湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)湘12行初69号原告新晃振兴米业有限公司，地址新晃县西南路生资仓库院内。法定代表人杨珊，董事长。原告新晃县乡土源食品有限公司，地址新晃县食品工业园。法定代表人杨珊，董事长。委托代理人杨通泉，新晃县乡土源公司食品有限公司员工。被告新晃侗族自治县人民政府，地址新晃县晃州镇晃山路。法定代表人陆志前，县长。委托代理人杨瑛，新晃侗族自治县人民代表大会常务委员会副主任。委托代理人姚茂常，湖南西南律师事务所律师。被告新晃侗族自治县自然资源局（原名新晃侗族自治县国土资源局），地址新晃侗族自治县晃州晃山路73号。法定代表人段于忠，局长。副职负责人吴晓鸣，新晃侗族自治县自然资源局副局长。委托代理人冉宏高，湖南启沃律师事务所律师。委托代理人关鹏，新晃侗族自治县自然资源局工作人员。原告新晃振兴米业有限公司（以下简称振兴米业）、新晃县乡土源食品有限公司（以下简称乡土源公司）诉被告新晃侗族自治县人民政府（以下简称新晃县政府）、新晃侗族自治县自然资源局（以下简称新晃县自然资源局）行政允诺及行政赔偿一案，于2018年8月29日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2019年1月28日作出（2018）湘12行初60号行政判决。振兴米业与乡土源公司不服向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院于2019年7月30日作出（2019）湘行终852号行政裁定，撤销本院（2018）湘12行初60号行政判决，发回本院重审。本院于2019年8月29日立案受理，次月18日向二被告送达了应诉通知书、举证通知书及相关法律文书。本院依法组成合议庭于2019年11月7日公开开庭进行了审理，原告振兴米业的法定代表人杨珊，乡土源公司的法定代表人杨珊及委托代理人杨通泉，被告新晃县政府的委托代理人杨瑛、姚茂常，新晃县自然资源局的副职负责人吴哓鸣、委托代理人关鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告振兴米业、乡土源公司诉称，2008年7月3日，新晃县成立柏树林食品工业园领导小组，代表新晃县人民政府组织实施柏树林食品工业园建设。根据规划，县域内肉牛屠宰加工及其他食品加工企业入园生产，引导入园企业打造产品品牌，制定产品开发计划并督促实施。因此，被告在发动企业入园时承诺：参阅当时土地级别基准价，入园企业项目用地均按照每亩12万元包干价政策供地。政府负责征地、土地上报审批，地上附着物的拆迁、土地平整和青苗补偿核发、三通至园；地上附着物的拆迁费、土地平整费、青苗补偿费由入园企业自行负担。振兴米业根据要求申请入园，并交纳保证金，支付了测图费、耕地开垦费、征地管理费、耕地占补平衡指标款、社保基金、地灾和压矿资料、环评费等661495元，同时按照被告要求，组织人员进行项目环评考察论证，花费劳务、科研、差旅费198104元。2011年1月21日，新晃侗族自治县柏树林食品工业园更名为湖南黄牛肉食品加工园。被告以粮食加工项目用地规划调整为由，不给振兴米业办理项目用地手续，要求振兴米业重新选择符合被告要求的项目，否则不予供地。2012年8月振兴米业多次向被告请求开工建厂。被告于2015年2月3日答复，2万吨粮食加工生产项目用地于同年2月15日左右挂牌竞拍，振兴米业可参与竞拍，若取得该宗地，比照嘉信食品有限公司和老蔡食品有限公司同等政策结算土地出让金及相关费用。但不允许振兴米业在该宗地内建粮食加工生产线厂房。振兴米业以生产加工特色面条，成立新晃乡土源公司，按照被告要求承接振兴米业粮食加工生产线项目用地。被告于2015年6月1日通知新晃县国土局启动挂牌，挂牌土地7077平方米，挂牌底价266万元，挂牌价高主因是新晃县基准地价已调整，与2010年相比高出了1386776元。