7日、2016年2月2日批次“康力士儿童口味软糖”出入境检验检疫卫生证书，其公司进口销售产品标签与大窑湾出入境检验检疫局备案一致，并向天河区食药监局提供了公司《营业执照》及《食品经营许可证》复印件。2018年3月28日，安顺市食品药品监督管理局作出（安）食药监函〔2018〕22号《关于协查“康力士儿童水果口味软糖”进口食品有关问题的复函》回复天河区食药监局确认其提供的销售票据除3张复印件模糊不能辨认外，其余5张均为当地销售商安顺瑞生药业有限公司出具，并附该公司书面情况说明、《营业执照》《食品经营许可证》、所售“康力士儿童水果口味软糖”出入库及索证索票材料。2018年4月4日，合肥市瑶海区**监督管理局作出《关于协查“康力士儿童水果口味软糖”进口食品有关问题的函的回复》答复天河区食药监局确认其提供的相应销售票据由当地销售商安徽广济大药房连锁有限公司瑶海区内各门店出具。2018年4月17日，肥东县食品药品监督管理局作出《关于协查“康力士儿童水果口味软糖”进口食品有关问题的答复函》答复天河区食药监局确认其提供的相应销售票据由当地销售商安徽广济大药房连锁有限公司肥东县内门店各出具及各门店购进数量。2018年5月28日，张家港市市*监督管理局作出张市监函〔2018〕51号《关于“康力士儿童水果口味软糖”有关问题的复函》答复天河区食药监局其提供的销售票据当地销售商佛山市南海屈臣氏个人用品商店有限公司张家港步行街分店无法确认是否其开具，该店亦未进行食品进货查验记录，无法核实是否销售过被举报产品及其标签信息。2018年6月4日，天河区食药监局作出穗天食药监函〔2018〕851号《关于再次协查“康力士儿童水果口味软糖”进口食品有关问题的函》，向张家港市市*监督管理局提供了“康力士儿童水果口味软糖”购买原始发票，请求该局再次协查该票据是否当地销售商开具并协助提供当地销售商购进数量资料。2018年7月2日，张家港市市*监督管理局作出张市监函〔2018〕64号《关于“康力士儿童水果口味软糖”有关问题的复函》答复天河区食药监局涉案票据是当地销售商佛山市南海屈臣氏个人用品商店有限公司张家港步行街分店开具，但该店只负责代销并开具票据，实际销售为广州市康力士保健品有限公司驻该店经销商，该经销商已撤柜，无法提供购进数量及确认标签信息。2018年7月18日，天河区食药监局作出穗天食药监函〔2018〕1229号《关于对举报“康力士儿童水果口味软糖”涉嫌不符合食品安全标准问题调查处理情况的再次回复》答复姚爱武调查过程中广州市康力士保健品有限公司否认涉案产品为其经营的产品并提供了有关经营票据，经发函协查，目前尚无确凿证据证明广州市康力士保健品有限公司经营过其提供的涉案批次产品，决定对被举报人不予处罚，对姚爱武不予奖励。姚爱武不服，于2018年9月21日向广州市食药监局申请复议。广州市食药监局收到后，于2018年9月28日向天河区食药监局作出穗食药监行复〔2018〕1001号《提出行政复议答复通知书》。2018年10月17日，天河区食药监局向广州市食药监局提交穗天食药监行复答〔2018〕168号《行政复议答复书》及涉案证据材料。因案情复杂，广州市食药监局于2018年11月12日作出穗食药监行复〔2018〕1001号《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限三十天。2018年11月29日，广州市食药监局经审查作出穗食药监行复〔2018〕1001号《行政复议决定书》，认为天河区食药监局处理举报超过法定办理期限，程序违法，但答复内容并无不当，决定确认天河区食药监局未在法定期限内反馈办理结果违法，并于2018年12月5日送达姚爱武。姚爱武仍不服，向原审法院起诉。另查明，因机构改革，原广州市食品药品监督管理局的行政职能现由广州市市*监督管理局行使。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”。起诉人应当与被诉行政行为有利害关系，否则其提起的诉讼不符合法定的起诉条件。公民、法人或者其他组织要求食品药品行政管理部门对其所举报的企业销售不符合食品安全标准产品事项进行处理，应当符合食品药品行政管理方面法律、法规或者规章的具体规定。我国食品安全法第一百一十五条赋予食品药品行政管理部门受理并及时答复、核实、处理投诉、举报的法定职责。《食品药品投诉举报管理办法》第二条进一步明确食品药品投诉举报的范畴，将投诉举报事项限定在产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。也就是说，投诉举报事项涉及产品质量安全方面时，食品药品行政管理部门有对之进行受理并及时答复、核实、处理的法定职责。那么，投诉举报人不服食品药品行政管理部门就查处投诉举报事项结果所作答复，提起履行职责之诉时，应当举证证明被投诉举报事项涉及产品质量安全方面，产品质量安全情况影响到其受法律保护的利益。