山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2083号 上诉人（原审原告）孙静，女，1989年2月21日出生，汉族，居民，住济南市天桥区。 被上诉人（原审被告）济南市天桥区人民政府，住所地济南市堤口路53号。 法定代表人窦虎，区长。 委托代理人徐光城，济南市天桥区司法局工作人员。 委托代理人马晓红，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人王宣东，济南市司法局工作人员。 委托代理人宋洪丽，济南市司法局工作人员。 孙静因诉济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）房屋征收安置补偿意见、济南市人民政府行政复议一案，不服济南市中级人民法院（2019）鲁01行初753号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员李拙、审判员李莉军组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2007年4月4日、6月11日，济南市人民政府分别发布[2007]102号、[2007]229号《征收土地公告》，分别征收济南市天桥区药山街道办事处东沙社区居民委员会集体土地27.8895公顷（合418.34亩）、38.8693公顷（合583.04亩）。同年6月11日、6月20日，济南市国土资源局分别作出《征收土地补偿安置方案公告》（[2007]220号、230号），对上述征收土地的补偿安置方案进行公告，载明征收土地的情况、征收土地补偿安置费金额（含土地补偿费、安置补助费以及养老保险费、就业补助费、抚养费、医疗补偿费等）。济南市征地办公室、济南市天桥区政府、济南市天桥区药山街道办事处东沙社区居民委员会与济南市小清河开发建设投资有限公司于2008年签订《土地征收补偿安置协议书》，就小清河两侧开发建设达成土地征收补偿安置协议。 2012年3月11日，济南市天桥区药山街道办事处东沙社区居民委员会召开社区两委会和村民代表大会，对东沙社区实施城中村改造事项进行论证表决，并作出《东沙社区两委会、村民代表大会实行城中村改造的决议》，决定对该居实施城中村改造。2013年4月12日，东沙社区居委会召开社区两委会和村民代表大会，对东沙社区实施城中村改造需要安置的集体经济组织成员和非集体经济组织成员事项进行论证，并作出《东沙社区两委会、村民代表大会关于集体经济组织成员的决议》《东沙社区两委会、村民代表大会关于非集体组织成员的决议》，认定需要安置的集体经济组织成员1283人，非集体经济组织成员60人，共涉及483户，1343人，并张贴公示。同年5月15日，济南市天桥区人民政府药山街道办事处作出《关于东沙社区居民委员会居（村）庄改造的提报申请》，同意上报东沙社区居民委员会旧居（村）改造策划方案。8月6日，天桥区政府向济南市中心城城中村改造工作领导小组上报《关于实施东沙社区城中村改造的请示》，请求对东沙社区实施城中村改造。9月29日，济南市中心城城中村改造工作领导小组作出《关于天桥区政府“关于实施药山街道办事处东沙社区城中村改造项目的请示”的批复》（济城村改办字[2013]20号），批复如下“药山街道办事处东沙社区有集体经济组织成员1283人，非集体经济组织成员60人，根据城中村改造相关政策本次需要安置村集体经济组织成员1412人（含10%机动人口），非集体经济组织成员60人，总计1472人，应划拨生活保障规划净用地52.95亩。”后因居委会换届，改造工作搁置。2018年11月16日，山东光大房地产土地评估咨询有限公司作出房地产评估报告，认定2018年11月1日，东沙社区城中村改造村民安置用房项目拟建安置房屋的市场价格为11588元/平方米。2018年11月30日，东沙社区居民委员会通过《关于东沙社区城中村改造人员认定及拆迁补偿情况的居民代表会议决议》，对原批复人员、新增人员、其他人员、地上物补偿情况及居民安置方式等事项进行讨论表决并形成决议。