河北省涿鹿县人民法院行 政 判 决 书（2019）冀0731行初23号原告张家口恒达房地产开发有限公司，住所地：涿鹿镇轩辕东路，统一社会信用代码：911307315673541095。法定代表人温建国，该公司执行董事兼总经理。委托代理人翟文，河北升华律师事务所律师。被告涿鹿县住房和城乡建设局，住所地：河北省张家口市涿鹿县轩辕路，统一社会信用代码：11130731MB0P41040T。法定代表人张凤海，局长。行政负责人姚永波，该局副局长。委托代理人张继，河北华祥律师事务所律师。原告张家口恒达房地产开发有限公司（以下简称恒达房地产公司）因认为被告涿鹿县住房和城乡建设局（以下简称住建局）不作为类其它行政管理其它行政行为，于2019年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月2日立案受理后，于2019年9月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭进行了审理。原告委托代理人翟文及被告行政负责人姚永波、委托代理人张继，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年6月24日，涿鹿县人民政府（以下简称“县政府”）作出《涿鹿县人民政府关于责成涿鹿县住房和城乡建设局对先期违规退付的土地出让金予以追缴的决定》（以下简称“决定”），责成涿鹿县住房和城乡建设局向原告追缴退付的土地出让金，住建局于2019年6月30日作出《涿鹿县住房和城乡建设局关于对相关房开企业先期违规接受退付土地出让金予以退还的通知书》（以下简称“通知”）并下达于原告。“通知”具体内容是：对你单位2016年7月12日接受县财政违规返还给你单位的部分土地出让金用于企业基础设施建设资金3994.6万元予以退还。原告恒达房地产公司诉称：请求依法撤销被告作出的《涿鹿县住房和城乡建设局关于对相关房开企业先期违规接受退付土地出让金予以退还的通知书》。事实和理由：一、“决定”和“通知”中所谓的退付土地出让金定性是错误的。上述“决定”和“通知”里提到的所谓土地出让金，原告确实已经领取，但该费用性质并非是退付的土地出让金，而是县政府根据（2014）9号涿鹿县人民政府县长办公会议纪要，议定事项为支持企业项目基础设施建设而拨付的专项资金，是切实解决企业实际困难和为民服务的扶持措施。2014年5月4日，涿鹿县政府召开县长办公会议，并形成了（2014）9号涿鹿县人民政府县长办公会议纪要（以下简称“（2014）9号会议纪要”），该会议纪要第三条载明“为了深入推进三年上水平工作，2011年县政府与瑞和地产、恒达房产、鼎越、怀来鸿翔签订了土地预征协议，并按30万元/亩收取预付款。鉴于部分土地陆续取得开发指标，现就土地出让费用进一步明确。以上地块招拍挂起始价不低于70万元/亩，含办证费用。如以上公司顺利摘牌，招拍挂竞价超出70万元部分，县政府将拿出80%，支持项目基础设施建设。”该会议纪要已经明确记载，如果上述四家公司顺利摘牌，且招拍挂竞价超出70万元部分，县政府将拿出其中的80%，支持项目基础设施建设。上述四家公司于2016年以93万元/亩的价格摘牌拿地后，县政府依据（2014）9号会议纪要向原告拨付项目基础设施建设费用。所以不存在向原告违规退付土地出让金一说，该项资金的拨付完全是合法合规的，并未有违法违规行为。二、政府拨付给原告的支持企业基础设施建设资金原告已经按规用于了基础设施建设，并经验收交付。县政府依据（2014）9号会议纪要向原告拨付的项目基础设施建设费用，已经全部用于所开发小区项目基础设施建设，且已经全部经有关部门验收，现已全部移交于物业公司管理。三、（2014）9号涿鹿县人民政府县长办公会议纪要第三条中载明支持原告等企业项目基础设施建设拨付资金内容属会议纪要已经议定的事项，具有法定效力。根据《国家行政机关公文处理办法》第二条规定，行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。第九条第十三项规定，会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。诚实守信是依法行政的基本要求，是社会主义核心价值观的重要内容。政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平，对其他社会主体诚信建设有着重要的表率和导向作用。只有政府诚信施政，带头履行即使是对其不利的行政允诺、行政契约和会议纪要，才能取得“城门立木”的效果，才能更快带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。人民法院应当监督政府及相关工作部门兑现向行政相对人依法作出的政策承诺，不支持地方以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。