贵州省贵阳市白云区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0113行初292号原告刘贤伦，男，1955年9月15日出生，汉族，住贵州省贵阳市云岩区。委托代理人叶岳挺，北京冠领律师事务所律师。代理权限：特别代理。委托代理人李瑞丽，北京冠领律师事务所实习律师。代理权限：一般代理。被告贵阳市南明区综合行政执法局（原行政机关），住所地：贵州省贵阳市南明区兴隆北巷5号。法定代表人陈刚，局长。委托代理人封茂文，贵阳市南明区综合行政执法局工作人员。代理权限：特别代理。委托代理人张倩，贵阳市南明区综合行政执法局工作人员。代理权限：特别代理。被告贵阳市南明区人民政府（复议机关），住所地贵州省贵阳市南明区箭道街52号。法定代表人朱刚，区长。委托代理人邹才文，系贵阳市南明区人民政府工作人员。代理权限：一般代理。原告刘贤伦因不服被告贵阳市南明区综合行政执法局（以下简称“南明区执法局”）于2019年5月7日作出的筑南综执罚决字[2019]第0000412号《综合行政执法处罚决定书》（以下简称“处罚决定书”）及被告贵阳市南明区人民政府（以下简称“南明区政府”）作出的南府行复决字[2019]19号《行政复议决定书》（以下简称“复议决定书”），原告于2019年8月16日向本院邮寄立案材料，经原告补正资料后，本院于2019年9月5日立案。立案后，本院在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人叶岳挺、李瑞丽，被告南明区执法局的委托代理人封茂文、张倩及其机关负责人委托出庭的工作人员封茂文，被告南明区政府的委托代理人及其机关负责人委托出庭的工作人员邹才文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告南明区执法局于2019年5月7日作出筑南综执罚决字[2019]第0000412号《综合行政执法处罚决定书》，该决定书认定如下事实：原告刘贤伦未经规划行政主管部门审批擅自修建房屋行为，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限期原告于2019年5月10日前自行拆除。原告对该决定书不服，于2019年6月20日向被告南明区政府提起行政复议，被告南明区政府于2019年8月8日作出南府行复决字[2019]19号《行政复议决定书》，该决定书认定如下事实：维持被告南明区执法局作出的《综合行政执法处罚决定书》（筑[南]综执罚决字[2019]第0000412号）。原告刘贤伦诉称，原告在贵州省贵阳市南明区拥有房屋，房屋建设地理位置优越，房屋价值较高。现相关征收单位以征收项目为由将原告房屋列入征收范围，并对包括原告在内的几百户房屋进行了统一的入户测量，并标记了拆迁编号。2019年5月7日作出的筑南综执罚决字［2019］第0000412号《综合行政执法处罚决定书》，认为原告建设的房屋不符合《中华人民共和国城乡规划法》六十四条的规定，要求在2019年5月10日之前自行拆除。原告认为被告作出的处罚存在程序、实体严重违法，法律依据错误，行政目的不当，严重侵犯了原告的合法权益。依法向被告南明区政府申请行政复议，要求撤销处罚决定书，但被告南明区政府作出了复议决定书予以维持。南明区政府未经审慎审查，程序违法作出复议决定书，侵害原告合法权益。故原告诉至法院，请求：1、依法撤销被告筑（南）综执罚决字［2019］第0000412号《综合行政执法处罚决定书》；2、依法撤销被告南明区政府作出的南府行复决字［2019］19号《行政复议决定书》；3、诉讼费用由被告承担。原告刘贤伦向本院提交了以下证据：1.原告身份证复印件，证明原告主体适格；2、处罚决定书、复议决定书，证明被告作出该行政行为，系适格被告；3、关于同意将住宅改变为经营性用房的证明、租赁合同、补充合同、营业执照、微信截图。被告南明区执法局辩称，有群众向被告举报南明区灯笼坡有人违法建房，被告立即进行调查。经查，刘贤伦在灯笼坡修建自编号为2-001号，砖混结构，面积1000平方米、二层的房屋，用于居住及生产；自编号为2-002号、砖混结构、面积为400平方米、二层的房屋，用于居住；自编号为2-007号、砖混结构、面积为300平方米、一层的房屋，用于居住，未办理相关规划审批手续。