南昌铁路运输法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）赣7101行赔初113号原告涂国金，男，1964年11月5日出生，汉族，住江西省南昌市西湖区。被告南昌市西湖区人民政府，住所地：江西省南昌市西湖区抚生路369号。法定代表人黄小燕，该区区长。委托代理人刘省辉，江西朗秋律师事务所律师，执业证号：13601201110843101。委托代理人吴庆昌，江西朗秋律师事务所律师，执业证号：13601201810030002。原告涂国金因诉被告南昌市西湖区人民政府行政赔偿一案，于2019年9月4日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告涂国金，被告工作人员支媛及委托代理人刘省辉、吴庆昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年7月10日作出西府赔决字[2019]1号《国家赔偿决定书》（以下简称《赔偿决定书》，决定对原告位于南昌市朝阳农场丁家洲小区1-3单元16套房屋不予赔偿。原告诉称，原告为南昌市朝阳农场正式职工，2000年以来，朝阳农场鼓励职工利用农场的空闲土地集资建房。经农场同意，原告全额出资建造了位于南昌市朝阳农场丁家洲小区26栋1-3单元的16套房屋，于2006年1月12日经南昌市朝阳农场核发编号为2949号全集资房屋产权证，该房屋为原告的合法财产。2016年12月30日晚，被告在未履行任何法定手续的前提下对原告房屋进行了违法拆除，给原告造成严重的经济损失。2018年3月13日，被告已对位于朝阳农场丁家洲小区26栋有关住户（涂胜文、赵木升）与原告同地点、同性质的房屋进行了拆一还一置换补偿。在强拆行为被确认违法后，被告作出《国家赔偿决定书》，决定对被拆除的房屋不予赔偿，原告不服，请求法院判令：1.撤销被告作出的《赔偿决定书》；2.被告对案涉房屋1229.7平方米的房屋按照拆一还一给予置换补偿。原告为支持其主张，向本院提交如下证据：第一组证据：1.南昌铁路运输法院作出的（2018）赣7101行初800号《行政判决书》；2.南昌铁路运输中级法院作出的（2019）赣71行终78号《行政判决书》，用以证明被告实施强制拆除案涉房屋的行为违法。第二组证据：3.《赔偿决定书》，用以证明被告作出不予赔偿的行政行为。第三组证据：4.编号为2949号案涉房屋的全集资房屋产权证；5.编号为0085858收费收据，用以证明原告缴纳房屋规费，办理了房屋产权证，拥有案涉房屋所有权。第四组证据：6.涂胜文房屋置换补偿公证合同，用以证明涂胜文房屋与原告房屋性质一样，但得到了被告的置换补偿。第五组证据：7.南昌市西湖区人民政府办公文件会议纪要；8.原告列举的与案涉房屋产权的其他被征收人名单，用以证明西湖区人民政府明确对案涉房屋参照水系模式给予补偿。被告质证认为，对第一、二组证据的三性无异议；对第三组证据形式上的真实性无异议，但对合法性及证明目的有异议，产权证的取得及内容与事实不符，所有内容为原告填写，该产权证系违规无效，不能证明其房屋的合法性，且收据载明管理费，系违规违法收费；对第四组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，涂胜文房屋与原告房屋性质不一样，不能进行参照；对第五组中会议纪要的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，会议纪要中载明涂胜文是同朝阳水系的购买者身份是一样的，所以参照水系以产权置换形式进行补偿，朝阳水系只是保障购买受害者，并不保障违法搭建的原告，对名单三性均有异议，为原告单方出具，与本案无关，与事实不符。本院认证认为，对三性无异议的证据，且与本案待证事实关联，予以采信；对真实性、合法性无异议的证据，予以确认；对被告提出的其他异议，即是本案争议焦点，将在说理部分予以分析。被告辩称，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，被告收到原告的赔偿请求后，于2019年7月5日组织原告就赔偿事宜进行了协商，在充分听取原告意见后，于2019年7月10日作出《赔偿决定书》，并向原告予以邮寄送达，程序符合法律规定。案涉房屋根据《中华人民共和国城乡规划法》或者是当时《中华人民共和国城市规划法》的规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划主管部门核发建设工程规划许可证。