南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）赣7101行初1148号原告南昌市三众有机肉牛养殖有限公司，住所地江西省南昌市新建区樵舍镇巩固村，统一社会信用代码91360122327694286B。法定代表人涂海荣，该公司总经理。委托代理人崔**，北京市京师律师事务所律师，执业证号11101201611823118。委托代理人高晓娜，北京市京师律师事务所律师，执业证号11101201711876444。被告南昌市新建区樵舍镇人民政府，住所地南昌市新建区樵舍镇樵舍街，统一社会信用代码11360122748522810C。法定代表人徐小虹，该镇镇长。委托代理人万印云，江西经辉律师事务所律师，执业证号13601198310719900。委托代理人袁艳，江西经辉律师事务所律师，执业证号13601201111207789。被告南昌市自然资源局新建分局，住所地江西省新建区新建大道409号，统一社会信用代码11360122727771156M。法定代表人孙功文，该局局长。委托代理人胡宇星，江西求正沃德律师事务所律师，执业证号13601201510826068。被告南昌市新建区农业农村局，住所地南昌市新建区长堎镇文化大道159号，统一社会信用代码113601220145350225。法定代表人万勇，该局局长。委托代理人胡建平，江西华赣律师事务所律师。原告南昌市三众有机肉牛养殖有限公司（以下简称三众养殖公司）不服被告南昌市新建区樵舍镇人民政府（以下简称樵舍镇政府）、南昌市自然资源局新建分局（以下简称市资源局新建分局）、南昌市新建区农业农村局（以下简称新建区农业局）行政监督行为，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月12日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案。原告法定代表人涂海荣及其委托代理人崔**、高晓娜，被告樵舍镇政府委托代理人万印云、袁艳，被告市资源局新建分局出庭工作人员陈卫华及委托代理人胡宇星，被告新建区农业局出庭工作人员刘一新及委托代理人胡建平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告樵舍镇政府、市资源局新建分局、新建区农业局于2019年1月25日作出《责令改正通知书》，载明：根据中央、省、市、区“大棚房”整改要求，责令原告于2019年2月20日之前按土地用途恢复农业生产或在2019年3月20日之前自行全部拆除到位，如超过2019年3月20日未整改，则按相关要求强制拆除。原告三众养殖公司诉称，原告法定代表人系南昌市新建区樵舍镇东河捕捞队的渔民。2014年，原告联合本村30多户村民租用新建区樵舍镇巩固村的土地并创办了南昌市三众有机肉牛养殖有限公司。因市场不景气，故公司转型成立了南昌市三众洗涤服务有限公司，并经政府及其相关单位的批复、备案、正式投入运营。2019年1月25日，原告收到被告出具的《责令整改通知书》，该通知载明“根据中央、省、市、区“大棚房”整改要求。如超过2019年3月20日未整改，则按相关要求强制拆除”。原告所使用土地为农业用地，其符合设施农业用地的建设要求，未违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。三被告无权在《责令整改通知书》上盖章，以“大棚房”为由作出《责令整改通知书》没有法律依据。综上所述，被告于2019年1月25日作出的《责令整改通知书》系违法的行政处罚行为，应予撤销。为维护自身的合法权益，原告诉至法院请求判决撤销撤销被告于2019年1月25日作出的《责令整改通知书》。原告三众养殖公司向本院提交了以下证据：1.营业执照、法定代表人身份证明及身份证、企业信用信息公示报告,证明原告与涉案行政行为具有法律上的利害关系。2.新建县谊联养殖专业合作社与涂怀贵、涂海荣签订的协议书及收条、关于新建县三众有机牛肉养殖有限公司建厂租用峰桥魏家村魏家垅土地的协议书及收条，证明原告对涉案土地的使用符合法律的规定。3.申请报告、农业设施用地协议江西省新建县设施农用地备案表、樵舍镇人民政府《关于要求办理肉牛养殖场设施农用地备案的请示》樵府文[2015]31号、樵舍镇人民政府《关于新建县三众有机肉牛养殖有限公司立项的报告》樵府文[2015]74号、樵舍镇人民政府《关于要求办理肉牛养殖场设施农用地备案的函》樵府文[2015]31号、新建县（市、区）小型建设项目征占用林地审核上报表、江西省林业厅准予行政许可决定书《使用林地审核同意书》赣林地审字[2015]0370号，证明原告对涉案土地的使用符合设施农用地的申请程序且享有对涉案土地的合法使用权。