云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云23行初30号 原告李玉美，女，1963年2月3日生，汉族，小学文化，农民，武定县人，住武定县。 委托诉讼代理人郑子亮，云南楚安律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告武定县人民政府。住所地：楚雄州武定县狮山镇中山路1号。 法定代表人李坚，系县长。 委托诉讼代理人王有福，武定县司法局行政复议与应诉股股长。代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人李汉梅，云南民惠律师事务所律师。代理权限为特别授权。 第三人武定县猫街镇人民政府。住所地：武定县猫街镇猫街街。 法定代表人许建波，系镇长。 委托诉讼代理人李佳富，系武定县猫街镇人民政府副镇长。代理权限为特别授权。 原告李玉美诉被告武定县人民政府（以下简称县政府）及第三人武定县猫街镇人民政府（以下简称镇政府）行政复议不予受理决定一案，本院于2019年8月8日立案后，向被告县政府送达了应诉通知书、起诉状副本及负责人出庭通知书。同年11月5日本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告李玉美及其委托诉讼代理人郑子亮，被告县政府委托诉讼代理人李汉梅、王有福，第三人镇政府委托诉讼代理人李佳富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李玉美起诉请求：一、依法判决撤销被告县政府于2019年5月30日作出的武复决〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》（以下简称案涉不予受理决定）；二、判决责令被告县政府依法限期重新作出复议决定；三、本案案件受理费由被告承担。主要事实和理由：2007年，原告因猫街镇白云庵村委会平地村山神庙山机耕路使用权与平地村民小组发生争议，多次到县政府部门申请解决，并分别于2010年12月1日、2012年10月16日、2013年7月、2014年6月向镇政府、武定县国土资源局、县政府提出书面机耕路使用权确权申请，镇政府于2015年6月16日作出《关于李玉美反映的平地下组山神庙山机耕路权属纠纷的处理决定》（以下简称《处理决定》)，原告不服，向县政府提出复议，县政府于2015年10月15日作出云武政行复决字〔2015〕第2号行政复议决定书，撤销了《处理决定》。2015年12月1日，原告李玉美向镇政府递交《林地权属争议调查处理申请书》，请求镇政府依法调查处理与平地村下组关于山神庙山林地的权属争议。镇政府于2017年2月20日作出《关于李玉美要求把山神庙山林地进行确权一事的答复意见》（以下简称《答复意见》)，原告李玉美认为，答复意见并不属于具体行政行为，只是针对其在申请后进行上访的答复，即镇政府并没有就其递交的《林地权属争议调查处理申请书》作出土地确权决定的具体行政行为，故于2018年5月21日向元谋县人民法院提起诉讼，诉求镇政府履行土地确权特定法定职责。2018年8月27日，元谋县人民法院作出（2018)云2328行初19号行政判决书，驳回原告李玉美的诉讼请求。原告李玉美不服该判决，向楚雄州中级人民法院提起上诉，楚雄州中级人民法院于2018年12月6日作出（2018）云23行终56号行政裁定书，裁定书认为：答复意见属于确权决定，且根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款及第十三条第一款之规定，原告对答复意见不服，应先申请行政复议，故裁定撤销元谋县人民法院（2018）云2328行初19号行政判决，并驳回原告李玉美的起诉。2018年12月28日，原告李玉美向被告县政府递交《行政复议申请书》，请求被告县政府确认镇政府于2017年2月20日作出《答复意见》的行政行为违法。被告县政府以行政复议超过法定期限为由，于2019年5月30日才作出武复决〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》。