山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)鲁01行初1169号 原告索某某，男，2003年10月16日出生，汉族，住济南市。 法定代理人邓向华（系原告之母），女，1977年12月14日出生，汉族，住山东省章丘区明水荷花路17号。 委托代理人谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师。 被告济南市章丘区人民政府，住所地济南市。 法定代表人韩伟，区长。 委托代理人张浩，济南市章丘区房屋征收服务中心工作人员。 委托代理人范仲新，山东百脉律师事务所律师。 原告索某某不服被告济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）作出的章政房征决字[2018]1号《国有土地上房屋征收决定》(以下简称1号征收决定)，向本院提起行政诉讼，本院于2018年11月28日立案后，依法向被告章丘区政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月24日公开开庭进行了审理，原告索某某及其法定代理人邓向华，被告章丘区政府的委托代理人唐兴振、张浩、范仲新到庭参加诉讼。因本案审理需以其他案件的审理结果为依据，本院于2019年4月29日裁定本案中止诉讼，中止事由消失后，本院依法恢复审理。本案现已审理终结。 被告章丘区政府于2018年1月12日作出1号征收决定，该决定载明了：征收范围，征收部门、征收实施单位，房屋征收期限、补偿签约期限及有关事项，被征收人权利和义务，其他事项。 原告索某某起诉称：原告所有的房屋被纳入济青路两侧供销社宿舍周边棚改项目征收范围。原告通过政府信息公开程序，于2018年5月19日取得被告邮寄送达的本案房屋征收决定的复印件。原告认为被告以棚改项目为由作出房屋征收决定，没有事实依据，违法错误，应予撤销，具体理由如下：一、被告将济青路两侧供销社宿舍周边作为棚改项目，作出房屋征收决定无事实依据，严重违法。《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发【2014】36号）第一条明确要求，各地区要在摸清底数的基础上，抓紧编制完善2015-2017年棚户区改造规划。山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅及山东省国土资源厅根据国务院及省政府的要求，联合下发《关于公布2017年第一批棚户区改造任务分解落实项目的通知》（鲁建住字【2016】10号）明确根据国务院和省政府的要求，四部门提前部署2017年全省棚户区改造计划编制工作。17市依据县区审核、自下而上、逐级申报的原则，确定上报2017年棚户区改造项目。下发《关于公布2017年第二批棚户区改造任务分解落实项目的通知》（鲁建住字[2016]13号）和《关于公布2017年第三批棚户区改造任务分解落实项目的通知》（鲁建住字[2016]25号）并分别编制三个批次的棚户区改造新开工项目清单。2017年8月9日，四部门作出《关于公布2018年棚户区改造项目的通知》（鲁建住字[2017]20号），明确部署2018年全省棚户区改造计划编报，并就上报的棚改项目编制《2018年棚户区改造项目清单》。本案济青路两侧供销社宿舍周边棚改项目根本就不在2017年及2018年章丘区棚户区改造规划的范围内，证明本案棚户区改造项目没有上报，未经过四部门确定。完全能够证明本案棚改项目不符合山东省住房和城乡建设厅《关于明确城镇棚户区改造范围的通知》对城镇棚户区改造范围的界定，被告在棚改项目无合法事实依据情况下，作出本案房屋征收决定，明显违反《国有土地上房屋征收和补偿条例》第八条的规定。二、被告作出的房屋征收决定，不符合山东省住房和城乡建设厅《关于明确城镇棚户区改造范围的通知》及《山东省城镇棚户区项目认定办法》的相关要求，不符合法定事实要件。综上，原告依法诉至法院请求：1.撤销被告章丘区政府作出的1号征收决定；2.诉讼费由被告承担。 原告索某某向本院提交下列证据:1.房屋产权证复印件;2.1号征收决定;3.关于公布2018年棚户区改造项目的通知及2018年棚户区改造项目的清单、关于公布2017年第一批棚户区改造任务分解落实的通知、关于公布2017年第二批棚户区改造任务分解落实的通知、关于公布2017年第三批棚户区改造任务分解落实的通知及三个批次的棚户区改造新开工项目清单;4.关于明确城镇棚户区改造范围的通知；5.《山东省城镇棚户区改造项目认定办法》；6.2018年5月19日取得涉案房屋征收决定快递单复印件及快递妥投结果网页打印件。 被告章丘区政府辩称：1.被告章丘区政府将涉案区域划为棚户区项目，合法有据。原告起诉的主要理由是:该项目没有上报，未经过四部门确定。被告章丘区政府认为，应当正确理解文件的规定，应当了解实践中的通常做法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。