贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔27行初334号 原告刘娟，女，1982年8月27日生，白族，住贵州省罗甸县。 委托代理人甘立权，北京市京师律师事务所律师。 被告罗甸县人民政府，住所地罗甸县龙坪镇和平路9号。 法定代表人朱泉，该县政府县长。 委托代理人付扬，北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。 第三人罗甸县综合行政执法局，住所地罗甸县龙坪镇。 法定代表人张可塑，该局局长。 委托代理人文安乐，该局副局长。 原告刘娟（以下简称原告）与被告罗甸县人民政府（以下简称被告）房屋行政强制一案，于2019年5月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。为查明案件事实，本院依法通知罗甸县综合行政执法局（以下简称综合执法局）作为本案第三人参加诉讼，并依法组成合议庭于2019年8月27日在本院第一审判庭公开开庭审理了本案。原告刘娟及其委托代理人甘立权，被告罗甸县人民政府委托代理人付扬，第三人综合执法局副局长文安乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月6日，刘娟位于罗甸县房屋被拆除，刘娟遂起诉至法院。 原告刘娟诉称：2018年12月6日，被告组织相关部门在没有出示任何法律手续的情况下，强制拆除了原告位于罗甸县的房屋（原告管理使用第一层）。为维护原告合法权益，特向法院起诉请求判决确认被告强制拆除原告位于罗甸县房屋的行政行为违法；案件受理费由被告负担。 原告为证明自己的主张，在举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据： 第一组：1.土地转让协议；2.建房工程合同；3.证明（王丰慧）；4.三本国有土地使用权证复印件和光盘；5.光盘，证明涉案房屋是合法的，该房屋是王丰霖修建。因为历史原因没有办理国有土地使用权证。王丰慧和王丰霖一起买的土地修建的房子，其他家都办理了国有土地使用权证，没有给王丰霖办理。 第二组：6.离婚协议；7.欠条；8.（抵押）证明，证明刘娟和王丰霖离婚后，王丰霖欠刘娟30万元，所以将案涉房屋第一层抵押给刘娟。 第三组：户口本复印件，证明原告及王丰霖的身份信息。 被告对原告上述证据的质证意见：对证据1、2、3、5、8的三性和证明目的不予认可；对证据4认为与本案无关；对证据6的三性予以认可，但达不到原告的证明目的；对证据7认为与本案无关。对第三组证据无异议。 第三人综合执法局质证意见：与被告的质证意见一致。 被告罗甸县政府辩称：1.刘娟并非本案适格原告。经调查核实，案涉房屋系王丰霖修建，王丰霖是物权意义上的占有人。原告与案涉房屋无关，不具备提起诉讼的主体资格。2.被告作为县级人民政府，有权作出案涉行政行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，县级人民政府具有作出案涉行政行为及拆除违法建筑的法定职权。3.被告作出的行政行为的程序及前置条件已经成就。被告及职能部门严格按照《中华人民共和国行政处罚法》《行政强制法》《城乡规划法》关于“两违”建筑拆除的程序性要求推进案涉事项，即经过立案调查、送达行政处罚告知书及听证告知书、处罚决定书、催告书、执行决定等程序后，被告作出案涉行政行为程序合法。经调查核实，案涉房屋位于罗甸县县城总体规划（1998-2010）区内，自始未办理相应规划手续，且权属人王丰霖在接到《行政执法调查通知书》（罗城管调字〔2017〕第3号）后，拒绝向第三人提交权属凭证等材料，案涉房屋实为“两违”建筑。第三人在向王丰霖作出上述行政行为时，均告知了权利救济途径和期限，已经充分保障了其实体权利。被告组织工作人员对案涉房屋拆除时，严格按照《行政强制法》的规定，同步录音录像，和平开展拆除行为，并将屋内物品搬离存放，保障了原告的合法权益。4.被告自2017年8月就对原告房屋开展拆除程序，整个过程没有任何人提出异议。综上，被告作出的案涉行政行为程序合法、实体正当，未侵犯原告的合法权益。