湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘10行初99号 原告曹玉兰，女，1946年2月7日出生，汉族。 委托代理人**，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人赵远池，北京市京师律师事务所实习律师。 被告郴州市北湖区人民政府，住所地湖南省郴州市骆仙西路2号。 法定代表人王洪灿，该区人民政府区长。 委托代理人何文生，男，1971年2月3日出生，汉族。 委托代理人袁兴宜，湖南楚瑞律师事务所律师。 第三人郴州市市场服务中心，住所地湖南省郴州市北湖区南岭大道946号。 法定代表人李毅，该服务中心主任。 委托代理人冯源，湖南民浩律师事务所律师。 委托代理人曾辉，湖南民浩律师事务所律师。 原告曹玉兰因要求确认被告郴州市北湖区人民政府于2019年2月3日关闭北湖市场的行为违法，于2019年7月9日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月16日立案后，于2019年7月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因郴州市市场服务中心与本案被诉行政行为有利害关系，经郴州市北湖区人民政府申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告曹玉兰及其委托代理人**、赵远池，被告郴州市北湖区人民政府的委托代理人何文生、袁兴宜，第三人郴州市市场服务中心的委托代理人冯源、曾辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告郴州市北湖区人民政府（以下简称北湖区政府）于2018年10月24日发布《关于北湖市场、马家坪市场搬迁的通告》（北政通[2018]16号，以下简称16号通告）。原告曹玉兰承租的门面位于北湖市场内，北湖市场一期于2019年2月3日关停。 原告曹玉兰诉称：原告系郴州市北湖综合市场相应门面的业主。2018年10月24日，北湖区政府作出16号通告，要求原告等人自通告发布之日起搬离市场，于2018年12月20日前完成搬迁，届时，北湖区政府将依法对北湖市场实施关闭。2019年2月3日，被告未经法定程序，未与原告协商一致，组织相关人员将北湖市场正门及其他几条进入市场的通道入口用石砖堆砌起来，将市场周边用彩钢围挡围起来，并对市场断水断电，导致原告等业主无法进入市场，无法继续经营门面。请求：一、确认被告强行关闭北湖市场的行为违法；二、判令被告恢复北湖市场正常营业；三、本案诉讼费用由被告负担。 原告曹玉兰向本院提交了以下证据： 第一组证据：原告的身份证复印件，拟证明原告主体适格。 第二组证据：北湖综合市场门面租用合同、收款收据、结婚证、死亡诊断书、证明、自愿放弃继承权声明，拟证明原告系案涉门面的业主，对案涉门面享有实际的所有权；案涉门面位于北湖市场内，被告的关闭行为直接导致原告无法经营，原告与被诉行为有法律上的利害关系。 第三组证据：16号通告。 第四组证据：北湖市场关闭前、后现场照片。 第三、四组证据拟证明被告发布通告要关闭北湖市场，且市场确实被关闭，被告主体适格。 被告北湖区政府答辩称：一、北湖市场、马家坪市场搬迁是落实中心城区市场布局专项规划的法定要求。二、16号通告的发布是对既定规划的再次宣示，它本身只是一种告知行为、阶段性行为，是合法的。三、北湖市场的关闭是由郴州市市场服务中心与商户签订腾退协议或行使解除租赁合同的民事行为而导致的，北湖区政府并未实施关闭北湖市场的行政行为，更没有实施对北湖市场断水、断电的行为。四、截至2018年12月20日，北湖市场、马家坪市场的搬迁工作成绩喜人，恢复市场营业已不现实。五、原告诉称的理由不成立，请求人民法院依法裁定驳回其起诉。 被告北湖区政府向本院提交以下证据、依据： 第一组证据：1.法定代表人身份证明，拟证明北湖区政府法定代表人的身份信息。 第二组证据：2.国务院安全委员会督办100家重大火灾隐患单位；3.郴州市公安消防支队《关于北湖市场消防安全整治建议的报告》（郴公消[2011]02号）；4.郴州市人民政府办公室《关于对全市部分重大火灾隐患实施挂牌督办的通知》（郴政办函[2011]258号）；5.郴州市公安消防支队《关于加强北湖市场重大火灾隐患整改的报告》（郴公消[2012]10号）；6.北湖区公安消防大队北公（消）行罚决字[2014]0016号行政处罚决定书；7.北湖市场历年行政处罚、重大火灾隐患目录；8.