黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑01行初184号原告程占军等62人(名单附后)诉讼代表人徐彦双，男，1975年1月28日出生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区。诉讼代表人尚作安，男，1967年8月28日出生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区。诉讼代表人王福生，男，1975年6月8日出生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区。诉讼代表人梁玉臣，男，1962年9月3日出生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区。委托代理人金九江，北京京师律师事务所律师。委托代理人霍晶，北京京师律师事务所实习律师。被告哈尔滨市双城区人民政府，住所地哈尔滨市双城区新兴大街99号。法定代表人刘志成，区长。行政负责人于军，副区长。委托代理人周旭东，双城区住房和城乡建设管理局副局长。委托代理人龚春刚，黑龙江鼎铎律师事务所律师。被告哈尔滨市人民政府，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。法定代表人孙喆，市长。委托代理人田丽园，哈尔滨市司法局工作人员。原告程占军等人因与被告哈尔滨市双城区人民政府、哈尔滨市人民政府征收决定纠纷及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月24日公开开庭审理了本案。原告尚作安等人及委托代理人金九江、霍晶，被告哈尔滨市双城区人民政府（以下简称双城区政府）行政负责人于军及委托代理人周旭东、龚春刚，哈尔滨市人民政府（以下简称市政府）委托代理人田丽园到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告程占军等人诉称，请求依法撤销市政府作出的《行政复议决定书》哈政复决[2019]371号；撤销双城区政府发布的“哈双政综[2018]号”房屋征收决定；本案诉讼费用由两被告承担。事实和理由:程占军等人拥有的合法房产位于哈尔滨市双城区,因哈尔滨市双城区西南隅棚户区改造项目(含城中村)需征收双城区部分土地,程占军等人的房产位于征收范围之内。2018年双城区政府发布《双城区西南隅棚户区改造项目(含城中村)房屋征收的决定》（哈双政综[2018]12号),程占军等人认为本次征收存在严重违法情形，严重侵害了程占军等人的合法权益。程占军等人不服双城区政府作出的哈双政综[2018]12号房屋征收决定,向市政府提起行政复议，请求撤销“哈双政综[2018]12号”房屋征收决定。市政府审查后决定维持双城区政府于2019年3月21日更改后的《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收的决定》（哈双政综[2018]12号）。程占军等人认为市政府作出的复议决定内容严重违法,双城区政府作出的征收决定不符合相关法律规定。一、行政复议决定不符合法律规定。双城区政府作出《双城区西南隅棚户区改造项目(含城中村)房屋征收的决定》（哈双政综[2018]12号),决定征收程占军等人拥有的合法房屋，程占军等人不服该征收决定于2019年1月3日向市政府提起行政复议,请求撤销哈双政综[2018]12号房屋征收决定。复议期间,双城区政府于2019年3月21日作出《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村)征收决定更正公告》,更改了项目名称和征收范围。2019年4月4日市政府经审查作出《行政复议决定书》（哈政复决[2019]371号)决定维持双城区政府更改后的哈双政综[2018]12号房屋征收决定。程占军等人认为市政府作出的涉案行政复议决定认定事实不清、没有正确处理程占军等人提出的复议请求，严重侵害了程占军等人的合法权益。二、作出征收决定的程序不符合法律规定。（一）双城区政府作出房屋征收决定不符合法律规定的前提条件，双城区政府作出的涉案征收决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的法定程序，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定:“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证”。程占军等人在征收过程前期并未见到上述法定文件,双城区政府未征求社会公众的意见。故该征收行为不具备法定的前提基础。（二）双城区政府作出征收决定前没有对征收范围内的房屋进行调查登记、以及对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，更未进行公示且让被征收人提出异议。（三）征收补偿费未设立专户存储,足额到位,不能保证专款专用。双城区政府在征收决定作出前并没有提供任何关于本项目的专户存储、足额到位情况的相关文件,程占军等人无法得知该征收项目的补偿费用是否足额到位、专款专用。三、征收决定内容不符合法律规定。（一）征收补偿方式违反法律规定。双城区政府发布的哈双政综[2018]12号征收决定中征收补偿方式只有货币补偿，没有产权置换，并且要求所有居民先签字搬迁交房,后在不定期限内给予货币补偿，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”以及第27条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”的法律规定。（二）评估机构的选定办法和选定程序不符合法律规定。本次征收项目的房地产价格评估机构由双城区政府单方面选择,而非由被征收人协商选定,违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定。”征收决定规定的评估机构的选定办法和选定程序严重违法。