福建省厦门市思明区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0203行初296号 原告明发集团有限公司，住所地厦门市思明区前埔中路327号明发集团大厦30层，统一社会信用代码91350200612044362J。 法定代表人黄焕明，董事长。 委托代理人郑敏婷，明发集团有限公司法务专员。 委托代理人胡振涛，福建道天律师事务所律师。 被告厦门市自然资源和规划局，住所地厦门市思明区湖滨中路518号，统一社会信用代码11350200MB1990587H。 法定代表人龚建阳，局长。 委托代理人谢聪教，厦门市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人张盛利，北京观韬中茂（厦门）律师事务所律师。 原告明发集团有限公司不服被告厦门市自然资源和规划局其他行政行为，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人郑敏婷、胡振涛，被告委托代理人谢聪教、张盛利到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告厦门市自然资源和规划局于2019年4月28日作出厦资源规划函〔2019〕61号《关于明发城项目超建建筑面积的复函》（下称案涉复函），主要内容如下： 2006年8月，明发城项目通过规划验收，验收综合评定意见已明确“超建建筑面积2118.585平方米”，建设单位对规划验收意见未提出任何异议。2017年11月，针对超建建筑面积2118.585平方米的认定，我局已以厦规函〔2017〕519号复函，对该项目超建面积已作出协助认定意见。经我局研究，该项目超建建筑面积为2118.585平方米。 原告诉称，2010年，原厦门市国土资源与房产管理局（下称市土房局）向原告开发建设的“明发城”项目发放《增容建筑面积确认通知单》，确定“明发城”增容面积为898.86平方米。2019年4月28日，被告在没有任何依据的情况下，推翻市土房局的在先认定，又作出案涉复函，认定“明发城”项目超建建筑面积为2118.585平方米。厦门市城市管理行政执法局根据案涉复函作出行政处罚决定，没收该项目未按照《建设工程规划许可证》进行建设的超建面积的违法收入人民币8963700元。被告错误作出的案涉复函导致原告被处以行政处罚，并给原告造成重大经济损失，且该复函证据不足，适用法律法规错误，明显不当，依法应予撤销。另外，市土房局于2010年1月认定案涉项目的增容面积为898.86平方米，原告对该行政行为已产生信赖利益，现被告在未经法定事由、法定程序的情况下，重新对上述增容面积作出认定，没有任何依据。被告的该认定行为本质上是变更行政机关已作出的在先生效行政行为的行为，明显违背行政信赖利益保护原则和正当法律程序原则，依法应当予以撤销。综上，原告诉求判令撤销被告于2019年4月28日作出的厦资源规划函〔2019〕61号《关于明发城项目超建建筑面积的复函》。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据： 1.增容建筑面积确认通知单（NO：2010005）复印件，证明市土房局于2010年1月确认“明发城”项目增容面积898.86平方米。 2.厦资源规划函〔2019〕61号《关于明发城项目超建建筑面积的复函》，证明被告于2019年4月28日作出案涉复函，认定“明发城”项目超建建筑面积为2118.585平方米。 3.厦城执法〔2019〕104号《行政处罚决定书》，证明厦门市城市管理行政执法局根据案涉复函作出行政处罚，造成原告重大经济损失。 4.建设工程规划许可证及附图，证明建设工程规划许可证上载明，明发城地上建筑面积47097平方米，不含骑楼建筑面积1627.8平方米。 5.厦门市房产测绘成果报告书； 6.厦门市房产测绘成果报告书附图：房屋分层草图（1层）； 证据5-6，证明厦门闽矿测绘院于2010年4月5日出具厦门市房产测绘成果报告书，载明明发城总建筑面积47995.86平方米，即增容面积为898.86平方米；房屋分层草图（1层）显示，另有骑楼不计入总建筑面积。 被告辩称，一、被告所作的案涉复函系政府部门内部往来函件，不产生外部法律效力，且并未直接对原告的实体权利义务产生影响，不具有可诉性，不属于行政诉讼案件的受案范围，应驳回原告的起诉。二、案涉复函仅系对（2006）厦规竣第0084号《厦门市规划局建设工程竣工规划验收表》（下称0084号工规验收表）所认定的明发城项目超建事实这一前行政行为内容的重申，原告并未对0084号工规验收表所认定的超建事实提出异议、行政复议或行政诉讼，该行政行为已经发生法律效力。三、建筑超建系典型的违法行为，超建部分不受法律及相关法规的保护，0084号工规验收表已经确定超建面积为2118.585平方米，原告就既存的违法行为主张信赖利益保护，违背了信赖利益保护这一原则。综上，原告的诉讼请求没有事实及法律依据，应予驳回。 被告向本院提交以下其作出被诉行政行为的证据： 1.厦门市城市管理行政执法局关于“明发城”项目超建建筑面积予以确认的函； 2.厦资源规划函〔2019〕61号《关于明发城项目超建建筑面积的复函》； 3.