陕 西 省 延 安 市 中 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2019）陕06行初108号 原告延安民政福利油料综合加工厂（以下简称油料加工厂）。住所地：延安市宝塔区。法定代表人许永光，该厂厂长。经营厂长杨三喜。被告延安市人民政府（以下简称市政府）。法定代表人薛占海，该市市长。委托代理人白囡妮，延安市司法局行政复议应诉科工作人员。委托代理人汪凯，北京市炜衡(延安)律师事务所律师。原告延安民政福利油料综合加工厂诉被告延安市人民政府履行法定职责一案向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月12日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原告油料加工厂诉称：一、请求依法判决被告人尽快履行法定职责，履行2018年7月19日在陕西省人民政府法制办主持下达成的“协议书”中的第二条内容。即尽快解决油料厂11.36亩国有土地的征收补偿问题。二、请依法强制执行被告因其违法侵权行为，给原告造成的精神损伤、财产损失、依财产保护法规，应给原告的直接损失和间接损失给予法定赔偿。三、本案执行诉讼费用由被告全部承担。事实与理由：2014年7月19日，被告在宝塔区XX镇XX沟征迁时，违反《拆迁条例》“先补偿，再拆迁”法规，强行拆除油料厂大院，随后强行占用了油料厂近三十年来一直管理使用的附属设施用地57.66亩,造成违法侵权错案。自2014年10月，原告通过司法程序依法维权。本案在陕西省政府法制办、陕西省高级人民法院的督促协调下，于2018年7月19日，在省法制办主持下，在省XX楼XX室，油料加工厂与延安市政府签订了解决油料加工厂征地补偿问题的“协议书”。协议确定补偿基数50.46亩，减去村民建房用地1.68亩，共计补偿面积48.78亩。其中9.25亩以有争议暂不做处理。实际处理时，又增加2.11亩，变成11.36亩暂未处理。协议签订后，被告未及时纠错，并滥用强权要求油料加工厂撤销在省高院已受理的本案再审，才给解决土地补偿。油料厂被迫于2018年10月11日向省高院申请撤诉，被告只解决了部分土地补偿。11.36亩无争议，是部队向油料加工厂移交了全部房地产及水电、树木等附属设施占地的使用权,也就是说只有油料加工厂有合法的土地来源。因此，请求法院依法判决被告尽快履行协议和法定职责，解决油料加工厂11.36亩土地补偿问题，依法维护油料加工厂的合法权益。原告于2019年8月21日向本院提交补充诉状，补充诉求：一、请求法院依法确认油料加工厂与延安市政府2018年7月19日签订的协议第一条中“减去枣园镇政府批准村民建房占地1.68亩”无效。二、请求法院依法确认油料加工厂与延安市政府2018年7月19日签订的协议的第二条“未办证争议土地9.25亩暂不做处理”无效。据法规和证据确认部队给油料厂移交了104亩国有土地的历史事实。被告延安市人民政府答辩称：一、原告的第一项诉讼请求没有事实和法律根据，应当依法驳回。原告的第一项诉讼请求为：请求判决被告尽快履行法定职责，履行2018年7月19日在陕西省人民政府法制办支持下达成的“协议书”中第二条内容。尽快解决油料加工厂11.38亩国有土地的征收补偿问题。答辩人与原告2018年7月19日签订的协议书第二条的内容为：民政局转让给延安地区社会福利公司一、三、四院未办证争议土地9.25亩暂不做处理，先由油料加工厂和相关单位解决，如不能解决，由延安市国土部门组织协商，若协商未果根据人民法院判决执行。由以上可知，答辩人与原告2018年7月19日签订的协议书第二条的内容主要是：针对存在争议的9.25亩土地，由油料加工厂和相关单位协商，协商不成的，由油料加工厂通过诉讼解决。该条没有涉及任何土地征收问题。关于9.25亩土地的土地权属争议，属于当事人之间的民事纠纷，不属于答辩人的法定职责。延安市国土资源局（现为延安市自然资源局）也曾组织原告与相关单位就争议土地的权属进行协商，均协商未果。截止目前，该9.25亩土地的权属争议至今未解决。二、原告的第二项诉讼请求违反行政诉讼“一行为一诉”的行政立案原则，故应当驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”便是法定起诉条件之一。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款关于共同作出同一行政行为的行政机关为共同被告的规定及第二十七条关于因同一行政行为产生的必要共同诉讼的规定就典型地体现了这一原则。在无法律规定的情况下，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。原告的第二项诉讼请求为：请求依法强制被告因其违法侵权行为，给原告造成的精神损伤，财产损失，依财产保护法规，应给原告的直接损失和间接损失给予法定赔偿。原告的第一项诉求是要求答辩人履行法定职责，第二诉讼请求又是行政赔偿，两者之间没有内在逻辑牵连，属于两个单独的行政案件，不能作为一个案件受理。因此，原告的起诉违反了行政诉讼“一行为一诉”的行政诉讼立案原则，应当不予受理，驳回起诉。