北京市西城区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0102行初592号原告岳祥和，男，1956年8月28日出生，汉族，住北京市西城区。原告张秀兰，女，1935年10月20日出生，汉族，住北京市西城区。原告北京市西城区金福源饭馆，经营场所北京市西城区新街口东街72号。经营者张秀兰。三原告共同委托代理人王亚洲，北京市圣奇律师事务所律师。被告北京市西城区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市西城区北滨河路9号。法定代表人魏九红，局长。委托诉讼代理人张喆，北京市西城区城市管理综合行政执法监察局干部。委托诉讼代理人游志雄，北京市逸峰律师事务所律师。原告岳祥和、张秀兰、北京市西城区金福源饭馆（以下简称金福源饭馆）不服被告北京市西城区城市管理综合行政执法监察局（以下简称西城区城管执法局）责令限期拆除决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。原告岳祥和，三原告的共同委托代理人王亚洲，被告西城区城管执法局的机关负责人魏九红及委托代理人张喆、游志雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月18日，被告西城区城管执法局作出京西城管拆字【2018】020061号《责令限期拆除决定书》（以下简称被诉决定书），主要内容为：“2018年5月30日9时10分，北京市西城区城市管理综合行政执法监察局什刹海第一执法队执法人员冯云礼和孙金地依法对群众举报的北京市西城区新街口东街XX房屋上方搭建的建筑物进行现场检查，并予以立案调查。经查：该建筑物南北长10.00米，东西宽6.00米，建筑面积60.00平方米，结构为砖混结构。现场检查时未发现该建筑物搭建人。现场检查时执法人员未能获知该建筑物使用情况。经北京市规划和国土资源管理委员会查档复函证明，该建筑物未取得建设工程规划许可证，属违法建设。2018年11月8日当事人岳祥和到北京市西城区城市管理综合行政执法监察局什剎海第一执法队就搭建上述违法建设一事接受了调查，承认是其搭建的上述违法建设，同时明确表示不能自行拆除该违法建设。2019年3月18日当事人岳祥和到北京市西城区城市管理综合行政执法监察局什刹海第一执法队就上述违法建设使用人一事接受了调查。在笔录中当事人岳祥和表示目前其搭建的上述违法建设作为北京市西城区金福源饭馆经营使用……岳祥和搭建违法建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定……属违法建设行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定……及第六十八款规定……并根据本案事实、性质、情节、社会危害程度，本行政机关做出如下决定：责令岳祥和于2019年4月24日00时00分前自行拆除其搭建的违法建设，责令北京市西城区金福源饭馆于2019年4月24日00时00分前自行腾退出上述违法建设。逾期不停止建设或者逾期不拆除的，本行政机关将依法申请北京市西城区人民政府强制拆除。”2019年5月1日，被告西城区城管执法局作出《责令限期拆除决定书变更通知书》（以下简称变更决定书），主要内容为：“由于当事人岳祥和未在规定时间内接收上述文书，为保障当事人及使用人的合法权益，本行政机关将原决定书‘责令岳祥和于2019年4月24日00时00分前自行拆除其搭建的违法建设，责令北京市西城区金福源饭馆于2019年4月24日00时00分前自行腾退出上述违法建设。’，变更为“责令岳祥和于收到决定书五日内自行拆除其搭建的违法建设，责令北京市西城区金福源饭馆于收到决定书五日内自行腾退上述违法建设。”原告岳祥和、张秀兰、金福源饭馆诉称，本案涉及的房屋建筑物坐落在西城区新街口东街XX号-XX号，很早以前就是商业门市用房。1966年，北京卫戍区安排张秀兰的丈夫张文华（1985年因病去世）一家人到此二层楼房居住使用至今。房屋交由房管部门管理后，张家先后与北京市房管机关定有多份房屋租赁合同，并按时缴纳租金。改革开放后，张秀兰经西城区房管局新街口管理所同意，并向工商管理机关申请在此开办了北京市西城区金福源饭馆予以经营，期间曾向房屋管理机关按时足额缴纳了租金和管理费。2005年，因房屋年久失修、破旧不堪，被房管局定为破损严重的危房，承租人多次要求房管机关翻建，但西城区房管机关研究后要求承租人垫资按照房管机关施工图纸对房屋进行了原址翻建，最终原告只得按房管机关的指示和设计图纸垫资翻建了房屋。