山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行初258号 原告王毅，男，1974年9月6日出生，汉族，住安徽省霍邱县。 原告徐孝海，男，1971年1月3日出生，汉族，住安徽省霍邱县。 被告青岛市即墨区人民政府，住所地青岛市即墨区通济街140号。 法定代表人吕涛，区长。 出庭负责人周和平，青岛市即墨区人民政府行政复议委员会办公室副主任。 委托代理人刘翔宇，青岛市即墨区司法局工作人员。 原告王毅、徐孝海诉被告青岛市即墨区人民政府行政复议一案，依法向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月12日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月22日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。原告王毅、徐孝海，被告青岛市即墨区人民政府的出庭负责人青岛市即墨区人民政府行政复议委员会办公室副主任周和平及委托代理人刘翔宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告青岛市即墨区人民政府于2019年9月18日作出即复不字【2019】第11号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理原告王毅、徐孝海的行政复议申请。 原告王毅、徐孝海诉称，2019年7月25日，青岛市即墨区自然资源局作出信访处理《告知书》，告知原告反映的原青岛市即墨区国土资源局违规低价出让四宗土地、应该依法没收在建工程评估值资金、涉嫌犯罪依法追究刑事责任等问题不属实。原告不服，于2019年9月8日向青岛市即墨区人民政府提交《行政复议申请书》。2019年9月18日，青岛市即墨区人民政府作出即复不字【2019】第11号《不予受理行政复议申请决定书》。原告认为：1、青岛市即墨区自然资源局出让的涉案四宗土地属于青岛永辉置业有限公司非法建设用地的地块，原告系建筑劳务实际施工人和受害人，至今未结算劳务工程款，属于利害关系人。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，原告向青岛市即墨区人民政府申请行政复议符合行政复议受理条件。2、原青岛市即墨区国土资源局以小庄村改造的名义低价出让四宗土地，给国家造成土地收入近2亿元的损失。该土地出让合同违反了法律和行政法规的强制性规定，应认定为无效合同。3、原青岛市即墨区国土资源局根据《通济新经济区小庄村改造项目遗留问题及解决建议》《即墨市人民政府第四十一次常务会议纪要》的相关规定办理用地手续，涉嫌构成越权违法行为。4、根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国行政处罚法》第五十三条之规定，被告应当依法责令青岛市即墨区自然资源局没收在建工程评估值6.6687亿元。被告未依法履行法定职责，未依法责令青岛市即墨区自然资源局没收在建工程评估值6.6687亿元，未依法处理低价出让土地的行为，涉嫌构成“滥用职权罪和玩忽职守罪”。综上，原告依法提起本案行政诉讼，请求人民法院：1、撤销被告作出的即复不字【2019】第11号《不予受理行政复议申请决定书》的行政不履行职责违法行为；2、撤销青岛市即墨区自然资源局与青岛永辉置业有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，竞得人还需与原投资建设单位签订《在建工程移交协议》；3、依法判决青岛市即墨区人民政府责令青岛市即墨区自然资源局依法没收青岛永辉置业有限公司支付给原投资建设单位在建工程评估值6.6687亿元；4、撤销青岛市即墨区自然资源局以小庄村改造的名义低价出让四宗土地给青岛永辉置业有限公司并签订的《国有建设用地使用权出让合同》；5、本案诉讼费用由被告承担。 两原告所诉被告为青岛市即墨区人民政府，但诉讼请求中有关于青岛即墨区自然资源局的诉求，且针对被告所提出的各项诉求涉及不同行政法律关系。经本院依法释明，两原告明确其诉讼请求为：1、撤销被告作出即复不字【2019】第11号《不予受理行政复议申请决定书》的行政不履行职责违法行为；2、本案诉讼费用由被告承担。对于其他诉讼请求予以撤回。 