江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初956号 原告罗某某，女，1950年10月16日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人朱某某（系原告丈夫），男，1951年6月27日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人朱某（系原告之子），男，1979年10月27日生，××族，住南通市崇川区。 被告南通市崇川区观音山街道办事处，住所地南通市崇川区观音山街道胜利路88号。 法定代表人梁某，职务主任。 应诉负责人蔡某某，职务副主任。 委托代理人李某某、戴某某，江苏开炫（南通）律师事务所律师。 第三人南通市崇川区观音山街道明星社区居民委员会，住所地南通市崇川区观音山街道惠泽苑3号楼。 负责人崔某，职务该居委会平台主任。 原告罗某某诉被告南通市崇川区观音山街道办事处（以下简称观音山街道办）不履行法定职责一案，本院于2019年8月19日立案受理，并于8月20日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书，被告于9月5日向本院提交了答辩状及相关证据材料。为查明案件事实，本院依法追加南通市崇川区观音山街道明星社区居民委员会（以下简称明星居委会）为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案，原告罗某某的委托代理人朱某某、朱某，被告观音山街道办应诉负责人蔡某某及委托代理人戴某某，第三人明星居委会负责人崔某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告罗某某诉称，2019年1月23日，原告向明星居委会邮寄《村务公开申请表》，但其一直未进行回复。2019年2月1日上午原告罗某某至明星居委会，居委会崔主任口头告知不进行村务公开。原告于2019年2月3日向被告邮寄了《履行法定职责申请书》，要求依法责令明星居委会进行村务公开。2019年4月10日被告向原告邮寄《关于罗某某依法履职申请答复书》，主要内容为：“己责令明星社区居委会公开你村务公开申请表中符合村务公开规定的内容，你可以到明星社区居委会进行查看”。2019年7月29日原告至明星居委会，要求明星居委会进行村务公开，居委会崔主任拿出一张字体非常小且非常模糊、内容不全、真假难辨的A4打印纸给原告并告知系村务公开的所有内容。其实质上是没有进行村务公开。被告在收到原告的责令村务公开申请后仅作出一份《关于罗某某依法履职申请答复书》，并未限定公开的合理期限，也未对村委会执行情况进行核实，故被告履行行政监督职责未达到法律规定的“责令”的程度，系未完全履行法定监督义务，应继续履行其行政监督之责。故请求判令被告责令明星居委会向原告公开村务信息。 原告向本院提交了以下证据：1.《明星村村务公开申请表》、挂号信信函复印件、挂号信物流详情，证明罗某某进行了村务公开申请，居委会签收；2.《履行法定职责申请书》，证明罗某某向观音山街道办提出履职申请；3.《关于罗某某依法履职申请答复书》，证明观音山街道办收到罗某某的申请，并且进行了答复；4.村务公开打印件，证明原告要求明星居委进行村务公开；5.建设项目环评影响报告表、南通东郊-南川110千伏线路工程方案说明、江苏省政府关于进一步加快江苏电网建设意见的通知，证明南通东郊-南川110千伏线路工程为永久性占用土地，南通供电公司参照征地补偿标准做一次性经济补偿。 被告观音山街道办辩称，一是原告申请公开的内容属于集体经济组织财务公开的内容，明星居委会对该内容是否公开及如何公开被告不具有监督职责，故应驳回原告的起诉。首先，明星居委会的类型是居民委员会，并非村民委员会，不受《中华人民共和国村民委员会组织法》调整。其次，根据《农村集体经济组织财务公开规定》第十五条规定，行使财务公开监督职责的应是县级以上农村经营管理部门和乡（镇）党委、政府。被告作为崇川区政府的派出机关，不享有乡、民族乡、镇的人民政府的职权，故被告并非监督主体。二是明星居委会已经履行了公开义务，故即便被告负有监督职责，被告也已经履行了监督职责，应驳回原告的诉讼请求。