郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）豫71行终218号上诉人（原审被告）河南省人力资源和社会保障厅，住所地河南省郑州市郑东新区正光路11号省政府综合办公楼。法定代表人刘世伟，该厅厅长。委托代理人杨海涛，该厅工作人员。委托代理人王博，河南点石律师事务所律师。被上诉人（原审原告）闫金花，女，1966年5月29日出生，汉族，住河南省卫辉市。委托代理人杨长庚，河南国豪律师事务所律师。上诉人河南省人力资源和社会保障厅（以下简称河南省人社厅）因与被上诉人闫金花劳动社会保障其他行政行为一案，不服郑州铁路运输法院（2019）豫7101行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明，原告闫金花1987年至1991年在卫辉市第九中学（原卫辉市汲水镇第二初级中学）任教，1991年后在卫辉市汲水镇中心学校（原卫辉市汲水镇小学教育办公室）工作，其人事编制和工资关系均在卫辉市第九中学。2004年10月，原告申报中学高级教师专业技术职务任职资格，在评审表中工作单位栏填写了卫辉市第九中学。2004年12月，原告通过河南省中学教师高级专业技术职务评审委员会评审，并经河南省职称改革领导小组审批，取得中学高级教师任职资格，并获发了资格证书，证书编号为B05040300333，证书工作单位为卫辉市汲水镇小学教育办公室。2018年7月19日，河南省职称改革领导小组对新乡市职称改革领导小组作出豫职改〔2018〕88号《关于取消闫金花同志中小学高级教师职称的通知》（以下简称豫职改〔2018〕88号《取消通知》），认定原告在2004年度河南省中学高级教师职称评审过程中，隐瞒其教研员身份，以卫辉市第九中学的教师身份参加评审，违反职称政策规定，取消原告2004年河南省中学教师高级专业技术职务任职资格评审委员会评审通过的高级教师职称。同年7月31日和8月8日，新乡市职称改革领导小组和卫辉市职称改革领导小组分别作出新职改〔2018〕33号、卫职改〔2018〕12号通知，均按照上述豫职改〔2018〕88号《取消通知》，取消了原告的中学高级教师任职资格。一审法院认为，关于被告是否为本案适格被告的问题。根据《河南省人力资源和社会保障厅主要职责内设机构和人员编制规定》，被告河南省人社厅负责全省职称制度改革工作，其内设机构职称处，具有综合管理职称工作，拟订深化职称改革政策，负责高级专业技术职务任职资格审定，负责各类专业技术资格、执业资格考试管理及资格证书的核准、审验工作的职责。原告起诉的豫职改〔2018〕88号《取消通知》，虽由河南省职称改革领导小组署名和加盖印章，但河南省职称改革领导小组并非具有独立承担法律责任的行政主体，其办事机构设在被告内设机构职称处，作出的本案取消职称行为亦属被告的职责范围，故被告是本案的适格被告。关于豫职改〔2018〕88号《取消通知》是否为内部行为、是否可诉的问题。虽然该《取消通知》是对新乡市职称改革领导小组作出的，但新乡市和卫辉市相关部门并不具有取消原告中学高级教师职称的职责权限，被告对此亦予认可，故新乡市和卫辉市的相关部门相继作出的《取消通知》，仅起到通知传达的作用，实际直接对原告产生取消职称效果的即是豫职改〔2018〕88号《取消通知》，故豫职改〔2018〕88号《取消通知》是可诉的行政行为。本案原告申报任职资格时，在汲水镇中心校岗位工作，属教研人员，但其人事编制和工资关系均在卫辉市第九中学。根据证人田某、史某的证言，可以看出原告以卫辉市第九中学教师身份申请，是当时当地的普遍做法，申报人所在单位、学校、教育主管部门和职改部门均予认可；原告取得的资格证书工作单位为卫辉市汲水镇小学教育办公室，也可从侧面说明原告并未故意隐瞒其教研员身份。适用于本案原告申报任职资格条件的是《河南省中小学教师中、高级专业技术职务任职资格申报、评审条件（试行）》（豫人职〔2003〕20号），该文件总则第四条规定，本条件适用于全省各类（公办、民办）中学、小学、幼儿园及其他教育机构中从事中小学教学、幼儿教育和教研工作的在职在岗教师。