原告王毅、徐孝海向本院提交以下证据： 1、两原告身份证复印件各1份，证明两原告身份； 2、青岛永辉置业有限公司与重庆市合川区第四建筑工程有限公司签订的《补充协议》复印件1份，证明该项目总承包商为重庆市合川区第四建筑工程有限公司； 3、青岛永辉置业有限公司《开工令》复印件1份，证明涉案四宗土地于2016年11月已经开工非法建设； 4、青岛市即墨区自然资源局网上拍卖涉案四宗土地由青岛永辉置业有限公司竞得的新闻复印件一份4张，证明青岛市即墨区自然资源局设置附加条件违规出让土地； 5、青岛市即墨区自然资源局作出调查处理后给原告的《告知书》复印件1份，证明被告行政行为违法，未作出纠正处理； 6、青岛市即墨区人民政府《不予受理行政复议申请决定书》复印件一份，证明被告行政行为违法，不履行法定职责； 7、两原告向青岛市即墨区人民政府提交的《行政复议申请书》1份，证明原告提出行政复议请求相关内容； 8、青岛市即墨区小庄村“萃英花园”项目《安装工程专业承包协议书》复印件1份，证明原告徐孝海与涉案四宗土地上工程建设有劳动关系； 9、青岛市即墨区小庄村“萃英花园”项目《扩大劳务承包协议书》复印件1份，证明原告徐孝海与涉案四宗土地上工程建设有劳动关系； 10、青岛市即墨区小庄村“萃英花园”项目《扩大劳务承包协议书》复印件1份，证明原告王毅与涉案四宗土地上工程建设有劳动关系； 11、原告徐孝海支付《扩大劳务承包协议书》《安装工程专业承包协议书》合同履约保证金合计50万元的银行转款凭证复印件1份3张，证明保证金由原告徐孝海支付； 12、重庆市合川区第四建筑工程有限公司“萃英花园”项目部收条复印件一份2张，证明原告徐孝海缴纳合同履约保证金合计50万元； 13、庆市合川区第四建筑工程有限公司“萃英花园”项目《C地块1#、5#楼及幼儿园工程量》结算单复印件1份，证明拖欠原告徐孝海劳务工程款及合同履约金128.1491万元未支付； 14、原告王毅支付《扩大劳务承包协议书》合同履约保证金合计22.6万元的银行转款凭证复印件一份2张，证明保证金由原告王毅支付； 15、重庆市合川区第四建筑工程有限公司“萃英花园”项目部收条复印件一份1张，证明收到原告王毅缴纳合同履约保证金22.6万元； 16、重庆市合川区第四建筑工程有限公司“萃英花园”项目《C地块1#、5#楼及幼儿园工程量》结算单复印件1份，证明拖欠原告王毅劳务工程款及合同履约金合计218.6308万元，青岛永辉置业有限公司支付部分人员工资，尚欠保证金、材料款、劳务工程款三项未支付。 被告青岛市即墨区人民政府答辩称，一、两原告在行政复议申请书中称涉案《告知书》系信访处理《告知书》，信访告知书不属于具体行政行为，不属于复议、行政诉讼的受理范围，两原告应当根据《信访条例》的相关规定进行救济；二、从涉案《告知书》内容分析，仅是就申请人反映问题的相关情况向其告知，并未给两原告设定新的权利义务，对两原告的权利义务没有产生实际影响，不属于具体行政行为；三、即使认定青岛市即墨区自然资源局是依据投诉举报的行政程序作出的《告知书》，两原告也不是适格的行政复议申请人。两原告反映的是四宗土地出让问题，而其提供的材料仅能证明其与青岛永辉置业有限公司存在民事纠纷，但其并不是土地出让行政法律关系上的利害关系人，因此其不具有原告主体资格。综上，涉案《告知书》不属于具体行政行为，不符合行政复议的受理条件。请求人民法院依法驳回两原告的诉讼请求，本案诉讼费用由两原告承担。 被告青岛市即墨区人民政府在法定期限内向本院提交以下证据： 1、行政复议申请书； 2、青岛市即墨区自然资源局出具的《告知书》； 证据1、2共同证明：（1）两原告主张涉案《告知书》系信访告知书；（2）涉案《告知书》仅是就相关情况向两原告进行告知，并未给两原告创设新的权利义务；（3）两原告提出的行政复议申请，除所诉行为不属于行政行为外，还有同一申请涉及多个行为等多种不符合行政复议受理条件的情形。 3、两原告在提出行政复议申请时提交的其他材料，证明两原告仅是与青岛永辉置业有限公司存在民事纠纷，并不是相关土地出让行为行政法律关系上的利害关系人； 4、不予受理行政复议申请决定书，证明涉案不予受理行政复议申请决定书的内容； 5、送达回证，证明涉案不予受理决定依法送达两原告，被告程序合法。 经庭审质证，双方对对方证据发表如下质证意见： 被告对两原告证据的质证意见为：被告对两原告证据5-7的真实性没有异议，证据1-4、8-16均是两原告就“萃英花园”项目与案外主体青岛永辉置业有限公司产生民事纠纷的相关材料，既不能证明两原告所申请复议的《告知书》属于复议和诉讼的受理范围，也不能证明两原告与四宗土地有行政法上的利害关系。 