北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0113行初306号原告刘建军，男，1966年8月1日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。委托代理人曹友志，江苏江成（天津）律师事务所律师。委托代理人刘继业，江苏江成（天津）律师事务所律师。被告北京市顺义区李桥镇人民政府，住所地北京市顺义区李桥镇头二营村，统一社会信用代码11110110000093307D。法定代表人乔龙，镇长。委托代理人张明煊，北京市顺义区李桥镇人民政府综合执法科科员。委托代理人马许，北京道盛律师事务所律师。第三人陈玉林，男，1961年6月24日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市顺义区。委托代理人刘继业，江苏江成（天津）律师事务所律师。原告刘建军不服被告北京市顺义区X镇人民政府（以下简称X镇政府）于2019年4月30日强制拆除位于北京市顺义区X镇X村北侧刘建军租赁土地范围内部分建筑物的行为，于2019年5月24日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2019年5月29日向X镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年8月16日、11月15日公开开庭审理了本案。因陈玉林与被诉行政行为有利害关系，故本院依法通知其作为第三人参加诉讼。原告刘建军及其委托代理人曹友志、刘继业，被告X镇政府的委托代理人张明煊、马许，第三人陈玉林的委托代理人刘继业到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月30日，X镇政府组织有关人员将位于X村北侧刘建军租赁土地范围内刘建军的部分建筑物、陈玉林的全部建筑物予以强制拆除。原告刘建军诉称：1998年2月10日，刘建军与顺义区X镇X村村民委员会（以下简称X村村委会）、顺义区X镇X村经济合作社（以下简称X村经济合作社）签订《协议书》，约定X村村委会、X村经济合作社将X镇X村西原X养鸭场承包给刘建军使用，期限50年，原X养鸭场地面建筑产权归刘建军所有。刘建军合法取得上述地块的使用权和建筑物所有权。刘建军在承包土地上的建筑均在2008年1月前建设完成，不存在违章建筑的情况，但X镇政府却在2018年11月26日向刘建军作出【2018】第35号《拆除通知》，以刘建军违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条为由，称其将于2018年11月30日对刘建军的房屋进行拆除。后刘建军将X镇政府诉至顺义区人民法院，法院依法撤销上述《拆除通知》，但X镇政府又在2019年4月30日对刘建军的房屋进行强制拆除，X镇政府的拆除行为严重违法。为维护合法权益，故起诉，请求：1.判决确认X镇政府于2019年4月30日将位于X村北侧刘建军租赁土地范围内刘建军的部分建筑物强制拆除的行为违法。2.诉讼费由X镇政府负担。原告刘建军在举证期限内向本院提交了以下证据：1.《协议书》，证明刘建军于1998年2月10日与X村村委会、X村经济合作社签订《协议书》，刘建军使用土地合法，并依法取得土地使用权和土地上建筑物的所有权。2.（2010）顺民初字第05781号民事调解书，证明刘建军已经合法取得土地使用权和地上建筑物的所有权。3.（2009）顺民初字第1757号鉴定委托书、北京华天通房地产评估有限公司的企业法人营业执照、评估公司资质证明、评估师资质证明、房地产估价结果报告、房屋估价技术报告，证明法院委托评估机构对房屋进行评估，涉案房屋是合法建筑。4.X村村委会、X村经济合作社于2008年3月22日出具的《证明》以及X村村委会于2018年9月3日出具的《证明》，证明：第一，涉诉房屋在2008年前建设完成，刘建军依法享有建筑物所有权，之后对房顶的翻修是按照X镇政府的要求进行的；第二，刘建军有权与其他方合作。5.北京雪建养殖场的营业执照，证明刘建军在承租土地上注册成立北京雪建养殖场，经营范围为养殖业，没有改变土地用途。6.X镇政府与孙宝泉签订的《X镇2015年东郊森林公园入口环境整治工程拆迁补偿协议》，证明2015年X镇政府对刘建军承包经营的原养鸭场内的部分地上附着物进行了拆迁补偿。