贵州省贵阳市白云区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0113行初288号原告陈刚，男，1965年8月22日出生，汉族，住贵州省仁怀市。委托代理人叶岳挺，系北京冠领律师事务所律师，执业证号：11101201610445959。代理权限：特别代理。委托代理人李瑞丽，系北京冠领律师事务所（实习）律师，实习证号：01011810213171。代理权限：一般代理。被告（原行政机关）贵阳市南明区综合行政执法局，住所地贵州省贵阳市南明区箭道街兴隆北巷。法定代表人：陈刚，职务：局长。委托代理人封茂文、叶晓飞，系贵阳市南明区综合行政执法局工作人员。代理权限：特别代理。被告（复议机关）贵阳市南明区人民政府，住所地：贵阳市南明区箭道街52号。法定代表人：朱刚，职务：区长。委托代理人邹才文，系贵阳市南明区人民政府工作人员。代理权限：一般代理。原告陈刚不服被告（原行政机关）贵阳市南明区综合行政执法局（以下简称“南明区执法局”）于2019年5月7日作出的筑（南）综执罚决字[2019]第0000406号《综合行政执法处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》）及被告贵阳市南明区人民政府（以下简称“南明区政府”）于2019年8月8日作出的南府行复决字[2019]23号《南明区人民政府行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），原告于2019年8月16日向本院邮寄立案材料，经原告补正资料后，本院于2019年9月4日立案。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月14日公开开庭审理了本案。原告陈刚及其委托代理人叶岳挺、李瑞丽，被告南明区执法局的委托代理人封茂文、叶晓飞及其机关负责人委托出庭的工作人员封茂文，被告南明区政府的委托代理人及其机关负责人委托出庭的工作人员邹才文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告（原行政机关）南明区执法局于2019年5月7日作出筑（南）综执罚决字[2019]第0000406号《处罚决定书》，该决定书认定如下事实：原告未经规划行政主管部门审批擅自建房，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限期原告于2019年5月10日前自行拆除。原告对该决定书不服，向被告（复议机关）南明区政府申请行政复议，被告南明区政府于2019年8月8日作出南府行复决字[2019]23号《行政复议决定书》，维持了被告（原行政机关）南明区执法局作出的筑（南）综执罚决字[2019]第0000406号《处罚决定书》。原告陈刚诉称，原告在贵州省贵阳市南明区拥有房屋，房屋建设地理位置优越，房屋价值较高。现相关征收单位以征收项目为由将原告房屋列入征收范围，并对包括原告在内的几百户房屋进行了统一的入户测量，并标记了拆迁标号。2019年5月7日，被告作出《处罚决定书》［筑（南）综执罚决字［2019］第0000406号］，该《处罚决定书》认为原告的房屋不符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，要求原告在2019年5月10日前自行拆除。原告认为被告南明区执法局作出的《处罚决定书》实体、程序均严重违法，行政目的不正当，严重侵害了原告的合法权益。原告向被告南明区政府申请行政复议，要求被告南明区政府撤销被告南明区执法局作出的《处罚决定书》，但被告南明区政府却维持了被告南明区执法局作出的《处罚决定书》。被告南明区政府未经审慎审查，违反程序作出复议决定书侵害原告权益，故原告诉至法院，请求：1、依法撤销被告南明区执法局于2019年5月7日作出的筑（南）综执罚决字［2019］第0000406号］《处罚决定书》；2、依法撤销被告南明区政府作出的南府行复决字［2019］23号《行政复议决定书》；3、诉讼费用由被告承担。原告陈刚向本院提交了以下证据：1.原告身份证复印件，证明原告身份且主体适格；2.筑（南）综执罚决字[2019]第0000406号《处罚决定书》、南府行复决字[2019]23号《行政复议决定书》，证明被告作出案涉行政行为，为适格的被告；3.居住证、抵押协议，证明原告长期居住于此且原告依法取得涉案宅基地的使用权和宅基地房屋的所有权；4.贵阳市中级人民法院作出的（2019）黔01行终256号、257号行政判决书，证明被告违法采用公告方式送达《责令改正通知书》《行政处罚告知书》导致其作出的处罚决定被撤销；5.水电费缴费单，证明原告长期居住在涉案房屋内。