安徽省临泉县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1221行初126号 原告闫振华，男，1969年10月2日出生，汉族，住安徽省临泉县。 委托代理人吕秋香，北京京平律师事务所律师。 被告临泉县自然资源和规划局（原行政机关），所在地安徽省临泉县前进东路电子产业园大楼6楼，统一社会信用代码113412210031732229。 法定代表人邓安东，该局局长。 副职负责人朱继奎，该局副局长。 委托代理人***，该局工作人员。 委托代理人张海申，安徽文瑞律师事务所律师。 被告临泉县人民政府（复议机关），所在地安徽省临泉县政府新区前楼，统一社会信用代码11341221003173206K。 法定代表人梁永勤，该县县长。 委托代理人王明岗，该县司法局工作人员。 原告闫振华不服被告临泉县自然资源和规划局（原行政机关）、临泉县政府（复议机关）规划行政确认及行政复议决定一案，于2019年7月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2019年7月25日、29日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日依法公开开庭审理了本案。原告闫振华及其委托代理人吕秋香，被告临泉县自然资源和规划局副职负责人朱继奎及其委托代理人***、张海申，临泉县政府的委托代理人王明岗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 临泉县自然资源和规划局（原行政机关）于2019年3月14日，根据县城乡管理行政执法局的要求，作出临规字［2019］54号《关于城南街道大闫社区闫振华所建建筑规划认定的复函》，经查，行政审批台账，结合现场调查材料，闫振华所建建筑未取得《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》等相关法律、法规规定，属于违法建设。上述违法建筑未取得批准手续，在城市规划中心城区范围内擅自开工建设，属严重影响城市规划实施，无法采取改正措施消除规划实施的影响。闫振华不服，向临泉县政府（复议机关）申请行政复议。临泉县政府（复议机关）于2019年6月26日作出临复[2019]25号《行政复议决定书》，决定维持临泉县自然资源和规划局作出的临规字［2019］54号《复函》。 原告闫振华诉称，原告在临泉县城关镇大闫庄行政村大闫庄拥有房屋，并在此经营五金商铺和旅馆。该地块涉及征地拆迁问题，因补偿安置与相关部门未达成一致意见，原告拒绝搬迁。后了解到临泉县自然资源和规划局作出临规字［2019］54号《关于城南街道大闫社区闫振华所建建筑规划认定的复函》，将原告的唯一住房认定为违法建筑，临泉县政府为配合拆迁工作，作出《行政复议决定书》，决定维持临规字［2019］54号《复函》，原告认为，两被告将涉案房屋认定为违建严重违法，侵害原告的合法权益，请求依法撤销临泉县自然资源和规划局作出临规字［2019］54号《关于城南街道大闫社区闫振华所建建筑规划认定的复函》和临泉县政府作出的临复［2019］25号《行政复议决定书》。 原告闫振华向本院提供的证据有： 第一组：营业执照复印件一份；证明原告对涉案房屋依法享有所有权，并依法办理营业执照用于经营。 第二组：临政秘[2015]218号《临泉县人民政府征地公告》；证明原告房屋及所在宅基地在2015年已经划入征收范围，应当依法实施征收并给予合理补偿。 第三组：1、临规字[2019]54号《关于城南街道大闫庄社区闫振华所建建筑规定认定的复函》；2、临复[2019]25号《行政复议决定书》。证明临泉县城乡规划局将原告房屋认定为违法建筑欠缺事实和法律依据，临泉县人民政府作出维持原行政行为的复议决定认定事实错误、适用法律错误。 被告临泉县自然资源和规划局（原行政机关）及被告临泉县人民政府（复议机关）辩称，临泉县自然资源和规划局通过临泉县城管局提供的相关信息和证据材料，经现场调查，原告的房屋在城市规划的范围之内，且没有取得建设规划许可，该违法建筑所处位置已经获得临泉县政府批准的城市建设规划，原告的房屋属于无法采取改正措施消除影响的违法建设，因此作出的涉案复函事实清楚，结论正确。临泉县政府根据《行政复议法》及其实施条例的相关规定，依法履行了受理、审查、决定、送达等行政复议职责，作出的行政复议决定符合法律规定。