广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3530号上诉人（原审原告）：广州碧桂园业主委员会，住所地广东省广州市番禺区*****。负责人：黄睿。委托代理人：赵少伟、黄嘉慧，北京市炜衡（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区********办事处，住在地广东省广州市番禺区*************。法定代表人：石志伟，主任。委托代理人：何志辉，该单位工作人员。委托代理人：梁东霞，广州华誉品智律师事务所律师。上诉人广州碧桂园业主委员会（以下简称碧桂园业委会）因与被上诉人广州市番禺区********办事处（以下简称洛浦街道办）业委会备案纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初413号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年7月5日，广州碧桂园小区吕安等业主联名向被告洛浦街道办提出关于指导、协助其成立业主大会，选举产生业主委员会的申请。同年7月14日，被告洛浦街道办发出《关于组建广州碧桂园首次业主大会筹备组的公告》。同年10月8日，被告洛浦街道办发布《关于公示广州碧桂园首次业主大会筹备组成员名单及相关资料的通知》，载明了拟定筹备组成员名单，并于10月8日至10月25日将拟定的筹备组成员名单、基本情况、联名推荐人数等情况向全体业主公示。同年11月23日，被告洛浦街道办作出《关于成立广州碧桂园首次业主大会筹备组的公告》，向全体业主公告由业主推荐产生13名业主代表、洛浦街道办委派1名代表和建设单位委派1名代表的名单已于2016年10月25日公示期满，公示期间未收到业主对上述代表的有效异议，广州碧桂园首次业主大会筹备组自公告之日起成立。次日在广州日报予以公告。2017年3月10日，被告洛浦街道办及区住房建设局收到广州碧桂园小区业主实名举报，反映筹备组部分业主代表的业主推荐表存在伪造业主签名的情况。同年4月11日，广州市番禺区洛浦街广州碧桂园社区居民委员会委托广东通济司法鉴定中心对部分推荐候选人的《推荐支持的业主签名表》上的15个业主签名笔迹进行鉴定，鉴定意见为15个业主签名笔迹均出自举报人的笔迹。同月12日，被告洛浦街道办向广州碧桂园首次业主大会筹备组发出《关于调查业主推荐表签名真实性的通知》，告知被告洛浦街道办决定联合有关部门对筹备组部分业主代表在业主推荐表上伪造业主签名的情况进行调查，在此期间，筹备组及相关成员应配合调查工作并暂停业主大会成立的相关工作，不得擅自召开与业主有关的各种会议。同月13日，广州碧桂园首次业主大会筹备组向广州碧桂园全体业主发出《广碧筹备组关于继续召开首次业主大会等事宜的公告》，决定所有程序继续按照已经公示的文件进行，该小区于同月16日召开了首次业主大会。原告称在2017年9月3日广州碧桂园首次业主大会筹备组进行开箱计票，于同月18日取得广州市公证处出具的投票结果，同月26日在该小区穿梭巴士站公告栏公示广州碧桂园《管理规约》《业主大会议事规则》及业主委员会委员选举表决结果，公示时间为30天；2017年11月3日，广州碧桂园首次业主大会筹备组发布《关于首次业主大会会议决定的公告》，公告称：“广州碧桂园全体业主：根据《广州市物业管理暂行办法》的有关规定，首次业主大会会议表决《管理规约》和《业主大会议事规则》的结果于2017年9月27日至2017年10月26日期间在本小区显著位置进行了公示，公示期间未收到业主对表决结果的异议。……”同日，该筹备组发布了《关于选举产生首届业主委员会的公告》，称：“广州碧桂园全体业主：根据《广州市物业管理暂行办法》的有关规定和《关于召开业主大会会议选举首届业主委员会委员的通知》要求，选举结果于2017年9月27日至2017年10月26日期间在本小区进行了公示，公示期间未收到业主对首届业主委员会委员选举结果的异议。