江苏省扬州市邗江区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏1003行初203号原告陈X，女，1970年9月26日生，汉族，住仪征市。委托代理人李忠正（系原告丈夫），性别，住仪征市。被告仪征市综合行政执法局，住所地仪征市新沿山河路8号。法定代表人江旭强，该局局长。出庭负责人徐锡龙，该局副局长。委托代理人刘春，该局法制科科长。委托代理人陈克平，江苏宗申律师事务所律师。原告陈X不服被告仪征市综合行政执法局作出的仪城执罚字〔2018〕第102号限期拆除决定和行政处罚决定，于2019年5月20日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月20日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。原告陈X及其委托代理人李忠正、被告仪征市综合行政执法局的出庭负责人徐锡龙、委托代理人刘春、陈克平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年1月29日作出仪城执拆字〔2018〕第102号限期拆除决定，查明：当事人于2015年3月在仪征市××××号未取得《建设工程规划许可证》进行建设，当事人于2015年3月在其商住楼东侧附属房原局部二层基础上，加盖局部三层面积48.96平方米，在院内西南角建设厕所2.8平方米，在附属房西南侧建设5.9米围墙，均为砖混结构，现场勘查时，该处建设已全部建成并投入使用。当事人的上述行为已经违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称：《城乡规划法》）第四十条第一款及《江苏省城乡规划建设条例》（以下简称：《城乡规划条例》）第三十八条的规定，应依法给予处理。被告依据《城乡规划法》第六十四条和《城乡规划条例》第六十二条的规定，对照《仪征市城市管理行政执法局行政处罚自由裁量基准表》，决定：拆除75.76平方米的房屋（加盖局部三层、连廊和厕所）及5.9米围墙。限期拆除决定告知原告享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。被告于2019年1月28日作出仪城执罚字〔2018〕第102号行政处罚决定，查明事实及适用法律法规同限期拆除决定。被告决定给予原告罚款工程造价人民币贰万玖仟壹佰圆（29100元）整的百分之九，共计人民币贰仟陆佰壹拾玖圆（2619元）整。行政处罚决定告知原告享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。原告陈X诉称：一、房屋。1、2014年，大洋花园开发，城管局城管中队出具说明给规划局将陈X2006年的住房、刘桂云的用地定为违章建筑，便于开发商多建单元楼。原告的住房按照建房手续所建；2、2014年10月一个雨天，规划局到现场查看，告知开发商、政府，前期规划无效，重新公示；3、政府、城管中队和原告协调，在镇长办公室，当时有开发商孔宝国、武正海进行预算，政府补助建房款4万元，材料由开发商提供，在原告2006年所建房屋上面加盖一层。全程有城管中队书记武正海负责协调;4、2019年被告下达拆除通知、处罚决定。被告对原告调查询问，原告积极配合，被告对原大队村民主任姚修余、邻居王苏进、开发商詹庆祥、城管中队书记武正海等调查询问。刘集城管中队出具证明给规划局，造成了后面矛盾，被告来拆除，自相矛盾。二、围墙。拆除通知上面的围墙：东西围墙是历史围墙，这个围墙历史就有，原告父亲持有的《建房许可证》上四址，现在四址都在，为了施工需要，开发商和原告协商，答应完工后，恢复原样。南北围墙是开发商红线，开发商自行退让的围墙。当时公厕在原告房屋南边，后经镇长协调，移到北边，北边是原告车辆通行的通道。三、院内小洗手间。原告在自家宅基地搭建不到一平方的卫生间。如果有矛盾，将主房屋向西退让5.2米，当时政府少征多用，下水道，院内地坪都是原告做的。四、说明。2015年，电视台曝光“城管知法犯法”扬州纪委、仪征纪委已经处理过了。刘集纪委书记秦扬，城管中队书记武正海找原告丈夫谈话，要求原告丈夫接受党内警告处分，原告没有同意。2019年1月28日，被告下达《拆除决定》、《处罚决定》，原告反复向有关部门提供相关材料，为了维护自身权益，原告已经向公安局报了案。故请求撤销被告作出的仪城执罚字〔2018〕第102号限期拆除决定和行政处罚决定。原告向本院提供了如下证据：证据1、情况说明一份，拟证明被告在2014年将原告2006年建的房屋定为违章建筑的事实；证据2、2015年1月15日刘集镇政府财政支出凭证，拟证明原告于2014年建房不是个人行为，为了钝化矛盾，城管中队书记武正海、镇长王勤与规划局出面协调，协调结果为同意在原告原有房屋基础上加建一层，另补偿原告4万元，要原告把厕所从南面改到北面的事实；证据3、群众情况说明，拟证明围墙是历史性围墙的事实；证据4、开发商詹建强出具的情况说明，拟证明围墙的相关问题的事实；证据5、照片2张；证据6、开发商孔宝国补偿原告4万元的说明，拟证明预算4万元的依据，被告方提供的证据也可以印证孔宝国的话是事实。