广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终3650号上诉人（原审原告）：冯淑英，女，1980年9月26日出生，汉族，住广州市南沙区**********，公民身份号码440************029。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇人民政府。住所地：广州市南沙区********。法定代表人：杜永洪，镇长。委托代理人：谢子杨，该府工作人员。委托代理人：余绮彤，广东凯成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区人民政府。住所地：广州市南沙区******。法定代表人：董可，区长。委托代理人：詹赣兰，广州市南沙区司法局工作人员。委托代理人：王颖，广东广信君达事务所律师。上诉人冯淑英因诉被上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府（以下简称横沥镇政府）、广州市南沙区人民政府（以下简称南沙区政府）复函及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初699号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年9月23日，横沥镇公共资源交易站(以下简称交易站)在广州市南沙区横沥镇人民政府网站公布了广州市南沙区横沥镇太阳升经济联合社（以下简称太阳升经济联合社）太阳升幼儿园（看护点）项目（以下简称涉案项目）招标公告。2016年9月28日，冯淑英为上述项目向太阳升经济联合社交纳50000元招投标交易保证金。2016年10月10日，在交易站举办的涉案项目竞投中，由冯淑英竞得。当日，竞得人冯淑英、出租方太阳升经济联合社、举办方交易站三方签订《农村集体资产资源交易确认书》（太阳升村交〔2016〕00001号），该确认书载明：“2016年10月10日10:00在横沥镇公共资源交易站举办的太阳升经济联合社太阳升幼儿园（看护点）项目竞投中，由冯淑英竞得。现将有关事项确认如下：权属单位：太阳升经济联合社，资产名称：太阳升幼儿园（看护点），资产地点：太阳升村苏十顷街135号南面……以上交易公示期限为：2016年10月10日至2016年10月14日，竞得人应当于2016年10月21日前，持本成交确认书到横沥镇公共资源交易站与发包方签订交易合同（见附件），不按期签订的视为竞得人放弃交易，其交纳的交易保证金不予退回。竞得人应承担相应法律责任……”2016年10月18日、10月19日、10月21日，冯淑英与交易站、太阳升经济联合社代表郭毅龙等人就涉案项目商谈合同签订事宜，但未能协商成功，冯淑英与太阳升经济联合社未签订租赁合同。2016年10月24日，太阳升村两委召开会议，一致同意延长签约期三日，并于当日向冯淑英发出（2016）粤禹民律第C035号律师函，要求中标人冯淑英在接到律师函三日内与太阳升经济联合社签订租赁合同，并按合同约定履行租赁合同，否则没收保证金，交易取消，涉案项目由太阳升经济联合社另行处理。冯淑英确认收到该律师函。2016年10月26日，太阳升经济联合社代表郭毅龙等代表与冯淑英再次约谈签订租赁合同，郭毅龙在交易站签署租赁合同并将单方签订的租赁合同交予交易站工作人员保管，当日，冯淑英未签订租赁合同。2016年10月28日下午，郭毅龙委派太阳升村监委会主任梁敏健携带公章于10月28日14时到交易站与冯淑英签订合同，当日，冯淑英到达交易站后未签订租赁合同。2016年11月1日，太阳升经济联合社向冯淑英发出（2016）粤禹民律第C038号律师函，告知冯淑英太阳升经济联合社有权没收其交纳的招投标交易保证金以及保留追究因冯淑英的违约行为导致委托方损失的权利。冯淑英确认收到该律师函。2016年11月8日，太阳升经济联合社向交易站发出《关于太阳升幼儿园（看护点）项目交易已解除的函》，该函载明：“镇公共资源交易站：我太阳升经济联合社委托贵站交易的太阳升幼儿园（看护点）项目（编号：太阳升村交〔2016〕00001号），由冯淑英竞得。公示期满，冯淑英没在《农村集体资产资源交易确认书》确定的签约期限2016年10月21日前与我社签订租赁合同，我社于2016年10月24日委托广东禹优律师事务所函告冯淑英：解除租赁合同。并于2016年11月8日召开村‘三委’会议，会议通过我社与冯淑英‘太阳升幼儿园（看护点）项目’交易已于2016年11月8日解除，并重新启动招标程序。特此函告。附件：律师函、快递单、会议记录。”2018年7月31日，冯淑英以太阳升经济合作社为被申请人向横沥镇政府提交《监督理赔申请书》，该申请书载明：“……申请监督事项：（1）督促被申请人尽快就《农村集体资产资源交易确认书》（太阳升村交〔2016〕00001号）内容与申请人签订交易合同书。（2）责令被申请人未依时与申请人签订交易合同书造成申请人未能投入太阳升经济联合社太阳升幼儿园（看护点）项目经营的损失赔偿……”2018年8月7日，广州市南沙区横沥镇农业办公室向冯淑英作出《关于的复函》（以下简称被诉复函），该复函载明：“……2016年9月23日横沥镇公共资源站经横沥镇政府网站公开招标《太阳升幼儿园（看护点）》项目（项目编号：太阳升村交〔2016〕00001号），中标人为贵方冯淑英女士，按照交易确认书，在中标公示结束后5个工作日后，合同双方应到交易站签订合同，由于贵方原因未按照约定签订租赁合同并缴纳租金，太阳升村亦已通过广东禹优律师事务所发函给贵方，说明按照《中华人民共和国合同法》第94、96条行使合同解除权解除了租赁合同并已函发横沥镇公共资源站，因此该项目已流标。