（三）征收补偿费用过低，违反法律法规的明确规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条明确规定“被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”而涉案征收决定中规定的补偿费用过低,无法保障程占军等人在房屋被征收的基本生活条件,违反法律法规的明确规定。因此,本次征收未严格依照法定程序，征收决定严重违法,损害广大被征收人包括程占军等人的合法权益。程占军等人向本院提交以下证据：证据A1.程占军等人身份证复印件,证明程占军等人有诉讼主体资格。证据A2.程占军等人房屋产权证，证明程占军等人有诉讼主体资格。证据A3.双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收与补偿方案，证明补偿方式只有货币补偿，方案违反法律规定。证据A4.“哈双政综12号”房屋征收决定证据A5.行政复议申请书复印件证据A6.哈政复决[2019]371号《行政复议决定书》证据A4、A5、A6证明程占军等人申请行政复议，市政府做出复议决定。证据A7.收到哈政复决371号《行政复议决定书》的邮件信息，证明起诉期限。被告双城区政府辩称，一、哈政复决[2019]371号行政复议决定书正确，应当维持。1.西南隅棚改项目列入了双城区2018年棚改计划，该项目符合双城区国民经济和社会发展规划、士地利用总体规划和城乡规划，属于公共利益。2.行政复议期间，双城区政府向复议机关提交了全部房屋征收材料，征收程序符合法律规定。3.哈双政综[2018]12号征收决定包含了城中村部分的征收工作，该部分工作已经按照集体土地征收程序启动，因此双城区政府对征收决定更正为不含城中村集体土地，该更正不侵害被征收人合法权益。二、征收决定内容合法合规。1.补偿方案中给予被征收人货币化补偿和产权调换(实物安置)两种补偿方式。补偿方案确定了以货币化安置为主的补偿方式，依据充分，不违反相关规定。2.西南隅棚户区改造项目评估机构选定符合法律规定。西南隅棚改项目涉及的户数达到五千多户，评估机构选择是通过选票的方式进行，充分尊重被征收人的意愿公开公平公正选择评估机构。3.关于对被征收房屋价值存在异议。根据国务院590号令第十九条的规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，不属于行政诉讼受案范围，也不属于征收程序是否合法的审查范围。综上，哈政复决[2019]371号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，应当维持驳回程占军等人诉讼请求。双城区政府向本院提交了以下证据：第一组证据证据B1.2018年5月10日双城征收办《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）列入双城区2018年棚户区改造计划的请示》哈双征呈[2018]8号证据B2.2018年5月12日双城区政府《哈尔滨市双城区人民政府关于将双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）列入双城区2018年棚户区改造计划的批复》哈双政复（2018）83号证据B3.2018年5月15日双城征收办《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）是否符合双城区城乡规划和专项规划的工作函》哈双征函11号证据B4.2018年5月16日双城规划局《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收范围规划情况的工作函》双规划函81（2）证据B5.2018年5月15日双城征收办《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）是否符合双城区土地利用总体规划的工作函》哈双征函12号证据B6.2018年5月18日双城国土局《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）是否符合双城区土地利用总体规划的复函》双国土资函字130号证据B7.2018年5月15日双城征收办《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）是否符合双城区国民经济和社会发展规划的工作函》哈双征函13号证据B8.2018年5月16日双城发改委《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）符合双城区国民经济和社会发展规划的审查意见》哈双发改函17号、《关于双城区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划（草案）的报告》、双城区第二届人民代表大会第二次会议关于《双城区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划（草案）》的决议（双城区二届人大二次会议文件十三）该组证据证明案涉西南隅棚改项目启动程序合法，符合法律要求，该项目属于公共利益项目。第二组证据证据B9.房屋征收情况调查表，证明案涉项目征收过程中按照程序要求进行了入户调查，确认被征收人和被征收房屋信息。第三组证据证据B10.2018年5月19日双城征收办《房屋征收通告》哈双政通字3号证据B11.2018年5月20日双城征收办《暂停办理相关手续通知》证据B12.2018年6月10日双城征收办《关于公示双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收与补偿方案征求意见稿的请示》哈双征呈15号证据B13.2018年6月13日《哈尔滨市双城区人民政府关于印发双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收与补偿方案（征求意见稿）的通知》及《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》证据B14.2018年7月31日《哈尔滨市双城区人民政府常务会议纪要》证据B15.2018年7月13日双城征收办《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收与补偿方案、房屋征收决定及公告的发文请示》哈双征呈17号该组证据证明征收决定作出前，履行了相关程序，制作了相关文件，符合法律要求。