政府违反承诺导致相对人经济损失的，要承担法律和经济责任。故县政府和住建局要求原告退还拨付给原告的支持项目基础设施建设资金，于法无据，于理不合。县政府和住建局相关决定已经严重侵犯了原告的合法权益，为维护原告合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》，现特向贵院提起诉讼，请求依法撤销涿鹿县住房和城乡建设局作出的《涿鹿县住房和城乡建设局关于对相关房开企业先期违规接受退付土地出让金予以退还的通知书》。原告恒达房地产公司向本院提交了以下证据：1.县政府与原告签订的开发建设项目意见书复印件1份4页；2.县政府会议纪要（﹝2014﹞9号）复印件1份3页；3.县政府责成住建局追缴土地出让金的决定复印件1份1页、住建局给原告的追缴通知书复印件1份1页。被告住建局辩称：一、事实背景：2010年，河北省委省政府将涿鹿县列为环首都经济圈县区，实验小学北侧开发是县委、县政府十二五谋划的城建重点工程，是城镇面貌三年上品味的主要项目之一。为深入推进此项工作，涿鹿县人民政府与原告张家口恒达房地产开发有限公司于2011年2月22日签订的《实验小学北侧开发建设项目意向书》约定：涿鹿县人民政府与原告达成该区域58.32亩土地的合作开发意向；土地起拍价每亩70万元，道路红线外净地由原告向县政府预交土地出让金30万元/亩，待挂牌后按照摘牌价格予以补齐；如原告未竞拍到该块土地开发权，原告前期向县政府交纳资金由县政府按照建设银行同期贷款利息予以返还。原告于2011年1月14日向县财政局缴纳了1500万预付款。因涿鹿县政府相关部门未在约定期限内完成该地块的征收转用工作，直到2014年度，该地块才具备挂牌条件，为妥善解决历史遗留问题，弥补因此给原告造成的经济损失，2014年5月4日，涿鹿县人民政府通过县长办公会（〔2014〕9号）会议纪要议定：“为了深入推进三年上水平工作，2011年县政府与瑞和地产、恒达房产、鼎越、怀来鸿翔签订了土地预征协议，并按30万元/亩收取预付款，鉴于部分土地陆续取得土地开发指标，现就土地出让费用进一步明确。以上地块招拍挂起始价不低于70万元/亩，含办证费用。如以上公司顺利摘牌，招拍挂竞价超出70万元部分，县政府将拿出80%，支持项目基础设施建设。”2016年6月8日原告以2366.22元/平方米，总价8977万元拍得该地块。2016年6月17日原告与原涿鹿县国土资源局签订了国有建设土地使用权出让合同，并如数缴纳了土地出让金。后原告向被告申请要求兑现会议纪要的返还款项。2016年6月12日被告向县财政局请示要求落实《会议纪要》确定的返还政策，经县政府审核批准，县财政局于2016年5月30日向原告拨付了3944.6万元用于支持项目基础设施建设。二、张家口市审计局关于涿鹿县委书记高薇县长殷飞任职期间履行经济责任情况的审计报告（张审经责〔2018〕5号）（第22页）指出：县政府对晨阳环保、华典地产、达华工程和誉恒电气等企业返还的土地出让金的行为违反了国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）“一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”和财政部等五部委《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综〔2009〕74号）“二、加强征收管理，保障土地出让收入及时足额征收和缴入地方国库：除国务院有明确规定以外，任何地区和部门不得减免缓缴或者变相减免土地出让收入的规定”并责令涿鹿县委、县政府根据规定予以处理。三、涿鹿县人民政府举一反三，按照审计报告的要求，于2019年5月23日通过（〔2019〕25号）常务会议纪要，会议认为“经过认真查阅有关法律条文，充分听取有关部门意见，并征求市审计局、法院、律师和有关领导意见，一致认为以上4个问题（包括原告起诉的问题）与审计报告反馈问题类似，均违反了国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）有关规定，应全部依法追回。”会议议定：“……县委常委常务副县长贾斌，副县长包大智牵头，责成相关部门，依法追缴返还4家企业（包括原告）的土地出让金，并做好与企业的解释说明工作，切实维护县政府和企业合法权益。”四、2019年6月24日涿鹿县人民政府作出《关于责成涿鹿县住房和城乡建设局对限期违规退付的土地出让金予以追缴的决定》，责成被告对2016年1月至2017年12月期间，县财政返还给瑞和房地产、恒达房地产、鼎越房地产、鸿翔恒居房地产4家企业的土地出让金予以追缴，并于2019年6月30日通知到位。被告按照县政府要求于2019年6月30日向原告送达了《涿鹿县住房和城乡建设局关于对相关房开企业限期违规接受退付的土地出让金予以退还的通知书》，要求原告退还3944.6万元先期接受的土地出让金。