现将选举结果公告如下：选举产生（广州碧桂园）首届业主委员会，委员名单如下：黄睿、吕安、段红燕、蔡蔚、廖少萍、唐娅、赖毅秀、吴宝源、潘洁红、罗江、邹琴。”2017年6月6日，被告洛浦街道办向广州碧桂园全体业主做出《关于撤销的公告》，称被告洛浦街道办会同番禺区住房建设局调查证实吕安、廖少萍、赖毅秀、陈杰红、陈彬、蔡蔚、林辉煌、孙锋利、罗江、曾晓、吴宝源共11名业主代表的业主推荐表存在伪造业主签名的事实，该行为欺骗了广大业主和政府，违反了诚实守信的公序良俗，2016年10月8日公示的联名推荐人数与真实情况不符，根据《中华人民共和国民法通则》及《广东省物业管理条例》等的相关规定，撤销被告洛浦街道办于2016年11月23日发出的《关于成立广州碧桂园首次业主大会筹备组的公告》，吕安等十一名业主不得再以广州碧桂园首次业主大会筹备组或其成员的名义开展筹备组的相关工作。吕安等十一名业主不服诉至原审法院，该院作出（2017）粤7101行初2200号行政判决书，撤销了被告洛浦街道办于2017年6月6日作出的《关于撤销的公告》。被告洛浦街道办不服，上诉至广州铁路运输中级法院，2018年7月18日，广州铁路运输中级法院作出（2018）粤71行终421号行政判决书，认为被告洛浦街道办未曾对候选人姓名为“蔡蔚”、“孙锋利”、“曾晓”的《推荐支持的业主签名表》上的业主签名笔迹进行鉴定，无充分证据证明蔡蔚、孙锋利、曾晓的推荐票存在造假情形，在此情况下，被告一并取消包括蔡蔚、孙锋利、曾晓在内的11名筹备组业主代表资格，缺乏事实和法律依据，故驳回被告洛浦街道办的上诉，维持原判。2018年9月27日，黄睿、吕安、段红燕、蔡蔚、廖少萍、唐娅、赖毅秀、吴宝源、潘洁红、罗江、邹琴等业主向被告洛浦街道办提出《业主委员会备案申请报告》，报告称：“2017年4月16日/9月3日，广州碧桂园小区召开业主大会会议，会议表决通过了《业主大会议事规则》和《管理规约（仅换届选举业主委员会委员的可不写）、选举产生了11名业主委员会委员（详情见《业主委员会备案基本情况表》），现提交以下材料向贵局申请办理业委会备案：1、管理规约、业主大会议事规则；2、业主大会的会议记录和会议决定；3、《业主委员会备案基本情况表》等资料。”报告附相关备案材料。2018年10月29日，被告洛浦街道办作出《关于广州碧桂园业主委员会备案申请的复函》，复函内容为：“黄睿等广州碧桂园业主：……经查，广州碧桂园首次业主大会筹备组成员吕安、廖少萍、赖毅秀、陈杰红、陈彬、林辉煌、罗江、吴宝源等8名业主，在业主大会筹备组筹备阶段，伪造业主签名，存在造假行为。上述8名业主代表不具备广州碧桂园首次业主大会筹备组成员的资格。现实有业主代表蔡蔚、孙锋利、曾晓人数不足5人，组成筹备组不符合《广州市物业管理暂行办法》第二十一条的规定。因此，组织召开的业主大会选举业主委员会是无效的。依照《中华人民共和国民法通则》《业主大会和业主委员会指导规则》《广东省物业管理条例》《广州市物业管理暂行办法》等法规的规定回复如下：对黄睿等业主提交的业主委员会备案申请，作不予备案处理。”原告不服，诉至原审法院。原审法院认为，《广东省物业管理条例》第二十七条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。该条例第二十八条规定，业主委员会凭物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的备案回执，向公安机关申请刻制印章，按照业主大会议事规则的规定和业主大会的决定使用。