山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终988号 上诉人（原审原告）济南德丰联合经贸发展有限公司，住所地济南市市中区经七路83号润亨大厦912室。 法定代表人李相儒，总经理。 委托代理人刘克勇，北京金城同达（济南）律师事务所律师。 委托代理人徐明堂，北京金城同达（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市莱芜区人民政府（原莱芜市莱城区人民政府），住所地济南市莱芜区凤城西大街148号。 法定代表人秦蕾，区长。 委托代理人亓峰，莱芜区自然资源局工作人员。 委托代理人张祥锋，山东鲁盈律师事务所律师。 原审第三人济南市莱芜区雪野镇冬暖村村民委员会，住所地济南市莱芜区雪野镇冬暖村。 原审第三人济南市莱芜区金凤凰教育技术发展有限公司，住所地济南市莱芜区张家洼街道办事处。 法定代表人王凤军，该公司经理。 原审第三人济南市莱芜区顺得斋商社。住所济南市莱芜区长勺北路。 负责人邹光侠，该公司经理。 上诉人济南德丰联合经贸发展有限公司（以下简称济南德丰公司）因与被上诉人济南市莱芜区人民政府（以下简称莱芜区政府）、原审第三人济南市莱芜区雪野镇冬暖村村民委员会（以下简称雪野镇冬暖村村委会）、济南市莱芜区金凤凰教育技术发展有限公司（以下简称莱芜金凤凰公司）、济南市莱芜区顺得斋商社（原顺得斋肉制品厂，以下简称莱芜顺得斋商社）土地行政登记一案，不服原山东省莱芜市中级人民法院(2017)鲁12行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告济南德丰公司诉称，1998年7月24日，莱芜市中级人民法院作出（1998）莱中初字第58号民事裁定书（以下简称58号裁定书），查封、冻结了被告山东莱芜望湖山庄有限公司（以下简称莱芜望湖山庄）六幢楼房及相应土地，不得转让、租赁、抵押。2000年3月30日，涉案土地、房产经莱芜市中级人民法院（1998）莱中经二初字第58号民事判决依法确权，将涉案土地、房产抵偿给原债权人中国农业银行淄博市博山区支行（以下简称农行博山区支行）。该行又将抵押的涉案土地、房产转让给中国长城资产管理公司济南办事处（以下简称长城公司济南办事处），该办事处又将抵押的涉案资产转让给原告。2013年7月15日，莱芜中级法院作出（2013）莱中执恢字第13号民事裁定书，裁定依法将涉案土地、房产交付我公司。 《山东省土地登记条例》规定，土地登记申请存在“土地权属有争议、尚未解决”，“依法限制土地权利或者因依法查封地上建筑物及其他附着物而限制土地权利”的应当作出暂缓登记决定。本案中，在涉案土地已经被依法查封冻结且经法院判决确认土地使用权的情况下，被告莱芜区政府分别向案外人颁发上述土地使用证，侵犯了原告的合法权益。请求：1.确认莱芜区政府莱城国用（2003）字第0107号土地登记行为违法，撤销该土地登记行为。2.确认莱芜区政府莱城国用（2003）字第0108、0109号土地登记行为违法，撤销该土地登记行为。3.诉讼费用由被告承担。 原审法院经审理查明，1998年8月12日，经山东省人民政府批准，将原莱城区雪野乡冬暖村为建设望湖山庄，擅自占用的本村集体所有的涉案土地46800平方米（折合70.2亩）出让给该村，并已签订国有土地使用权出让合同,但当时并未办理土地登记及发证。在此之前的1998年7月20日，农行博山区支行向原审法院提起诉讼，请求判令被告博山区城东开发公司、莱芜望湖山庄履行资产抵债协议，将协议确定的房地产判归原告所有。1998年7月24日，原审法院作出(1998)莱中经二初字第58号民事裁定书，查封、扣押了莱芜望湖山庄涉案土地上的6幢（套）楼房，共计8000㎡，价值620万元的房产；并于1998年10月29日向莱城区房地产管理处送达了民事裁定书、协助执行通知书；于1999年2月10日向莱芜市房地产管理处送达了《协助执行通知书》。