贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）黔行赔终250号上诉人（一审原告）杨茂乐，男，苗族。上诉人（一审原告）杨胜维，男，苗族。上诉人（一审原告）杨云清，男，苗族。上诉人（一审原告）杨茂祥，男，苗族。上诉人（一审原告）杨云进，男，苗族。五上诉人共同委托代理人王基生，贵州群众律师事务所律师。五上诉人共同委托代理人胡洪春，贵州群众律师事务所实习律师。上诉人（一审被告）凯里市舟溪镇人民政府，住所地凯里市舟溪镇。法定代表人母先涛，镇长。委托代理人杨明桂，贵州麒翔律师事务所律师。被上诉人（一审被告）凯里市人民政府，住所地凯里市行政中心。法定代表人杨波，市长。委托代理人顾业平，凯里市司法局公职律师。被上诉人（一审被告）凯里市综合行政执法局，住所地凯里市行政中心。法定代表人龙进海，局长。委托代理人杨正彪，贵州正辩律师事务所律师。被上诉人（一审被告）凯里市自然资源局，住所地凯里市国安社区二楼。法定代表人李福海，局长。委托代理人陆璐、朱光亮，贵州兄弟律师事务所律师。上诉人杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进、凯里市舟溪镇人民政府因与被上诉人凯里市人民政府、凯里市综合行政执法局、凯里市自然资源局房屋行政赔偿一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2019）黔26行赔初10号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，原告杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进系凯里市舟溪镇平中村人。2018年6月29日，五原告共同在平中村茶园公路旁占用杨茂祥、杨文富（杨茂祥之父，已经分家立户）、杨茂池（杨云清曾用名）承包的农田（其中，杨茂祥0.2亩、杨文富0.4亩、杨茂池0.2亩）修建框架结构房屋一幢。修建过程中，凯里市舟溪镇人民政府于2018年7月31日、8月14日、9月30日、2019年1月12日四次到现场发出《停工通知书》，于2019年1月3日、1月12日、1月17日三次发出《限期自行拆除通知书》，凯里市自然资源局于2018年7月31日、9月30日、2019年1月3日三次到现场发出《责令停止违法行为通知书》。五原告对上述通知不予理睬，继续施工，凯里市舟溪镇人民政府遂组织力量，凯里市自然资源局、凯里市综合行政执法局派员参与，于2019年3月1日对五原告建设中的房屋予以拆除。五原告不服，诉至法院，请求：判令凯里市人民政府、凯里市舟溪镇人民政府、凯里市自然资源局、凯里市综合行政执法局赔偿房屋被拆的经济损失300万元。另查明，凯里市人民政府于2016年12月23日审批通过《凯里市舟溪镇总体规划（2016－2030）》，五原告在建设过程中，未获得宅基地使用、建设工程规划许可等手续。一审法院认为，本案的争议焦点：一是本案各被告主体是否适格；二是五原告应否获得行政赔偿。一、关于本案被告主体是否适格问题。根据本案查明事实，五原告杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进房屋被拆除是客观事实，拆除之前，凯里市自然资源局或凯里市舟溪镇人民政府已经依法履行制止违法建设的职责，下发停工及限期自行拆除的通知。原告在诉讼过程并无有效证据证明其房屋被拆系被告凯里市人民政府决定或组织实施，故其起诉被告凯里市人民政府为被告并未适格，为节约司法资源及提高诉讼效率，该院将在本案中一并作出处理。凯里市综合行政执法局在答辩中承认到现场维持秩序，但辩称之前未作出任何行政行为，其派员到现场并非履行法定职责，而是行政机关之间协助行为，该理由与庭审查明的事实相符，故凯里市综合行政执法局非本案适格被告。凯里市舟溪镇人民政府承认拆除五原告房屋由其作出决定并组织实施，故凯里市舟溪镇人民政府是适格被告。凯里市自然资源局是查处违法占用耕地的行政机关，之前已发出《责令停止违法行为通知书》，故其辩称派员到现场属协助镇政府执法于法无据，凯里市自然资源局是适格被告。二、关于五原告应否获得行政赔偿问题。被告凯里市舟溪镇人民政府及凯里市自然资源局强制拆除五原告房屋的行政行为，已被该院（2019）黔26行初字65号行政判决书确认为违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为”的规定，因被告强制拆除行为造成原告可回收、利用废旧建筑材料的损失，被告应当承担赔偿责任。本案中，因案涉房屋未取得宅基地使用、乡村建设规划许可等法定必须办理的手续，故五原告主张按当地房屋征收补偿标准对其被拆房屋予以赔偿没有法律依据，该院不予支持。但对于五原告可回收、利用废旧建筑材料的损失，因原告未申请进行价值评估，为减少当事人的诉累，该院决定酌情进行赔偿，赔偿数额按10000元为宜。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第九条第一款、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、由被告凯里市舟溪镇人民政府、凯里市自然资源局于本判决生效后十日内共同赔偿原告杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进的损失10000元。二、驳回原告杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进对凯里市人民政府、凯里市综合行政执法局的起诉。三、驳回原告杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进其他诉讼请求。杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进和凯里市舟溪镇人民政府不服一审判决，向本院提起上诉。杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进上诉请求：撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人的一审诉讼请求。主要事实和理由：1.一审法院判决赔偿1万元是对法律的践踏和对违法行政行为的纵容，与最高人民法院以最高额赔偿来终结违法强拆的指导原则相违背，一审判决象征性赔偿所带来的负面司法效果和社会效果不可估量。2.上诉人房屋主体结构的材料和人工都不低于60万元，还不包括误工费、搬迁费等损失。损失评估报告不是判决赔偿的唯一标准，大多数同类判决都会参照被拆除房屋当地同类住房市场交易价格作为标准，一审法院以没有评估过低判赔与实际损失严重不符，没有保障上诉人的合法权益和对违法行政行为的惩戒。