第四组证据证据B16.2018年8月22日《哈尔滨市双城区人民政府公告》证据B17.2018年8月22日《哈尔滨市双城区人民政府关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收的决定》哈双政综12号证据B18.2018年8月22日《哈尔滨市双城区人民政府关于印发双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收与补偿方案的通知》哈双政发7号该组证据证明根据国有土地房屋征收流程，完成前三组证据中相关程序后发布征收决定公告及补偿方案。第五组证据证据B19.部分双城区西南隅房屋征收项目选定房产评估公司选票8张证据B20.部分被征收房屋评估公示表3张该组证据证明评估机构选定为选票方式，符合民主原则，尊重了被征收人的意愿，房屋评估结果制作公示表向被征收人公示。第六组证据证据B21.部分征收通告及征求意见稿公示照片，征收公告、征收决定、征收补偿方案公示照片、评估公示表公示照片，证明前述证据中应当进行公示的通告、公告、征收决定、补偿方案、评估机构、评估结果等均在被征收范围内进行了公示，符合法律规定。第七组证据证据B22.社会稳定风险分析评估报告证据B23.兴业银行收款回单（2018年9月28日）、兴业银行收款回单（2018年11月7日）证据B24.双城市土地储备中心指标综合查询该组证据证明案涉项目进行了风险评估，项目资金足额到位。被告市政府辩称：市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。2019年1月3日，程占军等人不服双城区政府作出的《双城区西南隅棚户区改造项目(含城中村)房屋征收的决定》(哈双政综[2018]12号)，向市政府申请行政复议。市政府受理后，依法向双城区政府送达了《行政复议申请书》副本，双城区政府在法定期限内向市政府提交了作出原行政行为的证据、依据和其它相关材料。2019年3月21日，双城区政府作出《双城区西南隅棚户区改造项目(含城中村)征收决定更正公告》，将征收项目名称更正为《双城区西南隅棚户区改造项目》，征收范围更正为西环南路以东、和平大街以西、团结大街以南、南环西路以北范围内的棚户区(不含城中村集体土地)，并将该更正公告在征收范围内公示。2019年4月4日，市政府作出哈政复决[2019]371号《行政复议决定书》，决定维持更正后的《双城区西南隅棚户区改造项目(含城中村)房屋征收的决定》(哈双政综[2018]12号)。市政府认为，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证，该条例第十条规定：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。该条例第十二条规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。该条例第二十条规定：房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定，房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。双城区政府作出更正公告后，其作出的房屋征收决定，符合上述法律规定。综上，双城区政府作出的《双城区西南隅棚户区改造项目(含城中村)房屋征收的决定》更正后，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。综上所述，程占军等人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请人民法院依法予以驳回。市政府提交以下证据：证据C1.行政复议申请书，证明程占军等人于2019年1月30日向市政府提出行政复议申请。证据C2.双城区政府答复书，证明双城区政府在法定期限内提出书面答复。证据C3.行政复议决定延期通知书、行政复议决定书，证明市政府依法作出行政复议决定。证据C4.EMS邮寄单2份，送达回证2份，证明行政复议决定延期通知书、行政复议决定书已送达各方当事人。经庭审质证，双城区政府、市政府对证据A1至证据A7的真实性、合法性无异议，对证明的问题有异议，证据A2到证据A5能够证明双城区政府的行政行为符合法律规定。关于补偿方案实施货币化征收有政策依据，西南隅棚改实施期间有国家及黑龙江省推行去库存鼓励货币化安置的征收政策，在补偿方案中有产权调换，指导思想中使用的是原则上在征收区域内，不建设回迁安置房，补偿方案中签约率达到95%以上，申请土储债券，向被征收人告知了资金来源。黑龙江省人民政府办公厅关于全省房地产去库存的指导意见明确规定，商品房住房存量较大，原则上两年内不能新增开发商品住宅建设用地。除以上情况，市县合理控制开发规模，存量较大的市县原则上不再新建安置房屋项目。补偿方案中也明确了产权调换的相关规定，双城区政府作出的行政行为符合法律规定，应当予以维持。程占军等人对第一组证据真实性认可，合法性、证明目的不认可。首先，双城区政府提交的该组证据，只是一种“询问—应答”式的政府部门内部的函件材料，且对于双城区征收办的请示函件，做出答复的部门仅仅是给予简单的书面回复，告知征收办涉案项目符合某项规划，并未详细说明、也未提交详细证据，证明涉案项目确实符合某项规划。该组证据没有任何证明力，不能证明涉案项目的启动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。其次，第一组证据中的证据B1载明的涉及征收总户数为4855户，而证据B3、证据B5、证据B7载明的涉及征收总户数为4885户，总户数前后不一致。