贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔06行初80号原告铜仁市碧江区鸿翼食品有限公司。法定代表人刘四教，该公司经理。委托代理人唐万能，男，汉族，该公司员工，住铜仁市，一般代理。委托代理人杨政权，贵州乾锦律师事务所律师，一般代理。被告碧江区人民政府。法定代表人黄洪州，该区区长。出庭负责人陈立华，该区副区长。委托代理人陈松云，该区司法局干部，特别授权。委托代理人任修良，该区司法局干部，特别授权。原告铜仁市碧江区鸿翼食品有限公司（以下简称鸿翼食品公司）因不服被告铜仁市碧江区人民政府（以下简称碧江区政府）其他行政管理一案,于2019年1月31日向本院提起诉讼。本院于2019年4月23日立案后,于2019年5月27日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月19日公开开庭审理了本案。原告鸿翼食品公司法定代表人刘四教、委托代理人杨政权唐万能，被告碧江区政府的出庭负责人陈立华、委托代理人陈松云、任修良到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。2018年9月28日，被告碧江区政府作出《关于生猪定点屠宰和牲畜交易市场项目有关事宜的会议纪要》（碧府专议（2018）91号）专题会议纪要,认为原告铜仁市碧江区鸿翼食品有限公司的生猪屠宰、交易市场项目所处地块位置（）不符合开发区目前地块产业规划，需对该项目重新选址或转产发展。决定“原则不同意该项目试营业。”、“成立牲畜定点屠宰和牲畜交易市场项目新选址工作组，......”。原告鸿翼食品公司诉称，（一）被告违背2012年9月12日与原告签订的“引资建设碧江区生猪屠宰、交易场项目协议书”（以下简称项目协议）第三条规定的项目建设地点“铜仁市碧江区灯塔工业园区”及建设内容及规模，强令原告多次变更地址。被告不顾协议约定，不让原告建厂在协议规定的碧江区灯塔工业园区，前后三次逼迫原告变更项目建设地址。分别是：第一次改在滑石乡豹子云村；第二次迁回灯塔变更在灯塔办事处滑田组；第三次又不准建在灯塔，变更在。三次变更地址均是被告指定又是被告变更。特别是第三次，是经碧江区区委、区政府研究决定，明确指定的建厂地址。原告根据被告指定的地址于2017年将屠宰车间、待宰车间、交易市场、污水场处理工程、锅炉、焚烧炉及厂房内现代化安全生产设备均已按规定全面完成，被告于2018年12月26日将其碧府专议（2018）91号专题会议纪要发给原告，决定要原告第四次搬迁，地址待定。原告知道后多次向被告反映，被告一直不予理会。（二）原告在2017年将屠宰场建好，全部设备安装完毕，可以随时投入生产后，向碧江区政府和碧江区经济开发管理区分别呈报屠宰场试营业报告。2017年12月11日，碧江区经济开发管理区出具书面批准试行营业的意见。可是被告却至今不给原告正面答复，以各种理由进行推诿，使原告无法试行营业。（三）被告的碧府专议（2018）91号专题会议纪要明显是违法的。第一，原告2011年7月6日领取被告批文，2012年11月12日立项，2012年8月12日与被告签定协议，经两次变更地址后，第三次于2013年9月6日经被告批准在动工建厂。选址建厂时各部门作了审查，签字盖章，划定了红线，是符合设置规划的，也是符合各种要求的，如果不符合要求被告就不会准原告动工修建。屠宰点建好后又于2017年10月30日办好营业执照，营业执照定原告所在地为“贵州省铜仁市碧江区陈家湾。”所有这些都被被告的碧府专议（2018）91号专题会议纪要全盘否定。第二，碧府专议（2018）91号专题会议纪要违反了2012年8月12日的招商引资合同的协议决定第三条，否定了双方协议却不征求协议另一方（原告）的意见。明显违规。第三，强令原告变更地址造成的损失只字不提。第四，明明是被告于2013年9月6日决定了原告建厂地址，又在二十里内批准建设其他工厂。原告反映，被告回答是“各建各的，互不干涉”。