4.关于对新建县三众有机肉牛养殖有限公司设施农用地备案的意见、新建县设施农用地现场踏勘情况登记表、新建县国土资源局《国土业务联审会议纪要》新国土纪要[2015]5号、新建县环境保护局《关于新建县三众有机肉牛养殖基地建设项目环境影响登记表的批复》新环审批[2015]73号、新建县发展和改革委员会《关于新建县三众有机肉牛养殖基地建设项目备案的通知》新发改字[2015]199号、新建县人民政府办公室《新建县人民政府办公室关于进一步支持设施农业健康发展的通知》新府办字[2014]67号、新建县农村村民建房规划建设管理领导小组办公室《2015年第一次设施农用地审批联席会纪要》新村建办[2015]9号，证明南昌市三众有机肉牛养殖有限公司对涉案土地的使用符合设施农用地的要求，且得到了新建县农业局、新建县国土资源局、新建县环境保护局、新建县发展和改革委员会、新建县人民政府、新建县农村村民建房规划建设管理领导小组的批准。5.厂房及其附属设施照片，证明涉案厂房及其附属设施的结构及现状。被告樵舍镇政府辩称，原告成立于2015年4月15日，而三众洗涤公司成立于2016年4月28日，原告名为转型成立三众洗涤公司，实质为擅自改变设施农用地的用途，变相非法使用设施农用地。虽政府及相关单位批复备案原告合法使用《农业设施用地协议》范围内设施农用地，但并非批复备案三众洗涤服务公司合法使用上述设施农用地，原告三众肉牛公司纯属偷换概念、混淆是非，这并不能掩盖其擅自改变设施农用地用途的违法行为和三众洗涤公司非法占用土地的违法行为。根据2015年3月1日，三众肉牛公司与樵舍镇巩固村、樵舍镇政府签订的《农业设施用地协议》第二条、第六条和相关职能部门审批文件可知：原告用地性质为设施农业用地，不得擅自改变农业设施用地用途，并在农业设施用地使用期限内不得擅自将土地转给他人使用；否则，巩固村委会、樵舍镇政府有权提前终止协议。原告擅自改变设施农用地的用途行为和三众洗涤公司非法占用土地设施农用土地的行为，均属于违法、违规行为。《责令整改通知书》仅为“通知”，其主要内容是要求原告按土地用途恢复农业生产和要求强制拆除及对原告违法行为进行制止，不是行政处罚决定书。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告樵舍镇人民政府向本院提交了以下证据：1.企业信用信息公示报告、营业执照、法定代表人身份证明，证明原告成立于2015年4月15日，法定代表人（执行董事）、总经理均为涂海荣，为一人公司，其经营范围：肉牛养殖、销售，而三众洗涤公司成立于2016年4月28日，法定代表人涂志荣，股东涂志荣、涂燕康、涂序健，其中涂燕康为执行董事、涂序健为总经理，登记状态为存续（在营、开业、在册），经营范围：洗涤服务。原告与南昌市三众洗涤服务有限公司的企业性质、经营范围均不同。2.2015年3月19日《农业设施用地协议》,证明原告用地性质为设施农业用地，不得擅自改变农业设施用地用途，并在农业设施用地使用期限内不得擅自将土地转给他人使用，否则，巩固村委会、樵舍镇政府有权提前终止协议；原告名为转型成立三众洗涤公司，实为擅自改变设施农用地的用途，变相非法使用设施农用地。3.樵舍镇国土中心所《工作职责》、樵舍镇农技站《事业单位法人证书》，证明樵舍镇国土中心所作为被告市资源局新建分局的派出机构，樵舍镇农技站有权配合被告樵舍镇政府、樵舍镇国土中心所，对原告违反《农业设施用地协议》的约定，擅自改变农业设施用地的违法行为有权依法制止。4.国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展》的通知（国土资发〔2014〕127号）、新建县人民政府办公室《进一步支持设施农业健康发展的通知》（新府办字〔2014〕67号）、新建县人民政府《建设设施农业用地备查和督查制度》、农业农村部与自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知，证明原告必须按照协议约定使用土地，确保农地农用，原告擅自改变设施农用地的用途行为和三众洗涤公司非法占用土地设施农用土地的行为，均属于违法、违规行为。设施农业用地期限为五年，未办理续期手续而继续使用的，按非法占地处理。