河北省承德市双桥区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀0802行初96号 原告承德安业房地产开发有限公司，地址承德市双桥区大石庙镇迎宾路偏岭南侧汇强矿业大厦15层1-2-1501室。 法定代表人王玉良，职务总经理。 委托代理人孙湘怡，河北骥腾律师事务所律师。 被告承德市自然资源和规划局，地址承德市双桥区东环路南武阳小区D座。 法定代表人王鹤松，职务局长。 委托代理人彭长江，河北山庄律师事务所律师。 委托代理人尹琳山，该局自然资源所有者权益科科长。 原告承德安业房地产开发有限公司诉被告承德市自然资源和规划局撤销补缴土地出让金通知一案，本院于2019年5月6日作出（2019）冀0802行初35号行政裁定书，认为被诉行政行为不属于行政诉讼的受案范围，驳回原告的起诉。原告于2019年5月10日上诉于承德市中级人民法院，承德市中级人民法院于2019年6月6日作出（2019）冀08行终146号行政裁定书，裁定：一、撤销承德市双桥区人民法院（2019）冀0802行初35号行政裁定；二、指令承德市双桥区人民法院继续审理。本院于2019年6月13日予以立案。立案后，于2019年6月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年9月11日、2019年9月20日公开开庭进行了审理。原告承德安业房地产开发有限公司的委托代理人孙湘怡，被告承德市自然资源和规划局的委托代理人彭长江、尹琳山到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告承德市自然资源和规划局于2018年8月20日作出关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知，通知承德安业房地产开发有限公司接到通知后，30日内到被告承德市自然资源和规划局办理补缴土地出让金相关手续。 原告承德安业房地产开发有限公司诉称，2007年1月15日，原告从承德市开发区宏伟汽车贸易有限公司处受让取得大石庙偏岭地块的土地使用权。2007年4月3日，承德市人民政府为原告办理了国有土地使用权证（证号：承市国用［2007］第043号）。承德市规划局分别于2007年4月12日、2008年3月10日向原告核发了《建设用地规划许可证》（证号200713号）、《建设工程规划许可证》（证号：建字第130800200800010号）。在办理了上述规划、建设、施工等审批手续后，原告开发建设了位于承德市××区迎宾路的汇强矿业大厦项目，项目于2012年竣工并交付使用。 2015年10月，被告向原告作出《关于大石庙偏岭地块（汇强矿业大厦项目）规划条件变更补缴土地出让金的通知》（承国土资地[2015]26号），称原告使用的大石庙偏岭地块规划容积率由3.5调整至5.0，原告应补缴土地出让金为881.05万元。2018年8月20日，被告再次作出《关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》，要求原告于收到通知后三日内补缴出让金。 原告认为其没有申请提高涉案地块的容积率，不应补缴土地出让金，故于2018年11月1日提起行政诉讼，要求撤销《关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》。在诉讼中，被告提交了补缴土地出让金881.05万元所依据的《土地估价技术报告》，原告在复印证据时才第一次见到该评估报告。原告认为，该《土地估价技术报告》存在以下错误，不能作为确定补缴土地出让金的依据。一是该估价报告是被告单方委托作出的，未与原告协商确定评估机构，也未向原告送达，明显违反法定程序；二是该估价报告依据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》（国土资厅发[2013]20号）文件采用择高原则来确定土地市场楼面价格，使用法律错误，该文件开始执行时间是2013年4月8日，但涉案宗地出让和调整容积率是2008年，都是在前述文件生效之前，该评估报告依据国土资厅发[2013]20号文件采用择高原则来确定土地市场楼面价格显属错误；三是《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》（国土资厅发[2013]20号）已废止，不应再作为土地估价依据；四是该评估报告明显超过一年的有效使用期限，因此，被告不应依据该《土地估价技术报告》要求原告补缴土地出让金，而是双方共同委托评估机构，以涉案土地容积率调整时的评估标准为依据，重新作出评估报告。故依据有关法律规定诉至法院，请求一、撤销被告于2018年8月20日作出的《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》；二、判令被告依据在诉讼中重新评估的补缴土地出让金金额，向原告收取大石庙偏岭地块汇强大厦写字楼需补缴的土地出让金。 