四川省南充市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）川13民初146号 原告：南充合府置业有限公司，住所地：四川省南充市高坪区江东中路七段340号、342号附1号。 法定代表人：张与，董事长。 委托诉讼代理人：张建林，四川同鼎益律师事务所律师。 委托诉讼代理人：龚立，四川同鼎益律师事务所律师。 被告：南充市自然资源和规划局，住所地：四川省南充市市政府新区2号楼。 负责人：陈正泽。 委托诉讼代理人：李杰，重庆百君律师事务所律师。 被告：南充市高坪区人民政府，住所地：南充市高坪区阳春路2号。 法定代表人：陈多平，区长。 委托诉讼代理人：毛叶兵，四川助民律师事务所律师。 原告南充合府置业有限公司（下称合府公司）诉被告南充市自然资源和规划局（下称自规局）、南充市高坪区人民政府（下称高坪区政府）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告合府公司的委托诉讼代理人张建林、龚立、被告自规局的委托诉讼代理人李杰、被告高坪区政府的委托诉讼代理人毛叶兵到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 合府公司向本院起诉请求：1、请求判令确认原告不应当向被告支付被告所主张的南充市国有建设用地使用权出让合同项下土地出让金所涉的违约金3786.8044万元；2、请求判令被告立即退还原告于2019年3月20日缴纳的违约金保证金3786.8044万元；3、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：2018年8月22日，案外人袁峰通过公开竞拍的方式竞得南充市高坪区江东新区二期Ｂｅ-1-4地块国有建设用地使用权，并于2018年9月2日与自规局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2018年9月26日，原告与自规局签订《国有建设用地使用权出让合同补充条款》，原告与自规局共同确认，案涉土地使用权受让人由案外人袁峰变更为原告，原土地出让合同所涉全部权利、义务由原告享有和承担。以上相关协议签订后，原告在履行合同过程中，发现案涉土地存在土地南北两侧道路未修建、土地四周无排污排水管道、场地内有未拆除的电杆、天然气管道、污水井以及仍在使用的公共道路等情况、原告随即将相关情况向被告及相关职能部门请示汇报，希望能尽早妥善处理相关问题，加快土地所涉项目推进。原告在与高坪区政府相关部门（包括土地出让及棚改领导小组）共同对相关情况核实后，高坪区政府确认该宗地临界处仍然存在有未拆除电力杆线、污水井等，延误了交地时间，随后高坪区政府对宗地电力杆线、污水井进行拆除，并于2019年1月22日才达到“净地”交付条件。鉴于以上原因，高坪区政府致函南充市国土资源局，确认了上述事实，并在函件中提出：按照“尊重实际、诚信守信”的原则，经我区与合府公司协商，同意将该宗地交付时间及缴清土地出让价款时间，调整至2019年2月22日前。现特请贵局同意上述时间调整方案，并与合府公司签订土地出让补充协议重新进行约定。但截止原告起诉之日，自规局仍未与原告签订土地出让补充协议重新约定土地交付时间及缴清土地出让价款的时间。故原告认为，被告高坪区政府未按相关规定，向原告交付“净地”，已经构成违约，应当向原告承担相应责任。原告已于2019年1月16日缴清案涉土地出让金，已履行完毕相关义务，但自规局却仍以原告未按土地出让合同约定时间支付土地出让金为由，要求原告承担迟延支付土地出让金所产生的违约金，并且拒绝为原告办理案涉土地的土地使用权证，导致案涉土地开发工作无法继续推进。为推动案涉土地开发工作，早日建成“宜居高坪”，同时，也为促使原告健康发展，尽可能减少损失，原告于2019年3月18日向自规局送交《合府公司关于提供保证金担保、商请尽快办理江东新区二期Ｂｅ-1-4地块土地使用权证、加快项目开发进度的函》，原告建议希望先行搁置土地违约金争议，并按目前自规局所统计的土地违约金金额提供同等金额保证金作为担保，自规局尽快将土地使用权证办至原告名下，以利于原告积极推动项目建设。土地违约金具体问题待相关方协商后依法解决，保证金届时根据最终处理结果多退少补。其后，自规局亦同意原告建议，核算案涉土地违约金为3786.8044万元，并要求原告将违约金对应等额保证金转入市财政局所提供的账户中，保证金由市财政局暂收暂存。原告于2019年3月20日向该账户转入3786.8044万元保证金。原告认为，被告向原告交付的土地不符合我国关于出让土地必须达到净地标准的相关规定，原告不应向被告支付违约金，被告应当退还原告所缴纳的全部保证金。 