山东省德州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)鲁14行初125号 原告许建伟，男，1975年4月16日出生，汉族，住山东省德州市经济技术开发区。 被告德州市公用事业发展中心（原德州市公用事业管理局），所在地址山东省德州市经济开发区晶华大道368号。 法定代表人赵宗虎，主任。 出庭负责人孙国庆，该中心副主任。 委托代理人夏文霞，山东弘正兴律师事务所律师。 被告德州经济技术开发区管理委员会，所在地址山东省德州市经济开发区晶华路1号。 法定代表人鄂宏达，主任。 出庭负责人贾长群，该委员会副主任。 委托代理人王文才，山东德衡（德州）律师事务所律师。 委托代理人郝梦，山东德衡（德州）律师事务所律师。 被告德州市人民政府，所在地址山东省德州市东风东路1566号。 法定代表人刘炳国，市长。 委托代理人姜山，德州市公用事业发展中心工作人员。 原告许建伟诉被告德州市公用事业发展中心（以下简称公用事业中心）、德州经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）、德州市人民政府（以下简称德州市政府）行政侵权及赔偿一案，于2019年1月9日向本院提起行政诉讼。本院经审查后作出（2019）鲁14行初15号行政裁定书，裁定不予立案。许建伟上诉后，山东省高级人民法院以（2019）鲁行终636号行政裁定指令本院予以立案。本院于2019年6月4日立案后，于2019年6月10日向被告送达了起诉张副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告许建伟，被告公用事业中心副主任孙国庆及委托代理人夏文霞，被告经开区管委会副主任贾长群及委托代理人王文才、郝梦，被告德州市政府委托代理人姜山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告许建伟诉称，请求：1.判令三被告立即停止行政侵权行为，恢复原有国有企业热源单位进行供热；2.判令三被告对一切侵权行为承担相应的行政履职责任，并负责解决督办由行致侵权行为带来的后续相关供热一切事宜；3.判令三被告对一切侵权行为，公开赔礼道歉，并补偿原告精神损害抚慰象1元；4.判令三被告向社会公开历年来对“德州恒源热力有限公司”发放的供热财政补贴金额,及供热财政补贴文件、依据,及其他必要的后续诉请，并承担相关的公开费用；5.判令三被告承担本案全部诉讼费用与证据调取、收集、鉴定费用及本案有关的所有费用。事实与理由：原告为德州经济技术开发区新城市花园一名业主，也是集中供热的一位热用户，2004年10月份入住,缴纳房款时开发商按照当年的政府文件要求及优惠政策，代收小区各业主供热增容开口费(现在为城市建设配套费）并已向德州凯元热电有限责任公司（该公司始建于2001年，为德州市发改委重点投融资公司控股的国资企业）缴纳。德州凯元热电有限公司自2004-2005年度以来为本小区采用“汽水换热”方式集中供热。但约在2008-2009年以来,在原热用户不知情的情况下，三被告擅自串改供热单位及供热方式向本小区居民及商住户进行供热销售热量。依据《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国政府信息公开条例》，结合《工商竞争字[2016]54号》《德政发(2017)9号》文件及相关法律法规，原告认为三被告共同对原告实施了侵权行为。三被告错误的行政行为直接侵犯了原告的合法权益，给原告造成了不应有的损害。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提出诉讼。”为此，特依法提起诉讼，请依法裁判。经本院庭前及庭审释明，原告许建伟最终将其诉讼请求变更为：“1.判令三被告立即停止行政侵权行为，恢复原有国有企业热源单位进行供热；2.判令三被告对一切侵权行为承担相应的行政履职责任，并负责解决督办由行致侵权行为带来的后续相关供热一切事宜；3.判令三被告对一切侵权行为，公开赔礼道歉；4.判令三被告承担本案全部诉讼费用与证据调取、收集、鉴定费用及本案有关的所有费用。” 原告许建伟为证明其主张，提交了以下25组证据： 证据1.原告购房合同。证明购房之前就缴纳了供热增容开口费。 证据2.