广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3557号上诉人（原审原告）：冼泽标，男，1969年10月5日出生，汉族，住广州市从化区***************，公民身份号码440************019。委托代理人：徐科、邓纪华，广东荣韬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市从化区鳌头镇人民政府。住所地：广州市从化区*********。法定代表人：邓宇辉，镇长。委托代理人：邱瑞洪，该府工作人员。委托代理人：何缨，广东金马波士德律师事务所律师。上诉人冼泽标因诉被上诉人广州市从化区鳌头镇人民政府（以下简称鳌头镇政府）不履行行政协议及行政赔偿一案，上诉人不服广州铁路运输法院（2017）粤7101行初3280号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2011年11月4日，被告鳌头镇政府作为甲方与原告冼泽标作为乙方签订的《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》约定，为把本镇建设成为基础设施完善，服务功能齐全的中心城镇，提高中心镇的经济区位优势，本镇拟对鳌头中心文化广场、鳌头汽车客运站、鳌头黄罗河两岸景观进行整治建设。将对项目实施范围内的商铺和房屋进行征收，经双方友好协商，达成如下征收协议：一、征收项目拆迁户冼泽标位于省道S355线旁：1.土地6.7748亩；2.红线范围内两卡（间）商铺楼房、水泥渠厂等附属建筑物及青苗。见附件图纸：鳌头镇客运站（2613.4-440.6）地块冼泽标红线范围。红线范围内土地是他人转让给冼泽标的，转让者是从政府公务办购得该地。商铺楼房、水泥渠厂由冼泽标出资建设，红线内所有青苗果树属冼泽标所有。二、征收补偿标准根据从府〔2010〕51号文件《从化市征收集体土地暂行规定》和从府〔2010〕52号文件《从化市集体土地房屋拆迁补偿标准暂行规定》，结合本镇实际，制定鳌头中心文化广场、鳌头汽车客运站、鳌头黄罗河两岸景观的征收补偿标准按《鳌头中心镇建设项目征收补偿方案》执行。三、安置办法本项目范围内的业主选择拆迁补偿及土地异地安置两种安置方式。1.拆迁补偿……2.对密封水泥阁……3.房屋异地安置镇政府在安置区统一规划建房安置。对乙方已建设的楼房在中心安置区安置5卡商铺用地，面积为240平方米，每卡规格为4米×12米。经双方协商，同意安置位于鳌头镇S355线旁马岭脚地块土地给乙方作土地异地安置。该土地原为广州市松泽塑化材料有限公司使用，已领取国有土地使用证，具体位置范围以附图为准。根据朱天生地块面积20.0191亩和冼泽标地块面积6.7748亩之和26.7939亩，计算出朱天生比例为74.72%，冼泽标比例为25.28%。根据马岭脚面积为13.956亩，计算出朱天生面积为10.43亩，冼泽标面积为3.53亩。双方位置按照原地块方向位置确定（附图）。3.厂房及其他附属设施的补偿按征收的相关文件执行，成品（渠）的搬迁等费用由甲乙双方根据实际情况协商。其他补充：（1）由鳌头镇政府确保安置给乙方的位于从化市******马岭旧石矿地段（证号为：从府国用（2005）第00009号）无市政设施的规划建设。（2）由镇政府将安置给乙方的位于马岭脚旧石矿地段地块调为小高层的商业用地，并将国土使用证在半年内（即2012年6月1日前）转入乙方公司，所有费用由政府负责承担。（3）由镇政府将安置地内的变压器迁移到对岸河边转为80千瓦的公变，开设2个8米路口，水、电、网线、闭路线设施接到安置地内，对安置地平整填土、划清周边界线。（4）冼泽标与朱天生在马岭脚的安置地块要政府负责按比例安排好界线的划分，直至双方满意为止。四、搬迁补助费和租金补偿……另查明，2010年9月22日，从化市人民政府作出从府〔2010〕51号《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》。该通知中的《从化市征收集体土地暂行规定》第六条征收农村集体土地的补偿标准规定：“征收农村集体土地的补偿主要包括：土地综合价补偿、青苗及地上附着物补偿、留用地安置补偿、被征地农民社会保障。（一）土地综合价包括土地补偿费和安置补助费两项费用。根据我市的实际情况，将全市土地按地类分为三类，每类分两个等级（见本规定附件1），土地综合价的标准按本规定附件2执行。”该规定的附件2《土地综合价标准》中园地在二类地区第一等级为3万元/亩。2012年11月22日，从化市人民政府作出从府〔2012〕69号《从化市人民政府征收土地公告》载明：“……从化市国土资源和房屋管理局发布了《征地预公告》并听取被征地农民意见，拟定了《征地补偿安置方案》，经从化市人民政府审核同意后，报请省人民政府批准。