刘贤伦未经规划行政主管部门审批擅自建房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告南明区执法局对原告刘贤伦在贵阳市南明区灯笼坡所修建的违法建筑作出了限期拆除的行政处罚。该处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，故请法院驳回原告的诉讼请求。被告南明区执法局向本院提交了以下证据、依据：1.立案审批表，证明被告依法立案；2.询问笔录，证明被告对当事人依法进行询问调查；3.现场勘验笔录，证明被告对现场进行了勘验；4.建筑照片，证明案涉建筑状况；5、贵阳市城乡规划局南明分局回函，证明案涉建设未办理规划审批手续；6、贵阳市住房和城乡建设局回函，证明案涉建筑未办理相关手续；7、责令限期改正通知书，证明被告责令当事人限期改正；8、案件讨论笔录，证明被告对该案是依程序组织讨论的；9、案件查处审批表，证明被告按程序将案件上报审批；10、行政处罚告知通知书，证明被告依法告知拟作出的处罚；11、行政处罚决定书，证明被告对违法行为进行处罚；12、催告书，证明被告催告当事人在期限内自行拆除违法建筑；13、送达回执、送达照片及见证人身份证明，证明被告依法送达法律文书；14、户口及身份证复印件，证明当事人身份情况；15、《中华人民共和国城乡规划法》，证明被告的处罚依据；16、《贵阳市综合行政执法办法》第八条，证明被告的职权依据；17、《贵阳市城市总体规划2011-2020》第一章，证明南明区属于城市规划区。被告南明区政府辩称，第一，原告在2019年8月10日签收复议决定书，但在2019年9月4日才向法院提起诉讼，已超过法定起诉期限；第二，南明区政府根据法律规定受理了原告的行政复议申请，并在法定时限内作出了行政复议决定，行政复议程序合法；第三，南明区政府受理了原告的行政复议申请后，对被申请人南明区执法局作出的该《综合行政执法处罚决定书》的权限、事实和法律依据、程序等进行了审查，查明：1、被申请人具有住房城乡建设领域的行政处罚权；2、在灯笼破修建的2-001、2-202、2-007号房屋未经城乡规划主管部门审批，未办理任何建房手续，且时间的经过不能改变该建筑的违法性质，违法事实清楚；3、被申请人依照《城乡规划法》第40.64条规定，对原告作出处罚决定，适用依据证据；4、被申请人立案后，依法进行了相关调查，向原告送达了相关法律文书，告知了陈述、申辩、听证、复议、诉讼等程序性权利，程序合法。故被申请人作出的《综合行政执法处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，被告作出了复议决定书，依法维持了被申请人执法局作出的处罚决定书。被告南明区政府向本院提交如下证据：1、行政复议受理通知书及送达回证，证明南明区政府依法受理原告的行政复议申请，并向原告送达了受理通知书；2、提出行政复议答复通知书、送达回证、行政复议答辩状，证明南明区政府向被申请人南明区执法局送达了提出行政复议答复通知书，被申请人南明区执法局在法定时限内作出了答复，并提供了证据材料；3、行政复议决定书及送达回证（含邮寄单及投递查询记录），证明南明区政府依法作出了行政复议决定书，并向原告送达了行政复议决定书，原告起诉已超过法定期限。经庭审质证，原告对被告南明区执法局提交的证据发表如下质证意见：对证据1立案审批表，合法性、真实性、证明目的不予认可，原告房屋于2008年在自己的宅基地上修建，被告是以拆违代拆迁；对询问笔录合法性、证明目的不认可，笔录内容不合法，没有记录被告工作人员身份信息，且其中载明了原告信息，可以联系到原告，但被告却采用公告送达方式不合法；对现场勘验笔录三性不认可，上面没有工作人员签字，公告送达不合法；对照片认可，对两份回函关联性不认可，农村宅基地在农村大部分没有证件，认定为违法建筑应当由相关部门进行认定，不能达到被告证明原告房屋系未取得规划许可的违法建筑；对限期拆除通知书及照片、送达回执合法性不认可，证明目的不认可，通知书公告时间不合法。