原告李玉美认为，案涉不予受理决定认为行政复议超过法定期限，属于事实认定错误，法律适用错误。镇政府作出的《答复意见》，并未告知原告李玉美《答复意见》所针对的对象及性质，并未告知原告李玉美的救济途径及救济期限，剥夺了原告李玉美行使救济途径的权利，严重违法。而被告县政府在作出案涉不予受理决定前，不对镇政府作出的《答复意见》的合法性进行审查，不对该起案件进行调查，不对相关法律、法规进行研究，而是盲目的以复议超过法定期限为由，对原告的复议申请不予受理，彻底堵塞原告的行政救济途径，但是对镇政府违法作出的答复意见视而不见，对原告李玉美是否超过复议期限不进行认真审查，故在其作出的案涉不予受理决定中，没有详细叙述不予受理的事实与理由，包括何时收到原告李玉美的复议申请，何时要求被申请人进行答辩及提交材料等复议过程。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，县政府作出的案涉不予受理决定，远远超过法定作出期限，本身就是违法的。综上所述，原告认为，复议期限并没有超过法定期限，故原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》等相关法律规定起诉到法院，望法院支持原告的诉讼请求。 原告向本院提交了以下证据材料：第一组证据：原告李玉美身份证复印件，欲证明原告为适格的诉讼主体。第二组证据：1.《土地使用权确认申请书》；2.《申请》；3.《要求解决土地使用权纠纷的申请》2份；4.《林地权属争议调查处理申请书》，欲证明原告就机耕路权属问题多次向县政府、镇政府、武定县国土资源局提出土地确权申请，最后一次书面申请时间为2015年12月1日。第三组证据：《处理决定》，欲证明原告多次就机耕路权属问题向县政府反映，县政府将该问题交由镇政府处理，镇政府作出《处理决定》。第四组证据：云武政行复决字〔2015〕第2号行政复议决定书，欲证明镇政府作出的《处理决定》没有提供具体的调查笔录，没有适用相关法律规定，被县政府撤销的事实。第五组证据：《答复意见》，欲证明2016年年初，原告多次到镇政府反映机耕路土地确权问题，镇政府作出了《答复意见》，该答复意见属于信访答复。第六组证据：1.（2018）云2328行初19号行政判决书；2.（2018）云23行终56号行政裁定书，欲证明山神庙山的土地权属问题，因镇政府没有作出土地确权决定，故原告诉至法院，经审理明确《答复意见》属于土地确权决定，对土地确权决定不服的，应当申请行政复议，故原告依法向县政府申请行政复议。第七组证据：1.武定县司法局《补正材料通知书》；2.案涉不予受理决定书，欲证明原告依法向被告县政府申请行政复议，被告以超过法定期限为由，对原告的复议申请不予受理。第八组证据：（2019）云2328行初31号行政裁定书，欲证明本案一审属于楚雄彝族自治州中级人民法院管辖。以上证据均为复印件。原告李玉美当庭提交了手机短信息一份，欲证实县政府办公室工作人员于2018年12于28日接收了其复议申请。 被告县政府答辩称：一、接收李玉美行政复议申请材料的程序依法进行。根据机构改革文件精神，自2019年3月14日起，县政府行政复议、行政应诉、行政赔偿、行政补偿案件职能划转武定县司法局负责。2019年5月21日武定县司法局正式组建行政复议与应诉机构，接收李玉美申请行政复议材料，并制作《武定县司法局案件材料接收凭证》。由移交人和收件人签名，李玉美对接收凭证所列材料名称及时间进行确认签名，并留置凭证一份。2019年5月24日向李玉美送达了《补正材料通知书》，要求李玉美按要求补正材料，2019年5月27日李玉美提交了《答复意见》。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条:行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。上述，表明接收李玉美行政复议申请材料是依法进行。接收凭证和通知、送达回证是程序性事务、盖章是复议机构而不是行政复议机关，因机构改革移交事务因素也归为合理。二、初步审查李玉美申请事项材料镇政府的《答复意见》是确定权属的具体行政行为，李玉美行政复议申请超过法定60日申请期限。