山东省招远市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0685行初50号 原告李胜杰，男，1975年9月13日出生，汉族，山东省招远市人，住招远市。 被告招远市自然资源和规划局。住所地：招远市。 法定代表人李志勇，局长。 副职负责人考卫启，招远市自然资源和规划局党组成员。 委托代理人杜建钊，招远市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人林晓东，山东浩源律师事务所律师。 原告李胜杰不服被告原招远市国土资源局招国土资罚字[2018]111号行政处罚决定书，于2019年7月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月12日公开开庭审理了本案。原告李胜杰，被告招远市自然资源和规划局副职负责人考卫启及委托代理人杜建钊、林晓东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告原招远市国土资源局于2019年1月25日作出招国土资罚字[2018]111号行政处罚决定书，该行政处罚决定书的主要内容是：经调查，李胜杰在没有办理合法的用地手续情况下，于2014年3月份前后开始在招远市张星镇石对头村村西自己的承包地范围内，占用面积1475平方米动工搞建设，调查时已经建成并投入使用。所占土地现状地类为水浇地（基本农田）849平方米，裸土地74平方米，农村道路313平方米，设施农用地239平方米。经查，不符合土地利用总体规划。经实地勘测总占地面积1475平方米，其中砖结构房屋占地面积161平方米，饲料仓库占地面积94平方米，养猪棚占地面积141平方米，养羊棚占地面积20平方米，简易棚占地面积239平方米，硬化地面占地面积820平方米。至2018年11月19日调查结束时，所有设施已经完工并投入使用，已形成非法占用土地的事实。李胜杰的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属非法占用土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定对李胜杰处罚如下：1、限李胜杰自接到行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除不符合规划的，占地面积1475平方米新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2、对李胜杰违法占用的水浇地（基本农田）849平方米按照每平方米30元进行罚款，罚款人民币贰万伍仟肆佰柒拾元整（￥25470元）；对李胜杰违法占用的设施农用地239平方米按照每平方米25元进行罚款，罚款人民币伍仟玖佰柒拾伍元整（￥5975元）；对李胜杰违法占用的裸土地、农村道路共387平方米按照每平方米20元进行罚款，罚款人民币柒仟柒佰肆拾元整（￥7740元）。合计罚款人民币叁万玖仟壹佰捌拾伍元整（￥39185元）。限李胜杰自接到《行政处罚决定书》之日起15日内到招远市国土资源局缴纳罚款。本决定送达当事人，即发生法律效力。 原告李胜杰诉称，原告是在与招远市张星镇石对头村委签订了土地承包合同以后，在没有违背承包协议约定的前提下进行的苗木种植、牲畜养殖，没有改变土地用途，且处罚决定书中已明确承认是简易棚、养羊棚、饲料仓库，砖结构房屋也是用来做看护的临时性设施，被告下发的行政处罚书对事实的采信有偏差，处罚过于严重，有违国家鼓励农民发展农业的方针政策。事实与理由如下：一、根据国土资发〔2010〕155号《国土资源部农业部关于完善设施用地管理有关问题的通知》第二大条中的（一）、（二）规定，被告作出的处罚决定书是不对的。二、原告是在已取得用地权利的情况下进行的农业方面的活动。1、原告与村集体签订了土地承包合同。2、原告进行的是苗木种植、牲畜养殖。3、原土地已荒芜多年，没人管理，已早不属于基本农田。三、根据国土资源部最新制定的《全国土地分类》和《关于养殖用地如何处理的请示》规定：养殖用地属于农业用地，其上建造养殖用房不属于改变土地用途的行为，占用基本农田以外的耕地从事养殖业不再按照建设用地或者临时用地进行审批。应当充分尊重土地承包人的生产经营自主权，土地承包人可以自主决定将耕地用于种植业、养殖业。