事后，上述房屋正常使用至今。2019年3月28日，被告向原告金福源饭馆发出《权利义务告知书》。原告收到告知书之后，于2019年3月30日向被告递交了《行政处罚听证申请书》并提交了相关合同、单据、照片等证据，提出房屋是房管局的公产房、申请被告召开听证会，对本案组织听证，查明事实，停止对申请人的行政处罚程序和行政行为。然而，被告没有召开听证会，即制作被诉决定书，决定对本案原告实施行政处罚。原告认为，被告确认的被行政处罚主体错误，本案财产所有权人是房管机关，而不是本案原告。涉案房屋很早就存在，本案中房管机关是否办理了规划手续，原告不得而知，被告未查清即认定涉案房屋是非法建筑是错误的。被告违反行政处罚法规定的处罚程序，没有组织听证。被告处罚错误，应依法予以撤销。现诉至法院，请求判决撤销被告西城区城管执法局作出的被诉决定书，并承担本案诉讼费用。原告岳祥和、张秀兰、金福源饭馆向本院提交并当庭出示了以下证据：1.照片，证明涉案房屋在1961年以前就存在。2.房屋租赁合同2份、租金单据，证明承租人是张秀兰和金福源饭馆，用于餐饮经营。3.宋德福书面证言，证明房屋管理机关指示翻建房屋。4.董某书面证言，证明房屋管理机关指示翻建房屋。5.建房图纸，证明房屋管理机关提供图纸指令施工翻建。6.权利义务告知书，证明被告在2015年3月28日送达告知书，要求陈述、申辩。7.行政处罚听证申请书，证明原告依法申请组织听证。8.责令限期拆除决定书和变更决定书，证明被告向原告发出处罚决定。9．证人董某的证言，证明原告是按照房屋管理机关提供的图纸施工翻建的，被告处罚对象错误。对于原告岳祥和、张秀兰、金福源饭馆提交的证据，被告西城区城管执法局发表质证意见如下：证据1真实性无法确认，证明目的不认可，在1961年的时候是不是存在房屋与本案所指向的是对方在2007年翻建房屋是两码事。证据2真实性不发表意见，合同单据都形成于2006年以前，案涉的违法建设是2007年修建的，所以这些证据也不能证明2007年的翻建行为是合法的。证据3真实性不认可，不符合证人证言的证据规则。证据4真实性不认可，证据5真实性不认可，看不出房管所提交的，即使是房管所提交，房屋翻建应不应该取得规划许可证，应该依据法律来认定。对证据6、7真实性认可。责令限期拆除，不应当理解为行政处罚行为，而是一种行政措施，不属于行政处罚，所以原告申请听证没有法律依据。对证据8真实性认可，不能作为证据使用。证据9没有其他证据支持，属于孤证，不予认可。被告西城区城管执法局辩称，被告具有制止、查处违法建设行为的法定职权。经查，涉案建筑物南北长10米，东西宽6米，建筑面积60平方米，结构为砖混结构。经向北京市规划和国土资源管理委员会西城分局查询，该建筑物未取得建设工程规划许可证，属违法建设。原告实际使用的涉案建筑物系违法搭建，且至今未能办理、提供建设工程规划许可证，已然违法。被告制作并已发送达责令限期拆除决定书，合法有据，并无不当，请求法院依法驳回原告的起诉。被告西城区城管执法局在法定举证期限内向本院提交并当庭出示了如下证据：1.立案审批表。2.现场检查笔录。3.现场勘验笔录。4.证据材料登记表。证据1-4证明涉案地点位于北京市中心城区，存在未经批准私自搭建构筑物的行为，必然给城市规划带来难以消除的负面影响。5.案件协查通知书。6.关于建筑物规划审批情况的函证据5、6证明涉案建筑物未办理建设工程规划许可证，属于违法建设。7.权利义务告知书。8.谈话通知书。9.送达回证。10.证据材料登记表。证据7-10证明被告已经履行了权利义务告知的责任。11.询问笔录。12.证据材料登记表。13.岳祥和身份证复印件。14.证据材料登记表。15.房屋租金收据3份。16.证据材料登记表。17.金福源饭馆营业执照复印件。18.询问笔录。证据11-18证明原告声称涉案违法建筑物系从房管局租赁的公房，同时认可在2007年已经拆除后重新搭建，认可其是违法建设的实际使用人，且明确表达不能自行拆除。19.权利义务告知书。20.谈话通知书。21.送达回证。22.证据材料登记表。23.权利义务告知书。24.送达回证。25.证据材料登记表2份。26.互联网公示截图。证据19-26证明被告再次依法履行权利义务告知义务，要求原告到被告处接受询问。27.责令限期拆除决定书。28.送达回证2份。29.证据材料登记表3份。30.互联网公示截图。31.责令限期拆除决定书变更通知书。