江苏省盐城市盐都区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0903行初378号原告盐城大丰鸿隆置业有限公司，住所地盐城市大丰区工农路102号。法定代表人袁洪喜，该公司董事长。委托代理人董爱军，江苏涤非律师事务所律师。委托代理人潘志坚，该公司副总经理。被告盐城市大丰区万盈镇人民政府，住所地盐城市大丰区万盈镇大奇路1号。法定代表人陈纪忠，该镇镇长。委托代理人仲小平，江苏众连晟律师事务所律师。委托代理人张国军，该政府工作人员。原告盐城大丰鸿隆置业有限公司诉被告盐城市大丰区万盈镇人民政府行政违约一案，本院于2019年8月21日立案受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告盐城大丰鸿隆置业有限公司（以下简称鸿隆置业公司）法定代表人袁洪喜的委托代理人董爱军、潘志坚，被告盐城市大丰区万盈镇人民政府（以下简称万盈镇政府）的负责人张建祥及该政府委托代理人仲小平、张国军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告鸿隆置业公司诉称，2010年3月12日，万盈镇政府为确保万盈镇振兴路西侧、万达公司南侧商住地块不流拍而得以开发建设，与原告签订一份《协议书》。约定，当万盈镇振兴路西侧、万达公司南侧商住地块根据规划已知设计要点挂牌拍卖的情况下，只要底价不高于18万元每亩，原告必须报名投标，否则将承担违约责任。同时万盈镇政府承诺：协议签订后，万盈镇政府保证停止一切宅基地和企业公寓楼的审批，包括老宅基地也不能拆除重建（仅能翻上盖），在该开发项目销售未达到80%以上时不得推出其他商住开发地块。如不能严格执行该约定致使原告房屋滞销的，一切经济损失由万盈镇政府承担。2010年9月，上述地块挂牌，原告依约报名并竞价中标，经规划审批，可开发建设住宅楼13栋及临街商业用房。2011年11月18日，万达花苑开盘销售，但万达花苑滞销，原告亏损严重。万达花苑滞销与万盈镇政府的违约行为存在直接因果关系。万达花苑的销售对象定位于万盈镇居民，所以在双方签订的协议中强调不得审批居民建房。但万盈镇政府未能履行承诺，在2012年至2016年期间大批量批准居民拆旧新建，批准房屋新建126户，其中新批居民宅基地3户、批准拆迁安置宅基地30多户。万盈镇政府以新农村为由，对万达花苑项目的销售形成冲击。2018年以来，万盈镇政府开始农村康居工程集中居住点建设，大规模推进农村房屋集中新建，致使原告根本不能开展万达花苑二期工程建设，部分土地承包至今无法回收。万盈镇政府在项目引进后出尔反尔，不履行承诺，严重影响万达花苑商品房的开发和销售进度，给原告造成了损失，请求人民法院确认被告2012-2016年期间审批村民宅基地建房的行为构成行政违约；判决被告赔偿因其违约行为导致原告万达花苑商品房延期销售损失15313622.48元。原告鸿隆置业公司向本院提交的证据有：第一组证据：《协议书》，拟证明被告与原告约定，为让原告报名投标万盈镇振兴路西侧、万达公司南侧商住地块，被告承诺停止一切宅基地和公寓楼审批，否则导致项目房屋滞销的，应承担一切经济损失。第二组证据：1、《国有土地使用权出让合同》；2、土地使用权出让金、征地安置补偿款等缴费单据；第二组证据拟证明原告按约定报名参加土地投标，并实际取得了挂牌土地的建设用地使用权，并已实际支付土地出让金等土地成本12652093.3元。第三组证据：1、立项批复；2、建设用地规划许可证；3、建设工程规划许可证；第三组证据拟证明原告开发建设的万达花苑项目已取得合法的批准手续，可开发商品房住宅楼13栋及部分商业用房。第四组证据：1、中标通知书；2、工程建设项目招标投标合同备案表；3、建设工程施工许可证；4、建设工程施工合同；5、单位工程竣工验收证明书；6、万达花苑工程结算审核报告；第四组证据拟证明万达花苑一期工程1-5号楼和8-13号楼由江苏爱琛建设有限公司承包施工，相关建设程序按法定要求进行。