原告承德安业房地产开发有限公司向本院提交以下证据：1、承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭宗地规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知（2018年），证明（1）被告发出的该通知为原告设定了明确具体的义务，影响原告的实体权利，属于可诉的行政行为；（2）该通知称经评估确定原告应补缴土地出让金881.05万元，但所谓的经评估没有通知原告，选定评估机构没有取得原告同意，估价报告亦未向原告送达。被告作出该通知所依据的估价报告违反法定程序，没有法律依据，侵害了原告的合法权益，故要求撤销；2、承德市国土资源局关于大石庙偏岭地块（汇强矿业大厦项目）规划条件变更补缴土地出让金的通知三份（承国土资地[2012]95号）、（承国土资地[2012]168号）、（承国土资地[2015]26号），证明被告就涉案土地出让金补缴事项先后发出四份通知，其中的2012年两份通知、2015年通知中的补缴金额均不相同，通知中称经评估确定的补缴金额，但被告既未向原告送达估价报告，也没有针对三次估价报告中不一致的评估金额作出合理解释，不能证明被告是经法定程序委托评估机构作出的估价报告；3、《土地估价报告》、《土地估价技术报告》，证明（1）被告在[2018]冀0802行初177号案件中提交该估价报告作为证据，原告也是此时才得知该估价报告是被告单方委托作出的，原告提起本案诉讼，符合法律规定；（2）被告系单方委托作出评估，未与原告协商确定评估机构，也未向原告送达估价报告，违反法定程序；（3）被告于2015年发出的《通知》是2015年10月10日作出的，但《土地估价报告》于2015年11月13日才提交，此时被告早已发出通知。即《通知》发出时，估价报告尚未提交给被告，不能作为2015年通知中补缴土地出让金的依据，当然更不能作为2018年通知的依据，该报告只有经估价机构盖章确认后才成为独立的完整的估价报告，之前的送审稿不能作为估价依据；（4）该估价报告明显超过一年的有效适用期限，2018年通知不应当以一份过期的估价报告作为收取出让金的依据；（5）该估价报告适用的评估依据错误。该报告确定的估价期日是2006年11月30日，而其适用的估价依据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》（国土资厅发[2013]20号）是2013年4月8日才开始执行，估价期日与估价依据的适用时间应具备一致性，该估价报告以估价期日不存在的技术规范作为估价依据，没有法律依据；（6）《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》（国土资厅发[2013]20号）已废止，2018年通知依据的估价报告以被废止的技术规范作为估价依据，程序违法；4、土地使用权转让合同，证明原告并非从被告处受让涉案土地，与被告不存在合同关系，被告在要求原告补缴土地出让金时，应告知作为行政行为相对人的原告，以保证评估机构选定的合法性和正当性。本案不适用被告单方委托评估的情形；5、国有土地使用权证，证明2007年4月3日，承德市人民政府为原告颁发了土地使用权证，批准原告取得涉案宗地土地使用权；6、《专题会议纪要》（[2006]3号）、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、图纸，证明原告在取得涉案宗地土地使用权后，承德市规划局将汇强大厦容积率进行了两次调整，分别从3.5调整至4.76，再调整至5.0。再计算应补缴的土地出让金时，应分别计算需补缴金额。 被告承德市自然资源和规划局辩称，一、被告作出的《通知》具有事实和法律依据。 首先，原告所使用地块的容积率进行了调整。 中华人民共和国住房和城乡建设部《建设用地容积率管理办法》（建规[2012]22号）的通知中第七条明确规定：“因城乡规划修改造成地块开发条件变化的，可对容积率进行调整。” 2005年12月12日，原承德市规划局发布了《规划设计条件》（2005号文件），该文件确定了案涉地块容积率为3.5；2008年8月21日，原承德市承建规划局向被告发出“关于部分规划条件变更情况的函”，将案涉地块的容积率由3.5调整至5.0。 其次，根据相关法律规定，提高容积率应补缴土地出让金。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号文件）规定：“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补缴不同用途和容积率的土地差价”。因此，被告作出补缴土地出让金的变更《通知》具有法律依据，原告应补缴土地出让金。 二、冀金峰[2015]（估）字第03004号土地估价报告能够作为原告补缴出让金数额的有效依据。 国土资源部办公厅《关于发布的通知》（国土资厅发[2013]20号）第一条规定，“……在国有建设用地使用权出让前，市、县国土资源主管部门应当组织对拟出让宗地的地价进行评估，为确定出让底价提供参考依据。委托给土地估价中介机构的，应采用公开方式。因改变土地使用条件、发生土地增值等情况，需要补交地价款的，市、县国土资源主管部门在确定补缴金额之前，也应按照上述要求组织评估。” 2014年，被告通过公开招标的方式确定了评估机构，中标的河北金峰土地评估有限公司具有A级评估资质。该公司对该地块调整容积率应补缴的土地出让金进行了评估，评估结果为，原告应补缴的土地出让金金额为881.05万元。