河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初626号原告陈江峰，男，汉族，1977年5月10日出生，住郑州市高新技术开发区。委托代理人王麒舒，北京京平律师事务所律师。被告郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新区国槐街6号。法定代表人王新亭，主任。委托代理人杜安郑，该区石佛办事处工作人员。被告郑州市高新技术开发区石佛办事处，住所地郑州高新区化工路1号。负责人程佳栋，主任。委托代理人王伟杰，该单位工作人员。原告陈江峰诉被告郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、郑州市高新技术开发区石佛办事处（以下简称石佛办事处）强拆房屋行为违法一案，于2018年3月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月15日作出（2018）豫01行初138号行政裁定，以原告不符合起诉条件为由裁定驳回原告的起诉。原告不服上诉至河南省高级人民法院，该院于2019年9月27日作出（2019）豫行终1537号行政裁定，撤销本院（2018）豫01行初138号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年10月22日重新立案，形成本案。本院依法组成合议庭，于2019年11月6日公开开庭审理了本案。原告陈江峰委托代理人王麒舒，被告高新区管委会委托代理人杜安郑、被告石佛办事处委托代理人王伟杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈江峰诉称：原告是郑州市高新技术开发区石佛镇欢河村村民。2017年5月15日，石佛办事处综合执法队在本村张贴了《通告》，告知本村全体村民本村所有土地因郑州轨道交通4号线建设被纳入了拆迁范围。2017年5月21日半夜，被告组织数人在未出具任何执法手续、未告知原告任何救济程序的情况下，将原告位于欢河村九排23号自建房屋进行了强制拆除。其行为直接导致原告的财产毁于一旦，严重侵犯了原告的合法权益。事后，被告也未给予原告任何赔偿或补偿。根据《郑州市人民政府关于郑州市轨道交通4号线工程征迁工作的通告》，以及同年8月12日原告收到被告送达的《信访事项处理意见书》可以明确看出，郑州市政府要求被告高新区管委会做好拆迁工作，并于2017年6月底实现净地移交。为完成工作任务，被告石佛办事处成立工作组，联合强行将原告所属的房屋进行了拆除。原告认为，二被告之间相互配合强拆房屋、强占土地的行为均未履行法定程序，超越职权，行为严重违法，相关责任人应当受到法律的追究并承担相应的法律责任。请求确认被告组织强制拆除原告房屋的行政行为违法。原告向本院提交以下证据：第一组：宅基地使用证存根和分家协议各一份，证明原告陈江峰对涉案土地享有合法使用权，对涉案房屋享有所有权。第二组：郑州市人民政府关于郑州市轨道交通4号线工程征迁工作的通告、强拆现场的照片、石佛办事处综合执法队通告、《信访事项处理意见书》。证明被告实施强拆房屋的具体的事实依据。第三组：国土分局的政府信息公开答复告知书、郑高开【2017】第87号政府信息公开答复告知书、郑高开【2018】第7-1号政府信息公开答复告知书、郑州市国土资源局高新技术开发分局2018年3月21日作出的关于申请查处违法占地申请书答复意见。证明涉案土地没有被政府依法征收，原告申请查处违法占地，反证被告实施强拆房屋的行为是违法行为。第四组：公安分局的立案决定书，证明原告房屋已经被非法拆除，相关公安分局已经进行了刑事立案。被告高新区管委会答辩称：1．被答辩人在规定的公告期内没有提供任何房屋手续，亦未与答辩人签订拆迁协议。2014年10月按照郑州市新型城镇化建设三年行动纲要要求启动欢河村改造工作，在2014年底欢河村基本实现整村拆迁，拆迁率达96%。被答辩人的父亲陈水泉提出的补偿标准超过了高新区安置政策的要求，多次协商一直未与欢河村村委会达成一致意见、签订安置协议。2016年9月1日郑州市政府下发《关于郑州市轨道交通4号线工程征迁工作的通告》，原告涉案房屋在四号线拆迁范围内。为圆满完成郑州市轨道交通4号线工程征迁工作，郑州高新区石佛办事处于2017年5月成为征迁工作组，要求欢河村剩余少数未拆迁户提供建筑合法手续，被答辩人不予配合，没有按照规定时间向工作组提供任何有关其两处建筑物的合法手续。