湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘04行初58号 原告：衡东县霞流镇鑫霞村第二十八村民小组。 负责人：周知生，该组组长。 委托诉讼代理人：向和平，湖南楚云律师事务所律师。 被告：衡东县人民政府。住所地：衡东县兴衡东路文体广场对面。 法定代表人：徐志毅，该县县长。 委托诉讼代理人：赵建新、彭春根，衡东县农业局工作人员。 被告：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道16号。 法定代表人：邓群策，该市市长。 委托诉讼代理人：陈金娥，衡阳市司法局工作人员。 第三人：陈水华，男，1964年5月27日出生，汉族，住衡东县。 第三人：陈清华，男，1968年10月14日出生，汉族，住衡东县。 二第三人的共同委托诉讼代理人：周宇航。湖南居安律师事务所律师。 原告衡东县霞流镇鑫霞村第二十八村民小组（以下简称鑫霞村二十八组）因与衡东县人民政府（下称衡东县政府）行政争议处理决定及被告衡阳市人民政府（下称衡阳市政府）行政复议决定一案，于2019年5月16日向本院提起行政诉讼，本院当日立案受理后，于2019年6月5日向被告衡东县人民政府、衡阳市人民政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月28日对本案公开开庭进行了审理。原告二十八组负责人周知生及其委托诉讼代理人向和平，被告衡东县政府的委托诉讼代理人赵建新、彭春根，被告衡阳市政府的委托诉讼代理人陈金娥，第三人陈水华、陈清华及其委托诉讼代理人周宇航到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告鑫霞村二十八组起诉请求：1、撤销衡阳市政府作出的衡府复决字（2019）7号《行政复议决定》（下称涉案复议决定）；2、撤销衡东县政府作出的东林证字（2018）第03号《林木林地权属争议处理决定》（下称权属争议处理决定）。事实与理由：2010年，本组村民陈水华、陈清华兄弟购买本组荒地近20亩作为养殖基地，同年12月8日签订了《山地使用权所有权出让合同》。为了骗取林权证，陈水华、陈清华与李金徕、陈合林篡改原始合同，伪造山地使用权出让合同。衡东县政府为陈水华、陈清华、李金徕、陈合林颁发了（2011）第B431000733350号林权证，林权证面积189亩，土地权限也变为个人所有。经我组通过信访途径，衡东县政府作出了撤销（2011）第B431000733350号林权证的决定。陈水华、陈清华、李金徕、陈合林向衡阳市政府申请行政复议后，衡阳市政府责令衡东县政府重新作出具体行政行为。2018年11月，衡东县政府作出东林证字（2018）第03号《林木林地权属争议处理决定》，将争议地莲花形山108亩林地使用权、林木所有权以流转形式确权归陈水华、陈清华使用，使用期限70年。经我组向衡阳市政府申请行政复议，衡阳市政府作出涉案复议决定，维持衡东县政府作出的涉案权属处理决定。由于《山地使用权所有权出让合同》违反了土地管理法第二条第二款的规定，应属无效，上述复议决定及权属争议处理决定的作出也属违法。 原告为支持其诉求，提供了如下证据： 1、国家、集体、单位山林权所有证（存根），证明原告是涉案土地权属主体；2、东政林处字（2018）第03号林木林地处理决定书、衡府复决字（2019）7号复议决定，证明二被告作出行政决定及复议决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法，且超法律权限非法行政；3、林地调查意见书，证明二被告认定事实错误；4、山地使用权和所有权出让合同，堰霞五组宅基地划分决议，证明第三人篡改合同内容，伪造证据、合同违反法律强制性规定，被告认定事实错误；5、山地使用权出让合同，证明第三人伪造证据；6、林证字（2011）第B431000733350号林权证，证明第三人恶意伪造证据骗取林权登记，被告一认定事实错误；7、撤销林证字（2011）第B431000733350号林权证决定，行政复议答复意见书，证明被告认定事实、适用法律前后相互矛盾；8、衡阳市衡府复决字（2017）67号复议决定书、衡东县政府东撤字（2018）01号撤销林权证决定书，证明被告对同一客观事实作出不同认定，适用法律前后相互矛盾。 被告衡东县政府答辩称，对于2012年颁发给第三人的林权证，已于2018年8月予以了撤销。因第三人申请林地确权，衡东县政府因此进行了裁决确权。