32.送达回证3份。33.证据材料登记表3份。34.互联网公示截图。证据27-34证明被告依法制作了责令限期拆除决定书，并依法送达。对于被告西城区城管执法局提交的证据，原告岳祥和、张秀兰、金福源饭馆发表质证意见如下：对证据1-4的真实性及合法性有异议，立案时间是2018年5月30日9时10分，案卷中北京市规划国土资源管理委员会西城分局的一个函也是2018年5月30日，现场勘验的时间也是2018年5月30日9时15分，可以看出被告去看现场的时间比他立案的时间还晚，在被告还没有获得北京市规划和国土资源管理委员会西城分局的回函的时候，做出了立案的审批，已经立了案，显然程序上是违法的，审批是后补的。检查笔录都是同一个人的笔迹，说明这些资料都是被告自己编造出来的。对询问笔录有异议，询问笔录说的很清楚是公房，证明事项是错误的。被告处罚主体是错误的，被告并没有去查房子的权属关系，处罚原告是不合法的。经庭审质证，本院对原告岳祥和、张秀兰、金福源饭馆，被告西城区城管执法局提交的证据认证如下：三原告提交的证据8，被告提交证据的证据27、31，系被诉行政行为的载体，不宜作为证据使用。除此之外，三原告及被告提交的其他证据，证据形式上真实、合法，与本案存在关联性，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。经审理查明，2018年5月30日，西城区城管执法局什刹海第一执法队执法人员根据群众举报，对北京市西城区新街口东街72号房屋上方搭建的建筑物（以下简称涉案建筑物）进行现场检查，并予以立案调查。经向北京市规划和国土资源管理委员会西城分局协查，涉案建筑物未取得建设工程规划许可证。2018年6月4日，西城区城管执法局作出《权利义务告知书》，告知陈述、申辩权利，要求搭建人接受调查。2018年11月8日，岳祥和到西城区城管执法局处接受调查，承认涉案建筑物是其搭建，同时明确表示不能自行拆除。2019年3月18日，岳祥和到西城区城管执法局处就涉案建筑物使用人情况接受了调查，在笔录中岳祥和表示目前涉案建筑物作为金福源饭馆经营使用，经营者是其岳母张秀兰。2019年4月1日，西城区城管执法局向金福源饭馆作出《权利义务告知书》，告知陈述、申辩权利，并依法送达。2019年4月18日，西城区城管执法局作出被诉决定书，责令限期拆除和腾退涉案建筑物。2019年5月1日，西城区城管执法局作出变更决定书，变更限期时间，并向岳祥和、张秀兰、金福源饭馆送达。本院认为，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》以及《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款的规定，被告西城区城管执法局负有查处未取得建设工程规划许可证的城镇建设工程的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案中，原告岳祥和搭建的涉案建筑物存在未取得建设工程规划许可证的违法情形，被告西城区城管执法局依法作出被诉决定书，责令其限期拆除，并责令原告金福源饭馆腾退，符合法律法规规定，认定事实清楚，程序合法，并无不当。关于原告岳祥和、张秀兰、金福源饭馆认为其并非房屋产权人，西城区城管执法局处罚对象错误的意见，本院认为，未取得建设工程规划许可证的违法建筑，并不具有合法的产权，主管部门查处的对象应是搭建人和使用人，故西城区城管执法局责令涉案建筑物的搭建人岳祥和自行拆除，并责令使用人金福源饭馆自行腾退，并无不当。关于原告岳祥和、张秀兰、金福源饭馆认为西城区城管执法局未进行听证违反行政处罚程序的意见，本院认为，西城区城管执法局作出的被诉决定书，是要求当事人限期改正违法行为的行政措施，并不产生终局性的法律效果，并非行政处罚行为，故对于三原告的上述意见，本院不予支持。综上，原告岳祥和、张秀兰、金福源饭馆要求撤销被诉决定书的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告岳祥和、张秀兰、金福源饭馆的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告岳祥和、张秀兰、金福源饭馆负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长  满建伟人民陪审员  李丹萍人民陪审员  赵冬明二〇一九年十一月二十七日法官 助理  刘雨笛书 记 员  王 溪