贵州省正安县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0324行初101号原告田学，男，1983年2月9日出生，土家族，大专文化，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，住务川仡佬族苗族自治县。委托代理人吴平学，系贵州简曦律师事务所律师。原告田进康，男，1981年8月26日出生，土家族，大专文化，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，贵州西南工具集团职工，户籍所在地：务川仡佬族苗族自治县，现住贵阳市小河经济开发区。原告田凤娟，女，1987年12月11日出生，土家族，高中文化，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，幼儿教师，住贵州省贵阳市南明区。原告吴素桃，女，1959年3月25日出生，苗族，文盲，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，住务川仡佬族苗族自治县。原告田学系原告田进康、田凤娟、吴素桃的委托代理人。被告务川仡佬族苗族自治县泥高镇人民政府（以下简称“泥高镇政府”）。地址：务川自治县泥高镇街上。统一社会信用代码：11520326736617978J。法定代表人覃如双，系泥高镇政府镇长。出庭负责人王晓林，系泥高镇政府副镇长。委托代理人邹启贤，系贵州宇航律师事务所律师。委托代理人吴小兵，系贵州宇航律师事务所律师。原告田学、田进康、田凤娟、吴素桃因要求确认被告泥高镇政府强制行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月23日立案后，于同年8月8日向被告泥高镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告田学及其委托代理人吴平学、原告田进康、田凤娟、吴素桃、被告泥高镇政府的副职负责人王晓林及其委托代理人邹启贤和吴小兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年2月28日，泥高镇政府组织人员挖掘原告田学、田进康、田凤娟、吴素桃以土葬方式，修建在泥高镇泥高社区应塘组的田茂成坟墓，取出田茂成遗体，送务川自治县火化场进行火化。原告田学、田进康、田凤娟、吴素桃共同诉称：田茂成系原告田学、田进康、田凤娟之父，原告吴素桃之夫，于2019年2月11日因病去世，当日原告即向村干部汇报，并出具了死亡证明。同时原告将火化、安葬时间向村干部进行汇报，并联系了泥高殡仪车。根据传统风俗，定于2019年2月17日（正月13日）10时前火化并安葬。原定的火化时间，当地气温骤降，出现凝冻，前往殡仪馆（应该为火化场）的道路无法通行，无法按照既定时间前往殡仪馆进行火化。原告遂向相关领导反映，联系了村干部，请示能否自行安葬。随后，按照风俗对田茂成进行了安葬。2019年2月27日，泥高镇政府向田学、田进康下达《泥高镇人民政府关于要求田茂成未实施殡葬改革问题的整改通知》，要求“2019年2月27日中午2点前主动将遗体送到务川殡仪馆进行火化后到公墓山安葬，但你户仍拒不执行。现再次通知你户，2019年28日早上9点30分前主动将遗体送到务川殡仪馆进行火化后到公墓山内安葬，超过9点30分未整改，我镇将依照相关法规依法执行，期间将不再另行通知。”随后，2019年2月28日，泥高镇政府组织城管等大批人强行将田茂成的遗体挖出。田茂成的安葬，系因天气原因导致不能及时下葬采取的特殊方式，在下葬前也请示过村干部，有前车之鉴，并未违反法律规定。泥高镇政府强制将田茂成遗体挖出的行为违法：1、根据《殡葬管理条例》第二十条、《贵州省殡葬管理条例》第二十二条的规定，泥高镇政府作为乡镇一级人民政府，无权作出责令限期改正的行政行为，应当由务川自治县政府民政部门作出。2、即使田学、田进康违反《殡葬管理条例》、《贵州省殡葬管理条例》的相关规定，需要强制执行，也需要按照《行政强制法》的相关规定予以执行。3、《行政强制法》第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”泥高镇政府即使有执法主体资格，其2019年2月27日出具通知，次日就强制执行，仅给田学、田进康一天的时间，即使自愿履行，时间也来不及，同时，也未给陈述和申辩的权利。4、《行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”而田学、田进康没有收到任何行政决定，即使收到的通知书理解为行政决定，泥高镇政府也无权作出行政强制决定，也无权强制执行。