2015年7月23日，黄牛肉食品加工园建设领导小组的会议纪要作出“振兴米业授权乡土源公司所竞得的位于柏树林工业园的晃2015-13号宗地，视为向振兴米业供地，比照嘉信食品有限公司和老蔡食品有限公司同等政策结算土地出让金及相关费用，并不再补偿原缴定金的资金占用费……”乡土源公司又一次缴纳勘验费、环评费、排污认证费。二原告因前期投入大，才接受挂牌价266万元，并于2015年7月20日缴清。2016年3月10日，黄牛文化产业园建设领导小组与乡土源公司就项目土地结算以会议纪要的形式达成协议如下：1、乡土源公司应缴土地出让金266万元，契税106400元，价格调节基金10640元、交易服务费43092元、拆迁腾地等其他费用398408元，共计3218540元减去振兴米业元已缴且可抵土地出让金的304995元，乡土源公司还应实缴2913545元，比照嘉信公司及老蔡食品公司同等的拆迁及土地包干成本政策核算只能应缴1749511.23元，建议被告将多缴的1469028.77元和振兴米业原已缴的耕地占补平衡指标款123500元，以土地成本及支持企业建设之方式返还乡土源公司。2、补偿振兴米业加工项目土地报批相关前期工作费用中有正式票据的33000元及包干补偿50000元。振兴米业缴纳的耕地占补平衡指标款123500元、地灾和压矿资料款15000元、环评费18000元被告至今未退。综上所述，被告承诺原告比照嘉信公司和老蔡食品公司优惠政策享受入园优惠，但却不履行入园协议。请求法院1、判决被告返还原告多支付的土地价款138.68万元、并补偿多支付的契税5.55万元、交易服务费2.16万元，合计146.39万元；2、判决被告赔偿原告变更设计多支付一次勘验规划设计费1500元、环评费55840元、排污认证费1140元，合计58480元；3、判决被告返还多支付的耕地占补平衡指标费123500元、地灾和压矿资料款及环评费33000元，共计156500元。4、判决被告补偿原告前期投入科研、劳务、差旅费用198104元；5、判决被告支付原告资金占用利息749327.81元（至起诉之日，后总金额2081895元按农商行0.082416的利率计算至付款之日止）。在庭审中，原告将行政起诉状中第一项诉讼请求变更为：判决被告返还原告多支付的土地价款116.4034万元。本案中，原告振兴米业称以本院（2018）湘12行初60号案件中提交的证据为准，证据材料如下：第一组证据：营业执照及法人代表证书，拟证明振兴米业、乡土源公司具备与被告新晃县政府签订年产2万吨粮食加工生产线建设项目、年产2000吨营养挂面生产线建设项目协议主体资格；第二组证据：证据1、晃办（2018）36号关于成立新晃侗族自治县工业经济发展委员会及相关工作领导小组的通知，证据2、晃政办函（2011）13号关于成立和调整部分领导机构通知，证据3、晃办（2016）16号关于成立、调整项目工作相关工作机构的通知，均证明了柏树林工业园领导小组、湖南新晃黄牛肉食品加工园建设领导小组，均系被告排除机构，负责园区建设的全面工作。新晃柏树林工业园领导小组、新晃黄牛肉食品加工园领导小组的法人系被告；第三组证据：证据1、①、晃发改（2009）123号关于同意新晃振兴米业年产2万吨粮食加工生产线项目开展前期工作的通知，②、振兴米业建设项目选址（定点）申请表，③、振兴米业2万吨粮食加工生产线项目建设用地预审报告，④、振兴米业建设用地规划审批单、振兴米业项目立项环境保护审查意见表，⑤、新晃县环保局、怀化市环保局对年生产2万吨粮食加工项目环境影响审查意见，⑥、湖南省国土资源信息中心证明新晃县牛肉产业加工基地没有具有工业价值重要矿产（含振兴米业项目在内），⑦、晃发改（2009）143号关于振兴米业年产2万吨粮食加工生产线项目的备案批复，以上证据均拟证明振兴米业年产2万吨粮食加工生产线建设项目立项、选址、用地预审、项目环保评审、项目的备案批复均系依法规呈报，依规获批，振兴米业具备的资质条件完全具备与被告签订年产2万吨粮食加工生产线项目协议的主体资格；证据2、⑧、新晃县年产2万吨粮食加工生产线用地项目征地平面图，⑨、振兴米业年产2万吨粮食加工生产线建设用地规划许可