湖南省人民政府办公厅《关于对重大火灾隐患实施挂牌督办的通知》（湘政办明电[2014]106号）；9.重大火灾事故隐患整治任务交办单；10.湖南省消防安全委员会办公室《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办[2018]11号）；拟证明北湖市场、马家坪市场历年均存在重大消防安全隐患，国务院、省、市不断督办整改，但始终不能消除消防隐患，严重威胁广大人民群众的生命财产安全。 第三组证据：11.《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）（2016年修改）》，拟证明北湖市场、马家坪市场应向城市外围转移。 第四组证据：12.北湖区政府《关于尽快明确北湖市场、马家坪市场关闭搬迁后规划布局的请示》（北政[2018]88号）；13.郴州市城乡规划局《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》；14.郴州市致远社会稳定风险评估有限公司出具的《北湖市场、马家坪市场搬迁事项社会稳定风险评估报告》；15.2018年7月25日北湖区政府第22次常务会议纪要；16.2018年9月5日北湖区政府第23次常务会议纪要；拟证明16号通告的发布是合法的（集体决策），《通告》本身是一种告知行为。 第五组证据：17.关于培育支持新北马市场（高壁市场）发展优惠政策汇编，拟证明北湖市场、马家坪市场的搬迁是以优惠政策引导商户搬迁。 第六组证据：18.《国有土地使用证》及《房屋所有权证》；19.中心概况；20.中国建设银行单位客户专用回单、发票、《施工协议》；21.商户与郴州市市场服务中心签订的《北湖市场（一期）门面搬迁腾退协议书》；22.2018年12月28日《郴州市市场服务中心关于对北湖市场一期实施关停的通知》；23.2019年1月15日《北湖市场、马家坪市场2月3日起全面关停！告市民书》；24.《终止通知》及《解除租赁合同通知》；25.2018年9月22日《郴州日报》第3-4版刊订的《关于依法解除北湖市场（一期）的公告》；2018年9月24日《郴州日报》第3-4版刊订的《终止通知书》40份；2018年9月25日《郴州日报》第8版刊订的《终止通知书》4份及郴州市市场服务中心向永兴复和建筑公司发出的《关于终止长期无偿使用合同的通知书》；26.关于北湖市场搬迁、关闭的情况说明；拟证明北湖市场、马家坪市场的关闭是由郴州市市场服务中心与商户签订腾退协议或行使解除合同的民事权利而导致的，属于民事法律调整的范畴，被告并未实施关闭行政行为。 第三人郴州市市场服务中心陈述：一、曹玉兰起诉依据的《北湖综合市场门面租用合同》是姚维孝与郴州市工商行政管理局签订的，曹玉兰并非合同当事人，不是本案适格原告。二、郴州市市场服务中心是北湖市场的房屋所有权人和市场开办者，是北湖市场的经营者、管理者。原告租赁郴州市市场服务中心的门面进行经营，与郴州市市场服务中心形成租赁合同民事关系。三、郴州市市场服务中心对北湖市场门面的关停是按照合同法等民事法律程序实施的民事法律行为。四、郴州市市场服务中心解除合同时，已对各租赁户、经营户进行合理的清退安排。综上，北湖市场租赁户的搬迁与北湖市场门面的关闭是郴州市市场服务中心作为普通的民事主体履行合同权利，处置自身财产的民事法律行为，且关闭过程合理合法。 第三人郴州市市场服务中心向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.郴州市人民政府办公室《关于推进市中心城区专项市场转型升级的总体实施方案》（郴政办函[2018]51号）；2.关于北湖市场马家坪市场搬迁有关问题的会议纪要（郴府阅[2018]41号）；拟证明北湖市场（一期）门面关闭的责任主体是郴州市市场服务中心。 第二组证据：3.《国有土地使用证》及《房屋所有权证》；4.北湖综合市场门面租用合同。 第三组证据：5.《关于解除北湖市场（一期）门面租赁合同的处置方案》；6.郴州市市场服务中心组织经营户代表召开的市场搬迁门面处置方案的通报协商会议记录；7.解除租赁合同通知送达证明：2018年9月22日《郴州日报》第3-4版刊订的《关于依法解除北湖市场（一期）的公告》；2018年9月24日《郴州日报》第3-4版刊订的《终止通知书》40份；2018年9月25日《郴州日报》第8版刊订的《终止通知书》4份及郴州市市场服务中心向永兴复和建筑公司发出的《关于终止长期无偿使用合同的通知书》；8.2018年12月28日《郴州市市场服务中心关于对北湖市场一期实施关停的通知》；9.2019年1月15日《北湖市场、马家坪市场2月3日起全面关停！