安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖01行初236号 原告刘红岩，女，回族，1971年5月18日出生，住亳州市谯城区。 原告刘运，女，汉族，1968年12月29日出生，住亳州市谯城区。 原告张凤祥，男，汉族，1958年12月27日出生，住亳州市谯城区。 原告李秀英，女，汉族，1943年2月7日出生，住亳州市谯城区。 原告高天堂，男，汉族，1953年7月12日出生，住亳州市谯城区。 原告高殿华，男，汉族，1952年11月6日出生，住亳州市谯城区。 原告高成彪，男，汉族，1962年10月18日出生，住亳州市谯城区。 原告李红霞，女，汉族，1964年3月25日出生，住亳州市谯城区。 原告刘西胜，男，汉族，1966年10月20日出生，住亳州市谯城区。 委托代理人罗宗岭，安徽香樟律师事务所律师。 被告安徽省人民政府，住所地合肥市包河区中山路1号。 法定代表人李国英，省长。 委托代理人缪崟，省司法厅行政复议与应诉处工作人员。 委托代理人江慧慧，省司法厅行政复议与应诉处工作人员。 原告刘红岩、刘运、张凤祥、李秀英、高天堂、高殿华、高成彪、李红霞、刘西胜（以下简称刘红岩等九原告）诉被告安徽省人民政府（以下简称为省政府）行政复议决定一案，于2019年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，在法定期限内向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭进行了审理。原告高成彪及原告的委托代理人罗宗岭，被告省政府委托代理人缪崟、江慧慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月12日，被告收到原告的补正行政复议申请，该行政复议申请以亳州市人民政府为被申请人，被告认为该行政复议申请显然不属于被告行政复议职责范围，此外也超过行政复议期限，于2019年7月15日依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定作出皖行复〔2019〕133号《不予受理行政复议决定》（以下简称133号《决定书》），决定不予受理该行政复议申请。 刘红岩等9名原告诉称，原告是安徽省亳州市谯城区丰水源社区居民，2019年7月9日对亳州市政府委托谯城区汤陵办事处征收原告社区农民土地和房屋一事，提出行政复议，被告以征收行为不是亳州市政府的委托行为，不属于被告复议职责范围，以及超过复议申请期限为由，不予受理原告的复议申请。被告的不予受理行为是错误的，理由有：一、征收行为是亳州市政府行为，并且，亳州市政府委托谯城区政府和汤陵办事处作为。2019年5月11日亳州市谯城区汤陵办事处下发拆迁《通知》，以及谯政(2019）29号文件，即《亳州市谯城区人民政府关于丰水源社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》。该决定，其依据已经失效的皖政地〔2016〕1146号《关于亳州市谯城区2016年第6批次城镇建设用地的批复》，该文件中安徽省人民政府批复建设用地给亳州市政府，即皖政地〔2016〕1146号《关于亳州市谯城区2016年第6批次城镇建设用地的批复》，批准亳州市政府征收土地，但是，没有批准谯城区政府和汤陵办事处；亳州市政府对谯城区政府和汤陵办事处违法征收行为，视而不见，包庇纵容。放任安徽省政府的批准文件及其权限，被谯城区政府和汤陵办事处为所欲为，甚至被滥用。亳州市人民政府与谯城区人民政府的对国有土地管理权限问题。按照亳州市与谯城区对土地权利权限划分，规划区以内的土地由亳州市政府管理，规划区以外的土地由谯城区管理。而申请人所在的丰水源社区，在规划区内，属于亳州市管理，虽然谯城区行使征收，实际是受亳州市政府的委托行事，应该视为亳州市政府行为。土地征收后的“成果”归属亳州市政府。谯城区政府征收的土地，所统交给亳州市政府，被征收人与亳州市土地储备中心签订征收补偿合同，即，土地的征收成果归亳州市政府。亳州市人民政府与谯城区人民政府、汤陵办事处是委托关系。按照委托关系的法律原理，受托人在受托权限范围内的任何行为，都有委托人承担责任，所以，谯城区和汤陵办事处实施的征收行为，都应该由亳州市人民政府承担责任。二、对亳州市政府的征收行为不服，申请复议受理机构就是被告安徽省人民政府。理由和法律规定不再赘述。三、原告在2019年5月11日被通知召开拆迁会议时，得知《亳州市谯城区人民政府关于丰水源社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》，至于“张贴时间”，原告不得而知。发给原告时带有“张贴”时间字样。从原告得知时间，到原告2019年7月9日提出行政复议，不超过60日的复议期限。综上，被告不予受理复议行为，是行政不作为，请求：1.依法撤销皖行复〔2019〕133号《不予受理行政复议决定》；2.责令继续受理复议申请。 