被告市资源局新建分局、新建区农业局、樵舍镇政府对改变设施用途的，有权进行责令整改，并依法追究有关人员责任，且被告樵舍镇政府依法对原告违反协议约定，擅自改变设施农用地用途的违法行为负有监督管理的职责，行为合法。被告市资源局新建分局辩称，加强保护耕地，坚决遏制农地非农化，这是我国国策，尤其是自去年以来，在全国范围内，开展了轰轰烈烈的“大棚房”清理整治行动。对于在耕地及设施农用地上，擅自改变使用土地用途及性质从事非农经营的，正好是属于清理整治的范围。落实到基层，被告发现原告存在改变农用地的行为。为此，原南昌市国土资源局新建分局樵舍中心所对原告法定代表人涂海荣进行了询问，并进行了现场勘测，涂海荣在笔录中明确自认其公司在2013年至2014年期间，因养牛亏损400余万元，在2015年初转型做洗涤行业（南昌市三众洗涤服务有限公司）。此外，还进行了现场拍照及录像。以上证据可以证实涉诉地块客观上已被改变为洗涤车间及厂房，不再用于农业生产。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》“擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正，并依法依规追究有关人员责任。”，属于擅自改变了农用地的使用性质。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告市资源局新建分局向本院提交了以下证据：1.江西省新建县设施农用地备案表，证明原告所使用的土地，其性质属于设施农业用地，原告不得擅自改变土地使用用途。2.南昌市国土资源局询问笔录、现场勘测笔录、现场照片及录像，证明樵舍国土中心所对原告法定代表人涂海荣进行询问并进行了现场勘测，涂海荣明确自认其公司在2013年至2014年期间，因养牛亏损400余万元，在2015年初转型做洗涤行业（南昌市三众洗涤服务有限公司）。涉诉地块客观上己被改变为洗涤车间及厂房，不再用于农业生产。3.土地勘测定界技术报告书，证明经南昌市新建区土地管理局管理勘察测量队的测量，原告占用的建筑占地面积为3770平方米。4.新建县三众有机肉牛养殖有限公司未经批准非法改变设施农用地备案用途的用地规划情况说明及附图，证明原告未经原国土资源行政主管部门批准，擅自改变设施农用地备案用途，根最新的《新建区土地利用总体规划（2006-2020)》，该用地不符合新建区土地利用总体规划，不符合报批条件。5.赣大棚房清字（2019)1号江西省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组文件、南昌市“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组关于“大棚房问题”专项清理整治行动整改工作的指导意见、关于印发《南昌市新建区关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知，证明加强保护耕地，坚决遏制农地非农化，这是在全国范围内进行的整治活动，对于按设施农用地备案，后又擅自改变使用土地性质进行非农经营的，属于清理整治范围。被告新建区农业局辩称，加强保护耕地，坚决遏制农地非农化，这是我国国策，尤其是自去年以来，在全国范围内，开展了轰轰烈烈的“大棚房”清理整治行动。对于在耕地及设施农用地上，擅自改变使用土地用途及性质从事非农经营的，正好是属于清理整治的范围。根据原告2015年3月1日与樵舍人民政府、巩固村签订的《农业设施用地协议》第二条规定“甲方（原告）不得擅自改变农业设施用地用途”，在此后的报备及相关部门的审批、环评过程中，对用地性质的认定都是一贯的，是以肉牛养殖项目所办理的农用设施用地，不得改变地土性质及用途。南昌市国土资源局新建分局樵舍中心所对原告法定代表人涂海荣进行了询问，并进行了现场勘测，涂海荣在笔录中明确自认其公司在2013年至2014年期间，因养牛亏损400余万元，在2015年初转型做洗涤行业（南昌市三众洗涤服务有限公司）。此外，还进行了现场拍照及录像。以上证据可以证实涉诉地块客观上已被改变为洗涤车间及厂房，不再用于农业生产。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》“擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正，并依法依规追究有关人员责任。”