被告仪征市综合行政执法局辩称，一、本案的事实。2018年11月2日，被告执法人员到仪征市××××号现场对原告下达《停工（核查）通知书》并进行了现场勘查。当日，决定立案查处。经查：原告在仪征市××××号有未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为，违法建设内容为75.76平方米的房屋（加盖局部三层、连廊和厕所）及5.9米围墙。2018年12月29日，被告向原告依法送达了《限期拆除告知书》，原告未在规定的时间内提出陈述、申辩。2018年12月29日，被告向原告送达了《行政处罚告知书》，原告提出听证。2019年1月23日，被告举行公开听证会。被告认为原告的陈述、申辩并不影响对违法事实的认定。2019年1月29日，被告依法向原告送达了《限期拆除决定书》和《行政处罚决定书》。二、关于本案的法律适用。原告未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为，违反了《城乡规划法》第四十条第一款和《城乡规划条例》第三十八条，系违法建设，依法应予查处。被告依照《城乡规划法》第六十四条和《城乡规划条例》第六十二条的规定，作出了《限期拆除决定书》和《行政处罚决定书》，认定事实清楚、适用法律正确、裁量适当，对原告具有法律效力。三、原告的诉讼请求应予驳回。原告所提出的事实、理由及证据，均无法律、法规依据，无法证明原告的建设取得了《建设工程规划许可证》，无法证明原告建设的合法性。故请求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了如下职权依据及证据：证据1、江苏省人民政府法制办苏府发函（2011）116号文件及扬州市人民政府扬府发（2011）192号文件，拟证明就城市规划方面的法律法规涉及的执法权由被告实行相对集中行政处罚权的事实；证据2、立案受理审批表；证据3、停工核查通知书及送达回证；证据4、现场检查、勘验笔录，原告就建设内容进行了相关陈述，被告进行了现场勘验；证据5、取证照片三张；以上证据拟证明被告立案受理后的必备程序；证据6、陈X调查询问笔录，拟证明原告于2014年底开始建房，2015年3月房屋毛坯基本建成，还建了一个通道，还承认建了一间卫生间的事实；证据7、王苏云调查询问笔录；证据8、刘桂云调查询问笔录；证据9、詹庆洋调查询问笔录；证据10、胡茂金调查询问笔录；证据11、武正海调查询问笔录；证据12、王佑朝调查询问笔录；证据13、姚修余调查询问笔录；证据14、詹德建调查询问笔录；证据15、陈礼勇调查询问笔录；证据16、王玉福调查询问笔录；以上证据拟证明原告有从事上述房屋的建房行为，同时建房行为没有取得建设工程规划许可证的事实；证据17、陈X常住人口信息资料；拟证明原告身份；证据18、房地产估价报告；拟证明被告作出处罚罚款的依据；证据19、视频资料，拟证明是就当时被告执法人员在办案过程中包括原告在内的调查询问，送达相关法律文件的现场情况；证据20、涉案执法人员执法证，拟证明被告工作人员的执法资格；证据21、《城乡规划法》64条、《城乡规划条例》62条、《行政处罚法》等法律法规规范性文件，拟证明被告作出两项决定的依据；证据22、行政处罚决定书、限期拆除决定书及送达回证，拟证明结合原告起诉看可以证明原告已经收到的事实；证据23、两份决定中处罚决定所涉的赋予原告有陈述、申辩、听证等权利的告知程序，拟证明原告要求听证后被告依法通知原告并主持进行了听证，充分听取了原告方意见，就限期拆除决定依法赋予了原告方有陈述、申辩的告知程序，原告方就限期拆除决定并没有提出陈述、申辩。经庭审质证，被告对原告的证据质证认为，证据1的证明本身看不出原件在规划局，且与被告查核的内容没有实质性关联；证据2，协调是曾经协调过，但协调不能免除原告申办建设工程许可证的法定义务；证据3、4、6来自于群众或有关人员的签字，按证据规则规定这类人员应出庭作证接受质证。对证据形式不认可，缺乏合法性。证据5的照片不能直接说明问题，需结合相关权属证书认定。原告对被告的证据质证认为，证据1、2无异议；证据3，认为原告房子于2014年9月动工，12月份就已建成，被告2018年才要求停工拆除；证据4、5无异议；证据6-16是事实；证据17无异议；证据18是被告的程序，无异议；证据19原告没看；证据20-22无异议；证据23听证中应该哪些人在场，被告通知原告夫妇过去，原告已经签字。针对双方当事人的证据结合质证意见，本院认定如下：对原告的证据2和5的真实性本院予以认定；对证据1，因该证据难以辨认，且其中所述无法认定原告所建房屋在其内，故该证据本院难以采信；对证据3、4、6，被告的质证意见本院予以采信，本院不予认定。