广东省揭阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤52行初13号 原告：揭阳市铭湖纸业有限公司。住所地：揭阳市试验区西四横路尾以北、西环岛路以东。 法定代表人：林卓藩。 委托代理人：宋金芙，广州金鹏（中山）律师事务所律师。 被告：揭阳市人民政府。住所地：揭阳市榕城区临江北路。 法定代表人：张科，市长。 委托代理人：王凯熙，揭阳市司法局工作人员。 委托代理人：李庆和，广东粤剑律师事务所律师。 第三人：揭阳空港经济区管理委员会。住所地：揭阳市空港经济区渔湖镇空港大道空港经济区办公大楼。 法定代表人：黄克新，副主任。 委托代理人：李映林，该管会办公室副主任。 委托代理人：葛志坚，广东谨信律师事务所律师。 第三人：广东电网有限责任公司揭阳榕城供电局试验区供电所。住所地：揭阳空港经济区渔湖镇广美村。 负责人：黄松生。 委托代理人：许朝云，广东冠法律师事务所律师。 委托代理人：邹滢，广东冠法律师事务所实习律师。 原告揭阳市铭湖纸业有限公司（以下简称铭湖纸业公司）因不服被告揭阳市人民政府作出的揭府行复〔2019〕57号《驳回行政复议申请决定书》，于2019年8月20日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年9月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因揭阳空港经济区管理委员会（以下简称空港管委会）、广东电网有限责任公司揭阳榕城供电局试验区供电所（以下简称试验区供电所）与案件处理有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并分别于2019年9月6日、9月7日向空港管委会、试验区供电所送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，并于2019年10月9日公开开庭审理了本案。原告铭湖纸业公司的委托代理人宋金芙，被告揭阳市人民政府的委托代理人王凯熙、李庆和，第三人空港管委会的委托代理人李映林、葛志坚，第三人试验区供电所的委托代理人许朝云、邹滢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告揭阳市人民政府于2019年8月15日作出揭府行复〔2019〕57号《驳回行政复议申请决定书》。被告认为，铭湖纸业公司的行政复议请求之一是确认空港管委会命令试验区供电所对其采取停电措施和停水措施违法。由此可见，铭湖纸业公司是针对空港管委会的发函行为不服而提起行政复议申请，而不是针对实施停电停水的行为。从本案的事实上看，对铭湖纸业公司实施停电停水的行为包含着两个行为，一是空港管委会的发函行为；二是直接实施停电停水的行为。而空港管委会的发函行为只是实施停电停水行为的启动原因，还不是一个独立、完整，对铭湖纸业公司权利义务产生实质性影响的行为，实际上，对铭湖纸业公司产生权利义务影响的是直接实施停电、停水的行为。因此，铭湖纸业公司不服空港管委会发函要求有关部门对其实施停电、停水的行为提起行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受案条件，依法应予驳回。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定依法驳回铭湖纸业公司的行政复议申请。 原告铭湖纸业公司诉称，2001年，原告取得涉案地块的《国有土地使用证》〔揭试国用（2001）字第0525085480470号〕《建设用地规划许可证》（揭试城地2001-051号）《建设工程规划许可证》（揭试城建2001-041号）。2019年4月17日，揭阳空港经济区城乡建设局发出《关于迁移除揭阳空港榕江新城滨江大道（原环岛路）续建（二期）和滨江风光带（二期）工程范围内建构筑物的函》，要求原告于2019年4月22日前签署《建（构）筑物拆迁补偿协议书》并自行迁移。2019年4月22日，空港管委会向试验区供电所下发了《关于对揭阳市铭湖纸业有限公司采取停电措施的函》，命令该所于4月23日下午4：00前对原告用电设施进行强制停电。2019年4月23日下午5时23分，原告被强制断电。原告不服于2019年5月22日向被告申请行政复议。2019年8月15日，被告作出驳回原告行政复议申请的行政复议决定。 原告认为，被告作出的《驳回行政复议申请决定书》（揭府行复〔2019〕57号）违法。