广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终142号上诉人(原审被告)茂名市电白区七迳镇人民政府。法定代表人李茂鹏，镇长。委托代理人温晓旭，男，茂名市电白区七迳镇人民政府工作人员。委托代理人龙金连，广东海日律师事务所律师。被上诉人(原审原告)冯锦红，女，1967年12月29日出生，汉族，住茂名市****。被上诉人(原审原告)赵万胜，男，1962年5月25日出生，汉族，住茂名市****。被上诉人(原审原告)赵婕，女，1993年10月12日出生，汉族，住茂名市****。被上诉人(原审原告)赵某，女，2004年12月5日出生，汉族，住茂名市****。法定代理人冯锦红，女，1967年12月29日出生，汉族，住茂名市电白区****，系赵某的母亲。法定代理人赵万胜，男，1962年5月25日出生，汉族，住茂名市电白区****，系赵某的父亲。以上四名被上诉人的共同委托代理人崔伟俊，广东大贤东宇律师事务所律师。上诉人茂名市电白区七迳镇人民政府（以下简称“七迳镇政府”）因被上诉人冯锦红、赵万胜、赵婕、赵某诉其不履行法定职责一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(2015年修正)第六十一条第(三)项、第(六)项的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、第三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《广东省农村集体经济组织管理规定》(2013年5月31日修订)第四条规定，农村集体经济组织在乡(镇)、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅转发的《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》(粤委办[2006]142号)规定基层人民政府负有对因集体收益分配引发的争议进行处理的职责。根据上述规定，被告茂名市电白区七迳镇人民政府作为乡镇一级人民政府，负责辖区内的行政管理工作，对因集体收益分配引发的集体经济组织成员资格争议具有行政处理的法定职责。本案原告四人不服茂名市电白区*******迳圩第二经济合作社关于原告是否享受集体分配问题的表决结果，向被告茂名市电白区七迳镇人民政府申请，要求确认原告四人具有茂名市电白区*******迳圩第二经济合作社经济组织成员资格，被告茂名市电白区七迳镇人民政府认为其无权确认原告是否具有茂名市电白区*******迳圩第二经济合作社集体经济组织成员资格，缺乏事实和法律依据，对其抗辩意见，原审法院不予采纳。同时，就本案而言，针对原告四人提出的集体经济组织成员资格确认的申请，被告应作出行政处理决定，如果原告四人的申请符合相关条件的则应受理并按照相关程序办理，如果不符合受理条件的则不予受理，并说明理由。被告茂名市电白区七迳镇人民政府以信访答复替代行政处理，属于适用法律、法规错误，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(二)项、第(三)项的规定，判决如下：一、撤销被告茂名市电白区七迳镇人民政府作出的七信访字[2018]20号《信访事项处理意见书》。二、限被告茂名市电白区七迳镇人民政府对原告冯锦红、赵万胜、赵婕、赵某要求确认享有茂名市电白区*******迳圩第二经济合作社集体经济组织成员资格的申请依法重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告茂名市电白区七迳镇人民政府负担。上诉人茂名市电白区七迳镇人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称：1、被上诉人通过信访的方式向上诉人递交申请书，上诉人依照《中华人民共和国信访条列》和《广东省信访条列》的有关规定作出处理答复，并无不当。一审法院撤销上诉人作出的七信访字[2018]20号《信访事项处理意见书》没有法律依据。上诉人信访部门在2018年9月18日收到被上诉人递交的《集体经济组织成员资格确认申请书》，于2018年9月20日作出七府信访通[2018]29号《信访事项受理告知书》，并于当天向被上诉人赵万胜送达。2018年9月20日向被上诉人赵万胜作出七信访字[2018]20号《信访事项处理意见书》，并于当天向被上诉人赵万胜送达。该意见书载明被上诉人的具体信访诉求、信访事项的事实认定情况、处理意见和依据以及不服处理意见的救济途径和期限。