山东省青岛市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)鲁02行初169号原告于家环，男，1964年3月2日出生，汉族，住青岛市即墨区。原告潘珍爱，女，1967年4月4日出生，汉族，住青岛市即墨区。二原告之共同委托代理人李正涛，山东文鼎律师事务所律师。被告青岛市即墨区人民政府，住所地青岛市即墨区振华街140号。法定代表人吕涛，区长。出庭负责人周和平，青岛市即墨区人民政府行政复议委员会办公室副主任。委托代理人刘翔宇，青岛市即墨区人民政府行政复议委员会工作人员。第三人青岛市即墨区通济街道枣杭村民委员会，住所地青岛市即墨区通济街道枣杭村。法定代表人于家涛，村主任。委托代理人吕伟良，山东元衡律师事务所律师。委托代理人韩文良，山东元衡律师事务所律师。原告于家环、潘珍爱不服被告青岛市即墨区人民政府作出的即复驳字〔2019〕第6号驳回行政复议申请决定，于2019年7月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月12日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月3日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告于家环、潘珍爱及其共同委托代理人李正涛，被告青岛市即墨区人民政府（以下简称“即墨区政府”）的出庭负责人周和平及委托代理人刘翔宇，第三人青岛市即墨区通济街道枣杭村民委员会（以下简称“枣杭村委会”）的委托代理人韩文良、吕伟良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告于家环、潘珍爱共同诉称，二人系夫妻关系，在青岛市即墨区通济街道枣杭村永康街80号有房屋一处（房产证号为即私房第030528号）。在2019年的拆迁安置中，青岛市即墨区通济街道办事处（以下简称通济街道办）及其所管辖的第三人在该街道办的组织领导下，未经原告同意，私自拆除了原告的上述房屋，且没有给予原告任何的安置补偿。原告不服，于2019年4月向被告即墨区政府提出行政复议申请，但被告作出即复驳字〔2019〕第6号驳回行政复议申请决定，驳回了原告的行政复议申请。原告不服，提起本案行政诉讼，请求：1、依法撤销被告作出的即复驳字〔2019〕第6号驳回行政复议申请决定，判令被告重新作出行政复议行为；2、本案的诉讼费由被告承担。原告于家环、潘珍爱庭审时向本院提交以下证据：1、房屋所有权证；2、登记查询结果证明；上述两份证据共同证明按照物权登记原则，涉案房屋直到2018年11月29日仍然没有变更，一直归原告于家环所有。3、半岛都市报等媒体报道的官方材料，证明涉案房屋所在区域的拆迁工作是在上级直接指导指挥下实施的，相应的拆迁补偿协议签订等工作均应当是在通济街道办组织领导下具体实施的。被告即墨区政府答辩称，一、被告作出的即复驳字〔2019〕第6号《驳回行政复议申请决定书》行政复议程序合法。被告在复议案件的审理过程中，严格遵守行政复议法、行政复议法实施条例等法律法规对复议案件的程序性规定，均在法定期限内作出该案的受理决定、复议决定，各行政文书的送达亦符合相关规定，程序合法。二、即复驳字〔2019〕第6号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律法规准确，内容适当。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据上述规定，行政复议的审查范围，限于具体行政行为。本案中，原告称通济街道办对涉案房屋作出了拆除的行政决定，但并未提交任何证据以证明其主张。从枣杭村委会出具的《情况说明》可知，涉案区域的房屋搬迁人系枣杭村委会，搬迁行为属于村民自治事项，而不是行政行为。此外，枣杭村委会在《情况说明》中明确表示，搬迁区域房屋的拆除等工作，是由村委组织实施或委托专业机构实施。综合本案证据进行分析，没有证据证明涉案房屋的拆除行为系通济街道办作出，且涉案房屋的拆除行为亦不属于行政行为。综上所述，原告所复议的行为不是行政行为，不属于行政复议法所规定的行政复议范围。综上，被告作出即复驳字〔2019〕第6号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告即墨区政府在法定举证期限内向本院提交如下证据：1、行政复议申请书；2、原告申请行政复议时提交的证据材料。上述证据1、2共同证明原告所提行政复议申请的内容及所提交的证据材料，其未提交证据证明涉案房屋的拆除行为系通济街道办作出。3、行政复议受理通知书；4、行政复议提出答复通知书；上述证据3、4证明被告经初步审查受理原告的行政复议申请，并通知被申请人通济街道办进行行政复议答复。5、行政复议答复书；6、枣杭村委会《情况说明》及该村委会提交的即集建（90）字第4904号集体土地建设用地使用证、付款凭证；7、《即墨城区北出入口片区（一期）集体土地上住宅房屋搬迁房屋补偿协议》；上述证据5、6、7证明房屋拆除行为系第三人作出，不属于行政行为。