广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤06行终680号上诉人（原审原告）潘女好，女，1976年2月3日出生，汉族，住佛山市顺德区。委托代理人罗锋(系上诉人的丈夫)，男，1975年2月7日出生，汉族，住址同上。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区公安局，住所地佛山市顺德区大良街道凤南路1号。法定代表人陈志雄，局长。委托代理人谷水云，该局工作人员。委托代理人张燕武，该局工作人员。上诉人潘女好因诉被上诉人佛山市顺德区公安局（以下简称顺德公安局）治安行政处罚一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初345号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：因认为保利物业发展股份有限公司顺德分公司（以下简称保利物业顺德分公司）的员工在保利百合花园小区张贴、派送含有潘女好夫妻两人个人信息的大字报，潘女好及其丈夫罗锋于2018年1月31日17时许来到保利百合花园物业服务中心。2018年1月31日17时37分，保利物业顺德分公司的员工潘某明向顺德公安局报警，认为保利百合花园服务中心遭到潘女好夫妻两人破坏。2018年2月1日9时29分，保利物业顺德分公司的员工潘某明到顺德公安局容桂派出所桂新社区民警中队报案，同时提供了现场的监控录像及现场的相片，现场的监控录像显示，2018年1月31日17时许，潘女好与罗锋两人来到保利百合花园物业服务中心，后罗锋用手喷漆将保利百合花园物业服务中心的公告栏和物业管理中心的墙壁喷黑，潘女好将保利百合花园物业服务中心办公室内的报夹、前台办公桌上的名片牌等物品摔在地上。顺德公安局于当日予以立案。立案后，顺德公安局于2018年3月7日对潘女好进行了传唤，并向潘女好制作了《询问笔录》。接到报案后，顺德公安局亦分别向罗锋、保利物业顺德分公司的员工陈某菱制作了《询问笔录》《辨认笔录》。2018年3月30日，顺德公安局的民警办理了传唤手续，准备对潘女好进行传唤，因潘女好当时在杭州市而未能传唤到场。当日，顺德公安局的民警制作了《行政处罚告知笔录》及佛顺公行罚决字[2018]08523号《行政处罚决定书》（以下简称08523号《行政处罚决定书》），在08523号《行政处罚决定书》中，顺德公安局认为潘女好于2018年1月31日17时许，因认为保利百合花园物业服务中心在小区张贴、派送含有其两夫妻个人信息的大字报一事，潘女好将保利百合花园物业服务中心办公室内的报夹、前台办公桌上的名片牌等物品摔在地上，造成损失价值约人民币50元。顺德公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条第（一）项之规定，决定对潘女好不予行政处罚。同时，顺德公安局对潘女好丈夫罗锋作出佛顺公行罚决字[2018]08524号《行政处罚决定书》，对罗锋处以行政拘留五日。罗锋对此不服而于2018年9月28日向法院提起行政诉讼，该案案号为（2018）粤0606行初1102号。因潘女好认为，在（2018）粤0606行初1102号案的诉讼过程中，才从顺德公安局处取得涉案的《行政处罚告知笔录》及08523号《行政处罚决定书》，而涉案的《行政处罚告知笔录》中的“无”、“潘女好”的字迹及08523号《行政处罚决定书》签署的时间为顺德公安局伪造而向法院提起行政诉讼。诉讼过程中，潘女好认为直至2018年4月1日才回到佛山市顺德区，涉案的《行政处罚告知笔录》上“潘女好”的签名、指模及其他字样并非潘女好书写，也不是潘女好的指模，08523号《行政处罚决定书》上的“潘女好”的签名是潘女好所写、指模是潘女好本人的，但签收时间并非潘女好书写，顺德公安局认为涉案的《行政处罚告知笔录》上“潘女好”的签名为潘女好所签、指模为潘女好本人，签署时间为顺德公安局的民警根据电话告知潘女好涉案《行政处罚告知笔录》的内容的时间自行书写，告知时间实际为2018年3月30日而非2018年4月1日，08523号《行政处罚决定书》的签署时间“2018年3月30日”为潘女好所书写，08523号《行政处罚决定书》向潘女好送达的时间为2018年4月1日。为确定涉案《行政处罚告知笔录》上“潘女好”的签名及08523号《行政处罚决定书》上的“2018年3月30日”的时间是否为潘女好所书写，2019年5月24日，法院向潘女好、顺德公安局发出（2019）粤0606行初345号《通知书》，询问双方是否需对涉案《行政处罚告知笔录》上“潘女好”的签名及08523号《行政处罚决定书》上的“2018年3月30日”的时间是否为潘女好所书写申请笔迹鉴定。2019年5月28日，潘女好书面回复不同意进行鉴定。2019年5月29日，顺德公安局书面回复同意进行鉴定。因法院认为顺德公安局作出的被诉行政行为不属于无效的行为，法院于2019年6月20日作出（2019）粤0606行初345号之二《通知书》，告知潘女好案件被诉行政行为不属于无效行为，询问潘女好是否需对第一项诉讼请求予以变更，并告知，如不同意对涉案《行政处罚告知笔录》上“潘女好”的签名及08523号《行政处罚决定书》上的“2018年3月30日”的时间是否为潘女好所书写申请笔迹鉴定，请予以再次确认。