湖北省武汉市江岸区人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂0102行初145号原告刘国军，男，汉族，1980年8月17日出生，住武汉市新洲区，委托代理人刘跃军（特别授权代理），男，1982年5月3日出生，汉族，系原告刘国军之弟，住武汉市新洲区，被告武汉市武昌区人力资源局，住所地武汉市武昌区解放路530号。法定代表人陶建军，系局长。委托代理人冯彬彬（一般授权代理），该局工作人员。委托代理人喻超（一般授权代理），湖北成和诚律师事务所律师。被告武汉市人力资源和社会保障局，住所地武汉市江岸区金桥大道111号凯旋名苑3栋。法定代表人黄松如，系局长。委托代理人余楚清（一般授权代理），该局政策法规处工作人员。委托代理人刘倩（一般授权代理），湖北中和信律师事务所律师。第三人武汉国兴实业有限公司，住所地武汉市武昌区和平大道666号。法定代表人黄建国，系董事长。委托代理人林敏春（一般授权代理），该公司工作人员。委托代理人刘聪（一般授权代理），湖北谦顺律师事务所律师。原告刘国军诉被告武汉市武昌区人力资源局（以下简称武昌区人力资源局）、武汉市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）履行法定职责及行政复议一案，将武汉国兴实业有限公司（以下简称国兴公司）列为第三人向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月6日受理后，依法向两被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书，并依法组成由审判员石珏担任审判长，与人民陪审员陈娟、钱志武参加的合议庭，于2019年7月9日公开开庭进行了审理。原告刘国军的委托代理人刘跃军，被告武昌区人力资源局的负责人董超及委托代理人冯彬彬、喻超，被告市人社局的委托代理人余楚清、刘倩，第三人国兴公司的委托代理人林敏春、刘聪到庭参加了诉讼。本案经法定程序审批延长审限三个月。经合议庭评议，本案现已审理终结。原告刘国军诉称，其2013年进入第三人国兴公司以来,均能按照合同履行。合同第四条约定：收费项目和标准第（二）甲方按月收取承包费，第二款，承包费项目包括：税（费）、经营权有偿出让金、车辆折旧、车辆保险费、养老保险；医疗保险；失业保险；工伤保险和生育保险等社会保险费；车费发票；耗材、座套及清洗费。合同第十四条约定：甲乙双方劳动关系的建立，按照国家劳动保障法律法规和省、市有关政策规定办理。可第三人国兴公司至今未与原告建立劳动关系和社会保障。依据《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车管理有关问题的通知》（国办发[2004]81号）第四条、中华人民共和国交通部交公路发[2004]731号文、《武汉市人民政府办公厅关于进一步加强我市出租汽车行业管理工作的通知》（武政办[2006]17号）第三条的规定，被告市人社局于2008年制定了出租汽车行业招用驾驶员的劳动合同参考文本，并在该局网站资料下载栏目中公布，供用人单位和劳动者参考使用。被告武昌区人力资源局于2009年出台《关于做好我市企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制审批工作的通知》（武劳社[2009]101号），附件《湖北省企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制审批办法》中第三条明确提到出租车司机师傅和不定时工作制的劳动者，而且本办法自2009年9月1日起施行。以上充分证明被告武昌区人力资源局2006年至2009年之间在执行《武汉市人民政府办公厅关于进一步加强我市出租车汽车行业管理工作的通知》（武政办[2006]17号）而2009年后被告至今没有有效落实武政办[2006]17号文件精神，造成原告劳动权益受损，老无所养、病无所医，给当今社会埋下不稳定因素。另依据湖北省孝感市中级人民法院民事判决书（2017）鄂09民终682号案例，该案充分利用了《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》（国办发[2004]81号）政策文件，此案例充分证明出租车企业与驾驶员存在事实劳动关系，企业应与驾驶员建立劳动关系和社会保障。