广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3322号上诉人（原审原告）：丁伟华，男，汉族，1955年7月5日出生，住福建省南平市延平区。委托代理人：朱鑫鑫，湖南劲鸣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地:广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：欧泳欣，该单位工作人员。委托代理人：张棣，广州金鹏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：黄集成，该单位工作人员。原审第三人：广州市越秀区********办事处。住所地：广州市越秀区寺贝通津17号后座1-4楼。上诉人丁伟华因与被上诉人广州市规划和自然资源局、广州市人民政府规划复函及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初348号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告丁伟华是广州市越秀区******************、2146号商铺产权人之一。寺右新马路101号星辰天街原开发商广州御嘉投资顾问有限公司（已注销）于2014年8月间，分别在天街东侧、西侧绿化带设置了两个钢结构楼梯。2015年12月11日，原广州市城市管理综合执法局越秀分局（以下简称原城管越秀分局）向原越秀区国规局发出越综执法函〔2015〕260号《关于认定寺右新马路101号钢结构楼梯是否需要申请规划许可证的函》。2015年12月24日，原越秀区国规局作出穗规越秀〔2015〕927号《关于寺右新马路101号钢结构楼梯是否需要申请规划许可证的复函》，函复原城管越秀分局，建议此类案件应结合实际案件征求规划部门审核意见后，方可进行建设，并建议由广州耀腾企业投资咨询有限公司向该局咨询钢结构消防楼梯的规划核查意见。2016年10月12日，东山街道办发出东山办函〔2016〕7号《关于寺右新马路101号星辰天街消防梯是否属于免于申领建设工程规划许可证的函》，咨询原越秀区国规局，寺右新马路101号星辰天街原开发商广州御嘉投资顾问有限公司在经用地管理单位广州东华物业管理有限公司同意且不影响东、西立面正投影位置的商户的情况下，于2014年8月在天街的东侧、西侧绿化带设置了两个钢结构消防梯，占地面积均为6.25平方米，高8米，共三层，是否属于免于申领建设工程规划许可证的情形，并附现场照片、用地管理单位同意证明文书、东山派出所《关于疏散楼梯的情况说明》。2016年10月19日，原越秀区国规局作出穗规越秀〔2016〕662号《关于征求寺右新马路101号星辰天街消防梯规划意见的复函》（以下简称被诉复函），函复东山街道办，根据《建筑工程建筑面积计算规范》（GB/T50353-2013）第3.0.27条规定，室外专用消防钢楼梯不计算建筑面积，属于消防设施，不属于规划管理范畴，但应根据市容环卫标准、结构、安全、消防等相关主管部门的要求进行建设。原告丁伟华不服被诉复函，于2017年5月22日向被告广州市人民政府（以下简称市政府）提出行政复议申请。被告市政府于当日受理，于2017年5月25日向被告广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）发出穗府行复〔2017〕512号《提出行政复议答复通知书》。2017年5月31日，被告市规划资源局提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2017年7月19日，被告市政府向原告丁伟华和被告市规划资源局作出穗府行复〔2017〕512号《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30天。2017年8月17日，被告市政府向原告丁伟华和被告市规划资源局作出穗府行复〔2017〕512号《中止行政复议审查通知书》，决定中止案件审查。2017年8月29日，被告市政府向原告丁伟华和被告市规划资源局作出穗府行复〔2017〕512号《恢复行政复议审查通知书》，决定从2017年8月29日起恢复案件审查。2017年8月31日，被告市政府作出穗府行复〔2017〕512号《行政复议决定书》（即涉案决定书），认为市规划资源局所作被诉复函符合法定职权，该复函事实清楚、依据正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被诉复函。后原告仍不服，诉至原审法院。另查明，原越秀区国规局为被告市规划资源局的派出机构。原告丁伟华诉原城管越秀分局履行职责一案，广州市越秀区人民法院于2016年7月26日作出（2015）穗越法行初第597号行政判决，认为原越秀区国规局已答复原城管越秀分局此类案件需征求规划部门审核意见后，方可进行建设，原城管越秀分局作出限期拆除及限期改正的通知后，在行政相对人未申请行政复议亦未提起行政诉讼、且拒不履行而原告在2015年4月24日也投诉反映的情况下，至今仍未对案件作进一步处理，已构成怠于履行法定职责，判决原城管越秀分局对广州市越秀区*********星辰天街东、西侧的钢结构消防梯问题依法继续作出处理。上述判决于2016年8月12日发生法律效力。2016年10月13日，广州市公安局越秀区分局东山派出所出具《关于寺右新马路101号(过街楼)中部两侧露天疏散铁梯的情况说明》，内容为：越秀区寺右新马路101号（过街楼），楼高三层，为商业用途（目前“万典美食前线”处于此楼二、三层，首层为马路）。其两侧紧贴外墙各有一条露天铁质人行疏散楼梯，据了解，是2015年5月，该大楼的广州御嘉投资顾问有限公司为符合《建筑设计防火规范》的标准而加建的，位于过街楼的中部东西两侧，通向马路中间绿化岛，起到走火疏散的作用，目前正在使用中。诉讼中，被告陈述其依据上述情况说明认定涉案钢结构楼梯为消防梯。