江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初720号 原告南通某制造有限公司，住所地南通市通州区二甲镇余西居。 法定代表人李某，职务董事长。 委托代理人李某某（李某父亲），男，1963年9月29日生，××族，住徐州市泉山区。 被告南通市通州区二甲镇政府，住所地南通市通州区二甲镇交通街西街1号。 法定代表人曹顾涌，职务镇长。 应诉负责人蒋波，职务党委委员。 委托代理人张家楠，江苏金平川律师事务所律师。 委托代理人季国新，江苏金平川律师事务所律师。 第三人国网江苏省电力有限公司南通供电分公司，住所地南通市青年中路52号。 负责人许扬，职务总经理。 委托代理人杨凡，男，1972年11月3日生，住南通市崇川区，系该单位员工。 原告南通某制造有限公司（以下简称南通某公司）不服被告南通市通州区二甲镇政府（以下简称二甲镇政府）乡政府行政强制，于2019年5月31日向本院提起行政诉讼。经补正材料，本院于6月10日立案后，于6月15日向被告二甲镇政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，因国网江苏省电力有限公司南通供电分公司（以下简称南通供电公司）与本案存在利害关系，本院依法通知该公司为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月25日公开开庭审理了本案。原告南通某公司的委托代理人李某某，被告二甲镇政府应诉负责人蒋波及委托代理人季国新，第三人南通供电公司的委托代理人杨凡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告南通某公司诉称，原告是2015年1月1日之前就已建成投产的水泥墙体砖生产企业。2016年9月，原告组织开展了自查评估，并认真填写了《环保违规建设项目环境现状评估登记表》，于9月28日将该登记表交给二甲镇环保部门初审后，转交南通市通州区环保局备案。经核实，南通市通州区环保局对辖区内所有企业的《环境现状评估登记表》都没有备案登记。原告在请环评公司做环评之前，专门去南通市通州区行政审批局负责环评的窗口咨询，答复是在2015年1月1日之前已建成投产的企业不做环评，但必须按环保要求进行整改，满足环保要求，故原告没有请人做环评。在2017年12月15日前，原告对影响环境的水、气、声三个方面的污染进行了综合整治，做到了治理污染达标排放，但被告于2018年5月31日组织人员查封原告的供电设备，切断电源。请求依法确认被告对原告采取断电的行为违法，诉讼费由被告承担。 原告南通某公司向本院提供了以下证据： 1.检验报告、检测报告（废气、噪声），证明原告是2015年1月1日前已建成投产的企业，满足环保要求。 2.二政信告[2018]62号《信访事项不再受理告知书》、二政信告[2019]4号《信访事项不予受理告知书》、网络信访明细，证明被告未依法按政策解决原告的合理诉求。 3.二政信复[2018]34号《关于李某某信访事项的答复意见书》，证明被告关闭了原告公司的生产用电。 4.张贴封条的照片，证明停封人员费志强系被告单位环保办副主任，说明是被告组织人员断电。 5.关于对全省2017年度环保信用等级为黑色和红色企业实施差别电价告知书、通州环信复[2019]15号《关于李某某信访事项的答复意见》，证明南通市通州区生态环境局依法按规则重新评定原告的环保等级为蓝色，足以证明原告是治理污染达标企业。 被告二甲镇政府辩称，原告的起诉对象错误。2018年5月17日，通州区“两减六治三提升”领导小组办公室下发《关于进一步落实“散乱污”企业“两断三清”工作的通知》及《采取断电措施企业名单》，该通知明确各镇(区、园、街道)要根据《通州区“散乱污”企业专项行动方案》时序任务要求，加大“散乱污”企业整治力度，按照区环保局、区发改委《关于对散乱污企业采取停电措施的函》工作安排，配合供电公司对辖区内要求停产的“散乱污”企业实施断电，原告被列入《采取断电措施企业名单》中。上述事实足以证明被告并不是对原告采取断电措施的决定机关或实施机关，被告的工作人员仅是配合供电部门对辖区内被要求停产的“散乱污”企业实施断电。因此，二甲镇政府并不是本案适格的被告，请求依法驳回原告的起诉。 