审理过程中，合府公司于2019年9月16日撤回其在本案提出的第一项诉讼请求，即“请求判令确认原告不应当向被告支付被告所主张的南充市国有建设用地使用权出让合同项下土地出让金所涉的违约金3786.8044万元”。 自规局答辩称，1、原告诉讼请求无事实和法律依据，诉讼请求不能成立。2018年8月10日，袁峰参加拍卖，服从拍卖文件等各种文书，承诺经认真阅读拍卖文件，对文件均无异议，承诺严格按照文件按期缴纳土地出让金，若未按时交纳，承诺按照日千分之一计算违约金。出让合同对土地出让金和违约金的缴纳有明确约定。后，土地受让人变更为原告，袁峰签订的合同由原告履行，一切经济法律责任由原告承担。但是原告并未按时缴纳土地出让金，经被告多次催告，原告缴纳了部分。2019年3月20日，原告向被告缴纳了与违约金相同的滞纳金作为办理登记的保证。原告缴纳的保证金系对违约行为的保证金，不应退还。2、原告主张的事由与客观事实不一致。原告主张案涉土地有未拆迁的排水管道等与客观事实不符。按照出让须知规定及出让合同约定，土地南北两侧道路并非被告的约定义务，被告也未对原告进行任何承诺，且土地周围交通便利，不存在影响交通的问题。江东大道标美路段建设时对排水排污等进一步加强，不存在因排水排污等问题影响开发利用。案涉土地拍卖前已经告知竞买人现场查看，竞买人并未提出异议，视为对土地现状予以确认。经我方现场查看，并无原告所称的问题，且原告早已对土地进行开发。2019年6月，被告再次组织人员现场查看，原告主张的电线杆离案涉土地数米远，并不影响土地开发使用。经现场勘验，预留道路完全满足使用。被告交付土地符合动工条件。按照出让合同及补充条款的约定，在原告交款后被告在30日内交付土地，应当是先交款再交地。我方在整个土地出让过程中不存在任何违约行为。3、原告违反合同约定应当承担相应责任，按每日千分之一计算违约金。 高坪区政府答辩称，高坪区政府不是本案适格的诉讼主体，更无责可言。合府公司违反合同约定，迟延交付土地出让金，依约依规应承担违约责任。自规局的履约行为，高坪区政府的配合交地行为均无违约或不当之处，合府公司诉称理由不能成立。 经本院审理查明，2018年8月1日，南充市国土资源局（下称市国土局）、南充市公共资源交易中心发布《南充市国有建设用地使用权出让公告》，拟对江东新区二期Ｂｅ-1-4地块的国有建设用地使用权进行出让。2018年8月，南充市公共资源交易中心对外发布《国有建设用地使用权拍卖出让须知》：1、经南充市人民政府六届第42次常务会议审议通过，决定以拍卖方式出让高坪区江东新区二期Ｂｅ-1-4地块的国有建设用地使用权；2、宗地内的场地平整、用水、用电和交地后的青苗、树木补偿等概由竞得人自行负责。本宗地实行现状出让。宗地内场地平整和弃土以及其他附着物的清理由竞得人自行解决，费用自理；宗地内外项目开发建设所涉及的地质灾害治理等各种工程由竞得人自行解决，费用自理；宗地用地红线内的地下管线及相关隐蔽设施原则上在出让前必须进行搬迁，若土地出让时未发现的，由出让人进行拆迁（或搬迁），但竞得人不能以此为理由追究出让人违约责任或拒绝接受土地。高坪区政府负责将施工用水、用电接至宗地片区附近；3、本次拍卖地块竞买保证金为人民币14000万元（壹亿肆仟万元整），须在截止时间2018年8月21日16时前交纳至指定任一保证金账户均可；4、竞得人在签署《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》后30日内，向指定帐户缴纳全部土地成交总价款的50%，余款于成交之日起90日内缴清。本宗地约定分期支付土地出让价款，竞得人在约定时间内缴清土地出让价款的，不支付资金利息，竞得人未在约定时间内缴清分期土地价款的，受让人在支付第二期及以后各期国有建设用地使用权出让价款时，同意按照支付第一期土地出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率，向出让人支付利息。竞得人在签订《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》后10个工作日内必须和出让人签订《国有建设用地使用权出让合同》；5、拍卖宗地即日起在宗地现场展示，竞买人在拍卖宗地展示期间到南充市公共资源交易中心网站下载文件并自行踏勘，详细了解宗地的有关情况。地面设施及地下水、电、气、给排水等地下设施、埋藏物等情况由竞买人自行到相关部门了解核实。一经报名申请参与竞买，则表示对拍卖宗地的所有现状予以认可；6、申请人竞得土地后拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容，但不得有实质性转让行为（联合竞买／成立新公司的，其公司章程里股份分配必须与竞买申请时的出资比例一致）。