2018年12月13日，天桥区政府发布《东沙片区土地房屋征收安置补偿意见》，该意见载明“为加快东沙片区开发建设，改善村民居住环境，按照济南城市建设集团、天桥区政府关于东沙片区开发建设的意见，根据《济南市土地征收管理办法》（市政府令第238号）《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》（济政发[2014]7号）、山东省国土资源厅、山东省财政厅《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号）等相关规定，参照周边项目的经验，结合本项目实际，本着有利于推动征迁工作顺利进行的原则，制定如下实施意见：……”，该实施意见共十三条内容，对人员安置政策、签约期限、相关奖励进行了规定。2018年12月14日，东沙社区居民委员会两委成员、社区全体居民代表召开东沙社区城中村改造拆迁补偿专题会议，结合区政府颁发的《东沙片区土地房屋征收安置补偿意见》和周边村居拆迁补偿办法及本社区实际情况和居民要求，就院落拆迁奖励、房屋二次补偿、一厕一圈补偿、新增集体经济组织成员的货币安置补偿等内容作了重新规定，形成了《会议纪要》。 2018年12月24日，原告孙静不服天桥区政府发布的《东沙片区土地房屋征收安置补偿意见》，向被告济南市人民政府提出行政复议申请，济南市人民政府于同年12月28日立案，并向天桥区政府送达了《提出行政复议申请答复通知书》，2019年1月8日天桥区政府提交了答复意见。因案情复杂，2019年1月8日济南市人民政府对该案中止审理，7月15日恢复审理，7月17日作出了济政复决字[2018]457号行政复议决定书，维持了天桥区政府2018年12月13日作出的《东沙片区土地房屋征收安置补偿意见》。原告孙静不服上述安置补偿意见和复议决定，提起诉讼。 原审法院认为：本案各方争议的焦点是：1.天桥区政府作出的征收安置补偿意见是否属于可诉行政行为？2.天桥区政府是否具备作出该片区征收安置补偿意见的权限？3.天桥区政府作出的征收安置补偿意见程序是否合法？4.天桥区政府作出的征收安置补偿意见内容是否合法？ 关于天桥区政府作出的征收安置补偿意见是否属于可诉行政行为的问题。本案涉案《东沙片区土地房屋征收安置补偿意见》是针对天桥区药山街道办事处东沙社区居委会实施“城中村”改造专门制定的安置补偿意见，该意见明确了安置范围、责任主体、安置人员、安置面积、优惠政策、选房政策、拆迁补偿标准、安置方式、过渡期限、签约期限、奖励政策等内容，实际上是集体土地征收程序中的单独对地上附着物进行征收补偿的安置方案，是针对特定的人员即东沙片区拆迁户专门制定的针对房屋和附属物进行征收和安置的方案，是特定和具体的行政行为。根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）精神，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请，有关人民政府应当积极受理、依法审理征地补偿安置争议行政复议案件。按照该通知精神，复议机关应当对征地补偿安置方案进行实体审查，经审查作出复议维持决定后，当事人不服提起诉讼的，属于复议机关作共同被告的情形，人民法院审查原行政行为的同时，应当对复议决定一并审查并作出相应裁判。被告天桥区政府称该安置补偿意见属于抽象行政行为不可复议和诉讼的观点，没有法律依据，不予支持。 关于天桥区政府是否具备作出该片区征收安置补偿意见的权限问题。济南市区范围内的征收拆迁大体分为三类，一是国有土地上的房屋征收，二是集体土地征收，三是城中村改造。药山街道办事处东沙片区，被告天桥区政府采用的是“城中村”改造安置政策。城中村是城镇化过程中特定历史阶段的产物，加快城中村改造，是一件利在当代、功在千秋的大事。目前，济南市城中村改造的主导思想是坚持城中村改造与新型城镇化战略相适应，与城市建设发展相协调，统筹解决被改造村（居）民的安置补偿、就业、社会保障、户籍管理、经济体制和社区管理改革等问题，努力实现村民变市民、集体土地变国有土地、集体经济变股份制经济、村庄变社区等四个转变，促进经济社会全面协调可持续发展。城中村改造既是集体土地征收程序的实际延伸，又和国有土地上房屋征收的法律政策紧密结合，是特殊时期政府制定并在一定区域、一定时期执行的特定改造政策。 济南市人民政府济政发[2014]7号《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》第一条第3项规定，各区政府为城中村改造的责任主体和实施主体，坚持统筹实施安置补偿、社会保障、经济体制和社区管理方式改革，确保被改造村居民长远生计有保障、生活水平有提高。