贵州省大方县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0521行初201号 原告吴学玉，女，1977年11月29日出生，汉族，住贵州省大方县。 委托代理人（特别授权）刘祖军，男，1973年10月4日出生，汉族，住贵州省大方县，系原告吴学玉之夫。 委托代理人付禹，贵州业精律师事务所律师。 被告毕节市自然资源和规划局（原毕节市城乡规划局），住所地：贵州省毕节市七星关区百里杜鹃路。 法定代表人孙小井，局长。 出庭负责人陈彬，副县级干部（分管领导）。 委托代理人朱超，贵州锐驰律师事务所律师。 原告吴学玉不服被告毕节市自然资源和规划局（以下简称：毕节市自然资源局）作出的毕市规罚决字（2017）03-090号行政处罚决定，于2019年6月5日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年7月10日公开开庭审理了本案。原告吴学玉及其委托代理人刘祖军、付禹，被告毕节市自然资源局的负责人陈彬及委托代理人朱超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告吴学玉诉称，1、2009年，原告在居住地自建一栋约313平方米的房屋并办理营业执照销售百货商品。2018年4月3日，该房屋被金海湖新区管理委员会强制拆除，原告遂向黔西县人民法院提起行政诉讼，请求确认行政强制行为违法。2019年3月20日，原告到黔西县法院领取开庭传票时，才从金海湖新区管理委员会向法院提交的证据材料副本中看到关于被告作出的毕市规罚决字（2017）03-090号行政处罚决定书的相关材料，但被告从未以任何方式向原告送达过该行政处罚决定书，原告收到该行政处罚决定书的时间是2019年3月20日，直至目前被告也未向原告进行送达。2、被告作出的毕市规罚决字（2017）03-090号行政处罚决定书所依据的事实是不存在的，所依据的证据材料是伪造的，且实施具体行政行为的无一人是被告单位的工作人员，全是金海湖办事处规划中队的工作人员。3、被告作出的行政处罚决定书和具体的行政查处行为客观上没有必要，是不可能实施的行为。根据毕金城建发[2016]29号通知及毕金管复[2016]4号批复的相关规定，被告没有对2010年5月14日以前修建的房屋进行违法查处的必要，在被告提供的相关查处记录中，也没有涉案房屋是2010年5月14日以后修建的证据。相反，原告购买材料的相关证据及证人证言等证明原告涉案房屋是2010年5月14日前修建的事实。另外，《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条、第六十八条规定，违反城乡规划法的建设活动行为应是在规划区依法成立后的违法建设活动行为，根据法不溯及既往的原则，规划部门对规划区未依法成立前发生的建设活动行为不应适用该法进行处罚。被告在无事实和证据证明原告的涉案房屋在规划区依法成立之后修建的前提下，认定原告违反了城乡规划法，并随即进行查处，其行政行为无事实和法律依据，是严重违法行为。综上，被告作出的行政处罚决定书，在内容上不具有查处的事实和理由，在调查过程中未完善法定程序，查处中又无具体的违法事实，仅是根据金海湖办事处规划执法中队的执法人员伪造的文书作出行政处罚决定，未加以核实，违法事实和违法情节严重，且行政处罚决定书未送达原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，为维护原告的合法权益，请求依法判决：1、撤销被告毕节市自然资源局（原毕节市城乡规划局）于2017年4月17日作出的毕市规罚决字（2017）03-090号行政处罚决定书；2、本案的诉讼费由被告承担。 原告吴学玉向本院提交了以下证据并经庭审质证： 1、身份证复印件。拟证明原告身份信息，是适格的诉讼主体。被告对该证据无异议。 2、收款收据（砖款）、水泥厂发货单、材料及工天等记录。拟证明涉案的房屋是2007年开始修建，2009年完工的事实，行政处罚决定书认定原告于2010年5月14日之后陆续修建房屋，严重与事实不符应依法撤销。被告对该组证据的三性均有异议，认为提交证据的时间已经超过举证期限，该组证据为手写是单方制作，不能证明是修建涉案房屋，不符合证据的三性，且收据载明付款人是聂某不是原告。 3、毕金管复〔2016〕4号文件。拟证明原告的房屋于2010年5月14日前完成修建，根据该批复的规定应按毕节市金海湖新区房屋征收补偿标准进行征收与补偿。被告对该证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为该证据的提交时间已超过举证期限，被告提供的证据证明原告修建涉案房屋的时间与文件规定属于违法建设的时间相对应，涉案房屋属于违法建设。 4、黔西县人民法院传票、证据目录、立案审批表、现场勘验笔录、调查询问笔录、责令停止违法行为通知书、行政处罚告知书、行政处罚决定书、行政执法文书送达回证、案件处理审批表、吴学玉违法建设下达文书附图、吴学玉与任某门面照片、证明、金海湖新区学文幼儿园园务日志。