案涉房屋处于西湖区城市规划区内，朝阳农场并非法定的城市规划行政主管部门，无权作出案涉房屋的准建许可，故该房屋系未依法取得许可的情况下擅自搭建，应认定为违法建筑。根据南昌市人民政府办公厅2000年8月16日作出的洪府厅字[2000]136号《关于加强朝阳农村地区规划土地管理工作的通知》规定，朝阳农场从2000年8月16日起已无办理本地区规划、土地管理的审批权限和职能，无权准建许可建设房屋。自2001年8月15日起，城市规划区内国有土地范围内的房屋权属登记发证由申请人按照国家规定到房屋所在地的人民政府房地产行政主管部门申请房屋权属登记，领取房屋权属证书，据此，朝阳农场不具有颁发房屋产权的职能，原告所持有的场证并非房屋产权凭证，不能证明其房屋的合法性。涂胜文、赵木胜系购买涂国金违法建筑的受害者，考虑到历史遗留问题，为了让居者有其屋，故让受害者按照同等性质、同等面积，无证不发证进行安置补偿，而原告作为案涉房屋的违法行为人，本身属于应依法打击的对象，不能参照受害者予以补偿。综上，案涉房屋系违法建筑，不属于《国家赔偿法》所确定的合法权益，依法不应予以赔偿，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告为支持其主张，向本院提交如下证据：第一组证据：1.《国家赔偿申请书》；2.国家赔偿协商笔录，用以证明被告收到原告申请后，依法组织其进行了协商，听取原告的意见。第二组证据：3.《关于同意你场成立“规划建设管理办公室”的批复》；4.《关于加强朝阳农场地区规划土地管理工作的通知》；5.《关于调整“南昌市朝阳农村综合办公室”职能的通知》，用以证明2000年8月16日，南昌市人民政府规定朝阳农场及有关乡、村不得违反规定擅自出让土地、批准建设项目，原市城建局的批复停止执行。第三组证据：6.洪府厅抄字[2017]74号《南昌市人民政府办公厅抄告单》，用以证明原告擅自搭建房屋，存在非法买卖土地和非法占用土地的行为。第四组证据：7.《关于朝阳片区涉及原朝阳农场范围涂国金搭建的7栋房屋征迁会议纪要的通知》及附件《关于朝阳水系整治工程周边棚户区改造项目征迁涂国金搭建房屋异地置换房屋使用权置换安置方案的批复》；8.《关于朝阳片区重大重点工程专题调度会议纪要的通知》节选；9.关于《关于进一步明确朝阳水系置换安置政策的紧急报告》回复，用以证明被告为了保障受害者涂胜文、赵木胜的居住问题，参照西湖区朝阳水系整治工程的安置政策，对受害人按照同等性质、同等面积进行安置补偿。第五组证据：10.《赔偿决定书》及送达回证，用以证明向原告进行了送达，符合法律规定。原告质证认为，对第一组证据的三性无异议；对第二组证据原告并不知情，也没有收到过；对第三、四组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，与本案无关；对第五组证据的真实性无异议，但原告不认可赔偿内容。本院认证认为，对三性无异议的证据，且与本案待证事实关联，予以采信；对真实性、合法性无异议的证据，予以确认；对被告提出的其他异议，即是本案争议焦点，将在说理部分予以分析。经审理查明，原告系南昌市朝阳农场正式职工，其自行建造位于南昌市朝阳农场丁家洲小区26栋1-3单元共计18套房屋。2006年1月12日，南昌市朝阳农场向原告颁发编号为2949号《全集资房屋产区证》，该证载明产权人为原告涂国金，性质为私房，建筑面积为1451.7平方米，原告向朝阳农场缴纳了相关费用为14517元，后原告将其中2套房屋卖给案外人涂文胜与赵木升二人。2016年12月30日，面积为1229.7平方米的16套房屋被拆除，屋内无物品及装修，原告遂将被告实施的强制拆除行为诉至本院，经本院作出（2018）赣7101行初800号《行政判决书》及南昌铁路运输中级法院二审作出（2019）赣71行终78号《行政判决书》确认被告强制拆除行为违法。后原告向被告申请国家赔偿，被告于2019年7月10日作出《赔偿决定书》，决定对原告位于南昌市朝阳农场丁家洲小区1-3单元16套房屋不予赔偿，原告不服，遂将被告诉至本院，要求判如所请。另查明，1992年9月18日，南昌市城乡建设局作出市城规字[92]第23号《关于同意你场设立“规划建设管理办公室”的批复》，载明：“同意南昌市朝阳农场成立“朝阳农场规划建设管理办公室”，负责管理辖区范围内的规划建设，辖区范围内的零星私人建房，由朝阳农场规划建设管理办公室按规定审查、批准，并报我局备案。”