辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽02行初450号原告周立波，男，1969年8月21日出生，蒙古族，住大连市中山区。委托代理人张爱民，内蒙古义德律师事务所律师。被告大连市中山区城市管理综合行政执法局，住所地大连市中山区怡和街32号。法定代表人王黎，局长。第三人大连市市政公共事业服务中心，住所地大连市沙河口区太原街140号。法定代表人姜斌，主任。原告周立波因不服被告大连市中山区城市管理综合行政执法局违章通知书、限期拆除决定一案，于2019年11月21日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案。本院依法组成合议庭对本案进行审理，本案现已审理终结。原告周立波诉称，请求：一、依法撤销被告作出的（2019）150001号《违章通知书》；二、依法撤销被告作出的（2019）150001号《限期拆除决定书》。事实与理由：被告作出的《违章通知书》、《限期拆除决定书》，认定位于大连市××山区燕窝岭婚庆公园内燕窝岭婚庆公园综合服务（燕窝岭花园酒店）建设违法，责令第三人限期拆除。因原告于2008年1月26日起便与第三人（原大连市风景园林处与第三人合并）合作经营，花园酒店第三人只建设完主体，后续的装修建设等全部是原告完成的，大部分为原告投资所建，所有权归第三人，经营权归原告。原告认为被告作出的《违章通知书》《限期拆除决定书》应予以撤销，理由如下：一、燕窝岭婚庆公园综合服务楼（花园酒店）是2007年3月29日经大连市城市建设管理局批准同意所建的。2007年为迎奥运，完善风景区配套设施和服务功能，按照大连市大力发展旅游产业，为中外游客观光旅游提供方便的背景下，经大连市城市建设管理局批准同意，并要求抓紧施工投入使用的情况下所建设的。不属《违章通知书》认定的“擅自进行建设的行为”。二、被告的行政行为适用法律错误。燕窝岭婚庆公园综合服务楼（花园酒店）始建于2007年，根据法不溯及既往原则，不适用2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》的规定。三、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚”。燕窝岭婚庆公园综合服务楼（花园酒店）始建于2007年，到现在已十余年，按此规定既使是“违建行为”，违法行为也早已实施终了，也不应再进行拆除或强制拆除。四、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条第二款规定：“违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施”。燕窝岭婚庆公园在2007年以前，是一个连公共卫生间都没有的地方，没有水、没电、没有排污处理设施、园林工人作业器械没有存放作业间、木栈道腐烂倒塌。原告与第三人合作经营以后，为迎奥运，尽快完善景区功能，对酒店主楼进行装修，为防遇大雨可能造成滑坡，防止游客生命安全遭受意外，对边坡进行了护坡、打桩，为防滑坡通过建副楼进行完善，并在副楼处建了公共卫生间，园林工人作业器械存放问、电、水、排污各种设施功能齐全，使燕窝岭旅游景点焕然一新，加上原告热情周到的服务，现已成为为中外游客提供后勤保障的地方。燕窝岭婚庆公园综合服务楼（花园酒店）不仅没有社会危害性，反而是对社会有益的，给广大游客、大连市民带来了方便、带来了笑容，所以不应采取拆除的行政强制措施。五、《中华人民共和国行政强制法》第五条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”。被告决定限期拆除的强制手段不适当。因为原告与第三人签订的《燕窝岭公园综合服务合作协议书》约定，投资人是原告，经营使用权归原告，所有权归第三人，合作期限自2008年5月1日至2028年4月31日止（补充协议延长至2038年），不再合作时，第三人对原告的投资按市场价格进行补偿。由此可以看出，被告决定拆除燕窝岭婚庆公园综合服务楼（花园酒店），拆除的是国有资产，是人民交纳的税金，是原告苦心经营的血汗钱，最终还是要由第三人和大连市城市建设管理局用财政资金给原告赔偿，受损失的最终是国有资产，以及大连市民的公共利益受损，因为景点景区属于公益事业。因此，采取限期拆除的强制手段是不适当的。可以采取补办手续等适当的方式弥补瑕疵。六、燕窝岭婚庆公园综合服务楼（花园酒店）建设与其他违建不一样，应区别对待。它属于公共设施，是为了完善大连市风景区的配套设施，如水、电、卫生间等服务功能而建造的，是公园的必备设施。