江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏09行终410号 上诉人（原审原告）盐城大丰草堰水泥制造有限公司，住所地盐城市大丰区草堰镇草堰村一组。 法定代表人李长韬，该公司董事长。 委托代理人夏少文，江苏丰亚律师事务所律师。 委托代理人李岳，江苏丰亚律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）盐城市大丰区行政审批局，住所地盐城市大丰区飞达东路100号。 法定代表人张锦存，该局局长。 出庭负责人潘焕毅，该局党委委员。 委托代理人胡明明，该局法制科科长。 委托代理人仲小平，江苏众连晟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）盐城市大丰区人民政府，住所地盐城市大丰区大华东路1号。 法定代表人宋勇，该区区长。 委托代理人黄海明，该区司法局副局长。 委托代理人郁东升，该区司法局工作人员。 上诉人盐城大丰草堰水泥制造有限公司（以下简称草堰水泥公司）因诉被上诉人盐城市大丰区行政审批局（以下简称大丰行政审批局）、盐城市大丰区人民政府（以下简称大丰区政府）行政备案管理暨行政复议一案，不服盐城市盐都区人民法院（2019）苏0903行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2012年，原告自行建成直径3.5米水泥粉磨生产线，产能为60万吨。2014年，大丰区经信委将该项目统计上报。2015年5月，工信部、国家发改委发布36号公告，将省级人民政府清理整顿后报备的，经专家评审、网上公示，符合要求的水泥、平板玻璃建成项目予以公告，原告案涉项目在公告中。2018年4月，原告获得国家质检总局颁发的《全国工业产品生产许可证》（编号XK08-001-06593）。 2018年5月23日，草堰水泥公司通过企业投资在线审批监管平台向大丰行政审批局申请备案年产60万吨水泥粉磨项目。2018年5月24日，大丰行政审批局网上预审，意见为不予通过。2018年7月5日，大丰行政审批局作出大行审（经）不备字[2018]01号不予备案通知书，认为草堰水泥公司申请备案的项目不符合大丰区水泥行业布局规划要求，决定不予备案。草堰水泥公司不服，于2018年9月4日向大丰区政府申请行政复议，2018年9月17日将申请补正完毕。2018年11月9日，大丰区政府决定延长复议期限。2018年12月4日作出大政行复〔2018〕41号行政复议决定书，维持大丰行政审批局作出的不予备案通知书。原告草堰水泥公司不服，遂向原审法院提起诉讼。 原审法院认为，根据《省委办公厅、省政府办公厅关于大丰市相对集中行政许可权改革试点方案的批复》（苏办〔2015〕23号）、《中共盐城市大丰区委员会、盐城市大丰区人民政府关于大丰区相关部门行政许可事项(第二、三批)划转至区行政审批局的通知》（大发〔2015〕66号）、《中共盐城市大丰区委员会、盐城市大丰区人民政府关于调整相关行政许可事项划转至区行政审批局的通知》（大发〔2018〕39号）的规定，被告大丰行政审批局具有受理原告备案申请的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。故被告大丰区政府具有对大丰行政审批局作出的具体行政行为进行复议的法定职责。 国家工信部《关于印发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》（工信部产业〔2015〕127号）第三条第二款规定，水泥粉磨站建设项目，可不制定产能等量或减量置换方案，依据本地区水泥工业结构调整方案优化布局。江苏省经信委《关于转发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》（苏经信产业〔2015〕405号）规定，水泥粉磨站技术改造项目应按照本地区水泥工业结构调整方案，可不制定产能等量或减量置换方案，对项目实行备案管理。盐城市经信委《关于转发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》（盐经信行业〔2015〕112号）规定，各地应按照项目投资管理的有关规定和国家有关政策文件要求，对水泥（熟料）等行业技术改造项目，在严格执行产能减量置换基础上，实行备案管理。水泥粉磨站技术改造项目应按照《盐城市水泥行业结构调整与转型升级方案》（盐政复〔2013〕24号）布局要求，可不制定产能等量或减量置换方案，由各地对项目实行备案管理。《盐城市水泥行业结构调整与转型升级方案》中规定，严格控制区域水泥企业数量，逐步减少水泥企业数量，县（市、区）有两家以上水泥企业的要通过重组改造，减少到两家以内，原则上一个县（市、区）最多布局两家水泥生产企业。根据上述文件规定，案涉水泥项目实行备案管理，且需符合盐城市水泥行业布局的要求，大丰区行政审批局经审查后认为，该区已存在两家水泥企业，对原告项目作出不予备案的通知，并无不当。原告所述无法律依据，原审不予采纳。被告大丰区政府经审查后作出复议决定，该行政复议行为程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告盐城大丰草堰水泥制造有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告盐城大丰草堰水泥制造有限公司负担。 