安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖08行初96号 原告殷志国，男，1966年7月13日出生，汉族，住安徽省宿松县。 委托代理人郭琴婷，北京京益律师事务所律师。 委托代理人王保国，北京京益律师事务所律师。 被告宿松县人民政府，住所地安徽省宿松县东北新城太白路。 法定代表人王赵春，该县县长。 出庭负责人周永久，该县副县长。 委托代理人郭年德，宿松县东北新城管理委员会（筹）征迁科副科长。 委托代理人何东华，安徽松圣律师事务所律师。 原告殷志国诉被告宿松县人民政府（以下简称宿松县政府）不履行房屋拆迁补偿协议一案，于2019年7月30日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月1日立案后，于2019年8月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月31日公开开庭审理了本案。原告殷志国及委托代理人郭琴婷、王保国，被告宿松县政府的副县长周永久及委托代理人郭年德、何东华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：2008年9月17日，原告以户主身份作为被拆迁人，宿松县土地收购储备中心（以下简称宿松县土储中心）作为拆迁人，共同签订了《县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿协议》，原告选择了安置宅基地联户建设住宅及购置商城门面房的补偿方式，另有奖金、搬迁费等，协议中均有明确的约定。然而被告在签订协议后，仅安置了原告宅基地以及支付了协议约定的货币，迟迟未安置商城门面房。据原告了解，商城门面房已于2012年全部建成，大部分被拆迁人业已获得了安置，即被告具有履行安置原告商城门面房的客观条件和事实基础。原告多次找被告要求其尽快对原告进行安置，但被告因土地补偿费与原告存在争议等原因，故意对原告置之不理。原告认为，拆迁补偿协议系双方真实意思表示，不存在违反法律、行政法规的情形，已经成立并生效。被告时至今日仍不履行拆迁补偿协议的行为已经构成了严重违约，并给原告造成了极大的损失。故原告为维护自身的合法权益，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规的规定，向法院提起行政诉讼，请求：一、判决被告限期履行对原告进行商城门面房安置的协议义务；二、判决被告向原告赔偿因其违约给原告造成的损失30万元；三、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 证据一、《县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿协议》，证明2018年9月17日，原告与宿松县土储中心签订了房屋拆迁补偿协议,原告选择了安置宅基地联户建设住宅及购置商城门面房的补偿方式。 证据二、民事判决书，证明2009年2月宿松县土储中心不再承担该区域内征地拆迁工作,相关职权现由东北新城管委会负责。 证据三、行政裁定书，证明东北新城管委会系宿松县人民政府委托行使征收土地上房屋及附属物征迁补偿安置工作。 证据四、户口簿； 证据五、关于印发《宿松县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施意见》的通知。 证据四、五证明按照实施意见的规定宿松县政府应向原告安置至少56平方米商城门面房。 原告当庭补充提交全国组织机构统一社会信用代码公示查询结果一份，证明东北新城管委会处于注销状态。 被告辩称：一、本案超过诉讼时效。2008年9月17日,殷志国户与宿松县土储中心签订《县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿协议》,约定对殷志国户实行安置宅基地联户建设住宅及购置商城门面房,殷志国必须在2008年10月1日至10月31日前将房屋搬迁腾空并自行拆除。宿松县东北新城管理委员会（筹）（以下简称东北新城管委会）于2014年4月8日及4月26日分别下发松新委(2014)35号、38号文件,颁布东北新城安丰国路商城门面房首批分配方案及第二批分配方案,规定确认老房屋腾空并拆除、结清差价款才能领取门面房钥匙,2014年4月10日上午9点为首批门面房选配时点、2014年4月28日上午9点为第二批门面房选配时点。由于殷志国没有在规定时间将房屋搬迁腾空并自行拆除,至少在2014年4月28日就知道没有拆除房屋导致东北新城管委会没有向其交付门面房,原告在当时就应当知道权利遭到侵犯,但是其直到2019年8月才向人民法院提起诉讼,显然已经超过了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的最长一年的起诉期限。 二、答辩人并非适格被告。根据《土地储备管理办法》第三条规定,土地储备中心应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。