山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁07行终377号上诉人（原审被告）高密市交通运输综合执法大队（即原高密市交通运输监察大队）。住所地：高密市夏庄镇龙泉街68号。法定代表人杜宗伟，该单位大队长。委托代理人李光俊，该单位工作人员。被上诉人（原审原告）宫厚民，男，1960年1月5日生，汉族，住山东省高密市。原审被告高密市人民政府。住所地：高密市人民大街1643号。法定代表人王文琦，市长。上诉人高密市交通运输综合执法大队诉被上诉人宫厚民、原审被告高密市人民政府道路管理行政处罚一案，不服潍坊市坊子区人民法院作出的（2019）鲁0704行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。案经一审法院审理确认以下事实：2018年5月8日09：41，高密市交通运输监察大队在青岛科技大学高密校区北门对宫厚民驾驶的鲁Ｇ×××××大众牌轿车进行道路运输检查，执法人员王忠、胡光平出示了行政执法证。高密市交通运输监察大队经检查查明宫厚民的违法事实为：“该车所有人为宫厚民，宫厚民通过手机使用滴滴出行软件接单，从青岛科技大学高密校区北门接送乘客至高密市中医院，并收到乘客通过电子支付32元车费。2018年5月8日（宫厚民）共接收了1单收入32元。驾驶员宫厚民现场无法提供道路运输证及从业资格证件，涉嫌未经许可擅自从事出租汽车客运经营。”高密市交通运输监察大队当日予以立案调查，同日向宫厚民送达了违法行为通知书，告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述申辩及要求听证的权利。宫厚民在陈述申辩书上签字，表示放弃陈述、申辩和要求听证的权利。同日，高密市交通运输监察大队作出鲁高交（04）罚（2018）0507F60508002行政处罚决定并送达宫厚民，以其未经许可擅自从事出租汽车客运经营，违反了《山东省道路运输条例》第八条第一款的规定，依据《山东省道路运输条例》第六十九条第二款的规定决定给予宫厚民罚款人民币5000元行政处罚。宫厚民对上述行政处罚不服，向高密市人民政府提出行政复议，高密市人民政府于2018年7月27日作出（2018）高复决字第31号行政复议决定，以高密市交通运输监察大队“适用《山东省道路运输条例》第六十九条第二款之规定，给予申请人（即宫厚民宫厚民）罚款5000元行政处罚适用法律错误”为由，撤销了高密市交通运输监察大队前述行政处罚，并责令其在接到行政复议决定书之日起60日内重新作出行政处罚决定。另查明，高密市交通运输监察大队于2018年9月4日以同一文号重新作出鲁高交（04）罚（2018）0507F60508002行政处罚决定，根据此前查明的相同的违法事实，以宫厚民未经许可擅自从事出租汽车客运经营，违反了《山东省道路运输条例》第八条第一款的规定，依据《山东省道路运输条例》第六十七条第二款的规定决定给予宫厚民罚款人民币5000元行政处罚，并送达宫厚民。宫厚民不服，再次向高密市人民政府申请行政复议。高密市人民政府于2018年11月2日以（2018）高复决字第74号行政复议决定，维持了高密市交通运输监察大队重新作出的上述行政处罚决定。宫厚民对高密市交通运输监察大队重新作出的行政处罚决定、高密市人民政府（2018）高复决字第74号行政复议决定均不服，诉至法院，要求予以撤销。再查明，宫厚民于2018年5月8日通过手机使用滴滴出行软件接单，从青岛科技大学高密校区北门接送1名乘客马某某至高密市中医院。该单系高密市交通运输监察大队将宫厚民用执法车辆带走，由其执法人员开着宫厚民的鲁Ｇ×××××轿车代为完成，乘客乘车费为人民币7.5元。而高密市交通运输监察大队认定宫厚民涉案该单接送乘客收入32元，系高密市交通运输监察大队执法人员将乘客送至目的地高密市中医院后应结束订单而未结束，为进一步实施扣车行政强制措施继续将宫厚民车辆开至停车场产生的总费用。一审法院审理认为，根据《山东省道路运输条例》第六条、第六十七条第二款和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第四条第三款的规定，高密市交通运输监察大队负有对涉案违法道路运输行为予以查处的职权与职责，具有本案的执法主体资格。本案中，宫厚民接单从青岛科技大学高密校区北门接送乘客至高密市中医院，该单乘客乘车费为人民币7.5元，而高密市交通运输监察大队在涉案实施行政处罚中认定宫厚民收入为32元，属于认定事实不清，主要证据不足。对此，高密市人民政府在行政复议中未查清上述事实，即维持了高密市交通运输监察大队对宫厚民的行政处罚，亦属认定事实不清。同时，本案宫厚民的行为属于未经许可擅自从事网络预约出租汽车客运经营。一审法院认为，对于非法运营行为，《山东省道路运输条例》虽有界定和规范，但该条例系规范传统出租汽车运营行为的法律依据，并没有涉及网约车这一新生事物的内容。