根据民事诉讼法的规定，公告期应当是60日以及载明送达的地点，被告没有载明房屋面积及作出处罚的原因，其采用的公告送达方式违法，仅凭照片不能证明送达时间、地点及送达过程，限期拆除通知书的法律依据不符合法律规定；对案件讨论笔录三性不予认可，讨论内容不能证明原告的房屋是违法建筑，且根据法律规定，重大案件应当由机关负责讨论，笔录未列明参与讨论人员及被告是否有职权；对案件查处审批表合法性、证明目的不认可，被告没有相应的职权，程序违法；对处罚告知书、送达回证合法性、证明目的不认可，被告在能够直接送达的情形下，采用公告送达违法，没有听取原告陈述申辩即作出处罚决定，也不能证明被告有上述职权，被告程序与实体均违法；对催告书及送达回执合法性、关系性、证明目的不认可，行政处罚决定书违法，作出的催告书也违法，催告书是行政处罚决定书的后置程序；对见证人的真实性、证明目的不认可，公告送达本身就是违法的，见证人身份不能证明是被告工作人员，其见证也无意义；对其余证据真实性认可，但不能证明被告公告送达合法，且被告提供的法律依据不能证明原告的房屋位于城市规划范围内，也没有具体的规划图，行政处罚权应当是国务院批复或者贵州省批复才享有行政处罚权，原告在宅基地上修建房屋无需规划审批。原告对被告南明区政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性认可，对证据2合法性不认可，南明区政府在作出复议决定时应当要求南明区执法局提交证据才能作出复议决定，其与南明区执法局为两个不同的诉讼主体，未提交证据视为没有证据；对证据3真实性无异议，对合法性、证明目的有异议，不能证明行政复议程序正当，也不能证明原告起诉已过起诉期限。被告南明区执法局对原告、被告南明区政府提交的证据发表如下质证意见：对原告提交原告身份证复印件、处罚决定书、复议决定书，真实性、合法性、证明目的认可，对电费发票与本案无关，不能证明房屋的合法性；对关于同意将住宅改变为经营性用房的证明系复印件，真实性、合法性不认可，上面并无原告名字；对租赁合同、补充合同、营业执照、真实性、合法性不认可，个人无所有权，使用权也需要证明；微信截图与本案无关。被告南明区政府对原告、被告南明区执法局提交的证据发表如下质证意见：对原告提交的证据质证意见与被告南明区执法局意见一致，其中原告提交的电费发票不能证明是案涉房屋，只能证明该房屋有人居住，判决书也与本案无关联性。对被告南明区执法局提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：对原、被告提交的客观真实，能够反映被告作出行政行为的相关情况，能够证明本案的案件事实的证据，本院予以采信。经审理查明，原告刘贤伦在贵阳市南明区灯笼坡修建编号为2-001号，砖混结构，面积1000平方米、二层的房屋；自编号为2-002号、砖混结构、面积为400平方米、二层的房屋；自编号为2-007号、砖混结构、面积为300平方米、一层的房屋，该房屋至今未办理规划建房审批手续。2018年6月12日，被告南明区执法局对原告无手续建房一事进行立案调查。2019年3月13日，被告南明区执法局对原告作出并公告送达筑（南）综执限通字（2019）第0002881号综合行政执法限期改正通知书，责令原告于2019年3月15日前自行拆除。3月28日，被告南明区执法局对原告作出并公告送达筑（南）综执罚告字（2019）第0000403号综合行政执法处罚告知书，告知原告拟对其作出拆除的行政处罚，并告知原告享有陈述、申辩权利。5月7日，被告南明区执法局对原告作出并公告送达筑（南）综执罚决字[2019]第0000412号《综合行政执法处罚决定书》，认定原告在南明区灯笼坡修建的砖混结构的建筑物未经规划行政主管部门许可，擅自建房，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告给予拆除的行政处罚，限定原告在2019年5月10日前自行拆除，并告知其享有复议和诉讼权利。原告对筑（南）综执罚决字[2019]第0000412号《综合行政执法处罚决定书》不服，于2019年6月20日向被告南明区政府提起行政复议，南明区政府于同日作出行政复议受理，南明区政府经审查后认为被告南明区执法局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，于同年8月8日作出南府行复决字[2019]19号《行政复议决定书》，决定维持南明区执法局作出的《综合行政执法处罚决定书》（筑[南]综执罚决字[2019]第0000412号）。