河北省保定市莲池区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀0606行初66号 原告张树民，男，1956年9月1日出生，汉族，住河北省定州市南城区。 委托代理人冯荣排（原告之妻），女，1954年1月10日出生，汉族，住河北省定州市南城区。 委托代理人李庆，河北王笑娟律师事务所律师。 被告定州市南城区办事处，住所地定州市南城区建设南路。 法定代表人李永军，该办事处主任。 委托代理人李君贤，该办事处信访办主任。 被告定州市人民政府，住所地定州市中山中路1号。 法定代表人张涛，市长。 委托代理人翟羽佳，定州市司法局工作人员。 委托代理人白林坡，河北平恒律师事务所律师。 第三人王焕弟，女，1948年9月8日出生，汉族，住河北省定州市南城区。 原告张树民不服被告定州市南城区办事处所作定南城（2019）处字01号土地权属争议处理决定及被告定州市人民政府所作定行复〔2019〕第6号行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向两被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月31日、2019年11月1日公开开庭审理了本案。原告张树民委托代理人冯荣排、李庆，被告定州市南城区办事处常务副主任王磊、委托代理人李君贤，被告定州市人民政府委托代理人翟羽佳、白林坡，第三人王焕弟，证人刘某1、吴某、张某1、郑某、刘某2、张某2、张某3到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告定州市南城区办事处受理第三人王焕弟的土地权属争议处理申请后，于2019年1月29日作出定南城（2019）处字01号《土地权属争议处理决定书》，查明：“1986年申请人调换庄基并建成现有房屋后，其房屋以北为历史上形成的定州市日用化工厂日常通行道路。1988年10月26日定州市日用化工厂与南关小队（第九村民小组）签订《修道协议》一份。协议签订后修路开始，由日用化工厂向东打直旧道，但是因申请人东邻刘老臭户由于修路占地赔偿问题协商不成，而致使修路停止。根据调查和南关社区原支部书记韩振川、原副主任韩文义、原调解主任吴中山的证言，王焕弟现宅基地和争议地块，是原南关街与工商局共建南关市场时由各小队分摊的，所摊土地一部分用于建设市场，一部分用于发放宅基地，王焕弟的宅基地应包括现在的争议地块。”定州市南城区办事处认为：“应本着从尊重历史，注重现实，有利于稳定的原则，妥善解决土地权属争议，依法确认土地使用权。本案争议土地位于申请人现有住宅房屋及院落北侧，是原南关街与工商局共建南关市场时由各小队分摊的，后发放给王焕弟作为庄基。《修道协议》的内容不能充分说明所争议的地块归第九小队所有，只能说明有将道路打通意向，且实际上该协议也并未实施。”根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十六条，《土地权属争议调查处理办法》第五条、第二十七条、第三十条之规定，作出如下处理决定：申请人（王焕弟）对该案争议土地0.407亩有使用权。原告张树民对上述处理决定不服，向某定州市人民政府申请行政复议，被告定州市人民政府于2019年6月5日作出定行复〔2019〕第6号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持被告定州市南城区办事处的上述处理决定。 原告张树民诉称：定州市南城区办事处所作定南城（2019）处字01号土地权属争议处理决定及定州市人民政府所作定行复〔2019〕第6号行政复议决定是错误的。一、两被告对争议土地的使用权主体认定错误，争议土地0.407亩使用权事实上属村民小组（南关社区第九小队）所有。原告提供了1988年南关小队与河北省定州市日用化工厂签订的《修道协议》，该协议能够直接证实争议土地的使用权归南关小队所有，否则定州市日用化工厂也不会跟南关小队签订协议，该协议是否履行不直接影响争议土地使用权的归属。二、两被告作出土地权属争议处理决定和行政复议决定程序违法。原告提供的《修道协议》可以证实争议土地使用权属于村民小组（南关社区第九小队）所有，该小队与本案有直接的利害关系。两被告均认为该协议不能充分证明争议土地归小队所有，也就是说两被告认可该协议的证明目的，只是认为证明力不充分而已。因此两被告在作出具体行政行为以前应通知该小队的所有成员参与，至少需要调查该小队所有成员的意见来作为作出决定书的参考。但是两被告没有通知原告外的其他任何成员，程序明显违法。三、两被告决定第三人对争议土地有使用权是违反法律法规和地方政府规章的。