本案中，姚爱武称其购买的被举报人广州市康力士保健品有限公司进口销售的“康力士儿童水果口味软糖”存在违法添加及篡改包装标签的情况，请求天河区食药监局进行查处，但并未提出保障其自身合法权益的申请，亦未说明其个人何种权益受到影响，故其本次申请属举报性质。举报的作用主要为行政机关直接查处违法行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障消费者自身的合法权益。在举报事项未影响举报人合法权益的前提下，其对天河区食药监局作出的涉案回复及广州市食药监局作出的涉案行政复议决定缺乏诉的利益，与该处理结果之间不存在利害关系，不具有原告主体资格，提起的本诉不符合法定条件。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款及第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回原告姚爱武的起诉。上诉人姚爱武不服原审裁定，向本院提起上诉称，本案的焦点是上诉人购买了“康力士儿童水果口味软糖”，为维护自身合法权益及响应政府打击假冒伪劣食品，要求主管行政机关依法追究加害人法律责任。原审法院认为上诉人在举报时未提出保障自身合法权益的申请，属于对本次举报整个事实的错误理解，在文字上偷换概念。一、上诉人具有诉讼的主体资格。现行的《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（三）项规定要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的，第（五）项规定为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，均属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。二、上诉人在投诉举报时已经提交证据证明已经购买了被举报人生产经营的“康力士儿童水果口味软糖”，上诉人是基于认为该产品侵害了自身的合法权益而进行的举报，举报中虽然包含了要求行政机关对违法行为的处理要求，上诉人的举报并不是仅仅为了维护公共利益，上诉人已经购买了涉案产品，自身也是被举报行为的受害者，与举报处理行为上具有法律上的利害关系。依据行政诉讼法第二十五条的规定，上诉人有权提出行政诉讼。三、根据行政法学一致性的原理，上诉人在行政复议阶段，复议机关也并没有因为上诉人的复议申请与具体行政行为没有利害关系而不予受理上诉人的行政复议申请。四、原审法院并没有开庭审理，未审查案件实体问题，对于行政机关在受理投诉举报中的程序违法，调查事实不清，没有完全的作出核实，也影响了对上诉人与作出答复之间利害关系的详尽考证。本案中上诉人向被上诉人还提供了被举报人已经确认涉案产品由其生产经营，且涉案产品的来源正是被举报人所掌握，但在行政处理过程中，明显颠倒黑白，否定了上述事实。且在该案进行中天河区食药监局也已经收到安徽合肥市食品药品行政部门的转办处置函件，如果该行政行为在本案中如此认定，势必影响着上诉人作为消费者进一步主张合法权益的权利，关系重大。综上，原审法院事实认定不清，法律适用错误，恳请上级人民法院查清事实，依法判决。故上诉请求：1.依法撤销广州铁路运输法院(2019)粤7101行初269号行政裁定，将案件发回广州铁路运输法院重审或直接撤销天河区食药监局的《关于对举报“康力士儿童水果口味软糖”涉嫌不符合食品安全标准问题调查处理情况的再次回复》，并责令其对上诉人的投诉举报违法线索重新做出处理；2.依法撤销广州市食品药品监督管理局作出穗食药监行复〔2018〕1001号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广州市天河区**监督管理局未提交二审答辩意见。被上诉人广州市市*监督管理局答辩称：一、被上诉人调查处理上诉人行政复议事项程序合法，实体认定并无不当。被上诉人于2018年9月21日收到上诉人的行政复议申请书及相关材料后依法予以受理。受理上诉人的行政复议申请后，被上诉人针对上诉人行政复议申请书中提出的诉求与事实展开了处理，于2018年9月28日将行政复议申请书副本发送给天河区食药监局，符合法定7日内向被申请人发送副本材料的要求。在收到天河区食药监局的书面答复后，结合上诉人的申请材料，被上诉人对行政复议申请进行了书面审查。因案情复杂，被上诉人于2018年11月12日向上诉人作出并送达《延长行政复议审查期限通知书》，依法告知上诉人延长审查期限30日。2018年11月29日，被上诉人作出穗食药监行复〔2018〕1001号《行政复议决定书》并送达给上诉人，符合法定的期限要求。故被上诉人已依法履行了行政复议审查职责，在法定的期限内作出了行政复议处理决定并告知了上诉人，所作出行政复议决定事项程序合法。经查，天河区食药监局未在法定期限内依照法定的程序，对上诉人的投诉举报予以处理并进行答复，程序违法。