衡阳铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）湘8602行初156号 原告：黄海波，男，1977年11月27日出生，汉族，住湖南省常宁市，系诉讼代表人。 原告：曾良群，男，1969年3月1日出生，汉族，住湖南省常宁市。 原告：刘辉，男，1979年11月1日出生，汉族，住湖南省常宁市。 原告：张艺珍，女，1976年9月12日出生，汉族，住湖南省常宁市。 原告：张明红，女，1973年10月28日出生，汉族，住湖南省常宁市。 上述五原告的共同委托代理人：张敏，男，1979年10月30日出生，汉族，住湖南省常宁市，系由湖南省常宁市泉峰街道办事处泉峰社区服务站推荐。 被告：常宁市自然资源局。住所地：湖南省常宁市培元街道培元路（环城西路215号）。 法定代表人：刘荣辉，该局局长。 委托代理人：廖斌，该局工作人员。 委托代理人：刘萍，湖南兴常律师事务所律师。 原告黄海波、曾良群、刘辉、张艺珍、张明红（以下简称黄海波等五人）不服被告常宁市自然资源局（由常宁市国土资源局更名而来，以下均简称常宁自资局）行政征收决定一案，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月11日受理后，于2019年10月12日向被告常宁自资局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年10月31日公开开庭审理了本案。原告黄海波等五人的委托代理人张敏，被告常宁自资局的委托代理人廖斌、刘萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月19日，常宁自资局作出常自然资征决字［2019］A-4号行政征收决定（以下简称被诉征收决定），责令“黄海波等七人”缴纳土地出让价款239.56万元。 原告黄海波等五人诉称：1．黄海波等五人与另外两人共同开发的幸福里小区项目的批准容积率为2.16，验收的实际容积率为2.24，属于合理误差范围，无需补缴土地价款。2．常宁自资局根据早已失效的常规条字（2008）第01号《规划设计条件通知书》，认定幸福里小区项目于2010年1月才取得的国有土地使用权的容积率为1.8，与常宁市人民政府及各相关职能部门之前对幸福里小区作出的系列行政行为相互矛盾，并直接否定了后者的法律效力，严重损害了黄海波等五人的合法权益。3．被诉征收决定作出前，常宁自资局没有根据黄海波等五人的申请举行听证，程序严重违法。4．常宁自资局先后两次作出补缴决定，虽然前后认定的容积率提高幅度不一样，但决定补缴的金额却一致，非常随意，缺乏严谨性。为了维护黄海波等五人的合法权益，请求撤销被诉征收决定。 被告常宁自资局辩称：1．黄海波等五人等于2010年1月18日与常宁自资局签订国有建设用地使用权出让合同时，配套的常规条字（2008）第01号《规划设计条件通知书》已明确该地块的容积率为1.8，黄海波等五人诉称其容积率为2.16，缺乏事实和法律依据。2．常宁自资局向黄海波等五人送达补缴土地价款的通知后，因黄海波等五人不主动缴纳，经委托评估机构评估，并向黄海波等五人送达了行政征收告知书后，作出被诉征收决定，程序合法。3．常宁自资局前一次作出行政征收决定时，因工作人员疏忽出现了失误，被诉征收决定系根据行政复议决定重新作出，更正了以前的错误。 常宁自资局提供了以下证据和法律依据： 1．国有土地使用权出让合同，拟证明黄海波等五人受让的国有土地使用权的位置。 2．规划设计条件通知书，拟证明黄海波等五人受让国有土地使用权时的规划条件确定的容积率为1.8。 3．关于湘源大厦等六个项目土地使用强度指标改变的函，拟证明常宁市规划局确定黄海波等五人有超容积率和建筑面积的事实。 4．土地评估报告书，拟证明按照常宁市规划局确定的超建筑面积，经有资质的中介机构评估确定应当补缴地价款的数额。 5．行政征收告知书及送达回证，拟证明常宁自资局已事先告知黄海波等五人征收的具体数额及相关权利。 6．行政征收决定书及送达回证，拟证明常宁自资局依法作出被诉征收决定及告知黄海波等五人相关权利。 7．法律依据，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的规定》《湖南省国有土地使用权出让收支管理办法》《湖南省财政厅、湖南省国土资源厅关于进一步规范国有土地使用权出让收支管理有关问题的通知》《国土资源部办公厅关于国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》《关于落实衡阳市国土审计整改工作涉及改变容积率补缴土地价款评估有关问题的请示》《常宁市建设项目改变规划条件补缴土地价款审批表》及《关于对幸福里小区超容积率补缴土地价款的请示》，拟证明被诉征收决定有法律依据。 