济南市人民政府济政发[2017]33号《济南市人民政府关于进一步规范集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的通知》第三条规定：“各区政府是集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的责任主体和实施主体，要结合当地实际，在广泛征求村集体意见的基础上，科学确定集体土地上住宅拆迁征收补偿安置方式，并制定实施细则，严禁突破政策规定，确保征收拆迁安置补偿工作顺利进行。”按照上述意见规定，被告天桥区政府作为药山街道办事处东沙片区的城中村改造的责任主体和实施主体，具备制定《东沙片区土地房屋征收安置补偿意见》的职责，且《山东省土地征收管理办法》第十八条也赋予了天桥区政府制定并实施相关安置意见，妥善安置被征收土地农民的生产生活的权限和职责。原告诉称应严格执行土地管理法律法规规定，由济南市土地管理部门制定相应安置补偿意见的观点，并不适用于东沙片区的城中村改造，相关观点不予支持。 关于天桥区政府作出的征收安置补偿意见程序是否合法的问题。济政发[2014]7号《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》第三条第7项规定，安置补偿方案要经村民（股东）代表会议讨论通过。“关于实施东沙社区城中村改造的请示”批准前，东沙社区居委会组织村两委和全体村民代表就安置人员的界定、安置方案的确定等进行了讨论和表决，形成了决议。2018年11月30日，东沙社区居委会再次组织本村村民代表，结合安置补偿意见就安置人员变化、地上物的补偿、安置方式等作了进一步的细化，12月14日，村两委成员和全体社区居民代表，结合安置补偿意见，讨论决定补充增加了有关奖励标准、二次补偿、一厕一圈补偿和其他补助等事项。上述两委会及村民代表会议的召开，应当视为是对安置补偿方案、意见的充分酝酿、讨论和细化，符合有关城中村改造政策规定，程序合法。原告认为安置补偿意见未经村民代表会议讨论的观点，没有证据支持，不予采纳。 关于天桥区政府作出的征收安置补偿意见内容是否合法的问题。《东沙片区土地房屋征收安置补偿意见》是按照《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》确定的安置方式实施安置，即按照被安置人口数量作为安置依据，方案截止日期酌定为2018年9月30日。方案确定了集体经济组织成员和非集体经济组织成员及户籍不在本村但在本村有住宅的人员的安置办法，包括安置面积、安置方式、超安置面积的处置、原住房拆除享受的抵扣优惠、原房屋的补偿标准、选择房屋安置和货币安置的不同的过渡期限和政策以及其他安置奖励政策，符合济南市人民政府城中村改造政策规定，天桥区政府一直推行以被安置人口数量作为安置依据的拆迁安置方式，没有推行以宅基地面积作为安置依据的住宅征收拆迁安置方式，济南市人民政府济政发[2017]33号《济南市人民政府关于进一步规范集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的通知》中第一大项“严格执行集体土地上住宅征收拆迁安置政策”是指导性意见，不是地方政府规章，被告天桥区政府施行以被安置人口数量作为安置依据的住宅征收拆迁安置方式并无不当。原告称上述安置方案有违济南市人民政府有关规定的意见不予采纳。被告天桥区政府根据有关规定，结合东沙社区的实际，确定安置人口的截止日期为2018年9月30日，是行使自由裁量权行为。原告称人口认定的截止时间应定为安置补偿意见公告之日没有法律依据，不予支持。《东沙片区土地房屋征收安置补偿意见》第五条规定了村民可以选择房屋安置，也可以选择货币补偿，原告称安置意见剥夺了原告货币安置选择权，特别是剥夺了原告按照拆迁面积加保障房面积获得货币补偿的权利，没有证据支持，原告认为相关补偿决定违法，可另行主张权利。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”被告济南市人民政府受理原告的复议申请后，及时向被申请人送达了提出行政复议答复书，案件中止前后，相继制作了中止审理通知书和恢复审理通知书并向当事人送达，扣除中止期间，被告济南市人民政府作出复议决定并未超出法律规定的期限，因此被告济南市人民政府作出的行政复议决定事实清楚、程序合法。 综上，被告天桥区政府发布的《东沙片区土地房屋征收安置补偿意见》主体适格、程序合法，内容合法，济南市人民政府的复议决定程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孙静的诉讼请求。 