贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔27行初445号 原告杨再群，女，1970年8月30日生，苗族，住贵州省都匀市。 被告黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地贵州省都匀市环东中路14号。 法定代表人吴胜华，该州政府州长。 委托代理人龙兵、勾文灿，该州司法局行政复议科工作人员。 原告杨再群诉被告黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称“黔南州政府”）土地行政复议一案，于2019年7月11日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等，并依法组成合议庭于2019年10月15日公开开庭审理了本案。原告杨再群，被告黔南州政府的委托代理人龙兵、勾文灿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月21日，原告杨再群向被告黔南州政府提出行政复议申请，请求确认都匀市人民政府于2019年6月对其非法实施征收土地的行政侵权行为违法。被告黔南州政府于2019年7月2日作出黔南府行复不字〔2019〕46号《行政复议不予受理决定书》（以下简称“46号不予受理决定”），决定对原告杨再群的行政复议申请不予受理。杨再群不服该不予受理决定，提起本案诉讼。 原告杨再群诉称，都匀市人民政府在未取得征地审批专属机关批准征收集体土地1959公顷的情况下，对外发布《致第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》，决定组织强拆都匀市匀东镇附城村1、2、3组老寨、常家庄、上寨农民的房屋，其行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十三条、第二十七条之规定。都匀市匀东镇人民政府于2019年6月20日作出《房屋征收协商补偿方案告知函》，实施征收土地及房屋的行政责任，应当由都匀市政府承担。故原告于2019年6月21日向被告黔南州政府申请行政复议，被告于2019年6月25日作出黔南府行复补字〔2019〕14号《行政复议补正通知书》，超过5日法定期限，被告于2019年7月2日作出的46号不予受理决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》第四条、第六条第（十一）项、第十七条第一款之规定。原告为维护其合法权益，特提起诉讼，请求判决撤销被告作出的46号不予受理决定，并责令被告重新作出行政行为。 为证明其主张，原告杨再群向本院提交并当庭举示了以下证据： 第一组证据：1.原告身份证复印件；2.绿化博览会宣传栏照片；3.《全国绿化委员会、国家林业局关于确定贵州省黔南州承办第四届中国绿化博览会的函》；4.贵州省人民政府黔府函〔2018〕99号《省人民政府关于第四届中国绿化博览会绿博园总体规划的批复》；5.都匀市人民政府2018年9月26日作出的《致第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》。该组证据用以证明：1.原告身份的事实；都匀市人民政府发布的有关绿博园的广告和文件，均与原告有直接的利害关系，其所公示的文件内容均不是征收土地批复文件。 第二组证据：6.《政府信息公开申请表》；7.自然资源部自然资公开告字〔2018〕629号《自然资源部政府信息公开告知书》；8.国家林业和草原局林公开办函〔2019〕25号《关于对杨再群同志信息公开申请的答复意见》；9.都匀市人民政府《都匀市匀东棚户区东湖二期项目房屋及土地征收公告》；10.都匀市人民政府匀府房征〔2018〕1号《都匀市匀东棚户区东湖二期项目土地及房屋征收决定》；11.贵州省人民政府黔府行复决字〔2017〕54号《行政复议决定书》；12.《行政复议申请书》；13.46号不予受理决定；14.《房屋征收协商补偿方案告知函》；15.《签订土地征收补偿合同催告通知书》；16.《评估机构选定公告》。该组证据用以证明：都匀市人民政府在未取得征地审批专属机关批准征收集体土地1959公顷的情况下，对外发布《致第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》，决定组织强拆都匀市匀东镇附城村1、2、3、5组的土地及房屋，违反了相关法律、法规规定，而被告未依法查明原告申请复议请求的事实及合法性，作出46号不予受理决定，侵犯了原告的合法权益。 被告黔南州政府对原告杨再群所举示证据发表的质证意见为：对第一组证据真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议；对第二组证据中11号证据真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的不予认可，另对该组其余证据真实性、关联性、合法性无异议，但对证明目的不予认可。 被告黔南州政府辩称：一、被告作出的46号不予受理决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》等相关规定，其经过审查、核实原告提交的复议申请书、证据和相关书面材料后，依据法律规定依法作出行政复议决定，符合相关法律法规的规定。二、被告作出的复议决定事实清楚，证据充分。本案争议的焦点系原告提起的行政复议申请是否符合法定受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项的规定，提起行政复议应当有具体的复议请求和事实依据。本案中，原告的复议请求是确认被申请人都匀市人民政府2019年6月实施征收土地的行政行为违法。由于土地征收行为涉及多个环节和步骤，包含征地批复、征收决定、征地公告、征收方案、征收补偿安置方案、征收协议、补偿决定等多个行政行为，其相应职责涉及不同的行政主体。若将这一系列行政行为均置于一个复议请求中进行审查处理，一方面不利于案件事实的厘清，另一方面也无法有针对性地配置司法行政资源，同时还可能存在与复议案件级别管辖不相符的问题。因此，原告笼统地提起本案复议申请属于复议请求不具体、不明确，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项规定的受理条件。经被告向其补正释明，原告仍未明确其复议请求。同时，原告2018年5月向本机关提交的《行政复议申请书》，也表明原告最迟应于2018年5月就明确知道都匀市政府所作征收决定行政行为的存在，因此，其于2019年6月26日向本机关提交的行政复议申请也超过法定的60日申请复议期限。综上，原告的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，被告依法作出46号不予受理决定，事实清楚、证据确凿，程序合法，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告黔南州政府在法定期限内向本院提交并当庭举示了以下证据：1.