辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终663号上诉人（一审原告）滕毓洲，男，1964年3月9日出生，汉族，住址大连经济技术开发区。上诉人（一审原告）曹景波，女，1970年8月25日出生，汉族，住址大连经济技术开发区。被上诉人（一审被告）大连金普新区管理委员会，住所地大连经济技术开发区金马路199号。法定代表人**宇，该管委会主任。委托诉讼代理人王博，大连金普新区大李家街道办事处工作人员。委托诉讼代理人孙爱萍，辽宁竞业律师事务所律师。被上诉人（一审被告）大连金普新区大李家街道办事处，住所地大连经济技术开发区大李家镇大李家屯。法定代表人刘凤斌，该街道办主任。委托诉讼代理人王博，大连金普新区大李家街道办事处工作人员。委托诉讼代理人孙爱萍，辽宁竞业律师事务所律师。上诉人滕毓洲、曹景波因诉大连金普新区管理委员会（以下简称金普新区管委会）、大连金普新区大李家街道办事处（以下简称大李家街道办）履行行政协议一案，不服大连市中级人民法院作出的（2018）辽02行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2019年9月24日组织各方当事人进行询问。上诉人滕毓洲、曹景波，被上诉人金普新区管委会及大李家街道办的共同委托诉讼代理人王博、孙爱萍到庭参加询问。一审法院经审理查明，2010年10月12日，大连金州新区土地房屋局作出大开国土动通（2010）29号《动迁通告》，主要内容为：“因万达金石国际旅游度假区和全运会比赛项目建设需要，管委会决定对该用地内的大李家街道、得胜街道的部分居民、企业及建筑物实施动迁。一、动迁范围：万达金石国际旅游度假区和全运会比赛项目用地内的大李家街道石槽村、正明寺村、大岭村胡家屯居民、企业及相关建筑物，得胜街道东金村一家企业。二、动迁安置政策：居民动迁执行大开管发（2004）16号《大连经济技术开发区农村住宅房屋拆迁管理办法》（以下简称16号文件），企业动迁执行大开管发（2005）8号《大连经济技术开发区非住宅房屋拆迁管理办法》及管委会确定的相关政策。三、拆迁单位：大连经济技术开发区大李家街道办事处、大连经济技术开发区得胜街道办事处分别负责本辖区的动迁工作。四、拆迁时间：自2010年10月12日至2011年6月30日。五、居民安置地点：大李家动迁住宅小区。”滕毓洲系大连金普新区大李家街道（原大连经济技术开发区大李家街道）石槽村村民，与曹景波系夫妻关系。2011年9月23日，大李家街道办的工作人员对滕毓洲位于石槽村的房屋进行测量，形成《居民住宅测量记录表》。据该表记载，房屋面积为70平方米，性质为住宅，等级为一等，备注栏中注明此房为2008年村镇批宅基地（许可证）。同日，滕毓洲作为乙方与甲方大连经济技术开发区大李家街道动迁办公室（以下简称大李家街道动迁办）签订《合同书》，主要内容为：“根据开发区万达项目工程建设的需要，经开发区规划部门和房屋拆迁管理部门批准，甲方现将乙方现有住宅住房拆迁。第一条：甲方对乙方的拆迁补偿安置以户为单位，拆迁补偿安置方式分为（A）房屋产权置换和（B）货币补偿两种，乙方自愿选择的拆迁补偿方式为：A。第二条：乙方选择货币补偿方式，同意按照16号文件有关规定及（/）评估报告确定的补偿金额核算补偿，补偿金额为（/）。第三条：乙方凡选择房屋产权置换方式，本次安置地点为：大李家街道动迁楼三期。乙方同意按照抓阄方式确定安置楼房号。乙方以抓阄方式确定楼号以后，应自甲方通知办理结算之日起一个月内结清房款差价，逾期甲方有权另行处理乙方抓阄确定的楼号。第四条：凡选择房屋产权置换，过渡周转期间为2.5年。乙方自行安排住处的，周转期间，甲方按规定向乙方发放过渡周转补助费，标准为每月700元。若甲方不能按时提供安置用房，致使过渡期间超过2.5年，每逾期一个月，甲方向乙方发超期费每户每月300元。第六条：根据工程建设周期的要求，乙方签订本协议后，必须在2011年9月29日前搬出原房。甲方按规定发给乙方速迁费每户2000元。第八条：乙方搬出原房，甲方向乙方发放搬家费。房屋产权置换的搬家费为每次为500元。