河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫03行初249号原告段宗敏，男，汉族，1962年9月12日出生，住河南省伊川县。委托代理人张茂峰，河南博同律师事务所律师，特别授权。委托代理人耿祎辉，河南博同律师事务所律师，特别授权。被告伊川县人民政府，住所地伊川县人民中路269号。统一社会信用代码：11410329005437586M。法定代表人袁剑，县长。委托代理人王玉佩，县司法局工作人员，特别授权。委托代理人穆红标，河南绿洲律师事务所律师，特别授权。被告洛阳市人民政府，住所地洛阳市洛龙区开元大道228号。统一社会信用代码：11410300005374159T。法定代表人刘宛康，市长。委托代理人王娜，洛阳市司法局工作人员，一般代理。委托代理人马元龙，河南开物律师事务所律师，一般代理。第三人伊川县高山镇坡头寨村村民委员会。负责人宁战民，村主任。第三人段永会，男，汉族，1957年9月24日出生，住河南省伊川县高山乡水泥厂家属院2号。身份证号码：410329195709241716。第三人邓双团，女，汉族，1960年5月13日出生，住河南省伊川县。委托代理人段永会，男，汉族，1957年9月24日出生，住河南省伊川县。系邓双团丈夫，一般代理。原告段宗敏诉被告伊川县人民政府（以下简称伊川县政府）、洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）及第三人伊川县高山镇坡头寨村村民委员会（以下简称坡头寨村委会）、段永会、邓双团撤销农村土地承包经营权证及行政复议决定一案，于2019年6月24日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，并向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，于2019年9月4日公开开庭审理了本案。原告段宗敏及其委托诉讼代理人耿祎辉，被告伊川县政府的委托代理人王玉佩、穆红标，洛阳市政府的委托代理人王娜、马元龙，第三人坡头寨村村委会负责人宁战民、段永会到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告段宗敏起诉称，2018年底被告伊川县政府在对伊川县高山坡头寨村土地承包经营情况确权时，因原告一家在外务工，家中无人，第三人高山镇坡头寨村村民委员会作为发包人按照第三人段永会、邓双团一家申请错将诉争地块申请至第三人段永会、邓双团一家名下，造成被告伊川县人民政府误将原告《洛阳市伊川县农村土地承包合同书》中第二块地块（00023号地块的承包）确权至第三人段永会、邓双团一家名下。2019年春节原告一家返家过年，收到村会计发放的《农村土地承包经营权证》后，发现诉争地块登记错误。原告发现错误登记后，立即向村里及被告伊川县政府多次反映情况，请求更正错误，但被告伊川县政府以第三人段永会、邓双团一家以不配合为由，不予解决。后原告就此纠纷申请复议至被告洛阳市政府，而被告洛阳市政府以“直接撤销土地承包经营权不利于解决争议且可能激化矛盾”为由决定维持被告伊川县政府的行政行为，这种做法明显不符合法律规定且侵犯了原告的自身权益。故，诉至法院，请求：1、依法撤销被告伊川县政府为第三人段永会、邓双团一家颁发的4103290036076号《农村土地承包经营权证》（合同代码为410329106205010057J号）中对伊川县高山乡坡头寨村00023号地块的确权，并依法撤销被告洛阳市政府作出的洛政复决字〔2019〕第1204号行政复议决定书；2、本案的诉讼费用由被告承担。原告为证明其主张，向本院提交如下证据：证据1、申请人及第三人身份信息；证据2、伊川县坡头寨村第一生产组会计段某1身份信息及《失误证明》、伊川县高山乡人民调解委员会出具的《调解记录》；证据3、伊川县高山镇坡头寨村村民委员会出具的《证明》一份；证据4、原告家的《洛阳市伊川县农村土地承包合同书》；证据5、原告段宗敏儿子与伊川县坡头寨村第一生产组会计段某1对话录音、证人证言；证据6、段银圈、段某2证人证言。证人：段某1、段某2。被告伊川县政府答辩称，一、原告段宗敏与第三人段永会自行达成协议更换土地使用权。2003年段宗敏其弟意外死亡，将坟地放在段永会家耕地地头。