广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终455号上诉人（原审原告）：邓流炎，男，1952年3月12日出生，汉族，住广东省南雄市全安镇古塘村民委员会。委托代理人：肖冰，广东怿胜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：南雄市人民政府。住所地：广东省南雄市雄州街道办事处雄州大道中389号。法定代表人：林小龙，市长。委托代理人：张万红，南雄市农业局工作人员。委托代理人：李英桂，广东永顺律师事务所律师。原审第三人：邓荣仁，男，1969年10月出生，汉族，住广东省南雄市全安镇古塘村民委员会。原审第三人：邓吉祥，男，1977年7月出生，汉族，住广东省南雄市全安镇古塘村民委员会。上诉人邓流炎因与被上诉人南雄市人民政府、原审第三人邓荣仁、邓吉祥土地承包经营权行政登记纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2018）粤02行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1983年第一轮土地承包时期，原南雄县全安人民公社大塘生产大队管理委员会与邓流炎一户签订一份《全安公社古塘大队拾生产队合同书》，约定邓流炎一户承包部分土地。1996年，邓流炎进城务工，涉案土地由邓荣仁耕作。1998年12月9日,原古塘管理区十经济社与邓荣仁签订一份《南雄市镇土地承包合同书》，约定“承包面积4亩7分3厘，其中水田4亩7分3厘，旱地[]亩[]分[]厘”“承包期限：从一九九九年一月一日至二0二八年十二月三十一日止。”2017年8月31日，南雄市政府登记了证书编号：雄府农地承包权[2017]第44028211820409XXXXJ《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，该证登记的内容包括“发包方全称：南雄市全安镇古塘村下村十组经济合作社”“承包方代表姓名：邓吉祥”。在该证《承包地块情况》第三行登记的内容为“地块名称：上洞”“实测面积（亩）：0.65”“四至：东至邓传德、南至邓流翼、西至邓汝华、北至邓流金”。2018年，邓流炎就有关争议向南雄市人民法院提起民事诉讼，要求邓荣仁、邓吉祥返还土地经营承包权并赔偿相应损失。2018年7月23日，邓流炎向南雄市人民法院申请撤回起诉，南雄市人民法院于2018年7月25日作出裁定，准许邓流炎撤诉。2018年9月19日，邓流炎向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销南雄市政府作出的雄府农地承包权[2017]第44028211820409XXXXJ号中0900XXX地块。另查明：2015年6月16日，南雄市机构编制委员会所作雄编[2015]13号《关于同意设立南雄市不动产登记机构的批复》，内容包括“市国土资源局：你局《关于要求成立南雄市不动产登记机构的请示》收悉，经研究，现就相关问题批复如下：一、同意设立‘南雄市不动产登记局”，为南雄市国土资源局内设正股级机构……二、同意设立‘南雄市不动产登记中心’，为市国土资源局所属公益一类事业单位，正股级……市不动产登记中心主要职责为:负责全市土地、房屋、林业等不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、抵押登记、查封登记等不动产登记。”2015年10月30日，南雄市人民政府办公室印发的雄府办[2015]55号《南雄市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》第六条第（十一）项明确“村集体经济组织将本组织的确权成果资料连同《土地承包合同》，上报镇政府初审，初审通过后提交县级农村土地承包管理部门审核，审核通过后，向农户颁发加盖县级人民政府印章的农村土地承包经营权证书，并造册登记。”原审法院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”明确了农村土地承包实际上采取了意思主义物权变动模式，即土地承包经营权的设立，只需要发包方和承包方达成意思表示上的一致，法律要求该项物权的设立以登记为要件。因此，在邓荣仁、邓吉祥递交了邓荣仁于1998年12月9日与原古塘管理区十经济社签订的《南雄市镇土地承包合同书》以及相关资料的情况下，南雄市政府登记了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，符合法律的规定。除此之外，南雄市政府在农村土地承包经营权证书上盖章发证，符合《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”的规定以及雄府办[2015]55号《南雄市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》第六条第（十一）项“村集体经济组织将本组织的确权成果资料连同《土地承包合同》，上报镇政府初审，初审通过后提交县级农村土地承包管理部门审核，审核通过后，登记加盖县级人民政府印章的农村土地承包经营权证书，并造册登记。”