海南省三亚市城郊人民法院行政判决书（2019）琼0271行初275号原告三亚北林兰业科技有限公司，住所地海南省三亚市吉阳区迎宾路瑞海花园紫荆园。法定代表人丁某，公司总经理。委托代理人张某，海南祥瑞律师事务所律师。委托代理人刘某，三亚北林兰业科技有限公司副总经理。被告三亚市吉阳区综合行政执法局，住所地三亚市榆亚路19号吉阳区人大办公楼四楼。法定代表人钟某，局长。委托代理人孙某，海南健和坤律师事务所律师。委托代理人陈某，三亚市吉阳区综合行政执法局工作人员。原告三亚北林兰业科技有限公司诉被告三亚市吉阳区综合行政执法局建设规划行政处罚纠纷一案，于2019年10月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月16日受理后，于2019年10月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。原告三亚北林兰业科技有限公司的委托代理人张某、刘某，被告三亚市吉阳区综合行政执法局的委托代理人陈某、孙某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告三亚市吉阳区综合行政执法局于2019年9月18日对原告三亚北林兰业科技有限公司作出吉综执（执法七队）罚决字〔2019〕第53号《三亚市吉阳区综合行政执法局行政处罚决定书》，认定原告三亚北林兰业科技有限公司在三亚市吉阳区南丁水库旁承包的土地上，未经规划批准，擅自建成1栋4层半建筑，占地面积约为644平方米，建筑面积约为2714.25平方米。1栋1层平房建筑，占地面积约为21平方米，建筑面积约为21平方米。1处游泳池，建筑面积240平方米。1处景观池，建筑面积128平方米。1处水泥台阶及铁架，建筑面积135平方米。另在楼顶建有两处遮阳棚，建筑面积分别为264平方米、220平方米。上述违法建（构）筑物共计建筑面积3722.25平方米。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《海南省城乡规划条例》第三十九条第一款之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十六条之规定，责令原告三亚北林兰业科技有限公司自处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。原告三亚北林兰业科技有限公司诉称，2004年8月11日，原告三亚北林兰业科技有限公司为了贯彻国家以及省、市有关花卉产业的发展计划、方针，经三亚市田独镇政府（现三亚市吉阳区人民政府）同意，与三亚市公安局签订了《土地承包合同》，承包了三亚市田独镇南丁水库上游约1000亩土地用于花卉生产。后原告按照合同约定，于2004年在权利范围内建成了宿舍楼以及其他必要的附属设施。至今为止，原告一直严格按照合同约定行使自己的合法权利，期间从未收到三亚市田独镇政府或者其他部门关于补办建房用地审批手续的通知，但在2019年8月8日，被告向原告下发了《责令（限期）改正通知书》，认定原告为了生产所需建设的宿舍楼、蓄水池等设施为违法建筑，并要求原告于2019年8月12日之前拆除上述建筑物。2019年8月12日被告又向原告下发吉综执（执法七队）罚决字〔2019〕第53号行政处罚决定告知书，要求拆除建筑物，后原告申请举行听证，但在2019年8月22日举行听证会之后，被告依旧作出了处罚决定。但原告自承包涉案土地，一直积极配合政府以及相关部门工作，依法按照合同约定行使权利、履行义务，依法无须拆除上诉建筑物，被告不应作出拆除建筑物的行政处罚决定。一、原告的建设行为合法。1.在合同第一条第一款中，三亚市公安局及田独镇政府确认该承包土地的性质为荒坡地；合同第三条第二款第（一）项中，合同双方明确约定原告有权在承包土地上建造因生产经营所需要的办公场所、职工宿舍等生活居住场所以及生产经营所需要的其他附属物。原告据此完全有理由相信涉案土地性质为荒坡地，并于2004年依法在土地上进行建设后政府改变该土地性质为生态园区，但在涉案土地性质变更后原告未知，基于该部分事实，被告应当给予原告充分的时间进行补办相关手续。2.原告在承包期间，土地一直用于种植花卉，并在2006年因花卉生产带动了三亚市经济发展被新闻报道，至今也依旧致力于花卉生产研究。根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第一条的规定，原告建设宿舍楼、蓄水池等建筑物属于附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），按农用地管理无须办理建设用地审批手续。3.退一步来说，即使属于建设用地需要办理用地审批，根据1998年开始实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条第二款的规定“在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准”。基于三亚市田独镇政府当时同意原告与三亚市公安局签订合同的内容，原告有理由相信三亚市田独镇政府有权利批准该土地给自己长期使用，并允许自己按照合同约定在该土地上建造需要的建筑设施，且合同约定的承包期30年，未超过法律规定的最长50年的年限，故原告的建设行为合法。4.原告建设的宿舍楼以及其他设施自2004年就已建成，至今未曾收到过三亚市田独镇政府或者其他部门关于补办建设用地审批手续的通知，可原告在接到整改通知后依然积极配合整改，并按要求拆除了相应的建筑部分，并不存在逾期未整改的情况。