拟证明关于行政处罚的证据材料是原告于2019年3月20日到黔西县法院领取开庭传票时才第一次收到，行政处罚决定书等相关材料均系被告伪造后补，且未送达原告，程序严重违法，依法应予撤销。被告对吴学玉违法建设下达文书附图、吴学玉与任某门面照片、证明、金海湖新区学文幼儿园园务日志的三性均有异议，认为提交的证据的时间已超过举证期限；对该组其余证据的真实性无异议。该组证据恰好证明被告的处罚行为及送达等程序合法，不存在可撤销的情形，达不到原告的证明目的。 5、光盘（通话录音）。拟证明郭举荣的房屋在吴学玉户后修建。被告对该组证据的三性均有异议，认为该录音为证人证言，应当申请证人出庭作证否则不具有证据的合法性，且从录音内容听出原告称证人为哥，双方具有法律上的利害关系，对该证据应当不予采信。 6、照片。拟证明被告提交的地形图形成的时间是2009年12月11日的事实。被告对该证据的证明目的有异议，对该照片来源的合法性有异议，认为该证据不能体现该图片的形成时间为2009年12月11日。 7、处置预案。拟证明预案出台时，涉案行政处罚的相关文书未下达。被告对该证据的真实性无异议，认为与本案无关联性，达不到原告的证明目的，依法不应当采信。 8、证人陈某、肖某的证言。拟证明在毕节市自然资源局提交的有关证据中证人的签名不是证人当场所为，是证人按照有关领导要求补签的事实。被告对该组证据的三性均有异议，认为证人和原告既是村干部与村民的关系，又是邻里关系，故二证人的证言依法应不予采信。 9、证人马某、聂某的证言。拟证明原告的涉案房屋是2009年已修建完成的事实。被告对该组证据的三性均有异议，认为马某和原告具有生意上的往来，且其陈述从2007年至2009年期间为原告运输材料，不符合常理，依法不应当被采信；聂某与原告是姊妹关系，属于法律规定的利害关系，依法应当不予采信。 10、证人刘某的证言。拟证明刘某的房屋位于任某的右侧，并于2017年10月9日已被拆除，被告提交的吴学玉违法建设下达文书附图系后补伪造的，拍摄日期并非2017年4月11日，被告提交的地形图上位于丁字路口的房屋属于郭举荣户且在吴学玉户之后修建。被告对该证言的三性均有异议，认为原告与证人系家门及邻居关系，属于法律上的利害关系，且按证人陈述的时间也应认定涉案房屋是违法建筑。 11、证人杨某的证言。拟证明被告提交的地形图上位于丁字路口的房屋属郭举荣户，是在吴学玉户后修建的事实，同时证明被告地形图所载明的时间是伪造的。被告对该证言的三性均有异议，认为原告与证人是寨邻关系，证人陈述涉案房屋好像九几年修建的，不符合证人陈述的规定，应当不予采信。 12、证人任某的证言。拟证明郭举荣与吴学玉通话录音的情况及郭举荣的房屋在吴学玉的房屋之后修建的事实。被告对该证言的三性均有异议，认为原告与证人是妯娌关系，属于法律上的利害关系，且录音也属于证人证言，对该证人证言依法应不予采信。 被告毕节市自然资源局辩称，1、原告在城乡规划确定的建设用地范围内修建房屋，涉案房屋应属违法建设，被告依法对原告进行处罚符合法律规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条，《中华人民共和国物权法》第九条的规定，不是以房屋修建年限及用房目的确定其合法性，应按照法律规定向主管部门申请办理建设规划许可证、相关建房审批手续及办理合法登记的产权证明，虽然行政诉讼是举证责任倒置，但原告仍有义务举证证明其房屋的合法性。退一步讲，即使如原告所述根据毕金建发（2016）29号通知、毕金管复（2016）4号批复及毕节金海湖新区（贵州毕节经济开发区）违法建设综合整治办法（试行）第二章第二条的相关规定，2010年5月14日至2012年12月31日修建的视为违法建筑，2012年12月31日以后修建的为违法建筑。但被告通过向贵州天下图信息技术有限公司调取其2016年11月30日出具的影像数据显示：2010年12月22日至2010年12月24日期间涉案房屋状态为挖地基，即是2010年12月22日至2010年12月24日期间原告还没有开始修建房屋，仅是挖了基脚还没有开始基础建设，涉案房屋开始修建的时间最早为2010年12月24日以后，根据金海湖新区违法建设相关处理办法，涉案房屋属于违法建设是不争的事实，对于原告修建违法建设的行为，被告有权对其进行处罚。原告修建房屋的区域属于新区，被告设有分局，分局有关工作人员实施处罚行为的法律后果归属被告，分局有关工作人员对原告进行处罚主体合法。综上，涉案房屋系违法建设，被告对原告进行处罚，责令其限期拆除涉案房屋并无不当，符合法律规定。2、被告发现涉案房屋后，经相关调查确认是违法建设，依法向原告送达了“责令停止违法建设行为通知书、行政处罚告知书、行政处罚决定书”等法律文书并告知原告相关权利义务，因此被告对原告进行行政处罚的程序合法。3、原告提起的诉讼，已超过六个月的起诉期限，依法应当驳回其起诉。