山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行初237号 原告韩明霞，女，1978年11月12日出生，汉族，户籍所在地山东省齐河县，现住青岛市城阳区。 被告青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 出庭负责人王新锋，青岛市人民政府行政复议委员会办公室副主任。 委托代理人奥旭东，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。 委托代理人韩文超，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。 原告韩明霞诉被告青岛市人民政府行政复议一案，于2019年10月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月23日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。原告韩明霞，被告青岛市人民政府的出庭负责人行政复议委员会办公室副主任王新锋及委托代理人韩文超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告青岛市人民政府于2019年10月13日作出青政复不字【2019】23号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理原告韩明霞的行政复议申请。 原告韩明霞诉称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第四款的规定，对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同的上一级行政机关申请行政复议。青岛市人力资源和社会保障局同青岛市城阳区人力资源和社会保障局、青岛市即墨区人力资源和社会保障局以共同的名义丢失或者扣押原告的档案，青岛市城阳区人力资源和社会保障局办理解聘手续违法，青岛市即墨区人力资源和社会保障局办理用工备案手续违法，以共同的名义违反《中华人民共和国社会保险法》的规定，怠履职、不清欠、不征缴原告所在用人单位未给原告按时足额缴纳的社会保险费，造成原告不能就业，不能享有社会保险待遇。二、2019年7月，原告向青岛市社会保险事业局社保稽核处投诉用人单位，要求依据《中华人民共和国社会保险法》清欠、征缴社保费，同时申请青岛市城阳区人力资源和社会保障局、青岛市即墨区人力资源和社会保障局完善原告的用工登记信息，但均拒绝了原告的申请。青岛市即墨区人力资源和社会保障局在电话里告知原告，是青岛市人力资源和社会保障局口头指示让青岛市城阳区人力资源和社会保障局集中处理。然而，青岛市城阳区人力资源和社会保障局给原告送达了《不予受理告知书》，看上去是一个行政机关作出一个行为，实际上这是三个行政机关以共同的名义作出的行政行为。三、原告完全有资格、有条件向被告申请行政复议，原告的申请标准符合《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受案范围和受理条件。原告申请行政复议以后被告发出了【2019】81号《补正行政复议申请通知书》，原告向被告提交了证据，补正了复议申请书及其他证据。四、原告于2019年10月19日收到被告送达的《不予受理行政复议申请决定书》，理由是“上级行政机关监督和纠正下级行政机关行政行为的层级监督行为，对申请人的权利义务并未实际产生实际影响，依法不属于行政复议的受案范围。申请人也未提交被申请人存在丢失或者扣押申请人档案的相关证据材料，因此不符合行政复议受理的条件”。原告不服：1、原告的请求事项为九项，分为2019年7月投诉之前怠履职和投诉之后的拒绝履职以及两项赔偿请求。原告提供的十九项证据充分证明了原告请求确认行政行为违法、赔偿事项应当得到被告的受理和支持。2、审查行政复议案件应当适用《中华人民共和国行政复议法》，而《中华人民共和国行政复议法》及实施条例不存在“层级监督行为”的法律术语和规定。3、原告提交给被告的材料是投诉原告所在用人单位的，不是投诉被告下一级行政机关的，是申请被告直接立案稽核作出具体行政行为的，不是申请实施转送、转办监督的。4、被告送达的《补正复议申请通知书》仅是通知补正，没有权力进行其他行政行为的处理。原告全面补正以后，被告作出的《不予受理行政复议决定书》未对原告针对青岛市即墨区人力资源和社会保障局、青岛市城阳区人力资源和社会保障局提出的复议申请进行复议处理，未对赔偿请求事项进行复议处理，属于遗漏请求事项，被告的行为属于无正当理由不受理行政复议。5、被告送达给原告的补正通知书、不予受理行政复议决定书可以明确地看出其不予受理是为了达到懒政的目的。