是为迎奥运，大连市政府召开旅游工作会议的背景下建造的。它为中外游客、大连市民，特别是每年的大连市国际徒步大会及市政府在滨海路上的重大活动提供了方便和落脚点，提供了休息的场所和后勤保障。它建造的出发点和落脚点是把它作为一个服务中心的经营理念而实施的。它是公益事业，是广大游客和大连市民受益。而不是原告“相中了此处风景优美，来建别墅，在这里来享受的”，它不是别墅，它就是一个再普通不过的一个三层楼，内设普通客房、餐厅及卫生间。它与违法建别墅有着本质的区别。被告不实事求是、不深入了解情况、偏听偏信一刀切的做法是错误的。七、原告属于华侨回国投资协作经营，原告旅居日本二十余年，回国投资经营公益事业，以报拳拳赤子之心。第三人是大连市政府的一个事业单位，签订合作协议时，第三人提供了大连市城市建设管理局《关于修建燕窝岭婚庆公园综合服务楼的批复》，原告亲自目睹了“同意建燕窝岭婚庆公园综合服务楼”批复的情况下，才与第三人签订的合作经营协议。当时第三人在与他人合作资金不到位的情况下，原告被招商引资而来，综合服务楼大部分由原告投资。根据国家保护华侨财产权益的相关规定，被告强制拆除的具体行政行为，应予以纠正。八、被告是否履行了违法建筑认定程序、行政处罚程序、催告程序、陈述申辩程序、公告程序，原告没有看到，要求被告举证证明程序合法。综上所述，原告认为，被告作出的《违章通知书》、《限期拆除决定书》不合法、不适当，应予以撤销。本院于2019年11月25日，对原告周立波进行询问及释明，以了解其诉求、释明相关情况，查明案件情况。本院经审理查明，根据原告向本院提交的原告周立波作为乙方与大连市风景园林处作为甲方，于2008年1月26日签订的《合作经营协议书》显示，该协议书约定：甲方提供燕窝岭婚庆公园（大连市滨海中路101号）综合楼一、二层整两层未装修清水房和综合楼正前方坡地至山林处空地、六间小木屋及小木屋所包含的区域。以上建筑物及场所由乙方投资建造、装修并经营、管理。合作期内综合楼一、二层房屋所有权属甲方，经营使用权属乙方。甲方允许乙方在空地区域内建造附属建筑物。因现有小木屋不具备经营使用条件，甲方允许乙方对其进行改造、新建，但必须做好安全防范措施，对小木屋周边要设置安全围栏及监控设施，以保证上述场所的安全使用功能。新建建筑物部分，土地所有权归属甲方。合作期限自2008年5月1日至2028年4月30目止，合同期满，乙方拥有优先合作权，具体事宜双方另行协商可签定补充协议。根据原告提交的落款时间为2019年10月14日的被告大连市中山区城市管理综合行政执法局作出的大中执法违通字（2019）150001号《违章通知书》、大中执法限拆决字（2019）150001号《限期拆除决定书》显示，被告认为大连市市政公共事业服务中心位于大连市××山区燕窝岭公园内的综合服务楼，违反城乡规划法的规定，限其于2019年10月25日前自行拆除。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，因此，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。而行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或者法律上的利益，是判断是否存在公法上利害关系的重要标准。本案系原告提起的要求撤销被告对第三人发出的《违章通知书》、《限期拆除决定书》的诉讼案件，在认定拆除违法建设的行政法律关系中，行政机关履行职责维护的是城乡规划领域的公共秩序，其拆除行为影响的是违法建设的所有权人即物权主体的合法权益，至于违法建设物权主体与其他债权人之间的民事法律关系，并不属于行政机关拆除违法建设所依法应予保护或者考量的利益范围。本案中，从现有证据看，原告仅能证明原告与第三人之间存在因投资合同形成的民事债权债务关系，无据证明原告系案涉建设的所有权人，原告不是行政机关对违法建设进行查处的行政行为的行政相对人，亦不是利害关系人。原告起诉要求撤销被告对第三人发出的《违章通知书》、《限期拆除决定书》，因不具有原告主体资格，故其起诉不符合法定的起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告周立波的起诉。原告已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  李雪霜审判员  李 健审判员  徐建海二〇一九年十一月二十六日书记员  王 阳附本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。