陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2019）陕行终955号 上诉人（原审被告）：咸阳市秦都区人民政府。住所地: 陕西省咸阳市秦都区渭阳中路1号。法定代表人：景雪峰，区长。委托代理人：贾秋彤，咸阳市秦都区司法局工作人员。委托代理人：宋博亚，陕西玖标律师事务所律师。上诉人（原审被告）：陕西省西咸新区沣西新城管理委员会。住所地：陕西省西咸新区交口东北角。法定代表人：刘宇斌，主任。委托代理人：杜涛，沣西新城住房保障管理局工作人员。委托代理人：宋博亚，陕西玖标律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：牛素芹，女，1955年8月13日出生，汉族，住陕西省咸阳市秦都区。原审第三人：咸阳市秦都区XX街道办事处。住所地: 陕西省西咸新区沣西新城统一大道36号。负责人：刘红兵，主任。委托代理人：曹雷，该街道办工作人员。委托代理人：兰军伟，陕西金镝律师事务所律师。原审第三人：咸阳市秦都区钓台镇曹家寨村村民委员会。住所地：陕西省咸阳市秦都区。负责人：高瑞敬，村党支部书记。上诉人咸阳市秦都区人民政府（以下简称“秦都区政府”）、陕西省西咸新区沣西新城管理委员会（以下简称“沣西管委会”）因被上诉人牛素芹诉其与原审第三人咸阳市秦都区XX街道办事处（以下简称“钓台街道办”）、咸阳市秦都区钓台镇曹家寨村村民委员会（以下简称“曹家寨村委会”）确认强制清除地上附着物违法一案，不服陕西省咸阳市中级人民法院（2019）陕04行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭审理了本案。上诉人秦都区政府的委托代理人贾秋彤、宋博亚，沣西管委会的委托代理人杜涛、宋博亚，被上诉人牛素芹，原审第三人钓台街道办的委托代理人曹雷、兰军伟到庭参加诉讼，原审第三人曹家寨村委会经本院依法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2015年10月20日，被告秦都区政府、沣西管委会共同发布《关于医药产业园及其三期、冷冻物流二期、沣景路及雨水泵站、咸户路等项目征收土地方案公告》，该批用地拟征收XX街道办事处曹家寨村及相关村民小组集体土地，面积共52.9972公顷。2015年11月23日,咸阳市国土资源局秦都分局、陕西省西咸新区国土资源局沣西新城分局作出《征地补偿安置方案公告》。公告发布后，XX街道XX村委会签订征地协议，协议载明：钓台街道办受秦都区XX村土地用于冷冻物流二期建设项目，曹家寨村委会按照钓台街道办的要求开展征地各项工作，负责清理地上附着物。原告一直未签订补偿协议。2015年12月25日，钓台街道办向牛素芹之夫送达了清理地上附着物通知，通知对其地上附着物为钢管棚1个0.3亩补偿900元，要求原告于通知两日内领取地上附着物补偿款并自行清理地上附着物。2016年3月21日，钓台街道办发布《通知》，通知曹家寨村五、七组群众于3月26日前自行清理地上附着物，逾期将集中统一清理。2016年5月6日，原告牛素芹0.3亩耕种地上的附着物被清除。后原告就土地征收提起了相关诉讼。2018年10月17日，原告提起本案行政诉讼，请求确认二被告2016年5月6日未和原告签订协议，未进行补偿，实施清除原告承包地青苗和地上附着物的行政强制行为违法。一审法院认为：关于被告答辩称本案原告起诉超过法定起诉期限一节。本案行政行为作出时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”；而2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条将该规定修订为“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。故虽然起诉期限属于程序性规定还是实体性规定尚有争议，但在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的起诉期限较长的情形下，本案也应从有利于保护行政相对人行政诉权的角度，适用该司法解释有关2年起诉期限的规定，即使不能，亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限。本案中，原告于2016年5月6日知道其承包地上的附着物被清除，其于2018年10月17日提起行政诉讼，因本案所涉及的土地征收问题，原告在提起本次诉讼前，已提起了相关的诉讼，因诉讼请求不明确，后提起了本次诉讼，故原告的起诉未超过法定的起诉期限，对被告该项答辩意见不予采纳。关于实施强制清除行为的主体问题。经查，2015年10月20日秦都区政府、沣西管委会共同作出《关于医药产业园及其三期、冷冻物流二期、沣景路及雨水泵站、咸户路等项目征收土地方案公告》，2015年11月23日咸阳市国土资源局秦都分局、陕西省西咸新区国土资源局沣西新城分局作出的《征地补偿安置方案公告》，均可证明案涉土地的征收主体是秦都区政府及沣西管委会。从2017年3月3日钓台街道办向曹家寨村六、七、八组发出通知及XX街道XX村委会签订的《征地协议》，可初步证明钓台街道办是受秦都区政府委托实施征收工作，曹家寨村委会也是基于此协议负责清理地上附着物，因钓台街道办是受秦都区政府的委托行使相关职权，曹家寨村委会是依据与钓台街道办签订的协议进行相关事项，故该行为所产生的后果应由委托方承担。本案中，原告提交的证据证明了其土地上的附着物在征收过程中被实施了强制清除，且两被告亦认可被诉的清除行为确实存在。故被告秦都区政府、沣西管委会是本案适格被告。关于两被告实施清附行为是否违法问题。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律认定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此，在集体土地征收中，对拒不交出土地、逾期不拆除建筑物、附着物的，均由作出处理决定的行政机关申请人民法院强制执行。即法律在该领域内没有设定行政机关强制执行权。本案中，两被告在未与原告签订补偿协议的情况下，直接对原告地上附着物实施了强制清除行为，违反法律规定，原告请求确认两被告于2016年5月6日强制清除原告地上附着物行为违法的理由成立，其诉请应予以支持。