2019年2月11日被告收悉原告罗某某《履行法定职责申请书》，后于3月20日作出了《关于罗某某申请村务公开的调查通知书》，要求明星居委会就原告反映的情况向被告进行说明，并按村务公开的要求做好相关工作。3月25日，明星居委会向被告提交了情况说明及张贴照片，并称已于2月15日将国网供电公司（临时）用地补偿的相关合同和入账凭证在居委会橱窗进行了张贴公开，同时也安排了包括原告夫妇在内的部分居民对合同文本进行了查阅。2019年4月10日，被告作出了《关于罗某某申请村务公开的通知》《关于罗某某依法履职申请答复书》，并分别送达明星居委会及原告。三是据被告了解，7月29日原告夫妻至明星居委会不是要求查阅其公开的内容，而是要求提供已经公开的证明材料。鉴于此，明星居委会将张贴照片提供给原告。原告将公开照片作为公开内容，并称不清晰、未公开而提起诉讼，明显不具有正当性。综上，原告本案诉讼不具有正当性及被告无法定监督职责，故应驳回原告的起诉；即便被告具有监督职责，被告因已经履行了监督义务，故应驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交如下证据：1.《基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书》，证明明星居委会的类型是居民委员会；2.邮寄信封与邮件跟踪信息、国内挂号信函收据与邮件跟踪信息，证明本案答复处理在法定期限内，程序合法；3.《履行法定职责申请书》《明星村村务公开申请表》《关于罗某某申请村务公开的调查通知书》《情况说明》与张贴照片、《关于罗某某申请村务公开的通知书》《关于罗某某依法履职申请答复书》，证明原告提出履职申请的内容以及被告对其申请进行调查与处理的事实；4.《关于罗某某申请村务公开的情况说明》，证明明星居委会办理村务公开的过程说明及在被告作出相应处理通知三个月后原告至明星居委会索要村务公开的证明材料；5.照片电子版一份，证明拍摄时间是2019年2月15日上午，用来证明明星居委会已经公开了原告所要公开的内容。 第三人明星居委会述称，相关合同原告已经看过了。 第三人明星居委会未向本院提交证据材料。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告观音山街道办认为，对证据1-3的三性无异议，对证据4的三性无异议，但对原告证明目的有异议，证据5与本案没有关联性。第三人明星居委会认为，对证据1-4无异议，证据5与本案没有关联，原告至居委会要求打印公开的照片，后第三人就把公开的照片提供给原告，且在此之前因居民和供电局就是否是永久性占用土地问题一直存有矛盾，第三人为了化解矛盾，也带领十六组村民查看了供电局补偿合同。对被告提供的证据，原告质证后认为，对证据1的真实性、合法性无异议；对证据2的三性认可；对证据3中《关于罗某某申请村务公开的调查通知书》三性无异议，对《情况说明》三性不予认可，张贴照片看不出张贴地点及公示的期限，对《关于罗某某申请村务公开的通知书》三性认可，但没有达到责令的程度，不能达到被告的证明目的；对证据4三性不予认可；证据5系被告当庭补充的证据，不予质证。第三人明星居委会对被告提供的证据无异议。 本院认为，原告提供的证据5与本案没有关联性，原、被告提供的其他证据能证明案件有关事实，可作为本案证据采用，证明力结合全案酌定。被告提供的证据5即照片电子版，虽系当庭提交，但其与证据3中的张贴照片内容一致，仅用于核实拍摄时间为2019年2月15日，所以不存在原告所说的超期举证问题。 经审理查明，2019年1月23日，原告向明星居委会邮寄《明星村村务公开申请表》，要求提供国网南通供电公司与村委会签订的（临时）用地合同、国网南通供电公司（临时）用地补偿费的使用、分配方案及其实施情况、上述（临时）用地补偿费的入账凭证及银行对账单。后因明星居委会未进行回复，亦未进行公开，故原告于2019年2月3日向被告邮寄了《履行法定职责申请书》，要求依法责令明星居委会对2019年1月23日原告罗某某的村务公开申请进行公开。后被告于2月11日收悉。