湖北省宣恩县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂2825行初22号原告高久云，女，生于1963年3月3日，土家族，大学文化，退休教师，住湖北省宣恩县。委托代理人陆明祥，湖北五经律师事务所律师，系特别授权。被告宣恩县教育局，住所地湖北省宣恩县珠山镇建设路50号，统一社会信用代码11422825011483108W。法定代表人奚泽辉，该局局长。委托代理人郑桂超，湖北洪渊律师事务所律师，系特别授权。委托代理人谭林玲，湖北宣明律师事务所律师，系特别授权。第三人湖北省宣恩县第一中学，住所地湖北省宣恩县椒园镇三河沟村黎家坝，统一社会信用代码12422825422086692X。法定代表人商克超，该校校长。委托代理人李桂林，湖北夷水（宣恩）律师事务所律师，系特别授权。委托代理人石慧，湖北夷水（宣恩）律师事务所实习律师，系特别授权。原告高久云因要求确认被告宣恩县教育局2019年2月12日作出的强制拆迁行为违法，于2019年7月30日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月6日立案后，于2019年9月4日向被告宣恩县教育局送达起诉状副本及应诉通知书。因湖北省宣恩县第一中学（以下简称宣恩县一中）与本案有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理了本案。原告高久云及其委托代理人陆明祥，被告宣恩县教育局的委托代理人郑桂超、谭林玲，第三人宣恩县一中的委托代理人李桂林、石慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年2月12日，被告宣恩县教育局发布《拆迁公告》，决定拆除原宣恩县一中经营转让的门面共40间，限期拆迁范围内的门面于2019年2月28前停止营业。2019年2月21日，被告宣恩县教育局向原告等经营权人发出《关于终止合同腾退门面的通知》并附补偿方案，宣布终止《宣恩一中门面经营权转让合同书》，要求经营户于2019年3月10日前清空腾退门面。2019年3月23日，被告再次下发《通知》和《告知》，要求各经营户于2019年3月25日前将门面腾空。2019年4月29日，被告宣恩县教育局动工拆除宣恩县一中临街40间门面。原告高久云诉称，2002年上半年，宣恩县一中老校区临街围墙垮塌，因无修建资金，宣恩县一中动员教职工集资修建，规划方案是修建40个门店和2个门卫室，门店建成后产权属于学校，由出资人经营使用30年。该方案获得了县政府、县教育局的批准同意。门店建成完工后，决算造价为1277548.41元，全由原告等教职工筹资。在付清转让金后，原告与宣恩县一中签订了《宣恩县一中门面经营权转让合同书》，约定宣恩县一中将其中一间门店经营权转让给原告，期限为2005年1月1日至2034年12月31日。2007年1月15日，宣恩县一中为临街新建房屋办理《房屋所有权证》，同年3月8日，宣恩县国有资产监督管理局向原告发出《通知》，确认原告与宣恩县一中所签合同继续履行到2034年12月31日。后宣恩县一中于2016年整体搬迁，但40间临街门面仍为其自管资产。2019年2月12日，宣恩县教育局在原告经营的门店外张贴《拆迁公告》，同月19日向原告送达《关于终止合同腾退门面的通知》，3月23日又发出《通知》，并附《告知书》、《关于终止县一中老校区门面租赁合同腾退门面的补偿方案》、《宣恩县一中门面租金退还一览表》、《门面拆迁利息补偿计算（试算样表）》等。在未与经营权人就补偿协商一致的情况下，宣恩县教育局停水停电，并从4月29日开始逐步将40间门店强制拆除。被告宣恩县教育局无强制拆迁的职权，非法拆除原告经营的房屋，给原告造成经济损失，因此起诉，要求确认被告发布《拆迁公告》，并拆除宣恩县一中老校区临街门店的具体行政行为违法；2、判令被告赔偿原告直接经济损失20万元（门店装修损失100000元、店内物品损失50000元、搬迁费50000元）；3、判令被告履行安置还建义务，即在原址交付与被拆门店同等面积的门店，经营期限为从交付之日起计算15年零9个月；4、判令被告承担本案诉讼费。原告高久云提交如下证据：证据一、宣恩县房权证珠山镇字第××J200700029号房屋所有权证复印件。用以证明该房屋直到拆除之前，一直登记在宣恩县一中名下，所有权人为××一中。证据二、工程项目预算汇总表复印件。用以证明当时房屋是包括原告在内的教职工集资修建，建成之后房屋的经营权证转让给原告等人的事实。证据三、2007年3月8日宣恩县国有资产监督管理局通知。用以证明原告与宣恩县一中之间的经营权转让合同得到了政府主管部门的认可，经营权转让期限至2034年12月31日，原告期满之后可以续租。证据四、拆迁公告复印件。用以证明宣恩县教育局于2019年2月12日发布了违法的拆迁公告。证据五、照片16份（记录涉案房屋拆除前后的状况）。用以证明被告实施了强制拆除原告经营的门面房的行为。