2015年时X镇政府承认刘建军地上附着物的合法性，X镇政府2019年的行政行为与之前的行政行为存在矛盾。被告X镇政府辩称：一、刘建军所述建筑物没有取得乡村建设规划许可证，是不合法建筑物。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”，因涉诉建筑物未取得乡村建设规划许可证，故其为不合法建筑。二、X镇政府对刘建军的不合法建筑物具有拆除的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述规定，X镇政府作为乡镇一级人民政府，对本行政区域内违反乡村规划进行建设且逾期不改正的行为具有拆除的法定职权。三、X镇政府拆除程序合法。经X镇政府现场勘查、调查，该处建设系刘建军所建，且其不能提供乡村建设规划许可证。依据《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第（二）项规定：“责令限期改正和限期拆除的期限一般不超过15日。乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，区县人民政府可以责成区县城管、规划、国土、农村工作、公安等部门协助，市政公用服务单位和当地村民委员会应当予以配合”，X镇政府在规定期限内向刘建军送达了相应的文书。综上所述，X镇政府对刘建军的建筑物认定事实清楚，适用法律正确，拆除程序合法。被告X镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.询问笔录，证明涉案建筑物未取得乡村建设规划许可证，X镇政府对相关人员进行询问。2.现场勘验笔录及照片，证明涉案建筑物未取得乡村建设规划许可证，X镇政府进行现场检查。3.2018年11月20日的《关于刘建军建设的建筑规划审批情况的函》，证明刘建军的建筑物未取得乡村建设规划许可证。4.【2018】第35号《限期拆除通知》及照片，证明X镇政府向刘建军送达《限期拆除通知》并告知其权利。5.【2018】第35号《催告书》及照片，证明X镇政府向刘建军送达《催告书》并告知其权利。6.【2018】第35号《拆除通知》及照片，证明X镇政府向刘建军送达《拆除通知》并告知其权利。因本院依法追加陈玉林参加诉讼，经本院准许，X镇政府向本院补充提交了以下证据：1.2019年4月25日的《关于刘建军、陈玉林建筑规划审批情况的函》，证明涉案建筑物没有取得乡村建设规划许可证。2.视频光盘5张，证明X镇政府拆除的时候将刘建军及陈玉林房屋内的物品全部进行了腾退。第三人陈玉林述称：请求确认X镇政府于2019年4月30日强制拆除陈玉林位于顺义区X镇X村北侧刘建军租赁土地范围内建筑物的行为违法。第三人陈玉林在举证期限内向本院提交了以下证据：1.《承包协议书》、平面图，证明被拆除的建筑物与陈玉林有利害关系。2.照片14张及光盘一张，证明被拆除房屋的状况。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：刘建军提交的证据1-4、X镇政府提交的全部证据和陈玉林提交的全部证据与本案具有关联性，能够证明涉诉建筑物用地的来源，涉诉建筑物的取得情况、X镇政府以刘建军为相对人查处涉诉建筑物的相关情况等，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳，但刘建军提交的证据3不能证明涉案建筑物是合法建筑，对其证明目的本院不予采信。刘建军提交的证据5、6与本案被诉行政行为的合法性审查没有直接的关联性，本院不予接纳。经审理查明：1998年2月10日，X村村委会、X村经济合作社（甲方）与刘建军（乙方）签订《协议书》，约定：“一、甲方愿将X镇X村西原X养鸭场作为乙方的生产经营基地，使用期限为50年，由本协议生效之日起计算。二、原X养鸭场地面建筑产权归乙方所有，鸭场四至如下：东至排水渠，北至砖厂，西至鸭场墙外，南至道，东西长73.76米，南北长103.50米，详细使用面积11.45亩。三、乙方同意有偿使用原X鸭场，使用期限50年。①鸭场建筑折款15万元。②土地每年每亩174.70元，50年共计10万元。鸭场共计折价人民币25万元。四、甲方责任。1.本协议签订之日起将X鸭场交给乙方。2.负责环境保护、绿化、卫生、交通、消防、供电、水源、排污等一切手续办理。上述二条的手续费用由乙方负担。五、乙方责任。1.