德州“承诺热线”问题反映情况（2018年11月22日、2019年1月22日、2019年2月22日）。证明原告按照就事论事、有理有据的要求提出民生诉求和问政诉求。 证据3.公用事业局答复意见书截图。证明被告侵权的事实情况。 证据4.德政发[2017]9号文件。证明被告公用事业局和开发区管委会违反了上述文件。 证据5.（2019）鲁行终636号行政裁定书。证明被告对原告侵犯合法权益认证的法定性。 证据6.公用事业局机构职责。 证据7德州市公用事业局承诺热线工作制度。 证据6、证据7证明被告行政不作为。 证据8.《山东省城市市政公用事业经营许可证管理办法》鲁建发【2006】15号。 证据9.《山东省供热经营许可管理办法》鲁建发【2006】7号。 证据10.《山东省省级财政专项资金信息公开暂行办法》。 证据11.《山东省人民政府关于做好城市供热工作确保群众冬季采暖的意见》鲁政发【2008】89号、德政发【2008】17号。 证据12.原告小区（经济开发区新城市花园）周边热负荷（供热单位）管网图标。 证据13.德州恒源热力有限公司2018-2019年度供热片区划分表。 证据14.《市政公用事业特许经营管理办法》建设部126号令。 证据15.《德州市市区公用事业特许经营管理暂行办法》德政办发【2006】。 证据16.《德州市中心城区城市基础设施配套费征收使用管理办法（试行）》德政发【2011】22号。 证据17.2018年11月22日德州“承诺热线”线上原告就供热相关问题向被告反映、了解及问政事实。 证据18.2019年1月9日原告提交的行政诉状。 证据19.（2019）鲁14行初15号行政裁定书。 证据20.2019年1月23日原告提交的行政上诉状。 证据21.2019年4月25日（2019）鲁行终636号行政裁定书。 证据22.2019年5月23日原告方缴纳的行政诉讼费发票。 证据23.国家企业信用信息公示系统查询济南鑫恒源投资有限公司的相关信息。 证据24.2019年7月15日德州市人民政府官方网站依然显示市公用事业局。 证据25.德州恒源热力有限公司股权变更转让一览表。 证据8-证据25均证明三被告违反条例内容及涉嫌违法行为。 被告公用事业中心答辩称，一、诉讼主体不适格。1.答辩人系事业单位,非行政机关,没有行政职权,更不会有行政行为及侵权行为。按照中共德州市委、德州市人民政府《关于德州市市级机构改革的实施意见》中:“(三)深化事业单位改革,将完全、主要和部分承担行政职能的市属事业单位全部纳入改革范围,全面清理事业单位承担的行政职能,将行政职能划归行政机构;按照能转职能的不转机构、确需转机构的实行综合设置的原则,区分情况推进改革,理顺政事关系,实现政事分开。今后,除行政执法机构按照中央部署推进改革外,不再保留或新设承担行政职能的事业单位。市公用事业管理局更名为市公用事业发展中心”的规定,原告所诉德州市公用事业管理局已不存在,现为公用事业中心,公用事业中心为德州市政府直属正处级公益一类事业单位,没有行政职权,更不会有行政行为及侵权行为。因此,原告所诉答辩人主体错误。请求依法驳回原告的起诉。2.依据《政府信息公开条例》第二条:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”的规定,本案中,答辩人系事业单位,原告所诉答辩人公开的信息不属于政府信息,故答辩人作为本案的被告主体不适格。原告要求答辩人按照《政府信息公开条例》的规定予以信息公开,于法无据。二、原德州市公用事业管理局虽有部分行政职权，但未对原告实施任何行政行为，更没有因实施行政行为侵犯原告的合法权益。原告起诉原德州市公用事业管理局没有事实以及法律依据。综上,原告的起诉主体错误,且均没有事实及法律依据,请依法驳回原告的起诉。 被告公用事业中心在法定举证期限内向本院提交了以下8组证据： 证据1.中共德州市委文件，德发（2018）38号《中共德州市委、德州市人民政府关于德州市市级机构改革的实施意见》。 证据2.中共德州市委机构编制委员会文件，德编（2019）3号《关于调整市直部分处级事业单位的通知》。 证据3.中共德州市委机构编制委员会办公室文件，德编办（2019）24号《关于德州市公用事业发展中心机构编制事项的批复》。 证据4.事业单位法人证书。 以上三份证据证明被告德州市公用事业管理局已不存在，现为公用事业中心，公用事业中心为事业法人单位，无行政职权，原告诉讼主体错误。 