《广州市物业管理暂行办法》第五十三条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列资料向物业所在地的街道办事处、镇人民政府办理备案手续：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（侯补委员）名单及其基本情况。该条第三款规定，业主委员会收到备案回执后，应当将备案情况告知物业服务企业，并向全体业主公告备案回执、加盖备案印章的管理规约和业主大会议事规则，同时可以持备案回执向公安机关申请刻制业主大会、业主委员会印章。根据上述规定，业主委员会依法选举产生后，应当向物业所在地的行政管理部门依法备案；备案后，业主委员会凭备案回执向公安机关申请刻制印章，并对外从事活动，因此，行政管理部门对选举产生的业主委员会依法备案，是对业主委员会合法性的确认，是行政管理部门依法作出的对业主具有约束力的行政确认行为。本案被告依法具有审查业主委员会备案申请，作出涉案备案行为的职权。涉案小区属于首次成立业主大会，《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款规定：“街道办事处、镇人民政府会同区分局指导、协助本辖区业主大会成立和业主委员会选举工作，监督业主大会、业主委员会和物业服务企业日常活动，调解处理物业管理纠纷。”根据上述规定，被告应当对涉案小区成立业主大会过程中的相关工作予以指导和协助，相应的业主大会筹备组的工作也应当依法接受被告的指导和监督。同时，《广东省物业管理条例》和《广州市物业管理暂行办法》均对业主大会筹备组的成立、如何履行职责等作出了相关规定，组建首次业主大会筹备组是召开首次业主大会会议，形成会议决议和成立业主大会的必经程序，筹备组应当依法接受相关行政管理部门的指导和监督，并按照上述法律规定完成召开首次业主大会会议准备工作；筹备组的合法性是后序合法召开首次业主大会会议和成立业主大会的前提与基础。本案中，被告在收到涉案小区业主实名举报筹备组部分业主代表的业主推荐表存在伪造业主签名的情况后，对签名进行鉴定，之后向该筹备组发出《关于调查业主推荐表签名真实性的通知》，要求筹备组在被告联合有关部门对筹备组部分业主代表在业主推荐表上伪造业主签名的情况进行调查期间，筹备组及相关成员配合调查工作并暂停业主大会成立的相关工作，不得擅自召开与业主有关的各种会议，此为被告按照法律规定履行法定职责的行为，但涉案筹备组并未按照通知要求暂停业主大会成立的相关工作，而是在筹备组的组成人员的合法性尚未确定之时，迳行召开了业主大会会议。后经被告查实涉案小区首次业主大会筹备组成员吕安、廖少萍、赖毅秀、陈杰红、陈彬、林辉煌、罗江、吴宝源等8名业主在业主大会筹备组筹备阶段，存在伪造业主签名，存在造假行为的事实，被告认为上述8名业主代表不具备广州碧桂园首次业主大会筹备组成员的资格；而《广东省物业管理条例》第十三条第四款规定：“业主大会筹备组由业主代表、建设单位以及街道办事处、乡镇人民政府代表七至十五人组成，其中业主代表应当不少于首次业主大会筹备组人数的百分之六十。业主大会筹备组成员名单应当自成立之日起七日内在物业管理区域的显著位置公告。”《广州市物业管理暂行办法》第二十一条第一款规定：“筹备组由业主代表5人至13人的单数、物业所在地街道办事处或者镇人民政府代表1人以及建设单位代表1人组成。”因此，涉案筹备组在仅有3名业主代表具备广州碧桂园首次业主大会筹备组成员资格的情形下，组织召开首次业主大会会议，显然不符合法律规定，被告由此认为筹备组在组成人员不合法的基础上，成立业主大会，选举业主委员会委员无效，符合法律规定。因此，被告作出涉案复函，以首次业主大会未依法成立，对黄睿、吕安、段红燕、蔡蔚、廖少萍、唐娅、赖毅秀、吴宝源、潘洁红、罗江、邹琴等业主的备案申请作不予备案的处理，事实清楚，适用法律正确。