工作组多次找其协商，因其坚持要求按照超过高新区安置补偿政策的标准进行安置补偿，未达成一致意见，已经超出通告要求的最后期限。2．征迁工作组实施拆除被答辩人房屋的行为经其家属同意，并非强拆。征迁工作组经被答辩人父母同意，自愿配合拆迁，征迁工作组于当晚将其房屋拆除。事后在签订协议过程中因被答辩人提出远高于高新区安置补偿政策标准的要求，无法签订补偿安置协议。故征迁工作组没有实施强拆被答辩人房屋的行为。请求驳回被答辩人的诉讼请求。被告石佛办事处的答辩意见同高新区管委会答辩意见。被告高新区管委会和石佛办事处在法定期限内共同提交以下证据：1.2016年9月1日郑州市政府下发《关于郑州市轨道交通4号线工程征迁工作的通告》（郑政通〔2016〕39号），证明答辩人是按照郑州市政府文件要求，对地铁四号线关陈车辆段内房屋进行征迁。2．《通告》证明征迁工作组于5月15日下发通告，要求涉及的居民积极配合轨道交通4号线征迁工作，提供建筑物合法手续，被答辩人没有按照规定时间向工作组提供任何有关其建筑合法的手续。经庭前会议及庭审质证，被告高新区管委会与石佛办事处对原告证据发表质证意见如下：第一、对宅基地使用证存根的真实性没有异议，但是对其证明内容有异议，首先其户主是陈水泉而非本案原告陈江峰，应当由陈水泉向法院提起诉讼、行使诉讼权利。对于1982年宅基地存根的真实性没有异议，但是该宅基地在1992年统一换发新的宅基证时，应当予以回收，该证到现在为止也是作废的。故其不具有相关的证明效力。第二、对于分家协议的真实性没有异议，但是对其证明内容有异议。陈水泉作出的关于两处宅基地和宅基地房屋划分的协议，不产生物权变动的效力。对于郑州市人民政府郑政通〔2016〕39号通告的真实性无异议，与被告提供的一致。对于拆除房屋照片的真实性有异议，照片上未能显示房屋坐落位置，不能证明是原告所诉涉案房屋。对于之后的通告、信访事项处理意见书的真实性都没有异议，处理意见也与被告的答辩意见一致。对于原告提交的政府信息公开告知书的真实性没有异议，对其证明内容有异议，申请人是陈水泉，申请内容也表明是陈水泉位于欢河村宅基地上的自建房屋，被告认为主体与本案的诉讼主体不符，不予认可。对于立案告知书，被告认为与本案无关，不予质证。原告对二被告证据发表质证意见如下：被告提交的通告不是政府的正式征收文件，仅仅是一份通知，该份通知并不能证明被告或者相关单位取得了正式的土地征收批准文件。若是集体土地，应当取得省政府的征地批文。若是国有土地，应当取得正式的房屋征收决定。因此该通告并非征收性质文件，不能作为被告以此来实施拆迁的依据。该单位没有实施张贴相关公告的职权，该文件属于非法文件，不具有合法性。本院对上述证据认证如下：原告证据，被告除对其中强拆现场照片的真实性有异议外，对原告其余证据的真实性均无异议，且原告也出示了除郑政通〔2016〕39号通告外的其他证据原件，故上述证据客观事实且与本案相关，可作为认定本案事实的依据，被告对于原告证明目的的异议系本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。原告强拆现场照片，虽然原告当庭未出示原始载体，但是原告涉案房屋被拆系不争事实，且原房屋所占土地现已被郑州市轨道交通4号线工程所占用，故原告据以证明其涉案房屋被拆除的事实本院予以认可，关于原告据此证明被告违法强拆的证明目的将在本院认为部分结合全案证据综合评述。二被告证据郑政通〔2016〕39号通告和石佛办事处综合执法队通告，同原告第二组证据中该证据，本院认证意见同上。经审理查明：原告陈江峰之父系陈水泉，陈水泉一家在本村石佛办事处欢河村有两处宅基地及房屋，分别为欢河村9排23号和7排24号。原告主张的涉案被拆除房屋位于9排23号，原告就该处宅基及房屋提交了1982年的郑郊宅字0077125号宅基地使用证存根，原告及陈水泉称该处宅基地的宅基地使用证丢失了，被告称原告提交的该宅基地使用证在1992年统一换发新宅基证时已经回收、作废。2009年1月28日陈水泉就其家该两处宅基地及房屋在其大儿子陈江峰和小儿子陈连峰间进行了分家，并签署了分家协议，将位于欢河村9排23号的宅基地及房屋分给陈江峰，位于欢河村7排24号的宅基地及房屋分给陈连峰。陈水泉和陈连峰在本案庭审中陈述其意见，对该分家协议以及两处宅家地及房屋的归属均无异议。