2012年9月6日，广东省国土资源厅以粤国土资（建）字〔2012〕810号文批复同意征收从化市******，白兔村属下的集体土地合共3.8528公顷（合57.792亩）。其中批准征收鳌头镇黄罗村农民集体土地1.7173公顷（合25.7595亩）。现将经依法批准的《征收土地方案》和市人民政府批准的《征地补偿安置方案》内容和有关事项公告如下：一、建设用地项目名称：从化市2011年度第11批次地块1，交通运输用地。二、征收土地位置：鳌头镇黄罗村。三、被征地村及面积：鳌头镇黄罗村农民集体土地1.7173公顷（合25.7595亩）。四、征地补偿安置方案（一）征地补偿被征地单位：鳌头镇黄罗村民委员会；地类：园地；征地面积：1.0469公顷；其中的土地补偿费：22.4万元/公顷，补偿金额：23.4506万元；支付对象：被征地农民；支付方式：货币。其中的安置补助费：22.6002万元/公顷，补偿金额：23.6601万元；支付对象：安置对象；支付方式：货币……”据从府国用（2005）第00009号《国有土地使用权证》显示，土地使用权人为广州市松泽塑化材料有限公司，座落于从化市******马岭旧石矿地段，地类（用途）为工业用地，使用权面积为9304平方米。再查明，2017年6月6日，原告作为发包方（甲方）与广州市盈联工程承包有限公司从化分公司作为承包单位（乙方）签订《冼泽标1×200kVA台架工程承包合同》，约定：第一条工程项目1、工程名称：冼泽标1×200kVA台架工程；2、工程地点：从化区；3、工程内容及范围1）1、变压器1台：S11-M-200kVA台架装置1套。2、低压柜1面：GCK型低压进线柜1面、出线柜1面、无功补偿柜1面。……合同总价28万元。原告陈述其与朱天生各出资一半支付了工程款，并一起使用完工后的变压器。广州铁路运输中级法院（2018）粤71行终1187号《行政裁定书》，认为：“……本案中，2011年被上诉人因开展鳌头镇经济文化整治需要，对该建设项目实施范围内的商铺和房屋进行征收，上诉人出资建设的汽车修理厂在此次征收范围内。2011年11月5日，上诉人和被上诉人经协商签定涉案《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》，就征收项目、征收补偿标准、安置办法及要求等事项进行详细约定。该合同是被上诉人为了实现鳌头镇经济文化建设的公共利益，在法定职责范围内与上诉人协商签订征收补偿合同，具有行政法上权利义务内容，属于行政协议范畴。现上诉人认为被上诉人未按照该补偿合同约定履行，侵害了上诉人合法权益，请求被上诉人继续依约履行。根据上述法律规定，本案应属行政案件受理范围……”庭审中，原告述称除了诉讼请求所涉及的条款，被告对涉案补偿合同的其余条款已经全部履行完毕；并表示涉案安置地内原来就有30千瓦的变压器，后来坏了，其和朱天生请人将该变压器拆除，并在安置地河对面安装了200千瓦专用配变。关于停电损失，原告述称因安置地内30千瓦变压器坏了，无法使用，导致原告砖厂停电造成损失，每月损失5万元是估算出来的，后安装了200千瓦专用配变有电了，故对停电损失计算的区间明确为2016年11月至2018年4月。关于租金的损失，原告述称3.5亩租给别人做沙场，3.5亩包含4卡，1个月本来是10000元，后来考虑到诉讼请求变为1卡1000元即4卡每月4000元。被告对原告上述关于赔偿损失的项目均不予确认。另，原告经法院询问明确表示不同意对诉讼请求所载事项进行折价赔偿。原审法院认为，本案系履行行政协议纠纷，原告与被告就涉案征地补偿事项签订《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》，双方确认除了原告诉讼请求所涉及的条款，被告对涉案补偿合同的其余条款已经全部履行完毕。原告关于要求被告将涉案补偿合同中约定的3.53亩地块的国有土地使用权证转到原告名下，转到原告名下的所有费用由被告承担的诉讼请求。《中华人民共和国物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《广东省实施办法》第八条第一款规定:“依法改变土地的所有权、使用权或者因依法转让地上建筑物、附着物等导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权和使用权的变更，自记载于土地登记簿时发生效力。”本案中，原告与被告约定“并将国土使用证在半年内（即2012年6月1日前）转入乙方公司，所有费用由政府负责承担”。首先，根据上述规定，土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门负有对土地使用权登记进行审核的职责。原、被告上述约定明显超出了被告的职能范围，违反法律强制性规定。