5、《行政强制法》第三十七条第一款规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”在本案中，县政府、镇政府、民政局均未向田学、田进康送达过《行政强制执行决定》。综上所述，泥高镇政府的行政行为违反法律法规，行为方式既违法又不合理，请求确认其行政行为违法。原告方为支持自己的主张，向本院提交了下列证据：1号证据-《申请书》。2号证据-《泥高镇人民政府关于田茂成未实施殡葬改革问题整改的通知》。3号证据-泥府函复[2019]《关于田学信访事项的处理意见》。4号证据-务府信复受字[2019]《申请复查不予受理告知书》。5号证据-《不予受理告知书》。6号证据-《死亡证明》。7号证据-2019年3月18日泥高社区居民委员会出具的《证明》。8号证据-2019年2月15日泥高社区居民委员会出具的《证明》。9号证据-图片十张。10号证据-《通话详单记录》。原告方1号证据拟证明向正安县人民法院提交申请，要求赔偿。2号证据拟证明被告只履行了通知程序，没有作出处罚，也没有告知原告救济渠道。3号证据拟证明原告曾通过信访渠道进行救济。4-5号证据拟证明原告信访，没有得到受理。6号、8号证据拟证明原告田学父亲田茂成死亡的事实。7号证据拟证明原告田学父亲田茂成已火化的事实。9号证据拟证明：1、当时道路结冰无法通行，已经封路；2、田茂成坟墓被拆除、棺材被焚烧。10号证据拟证明原告一直向泥高镇政府、社区请示，从凌晨至上午十时，泥高镇政府、社区的领导都没有解决道路通行，而当地的风俗，死者必须在早上安葬。被告泥高镇政府辩称：原告违法事实清楚。1、田茂成于2019年2月11日死亡，初定于同年2月17日安葬。原告方于同年2月16日主动到泥高社区出具火化并预约同年2月17日火化后安葬公墓山。由于同年2月16日夜间气温急剧下降，次日凌晨部分道路结冰，原告方遂向村、镇报告道路无法通行，欲实施土葬。泥高镇分管领导与社区干部协商，因路面情况无法判断，不同意原告方实施土葬。同时出于安全考虑，要求原告方暂缓火化，待天亮后观察路面情况再决定。2月17日7时许，泥高镇政府分管领导及泥高社区包村领导组织干部对路面进行排查，整个路段只有泥高至务川县城约2公里的虎门岩口处约50米左右的路段结冰较为严重，采取人工除冰后即可通行。泥高镇政府工作人员立即向原告等人传达除冰消息，告知原告除冰后再前往务川自治县殡仪馆实施火化，但遭原告抵触。随即泥高镇政府组织30余人进行道路除冰，当日约9时30分，道路通行，随即通知原告前往务川自治县殡仪馆进行遗体火化，但原告方已将遗体进行土葬。2、原告私自土葬的行为不属于《务川自治县殡葬管理办法》第九条规定的“因不可抗力的自然原因导致运送遗体受阻，由乡镇人民政府报县民政部门审批，可以选择非耕地深埋不留坟头的情形。”同一时段，在泥高镇政府辖区内另有三具遗体，均在破冰通行后，进行遗体火化后安葬在公墓山。原告方在未经报批同意的情况下实施土葬，系故意违反殡葬改革相关规定。3、原告方在未经批准实施土葬的行为，违反了《贵州省殡葬管理条例》第七条、《遵义市殡葬管理办法》第二十一条、第二十三条、《务川自治县殡葬管理办法》第九条的规定，违法事实清楚。泥高镇政府将田茂成遗体进行火化的行为合法。1、原告方在诉状中对其违反殡葬改革的行为并不否认。根据《殡葬管理条例》第二十条、《贵州省殡葬管理条例》第二十三条、《务川自治县殡葬管理办法》第三十四条的规定，泥高镇将田茂成遗体进行火化的行为合法。2、泥高镇政府多次告知原告方主动挖掘遗体进行火化，原告怠于履行义务，泥高镇政府才将田茂成遗体进行火化。综上所述，本案系泥高镇政府在加强殡葬管理，推进殡葬改革，规范殡葬活动，促进社会主义精神文明建设的过程中，原告方未经批准，违反法律法规的规定，私自将遗体进行土葬，且拒不整改的情况下，根据《殡葬管理条例》、《贵州省殡葬管理条例》、《务川自治县殡葬管理办法》等法规的规定，依法将田茂成遗体进行火化。原告方违法事实清楚、被告主体合法，请求驳回原告方的诉讼请求。被告泥高镇政府向本院提交了下列证据:1号证据-《泥高镇人民政府关于田学反映“其父亲田茂成死亡安葬情况反映”的回复报告》。2号证据-《2019年2月17日上午泥高社区干部除冰保畅图片》。3号证据-《泥高镇泥高社区关于在2019年2月17日组织干部除冰保畅的情况说明》。4号证据-《2019年2月17日第一次到应墉执行殡葬改革图片》。5号证据-《会议记录（2019年2月21日）》。6号证据-《会议记录（2019年2月22日）》。7号证据-《泥高镇人民政府关于田茂成未实施殡葬改革问题的整改通知》。8号证据-送达《泥高镇人民政府关于田茂成未实施殡葬改革问题的整改通知》的图片。