2月15日，第三人明星居委会将东郊变110千伏配套出线（电缆通道）线路工程占地及附着物补偿委托合同及涉及明星社区9、10、11、16组青苗补偿费补偿银行回单及凭证张贴至橱窗，其中载明公示时间为2月15日至2月21日。3月20日，被告作出了《关于罗某某申请村务公开的调查通知书》并向第三人明星居委会进行了送达，要求明星居委会就原告反映的情况向被告进行书面说明，并按村务公开的要求做好相关工作。3月25日第三人明星居委会向被告提交情况说明，主要说明社区于2月15日对国网南通供电公司（临时）用地补偿的相关合同和入账凭证张贴至橱窗进行公开，节后因居民以供电公司施工没有合法手续为由阻挠施工并要求查看相关合同，为化解社会矛盾，带领包括罗某某及其丈夫朱某某在内的部分居民至社区财务查阅了相关合同。4月10日，被告向第三人明星居委会作出了《关于罗某某申请村务公开的通知书》并进行了送达。该通知书载明“你居委会对国网南通供电公司（临时）用地补偿合同和入账凭证通过张贴、组织查阅形式进行公开符合法律规定；但如张贴公示内容撤除后，罗某某要求提供用地补偿合同与财务凭证资料的，你居委会仍应提供。”同日，被告向原告邮寄《关于罗某某依法履职申请答复书》，主要内容为：己责令明星社区居委会公开你村务公开申请表中符合村务公开规定的内容，你可以到明星社区居委会进行查看。 另查明，观音山街道系由观音山镇演变而来，明星居委会系明星村委会演变而来。庭审中第三人明星居委会陈述，其不存在用地补偿费的使用、分配的书面方案，只需根据每组每户的实际使用的面积进行分别发放即可。 本院认为，案件争议在于：被告对第三人明星居委会居务公开事项是否具有责令监督的职责；被告是否存在不履行法定职责的行为。 关于被告是否具有责令监督居委会居务公开法定职责的问题，可以从以下三层次进行分析，一是街道办事处的性质和职权，二是居委会是否有居务公开的义务，三是街道办事处是否有权责令居委会公开居务。对以上三个问题，本院认为：第一，街道办事处与乡镇人民政府的职权并无本质区别。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。该法第六十一条对乡、民族乡、镇的人民政府行使的职权作出了具体明确的规定，但对于街道办事处的职权并没有作出明确规定。根据前述法律规定，街道办事处虽然属于市辖区、不设区的市人民政府的派出机关，但街道办事处和乡镇人民政府的功能基本相同，承担的经济、社会事业发展的任务也基本相同，也没有另外的法律法规特别授权街道办事处有别于乡镇人民政府的职权。实践中，街道办事处履行的仍然是乡（镇）人民政府撤销前的行政管理职责，因此，对于法律规定乡镇人民政府行使的职权，街道办事处应当参照执行，并不因为乡镇被撤销，设立了街道办事处就不再履行乡镇人民政府的法定职责。事实上，被告行使的仍然是原观音山镇政府的职权，故亦应履行原乡镇人民政府应履行的职责。 第二，居委会负有居务公开的义务。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》虽然未对居民委员会的事务公开等作出明确的规定，但从《农村集体经济组织财务公开规定》的相关规定可以找到答案。《农村集体经济组织财务公开规定》第二条规定，代行村集体经济组织职能的村民委员会（村民小组）、撤村后代行原村集体经济组织职能的农村社区（居委会）、村集体经济组织产权制度改革后成立的股份合作经济组织，适用本规定。第三条规定，村集体经济组织实行财务公开制度。村集体经济组织应当将其财务活动情况及其有关账目，以便于群众理解和接受的形式如实向全体成员公开，接受成员监督。第六条规定，村集体经济组织应当按规定的公开内容进行逐项逐笔公开。下列事项，应当专项公开：（一）集体土地征占补偿及分配情况；（二）集体资产资源发包、租赁、出让、投资及收益（亏损）情况；……（五）其他需要进行专项公开的事项。第八条规定，村集体经济组织应当设置固定的公开栏进行财务公开。同时，也可以通过广播、网络、“明白纸”、会议、电子触摸屏等形式进行辅助公开。从上述规定可知，撤村后代行原村集体经济组织职能的居委会具有将其财务情况及其有关账目、集体土地征占补偿及分配情况等事务进行公开的职责。本案中，原告罗某某申请公开的为国网南通供电公司与村委会签订的（临时）用地合同、（临时）用地补偿费的使用、分配方案及其实施情况以及上述（临时）用地补偿费的入账凭证及银行对账单，当属于《农村集体经济组织财务公开规定》规定公开的内容。