广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终613号上诉人（原审原告）肇庆市高要区******尖峰经济合作社，住所地肇庆市高要区***********。负责人区明汉。委托代理人周国红，广东利衡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区******。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人杨太兴，佛山市自然资源局高明分局工作人员。委托代理人罗婉红，广东广宽律师事务所律师。原审第三人佛山市高明区******委会凤岗经济合作社，住所地佛山市高明区更合镇新圩社区*民委员会凤岗居民小组。负责人高志聪。委托代理人杜新华，广东共明律师事务所律师。上诉人肇庆市高要区******尖峰经济合作社（以下简称“尖峰经济社”）因诉被上诉人佛山市自然资源局以及原审第三人佛山市高明区******委会凤岗经济合作社（以下简称“凤岗经济社”）不动产登记纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初543号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2012年5月10日，原佛山市高明区国土城建和水务局（以下简称“原高明国土局”）委托广东省地质测绘院对高明区农村集体土地所有权确权权属进行调查。广东省地质测绘院对宗地号440608004001JA00050、宗地面积105.9509公顷土地进行权属调查，并填写权属调查表，其中高明区更合镇新圩居委会渡水经济合作社作为邻宗地指界人盖章签字予以确认，其中该调查表载明“J26号点向西南逆时针至J1号点以西北为高要市，该段权属界线由凤岗经济合作社单方现场指界”。后广东省地质测绘院对宗地号440608004001JA00050地块进行测绘并编写宗地图。2012年7月25日，原高明区国土局在更合镇新圩社区居民委员会公告栏张贴了《集体土地所有权登记公告》，至2012年8月25日止，公告期内原高明区国土局未收到异议。2012年10月29日，凤岗经济社向原高明区国土局提出土地登记申请，申请时提交了土地登记申请书、集体经济组织法定代表人证明书（任命书）、法定代表人身份证、集体经济组织证明书、集体签名盖章的委托书、土地权属界线确认的图件、宗地图、集体土地权属调查表、公告照片等材料。2012年10月31日，原高明区国土局向凤岗经济社颁发了佛高集有（2012）第0800721号《集体土地所有证》。另查，1980年5月17日，尖峰村与凤岗村签订一份《尖峰村所属的凤岗田转送给凤岗村永远代耕合同书》，合同约定高鹤新圩公社凤岗村代耕高要蛟塘公社奕庆大队尖峰村的田47亩，亩产380斤，凤岗村每年付给尖峰村的指标稻谷为17860斤。其中，公粮即农业税占2000斤、征购粮占12000斤，超购粮占3860斤、稻谷款属凤岗村所有，以后耕作此田的一切所有权由凤岗村作主，与尖峰村无关。耕作此田所用的一切生产资料尖峰村不付，由凤岗村解决。另外，山塘、原杉木及其他竹木均属凤岗村所有。2003年10月27日，尖峰经济社与凤岗经济社签订《代耕合同的补充协议书》，协议约定原合同的代耕面积47亩及长期由凤岗村代耕继续生效，每年的农业税、定购粮由代耕方负责向国家财政和粮食部门交纳的方法继续执行。由于2003年国家实施农村税费改革政策，对原合同的规定中的缴交农业税作出一些修改，经两村民小组的协商同意，从2003年开始，凤岗村每年缴交代耕面积农业税为900元到蛟塘镇财政所。代耕的耕地按现行政策规定，从今年起只交售农业税，如果今后国家政策变动，而规定要增加定购粮任务的，其责任由凤岗村负担。庭审中，尖峰经济社及凤岗经济社均确认一个事实：因解放前尖峰村朱家三兄弟来高明凤岗村居住，并自行在凤岗村开垦农田，后将相应的土地交由凤岗经济社耕种。1980年因分田到户，凤岗村已将凤岗村所有耕地（包括朱家三兄弟认领的耕地）分配给全村各家各户作为责任田。再查，因机构改革，原高明区国土局不再保留，本案中，其诉讼主体资格由佛山市自然资源局承接。一审法院认为，被诉的佛高集有（2012）第0800721号《集体土地所有证》系由原高明区国土局登记，高明区人民政府登记造册核发土地权利证书。根据《不动产登记暂行条例》的规定，自2015年3月起，原高明区国土局作为高明区的不动产登记机构，负责不动产登记工作，故原高明区国土局有权作出案涉行政行为。因机构改革，原高明区国土局已被撤销，其职权由佛山市自然资源局承接，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故尖峰经济社对原颁证行为不服提起诉讼，佛山市自然资源局是适格被告。