再者，证据B8关于双城区2018年计划（草案）中并未提到涉案西南隅棚户改造项目的相关计划，提到的加快棚户区改造进程也只是涉及东北隅棚户区，双城区政府由此举证证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划，没有任何证明力，不能证明案涉西南隅棚改项目启动程序合法、符合法律要求。对第二组证据证据B9中的签字真实性没有异议，但认为是否同意征收、货币化安置处不是本人划勾，不知道征收、货币补偿的事。对第三组证据证据B10、证据B11真实性认可，合法性、证明目的不认可。根据《哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十条：需要启动房屋征收的，区人民政府应当向市房屋征收部门申请发布房屋征收通告，经审查核实后，由市房屋征收部门发布房屋征收通告，并在征收范围内及有关媒体公示。第十一条：房屋征收通告发布后，任何单位和个人不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。市房屋征收部门应当将本条前款所列事项书面通知城乡规划、城乡建设、国土资源、工商等行政管理部门，有关行政管理部门应当停止办理相关审批等手续。停止办理相关审批等手续的期限最长不超过一年。根据上述规定，发布房屋征收通告应当是由区政府向市房屋征收部门申请，市房屋征收部门审核后进行发布且媒体公示，征收通告发布后，市房屋征收部门应当将不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为书面通知城乡规划、城乡建设、国土资源、工商等行政管理部门，有关行政管理部门应当停止办理相关审批等手续。双城区政府提交的房屋征收公告系区政府房屋征收办公室做出发布，暂停办理相关手续的通知也是双城区政府做出发布，非市房屋征收部门，主体不适格，该两份证据的合法性、证明目的不予认可。对证据B12到证据B15真实性、合法性、证明目的不予认可。证据B12两份文件日期矛盾，“请示”的时间为2018年6月，而附带的“通知（代拟稿）”时间为2017年，自相矛盾，该份证据真实性不予认可。根据《哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十五条：区人民政府应当组织房屋征收、发展和改革、城乡规划、国土资源、财政、信访等有关行政管理部门对房屋征收补偿方案进行论证，并在征收范围内予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于三十日。因旧城区改建需要征收房屋，半数以上被征收人认为房屋征收补偿方案不符合法律、法规和本办法规定的，区人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会。区人民政府应当将征求公众意见情况和意见采纳情况及时公布。区征收部门拟定完征收补偿安置方案后报区政府，区政府应当组织规划、发改、国土等有关部门对该方案进行论证，双城区政府未提交证据证明其组织有关部门对补偿方案进行论证，也未提交证据证明其确实在征收范围内发布征求意见稿，征求公众意见，也未依法将征求公众意见情况及意见采纳情况进行公布。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第二十一条，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权置换。双城区政府提交的拟定征收补偿安置方案中只涉及货币补偿，未指定产权置换的补偿方式，方案内容违法。双城区政府提交的该组证据不能证明其依法制定补偿安置方案。对第四组证据中证据B16、证据B17、证据18的真实性认可，合法性和证明目的不予认可，根据前述质证意见，双城区政府作出涉案征收决定与安置补偿方案未严格依据法律规定进行，损害广大被征收人的合法权益，且发布涉案征收决定公告时告知的诉讼救济权利错误，根据行政诉讼法的有关规定，被征收人不服提起诉讼，以区政府为被告，应当向中级人民法院提起诉讼，而不是区法院，告知错误。涉案征收补偿安置方案也只有货币补偿一种方式，不符合法律规定，损害程占军等广大被征收人合法权益。对第五组证据中证据B19真实性、合法性、证明目的不予认可，根据《哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十二条：评估机构由被征收人或者被征收人代表在规定时间内协商选定；协商不成的，由区房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定，并由公证部门对抽签的过程和结果进行公证。市房屋征收部门应当在征收范围内公布评估机构名录、推荐参选名录及简介，供被征收人选择。证据B19涉及的选票没有写明选票日期，被征收人签字无法核实是否为本人所签，真实性不予认可。且该份证据也无法证实所有被征收人都参与了评选，无法证明选定符合民主原则。对证据B20的真实性认可，合法性、证明目的不认可。该评估公示表分别为三家评估公司所出，根据《国有土地上房屋征收与评估办法》第六条：房地产价格评估机构选定或者确定后，一般由房屋征收部门作为委托人，向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书，并与其签订房屋征收评估委托合同。评估公司依法选定后，应接受房屋征收部门的委托、出具评估委托书、签订委评估托合同后才能进行评估，双城区政府未提交对该三家评估公司的委托手续，该三家公司的评估无法律依据。双城区政府公示表日期是2018年8月23日到2018年8月30日，但是程占军等人看到该房屋评估公示表的张贴日期为2018年12月2日。公示表所载明的公示日期跟实际张贴日期相差甚远，合法性不予认可。根据《哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十三条：评估机构应当按照有关规定和委托合同约定的时间、要求，到被征收房屋现场逐户进行实地查勘评估，做好实地查勘记录，拍摄反映被征收房屋外观和内部状况的影像资料，并妥善保管。被征收房屋实地查勘记录，由被征收人、实地查勘的估价师和区房屋征收部门工作人员等共同签字认可。