再查明，2019年1月23日，被告广州市国土资源和规划委员会更名为广州市规划和自然资源局，统一社会信用代码为11440100MB2C91103Q。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告作为星辰天街商铺业主，与被告市规划资源局作出的被诉复函有利害关系，有权提起本案诉讼。《广州市城乡规划条例》第三条第一款规定：“市城乡规划主管部门负责本市行政区域内的城乡规划管理工作，组织实施本条例。”《广州市城乡规划程序规定》第三十五条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑工程建设的，建设单位或者个人应当取得城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证。属于下列范围的建（构）筑物，建设单位或者个人可以免于申领建设工程规划许可证，但是应当根据市容环卫标准和相关主管部门的要求进行建设：（一）不增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数，不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质的建筑工程，但拆除重建的除外。……”《建筑工程建筑面积计算规范》（GB/T50353-2013）第3.0.27条规定：“本条规定了不计算建筑面积的项目：……7室外钢楼梯需要区分具体用途，如专用于消防楼梯，则不计算建筑面积，如果是建筑物唯一通道，兼用于消防，则需要按本规范的第3.0.20条计算建筑面积。”本案中，对于涉案的两个钢结构楼梯的具体用途，东山派出所出具的情况说明注明是广州御嘉投资顾问有限公司为符合《建筑设计防火规范》的标准而加建的，起到走火疏散的作用，故被告市规划资源局依据相关材料认定为消防梯，且室外专用消防钢楼梯不计算建筑面积不属于规划管理范畴并无不当。被诉复函对于讼争两个钢结构楼梯是从规划具体用途上定性为专用于消防的设施，因此原告认为是作为商业用地、明显涉及变更使用性质等而请求撤销该复函的理由不充分，原审法院不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告市政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定维持被告市规划资源局作出的被诉复函，程序合法。综上所述，原告请求撤销被诉复函及涉案决定书的理据不足，原审法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告丁伟华的诉讼请求。上诉人丁伟华不服原审判决，向本院提起上诉称：一、涉案消防梯涉及破坏原规划外墙、修改外立面、修改建筑结构，占用绿化用地作为商业用地，变更使用性质，依法不属于免于申领建设工程规划许可证的情形，原审判决罔顾事实。二、（2015）穗越法行初第597号行政判决认定涉案消防梯属于违法建设，应当由城管部门强制拆除，原审法院无视被诉复函与已生效判决相矛盾的问题，违反证据规则。三、原审法院在没有消防部门认定的情况下，认为涉案消防梯为消防设施，依据不足。上诉请求二审法院判决：1.撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求；2.两被上诉人承担一、二审诉讼费用。被上诉人市规划资源局答辩称：一、根据《广州市城乡规划程序规定》第三十五条规定，涉案消防梯工程不计算建筑面积，属于免于申领建设规划许可证的建（构）筑物。二、原越秀区国规局作出的穗规越秀〔2015〕927号《关于寺右新马路101号钢结构楼梯是否需要申请规划许可证的复函》，是建议根据实际情况由广州耀腾企业投资咨询公司咨询该局的核查意见，本案被诉复函则是对钢结构消防梯的具体核查意见，两者内容并不矛盾。三、（2015）穗越法行初第597号行政判决是认为城管部门未对案件作进一步处理，怠于履行法定职责，并未就涉案消防梯是否属于免于申领建设工程规划许可证的建（构）筑物问题进行认定，被诉复函与生效判决并无冲突。综上所述，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人市政府答辩称：市政府作出的被诉行政复议决定书认定事实清楚，证据充分，依据正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，涉案消防梯是架设在室外的钢结构楼梯，用于走火疏散，原越秀区国规局根据《建筑工程建筑面积计算规范》的规定，认定该楼梯属于消防设施，不计算建筑面积，属于免于申领建设规划许可证的建（构）筑物，符合《广州市城乡规划程序规定》第三十五条的规定，并无不当。上诉人主张涉案消防梯改变了外立面、变更使用性质、破坏环境，不属于免于申领建设工程规划许可证的建设工程的上诉理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。关于被诉复函是否与生效判决冲突的问题。广州市越秀区人民法院作出的（2015）穗越法行初第597号行政判决认为原城管越秀分局在对涉案消防梯作出责令限期拆除通知后未进一步作出处理，怠于履行法定职责，判决该局对涉案消防梯依法继续作出处理，该判决并未对涉案消防梯是否属于违法建设，是否属于免于申领建设规划许可证的建设工程作出认定。原越秀区国规局经现场踏勘后，依据相关规定对涉案消防梯作出认定，与上述判决并无冲突。上诉人主张被诉复函与生效判决明显矛盾的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人丁伟华负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇一九年十一月十三日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