两原告对被告证据的质证意见为：对于被告证据1、2、3、5没有异议，对证据4有异议，该证据适用法律不正确，明显错误，属于行政不作为，应依法撤销青岛市即墨区自然资源局违规出让四宗土地的行为，应责令依法没收涉案四宗土地上原非法投资建设单位在建工程评估值6.6687亿元。 经审查，本院对双方当事人提交的上述证据认证如下：原告证据1系两原告身份证复印件，可以证明两原告的身份情况，本院予以确认；两原告证据2-4、8-16和被告提交的证据3系两原告就“萃英花园”项目与案外主体形成的民事法律关系材料，与本案所审查焦点问题被告作出被诉不予受理行政复议申请决定行为的合法性问题缺乏直接关联性，本院不予审查评价；两原告证据5与被告证据2相同，系青岛市即墨区自然资源局出具的《告知书》，本院对其真实性予以确认；两原告证据6与被告证据4相同，均系被诉不予受理行政复议申请决定，本院对其真实性予以确认，其合法性是本案审查对象；两原告证据7与被告证据1相同，系两原告向被告提交的行政复议申请书，可以证明两原告向被告提交行政复议申请的情况，本院予以采信。被告证据5系被告送达被诉不予受理行政复议决定书的送达回证，原告没有异议，本院予以采信。 经审理查明，原告王毅、徐孝海自述系永城市永安建筑劳务有限公司的实际投资人，带领施工队承担工程的具体施工工作。两原告称其承包了青岛市即墨区小庄村“萃英花园”项目部分建设工程，但所垫付款项未得到偿付，因认为青岛市即墨区自然资源局出让涉及“萃英花园”项目的四宗土地给青岛永辉置业有限公司一事涉嫌违法犯罪，导致其利益无法得以维护，故在2019年期间多次向该局进行信访。2019年7月25日，青岛市即墨区自然资源局向两原告出具《告知书》，告知的主要内容为：“一、基本情况。经查，你们反映的四宗土地均位于通济新经济区长江二路以北、青荣城际铁路以西、青新高速以南，2009年、2017年已经山东省人民政府批准农用地转用手续并征收，面积分别为10659平方米、20545平方米、31414平方米、32690平方米。2018年9月19日，原青岛市国土资源和房屋管理局即墨分局（以下简称我局）发布上述土地拍卖出让公告，由青岛永辉置业有限公司竞得国有建设用地使用权。2018年10月17日，我局与青岛永辉置业有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，出让年限为住宅用地70年、商业用地40年，征地补偿费已拨付给被征地村庄。现青岛永辉置业有限公司已办理不动产权证。二、办理意见。我局在出让上述土地时，严格按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国资产评估法》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》相关法律法规规定进行。（一）你们提出的低价出让和减免土地收入问题。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第十条‘市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。标底或者底价不得低于国家规定的最低价标准’和《青岛市国土资源和房屋管理局关于进一步规范土地出让底价、招拍挂起拍（始）价确定方式有关事项的通知》（青土资房发【2014】471号）第三条‘各区、市应建立健全国有建设用地使用权出让的定价程序，地价需经专业评估，为定价提供参考依据’之规定，我局委托有资质的评估单位青岛亚太房地产评估咨询有限公司对四个地块土地使用权出让价格进行评估，出让起始价以评估价格（3423.6708万元、13621.3350万元、20827.4820万元、20457.4020万元）为基础，进行集体会审决策，确定起始价格分别为3423.6708万元、13621.3350万元、20827.4820万元、20461.3248万元，均不低于土地评估价格，与当年市场价格相符。且按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发【2006】100号）第二条‘从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的收支两条线’的规定，严格遵循‘收支两条线原则’，全额征收土地出让金缴入地方国库。