理由如下：一、断水断电的行为属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款、《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发〔2010〕15号）第四条、中纪委《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（2011年3月17日中纪办〔2011〕8号）第四条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条等的规定，行政机关断水断电的行为不仅属于具体行政行为，况且属于对法律依据要求最为苛刻的行政强制。二、断水断电的行为符合行政复议受案范围。断水断电的行政强制行为已经对原告的权利义务产生实际影响，符合行政复议受案范围。三、被告作出的驳回行政复议申请决定适用法律错误。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。该命令断水断电的行为属于行政复议受案范围，故不应适用此条作出驳回行政复议申请决定。四、被告遗漏行政复议申请。原告在行政复议申请书中列明四项请求，被告仅对第一项即确认空港管委会命令断水断电行为违法进行论述，对其余三项符合受案范围的请求并未论述，直接以不符合受案范围为由一律驳回。行政复议是行政机关内部层级监督机制，被告未审查具体行政行为的合法性，属行政不作为。该断水断电的行为已对原告的生产经营造成实际经济损失，基于违法的行政行为造成的损失应当予以赔偿。原告房屋已建成近二十年，并在此经营纸业生产加工。空港管委会将对原告6441平方米的厂地实施部分征收，由于征收补偿标准过低未达成协议，在没有任何事实和法律依据的情况下，一次性整体实施断水断电的行为严重违法，侵害了原告的合法权益。据此，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定提起诉讼，请求：一、撤销被告于2019年8月15日作出的《驳回行政复议申请决定书》（揭府行复〔2019〕57号）；二、要求被告受理原告的行政复议申请，并依法作出行政复议决定。 原告铭湖纸业公司向本院提交了以下证据：1．《驳回行政复议申请决定书》，证明被告作出驳回原告行政复议申请决定；2．《行政复议申请书》，证明原告依法申请行政复议；3．证据材料清单，证明原告的行政复议申请符合行政复议受案范围，且被复议行政行为不合法、不合理，被告作出驳回行政复议申请决定，事实不清，证据不足，决定错误；4．《关于对揭阳市铭湖纸业有限公司采取停电措施的函》，证明揭阳空港经济区城乡建设局指挥部办公室命令试验区供电所对原告采取断水断电措施；5．《揭阳空港经济区管委会关于揭阳空港榕江新城滨江大道（原环岛路）续建（二期）和滨江风光带（二期）工程建设有关事项的通告》，证明原告合法的土地及房屋因在案涉工程建设范围内，空港管委会要求原告必须在限期内征收或拆除；6．《通告》，证明位于滨江大道（原环岛路）续建（二期）和滨江风光带（二期）工程建设范围内的房屋、建（构）筑物等，必须于2018年12月24日前自行拆除；7．《关于迁移拆除揭阳空港榕江新城滨江大道（原环岛路）续建（二期）和滨江风光带（二期）工程范围内建构筑物的函》，证明揭阳空港经济区城乡建设局命令原告在2019年1月22日前签署《建（构）筑物拆迁补偿协议书》并自行迁移，逾期，区管委会将采取强制措施予以处理；8．电话录音文字整理（揭阳空港经济区公共事业有限公司电话：0663-8776398），证明揭阳空港经济区公共事业有限公司执行榕江新城建设指挥部的命令，对原告实施断水；9．电话录音文字整理（供电服务热线：95598），证明试验区供电所依据对铭湖纸业采取断电措施的函，配合政府停电；10．《国有土地使用证》（揭试国用〔2001〕字第0525085480470号），证明原告合法享有该土地的使用权；证据11．《评估明细表》，证明原告工厂、机器设备等地上建筑物的补偿明细缺项、漏项且单价过低，且未对原告拥有的6441㎡国有土地使用权予以评估；12．断水断电损失，证明断水断电导致直接损失1.5万元/天，违约金20万+90万；13．《行政复议答复书》，证明试验区供电所的断电行为是应揭阳空港经济区榕江新城建设指挥部的通知要求实施的。14．《行政复议答复书》，证明空港管委对原告实施断水断电的命令缺乏授权、无法律依据、无事实依据，且严重侵害原告的合法权益；15．《行政复议调查通知书》，证明被告曾组织调查，原告请求调取调查笔录，因调查笔录与驳回行政复议申请决定内容严重不符；16．法律依据，证明征收拆迁过程中断水断电行为严重违法，应对相关责任人员追究责任；17．（2018）最高法行申6130号行政裁定书，证明空港管委会断水断电行为属于行政强制措施，且超越职权，应被撤销，确认违法；原告的申请符合行政复议的受案范围。 