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告临泉县自然资源和规划局（原行政机关）及被告临泉县人民政府（复议机关）在法定举证期限内向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 第一组证据：1、统一社会信用代码；2、法定代表人身份证明；3、《中华人民共和国城乡规划法》第九条、第十一条；4、《安徽省城乡规划条例》第四十四条。证明被告临泉县自然资源和规划局的诉讼主体资格，原临泉县城乡规划局具有作出涉案行政行为的主体资格。 第二组证据：1、临泉县城乡管理行政执法局现场检查（勘验）笔录及房屋现场照片；2、临泉县城南街道办事处大闫社区出具的证明；3、临泉县城乡管理行政执法局临城管函[2016]6号关于对城南街道大闫社区闫振华所建建筑性质进行认定的函；4、临泉县城乡管理行政执法局询问调查笔录两份；5、阜阳市人民政府关于临泉县城市总体规划的批复阜政秘[2010]119号2010.12.16；6、临泉县城市总体规划（2009-2030）；7、临泉县城乡规划局现场勘查记录；8、2019年3月14日临泉县城乡规划局文件《关于城南街道大闫社区闫振华所建建筑规划认定的复函》临规字[2019]54号；9、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条。证明临泉县自然资源和规划局作出被诉复函程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。 第三组证据：1、临泉县发展和改革委员会文件关于同意临泉县汇英学校建设项目备案的函发改投资[2016]170号；2、中华人民共和国地字第341221201600061号《建设用地规划许可证》；3、国有建设用地使用权出让合同；4、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。证明案涉房屋无法采取改正措施消除对规划实施的影响。 被告临泉县人民政府（复议机关）在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 一、组织机构代码证；《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十七条、第二十三条、第二十八条；原告身份证明；2019年4月28日原告行政复议申请书；2019年3月14日临规字[2019]54号《关于城南街道大闫庄社区闫振华所建建筑规划认定的复函》。证明临泉县人民政府具有依法审查原临泉县城乡规划局的主体资格，且审查原告提出的行政复议申请符合法律规定。 二、2019年4月28日《行政复议案件受理审批表》（临复[2019]25号）、2019年4月30日《行政复议申请受理通知书》（临复[2019]25号）、《行政复议书面答复通知书》（临复[2019]25号）及送达回证、2019年6月26日《行政复议决定审批表》（临复[2019]25号）、《行政复议决定书》（临复[2019]25号）及送达回证。证明临泉县人民政府做出的行政复议决定，适用法律正确，程序合法。 经庭审举证质证，当事人对上述证据的质证意见如下： 临泉县自然资源和规划局及被告临泉县人民政府对闫振华提举的证据提出异议，认为第一组证据该营业执照经营场所为临泉县城南建设南路东侧，达不到其对房屋所有权的证明目的；第二组证据与本案没有关联性；第三组证据三性虽无异议，但达不到原告的证明目的。闫振华反驳认为，原告提供的营业执照已经说明原告对涉案房屋依法享有所有权利；原告提供的征地公告可以证明涉案房屋已经纳入征收范围，相关行政部门即使认为原告房屋涉嫌违法建设，也应当在征地公告作出前予以认定；规划局做出的复函内容不仅涉及原告房屋是否取得规划手续，而且是直接认定了原告房屋是违法建设，实际上是一种行政处罚行为，且原告房屋在2019年7月2日由执法局以该复函为由进行了拆除，所以复函内容具备行政处罚的法律效力。 