天河区食药监局于2017年5月5日收到上诉人的投诉举报后，依法开展调查，对涉案产品进行检验检测并发函至多个部门请求协助调查，于2018年7月18日作出穗天食药监函〔2018〕1229号《关于对举报“康力士儿童水果口味软糖”涉嫌不符合食品安全标准问题调查处理情况的再次回复》，并于2018年8月9日向上诉人送达。天河区食药监局作出的涉案答复超过了法定办理期限，程序违法。天河区食药监局对举报的办理事实认定清楚，适用依据准确。本案中，大窑湾检验检疫局提供的“康力士儿童水果口味软糖”的《入境货物检验检疫证明》(编号分别为:2101********399、2101********003)、《备案标签》与被举报人提交的《入境货物检验检疫证明》《备案标签》一致。而由上诉人提供的涉案产品实物外包装上的标签与上述提及的由被举报人以及大窑湾出入境检验检疫局提供的备案标签均不一致。同时，天河区食药监局就上诉人提供的多份其在销售商处购买“康力士儿童水果口味软糖”时所获得的票据向全国多个食品药品监督管理局请求协查，获得的调查结果均不足以证实上诉人提供的涉案产品实物为被举报人经营的进口食品。故天河区食药监局最终未对被举报人予以行政处罚，认定事实清楚、适用法律正确。被上诉人作为行政复议机关，根据《行政复议法》的相关规定对天河区食药监局的行政行为予以全面审查，天河区食药监局履行了对上诉人举报的调查处理并依法告知的法定职责，认定事实清楚、适用法律正确。二、上诉人与天河区食药监局作出的具体行政行为无利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，上诉人作为引发原具体行政行为的举报人，其与天河区食药监局作出的具体行政行为及被上诉人作出的行政复议决定之间均不产生利害关系。且《食品药品投诉举报管理办法》第二条已明确食品药品投诉举报范畴，将投诉举报事项限定在产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。而在本案中，上诉人并未提供任何证据证明该产品存在质量问题以及对其人身健康权、财产权等造成何种危害后果，故其对天河区食药监局作出的涉案回复及被上诉人作出的涉案复议决定缺乏诉的利益，依法不应具有原告的主体资格。另，通过搜索同类案例，最高人民法院曾认定:1.在诉行政机关不履行法定职责案件中，首先要审查上诉人是否具备作为申请人申请作为的资格，也就是提出申请的当事人应当与其请求的事项具有利害关系。2.对于基于举报、投诉行为提起的履行法定职责案件，要区分其举报、投诉的事项是否涉及举报人、投诉人的自身合法权益，对于涉及其合法权益的，即与其有利害关系，其申请履行法定职责，行政机关不予答复或不予处理，其有权提起行政诉讼;对于不涉及自身合法权益，仅是基于公益、公民的监督权或者无证据证明其举报的事项对其自身权益产生实际影响的，则没有行政诉讼法上的请求履行法定职责的事实根据和法律依据(详见(2017)最高法行申7526号案件)。在本案中，上诉人作为举报人，与被诉具体行政行为之间没有利害关系。综上，原审裁定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。上诉人的诉求不符合事实和法律规定，理据不足，请求法院依法驳回上诉人的起诉。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。另查明，因机构改革，原广州市天河区食品药品监督管理局的行政职能现由广州市天河区**监督管理局行使。本院认为，起诉人应当与被诉行政行为有利害关系，否则其起诉不符合法定的起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回其起诉。本案中，上诉人姚爱武举报广州市康力士保健品有限公司进口销售的“康力士儿童水果口味软糖”存在违法添加及篡改包装标签的情况。被上诉人天河区食药监局收到上诉人的材料后，经现场检查、调查、审查后，认定尚未发现被举报人存在所举报的违法行为，依法作出涉案回复，告知其调查处理结果，已履行了调查被举报行为并回复的法定职责。被上诉人广州市食药监局受理姚爱武的复议申请，经审查后，在法定期限内作出涉案行政复议决定，认为天河区食药监局作出的涉案回复认定事实清楚，适用法律正确，但认为天河区食药监局超过法定期限作出涉案回复并不会对姚爱武的权利义务产生新的不利影响，决定确认天河区食药监局未在法定期限内反馈办理结果的行为违法。涉案回复及行政复议决定并未对姚爱武个人的合法权益产生影响。姚爱武基于不服涉案回复及行政复议决定提起本案撤销之诉缺乏请求权基础，应依法裁定驳回姚爱武的起诉。关于姚爱武上诉提出涉案回复及行政复议决定影响其其作为消费者合法权益的主张。姚爱武认为因购买“康力士儿童水果口味软糖”而其民事权益受到侵害，可以通过民事途径解决。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 石晓利二〇一九年十一月二十六日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