江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏01行初312号原告柏忠元，性别××年××月××日生，××族。被告中国银行保险监督管理委员会江苏监管局，住所地江苏省南京市秦淮区建邺路90号。法定代表人熊涛，中国银行保险监督管理委员会江苏监管局局长。委托代理人滕宏超，中国银行保险监督管理委员会江苏监管局工作人员。委托代理人马新波，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。被告中国银行保险监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街甲15号。法定代表人郭树清，中国银行保险监督管理委员会主席。委托代理人李筱琛，中国银行保险监督管理委员会法规部工作人员。委托代理人周兰领，中国银行保险监督管理委员会法规部工作人员。原告柏忠元诉被告中国银行保险监督管理委员会江苏监管局（以下简称江苏银保监局）、中国银行保险监督管理委员会（以下简称银保监会）不履行保险监管法定职权及行政复议一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年5月28日受理后，在法定期限内向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月20日公开开庭审理了本案。原告柏忠元、被告江苏银保监的委托代理人滕宏超、马新波，银保监会的委托代理人李筱琛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告柏忠元诉称，原告从事大棚蔬菜生产和经营多年，2014年度和2015年度曾多次参加过蔬菜大棚及蔬菜的保险。由于对保险违法行为不满，于2018年10月22日以挂号信的形式，向江苏银保监局实名举报中国人民财产保险股份有限公司盐城市大丰支公司(以下简称人保大丰支公司)等部门在2012年—2015年度全区国家政策性蔬菜大棚保险工作中，与村、组干部相互勾结、配合，利用村、组干部的名义，凭空虚假编造投保信息，大肆骗取国家财政资金的保险行为违法，江苏银保监局于2019年1月25日向原告作出了苏保监举报〔2018〕134号《保险举报答复书》（以下简称《保险举报答复书》），原告对该答复不服，在2019年2月19日向银保监会提出行政复议申请，银保监会于2019年4月19日向原告作出了银保监行复决字〔2019〕50号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持了《保险举报答复书》。根据中国保监会保监产险（2011）455号《关于加强农业保险承保管理工作的通知》和保监发（2015）31号《中国保监会关于印发的通知》的规定，人保大丰支公司对原告及辖区内的蔬菜大棚保险业务的实施起决定性作用，故蔬菜大棚保险事实上是否参保和合法生效，只有通过人保大丰支公司的参与才能形成参保和保单生效。由于人保大丰支公司的配合和参与，导致形成了原大丰市（以下简称大丰区）2012年-2015年的全区蔬菜大棚大面积伪造投保信息及骗取国家财政资金的行为。依据国务院《农业保险条例》和保监会《保险违法举报处理工作办法》相关条款的规定，以上两被告对人保大丰支公司的违法行为具有监管职责，对原告举报人保大丰支公司在2012年-2015年度全国蔬菜大棚保险中的违法行为和申请的行政复议理应公正，公开，依法予以核查处理作出决定。综上，原告认为，被告江苏银保监局和被告银保监会在原告向其提供了相关证据和线索后，未能到被举报的三龙镇前进村，丰富村，新坍村和增产村对2012年-2015年蔬菜大棚投保面积予以调查核实，也没有对大丰区2012年-2015年的蔬菜大棚投保面积在群众中予以调查核实，《保险举报答复书》和《行政复议决定书》均没有事实根据和法律依据，原告对此不服，向人民法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被告银保监会作出的《行政复议决定书》；2.撤销被告江苏银保监局作出的《保险举报答复书》，责令其对原告所举报的内容，证据，线索予以全面，公正的核查与处理，并在期限内将结果书面告知原告；3.