2000年3月30日，原审法院作出（1998）莱中经二初字58号民事判决书，以莱芜望湖山庄系博山区城东开发公司独自建设为由，判决被告博山区城东开发公司将莱芜望湖山庄的宾馆楼、餐厅楼、两幢别墅楼、锅炉房、配电室、露天池及相应的土地等（详见平面图及资产移交表）交付给原告农行博山区支行;并于判决生效后三十日内办完手续。并于2000年4月23日、5月22日、5月29日分别向当事人送达了民事判决书。2000年3月10日，农行博山区支行将该债权转移给长城公司济南办事处，该办事处向原审法院申请强制执行，原审法院于2001年2月5日立案执行。2009年7月16日，针对长城公司济南办事处的强制执行申请，原审法院以博山区城东开发公司、望湖山庄暂无执行能力，执行程序在一定期限内无法继续进行为由，作出（2001）莱中执字第59-1号《终结本次执行程序决定书》。2005年6月21日，长城公司济南办事处与本案原告签订《债权转让协议》，约定将长城公司济南办事处享有的该债权转让给本案原告。2013年5月5日，原告向原审法院申请恢复（2001）莱中执字第59号案件的执行。2013年7月15日，原审法院作出（2013）莱中执恢字第13号《执行通知书》，恢复了该案的执行程序，责令望湖山庄、博山区城东开发公司将涉案房产及土地交付给申请执行人济南德丰公司。2013年8月23日原审法院作出公告，于2013年8月23日将上述不动产强制交付给申请执行人济南德丰公司。 2003年6月4日，被告莱芜区政府依照山东省人民政府1998年8月12日的批复，为申请人雪野镇冬暖村办理了土地登记手续，并颁发了莱城国用（2003）字第0107号《国有土地使用证》。同日，被告依据雪野镇冬暖村与莱芜顺得斋肉制品厂、莱芜金凤凰公司签订的国有土地使用权转让合同，为上述两公司办理了共同共有土地转移登记，并分别颁发了莱城国用（2003）字第0108号、第0109号《国有土地使用证》。2008年12月11日，莱芜市人民政府又将涉案土地为山东金地源房地产开发有限公司办理了土地转移登记手续，并为其颁发了莱芜市国用（2008）第0487号《国有土地使用证》。原告针对颁发0487号《国有土地使用证》的行政行为向莱芜市人民政府提出行政复议，莱芜市人民政府于2015年1月16日作出《行政复议答复书》，维持了该登记行为。原告不服向山东省人民政府提出复议申请，省政府于2015年3月26日，作出鲁政复驳字第（2015）4号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了申请人的行政复议申请。2015年4月13日，原告以莱芜市人民政府为被告向原审法院提起诉讼，请求撤销莱芜市国用（2008）第0487号《国有土地使用证》。经审理，原审法院于2015年7月21日，作出（2015）莱中行初字第5号行政裁定，以该登记不是初始登记为由，驳回了原告的起诉。原告不服提起上诉，山东省高级人民法院于2015年12月16日作出（2015）鲁行终字第204号行政裁定书，维持了原审法院的裁定。同年7月7日，原告又以莱芜市人民政府为被告提起诉讼，请求撤销莱城国用（2003）字第0107、0108、0109号的土地登记行为。原审法院于2015年8月20日，作出（2015）莱中行初字第7号行政裁定，以被告主体不适格为由，驳回了原告的起诉。2016年2月1日，原告又以莱芜区政府为被告再次向原审法院提起本案诉讼，请求撤销莱城国用（2003）字第0107、0108、0109号的土地登记行为。 另查明，第三人莱芜金凤凰教育技术发展有限公司于2003年4月24日注册成立，法定代表人王凤军，2005年1月31日被吊销，吊销依据是莱工商企处字【2004】第14号。1996年5月15日莱芜市莱城区张家洼镇富顺肉联厂变更登记为莱芜市莱城区顺得斋肉制品厂，组织形式为个体工商户，负责人邹光侠；2006年8月9日，莱芜市莱城区顺得斋肉制品厂变更登记为莱芜市莱城区顺得斋商社，组织形式为家庭经营，2009年7月14日该商社被注销。 