证，⑩、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单，呈报说明书，以上证据均拟证明振兴米业年产2万吨粮食加工生产线项目用地红线范围、面积0.8228公顷、项目土地申报、地理位置均已获湖南省人民政府审批；第四组证据：证据1、2012年9月1日湘发改地区（2012）1404号关于新晃工业集中区发展规划（2011-2020）的批复，拟证明柏树林工业园属该批复中的“柏树林组团84公顷”范围，柏树林工业园已获审批；证据2、2016年5月25日关于振兴米业有限公司未能及时取得项目用地的情况说明，拟证明1、证实了振兴米业入园情况、振兴米业与被告签订年产2万吨粮食加工生产线项目协议过程、协议内容（即：振兴米业在园区内建设2万吨粮食加工生产线加工厂，被告按征地和报批费用成本价每亩12万元供地、政府负责征地、地上附着物的拆迁、土地平整和青苗补偿核算发放,三通至园；地上附着物拆迁费、土地平整费、青苗补偿费由入园企业负担)。振兴米业缴纳了建2万吨粮食加工生产线项目协议定金2000元,垫付前期土地报批费用总计人民币461495元。2、还证实振兴米业项目用地比同期入园的同批次审批的老蔡食品有限公司、嘉信食品有限公司项目用地供地延至2015年4月才启动挂牌,原因是被告作出产业调整:导致振兴米业多支付土地价款1463485.33元。2015年挂牌供地时,土地基准地价比之前已大幅提高；证据3、2016年6月20日关于振兴米业有限公司未能及时取得用地的情况说明，拟证明振兴米业向被告缴纳2万吨粮食加工生产线项目定金20万元,因项目调整,振兴米业授权乡土源公司经挂牌取得了原申请的土地,但成交价远高于同等入园老蔡食品、嘉信食品有限公司的购地价。还证明了振兴米业缴661495元的时间、用途，振兴米业授权乡土源公司后,被告直接退定金(押金)和成本返还共计504995元及返还时间，被告要求返还但至今未返耕地占补平衡指标款123500元、环评费1000元、地灾压矿资料费15000元；证据4、2012年5月30日食品加工园建设情况汇报，拟证明湖南省人民政府同批次审批的项目土地包括老蔡食品有限公司年产4千吨牛肉生产线项目、嘉信食品有限公司年产6千吨休闲牛肉生产线项目、振兴米业2万吨粮食加工项目等,共征地12.3234公顷。年产4千吨牛肉生产线项目、年产6千吨休闲牛肉生产线项目、2万吨粮食加工项目等4个项目共征地95746平方米(约143.62亩),合计费用17292106元,其中:征地补偿费10053330元、报批费用6133720元、出让税费1105056元,成本价每亩120402.6元。除去税费每亩则合112708.3元。还印证了食品加工园由来及更名过程，振兴米业的入园情况，并缴纳的20万元定金是入园区项目定金，不是专指购地定金；第五组证据：杨瑛调查笔录，拟证明振兴米业与被告签订年产2万吨粮食加工生产线项目建厂协议的过程、内容、协议变更原因、协议变更的内容；第六组证据：刘鸿儒调查笔录，拟证明振兴米业与被告签订年产2万吨粮食加工生产线项目减产协议的过程、内容、变更协议原因、针对协议变更提出方案，还证明了柏树林工业园项目供地程序；第七组证据：证据1、晃政发（2010）13号关于调整县城和建制镇基准地价的通知，证据2、晃政函【2015】65号关于公布新晃县第四轮城镇基准地价更新成果的通知，以上两组证据均证明2010年项目用地区域工业用地级别为四级工业用地，基准地价161元/平方米，2015年调整为三级工业用地，基准地价302元/平方米，城镇基准地价已大幅提高；第八组证据：振兴米业前期投入科研、劳务、差旅费用发票和收据，拟证明振兴米业前期投入开支198000元。