河南省许昌市中级人民法院行 政 判 决 书河南省许昌市中级人民法院行政判决书（2019）豫10行初109号原告梁梅妮，女，汉族，1930年3月4日生，住河南省建安区。委托代理人段新江、梁泽有，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。被告许昌市建安区人民政府。住所地河南省建安区新元大道与镜水路交叉口。法定代表人马浩，任区长。委托代理人陆彦龙，该区政府法制办工作人员。委托代理人李涛，河南卓通律师事务所律师。原告梁梅妮因要求确认被告许昌市建安区人民政府不履行征用土地公告的法定职责违法纠纷一案，于2019年4月26日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月29日立案后，于2019年5月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月10日公开开庭审理了本案。原告梁梅妮的委托代理人段新江、梁泽有，被告许昌市建安区人民政府的委托代理人陆彦龙、李涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告梁梅妮诉称，原告系建安区张庄社区五组村民（原许昌县尚集镇张庄五组），在村里有合法宅基地及自建房屋。2018年10月，被告的下属单位新元街道办事处向包括原告在内的辖区村民发布了《关于新元街道办事处张庄棚户区二期项目搬迁补偿安置实施方案》，告知原告欲征收其宅基地及自建房屋，并向原告出示了房屋测绘图及安置补偿清算表，随后被告下属的相关机构与部分村民陆续签订了安置补偿协议，但原告认为根据上述安置补偿方案对原告宅基地上房屋的补偿标准明显过低，原告不予认可，所以迟迟未能达成安置补偿协议。根据相关法律规定，原告对土地征收补偿、安置以及该项目的立项是否合法享有知情权，有权知悉涉及土地征收与补偿安置的政府信息，遂于2019年1月23日向被告提出了政府信息公开申请，请求被告公开此次征地的相关信息。被告于2019年2月14日向原告邮寄送达了《政府信息公开申请答复书》，并附了豫政土（2011）183号《河南省人民政府土地管理文件》、许政土征（2011）25号《许昌市人民政府土地管理文件》以及建安政文（2017）101号《许昌市建安区人民政府文件》。原告认为被告仅依据上述文件对原告房屋所在范围内的集体土地进行征收缺乏法律依据，其征收行为应当确认违法，具体理由如下：一、对集体土地及地上附着物的征收，应当依照《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定由县级以上人民政府组织实施，并且应当办理征地审批手续、履行公告、制定征地补偿安置方案、听取被征地集体经济组织和农民的意见等法定程序，但是在该项目中，被告并没有提供证据证明其已经履行了上述相关法定程序，因此应当认定被告在原告房屋所在范围内的土地征收行为违法。二、根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中第十九项规定，严禁闲置土地，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或者用地行为的，批准文件自动失效。以及国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》规定：农用地转用和土地征收批准文件的有效期为两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县人民政府两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。但是，根据被告公开的豫政土（2011）183号《河南省人民政府土地管理文件》，该文件批复的时间为2011年3月30日，而被告实施征地的时间是在2018年10月份，这中间已经过七年多的时间，上述土地批复文件已经于2013年3月份自动失效。被告不能依据该失效的土地批复文件对原告房屋进行征收，应当依法确认其征收行为违法。三、根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。土地使用权可以依法转让，但任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。除了依照上述法律规定进行征收之外，人民政府采取其他形式征收土地或者房屋的行为均缺乏法律依据，也为现行法律所不允许。本案中，因为被告没有相关土地征收批准性文件，也没有履行征地报批手续，所以通过发布《搬迁补偿安置方案》的方式，也就是打着所谓的“协议搬迁”的名义，实质上是以协议购买的方式代替了应当依法进行的征收补偿工作。被告虽然已经与涉案土地范围内的大多数被搬迁人签订了所谓的征收补偿合同，但也不能违反法律的禁止性规定，征收补偿合同也不能取代应按照法定程序进行的土地征收行为。综上所述，被告作为征地的实施主体，应当严格按照相关法定程序组织实施征地工作，但是从被告提供的相关材料来看，并没有证据能够证明其已经履行了相关法定程序，也没有提供合法有效的土地批复文件，该项目的土地征收行为严重违法，请求：1.