江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣03行初36号原告黄善良，男，1956年10月12日出生，汉族，住江西省上栗县。委托代理人王喜旺，北京京师（天津）律师事务所律师。被告上栗县人民政府，住所地江西省上栗县平安北路广场西侧，统一社会信用代码11360322MB0547049P。法定代表人利军，县长。委托代理人阮昊，上栗县自然资源和规划局耕地保护监督和征地股副股长。委托代理人赵春燕，江西求正沃德律师事务所律师。原告黄善良诉被告上栗县人民政府（以下简称上栗县政府）确认土地征收补偿协议无效一案，本院于2019年9月10日立案后，向被告上栗县政府送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等文本。本院依法组成合议庭，于2019年10月15日公开开庭审理了本案。原告黄善良及其委托代理人王喜旺，被告上栗县政府副县长叶方及委托代理人阮昊、赵春燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告合法拥有土地承包经营权，且承包地是基本农田。因上栗县赣湘开放合作试验区工业园项目的实施，需要征收上栗县金山镇白合村等农村集体农用地。被告对整个征收过程负责。2018年9月11日，上栗县金山镇拆迁办与原告签订《土地征收补偿协议》。2019年4月19日，原告基于同样的事实和理由起诉过金山镇人民政府，在一审法院组织的证据交换中，金山镇人民政府提交了其与被告签订的《土地房屋征收实施委托书》，辩称其是根据被告的授权进行征地。一审法院和二审法院的裁定书均认可《土地房屋征收实施委托书》的有效性，认为原告应该以上栗县政府为被告。故上栗县政府是适格被告，且本案未过诉讼时效。根据江西省自然资源厅《政府信息公开告知书》（赣自然资公开告知〔2018〕18号），上栗县赣湘开放合作试验区工业园项目没有关于基本农田的呈报和批复。在本案原告诉被告强占基本农田违法案的庭审中，被告代理人当场承认没有在征收范围内张贴征收公告和补偿方案。根据有关法律、法规及政策性文件规定，此次土地征收严重违法，双方签订的《土地征收补偿协议》理应无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，特提起诉讼，要求：1.确认被告与原告于2018年9月11日签订的《上栗县赣湘开放合格试验区工业园区土地征收补偿协议》无效；2.本案诉讼费由被告承担。原告为支持自己的主张，向本院提交下列证据：证据一：萍乡市安源区人民法院（2019）赣0302行初60号行政裁定书、萍乡市中级人民法院（2019）赣03行终49号行政裁定书，证明被告主体适格。证据二：《农村土地承包经营权证》，证明原告合法拥有土地承包经营权。证据三：江西省自然资源厅赣自然资公开告知〔2018〕18号《政府信息公开告知书》、2019年3月15日原告诉被告案庭审笔录，证明被告此次征收土地行为严重违法。证据四：《土地征收补偿协议》，证明协议无效。被告上栗县政府辩称，一、本案土地征收补偿行为合法有效。本案征收属于上栗县赣湘合作先行示范区基础设施建设项目用地，该项目用地符合《上栗县土地利用总体规划》（2006－2020年），涉案土地不属于基本农田。《上栗县人民政府关于上栗县2016年度第三批次集镇建设项目用地征收土地告知书》，就拟征收土地规划用途、征地位置、征地权属单位、征地面积及主要种类、征地补偿、青苗及附着物等补偿标准、安置政策等进行告知和征询意见。2017年1月12日经江西省政府批准，江西省国土资源厅批复“上栗县2016年度第三批次集镇建设用地”，同意“农村集体农用地24.58747公顷转为建设用地”。原告承包的部分地块在征收范围内。2017年1月19日被告发布《关于上栗县2016年度第三批次集镇建设用地征收土地公告》，经被告同意后上栗县国土资源局进行征收土地补偿安置方案公告。被告具体委托金山镇政府作为征收实施单位具体组织征收。为此，金山镇政府设立了拆迁工作指挥部办公室，经办人有甘某、叶贤文等。拆迁办经过征地登记，于2018年9月11日与原告在核对土地种类、征地面积、补偿标准、补偿金额基础上双方自愿签订了补偿协议，并已实际支付土地补偿款。据此，本案土地征收行为符合法律、法规规定，征收行为合法有效。二、本案征收补偿协议内容合法、适当。根据《土地管理法》第四十七条、江西省人民政府《关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（赣府发〔2015〕81号）规定，本案原告签订的《征收补偿协议》中补偿标准为水田41200元/亩，旱田30000元/亩，旱土（未利用荒地）10000元/亩，已超过上述标准，没有给原告造成任何利益损失。