新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院   行 政 裁 定 书     (2019)兵行终10号   上诉人（原审原告）：昌吉市乐宝农业开发有限公司，住所地新疆昌吉州昌吉市老龙河，统一社会信用代码91652300781782091R。   法定代表人：吴成宝，该公司经理。   被上诉人（原审被告）：新疆生产建设兵团第十三师，住所地新疆哈密市伊州区，统一社会信用代码1199130001063180XG。   法定代表人：曾超，该师师长。   上诉人昌吉市乐宝农业开发有限公司（以下简称乐宝公司）因与新疆生产建设兵团第十三师（以下简称第十三师）其他行政行为一案，不服新疆生产建设兵团第十三师中级人民法院（2019）兵12行初1号行政裁定，向本院起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。   乐宝公司向一审法院诉称： 20l3年5月30日，原告与第十三师红星二场签订《土地承包合同》，承租第十三师红星二场位于农场园艺一连中分路东六斗346亩盐碱荒地。2019年1月19日，原告收到被告作出的《第十三师个人开发性土地用水取水用电告(通)知书》(以下简称《告知书》)，将原告承租地每亩灌溉用水限制至300立方米，并要求原告签订《井电双控设备管护协议》，如不履行上述要求，电力部门(师水务公司)将不予供电。《电力法》第二十九条规定，供电企业在发电、供电系统正常的情况下，应当连续向用户供电，不得中断。被告却以供电企业不予供电为由，迫使原告同意上述要求，明显违背法律规定。在行政行为法无授权即禁止的框架下，是否采取停电措施及因何采取停电措施，应当有法律法规明确规定，而非由被告随意设定，被告的行为已违背合法行政原则。《新疆维吾尔自治区地下水资源管理条例》第二十三条规定，“违反本条例规定，未按调整的计划开采量开采的，由县级以上人民政府主管部门责令其停止违法行为”，故退一步讲，即便原告没有履行相关要求或未按照被告的要求履行，也应当是责令停止违法行为，而非对原告停止供电。同时，被告将原告每亩灌溉用水限制在300立方米没有事实和法律依据。《新疆维吾尔自治区地下水资源管理条例》第十六条规定，在地下水限采区，县级以上人民政府水行政主管部门应当制定和下达年度开采计划，合理调度地表水、地下水，从严控制取水总量。原告承租地并未在地下水限采区，用水量不应被限制在每亩300立方米，而是应当在节约用水的前提下，由原告依据自身情况合理使用地下水，被告的行为严重侵害了原告的合法权益。故提起诉讼，请求判令：撤销被告第十三师作出的《第十三师个人开发性土地用水取水用电告(通)知书》的行政行为。   庭审中，原告以“《哈密市实施井电双控取用地下水管理办法》作出时，未严格履行《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》所确定的作出规范性文件应履行的法定程序，且上述办法中设定了行政处罚、行政强制等事项，该管理办法的作出不具有合法性”为由，增加了对《哈密市实施井电双控取用地下水管理办法》进行合法性审查的诉讼请求。   十三师在一审答辩称：一、原告乐宝公司和案件没有利害关系，不是适格主体。201 3年5月30日，红星二场与吴成宝签订《土地租赁合同》，2015年12月18日，红星二场与吴成宝签订《调解协议》，2017年吴成宝擅自将土地转租给何立平，合同的主体均是吴成宝，不是乐宝公司，乐宝公司无论是事实上还是法律上和本案都没有利害关系。二、《告知书》不是行政机关实施的行政行为，是企业民事行为。《告知书》由哈密十三师水务管理有限公司具体实施，并且《告知书》中的协议也是由水务公司和用户签订，是水务公司具体实施的行为，系民事行为，本案不属于行政案件受案范围。三、《告知书》仅是告知通知的行为，对用户不产生实际影响，不是具体行政行为。农业水权水价改革、水电双控是哈密兵地联动、统筹同步的工作。哈密市文件对国有开发性用地限定农业用水量是针对辖区所有开发性土地用户这些不特定的主体，不是针对某一个人制定的，属于行政机关的决定、命令，不属于行政诉讼受案范围。原告的起诉没有事实和法律依据，应予驳回。   原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（三）项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。本案中，乐宝公司请求法院撤销第十三师作出的《告知书》的行政行为，就应当提供《告知书》系第十三师对其作出的行政行为的事实材料。乐宝公司提供的《告知书》系哈密十三师水务管理有限公司水电二分公司于2019年4月4日向原告承租土地的承包人何立平送达。该《告知书》系哈密十三师水务管理有限公司下属分支机构水电二分公司向辖区内取水用电户告知应按《哈密市实施井电双控取用地下水管理办法》的规定取水用电的企业行为。乐宝公司提供的证据不能证明被诉行政行为存在且由第十三师作出，其起诉无相应的事实依据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故乐宝公司的起诉不符合起诉条件，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（三）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下，驳回昌吉市乐宝农业开发有限公司的起诉。   乐宝公司不服一审裁定，向本院上诉称：一、上诉人一审时提交的通话录音证实，十三师水务管理公司的工作人员明确表示《告知书》是被上诉人委托其实施的，水务公司并非《告知书》的制作主体。二、《告知书》仅系被上诉人委托十三师水务管理有限公司或是委托连队两委管理人员实施告知，本身并非水务公司作出。庭审中被上诉人也说明送达人员是连队两委人员，说明本案的行政行为是第十三师实施的。三、《告知书》对上诉人作出了6项强制性规定。1.按照第十三师控制指标配置到个人的用水指标，请开发户做好轮作，不能超量使用；2.要求用水单位缴纳9000元的设备和安装使用费及每年350元的维护费用；3.被上诉人强制上诉人签订取水用电协议也属于强制行政行为；4.要求上诉人到电力部门办理用电手续；5.告知上诉人违反上述规定将采取的行政强制手段，如上诉人不按被上诉人的要求执行，被上诉人将不再供电；6.要求上诉人在3月25日之前缴纳计量费和维护费。从以上对上诉人的要求，可以看出《告知书》带有明显的行政管理、行政强制的特性，并非平等民事主体间协商一致的结果，不属于企业行为，属于被上诉人实施的具体行政行为。依照《行政诉讼法》第二十六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条的规定，被上诉人委托水务公司告知，符合上述法律规定情形。一审裁定驳回上诉人的起诉于法无据。   本院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（三）项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。乐宝公司请求法院撤销第十三师作出的《第十三师个人开发性土地用水取水用电告（通）知书》的行政行为，应当提供《告知书》系第十三师对其作出的行政行为的证据。乐宝公司提供的证据不足以证明被诉行政行为存在且由第十三师作出，故其起诉不符合起诉条件，一审裁定驳回乐宝公司的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。     审判长  杜爱冬   审判员  李健鹏   审判员  黄华     二○一九年十一月二十五日     书记员  海志航     1