江苏省东台市人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏0981行初27号原告：朱万才，性别××年××月××日出生，××族，居民。委托代理人：耿友霞，盐城市亭湖区先锋法律服务所法律工作者。被告：盐城市自然资源和规划局（原盐城市国土资源局），住所地盐城市亭湖区毓龙东路59号。法定代表人：徐增产，该局局长。委托代理人：周峰，该局盐都分局副局长。委托代理人：黄清，江苏行真律师事务所律师。第三人：姜启付，性别××年××月××日出生，××族，居民。第三人：姜志明，性别××年××月××日出生，××族，居民。上述两第三人共同委托代理人：胡成红，江苏中盐律师事务所律师。原告朱万才不服原盐都县国土管理局将原告名下的原盐都县中兴镇中徐村四组的土地使用权变更登记至第三人姜志明名下的行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月29日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因姜启付、姜志明与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月4日公开开庭审理了本案。原告朱万才及其委托代理人耿友霞，被告盐城市自然资源和规划局的副局长暨委托代理人周峰、委托代理人黄清，第三人姜启付，第三人姜启付、姜志明的共同委托代理人胡成红到庭参加诉讼本案现已审理终结。原告朱万才诉称，原告于1976年3月在盐都区原中兴镇××组自建砖瓦结构平房三间、厨房二间及猪舍、厕所，土地证号为01××47。约1989年，同村村民姜启付曾想购买原告房屋，但原告不同意卖房，导致房屋交易至今未完成。后原告到原盐城市国土资源局盐都分局学富国土所查询得知，在未经原告同意的情况下，原中兴镇国土所擅自将原告土地登记表中“朱万才”名字划杠，并在上方添加“姜志明”三个字，并将案涉土地使用权变更登记至第三人姜志明名下，向第三人姜志明颁发了都集用（2000）字第105500号《集体土地使用证》。被告错误变更土地使用权的登记行为，严重损害了原告的合法权益，请求法院依法撤销由原盐都县国土管理局将原登记在原告朱万才名下的原××××组土地使用权变更至第三人姜志明名下的行政行为。原告朱万才向本院提交了以下证据：盐都县中兴镇土地证书年检换证工作记录表1份。拟证明原告享有案涉土地的土地使用权，案涉土地在原告不知情的情况下被原盐都县国土管理局变更登记至第三人姜志明的名下。被告盐城市自然资源和规划局辩称，1、原盐都县人民政府向第三人姜志明颁发都集用（2000）字第105500号《集体土地使用证》具有相应的事实和法律依据。1990年，原盐城市郊区土地管理局建立集体土地建设用地使用权申报登记卷宗。原告朱万才享有的位于原盐城市盐都县××组宅基地的土地使用权，经地籍调查、审批后予以登记发证。2000年，原盐都县国土管理局为了响应《国土资源部关于做好当前土地登记和城镇地籍调查工作的通知》（国土资发[2000]105号）文件精神，对宅基地使用权进行统一登记，并报原盐都县人民政府批准发证。案涉宅基地在统一发证时，经所在地土管员调查，确认案涉土地上的房屋已经转让给第三人姜启付，第三人姜启付于1996年9月20日已经取得了案涉土地上房屋的所有权证书，在土地登记时该房屋由第三人姜启付交由其子姜志明实际居住。根据该事实，原盐都县国土管理局在原申报登记卷宗封面将户名“朱万才”划改为“姜志明”，并根据《土地登记规则》（1995年）的相关规定，经原盐都县人民政府批准后向第三人姜志明颁发都集用（2000）字第105500号《集体土地使用证》。2、案涉宗地上的房屋产权存在争议，本案应在房屋产权确认后再行裁决较为适宜。原国土资源部在2000年统一发证是为了解决当时农村土地普遍未领取土地使用权证书问题，故村土管员在确认相关事实的情况下按照原登记卷宗直接将证书发给了实际使用权人。第三人姜启付取得的案涉房屋所有权证书可初步证明案涉宗地房产存在原告转让给第三人姜启付的情形，双方对房产的转让存在很大的争议。考虑到案涉集体土地使用权证书的持有人姜志明与第三人姜启付之间系父子关系，建议原告应当另行通过民事诉讼确认房产的归属。综上，原盐都县人民政府登记发证行为合法，请求法院查清事实后依法判决。被告盐城市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1.宗地编号为10110449号的《集体土地建设用地使用权申报登记卷宗》（其中含：《集体土地建设用地使用权登记申请表》、《地籍调查表》、《边长勘丈记录表》、宗地草图、《集体土地建设用地使用权登记审批表》、土地登记卡、《宅基地申报登记现场查勘表》）1份。拟证明案涉土地原申报登记在原告朱万才的名下，2000年统一发证时经过地籍调查，制作了宗地草图，因该土地上的房屋已转让给第三人姜启付，在土地登记时由第三人姜启付之子姜志明实际居住在案涉土地上的房屋内，故直接采用了朱万才的申报登记卷宗，将卷宗封面户名改为第三人姜志明的事实。