在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，根据签订的《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》和《出让合同》，由竞得人提出申请，经出让人审核同意后，签订《国有建设用地使用权变更协议》，竞得人凭《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》、《出让合同》和《国有建设用地使用权变更协议》等资料直接办理土地登记手续。 案外人袁峰参与案涉国有建设用地使用权的竞拍，在交纳竞买保证金14000万元并以成交金额689187735元，竞得高坪区江东新区二期Ｂｅ-1-4地块国有土地使用权114.6735亩后，2018年8月22日，与南充市公共资源交易中心签订的《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》上由受托人王玉竹签名捺印。 2018年9月2日，袁峰作为受让人与市国土局作为出让人签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：511300-××8-031）约定，1、合同项下出让宗地编号为511300-××8-ｂ-12，宗地面积为76449平方米，坐落于江东新区二期拟出让Ｂｅ-1-4地块；2、出让人同意在2018年12月22日前将出让宗地交付给受让人，受让人自行负责宗地内场地平整，周围基础设施达到宗地出让文件告知的条件，高坪区政府配合市国土局交地；3、国有建设用地使用权出让年期为居住70年，商业40年；4、本合同项下宗地的定金为140000000元抵作土地出让价款；5、本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为689187735元，受让人同意按以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期，344593867.50元，付款时间：2018年9月22日前。第二期344593867.50元，付款时间：2018年11月22日前；6、受让人不能按时支付出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算；7、补充条款，本宗地约定分期支付土地出让价款，受让人在约定时间内缴清土地出让价款的，不支付资金利息，受让人未在约定时间内缴清分期土地价款的，受让人在支付第二期及以后各期国有建设用地使用权出让价款时，同意按照支付第一期土地出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率，向出让人支付利息。本宗地实行现状出让。宗地内场地平整和弃土以及其他附着物的清理由受让人自行清理解决，费用自理；宗地内外项目开发建设所涉及的地质灾害治理等各种工程由受让人自行解决，费用自理；宗地用地红线内的地下管线及相关隐蔽设施原则上在出让前必须进行搬迁，若土地出让时未发现的，由出让人进行拆迁（或搬迁），但受让人不能以此为由追究出让人违约责任或拒绝接受土地。高坪区政府负责将施工用水、用电接至宗地片区附近。 2018年9月4日，合府公司成立，并于2019年1月8日取得《营业执照》。 2018年9月6日，合府公司向高坪区政府提交《关于高坪区江东新区二期Ｂｅ-1-4地块相关问题的请示》，提出在涉案宗地的前期各项工作中，发现存在如下问题：1、由于该地块南北两侧道路未修建，南侧道路过往居民出行均途径该场地内，影响施工。另外道路标高未定，航空限高数据未明确，无法进行规划方案设计，严重影响后续相关工作进程。 2、由于地块四周无可供接入的排污排水管道，无法对污水雨水进行处理。3、场地内未拆除的电杆、未迁移的坟墓、天然气管道、自来水、污水井、建渣等（详附件）因不清楚设施所属，不能擅自处置，将影响后续工作开展。 2018年9月25日，合府公司向市国土局提出申请，将涉案《国有建设用地使用权出让合同》中的受让方变更为合府公司，以合府公司名义与市国土局签订该地块的《土地出让变更合同》。2018年9月26日，合府公司作为受让人与市国土局作为出让人签订的《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》约定，经双方协商对原编号为511300-××8-031（合同编号）土地出让合同变更如下：一、受让人由袁峰变更为合府公司。二、袁峰签订的原编号为511300-××8-031（合同编号）土地出让合同由合府公司履行，一切经济、法律责任由合府公司承担。 2018年10月9日，合府公司向高坪区政府提交《关于高坪区江东新区二期片区Ｂｅ-1-4地块相关问题的报告》，提出：1、涉案地块属于坡地项目，施工难度大，且由于场地限制，地块北面市政规划道路未施工。场地内无修建生活区、办公区位置，给公司工程建设造成一定难度。