三、原告的第二项诉讼请求违反了“行政先行处理程序”的法律规定，应当依法驳回起诉。《国家赔偿法》第九条规定：赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定：赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。根据以上法律规定可知，单独提起行政诉讼的必须先向赔偿义务机关提出，也就是“行政先行处理程序”的原则。或者提起行政复议或者行政诉讼时一并提出。原告在其第二项诉讼请求中称，请求依法强制被告因其违法侵权行为，给原告造成的精神损伤，财产损失，依财产保护法规，应给原告的直接损失和间接损失给予法定赔偿。原告的第二项诉讼请求属于行政赔偿请求，与其第一项诉讼请求之间没有任何关联。由此可知，原告的第二项诉讼请求系单独提起行政赔偿的。而原告想要在行政诉讼中提出此项请求，就必须对其第二项诉讼请求中所称的“侵权行为”另行提起行政复议或者行政诉讼，然后在该复议或者诉讼中一并提出赔偿诉求。而本案中的原告第一项诉讼请求针对的是要求答辩人履行法定职责，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》中规定的“提起行政诉讼的同时一并提起赔偿诉讼”的情形。因此，原告直接在本案中提出第二项项诉讼请求，违反了“行政先行处理程序”法律规定，不符合起诉条件，应当裁定驳回起诉。四、原告的第二项诉讼请求不明确，应当依法予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。原告的第二项诉讼请求不明确，不符合起诉的条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，人民法院应当不予受理、驳回原告的起诉。五、关于原告补充的第一项诉讼请求，没有任何事实和法律依据，应当予以驳回。原告补充的第一项诉讼请求为：请求确认油料加工厂于延安市政府2018年7月19日签订的协议第一条中“减去枣园镇政府批准村民建房占地1.68亩”无效。答辩人认为，原告与答辩人于2018年7月19日签订的协议书，系双方的真实意思表示，属合法有效。原告既然在协议上盖章，就等于认可协议中的相关条款，且该协议第一条内容并不违反法律禁止性规定。其次，原告在协议中认可了枣园镇政府批准村民建房占地1.68亩事实。若原告对此有异议，其应当与枣园镇政府或者与建房的村民通过诉讼途径去解决权属争议。据上，答辩人认为原告的该项诉求没有事实和法律根据，应当依法驳回。六、原告补充第二项诉讼请求，没有事实和法律根据，应当驳回。原告补充的第二项诉讼请求为：请求确认油料加工厂于延安市政府2018年7月19日签订的协议第一条中“未办证争议土地9.25亩暂不做处理”无效，根据法规和证据确认部队给油料厂移交了104亩国有土地的历史事实。答辩人认为，原告的此项诉讼请求同样没有事实和法律根据，应当依法予以驳回。理由如下：第一，2018年7月19日签订的协议书，系双方的真实意思表示，属合法有效。且该协议内容并不违反法律禁止性规定。原告既然在协议上盖章，就表示原告认可协议中的相关条款和事实。第二，原告的补充的此项诉讼请求与其第一项诉讼请求相互矛盾。第三，关于土地权属争议问题，不属于本案的审理范围，既然原告认为土地权属没有争议，其可以向人民法院起诉通过民事诉讼去确权，而不能在本案中提出。第四，关于土地权属争议，属于延安市国土资源局（现为延安市自然资源局）的职权范围，不属于答辩人的职责范围。原告对延安市国土资源局不服的，可另案提起行政诉讼或者行政复议。综上，原告的诉求没有事实和法律根据，且违反了“一行为一诉”的原则和“行政先行处理程序”的法律规定，人民法院应当驳回其起诉。原告油料加工厂提交以下证据：证据1、油料加工厂执照复印件；证明目的：原告有诉讼主体资格；证据2、油料加工厂与部队协议复议件；证据3、部队移交图纸复印件；证明目的：土地合法来源；证据4、土地城区分局、市统征办、小砭沟村、原小砭沟村书记杨高升出据复印件；证据5、宝塔区政府2017年11月22日给市政府的报告复印件；证据6、油料加工厂2019年4月16日给市自然资源局及城区分局的报告；证据7、市统征办和油料厂的土地补偿协议及附件复印件。证明目的：部队只给油料加工厂移交了104亩国有土地的历史事实。2018年7月19日延安市政府与油料加工厂签订了油料加工厂的土地补偿基本处理方法，但延安市政府违反法规造成侵权事实，后又违背协议，不履行职责，迫使油料厂请求法院依法判决。被告市政府对原告提供的证据质证意见：经核实原件，证据1、2、3有原件，但是已经失效了。对证据1不予认可，不能证明原告具有起诉资格，证据2、3与本案没有关联性，不具备证据资格，不能作为证据使用。证据4与本案没有关联性，没有原件无法核对其真实性来源，不能作为证据使用。证据5、6与本案没有关联性，没有原件无法核对其真实性来源，不能作为证据使用。证据7真实性关联性均不认可，不能作为证据使用。被告市政府提交以下证据：第一组证据：1、7月19日签订的协议书；证明目的：双方签订的协议真实有效；第二组证据：2、国有土地院落空地补偿协议书及附件。