山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1943号 上诉人（原审原告）山东泰龙建设工程有限公司，住所地泰安市长城路136号。 法定代表人李照峰，总经理。 被上诉人（原审被告）泰安市泰山区人民政府，住所地泰安市东岳大街169号。 法定代表人王爱新，区长。 被上诉人（原审被告）泰安市人民政府，住所地泰安市擂鼓石大街西首。 法定代表人张涛，市长。 原审第三人安徽同济建设集团有限责任公司，住所地合肥市瑶海区临泉路与当涂路交口璟泰大厦1201号。 法定代表人吴晓东，总经理。 原审第三人泰安瑞兴工程咨询有限公司，住所地泰安市擂鼓石大街659-4号。 法定代表人周俊杰，总经理。 山东泰龙建设工程有限公司（以下简称泰龙建设公司）因与泰安市泰山区人民政府（以下简称区政府）、泰安市人民政府（以下简称市政府）、第三人安徽同济建设集团有限责任公司（以下简称同济建设公司）、第三人泰安瑞兴工程咨询有限公司（以下简称瑞兴工程咨询公司）事故调查报告批复及行政复议纠纷一案，不服泰安市中级人民法院于2019年7月17日作出的(2019)鲁09行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年1月1日原告公司与马树亮签订《劳动合同书》，合同期限为4年，从事建设起重机械安装拆卸工（施工升降机）工作。在安监局对原告公司副经理李照东的询问笔录中，李照东对马树亮是其单位职工的事实予以明确确认。2018年9月30日上午9:30左右，马树亮带领人员进行加节升高作业。10:30左右，马树亮从东侧吊笼天窗引出外控操作装置，独自一人操控吊笼上升，吊笼在上升过程中，向东侧倾覆坠落，砸塌搅拌棚，马树亮被压在下面，救援人员救出马树亮时，其已经死亡。2018年10月8日，区政府下发泰山政办字【2018】37号文，决定成立调查组，并公布调查组成员，同时邀请区纪委监委机关有关人员参与事故调查。2018年11月1日，事故调查组做出事故调查报告。2018年11月15日，区政府作出【2018】13号文，对事故调查报告作出批复。原告不服该批复，向市政府申请行政复议，市政府经审理后于2019年3月12日作出泰政复决字赔【2018】498号复议决定书，维持上述批复。原告不服，诉至法院。 原审法院认为，关于本案调查报告及批复作出程序是否合法的问题。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条、第十九条、二十二条、第三十条等对事故调查程序作出规定，具体如下：“一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故，一般事故由事故发生地县级人民政府负责调查”、“根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加”、“事故调查报告应当包括下列内容：事故发生单位概况；事故发生经过和事故救援情况；事故造成的人员伤亡和直接经济损失；事故发生的原因和事故性质；事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；事故防范和整改措施”、“事故调查组成员应当在事故调查报告上签名”、“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理”。本案事故属于条例规定的一般事故，区政府是本案生产安全事故调查的负责者和事故调查报告的最终审核者，代表国家对事故调查报告行使审批权力，最终做出的批复是有关机关作出后续处理的重要依据。本案事故发生后，区政府成立了事故调查组，成员包括区安监局、区住建局、区总工会、区公安分局、徐家楼街道办事处有关人员组成，邀请区纪委监委机关有关同志参与事故调查，事故调查组成员符合条例规定。事故调查报告在内容、程序以及形式方面符合条例规定，区政府对作出事故调查报告的程序进行审查并作出本案批复，并无不当。关于原告认为《事故调查报告》中没有监察机关人员签名、调查报告程序违法应予撤销的问题，原审法院认为，事故发生后，纪委监委行使有关监察职责，虽然事故调查组成员中没有列上纪委监委机关人员，但是泰山政办字【2018】37号文载明邀请区纪委监委有关同志参与事故调查，客观上监察机关人员参与事故调查，上述程序瑕疵不足以导致撤销事故调查报告的后果。