闫振华对临泉县自然资源和规划局及临泉县人民政府提举的证明原行政行为合法性的证据提出异议，认为第一组证据没有提供有效的证据证明原告建设涉案房屋的具体时间，不能证明原告房屋是否属于违建，作出涉案行政行为的主体资格证据不足；第二、三组证据需要核对原件，除第二组的6号证据和第三组的3号证据外，其他证据的真实性均不认可，提交的现场检查笔录没有原告的签名，没有提供笔录中李军的身份证明，且李军本人也没有出庭说明情况，笔录中提及的被检查建筑面积600平方米没有附相关测量数据及测绘记录，缺乏事实依据；房屋的现场照片三性不予认可，照片本身无法显示拍摄时间、地点，不能说明该照片是在被告作出被诉行政行为之前收集的证据；社区出具的证明没有大闫社区负责人的签名，而且大闫社区是群众自治组织，且与待证事实有利害关系，不具备相应的证明效力；涉案认定函的内容与实际不符，并不是单纯的正常工作中发现原告房屋系违建；调查笔录证明目的不认可，理由是闫明贤是原社区干部，现在被返聘继续在社区工作，李军也是该社区干部，这两个人都是配合此次拆迁工作的相关工作人员，与待证事实有利害关系，提供的笔录内容不具有证明效力；批复和规划的关联性不认可，该组证据只能说明原告房屋所在区域的规划方案，不能证明原告房屋是违法建筑，而且也没有根据行政处罚法的相关规定，在原告建设房屋行为发生两年内作出处理；现场勘查记录的证明目的不认可，该证据不符合证据规则的形式要求，没有对现场情况及勘查内容进行记录，笔录中涉及的人员身份不明，不能作为认定案件的证据予以采纳；复函真实性、合法性及证明目的不认可，被告没有提供其作出该行为所履行的调查事实和法定程序的证据材料，适用法律错误；第三组合法性、关联性证明目的不认可，该组证据说明原告房屋已经纳入征收范围，相关部门为实现交付土地目的，启动拆违程序，执法目的不当。临泉县自然资源和规划局及被告临泉县人民政府反驳认为，本案涉及的是城乡规划管理案件，而非行政处罚或者强拆违法案件，被告出具的该复函是对执法局在工作中发现的涉嫌违建的情形一种回复，而非被告直接以该回复对原告作出该行政处罚；被告方已经在法定期限内向人民法院提交了被告当庭所列举的所有证据，而非一定要向人民法院在举证期限内提交证据原件；正如原告所说大闫社区是村民自治组织，其对其社区内的情况了解更加全面，而且其出具的证明并非是判断性质的，而是对客观事实的表述行为；被告方对案涉房屋作出规划认定，并不一定要查实原告的房屋面积，被告方仅就原告房屋是否获得规划许可进行核实，是否可以采取改正措施消除影响进行调查，而所谓调查自然是要向相关了解情况的人员进行核实；正是因为原告的房屋在城市规划范围内已经建成，才会对该区的规划建设产生影响，且无法采取改正措施消除影响，如若其房屋尚未建成，其收到的是停建通知；安徽省城乡规划条例第五十四条规定了尚可采取改正措施的房屋类型，而原告的房屋并不符合相关规定。 闫振华对临泉县人民政府提举的第一组无异议，对第二组证据提出异议，认为前三项证据三性认可，证据目的不认可，只能证明被告作出复议决定程序合法，不能证明适用法律正确，后两项证据真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可，根据行政诉讼法第三十四条第一款规定，被告仅提供了程序材料，但没有提供其作出复议决定对否合法的其他证据，根据该条例第二款规定，临泉县人民政府没有提供证据证明规划局做出的涉案复函认定事实正确、程序合法、适用法律正确，应当视为没有相应证据，因此临泉县人民政府作出的复议决定认定事实错误，证据不足，应当撤销。临泉县人民政府反驳认为，在该案行政复议过程中，规划局已经按照法律规定向人民政府提交了作出该具体行政行为的具体材料，完全能够证实县人民政府是根据规划局提供的证据所作出的复议决定。 本院对上述证据认证如下： 闫振华提举的第一组、第二组证据具有真实性，且与本案具有关联性，予以确认；其提举的第三组证据是本案的审理对象，其效力待定。 临泉县自然资源和规划局及临泉县人民政府提举的证明原行政行为合法性的第一组、第二组、第三组证据能够证明原行政机关具有相应的职权以及收集证据的来源合法，与本案具有关联性，予以确认。 临泉县人民政府提举的第一组证据，闫振华无异议，予以确认；其提举的第二组证据能够反映处理复议程序的客观真实性，予以确认。 经审理查明，闫振华原系安徽省临泉县城关镇大闫庄行政村大闫庄居民，在该村拥有房屋，用于经营并办理了相关营业执照。2019年2月25日，临泉县城乡管理行政执法局向临泉县城乡规划作出临城管函［2019］6号《关于对城南街道大闫社区闫振华所建建筑性质进行认定的函》，就涉案房屋是否属于违法建设函请认定。2019年3月14日，临泉县城乡规划局作出临规字［2019］54号《关于城南街道大闫社区闫振华所建建筑规划认定的复函》，涉案房屋属于违法建设，且上述违法建筑属严重影响城市规划实施，无法采取改正措施消除规划实施影响的情形。