《土地登记规则》第七条、第十二条、第十七条、第十八条、第二十一条、第二十二条规定，初始土地登记程序应当经过申报、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发土地证书等程序。土地登记申请者申请土地所有权登记，必须向土地管理部门提交土地登记申请书、申请者的身份证明、土地权属来源证明等材料。土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查，根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。公告期满，土地所有者及其他土地权益有关者，对土地申请登记审核结果未提出异议的，报经人民政府批准后，进行注册登记。土地证书由市、县人民政府颁发,土地证书是土地使用权或者土地所有权的法律凭证。本案中，高明区人民政府给凤岗经济社颁发佛高集有（2012）第0800721号《集体土地所有证》，属于集体土地所有权的初始登记，应当适用上述规定。凤岗经济社提出集体土地登记申请，提交权属证明等相关材料，其中包括对土地权属进行调查，组织土地相邻各方集体经济组织现场指界，制定土地权属界线核定书，并由相邻集体经济组织代表签字确认；经权属审核批准，将登记审核结果予以公告，在无人提出异议的情况下，高明区人民政府给凤岗经济社颁发《集体土地所有证》。该颁证行为程序合法。尖峰经济社提出未在人民政府或国土资源行政主管部门的门户网站进行公告。一审法院认为，《土地登记办法》第二十三条规定了土地总登记中公告是必经程序。本案系初始登记，因此公告程序并不是法定程序。况且原高明区国土局已在更合镇新圩社区居民委员会公告栏公告了土地情况，因此并不存在未公告的情况。故对尖峰经济社的该意见不予采纳。根据国土资发[2011]178号国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四条第二款规定，属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。故凤岗经济社代表集体行使所有权并无不当。根据《土地登记办法》第九条的规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”本案中，凤岗经济社在申请土地登记时已提交了土地登记申请书、法定代表人身份证、土地权属调查表、宗地图、公告照片等，原高明区国土局收到上述材料后认为申请材料齐全、符合法定形式，决定予以受理，符合《土地登记办法》第九条第一款的规定。原高明区国土局依据凤岗经济社所递交的材料，经审查后根据《土地登记办法》第十四条的规定，作出登记的行为，符合法律规定。关于权属的问题，从凤岗经济社提交的土地权属调查表来看，案涉土地的界址清晰，由邻宗地指界人渡水经济合作社、凤岗经济社盖章确认。尖峰经济社认为案涉争议土地中有52.555亩土地一直归尖峰经济社所有，因此原高明区国土局登记有误。根据国土资发[2001]359号《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》第二条的规定，对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，应本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。由此可见土地所有权的确权登记应当本着尊重历史、兼顾现实的基本原则，从而有效实现土地利用价值。本案中，虽然尖峰经济社提供了《尖峰村所属的凤岗田转送给凤岗村永远代耕合同书》《代耕合同的补充协议书》拟证明案涉土地登记有误，但上述两份协议书中并未写明尖峰经济社所主张的插花地52.555亩归尖峰经济社所有，无法作为尖峰经济社对插花地52.555亩土地所有权的依据。从庭审查明的事实来看，尖峰经济社所主张的插花地52.555亩系解放前尖峰经济社村里“朱家三兄弟”来凤岗经济社处居住开垦，后“朱家三兄弟”迁回尖峰经济社处，为此将开垦土地交由凤岗经济社耕种。根据法律规定，集体土地本应归集体所有，不能因为“朱家三兄弟”开垦的行为而直接认定所有权归尖峰经济社，“朱家三兄弟”开垦只是一种土地的使用权，不能因开垦的行为而确定所有权。故凤岗经济社辩称尖峰村与凤岗村签订《尖峰村所属的凤岗田转送给凤岗村永远代耕合同书》《代耕合同的补充协议书》是为了明确纳税责任而签订更符合历史背景。退一步说，即便尖峰经济社所主张的插花地52.555亩原为尖峰经济社所有，根据[1995]国土[籍]字第26号国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中尖峰经济社所主张的插花地52.555亩从1980年至今一直由凤岗经济社占有使用，根据上述规定应视为凤岗经济社所有。综上所述，尖峰经济社所主张的插花地52.555亩归尖峰经济社所有缺乏事实依据，不予支持。