重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)渝05行终492号 上诉人(原审原告）重庆君艺美居门业有限公司，住所地重庆市巴南区。 法定代表人曹磊，总经理。 被上诉人（原审被告）重庆市巴南区环境行政执法支队，住所地重庆市巴南区。 法定代表人李洪亮，支队长。 被上诉人（原审被告）重庆市巴南区生态环境局，住所地重庆市巴南区。 负责人高正华，局长。 上诉人重庆君艺美居门业有限公司（以下简称君艺美居公司）因不服被上诉人重庆市巴南区环境行政执法支队（以下简称执法支队）环保行政处罚及被上诉人重庆市巴南区生态环境局（以下简称巴南环境局）行政复议决定一案，不服重庆市江津区人民法院(2019)渝0116行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：2018年4月23日，执法支队对位于重庆市巴南区界石镇海棠村王家坝社的君艺美居公司进行现场检查时，发现君艺美居公司套装门生产项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产。执法支队于2018年5月17日向君艺美居公司送达了《行政处罚事先和听证告知书》。后经君艺美居公司申请，于2018年6月12日组织了听证。经集体讨论后，执法支队于2018年7月23日对君艺美居公司作出巴环罚字〔2018〕219号《行政处罚决定书》，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定，以君艺美居公司需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产为由，对君艺美居公司作出罚款贰拾万元的行政处罚。 君艺美居公司于2018年7月26日收到巴环罚字〔2018〕219号《行政处罚决定书》后向巴南环境局申请行政复议。巴南环境局于2018年9月18日受理后，于同年12月13日作出巴环行复决〔2018〕10号《行政复议决定书》，维持了执法支队作出的巴环罚字〔2018〕219号《行政处罚决定书》。巴南环境局于2018年12月13日将巴环行复决〔2018〕10号《行政复议决定书》送达君艺美居公司。君艺美居公司不服，于2019年1月8日诉讼来院。 一审另查明，修订前的《建设项目环境保护管理条例》规定，建设项目竣工后，建设单位应当向审批该项目环境影响报告书、报告表或登记表的环境保护主管部门申请项目配套建设的环境保护设施竣工验收。2017年7月16日修订后的《建设项目环境保护管理条例》规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。为贯彻落实新修改的《建设项目环境保护管理条例》，规范建设项目竣工后建设单位自主开展环境保护验收的程序和标准，原环境保护部制定了《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》并于2017年11月20日发布。 根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2015年6月1日起施行），家具制造属于编制环境影响报告书（有电镀或喷漆工艺的）或者环境影响报告表（其他）的建设项目。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017年9月1日起施行），家具制造属于编制环境影响报告书（有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）10吨及以上的）或者环境影响报告表（其他）的建设项目。 2018年4月11日，君艺美居公司与重庆弘邦环保有限公司签订《危险废物安全处置合同》。受重庆云赛环保科技有限公司委托，重庆天健环境监测有限公司对君艺美居公司的废气进行了检测。2018年4月17日，重庆天健环境监测有限公司出具《检测报告》。 一审法院认为，根据《重庆市环境保护条例》第五条“市、区县（自治县）环境保护主管部门，对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理”及第一百一十四条“市、区县（自治县）环境保护主管部门行使的行政处罚权，分别由市、区县（自治县）环境行政执法机构实施”之规定，执法支队作为巴南区的环境行政执法机构，对本行政区域的环境违法行为实施行政处罚，是其法定职责。