刘红岩等9名原告向本院提交如下证据：证据1.身份证复印件，证明原告诉讼主体资格；证据2.皖政地〔2016〕1146号文件，证明被告批准的征地主体是亳州市政府，不是其他主体，其他任何主体的行为都是亳州市政府委托行使，应当由亳州市政府负责。证据3.2019年6月19日开会通知，证明原告直到征地行为实施，即2019年6月19日才知道亳州市政府的征地行为，原告提起行政复议时间并未超过复议期限。证据4.农村土地承包合同书及承包经营权证，证明涉案土地不属于国家所有，本案不能适用《国有土地上房屋征收和补偿条例》。 被告省政府辩称，一、作出133号《决定书》程序合法。原告认为亳州市政府指令亳州市谯城区汤陵街道办事处对其房屋拆迁行为违法，于2019年7月7日向被告申请行政复议。被告于2019年7月8日收到行政复议申请，于2019年7月10日作出《补正行政复议申请通知书》并于当日邮寄送达原告，于2019年7月12日收到原告补正行政复议申请。经审查，被告于2019年7月15日作出133号《决定书》并于当日邮寄送达给原告。综上，被告在行政复议申请接收、通知补正行政复议申请、作出行政复议决定，以及有关法律文书送达等方面，符合法律规定。二、作出133《决定书》事实清楚，适用法律正确根据。原告行政复议申请、行政复议补正申请、举证等情况，原告系对其提交的《亳州市谯城区人民政府关于丰水源社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（谯政〔2019〕29号，以下简称29号《征收决定》）以及汤陵街道办事处实施房屋征迁行为不服而申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”。第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请应当属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围，应当在法定期限内提出。本案中，作出29号《征收决定》以及实施房屋征迁行为的并非是亳州市政府。原告实质上是对谯城区政府和汤陵街道办事处的具体行政行为不服申请行政复议，该行政复议申请显然不属于被告行政复议职责范围。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）的规定，谯城区政府作为县级人民政府，有权依法征收国有土地上的房屋。谯城区政府作出29号《征收决定》，以及确定下级单位实施房屋征收行为，属于行使其法定职权行为，并不需要上级行政机关批准、委托或者指派。因此，原告主张亳州市政府指令下级单位实施房屋征收，缺乏事实和法律依据。此外，29号《征收决定》于2019年3月28日作出，于2019年4月8日张贴公示。原告于2019年7月7日才申请行政复议，其行政复议申请也超过了法定期限。根据上述事实和法律规定，该行政复议申请不符合行政复议受理条件，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，作出133《决定书》，不予受理该行政复议申请，事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。原告的诉讼请求和理由不能成立。请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告省政府向本院提供了以下的证据：证据一：行政复议申请书及邮寄凭证，证明：1.申请人于2019年7月7日申请行政复议；2.该行政复议申请材料不齐全，表述不清，需要补正。证据二：1.行政复议通知书及邮寄凭证；2.补正后的行政复议申请书及邮寄凭证，证明：1.行政复议补正程序合法；2.根据补正申请，结合行政复议申请及原告举证，该行政复议申请系对谯城区政府的房屋征收决定和汤陵办事处实施房屋征迁行为不服而申请行政复议。证据三：《亳州市谯城区人民政府关于丰水源社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（谯政〔2019〕29号），证明：1.作出房屋征收决定的是谯城区政府依职权行为，并非亳州市政府作出的具体行政行为；2.该行政复议申请不属于被告行政复议职责范围。证据四：《不予受理行政复议决定书》（皖行复〔2019〕133号）及邮寄凭证，证明：1.被告在法定期限内作出的复议决定并依法送达，决定和送达程序合法。证据五：张贴谯政〔2019〕29号文件的相关证明材料（张贴记录、照片、截图等），证明该行政复议申请超过法定期限。证据六：《关于亳州市谯城区2016年第6批次建设用地批复》（皖政地〔2016〕1146号），证明案涉的房屋用地已经被依法征收为国有。 经庭审质证，原告对被告证据一不持异议。对证据二的真实性合法性不持异议，但对证明目的有异议，不能证明被告的不予受理行为程序合法。对证据三的真实性不持异议，对合法性及证明目的有异议，不能证明该行为是谯城区政府的行政行为，应该证明是亳州市政府的行政行为，该行政行为是被告的行政复议受案范围。