本案中，原告乡土源公司称以本院（2018）湘12行初60号案件中提交的证据为准，证据材料如下：第一组证据：证据1、2011年1月21日新晃县柏树林食品工业加工基地领导小组通知，拟证明振兴米业年产2万吨粮食加工生产线项目已被被告调整，供地延迟；第二组证据：证据1、2011年1月23日，振兴米业回复《调整项目通知》的函，证据2、2011年8月10日振兴米业要求落实2万吨粮食加工项的报告，证据3、振兴米业关于2万吨粮食加工项目用地的几点申明，证据4、2012年9月3日县国土局针对杨儒和委员额的复函，证据5、2012年8月6日振兴米业请求建厂报告，证据6、2015年3月5日振兴米业关于再次请求尽快给供地的报告，以上证据均证明振兴米业对被告提出年产2万吨粮食加工生产线项目有异议，并提出接受被告项目调整条件，供地延迟，振兴米业一直以报告形式请求解决；第三组证据：①、新晃县住房和城乡建设局建规（选）字第201511014号《建设项目选址意见书》，②、新晃县住房和城乡建设局建规（地）字第201511031号《建设用地规划许可证》，③、怀化市环境保护局（怀）排污权证（2016）第277号排污证，④、怀化市环境保护及关于对新晃县乡土源公司食品有限公司年产2000吨营养挂面生产线项目环境影响报告表的批复，⑤、怀化市主要污染排污权交易确认书及交易合同，⑥、2015年11月30日规划站设计院非税收入一般缴款书，2016年1月8日化市环境保护局非税收入一般缴纳款书，发票二张，2016年9月22日湖南增值税发票，以上所列营业执照证据均证明乡土源公司具备以2000吨营养挂面生产线项目承接2万吨粮食加工生产线项目用地的主体资格，因注册乡土源公司花费勘验规划设计费1500元、环评费55840元、排污认证费1140元、合计人民币58480元；第四组证据：证据1、2015年2月3日黄牛肉食品加工园建设领导小组会议纪要，拟证明被告于2015年2月6日同意将年产2万吨粮食加工生产线项目用地挂牌,印证了刘鸿儒证词,新晃黄牛肉食品加工园的项目供地先由基地领导小组确定供地方案,再交由县国土局挂牌。食品加工园项目供地的主导权在被告手里。同时还证实被告提出变更年产2万吨粮食加工生产线项目建设协议的方案,振兴米业可参与该宗地竟拍,若取得该宗地,则比照嘉信食品有限公司和老蔡食品有限公司同等政策结算土地出让金及相关费用；证据2振兴米业2015年5月15日声明，振兴米业与乡土源公司转让协议，拟证明振兴米业接受被告提出的变更协议,内容是振兴米业若取得该宗土地,则比照嘉信食品有限公司和老蔡食品有限公司同等政策结算土地出让金及相关费用。明确振兴米业年产2万吨粮食加工生产线项目不能使用该宗土地,为了对接该项目用地,振兴米业将所享有的权利义务全部转移给新成立乡土源公司；证据3、2015年7月23日会议纪要，拟证明振兴米业授权乡土源公司竟得该宗地，被告已认可(视为向振兴米业供地)。比照嘉信食品有限公司和老蔡食品有限公司同等政策与乡土源公司结算土地出让金及相关费用。对振兴米业未能使用该宗土地的粮食加工项目科研、立项、环评等合法前期经费凭原始合法票据进行补偿。并指明了杨瑛、邹章明、胡建春负责供地结算。证实被告与乡土源公司之间建厂变更协议已达成；第六组证据：证据1、地估字（2011）晃第27号土地估价报告书，嘉信食品有限公司6000吨休闲牛肉项目（晃2011-6号）宗地土地评估单价每平方179.8元，总价7029461元；证据2、地估字（2012）晃第100号土地估价报告书，拟证明嘉信食品有限公司6000吨休闲牛肉项目（晃2011-6号）宗地总面积39096平方米，土地总价7232760元，每平方米土地单价185元；证据3、2014年7月17日税费、核算表及用地核算表，拟证明嘉信食品有限公司实际结算土地出让价款8180000元，总用地面积45812平方米，每平方米单价178.56元，即每亩119037元；第七组证据：证据1、新时代土地评估有限公司地估字（2011）晃第31号土地估价报告书，拟证明老蔡食品有限公司年产4000吨牛肉休闲项目土地面积43821平方米，土地评估每平方米179.8元，土地总价7879016元；证据2、2012年10月30日国有建设用地使用权出让合同，拟证明老蔡食品有限公司年产4000吨牛肉休闲项目土地出让总价7890000元，每平方米180.7元，实际结算每亩120638.9元；证据3、年产4000吨牛肉加工生产线项目结算表，拟证明被告退回老蔡食品有限公司缴纳的占补指标款；第八组证据：2016年3月10日会议纪要，拟证明乡土源公司与柏树林工业园领导小组供地结算:乡土源公司应缴土地出让金2660000元、契税106400元、价格调节基金106400元、交易服务费43092元、拆迁腾地等其他费用398408元,共计3218540元，减去振兴米业原已缴且可抵土地出让金304995元。