陕西省宝鸡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）陕03行初99号原告李新义，男，1949年5月6日出生，现住宝鸡市渭滨区。委托代理人张建军，陕西博仁律师事务所律师。。被告宝鸡市渭滨区人民政府，住所地：宝鸡市渭滨区公园路212号。法定代表人刘方斌，任区长。委托代理人高小兵，该政府工作人员。委托代理人陆威，陕西宝吉律师事务所律师。第三人宝鸡市渭滨区神农镇陈家村村民委员会,住所地：宝鸡市渭滨区神农镇陈家村。法定代表人翟宝洲，任主任。第三人宝鸡市轩苑房地产开发有限公司，住所地：宝鸡市金台区行政中心6号楼A座3楼。法定代表人陈丽，任经理。原告李新义因请求确认行政协议无效一案，于2017年5月12日向本院提起行政诉讼，本院于2017年5月19日立案受理。2019年3月18日经最高人民法院指令本院继续审理，本院于2019年10月21日重新立案后，于2019年10月31日向被告送达了应诉通知书，并于2019年10月30日、31日分别向第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告李新义及其委托代理人张建军，被告渭滨区人民政府的委托代理人高小兵、陆威到庭参加诉讼。第三人宝鸡市渭滨区神农镇陈家村村民委员会、宝鸡市轩苑房地产开发有限公司经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。2015年9月17日，李新义与宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室签订《拆迁过渡协议》（编号为317）。原告李新义诉称，原告系居住在宝鸡市渭滨区神农镇陈家村（以下简称陈家村）三组的居民，在该村145.73平方米宅基地上有自建二层楼房一座，建筑面积199.94平方米。2013年12月25日，渭滨区政府将陈家村列入城中村改造项目，并成立了陈家村城中村改造指挥部办公室（以下简称陈家村城改办）。2015年9月10日，渭滨区政府就陈家村城中村改造事宜与宝鸡市轩苑房地产开发有限公司（以下简称轩苑公司）签订了陈家村城中村改造协议，但该协议未向陈家村村民披露。陈家村村委会即以优先选房为诱饵，要求村民排序领号，并签订《拆迁过渡协议》。2015年9月17日，原告与陈家村城改办签订了不具有具体安置内容的《拆迁过渡协议》，并于10月6日向城改办交了房屋钥匙。原告认为涉案《拆迁过渡协议》无效，首先，原告房屋所在位置，无公共利益项目建设，被告渭滨区人民政府既未依照法律规定的权限和程序征收原告房屋，也未依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，强行拆除原告房屋；其次，被告渭滨区人民政府在未将陈家村集体所有土地依法征收为国有土地的情况下即进行房地产开发，违反《城市房地产管理法》第九条；第三，被告未办理建设工程规划许可证实施房地产开发亦属违法行为。本案被告渭滨区人民政府是陈家村城中村改造的领导者，陈家村村委会是政府的协作者，宝鸡市轩苑房地产开发公司是该项目的受益者，故被告和第三人应承担本案的连带责任。请求法院：1、依法确认原告与被告签订的《拆迁过渡协议》无效；2、判令被告恢复其房屋原状（用地面积145.73平方米，建筑面积199.94平方米）；3、判令被告赔偿原告2016年10月5日至2017年10月4日期间房屋过渡损失23992.8元；4、判令第三人渭滨区神农镇陈家村村委会对第二、三项诉讼请求承担连带责任；5、判令第三人宝鸡市轩苑房地产开发公司对第二、三项诉讼请求承担连带责任；6、判令渭滨区政府承担本案诉讼费用。原告李新义向本院提交了以下证据：第一组：1号为《集体土地建设使用权证》，2号为照片六张，3号为《拆迁过渡协议》，欲证明原告是涉案土地使用权和房屋的合法拥有者的事实以及被诉拆迁过渡协议应确认违法；第二组：4号为原宝鸡市国土资源局为滨分局复函一份，欲证明涉案改造项目没有经过审批，属于违法拆迁；第三组：5号为《关于成立陈家村城中村改造指挥部的通知》文件（宝渭旧改字〔2013〕03号），6号为渭滨区政府网站截图一份，7号为公告、承诺书各一份，8号为《宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造被拆迁户房屋拆迁补偿安置协议》，欲证明被告是违法拆迁的责任主体，应赔偿原告损失，第三人宝鸡市轩苑房地产开发有限公司应承担连带责任，因拆迁行为不符合规定，所以被诉协议属于无效；第四组：9号为渭滨区政府网站截图一张、照片二十四张，10号为售房宣传页，11号为陈家村村委会通知一份，欲证明宝鸡市轩苑房地产开发有限公司是涉案土地上开发建设单位，被告和第三人对原告实施侵权应恢复原告房屋原状；第五组：12号为（2016）陕0302民初956号及（2017）陕03民终101号民事判决书各一份，欲证明原告房屋被侵权的事实；第六组：13号为《宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造项目开发建设协议》，欲证明被告和第三人陈家村委会是侵权人，应承担赔偿和恢复原状的责任；第七组：14号为（2016）陕03行初107号行政判决书、（2017）陕行终688号行政判决书及（2018）最高法行申4168号行政裁定书（于建军案），欲证明被告与第三人违法强拆应承担法律责任；第八组：15号为（2019）最高法行再18号行政裁定书，欲证明原告诉求合法。