对于原告称根据生效判决，法院已经认可了筹备组的合法性的问题。生效的（2018）粤71行终421号行政判决书撤销被告于2017年6月6日作出《关于撤销的公告》的行政行为，理由是基于被告未曾对筹备组业主代表“蔡蔚”、“孙锋利”、“曾晓”3人的《推荐支持的业主签名表》上的业主签名笔迹进行鉴定，被告在无充分证据证明蔡蔚、孙锋利、曾晓的推荐票存在造假的情形下，被告一并取消包括蔡蔚、孙锋利、曾晓在内的11名筹备组业主代表资格，缺乏事实和法律依据。由此可以看出，生效的裁判文书仅仅是对被告作出的上述行政行为的合法性进行审查，并未对筹备组的合法性进行判断，被告作出的行政行为被撤销并不意味着筹备组当然合法。原告的上述主张没有依据，该院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告广州碧桂园业主委员会的诉讼请求。上诉人碧桂园业委会不服原审判决，上诉称：一、原审法院未查明相关事实，错误理解及适用法律。（一）原审法院认可“被上诉人有权暂停业主大会成立的相关工作”无法律根据。原审法院认定被上诉人作出的《关于调查业主推荐表签名真实性的通知》合法，认为被上诉人有权暂停广州碧桂园首次业主大会筹备组工作没有法律根据。根据《广州市物业管理暂行办法》第二十九条规定，组织召开业主大会也是筹备组的法定职责，因此筹备组有权在2017年4月16日继续召开业主大会。（二）原审法院认可业主大会筹备组成员吕安等8名业主在业主大会筹备组筹备阶段，伪造业主签名，存在造假行为的事实，不具备广州碧桂园首次业主大会筹备组成员的资格，无事实及法律根据。首先，吕安、廖少萍、赖毅秀、陈杰红、陈彬、林辉煌、罗江、吴宝源等8名业主在业主大会筹备组筹备阶段，不存在伪造业主签名事实。上诉人在一审开庭中已经提供了(2017)粤7101行初2200号案的笔录，笔录中第7页至第11页中已经说明了，笔迹鉴定中的陈少芬故意隐瞒了其他业主提供身份资料及委托其签名的事实。其次，根据《广州市物业管理暂行办法》第二十一条二款规定，筹备组业主代表由业主联名推荐产生，根据联名推荐人数多少的顺序确定，被上诉人不能仅仅因为存在伪造业主签名或者造假行为就有权立即废除筹备组成员的资格，更何况已经提供了上述筹备组成员不存在伪造业主签名的证据。即使剔除存在瑕疵的推荐，涉及的筹备组成员的推荐人数也远远超出当时其他参选的业主。最后，筹备组成员公示期内，无业主提出异议。因此被上诉人才于2016年l1月23日发布关于成立筹备组的公告。根据《广州市物业管理暂行办法》第二十四条规定，不符合第二十二条第一款、第二款规定才可以废除资格，但是本案涉及的筹备组成员，均完全符合《广州市物业管理暂行办法》笫二十四条的资格条件。（三）原审法院认为“被上诉人认为涉案筹备组在仅有3名业主代表具备广州碧桂园首次业主大会筹备组成员资格的情形下，组织召开首次业主大会会议，显然不符合法律规定”的观点与事实不符，而且不符合法律规定。（四）原审法院忽略(2017)粤7101行初2200号判决书及(2018)粤71行终421号判决书中关于筹备组成员资格合法性的认定。二、原审法院错误理解(2018)粤7l行终421号判决书的相关认定。该判决撤销了被上诉人作出的《关于撤销》，说明被上诉人2016年11月23日发出的《关于成立广州碧桂园首次业主大会筹备组的公告》依然合法有效。所以，吕安、廖少萍、赖毅秀、陈杰红、陈彬、蔡蔚、林辉煌、孙锋利、罗江、曾晓、吴宝源仍可以继续用筹备组成员名义开展工作。综上所述，原审判决错误认定事实和适用法律，请求二审法院依法查明后改判。上诉请求：1、撤销一审判决和被诉复函；2、判令被上诉人对上诉人备案申请重新作出处理；3、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人洛浦街道办二审答辩称：一、上诉人主张筹备组合法完全没有事实和法律依据。