但比照嘉信食品有限公司和老蔡食品有限公司同等的征拆及土地报批成本政策核箅，只应缴1749511.23元。被告应返还乡土源公司多缴的1469028.77元和振兴米业原已缴的耕地占补平衡指标款123500元。补振兴米业前期工作费用包干补偿83000元；第九组证据：证据1、2015年4月20日（晃国土告字【2015】13号）新晃县国土局国有土地使用权挂牌出公告，拟证明2015-13号宗地第一次公开拍卖，乡土源公司以每亩12万元报价，未达底价流拍；证据2、新晃县国土局国有土地使用权证（晃国土告字【2015】13-1号）新晃县国土局国有土地使用权挂牌出公告，拟证明第二次拍卖，乡土源公司在有政府项目用地单价承偌和结算先例的前提下，为了避免再次流拍，乡土源公司报价266万元，竞买成功；证据3、国有土地使用权挂牌出让确认书，国有建设用地使用权出让合同，证据4、湘（2017）晃不动产权第0000185号国有土地使用权证，以上两份证据均证明2015-13号宗地7077平方米，土地出让金266元，土地使用权已属乡土源公司；证据5、新晃县国土局关于催缴晃2015-13号宗地土地出让价款的通知，拟证明被告决定不履行结算协议，要求乡土源公司与2016年12月22日前全部缴清土地款266万元，否则被告将收回土地；证据6、湖南省非税收入一般缴款书六张（缴款时间分别为：①、2015.7.17、②、2015.9.22、③、2016.5.13、④2016.5.20、⑤2016.6.29、⑥2016.12.22），拟证明乡土源公司应缴的土地款266万元已交清；第十组证据：证据1、2017年2月20日湖南芷江农村商业银行股份有限公司岩桥支行证明，拟证明振兴米业原法定代表人杨必清在年产2万吨粮食加工生产线项目被调整不供地期间，借有款项50万元，并支付银行利息；证据2、2018年5月15日湖南新晃农村商业银行股份有限公司天堂支行贷款明细，拟证明乡土源公司股东杨通泉从2015年9月30日起贷款35万元及还息情况；证据3、2018年5月21日湖南新晃农政商业银行股份有限公司大湾罗支行贷款明细，拟证明乡土源公司股东蒲慧捷没钱支付土地款，其父蒲超良为其2016年4月贷款80万元及支付利息情况。被告新晃县政府答辩称，一、原告提出的诉讼请求没有事实法律依据。（一）答辩人没有多收原告的土地价款、契税和交易服务费。（二）答辩人无违法行政行为，无需赔偿原告因变更设计而多支付的勘验规划设计、环评、排污认证等费用。（三）原告没有多支付耕地占补平衡指标费、地灾和压矿资料及环评费。（四）原告前期投入的科研、劳务、差旅费用，是原告项目建设的正常开支，与答辩人无关。（五）答辩人没有多收原告土地价款及相关税费，不存在支付原告资金占用利息的问题；二、国有建设用地使用权必须通过法定程序取得；三、行政指导行为不县强制性；四、行政允诺应当符合法律规定；五、领导小组拟向答辩人提出的相关建议，在未经答辩人依法作出决策的情况下，不构成答辩人对原告的行政允诺。综上，原告的诉讼请求均无事实依据和法律依据，请求人民法院依法判决驳回原告的全部诉讼请求。被告新晃县政府在举证期限内未向本院提交证据材料。在本院（2018）湘12行初60号案件中庭审中，被告新晃侗族自治县人民政府提供县长办公会议纪要[2016]2号。被告新晃县自然资源局答辩称，一、原告与被告签订的《国有土地建设用地使用权出让合同》依法有效，且被告已全部履行了该行政协议的义务，依法应当判决驳回原告的全部诉讼请求；二、原告与政府有关部门在挂牌出示之前的允诺不符合法律规定，不应得到支持；三、国务院明确规定禁止任何机关和个人批准降低或者减少土出价款。