广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终645号上诉人（原审原告）佛山市三水千叶花园房地产有限公司，住所地佛山市三水区。法定代表人李朗辉。委托代理人叶耀松，该公司工作人员。上诉人（原审原告）佛山市三水千叶花园物业管理有限公司，住所地佛山市三水区。法定代表人李朗辉。被上诉人（原审被告）佛山市三水区住房城乡建设和水利局，住所地佛山市三水区。法定代表人何国永，局长。委托代理人崔健华，该局工作人员。委托代理人林冬晓，广东百浩律师事务所律师（代理权限截止至2019年10月28日）。委托代理人龚萍，广东百浩律师事务所律师（代理权限自2019年10月29日起）。上诉人佛山市三水千叶花园地产有限公司（以下简称“千叶房地产公司”）、佛山市三水千叶花园物业管理有限公司（以下简称“千叶物业公司”）因诉被上诉人佛山市三水区住房城乡建设和水利局（以下简称“三水区住建局”）城建行政指导一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初838号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审裁定查明，2018年6月20日，千叶房地产公司向原佛山市三水区国土城建和水务局（以下简称“原三水区国土局”）递交一份《请示函》，函件中千叶房地产公司对业委会无理要求提出意见如下：1.千叶房地产公司认为业委会首先须依法书面通知原物业公司合同终止及移交日期。三水区云东海街道国土城建和水务局在2018年5月22日《关于做好千叶花园物业管理工作移交的函》并不能合法有效代替业委会的通知书；2.千叶房地产公司不同意业委会在2018年6月10日要求提交的物业资料，包括财务账册资料；3.物业用房由千叶房地产公司依法选址提供；4.由于千叶花园土地均由三水区云东海街道办的三水森林公园发展公司签订土地出让合同及提供，应由云东海街道办明确空置及未办证土地的权属是与业主共有或共用？其理由及依据？是依据国土合同或规划图？减少千叶房地产公司与业委会的争议；5.千叶房地产公司认为酒店用地范围及在建工程不属于移交业委会管理范围；6.小区管理移交前的管理费收取问题。请云东海街道政府及区管理部门能明确指引，减少双方冲突。2018年6月20日，千叶房地产公司向原三水区国土局提交一份《申请撤销佛山市三水区千叶花园第一届业主委员会备案登记》，申请撤销2017年12月27日给佛山市三水区千叶花园第一届业主委员会颁发的编号为NO:2017001（云）号《佛山市三水区业主委员会备案登记书》。2018年7月13日，原三水区国土局作出三建处〔2018〕483号《关于对千叶花园物业管理及业委会问题的回复》（以下简称“483号回复”），回复主要内容为：“一、……我局根据《合同法》及佛山市中级人民法院的裁定书表述，确认：千叶物业有限公司前期服务合同至2017年12月31日至，业委会及云东海街道国土城建和水务局分别以《千叶业委2018.3号》及《关于做好千叶花园物业管理工作移交函》（5月22日）正式书面通知千叶花园物业管理公司明确前期物业管理期限及物业移交等具体事项，我局依法再次予以确认……二、关于物业服务企业移交及承接的详细规定请按《广东省物业管理条例》第五十一条规定和《佛山市物业管理办法》第五十二条规定落实执行……三、物业用房按照此前我局《关于责令期限提供物业服务用房的通知》执行；四、业委会备案及传闻冒签、伪造选票问题……你公司可通过诉讼途径解决。你司与业委会的矛盾纠纷，应依法依规循法律途径解决，不得诉诸暴力。”另查，佛山市中级人民法院于2018年5月7日作出（2018）粤06民终2115号《民事裁定书》，该院认为：“根据千叶物业公司与千叶房产公司签订的《千叶花园物业管理委托合同》，千叶物业公司提供的前期物业服务期限于2017年12月31日期满，千叶花园而后成立的业主委员会在千叶物业公司提供的前期服务期限届满后，明确表示不再与千叶物业公司续签物业服务合同及在未经业主大会表决前，中止参与涉案小区空间或绿地有关的诉讼。故此，在千叶物业公司提供的前期物业服务期限届满，而接管方业主委员会不再与千叶物业公司续签物业服务合同的前提下，千叶物业公司继续对涉案小区提供物业管理服务之权利基础已丧失。”一审法院认为，被诉483号回复是原三水区国土局依照人民法院生效民事裁定书的认定及裁决内容，对前期物业服务合同期限及管理费收取问题进行了梳理及回复，并按相关法律法规及规范性文件对物业服务企业移交及承接、物业用房等解决法律途径进行告知，未对原告设定新的权利义务，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定：“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。”故对千叶房地产公司、千叶物业公司的起诉应予驳回。