2019年7月5日，潘女好书面回复法院，不同意将第一项诉讼请求予以变更，也不同意对涉案《行政处罚告知笔录》上“潘女好”的签名及08523号《行政处罚决定书》上的“2018年3月30日”的时间是否为潘女好所书写进行笔迹鉴定。一审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款、《公安机关办理行政案件程序规定》（2012修订）第九条第一款的规定，顺德公安局作为佛山市顺德区的公安机关，对辖区内违反治安管理的行为有进行调查和处罚的职权。涉案《行政处罚告知笔录》上“潘女好”的签名及08523号《行政处罚决定书》上的“2018年3月30日”的时间是否为潘女好所书写，是案件的争议焦点之一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第三十九条的规定，在潘女好、顺德公安局双方对涉案《行政处罚告知笔录》上“潘女好”的签名及08523号《行政处罚决定书》上的“2018年3月30日”的时间是否为潘女好所书写存在争议时，法院可启动鉴定程序以确定真伪，查明事实。在法院两次通知潘女好是否需对涉案《行政处罚告知笔录》上“潘女好”的签名及08523号《行政处罚决定书》上的“2018年3月30日”的时间是否为潘女好所书写申请鉴定时，潘女好均明确表示拒绝，由于潘女好拒绝进行笔迹鉴定，笔迹鉴定没有鉴定样本，致使涉案《行政处罚告知笔录》上“潘女好”的签名及08523号《行政处罚决定书》上的“2018年3月30日”的时间是否为潘女好所书写无法通过鉴定结论予以认定，潘女好对此应承担举证不能的责任，故认定涉案《行政处罚告知笔录》上“潘女好”的签名及08523号《行政处罚决定书》上的“2018年3月30日”的时间为潘女好所书写。同时，虽然潘女好在08523号《行政处罚决定书》上签名及签署时间，但顺德公安局没有证据证实已将08523号《行政处罚决定书》向潘女好送达，不应视为已明确告知了潘女好申请行政复议或者提起行政诉讼的期限，潘女好提起行政诉讼的期限应为一年，顺德公安局认为潘女好提起行政诉讼的期限已过的抗辩理由，不予采纳。顺德公安局作出08523号《行政处罚决定书》是否是无效的行政行为，是案件的另一争议焦点。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第三十一条、第三十二条、第四十一条及《公安机关办理行政案件程序规定》（2012修订）第一百四十三条的规定，在作出行政处罚前，行政机关应告知被处罚人拟作出的行政处罚的事实、理由和依据，并听取被行政处罚人的陈述和申辩。但行政处罚是指行政主体依照法定职权和程序对违反行政法规范，尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。顺德公安局作出的08523号《行政处罚决定书》，并没有对潘女好作出行政处罚，不存在行政处罚无效的前提。但顺德公安局对潘女好作出的虽然是不予行政处罚决定，08523号《行政处罚决定书》却认定潘女好实施了将保利百合花园物业服务中心办公室内的报夹、前台办公桌上的名片牌等物品摔在地上，造成损失价值约人民币50元的违法行为，显然对潘女好的合法权益具有不利影响，属于对潘女好的不利决定，顺德公安局在作出不予行政处罚决定前，应告知潘女好不予处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利，而顺德公安局未告知，属程序违法。但08523号《行政处罚决定书》毕竟不同于直接对潘女好科处义务，且潘女好已在顺德公安局对其询问过程中陈述将保利百合花物业园服务中心办公室内的报夹、前台办公桌上的名片牌等物品摔在地上的原因，并认为没有故意损坏保利物业顺德分公司的财产，故顺德公安局在作出不予行政处罚前，对不予行政处罚决定的事实部分，实质上已经听取了潘女好的陈述和申辩。因此，相较于治安管理行政处罚决定，顺德公安局作出不予行政处罚决定前未履行告知义务，违法程度相对较轻，属于程序轻微违法。顺德公安局作出08523号《行政处罚决定书》不属于无效的行政行为，而属于视违法程度轻重而是否应予撤销的行政行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条的规定，因潘女好提起诉讼的行政行为不属于无效的行政行为，法院已向潘女好送达（2019）粤0606行初345号之二《通知书》，告知潘女好案件被诉行政行为不属无效行为，并征询潘女好是否需将第一项诉讼请求予以变更，潘女好明确表示不对第一项诉讼请求予以变更，故对潘女好的诉讼请求，不予支持，应予驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条的规定，判决：驳回潘女好的诉讼请求；案件受理费50元由潘女好负担。