因此，宿松县土储中心为独立承担法律责任的法人,签订协议为其工作职责,并非基于答辩人授权。答辩人没有与被答辩人签订协议,不是合同的相对人,被答辩人也不能证明协议中权利义务全部转让,协议对答辩人没有约束力,答辩人没有任何违约行为,却无缘无故将答辩人列为被告,明显违背事实与法律。 三、被答辩人具有严重违约行为,并非行政机关违约。答辩人辩称行政机关违约,与实际情况不符，殷志国已经安置两间宅基地并建造居住,却违背协议约定,拒绝拆除临时搭建的过渡房屋,东北新城管委会根据先拆除老房屋才能安置门面房的规定,故一直没有向被答辩人交付门面房。只要被答辩人拆除老房屋,东北新城管委会将立即交付门面房。同时，协议没有约定交付门面房时间,被答辩人故意不拆除房屋,也从未向东北新城管委会提出安置门面房的请求,行政机关依法行政,没有任何违约行为。请求法院驳回原告诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据： 证据一、宅基地公示表、门面房安置人口公示表，证明殷志国户安置人口为4人,已经安置宅基地2间,可以享受安置门面房56平方米。 证据二、《县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿协议》、殷志国房屋照片、律师函及送达图片，证明（1）相关部门从2013年起就要求殷志国拆除房屋，但是其至今仍没有拆除;（2）宿松县政府不是合同相对人,不是本案适格的被告。 证据三、《东北新城安丰国路商城门面房首批分配方案》、《东北新城安丰国路商城门面房第二批分配方案》,证明（1）老房屋腾空并拆除、结清差价款才能领取门面房钥匙;（2）2014年4月10日上午9点为首批门面房选配时点,2014年4月28日上午9点为第二批门面房选配时点，殷志国至少在2014年4月28日就知道没有拆除房屋导致东北新城管委会没有向其交付门面房。 证据四、送达回执，证明相关部门向殷志国告知交纳相关费用，选择门面房，若在2014年5月22日前不办理，将视为放弃，但是殷志国不愿交纳费用并选择门面房，宿松县政府没有违约。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告质证认为：对证据一的真实性无异议，但是不能证明宿松县政府是适格的被告。证据二与本案没有关联性，在该民事案件卷宗中有关于协议义务转让的通知，而本案没有，故不能以该民事判决来推定被告是本案适格被告。对证据三、证据四无异议。对证据五，原告户是4个安置人口，按照政策规定其可以在交纳相关费用后选购112平方米的商城门面房，而非56平方米。 对被告提交的证据，原告质证认为：对证据一门面房安置人口公示表无异议，我们同意按照被告质证意见中所说的112平方米交纳门面房的相关费用。对证据二中的补偿协议的真实性无异议，但是该协议并未提及被告可以搭建临时用房，更没有约定原告必须拆除临时用房才能对原告进行安置，被告以此为由拒绝向原告安置门面房，没有政策依据。被告提交的照片中显示为白墙的房屋是原告父亲建造的祖屋，在原告父亲去世后由原告兄弟4人继承，该房屋不在征收范围内，也未进行评估，被告要求原告拆除没有事实和法律依据，其余照片也是原告祖屋，其中显示为水泥砖与红砖拼接的房屋是原告部分祖屋倒塌后翻建的房屋。对于被告提交的律师函，原告没有收到，被告也未提交签收记录，另外原告提供的送达照片中的当事人也非原告本人。对证据三，两份商城门面房分配方案未对外公示，原告不知情。即便该两份方案真实存在，也可以看出门面房是分批次交付，只要被告未明确告知原告不给予门面房安置，原告就不可能知道自身权益遭受侵害，事实上，原告一直在等待被告履行协议，故本组证据达不到证明目的。对证据四不予认可，该送达回执明显是被告在诉讼中自行收集的证据，不符合有关法律规定；派出所民警没有权利代表被告进行送达，同时该送达回执内容与证据三也相互矛盾，该送达回执上注明原告在2014年5月22日前再不办理将视为自动放弃，但是被告又以两份分配方案证明原告至少在2014年4月26日就应当知道被告不向其分配门面房。 本院认为，原告提交的证据真实，可以证明原告与宿松县土储中心签订协议，约定其可以购置商城门面房，且宿松县政府是本案的适格被告，其补充提交的全国组织机构统一社会信用代码公示查询结果与本案没有关联性。 被告提交的证据一原告无异议，可以证明原告户享受安置人口为4人；证据二中的拆迁协议与原告提交的一致，本院予以确认，从房屋照片看，包含多处房屋，结合庭审查明的原告老房已经拆除的事实，本院无法确认其真实性及与本案的关联性，送达照片经当庭核实受送达人并非原告本人，故不能证明该律师函已经送达给原告；证据三，两份分配方案在“安置要求”部分确实要求安置对象拆除区域内该户所有的老房，但是本案原告老房已经拆除，故达不到其证明目的；证据四，该送达回执涉及原告的重大财产利益，首先没有原告的签字确认，其次，即便存在受送达人拒签的情况，被告也应提供现场照片、录像或邀请相关见证人到场将该送达回执向原告进行留置送达的证据，但是被告并未提交相关证据予以佐证，故该组证据达不到其证明目的。 