2016年9月1日，郑州市人民政府发布《关于郑州市轨道交通4号线工程征迁工作的通告》（郑政通〔2016〕39号），载明“该工程范围内的房屋征迁工作即将全面展开，届时沿线各辖区人民政府（管委会）要按有关规定依法予以征迁补偿，希望沿线涉及的有关单位和居民积极配合辖区人民政府（管委会）做好征迁工作，为畅通郑州做出贡献。”原告涉案房屋在该通告征迁范围内。2017年5月15日石佛办事处综合执法队在欢河村张贴《通告》，载明“根据郑州市贾鲁河综合治理、郑州市轨道交通4号线等重点工程建设需要，此处建筑被纳入拆迁范围，请相关权利人做好配合工作。……相关权利人在通告之日起2个工作日（2017年5月15日至2017年5月16日）内到石佛办事处项目攻坚指挥部提交该建筑的《集体土地使用证》及《建设工程规划许可证》，配合指挥部做好征迁工作，并通知建筑内的承租单位3日内搬迁完毕，不能提供上述手续的，将根据《郑州市城乡规划管理条例》第四十条之规定，作为违法建筑进行处理。自本通告发布之日起五个工作日内（2017年5月15日至2017年5月19日）自行拆除。没有拆除的，政府将依法组织强制拆除。……”2017年5月27日原告涉案房屋被强制拆除，原告指认系石佛办事处驻村书记赵庚阳带领几十名不明身份人员用钩机将其涉案房屋拆除。原告涉案房屋被拆后，原告报警，郑州市公安局高新分局于2017年6月5日作出郑公高（治）立字〔2017〕10965号立案决定书，决定对“2017.05.27郑州市高新分局陈水泉房屋被故意毁坏”案立案侦查。2017年6月原告就其涉案房屋被拆事项进行信访，石佛办事处同年8月10日作出《信访事项处理意见书》，其中处理意见中载明“2016年9月郑州市发布民生工程地铁四号线建设公告，陈水泉在欢河村三组的两处建筑纳入四号线拆迁范围，郑州市政府要求高新区管委会于2017年6月底实现净地移交，为完成工作任务，郑州高新区石佛办事处于2017年5月成立攻坚工作组，启动清零工作。工作组发布公告，要求未拆迁户提供建筑物合法手续，陈水泉夫妇没有向工作组提供任何有关其两处建筑的合法手续。……北边第二栋房屋为三层楼房建筑……经陈水泉夫妇同意，自愿配合拆迁，将其房屋拆除。”2017年底，陈水泉分别向被告高新区管委会、原郑州市国土资源局高新技术开发区分局申请公开陈水泉位于欢河村宅基地上自建房屋因郑州市轨道交通4号线工程建设项目需要而被征收的房屋所在地块的农用地转为建设用地的申请、批复文件；该建设项目用地预审申请文件、预审意见、用地申请文件；用地申请所拟定的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、征地方案以及编制的建设项目用地呈报说明书；征收土地公告及其张贴证明、拟定的征地补偿安置方案及其张贴证明、针对申请人房屋所作的征地调查结果确认表以及村民知情确认等材料；被征收地块的补偿安置方案报人民政府的审批文件以及审批时所附具的被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况和听证笔录等政府信息。2018年2月2日高新区管委会答复告知陈水泉“本机关不存在你以上所申请的信息”；同日郑州市国土资源局高新技术开发区分局答复告知“目前国土分局未收到关于石佛镇欢河村宅基地上自建房屋因郑州市轨道交通4号线工程建设项目需要而被征收的上级政府征收文件，所以不存在你所申请的关于征地方面的信息。”后陈水泉向被告高新区管委会申请公开该建设项目符合国民经济和社会发展规划、纳入国民经济和社会发展计划的证明文件，涉及该建设项目范围内实施征收的房屋征收决定的政府信息，高新区管委会答复告知“经核实，目前高新区国土分局未收到关于石佛镇欢河村宅基地上自建房屋因郑州市轨道交通4号线工程建设项目需要而被征收的上级政府征收文件”，“本机关不存在你以上所申请的信息”。2018年3月陈水泉向郑州市国土资源局高新技术开发区分局寄交《关于申请查处违法占地申请书》，要求该局查处强拆房屋、违法占地的行为。该局答复陈水泉称，该局已责令轨道交通4号线工程项目立即停止违法行为，并下达了《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。另查明，本案开庭审理后，因2017年6月5日郑州市高新分局已作出郑公高（治）立字〔2017〕10965号立案决定书，对原告本案所诉“2017.05.27郑州市高新分局陈水泉房屋被故意毁坏”案刑事立案侦查，致使本行政诉讼案件无法继续审理裁判，让原告自行选择救济路径。