证据5.山东省人民政府关于做好城市供热工作确保群众冬季采暖的意见。证明山东省政府要求进行供热输配方式的改革，取消民用建筑蒸汽管网采暖供热，实现热水管网供热全覆盖。 证据6.德州经济开发区集中供热项目投资经营协议书及循环水供用热合同各一份。证明为实现山东省政府供热输配方式改革的要求，德州恒源热力有限公司系由经开区管委会为城区供热引进济南鑫恒源投资有限公司投资成立德州恒源热力有限公司，并与凯元热电公司签订供用热合同，采用汽轮机低真空运行循环水供热方案进行供热。 证据7.德州恒源热力有限公司营业执照、供热经营许可证以及业主开具的采暖用热发票。证明恒源热力公司系独立的企业法人单位，有独立的经营自主权。 证据8.原德州市公用事业管理局关于“承诺热线”有关问题的反馈二份。证明对原告要求的信息公开事宜，原德州市公用事业管理局已告知其按照信息公开程序申请，但原告一直未按程序申请。 被告经开区管委会答辩称，一、本案不属于行政案件的受理范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了行政诉讼的受案范围。本案中,涉案的供热公司只是经济开发区行政区划内的经营企业,业主与供热公司和业主所在小区的物业管理公司之间存在着合同关系。这种合同关系并不是行政法范围内的具体行政行为或者行政赔偿中的非具体行政行为。故,许建伟提起的行政诉讼,不符合行政诉讼法第十二条之规定,不属于人民法院受理的受案范围。二、许建伟不是答辩人的行政相对人或者利害关系人,其诉讼主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案中,许建伟并没证据证明是答辩人在本案中实施了行政违法行为或者行政赔偿中的非具体行政行为,故,许建伟并不是答辩人的行政相对人,或者利害关系人。三、答辩人未实施侵害许建伟人身权和财产权的行为,不具有管理供热公司的行政职责。故,许建伟诉讼请求第1项、第2项和第3项对答辩人关于行政侵权及履行职责的请求没有事实与法律依据。《山东省供热条例(2014年3月28日通过)》第二条规定：“在本省行政区域内从事供热规划、建设、经营、使用及相关管理活动,适用本条例。本条例所称供热,是指供热企业依靠稳定热源,通过管网为用户提供生活用热的集中供热行为。”第五条:“省、设区的市、县(市)住房城乡建设主管部门或者县级以上人民政府确定的供热管理部门负责本行政区域内供热及相关活动的监督管理工作。”本案中,德州市公用事业管理局依据上述规定对供热单位具有相应的行政管理职权。四、根据原告在庭审中明确的诉讼请求，其提出的是经开区管委会与济南鑫恒源公司的协议行为，事实上是经开区管委会与德州恒源热力有限公司之间的民事合同行为，不是具体行政行为，原告的诉讼请求不能成立。综上所述,本案不属于人民法院行政案件的受理范围;许建伟所诉答辩人行政侵权无事实与法律依据。因此,请依法驳回许建伟对答辩人的诉讼请求。 被告经开区管委会在法定举证期限内向本院提交了以下1组证据： 德州市公用事业管理局官网截图。证明德州市公用事业管理局依据市政府授权负责德城区、经济开发区、运河开发区等供水、燃气、供热等公用事业的管理工作。 被告德州市政府答辩称，答辩人对原告没有实施任何具体行政行为,更没有实施任何侵权行为,原告所诉其所在小区供热企业的变更并非答辩人的行为,供热企业均是独立的企业法人,向居民供热是供热企业的独立经营行为,不是行政机关的行政行为。原告起诉答辩人行政行为侵权没有事实及法律依据,其要求停止一切侵权行为并公开赔礼道歉无事实及法律依据，请依法驳回原告的起诉。 被告德州市政府在法定举证期限未提交证据。 经庭审质证，对原告许建伟提交的证据，被告公用事业中心质证意见为：对原告证据1的真实性没有异议，但是和原告诉求以及事实和理由没有关联性，不能证明其主张。证据2是原告自己书写，证明不了其所主张的被告串改供热管道的违法。对证据3真实性没有异议，不认可证明目的。对证据4的真实性没有异议，但该文件是2017年9号文，原告所诉的行为应该发生在该文件之前，同样证明不了原告的证明目的。对证据5的真实性无异议，同样证明不了其证明目的。对证据6真实性、合法性以及关联性我们不予认可。对于证据7承诺热线制度，这是之前的市公用事业管理局的相关工作制度，真实性没有异议，但是跟本案没有关联。