河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫13行初134号原告舒勇，男，1976年5月7日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。委托代理人白娟，北京京平律师事务所律师。被告信阳市人民政府。法定代表人尚朝阳，任市长。原告舒勇诉被告信阳市人民政府土地行政批复一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月18日公开开庭审理了本案。原告舒勇及其委托代理人白娟到庭参加诉讼，被告信阳市人民政府经本院传票传唤无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。被诉行政行为系信阳市人民政府于2006年10月30日作出信政土［2006］124号《关于收回浉河南岸琵琶山村部分国有建设用地并挂牌出让的批复》。原告舒勇诉称：2019年7月，原告通过另案得知，被告于2006年10月30日作出了《关于收回浉河南岸琵琶山村部分国有建设用地并挂牌出让的批复》（信政土［2006］124号）的行政行为。该行为将原告享有合法权利的土地房屋纳入出让范围，侵害了原告的合法权益。为此，诉至法院，请求：1．撤销被告于2006年10月30日作出《关于收回浉河南岸琵琶山村部分国有建设用地并挂牌出让的批复》（信政土［2006］124号）的行政行为；2．本案诉讼费用由被告承担。为支持其诉讼请求，原告向本院提交如下证据：一、原告身份证、粮食直补存折及明细、土地承包合同。证明：原告合法使用的土地位于被告收回并挂牌出让的土地范围之内，原告与被诉行为具有利害关系。该土地性质为集体土地。二、2019年7月9日信阳市人民政府行政答辩状复印件。三、信阳市人民政府《关于收回浉河南岸琵琶山村部分国有建设用地并挂牌出让的批复》（信政土［2006］124号）。证明：原告通过信阳市人民政府提交的答辩状和证据材料获悉被告作出案涉批复行为。四、信阳市城乡规划管理局地字第411501201800004号《建设用地规划许可证》。证明：信阳市城市规划管理局于2018年8月6日为浉河南岸琵琶山区域项目建设核发建设用地规划许可证。被告信阳市人民政府答辩称：一、浉河南岸琵琶山宗地属国有土地。二、答辩人所属土地行政部门已对土地使用权人给予适当补偿。三、舒勇与被答辩人作出的行政行为没有法律上的利害关系，该具体行政行为对舒勇的合法权益明显不产生实际影响。四、答辩人作出的行政行为，符合城市建设的需要。在法定期限内，被告信阳市人民政府向本院提交如下证据：一、河南省民政厅《关于信阳市撤销浉河区五星乡南湾乡和平桥区平桥镇前进乡实行城市管理体制的批复》（豫民行批［2003］4号）。证明：2003年9月30日，经河南省人民政府批准，河南省民政厅批复同意信阳市人民政府撤销浉河区五星乡、南湾乡和平桥区平桥镇、前进乡实行城市管理体制。二、信阳市人民政府《关于撤销五星、南湾、平桥、前进四乡镇设立街道办事处的批复》（信政文［2004］18号）。证明：2004年2月18日，信阳市人民政府批复撤销原浉河区五星乡、南湾乡和平桥区的平桥镇、前进乡，设立五星、南湾、湖东、金牛山和平桥、前进、南京路7个街道办事处。三、征用（收回）土地协议。证明：2006年10月29日，信阳市国土资源局浉河一分局与信阳市浉河区五星乡人民政府签订了《征用（收回）土地协议》，将位于五星乡琵琶山村民组内土地面积1300033.7平方米宗地收回。四、信阳市建设项目规划设计条件通知书。证明：2006年10月，原信阳市规划管理局对浉河南岸琵琶山宗地出让（1号）项目作出规划设计条件。五、信阳市人民政府《关于收回浉河南岸琵琶山村部分国有建设用地并挂牌出让的批复》（信政土［2006］124号）。证明：2006年10月30日，信阳市人民政府批复决定对浉河南岸琵琶山区域进行拆迁改造，同意收回该宗地国有土地使用权并挂牌出让。六、信阳市浉河区琵琶山区域（十三宗地）建设项目土地房屋征收补偿安置方案。证明：2013年6月20日，信阳市浉河区人民政府公布信阳市浉河区琵琶山区域（十三宗地）建设项目土地房屋征收补偿安置方案。七、信阳市浉河区琵琶山区域十三宗地土地房屋征收安置补偿结算单及琵琶山社区居民委员会收款收据（NO.0147325）。证明：2018年8月22日，琵琶山社区居民委员会代收舒勇土地及地上附着物补偿款248142元。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据一、二的真实性、合法性及证明目的不认可。行政区划变更不能将集体土地转换为国有土地，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条的规定，城市规划区内的集体土地，应当依法征用后才能转为国有土地，行政区划不能直接将土地转化为国有土地。对证据三的真实性、合法性及证明目的不予认可。协议中注明收回的土地是国有土地，但实际是集体土地；收回土地协议签订时，案涉土地是集体土地而非国有土地，协议以收回国有土地方式签订，不具有签订的合法性；即使收回的是国有土地，也应当与土地实际使用权人签订协议而非乡政府；协议补偿款等事项原告等村民不知情，也没有领到补偿款。