根据《建设项目环境保护管理条例》的规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或使用。执法支队对需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产或者使用的行为，有权处20万元以上100万元以下的罚款。君艺美居公司的套装门生产项目，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，属于应当编制环境影响报告书或者报告表的项目，其在需要配套建设的环境保护设施未经验收的情况下投入生产，已违反法律规定。 关于君艺美居公司认为巴南环境局错误、怠于履行行政职责，导致其未能办理环境影响评价手续，进而导致其发生未验先投违法行为的问题。未获得环评审批与未经验收即投入生产的违法行为之间没有必然联系，两者系不同的环境违法行为。获得环评审批的主体也有可能实施未经验收即投入生产的环境违法行为。此外，环评审批作为行政许可行为，需要行政相对人根据法律规定向审批机关提出申请并按要求提交许可所需的相关材料。本案君艺美居公司提供的证据并不能证明其在本案所涉违法行为于2018年4月23日被查处前，已经按法律规定向审批机关提出了环评申请且审批机关已经收到其环评申请，故君艺美居公司的观点缺乏事实和法律依据，该院不予支持。关于君艺美居公司认为其环境保护设施已建成验收的问题，君艺美居公司认为其增加了环境保护设施且经监测达标，故其不存在未经验收即投入生产的违法行为，但从《建设项目环境保护管理条例》及《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》的规定看，建设项目环境保护设施的验收，应当按照规定的程序和要求进行，君艺美居公司并未按照规定的程序和要求开展验收，故君艺美居公司的观点缺乏事实和法律依据，该院不予采纳。关于君艺美居公司认为其未验先投违法行为已经超过二年追溯期限的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。两年的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案所涉君艺美居公司的未验先投违法行为，从发生之日起至执法支队查处之日一直处于继续状态，故君艺美居公司未验先投的违法行为至执法支队查处之日仍未终了，其追溯期限并未超过。君艺美居公司认为超过追溯期限的观点缺乏法律依据和事实依据，该院不予支持。关于君艺美居公司认为执法支队适用法律逻辑矛盾，认为执法支队依据《重庆市环境保护条例》的规定获得处罚权，就只能按照《重庆市环境保护条例》的规定对环境违法行为实施行政处罚的问题，《重庆市环境保护条例》第一百一十四条授权区环境行政执法机构行使区环境保护主管部门的行政处罚权，并不意味着区环境行政执法机构只能按照《重庆市环境保护条例》的规定对环境违法行为实施行政处罚。君艺美居公司的观点缺乏法律依据，该院不予支持。关于君艺美居公司认为执法支队适用法律错误、罚款金额过高的问题，本案所涉环境违法行为被查处时，《重庆市环境保护条例》（2017年3月29日修订，2017年6月1日起施行）已经授权执法支队对环境违法行为实施行政处罚。虽然查处时的《重庆市环境保护条例》（2017年3月29日修订，2017年6月1日起施行）对建设项目的环境保护设施未经验收，建设项目投入生产或者使用的，对属于报批环境影响报告表的项目的处罚幅度为2万元-5万元，但查处时的《建设项目环境保护管理条例》（2017年7月16日修订，自发布之日起施行）已经将建设项目需要配套的环境保护设施未验收即投入生产的违法行为的处罚幅度调整为20万-100万元，根据上位法优于下位法，新法优于旧法的原则，执法支队根据《建设项目环境保护管理条例》的规定，综合考虑君艺美居公司的违法情节、危害后果等因素，对其作出法定幅度内最低数额罚款20万元的处罚并无不当。君艺美居公司的观点缺乏法律依据，该院不予支持。 执法支队认定君艺美居公司需要配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入生产或者使用的事实清楚，证据充分。执法支队依据《建设项目环境保护管理条例》的规定，对君艺美居公司作出巴环罚字〔2018〕219号《行政处罚决定书》，其适用法律、法规正确。执法支队在发现君艺美居公司的违法行为后，依法展开调查取证并责令改正，在行政处罚决定作出前告知君艺美居公司享有陈述申辩、申请听证的权利，经君艺美居公司的申请开展听证，行政处罚决定作出后及时送达君艺美居公司，程序合法。