再者，根据千叶房地产公司提交的《请示函》来看，该请示函并未明确要求原三水区国土局履行具体的事项，而是要求进行指引，由此可见，原三水区国土局作出的案涉回复实际上系对千叶房地产公司、千叶物业公司的一种行政指导，该指导行为不具有当事人必须履行的法律效果，违反行政指导行为不会给千叶房地产公司、千叶物业公司带来不利的法律后果，对千叶房地产公司、千叶物业公司在《请示函》中提出的意见，均可以通过民事诉讼予以解决,因此案涉的回复不具有强制性。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（三）项的规定，行政指导行为不属于行政诉讼的受案范围。对千叶房地产公司、千叶物业公司的起诉应予驳回。关于千叶房地产公司、千叶物业公司在诉状中提及对《请示函》第四、第五项未作出答复的问题，法院认为，从《请示函》的内容来看，千叶房地产公司、千叶物业公司所述的第四、第五项系千叶房地产公司的一种意见，而非申请内容，千叶房地产公司最终的请示要求系千叶房地产公司与业委会之间矛盾的指引，根据上文论述，原三水区国土局已对千叶房地产公司、千叶物业公司的请示函作出了行政指导，故千叶房地产公司、千叶物业公司认为未作答复法院不予支持。关于千叶房地产公司申请撤销备案的问题。根据《物业管理条例》和《业主大会和业主委员会指导规则》的相关规定，业主委员会由同一物业管理区域内的业主大会依法选举产生后，作为业主大会的执行机构，负责小区公共事务的管理和对业主以及物业公司的督促工作，是业主管理其物业的自治组织。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，本案中千叶房地产公司请求撤销的物业备案行为的相对人是佛山市三水区千叶花园第一届业主委员会，与该行政行为有利害关系的是小区业主，因此，千叶房地产公司作为建设单位，与佛山市三水区千叶花园第一届业主委员会的物业备案行为没有利害关系，无权对佛山市三水区千叶花园第一届业主委员会的备案行为申请撤销。原三水区国土局告知千叶房地产公司、千叶物业公司可依法提起撤销备案的诉讼不当，法院予以指正，但该告知行为对千叶房地产公司、千叶物业公司并不产生实际影响，故千叶房地产公司、千叶物业公司认为原三水区国土局存在不作为缺乏事实和法律依据，法院不予支持。综上所述，原三水区国土局作出的483号回复对千叶房地产公司、千叶物业公司的合法权益明显不产生实际影响且属于行政指导范畴，故千叶房地产公司、千叶物业公司的起诉不符合法定起诉条件，对其起诉应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（三）项、第（十）项、第六十九条第一款第（八）项、第三款的规定，裁定:驳回千叶房地产公司、千叶物业公司的起诉。案件受理费不予收取。上诉人千叶房地产公司、千叶物业公司上诉称，一审裁定多项事实认定存在错误，被诉483号回复已对千叶房地产公司、千叶物业公司的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围，千叶房地产公司、千叶物业公司作为利害关系人有权向法院提起诉讼。1.一审裁定认定“被诉483号回复是原三水区国土局依照人民法院生效民事裁定书的认定及裁决内容，对前期物业服务合同期限及管理费收取问题进行了梳理及回复”，认为被诉483号回复未实际影响千叶房地产公司、千叶物业公司的权利义务，属于事实认定错误。从未有任何法院生效民事裁定书认定千叶物业公司的管理费收取截至2017年12月31日止，三水区住建局作为物管部门擅自认定千叶房地产公司、千叶物业公司的管理费收取截至日，已实际影响到千叶房地产公司、千叶物业公司2017年12月31日后至2018年5月的物业管理费用的收取。2.千叶房地产公司、千叶物业公司在《请示函》第四项中明确请求三水区住建局对千叶房地产公司、千叶物业公司提出的问题进行答复：请求明确千叶花园空置及未办证土地的权属（包括湖面及道路）是否业主共有以及相关认定的依据。但三水区住建局未对千叶房地产公司、千叶物业公司提出的问题进行答复，系行政不作为，依法属于行政诉讼受理范围，一审裁定认定第四项内容为千叶房地产公司、千叶物业公司的一种意见属于认定事实错误。3.千叶房地产公司名下拥有千叶花园小区房产的合法产权，属于小区业主，有权就不服三水区云东海街道国土城建和水务局为千叶花园第一届业主委员会进行备案的行政行为向三水区住建局申请撤销备案登记，而三水区住建局在没有依法受理并进行调查下，直接指引千叶房地产公司、千叶物业公司向法院起诉解决属于行政不作为。4.被诉483号回复的内容对千叶房地产公司、千叶物业公司具有确定力、拘束力，具有当事人必须履行的法律效果，并非行政指导行为，一审认定事实错误。综上，请求二审法院：1.依法撤销佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初838号行政裁定书；2.