黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行申568号再审申请人（一审原告、二审上诉人）齐齐哈尔隆翔商亭租赁有限责任公司，住所地齐齐哈尔市铁锋区南山鑫苑41号楼04单元02层01号。法定代表人李国权，该公司经理。委托代理人庞晓娟，该公司副经理。委托代理人孙世英，黑龙江法佳律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）齐齐哈尔市铁锋区城市管理综合执法局（原齐齐哈尔市铁锋区城市管理局），住所地齐齐哈尔市铁锋区通南街47号。法定代表人桂阳，该局局长。委托代理人王超，该局工作人员。委托代理人任俏，黑龙江普仁律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）齐齐哈尔市铁锋区人民政府，住所地齐齐哈尔市铁锋区龙华路298号。法定代表人张洪义，该区区长。委托代理人王超，齐齐哈尔市铁锋区城市管理综合执法局工作人员。委托代理人任俏，黑龙江普仁律师事务所律师。再审申请人齐齐哈尔隆翔商亭租赁有限责任公司（下称隆翔公司）因诉齐齐哈尔市铁锋区城市管理综合执法局（下称铁峰区城管局）行政许可及齐齐哈尔市铁锋区人民政府（下称铁峰区政府）行政复议决定一案，不服齐齐哈尔市中级人民法院（2019)黑02行终37号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对案件进行了审查，并于2019年10月17日组织各方当事人进行询问。再审申请人隆翔公司的委托代理人庞晓娟、孙世英，铁峰区城管局及铁峰区政府的共同委托代理人王超、任俏到庭参加询问。本案现已审查终结。2017年4月25日，隆翔公司向铁锋区城管局提出申请：一、申请原立项单位“市城管局”保留该公司在铁锋区辖区及保卫路的商亭25个，并给予更换（2017年）占道证；二、2017年，恢复安置（2013）增补的20个商亭；三、2017年，恢复（2014）保卫路巷道“露天市场”的经营权。2017年4月28日，铁锋区城管局作出不予行政许可决定，隆翔公司不服，向铁峰区政府提出复议申请。2017年12月29日，铁锋区政府作出铁政复决（2017）2号行政复议决定，以铁锋区城管局作出的不予行政许可决定适用法律依据错误为由，撤销铁锋区城管局作出的不予行政许可决定，责令铁锋区城管局在十五个工作日内重新作出符合法律规定的行政决定。该复议决定于2018年2月13日送达铁锋区城管局。铁锋区城管局于2018年3月9日重新作出不予行政许可决定，内容为：你单位于2017年4月25日申请的占用城市道路设置户外设施行政许可事项，经审查，不符合法定条件和标准，本机关决定不予许可。不符合条件的理由是：《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条“任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料、构筑物或者其他设施。因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的，必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”及《齐齐哈尔市城市道路管理条例》第二十一条“有下列情形之一的，不得批准临时占用城市道路：（二）占用次干道以下道路，设置面积超过3平方米的经营性设施的；（十）其他影响道路使用功能、城市环境或者周围景观不协调的。”隆翔公司不服，向铁峰区政府申请复议，铁锋区政府于2018年5月23日受理，因案情复杂复议决定延期作出。2018年8月22日，铁锋区政府作出铁政复决（2018）5号行政复议决定，维持铁锋区城管局不予行政许可的决定。隆翔公司不服，提起本案诉讼，请求撤销不予许可决定及行政复议决定，责令铁峰区城管局重新作出行政许可。另查，隆翔公司前身为齐齐哈尔齐健净菜有限公司。2002年4月，齐齐哈尔市城市管理行政执法局为了解决中心城区蔬菜上市造脏问题，拟在北三区开展“净菜上市”试点工作。2003年，经铁锋区经济计划局批准，龙华街道办事处引资成立齐齐哈尔齐健净菜有限责任公司，开展和推广“净菜上市”工作。2003年6月起，齐健净菜经营者庞晓娟多次给市政府领导、市信访办、市城管局写信反映其在推广“净菜上市”经营过程中出现困难和问题。2003年7月22日，齐齐哈尔市城市管理行政执法局作出《关于发展我市“净菜上市”事业和解决有关问题的想法和建议》，文件中提出考虑到齐健净菜庞晓娟在“净菜上市”前期所做的努力和制作商亭等投入的大量费用等情况，2003年9月底，齐市北三区每个区为庞晓娟设置5个净菜商亭，从事净菜销售用途。2010年11月15日，齐齐哈尔齐健净菜有限责任公司变更为隆翔公司。该公司经营者庞晓娟因净菜商亭安置问题一直上访，要求解决净菜商亭安置问题，弥补其投资多年经营损失。2010年-2012年，齐齐哈尔市城市管理行政执法局在铁锋区保卫路附近为隆翔公司发放22个临时占道证安置商亭。2013年4月19日，隆翔公司向铁锋区城管局提出申请更换到期临时占道证。2014年10月14日、2015年10月8日，铁锋区城管局分别作出《关于取缔保卫路市场的通知》、《关于取缔保卫路露天市场的通知》对保卫路进行清理，取缔露天市场。