8、驳回行政复议申请决定书；9、送达回证。上述证据8、9证明被告作出被诉驳回行政复议申请决定，并向复议双方当事人进行送达。第三人枣杭村委会陈述称，一、枣杭村搬迁是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等规定，由枣杭村委会作为搬迁人与被搬迁村民签订搬迁补偿协议，并由村委会组织实施或委托专业机构实施相关被搬迁房屋的测量、评估、拆除等工作。二、枣杭村永康街80号的房屋属于枣杭村委会所有，原告并非该房屋的权利人。原告在1990年办理涉案房屋项下的土地使用权登记，后原告于2003年向枣杭村委会申请新的宅基地。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。原告只有同意将涉案房屋项下的土地使用权由村集体收回并将地上房屋拆除，才能获批新的宅基地。而原告已经获批新的宅基地并新建了房屋，涉案房屋项下的宅基地已由枣杭村委会收归集体所有，为此枣杭村委会还曾于2003年6月17日向原告支付购买涉案房屋款1800元。因此，枣杭村委会才是涉案房屋的实际权利人，原告无权对涉案房屋主张任何权利。三、涉案房屋归枣杭村委会所有，村委会有权对该房屋进行处置。即便枣杭村没有进行搬迁，村委会也有权随时将涉案房屋拆除。村委会拆除涉案房屋系对自身财产的合法处分，与枣杭村的搬迁并无必然联系。因此，枣杭村委会拆除涉案房屋属于权利人处分自身财产的民事行为，并非任何行政机关的行政行为。四、尽管涉案房屋仍登记在原告名下，但该房屋并不属于原告所有，本案不能仅仅因为涉案房屋权属证书上登记原告名字就认为原告对涉案房屋还享有权利。如果仅仅以权属证书作为认定房屋权利人的依据，那么原告新建的房屋并未办理任何权属证书，建设过程也未经相关部门审批，应属于违法建筑，相关部门应当对其予以拆除。综上，请驳回原告的诉讼请求。第三人枣杭村委会在庭审时向本院提交以下证据：1、付款凭证，证明2003年原告为申请新的宅基地将涉案房屋项下的宅基地使用权交由村集体收回，因拆除该房屋会影响左右邻居的房屋，故第三人同意予以暂时保留并向原告支付购买房屋款1800元购买该房屋。2、即集建（90）字第4904号集体土地建设用地使用证，证明原告自愿将涉案房屋及宅基地交由第三人收回，同时将宅基地使用权证原件交给第三人。3、收款凭证及原告新房屋照片两张，证明原告向第三人申请新宅基地并新建房屋。4、收款凭证存根，证明原告将涉案房屋交由第三人收回后村委会实际占有控制该房屋，并将其对外出租，从原告将涉案房屋交由村委会收回直到涉案房屋被拆除，该房屋一直由村委会占有、收益。经庭审质证，原告对被告即墨区政府提交的证据6中的付款凭证真实性有异议，认为原告没有在“收款单位和个人”一栏中签字且按捺手印，对该份证据中的“情况说明”不予认可，原告认为物权登记系由县区级国土资源局作出的行政登记行为，第三人作为村委会无权以“情况说明”的方式变更登记在原告名下的房屋权属；对证据7真实性不了解，不能证明被告主张，对其他证据真实性无异议。原告对第三人证据1真实性不予认可，认为原告于家环从来没有在上面签字且没有按捺手印，“于家环”三字不是其个人书写，原告于家环从来没有收到第三人所称的购房款1800元；对证据2真实性没有异议，但不能证明第三人持有该证将涉案房屋收回的事实；对证据3真实性没有异议，正好证明了原告建新房与旧房无关；对证据4不认可，不能证明第三人实际拥有涉案房屋的事实。被告对原告于家环、潘珍爱提交的证据1、2真实性没有异议；对证据3的真实性无法确定，即便真实也不能证明枣杭村的搬迁行为系通济街道办实施的行政行为，通济街道办仅仅是一定程度上的政策指导帮助，有关招商的工作也不代表枣杭村的搬迁行为是通济街道办实施的行政行为。被告对第三人的证据均没有异议。第三人对原告于家环、潘珍爱提交的证据1、2真实性没有异议，但认为不能证明房屋归原告所有；对证据3的真实性不予认可。第三人对被告的证据均无异议。经审查，本院认为原告提交的证据1、2，被告提交的证据1-5、7-9及证据6中的集体土地建设用地使用证，第三人提交的证据2内容客观，形式合法，且与本案待证事实相关联，本院均予以采信。原告、被告及第三人提交的其他证据材料与本案待证事实无关，本院不予审查。经审理查明，原告于家环与潘珍爱系夫妻关系，二人均是青岛市即墨区通济街道枣杭村村民。涉案房屋位于青岛市即墨区（原即墨市）通济区枣杭村永康街80号，建筑面积95.89平方米，原告于家环持有该房屋的即房私字第030528号房屋所有权证。2019年4月15日，原告于家环、潘珍爱共同向被告即墨区政府提出行政复议申请，请求依法确认被申请人通济街道办未经申请人同意作出的拆迁申请人位于枣杭村永康街80号房屋的行为违法，并请求被申请人通济街道办给予申请人合法的拆迁安置补偿。被告收到后经初步审查于2019年4月22日作出即复受字〔2019〕第55号行政复议受理通知书，并于2019年4月28日向原告直接送达该受理通知书，同日被告书面通知被申请人通济街道办限期予以行政复议答复，并提交相关证据材料、依据等。