故请求人民法院依法驳回原告的诉讼求。被告新晃县自然资源局称没有新的证据材料提交，以本院（2018）湘12行初60号案件提交的证据材料为准，证据材料如下：证据1、国有土地使用权挂牌资料，拟证明经公开挂牌，原告竟得该宗国有土地使用权；证据2、国有建设用地使用权出让合同（原告），拟证明竞拍成功后，原告与国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同；证据3、土地出让金、交易服务费、完税资料，拟证明原告按合同约定足额支付土地出让金，并交纳了交易服务费和税费；证据4、拨付“应返成本”资料，拟证明国土资源局返回了原告前期投入的资金；证据5、国有建设用地使用权出让合同（老蔡、嘉信），拟证明原告签订国有土地使用权出让合同的时间晚于老蔡公司和嘉信公司，受时间和土地市场行情的影响，土地出让价格上述两个公司上涨。经本院2019年1月9日组织各方当事人庭前交换证据并质证，原告振兴米业、乡土源公司对被告新晃县自然资源局提供以上证据发表如下质证意见：对被告新晃县自然资源局五份证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议。被告新晃侗族自治县人民政府对被告新晃侗族自治县自然资源局提供的证据均无异议。被告新晃县政府对原告振兴米业提供以上证据发表如下质证意见：对第一组、第二组、第三组、第四组、第五组证据三性均无异议，第六组证据中对刘鸿儒调查笔录三性均有异议，第七组证据关联性有异议，真实性、合法性无异议，第八组三性均有异议。被告新晃县自然资源局对原告振兴米业提供以上证据发表如下质证意见：第一组证据三性无异议，第二组证据真实性合法性无异议，关联性有异议，第三组证据真实性、合法性无异议，第四组证据真实性无异议，合法性、关联性异议，因为工业用地依法应当经过招标、拍卖、挂牌出让才能取得，不能协议出让。第五组证据真实性无异议，合法性、关联性有异议，第六组、第七组证据真实性无异议，关联性、合法性有异议，第八组证据真实性没有异议，关联性、合法性有异议。被告新晃县政府对原告乡土源公司提供以上证据发表如下质证意见：第一组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，第二组证据关联性有异议，真实性合法性无异议，第三组证据三性均无异议，第四组证据中证据1、关联性有异议，真实性、合法性无异议，证据2、三性均有异议，证据3、三性均无异议，第六组证据关联性有异议，真实性、合法性无异议，第七组证据关联性有异议，真实性、合法性无异议；第八组证据三性均无异议；第九组证据三性无异议；第十组证据关联性有异议，真实性、合法性无异议。被告新晃县自然资源局对原告乡土源公司提供以上证据发表如下质证意见：第一组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，第二组证据关联性有异议，真实性、合法性无异议，第三组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议；第四组证据真实性无异议，合法性、关联性有异议，对第六组、第七组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，第八组证据真实性无异议，关联性、合法性有异议，第九组证据三性均无异议，第十组证据真实性合法性无异议，关联性有异议。庭审中，被告新晃县政府提供县长办公会议纪要[2016]2号。两原告以被告逾期举证，不予质证。被告新晃县自然资源局对该材料无异议。经庭审质证，拟对证据作如下确认：对被告新晃县自然资源局提交的证据认证如下：原告振兴米业及原告乡土源公司对被告新晃县自然资源局提交证据的真实性、合法性均无异议，仅对关联性有异议。经审查，被告新晃县自然资源局提供的证据能够反映原告参与涉案宗地挂牌出让的相关情况，与本案有关联性，予以采信。对原告振兴米业提交的证据认证如下：两被告均对原告振兴米业提交的证据1无异议，本院予以采信。