贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔02行终198号上诉人（原审原告）周英琼，女，1973年7月2日生，汉族。一般授权委托诉讼代理人伍庆连，系六盘水市中心法律事务所法律服务工作者，证号：324091014106。一般授权委托诉讼代理人罗文举，系六盘水市中心法律事务所法律服务工作者，证号：32409091103925。被上诉人（原审被告）六盘水市公安局钟山分局，住所地贵州省六盘水市钟山区凤凰大道东路8号，统一社会信用代码：115202000094602224。法定代表人宿刚，系该局局长。被上诉人（原审被告）六盘水市公安局，住所地贵州省六盘水市钟山区人民路西段2310号，统一社会信用代码：1152020000945050XY。法定代表人陈刚，系该局局长。上诉人周英琼因与被上诉人六盘水市公安局钟山分局（以下简称钟山分局）、六盘水市公安局（以下简称市公安局）治安行政处罚一案，不服贵州省水城县人民法院（2019）黔0221行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月9日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认定事实：周英琼系贵州立沛宏益农业开发有限公司股东，因不满该公司与南开乡政府合作进行的农业开发项目流产，以南开乡政府不作为导致其公司遭受损失为由于2018年10月11日至2018年11月2日期间五次到北京上访。钟山分局德坞派出所于2018年10月17日对周英琼越级上访行为进行告诫后，周英琼仍继续到北京上访。2018年11月3日，贵州省六盘水市驻北京办事处租车将到北京上访的周英琼、刘国珍送回六盘水市途经二广高速临澧服务区时，因周英琼、刘国珍呼救被过路司机听到后报警，当车转行至杭瑞高速白鹤山地段时，湖南省高警局常德支队柳叶湖大队民警将车栏停并移交湖南省常德市白鹤派出所处理。白鹤派出所与六盘水联系并了解情况后，将车辆连同车上人员暂留，六盘水市钟山区德坞社区工作人员张黔梅、王淑霞等人赶到白鹤派出所，于2018年11月4日5是将周英琼等人带离白鹤派出所返回六盘水。周英琼上访期间，钟山区德坞社区服务中心安排张黔梅等人先后两次到北京对周英琼进行劝返。2018年11月4日17时，钟山区德坞社区工作人员将周英琼送到钟山区分局德坞派出所，反映周英琼越级上访扰乱社区工作秩序。钟山分局经调查了解后，于2018年11月5日根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十三条第一款的规定作出钟公法行罚决字[2018]2839号行政处罚决定书，决定对周英琼行政拘留十日。周英琼不服该行政处罚，于2019年1月2日向市公安局申请行政复议。市公安局受理后认为，钟山分局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿、适用依据正确，程序合法，内容适当，于2019年2月27日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项的规定作出六公复决字[2019]02号行政复议决定书，维持钟山分局作出的行政处罚决定。另查明，周英琼关于贵州立沛宏益农业开发有限公司与南开乡政府合作进行的农业开发项目流产，因南开乡政府不作为导致其公司遭受损失的信访事项，贵州立沛宏益农业开发有限公司的法定代表人张宏杰先后到南开乡人民政府和水城县人民政府、钟山区人民政府、六盘水市人民政府、贵州省人民政府的相关部门反映，请求解决，张宏杰于2018年6月28日出具《息诉息访承诺书》，该承诺书中载明“南开乡政府已付清工程所欠尾款合计人民币125万元，因此承诺不再就南开乡小发仲蔬菜产业化大棚建设及棚内设施建设的工程款事项到任何有关单位进行上访”。周英琼在到北京上访前，无到南开乡人民政府、水城县人民政府和六盘水市钟山区人民政府信访相关记录。一审法院认为，信访系法律赋予公民的基本权利，但应当依法正确行使信访权利。根据《信访条例》第十六条“信访人采用走访形式提出信访事项，应当依法向有权处理的本级或者上一级机关提出”的规定，周英琼关于贵州立沛宏益农业开发有限公司与南开乡政府合作进行的农业开发项目流产而南开乡政府不作为导致其公司遭受损失的信访事项应当依法向南开乡人民政府或者水城县人民政府和六盘水市钟山区人民政府提出，周英琼在贵州立沛宏益农业开发有限公司的法定代表人张宏杰先已就该信访事项作出息诉息访承诺和公安机关已对其越级上访进行告诫的情况下先后五次直接到北京上访，已违反该法律规定。