第三人自述现住址建成的房屋及院落占地面积为0.646亩（430多平方米），两被告认定第三人现住址建成的房屋及院落占地面积为0.6亩（399多平方米），无论以哪个面积为准，均已经超出了法律规定允许的宅基地面积，根据《河北省土地管理条例》第五十三条和《河北省农村宅基地管理办法》第十三条之规定，两被告决定第三人对争议土地有使用权都是错误、违法的。四、两被告决定第三人对争议土地有使用权是错误的，没有合法有效的证据支持。1.原告提供的《修道协议》能够证明争议土地使用权应归南关社区第九小队所有，该证据真实有效。2.第三人关于宅基地调换的《协议书》有严重瑕疵且违法，不具有合法性。协议书上马彦花的签名非本人所签，马彦花出具的证明足以证实协议书是伪造的，且第三人未出示过原件。即使该协议书的内容是真实的，也不能凭此认定第三人对争议土地有使用权，该协议书没有约定土地四至，第三人现有的房屋和院落面积已经严重超标，违反法律规定的宅基地面积上限。故该协议书不能作为证明第三人对争议土地有使用权的合法证据。3.原告提供证据的证明力明显大于第三人，从证明力角度也可以确定两被告出具的决定书是错误的。4.被诉处理决定书载明“本案争议土地位于申请人现有住宅房屋及院落北侧，是原南关街与工商局共建南关市场时由各小队分摊的……”，该部分内容实际上直接表明了争议土地使用权归南关社区第九小队所有。5.定州市人民政府以（2018）冀0606行初2号行政判决确认了第三人提供的协议书为由，维持被诉土地权属争议处理决定书是错误的。行政判决的内容与处理决定书的内容有本质区别，不能断章取义。原告对确认该证据持有异议，该判决还明确确认韩振川等人所述前后矛盾，定州市人民政府依然作为依据使用，明显是错误的。五、从实际情况来判断，争议土地属于南关小队更具有合理性。定州市日用化工厂在1988年与南关小队签订了《修道协议》，以正常的思维来看，南关小队应属于争议土地的使用权人，反之，双方也不会签订该协议。综上，就本案现实情况来看，结合土地的历史，在不违反法律规定的情况下，从维护和谐社会、依法行政的角度，争议土地使用权归南关小队所有更具有合法性和合理性。故提起行政诉讼，请求撤销定州市南城区办事处所作定南城（2019）处字01号土地权属争议处理决定和定州市人民政府所作定行复〔2019〕第6号行政复议决定。 原告张树民向本院提供以下证据： 1.修道协议； 2.吴中山2019年8月1日证言； 经原告申请，证人刘某1、吴某、张某1、郑某、刘某2、张某2、张某3出庭作证并接受询问。 被告定州市南城区办事处辩称：一、被告在处理王焕弟与张树民土地权属争议纠纷中程序合法。王焕弟与张树民土地权属争议纠纷，王焕弟于2018年12月19日向某提出处理申请。根据《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，被告经审查认为符合受理条件，于2018年12月24日决定受理并依法送达了相关通知，经过依法调查取证，根据查明的事实于2019年1月29日依法作出处理决定书，程序并无违法之处。二、被诉处理决定书认定事实清楚、适用法律正确。争议土地位于王焕弟现有住宅房屋及院落北侧，原系定州市日用化工厂历史形成的通行道路，王焕弟在1986年将原宅基地调换至现住宅后即进行了房屋建设，建成后的房屋及院落占地0.6亩，1988年日用化工厂修建道路经过争议土地时，因王焕弟东邻刘老臭由于修路占地赔偿问题协商不成，而致使修路停止。在1990年补签置换宅基《协议书》时，申请人房屋院落已经形成多年，在该协议书中却并未标明具体宅基尺寸，也并未明确原告已经形成的院落北侧的空闲土地（即本案争议土地）的归属，但该空闲土地是由原庄基置换而来，是一块换一块，虽未标明具体尺寸，但王焕弟提供的原来信访程序中有关人员的调查笔录以及旧分单一份证明其原有宅基地具体尺寸。根据王焕弟提供的旧分单测算，其原有宅基面积为1.05亩，与现有置换后的宅基面积基本相符，说明置换后的宅基地的面积即为王焕弟现有占地面积，同时《修道协议》的内容不能充分说明所争议的地块归九小队所有，只能说明有将道路打通意向，且实际上该协议也并未实施。根据查明的情况及相关证据能够证实争议土地为王焕弟使用，该争议土地王焕弟依法具有使用权。被告认定事实、适用法律并无违法之处。请求驳回原告的诉讼请求。 被告定州市人民政府辩称：一、被告作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分。第一、调换庄基《协议书》已经（2018）冀0606行初2号行政判决予以确认，具备真实性、合法性、关联性。且该协议书系南关街委会与王焕弟间协议并加盖南关街委会公章，原告提供的马彦花等人出具的证明不足以证实该协议书存在伪造。