对被告的证据除证据3、19之外，其余证据原告无异议，本院予以认定；证据3，系被告制作的停工（核查）通知书存根，原告的丈夫在该存根上签字，故对该证据的真实性、合法性和关联性予以认定；对证据19，被告制作视听资料，原告收到后未自行观看，但该视听资料主要记载的现场照片，且有照片的打印件印证，故本院予以认定。经审理查明：2018年11月2日，被告接到上级交办，原告在仪征市××××号有涉嫌未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为，遂于当日进行受案登记。同日被告决定立案查处。2018年11月2日，被告作出《停工（核查）通知书》要求原告于2018年11月2日上午携带：上述行为的书面说明、身份证、户口簿原件、复印件、房屋产权证、土地使用权证原件、复印件、需向被告提供的其他材料到被告处接受调查处理。2019年1月3日，原告的丈夫李忠正签收。2018年11月2日，被告的执法人员到原告住所现场勘查，并就《停工（核查）通知书》进行下达和要求原告携带相关材料到被告处接受谈话和调查。原告拒绝签字。当日，被告的执法人员对原告进行调查，就原告建设情况进行了核查（问：2006年5月至6月期间建的附属房是否取得房屋产权证明？答：相关费用已经缴纳，但未给我办理房屋产权证，后我为此事于2014年还进行了上访至中纪委巡视组驻南京京西宾馆303室的办公室；问：仪征市××××号门市房东侧的附属房是否还有后续的建设？答：有，2014年由于大洋花苑开发，官商勾结，将我于2006年建设的房屋出具《情况说明》定为违章建筑，为了开发商多建一个6层单元楼影响我于2006年建设的附属房的采光和通风，针对此事我于2014年进行了上访，经刘集镇协调同意我回来进行建房，我于2014年年底开始建房，在2006年建的房子顶上基础加了一层。2015年2月15日刘集镇政府给我4万元房屋补助款用于建房，我有相关的财政直接支付凭证和收据存根。2015年3月房屋毛坯基本建成。问：2014年年底的建设房屋是谁建设的？答：以我的名义建设的。还对围墙、厕所等情况进行了核实），形成调查（询问）笔录，并对现场进行了拍照，原告拒绝签字确认。2018年11月9日，被告的执法人员向原告的邻居王苏云就原告的建设情况进行调查询问，形成调查（询问）笔录，王苏云签名。2018年11月11日，被告的执法人员向原告的邻居刘桂云就原告的建设情况进行调查询问，形成调查（询问）笔录，刘桂云签名；2018年11月12日，被告的执法人员向仪征市大洋建设工程有限公司的负责人詹庆洋就围墙、厕所、协调等事宜进行了调查询问，形成调查（询问）笔录，詹庆洋签名；2018年11月14日，被告的执法人员向原告的邻居胡茂金就原告的建设情况进行调查询问，形成调查（询问）笔录，胡茂金签名；2018年11月21日，被告的执法人员向刘集镇政府工作人员武正海就原告的建设、协调处理等情况进行调查询问，形成调查（询问）笔录，武正海签名；2018年11月21日，被告的执法人员向2006年任街道办主任的王佑朝就原告的建设情况进行调查询问，形成调查（询问）笔录，王佑朝签名；2018年11月21日，被告的执法人员向2003年至2006年期间担任新华村支部书记的姚修余就原告的建设情况进行调查询问，形成调查（询问）笔录，姚修余签名；2018年11月21日，被告的执法人员向刘集镇刘集村支部书记詹德健就原告的建设情况进行调查询问，形成调查（询问）笔录，詹德健签名；2018年11月21日，被告的执法人员向刘集镇国土所工作人员陈礼勇就原告的房屋建房手续、补偿款、协调情况进行调查询问，形成调查（询问）笔录，陈礼勇签名；2018年12月19日，被告的执法人员向刘集镇工业三产服务中心副主任王玉福就原告的附属建设情况进行调查询问，形成调查（询问）笔录，王玉福签名；被告委托江苏苏地仁合土地房地产评估测绘造价咨询有限公司对原告位于刘集镇通扬路125号门市房东侧的违建部分房产进行价值评估，价值时点为2018年12月26日，经过估价，该估价对象价值为2.91万元；2019年1月3日，被告向原告送达《限期拆除告知书》，告知原告违建行为、拟处罚的内容和适用的法律规定，并告知原告有权要求陈述和申辩的权利；2019年1月3日，被告向原告送达《行政处罚听证告知书》，告知原告违建行为、拟处罚的内容和适用的法律规定，并告知原告有权要求陈述和申辩的权利；2019年1月23日，被告举行行政处罚听证会进行了听证；2019年1月29日，被告作出仪城执罚字〔2018〕第102号限期拆除决定：请原告于接到本决定书之日起15日内，自行拆除违法建设的75.76平方米的房屋（加盖局部三层、连廊、厕所）及5.9米围墙。被告交代原告申请复议或者提起行政诉讼的权利。该决定书于当日由原告丈夫李忠正签收；2019年1月28日，被告作出仪城执罚字〔2018〕第102号行政处罚决定：对原告罚款工程造价人民币贰万玖仟壹佰元整的百分之九，共计人民币贰仟陆佰壹拾玖元整。被告交代原告申请复议或者提起行政诉讼的权利。该决定书于次日由原告丈夫李忠正签收。本院认为，2011年8月1日，江苏省人民政府法制办公室就扬州市人民政府《关于申请仪征市人民政府开展城市管理相对集中行政处罚工作的请示》作出苏府法函[2011]116号《省政府法制办公室关于仪征市开展相对集中行政处罚权工作的复函》：一、你市可以在仪征市城市规划区及建制镇规划范围内开展相对集中行政处罚权工作。