江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣11行初39号原告杨早泉，男，1965年12月20日出生，汉族，江西省鄱阳县人，住江西省鄱阳县，委托代理人闫伟红，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。被告鄱阳县人民政府，住所地江西省鄱阳县鄱阳镇鄱阳湖大厦。组织机构代码01479437-4。法定代表人胡斌，该县县长。行政机关出庭应诉负责人杨秀福，该县副县长。委托代理人洪田，江西赣鄱律师事务所律师。委托代理人程敏，该县司法局行政复议应诉股股长。原告杨早泉诉被告鄱阳县人民政府土地行政征收一案，本院于2019年6月4日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月19日公开开庭审理了本案。原告杨早泉及其委托代理人闫伟红，被告鄱阳县人民政府出庭应诉负责人杨秀福、委托代理人洪田、程敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨早泉诉称，原告系鄱阳县团林乡雪家板自然村村民，隶属于行政村清泉村，原告在本村内有承包地、房屋、祖坟等。2018年9月10日，清泉村发布《迁坟公告》称，鄱阳县人民政府2018年7月23日发布《关于鄱阳县饶州文旅综合体建设工程项目用地征收土地告知书》，并决定对规划区内所有坟墓进行迁坟。2019年1月17日，未经原告同意，且在原告未在现场的情况下，原告户的祖坟被暴力迁移。根据《关于个别村民就翼天文旅小镇征迁工作信访问题情况说明》，原告户的承包地、房屋、祖坟就在前述征收范围内，其中原告户征地款66000元。本案涉及集体土地征收，根据土地管理法的规定，被告在未经江西省人民政府批准征收案涉集体土地之前，直接征收原告承包地、坟地、房屋，违反法律规定，属于违法行政行为，特提起行政诉讼，请求人民法院依法确认被告作出的鄱阳县饶州文旅综合体建设工程项目用地征收中涉及征收原告户承包地、房屋、祖坟的行政行为违法。在庭审中，经本院释明，原告当庭变更、明确诉讼请求为确认被告作出的涉及征收原告户祖坟地块未批先征的行政行为违法。原告杨早泉为支持其诉请，向本院提交以下证据：1、户口本，证明原告系鄱阳县团林乡雪家板村村民。2、征地资金清单；3、《迁坟公告》；4、《关于个别村民就翼天文旅小镇征迁工作信访问题情况说明》；5、照片，以上2-5证明原告坟地被纳入鄱阳县饶州文旅综合体建设工程项目用地征收范围。6、农村土地承包经营权证，证明原告在村内承包土地的事实。7、明细表，证明征收的土地多于批文中的面积。被告鄱阳县人民政府答辩称，一、本案主体不适格、原告诉讼请求不明确以及答辩人的行为对原告的合法权益没有实质性的影响，应裁定驳回原告的起诉。2018年8月24日，鄱阳县自然资源局与被征收人团林乡清泉村委会签订了《征地协议》，征收人为鄱阳县自然资源局，故答辩人不是本案适格被告。原告主体不适格，答辩人未征收原告的土地、房屋、祖坟，对于原告的祖坟，根据《迁坟公告》，对征收范围内的坟墓只是进行迁移，并没有征收。原告的诉讼请求不明确，原告没有具体明确要求确认具体的征收行政行为违法。答辩人作出的案涉行政行为对原告的合法权益明显不产生实际影响。二、本案已过诉讼时效。原告在2018年7月23日应知道鄱阳县自然资源局征收土地和迁坟有关事项，当地村委会多次找到涉地村民，告知土地和迁坟征收有关事项，并多次通知领取土地征收补偿款，原告也签字领取了征收补偿款，故其在六个月法定期限内未提起诉讼，已过起诉期限。三、鄱阳县自然资源局征收团林乡清泉村委会的土地行为和迁坟行为合法。2018年7月23日，答辩人作出《关于鄱阳县饶州文旅综合体建设工程项目用地征收土地告知书》、《迁坟公告》，2018年7月24日答辩人作出征地补偿方案，并在当地乡政府、村委会张贴了公示，鄱阳县自然资源局与被征收人团林乡清泉村签订了《征地协议》，征地补偿款已经发放至被征收人账户，当地村委会也将补偿款发放到原告名下。根据《迁坟公告》，原告的祖坟已经妥善安置在清泉村公益性墓地。综上，答辩人并无任何违法行为，请求人民法院裁定驳回原告的起诉。被告鄱阳县人民政府为支持其抗辩理由，向本院提交以下证据：一、鄱阳县人民政府信用代码证；二、被告法定代表人身份证明；三、鄱阳县自然资源局统一信用代码证；以上证据共同证明被告信息，鄱阳县自然资源局是行使征收土地的职能单位，原告起诉被告错误。