3.请二审法院以被拆房屋的建设成本为底线，参照当地房屋的市场交易价格就高认定赔偿标准和计算总额。凯里市舟溪镇人民政府上诉请求：1.撤销一审判决的第一项；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由：1.五被上诉人未向村、镇申请及乡、镇人民政府审核，在未取得乡村建设规划许可，私自在舟溪镇规划内占地建房，该修建行为违法，依法应予以拆除。2018年7月19日，经巡查发现五被上诉人在舟溪镇平中村茶园公路旁占地建房，上诉人先后向被上诉人下达六次《停工通知书》、《限期自行拆除通知书》，但被上诉人不仅不停工和拆除，反而加快建设，为此，上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条的规定对该违章建筑予以拆除，符合法律规定，该行政行为依法有效。2.上诉人拆除非法建筑，没有损害被上诉人的合法财产，其非法建筑不符合国家赔偿范围，依法不应当予以赔偿。上诉人拆除的是五被上诉人的违章建筑，不是其合法财产，不存在赔偿的事实和理由；五被上诉人非法建筑造成的废旧建筑材料的损失，是因五被上诉人的违法行为导致，该损失也不属于其合法财产，不存在赔偿的事实和理由。被上诉人凯里市自然资源局二审答辩称，1.被答辩人未经批准擅自占用农用地建房的行为违法，答辩人在本案中仅实施了向被答辩人下发《责令停止违法行为通知书》的行政行为，责令其改正拆除的主张具有充分法律依据，实体和程序均合法。2.行政赔偿以行政行为违法为前提，只有确认行政行为违法才能主张行政赔偿，本案中答辩人向被答辩人下发《责令停止违法行为通知书》的行为实体和程序均合法，答辩人不是本案所诉行政行为实施主体，派员到场只是协助镇政府执法，不可能成为本案的行政赔偿主体，被答辩人诉请无事实和法律依据，一审判决认定事实和适用法律均错误，应当予以撤销并改判驳回被答辩人对答辩人的起诉。被上诉人凯里市人民政府二审答辩称，1.答辩人主体不适格，依法应驳回被答辩人的起诉。2.依法维持一审法院认定事实。综上，被答辩人的诉讼请求于法无据，恳请人民法院依法驳回被答辩人的起诉。被上诉人凯里市综合行政执法局二审答辩称，1.答辩人不是被诉行政行为作出主体，当时只是应凯里市舟溪镇人民政府请求派人参与现场秩序维持，未具体参与实施拆除工作。答辩人不是适格被告，一审法院判决驳回上诉人对答辩人的起诉，属于事实认定清楚。2.一审法院确定的赔偿范围正确。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，予以确认。二审期间，杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进提供了建房材料部分票据。根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，对杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进无正当理由未在一审程序中提供的证据，本院不予接纳。本院认为，本案争议焦点为：一、本案适格赔偿义务机关问题；二、杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进应否获得行政赔偿问题。对于本案争议焦点一，本案适格赔偿义务机关问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”本案中，凯里市舟溪镇人民政府、凯里市自然资源局对杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进位于凯里市舟溪镇平中村房屋进行拆除的行为已经贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2019）黔26行初65号行政判决确认违法，杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进、凯里市舟溪镇人民政府不服向本院提起上诉，本院作出（2019）黔行终1388号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。因此，凯里市舟溪镇人民政府、凯里市自然资源局拆除杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进房屋的行为给其造成的损失，应予以赔偿，故凯里市舟溪镇人民政府、凯里市自然资源局是本案适格的赔偿义务机关。凯里市自然资源局辩称不是拆除行为的实施主体，派员到场只是协助镇政府执法，故其不是赔偿义务机关的主张，缺乏事实和法律依据，对其该项主张，本院不予采纳。对于本案争议焦点二，杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进应否获得行政赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”依照上述规定，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。违反土地使用、建设规划等法律法规的规定建设的房屋，不属于合法权益，对此类房屋的拆除自然不会产生国家赔偿，但建设本身违法并不意味着建筑材料亦随之变成非法财物，建筑材料属于当事人的合法财产。行政机关在对违法建设实施拆除的过程中，若违反法定程序及采取的手段、方式不适中、不正当，导致建筑材料受到明显不合理、过度毁损的，应当根据建筑材料的合理价值、违法拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。本案中，案涉房屋未办理宅基地使用、乡村建设规划许可等法定审批手续，故杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进要求按照当地房屋征收补偿标准或参照当地同类住房市场交易价格或以案涉房屋的评估价值予以赔偿的主张，缺乏事实和法律依据，不予采纳。一审酌情支持被拆除房屋可回收、利用废旧建筑材料损失10000元，并无不当。凯里市舟溪镇人民政府关于拆除案涉房屋造成的废旧建筑材料的损失不属于合法财产，不应赔偿的主张不能成立，本院不予采纳。综上，上诉人杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进和凯里市舟溪镇人民政府的上诉理由均不能成立，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇一九年十一月六日法官助理谭华良书记员马如意