2015年1月8日，铁锋区城管局向隆翔公司下发责令改正通知书，要求其对保卫路占道经营立即清理。之后，隆翔公司针对铁锋区政府2015年7月14日作出的铁城强拆决字（2015）第301号强制拆除决定书、齐齐哈尔市人民政府2015年11月2日作出的齐政复决（2015）行政复议书提起行政诉讼，齐齐哈尔市中级人民法院于2016年12月17日作出（2016）黑02行初1号行政判决，以铁锋区政府作出强制拆除决定程序违法，判决撤销铁锋区政府作出的强制拆除决定，以齐齐哈尔市政府作出复议决定维持铁锋区政府强制拆除决定理由不成立，撤销齐齐哈尔市政府作出的行政复议书。再查，隆翔公司在富丽街有一商亭2017年已拆除，在曙光大街有一个商亭、景新市场有一个商亭，此三个商亭临时占道证占道期限至2014年12月31日，与在保卫路上设立的22个商亭临时占道证到期后，目前为止仍由隆翔公司从事商亭租赁活动。一审法院认为，根据《城市道路管理条例》第三十一条、《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条，铁锋区城管局具有对在街道两侧和公共场地临时堆放物料、搭建非永久性建筑物、构筑物或其他设施的审批权，具有对临时占用城市道路的许可权。一、关于隆翔公司提出铁锋区城管局超过铁锋区政府责令15个工作日作出的不予许可决定行为违法，复议决定维持错误的问题。该院认为，2017年12月29日，铁锋区政府以铁锋区城管局适用法律错误，作出铁政复决（2017）2号行政复议决定，撤销铁锋区城管局于2017年4月28日作出的不予许可决定，并责令在十五个工作日内重新作出符合法律规定的行政决定，该复议决定书于2018年2月13日向铁锋区城管局送达。铁锋区城管局于2018年3月9日重新作出不予行政许可的决定，因期间有春节假期，以工作日计算，铁锋区城管局再次作出不予许可决定未超过规定期限，复议机关认定原行政行为作出程序合法正确，隆翔公司主张铁锋区城管局程序违法，铁锋区政府复议决定错误的理由不成立不予支持。二、关于铁锋区城管局2018年3月9日作出不予许可决定适用法律错误。该院认为，铁锋区城管局根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条及《齐齐哈尔市城市道路管理条例》第二十一条第（二）、第（十）项的规定，而非隆翔公司主张适用《齐齐哈尔市中心城区临时占道经营活动管理暂行规定》、《齐齐哈尔市露天市场管理细则》。《城市市容和环境卫生管理条例》是国务院制定的行政法规，《齐齐哈尔市城市道路管理条例》是经齐齐哈尔市人大常委会通过，黑龙江省人大常委会批准的地方性法规，《齐齐哈尔市中心城区临时占道经营活动管理暂行规定》、《齐齐哈尔市露天市场管理细则》是齐齐哈尔市人民政府发布的地方性规章，铁锋区城管局在履行城市管理职责时根据实际情况，行使行政审批权，作出行政行为适用行政法规、地方性法规并无不当。隆翔公司提出不应适用《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条，因市容和环境卫生管理是铁锋区城管局职责的一部分，其在作出是否许可决定时，应统筹考虑，一并行使职责审查，故铁锋区城管局适用该条例正当。隆翔公司主张铁锋区城管局适用法律错误理由不成立。综上，隆翔公司是招商企业，商亭租赁是其经营范围的一部分，多年来商亭的运营取得的均是临时占道许可，许可期限一年，商亭的占道经营存在临时性，铁锋区城管局根据城市的发展实施管理，决定对隆翔公司申请事项是其在法律、法规规定的范围内行使行政管理权，铁锋区城管局作出不予许可决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。铁锋区政府行政复议维持决定，程序合法。隆翔公司的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回隆翔公司的诉讼请求。二审法院认为，根据《城市道路管理条例》第三十一条、《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定，铁锋区城管局具有对本行政区域内临时占用城市道路的许可权。隆翔公司在铁锋区辖区巷道及保卫路设置的25个商亭办理的是临时占道证，占道期限为一年，现均已到期。铁锋区城管局为了加强城市市容和环境卫生管理，结合本行政区域的实际情况，依职权分别作出了《关于取缔保卫路市场的通知》以及《关于取缔保卫路露天市场的通知》，决定对保卫路进行清理，取缔露天市场。隆翔公司申请的占道经营行政许可申请不符合《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条及《齐齐哈尔市城市道路管理条例》第二十一条第（二）、（十）项的规定，铁锋区城管局作出的不予行政许可适用法律正确。隆翔公司称其于2017年1月以邮寄的方式递交行政许可申请资料，铁锋区城管局在占道证的有效期满前未给付答复，应视为准予延续的上诉主张，因铁锋区城管局已于2018年3月9日作出不予行政许可决定，隆翔公司主张视为准予延续的理由不能成立。隆翔公司要求增补20个商亭占道证和恢复设置保卫路露天市场的上诉理由没有事实根据和法律依据，其上诉理由不予支持。