巴南环境局在受理君艺美居公司的复议申请后，依法予以审理，决定维持巴环罚字〔2018〕219号《行政处罚决定书》，复议决定合法。 综上，执法支队于2018年7月23日作出的巴环罚字〔2018〕219号《行政处罚决定书》、巴南环境局于2018年12月13日作出的巴环行复决〔2018〕10号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，君艺美居公司的诉讼理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：“驳回原告重庆君艺美居门业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告重庆君艺美居门业有限公司负担。” 上诉人君艺美居公司不服一审判决，上诉称：原审判决认定事实和适用法律错误。1.巴南环境局怠于履行行政职责与本案具有必然联系。君艺美居公司多次向巴南环境局请求办理环境影响评价手续，但巴南环境局怠于履行法定职责，通过增设前置条件，不理睬、不回复君艺美居公司的环评申请。正是由于君艺美居公司未获得环境影响评价手续，执法支队、巴南环境局认定君艺美居公司为未验先投进而对君艺美居公司处以罚款。君艺美居公司曾举证证明2017年10月20日曾向巴南环境局邮寄环评申请材料，故一审认定君艺美居公司在2018年4月23日被查处前未向相关部门提交环评申请错误。2.君艺美居公司的环境保护设施已建成并自行验收。3.《行政处罚决定书》适用法律错误。根据《重庆市规范行政处罚裁量权办法》第十三条、第十四条之规定，被上诉人对君艺美居公司应不予处罚或减轻处罚。4.本案存在严重的程序瑕疵。2018年4月23日执法支队执法人员违反《环境执法人员行为规范》的相关规定，其取得的证据不能作为行政处罚的证据。被上诉人未提交内部程序证据。请求撤销原审判决，撤销执法支队作出的巴环罚字〔2018〕219号《行政处罚决定书》和巴南环境局作出的巴环行复决〔2018〕10号《行政复议决定书》。 被上诉人执法支队、巴南环境局均未作答辩。 执法支队在法定举证期限内向一审法院提供并举示的证据有： 1.重庆市巴南区环境行政执法支队统一社会信用代码证，证明被告的身份信息；2.巴环罚字〔2018〕219号《行政处罚决定书》，证明被告作出的行政行为；3.现场检查（勘察）笔录、视频资料、调查询问笔录、行政处罚事先和听证告知书、行政处罚听证通知书、听证笔录、行政处罚集体审议意见表，证明执法支队作出的行政处罚行为认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，处罚适当； 巴南环境局在法定举证期限内向一审法院提供并举示的证据有： 第一组证据： 1.重庆市巴南区生态环境局统一社会信用代码证，证明被告的身份信息；2.巴环行复决〔2018〕10号《行政复议决定书》，证明被告作出的行政复议决定；3.《行政复议申请收件回执》、《行政复议答复通知书》、《延期审理通知书》、《延期审理通知书送达回执》、《行政复议决定书送达回执》，证明巴南环境局作出的巴环行复决〔2018〕10号《行政复议决定书》程序合法。 第二组证据： 4、《中华人民共和国行政复议法》、《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》、《环境行政处罚办法》、《重庆市环境保护条例》、《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》，证明巴南环境局作出的巴环行复决〔2018〕10号《行政复议决定书》法律适用准确。 君艺美居公司在法定举证期限内向一审法院提供并举示的证据有： 1.巴环罚字〔2018〕219号《行政处罚决定书》，证明执法支队作出的行政处罚行为； 2.行政复议申请书，证明君艺美居公司对执法支队的处罚决定书提起了行政复议； 3.巴环行复决〔2018〕10号《行政复议决定书》，证明巴南环境局作出的行政复议决定。 4.各企业代表名单、关于办理环境影响评价手续的函； 5.关于办理环境影响评价手续的函； 6.行政诉讼答辩状； 7.关于认定市级小企业基地的通知； 8.渝办发[2008]254号《重庆市工业园区及工业集中区环境保护调查评估工作方案》的通知； 9.