2015年9月，河南省人社厅《关于进一步做好我省中小学教师职称工作有关问题的通知》（豫人社职称〔2015〕13号）中规定，“对于专职从事教育管理的校（园）长和编制在学校的县（市、区）教研室、乡镇中心校教研人员，经人社部门批准，可以以县（市、区）为单位分别按不超过当年当地审核后教师申报总数的3%单独核定教育管理和教研员高、中级职数，并由县（市、区）集中进行推荐，职务聘任时纳入其编制所在单位的结构比例管理。今后，所有专职从事教育管理的校（园）长和教研人员不得以教师身份申报”。根据上述规定，虽然豫人职〔2003〕20号文列出了教研工作岗位，但对编制在学校的乡镇中心校教研岗位的教师，应如何申报未作明确规定。豫人社职称〔2015〕13号文明确“今后，所有专职从事教育管理的校（园）长和教研人员不得以教师身份申报”，说明在2015年以前，教研人员以教师身份申报的现象客观存在。中小学教师职称工作政策性很强，亦没有专门的法律、行政法规对该项工作进行明确规范，且相关政策时有调整变化，豫职改〔2018〕88号《取消通知》于2018年认定原告2004年职称评审过程中隐瞒其教研员身份、违反职称政策规定，依据不足。另外，行政机关在作出行政行为时必须遵循正当程序的要求，特别是作出影响相对人权益的行政行为时应事先通知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，并告知相对人相应的救济途径。《河南省行政执法条例》第二十六条规定，“行政执法机关在作出行政执法决定之前，应当依法告知当事人作出行政执法决定的事实、理由和依据，并告知当事人享有陈述和申辩的权利。对当事人的陈述和申辩，行政执法机关应当记录在案并进行审查，采纳其合理意见。行政执法机关不得因当事人提出申辩而作出对其加重处理的决定”。本案所涉的教师职称，与原告自身合法权益直接相关，在作出取消原告中学高级教师职称的决定时，应当遵守上述程序规定。但豫职改〔2018〕88号《取消通知》作出时，无证据证明已经履行了上述程序，作出该行为的程序违法。综上，豫职改〔2018〕88号《取消通知》行为依据不足，程序违法，应予撤销。该行为虽署名为河南省职称改革领导小组，但应由被告承担相应法律责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项之规定，判决撤销豫职改〔2018〕88号《取消通知》。案件受理费人民币50元，由被告河南省人社厅负担。河南省人社厅上诉称，一、一审判决认定上诉人为本案适格被告，没有事实根据和法律依据。《河南省职称评聘工作责任追究办法》第五条规定，“已获得的专业技术资格，由审批部门予以撤销”，本案中被上诉人取得的中学高级教师任职资格由河南省职称改革领导小组审批，因此亦应由该主体撤销。豫职改〔2018〕88号《取消通知》并非上诉人作出，而是由河南省职称改革领导小组作出的，上诉人与后者并非同一主体，故上诉人不是本案的适格被告。二、被上诉人所诉不属于人民法院受案范围，不具有可诉性。豫职改〔2018〕88号《取消通知》系河南省职称改革领导小组对新乡市职称改革领导小组作出的，属于行政机关上下级之间在行政程序内部所作的行为，并不对外发生法律效力，对被上诉人的权利义务不产生直接影响，且该行为系机关事业单位内部人事管理事项，不属于行政诉讼的受案范围，应适用《事业单位人事管理条例》相关规定进行申诉。三、一审判决认定豫职改〔2018〕88号《取消通知》作出程序违法系认定事实错误，该通知并非行政执法行为，一审判决认为应依据《河南省行政执法条例》规定听取被上诉人陈述申辩没有事实根据，且适用法律错误。四、豫职改〔2018〕88号《取消通知》认定事实清楚，证据充分，符合政策规定。