现原告对被告南明区执法局作出的筑（南）综执罚决字[2019]第0000412号《综合行政执法处罚决定书》及被告南明区政府作出的南府行复决字[2019]19号《行政复议决定书》均不服，向本院提起诉讼，诉请如前所诉。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院法制办《关于在贵州省贵阳市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、贵州省政府《关于在贵阳市开展相对集中行政处罚权试点工作实施方案有关问题的批复》及《贵阳市综合行政执法办法》第八条第二款的规定，城市管理行政执法机关行使规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。被告南明区执法局作为贵阳市集中行使城市管理相对集中行政处罚的机关，具有在其辖区内对违法建设进行处罚的行政职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位应向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本案中，原告在未取得规划建设审批的情况下进行房屋建设，南明区执法局经过调查，并经现场勘验，认定原告的行为构成违法建设行为，认定事实清楚。南明区执法局经依法调查、现场勘验后，依次对原告作出《综合行政执法限期改正通知书》、《综合行政执法处罚告知书》、《综合行政执法处罚决定书》并依法送达，程序合法。原告主张被告南明区执法局存在程序违法，因被告南明区执法局已将《综合行政执法限期改正通知书》、《综合行政执法处罚告知书》、《综合行政执法处罚决定书》公告送达原告，虽然被告南明区执法局以公告送达方式送达处罚决定书存在瑕疵，但考虑到原告事实上已收到该行政文书，并在知悉案涉行政文书内容后提起了本案诉讼，该送达程序瑕疵未实际影响上诉人的权益，故该瑕疵不足以否定行政行为的合法性，对原告的这一主张，本院不予采纳。原告主张案涉房屋多年前即修建完成，被告南明区执法局不应适用《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚，本院认为本案原告修建的房屋至今未办理规划建设审批手续，其违法事实在《中华人民共和国城乡规划法》颁布后一直持续存在，故被告南明区执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》对原告作出行政处罚并无不当，且按照《贵阳市城市总体规划（2011-2020）》确定的城市规划区亦包含案涉房屋所在区域，故被告南明区执法局作为贵阳市集中行使城市管理相对集中行政处罚的机关，具有在其辖区内对违法建设进行处罚的行政职权，案涉房屋在被告南明区执法局管辖辖区内，被告南明区执法局即享有相应的行政职权，故对原告的这一主张，本院亦不予采纳。南明区政府作出的南府行复决字[2019]19号《行政复议决定书》，南明区政府依法受理了原告的行政复议申请，依法通知被告南明区执法局答辩，在法定期限内作出了行政复议决定书，并将复议决定书邮寄原告，复议程序合法，证据充分，适用法律法规正确。被告南明区政府辩称原告于2019年9月4日才向法院提起诉讼，已超过法定起诉期限，但经本院审查，原告于2019年8月16日即向本院邮寄送达起诉材料，并未超过起诉期限，故对该辩称意见，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，……，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项及第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决如下：驳回原告刘贤伦的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告刘贤伦负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长  李妤审 判 员  刘玉人民陪审员  程山二〇一九年十一月三十日法官助理杨帆书记员罗祥秋