福建省福州市仓山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0104行初31号 原告福建融侨双龙置业有限公司，住所地福建省闽侯县南屿镇南井村新桥头2号二层。 法定代表人林宏修，董事长。 诉讼代理人陈立新、高冰清，福建谨而信律师事务所律师。 被告闽侯县自然资源和规划局，住所地福建省闽侯县甘蔗街道交通路一号。 法定代表人林祥飞，局长。 诉讼代理人林娜，该局工作人员。 诉讼代理人宋建善，福建熙鸿律师事务所律师。 原告福建融侨双龙置业有限公司诉被告闽侯县自然资源和规划局土地行政管理争议一案，本院于2019年1月15日受理，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，公开开庭进行审理。原告诉讼代理人陈立新、高冰清、被告诉讼代理人林娜、宋建善到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原闽侯县国土资源局（因机构改革，现职责由被告闽侯县自然资源和规划局承受，下同）于2018年8月8日作出《收回国有建设用地使用权决定书》，主要内容为：被告与原告签订的国有建设用地使用权出让合同，合同编号35012120130208041G号宗地四至为：东至××省道（××公路），西至××村路，南至田地，北至山地，面积为249280平方米，土地用途为：商业服务业用地、居住用地，出让价款为：19000万元。上述宗地为闲置土地且超过二年，已向原告送达了《闲置土地认定书》，文号为侯国土高新闲认[2018]1号。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报请福州高新区管委会批准（批准文号：榕高新区[2018]145号），被告依法收回上述闲置土地使用权。原告自本决定书送达之日起30日内，到被告处办理相关手续。该决定书一并告知了复议与起诉的权利。 原告诉称，2012年12月28日，被告拟以公开挂牌方式出让位于闽侯县××××2012挂50号宗地。2013年1月30日，被告与融侨集团签订《闽侯县国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，确认融侨集团以19000万元竞得2012挂50号宗地的土地使用权。2013年2月8日，融侨集团与被告签订《闽侯县国有建设用地使用权出让合同》，约定融侨集团以19000万元受让2012挂50号宗地。土地用途为：商业服务业用地、居住用地。该《出让合同》第六条约定被告应当在融侨集团依合同约定支付全部土地成交价款后，按规定向融侨集团颁发建设用地批准文件和建设用地批准书，并在融侨集团支付全部土地成交价款之日起净地6个月内，有涉及房屋拆迁的地块12个月内,向融侨集团交付合同项下宗地；第七条约定被告应向融侨集团交付土地时，所交付的土地应达到以下标准：地面物已清理、土地界址明确、建筑物拆迁完毕；第九条约定融侨集团在依合同约定按时支付全部土地成交价款和相关税费的前提下，应当在被告交付合同项下宗地之日起30日内向被告申请土地登记。被告应在法定期限内依法办理土地使用权的登记，颁发《国有土地使用权证》。第十七条约定融侨集团同意本合同项下宗地的开发建设自交付土地之日起6个月内取得《建设工程施工许可证》并开工，双方还就土地开发涉及的容积率、开发期限、违约责任等作出约定。融侨集团按约支付了全部土地成交价款。2014年2月21日，原、被告与融侨集团签订《闽侯县国有建设用地使用权出让合同补充合同》，约定融侨集团在原出让合同项下的权利义务均由原告承继。但原告支付全部土地出让价款后，被告未依约向原告交付合同约定的宗地，更未依约向原告颁发建设用地批准文件和建设用地批准书。虽经原告多次催促交地，但被告始终未交地也未明确逾期交地原因，导致原告无法如期在交地之日起30日内申请土地登记，从而无法取得2012挂50号宗地的《国有土地使用权证》、《建设工程施工许可证》，更无法开工进行建设。2018年5月4日，被告向原告发出《闲置土地调查通知书》，原告提交了书面回复及相关材料，旨在证明该宗地不属于闲置土地，并要求被告尽快交付符合约定条件的土地。