，属于擅自改变了农用地的使用性质。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告新建区农业局未向本院提交证据材料。经庭审质证，原告对被告樵舍镇政府提交的证据1关联性有异议，恰好证明两个公司为独立的行政主体；证据2关联性有异议，证明原告对涉案土地的使用符合设施农业用地的要求；证据3三性有异议；证据4有异议。原告对被告市资源局新建分局提交的证据1关联性有异议，涉案土地为设施农用地，不是大棚房清理的范围；证据2中询问笔录、现场勘验笔录三性有异议，现场照片及录像的真实性有异议，违反国土资源部关于印发国土资源违法行为查处工作规程的通知《国土资发[2014]117号》第8.2.4.5条、第8.2.4.6条规定，询问笔录应当注明总页数和页码，勘测笔录没有办案人员，现场照片及录像证明的是南昌市三众洗涤服务有限公司，与本案无关；证据3三性有异议，第一页缺少编号，缺少勘测定界单位、界址点点记，未核定原告占用土地面积和使用土地的界址，没有向南昌市新建区土地管理勘测测量队出具委托书，故外业测量方法和内业测量方法不予认可；证据4三性有异议，涉案土地面积认定错误，12.43亩不是均为林地，其中旱地是8.07亩、林地是4.36亩，原告没有改变设施农用地备案用途，从事洗涤行为的是三众洗涤公司，原告对涉案土地的使用是符合审批面积。照片与本案无关；证据5关联性有异议，大棚房问题及其他违法违规问题涉及占用已划定永久基本农田、建设住宅餐饮娱乐会议交易市场仓储非农设施、改变大棚看护房性质用途用于经营性开发，原告均不符合，也不属于清理整治范围，南昌市三众洗涤服务有限公司可以解决土地利用总体规划问题。被告樵舍镇政府对原告提交的证据1无异议；证据2三性有异议，刚获得的材料无法核实其真实性，与本案也无关；证据3、4关联性有异议，与本案无关，12.43亩的设施农用土地有使用期限五年，满期以后再使用需要审批；证据5三性有异议，无法反映出原告是否合法使用设施用地的概况，根据原告诉状可知三众肉牛公司转型成立三众洗涤公司并且正式投入营运，在诉状里原告承认改变土地属性。原告法定代表人在他的调查笔录里签字认可成立三众洗涤公司转型再进行生产。现场照片已经展示出三众洗涤公司的牌子已经挂在三众肉牛有限公司的厂房上面，有大量生产物品由原告法定代表人签字确认。被告樵舍镇政府对被告市资源局新建分局提交的证据无异议。被告市资源局新建分局对原告提交的证据与被告樵舍镇政府的质证意见一致。被告市资源局新建分局对被告樵舍镇政府提交的证据无异议。被告新建区农业局对原告提交的证据与被告樵舍镇政府的质证意见一致，原告擅自改变土地用处成立三众洗涤公司的注册地点与三众有机肉牛有限公司在同一个地点同一个位置，可以合法使用但不能非法使用。被告新建区农业局对被告樵舍镇政府、市资源局新建分局提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：各方当事人经质证真实性无异议的证据，予以确认。原告提交的证据2与证据3的证明目的一致，予以确认；证据5与本案待证事实相关，予以确认。被告樵舍镇政府提交的证据3与本案待证事实相关，予以确认；证据4系适用的规范性文件，予以确认。被告市资源局新建分局提交的证据2内容真实、形式合法，与本案待证事实相关，予以确认；证据3与本案待证事实相关，无相反证据推翻，予以确认；证据4中情况说明及图斑仅能确认案涉农用地不符合土地利用总体规划，不能证明案涉农用地均为林地，照片与本案待证事实相关，予以确认。经审理查明，原告三众养殖公司成立于2015年4月15日，于2019年1月22日办理了更名手续，将新建县三众有机肉牛养殖有限公司更名为南昌市三众有机肉牛养殖有限公司。2015年3月1日，原告与樵舍镇巩固村及被告樵舍镇政府签订了《农业设施用地协议》，约定农业设施用地用于经营养牛项目，位于樵舍镇巩固村，土地面积12.43亩，其中生产设施用地面积约11.56亩，附属设施面积控制在0.87亩之内，不得擅自改变农业设施用地用途。2015年3月17日，被告樵舍镇政府向原新建县人民政府、原新建县国土资源局、原新建县林业局分别提交《关于要求办理肉牛养殖场设施农用地备案的请求》《关于要求办理肉牛养殖场设施农用地备案的函》《关于新建县三众有机肉牛养殖有限公司立项的报告》。原新建县环境保护局、原新建县农业局、原新建县国土资源局于2015年5月先后在《江西省新建县设施农用地备案表》上填写同意办理备案手续意见并加盖公章。