山东省枣庄市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁04行初99号原告张国明，男，1964年7月9日出生，汉族，住枣庄市市中区。委托代理人李洪杰，国浩律师（济南）事务所律师。委托代理人郭光奎，山东守用律师事务所律师。被告枣庄市市中区人民政府。住所地枣庄市市中区君山西路321号。组织机构代码00424837-X。法定代表人刘中波，区长。委托代理人赵亮，该区司法局工作人员。委托代理人王岩，山东法扬律师事务所律师。原告张国明不服被告枣庄市市中区人民政府（以下简称市中区政府）2018年10月19日作出的《房屋征收补偿决定书》（市中政补字[2018]2号），向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张国明及其委托代理人李洪杰、被告市中区政府的委托代理人赵亮、王岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年10月19日，被告市中区政府对原告张国明作出《房屋征收补偿决定书》（市中政补字[2018]2号），其主要内容是：一、被征收人张国明如选择货币补偿方式，根据枣庄佳汇房地产评估咨询有限公司的评估及《三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》的规定，对被征收人的货币补偿金额为290516元，其中房屋评估价款286649元，附属物评估价2267元，搬迁费600元，临时安置补偿费1OOO元。二、被征收人张国明如选择房屋产权调换补偿方式，产权调换房屋地点为东湖春天6号楼2502室，面积约114.8m2，总房屋价值为432488.4元（①回迁63.89m2价值291338.4元②30m2优惠价值141150元③不含超面积20.91m2的市场价价值）。原有房屋评估价款286649元，附属物评估价2267元，搬迁费600元，临时安置补偿费：63.89m2×10元／m2×36个月=23000.4元（从交房之日起开始计算临时安置补偿费），共计312516.4元。产权调换房屋与被征收房屋价款相抵被征收人应向征收人付款：119972元（不含超面积20.91m2的市场价价值，暖气、燃气材料安装费及储藏室等其它费用）。三、被征收人张国明应当自本决定书送达之日起15日内与枣庄市市中区房屋征收办公室办理房屋征收与补偿手续，并将枣庄市市中区解放北路l5l号院2号楼3单元402室（四队院西单元四层中户）腾空交征收实施单位枣庄市市中区房屋征收办公室验收后拆除。原告张国明不服该征收补偿决定，向本院提起诉讼，请求：一、判决撤销枣庄市市中区人民政府作出的《房屋征收补偿决定书》(市中政补字[2018]2号)；二、依法审查《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》(鲁建住字〔2017〕8号)、《枣庄市中心城中兴、香港街片区(D04/D05)控制性详细规划》的合法性；三、诉讼费用由被告承担。事实与理由如下：一、征收补偿决定事实不清，主要证据不足。（一）征收案涉房屋非因公共利益需要。本案征收系被告滥用公共利益名义，谋求高额商业利润，损害原告利益的商业征收，请求法院综合各种因素和原告意见、理由，严格审查判断。1.有证据证明被告自认案涉房屋所在小区征收系商业开发。(1)在被告专纪字【2018】2号专题会议纪要中明确记载“二、关于土地出让问题。项目土地以公开招拍挂形式出让，恒大地产保证在未有第三方竞拍该地块的情形下以300万/亩的兜底价摘牌，否则，恒大地产承担1亿元违约金”。(2)在【2018】6号会议纪要二、(二)条记载“棚改区域内土地一律由政府进行收储，达到净地条件后，采用挂牌方式公开出让”。(3)《社会稳定风险分析报告》第2页1.3.(3)记载“本项目属于房地产开发项目”。由此可见，被告利用基于公共利益征收的补偿标准远低于商业征收补偿标准的制度规定，以棚改公共利益之名，低价收储土地，行房产开发之实，高价出让牟利，与普通房地产开发并无二异。2.本案建设项目列入政府工作报告和相关决议并不意味着必然属于公共利益。《省征补条例》第十条明确规定，建设项目组织实施单位申请启动房屋征收程序时，除应当提供建设项目符合并纳入“四规划一计划”相关证明文件外，还应说明房屋征收符合社会公共利益的具体情形。3.符合“四个规划”是征收房屋相关建设活动必须达到的法定要求，不是确定属于公共利益的充分条件。4.符合公共利益的房屋征收必然会改善被征收者的居住条件，但居住条件改善并不能推出征收必然符合公共利益，商业开发同样能改善。（二）原告房屋所在小区不符合棚改的条件。1.棚户区改造项目范围内的房屋系“危房”，且基础设施落后，具有住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大、建设使用年限久等特征。而原告房屋所在小区是运输公司职工宿舍，楼龄较新，在案涉房屋《征收勘估分户表》中记载“成新率”85%基础设施配套完善，且四至清晰，便于独立区分，不属于必须列入棚改范围的危旧房屋，依法不应当属于征收范围。2.征收范围内区教育局宿舍楼未列为征收房屋即是最好的例证，充分说明房屋征收要严格依据《省征补条例》第九条第（五）项和第十条规定的条件和程序，根据所在小区房屋的危旧、配套等情况、条件严格甄别，合理确定征收范围，而非基于其他因素任意划定。（三）被征收房屋和产权调换房屋的价值未经依法评估确定。1.