2016年11月，卫辉市信访局转至卫辉市教育局关于信访举报人向国家信访局反映“闫金花违规取得中小学高级教师职称”的问题，经信访程序、信访复查程序、信访复核程序，一致认为闫金花以一线教师身份参评中学高级职称，违反了豫人职〔2003〕20号文件的相关规定，2018年5月31日，卫辉市教育局、卫辉市职称改革领导小组和新乡市职称改革领导小组作出《河南职称信访举报事项调查核实情况表》，河南省职称改革领导小组收到该情况表后，经再次电话了解并核实情况后认为被上诉人申诉与事实不符：一是申报身份问题，该同志一直从事教研工作，应以教研员身份申报；二是业绩问题，该同志长期从事教研工作，按一线教师身份申报，其所提供业绩中的工作经历能力教学工作量、班主任和班级管理工作等与实际工作不符；三是中小学少先队总辅导员问题，其诉称中小学少先队总辅导员可以折算成教学工作量，当时的职称评价标准包括现在的标准都没有这样的规定。鉴于以上原因，以及卫辉市教育局也承认其存在违规行为，与举报人反映的问题基本属实，被上诉人违反了豫人职〔2003〕20号文件的规定，河南省职称改革领导小组依据《河南省职称评聘工作责任追究办法》第五条之规定，向新乡市职称改革领导小组作出案涉通知符合规定。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院：一、撤销一审判决，依法改判驳回闫金花的起诉或诉讼请求；二、判令诉讼费由闫金花承担。闫金花答辩称，一、河南省人社厅系适格被告，河南省职称改革领导小组所实施的行为产生的法律后果均应当由其所在的行政单位即河南省人社厅承担。二、河南省职称改革领导小组作出豫职改〔2018〕88号《取消通知》不是内部程序行为，其结果对闫金花实体权利产生了影响，直接导致闫金花行政降级工资减少，其完全符合《最高人民法院关于适用的解释》第一条之规定，系可诉行政行为，属于人民法院受案范围。三、因案涉被诉行为属于标准的行政行为，故行政机关应当按照《河南省行政执法条例》之规定履行相关程序，但河南省人社厅及河南省职称改革领导小组并未按照上述条例规定依法履行告知等相关程序义务，其所作行政行为系程序违法。四、河南省职称改革领导小组所作豫职改〔2018〕88号《取消通知》认定事实错误，证据不足，不符合河南省关于职称评定的相关政策规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，（一）关于河南省人社厅是否为本案适格被告的问题，根据《河南省人力资源和社会保障厅主要职责内设机构和人员编制规定》，案涉高级教师职称的审定及取消均属于河南省人社厅的法定职权，虽然豫职改〔2018〕88号《取消通知》是由河南省职称改革领导小组作出，但其本身不具有独立承担法律责任的能力，且其办事机构设在河南省人社厅内，故河南省人社厅系本案的适格被告。（二）关于豫职改〔2018〕88号《取消通知》是否可诉的问题。因豫职改〔2018〕88号《取消通知》对闫金花的具体权利义务已产生实际影响，故该通知系可诉的行政行为。（三）关于豫职改〔2018〕88号《取消通知》是否应予撤销的问题。行政机关作出行政行为应遵循法定的正当程序，特别是在作出对相对人实际权益有重大影响的行政行为时，行政机关应当依法告知当事人作出行政决定的事实、理由和依据，并告知当事人享有陈述和申辩的权利。对当事人的陈述和申辩，行政机关应当记录在案并进行审查，采纳其合理意见。行政机关不得因当事人提出申辩而作出对其加重处理的决定。本案中，河南省人社厅作出豫职改〔2018〕88号《取消通知》前，并未履行上述程序，显系违反法定之正当程序，故上诉人作出案涉行政行为系程序违法，依法应予撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人河南省人力资源和社会保障厅负担。本判决为终审判决。审 判 长  赵 钟审 判 员  王建平审 判 员  张 莉二〇一九年十一月二十五日法官助理孟岚代理书记员  刘 玮附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；