（2018）渝0116行初107号行政判决书、行政上诉状； 4-9号证据证明巴南环境局故意设置种种障碍，阻碍君艺美居公司及周边企业办理环评手续：违反法律规定增加设立了“城市规划部门的选址意见书”等资料提供义务、编造君艺美居公司不能通过审批的虚假信息，针对君艺美居公司两次邮寄的申请既不予以答复也不予以办理，对已经确凿的判决申请上诉，浪费司法资源。 10.现场照片（4张）、检测报告； 11.危险废物安全处置合同、关于同意重庆弘邦环保有限公司临时经营危险废物延期的批复； 12.职业病危害因素检测合同、检测报告； 10-12号证据证明君艺美居公司已开展废气排放治理、且废气达标排放，君艺美居公司针对危险废物已经进行合法处置，君艺美居公司所需要的配套环境保护设施已经建成，已经验收。 13.情况说明，证明巴南环境局怠于、错误履行行政职责； 14.EMS详情单、邮件投递追踪记录，证明巴南环境局怠于履行行政职责； 15.不予受理行政复议决定、行政复议申请书、行政复议答复通知书、建设项目环境影响评估文件审批申请补正告知书、驳回行政复议申请决定书，证明巴南环境局错误履行行政职责。 经庭审质证，君艺美居公司对执法支队提交的1号证据无异议。对2号证据的合法性有异议。对3号证据中的视频资料，认为执法支队的检查人员并未着装，且在检查之前并未告知君艺美居公司检查目的以及君艺美居公司的权利，执法支队的执法不合法；执法人员故意诱导君艺美居公司说出未去办理环保手续是由于该地块要拆迁，故意误导君艺美居公司未办理环评手续的过错在于自己；视频中执法人员并未向君艺美居公司索要查看环保设施的验收手续，只是询问君艺美居公司是否办理环评手续，君艺美居公司认为环保设施的验收手续和办理环评手续是两个概念，因为君艺美居公司的环保设施是验收了的，所以视频不能达到执法支队的证明目的。对3号证据中现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、行政处罚事先和听证告知书、行政处罚听证通知书、听证笔录、行政处罚集体审议意见表，对真实性及关联性认可，合法性不认可。 巴南环境局对执法支队提交的证据无异议。 君艺美居公司对巴南环境局提交的1号证据无异议；对2号证据的合法性有异议；对3号证据没有异议；对4号证据有异议，关于行政处罚的时效问题，巴南环境局举示的文件不能改变行政处罚法第二十九条关于违法行为在两年内未被发现不再给予行政处罚的规定，即本案三同时以及未验先投行为已经超过了两年；巴南环境局出示的《重庆市环境保护条例》的摘录不全，其并未摘录关于处罚2-5万元的法律规定，恰好证明巴南环境局适用法律逻辑错误。 执法支队对巴南环境局提交的证据无异议。 执法支队、巴南环境局对君艺美居公司提交的1-3号证据无异议；对4号证据有异议，因为其系君艺美居公司做出，同时环评手续只涉及未批先建的违法行为，与本案处罚的未验先投是两个违法行为；对证据5-8号的真实性及合法性无异议，关联性有异议，证据只涉及环评手续未批先建的违法行为，与本案处罚的未验先投是两个违法行为；对9号证据中的真实性无异议，但只涉及未批先建的违法行为，与本案处罚的未验先投是两个违法行为；对10-12号证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，达不到君艺美居公司的证明目的；对13号证据有异议，系君艺美居公司举示的单方证据，与本案处罚的未验先投行为无关；对14号证据的真实性和合法性无异议，关联性有异议，达不到证明目的；对15号证据的关联性有异议。 一审法院对上述证据认证如下： 执法支队提交的1号证据证明其主体身份；2号证据证明其作出的行政行为；3号证据证明其作出的行政处罚事实清楚、程序合法，其中视频资料与检查（勘察）笔录、调查询问笔录能够相互印证，能够客观证明君艺美居公司在未按规定验收的情况下投入生产的事实。巴南环境局提交的1号证据证明其主体身份；2号证据证明其作出的行政行为；3号证据证明行政复议程序合法；4号证据证明本案所涉行政处罚适用的相关法律依据。君艺美居公司提交的1号、3号证据证明执法支队、巴南环境局作出的行政行为；2号证据证明其针对行政处罚行为提起了行政复议；4号、13号证据均缺乏其余证据印证，不能证明君艺美居公司在本案所涉违法行为被查处前向巴南环境局提出了办理环评的申请；5号、15号证据系本案所涉违法行为被查处后出具，与本案无关联；6号证据不能证明君艺美居公司在本案所涉违法行为被查处前向巴南环境局提出了办理环评的申请；7-8号证据与本案无关联；9号证据不能达到君艺美居公司的证明目的；10-12号证据证明君艺美居公司污染治理的情况；14号证据缺乏回执单等其余证据印证，不能证明巴南环境局在2017年10月31日确已收到君艺美居公司邮寄的相关材料，达不到君艺美居公司的证明目的。