其次，涉案《国有土地使用权证》项下土地使用权人为广州市松泽塑化材料有限公司，而非被告，另据被告的陈述及其提供的相关材料可知，被告欲通过将涉案《国有土地使用权证》项下土地直接转移登记在原告公司名下以完成异地安置，但现有证据不能证明广州市松泽塑化材料有限公司放弃该土地使用权或是以原、被告所约定的方式进行流转，故被告将他人所有的土地安置给原告，依据不充分。最后，该约定是将土地转入原告公司，而非原告在诉讼请求中提及的“转到原告名下”，且原告并未提供证据证明原告及原告公司曾向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地使用权登记的申请，故原告要求被告履行该协议内容，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。原告关于要求被告将安置给原告的位于从化鳌头镇新兔村马岭旧石矿地段3.53亩地块（以下简称3.53亩地块）调为小高层的商业用地的诉讼请求。《广东省实施办法》第八条第二款规定：“依法改变土地用途及其他土地登记内容的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。”本案中，原告与被告约定“由镇政府将安置给乙方的位于马岭脚地块调为小高层的商业用地”。首先，根据上述规定，土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门负有对土地用途变更进行审核的职责，原、被告的上述约定明显超出了被告的职能范围，且该土地仍登记在广州市松泽塑化材料有限公司名下，违反法律强制性规定。其次，原告并未提交证据证明其曾向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地用途变更的申请，故原告要求被告履行该协议内容，缺乏事实和法律依据，原审法院亦不予支持。原告关于要求被告将安置地内的变压器迁移到对岸河边并转为80千瓦公用配变的诉讼请求。《中华人民共和国电力法》（2009修正）第六条第二款规定:“县级以上地方人民政府经济综合主管部门是本行政区域内的电力管理部门，负责电力事业的监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。”第二十六条规定:“供电营业区内的供电营业机构，对本营业区内的用户有按照国家规定供电的义务；不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电。申请新装用电、临时用电、增加用电容量、变更用电和终止用电，应当依照规定的程序办理手续。供电企业应当在其营业场所公告用电的程序、制度和收费标准，并提供用户须知资料。”本案中，原告与被告约定“由镇政府将安置地内的变压器迁移到对岸河边转为80千瓦的公变”。首先，原告陈述涉案安置地原有30千瓦的变压器，后来坏了，其与朱天生将该变压器拆除，并在安置地河对岸安装了200千瓦专用配变，由此可见，因原告及朱天生自身的行为导致不具备将安置地内的变压器迁移到对岸河边的前提，原告的该项诉请实际上是要求被告在安置地河对岸设置1个80千瓦的公用配变；另据原告陈述，被告已经在安置地河对岸提供一块地允许原告建设自己所有的200千瓦专用配变，至于设置1个80千瓦的公用配变，因属于县级以上地方人民政府电力管理部门的职责，被告不具有上述约定内容的法定职能，故其所签订的该部分内容超出了其职能范围，违反法律强制性规定。其次，原告并未提供证据证明其已经向电力管理部门提出设置80千瓦公变的申请，故原告要求被告履行该协议内容，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。原告关于要求被告向原告赔偿因拆迁后停电造成的损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任”的规定，根据原告的陈述该部分损失实际为安置地内原有的变压器坏了，所导致的经营损失和租金损失。由于原告在使用安置地时是正常通电的，现有证据不能证实原告诉请的上述损失为被告履行涉案补偿合同造成的直接损失，且原告对该损失并未提供充分的证据予以证实，故原审法院对该诉请亦不予支持。关于原告的第一至第四项诉讼请求中，涉及被告超越法定职责、违反法规强制性规定，原审法院对原告提出的上述请求不予支持，因原告经法院询问明确表示不同意对诉讼请求所载事项进行折价赔偿，故若原告认为自己合法权益因被告对涉案协议履行不能而受损，可另循法律途径解决。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告冼泽标的全部诉讼请求。上诉人冼泽标不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决遗漏广州市从化区人民政府（以下简称从化区政府）及广州市松泽塑化材料有限公司等两个当事人，严重违反法定程序，导致事实认定不清，判决错误。