2019年6月28日，被告二甲镇政府向本院提供了《关于进一步落实“散乱污”企业“两断三清”工作的通知》及所附《采取断电措施企业名单》、查封供电设施照片，信访件基本情况、信访申请、《关于李某某信访事项的答复意见书》(二政信复[2018]34号)、信访件基本情况、信访申请、《关于李某某信访事项的答复意见书》(二政信复[2018]55号)，证明原告起诉的对象错误。 第三人南通供电公司述称，南通供电公司不是实施停电的主体，实施主体是政府，南通供电公司只是配合政府机关实施操作。 第三人南通供电公司向本院提供了关于对散乱污企业采取停电措施的函、采取断电措施企业名单，证明南通市通州区环境保护局（以下简称通州环保局）要求南通供电公司对散乱污企业进行停电，且列了企业名单，散乱污企业的治理由属地政府管理，二甲镇政府告知需要停电的公司，然后带南通供电公司人员去断电。 经庭审质证，原告南通某公司对被告二甲镇政府提供的证据认为不能证明二甲镇政府不是对原告采取断电行为的实施主体，且“两断三清”工作的通知没有加盖公章，不能作为法律依据，也不能成为被告推卸责任给他人的理由。第三人对被告二甲镇政府提供的证据的真实性无异议，但认为南通供电公司是配合政府采取停电措施，被告二甲镇政府称其是配合供电公司的说法不能成立。 被告二甲镇政府对原告提供的证据1中检验报告的真实性无异议，但认为不能证明原告企业就是环保达标企业，对检测报告认为与本案无关；对证据2的真实性无异议，但认为不能达到证明案涉断电行为是被告作出的证明目的；对证据3无异议，认为从该答复书中可见被告是配合供电公司断电，实施断电主体不是被告；对证据4认为封条上是供电公司盖章，不是被告，费志强是为了配合供电公司断电而签字，不能证明是被告主导对原告进行停电；对证据5的真实性由法院审查，认为不能达到原告的证明目的，不能证明断电行为由被告实施。第三人对原告提供的证据的真实性无异议，合法性由人民法院评判。 原告对第三人提供的证据的真实性无异议，但认为可以证明通州环保局和发改委要求供电公司配合政府实施断电，供电公司不应该承担断电责任。被告对第三人提供的证据无异议，认为恰恰说明实施断电的决定机关不是二甲镇政府。 本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其效力；原告提供的证据1、5不能达到原告的证明目的；证据2-3可以证明原告信访，被告作出信访答复的经过；证据4可以证明被告的工作人员实施了停电的行为。被告提供的证据不能达到其证明目的。第三人提供的证据虽然系通州环保局作出的函，但并不等于实际实施者就是该单位。 经审理查明，2007年4月16日，原告经南通市通州区市场监督管理局依法登记设立，经营范围为路缘石、道板砖、混凝土砌块砖生产、销售。2017年10月9日，南通市通州区人民政府办公室作出《区政府办公室关于印发通州区深入推进砖瓦行业环保专项行动实施方案的通知》（通政办发[2017]105号），要求各镇（区、园、街道）进一步排查水泥砖、蒸汽砖等新型墙体材料企业，凡工商、环保、国土手续不全、污染物不能达标排放的，要在规定的时间内停产到位。文件规定各镇（区、园、街道）按照属地管理原则，全面负责辖区范围内砖瓦生产企业整治工作，取缔关闭违法违规生产企业。2018年1月5日，南通市通州区人民政府办公室作出《区政府办公室关于印发通州区“散乱污”企业整治专项行动工作方案的通知》（通政办发[2018]3号），要求对不符合产业政策或不符合产业布局规划、未办理相关审批手续、无治污设施或治污设施不能满足稳定达标排放要求、存在污染直排或偷排等严重环境违法行为的企业开展整治专项行为，并成立区“散乱污”企业整治指挥部，成员单位为区发改委、公安局、国土分局、环保局、住房城乡建设局、规划分局、城管局、水利局、商务局、安监局、市场监管局、南通供电公司通州营业部等，区整治指挥部负责“散乱污”企业整治工作的具体组织协调等，区整治指挥部办公室设在环保局，负责“散乱污”企业整治工作的具体组织协调、掌握总体进度、定期通报并及时向区政府进行反馈。文件规定落实“散乱污”企业整治属地责任制，各镇（区、园、街道）是本次专项行动的实施主体。 2018年3月13日，通州环保局到原告公司现场检查，制作了现场检查笔录，载明原告现场未能提供环评审批、验收手续。4月24日，通州环保局向南通供电公司通州营业部出具《关于对散乱污企业采取停电措施的函》，并附《采取断电措施企业名单》，要求南通供电公司通州营业部于5月10日前对《采取断电措施企业名单》中的企业采取停电措施。同年5月31日，被告二甲镇政府工作人员费志宏带领南通供电公司二甲供电所工作人员到原告单位实施了断电。