广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3532号上诉人（原审原告）：李良，男，汉族，19*年*月*日出生，住广东省惠州市惠城区**************，公民身份号码441************35X。委托代理人：莫敏灵，广东经纶律师事务所律师。委托代理人：陈秋人，广东英得纳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区中新镇人民政府，住所地广东省广州市增城区*********。法定代表人：叶舒畅，镇长。委托代理人：陈金泰，该单位工作人员。委托代理人：刘水发，广东兆鹏律师事务所律师。上诉人李良因诉被上诉人广州市增城区中新镇人民政府（以下简称“中新镇政府”）行政强制及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初261号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，原告李良户籍为广东省惠州市，为居民户口，户口簿显示其服务处所为市规划建设局。原告李良于2018年7月在广州市增城区***********前面建成了涉案房屋，占地面积142.08平方米，三层半框架主体结构已经封顶，外墙面未装修。被告称其于2017年12月26日向原告李良发出《责令限期改正通知书》，因当事人不在现场，张贴在现场，原告李良否认收到上述通知书。2018年7月28日，中新镇慈岭村村民委员会出具《证明》，称：“兹有李良（男，身份证号码：441************35X）建房占地面积142.08平方米，只是部分面积属于是拆旧建新。李良的户口性质属居民户口，不符合申请宅基地建房的条件，且李良另有一处居住房屋，也不符合‘一户一宅’条件。……”2018年8月17日，被告中新镇将涉案房屋强制拆除。原告李良向法庭提交了《中新镇农村建房登记备案表》（仅有复印件，原告李良提供了2页）显示：其于2017年8月1日提交申请，称其继承父亲李华的祖屋一间，在中新镇慈岭村竹园社无其他住房，申请建房回乡探亲居住；申请房屋占地100平方米，建筑面积350平方米。中新镇慈岭村竹园经济合作社在该备案表上加盖公章同意报建，被告中新镇及相关部门未在该备案表上出具意见或加盖公章。原告李良向本院提交了其自称从被告中新镇“新农办”登记备案系统查询表中查询的内容，该内容显示申请人李良的备案申请签收日期为2018年1月1日，测量日期为2018年1月10日，“国土所”意见为“村庄用地”，“农技中心”意见为“无占用林地”，“建设办”意见为“无异议”，“水务办”意见为“未占用水利设施用地”，会审日期为2018年1月30日，会审结果为“通过”。庭审中原告再次提交的被告中新镇“新农办”登记备案查询表，显示综合结果为“取消”，备注为“涉嫌公安立案”。被告中新镇称从未对涉案房屋进行备案登记。在庭审过程中，原告申请变更第二项诉讼请求为：判令被告赔偿原告因房屋被拆除而产生的房屋价值损失7百万元（建筑面积350平方米，暂按每平方米20000元的房价标准计算，最终赔偿数额以法院判定的赔偿标准为准），并自2018年8月17日拆除之日至实际清付所有款项之日止按银行同期贷款利率赔偿原告的利息损失（暂计算至2018年11月16日为86702.78元），上述金额合计7086702.78元。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定，城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。该条例第二十条第三款规定，未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合。被告中新镇政府对其辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设具有查处的职权，并对逾期不改正的违法建设，具有强制拆除的职权。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”该法第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”通过上述法律规定可知，宅基地属于农民集体所有，是农村集体经济组织分配给其成员作住宅建设使用的土地，宅基地使用权的享有主体是该农村集体经济组织成员，并且农村村民一户只能拥有一处宅基地。原告李良的户籍所在地为广东省惠州市，不属于中新镇慈岭村村民，不享有该村宅基地的使用权，不具有申请宅基地建房的资格条件，其所建涉案房屋不符合法律规定，被告中新镇政府认定该房屋为违法建设，强制拆除原告李良的房屋并无不当。