综上，原告特提起行政诉讼，请求法院：撤销被告作出的青政复不字【2019】23号不予受理行政复议申请决定，重新作出受理决定。 原告韩明霞以向被告青岛市人民政府提出复议申请时的证据材料作为向本院提交的证据，主要有： 1、原告与青岛世门皮革有限公司签订的劳动合同复印件1份； 2、青岛世门皮革有限公司出具的解除合同报告书复印件1份； 3、原告与青岛宝晟鞋业有限公司签订的劳动合同复印件1份； 4、青岛宝晟鞋业有限公司出具的解除劳动合同报告复印件1份； 5、青岛市一卡通系统打印件2份； 6、原告与青岛伊韩工艺品有限公司签订的劳动合同复印件1份； 7、青岛伊韩工艺品有限公司出具的解除劳动合同复印件1份； 8、原告在青岛市劳动保障网的个人信息打印件1份； 9、劳动仲裁裁决书复印件1份； 10、城阳区法院民事调解书复印件1份； 11、青岛市人社局出具的告知单复印件1份； 12、原告社会保险费缴纳明细打印件复印件1份； 13、《补正通知书》邮寄单复印件1份； 14、与定陶友邦人力资源公司签订的《劳务派遣合同》复印件1份； 15、向青岛市人社局提交的投诉申请书复印件2份； 16、邮寄申请书时青岛市人社局签收单复印件1份； 17、《补正行政复议申请书》一式4份； 原告韩明霞庭审中补充提交以下证据： 18、青岛市城阳区人社局出具的《不予受理告知书》。 证据1-18拟共同证明被告应当受理原告的复议申请。 被告青岛市人民政府答辩称，原告认为青岛市城阳区人力资源和社会保障局、青岛市即墨区人力资源和社会保障局、青岛市人力资源和社会保障局侵犯其合法权益。经审查，被告于2019年9月27日作出青政复办补字【2019】81号《补正行政复议申请通知书》，告知原告以青岛市城阳区人力资源和社会保障局、青岛市即墨区人力资源和社会保障局为被申请人的行政复议案件，应当分别向青岛市城阳区人民政府、青岛市即墨区人民政府提出行政复议申请。同时，要求原告补正曾经请求青岛市人力资源和社会保障局履行法定职责而其未履行的证明材料以及受行政行为侵害而造成损害的证明材料。2019年10月8日，被告收到原告提交的补正材料。原告认青岛市人力资源和社会保障局未依法处理其投诉事宜的行政行为违法，提供了其于2019年7月14日向青岛市人力资源和社会保障局寄送的“投诉城阳区人社局、即墨区人社局的投诉申请”，请求被申请人监督、督促两区人力资源和社会保障局清欠、征缴社会保险费，并回复完善用工登记信息和其他信息。该投诉申请实际上是原告请求上级行政机关监督和纠正下级行政机关行政行为的层级监督行为，对原告的权利义务并未产生实际影响。另外，原告也未提交青岛市人力资源和社会保障局存在丢失或者扣押其档案的相关证据材料。因此，该事项不属于行政复议受案范围。遂被告依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，于2019年10月13日作出青政复不字【2019】23号《不予受理行政复议申请决定书》，于2019年10月14日送达原告。综上，被告作出的青政复不字【2019】23号《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告青岛市人民政府在法定期限内向本院提交以下证据： 1、行政复议申请材料，证明原告向被告提出行政复议申请； 2、补正行政复议申请通知书及送达回证，证明被告作出补正通知并送达当事人； 3、劳动合同、投诉申请书及邮寄单，证明原告提交了补正材料； 4、青厅字【2019】52号文件，证明原告的投诉事项不属于被告的职责范围； 5、青政复不字【2019】23号不予受理行政复议决定书，证明被告依法作出不予受理决定； 6、送达回证，证明被告将法律文书依法送达当事人。 经庭审质证，双方对对方证据发表如下质证意见： 被告对原告证据的质证意见为：原告提供的证据材料中绝大多数被告已作为证据向法院提交。原告提供的材料不能证明原告的行政复议申请符合受理条件，补充提交的证据是青岛市城阳区人力资源和社会保障局根据《信访条例》作出的法律文书，应当按照《信访条例》的规定进行处理，不属于行政复议所审查的范围。 原告对被告证据的质证意见为：对证据1-6真实性没有异议，证据5违反了最高人民法院和山东省高院对办理行政复议案件不得以对复议申请人未产生实际影响为由驳回复议申请的规定。 经审查，本院对双方当事人提交的上述证据认证如下：原告证据1-17是其在行政复议申请中向被告提交的材料，被告对此予以认可，但认为不能证明其行政复议申请符合受理条件。本院对上述证据的真实性予以确认，上述证据可以证实原告向被告提出行政复议申请的事实；证据18是青岛市城阳区人力资源和社会保障局出具的《不予受理告知书》，与本案所审查的焦点问题被告作出被诉不予受理行政复议申请决定的合法性问题之间缺乏关联性，本院不予采信。