铁锋区政府作出的复议决定事实清楚，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，驳回上诉，维持原判。隆翔公司申请再审称，原审判决认定事实及适用法律均有错误，请求撤销原审判决，责令铁峰区城管局重新作出行政行为。主要理由：1.其申请的许可事项为临时占道许可，而铁峰区城管局以禁止在街道两侧和公共场地临时堆放物料、搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施作出不予许可，显然答非所问，属于适用法律错误。2.其为招商引资企业，继续为其许可占道经营，是政府弥补因过错导致企业损失的需要，且其申请许可不是新设审批，是对原有生效行政行为的延续。新增补的20个商亭也是齐齐哈尔市城市管理行政执法局原则上同意的，铁峰区城管局不予许可是错误的。3.2013年，其占道证到期前申请更换，延续占道，铁峰区城管局未作任何行为，表示认可。2017年1月，其以邮寄的方式继续递交许可材料，但铁峰区城管局未在有效期内作出答复，而是逾期作出不予许可决定，行为违法。铁峰区城管局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审判决。主要理由：1.翔隆公司申请占用城市道路，经审查，不符合《齐齐哈尔市道路管理条例》第二十一条第（二）、（十）项及《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定，故作出不予许可决定。2.隆翔公司的申请早已过期，不属于行政许可的延续。3.保卫路露天市场是自发形成的，喧闹嘈杂，附近小区居民就此处环境和安全多次上访，为了城市环境，将逐步取缔该市场，故其作出不予许可决定合法合理。4.铁峰区政府曾撤销其作出的不予许可决定，并责令重新作出行政行为，可见铁峰区政府对此事处理是公正的。铁峰区政府同意铁峰区城管局的答辩意见。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”本案中，隆翔公司申请为其更换25个商亭占道许可证，同时增补20个商亭占道许可。铁峰区城管局根据《齐齐哈尔市城市道路管理条例》第二十一条：“有下列情形之一的，不得批准临时占用城市道路：……(二)占用次干道以下道路，设置面积超过3平方米的经营性设施的；(十)其他影响道路使用功能、城市环境或者和周围景观不协调的。”及《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条的规定，以隆翔公司申请的商亭设置面积超过3平方米，且影响城市环境为由并说明了不予许可的理由，作出不予许可符合法律规定。关于隆翔公司称，其申请许可的事项为临时占道许可，而铁峰区城管局以禁止在街道两侧和公共场地临时堆放物料、搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施作出不予许可，属于适用法律错误的问题。本院认为，临时占用城市道路许可是指在道路两侧、人行过街天桥和地下通道及广场周边摆摊设点、堆放或者摆放物品，需经过批准。而禁止在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施许可是指在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，需要经审批。本案中，隆翔公司申请在道路两侧放置商亭，是搭建非永久性建筑物、构筑物的情形，铁峰区城管局依据实际情况，适用与之相应的法律作出不予许可，符合法律规定。关于铁峰区城管局作出不予许可决定是否超期的问题。2017年4月25日，隆翔公司向铁锋区城管局提出申请，2017年4月28日，铁锋区城管局作出不予行政许可决定，隆翔公司不服，提出复议申请。2017年12月29日，铁锋区政府作出铁政复决（2017）2号行政复议决定，以铁锋区城管局作出的不予行政许可决定适用法律依据错误为由，撤销铁锋区城管局作出的不予行政许可决定，责令铁锋区城管局在十五个工作日内重新作出符合法律规定的行政决定。该复议决定于2018年2月13日送达铁锋区城管局。铁锋区城管局于2018年3月9日重新作出不予行政许可决定，即本案被诉行政行为。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条第一款规定：“行政复议机关依照行政复议法第二十八条的规定责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。”虽然铁峰区政府责令铁峰区城管局于15日内作出行政行为，但法律规定的期限为60日，铁峰区城管局于2018年2月13日收到复议决定，于2018年3月9日重新作出行政行为，不违反法律规定。且期间还包含节假日应予扣除的时间，亦不超过复议决定规定的期限。铁峰区政府作出的行政复议决定程序合法。综上，原审判决驳回隆翔公司的诉讼请求并无不当。隆翔公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回齐齐哈尔隆翔商亭租赁有限责任公司的再审申请。审判长 王 鹏 跃审判员 顾 栩 菲审判员 皇甫延玉二〇一九年十一月十四日法官助理任夫亮书记员吴迪