告市民书》；10.市场以息抵租门面承租户李崇寿办理门面合同清退手续相关材料；11.市场以息抵租门面承租户刘天治办理门面合同清退手续相关材料；12.市场天井招标门面承租户周宗莲办理门面合同清退手续相关材料；13.市场天井招标门面承租户金永健办理门面合同清退手续相关资料；14.市场天井招标门面承租户贺华英办理门面合同清退手续相关资料；15.关于北湖市场搬迁、关闭的情况说明。 第二、三组证据拟证明北湖市场（一期）门面的收回、关闭是郴州市市场服务中心依据合同法的规定依法依规实施的。 第四组证据：16.郴汽集团通达公司关于马家坪市场关停的实施方案；17.马家坪市场关停工作实施细则；18.马家坪市场转型升级经营户搬迁工作包干到户实施方案；19.马家坪市场门面（摊位）腾退协议书、租赁协议及承租户李雪梅的承诺书；拟证明同时关闭的马家坪市场亦属马家坪市场所有人郴汽集团通达公司实施关闭的。 第五组证据：20.关于北湖市场(一期)搬迁工作进度情况的说明，拟证明北湖市场搬迁已完成绝大部分，已无法再恢复经营。 经庭审质证，被告对原告提交的证据发表质证意见如下：对第一组证据的真实性无法确定，对证明目的不予认可；对第二组证据的真实性无法确定，对证明目的不予认可，曹玉兰提交的租用合同的租赁方不是其本人，其原告主体不适格；对第三组证据的真实性无异议，对证明目的不予认可；对第四组证据的关联性、合法性、真实性和证明目的均不予认可。 第三人对原告提交的证据质证如下：对第一组证据的关联性和证明目的有异议，曹玉兰提交的租用合同的租赁方不是其本人，仅凭身份证复印件不能确定是本案适格原告；对第二组证据的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议，该组证据不能证明原告是案涉门面的业主和实际所有者，只能证明原告是案涉门面的租赁者，案涉门面登记在郴州市市场服务中心名下，郴州市市场服务中心对案涉门面享有所有权；对第三组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，发布通告是政府的执法性行为，对当事人不产生实质性影响；对第四组证据的真实性有异议，该组证据的提交不符合证据规则，照片没有制作人及制作时间，不符合法律规定，不能作为证据提交，也不能达到其证明目的。 原告对被告提交的证据质证意见如下：对第一组证据无异议。第二组证据：证据2与本案不具有关联性，亦不能达到其证明目的。（1）该新闻发布于2015年10月8日，在2016年被告及相关单位已经确认北湖市场安全隐患已消除，相关指标已达标，该证据不能证明2016年以后北湖市场还存在消防隐患。（2）该重大火灾隐患单位只是涉及北湖市场二期，而未表明北湖市场一期有重大问题。（3）该名单即使真实存在，国务院安全委员会也没有作出相关决定或指示其火灾隐患已经达到要关闭的程度。同时，从主要问题表述来看，这些问题都是非常简单的技术性问题，不需要通过关闭市场才能达到目的。对证据3真实性无异议，对合法性及证明目的不予认可。（1）从郴州市公安消防支队的文件来看，对于北湖市场是进行整治而不是搬迁，该证据无法证明被告作出被诉行政行为的合法性和合理性。（2）该份报告是相关部门给郴州市人民政府的建议报告，并未经过审批，不是行政决定，也不是行政审批行为，对外不发生法律效力。证据4的质证意见与证据2、3一致。证据5的质证意见与证据3一致。证据6的真实性、合法性不能确定，对其证明目的不予认可，原告不是该行政处罚的相对人，无从得知该行政处罚是否生效，是否被撤销等。从该行政处罚决定的内容来看，只对行政相对人进行了罚款，并未作出责令其停止营业或关闭的处罚决定。证据7的真实性、合法性不能确定，对关联性和证明目的不予认可，该证据无法具体证明北湖市场一期存在多少消防隐患和处罚决定，也未列明是北湖市场一期还是二期。证据8的质证意见与证据2一致。证据9与本案不具有关联性，该证据是针对马家坪市场而不是北湖市场。证据10的质证意见与证据2一致。第三组证据：证据11为2016年修改版，由郴州市城市规划设计院2018年12月形成并印制，而搬迁通告作出时间是2018年10月24日，即被告提供的证明其行政行为合法性的证据形成于行政行为作出之后，因此，该组证据不能作为被告作出被诉行政行为合法性的依据。从该专项规划第三页内容也可以看出，被告及相关部门拆除北湖市场是用于商业开发建设，这样的规划调整本身就不具有合法性和正当性，即使进行商业开发也应对业主进行合法、合理的安置补偿。