原高明国土局所认定的事实及适用法律并无不当，一审法院予以确认。综上，案涉行政行为认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。尖峰经济社要求撤销的理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回尖峰经济社的诉讼请求。一审案件受理费50元，由尖峰经济社负担。上诉人尖峰经济社上诉称：1.一审判决对案涉土地的来源及使用权认定事实不清，证据不充分。案涉土地历史以来不是凤岗经济社的宗祖地而是朱氏三兄弟的祖宗地。朱氏兄弟约在1907年从云浮朝阳高围村迁到原凤岗“茅廖坑”居住，后自力更生开垦案涉土地。1932年，朱氏兄弟迁居尖峰村，继续耕种案涉土地。解放后至1980年之前都是尖峰生产队集体耕种案涉土地。1974年到1979年间，广州部分下乡知青耕种过此土地。由于凤岗经济社一直不归还案涉土地，2003年10月27日，双方村长和村民代表签名盖章签订《代耕合同补充协议书》，这也说明土地所有权归属于尖峰经济社。凤岗村所列举的证据违背是历史和事实，欺骗国土局，违背了土地登记办法第九条规定的应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况的法律规定。2.对案涉土地的登记是佛山市辖区内全部土地进行的全面登记，应当认定是总登记。即使是初始登记，也没有任何法律规定不需要进行公告，而且对案涉土地的确权，原高明区国土局已经进行了“不合法的公告”，没有在合法的网站进行公告，也没有在尖峰经济社能够知悉的公告场所进行公告，导致尖峰经济社，对土地确权事宜完全不知晓。原高明区国土局的公告行为，程序明显违法。3.案涉土地的所有权属于尖峰经济社所有，有双方签订的《代耕合同》《代耕合同补充协议》为证，也有原形部图记载为依据。尖峰经济社从1998年开始多次向凤岗村提出归还土地要求，但一直未归还，后来在双方上级部门的协调下，于2003年10月27再次签订了《代耕合同补充协议书》。即使在不能认定案涉土地为尖峰经济社所有，以现有证据也应当认定案涉土地权属有争议。原高明国土局的确权行为违反了《土地登记办法》第18条的规定，应当予以撤销。综上一审判决认定事实不清，适用法律错误。因此上诉请求：1.撤销一审判决，支持尖峰经济社的诉讼请求；2.本案诉讼费由佛山市自然资源局承担。被上诉人佛山市自然资源局答辩称：1.尖峰经济社没有证据证明案涉土地归其所有。尖峰经济社主张案涉土地是朱家三兄弟在解放前到凤岗村开垦后耕种，后来朱家三兄弟回到尖峰村居住，其开垦的土地交回凤岗村。即土地本来属于凤岗经济社，只是朱家三兄弟曾经耕种。朱家三兄弟曾经使用案涉土地并不等于尖峰经济社对案涉土地拥有所有权。2.凤岗经济社至少从1980年开始耕种案涉土地，且在案涉土地办理确权登记前，尖峰经济社从来没有向凤岗经济社提出归还土地的要求。即使朱家三兄弟曾经耕种过案涉土地，但凤岗经济社耕种该土地已经三十多年，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，案涉土地应视为凤岗经济社所有。3.案涉土地登记为集体土地使用权初始登记。根据《土地登记办法》第十四条的规定，集体土地使用权初始登记并不需要经过公告程序。而且在登记发证前，原高明区国土局于2012年7月25日在佛山市高明区更合镇新圩社区*民委员会公告栏发出公告，公告内容包括申请宗地的土地权利人姓名、地址、准予登记土地坐落、四至等。公告期满后没有任何人对公告内容提出异议，后原高明区国土局经报佛山市高明区人民政府批准后对案涉集体土地所有权进行登记。原高明区国土局的上述做法以充分保障可能与案涉土地存在利害关系的他人的合法权益。4.凤岗经济社申请登记的土地不存在权属争议。其提供的材料中包括权属调查表，相邻的土地权利人已在权属调查表上盖章确认；原高明区国土局发布公告后也没有任何人对公告的内容提出异议。案涉土地登记并不存在《土地登记办法》第十八梯规定的“土地权属有争议”的情形。原高明区国土局的土地登记行为程序合法。综上，被诉土地登记行为合法，尖峰经济社的上诉请求无理无据，应予驳回。原审第三人凤岗经济社答辩称：1.《土地登记办法》第三条规定：土地登记实行属地登记原则。案涉土地在佛山市高明区行政区域内，应直接认定该争议耕地的所有权属于佛山市高明区。尖峰经济社位于肇庆市高要区，与案涉土地相隔几公里的山地，属于不同的行政区域。尖峰经济社无权就属于佛山地区的土地初始登记提出异议，故尖峰经济社的诉讼主体资格不合格。2.案涉47亩耕地分布在凤岗村的村前村后，尖峰经济社主张案涉土地归其所有没有事实依据。尖峰经济社称朱家三兄弟在解放前到凤岗村开荒谋生，1932年回尖峰村居住，由尖峰村代耕案涉土地，之后尖峰村与凤岗村又签订两份代耕合同等，都不能证明尖峰经济社可以取得案涉土地所有权。