9号证据-《2019年2月28日第二次到泥高应塘执行殡葬改革图片》。10号证据-《死亡证明》。11号证据-《云天鹤殡葬服务公司遗体火化通知单》(No:0005169)。12号证据-田学的居民身份证复印件。13号证据-《关于2019年2月17日未允许泥高社区应塘组田茂成遗体土葬的情况说明》。14号证据-《通话记录截图》。15号证据-《云天鹤殡葬服务公司遗体火化通知单》(No:0005253/No:0005258/No:0005256)。16号证据-泥府呈[2018]181号《泥高镇人民政府关于对栗园村三潮水组廖汉金不实施火化的请示》。17号证据-《泥高镇电子公文传阅卡》。18号证据-务殡改办复[2018]11号《关于的回复》。被告泥高镇政府1号证据拟证明原告方违反殡葬改革相关规定，将田茂成遗体实施土葬。2-3号证据拟证明2019年2月17日，原告方告知道路结冰后，泥高镇政府组织相关部门进行道路除冰的事实，同时证明道路在当日上午九时许正常通行。4号证据拟证明2019年2月17日道路正常通行后，原告方强行将田茂成遗体实施土葬。5-6号证据拟证明原、被告双方于2019年2月21日、2月22日进行座谈，原告方明确承诺在同年2月23日14时以前，自行将田茂成遗体火化。7-8号证据拟证明：1、原告方未按照承诺，自行将田茂成遗体送去火化；2、将通知依法送达原告方。9号证据拟证明原告方未按通知将田茂成遗体火化，泥高镇政府组织人员将田茂成遗体挖出。10-12号证据拟证明泥高镇政府将田茂成遗体挖出后，经原告等人签字同意后，于2018年2月28日将田茂成的遗体进行火化。13-14号证据拟证明原告方在泥高镇有关负责人告知原告方，道路通畅后，原告方拒不实施火化，擅自将田茂成遗体进行了土葬。15号证据拟证明在2019年2月17日，在泥高镇政府辖区内，另外三具遗体在道路通告后自行将遗体送往务川县火化场火化。16-18号证据拟证明原告方对田茂成遗体实施土葬，未经泥高镇政府请示、未获得县民政部门同意。被告泥高镇政府未向本院提交其作出行政行为的法律依据，在庭审中表示其适用的法律依据为：《贵州省殡葬管理条例》第二十三条、《务川自治县殡葬管理办法（试行）》第三十四条。经庭审质证，被告泥高镇政府认为原告方1-2号证据不具有真实性、合法性、关联性；对原告方3-5号证据的真实性、合法性无异议，但认为不具有关联性，不能达到原告的证明目的；对6号、8号证据无异议；对7号证据无异议，但认为不能达到原告的证明目的；认为9号证据不具有真实性、合法性、关联性，也不能达到原告的证明目的；10号证据不具有真实性、合法性、关联性，不能达到原告证明目的。原告方认为被告1号证据不具有合法性，不能达到被告证明目的；对被告2-3号证据的真实性无异议，认可被告除冰是事实，但道路不能通行，不能达到被告证明目的；对4号证据无异议，但说明是因道路无法通行，原告方才实施土葬；对5-6号证据的真实性无异议，但认为不具有关联性，不能证明被告强制执行的合法性；对7-8号证据的真实性无异议，但认为不具有合法性，不能达到被告的证明目的；对9号证据的真实性无异议，但认为不具有合法性、关联性；对10-11号证据的真实性无异议，但认为不具有合法性；对12号证据无异议；认为13号证据不具有合法性；对14号证据真实性无异议，但认为不具有合法性；对15-17号证据无异议，说明原告也是依据相关规定实施的土葬；对18号证据无异议，但不能证明强制执行合法。原告方认为强制执行应当依据《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定，《贵州省殡葬管理条例》是地方性法规，不能创设行政强制执行的主体，《务川自治县殡葬管理办法（试行）》只是地方政府的规范性文件，不具有合法性，乡镇人民政府不具有强制执行权，因此，被告适用法律法规错误。本院对上述证据认证如下：原告方1号证据不属于本案证据范畴，另外还带有行政赔偿的要求，本院在庭前已告知原告方，如需附带提起行政赔偿，依法应当另行立案；确认原告方2-10号证据的真实性，但不采纳9号证据的证明目的1、不采纳10号证据的证明目的。确认被告1-18号证据的真实性。经审理查明：2019年2月11日（农历正月初七），务川仡佬族苗族自治县泥高镇泥高社区应塘组村民田茂成去世，原告吴素桃系田茂成之妻，原告田学、田进康、田凤娟均系田茂成的子女。原告方在田茂成死亡后，于同年2月15日在泥高社区办理了田茂成死亡的证明，拟于同年2月17日将田茂成遗体送务川自治县火化场火化后安葬。2019年2月16日晚，当地气温骤降。次日凌晨，泥高镇至务川自治县火化场的公路，个别路段出现凝冻，道路无法通行。