关于原告认为《事故调查报告》没有附有关证据材料、应当认定程序违法问题，原审法院认为，本案市政府提交了部分事故调查组调查时形成的证据材料，可以印证事故调查组向区政府提交事故调查报告时一并提交了有关证据材料，原告上述主张不予支持。 关于事故调查报告确定各方责任证据是否确凿、事实是否清楚的问题。原告公司与马树亮签订有书面《劳动合同》，且安监局对原告公司副经理李照东的询问笔录中，李照东明确表示马树亮、吴杰是其单位职工，单位对其进行安全教育培训，以上证据足以证实马树亮是原告公司职工。至于案外人泰安汉和置业有限公司为马树亮申请工伤认定的问题，鉴于建筑行业的特殊规定，申请工伤认定的主体并不一定是真实的用工主体，故原告主张马树亮不是其单位职工与事实不符，不予认可。关于各方主体责任认定问题。一是泰龙建设公司责任认定。马树亮违反《建筑施工升降机安装、使用、拆卸安全技术规程》有关规定，未按照施工升降机使用说明书规定作业，致使吊笼倾覆坠落，是导致此次事故的重要直接原因，事故调查报告对此作出认定并无不当。原告作为马树亮用工单位，事故调查报告认定公司安全生产主体责任落实不到位，未严格落实教育培训制度，安全风险预控和隐患排查治理不到位，在无建筑起重机安拆安全专项方案的情况下，组织无建筑施工特种作业操作资格证的人员参与安拆作业，违章作业导致施工升降加节作业留存严重事故隐患，认定该公司对事故发生负主要责任，并作出相应处罚建议并无不当。二是同济建设公司责任认定。事故调查报告认定同济建设公司作为施工总承包单位，安全生产主体责任落实不到位、安全管理规章制度不健全，未发现并及时制止施工升降机违章作业，项目部负责人未严格督促检查本单位安全生产工作，未及时消除安全事故隐患等，并对相关人员作出处理建议并无不当。三是瑞兴工程咨询公司的责任认定。事故调查报告认定公司安全生产监理职责落实不到位，未督促该项目施工单位落实安全生产责任制度和安全教育培训制度，未有效制止安装单位违章作业，现场安全监理不到位，未及时消除生产安全事故隐患，并对相关人员作出处理建议并无不当。此外，关于原告主张被告区政府提交的部分证据超过举证期限不能作为定案依据的问题，根据区政府庭前提交的证据以及第三人提交的证据及有关陈述，已经可以认定事故报告对各方的责任确定证据充分。 另外经审查，事故调查报告中作出事故发生原因和性质、对责任者的处理建议、事故防范和整改措施等，认定事实清楚、适用法律正确。原告对批复申请复议后，市政府复议程序符合法律规定，认定事实清楚，作出本案复议决定并无不当。 综上，区政府对事故调查报告进行审查，同意事故调查报告对事故原因分析、责任认定、对有关责任单位和责任人的处理建议以及提出的事故防范和整改措施，作出的本案批复证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。市政府复议行为认定事实清楚，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告诉讼请求。案件受理费50元由原告山东泰龙建设工程有限公司负担。 泰龙建设公司不服原审法院判决，提起上诉，请求撤销原审法院判决，撤销区政府作出的涉案《批复》，或发回重审，被上诉人承担全部诉讼费用。主要理由是：一、区政府对事故调查报告的批复证据不足，且部分证据涉嫌伪造。被上诉人没有完成举证责任，原审法院判决认定事实不清。本案有关主体情况是涉案建设项目的建设开发单位是泰安汉和置业有限公司；同济建设公司是施工总承包单位；瑞兴工程咨询公司是工程监理单位；宁阳县博华建筑劳务有限公司是总承包单位的劳务分包单位；泰龙建设公司是施工升降机安装单位；同济建设公司租用泰安市大安机械租赁有限公司升降机；同济建设公司与泰龙建设公司签订了《建筑起重机安装工程安全协议书》、《建筑起重机机械安装、拆卸定期检查维保合同》。上述有关单位均应当承担相应的责任。批复仅仅对上诉人进行处罚是不合法的。尤其是事故发生前由于劳务分包单位宁阳县博华建筑劳务有限公司安全员王强未经同济建设公司许可，未经制定《安全施工方案》，电话通知马树亮要求施工升降机加节升高，当时施工单位、监理单位均不在场，所以劳务分包单位、施工单位、建立单位都应当承担责任。同济建设公司应当承担主要责任，该公司是起重机械使用单位，没有全面履行《建筑起重机安装工程安全协议书》、《建筑起重机机械安装、拆卸定期检查维保合同》。该公司没有对建筑起重机械采取相应的安全防护措施，未搭设安全防护棚。没有制定安全事故应急救援预案，导致应急救援不到位。该公司没有设置明显安全警示标志，对集中作业区未做好安全防范工作。