根据《省征补条例》第十九条、第三十七条、第三十九条等规定，被征收房屋的价值，按照房屋所处区位新建普通商品住房市场价格，经具有相关资质的房地产价格评估机构评估确定，房地产评估机构应在房屋征收决定作出后由被征收人在公示名单中协商选定。2018年7月3日作出的《房屋征收决定书》附件《房屋征收补偿方案》中赫然载明“征收区域新建普通商品房住宅房屋评估基价4260元／平方米”，评估机构尚未协商选定，评估基价无合法来源。《房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》中关于评估价格问题的答复为“根据同区位商品房销售价格的调查，结合房地产市场行情，经过修正、测算等方法而得出的结果，既是同区位普通新建商品房的基价，也是回迁安置房的基价”，既未说明《房屋征收补偿方案》（征求意见稿）中评估基价的来源，也没说明具体实施修正、测算工作的机构，显而易见，上述价格未经依法评估，不能作为确定相关房屋价值和补偿金额的合法依据。2.产权调换房屋的价值亦未经依法评估，理由同上。3.所谓的被征收房屋的价值未真实体现该房屋的国有土地使用权的价值。《省征补条例》第十七条第二款规定：“被征收房屋价值中应当包括装饰装修价值以及附属于该房屋的国有土地使用权的价值”，该土地使用权的价值应是市场价值，被告公开出让的土地价格即是市场价值，从前述被告专纪字【2018】2号专题会议纪要、【2018】6号会议纪要等可以看出，高价转让的土地使用权的市场价值并未包含在所谓评估的房屋价值中，评估价格仅有相同区位新建商品房市场价格的二分之一，原告以评估价格根本买不到同区位不少于原征收面积的新房，居住条件大幅降低，严重背离《省征补条例》确定的住宅房屋拆旧补新的补偿标准，明显属于与民争利、损害原告合法权益的乱作为。二、征收补偿决定适用法律、法规错误。被告依据《征补条例》第十四条、第十五条、第十六条、第十七条以及《省征补条例》《枣庄市征补办法》等规定作出补偿决定，适用法律法规错误。（一）《征补条例》第十四条是被征收人对房屋征收决定不服相关救济方式的规定，不是被告作出征收补偿决定的依据。（二）《征补条例》第十五条是房屋征收决定作出前相关调查登记的程序性规定，不是被告作出征收补偿决定的依据。（三）《征补条例》第十六条与本案征收补偿决定无关。（四）适用《省征补条例》《枣庄市征补办法》未列明具体依据的条、款、项、目，明显属于适用依据错误。三、征收补偿决定违反法定程序。（一）被告未依法履行告知义务，违反正当程序原则。《山东省行政程序规定》第九条规定：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限”。房屋征收关系原告重大利益，被告在作出本案征收决定前未依照前述规定履行告知职责，严重侵害了原告的知情权、参与权、监督权，剥夺了原告的陈述、申辩、申请听证等法定权利，有违正当程序原则，属于严重违反法定程序的行为。（二）评估机构确定程序违法。1.被告未提前公布评估机构名单，导致被征收人无法提前知晓和了解符合资质的评估机构情况，为协商选定评估机构人为设置障碍。2.被告未告知被征收人有协商选定房地产评估机构的权利，导致被征收人无法通过集体协商汇聚共识。3.被告未经被征收人集体协商的前置程序，即通过入户单独征集意见的方式确定评估机构，显然违反操作顺序。4.《省征补条例》第三十九条规定的“超过半数的被征收人共同签字认可的房地产评估机构，视为共同协商选定”，是对协商选定的前置程序无法进行情形下其他方式效力的规定，不是协商选定的平行选项，更不是人为规避协商选定的依据。5.《省征补条例》第三十九条规定的是被征收人共同签字认可，应理解为未经协商或者协商不成情形下特定集中签字场所中的依次或同时签字，该种情形下的签字，虽未经协商一致，但相互借鉴、及时沟通、信息共享，能最大限度地集中被征收人集体意志，达到或者基本达到协商一致的效果，而不是在相互隔离情形下的分户签字、事后汇总。6.房屋征收决定作出时间为2018年7月3日，而枣庄市佳汇房地产评估咨询公司作为评估机构的确定时间为2018年5月12日，显然违反先征收后评估的程序规定。7.枣庄市佳汇房地产评估咨询公司早在2018年1月即提前介入参与房屋及其装修、附属物勘估调查估算，并在有关材料上加盖公司印章，明显有违规定程序，随后又在房屋征收部门组织的入户征求意见中高票当选评估机构，显然系被告预先筹划积极运作的结果，违背独立、客观、公正评估的程序制度初衷。四、征收补偿决定明显不当。产权调换房屋不属于就近地段。枣庄老城市区范围较小，原告房屋所在小区处于全市商业、生活核心区，地理位置优越，配套设施完善，而产权调换房屋地处城乡结合部，地理位置偏离商业核心区，配套设施尚待完善，不属于《征补条例》所称就近地段。被告专纪字【2018】2号中关于安置问题“项目原址回迁是行不通的”，仅有结论，却未说明行不通的任何理由。如果征收房屋的评估价值充分体现所属国有土地使用权的价值，价格公平公正，如果征收区域内规划有商品房建设项目，被征收人自愿选择原址回迁，并承诺相关房屋价值相抵，并非行不通。被告将安置区域界定为就近地段，明显不当。五、相关规范性文件涉嫌违法。《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》，将原告房屋所在小区列入棚改范围，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》有关棚户区界定的条件和标准，没有事实根据和合法依据。《枣庄市中心城中兴、香港街片区(D04/D05)控制性详细规划》未广泛征求社会公众意见，未经过科学论证。