黄海波等五人提供了以下证据： 1．行政复议决定书，拟证明案件发生的经过，常宁自资局作出被诉征收决定的不严谨性。 2．关于告知常宁市”项目容积率的函，拟证明幸福里小区项目经验收超审批建设面积为760.1平方米，超面积比例为2.8%，在5%的合理误差之内。 3．建设用地规划许可证及其附图、国有土地使用证及其附图、建设工程规划许可证及其规划总平面图、建筑工程施工许可证、商品房预售许可证、建设工程规划验收合格证及其附图、死亡证明、户口注销证明，拟证明黄海波等五人和另外两人共同开发幸福里小区的办证过程，常宁自资局一直没有要征收土地出让金，证办完、项目开发好且房子卖完了，才告知要补缴土地出让金，以及另外两人已经去世的事实。 经庭审质证，黄海波等五人对常宁自资局提交的证据，发表了以下意见：对证据1的真实性、合法性没有异议，但其并没有明确容积率；对证据2的真实性没有异议，合法性和关联性有异议，该规划条件已经过期失效；对证据3的真实性、合法性和关联性均有异议，没有原件，且该函没有说幸福里小区超容积率；对证据4的真实性和合法性没有异议，关联性有异议，该报告系常宁自资局单方面委托形成，黄海波等五人没有参与；对证据5不认可，黄海波等五人一直要求举行听证，但常宁自资局一直没有答复；对证据6的真实性没有异议，合法性有异议；对法律依据7中的行政法规、规范性文件没有异议，审批表的真实性、关联性没有异议，合法性有异议，请示的真实性、合法性没有异议，关联性持保留态度。常宁自资局对黄海波等五人提交的证据，发表了以下意见：对证据1的关联性有异议，常宁自资局已经根据该复议决定重新作出了被诉征收决定，更正了以前的失误；对证据2的真实性没有异议，合法性、关联性有异议；对证据3的真实性、合法性没有异议，关联性、证明目的有异议，即使经过了审批颁证，改变出让合同的容积率亦应补缴土地价款，且不受时间限制。 本院的认证意见为：关于常宁自资局提交的证据1、2、5、6，因其真实客观存在，符合证据的法定形式要求，且与本案争议的事实有关联性，予以采纳；证据3，虽然没有提供原件但其中与涉案项目容积率有关的内容，分别与常宁自资局提供的证据2及黄海波等五人提供的证据3中的幸福里小区的建设用地、建设工程规划许可涉及的容积率相呼应，其真实性可以认可，且与本案争议的事实有一定的关联性，予以采纳；证据4，虽然黄海波等五人不认可其关联性，但认可其真实性和合法性，因该评估报告系常宁自资局作出被诉征收决定的依据，与本案争议的事实有一定的关联性，予以采纳；法律依据7中的行政法规和合法有效的规范性文件将根据其关联性依法适用或引用，其中的请示和审批表因与本案没有关联性，不予采纳。关于黄海波等五人提交的证据1，虽然真实、合法，但因与本案争议的事实不具有关联性，不予采纳；证据2、3，真实、合法，且与本案争议的事实有一定的关联性，予以采纳。 经审理查明：2008年4月15日，常宁市规划局对常宁市皮革制品公司、家具厂作出的常规条字（2008）第01号《规划设计条件通知书》载明，该单位于2008年3月14日申请提供该单位（劳动路地段）地块改制拍卖所需的规划设计条件通知书，根据现状用地情况及城乡规划、法规要求，经研究，现提出如下规划设计条件：一、用地情况。1．四至界线。北临民宅，南临民宅，西临劳动路及民宅，东临民宅。2．规划总用地面积约13600平方米。二、用地使用性质。居住用地（R2）。三、用地使用强度。1．容积率小于或等于1.8……六、建筑设计。1．建筑造型。现代、美观、大方。2．建筑规模。建筑总面积约24600平方米……十、遵守事项……2．本通知书所列规划设计条不得任意改变，设计过程若要改变规划设计条，须取得该局同意的书面通知。3．具体实施以批准的详细规划方案为准……7．本设计条件通知书有效时间为6个月。 