经两家协商，段宗敏将自家的耕地和段永会家进行了交换，2003年至2018年该地一直由段永会家进行耕种。二、土地确权公示期间原告段宗敏未提出任何异议。2015年12月伊川县全面开展农村土地承包经营权确权登记，期间高山乡坡头村在村里进行过两次公示，段宗敏未曾提出过异议。由此可以推定原告段宗敏对土地使用权的更换是认可且不存在异议的。三、土地确权程序合法且原告认可确权。第三方山东土地质测绘院在土地确认过程中完全依据《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》入户调查、入户调查资料核实、地块确认等程序进行的。土地确权调查期间原告积极主动向村委会提交身份证、户口本等证件来配合土地确权工作，这期间原告未提出过任何异议。据此，答辩人请求依法驳回原告的诉讼请求。被告伊川县政府向本院提交如下证据：证据1、坡头寨村委的《关于段宗敏与段永会土地确权纠纷的情况说明》；证据2、段某1的《关于段宗敏土地确权问题情况的说明》；证据3、民事调解介绍信；证据4、高山镇人民政府《关于段宗敏与段永会土地确权纠纷的情况说明》；证据5、4103290036076号《农村土地承包经营权证》复印件；证据6、确权期间公示照片的复印件。被告洛阳市政府答辩称，一、答辩人作出的洛政复决字〔2019〕第1204号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。2003年经两家协商，原告将00023号地与段永会承包的36076号土地进行了互换，后段永会一直在此地耕种。2015年12月，伊川县开展农村土地承包经营权确权登记，坡头村对土地确权进行了公示。2017年，伊川县政府按照原告与段永会自行调整后的耕种现状为双方办理了确权手续。2019年原告就颁发土地经营权证提出异议，经村委多次调解无果。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条、第五十五条，原告对伊川县政府向段永会颁发的土地承包经营权证是基于双方互换土地承包经营权的事实进行的确权，现原告提出土地承包经营权证产生的错误，但这个前提是申请人与第三人之间因双方互换土地承包经营权发生了纠纷，想要解决土地承包经营权证的问题，应先解决原告与段永会之间土地承包经营权的纠纷。因此依据前述法律法规，答辩人适用法律正确。二、答辩人作出的洛政复决字（2019）第1204号《行政复议决定书》程序合法。2019年3月15日，原告对伊川县政府作出的410329036076号《农村土地承包经营权证》不服，向答辩人提起复议申请，2019年3月19日答辩人向伊川县政复送达《行政复议答复通知书》，向坡头村委会，段永会、邓双团送达《第三人参加行政复议通知书》。2019年3月28日伊川县政府向答辩人递交《行政复议答辩书》及相关证据材料。2019年5月14日答辩人作出洛政复延字（2019）第8号《行政复议延期通知书》，并于次日向原告、被告及第三人送达。2019年6月12日，答辩人作出洛政复决字（2019）第1204号《行政复议决定书》，认为伊川县政府作出的4103290036076号《农村土地承包经营权证》事实清楚、程序合法，故根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持伊川县政府作出的4103290036076号《农村土地承包经营权证》。后送达各方当事人。因此，答辩人复议程序符合《行政复议法》及实施条例。综上，答辩人认为原告的申请事项无事实与法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。被告洛阳市政府向本院提交如下证据：第一组：证据1、段宗敏《复议申请书》、申请人材料提交清单、送达地址确认书及证据材料；证据2、《行政复议答复通知书》（洛政复答〔2019〕1186号）及送达回证、EMS快递回执单；证据3、《第三人参加行政复议通知书》及送达回证、EMS快递回执单。第二组：证据4、伊川县政府《委托书》、《法定代表人身份证明书》、《行政复议答辩书》及相关证据；证据5、第三人段永会、邓双团《答辩书》。第三组：证据6、洛政复延字（2019）第8号《行政复议延期通知书》及送达回证、EMS快递回执单；证据7、洛政复决字（2019）第1204号《行政复议决定书》及送达回证、EMS快递回执单。