对证据四的真实性不持异议，但对其证明目的有异议，不能证明被告的行政复议决定事实清楚，证据充分及适用依据正确。对证据五真实性、合法性有异议，按照2001年10月18日国土资源部征用土地公告办法的相关规定，证据五违反国务资源部的公告办法。证据六真实性无异议，对合法性及证明目的有异议，按照2004年国土资源部《关于完善土地征用程序的规定》，皖政地〔2016〕1146号批复已经失效。另外按照土地管理法相关规范性文件规定，涉案土地不能证明是国有土地。 被告对原告证据1无异议。对证据2证明目的有异议，皖政地〔2016〕1146号批复只能证明安徽省人民政府批准征收了相应的土地，是土地征收行为，原告申请行政复议时复议请求是针对房屋拆迁行为，是另外一个具体行政行为。证据3与本案无关联性。对证据4关联性不予认可，本案申请人提交的复议申请是针对房屋拆迁行为，该证据只能证明承包地。 本院对上述证据综合作如下认定：被告所举证据一、二、三、四和原告所举证据1具有真实性，关联性，可以作为认定本案事实的依据。被告所举的证据五关于案涉房屋征收决定的张贴照片未显示张贴时间和张贴地点，被告亦未在举证期限内提供微信记录中有关人员的身份证明，故无法与张贴记录相互印证，确凿的证明房屋征收决定的张贴时间和地点，故对该组证据不予认定。被告和原告所举其他证据与本案无关联性。 经审理查明，原告刘红岩等系安徽省亳州市谯城区丰水源社区居民，原告认为亳州市政府指令亳州市谯城区汤陵街道办事处对其房屋拆迁行为违法，于2019年7月7日以亳州市人民政府为被申请人向被告申请行政复议。被告于2019年7月8日收到行政复议申请，于2019年7月10日作出《补正行政复议申请通知书》并于当日邮寄送达原告。2019年7月12日，被告收到原告的补正行政复议申请，申请人提交的证据为亳州市谯城区人民政府作出的《亳州市谯城区人民政府关于丰水源社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（谯政〔2019〕29号），被告认为“申请人实质是对其提交的29号《征收决定》以及汤陵街道办事处实施房屋征迁行为不服而申请行政复议，作出上述行为的并非是亳州市政府；申请人还主张被申请人“指令”谯城区汤陵街道办事处实施房屋征迁行为，缺乏证据证明。该行政复议申请显然不属于被告行政复议职责范围。此外，29号《征收决定》于2019年3月28日作出，于2019年4月8日张贴公示。原告于2019年7月8日才申请行政复议，也超过行政复议期限”，被告于2019年7月15日依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定作出133《决定书》，决定不予受理该行政复议申请，并于当日邮寄送达给原告。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，只有对具体行政行为不服，当事人方可向行政机关提起行政复议申请。本案中，原告向被告提起的行政复议请求为：确认亳州市人民政府指令谯城区汤陵办事处的拆迁行为违法。对于亳州市人民政府是否有指令行为，原告在行政复议程序中并未提供证据加以证明，且所谓的上级行政机关对下级行政机关的“指令行为”系内部过程性的行为，并非直接对外发生法律效力的行为，不属于具有外部效力性的具体行政行为，因此原告的该行政复议请求不属于行政复议的受理范围。 此外，根据原告在行政复议程序中向被告申请的理由以及提供的证据，被告认为原告实质上是对其提交的29号《征收决定》以及汤陵街道办事处实施房屋征迁行为不服而申请行政复议，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人”。本案中，作出29号《征收决定》以及实施房屋征迁行为的并非是亳州市人民政府，因此原告以亳州市人民政府为被申请人对案涉29号《征收决定》以及房屋征迁行为提起行政复议申请，不符合上述有关“被申请人”的法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项的规定，行政复议申请应当予以受理的条件之一为：有符合规定的被申请人。据此，本案原告以亳州市人民政府为被申请人提起行政复议申请，不符合法定受理条件。被告依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，在法定期限内作出不予受理决定，并于当日邮寄送达给原告，符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下： 驳回原告诉讼请求。 案件受理费50元,由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  李琦 审判员  张俊 审判员  潘攀 二〇一九年十一月六日 书记员  程文 附：相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。