因此，本案征收补偿协议内容合法、适当。三、本案征收补偿协议是双方当事人自愿签订并已经实际执行，不应认定无效。本案原告自愿签订征收补偿协议，根据上述论述，本案补偿协议内容合法、适当，征收行为合法有效，不存在对原告权利产生实际影响的侵害。同时，基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，实务中对合同的效力也不宜轻易否定。通常，导致协议无效的事由系存在于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。而涉案协议系地方政府基于公共利益需要、积极推进相关项目所形成，且该协议于签订时已经获得征地批准文件。因此，涉案协议不存在上述无效情形。从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，已签订并实际执行的安置补偿协议不应认定为无效。综上，本案征地协议内容合法、适当，征地行为合法有效，未给原告造成实际利益侵害，请求法院驳回原告诉讼请求。被告上栗县政府为支持其抗辩主张，向本院提交下列证据：证据一：关于上栗县2016年度第三批次集镇建设用地的请示（萍国土字〔2016〕126号），证明涉案用地申请。证据二：上栗县人民政府关于上栗县2016年度第三批次集镇建设项目用地征收土地告知书、公告张贴图片，证明拟征土地公告及张贴。证据三：上栗县2016年度第三批次集镇建设用地征地补偿标准听证会议纪要，证明听证、征询意见。证据四：江西省人民政府办公厅关于同意设立井冈山产业园和上栗县产业园2家产业园的函（赣府厅字〔2017〕3号），证明本案征收的土地是经省政府批准的省级开发区“上栗产业园”（上栗县赣湘开放合作试验区工业园区）。证据五：《江西省国土资源厅关于上栗县2016年度第三批次集镇建设用地的批复》、《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》、《农村土地承包经营权证》、江西省萍乡市安源区人民法院行政判决书（2019）赣03行初5/6/7号、上栗县基本农田分布图、上栗县土地利用总体规划图2006-2020年（局部）、上栗县政府信息告知书，证明：案涉土地征收经江西省人民政府批准农用地转为建设用地；呈报材料包括“征收方案”（本次土地征收标准）；涉案土地属于上述征收范围；涉案被征收地块不属于基本农田。证据六：上栗县人民政府关于上栗县2016年度第三批次集镇建设用地征收土地公告、上栗县国土资源局关于上栗县2016年度第三批次集镇建设用地征收补偿安置方案公告、公告张贴图片，证明土地征收批准后公告、土地征收补偿方案公告、公告张贴合法。证据七：土地房屋征收实施委托书、金山镇政府的统一社会信用代码证书、《关于成立金山镇赣湘开放合作试验区工业园区征地拆迁工作指挥部办公室的通知》，证明上栗县政府委托上栗县金山镇政府为征收实施机关，金山镇人民政府设立“征地拆迁工作指挥部办公室”推进拆迁工作。证据八：《赣湘开发合作工业园区征地登记表》，证明原告被征收土地登记情况。证据九：《上栗县赣湘开放合作试验区工业园区土地征收补偿协议》，证明原告核定土地种类、面积、补偿标准、补偿金等，自愿签订《补偿协议》。证据十：收据，证明原告实际收到土地补偿款。证据十一：证人甘某、叶某、欧某证言，证明被征土地当时并无青苗等附着物，征地过程进行了公告，协议是当事人自愿签订。经质证，被告对原告证据一真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为这份证据能够证明征收补偿协议签订的双方主体适格。对证据二的三性无异议，对关联性有异议，认为承包经营权不能证明涉案土地为基本农田，要以规划图为准。对证据三的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能证明被告土地征收违法。对证据四的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为该证据反而能够证明土地征收补偿协议为双方自愿签订。原告对被告证据一的真实性予以认可，对合法性关联性不予认可，认为只是用地请示，不能证明涉案土地已被批准。对证据二的真实性、合法性、证明目的均不予认可，告知书未体现张贴位置、时间。