2000年8月16日，南昌市人民政府办公厅作出洪府厅字[2000]136号《关于加强朝阳农场地区规划土地管理工作的通知》，载明：“朝阳农场地区的开发建设已列入我市一江两岸城市发展第三步计划，朝阳农场及郊区有关乡、村不得违反规定擅自出让土地、批准建设项目，1992年9月18日原市城建局《关于同意朝阳农场成立“规划建设管理办公室”的批复》停止执行。”又查明，2008年10月6日，南昌市朝阳地区基础设施建设领导小组作出《关于同意南昌市朝阳洲片区建设工程朝阳农场房屋拆迁安置补偿方案的批复》，载明：1.住宅房屋在2000年8月16日前，在朝阳农场办理了相关批准手续的房屋，可到南昌市房屋管理局补办产权确权手续，凭南昌市房管局颁发的确权单为安置补偿依据；2.住宅房屋在2000年8月16日前办理朝阳农场房产证，但建房手续不全，南昌市房屋管理局认定不能补办确权单的，以朝阳农场颁发的房产证为安置补偿参考依据；3.拆迁城市私房及场证在市房管局能够补房屋产权确权手续的房屋，按“拆一还一”的原则进行产权调换，并按照《朝阳洲片区建设工程城市房屋拆迁安置补偿方案》拟定标准结算；4.拆迁朝阳农场颁发房产证的农场职工持证场证到市房管局补办不到房屋产权确权手续的房屋，按农房拆迁补偿标准进行安置补偿，被拆迁房屋面积350平方米以内的按“拆一还一”方式就近档房型内安置住宅，等面积部分按基准价格结算结构差价，也可以按照基准价实行货币补偿，超面积部分按还建房屋基准价格结算，拆迁面结超过350平方米以上部分按被拆迁房屋基准价格予以货币补偿；5.拆除2005年1月1日前的自搭房，每户拆迁房屋建筑面积160平方米以内的，按“拆一还一”的原则，在就近档房型内安置，等面积部分按房屋基准价结算结构差价，超面积部分按当年政府经济适用房指导价格结算，160平方米以上部分，按被拆迁房屋重置价格予以货币补偿。再查明，2015年3月20日，南昌市人民政府办公厅作出洪府厅字[2015]91号《关于南昌市旧城（棚户区）改造国有土地上房屋征收补偿方案（示范文本）和南昌市中心城区城中村改造项目农房安置补偿方案（示范文本）》，载明：1.房屋重置价格砖混每平方700元；2.搬迁补助费为户面积100平方米以内的每户每次500元，超过100平方米的每平方加3元，需要二次搬迁的在原基础上增加一倍；3.临时安置补助费为每人每月200元（中心城区为300元）的标准计发，每户每月不足1000元的按1000元计算，以完成搬迁交房之日起计发，多层建筑安置小区不超过24个月，高层建筑及混合建筑不超过36个月，以拆迁安置补偿协议约定时间为准，逾期未安置，临时安置费在原基础上增加50%发放。2017年9月30日，南昌市西湖区人民政府办公室作出《关于印发西湖区重大重点项目及城市建设口工作调度会议纪要的通知（55）》，载明：2006年1月26日，涂国金在原朝阳农场丁家洲分场搭建了三层砖混结构的第26栋共18套1451.7平方米的房屋，并缴纳了建房费用14517元。2007年3月5日、7月13日，涂胜文及赵木升分别购买了201室与301室，并缴纳了过户费用，办理了场证，鉴于该房屋建设、交易情况与朝阳水系整治工程搭建房屋性质类似，会议明确：1.本着实事求是、妥善解决历史遗留问题，原则上同意参照水系整治工程搭建房屋安置补偿方案执行。本院认为，在审理行政赔偿案件时，确定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要对行政机关违法拆除行为给予惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。在房屋征收的行政赔偿案件中，依照现行法律法规规定确定行政赔偿项目和数额时应秉持赔偿不低于补偿的基本原则，不能让赔偿请求人获得的赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的保护。根据诉、辩双方的意见及查明的事实，本案争议的焦点为：1.案涉房屋的性质及赔偿承担责任划分；2.原告可获赔偿利益。关于争议焦点1首先，国有农场即国营农场，由国家投资兴办的，主要以生产资料和产品归国家所有的农业经济组织。因此，在历史的特殊时期，农场具有一定的行政管理职能和自主经营管理权力，造成了政企不分的情况，但从1979年开始，国家对国有农场进行了一系列改革，将农场行政管理机构与农工商联合企业公司分开，分别履行行政与企业的职能。本案中，原南昌市城乡建设局于1992年9月18日作出批复，同意朝阳农场设立规划建设管理办公室，将朝阳辖区内私人建房审批权交由农村规划建设管理办公室，直至2000年8月16日由市政府废止该文件，因此，在此期间，朝阳农场经授权履行私人建房审批的行政职能。