上诉人潘女好上诉称：一、08523号《行政处罚决定书》程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第四十条、第四十一条的规定，被上诉人顺德公安局在作出案涉行政处罚决定前未告知给予行政处罚决定的事实理由和依据，未按法定方式送达《行政处罚告知笔录》及08523号《行政处罚决定书》，故案涉08523号《行政处罚决定书》应确认无效。二、08523号《行政处罚决定书》认定事实不清。1.08523号《行政处罚决定书》所列物证、书证、证人证言等证据均不存在。现场勘验笔录的证明效力大于其他证据的效力，行政机关在事发后57天才作出现场勘验笔录且未说明理由，亦拒绝当事人出庭作证。2.被上诉人提供的证据自相矛盾，亦未制作保存与《询问笔录》同步的录音录像，违反了《佛山市公安机关现场执法视音频使用管理实施细则（施行）》第三条、第九条、第十七条的规定。被上诉人未在举证期限内提供相关执法录音录像等视听材料，应视为没有相应证据。一审法院未责令被上诉人出示执法录音录像等视听材料，属于认定事实不清。根据《最高人民法院关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》的规定，行政案件涉及举证责任分配或者证明标准争议的，裁判文书应当说明理由，但一审法院未予释明。三、被上诉人至今未向保利物业顺德分公司送达08523号《行政处罚决定书》。保利物业顺德分公司与本案有法律上的利害关系，应当参加本案诉讼。而一审法院未通知保利物业顺德分公司参加诉讼，遗漏了必须参加诉讼的当事人，违反审理程序。综上，被上诉人未向上诉人履行告知义务便作出案涉行政处罚决定，违反法定程序，属于无效行政行为，自始不发生法律效力。请求二审法院：1.撤销一审判决，将本案发回重审或直接改判；2.确认被上诉人作出的08523号《行政处罚决定书》无效或确认程序违法予以撤销；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人顺德公安局辩称：一、被上诉人作出的08523号《行政处罚决定书》执法主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、上诉人潘女好的主张缺乏依据。被上诉人2018年2月1日接到报案后对报案人潘某某进行了询问并接收了报案人提供的视听材料及相关书证，依法受理了本案。被上诉人也传唤上诉人进行询问查证，并告知了相关权利和义务。此外，调查期间，被上诉人还询问了相关证人，组织证人和报案人进行辨认，亦对案发现场进行了勘验并制作了现场勘验笔录。在作出案涉行政处罚决定前，因上诉人经传唤未到案，被上诉人于2018年3月30日通过电话向其告知了作出处罚决定的事实、理由和依据，上诉人均未提出异议且于2018年4月1日在案涉《行政处罚告知笔录》上签名确认。被上诉人于2018年4月1日将08523号《行政处罚决定书》送达上诉人，上诉人亦签名确认。虽然上诉人将日期写为2018年3月30日，但并不影响其真实意思表示，也不影响实际送达效果。同时，该08523号《行政处罚决定书》上已经载明“行政处罚决定书已向我宣告并送达”，而上诉人亦在上面签名确认。因此上诉人声称未收到08523号《行政处罚决定书》、案涉行政处罚程序违法的主张缺乏依据。三、上诉人提起本案诉讼已超过法定起诉期限。被上诉人于2018年3月30日通过电话告知上诉人过来签收08523号《行政处罚决定书》，但上诉人回答其人在外地，暂不能过来签收；被上诉人于2018年4月1日将08523号《行政处罚决定书》直接送达给上诉人，上诉人在上述决定书上签名确认，签收的时间写为2018年3月30日，但这并不影响08523号《行政处罚决定书》的实际送达效果。上诉人自2018年4月1日收到上述决定后至今才提起本案诉讼已超过法定起诉期限。综上，08523号《行政处罚决定书》认定事实清楚、程序合法、证据确凿，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条、第一百零二条之规定，请求二审法院维持原判，并纠正原判中“未将行政处罚决定书送达给上诉人”的认定，由上诉人负担本案诉讼费。二审期间，上诉人潘女好向本院提交（2018）粤0606行初1102号案的《开庭笔录》第1、15-18页的内容。经查,该证据属于上诉人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，故本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，对上诉人提交的上述证据，依法不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人潘女好因认为被上诉人顺德公安局作出的08523号《行政处罚决定书》认定事实不清、证据不足、显失公平、程序严重违法而提起本案行政诉讼，要求法院确认08523号《行政处罚决定书》无效。