2010年1月18日，常宁自资局与黄海波等五人及刘胜成、秦成生、李成初、杨艳玲、陈琪、王森林、彭六桂共12户（以下简称黄海波等12户）签订《国有土地使用权出让合同》，约定：常宁自资局将位于常宁市，宗地编号为（61）-234和233号、宗地面积为13522平方米的住宅用地使用权，出让给黄海波等12户，其中陈琪、阳艳玲、彭六桂和李成初各128平方米，王森林192平方米，秦成生、曾良群、刘辉和张艺珍各1000平方米，刘胜成和黄海波各1500平方米，张明红5822平方米；出让期限为70年，成交价总额（含房产）为500万元，宗地范围内新建建筑物的建筑容积率、密度等土地利用要求为“按规划设计要求”；在出让期限内，必须按照合同约定的土地用途和使用条件利用土地，需要改变土地用途和使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向常宁自资局申请，取得常宁自资局同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地和使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记；政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权，原土地利用规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、附属物改建、翻建、重建或期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行等。 2010年12月23日，常宁市规划局给刘胜成、刘辉、王森林、张明红、曾良群、李成初、黄海波、阳艳玲、陈琪、张艺珍、彭六桂共11户颁发的地字第43042520100349号建设用地规划许可证及其附图载明，用地项目名称为商住楼，用地位置为泉峰办事处劳动路地段，用地性质为居住用地/商业金融用地，用地面积为13522平方米，建设规模为总建筑面积29347.6平方米。 2011年1月13日，刘胜成、张明红、黄海波、刘辉、张艺珍、秦成生、曾良群共7人获得的常国用（2011）第000008号国有土地使用证及其附图载明，坐落常宁市泉峰××劳动南路，地号61-261，地类（用途）住宅用地，使用权类型为国有出让，按份共有使用权面积12778平方米，其中刘胜成和黄海波各1500平方米，张明红5778平方米，刘辉、张艺珍、秦成生、曾良群各1000平方米。 2011年2月8日，常宁市规划局给刘胜成、黄海波、张明红、张艺珍、曾良群、刘辉共6人颁发的常规管工字第43042520110013号常宁市建设工程规划许可证及其规划总平面图载明，建设位置为泉峰办事处劳动路地段，建设项目为幸福里住宅小区，规划总用地面积为13772.3平方米，规划总建筑面积为26900平方米，容积率为1.96。 2011年8月1日，常宁市建筑工程管理局给常宁市城市建设开发总公司补发的430425201108010201号建筑工程施工许可证载明，工程名称为幸福里住宅小区C、D、F、G栋，建设地址为常宁市劳动路，建设规模为砖混七层/14490.7平方米，施工单位为常宁市建筑工程公司。 2011年8月9日，常宁市房产管理局给常宁市城市建设开发总公司颁发的预许字（2011）第011号商品房预售许可证载明，该公司在常宁市建设的幸福里项目，总建筑面积27074.8平方米，占地面积12000平方米，经审查具备预售条件，批准预售范围1至7栋，预售面积27074.8平方米（其中住宅23150平方米，其他3924.8平方米），开工时间为2010年11月，竣工日期为2012年12月。 2013年5月3日，常宁市规划局给刘胜成、黄海波、张明红、张艺珍、刘辉共6人颁发的常城规管（验）字第43042520130089号建设工程规划验收合格证及其附图载明，建设项目名称为幸福里小区，建设位置为泉峰办事处劳动路地段，实际建设面积27838.9平方米，住宅违法建筑面积760.1平方米，规划审批容积率2.18，实际建设容积率2.24。 2014年6月20日，常宁市规划局向常宁自资局发送的《关于湘源大厦等六个项目土地使用强度指标改变的函》的附件《湘源大厦等六个项目容积率变化情况祥表》第四栏载明，项目名称为幸福里小区；建设位置为常宁市泉峰办事处劳动路；规划条件指标为根据常规条字（2008）第01号规划条件，容积率≤1.8；修建性详细规划指标为2010年11月常宁市人民政府批复《幸福里小区修建性详细规划》，用地面积13568.3平方米，总建筑总面积29347.6平方米（含临街门面商业建筑面积3125平方米），容积率为2.16；建设情况为2013年5月办理建设规划验收合格证，其验收后用地面积12396.06平方米（未含临街门面用地面积），总建筑面积27834.9平方米（未含临街门面商业建筑面积），容积率为2.24。 2014年9月8日，秦成生的户口因死亡而被注销。2015年1月18日，刘胜成死亡。 2017年9月7日，常宁市规划局向常宁自资局发送《关于告知常宁市”项目容积率的函》称，幸福里小区项目位于泉峰××××东侧，常城规管工字第4304250130038号《建设工程规划许可证》载明项目用地面积12396.06平方米，规划总建筑面积27074.8平方米，实际竣工验收建筑面积27834.9平方米，违法建筑面积760.1平方米，超审批面积2.8%。