因此，不存在低价出让土地问题和减免土地收入问题。（二）你们提出的未批先用、没收非法建筑物问题。国土资源部2014年10月1日实施的《国土资源违法行为查处工作规程》附录A第六款第二条规定:‘违法占用的土地为建设用地和未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款。对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置，涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理’。原即墨市政府即政纪字【2015】39号常务会议纪要第二条提出:‘对青岛市和即墨市两级重点项目、公益类项目、旧村改造项目以及其他非企业自身原因的未供即用土地，由市国土资源局依法进行处罚并缴纳罚款后，可按程序办理用地手续’。上述四宗土地在违法建设时均已征为国有，属于国有建设用地。我局对建设单位永利房地产开发有限公司违法占用土地的行为，下达了《土地违法案件行政处罚决定书》（即国土罚字【2018】2号、3号、4号），作出了责令退还非法占用的国有建设用地及对违法占用的土地处以罚款的处罚决定。根据《国土资源违法行为查处工作规程》及原即墨市政府即政纪字【2015】39号常务会议纪要，不再对地上建筑物作没收或拆除处理。建设单位已缴齐罚款。为解决历史遗留问题，保障被拆迁的小庄村村民及时回迁，通济新经济区关于《通济新经济区小庄村改造项目遗留问题及解决建议》（经即墨市政府即政纪字【2018】39号常务会议纪要研究通过）中提出‘对该项目A、B、C地块，建议由区国土分局根据《即墨市政府第四十一次常务会议纪要》即政纪字【2015】39号’的相关规定办理用地手续’的要求，本着尊重历史、解决问题的原则，我局将在建工程进行评估，由竞得人支付在建工程的评估值，并与原投资建设单位签订《在建工程移交协议》，将在建工程随同土地使用权出让一同移交。（三）你们提出的竞得人须签订《小庄村改造项目投资建设合作协议》问题。《青岛市人民政府关于进一步规范土地一级开发整理工作的通知》（青政发【2016】16号）第二条‘土地供应报批前，项目实施主体可根据项目建设实际情况，提出适当的出让条件，经市国土资源房管局审查后纳入供地方案和招拍挂出让文件’。青岛市国土资源和房屋管理局办公室《关于进一步规范土地招拍挂出让有关工作的通知》（青土资房办发【2018】55号）中要求‘需搭配出让、设置特殊附加条件的项目，经所在区（市）政府同意后报市局审查。市局由分管局领导召集土地利用处、政策法规处、审批处、办公室、储备中心及相关区（市）分局进行会审，会审通过后方可实施招拍挂’。2018年8月21日，我局将项目3宗土地供应附加条件报原青岛市国土资源和房屋管理局研究会审，经会审确定的附加条件主要有：1、竞得人向即墨区通济新经济区管委公布的公开银行账户中缴纳一级开发整理资金及安置房建设自理金；2、成交后三个工作日内，竞得人须与通济新经济区管委、小庄村委签订项目投资建设合作协议。该协议中未约定减免土地收入内容。2018年9月3日，即墨区旧城区改造领导小组办公室下发了《关于对贾家庄、小庄村改造项目土地处置设置适当条件的会议纪要》，对小庄村改造项目设置了土地出让附加条件，附加条件除向原青岛市国土资源和房屋管理局提报会审的附加条件外，还增加了‘竞得人除缴纳成交总价款外，在成交后3个工作日内，还需与原投资建设单位签订《在建工程移交协议》，并支付给原投资建设单位在建工程评估值’的内容，我局根据《会议纪要》发布了出让公告。综上，你们反映的即墨分局违规低价出让四宗土地，应该依法没收在建工程评估值资金，涉嫌犯罪的依法追加刑事责任等问题不属实”。 两原告不服该《告知书》，于2019年9月11日向被告青岛市即墨区人民政府提交《行政复议申请书》及证据材料。被申请人为青岛市即墨区自然资源局，复议请求为：1、不服青岛市即墨区自然资源局于2019年7月25日作出的信访处理《告知书》；2、依法撤销青岛市即墨区自然资源局与青岛永辉置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》四宗土地；3、依法撤销青岛市即墨区自然资源局以小庄村改造名义低价出让四宗土地，关于竞得人须与小庄村委签订《小庄村改造项目投资建设合作协议》；4、依法撤销青岛市即墨区自然资源局出让《国有建设用地使用权出让合同》，竞得人须与原非法建设单位签订《在建工程移交协议》；5、依法没收青岛市即墨区自然资源局出让《国有建设用地使用权出让合同》，竞得人须与原投资建设单位签订《在建工程移交协议》，移交在建工程评估值6.66825066亿元资金；6、依法调查追究青岛市即墨区自然资源局以小庄村改造名义低价出让土地，给国家造成经济损失近2亿元的相关责任人员责任。