河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫08行初90号原告河南省众慧生态农业旅游开发有限公司，住所地郑州市郑东新区金水东路南、心怡路东4幢11层01号。法定代表人邓致宏，经理。委托代理人崔冬冬，河南浩盈律师事务所律师。委托代理人葛瑞，河南浩盈律师事务所律师。被告武陟县人民政府，住所地武陟县兴华路8号。法定代表人申琳，县长。委托代理人赵玉俊，武陟县人民政府办公室工作人员。委托代理人杜方涛，河南海搏律师事务所律师。原告河南省众慧生态农业旅游开发有限公司（以下简称：众慧公司）诉被告武陟县人民政府（以下简称：武陟县政府）要求确认签订行政协议违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告众慧公司诉称，2013年10月31日，原告河南省众慧生态农业旅游开发有限公司与被告武陟县人民政府签订了一份《武陟县嘉应观旅游区欢乐世界项目框架协议》（下称：框架协议），双方在框架协议中约定：结合被告县政府编制的《嘉应观黄河文化旅游区总体规划》、《嘉应观黄河文化旅游区修建性规划》。县政府的责任和义务：专门负责协调开发建设中的相关事宜；负责开发建设经营过程中所需项目用地的流转、附着物清理工作，行使法律行政手段;配合原告省众慧公司做好嘉应观旅游开发所需要的内部项目规划、修建性规划;负责景区规划勘界立碑、项目立项报批以及注册公司审批;承诺合作开发范围不小于2000亩，其中建设用地指标500亩，其余1500亩用地按土地性质规划使用。原告省众慧公司的责任和义务:框架协议生效后一个月内，在武陟县注册成立资金不低于1亿元的公司;完成景区项目内容规划设计,报县政府批准;负责项目开发用地农业用地部分的租赁费用和相关补偿费用;全额缴纳土地出让金;按照国家规定据实征用、租用土地，并缴纳征地费用、补偿等相关费用。第八条协议解除和终止。县政府按照土地供应计划完全足额落实情况下，乙方投资未能按照本协议第四条约定达到投资总额50%进度履行相关义务，且经县政府催告后仍不能完全履行的，县政府有权解除协议，终止合作。第十一条其他：本协议未尽事宜，双方另行协商并签署补充协议。原告在投资大观园建设期间要求被告办理土地相关证照，并被武陟县国土资源局以非法占地行为责令退还非法占用的土地；限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他，并罚款4142520元的行政处罚决定。近日，原告通过申请政府信息得知，《框架协议》中农用地转用方案、征收土地方案和并未向河南省国土资源厅报送征地补偿安置方案的落实情况。原告认为，被告承诺的开发范围2050亩土地不符合法律的强制性规定，因涉案土地性质涉及耕地、林地、农用地、建设用地和国有土地，被告的行为显属超越职权，且对原告的投资造成了重大经济损失，被告应当对其违法行为的后果承担赔偿责任。现特向贵院提起行政诉讼，请求贵院判令所请。庭审中原告河南省众慧生态农业旅游开发有限公司明确诉讼请求为：确认原、被告2013年10月31日签订的《武陟县嘉应观旅游区欢乐世界项目框架协议》违法。被告武陟县政府辩称，一、2013年10月31日，答辩单位与原告签订的《武陟县嘉应观旅游区欢乐世界项目框架协议》,是双方在平等、自愿的基础上，签订的民事合作框架协议,而不属于单方的行政行为。所谓行政行为，是指行政主体及其工作人员行使行政职权，对行政相对人作出的法律行为。行政相对人则负有执行的义务。从这个意义上来讲，答辩单位与原告之间签订的《武陟县嘉应观旅游区欢乐世界项目框架协议》,对双方的权利义务关系作出了明确的约定，当事人双方之间的地位是平等的,权利义务是对等的,根本就不是什么行政行为。二、原告的起诉超过了法定的起诉期间，应当依法驳回其起诉。我国《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，行政相对人提起行政诉讼的，应当自行政行为作出之日起六个月内提出。即便是行政相对人不知道行政行为作出的具体时间,自行政行为作出之日起超过五年，提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据相关法律规定，如果原告认为2013年10月31日，答辩单位与原告签订的《武陟县嘉应观旅游区欢乐世界项目框架协议》是行政行为的话，那么原告自己作为本框架协议的签约当事人，从协议签订之日起，就已经知道了该行为的发生，提起诉讼的期间为六个月。退一万步说，原告当时不认为这个框架协议是行政行为，后来觉得它应当属于行政行为的话，也应该是在该行为发生之日起五年内提出。该协议签订日期为:2013年10月31日，距离原告起诉时早已超过五年的时间。人民法院根本不应受理原告的起诉。我国《行政诉讼法》第一百零一条规定:人民法院审理行政诉讼案件，行政诉讼法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。本案原告的起诉无论是知道、还是应当知道，都已经超过了法定的诉讼时效期间，根据《民事诉讼法》第一百五十四条第一款第三项的规定，应当裁定驳回起诉。三、原告诉请中提起诉讼的不是行政诉讼法规定的可诉行政行为。原被告双方签订的框架协议违法，而行政协议行为并不是一个单一的行政行为，其中包括协议的签订、履行、变更、解除等一系列行政行为。而本案中原告再当庭明确的诉讼请求中，仍然笼统的是要求确认行政协议违法。因此我们认为原告所提出的诉讼请求并不明确，不属于行政诉讼中所规定的可诉行政行为。另外2013年10月31日双方所签订的框架协议是双方平等协商，自愿签订，共同所实施签订协议以后而形成了一个行政协议，对于协议整个内容，包括协议中所约定的相关土地的状况，原告均是清楚的，知晓了，因此不存在原告所主张的协议违法的情形。四、本案不属于行政诉讼的受案范围。根据行政诉讼法第12条第一款第11项之规定，就行政协议提起诉讼的情形，仅限于行政机关不履行、未按约定履行违法变更或解除相关行政协议的行为。而本案中原告提起诉请的是要求确认行政协议违法，显然是不符合行政诉讼法中所规定的行政诉讼的受案范围。综上所述我们认为本案原告的起诉不符合法定的受案条件，并且也已经超过了法律上所规定的行政诉讼的诉讼时效期间，依法应当驳回原告的起诉。本院认为，本案的争议焦点是原告众慧公司的起诉是否符合起诉条件。经本院释明后，原告的诉讼请求为：确认原告、被告武陟县政府2013年10月31日签订的《武陟县嘉应观旅游区欢乐世界项目框架协议》违法。公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼，提起行政诉讼应当符合行政诉讼法有关起诉期限的规定。本案中，涉案协议签订于2013年10月31日，当时有效的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。第四十条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。同时，当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。第四十三条规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内……。结合上述法律、司法解释规定和本案情况看，原告于2019年6月19日才提起本案诉讼，其起诉明显超过了起诉期限，且原告也未提供证据证明本案存在不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形。综上，本案原告的起诉超过起诉期限，依法应予驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告河南省众慧生态农业旅游开发有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇一九年十一月二十九日书记员  桑梦杰