第三人坡头寨村委会述称，无意见。第三人坡头寨村委会未向本院提交证据。第三人段永会、邓双团述称，一、2003年原告弟弟意外死亡，为了安葬其弟原告提出与我互换土地，经有关人员说和，两家协商同意。原告将诉争土地与我进行了交换，交换后各自耕种土地长达十几年，期间原告并未提出异议，而且在2015年伊川县进行的农村土地承包经营权确权登记两次公示期间，原告也未提出异议。后2017年8月，伊川县政府依照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，依法确认了我对00023号地块的承包经营权。故伊川县政府对该地块的确权完全合法、合规、合理，根本不存在“错将”之说。二、原告提出异议后，引起县政府和村委会的高度重视，村委会曾多次调解双方矛盾。县政府有关部门经过全面调查了解，确认土地经营权证的颁发合法合规，并告知原告不予变更。三、原告曲解了洛政复决字〔2019〕第1204号行政复议决定书的本义，是对该决定书的断章取义。首先，原告与我互换土地是经双方协商同意的，时间已长达十几年。并且这种互换土地行为符合《中华人民共和国土地承包法》第33条之规定，故双方互换土地合法有效。其次，洛政复决字〔2019〕第1204号行政复议决定书确认伊川县政府向我颁发的农村土地经营权证符合《土地承包法》和确权档案颁证办法的规定，并不是原告所称洛阳市政府维护伊川县政府的行政行为是基于可能激化矛盾之说。综上，答辩人请求维持伊川县政府颁发的农村土地经营权证中对00023号地块的确权和洛阳市政府作出的洛政复决字〔2019〕第1204号行政复议决定书。第三人段永会、邓双团向本院提交如下证据：证据1、土地承包确权证书；证据2、00023地块相邻村民证明。经庭审质证，原告段宗敏对被告伊川县政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性有异议，出具日期是2019年4月26日已经是在原告经过复议提起诉讼之后。对证明方向有异议：1．确权材料需本人签字按手印，请被告及第三人出示原告的签名指印，让原告辨认；2．对调整置换的说法不认可，调整置换需有相关登记的材料，否则不能成立。3．无人户授权是在原告不知情的情况下进行的，确权后只通知承包权利人，被告的土地确权程序明显违反行政诉讼法的相关规定，应予以撤销。4．该证明说明无人户是由村干部申报，确权说明却印证了原告是在2019年春节回家过年时才被告知土地确权的事实，此时原告才知道被告确权错误。对证据2的真实性有异议，该文件是复印件。该证明方向存有异议，该份证据与段某12019年2月7日出具的失误证明，内容完全相反，因为后出具的证明存在外力因素，所以应以出具在先的内容为准，另外原告有证据证明2019年4月16日段某1出具的情况说明是在被告的要挟下出具的，这将在后面原告举证中证明。对证据3真实性无异议，证明方向有异议。对于两家换地耕种这一事实没有异议，但是换地耕种与更换土地承包经营权是两件事，根据土地承包法第9、10、21、22、25、27、28、33、34、35、41、44、60条规定，承包经营权变更必须经经营权人同意，有变更登记，所以本案只是两家换地耕种，但承包经营权从未变更。证据4真实性和证明方向均有异议，证据4的出具时间也是在原告提起诉讼之后，另外请被告出示农村可以委托本生产组的近亲属代为办理土地确权事宜的相关法律规定，原告根据农村土地承包经营权确权登记，颁证管理办法中之规定，请被告至少出示原告委托村干部办理相关事务的委托书，否则被告的行为就是违法行为。对证据5真实性无异议，证明方向有异议。正好印证了被告错将0023号地块登记在第三人的土地经营权证上。对证据6的真实性和证明方向均有异议。其公示照片来源不清楚，不能反映张贴单位、时间、地点、内容，因此不予认可。原告段宗敏对被告洛阳市政府提交的证据发表质证意见：综合质证；对程序性问题没有异议，对其中邓双团出具的证明，证明方向有异议，两家只是换地耕种，不存在变更土地承包经营权的行为。对证据7有异议，被告洛阳市政府查明事实不清，违法相关法律规定，作出行政复议决定明显错误，应予以撤销。原告段宗敏对第三人段永会、邓双团提交的证据发表质证意见：对证据1无异议，证明地块登记错误。对证据2真实性和证明方向均有异议。证人证言不认可。