第四组证据：对证据12的真实性无法确定，对合法性及证明目的不予认可。（1）该请示属于内部行为，对外不发生法律效力。（2）从请示内容来看，政府要求搬迁北湖市场是行政强制性行为。证据13的质证意见与证据12一致，从文件内容表述来看，关闭北湖市场是被告提出来并组织实施的。证据14，从风险评估报告中的《调查问卷表》来看，全部的被调查者都反对搬迁，但被告对于被调查者的意见却不闻不问，没有对搬迁政策作任何修改，证明被告实施被诉搬迁行为严重违法。对证据15-16的真实性无法确定，对合法性和证明目的不予认可，该政府内部会议纪要不是行政决定，对外不发生法律效力。第五组证据：对于证据17的真实性无法确定，对合法性、关联性及证明目的不予认可，优惠政策汇编是由郴州市推进专项市场转型升级协调领导小组出具的，是政府为了推进新市场，鼓励包括北湖市场在内的旧市场商户搬迁的优惠政策，说明搬迁行为是政府主导，而不是所谓的民事行为。第六组证据：对证据18-20的真实性无法确定，对合法性、关联性及证明目的均不予认可，证据18-20只是证明郴州市市场服务中心的产权，不能否认郴州市市场服务中心仍是副处级事业单位，隶属于北湖区政府管辖，参与实施郴州市人民政府行政强制搬迁决定的某些具体环节。证据21-25，从腾退协议和关停通知来看，郴州市市场服务中心是被告决定作为具体实施单位之一，法律后果应由被告承担。对证据26的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，该份情况说明是郴州市市场服务中心作出的，其作为案涉行为的利害关系人，作出的情况说明不具有证据效力。 第三人对被告提交的证据无异议。 原告对第三人提交的证据质证如下：对第一组证据的真实性予以认可，对合法性和证明目的不予认可。（1）该两份文件明确北湖市场一期搬迁行为全程由政府主导并实施，郴州市市场服务中心只是其中具体执行和工作单位之一。（2）从该两份文件内容来看，中心城区相关搬迁由区级政府拨付经费，故市场搬迁行为属于政府行为，不是市场服务中心的民事行为。对第二组证据中产权证的真实性无法确定，对合法性和证明目的不予认可，从租用合同看出原告系案涉门面的合法产权人。第三组证据与原告无关，郴州市市场服务中心不是行政机关，其作出的行为与原告无关，所谓的清退协议也不能证明其行为是公平、合法的；从法律来说，其他业主与相关单位签订协议与本案并无关联性。对第四组证据的真实性、合法性和关联性均不予认可。对第五组证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议，与搬迁通告属于政府行为还是民事行为没有关系，也不能证明北湖区政府实施搬迁行为的合法性。 被告对第三人提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告曹玉兰提交的证据具备关联性、合法性、真实性，本院予以采信；被告北湖区政府提交的证据26与第三人郴州市市场服务中心提交的证据16和证据21系在本案被诉行政行为作出之后形成，不能作为证据使用，本院不予采信；被告北湖区政府和第三人郴州市市场服务中心提交的关于马家坪市场搬迁的相关证据，与本案无关，本院不予采信；被告北湖区政府和第三人郴州市市场服务中心提交的其他证据，具备关联性、合法性、真实性，能证明本案案件事实，本院予以采信。 经审理查明：北湖市场位于湖南省郴州市中心城区国庆北路52号，是郴州市规模较大的综合性小商品批发零售商贸市场之一，建于二十世纪九十年代，总建筑面积约三万平方米，市场内部分为一期工程和二期工程。市场一期工程由郴州市市场服务中心管理（该中心系2000年成立的副处级事业单位，市场建设初期由原郴州市工商行政管理局管理）；市场二期工程的门面产权全部由经营业主买断。2001年8月31日，经郴州市人民政府批准，郴州市市场服务中心以划拨方式取得北湖市场国有土地使用权。 1993年7月7日，姚维孝（乙/承租方）与原郴州市工商行政管理局（甲/出租方）签订《北湖综合市场门面租用合同》，合同约定：乙方租用2楼216号门面一间，长期租用。合同签订后，乙方即取得对该门面的长期使用权，甲方不能退租，……交纳保证金，以息抵租，不另收租金。本门面每平方米使用面积交纳保证金4100元，共计保证金19,510元。长期租用关系由本合同确定后，乙方享有赠送、出租、抵押、转让和继承权，增值的价值应全归乙方所有。1996年10月，姚维孝因病去世。2019年3月1日，姚维孝与曹玉兰的女儿姚旋、姚丰、儿子姚政共同出具《自愿放弃继承权声明》，表示自愿放弃郴州市北湖市场2楼216号门面的继承权，一致同意由曹玉兰继承。 