山东省潍坊市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁07行初182号原告高永波，男，1977年5月4日生，汉族，住山东省潍坊市奎文区。委托代理人任桂洋，北京创为律师事务所律师。委托代理人王丙红，北京创为律师事务所实习律师。被告潍坊市奎文区人民政府。住所地：潍坊市奎文区胜利东街4919号。法定代表人高永干，代理区长。出庭负责人胡军章，奎文区政府副县级干部。委托代理人彭辉，女，奎文区人民政府司法局工作人员。委托代理人成强，山东求是和信潍坊滨海律师事务所律师。原告高永波因认为被告奎文区人民政府强制拆除其房屋的行为违法，于2019年8月29日向本院提起行政诉讼。本院于9月2日受理后，向被告送达起诉状副本及应诉通知书等，本院依法组成合议庭，于2019年10月25日公开开庭审理了本案。原告高永波及其委托代理人任桂洋、王丙红，被告奎文区人民政府的出庭负责人胡军章及其委托代理人彭辉、成强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系奎文区廿里堡办事处武家庄村村民，在本村拥有合法的房屋，房屋门牌号为××。现房屋因棚户区改造项目被征收，在原告及其家人未签订相关安置补偿协议，安置补偿事宜尚未谈妥的情况下，2019年4月30日，原告的涉案房屋被被告强制拆除，致使原告的财产受到严重损害。故提起本案诉讼，请求依法确认2019年4月30日被告强行拆除原告房屋的行政行为违法，被告承担诉讼费用。被告奎文区人民政府辩称，1、被告主体不适格，被告在武家经济专业合作社未实施强制拆除任何房屋的行为，亦未作出任何决定。2、据武家经济专业合作社说明，高永波拒绝签订拆迁安置补偿协议并腾空宅基地上房屋，由合作社经民主议定程序后对房屋进行了拆除。3、武家经济专业合作社的“棚户区”改造项目系村内事务，其在“棚户区”改造中的任何行为并非行政行为，本案不属于行政诉讼的受案范围。综上，请求依法驳回原告的起诉。本院围绕双方争议的被告奎文区人民政府是否实施了强拆行为，是否是适格主体，组织双方当事人进行了举证、质证。原告为证明被告主体适格，提交如下证据：证据1、《购房协议》，证明原告主体适格。证据2、《照片》，证明涉案房屋被强制拆除（第四张照片中的街道办事处工作人员刘凯、徐正利）。证据3、潍坊市奎文区人民政府办公室关于印发《关于棚户区改造工程的实施方案》及附件一指挥部成员名单。证据4、奎文区关于廿里堡街道武家村用电户采取断电措施的通知。证据5、处警综合单。证据6、潍坊市人民政府关于加快中心市区城中村改造的意见。证据7、潍坊市人民政府关于加快中心市区城中村改造的补充意见。证据8、鲁政土字（2010）1348号。证据3-8证明根据实施方案可以看出，此次强拆的背后是奎文区人民政府为主导，政府领导为总指挥的棚改和城中村改造项目，奎文区经济和信息化局是奎文区人民政府的职能部门，其对原告采取断电行为，也证明了区政府直接参加和主导了整体的拆迁工作，潍坊市公安局奎文分局出具的处警综合单中写明了属于政府的拆迁行为，证明了本案属于行政案件和被告的适格性。改造意见和补充意见进一步说明被告是具体组织和操作的主体，综上都证明了被告是本案适格的主体。经质证，被告对证据1的真实性无异议，说明原告系外地人到武家村购买宅基地，原告原户籍为临朐，原告并非集体经济组织成员，该房屋的土地使用权登记人仍为武学光本人，对于记载名称为武学光的土地使用权证真实性无异议。对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，被告并未组织任何部门对原告房屋进行拆除，原告举证中也未说明是被告的工作人员参与拆除，照片的内容也无法证明是在拆迁现场实施拆除。对证据3的真实性无异议，对其关联性有异议，（1）涉案房屋系武家村拆除，武家村的村民自治行为并非是政府的征收行为，政府也并未启动集体土地征收程序，（2）该文件是棚户区改造的指导性文件，不具有强制性的约束力，是依据上级棚改政策的行政指导行为，（3）棚改文件是政策性文件，棚改项目所适用的棚改政策与行政征收没有任何关系，列入棚改并不代表已经启动或者实施征收，因此，属于棚改行为并不代表实施征收行为，（4）附件一针对的是各部门的职能分工，是各部门依法启动征收程序中的相关职能，并非是针对村集体组织的自治行为的规定，本案中武家对原告的拆迁行为并非是政府行为属于自治行为，不受该文件的指导、约束，该文件与本案没有关联性。证据4原告未提交原件，对真实性不予认可。证据5中的接处警综合单并不是公安机关的调查结论，报警人也未表明是原告本人，因此调查的相关结论也与涉案房屋没有关系，内容中记载的政府行为也未表明是被告的行为。