江西省德兴市人民法院行 政 判 决 书（2019）赣1181行初71号原告婺源县茂源实业有限公司，住江西省婺源县紫阳镇才仕大道德26-28号，统一社会信用代码913611300839258413。法定代表人詹进茂，该公司总经理。委托代理人王金平，江西青之蓝律师事务所律师。委托代理人江林英，江西青之蓝律师事务所律师。被告婺源县城市管理局，住所地：婺源县文公南路。法定代表人李五兆，系该局局长。委托代理人程小平，该局综合执法大队副大队长。委托代理人汪远勇，江西学林律师事务所律师。被告婺源县自然资源局，住所地：婺源县蚺城街道书乡路。法定代表人陈靛，系该局局长。出庭负责人李巍，系该局副局长。委托代理人黄跃龙，江西学林律师事务所律师。原告婺源县茂源实业有限公司不服被告婺源县城乡规划局作出的婺规罚决字［2019］第72号行政处罚决定书，于2019年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月26日立案后，于2019年8月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，在2019年10月11日追加了婺源县自然资源局为本案的共同被告。于2019年11月25日公开开庭审理了本案。原告婺源县茂源实业有限公司的法定代表人詹进茂及委托代理人王金平、江林英，被告婺源县城市管理局的委托代理人程小平、汪远勇，被告婺源县自然资源局的出庭负责人李巍及委托代理人黄跃龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原婺源县城乡规划局于2019年3月20日作出婺规罚决字［2019］第72号行政处罚决定书，决定书认定原告未按规划审批条件建设万茂中心项目，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《行政处罚法》第二十三条的规定，责令原告2019年4月11日前改正上述行为，并对原告并处罚款人民币473,233元。原告婺源县茂源实业有限公司诉称，2019年3月20日，被告婺源县城市管理局对原告婺源县茂源实业有限公司作出婺规罚决字[2019]第(72)号行政处罚决定书，认为原告开发的万茂中心项目未按规划审批条件建设房屋，应处罚款473,233元。《行政处罚法》第三十一条、第三十九条明确规定行政机关在进行行政处罚前须明确告知违法事实，行政处罚决定书应载明与违法事实相关的证据。而行政机关的行政处罚决定听证告知书、行政处罚事先告知书及行政处罚告知书均单列“未按规划批准条件建设房屋”，未明确告知原告何处建造违反规划批准，模糊了违法事实，令原告手足无措。经沟通了解，被告认为原告违法的事实为“擅自扩建店面141.44m，违反规划审批图纸，改变内部结构和结顶超高等”。因为不缴清罚款不能办理竣工验收流程，不能办理相关房产证件，此项目己停停建建较长时间，故原告虽于2019年4月29日被迫将罚款缴清，才能办理房屋按揭手续，但对该行政处罚表示不服，不予认可。理由如下：(1)万茂中心项目扩建店面141.44m和改变结顶超高的事实，系因2016年上半年，时任江西省建设厅厅长的陈平厅长在参观万茂中心项目时提出店面缺了个角，严重影响马路那一侧视角的美感，让原告向县规划部门反映并改正过来。时任婺源县县委书记的张志坚书记在场见证。黄山设计院修改后的平面设计效果图己将店面缺口部分补整齐了。(2)关于房屋斜坡屋顶超高的行为，县规划审批会上有领导讲，此屋顶像个“炮楼”，意思是屋顶的电梯并太高，而斜坡屋顶起点60公分太低不协调。2017年10月19日，婺源县建设项目规划审批小组向原告下发文件，同意原告设计方案的调整，并对沿河局部侧立面效果的进一步优化。2017年10月26日，婺源县城乡规划局又对原告下发通知书要求进一步优化提升立面整体效果。后规划局相关领导帮忙联系黄山设计院重做立面效果图，原告依照领导指示，依照黄山设计院效果图，扩建店面，调整结顶方式，该行为不应是行政处罚的事实依据；(3)对于商业公寓变成非住宅商品房的内部结构变更的事实，原告是依据省政府赣府厅发[2017］27号商业去库存的房地产文件公告所做的内部调整，调整行为并不改变商业性质和容积率等各项主要规划指标。