而交通运输部、工信部等七部委于2016年7月联合发布、自2016年11月1日起施行的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》对未经许可从事网络预约出租汽车经营者、网约车车辆和驾驶员以及网约车经营行为、监督检查及法律责任均作出了明确的规定。宫厚民未取得经营许可擅自从事网约车经营活动，且发生在《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》实施之后，高密市交通运输监察大队依照《山东省道路运输条例》第六十七条第二款的规定对宫厚民进行处罚，属于适用法律错误。高密市人民政府经复议，做出了维持高密市交通运输监察大队行政处罚的复议决定，其结论错误。综上，高密市交通运输监察大队于2018年9月4日作出的鲁高交（04）[2018]0507F60508002号行政处罚决定认定事实不清，适用法律不当，应予撤销。高密市人民政府作为复议机关，未能查明高密市交通运输监察大队认定事实不清、主要证据不足及适用法律不当的问题，即对行政处罚予以维持，显属错误，故其作出的（2018）高复决字第74号行政复议决定亦应一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第（一）、（二）项、第七十九条之规定，判决：撤销高密市交通运输监察大队于2018年9月4日作出的鲁高交（04）[2018]0507F60508002号行政处罚决定书及高密市人民政府于2018年11月2日作出的（2018）高复决字第74号行政复议决定书。案件受理费人民币50元，由高密市交通运输监察大队、高密市人民政府负担。上诉人高密市交通运输综合执法大队不服一审判决上诉称，1、宫厚民未经许可擅自从事出租汽车客运经营，属于非法营运行为，违法事实清楚，上诉人依法对其违法行为进行行政处罚符合法律规定。2、上诉人依据《山东省道路运输条例》的规定对被上诉人的违法行为作出行政处罚决定，适用法律正确。综上，一审法院认定事实及适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。被上诉人宫厚民未提交书面答辩意见。原审被告高密市人民政府未提交书面意见。当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审期间，上诉人提交滴滴出行科技有限公司于2019年8月6日出具的《关于鲁Ｇ×××××车辆情况的说明》及该车辆4月-5月的接单信息，以证明上诉人擅自从事出租汽车客运经营的事实。本院认为，该两份证据不是上诉人作出涉案行政处罚的依据，不应作为认定涉案行政处罚是否合法的证据，故不予采信。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案双方争议的焦点问题是上诉人作出的鲁高交（04）[2018]0507F60508002号行政处罚决定，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。从上诉人一审期间提交的调查笔录可以确认的事实是，被上诉人宫厚民在2018年5月8日使用滴滴出行软件接单，上诉人查获后，由上诉人的执法人员将乘客送至目的地，乘客应付运费是7.5元，因上诉人的执法人员送达乘客后未结束订单，继续将车辆开至停车场，此时结束订单后的总费用为32元。上诉人作出涉案行政处罚时认定宫厚民本次收入32元不符合实际情况，属于认定事实不清。关于适用法律，本案宫厚民系从事网络预约出租汽车服务，为规范网络预约出租汽车经营服务行为，交通运输部、商务部、公安部等七部委已经在2016年7月27日联合发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，自2016年11月1日起施行。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》对未经许可从事网络预约出租汽车的驾驶员所应承担的责任作了明确的规定，相较于《山东省道路运输条例》，更具有针对性。因此，上诉人依据《山东省道路运输条例》的规定对宫厚民进行处罚，属于适用法律错误。综上，上诉人作出的鲁高交（04）[2018]0507F60508002号行政处罚决定，认定事实不清，适用法律法规错误，应予撤销。高密市人民政府作出的维持上述行政处罚的复议决定，同样应予撤销。上诉人的上诉理由不成立，不予支持；一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高密市交通运输综合执法大队负担。本判决为终审判决。审判长  周建明审判员  李长明审判员  郭明明二〇一九年十一月五日书记员  徐 铭