回答违背了厂距规定。2017年原告建成申请试营业后，被告又招一家工厂建在原告附近，更是违规。更址的责任由谁承担不作明确。该“纪要”违反了“协议”。所以“纪要”是违法的，理应撤销。（四）原告经过如此折腾，造成无法估量的经济损失，原告不仅不能营业，相反欠了大量的债务，因欠债被法院关押过法定代表人。这一损失由谁来负责，相信法庭自有公理。被告不遵守招商引资合同的行政协议，违反协议的规定，迫使原告多次变更厂址，最后又以专题会议纪要再次强令原告变更巳经建成的厂址。被告的行为严重损害了原告利益。为了维护原告的合法权益不再受侵犯，根据行政诉讼第十二条第一款第十一项和第七十八条的规定，特向人民法院提起行政诉讼。请求：1、判决被告违反合同协议违法，撤销碧府专议（2018）91号专题会议纪要。2、判决被告尽快批准原告试行营业。诉讼费由被告承担。原告鸿翼食品公司向本院提交经庭审质证的证据有：1、营业执照复印件。证明：原告身份资格合法。2、引资建设碧江区生猪屠宰、交易市场项目协议书复印件。证明：被告与原告签订了协议，确定项目建设地点是灯塔工业园内，被告不按协议办事是违法的。3、碧江区政府专题会议纪要（2018）91号复印件。证明：被告逼迫原告三次变更厂址，第三次按原告指定地址建厂，建成后又逼原告第四次变更厂址，根本不按协议办事，该纪要违法。4、关于滑石屠宰点（原告的第三次地址）相关事宜的说明报告、鸿翼食品屠宰点进行试营业的意见复印件。证明：第三次建厂地址是政府指定的合法，厂已建好符合标准，主管部门已建议试营业，被告不批准、不回答，四个区长决定会上研究不开会研究，属行政不作为。5、铜府函（2011）150号文件复印件（一次选址证据）。证明：被告不按协议定的厂址办理，第一次要原告厂址办在滑石乡炮楼坡，不要原告建在灯塔工业园区内。6、碧江区杨彪区长、龙海城副区长审批意见（二次选址证据）。证明：被告决定原告厂址由炮楼坡搬往灯塔办事处滑田村与滑石乡芭蕉村结合部实行第二次迁址。7、碧江区长杨彪批准原告第三次（现建成）厂址意见和各种审批复印件、区政府对市国土局处理意见的回复复印件。证明：被告要原告厂址由灯塔搬到八角村堰坎组是区政府杨彪区长批准的，建好后不批准原告营业，并再次以专题会议纪要要原告再迁址是站不住脚的。8、碧江区经开区2016年30号专题会议纪要。证明：原告的第三次厂址是经过批准的，铜怀高速公路占用了原告用地面积8.5亩还决定补偿原告，原告不要钱要地，证明原告建厂是经过批准的。9、原告2018年6月20日向各级领导反映情况复印件。证明原告有理有据，反映厂址情况得不到解决。10、现堰坎建厂的厂景图片。证明：现厂已建成，只等生产，花费大量人力、财力。11、u盘（录音）。证明我们向领导反映情况，但得不到答复。12、贵州省基本建设投资项目备案通知。证明：2012年11月12日，碧江区发改局备案通知：碧江区牲畜定点屠宰场和牲畜交易市场建设项目定点为滑石乡芭蕉村与灯塔办事处灯塔村结合部的事实。13、申请建设用地请示报告。证明：在2013年3月，被告为原告重新选厂址为芭蕉村堰坎村民组的事实。14、申请定点屠宰场和牲畜交易市场建设用地的请示。证明：在2013年9月5日，原告向被告申请定点屠宰场和牲畜交易市场建设用地30亩的事实。15、碧江区政府征地领导小组办公室土地面积勘丈通知及丈量汇总表。证明：2013年9月6日，对确定从原定的灯塔工业园区的滑田组，定点改在，并对牲畜定点屠宰场和牲畜交易市场的30亩土地进行前期面积丈量、征地总金额为人民币1481618元的事实。16、划拨土地收入行政事业收费通用票据（滑石芭蕉村）。证明：原告已于2014年向被告有关部门缴纳划拨土地收入费42万元的事实。17、申请。证明：2014年3月18日原告向碧江区规划局办理规划许可证的事实。18、牲畜定点屠宰场和牲畜交易市场建设项目环境评估意见报告书。证明：2014年12月29日，本案牲畜定点屠宰场和牲畜交易市场建设项目评估意见为：在认真落实各项环保对策和污染防治措施的前提下，从技术评估角度分析，该项目的建设是可行的。