湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)湘07行初97号 原告常德市鼎城区武陵建材厂，原地址常德市鼎城区武陵镇花船庙村。 委托代理人官双清，常德市法学会法律工作者，代理权限为特别授权。 委托代理人徐德林，湖南保协律师事务所律师，代理权限为一般授权。 被告常德市鼎城区人民政府，住所地常德市鼎城区红云街道临沅路。 法定代表人朱金平，区长。 委托代理人胡泽瑜，常德市鼎城区司法局工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人龚德友，湖南南琴律师事务所律师，代理权限为一般授权。 第三人常德市鼎城区国土资源局，住所地常德市鼎城区红云街道临沅路。 法定代表人李军华，局长。 委托代理人胡岗，常德市鼎城区国土资源局工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人丁伟志，湖南南天门律师事务所律师，代理权限为一般授权。 第三人常德市鼎城区玉霞街道临江社区居民委员会。 法定代表人燕志敏，主任。 委托代理人李银娥，湖南协平律师事务所律师，代理权限为特别授权。 原告常德市鼎城区武陵建材厂(以下简称武陵建材厂)诉被告常德市鼎城区人民政府(以下简称鼎城区政府)、第三人常德市鼎城区国土资源局(以下简称鼎城区国土局)、第三人常德市鼎城区玉霞街道临江社区居民委员会(以下简称临江居委会)土地行政登记一案，于2017年9月13日向本院提起诉讼。本院经过审理，于2018年12月12日作出(2017)湘07行初88号行政判决。鼎城区政府、临江居委会不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院经过审理，于2019年6月10日作出(2019)湘行终469号行政裁定，撤销原判，发回本院重新审理。本院依法另行组成合议庭，于2019年8月2日对该案进行了公开开庭审理。原告武陵建材厂的委托代理人官双清、徐德林，被告鼎城区政府的委托代理人胡泽瑜、龚德友，第三人鼎城区国土局的委托代理人胡岗、丁伟志，第三人临江居委会的委托代理人李银娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告武陵建材厂诉称，(一)1981年5月13日武陵建筑器材厂(武陵建材厂的前身)与常德市鼎城区武陵镇花船庙村一组签订《土地征用合同书》，以每亩给付400元青苗补偿费和安置5人就业的条件征用花船庙村一组9.8亩农业用地为武陵建材厂的建设用地。(二)1987年11月5日武陵建材厂填写《使用土地申请书》之后，花船庙村一组、花船庙村民委员会、常德市鼎城区武陵镇政府、鼎城区政府分别签署同意补办征地手续意见并加盖公章，鼎城区国土局在《花船庙企业土地征用地形图》注明了“通过非农业用地清理，认定红线内地9.8亩系1981年5月与花船庙村一组协议征地，同意补办征用手续”，在武陵建材厂填写的《常德县人民政府基本建设征用土地审批表》注明了“省人民政府已补办”。由此证实武陵建材厂的建设征用土地审批手续已经省人民政府办理。(三)1990年8月23日，武陵建材厂申报企业法人营业执照经花船庙村和武陵镇经委的同意，该案9.8亩土地使用权已作为武陵建材厂的固定资产申报。1998年1月12日，武陵建材厂填写用地单位为武陵建材厂的土地登记审批表，鼎城区国土局核实的建设单位用地相邻单位权属界定书，确认该宗土地归属武陵建材厂。(四)1998年11月19日，鼎城区政府将武陵建材厂所有的9.8亩国有土地使用权无偿划拨给了临江居委会并为其办理了常鼎国用(1998)字1033号《国有土地使用权证》，2001年12月28日又为其办理了常鼎变国用(2001)字第1136号《国有土地使用权证》。原告武陵建材厂认为，鼎城区政府、鼎城区国土局明知该宗土地使用权归属武陵建材厂所有，是该企业集体财产，在武陵建材厂不知晓的情况下，将该宗土地使用权无偿划拨给临江居委会并为其办理《国有土地使用权证》的行政行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十四条的规定，该行政行为违法，应予以撤销。