原审法院认为，双方当事人对被告土地登记并颁发土地使用证的行政职能无异议。双方争议的焦点是，一、原告主体是否适格；二、原告的起诉是否超过法定的起诉期限；三、被告作出的莱城国用（2003）字第0107、0108、0109号的土地登记行为是否符合法律规定。 关于原告的主体资格问题。因涉案土地与房产已经人民法院判决抵偿给原债权人农行博山区支行，后经转让原告依法取得了该债权，即与涉案标的设定了相应的权利义务关系，该转让行为已经生效法律文书所确认，因而原告与被告上述土地登记行为具有法律上的利害关系，且原审法院已将原告作为申请执行人，恢复了原案件的强制执行程序，并于2013年8月23日将涉案不动产强制交付给申请执行人济南德丰公司，济南德丰公司作为原告提起本案诉讼，主体适格。 关于本案的起诉期限问题。原告自收到莱芜市人民政府于2015年1月16日作出的《行政复议答复书》时，已经明知上述土地行政登记行为是由莱芜区政府作出的，其后，原告向原审法院先是提起撤销莱芜市国用（2008）第0487号土地登记行为，后又以莱芜市人民政府为被告提起撤销莱城国用（2003）字第0107、0108、0109号的土地登记行为。从两次诉讼最终裁定书生效的时间计算，原告的起诉并未超过法律规定的六个月的期限。 关于被告作出的莱城国用（2003）字第0107、0108、0109号的土地登记行为是否符合法律规定的问题。对于被告所称的原审法院作出的（1998）莱中经二初字58号民事判决书及恢复执行程序错误，不属本案审查的范围。本案审查重点是，被告作出的莱城国用（2003）字第0107、0108、0109号的土地登记行为是否符合法律规定，即在人民法院对涉案土地上的房产已经查封的情况下，被告为第三人办理土地转移登记，是否违反法律规定。针对特定物的行政登记行为，体现了国家对物权关系的合理干预，其目的是明晰各种物权关系，维护财产的占有秩序，保证交易安全，维护物权人的合法权益。涉案土地系由雪野镇冬暖村村委会未经批准擅自与博山区城东开发公司签订协议开发望湖山庄所引起，1998年8月12日山东省政府作出鲁政土字[1998]357号《关于莱芜市莱城区雪野乡冬暖村补办用地手续的批复》，同意为雪野镇冬暖村补办用地手续，将本案涉及的土地征收并出让给雪野镇冬暖村，且第三人雪野镇冬暖村与莱芜市土地管理局签订了土地使用权出让合同。综上，依据山东省人民政府作出的鲁政土字[1998]357号批复，自该批复下发之日起，本案涉及土地的权属登记即已明确，涉案土地的受让方为雪野镇冬暖村村委会。 原审法院（1998）莱中经二初字第58号民事判决将涉案房产及相应土地等判决交付给农行博山区支行，并判令其于判决生效后三十日内办完手续。但是，农行博山区支行并未及时向有关机关提出变更登记申请，致使自己的权利不能实现，其怠于行使权利的不利后果应由其自身承担。《山东省土地登记条例》第二十七条第（三）项规定，依法限制土地权利或者依法查封地上建筑物及其他附着物而限制土地权利的，应当做出暂缓登记决定。原审法院1998年7月24日作出（1998）莱中经二初字第58号民事裁定，依法查封了涉案土地上的房产，法律规定有关行政机关应当协助执行，不得办理相关的财产转移登记。但依照最高人民法院《关于适用若干问题的意见》（法发（1992）22号）第一百零一条的规定：“人民法院对不动产和特定的动产（如车辆、船舶等）进行财产保全，可以采用扣押有关财产权证照并通知有关产权登记部门不予办理该项财产的转移手续的财产保全措施；必要时，也可以查封或扣押该项财产”。被告辩称该民事裁定书并未向其送达，对其不产生法律约束力，对此，原告没有提供证据证实法院已向国土资源部门送达了该民事裁定书，经查阅原审判卷宗材料亦没有已向国土资源部门送达的证据，被告并不知道涉案土地上的房产已被法院查封，在以后的办理土地登记的行政行为中不存在过错，其理由成立，原审法院予以采信。同时，该《若干问题的意见》第109条规定：“诉讼中的财产保全裁定的效力一般应维持到生效的法律文书执行时止。