19、牲畜定点屠宰场和牲畜交易市场建设项目环评报告书的批复。证明：2015年7月21日铜仁市环保局对碧江区牲畜定点屠宰场和牲畜交易市场建设项目环保评估书作出批复：该《报告书》编制目的明确，评价内容较全面，可作为该项目环保工程设计、施工和环境管理的依据。20、申请。证明：经规划局同意选址在以后，原告于2015年11月18日，向铜仁市城乡规划局碧江分局申请出建设项目选址规划意见书的事实。21、申请。证明：原告尽快让老百姓吃上放心肉，原告于2016年4月8日，再次向铜仁市城乡规划局碧江分局申请出建设项目选址规划意见书的事实。22、关于办理土地使用证及规划许可证等相关手续的报告。证明：原告在建厂过程中遇到了选址用地、规划许可、土地使用证以及办理相关手续的若干困难，以致陷入了困境，原告于2017年8月22日特书面请求被告方的投资促进局予以帮助解决的事实。23、请求颁发生猪定点屠宰证的请示。证明：原告2017年8月28日，向被告申请颁发生猪定点屠宰证的事实。24、关于生猪屠宰开业的请示。证明：原告经过艰难的建厂，终于建成，于2017年8月28日，特请求被告同意开始营业的事实。25、关于协调办理完善生猪屠宰点相关手续和试营业的请示。证明：原告的厂房已建成，故于2017年12月15日请求碧江区经开区管委会办理相关手续，准备试营业的事实。26、关于协调办理完善生猪屠宰点相关手续和试营业的请示。证明：原告厂已建成，具备了营业的条件，故于2017年12月15日请求碧江区人民政府同意原告试营业的事实。被告碧江区政府辩称，一、本案的基本事实。2012年8月12日，本府作为甲方同原告法人代表刘四教（乙方）签署《引资建设碧江区生猪屠宰、交易市场项目协议书》，约定由乙方全额投资建设碧江区生猪屠宰、交易市场项目，确定项目实施地在碧江区灯塔工业园区内。后因规划、环保等原因，该项目不能在协议地点实施。几经选址，项目实施地迁至，各项屠宰设施现巳建成。2017年5月12日，本府召开专题会议并形成《关于碧江区粮食体系建设项目有关事宜的会议纪要》（碧府专议﹝2017﹞39号），因原告项目已不符铜仁?苏州产业园区规划，且未办理规划、建设和用地等手续，议定由碧江经济开发区负责做好原告的转产引导工作。2018年8月24日，区畜牧水产中心召集环保、国土、规划等部门就原告项目建设及审批手续协调会，各部门分别出具了原告项目建设的审批意见，从出具的意见看，原告建设地块还未经挂牌出让，原告并未取得土地使用权、用地规划许可及建设工程规划许可，虽取得铜仁市环保局批复的《环境影响报告书》（铜环审﹝2015﹞19号），但该项目现不具备生产条件。因此，原告的项目建设完全不具有合法性。2018年9月28日，本府再次召开专题会议，形成《关于牲畜定点屠宰和牲畜交易市场项目有关事宜的会议纪要》（碧府专议﹝2018﹞91号），明确了原告项目不符合产业布局规划，原则不同意试营业，并成立牲畜定点屠宰和牲畜交易市场项目新选址工作组，在2018年10月10日前，提交3个以上项目拟选址地块。二、原告的起诉应当依法予以驳回。理由：一是碧府专议﹝2018﹞91号专题会议纪要系行政机关内部行为，对外不具有行政约束力，不属于行政诉讼法调整范围。二是该会议纪要并未侵犯原告的合法权益。原告在项目建设中，并未取得土地、规划、环保等许可，其建设行为完全不合法，会议纪要要求其重新选址合法合理，没有侵犯原告合法权益。三是本府同刘四教签订的《引资建设碧江区生猪屠宰、交易市场项目协议书》，约定项目实施地在灯塔工业园区内，但因规划调整等原因不能在灯塔工业园区内实施，完全属不可抗力因素造成，原告方也是完全知晓和认可的，否则原告也不可能在现址建设，且原告方提出本府存在合同违约早已超过两年的诉讼时效，得不到法律的支持。四是原告的建设行为完全不合法，其请求人民法院判决答辩人尽快批准原告试行营业的诉讼请求无法律依据支持。请求依法驳回原告的起诉。