故请求：一、判决常德市鼎城区国土局审核，鼎城区政府批准核发的常鼎国用(1998)字1033号《国有土地使用权证》和常鼎变国用(2001)字第1136号《国有土地使用权证》的行政行为违法并予以撤销；二、判决被告鼎城区政府采取补救措施稳妥处理由该宗土地违法登记引发的纠纷。 原告武陵建材厂为证明其主张，提交了如下证据材料：1、《内资企业登记基本情况表》；2、常德市中级人民法院(2017)湘07民终字第773号民事裁定书；3、1990年8月常德县武陵镇建筑器材厂《关于申请企业法人执照的报告》、1995年5月常德市鼎城区武陵建材厂《企业法人营业执照》、2017年9月选举陈德华为厂长的证明材料；4、1988年9月常德县人民政府《基本建设征用土地送审单》、《审批表》；5、1981年常德县武陵镇建筑器材厂与花船庙村一组签订的《土地征用合同书》；6、1987年12月武陵镇非农业用地清查领导小组《清查处理意见》；7、1987年11月常德县武陵镇建筑器材厂《使用土地申请书》；8、花船庙企业土地征用地形图；9、常德县人民政府《基本建设用地征用审批表》(注：与4重复)；10、1998年11月《国家集体单位建设用地相关单位界定认定书》；11、1998年1月武陵镇临江居委会《土地登记申请书》《土地登记审批表》、《土地登记卡》、《地籍调查表》、《国家建设征(拨)用土地审批单》；12、2001年12月《土地登记申请书审批表》、常鼎国用(98)字第1033号《国有土地使用证》；13、原告代理人调查询问严若来、堪明德、杨志轩、袁健的记录材料。本案重审期间，原告补充提交了工商企业场地使用证明、再次申请变更法定代表人报告、装饰厂的土地审批单、鼎城区法院民事判决书、鼎城区国土局地籍图审批表土地登记本等材料。 被告鼎城区政府答辩称：一、陈德华不是依法登记的法定代表人，不能代表原告参加诉讼活动；二、原告提起行政诉讼已超过法定的起诉期限。原告武陵建材厂于2016年3月7日知晓该宗土地的国土使用权证颁发给临江居委会，原告于2017年9月13日向人民法院起诉，已超过法定的起诉期限；三、原告从未取得案涉9.8亩土地的国有土地使用权，与颁证行为没有利害关系。该宗土地的使用权仍应属于花船庙村一组(该组后划到临江居委会)；四、鼎城区政府批准核发的常鼎国用(1998)字第1033号《国有土地使用权证》和常鼎变国用(2001)字第1136号《国有土地使用权证》的证据充分、程序合法；五、本案属于行政复议前置的案件，原告未经复议程序，不能直接向人民法院提起行政诉讼。综上，请求法院查明事实后依法驳回原告的起诉。 鼎城区政府为证明其主张，提交了如下证据材料：1、常德市鼎城区武陵建材厂《内资企业登记基本情况表》、常德县武陵镇建筑器材厂《企业法人申请开业登记注册书》；2、1988年10月常德县人民政府《基本建设征用土地审批表》及附件。；3、2015年1月鼎城区玉霞街道纪律检查工作委员会《关于刘政道等人检举揭发黄民主有关问题的回复》；4、(1998)政土字第034号《鼎城区人民政府国家建设征(拨)用土审批单存根》及附件一册；5、鼎城区政府1998年11月12日编号为1008号《土地登记申请书》及附件一册；6、鼎城区政府2001年12月25日常鼎变国用(2001)字第1136号《土地登记申请审批表》及附件一册、常鼎国用(98)字1033号《国有土地使用证》。 第三人鼎城区国土局答辩称：一、原告提起行政诉讼已超过法定的起诉期限。答辩人作出的常鼎国用(1998)字第1033号《国有土地使用权证》和常鼎变国用(2001)第1136号《国有土地使用权证》是答辩人分别于1998年11月20日和2001年12月28日作出和颁发，且该宗土地也一直由第三人实际占有和使用。显然，自1998年11月20日起被答辩人就知道或者应当知道了答辩人作出的具体行政行为，而被答辩人在2017年9月13日提起行政诉讼，请求确认颁证行为无效，已超过法定的起诉期限。二、武陵建材厂于1990年8月28日成立后因未申报1998年度年检被吊销工商营业执照且从未取得过诉称的9.8亩国有土地使用权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条规定：“国家依法实行土地登记发证制度，依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”武陵建材厂原本从来就未取得过诉称的9.8亩国有土地使用权，所以其根本不具备本案原告主体资格。