请求法院判决确认被告未依法履行征地公告的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告为支持自己的主张向本院提交如下证据：第一组：1.梁梅妮身份证；2.许昌市房地产权所有证；3.村邻证明。上述证据证明：1.原告诉讼主体资格；2.原告在涉案土地范围内有合法自建的房屋。第二组:1.信息公开答复申请书；2.豫政土[2011]183号文件。证明：被告未依法履行征地公告义务，其征地行为属违法的事实。3、公告（一）、（二）；4、许昌市建安区人民政府关于新元街道办事处张庄棚户区改造二期项目搬迁补偿安置实施方案（征求意见稿）公告。证明:被告未履行征地公告程序就实施了征地行为。被告许昌市建安区人民政府辩称，一、答辩人组织实施的土地征收行为完全按照法定程序进行，被答辩人在其起诉状中主张答辩人未履行相关征地公告程序，进而要求认定答辩人的土地征收行为违法的理由不能成立。原许昌县人民政府拟对被答辩人所在区域的土地进行征收，由原许昌县国土资源局于2010年11月15日在拟征收土地区域内发布征地告知书，就拟征收土地的用途、范围、地类与面积、征地补偿标准、安置途径等内容进行公告告知，同时告知了被征收人所在村委会及村民小组有关听证权利，听证期满后，被答辩人所在村委会及村民小组未申请听证。后河南省人民政府于2011年3月30日作出《河南省人民政府关于许昌县2010年度第十六批城市建设用地的批复》（豫政土[2011]183号），许昌市人民政府根据上述批复于2011年5月21日作出《许昌市人民政府关于许昌县2010年度第十六批城市建设用地的批复》（许政土征[2011]25号），被答辩人收到土地批复后再次发布了《许昌县人民政府征收土地及补偿安置方案公告》，再次公告告知了有关征地所涉信息，答辩人完全履行了有关征地公告程序，其他所有相关手续也严格按照法定程序办理，程序合法，应当予以认可。二、答辩人组织实施的征地行为所依据的《河南省人民政府关于许昌县2010年度第十六批城市建设用地的批复》（豫政土[2011]183号）合法有效，未自动失效。答辩人收到批复后，立即启动土地征收工作，原许昌县国土资源局于2011年6月2日制定了《许昌县征收土地补偿安置方案》，后也对该方案进行了公告。并于2011年12月份，与张庄部分村民签订了补偿协议并发放了补偿款（答辩人随即抽取2011年12月份张庄村民周建民、周红德补偿款收到条，用以证明答辩人于2011年已经实施征收补偿安置方案）。答辩人自2011年开始先后对征收土地范围内的107以东部分，张庄村四组、五组以及武店二组的部分土地进行征收，直至2018年征地行为仍在继续，不存在被答辩人主张2018年10月份才实施征地，该批复文件依然有效，答辩人据此作出的征收行为合法有效。综上所述，答辩人实施的征收行为符合法律规定，所依据的批准文件合法有效，被答辩人提出的诉讼请求及事实和理由，依法不能成立，请求驳回被答辩人的诉讼请求。被告为支持自己的主张在法定的期限内向本院提交如下证据：1、《许昌县征收土地补偿安置方案》、《许昌县人民政府征收土地及补偿安置方案公告》。证明：被告于土地批复后启动了征收程序，制定了补偿方案并再次对征地行为及补偿方案进行了公告。2、随机抽取的张庄村民周建民、周红德补偿款收据。证明：被告于土地批复后启动征收程序并及时依据补偿方案发放补偿款，同时也证明了被告已经于2011年制定并实施了征收补偿安置方案。经庭审质证，原告对被告证据的质证意见是：一、对《许昌县征收土地补偿安置方案》真实性、合法性及关联性均有异议。该方案没有原件予以核实其真实性，且部分内容及方案落款处的公章模糊不清，对其合法性存疑。就算该方案是合法有效的，也仅能证明许昌县人民政府于2010年进行的征地行为所适用的安置补偿标准，与本案原告所诉被告建安区人民政府未履行征地公告程序违法一案没有关联性。对《许昌县人民政府征收土地及补偿安置方案公告》的真实性无异议，合法性及关联性有异议。该公告的名称为《许昌县人民政府征收土地及补偿安置方案公告》，也就是将征收土地公告和补偿安置方案公告放到一起进行公告。根据《征用土地公告办法》第四条的规定：被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。以及第七条的规定:有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。也就是说应当先进行征用土地公告，再进行补偿安置方案公告，但许昌县人民政府却将两个行为合二为一，侵犯了被征收人的在看到征地公告之后依法享有的对征地公告有异议的情况下可以发表意见的权利，因此，该公告不具有合法性。最后，该公告仅能证明许昌县人民政府在2011年进行的征地公告行为，被告建安区人民政府提供的《征收土地及安置补偿方案公告》是复印件，没有照片、视频等证据予以证明被告在何处张贴了公告照片，不能保证原告的知情权，不足以证明其已经履行了征收土地公告的法定程序，应视为被告未履行，其证明目的不能实现。