综上所述，原告的建设行为合法，不存在违建行为。二、《行政处罚决定书》适用法律错误。1.行政处罚告知书中是根据2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条以及2009年10月1日起实行的《海南省城乡规划条例》第三十九条第一款、第七十六条来作出的处罚决定。所依据的法律均是在原告2004年签订合同及建设宿舍楼、蓄水池等农业生产附属设施之后开始实施的。根据法不溯及既往原则，显然不能依据后面所实施的法律来认定原告的行为违法。2.原告在2004年向三亚市公安局所承包的涉案地的性质为荒坡地，并未在规划区内；且根据前述第一点事实理由，原告所建设的宿舍楼、蓄水池等建筑物属于农业附属设施用地，直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），按农业地管理，并不适用上述关于建设用地的法律规定。三、如随意拆除涉案的农业附属设施，会造成国有资产流失。原告的股东之一为北京林大林业科技有限公司、北京林大林业科技有限公司现已被中国城乡控股集团有限公司收购，实际控股人为国务院、国资委，故原告属于国企，故如随意拆除涉案的农业附属设施，会造成国有资产流失。四、涉案的建筑属于农业附属设施，系提供给工人居住及作为花卉产业研发的配套设施，如强制拆除势必后续会引发工人不满，甚至会导致其失业，引发大量的纠纷，也不符合构建“和谐社会”的理念，且本案的争议系历史遗留。应当根据更加合理的解决方案进行解决。如被告坚决要拆除涉案农业附属设施，除了需给予原告充分的自行拆除时间外，其应当协同三亚市吉阳区政府解决原告所雇佣的工作人员的居住问题，并需重新安排土地给原告从事花卉研究。五、涉案的农业附属设施还未评估，原告的各投资人及股东与收购方中国城乡控股集团有限公司之间还存在未处理完的纠纷，如强制拆除势必还会引发更大的纠纷，同时也会造成国有资产流失。六、原告基于与三亚市公安局以及田独镇政府之间的合同，在涉案土地上进行经营建设。现被被告告知所建房屋、设施为违建建筑，原告有权依法向三亚市吉阳区政府（原田独镇政府）追究违约责任。如涉案建筑被执行强拆，原告将依法向三亚市吉阳区政府主张赔偿该部分损失。七、被告作出行政处罚后，在原告已经提起行政诉讼，被告又未进行催告及听取当事人陈述申辩下达强制执行决定书的情况下，于2019年10月23日拆除涉案的建筑。原告认为被告强制拆除的行为也违法。原告不服，遂向法院提起诉讼，请求：1.撤销被告于2019年9月18日对原告作出的吉综执（执法七队）罚决字〔2019〕第53号《三亚市吉阳区综合行政执法局行政处罚决定书》。2.判令本案诉讼费由被告承担。原告三亚北林兰业科技有限公司提交了以下证据材料：1.《土地承包合同》。予以证明2004年8月11日原告经三亚市田独镇政府，也就是现在的吉阳区政府同意，与三亚市公安局签订了该合同。合同中明确表示涉案土地为荒坡地，承包土地的主要用途为花卉种植，原告有权在承包土地上建造因生产经营所需的办公场所、职工宿舍等生活居住场所以及生产经营所需的其他附属物，合同期限为30年。2.卫星图。予以证明根据卫星图日期显示，原告在2004年10月就已经在承包土地上建成涉案建筑。3.《兰花龙头企业带动三亚区域经济发展》的报道。予以证明三亚晨报发表名为《兰花龙头企业带动三亚区域经济发展》的报道，报道中突出强调了原告对带动三亚区域经济发展的重要作用。4.三亚市吉阳区综合行政执法局责令（限期）改正通知书。5.三亚市吉阳区综合行政执法局行政处罚决定书。予以证明三亚市吉阳区综合行政执法局作出整改通知以及处罚决定的根据是针对建设用地，不适用于涉案土地。该行政处罚决定书是不合法的，所引用的法律也是错误的。6.强制执行现场光碟。予以证明被告在向原告作出《行政处罚决定》后，并未按照三亚市综合行政执法局作出的《违法建筑查处程序规定》中违法建筑强制拆除的一般程序规定，进行拆除阶段的催告；听取当事人陈述、申辩；公告；下达《强制执行决定书》；进行评估风险；强制执行；做好物品清理、登记、保管和提存；制作《强制拆除现场记录》，被告的强制拆除的行政行为严重违法。被告三亚市吉阳区综合行政执法局辩称：一、被告作出的行政行为认定事实清楚，涉案房屋位于城市规划范围内，且不符合三亚市设施农业审核备案范围。根据我国城乡规划法的规定，原告未经规划部门批准，未取得建设规划的许可证，擅自兴建涉案房屋显属违法建筑。二、被告作出的行政行为适用法律正确。根据全国人大法工委《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，违反规划许可进行建设，因违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态。原告的违法状态一直处于继续状态，故被告适用《中华人民共和国城乡规划法》及《海南省城乡规划条例》对原告的违法行为进行处罚，适用法律正确。三、涉案房屋系违法建筑，事实清楚，被告所作行政行为依法合规，原告要求撤销没有事实和法律依据。涉案房屋显属违法建筑，被告在查处过程中认定事实清楚，适用法律正确，严格按照法律规定履行相关手续，程序合法。原告要求撤销没有事实和法律依据。四、被告认为本案原告起诉的是被告作出的行政处罚决定书，强制执行的相关内容与本案没有关联性。被告向本院提交了以下证明被诉行政行为合法的证据、依据：1.立案审批表。2.现场检查记录及图片说明。3.接受调查询问通知书及送达回证。4.询问（调查）笔录。予以证明被告依法对原告的违法建设行为进行立案调查。