证据6、7与本案无关，这两份证据是关于城中村改造的指导意见，武家村正在实施的棚户区改造，不受该文件的约束。对证据8的真实性、关联性不予认可，该证据并不能证明武家村实施了土地征收。被告奎文区人民政府为证明未实施拆除行为，其作为被告主体不适格，向本院提交如下证据及依据：1、《市自然资源与规划局奎文分局证明》，证明武家经济专业合作社涉及高永波户房屋所在地块，在房屋拆除时仍属于武家经济专业合作社集体土地，未办理土地征收手续。2-1、武家经济专业合作社棚户区改造搬迁安置方案草稿。2-2、武家经济专业合作社棚户区改造搬迁安置实施方案。证明武家经济专业合作社经民主议定程序制定拆迁安置方案，按照村民自治的原则进行棚户区改造。3-1、武学光户房屋审批手续。3-2、高永波户购房协议。证明武学光户1992年4月14日办理涉案地块（地号：395）的审批手续，高永波户于1998年11月29日购买武学光户的房屋（地号：395），土地使用权人为武学光，高永波户不享有宅基地使用权，应根据安置补偿方案第五条第（五）项中第12款的规定进行补偿。4、关于武家经济专业合作社高永波户房屋认定、拆除及安置补偿情况的说明。证明高永波的房屋认定及拆除情况，武家经济专业合作社棚户区改造中房屋认定和拆除系村民自治行为，本案不属于行政诉讼范围。5-1、董事会、股民代表、全体党员依法收回未签约户宅基地使用权签字表决意见及照片。5-2、限期签订拆迁安置协议通知书。证明武家经济专业合作社董事会、股民代表、全体党员召开民主会议讨论收回未签约户宅基地使用权并表决，2019年4月16日向高永波户送达限期签订拆迁安置协议通知书，告知逾期将取消一切奖励待遇。6-1、潍坊市奎文区人民政府廿里堡街道武家经济专业合作社关于作出未签约户宅基地使用权收回和安置补偿决定、拆除决定的会议记录（2019年4月24日）。证明武家经济专业合作社两委、自改委、股民代表召开民主会议，决定在规定的期限内高永波户未自行拆除违建的，由合作社根据安置补偿方案给予合理补偿后，按照村民自治的方式予以拆除，并在会后送达宅基地使用权收回及安置补偿决定书。6-2、关于依法收回未拆迁户宅基地使用权征求表决意见（户决）。证明武家经济合作社就宅基地使用权收回事项在全村范围内以户为代表的征求意见，同意率达到百分之九十，符合法律规定。6-3、廿里堡街道武家经济专业合作社关于高永波户宅基地使用权收回及安置补偿决定书。7-1、委托拆除合同。7-2、营业执照。证明武家经济专业合作社与潍坊双冠建筑配套工程有限公司签订委托拆除合同，房屋由该公司拆除。8-1、打款凭证。8-2、房屋租赁合同。证明武家经济专业合作社在房屋拆除前已根据拆迁安置方案进行了合理补偿，并为其租赁房屋居住。9、法律依据《行政诉讼法》第12条、第25条、第26条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条。经质证，原告对证据1予以认可，但是该证明并不能规避被告应承担的法律责任，无论是棚户区改造还是城中村改造，前提和本质都是农村土地征收，在这个过程中，涉案房屋被强拆首先应推定系有权征收的实施主体或者其委托实施的拆除行为，而不应认定为民事主体实施的拆除。土地性质未发生变化，系政府以村民自治的形式掩盖未批先征的违法事实。对证据2的真实性无异议，对合法性、关联性和证明目的有异议。首先武家村经济合作社无权作出该两份实施方案，其不具有作出具体方案的主体资格，草稿后面的签名并非全体村民的签名，也不足全村总数的三分之二，该签字页未按手印，未附签字人员的身份证，该实施方案草稿系通过何种形式签字，是否召开了村民会议不祥，故对其合法性不认可，且该方案与本案没有关系，本案系行政强拆，而该方案是经济合作社作出。对证据3的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不认可。原告对涉案房屋享有合法的所有权，原告在该村购房入户后，并未签署过放弃作为该经济组织成员权的任何协议，在原籍也不享有任何成员权，原告的社保也是在该村入的，并在该村享有选举权和被选举权。对证据4不认可，原告房屋已被强拆，提供说明的专业合作社作为民事主体承担该责任没有法律依据。对证据5不认可，该表决意见没有会议记录、签到，照片未提供原件，真实性不认可，不能证明签字表决意见系召开会议后作出，且该表决、签字人数仅为十几人并未达到本村的半数或三分之二。对限期签订拆迁安置协议通知书不认可。