厦城执法〔2019〕104号《行政处罚决定书》； 证据1-3，证明被告作出的案涉复函仅系对厦门市城市管理行政执法局发函所询问出具的书面意见，系政府部门之间的内部往来函件，并未产生外部法律效力，亦不存在内容违法、程序不当的情形。 4.（2006）厦规竣第0084号《厦门市规划局建设工程竣工规划验收表》； 5.（2004）厦规建设第0146号《建设工程规划许可证》； 证据4-5，证明明发城项目超建建筑面积为2118.585平方米，超建行为及超建面积已经由0084号工规验收表予以确认。 经庭审质证，各方当事人对在案证据的表面真实性没有异议，本院就其真实性予以确认。被告认为原告提供的证据1增容建筑面积确认通知单复印件所盖的公章不完整，当庭提供完整的增容建筑面积确认通知单，证明该份增容建筑面积确认通知单是由厦门市测绘与基础地理信息中心出具的，所盖的章为厦门市国土资源与房产管理局房产测绘成果审核专用章，是作为权属登记的参考资料，并不是对增容面积的确认，且未向原告送达，没有发生法律效力。原告表示该份证据系2010年办证时国土部门给予的，但无法提供原件。 经审理查明，位于厦门市××与××大道交叉口的“明发城”项目由原告建设，该项目于2004年9月22日取得（2004）厦规建设第0146号《建设工程规划许可证》，核准总建筑面积57252.8平方米（地上47097平方米，地下10155.8平方米），总建筑面积不含骑楼建筑面积1627.8平方米。2006年8月29日，该项目通过规划部门验收，取得0084号工规验收表，其中规划验收综合评定意见：1.夹层未建，另有消防通道63.164平方米未计入总建筑面积中；2.超建建筑面积2118.585平方米；3.同意报备，不符合规划指标部分另案处理。 2018年，厦门市城市管理行政执法局（下称市执法局）在处理“明发城”项目超建建筑面积一案中，原告向市执法局提交《增容建筑面积确认通知单》（NO：2010005），认为增容面积为898.86平方米，而非超建2118.585平方米。2019年4月19日，市执法局发函要求被告对“明发城”项目超建建筑面积予以确认。2019年4月28日，被告作出案涉复函，确认该项目超建建筑面积为2118.585平方米。市执法局据此以超建建筑面积2118.585平方米对原告予以行政处罚。 庭审中，原告提出曾向国土部门申请增容，但至今未完成增容的审批，国土部门未向原告出具补缴手续或者缴费通知单。被告否认原告曾申请增容。 另查明，《增容建筑面积确认通知单》（NO：2010005）出具日期2010年1月26日，出具单位厦门市测绘与基础地理信息中心，加盖厦门市国土资源与房产管理局房产测绘成果审核专用章，其主要内容：建设项目明发城，建设单位明发集团有限公司，规划批建建筑面积57252.8平方米（地上47097平方米，地下10155.8平方米），核减后实测面积58169.42平方米（地上47995.86平方米，地下4884.66+5288.9平方米）。 再查明，因政府机构改革，2014年厦门市规划局更名为厦门市规划委员会；2019年组建厦门市自然资源和规划局，原市土房局的国土资源管理职责和原厦门市规划委员会的职责划入厦门市自然资源和规划局，不再保留市土房局和厦门市规划委员会。 本院认为，被告根据市执法局的申请对明发城项目超建建筑面积进行认定，并作出案涉复函，虽然该复函是政府部门之间的内部往来函件，但是市执法局依据该复函所认定的超建建筑面积对原告进行行政处罚，对原告的权利义务产生了实际影响，被告出具的案涉复函是行政机关的内部职能外部化，具有可诉性。 厦门市规划局于2006年8月29日出具的0084号工规验收表已经清楚地注明超建建筑面积2118.585平方米，原告并未对0084号工规验收表所认定的超建事实提出异议、行政复议或行政诉讼，被告依据0084号工规验收表所确认的超建建筑面积作出案涉复函的认定，并无不当。 原告主张市土房局于2010年1月26日出具的《增容建筑面积确认通知单》已明确增容面积为898.86平方米，应以此来确定超建建筑面积。首先，确定超建建筑面积系规划部门的职责，市土房局并无权确定，2010年的增容确认单所确认的建筑面积并不能作为超建建筑面积计算的依据；其次，原告提出曾有向市土房局申请增容，但至今未完成增容的审批，无法提供增容申请及审批手续，被告否认原告提出过增容申请，现有证据亦无法证明原告曾经申请过增容及增容申请获批准；再次，该份增容确认单系由测绘中心出具的，并不是对增容面积的确认，且没有正式送达给原告，对外并没有产生法律效力。因此原告的主张本院不予采信。 综上，被告以0084号工规验收表所认定的超建建筑面积作为明发城项目超建建筑面积，并作出案涉复函并无不当，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告明发集团有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告明发集团有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长  王叶萍 审 判 员  魏 江 人民陪审员  陈蓉蓉 二〇一九年十一月二十五日 法官助理罗小艺 代书 记员  温庭馨 附：本案所适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。