根据常规发［2015］1号《关于明确规划验收超面积处罚及容积率抄告允许误差的通知》的规定，超审批面积5%以下，不处罚，不抄告容积率。 2018年2月1日，常宁自资局向衡阳地源土地房地产评估咨询有限公司出具委托评估函，委托该公司对用地面积为12396.06平方米的幸福里小区项目，当其容积率从1.8调整到2.16及再调整到2.24，以2014年6月20日为评估期日，依法依规评估应补缴的土地价款。该公司于2018年4月4日出具的（衡阳市）地源（2018）（估）字第0406号土地评估报告载明，以2014年6月20日为评估期日，用地面积为12396.06平方米的幸福里小区的容积率分别为1.8、2.16、2.24时，其总地价分别为1040.03万元、1089.61万元和1100.77万元，其楼面地价每平方米分别为466元、407元和396元；根据国土资源部办公厅于2013年4月8日发布的有效期为5年的国土资厅发［2013］20号《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》的规定，该项目的容积率从1.8调整至2.16时，新增建筑面积3732.63平方米，应当补缴地价款173.94万元（3732.63×466），容积率从2.16调整至2.24时，新增建筑面积1612.3平方米，应当补缴地价款65.62万元（1612.3×407），两项合计239.56万元。 2018年10月10日，常宁自资局向“黄海波等七人”作出常国土资征告字［2018］A-23号行政征收告知书，告知其幸福里小区项目的容积率先后从1.8调整到2.16再调整到2.24，经评估，依法应当补缴土地价款239.56万元，其有权进行陈述和申辩及申请听证，如有此要求，请在收到告知书之日起3个工作日内向该局提出申请，逾期视为放弃上述权利。该局于2018年10月12日以XA25305552843号国内挂号信向黄海波邮寄了该告知书，邮寄地址为常宁市劳动南路幸福里小区F栋301室，段慧君于2018年10月14日代黄海波签收了该邮件。 2019年4月19日，常宁自资局对“黄海波等七人”作出常自然资征决字［2019］A-04号行政征收决定，称其于2010年1月18日与该局签订了国有土地使用权出让合同，出让土地面积13522平方米，土地用途为住宅用地，土地建筑容积率根据2008年的常规条字（2008）第01号规划条件是为≤1.8，其于2011年1月13日办理了常国用（2011）第000008号国有土地使用证。2014年6月20日，常宁市规划局以《关于湘源大厦等六个项目土地使用强度指标改变的函》，函告该局其幸福里小区项目已建成，并告知该局其幸福里小区建设项目于2010年11月常宁市人民政府批复《幸福里小区修建性详细规划》容积率调整为2.16。2013年5月办理建设规划验收合格证其实际建设容积率为2.24，即容积率变化提高。该局已于2018年10月12日向其送达了行政征收告知书，其未在规定时间内提出陈述、申辩及听证事宜。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）、国务院《关于加强国有土地资源管理的通知》（国发［2001］15号）、国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发［2006］100号）、湖南省人民政府办公厅《关于印发的通知》（湘政办法［2015］1号）的规定和衡阳地源土地房地产评估咨询有限公司评估结果，经常宁市人民政府批准同意，现作出以下决定：责令“黄海波等七人”缴纳土地出让价款239.56万元。限自收到征收决定书之日起15日内履行。并依法告知了提起行政复议或行政诉讼的权利和期限。该局于当日以EMS1038000270932号特快专递向黄海波邮寄了该征收决定，邮寄地址与上述告知书的相同。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”经国务院同意的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的规定》（国办发［2016］100号）第一条第三款规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收……”本案中，常宁自资局作为隶属常宁市人民政府的国土资源管理部门，对以出让方式有偿取得国有土地使用权的黄海波等12户，有征收出让金等土地有偿使用费和其他费用的法定职权。 