河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初371号原告杨亚红，女，汉族，1972年12月25日出生，住辽宁省鞍山市铁东区。委托代理人蒋永鼎、李乐云，河南力天律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住所地河南省郑州市中原区中原路233号。法定代表人王新伟，市长。委托代理人李建军、余晓龙，郑州市行政复议中心工作人员。原告杨亚红因要求撤销被告郑州市人民政府作出的行政复议决定一案，于2019年8月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月20日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月11日公开开庭审理了本案。原告杨亚红的委托代理人李乐云，被告郑州市人民政府的委托代理人李建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨亚红诉称：因被冒名、错误登记为公司股东，2019年3月23日，原告向郑州市市场监督管理局邮寄《撤销公司登记申请书》，申请撤销河南省盐业担保有限公司2010年8月11日将杨亚红登记为公司股东、监事的设立登记；撤销河南省盐业担保有限公司2012年11月8日将杨亚红登记为公司股东的变更登记。原告于2019年5月10日收到郑州市市场监督管理局邮寄的《关于杨亚红＜撤销公司登记的申请书＞的回复》（以下简称《回复》），并认为原告的申请事项事实不成立，依法不予撤销。2019年6月25日，原告向被告郑州市人民政府递交《行政复议申请书》，请求撤销郑州市市场监督管理局2019年5月8日作出的《回复》；撤销河南省盐业担保有限公司2010年8月11日将杨亚红登记为公司股东、监事的设立登记；撤销河南省盐业担保有限公司2012年11月8日将杨亚红登记为公司股东的变更登记。2019年8月2日，原告收到被告郑州市人民政府作出的郑政（行复驳决）〔2019〕496号驳回行政复议决定书，驳回原告的复议申请。被告郑州市人民政府作出的驳回行政复议决定书适用法律错误。具体理由如下：一、被告处理行政复议案件时不应适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉期限的规定，行政复议不应涉及起诉期限的审查，被告作出的郑政（行复驳决）〔2019〕496号驳回行政复议决定书，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，在本案中，原告对郑州市市场监督管理局作出的错误工商登记并没有“直接向人民法院提起诉讼”，而是先向郑州市市场监督管理局申请撤销工商登记，对郑州市市场监督管理局的答复不服，再向被告郑州市人民政府申请行政复议，原告提出的复议请求不属于该条规定的情形。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》中关于起诉期限的相关规定应适用于行政诉讼程序中，无论是原告申请撤销工商登记，或是向被告郑州市人民政府申请行政复议均不是行政诉讼，依据行政法基本原则合法行政原则中的法律保留原则，即“法无规定不可为”，如果没有明确的立法文件进行规定，行政机关不得作出影响公民合法权益的行为。在本案中因不属于行政诉讼，被告郑州市人民政府作为复议机关不得适用《中华人民共和国行政诉讼法》中关于起诉期限的相关规定。需特别强调的是，自原告杨亚红知道被冒名登记为盐业担保公司的股东之后，其一直都在行使包括提出撤销申请、提起行政诉讼、投诉、举报等在内的一切可能救济成功的途径。故，行政复议决定书适用法律错误。二、郑州市市场监督管理局对原告的回复是一项新的行政行为，而非重复处理行为，原告有权就该行政行为提起行政复议，被告郑州市人民政府法律适用错误。原告虽多次向郑州市市场监督管理局递交对“河南省盐业担保有限公司提供虚假材料办理设立登记”的举报信、情况反映、投诉材料等文件，上述文件包含原告被冒名登记为河南省盐业担保有限公司股东的相关内容。但是，上述行为是以信访举报、投诉的形式递交的，郑州市市场监督管理局对原告的答复系对信访事项的处理意见。