被告证据1、3是原告在行政复议申请中向被告提交的材料，形式合法，与相关事实具有关联性，本院予以采信；证据2、6系被告处理行政复议过程中形成的书面材料，本院对其真实性予以确认，其合法性是本院在审查本案焦点问题被告作出被诉不予受理行政复议申请决定的合法性问题时应当审查的要素；证据4是相关机关制作的文件，本院对其真实性予以确认；证据5是本诉不予受理行政复议申请决定书，本院对其真实性予以确认，其合法性系本案审查的对象。 经审理查明，2019年9月24日，原告韩明霞向被告青岛市人民政府提交《行政复议申请书》及相关证据材料，被申请人为青岛市人力资源和社会保障局、青岛市即墨区人力资源和社会保障局、青岛市城阳区人力资源和社会保障局。2019年9月27日，被告作出青政复办补字【2019】81号《补正行政复议申请通知书》，通知原告于7日内补正相关材料，主要内容为：“一、根据《中华人民共和国行政复议法》《青岛市人民政府关于印发的通知》（青政字【2014】39号）等有关规定，对区（市）政府工作部门行政行为不服的，应当直接向区（市）政府提出行政复议申请。因此，你对青岛市城阳区人力资源和社会保障局、青岛市即墨区人力资源和社会保障局的行政行为不服的，应当依法分别向城阳区人民政府、即墨区人民政府提出行政复议申请。二、针对你确认青岛市人力资源和社会保障局‘未依法处理申请人投诉事宜的行政行为违法’的复议请求，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第一项之规定，请你补充提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。针对你要求被申请人赔偿社会保险费、滞纳金、赔付赔偿金的复议请求，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第二项之规定，请你提供受行政行为侵害而造成损害的证明材料”。 原告于2019年9月30日签收上述《补正行政复议申请通知书》，并于2019年10月8日向被告提交补正后的《行政复议申请书》、证据清单、青岛市人力资源和社会保障局出具的《告知单》及两份《投诉申请书》。其中，补正后的《行政复议申请书》载明的复议请求为：1、确认被申请人青岛市城阳区人力资源和社会保障局违法办理用人单位和申请人解聘手续的行政行为违法；2、确认青岛市城阳区人力资源和社会保障局不为申请人清欠、征缴社保费怠履职的行政行为违法；3、确认青岛市城阳区人力资源和社会保障局、青岛市即墨区人力资源和社会保障局不履行定期告知申请人社保缴纳情况的行政行为违法；4、确认青岛市城阳区人力资源和社会保障局和青岛市人力资源和社会保障局丢失或者扣押申请人档案的行政行为违法；5、确认青岛市人力资源和社会保障局未依法处理申请人投诉事宜的行政行为违法；6、确认青岛市城阳区人力资源和社会保障局拒绝为申请人清欠、征缴社保费的行政行为违法；7、确认青岛市即墨区人力资源和社会保障局拒绝履行完善申请人备案信息、清欠社保费、征缴社保费的行政行为违法；8、被申请人赔偿申请人（2006年10月-2007年7月、2008年10月-2009年6月、2009年8月-2019年8月）社会保险费、滞纳金43万元；9、被申请人赔付申请人赔偿金45万元。2019年10月13日，被告作出青政复不字【2019】23号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理原告的行政复议申请。该《不予受理行政复议申请决定书》列明的被申请人为青岛市人力资源和社会保障局，不予受理的主要理由为:“申请人认为被申请人未依法处理申请人投诉事宜的行政行为违法，提供了其于2019年7月14日向被申请人寄送的‘投诉城阳区人力资源和社会保障局、即墨区人力资源和社会保障局的投诉申请’，请求被申请人监督、督促两区人力资源和社会保障局清欠、征缴社会保险费，并恢复完善用工登记信息和其他信息。该投诉申请，实际上系申请人请求上级行政机关监督和纠正下级行政机关行政行为的层级监督行为，对申请人的权利义务未产生实际影响，依法不属于行政复议的受案范围。申请人也未提交被申请人存在丢失或者扣押申请人档案的相关证据材料。因此，不符合行政复议的受理条件”。2019年10月14日，被告向原告邮寄送达该《不予受理行政复议申请决定书》，原告于2019年10月19日签收。 另查明，原告在补正期限内向被告提交的两份《投诉申请书》均是向青岛市人力资源和社会保障局进行投诉的材料，投诉事项分别为“请求监督、督促青岛市城阳区人力资源和社会保障局将青岛世门皮革有限公司欠缴投诉人的2006年11月份-2007年6月份的社会保险费征缴清欠到位；将青岛宝晟鞋业有限公司（如今的青岛宝晟化学有限公司）欠缴、中断欠缴投诉人的社会保险费征缴清欠到位，欠缴时间为2007年12月份-2008年10月、11月、12月，2009年1月-2009年6月份，2009年8月份-2010年12月份的社会保险费，并要求恢复完善用工登记信息和其他信息”和“请求监督、督促青岛市即墨区人力资源和社会保障局将青岛伊韩工艺品有限公司欠缴投诉人的社会保险费清欠、征缴到位，时间段为2011年1月份-2019年7月份，并且缴纳到补缴日期，同时将投诉的社保申报完善备案”。 