被告于2018年7月30日向原告送达《闲置土地情况告知书》，在告知2012挂50号宗地的闲置原因为“政府逾期交地”的同时，作出侯国土高新闲认［2018］1号《闲置土地认定书》，认定2012挂50号宗地因政府逾期交地，在合同签订后至今未动工超过两年，属于闲置土地。2018年8月8日，被告向原告送达《收回国有建设用地使用权决定书》。原告认为，根据国土资源部《闲置土地处置办法》第二条的规定，认定是否构成闲置土地，其前提条件是国有建设用地使用权人是否在取得《建设工程施工许可证》后超过规定的动工开发日期满一年仍未动工开发。就2012挂50号宗地而言，原告已充分履行《出让合同》项下全部付款义务，却因被告逾期交地的原因，导致2012挂50号宗地至今未能取得《国有土地使用权证》、申请《建设工程施工许可证》并开工建设。既然原告尚未取得《建设工程施工许可证》，尚没有规定的动工开发日期，就不存在超过规定的动工开发日期满一年仍未动工开发的问题。因此，被告作出侯国土高新闲认［2018］1号《闲置土地认定书》、《收回国有建设用地使用权决定书》，均属于事实不清、适用法律法规错误。即使2012挂50号宗地属于闲置土地，因政府原因导致土地闲置的，被告应根据《闲置土地处置办法》第八条及第十二条的规定，与原告协商，选择延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件等方式处理。但被告却适用《闲置土地处置办法》第十四条，未与原告进行协商，径直作出《收回国有建设用地使用权决定书》，显属适用法律法规错误。因此，被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，依法应当予以撤销。原告诉请：1、撤销被告于2018年8月8日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告提交证据如下： A1、《闽侯县国有建设用地使用权挂牌出让文件——2012年第二十六次公开出让——宗地名称：宗地2012挂50号》； A2、2013年1月28日的转账凭证业务回单及编号为00034352的福建省国有土地使用权出让金票据； A3、闽侯县国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书； 证据Ａ1-Ａ3共同证明被告拟以公开挂牌方式出让位于闽侯县××××2012挂50号宗地，由融侨集团竞得该宗地土地使用权； A4、《闽侯县国有建设用地使用权出让合同》，证明该宗地出让给融侨集团及被告负有的义务； A5、一般缴款书（财政）、编号分别为00034351、00034392的福建省国有土地使用权出让金票据； A6、《闽侯县国有建设用地使用权出让合同补充合同》； 证据A5-A6共同证明融侨集团已支付全部土地成交价款，融侨集团在原出让合同项下的权利义务均由原告承继； A7、侯国土高新闲通[2018]25号《闲置土地调查通知书》； A8、《关于的回复》、附件及邮寄凭证； A9、《闲置土地情况告知书》； 证据A7-A9共同证明被告要求原告对2012挂50号宗地的闲置情况予以说明，并提供相关材料；原告提交材料证明2012挂50号宗地依法不构成闲置土地，并要求被告尽快交付符合约定的宗地，以便原告申请相关证照开展建设工作；被告告知原告2012挂50号宗地的闲置原因为“政府逾期交地”； A10、侯国土高新闲认[2018]1号《闲置土地认定书》，证明该宗地因政府逾期交地，不符合《闲置土地处置办法》第二条规定的闲置土地的情形； A11、《收回国有建设用地使用权决定书》，证明被告作出被诉行政行为缺乏法律法规依据，应当依法予以撤销。 被告辩称，对原告所述签订《闽侯县国有建设用地使用权出让合同》、补充合同及合同约定等事实无争议。出让合同签订后，因政府原因一直无法交地，原告未开发建设。2018年5月4日，被告向原告发出《闲置土地调查通知书》，经调查及现场勘查，认定原告对土地未进行开发建设超过二年，构成闲置，故于2018年7月30日作出《闲置土地认定书》、《闲置土地情况告知书》，告知有关土地认定事实。后经报高新区管委会批准后，于2018年8月8日作出《收回国有建设用地使用权决定书》，并依法送达给原告。