在诉讼过程中，需要解除保全措施的，人民法院应及时作出裁定，解除保全措施”。长城公司济南办事处在对该债权申请强制执行时，也没有提出对涉案财产的保全申请，原诉讼中的查封裁定效力灭失。 综上，依据山东省人民政府鲁政土字【1998】357号批复，及雪野镇冬暖村村委会与莱芜市土地管理局签订的土地使用权出让合同、莱芜市土地管理局莱城分局于1998年9月2日出具的证明，第三人雪野镇冬暖村村委会自1998年即合法受让涉案土地，被告于2003年6月为第三人办理涉案土地登记并颁发土地使用证，不存在限制土地权利情形，其登记行为并不违反法律强制性规定，原告要求确认被告土地登记的行政行为违法的理由不能成立，其要求撤销莱城国用（2003）字第0107、0108、0109号的土地使用证的请求不予支持。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告济南德丰联合经贸发展有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 济南德丰公司不服原审判决提出上诉，上诉请求：依法撤销原审判决，依法改判支持上诉人原审全部诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由： 一、被上诉人在原莱芜中院民事诉讼查封、冻结并执行交付等前提下，颁发的莱城国用（2003）字第0107号、莱城国用（2003）字第0108号、莱城国用（2003）字第0109号土地证等土地使用证行为明显违法，其本质是变相转移可被执行财产，违背司法公信力和公序良俗，相关土地登记自始不具有合法性。原审判决认定事实不清，违背基本事实和司法逻辑，偏袒了被上诉人，纵容了变相逃废债务的不法行政行为，二审应予撤销。2002年修订的《山东省土地登记条例》明确规定，土地登记申请存在“土地权属有争议，尚未解决的”、“依法限制土地权利或者因依法查封地上建筑物及其他附着物而限制土地权利的”等情形之一的，土地登记机关应当作出暂缓登记的决定，书面通知土地登记申请人并说明理由。1.冬暖村利用村集体土地搞村集体经济项目建设，没有通过村民会议决定，违反《村民委员会组织法》。2.山东省人民政府批复明确由莱芜市土地管理局补办征地并出让土地使用权手续，但是被上诉人没有证据证明该案土地已由莱芜市土地管理局办理了征用手续并依法对本案债权人等进行了有关征收补偿，从而将农用地转为国有土地。3.被上诉人与冬暖村签订的《国有土地使用权出让合同书》，约定土地出让价格为516204元，远低于莱城土地估价交易所第980005号《土地估价报告》评估的4110900元，严重损害国家和集体利益应属无效。4.按照山东省人民政府批复，涉案土地是作为建设望湖山庄的项目用地，该土地使用权应出让给望湖山庄公司，被上诉人将土地登记在冬暖村属于重大错误。5.在冬暖村没有提交望湖山庄地上建筑物的合法产权证明的情况下，被上诉人的颁证行为明显违反了《山东省土地登记条例》第一十条第四款的规定。6.大量房产在土地登记初始登记之前存在多年，被上诉人盲目进行登记不符合常理，严重违反程序。被上诉人明知涉案土地上存在登记在淄博交通开发投资公司的房产，而仍向冬暖村颁发土地使用证，违反《山东省城市房屋产权产籍管理办法》第三条、建设部《城市房屋权属登记管理办法》第六条规定。7.被上诉人对冬暖村的土地登记申请进行审查后，没有对登记事项进行公告，违反了国家土地管理局《土地登记规则》第十五条的规定，剥夺了上诉人的知情权。8.被上诉人的颁证行为造假且违法。相关证据自相矛盾，登记自始不具有合法性。9.冬暖村明知涉案土地存在争议，仍隐瞒事实、骗取土地登记，土地登记应当撤销。 二、被上诉人颁发莱城国用（2003）字第0108号、0109号土地使用证同理违法，原审认定事实不清，原审回避了基础事实，回避了登记关键程序性规定和法律规定。1.