河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初288号原告王辉，男，汉族，1979年5月17日生，住河南省周口市川汇区。委托代理人原江，北京京尚律师事务所律师，特别授权。委托代理人郑丽丽，女，汉族，1974年7月15日生，住周口市川汇区，特别授权。被告周口市城乡一体化示范区管理委员会；住所地：周口市文昌大道东段1号；统一社会信用代码：12411700MB166321XD。法定代表人张建党，职务主任。委托代理人杨婷，该管委会工作人员，一般代理。委托代理人李永伟，北京安理（郑州）律师事务所律师，一般代理。原告王辉不服被告周口市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）强制拆除房屋的行为，于2019年8月20日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月20日立案后，于2019年8月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。原告王辉及其委托代理人郑丽丽、原江，被告的委托代理人杨婷、李永伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王辉诉称，原告王辉的父亲王洪奇、母亲袁芳兰原系周口市川汇区搬口供销社正式职工，1997年搬口供销社响应国家供销社体制改革政策实行承包制,为解决住房和生计问题，其父母承包了位于搬口供销社大门以东的第3、4、5间营宿房,并按该房屋的原用途继续用于居住和经营。1998年搬口供销社与原告父母协商一致，由原告父母购买上述房屋，另据（2011）川民初字第31号民事调解书,搬口供销社承认双方系房屋买卖关系，由原告母亲袁芳兰补缴购房款105000元，搬口供销社协助将上述房屋过户至王辉名下,后因过户手续较复杂，且王辉当时还在服役期间，故一直拖延至今未办理房屋过户登记。房屋证载面积184.37平方米，后因经营需要以及家庭成员增多,原告于2001年将房屋扩建至248.76平方米用于经营,同时自建197.51平方米砖混结构房屋用于居住，案涉房屋均系国有土地上的房屋。2019年6月，周口市城乡一体化示范区房屋征收中心在对案涉房屋进行评估,并以原告王辉作为案涉房屋的所有权人出具了周口市搬口办事处搬口村房屋征收评估分户报告。2019年5月11日,搬口办事处召集搬口供销社院内的住户开会,以贵和家园棚户区改造为名，要求各住户10日内签署补偿协议,同时完成搬迁。原告认为房屋征收程序违法，搬口村房屋征收评估分户报告确定的补偿标准明显偏低，拒绝签署拆迁补偿协议。2019年6月1日,搬口办事处再次开会要求未签署补偿协议的住户于6月2日12时前签署，否则不再按原有的补偿政策执行，同时表明补偿协议签署与否房屋均要拆除。2019年6月2日晚,在原告不知情的情况下，案涉房屋被拆除,其房屋内的家具等物品去向不明,原告至今未看到被告公告的房屋征收决定和征收补偿方案。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定,示范区管委会系案涉房屋所在地房屋征收与补偿的法定主体,其设立的周口市城乡一体化示范区房屋征收中心已委托房地产评估机构对案涉房屋出具了分户评估报告,搬口乡办事处实施了房屋征收行为,征收程序已经启动，案涉房屋被拆除符合示范区管委会实施行政征收的行政管理目的,应推定由其对案涉房屋被拆除的行为后果承担法律责任,故示范区管委会应为本案的适格被告。被告示范区管委会在房屋征收过程中,未依法公告房屋征收决定和征收补偿方案,房地产价格评估机构的选定程序不合法，违反了先补偿后搬迁的原则，在原告未签署补偿协议,被告未依法作出补偿决定、未向人民法院申请强制执行的情况下，直接强制拆除案涉房屋的行为严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的房屋征收程序。