被告辩称，本案涉案的过渡协议合法有效，1、合同订立双方主体适格，涉案协议并无损害国家、集体和第三人的利益，协议订立的手段合法，也无以合法形式掩盖非法目的的情形，且法院生效判决也已确认过渡协议合法有效，故原告的第一项诉求不能成立；2、因原告的第一项诉求不能成立，所以其他诉求亦不能成立。请求法院依法予以驳回。被告渭滨区人民政府向本院提交了以下证据材料：第一组：1号为《宝鸡市旧城改造领导小组关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》（宝市旧城改发〔2013〕1号），欲证明陈家村城中村改造项目经宝鸡市政府批准实施，项目合法有效；第二组：2号为《关于成立陈家村城中村改造指挥部的通知》文件（宝渭旧改字〔2013〕03号），欲证明案涉协议甲方依法设立，协议合法有效；第三组：3号为《拆迁过渡协议》（编号：317）、4号为《奖励协议》、5号为《奖金发放表》、6号为《渭滨区神农镇陈家村城中村改造被拆迁户腾空房屋交回原住房钥匙编号通知单》（C3-41），欲证明涉案协议合法有效，且已履行完毕；第四组：7号为（2018）最高法行申5299号行政裁定书，欲证明案涉协议已经法院审理并作出有效裁定。第三人未陈述意见，亦未提交证据材料。经庭审质证，被告对原告证据的质证意见是：对原告的第一组1号、2号证据的真实性不予认可，认为无法证明土地使用权人与原告的关系，且该证据与本案无关，3号证据予以认可，但不认可证明目的；第二组4号证据的真实性认可，但不认可关联性和证明目的；第三组5、6、7号证据的真实性、合法性、关联性均认可，对其证明目的不认可，8号证据的真实性、合法性、关联性均不认可，协议是经涂改的，不具有证明力；第四组9号证据的真实性、合法性认可，不认可关联性，认为本案审理的是行政协议，与陈家村实施改造拆迁是不同行政行为，10号证据的真实性、关联性均不予认可，11号证据真实性无法核对，关联性亦不认可；第五组12号证据的真实性、合法性、关联性均认可，但认为该两份判决书已对涉案协议进行了评价；第六组13号证据认可真实性、合法性，不认可关联性；第七组14号证据的真实性、合法性认可，不认可关联性，认为于建军与原告的房屋不属同一项目，且于建军案诉的是强拆违法；第八组15号证据的真实性、合法性、关联性均认可，对其证明目的不认可。原告对被告提交的第一组、第二组证据的真实性、合法性、关联性不持异议，对证明目的有异议，认为被告没有履行报批手续，征收违法；第三组证据的真实性、关联性认可，不认可证明目的；第四组证据的真实性无异议，不认可关联性和证明目的。本院对上述证据认证如下：原告的第一组1号证据无原件核对，且原告未提交证据佐证其与该土地使用权人的关系，不予采信，2号证据照片，结合当事人陈述，可以证明原告房屋已被拆除的事实，予以采信，3号证据是本案被诉行政协议，不应作为证据使用；第二组4号证据无原件核对真实性，不予采信；第三组5号证据可以证明被告主体资格，具有真实性、合法性、关联性，予以采信；6号证据可以证明本案第三人身份，7号证据公告可以佐证本案过渡协议签订的内容，予以采信，承诺书及8号证据涉及补偿问题，与本案不具有关联性，不予采信；第六组13号证据可以证明陈家村村委会第三人身份，予以采信；第四、五、七组证据与本案审查被诉行政协议缺乏关联性，不予采信被告提交的四组证据材料中，其中第四组因协议具有相对性，该证据与本案不具关联性，不予采信，其它证据均具有真实性、合法性、关联性，予以采信。双方当事人在庭审中的陈述，也可以作为认定案件事实的证据。经审理查明，原告李新义在宝鸡市渭滨区神农镇陈家村三组居住，并有自建房屋。2013年12月31日，宝鸡市旧城改造领导小组经宝鸡市人民政府同意，作出宝市旧城改发〔2013〕1号《宝鸡市旧城改造领导小组关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》，将神农镇陈家村改造列入城中村改造项目。2013年12月25日，渭滨区旧城改造领导小组成立陈家村城中村改造指挥部及办公室，全面负责该项目的改造安置和建设工作。2015年9月14日，陈家村城改指挥部办公室发布公告，告知自9月16日起，全村村民和祖居户可先实行拆迁过渡，签订协议地点在该办公室。2015年9月17日，陈家村改造指挥部办公室作为甲方与乙方李新义签订了编号为317的《拆迁过渡协议》，协议主要约定：一、全村实行统一的城中村改造拆迁安置补偿标准；二、乙方宅基地内的构建筑物及附属设施已经宝鸡市诚信房地产评估公司进行了测量，并签字确认。城改工作实施后，统一由城改办负责补偿，确保被拆迁村民利益不受损失；三、过渡费按被拆迁户每户现有房屋一、二层面积计算，每月每平方米10元，按年支付，先行支付一年。