三、答辩人审核，鼎城区政府批准核发的常鼎国用(1998)字第1033号《国有土地使用权证》和常鼎变国用(2001)字第1136号《国有土地使用权证》的审批手续完备、程序合法。故请求人民法院依据查清的事实，依法驳回原告的起诉。鼎城区国土局提交的证据材料与鼎城区政府提交的证据材料一致。 第三人临江居委会辩称：一、常鼎国用(1998)字第1033号《国有土地使用权证》和常鼎变国用(2001)字第1136号《国有土地使用权证》的核发合法有效。二、武陵建材厂为村办集体企业，关闭后已有村收回，原企业职工已买断安置，该宗土地使用权仍为原花船庙村。三、被答辩人的起诉超过了起诉期限。故请求人民法院驳回原告的起诉。临江居委会提交了如下证据材料：1、武陵建材厂企业注册登记资料；2.常德市鼎城区玉霞街道纪律检查工作委员会关于刘道政等人检举揭发黄民主有关问题的回复；3.1996年3月临江居委会企业办与刘道政签订的武陵建材厂责任承包合同；4.土地征用合同书；5.使用土地申请书；6.花船庙企业土地征用地形图；7.常德市鼎城区人民法院(2016)湘0703民初2242号民事裁定书；8.常鼎变国用(2001)字第1136号]土地使用权证；9.临江居委会将涉案土地征收补偿款支付给花船庙一组村民的记账凭证。在本案重审期间，临江居委会提交了《村办企业关闭和吊销后职工生活费和一次性安置费用支付表》、(2016)湘07民终1161号民事判决书。 当事人提交的证据材料均经过庭审举证、质证。根据当事人的举证质证意见，本院认定如下案件事实： 常德县武陵镇建筑器材厂(以下简称武陵建筑器材厂)于1976年10月建成，属于村办集体企业，厂长实行任命制,由常德县武陵镇花船庙村企业办委派任命(1988年1月18日，常德县武陵镇花船庙村企业办免去谢矩文厂长职务任命杨志轩为厂长)。1981年5月13日，武陵建筑器材厂与常德县武陵镇花船庙村一组签订《土地征用合同》，以支付青苗补偿费和安排就业为条件，获得9.8亩土地使用权作为生产建设用地。 1987年11月5日，武陵建筑器材厂填写《使用土地申请书》。同年11月5日、8日，1988年10月4日，花船庙村第一组、花船庙村民委员会、武陵镇政府、鼎城区政府分别签署同意补办征地手续的意见，并加盖公章。1988年10月4日，鼎城区国土局在《花船庙企业土地征用地形图》上批注“通过非农业用地清查，认定红线内9.8亩系1981年5月与花船庙村一组协议征地，同意补办征用手续”。武陵建筑器材以《土地征用合同书》、《花船庙企业土地征用地形图》等材料为依据，填写《常德县人民政府基本建设征用土地审批表》和《常德县人民政府基本建设征用土地送审单》，申请办理土地登记，但均无有关部门审查、批复意见，也无办理土地征用、登记的其他材料。在档案材料《常德县人民政府基本建设征用土地审批表》上签注有“作废省人民政府已补办”字样，但无依据证明省人民政府已补办。1990年8月22日，常德市鼎城区武陵镇花船庙村民委员会、武陵建筑器材厂申请企业法人登记，28日，经原常德市鼎城区工商行政管理局核准登记为常德市鼎城区武陵建材厂，经济性质为集体所有制，生产经营场所面积共6000平方米，由花船庙村提供。1999年11月18日，该厂因未年检且已停产停业被吊销营业执照。 1994年，原武陵镇花船庙村委会被行政划分为花船庙居委会、德安居委会、临江居委会。武陵建材厂在临江居委会辖区内。 1998年11月12日，武陵镇临江居委会(法定代表人严若国)填写《土地登记申请书》，并提交了《鼎城区人民政府国家建设征(拨)用地审批单》、《国家集体单位建设用地相邻单位权属界定认定书》、《地籍调查表》，申请土地登记。同日，常德市鼎城区人民政府《土地登记审批表》显示：土地使用者登记栏原为武陵建材厂，后被划掉改为武陵镇临江居委会，土地座落在武陵镇友谊巷46号，地号为：02-01-05-1008，土地类别为综合用地，权属性质为国有土地使用权，土地面积为8620平方米，四至界限为：东临居民私宅友谊巷；南临友谊巷，临沅路，区广播电视局；西临广播电视局，花船巷居民私宅；北临居民区承德市锅炉压力容器制造厂，武陵镇大桥粮店。