上诉人草堰水泥公司不服上诉称，上诉人在一审提交的证据能够证明案涉项目是按照政府核准的投资项目进行审查核准，而非“备案管理”，案涉项目经清理整顿后符合要求，案涉项目经行政许可可以生产经营，被上诉人大丰行政审批局应就案涉项目予以直接备案。盐城市政府相关部门如果当初认为本案所涉项目不符合盐政复〔2013〕24号文关于水泥企业数量布局的相关规定，那么就不应该报送或者在报送时严明不能认定案涉项目为符合要求的建成项目。即使盐城市政府相关部门当时没这么做，也可以在2015年第36号公告公示期间向国家工信部和发改委提出异议，进而达到阻却案涉项目为符合要求建成项目的目的。在案涉项目逐级报送核准，盐城市政府相关部门未在任何时候提出异议的情况下，一审法院再以盐政复〔2013〕24号的所谓规定认定对本案所涉项目不予备案并无不当显然有违事实，有悖情理。盐政复〔2013〕24号文对本案不具有拘束力。一审判决认定事实错误，适用法律和规范性文件错误，请求二审法院查清事实，正确适用法律，撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人大丰行政审批局答辩称，一、答辩人具有企业技术改造项目备案的行政职能。根据苏办〔2015〕23号、大发〔2015〕66号、大发〔2018〕39号文件规定，大丰区18个部门的60个行政审批职能统一划归大丰区行政审批局行使。这其中就包括原由经信委负责的企业技术改造项目备案的行政职能。因此，自2015年12月22日开始，大丰区涉及企业技术改造项目备案工作均由答辩人依法办理。二、答辩人作出的不予备案通知书认定事实清楚。上诉人申请备案的项目属于未批先建的违规行为。草堰水泥公司向我局申请备案的年产60万吨水泥粉磨项目，虽被国家工信部和发改委公告认定为符合要求的水泥建成项目，但根据2015年4月20日国家工信部《关于印发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》（工信部产业〔2015〕127号）第三条第二款规定，水泥粉磨站产能不再提出刚性要求，但必须符合本地区水泥工业结构调整方案中的布局规划要求。2015年6月30日省经信委《关于转发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》，同样对水泥粉磨站产能取消刚性要求，但必须符合本地区水泥工业结构调整方案，项目由核准变为备案管理。2015年8月12日盐城市经信委明确对水泥粉磨站产能取消刚性要求，但必须按《盐城市水泥行业结构调整与转型升级方案》（盐政复〔2013〕24号）布局要求，实行项目备案管理。依据上述政策文件，上诉人在项目备案条件上尽管对产能不再要求，但必须符合本地区水泥行业布局规划要求。为此，答辩人向区经济和信息化委员会征询，确认目前我区水泥行业布局规划应按照《盐城市水泥行业结构调整与转型升级方案》（盐政复〔2013〕24号）文件精神执行。盐城市水泥行业结构调整方案中明确了严格控制区域水泥企业数量，原则上一个县（市、区）最多布局两家水泥生产企业，上诉人申请备案的项目尽管被国家工信部、发改委公告认定为符合生产要求的建成项目，但在备案条件上，仍必须符合本地区水泥行业布局规划要求，因此该公司申请项目不符合布局规划要求，答辩人决定不予备案。三、答辩人作出的《不予备案通知书》适用法律、政策正确。（一）程序上符合法律规定。上诉人于2018年5月23日通过企业投资在线审批监管平台向答辩人申请备案年产60万吨水泥粉磨项目，答辩人依据《企业投资项目核准和备案管理条例》第十五条、《江苏省企业投资项目核准和备案管理办法》第四十四条相关规定，网上预审不通过，并于2018年5月24日往上告知撤销。（二）实体上符合产业政策要求。对水泥行业，特别是粉磨水泥国家行业主管部门及地方政府都有明确的产业政策。国家工信部《关于印发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》（工信部产业〔2015〕127号）、省经信委《关于转发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》（苏经信产业〔2015〕405号）、盐城市经信委《关于转发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》（盐经信行业〔2015〕112号）都明确规定：对水泥粉磨项目，可不指定产能等量或减量置换方案，由各地对项目实行备案管理，在备案条件上，必须符合本地区水泥行业布局规划要求。上诉人申请之项目不符合本地区布局规划要求，答辩人决定不予备案，完全符合国家产业政策规定。四、答辩人作出的《不予备案通知书》程序完备正当。答辩人依据《企业投资项目核准和备案管理条例》第十五条、《江苏省企业投资项目核准和备案管理条例》第四十四条相关规定，网上预审不通过，并于5月24日网上告知撤销。为充分保障上诉人权利，答辩人于6月11日向原告发放了权利告知书，告知了原告享有陈述权、申辩权和听证权，并举行了听证。在《不予备案通知书》上，亦告知上诉人救济途径。五、上诉人提出的事实与理由均不成立。