证据六、恩施州中级人民法院（2019）鄂28行初60号行政裁定书1份。用以证明拆除原告经营的门面房屋非宣恩县人民政府的行为，而是宣恩县教育局的行为。被告宣恩县教育局辩称，原告与宣恩县一中之间签订的《宣恩县一中门面经营权转让合同书》属平等主体之间确定权利义务关系的协议，其性质属于民事合同，本质是租赁合同。2018年，因宣恩县城市规划调整，需对该处建筑物拆除进行公益设施建设，依据原告与宣恩县一中所签合同约定，该合同可依法予以解除。被告作为宣恩县一中的主管部门，按照宣恩县人民政府安排，统一负责合同解除事宜，代宣恩县一中实施了本案解除合同及与之相关的法律行为，该行为不是基于被告的行政职权所实施的行政行为，而是基于宣恩县一中与原告之间民事合同关系行使处分权的民事法律行为，并非原告诉称的依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施的行政拆迁行为。而行使解除权不属于具体行政行为，本案不应属于行政诉讼案件的受案范围，请求法院驳回原告的起诉。被告宣恩县教育局提供如下证据：证据一：1、《宣恩县一中门面经营权转让合同书》复印件；2、《关于终止合同腾退门面的通知》复印件；3、2019年3月23日通知、告知书复印件；4、《关于终止县一中老校区门面租赁合同腾退门面的补偿方案》复印件；5、会议签到表复印件；6、《宣恩县第一中学校园搬迁校产移交资料》复印件；7、《2019年城建工作第一次例会会议方案》及附件《宣恩县2019年新建城建项目清单》复印件；8、宣城建办发[2019]1号文件（摘录）复印件。用以证明本案合同解除及房屋拆除行为属民事法律行为而非行政行为，被告并未实施行政行为。证据二：1、宣恩县城市规划委员会专题会议纪要（宣规纪要[2016]2号、宣规纪要[2019]2号）复印件；2、《宣恩县民族实验中学改造与拆除方案设计》复印件。用以证明宣恩县教育局代宣恩县一中解除经营权转让合同系因城市规划调整，解除合同符合约定的条件。第三人宣恩县一中述称：1、本案所涉临街门面房屋的产权性质为国有自管产，房屋所有权人××为××一中。2007年3月8日，根据宣恩县人民政府文件精神，涉案房屋收归宣恩县国有资产监督管理局统一管理，原告等人与宣恩县一中签订的门面经营权转让合同的权利义务归于宣恩县国有资产监督管理局，宣恩县国有资产管理局书面通知了原告等人，原告等人无异议。2016年12月30日宣恩县一中因校园搬迁，已将案涉门面房屋移交给宣恩县民族实验中学，因此因该门面所发生的一切纠纷均与宣恩县一中无关。2、本次门面房屋的拆除系因城市规划调整，宣恩县教育局作为该建设项目的秘书单位，遵照宣恩县人民政府所设宣恩县城建工作领导小组办公室的要求，按照合同约定实施了该合同的解除及与之相关的行为，在原告拒不配合的情况下，对国有财产进行拆除，其实施的具体行政行为并无不当，根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第2条的规定，该条例调整的对象为房屋的所有权人，原告并非该房屋的所有权人，该行为不属于条例调整的范畴，原告以违反该条例为由，认为宣恩县教育局具体行政行为违法，属于适用法律错误。3、根据原告诉称的事实，本案纠纷系因原告等人与宣恩县一中集资建房引起的房地产纠纷，根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第3条的规定，因单位集资建房所引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院的主管范围，因此该案人民法院应当不予受理，或者裁定驳回。第三人宣恩县一中未提交证据。经庭审质证，被告宣恩县教育局认为原告提交的证据二真实性无法确定，对原告提交其它证据真实性均无异议，但认为拆迁公告是对原告门面收回的通知，而不是原告所称具体行政行为；原告对被告提交的证据一之1、2、3、4、5项证据真实性无异议，但认为通知、告知书不合法，无法律效力。对被告提交的证据一之6、7、8项证据及证据二的真实性、合法性、关联性均有异议。认为移交资料无接收单位的盖章，也未告知原告，原告并不知情，与本案无关；宣恩县城市规划委员会专题会议纪要并无单位盖章，所附设计方案只是宣传手册，而非设计图纸。第三人对被告提交的证据均无异议，对原告提交的证据二，认为真实性无法确定；对证据四表示不清楚，对其它证据均无异议。本院对证据认证如下：原告提交的工程预算汇总表载有工程费用预算结果，并无资金来源等内容，不能证明原告等集资修建宣恩县一中门店房。原告提交的拆迁公告，被告认可其真实性，客观反映了被告作出了公告拆迁行为，本院予以认定；被告提交的宣恩县第一中学校园搬迁校产移交资料，有移交单位及接交单位的盖章及签名，可作为本院认定案件事实的依据；被告提交的2019年城建工作第一次例会会议方案及附件宣恩县2019年新建城建项目清单、宣城建办发[2019]1号文件，系政府的成文文件，其真实性与来源合法性可以确认，能够据以认定相关事实，本院予以认定；原告对被告提交的通知、告知书的合法性提出质疑，并非针对证据三性的异议，相关证据应予采信。