而本次是以《撤销公司登记申请书》的形式递交的，是要求郑州市市场监督管理局履行一定的行政行为，该局对原告的《回复》是针对撤销公司登记申请而作出的行政行为。郑州市市场监督管理局两次不同的答复系两种不同种类、不同处理途径的行为，且第一次答复并没有向原告送达，而非重复处理行为。在原告本次提交《撤销公司登记申请书》时，同时提交有新的证据《中天司法鉴定中心文书司法鉴定意见书》，郑州市市场监督管理局本次作出的行政行为具有针对该新证据的内容。另外，关于《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（四）项规定的情形为：“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。”首先，本案为行政复议案件，不应适用行政诉讼法的相关规定。即使参照适用，如前所述，本次是原告向郑州市市场监督管理局递交撤销公司登记申请，与之前的信访事项无关。故被告郑州市市场监督管理局对原告的答复行为是一项新的行政行为，而非重复处理行为，原告可以就该行为提起行政复议，被告郑州市人民政府应当受理，并依法作出复议决定。综上，被告郑州市人民政府作出的驳回行政复议决定书认定事实不清，适用法律错误。对于河南省盐业担保有限公司关于原告的工商登记应当予以撤销。请求：一、撤销郑州市人民政府郑政（行复驳决）〔2019〕496号驳回行政复议决定书；二、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交证据如下：证据1.私营企业基本注册信息查询单。证据2.河南省工业和信息化厅关于同意设立河南省盐业担保有限公司的批复。证据1和证据2共同证明：1.2010年8月11日，河南省盐业担保有限公司取得工商设立登记。2.2010年10月12日，河南省盐业担保有限公司才取得河南省工业和信息化厅的批复，同意河南省盐业担保有限公司设立为注册资本1亿元的中小企业担保机构。3.郑州市市场监督管理局在没有审批许可的情况下，准许盐业担保公司办理设立登记，程序违法，该设立登记的取得是违法的，后续一系列的工商变更登记均是以此为基础该设立登记行为应当予以撤销。证据3.中天司法鉴定中心司法鉴定意见书。证明：1.鉴定意见中所有检材均加盖有“郑州市工商行政管理局档案查询专用章”，检材属河南省盐业担保有限公司工商档案材料。2.杨亚红向中天司法鉴定中心提供的河南省盐业担保有限公司工商档案中的股东会决议、公司章程等全部涉及杨亚红签名的材料，鉴定意见为检材中“杨亚红”签名均不是杨亚红本人所写。3.杨亚红对河南省盐业担保有限公司没有出资的意思表示，杨亚红被冒名登记为河南省盐业担保有限公司的股东。证据4.杨亚红向中原区人民法院提交的行政起诉状。证据5.杨亚红向郑州市市场监督管理局（原郑州市工商局）提交的举报材料。证据6.杨亚红向郑州市市场监督管理局（原郑州市工商局）纪检组提交的情况反映。证据4至证据6共同证明：1.杨亚红得知被冒名登记为河南省盐业担保有限公司股东后，积极采取各种措施，寻求法律救济。2.2019年3月22日，杨亚红向郑州市市场监督管理局提出《撤销公司登记申请书》前，均是以信访、举报的方式向该局反映情况，且杨亚红至今没有收到以信访、举报等方式反映情况后的处理意见。3.杨亚红本次提出《撤销公司登记申请书》后的答复行为，不属于重复处理行为，是新的行政行为。证据7.《撤销公司登记申请书》。证据8.关于杨亚红《撤销公司登记的申请书》的回复。证据7和证据8共同证明：2019年3月22日，杨亚红向郑州市市场监督管理局邮寄《撤销公司登记申请书》，2019年5月10日，杨亚红收到郑州市市场监督管理局邮寄的《关于杨亚红＜撤销公司登记的申请书＞的回复》，杨亚红提出的撤销申请，有事实根据和法律依据。证据9.复议申请书。证据10.被告郑州市人民政府作出的郑政（行复驳决）〔2019〕496号驳回行政复议决定书。证据9和证据10共同证明：杨亚红对《关于杨亚红的回复》不服，在法定期限内提出行政复议申请，郑州市人民政府受理后，己作出行政复议决定书。证据11.杭州市西湖区市场监督管理局杭西市管企撤字[2018]第8号撤销公司登记决定书。证据12.市场监管总局2019年6月28日发布的《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》。