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告罗甸县政府为证明自己的主张，在举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据： 第一组：1.统一社会信用代码证；2.法定代表人身份证明，证明被告诉讼主体资格。 第二组：3.案件来源登记表；4.立案审批表，证明经领导交办，由执法部门对案涉房屋开展立案调查，程序合法。 第三组：5.罗城管调字（2017）第3号《行政执法调查通知书》、送达回证及张贴照片；6.行政执法现场检查（勘验）笔录；7.行政执法询问（调查）笔录，证明立案后，综合执法局（原城市管理局）依法对案件开展调查，向王丰霖送达执法调查文书，告知其提交相应权属凭证，并予以张贴公示，期间无任何人提出异议。 第四组：8.罗甸县县城总体规划修编总体规划图（1998-2010）；9.2017年8月10日罗甸县城乡规划局作出的证明，证明案涉房屋位于规划区内，未办理规划审批手续，为违法建设。 第五组：10.罗城管听告字(2017)第3号行政处罚听证告知书及其送达回证、张贴照片；11.罗城管告字(2017)第3号行政处罚告知书及其送达回证、张贴照片；12.罗城管罚决字(2017)第3号行政处罚决定书及其送达回证、张贴照片；13.拆除违法建设催告书张贴照片，证明综合执法局（原城市管理局）已依法向王丰霖作出处罚告知书及听证告知书、处罚决定书、催告书并予以张贴。 第六组：14.罗甸县人民政府强拆〔2018〕第1号行政强制执行决定书；15.行政强制执行公告及其送达回证、张贴照片，证明经前述程序，被告依法作出案涉《行政强制执行决定书》并予以公告，并在原告拒不拆除案涉房屋的情况下，组织工作人员予以拆除，程序合法，实体正当。 第七组：16.拆除视频，证明被告拆除案涉房屋时同步录音录像。 原告对被告证据的质证意见：对第一组证据无异议；对第二组、第五组、第六组证据的三性不予认可；对第三组、第四组证据的三性及证明目的不予认可；对第七组证据的三性予以认可，但不认可证明目的。 第三人综合执法局对被告证据的质证意见：无异议。 第三人综合执法局述称：案涉强制拆除行为之前的行政执法行为是综合执法局实施的，系按照程序正常执法。罗甸县政府责成综合执法局实施拆除行为。 第三人综合执法局未向本院提交证据。 经庭审举证、质证，原、被告提交的证据客观真实、来源合法，能证明本案基本事实，本院予以采信。 经审理查明：原告刘娟与案外人王丰霖曾系夫妻关系，二人于2012年3月26日办理离婚手续，约定王丰霖付给原告30万元。同年8月1日，王丰霖出具一份《证明》：“现将位于罗甸县门面层房屋抵押给刘娟，作为离婚时所欠30万元抵押款。”经本院于2019年6月4日询问王丰霖，其是将案涉房屋的门面房（第一层）送给了原告，以抵前述30万元。 2005年4月27日，案外人王丰霖、罗正荣和龙坪镇五星村上八组王行善、王米琼签订《土地转让协议书》。王丰霖从王行善、王米琼处转让得一块集体土地。2005年11月28日，王丰霖同案外人王丰慧做为甲方，与乙方陈应国、罗全（金）能签订《建房工程合同》，由乙方为王丰霖、王丰慧各自建房。王丰霖所建案涉房屋位于罗甸县县城总体规划（1998-2010）范围内，但在案涉房屋被拆除前，未办理相关用地和规划等手续。 2017年8月7日，根据领导交办，罗甸县综合执法局（原罗甸县城市管理局，下同）对王丰霖未办理规划手续修建位于罗甸县案进行立案调查。同年8月9日，综合执法局向王丰霖下达《行政执法调查通知书》（罗城管调字〔2017〕第3号），通知其于8月11日9时接受调查。2017年8月10日，综合执法局到罗甸县进行现场调查，但王丰霖拒绝配合。2017年9月8日，综合执法局向王丰霖作出《行政处罚听证告知书》（罗城管听告字〔2017〕第3号）、《行政处罚告知书》（罗城管告字〔2017〕第3号），认为王丰霖未经审批占地建房，限期三日内自行拆除。2017年9月11日，综合执法局向王丰霖作出《行政处罚决定书》（罗城管罚决字〔2017〕第3号），限王丰霖于9月18日前自行拆除案涉房屋。2018年9月28日，综合执法局向王丰霖作出《拆除违法建设催告书》（罗城管规催字〔2017〕第3号），王丰霖可在收到该催告书之日起10日内到综合执法局陈述、申辩。