综上，请求确认被告强制拆除原告位于川汇区搬口供销社房屋和地上构筑物、附属物及其他设施的行政行为违法；诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、淮国用地字第019号国有土地使用权证复印件；2、第302334号房屋所有权证存根复印件；3、建筑、施工许可证；4、（2011）川民初字第31号民事调解书；5、熊双荣声明；以上证据证明涉案土地为国有土地，房屋原系搬口供销社的被登记在熊双荣名下，原告王辉已经取得涉案房屋的所有权。6、搬口办事处评估报告；证明被告房屋征收中心在征收中认定原告王辉系涉案房屋的合法所有权人。7、搬口供销社营业执照；8、企业基本信息；以上两份证据证明涉案营宿房在拆除前一直用于经营，属于经营性用房。9、房屋被强拆前后的照片；证明涉案房屋为营业性用房及被强拆造成财产损失的事实。10、房款收据；证明原告父母购买房屋的事实。被告示范区管委会答辩称，一、原告王辉不属于具有合法交易条件的房屋买受人，始终没有取得涉案房屋所有权,既不具有涉案房屋的合法权属登记权益，也未办理建设工程规划许可,属于违法建设,对房屋征收行为在主体资格上没有请求权基础以及诉讼权利,不具有对该房屋征收行为提起行政诉讼的原告主体资格,应当予以驳回其起诉。1、房屋流转的历史由来。涉案房屋部分原属于川汇区搬口供销社，搬口供销社属于集体企业，土地性质为国有划拨土地,原告起诉拆除房屋内容包括原属于搬口供销社建设房屋(登记在熊双荣名下,用途为营宿房)，以及在搬口供销社名下国有划拨土地上的违规扩建内容。因此，两者应当区别对待。2、涉案房屋交易部分原属于川汇区搬口供销社。首先,无论在承包关系或买卖关系,交易行为的相对方均是袁芳兰,原告王辉始终未取得合法的物权权属登记。因此,原告王辉不具有原告的主体诉讼资格，应当驳回原告王辉的起诉。其次，由于涉案房屋所占土地属于划拨给搬口供销社的国有土地,划拨土地使用权人对划拨土地使用权的处分受到很大限制,《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定,划拨土地使用权,除本条例第四十五条规定的情况外,不得任意转让、出租、抵押。而原告及第三人显然不存在该条例第四十五条规定的情形,其转让国有划拨土地及其地上建筑物的行为违反了法律法规的强制性规定,原告王辉至今没有也不可能取得该房产的不动产物权登记,因此,原告王辉没有取得涉案房屋所有权,故不具有对该房屋征收行为提起行政诉讼的原告主体资格。在房屋征收法律法规体系中也不具有利益保护的请求权基础,其利益纷争应当与第三人供销社通过民事诉讼的途径进行解决。3、涉案房屋部分属于扩建内容。首先,扩建内容是建立在第三人名下的国有划拨土地,在根本上已经违法了划拨土地的限制性规定和程序规定，违反了法律法规的强制性规定。其次,扩建房屋自始至今未办理建设工程规划许可,根据《城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定,扩建内容应当认定为违规建设,同时,《城乡规划法》第六十八条的规定可以对违法建设采取强制拆除等措施。二、被告作出的行政征收行为合法,涉案房屋是由被告有关部门在原告自愿搬离和腾空后,以积极的行为认可对房屋进行拆除,不存在强制拆除。1、涉案项目属于周口市东新区贵和家园棚户区改造项目,项目为公益性质,推进城中村改造工作,改善居民居住条件。贵和家园棚户区改造项目经过科学论证和征询规划,取得了发改、规划、国土等部门符合规划的书面确认材料,符合征收相关建设要求。现项目建设进行中,完成后将组织实施回迁安置。2、被告作出《房屋征收与补偿安置方案》以及《房屋征收公告》,并在征收范围内进行了张贴公告,组织评估机构对涉案原告房屋进行了入户调查和评估，征收部门将分户补偿情况在征收范围内进行了公示,补偿情况符合绝大多数人民群众的利益。3、涉案房屋拆除前,指挥部以动员、宣传、张贴公告等方式积极动员群众进行搬迁和验收,并由指挥部人员对搬迁情况进行验收,原告自愿将搬离房屋和腾空后,这是一种积极的认可进行房屋拆除的行为，不存在强制拆除。综上，原告的诉请缺乏事实和法律依据,应当驳回其起诉。被告法定期限内向本院提交了以下证据：第一组：东新区贵和家园棚户区改造项目A区和B区相关国土、规划、发改部门文件及选址意见书。