河南省中牟县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0122行初108号原告倪红梅，女，1971年3月20日生，汉族，住郑州市管城回族区。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。委托代理人刘志鹤，河南千业律师事务所律师。被告郑州市郑东新区如意湖办事处，住所地河南省郑州市郑东新区通泰路与金水路交叉口，统一社会信用代码11410100559622791C。负责人白新营，办事处主任。委托代理人冯晓霞，综治（司法）办副主任。委托代理人崔彩娇，河南杰瑞律师事务所律师。被告郑州市公安局郑东分局，住所地郑州市兴荣街三十六号，组织机构代码57634342-8。法定代表人张予西，该局局长。委托代理人王琳，该局执法执纪监督室民警。被告郑州市郑东新区综合执法局，住所地河南省郑州市郑东新区商务外环路22号，组织机构代码76312252-4。法定代表人张磊，该局局长。委托代理人张学锋，该局工作人员。委托代理人李童，北京大成（郑州）律师事务所律师。原告倪红梅诉被告郑州市郑东新区如意湖办事处（以下简称如意湖办事处）、郑州市公安局郑东分局（以下简称公安局郑东分局）、郑州市郑东新区综合执法局（以下简称郑东执法局）确认行政强制行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告委托代理人马国杰、刘志鹤，被告如意湖办事处负责人牛智超、委托代理人冯晓霞、崔彩娇，被告公安局郑东分局委托代理人王琳，被告郑东执法局委托代理人张学锋、李童到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告倪红梅诉称，原告倪红梅系金水区怡商玉园××号楼×单元××号房屋的业主，因该房屋在×楼，阳台为半封闭阳台，原告出于居住安全和生活方便考虑，在征得开发商和物业公司同意后，于2018年3月份开始施工将半封闭阳台改为全封闭阳台。2018年7月5日，被告趁原告外出不在家时，在不进行任何告知的情况下，直接将原告在建中的阳台框架结构强制拆除。原告认为被告无行政执法职权，拆除行为未履行通知、送达程序，剥夺了原告的答辩和申辩权，且在无强制执行权的情况下不经申请司法强制执行直接拆除，涉嫌滥用职权，严重损害了原告合法权益，给原告造成了材料及施工费损失等共计158000元。为维护原告的合法权益，原告提起本案诉讼，请求：1.确认被告将原告位于金水区怡商玉园××号楼×单元××号房屋的阳台钢结构框架强制拆除的行政行为违法；2.本案受理费由被告负担。原告倪红梅提交如下证据：1.房屋买卖合同及不动产发票；2.民事判决书。证据1.2证明原告系涉案被拆除阳台的房屋的合法权利人，原告主体适格。3.大河报、河南商报、郑报融煤于2018年7月5日发布的新闻截图；4.河南-百度、百家号、郑州搜狐焦点网、网易新闻、东方头条等多家网站转发上述新闻报道的网页截图；5.关于“新闻报道”的百度百科和搜狗百科词条释义。证据3-5证明新闻报道系对客观事实的及时报道，具有客观、真实性；2018年7月5日涉案阳台被拆除一事有多家新闻媒体进行了现场报道并经各大网站转发，能够证明被告系强制拆除主体，被告主体适格。6.郑东新区管理委员会官方网站于2018年7月6日转载的河南日报发布的新闻截图（详见网址）。证明郑东新区管理委员会在其官方网站转载上述新闻报道的行为系对新闻报道事实的认可和确认。7.郑州市郑东新区城市综合管理工作考评委员会办公室于2018年7月5日通过其官方微信公众号“智慧郑东如意城”发布的“楼顶私搭乱建！如意湖多部门联动拆除城市牛皮癣”的快讯网页截图及该考评委员会的公众号微信认证信息截图。证明郑州市郑东新区城市综合管理工作考评委员会（由郑东新区管理委员会成立）全面负责郑东新区城乡管理的综合考评工作，郑东新区如意湖办事处系其负责监督、检查和考评的办事处之一，该考评委员会在官方微信公众号发布拆除现场新闻报道的行为系对新闻报道事实的认可，也是对郑东新区如意湖办事处实施涉案拆除行为的认可。8.