江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初286号 原告杨贤芳，性别××年××月××日出生，××族。 原告杨有才，性别：××，××年××月××日出生，××族。 原告杨有福，性别：××，××年××月××日出生，××族。 原告陈春香，性别：××，××年××月××日出生，××族。 原告杨桂珍，性别：××，××年××月××日出生，××族。 原告杨有发，性别：××，××年××月××日出生，××族。 原告杨金香，性别：××，××年××月××日出生，××族。 原告杨祥泉，性别：××，××年××月××日出生，××族。 上述八原告的共同委托代理人暨原告孙军民，××族，住南京市江宁区。 被告南京市人民政府，住所地南京市鼓楼区北京东路41号。 法定代表人韩立明，南京市人民政府代市长。 委托代理人左正欣，南京市人民政府工作人员。 原告杨贤芳、孙军民等九人诉被告南京市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年5月14日受理后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月28日公开开庭审理了本案。原告杨金香、杨祥泉、八原告的共同委托代理人暨原告孙军民、被告南京市人民政府的委托代理人左正欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月29日，九原告以南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）对其查处南京市江宁区人民政府淳化街道办事处（以下简称淳化街道办事处）的申请不予处理构成不作为为由，向市政府申请行政复议。2019年5月7日，市政府作出〔2019〕宁行复第52号《行政复议决定书》（以下简称52号《行政复议决定书》），决定驳回九原告的行政复议申请。 九原告诉称，江宁区政府于2013年6月28日作出的江宁府征字（2013）第4号《南京市江宁区人民政府房屋征收决定》（以下简称4号《征收决定》），征收范围为九原告居住地江宁区淳化街道桥头社区骆家渡自然村（以下简称骆家渡自然村），征收实施单位为淳化街道办事处。江苏金宏业土地房地产评估咨询有限公司对骆家渡自然村进行房屋丈量，并作出《江宁区国有土地上房屋征收项目补偿资金概算表》（以下简称《补偿资金概算表》），概算征收范围内房屋面积：31678.46平方米，需要征收补偿资金：36583.49万元。其中室内装修装饰及附属物的补偿暂按：1000元/平方米测算。淳化街道办事处制作的《骆家渡征收项目资金兑付情况汇总》中，骆家渡自然村房屋总建设面积33113.78平方米。与之前金宏业评估公司作出的《补偿资金概算表》中的数字有出入。江苏德道天诚土地房屋评估造价咨询有限公司为骆家渡自然村房屋征收补偿相关《评估结果》的制作单位。双方于2013年7月18日前签订《评估委托合同》，该公司出具的《南京市江宁区国有土地上住宅房屋征收分户初步评估机构公示表》，涉及原告杨贤芳房屋面积为240平方米；该公司又出具骆家渡自然村各家各户的《南京市江宁区国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户评估表》，对原告方作出的《江宁区房屋征收室内装饰装修及附属物补偿资金评估表》。淳化街道办事处在《房屋征收补偿方案》的基础上又制作了《认定办法》，认定杨贤芳、杨祥泉各240平方米房屋合法有效给予补偿；认定杨有才420平方米房屋合法有效给予补偿；认定杨金香320平方米房屋合法有效给予补偿，认定杨有福400平方米房屋合法有效给予补偿。江宁区城市管理执法局针对原告杨贤芳作出的三份《限期拆除告知书》和一份《强制拆除决定书》没有依据，后对杨贤芳的房屋全部强制拆除，该局在执法过程中进行了选择性执法，很多建筑被认定为违法建设。骆家渡自然村“本地户、外地户”共计71户，70户的房屋无论有证无证，都得到了补偿。市政府应当对江宁区政府及其派出机构淳化街道办事处在骆家渡自然村房屋征收补偿过程中的诸多违法行为进行查证、查实、查处，并将处置、处理结果进行公开、公示。请求撤销52号《行政复议决定书》 九原告向本院提交的证据有： 1.52号《行政复议决定书》，证明本案诉争行政行为； 2.九原告的《行政复议申请书》，证明九原告就江宁区政府不履行法定职责的违法行为向被告申请行政复议； 3.