第十条：如乙方具有以下情形，一经查证属实，本合同作废无效。如乙方房屋已被拆除，乙方同意甲方按照评估价格给予补偿。1.在动迁区域外有产权房，为多次享受动迁待遇而隐瞒的；2.弄虚作假，提供虚假的产权凭证或者婚姻登记及相关材料的；3.其他违反开发区动迁政策及其他相关法律法规的行为。第十一条：本合同自甲乙双方签章（签字或盖章）之日生效。合同生效后，甲乙双方均不得擅自修改或解除合同。合同中如有未尽事宜，应按照16号文件执行。经甲乙双方共同协商，可作出补充协议。补充协议与本合同具有同等效力。”本案庭审中，滕毓洲和曹景波自认其家里有三口人，前述被动迁的正房为三间。对于前述被动迁房屋有无房屋权属证书或者建设审批手续的问题，滕毓洲称，“村里批房时，我在外地出差，我回来时，批房工作已经结束，我去镇里找，让我去区里找，区里说给我弄好了，又让我去镇里，镇里又让我去村里，我去村里进行了抓阄，我在村里住了两个月，就告诉我要拆迁。”“村里通知我盖房子，所以我认为手续是办完了。”大李家街道办则称，“在2008年批建的房屋中，确实有一部分是没有发产权证或宅基地证，但是他们都有相应的审批手续，原告的房屋找不到相应的审批手续。”另查明，16号文件第三条规定：“。。凡由管委会支付拆迁补偿费的农村住宅房屋，由所在镇、街道动迁办或者开发区动迁所担任拆迁人。”第十五条第二款规定：“拆迁补偿坐地户和外迁户的房屋须持有开发区土地、房产部门核发的宅基地证和产权证（下称两证），大孤山村、红星村和得胜、大李家镇、新港工作处的坐地户持有金州区发给的两证须经开发区土地、房产部门认证。两证名和户口名要一致。”第十九条第一款规定：“被拆迁房屋的用途和建筑面积以两证或者建房批准文件的记录为准。”第二十条规定：“凡未经规划、土地部门批准的违章建筑，拆迁时不予补偿。”第二十三条规定：“房屋产权置换安置规定（一）根据被拆迁人原有正房的间数及同一宅基地内人口、辈分情况进行安置。其安置原则如下：。3.凡原有正房二间至二间半、四口人的或凡原有正房三间（含三间）以上、三口人的安置楼房为二居室（62至66平方米）；。（二）按上述安置标准，坐地户的正房面积兑顶应安置楼房面积。正房兑顶楼房剩余面积，每平方米一等补偿500元。拆迁人提供的楼房超出应安置标准的上线部分，每平方米按1500元结算楼价。（三）应安置一居室、一居室半、二居室的允许增加一室；。增加居室面积有正房的允许兑顶，无正房兑顶的按每平方米1500元结算楼价。”再查明，2014年6月23日，国务院作出《关于同意设立大连金普新区的批复》，同意设立大连金普新区。2015年8月4日，金普新区管委会正式挂牌成立，其辖区范围包括原大连经济技术开发区大李家街道石槽村。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款和第六款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款、第二十一条规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。本案中，金普新区管委会作为经国务院批准设立的国家级开发区管理机构，依法具有对被征收的集体土地上的房屋权利主体给予相应补偿的法定职责。案涉《合同书》的签订主体虽系原大李家街道动迁办，但由于该动迁办和大李家街道办均不具有法律、法规或者规章的授权，故依照前述规定，案涉《合同书》应当视为是基于原大连经济技术开发区管理委员会的委托而签订。因此，案涉《合同书》的相应法律责任现应由金普新区管委会承担。金普新区管委会关于其不是本案适格被告的主张，与前述法律规定相悖，不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。本案中，案涉《合同书》是行政机关基于行政管理职权，在实施集体土地征收工作中签订的，属于前述规定的土地房屋征收补偿协议的行政协议范畴。对金普新区管委会关于本案不属于人民法院行政诉讼受案范围的主张，亦不予支持。