综上所述，被告对原告实施的行政处罚行为合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原告诉请无事实和法律依据，请求法院驳回其诉讼请求。 被告毕节市自然资源局向本院提交了以下证据并经庭审质证： 1、统一社会信用代码证书、法人身份证明。拟证明被告的基本信息。原告对该组证据无异议。 2、毕政办通（2016）3号文件。拟证明在修建涉案房屋的区域，被告设有派出机构即金海湖分局，该局执法人员所属被告单位，因为处罚文书加盖的是被告单位公章，即便是金海湖办事处的工作人员也可协助办理相关事务。原告对该证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为被告所述的金海湖办事处工作人员只是作为协助人员，但执法表中无一人是被告单位的工作人员。 3、影像数据声明、金海湖地区规划1:2000地形图采集项目地形图四张。拟证明贵州天下图信息技术有限公司于2016年11月30日出具的影像数据显示：2010年12月22日至2010年12月24日期间涉案房屋为挖地基状态，在此期间还没有开始修建涉案房屋，即涉案房屋是在2010年5月14日以后开始修建，根据金海湖新区违法建设相关处理办法的规定，涉案房屋属于违法建设；该证据虽于2019年6月19日向金海湖新区土地房屋征收补偿局调取，但此前被告已经调查核实涉案房屋系违法建筑的事实，要求原告限期拆除的行为事实清楚、证据确凿。原告对该组证据的三性均有异议，认为该组证据不符合证据规则，与本案无关且达不到被告的证明目的。 4、立案审批表、案件处理审批表、查处违法建设行为现场勘查笔录、调查询问笔录、责令停止违法建设行为通知书、行政处罚告知书、行政执法文书送达回证、行政处罚决定书及送达回证、送达文书照片。拟证明被告于2017年4月11日对原告违法建设行为立案审查，于当日进行现场勘查、对原告进行询问、作出通知书和告知书，原告均拒绝在上述材料上签字确认，但不影响被告已调查得出的事实，因原告未在期限内自行拆除房屋，被告于2017年4月17日下达行政处罚决定书。原告拒绝签收通知书、告知书和行政处罚决定书，被告邀请当地村委主任及支书见证，通过留置送达程序将文书送达原告，同时还拍照作为证据予以印证，因此被告作出的行政处罚行为程序合法。原告对该组证据的三性均有异议，认为该组证据是被告后补伪造，见证人并非当场签字，立案审批表、案件处理审批表、现场勘验笔录、调查询问笔录上记载的内容均与事实不符，达不到被告的证明目的。 经原、被告当庭陈述，举证、质证，本院对当事人提交的证据认定如下：原告提交的第1组证据，被告不持异议，本院依法确认其证明效力；原告提交的第3、7组证据，被告对其真实性无异议，本院对其真实性予以认定；原告提交的第8组证据，符合证据的形式要件及实质要件，且与本案具有关联性，本院对其证明效力予以认定，依法作为认定本案事实的依据。被告提交的第1组证据，原告不持异议，本院对其证明效力予以确认；被告提交的第2组证据，原告对其真实性无异议，本院依法对其真实性予以确认。因本案涉及程序违法，对当事人提交的其余证据在本案中不作认证。 经审理查明，原告在毕节市金海湖新区房屋，被告认为该房屋属违法建设，于2017年4月11日作出毕市违停（2017）03-090号《责令停止违法行为通知书》和毕市规告字（2017）03-090号《行政处罚告知书》，拟对原告作出限期三日内自行拆除涉案房屋的行政处罚。4月17日，被告作出毕市规罚决字（2017）03-090号《行政处罚决定书》，该决定书认定：原告于2010年5月14日以后陆续在毕节市金海湖新区（城市规划区）进行了擅自修建砖混结构270平方米建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。决定给予原告户限期三日内自行拆除，逾期将作出强制拆除的行政处罚。原告不服被告作出的行政处罚决定，向本院提起行政诉讼，请求判如所诉。 另查明，涉案房屋于2018年4月3日被毕节市金海湖新区管理委员会强制拆除，原告不服该行政强制行为，向黔西县人民法院提起行政诉讼，在该案审理过程中，原告知道了被告作出的案涉行政处罚行为。被告提交的其对原告所作的查处违法建设行为现场勘验笔录、调查询问笔录，以及送达行政执法文书的送达回证载明，吴学玉拒绝签字，拒签事由为刻意回避，送达行政执法文书的方式为直接送达，见证人一栏的签名系本人所为，但签名地点并非制作笔录的地点及送达行政执法文书的地点，且见证人签名确认的是没有填写内容的空白材料。 本案的争议焦点为：1、原告提起的诉讼是否超过法定起诉期限；2、被告作出毕市规罚决字（2017）03-090号行政处罚决定的行政行为是否合法。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”及第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，……”的规定，被告作为城乡规划主管部门，有权对本辖区内存在的违法建设行为进行查处，因此，本案被告的主体适格。