综上所述，基于特殊的政策背景，并按照县政府的统一部署安排，被告作出了被诉追缴通知，望人民法院依法予以维持。被告住建局向本院提交了以下证据：1.县政府与原告签订的开发建设项目意见书复印件1份4页，证明原告与县政府就土地开发、预交土地出让金达成合作意向；2.原告向财政缴纳预付款凭证复印件1份15页，证明县财政向企业收取了预付款；3.县政府会议纪要（﹝2014﹞9号）复印件1份3页，证明县政府会议决定：土地出让金溢价部分80%返还；4.土地出让合同复印件1份18页、成交确认书复印件1份1页、土地出让金收取凭证复印件1份1页，证明原告取得相应地块土地使用权；5.被告涿鹿县住房和城乡建设局涿建设字〔2016〕第41号文件复印件1份1页、被告代原告要求涿鹿县财政局请示报告审核意见复印件1份1页、涿鹿县人民政府办公室请示报告批办复印件1份1页；证明土地出让金返还得到政府批复、核准；6.财政局土地出让金返还凭证复印件1份14页，证明土地出让金已返还；7.张家口市审计局审计报告（张审经责报〔2018〕5号）（部分）复印件1份6页，证明市审计局对与本案类似的土地出让金返还问题的审计意见；8.县政府会议纪要（﹝2019﹞25号）复印件1份8页，证明县政府会议决定：县政府责成有关部门追缴返还的土地出让金；9.县政府责成住建局追缴土地出让金的决定原件1份1页、住建局给原告的追缴通知书复印件1份1页，证明被告按照县政府要求向原告追缴土地出让金;10.涿鹿县人民政府县长的法定代表人身份证明及身份证复印件，证明涿鹿县人民政府县长为殷飞；县政府办公室的统一社会代码证；11.国务院国发﹝2014﹞62号文件，国发﹝2015﹞25号文件。经庭审质证，原告提交的第1.2.3.项证据与被告提交的第1.3.9.项证据相同，双方对其真实性认可；原告对被告提交的其他证据的真实性均无异议，但认为被告提交的第3.项内容明确给付企业的是基础设施建设资金而非返还的土地出让金二者是不同的性质和概念，给付的标准及计算方法是按照招拍挂竞价超出70万元部分的80%，只是计算方法和标准，与返还土地出让金之间无任何联系；对被告提交的5.项证据，认为该证据可以说明政府相关部门严格按照县政府会议纪要要求履行相关程序将政府的优惠政策以及支付原告方的基础设施建设专项资金拨付原告，强调“请示”和“批复”中明确基础设施建设资金而非返还土地出让金，与被告主张的代原告返还土地出让金本意矛盾，证据目的矛盾；原告对被告提交的第6.项证据，票面明确原告方实施瑞和第一城项目道路硬化、供水、供电专项项目工程资金，而非被告所主张的返还土地出让金，证明目的矛盾；对被告提交的7.项证据，认为该张家口市审计局审计报告（张审经责报〔2018〕5号）（部分）系复印件，虽加盖了涿鹿县审计局的公章，但来源没有张家口市审计局的公章，对其涉及内容其中涉及高薇和殷飞任职期间违规返还土地出让金的四家企业明确，以及违反土地出让金的四家企业中没有本案原告，也就是说该审计报告中在原告方实施项目准备过程中，原告方不涉及返还土地出让金的问题，所以和本案无直接因果关系；原告对被告提交的第8.项证据，该纪要第八项认为参照张审经责报〔2018〕5号审计报告，其认定事项与事实不符，审计报告明确确定违规返还土地出让金的只有四家企业，不涉及其他企业，同时返还原告的是基础设施建设资金，与土地出让金的返还无任何联系；而且拨付给原告的基础设施建设资金是在2016年5月30日，该会议纪要是2019年6月6日印发，已过诉讼时效；原告对被告提交的第9.项证据，认为其所述事实的行政行为是违法、违规的，作出的决定是错误的，请法院查明事实依法予以撤销；原告对被告提交的第11.项证据，对国发﹝2014﹞62号文件，明确的是在该文件发文之后，即自2014年11月起，各地政府不得随意事实优惠政策；而国发﹝2015﹞25号文件是对国发﹝2014﹞62号文件的重大调整，对该文件叫停，在过渡期里继续执行，对于各地与企业已经签订的优惠政策继续有效，已履行完毕不诉及既往，本案中政府已经在2016年5月30日按照优惠政策给原告的基础设施建设资金现在予以收回，违背了国发﹝2015﹞25号文件精神。本院对上述证据认证如下：原告对被告提交的证据的真实性认可，确认双方签订的开发建设项目真实并已履行完毕，认可县财政局于5月30日向原告拨付了3944.6万元，被告提交的证据可以证实上述一系列事实，具有证据效力。被告提交的国发﹝2014﹞62号文件和国发﹝2015﹞25号文件，属规范性文件，虽原告对其内容理解和认识偏颇，但不影响该两份文件的证据效力。经审理查明：2011年2月22日，涿鹿县人民政府和张家口恒达房地产开发有限公司签订《实验小学北侧开发建设项目意向书》。原告于2011年1月14日向县财政局缴纳了1500万预付款。