四、1、鄱阳县土地利用总体规划（2006-2020）修改方案、总体规划图；2、江西省自然资源厅关于鄱阳县土地利用总体规划修改方案的批复；3、江西省发展和改革委员会文件赣法改重点[2018]1015号；4、江西省自然资源厅赣自然资征（2019）119号《江西省自然资源厅关于鄱阳县2018年度第三批城市建设用地的批复》及相关申请材料31张；5、江西省自然资源厅赣自然资征（2019）121号《江西省自然资源厅关于鄱阳县2018年度第二批城市建设用地的批复》及相关申请材料29张；6、江西省自然资源厅赣自然资征（2019）122号《江西省自然资源厅关于鄱阳县2018年度第一批城市建设用地的批复》及相关申请材料24张；7、鄱阳县城乡规划局选字第2018X022号《建设项目选址意见书》、选字第2019Y031036号《建设用地规划许可证》、选字第2019G0310328号《建设工程规划许可证》、江西省企业投资项目备案通知书。证明征收涉案土地符合城市规划和建设程序，符合土地总体规划，征收土地合法。五、鄱阳县人民政府《关于鄱阳县饶州文旅综合体建设工程项目用地征收土地告知书》及张贴照片。证明已将征收土地相关事项进行了公告，张贴了相关照片，征收行为合法，原告起诉已过起诉期限。六、鄱府办字[2018]30号印发《鄱阳县饶州文旅综合体建设工程项目用地征地补偿方案》的通知、张贴照片。证明征地补偿方案相关内容已进行了公示，征收涉案土地合法，原告起诉已过起诉期限。七、1、征地协议书；2、征地资金结算表；3、薛家坂村征山款分配表制度决议；4、会议纪要；5、清泉薛家坂村征山款分配明细表。证明签订征收协议的双方是鄱阳县自然资源局和清泉村委会，鄱阳县自然资源局是行使征收土地的职能单位，原告起诉被告错误；鄱阳县自然资源局征收土地合法；征地款已转账至清泉村委会，清泉村委会已召开会议对涉地款进行讨论分配，土地征收款已存至原告名下，由原告签字确认；原告起诉已过起诉期限。八、1、鄱阳县人民政府迁坟公告及张贴照片；2、清泉村委会迁坟公告；3、文旅小镇墓地建设施工合同；4、墓地照片；5、安置原告祖坟照片。证明迁坟公告相关内容已进行了公示，迁坟合法，原告祖坟已依法安置，原告的起诉超过起诉期限。经庭审质证，针对原告杨早泉向本院提交的证据，被告鄱阳县人民政府发表如下质证意见：1、无异议；2、对证明目的有异议，涉案土地属于集体所有，没有颁发林权证给原告，只是发了迁坟公告；3、无异议，原告提供的迁坟公告是村委会发的，可以看出涉案林地属于村委会所有，村委会经过村代表商定同意迁坟；4、对真实性合法性无异议，但认为不能证明侵犯了原告的权益；5、对证据三性均有异议，不能看出与原告或本案有关；6、对真实性合法性无异议，但该证据与本案无关，目前没有征收原告名下的土地；7、对证据三性均有异议，没有任何村委会盖章。原告杨早泉对被告提交的证据，发表如下质证意见：对被告提供的所有证据认为原告收到时间在8月5日，已经超过举证期限。对证据一、二、三的真实性无异议，不能证明原告起诉错误。对证据四中证据1认为总体规划图看不清，达不到其证明目的；对证据2三性无异议，对证明目的有异议，该批复时间是2018年11月，但被告要求迁坟时间是2018年9月；对证据3认为时间在被告要求迁坟之后，证明被告的土地征收行为违法；对证据4认为时间是2019年2月11日，在被告征收行为之后，说明被告未批先征，行为违法；对证据5、6认为省自然资源厅作出批复不具有合法性，征地行为是违法的，不是为了公共利益，其中听证会送达回证可以说明没有送达到清泉村；对证据7认为时间在2019年6月，不具有合法性，恰恰证明了被告未批先征。对证据五认为应该是预征地告知书，此时批文没有下来，属于征地前程序，而迁坟是在2018年9月，可以证明被告征地违法；对于照片不能看清，由法庭审查。对证据六认为原告没有收到照片；补偿方案的程序是违法的，因为没有公告；被告在征收中没有履行方案中写明的迁坟费2000元，祖坟所有权人的权益没有得到保护，也未经原告同意迁坟。对证据七认为协议书签订的时间是在2018年8月20日，被告征地违法，征地范围也扩大了；结算表签订的时间是2018年8月20日，时间过早；分配明细表与原告提供的不一致，且表中原告签字不是原告本人所签；款项是在原告不知情、未通知原告的情况下单方存入原告账户的。对证据八真实性关联性无异议，对证明目的有异议，迁坟是被告征收行为的一部分，迁坟时间在2018年9月，但此时征地批文没有下来，被告迁坟没有法律依据；从迁坟公告看，明确是被告实施的，并且是为了文旅项目，原被告主体均没有问题；对于墓碑照片是真实，但是被告单方的统一行为。本院经审查对原、被告提交的证据作如下认证：原告提交的证据1-6及被告提供的除证据七中的分配明细表之外的证据因真实性均无异议，本院予以认定。原告提交的证据7没有相关单位盖章，无法确定真实性，本院不予认定。被告提供的证据七中分配明细表，原告虽否认其中签字，但对补偿款项已经存入其账户没有异议，故对该证据真实性予以认定。对于双方提供的证据与本案的关联性，在论理部分综合阐述。经审理查明，原告系鄱阳县团林乡清泉村雪家板自然村村民，在本村内有承包地、房屋、祖坟等。