被告（原行政机关）南明区执法局辩称，有群众向被告举报南明区灯笼坡涉嫌无手续建房，被告立即派遣执法人员进行调查。经查，原告陈刚未经规划行政主管部门批准，擅自在南明区修建砖混结构，三层，面积为825平方米的房屋用于居住。陈刚修建该房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告南明区执法局对原告陈刚在贵阳市南明区灯笼坡所修建的违法建筑作出了限期自行拆除的行政处罚。该处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，故请法院驳回原告的诉讼请求。被告（原行政机关）南明区执法局向本院提交了以下证据、依据：1.立案审批表，证明被告依法立案；2.询问笔录，证明对当事人进行询问调查；3.现场勘验笔录，证明被告对现场进行勘验；4.违法建筑照片，证明所涉建筑状况；5.贵阳市城乡规划局南明分局回函，证明当事人房屋未办理相关规划审批手续；6.贵阳市南明区住房和城乡建设局回函，证明涉案建筑未办理相关手续；7.责令限期改正通知书，证明被告责令当事人限期改正；8.案件讨论笔录，证明被告对该案依程序组织讨论；9.案件查处审批表，证明被告按程序将案件上报审批；10.行政处罚告知通知书，证明被告依法告知拟作出的处罚；11.行政处罚决定书，证明被告依法对违法行为作出处罚；12.催告书，证明被告催告当事人在期限内自行拆除违法建筑；13.送达回执、送达照片及见证人身份证明，证明依法送达文书；14.身份证照片、户口本、抵押协议、证明，证明当事人身份。被告（复议机关）贵阳市南明区政府辩称，一、原告的起诉已过法定诉讼期限,应依法驳回原告的起诉。根据《行政诉讼法》第四十五条规定,公民、法人或者其他组织不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼,被告于2019年8月8日作出的《行政复议决定书》也就诉讼期限向原告进行了释明。《行政复议决定书》作出后,被告于2019年8月9日以邮寄方式送达原告,原告于2019年8月10日签收,但原告2019年9月4日才向法院提起诉讼,早已过了法定的起诉期限,应根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(二)项之规定，驳回原告的起诉。二、被告根据法律规定受理了原告的行政复议申请,并在法定时限内作出了行政复议决定,行政复议程序合法。三、被告受理原告的行政复议申请后,对被申请人作出该《处罚决定书》的权限、事实和法律依据、程序等进行了审查,查明:1.被申请人具有住房城乡建设领域的行政处罚权;2.原告在灯笼坡修建的2-023号房屋未经城乡规划主管部门审批,未办理任何建房手续,且时间的经过不能改变该建筑的违法性质,违法事实清楚;3.被申请人依照《城乡规划法》第40、64条规定对原告作出处罚决定,适用依据正确;4.被申请人立案后,依法进行了相关调查,向原告送达了相关法律文书,告知了陈述、申辩、听证、复议、诉讼等程序性权利,程序合法。因此,被申请人作出的处罚决定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,被告南明区政府依法维持了被告南明区执法局作出的《处罚决定书》。综上,被告南明区政府作出的《行政复议决定书》事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,且原告的起诉已过法定起诉期限,请求法院依法驳回原告的起诉或驳回其诉讼请求。被告（复议机关）南明区政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：行政复议受理通知书及送达回证，证明我府依法受理了原告的行政复议申请，并向原告送达了受理通知书。第二组证据：提出行政复议答复通知书、送达回证及行政复议答辩状，证明我府依法向被告南明区执法局送达《提出行政复议答复通知书》，被告南明区执法局在法定时限内作出了答复，并提供了证据材料。第三组证据：行政复议决定书送达回证（含邮寄及投递查询记录），证明我府依法作出了行政复议决定，并向原告送达了行政复议决定书，原告起诉已过法定起诉期限。