浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙10行终251号 上诉人（原审被告）临海市自然资源和规划局，住所地临海市人民路299号。 法定代表人蒋小斌，局长。 委托代理人鲁陈坚，浙江鲁大律师事务所律师。 委托代理人赵乐平，该局工作人员。 被上诉人（原审原告）台州德丰溶剂科技有限公司，住所地临海市东部区块东海第五大道59号。 法定代表人马剑，经理。 委托代理人傅宏文、陈曦，浙江海豪律师事务所律师。 上诉人临海市自然资源和规划局诉被上诉人台州德丰溶剂科技有限公司其他行政行为一案，不服临海市人民法院（2019）浙1082行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：涉案土地位于临海市××新区南洋医化园区，宗地面积32610.77平方米，用途为工业用地。2008年6月28日，原临海市国土资源局依法公开出让该宗土地，临海市航畅起重机械设备有限公司（后于2010年9月7日企业名称变更为台州航畅钢结构有限公司）受让该宗地并签订《国有土地使用权出让合同》。2012年6月，台州航畅钢结构有限公司因债务涉讼，该宗地被临海市人民法院拍卖，原台州市万通造漆有限公司通过竞投取得了该土地使用权并于2013年1月15日办理了土地使用权变更登记。2015年7月6日，原临海市国土资源局头门 港新区国土分局向原台州市万通造漆有限公司送达了《国有建设 用地批后监管警示通知》，后于2015年7月30日向原台州市万 通造漆有限公司送达了临土调字3号《闲置土地调查通知书》。2015年11月6日，原临海市国土资源局临土认自字（2015）12号《闲置土地认定书》并于2015年11月7日向原台州市万通造漆有限公司送达，认定原台州市万通造漆有限公司取得案涉土地使用权后，已满两年未动工开发，已构成了法定闲置土地的事实。2019年2月28日，被告临海市自然资源和规划局作出临自听字【2019】1号《闲置土地听证权利告知书》并于2019年3月1日向原告台州德丰溶剂科技有限公司送达，原告台州德丰溶剂科技有限公司在收到《闲置土地听证权利告知书》后未提出听证申请。2019年3月15日，被告临海市自然资源和规划局向临海市人民政府提交《闲置土地处置方案呈批表》并经批准，同意无偿收回原告台州德丰溶剂科技有限公司对涉案土地的使用权。2019年4月3日，被告临海市自然资源和规划局作出临自闲收字（2019）1号《国有建设用地使用权收回决定书》并于2019年4月5日向原告台州德丰溶剂科技有限公司送达，决定处置如下：1、无偿收回原告台州德丰溶剂科技有限公司位于临海市××新区南洋医化园区的国有建设用地使用权，面积3.3334公顷（50亩）（土地证号为临杜国用第0042号）；2、自《国有建设用地使用权收回决定书》送达之日起三十日内，原告台州德丰溶剂科技有限公司需到被告临海市自然资源和规划局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地使用权证。逾期不履行相关义务的，将予以公告注销。2019年4月4日，被告临海市自然资源和规划局在政务公开网站进行《闲置土地处置结果公告》。现原告台州德丰溶剂科技有限公司认为被告海市自然资源和规划局作出的国有建设用地使用权收回决定适用法律错误、认定事实有误，要求撤销该国有建设用地使用权收回决定书为由诉至该院。另查明，原台州市万通造漆有限公司于2017年4月17日企业名称变更为台州德丰溶剂科技有限公司，原临海市国土资源局已变更为临海市自然资源和规划局。 原审法院认为，《闲置土地处置办法》第二条规定，“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”本案中，原告台州德丰溶剂科技有限公司通过法院司法拍卖取得涉案国有建设用地使用权，并于2013年1月15日办理了土地使用权变更登记，但并未与被告临海市自然资源和规划局签订国有建设用地有偿使用合同，也未对国有建设用地使用情况作相关约定，涉案宗地情况不符合《闲置土地处置办法》第二条对闲置土地的认定。故被告临海市自然资源和规划局认定原告台州德丰溶剂科技有限公司在取得土地使用权后至今未开发利用已闲置两年以上，构成法定闲置土地，系适用法律有误。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决撤销被告临海市自然资源和规划局于2019年4月3日作出的临自闲收字（2019）1号《国有建设用地使用权收回决定书》。 上诉人临海市自然资源和规划局上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。一、被上诉人闲置土地（即未动工建设）二年以上是一个不争的事实，其原因是“由于市场不景气”（有被上诉人法人代表叶文忠的笔录为证）。二、闲置土地的法律后果被上诉人是明知的。因为，上诉人提供的证据7-10均载明了法律依据是《闲置土地处置办法》。尤其是上诉人的“闲置土地听证权利告知书中”不但写明了法律依据，更明确告知了被上诉人“我局拟依法予以处置，无偿收回国有建设用地使用权”。故被上诉人一审中对以上证据的质证意见“认为被告要求收取闲置费为目的，原告并不知道是要无偿收回”（见判决书P5）是完全站不住脚的。况且，被上诉人放弃了听证权利。三、一审判决机械地理解《闲置土地处置办法》第二条之规定，认定被上诉人不构成法定闲置土地，显然是错误的。同样，其所适用的法律也是错误的。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉请。 被上诉人台州德丰溶剂科技有限公司辩称：一审判决正确，请求予以维持。一、本案上诉人所作的临自闲收字［2019］1号国有建设用地使用权收回决定书适用法律错误。上诉人适用了《闲置土地处置办法》第2条，被上诉人认为该法条适用的前提条件是通过出让或者划拨取得的土地而且出让合同或划拨决定书对开发期限进行了规定，本案不属于这两种情形。被上诉人是经过临海法院司法拍卖程序拍得涉案土地使用权，并无开发期限及开发量规定或约定，不适用这种情况。二、本案上诉人所作的临自闲收字［2019］1号国有建设用地使用权收回决定书认定事实错误。涉案土地已完成填土工程并修建了部分围墙，已经进行了前期建设，事实上不存在闲置。并且涉案土地未完成建设的根本原因是被上诉人在临海市××新区管理委员会指导下对用地项目进行了调整。临海市××新区管理委员会希望被上诉人将原先的项目调整为Ｃ10衍生品项目，并为这个项目进行了大量的可行性调研，于2017年初审同意被上诉人上马该项目。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 经审理，对一审法院查明的事实本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是上诉人临海市自然资源和规划局于2019年4月3日作出的临自闲收字（2019）1号《国有建设用地使用权收回决定书》适用法律是否正确。《闲置土地处置办法》第二条规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。本院认为，本案被上诉人并非第一手从国土部门出让取得涉案土地的国有建设用地使用权，而是在2012年通过临海市人民法院司法拍卖取得涉案国有建设用地使用权，并于2013年1月15日办理了土地使用权变更登记。被上诉人通过拍卖取得涉案国有建设用地使用权后，上诉人既未与被上诉人签订国有建设用地使用权出让合同，也未对国有建设用地的开发期限、投资额等情况与被上诉人作相关约定。现上诉人适用《闲置土地处置办法》第二条规定，认定涉案土地情况属于闲置土地并作出被诉决定，存在适用法律不当。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人临海市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  谢继红 审 判 员  张 燕 二〇一九年十一月二十一日 代书记员  陈思安