山东省邹城市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0883行初58号 原告路安坤，男。 委托代理人李久凯，北京京益律师事务所律师（特别授权）。 被告邹城市自然资源和规划局，住所地邹城市金山大道666号。 法定代表人王永文，男，该局局长。 出庭负责人赵申洋，男，该局党委副书记、土地储备中心主任。 委托代理人郑玉波，男，该局工作人员。 委托代理人王培国，山东康桥律师事务所律师。 原告路安坤因要求确认被告邹城市自然资源和规划局于2018年9月20日作出的《信访事项处理意见书》违法，于2019年4月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月5日立案后，于2019年5月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月28日公开开庭审理了本案。原告路安坤及委托代理人李久凯，被告邹城市自然资源和规划局出庭负责人赵申洋及委托代理人郑玉波、王培国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告邹城市自然资源和规划局于2018年9月20日对原告路安坤反映的邹城市太平镇果庄村（下称果庄村）存在违法用地行为，作出了邹国土资信处字[2018]第18号《信访事项处理意见书》，查明路安坤反映的该宗土地位于果庄村南、白马河北，虽现状荒芜，但没有进行建设，更没有破坏种植条件；目前，该局已和当地政府沟通，建议其尽快组织恢复耕种。因此，认为路安坤反映的违法用地现象不存在。 原告路安坤诉称，原告系果庄村村民，世代在本村居住生活。2016年以来，相关部门未公示相关征收土地公告、征地补偿安置方案、征地批复等信息，未对包括原告在内的被征地村民履行补偿安置义务。本地先后以“白马河清淤工程”、“太平港物流产业园”等项目为由，在原告所在村庄圈占土地，导致包括原告在内的承包地至今无法种植、闲置荒废、杂草丛生。原告曾于2018年2月2日向被告邮寄了《查处土地违法申请书》，但被告作为国土资源部门却拒绝接收查处申请。原告在无奈之下，于2018年2月9日向济宁市国土资源局邮寄了《查处土地违法申请书》，答复未果后，原告向济宁市人民政府提出行政复议，济宁市人民政府作出《行政复议决定书》，责令济宁市国土资源局依法履行其告知原告办理情况的法定职责。后济宁市国土资源局告知原告用地行为查处事项已转交于被告进行处理。可时至今日，原告仅收到被告作出的违法用地现象不存在的《信访事项处理意见书》，其面对土地长期闲置、荒废的违法情况迟迟不予查处。依据《土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》等规定，国土资源主管部门负有按照法定程序对相关土地占用行为依法进行管理、监督和查处的职责和职权。原告认为，被告规避责任的行为严重违反了上述规定，侵犯了原告的合法权益。综上，原告依据《行政诉讼法》等法律规定提起行政诉讼，请求依法确认被告针对原告提出的查处土地违法申请而作出的答复行为违法；请求依法判决责令被告对违法用地行为进行查处并将查处结果书面答复原告；本案诉讼费用由被告承担。 原告路安坤向本院提交了以下证据、依据：1、《农村土地承包经营权证》及承包合同，被圈占、荒废土地照片，证明原告作为涉案土地合法承包经营权人之一，承包地因土地违法行为导致荒芜，原告对此提起行政诉讼，主体资格适格。2、2018年2月2日《查处土地违法申请书》、邮寄EMS邮寄单据，证明原告于2018年2月2日针对土地违法行为向被告提起书面查处申请，后经被告拒收。3、2018年2月9日《查处土地违法申请书》、《行政复议申请书》、《行政复议决定书》，证明原告针对被告拒收行为向济宁市国土资源局提起查处申请，答复未果后提起行政复议申请，济宁市人民政府作出责令济宁市国土资源局履行职责的决定。4、2018年8月3日《告知书》、邹国土资信处字[2018]第18号《信访事项处理意见书》，证明济宁市国土资源局告知原告转办主体，后被告规避责任作出《信访事项处理意见书》，否认违法用地存在，也未依法履行查处职责。 另，（2018）鲁0891行初94号《行政判决书》、（2019）鲁08行终62号《行政判决书》、承包地目前现状照片4张，不再作为证据提交，仅作为参考。 被告邹城市自然资源和规划局辩称，答辩人已履行了法定职责。2018年8月7日，济宁市国土资源局通过信访事项办理单的形式将原告申请查处的果庄村违法占地事项交答辩人处理。经查，因白马河果庄段河道清淤工程需要临时使用果庄村土地，2016年5月5日，邹城市太平镇果庄村村民委员会（下称果庄村委会）委托太平镇人民政府与山东正方实业发展有限公司（下称正方公司）签订了《临时用地协议书》，使用期限2年，自2016年5月5日至2018年5月5日。