经对李玉美提交的下列材料进行初步审查:1.李玉美行政复议申请书;2.《答复意见》;3.（2018）云2328行初19号行政判决书;4.（2018）云23行终56号行政裁定书。初步确认的事实:李玉美多次向猫街镇人民政府反映，要求将山神庙山林地(含机耕路)进行权属确认，猫街镇人民政府也曾经处理，处理行为曾经被行政复议撤销，2017年2月20日猫街镇人民政府重新作出《关于李玉美要求把山神庙山林地进行确权一事的答复意见》在猫街镇司法所送达李玉美。载明答复意见:一、山神庙山机耕路所有权和使用权属白云庵村委会平地下村村民小组集体所有:二、你户要求确认对山神庙的林地具有合法的使用权，并办理《林权证》的请求，不符合相关政策的规定;三、对你户在路边栽植着板栗树及核桃树的那块地，因没有改变林地用途，符合相关政策规定，你户依法可以按程序向有关部门申请办理林权证。2018年5月23日李玉美以武定县猫街镇人民政府为被告，以武定县猫街镇白云庵村委会平地村下组为第三人向元谋县人民法院提出行政诉讼，请求人民法院依法判决责令武定县猫街镇人民政府履行土地确权特定法定职责，限期对原告与第三人争议的猫街镇白云庵村委会平地村山神庙山机耕路使用权进行确定权属，并确认原告李玉美是机耕路的合法使用权人。元谋县人民法院审理后判决驳回原告李玉美诉讼请求。李玉美不服元谋县人民法院判决并提出上诉，经楚雄州中级人民法院审理，于2018年12月16日裁定:答复意见属于确权决定，且根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款及第十三条第一款之规定，原告对于答复意见不服，应先申请行政复议，故裁定撤销元谋县人民法院（2018）云2328行初19号行政判决书，并驳回原告李玉美的起诉。李玉美于2019年5月21日以武定县猫街镇人民政府为被申请人，以武定县猫街镇白云庵村委会平地村民小组为第三人向答辩人提出行政复议申请，请求确认镇政府于2017年2月20日作出的《关于李玉美要求把山神庙山林地进行确权一事的答复意见》行政行为违法，并撤销该意见，同时确认申请人为猫街镇白云庵村委会平地村山神庙山机耕路的合法使用权人。答辩人认为镇政府《关于李玉美要求把山神庙山林进行确权一事的答复意见》已经对李玉美主张的确定权属问题作出三条处理意见，而且已经在猫街司法所当面送达李玉美。行政复议申请期限根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第（一）项规定:当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算。本案行政复议申请期限应当自2017年2月20日起算，至2019年5月21日收到行政复议申请，申请行政复议期限超出了法定期限60日的规定。三、答辩人2019年5月30日做出的《行政复议不予受理决定书》符合法律法规。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定:行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理，（四）在法定申请期限内提出。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定:公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外:第十七条一款:行政机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人;《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》规定的诉讼时效，没有超过六十日，故本案的行政复议法定期限为六十日。综合本案事实，申请人李玉美申请行政复议没有在法定期限内提出，不符合《中华人民共和国行政复议法》第九条一款，第十七条一款规定。作出《行政复议不予受理决定书》符合法律法规。请依法驳回原告的诉讼请求。 被告县政府向本院提交了下列证据材料：第一组：1.武定县司法局案件材料接收凭证；2.李玉美行政复议申请书，欲证明接收申请时间为2019年5月21日；第二组：1.