对证据三的真实性、合法性、证明目的不予认可，认为该证据只是政府机关单方文件，没有听证会记录内容，且出席听证会的村民代表仅六人，其余均为政府相关人员。对证据四认为并非土地使用批准，只能证明批准设立开发区，不能证明用地经过批准的事实，与土地无关。对证据五，除《农村土地承包经营权证》、江西省萍乡市中级人民法院（2019）赣03行初5/6/7号行政判决书外，其他证据的合法性均不予认可，经营权证注明了涉案土地经营权，判决书明确被告违法占地，说明被告征用和占地没有法律依据，所签署的补偿协议无效；协议签署的土地亩数比实际占用的少；规划图没有明确标明原告土地范围，只有少部分土地在规划图里面，而大部分不在里面；政府信息告知书真实性合法性予以认可，证明目的不予认可。对证据六的真实性、合法性、证明目的不予认可，公告时间不明确，张贴位置为卷闸门，应张贴于村委公开栏或群众易见处。对证据七的真实性认可，合法性不予认可，该证据只能证明上栗县政府在未获得土地征收批准文件的情况下进行了征收工作，不能证明其合法性。对证据八予以认可，系原告签名。对证据九和十的真实性予以认可，对合法性、证明目的不予认可。经本院审查，原告证据一和证据二的三性及证明目的予以认定。原告证据三和证据四的三性予以认定，证明目的不予认定。被告证据一与证据五中的《江西省国土资源厅关于上栗县2016年度第三批次集镇建设用地的批复》及《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》相互印证，能够证明被告用地申请获得了省国土资源厅的批复，予以认定。证据二中的照片能够显示告知书张贴于白鹤村村委会，原告的质证意见不能成立，该组证据予以认定。证据三系听证会会议纪要，已详细记载会议出席人员、会议内容等，原告虽不认可，但未提交证据反驳，故予认定。证据四虽然只是设立产业园的复函，但能够证明本案征地系用于产业园项目建设，其三性及证明目的予以认定。证据五中《农村土地承包经营权证》、萍乡市中级人民法院（2019）赣03行初5/6/7号行政判决书原告无异议，该两份证据予以认定；《上栗县基本农田分布图》《上栗县土地利用总体规划图2006-2020年（局部）》能够证实原告土地在基本农田保护区之外，原告土地承包经营权证不足以推翻该证据的证明对象，故予认定；《上栗县政府信息告知书》原告对真实性、合法性无异议，予以认定；证据六中的照片能够显示征收土地公告、征收补偿安置方案张贴于白鹤村村委会，原告的质证意见不能成立，该组证据予以认定；证据七，原告认可真实性，且其征地未获批复的质证意见亦不能成立，该证据予以认定；证据八原告认可，予以认定；证据九和证据十，原告对真实性无异议，予以认定；证据十一，该三位证人系征地拆迁工作的参与人员，其证言予以采信。经审理查明，原告黄善良系上栗县金山镇白鹤村11组村民，以家庭承包方式承包了萍栗农地承包权（2015）第057332号《农村土地承包经营权证》上所载土地。经营权证对黄善良承包地块的名称、面积以及四至进行了登记，并载明土地性质为基本农田。2016年8月26日，为推进上栗县赣湘开放合作试验区工业园区征地拆迁工作，上栗县政府向上栗县金山镇政府出具《土地房屋征收实施委托书》，委托后者实施征地调查、登记、签订补偿协议等征收补偿有关事项。同年9月5日，上栗县金山镇党委、政府成立金山镇赣湘开放合作试验区工业园区征地拆迁工作指挥部办公室，办公室主任为叶继波，副主任为欧某、欧阳玉林，成员为阳增春、甘某等人。同年9月19日，上栗县政府对外发布栗府征地（2016）05号《关于上栗县2016年度第三批次集镇建设项目用地征收土地告知书》，拟征收上栗县金山镇白鹤村和中合村等地的集体土地，用于公共设施、工业、批发零售用地建设。同年11月1日上栗县国土资源局组织召开有村、组干部群众代表参加的听证会，就上栗县2016年度第三批次集镇建设用地征地补偿标准进行了听证。2016年12月5日，萍乡市国土资源局就上栗县2016年度第三批次集镇建设项目用地向江西省国土资源厅提交用地请示报告。2017年1月12日，经省政府批准，江西省国土资源厅作出赣国土资核〔2017〕43号《关于上栗县2016年度第三批次集镇建设用地的批复》，同意上栗县2016年度第三批次集镇建设的用地申请。2017年1月19日，上栗县政府发布《关于上栗县2016年度第三批次集镇建设用地征收土地公告》及《关于上栗县2016年度第三批次集镇建设用地征收土地补偿安置方案公告》，对征地批文、征地用途、征地位置、被征地权属单位、征地面积、征地补偿标准和补偿费用、安置政策、公告期限、补偿期限等事项在白鹤村等征地范围所在地进行了张贴公示。2018年4月20日，原告承包土地因被告项目施工被占用。