郑州市郑东新区如意湖办事处通过其官方微信公众号“如生活意商居”发布的“郑东新区出重拳，如意湖办事处依法拆除违章建筑”的信息截图及如意湖办事处微信公众号认证信息截图。证明该证据与证据6中内容相互印证，证明涉案阳台系被告联合强制拆除的事实。9.原告弟弟赵忠伟就涉案阳台拆除事宜与怡商玉园物业经理周慈军对话的录音光盘（附文字整理）一份；10.被拆除阳台现场照片。该组证据与证据8及上述新闻报道相互印证，证明被告为强制拆除涉案阳台，联合公安干警，在拆除现场设置警戒线，并使用大型吊车设备将涉案阳台强制拆除，其强拆行为给原告造成了巨大的阳台材料及人工施工费损失。被告如意湖办事处辩称：被告如意湖办事处未实施强制拆除行为。被告接群众举报发现原告进行无证建设，即向郑东新区管委会汇报，后接到东区查违办的通知，责令被告组织拆除该处建筑，于是联系如意湖执法中队组织拆除。具体拆除工作是执法中队实施，如意湖办事处在拆除现场外围，组织安全办、信访办等部门，负责群众的解释、疏导工作。因此如意湖办事处非本案适格被告，原告起诉没有事实和法律依据，应当驳回原告对被告的起诉或者该部分诉讼请求。被告如意湖办事处无证据提交。被告公安局郑东分局辩称：强制拆除违章建筑非公安机关执行。对涉案强制拆除行为，公安局郑东分局不知情也未参与。被告公安局郑东分局无证据提交。被告郑东执法局辩称：1.原告在未取得建设工程规划许可证的情况下即擅自建设钢架结构房两处，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建设行为。为此，郑东执法局依法作出并送达了《停止违法行为通知书》，责令原告立即停止建设，但原告拒不停止建设，随后郑东执法局依法作出并送达《违法建设拆除通告》，要求原告在限定期限内自行拆除违法建设。2.原告要求确认被告将位于金水区怡商玉园××号楼×单元××室房屋的阳台钢结构框架强制拆除的行政行为违法，但该拆除行为不是由郑东执法局组织实施的，且依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和郑政办[2016]5号文件，郑东执法局也并非组织拆除违法建设的适格主体，因此郑东执法局并非本案适格被告。综上，郑东执法局仅对原告的违法建设行为依法进行了查处，就本案而言，郑东执法局非适格被告，请求驳回原告对郑东执法局的起诉。被告郑东执法局提交下列证据：第一组证据：1.郑州市人民政府办公厅关于严格奖惩机制依法严厉打击违法建设行为的通知（郑政办[2016]5号）。证明郑东执法局不是组织拆除违法建设的主体。第二组证据：2.立案审批表；3.现场检查（勘验）笔录；4.现场照片；5.《停止违法行为通知书》（郑城规停违通字[2018]第09-01014）；6.留置送达回证；7.见证人工作证件；8.《停止违法行为通知书》（郑城规停违通字[2018]第09-01048）；9.留置送达回证；10.见证人工作证件；11.《违法建设拆除通告》（郑城规拆通[2018]第09-01014）；12.违法建设拆除通告张贴照片；13．如意湖执法中队关于上报拆除一处违法建设的情况汇报。第二组证据证明针对原告违法建设行为，郑东执法局依法进行了立案查处，履行了调查取证、现场勘查、送达等程序。第三组证据：14.郑州市城乡规划局行政执法委托书；15.行政执法证。第三组证据证明郑东执法局受郑州市城乡规划局的委托，在郑东新区辖区范围内依法查处城乡规划管理过程中的违法行为，且涉诉执法人员具备执法资格。经庭审质证，原告对被告郑东执法局提交的证据1真实性无异议，对证明目的有异议。该文件并非法律法规，属于地方人民政府对违法建筑行政执法、强制拆除的工作流程安排，但本案被告并没有按照文件规定的工作流程履行工作职责，涉案行政行为不仅处罚认定事实不清且严重违法。此文件也证明街道办事处是拆除行为主体之一，证明街道办事处是本案适格被告。对证据2真实性无异议，对其证明目的有异议。郑东执法局立案没有法律法规规定，该局没有行政处罚权，其立案行为属于滥用职权，且其立案行为证明郑东执法局系本案适格被告；对证据3、4真实性、合法性、证明目的均有异议。