（2018）云2328行初19号行政判决书；2.（2018）云23行终56号行政裁定书，欲证明认定《答复意见》是对争议地权属处理决定，是具体的行政行为，处理属于法定职责，应当先申请行政复议；第三组：李玉美身份证复印件，欲证明李玉美身份；第四组：武定县司法局《补正材料通知书》及送达回证，欲证明2019年5月24日送达补正材料通知书给原告；第五组：1.李玉美申请行政复议一案补正材料接收凭证及《关于李玉美要求把山神庙山林地进行确权一事的答复意见》；2.武复决〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》及送达回证，欲证明猫街镇人民政府于2017年2月20日对申请确定权属做出三项处理的行政行为，原告的申请超过法定期限，我方在法定期限内作出不予受理决定并送达给原告；第六组：《武定县司法局职能配置，内设机构和人员编制规定》的通知，欲证明自2019年3月14日起，武定县司法局负责县政府行政复议、行政应诉、行政赔偿、行政补偿案件处理。以上证据均为复印件。 第三人镇政府陈述，县政府作出的不予受理决定是合法的，原告的诉讼请求不应当得到支持。 第三人镇政府未向本院提交证据。 经庭审质证，被告县政府对原告李玉美提交的证据质证认为，对第一组证据的真实性、合法性、关联性（以下简称三性）予以认可；对第二组证据中证据1.2的三性不予认可；证据3.4的三性予以认可，镇政府已就两份申请作出相应的答复意见；对第三组证据的三性予以认可，证明目的不予认可，根据申请可以看出原告的申请是写给镇政府而不是写给县政府的，原告所证明的内容不客观；对第四组证据的三性及证明目的予以认可；对第五组证据的三性予以认可，对部分证明目的不予认可，该答复意见是针对原告确权的答复意见，已经明确了处理意见；对第六组证据的三性予以认可，部分证明目的不予认可；对第七组证据的三性及证明目的予以认可，该组材料证实原告已经超过行政复议期限；对第八组证据的三性及证明目的予以认可；对于原告李玉美当庭提交的手机短信，被告县政府表示庭后核实。第三人镇政府对原告李玉美提交证据的质证意见同县政府的质证意见一致。原告李玉美对被告县政府提交的证据材料质证认为，对第一组证据中证据1的合法性、关联性予以认可，真实性及证明目的不予认可，我们提交的时间是2018年12月28日，证据2的三性予以认可，证明目的不予认可，我方申请的时间是2018年12月28日。对第二、三组证据的三性及证明目的予以认可；对第四组证据的合法性、关联性予以认可，真实性及证明目的不予认可，我方2018年12月28日第一次提交申请的时候就已经提交了相关材料给县政府法制办；对第五组证据中接收凭证的合法性、关联性予以认可，真实性及证明目的不予认可，对答复意见的真实性、合法性不予认可，对不予受理决定书合法性、真实性及证明目的不予认可；对第六组证据的真实性、合法性予以认可，对关联性及证明目的不予认可，我方为了配合政府，才在被告所提交的接收凭证及补正材料及送达回证上签字。 本院对原、被告提交的证据材料分析认证如下，原告提交的证据具备三性，且能证明其是在收到（2018）云23行终56号行政裁定书后才知道应向县政府申请行政复议的事实，本院对其三性及证明目的予以采信。被告提交的证据材料均具备三性，但不能证实原告的复议申请超过了法定期限，本院对其三性予以采信，证明目的不予以采信。 经审理查明，原告李玉美系武定县猫街镇白云庵村委会平地村村民，自2010年开始，其与村集体因山神庙山林地(含机耕路）使用权属产生纠纷，一直向有关部门反映。2015年6月16日，第三人镇政府作出了《处理决定》。李玉美对《处理决定》不服，向被告县政府申请行政复议。2015年10月15日被告县政府作出云武政行复决字〔2015〕第2号行政复议决定，以镇政府作出的《处理决定》缺乏必要的事实认定，同时也没有适用法律条款加以说明为由，撤销了第三人镇政府作出的《处理决定》。2015年12月1日，原告李玉美向第三人镇政府递交《林地权属争议调查处理申请书》，请求第三人镇政府依法调查处理李玉美与平地村下组关于山神庙山林地的权属争议，确认山神庙山林地（含机耕路）使用权属于李玉美所有。