使用期满后临时用地已交还果庄村。果庄村委会尚未组织恢复耕种，但也没有违法占地建设，没有破坏植被，不存在违法用地行为。经过前期核查，原告反映违法用地的现象不存在。2018年9月20日，答辩人作出了《信访事项答复意见书》，将前期核查处理情况书面告知原告。综上所述，答辩人已履行法定职责，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告邹城市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：1、济宁市国土资源局信交（2018）28号信访事项交办单，证明济宁市国土资源局于2018年8月7日通过信访事项办理单的形式将原告申请查处果庄村违法占地事项交被告处理。2、果庄村委会于2016年5月4日的委托书。3、太平镇政府与正方公司于2016年5月4日签订的《临时用地协议书》。4、工业园区国土分局于2018年8月14日的核查报告。证据2-4证明因白马河果庄段河道清淤工程需要临时使用果庄村土地，2016年5月5日，果庄村委会委托太平镇人民政府与正方公司签订《临时用地协议书》，使用期满后临时用地已交还果庄村，村委会并未组织恢复耕种，但也没有违法占地建设，不存在违法用地行为。经核查，原告反映的违法占地现象不存在，原告提交照片中反映的铁丝网，是正方公司遗留下来的，并非在临时用地结束之后为了违法占地而建设的圈占铁丝网。涉案土地没有组织耕种、荒芜，确实违反了《农村土地承包法》的规定，但是，就该行为《土地管理法》、《农村土地承包法》均没有相应的罚则，根据《国土资源行政处罚办法》第十二条第一款第三项的规定，国土资源部门作出行政处罚的前提条件之一是违法行为必须被追究法律责任，而本案土地不组织耕种没有相应的罚则，不符合作出行政处罚立案查处的条件。5、被告于2018年9月20日作出的《信访事项处理意见书》。6、EMS快递单及送达回证。证据1-6证明被告于2018年9月20日作出了《信访事项处理意见书》，将前期核查处理情况书面告知原告，已依法履行法定职责。该意见书的形式只是被告承办牵头科室信访科的一个法律文书，该文书的作用只是保障了原告的知情权，被告采取何种文书形式并不影响原告的权利义务。 经庭审质证，对原告路安坤提交的1-5组证据，被告邹城市自然资源和规划局对证据1的真实性没有异议，照片可以看出涉案土地上没有违法占地的情形，只是部分荒芜，没有组织耕种，不符合作出行政处罚的条件；对证据2没有查找到，无法考证；对证据3的真实性合法性都没有异议，但认为与本案没有法律上的关系；对证据4的三性均无异议，对原告的证明观点不认可，经被告核查，涉案土地不存在违法占地情形，不具备作出行政处罚的条件。对被告邹城市自然资源和规划局提交的1-6份证据，对证据1，原告认为被告没有提供原件，真实性不认可，庭后如果能提交原件再说，对该交办单的日期是2018年8月7日不认可；对证明目的有异议，只能证明接受济宁市国土资源局下放管辖权的事实；对关联性不认可，被告具有查处的法定职责，应当依法履行调查询问的法定程序，《国土资源行政处罚办法》未赋予被告及被告上级机关将具有法定职责的土地查处作为信访事项处理的权限。对证据2必须要看到原件，没有原件不认可真实性；对合法性有异议，根据《土地管理法》第五十七条的规定，果庄村委会无权将原告享有承包权的土地作为清淤工程的土地使用交由第三方；对证明目的有异议，《信访事件处理意见书》认为没有破坏植被，没有破坏种植条件是没有进行现场调查，其答复必然违法。对证据3的合法性及证明目的不认可，被告没有提供证据证明经过相关部门的批准，果庄村委会在承包期内无权对原告承包地进行处置，即使使用土地合法，依照该协议，2018年5月5日用地到期结束以后应该进行平整复耕交还给原告，而实际情况是该协议已经到期四个半月，土地依然没有交还给原告，现在土地被继续违法应用，陆续建设几十间板房，部分土地进行了水泥硬化。对证据4的合法性不认可，工业园区国土分局对涉案土地没有管辖权，其作出的核查报告也不具有证明力；对证明目的有异议，依据《土地管理法》第二十八条的规定，恢复种植条件，应由土地使用者负责，村委会不是土地使用者，证明被告没有履行查处职责。对证据5认为不是证据，不发表质证意见。对证据6没有异议，但不能说明被告的证明目的，对被告履行了法定职责不认可。 本院对上述证据认证如下：原告路安坤提交的1-5组证据，能够反映案件的真实情况，来源和形式符合法律规定，本院予以采纳。被告邹城市自然资源和规划局提交的1-6份证据，系被告行政程序中取得，与本案待证事实相关联，能够反映案件的真实情况，本院予以采纳。 经审理查明，原告路安坤系果庄村村民。2009年5月20日，原告路安坤与果庄村委会签订了《邹城市太平镇农村土地承包合同》，邹城市人民政府为原告路安坤颁发了证号为160905109869的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。