因此，该评估的程序合法，评估结果合法有效。 三、《通知》的作出符合法定程序。 评估报告作出后，被告根据评估报告向原告发出了《关于大石庙偏岭地块（汇强矿业大厦项目）规划条件变更补缴土地出让金的变更通知》，原告的工作人员予以了签收；因原告一直未按要求补缴土地出让金，被告于2018年8月再次向其发出了本案的《通知》，督促其履行义务。 综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。 被告自然资源和规划局在法定期限内向本院提交以下证据：1、《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号文件），证明被告作出的《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》具有法律依据；2、《规划设计条件》（市规划局2005（52）号文件），证明案涉地块容积率为最初确定为3.5；3、原承德市城乡规划局向被告发出的“关于部分规划条件变更情况的函”，证明案涉地块容积率由3.5调整至5.0，同时该函的内容有相关规定及依据；4、《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》的通知（国土资厅发[2013]20号文件），证明被告确定评估机构程序合法；5、冀金峰[2015]（估）字第03004号土地估价报告，证明原告应补缴的土地出让金金额为881.05万元；6、2015年10月，被告作出的关于大石庙偏岭地块（汇强矿业大厦项目）规划条件变更补缴土地出让金的变更通知（承国土资地[2015]26号文件），证明冀金峰[2015]（估）字第03004号土地估价报告继续有效；7、2018年8月，被告作出的《关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》，证明该《通知》按照法定程序，依法送达了原告。 经庭审质证，原告对被告提交的1、2号证据真实性没有异议。3号证据从3.5直接调整至5.0是有异议的，实际是从3.5调整至4.76再调整至5.0的，但最终调整至5.0是没有异议的。4号证据的真实性无异议，但是证明目的不予认可，该文件已经废止，不能作为2018年作出通知的法律依据。涉案土地是原告从其他人处受让的土地，原告并不是通过出让方式原始取得，所以原告与被告之间没有土地出让之间的法律关系，所以不适用该依据。5号证据真实性无异议，对于报告内容以及证明目的不予认可，一、该报告系被告单方委托作出的评估，未予原告协商确定评估机构，依据中华人民共和国资产评估法的规定，评估事项涉及两个以上当事人的应该由全体当事人协商委托评估机构；二、该报告也没有向原告送达，既然评估法要求双方委托，评估结果是应当向原告送达的；三、土地估价报告记载提交估价报告日期是2015年10月13日，估价备案日期是2015年7月17日，但是涉案的2015年的通知是在2015年10月10日作出的，2015年通知作出的时候被告还没有拿到估价报告，并且没有进行备案。所以该时间节点看，被告做出2015年的通知明显是没有估价报告为依据的，不能根据估价报告以及估价报告做出的金额作出2015年的通知，更不能作为2018年作出通知的依据；四、土地估价报告明显超过一年的有效期，在城镇土地估价规程中规定，土地估价报告有效期是一年，这份估价报告2005年9月做出，所以到2018年发出通知的时候，这份估价报告已经超期了。6号证据的真实性无异议，2015年的通知明确记载作出时间是2015年10月10日，此时估价报告尚未提交给被告。7号证据的真实性无异议。 被告对原告提交的1号证据真实性无异议，但对证明目的不予认可，该通知属于再次通知，是在2015年通知的基础上进行的催缴，被告作出第一次通知后，2016年、2017年已经进入法律诉讼程序，所以被告没再通知，2018年案件终结，被告重新作出的通知。2号证据，2012年的第一份通知确实是行政机关造成评估有误，发现后及时修正下发了第二份通知，后来在自查中发现问题自我纠正作废后重新委托评估机构形成了最后决定的评估报告。每一次的下发都是对之前一份的废止。3号证据这两份报告是委托方的问题，被告认为是单方委托。这个报告送达时间是2015年11月，但是评估公司的盖章生效日期是2015年9月2号。被告做出的时间是在这个时间之后。4号证据的真实性无异议，但是对证明目的不予认可，土地使用权转让合同只能证明原告的土地是经过转让取得的，所以原告就是这块地的合法土地使用权人，被告向土地使用权人催缴土地出让金是有法律依据的。5号证据无异议。6号证据的真实性无异议，证明目的部分认可，容积率确实是从3.0调整至4.76的会议纪要。 本院对上述证据认证如下：原告提交的1-6号证据、被告提交的1-7号证据的真实性本院予以采信。 经审理查明，2005年12月12日承德市城乡规划局作出2005（52）号承德市汇强矿业大厦用地规划设计条件，其中建筑设计要求中容积率为：在建筑间距符合现行国家有关防水、救灾等规范及规定要求的条件下，容积率不超过3.5。 2006年11月30日承德市规划审批委员会召开专题会议，该会议议题1、汇强矿业大厦规划方案、2、凤凰御景规划方案、3、银都海棠花园规范方案。