因涉及部分林地需层报审批，江西省林业厅于2015年6月5日作出准予行政许可决定书，同意原告使用樵舍镇巩固村集体林地0.2907公顷。新建区人民政府为落实上级关于“大棚房”问题专项清理整治行动的精神，印发《南昌市新建区关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》开展治理工作。2019年1月18日，被告市资源局新建分局下属樵舍国土中心所向原告法定代表人涂海荣制作询问笔录，其自认因2013年底至2014年底养牛亏损，于2015年初开始转型成立南昌市三众洗涤服务有限公司，利用案涉农用地从事洗涤服务，国土部门于2018年11月7日送达了责停通知书。2019年1月25日，被告樵舍镇政府、市资源局新建分局、新建区农业局共同作出《责令整改通知书》，载明：根据中央、省、市、区“大棚房”整改要求，责令原告于2019年2月20日之前按土地用途恢复农业生产或在2019年3月20日之前自行全部拆除到位，如超过2019年3月20日未整改，则按相关要求强制拆除。原告不服，诉至法院要求撤销该《责令整改通知书》。本院认为，根据原、被告的诉辩主张及庭审情况，本案的争议焦点在于：一、本案被诉行政行为的性质如何确定；二、案涉《责令整改通知书》是否应予撤销。关于焦点一：国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展》的通知（国土资发〔2014〕127号，以下简称127号文）第四条第二项规定：“县级国土资源主管部门、农业部门和乡镇政府都应将设施农用地纳入日常管理，加强监督，建立制度，分工合作，形成联动工作机制。”据此，三被告均具有在各自职权范围内对农用地进行监督的职权。同时，三被告依据《南昌市新建区关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》对“大棚房”问题进行清查并对农地非农化现象进行处理，是履行行政监督职能的体现。《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》将行政监督列为行政行为种类之一，由此，对相对人权利义务产生影响的行政监督行为，应当纳入行政诉讼的审查范围。本案中，案涉《责令整改通知书》要求原告按土地用途恢复农业生产，是三被告清查“大棚房”问题认定原告改变农用地性质，履行监督职责的要求，属于行政监督范畴。至于案涉《责令整改通知书》要求原告拆除的内容，不具有确定性，应由具有行政处罚权的职能部门依照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定在进一步查明事实的基础上作出相应处理。关于焦点二：《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”，第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”127号文第四条第三项规定：“设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设。擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正”。原告与樵舍镇巩固村及被告樵舍镇政府签订了《农业设施用地协议》，约定原告不得擅自改变农业设施用地用途。本案中，原告自认于2015年初开始转型成立南昌市三众洗涤服务有限公司，利用案涉农用地从事洗涤服务，表明原告对将案涉农用地用于非农经营，属于改变设施农用地用途的行为，违反国家土地用途管制要求。三被告依法制止原告的违法行为，要求按土地用途恢复农业生产，行政目的正当，处理妥当。原告提出南昌市三众洗涤服务有限公司利用案涉农用地从事洗涤服务经过相关部门审批，但未提交已办理农用地转建设用地审批手续的证据，应承担举证不能的法律后果。综上，原告提出要求撤销案涉《责令整改通知书》的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告南昌市三众有机肉牛养殖有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  曾艾雪人民陪审员  王惠珍人民陪审员  周美珍二〇一九年十一月五日法官 助理  叶伟巨书 记 员  吴 堃附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。