海南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼行终661号 上诉人（原审原告）高海庆，男，1966年12月1日出生，黎族,住保亭县。 被上诉人（原审被告）保亭黎族苗族自治县人民政府，住所地保亭黎族苗族自治县保城镇文明中路。 法定代表人符兰平，县长。 委托代理人郭国贤，保亭黎族苗族自治县农业农村局副局长。 委托代理人李林泽，海南天皓律师事务所律师。 原审第三人高运兴，男，1980年4月10日出生，黎族，住保亭黎族苗族自治县。 上诉人高海庆因与被上诉人保亭黎族苗族自治县人民政府（以下简称保亭县政府）及原审第三人高运兴土地行政登记一案，不服海南省第一中级人民法院于2019年7月26日作出的（2019）琼96行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月17日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 2017年8月30日，保亭县政府给高运兴颁发［保亭农地承包权（2017）第070517号］《农村土地承包经营权证》（以下简称070517号《承包证》），该证记载：发包方为保亭县新政镇毛文村委会番雅一经济合作社，承包方代表为高运兴，承包期限为1997年8月31日至2027年12月31日止，承包方式为家庭承包，承包地块总面积为5.98亩，分别为:什好3.66亩(东至林地、西至林地、南至林地、北至林地)；什好0.44亩（东至荒田、西至道路、南至荒田、北至林地）；什飞1.88亩(东至公路、西至高进雄，南至高进雄、北至高罗安)。高海庆不服，诉至海南省第一中级人民法院（以下简称原审法院），请求依法撤销070517号《承包证》。 原审法院查明，2015年10月，高运兴所在的番雅一经济社对其所承包的土地进行调查，制作了《承包地块调查表》，并由相关部门制作了《界址点坐标信息成果表》。2017年1月11日，番雅一经济社对高运兴承包地的经营权进行公示，无人提出异议。2017年3月8日，番雅一经济社与高运兴签订《农村土地家庭承包合同》，将三块土地发包给高运兴，分别为：什好3.66亩旱地、什好0.44亩园地、什飞1.88亩水田。番雅一经济社根据高运兴实际使用土地的时间，在签订合同时将三块土地的承包期提前至1997年8月31日，约定承包期自1997年8月31日起至2027年12月31日止。合同签订后，高运兴于2017年3月14日向保亭县政府部门申请颁发农村土地承包经营权证。经保亭县新政镇毛文村委会、保亭县新政镇人民政府、保亭县农业局审核同意，保亭县政府于2017年8月30日给高运兴颁发了070517号《承包证》，将上述三块土地的承包经营权登记给高运兴。高海庆认为上述3.66亩土地系其家庭于1997年承包的土地，遂于2018年6月在该地上种植了0.6亩槟榔苗，由此与高运兴发生纠纷。2018年7月23日，高运兴向保亭县人民法院提起民事诉讼，请求判令高海庆停止损害、排除妨碍并返还承包的土地。保亭县人民法院审理后认为，双方对土地使用权有争议，协商不成的应由人民政府处理，遂裁定驳回高运兴的起诉。裁定送达后，高海庆、高运兴均未提起上诉。通过该民事诉讼，高海庆得知保亭县政府给高运兴颁发了070517号《承包证》，将3.66亩土地的承包经营权登记在高运兴名下，遂提起行政诉讼，请求撤销该证。 另查明，1984年7月27日，保亭县政府给高海庆的爷爷高打牛颁发了《承包土地使用证》，该证记载什好岭山地9亩。1997年8月31日，番雅一经济社与高海英签订《海南省家庭承包耕地合同书》，由高海英家庭承包水旱田4.23亩；坡园地9亩，承包期限自1997年8月31日至2027年12月31日止，海南省农村合作经济社管理局据此向高海英发放了《海南省家庭耕地手册》。《海南省家庭承包耕地合同书》所附《承包耕地登记表》上记载高海英承包土地的地名、类别、面积分别为：什牙，水田，1.4亩；什流，水田，0.65亩；什案，水田，1.3亩；什南开，旱田，0.53亩；公镇，旱田，0.35亩；什好岭，山地，4亩；什志别，山地，5亩。2005年3月24日，保亭县政府给高海英换发了［保亭市（县）农地承包权（新政字）第0425号］《农村土地承包经营权证》，该证记载的承包地位置和面积与1997年《承包耕地登记表》上记载的承包地位置和面积一致。2017年，保亭县政府重新给高海庆颁发第070528号《农村土地承包经营权证》，该证中记载的承包地位置和面积为：什道1.39亩；什南开0.44亩；什案0.41亩；什流1.63亩；什流0.49亩。还查明，高海庆与高海英为同一人。高运兴自1997年开始一直耕作使用涉案的3.66亩土地，高海庆并未提出异议，地上现有高运兴种植的经济作物、鱼塘及简易瓦房。 原审法院认为，根据查明的事实，高运兴自1997年开始就一直使用涉案3.66亩土地，现地上有其种植的经济作物、鱼塘、简易瓦房，高海庆从未提出异议，即便涉案土地位于高海庆原承包的什好岭4亩山地之内，但高海庆自1997年开始就没有使用过涉案土地，到2018年6月才在涉案土地上种植0.6亩槟榔苗，而高运兴使用该地的时间至发生纠纷之日止已经超过20年。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。因此，番雅一经济社在2017年重新确认农村土地承包关系时，根据实际使用情况，将涉案土地发包给高运兴，并将承包期提前至1997年8月，而没有发包给高海庆。《农村土地承包经营权证》是认定当事人是否享有农村承包经营权的重要依据，高海庆提供的1997年《海南省家庭承包耕地合同书》、《承包耕地登记表》、2005年《农村土地承包经营权证》及2017年第070528号《农村土地承包经营权证》，均无法证明其享有涉案3.66亩土地的承包经营权。《农村土地承包经营权证》的发放要以农村土地承包合同作为依据，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第五条规定：“农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致。”