综合各方诉辩意见，本案争议焦点为被上诉人作出的08523号《行政处罚决定书》是否属于无效行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”本案中，被上诉人作为佛山市顺德区的公安机关，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款的规定，依法负责顺德区内的治安管理工作，对发生在顺德区辖区内的治安行政处罚案件依法具有调查和处罚的职权，故其对上诉人作出本案被诉之08523号《行政处罚决定书》的主体适格，本院依法予以确认。关于涉案处罚决定事实认定方面，保利物业顺德分公司提交的视频监控录像可以清晰反映上诉人于2018年1月31日17时许将保利百合花园物业服务中心办公室内的报夹、前台办公桌上的名片牌等物品摔在地上的事实。同时，上诉人于2018年3月7日23时27分至2018年3月8日0时28分接受被上诉人调查时陈述：“我只是在保利百合花园物业服务中心前台丢了一些宣传单张、扔倒一个报纸夹、扔掉前台桌面上两个胶牌。”上诉人在上述《询问笔录》上已签名确认上述笔录经其本人看过，与其本人所讲相符。上诉人的丈夫罗锋于2018年3月6日接受被上诉人询问时亦陈述:“涂鸦写垃圾两字的只有我一个人，但是我和我老婆都有在物业前台里面撕烂特训纸张和推倒报纸架”。即上诉人及其丈夫均确认上述视频监控录像所反映的事实，且上述证据亦与潘某某及陈某某的《询问笔录》、辨认笔录、指认相片等证据相互印证。故被上诉人据此认定上诉人于2018年1月31日17时许，因保利百合花园物业服务中心在小区张贴、派送含有其两夫妻个人信息的大字报一事，将保利百合花园物业服务中心办公室内的报夹、前台办公桌上的名片牌等物品摔在地上，造成损失价值约人民币50元，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条第（一）项之规定，决定对上诉人不予行政处罚，并无不当，本院予以确认。上诉人主张被上诉人未在合理期限内进行现场勘验，且未在举证期限内提供相关执法录音录像等视听材料，应视为没有相应证据。对此，本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》（2012修订）第二十三条第一款规定：“可以用于证明案件事实的材料，都是证据。公安机关办理行政案件的证据包括：（一）物证；（二）书证；（三）被侵害人陈述和其他证人证言；（四）违法嫌疑人的陈述和申辩；（五）鉴定意见；（六）勘验、检查、辨认笔录，现场笔录；（七）视听资料、电子数据。”本案中，被上诉人亦在法定办案期限内对事发地点进行了现场勘验并制作了笔录，虽然现场勘验时间距上诉人实施违法行为的时间相距近两个月。但如前所述，被上诉人提交的上述证据能够形成完整的证据链证明处罚决定所认定的事实，故被上诉人是否提供现场执法视音频资料及是否在合理期限内进行现场勘查均不影响本案事实的认定，上诉人的上述主张缺乏事实依据，本院依法不予支持。上诉人还主张被上诉人作出案涉行政处罚决定前，未告知行政处罚的事实、理由和依据，未依法送达《行政处罚告知笔录》及08523号《行政处罚决定书》，严重违反法定程序。经查，如一审所述，《行政处罚告知笔录》和08523号《行政处罚决定书》上均有上诉人的签名确认。虽然上诉人主张上述签名不是其本人，但在法院组织笔迹鉴定且公安机关亦同意笔迹鉴定的情况下，上诉人却拒绝笔迹鉴定，故上诉人对此应承担举证不能的后果。需要指出的是，因上诉人提交了证明其2018年3月30日不在佛山的证据，故本院对于该告知笔录及处罚决定书中签收的时间不予确认。即被上诉人虽然向上诉人送达了《行政处罚告知笔录》和08523号《行政处罚决定书》，但并无证据证明上诉人具体签收上述法律文书的时间，故被上诉人认为上诉人提起的本案诉讼已过起诉期限的主张缺乏证据支持，本院依法不予支持。由于被上诉人作出的被诉《行政处罚决定书》并未对上诉人科以行政处罚，而《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定的行政处罚无效的前提是行政机关已对相对人处以行政处罚，且如前所述，被诉《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，故本院对上诉人请求确认08523号《行政处罚决定书》无效的主张，依法不予支持。至于上诉人在二审期间请求确认08523号《行政处罚决定书》程序违法并予以撤销的诉求，因上诉人未在一审程序中提出，故本院对上诉人在二审期间提出的该项诉求，依法不予接纳。上诉人还主张一审法院未通知保利物业顺德分公司参加诉讼，遗漏了必须参加诉讼的诉讼当事人，违反了审理程序。如前所述，上诉人所诉之08523号《行政处罚决定书》经过一审及二审诉讼程序审查均未予确认为无效，即本案的处理结果对保利物业顺德分公司现有的权利义务并不产生任何影响，而该公司是否参与诉讼程序亦未对上诉人的合法权益产生任何影响。故本院对上诉人的该项主张依法亦不予支持。综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潘女好负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年十一月十九日法官助理 邓明锋书 记 员 暨晓莹