对于证据8、9、10真实性没有异议，但是跟本案没有什么关联性，证明不了原告的证明目的。德州恒源热力有限公司在进行供热前，已经取得了供热经营许可证。对证据11真实性没异议，证明不了原告的证明目的。对证据12也没有异议，但是证明不了原告的证明目的。证据13、14和本案没有关联性，证明不了其证明目的，真实性也有异议。证据15、16的真实性没有异议，但是同样证明不了原告的主张，跟本案没有关联性。证据17的真实性认可，质证意见同证据2，只能证明原告反映过这个问题，不能证明被告的行为违法。证据18、19、20、21、22的真实性没有异议，但只能证明原告就其诉状中的问题提起过相关的诉讼，证明不了被告有哪些行政行为或行政行为违法。证据23只能证明济南鑫恒源投资有限公司是于2016年1月12日注销，但不能证明其之前的行为是无效的。对证据24应以被告所提交的政府部门文件为准，而不应该以网站为准，网站没有及时更新，不能证明其证明目的。对证据25的真实性没有异议，但是股东的变更不意味着企业的分立，证明不了原告的证明目的。被告经开区管委会质证意见为：对证据1-5、证据7-11和证据15-22同公用事业中心的质证意见。对证据6的三性没有异议。对证据12、13、14的三性有异议，均不认可。对证据23-25三性均有异议，不予认可，因为都是复印件，其他同公用事业中心的质证意见。被告德州市政府质证意见为:同公用事业中心的质证意见。 对被告公用事业中心提交的证据，原告许建伟质证意见为：对证据1、2、3、4文件的真实性、合法性无异议，但不能证明原告的诉讼主体不适格，没有关联性，我方不予认可。对证据5的真实性、合法性无异议，对关联性不认可。对证据6的真实性不认可，此合同乙方签订主体是鑫恒源投资有限公司，与实施供热单位不符；此合同乙方济南鑫恒源投资有限公司不具备供热准入前置条件，属于无效合同；此合同乙方已经在2016年1月12日吊销，此合同失效；从合同内容看，存有政府行政行为干预性，显然是相互不平等的。对证据7的真实性、合法性不认可。对证据8的回复意见不认可。被告经开区管委会质证意见为：对证据1到证据4的真实性没有异议，但对关联性有异议。根据证据3和证据4的规定，第一被告承继了德州市公用事业管理局的行政职权。对证据5没有异议。对证据6中的循环水供用热合同真实性合法性没有异议，但关联性有异议，这应属于民事合同，与本案无关。对证据6中投资经营协议书的真实性没有异议。对证据7、证据8没有异议。被告德州市政府质证意见为：对证据1至证据8均没有异议。 对被告经开区管委会提交的证据，原告许建伟的质证意见为：对该证据真实性、合法性都认同，不认可关联性，与我没有关系。被告公用事业中心质证意见为：对该证据的真实性、关联性、证明目的均有异议，德州市公用事业管理局已于2019年6月19日变更为公用事业中心。经开区管委会所提交的这些行政职能已不再是我中心的行政职能，所以对证明目的有异议，不能证明现公用事业中心的行政职能。而且显示发布时间是2018年8月15日的，不能代表现在的行政职能。被告德州市政府质证意见为：对证据的真实性没有异议，对关联性不认可。 本院对上述证据认证如下：原告证据1至证据3、证据5、证据17至证据22具有真实性和关联性，可以作为认定案件事实的根据。对原告其他证据，合议庭经审查认为，其他证据多为行政机关规范性文件，与本案案情的关联性较低，特别是在难以确定原告具体诉讼请求和案件审查范围的情况下，不能作为认定本案事实的根据。被告公用事业中心提交的证据1至证据4具有真实性，能够证实在机构改革中德州市公用事业管理局变更为公用事业中心的事实，可以作为认定案件事实的根据。证据5（同原告证据11）与证据7，与本案审查重点不具有关联性，不作为认定本案事实的根据。证据6和证据8分别与原告主张和原告证据1相互印证，可以作为认定案件事实的根据。被告经开区管委会提交的证据发布时间早于机构改革时间，不能证实现在公用事业中心的具体职能，不能作为认定案件事实的根据。 经审理查明，本案原告许建伟系德州经济技术开发区新城市花园居民，因认为被告擅自串改供热单位及供热方式，导致其采暖质量下降，在通过其他方式反映问题未得到有效解决后，提起本案诉讼。原告许建伟最初的诉讼请求为：“1.判令三被告立即停止行政侵权行为，恢复原有国有企业热源单位进行供热；2.