贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0423行初176号原告张永祥，男，1974年9月10日生，布依族，住贵州省镇宁自治县。委托代理人：王蕾蕾，北京市农权律师事务所律师。委托代理人：连明钢，北京市农权律师事务所实习律师。被告安顺经济技术开发区西航办事处。地址：贵州省安顺市开发区黄果树大街天晟国际对面。法定代表人：黄恩，主任。委托代理人：张玉华，该办事处工作人员。委托代理人：张雪滢，贵州联通律师事务所律师。原告张永祥诉被告安顺经济技术开发区西航办事处房屋行政征收一案，于2019年7月15日向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月18日受理后，于同年7月22日向被告安顺经济技术开发区西航办事处送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭进行了审理。原告张永祥及其委托代理人王蕾蕾、连明钢，被告安顺经济技术开发区西航办事处委托代理人张雪滢、张玉华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张永祥诉称：原告土地及房屋位于安顺市经济开发区，2018年政府部门对原告的房屋进行征收，才得知被告作出《安顺经济技术开发区牛山片区城市棚户区改造项目房屋征收决定》将原告房屋纳入征收范围。原告认为未经有权人民政府批复，被告没有权利征收集体土地上房屋，所以被告作出安顺经济技术开发区牛山片区城市棚户区改造项目房屋征收决定没有法律依据、不具有行政职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第75条及《中华人民共和国土地管理法》第78条之规定，被告作出涉案征收决定的行政行为应确认无效。为此，请求依法确认被告作出安顺经济技术开发区牛山片区城市棚户区改造项目房屋征收决定的行政行为无效。原告张永祥向本院提交了如下证据：第一组：丈量结果公示及附件、安顺经济技术开发区牛山片区城市棚户区改造项目房屋建筑面积摸底表，证明原告房屋在征收范围内，与涉案征收决定存在利害关系，有权提起本案诉讼。第二组：安顺经济技术开发区牛山片区城市棚户区改造项目房屋征收决定，证明被告无权对集体土地上房屋作出征收决定，作出涉案行政行为无依据和职权。第三组：贵州省自然资源厅政府信息不存在告知书，证明涉案土地尚未被批准征收，现仍然为集体土地性质，被告作出征收违反法定程序，在涉案土地尚未被征收为国有的情况下直接对地上附着物房屋作出征收决定的行为无效。第四组：安顺经济技术开发区西航办事处组织机构代码，证明被告为行政机关，主体资格适格，可以独立进行诉讼。第五组：安顺市中级人民法院（2019）黔04行终83号行政裁定书，证明一审法院应当分别立案，不能作为一个案件审理，所以原告重新起诉。被告安顺经济技术开发区西航办事处辩称：一、若原告所诉行政行为被确认无效，则会损害社会公共利益，造成严重影响。本案涉案项目涉及的被征收人众多，且已经签订房屋征收安置补偿协议的被征收人已经超过半数，若确认被告作出房屋征收决定的行政行为无效，则会严重损害已经签订房屋征收安置补偿协议的被征收人的利益，即损害社会公共利益，依法不应当确认无效。二、原告的起诉已经超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地的行政案件若干问题的规定》第九条之规定，被告于2017年10月25日作出《安顺经济技术开发区牛山片区城市棚户区改造项目房屋征收决定》，并于同日公告。虽然被告告知的起诉期限错误且短于法律规定的起诉期限，但即使按照有利于行政相对人的原则，原告此前于2018年12月3日向贵院提起诉讼，也已经超过六个月的起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形。原告诉称的房屋征收决定公示于2017年10月25日，而按照原告提交的起诉状来看，原告向镇宁自治县人民法院提起诉讼的时间已超过法定起诉期限。据此，请依法裁定驳回原告的起诉。被告安顺经济技术开发区西航办事处向本院提交了如下证据：第一组：统一社会信用代码证、法人身份证明、法人身份证复印件，证明被告诉讼主体资格，法人身份情况及任职情况。