本案广州市松泽塑化材料有限公司作为案涉土地使用权人，案涉土地能否过户给上诉人，取决于该公司是否同意。该公司与鳌头镇政府是否签订有相关征收协议，该公司是否同意鳌头镇政府处置案涉土地、置换给上诉人，是本案关键。原审法院未追加其为第三人，导致本案核心事实未查清，作出了错误判决。另一方面，关于征收土地异地安置等应属于从化区政府的权限范围，被上诉人对于案涉土地使用异地安置是否得到广州市从化区政府的授权是本案的关键问题之一。根据土地管理法第四十六条的规定，土地征收的具体实施者是县级以上政府，本案中即从化区政府。该府与本案有直接利害关系，未作为本案当事人参与诉讼，属于程序违法。二、根据原审过程中被上诉人的陈述可以看出，被上诉人签订《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》，已经取得从化区政府的授权。即使被上诉人未取得该府授权，该合同事后得到了有权机关的追认，属于合法有效，应得到履行。从化区政府发布的征收土地公告可见，该征地方案已经通过原广东省国土资源厅及广州市人民政府审批，从化区政府也发布了公告，案涉征收补偿合同已经得到从化区政府的授权并得到原广东省国土资源厅和广州市人民政府的审批。因此，该合同是合法有效的。三、上诉人已按照《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》约定，履行了全部义务。被上诉人具有履行合同的能力。原审答辩过程中，被上诉人已经承认，广州市松泽塑化材料有限公司已经将从府国用（2005）第00009号《国有土地使用权证》项下土地交给被上诉人抵债，并签订了盖有该公司印章的空白国有土地转让合同。也就是说，该公司已经将案涉土地处置权全部交给了被上诉人，被上诉人可将案涉土地转让给任何第三方，有权根据约定将其过户给上诉人。另外，上诉人已根据与被上诉人的合同约定，对案涉地块进行实际占有和使用，再次证明被上诉人对案涉土地具有处置权。被上诉人具有履约能力，能将案涉土地的国有土地使用权证转到上诉人名下。同时，该公司将案涉土地转让给被上诉人，已经获得了金钱补偿，因此征收补偿合同约定不违反法律强制规定，为有效条款。上诉人请求被上诉人继续履行合同义务，并不损害任何第三人的合法权益。此外，被上诉人将该地块使用权转让到上诉人的名下，是根据其与广州市松泽塑化材料有限公司签订的合同而享有对该公司的权利，而不是利用其作为镇政府这一行政主体的职权。四、被上诉人继续履行案涉征收补偿合同的约定不违反法律规定，不损害第三人利益。案涉征收补偿合同约定的补偿包括三部分：货币补偿、安置区建房安置、房屋异地安置。其中第一、二部分已经履行完毕，对于剩余补偿方案，政府有能力继续履行，且不损害第三人利益。合同条款由政府提出，如消极不作为、不履行合同将严重损害当事人的合法权益，影响政府的公信力。现行的集体土地征收制度并未规定县级以上政府作出征地补偿、安置方案公告后实施补偿安置工作的具体程序，但这不能成为人民政府规避履行集体土地补偿安置义务的理由。人民政府代表国家组织实施征收被征收合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。本案中，如仅以超越职权而认定补偿方案无效，减轻政府补偿义务，将导致征收补偿合同显失公平。综上所述，请求二审法院：1.撤销广州铁路运输法院（2017）粤7101行初3280号行政判决，将本案发回重审或者依法改判支持上诉人的全部诉讼请求；2.一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人鳌头镇政府答辩称：一、上诉人认为遗漏当事人，没有理据。本案仅是冼泽标与鳌头镇政府之间就案涉征收补偿合同产生争议，双方均对该合同的主体不持异议，且原审法院已对从化区政府委托鳌头镇政府征地进行了询问，我府也就此举证。从其他案例看，无须将从化区政府列为本案当事人。土地征收系政府与被征地单位和个人之间的事，案涉合同并无广州市松泽塑化材料有限公司的盖章和签名。且原审法院已注意到这一问题并对该公司工商登记情况进行了审查，没有必要将其列为当事人。二、上诉人认为案涉征收补偿合同是经从化区政府授权，所以原被告双方就必须履行，没有法律依据。三、上诉人关于可以直接判令广州市松泽塑化材料有限公司将土地过户给冼泽标的主张没有事实和法律依据。上诉人关于被上诉人在原审中已经承认广州市松泽塑化材料有限公司将土地交给被上诉人抵债的说法没有事实依据。所有的证据均没有抵债协议，原审法院已向国土部门调查相关广州市松泽塑化材料有限公司土地资料，如果判令我府直接将其土地过户给上诉人，更是违反了法律的强制性规定。四、上诉人在原审中明确不同意对诉讼请求所载事项折价赔偿。