在国家产业政策的指引下，乙方为发展经济的需要，在50年的土地使用期限内，有权与其他方采用各种形式的合作方式，原甲乙双方所签订的地价所承担的责任不作任何变更。2.乙方在土地使用期限内的经营生产活动中，只要符合国家的法律规定，甲方不得参与干涉……”2006年7月4日，刘建军（甲方）与陈玉林（乙方）签订《承包协议书》，约定的主要内容为：“一、甲方愿将自己租赁的原X镇X村西养鸭场的一部分（后院）承包给乙方作为生产经营基地使用，期限为30年，由本协议生效之日（二零零七年一月一日）起计算。二、X镇X村村民刘建军使用的后院使用权归乙方所有，另有新盖房屋一座（东西长18.6米，南北长8.9米，房门口往南一米地面）归乙方。后院四至如下：东至排水渠，西至原养鸭场院墙外0.5米，南至刘建军的鸭棚墙留滴水0.5米，北至砖厂，排水渠东边道归乙方独家使用。东西长73.6米加墙0.5米加滴水1米共75.1米。南北长36.9米（房前南北长28米+房南北长80.1米+房滴水0.8米）。乙方详细使用面积3.88亩，1亩地一年2400元。甲方新盖的房屋在乙方租赁期间出现非乙方人为造成的危害（如屋漏、地砖松动，乙方在租住甲方房屋当中，如房屋自然损坏由甲方负责修理，每8年甲方负责把房屋恢复原貌一次，如果甲方不修，乙方有权拒付房租等）由甲方负责维修，如甲方拒绝维修，乙方有权拒绝甲方的租赁费（每年12000元）……”刘建军与案外人王正、金龙泉发生租赁合同纠纷，其中，金龙泉租赁后在上述场地内在未取得规划许可手续的情况下建设房屋。后北京华天通房地产评估有限公司对位于北京市顺义区X镇X村刘建军与王正、金龙泉租赁合同纠纷所涉房屋及附属物价值进行了评估，其中载明所涉房屋情况为：厂房1面积为1233.47㎡，厂房2面积为559.09㎡，二层楼房729.5㎡。2010年8月30日，本院作出（2010）顺民初字第05781号民事调解书，调解协议内容为：“一、刘建军于本调解协议达成之当天给付金龙泉补偿款一百一十五万元；二、本调解协议达成之日起八年内，如涉诉土地及地上物遇各种形式的动迁，刘建军于动迁协议签订后三十日内给付金龙泉六十万元补偿。如八年内无动迁，则自八年期满后三十日内刘建军给付金龙泉六十万元；三、自本调解协议达成之当日起，金龙泉自行撤出涉诉土地，涉诉土地之地上物均归刘建军所有；四、金龙泉使用涉诉场地期间，以及涉诉土地之地上建筑物建设之对外债务，均由金龙泉承担；五、各方按前述条款一次性解决，各方之间再无其他纠纷；六、案件受理费九十二元，由刘建军负担（已交纳）；鉴定费一万八千一百零六元，由金龙泉负担(已交纳)。”2018年9月3日，X村村委会出具《证明》，主要内容为：“我村村民刘建军，于1998年2月10日与本村经济合作社、村委会签订的50年养鸭场承包协议书，刘建军在养鸭场的承包地上所建的建筑物及相关的建设完工时间是2008年1月，以上证明的依据来源于北京市顺义区人民法院（2010）顺民初字第05781号民事调解书和该案的鉴定机构出具的鉴定报告。另查，刘建军其中一个建筑物的房顶翻新是因为2017年9月份我镇政府安全生产防火政策要求，由我村环保网格员张艳会、乔凤霞二人共同监督刘建军将原来的泡沫彩钢板房顶换成了阻燃防火材料的上顶。2016年建东郊湿地公园东路路口时占刘建军承包地部分建筑物。刘建军自2008年至今并没有对其承包地上的建筑物进行任何的翻新和新建行为。特此证明。”2018年11月19日，X镇政府工作人员对X村村委会党支部书记高秀凤进行询问，其称X村西北侧原为养鸭场，1998年2月刘建军与村委会签订承包合同，50年租期，所建建筑物完工时间为2008年1月，没有经过有关部门的审批，没有办理建设工程规划许可证。同日，X镇政府工作人员制作现场勘验笔录，记载现场勘验结果为刘建军承包地东北侧两处库房为北京市2018年1季度、2季度卫片航拍（见照片）。2018年11月20日，原北京市规划和国土资源管理委员会出具《关于刘建军建设的建筑规划审批情况的函》，内容为：“顺义区X镇人民政府：经查，位于X镇X村北侧集体土地上的由刘建军所建的一处一层砖混结构房屋，总建筑面积约1621.2平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”2018年11月21日，X镇政府作出并于当日向刘建军送达了【2018】第35号《限期拆除通知》，主要内容为:“刘建军：经规划部门确认，你（单位）于X村北侧所建的砖混结构，建筑面积1621.2平方米建筑物、构筑物在乡、村庄规划区内未取得北京市规划行政主管部门的许可手续进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款之规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令你（单位）于2018年11月23日之前自行拆除，逾期未拆除，将依法组织拆除。