本院认为： 1、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”根据上述规定，有符合规定的被申请人和属于行政复议法规定的行政复议范围，是当事人的行政复议申请得以受理并进入实体审理的前提。本案中，因原告的行政复议申请中列明的被申请人涉及青岛市城阳区人力资源和社会保障局、青岛市即墨区人力资源和社会保障局、青岛市人力资源和社会保障局三个不同的行政机关，且对该三个行政机关的行政行为进行复议的复议管辖机关亦不相同，故被告向原告发送了《补正行政复议申请通知书》，通知其进行补正。但是，原告补正后的《行政复议申请书》中仍然将上述三个行政机关均列为被申请人。按照《中华人民共和国行政复议法》和《青岛市人民政府关于印发的通知》等规定，对青岛市城阳区人力资源和社会保障局、青岛市即墨区人力资源和社会保障局的行政行为不服，提出行政复议申请的，复议机关应分别为青岛市城阳区人民政府和青岛市即墨区人民政府，故被告仅将其具有复议管辖权的青岛市人力资源和社会保障局列为本案复议被申请人，且仅针对原告复议请求中涉及青岛市人力资源和社会保障局的内容进行审查并无不当。关于原告提出的三个行政机关以共同名义实施了侵害原告合法权益行为的主张，经庭审查证，原告并未提供三个行政机关以共同名义联合作出或实施其所主张行为的证据材料，对于原告的该项主张，本院依法不予支持。 原告针对和涉及青岛市人力资源和社会保障局的复议请求共有四项：（1）请求确认青岛市城阳区人力资源和社会保障局、青岛市人力资源和社会保障局丢失或者扣押原告档案的行政行为违法；（2）请求确认青岛市人力资源和社会保障局未依法处理原告投诉事宜的行政行为违法；（3）赔偿原告（2006年10月-2007年7月、2008年10月-2009年6月、2009年8月-2019年8月）社会保险费、滞纳金43万元；（4）赔付原告赔偿金45万元。关于上述第一项复议请求，原告并未提供证据证实青岛市人力资源和社会保障局实施了丢失或者扣押其档案的行为，故该项请求缺乏事实根据；关于上述第二项复议请求，在被告要求原告补正证据材料后，原告提交了两份《投诉申请书》，从该两份《投诉申请书》的请求事项来看，是申请青岛市人力资源和社会保障局履行对于青岛市城阳区人力资源和社会保障局、青岛市即墨区人力资源和社会保障局的监督督促职责，即系申请上级行政机关履行对下级行政机关的内部层级监督职责，因该层级监督不具有对外性、不直接创设权利义务，故不属于行政复议案件受案范围。关于上述第三、四项复议请求，系行政赔偿请求，行政赔偿请求是基于违法行政行为而提出，因原告对青岛市人力资源和社会保障局所提出的前两项涉及行为的复议请求不符合行政复议受理条件，故而对于行政赔偿请求的复议申请亦应一并不予受理。 综上，被告作出青政复不字【2019】23号《不予受理行政复议申请决定书》，对原告的复议申请不予受理的理由和结果均正确。 2、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第四十条第二款规定：“本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限，无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”本案中，被告于2019年9月24日收到原告提出的行政复议申请，于2019年9月27日作出《补正行政复议申请通知书》，在原告于2019年10月8日提交补正材料后，于2019年10月13日作出被诉不予受理行政复议申请决定，符合上述期限规定，且依法向原告送达，行政复议程序合法。 综上，被告青岛市人民政府作出青政复不字【2019】23号不予受理行政复议申请决定的行为认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，本院依法予以支持。原告的诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告韩明霞的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告韩明霞负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  高沛沛 人民陪审员  吴战文 人民陪审员  张海波 二〇一九年十一月二十五日 法官助理*** 书记员 赵洪峰 书记员 王倩倩