郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）豫71行终250号上诉人（原审被告）新乡市市场监督管理局，住所地新乡市科隆大道436号。法定代表人牛长友，局长。委托代理人李万胜，该局工作人员。委托代理人王利平，河南中原法汇律师事务所律师。被上诉人（原审原告）中电置业（新乡）有限公司，住所地新乡市平原路599号。法定代表人杨道福，总经理。委托代理人段伟涛，河南乾川律师事务所律师。原审被告河南省市场监督管理局，住所地郑州市熊儿河路79号。法定代表人唐远游，局长。委托代理人侯颖勋，该局工作人员。原审第三人吴洪波，女，1968年10月1日出生。汉族，住北京市海淀区。原审第三人邢虹晨，男，1972年2月2日出生，汉族，住郑州市。原审第三人韩大海，男，1973年2月25日出生，汉族，住河南省。原审第三人张鹤领，男，1937年11月28日出生，汉族，住河南省驻马店市驿城区。原审第三人杨道福，男，1963年9月15日出生，汉族，住河南省。原审第三人杨道君，男，1971年6月15日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。原审第三人张勇，男，1984年7月6日出生，汉族，住河南省信阳市光山县。上诉人新乡市市场监督管理局（以下简称新乡市场监管局）因与被上诉人中电置业（新乡）有限公司（以下简称中电置业）、原审被告河南省市场监督管理局（以下简称省市场监管局）及原审第三人吴洪波、邢虹晨、韩大海、张鹤领、杨道福、杨道君、张勇行政复议一案，不服郑州铁路运输法院（2019）豫7101行初18号判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新乡市场监管局的委托代理人李万胜、王利平，被上诉人中电置业的法定代表人杨道福及其委托代理人段伟涛，原审被告省市场监管局的委托代理人侯颖勋，原审第三人韩大海、张鹤领、杨道福到庭参加诉讼，原审第三人吴洪波、邢虹晨、杨道君、张勇经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。新乡市场监管局于2018年9月5日作出新市工商处字〔2018〕第23号《行政处罚决定书》，依据相关法律规定，责令中电置业改正违法行为，撤销2018年6月25日的公司变更登记，决定对中电置业处以二十九万元的罚款。2018年12月28日，省市场监管局作出豫工商复字〔2018〕47号《行政复议决定书》，认为新乡市场监管局经过调查后作出处罚二十九万元的决定，事实清楚，程序合法，处理恰当，应当予以维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持新乡市场监管局作出的《行政处罚决定书》。郑州铁路运输法院一审查明，一、新乡市场监管局于6月25日核准了原告的股东股权变更登记。2018年6月26日，中电置业股东韩大海举报称：中电置业在办理工商登记过程中存在提交虚假材料、以欺诈手段隐瞒重要事实的情形，新乡市场监管局于2018年7月2日立案，经调查，于2018年7月12日向中电置业送达新市工商改字〔2018〕3002号责令改正通知书，2018年8月1日，新乡市场监管局向中电置业送达新市工商听字〔2018〕3001号行政处罚听证告知书，2018年8月13日，新乡市场监管局向中电置业送达新市工商听字〔2018〕2号行政处罚听证通知书，2018年8月21日，新乡市场监管局组织听证，2018年9月5日，新乡市场监管局作出新市工商处字〔2018〕第23号《行政处罚决定书》并予以送达。2018年9月30日，中电置业向省市场监管局申请行政复议，新乡市场监管局在收到省市场监管局的行政复议答复通知书后，在法定期限内进行了答复。吴洪波、杨道君、杨道福、邢虹晨、韩大海、张勇、张鹤领申请以第三人的身份参加行政复议。2018年11月27日，省市场监管局通知延期审理，2018年12月28日，省市场监管局作出豫工商复字〔2018〕47号《行政复议决定书》并已送达。二、因河南省政府机构改革，原新乡市工商行政管理局、河南省工商行政管理局职能由新乡市场监管局和省市场监管局行使。郑州铁路运输法院一审认为，根据《工商行政管理机关处罚程序规定》的规定，新乡市场监管局作为新乡工商行政管理机关，具有依职权对本辖区内工商违法行为进行行政处罚的法定职权。根据庭审各方辩论意见，一审法院认为审理重点在于：本案原告是否存在提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的情形？涉案行政处罚决定书认定，中电置业在办理股东股权变更登记过程中，隐瞒股东资格、股权归属正在诉讼这一重要事实，同时，提供虚假的承诺证明，取得了公司变更登记。1.关于中电置业隐瞒股东资格、股权归属正在诉讼这一事实。经查，中电置业在向新乡市场监管局申请股东股权变更登记时，由邢虹晨作为原告，中电置业作为被告的股东资格确认纠纷一案，已经被新乡市中级人民法院（2018）豫07民终1947号民事裁定发回重审，在该裁定本院认为中明确写道：在二审中，邢虹晨一方提交了一份2016年10月7日与吴洪波签订的《股权转让合同》及2016年11月6日的吴洪波出具收条一份，韩大海等方均提出了对该合同及收条的出具时间的鉴定申请，该合同及收条的出具时间能否查明？另外，即使该合同及收条的出具时间均真实的情况下，与庭审中吴洪波在一审中提交的2017年9月23日的《协议书》以及吴洪波在微信群记录、短信等中的陈述并不一致，应如何认定吴洪波的意思表示；另外两份协议中的股权转让内容并不相同，是否影响经股东同意转让股权中“同等条件”的认定，是否侵害到其他股东的优先购买权。