经常德市鼎城区武陵镇人民政府、鼎城区国土管理局、鼎城区人民政府审查批准，同意颁发国有土地使用权证，证号为常鼎国用(98)字第1033号。 2001年12月25日，因已登记的1564.6平方米土地已转让，临江居委会申请土地变更登记，经鼎城区国土局、鼎城区人民政府审核、批准，同意变更登记，土地证号为常鼎变国用(2001)字第1136号，宗地面积为7055.6平方米。2016年初，该宗争议土地已规划为棚户区建设用地。常鼎变国用(2001)字第1136号《国有土地使用权证》已经被注销。 另查明，武陵建材厂停业关闭和被吊销营业执照后，对企业职工进行了安置：对年满55周岁的职工，一次性发放当年生活费600元、安置费2000元。未达到55周岁的人员，每年发放生活补助600元，到龄后一次性给予2000元安置费砍断处理。从临江居委会提交的费用支付表来看，自1998年至2015年，临江居委会一直在对职工发放生活费和安置费。案涉土地因棚户区改造被征收后，因地上房屋补偿款分配问题，武陵建材厂及其原职工，已通过民事诉讼途径寻求解决。 本院认为，(一)关于原告主体资格问题。武陵建材厂虽已于1999年被工商部门吊销营业执照，但未办理注销，依据民事法律和工商登记条例的规定，其主体并未消亡，仍享有原告主体资格。但该厂实际已被关闭，人员已得到安置，财产已处置，停业已20余年，属于名存实亡，主管部门、工商部门应依法依规办理注销登记手续，以稳定社会经济生活秩序。 (二)关于法定代表人身份问题。武陵建材厂企业登记法定代表人为刘道政，在提起本案诉讼时，通过召开所谓的职工选举大会，选举陈德华为厂长，行使法定代表人权利，作为法定代表人参与本案诉讼。本院认为，武陵建材厂已关闭20余年，工商执照早已被吊销，已不能对外从事生产经营管理活动，在申请变更企业法定代表人时亦未获工商部门同意，且原企业职工已由临江居委会进行安置补偿，已失去企业职工身份，再以职工身份选举新的法定代表人没有法律依据。因此，陈德华不能作为法定代表人参与本案诉讼。 (三)关于起诉期限问题。本案是因土地登记引起的纠纷，从本案查明的情况看，鼎城区政府为临江居委会第一次办证时间是1998年11月12日，第二次变更登记时间为2001年12月25日，武陵建材厂于2016年3月7日知晓该宗土地的国有土地使用权登记在临江居委会名下，根据原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关未告知诉权或起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道之日起计算，最长不超过二年。故本案武陵建材厂于2017年9月13日向本院提起行政诉讼未超过起诉期限。 (四)关于补办征地手续情况。武陵建材厂依据《常德县人民政府基本建设征用土地审批表》上签注有“作废省人民政府已补办”字样，认为省人民政府已为其补办土地登记。在诉讼中，原告委托代理人陈述无法查找到相关材料，遂申请人民法院调取相关证据材料。经查询鼎城区国土局，在其保存的档案材料中，无申报和省人民政府补办土地登记的相关材料，更无办理土地使用权证的相关材料。因此，武陵建材厂是否已办理土地登记，无法查实。 (五)关于武陵建材厂是否享有土地权利的问题。第一、原武陵建筑器材厂设立后，作为村办集体企业，与所在村花船庙村一组签订土地征用合同，据此取得9.8亩土地用于生产经营活动，但未依法经国土等相关部门审批办理土地转用、征用手续，由此可见，武陵建筑器材厂仅享有集体土地使用权。第二、武陵建筑器材厂在经营期间，曾填写《常德县人民政府基本建设征用土地审批表》和《常德县人民政府基本建设征用土地送审单》，申请办理土地登记，但均无有关部门审查、批复意见，也无办理土地征用、登记的其他材料。在档案材料《常德县人民政府基本建设征用土地审批表》上签注有“作废省人民政府已补办”字样，但无依据证明省人民政府已补办。由此可见，武陵建筑器材厂未办理土地登记取得土地使用权证。第三、1990年8月22日武陵建筑器材厂申请企业法人登记时，依据工商登记资料，生产经营场所面积共6000平方米，由花船庙村提供，亦为集体企业。因此，该土地的所有权属于花船庙村，不属于武陵建材厂。武陵建材厂认为已以土地作为企业资产进行申报登记没有事实依据。