郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）豫71行初415号原告郑国强，男，汉族，1958年11月10日出生。委托代理人张才战，河南德施普律师事务所律师。被告郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市开元路8号。法定代表人丁文霞，区长。委托代理人马红莲，惠济区人民政府工作人员。委托代理人王蕊，河南师道律师事务所律师。被告郑州市惠济区古荥镇人民政府，住所地郑州市惠济区古荥镇古荥大街。法定代表人刘庚健，镇长。委托代理人李莉敏，古荥镇人民政府工作人员。委托代理人武英林，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。第三人郑州市自然资源和规划局，住所地郑州市中原区淮河西路22号。法定代表人孙建功，局长。委托代理人罗军宏，该局工作人员。委托代理人李童，北京大成（郑州）律师事务所律师。原告郑国强诉被告郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、郑州市惠济区古荥镇人民政府（以下简称古荥镇政府）及第三人郑州市自然资源和规划局拆迁补偿协议及补偿一案，于2019年5月28日向本院提起行政诉讼。本院于同年5月29日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月4日公开开庭审理了本案。原告郑国强及其委托代理人张才战，被告惠济区政府的委托代理人马红莲、王蕊，被告古荥镇政府的委托代理人李莉敏、武英林，第三人郑州市自然资源和规划局的委托代理人李童到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑国强诉称：2016年12月，原告在惠济区古荥镇开办一所老年护理院，在租赁的古荥镇古荥村七组编号为“邙土集用（2003）字第088号”集体土地使用证上建造两层房屋，用于安置无处栖身的养老院20余名失能、失智老人和10余名养老院员工。为此，原告特将相关手续及时递至郑州市发改委。在等待发改委批复过程中，2017年3月6日，原告发现房屋门上粘贴的郑州市城乡规划局“郑城规法（2017）40号”文件和古荥镇政府“古违拆（2016）违法建筑拆除通知书”。为此，将该情况如实向郑州市惠济区古荥镇人民政府反映，等市发改委手续正式办理后，保证自行依规划重新建设而请求暂缓拆除，镇政府予以同意，并向郑州市城乡规划局汇报。此后，第三人经研究决定同意暂缓拆除，并将有关决议送达郑州市惠济区人民政府。2019年2月15日，古荥镇政府突然出动机械和人员强行拆除原告办公房屋。次日，古荥大运河文化区古荥工业园区拆迁办公室通知原告签订补偿协议，该协议约定当事人是否腾空、门窗是否拆除、是否同意拆除、是否告知安全拆迁等。但事实上古荥镇政府先拆迁后签补偿协议和验收单分明是先斩后奏、强人所难。原告只得听从安排在补充协议和验收单上签字。2019年3月19日，古荥镇政府开始补偿附属物费用，同地段其他无规划许可证的被拆房屋也已补偿，唯独对原告房屋等价值约178万元财产被告却以种种理由不予补偿。故起诉至法院，请求：1.撤销被告因拆迁原告位于郑州市惠济区古荥镇古荥村编号为“邙土集用（2003）字第088号”集体土地使用证上两层房屋等附属物财产而与原告签订的《古荥大运河文化区古荥工业园区拆迁补偿协议》，并责令被告重新与原告签订补偿协议并补偿原告1780000元；2.诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.身份证以及××人证；2.集体土地使用证、协议书及收据；3.郑城规法[2017]40号文件、古违拆（2016）违法建筑拆除通知书；4.惠民养老护理院申请；5.安全告知书及拆迁验收单；6.证人徐某、赵某证言；7.郑州中州电子衡器有限公司收据及郑政文[2014]142号文件。被告惠济区政府辩称：1.