以上事实，应予查明。从以上法院评判内容可以看出，新乡市中级人民法院发回重审中的待查明事实与本案股东股权变更登记有关，中电置业在明知的情况下，却隐瞒了该事实，未向登记机关说明股东及股权争议情况。邢虹晨于2018年7月4日向新乡市红旗区人民法院撤回起诉，中电置业向新乡市场监管局申请股东股权变更是2018年6月22日，此时诉讼仍在进行中。中电置业在向新乡市场监管局申请股东股权变更登记时，其所提交的材料包括股权转让协议、所有股东会股东自愿放弃优先购买权证明等。此时，新乡市中级人民法院（2018）豫07民终1947号民事裁定中已对股权转让协议提出质疑，中电置业却仍将该有争议的股权转让协议予以提交，故新乡市场监管局认定中电置业隐瞒股东资格、股权归属正在诉讼这一事实清楚，证据确凿。2.关于出具虚假的承诺证明。行政处罚决定书认定，2018年6月22日，邢虹晨受中电置业委托，在新乡市工商登记大厅办理股东股权变更手续。首先，2018年5月16日，中电置业的法定代表人已从邢虹晨变更为杨道福。其次，从新乡市场监管局提交的授权委托书的内容看，中电置业委托邢虹晨的事项及权限为：1.办理中电置业的变更登记；2.同意核对登记材料中的复印件并签署核对意见；3.同意修改企业自备文件的错误；4.同意修改有关表格的填写错误；5.同意领取营业执照和有关文书。该委托仅为一般委托，在该委托书中并无同意邢虹晨出具相关材料的授权。第三，该承诺书中明确表述：“……有任何纠纷和法律责任我本人承担”。最后，该承诺书亦未加盖中电置业印章。从以上内容可以看出，出具委托书应为邢虹晨个人行为，仅能认定邢虹晨向登记机关隐瞒了相关事实。并无证据证明邢虹晨的承诺代表了中电置业的意思。故新乡市场监管局认定中电置业出具虚假承诺的证据不足。二、新乡市场监管局作出的撤销中电置业的股东股权变更登记的行为是否合法？《中华人民共和国公司法》第一百九十八条规定：“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”《公司登记管理条例》第二条第二款规定，申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。该条例第二十七条规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。本案中，中电置业在向新乡市场监管局申请股东股权变更时，虽然其提交的材料符合了形式要件，但因其隐瞒股东资格、股权归属正在诉讼这一事实，新乡市场监管局在接到举报后，经调查核实的材料，认定中电置业隐瞒股东资格、股权归属正在诉讼这一事实，依法撤销变更登记，具有相应的事实基础。且在复议期间，新乡市中级人民法院2018年10月29日作出的（2018）豫07民终3454号民事判决书，“本院认为”部分明确：“2016年10月7日《股权转让协议书》的真实性无法确认，不能认定吴洪波与邢虹晨之间股权转让的有效证据。”该生效判决印证了新乡市场监管局查证的事实，补强了新乡市场监管局撤销股东股权变更登记的证据。法工委复（2017）2号《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于〈公司法〉第一百九十八条撤销公司登记法律性质问题的答复意见》，……撤销被许可人以欺骗等不正当手段取得的行政许可，是对违法行为的纠正，不属于行政处罚。根据以上意见，因依法撤销变更登记不属于行政处罚，且新乡市场监管局在撤销该登记时，已履行了告知、听取中电置业申辩等权利，新乡市场监管局依法撤销该变更登记程序合法。但因其不属于行政处罚，新乡市场监管局在处罚决定书中予以表述，形式欠妥当。新乡市场监管局作出的新市工商处字〔2018〕第23号《行政处罚决定书》以及河南省市场监督管理局作出的豫工商复字〔2018〕47号《行政复议决定书》中对中电置业变更登记予以撤销的决定，法院予以认可。三、行政处罚程序是否合法？新乡市场监管局在接到举报后依法进行立案、调查取证，该局在作出行政处罚决定之前告知了中电置业作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及中电置业享有的权利，并依法组织了听证，保证了中电置业陈述和申辩的权利，被诉行政处罚决定程序符合《中华人民共和国行政处罚法》有关处罚程序的规定。因处罚对象为中电置业，新乡市场监管局不通知其他股东参加听证，并不损害股东的权益，故中电置业称新乡市场监管局处罚程序违法的请求没有事实和法律依据。四、新乡市场监管局作出的行政处罚是否应予撤销？《河南省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权适用规则》第五条规定：“行使行政处罚自由裁量权时，应当遵循过罚相当原则，必须以事实为依据，以法律为准绳，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等相当。”《中华人民共和国公司法》第一百九十八条规定：“……对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款……”。《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条规定“……提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款……”。