被告伊川县政府对原告段宗敏提交的证据发表质证意见：对证据1真实性无异议。对证据2失误证明不予认可，段某1在后来出具的情况说明中否定了该失误证明，应当以后来出具的情况说明为准。对调解记录真实性无异议，证据方向有异议，该记录是在土地确权后发生，在确权期间并没有争议。对证据3真实性无异议，证明方向有异议，有关部门在确权时依法进行公示，原告称2019年才知道，不是事实。对证据4真实性无异议，证明方向有异议。原告已将其合法承包土地换成第三人，第三人经申报后依法确权，目前原告对该土地没有承包权。对于证人段某1证言反复无常，其与原告关系密切，我们认为其在政府部门参与下做的说明符合客观事实，因当作为证据使用。对其他证言一概不予认可。对证人段某2证言，其证言与本案没有关联性，不能证明我方确权错误。被告洛阳市政府对原告段宗敏提交的证据发表质证意见：对证据1-4同县政府质证意见。对证人质证意见表示，即使段某1出具的说明被法庭认定无效，鉴于段某1前后证人证言自相矛盾，市政府认为其2019年2月7日出具的失误证明也应认定为无效，并且与原告有亲属关系，不能作为法庭的裁判依据。第三人村委会对原告段宗敏提交的证据无异议。第三人段永会、邓双团对原告提交的证据发表质证意见：我与原告土地已经换死，确权期间原告没有提出异议，说明政府确权。对于证人证言同意县政府和市政府的质证意见。经审理查明，2003年段宗敏弟弟意外死亡，将坟地放在段永会家耕地地头，经两家协商，原告段宗敏将00023号地块与第三人段永会、邓双团承包的36076号土地进行了互换，2003年至2018年第三人段永会、邓双团一直在此地耕种。2015年12月，伊川县开展农村土地承包经营权确权登记，在此期间，伊川县高山镇坡头寨村对土地确权事项进行了公示。2017年，被告伊川县政府按照原告与第三人段永会、邓双团自行调整后的耕种现状为双方办理了确权手续。2019年申请人就颁发土地经营权证提出异议，经村委多次调解无果。2019年3月15日，原告对伊川县政府作出的410329036076号《农村土地承包经营权证》不服，向洛阳市政府提起复议申请，2019年6月12日，洛阳市政府作出洛政复决字〔2019〕第1204号《行政复议决定书》，认为伊川县政府作出的4103290036076号《农村土地权》事实清楚、程序合法，故根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持伊川县政府作出的4103290036076号《农村土地承包经营权证》。后送达各方当事人。段宗敏不服，提起本案诉讼。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》十三条规定：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案。”本案中，2003年，原告通过与第三人段永会、邓双团协商，将其承包的00023号地块与第三人段永会、邓双团当时承包的36076号地块进行互换，后双方一直耕种到2018年并未发生争议。伊川县政府为原告段宗敏和第三人邓双团颁发的农村土地承包经营权证是基于双方互换土地承包经营权的事实进行的确权。现原告提出土地承包经营权证登记错误，要求撤销伊川县政府为第三人段永会、邓双团颁发的4103290036076号《农村土地承包经营权证》中对位于伊川县高山乡坡头寨村的00023号地块的确权，而解决这一争议的前提是解决双方之间的土地承包经营权的纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”因此，现原告在双方协商不成，未通过仲裁或诉讼解决双方土地承包经营权纠纷的前提下，直接起诉要求撤销第三人段永会、邓双团的农村土地承包经营权证书，理由不能成立，本院不予支持。洛阳市政府在上述事实的基础上作出的复议决定并无不当，原告要求撤销复议决定的理由亦不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议，判决如下：驳回原告段宗敏的诉讼请求。案件受理费50元，由原告段宗敏承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  李扬丽审判员  张 强审判员  高 玲二〇一九年十一月五日书记员  吴 迪