会议审议了汇强矿业大厦三个规划方案，会议认为第二号规范方案总平面布局合理，建筑简洁、现代，城市景观效果较好，基本符合城市规划要求。该规划方案总建筑面积72180平方米，其中，地上总建筑面积67626.9平方米，容积率4.76，建筑密度35%，停车位120。会议原则同意该方案，并提出了修改意见。 2007年1月15日，原告与承德市开发区宏伟汽车贸易有限公司签订《土地使用权转让合同》，受让取得大石庙镇偏岭北侧地块的土地使用权。2007年4月3日，承德市人民政府为原告办理了国有土地使用权证(证号：承市国用[2007]第043号)。原告在该地块开发建设汇强矿业大厦项目。 2008年8月21日承德市城乡规划局依据承德市政府办公室2007年下发（承市政办字（2007）82号）《关于批转市规划局国有土地使用权出让转让地块规划设计条件和规划方案调整办法的通知》等，向承德市国土资源局发出关于部分规划条件变更情况的函，其中汇强矿业大厦用地原发规划条件（（2005）52号）容积率为不超过3.5，批准的修规容积率为5.0。 承德市国土资源局委托河北金峰土地评估有限公司对承德安业房地产开发有限公司位于承德市双桥区大石庙镇偏岭地块因规划增加容积率（汇强矿业大厦项目）涉及的土地应补缴土地出让金数额进行评估。2015年9月2日河北金峰土地评估有限公司作出土地评估报告，该报告记载如下：估价期日：按照估价业务委托书，估价期日为规划部门批准项目调整容积率的日期，依据承德市规划审批委员会专题会议纪要（2006）3号关于同意汇强矿业大厦调整规划方案，日期为2006年11月30日，故本次评估基准日确定为2006年11月30日。评估基准日：2006年11月30日；土地用途：待估宗地证载为商业用地，本次评估设定用途为商业；容积率：依据委托方提供的资料，待估宗地原规划容积率为3.5，改变规划条件后容积率为5.0。补缴地价款881.05万元。 2015年10月10日，被告向原告作出承国土资地[2015]26号《承德市国土资源局关于大石庙偏岭地块（汇强矿业大厦项目）规划条件变更补缴土地出让金的变更通知》，要求原告按照国发[2001]15号《关于加强国有土地资产管理的通知》及承市政字[2010]9号《承德市国有建设用地提高容积率的处理方法》文件要求，提高容积率需补缴土地出让金。接到此通知后30日内补缴因容积率由3.5调整为5.0的土地出让金881.05万元，且原发承国土资地[2012]168号文件作废。原告于2016年1月7日收到该通知。原告逾期未补缴土地出让金。 被告于2018年8月20日向原告作出《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》，该通知内容为：2015年10月我局向你公司下达了《承德市国土资源局关于大石庙偏岭地块（汇强矿业大厦项目）规划条件变更补缴土地出让金的变更通知》（承国土资地[2015]26号），鉴于你公司使用的大石庙偏岭地块规划容积率由3.5调整为5.0，根据《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）文件，提高容积率需补缴土地出让金。经评估确认你公司应补缴土地出让金881.05万元，但你公司至今尚未缴纳。请你公司接此通知后，30日内来我局办理补缴土地出让金相关手续。 原告对该通知有异议，向法院提起行政诉讼，请求撤销被告于2018年8月20日作出的《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》。 本院认为，2006年11月30日，承德市规划审批委员会召开专题会议，专题会议纪要中对汇强矿业大厦规划方案容积率是调整至4.76。2008年8月21日，承德市城乡规划局出具《关于部分规划条件变更情况的函告》，函告被告汇强矿业大厦容积率调整为5.0。被告提交的评估机构作出的土地估价报告记载评估基准日为2006年11月30日，改变后的容积率为5.0。且，庭审过程中被告明确表示汇强矿业大厦项目提高容积率涉及土地价值评估是以2008年8月21日承德市城乡规划局《关于部分规划条件变更情况的函告》为依据，委托评估机构作出土地估价报告。即评估机构作出的评估报告评估基准日依据的是规委会召开时间，改变后的容积率依据的是被告向其提供的规划部门的函告，而规划部门函告中调整的容积率与专题会议纪要中调整的容积率不一致。 综上，被告依据土地估价报告作出《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》属主要证据不足，原告的诉讼请求本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销被告承德市自然资源和规划局于2018年8月20日作出的《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》； 二、责令被告在法定期限内重新作出行政行为。 案件诉讼费50元，由被告承德市自然资源和规划局承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。 审 判 长  李秀梅 人民陪审员  贾连升 人民陪审员  夏立亚 二〇一九年十一月一日 书 记 员  李 鑫