贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔01行初445号原告喻继炫，男，1967年12月10日出生，汉族，住贵州省贵阳市云岩区。委托代理人贾泽超，北京创为律师事务所律师。被告贵阳市乌当区综合行政执法局（原贵阳市乌当区城市综合执法局），住所地贵州省贵阳市乌当区洪济路1号。法定代表人廖斌，局长。委托代理人范应普，贵州教学律师事务所律师。被告贵阳市乌当区人民政府，住所地贵州省贵阳市乌当区航天大道7号。法定代表人李成，区长。委托代理人鄢芷淳，贵州富迪律师事务所律师。原告喻继炫诉被告贵阳市乌当区综合行政执法局（以下简称“乌当区执法局”）及贵阳市乌当区人民政府（以下简称“乌当区政府”）城乡建设行政管理房屋行政强制一案，于2019年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于法定期限内向被告乌当区执法局、乌当区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年8月29日公开开庭审理了本案。原告喻继炫及其委托代理人贾泽超，原告喻继炫方证人赵某，被告乌当区执法局的委托代理人范应普及其机关负责人委托代为出庭人员周庆，被告乌当区政府的委托代理人鄢芷淳及其机关负责人委托代为出庭人员李和平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告喻继炫诉称，2019年4月19日，被告乌当区执法局向原告送达筑（乌）综执强执决字（2019）第0001203号《综合行政执法强制决定书》。决定书称原告在乌当区山花奶牛场象鼻岭修建的房屋未办理相关建房手续，属于违法建筑，决定于2019年4月22日对原告房屋实施强制拆除。同日乌当区政府向原告下发强拆公告，要求原告在2019年4月22日前自行拆除，逾期不拆除将依法强制拆除。2019年6月5日，被告强制拆除了原告的房屋。原告认为，原告的房屋建造完成数年，且有合同依据及批准手续。被告以原告房屋属于违法建筑为由强制拆除没有事实和法律依据。被告乌当区执法局不是违法建筑认定的主体，且在拆除前没有履行催告义务，没有告知原告享有陈述申辩的权利。原告为维护自身合法权益，诉至法院，诉请确认被告强制拆除原告位于象鼻岭的房屋的行为违法。原告喻继炫向本院提交了以下证据：第一组证据：1.奶牛饲养户证书，2.养牛押金收条。第二组证据：山花居委会说明。第三组证据：1.协议书，2.住房改扩建通知，3.申请报告。第四组证据：1.筑（乌）综执强执决字（2019）第0001203号《综合行政执法强制决定书》，2.贵阳市乌当区人民政府公告，3.强拆照片及视频。第五组证据：贵州完成农垦国有土地首次登记发证。第六组证据：1.乌府发（2019）5号《贵阳市乌当区人民政府房屋征收决定》，2.乌府发（2019）6号《贵阳市乌当区人民政府房屋征收公告》，3.贵阳市“二环四路城市带”奶牛场片区开发城市建设项目、贵阳市乌当区奶牛场片区路网工程项目、乌当区奶牛场棚户区改造建设项目房屋征收安置补偿方案。第七组证据：许某某诉金华市婺城区人民政府行政强制及行政赔偿案金额及计算标准。被告乌当区执法局辩称，原告修建的违法建筑根据三联乳业公司的审批，仅是同意牛房改造，房屋加层的内部审批，而非房屋修建的规划手续。被告向乌当区城市规划局去函，其明确回复被告，原告修建的房屋至今没有办理过房屋建设过程规划许可证。因原告房屋位于城市规划许可范围内，被告有权对原告修建的违法建筑进行查处的职权。同时因建设项目建设需要，拆除原告房屋具有必要性与紧迫性。被告所作出的筑（乌）综执强执决字（2019）第0001203号《综合行政执法强制决定书》认定事实清楚，程序合法，根据该行政处罚决定拆除原告违法建筑的强制行为符合法律规定。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。被告乌当区执法局向本院提交了以下证据：第一组证据：1.统一社会代码证，2.法定代表人身份证明，3.乌当区人民政府启用和废止印章的通知。第二组证据：筑（乌）综执强执决字（2019）第0001203号《综合行政执法强制决定书》及现场送达照片。第三组证据：1.案件来源登记表和立案审批表，2.综合行政执法调查通知书、送达回证及现场图片，3.询问（调查）笔录，4.测绘委托书、测绘图片、测绘签到册、房屋摸底调查报告，5.筑（乌）综执限通字（2019）第0002403号《综合行政执法限期改正通知书》、送达回证及现场图片，6.案件讨论笔录、查处审批表，7.筑（乌）综执限处告字（2019）第0000201号《综合行政执法处罚告知书》、送达回证及图片，8.筑（乌）综执限通字（2019）第0001552号《综合行政执法限期拆除通知书》、送达回证及图片，9.