行政协议兼有行政性和合同性，人民法院在审查行政协议案件时，既应当适用行政法律规范，也可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案系要求履行案涉《合同书》的行政案件，在审查滕毓洲、曹景波的主张是否成立之前，应当对案涉《合同书》是否合法进行审查。从现已查明的事实看，案涉《合同书》是行政机关在实施集体土地征收工作中，由征收人与被征收人在16号文件确定的安置补偿方案的基础上协商达成的合意，故滕毓洲、曹景波要求履行案涉《合同书》，人民法院应当根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定、16号文件的规定以及案涉《合同书》的约定进行审查。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡镇人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。据此，农村村民建设住宅，需要履行相应的法定程序。本案中，实际行使县级、乡镇级人民政府管理职能的金普新区管委会及大李家街道办均否认滕毓洲、曹景波的案涉住房履行了相应的建设审批手续。而从滕毓洲、曹景波的陈述看，亦无法证明案涉住房履行了村民会议讨论、乡镇人民政府审核或者批准等法定审批程序，故案涉住房不符合16号文件确定的补偿条件，案涉《合同书》缺乏法律依据，明显违法，应属无效。滕毓洲、曹景波诉请履行该《合同书》缺乏合法的事实依据，不予支持。此外，根据16号文件的相关规定，拆迁人应当核实被拆除房屋的所有权证、宅基地使用证等相关情况。本案中，金普新区管委会及大李家街道办事先对案涉房屋情况未作核实，仅凭滕毓洲、曹景波陈述和主观臆测即签订了案涉《合同书》，对案涉争议的发生明显存在过错，对此予以指正，并酌定由被告负担本案部分案件受理费。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十九条规定，当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条第一款规定，原告或者第三人不能自行收集，但能够提供确切线索的，可以申请人民法院调取下列证据材料：（一）由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料；（二）涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料；（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。本案中，为证明案涉住房的房屋、土地审批情况，滕毓洲、曹景波申请法院对石槽村、大李家街道办、当地县级政府土地管理部门的相关工作人员进行调查。由于滕毓洲、曹景波建设案涉住房是否履行了村民会议讨论、乡镇政府审核或者批准等法定审批程序，应由村集体经济组织或者村民委员会、乡镇政府、县级政府土地管理部门等有权单位而非其工作人员个人予以认定，故滕毓洲、曹景波的该项申请不符合法律规定，不予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回滕毓洲、曹景波要求履行其与大李家街道动迁办于2011年9月23日签订的《合同书》的诉讼请求。案件受理费3800元，由滕毓洲、曹景波负担1900元，金普新区管委会负担1900元。上诉人滕毓洲、曹景波上诉称，二上诉人系大李家街道坐地户，因无房经相关部门批准在石槽××许家屯规划的宅基地上建造3间共70平方米房屋。2011年9月23日大李家街道办测量房屋后与上诉人签订动迁合同，约定对上诉人进行产权置换。此后双方办理了原房屋交接手续，大李家街道办也按约定支付700元/月的补助费。2016年6月，大李家街道办分两批安置了回迁居民，上诉人的左邻右舍均被安置上楼，但始终未对上诉人进行回迁安置。大李家街道办出具的回迁单上已注明涉案房屋所占土地系村镇办许可证上的土地，被上诉人现主张上诉人的房屋不属于该许可证范围内，但其没有提供任何事实根据，应当承担举证不能的法律后果。