5.责令（限期）改正通知书。予以证明被告依法限期原告自行改正。6.行政处罚告知书及送达回证。予以证明被告依法向原告告知拟处罚情况。7.听证申请书。8.听证通知书及送达回证。9.听证笔录。予以证明被告依据原告的申请举行了听证会。10.关于征询三亚北林兰业科技有限公司违法建设的函。11.关于征询三亚北林兰业科技有限公司违法建设的复函。予以证明涉案房屋位于城市规划范围内，涉案房屋不符合三亚市设施农业审核备案范围。12.行政处罚决定书及送达回证。予以证明被告依法对原告进行处罚。13.检察建议书。予以证明三亚市人民检察院已就涉案违法建筑查处事宜向被告出具检察建议书，限期被告依法履行职责。14.《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。15.《三亚市人民政府关于呈报的请示》。16.《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》。17.《中共三亚市委、三亚市人民政府关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》。予以证明被告具有作出涉案行政行为的权限。经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：原告、被告提供的证据均符合证据的客观性、合法性、关联性原则，可作为认定本案事实的根据。根据现有有效证据，查明以下事实：2004年8月11日，原告与三亚市公安局签订《土地承包合同》，向三亚市公安局承包位于三亚市吉阳区南丁水库上游约1000亩土地，用于园艺花卉生产以及观光农业生产或自行选择做未被法律法规所禁止的其他用途。原三亚市田独镇人民政府在该《土地承包合同》上签署了同意的意见。2004年10月开始，原告未经规划批准，未取得建设工程规划许可证，擅自建设了1栋4层半建筑物，占地面积约为644平方米，建筑面积约为2714.25平方米。1栋1层平房建筑，占地面积约为21平方米，建筑面积约为21平方米。1处游泳池，建筑面积240平方米。1处景观池，建筑面积128平方米。1处水泥台阶及铁架，建筑面积135平方米。另在楼顶建有两处遮阳棚，建筑面积分别为264平方米、220平方米。上述违法建（构）筑物共计建筑面积3722.25平方米。2019年7月31日9时，根据上级机关的督查要求，被告执法人员经现场检查拍照，向原告作出并送达吉综执（执法七队Ⅱ）询字［2019］第23号《三亚市吉阳区综合行政执法局接受调查询问通知书》，通知原告携带身份证及复印件、加盖印章的营业执照副本或复印件、加盖印章的法定代表人身份证明、加盖印章的授权委托书等材料，于2019年8月2日9时到三亚市××区办公室接受调查询问，逾期未接受调查询问，被告将依法处理。原告副总经理刘某接受了调查询问。因原告未能提供规划报建材料，2019年8月8日被告对原告作出并送达吉综执（执法七队Ⅱ）改字［2019］第12号《三亚市吉阳区综合行政执法局责令限期改正通知书》，责令原告于2019年8月12日24时00分前限期改正，改正方式及内容为：1.限期内自行拆除以上违法建筑。2.逾期未拆除将由被告强制执行。因原告未进行整改，2019年8月13日，被告对原告作出并送达吉综执（执法七队）罚告字〔2019〕第53号《三亚市吉阳区综合行政执法局行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由和法律依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。当日原告向被告申请举行听证会，被告于2019年8月22日举行了听证会。2019年8月28日，被告向三亚市自然和资源规划局作出吉综执函〔2019〕350号《三亚市吉阳区综合行政执法局关于征询三亚北林兰业科技有限公司违法建设的函》，征询涉案建（构）物所处规划属于乡村规划区或三亚市规划区；是否属于设施农业用地范围内的附属设施用地；是否需要办理建设用地审批手续，明确建设行为是否有法可依。2019年9月12日，三亚市自然资源和规划局向被告作出三自然资监〔2019〕88号《三亚市自然资源和规划局关于征询三亚北林兰业科技有限公司违法建设的复函》，函复：1.经核查《三亚市城市总体规划（1995-2010）重大调整》，该项目在城市规划区。2.根据提供的资料和现场照片，该宿舍楼占地面积643平方米，层高5层，不符合三亚市设施农业审核备案范围。3.关于该建设行为是否有法可依问题，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条第二款的规定，应向县级人民政府土地主管部门提出申请后，县级以上人民政府土地主管部门报有批准权的人民政府批准。2019年9月18日，被告对原告作出吉综执（执法七队）罚决字〔2019〕第53号《三亚市吉阳区综合行政执法局行政处罚决定书》，认定原告未经规划批准在三亚市吉阳区南丁水库旁承包的土地上的上述建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《海南省城乡规划条例》第三十九条第一款之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十六条之规定，责令原告自处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2019年10月14日，海南省三亚市人民检察院向被告作出三检行公［2019］46020000010号《海南省三亚市人民检察院检察建议书》，建议“严格依法履行职责，切实采取有效措施制止破坏林地的违法行为，及时拆除违法建筑物和清理产生的建筑垃圾，责成相关责任人对该地块恢复原状并对被破坏的区域进行生态修复，有效保护林地。