涉案地块构成闲置土地，有相关调查及现场勘查笔录、照片等为证，故被告在作出《闲置土地认定书》基础上，报经县级政府批准后，依法作出被诉决定书，证据确实充分，符合《闲置土地处置办法》的规定，且程序合法。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告提交证据如下： B1、35012120130208041G《闽侯县国有建设用地使用权出让合同》，证明被告和原告签订土地出让合同，合同约定原告开发经营、动工建设的时限; B2、侯国土高新闲通[2018]25号《闲置土地调查通知书》； B3、送达回证； 证据B1-B3共同证明原告未按照合同及相关法律的规定对土地进行开发建设，造成土地闲置，被告启动闲置土地调查程序，并送达原告； B4、营业执照； B5、授权委托书； B6、身份证复印件； 证据B4-B6共同证明原告委托相关人员，授权其处理土地闲置事项； B7、闲置土地询问记录； B8、现场勘查照片； 证据B7-B8共同证明存在土地闲置的事实； B9、侯国土闲高新闲认[2018]1号《闲置土地认定书》； B10、送达回证； B11、《闲置土地情况告知书》； B12、送达回证； 证据B9-B12共同证明被告经过调查，听取当事人的意见，后作出闲置土地认定，并依法告知当事人，程序合法； B13、《闲置土地处置听证权利权利告知书》； B14、送达回证； 证据B13-B14共同证明原告有关救济权利，程序合法； B15、榕高新区国土环保[2018]368号《关于收回宗地2012挂50号地块国有建设用地使用权的请示》； B16、榕高新区[2018]145号《关于收回宗地2012挂50号地块国有建设用地使用权的批复》； 证据B15-B16共同证明被告依照法律规定上报县级以上政府审批，收回土地使用权，符合法律规定的程序； B17、《收回国有建设用地使用权土地决定书》； B18、送达回证； 证据B17-B18共同证明被告依法作出决定并送达原告，程序合法。 被告提供的法律依据为：《闲置土地处置办法》第二条、第五条、第六条、第七条、第八条、第九条、第十条。 各方质证意见如下： 关于原告的证据，被告对证据A1-A6无异议，其中A4-A6可证明原告未在出让合同约定的期限内开发建设，构成土地的闲置；A7-A11的真实性、合法性均无异议，证明对象均有异议，恰可以证明被告对原告作出土地闲置认定、收回土地使用权决定的程序合法。 关于被告的证据，原告对证据B1无异议，但原告认为开工日期是要从取得建设工程施工许可证开始起算；B2-B3真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议。原告已依约履行出让合同项下支付土地出让金的义务，系被告逾期交付案涉宗地，导致原告无法办理开发权证，即案涉宗地至今未规定动工开发日期，就不存在超过动工开发日期满一年未动工开发的问题，也不存在符合法律规定的闲置土地的情形；B4-B6真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议，需要明确的是，原告的授权代表人管炜宏仅系负责代为答复被告关于案涉宗地闲置土地问题的询问并签署《闲置土地询问记录》，并非授权其处理案涉宗地土地闲置的所有事项；B7-B8中《闲置土地询问笔录》真实性无异议，原告已陈述系因被告至今未能依约交付案涉宗地，原告为开发案涉宗地，已做了详尽的前期准备工作，不属于闲置土地的情形。其中《现场查勘照片》无法确认拍摄的时间，真实性、合法性无法判断。即使该组照片是真实的，可以反映案涉宗地上目前仍有建筑物未迁移，由此可以说明被告至今未履行净地交付给原告的义务，导致原告无法按照涉案出让合同约定如期进行开发，该组证据仅系涉案宗地涉嫌闲置土地的调查的过程性材料，并不能证明被告主张的案涉宗地已经存在闲置的事实；B9-B12真实性、关联性无异议，证明对象有异议，案涉宗地因被告逾期交地导致原告未能取得《建设工程施工许可证》，不存在土地闲置的情形。被告出具的该认定书以涉案出让合同的签订时间作为动工开发日期的起算时点，显然与《闲置土地处置办法》第二条的规定相悖。被告作出案涉宗地为闲置土地的认定，属于适用法律错误。B13-B14真实性、关联性无异议，合法性、证明对象有异议，本案不存在需要发听证通知书的情形；B15-B16真实性、关联性无异议，证明对象有异议。