第二、原告提供的《修道协议》不能充分证明争议的地块归南关社区第九小队所有。第三、定州市南城区办事处及第三人提供的调换庄基《协议书》，韩振川、韩文义、吴中山询问笔录，听证会录音，吴中山出具的证明，旧分单一份，基本能够形成完整证据链，证明庄基调换后第三人宅基包括本案争议地块。被告依据以上证据作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分。二、被告作出被诉行政复议决定适用法律正确，程序合法。被告受理原告的行政复议申请后，依法要求定州市南城区办事处提交了书面答复及相关证据材料，通过书面审查及听证审理，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持了定州市南城区作出的定南城（2019）处字1号处理决定书，适用法律正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。 被告定州市南城区办事处和被告定州市人民政府对原行政行为合法性共同承担举证责任，经双方协商，由被告定州市南城区办事处实施举证行为。 被告定州市南城区办事处出示《土地权属争议调查处理办法》第五条，作为其职权依据。 被告定州市南城区办事处提供以下程序证据，证明作出行政处理决定程序合法： 1.申请书； 2.申请裁定受理呈批表； 3.案件受理通知书送达回证（王焕弟）； 4.案件受理通知书送达回证（张树民）； 5.处理决定书送达回证（王焕弟）； 6.处理决定书送达回证（张树民）。 被告定州市南城区办事处提供以下事实证据，证明作出行政处理决定事实清楚： 7.宅基地调换协议书； 8.张大民询问笔录； 9.韩振川询问笔录； 10.韩文义询问笔录； 11.吴中山询问笔录； 12.王焕弟询问笔录； 13.修道协议； 14.会议记录； 15.土地权属争议处理决定书。 被告定州市南城区办事处出示《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十六条，《土地权属争议调查处理办法》第五条、第二十七条、第三十条的规定，作为其适用法律依据。 被告定州市人民政府提供以下证据，证明作出行政复议决定合法： 1.定州市人民政府收文呈办笺； 2.行政复议申请书； 3.行政复议申请相关证据材料； 4.行政复议答复通知书； 5.南城区办事处关于张树民行政复议案答复意见； 6.答复意见相关证据材料； 7.申请书； 8.行政复议听证通知书； 9.授权委托书； 10.行政复议听证笔录； 11.行政复议听证相关证据材料； 12.行政复议决定书； 13.送达回证。 第三人王焕弟述称：被诉土地权属争议处理决定书及行政复议决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。第三人祖辈居住定州市社区，因当时与邻居有矛盾，于1986年由南关街委会干部解决，由城关镇法庭出面、街委会研究同意将第三人原宅基地归街委会所有，街委会将第三人原宅基地给街民发放了庄基，将第三人宅基地调到现在居住地。第三人原宅基地在南关中心路以南，面积为1.119亩，第三人现住宅基面积为1.053亩。1986年第三人在现住址建成西房五间，北方四间（包含门洞一间）占地面积0.646亩，房屋北侧剩余空地0.407亩（即本案争议土地），该空地一直由第三人使用至今30年。1987年第三人在争议土地上种植了树木，1990年第三人与南关社区补签了宅基地调换协议书，1992年第三人把宅基地东边垒起了墙，2003年将该空地用砖石垒了西墙和北墙，期间没有任何人提出过异议。第三人现有宅基地为调换而来，调换协议书中虽未明确具体尺寸面积，但当时就是一块换一块，原告宅基地面积为1.119亩，调换后面积为1.0535亩，因当时双方同意调换，根本没有丈量各有多少土地。2010年第三人建房被张树民阻止后，向南城区申请要求维护合法使用权。期间定州市南城区办事处土地部门向当时参与调解的街道干部取证调查，均证实调换后的宅基地包括争议土地。张树民以所谓《修道协议》证明本案争议土地使用权属于村民小组所有是错误的。该修道协议第三人及家人自始不知晓，也没有任何人提出过占地修路的要求，更不存在修路修到第三人家门口的事实。即使存在该协议，也只是一个将道路打通的意向，事实上没有实施。而事实上是在1990年在法庭调解意见的基础上第三人与当时的南关街委会签订书面《协议书》“即南关街按法庭意见把王之庄基已调到学校后面”，也就是根据第三人提供的旧分单测算庄基面积，置换而来是一块换一块。本案发生土地使用权争议是在2010年，2010年第三人在自家院内施工盖房张树民带人将施工人员轰走，并说是他的土地。而在1990年前第三人就在现有房屋北侧及空地上种植树木四棵，多年来没有任何人提出过异议或主张。