根据信访工作属地管理规定，六盘水市钟山区德坞社区两次安排工作人员到北京对周英琼进行劝返，客观上扰乱了德坞社区的单位秩序，致使相关工作人员不能开展正常工作。钟山分局作为治安管理行政机关，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”的规定，在处罚幅度内作出对周英琼行政拘留十日的行政处罚决定并无不当；市公安局作为钟山分局的上级主管部门，根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定作出维持钟山分局处罚决定的行政复议决定并无不当。庭审中周英琼关于钟山分局对其超期拘留的主张，被告钟山分局作出行政拘留十日的行政处罚决定交付六盘水市拘留所的执行时间为2018年11月5日至2018年11月15日，拘留天数的计算以24小时为1日，并非“连头带尾”的通常计算方法，故周英琼关于公安机关超期拘留的主张于法无据，依法不予采信。综上所述，被告钟山分局作出的钟公法行罚决字[2018]2839号行政处罚决定书和市公安局作出的六盘水公复决字[2019]02号行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚得当，原告要求撤销被告钟山分局作出的行政处罚决定书和被告市公安局作出的行政复议决定书的诉讼请求无事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告周英琼的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周英琼负担。宣判后，上诉人周英琼不服，向本院提起上诉称：一、上诉人没有违法行为，被上诉人处罚上诉人没有事实和法律依据。虽然《信访条例》规定了信访程序，但对信访终结后的再次信访行为并没有做违法认定，即信访终结后信访人仍可以采用走访形式反映自己的问题，行为后果最多是不再受理而已。上诉人依法向县、市、省政府反映没有得到处理的情况下，有权向国家有权机关反映情况。从被上诉人查实的情况，上诉人没有违反《信访条例》第18条、20条的限制性和禁止性规定，也没有违反《治安管理处罚条例》第二十三条第一款第二项的规定，且仅仅是准备信访还没有实施信访行为就被拦截了。二、被上诉人适用的处罚依据与实际情况不符。被上诉人认为上诉人违反了钟山区德坞社区公共场所的秩序，情节严重，适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定对上诉人处10日行政拘留。但是没有证据证实上诉人如何违反了德坞社区公共场所秩序，也没有证据证实上诉人信访过程中违反了德坞社区的正常运作。上诉人去北京准备上访的行为并不违法，处罚没有法律依据。三、被上诉人处罚实施不清，程序违法。上诉人上访行为在北京，就算是违法也是北京公安机关移送来的管辖权，被上诉人直接受理本案程序错误。故请求：一、撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求；二、本案案件受理费由被上诉人承担。被上诉人钟山分局、市公安局未向本院提交书面答辩意见。本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，对一审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，周英琼在去北京上访之前，并未有依照《信访条例》规定向有权处理的本级及上一级机关提出信访的事实，即周英琼在北京上访前，并未提供证据证实其到水城县政府及钟山区政府及其上级政府信访的相关记录，其进京属于越级上访。周英琼上访的事项，其公司的法定代表人已经签订了《息诉息访承诺书》，承诺南开乡政府已经对其信访事项的工程款已经付清，不再就该事项进行上访。周英琼的五次上访行为，已经影响了德坞社区的正常工作，故钟山分局对周英琼处以10日行政拘留的处罚，一审判决认定事实清楚，证据充分，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周英琼燕负担。本判决为终审判决。审判长 张 嘉审判员 宋景伟审判员 何与芹二〇一九年十一月二十八日法官助理蔡婷书记员江凤鸣附：本判决适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。