本案中，被告作出行政处罚决定所依据的查处违法建设行为现场勘验笔录、调查询问笔录存在涂改的情形，且未能形成证据锁链，应认定被告作出的行政处罚决定认定事实不清。另外，结合本案查明的事实，被告未将责令停止违法行为通知书、行政处罚告知书、行政处罚决定书送达原告，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”的规定，原告在此次行政处罚决定中应享有的权利未得到保障，故被告作出的行政处罚决定程序违法。综上，被告作出的毕市规罚决字（2017）03-090号行政处罚决定认定事实不清、主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。但原告吴学玉修建的涉案房屋已被执行拆除，本案不具有可撤销的实际内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“……行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，应确认被告作出行政处罚决定的行政行为违法。被告抗辩称原告提起的诉讼已超过法定起诉期限，但其未举证加以证明，本院对该抗辩理由不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告毕节市自然资源和规划局于2017年4月17日作出毕市规罚决字（2017）03-090号行政处罚决定的行政行为违法。 案件受理费50.00元，由被告毕节市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  王 勇 人民陪审员  张其华 人民陪审员  韦绍艳 二〇一九年十一月二十五日                                                                      法官助理  胡元丽                                                                        书记员  张威 贵州省大方县人民法院 执行告知书 人民法院发生法律效力的判决书、裁定书、调解书确定的义务，义务人必须按照规定的期限自觉履行。若不按规定履行，当事人向法院申请强制执行，法院立案后，被执行人仍未按规定履行义务的，人民法院将按照《民事诉讼法》、《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》、《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》的规定，对被执行人采取如下措施： 一、将被执行人纳入失信被执行人名单，将失信被执行人名单信息录入全国法院失信被执行人名单库，并向社会公布；将失信被执行人名单信息向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等通报，供相关单位依照法律、法规和有关规定，在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面，对失信被执行人子以信用惩戒；将失信被执行人名单信息向征信机构通报，由征信机构在其征信系统中记录；国家工作人员、人大代表、政协委员等被纳入失信被执行人名单的，将失信情况通报其所在单位和相关部门；国家机关、事业单位、国有企业等被纳入失信被执行人名单的，将失信情况通报其上级单位、主管部门或者履行出资人职责的机构。 二、对纳入失信被执行人名单的被执行人采取限制消费措施。被执行人为自然人的，被采取限制消费措施后，不得有以下高消费及非生活和工作必需的消费行为：(一)乘坐交通工具时，选择飞机、列车软卧、轮船二等以上舱位；(二)在星级以上宾馆、酒店、夜总会、高尔夫球场等场所进行高消费；(三)购买不动产或者新建、扩建、高档装修房屋；(四)租赁高档写字楼、宾馆、公寓等场所办公；(五)购买非经营必需车辆；(六)旅游、度假；(七)子女就读高收费私立学校；(八)支付高额保费购买保险理财产品；(九)乘坐G字头动车组列车全部座位、其他动车组列车一等以上座位等其他非生活和工作必需的消费行为。被执行人为单位的，被采取限制消费措施后，被执行人及其法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人不得实施前述行为。因私消费以个人财产实施前述行为的，可以向本院提出申请。被限制消费的被执行人因生活或者经营必需而进行前述禁止的消费活动的，应当向本院提出申请，获批准后方可进行。 三、被执行人若违反限制消费令进行消费，经查证属实的，人民法院将予以拘留、罚款； 四、构成拒不执行人民法院判决裁定罪的，处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。单位犯罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。