2014年5月4日，涿鹿县人民政府通过县长办公会（〔2014〕9号）会议纪要议定：“为了深入推进三年上水平工作，2011年县政府与瑞和地产、恒达房产、鼎越、怀来鸿翔签订了土地预征协议，并按30万元/亩收取预付款，鉴于部分土地陆续取得土地开发指标，现就土地出让费用进一步明确。以上地块招拍挂起始价不低于70万元/亩，含办证费用。如以上公司顺利摘牌，招拍挂竞价超出70万元部分，县政府将拿出80%，支持项目基础设施建设。”2016年6月8日原告以2366.22元/平方米，总价8977万元拍得实验小学北侧地块。2016年6月17日，涿鹿县国土资源局与张家口恒达房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为：C13073120160027、电子监管号为：1307312016B00309），并缴纳了土地出让金。2016年6月12日被告向县财政局请示要求落实《会议纪要》确定的返还政策，经县政府审核批准，县财政局于5月30日向原告拨付了3944.6万元用于支持项目基础设施建设。2019年5月23日，涿鹿县人民政府按照张家口市审计局关于涿鹿县委书记高薇县长殷飞任职期间履行经济责任情况的审计报告（张审经责〔2018〕5号）（第22页）通过了（〔2019〕25号）常务会议纪要，该纪要第6页写明：“县政府先后于2016年4月7日、7月1日、7月13日和2017年1月23日向4家企业返还了土地出让金，共计15506.2万元。经过认真查阅有关法律条文，充分听取有关部门意见，并征求市审计局、法院、律师和有关领导意见，一致认为以上4个问题（包括原告起诉的问题）与审计报告反馈问题类似，均违反了国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）有关规定，应全部依法追回。”会议议定：“……县委常委常务副县长贾斌，副县长包大智牵头，责成相关部门，依法追缴返还4家企业（包括原告）的土地出让金，并做好与企业的解释说明工作，切实维护县政府和企业合法权益。”2019年6月24日涿鹿县人民政府作出《关于责成涿鹿县住房和城乡建设局对限期违规退付的土地出让金予以追缴的决定》，责成被告对2016年1月至2017年12月期间，县财政返还给瑞和房地产、恒达房地产、鼎越房地产、鸿翔恒居房地产4家企业的土地出让金予以追缴，并于2019年6月30日通知到位。被告按照县政府要求于2019年6月30日向原告送达了《涿鹿县住房和城乡建设局关于对相关房开企业限期违规接受退付的土地出让金予以退还的通知书》，要求原告退还3944.6万元先期接受的土地出让金。本院认为，本案的争议焦点是被告做出该具体行政行为的合法性。原告对已经返还3944.6万元款项的事实认可，但认为该款项拨付的是基础设施建设资金，与土地出让金的返还无任何联系；而通过被告的举证、庭审质证，可以证实此款项是基于原告与涿鹿县人民政府签订的意向书、涿鹿县人民政府（〔2014〕9号）会议纪要议定、涿鹿县国土资源局与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》等一系列事实而返还给原告的，虽然对此款项设定了专款的用途，但其本质来源是国有建设用地使用权土地出让金的部分，故原告的辩驳理由不成立；涿鹿县人民政府依据相关规范性文件通过（〔2019〕25号）常务会议纪要的行政行为具有合法性，其确定的内容符合法律、法规的规定，被告作为履行具体法定职责的行政机关，向原告下达追缴该款项通知书的具体行政行为亦是具有合法性的；但被告于2019年6月30日向原告送达的《涿鹿县住房和城乡建设局关于对相关房开企业限期违规接受退付的土地出让金予以退还的通知书》中，没有发文字号、所依据的规范性文件无适用条款，且将县长殷飞写成“县长殷飞用同志”等诸多行文错误，《党政机关公文处理工作条例》第五条规定：“公文处理工作应当坚持实事求是、准确规范、精简高效、安全保密的原则。”故该通知应予撤销，对此被告应予重新作出具体行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：一、撤销被告涿鹿县住房和城乡建设局对原告张家口恒达房地产开发有限公司于2019年6月30日作出的《涿鹿县住房和城乡建设局关于对相关房开企业先期违规接受退付土地出让金予以退还的通知书》；二、被告涿鹿县住房和城乡建设局于本判决生效后六十日内针对原告在实验小学北侧的开发建设项目返还土地出让金事宜重新作出具体行政行为。案件受理费50.0元，由被告涿鹿县住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省张家口市中级人民法院。审 判 长  刘晓东人民陪审员  甄玉成人民陪审员  王玉福二〇一九年十一月二十八日书 记 员  刘志丹附录：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。