2.第三人姜启付的村镇房屋所有权证书（证号1104049号）1份。拟证明第三人姜启付于1996年9月20日已经取得了案涉土地上房屋所有权证书，原告已将房屋转让给第三人姜启付的事实。3.盐都县中兴镇土地证书年检换证工作记录表1份。拟证明2000年统一发证时，经原盐都县人民政府批准后向第三人姜志明颁发都集用（2000）字第105500号《集体土地使用证》的事实。4.都集用（2000）字第105500号《集体土地使用权证》1份。拟证明案涉土地使用权证书颁发给第三人姜志明的事实。被告盐城市自然资源和规划局向本院提交了以下依据：《国家土地管理局土地登记规则》（自1996年2月1日起施行）（节录）。第三人姜启付、姜志明述称，1、原盐都县人民政府向第三人姜志明颁发都集用（2000）字第105500号《集体土地使用证》的登记行为合法，对原告的诉讼请求不予认可。2、原告在35年前就以3600元的价格将案涉土地上的房屋转让给第三人姜启付，后由第三人姜志明前后三次翻修，第三人姜志明实际居住至今，双方的房屋买卖关系应当予以保护。目前，案涉土地上的房屋已经被拆除。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人姜启付、姜志明向本院提交了以下证据：1.落款日期为2019年6月26日由盐城市盐都区中兴街道中徐居民委员会出具的证明1份。拟证明案涉土地上的房屋在35年前已经由原告朱万才转让给第三人姜启付，后由第三人姜志明三次翻修并实际居住至今。2.微信聊天记录打印件1份。拟证明原告朱万才承认第三人姜启付已给付了房屋转让款，案涉土地上的房屋已实际转让给第三人姜启付的事实。3.村镇房屋所有权证书、都集用（2000）字第105500号《集体土地使用权证》各1份。拟证明位于原××××组土地的使用权人是第三人姜志明，土地上的房屋所有权人是第三人姜启付的事实。4.案涉土地上的房屋照片打印件3张。拟证明1984年原告将房屋转让给第三人姜启付时是茅草房，后第三人姜志明经过三次翻建形成了照片中的房屋现状，房屋已于2019年5月21日拆除。经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见为：证据的真实性、关联性、合法性无异议，证明目的有异议，认为案涉土地不是变更登记，而是初始登记，登记时案涉土地上的房屋所有权经过调查属于第三人姜启付，第三人姜启付与第三人姜志明系父子关系，姜志明在土地登记时实际居住在房屋内，经第三人姜启付同意才将案涉土地使用权登记在第三人姜志明的名下。第三人对原告所举证据的质证意见为：证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明案涉土地登记行为是不合法的。原告对被告所举证据的质证意见为：证据1的真实性无异议，合法性有异议，认为被告向第三人姜志明颁发集体土地使用权证书以及将申报登记卷宗封面直接更改为第三人姜志明没有事实依据；证据2的真实性无异议，对案涉土地上的房屋转让给第三人姜启付以及第三人姜启付取得村镇房屋所有权证书有异议；证据3的真实性无异议，对案涉土地使用权变更为第三人姜志明的合法性有异议；证据4的真实性、关联性无异议，合法性有异议。第三人对被告所举证据的真实性、关联性、合法性均无异议。原告对第三人所举证据的质证意见为：证据1的真实性、关联性、合法性有异议，认为居民委员会出具的证明没有事实依据；证据2的合法性有异议，原告虽然收到第三人姜启付给付的3000元，但原告并不是将房屋卖给第三人姜启付，而是第三人姜启付强行要买，将3000元交给原告的家属，原告和第三人姜启付之间没有达成房屋买卖协议；证据3的真实性、关联性无异议，合法性有异议；证据4的真实性有异议，无法确认照片的拍摄时间，照片中的房屋前后长满杂草，已经很久无人居住，不能证明第三人的证明目的。被告对第三人所举证据的真实性、关联性、合法性均无异议。经审理查明，1990年11月，原告朱万才因建房向国土部门申请宅基地。原盐城市郊区土地管理局制作了户名为“朱万才”的《集体土地建设用地使用权申报登记卷宗》（其中含：《集体土地建设用地使用权登记申请表》、《地籍调查表》、《边长勘丈记录表》、宗地草图、《集体土地建设用地使用权登记审批表》、土地登记卡、《宅基地申报登记现场查勘表》），载明：土地使用权登记人是朱万才，土地坐落于中兴镇××组，土地实际用途是宅基，核准用地总面积是187.2平方米，四至分别为东至主房东墙，南至主房南墙向南6.9米，西至主房西墙向西4米，北至主房北墙向北0.5米。1996年9月20日，第三人姜启付取得案涉土地上房屋所有权证书，证号为村镇房屋所有权证字第1104049号。