被告揭阳市人民政府辩称，一、被告作出的揭府行复〔2019〕57号《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，证据充分。首先，根据被告查明的事实，第三人空港管委会的发函行为不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条和第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议，即属于行政复议范围。具体行政行为是指行政机关（或者法律法规授权的组织）作出的对特定公民、法人或者其他组织权利义务产生实质性影响的行政行为。本案中，空港管委会与试验区供电所、揭阳空港经济区公共事业有限公司并非上下级的行政隶属单位，空港管委会设立的临时议事协调机构揭阳空港经济区榕江新城建设指挥部向试验区供电所发出《关于对揭阳市铭湖纸业有限公司采取停电措施的函》和向揭阳空港经济区公共事业有限公司发出《关于对揭阳市铭湖纸业有限公司采取停水措施的函》，是希望得到供电所及公共事业有限公司的配合，达到维护公共安全的目的，发函行为不是行政命令，不具有强制执行力。第三人空港管委会没有停电停水的法定职权，并非停电停水行为的具体实施者。从本案的事实来看，对原告实施停电停水的行为包含着两个行为，一是空港管委会的发函行为，二是直接实施停电停水的行为。而空港管委会的发函行为（也就是原告所指的命令行为）只是实施停电停水的启动原因，还不是一个独立、完整对原告的权利义务产生实质性影响的行为。实际上，对原告产生权利义务影响的是直接实施停电停水的行为。因此，空港管委会的发函行为不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受案范围。其次，空港管委会的发函行为与具体实施停电停水的行为是两个既有联系又有区别的不同行为。被告认为，原告诉称的“断水断电行为符合行政复议受案范围”已超出原告的诉讼请求，依法不属本案审理范围。本案中，原告在申请行政复议时提出的第一项请求为：确认被申请人委托的揭阳空港经济区榕江新城建设指挥部办公室命令试验区供电所对申请人采取停电措施和停水措施违法。可见，原告申请行政复议的请求是针对空港管委会的发函行为不服而提起行政复议申请，并不是针对具体实施停电停水的行为。原告混淆空港管委会的发函与具体实施停电停水这两个行为。因此，原告诉称的“断水断电行为符合行政复议受案范围”已超出原告的诉讼请求，依法不属本案审理范围。被告认定上述事实，有《关于对揭阳铭湖纸业有限公司采取停电措施的函》《关于对揭阳铭湖纸业有限公司采取停水措施的函》《中共揭阳空港经济区委办公室、揭阳空港经济区管委会办公室关于调整合并区榕江新城建设指挥部等临时协调机构的通知》等相关证据予以证实，事实清楚，证据充分。二、被告驳回原告的复议申请适用法律、法规正确。本案被告受理了原告的复议申请后，经审查认为原告提出的复议请求不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条和第六条规定的行政复议受理范围和不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八规定的受理条件。因此，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八第一款第（二）项的规定，驳回原告的复议申请，适用法律正确。三、被告作出的揭府行复〔2019〕57号《驳回行政复议申请决定书》，程序合法。被告于2019年5月22日收到原告的行政复议申请，经审查认为符合行政复议受案条件，遂于2019年5月27日向原告发出《行政复议受理通知书》，同日向第三人空港管委会发出《提出行政复议答复通知书》，向第三人试验区供电所发出《第三人参加行政复议通知书》。2019年6月19日，被告分别向原告、第三人发出《行政复议调查通知书》，并于2019年7月2日对案件进行了公开调查。因案情情况复杂，被告不能在规定期限内作出行政复议决定，延长审查期限30日并通知原告及第三人。经复议审查后，被告于2019年8月15日作出揭府行复〔2019〕57号《驳回行政复议申请决定书》，并依法送达原告和第三人，复议程序严格按照《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条等规定进行，在法定期限内完成复议，程序完全合法。四、被告并没有遗漏行政复议申请的审查。本案原告提出的其他三项复议请求，都是基于第一项请求成立的基础上提出的请求，因第一项请求不成立，其他三项请求也同样不成立。