江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初825号 原告丁某某，男，1957年3月12日生，××族，住如皋市。 委托代理人沈樊，江苏锦润律师事务所律师（法律援助）。 被告南通市住房和城乡建设局，住所地南通市崇川区工农南路150号。 法定代表人王某某，职务局长。 应诉负责人沈某,职务党组成员。 委托代理人丁某某，该单位工作人员。 委托代理人高婷婷，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。 原告丁某某不服被告南通市住房和城乡建设局行政复议一案，本院于2019年7月8日立案受理后，于7月11日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。被告在规定期限向本院提供了答辩状及相应的证据材料。本院依法组成合议庭，于2019年11月11日公开开庭进行审理，原告丁某某及委托代理人沈樊，被告南通市住房和城乡建设局应诉负责人沈某及委托代理人丁某某、高婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月27日，被告南通市住房和城乡建设局作出通住建复决〔2019〕3号不予受理行政复议申请决定书（以下简称3号不予受理行政复议申请决定书），依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第十七条第一款之规定，决定不予受理丁某某的行政复议申请。 原告丁某某诉称，如皋市城市建设投资有限公司利用违法建筑物（如皋市绿杨小区)给原告进行拆迁安置，2018年12月原告向如皋市城市管理行政执法局书面举报其违法行为并要求作出处理答复。2019年2月13日如皋市住房和城乡建设局向如皋市城市管理行政执法局致函建议对原告所在地安置的绿杨新村小区暂缓处理。原告对此不服，向被告提出行政复议申请，可被告收到原告的复议申请书后未认真审查就作出不予受理复议决定书。原告认为被告这种作法违法，故诉至法院请求：1.撤销被告南通市住房和城乡建设局作出的3号不予受理行政复议申请决定书；2.判令被告对如皋市住房和城乡建设局的违法行为立案受理。 原告向本院提供了以下证据：1.身份证复印件、2.2018 年12月15日的举报信、3.如皋市住房和城乡建设局《关于对丁某某举报绿杨新村小区建设如何处理的建议函》、4.如皋市城市管理行政执法局答复、5.行政复议申请书、6.3号不予受理行政复议申请决定书。 被告南通市住房和城乡建设局辩称，一是3号不予受理行政复议申请决定书内容合法有效。《关于对丁某某举报绿杨新村小区建设如何处理的建议函》系如皋市住房和城乡建设局对如皋市城市管理行政执法局就如何处理丁某某举报绿杨新村小区建设问题所提出的建议，对如皋市城市管理行政执法局不具有约束力，并非具体的行政行为，故不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围。据此，被告作出不受理行政复议申请的决定符合法律规定。二是被告作出3号不予受理行政复议申请决定书程序合法。被告于2019年6月25日收到原告的行政复议申请，经审查后于6月27日作出3号不予受理行政复议申请决定书并于6月28日送达原告，程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告南通市住房和城乡建设局向本院提交如下证据：1.《行政复议申请书》《举报信》《关于对丁某某举报绿杨新村小区建设如何处理的建议函》《关于举报“城投公司提供的安置房为小产权房事项”的答复》、身份证复印件及其邮寄凭证；2.《不予受理行政复议申请决定书》（通住建复决（2019）3号）及其邮寄凭证，证明被告作出案涉不予受理决定具有充分事实和法律依据。 经庭审质证，对被告南通市住房和城乡建设局提交的证据，原告质证后对其真实性、关联性无异议，但不认可合法性。对原告提供的证据，被告质证后认为，对证据1三性无异议；对证据2形式上的真实性没有异议，但对举报信内容是否真实合法无法确认；对证据3、4、6三性均无异议；对证据5形式上的真实性没有异议，但被告认为原告要求复议的行为不符合行政复议受理的条件。 本院认为，原、被告提交的证据具有真实性、合法性，能证明行政复议的对象及行政复议程序性事实，对上述证据本院依法予以确认。 经审理查明，2018年12月18日原告向如皋市城市管理行政执法局递交举报信，要求如皋市城市管理行政执法局对小区安置房为违法建筑的事宜进行处理。如皋市城市管理行政执法局在立案调查过程中向如皋市住房和城乡建设局去函征询意见。2019年2月13日，如皋市住房和城乡建设局作出《关于对丁某某举报绿杨新村小区建设如何处理的建议函》称，根据市政府协调会精神，相关部门、单位正在完善相关手续，对该类建设项目宜采取完善手续为主要形式的解决措施，建议如皋市城市管理行政执法局暂缓对该类建设进行查处为宜。2019年2月15日，如皋市城市管理行政执法局作出《关于举报“城投公司提供的安置房为小产权房事项”的答复》，称目前在调查处理中，待有处理结果，将及时予以告知。 另查明，原告已就如皋市城市管理行政执法局作出的《关于举报“城投公司提供的安置房为小产权房事项”的答复》已向本院提起了诉讼，本院已经作出了判决，目前正在二审过程中。 本院认为，本次行政复议申请不符合行政复议法的受理条件。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。从该规定来看，公民、法人或者其他组织可以就具体行政行为提起行政复议。所谓行政行为，是指行政机关针对具体事件、单方作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。所谓外部效果，是指行政行为属于外部法律领域，它仅仅是设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务的处理行为。一方面，这种处理应当具有法律性，不仅应当对外产生事实上的效果，而且应当对外产生法律上的效果；另外一方面，这种处理应当具有外部性，内部业务指令、建议、多阶段行政行为等因其属于内部行政领域，故而被排除出行政行为的范畴。就本案而言，原告要求被告南通市住房和城乡建设局行政复议审查的行为为2019年2月13日如皋市住房和城乡建设局作出《关于对丁某某举报绿杨新村小区建设如何处理的建议函》的行为。而该建议函系如皋市住房和城乡建设局对如皋市城市管理行政执法局的征询提出的建议，不具有外部性，属于内部行政领域，不对原告的权利义务产生直接的影响。故2019年2月13日如皋市住房和城乡建设局作出《关于对丁某某举报绿杨新村小区建设如何处理的建议函》的行为不属于具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》的受案范围。被告南通市住房和城乡建设局作出不予受理行政复议申请的决定并无不当。同时被告于2019年6月25日收到原告的行政复议申请，经审查后于6月27日作出3号不予受理行政复议申请决定书并于6月28日送达原告，其程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定。 综上，被告南通市住房和城乡建设局作出的3号不予受理行政复议申请决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告丁某某的主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告丁某某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告丁某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  陈金平 人民陪审员  陆修兵 人民陪审员  陆惠球 二〇一九年十一月二十一日 书 记 员  施逸凡 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。