山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁10行初8号原告西安市城市建设开发集团有限公司，住所地陕西省西安市高新区科创路168号西安电子科技大学科技园D座15-17层。法定代表人**，总经理。委托代理人祁厚玉，陕西永嘉信律师事务所律师。委托代理人李建博，陕西永嘉信律师事务所律师。被告威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。法定代表人张海波，市长。委托代理人高峰，威海市司法局工作人员。委托代理人曹敏，山东琴岛律师事务所律师。被告威海市自然资源和规划局，住所地威海市文化中路99号。法定代表人宋修德，局长。委托代理人刘万鹏，该局自然资源开发利用科科长。委托代理人鲁嘉慧，山东德衡（威海）律师事务所律师。被告威海双岛湾科技城开发建设管理办公室，住所地威海市和兴路1396号。法定代表人谭远国，主任。出庭负责人赵崇明，副主任。委托代理人王卫东，山东时中律师事务所律师。委托代理人鲁嘉慧，山东德衡（威海）律师事务所律师。原告西安市城市建设开发集团有限公司因诉威海市人民政府（以下简称威海市政府）、威海市规划局、威海市国土资源局、威海双岛湾科技城开发建设管理办公室行政补偿一案，于2018年4月2日向本院提起行政诉讼。本院立案后于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月28日公开开庭进行了审理。原告西安市城市建设开发集团有限公司的委托代理人李建博，被告威海市政府的委托代理人黄子临、曹敏，被告威海市规划局副局长于志涛、委托代理人高虹，被告威海市国土资源局副局长孙友、委托代理人曲翔宇、王卫东，被告威海双岛湾科技城开发建设管理办公室副主任赵崇明、委托代理人王卫东到庭参加诉讼。诉讼过程中，因国家机构改革，威海市规划局、威海市国土资源局的职权由威海市自然资源和规划局行使，不再保留威海市规划局、威海市国土资源局，本院变更上述二被告为威海市自然资源和规划局。本院于2019年11月6日第二次公开开庭审理了本案。原告西安市城市建设开发集团有限公司的委托代理人李建博，被告威海市政府的委托代理人高峰，被告威海市自然资源和规划局的委托代理人刘万鹏、鲁嘉慧，威海双岛湾科技城开发建设管理办公室的委托代理人鲁嘉慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告西安市城市建设开发集团有限公司诉称，原西安市城市建设开发总公司2001年在威海火炬××技术产业开发区××一宗国有建设用地的使用权，土地证号为文北海国用（2001）字第XX号，面积为76400平方米（114.6亩），用途为别墅、公寓，使用期限为70年。2014年5月12日，原威海市国土资源局函告原告，称该地块的城市规划已调整，规划为沿海防护林用地，属于不可盘活土地，不能用于开发建设。考虑到原告资金占用的损失问题，同意按照土地出让金加银行同期贷款利息的标准向原告进行补偿。2017年8月2日，原威海市国土资源局函告原告，收回土地的补偿标准及支付方式由原告与威海双岛湾科技城开发建设管理办公室协商。原告后向威海市双岛湾科技城开发建设管理办公室交涉，但其又推给原威海市国土资源局。反复数次无果后，原告于2017年10月6日派人前往威海市政府处反映情况，要求解决原告土地补偿问题，但威海市政府仍然没有解决。既然原告名下该宗地不能开发建设系因规划变更所致，而该区域的规划由原威海市规划局编制、威海市政府批准。威海市政府、原威海市规划局变更规划与威海市双岛湾科技城开发建设管理办公室互相推诿补偿责任的行为，导致原告对其名下该宗地丧失了占有、使用、收益、处分的权利，而又不能获取相应的补偿，这给原告造成极大的经济损失。综上，被告不向原告履行法定补偿职责的不作为已经违法，请求法院判决：一、确认被告不向原告支付土地补偿款的不作为行为违法；二、判令被告共同支付原告土地补偿款6876000元及银行同期贷款利息（利息自1993年2月10日起计算至被告实际支付土地补偿款之日）。被告威海市政府答辩称，1、原告起诉威海市政府不符合起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，在起诉被告不履行法定职责案件中，原告应当提出其向被告提出申请的证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提出其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。本案中，原告起诉要求确认威海市政府未给予补偿的行政行为违法，但是原告并没有向威海市政府提出过要求补偿的申请，故原告向法院提起诉讼要求威海市政府给予补偿，不符合起诉条件。2、原告要求威海市政府支付补偿没有事实依据。根据《闲置土地处置办法》的有关规定，未动工开发满两年的闲置土地，应当无偿收回国有建设用地使用权。