因此，被告对原告的全部复议请求予以驳回，并没有遗漏行政复议申请的审查。综上所述，被告作出的揭府行复〔2019〕57号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，复议程序合法。请法院依法查明本案事实，判决维持被告作出的复议决定，驳回原告的诉讼请求。 被告揭阳市人民政府向本院提交了如下证据：1．《行政复议申请书》，证明原告于2019年5月22日向被告申请行政复议，其复议请求是对第三人的发函行为不服，并不是对直接实施停电停水的行为；2．揭府行复〔2019〕57号《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》、快递单据及送达回证，证明被告在法定期限内依法受理原告的行政复议申请，依法要求第三人空港管委会作出答复并提交作出该具体行政行为的证据及依据材料，同时通知试验区供电所作为第三人参加行政复议；3．第三人空港管委会提交《行政复议答复书》及证据材料，证明第三人空港管委会在法定期限内提交《行政复议答复书》及证据材料；4．第三人试验区供电所的《行政复议答复书》，证明第三人试验区供电所依法提交《行政复议答复书》；5．《行政复议调查通知书》、送达回证、行政复议调查笔录，证明2019年6月19日，被告分别向原告、第三人发出《行政复议调查通知书》、并于2019年7月2日对案件进行了公开调查；6．《延长行政复议审查期限通知书》、快递单据及送达回证，证明被告依法延长行政复议审查期限并通知原告及第三人；7．《驳回行政复议申请决定书》、快递单据及送达回证，证明被告在法定期限内作出行政复议决定并送达、程序合法。 第三人空港管委会述称，一、被告作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。揭阳空港经济区榕江新城建设指挥部办公室发给试验区供电所的《关于对揭阳市铭湖纸业有限公司采取停电措施的函》系政府机关之间商洽工作所用的内部联络函，属于行政机关的内部行为，未直接对原告的权利义务产生影响，不具可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对原告权利义务产生直接影响的是试验区供电所的行政行为，而非揭阳空港经济区榕江新城建设指挥部办公室的发函行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第十款的规定，原告要求撤销该函的诉讼不属于行政诉讼法的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件，依法应予驳回。二、空港管委会没有直接对原告作出具体行政行为，原告不能对空港管委会的发函行为申请行政复议，原告要求揭阳市人民政府受理其行政复议申请并作出复议决定的诉求于法无据。揭阳空港榕江新城滨江大道（原环岛路）续建（二期）和滨江风光带（二期）工程是市区的重大民生工程和城市设防综合工程及配套市政设施项目，对市区城市防洪防水设防和城市交通起着至关重要的作用。揭阳市建设局和空港管委会分别于2006年6月13日和2018年7月5日发布公告,明确要求建设用地范围内的单位和个人对工程建设给予支持配合,在规定期限内进行搬迁。原告现有建筑位于拆迁范围内却拒绝搬迁,已严重影响工程建设进度和工程施工安全,施工单位多次反映施工范围内存在大量用电设施和管线,并上报要求解决施工障碍。榕江新城建设指挥部办公室发函给供电部门,建议对施工范围内线路进行停电,是一种工作联络，目的是确保建设工程顺利推进，保障人民群众生命财产的安全。榕江新城建设指挥部并没有直接针对原告作出具体行政行为,该函件没有直接发给原告，没有对原告创设权利义务,原告不能对发函行为申请行政复议。三、原告现有建筑物与建设工程规划审批表在报建内容、规模上不相符合，并存在《揭阳市建设局关于市区城市设防综合工程及配套市政设施改造建设拆迁有关事项的公告》(2006年6月13日)发布之后继续扩建、改建的行为，属违法建筑，依法必须予以拆除，供电部门有权依法对其停电。四、供电部门依法对违法建筑采取停电措施，是确保施工安全，消除施工安全隐患的需要，也是其职权行为。综上所述，空港管委会没有直接对原告作出任何具体行政行为，《关于对揭阳市铭湖纸业有限公司采取停电措施的函》系政府机关的内部联络函，并不直接对外公开，不属于可诉的行政行为。原告的诉求于法无据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。 第三人空港管委会向本院提交了如下证据：证据1．中共揭阳空港经济区委办公室文件，证明主体资格，揭阳空港经济区榕江新城建设指挥部办公室是空港管委会设立的临时议事协调机构，其以自己的名义作出的行为所产生的法律效果应由空港管委会承担；2．