限期拆除公告、送达回证及图片，10.筑（乌）综执催字（2019）第0001052号《综合行政执法催告书》、送达回证及图片，11.工作联系函、规划局回函，12.强制拆除请示、公文处理回复、乌当区人民政府公告、公告图片，13.房屋结构、面积、内部装修、物资清点、现场确认通知书、送达回证及图片，14.现场图片，15.乌府行复决字（2019）15号《贵阳市乌当区人民政府行政复议决定书》。第四组证据：1.贵阳市交通委员会筑交专议[2018]63号文件，2.贵阳市乌当区乌发改通[2019]12号文件，3.贵阳市乌当区人民政府乌府专议[2019]27号文件，4.东二环航天立交施工进度计划。第五组证据：公证书。第六组证据：执法证复印件。被告乌当区政府辩称，被告只是通过发布公告的形式督促原告自行拆除房屋，该公告并不具有强制执行力，且被告未实施强制拆除行为，原告提交的证据也不能证明被告参与实施了被诉行政行为，故被告不是本案适格被告，望法院查明事实，驳回原告起诉。被告乌当区政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1.统一社会信用代码证书，2.法定代表人身份证明。第二组证据：1.贵阳市乌当区人民政府公告（位于龙井坝的房屋），2.贵阳市乌当区人民政府公告（位于象鼻岭的房屋）。经庭审质证，本院对上述证据作如下认证：原告及二被告提交的证据均符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。经审理查明：原告喻继炫系贵阳三联乳业有限公司（原贵阳山花牛奶有限责任公司）奶牛饲养户，与案外人周道裕原系夫妻关系。2002年4月，喻继炫与案外人蒋惠辉签订《协议》，由蒋惠辉将山花公司所批象鼻岭鱼塘边养牛场地（地上建筑物）和产权证所属牛支转让给喻继炫。2003年3月18日，喻继炫向其所在的公司贵阳三联乳业有限公司申请住房改建。2003年3月25日，贵阳三联乳业有限公司同意喻继炫在原有的房屋上修建二层400平方米。2006年2月8日，贵阳三联乳业有限公司房改办下发《住房改扩建通知》，同意喻继炫在象鼻岭将原自修住房房顶上加盖一层。2008年3月20日，贵阳三联乳业有限公司房改办下发《住房改扩建通知》，同意喻继炫在象鼻岭将原始砖木结构住房进行改建，将原自修住房房顶上加盖一层。2019年，乌当区执法局接到举报投诉，称喻继炫在乌当区山花奶牛场象鼻岭修建的房屋未办理相关规划手续，疑似违法建筑，并请予立案调查。2019年3月19日，乌当区执法局委托贵州柏禾地产服务有限公司对喻继炫修建的房屋进行摸底调查。2019年3月20日，决定对喻继炫修建房屋的合法性进行立案调查，并于同日下发《综合行政执法调查通知书》，让其配合调查。2019年3月21日、22日，乌当区执法局分别就喻继炫、周道裕进行询问调查，并制作《询问（调查）笔录》，喻继炫称其修建的房屋只有贵阳三联乳业有限公司的批条，没有其他手续。2019年3月22日，经贵州柏禾地产服务有限公司测绘，喻继炫位于贵阳市乌当区奶牛场象鼻岭的房屋，住宅砖混结构2层，合计面积703.44平方米，附属设施砖木畜圈440.07平方米。2019年4月1日，乌当区执法局下发筑（乌）综执限通字（2019）第0002403号《综合行政执法限期改正通知书》，认为喻继炫修建的房屋违反城乡规划法的规定，限喻继炫于2019年4月7日前改正，逾期不改正，将依法进行行政处罚和强制执行行政处罚。2019年4月8日，乌当区执法局下发筑（乌）综执限处告字（2019）第0000201号《综合行政执法处罚告知书》，限其于3日内自行拆除，并告知其收到本告知书3日内向其机关进行陈述、申辩以及申请听证。2019年4月10日，乌当区执法局下发筑（乌）综执限通字（2019）第0001552号《综合行政执法限期拆除通知书》，责令喻继炫于2019年4月11前自行拆除，逾期不拆除，将依法进行行政处罚和强制执行行政处罚。2019年4月12日，乌当区执法局作出筑（乌）综执罚决字（2019）第0000803号《综合行政执法行政处罚决定书》，决定喻继炫于2019年4月14日前自行拆除，逾期不拆除，将报请政府责成有关部门进行强制拆除，同时告知其可自收到该决定书之日起60日向其本级人民政府或者上级行政主管机关申请行政复议，也可在6个月内直接向法院起诉。2019年4月15日，乌当区执法局下发《综合行政执法限期拆除公告》，责令喻继炫于2019年4月16前自行拆除，逾期不拆除，将依法进行行政处罚和强制执行行政处罚。2019年4月17日，乌当区执法局下发筑（乌）综执催字（2019）第0001052号《综合行政执法催告书》，告知喻继炫自收到本催告书之日起2日内履行义务，逾期未履行，将依法进行行政处罚和强制执行行政处罚，同时告知其有异议可自收到本催告书之日起2日内进行陈述申辩。