江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初640号 原告周X生，男，1949年2月7日生，××族，住如皋市。 原告杨X星，女，1955年4月2日生，××族，住址同上。 共同委托代理人侯X，北京在明律师事务所律师。 被告如皋市城市管理行政执法局，住所地如皋市行政中心B座7楼。 法定代表人何XX，局长。 应诉负责人孙XX，副局长。 委托代理人缪XX，工作人员。 原告周X生、杨X星不服被告如皋市城市管理行政执法局（以下简称如皋城管局）行政处罚，于2019年5月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，在规定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告于6月6日向本院提交了答辩状及相应的证据材料。本院依法组成合议庭于2019年10月29日公开开庭审理了本案，原告周X生、杨X星及共同委托代理人侯X，被告如皋城管局副局长孙XX及委托代理人缪XX到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 如皋城管局于2018年12月12日作出皋城综罚字（2018）第13号行政处罚决定书（以下简称13号处罚决定书），认为原告周X生、杨X星于2000年在其父周春连生前所建的二层楼房北侧建设砖木结构双坡顶房（1#房）和砖混结构金属瓦单坡订房（2#房）。在上述二层楼房南侧建设金属瓦结构单坡顶棚披（4#房）、砖混结构金属瓦单坡顶房（5#房）和阳光雨蓬（6#房）。上述1#、2#、4#、5#、6#房均位于如皋市城市规划区范围内，未取得建设工程规划许可证，严重影响城市规划，无法采取改正措施消除对规划实施的影响，建房所涉土地为国有建设用地。原告的上述建设行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令两原告在接到《行政处罚决定书》之日起五日内拆除上述1#、2#、4#、5#、6#房（建筑面积合计139.34平方米）。 原告周X生、杨X星诉称，原告是如皋市如城街道许庄居13组40号村民，在该地拥有合法的房屋所有权和宅基地使用权。被告作出的13号处罚决定书，程序、实体均存在严重的违法行为，责令限期拆除并非行政处罚，被告适用法律错误，侵害了原告合法权益，遂诉至法院要求撤销被告作出的13号处罚决定书，并承担本案诉讼费用。 原告向本院提供了如下证据： 1.《如皋县城西乡村镇建房准建证》（第350号）、《申请报告》（如皋市如城镇许庄村村民委员会）复印件，证明原告在1998年1月18日向村委会申请建房,原告案涉房屋拥有合法建房手续，是经过建房申请并且在宅基地范围内建造的，且所有房屋都在四至范围内； 2.13号处罚决定书复印件，证明被告对原告做出了行政处罚决定； 3.如皋市城市管理行政执法局2013年6月21日作出的核查通知书； 4.如皋市城市管理行政执法局2013年6月26日作出的责令改正通知书； 5.如皋市城市管理行政执法局2013年10月23日作出的行政释明函； 6.如皋市人民政府[2013]皋行复地35号行政复议延期通知书，证据3-6证明案涉行政行为认定事实不清，程序违法。 被告如皋城管局辩称，其具有违法建设行政处罚执法的主体资格，处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，原告所述事实、理由均不能成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供了以下证据： 1.《行政处罚决定书》及《送达证明》,证明行政行为合法，适用法律正确; 2.当事人身份信息材料，证明当事人身份; 3.《现场检查笔录》及照片，证明行政行为事实清楚; 4.周X生房屋平面图尺寸标注; 5.周X年建房准建证、宅基地清查登记清单（宅基地使用证副证），证据4-5说明合法建筑情况； 6.周X生建房申请报告，证明违法建设时间为2000期间，证明周X生只是向村委会提出申请，后续手续未完成； 7.被告对如皋市规划局、如城街道办、如皋市国土局规划审批手续查询的《函》及《回函》（当庭提交），证明涉案建设行为未经行政许可； 8.如皋市勘测院出具的周X生房屋测绘情况说明及测绘报告，证明行政行为事实清楚； 9.如皋市城市总体规划图，证明行政行为合法； 10.《行政处罚听证告知书》及《送达证明》，证明行政行为程序合法； 11.行政处罚听证通知书、周X生延期听证申请材料，证明涉案建设行为未经行政许可； 12.行政处罚听证笔录，证明行政行为事实清楚，程序合法； 13.全国人大法工委办公室《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》；省人大常委会法制办公室《关于如何确定违法用地和违法建设行为的违法行为终了之日的复函》（函法发工字[1997]1号），证明违法建设持续至今； 14.《如皋市城市管理行政执法局三定方案》等相关行政职能依据材料，证明我局有权行使城市规划方面的行政处罚权； 15.集体讨论记录、案件审批材料，证明行政行为程序合法。 经庭审质证，对被告提交的证据，原告质证认为，证据1合法性、证明目的不认可，证据2、5无异议，证据3、4、8三性均不予认可，证据6证明目的不认可，证据7真实性认可，证明目的不认可，证据9真实性认可，证明目的不认可，证据10-12真实性认可，合法性、关联性、证明目的均不认可，证据13、14真实性认可，证明目的不认可。证据15不重复发表质证意见。对原告提交的证据，被告质证认为，证据1三性认可，证明目的不认可，证据2真实性无异议，证据3-6关联性、证明目的不认可。本院对各方无异议的证据予以确认，各方提交的证据形式真实、来源合法、与待证事实相关联，其证明力结合全案予以分析。 经审理查明，周X生、杨X星系如皋市如城街道许庄居十三组村民，两人系夫妻关系。2000年1月，两原告在许庄居××建成××＃、××＃、××＃、××＃、××＃房，总建筑面积为139.34平方米，上述建筑均位于如皋市城市规划区范围内，均未取得建设工程规划许可证。被告如皋城管局于2018年1月8日立案查处，1月至3月期间函询如城街道办、如皋国土局及规划局原告相关情况，经查原告未办理建设工程规划许可证，于2018年4月25日作出《行政处罚听证告知书》，告知了原告其违法事实、拟处罚的理由和依据、享受陈述申辩和听证的权利等。被告寄交原告被退回后，于同年5月21日在报纸向原告公告送达。7月16日，周X生提出听证申请，被告随后发出听证通知。因个人原因，周X生两次申请延期听证，被告于8月24日向周X生发出最后一次听证通知。