证明涉案征收项目属于公益性质，符合土地利用规划，取得了建设用地规划许可、建设工程许可。第二组：1、《周口市城市规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置办法》（周政〔2012〕64号文）；2、《周口市国有土地上房屋征收补偿安置及补助奖励标准》（周政办〔2012〕95号文）。3、《周口市人民政府关于中心城区棚户区改造房屋征收与补偿安置工作指导意见》（周政土〔2017〕46号文）。证明目的：示范区管委会对房屋实施征收行为所依据的规范性文件。第三组：1、棚户区改造房屋征收与补偿安置方案；2、示范区管委会房屋征收公告；3、房屋征收评价分户报告；4、视频一份。证明示范区管委会作出征收补偿安置方案及房屋征收公告并进行了张贴，委托评估公司作出评估报告，涉案房屋是在原告配合下清空房屋，不存在强制拆除房屋行为。第四组：搬口供销社国有土地使用权证复印件。证明涉案土地是国有划拨土地，王辉不具有本案诉讼主体资格。经庭审质证，被告对原告证据的质证意见是：被告对原告提供的证据1、2、3、5、7、8、10综合发表质证意见。原告所提供的以上证据所涉及的凭证登记权属等均与原告王辉没有法律上的关联性，且登记的事项内容明确记载了划拨土地的性质。王辉未取得也不可能取得房屋的合法权属，因此王辉不具有原告主体资格。对证据4，王辉不是调解书当事人，且内容违反法律禁止性规定，其所涉物权内容自始无效，王辉不能取得涉案房屋合法权属。对证据6，房屋评估行为只是对房屋的客观存在进行评估和评价，不涉及行政征收的法律评价，是否具有补偿对象应当以政府的具体行政行为为准。原告不具有主体诉讼资格，应当驳回其起诉。原告对被告证据的质证意见是：对于第一组证据，首先这一组证据与本案不具有关联性，也不能证明被告实施强拆行为的合法性的问题。相反，被告提供的证据显示，原告并不在棚户区改造的A区或者是B区的范围内。因此本案与该证据与本案无关联。第二组证据，对于其真实性合法性没有意见，对于集体土地上的房屋的（2012）64号文，与本案不具有关联性，不认可被告的证明目的。第三组证据，棚户区改造的征收补偿安置方案的真实性、合法性、关联性没有异议，但被告并没有按照该方案中关于国有土地上的房屋的规定的补偿标准来执行。征收公告，根据该征收公告的内容可见征收的范围是搬口办事处搬口村，从内容来看，是管委会决定对搬口行政村的房屋实施征收，征收公告内容显然不包括原告国有土地上的房屋，它只是对于搬口行政村的这样一个集体经济组织范围内的房屋实施的征收。因此征收公告与本案没有关联性，也不能证明其行为合法的依据。评估报告，对于评估报告的所记载的现状面积以及房屋结构和第二项中关于室内装饰、室内装饰、附属物、构筑物及其它设施评估清单原告没有异议，这一部分是经过原告核实之后认为没有异议的。但是对于房屋的单价以及根据单价所确定出来的评估金额，原告有异议，该评估的单价明显低于同类房屋的市场价值，不应该作为补偿的一个依据。该组证据不能证明不存在强制拆除房屋的行为。视频无法播放，不予质证。第四组证据土地证，对这部分土地证的复印件是1994年的，是这块土地原来使用权证明。本案中房屋的土地使用权已经发生了变更，实际的权利人应当是王辉。本院对上述证据认证如下：被告提供的第一组和第二组证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。本案原告和被告提供的除上述证据之外的证据，符合证据的合法性、真实性、关联性，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以确认。经审理查明，原告王辉的父亲王洪奇、母亲袁芳兰系原淮阳县搬口供销社正式职工，1997年原淮阳县搬口供销社响应国家供销社体制改革政策实行承包制,原告父母承包了位于搬口供销社大门以东的第3、4、5间营宿房,并按该房屋的原用途继续用于居住和经营。上述房屋登记在搬口供销社职工熊双荣名下，土地使用权人登记在搬口供销社名下，土地性质为国有土地。虽然上述房屋登记在熊双荣名下但实际权利人仍为搬口供销社。