该协议违法，也无法证明124号批复合法，其证明目的也不认可。对证据四的真实性、合法性及关联性不予认可。该证据告知规划设计应当符合的条件，但无法证明案涉土地是国有土地，告知书是在124号批复之后作出的，不能证明124号批复的合法性，与案涉批复行为也没有关联性。对证据五合法性不予认可。对证据六的真实性、合法性及关联性不予认可。2013年制定的安置方案不能证明2006年作出124号批复的合法性，该证据能证明2006年124号批复作出时没有对案涉土地使用人进行补偿。对证据七的真实性、合法性及关联性不予认可。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。2006年收回并出让的土地，2013年作出补偿方案，未依法补偿就出让土地，说明124号批复作出是违法的；结算单中补偿项目未经原告签字，原告也没有获得补偿。原、被告双方提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明效力，本院将在事实认定及评理部分综合予以认定。本院经审理查明，舒勇原为浉河区五星乡琵琶山村村民。2003年9月30日，河南省民政厅作出豫民行批［2003］4号《关于信阳市撤销浉河区五星乡南湾乡和平桥区平桥镇前进乡实行城市管理体制的批复》，经省人民政府批准，同意信阳市浉河区五星乡、南湾乡和平桥区平桥镇、前进乡，将其行政区域划入城区，实行城市管理体制。2004年2月18日信阳市人民政府根据河南省民政厅豫民行批［2003］4号批复，作出信政文［2004］18号《关于撤销五星、南湾、平桥、前进四乡镇设立街道办事处的批复》，撤销原浉河区五星乡、南湾乡和平桥区的平桥镇、前进乡，设立7个街道办事处。2006年10月29日，信阳市国土资源局浉河一分局与信阳市浉河区五星乡人民政府签订了《征用（收回）土地协议》，将位于五星乡琵琶山村民组内土地面积1300033.7平方米宗地收回。2006年10月30日，信阳市人民政府作出信政土［2006］124号《关于收回浉河南岸琵琶山村部分国有建设用地并挂牌出让的批复》，舒勇所使用的原承包地在批复收回范围内。2019年7月，舒勇在诉信阳市人民政府2011年9月21日作出的信政土［2011］225号《关于办理p2006-1301宗地国有土地使用权出让手续的批复》一案中，知道被诉的信政土［2006］124号《关于收回浉河南岸琵琶山村部分国有建设用地并挂牌出让的批复》内容，于2019年8月2日提起本案行政诉讼。另查明，2013年6月20日，信阳市浉河区人民政府作出《信阳市浉河区琵琶山区域（十三宗地）建设项目土地房屋征收补偿安置方案》。2018年8月22日，琵琶山社区居民委员会代收舒勇土地及地上附着物补偿款248142元。舒勇原使用的土地区域已经开发建成居民小区及公共设施，并交付使用。本院认为：（一）被诉批复将涉案土地认定为国有土地证据不足。1．《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地为国家所有。《国务院法制办公室、国土资源部关于对第二条第（五）项的解释意见》（国法函［2005］36号）规定，上述第（五）项是指“农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”。结合上述规定，即便信阳市人民政府认为涉案土地属于农转非剩余土地，涉案土地仍需经征收程序才能由集体土地变为国有。2．依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关规定，农村土地有集体变为国有需由省级以上人民政府批准征收。至目前为止，信阳市人民政府未提供任何证明涉案土地在被诉批复作出时已被征收为国有的证据。（二）被诉批复决定同意收回涉案土地使用权缺乏事实和法律依据。即便涉案土地在被诉批复作出时为国有土地，信阳市人民政府也仅能在符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的收回国有土地使用权法定情形的情况下将国有土地收回。而本案中，信阳市人民政府未提交收回涉案土地使用权的依据，应视为被诉批复没有依据。综上，被诉批复证据不足，适用法律错误，应予撤销。但考虑涉案土地上已建成小区和部分公共设施使用，判决撤销将给公共利益造成重大损失，本案不宜做出撤销被诉批复的判决。原告舒勇要求撤销被诉批复的理由不能成立，本院不予支持。参照河南省高级人民法院对同类案件的处理结果，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告信阳市人民政府于2006年10月30日作出信政土［2006］124号《关于收回浉河南岸琵琶山村部分国有建设用地并挂牌出让的批复》违法；二、责令被告信阳市人民政府对被诉批复采取相应的补救措施。案件受理费50元，由被告信阳市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提出副本十份，预交上诉费50元，上诉于河南省高级人民法院。审判长 刘 琳审判员 尹乐敬审判员 冯兴民二〇一九年十一月二十日法官助理刘琼阳书记员王恒嵩