作出《闲置土地认定书》的行政主体系被告，而该组证据的请示人为福州高新区国土环境保护局，批复的主体为高新区管委会。依据《闲置土地处置办法》第四条之规定，被诉行政行为的审批主体、审批程序不合法；B17-B18真实性、关联性无异议，证明对象有异议，被告在认定闲置原因系政府逾期交地的同时，却错误适用《闲置土地处置办法》第十四条的规定，作出无偿收回案土地使用权的决定，属于适用法律错误。被诉行政行为的报批程序及主体也存在错误。 本院对上述证据认证如下：原、被告证据各方对真实性均无异议，内容真实，收集程序合法，与本案相关联。上述证据均可以作为定案依据。 根据上述分析结论并结合当事人庭审陈述，本院确认如下法律事实： 2013年1月28日，融侨集团竞得闽侯县××××2012挂50号宗地，并于2013年1月30日与被告签订《闽侯县国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。2013年2月8日，融侨集团与被告签订合同编号为35012120130208041G的《闽侯县国有建设用地使用权出让合同》，约定融侨集团以19000万元受让2012挂50号宗地。融侨集团已按约支付了全部土地成交价款。2014年2月21日，原、被告与融侨集团签订《闽侯县国有建设用地使用权出让合同补充合同》，约定融侨集团在原出让合同项下的权利义务均由原告承继。 2018年5月4日，被告向原告发出《闲置土地调查通知书》。2018年5月24日，原告向被告提供《关于的回复》以及相关附件材料。2018年7月30日，被告向原告作出《闲置土地情况告知书》、《闲置土地认定书》，载明：案涉宗地存在“合同签订后至今未动工超过两年的情况”，闲置原因为：政府逾期交地。2018年7月31日，被告向原告作出《闲置土地处置听证权利告知书》，并于当日送达原告，原告表示该宗地不构成闲置土地，未经协商处置，不同意收回土地。经高新区管委会批复，2018年8月8日，被告作出本案争议的《收回国有建设用地使用权决定书》，并于当日送达原告。原告不服，诉至本院。 本院认为，根据《闲置土地处置办法》的规定，原闽侯县国土资源局（现其职责由被告闽侯县自然资源和规划局承受）有权对其管辖的行政区域的闲置土地进行调查处理，原告作为被诉行政行为的相对人，有权提起本案诉讼。 根据《闲置土地处置办法》（2012年修订）第八条：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：……”，第十二条规定：“因政府或政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商选择以下处置方式：……”第十三条第一款规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。”第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”。上述条款说明：1、该办法所指的闲置土地包含了因政府原因造成动工开发延迟而导致的土地闲置情形；2、因政府原因导致闲置土地的处置方式，有别于该办法第十四条所指的应无偿收回土地使用权的情形（非政府原因、非不可抗力导致闲置）。本案中，被告在向原告作出的《闲置土地情况告知书》、《闲置土地认定书》中明确载明闲置原因为：政府逾期交地。但被告未依据该办法第八条、第十二条、第十三条之规定与原告协商土地处置方式，而是依据该办法第十四条单方面决定收回国有建设用地使用权，属于法律适用错误，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下： 撤销被告闽侯县自然资源和规划局于2018年8月8日对原告福建融侨双龙置业有限公司作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。 案件受理费50元，由被告闽侯县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  孙志高 人民陪审员  施孔娇 人民陪审员  徐苏琳 二〇一九年十一月二十六日 法 官助 理  林璐 书记员  陈嘉嘉