上述文件涉嫌违法，不能作为征收补偿决定的合法依据。为证明其主张，原告张国明提交如下证据：1.2018年12月10日枣庄日报，证明被告公告送达《房屋征收补偿决定书》；2.2018年1月7日市中区政府三角花园东南片区棚改工作专纪字【2018】2号专题会议纪要，证明未在改建地安置，没有充分正当理由；3.2018年4月2日市中区政府【2018】6号常务会议纪要；4.2018年2月12日三角花园东南片区征收项目社会稳定风险评估报告，与证据2、3共同证明案涉征收补偿行为不符合必须基于公共利益的规定；5.2018年1月市中区政府制作的房屋征收勘估分户表，证明原告房屋成新率85%，基础设施配套完善，不属于必须列入棚改范围的危旧房屋；6.2018年7月3日市中区政府作出的房屋征收决定书，证明决定作出时间为2018年7月3日，其附件《房屋征收补偿方案》记载的评价基价，因评估机构尚未经协商选定而无合法来源，不能作为确定相关房屋价值和补偿金额的依据；7.房屋征收推荐评估机构登记表及评估机构公示照片复印件，证明评估机构选定时间为2018年5月12日，早于征收决定作出近六个月，且入户单独召集意见方式不当，评估机构选定程序严重违法；8.市中区房屋征收办公室出具的项目资金已足额到账的说明，证明被告不能充分证明征收补偿费用符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，属于违法行为；9.房屋现状光盘。被告市中区政府辩称，一、房屋征收补偿决定内容合法有效，符合法定程序。1.征收决定符合公共利益的需要，被征收人所在小区属于基础设施落后地段。征收决定是答辩人基于公共利益的需要，经法定程序后，依法对被答辩人所在区域内的房屋整体作出的。被答辩人的被征收房屋所在区域是枣庄市的老城区、中心城区，由于种种原因一直未能获得相应的发展，逐渐沦落成为危房集中、基础设施落后的区域，严重影响了枣庄市的城市形象和城市发展。上述情况完全符合公共利益之要求。2.关于评估基价的问题。答辩人在《房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》中已经予以了明确的回复。《省征补条例》的规定是被征收房屋的房产价值的由评估机构确定，但并未就评估基价要求必须是评估机构出具。本案所涉被征收房屋和产权调换房屋的价值就是依照《省征补条例》的规定，由评估机构确定的。3.被答辩人被征收房屋价值和产权调换房屋的价值的确定是依据《省征补条例》的规定，由评估机构确定，被答辩人如对其价值评价不认可，可根据该条例第四十四条的规定进行救济，而不是通过诉讼的方式。二、征收补偿决定适用法律法规正确。答辩人表述“依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条、第十五条、第十六条、第十七条及《省征补条例》、《枣庄市征补办法》等规定”是告知被答辩人相关权利、义务及征收补偿内容、程序、注意事项的依据，上述法律、法规是征收补偿工作主要的法律依据和规范，答辩人在行文加以引用，作为依据，并无不妥。三、征收补偿决定依法进行，符合法定程序。1.答辩人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、《省征补条例》第三十一条之规定，答辩人与原告未在补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议，根据枣庄市市中区房屋征收办公室报请，于2018年10月19日依法向被答辩人作出补偿决定书，内容包括《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项及其相应的救济途径，并进行了公示。2.评估机构是由被征收人集体选定的。答辩人于2018年5月3日发放《评估机构推选表》749张，截止至2018年5月12日。经统计，共回收729张，其中无效票33张，弃权票20张。枣庄佳汇房地产评估咨询有限公司得票636张，占回收票数的87.2%。2018午5月12日发布《三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收推荐评估机构公示》，对评估机构的推选情况进行了公示。评估机构的选择过程是公开、合法、有效的。四、征收补偿决定内容并无不当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款、《省征补条例》第二十一条第二款的规定均规定了因旧城区改建征收的个人住宅可以就近地段安置。同时，答辩人还为被征收人提供了货币补偿的方式，赋予被征收人更大的选择权。五、《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》(鲁建住字(2017)8号）、《枣庄市中心城中兴、香港街片区(D04/D05)控制性详细规划》等两文件不属于规范性文件，且在枣庄市中级人民法院(2018)鲁04行初字91号一案中已经提交，被答辩人认可其合法性。因此，被答辩人无权提起对该两份文件审查的诉请。综上，答辩人对被答辩人作出的《房屋征收补偿决定书》程序合法、于法有据，被答辩人的第二项诉请不属于行政诉讼的受案范围，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市中区政府在法定期限内向本院提交了以下证明行政行为合法的证据：1.关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知（鲁建住字【2017】8号）；2.