你户经确认主房面积为壹佰玖拾玖点玖肆平方米（199.94㎡），每年应支付过渡费为贰万叁仟玖佰玖拾贰元捌角整（￥23992.8元）；四、为确保项目建设正常进行，乙方应2015年10月15日前签订协议并腾空房屋（门窗齐全完整）、交付房屋钥匙，交由甲方实施拆迁，甲方将一次性给予乙方奖励壹万元（￥10000.00元）；五、搬迁补助费以户为单位计算，搬出、搬入各支付一次，两次补助总费用3000元，甲方一次性支付乙方；六、付款方式，协议签订并交付钥匙后，甲方在七日内向乙方支付以上款项共计叁万陆仟玖佰玖拾贰元捌角整（￥36992.8元）；七、本协议签订后，拆迁工作由甲方组织实施，乙方不得自行拆除；八、本协议签订后，双方应严格遵守协议约定，不得以任何理由违约，若违约，应向对方支付协议总额20%的违约金；九、本协议一式三份，甲方执二份，乙方执一份，经双方代表签字盖章后生效，有效期限为协议履行完毕为期。2015年10月6日，陈家村城中村改造指挥部办公室向原告李新义发编号为C3-41的《渭滨区神农镇陈家村城中村改造被拆迁户腾空房屋交回原住房钥匙编号通知单》，确定李新义应于2015年10月6日交钥匙，并将其编号340作为选择安置房的顺序依据。2015年10月9日，李新义与陈家村村委会签订《奖励协议》，约定由陈家村城中村改造指挥部办公室在李新义移交房屋钥匙后七日内，向其一次性支付奖励费6000元。2015年10月9日，原告李新义从陈家村城中村改造指挥部办公室领取第一年过渡费、奖励费、搬迁补助等共计42992.80元。2017年5月12日，原告向本院提起行政诉讼，请求确认《拆迁过渡协议》无效。本院经审查于2017年8月21日以诉讼请求不明确为由，作出（2017）陕03行初50号行政裁定书，裁定驳回原告起诉。原告李新义不服上诉，二审陕西省高级人民法院作出（2017）陕行终641号行政裁定驳回上诉，维持原裁定。原告李新义遂申请再审，最高人民法院于2019年3月18日作出（2019）最高法行再18号行政裁定，认为本案不属于诉讼请求不明确之情形，裁定撤销原一、二审裁定，并指令本院继续审理。本院认为，本案诉争的《拆迁过渡协议》其特征符合行政协议性质,根据庭审中当事人陈述，双方均对协议签订的主体、时间、内容以及履行情况等基本事实无异议，争议焦点主要是对该协议的效力问题。对行政协议效力的判断应适用《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）和司法解释中关于无效行政行为的规定。《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行诉法解释》）第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”。另外，行政协议又有别于一般的行政行为，其本身兼具行政性与合同性的双重特征。因此，依据《行政诉讼法》的规定，判断其效力也可以适用相关民事法律规定。《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。根据以上法律规定，对本案做如下分析认定：（一）主体资格问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，县级以上地方人民政府对征收土地工作负有组织实施的职责，因此，本案渭滨区人民政府为本案组织实施征收土地的主体。虽然与原告签订协议是以陈家村改造指挥部办公室名义，但该指挥部是渭滨区人民政府为涉案城中村改造项目建设成立的专门负责具体征收实施工作的临时机构的内设部门。渭滨区人民政府作为征收主体，应承担相应的法律责任。因此，本案行政行为的实施主体符合法律规定的主体资格。（二）是否存在无法律依据和重大且明显违法情形的问题。根据本案查明的事实和证据,神农镇陈家村城中村改造项目已经宝鸡市人民政府批准，被告未取得农用地转用批复即与原告签订协议虽存在程序瑕疵，但并未违反《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定的“效力性强制性规定”。另根据《合同法》第五十二条规定，本案诉争的协议系原、被告协商订立，且双方已按约定实际履行，应当认定双方意思表示真实。原告认为被告在拆迁补偿时将祖居户与村民区别对待，实际上对原告补偿权益产生影响的是双方尚未订立的拆迁安置补偿协议，本案过渡协议未实质性地对原告合法财产权益造成损害，原告针对补偿权益的诉求可通过其它法律途径予以救济。因此，本案原告李新义主张《拆迁过渡协议》无效，既不符合《行政诉讼法》和《行诉解释》规定的无效情形，也不符合《合同法》规定的无效情形，其诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李新义的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李新义负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。审 判 长  赵 宪审 判 员  赵 燕审 判 员  李婧雯二〇一九年十一月二十五日法官助理  苏永康书 记 员  仝宝杉1