2016年5月4日，果庄村委会出具《委托书》，委托太平镇人民政府与正方公司签订白马河果庄段河道清淤工程用地补偿协议。2016年5月4日，太平镇人民政府与正方公司签订了《临时用地协议书》，临时用地位于太平镇果庄村，总面积为594.62亩；用途包括土方堆放、工程机械存放、工程车辆存放、临时房屋等；使用期限为2年，自2016年5月5日至2018年5月5日止。2018年2月2日，原告路安坤向原邹城市国土资源局办公室邮寄了《查处土地违法申请书》，投递员联系办公室后，因无收件人姓名无法签收退回。2018年2月9日，原告路安坤向原济宁市国土资源局邮寄了《查处土地违法申请书》，未果后，向济宁市人民政府申请行政复议。2018年5月29日，济宁市人民政府收到原告的申请后依法予以受理，于2018年7月25日作出济政复决字[2018]49号行政复议决定，责令原济宁市国土资源局依法履行法定职责。2018年8月3日，原济宁市国土资源局作出《告知书》，告知原告已将其反映查处果庄村存在违法用地行为的申请事项再次转交于被告（原邹城市国土资源局）调查核实，调查结果由被告予以回复。2018年8月7日，原济宁市国土资源局作出信交字[2018]28号《信访事项转（交）办及受理告知单》，要求被告对果庄村存在的违法用地行为进行查处，处理结果告知当事人，并于2018年8月17日前将调查结果上报市局。2018年9月20日，被告作出邹国土资信处字[2018]第18号《信访事项处理意见书》，认为原告路安坤反映的果庄村违法用地的现象不存在，并告知原告自收到处理意见之日起30日内向邹城市人民政府或原济宁市国土资源局申请复查的救济途径。原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，2018年10月22日，原告路安坤以不服原济宁市国土资源局不履行法定职责为由向济宁市高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼。2018年12月5日，济宁市高新技术产业开发区人民法院作出（2018）鲁0891行初94号行政判决，驳回了原告路安坤的诉讼请求。原告不服，向济宁市中级人民法院提起上诉。2019年4月12日，济宁市中级人民法院作出（2019）鲁08行终62号行政判决，驳回上诉，维持原判。对于原告路安坤所承包的土地，果庄村委会已一次性进行了补偿。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”之规定，邹城市自然资源和规划局就路安坤反映的果庄村违法用地行为作出的《信访事项处理意见书》，是关于占用农村集体土地问题的举报进行的答复处理行为。路安坤作为案涉用地范围内的承包人，对邹城市自然资源和规划局作出的涉及其使用的集体土地的处理意见不服，有权以自己的名义提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第二十六条第一款之规定，邹城市自然资源和规划局是本案适格被告。原告路安坤于2018年4月21日收到被告邹城市自然资源和规划局作出的《信访事项处理意见书》，于2019年4月23日向本院提起行政诉讼，由于该意见书未告知原告起诉期限，其起诉期限从原告知道该意见书内容之日起计算，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款之规定，原告路安坤的起诉未超过上述司法解释规定的一年的起诉期限。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十六条第一款规定，参照《国土资源行政处罚办法》第五条之规定，邹城市自然资源和规划局对本辖区国土资源违法案件具有查处的法定职责。本案争议的焦点问题：1、原告于2018年2月2日向被告邮寄的《查处土地违法申请书》被退回是否构成行政不作为？2、被告按照原济宁市国土资源局信交字[2018]28号《信访事项转（交）办及受理告知单》的要求作出的《信访事项处理意见书》是否合法，是否构成行政不作为？ 关于原告于2018年2月2日向被告邮寄的《查处土地违法申请书》被退回是否构成行政不作为的问题。根据《行政诉讼法》第四十七条第一款：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”之规定，本案原告路安坤于2018年2月2日向被告邮寄了《查处土地违法申请书》，被告履行职责的期限从接到申请之日起两个月，因被告未签收被退回，假设投递员将该邮件于2018年2月4日送到被告办公室未签收，即从2018年2月4日被告接到原告查处申请起至2018年4月4日，如果原告认为被告未履行法定职责，原告的起诉期限应从2018年4月4日起算六个月，起诉期限截止日期为2018年10月4日。