保亭县政府根据高运兴与番雅一经济社2017年3月8日签订的《农村土地家庭承包合同》，给高运兴颁发070517号《承包证》，将包括涉案土地在内的三块土地的承包经营权登记给高运兴，有事实根据和法律依据。高海庆认为保亭县政府颁证过程中没有进行公示、没有尽到认真审查义务，颁证程序违法。根据现有证据，番雅一经济社曾对高运兴所承包的土地进行调查，并由相关部门制作了《承包地块调查表》《界址点坐标信息成果表》，又于2017年1月11日对高运兴承包地的经营权进行公示，公示期无人提出异议后，又经保亭县新政镇毛文村委会、保亭县新政镇人民政府、保亭县农业局审核，最后才同意给高运兴颁发《承包证》。可见，保亭县政府颁证程序并不违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回高海庆的诉讼请求。案件受理费50元，由高海庆负担。 上诉人高海庆不服一审判决，向本院提起上诉称，2002年高海庆与高运兴曾协商转让涉案土地的承包经营权，因高运兴没有支付全部转让款，高海庆不同意转让经营权，只同意将土地暂时给其使用。2018年高海庆要求高运兴停止使用涉案土地，但其予以拒绝，且双方调解未果。高运兴在没有流转合同的情况下使用上诉人承包期内的土地，属于违法行为。上诉人持有的1997年《海南省家庭承包耕地合同书》《承包耕地登记表》和2005年《农村土地承包耕地合同书》均证明上诉人承包的什好岭4亩山地中包含了涉案3.66亩土地，且有村民签字确认该事实。保亭县政府给高运兴颁发《承包证》属于变更登记，根据相关规定，指界时应当通知变更前使用人以及相邻人，但实际指界时只有高运兴在场，未通知其他人参加，保亭县政府颁证程序违法。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，请求二审法院撤销原判，撤销070517号《承包证》。 被上诉人保亭县政府答辩称，一审程序中，高海庆、高运兴均未提及双方此前有过经营权转让行为，也没有提交相关证据。番雅一经济社与高运兴签订承包合同将涉案土地发包给高运兴，高海庆与高运兴之间存在的纠纷应属经济纠纷，而非土地承包经营权纠纷。保亭县农业局经审核番雅一经济社与高运兴签订的承包合同以及《承包地块调查表》等材料后，给高运兴颁发了070517号《承包证》，高运兴及土地相邻人均参与了指界调查，该颁证行为符合法律规定。高运兴家长期耕作使用涉案土地，地上有其房屋、鱼塘和经济作物，高运兴与番雅一经济社已构成事实合同关系，番雅一经济社对此予以认可并与高运兴签订了承包合同，高运兴的合法权益应予以保护，其承包证不应予以撤销。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人高运兴述称，其陈述意见与保亭县政府的答辩意见一致。 二审中，高海庆向本院提交两组新证据：农村土地承包经营权登记簿、发包方和村民代表签名书，拟证明涉案什好岭坡地为高海庆承包地。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。高海庆在一审中无正当事由未提供上述证据，而在二审中才提供，对此本院不予接纳。二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人高海庆因认为被上诉人保亭县政府给原审第三人高运兴颁发的070517号《承包证》所涉什好岭地块系其承包地，不应向高运兴颁发承包证，故向人民法院提起诉讼，请求予以撤销。本案主要涉及被诉颁证行为司法审查所应把握的范围和程度问题。农村家庭土地承包经营权证在性质上是对农村土地承包经营法律关系的确认和公示，其操作的一般程序是：土地承包关系确立后，由发包方将相关材料报送乡（镇）人民政府审核，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出申请，报同级人民政府颁发。可见，承包关系确定的权利义务是人民政府颁发承包经营权的基础，而乡（镇）人民政府报送的相关材料，应成为县级以上人民政府颁发土地承包经营权证的基本依据。因此，评判人民政府颁证行为是否合法的主要标准之一是，县级以上人民政府是否按照乡（镇）人民政府报送的材料所载明的事实予以登记确认。本案中，根据查明的事实，保亭县政府于2015年开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，在保持二轮土地承包关系稳妥的前提下，重新颁发农村土地承包经营权证。经毛文村委会番雅一经济合作社调查核实并形成《承包地块调查表》《农村土地承包经营权证公示结果归户表》，2017年3月8日高运兴与毛文村委会番雅一经济合作社签订了《农村土地家庭承包合同》，该合同记载承包地块为：什好3.66亩旱地、什好0.44亩园地、什飞1.88亩水田。2017年8月30日，保亭县政府给高运兴颁发了被诉的070517号《承包证》，该证登记承包地块为：什好3.66亩、什好0.44亩、什飞1.88亩，与前述承包合同载明地块一致。因该《承包证》系根据前述相关合同等材料而颁发，没有证据表明其登记的内容与合同记载的内容不一致。因此，保亭县政府给高运兴颁发的被诉070517号《承包证》，具有事实和法律依据，并无不当。本案争议的实质是高海庆与村集体之间对涉案土地承包发包的争议，此类争议属于民事法律关系范畴，并非行政诉讼环节可直接解决的争议事项。高海庆对此如有异议，宜通过其他法定渠道寻求救济。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人高海庆的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高海庆负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 贝 审 判 员  聂海波 审 判 员  陈 焱 二〇一九年十一月二十二日 法官助理  颜 恺 书 记 员  陈欣欣 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。