被告武昌区人力资源局在履行工作职责时，未执行相关文件指示要求，更是没有实施有效监督管理促使第三人国兴公司与原告建立劳动关系导致原告利益受损。请求法院判决：1、撤销被告市人社局作出的行政复议决定书（武人社复决字[2019]29号）；2、撤销被告武昌区人力资源局作出的《关于出租车司机举报武汉国兴实业有限公司劳动用工违法案件办理情况的回复》；3、判令二被告履行法定职责，监督原告与第三人国兴公司建立劳动关系和社会保障；4、判令第三人国兴公司配合两被告给原告建立劳动关系和社会保障；5、本案诉讼费用由二被告承担。被告武昌区人力资源局辩称，一、我局作出的《关于出租车司机举报武汉国兴实业有限公司劳动用工违法案件办理情况的回复》（以下简称《回复》）事实清楚，证据充足，内容合法。我局下属劳动监察大队于2018年10月19日接武汉市劳动保障监察支队的案件移送管辖单后，立即指派劳动监察大队监察员对原告举报第三人国兴公司未按照规定签订劳动合同、未办理社会保险登记的案件进行调查。经查，第三人国兴公司现有管理人员23人，其中20人超过了法定退休年龄系退休返聘人员，签订了退休返聘协议，另有三人签订劳动合同，建立劳动关系；该公司现有出租车1032台，每台车均与驾驶员签订了承包经营合同，建立承包经营关系。第三人国兴公司已在武昌社会保险管理处办理社会保险登记，并向我局下属劳动监察大队提供了相应的材料。据此，我局认为第三人国兴公司不存在被答辩人举报的违法行为。二、原告与第三人国兴公司之间建立的系发包与承包关系，而不是劳动关系。原告要求我局履行法定职责，监督原告与第三人国兴公司建立劳动关系和社会保障没有事实与法律依据。原告与第三人国兴公司签订的《武汉市客运出租汽车经营合同》明确了双方系发包与承包关系，而不是劳动关系。原告认为出租车驾驶员与出租车公司之间应签订劳动合同、第三人国兴公司应给公司驾驶员缴纳社会保险，但出租车驾驶员与出租车公司是否存在劳动关系应向劳动仲裁机构及法院予以确认，不属于我局的职责范围。在调查过程中，第三人国兴公司向我局提交了就该纠纷与原告之间《民事判决书》，仲裁机构及法院对双方是否存在劳动关系已经进行了认定。综上，针对原告的举报事项，我局逐一进行了调查核实，调查事实清楚、证据充足，我局作出的《关于出租车司机举报武汉国兴实业有限公司劳动用工违法案件办理情况的回复》认定事实清楚，证据充足，内容合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。被告市人社局辩称，一、我局的复议程序合法。2019年3月12日，原告就被告武昌区人力资源局作出的《回复》向我局提出行政复议申请，我局于2019年3月16日决定受理并书面通知原告，2019年3月18日向被告武昌区人力资源局邮寄答复通知，被告武昌区人力资源局于2019年3月28日向我局提交了答复书及证据材料。因第三人国兴公司与本案被审查行政行为有利害关系，我局依法通知其作为第三人参加行政复议，并于2019年4月10日向其邮寄送达行政复议答复通知，第三人国兴公司于2019年4月16日向我局提交了答复书及证据材料。我局经审理后于2019年4月26日作出武人社行复决[2019]第29号《行政复议决定书》并依法送达。我局作出行政复议决定的程序符合《行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条及《行政复议法实施条例》第九条的规定，程序合法。二、被告武昌区人力资源局对原告举报问题的答复合法，我局作出维持决定适用法律正确。我局查明2018年10月15日，吴齐勇等29名人员（包含原告）向武汉市劳动保障监察支队书面举报第三人国兴公司违反国家有关规定，未与司机建立劳动关系、办理社会保险，要求对其违法行为进行处罚，并按相关规定补缴社会保险。2018年10月19日被告武昌区人力资源局收到武汉市劳动保障监察支队案件移送转办单，并在当日立案处理。2018年10月25日被告武昌区人力资源局向第三人国兴公司下达昌劳社监询字（2018）237号《劳动保障监察调查询问通知书》，要求该公司在2018年11月2日前派员接受调查。2018年11月1日第三人国兴公司指派代理人到被告武昌区人力资源局劳动监察大队配合调查并提交相关资料。