广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1445号 上诉人（一审原告）武宣县新兴有限责任公司，住所地：武宣县武宣镇城东路75号。 法定代表人王鹏，董事长。 委托代理人龙汉涛，广西众维律师事务所律师。 委托代理人黄亮，广西汇力律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）武宣县人民政府，住所地：武宣县武宣镇城东路9号。 法定代表人吴孝斌，县长。 委托代理人韦炳旭，武宣县水库和扶贫易地安置中心副主任。 上诉人武宣县新兴有限责任公司（以下简称新兴公司）因其诉被上诉人武宣县人民政府（以下简称武宣县政府）土地行政强制执行一案，不服来宾市中级人民法院（2019）桂13行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。上诉人新兴公司的委托代理人龙汉涛、黄亮，被上诉人武宣县政府的委托代理人韦炳旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明：大藤峡水利枢纽工程是国务院批准的国家大中型水利水电工程。2013年7月29日，国土资源部作出《关于广西大藤峡水利枢纽工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2013〕193号），同意广西大藤峡水利枢纽工程的建设，该项目已列入当地土地利用总体规划，批准项目用地18005.44公顷（其中农用地6107.38公顷）。武宣县重要防护工程是大藤峡水利枢纽工程中重要的抢险救灾及泄洪防洪控制性工程，工程用地属于移民安置规划范围。2017年12月12日，武宣县政府作出《关于大藤峡水利枢纽工程武宣县重要防护工程项目征地拆迁的通告》（通告〔2017〕9号），对建设用地项目名称、征收范围、被征土地及建（构）筑物补偿标准、征地拆迁补偿登记时间及补偿登记要求和地点予以明确，要求被征收（收回）土地范围内的土地、建（构）筑物所有人、使用权人和其他权利人在通告规定期限内办理征地拆迁补偿登记、签订补偿协议和办理相关补偿工作。因部分群众未及时签订土地征收补偿协议及办理相关建（构）筑物拆迁补偿手续，未能及时交出土地，为保障工程顺利进行，武宣县政府于2017年12月29日作出《关于大藤峡水利枢纽工程武宣县城重大防护工程先行使用土地的通告》（通告〔2017〕11号），决定于2017年12月31日开始对武宣县城防护工程用地先行使用土地，工程建设结束后依照规定另行完善相关征地补偿手续。新兴公司位于武宣县武宣镇城东路75号的沿七星河左岸一带国有土地40.0381亩及土地上厂房在武宣县城防护工程必须用地范围内。2019年1月15日，武宣县水库移民工作管理局（以下简称移民局）向新兴公司发出《限期武宣县新兴有限责任公司交出土地通知书》（以下简称限期交出土地通知），认为新兴公司对相关补偿工作尚有异议,通知其办理土地收回补偿工作，签订补偿协议并交出土地，限于2019年1月20日前交出所涉土地，逾期不签订补偿协议又不交出土地的，将依照国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十一条第二款的规定，2019年1月20日后将依法对该宗土地予以先行使用。2019年1月25日，武宣县政府对大藤峡水利枢纽工程武宣库区七星河左岸防护工程建设用地范围内的新兴公司的国有土地武宣县武宣镇城东路75号一块40.0381亩及土地上厂房强制拆除交付施工。2019年7月16日，原告新兴公司提起行政诉讼，请求法院确认被告武宣县政府、被告武宣县水库和扶贫易地安置中心（以下简称安置中心）拆除原告新兴公司位于武××县城××号厂房的行政行为违法。 另查明，2009年3月28日,武宣县机构编制委员会作出《关于规范武宣县水库移民工作管理机构的通知》[武编字（2009）3号]，同意成立移民局，为县人民政府直接管理的事业单位，其主要职责为：1.负责全县水库移民及移民安置区管理等工作；2.负责组织编制水库移民项目规划、项目实施年度计划；3.负责大中型水库移民后期扶持资金发放、移民资金管理及水库移民统计汇报等工作；4.负责协调解决水库移民工作中的有关问题，逐步改善水库移民的生产生活条件。2019年2月2日，中共武宣县委办公室、武宣县政府办公室作出《关于印发武宣县机构改革实施意见》的通知（武办发〔2019〕6号）。改革后，将移民局改为安置中心。将移民局承担的水库移民管理、易地扶贫搬迁移民工作综合管理职责划归武宣县发展和改革局。安置中心作为县人民政府直属事业单位，列为公益一类。庭审中被告武宣县政府自认其委托移民局作出涉案限期交出土地通知。移民局作出限期交出土地通知后，没有作出限期新兴公司交出土地决定，也没有申请人民法院强制执行；涉案被收回土地已交付大藤峡水利枢纽工程武宣库区七星河左岸防护工程建设使用。 一审法院认为：本案被诉行政行为系移民局受被告武宣县政府委托实施，故武宣县政府是本案适格被告并应承担相应的法律责任。国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十一条规定:“大中型水利水电工程建设项目用地，应当依法申请并办理审批手续，实行一次报批、分期征收，按期支付征地补偿费。对于应急的防洪、治涝等工程，经有批准权的人民政府决定，可以先行使用土地，事后补办用地手续。”本案原告新兴公司位于武宣县武宣镇沿七星河一带部分国有土地在武宣县城防护工程必须用地范围内，该工程涉及的收回土地及地上厂房补偿安置方案经相关机关批复同意实施，在武宣县政府先后发布通告通知权利人办理补偿登记、签订补偿协议后，因原告对相关补偿工作有异议,未办理收回土地拆迁补偿登记、签订补偿协议，未及时交出土地，移民局向原告新兴公司发出限期交出土地通知，通知其签订补偿协议手续，限期交出土地，被告武宣县政府及政府职能部门已履行了征地的一系列实施程序，上述收回涉案土地行政行为是合法的。