生效的(2018)粤71行终421号行政判决并没有认可筹备组的合法性，该判决书只是针对洛浦街作出的《关于撤销的公告》合法性进行审查，该判决书并没有否认另外8名筹备组成员签名存在造假的情形，造假的基础事实已有《文书鉴定意见书》证实，这是判决书已认定的、没有争议的事实。因此，原审法院认为“生效的裁判文书仅仅是对被告作出的上述行政行为的合法性进行审查，并未对筹备组的合法性进行判断，被告作出的行政行为被撤销并不意味着筹备组当然合法”，认定事实清楚，适用法律正确。二、原审判决认为“被上诉人要求筹备组在被告联合有关部门对筹备组部分业主代表在业主推荐表上伪造业主签名的情况进行调查期间，筹备组及相关成员配合调查工作并暂停业主大会成立的相关工作，不得擅自召开与业主有关的各种会议，此为被告按照法律规定履行法定职责的行为”，认定事实清楚，适用法律正确。根据《物业管理条例(2018修正)》第十条、《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款和《住房和城乡建设部关于印发《业主大会和业主委员会指导规则》的通知》（建房[2009]274号）第九条的规定，对广州碧桂园首次业主大会会议筹备组、业主大会和业主委员会的成立进行组织、指导、监督是被上诉人的法定职责。出于履行法定监督职责的需要，被上人依法发出《关于调查业主推荐表签名真实性的通知》，要求筹备组及相关成员应配合调查工作并暂停业主大会成立的相关工作，不得擅自召开与业主有关的各种会议。三、涉案筹备组在仅有3名业主代表具备广州碧桂园首次业主大会筹备组成员资格的情形下，组织召开首次业主大会会议，显然不符合法律规定，被上诉人由此认为筹备组在组成人员不合法的基础上，成立业主大会，选举业主委员会委员无效，符合法律规定。被上诉人收到上诉人的备案申请后，经审查发现，在已有鉴定文书证实，筹备组成员提交的业主推荐表韵部分业主签名为他人冒签，正在做进一步深入调查的情况下，筹备组成员依然擅自召开与业主有关的各种会议。根据《广东省物业管理条例(2008修订)》第二十三条第二款规定，任何人不得伪造业主选票、表决票、业主签名或者书面委托书。被上诉人认定，调查核实清楚伪造业主签名行为并作出相应处理，确保筹备组成员是由业主联名推荐产生，属于筹备组应当完成的召开首次业主大会会议的“其他准备工作”。在此项准备工作完成之前，筹备组无权擅自召开业主大会。即使召开了，该业主大会、业主委员会及其所做出的相关决议，也不能真实反映全体业主的真实意思表示，无法代表和维护全体业主在物业管理活动中的合法权利。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，判决内容合理合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，本案审理的是被上诉人洛浦街道办对上诉人的业委会备案申请作出的不予备案是否合法适当。涉案小区属于首次成立业主大会，选举业主委员会。根据《广东省物业管理条例》第五条、《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款及第三章第二节“业主大会筹备组”的相关规定，被上诉人洛浦街道办对涉案小区首次成立业主大会和选举业主委员会有指导、协助和监督职责，对于业主实名举报的小区成立业主大会和选举业主委员会过程中存在的违法行为，应予核查并依法作出处理。《广东省物业管理条例》第十三条第四款规定：“业主大会筹备组由业主代表、建设单位以及街道办事处、乡镇人民政府代表七至十五人组成，其中业主代表应当不少于首次业主大会筹备组人数的百分之六十。业主大会筹备组成员名单应当自成立之日起七日内在物业管理区域的显著位置公告。”