闫振华不服该复函，于2019年4月28日向临泉县政府申请行政复议。2019年6月26日，临泉县政府作出临复［2019］25号《行政复议决定书》，决定维持临泉县城乡规划局作出的临规字［2019］54号《复函》。闫振华对该复议决定仍不服，于2019年7月22日向本院提起行政诉讼。 另查明，闫振华诉临泉县政府、阜阳市政府补偿安置方案一案，于2019年4月16日在阜阳市中级法院立案；闫振华诉安徽省政府驳回复议申请一案，于2019年5月29日在合肥市中级法院立案；闫振华诉临泉县城乡管理行政执法局、临泉县城南街道办事处强制拆除案，于2019年8月26日在本院立案；闫振华诉临泉县政府出让合同纠纷一案，于2019年9月4日在阜阳市中级法院立案。闫振华诉临泉县城市管理行政执法局行政强制一案，经本院（2019）皖1221行初39号行政判决，判决撤销临泉县城市管理行政执法局于2019年1月18日作出的临城管责通字［2019］75号《责令自行拆除通知书》；闫振华诉临泉县政府行政复议一案，经阜阳市中级法院（2019）皖12行初101号行政判决，判决撤销临泉县政府于2019年3月6日作出的临复［2019］1号行政复议决定书；责令临泉县政府在判决生效后60日内对闫振华的行政复议申请重新作出决定。 再查明，2019年2月，根据临泉县机构改革方案，将临泉县城乡规划局的职能并入临泉县自然资源和规划局。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。据此，临泉县自然资源和规划局具有对临泉县城市规划区范围内违法建设认定的职权。本案涉案房屋位于《2009-2030年临泉县城市总体规划》的范围内，临泉县自然资源和规划局经查阅行政审批台账，结合现场调查材料，认为闫振华建设的涉案房屋未取得《建筑工程规划许可证》，属违法建设，且严重影响城市规划实施，属无法采取改正措施消除规划实施影响的情形，并据此作出的作出临规字［2019］54号《关于城南街道大闫社区闫振华所建建筑规划认定的复函》合法。临泉县政府作出的临复［2019］25号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。 需要指出的是，根据法律法规的有关规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案对涉案房屋未经登记的认定恰好在征收决定之后，有以“拆违代征收”之嫌疑，损害了政府和行政机关形象，背离依法行政的宗旨，在此予以指正。 综上，闫振华的诉请理由不能成立，依法不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 驳回原告闫振华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告闫振华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  李煌真 审 判 员  王 敏 人民陪审员  魏 玮 二〇一九年十一月四日 书 记 员  郭 恒 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国城乡规划法》 第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。 县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。 第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。 城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》 第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。 作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。 复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任;因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。