两被告对证据2-5、7、8的真实性并无异议，这些证据与本案相关联，予以采信。证据6与本案相关，与其他证据能互相印证，予以采信。对原告乡土源公司提交的证据认证如下：两被告均对原告乡土源公司提交的第九组证据无异议，予以采信。原告乡土源公司提供的第一至八组证据与本案相关联，予以采信。庭审中，被告新晃县政府提供县长办公会议纪要[2016]2号，因二原告对本院（2018）湘12行初60号案认定事实无异议，予以采信。根据上述采信的证据，并经庭审询问双方当事人认可，确认以下案件事实：2008年新晃侗族自治县委员会办公室发文《关于成立新晃侗族自治县工业经济发展委员会及相关工作领导小组的通知》，成立柏树林食品工业园领导小组。该领导小组的主要职责是整合县内肉牛屠宰加工及其他食品加工企业入园生产；引导入园企业打造产品品牌，制定产品开发计划并督促实施。截止2009年3月，只有夜郎食品公司、老蔡牛肉公司和振兴米业有意向进入基地建设，并交付定金。为吸引企业积极进入柏树林食品加工基地发展，当时明确按照12万元/亩（含征地和报批费用）的成本价供地给入园企业。2009年10月，原告振兴米业以年产2万吨粮食加工生产线项目，在柏树林工业园申请选址。同年原告振兴米业向县财政缴纳了20万元购地定金，并于同年至2010年间缴纳了测图费10000元、新增建设用地有偿使用费98325元、征地管理费32110元、耕地占补平衡指标款123500元、社保基金费164560元等共计428495元，及发生了地灾和压矿资料费15000元、环评费18000元，共计33000元。2009年11月5日，新晃侗族自治县发展和改革局以晃发改[2009]143号文，批复同意振兴米业在柏树林食品加工基地内建设。2010年柏树林食品加工基地更名为柏树林食品工业加工小区，同年12月又更名为湖南新晃黄牛肉食品加工园。由于园区产业规划调整，政府要求原告振兴米业重新选择符合园区发展要求的项目，否则不予供地或者另行选址供地。原告振兴米业按照要求重新选择了特色面条加工项目，并成立了新晃县乡土源公司食品有限公司，承接原项目用地。2012年10月30日，老蔡食品有限公司与新晃县自然资源局签订国有建设用地使用权出让合同，出让宗地每平方米180.5元（约合12万元/亩）。2015年8月5日，新晃县政府以晃政函[2015]65号文《关于公布新晃侗族自治县第四轮城镇基准地价更新成果的通知》，将三级工业用地调整至302元/平方米。因土地价格调整，原告乡土源公司的供地价格高出老蔡食品有限公司，多次要求被告比照老蔡食品有限公司享受入园待遇。夜郎食品公司原获批的宗地已调整供地给嘉信食品公司，柏树林基地工作人员要求原告振兴米业进入城东园区，退出柏树林食品加工基地，把该宗地让给夜郎食品公司使用。因供地矛盾，原告一直未获得建厂用地。2015年6月，新晃县自然资源局启动编号为晃2015-13号宗地的挂牌出让，原告乡土源公司以每平方米375.86元，土地成交总价款266万元，取得该宗地的国有土地使用权，并于2017年1月19日与新晃县自然资源局签订国有建设用地使用权出让合同。2015年7月23日，2016年3月10日柏树林工业园振兴米业和夜郎食品两公司供地问题处理工作组，对两公司供地问题的处理进行了专题研究。2015年7月23日《会议纪要》认为，振兴米业有限公司授权乡土源食品公司所竞得的位于柏树林工业园的晃2015－13号宗地，视为向振兴米业有限公司供地，比照嘉信食品有限公司和老蔡食品有限公司同等政策结付土地出让金及相关费用，并不再补偿原缴纳定金的资源占用费。2016年3月10日《会议纪要》认为，建议县政府将多缴的1469028.77元和振兴米业有限公司已缴纳的耕地占补平衡指标款123500元，以土地出让成本及支持乡土源食品有限公司建议之方式返还给乡土源食品有限公司。会议纪要事项，需报县政府审定后予以落实。2016年5月12日新晃县政府《县长办公会议纪要》认为，关于于振兴米业有限公司授权乡土源食品有限公司竞买位于柏树林工业园土地出让金缴纳问题。国土部门尽快核算好土地成本，依法依规办理，应作为成本返还的要按政策及时返还到位。