现场勘验时原告并不在场，原告不知情，此外被告在未查明也未确认涉案房屋所有人姓名、联系方式的情况下就直接进行勘验，勘验笔录存在重大瑕疵，不排除事后补充的可能。对证据5-10真实性、合法性、证明目的均有异议。在未确定业主姓名、联系方式的情况下就作出文书，相对人不明确，事实认定严重不清，通知书依据的《中华人民共和国城乡规划法》四十条也不适用本案情况，且原告并未见到被告提交的《停止违法行为通知书》，该通知书也不适用留置送达。通知书和送达手续剥夺了原告陈述、申辩权，存在重大瑕疵。对证据11有异议，拆除通告是行政强制法规定的拆除前应当履行通告这一程序而产生的法律文书，不属于行政处罚法规定的限期责令整改通知及行政执法告知书和决定书。该通告证明郑东执法局是本案适格被告，但不能证明通告已经送达原告。对证据12的关联性有异议，入户门上张贴文件内容不清，不能证明与案件有关。对证据13真实性无异议，证明郑东执法局与如意湖办事处参与了强制拆除，二者作为本案被告主体适格。对证据14、15真实性、合法性、证明目的均有异议。《行政执法委托书》内容与证据1郑政办[2016]5号文件规定冲突，且涉案委托不符合行政处罚法第十八、第十九条规定的关于行政委托构成要件，因此郑东执法局实施拆除行为并非行政委托，委托书与本案无关。综上，涉案拆除行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》的规定，三被告在执行拆除行为时，没有做出处罚决定书、没有履行强制拆除的催告和强制执行程序，行政行为实体违法、程序违法。被告如意湖办事处对原告提交的证据1、2无异议。对证据3-5证明目的有异议，新闻报道内容不准确。原告所建设的未经规划的阳台确实被拆除，但并非报道中所称的如意湖办事处联合的其他主体实施的拆除，实际上如意湖办事处是组织主体并非实施主体，拆除可能是由郑东执法局实施的。新闻报道应当客观真实，但不代表已经发表的新闻报道就一定客观真实。故原告以新闻报道的定义来反推如意湖办事处就是拆除主体没有依据。对证据6证明目的有异议，该网站报道来源于河南日报。但未看到河南日报的相关报道。且报道内容与证据3-5内容基本类似，不认可该组报道中的描述。对证据7、8证明目的有异议。该证据来源于微信公众号，微信认证有效期是一年。经查询该两个微信公众号均于2017年7月到期，因此这两个微信公众号在2018年的报道不能证明是原告所述两个主体运营作出的报道。此外，该报道内容与大河报的报道内容类似，质证意见同上述意见，关于拆除主体存在认识错误，新闻报道仅属于间接证据，不属于直接证据。且上述宣传报道中提到的郑政办[2016]5号文件及郑东办[2013]39号文件亦能证明办事处组织拆除原告违章建设具有法律依据，且宣传报道还证明拆除违章建设是舆论关注的热点，违章建设不仅与小区规划不符，易造成安全隐患，容易给其他业主形成不良的示范效果，违章建设的拆除是民心所向，是政府应当履行的职权。对证据9有异议，无法确定录音主体周慈军的身份，此外通过谈话内容可以发现周慈军对拆除一事并不清楚，谈话中二人对于拆除主体均不明确。对证据10真实性无异议，对证明目的有异议。该组照片可以证明拆除行为有郑州市城乡规划行政执法文书作为依据，但不能证明是如意湖办事处在实施拆除，恰能证明是其他主体在实施拆除。至于拆除行为是否给原告造成损失，被告无法核实，该损失也与被告无关。被告公安局郑东分局对原告提交的证据不予质证，其没有参与涉诉行为，并非执行人。被告郑东执法局对原告提交的证据1、2真实性无异议，证据1补充协议第六条第六项约定买受人使用阳台不得擅自搭建，原告的违法建设行为不但违反了行政法的规定，同样也是民事违约行为；对证据3-8真实性有异议，新闻报道作为电子证据的出示，应当按照电子证据出示的程序进行，原告程序违法，且新闻报道的内容既不是法律规定也不是政府规范性文件，不能证明行政行为的实施主体；对证据9真实性有异议，原告提供的证据是证人证言和未经核实双方身份的录音，该证据出示不符合法律程序；对证据10真实性无异议，违法建设本身因其违法建设的属性不存在应当被保护的合法权益，原告诉称的财产损失没有法律依据。