请于收到检察建议书两个月内依法履行职责，并书面回复”。2019年10月24日，被告对原告上述违法构建物予以全部拆除。原告不服，遂向本院提起诉讼，请求：1.撤销被告于2019年9月18日对原告作出的吉综执（执法七队）罚决字〔2019〕第53号《三亚市吉阳区综合行政执法局行政处罚决定书》。2.判令本案诉讼费由被告承担。另查，2004年10月20日，海南省人民政府同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作。被告为三亚市吉阳区机构编制委员会决定设置，其具体职能包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑。本院认为，被告为三亚市吉阳区人民政府设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。根据被告提交的2019年9月12日三亚市自然资源和规划局向被告作出的三自然资监〔2019〕88号《三亚市自然资源和规划局关于征询三亚北林兰业科技有限公司违法建设的复函》，涉案建筑物城市××区范围内。在该城市规划区内新建、扩建和改建建筑物，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证的规定，原告在三亚市××区水库旁建设房屋等建筑物、构筑物应当申请办理建设工程规划许可证，取得建设工程规划许可证后建设方为合法。原告未经审批许可，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区水库旁擅自建设房屋，其建设行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十九条第一款的规定，严重影响了三亚市的城市规划，属于违法建筑。被告认定原告建设的房屋为违法建筑物，认定原告的行为为违法建设行为，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《海南省城乡规划条例》第七十六条的规定，作出限期自行拆除违法建筑物的吉综执（执法七队）罚决字〔2019〕第53号《三亚市吉阳区综合行政执法局行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。被告在对原告作出行政处罚决定前，进行了调查取证，告知了原告拟作出处罚决定的事实、理由和依据，以及享有陈述、申辩和要求听证的权利。作出行政处罚决定后向原告送达了该行政处罚决定书，行政处罚程序合法。涉案建筑物、构筑物虽然自2004年开始建设，但由于未取得建设工程规划许可证，且至今未整改，违法建设行为一直处于继续状态，被告适用2008年1月1日后施行的《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》，对一直处于违法状态的原告违法建设行为予以处罚，并无不当，原告关于被告以建房行为完结后施行的法律为依据进行行政处罚，违反了法不溯及既往的原则，适用法律不当的诉讼事由，不予采纳。综上所述，被告对原告作出吉综执（执法七队）罚决字〔2019〕第53号《三亚市吉阳区综合行政执法局行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，处罚适当，系其法定职责。原告的诉讼请求及诉讼事由没有事实根据和法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告三亚北林兰业科技有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告三亚北林兰业科技有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。审判长 蔡智勇人民陪审员 于洨丽人民陪审员 徐 嫔二〇一九年十一月二十二日书记员 廖少玲附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《海南省城乡规划条例》第三十九条在城市和县、自治县人民政府所在地镇、旅游度假区、产业园区开发边界内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。在其他镇、乡开发边界内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交土地有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对于符合控制性详细规划和规划条件的，由市、县、自治县人民政府规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府审定建设工程设计方案，并核发建设工程规划许可证。市、县、自治县人民政府规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府应当将依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。第七十六条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。