确认被告江苏银保监局在对《投诉举报信》的调查和答复过程中未能正确履行法定职责的行为违法；4.判令两被告承担本案的诉讼费用。被告江苏银保监局辩称，一、江苏银保监局在法定期限内对原告的书面举报事项进行了受理、办理和答复，依法履行了职责，程序合法。2018年11月2日，江苏银保监局收到了原告的《投诉举报信》。2018年11月14日，江苏银保监局与原告电话联系，要求其补充相关证据材料。2O18年11月19日，江苏银保监局收到原告完整投诉材料。2018年11月30日，江苏银保监局受理了原告的举报。2018年12月10日至2019年1月10日，江苏银保监局对中国人民财产保险股份有限公司盐城市分公司（以下简称人保盐城分公司）和人保大丰支公司进行了现场检查。2019年1月25日，根据检查情况，江苏银保监局作出《保险举报答复书》，对受理事项作出答复并向原告进行了邮寄送达。上述举报事项的受理、办理、答复程序符合《保险违法行为举报处理工作办法》第二条、第七条、第九条、第十条、第十二条、第十六条等规定。二、江苏银保监局对原告的书面举报事项进行了调查，查明的事实清楚，处理适当。原告向江苏银保监局举报称：人保大丰支公司在2012—2015年度农业保险中存在编造投保信息，骗取国家财政资金的问题。原告在举报材料中提供了违规线索：2O14年，人保大丰支公司在经营大丰区三龙镇蔬菜大棚保险业务中，勾结镇、村干部，利用村组干部名义，虚假编造投保信息，套取财政资金。其中，原告明确指出2014年前进村、丰富村、增产村、新坍村等4村名义投保面积为1043亩，实际面积不超过20亩。受理举报后，江苏银保监局对人保盐城分公司和人保大丰支公司进行了现场检查。在检查中，江苏银保监局调查走访了盐城市大丰区委农村工作办公室(以下简称大丰区农办)，大丰区农办向江苏银保监局提供了2016年、2017年农办相关会议记录。后走访了三龙镇农经站和三龙镇纪委，三龙镇农经站向江苏银保监局出具了情况说明。对三龙镇前进村四组组长刘华庆、增产村新三组原组长李祥进行了访谈。同时，江苏银保监局通过调阅保险公司相关保单承保理赔等相关资料、对相关人员进行询问、调取公司相关内控制度等方式，对原告举报的问题进行了核实。关于原告举报问题查实如下：1．2014年，人保大丰支公司承保的三龙镇部分蔬菜大棚保险投保面积与实际种植面积不一致，存在虚增投保面积的问题，但当地纪委、农险办等已就该问题进行了整改处理。(1)大丰区农办曾部署农业保险自查自纠工作。2016年至2017年，大丰区农办两次召开会议，部署农业保险自查自纠工作。要求各承保公司、镇(区)农经站自查自纠历年来农业保险虚假投保、虚增标的以及虚假理赔的情况，清退相关资金上缴财政，并将发现的问题向所在纪委进行汇报，按纪委要求整改。(2)三龙镇存在虚增蔬菜大棚保险投保面积的情况，并已进行了整改。三龙镇农经站提供情况说明及相关材料证明：2016年至2017年，大丰区三龙镇组织了两次专项检查，对全镇2O12年至2016年期间政策性农业保险工作进行了回头看。经检查发现：2013年至2014年期间，为了完成蔬菜大棚保险考核任务，三龙镇存在村干部以自己名义为实际不存在的蔬菜大棚投保并垫交保费的情况。三龙镇对在自查自纠工作中发现的蔬菜大棚保险业务，因代垫代缴、投保面积不准等问题获得的不当利益进行了清退，共清退196176.8元，已全部上缴财政廉政专户，其中包括了举报件所涉的丰富村、增产村、新坍村、前进村等4村。2013年至2014年，三龙镇蔬菜大棚保险按每亩79．2元垫交自缴保费，并按每亩约117．2元获得赔款，差额每亩38元。上述4个村共清退款项32294．8元，其中丰富村12380．8元、增产村1520元、前进村10419元、新坍村7975元，涉及代垫代缴及虚增投保面积问题分别为326亩、40亩、274亩、210亩，合计850亩。(3)大丰区三龙镇纪委已采取处理措施。三龙镇农经站已对清退工作向镇纪委做了汇报，纪委已对相关当事人做了批评教育。(4)2015年至今未继续发生虚增投保面积等行为。经查，三龙镇丰富村、增产村、新坍村、前进村等4村自2015年起每年大棚蔬菜投保面积合计均不超过10亩，为真实投保业务。2．未发现人保大丰支公司主动参与虚假承保、虚假理赔的明确证据线索，但检查发现，人保大丰支公司在承保、理赔环节存在违反公司内控制度要求的情形。