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七第一款规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号）第二条第二款规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”本案中，常宁自资局与黄海波等12户于2010年1月18日签订《国有土地使用权出让合同》时，约定该合同项下的13522平方米的国有土地使用权的容积率为“按规划设计要求”，既没有明确具体的数字，也没有明确具体的规划设计要求。虽然常宁市规划局于2008年4月15日作出的常规条字（2008）第01号《规划设计条件通知书》，已明确位处劳动路地段面积为13600平方米的地块的容积率为1.8，但因该通知已载明其有效期只有6个月，于上述《国有土地使用权出让合同》签订时已过有效期。同时，常宁市人民政府于2010年11月批准幸福里小区修建性详细规划指标明确其容积率为2.16，常宁市规划局于2010年12月23日为该地块颁发建设用地规划许可证允许其容积率为2.17（总建筑面积29347.6平方米÷用地面积13522平方米），常宁市规划局于2011年2月8日为幸福里小区颁发建设工程规划许可证明确其容积率为1.96，以及常宁市建筑工程管理局、常宁市房产管理局和常宁市规划局先后分别为幸福里小区项目颁发建设工程规划许可证、商品房预售许可证和建设工程规划验收合格证时，均未指出该项目用地的出让容积率为1.8，并据此提出在补缴土地出让价款前不予办理超容积率的相关审批手续。尽管常宁市规划局于2014年6月20日向常宁自资局函告幸福里小区项目的土地使用强度指标改变情况时称，根据常规条字（2008）第01号规划条件，该项目的容积率为1.8，但并未明确2008年规划的1.8的容积率在该地块于2010年出让时仍然有效，且其在2017年9月7日向常宁自资局再次函告幸福里小区项目的容积率时，再次明确根据常城规管工字第4304250130038号《建设工程规划许可证》的内容，幸福了小区项目的批准容积率为2.18（总建筑面积27074.8平方米÷用地面积12396.06平方米），实际竣工验收建筑面积违法超审批面积为760.1平方米，根据常规发［2015］1号《关于明确规划验收超面积处罚及容积率抄告允许误差的通知》的规定，不予处罚和抄告容积率。因此，常宁自资局认定幸福里小区项目的用地于2010年1月18日出让时的容积率为1.8，并根据幸福里小区建成验收后的容积率2.24，决定对“黄海波等七人”征收补缴土地出让价款，主要证据不足。 此外，应当指出的是，常宁自资局在常宁市人民政府已于2010年11月就已批准幸福里小区项目包括2.16的容积率在内的修建性详细规划指标的情况下，完全不考虑此后几年内地价快速上涨的客观实际，仍以2014年6月20日为评估期日委托评估调整容积率后应当补缴的土地价款金额；在受托评估机构按照幸福里小区项目12396.06平方米用地的容积率从1.8调整至2.24的委托条件，以2014年6月20日为评估期日，评估其总地价仅增值60.74万元（1100.77万元-1040.03万元）的情况下，仍决定应补缴239.56万元；以及在先前的黄海波等12户为按份受让国有土地使用权，事后的黄海波等五人和秦成生、刘胜成系按份共有土地使用权，秦成生和刘胜成又相继去世的情况下，未具体明确每人的身份及份额就笼统对“黄海波等七人”作出补缴决定，均明显不当。同时，被诉征收决定只指明所依据的行政法规和规范性文件的名称，没有明确具体的条、款、项等，亦属不当。 综上所述，黄海波等五人的诉讼请求成立，依法应予支持。被诉征收决定主要证据不足，且明显不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项之规定，判决如下： 撤销常宁市自然资源局于2019年4月19日作出的常自然资征决字［2019］A-4号行政征收决定。 本案案件受理费50元，由被告常宁市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。 审 判 长  付海燕 人民陪审员  邹修华 人民陪审员  李海燕 二〇一九年十一月十四日 法官 助理  许 晶 书 记 员  孙明珠 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； …… （六）明显不当的。