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案主要争议焦点为：1.采取断电行为的实施主体如何认定。2.断电行为是否合法。 关于争议焦点1，虽然被告二甲镇政府否认实施了断电行为，但本案断电行为是在砖瓦行业环保专项行动和“散乱污”企业整治专项行动的背景下实施，南通市通州区人民政府办公室印发的实施方案和工作方案中均明确各镇（区、园、街道）系专项行动的实施主体。结合2018年5月31日张贴在原告公司供电设备的封条上有费志宏、刘武奇的签字，而原告陈述当天费志宏带着供电所人员、城管和公安人员到场实施断电，被告二甲镇政府亦当庭承认费志宏系其工作人员，第三人南通供电公司则承认刘武奇系二甲供电所工作人员，说明2018年5月31日断电行为事实上是由被告工作人员费志宏带领供电部门工作人员实施的。虽然被告、第三人互称系配合对方实施的断电行为，但从南通市通州区人民政府办公室印发的实施方案和工作方案来看，被告二甲镇政府作为专项行动的实施主体，应当是主导者，供电部门是配合者，而且第三人当庭陈述原告公司并未拖欠电费，其没有主动实施断电的动因。虽然通州环保局曾向南通供电公司通州营业部发出采取停电措施的函，要求5月10日前对名单中的企业停止供电，但断电行为发生在5月31日，现场又系被告二甲镇政府工作人员带着二甲供电所工作人员在具体操作，说明通州环保局非断电的直接实施者，其发函只是履行工作方案规定的组织协调者的工作职责，具体实施者仍是各地镇政府，而被告二甲镇政府称系接受上级政府的要求去现场配合供电部门断电，但对于本院询问具体受何机关委托或指派却含糊其辞，不作正面回答，也未提供其系受其他行政机关的委托或指派实施断电的证据，故综合判断应当认定断电行为的实施主体系被告二甲镇政府。 关于争议焦点2，《电力供应与使用条例》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府电力管理部门负责本行政区域内电力供应与使用的监督管理工作。根据《电力供应与使用条例》第三十九条、第四十条、第四十一条的规定，供电企业可以在用电单位逾期不交电费以及违章用电情节严重时，按照国家规定的程序停止供电，而电力管理部门有权在用电单位盗窃电能的情况下，责令停止违法行为。通州区电力管理部门是南通市通州区发展和改革委员会，被告二甲镇政府并非电力管理部门。程序正当原则是行政执法应当遵行的重要原则之一，暂且不论被告二甲镇政府是否具有实施断电行为的法定职权，实施断电行为也应当符合法定程序。不管断电行为的性质是属于为制止违法行为采取的行政强制措施还是属于责令停止生产的行政强制执行，根据《行政强制法》的规定，实行行政强制措施和行政强制执行前都必须履行催告程序，并给予当事人陈述和申辩的权利。被告未给予原告陈述和申辩的权利，明显违反法定程序，应确认被告实施断电行为违法。 需要特别指出的是，上世纪八十年代我国就确立了保护环境的基本国策，“绿水青山就是金山银山”，保护环境利国利民，也符合广大人民群众对美好生活向往的追求，应当得到支持。本案被告的行为目的是正当的，但其作出行政行为的方法、程序失当，导致违法，本院确认被告实施断电行为违法并不意味着对环境违法行为的纵容，更不是否定行政机关依法对环境违法行为进行处罚。全面依法治国是我国“四个全面”战略之一，最终目标是建立法治国家、法治政府、法治社会，而依法行政是建设法治政府应有的题中之义，也是依法治国方略的具体体现，依法行政意味着行政机关要按照各自法定职责、依照法律程序作出行政行为，而不能超越职权或者明显违反法定程序实施行政管理。 综上，被告实施断电行为程序违法，原告要求确认违法的主张应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告南通市通州区二甲镇人民政府2018年5月31日对原告南通某制造有限公司实施断电的行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告南通市通州区二甲镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  齐海生 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  吴 灿 二〇一九年十一月二十一日 书 记 员  顾梦窈 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；