该公司未设置专职设备管理人员、专职安全生产管理人员现场监督检查等。建设单位泰安汉和置业有限公司认可马树亮是其职工并递交了职工工伤认定申请。该公司对职工疏于管理，未严格落实教育培训制度，未履行管理职责。同时该公司已经领取了职工保险待遇，涉嫌在此次事故中获利。瑞兴工程咨询公司是工程监理单位，为审核升降机加节安装工程专项施工方案。未派遣专职人员监理加节安装工程施工情况。事故调查报告对有关责任人的处理建议违反公平原则。同济建设公司是起重机械的使用单位，建设总承包单位应当对施工现场的安全生产负总责，但是调查报告对其不作出责任认定。事故调查报告应当附有关证据材料。但是本案事故调查报告没有附有关证据材料。被上诉人应当对作出的行政行为负举证责任，涉案批复证据不足应当予以撤销。二、原审法院判决适用法律错误。本案中，上诉人系分包单位，第三人同济建设公司应当承担连带责任。三、涉案批复中事故调查组的组成不符合条例的规定，调查程序违法。事故调查组应由人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加,但事故调查报告附件中没有监察机关人员签字。 被上诉人区政府、市政府二审期间未提交答辩意见。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院，本院二审认定的事实与原审法院基本一致。 本院认为，本案的焦点是上诉人作出的事故调查报告批复是否符合法律法规规定。 《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第二十二条规定：“事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。”本案中，案涉事故发生后，区政府成立了成员包括区安监局、区住建局、区总工会、区公安分局、徐家楼街道办事处有关人员组成，并邀请区纪委监委机关有关同志参与事故调查，事故调查组成员组成符合条例规定。上诉人主张《事故调查报告》中没有监察机关人员签名、调查报告程序违法应予撤销，原审法院认为虽然事故调查组成员中没有列上纪委监委机关人员，但是泰山政办字【2018】37号文载明邀请区纪委监委有关同志参与事故调查，上述程序瑕疵不足影响事故调查报告的法律效果，并无不当。 《中华人民共和国安全生产法》第八十三条规定：“事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查报告应当依法及时向社会公布。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十五条规定：“事故调查组履行下列职责：（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）认定事故的性质和事故责任；（三）提出对事故责任者的处理建议；（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；（五）提交事故调查报告。”第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”第三十二条第一款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。”本案中，事故调查组经过对事故当事人及相关人员进行调查，现场勘验，多次召开全体会议等，查明了事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及经济损失，对事故的性质和事故责任作出了认定，对事故责任者提出了处理建议，提出了防范和整改措施，最终形成案涉事故调查报告。原审法院认为被上诉人依法作出的涉案批复，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，并无不当。市政府的复议决定适用法律法规正确，符合法定程序，亦无不当。上诉人虽对涉案事故调查报告结论提出异议，但未提交相关反驳证据予以证明，原审法院判决驳回上诉人关于撤销涉案批复的诉讼请求，并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人山东泰龙建设工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 韩 勇 审判员 王海燕 审判员 陈 晖 二〇一九年十一月二十一日 书记员 鞠 彤