1998年搬口供销社与原告父母协商一致，由原告父母购买上述房屋，并以原告母亲袁芳兰的名义交纳了相关的购房款。2011年9月9日因川汇区搬口供销社（由于行政区划变更，原淮阳县搬口供销社变更成川汇区搬口供销社）与袁芳兰房屋买卖合同纠纷，在川汇区人民法院调解下，双方达成协议，川汇区人民法院作出（2011）川民初字第31号民事调解书,调解书显示搬口供销社愿意将上述房屋协助袁芳兰将所有权过户给原告王辉。后因过户手续较复杂，且王辉当时在服役期间，一直未办理房屋过户登记。上述房屋产权证载面积195.55平方米，后因经营需要以及家庭成员增多,原告于2001年将房屋扩建至248.76平方米用于经营,同时自建197.51平方米砖混结构房屋用于居住。2018年4月，原周口市东新区管委会（2019年3月变更为示范区管委会）启动贵和家园棚户区改造项目，对项目范围的土地和房屋进行征收，并于2018年4月1日发布房屋征收公告。2018年原东新区管委会组织人员对原告房屋进行了现场勘察，制作了勘察表。征收范围为搬口办事处搬口村，包括本案原告房屋所在地。2019年5月11日被告制定出棚户区（城中村）改造房屋征收与补偿安置方案。2019年6月17日依据被告的委托，周口永正土地房地产估价有限公司对原告房屋及室内装饰、附属物、构筑物及其他设施进行评估并作出G-6号征收评估分户报告。报告显示原告房屋总面积446.27平方米，包括装饰、附属物、构筑物及其他设施在内总补偿金额为1027772元。原告王辉认为补偿价格明显偏低，一直未与被告达成补偿协议。2019年6月2日，被告示范区管委会组织搬口办事处等相关单位、机构人员对原告上述房屋及其他附属物、构筑物进行了强制拆除。拆除时没有对屋内物品进行登记保存。本院认为，一、关于原告王辉是否具有本案诉讼主体资格问题。从原告提供的有效证据来看，虽然原告王辉对涉案被拆房屋没有进行登记，但原告王辉是这些房屋的实际权利人以及部分房屋的建造使用人，并实际对这些房屋进行管理使用，房屋被拆除必将直接影响到原告的权益，原告与被诉强制拆除的行为明显具有利害关系，能够提起本案诉讼。二、关于是否存在强制拆除行为问题。被告称原告是主动腾空房屋配合拆迁，不存在强制拆除的行为，但被告没有提供任何有效证据加以证明，且原、被告并未就安置补偿事宜达成协议，被告也没有对原告进行安置补偿，故对被告不存在强拆行为的辩称不予采纳，本院认定原告房屋系被告示范区管委会组织相关单位、机构强制拆除。三、关于被诉强拆行为合法性问题。被告示范区管委会进行棚户区改造征收国有土地上的房屋，应当按照法定权限和法定程序进行。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条、第二十八条的规定，征收国有土地上的房屋，房屋征收部门应与被征收人订立补偿协议，达不成补偿协议的，房屋征收部门应报请相关市、县级人民政府作出补偿决定；被征收人不服，在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又在补偿决定规定的期限内不搬迁的，应当申请人民法院强制执行。本案中，被告与原告家尚未达成补偿协议，被告也未作出征收补偿决定，没有申请人民法院强制执行，且在具体实施过程中没有对被拆除房屋内的物品进行登记保存，没有制作物品清单，在以上情况下被告组织人员强制拆除原告家房屋及其他附属物、构筑物的行为，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《中华人民共和国行政强制法》的规定，程序违法且超越职权，因该行为系事实行为无可撤销内容，故应确认该强拆行为违法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告示范区管委会于2019年6月2日对原告王辉家房屋及附属物、构筑物实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告示范区管委会承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 杨 磊审判员 胡文建审判员 闫 政二〇一九年十一月二十七日书记员 贺媛媛