涉案房屋系原告在王国安的集体土地使用权证载明土地上，未取得建设工程规划许可证情形下建造，已被郑州市自然资源和规划局（原郑州市城乡规划局）郑城规法[2017]40号认定为违法建筑并决定拆除。2.应当撤销原告与荥泽古城片区指挥部签订的《大运河文化区集体土地上非住宅房屋征收补偿协议》中关于补偿的约定。3.涉案房屋已经被认定为违法建筑，并不存在值得保护的合法权益，故原告要求补偿其1780000元没有任何事实和法律依据。综上，应当依法撤销涉案征收补偿协议中关于补偿原告1073166.10元的约定，驳回原告要求被告补偿其1780000元的诉讼请求。被告惠济区政府向本院提交了以下证据：1.古荥大运河文化区古荥村师南路两侧及工业园区拆迁补偿方案；2.郑国强身份证复印件；3.拆迁验收单；4.承诺书；5.情况说明；6.郑国强附属物普查登记表；7.建筑物总平面图；8.附属物清查计算表；9.大运河文化区集体土地上非住宅房屋征收补偿协议；10.郑城规法[2017]40号《郑州市城乡规划局关于及时拆除新增违法建设的决定》；11.《通知》；12.古荥镇2017年违法用地违法建设整治明细；13.违法行为整治通知书（存根）；14.违法建筑拆除通知书送达回执。补充证据：1.郑州市惠济区古荥镇古发[2016]9号《关于成立古荥大运河文化区建设指挥部的通知》；2.中共惠济区委、惠济区人民政府惠文[2016]119号《关于成立四个片区规划建设领导小组的通知》；3.河南省发展和改革委员会豫发改建设[2018]45号《关于印发2018年河南省重点建设项目名单的通知》；4.河南省发展和改革委员会豫发改建设[2019]19号《关于印发2019年河南省重点建设项目名单的通知》。被告古荥镇政府辩称：1.涉案《古荥大运河文化区古荥工业园区拆迁补偿协议》关于补偿事项的约定系基于重大误解而订立，被告同意撤销该协议中关于补偿的约定。2.原告提起的补偿1780000元的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不应得到法院支持。综上，请求法院依法撤销涉案《古荥大运河文化区古荥工业园区拆迁补偿协议》关于补偿事项的约定，并驳回原告提出的补偿其1780000元的起诉或诉讼请求。被告古荥镇政府向本院提交了以下证据：1.郑城规法[2017]40号《郑州市城乡规划局关于及时拆除新增违法建设的决定》；2.郑州市惠济区违法建设查处工作办公室《通知》；3.郑州市惠济区古荥镇人民政府违法建设查处工作办公室违法建筑拆除通知书送达回执两份；4.附属物普查登记表及建筑物总平面图；5.拆迁验收单；6.附属物清查计算表；7.大运河文化区集体土地上非住宅房屋征收补偿协议；8.古荥镇2017年违法用地违法建设整治明细；9.古荥大运河文化区古荥村师南路两侧及工业园区拆迁补偿方案。补充证据：1-4同惠济区政府补充证据；5.郑州市大运河文化建设指挥部会议记录。第三人郑州市自然资源和规划局述称：依据郑州市机构编制委员会于2018年1月11日印发的《郑州市机构编制委员会关于城市执法体制改革有关机构设置和职责调整的通知》（郑编[2018]1号），申请人行使的违反城乡规划法律法规规章的全部行政处罚权划转到郑州市城市管理委员会（郑州市城市综合执法局），该文件印发后，第三人已将涉及本案的文件资料全部移交至郑州市城市综合执法局。因此，郑州市自然资源和规划局作为本案第三人主体不适格。因第三人郑州市自然资源和规划局职权变更，经释明情况，原告郑国强当庭表示同意其退出本案诉讼。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原、被告双方对于对方提交证据的真实性均无异议，本院均予以采纳。经审理查明，原告郑国强持有中国××人联合会2017年7月签发的××人证。郑国强于2016年8月1日与郑州市惠济区古荥镇古荥村七组签订关于邙土集用（2003）字第088号集体土地东半部开工建设协议书，并向该村民组支付了租地补偿款。邙土集用（2003）字第088号集体土地使用证载明，土地所有者为古荥村委，座落古花路南、百文汽修厂西，用途工业用地。