的确定和授权。而且，本案南雄市政府登记农村土地承包经营权证符合法定程序。故邓流炎要求撤销南雄市政府登记的农村土地承包经营权证理由不充分，不予采纳。至于邓流炎要求解决其与邓荣仁、邓吉祥之间的农村土地承包经营权纠纷，邓流炎可以依照《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律、法规及司法解释的规定，按照法定程序向法定机关、机构申请仲裁或者提起诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告邓流炎的诉讼请求。上诉人邓流炎不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实错误。一审法院认定原审第三人邓荣仁递交的2017年8月30日与南雄市全安镇（街道）古塘村下村十级经济合作社签订的《农村土地（耕地）承包合同》有效，违反了《合同法》规定，因损害国家、集体、第三人的利益属无效的民事法律行为，一审判决没有对被上诉人作出的行政行为进行合法性审查，包括实体审查和程序审查。上诉人在第一轮土地承包时已取得承包经营权，根据国务院对土地承包经营权的规定，到期后自动延续，上诉人并不在调整的对象。二、被上诉人作出的具体行政行为超出权限范围。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证，草原使用权证，并登记造册，确认土地承包权。”土地确权登记必须是由县级以上的人民政府行使，被上诉人无权行使该权利。三、被上诉人作出的行政行为违法。被上诉人于2017年8月31日作出对原审第三人的发证行为，但原审第三人的户主声明是在2017年7月17日，在户主都无法确认之时，被上诉人作出的发证行为是证据不足的违法行为。另外，被上诉人作出的行政行为依据雄府办【2015】55号《南雄市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》规定，违反了严格依法办事，依法行政的规定，该规范性文件并未履行法定批准程序、公开发布程序。上诉人多次提出涉案土地有争议，但被上诉人在明知涉案土地有纷争的情况下，作出确权行为，既不将发证行为告知上诉人，也不送达给上诉人，损害了上诉人的合法权益。请求二审法院撤销一审判决；撤销被上诉人作出的雄府农地承包权【2017】第44028211820409XXXXJ农村土地承包经营权中0900XXX地块。被上诉人南雄市人民政府二审答辩称：一、一审法院认定事实清楚，证据充分。二、我府做出的具体行政行为并未超出权限范围。三、我府做出的行政行为符合法律规定。我府登记涉案农村土地承包经营权符合法定程序，是正确的，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人邓荣仁、邓吉祥二审期间未提交书面答辩意见。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院认为：本案为土地承包经营权行政登记纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人南雄市政府向原审第三人邓吉祥颁发的雄府农地承包权[2017]第44028211820409XXXXJ《中华人民共和国农村土地承包经营权证》是否合法。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”本案中，原古塘管理区十经济社于1998年12月9日与邓荣仁签订了《南雄市镇土地承包合同书》，约定承包面积4亩7分3厘，在邓荣仁、邓吉祥提交了邓荣仁与原古塘管理区十经济社签订的《南雄市镇土地承包合同书》以及相关资料的情况下，南雄市人民政府向原审第三人邓吉祥颁发涉案《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，符合上述法律的规定。被上诉人南雄市人民政府作为发证主体，在该《农村土地承包经营权证》上盖章，符合《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”的规定及雄府办[2015]55号《南雄市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》第六条第（十一）项的规定，程序合法。上诉人邓流炎要求解决其与邓荣仁、邓吉祥之间的农村土地承包经营权纠纷，可以依照《中华人民共和国农村土地承包法》等相关规定另循法律途径解决。原审判决驳回上诉人邓流炎的诉讼请求，并无不当，本院依法应予以维持。上诉人邓流炎上诉请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的雄府农地承包权【2017】第44028211820409XXXXJ农村土地承包经营权中0900XXX地块，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人邓流炎负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  王彩妃审判员  罗 燕二〇一九年十一月二十七日书记员  钟能英