经庭审质证，原告对被告（原行政机关）南明区执法局提交的证据发表如下质证意见：对证据1,三性不认可，针对原告的立案调查是先进行处罚后进行立案，违反法定程序，达不到证明目的；对证据2,合法性不认可，达不到证明目的，被告在制作笔录时并未出示工作人员的执法证件，连最起码的执法编号都没有，该笔录的制作程序严重违法；对证据3，三性不予认可，达不到证明目的，均未表明制作的依据和理由，也未出示执法人员的证件和编号，也没有加盖制作机关的公章，合法性不予认可；对证据4，真实性认可；对证据5、6，该回函中并未具体表明原告房屋属于违法建筑及违法建筑的类型，且20万平方米不可能都是违建，不能因为原告房屋地址就认定是违法建筑，达不到证明目的，在2008年之前修建的房屋不属于城乡规划范围之内，不需要办理审批，故也不在城建局的职权范围之内，因为历史原因，集体土地上的建筑没有登记是普遍情况；对证据7，合法性不认可，达不到证明目的，该通知书采用公告送达方式，公告时间是2019年3月13日，公告期60天满后才视为送达，但是通知书还未依法送达的情况下被告就要求原告履行该通知书，故通知书程序违法，视为未送达，不对原告产生法律效力，且上面并未表明原告房屋情况，通知书认定事实错误；对证据8，三性不予认可，达不到证明目的，该笔录中并未表明参会人员身份，并没有事实依据，没有讨论文件，讨论的真实性无从考证，讨论的形式严重违法，违反了处罚法的相关规定；对证据9，合法性不认可，达不到证明目的，被告并无处罚的职权依据，其处罚的内容与事实不符，程序严重违法，审批表上的时间都是统一时间，有悖于常理，有悖于审批流程，对真实性持疑；对证据10，合法性不认可，达不到证明目的，被告采用公告送达，送达程序严重违法，视为未送达，不对原告产生法律效力；对证据11，合法性不认可，达不到证明目的，被告作出该决定书没有事实和职权依据，做出的程序违法，采用公告方式送达程序严重违法，该决定书因依法被撤销；对证据12，合法性不认可，关联性不认可，该催告书公告送达程序严重违法，在处罚决定书违法情况下催告书也没有任何法律依据，依法不对原告产生法律效力；对证据13，送达回执并无当事人的签字，且采用的都是公告送达方式，对照片三性不予认可，见证人身份证明根本无法体现也未表明其职务，未提供见证人的工作编号和身份证照片；对证据14，真实性认可，且被告提供的该组证据恰好证明被告对原告的家庭情况和居住情况了解，可以找到原告及家属。因此，被告采用公告送达程序严重违法。被告（复议机关）南明区政府对被告（原行政机关）南明区执法局提交的证据无异议。原告对被告（复议机关）南明区政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1，真实性认可；对证据2，合法性不认可，被告南明区政府并未提供证据证明南明区执法局对原告的复议申请提供了相应证据，复议答复书无法证据被告南明区执法局提交了任何相关的复议证据，可以说明南明区政府在原行政机关未提供有效证据情况下作出了复议决定；对证据3，达不到证明目的，只能证明受理和送达，无法证明其履行了审查行政行为是否合法的法定义务，被告南明区政府的证据可以说明复议决定程序严重违法，关于被告南明区政府主张原告起诉超过期限，原告是在8月10日收到的复议决定书，在8月15日向法院邮寄起诉的，并未超过起诉期限。被告（原行政机关）南明区执法局对被告（复议机关）南明区政府的证据无异议。被告（原行政机关）南明区执法局、被告（复议机关）南明区政府对原告提供的证据认证如下，对证据1、2无异议；对证据3的抵押协议，被告认为与本案无关，三性不认可，证明目的不认可，抵押协议不能证明原告合法取得宅基地所有权及房屋所有权，该协议不能证明案涉房屋合法性，与本案无关，不能作为本案证据使用，居住证不能证明原告长期居住在此；对证据5不认可，不能证明房屋的合法性，只能证明缴纳费用。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-3、5，被告南明区执法局提交的证据，被告南明区政府提交的证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。关于原告提交的证据4，与本案不具有关联性，故本院不予确认。经审理查明，原告陈刚在贵阳市南明区面积为825平方米砖混结构的房屋，该房屋至今未办理规划建房审批手续。2018年6月18日，被告南明区执法局对原告无手续建房一事进行立案调查。同年6月19日，被告南明区执法局对原告进行调查询问。同日，被告南明区执法局对案涉房屋进行了现场勘验。2019年3月13日，被告南明区执法局对原告作出并留置送达筑（南）综执限通字［2019］第0002862号《限期改正通知书》，限期原告于3月15日前自行拆除。同年3月28日，被告对原告作出并公告送达筑（南）综执罚告字［2019］第0000406号《处罚告知书》，告知原告拟对其房屋作出拆除的行政处罚，并告知原告享有陈述、申辩权利。同年5月7日，被告对原告作出并公告送达筑（南）综执罚决字［2019］第0000406号《处罚决定书》，认定原告在南明区灯笼坡编号2-023处未经规划行政主管部门审批，擅自建房，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告给予拆除的行政处罚，限定原告在2019年5月10日前自行拆除，并告知其享有复议和诉讼权利。