裁定指令佛山市顺德区人民法院进行实体审理；3.诉讼费用由三水区住建局承担。被上诉人三水区住建局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当依法予以维持。483号回复对千叶房地产公司、千叶物业公司权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。三水区住建局作出483号回复主体适格，且三水区住建局只是根据人民法院生效民事裁定书的认定及裁决内容，对前期物业服务合同期限及管理费收取问题进行了梳理及回复，并按相关法律法规及规范性文件对物业服务企业移交及承接、物业用房、备案异议解决法律途径进行告知，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，依法应当予以维持。综上，请求二审法院依法驳回千叶房地产公司、千叶物业公司的上诉。千叶房地产公司于二审期间向本院提交的证据均属当事人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款的规定，本院对上述证据均不予接纳。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明，根据三发〔2019〕1号《中共佛山市三水区委佛山市三水区人民政府关于印发〈佛山市三水区机构改革方案〉的通知》，将原三水区国土局住房和城乡建设等职责整合，组建三水区住建局，不再保留三水区国土局。本院认为，提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。本案争议焦点在于千叶房地产公司、千叶物业公司提起本案诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（三）行政指导行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，千叶房地产公司、千叶物业公司认为其签订的前期物业服务合同于2020年到期，被诉483号回复认定千叶花园前期物业服务合同的期限截至2017年12月31日止错误，已对其产生实际影响。经查，千叶房地产公司与千叶物业公司之间存在的是物业服务合同关系，属平等主体之间的民事法律关系，三水区住建局并无职权对民事纠纷进行处理，该局应当事人的意见和请示作出483号回复属行政指导行为，不具有强制执行力和拘束力。同时，就千叶房地产公司与千叶物业公司物业服务合同的期限问题，业已生效的（2018）粤06民终2115号《民事裁定书》中查明如下事实：“千叶物业公司与千叶房地产公司签订且在国土城建和水务局备案的《千叶花园物业管理委托合同》中明确，由于千叶花园未成立业主委员会，千叶房地产公司委托千叶物业公司对千叶花园实施管理，从2015年1月1日起至2017年12月31日止。”该裁定书“本院认为”进一步阐述，“千叶物业公司提供的前期物业服务期限于2017年12月31日期满……在千叶物业公司提供的前期物业服务期限届满而接管方业主委员会不再与千叶物业公司续签物业服务合同的前提下，千叶物业公司继续对涉案小区提供物业管理服务之权利基础已丧失”。据此，在已有生效裁判文书对双方物业服务合同期限进行确认的情况下，三水区住建局作出被诉483号回复，述称千叶物业公司服务期限截至2017年12月31日止，该回复内容是对双方约定及生效法律文书认定事实的重申，并无增设或变更千叶房地产公司、千叶物业公司的权利义务，即对两公司的权利义务不产生实际影响。至于千叶物业公司请求三水区住建局撤销千叶花园业委会备案的申请，经查，对千叶花园业委会作出备案登记的主体是佛山市三水区云东海街道国土城建和水务局，三水区住建局不是备案的主体，并无职权对备案登记行为作出处理，千叶物业公司请求三水区住建局予以撤销备案属请求对象错误，不论三水区住建局对该撤销备案申请如何答复，均对千叶房地产公司、千叶物业公司的权利义务不产生实际影响。综上所述，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（三）项和第（十）项的规定，被诉483号回复对千叶房地产公司、千叶物业公司的权利义务不产生实际影响，两公司提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对其起诉应予驳回。一审裁定处理正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。（本页无正文）审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年十一月四日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