协议签订后，郑国强在此建有二层砖混楼房、简易棚等。2017年2月13日，郑州市城乡规划局向惠济区人民政府作出郑城规法[2017]40号《关于及时拆除新增违法建设的决定》，该决定载明主要内容为：郑国强未取得建设工程规划许可证，擅自于2017年1月在大河路南侧、西四环西侧建设二层钢结构楼房，建设面积共1260㎡，用途商业。同年1月16日，局执法人员到现场进行检查，依法对当事人下达《暂停施工通知书》（郑城规）停建通字[2017]第42401号，要求其暂停施工，配合调查。鉴于当事人拒不停止违法行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》、《郑州市城乡规划管理条例》的相关规定，经市政府一次性责成，决定拆除上述违法建筑。请惠济区在接到本决定之日起10日内组织拆除。惠济区政府古荥镇政府违法建设查处工作办公室分别于2017年3月6日和5月6日向郑国强送达了违法建筑拆除通知书。2016年8月18日，中共郑州市惠济区委、惠济区人民政府作出惠文[2016]119号《关于成立四个片区规划建设领导小组的通知》（以下简称惠济119号文），决定成立惠济新区、荥泽古城等四个片区指挥部。2016年12月12日，中共郑州市惠济区古荥镇委员会作出古发[2016]9号《关于成立古荥大运河文化区建设指挥部通知》（以下简称古荥9号文），启动古荥大运河文化区建设项目，上述两个指挥部设立账户是一体的。2019年1月8日，古荥大运河文化区建设指挥部发布《古荥大运河文化区古荥村师南路两侧及工业园区拆迁补偿方案》，开始实施上述建设项目。原告郑国强的涉案建筑在该建设项目范围内。荥泽古城片区指挥部经过对郑国强在邙土集用（2003）字第088号集体土地使用证范围内的附属物清查登记后，于2019年2月16日与郑国强签订《大运河文化区集体土地上非住宅房屋征收补偿协议》。该协议签订前，原告郑国强的涉案房屋被拆除。原告郑国强认为惠济区古荥镇政府先强行拆迁后补办补偿协议，且遗漏补偿对象，对原告不予补偿，故诉至法院。本院认为，根据惠济119号文和古荥9号文的通知，惠济区政府和古荥镇政府均是古荥大运河文化区建设项目实施的行政责任主体机关，两机关成立的项目建设指挥部属于临时机构，负责古荥大运河文化区建设项目具体征迁、建设工作，故两机关是本案适格被告。根据本案查明事实，原告郑国强在邙土集用（2003）字第088号集体土地上的二层建筑，已被郑州市城乡规划局郑城规法[2017]40号《关于及时拆除新增违法建设的决定》确定为违法建筑，并由惠济区政府古荥镇政府违法建设查处工作办公室向其送达了违法建筑拆除通知书。原告郑国强接到该违法建筑拆除通知后，既未申请行政复议，亦未提起行政诉讼，同时也未按通知要求及时拆除涉案建筑。原告郑国强在隐瞒涉案建筑为违法建筑的情况下，与被告签订《大运河文化区集体土地上非住宅房屋征收补偿协议》。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案涉案协议是在被告成立的片区指挥部不知道涉案建筑系违法建筑，郑国强存在隐瞒事实的情况下签订的，该协议的履行，势必造成国有资产的流失，损害国家利益，该协议应依法被确认无效。原告要求被告补偿1780000元的依据，应是基于其所建设的涉案二层建筑为合法建筑，该建筑已被行政机关确定为违法建筑，故其要求补偿无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郑国强的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑国强负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审 判 长  黄 键审 判 员  侯红伟审 判 员  王 婧二〇一九年十一月十九日代理书记员  马 英附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。