《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定，城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除前，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。被告强制拆除涉案房屋的行为违反了上述法律的规定，其强制拆除涉案房屋的行为程序不合法。对于原告李良的行政赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”原告李良违反法律规定建设涉案房屋，被告强制拆除涉案房屋，没有造成其合法权益的损害，对原告李良请求被告予以赔偿的请求，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第五条之规定，判决：一、确认被告广州市增城区中新镇人民政府强制拆除原告李良位于广州市增城区***********前面的房屋程序违法；二、驳回原告李良的其他诉讼请求。上诉人李良上诉称：原审判决遗漏重要证据未予审查，认定事实错误，适用法律不当，依法应予以纠正。一、上诉人已迁户至惠州，但其并非另行申请宅基地，而是在已登记在自己名下的土地上拆旧建新，未违反“一户一宅”政策，符合《广州市人民政府办公厅关于加强村庄规划建设管理的实施意见》第（十六）的规定。二、上诉人用于报建的申报文件真实、合法，并不存在通过提交虚假申报文件或隐瞒真实情况骗取建房资格的行为，但被上诉人未依法、认真履行审批职责。如被上诉人在审查中发现上诉人提交的申报材料不符合建房条件，应当立即告知并指引上诉人补正有关手续，无法补正的不予批准。三、原审判决并未认定上诉人是否已取得被上诉人的备案审批，属于遗漏重要事实，该事实对判断被上诉人是否侵害上诉人的合法利益具有决定性作用。（一）上诉人已获得被上诉人的备案审批。根据公示的《致全体村民的一封信》第三条第7款、第8款，以及登记备案表第二页的“注意事项”第五条，被上诉人并未要求村民必须取得“乡村建设规划许可证”后才能建房，而是从中新实际出发，要求参与建房的村民仅办理“农村建房备案登记”并签署承诺书后，会同“村、社、城管、测量队共同现场放线”即可建房。上诉人依据公示的《致全体村民的一封信》第三条建房登记备案流程进行备案审批申请，按要求向被上诉人如实填报了“登记备案表”，并经被上诉人通知前往取回了获审批后的备案表，且被上诉人的审批系统亦已查询到建房申请已经过会审，最后经新农办指定的测量队放线测绘，即被上诉人已实际履行整个审批流程。因此，上诉人系在如实报建，并经被上诉人许可的情况下建房，上诉人不存在任何过错。慈岭村竹元经济合作社共有60多户，建房情形与上诉人相同，仅拆除上诉人房屋在内的6栋房屋，是选择性执法，违反“法律面前人人平等”原则。（二）原审判决遗漏了录音和审批系统未予评议及实质审查。原审过程中，上诉人为证明已取得被上诉人的备案审批，向原审法院提交了两段录音，分别是李宜于2019年3月1日前往广州市增城区中新镇人民政府4号楼二楼的新农办办公室查询包含案涉房屋在内的房屋报批情况时的现场录音（录音内容反映：该办工作人员经查询后告知了案涉房屋的申请材料签收日期、会审通过日期、审批批次），和李宜于2018年9月7日在中新镇政府1号楼304室与分管城管的副镇长黄伟明的面谈录音（录音内容反映：黄伟明镇长已承认案涉房屋已报建、审批），但原审法院未依法审查，也未在原审判决中对采纳或不采纳该项证据作出评议。此外，申请人还依法向原审法院申请调查取证，向中新镇政府新农办调取案涉房屋的建房登记备案表，以及备案的整个审批流程痕迹，虽然原审法院曾与被上诉人沟通调取证据事宜，但在明知被上诉人拒不配合法院调查、故意隐瞒事实的情况下，未充分行使职权对该等证据予以搜集、核查，导致最终认定未有证据显示上诉人已取得被上诉人的备案审批，系遗漏重要证据导致事实认定错误。（三）原审判决并未认定上诉人是否已取得被上诉人的备案审批，该事实对判断被上诉人是否侵害了上诉人的合法利益具有决定性作用。不论上诉人是否具备农村建房资格，但是，上诉人在报建时是提交真实材料如实申报的，被上诉人以一系列的实际行动作出了行政许可的意思表示，上诉人基于对被上诉人行政许可的信赖建起的房屋系上诉人的合法财产，应受到法律的保护。但是，原审判决并未认定上诉人是否已取得被上诉人的备案审批，属于遗漏重要事实。四、登记备案的行政许可效力应等同于乡村建设规划许可证。原审判决机械地套用“乡村建设规划许可证”名称，未适当判断中新镇政府的报建程序，从而认定案涉房屋属于违法建设，认定事实不清，适用法律不当。核发乡村建设规划许可证是行政许可行为，登记备案也是行政许可行为。2019年9月23日增城区政府在官方网站公布的《关于征求》及《增城区乡村建设规划许可证实施细则（征求意见稿）》可以证实，中新镇从未批准过任何“乡村建设规划”，从未实施和使用“乡村建设规划许可证”。被上诉人因地制宜制订了本辖区内农民建房的报建程序的，即登记备案，登记备案的实质审查、形式审查以及程序要求均与《广东省城乡规划条例》及《广州市**建设规划许可证实施办法》相符。