是原规划局和县政府不执行省政府的文件，不批准内部商业商品房的结构方案，逼迫原告当时不按市场行为而硬要做小公寓的内部结构，规划上的各项指标和外立面也没有改变。原告认为被告不应对自己进行行政处罚，原告的事实行为均是依照相关法律文件，走法定程序，应受法律保护，不执行新政策政府要受到处罚。当政府发现内部图纸有瑕疵时，应重新研究补办合法的审批程序，而非径直处罚。现要求依法撤销婺规罚决字[2019］第72号行政处罚决定书。原告婺源县茂源实业有限公司向本院提供证据如下：1、处罚决定书，证明被告对我公司作出罚款等行政处罚的事实。2、国有建设用地使用权出让合同、国有土地使用权证、建设用地规划许可证和建设工程施工许可证及建设工程规划许可证，证明原告在2012年竞拍取得该宗地的使用权，并依法办理项目建设的相关手续，直至2018年才获得规划和施工许可，耗时五年有余，可见该项目成本很高。3、2017年10月19日婺规审字【2017】2号《关于印发婺源县建设项目规划审批领导小组会议记录摘要的通知》和婺源县城乡规划局《建设工程（建筑、市政）规划设计方案审定通知书》，证明婺源县建设项目规划审批领导小组和婺源县城乡规划局均要求原告对万茂中心项目进一步优化提升立面整体效果，并告知优化后方案由刘渊海县长会同规划局复核把关。4、2018年5月5日原告公司办公室汪主任和规划局洪局长的微信聊天记录截图和优化后效果图图纸两张，证明：①在被告向原告颁发了规划许可证之后，即2018年5月份婺源县规划局局长洪文胜仍要求原告优化侧立面，5月15日优化图方案通过规划局局长同意；②优化后的效果图东侧被拉直建成店面，且结顶方式与之前规划方案不同，有所增高。5、2018年11月7日原告公司办公室汪主任报婺源县规划勘测设计院改非住宅商品房的微信聊天记录截图和婺源万茂中心该非住宅商品房建筑施工图一张及规划勘测设计院的工商信息、以及2019年1月21日原告公司办公室汪主任报给规划局余健改非住宅商品房的QQ聊天记录截图和婺源万茂中心该非住宅商品房建筑施工图一张及图审后的婺源万茂中心该非住宅商品房建筑施工图12张，证明：①原告在2018年11月7日和2019年1月21日分别将单间套房改为多件套房（内部结构改变后）的非住宅商品房的施工图向婺源县规划勘测设计院和婺源县规划局都报审过；②婺源万茂中心该非住宅商品房建筑施工图已经过图审后。6、顶楼照片，证明顶楼是全封闭的，且没有楼梯出入，根本不具备利用价值。7、证人证言。一是汪爱芳证人证言证明原告公司优化后的效果图在2018年5月报给原规划局局长，该效果图经过规划局局长同意。内部结构改变后的图纸已经向婺源县勘测设计院和婺源县规划局报审，且上过规划局局委会，局委会也通过了我公司的变更方案。二是方剑的证人证言证明对于扩建店面一事，被告在处罚之前一直认为这属于建设工程的合理误差范围内。三是俞某证人证言证明在2016年江西省建设厅长在视察万茂中心项目时，认为主楼东北角应拉直更为和谐美观。8、江西省人民政府办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作的指导意见（赣府厅发【2017】27号），证明2017年5月份，江西省政府即下文，尤其是其中第三大点明确规定对于原告万茂中心这类项目是允许调整土地用途、规划条件，可以转型利用，加大非住宅商品房去库存政策支持。9、江西省住房和城乡建设厅（赣建规【2017】7号）、关于印发《江西省建设用地规划条件管理办法（试行）》第四个城乡规划管理规定的等通知，证明根据该《通知》，我公司13000平方米建设项目的误差面积达236平方米，现公司超的面积不到200平方米，在误差内。10、商品房预售证两份，证明婺源县住房和城乡建设局先后为原告发过2个预售证，这也就是公司同意并支付罚金的原因，支付了才重新发了预售证。对原告婺源县茂源实业有限公司的举证，被告婺源县城市管理局的质证意见：证据1，无异议。证据2-6，真实性由法院核实，对其关联性有异议，与被告作出行政处罚行为没有关联性。证据3，会议摘要明确记载了是各相关单位在2017年5月16日、2017年7月21日审定了规划图纸，规划图纸就是之后最终的图纸。证据7，其中证人俞某的证言，对其关联性、证明目的有异议，证人的证言内容与被告对原告处罚的依据没有关联，被告的处罚依据是原告向规划部门报批的，并且规划部门已经审定的规划图纸作出的；其中方剑的证言，对真实性有异议，这是孤证，对关联性有异议，证人的证言内容与被告对原告处罚的依据没有关联，被告的处罚依据是原告向规划部门报批的，并且规划部门已经审定的规划图纸作出的。