其余双方当事人互无异议的证据，本院均予以采信。经审理查明，原告高久云系宣恩县一中教师（现已退休）。2002年，第三人宣恩县一中临街围墙垮塌，该校修建了40个门店和两个门卫室，门店后墙兼作校园围墙。建成后，宣恩县一中确定了各门店的转让价格，向该校教职工转让门店经营权。2004年11月18日，原告与宣恩县一中签订了《宣恩县一中门面经营权转让合同书》，约定宣恩县一中将其中12号门面的经营权转让给原告，转让期限为2005年1月1日至2034年12月31日。2007年1月15日，宣恩县第一中学为涉案房屋共40个门店统一办理宣恩县房权证珠山镇字第××J200700029号《房屋所有权证》，确定房屋产别为国有（自管产），用途为住非混同。同年3月8日，宣恩县国有资产监督管理局依据宣恩县人民政府文件向原告发出通知，告知案涉门店由其接管，并确认原告与学校签订的合同继续履行到2034年12月31日。2016年，宣恩县一中整体搬迁，将案涉门面房屋移交给宣恩县民族实验中学管理。2019年1月，宣恩县民族实验中学广场改造工程被列入宣恩县2019年新建城建项目，宣恩县教育局为项目秘书单位，于2019年2月12日向包括原告在内的经营权人及经营户下发《拆迁公告》，决定拆除涉案的全部门面，并公布了相应补偿方案。后于2019年2月19日向经营权人下发《关于终止合同腾退门面的通知》，要求经营权人于2019年3月10日之前清空腾退门面。2019年3月23日，宣恩县教育局再次向各经营权人下发《通知》及《告知书》，要求各经营户于2019年3月25日前腾退门面。并制定了《关于终止县一中老校区门面租赁合同腾退门面的补偿方案》，于2019年4月1日召开腾退方案告知会，明确涉案门面拆迁补偿费及门面租金退还金额，但原告与被告之间就补偿并未达成一致，未签订补偿协议。2019年4月29日，宣恩县教育局将案涉门店逐步强制拆除。原告认为宣恩县教育局发布《拆迁公告》与拆除门店的行为违法，向本院提起行政诉讼。本院认为，被告宣恩县教育局非经营权转让合同关系主体，亦未获得一方主体授权，无权行使解除合同的权利，且被告虽宣布终止合同，但其发布拆迁公告，确定补偿方案，并强制拆除原告经营的门店，上述行为具有行政行为的法律特性；原告高久云与第三人宣恩县一中签订《宣恩县一中门面经营权转让合同书》，取得了宣恩县一中老校区一间门店的经营权，对该房屋存在经营使用利益，原告与房屋拆除行为有直接利害关系，有权向人民法院提起行政诉讼；最高人民法院相关司法解释所指集资建房纠纷，应是因集资建房引起的产权及使用权纠纷，不适用于因拆迁引起的行政法律关系，即使涉案房屋系集资建房，本案亦不属于该司法解释的适用范围，故被告和第三人辩称的原告起诉不属于人民法院行政案件受案范围的意见不能成立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定…。由此可知，房屋征收的行政主体应当是市、县级人民政府，宣恩县教育局虽属于行政机关，但并无行政征收或行政强制职能，故其发布拆迁公告及拆除宣恩县第一中学老校区门店的行为超越职权，该行为违法，并不具有可撤销情形，原告要求确认被告强制拆迁行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持；依据法律规定，行政行为违法或无效，给原告造成损失的，应承担赔偿责任。但本案所涉门店的产权人是第三人宣恩县一中，宣恩县教育局拆除案涉门店的行政行为直接相对方应当是门店的所有人宣恩一中，被告只应对第三人的损失承担赔偿责任。原告与第三人签订转让合同，取得经营权，因标的房屋被拆除导致合同终止履行，造成原告可能的经济损失，原告可以基于合同关系向第三人主张权利,故原告要求被告赔偿损失的诉讼请求，本院不予支持；原告的第三项诉讼请求，没有法律依据，不属于人民法院行政案件的审理范畴，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，判决如下：一、被告宣恩县教育局发布拆迁公告并拆除第三人湖北省宣恩县第一中学老校区门店的行政行为违法。二、驳回原告高久云的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告宣恩县教育局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇至收款人：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案件诉讼费并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  汪秋红审 判 员  潘国柱人民陪审员  龚光荣二〇一九年十一月七日法官助理秦宸烨书记员阳静