莱城国用（2003）字第0108号、0109号土地使用证登记申请是在2003年6月2日，申请人分别是莱芜市莱城区顺德斋肉制品厂和莱芜市金凤凰教育技术发展有限公司，在“申请人提供的权属证明材料”栏里，均明确写明来源于鲁政土字［1998］357号及莱城国用（2003）字第0107号，而此时该土地使用证尚未颁发。2.在鲁政土字［1998］357号批复中，土地用途为建设望湖山庄，用地类别为商服，而在该二证的申请中，批准用途、用地类别被改成了教育，改变了原土地用途，没有经过批准及有关变更登记。违反了国家土地管理局《土地登记规则》第三十七条、第四十八条、第五十条的规定和《山东省土地登记条例》第十四条第四项的规定。3.该二证的权利来源为莱城国用（2003）字第0107号，而在地籍调查表中，权利来源却成了鲁政土字［1998］357号，登记缺乏土地用途核准的基础依据。4.莱城国用（2003）字第0107号颁发于2003年6月4日，冬暖村在2003年3月26日与莱芜市莱城区顺德斋肉制品厂签订土地转让合同违反了《山东省土地登记条例》第八条第一款的规定。5.没有进行地上附着物审查是涉案土地登记行为的重大违法，该二证的“土地登记审批表”中，“对用途的审查和批准意见”栏和“地上附着物审查结果”栏中审查意见均为空白。6.2003年5月28日，莱芜中院曾经委托邹光侠代为看管涉案财产，邹光侠是莱芜市莱城区顺德斋肉制品厂的法定代表人和莱芜市金凤凰教育技术发展有限公司的实际控制人，二单位隐瞒事实，骗取土地登记。 三、原审判决认定“原告没有证据证实法院已经向国土资源部门送达了该民事裁定书”颠倒了举证责任分配原则，适用法律不当，程序违法。 四、被上诉人土地登记行为不能违背原莱芜中院司法裁判文书的既判力，莱芜中院于1998年查封涉案土地、房产，并将协助执行通知书等送达被上诉人的房地产主管部门，被上诉人声称“并不知道土地上的房产已被查封”违背常识。 五、原审在追加第三人的程序与实体审判上均存在问题，致使原审认定事实不清、程序违法。第三人未参加庭审，原审未查明第三人与行政行为的事实和关系。 上诉人并申请本院调取以下证据：1.淄博市张店区人民法院（1999）张法执字第1767号《协助执行通知书》有关执行卷宗的全部档案材料。2.与（1999）张法执字第1767号《协助执行通知书》相关的（1997）张民商初字第167号民事调解书的审判卷宗。3.莱芜中院、莱城法院、土地房产等部门受托配合协助（1999）张法执字第1767号《协助执行通知书》有关执行工作的全部档案资料。4.其他因查明案情所需调取的资料。 被上诉人济南市莱芜区人民政府提交答辩意见称： 一、被上诉人作出的莱城国用（2003）字第0107号、0108号、0109号土地登记行为合法有效。被上诉人依照山东省人民政府1998年8月12日鲁政土字［1998］357号批复，与冬暖村签订了土地使用权出让合同，为冬暖村在2003年6月3日办理了莱城国用（2003）字第0107号土地使用证。随后，根据冬暖村与莱芜市莱城区顺德斋肉制品厂、莱芜市金凤凰教育技术发展有限公司签订国有土地使用权转让合同，被上诉人又办理土地转移登记，于2003年6月4日办法了0108号、0109。上诉人称存在权属争议及查封应暂缓登记，事实上在土地登记时申请人提交的材料没有争议，登记机关也没有收到相关法律文书。 二、上诉人就原审举证责任的上诉理由不能成立。就（1998）莱中初字第58号民事裁定从未向被上诉人送达的事实，被上诉人的主张属于否定的事实，无法提出相关书面证据。原审法院结合查阅卷宗也没有找到送达的证据从而认定本案事实并无不当。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。本院认定的主要事实与原审法院认定一致。 本院认为，本案争议的焦点问题是被上诉人作出的莱城国用（2003）字第0107、0108、0109号土地登记行为是否符合法律规定。关于莱城国用（2003）字第0107号。该土地登记系初始登记。根据当时的《土地登记规则》第七条规定，初始土地登记程序，1.