上海市静安区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0106行初824号原告苏州益昇汽车配件有限公司，住所地江苏省苏州市。法定代表人程索娇。委托代理人樊禄耀，上海希良成律师事务所律师。被告上海市嘉定区生态环境局，住所地上海市嘉定区。法定代表人滕云。行政机关负责人李建忠，该局副局长。委托代理人秦荣。委托代理人吴斌，上海志道律师事务所律师。被告上海市生态环境局，住所地上海市。法定代表人寿子琪。委托代理人张岩。委托代理人吴荣良，上海市金茂律师事务所律师。原告苏州益昇汽车配件有限公司不服被告上海市嘉定区生态环境局(原上海市嘉定区环境保护局，下简称嘉定生态局)行政处罚决定，被告上海市生态环境局(下简称市生态局)行政复议决定一案，本院于2019年10月14日立案受理，依法组成合议庭进行审理，并分别向原、被告送达了受理案件通知书、应诉通知书及起诉状副本。2019年11月20日本院依法公开开庭审理了本案。原告委托代理人樊禄耀，被告嘉定生态局行政机关负责人李建忠、委托代理人秦荣、吴斌，被告市生态局委托代理人吴荣良、张岩到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告嘉定生态局于2019年3月28日作出第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》，认定原告2018年11月起在嘉定区马陆镇丰茂路XXX号投入汽车配件的生产加工，需要配套的环境保护设施未经验收，上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，依据该条例第二十三条第一款的规定，对原告处罚款肆拾万元整。被告市生态局于2019年9月11日作出沪环复决字【2019】第009号《行政复议决定书》，维持嘉定生态局作出的第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》。原告诉称，原告于2018年11月初搬至嘉定马陆丰茂路XXX号，该处物业已经在申请办理排污手续，原告当时只是进行生产调试，并未正式投入生产，调试所用的原辅材料及排放物质并未造成严重环境污染或财产损失。原告操作工人有不当情形，但属情节轻微，被告嘉定生态局无视原告申辩，即对原告进行处罚，且处罚超出了原告应承担责任的范围和实际承受能力。原告不服，向被告市生态局提出行政复议，市生态局亦未听取原告正当诉求，维持了嘉定生态局的错误处罚，故提起诉讼，要求撤销嘉定生态局的《行政处罚决定书》及市生态局的《行政复议决定书》。原告为支持其诉称主张，向本院提交以下证据：1、2019年3月28日嘉定生态局作出的第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》；2、2019年9月11日市生态局作出的沪环复决字【2019】第009号《行政复议决定书》；3、原告情况说明；4、原告员工考勤记录。被告嘉定生态局辩称，嘉定生态局依法具有对原告违法行为进行行政处罚的主体资格。经查，原告于2018年11月起在嘉定马陆丰茂路XXX号内从事汽车配件的生产加工，需要配套建设的环境保护设施未竣工验收。原告的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第19条的规定，嘉定生态局于2018年12月17日对原告的违法行为立案查处，2019年2月13日，依据该条例第23条第1款规定，对原告作出了责令改正违反行为的决定，责令原告于收到决定书之日起三十日内履行“责令改正违法行为”的行政决定。同年3月28日，嘉定生态局作出对原告罚款40万元的行政处罚。嘉定生态局在作出行政处罚前，依法举行了听证会，并经集体讨论，嘉定生态局认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告诉讼请求。被告嘉定生态局向本院提供以下证据和法律依据：1、原告营业执照复印件、《现场检查笔录》、《询问笔录》、现场照片、2、《测试报告》；3、《12.4环保检查情况说明》、《废水操作记录表》、《半成品出库登记报表》、《入库单》；4、《立案登记表》(系内部材料)；5、《案卷初审意见》、《行政案卷审理意见》(系内部材料)；6、《行政处罚听证告知书》、《责令改正违法行为决定书》、《送达回证》；7、《听证回执》、《行政处罚听证收件凭证》、原告相关委托手续；8、《行政处罚听证会议通知》、《文书送达回证》、网上公开截屏；9、《听证笔录》、《听证审核表》、《重大案件审理会》【其中《听证审核表》、《重大案件审理会》系内部材料】；10、《行政处罚决定书》、送达回证；11、《建设项目环境保护管理条例》第七条、第十九条、第二十三条，《建设项目环境影响评价分类管理目录》第二十二类第67项，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款、第三十八条、第四十条、第四十二条，《环境行政处罚办法》第十七条、第二十二条、第二十八条、第三十三条、第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十三条、第四十八条第二款、第四十九条第二款、第五十一条、第五十二条、第五十五条、第五十六条、第五十七条、第七十八条。嘉定生态局欲以上述证据、法律法规等证明，其具有作出本案被诉行政处罚决定的行政职权，行政行为认定事实清楚、证据确凿、法律适用正确、行政程序合法。被告市生态局辩称，2019年5月29日，原告提交复议申请，因申请表述不清，材料不齐全，市生态局依法通知原告补正，同年6月12日，原告提交补正材料。同月17日，市生态局向嘉定生态局发送《行政复议答复通知书》。同年8月7日，市生态局召开了复议调查会，期间因案情复杂，市生态局依法延长审理期限，并依法通知到原告和嘉定生态局。经审理，市生态局认为嘉定生态局认定事实清楚，处罚裁量并无明显失当，同年9月11日，市生态局依法作出《行政复议决定书》。市生态局行政复议行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，请求维持行政复议决定。市生态局向本院提交以下证据材料：1、行政复议申请材料；2、《补正行政复议申请通知书》、3、市生态局2019年8月2日案件调查《通知》、邮寄凭证、《行政复议查阅登记表》；4、《行政复议延期决定通知书》及送达凭证；5、《行政复议决定书》及送达回证；6、《行政复议答复书》及附件材料(附件材料同嘉定生态局证据1-9)；7、《行政复议案件调查谈话记录》；8、《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条、第四十条。