本案中，原告没有就涉案土地向有关部门申请办理过任何开发手续，导致超过两年未动工开发，现在仍处于违法使用状态，依法应当予以收回。故，原告要求威海市政府支付补偿没有事实依据。3、原告要求威海市政府补偿没有法律依据。根据《中华人民城乡规划法》第五十条的规定，在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城市规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。本案中，原告并未取得选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证，原告也没有向有关部门申请办理过任何开办手续，土地未依法开发的原因在于原告自身，责任应由原告自己承担。在原告仍持有土地使用权的情况下，威海市政府并没有给原告造成损失，原告要求威海市政府支付土地补偿款及银行同期贷款利息，没有法律依据。综上，原告不具有起诉条件，其要求威海市政府给予补偿没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉。被告威海市自然资源和规划局答辩称，1、原威海市规划局于2003年组织编制完成《威海市初村镇羊亭镇总体规划》，于2016年编制完成《威海市双岛湾片区控制性详细规划》，并已按照法定程序报请威海市政府批复。作为规划管理的依据，对双岛湾区域内所有单位和个人的建设行为具有普遍约束力，针对不特定主体，能反复适用，属于抽象行政行为，不属于行政诉讼受案范围。2、原威海市规划局没有收到任何申请规划许可的手续。原告从未就涉案建设用地向原威海市规划局申请办理任何规划许可手续，原威海市规划局也从未向原告核发相关规划许可手续，因此提出履行法定补偿职责没有客观事实和法律依据。综上，原威海市规划局依法进行规划编制，依据充分，程序合法，请法院依法判决驳回原告的诉讼请求。3、原威海市国土资源局不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，行政诉讼的被告应当是作出具体行政行为的行政机关。本案中，原威海市国土资源局既未对涉案宗地规划用地性质进行调整，亦无对相对人进行补偿的法定职责，故原威海市国土资源局并非适格被告。4、原威海市国土资源局履行法定职责，不存在不作为违法行为。在原告提起的,本次行政诉讼中，涉及原威海市国土资源局职权范围的仅为土地的审批登记。1993年2月10日，文登市北海旅游区管理委员会与原告签订《国有土地使用权转让、出租、抵押呈报合同书》，文登市北海旅游区管理委员会将涉案宗地转让给原告，原告同时向原威海市国土资源局提起土地登记申请，该局审查后为原告办理了土地登记。由此，原威海市国土资源局履行了土地审批登记职责，不存在违法行为。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。被告威海双岛湾科技城开发建设管理办公室答辩称，威海双岛湾科技城开发建设管理办公室系威海火炬高技术产业开发区管理委员会于2012年批准成立的按事业单位考核的法人单位，主要职责是负责双岛湾科技城规划区内的融资、建设、招商、经营等工作。对于原告提出的因规划调整致使名下土地不能用于开发建设的诉讼请求，应当予以驳回，因为土地规划不属于该办公室的职能范围；对于原告提出的确认不支付土地补偿款的不作为行为违法的诉讼请求，应当予以驳回，因为是否支付土地补偿款不属于该办公室的职能范围。原告针对该办公室提出的诉讼请求没有法律依据和事实根据。原告西安市城市建设开发集团有限公司第一次庭审提交以下证据：1、1993年2月10日文登市北海旅游区管理委员会与西安市城市建设开发总公司签订的《国有土地使用权转让、出租、抵押呈报合同书》；2、文北海国用（2001）字第XX号国有土地使用证；3、西安市城市建设开发集团有限公司关于公司名称变更的说明、天眼查基础版企业信用报告。上述证据证明原告受让了文北海国用（2001）字第XX号土地使用权，原告是该涉案宗地的使用权人，对该宗土地有占有使用收益的权利，受法律的保护。4、2014年5月12日原威海市国土资源局出具的《威海市国土资源局关于西安市城市建设开发总公司要求解决有关土地问题的函》；5、2017年8月2日，原威海市国土资源局出具的《关于西安市城市建设开发总公司要求解决有关土地问题的函》；6、原威海市国土资源局出具的《关于对〈关于要求履行国有建设用地使用权收回职责的申请书〉的答复》。证据4-6予以证实涉案宗地因政府规划变更为沿海防护林用地，已经不能开发建设，无论基于被告应当履行补偿法定职责，还是基于原威海市国土资源局的数次回函，对原告的补偿标准为原告购置涉案宗地的土地款6876000元及银行同期贷款利息。7、原告于2018年3月14日分别向威海市政府、原威海市规划局、原威海市国土资源局、威海双岛湾科技城开发建设管理办公室邮寄的《土地使用权补偿申请》、EMS邮寄回单以及EMS查收的网络截图。