被告武昌区人力资源局查明第三人国兴公司实有管理人员23人，其中20人为退休返聘劳务人员，3人已签订劳动合同并参加社会保险，第三人拥有出租车1032台，每台车均与驾驶员签订了承包经营合同。调查中，第三人国兴公司向被告武昌区人力资源局提交了新洲区法院（2018）鄂0117民初3415号《民事判决书》，证明原告与第三人存在经济承包合同纠纷。基于查明的事实，被告武昌区人力资源局于2019年3月1日作出《回复》，并送达包括原告在内的举报人。我局认为，依据《劳动保障监察条例》第三条规定，被告武昌区人力资源局有权处理本辖区劳动保障监察举报投诉案件。原告提交的国办发（2004）81号、鄂政办发（2005）141号、武政办（2006）17号文件均属于规范性文件，旨在倡导出租汽车行业加强管理、规范出租汽车企业与驾驶员劳动用工关系。依据《劳动保障监察条例》第一条，劳动保障监察执法依据为法律、法规和规章。上述三份规范性文件不具有强制执行的法律效力，不能作为劳动保障监察执法的法律依据。原告主张其与第三人国兴公司签订的承包经营合同关系为劳动合同关系，属于劳动争议范畴，其已通过劳动争议仲裁和诉讼途径处理。根据《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十五条：“有下列情形之一的投诉，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼程序办理：（一）应当通过劳动争议处理程序解决的；（二)已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁的；（三）已经提起劳动争议诉讼的。”原告与第三人国兴公司是否存在劳动关系，应以法院劳动争议诉讼的结果为准。被告武昌区人力资源局经过调查，未发现第三人国兴公司存在违法用工的事实，其对原告举报作出的《回复》合法。我局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被告武昌区人力资源局于2019年3月1日作出的《回复》适用法律正确。综上，我局作出的武人社行复决[2019]第29号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，请求人民法院驳回原告的全部诉讼请求。第三人国兴公司述称，原告并未与我公司建立劳动关系，其与我公司签订的是《武汉市客运出租汽车经营合同》，双方建立的是承包经营合同关系。１、根据双方签订的《武汉市客运出租汽车经营合同》，原告承包我公司的出租车进行经营活动，由原告依约定向我公司缴纳承包费，该合同的内容及性质均反映双方之间建立的不是劳动关系，而是承包经营合同关系。２、我公司将出租车提供给原告承包营运后，原告自行安排驾驶车辆进行营运活动，不受我公司的管理、指挥和监督，原告营运的时间、场所由其自行支配，其营运所得除向我公司缴纳承包费外余下的均全部归属原告个人所有，自负盈亏，不存在原告提供劳动我公司支付劳动报酬的对价关系。因此原告与我公司之间实际履行合同内容、性质并不符合劳动关系的特征，双方未建立劳动关系。３、原告承包我公司出租车营运期间均是按承包合同约定缴纳承包费，我公司从未向原告支付工资报酬。４、虽然为推进出租车行业的发展，行业部门出台了相关文件倡导出租车行业进行劳动用工模式改革，但实践中出租车企业和驾驶员并未响应政策建立劳动关系签订劳动合同。５、原告因劳动争议纠纷已向武汉市武昌区人民法院提起诉讼，武汉市武昌区人民法院审理后依法作出了《民事判决书》，判决确定与我公司之间不存在劳动关系。目前各级法院对我公司类似情形的劳动关系案件均认定双方之间不存在劳动关系，并且已有多起司法判例。综上请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2018年10月15日原告刘国军等共计29名出租车司机向武汉市劳动保障监察支队递交《举报信》，举报第三人国兴公司未与驾驶员建立劳动关系并签订劳动合同未办理社会保险，要求对第三人国兴公司违规未与司机建立劳动关系签订劳动合同的行为进行处罚，并按照规定对司机进行社保补缴及赔偿，武汉市劳动保障监察支队将原告刘国军等人的举报材料移送至被告武昌区人力资源局调查处理，2018年10月19日被告武昌区人力资源局立案调查，并于2018年10月25日向第三人国兴公司作出并送达《调查询问通知书》，要求该公司配合调查。