经审理查明：因宿松县东北片区规划建设需要，需拆迁原告位于东北××区××干渠以北××山组的房屋，2008年9月17日，原告作为户代表与宿松县土储中心签订《县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿协议》，约定原告选择安置宅基地联户建设住宅及购置商城门面房的安置补偿方式。同时，宿松县土储中心按照评估结果补偿原告房屋及附属物、装潢费用81071元，并支付一次性搬家补助费400元，提前签订协议奖励3600元。上述协议第十条载明：“宅基地的安置和门面房的购置条件及面积按有关文件规定执行。本协议未涉及的事项以《县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施意见》的相应条款为准”。2013年原告的上述房屋被拆除。嗣后，原告在安置的宅基地上建造新房入住，并领取了协议约定的相关货币补偿，但被告至今未对原告进行商城门面房安置，原告不服，继而提起本案诉讼。 本院另查明，原告户符合安置条件人口为4人。原宿松县土储中心承担的东北新城片区的拆迁安置补偿工作职责先后交由宿松县东北片区建设指挥部、宿松县东北新城管委会承担，东北新城管委会系宿松县政府举办的事业单位。 本院认为，本案争议的焦点有三，一是宿松县政府是否是本案的适格被告；二是本案是否超过法律规定的起诉期限或诉讼时效；三是原告的诉讼请求能否成立。 关于争议焦点一。行政协议，又称行政合同，是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政机关签订行政协议是基于其承担的法定职责，在其相应职责发生转移的情况下，对应的合同义务也随之转移到承受该职责的行政机关。本案中，根据宿松县人民法院（2015）松民一初字第00997号民事判决查明的事实，宿松县土储中心承担的东北新城区域内的征地拆迁工作职责已经交由东北新城管委会承担，且从被告提交的两次商城门面房分配方案来看，在后期商城门面房分配中，也是由东北新城管委会主导，宿松县土储中心并未参与。被告虽辩称上述民事判决认定的案件事实是基于合同义务转移的相关材料，但是被告并未就此提交相应证据予以佐证。由此可见，案涉协议相应的合同义务应当由东北新城管委会承担，而东北新城管委会系宿松县政府筹建的事业单位，其自身并不具备独立承担行政法律责任的能力，故作为土地征收的法定主体以及东北新城的举办机关，宿松县政府是本案的适格被告。 关于争议焦点二。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案系原告因被告不依法履行涉案行政协议而提起的行政诉讼案件，故应参照适用诉讼时效的有关规定。一般而言，未约定履行期限的合同，债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算。本案中，被告提交的证据并不能证明其已经明确表示不再履行向原告交付商城门面房的义务，故原告的起诉并未超过法律规定的诉讼时效。 关于争议焦点三。本案中，案涉补偿协议系宿松县土储中心与原告经过充分协商自愿订立的行政协议，是双方的真实意思表示，符合《中华人民共和国合同法》的有关规定，协议双方均应依法全面履行协议。根据业已查明的事实，原告已经按照协议约定履行了拆除被征迁房屋的义务，被告作为合同义务的承接主体，应该按照协议约定，在原告按照宿松县东北新城区域有关拆迁政策规定交纳相关费用后，及时与原告办理商城门面房选购、交付手续。被告在庭审中辩称其未向原告交付门面房，是因为原告没有在入住新房后及时拆除私自搭建的临时房屋。但是从案涉协议相关内容来看，并未约定原告以自建临时住房的形式进行过渡，也未约定原告必须在拆除临时住房后才能享受门面房安置，故被告的该项辩解理由不能成立。如原告确实存在未经批准私自搭建的违法行为，被告可组织相关职能部门对该违建依法进行处理，但不能成为其拒绝履行合同义务的理由。因此，原告要求被告履行协议约定的商城门面房的安置义务，于法有据，依法应予支持。对于原告要求被告向其支付违约损失30万元的诉讼请求，因案涉协议并未明确约定商城门面房的交付时间，且从客观事实来看，商城门面房也是分期交付，故对原告的该项诉讼请求，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十八条第一款之规定，判决如下： 一、被告宿松县人民政府在本判决生效后一个月内与原告殷志国办理商城门面房购置手续； 二、驳回原告殷志国的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告宿松县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  程艮苗 审 判 员  刘 鑫 人民陪审员  李 芳 二〇一九年十一月二十七日 法官助理储芳龄 书记员王岚 附：本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： …… （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； …… 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 ……