二、仪征市集中行使行政处罚权工作的行政机关的具体职责：……。（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……。行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。……。三、集中行使行政处罚权的行政机关，应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门的内设机构或者下设机构。等等。2011年9月1日，扬州市人民政府下发扬府发〔2011〕192号《扬州市人民政府关于在仪征市开展相对集中行政处罚权工作的通知》，通知仪征市人民政府：一、相对集中行政处罚权工作限在仪征市城市规划区及建制镇规划区范围内进行。二、相对集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责是：……。行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。等等。故被告系仪征市人民政府根据上述文件成立的行政机关，其享有对仪征市城市规划区及建制镇规划区内城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，被告具有合法的主体资格。《城乡规划法》第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。《城乡规划条例》第三十八条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可等手续。前款所称的其他工程建设，包括广场、停车场、重点绿化工程，城市雕塑、大中型户外广告固定设施，大中型或者受保护的建筑物外立面装修，以及法律、法规规定的其他工程建设项目。根据被告提供的立案、调查、现场勘查等证据，足以认定原告在仪征市××××号有未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为。被告提供的被告执法人员到仪征市××××号现场对原告下达《停工（核查）通知书》并进行了现场勘查、决定立案查处、调查、送达《限期拆除告知书》、送达《行政处罚告知书》、举行公开听证会、送达《限期拆除决定书》和《行政处罚决定书》等证据足以证实被告履行行政处罚权的程序合法。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《城乡规划条例》第六十二条规定，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括：（一）占用城市道路、广场、绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志的；（二）占用各级文物保护单位保护范围用地进行建设的；（三）违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；（四）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的；（五）其他无法采取改正措施消除影响的。本条第一款所称建设工程造价，是指违法建设工程整体造价。被告依据前述法律、法规规定对原告的违法行为作出限期拆除决定和给予原告罚款的行政处罚决定，被告适用法律法规正确。被告对照《仪征市城市管理行政执法局行政自由裁量基准表》进行考量，作出相应处罚，并无不当。原告认为，其所建房屋系经过政府有关人员协调后所为，无需办理相关手续。本院认为，即使政府相关人员协调同意原告建设，并不免除原告依法申请办理相关建房合法手续，原告的理由本院不予采信。原告认为其2006年所建的房屋，2014年才认定违章建筑，从被告处罚所认定的违法建设范围看，原告此说无事实依据，基于违法建设的连续性，被告有权依法进行查处。综上，被告作出仪城执罚字〔2018〕第102号限期拆除决定和行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、处罚适当，原告诉求要求撤销被告作出的仪城执罚字〔2018〕第102号限期拆除决定和行政处罚决定，无事实和法律依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈X要求撤销被告仪征市综合行政执法局作出的仪城执罚字〔2018〕第102号限期拆除决定和行政处罚决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈X负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院。审 判 长  徐小年人民陪审员  李 冰人民陪审员  吴家成二〇一九年十一月六日书 记 员  张西琳