原告被清除地上附着物的土地面积，原告主张为0.4亩，但未提供相关证据，故对于原告被清除地上附着物的土地面积应以钓台街道办送达的《通知》中所载面积为准。综上，原审遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告咸阳市秦都区人民政府、陕西省西咸新区沣西新城管理委员会2016年5月6清除原告牛素芹0.3亩耕种地地上附着物的行为违法。案件受理费50元，由被告咸阳市秦都区人民政府、陕西省西咸新区沣西新城管理委员会承担。 上诉人秦都区政府上诉称：依照2015年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限，当事人应当自知道或应当知道行政行为之日起六个月内提起行政诉讼，被上诉人的起诉已超过法律规定的起诉期限；XX街道XX村委会签订了《征地协议》，协议对补偿标准作了明确规定，绝大多数村民已领取了地上附着物补偿款，征地方案已实施完毕，不存在未签订征地协议之事，钓台街道办是以自己名义签订和履行协议，支付补偿款，曹家寨村委会依据协议对地上附着物进行清理，其不应当对XX街道XX村委会清除地上附着物的行为承担责任。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。上诉人沣西管委会提出与秦都区政府相同的上诉理由，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。被上诉人牛素芹答辩称：其起诉并未超过起诉期限，其起诉的请求是确认行政机关和其未达成协议、未进行补偿对其地上附着物清除的行为违法，行政机关和其未达成协议、未进行补偿一直处于持续状态，另青苗等地上附着物是不动产，应适用5年或20年的起诉期限，青苗被强制清除后，其针对青苗被清除的诉讼一直在进行中。秦都区政府、沣西管委会发布了征地公告，根据相关法律规定，被征收土地所在地县级以上人民政府负责实施征地活动，钓台街道办是受秦都区政府委托从事签订征地协议，故一审判决认定秦都区政府、沣西管委会对强制清除地上附着物的违法行为承担责任是正确的。原审第三人钓台街道办述称：牛素芹一审起诉已超过起诉期限，判决认定责任主体错误。原审第三人曹家寨村委会经本院传票传唤，未到庭参加诉讼，也未提交书面陈述意见。二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，本案二审期间双方当事人争议的焦点问题主要有以下三点：1、被上诉人的起诉是否超过起诉期限；2、被诉强制清除地上附着物的行为应由谁承担责任；3、被诉强制清除地上附着物的行为是否合法。关于起诉期限问题。本案行政行为作出时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。虽然2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条将该规定修订为“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”，但是行政诉讼制度的设计初衷是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范行政机关行政行为，不能因为司法解释的修改而变相限制和剥夺行政相对人的诉权，否则就违背了立法本意。本案应本着有利于行政相对人原则，适用行为发生时司法解释规定的两年的起诉期限。被上诉人曾于2016年以本案二上诉人为被告提起了请求确认征地行为违法的行政诉讼，因诉讼请求不明确而被驳回起诉。征地行为由一系列行政行为构成，从征地审批、征地公告，到征收安置补偿安置方案、征地补偿决定或者协议，再到强制拆除，责令交出土地等诸多行为，其请求确认强制清除地上附着物的请求应视为包含在请求确认征地行为违法的请求中，从2016年被上诉人提起前次诉讼至2018年最高人民法院驳回被上诉人前次诉讼的再审申请所耽误的期限应予扣除，故被上诉人一审的起诉并未超过起诉期限。关于责任主体问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。2015年10月20日，秦都区政府、沣西管委会共同作出《关于医药产业园及其三期、冷冻物流二期、沣景路及雨水泵站、咸户路等项目征收土地方案公告》。2015年11月23日，咸阳市国土资源局秦都分局、陕西省西咸新区国土资源局沣西新城分局作出《征地补偿安置方案公告》。上述行为均可证明秦都区政府及沣西管委会是本案土地征收的组织实施者。本案被诉行为发生于土地征收过程中，虽然对于被诉行政行为一般应遵循“谁行为、谁被告”的原则，但对于无法确定具体哪个行政机关实施了被诉强制清除地上附着物行为的，应当依法定职权来确定承担被诉行为的责任主体。一审判决判令秦都区政府、沣西新城管委会承担责任并无不当。关于被诉行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，“…地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。根据上述规定，征用集体土地的，应当对地上附着物及青苗的所有者进行补偿。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，“行政强制执行由法律认定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据上述规定，对拒不交出土地、逾期不拆除建筑物、附着物的，均由作出处理决定的行政机关申请人民法院强制执行，法律并未赋予行政机关强制执行权。本案二上诉人对被上诉人未进行补偿即直接对被上诉人地上附着物实施了强制清除行为，显属程序违法。综上，上诉人秦都区政府、沣西管委会的上诉理由和请求缺乏事实和法律依据，不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人咸阳市秦都区人民政府、陕西省西咸新区沣西新城管理委员会各负担25元。本判决为终审判决。 审  判  长    李建军审  判  员    徐  炯审  判  员    王  勇  二O一九年十一月十四日  书 记 员  周怡玮  1