双城区政府也未提交证据证明评估公司依照法定程序对被征收房屋进行实地勘测记录、保存影像资料、共同签字确认等，该评估公示表不能证明评估程序的合法性。根据《国有土地上房屋征收评估办法》，评估后除了要发布评估公示表，还应该给每家每户被征收人发布相应的分户评估报告，但程占军等人并未收到针对自家的一个分户评估报告。对第六组证据证据B21，真实性、合法性、证明目的均不予认可，该组照片没有注明拍摄时间、拍摄地点、拍摄人员的信息，且模糊难以辨认。对第七组证据证据B22真实性、合法性、证明目的不予认可。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。《哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十六条：区人民政府在作出房屋征收决定前，应当根据被征收人补偿意向组织落实产权调换房屋，进行社会稳定风险评估，制定并落实社会稳定风险防范、化解、处置措施。根据上述法条规定，社会稳定风险评估报告应当在房屋征收决定做出前制定，涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定，社会稳定风险评估是征收前的一个程序，是征收部门是否决定进行征收的一个考量因素。双城区政府提交的三份社会稳定风险评估报告的编制日期均为2019年2月份，涉案房屋征收决定做出日期为2018年8月，故该风险评估报告应为后补文件，不具有任何证明力。对证据B23、证据B24真实性认可，合法性、证明目的不予认可。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条：……作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户专储、专款专用。该两份收款回单的交易日期分别为2018年9月28日、2018年11月7日，而涉案征收决定的作出日期为2018年8月22日，补偿费用并未在征收决定作出前足额到位。市政府对证据B1至证据B24无异议。程占军等人对市政府提交的证据C1真实性、合法性、证明目的认可。根据《行政复议法》有关规定，行政相对人对具体行政行为不服，可以在法定期限内提起行政复议申请。程占军等人对双城区政府作出的征收决定不服可以向市政府提起行政复议。对证据C2真实性认可，合法性与证明目的不予认可。结合对双城区政府的质证意见，双城区政府实施本次征收严重违反法律规定，作出的征收决定应予撤销。对证据C3真实性认可，合法性、证明目的不予认可。双城区政府实施本次征收严重违反法律规定，作出的征收决定应予撤销。程占军等人向市政府提起复议申请，市政府作出复议维持的决定违法，严重损害程占军等人的合法权益。对证据C4真实性认可，与本案无关。双城区政府对市政府提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：双城区政府、市政府对证据A1至证据A7真实性无异议，上述证据来源合法，与本案有关联性，应予采信。市政府对证据B1至证据B24无异议，程占军等人对证据B1至证据B8、证据B10、证据B11、证据B16至证据B18真实性无异议，上述证据来源合法，与本案有关联性，应予采信；程占军等人对证据B9调查表中签名的真实性无异议，部分原告对房屋情况无异议，对证据B9无异议部分，本院予以确认；证据B12至证据B15、证据B21至证据B24系征收过程中形成，与本案有关联性，应予采信；证据B19、证据B20涉及征收补偿，与本案无关联性，不予采信。双城区政府对证据C1至证据C4无异议，程占军等人证据C1至证据C4真实性无异议，上述证据来源合法，与本案有关联性，应予采信。经审理查明，2017年12月28日，双城区第二届人民代表大会第二次会议批准《关于双城区2017年国民经济和社会发展规划计划执行情况与2018年计划（草案）的报告》，报告2018年经济和社会发展计划部份写明：“（三）继续提高城乡建设管理水平。……一是加快推进城市建设。加快推进区域内棚户区改造进程，完成老城棚户区4300户、64万平方米的房屋征收，开工建设东北隅棚户区改造一期回迁保障房……”2018年5月12日，双城区政府批准将西南隅棚户区改造项目（含城中村）列入该区2018年棚户区改造计划。2018年5月16日，双城市城乡规划局作出双规划函〔2018〕81（2）《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收范围规划情况的工作函》“双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）位置：于双城区西环南路以东、和平大街以西、团结大街以南、南环西路以北围合处符合《双城市总体规划》。”同日，哈尔滨市双城区发展改革局作出哈双发改函〔2018〕17号《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）符合双城区国民经济和社会发展规划的审查意见》“依据2018年双城区国民经济和社会发展规划，经研究，我局认为双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）符合双城区国民经济和社会发展规划。项目位置：西环南路以东、和平大街以西、团结大街以南、南环西路以北。”2018年5月18日，双城市国土资源局作出双国土资函[2018]130号《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）是否符合双城区土地利用总体规划的复函》“双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）位置在西环南路以东、和平大街以西、团结大街以南、南环西路以北区域，依据测量成果，坐标围合面积1594328平方米。经我局对照《双城区中心城区土地利用总体规划2006-2020》审核，占地位置土地规划用途为城镇建设用地，符合《哈尔滨市双城区土地利用总体规划2006-2020》。”双城区政府作出《关于印发双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收补偿方案（征求意见稿）的通知》，征求公众意见的期限为2018年6月10日至2018年7月11日，可向双城区政府房屋征收办公室（以下简称双城区征收办）反馈意见和建议。