(1)检查未发现涉案保险公司存在主动参与虚增投保面积、虚假理赔的证据线索。一是江苏银保监局向三龙镇农经站、大丰区农经站相关工作员询问了解2013年至2014年蔬菜大棚保险承保、理赔流程，以及人保大丰支公司是否知晓或参与虚增投保面积、虚假理赔的情况。相关人员均表示，2013年至2014年，蔬菜大棚保险承保验标以及查勘工作主要由镇农经站组织村组干部开展，相关承保清单、受灾报损情况由镇农经站制作并提供给保险公司。其中，三龙镇农经站人员表示，其当年未就有关村干部代垫保费、投保面积不准以及赔款领取等问题与人保大丰支公司商议过，也不清楚人保大丰支公司是否知情。大丰区农经站人员表示对三龙镇存在虚增投保面积、虚假理赔情况不知情，也不清楚人保大丰支公司是否参与。二是江苏银保监局对时任村干部，前进村四组组长刘华庆、增产村新三组原组长李祥进行了调查询问。在调查中两人均表示，2013年至2014年，为完成上级政府的考核任务，存在村干部代垫保费，完成任务的情况。在此过程中没有保险公司的参与。三是江苏银保监局调阅了相关承保、理赔资料，并询问了涉案保险公司有关人员。经查，人保大丰支公司在2013年至2014年蔬菜大棚保险经营中，承保方面，主要负责宣传、审核承保资料、对大棚户进行验标及出单；理赔方面，主要对大户受灾进行抽查，对镇村提交的理赔资料进行审核、理赔结案，对于大面积受灾事故，查勘定损工作由镇村负责。人保盐城分公司、人保大丰支公司相关人员在调查过程中，均表示对2012年至2014年蔬菜大棚保险经营中存在的虚假投保及虚假理赔活动不知情。综上，江苏银保监局未能发现明确证据显示大丰支公司曾直接参与虚假投保及虚假理赔活动。(2)检查发现人保大丰支公司在经营大丰区三龙镇蔬菜大棚保险中，存在违反公司内控制度有关要求的问题。一是承保资料存在问题。人保大丰支公司分别于2013年10月30日、11月28日承保大丰区三龙镇蔬菜大棚保险，承保面积共4003亩，投保农户共161户，保费105．68万元，涉及保单号PHYT201332090000000324、PHYT201332090000000369。承保档案资料存在不符合《中国人民财产保险股份有限公司农业保险承保流程操作规范》等有关要求的情况：(1)缺少蔬菜大棚建造成本的清单明细表，大棚钢架保额确定为4000元／亩缺乏证明资料。（2)投保大棚位置的四至地图覆盖整个三龙镇，无法真实反映蔬菜大棚的建造地点。(3)投保分户清单未列明总保费金额；原告投保蔬菜大棚面积达到200亩，公司未单独出具保单。(4)现场验标照片未反映验标时间、验标人员、被保险人及投保数量等信息。二是理赔资料存在问题。大丰区气象局出具的气象证明资料显示，2014年3月1日发生暴风天气。2014年5月21日、5月22日，人保大丰支公司分别建立两笔赔案，报案号为RHYT201432090000012521、RHYT2O1432090000012522，损失面积分别为480亩和470亩，赔款金额分别为24．95万元和24．57万元，合计49．52万元。理赔档案资料存在不符合《农业保险条例》以及《中国人民财产保险股份有限公司农业保险理赔实务2013修订版》等有关要求的情况：(1)现场查勘报告未对大棚单户受灾情况、具体受灾比例和面积进行描述和统计。如报案号RHYT201432090000012521赔案，查勘情况描述为“480亩大棚因暴风受损”；报案号RHYT2O1432090000012522赔案，查勘情况描述为“2014年3月1日我市出现暴风天气，导致三龙镇投保的大棚受损，出险后由各村组织人员到现场查勘统计，后经我司与经管站协商一致，合计赔付249480元”。(2)理赔档案中无大棚钢架和薄膜的受损程度和受损面积的证明资料；《三龙镇2014年钢架大棚保险赔款落实到户明细表》中的大棚受损面积与《农业保险赔款／费用计算书》中记录的损失面积不一致。(3)理赔档案中现场查勘照片未包含查勘人员、查勘地点、投保人、受损程度和规模的信息。(4)被保险人未在赔款分户清单上签字。综上，经检查发现，大丰区三龙镇蔬菜大棚保险存在投保面积与实际面积不一致的情况。目前，三龙镇农经站已组织完成整改工作，当地纪委也已采取了处理措施。未发现人保大丰支公司主动参与虚假承保、虚假理赔的明确证据线索。检查发现，人保大丰支公司在承保、理赔环节存在违反公司内控制度要求的情形。