第十五条规定了业主大会筹备组履行的重要职责。《广州市物业管理暂行办法》第三章第二节“业主大会筹备组”专门就业主大会筹备组成立条件和程序、成员人数及资格、如何履职等内容作出了相关规定。根据前述规定内容看，依法组建首次业主大会筹备组并履行相应职责是首次成立业主大会、选举业主委员会的前提与基础，其合法与否直接影响首次成立业主大会会议、选举业主委员会的合法性。如果业主大会筹备组组成不合法，则其拟订的管理规约和业主大会议事规则草案、确认的业主身份及投票权数、确定的业主委员会候选人产生办法及名单等重要事项，均会产生合法性质疑。本案中，被上诉人发布成立公告的涉案小区首次业主大会筹备组的成员共15人，其中：街道办代表、建设单位代表各1人，业主代表13人（陈镜辉、陈杰红、陈彬、蔡蔚、林辉煌、廖少萍、孙锋利、罗江、吕安、赖毅秀、柴文峰、曾晓、吴宝源）。被上诉人于2017年3月收到该小区业主实名举报“筹备组部分业主代表的业主推荐表存在伪造业主签名的情况”。业主实名举报业主推荐表存在伪造业主签名的业主代表11人。根据《广州市物业管理暂行办法》第二十一条的规定，筹备组业主代表由业主联名推荐产生并根据联名推荐人数多少的顺序确定，该实名举报关系到被举报的筹备组业主代表作为筹备组成员的合法性，对筹备组的组成及履职是否合法均有实质影响。作为履行指导、监督责任并牵头组织筹备组的被上诉人，采取相应措施调查处理上述实名举报情况、调查期间决定暂停筹备组的相关工作，符合相关规定，并无不当。原审判决认定被上诉人对签名进行鉴定、发出《关于调查业主推荐表签名真实性的通知》，属于依法履职，本院予以支持。上诉人认为被上诉人采取上述措施没有法律依据的理由，不能成立，本院不予采信。在小区业主实名举报材料已对筹备组的组成及履职是否合法可能存实质影响的情况下，涉案小区筹备组应服从被上诉人的监督、指导，暂停开展相关筹备工作，有利于减少矛盾、增加筹备工作的公信力、确保业主大会成立及业主委员会选举的顺利完成。但是，涉案小区筹备组并未按照通知要求暂停相关筹备工作，而是继续开展筹备工作并迳行召开了业主大会会议、选举业主委员会。被上诉人对举报情况调查所取得的鉴定意见、调查情况登记表已证实筹备组部分业主代表（8名）确实存在业主推荐表伪造业主签名的情况，其中筹备组业主代表吕安、蔡蔚、廖少萍、赖毅秀、吴宝源还作为业主委员会候选人当选为业主委员会委员。这种情形已使涉案小区筹备组在履行“确认并公示业主人数及所拥有的专有部分面积、确定业主委员会候选人人数、名额分配及产生办法、候选人名单”等职责时的合法性、公正性存疑。根据《广东省物业管理条例》第十三条第四款、《广州市物业管理暂行办法》第二十一条第一款的规定，涉案小区筹备组的业主代表人数必须符合相关规定，在初步查实筹备组部分业主代表（8名）确实存在业主推荐表伪造业主签名且未经依法处理的情况下，该筹备组的组成人员的合法性属于尚未确定，筹备组在此基础上继续履行职能并组织召开首次业主大会会议、选举业主委员会，不符合法律规定。被上诉人对上诉人的业委会备案申请作出不予备案处理，有相应事实和法律依据，原审法院予以支持，并无不当。上诉人的相关上诉理由，与本案查明的事实不符，本院不予采信。关于上诉人主张另案生效判决已认可了涉案筹备组合法性的问题。经查，本院已生效的（2018）粤71行终421号行政判决并没有作出相关的认定。原审判决对此问题已作了详细的论述。本院二审不再赘述。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元由上诉人广州碧桂园业主委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十一月二十二日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