旨在证明市生态局的复议程序认定事实清楚、适用法律正确、处理结果正确。经庭审质证，原告对被告嘉定生态局提供的证据1中的《现场检查笔录》认为，该笔录系原告当事人在失去人身自由情况下所作做，故对证明目的有异议，对其余证据无异议；证据2的《测试报告》，认为测试单位并非第三方独立机构，对检测结果有异议；对证据3认为该些材料上均无原告当事人的签字，不予认可；对证据5至11均无异议，但认为被告嘉定生态局处罚过重。原告对被告市生态局证据无异议。被告嘉定生态局、市生态局对原告证据1、2无异议，对证据3、4认为均是原告单方制作，不予认可。被告嘉定生态局对被告市生态局证据无异议。本院对经庭审质证的证据材料进行审查后认为：被告嘉定生态局、被告市生态局提供的证据材料，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，符合定案证据所需的关联性、合法性、真实性要件，可以证明待证事实，本院予以采纳；被告嘉定生态局、市生态局出示的职权依据、程序依据及法律适用依据系现行有效，与审查被诉行政处罚决定、行政复议决定的合法性相关，本院予以确认。原告提供的证据1、2能够证明被诉行政决定客观存在和原告起诉符合法定条件等事实，本院予以确认；原告提供的证据3、4系原告单方证据，缺乏与本案的关联性本院不予确认。经审理查明，被告嘉定生态局在执法检查中发现，原告自2018年11月起在嘉定区马陆镇丰茂路XXX号正式从事汽车配件加工生产，其加工生产工艺为：清洗、浸泡、烘干、喷涂、烘干等，原告加工生产过程中有排放污染物的情形，依法应当建有配套的环境保护设施，且应当通过验收。被告嘉定生态局检查时，原告仍处于生产状态，且需要配套建设的环境保护设施并未经过验收。同年12月7日，嘉定生态局对原告的违法行为进行了立案。2019年2月13日，被告向原告作出《责令改正违法行为决定书》，并就查明原告的违法事实、拟对原告作出的行政处罚内容向原告做了告知，告知原告可以申请听证。同年3月7日，嘉定生态局组织听证会，听取了原告的陈述、申辩意见，原告听证会中表示，其并未正式生产，只是在调试阶段，废气排放未造成环境污染，同时，原告对案件事实、证据均表示无异议。听证会后，嘉定生态局就对原告进行行政处罚事项进行了集体讨论决定，并对原告的陈述、申辩意见进行了复核。2019年3月28日嘉定生态局依法作出第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》。原告不服，向被告市生态局提出复议申请。市生态局于同年5月29日收到原告的复议申请后，经审查，认为原告提交的申请表述不清、材料不齐全，遂通知原告补正。同年6月12日，市生态局收到原告补正材料。市生态局经审理后，于2019年9月11日以沪环复决字【2019】第009号《行政复议决定书》，维持了嘉定生态局的《行政处罚决定书》。期间，市生态局依法办理了案件延期审理手续，并依法通知了原告及嘉定生态局，之后，市生态局于2019年8月7日召开了复议调查会，听取了当事人的意见。原告收到《行政复议决定书》后仍不服，遂向本院提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》、《环境行政处罚办法》的有关规定，被告嘉定生态局具有在其职权范围内负责对辖区资源保护和污染防治等环境保护工作监督管理及对违反环境保护法律、法规和规章的违法行为进行处罚的法定职责。根据《建设项目环境保护管理条例》第九条的规定，企业应当根据建设项目对环境的影响程度，编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。该条例第十九条又规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。根据嘉定生态局调查取证材料可以确定，原告在涉案地点进行了正常生产，且所进行的生产项目，有污染物排出，对环境造成影响，原告企业属应当属编制环境影响报告表的企业，应当依法建设配套的环境保护设施且须经环保部门验收通过后方能生产，而原告就其需要配套建设的环境保护设施并未经过验收就进行加工生产，原告的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，嘉定生态局依据该条规定，对原告作出行政处罚，属认定事实清楚，处罚得当。在作出行政处罚决定前，嘉定生态局依法告知原告有申请听证的权利，并依原告申请组织了听证，听取了原告的陈述和申辩，经集体讨论后，作出被诉行政处罚决定并送达原告，嘉定生态局的行政执法程序合法。被告市生态局收到原告复议申请后，按法定程序予以受理、延长审理期限并作出行政复议决定，行政复议行为符合法律规定，本院对市生态局的复议决定予以支持。对原告所述的其生产未对环境造成污染、处罚过重的观点，本院认为，此系原告对有关法律规定及对嘉定生态局所认定的原告的违法事实的理解产生了偏差，本案嘉定生态局是依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定对原告作出的行政处罚，该条违法事实的构成并未要求以对环境造成污染为前提条件，而是企业有需要配套建设的环境保护设施未经验收或者验收不合格就投入生产或者使用的违法行为，就应当按该条规定进行处罚。故本院对原告的观点不予采信。对原告辩解的公司未正式生产一节，本院认为，根据嘉定生态局对原告生产品管经理、有关流水线操作工人、仓库管理员等的调查、对有关原材料进入库单据的调取结果，并结合原告在嘉定生态局听证会及市生态局复议会中的表述，可以证实原告在2018年11月时已正式投入加工生产，原告的辩解无事实理由，本院不予支持。对原告质证中提出的《测试报告》异议，本院认为，该检测机构的检测并未违反《环境行政处罚办法》中对检测的规定条款，本院对原告的异议不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告苏州益昇汽车配件有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告苏州益昇汽车配件有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。审 判 长  朱坚军人民陪审员  洪幸福人民陪审员  刘兴来二〇一九年十一月二十日法官 助理  林兴乐书 记 员  胡晓涛附：相关法律条文一、《中华人民共和国环境保护法》第十条国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。