（2018年8月8日延安市人民政府油料厂问题联合工作领导小组专题会议纪要；2018年8月14日延安市国土资源局城区分局文件；延政函[2008]88号延安市政府关于实施下砭沟经济适用房项目收回宝塔区不服国有土地使用权的批复）。证明目的：延安市土地统征管理办公室已经依据协议书的内容对原告没有争议的土地予以补偿，综合证明协议书合法有效，答辩人已经履行了协议书规定的义务。原告油料加工厂对被告市政府提供的证据质证意见：对第一组证据符合法律法规的我们认可，但是《合同法》规定违反法律法规的无效，该协议符合事实的我们认可，不符合事实的我们不认可。对第二组证据:只是市政府认可了一部分错误，但是没有纠错完。争议土地实质上没有争议，部队只给原告移交了土地，只有油料厂有合法的土地来源。经合议庭评议，对原告证据认定如下：对证据1的真实性予以认可，可证明原告具有诉讼主体资格；对证据2、3的真实性予以认可，对其证明目的不予认可；对证据4，因原告不能提供原件，故对其真实性、关联性与合法性均不予认可；对证据5、6、7的真实性予以认可，对其证明目的不予认可。对被告证据认定如下：对证据1、2的真实性，关联性与合法性均予以认可，可证实双方签订的协议真实有效，延安市土地统征管理办公室应当依据协议书的内容对原告没有争议的土地予以补偿。经审理查明：2014年7月19日，被告在宝塔区XX镇XX沟征迁时，拆除油料加工厂大院，占用油料加工厂附属设施用地57.66亩。原告不服，自2014年10月起通过司法程序依法维权。本案在陕西省政府法制办、陕西省高级人民法院的督促协调下，油料加工厂与延安市政府于2018年7月19日，签订了解决油料加工厂征地补偿问题的“协议书”。协议确定补偿基数50.46亩，减去村民建房用地1.68亩，共计补偿面积48.78亩。其中9.25亩以有争议暂不做处理。实际处理时，又增加2.11亩，变成11.36亩暂未处理。协议签订后，被告只解决了部分土地补偿。原告不服，遂向法院提前诉讼，请求：一、依法判决被告尽快履行法定职责，履行2018年7月19日在陕西省人民政府法制办主持下达成的“协议书”中的第二条内容，即尽快解决油料加工厂11.36亩国有土地的征收补偿问题。二、请依法强制执行被告因其违法侵权行为，给原告造成的精神损伤、财产损失、依财产保护法规，应给原告的直接损失和间接损失给予法定赔偿。三、本案执行诉讼费用由被告全部承担。原告于2019年8月21日向本院补充诉求：一、请求法院依法确认油料加工厂与延安市政府2018年7月19日签订的协议第一条中“减去枣园镇政府批准村民建房占地1.68亩”无效。二、请求法院依法确认油料加工厂与延安市政府2018年7月19日签订的协议的第二条“未办证争议土地9.25亩暂不做处理”无效。据法规和证据确认部队给油料加工厂移交了104亩国有土地的历史事实。本院认为，原告油料加工厂与被告延安市政府于2018年7月19日签订的《协议书》，是双方在平等自愿的基础上签订，系双方的真实意思表示，合法有效。对原告关于尽快解决油料加工厂11.36亩国有土地的权属尚未依法确认，故其请求补偿问题及确认协议第一条、第二条无效的诉请无事实和法律根据，本院不予支持。关于原告诉请被告赔偿其因被告违法侵权行为给其造成的损失，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”第二十一条规定了赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合的条件，其中第五项为“赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理”。根据以上规定，当事人单独提起行政赔偿诉讼的，应先向赔偿义务机关提出，经赔偿义务机关先行处理，或者赔偿义务机关经过法定期限届满不予处理为前提。本案中，根据原告油料加工厂提交的证据，不能证明其在提起本案赔偿诉讼前，已向被告提出了行政赔偿请求，也不能证明被告针对原告的赔偿请求已先行处理或逾期未作出处理。在此情形下，原告提起本案赔偿诉讼，不符合法律规定的赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的条件，依法应当予以驳回。综上所述，原告的诉请无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:驳回原告延安民政福利油料综合加工厂的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告延安民政福利油料综合加工厂负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。  审  判  长      赵 正 卫                               审  判  员      齐 进 飞                                 人民陪审员      刘 斌 旺   二○一九年十一月二十二日 法 官 助 理      刘   慧书  记  员      高   静 1