此通知一式三份，相对人和相对人所在村居委会各执一份，发放机关留存一份。”2018年11月23日，X镇政府作出并于当日向刘建军送达了【2018】第35号《催告书》，主要内容为:“刘建军：因你（单位）在北京市顺义区X镇X村北侧违法建设（用地）砖混结构库房，建筑（占地）面积1621.2平米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款和《基本农田保护条例》第三十三条之规定，属违法建设（占地）行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，本镇于2018年11月21日对你（单位）送达《限期拆除（清理）通知书》【2018】第35号，要求你（单位）于2018年11月23日0时前，自行拆除（清理），而你（单位）至今未履行。现告知你（单位）如下事项：1.请于本催告书送达之日起3日内履行上述义务；如对履行义务有陈述、申辩意见，请在上述期限内向本机关提出。2.无正当理由，逾期仍不履行义务，本机关将依法决定行政强制执行。3.联系人：北京市顺义区X镇人民政府土地监察执法队。联系电话：89426380。此书一式三份，相对人和相对人所在村居委会各执一份，发放机关留存一份。”2018年11月26日，X镇政府作出并于当日向刘建军送达了【2018】第35号《拆除通知》，主要内容为：“刘建军：2018年11月21日，镇已向你（单位）送达《限期拆除通知书》，要求你（单位）在2018年11月23日之前自行拆除位于X村北侧所建的砖混结构的房屋（构筑物），建筑面积1621.2平方米。经复查，你（单位）逾期未拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，将于2018年11月30日0时0分后，依法组织拆除。此通知一式三份，相对人和相对人所在村居委会各执一份，发放机关留存一份。”2018年11月27日，刘建军向本院提起行诉讼，请求撤销X镇政府于2018年11月26日作出的【2018】第35号《拆除通知》，案号为（2018）京0113行初406号。该案庭审中，刘建军对上述《限期拆除通知》《催告书》《拆除通知》中X镇政府要求拆除的砖混结构房屋的建筑面积不予认可。2018年12月26日，本院作出（2018）京0113行初406号行政判决书，以X镇政府作出《拆除通知》时认定的建筑面积主要证据不足，程序违法为由撤销了X镇政府于2018年11月26日作出的【2018】第35号《拆除通知》。双方均未上诉，该判决已发生法律效力。后，X镇政府未再对刘建军作出新的《拆除通知》。2019年4月25日，北京市规划和自然资源委员会向X镇政府作出京规顺执函[2019]第434号《关于刘建军、陈玉林建筑规划审批情况的函》，内容是：“X镇政府：经查，位于X镇X村北侧集体土地上的由刘建军、陈玉林建设的一层砖混结构房屋6栋、2层砖混结构房屋2栋，总建筑面积8254平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”本案诉讼中，刘建军就其租赁土地内建筑物的情况陈述如下：“租赁土地内的建筑物都是在2008年以前建的，之前X村村委会的三排鸭棚顶子漏雨，金龙泉把南侧和中间两排鸭棚进行拆除并新建了一排房屋，后金龙泉在新建的这排房屋前又建了一栋二层小楼。刘建军把北侧一排鸭棚加高到将近五米左右，同时在金龙泉建的二层小楼南侧，还有刘建军在2001年建的一排20间平房，上述建筑物都已经全部拆除完毕。另外，在北侧鸭棚后面有刘建军在X村村委会之前的库房基础上加建的二层房屋，该处房屋即为刘建军与陈玉林所签《承包协议书》中约定由陈玉林承租的由刘建军新盖的房屋，该处房屋没有被拆除，现在还在。房屋估价报告及民事调解书涉及的房屋就是由金龙泉建设的两部分房屋。”本案诉讼中，陈玉林就其在刘建军租赁土地内建筑物的情况陈述如下：“2006年陈玉林从刘建军处租赁土地，同年，陈玉林出资新建了一排钢结构彩钢顶房屋，并将该处房屋南侧刘建军出租给陈玉林的一排鸭棚加高、换顶子，地基没动。