3.即使案涉土地曾经属于尖峰经济社，但是凤岗经济社实际连续使用案涉土地时间超过二十年，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，该47亩耕地应为凤岗经济社所有。4.凤岗经济社向原高明区国土局申请集体土地使用权初始登记，并非申请土地总登记，初始登记无需在门户网站上公告。原高明区国土局的登记行为程序合法。在本案二审过程中，尖峰经济社向本院提交视频资料一份，拟证明尖峰村代表和凤岗村代表于2018年6月7日上午交涉案涉土地归属的情况。经质证，被上诉人佛山市自然资源局和原审第三人凤岗经济社对该视频资料的真实性、合法性和关联性均不予认可。经审查，尖峰经济社提交的视频资料系复制件，没有提供该视频的制作方法、制作人、制作时间等情况，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定的提供视听资料的要求，本院不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，原高明区国土局系佛山市高明区人民政府国土资源行政主管部门，具有作出本案被诉土地登记行为的行政职权。根据佛山市自然资源局向一审法院提交并经一审庭审质证的证据：佛山市国土资源局高明区局更合管理所收件回执单、土地登记申请书、广东省农村集体经济组织证明书、法定代表人证明书、委托书、指界委托书、洪家财身份证、宗地图、高明县（市、区）集体土地权属调查表（附图）、界址点成果表、公告、公告照片、《高明区农村集体土地确权权属调查工作委托书》（附土地权属调查人员名单）、土地登记审批表、土地登记卡、土地归户卡、土地分类面积表等，证明原高明区国土局于2012年5月委托广东省地质测绘院开展高明区农村集体土地所有权确权权属调查。广东省地质测绘院对凤岗经济社宗地号为440608004001JA00050、面积105.9509公顷（约1589.26亩）的案涉土地进行了测绘，绘制了宗地图，形成了《界址点成果表》，并进行了权属调查，填写权属调查表，经相邻的佛山市高明区******委会渡水经济合作社签字盖章确认。之后，原高明区国土局又进行了《集体土地所有权登记公告》，公告期内没有收到他人异议。原高明区国土局经过地籍调查、权属审核，报经佛山市高明区人民政府批准，对案涉土地权属予以登记，颁发佛高集有（2012）第0800721号《集体土地所有证》。原高明区国土局的登记行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。尖峰经济社认为佛高集有（2012）第0800721号《集体土地所有证》证载面积中有52.555亩属于尖峰经济社所有，理由是该地块由朱氏三兄弟在解放前开垦，在1980年之前一直由尖峰经济社耕种，并提交《尖峰村所属的凤岗田转送给凤岗村永远代耕合同书》和《代耕合同的补充协议书》作为证据。经查，上述争议的52.555亩土地位于凤岗村区划范围内。1949年之后，我国土地制度经历了从私有制到公有制的变革，经过土地私有、合作社、人民公社化，农村土地最终归属于农民集体所有。1962年9月27日通过的《农村人民公社条例》第二十一条规定：“生产队范围内的土地都归生产队所有。”从我国土地制度的历史沿革来看，尖峰经济社的上述主张难以成立。并且，1980年5月17日签订的《尖峰村所属的凤岗田转送给凤岗村永远代耕合同书》载明“以后耕作此提案的一切所有权由凤岗村做主”，该合同中尖峰经济社将讼争地块转送给凤岗村永远代耕也表达了其放弃土地所有权的意思。再者，参照[1995]国土[籍]字第26号国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知第二十一条规定，凤岗经济社最晚于1980年之后一直耕种讼争土地，也可视为本案讼争的土地所有权归凤岗经济社。可见，尖峰经济社关于本案讼争的52.555亩属于尖峰经济社所有的上诉意见理据不足，本院不予支持。对于尖峰经济社关于该52.555亩土地的权属存在争议的意见，亦不予支持。原高明区国土局根据凤岗经济社的申请对凤岗经济社的105.9509公顷土地进行农村集体土地所有权初始登记，尖峰经济社关于该登记属于总登记的意见与实际不符，本院不予支持。故，尖峰经济社关于被诉土地登记行为程序不合法的意见没有事实根据，本院不予支持。综上所述，上诉人尖峰经济社的上诉意见不成立。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人肇庆市高要区******尖峰经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇一九年十一月二十五日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