对建设图纸出来后建设单位有义务依照审定的图纸建设，而作为受委托的被告在巡查中发现才进行了依法处罚；其中汪爱芳的证言，规划图通过后会盖审查专用章，之后颁发工程许可证。对证言真实性无法核实，存在疑问。对关联性有异议。证据8，只能证明政策文件出台，并不能说明原告违法经过法定许可。证据9，本案超出的建筑面积并不是误差，它是另外建筑了一层楼房。证据10，并不是原告的被迫行为，而是原告自愿接受处罚、自愿缴纳。对原告婺源县茂源实业有限公司的举证，被告婺源县自然资源局的质证意见：证据1，真实性无异议，但对其证明目的有异议，在处罚决定书中已经证明原告违反了城市规划许可。证据2，真实性无异议，但对其证明目的有异议，原告在建设过程中存在违反城市规划的违法行为，这已经被生效的法律文书所证明。证据3，文件的真实性无异议，证明目的有异议，这两个文件并不能证明原告就可以违反已经审批的规划进行建设。证据4、5，三性有异议，在行政机关的行政许可一旦做出之后，没有经过法定程序之前，任何人都无权去改变。证据6，真实性无异议，但证明目的有异议，从照片看顶楼是有门出入的。证据7，三性有异议，这些证人都是原告的员工，和原告有直接利害关系其可信度值得怀疑，行政许可是一项严肃的行政行为，在没有经过法定程序之前，任何人都无权擅自变更。证据8，真实性、合法性无异议，但证明目的有异议，该文件说是可以调整土地用途进行政策支持，并没有规定非住宅商品房可以当成住宅商品房去销售；该文件规定可以变更，但也必须依照法定程序进行变更，在没有经过法定程序变更之前，原告擅自变更，就是违反了法律规定。证据9，真实性无异议，证明目的有异议，原告违法之处并不是误差，而是另行新建的部分；该文件规定了即使在误差之内也要补交出让金及相关规费，并不是说误差就可以不进行处罚。证据10，第一份商品房预售许可证是已经撤销了，第二份商品房预售许可证虽然颁发了，但不能证明他所建设的商品房是完全符合法律规定的。第二份商品房预售许可证的原件真实性无异议，证明目的有异议。被告婺源县城市管理局辩称，一是答辩人认定事实清楚，证据充分。原告在婺源县蚺城街道文公大桥桥头东侧开发建设万茂中心项目过程中，没有按规划审批条件建设万茂中心项目，违反规划审批图件，擅自扩建店面141.44平方米，改变内部结构和结顶方式。答辩人认定原告违建事实清楚，证据确凿充分；二是答辩人程序合法，适用法律正确。综上，应驳回原告的起诉。被告婺源县城市管理局向本院提供证据如下：1、⑴责令停止违法(章)行为通知书、⑵案件受理登记表、⑶立案报告表、⑷案情调查终结报告、⑸行政处罚事先告知书、⑹行政处罚听证告知书、⑺行政处罚决定内部审批表、⑻行政处罚决定书、⑼送达回证、⑽缴款票据、⑾尽快结案申请书、⑿结案报告、⒀被告营业执照、⒁被告法定代表人身份证复印件、⒂授权委托书、⒃代理人身份证复印件，证明被告程序合法。2、⑴现场检査笔录、⑵现场勘验照片、⑶原告法定代表人调查询问笔录、⑷关于印发婺源县建设项目规划审批领导小组会议记录摘要的通知、⑸建设工程(建筑、市政)规划设计方案审定通知书、⑹万茂中心项目规划审批图纸、⑺建设工程规划许可证、⑻婺房测字2019预第9030023号房产测绘成果报告、⑼婺房测字2019预第9030023号房产测绘成果报告，证明原告未按规划审批条件建设的事实。3、《中华人民共和国城乡规划法》第43条、第64条，《中华人民共和国行政处罚法》第23条，《江西省建设行政处罚自由裁量权细化标准》第2条第2项。4、⑴委托执法书、婺办字【2019】58号文，证明受婺源县自然资源局委托执法。⑵罚款数额计算方式、江西省建设行政处罚自由裁量权细化标准及婺城管字【2014】3号文，证明处罚计算合理。对被告婺源县城市管理局的举证，原告婺源县茂源实业有限公司的质证意见：证据1，无异议，要说明的是当时为什么公司接受处罚而且很配合，是为了早点办理验收手续；证据2，其中⑴、⑵、⑶无异议，⑷、⑸真实性无异议，我们和他的证明目的不一样，政府领导小组会议记录恰恰让我们进一步优化，意味着原来审批图纸是一个方案可以变动的并且需要进一步优化的，⑹-⑼真实性无异议，⑹是我们最初报的图纸。证据3，资格是没问题，但适用条款是有问题的，适用规划法第43是错误的，第64条是不当的。