原告方在早上4时许，通过电话向被告泥高镇政府的领导反映，要求对田茂成遗体实施土葬。因路上情况不明，泥高镇政府的领导未同意原告方的请求。天亮后，泥高镇政府领导即组织泥高镇政府工作部门、泥高社区的工作人员奔赴发生凝冻的路段，开展除冰保畅行动。在当日上午9时50分左右，除冰完毕，泥高镇泥高社区应塘组原告家所在地至务川自治县火化场的公路已经能够通行，泥高社区领导即通过电话方式，将道路已经能够通行的情况通知原告方，但原告方在未经乡镇政府报民政部门审批的情况下（因不可抗力的自然原因导致运送遗体受阻的特殊情况），仍然将田茂成的遗体装入大棺材，通过土葬方式，安葬在务川自治县（当地公墓以外的地方），并建造了坟墓。2019年2月21日、2月22日，泥高镇政府两次与原告方进行座谈，均要求原告方自行将田茂成遗体挖掘后，自行送务川自治县火化场火化，但原告方在同年2月27日前仍未自行将田茂成遗体送务川火化场火化。同年2月27日，泥高镇政府作出《泥高镇人民政府关于田茂成未实施殡葬改革问题的整改通知》，告知原告田学、田进康，要求在同年2月28日早上9时30分前，主动将田茂成遗体送务川自治县火化场进行火化后到公墓山安葬，逾期未整改，泥高镇将依照相关法规依法执行，期间不再另行通知。2019年2月28日，原告方未按泥高镇政府的通知，将田茂成的遗体送务川自治县火化场火化，泥高镇政府遂组织人员挖掘田茂成坟墓，将田茂成遗体取出后，送务川自治县火化场进行了火化。另查明，从2018年4月15日零时起，务川自治县范围内，一律对死亡人员的遗体实行火化。本院认为，根据《贵州省殡葬管理条例》第三条“各级人民政府应当加强对殡葬工作的领导，制定殡葬工作规划，把殡葬服务设施建设列入城乡建设规划和基本建设计划。”和第二十三条“将应当火化的遗体土葬或者将骨灰装棺埋葬的，或者在公墓和农村公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令当事人限期改正；逾期不改正的，依法强制执行。”之规定，以及《务川自治县殡葬管理办法（试行）》第三十四条“将应当火化的遗体土葬或者将骨灰装棺埋葬的，或者未经许可在公墓和农村公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由乡（镇）人民政府责令当事人限期改正；逾期不改正的，由乡（镇）人民政府依法强制执行”的规定，泥高镇政府对应当将火化的遗体进行土葬、在公墓和农村公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的行为，在民政部门依法作出责令限期改正的行政行为，当事人逾期不改正的情况下，根据务川自治县政府的明确授权，依法才可以实施行政强制行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一款规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”在本案中，泥高镇政府虽然作出《泥高镇人民政府关于田茂成未实施殡葬改革问题的整改通知》，但民政部门没有作出限期改正的行政行为，也没有行政机关作出强制执行决定，亦未依法履行催告、公告程序，且泥高镇政府在强制执行过程中，没有制作强制执行笔录，无法客观反映其强制执行的整个过程。综上，泥高镇政府的行政强制执行的程序不符合法律法规的规定。综上所述，原告方未将田茂成遗体火化，擅自将田茂成遗体在公墓和农村公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的行为，违反了《贵州省殡葬管理条例》第七条第一款“在实行火葬的地区，死亡者的遗体必须实行火化；禁止土葬遗体、骨灰入棺土葬。”的规定、第三款“土葬改革地区，遗体或者骨灰应当葬入公墓或者农村公益性墓地。”的规定、第十六条第二款“禁止在公墓、农村公益性墓地以外建墓立碑。”的规定，但被告泥高镇政府挖掘田茂成坟墓，将田茂成遗体取出的行政强制行为的亦违反法律法规的规定，但不具有可撤销的内容，故原告田学、田进康、田凤娟、吴素桃的诉讼请求依法应当予以支持。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告务川仡佬族苗族自治县泥高镇人民政府于2019年2月28日挖掘务川仡佬族苗族自治县泥高镇泥高社区应塘组村民田茂成坟墓，取出田茂成遗体的行政行为违法。案件受理费五十元，由被告务川仡佬族苗族自治县泥高镇人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于遵义市中级人民法院。审 判 长  周再庆人民陪审员  李传孝人民陪审员  骆国建二〇一九年十一月十七日法官助理赵明健书记员胡德生