如贵方对结果有异议，可向南沙区人民法院起诉。”冯淑英不服该复函，于2018年10月8日以横沥镇政府为被申请人向南沙区政府申请行政复议，行政复议事项为撤销被申请人作出的复函、责令被申请人重新处理申请人向被申请人提交的《监督理赔申请书》。申请理由为被申请人作出的复函违背事实、被申请人横沥镇政府作为涉案项目的实施主体对冯淑英、太阳升经济联合社的交易负有监督职责。南沙区政府于10月9日依法受理并于当日向横沥镇政府发送行政复议申请书副本及穗南府复字〔2018〕94号《被申请人答复通知书》。2018年11月28日，南沙区政府作出穗南府复决〔2018〕94号《行政复议决定书》，载明：“……被申请人收到涉案申请后依法受理，调查，并将调查结果函复申请人。故被申请人作出的被诉复函，程序合法。综上所述，本府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，本府决定如下：驳回申请人请求撤销《关于的复函》的行政复议申请……”该行政复议决定书同时告知了冯淑英提起行政诉讼的途径及期限，并于12月4日将行政复议决定书送达给冯淑英。冯淑英不服横沥镇政府于2018年8月7日对其作出的《关于的复函》、南沙区政府于2018年11月28日对其作出的穗南府复决〔2018〕94号《行政复议决定书》，诉至原审法院。原审法院认为，《广州市**集体资产交易管理办法》第七条规定：“区农业行政主管部门或者区人民政府指定的机构、镇(街)农业管理机构或者镇人民政府(街道办事处)指定的机构是本辖区内农村集体资产交易的管理机构，履行以下职责：(一)监督农村集体将集体资产交易情况录入农村集体资产信息化监管平台，监管农村集体资产信息化监管平台使用情况;(二)指导农村集体进行交易申请;(三)监督交易的进程以及合同的签订、变更;(四)监督、提示合同期满前的交易申请;(五)监督农村集体资产交易信息公开情况;(六)调查处理交易过程中的相关投诉。”第三十条规定：“农业行政主管部门、交易管理机构或者监察部门接到涉及交易违规的投诉、举报的，应当及时受理，并按有关规定作出处理。”本案中，横沥镇政府具有处理辖区内农村集体资产交易投诉举报的法定职责。横沥镇政府收到冯淑英提交的监督理赔申请后，经调查对其作出《关于的复函》，事实清楚，程序合法，并无不当，原审法院予以支持。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”南沙区政府作为横沥镇政府的上一级人民政府，对冯淑英不服监督理赔申请书的复函提起的行政复议申请有权作出行政复议决定。南沙区政府经过审查，认为横沥镇政府作出的被诉复函认定事实清楚，证据确凿，程序合法，应根据上述规定对被诉复函予以维持。在本案中，南沙区政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项驳回冯淑英请求撤销《关于的复函》的行政复议申请，适用法律不适当，原审法院予以指出。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告冯淑英的诉讼请求。上诉人冯淑英不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实错误，处理结果不当，请二审法院依法予以改判。被上诉人横沥镇政府二审答辩称：一、我镇政府作出的具体行政行为的有关过程和事实。2018年8月6日，我镇公共资源交易站收到冯淑英邮寄的《监督理赔申请书》，申请监督事项：（1）督促被申请人横沥镇太阳升村经济合作社尽快就《农村集体资产资源交易确认书》（太阳升村交〔2016〕00001号）内容与冯淑英签订交易合同书；（2）责令被申请人横沥镇太阳升村经济合作社未依时与冯淑英签订交易合同书造成冯淑英未能依时投入太阳升经济联合社太阳升幼儿园（看护点）项目（编号：太阳升村交〔2016〕00001号）经营的损失赔偿。经我政府农业办调查，2016年10月10日10时在横沥镇公共资源交易站举办的涉案项目由冯淑英竞得。根据《农村集体资产资源交易确认书》（太阳升村交〔2016〕00001号）约定：交易公示期限为2016年10月10日至2016年10月14日，竞得人应当于2016年10月21日前，持本成交确认书到横沥镇公共资源交易站与发包方签订交易合同，不按期签订的视为竞得人放弃交易。其交纳的交易保证金不予退回，由竞得人承担相应的法律责任。公示期满，冯淑英并没有在约定的2016年10月21日前与太阳升经济联合社签订租赁合同，并于2016年11月8日函告我镇公共资源交易站。2016年12月28日14时30分在我镇公共资源交易站举办的太阳升经济联合社太阳升幼儿园（看护点）项目第二次竞投由陈瑞萍竞得。2017年1月6日，陈瑞萍与太阳升经济联合社签订了租赁合同。基于以上事实，我镇政府农业办于2018年8月7日作出被诉复函，回复冯淑英：“太阳升经济联合社太阳升幼儿园（看护点）项目（编号：太阳升村交〔2016〕00001号）已流标。如贵方对结果有异议，可向南沙区人民法院起诉。”并于2018年8月8日邮寄送达申请人。