任何地方政府不得以新农村建设或环境整治为由禁止或限制规模化畜禽养殖：“本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡镇土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续”。四、根据农业部有关规定，养殖猪在50头以下的为散户，属于小规模经营，不需要办理养殖业手续。综上所述，被告作出的行政处罚决定书与事实不符，有违国家发展农业的精神与政策，望法院给予公平公正的审理，依法撤销被告作出的招国土资罚字[2018]111号处罚决定书。 原告李胜杰向本院提交了以下证据、依据： 身份证复印件，证明原告的身份； 土地租赁合同复印件，证明原告办过用地手续； 招远市农村经济往来结算统一收据复印件，证明原告已向村委缴纳土地租赁费； 照片复印件，证明原告是进行的种植、小规模养殖，建筑也是临时性的； 国土资发〔2010〕155号《国土资源部农业部关于完善设施用地管理有关问题的通知》复印件，证明国家对种植、小规模养殖不需要办理相关手续； 行政处罚决定书复印件，证明原告进行的是简易棚、养猪棚、饲料仓库、养羊棚，硬化地面属于晾晒场地，饲料仓库也是进行小规模养殖所需要的； 营业执照复印件，证明原告进行养殖、种植是经工商部门批准同意的； 国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条、第三条，证明附属设施用地产生的管理用房用地、农产品临时存储、场内道路等用地，积极支持设施农业用地，按农用地管理，不需办理农用地审批手续，用地规模在规定的范围之内。 被告招远市自然资源和规划局辩称，被告作出的招国土资罚字[2018]111号行政处罚决定书认定事实清楚，处罚证据确实充分，依法应当予以维持。一、原告诉称的国土资发〔2010〕155号《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》已经停止执行。国土资源部、农业部又发布了国土资发〔2014〕127号《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的文件，该文件已经明确了国土资发〔2010〕155号文停止执行，该规定已经没有法律效力。二、原告虽然与村委签订了合同取得土地承包经营权，但该合同第三条中明确规定了原告不得在未办理手续前搞建筑性固定资产。原告未办理建设审批手续，而且原告建设占用的土地种类已经勘测定界，所占地类均已明确。原告诉称的土地撂荒多年，没人管理的情况，不能改变其占用的土地大部分属于基本农田的土地性质。三、原告建设所占土地大部分属于基本农田，不符合土地利用总规划，不能用于建设，不适用《关于养殖用地如何处理的请示》的适用条件。并且原告将非法占用的土地进行了路面硬化，破坏了耕种层，建设的都是永久性建筑物构筑物，应当进行用地和建设审批。四、原告进行养殖的数量及是否需要进行养殖审批，与其非法占地用于建设的行为没有关联。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告招远市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据： 1、李胜杰的询问笔录复印件； 2、于瑞君的询问笔录复印件； 1号、2号证据证明原告未经审批非法占用土地进行建设的事实； 3、现场勘测笔录复印件，证明原告违法占地及建筑面积为1475平米； 4、现场照片复印件，证明原告非法占地建筑的现场状况； 5、招远市土地利用总体规划图局部复印件； 6、招远市土地利用现状图局部复印件； 5号、6号证据证明原告非法占用的土地不符合土地利用总体规划； 7、李胜杰在张星镇石对头村违法占地勘测截图复印件2张，证明原告非法占地的地类及面积； 8、《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条，证明原告非法占地的行为违反了法律规定，应当予以处罚； 9、《中华人民共和国土地管理法》第76条，证明被告有行政处罚主体资格，对原告的处罚符合法律规定； 10、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条，证明被告对原告的处罚符合法律规定； 11、接受调查通知书复印件； 12、接受调查通知书送达回证复印件； 11号、12号证据证明被告依法通知原告接受调查； 