另外，陈玉林在东侧新建了一排铁柱子搭建的棚子，这些都包含在刘建军起诉的被拆除的约8300平方米建筑物中。”刘建军对陈玉林的陈述内容予以认可。2019年4月30日，X镇政府对位于X村北侧刘建军租赁地块内的建筑物予以拆除，刘建军与陈玉林所签《承包协议书》中约定由陈玉林承租的由刘建军新盖的房屋未被拆除，其余房屋全部被拆除。诉讼中，刘建军、陈玉林对各自被拆除的建筑物的建筑面积不能明确区分确认，X镇政府对此亦不能明确区分确认。对于被拆除的建筑物的建筑面积，X镇政府称刘建军租赁地范围内全部建筑物的建筑面积为8254平方米，因没有全部拆除，故实际被拆除的建筑物面积不足8254平方米。刘建军、陈玉林对此认为尚未被拆除的建筑物不包括在X镇政府认定的8254平方米建筑物中。实施强制拆除前，X镇政府未对陈玉林作出《限期拆除通知》《催告书》《拆除通知》等材料。X镇政府向本院提交了当天拆除时的录像，但未制作物品清单和笔录。强制拆除时，刘建军、陈玉林均在现场。刘建军不服X镇政府的强制拆除行为在法定期限内直接向本院提起涉案之诉。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，X镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，依据上述规定，具有作出责令限期改正的法定职权；逾期不改正的，具有拆除违法建设的法定职权。根据我国规划的相关法律规定，结合北京市相关规划条例的规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。刘建军、陈玉林的建筑物虽建设在2008年之前，系《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，但根据建设行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》《北京市城市规划条例》的相关规定，涉案建筑物建设时应经过规划主管部门批准，而刘建军、陈玉林并不能出具相关批准手续，涉案建筑物建设时未经规划主管部门批准即建设的行为属违法行为。《中华人民共和国城乡规划法》《北京市城乡规划条例》实施后，涉案建筑物持续存在，亦未按法律规定补办乡村建设规划许可证，涉案建筑物的违法状态一直持续，X镇政府适用《中华人民共和国城乡规划法》对其行为进行定性并查处并无不当。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。第三十六条规定：当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第三十八条规定：催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定：强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，在X镇政府于2018年11月26日作出的【2018】第35号《拆除通知》已被生效判决撤销的情况下，X镇政府未对刘建军重新作出相关《拆除通知》即实施强制拆除。同时，X镇政府在明知陈玉林与涉案建筑物具有利害关系的情况下，未将陈玉林列为相对人，亦未告知陈玉林相关权利义务，实施强制拆除前未依法向陈玉林作出限期拆除决定、催告、强制拆除决定等前置程序，没有保障陈玉林的知情权、参与权和救济权。另，X镇政府在2019年4月30日实施被诉强制拆除行为时，未提前5日在现场公告强制拆除决定，未制作财物清单和笔录。故，X镇政府实施的被诉强制拆除行为，明显违反了上述规定。因被诉拆除行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市顺义区X镇人民政府于二○一九年四月三十日强制拆除位于北京市顺义区X镇X村北侧刘建军租赁土地范围内原告刘建军的部分建筑物、第三人陈玉林的全部建筑物的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区X镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  杨 鑫人民陪审员  冯建华人民陪审员  曲海英二〇一九年十一月二十二日书 记 员  付艳侠书 记 员  徐 鹤