证据4，无异议。对被告婺源县城市管理局的举证，被告婺源县自然资源局的质证意见：无异议。被告婺源县自然资源局辩称，一是原告所述与事实不符。原告在起诉状中陈述行政机关在行政处罚决定听证告知书、行政处罚事先告知书及行政处罚告知书中未明确告知原告何处建造违反规划批准，模糊了违法事实，与事实不符。詹进茂本人也承认了违法事实。被告婺源县自然资源局向本院提供如下证据：1、案件受理登记表、责令停止违法(章)行为通知书、立案报告表、案情调查终结报告、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、内部审批表、行政处罚决定书、文书送达回证、申请结案申请书、授权委托书、行政处罚缴纳票据、结案报告、原告营业执照复印件、原告法定代表人身份证复印件、原告代理人身份证复印件，证明行政机关作出的行政处罚决定程序合法。2、现场勘验笔录、现场勘验照片、对原告法定代表人詹进茂的调查询问笔录、建设工程规划许可证、婺房测字2019年预第9030023号房产测绘成果报告、婺房测字2019年预第9030024号房产测绘成果报告、关于印发婺源县建设项目规划审批领导小组会议记录摘要的通知、建设工程(建筑、市政)规划设计方案审定通知、通过规划审批的施工图纸，证明行政机关作出行政处罚决定事实清楚，证据确凿。3、民事起诉状、一审民事判决书、二审民事判决书，证明原告将公寓按照商品房进行销售，违反规划改变了房屋的用途。法院已认定原告违反规划。4、行政处罚法、城乡规划法、江西省建设行政处罚自由裁量权细化标准，证明行政机关作出行政处罚的法律依据。对被告婺源县自然资源局的举证，原告婺源县茂源实业有限公司的质证意见：证据1，真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议，这组材料只有责令停止违法行为通知书上提到三点（处罚的违法事项）与图纸不一致地方，但其他处罚决定书、听证告知书等都没有提到。行政处罚法第39条第2项之规定要有违法的事实，我们是认可三点行为，但并不意味着就要受到行政处罚，也不意味着行政处罚就是正确的。被告在程序上是存在瑕疵的，不能证明本案行政处罚是正确的；证据2，真实性无异议，证明目的有异议，不能证明处罚决定事实清楚、证据充分，建设工程(建筑、市政)规划设计方案审定通知恰恰证明即使图纸通过后，规划部门在通知书之后还允许我们可以进一步优化、变动；证据3，其中一审民事判决书、二审民事判决书，行政机关要把当时作出行政处罚的材料在十天内给法庭，在上次开庭被告婺源县城市管理局并没有拿出材料，可见这两份判决书并不是作出行政处罚的材料，这两份判决书与本案无关；证据4，三性无异议，但这些法律缺少了改变图纸就要处罚的依据，改变图纸的行为不都是改变规划条件的行为。改变部分图纸的行为都是有前因后果的，都有事实佐证的。对被告婺源县自然资源局的举证，被告婺源县城市管理局的质证意见：无异议。对原、被告提交的证据，经庭审质证，对原、被告双方对证据的真实性、合法性没有异议的，能反映客观情况，均能作为认定本案事实的证据。对原、被告双方有争议的，本院综合原、被告双方的意见分析如下：1、原告提供的证据3、证据4、证据5与本院调取的原婺源县规划局三次会议记录，能反映原告就改变规划事项已取得婺源县建设项目规划审批领导小组的同意，意见为沿河局部侧立面效果进一步优化，原婺源县城乡规划局2017年10月26日给原告的规划设计方案审定通知书的审定意见是进一步优化提升立面整体效果、对照土地用地性质完善功能布置等，以及原告就调整规划多次与原婺源县城乡规划局工作人员的微信互动，及2019年3月18日原婺源县城乡规划局的局务会议确定“原则同意按现状图审后的图纸报县审批会”的意见。2、原告提出现建成“万茂中心”项目变更后的规划是最后得县委、县政府相关会议原则同意，但其出示的证据及本院调取的证据，仅能证明沿河局部侧立面效果进一步优化提升后由刘渊海副县长会同规划局复核把关，以及原婺源县城乡规划局2019年3月18日局务会议确定“原则同意按现状图审后的图纸报县审批会”的意见。