2011年以来，北湖市场因存在重大火灾隐患，被国务院、湖南省人民政府、郴州市人民政府多次挂牌督办。2018年6月，湖南省消防安全委员会按“四不两直”要求组织人员对全省大型商场市场类场所进行抽查检查，发现北湖市场和马家坪市场存在严重火灾隐患（具体包括住宅与市场、仓库共用疏散楼梯；部分楼层未形成封闭楼梯间，防火门及闭门器损坏；火灾自动报警系统故障，不能联动控制防火卷帘、应急广播、声光报警，不能切断非消防用电；未设置电气火灾监控系统……等19项），直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失，为此下发了《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办[2018]11号），责令郴州市强力推动整改，坚决彻底消除火灾隐患，严防重特大火灾事故发生。 2018年10月24日，北湖区政府发布16号通告，该通告的内容为：“北湖市场、马家坪市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，两个市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国消防法》等法律规定，按照《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010-2030）》《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》精神，北湖市场、马家坪市场必须依法关闭，同时引导和鼓励原经营户有序搬迁至符合规划要求的专项市场，现就北湖市场、马家坪市场搬迁有关事项通告如下：一、自本通告发布之日起开始搬迁市场，2018年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。届时，区人民政府将依法对北湖市场、马家坪市场实施关闭。二、广大商户要以大局为重，以保障人民群众生命财产安全为重，大力支持配合市场搬迁。对主动、积极搬迁的，按相关政策给予奖励：在2018年11月25日前搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励6000元；2018年11月26日至2018年12月20日搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励2000元。三、对无理拖延、阻挠搬迁、聚众闹事的，依法予以处理。四、搬迁期间，给广大市民购物、出行等造成的不便，请予以理解支持。” 2018年12月24日，北湖区中心城区专项市场转型升级工作领导小组办公室出具《关于北湖市场、马家坪市场搬迁进度情况的说明》载明：“截止到12月20日，北湖市场一期经营户总户数1155户，完成签订腾退协议1094户”。同年12月28日，郴州市市场服务中心发布《关于对北湖市场一期实施关停的通知》，该通知的主要内容为：“一、市市场服务中心将于2018年12月31日对北湖市场一期启动关停，至2019年2月3日全面关停，请北湖市场一期各经营户从即日起将各自的门面（摊位）清空并交还市市场服务中心。逾期未完成清空腾退者，所造成的法律责任、财产损失由各经营户自行承担。二、2019年2月3日以后，市市场服务中心对北湖市场一期不再提供水电、安保等市场服务和物业管理服务。2019年春节后，北湖市场一期将不再开市。” 2019年1月15日，郴州市市场服务中心和郴汽集团通达公司共同发布《北湖市场、马家坪市场2月3日起全面关停告市民书》，该告知书主要内容为：“一、2018年12月31日正式启动北湖市场一期、马家坪市场搬迁关停工作，到2019年2月3日全面完成，以后不再开市。二、2019年2月3日12:00起对市场实行临时管控（只出不进）；15:00以后，停止营业。” 2019年2月3日，北湖市场一期正门及进入市场的主要通道入口被封闭，市场周边被围挡包围，北湖区政府按照属地管理原则，调集相关人员参与了市场关闭的秩序维护、交通疏导等社会稳控工作。北湖市场一期部分承租人遂以北湖区政府为被告提起行政诉讼，请求确认北湖区政府关闭北湖市场的行为违法并判令北湖区政府恢复北湖市场正常营业。 另查明，为科学规划和引导中心城区专项市场建设，促进专项市场转型升级，不断提升城市综合服务功能，郴州市人民政府办公室于2017年7月3日印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月15日向郴州市城乡规划局作出《关于的批复》，原则同意该规划。