九原告的《立案查处申请书》（以下简称《申请书》），证明九原告就本案所举报的事实向江宁区政府请求对淳化街道办事处的相关工作人员的违法行为进行查处； 4.4号《征收决定》、房屋征收公告，证明九原告所在地在2013年进行房屋征收； 5.反映骆家渡自然村全村房屋、全村的村貌的照片1张，证明九原告所在地房屋的情况； 6.淳化街道办事处制作的《骆家渡征收项目资金兑付情况汇总》，证明九原告所举报的事实及淳化街道办事处兑付的资金已经兑付； 7.淳化街道办事处制作的《关于给予淳化街道骆家渡稳控经费补助的请示》，证明在骆家渡自然村房屋的征收过程中，征收实施单位有诸多违法行为； 8.淳化街道办事处2017年12月28日作出的《关于孙军民信访事项处理意见书》； 9.2016年12月22日《关于孙军民等人反映淳化街道有关问题调查处理情况的报告》； 10.2017年4月18日《关于孙军民等人反映淳化街道有关问题调查处理情况的报告》； 证据8—10共同证明证据6的真实性。 被告市政府辩称，一、对主要事实的认定。2019年1月15日，原告通过中国邮政EMS向江宁区政府提交《申请书》，申请立案查处事项为：1.请求江宁区政府查处淳化街道办事处作为4号《征收决定》的征收实施单位，房屋拆除费用高达4884318元的违法行为。2.请求江宁区政府查处淳化街道办事处在骆家渡自然村征收范围内建设围墙及上报工程款292万元的违法行为；3.请求江宁区政府查处淳化街道办事处与桥头社区工作人员虚报垃圾清除费用从而骗取南京江宁城市建设集团有限公司的国有资金500402.54元的违法行为。江宁区政府收到前述《申请书》后未作出处理。2019年3月29日，原告以江宁区政府对《申请书》不予处理构成不作为为由，向市政府申请行政复议。另查明，原告孙军民等人在2015年、2016年就《申请书》中所称淳化街道办事处及桥头社区工作人员在骆家渡房屋征收补偿中的建设围墙、报假账、骗取工程款等违法行为向南京江宁城市建设集团有限公司、江宁区人民检察院等部门信访、举报要求查处。南京江宁城市建设集团有限公司作出答复，江宁区人民检察院经过调查亦作出答复函，认为现有证据不能证实淳化街道办事处及桥头社区相关人员涉嫌犯罪，原告所举报反映的情况与事实不符。二、对程序和法律适用的认定。涉案《申请书》中要求江宁区政府查处淳化街道办事处在骆家渡自然村征收补偿过程中的违法行为，实质是要求行政机关履行内部监督管理的职责，而非对外行使行政管理的职责。故原告的第1项复议请求不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条所规定的行政复议范围。原告请求市政府对江宁区政府、淳化街道办事处及桥头社区工作人员在本案涉及的违法行为依法进行处置的问题。此项复议请求事项本质上属于向市政府提出的独立请求，且市政府亦非淳化街道办事处和桥头社区居委会的上级行政主管部门，故其该项请求不属于本案行政复议审理范围。综上，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回原告的行政复议申请，并无不当。三、行政复议决定符合法律规定，复议决定内容合法。被告经核实相关证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定，作出涉案行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。被告于2019年3月29日收到原告的行政复议申请后，依法立案受理，并书面通知江宁区政府提出答复。2019年5月7日，被告作出52号《行政复议决定书》并邮寄送达给当事人，程序合法。综上，被告作出的52号《行政复议决定书》，认定事实清楚、程序合法、内容适当，请求法院依法驳回原告诉讼请求。 被告市政府向本院提交的证据有： 1.行政复议申请书，证明九原告陈述的行政复议请求及相应的事实和理由； 2.〔2019〕宁行复第52号《行政复议受理通知书》及EMS快递单，证明被告于2019年3月29日依法受理原告行政复议申请，并告知九原告； 3.〔2019〕宁行复第52号《行政复议提出答复通知书》及EMS快递单，证明被告书面通知江宁区政府提出答复； 4.