二、《建设项目环境保护管理条例》第七条国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门在组织专家进行论证和征求有关部门、行业协会、企事业单位、公众等意见的基础上制定并公布。第十九条编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。前款规定的建设项目投入生产或者使用后，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定开展环境影响后评价。第二十三条违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。……三、《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。……第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；……对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。第四十条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。四、《环境行政处罚办法》第十七条县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。第二十二条环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。经审查，符合下列四项条件的，予以立案：（一）有涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的行为；（二）依法应当或者可以给予行政处罚；（三）属于本机关管辖；（四）违法行为发生之日起到被发现之日止未超过2年，法律另有规定的除外。违法行为处于连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。第二十八条调查取证时，调查人员不得少于两人，并应当出示中国环境监察证或者其他行政执法证件。第三十三条对有关物品或者场所进行检查时，应当制作现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录现场情况。第三十四条需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。第三十五条环境保护主管部门组织监测的，应当提出明确具体的监测任务，并要求提交监测报告。监测报告必须载明下列事项：（一）监测机构的全称；（二）监测机构的国家计量认证标志（CMA）和监测字号；（三）监测项目的名称、委托单位、监测时间、监测点位、监测方法、检测仪器、检测分析结果等内容；（四）监测报告的编制、审核、签发等人员的签名和监测机构的盖章。第三十七条环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。第四十三条环境保护主管部门调查取证时，当事人应当到场。下列情形不影响调查取证的进行：（一）当事人拒不到场的；（二）无法找到当事人的；（三）当事人拒绝签名、盖章或者以其他方式确认的；（四）暗查或者其他方式调查的；（五）当事人未到场的其他情形。第四十八条在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有关事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利。在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。第四十九条环境保护主管部门应当对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。不得因当事人的申辩而加重处罚。第五十一条本机关负责人经过审查，分别作出如下处理：（一）违法事实成立，依法应当给予行政处罚的，根据其情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）符合本办法第十六条情形之一的，移送有权机关处理。第五十二条案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。集体审议过程应当予以记录。第五十五条环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。第五十六条行政处罚决定书应当送达当事人，并根据需要抄送与案件有关的单位和个人。第五十七条送达行政处罚文书可以采取直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、公告送达、公证送达或者其他方式。送达行政处罚文书应当使用送达回证并存档。第七十八条本办法第四十八条所称“较大数额”罚款和没收，对公民是指人民币（或者等值物品价值）5000元以上、对法人或者其他组织是指人民币（或者等值物品价值）50000元以上。地方性法规、地方政府规章对“较大数额”罚款和没收的限额另有规定的，从其规定。五、《建设项目环境影响评价分类管理目录》环评类别项目类别报告书报告表登记表本栏目环境敏感区含义二十二、金属制品业金属制品加工制造有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）10吨及以上的其他（仅切割组装除外）仅切割组装的六、《中华人民共和国行政复议法》第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。……第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第二十二条行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。第二十三条行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。……第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。第四十条行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。七、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。