上诉人对被上诉人上访的事项依照《中华人民共和国信访条列》和《广东省信访条列》的有关规定作出答复，并无不当。一审法院撤销上诉人作出的七信访字[2018]20号《信访事项处理意见书》没有法律依据。2、上诉人不具有确认原告享有七迳镇七迳村第二经济合作社集体经济组织成员资格的法定职责，对于被上诉人的上访事项，上诉人已作出处理答复。第一，一审判决《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等基本法律、中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅转发的《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》(粤委办[2018]142号)，均没有明确授权人民政府对集体经济组织成员资格予以确认。第二，被上诉人是否享有七迳镇七迳村第二经济合作社集体经济组织成员资格属于村民自治范围内的事项。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。第八条第三款：村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条：农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定……(四)成员资格及其权利义务……，第九条：农村集体经济组织的最高权利机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。第十三条：农村集体经济组织享有以下权利：(三)独立进行经济活动，管理内部事务……。被上诉人是否享有七迳镇七迳村第二经济合作社集体经济组织成员资格其他成员的切身利益，必须提交成员大会讨论决定。上诉人无权确认被上诉人是否具有七迳镇七迳村第二经济合作社集体经济组织成员资格。故被上诉人应向七迳镇七迳村第二经济合作社申请确认集体经济组织成员资格。综上所述，被上诉人的起诉没有事实及法律依据，恳请二审法院依法驳回被上诉人的诉讼请求。上诉请求：一、撤销原审判决，依法驳回被上诉人的诉讼请求。二、本案诉讼费用由被告承担。被上诉人冯锦红、赵万胜、赵婕和赵某共同辩称：一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。二、茂名市电白区七迳镇人民政府的上诉理由不能成立。1、上诉人称其处理答复得当，缺乏事实和法律依据。四名被上诉人共同向上诉人提交了集体经济组织成员资格确认申请书，上诉人以信访答复代替行政处理，属于适用法律、法规错误，程序违法，依法应予撤销。并且该意见书只是在程序上告知被上诉人，没有对被上诉人的申请作出实质性处理，实体上上诉人没有履行法定职责。2、上诉人称其不具有确认被上诉人是否享有七迳镇七迳村第二经济合作社集体经济组织成员资格的法定职责，缺乏事实和法律依据。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年修正）第六十一条第（三）项、第（六）项的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、第三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅转发的《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》（粤委办[2006]142号），规定基层人民政府负有对因集体收益分配引发的争议进行处理的职责。据此，上诉人茂名市电白区七迳镇人民政府作为乡镇一级人民政府，负责辖区内的行政管理工作，对因集体收益分配引发的集体经济组织成员资格争议具有行政处理的法定职责。本案中，被上诉人不服七迳圩第二合作社关于被上诉人是否享受集体分配问题的表决结果，向上诉人申请要求确认被上诉人四人具有七迳圩第二合作社集体经济组织成员资格，根据上述法律规定，上诉人认为其无权确认被上诉人是否具有七迳圩第二合作社集体经济组织成员资格，缺乏事实和法律依据。综上所述，原审法院认定事实清楚，证据充分，适应法律准确，故上诉人的上诉理由不能成立，恳请二审法院驳回上诉，依法维持原判。经审理查明，被上诉人冯锦红的户口在茂名市电白区*******迳圩第二经济合作社（以下简称“七迳圩第二合作社”）。1993年3月16日，被上诉人冯锦红与被上诉人赵万胜登记结婚，婚生女儿赵婕、赵某的户口均落户在七迳圩第二合作社。2003年2月24日，被上诉人赵万胜也将其户口从河南省迁入七迳圩第二合作社，被上诉人一家四口均属于农业户口，户主为冯锦红。