银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初472号原告王卫军，男，回族，1968年12月18日出生，宁夏回族自治区贺兰县南梁台子铁东村村党支部书记，住宁夏回族自治区贺兰县。委托代理人安华、刘国辰，宁夏侨之侨律师事务所律师，一般授权代理。被告贺兰县自然资源局,住所地：宁夏回族自治区贺兰县创业东路政务服务中心。法定代表人王岩弘，该局局长。委托代理人李建明，该局工作人员，特别授权代理。委托代理人汤沐，宁夏诚托律师事务所律师，一般授权代理。原告王卫军不服被告贺兰县自然资源局土地行政处罚，于2019年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月2日立案后，于2019年9月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告王卫军及其委托代理人安华、刘国辰，被告贺兰县自然资源局委托代理人李建明、汤沐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告贺兰县自然资源局于2019年8月5日作出贺自然行处字〔2019〕22号行政处罚决定书，认定原告王卫军2005年将南梁台子6社耕地6.43亩倒卖他人，2008年将位于南梁台子十字路口宅基地1.34亩倒卖他人,违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款、第六十二条和《宁夏回族自治区土地管理条例》第五条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《宁夏回族自治区土地管理条例》第七十二条的规定，对原告处以1、没收违法所得129000元；2、罚款25800元（违法所得的百分之二十）。原告王卫军诉称，原告是贺兰县南梁台子铁东村二社原住居民，经过多年的开发经营，耕种200余亩耕地，自建了住房和养殖圈舍。2009年原告曾向其他村民转让了部分房屋和部分养殖用圈舍及设施。2019年7月29日，被告以原告向村民李文华转让部分房屋和养殖圈舍的事情拟对原告进行行政处罚，于2019年8月5日向原告送达了贺自然行处字[2019]22行政处罚决定书，决定没收原告房屋及圈舍转让所得129000元，罚款25800元。原告认为被告作出的行政处罚严重违法，且事实不清应依法撤销。理由如下：1、被告所作行政处罚严重违反法律规定。原告的买卖行为是2005年和2009年发生的行为，且该行为至现在并非连续和继续状态，该处罚违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚的规定。2、被告认定的违法行为不属实。原告2005年将自己开发的土地上建造的房屋四间出让给村民刘北远，6亩开发土地耕种权附属。2009年11月20日，原告将自己在南梁台子铁东村十字路口盖的五间商店用房和一个牛圈卖给本村村民李文华，出售价格是124000元，上述行为并非倒卖土地。3、被告作出的处罚程序违法。被告未向原告告知陈述和申辩权，同时对被告作出较大数额罚款未依法组织听证。4、被告所作行政处罚适用法律错误。原告2005年和2009年出售给本村居民的是自建农村住宅用房及养殖圈舍设施，并未买卖土地。综上，原告起诉请求判令：1、撤销被告贺兰县自然资源局2019年8月5日作出的贺自然行处字[2019]22号行政处罚决定书；2、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：证据一：南梁台子铁东村各队调查私自交易土地和住房汇总表（原件）、南梁台子铁西村各队调查私自交易土地和住房汇总表（原件）。证明南梁台子铁东村、铁西村的村民普遍存在土地承包经营权流转和房屋转让的事实。被告对该组证据的真实性、合法性及关联性不予认可，认为该汇总表上记载的交易土地面积没有实地勘测以及四至调查结果予以证明，且其他村民是否具有违法行为需要相关部门予以确认，铁东村委会出具的调查汇总表不具有法律效力。证据二：现场照片6张。证明涉案转让的农宅现在依然位于居民区和商业区内，不在基本农田和耕地范围内。被告对该证据的真实性予以认可，对关联性、合法性及证明目的不予认可。证据三：涉案铁东村、铁西村土地二轮确权公示图。涉案转让农宅在居民区和商业区内，不在基本农田和耕地内。被告对该证据的真实性、合法性及关联性均不予认可。其认为，该证据与本案无关。被告贺兰县自然资源局辩称，1、原告确实存在非法转让土地的事实。原告自1984年到南梁台子居住，1991年从原铁东2社搬离，2000年成立南梁台子铁东村后，经南梁台子管委会划分取得铁东村师资库里的宅基地建房居住。此后因为在铁东村市场内建房便将此前的宅基地及住房出卖。上述事实，有原告的调查笔录自认，购买人也承认向原告购买了宅基地及住房。原告倒卖土地的行为客观存在，并且购买人一直占有使用被倒卖的土地，原告及购买人也从未向有权单位办理土地转让及使用手续，该违法行为状态一直持续存在，其行为已经违反《中华人民共和国土地管理法》及《宁夏回族自治区土地管理条例》的规定，依法应当予以查处；2、被告作出的处罚程序合法。被告接到上级转交的线索后，实地进行了调查核实，对当事人作了调查询问笔录，告知了原告享有的陈述申辩权利。在查实违法行为后，依法作出涉案行政处罚决定书并向原告送达。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交以下证明其行政处罚合法的证据：证据一：立案呈批表、询问笔录、勘界报告、王卫军与李文华身份证复印件各一份。