行政复议答复书、法律依据及证据目录，证明江宁区政府作为复议被申请人向被告提交书面答复意见，并提交法律依据和证据材料； 5.52号《行政复议决定书》、EMS快递单，证明被告依法对九原告行政复议申请予以审查，并在法定期限内作出复议决定并向九原告送达，履行了行政复议职责，程序合法，内容适当； 6.《申请书》，证明九原告向江宁区政府申请查处的事项为；1、请求江宁区政府查处淳化街道办事处作为4号《征收决定》的征收实施单位，房屋拆除费用高达4884318元的违法行为；2、请求江宁区政府查处淳化街道办事处在骆家渡自然村征收范围内建设围墙及上报工程款292万的违法行为；3、请求江宁区政府查处淳化街道办事处与桥头社区工作人员虚报垃圾清除费用从而骗取南京江宁城市建设集团有限公司的国有资金500402.54元的违法行为； 7.《关于孙军民信访事项的答复意见书》； 8.宁江检控申举复字〔2016〕2号《答复函》、宁江检控申举复字〔2015〕6号《答复函》； 证据7、8共同证明孙军民等人在2015年、2016年就《申请书》中所称淳化街道办事处及桥头社区工作人员在骆家渡房屋征收补偿中的建设围墙、报假账、骗取工程款等违法行为向南京江宁城市建设集团有限公司、江宁区人民检察院等部门信访、举报要求查处。南京江宁城市建设集团有限公司和江宁区人民检察院作出答复，认为现有证据不能证实淳化街道及桥头社区相关人员涉嫌犯罪，孙军民等人所举报反映的情况与事实不符。 被告市政府向本院提交的法律依据有：1.行政复议法第二条、第六条、第十七条、第三十一条第一款；2.行复议法实施条例第四十八条第一款。 经庭审质证，被告对原告证据1的真实性、合法性、关联性、证明目的予以认可；对证据2、3的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可；对证据4—10的关联性不予认可，对其真实性、合法性不发表意见。原告对被告证据1、2、3、4、6的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据5中行政复议决定书的真实性、关联性予以认可，对其合法性不予认可，对证据5中的邮寄凭证的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据7、8的真实性、关联性予以认可，对其合法性不予认可。 本院经审查，对原、被告提交的证据认证如下：原告提交的证据1－4真实、来源合法，能够证明原告因认为涉案征收过程中有违法行为，向江宁区政府提出申请，进而申请行政复议的事实，与本案待证事实具有关联，本院予以确认；原告提交的5－10与本案行政复议案件的待证事实无关联，本院不予确认。被告提交的所有证据均是本案行政复议中形成的证据材料，与本案待证事实具有关联性，本院均予确认。 经审理查明，江宁区政府于2013年6月28日作出4号《征收决定》，征收范围为原告居住地江宁区淳化街道桥头社区骆家渡自然村，征收实施单位为淳化街道办事处。九原告认为淳化街道办事处在征收补偿中存在违法行为，于2019年1月15日通过邮政EMS向江宁区政府提交《申请书》，申请立案查处事项为：1.请求江宁区政府查处淳化街道办事处作为《江宁府征字〔2013〕第4号房屋征收决定》的征收实施单位，房屋拆除费用高达4884318元的违法行为；2.请求江宁区政府查处淳化街道办事处在骆家渡自然村征收范围内建设围墙及上报工程款292万元的违法行为；3.请求江宁区政府查处淳化街道办事处与桥头社区工作人员虚报垃圾清除费用从而骗取南京江宁城市建设集团有限公司的国有资金500402.54元的违法行为。江宁区政府收到前述《申请书》后未作出处理。2019年3月25日，九原告以江宁区政府对其查处淳化街道办事处的申请不予处理构成不作为为由，向市政府申请行政复议，复议请求为：“1.请求南京市人民政府针对被申请人行政不作为，行政乱作为的行为进行查证、查实、查处，依法追究相关责任人的法律责任。2.请求南京市人民政府查证、查实、查处被申请人及其派出机构淳化街道办事处以及桥头社区相关工作人员巧立名目，大肆套取国有资金进行挥霍以及在骆家渡自然村房屋征收、补偿过程中，其滥、挪用、非法占用征收补偿资金的违法、违规行为。”被告于2019年3月29日收到原告的行政复议申请后，立案受理，并书面通知江宁区政府提出答复。被告经审查认为，涉案《申请书》中要求江宁区政府查处淳化街道办事处在骆家渡自然村征收补偿过程中的违法行为，实质是要求行政机关履行内部监督管理的职责，而非对外行使行政管理的职责。