为加快本地块工程建设进度，请求在地块北面修建一条6米宽临时施工道路，在道路旁的规划绿地中修建生活办公区（详附图）。2、地块中现有道路一条，是附近居民的进出必经道路，老百姓现三班倒看守，阻止公司封闭现场，并且老百姓进出施工现场存在重大安全隐患，公司请求地块的南北两侧规划道路临江东大道处的绿化带开口，以方便居民进出，消除安全隐患（详附图）。3、该地块拆迁居民说地块上的条石和建渣属他们所有，要求给予保留和提供材料或承包部分小工程，请政府协调解决。 2018年10月18日，南充市国土资源局高坪分局复函合府公司《关于高坪区江东新区二期Be-1-4号地块相关问题的复函》，除提到高坪区江东新区二期Ｂｅ-1-4地块属现状出让，地块内无合府公司在文件中提到的未拆除的电杆、天然气管道、自来水等问题外，还提出合府公司已经拖欠第一期土地出让价款20459.3868万元，要求该公司尽快按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定缴纳土地出让价款和违约金，否则将按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定追究合府公司相关责任。收到南充市国土资源局高坪分局这一复函后，合府公司于2018年10月22日回复南充市国土资源局高坪分局，回复中载明：1、一、2018年9月17日，我司向高坪区政府和贵局提交了《关于高坪江东新区二期Be-1-4号地块相关问题的请示》（合府置（2018）3号）附件1。随后，相关部门就我司提出的场地内天然气管道问题进行了处理。但文件提出的未拆除的电杆、电线、变压器、盐水管道、场地内的坟地未迁移等相关问题仍未得到解决。二、2018年10月10日，嘉东指挥部主管领导组织相关部门及我司召开了一次协调会，会议就我司提出的场地内存在的坟地及原报告所提到的电杆、电线、变压器、盐水管道、提升泵的拆除进行了协调。三、2018年10月11日，高坪区政府主管领导及嘉东指挥部主管领导到地块现场组织开展了现场会，对我司提出的场地内存在的相关问题进行实地查看、现场处置、贵局相关领导也参加了此次现场会。四、截止目前，场地内仍有电杆、电线及盐水管未拆除（附件2：现场图片）。五、按照《国有建设用地使用权出让合同》，虽然地块内仍存在未解决的问题，即地块未达到合同约定的交地条件，但我司仍将履行合同约定内容，支付第一期土地出让价尾款20459.3868万元。 2018年11月27日，市国土局向合府公司发出《关于催缴土地出让价款的函》载明，截止2018年11月22日，合府公司拖欠一、二期土地出让价款共计49459.3867万元，要求该公司尽快按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定缴纳土地出让价款和违约金，否则将按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定追究合府公司相关责任。 因合府公司未按期缴纳地出让价金，市国土局委托四川英特信（南充）律师事务所强春艳律师分别在2018年12月10日和2018年12月13日，向合府公司发出律师函，除要求合府公司交清土地出让金并支付迟延付款的违约金和分期付款利息外，还要求合府公司立即指派专人办理接受土地事宜。 2018年12月21日，高坪区政府将涉案宗地实际交付给合府公司，合府公司同意接受。 2019年1月25日，高坪区政府向市国土局出函（高府函【2019】7号），载明“我区委托贵局出让的江东新区二区Be-1-4地块，于2018年8月22日公开拍卖出让，宗地使用权由袁峰以68918.7735万元竞得。宗地出让后，竞得人成立了合府公司负责对该宗地进行开发建设，该司与我区土地出让及棚改领导小组一道对宗地情况进行核查，发现该宗地临界处仍然存在有未拆除电力杆线、污水井等，延误了交地时间，随后我区对宗地电力杆线、污水井进行拆除，并于2019年1月22日达到“净地”交地条件。鉴于上述原因，按照“尊重实际，诚实守信”原则，经我区与合府公司协商，双方同意将该宗地交地时间及缴清土地出让价款时间调整至2019年2月22日前。现特商请贵局同意上述时间调整方案，并与合府公司签订土地出让补充协议重新进行约定。”2019年9月9日，高坪区政府撤销前述高府函【2019】7号文件。 2019年3月18日，合府公司向自规局发函《合府公司关于提供保证金担保、商请尽快办理江东新区二期Ｂｅ-1-4地块土地使用权证、加快项目开发进度的函》，提出该公司认为高坪区政府交付土地存在一定瑕疵，合府公司对缴纳土地出让金所涉及的违约金持有异议。公司已于2019年1月16日缴清全部土地出让金，但相关土地项目建设工作仍然无法推进，同时，因2019年4月1日起，全国将统一执行《建筑结构可靠性设计统一标准》，若不能在2019年4月1日前办理土地使用权证、规划许可证和施工许可证等相关证照，新标准的执行将导致我司原有规划、设计方案全部失效作废，这势必导致我司建设成本的大幅度上涨。