予以证实原告曾向被告及有关部门提出过补偿申请。经庭审质证，被告原威海市国土资源局提出以下质证意见：对证据1、2真实性无异议。对证据3中的关于公司名称变更的说明无异议，但只能说明原西安市城市建设开发总公司的业务均由西安市城市建设开发集团有限公司统一承接，而并非承接他的资产；对天眼查的报告真实性需要复核，按照天眼查的资料显示，企业类型由全民所有制企业变更为有限责任公司，按照公司法及相应国资国企的法律规定，全民所有制变更为有限责任公司需要国资委的批文，需要有国资委委托的审计机关的审计报告、由国资委根据审计机关作出的国有资产划转的批复，而现有的证据均没有显示该宗土地使用权经国资委审核批准并划转至原告，所以原告没有权利行使该宗土地的权利义务。证据4是复印件，对其真实性有异议，对证据5、6无异议。对证据7邮寄单的真实性无异议，是否收到需要核实。原威海市规划局、威海双岛湾科技城开发建设管理办公室对证据1-3、7的质证意见同上。威海市政府对证据1-3、7的质证意见同上，补充如下：从原告提交的该宗证据显示原西安市城市建设开发总公司在2018年1月份进行了企业改制，原告应当补充相关证据材料证明涉案土地的相关权利由现在的原告承继。第一次庭审中原威海市规划局提交以下证据：1、威海市政府《关于〈威海市初村镇羊亭镇总体规划〉的批复》（威政字[2003]76号）及《威海市初村镇羊亭镇总体规划》，证实涉案宗地于2003年10月10日调整为沿海防护林用地和小部分的商业用地；2、威海市政府《关于〈威海市火炬、政府、双岛湾、皇冠、港口、张村、北海片区控制性详细规划〉的批复》（威政字[2016]49号）及《威海市双岛湾片区控制性详细规划》，证实2016年涉案宗地调整为农林用地。原告对上述证据无异议，并称2003年之前未申请办理相关规划审批手续。原告西安市城市建设开发集团有限公司于第二次庭审提交以下证据：8、原告股东西安建工集团有限公司出具的一份情况说明；9、文登市房地产开发总公司工商档案；10、合资经营《晶都度假村》合同及补充合同；11、最高人民法院（1998）民终字第103号民事判决书；12、银行付款凭证；13、“文登县统一收款收据”及邮件的记录。证据8-13予以证实，原告已将660万元转让费支付给案外人文登市房地产开发总公司（现更名为文登市乾圆房地产开发有限公司），但威海市文登区国土资源局仅通过邮箱发送《文登县统一收款收据》显示收到原告土地款3864000元，其它款项该局未提供收款收据。经庭审质证，被告威海市政府提出以下质证意见：证据8属于自证，对其不予认可；证据9-11与本案无关联性；证据12付款凭证的收款人是文登市房地产开发总公司，而土地转让合同系西安市城建开发总公司与文登市北海旅游区管理委员会签订，原告如果支付相应款项，应向文登市北海旅游区管理委员会支付，而非文登市房地产开发总公司，故对该证据不予认可；证据13的真实性和关联性需要调查核实。被告威海市自然资源和规划局同意被告威海市政府的质证意见，补充如下：即便证据13是真实的，转让金额与合同记载金额不一致，不能证实是本案土地的转让价款。被告威海双岛湾科技城开发建设管理办公室同意被告威海市政府、威海市自然资源和规划局的质证意见。经审查，本院对上述证据认证如下：原告对原威海市规划局提交的证据无异议，且该证据与本案待证事实具有关联性，本院予以认定。原告提交的证据1-7客观真实，与本案待证事实具有关联性，本院予以认定。被告对原告提交的证据8-13有异议，该组证据需要被告威海市自然资源与规划局在收回国有土地使用权及补偿程序中进一步核实，故在本案中本院不予审查认定。经审理查明，1993年2月10日，文登市北海旅游区管理委员会与西安市城市建设开发总公司签订《国有土地使用权转让、出租、抵押呈报合同书》，载明：出让合同有效期1993年2月10日至2063年2月10日，转让年限1993年2月10日至2063年2月10日，转让费6876000元。2001年12月，原文登市人民政府为西安市城市建设开发总公司颁发文北海国用（2001）字第01021号国有土地使用证，载明用途为别墅、公寓，终止日期为2063年2月10日。西安市城市建设开发总公司取得土地使用权后，未申请办理相关规划许可手续亦未动工开发建设。2003年10月10日，威海市政府作出《关于〈威海市初村镇羊亭镇总体规划〉的批复》（威政字[2003]76号），批复同意原威海市规划局报批的《威海市初村镇羊亭镇总体规划》，涉案宗地被调整为沿海防护林用地和小部分的商业用地。2014年5月12日，原威海市国土资源局向西安市城市建设开发总公司出具《关于西安市城市建设开发总公司要求解决有关土地问题的函》，载明：该地块城市规划已经调整，规划为沿海防护林用地，属不可盘活土地，不能用于开发建设。由于该宗土地成为不可建设用地，政府收回后亦无其他收益，可以按原土地出让金加银行同期贷款利息的标准给予补偿后，收回该宗国有建设用地。