2018年3月3日，七迳圩第二合作社召开村民大会，对被上诉人一家四口是否享受集体分配的问题进行表决，表决结果为：发出表决票27张，收回表决票27张，其中同意的有3票，不同意的有24票，最终决议按照少数服从多数的原则，决定被上诉人一家四口不享受集体分配。四名被上诉人因对该表决结果不服，于2018年3月12日到茂名市信访局进行信访。茂名市信访局将该信访事项转交七迳镇政府处理。七迳镇政府于2018年5月3日作出七信访字[2018]9号《信访事项处理意见书》，建议冯锦红通过法律途径维护合法权益。2018年9月18日，被上诉人冯锦红、赵万胜向七迳镇政府提交《集体经济组织成员资格确认申请书》，请求七迳镇政府依法确认四名被上诉人具有七迳圩第二合作社集体经济组织成员资格以及确认其四人享有与七迳圩第二合作社其他村民同等的村民待遇。上诉人七迳镇政府于2018年9月20日以信访形式受理了被上诉人的申请，向被上诉人冯锦红、赵万胜送达了七信访字[2018]20号《信访事项受理告知书》。之后，上诉人七迳镇政府以认定农村集体经济组织成员资格属于村民自治事项为由，于同一日作出七信访字[2018]20号《信访事项处理意见书》，建议被上诉人向所在的村集体或村民委员会申请确认经济组织成员资格。被上诉人认为上诉人七迳镇政府对其提出的申请没有履行法定职责作出实质性处理，遂向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求：1.判令原审被告七迳镇政府对四名原审原告要求确认享有七迳圩第二合作社集体经济组织成员资格的申请履行法定职责；2.本案诉讼费用由原审被告承担。本院认为，本案的争议焦点为上诉人七迳镇政府是否具有对农村集体经济组织成员资格进行确认的法定职责，上诉人以信访答复的形式对被上诉人的申请作出处理是否合法。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；……”《中华人民共和国农业法》第七十七条规定：“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款和第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅转发的《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》(粤委办[2006]142号)规定，基层人民政府负有对因集体收益分配引发的争议进行处理的职责。本案中，被上诉人冯锦红、赵万胜、赵婕和赵某向上诉人七迳镇政府提交《集体经济组织成员资格确认申请书》，请求上诉人七迳镇政府依法确认被上诉人冯锦红等四人具有七迳圩第二合作社集体经济组织成员资格，以及确认其四人享有与该集体经济组织其他成员同等的村民待遇。根据上述规定，上诉人七迳镇政府作为乡镇一级人民政府，负责辖区内的行政管理工作，对因集体收益分配引发的集体经济组织成员资格争议具有行政处理的法定职责，有权基于维护农村集体经济组织及其成员的合法权益而作出具体行政行为。由于被上诉人所在的村集体七迳圩第二合作社已经召开了村民大会表决不同意四名被上诉人享受集体收益分配，被上诉人认为七迳圩第二合作社村民会议的该项决定违反法律规定，侵犯了其合法权益，其有权向七迳镇政府反映情况和提出合法要求。上诉人七迳镇政府在收到被上诉人提出的上述申请之后，应当按照国家规定及时作出相应处理。但是，上诉人七迳镇政府对被上诉人的上述申请事项仅以信访答复形式进行处理，且其作出的七信访字[2018]20号《信访事项处理意见书》以属于村民自治事项为由，又将问题推回给农村集体经济组织，该处理意见明显与上述法律、法规和规章的规定不符，以信访处理形式掩盖其行政不作为的实质，混淆了信访和履责程序，既不符合履行法定职责的要件形式，也侵犯了被上诉人的司法救济权，属于行政程序违法，且适用法律错误，依法应予撤销。原审判决撤销七迳镇政府作出的七信访字[2018]20号《信访事项处理意见书》并责令其重作，认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。上诉人七迳镇政府的上诉请求缺乏依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人茂名市电白区七迳镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 封桢莉审 判 员 张国平审 判 员 黄志平二〇一九年十一月十一日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