北楼环岛路京岗段拆迁厂房及配套勘察记录表，证明原告及其法定代表人于2005年12月2日在《北堤环岛路京岗段拆迁厂房及配套勘查记录表》签名、盖章确认，明确公司建筑面积；3．《揭阳空港经济区管委会关于揭阳市榕江新城滨江大道（原环岛路）续建（二期）和滨江风光带（二期）工程建设有关事项的通告》；4．《揭阳市建设局关于市区城区设防综合工程及配套市政设施改造建设拆迁有关事项的公告》揭市建公〔2006〕3号，证据3、4证明揭阳市建设局和空港管委会分别于2006年6月13日和2018年7月5日发布公告,明确要求建设用地范围内的单位和个人对工程建设给予支持配合,在规定期限内进行搬迁；原告现有建筑位于拆迁范围内却拒绝搬迁,已严重影响工程建设进度和工程施工安全，施工单位多次反映施工范围内存在大量用电设施和管线,并上报要求解决施工障碍。 第三人试验区供电所述称，一、试验区供电所对原告实施停电措施是应空港管委会以及揭阳空港经济区榕江新城建设指挥部的通知要求而作出的协助行为，在此过程试验区供电所已履行了通知义务等审慎措施。2019年4月19日，揭阳供电局接到空港管委会《关于对揭阳市铭湖纸业有限公司采取停电措施的函》(揭空港委函〔2019〕35号)，要求揭阳供电局在2019年4月23日下午4：00前对原告的用电设施进行停电。试验区供电所作为属地供电所，于2019年4月22日下午接到揭阳空港经济区榕江新城建设指挥部办公室《关于对揭阳市铭湖纸业有限公司采取停电措施的函》，要求试验区供电所于2019年4月23日下午4:00前对原告的用电设施强制停电。试验区供电所接到前述函件后，通知原告公司法定代表人，派员提前与原告沟通，做好解释工作。2019年4月23日下午，试验区供电所在揭阳空港经济区榕江新城建设指挥部人员的指挥下，到原告公司对其实施停电。停电前，试验区供电所再次向原告阐明该次停电是根据空港经济区榕江新城建设指挥部的要求而配合停电，同时向原告发出《广东电网有限责任公司用电检查结果通知书》，告知其办理用电暂停手续，避免产生更多的基本电费。虽然原告拒绝在通知单上签字，但有空港区榕江新城指挥部人员的签名予以证实。事后，试验区供电所根据原告反映情况，多次到空港区管委领导及职能部门沟通，请求协调解决事态，相关负责同志明确表示因配合政府停电产生的一切后果均由政府承担。关于原告恢复供电的诉求，空港经济区榕江新城建设指挥部也明确拒绝，并称若未接到恢复通知而恢复供电，出现安全问题，政府到时要进行问责。试验区供电所也将政府相关部门的答复意见如实告知原告。上述事实说明，试验区供电所对原告采取停电措施是应政府部门的通知要求而提供的协助行为，且已尽到通知等义务。二、试验区供电所协助对原告实施停电措施于法有据。根据空港管委会介绍，原告现有建筑物与建设工程规划审批表在报建内容、规模上不相符合，并且存在《揭阳市建设局关于市区城市设防综合工程及配套市政设施改造建设拆迁有关事项的公告》（2006年6月13日）发布之后继续扩建、改建的情形，属于违法建筑。对此，依据《广东省人民政府关于建立土地共同责任制度的通知》（粤府〔2008〕号）第四条、揭阳市城市管理行政执法局制定并经揭阳市人民政府批准的《揭阳市建成区违法建设专项治理工作五年行动方案》（揭城执〔2016〕12号）第五条第二项、2017年7月28日揭阳市城乡规划建设联合执法组办公室直接向市国资委、供电局发函《关于加强“两违”联合管控工作的通知》以及揭阳市人民政府2017年8月13日《市政府工作会议纪要》（第29期）第二条“供电部门要对违法建设一律停止供电，确保遏制新增违法用地、违法建设。”等规定，试验区供电所配合政府部门的要求对原告实施停电措施有合法的依据，试验区供电所无过错。三、试验区供电所是根据政府部门的通知要求协助对原告实施停电，即便原告存在其所称的经济损失，试验区供电所也无须承担责任。四、被告揭阳市人民政府依法对原告的行政复议申请作出驳回申请的决定，是被告的履职行为，与试验区供电所无关。综上，试验区供电所认为，原告将试验区供电所列为本案第三人于法无据，请法院依法予以驳回。 第三人试验区供电所向本院提交了如下证据：1.《供用电合同》（编号：0352003070540101），证明试验区供电所与原告的供用电关系；2.《揭阳空港经济区管委会关于对揭阳市铭湖纸业有限公司采取停电措施的函》（揭空港委函〔2019〕35号）；3.揭阳空港经济区榕江新城建设指挥部办公室《关于对揭阳市铭湖纸业有限公司采取停电措施的函》，证据2、3证明试验区供电所对原告实施停电措施是依政府部门的通知，配合政府部门执法的协助行为；4.