四平市铁西区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉0302行初43号 原告赵凤祥，男，1957年2月2日生，汉族，四平市铁东区司法局退休干部。现住四平市铁西区。 委托代理人邱宇，吉林辅民律师事务所律师。 被告四平市林业局。地址四平市铁西区英雄大街2086号。 法定代表人张孝富，局长。 委托代理人刘振华，该局科长。 委托代理人李波，吉林言悦律师事务所律师。 原告赵凤祥诉被告四平市林业局林业行政处罚一案，2019年10月31日吉林省四平市中级人民法院以（2019）吉03行辖5号行政裁定，裁定由本院管辖。2019年11月12日，本院受理后，向被告四平市林业局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告赵凤祥及其委托代理人邱宇，被告四平市林业局委托代理人刘振华、李波到庭均参加诉讼。本案现已审理终结。 被告四平市林业局于2018年9月7日作出四林罚决字【2018】第02-03号《林业行政处罚决定书》。对被处罚人赵凤祥处以行政处罚：1.责令停止违法行为，限期3个月恢复原状；2.处擅自改变林地用途每平方米30元罚款，计52,680元。 原告赵凤祥诉称，1.请求依法判决撤销被告四平市林业局做出的四林罚决字【2018】第02-03号《林业行政处罚决定书》；2.退还原告赵凤祥缴纳的罚款52,680元。事实与理由：一、依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，该案没有告知原告听证程序，对较大数额的罚款没有举行听证程序，违反法定程序规定，应予撤销或判决重新作出。二、被告四平市林业局无权对公墓建设和管理行使处罚权，其行政处罚措施没有合法依据。1.《殡葬管理条例》第三条：“国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。”经营公墓是经梨树县民政部门是审核同意的，是合法公墓。公墓管理是由国务院《殡葬管理条例》专项规定和调整，公墓建设是由该条例第十八条至第十二条予以处罚，包括未经批准、占地面积超标、非法占地建造坟墓危害公共安全、制造和销售不符合标准的殡葬设备等，都是由民政部门责令限期改正。林业部门对建设公墓问题进行处罚没有合法依据；2.塔山公墓经过政府批准，不属于擅自兴建殡葬设施，不适用《殡葬管理条例》第十八条的规定，不存在被取缔和恢复原状的问题。因此，被告四平市林业局作为林业管理部门作出的林业行政处罚与《殡葬管理条例》的规定相违背，不具有合法性；3.被告处罚对象错误，原告赵凤祥不是经营公墓的主体。根据政府文件规定，塔子沟村民委员会依据《殡葬管理条例》和《公墓管理暂行办法》相关法规，指导公益性公墓管理工作。塔子沟村公益性公墓管理委员会为常设机构，两委班子换届更迭时当选职务人员继续担任。管理委员会下设公益性公墓管理办公室，职责是具体负责公墓的日常管理工作。公墓管理办公室工作人员由管理委员会提出人选报镇民政办审批任职，其工资待遇由管委会讨论决定,从公墓管理收入中列支。由民政办公室、农经站负责指导塔子沟村民委员会做好公墓交接工作。公墓的日常工作要接受民政办公室的监督和管理。塔子沟村公墓管理委员会和办公室要按照国家政策法规要求，做好遗留问题处理。2011年1月1日，塔子沟村民委员会与石岭镇塔子沟村塔山公墓管理办公室签订了《塔山公墓管理承包合同书》，王树森任管理办公室主任。以上行为均是按政府文件执行，管理委员会受政府委托有权处理遗留问题，公墓管理办公室是政府文件要求成立的管理委员会下设机构,公墓管理办公室与村委会签订承包合同书,而原告赵凤祥是公墓管理办公室的受聘人员,所以原告不具备经营者的资格,根本没有公墓管理权和经营权,且公墓建设与管理受民政办公室的监督和管理,根本谈不上经营主体,更没有理由承担责任。因此,原告赵凤祥不能成为被告四平市林业局处罚的主体,属处罚对象错误。综上,被告四平市林业局的行政处罚违反法定程序，认定事实及适用法律均有错误,请求人民法院依法纠正。 原告赵凤祥为证明自己的主张成立当庭提交的证据：四平市铁东区人民检察院起诉书和四平市铁东区人民法院开庭传票、1999年4月15日石岭塔山公墓修建批复、2010年石岭镇政府作出关于塔山公墓处理结果报告、承包合同书、石政发【2010】2号文件、四平市民政局落实吉林省四平市人民检察院的《检察建议》的批复，土地租赁合同、房屋产权证两份、迁坟公告、税务登记证。 被告四平市林业局辩称，2018年6月，石岭镇森林公安派出所对塔山公墓非法占用林地进行调査时,发现原告赵凤祥有修建公墓毁坏林地行为，为此进行立案调查。被告四平市林业局在进行行政处罚时依法定程序进行立案、调查取证、告知行政相对人相应的听证、复议等诉讼权利。1.林业行政处罚听证权利告知书有原告赵凤祥的亲笔签字,“听证告知书已向我告知,我不申请听证”；2.作出的行政处罚适用法律正确。四平市林业局根据《中华人民共和国森林法》第十八条规定“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程,应当不占或者少占林地;必须占用或者征收、征用林地的,经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续,并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。”原告赵凤祥未经批准,擅自改变林地用途,属于违法行为，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定给予处罚。公墓存在的合法性，是否经过有关部门批准与本案行政处罚无关。