即便是按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的最长一年的起诉期限，原告的起诉期限最长截止日期为2018年4月4日，而原告于2019年4月25日才向本院提起行政诉讼，其起诉显然超过了最长起诉期限，依法应该裁定驳回起诉。 关于被告按照原济宁市国土资源局信交字[2018]28号《信访事项转（交）办及受理告知单》的要求作出的《信访事项处理意见书》是否合法，是否构成行政不作为的问题。根据《土地管理法》（2004修正）第六十六条第一款：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”之规定，参照《国土资源行政处罚办法》第五条：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”、第八条第一款、第二款：“有下列情形之一的，上级国土资源主管部门有权管辖下级国土资源主管部门管辖的案件：（一）下级国土资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的；（二）案情复杂，情节恶劣，有重大影响的。上级国土资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级国土资源主管部门管辖，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。”及《国土资源信访规定》第二十二条第一款第三项：“依照法定职责属于国土资源管理部门职权范围内的信访事项，有关国土资源管理部门应当按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，在十五日内分别按照下列方式处理：（三）情况重大、紧急，需要反馈办理结果的信访事项，制作《国土资源信访事项交办书》，直接交由有权处理的国土资源管理部门办理。有权处理的国土资源管理部门应当在指定办理的期限内，向交办的国土资源管理部门提交《国土资源信访事项办结报告》，反馈信访事项的办理结果；”之规定，2018年8月7日，被告接到上级国土资源主管部门（原济宁市国土资源局）转（交）来的《信访事项转（交）办及受理告知单》并予以办理的行为，确属于对路安坤信访事项处理的行政行为。根据属地原则，被告（原邹城市国土资源局）对原济宁市国土资源局转（交）办的信访事项予以核实处理并无不当。参照《国土资源信访规定》第二十六条第一款：“国土资源管理部门对依法受理的信访事项，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别做出以下处理，并制作《国土资源信访事项处理意见书》，书面答复信访人：……”、第二十八条：“国土资源管理部门办理信访事项，应当自受理之日起六十日内办结。情况重大、复杂的，经本部门负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过三十日，并告知信访人延期理由。”之规定，被告于2018年8月7日收到原济宁市国土资源局交办的信访事项，根据调查核实的情况于2018年9月20日作出了《信访事项处理意见书》并送达原告，在事实证据、程序及适用法律上不违反上述法律、法规、规章的规定，不存在怠于履行或不履行法定职责的情形。对于原告主张被告在办理原济宁市国土资源局转办土地查处职责时混淆了信访事件与具有法定职责概念的问题，被告在办理原济宁市国土资源局交办信访事项过程中，均是按照要求对原告路安坤所申请的违法占地行为进行的核查处理，被告所作出的《信访事项处理意见书》也是针对原告的查处申请作出的，不存在以信访形式规避行政处罚的问题，原告的该主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。对于原告请求责令被告对其申请事项进行查处并给予书面答复的问题，该请求已为济宁市高新技术产业开发区人民法院作出的（2018）鲁0891行初94号行政判决及济宁市中级人民法院作出的（2019）鲁08行终62号行政判决所羁束，再请求责令被告对其申请事项进行查处并书面答复的理由不成立，本院不予支持。而且，对于原告路安坤所承包的土地，果庄村委会已一次性进行了补偿，庭审中原告亦认可收到了该补偿款，原告若认为果庄村委会对其承包地进行丈量时丈量少了，并因此少补偿的问题，可依法通过其他途径予以救济。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告路安坤的诉讼请求。 诉讼费50元，由原告路安坤负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济宁市中级人民法院。 审 判 长  孔凡静 人民陪审员  孙继泉 人民陪审员  崔俊来 二０一九年十一月五日 书 记 员  陈逸飞