证明2019年7月16日，被告对原告非法转让土地一事立案并进行调查，在被告对原告王卫军所做的询问笔录中，原告承认未经审批其私自转让南梁台子土地以及宅基地的事实，并且陈述了其出售土地面积以及房屋间数和收取的买卖价格数额。在被告给李文华所做的询问笔录中，也证实了原告王卫军给李文华出售南梁台子宅基地,李文华给王卫军支付了相应价款的事实。同时证实被告受理该案件后履行了询问、调查等法定程序。原告对立案呈批表、询问笔录、王卫军与李文华身份证复印件的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可。对勘界报告的三性均不认可。对该组证据的证明目的不予认可。理由：涉案土地属于南梁台子开发区铁东村集体土地，涉案土地上的房屋及建筑物是经南梁台子开发区政府允许建设的村民自有房屋及养殖用大棚及圈舍，被告所举勘界报告所是案涉现有房屋的地界，不在村集体的耕地范围内，所以不能证实原告转让的是村集体承包或开发土地。证据二：合同书一份。证明原告于2009年11月20日与案外人李文华签订了房屋买卖合同，约定原告以124000元的价格将其在南梁台子铁东村十字路口商店房子五间、后院牛圈一处出售给李文华，收取124000元非法所得的事实。原告对该证据的真实性、合法性及关联性均予以认可，对证明目的不予认可。认为该证据可以证明2009年11月20日原告与李文华买卖的是房屋及牛圈，并非宅基地。证据三：贺兰县自然资源局行政处罚决定书、送达回证及照片（原件）。证明原告违反《中华人民共和国土地管理法》、《宁夏回族自治区土地管理条例》的规定，未经依法审批，倒卖南梁台子土地以及宅基地。被告依法对其作出行政处罚决定，并于2019年7月29日向其进行了听证书面告知，王卫军拒绝签收也未在法定期限内提出陈述、申辩以及听证申请的事实。原告对贺兰县自然资源局行政处罚决定书、送达回证及照片的真实性、关联性予以认可，但对合法性及证明目的不予认可。认为该处罚决定书违反行政处罚法的相关规定，查证的事实不清，证据不充分，被告并未向村委会及主管部门核实涉案转让土地是否属于集体土地。被告当庭提交2019年7月5日自治区资源厅扫黑除恶专项斗争领导小组办公室转给贺兰县自然资源局的立案查处通知、土地勘测定界技术报告（含违法占地影像图、现状图、规划图、现场拍摄照片）、现场勘测笔录、听证告知书送达照片。原告对被告当庭所举证据发表综合质证意见为：被告应在人民法院告知的举证期限内向法庭举证，当庭提交证据不符合行政诉讼法关于证据的举证规则，听证告知书有后补嫌疑，故该组证据不应作为定案依据。本院对原、被告提交的证据认证如下：原告提交的证据一与本案没有关联性，对该组证据本院不予采信。原告提交的现场照片6张，涉案铁东村、铁西村土地二轮确权公示图。可以证实涉案房屋的现状及权属，但其是否在住宅区或商业区应当以城乡规划为依据，故该证据不能达到其证明目的，对上述证据本院不予采信。被告提交的立案呈批表、询问笔录、王卫军与李文华身份证复印件合同书、贺兰县自然资源局行政处罚决定书、送达回证及照片真实、合法与本案有关联性，对上述证据本院予以采信。被告当庭提交的2019年7月5日自治区资源厅扫黑除恶专项斗争领导小组办公室给贺兰县自然资源局发的立案查处通知、土地勘测定界技术报告（含违法占地影像图、现状图、规划图、现场拍摄照片）、现场勘测笔录、听证告知书送达照片，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”的规定，本院不予采信。经审理查明，2019年7月15日，被告接上级交办线索，经向原告、案外人李文华、刘北远制作询问笔录，查明原告在2005年将南梁台子铁东村6亩多土地以5000元的价格出售给同村村民刘北远，于2009年11月20日将南梁台子十字路口的五间商店房和一处牛圈以124000元的价格出售给同村村民李文华。2019年8月5日，被告作出贺自然行处字〔2019〕22号行政处罚决定书并于当日向原告送达。原告不服，向本院提起本案行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函（国法函［2005］442号）明确《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。本案中，原告于2005年、2009年分别转让开发土地、宅基地、营业房和后院牛圈的行为，符合上述复函中所说的行为连续状态。但原告最后的转让行为发生在2009年11月20日，交易完成后即为行为终了之日，故对原告的处罚期限也应从该日起计算。被告于2019年7月15日立案查处该案件，已超过上述法律规定的两年的处罚期限。被告提出原告及购买人从未向有权单位办理土地转让及使用手续,且涉案土地一直由购买人占有使用，原告的违法行为状态一直持续存在，应当予以查处的辩论意见，本院不予支持。综上，被告作出涉案处罚决定明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项的规定，判决如下：撤销被告贺兰县自然资源局2019年8月5日作出的贺自然行处字[2019]22号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告贺兰县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审 判 长 李建明审 判 员 严 辉审 判 员 沈丽颖 二〇一九年十一月二十五日法官助理 马晓雪书 记 员 冯丽池 附：本案适用法律《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；