工信部和发改委2015年第36号公告不是项目备案的唯一条件，省经信委对原告年产60万吨水泥粉磨项目明确处置意见为：“如项目符合本地区规划布局要求，可根据相关政策规定补办相关手续，使其合规合法。”可见，备案仍需符合本地区行业布局规划，必须满足盐政复〔2013〕24号文件要求。上诉人所取得的《全国工业产品生产许可证》与备案项目不具有关联性，该许可证只能证明上诉人符合生产技术条件，但与备案无关。综上所述，对上诉人违规建设且不符合政策规定的项目不予备案，完全符合法律规定和政策规定，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人大丰区政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提起案涉项目备案之前，大丰区区域内已备案两家水泥生产企业，盐政复〔2013〕24号文明确，原则上一个县（市、区）最多布局两家水泥生产企业。大丰行政审批局根据国家工信部《关于印发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》、江苏省经信委《关于转发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》、盐城市经信委《关于转发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》，对案涉项目进行备案管理，并按照盐政复〔2013〕24号文作出《不予备案通知书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。我府作出维持《不予备案通知书》的复议决定，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。 当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对本案的事实和证据的认定与原审一致。 本院认为，根据《省委办公厅、省政府办公厅关于大丰市相对集中行政许可权改革试点方案的批复》、《中共盐城市大丰区委员会、盐城市大丰区人民政府关于大丰区相关部门行政许可事项(第二、三批)划转至区行政审批局的通知》、《中共盐城市大丰区委员会、盐城市大丰区人民政府关于调整相关行政许可事项划转至区行政审批局的通知》的规定，被上诉人大丰行政审批局具有受理案涉备案申请并作出处理的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，被上诉人大丰区政府具有对大丰行政审批局作出的行政行为进行复议的法定职责。 本案中，上诉人草堰水泥公司向被上诉人大丰行政审批局申请60万吨水泥粉磨项目备案。国家工信部《关于印发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》（工信部产业〔2015〕127号）第三条第二款规定，水泥粉磨站建设项目，可不制定产能等量或减量置换方案，依据本地区水泥工业结构调整方案优化布局。江苏省经信委《关于转发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》（苏经信产业〔2015〕405号）规定，水泥粉磨站技术改造项目应按照本地区水泥工业结构调整方案，可不制定产能等量或减量置换方案，对项目实行备案管理。盐城市经信委《关于转发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》（盐经信行业〔2015〕112号）规定，各地应按照项目投资管理的有关规定和国家有关政策文件要求，对水泥（熟料）等行业技术改造项目，在严格执行产能减量置换基础上，实行备案管理。水泥粉磨站技术改造项目应按照《盐城市水泥行业结构调整与转型升级方案》（盐政复〔2013〕24号）布局要求，可不制定产能等量或减量置换方案，由各地对项目实行备案管理。《盐城市水泥行业结构调整与转型升级方案》中规定，严格控制区域水泥企业数量，逐步减少水泥企业数量，县（市、区）有两家以上水泥企业的要通过重组改造，减少到两家以内，原则上一个县（市、区）最多布局两家水泥生产企业。根据上述通知要求，上诉人申请的案涉水泥项目虽被2015年国家发改委和工信部2015年第36号公告认定为符合要求的水泥建成项目，但仍需实行备案管理，且需符合盐城市水泥行业布局的要求。大丰区行政审批局收到申请后，经过预审，听证等程序，经审查后认为，该区已存在两家水泥企业，上诉人申请项目不符合本地区水泥行业布局要求，案涉申请不符合备案条件，作出案涉《不予备案通知书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 被上诉人大丰区政府在收到上诉人的复议申请后，在经过补正、延期审查后在法定期限内作出案涉复议决定，在实体上和程序上均符合法律规定。 综上，上诉人草堰水泥公司上诉理由不足，本院不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人盐城大丰草堰水泥制造有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 村 审判员 吕 红 审判员 秦广林 二〇一九年十一月二十日 书记员 钱 璐