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-8、10及被告郑东执法局提交的证据具备真实性，关联性，符合证据的法定形式,本院综合予以采信。原告提交的证据9系录音文件，无法核实录音双方身份且未经当庭质证，不予采信。经审理查明，原告倪红梅系郑州市金水区怡商玉园小区××号楼×单元××号房屋业主。为方便生活，原告将该房屋原有的半封闭阳台改建为全封闭阳台，并于2018年3月开始着手施工搭建。被告如意湖办事处得知原告改建阳台情况后，认为原告擅自改建阳台的行为属违法建设，遂组织办事处有关部门和被告郑东执法局如意湖执法中队协调准备，于2018年7月5日共同参与实施，将原告该房屋在建中的阳台钢结构框架强制拆除。另查明，被告公安局郑东分局未参与实施上述拆除行为。再查明，郑州市郑东新区管委会官方网站公示载明：如意湖办事处的单位职责为：……十、负责辖区非法经营、非法建设、非法生产、安全生产、基层组织建设、信访稳定、城市管理提升、公共服务等工作……。郑东新区综合执法局单位职责为:……四、负责郑东新区违法建设整治指挥部工作，接受郑州市违法建设整治指挥部工作安排与业务指导……。郑州市公安局郑东分局单位职责为:维护国家安全，维护社会治安秩序，保护人民群众的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动，加强治安管理及公安基础工作，加强队伍建设，有效开展各种严打整治斗争行动，保障郑东新区建设顺利进行。如意湖执法中队系郑东新区综合执法局所属的下属部门，日常工作由如意湖办事处统一安排部署。本院认为，行政机关作出行政处罚和实施行政强制应当依照法定的权限、范围、条件和程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；第三十九条规定，行政处罚之前应当依法进行调查，依法给予行政处罚的，应当制定行政处罚决定书；第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：……（三）申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。结合本案，根据有关法律法规规定，被告如意湖办事处无直接拆除违法建设的法定权限，不具有行政处罚和行政强制主体资格，其组织并参与实施对原告阳台的拆除行为没有法律根据。被告郑东执法局虽然对所辖区域违法建设负有查处职责，但其证据材料当中的《现场检查（勘验）笔录》、《停止违法行为通知书》及《送达回证》等主要证据材料均无原告本人签名确认，系被告单方制作完成，无其他证据相互印证证明，原告对此根本不予认可，且证据材料中缺少对原告告知、听证、陈述、申辩等程序的相关证据，综合以上情况，可以认定被告郑东执法局实施行政强制拆除行为过程存在程序违法。被告如意湖办事处和被告郑东执法局在实施本案拆除行为过程中，互相配合，共同参与，因此，原告请求确认二被告拆除行为违法，理由正当，于法有据，应予支持。被告公安局郑东分局未参与本案的具体拆除行为，故原告对该被告的相关诉讼请求没有事实根据和法律依据，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、被告郑州市郑东新区如意湖办事处、郑州市郑东新区综合执法局对原告倪红梅位于郑州市金水区怡商玉园××号楼×单元××号房屋阳台搭建的钢架结构所实施的强制拆除行政行为违法；二、驳回原告倪红梅的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告郑州市郑东新区如意湖办事处、郑州市郑东新区综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十二份，上诉于郑州市中级人民法院。并于上诉之日起七日内向郑州市中级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  王文胜人民陪审员  蔡 彬人民陪审员  刘合升二〇一九年十一月二十八日书 记 员  杨晓宁附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。