划定棚户区，是被告章丘区政府依法具有的职权。实践中，将棚户区分为三类，即省级、市级、县(区)级。涉案棚户区为区级棚改项目，不需要上报。2.被告章丘区政府依法依规严格组织项目实施工作，就该项目分别征询了发改、国土、规划等部门意见，进行了社会稳定风险评估工作，作出征收决定和征收补偿安置实施方案，并及时向社会公告。3.该项目涉及供销社生资公司、原造纸厂宿舍、铅笔厂宿舍、一建公司宿舍等部门单位私有住户296户，目前已经签订协议并搬迁完成285户，占96.3%，只剩余11户未签订协议，充分说明被拆迁人对该项目的支持和拥护。4.在同一区域，马立新等七人基于同样的事实理由，提起了同样的行政诉讼，济南市中级人民法院已经做出一审判决，后因马立新等人不服提起上诉，该案目前在山东省高级人民法院审理中。综上，被告章丘区政府作出的行政行为认定事实清楚，适用依据正确，请求依法维持。 被告章丘区政府向本院提交下列证据：1.山东省住房和城乡建设厅《关于明确城镇棚户区改造范围的通知》（鲁建住字（2015）18号）；2.山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅关于印发《山东省城镇棚户区改造项目认定办法》的通知；3.济南市章丘区房屋征收服务中心《关于将济青路两侧供销社宿舍周边区域认定为2017年区棚改旧改项目的申请》；4.济南市章丘区旧城（村）改造指挥部《关于同意将济青路两侧供销社宿舍周边区域认定为2017年区棚改旧改项目的意见》；5.中共济南市章丘区委、济南市章丘区人民政府《关于做好2017年棚改旧改（征收拆迁）工作的意见》（章发（2017）8号）；6.章丘区住房和城乡建设委员会《冻结通告》；7.章丘区国土资源局等单位的《冻结通告回执单》；8.章丘区发展和改革委员会意见《关于征询意见的复函》；9.章丘区国土资源局《关于济青路南侧供销社宿舍周边旧城改造项目的情况说明》；10.章丘区城市规划建设服务中心《关于济青路南侧供销社宿舍周边旧城改造项目的规划意见》；11.《补偿方案公告》；12.章丘区人民政府《补偿方案征求公众意见情况和答复情况的通告》；13.拆迁款拨付单据和说明；14.《征收补偿方案》；15.济南市章丘区政府常务会议决定、1号征收决定、《济青路两侧供销社宿舍周边棚改项目社会稳定风险评估报告》；16.《征收决定公告》；17.现场张贴的相关公告、通告照片；18.《房屋征收评估委托合同》；19.评估结果预评估报告；20.《评估报告》；21.山东省济南市中级人民法院（2018）鲁01行初746号行政判决书及《行政上诉状》。 经庭审质证，原告对被告章丘区政府提交的证据质证称：对证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，但不能证明被告的证明目的，不能证明被告具有认定棚户区的职权；对证据3、4、5的合法性不予认可，其所依据的事实不真实且不符合相关规定，且被告无权对棚户区进行认定；证据6、7与本案无关联性；证据8、9、10不是具体建设项目，与本案无关联性，同时也不合法；对证据11、12的正式性不予认可，征收单位也没有按照补偿方案让原告选择产权调换或货币补偿，也没有选定评估公司对房屋进行市场价值评估；对证据13的真实性不予认可，该证据并非银行证明，不能证明补偿款已经足额到位及专款专用；证据14是征收决定后作出的，与本案没有关联性；证据15违法无效，对其真实性不予认可；证据16-21与本案无关联性，同时照片所体现的小区并非原告居住的小区。 被告章丘区政府对原告提交的证据质证称：山东省四部门公布的是省级棚改项目，涉案项目是县（区）级棚改项目，根据国务院项目的公布章丘区人民政府有权决定管辖区域内的棚改项目认定；对于照片涉案项目是一个小区，这个小区共包括四个单位的宿舍，不仅仅是原告本人的宿舍，这个照片不是原告所在楼的照片，是涉案区域内其他楼房的照片；关于认定涉案项目为棚改项目的技术标准，被告事先作了周密的调查，有存档，原告可以到章丘区旧村改造部查阅。 本院对以上证据认定如下：原告证据1、2、4、5及两被告提交的全部证据客观真实，与本案具有关联性，本院均予以认定。原告提交的证据3客观真实，但不能单独作为认定案件事实的依据。 经审理查明：被告章丘区政府于2018年1月12日作出1号征收决定，主要内容为：“征收范围为世纪西路以西，明埠路以东、义乌小商品市场以北、阳村以南规划范围内国有土地上的所有建筑物、构筑物。征收部门为济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会，征收实施单位为济南市章丘区房屋征收服务中心。征收实施期限为2018年1月12日至2018年3月30日，征收补偿签订协议期限为2018年1月12日至2018年1月26日，拆迁期限为2018年3月16日至2018年3月30日。征收补偿按照《济南市章丘区济青路两侧供销社宿舍周边棚改项目房屋征收补偿方案》执行。