原告对筑（南）综执罚决字［2019］第0000406号《处罚决定书》不服，向被告南明区政府申请复议。被告南明区政府于同年6月20日受理了原告的复议申请，于同年7月1日向被告南明区执法局送达了《提出行政复议答复通知书》，要求被告南明区执法局在收到复议申请书副本之日起10日内，对行政复议申请提出书面答复，并提交作出原具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。被告南明区执法局于2019年7月4日向被告南明区政府提交了《行政复议答辩状》以及作出原行政行为的证据，被告南明区政府于2019年8月8日作出南府行复决字［2019］32号《行政复议决定书》，维持了被告南明区执法局作出的筑［南］综执罚决字［2019］第0000406号《处罚决定书》。现原告对被告南明区执法局作出的筑（南）综执罚决字［2019］第0000406号］《处罚决定书》及被告南明区政府作出的南府行复决字［2019］23号《行政复议决定书》均不服，向本院提起诉讼，诉请如前所诉。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院法制办《关于在贵州省贵阳市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、贵州省政府《关于在贵阳市开展相对集中行政处罚权试点工作实施方案有关问题的批复》及《贵阳市综合行政执法办法》第八条第二款的规定，城市管理行政执法机关行使规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。被告南明区执法局作为贵阳市集中行使城市管理相对集中行政处罚的机关，具有在其辖区内对违法建设进行处罚的行政职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位应向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本案中，原告在未取得规划建设审批的情况下进行房屋建设，南明区执法局经过调查，并经现场勘验，认定原告的行为构成违法建设行为，认定事实清楚。南明区执法局经依法调查、现场勘验后，依次对原告作出《限期改正通知书》《处罚告知书》《处罚决定书》并送达，程序合法。原告主张被告存在程序违法，因被告已将《处罚告知书》《处罚决定书》公告送达原告，虽然被告以公告送达方式送达案涉行政文书存在瑕疵，但考虑到原告事实上已收到该行政文书，并在知悉案涉行政文书内容后提起了本案诉讼，该送达程序瑕疵未实际影响上诉人的权益，故该瑕疵不足以否定行政行为的合法性，对原告的这一主张，本院不予采纳。原告主张案涉房屋多年前即修建完成，被告不应适用《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚，本院认为本案原告修建的房屋至今未办理规划建设审批手续，其违法事实在《中华人民共和国城乡规划法》颁布后一直持续存在，故被告适用《中华人民共和国城乡规划法》对原告作出行政处罚并无不当，且按照《贵阳市城市总体规划（2011-2020）》确定的城市规划区亦包含案涉房屋所在区域，故被告作为贵阳市集中行使城市管理相对集中行政处罚的机关，具有在其辖区内对违法建设进行处罚的行政职权，案涉房屋在被告管辖辖区内，被告即享有相应的行政职权，故对原告的这一主张，本院亦不予采纳。被告南明区政府作为被告南明区执法局的上一级领导机关，有权对权限范围内的行政复议事项依法处理，是本案适格的共同被告。关于被告南明区政府作出的南府行复决字[2019]23号《行政复议决定书》，南明区政府依法受理了原告的行政复议申请，依法通知被告南明区执法局答辩，在法定期限内作出了行政复议决定书，并将复议决定书邮寄原告，复议程序合法，证据充分，适用法律法规正确。被告南明区政府辩称原告于2019年9月4日才向法院提起诉讼，已超过法定起诉期限，但经本院审查，原告于2019年8月16日即向本院邮寄送达起诉材料，并未超过起诉期限，故对该辩称意见，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，……，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项及第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决如下：驳回原告陈刚的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告陈刚负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长  李 妤审 判 员  刘 玉人民陪审员  张晓艳二〇一九年十一月三十日法官助理杨帆书记员王婷