后原告向本院提交了本案强拆主体为政府，是政府行政行为，撤销公安机关刑事案件，愿意将本案作为行政案件接受法院裁判的情况说明，以及郑州市高新分局于2019年11月12日作出的郑公高（治）撤案字〔2019〕10006号撤销案件决定书。该撤销案件决定书载明，该局办理的“2017.05.27郑州市高新分局陈水泉房屋被故意毁坏”案，因没有犯罪事实，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百六十三条之规定，决定撤销此案。本院认为：本案争议焦点有四个，一是原告是否有权提起本案诉讼；二是本案裁判时机是否成熟；三是谁是本案的适格被告；四是原告诉请确认被告组织强制拆除原告房屋的行政行为违法的诉讼请求能否成立。关于焦点一原告诉权问题。河南省高级人民法院（2019）豫行终1537号行政裁定已经认定原告陈江峰为涉案房屋的实际所有人，被诉强制拆除涉案房屋的行为与陈江峰有直接的利害关系，陈江峰系本案适格原告；且本院本次庭审中，原告的父亲陈水泉和弟弟陈连峰亦到庭陈述认可原告对涉案房屋的所有权，故原告陈江峰系本案的适格原告，有权提起本案诉讼。关于焦点二本案裁判时机是否成熟问题。虽然原告最初提起本案行政诉讼至郑州市高新分局2019年11月12日作出郑公高（治）撤案字〔2019〕10006号撤销案件决定书之前，原告本案所诉强拆房屋行为都在刑事侦查程序中，基于刑事优先原则，在刑事程序终结前，人民法院行政诉讼无权作出裁判。但现公安机关已就2017年5月27日陈水泉房屋（即原告涉案房屋）被故意毁坏案以没有犯罪事实为由作出了撤销案件决定，故本院有权对本案作出裁判，本案裁判时机已经成熟。关于焦点三适格被告问题。虽然原告主张基于二被告的上下级管辖关系、行政强制主体的推定以及相关文件的综合因素可以判断是二被告共同实施强拆行为，二被告均系适格被告，但是原告同时指认系石佛办事处驻村书记赵庚阳带领人员具体实施了拆除原告涉案房屋的行为。且二被告均主张系郑州高新区石佛办事处成立征迁工作组实施了对原告涉案房屋的拆除行为（系经原告父母同意拆除的，并非强拆）。另据本院查明，石佛办事处综合执法队在原告涉案房屋所在欢河村张贴了《通告》，通知建筑房主等相关权利人到石佛办事处项目攻坚指挥部提交集体土地使用证、建设工程规划许可证，配合指挥部做好征迁工作，不能提供上述手续的将作为违法建筑处理，限期自行拆除，没有自拆的，政府将依法组织强制拆除。而原告证据亦不足以证明，拆除原告涉案房屋系被告高新区管委会直接指令或组织人员具体实施的。因此，综合全案情况，根据“谁行为，谁担责，谁被告”的原则，本院认定被告石佛办事处系本案的适格被告，应当对其具体实施的拆除原告涉案房屋的行为承担相应法律责任，原告对被告高新区管委会的起诉本院依法予以驳回。由于本案系河南省高级人民法院指令继续审理的案件，为减少当事人的诉累，本院直接对本案作出裁判，不再将本案移送基层法院审理。关于争议焦点四原告诉讼请求能否成立问题。原告涉案房屋所占土地为集体土地，但是经原告及其家属通过政府信息公开途径获知政府在对涉案土地组织实施征迁时并未取得法定的征收批准文件，原告不同意政府的拆迁补偿。被告石佛办事处在未能与原告及其家属签订拆迁补偿安置协议的情况下，未经法定程序，强行将原告涉案房屋拆除系违法行为，依法应当被确认违法。二被告虽称拆除涉案房屋系经过原告父母同意拆除的，但并未提交相应证据证明其主张；相反，原告涉案房屋在2017年5月27日被拆除后，原告及时报案，2017年6月5日公安机关已立为刑事案件，随即原告进行了信访，佐证原告及其家属对原告涉案房屋被拆除是不同意的，故二被告的该意见本院不予支持。综上，原告诉请确认被告石佛办事处强制拆除原告房屋行为违法的诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告郑州市高新技术开发区石佛办事处强制拆除原告陈江峰位于郑州市高新技术开发区石佛办事处欢河村9排23号房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市高新技术开发区石佛办事处承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  何信丽审判员  魏丽平审判员  侯 贇二〇一九年十一月二十五日书记员  王胜玲附录本判决适用的相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。