涉案权属争议处理决定理由充分，处理决定确定的四至范围在合同约定的林权证范围，且林地的所有权仍归村集体所有不变，转让的只是使用权，林地只能用于林业生产的性质不变。 衡东县政府为支持其答辩主张，提供了如下证据： 1、《山地使用权和所有权出让合同》，证明争议双方曾签订合同，裁决的四至在此合同约定四至之内，且需留宅基地及修路；2、山地征用协议手稿，以佐证不是双方合同约定的四至；3、（鉴定）通知，证明曾组织到长沙进行合同鉴定；4、0004193号《林权证》，证明裁决的林地四至在此范围之内；5、林地山地出售的金额分配表，证明第三人已付金额及青苗费；6、（2018）01号《山林权属争议调处会议纪要》，证明县政府组织了双方协调听证，允许户主发表意见；7、（2018）01号《衡东县人民政府撤销林权证决定书》，证明对颁发给第三人的林权证已进行撤销处理；8、林地确权申请书，证明县政府根据第三人的申请进行了裁决。 被告衡阳市政府答辩称，《山地使用权所有权出让合同》约定范围的土地所有权禁止买卖，但土地使用权可依法转让。衡东县政府裁决争议林地使用权、林木所有权在最长转让期内（即70年）归陈水华、陈清华，林地所有权归鑫霞村二十八组，适用法律正确，证据确凿，认定事实清楚。衡阳市政府作出的涉案复议决定程序合法，适用法律正确。 衡阳市政府为支持其答辩主张，提供了如下证据： 1、行政复议申请书，证明复议程序合法；2、行政复议答复通知书及送达回证，证明复议程序合法；3、第三人参加行政复议通知书及送达回证，证明复议程序合法；4、延期审理通知书及送达回证，证明复议程序合法；5、行政复议决定书及送达回证，证明复议程序合法；6、衡东县人民政府提交的《行政复议答复书》及作出具体行政行为的证据目录，证明衡东县人民政府在规定的时间内提交了行政复议答复书及作出具体行政行为的证据和依据。 第三人陈水华、陈清华述称：1、我方与原告签订的《山地使用权和所有权出让合同》内容真实，不存在恶意串通，损害集体利益的情形。合同约定的土地价格约等于衡东县森林流转最低保护价格的1.7倍，相当于当时的市场价格，村民每户实际取得承包款几千元近十年。原告与第三人之间是土地使用权的合法流转，没有违反土地管理法第二条第二款之规定；2、合同原始稿件并未约定所有权，第三人也从未主张过所有权。第三人作为鑫霞村二十八组组民，对于林地让渡的合意只能是林地承包经营，虽然双方约定的是合同永久生效，但国家规定林地承包期限最长只能70年，虽然削弱了第三人的权利，但第三人对此予以认可；3、衡东县政府作出的涉案权属争议处理决定将20米宽宅基地及16米宽修路用地并因地貌改变不属于林地的区域排除在确权范围外，是指范围远小于1981年林权证及双方合同约定的四至范围，原告主张合同面积为20亩荒山没有事实依据。衡东县政府作出的涉案权属争议处理决定及衡阳市政府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人为支持其主张的事实及理由，提供了如下证据： 1、山地使用权和所有权出让合同，证明原始合同合法有效；2、山地征收协议，证明双方真实意思表示为土地使用权的流转。 对原告提供的证据，衡阳市政府的质证意见如下：证据1、2、3、4、7、8的真实性均无异议，证明目的有异议，衡东县政府是基于当事人的申请启动行政行为，并非超越权限作出行政行为；合同内容真实，虽然部分违反国家强制性规定，并非全部无效；证据5、6与本案无关。 对原告提供的证据，衡东县政府的质证意见如下：证据1、2、3、4、7、8的真实性均无异议，证明目的有异议，合同的面积应当以四至为准，林地的使用权允许出让，原告与第三人签订的合同存在不规范的地方，但政府无权确认合同的效力；证据5、6与本案无关。 对原告提供的证据，第三人陈水华、陈清华的质证意见如下：证据1、2、3、4、7的真实性均无异议，证明目的有异议，县政府及市政府的观点是所有权不能转让，使用权可以出让；证据5、6、8与本案无关。 对被告衡东县政府提供的证据，原告的质证意见如下：证据1的真实性无异议，合法性有异议；证据2与本案无关；证据3通知的对象是陈清华、陈水华；证据4的真实性无异议，关联性有异议。涉案土地的四至资金尚不明确；证据5、6真实性无异议，关联性有异议；证据7无异议；证据8涉及的林权证已被撤销。 被告衡阳市政府及第三人对被告衡东县政府提供证据的三性均予以认可。 对被告衡阳市政府提供的证据，原告证据意见如下：衡阳市政府提供的证据真实性均无异议，但证据6附图的图纸四至范围为手写，与衡东县政府林业部门现场勘验的四至不一致，该图纸不能作为本案的认定依据。 