辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终1255号上诉人（一审原告）初景孔，男，1944年7月8日出生，汉族，亿达集团广州办事处退休人员，住址大连市中山区。被上诉人（一审被告）大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。法定代表人谭成旭，该市政府市长。委托诉讼代理人李梅，大连市司法局工作人员。委托诉讼代理人董云非，辽宁本道律师事务所律师。上诉人初景孔因诉大连市人民政府（以下简称大连市政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服大连市中级人民法院（2018）辽02行初281号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2019年10月29日组织双方当事人进行询问。上诉人初景孔，被上诉人大连市政府的委托诉讼代理人李梅、董云非到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，初景孔于2018年7月18日通过大连市12345政府热线电话投诉，认为“现在办理房产证不需要维修资金发票作为要件，如何保证维修资金的收取？市政府改变原有的房屋维修资金收费方式，损害其实际利益”。大连市住宅专项维修资金管理中心于2018年9月28日作出答复，告知初景孔关心的问题在《住宅专项维修资金管理办法》等文件中有相应条款详细规定，并列举了相关条款。初景孔对该书面答复不服，于2018年10月22日向大连市政府邮寄申请书要求复议。大连市政府于2018年10月25日对初景孔作出大政行复不字〔2018〕13号《不予受理行政复议申请决定书》，并于2018年10月26日送达给初景孔。另查明，2019年1月21日，新组建的大连市自然资源局正式成立。根据大连市政府机构改革方案的要求，大连市国土资源和房屋局的国土资源管理职责被划归给大连市自然资源局。大连市住宅专项维修资金管理中心系原大连市国土资源和房屋局的内设机构。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。大连市政府作为原大连市国土资源和房屋局的本级人民政府，具有作出被诉不予受理行政复议申请决定的法定职权。《中行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条同时以列举的方式规定了行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第（五）项规定，行政复议申请属于行政复议法规定的行政复议范围的，应当予以受理。本案中，从初景孔通过大连市12345政府热线电话的投诉内容看，其系认为行政机关办理房产证不需要维修资金发票是错误的，而对房屋维修资金的管理方式提出异议。对此，原大连市国土资源和房屋局的内设机构大连市住宅专项维修资金管理中心于2018年9月28日作出答复，告知初景孔关心的问题在《住宅专项维修资金管理办法》等文件中有相应条款详细规定，并列举了相关条款，其实质是对初景孔的前述异议所作出的相应解释说明，未对初景孔设定行政法上新的权利和义务。故原大连市国土资源和房屋局的答复行为对初景孔的权利义务不产生实际影响，不符合行政复议的受案范围。大连市政府据此作出不予受理行政复议申请决定，并无不妥。初景孔的上述主张没有事实和法律依据，不予支持。《行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，大连市政府于2018年9月22日收到初景孔的复议申请后，于法定的五日期间内作出不予受理行政复议申请决定，程序合法，亦无不当。综上，初景孔的诉讼请求及理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回初景孔的诉讼请求。案件受理费50元，由初景孔负担。上诉人初景孔上诉称，1、一审法院诉讼程序存在缺陷和瑕疵。一审法院未对被诉行政行为的实体合法性进行审查，违反行政诉讼法第六条的规定。此外，根据司法解释第一百三十五条的规定，一审法院还应当对原行政部门作出的书面答复进行实体性的规范性文件审查。2、一审法院事实认定不清。上诉人投诉到行政部门是一个具体的、特定的行政行为，而非抽象概念，该行为侵害了上诉人的实际利益，一审法院在未对大连市住宅专项维修资金管理中心作出的书面答复进行实质性审查的前提下，即以该答复行为对上诉人的权利义务不产生实际影响、不符合行政复议的受案范围为由驳回上诉人的诉讼请求错误。综上，请求二审法院撤销一审判决或依法改判。被上诉人大连市政府答辩称，被诉不予受理行政复议申请决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，双方当事人对一审法院认定事实均无异议，一审法院认定事实正确，本院予以确认。本院认为，初景孔在起诉状中载明的诉讼请求为：1、判令大连市政府不予受理行政复议的行为违法；2、判令大连市政府履行行政复议的法定义务。经查，大连市政府在收到初景孔的行政复议申请书后已经履行了行政复议的法定义务并作出被诉不予受理行政复议申请决定。在二审询问程序中，初景孔进一步明确其实际诉求是判令大连市政府受理其行政复议申请，故本案的焦点问题是初景孔的行政复议申请是否符合行政复议受理条件。《行政复议法》第二条、第十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。该法第六条列举了公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议的法定情形。《行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。据此，复议申请人申请行政复议应当属于行政复议法规定的行政复议范围，即复议申请人申请行政复议的应当是行政机关在行使行政职权的过程中作出的对其权利义务产生实际影响的行政行为或相应的不作为行为。本案中，初景孔在行政复议申请书中载明的复议请求为：1、请求认定被申请人原大连市国土资源和房屋局的行政答复不合法；2、请求被申请人原大连市国土资源和房屋局作出符合行政法规的答复。经查，初景孔通过拨打12345政府电话热线投诉的问题是“办理房产证不需要维修资金发票作为要件，如何保证维修资金的收取？”在二审询问过程中，初景孔陈述其电话投诉的目的是反映政府改变房屋维修资金的收费办法违法，要求主管部门给予书面答复，出示规范性文件。针对初景孔的投诉，大连市住宅专项维修资金管理中心于2018年9月28日作出书面答复，主要内容为：一、维修资金没有停止交存；二、《住宅专项维修资金管理办法》对如何向未交存维修资金业主收取相关维修费用问题有相关规定，并就只有部分业主交存维修资金，房屋维修时如何提取维修资金问题明确列举了具体规定；三、《关于加强房屋专项维修资金交存工作的通知》对交存维修资金有相关规定。由此可见，该书面答复是大连市住宅专项维修资金管理中心对初景孔投诉问题所作的解释说明，答复内容中没有为初景孔设定新的权利义务，即没有对初景孔的权利义务产生实际影响，故该答复不属于行政复议的受案范围。大连市政府以此为由作出被诉不予受理行政复议申请决定符合法律规定，并无不当。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条、一百三十五条第一款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。本案中，被诉的不予受理行政复议申请决定是从程序上驳回初景孔的复议申请，不属于复议决定维持原行政行为的情形，故人民法院只能针对被诉不予受理行政复议申请决定的合法性进行全面审查，而不能针对初景孔申请行政复议的原行政行为即书面答复行为进行合法性审查。一审法院以被诉不予受理行政复议申请决定为审查客体，已分别从法定职权、认定事实、适用法律及法定程序等方面进行了合法性审查，并据此驳回初景孔的诉讼请求符合法律规定，亦无不当。初景孔关于一审法院诉讼程序存在缺陷和瑕疵的上诉理由于法无据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果得当，依法应予维持。上诉人初景孔的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人初景孔负担。本判决为终审判决。审判长  刘少方审判员  李 蕊审判员  闫劲松二〇一九年十一月十一日法官助理张馨予书记员赵雪晴（代）