2011年6月开工建设，其中1-3号楼于2012年10月25日、4、5号楼和8-13号楼于2013年4月1日通过竣工验收，实际交付。经中介机构造价审定，上述房屋建设土建成本为35071093.2元。第五组证据：1、2011-2014年万达花苑银行贷款本息汇总表；2、借款借据；3、银行利息支付凭证；第五组证据拟证明原告在开发建设万达花苑期间向各银行贷款2014年底余额为2200万元，期间实际支付贷款利息7651366.03元。该利息支出构成开发建设成本的一部分。第六组证据：1、2011-2014年万达花苑个人融资实际支付利息明细汇总表；2、上列社会融资总额按同期银行贷款年利率7.8%折算的利息表；3、参考利率记账凭证及借据；第六组证据拟证明万达花苑在开发建设万达花苑期间向社会融资2014年底余额为25026000元，实际支付利息14693607.46元，按同期银行贷款利息折算后利息6785387.96元列为开发建设成本。第七组证据：1、2011-2014年万达花苑其他开发成本汇总表；2、往来明细；第七组证据拟证明万达花苑其他开发建设成本的具体组成。上述证据二、四至七汇总成万达花苑开发建设成本汇总表，开发建设成本总额为63443585.46元。第八组证据：1、城镇商品房房屋预售许可证；2、商品房面积核定书；3、商品房（预）销售合同范本；4、商品房预售合同备案汇总表；5、万达花苑根据上述销售备案汇总表和面积核定书制作的销售阶段性成果汇总表；第八组证据拟证明万达花苑一期工程建成住宅176套，面积24067.47平方米、临街商品房4474.82平方米。根据2011年11月18日开盘销售、2014年底前、2015年1月1日至2016年10月、2017年11月至2018年7月的销售业绩数据，可以清晰看出：万达花苑2013-2014年出现房屋滞销，2015年至2017年10月严重滞销的情形。第九组证据：1、张建祥电话录音的光盘和文字整理稿；2、六里村、益民村新农村示范点新建房屋的照片；3、盐城市大丰区农村康居工程集中居住点建设管理实施细则；第九组证据拟证明万盈镇在2012年至2016年期间大批量批准居民拆旧建新，批准房屋新建126户，其中新批居民宅基地3户；批准拆迁安置宅基地30多户；被告以新农村建设为由，在六里村、益民村等交通便利地段批准新建农村别墅80栋；以农村康居工程集中居住点建设为由，大规模推进农村房屋集中新建等违约事实。第十组证据：1、2015年1月1日至2018年7月期间万达花苑实际支付利息明细汇总表；2、2015年1月1日至2018年7月期间万达花苑季度销售及资金回笼汇总表；3、2015年1月1日至2018年7月期间万达花苑项目直销资金沉淀利息损失计算公式及计算明细表；第十组证据拟证明原告因商品房滞销而形成的损失事实及计算结果。第十一组证据：1、中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》；2、最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》；3、盐城市大丰区人民法院（2019）苏0982民初550号民事裁定书；第十一组证据拟证明该纠纷被大丰法院认定为行政纠纷，对政府失信行为应依法承担赔偿责任。被告万盈镇政府辩称，一、双方协议关于停批宅基地的约定无效。1、宅基地的审批权属县级人民政府，乡镇政府无权审批。2、宅基地的使用权是农村居民依法享有的基本权利之一，任何人和单位均无权剥夺或者限制。3、相关停止宅基地审批的约定也不符合客观实际。二、被告是审批行为合法。万盈镇政府只有宅基地是审核权。审核是取得宅基地的前阶段工作，不是最终的决定性行为。三、被告审核宅基地的行为不可诉，原告的起诉应予驳回。被告的审核行为对原告的行为不产生权利义务关系，对原告的权利义务不产生实际影响。四、原告是否有损失不能认定，且损失与审核行为之间不具有直接因果关系。原告所谓的损失是投入和利息损失等，而这些属于正常经营过程中均必然产生的财务费用支出，属于正常开支范畴，不应列为损失。原告即使有损失，也与审核行为无关。五、本案已超过起诉期限。