2016年7月22日，威海市政府作出《关于〈威海市火炬、政府、双岛湾、皇冠、港口、张村、北海片区控制性详细规划〉的批复》（威政字[2016]49号），同意原威海市规划局报批的《威海市双岛湾片区控制性详细规划》，涉案宗地被调整为农林用地。2017年8月2日，原威海市国土资源局向西安市城市建设开发总公司出具《关于西安市城市建设开发总公司要求解决有关土地问题的函》，载明：鉴于该宗土地位于高区双岛湾范围内，收回土地的补偿标准及支付方式请与威海市双岛湾科技城开发建设管理办公室进行协商。2017年8月22日，原威海市国土资源局向西安市城市建设开发总公司出具《关于对〈关于要求履行国有建设用地使用权收回职责的申请书〉的答复》，载明：该宗地只能作为历史遗留问题处理，处理意见已于2014年5月12日函告；该局是威海市市区范围内所有国有建设用地使用权的收回主体，但威海市政府规定具体土地补偿问题实行“属地管理”的原则。2018年1月17日，西安市城市建设开发总公司名称变更为西安市城市建设开发集团有限公司，企业类型由全民所有制变更为有限责任公司（法人独资），投资人西安建工集团有限公司未发生变化。2018年3月14日，西安市城市建设开发集团有限公司分别向威海市政府、原威海市规划局、原威海市国土资源局、威海市双岛湾科技城开发建设管理办公室提出土地使用权补偿申请，补偿金额为土地款6876000元及银行同期贷款利息（利息计算至被告实际支付土地补偿款之日）。威海市政府及上述部门均未予答复亦未作出补偿。另查，涉案土地目前仍登记在西安市城市建设开发总公司名下，土地行政主管部门没有作出收回土地使用权的决定，亦未作出闲置土地的认定。本院认为，根据工商档案材料及营业执照，涉案宗地登记土地使用权人西安市城市建设开发总公司名称变更为西安市城市建设开发集团有限公司，虽企业类型、组织形式发生变化，但仍为西安建工集团有限公司独资的国有企业，故西安市城市建设开发集团有限公司具有本案原告主体资格。城乡规划的编制和审批行为属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起诉讼，但本案原告并未针对城乡规划的编制和审批行为提起行政诉讼，而是认为城乡规划的修改行为使其无法实现受让土地使用权进行开发建设的目的，给其合法权益造成损失，请求予以补偿，故其诉讼请求属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定，为公共利益需要使用土地，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权；为公共利益收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，涉案宗地因规划调整，已不能用于开发建设，原告亦未对涉案宗地实际进行开发。政府及其部门因公共利益需要进行规划调整，按照上述法律规定，应当由土地行政主管部门收回涉案宗地国有土地使用权，在原告方无过错且不具有法定阻却补偿事由的情况下，应当对原告给予适当补偿。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条之规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”该条例第十四条第（二）项规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”。本案中，原告与文登市北海旅游区管理委员会签订的《国有土地使用权转让、出租、抵押呈报合同书》中未约定动工开发期限，原告于2001年取得国有土地使用证后未满两年，涉案宗地的规划即被调整，且土地行政主管部门未认定涉案宗地系闲置土地，亦未以此为由作出《收回国有建设用地使用权决定书》，故原告并不存在过错，现规划调整后涉案宗地不再具备动工开发条件，被告威海市自然资源和规划局应当收回涉案宗地国有土地使用权、注销国有土地使用权证并对原告予以适当补偿。威海市政府作为规划调整的审批机关和收回国有土地使用权的批准机关应当督促威海市自然资源和规划局履行相应职责，但威海市政府并非收回国有土地使用权并作出补偿决定的义务主体，不是本案适格被告。威海双岛湾科技城开发建设管理办公室非规划调整的实施主体，亦非法定补偿义务主体，其亦不是本案适格被告。故本院驳回原告对威海市政府和威海双岛湾科技城开发建设管理办公室的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告威海市自然资源与规划局于本判决生效后两个月内对原告西安市城市建设开发集团有限公司作出补偿决定。案件受理费50元，由被告威海市自然资源与规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  毕海燕审 判 员  宫晓燕人民陪审员  丛日国二〇一九年十一月六日书 记 员  汤静静