第二组：牛山片区城市棚户区改造项目的立项批复、《安顺经济技术开发区牛山片区城市棚户区改造项目房屋征收决定》、征收补偿方案征求意见的通告、征求意见稿、补偿方案项目用地预征红线图及公示照片。证明：1、被告于2017年10月25日依法作出房屋征收决定，并于同日对外公示；2、牛山片区城市棚户区改造项目房屋征收的范围、补偿标准。第三组：委托征收代办合同两份，证明被告委托征收代办机构的事实。第四组：会议签到册、选定评估机构征求意见表、评估机构选定的公示、评估协议及照片，证明被告依法选定评估机构，签订评估协议的事实。第五组：房屋征收评估结果一览表及公示照片，证明评估机构对被征收房屋进行评估，出具评估结果并进行公示的事实。第六组：情况说明，证明当前的征收签约情况。经庭审质证，原告除对被告主体身份信息的证据无异议外，对被告提交的其他证据均不予认可，认为被告提交的证据均是不合法的且达不到被告的证明目的，部分证据的真实性存疑。被告除对原告提交的丈量结果公示、建筑面积摸底表不予认可外，对原告提交的其他证据的真实性和合法性不持异议。本院对上述证据认证如下：原、被告双方提交的上列证据客观真实，与本案有关联，予以采信作为认定本案事实的依据。经审理查明：2017年10月25日，安顺经济技术开发区西航办事处作出《安顺经济技术开发区牛山片区城市棚户区改造项目房屋征收决定》，决定对安顺经济技术开发区牛山片区城市棚户区改造项目规划红线范围内被征收户房屋、建筑物、构筑物及附属设施（具体以规划红线为准），征收时间为2017年10月25日至2018年4月24日，征收部门为安顺经济技术开发区棚户区改造办公室（房屋土地征收管理局），征收实施单位为安顺经济技术开发区房屋土地征收管理局西航分局，房屋征收安置补偿按照《安顺经济技术开发区牛山片区城市棚户区改造项目房屋征收补偿方案》执行。按照《安顺经济技术开发区牛山片区城市棚户区改造项目房屋征收补偿方案》确定的摸底调查基本情况，该项目涉及约686户，面积约105200平方米，四至范围为：东抵萝卜冲砂石厂，南抵牛山村后山，西抵亿丰国际汽车城，北抵黄果树大街。该征收补偿方案载明房屋征收主体为安顺经济技术开发区西航办事处。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十五条：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”以及第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，集体土地的征收与补偿，一般应由省、自治区、直辖市人民政府批准，县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，被告安顺经济技术开发区西航办事处作为派出机关，并非集体土地的法定征收主体，亦未提交涉案集体土地已依法取得省级以上人民政府的相关批复等征收依据，直接作出本案被诉行政行为即《安顺经济技术开发区牛山片区城市棚户区改造项目房屋征收决定》，对涉案土地及其地上附着物实施征收，明显违反了上述法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”的规定，本案被告安顺经济技术开发区西航办事处作出被诉行政行为，没有相应的法律规范依据，明显违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，属于上述重大且明显违法的情形，应予判决确认无效。关于被告辩称原告的起诉已超过法定起诉期限的主张，因重大且明显违法的行政行为系无效行政行为，无效的行政行为自始且绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，故原告诉请确认被诉行政行为无效，不受行政诉讼法规定的起诉期限限制，对被告的上述主张，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决如下：确认被告安顺经济技术开发区西航办事处于2017年10月25日作出的《安顺经济技术开发区牛山片区城市棚户区改造项目房屋征收决定》无效。案件受理费50元，由被告安顺经济技术开发区西航办事处负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。审 判 长 胡 腾人民陪审员 粟 芳人民陪审员 伍啟文二〇一九年十一月二十七日书 记 员 夏瑞蕊