四平市林业局是因原告赵凤祥没有占有使用林地的相关批准手续而依据《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条进行的行政处罚。该公墓筹建于1997年，石岭镇人民政府文件石政发【2010】2号确定该公墓移交给塔子沟村民委员会管理，2011年塔子沟村民委员会将塔山公墓承包给王树森,其为实际经营者和管理者。2017年王树森将塔山公墓交于赵凤祥管理，原告赵凤祥为实际经营者和管理者。另外塔山公墓并没有工商执照和税务登记、林地、土地等审批手续，属于非法经营。林业行政管理部门对非法经营者破坏林地的行为进行行政处罚符合法律规定。综上，四平市林业局对原告赵凤祥的处罚程序合法，适用法律正确，请求人民法院维持的行政处罚决定。 被告四平市林业局为反驳原告赵凤祥的诉请当庭提交的证据：《林业行政处罚决定书》、中共四平市委办公室四办（2019）54号《四平市林业局职能配置、内设机构和人员编制规定》、林业处罚登记表、受案登记表、现场勘查及照片、涉案笔录、原告赵凤祥的询问笔录、证人的询问笔录、林权执照、鉴定申请书、鉴定申请表、航拍图、行政处罚程序的相关告知书、处罚凭据、承包合同一份、案件讨论笔录一份、梨树县民政文件及法律适用。 经审理查明：梨树县人民政府向四平市铁东区石岭镇塔子沟村民委员会颁发梨石字第2236-2239号《林权执照》。1998年3月3日，石岭镇人民政府民政办公室申请修建公墓。1999年4月15日石岭镇人民政府同意修建公益性塔山墓地。2010年1月13日，经四平市纪律检查委员会检查发现该公墓存在非法经营等违纪问题，石岭镇人民政府作出决定：“六、解决塔山公墓非法占用土地问题。按照建设公益性墓地相关规定，由塔子沟村民委员会向国土部门提交用地审批申请，依法取得用地审批手续，涉及林业用地按照林业政策落实植树造林”。2011年1月1日，王树森以石岭镇塔子沟村塔山公墓管理办公室代表承租方，与石岭镇塔子沟村民委员会签订塔山公墓承包合同。“四（二）乙方（即王树森）的权利和义务2.乙方有权在公墓内修建并销售墓穴，墓穴价格由乙方确定。”2017年5月，王树森将塔山公墓交于原告赵凤祥管理，其修建部分墓穴改变林地用途面积1,756平方米。2018年8月17日，被告四平市林业局受理原告赵凤祥擅自改变林业用地用途的林业行政案件。同日，在原告赵凤祥本人和见证人王树森在场见证的情况下，进行了现场勘查拍照，制作示意图。依法对当事人赵凤祥、证人进行调查询问。委托四平市铁东区农业水利局工程师对原告赵凤祥经营修建石岭镇塔子沟村塔山公墓占地改变用途的林地面积、权属及破坏程度进行鉴定，原告赵凤祥改变林地用途面积1,756平方米。2018年8月27日，原告赵凤祥书面签字确认对鉴定结论表示无异议。2018年9月4日，被告四平市林业局履行了告知行政相对人相应的陈述、申辩、听证的权利，原告赵凤祥书面签字确认不要求行使上述权利。2018年9月7日，被告四平市林业局依据《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，制作并向原告赵凤祥送达四林罚决字【2018】第02-03号《林业行政处罚决定书》。2018年9月10日，原告赵凤祥所缴纳罚款52,680元上缴国库。现原告赵凤祥以被告四平市林业局处罚主体错误等诉至法院。 本院认为，《中华人民共和国森林法》第十五条规定，“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”被告四平市林业局作为四平市的林业主管部门有权对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。原告赵凤祥在接替王树森后，经营修建了公墓，被告四平市林业局向其询问调查时，四次笔录均承认在林地修建墓穴，在林地鉴定报告、鉴定意见通知书亦有其书面本人签字确认修建墓地，改变林地用途面积1,756平方米的书证及证人证言，故原告赵凤祥为本案适格的行政处罚相对人。原告赵凤祥认为该处罚相对人错误，应以其涉嫌刑事犯罪的结论为准，本案应当中止审理的辩解，本院不予支持。《中华人民共和国森林法》第十八条前款规定，“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。”《殡葬管理条例》第十条前款规定，“禁止在下列地区建造坟墓：（一）耕地、林地；”原告赵凤祥未能遵照法律规定及石岭镇人民政府的要求保护好现有公墓内的生态环境和林地资源，擅自改变了林地用途，已对林地原有植被造成严重破坏。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定，“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”被告四平市林业局在作出行政处罚过程中，履行了受案立案、询问调查、现场勘查、专家鉴定、告知陈述、申辩、听证等法定职责，其作出的《林业行政处罚决定书》执法程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。原告赵凤祥认为该行政处罚违反多项执法程序、认定事实错误，其个人认为只要不超出政府批准的墓地面积即为合法，如有问题亦应当由民政部门适用《殡葬管理条例》进行处理的辩解，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告赵凤祥的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告赵凤祥负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省四平市中级人民法院。 审 判 长  吕 东 人民陪审员  刘福平 人民陪审员  李昱晓 二〇一九年十一月二十八日 书 记 员  陈 博