综上，1990年第三人与南关街委会签订的书面调换《协议书》具有法律效力，现有房屋院落面积超标与否不属于本案审理的范畴。本着从尊重历史，注重现实的态度将争议土地使用权归属王焕弟是正确的。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人王焕弟向本院提供以下证据： 1.南城区听证会录音及文字记录； 2.民国三十年分家单； 3.宅基地调换协议书； 4.吴中山、韩振川、韩文义询问笔录； 5.定州市土地管理局南城国土所2011年5月26日关于南城区南关社区居民王焕弟与第九小队土地纠纷的调查报告； 6.宅基四至示意图； 7.信访事项办理双向责任书； 8.南城区调换意见两份； 9.吴中山2009年11月9日证明材料； 10.王树生询问笔录。 经庭审质证，原告对被告定州市南城区办事处提交的证据1-6的真实性予以认可，认为案涉土地争议属第三人与南关第九小队之间争议，被告应通知第九小队所有成员，送达程序违法；对证据7的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为不能证明争议土地在调换范围内，争议土地归属于第九小队，大队无权处分，协议中签字不实；对证据8无异议；对证据9-11的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为三人调查笔录相互矛盾，不能证明争议土地归第三人，大队未征收也无权处分小队的地；对证据12的真实性、关联性予以认可，对合法性和证明目的不予认可，认为能够间接证实争议土地当时未在调换范围之内；对证据13无异议；对证据14、15的真实性予以认可，对合法性和证明目的不予认可，认为无参会人员签字，无法证明是否一致通过该决定书，处理程序违法。第三人对被告定州市南城区办事处提交的证据无异议。 原告对被告定州市人民政府提交的证据1-4无异议；对证据5的合法性和证明目的不予认可；对证据6中原告提交的部分材料无异议，对其中由被告定州市南城区办事处和第三人提交的材料的意见以对被告定州市南城区办事处、第三人庭审所举证据的质证意见为准。对证据7-9无异议；对证据11中的吴中山所出具证明的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可，认为未包含在被告定州市南城区办事处的证据中，内容与事实相矛盾，其他证据材料与被告定州市南城区办事处、第三人庭审中提交证据重合的，以庭审质证意见为准；对证据12认为应当撤销；对证据13无异议。第三人对被告定州市人民政府提交的证据无异议。被告定州市南城区办事处对被告定州市人民政府提交的证据无异议。 被告定州市南城区办事处对原告提交的证据1无异议；对证据2不予认可。被告定州市人民政府对原告提交的证据1真实性予以认可，认为不能证明土地系第九小队所有；对证据2认为证人未出庭作证，对其真实性不予认可。第三人对原告提交的证据1的真实性不予认可，认为协议内容不属实；对证据2不予认可。 原告对第三人提交的证据1的真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可，认为文字记录能够证明涉案土地归第九小队；对证据2的真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可，认为系家庭内部凭证，不能证明第三人宅基地面积，应以政府颁发的宅基地证为准；对证据3的真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可，认为签字不实，载明一式两份但被告未提交原件，不能核实真实性，协议未明确面积及四至，不能据此将争议土地确权给第三人；对证据4以对被告定州市南城区办事处庭审中所举证据的质证意见为准；对证据5认为系复印件，对真实性不予认可，但所载内容是南城国土所无法对该宗土地确权，对把争议土地确权给第三人持否定态度；对证据6的真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可，认为不能真实反映宅基地四至；对证据7的真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可，认为如果属实能够印证信访部门对将土地确权给第三人持否定态度；对证据8的真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可；对证据9的真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可，认为证人未出庭，证言内容与证人向某和原告提供的证言内容不符；对证据10的真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可，认为应当提供其他证据佐证其真实性。