2017年2月20日，第三人镇政府作出《答复意见》，明确：一、山神庙山机耕路所有权和使用权属白云庵村委会平地下村村民小组集体所有；二、李玉美户要求确认对山神庙的林地具有合法的使用权，并办理《林权证》的请求，不符合相关政策的规定；三、对李玉美户在路上边栽植着板栗树及核桃树的那块地，因没有改变林地用途，符合相关政策规定，可依法按程序向相关部门申请办理林权证。 另查明，原告李玉美以为《答复意见》属于信访答复意见，不属于确权决定，于2018年5月21日向元谋县人民法院提起行政诉讼，请求依法判决责令镇政府履行土地确权特定法定职责，限期对争议的猫街镇白云庵村委会平地村山神庙山机耕路使用权进行确权，并确认原告李玉美是机耕路的合法使用权人。元谋县人民法院认为，《答复意见》对山神庙山机耕路的使用权和所有权作出了明确的认定，属于对争议地的权属处理决定，镇政府已经根据李玉美的申请，履行了土地权属争议处理的法定职责，据此，作出（2018）云2328行初19号行政判决，驳回李玉美的诉讼请求。李玉美不服该判决向本院提出上诉，本院经审理认为，《答复意见》的内容确定了诉争山神庙山机耕路的权利归属，属于确权决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼。李玉美对《答复意见》不服，应当先向县政府申请复议，李玉美未申请行政复议即向人民法院提起诉讼错误。据此，本院作出（2018）云23行终56号行政裁定：一、撤销云南省元谋县人民法院（2018）云2328行初19号行政判决；二、驳回李玉美的起诉。本院于2018年12月13日向李玉美的委托诉讼代理人郑子亮邮寄送达了该终审裁定。原告李玉美于2018年12月28日向县政府办公室递交了复议申请。因机构改革，根据《武定县司法局职能配置、内设机构和人员编制规定》明确，从2019年3月14日起由武定县司法局负责县政府的行政复议、行政应诉、行政赔偿、行政补偿案件的处理工作。2019年5月21日，武定县司法局接收了原告李玉美申请行政复议的相关材料，5月24日向李玉美送达了武定县司法局《补正材料通知书》，5月27日李玉美提交了补正材料，5月30日被告县政府以原告李玉美的行政复议申请超过了法定期限为由，作出了案涉不予受理决定并送达原告李玉美。李玉美对案涉不予受理决定不服，遂向本院提起行政诉讼。 经归纳原、被告的诉辩主张，本案争议的焦点是：原告的复议申请是否存在耽误法定申请期限的正当理由、是否超过法定的申请期限；案涉不予受理决定是否合法。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。本案中，第三人镇政府作出的《答复意见》属于确权决定，其可能对原告李玉美的权利产生实际影响，其应当告知原告李玉美申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。由于第三人镇政府未告知原告李玉美相关救济途径及期限，致原告李玉美未申请复议而是直接提起行政诉讼。经审理，本院（2018）云23行终56号行政裁定确定了《答复意见》属于确权决定，并明确应当先向县政府申请复议。故原告李玉美于2018年12月13日收到本院（2018）云23行终56号行政裁定，于12月28日向被告县政府递交了复议申请，属于有其他正当理由耽误法定申请期限的情形，其行政复议申请并未超过法定期限，对其行政复议申请应依法受理。因此，被告县政府以原告李玉美的行政复议申请超过了法定期限为由，作出了案涉不予受理决定适用法律错误，依法应当予以撤销并应在法定期限内重新作出行政行为。 综上所述，原告李玉美的诉讼请求成立，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销被告武定县人民政府于2019年5月30日作出的武复决〔2019〕1号行政复议不予受理决定； 二、责令被告武定县人民政府在法定期限内重新作出行政行为。 案件受理费50.00元，由被告武定县人民政府承担（未交）。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审判长 刘 芳 审判员 吴启贤 审判员 杨 洁 二〇一九年十一月十九日 书记员 朱丽娜