关于枣庄市市中区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划草案的报告；3.枣庄市市中区第十二届人民代表大会第二次会议关于枣庄市市中区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划的决议；4.房地产估价报告；5.房屋补偿决定及公告；6.《通知》；7.房屋征收推荐评估机构登记表；8.三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收推荐评估机构公示；9.市中区政府关于三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见的公示（含附件：市中区政府关于三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见稿）；10.市中区政府关于三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告；11.关于三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案、房屋征收决定的公告；12.枣庄市中级人民法院（2018）鲁04行初92号行政判决书。经庭审质证，原告张国明对被告市中区政府提供的证据的质证意见为，对证据4的真实性有异议，对其他证据的真实性无异议，但认为该征收补偿决定不符合国家棚改就近安置原则；异地安置不符合《征补条例》规定的作出征收决定的人民政府“应当提供改建地段或就近地段的房屋”进行产权调换的规定，不合法；房地产价格没有经过选定的评估机构评估。对原告张国明提交的证据，被告市中区政府对证据1--8的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明目的有异议；认为证据9与本案无关联性。综合庭审质证情况，本院认为，各方当事人提供的证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，2018年7月3日，被告市中区政府作出房屋征收决定，并予以公告。原告张国明的房屋位于征收范围内。由于在签约期限内，双方未达成补偿协议，被告市中区政府于2018年10月19日对原告张国明作出《房屋征收补偿决定书》（市中政补字[2018]2号），并于2018年12月10日在《枣庄日报》予以公告送达。另查明，原告张国明诉被告市中区政府房屋征收决定一案，本院于2019年3月26日作出（2018）鲁04行初91号行政判决，判决驳回原告张国明的诉讼请求。其不服，向山东省高级人民法院提起上诉。2019年9月10日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终1034号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。本院认为，关于房屋征收补偿决定是否合法的问题。在本案诉讼中，原告张国明主张被告市中区政府作出的案涉补偿决定事实不清，违反法定程序，主要涉及公共利益需要、被征收房屋的价值评估、评估机构的选定程序、原址回迁安置等问题。对于上述问题，已生效的山东省高级人民法院（2019）鲁行终1034号行政判决及本院（2018）鲁04行初91号行政判决均进行了详细的阐述，未支持原告张国明提出的上述主张。因此，受生效裁判的羁束，本院对原告张国明在本案中提出的该主张亦不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。在市中区房屋征收办公室与原告未能在签约期限内达成补偿协议的情况下，被告市中区政府有权根据市中区房屋征收办公室的申请，作出房屋征收补偿决定。被告市中区政府在查明事实的基础上，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《枣庄市国有土地上房屋征收与补偿办法》等相关法规和规定，依照法定程序作出该征收补偿决定并无不当。关于原告张国明请求审查相关规范性文件是否属于本案一并审查的范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，原告张国明请求审查的是《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》、《枣庄市中心城中兴、香港街片区(D04/D05)控制性详细规划》等两份文件的合法性。而该两份文件不是本案房屋征收补偿决定所依据的规范性文件，且在已生效的本院（2018）鲁04行初91号行政判决中，作为证明房屋征收决定合法的证据已被采信。因此，对原告张国明的该项请求，本院不予支持。综上，被告市中区政府作出的房屋征收补偿决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。原告张国明的诉讼请求不能成立，本院予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张国明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张国明负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审判长  徐宝芬审判员  孙中海审判员  张昌民二〇一九年十一月十一日书记员  张 民