《广东电网有限责任公司用电检查结果通知书》，证明试验区供电所对原告停电前已履行通知义务；5.《广东省人民政府关于建立土地共同责任制度的通知》（粤府〔2008〕100号）；6.《揭阳市建成区违法建设专项治理工作五年行动方案》（揭城执〔2016〕12号）；7.揭阳市城乡规划建设联合执法组办公室《关于加强“两违”联合管控工作的通知》（2017年7月28日发布）；8.揭阳市人民政府2017年8月13日《市政府工作会议纪要》（第29期）；9.《关于在全市开展严查严控违法建设集中统一行动的通知》（揭联执〔2018〕3号）；10.揭阳市人民政府关于印发《揭阳市（2019-2020）违法建设治理攻坚实施方案的通知》揭府办明电〔2018〕88号；证据5-10证明第三人对原告实施停电的政府规范性文件依据。 经庭审质证，被告对原告出示的证据质证意见如下：对证据1的三性无异议；对证据2的真实性无意见，但从原告的复议请求可以看出，其是针对空港管委会的发函行为不服，并非对具体实施停电停水行为不服，其诉称“断电断水行为符合行政复议受案范围”已超出诉讼请求，不属本案审理范围；证据3只证明原告在申请行政复议时提交了相关材料，不能证明其要证明的内容；对证据4的真实性无意见，但空港管委会的发函是希望得到供电所的配合，达到维护公共安全的目的，发函行为不是行政命令，不具有强制执行力，不是具体行政行为，不属于行政复议范围；对证据5-12，因本案审查的是原告提出的复议请求是否属于行政复议案件受理的范围，被告作出《驳回行政复议申请书》是否合法，属于程序性方面的问题，而上述证据属于实体审理才需要查明的内容；证据13、14证明了供电所、管委会在法定期限内依法提出答复的事实，还证实了对原告实施停电停水的行为包含着两个行为，一是第三人管委会的发函行为，二是直接实施停电停水的行为，而第三人管委会的发函行为不是一个独立、完整对原告的权利义务产生实质性影响的行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围；证据15只是证明了被告依法组织调查，不能证明原告所说的“原告请求调取调查笔录，因调查笔录与驳回行政复议申请决定内容严重不符”的事实；证据16与本案的审理无关；证据17没有原件且我国不是实行判例法的国家，与本案无关。 第三人空港管委会对原告出示的证据质证意见如下：同意被告的质证意见。补充：对证据4，管委会和供电所不存在上下属关系，没有权利命令供电所断水断电；对证据5、6，城市的工程、配套设施建设是对原一期工程的续建，通告发布的内容主体程序合法，是属于公共利益与重大设施需要所采取的土地征收。原告所称规定自行拆除或者征收拆除是居于双方协商一致签订拆迁补偿协议之后才进行的，本案不存在强制拆除的情形；对证据7、8、9，第三人没有命令供电局与公共事业公司对原告停水停电，函件只是内部工作联络函，不是上级对下级的命令，供水供电部门对原告停电停水是依据职权，为保证安全的需要所实施的行为，该行为与管委会的工作联络不存在命令与执行的关系；对证据14，空港区管委会并没有命令对原告断水断电，空港管委会的发函主体合法，法律依据充分，该发函不影响原告的权利义务，不会侵害原告的合法权益。原告所建设的厂房并没按照规划建设，属于违法建筑，作为供电部门有权对违法建筑采取停电措施；对证据17，网上查询的判例不能作为依据，而且跟本案有本质的区别。 第三人试验区供电所对原告出示的证据质证意见如下：除对证据4、8、9、12之外，其他没有异议。对证据4的真实性没有异议，空港管委会指挥部明确供电所对原告的用电设施进行强制停电，作为地方的公权力部门，管委会指挥部的函件就是对供电所的一种命令，而试验区供电所后续对原告的停电措施也是基于该函而为；对证据8、9的真实性没有异议，实际上停电后，原告多次拨打供电系统电话要求恢复供电，但空港管委会领导明确表态不能恢复供电，说明试验区供电所是执行政府的命令；对证据12，断水断电损失毫无事实根据，不予采信。 原告对被告出示的证据质证意见如下：对证据1、2、6无异议；对证据3的合法性有异议，这份函件和强制停水的函件证明空港管委会对原告作出强制断水断电决定；对证据4无法进行质证；对证据5，其中的行政复议调查笔录明确记载供电部门称用隔离开关断电，整个厂区都断电，而原告的厂区并未全部列为拆迁范围，行政复议调查当中已经确认部分征收，却对原告整体断电，不仅不合法，也不合理；对证据7中的驳回行政复议申请决定书合法性有异议，其他无异议；被告认定原告的申请不属于行政复议受案范围，前后矛盾。 第三人空港管委会、试验区供电所对被告出示的证据三性均无异议。 原告对第三人空港管委会出示的证据质证意见如下：对证据1的三性无异议；证据2与本案没有关联，不予质证；对证据3、4的合法性有异议，其他无异议；空港管委会提供的证据不能证明其作出强制行政行为的合法性。 