故原告的第1项复议请求不属于行政复议法第六条所规定的行政复议范围。原告请求市政府对江宁区政府、淳化街道办事处及桥头社区工作人员涉及的违法行为依法进行查处，此项复议请求事项本质上属于向市政府提出的独立请求，且市政府亦非淳化街道办事处和桥头社区居委会的上级行政主管部门，故其该项请求不属于本案行政复议审理范围。2019年5月7日，被告依据行复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项之规定，作出涉案行政复议决定，驳回九原告的行政复议申请，并将52号《行政复议决定书》邮寄送达九原告。九原告不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据行政复议法第十三条第一款规定，市政府作为江宁区政府上一级政府，对不服江宁区政府的具体行政作为申请行政复议，具有作出处理的法定职权。 行政复议法第六条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照该法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。该条规定了行政复议的受理范围。行政复议法实施条例第二十八条第（五）规定，属于行政复议法规定的行政复议范围，应当予以受理。该条例第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和该条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。九原告向江宁区政府提交《申请书》第1项复议请求，即请求江宁区政府查处淳化街道办事处征收实施过程中房屋拆除费用高、在骆家渡自然村征收范围内建设围墙及上报工程款、与桥头社区工作人员虚报垃圾清除费用从而骗取国有资金的违法行为。上述请求系要求作为上级机关的江宁区政府履行对下级机关淳化街道办事处违法行为的查处职责，该职责系基于行政机关内部的上下级层级监督的职责，该职责是否履行并未给九原告设定新的权利义务，即对九原告的权利义务未产生实质影响。因此，江宁区政府未对九原告要求查处淳化街道办事处的违法行为作出处理的行为不构成行政不行为。九原告据此向市政府申请复议，即请求复议机关市政府针对江宁区政府未对淳化街道办事处行政不作为，行政乱作为的行为进行查证、查实、查处，依法追究相关责任人的法律责任，实质系要求复议机关市政府对江宁区政府履行上下级行政机关内部监督职责的行为进行复议，该请求不属于行政复议法第六条的行政复议受理的情形。九原告第2项复议请求即请求市政府查证、查实、查处江宁区政府、淳化街道办事处、桥头社区相关工作人员的违法、违规行为，系要求市政府作为江宁区政府的上级机关，履行行政机关上下级层级监督的职责，并非基于其向江宁区政府提出《申请书》要求履职的请求，系单独向作为复议机关的市政府提出的履职请求，其该项请求不属于本案行政复议审理范围。因此，九原告的两项复议请求均不属于行政复议法规定的行政复议范围，故不应当受理。市政府收到九原告的行政复议申请后已受理，经审查，认为九原告的行政复议申请不符合行政复议法和行政复议法实施条例规定的受理条件，作出52号《行政复议决定书》，根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回九原告的行政复议申请，并无不当。 行政复议法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。被告市政府于2019年3月29日收到九原告的行政复议申请后即立案受理。2019年5月7日，被告市政府作52号《行政复议决定书》并邮寄送达九原告，程序符合法律规定。 综上，九原告的诉讼主张缺乏事实和法律依据，不能成立；其要求撤销52号《行政复议决定书》的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨贤芳、杨有才、杨有福、陈春香、杨桂珍、杨有发、杨金香、杨祥泉、孙军民的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨贤芳、杨有才、杨有福、陈春香、杨桂珍、杨有发、杨金香、杨祥泉、孙军民共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇一九年十一月十一日 书记员  曹 洁