证据11和证据12共同证明：1.提出撤销公司登记申请的，不受行政诉讼法关于五年起诉期限的限制，且起诉期限不属于市场监管部门和行政机关审查的范围。行政机关仍应以事实为依据，对被冒名登记的股东，应当依法撤销相关登记事项。2.市场监管总局己发布《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》，市场监管部门应当严格按照该指导意见及法律法规规定的处理、公示程序、认定标准执行。证据13.烟台市中级人民法院（2015）烟行终字第36号行政判决书。证据14.山东省高级人民法院（2017）鲁行再16号行政判决书。证据13和证据14共同证明：1.与本案基本事实相同的被冒名登记为公司股东的行政案件判例，即使公司工商登记已超过5年，先提起撤销工商登记的申请，人民法院判决予以支持，因工商部门没有作出处理结果，公司股东再次提起诉讼，烟台中院最终判决撤销将其他公司被冒名登记为股东的工商登记。经再审，山东高院维持烟台市中级人民法院（2015）烟行终字第36号行政判决。2.杨亚红提起的行政复议或行政诉讼，不属于重复起诉。3.本案不存在超出起诉期限的情形，行政复议机关仍应当以事实为依据，坚持有错必纠的原则。被告郑州市人民政府答辩称：一、被告所作496号复议决定事实清楚，适用法律正确。行政复议审理期间，被告查明：2010年8月11日，河南省盐业担保有限公司经郑州市工商行政管理局核准设立，杨亚红为该公司股东之一，其持股比例为百分之十；2012年11月8日，河南省盐业担保有限公司股东杨亚红持股比例由百分之十变更为百分之五，并在郑州市工商行政管理局进行了变更登记。2018年5月14日，郑州市市场监督管理局收到杨亚红举报称：2010年8月11日，河南省盐业担保有限公司提供虚假材料办理设立登记，将杨亚红注册为公司股东，而杨亚红与该公司之间完全没有任何关系，要求查明改正。郑州市市场监督管理局立案调查后，于2018年8月1日在信访举报反馈意见书中作出答复称：杨亚红举报的事实不成立。2019年3月23日，杨亚红向郑州市市场监督管理局邮寄《撤销公司登记申请书》举报称：2010年8月11日，河南省盐业担保有限公司设立程序违法；2012年11月8日，河南省盐业担保有限公司股东变更登记错误。杨亚红申请撤销工商部门作出的设立、变更登记。2019年5月8日，郑州市市场监督管理局作出《关于杨亚红的回复》称：河南省盐业担保有限公司设立登记的申请文件、材料齐全，符合法定形式，设立程序合法。杨亚红申请事项事实不成立，其申请撤销河南省盐业担保有限公司2010年8月11日设立登记和2012年11月8日变更登记，不符合法律规定，依法不予撤销。以上事实有《撤销公司登记申请书》、邮寄及查询结果、《关于杨亚红的回复》、私营企业基本注册信息查询单、河南省工业和信息化厅关于同意设立河南省盐业担保有限公司的批复、中天司法鉴定中心司法鉴定意见书、杨亚红举报信、郑州市工商局《信访举报反馈意见书》、河南省工业和信息化厅文件（豫工信[2010]416号、豫工信企业[2012]700号、豫工信企业[2013]787号）、国家企业信用信息公示系统截屏、(2017)豫0105民申50号、(2017)豫0102行初101号、河南省盐业担保有限公司设立登记材料一卷、河南省盐业担保有限公司2012年11月8日变更登记材料一卷、郑州市工商行政管理局案件调查材料一卷等证据材料为证。被告认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。本案中，郑州市市场监督管理局作出的河南省盐业担保有限公司2010年8月11日设立登记和2012年11月8日变更登记，均为行政机关作出的行政行为，截止2018年5月14日，郑州市市场监督管理局收到杨亚红第一次举报时，该设立、登记行为已超过法定起诉期限。郑州市市场监督管理局收到杨亚红对涉案设立、登记行为的第一次举报后，以办理信访举报的形式，经调查处理后作出回复，是对杨亚红超出该设立、登记行为法定起诉期限后的信访救济行为。针对杨亚红第二次举报，郑州市市场监督管理局并未因涉案设立、登记行为已超过法定起诉期限而驳回其申请，而是在对其第一次举报调查处理的基础上，再次作出回复，实际是对杨亚红申诉举报事项的重复处理。