现原告要求被告落实2016年3月10日的会议纪要事项。诉讼中，被告确认2016年3月10日的会议纪要事项向县政府进行了报告，退还了原告测图费10000元、新增建设用地有偿使用费98325元、征地管理费32110元、社保基金费164560元等，共计304995元。确认耕地占补平衡指标款123500元、地灾和压矿资料费15000元、环评费18000元，共计156500元予以认可，可按规定办理。原告振兴米业、乡土源公司，被告新晃县政府、新晃县自然资源局认为本院（2018）湘12行初60号行政判决查明的事实正确，没有异议。本院认为，行政允诺是行政机关在行政管理活动中，根据法律法规规章的授权，做出应允诺不特定行政机关人在规定期限内为或者不为某些行政义务的单方行为。对政府没有合理理由违反承诺甚至违约毁约的，要坚决依法支持行政相对人的合理诉求，这就是基于政府诚信的信赖利益保护原则的价值所在。本案中，被告新晃县政府2008年成立临时机构柏树林食品工业园领导小组，为吸引企业入园发展，当时明确按照12万元/亩（含征地和报批费用）的成本价供地给入园企业，构成行政允诺，被告新晃县政府应当按允诺履行。后由于新晃县政府改变入园要求和条件，加之供地矛盾，致使振兴米业、乡土源公司未能在2012年取得土地，直到2017年才取得了涉案土地使用权，振兴米业、乡土源公司比照允诺的入园12万/亩多付出100多万元土地价款。双方就此事协商多次，柏树林食品工业园领导小组及被告新晃县政府多次《会议纪要》明确表明同意部分返还，只是双方没能达成一致意见。然而，原告取得涉案土地使用权时，土地出让单价调整至不低于302元/㎡,现原告要求被告按照2009年的允诺的12万元/亩价格供地，并退还其多支付的土地价款，将损害国家利益和社会公共利益,且有违法律法规及其他规范性文件的规定和授权，同时也有悖社会发展实际。但被告行政允诺的实质是给予入园企业实际优惠，在保证不损害国家利益和社会公共利益前提下，应当最大限度地保证允诺优惠得以实现，对于超出302元/㎡土地价款部分，即522715元[2660000/375.86*（375.86-302）]，应当履行优惠承诺，依法返还给原告，以实现政府诚信和原告所期待的信赖利益。但原告要求返还超过522715元的土地价款部分，于法无据，依法应予驳回。被告对原告要求返还耕地占补平衡指标款123500元、地灾和压矿资料费15000元、环评费18000元，共计156500元予以认可，同意按规定办理，也属被告依法应当支付的款项，被告应予返还，故原告要求被告返还此款项共计156500元的诉讼请求，予以支持。原告要求变更设计多支付一次勘验规划设计费1500元、环评费55840元、排污认证费1140元，证据不足，不予支持；原告前期投入科研、劳务、差旅费用198104元，属原告自身应当承担的费用，不予支持；原告要求支持资金占用利息749327.81元，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定，判决如下：一、由新晃侗族自治县人民政府返还新晃振兴米业有限公司、新晃县乡土源公司食品有限公司土地款522715元、耕地占补平衡指标款123500元、地灾和压矿资料费15000元、环评费18000元，共计679215元，该款限判决生效后5个工作日内付清。二、驳回新晃振兴米业有限公司、新晃县乡土源公司食品有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由新晃侗族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  肖尊启人民陪审员  伍永坚人民陪审员  覃 可二〇一九年十一月十八日书 记 员  贺 啸附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十三条：人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。