被上诉人将建房的登记备案工作相关事项以《致全体村民的一封信》的形式，交由各村委会下发给村民，即该《致全体村民的一封信》以传播的方式业已在辖区内公示，具有普遍约束力。《致全体村民的一封信》的内容详细列明了建房原则和建房登记备案流程。虽然被上诉人实施的登记备案审批在名称上有别于乡村建设规划许可证，但登记备案的审批无论在实质内容、形式要件即申报文件，以及审批程序上，均与《广东省城乡规划条例》及《广州市**建设规划许可证实施办法》规定的乡村建设规划许可证的核发一样，因此，经被上诉人核发的备案登记表具有与乡村建设规划许可证同等的行政许可效力。五、被上诉人登记审批后却未向上诉人发放纸质登记备案表，并非被上诉人不予行政许可的意思表示。上诉人通过被上诉人的审批系统查询获悉已通过会审，亦已完成了放线测绘。尽管被上诉人登记审批后却未向上诉人发放纸质登记备案表，但其指定的测量队已完成放线测绘工作，该事实测绘费收据（加盖了江西精诚测绘有限公司的发票专用章）可证。由此可见，被上诉人系以实际行动作出了行政许可的意思表示。六、上诉人基于对《致全体村民的一封信》的政府指引行为公示公信力的信赖，根据其指引如实报建，并已获得被上诉人批准，基于对政府审批行为的信赖而建起的房屋属于上诉人的合法财产，应获法律保护。而且，被上诉人对上诉人的备案申请负有审核的职责。如其在审批过程中或审批后发现自己的指引程序与上级规定不符，或自身不具备审批权限后，应当立即告知并指引上诉人补正有关手续，而非直接野蛮拆除。然而，被上诉人未依法履行告知义务、指引上诉人补正相关手续，即径行拆除上诉人所有房屋，违反了信赖保护原则。七、被上诉人的违法行为侵害上诉人的合法财产，应按市场交易价赔偿上诉人的财产损失。原审判决认定被上诉人拆除案涉房屋的具体行政行为违法，上诉人对此没有异议，同时，由于案涉房屋系上诉人的合法财产，故被上诉人亦应就其违法行为承担相应的赔偿责任。被上诉人违法拆除案涉房屋时，房屋状态为：建筑面积350平方米，三层半主体结构封顶，室内已完成大部分装修，外墙正在装饰（详见我方证据3建房照片）。上诉人要求被上诉人按市场交易价对上诉人被违法拆除的房屋作价赔偿。上诉人现主张暂按每平方20000元的标准作价赔偿，最终应以对市场交易价的评估定价为准。综上所述，请求二审法院依法撤销原审判决第二项，判令被上诉人赔偿上诉人因房屋被拆除而产生的房屋价值损失7000000（建筑面积350平方米，暂按每平方米20000元的房价标准计算，最终赔偿数额以法院判定的赔偿标准为准）；并自2018年8月17日拆除之日至实际清付所有款项之日止按银行同期贷款利率赔偿上诉人的利息损失，暂计算至2018年11月16日为86702.78元，共计7086702.78元；与本案有关的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人中新镇政府未提交二审答辩意见。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”根据前述法律规定，宅基地属于农民集体所有，是农村集体经济组织分配给本集体经济组织成员作为住宅建设使用的土地，只有集体经济组织成员有资格在该集体所有的土地范围内申请宅基地建设。本案上诉人户籍住址为广东省惠州市**************，户别为非农业家庭户口，户口簿显示其服务处所为市规划建设局。上诉人并非中新镇慈岭村村民，不具有慈岭村集体经济组织成员资格，因此上诉人不具有在慈岭村进行宅基地建设的资格。被上诉人认定涉案房屋为违法建设，并无不当。另外，涉案房屋建设发生在2017年，根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律的规定，需依法经过批准取得相关许可，但综合本案现有证据，尚不足以认定涉案房屋建设已依法经过批准许可。综上，被上诉人认定涉案房屋建设属于违法建设，有相应事实和法律依据。原审判决予以支持，并无不当。关于上诉人提出的赔偿请求应否支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案涉案房屋为违法建设，上诉人对其不享有合法权益。被上诉人强制拆除涉案房屋的行为虽然被确认为程序违法，但上诉人并未提供相应证据证明，该程序违法行为已造成上诉人合法财产损失。故原审法院不予支持上诉人提出的赔偿请求，亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。上诉人的上诉请求没有事实与法律依据，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人李良负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十一月二十七日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