之后，金山镇赣湘开放合作试验区工业园区征地拆迁工作指挥部办公室对原告征地范围内的土地进行了调查登记，确定了所征土地类别、土地范围及面积等。2018年9月11日，原告与金山镇赣湘开放合作试验区工业区征地拆迁工作指挥部办公室签订《上栗县赣湘开放合作试验区工业园区土地征收补偿协议》，约定对原告土地进行征收，征地补偿款共计129784元。协议签订当天，原告即领取了补偿款。另查明，根据《上栗县土地利用总体规划图2006－2020年》及上栗县土地测绘有限公司制作的《上栗县基本农田分布图（局部）》显示，原告被征土地不属于基本农田。本院认为，根据原告的诉讼主张，本案应对案涉土地征收补偿协议的效力及合法性进行审查。行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，既要适用行政法律规范，也可在不违反行政法律规范的情况下适用民事法律规范。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时，相关条款才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。本案中，被告在公告征收土地方案和征收补偿安置方案后，由其委托的上栗县金山镇政府征地拆迁工作指挥部办公室对所征土地进行了登记，与原告共同确定了被征土地类别、面积、范围等，原告也在登记表上签字确认。2018年11月27日，原告与上栗县金山镇政府征地拆迁工作指挥部办公室签订了《上栗县赣湘开放合作试验区工业园区土地征收补偿协议》，当日原告领取了协议约定的补偿款。从原告配合被告进行征地登记、签订征收补偿协议、领取征地补偿款的上述行为以及征收补偿协议内容来看，可以认定征收补偿协议系双方当事人真实意思表示，且未损害国家利益、公共利益及他人合法权益，符合《中华人民共和国合同法》有效合同的相关规定。基于协议双方自愿性和诚实信用原则，对于合同的效力不宜轻易否定。对于是否违背自愿性原则，应由主张存在效力瑕疵的一方承担举证责任。原告辩称土地征收补偿协议系其受到被告胁迫的情况下签订，但未提交证据佐证，其辩解意见不予采纳。此外，原告主张被告征收土地过程中存在违法情形，对于该主张能否成立以及对协议效力和合法性的影响，本院评述如下：关于原告提出被告征收原告基本农田违法的问题。本院认为，根据《基本农田保护条例》第二条第二款规定：“基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。”也就是说，是否属于基本农田应当依照土地利用总体规划进行认定。被告提交的《上栗县土地利用总体规划图2006－2020》和《上栗县基本农田分布图》显示，原告被征土地位于基本农田保护区外，并不属于基本农田。虽然原告提交的土地承包经营权证所载土地性质为基本农田，但土地承包经营权证并非认定基本农田的法定依据，其不足以推翻被告提交的上述证据，故原告的该主张与事实不符。关于原告提出征收公告和补偿方案未在征收范围内张贴公示的问题。经查，上栗县政府提交的照片已证明征收土地公告、征收补偿安置方案公告已在征收范围内张贴的事实，故原告的该主张与事实不符。况且，涉案协议签订后，即意味着认可和接受相关的补偿安置标准，在原告并未提供证据证明其协议利益低于补偿安置标准的情况下，相关公告是否张贴对签订协议的合法性以及原告的合法权益不产生直接影响，故对原告的该主张不予支持。关于被告征地过程中“先占后补”的问题。被告违反征地程序占用原告承包经营土地的合法性问题，本院已于2019年5月30日作出（2019）赣03行初6号行政判决，确认违法。涉案协议实质上是对违法行为的补救，“先占后补”的程序违法性不影响涉案协议的法律效力。鉴于原、被告双方在涉案协议中已对土地占用和征收安置补偿问题达成合意，本案不存在违法或者损害原告权益的情形，原告的诉讼请求不应得到支持。综上所述，原告黄善良要求确认《上栗县赣湘开放合作试验区工业园区土地征收补偿协议》无效的理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告黄善良的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄善良承担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出上诉状副本,上诉于江西省高级人民法院。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇一九年十一月二十六日法官助理卢佳妮书记员刘诗怡