2019年5月5日，被申请人通济街道办作出书面答复意见，并向被告提交了枣杭村委会出具的《情况说明》、付款凭证、于家环持有的即集建（90）字第4904号集体土地建设用地使用证、《即墨城区北出入口片区（一期）集体土地上住宅房屋搬迁房屋补偿协议》等材料。经审查，被告认为，申请人于家环、潘珍爱称被申请人通济街道办对涉案房屋作出了拆除的行政决定，但并未提交任何证据以证明其主张，从枣杭村委会出具的《情况说明》可知，涉案区域的房屋搬迁人系枣杭村委会，搬迁行为属于村民自治事项，不是行政行为，且该搬迁区域的房屋拆除等工作，是由枣杭村委会组织实施或委托专业机构实施。因此，申请人于家环、潘珍爱所复议的行为不是行政行为，不属于行政复议法所规定的行政复议范围。为此，被告于2019年6月13日作出即复驳字〔2019〕第6号驳回行政复议申请决定，决定：驳回申请人于家环、潘珍爱的行政复议申请。原告不服，提起本案行政诉讼。另查明，根据被告提交的《即墨城区北出入口片区（一期）集体土地上住宅房屋搬迁房屋补偿协议》及第三人枣杭村委会庭审陈述可知，枣杭村于2018年11月启动整村搬迁改造，枣杭村委会作为即墨城区北出入片区（一期）集体土地上住宅房屋的搬迁人，负责搬迁补偿协议签订等工作，原告主张权利的涉案房屋系由枣杭村委会委托专业公司拆除的。庭审时，对于涉案房屋并非由通济街道办予以拆除的这一事实，原告亦明确予以确认，但认为应当由通济街道办承担相应法律责任。另外，原告在枣杭村的新建房屋一直没有办理宅基地使用证和房产证，因原告要求将新建房屋与涉案房屋一并解决安置补偿问题，导致其新建房屋至今也未与枣杭村委会签订搬迁补偿协议。本院认为：一、关于原告提出的鉴定申请是否应予准许。庭审时，原告于家环、潘珍爱因对被告及第三人提交的“付款凭证”上“收款单位或个人”一栏中“于家环”签字及捺印持有异议，向本院提出鉴定申请。本院认为，因被告所作被诉即复驳字〔2019〕第6号驳回行政复议申请决定并未以该“付款凭证”作为事实依据予以认定，亦未将其作为驳回原告复议申请的理由。因此，该“付款凭证”与本案待证事实无关，对原告的鉴定申请本院依法不予准许。至于第三人在庭审时称，涉案房屋早在2003年时就因原告另行申请新宅基地而交由村委会收回，当时还将涉案房屋项下的集体土地使用证原件一并交由村委会，村委会还因此支付了上述“付款凭证”上所载的款项，原告与涉案房屋没有利害关系的问题，属于第三人与原告双方对涉案房屋产权的归属问题产生的争议，不属于本案的审查范围，本院不予评判。二、关于被告所作即复驳字〔2019〕第6号驳回行政复议申请决定的理由是否成立。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条则详细列举了行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。本案中，原告要求确认被申请人通济街道办在未经其同意的情况下拆迁其主张的涉案房屋的行为违法，并要求给予其合法的拆迁安置补偿，但实际上通过本案现已查明的事实可知，枣杭村自2018年11月起启动了整村搬迁改造，搬迁人系枣杭村委会，且原告主张权利的涉案房屋亦是由枣杭村委会委托专业公司拆除的。因此，被告认为没有证据证明原告所主张权利的涉案房屋的拆除行为系由被申请人通济街道办作出，且该拆除行为本身也不属于行政行为，进而认定原告所提出的行政复议申请不属于法定的行政复议受案范围，理由并无不当。基于此，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出即复驳字〔2019〕第6号驳回行政复议申请决定，驳回原告的行政复议申请，适用法律正确。三、关于被告的行政复议程序是否合法。庭审时，原告对被告的行政复议程序未提出异议。经审查，本院认为，被告于2019年4月22日受理原告提出的行政复议申请，并通知被申请人通济街道办进行答复，在被申请人通济街道办提出答复并提交相应材料后，于2019年6月13日作出即复驳字〔2019〕第6号驳回行政复议申请决定，并将该决定书向原告邮寄送达，符合《中华人民共和国行政复议法》有关程序规定，行政复议程序合法。综上，被告即墨区政府所作即复驳字〔2019〕第6号驳回行政复议申请决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院依法予以支持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告于家环、潘珍爱的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告于家环、潘珍爱共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  李玉兰人民陪审员  迟红梅人民陪审员  贾晓慧二〇一九年十一月二十九日法官助理杨竣童书记员赵洪峰书记员王倩倩