被告定州市南城区办事处、定州市人民政府对第三人提交的证据无异议，认为能够证明第三人调换宅基前旧宅基的面积，亦能证明争议土地在调换宅基的范围内。 本院对上述证据认证如下，对被告定州市南城区办事处提交的程序证据1-6，以及事实证据中的证据7、证据13-15的证据效力予以确认；事实证据中证据8-12标题均为“国土资源违法案件询问笔录”，但均未载明询问人、记录人身份信息，被询问人身份信息记载亦不完整，证据8未载明形成时间，证据9-12所载时间为2010年，均不能证明其合法来源以及真实性、关联性，不予确认。原告提交的证据1同被告定州市南城区办事处提交的证据13，予以确认；证据2证明人吴中山未出庭作证，不予确认。第三人提交的证据3同被告定州市南城区办事处提交的证据7，予以确认；证据4同被告定州市南城区办事处提交的证据9-11，不予确认；第三人提交的其他证据不能形成完整的证据链，真实性、合法性、关联性存疑，对其证据效力不予确认。对出庭作证证人的证言与上述已确认的证据内容一致的部分予以确认，其他内容不予采信。 对被告定州市人民政府提交的除证据3、证据6、证据11以外的其他证据予以确认；证据3、证据6、证据11，系张树民、定州市南城区办事处、王焕弟在行政复议程序中提交，与庭审证据重复的部分不再单独认证，证据3中包含多份书面“证明”、“证言”，证明人为已出庭证人的不再单独认证，证明人未出庭作证的不予确认。 经审理查明，王焕弟于2018年12月19日向定州市南城区办事处提交《申请书》，请求依法确认王焕弟宅基地使用权。定州市南城区办事处于2018年12月24日受理，于2018年12月25日向王焕弟、张树民送达案件受理通知书等材料。经审查，于2019年1月29日作出定南城（2019）处字01号《土地权属争议处理决定书》，决定王焕弟对该案争议土地0.407亩有使用权。张树民不服，向定州市人民政府申请行政复议，定州市人民政府受理后进行审查并组织听证，于2019年6月5日作出定行复〔2019〕第6号《行政复议决定书》，维持定州市南城区办事处的上述处理决定。张树民仍不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权；农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权；农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。本案被诉行政行为系对土地权属争议的行政处理，被告定州市南城区办事处作为行政处理机关，应当对证据调查核实，方可将其作为认定事实作出处理决定的依据。原告张树民认为争议土地属第九小队所有，故第三人不具有土地使用权，但其举证的《修道协议》并非合法有效的土地权属证明文件，原告以及证人的陈述亦不足以作为认定第九小队具有土地所有权的证据，原告主张争议土地属第九小队所有本院不予采纳。第三人王焕弟主张争议土地应包含在调换地块中，但未提供行政机关对调换前、后土地的使用权确认、审核或批准的文件。第三人提交分家单以证明其调换前宅基地的面积，但分家单属家庭内部协议，未经有权机关确认，亦无其他有效证据佐证，不能有效证明调换前土地的面积；在案《协议书》以“块”为单位进行土地调换，未明确调换前宅基地的面积，亦未明确调换后宅基地的面积。被告、第三人的现有在案证据未经补强不能形成完整的证据链条，证明调换给第三人的宅基地面积，不能证明调换给第三人的宅基地中包含争议地块。故被告定州市南城区办事处作出被诉土地权属争议处理决定主要证据不足，应予撤销。 本案中被告定州市人民政府履行了相关复议程序，但复议决定对原行政行为主要证据不足的情形予以维持，应一并撤销被诉复议决定。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条之规定，判决如下： 撤销被告定州市南城区办事处于2019年1月29日作出的定南城（2019）处字01号《土地权属争议处理决定书》及被告定州市人民政府于2019年6月5日作出的定行复〔2019〕第6号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告定州市南城区办事处和定州市人民政府共同负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。 审 判 长  王海波 人民陪审员  刘叶轩 人民陪审员  左 晨 二〇一九年十一月二十九日 书 记 员  张东晨