孙静不服原审法院判决提起上诉，主要理由如下：多年以前涉案地块已经被征收，根据最高人民法院的观点，可以参照国有土地上房屋进行征收，而被上诉人却选择城中村改造，又选择了按照人口安置，没有法律依据。原审法院将济政发[2017]33号文件作为指导意见而不是规章不予适用，而将济政发[2014]7号文件作为制定《东沙片区土地房屋征收安置补偿意见》的依据之一，法律适用不一致。且被上诉人发布该补偿意见的日期为2018年12月13日，但安置人员的截止日期却为2018年9月30日，该自由裁量权不具有合法性。在该安置补偿意见中对原批复人员和新增加的百分之十的人员剥夺了选择货币安置的权利。请求撤销原审法院判决，撤销涉案房屋征收安置补偿意见及复议决定。 被上诉人天桥区政府、济南市人民政府均未提供书面答辩意见。 原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院对证据的认证意见及查明的相关程序性事实。 本院认为： 关于能否按照国有土地上房屋确定征收补偿标准问题。2007年4月4日、6月11日，济南市人民政府分别发布[2007]102号、[2007]229号《征收土地公告》，分别征收济南市天桥区药山街道办事处东沙社区居民委员会集体土地27.8895公顷（合418.34亩）、38.8693公顷（合583.04亩）。涉案土地在该《征收土地公告》范围内，由此可知该土地并未被实际征收为国有土地，故孙静要求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行征地拆迁安置补偿，与本案实际情况不符，本院不予支持。2012年3月11日，济南市天桥区药山街道办事处东沙社区居民委员会召开社区两委会和村民代表大会，对东沙社区实施城中村改造事项进行论证表决，并作出《东沙社区两委会、村民代表大会实行城中村改造的决议》，决定对该居实施城中村改造。同年5月15日，济南市天桥区人民政府药山街道办事处作出《关于东沙社区居民委员会居（村）庄改造的提报申请》，同意上报东沙社区居民委员会旧居（村）改造策划方案。8月6日，天桥区政府向济南市中心城城中村改造工作领导小组上报《关于实施东沙社区城中村改造的请示》，请求对东沙社区实施城中村改造。9月29日，济南市中心城城中村改造工作领导小组作出《关于天桥区政府“关于实施药山街道办事处东沙社区城中村改造项目的请示”的批复》。因此，天桥区政府决定对该居实施城中村改造并无不当。 关于能否按照人口数量进行安置的问题。《东沙片区土地房屋征收安置补偿意见》是按照《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》确定的安置方式实施安置，即按照被安置人口数量作为安置依据，方案截止日期酌定为2018年9月30日，符合济南市人民政府城中村改造政策规定，天桥区政府一直推行以被安置人口数量作为安置依据的拆迁安置方式，没有推行以宅基地面积作为安置依据的住宅征收拆迁安置方式，济南市人民政府济政发[2017]33号《济南市人民政府关于进一步规范集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的通知》第一大项第（二）项中载明“进一步规范以被安置人口数量作为安置依据的住宅征收拆迁安置方式”。因此天桥区政府施行以被安置人口数量作为安置依据的住宅征收拆迁安置方式并无不当。孙静称原审法院适用法律不一致与事实不符，本院不予采纳。天桥区政府根据有关规定，结合东沙社区的实际，确定安置人口的截止日期为2018年9月30日，是行使自由裁量权行为，并不违反法律规定。孙静称人口认定的截止时间应定为安置补偿意见公告之日没有法律依据，不予支持。《东沙片区土地房屋征收安置补偿意见》第五条规定了村民可以选择房屋安置，也可以选择货币补偿，孙静主张该安置意见剥夺了百分之十新增加人员的货币安置选择权，没有证据支持，本院不予采信。原审法院已对孙静进行了释明，如认为相关补偿决定违法，可另行主张权利。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，济南市人民政府作出的复议决定亦程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙静负担。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 李 拙 审判员 李莉军 二〇一九年十一月二十九日 书记员 杨柳青