安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖13行终171号 上诉人（一审被告）：砀山县周寨镇人民政府，住所地安徽省砀山县周寨镇周寨街，统一社会信用代码11341321003194154Q。 法定代表人：陈红梅，镇长。 委托代理人：刘腾，砀山县周寨镇法律服务所法律工作者。 上诉人（一审被告）：砀山县自然资源和规划局，住所地安徽省砀山县政务新区，统一社会信用代码113413210031941976。 法定代表人：李军，局长。 委托代理人：王大鹏，该局工作人员。 委托代理人：王春雷，安徽序力律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：李志坚，男，汉族，1961年3月13日出生，住青海省西宁市城西区。 被上诉人（一审原告）：李永刚，男，汉族，1972年3月18日出生，住江苏省丰县。 两被上诉人共同委托代理人：刘增芳，砀山县玄庙镇法律服务所法律工作者。 上诉人砀山县周寨镇人民政府（以下简称周寨镇政府）、砀山县自然资源和规划局因被上诉人李志坚、李永刚诉其确认行政强制行为违法一案，不服安徽省砀山县人民法院于2019年9月10日作出的（2019）皖1321行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月21日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：李志坚与李永刚于2015年6月20日签订《合伙协议书》，共同合伙经营承包周寨镇周平庄村孟楼土地。同年7月1日，李志坚与砀山县周寨镇周平庄村民委员会签订《土地租赁协议书》，租赁涉案土地96亩，年租金57600元。2019年3月13日晚，周寨镇政府及砀山县自然资源和规划局对涉案土地上的苗木及房屋进行强制清除。李志坚、李永刚与周寨镇政府及砀山县自然资源和规划局协商赔偿无果，遂向法院提起诉讼。 一审法院认为：本案争议焦点如下：一、李永刚主体是否适格；二、周寨镇政府及砀山县自然资源和规划局实施的强制清除行为是否合法。 一、李永刚虽未直接与砀山县周寨镇周平庄村民委员会签订《土地租赁协议书》，但李永刚实际投资并参与该租赁土地的经营，与涉案的行政强制行为存在利害关系，原告主体适格。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中周寨镇政府未向法庭提交证据，砀山县自然资源和规划局仅向法庭提供其向周寨镇人民政府发出的一份公函，两被告均并未提供对李志坚、李永刚的苗木等实施强制执行措施的相关证据，即没有提供按照《中华人民共和国行政强制法》的规定作出行政处理决定、履行催告程序、制作强制执行决定等证据。两被告均承认共同实施强制清除行为，该强制清除行为主要证据不足，违反法定程序，本应予以撤销，因强制清除行为不具有可撤销的内容，依法确认该行政强制行为违法。李志坚、李永刚的诉讼请求依法应予支持。本案经审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项，判决确认周寨镇政府、砀山县自然资源和规划局强制清除李志坚、李永刚苗木的行为违法。案件受理费50元，周寨镇政府、砀山县自然资源和规划局各负担25元。周寨镇政府、砀山县自然资源和规划局不服，提起上诉。 周寨镇政府上诉称：一、李志坚存在合同违约和违法用地事实，周寨镇政府和砀山县自然资源和规划局予以纠正的行政行为合理合法。涉案土地系开发复垦新增土地，必须种植农作物，不得改变用途。李志坚作为承包人，在该土地上种植林木、建设房屋，不仅违反了管护合同约定，还违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十一条的规定，构成违法用地。二、李永刚不具备诉讼主体资格，一审法院认定错误。李志坚提供的《土地租赁协议书》证实李永刚不是承包合同的相对人，虽然一审中李志坚、李永刚提供了合伙协议，但对他人不具有约束力，且李志坚、李永刚未提供李永刚参与投资和经营的合法有效的证据，其不具备原告主体资格，请求撤销一审判决。 砀山县自然资源和规划局上诉称：一、李永刚不具备诉讼主体资格。二、李志坚、李永刚存在违法用地的事实，周寨镇政府和砀山县自然资源和规划局的强制行为具有事实和法律依据。1、李志坚在复垦的土地上种植林木，违法建造房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十一条的规定，构成违法用地。2、涉案土地系由砀山县土地开发复垦整理中心移交砀山县周寨镇周平庄村民委员会进行管护，签订了管护合同，该复垦土地必须种植农作物，不得改变用途。李志坚作为承包人，未核实涉案土地的属性和用途，存在违法用地的事实。3、砀山县自然资源和规划局根据《中华人民共和国自然资源部关于对被充耕地问题项目进行整改有关事项的函》（国土资耕函[2018]17号）及上级部门的整改通知，于2019年1月28日书面函告周寨镇政府对涉案违法用地进行限期整改，可以证实砀山县自然资源和规划局尽到通知整改的义务。一审法院将李永刚列为原告并认定其对涉案苗木享有合法权益，认定错误。请求撤销原判，发回重审。 李志坚、李永刚答辩称：一、李永刚具有诉讼主体资格。李志坚和李永刚签有合伙协议，共同经营管理涉案土地，周寨镇政府、砀山县自然资源和规划局的行政行为侵犯了李志坚、李永刚的共同利益，李永刚有权对被诉行政行为提起诉讼。二、李志坚、李永刚依据签订的土地租赁协议经营管理，无任何违约违法之处。三、周寨镇政府、砀山县自然资源和规划局称涉案土地系复垦土地，但未提供证据证明，也经营管理过程中也从未告知或阻止过李志坚、李永刚。综上，周寨镇政府、砀山县自然资源和规划局的行政行为严重侵害李志坚、李永刚的合法权益，且程序、实体均违法，请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明：一审法院查明案件基本事实清楚，本院予以确认。 本院认为：本案争议焦点为：一、李永刚是否具有原告诉讼主体资格；二、李志坚、李永刚是否属于违法用地；三、被诉行政行为是否违法。 一、李永刚具有原告诉讼主体资格。李志坚、李永刚一审时向法院提供了二人签订的合伙协议书，证明李永刚就涉案土地与李志坚存在个人合伙经营关系，与涉案的行政强制行为存在利害关系，原告主体适格。周寨镇政府、砀山县自然资源和规划局的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，行政诉讼标的是具体行政行为，即周寨镇政府及砀山县自然资源和规划局共同作出的强制清除行为，而李志坚、李永刚是否属于违法用地不是本案审查范围。周寨镇政府、砀山县自然资源和规划局的该项上诉理由亦不能成立，本院不予支持。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，一审举证期限内，周寨镇政府未向一审法院提交作出被诉行政行为的证据、依据，砀山县自然资源和规划局仅提供了一份向周寨镇政府下发的公函，两上诉人均未提交对李志坚、李永刚的苗木等实施强制执行措施的相关证据，故该强制清除行为主要证据不足，违反法定程序，依法应予以撤销，因不具有可撤销内容，应依法确认该行政强制行为违法。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，确认强制清除行为违法并无不当，周寨镇政府、砀山县自然资源局的上诉理由不能成立，本院予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项的规定,判决如下: 驳回上诉,维持原判。 二审受理费50元,由上诉人砀山县周寨镇人民政府、上诉人砀山县自然资源和规划局各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇一九年十一月十九日 法官助理武晓程 书记员戚萍 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。