9月6日，被告组织听证。11月17日，被告进行集体讨论，采纳了原告在听证时提出的部分意见。12月12日，被告作出13号处罚决定书并寄交原告，原告于次日收悉。 另查明，因行政处罚权的集中行使，城乡规划的部分行政处罚权由如皋市城市管理行政执法局行使。2018年4月16日，因委托勘测、发函征求意见、向原告周X生送达等原因，被告经局领导审批同意延长办案期限30日。 本院认为，结合当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一是“责令限期拆除”是否属于行政处罚；二是被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否准确适当；三是被诉行政处罚程序是否合法。 关于争议焦点一，本院认为，“责令限期拆除”属于行政处罚。《城乡规划法》第六十四条对违建行为进行了区分处理。无法采取改正措施消除影响的，能拆除的限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处罚款。因此在不能采取改正措施的前提下，责令限期拆除与没收属于并列关系。既然没收属于行政处罚，那么责令限期拆除也应当属于行政处罚之列。此外，依据《土地管理法》第八十三条的规定，对于违法建筑物和设施的拆除，立法机关在土地管理领域明确将责令限期拆除定性为行政处罚。虽然规划法和土地管理法属于不同的法律部门，但属于同一个法律体系，处理的是同类事项，因此，城乡规划管理中的责令限期拆除与土地管理中的责令限期拆除具有相同的性质。此外，行政处罚是一种行政制裁行为，是以行政相对人的行为违法为前提，对相对人的权利作出的最终处分。而行政强制措施是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时限制措施，不是制裁行为，是一种中间行为。所以说，《城乡规划法》第六十四条作出的限期拆除违法建筑的决定是对违法建设建筑物的违法行为的最终处理决定，具备行政处罚的制裁性、终局性的法律属性，而并非为后续行政处理决定采取的中间行为，不属于行政强制法规定的行政强制措施。 关于争议焦点二，本院认为，被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律准确。《行政处罚法》第二十九条的规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，虽然违法建设建成于2000年，但该违章建筑对规划的影响始终存在，在未恢复原状之前，应视为行为处于继续状态，故被告如皋城管局适用《城乡规划法》进行处理并无不当。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款规定，无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括：（一）占用城市道路、广场、绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志的；（二）占用各级文物保护单位保护范围用地进行建设的；（三）违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；（四）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的；（五）其他无法采取改正措施消除影响的。住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，本法第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，原告周X生、杨X星实施案涉建设行为既未取得建设工程规划许可证，也未取得如皋市规划局的建设工程设计方案审查文件，应当属于“无法采取改正措施消除影响应当限期拆除”的情形。虽原告提出建房时已向村委会提交过申请报告，但村级人员的同意并不能等同于规划部门的审批，不能据此改变案涉房屋未取得建设规划许可的违法建设的事实。故被告如皋城管局作出责令限期拆除的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。 关于争议焦点三，本院认为，被告在作出行政处罚过程中存在程序违法。行政处罚类行政行为通常应当经立案、调查、告知、作出处理决定等若干基本程序。行政程序通常包括方式、步骤、时限和顺序等要素，因此行政程序违法的表现主要为方式违法、步骤违法、顺序违法和时限违法等。行政行为的期限是指法律所规定的行政机关作出或完成某一行政行为的时间限制。所谓期限违法，是指行政行为的作出违反法定的期限。《城乡规划法》对于行政机关对违反城市规划违法建设行为作出处罚并未明确具体的期限，《行政处罚法》对于行政机关作出行政处罚的期限亦未作出具体规定。但《行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。该规定表明，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，行政机关履行职责的期限一般为两个月。本案中，被告如皋城管局于2018年1月8日立案，同年4月16日作出延期审批，同年9月6日组织听证，同年12月12日作出行政处罚决定，即便扣除被告函询各机关征求意见及通知听证的期间，自听证结束至作出处罚决定的期限也超过了法律规定的一般履职期限，因此，被诉行政处罚行为属程序轻微违法，但并不对原告的权利产生实际影响。此外，本案被告几次通知原告听证，原告在行政程序中的陈述申辩及听证权已得到充分保障。 综上，被告如皋城管局超期作出处罚决定，程序存在瑕疵，应当确认违法，对原告要求撤销13号处罚决定书的主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（一）项之规定，判决如下： 确认被告如皋市城市管理行政执法局作出的皋城综罚字（2018）第13号行政处罚决定书违法。 案件受理费50元，由被告如皋市城市管理行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  莫晴晴 人民陪审员  唐海兵 人民陪审员  于 佳 二〇一九年十一月十八日 书 记 员  张杨瑶 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法法规第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”： （一）处理期限轻微违法； （二）通知、送达等程序轻微违法； （三）其他程序轻微违法的情形。