第三人明星居委会作为撤村后代行原村集体经济组织职能的居委会，其具有依法公开居务的职责。 第三，街道办事处有权责令居委会公开居务。正如前文所述，虽然《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对街道办事处的法定职责并没有作出明确的规定，但街道办事处事实上履行的是乡镇人民政府的相关职责，故街道办事处应当参照乡镇人民政府的职责履行相关行政管理职责。居委会与村委会均系自我管理、自我教育、自我服务基层群众性自治组织，其职能范围、服务事项等基本一致，对于《中华人民共和国城市居民委员会组织法》没有明确规定的涉及居民自治、居务公开等事项，可以参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定执行。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。参照该规定，被告观音山街道办有权责令明星居委会公开相关居务。被告观音山街道办提出的其属于南通市崇川区人民政府的派出机关，不同于乡镇人民政府，不应适用《中华人民共和国村民委员会组织法》关于乡镇人民政府对村民委员会村务公开工作的职责规定的主张，基于前述分析的理由，本院不予支持。 关于被告是否存在不履行法定职责之情形的问题。所谓法定职责是指法律、法规或规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，顾名思义，是指行政机关不履行法律、法规或规章规定处理某类事务的职责，包括拒绝履行法定职责、拖延履行法定职责等情形。2019年2月11日被告收悉原告邮寄的《履行法定职责申请书》后，于3月20日作出了《关于罗某某申请村务公开的调查通知书》，要求明星居委会就原告反映的情况向被告进行书面说明并按村务公开的要求做好相关工作。3月25日，第三人明星居委会向被告提交情况说明。经调查核实后，被告于4月10日向第三人明星居委会作出了《关于罗某某申请村务公开的通知书》，认为第三人明星居委会对国网南通供电公司（临时）用地补偿合同和入账凭证通过张贴、组织查阅形式进行公开符合法律规定，同时指出如张贴公示内容撤除后，罗某某要求提供用地补偿合同与财务凭证资料的，明星居委会仍应提供。就履职程序而言，被告观音山街道办收到原告罗某某的履职申请后，履行了调查核实的职责，在2个月内作出处理决定并告知原告，程序符合规定。同时，从查明的事实来看，在第三人明星居委会不存在用地补偿费使用、分配书面方案及书面实施情况材料的情况下，其于2月15日通过张贴至橱窗的方式对原告申请公开的有关合同、补偿银行回单及凭证进行了公开。在此情况下，被告仍要求如张贴公示内容已撤除，第三人明星居委会仍应根据罗某某要求提供用地补偿合同与财务凭证资料。同时被告也通知原告至明星居委会进行查看。从该情况来看，被告已经完全履行了对居务公开进行监督的职责。至于原告提出被告履职未达到责令的程序及未限定公开期限的问题，诚然，街道办在履职中不应仅限于作出责令通知，还应对执行情况监督落实，但法律并没有规定责令到何种程度，采取何种责令措施，在居委会已经依据其掌握的资料进行公开的情况下，也不能强求街道办事处越俎代庖，代行公开职责。当然，如果居委会阳奉阴违或拒绝公开，在查证属实的情况下，街道办事处可以依照《农村集体经济组织财务公开规定》依法处理。 综上，被告观音山街道办已经依法履行了监督居务公开法定职责，原告的主张无事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告罗某某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告罗某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  齐海生 审 判 员  陈金平 人民陪审员  周袁芳 二〇一九年十一月二十五日 书 记 员  刘 佳 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。