2000年3月，原盐都县国土管理局以“为响应原国土资源部《关于做好当前土地登记和城镇地籍调查工作的通知》（国土资发[2000]105号）文件精神，原告已将案涉土地上的房屋转让给第三人姜启付，第三人姜启付于1996年已取得案涉土地上的房屋所有权证书，土地登记时由第三人姜启付之子姜志明实际居住在案涉土地上房屋内”为由，未要求第三人姜志明提交变更土地登记申请书等资料，未进行变更地籍调查、权属审核，在户名为原告朱万才的集体土地建设用地使用权申报登记卷宗封面上径直将“朱万才”名字划去，添写“姜志明”字样，将宗地编号“9-X1-04-51”划去，重写为“10110449”。后原盐都县人民政府向第三人姜志明颁发都集用（2000）字第105500号《集体土地使用证》，主要内容为：土地使用者是姜志明，土地所有者是中徐居委会，土地坐落于原××××组，地号是10110449，用途是住宅，使用权类型是划拨，使用权面积是172.8平方米。2019年5月，原告向本院提起诉讼，要求撤销由原盐都县国土管理局将原登记在原告朱万才名下的原××××组土地使用权变更至第三人姜志明名下的行政行为。目前，案涉土地上的房屋已经被拆除。另查明，2016年4月25日，盐城市人民政府《关于在盐城市实施不动产统一登记的通告》规定：自2016年4月28日起，在盐城市区（不××区）实施不动产统一登记，盐城市国土资源局为盐城市不动产登记机构。另根据《盐城市机构改革方案》和《中共盐城市委机构编制委员会办公室关于市自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》（盐编办通〔2019〕19号）的规定，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源和规划局，不再保留盐城市国土资源局。盐城市国土资源局除监督防止地下水污染职责、农田整治项目管理职责、地质灾害防治相关职责以外的职责由盐城市自然资源和规划局行使。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年1月1日起施行）第四条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地登记工作。第十九条第一款规定，由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。基于上述规定，《不动产登记暂行条例》施行后，本案所涉单一的土地登记转变为不动产统一登记。又根据盐城市人民政府制定的《关于在盐城市实施不动产统一登记的通告》等规范性文件，自2016年4月28日起，盐城市区（不××区）范围内的不动产登记的法定职责统一由盐城市国土资源局承担，即原盐都县人民政府行使的土地登记职权由盐城市国土资源局承继。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据中共盐城市委机构编制委员会办公室印发的盐编办通〔2019〕19号文件，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源和规划局，不再保留盐城市国土资源局。本案的被告应为继续行使原盐城市国土资源局职权的盐城市自然资源和规划局。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。可见，有权提起行政诉讼的可以是行政行为相对人，也可以是利害关系人。所谓利害关系，应当是指被诉行政行为有可能对起诉人的合法权益造成特别的损害或者不利影响。本案中，集体土地建设用地使用权登记审批表是土地登记颁证行为的中间环节和内部文件，但其本身并不是土地权利人享有土地权利的法定证明。原告提交的证据材料并不足以证实其与案涉土地登记行为之间具有法律上的利害关系。同时，结合查明的事实，原告朱万才虽然否认将案涉土地上的房屋转让给第三人姜启付，但案涉土地上的房屋已由第三人姜启付实际支付了相应价款给原告朱万才，原告朱万才在长达近20年的时间未主张其权利，直至案涉土地上的房屋被拆迁时才主张其未出售房屋，显然与常理不符。且第三人姜启付于1996年9月20日已取得案涉土地上房屋所有权证书，后房屋的翻修原告亦未参与。故案涉土地登记行为与原告之间不存在法律上的利害关系，原告朱万才不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告朱万才的起诉。案件受理费50元，于本裁定生效后退给原告朱万才。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  张俊宏审 判 员  丁 惠人民陪审员  丁祥林二〇一九年十一月二十七日法官 助理  汤晓青书 记 员  郁静涵附：本裁定适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2、《最高人民法院关于适用的解释》（法释﹝2018﹞1号）第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。