根据上述《公告》第一条确定的项目名称：许昌县2010年度第十六批城市建设用地，而本次被告实施的征地项目名称是：新元街道办事处张庄棚户区二期项目，两次征地项目名称不同，系两个不同的征地行政行为，被告应当依法重新发布新的征收土地公告。二、对证据2的合法性无异议，真实性及关联性有异议。证据2中所提交的是其他被征收人的身份证、银行卡及收到条的复印件，其真实性无法核实。另外该组证据也仅能证明其他被征收人收到了安置补偿款，与本案无关联性。被告对原告证据的质证意见是：对第一组证据中的身份证无异议。房地产权证登记是何相合，并非梁梅妮，所以她并非适格原告，且证书时间过于久远，相关情况无法核实。相邻证明，相关证人没有到庭无法核实，不能作为证据使用。对第二组证据中的申请书、豫政土[2011]183号文件无异议；公告（一）、（二），许昌市建安区人民政府关于新元街道办事处张庄棚户区改造二期项目搬迁补偿安置实施方案（征求意见稿）公告均系复印件，无法核实，不予质证。本院对上述证据认证如下：关于对原告证据的认证。被告对原告身份证无异议，本院予以认定。房地产权所有证及证明可以形成证据链，证明原告的主体资格，本院予以认定。被告对申请书、豫政土[2011]183号文件无异议，本院予以认定。公告（一）、（二），许昌市建安区人民政府关于新元街道办事处张庄棚户区改造二期项目搬迁补偿安置实施方案（征求意见稿）公告虽均系复印件，但结合被告的答辩意见，可以证明被告进行张庄棚户区改造二期项目的事实，本院予以认定。关于对被告证据的认证。原告对《许昌县征收土地补偿安置方案》真实性、合法性及关联性均有异议，本院认为，该《方案》系复印件，且部分内容为手书，故本院不予认定。原告对《许昌县人民政府征收土地及补偿安置方案公告》的真实性无异议，本院予以认定。原告对证据2的合法性无异议，真实性及关联性有异议。身份证、银行卡、收据均为复印件，其真实性无法核实。另外该组证据也仅能证明其他被征收人收到了安置补偿款，与本案无关联性。本院认为，该组证据与本案无关联性，本院予以认定。经审理查明，原告梁梅妮系建安区张庄社区五组村民（原许昌县尚集镇张庄五组），在村里有合法宅基地及自建房屋。2011年3月30日，河南省人民政府对许昌市人民政府下发《关于许昌县2010年度第十六批城市建设用地的批复》(豫政土[2011]183号土地管理文件)，该文件的内容是：“《许昌市人民政府关于许昌县2010年度第十六批城市建设用地的请示》（许政土[2010]257号）收悉。经审查，现批复如下：一、同意许昌县转用并征收尚集镇张庄村等13个农村集体经济组织集体耕地19.1121公顷、园地1.3638公顷、林地0.0398公顷、其他农用地0.3258公顷；尚集镇张庄村等3个农村集体经济组织建设用地6.0081公顷，共计27.1696公顷（其中耕地19.1121公顷），作为该县2010年度第十六批城市建设用地。同意该县囯土资源局拟订的农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案。二、你市和许昌县要进一步落实补充耕地方案，采取有力措施，提高已补充19.1121公顷耕地的质量。三、你市和许昌县要严格依法履行征地批后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用，落实安置措施，做好被征地农民的社会保障工作，妥善解决好被征地农民的生产和生活，保证其原有生活水平不降低，长远生计有保障，维护社会稳定。征地补偿安置不到位，社会保障资金和措施不落实的，不得使用土地。四、你市国土资源部门要对征收土地方案的实施情况进行跟踪检查，督促有关部门和单位做好相关工作，并将征地补偿安置方案落实情况报省国土资源厅。五、你市和许昌县要严格按照国家产业政策、法律法规规定用途和供地方式、节约集约用地标准进行供地，并按照规定将供地情况经许昌市国土资源部门报省国土资源厅备案。”2011年7月14日，许昌县人民政府发布《征收土地及补偿安置方案公告》，该公告的内容是：“河南省人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《河南省实施》有关规定，以《河南省人民政府关于许昌县2010年度第十六批城市建设用地的批复》(豫政土[2011]183号)文件批准许昌县人民政府征收集体土地27.1696公顷。现将经河南省人民政府批准的《征收土地方案》内容和有关事项公告如下：一、建设用地项目名称。许昌县2010年度第十六批城市建设用地。二、征收土地位置。一号地：东至武店村委会土地,西至武店村委会土地，南至武店村委会土地，北至武店村委会土地。二号地:东至十王村委会土地，西至武店村委会土地,南至十王、武店村委会土地，北至武店村委会土地。三号地：东至张庄付委会土地、武店村委会土地，西至G107国道，南至张庄村委会土地、武店村委会土地.北至汉鼎路。三、被征单位及面积。征收尚集镇张庄村委会集体耕地0.1951公顷、其他农用地0.0802公顷、集体建设用地4.1893公顷。一组集体园地0.2074公顷，二组集体耕地1.1403公顷，三组集体园地0.4887公顷。