经审理查明，原告婺源县茂源实业有限公司获得了婺源县文公桥桥头东侧南面的土地项目开发，该地块的土地出让合同约定宗地用于住宅项目建设，宗地的规划条件：规定性指标是用地面积5457.6平方米，建筑容积率不高于2.4，建筑密度不高于32%，建筑限高30米，建筑总面积13098.24平方米，建筑后退距离（北侧5米，南侧8米，西侧15米，东侧7米），主出入口北侧，机动车位78个，应按国家相关规范要求配置市政基础设施；引导性指标是建筑风格（新地域风格），建筑色彩（主色调为白色，辅色调为灰、褐色），集中绿地面积10%。2014年11月5日，原告婺源县茂源实业有限公司取得该土地的土地使用权，权证号为婺国用（2014）第4007号，地类（住宿餐饮）。2014年9月18日，原告婺源县茂源实业有限公司取得建设用地规划许可证，用地性质为商业。2017年5月3日，《江西省人民政府办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作的指导意见》（赣府厅［2017］27号）出台，指导意见允许非住宅商品房调整转型，加大非住宅商品房去库存政策支持等。2017年10月19日婺源县建设项目规划审批领导小组婺规审字﹝2017﹞2号《关于印发婺源县建设项目规划审批领导小组会议记录摘要的通知》四十九，原则同意万茂中心设计方案调整，沿河局部侧立面效果进一步优化提升后由刘渊海副县长会同规划局复核把关。2017年10月26日，婺源县城乡规划局给原告婺源县茂源实业有限公司建设工程规划设计方案审定通知书，通知书载明同意按下列审定意见进行扩大初步或施工图纸设计，原则同意万茂中心建设工程规划建设方案，同时注意优化：①进一步优化提升立面整体效果，②对照土地用地性质完善功能布置等。原告婺源县茂源实业有限公司规划调整一事多次与原婺源县城乡规划局进行沟通、申报。2018年3月9日，原告婺源县茂源实业有限公司取得建设工程规划许可证。2018年5月11日，原告婺源县茂源实业有限公司取得商品房预售许可证。2018年9月，万茂中心项目主体基本完工，存在万茂中心主体大楼东侧绿化带被改建成店面、改变内部结构和结顶方式的情况。2019年2月25日万茂中心项目的商品房预售许可证被政府有关部门撤销，2019年5月22日，原告婺源县茂源实业有限公司又重新取得了商品房预售许可证。原婺源县城乡规划局在2019年1月14日、2019年3月11日、2019年3月18日局务会议中就万茂中心方案调整一事进行讨论，在2019年3月18日局务会议中议定：原则同意按现状图审后的图纸报县审批会。2018年9月17日，原婺源县城乡规划局向原告婺源县茂源实业有限公司送达了责令停止违法行为通知书，理由是万茂中心项目涉嫌未按规划审批条件擅自扩建店面、违反规划审批图件改变内部结构和改变顶层结顶方式建设房屋，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条。2019年3月15日，原婺源县城乡规划局向原告婺源县茂源实业有限公司送达行政处罚听证告知书，2019年3月20日，原婺源县城乡规划局向原告婺源县茂源实业有限公司送达行政处罚决定书（婺规罚决字［2019］72号），处罚的理由是擅自扩建店面（建筑面积141.44平方米），违反规划审批图件改变内部结构和结顶方式。2019年4月，原告婺源县茂源实业有限公司交清了罚款。2019年8月26日，原告婺源县茂源实业有限公司向本院提起行政诉讼，要求撤销婺规罚决字［2019］第72号行政处罚决定书。另查，婺源县城乡规划局因机构改革，其职能现由婺源县自然资源局行使。从2019年3月22日至2019年12月31日，婺源县自然资源局委托婺源县城市管理局行使建制镇规划区等规划监管职能和所有发放规划工程许可证的建设项目的规划批后监管职能。本院认为，原告婺源县茂源实业有限公司所受的行政处罚是由婺源县城乡规划局作出，婺源县城乡规划局其职能因机构改革现由婺源县自然资源局行使，婺源县城市管理局是受婺源县自然资源局的委托进行行政执法，故婺源县自然资源局是本案的适格被告。婺源县城乡规划局认为原告未按规划审批条件擅自扩建店面、违反规划审批图件改变内部结构和改变顶层结顶方式建设房屋，即原告改变了规划条件，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定。现就原告扩建店面、改变内容结构和结顶方式是否为改变了规划条件作以下分析。容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。