《河南省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权适用规则和指导标准（2017年修订）》第一条裁量标准（二），“对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，按以下标准处罚”：“2.提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实2项，或者隐瞒重要事实取得股权登记，造成一般后果的，属情节一般，处以10万元以上30万元以下的罚款”；从本案查明事实看，认定中电置业隐瞒股东资格、股权归属正在诉讼这一重要事实证据确凿，认定中电置业出具虚假承诺证据不足。基于新乡市场监管局认定事实不清，证据不足，故其依据以上规定对中电置业处以二十九万罚款依据不足。综上，新乡市场监管局作出的新市工商处字〔2018〕第23号《行政处罚决定书》以及省市场监管局作出的豫工商复字〔2018〕47号《行政复议决定书》，认定部分事实不清、证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：一、撤销新乡市市场监督管理局作出的新市工商处字〔2018〕第23号《行政处罚决定书》以及河南省市场监督管理局作出的豫工商复字〔2018〕47号《行政复议决定书》中“处以二十九万元的罚款”部分。二、驳回中电置业的其他诉讼请求。新乡市场监管局上诉称，1.一审判决认定新乡市场监管局认定中电置业出具虚假承诺证据不足错误。2018年6月22日，中电置业委托邢虹晨办理股东股权变更手续，在此过程中，邢虹晨向新乡市场监管局出具承诺书，邢虹晨受委托的事项即是办理变更登记的相关手续，其出具承诺书的行为无需再经过授权。且中电置业的法定代表人杨道福亦在场，可以认定中电置业出具虚假承诺的事实。2.一审判决认定新乡市场监管局对中电置业处以二十九万元罚款依据不足错误。即便不能认定中电置业出具虚假承诺，或者不能认定中电置业在申请公司登记过程中提供虚假材料取得公司登记，但其在申请公司登记过程中隐瞒股东资格、股权归属正在诉讼这一重要事实，其行为属于采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的情形，依法应当处以罚款，对其罚款二十九万元依然有充分的事实和法律依据。综上，请求二审法院依法撤销（2019）豫7101初18号行政判决第一项，改判驳回中电置业的诉讼请求。中电置业辩称，1.一审判决认定中电置业出具虚假承诺证据不足正确。中电置业委托邢虹晨的事项仅为一般委托，不包括书写承诺书；该承诺书没有法定代表人签字，也没有加盖公章，不能因法定代表人在场九推定属于法定代表人或中电置业的意思表示。2.中电置业没有隐瞒股东资格、股权归属正在诉讼这一事实，不应当处于二十九万元罚款。3.新乡市场监管局认可邢虹晨个人出具的承诺，表明其明知即使存在错误，应当由邢虹晨本人承担责任，而不是由中电置业承担责任。综上，新乡市场监管局的上诉没有事实根据和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。原审被告省市场监管局述称，1.上诉人所作行政处罚事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确，程序合法；2.河南省市场监管局复议决定符合法定要求。原审第三人杨道福述称，一审判决正确，应当由邢虹晨承担责任，不应当由公司承担责任，承诺是邢虹晨的个人行为。原审第三人张鹤领述称，1.新乡市场监管局对虚假登记调查的事实认可。2.认可郑州铁路运输法院撤销虚假登记这个决定。邢虹晨的承诺是个人行为不是公司的行为。原审第三人韩大海述称，基本上同意张鹤领的意见。邢虹晨是个人行为不是公司的行为。本院二审审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，新乡市场监管局作为新乡工商行政管理机关，具有依职权对本辖区内工商违法行为进行行政处罚的法定职权。本案中，有关中电置业是否存在提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的情形。涉案行政处罚决定书认定，中电置业在办理股东股权变更登记过程中，隐瞒股东资格、股权归属正在诉讼这一重要事实，同时，提供虚假的承诺证明，取得了公司变更登记。从本案查明的事实可以看出，中电置业明知股东及股权存在争议，未向登记机关说明，属于隐瞒重要事实。有关中电置业是否出具虚假承诺。从授权委托书的内容看，中电置业委托邢虹晨的事项及权限中，并无明确授权给邢虹晨出具相关材料的内容，承诺书中也明确表述，有任何纠纷和法律责任其（邢虹晨）本人承担。承诺书亦未加盖中电置业的印章或取得其法定代表人的认可。并无证据证明邢虹晨出具的承诺书即为中电置业的真实意思表示，故新乡市场监管局认定中电置业出具虚假承诺的证据不足，其进而对中电置业处以二十九万罚款于法无据。综上，一审法院判决撤销新乡市场监管局作出的新市工商处字〔2018〕第23号《行政处罚决定书》以及省市场监管局作出的豫工商复字〔2018〕47号《行政复议决定书》中“处以二十九万元的罚款”部分，认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。新乡市场监管局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人新乡市市场监督管理局负担。本判决为终审判决。审 判 长  李建锋审 判 员  赵 艳审 判 员  杨跃纲二〇一九年十一月二十七日代理书记员  晁冬华附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；