2018年7月31日，双城区政府二届二十八次常委会同意《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收补偿方案》。2018年8月22日，双城区政府作出哈双政综〔2018〕12号《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收的决定》及公告，对西环南路以东、和平大街以西、团结大街以南、南环西路以北范围内棚户区房屋实施征收。《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收与补偿方案》规定，双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）是双城区政府主导的棚户区改造货币化安置项目，实施货币化安置。原则上政府在征收区域不建设回迁安置房，征收部门与被征收人签订货币补偿协议后发放货币化安置补偿款，鼓励被征收人自主购房。征收补偿方式实行货币化安置。房屋补偿费由选定的具有相应资质的房地产评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。被征收有产权房屋的评估价格不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋同类棚户区房屋市场价格。被征收人住宅建筑面积低于50平方米，且必须是有产权证的（无产权证不予实物安置）。经认定该房屋确实是该家庭唯一一套住房的，被征收人可以选择货币化安置也可选择实物安置。被征收人补偿总额低于18.8万元可以选择实物安置，补偿金额高于18.8万元不予实物安置。选择实物安置的可以给予给被征收人调换建成区内一套建筑面积50平方米的标准户型住宅楼，标准户型房屋面积超出原房建筑面积部分，被征收人按当年市场价格补交购房差价款。如无力全额支付购房差价款，也可暂按成本租金标准承租，待被征收人经济条件改善后，补交购房差价款。速迁奖励期时限内签订房屋征收补偿协议的被征收人，政府给予有产权住宅房屋评估价格总和20%的奖励，有产权住宅以外的其他性质和其他用途的有产权房屋按照评估价格总和10%奖励等内容。2018年9月28日、2018年11月7日，双城区财政局向双城市土地储备中心分别付款1亿元、2亿元。2019年2月，双城区政府委托的黑龙江省中垦德明资产评估房地产估价有限公司作出双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）1区、2区、3区房屋征收社会稳定风险分析评估报告，该项目被评定为较低风险等级。2019年1月3日，程占军等人向市政府申请行政复议，要求撤销《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收决定》，要求双城区政府依法重新作出合理的房屋动迁安置及补偿标准。2019年3月4日，市政府决定延长行政复议期限。复议期间，双城区政府作出《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收决定更正公告》，将项目名称更正为《双城区西南隅棚户区改造项目》，征收范围更正为西环南路以东、和平大街以西、团结大街以南、南环西路以北范围内的棚户区（不含城中村集体土地）。2019年4月4日，市政府作出哈政复决〔2019〕371号行政复议决定书，维持双城区政府更正后的《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收的决定》哈双政综〔2018〕12号。2019年4月8日，市政府送达复议决定。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”对被征收房屋的安置补偿方式，被征收人有选择货币补偿或产权调换的权利。本案中，双城区政府制定的《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收与补偿方案》规定，征收补偿方式实行货币化安置，仅对被征收人住宅建筑面积低于50平方米或被征收人补偿总额低于18.8万元规定了货币补偿和实物安置，对其他被征收人未规定产权调换的安置方式，侵犯了被征收人要求产权置换的权利。虽然双城区政府抗辩案涉项目系棚改项目，根据国家棚改项目货币化安置的政策规定，对特困群体外的被征收人进行货币化安置，但我市及双城区制定的棚改货币化安置文件均规定被征收人自愿选择货币化安置方式，双城区政府该项抗辩理由不足，不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，案涉征收补偿决定于2018年8月22日作出。2018年9月28日、2018年11月7日，双城区财政局向双城市土地储备中心付款3亿元。2019年2月，双城区政府委托的黑龙江省中垦德明资产评估房地产估价有限公司作出社会稳定风险分析评估报告，违反了前述规定，程序上存在瑕疵。由于此次征收已实际开展工作，大多数被征收人与双城区政府已签订房屋征收安置补偿协议，房屋已被征收，撤销该征收决定将会给公共利益造成重大损失，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”及第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，经本院审判委员会讨论，判决如下：一、确认被告哈尔滨市人民政府作出哈政复决〔2019〕371号行政复议决定书违法；二、确认被告哈尔滨市双城区人民政府更正后的《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收的决定》（哈双政综〔2018〕12号）违法；被告哈尔滨市双城区人民政府在本判决生效后六个月内采取补救措施。