赣建规［2017］57号《江西省建设用地容积率管理办法》（2017年7月14日）第七条规定“国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。符合下列情形之一的，方可进行调整。（一）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨报块的大小及相关建设条件发生变化的；（二）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的；（三）国家和省有关政策发生变化的；（四）法律、法规规定的其他条件。”本案中，婺源县建设项目规划审批领导小组及原婺源县城乡规划局已经同意的仅是局部侧立面进一步优化提升，而原告婺源县茂源实业有限公司将绿化带改建店面必然增加了建筑总面积，导致万茂中心项目容积率的改变。根据《江西省建设用地容积率管理办法》的规定，容积率的调整是需要符合特定条件和程序，原告向本院提供的证据并不能证明其改变容积率是符合相应的要求，故原婺源县城乡规划局以原告擅自扩建店面即是变更规划条件作为行政处罚的理由是合法。百度百科中规划条件是城乡规划主管部门依据控制性详细规划，对建设用地以及建设工程提出的引导和控制依据规划进行建设的规定性和指导性意见，是修建性详细规划编制和审批的重要依据。《江西省建设用地规划条件管理办法》第十四条规定“规划条件变更分为核心内容变更和一般内容变更。核心内容变更是指对城乡规划实施或公共利益产生重大影响、涉及土地市场公平公正性等的变更；一般内容变更是指核心内容变更以外的其他变更。”第十五条规定“规划条件核心内容变更主要包括：（一）规划用地性质及兼容性的调整，包括不同性质用地比例的调整；（二）建设用地规模和用地红线的调整；（三）绿线、紫线、黄线、蓝线、道路红线的调整；（四）风景名胜区和规划特色意图区范围内的建筑高度调整；（五）经营性用地容积率、绿地率的调整；（六）公共设施配套或市政设施配建内容和规模的调整。”第十六条规定“规划条件一般内容变更主要包括：（一）地块建筑密度、集中绿地、停车泊位、交通组织、空间形态、建筑间距、建筑退界等的调整；（二）风景名胜区和规划特色意图区范围外的建筑高度调整。”本案中，原告婺源县茂源实业有限公司对万茂中心项目顶层结顶方式的改变，应是规划条件一般内容变更中的空间形态的改变。而在2017年10月，婺源县建设项目规划审批领导小组同意万茂中心项目沿河局部侧立面效果进一步优化，及婺源县规划局的审定意见是同意万茂中心项目进一步优化提升立面整体效果和对照土地用地性质完善功能布置等，结合2019年3月18日婺源县城乡规划局的会议决定，实质上是同意了原告对万茂中心项目空间形态的调整，在被告不能证明原告改变结顶方式就是改变了容积率的情况外（容积率的调整是需要符合特定条件和程序），对原告已完成的改变，婺源县城乡规划局只需要审核该调整是否符合立面整体效果的优化提升，对不符合的可以要求继续调整，而不是以原告改变结顶方式为由，对原告进行行政处罚，该行政处罚理由主要证据不足。被告认为原告改变内部结构是变更了规划条件，但《江西省建设用地规划条件管理办法》规划条件核心内容变更和一般内容变更中并没有涵盖内部结构改变一项，故婺源县城乡规划局以改变内部结构即变更了规划条件，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条，对原告作出行政处罚，是适用法律错误。综上，婺源县城乡规划局对原告婺源县茂源实业有限公司作出的行政处罚，其在行政处罚中所认定的三个违法事实，其中有二个事实的认定，存在主要证据不足、适用法律错误的情况。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）之规定,判决如下：撤销婺源县城乡规划局2019年3月20日作出的婺规罚决字［2019］第72号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告婺源县自然资源局负担。如不服本判决，可以判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。审 判 长  余晓东人民陪审员  毕银光人民陪审员  倪佰广二〇一九年十一月二十六日代书 记员  董 洁