庭审中，经向两原告确认，其第一项复议请求是指请求撤销青岛市即墨区自然资源局于2019年7月25日作出的信访处理《告知书》；第二至五项复议请求是基于《告知书》中的答复而提出，实质上是指向对《告知书》中的答复内容有异议。2019年9月18日，被告作出即复不字【2019】第11号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理两原告的行政复议申请，主要理由为:“从被申请人2019年7月25日作出的《告知书》内容分析，该告知书并未明确其是否属于信访告知书。申请人称该告知书性质为信访告知书，如申请人之前通过信访途径向被申请人反映问题，对处理结果不服，应当按照《信访条例》相关规定进行救济。即使该《告知书》不属于信访告知书，也仅是就申请人反映问题的处理情况向其进行告知，并未给申请人设定新的权利义务。因此，被申请人2019年7月25日作出的《告知书》，仅是告知性行为，对申请人的权利义务并不产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第五项之规定”。被告于2019年9月25日向两原告邮寄送达该《不予受理行政复议申请决定书》。另经庭审询问，两原告明确表示其确实是通过信访途径向青岛市即墨区自然资源局反映涉案土地的问题。 本院认为： 1、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”根据上述规定，属于行政复议法规定的行政复议范围是当事人的行政复议申请得以受理并进入实体审查的前提。本案中，两原告向被告提出的行政复议申请中的第一项复议请求指向青岛市即墨区自然资源局作出的《告知书》，根据该《告知书》的内容及两原告当庭确认，该《告知书》是信访告知，属于行政机关针对信访事项作出的答复，应按照《信访条例》所规定的途径予以救济，不属于行政复议案件受理范围，被告在被诉不予受理行政复议申请决定中对此认定正确。两原告向被告提出的行政复议申请中的第二至五项复议请求经庭审确认指向《告知书》中的答复，且该四项复议请求均涉及青岛市即墨区自然资源局出让四宗土地给青岛永辉置业有限公司的行为，根据两原告自述，其系青岛市即墨区小庄村“萃英花园”项目部分建设工程的实际施工人员，据此，其与涉案土地出让行为之间并无直接利害关系，涉案土地出让行为对其权利义务并不产生实际影响，故其以青岛市即墨区自然资源局的土地出让行为损害其垫付款偿付为由申请行政复议，不属于行政复议受案范围。两原告向被告提出行政复议申请中的第六项复议请求是要求追究责任人员责任，并非指向具体行政行为，故亦不属于行政复议受案范围。综上，被告作出被诉不予受理行政复议申请决定，决定不予受理两原告的复议申请结果正确。 2、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。第四十条第二款规定：本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。本案中，被告于2019年9月11日收到两原告提出的行政复议申请，于2019年9月18日作出被诉不予受理行政复议申请决定，符合上述期限规定，且依法向两原告送达，行政复议程序合法。 综上，被告作出即复不字【2019】第11号不予受理行政复议申请决定的行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以支持。两原告的诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王毅、徐孝海的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王毅、徐孝海负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  高沛沛 人民陪审员  张莉君 人民陪审员  史朝阳 二〇一九年十一月二十六日 法官助理*** 书记员 赵洪峰 书记员 王倩倩