13、责令改正违法行为通知书复印件； 14、责令改正违法行为通知书送达回证复印件； 13号、14号证据证明被告依法通知原告限期改正违法行为； 15、行政处罚告知书复印件； 16、行政处罚听证告知书复印件； 17、招国土资送字〔2018〕442号行政处罚告知书和行政处罚听证告知书送达回证复印件； 15号至17号证据证明被告在作出行政处罚前已经履行了告知原告行政处罚内容和其有权要求听证的义务； 18、行政处罚决定书复印件； 19、招国土资送字[2018]111号行政处罚决定书送达回证复印件； 18号、19号证据证明被告依法作出了行政处罚决定书并依法送达了原告； 11号至19号证据证明被告的处罚程序合法。 经庭审质证，原告、被告提交的证据、依据质证意见如下： 被告对原告提交的1号证据真实性和证明目的无异议。对2号证据真实性无异议，对证明目的有异议，认为该合同第三条明确约定原告在未办好手续前，不允许搞建筑性固定资产。对3号证据真实性无异议，对证明目的有异议，认为该收据与本案没有关联；2号证据和3号证据不能代替土地审批手续或设施农用地手续。对4号证据真实性有异议，认为第1、2、7张照片不是处罚的场地，对第3张至第6张照片无异议，但是认为原告没有拍全被处罚的场地。对5号依据有异议，认为该依据已经失效，该文第二条第（四）项强调了严禁占用基本农田，第三条规定了设施农用地要求审批，原告是2014年建的，没有提交审批手续。对6号证据真实性无异议，对证明目的有异议，认为该证据不能证明原告主张的小规模养殖。对7号证据真实性无异议，对证明目的有异议，认为工商部门的营业执照登记不能代替土地审批手续或设施农用地审批手续。对8号依据有异议，认为国土资发〔2014〕127号文件虽然规定生产设施、附属设施和配套设施用于农业生产的不需要办理农用地转用手续，但是设施农用地还需办理设施农用地审批手续，而原告没有办理过相关手续，且原告占用的地类大部分是基本农田，根据法律规定设施农用地严禁占用基本农田；该文件第二条第(二)项、第（三）项规定，规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在用地规模7%以内，各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培禁止占用基本农田，而原告的建设大部分都是附属设施建筑，大部分是居住的房子、仓库、地面硬化、库房，用于养殖的很少；在被告调查时原告提供不出设施农用地手续，也提供不出建设用地手续；原告占用的地类现场勘查总面积1475平方米，其中基本农田占849平方米，原告的现场附属设施远远超过7%，同时现场建筑大多数是永久建筑设施。 原告对被告提交的1号证据真实性无异议，认为土地租赁合同于2014年1月1日签订，在2008年底原告就已经和村委达成土地租赁意向，2009年就已经针对种植、养殖进行了相关活动，关于手续问题，原告在询问笔录中说的时间不一致，以庭审陈述为准。对2号证据有异议，认为签合同时任村长是孙国斌，他对原告的用地情况都知晓，于瑞君是后任村委主任，他对当时的情况并不了解，他的询问笔录不能作为证据，原告在搞种植、养殖时，在合同中已经约定并且和时任村长打过招呼，当时他也说小规模种植、养殖不需要办理用地手续，为此原告多次到政府、国土及村委主动办理手续，都说不需要办理。对3号证据真实性无异议，对内容有异议，认为行政处罚决定书中明确说明原告进行的是简易棚、养羊棚、养猪棚、饲料仓库建设，而国土资发〔2014〕127号文第二条、第三条，明确附属设施用地产生的管理用房、用地、农产品临时存储、场内道路等用地积极支持设施农业用地，按农用地管理，不需办理农用地审批手续，用地规模在规定的范围之内。对4号至7号证据无异议。对8号至10号依据真实性无异议，但认为不适用原告，原告是2008年大学生下岗再就业，用自己的积蓄承包荒地并进行复垦，发展种植、小规模养殖，解决自身生存问题，并且种植的树木对环保也是有利的，响应的是国家政策，苗木的看管、养护本身就需要临时性看护房，行政处罚书中明确基本农田仅为849平方米，而其他均是进行种植、小规模养殖必须的，对一个农村创业者进行近4万元的罚款，严重影响了本人家庭生活，且小规模养殖也是年迈的母亲进行，如果按照行政处罚书实施，会对老人造成不可估量的损失，望给予酌情考虑，不予以罚款。对11号至19号证据真实性和证明目的无异议。 