案涉的审核行为发生在2011年至2013之间，而原告直至2019年才提起行政诉讼，已经超过了法律规定的最短起诉期限和最长5年的起诉期限。综上，原告起诉既无事实依据又无法律依据，其确认违法和赔偿损失的诉请应予驳回。被告万盈镇政府向本院提交了以下证据：1、协议书，拟证明招商优惠措施等。2、关于加快全市统筹城乡发展，拟证明统筹城乡发展系十八大和中央一号文件精神，盐城试点和大丰试点名单。3、回复，拟证明被告已经说明了滞销的原因并答复原告。4、2010-2016审批宅基地说明，拟证明批准宅基地数量（新建只有3户，绝大部分为翻建）。5、民事裁定书，拟证明已经过民事诉讼。经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2、3真实性无异议，但认为该证据不能成为被告豁免其行政违约的理由，是否违约应由法庭查清。证据4应由被告予以说明。对证据5三性无异议。被告对原告提交的第一组证据的证明目的有异议，对第二、三组证据三性均无异议，对第四组证据中的1-5三性无异议，证据6由法庭审核。对第五、六、七组证据的三性均有异议。对第八组证据中的1-4三性均无异议，证据5系原告制作，三性均有异议。第九组证据以被告提交的证据4数据为准。第十组证据系原告制作，三性均有异议。对第十一组证据1、2关联性有异议，对证据3三性无异议。本院认为，原告提交的第5-7、10组证据系原告单方陈述，不能证明原告的证明目的。原告提交的1-4、8、9、11及被告提交的证据三性予以认可。经审理查明，2010年3月12日，鸿隆置业公司（乙方）与万盈镇政府（甲方）签订《协议书》一份，约定：“甲乙双方本着互惠互利的原则，经双方友好协商就乙方在甲方镇区内投资房地产开发项目达成如下协议:一、项目位置，该项目位于万××镇××以西，万达纺织南侧，拟出让面积约35亩(224.9米*105米），具体面积以规划部门出具的红线图为准。二、规划设计要求，建筑密度不大于38%,容积率不大于1.8，绿地率不小于25%，商业用地不大于15%，其他建筑退距需满足《江苏省城市规划管理技术规定2004版》的要求，具体要求以规划部门出具的地块规划设计要点为准。三、土地价格，双方同意土地底价在18万元/亩以内，甲乙双方共同积极争取最终以市土地评估权威部门的评估结果为准。乙方并享有大政发[2008]34号大丰市人民政府文件所有优惠政策。四、该幅土地挂牌底价在18万元/亩之内，乙方必须参加竞拍，否则将承担50万元的违约金。只有在挂牌底价超过18万元/亩，乙方将有权放弃报名，且不承担任何违约责任。如今后发生乡镇撤并，万盈镇不保留，乙方也可放弃报名且不承担任何违约责任。五、配套设施，甲方负责振兴路的拓宽修建，道路两侧的路灯和绿化以及两侧的排水大笼要疏通到位，此项工作在甲方交地前实施完毕，确保乙方施工不受影响。六、该协议双方签订后，甲方保证停止一切宅基地的审批以及企业公寓楼的建设审批，老宅基地翻上盖可以，但拆除重建除外。在该项目未达到80%以上，甲方不推出其它地块进行出让（工业用地除外），如因该条款甲方不能严格执行致使乙方房屋销售滞销，由此引起的一切经济损失均由甲方承担。七、该项目的主入口设在振兴路，次入口设在南侧，次入口东到西的一条路以及该小区西围墙的一条路由甲方出资修建，以方便该小区周边的居民出行使用（东到西路面不应小于7米，西围墙外的路面宽度不小于4米宽）。八、本协议签字盖章后立即生效，未尽之宜双方协商解决。本协议一式三份，甲乙双方及存档一份。”甲、乙双方均在该协议上签字盖章。2010年9月20日，大丰市人民政府与鸿隆置业公司签订了案涉工程的《国有建设用地使用权出让合同》，土地使用权成交价款为1197万元。2011年1月15日涉案建设项目获得立项批复，建设期限为两年。2011年1月27日涉案工程取得《建设用地规划许可证》。2011年4月26日涉案工程取得《建设工程规划许可证》。2011年5月16日鸿隆置业公司向江苏爱琛建设有限公司发出中标通知书，2011年5月双方签订了《建设工程施工合同》，约定工期180天。