被告衡东县政府及第三人对被告衡阳市政府提供证据的三性均予以确认。 对各方当事人提供的证据，本院认证如下：各方当事人对《山地使用权和所有权出让合同》、山地征用协议手稿，以佐证不是双方合同约定的四至、0004193号《林权证》、林地山地出售的金额分配表、衡阳市衡府复决字（2017）67号复议决定书、衡东县政府东撤字（2018）01号《撤销林权证决定书》、第三人向衡东县政府提交的林地确权申请书、衡东县政府作出的东政林处字（2018）第03号《林木林地权属争议处理决定》、衡阳市政府作出的衡府复决字（2019）7号《行政复议决定》的真实性均无异议，上述证据可以作为本案认定事实的依据。 本院经审理查明，陈水华、陈清华为兄弟，系原告鑫霞村二十八组村民。2010年12月8日，鑫霞村二十八组（甲方）与陈水华、陈清华（乙方）签订《山地使用权和所有权出让合同》，约定选择陈家岭对面本组集体所有土地作为开发基地。经本组村民多次协商，同意将此处土地出让给陈水华、陈清华所有，土地权属及四至以县政府1981年颁发的东政发0004193号《国家、集体、单位山林所有权证》为准。土地有关事项及附属条件协商如下：一、甲方同意将陈家岭对门（莲花形山）山地全部出让给本组村民陈水华、陈清华两人，林木、山地所有权和使用权归乙方所有。四至范围：东：成家垅其上倒水和茶厂荒土为界；南：靠中学公路和茶场荒土边界；西：靠六队田边；北：靠六队大禾塘头为界。如重新换发林权证，四至界限以原林权证为准。二、经双方协商出让价格为人民币198000元，包括附属物、青苗补偿、树木砍伐等一切费用。乙方一次性付清给甲方后方可施工；……；十、本合同一式二份，甲乙双方各执一份，签字后永久生效，双方无任何理由反悔。鑫霞村二十八组部分村民也在该协议上签名。《山地使用权和所有权出让合同》签订后，二被告按约支付了198000元给原告，并另行支付原告青苗补偿费15600元。该款已由原告组民按人均1200元予以了领取。2011年5月，衡东县政府根据陈水华、陈清华、李金徕、陈力提供的《山地使用权出让合同》（四至范围与《山地使用权和所有权出让合同》一致），为陈水华、陈清华、李金徕、陈力颁发林证字（2011）第B431000733350号林权证，林权证所附森林、林木、林地状况登记表载明为宗地二宗，主要树种为油茶，总面积189亩，林地使用权70年，终止日期至2079年12月31日。鑫霞村二十八组知晓衡东县政府为陈水华、陈清华、李金徕、陈力颁发了林权证后，以上访、信访等方式进行维权。2017年9月28日，衡东县政府作出《关于撤销东林证字（2011）第B431000733350号林权证的决定》（下称撤销林权证决定）。陈水华、陈清华、李金徕、陈力不服该撤销林权证决定，向衡阳市政府提起行政复议。衡阳市政府2018年5月11日作出衡府复决字(2017)67号复议决定：一、确认衡东县政府作出的《关于撤销东林证字（2011）第B431000733350号林权证的决定》违法；二、撤销衡东县政府于2017年9月28日作出的《关于撤销东林证字（2011）第B431000733350号林权证的决定》；三、责令衡东县政府自收到本复议决定书之日起60日内重新作出具体行政行为。衡东县政府认为，根据出让合同和有关林业规定，该争议地林地所有权不变仍属组集体所有，出让的只是林地使用权70年，林木青苗款已补偿，故林权证不能改变林地用途，只能用于造林等林业建设活动。本次出让单价高于我县流转的最低保护价16元/年/亩，符合森林资源流转最长不超过70年的期限规定。通过调查核实，争议双方于2010年12月8日签订的转让合同意思表示真实，应由申请人对约定的林地进行承包经营。2018年11月16日，衡东县政府作出涉案权属争议处理决定：争议地莲花形的林地使用权、林木所有权在转让期限内归申请人陈水华、陈清华所有，林地所有权不变。具体界限为：东至宋桥移民点屋后渠道延伸字武成佐屋后（武成佐与肖槐春之间以原大崎村四组搭界）；南至11组水库延伸至宋桥移民点屋后；西至11组水库以下田边；北至肖槐春屋后腰垅田边延伸至下面最后一丘。面积108亩。按合同约定20米建房宅基地和共同使用的16米宽道路不在范围之内。原告对该涉案权属争议处理决定不服，向衡阳市政府申请行政复议，2019年4月16日，衡阳市政府经复议认为，土地管理法第二条二款规定土地所有权禁止买卖，但土地使用权可以依法流转。涉案地系林地，陈水华、陈清华系申请人村民，可以承包涉案林地。根据农村土地承包法第二十条林地承包期为三十年至七十年的规定，陈水华、陈清华可以最长使用涉案林地七十年。