综合原告、被告的质证意见，本院对上述证据、依据认证如下： 被告对原告提交的1号证据真实性和证明目的没有异议，本院予以确认。被告对原告提交的2号、3号、7号证据真实性没有异议，对该三份证据的真实性本院予以确认；因该三份证据不能代替用地和建设审批手续，故对2号、3号、7号证据的证明目的，本院不予确认。被告对原告提交的4号证据中第3张至第6张照片无异议，对其真实性本院予以确认；对第1、2、7张照片是否系被处罚的场地，本院不予评议。原告提交的5号依据在国土资发〔2014〕127号《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中规定停止执行，对原告提交的5号依据，本院不予确认。原告提交的8号依据已经施行，对其真实性本院予以确认；本案中因原告没有办理合法的用地手续，故对原告提交该依据的证明目的，本院不予确认。 被告提交的1号至19号证据、依据具备真实性、合法性，且与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。 经审理查明，2014年3月份前后，原告李胜杰在没有办理合法的用地手续情况下，在招远市张星镇石对头村村西承包地范围内，占用面积1475平方米动工搞建设，所占土地现状地类为水浇地（基本农田）849平方米，裸土地74平方米，农村道路313平方米，设施农用地239平方米。经查，不符合土地利用总体规划。至被告2018年11月19日调查结束时所有设施已经完工并投入使用。2019年1月25日，被告原招远市国土资源局作出招国土资罚字[2018]111号行政处罚决定书。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求判令撤销被告作出的招国土资罚字[2018]111号行政处罚决定书。 还查明，因机构改革，原招远市国土资源局的职责由招远市自然资源和规划局承接。 根据行政诉讼法对行政行为是否合法进行审查的原则，本院主要从本案原告和被告的诉讼主体资格、本案的事实证据、适用法律、行政程序等方面，对被告所作行政处罚决定的合法性等进行了审查。 本院认为： 一、关于对本案原告诉讼主体资格的审查。原告李胜杰对被告原招远市国土资源局作出的行政处罚不服，认为被告的行政行为侵犯了其合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，原告具有提起本案行政诉讼的主体资格。 二、关于对本案被告诉讼主体资格的审查。《中华人民共和国土地管理法》第五条第一款规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”被告原招远市国土资源局是作出行政行为的行政机关，因机构改革，原招远市国土资源局的职责由招远市自然资源和规划局承接，原告根据上述法律规定将招远市自然资源和规划局列为本案被告，被告的主体资格适格。 三、关于对被告作出行政行为事实证据的审查。本案中，被告提交的证据能够证明原告在没有办理合法的用地手续情况下，非法占用面积1475平方米动工搞建设的违法事实清楚，证据充分。 四、关于对被告作出行政行为适用法律的审查。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”本案中，被告依据上述法律对原告非法占用土地的行为作出行政处罚，适用法律正确，处罚适当。 五、关于对被告作出行政行为行政程序的审查。本案中，被告提交的证据能够证明被告履行了询问、现场勘测、调查取证、告知、作出决定、送达等法定程序，办案程序合法。 综上，被告原招远市国土资源局作出的招国土资罚字[2018]111号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，依法应予支持。原告所诉理由不当，证据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李胜杰请求撤销被告原招远市国土资源局作出的招国土资罚字[2018]111号行政处罚决定书的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李胜杰负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。 审 判 长  于杰红 人民陪审员  李宝莱 人民陪审员  王进成 二〇一九年十一月二十五日 书 记 员  杨林振