综上，除君艺美居公司提交的4-9号、13-15号证据外，执法支队、巴南环境局及君艺美居公司提交的证据客观、真实，与本案具有关联性，作为本案定案依据。 前述证据已随案移送本院，经审查，原审法院认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《重庆市环境保护条例》第一百一十四条规定：“市、区县（自治县）环境保护主管部门行使的行政处罚权，分别由市、区县（自治县）环境行政执法机构实施。”被上诉人执法支队作为重庆市巴南区的环境行政执法机构，具有对本行政区域环境违法行为实施行政处罚的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被上诉人巴南环境局作为执法支队的上一级主管部门，具有受理上诉人君艺美居公司提起的行政复议的法定职责。 关于君艺美居公司认为巴南环境局怠于履行法定职责，导致其未能办理环境影响评价手续，与本案具有必然联系的上诉理由。本院认为，未获得环评审批与未经验收即投入生产系两个不同的环境违法行为，二者之间没有必然联系。首先，环评审批属行政许可范畴，系经依法申请才能作出的行政行为，需要行政相对人根据法律法规的规定向审批机关提出申请并提交相关材料。君艺美居公司上诉提出其举证证明2017年10月20日曾向巴南环境局邮寄环评申请材料，这与生效判决查明的事实不符，现有证据不能证明君艺美居公司在2018年4月23日本案所涉违法行为被查处前，已按法律法规的规定向审批机关提出环评申请且审批机关已经收到该申请，本院对该上诉理由不予支持。其次，君艺美居公司的行为属于建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产的违法行为。根据《建设项目环境保护管理条例》第十七条的规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。”《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》亦对建设项目竣工环境保护验收的程序和要求有明确的规定。君艺美居公司虽然增加了环境保护设施且经检测达标，但未按前述行政法规及部门规章规定的程序和要求开展验收，违反了相关规定。故君艺美居公司的异议不成立。 关于本案行政处罚是否恰当的问题。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”前述条例于2017年7月16日修订，自发布之日起施行。执法支队根据《建设项目环境保护管理条例》的规定，以原告需要配套建设的环境保护设施未验先投，并综合君艺美居公司违法行为的具体情况，在其自由裁量幅度范围内对君艺美居公司处二十万元罚款合法且适当。君艺美居公司上诉认为《行政处罚决定书》适用法律错误的异议不成立。 关于执法支队作出行政处罚、巴南环境局作出行政复议的程序是否合法的问题。执法支队在发现君艺美居公司的违法行为后，依法对君艺美居公司从事的家具加工生产现场进行了监察并与君艺美居公司制作了调查询问笔录，在作出行政处罚决定前，向原告送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知了君艺美居公司拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知了君艺美居公司依法享有的权利。君艺美居公司提出听证申请，执法支队在规定期间内举行了听证会。执法支队于2018年7月23日作出《行政处罚决定书》，符合法定程序。巴南环境局在受理君艺美居公司的行政复议后，法定期限内作出的《行政复议决定书》，程序合法。君艺美居公司上诉提出的异议不成立，本院不予支持。 综上，一审判决事实清楚、证据充分、审理程序合法，判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人君艺美居公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案诉讼受理费50元，由上诉人重庆君艺美居门业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  冉崇高 审判员  张应洪 审判员  陈 霞 二〇一九年十一月二十八日 书记员  魏 来