2013年5月1日，案涉工程万达花苑1号至5号楼、8号至13号楼通过验收，取得《单位工程竣工验收证明书》，上述证明书载明1至3号楼的开工时间是2011年6月24日，竣工时间是2012年10月25日；4号楼的开工日期是2011年5月24日，竣工日期是2013年4月1日；5号楼的开工日期是2011年8月10日，竣工日期是2013年4月1日；8号至10号楼的开工日期是2011年9月1日，竣工日期是2013年4月1日；11号至13号楼的开工日期是2011年5月24日，竣工日期是2013年4月1日。经鸿隆置业公司委托，江苏仁禾工程咨询房地产估价有限公司于2018年12月13日出具了案涉工程的工程结算审核报告，该工程报送值为40370777.94元，验证值为35071093.20元。原告鸿隆置业公司在庭审中陈述其案涉工程在2010年至2014年期限的投资成本63443585.46元，案涉工程万达花苑商品房销售情况为：2011年11月18日开盘一周销售43套，销售额10943437.00元；2011年11月25日至2014年12月30日销售43套，销售额14682233元；2015年1月1日至2017年10月17日销售9套，销售额3662956元；2016年10月18日至2017年3月30日销售0套，销售额0元；2017年3月31日至2017年12月31日销售29套，销售额15830881元；2018年1月1日至2018年6月30日销售40套，销售额17534947元。以上合计164套，合计62654454元。原告认为被告的违约行为造成其损失诉至法院，请求确认被告2012-2016年期间审批农村宅基地建房的行为构成行政违约；判决被告赔偿因被告违约行为导致原告万达花苑商品房延期销售损失15313622.48元。另查明，2013年4月27日，中共大丰市委办公室印发了大发[2013]30号文件，即《中共大丰市委员会、大丰市人民政府关于加快全市统筹城乡发展的意见》，该文件中将万盈镇六里村和益民村列为试点村名单。万盈镇政府出具的《2010年-2016年万盈镇审批宅基地说明》中显示，“自2010年万盈镇政府与鸿隆置业有限公司签订协议至2016年，万盈镇土管所共办理145户宅基地批建手续，其中新建3户，异地拆建16户（其中拆迁户3户），原址翻扩建126户”。本院认为,《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格……（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，双方协议约定的第六项内容中关于宅基地、企业公寓楼的建设审批，老宅基地翻上盖可以，拆除重建的相关审批工作，应按照法律、法规的规定进行，该条款的约定违反了前述《中华人民共和国土地管理法》第六十二条及《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，属于无效条款。房地产市场竞争中，有盈有亏，因素众多，本案中，原告所举证据不能证明其损失均是由被告的行为直接造成，原告要求被告进行赔偿的诉请缺乏依据。综上，原告的所有诉请本院均不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，判决如下：驳回原告盐城大丰鸿隆置业有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告盐城大丰鸿隆置业有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  王星月人民陪审员  戚玉华人民陪审员  宋全生二〇一九年十一月二十八日法官 助理  宋 君书 记 员  王 玮附录法律条文1、《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第五十八条合同无效或被撤销的法律后果合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。