其他农用地0.0177公顷，四组集体耕地3.6303公顷、其他农用地0.1508公顷、集体建设用地1.1960公顷，五组集体耕地2.6715公顷，园地0.6677公顷，其它农用地0.0338公顷，建设用地0.6228公顷，武店村委会集体耕地0.5484公顷，林地0.0553公顷，其他农用地0.1065公顷、一组集体耕地0.1111公顷，其他农用地0.0342公顷，三组集体耕地5.0808公顷、其他农用地0.1557公顷，四组集体耕地1.4035公顷，七组集体耕地2.6159公顷，林地0.0045公顷，十王村委会二组集体耕地0.2425公顷，三组集体耕地1.4727公顷、其他农用地0.0469公顷，共汁27.1696公顷。四、土地补偿安置费标准。（一）土地补偿安置费。张庄、武店、十王村委会区片编号为411023008，征收区片综合地价为86.750万元/公顷（含12.3750万元/公顷的社保费用）。（二）青苗补偿费标准。耕地（水浇地）1.8万元/公顷。（三）地上附着物补偿标准。按照许昌巿人民政府印发（许昌市人民政府关于印发许昌市建设征收土地地上附着物和青苗补偿费标准的通知）（许政[2010]42号)文件际准据实补偿。五、被征收土地所涉及的农业人员安置办法。(一)货币安置。由许昌县人民政府指导并监督被征地单位，按照《河南省人民政府办公厅关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》（豫政办[2006]50号)文件规定支付和分配征地补偿费用。(二)留地安置。按照《河南省人民政府贯彻国务院关于深化改革严格土地管理决定的意见》（豫政[2004]80号）规定，按照8%的比例，预留部分被征土地，作为被征地单位发展第三产业建设用地。（三）社保安置。按照豫劳社[2008]19号文件规定，社保费用由财政部门直接划入社保专户，具体社会保障措施由社保部门负责落实。六、本批次建设用地的征地补偿和被征地群众的安置工作，由许昌县人民政府实施并落实，具体实施和落实情况经许昌市国土地资源局报河南省国土资源厅。”2018年10月11日，许昌市建安区人民政府发布《关于新元街道办事处张庄棚户区二期项目搬迁补偿安置实施方案》（征求意见稿），主要内容是：“为了加快搬迁进度，拟确定2018年10月21日至2018年11月19日为协议搬迁期。为保障签订协议的搬迁人合法利益，签订协议后如果本项目安置标准提高的，将按照提高的标准进行追加；如果标准降低的，签订协议后，不再降低。原拆迁与本次搬迁方案不符的，以本方案为准。”原告认为，被告许昌市建安区人民政府在组织实施张庄棚户区二期项目的过程中，未履行征地公告的法定职责，故提起本案诉讼，请求判决被告未依法履行征地公告行为，确认其征地行为违法。庭审中，原告变更诉讼请求为：1.请求确认被告未依法履行征地公告的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”《征用土地公告办法》第三条规定：“征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。”第四条规定：“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”根据上述法律、法规的规定，发布征用土地方案公告的法定主体是县级以上地方人民政府，同时，也是其法定职责。另外，应当发布征用土地方案公告的前提是国家需要征用农民集体所有的土地，即将集体性质的土地通过征收的方式转变为国有建设用地。本案中，被告对原告宅基地及地上附属物进行协议征收补偿，是基于新元街道办事处张庄棚户区二期改造项目。在被告启动张庄棚户区二期改造项目之前，原告所在村组的集体土地已经《河南省人民政府关于许昌县2010年度第十六批城市建设用地的批复》(豫政土[2011]183号)文件批准，由原许昌县人民政府予以征收。原许昌县人民政府在收到征用土地方案批准文件后，已根据法律规定发布了《征收土地及补偿安置方案公告》，即被告已经于2011年7月14日履行了公告征收土地方案的法定职责，该公告已经发布即对整个征收范围内的被征迁对象产生效力，同时对此后在该征收土地范围内的土地征收安置行为、棚户区改造项目等行为均产生效力，具有公定力、拘束力、确定力和执行力。张庄棚户区二期改造项目是(豫政土[2011]183号)文件批准被征收土地工作的组成部分，即对张庄的征收土地工作尚未全部完成，截止2018年10月份征收工作进入二期改造项目阶段，因此，在张庄棚户区二期改造项目中无须重复发布征地公告。综上，原告主张被告在张庄棚户区二期改造项目中未依法履行征地公告法定职责并请求确认违法的诉讼请求，因缺乏事实根据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告梁梅妮的诉讼请求。案件诉讼费用50元，由原告梁梅妮承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 杰审判员 朱耀宇审判员 张 靖二〇一九年十一月二十六日书记员 张加煜附本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。邮编：461000地址：许昌市魏都区前进路与魏文路交叉口