2019年4月18日，贵州柏禾地产服务有限公司出具《房屋摸底调查报告》，喻继炫位于贵阳市乌当区奶牛场象鼻岭的房屋，住宅砖混结构2层，合计面积703.44平方米，附属设施砖木畜圈440.07平方米。2019年4月19日，乌当区执法局作出筑（乌）综执强执决字（2019）第0001203号《综合行政执法强制决定书》，决定于2019年4月22日对喻继炫修建的房屋实施强制拆除，告知喻继炫可在收到该决定书之日起60日内向其上级部门或者乌当区人民政府法制办申请行政复议，也可在6个月内直接向法院起诉。2019年4月19日，乌当区政府发布《贵阳市乌当区人民政府公告》，告知喻继炫2019年4月22日前自行拆除，逾期不拆除的，将依法强制拆除。前述乌当区执法局作出的所有行政文书均系作出当日留置送达。2019年6月5日，喻继炫修建的房屋被乌当区执法局强制拆除。原告喻继炫不服，遂诉至本院，诉请如前所述。本院认为：本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”之规定，实施被诉行政行为的主体，系本案的适格被告。本案中，根据现有证据并结合被告乌当区执法局的自认，案涉行政强制行为系乌当区执法局所实施，其系本案的适格被告。从原告喻继炫提供的现有证据来看，尚不足以证明被告乌当区政府参与实施了强制拆除其房屋的行为，乌当区政府亦否认其实施了被诉行政行为，故乌当区政府并非本案适格被告，对于原告针对乌当区政府的提起的起诉，依法应予驳回。本案的焦点在于被告乌当区执法局实施的强制拆除原告喻继炫房屋的行为是否合法。首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，参照《贵阳市城市管理行政执法办法》第二条“本市行政区域内实施相对集中行政处罚权，应当遵守本办法。前款所称相对集中行政处罚权包括：......（二）行使规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”、第三条第三款“县级人民政府城市管理行政执法机关根据市人民政府规定职责负责实施本辖区内相对集中行政处罚权工作”的规定，被告乌当区执法局具有对其辖区内违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法建筑进行查处的法定职权，同时有权依据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款的规定实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。其次，行政机关实施强制拆除行为，应当遵循法定程序，保障行政相对人的合法权益。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。之规定，行政机关作出行政行为后，应保障行政相对人提起行政复议或行政诉讼的救济权利。该法条的立法精神，在于考虑到房屋系公民重要的生活资料，关系一个家庭最基本的居住权，故行政行为应遵循抑谦原则，在实施强制拆除行为前，应给予行政相对人足够的时间对行政处罚行为行使行政复议或行政诉讼的法定救济权利。被告乌当区执法局于2019年4月12日作出筑（乌）综执罚决字（2019）第0000803号《综合行政执法行政处罚决定书》，于2019年6月5日对喻继炫修建的房屋实施强制拆除，显然违反上述法律规定，侵害了原告的救济权利。再次，根据《中华人民共和国城乡规划法》六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定，有关部门的行政强制权，实质上来源于县级以上地方政府通过责成以行政命令的形式而赋予。本案中，被告乌当区执法局实施被诉强制拆除行为，未举证系乌当区政府责成实施，故违反前述法律规定。综上，被告乌当区执法局强制拆除原告喻继炫位于贵阳市乌当区奶牛场象鼻岭1143.51平方米房屋的行为违反法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，应予撤销，但鉴于被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；......”之规定，本院依法确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告贵阳市乌当区综合行政执法局强制拆除原告喻继炫位于贵阳市乌当区奶牛场象鼻岭1143.51平方米房屋的行政行为违法；二、驳回原告喻继炫对贵阳市乌当区人民政府的起诉。案件受理费50元，由被告贵阳市乌当区综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  黄永福审判员  颜 云审判员  黄 晓二〇一九年十一月二十六日法官助理胡应萍书记员李西黔