第四，武陵建材厂提出案涉土地权属应按国家土地管理局(1995)国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定确权，但该企业属于农村集体企业，虽通过签订协议进行过一定补偿或安置劳动力，但不是城市所有制单位，不符合上述规定精神，不能据此认定武陵建材厂享有国有土地使用权。第五、武陵建材厂关闭并吊销营业执照后，原职工已由开办单位进行了买断安置，土地及其资产已收回，已不再享有集体土地使用权。第六、原告提交的本院已发生法律效力的(2017)湘07民终773号民事裁定书，该裁定书载明：“武陵建材厂系依法成立的城镇集体所有制企业，依法享有独立的财产权利，集体企业的财产依法应当归企业所有。即在本案中，涉案门面、仓库和因拆迁取得的征收款均应由武陵建材厂行使集体财产所有权”，该表述表明企业依法享有财产权，不属于企业的财产则不享有权利。综上，武陵建材厂现不再享有集体土地使用权。 (六)关于鼎城区政府颁证行为的合法性问题。国家土地管理局《土地登记规则》(1996年2月1日起施行)第六条规定：土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请；(二)地籍调查；(三)权属审核；(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书。第十条规定：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；(三)土地权属来源证明；(四)地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。第十五条规定：土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。本案中，鼎城区国土管理局作为政府土地主管部门，依据临江居委会及其法定代表人的申请，通过地籍调查，查明了土地权属来源，进行了土地权属审核，报请鼎城区人民政府颁发国有土地使用权证，符合上述规定，事实和法律依据充分，程序合法。原告代理人提出，鼎城区政府将集体土地划拨给临江居委会违法。经查，该宗地原为农村集体土地，1987年鼎城区国土局经过非农业用地清查，且经行政区划调整，原花船庙村成为城市临江居委会，土地属于国家所有，鼎城区政府为临江居委会颁发国有土地使用权证符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定。因此，原告提出的该理由不能成立。原告代理人还提出，《土地登记审批表》土地使用者为武陵建材厂，涂改为武陵镇临江居委会，该材料为虚假材料。经查，涂改属实，但申报土地登记的其他材料均无涂改，土地使用者主体一致均是临江居委会，此涂改现象应视为瑕疵。 另外，原告武陵建材厂的第二项诉讼请求即“判决被告鼎城区政府采取补救措施稳妥处理由该宗土地违法登记引发的纠纷”，根据行政诉讼法及相关司法解释的规定，该请求不是一项独立的、明确的请求事项，且该宗地已由政府征收，已完成了对该宗土地的处理，再要求鼎城区政府妥善处理缺乏法律依据。临江居委会作为土地使用权人，已获得土地补偿款，临江居委会应依法依规妥善处理土地补偿款分配问题。 综上所述，原告武陵建材厂要求确认常德市鼎城区人民政府批准核发常鼎国用(1998)字1033号《国有土地使用权证》和常鼎变国用(2001)字第1136号《国有土地使用权证》行为违法并予以撤销的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告常德市鼎城区武陵建材厂的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告武陵建材厂负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长 黄天伏 审 判 员 胡志勇 审 判 员 唐招军 二〇一九年十一月二十七日 法官助理 曾丰琪 书 记 员 王梦璇 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》： 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。