鉴于上述查明事实，2019年1月25日，江苏银保监局作出《保险举报答复书》，并邮寄送达原告。答复中的内容与查明的事实一致，并无不妥。三、江苏银保监局对检查中发现的问题，已采取了相应的监管措施。江苏银保监局在检查中虽未发现人保大丰支公司主动参与虚假承保、虚假理赔的明确证据线索，但发现公司存在承保、理赔环节内控管理不严的问题。针对检查中发现的问题，江苏银保监局于2019年1月7日向人保江苏省分公司下发苏银保监发[2019]2号《监管函》，责令该公司完善相关制度，进一步加强内部管理，并按照公司内部规定对相关责任人进行严肃追责。人保省分公司已按《监管函》要求，向江苏银保监局报送相关报告。关于原告要求将违法犯罪行为移送有关部门的问题。检查中未发现人保大丰支公司及工作人员主动参与虚增投保面积、虚假理赔的明确证据线索，且三龙镇农经站已按要求组织完成整改，当地纪委也已采取了处理措施。江苏银保监局认为该案不符合移送其他部门的条件。四、关于原告在行政起诉状提出的其他申请事项。原告提出江苏银保监局应当对2012—2015年期间大丰区全区的蔬菜大棚保险投保面积进行调查和核实。但其举报材料中并未反映此四年间大丰区全区的大棚保险违规的具体线索，其在举报材料中所提供的违规线索仅涉及2014年大丰区三龙镇的部分蔬菜大棚保险业务。江苏银保监局对其提供的举报线索进行了认真的调查核实，并根据调查核实的结果，将相关情况对原告进行了告知。上述行为并无不妥。五、江苏银保监局关于本案举报事项的答复对原告的权利义务不产生实际影响，未侵害原告的合法权益，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，原告举报反映虚假编造投保信息，套取财政资金的问题，原告自有大棚如实投保，虚增的投保面积也不包括原告自有大棚。因此，江苏银保监局是否处理以及如何处理原告的举报事项均不会对原告的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项的规定，行政机关所作的对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故原告提起的本案诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件。综上所述，江苏银保监局对原告的保险举报事项予以受理，并在法定期限内作出《保险举报答复书》，答复书内容事实认定清楚，程序合法，内容适当，依法履行了法定职责。原告提出的诉讼请求没有法律依据和事实根据，也不符合行政诉讼的起诉条件，请求法院依法裁定驳回原告起诉。被告银保监会辩称，2019年2月26日，银保监会法规部收到原告行政复议申请材料，经审查予以受理。2019年3月6日，依程序要求向江苏银保监局发送了银保监行复通[2019]41号《行政复议答复通知书》、行政复议申请书副本及相关材料。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。”2019年4月19日，银保监会作出了《行政复议决定书》。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”银保监会对于原告提起的行政复议申请依法于法定期限内作出了行政复议决定，并加盖印章，寄送原告，程序合法。综上，请求依法裁定驳回起诉或判决驳回原告诉讼请求。本院经审理查明，2018年10月22日，原告以挂号信的形式向江苏银保监局实名举报2012—2015年度农业保险中存在编造投保信息，骗取国家财政资金的问题。原告在举报材料中提供了违规线索：2O14年，人保大丰支公司在经营大丰区三龙镇蔬菜大棚保险业务中，勾结镇、村干部，利用村组干部名义，虚假编造投保信息，套取财政资金。其中，举报人明确指出2014年前进村、丰富村、增产村、新坍村等4村名义投保面积为1043亩，实际面积不超过20亩。2019年1月25日，江苏银保监局作出《保险举报答复书》，并邮寄送达原告。原告不服该答复书，向银保监会申请行政复议。2019年2月26日，银保监会法规部收到原告行政复议申请材料，经审查予以受理。2019年4月19日，银保监会作出了《行政复议决定书》，决定维持江苏银保监局作出《保险举报答复书》。原告仍不服，提起本案行政诉讼。