案件受理费50元，由被告哈尔滨市双城区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审 判 长  郑家龙审 判 员  牛若男人民陪审员  王 波二〇一九年十一月七日法官助理董娜书记员刘赛奇园附原告名单：原告程占军，男，1935年7月27日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街一委一组。委托代理人程建波（系程占军弟弟），男，1964年3月9日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街自然胡同38号。原告程建峰，男，1970年10月7日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街一委一组。委托代理人程建波（系程建峰哥哥），男，1964年3月9日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街自然胡同38号。原告尚作安，男，1967年8月28日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街一委三组丰满胡同30号。原告徐彦双，男，1975年1月28日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街五委三组胜天胡同5-2号。原告梁玉臣，男，1962年9月8日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区民主街三委一组。原告赵丽光，女，1964年12月5日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街二委一组。原告陈桂荣，女，1942年6月1日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街四委四组同乡胡同。原告吴丽君，女，1952年11月9日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区富强街五委六组。原告刘国斌，男，1972年9月25日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区富强街五委四组。原告王海军，男，1975年6月29日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街三委自然胡同53号。原告于治强，男，1964年11月17日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区富强街四委一组。原告王义，男，1961年3月19日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街四委四组长鸣胡同21号。原告**，男，1986年4月7日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街三委六组志宁胡同25号。原告于治涛，男，1971年12月27日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区富强街四委一组。原告张哲，女，1962年12月22日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街四委六组自重胡同6号。原告于淑英，女，1968年5月12日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区民主街四委五组佳音胡同30号。原告宁成全，男，1976年4月5日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街三委五组立功胡同。原告王修彬，男，1973年8月12日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区富强街五委五组。原告张春林，男，1952年2月18日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街三委八组。原告赵洪仁，男，1964年5月2日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街一委五组协助胡同49号。原告李来茹，女，1958年4月6日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区富强街三委三组。原告张玉军，男，1963年10月7日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街一委三组丰满胡同27号。原告周海峰，男，1972年7月22日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街二委九组协助胡同56号。原告王兴波，男，1977年2月28日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街五委三组建全胡同。原告张伟，男，1965年11月17日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街一委七组瑞气胡同。原告姜丽，女，1972年8月19日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街四委四组。原告刘凤荣，女，1965年4月20日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区民主街三委五组自然胡同55号。原告郭树，男，1956年2月8日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区富强街一委九组。原告王殿军，男，1957年7月16日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区民主街三委三组自然胡同27-4号。原告孟庆生，男，1967年5月1日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区富强街五委七组。