第三人国兴公司按照要求向被告武昌区人力资源局提交了营业执照副本、情况说明、员工花名册、工资单、绩效考核表、《劳动合同书》、第三人国兴公司的社保基本资料查询、社保明细、缴纳社保费用的扣款银行凭证、职工社保缴费明细查询单、武汉市新洲区人民法院《民事判决书》、武汉市武昌区人民法院《民事判决书》、武汉市黄陂区人民法院《民事判决书》、《武汉市客运出租汽车经营合同》，第三人国兴公司还派人到被告武昌区人力资源局接受了调查。被告武昌区人力资源局根据调查掌握的情况，于2019年3月1日向原告刘国军作出《回复》，告知经调查第三人国兴公司在签订劳动合同和办理社会保险登记方面，尚未发现违反劳动保障法律法规问题。2019年3月12日原告刘国军向被告市人社局申请行政复议，要求撤销被告武昌区人力资源局作出的《回复》，并要求被告武昌区人力资源局履行法定职责根据原告刘国军的申请事项重新调查核实并书面告知结果。被告市人社局经过法定复议程序于2019年4月26日作出武人社复决字[2019]29号《行政复议决定书》，维持被告武昌区人力资源局2019年3月1日作出的《回复》。原告刘国军不服被告武昌区人力资源局2019年3月1日作出的《回复》及被告市人社局作出的武人社复决字[2019]29号《行政复议决定书》，诉至本院，诉请如前。另查明，2019年4月29日武汉市武昌区人民法院针对原告刘国军诉第三人国兴公司劳动争议纠纷一案作出（2018）鄂0106民初2027号《民事判决书》，认为原告刘国军与第三人国兴公司之间不构成劳动关系故驳回原告刘国军的全部诉讼请求。原告刘国军不服该判决上诉后，武汉市中级人民法院尚未作出二审判决。本院认为，投诉举报是公民发现并向有关部门反映社会生活中出现的问题、主张社会公共利益或自身合法权益的重要方式之一，行政机关根据法律、法规等规定，对群众反映的一些事项可能具有监管职责。根据《劳动保障监察条例》第三条的规定，被告武昌区人力资源局主管本行政区域内的劳动保障监察工作，具有对原告刘国军针对第三人国兴公司举报事项进行查处的法定职责。《劳动保障监察条例》第九条规定：“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报。劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。”该条款虽赋予了组织、个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有举报的权利，劳动者对用人单位侵犯其劳动保障合法权益的有投诉的权利，但行政机关根据公民投诉举报所履行职责的情况并不当然构成行政诉讼法意义上的可诉的行政行为或行政不作为。只有当投诉举报人有明确证据证明投诉事项侵害其自身合法权益，且法律、法规等规定了行政机关对该举报行为有限期答复义务和具体行政处理程序，而行政机关因存在置之不理、拖延履行等方式不履行法定义务或未充分履行法定职责时，才有可能构成可诉的行政行为或行政不作为。如当事人本身并不具有需要行政机关依法保护的合法权益，仍提出投诉举报事项，行政机关作出的相应查处行为或者行政不作为不对当事人的权益造成影响，则不属于法院行政诉讼审查范围内。具体到本案中，（2018）鄂0106民初2027号《民事判决书》虽尚未发生法律效力，该判决已初步认定了原告刘国军与第三人国兴公司之间不构成劳动关系，以目前证据来看原告刘国军在本案投诉举报中并不存在需要劳动保障行政部门保护的劳动保障合法权益。故被告武昌区人力资源局所作出的案涉《回复》对原告刘国军权益不存在实际影响，其提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的规定，其起诉应予驳回。因针对原行政行为的审查不符合法定受理条件，对于被告市人社局作出的维持的行政复议决定，本院依法不予审查。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项、第二款、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：驳回原告刘国军的起诉。案件受理费人民币50元不予交纳。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  石 珏人民陪审员  钱志武人民陪审员  陈 娟二〇一九年十一月十五日书 记 员  郭 雯