对证据6不认可，（1）加盖公章的组织无权作出一系列文件，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《土地管理法实施条例》第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》都明确了对于集体土地收回的相关法律程序，根据上述法律规定，被告具有收回的法定职责，由被告承担法律责任也是被告的责任。（2）会议记录、表决意见及补偿决定书的作出程序违反了法律规定。对证据7不认可，委托拆除合同约定的有效期是2019年4月28日到2019年4月29日，涉案房屋是在2019年4月30日被拆除。对证据8租赁合同不认可，对转款凭证的真实性认可，关联性不认可，是在当事人不同意、不知情的情况下通过银行账户转给原告的。根据原告提供证据以及综合案件的基础事实，从此次棚户区改造的规模和动用的人力财力以及未来这些被收回土地的流向来看，都不是村委会或者街道办事处可以承担的，无论是街办还是村委会也有可能雇佣相关单位参与了强拆，这种参与行为不能代表其就是强拆行为的实施者和承担法律责任的主体，即使是行政强制，强拆房屋不可能由区政府的领导自己做，肯定是通过基层人员或专业拆除人员去实施，关键是法律责任由谁承担，本案通过原告提供证据及相关法律均能认定被告是本案承担法律责任的适格主体。对于原被告提交的上述证据，本院认为，原告提交的证据6-8与本案不具有关联性，不予采信。经审理查明，高永波的原籍非奎文区廿里堡街办武家庄，1998年11月29日，高永波从武家庄村村民武学光处购买正房六间，即涉案房屋，双方签订房屋买卖协议一份，2000年6月12日，高永波的户口迁入武家庄村。该房屋于2019年4月30日被强制拆除，此时该房屋的集体土地使用权证载明使用人为武学光。拆除当天，高永波向公安机关报案，公安机关在接处警综合单中“反馈情况”一栏载明：拆迁属于政府行为，未发生打架…。2018年3月1日，潍坊市奎文区人民政府办公室印发《推进“十大工程”提升城市基础设施系列实施方案》，其中《关于棚户区改造工程的实施方案》第四部分保障措施规定，一是强化组织领导。落实区级领导包靠重点项目制度，成立由区政府主要领导任总指挥的棚改工作指挥部，下设棚户区改造指挥部办公室，指挥部办公室定期召开专题调度会议，组织相关业务职能部门集中办公，在项目包装贷款、政府购买服务以及有关手续办理等方面，跟踪服务，做到启动迅速，推进有力。区委、区政府督查室将对项目进展情况进行督查。二是配强街居班子。各街道办事处要成立专门的棚改工作小区，配强街道和村居工作班子力量。按照“一个项目、一名领导、一套班子、一抓到底”的要求，排除障碍，解决问题。尤其是在政策宣传、协议签订、拆迁工作等方面要明确工作任务和时间节点，确保项目按期推进，加快开工建设。…五是强化考核。在街道千分制考核中，棚改工作权重不少于50分。同时，与每个街道签订任务目标责任书，确保任务目标全部细化分解，责任进度全部明示“上墙”，切实发挥考核的指挥棒作用…。武家庄村被列入奎文区2018年棚户区改造项目计划，现该村土地为集体土地，未实施征收。庭审中，武家经济专业合作社提供关于高永波户的情况说明，内容为该合作社经民主议定程序，作出决定收回高永波户的宅基地使用权，之后对高永波的房屋实施了拆除。高永波庭审中陈述，其已经将户口迁入武家庄村，应享受与武家庄村原籍村民一样的待遇，而不应按照武家经济专业合作社“棚户区”改造搬迁安置实施方案规定的“外地迁入户口或外地户口购买本村整套合法住房的”进行安置。本院于2019年11月21日向高永波释明，是否变更被告，高永波明确答复不变更。本院认为，本案原告高永波起诉被告奎文区人民政府，理由是奎文区人民政府是集体土地的征收主体，但是从奎文区人民政府提交的证据来看，武家庄村的土地并未实施征收，现仍为集体土地。武家庄村虽被列入2018年棚改项目计划，但从原告提交的奎文区人民政府成立的棚改指挥部的职责来看，主要是在项目包装贷款、政府购买服务以及有关手续办理等方面，提供跟踪服务，并不包括具体的拆迁工作。原告庭审也主张在拆迁现场的是街办的工作人员，而未举证有奎文区人民政府的工作人员。原告提交的接处警综合单中虽载明是“拆迁属于政府行为”，但并未明确指明是奎文区人民政府的行为，且该接处警综合单所作上述结论也不是进行详尽调查核实后的结果。综上，综合整个案件的情况，原告起诉奎文区人民政府实施拆除，证据不足，经本院释明，原告拒绝变更被告。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十六条之规定，裁定如下：驳回原告高永波的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  李长明审 判 员  郭明明人民陪审员  王 莹二〇一九年十一月二十五日书 记 员  许英琪