徐州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏8601行初1008号 原告张凯，男，1983年5月27日生，汉族，住徐州市云龙区。 被告徐州市自然资源和规划局，住所地徐州市新城区镜泊西路7号。 法定代表人卜凡敬，该局局长。 委托代理人王理想，该局工作人员。 委托代理人刘璐，该局法律顾问。 原告张凯要求撤销原徐州市规划局作出的徐规监存违认[2018]167号《存量违法建设认定意见》，于2019年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案。原告张凯，被告徐州市自然资源和规划局的委托代理人王理想、刘璐到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告张凯诉称：请求法院判决撤销原徐州市规划局作出的徐规监存违认[2018]167号《存量违法建设认定意见》并由被告承担本案诉讼费。事实和理由为，原告所有的位于尚仕名邸小区××-××-××室房屋，于2012年购买并于2013年4月上房，产权证号为国房权证徐州字第××号。2019年参加业委会竞选时，居委会主任于2月14日告知原告有违法建设，依据是黄山街道办事处提供的原徐州市规划局徐规监存违认[2018]167号《存量违法建设认定意见》。涉案违法建设认定意见是具体行政行为，明确了行政对象为“尚仕名邸一期”，“明细表”也具体到××号楼××单元××室。但是原徐州市规划局行政人员从来没有到原告家调查取证，也没有行政人员向原告送达决定内容，直接剥夺原告的陈述权和申辩权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。根据《徐州市城乡规划条例》第五十一条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可要求进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款。原徐州市规划局作出违法建设认定后，却不对原告进行告知、责令改正等，被告属于“重大且明显违法”。涉案违法建设认定意见中提到的“阳光房”，在我国现行法律中没有对“阳光房”违法的认定，根据行政机关“法无授权不可为”的原则，原徐州市规划局的文件超出法定职责范围。综上所述，原徐州市规划局的认定意见是错误的，极大地损害了原告的合法权益。 被告徐州市自然资源和规划局辩称：原告不具备提起本案行政诉讼的主体资格，且所诉无事实和法律依据，请求依法驳回。事实和理由为，一、原徐州市规划局作出的涉案存量违法建设认定意见是行政机关之间的内部文件，该文件表述内容是“位于黄山××辖区内尚仕名邸一期小区内，私自建设的阳光房及砖混房，建筑面积约500㎡,未经规划部门批准”，原徐州市规划局仅是对违法建设所在的位置、结构、建设规模及未经规划行政主管部门批准的客观事实进行认定，不属于行政行为，对原告也不直接产生法律上的权力义务关系，不在行政诉讼受案范围之内。二、原徐州市规划局具备作出涉案存量违法建设认定意见的主体资格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。原徐州市规划局对本案尚仕名邸一期小区内建设的建筑物、构筑物是否经过规划部门批准的客观事实进行判定，具备主体资格。 本院审理查明：原告张凯所有的房屋位于云龙区尚仕名邸××号楼××-××。2018年9月28日，原徐州市规划局向徐州市云龙区人民政府作出徐规监存违认[2018]167号《存量违法建设认定意见》，该意见中载明“位于黄山××辖区内尚仕名邸一期小区内，私自建设的阳光房及砖混房，建筑面积约500m2。未经规划主管部门批准，请按照徐委发[2015]38号文件的要求，由你区责成当事人依法拆除。”该意见后附云龙区黄山街道办事处尚仕名邸一期明细表，明细表中序号22、23、24所指向的建筑物为原告搭建。原告在庭审中亦自认针对上述明细表中载明的关于原告搭建的建筑物，其并未办理相关审批手续。目前涉案建筑并未拆除，原告也未收到相关通知或决定。原告不服原徐州市规划局作出的涉案存量违法建设认定意见，遂提起本案诉讼，诉请如前所述。 本院认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告张凯要求撤销的是原徐州市规划局向徐州市云龙区人民政府作出的徐规监存违认[2018]167号《存量违法建设认定意见》，但该意见系原徐州市规划局向徐州市云龙区人民政府作出，并未将原告列为相对人，亦未向原告送达。原徐州市规划局作出涉案存量违法建设认定意见的行为实质属于行政机关之间的内部行为，不产生外部法律效力，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告张凯的起诉。 本案不收取案件受理费。原告张凯预交的案件受理费50元由本院退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长  王青青 审 判 员  朱 莉 人民陪审员  李 锋 法官 助理  武 艳 二〇一九年十一月二十九日 书 记 员  陈卓宜 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。