2018年7月20日，郴州市城乡规划局向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》，同意北湖区政府所提出的关闭北湖市场、马家坪市场，并将北湖市场、马家坪市场现有经营户引导搬迁至符合规划要求的专项市场。 本院认为，本案的争议焦点是：一、曹玉兰是否具有原告主体资格；二、北湖区政府是否为本案适格被告；三、案涉市场关停行为是否违法。 关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，曹玉兰通过交纳保证金及继承的方式，已经取得案涉门面的长期使用权。被诉市场关闭行为直接影响了曹玉兰对门面的正常使用和经营，故曹玉兰与被诉市场关闭行为具有利害关系，具有本案原告主体资格。 关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，北湖区政府于2018年10月24日发布16号通告，要求同年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。同年12月28日，郴州市市场服务中心发布《关于对北湖市场一期实施关停的通知》，郴州市市场服务中心将于2019年2月3日对北湖市场一期全面关停，之后对北湖市场一期不再提供水电、安保等市场服务和物业管理服务。2019年2月3日北湖市场一期关停。北湖区政府按照属地管理原则，调集相关人员参与了市场关停的秩序维护、交通疏导等社会稳控工作，故北湖区政府是本案适格被告。 关于争议焦点三。其一，《中华人民共和国消防法》第三条第一款规定，国务院领导全国的消防工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。北湖区政府负责其行政区域内的消防工作，具有预防和减少火灾危害，保护人民人身和财产安全、维护公共安全的职责。北湖市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。2018年6月湖南省消防安全委员会通过抽查发现，北湖市场仍存在十余项严重火灾隐患，直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失。故北湖区政府按照属地管理原则，调集相关人员参与市场关闭的秩序维护、交通疏导等社会稳控工作，是为了人民群众生命财产安全，严防重特大火灾事故发生，是为了公共利益需要，具有相应的职权依据和事实依据。其二，《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。郴州市人民政府于2017年印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月向郴州市城乡规划局作出批复，原则同意关于郴州市中心城区市场布局的专项规划。郴州市城乡规划局于同年7月向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》。故北湖区政府参与市场关闭，既符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，也符合郴州市城市提质改造的要求。因此，北湖区政府参与市场关闭，是为了消防公共安全，为了城市提质改造，亦即为了公共利益的需要，且关闭市场之前发布了相关通告，与门面经营户进行了沟通协调，给予了较为充分的搬迁时间，确保了北湖市场搬迁工作平稳有序。故被诉市场关闭行为没有违反法律、法规和政策规定。 综上所述，原告曹玉兰诉请确认北湖区政府作出的关闭市场行为违法，要求恢复北湖市场正常营业理由不成立，本院不予支持。原告曹玉兰如果认为市场关闭侵害了其合法权益，可以另行向相关的民事主体主张权益。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告曹玉兰的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告曹玉兰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  谷 敏 审 判 员  孟晋忠 人民陪审员  王宪明 二〇一九年十一月七日 法官 助理  彭先民 书 记 员  李 谊 附本案适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。