如果在该设立、登记行为已超过法定起诉期限后，仍将杨亚红不服郑州市市场监督管理局对涉案设立、登记行为的处理，纳入行政复议救济渠道，不符合上述法律规定。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：。（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；。（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，杨亚红不服郑州市市场监督管理局作出的《关于杨亚红的回复》，实际是不服郑州市市场监督管理局对涉案设立、登记提起申诉的重复处理行为；杨亚红在对该设立、登记行为已超过法定起诉期限后，向郑州市市场监督管理局举报要求处理，实际是以信访途径寻求救济，郑州市市场监督管理局所作涉案回复系行政机关针对信访事项作出的行为；郑州市市场监督管理局所作涉案回复对杨亚红的权利义务不产生实际影响。参照上述规定，杨亚红的行政复议事项不属于行政复议的受案范围。综上，被告所作涉案496号复议决定主要事实清楚，程序合法，内容适当。二、被告所作496号复议决定程序合法。原告不服郑州市市场监督管理局2019年5月8日对其作出的回复行为，于2019年6月25日提出行政复议申请，被告依法受理。2019年7月31日，被告作出496号复议决定，并于2019年8月1日将复议决定邮寄送达原告，行政复议程序合法。综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（五）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，被告作出496号复议决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法。请贵院依法驳回原告诉讼请求。被告郑州市人民政府向本院提交证据如下：第一组证据：1.郑政行复办（复受通）字2019-496通知书；2.郑政行复办（复答通）字2019-496通知书；3.郑政（行复驳决）2019-496号行政复议决定书。证明：被告依法定程序作出行政复议决定。第二组证据：行政复议文书送达回证。证明：被告在法定时限内作出复议决定并送达。第三组证据：原告作为行政复议申请人向被告提交的行政复议申请书及证据。证明：原告曾向被告提起行政复议申请。第四组证据：涉案行政复议被申请人提交的行政复议答复书及证据。证明：行政复议期间，被申请人依法答复并提交证据。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表质证意见如下：对第一组证据的真实性没有异议，对行政复议决定书认为适用法律错误。对第二组证据没有异议。对第三组证据的真实性没有异议，但是被告提交的仅为原告提出申请时提交的证据目录，并没有提交相应的证据材料。对第四组证据的真实性没有异议，但是被告提交的仅为郑州市市场监督管理局提出答复时提交的证据目录及部分证据材料，并没有提交全部的证据材料，应当视为作出行政行为和作出复议决定时没有相应的证据。被告提交的原告向市纪委驻郑州市工商局纪检组的情况反映以及举报，恰说明原告杨亚红采取的是以信访举报的形式维权，与本案的行政复议及答复行为无关。从被告提交的信访举报反馈意见书可知，郑州市工商局适用的是信访程序进行了处理，且该处理意见并未向信访人杨亚红送达。根据被告提交的法律依据中的《融资性担保公司管理暂行办法》的规定，担保公司应该先由监管部门颁发经营许可证，并凭该许可证向工商部门申请注册登记。本案中河南省盐业担保有限公司是先取得的工商登记后取得的经营许可批复。另外被告审理行政复议案件时，不应适用行政诉讼法及相关司法解释的规定。经庭审质证，被告对原告提交的证据发表质证意见如下：针对证据1及证据2，原告作为行政复议申请人在提起行政复议申请时已经提交，对该两项证据的真实性及关联性无异议，对其证明目的有异议，其不能证明涉案被申请人作出违法行为。对证据3，行政复议期间也向复议机关提交，因涉案复议决定为驳回，没有进行实体审查，故本案与证据三没有关联。