申报；2.地籍调查；3.权属审核；4.注册登记；5.颁发土地证书。第十二条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和其他权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1.土地登记申请书；2.土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3.土地权属来源证明；4.地上附着物权属证明。第十八条规定，登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。《山东省土地登记条例》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）核发或者更换、注销土地证书。结合上述规定，根据1998年8月12日山东省人民政府作出的鲁政土字[1998]357号《关于莱芜市莱城区雪野乡冬暖村补办用地手续的批复》，土地权属清晰，雪野镇冬暖村可依法申请办理土地登记。根据原审被上诉人提供的证据和原审查明的事实，雪野镇冬暖村2003年6月2日提出申请，土地主管部门2003年6月3日进行地籍调查审核，2003年6月4日核发土地使用证。上述申请和核发土地使用证过程中，申请人未如实提交地上附着物权属证明，土地主管部们在做了地籍调查的情况下，对地上附着物权属证明未做审查，也没有对审核结果进行公告，没有尽到严格的审查义务，办理登记过程中存在程序瑕疵，且该瑕疵放任了矛盾纠纷的产生引发本案，已经构成程序违法。原审并未对此土地登记行为存在的程序违法进行审查，本院予以纠正。 关于莱城国用（2003）字第0108号、第0109号。该两证系土地转移登记。原审法院就本案涉及的查封问题，即在人民法院对涉案土地上的房产已经查封的情况下，被上诉人为第三人办理土地转移登记，是否违反法律规定，对此原审结合查明的事实已经论证清楚、正确，本院予以确认。经审查该两证的登记程序，两证转移登记的宗地来源系莱城国用（2003）字第0107号项下土地，权利来源系雪野镇冬暖村与本案原审第三人之间签订的土地转让合同；该转移登记申请是在2003年6月2日，与宗地来源的莱城国用（2003）字第0107号的初始登记申请同一天进行申请，存在就同一宗土地初始登记申请与转移登记申请同时进行的情形，违反《土地登记规则》《山东省土地登记条例》规定的程序，且审核过程中亦存在对地上附着物权属审查的忽视。综上，被上诉人在颁发上述莱城国用（2003）字第0108、第0109号土地使用证的过程中，亦存在程序违法情形，上诉人要求确认违法的上诉请求成立，本院予以支持。因莱城国用（2003）字第0107号项下土地已经转移登记为莱城国用（2003）字第0108、0109号项下土地，而0108号、0109号项下土地又转移登记为莱芜市国用（2008）第0487号《国有土地使用证》项下土地，本案争议的莱城国用（2003）字第0107、0108、0109号土地证依照法律规定应当已注销，且该涉案土地使用权已经于2018年8月12日到期，已不具有可撤销内容。故上诉人的该项诉讼请求不予支持。 综上，原审判决部分事实认定不清，适用法律不正确，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销原山东省莱芜市中级人民法院(2017)鲁12行初100号行政判决； 二、确认被上诉人济南市莱芜区人民政府颁发莱城国用（2003）字第0107号、第0108号、第0109号国有土地使用证的行政行为违法； 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人济南市莱芜区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘晓华 审判员  张晓宁 审判员  张汉利 二〇一九年十一月二十五日 书记员  牛聪颖