商请，先行搁置土地违约金争议，并按自规局所核算的土地违约金的数额提供同等金额保证金，尽快将土地使用权证办至合府公司。土地违约金具体问题待相关方协商后依法解决，保证金届时根据最终处理结果多退少补。 2019年3月20日，合府公司向南充市财政局转账3786.8044万元的违约保证金。同日，市国土局出具收据收到合府公司违约保证金3786.8044万元（江东新区二期Ｂｅ-1-4地块）。 2019年3月26日，就涉案宗地，合府公司办理了《不动产权利及其他事项登记》。 除2018年8月21日缴纳14000万元的竞买保证金外（该14000万元后转为土地出让金），合府公司还分别于2018年10月25日缴纳土地出让金54593868元；2019年1月14日缴纳土地出让金143108122.15元；2019年1月16日缴纳土地出让金351485744.85元。 另查明，因南充市机构改革，将市国土局、市城乡规划和测绘地理信息局的职责，以及市发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，市水务局的水资源调查和确权登记管理职责，市林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建自规局，作为市政府工作部门。不再保留市国土局、市城乡规划和测绘地理信息局。 认定上述事实，有《国有建设用地使用权拍卖出让须知》、《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、合府公司交纳国有建设用地土地出让金的《四川省土地出让金专用票据》、《高坪区国有建设用地交地确认书》、律师函及各方当事人陈述等为据。 本院认为，袁峰与市国土局签订涉案《国有建设用地使用权出让合同》后，经合府公司与市国土局协议将受让人由袁峰变更为合府公司。涉案《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》系当事人真实意思表示，不违反法律法规禁止性规定，合法有效。 2019年3月，因机构改革，将市国土局、市城乡规划和测绘地理信息局的职责，以及其他局的相关职责整合，组建了自规局，市国土局不再保留，市国土局在本案的权利义务由自规局承继。 虽然在案涉《国有建设用地使用权出让合同》中载明“高坪区政府配合市国土局交地”，但该《国有建设用地使用权出让合同》系合府公司与市国土局签订，故合府公司与市国土局才是合同的双方当事人，高坪区政府并非案涉《国有建设用地使用权出让合同》的当事人，本案系合同之诉，因此高坪区政府不是本案适格的被告。 合府公司是因迟延缴纳土地出让金而缴纳了违约保证金，该公司缴纳违约保证金的目的是为将来可能承担迟延缴纳土地出让金的违约责任提供担保。从审理查明的情况看，在合府公司缴纳违约保证金时该公司已经交清了涉案土地的全部出让金，在土地权属证书办理完毕后，合府公司和自规局的主要合同义务已经履行完毕。在此情形下，按照诚实信用原则，自规局应当积极主张权利，向合府公司主张要求其承担违约责任，将收取的保证金用作抵偿违约金，进行结算，及时了结自规局与合府公司就案涉土地所涉及到的土地出让金的违约纠纷，而本案中，并无证据证实自规局在案涉土地的权属证书办理完毕后已经明确告知过合府公司，将该公司缴纳的保证金收为违约金，或者向合府公司主张权利，要求其承担违约责任，支付违约金，自规局怠于行使权利，阻止保证金和违约金的结算，依据《中华人民共和国合同法》第四十五条第一款之规定，视为退还保证金的条件已经成就，故本院对合府公司在本案中主张退还保证金的诉讼请求予以支持。合府公司提出的未达到“净地”交付条件和不安抗辩，主要是针对其应否承担迟延交付土地出让金的违约责任而言，因自规局在本案中并未提出反诉向合府公司主张违约责任，因此该事实不属于本案审查的范围，本案对此不予处理，自规局可另行主张权利。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款、和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下： 一、南充市自然资源和规划局于本判决生效之日起三十日内退还南充合府置业有限公司违约金保证金3786.8044万元。 二、驳回南充合府置业有限公司的其他诉讼请求； 如未按本判决确定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费231140元，由南充市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  谭世蓉 审判员  刘荣耀 审判员  田 娟 二〇一九年十一月十八日 书记员  陈姗姗