即使上诉人在批准的宅基地上所建的房屋不在原集体宅基地的名单上，也是被上诉人工作失误造成，一审法院在未调查取证的前提下驳回上诉人的诉请显然错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判被上诉人履行房屋产权置换合同。被上诉人金普新区管委会、大李家街道办答辩称，土地申领需依程序进行，由村民申请后，村里讨论公示，再填报审批表报至镇政府，三级审批后才符合宅基地申请。案涉房屋未履行正常审批手续，不符合法律规定，也不符合16号文件规定的条件。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院认为，滕毓洲、曹景波在起诉状中载明的诉讼请求为：判令被告依法履行房屋产权置换合同。本案的焦点问题是涉案房屋产权置换合同是否有效，应否继续履行。因行政协议同时具有“行政性”和“合同性”的两面性，故对于行政协议是否无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定，但首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，即依照行政诉讼法第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”的标准进行严格判定。行政协议是行政机关基于行政裁量权与行政相对人协商一致而形成，在不存在无效情形时，行政主体和行政相对人必须全面遵守和履行行政协议约定的各项义务。行政优益权的行使必须符合法律规定，非因公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除合同。本案中，滕毓洲、曹景波主张其在各自村集体从未分过宅基地，其名下亦没有任何住房；2008年经参与村里统一抓阄分得一块宅基地，在该宅基地上建设三间住房共计70平方米，为其家庭唯一住房。2010年该房屋所占集体土地被纳入征收范围，滕毓洲作为家庭代表于2011年9月与大李家街道动迁办签订涉案《合同书》。现金普新区管委会主张因滕毓洲建设住宅没有取得用地审批手续，且涉案《合同书》缺少必备条款，导致合同不成立，故对双方均无约束力，从而拒绝履行涉案《合同书》。滕毓洲则主张2008年申请宅基地时，其因在外地出差错过了正常的申请和审批程序，至其回到村里得知情况后，先后找到村里、镇里及开发区土地局，连续找了14天，最后工作人员让其回去等消息，后来村里告知其宅基地申请获批，并与其他村民一起交了建房押金5000元，经过抓阄后在村里指定的宅基地上按照村里要求盖了三间共计70平方米的住房。由于书面审批手续系由相关土地管理部门出具并存档，故不宜仅以没有书面审批手续为由否定村民唯一住宅的合法性。在相关经办的工作人员不同意向滕毓洲个人出具证实材料的情况下，滕毓洲、曹景波无法举证证明其用地取得相关审批部门的同意，其向一审法院书面申请向相关经办人员核实情况，并告知了相关经办人员的单位、姓名及电话，一审法院应当向相关经办人员调查核实当时的实际情况，以便查清是否存在当时经办的工作人员口头同意并通知村里，但没有补办书面审批手续的情形。另外，本案可以追加石槽村委会作为第三人，以便查清当时指定宅基地建房的相关案件事实。至于金普新区管委会主张涉案《合同书》因缺少必备条款而不成立的理由，因该《合同书》系征收人提供的制式合同，虽然合同条款中未明确约定置换房屋的具体户型、楼号、面积及款项结算数额，但合同第三条约定了后续确定的方法，实践中其他被征收人签订的同种合同也未影响效力及实际履行，且金普新区管委会已经实际履行合同第四条的规定，向滕毓洲支付过渡期补助费每月700元，故金普新区管委会的该项主张不能成立。一审法院认定涉案《合同书》无效而驳回滕毓洲、曹景波诉讼请求的依据不足。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二款的规定，裁定如下：一、撤销大连市中级人民法院（2018）辽02行初85号行政判决；二、发回大连市中级人民法院另行组成合议庭重审。审判长 李 蕊审判员 曹丽华审判员 李 明二〇一九年十一月十八日法官助理张馨予书记员倪弘毅（代）