被告碧江区政府在举证期限内向本院提交经庭审质证的证据、依据有：1、《引资建设碧江区生猪屠宰、交易市场项目协议书》。证明被告与原告法人代表刘四教签订了招商引资项目协议。2、碧府专议﹝2017﹞39号、﹝2018﹞91号。证明：二会议纪要均属行政机关内部行为，对外不具行政约束力，其内容未侵犯原告合法权益。3、区畜牧水产中心、国土分局、规划分局、环保局《铜仁市碧江区鸿翼食品有限公司建设及审批手续办理意见表》。证明：原告的项目建设未取得相关许可，其建设行为不合法。经庭审质证，（一）对被告碧江区政府提交的1号证据，原告没有异议。2号证据，原告认为碧府专议﹝2017﹞39号文件真实，但证明目的达不到，因侵犯了原告的合法权益；碧府专议﹝2018﹞91号内容真实，但证明目的达不到，不合招商引资的问题，而且叫其他部门选新的地址给原告；变更地址没有和原告协商，明显不当。3号证据，原告认为证据不真实，与发给我们的不同，是以91号纪要重新编写的。（二）对原告提交的1号证据，被告对真实性没有意见，证明目的没有意见，但该执照的注册资金与我们之前签的7500万不一致，证明注册资金没到位。2号证据，被告对真实性没有意见，但达不到原告证明目的，该协议书只能证明与原告签署的屠宰场的事实。3号证据，被告对真实性没有异议，认为达不到原告的证明目的。4号证据，被告对真实性有异议，认为复印件应该有盖章，但该份没有盖章，达不到其证明目的。5号证据，被告对真实性有异议，认为与本案无关，达不到原告的证明目的。6号、7号证据，被告对真实性有异议，政府公文来源政府内部，原告不可能有该资料，就算是复印的，应该也有相关部门的盖章，而且只有处理签，但没有处理内容，内容不真实，达不到原告的证明目的。8号证据，被告对真实性有异议，该纪要不能证明原告选址经过批准同意，经开区没得权利批准，就算批准也不是以纪要的形式，而且该纪要是要求原告完善各项批复，该证据达不到原告的证明目的。9号证据，被告认为真实性无从核实，达不到原告的证明目的。10号证据，被告认为只能证明原告厂的现状。11号证据，被告认为来源属于非法收集，内容不合法，与本案无关，达不到其证明目的。12号证据，被告没有异议。13号、14号证据，被告认为该证据证明了原告没有取得建设及用地许可。15号证据，被告没有异议。16号证据，被告认为该票据与本案没有关联。17号证据，被告认为只能证明原告没有取得规划许可证的事实。18号、19号证据，被告认为虽然有环评报告，但写明了原告的厂不具备试营业的条件，因为附近有小学，在小学搬迁之后才有营业的条件，所以，达不到其证明目的。20-26号证据，被告认为只能证明原告至今没有取得相关许可的事实。本院对上述证据认证如下：（一）对被告碧江区政府提交的1号证据，被告无异议，本院予以采信。2号证据中碧府专议﹝2017﹞39号与本案待证事实有关，予以采信；碧府专议﹝2018﹞91号系被诉行政行为，不作为证据采信。3号证据，不具有合法性，不予采信。（二）对原告提交的1号、2号证据，真实、合法，予以采信。3号证据，系被诉行政行为，不作为证据采信。4-7号证据，与本案事实具有关联性，予以采信。8号证据，对其合法性存疑，不予采信。9号证据，客观性存疑，不予采信。10号证据，厂已建成是事实，予以采信。11号证据，证据来源不合法，不予采信。12-26号证据，能够证明本案相关事实，予以采信。经审理查明，2012年8月12日，被告碧江区政府作为引资方（甲方）与作为投资方的原告鸿翼食品公司的法定代表人刘四教（乙方）签署《引资建设碧江区生猪屠宰、交易市场项目协议书》，约定由乙方全额投资建设碧江区生猪屠宰、交易市场项目，其中约定项目建设地点为铜仁市碧江区灯塔工业园区；甲方依法协助乙方办理有关手续，在规定时间内完善各项手续，确保项目顺利实施；甲方明确责任单位，协调国土、水务、环保、农牧、商务等部门做好项目建设的前、中、后期服务，确保项目顺利施工等。2012年10月18日，原告鸿翼食品公司成立，法定代表人为刘四教。2013年3月27日，铜仁市城乡规划局碧江分局同意原告选址在铜仁市碧江区灯塔工业园十四号规划道路与十七号规划道路交汇处。