其次，违法建筑是指违反法律、法规在城市规划区内，没有取得建设工程规划许可证或者违反工程规划许可证的规定建设的建筑，或者采取欺骗等手段骗取批准而新建、扩建或改建的建筑。本案中，案涉房屋虽然颁发了权属证，但该权属证颁发时间为2006年，此时朝阳农场已无颁证的职权，故该不能证明案涉房屋为合法建筑。最后，对因历史原因形成的没有相关审批手续或和权证的房屋，行政机关应当在征收或拆除之前需予以甄别，并根据实际情况依法作出处理，不能简单的将此类房屋一律按照违法房屋不予补偿或赔偿。因此，在赔偿案件中，被告的举证责任和双方过错大小是判断赔偿责任的重要因素。本案中，被告系主管朝阳农场的上级政府，其对朝阳农场的指导与监管负有法定职责，在发现朝阳农场违法颁证后应及时依法启动撤证程序并采取一定的补救措施，但直至本案审理时，被告未对案涉房屋权属凭证作出行政处理决定。而对原告而言，在其对案涉房屋的建造未承担法律责任的前提下，朝阳农场对其颁证并收取相关房屋建造规费的行为足以对其产生信赖利益，故认定被告与原告均应对案涉房屋的建造承担相应的责任。关于争议焦点2首先，人民法院在审理行政赔偿案件时，应以原告的诉讼请求为基础，参照不违反上位法的规范性文件为依据，作出利于当事人解释的合理评判。本案中，原告提出按照“拆一还一”的方式给予安置房，但“拆一还一”之条件是基于合法房屋，再因案涉房屋建筑不符合相关规定，不能按照“拆一还一”的原则予以赔偿，故对原告的该请求本院不予支持。关于原告提出两位购买者涂胜文及赵木升的房屋按照“拆一还一”的方式予以补偿安置，但因涂胜文及赵木升购买的房屋均未超过160平方米，故该补偿安置方式亦未违反朝阳农场拆迁安置补偿政策。其次，南昌市朝阳洲地区基础设施建设领导小组于2008年10月6日作出的《关于同意南昌市朝阳洲片区建设工程朝阳农场房屋拆迁安置补偿方案的批复》确定了拆除朝阳农场无证自搭房，按照农房拆迁补偿标准执行，故应按照该批复中农房补偿的精神仍应参照执行。本案中，案涉房屋面积为1229.7平方米，因原、被告对案涉房屋的建造及拆除均负有相关责任，在原告产生信赖保护利益的同时，参照上述规范性文件及涂胜文及赵木升的补偿安置利益，被告应向原告安置160平方米安置房。最后，赔偿不能低于正常的补偿是违法强拆的裁判精髓，案涉房屋除去正常可安置的房屋面积外，还存在可安置外的房屋补偿费、搬迁补助费及临时安置补助费等。1.剩余房屋1069.7平方米的补偿：参照洪府厅字[2015]91号中亦规定了超出面积按照砖混重置价格每平方米700元，补偿的重置金额为748790元（1069.7×700）；2.搬迁补助费：100平方以内每户500元，超出部分每平方3元，需要二次搬迁，原来基础上增加一倍，并按照160平方米安置计算两次，搬迁费为1360元（500＋60×3）×2；3.临时安置补助费：每人每月200元（中心城区一类范围每人每月300元），每户每月不足1000元的按1000元计算，已完成搬迁交房之日起计发，高层及混合安置小区不超过36个月，逾期未安置的，临时安置补助费在原标准的基础上增加50%发放，故从2016年12月30日起算至2019年12月计36个月，共计36000元（1000×36个月）。综上，被告还应赔偿原告房屋重置费748790元、搬迁费1360元、临时安置补助费36000元，以上共计786150元。综上，原告因被告的强制拆除其房屋造成的损失，被告应当予以赔偿。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定，判决如下：一、被告南昌市西湖区人民政府应于本判决生效之日起60日内向原告涂国金交付160平方米的符合该地区征收政策的安置房；二、被告南昌市西湖区人民政府应于本判决生效之日起60日内、赔偿原告涂国金房屋重置费748790元、搬迁费1360元、临时安置补助费35000元，以上共计786150元。三、驳回原告涂国金的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  楼 赟人民陪审员  刘春香人民陪审员  丁洪发二〇一九年十一月二十八日法官 助理  彭 颖书 记 员  张玉茹附：相关法律条文1.《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。2.《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。4.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。