行政复议申请书；2.邮政物流详情单；3.补正通知书；4.补正异议书。用以证明：被告作出的行政行为程序合法，经补正之后，原告的复议申请仍不符合受理条件，被告作出不予受理决定，事实清楚，证据充分。 原告对被告黔南州政府所举示的证据发表的质证意见为：对上述证据的真实性、合法性及关联性无异议，但对证明目的不予认可。 原、被告双方所举示的证据，经庭审质证并评议，本院认证如下：原告所举示的第一组证据中第2—5号证据，第二组证据中第6—11、14—16号证据，因其证明事项不属于本案审查范围，与本案不具有关联性，本院不予确认；对于原告所举示的第一组证据中第1号证据、第二组证据中第12、13号证据，被告所举示的第1—4号证据，与本案具有关联性且客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明：原告于2019年6月21日以都匀市人民政府在没有取得征地审批机关批准征收绿博园建设用地面积1959公顷的情况下，于2018年9月26日组织强拆都匀市匀东镇附城村1、2、3组房屋，并于2019年6月继续非法实施征收土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第七十六条、第七十八条及《中华人民共和国行政强制法》第八条、第十八条之规定，侵犯其合法权益为由，向被告黔南州政府邮寄行政复议申请，请求确认都匀市人民政府于2019年6月对其非法实施征收土地的行政侵权行为违法。被告收到原告的行政复议申请后，经审查认为其复议请求不明确具体，于2019年6月25日作出黔南府行复补字〔2019〕14号《行政复议补正通知书》，主要内容：一、请你于收到该通知之日起十日内向本机关明确你的具体复议请求；二、如逾期未补正的视为你放弃本次行政复议申请。原告收到该补正通知后，于2019年6月28日，原告向被告回复《行政复议补正异议书》，主要内容：一、原告在提起行政复议申请时，不知道人民政府行政征收职权行为违法的具体事实，收到补正通知后，进行调查核实，《第四届中国绿化博览会》建设项目征收集体土地面积1959公顷，至今未经国务院批准征收集体土地面积1959公顷的行政征收职权行为违法；二、原告属于征收1959公顷集体土地范围内的农村土地承包经营权人，与其行政征收职权行为具有法律规定的利害关系；三、被告违法要求原告履行其他义务作出的黔南府行复补字〔2019〕14号《行政复议补正通知书》，认定事实错误，适用法律错误，应当由被告依法撤销。2019年7月2日，被告作出46号不予受理决定，以原告的复议请求不明确、不具体，经向其释明并要求补正后，原告仍未明确复议请求和其复议申请已超过法定60日的复议期限为由，决定对原告提出的复议申请不予受理。原告不服，提起本次诉讼，诉如前述。 另查明：庭审中，原告杨再群陈述其向州政府申请行政复议实质上系针对都匀市匀东镇人民政府于2019年6月20日向其作出的《房屋征收协商补偿方案告知函》不服，之后都匀市匀东镇人民政府已对其作出补偿决定，其已就该补偿决定另案提起诉讼。 本院认为：本案争议焦点为46号不予受理决定是否合法。 程序上，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第四十条第二款：“本法关于行政复议期间有关五日、七日的规定是指工作日，不含节假日。”及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”之规定，本案中，原告于2019年6月21日向被告黔南州政府提出行政复议申请，被告收悉后经审查认为原告的复议请求不明确，遂于当月25日通知原告补正，原告于当月28日向黔南州政府提交《行政复议补正异议书》，其收到后于次月2日作出46号不予受理决定。按照前述规定，黔南州政府通知原告补正材料所用的时间不计入行政复议审理期限，故州政府作出的46号不予受理决定系在法定的5个工作日期限内作出，程序合法。原告主张被告州政府逾期作出复议决定的理由缺乏事实和法律依据，不能成立，本院不予支持。 实体上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条:“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……；（三）有具体的行政复议请求和理由；……。”的规定，复议申请人申请行政复议，应当有具体的行政复议请求和理由。所谓“具体的行政复议请求”是指当事人的请求需指向明确的被复议的行政行为或者要求行政机关履行具体的给付义务。因此，申请人在提起行政复议时，一般应当提供被复议行政行为的文号、有关特征或者其他指向明确的证据证明该行政行为客观存在。唯有如此，复议机关才能针对所请求复议的行政行为进行审查，否则复议程序将无法进行，这也是该条立法目的所在。但是，为保护当事人的复议申请权，一般而言，在申请人的复议请求尚不明确、不具体时，复议机关负有指导和释明的义务。本案中，原告向被告黔南州政府申请行政复议的请求为确认都匀市人民政府于2019年6月对原告非法实施征收土地的行政侵权行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，集体土地征收包括了审核报批、批准、组织实施等环节，具体包括有权机关作出批准征收集体土地的批复、发布征收公告和征收补偿方案公告、签订征收补偿协议、发放征地补偿款、责令强制交出土地等多个各自独立的行政行为。因此，集体土地征收行为属于复合行为且由不同的行政主体在不同时间作出，或者由同一行政主体在不同时间作出，各个行政行为的作出主体、行为内容、程序、依据等均不相同。原告笼统地请求确认都匀市人民政府对原告非法实施征收土地的行为违法，而未指向具体的某一行政行为，属于复议请求不明确、不具体的情形。被告收到原告的复议申请后经审查依法向其作出释明通知书要求其明确具体的复议请求，而原告仅向被告提交了《行政复议补正异议书》，仍未明确具体的被复议行政行为。在原告复议请求不明确的情形下，被告依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定作出46号不予受理决定，符合法律规定，并无不当。 综上，被告黔南州政府作出的46号不予受理决定，符合法律规定。原告诉请撤销该不予受理决定，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨再群的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告杨再群负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉，本判决则发生法律效力。 审 判 长  刘玉冰 审 判 员  马 丹 人民陪审员  广家雍 二〇一九年十一月十九日 法官助理冉玲 书记员黄忠莉