且本次征地包括三部分补偿，上诉人已经取得的两部分补偿数额，超过了本次征地从化区政府制定的征收补偿标准。上诉人被征收土地的性质是园地，按照园地的补偿标准，第一部分的货币补偿总额已经超过按园地标准给予的全部补偿；第二部分冼泽标土地上的建筑物是非法建筑，无证无报建，且园地上是不得建设建筑物的，但其获得了一块建设用地补偿；第三部分，即本案所涉部分，该部分被征时为空地，国土登记被征时为园地，本应只补偿园地的征地补偿款，但上诉人却要求按国有商业住宅建设用地补偿，已违反国家强制性规定，如果履行该合同约定，将导致国有资产严重流失。综上所述，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予以维持。经审查，原审判决认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。另查明，2017年11月28日原审法院第一次开庭审理本案，上诉人当庭陈述称，最早于2013年找过鳌头镇政府拆迁组人员要求履行案涉合同。上诉人向原审法院提起的诉讼请求为：“1.被告立即履行2011年11月5日原、被告双方签订的《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》三、其他补充（2）的约定：被告将安置给原告的位于从化鳌头镇新兔村马岭旧石矿地段3.53亩地块（以下简称3.53亩地块）调为小高层的商业用地；2.被告立即履行2011年11月5日原、被告双方签订的《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》三、其他补充（2）的约定：将该3.53亩地块的国有土地使用权证转到原告名下，转到原告名下的所有费用由被告承担；3.被告立即履行2011年11月5日原、被告双方签订的《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》三、其他补充（3）的约定：被告立即将安置地内的变压器迁移到对岸河边并转为80千瓦的公变；4.被告立即履行2011年11月5日原、被告双方签订的《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》，被告立即向原告赔偿各项损失合计人民币540000元；5.本案诉讼费由被告承担。”本院认为，根据本院（2018）粤71行终1187号生效行政裁定，案涉合同的性质是被上诉人为了实现鳌头镇经济文化建设的公共利益，因履行征收补偿职责与上诉人协商签订的行政协议。行政协议作为协商行政的一种形式，既有行政性的特点，也有合同性的特点，因此审理行政协议案件既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。本案中，上诉人起诉请求被上诉人鳌头镇政府继续履行案涉合同，被上诉人鳌头镇政府在原审答辩中对上诉人提出了诉讼时效抗辩，因此，本案应对上诉人继续履行协议及赔偿有关损失的诉讼请求是否超过民事诉讼时效进行审查。案涉合同签订于民法总则施行之前，根据最高人民法院的司法解释规定，诉讼时效应适用民法通则第一百三十五条“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外”的规定。根据在案证据显示，案涉合同约定“镇政府将安置给乙方的位于马岭旧石矿地段地块调为小高层的商业用地，并将国土使用证在半年内（即2012年6月1日前）转入乙方公司”，该款约定事项的履行期限应为2012年6月1日，上诉人向原审法院提起本案诉讼的时间为2017年9月1日，上诉人提起的第1、2项诉讼请求已经超过法定的2年诉讼时效。上诉人第3项诉讼请求是“被告立即将安置地内的变压器迁移到对岸河边并转为80千瓦的公变”，第4项诉讼请求是“被告立即向原告赔偿各项损失合计人民币540000元”，上述事项并未明确约定履行期限，对此，上诉人在原审法院当庭陈述称“最早于2013年找过鳌头镇政府拆迁组人员要求履行案涉合同”，应认定上诉人最迟已于2013年12月31日知道其权利受到损害，至其起诉时也已超过了法定时效。《最高人民法院关于适用的解释》第二百一十九条规定：“当事人超过诉讼时效期间起诉的，人民法院应予受理。受理后对方当事人提出诉讼时效抗辩，人民法院经审理认为抗辩事由成立的，判决驳回原告诉讼请求。”上诉人在对方当事人提出时效抗辩后，并没有举证证明其起诉具有法定的中止、中断和延长事由，被上诉人的时效抗辩主张成立，依法应予采纳，对上诉人的诉讼请求应判决驳回，本案其他争议事项并无实体审理的必要。原审判决驳回上诉人诉讼请求的结果并无不当，可予维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人冼泽标负担。本判决为终审判决。审判长  谭建军审判员  余树林审判员  金 霞二〇一九年十一月二十一日书记员  李 岚