原告庭审中陈述，原告2013年开始搞大棚，2012年、2013年原告没有投保；2013年12月份投保2014年的保险，当时投保了200亩，30%是原告出的，70%是财政补贴的。三龙镇2014年受风灾，保险公司核对了受灾面积做了两份赔单，一共是950亩受灾面积，获得赔款495180元，按照所有投保亩数4003亩，平均分配了理赔款，当时受灾申请理赔面积是100亩，人保大丰支公司认定原告受灾面积是8亩重灾，赔偿了2万元，其他的都按平均分配的理赔款117.2元进行赔付，原告认为人保大丰支公司侵犯了其合法权益，原告共有200亩大棚，当时大丰区投保的大棚亩数是假的。2015年人保大丰支公司称由于政策没有下来，拒绝原告的投保，造成原告保险脱节7个多月，这当中全部受灾，原告在富强村，其举报信中提及的违法线索仅涉及前进村、丰富村、增产村、新坍村四个村的相关人员亩数。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵害其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼，但提起行政诉讼需符合该法及相关司法解释规定的受案范围等起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼》第四十九第（四）项规定，提起行政诉讼的条件之一是属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该司法解释第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的立案条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原告向江苏银保监局举报人保大丰支公司等部门在2012年-2015年度全区国家政策性蔬菜大棚保险工作中，存在与村、组干部相互勾结，配合，利用村、组干部的名义，凭空虚假编造投保信息，大肆骗取国家财政资金的违法行为，并提供了违规线索：2014年前进村、丰富村、增产村、新坍村等4村名义投保面积为1043亩，实际面积不超过20亩。首先，原告举报的违法行为涉及的村组在前进村、丰富村、增产村、新坍村，原告自有大棚在富强村，其举报的虚增投保面积不包括其自有大棚；其次，原告举报反映虚假编造投保信息，套取财政资金的问题，该违法行为损害的系国家财政的补贴资金，原告自有大棚如实投保，并未受到其举报的违法行为的损害；第三、原告所称2015年人保大丰支公司因政策没有下来拒绝其投保，系正常的投保是否符合条件的问题，与其举报的虚假编造投保信息骗取财政资金的违法行为，系不同的行为，两者间没有必然的联系。原告与被举报的违法行为间无法律上的利害关系。江苏银保监局是否处理以及如何处理原告的举报事项均不会对原告的权利义务产生实际影响。被告江苏银保监局针对原告的举报作出《保险举报答复书》，将处理结果告知原告的行为，并非赋予作为举报人的原告具有对处理结果的行政救济权，涉案举报事项的处理结果正确与否，不属于作为举报人的原告能够以行政复议或行政诉讼方式解决争议的范畴。因此，原告对被告江苏银保监局的《保险举报答复书》起诉，不符合人民法院行政诉讼的受理条件，本案已经立案，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，原告对被告江苏银保监局的《保险举报答复书》起诉，不符合人民法院行政诉讼的受理条件，应当裁定驳回起诉。原告不服被告江苏银保监局的《保险举报答复书》，向被告银保监会申请行政复议，该会亦作出了《行政复议决定书》，决定维持江苏银保监局作出《保险举报答复书》。根据上述司法解释规定，银保监会涉案复议行为，亦不符合行政诉讼受理条件，故原告对银保监会涉案复议行为的起诉。亦应一并裁定驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第四十九第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：驳回原告柏忠元的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长  陆俊騑审判员  谢宇飞审判员  李伟伟二〇一九年十一月二十二日书记员  倪 辉