2018年10月6日，冯淑英因不服我镇政府农业办作出的上述复函，向南沙区政府提出行政复议申请：撤销横沥镇政府作出的被诉复函，责令被申请人重新处理。2018年11月28日，南沙区政府作出穗南府复决〔2018〕94号《行政复议决定书》，认为被诉复函认定事实清楚，证据充分，程序合法，据此驳回冯淑英的申请。二、关于冯淑英认为“横沥镇政府恶意促成太阳升经济联合社再次违法招标，太阳升经济联合社将涉案项目进行更改，标的物同为涉案场所，而重新招标，并且程序违法”的问题。1、涉案《监督理赔申请书》的请求事项并不涉及“涉案项目重新招标”的问题，我镇政府针对冯淑英申请事项作出被诉复函并无不当。因此冯淑英上述认为的问题并非本案需要审查的内容。2、冯淑英提交证据“信息公开00006号项目”显示：太阳升村在涉案项目流标后，再次召开“四议两公开”会议决定向横沥镇公共资源交易站申请该项目重新招标。申请重新招标属于太阳升村民主决策的事项，我镇政府依据《广州市**集体资产交易管理办法》履行相关职责，不存在恶意促成、程序违法的事实。3、关于冯淑英认为我镇政府对《监督理赔申请书》处理违法的问题。关于《监督理赔申请书》第一项申请，因冯淑英放弃交易，导致涉案项目交易失败，《农村集体资产资源交易确认书》（太阳升村交〔2016〕00001号）已经失去法律效力。冯淑英时隔一年多再以该确认书主张权利要求与太阳升经济联合社签订合同，没有事实与法律依据。即使该项目合同未能签订亦无法确定责任方，但该项目已于2016年12月28日在横沥镇公共资源交易站举办第二次竞投，已由陈瑞萍竞得并与太阳升经济联合社签订了租赁合同。冯淑英要求“督促被申请人横沥镇太阳升村经济合作社尽快就《农村集体资产资源交易确认书》（太阳升村交〔2016〕00001号）内容与申请人冯淑英签订交易合同书”客观上不可能。关于《监督理赔申请书》第二项申请。《中华人民共和国合同法》第三十二条规定：“第三人采用合同书形式订立合同的，自双方第三人签字或者盖章时合同成立”；第四十二条规定：“当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任：（一）假借订立合同，恶意进行磋商；（二）故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况；（三）有其他违背诚实信用原则的行为。”涉案交易属于农村集体资产交易，招标（要约邀请）、投标（要约）、发中标通知（承诺）属于缔约过程中的行为。交易双方最终没有签订合同，一方面，一方如需追究对方责任，属于追究对方缔约过错责任问题。如冯淑英认为涉案项目交易存在纠纷，属于民事法律关系，可依法向南沙区人民法院提起诉讼。综上，被诉复函事实清楚、适用法律正确，程序合法。原审法院经审理查明事实后驳回上诉人的诉讼请求并无不当，上诉人上诉称“原审判决错判、乱判、颠倒事实的真相”缺乏事实和法律依据，应当驳回上诉，维持原判。被上诉人南沙区政府二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚。从农村集体资产资源交易确认书、涉案催告函等证据证明，上诉人未在交易确认书要求的签约期内及律师函催告的期限内签约。与太阳升经济联合社未签订涉案项目合同的主要原因，在于上诉人怠于履行签约义务。被上诉人横沥镇政府根据调查结果认为太阳升经济联合社不存在《广州市**集体资产交易管理办法》第三十一条第（六）项规定的违法行为，具有事实根据和法律依据。被上诉人横沥镇政府收到涉案申请后，对上诉人所述事项进行调查取证，并作出被诉复函，将调查结果告知上诉人。上诉人认为被上诉人未履行农村集体资产交易监督管理职责，缺乏事实和法律依据。原审法院认为被上诉人依法受理行政复议申请并作出复议决定，驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，证据确凿。二、原审判决适用法律正确。原审法院查明事实后，根据行政诉讼法第六十九条的规定，依法判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律正确、程序合法。综上，请求法院依法维持原判。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据《广州市**集体资产交易管理办法》第七条（六）项、第三十条的规定，横沥镇政府具有处理辖区内农村集体资产交易投诉举报的法定职责。横沥镇政府收到冯淑英的涉案监督理赔申请后，依法进行了调查，并将调查的结果告知了冯淑英，已经履行了调查核实农村集体资产交易投诉举报事项的法定职责。原审法院认为复议机关南沙区政府适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项驳回冯淑英请求撤销《关于的复函》的行政复议申请，属于适用法律不当，应适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，于法有据。冯淑英关于撤销被诉复函及行政复议决定的诉讼请求不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人冯淑英负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇一九年十一月二十八日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