对证据7、证据8，系原告作为行政复议申请人时向复议机关提交的证据，对该两项证据的真实性、关联性无异议，对其证明目的有异议，其不能证明涉案被申请人对原告作出的回复缺乏事实和法律依据。对证据9、证据10，系被告作出的复议决定及原告提交的行政复议申请书，该两项证据对其三性均无异议。对证据4、证据5、证据6、证据11、证据12、证据13、证据14，经与申请人提起行政复议申请时提交的证据目录比对，其在提起行政复议申请时并未提交以上证据，故以上证据与行政复议决定的作出无关联性。本院对上述证据认证如下：原告对被告提供的四组证据的真实性均无异议，被告对原告提交的证据1、2、7、8、9、10的真实性无异议，对上述证据的真实性予以确认。原告提交的证据3、4、5、6、11、12、13、14与本案所涉行政复议决定没有关联性，不予采纳。经审理查明，2010年8月11日，河南省盐业担保有限公司经郑州市工商行政管理局核准设立，原告杨亚红为该公司股东之一，其持股比例为百分之十；2012年11月8日，河南省盐业担保有限公司变更原告杨亚红的持股比例为百分之五，并在郑州市工商行政管理局进行了变更登记。原告杨亚红曾于2017年4月26日向郑州市中原区人民法院提起行政诉讼，请求依法判令郑州市工商行政管理局撤销其被登记为河南省盐业担保有限公司的股东身份，后在审理过程中其自愿申请撤诉。原告杨亚红就设立登记及变更登记，于2018年5月14日向郑州市市场监督管理局进行举报，郑州市市场监督管理局立案调查后，于2018年8月1日在信访举报反馈意见书中作出答复称，杨亚红举报的事实不成立，后杨亚红又于2019年3月23日向郑州市市场监督管理局提出《撤销公司登记申请书》，郑州市市场监督管理局于2019年5月8日作出《回复》，告知原告杨亚红申请撤销河南省盐业担保有限公司2010年8月11日设立登记和2012年11月8日变更登记，因不符合《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，依法不予撤销。原告杨亚红不服该《回复》，于2019年6月25日向被告郑州市人民政府提出行政复议申请，郑州市人民政府受理该申请后，于2019年7月31日作出郑政（行复驳决）〔2019〕496号《驳回行政复议申请决定书》，认为杨亚红不服郑州市市场监督管理局作出的《回复》，实际是不服郑州市市场监督管理局对涉案设立、登记提起申诉的重复处理行为；杨亚红在对该设立、登记行为已超过法定起诉期限后，向郑州市市场监督管理局举报要求处理，实际是以信访途径寻求救济，郑州市市场监督管理局所作涉案回复系行政机关针对信访事项作出的行为；郑州市市场监督管理局所作涉案回复对杨亚红的权利义务不产生实际影响，原告杨亚红的行政复议事项不属于行政复议的受案范围，决定驳回原告杨亚红的行政复议申请。原告杨亚红对该行政复议决定不服，诉至本院。本院认为：杨亚红就涉案设立登记，曾向人民法院提起行政诉讼后又自愿申请撤诉。后又就涉案设立登记及变更登记向郑州市市场监督管理局进行举报，郑州市市场监督管理局予以了答复。之后，杨亚红就同样的申请事项又向郑州市市场监督管理局邮寄《撤销公司登记申请书》，郑州市市场监督管理局作出了《回复》。就该《回复》，杨亚红向本案被告郑州市人民政府提出涉案行政复议申请。被告受理该行政复议申请后，按照法定程序，经审理后认定杨亚红的行政复议申请不属于行政复议的受案范围，驳回杨亚红的行政复议申请。被告所作出的郑政（行复驳决）〔2019〕496号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，所作出的决定结果并无不当，故本案原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨亚红的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告杨亚红负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院，于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇一九年十一月十三日书记员 袁鹏燕附录：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。