衡东县政府作出的涉案权属争议处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，遂作出衡府复决字（2019）7号《行政复议决定》，决定：维持衡东县人民政府作出的东政林处字（2018）第03号林木林地权属争议处理决定书。 另查明，涉案《山地使用权和所有权出让合同》签订后至今，陈水华、陈清华除向鑫霞村二十八组支付林地转让款198000元及青苗补偿费15600元外，未进行其他款项投资。《山地使用权和所有权出让合同》约定的四至范围土地，已有部分进行了修路、建房。 本院认为，本案的争议焦点为：一、衡东县政府依据《山地使用权和所有权出让合同》作出的涉案权属争议处理决定是否具有事实及法律依据？二、衡阳市政府作出的涉案行政复议决定是否具有事实及法律依据？ 一、对于衡东县政府依据《山地使用权和所有权出让合同》作出的涉案权属争议处理决定是否具有事实及法律依据的问题，本院评述如下：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定，耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。该规定明确了县级以上人民政府对土地承包经营权的管理职责。涉案《山地使用权和所有权出让合同》除合同名称外，还在合同内容中明确约定“甲方同意将陈家岭对面（莲花形山）山地全部出让给本组村民，陈水华、陈清华两人，林木、山地所有权和使用权归乙方所有”、“双方约定出让价格为198000元”、“本合同一式二份，甲乙双方各执一份，签字后永久生效”。衡东县政府作出涉案权属争议处理决定时，未告知当事人向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，在该合同内容明显违反《中华人民共和国农村土地承包法》第四条“农村土地承包后，土地的所有权性质不变”的规定的情况下，未告知当事人向人民法院起诉请求确认《山地使用权和所有权出让合同》的性质及效力；且衡东县政府所作出的涉案权属争议处理决定未适用具体的法律法规，决定结果“争议地莲花形山的林地使用权、林木所有权在转让期限内归陈水华、陈清华所有”的表述既不规范，也无法执行；再者，原告在提起本案诉讼的同时，请求一并对《山地使用权和所有权出让合同》的效力进行审理。本院亦已作出（2019）湘04民初192号民事判决，确认原告与陈清华、陈水华签订的《山地使用权和所有权出让合同》无效。故衡东县政府所作出涉案权属争议处理决定认定事实不清，程序不合法，本院予以撤销； 二、对于衡阳市政府作出的涉案行政复议决定是否具有事实及法律依据的问题，本院评述如下：《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。第十九条规定，土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。第二十一条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同一般包括以下条款：（一）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；（二）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地的用途；（五）发包方和承包方的权利和义务；（六）违约责任。衡阳市政府复议认为陈水华、陈清华系鑫霞村二十八组村民，可以承包使用涉案土地，具有法律依据。但在鑫霞村二十八组未与陈水华、陈清华依照《中华人民共和国农村土地承包法》规定的承包程序，签订农村土地承包经营合同的情况下，迳行确定“陈水华、陈清华可以最长使用涉案地七十年”，缺乏事实依据。鉴于前述衡东县政府作出涉案权属争议处理决定认定事实不清，程序不合法，同理，衡阳市政府作出的涉案行政复议决定，认定事实不清，适用法律不当，本院予以撤销。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）、（三）、（六）项之规定，判决如下： 一、撤销衡阳市政府衡府作出的复决字（2019）7号《行政复议决定》； 二、撤销衡东县政府作出的东林证字（2018）第03号《林木林地权属争议处理决定》。 案件受理费50元，由被告衡东县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  曾 侃 审 判 员  罗慕蓉 人民陪审员  蒋艺娜 二〇一九年十一月四日 法官 助理  姚 海 书 记 员  罗素珍