被告和第三人试验区供电所对空港管委会出示的证据均没有异议。 原告对第三人试验区供电所出示的证据质证意见如下：对证据1无异议；对证据2、3，该证据证明管委会分两次要求揭阳供电局及供电所执行对原告实施断电的命令，试验区供电所是配合政府部门的协助行为；证据4-10与本案没有关联性，不予质证。 被告对第三人试验区供电所出示的证据质证意见如下：对证据1、4、5－10无意见；对证据2、3的质证意见与被告对原告证据4的质证意见相同。 第三人空港管委会对试验区供电所出示的证据质证意见如下：对证据1、4－10没有异议；对证据2、3有异议，该二份函是内部工作联络函，不是强制决定，也不是上下级的命令，第三人供电部门对原告的停电是依照职权的具体行为，该行为并不是在执行政府行政执法的配合行为，是职权行为，依法履行职责的行为。 本院对上述证据认证如下，原告提交的证据12断电断水损失与本案被诉行政复议决定的审查无关，本院不作认证；证据17的判例与本案不同，不予采信。原告提交的其他证据及其他当事人提交的证据来源合法，真实可信，与本案具有关联性，依法予以确认。 经审理查明，2019年4月19日，第三人空港管委会向揭阳供电局发出《关于对揭阳市铭湖纸业有限公司采取停电措施的函》（揭空港委函〔2019〕35号），要求揭阳供电局配合阳空港经济区榕江新城建设指挥部在4月23日下午4:00前对铭湖纸业公司的用电设施进行停电。同年4月22日，揭阳空港经济区榕江新城建设指挥部办公室向试验区供电所发出《关于对揭阳市铭湖纸业有限公司采取停电措施的函》，主要内容载明：根据市委、市政府的工作部署，我区正抓紧推进滨江大道二期及滨江风光带（二期）工程的清障及施工建设。经现场调查，揭阳市铭湖纸业有限公司（滨江大道二期与新城大道西段交叉处）位于工程建设用地范围内，为确保工程清障和施工的安全有序推进，请你所于4月23日下午4:00前对该公司的用电设施进行强制停电。同日，揭阳空港经济区榕江新城建设指挥部办公室向揭阳空港经济区公共事业有限公司发出《关于对揭阳市铭湖纸业有限公司采取停水措施的函》，要求揭阳空港经济区公共事业有限公司于4月23日下午4：00前对铭湖纸业公司进行强制停水。2019年4月23日，原告被有关部门强制停电停水。2019年5月22日，原告以不服空港管委会命令有关部门对其停电、停水的行为为由，向被告提起行政复议申请，请求：一、确认空港管委会委托的揭阳空港经济区榕江新城建设指挥部办公室命令试验区供电所对原告采取停电措施和停水措施违法；二、为原告恢复正常供水供电；三、对断水断电导致的损失依法予以赔偿；四、依法追究违法断水断电相关责任人的责任。被告经审查，于2019年5月27日决定予以受理，并向原告发出《行政复议受理通知书》，同日向第三人空港管委会发出《提出行政复议答复通知书》，向第三人试验区供电所发出《第三人参加行政复议通知书》。2019年6月19日，被告分别向原告及第三人发出《行政复议调查通知书》，并于2019年7月2日对案件进行了公开调查。因案情复杂，被告依法延长审查期限30日并通知原告及第三人。被告经审查，于2019年8月15日作出揭府行复〔2019〕57号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回原告的行政复议申请。原告不服，于2019年8月20日向本院提起行政诉讼，诉请如前。 另查明，第三人空港管委会于2018年7月5日发布《揭阳空港经济区管委会关于揭阳空港榕江新城滨江大道（原环岛路）续建（二期）和滨江风光带（二期）工程建设有关事项的通告》，就工程建设用地范围内的国有和集体土地征收及房屋拆迁等有关事项进行通告。2018年12月18日，空港管委会发布《通告》，就工程建设拆除清理范围及期限进行通告。2019年1月17日，揭阳空港经济区城乡建设局向原告发出《关于迁移拆除揭阳空港榕江新城滨江大道（原环岛路）续建（二期）和滨江风光带（二期）工程范围内建构筑物的函》，要求原告于2019年1月22日前签署《建（构）筑物拆迁补偿协议书》并自行迁移，逾期区管委会将采取强制措施予以处理。 再查明，2019年1月10日，根据《中共揭阳空港经济区委办公室揭阳空港经济区管委会办公室关于调整合并区榕江新城建设指挥部等临时议事协调机构的通知》（揭空港办发〔2019〕1号）的规定，揭阳空港经济区榕江新城建设指挥部为第三人空港管委会的临时议事协调机构。 本院认为，本案围绕当事人争议的焦点，对被告作出的被诉驳回行政复议决定是否合法进行审查。本案争议的主要焦点是：第三人空港管委会作出的案涉《关于对揭阳市铭湖纸业有限公司采取停电、停水措施的函》是否属行政复议的受案范围。