判令三被告对一切侵权行为承担相应的行政履职责任，并负责解决督办由行致侵权行为带来的后续相关供热一切事宜；3.判令三被告对一切侵权行为，公开赔礼道歉，并补偿原告精神损害抚慰象1元；4.判令三被告向社会公开历年来对“德州恒源热力有限公司”发放的供热财政补贴金额,及供热财政补贴文件、依据,及其他必要的后续诉请，并承担相关的公开费用；5.判令三被告承担本案全部诉讼费用与证据调取、收集、鉴定费用及本案有关的所有费用。”经本院多次释明，其将诉讼请求最终明确为：“1.判令三被告立即停止行政侵权行为，恢复原有国有企业热源单位进行供热；2.判令三被告对一切侵权行为承担相应的行政履职责任，并负责解决督办由行致侵权行为带来的后续相关供热一切事宜；3.判令三被告对一切侵权行为，公开赔礼道歉；4.判令三被告承担本案全部诉讼费用与证据调取、收集、鉴定费用及本案有关的所有费用。”经庭审进一步询问，原告许建伟主张“主要是诉的经开区管委会与济南鑫恒源投资有限公司双方签订无效的侵权协议而引发的侵权行为”，并主张该行为是指“擅自串改原国有企业供热单位和供热方式这一不正确干预市场的行政行为”，认为该行为“直接侵害了原告的知情权，所有权中的使用权、有益物权，侵害了原告对特许经营活动享有的知情权、提出意见的权利以及参与权和监督权，还侵害了原告对公共事业经营享有的知情权、建议权，侵害了原告的公平交易权，以及原告享有对商品和服务以及保护消费者权益工作进行监督的权利、批评和建议权”。 另查明，2007年8月2日，经开区管委会（甲方）与济南鑫恒源投资有限公司（乙方）《德州经济开发区集中供热项目投资经营协议书》。2007年8月10日，德州凯元热电有限责任公司（甲方）与济南鑫恒源投资有限公司（乙方）签订《循环水供用热合同》。 再查明，在德州市行政机构改革过程中，德州市公用事业管理局更名为德州市公用事业发展中心，其行政职能划入市城市管理局。 本院认为： 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”以上法律条款中的“具体的诉讼请求”，主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。 本案中，原告许建伟提出的诉讼请求涉及多个行为主体、多种法律关系，虽经本院一再释明，其表述的诉讼请求仍不符合上述法律及司法解释的规定，导致本院难以确定审理对象和审理范围，所以不能认为其提出了明确的诉讼请求。同时，原告许建伟虽然主张诉的主要行为是“擅自串改原国有企业供热单位和供热方式这一不正确干预市场的行政行为”，但其提供的证据并不能证实该“擅自串改”行为是否存在，以及是否直接侵犯了其合法权益。因为冬季采暖虽然关涉民生，但在本案中实质上是一个用户与供热单位之间的民事法律关系，原告如果对供暖质量有异议，可以直接向具体供热单位主张。而且，即便原告主张的前述行为存在，其也并非针对原告许建伟本人作出，而是涉及到供热范围内众多社会公众的合法权益，具有一定的公共影响。由原告许建伟个人按其主张的“基于社会公共利益”提起本案诉讼，并不能更好地体现和维护其他社会公众的合法权益，也不符合一般行政诉讼仅是为了维护原告个人合法权益的“私益”性要求。所以，无论从原告诉讼请求的明确性、提起诉讼的事实根据，还是原告的诉讼主体资格方面，本案原告提起的诉讼并不符合前述法律规定的起诉条件，也就更谈不上对案件进入实体审查来确定其诉讼请求是否成立了。 行政争议的解决方式有协商、复议、诉讼、裁决等多种途径，但并不是所有的争议内容都属于行政诉讼的受理范围。所以，对于原告许建伟在本案中主张的相关争议及涉及的一系列问题，其应当进行适当区分明确后，针对不同责任主体、通过不同法定途径予以解决，以利其合法权益得到更为及时有效的保障。 综上所述，原告许建伟提起的本案诉讼，不符合法律规定的起诉条件，即使该案在立案阶段经初步审查后认为符合法定条件，案件进入审理程序后，经审理发现不应当立案的，仍应当依法驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定如下: 驳回原告许建伟的起诉。 案件受理费50元，退还原告许建伟。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  许本海 审 判 员  师延锋 人民陪审员  张灵芝 二〇一九年十一月十九日 法官助理杨晓婧 书记员周晓萌