对于被告武宣县政府对原告作出的强制交付土地行政行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条的规定，被告武宣县政府作出限期交出土地通知后，没有作出责令交付土地决定，也没有向人民法院申请执行，而直接对原告的国有土地强制收回，并将土地上的厂房拆除，强制交付施工使用，违反法定程序，超越法定权限。大藤峡水利枢纽工程是国务院批准的国家大中型水利水电工程，该行政强制交付土地行为属于社会公共利益的需要，如撤销将会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，不予撤销该行政行为。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决确认被告武宣县政府对原告新兴公司实施强制交付土地的行政行为违法。 上诉人新兴公司上诉称：一、一审判决直接对涉案限期交出土地通知的合法性作出认定，超出案件审理范围。新兴公司对武宣县政府的限期交出土地通知行为和强制执行行为均不服，分别向来宾市中级人民法院提起了行政诉讼｛诉限期交出土地通知一案的案号是（2019）桂13行初85号｝。本案的诉讼请求只是针对行政强制执行行为的合法性，并未涉及限期交出土地通知的合法性，一审法院在本案一审判决书的说理部分，直接认定“上述收回涉案土地行政行为是合法的”，实际已认定被上诉人限期交出土地通知是合法的，已超出本案的审理范围。二、一审判决在本案中对限期交出土地通知直接作出认定，属于未审先判，变相剥夺了上诉人在另案发表意见及举证质证的权利，程序违法。三、一审判决在本案中对限期交出土地通知的合法性直接作出认定，事实不清，证据不足。四、新兴公司一审诉讼请求中请求确认被上诉人拆除新兴公司房屋的行政行为违法，一审法院未作审理、判决，遗漏新兴公司的诉讼请求，程序违法。综上所述，请求二审法院依法撤销一审判决，将本案发回重审。 被上诉人武宣县政府未提交书面答辩意见，庭审时口头答辩称：一、一审判决认定涉案限期交出土地通知合法符合法律规定，武宣县政府正是基于合法的先行行为才有本案强制拆除涉案厂房的行为。二、一审判决认定涉案限期交出土地通知合法，并未超出审理的范围，因为该行为与本案武宣县政府实施的拆除行为有因果关系。三、一审判决没有遗漏新兴公司的诉讼请求。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。 本院另查明，新兴公司对武宣县政府委托移民局作出的涉案限期交出土地通知行为不服，以武宣县政府为被告，于2019年8月20日向来宾市中级人民法院提起行政诉讼，来宾市中级人民法院于2019年8月27日立案受理，并于2019年11月4日开庭审理。 新兴公司向一审法院提起本案行政诉讼时，将武宣县政府和安置中心列为共同被告，一审判决查明本案被诉强制拆除行为是武宣县政府实施，判决确认武宣县政府实施的被诉强制拆除行为违法。一审判决仍将安置中心列为被告错误，本院另行裁定驳回新兴公司对安置中心的起诉。 本院认为：一、关于被诉行政强制执行的合法性问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。武宣县政府拆除涉案厂房是交付土地的强制执行行为，行为性质属于土地行政强制执行，新兴公司一审诉讼请求表述为“请求确认被告武宣县政府、被告安置中心拆除原告新兴公司位于武××县城××号厂房的行政行为违法”，实质就是对武宣县政府的土地行政强制执行行为不服。本案被诉行政行为是土地强制执行行为，一审判决确认武宣县政府对新兴公司实施强制交付土地的行政行为违法，不属于遗漏诉讼请求。新兴公司上诉认为一审判决遗漏诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予采信。行政机关实施行政强制执行行为，应当遵守《中华人民共和国行政强制法》的规定，有行政强制执行权的行政机关应当依照该法第四章“行政机关强制执行程序”执行；没有行政强制执行权的行政机关应当依照该法第五章“申请人民法院强制执行”的规定，申请人民法院强制执行。本案中，武宣县政府实施被诉土地强制执行行为，没有法律授予强制执行权，也未申请人民法院强制执行，其自行实施强制执行行为，属于超越职权，一审判决确认其行政行为违法正确。 二、关于一审判决对涉案限期交出土地通知的审查问题。涉案限期交出土地通知行为是被诉强制执行行为的先行行为，在本案中，应当作为武宣县政府实施被诉强制执行行为的证据进行审查。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，人民法院在审理行政案件中应当对证据的合法性进行审查。一般来说，人民法院在审理行政案件中对涉案证据进行合法性审查，有法律依据。但是具体到本案，在新兴公司已经对涉案限期交出土地通知行为另案提起行政诉讼前提下，一审法院要认定该行政行为的合法性，应当以该另案的判决结果为依据，因此，一审判决在本案中直接认定该行政行为的合法性，确属不当，本院予以纠正。即，本案对涉案限期交出土地通知行为的合法性不予认定。由于无论涉案限期交出土地通知行为是否合法，均不能改变本案确认被诉行政强制执行行为违法的判决结果，从行政诉讼法实质解决行政争议，减少当事人诉累的立法目的考虑，没有必要撤销一审判决，发回重审。 综上所述，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。上诉人新兴公司提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由上诉人武宣县新兴有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 陈伟红 二〇一九年十一月十三日 法官助理 封 宇 书 记 员 贾茜茜