原告冯卫星，男，1960年5月6日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区富强街三委六组。原告佟亚珍，女，1964年11月6日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区民主街五委三组黎明胡同37号。原告那玉祥，男，1943年7月26日生，满族，无业，住哈尔滨市双城区民主街五委一组立功胡同28号。原告刘桂兰，女，1947年11月3日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区民主街五委一组立功胡同28号。原告于德春，男，1968年1月7日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街二委一组光辉胡同1号。原告张仁杰，男，1953年5月28日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区民主街三委三组自然胡同19号。原告张凤楼，男，1941年12月26日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区民主街三委三组自然胡同。原告倪特丽，女，1973年3月6日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区富强街三委六组。原告张树生，男，1957年5月28日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区民主街三委五组自然胡同65号。原告周国丽，女，1964年3月3日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街自然胡同12号。原告林丽华，女，1975年3月2日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街四委八组倡议胡同5号。原告付建军，男，1976年5月17日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区民主街五委三组。原告刘桂芹，女，1951年12月10日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街一委七组18号。原告张会宝，男，1968年12月1日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街一委八组。原告张秀美，女，1978年3月8日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区富强街五委二组。原告几寸华，女，1956年5月27日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区富强街五委二组。原告于喜涛，男，1979年12月7日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街三委一组光辉胡同33号。原告李春有，男，1975年6月6日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街三委一组光辉胡同26号。原告胡全彦，男，1962年11月3日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街五委二组长运胡同15号。原告管家强，男，1977年5月20日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街五委四组-6431-2层。原告张永龙，男，1978年3月12日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街一委一组。原告蒲立红，女，1978年9月11日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区富强街二委三组友好胡同2号。原告王玉彬，男，1967年2月11日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街二委二组平行胡同29号。原告苏家义，男，1963年6月22日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街四委九组。原告辛彬杰，男，1965年8月7日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街三委五组。原告王福生，男，1975年6月8日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街一委一组40号。原告沈德君，男，1967年1月30日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街二委三组。原告郭庆福，男，1954年6月8日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区民主街二委八组。原告王秀渭，男，1967年3月5日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街四委二组。原告白云龙，男，1960年10月14日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区富强街五委四组。原告陈凤杰，男，1976年3月25日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区富强街三委三组。原告张万达，男，1955年3月23日生，汉族，无业，住哈尔滨市双城区新民街二委五组。附：相关法律规定1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。