2018年10月25日，被告向王丰霖作出《行政强制执行决定书》（罗甸县人民政府强拆〔2018〕第1号），决定自该决定书送达之日起10日内对案涉房屋进行强制拆除；并于同日予以公告。上述文书，王丰霖均拒绝签收。2018年12月6日，被告组织综合执法局拆除了位于罗甸县的房屋。原告不服诉至法院，诉请如前所述。 另查明，王丰霖为非农业户口。 本院认为：本案的审理焦点是1.刘娟是否是本案适格原告；2.关于案涉强制拆除行为的合法性问题。 1.关于刘娟是否是本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”2012年3月26日，刘娟同王丰霖办理离婚手续时，双方约定由王丰霖支付刘娟30万元。同年8月1日，王丰霖将案涉房屋的第一层门面房送给刘娟，以抵该30万元。自此，刘娟作为该层房屋的实际占有人，并管理、使用。该第一层房屋与其它层房屋的使用权人实际上为不同的人，即刘娟与王丰霖。被告组织综合执法局拆除了案涉房屋，对刘娟的权利产生了实际影响。因此，刘娟与案涉拆除行为具有法律上的利害关系，其作为原告提起诉讼符合法律规定。 2.关于案涉强制拆除行为的合法性问题。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条固定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”2018年10月25日，被告向王丰霖作出《行政强制执行决定书》（罗甸县人民政府强拆〔2018〕第1号），并于同日发布《行政强制执行公告》，该决定书载明：“对你户违法建设的位于罗甸县的建筑物于本决定送达至日起10日内进行行政强制拆除。”被告于2018年12月6日组织第三人综合执法局对案涉房屋实施了强制拆除行为。因此，罗甸县政府系案涉强制行为的实施主体，系本案适格被告。综合执法局系受被告组织实施案涉强制行为，其不承担案涉强制执行行为的法律后果。 对违法建筑的处理分为行政确认、行政处罚以及行政强制执行三个阶段。对违法建筑的拆除，除须遵守《城乡规划法》第六十八条的规定，还须受到《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条以及第四十四条的规定。《行政强制法》的上述法条规定了行政机关在采取行政强制执行之前应遵循的法定程序，即行政机关在作出行政强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；行政机关应当充分听取当事人的意见；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；催告书、行政强制执行决定应当直接送达当事人；当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。从现有证据看，综合执法局向王丰霖作出的《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《拆除违法建设催告书》以及被告向王丰霖作出的《行政强制执行决定书》，均未按照《民事诉讼法》的有关规定送达给王丰霖或者刘娟。被告提交的相关证据不能证实综合执法局对王丰霖进行行政处罚前已经告知了处罚所依据的事实、理由以及王丰霖及刘娟应当享有的权利；无法保证王丰霖及刘娟的知情权、参与权以及救济权。因王丰霖或者刘娟在行政处罚阶段的相关权利未得以保障，那么被告基于《行政处罚决定》作出的《行政强制执行决定》存在程序瑕疵，致使被告实施案涉强制执行行为欠缺程序依据。因案涉房屋已被拆除，已无可撤销内容，因此案涉强制拆除行为应被确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告罗甸县人民政府于2018年12月6日对原告刘娟使用的位于罗甸县的房屋的第一层实施的行政强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告罗甸县人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，本判决则发生法律效力。 审判长  郑天成 审判员  夏 永 审判员  金长虹 二〇一九年十一月五日 法官助理石吉清 书记员李楠