被征收人应当积极配合房屋征收工作，在补偿协议约定的拆迁期限内完成搬迁，被征收人如对房屋征收决定有异议，可根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》的有关规定主张权利……”原告对该征收决定不服，于2018年5月23日向济南市政府提起行政复议，济南市政府经原告补正材料后于2018年5月30日予以受理，于2018年7月18日作出了126号复议决定，并向当事人送达，该复议决定认为：章丘区政府作出1号征收决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，决定维持章丘区政府作出1号征收决定。邓向华等七人不服，向本院提起行政诉讼，诉讼请求：1.撤销被告章丘区政府作出的1号征收决定；2.撤销济南市政府作出的126号复议决定；3.诉讼费由被告承担。本院于2018年11月6日作出（2018）鲁01行初746号行政判决书，判决：一、驳回原告邓向华的起诉；二、驳回原告李娟、马立新、徐静、李向贞、马德勇、王彬的诉讼请求。邓向华等七人不服，向山东省高级人民法院提起上诉，山东省高级人民法院于2019年7月10日作出（2018）鲁行终2910号行政判决书，判决：驳回上诉，维持原判。 济南市章丘区旧城(村)改造指挥部于2017年2月10日作出《关于同意将济青路两侧供销社宿含周边区域认定为2017年区棚改旧改项目的意见》，将济青路两侧供销社宿舍周边区域(济青路南侧供销社宿舍周边区域范围:世纪西路以西、明埠路以东、济青路以南、义务小商品市场以北规划范围内所有建(构)筑物;济青路北侧相关地段区域范围:世纪西路以西、明埠路以东、济青路以北、山阳村以南以及济钢耐火材料厂宿舍区规划范围内所有建(构)筑物)列为城镇棚户区，并纳入济南市章丘区2017年主干道道路两侧片区项目。中共济南市章丘区委、章丘区政府于2017年3月5日下发《关于做好2017年棚改旧改(征收拆迁)工作的意见》(章发[2017]8号)，将主干道道路两侧片区项目列为2017年棚改旧改(征收拆迁)工作。济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会2017年11月22日发布章建旧改冻字2017[26]号《冻结通告》，对济青路南侧供销社宿舍周边区域进行冻结。济南市章丘区发展和改革委员会于2017年12月1日作出章发改投资函（2017）36号《关于征询意见的复函》，认定济青路南侧供销社宿舍周边旧城改造项目符合国民经济和社会发展规划，已列入济南市章丘区国民经济和社会发展年度计划。济南市章丘区国土资源局于2017年12月25日作出《关于济青路南侧供销社宿舍周边旧城改造项目的情况说明》，认定该项目用地为“允许建设用地区中的城镇建设用地区”。济南市章丘区城市规划建设服务中心于2017年12月8日作出《关于济青路南侧供销社宿舍周边旧城改造项目的规划意见》，认定“该房屋征收活动不影响我区城市规划实施”。2017年12月8日章丘区政府发布章征告字[2017]10号《关于公布济青路两侧供销社宿舍周边棚改项目房屋征收补偿方案的公告》，征求拟征收范围内公众意见，征求意见期限自2017年12月8日至2018年1月8日止，并列明了办公地址和联系方式等。济南市章丘区旧城(村)改造指挥部于2018年1月8日作出《济青路两侧供销社宿舍周边棚改项目社会稳定风险评估报告》，2018年1月8日章丘区政府以会签方式代替常务会的形式通过“济青路两侧供销社宿舍周边棚改项目房屋征收决定及风险评估”。2018年1月12日章丘区政府发布《济南市章丘区济青路两侧供销社宿舍周边棚改项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和答复情况的通告》和1号征收决定，对征收范围、征收部门、征收实施单位、房屋征收期限、补偿签约期限、房屋征收补偿方案、被征收人行政复议、行政诉讼权利和义务等事项进行公告。2018年7月5日，济南市章丘区旧城（村）改造指挥部作出《关于济青路两侧供销社宿舍周边棚改项目资金专款专用的说明》，主要内容：2018年1月3日、1月12日，章丘市惠农新农村建设投资开发有限公司向济南市章丘区旧城（村）改造指挥部拨付2亿元，用于棚改旧改项目的资金支出，济南市章丘区旧城（村）改造指挥部经前期摸底调查，2亿元资金能够满足济青路两侧供销社宿舍周边棚改项目，且资金属于专款专用。 原告提交的房产证件证载所有权人为索某某，共有情况为单独所有，房屋坐落于济青路南造纸厂宿舍4幢111，位于1号征收决定的征收范围内。 本院认为：（一）关于征收主体是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。本案中，被告章丘区政府作为县级地方人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故被告章丘区政府作为征收主体合法。 （二）关于房屋征收是否符合公共利益的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”本案中，涉案项目所处的地块为棚改项目，为了改善群众的生活环境和居住条件，加快该区域的基础设施建设，进一步提升区域城市功能，被告章丘区政府作出1号征收决定，对该片区房屋进行征收，符合公共利益的需要，征收目的正当。 （三）关于房屋征收是否符合相关规划要求的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划；旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，济南市章丘区发展和改革委员会于2017年12月1日已将涉案项目列入济南市章丘区国民经济和社会发展年度计划。济南市章丘区国土资源局作出《关于济青路南侧供销社宿舍周边旧城改造项目的情况说明》，认定该项目用地为“允许建设用地区中的城镇建设用地区”，济南市章丘区城市规划建设服务中心作出《关于济青路南侧供销社宿舍周边旧城改造项目的规划意见》，认定“该房屋征收活动不影响我区城市规划实施”。上述部门分别复函确认该项目符合相关规划要求。被告提供的证据能够证实涉案项目符合规划要求。 （四）关于涉案房屋征收补偿方案是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，被告章丘区政府于2017年12月8日将涉案项目房屋征收补偿方案予以公布，明确征求意见期限自2017年12月8日至2018年1月8日。被告章丘区政府根据征求的公众意见对涉案项目房屋征收补偿方案进行了修改并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公示。被告的上述行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。 （五）关于房屋征收是否经过政府常务会议讨论决定及是否经过社会稳定风险评估的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，被告章丘区政府的证据能够证明在章丘区政府在作出1号征收决定前，通过区长会签方式同意作出1号征收决定。被告章丘区政府提交材料载明，之所以通过区长会签形式代替常务会议形式，主要原因是前期作出其他征收决定时已经召开政府常务会进行了讨论，1号征收决定只是对周转房租费及动迁费进行调整，其他未进行修改，且周转费及搬迁费也经区长办公会研究通过。章丘区政府作出1号征收决定前虽经各区长会签同意，但未召开政府常务会议讨论决定，程序存在瑕疵，本院予以指正。今后工作中应注意依照法定程序推进工作，避免类似瑕疵。济南市章丘区旧城(村)改造指挥部作出社会稳定风险评估报告，认为涉案项目风险低，但有发生个体矛盾冲突的可能，目前采取的和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。因此，上述事实能够证实涉案项目经过了社会稳定风险评估程序，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。 （六）关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条第一、二款规定：“征收补偿费用主要包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用应当在房屋征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，章丘市惠农新农村建设投资开发有限公司向济南市章丘区旧城（村）改造指挥部拨付2亿元，用于棚改旧改项目的资金支出，济南市章丘区旧城（村）改造指挥部经前期调查，2亿元能够满足涉案项目的专款专用。因此，本案所涉征收补偿费用问题符合相关规定。 （七）关于被征收房屋调查登记问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”本案中，2017年11月22日济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会发布章建旧改冻字2017[26]号《冻结通告》，对济青路南侧供销社宿舍周边区域进行冻结，并依法将《冻结通告》与《造纸厂宿舍片区旧城改造私有房屋征收补偿调查摸底公示表》进行张贴公示。故，涉案房屋的调查登记符合法规规定。 综上，被告章丘区政府作出的1号征收决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告索茂祥的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告索茂祥负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至山东省高级人民法院。 审判长  吴万秋 审判员  吕厥中 审判员  王兴振 二〇一九年十一月八日 书记员  刘桂凤