2018年7月23日，被告鄱阳县人民政府作出《鄱阳县人民政府关于鄱阳县饶州文旅综合体建设工程项目用地征收土地告知书》，拟征收涉及团林乡清泉村所有的集体土地，拟征收土地规划用途为综合用地，总面积约3500亩，并确定征地补偿、青苗及附着物等补偿标准。2018年7月24日，被告鄱阳县人民政府办公室作出鄱府办字[2018]30号《关于印发的通知》，确定了案涉建设项目用地征地补偿标准，并确定了项目征地工作时间从2018年7月20日至2018年9月30日，力争70天完成，要求各征地主体在2018年9月30日前，完成征地补偿款、坟墓和树木等地附属物补偿费发放、被征土地清界清理工作。2018年7月23日，被告鄱阳县人民政府发出《迁坟公告》，要求在案涉饶州文旅综合体建设工程项目征地红线图范围内的坟墓，必须在2018年9月30日前办理登记手续并自行迁移。2018年9月10日，团林乡清泉村委会发出《迁坟公告》，根据上述2018年7月23日鄱阳县人民政府作出《鄱阳县人民政府关于鄱阳县饶州文旅综合体建设工程项目用地征收土地告知书》和《迁坟公告》的工作安排，将规划区内的坟墓迁移事项进行公告。原告杨早泉父亲的坟墓在此次项目征地范围之内。2018年9月左右，原告杨早泉父亲的坟墓被强制迁移至当地村内公墓墓地。2018年8月20日，原鄱阳县国土资源局与团林乡清泉村委会签订一份《征地协议书》，就征收团林乡清泉村委会所有的582.1984亩集体土地达成协议，就征地补偿款及耕地占用税等事宜进行了约定。同日征地各方签署《鄱阳县国土资源局征地资金结算表》，确定征地补偿款总计14708600.64元，该款项已经足额支付给被征收人团林乡清泉村委会。2018年12月20日，团林乡清泉村委会、薛坂村理事会经会议协商决定，作出《薛家坂村征山款分配制定决定》，就此次征地补偿款的分配作出认定，其中《清泉薛家坂征山款分配明细表》中记载原告杨早泉分配金额为66000元，该款项已经存入原告杨早泉账户。2018年11月5日，案涉饶州文旅综合体项目被江西省发展和改革委员会确定为2018年第二批省重点建设项目名单。2019年6月13日、6月14日，原鄱阳县城乡规划局就案涉饶州文旅综合体项目发出《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》。2019年2月11日，江西省自然资源厅作出赣自然资征[2019]119号、121号、122号关于鄱阳县2018年度第一、二、三批次城市建设用地的批复，案涉团林乡清泉村被征收土地在该三批复范围内。原告杨早泉认为被告鄱阳县人民政府征收涉及其祖坟地块的土地因未批先征，向本院提起行政诉讼，请求确认被告征收土地行为违法。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等规定，国家征收集体土地的，应当经国务院或省级人民政府批准同意，在依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。由此，原告起诉征地行为违法的，被告鄱阳县人民政府系适格被告。市、县人民政府合法征收土地，本应在依法取得国务院或者省人民政府的征地批复后进行公告并组织实施，但本案中，被告鄱阳县人民政府在2019年2月11日江西省自然资源厅经江西省人民政府批准后作出征地批复之后，未按照《征收土地公告办法》的规定进行征地公告，仅在2018年7月23日作出《鄱阳县人民政府关于鄱阳县饶州文旅综合体建设工程项目用地征收土地告知书》，该告知书系征地报批前的程序性文件；且被告鄱阳县人民政府在得到省政府批准前，就以签订征收协议、发放征地补偿款、强制清理地上附属物（本案中系原告杨早泉父亲坟墓）等形式实际征收集体土地，属于未批先征行为，违反法定程序。被告鄱阳县人民政府主张原告提起本案诉讼超过起诉期限，本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被告鄱阳县人民政府在实施本案征收土地过程中，于2018年7月23日作出的《鄱阳县人民政府关于鄱阳县饶州文旅综合体建设工程项目用地征收土地告知书》和《迁坟公告》中，均未告知行政相对人起诉期限，故本案原告杨早泉于2019年4月29日提起诉讼，并未超过一年的起诉期限规定，本院对被告该主张不予支持。综上，被告鄱阳县人民政府案涉征收集体土地行为违反法定程序，原告杨早泉请求确认被告鄱阳县人民政府征地行为违法，本院予以支持。因原告未主张撤销案涉征地行为，且案涉建设项目系省重点建设项目，已经开始实施建设，撤销案涉征收土地行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告鄱阳县人民政府征收涉及原告杨早泉祖坟地块的行政行为违法。案件受理费50元，由被告鄱阳县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 赖 晓审判员 余细花审判员 王 鹿二〇一九年十一月二十六日书记员 李 娴