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条和《揭阳市相对集中行政复议权规定》第三条的规定，被告揭阳市人民政府具有作出本案被诉驳回行政复议决定的主体资格及法定职责。本案中，其一，关于空港管委会的被申请人主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条的规定，揭阳空港经济区榕江新城建设指挥部系空港管委会设立的临时议事协调机构，其对外以自己名义作出的行政行为所产生的法律效果，应由空港管委会承担。被告认定空港管委会为适格的行政复议被申请人正确。其二，关于空港管委会发函行为的定性。空港管委会与试验区供电所、揭阳空港经济区公共事业有限公司并非上下级隶属关系，其发函行为并非行政命令，而是要求试验区供电所、揭阳空港经济区公共事业有限公司提供协助。空港管委会作为具有行政职能的一级地方人民政府，其运用行政权发函要求试验区供电所、揭阳空港经济区公共事业有限公司实施停电停水，是一种行政事实行为。虽然，该行为并非直接针对原告作出，但试验区供电所、揭阳空港经济区公共事业有限公司根据空港管委会的要求，对原告实施停电停水。显然，该行为已外化，已对原告的权利义务产生实际影响。被告辩称空港管委会的发函行为对原告的权利义务不产生实际影响，理由不成立，不予采纳。其三，关于空港管委会的发函行为是否属于行政复议受案范围。试验区供电所、揭阳空港经济区公共事业有限公司分别按照空港管委会发函要求的时间及范围，对原告实施停电停水。原告作为合法的用电用水户，其用电用水权益因此而受到影响。从形式上看，系试验区供电所、揭阳空港经济区公共事业有限公司的直接停电停水行为给原告造成了影响。但是，综合本案在案证据分析，空港管委会发函要求对原告实施停电停水是其案涉工程建设范围内土地征收及房屋拆迁工作的一部分，是否对原告实施停电停水等的判断是其职责，试验区供电所、揭阳空港经济区公共事业有限公司均对此不具有判断能力和判断义务，其实施停电停水仅是辅助空港管委会的行为，故对原告的权利义务产生实际影响的是空港管委会的发函行为，并非试验区供电所、揭阳空港经济区公共事业有限公司直接实施的停电停水行为。因此，原告与空港管委会的发函行为有法律上的利害关系，其不服提起行政复议申请，符合行政复议的受理条件和受案范围。被告辩称对原告权利义务产生实际影响的是直接实施停电停水的行为，原告的行政复议申请不属于行政复议受案范围，理由不成立，不予采纳。其四，关于被诉行政复议决定是否合法。被告揭阳市人民政府依法受理原告铭湖纸业公司的行政复议申请，遵循立案受理、通知、审查、作出复议决定、送达等法定程序及时限规定，程序合法。被告于2019年8月15日作出揭府行复〔2019〕57号《驳回行政复议申请决定书》，认定原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受案条件，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请，属于认定事实不清、主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销并限期重新作出复议决定。另外，被告未针对原告请求确认空港管委会命令对其实施停水措施违法进行回应不当，今后应予一并纠正。原告诉请撤销被告作出的被诉驳回行政复议决定，理由成立，应予支持。 综上所述，被告作出的揭府行复〔2019〕57号《驳回行政复议申请决定书》，认定事实不清、主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销并限期重新作出复议决定。原告的诉求理据充分，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销被告揭阳市人民政府于2019年8月15日作出的揭府行复〔2019〕57号《驳回行政复议申请决定书》； 二、被告揭阳市人民政府应在法定期限内对原告的行政复议申请重新作出行政复议决定。 本案受理费人民币50元，由被告揭阳市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。 审 判 长 黄永练 审 判 员 林国伟 审 判 员 陈 锋 二〇一九年十一月十一日 本件与原本核对无异 法官助理 姚奕声 书 记 员 卢思琪 附相关的法律条文： 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： 主要证据不足的； 适用法律、法规错误的； 违反法定程序的； 超越职权的； 滥用职权的； 明显不当的。