在此之前，被告批复同意涉案项目选址在滑石乡豹子云村炮楼坡；第二次要求更换选址在灯塔办事处滑田村与滑石乡芭蕉村结合部。2013年8月，被告要求原告另行选址在碧江区滑石乡堰坎组。几经选址，原告按照被告的要求将项目实施地迁至。2015年7月21日，铜仁市环境保护局对原告的《铜仁市碧江区牲畜定点屠宰和牲畜交易市场建设项目环境影响报告书》作出（以下简称《报告书》）《关于铜仁市碧江区牲畜定点屠宰和牲畜交易市场建设项目环境影响报告书的批复》（铜环审﹝2015﹞19号）认为原告的《报告书》提出的环保对策和污染防治措施基本可行。2017年初，原告将涉案厂房、各项屠宰设备、设施基本建成。2017年5月12日，被告召开专题会议并形成《关于碧江区粮食体系建设项目有关事宜的会议纪要》（碧府专议﹝2017﹞39号），该会议纪要称原告项目已不符铜仁?苏州产业园区规划，且未办理规划、建设和用地等手续，议定由碧江经济开发区负责做好原告的转产引导工作。2017年10月30日，原告取得了铜仁市碧江区市场监督管理局颁发的经营范围为牲畜屠宰、牲畜销售、肉类加工及销售的《营业执照》。2018年9月28日，被告再次召开专题会议，形成《关于牲畜定点屠宰和牲畜交易市场项目有关事宜的会议纪要》（碧府专议﹝2018﹞91号），明确了原告项目不符合产业布局规划，原则不同意试营业，并成立牲畜定点屠宰和牲畜交易市场项目新选址工作组，在2018年10月10日前，提交3个以上项目拟选址地块供原告重新选择。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，本案的焦点是涉案的碧府专议﹝2018﹞91号专题会议纪要是否可诉、是否合法及是否应当被撤销？关于涉案会议纪要是否可诉的问题。通常会议纪要是用于记载、传达会议情况和议定事项的法定公文。记载、传达会议情况的会议纪要具有内部行政行为的性质。议定事项尤其是议定特定事项的会议纪要，属于内部行政行为外化，对特定的相对人的权利义务产生实际影响。本案涉案的碧府专议﹝2018﹞91号专题会议纪要针对的是原告建成的生猪定点屠宰和牲畜交易市场项目，被告原则不同意原告试营业并要求原告重新选址搬迁。该会议纪要已经外化，对外产生法律效力，直接涉及原告的合法权益。因此，碧府专议﹝2018﹞91号专题会议纪要可诉。关于碧府专议﹝2018﹞91号专题会议纪要是否合法。首先，涉案会议纪要是被告经招商引资并与原告法定代表人签订《引资建设碧江区生猪屠宰、交易场项目协议书》，该协议经被告当时的法治机构审核，协议合法。在涉案项目协议履行过程中，被告多次随意要求原告更换选址，产业布局、市政规划不可能经常发生变化。原告最后项目建成的选址碧江区滑石乡堰坎组也是被告批准的。被告在本案审理过程中，没有提供涉案项目所在地的产业布局规划图，也没有提供铜仁?苏州产业园区规划图及相关批复文件。被告的涉案会议纪要违背了诚实信用原则，对原告已建成的厂房、生产设备设施及搬迁工作或转产所造成的损失视而不见，缺乏对原告信赖利益的保护。因此，碧府专议﹝2018﹞91号专题会议纪要议定事项，主要证据不足，依法应予以撤销。至于判令被告尽快批准原告试行营业的问题，不属于人民法院职权范围。对于原告的此项请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十第一项的规定，判决如下：一、撤销被告铜仁市碧江区人民政府于2018年9月28日作出的《关于生猪定点屠宰和牲畜交易市场项目有关事宜的会议纪要》(碧府专议（2018）91号)。二、驳回原告铜仁市碧江区鸿翼食品有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告铜仁市碧江区人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 王 晋审判员 刘开奎审判员 刘贵波二〇一九年十一月八日书记员 周 祥