湖北省武汉市江岸区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0102行初181号原告应树根，男，1981年6月23日出生，汉族，户籍所在地河南省罗山县，现住湖北省武汉市东湖风景区，被告武汉市硚口区人力资源局，住所地湖北省武汉市硚口区建设大道142号。法定代表人郑学军，系局长。委托代理人庄克纵（一般授权代理），湖北山河律师事务所律师。委托代理人高博（一般授权代理），武汉市硚口区人力资源局劳动保障监察大队监察员。被告武汉市人力资源和社会保障局，住所地湖北省武汉市江岸区金桥大道111号凯旋名苑3栋。法定代表人黄松如，系局长。委托代理人余楚清（一般授权代理），武汉市人力资源和社会保障局政策法规处工作人员。委托代理人刘倩（一般授权代理），湖北中和信律师事务所律师。第三人武汉市云天客运商贸有限公司，住所地湖北省武汉市硚口区古田二路丰茂特8号。法定代表人常国超。原告应树根诉被告武汉市硚口区人力资源局（以下简称硚口人力资源局）、武汉市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）履行法定职责及行政复议一案，于2019年6月4日向本院提起诉讼。原告应树根起诉时将武汉市交通运输局（以下简称市交通局）、武汉市客运出租汽车管理处（以下简称市客管处）、武汉市出租汽车暨汽车租赁协会（以下简称市出租车协会）、武汉市云天客运商贸有限公司（以下简称云天公司）列为第三人一并提起诉讼，本院经审查认为市交通局、市客管处、市出租车协会不是本案适格第三人。本院依法向被告硚口人力资源局、市人社局及第三人云天公司送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书，并组成由审判员张薇担任审判长，与审判员石珏、人民陪审员汤秋萍参加的合议庭，于2019年11月20日公开开庭进行审理。原告应树根，被告硚口人力资源局的委托代理人高博、庄克纵，被告市人社局的负责人蔡宏琪及委托代理人余楚清、刘倩到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。原告应树根诉称，其于2018年10月16日向被告市人社局举报第三人云天公司劳动用工违法。被告市人社局劳动监察支队依法受理并转办至被告硚口人力资源局劳动保障监察大队调查处理。2019年2月25日，被告硚口人力资源局作出了《关于投诉人应树根反映武汉市云天客运商贸有限公司未与其签订劳动合同办理情况回复》（以下简称案涉《回复》），该回复违背以事实为依据以法律为准绳的原则，作出不公正的调查结果。原告遂向被告市人社局申请行政复议，复议机关作出维持的复议决定，认为国办发[2004]81号文、鄂政办发[2005]41号文、武政办[2006]17号文等文件属于规范性文件，仅具有指导作用。原告认为，1、被告市人社局未能正确履行其法定职责，其复议决定明显违反《中华人民共和国劳动法》第八十五条、《中华人民共和国劳动合同法》第七十四条、《中华人民共和国社会保障法》第七十七条，《湖北省出租汽车客运管理办法》及各级政府出台的出租汽车行业政策，针对出租车企业的经营行为均作出明确规定，被告硚口人力资源局应当依据《劳动保障监察条例》第三条、第十条、第十一条第（二）项之规定履行职责。被告市人社局作出的复议决定书枉顾劳动合同和承包合同完全可以并存的事实，使原告失去了作为劳动者最基本的权益保障。2、省政府规章及各级政府的规范性文件是否具备法律效力。政府规章及规范性文件是实施法律的具体行为规则，起到补充法律不足之处，是法律与现实生活相结合的具体体现。国办发[2004]81号文、鄂政办发[2005]41号文、武政办[2006]17号文、武客管政[2006]32号文、武交[2006]83号文及武客管政[2006]30号文等行业规范性文件，是在我国出租车行业没有出台专门的法律法规进行规范的情况下为贯彻执行国务院、省、市政府关于出租汽车管理的政策要求而制定的规章和规范性文件，在有效期内具有法律效力。3、被告市人社局未能正确履行法定职责。原告在复议申请中请求被告市人社局依据《行政复议法实施条例》第五十七条之规定，做好善后工作，被告市人社局作出的复议决定书显然违反《中华人民共和国劳动法》第八十五条、《中华人民共和国劳动合同法》第七十四条、《中华人民共和国社会保险法》第七十七条的规定。4、被告应当按照文件规定开展工作，履行职责。市交通局、市客管处及市出租车协会制定的四份政策文件中，关于司机劳动保障的内容由被告市人社局专门进行了业务指导，第三人云天公司与出租车驾驶员双方存在劳动关系事实，承包合同由劳动关系中的内部管理合同得到落实，被告以与企业签订承包合同为由，明显掩盖其往年工作失误导致司机社会保障问题，是其工作失职。5、被告市人社局行政不作为。案涉复议决定书以原告与第三人云天公司签订的《武汉市客运出租汽车经营合同》（双班承包类）作为推卸其往年渎职责任的借口，被告市人社局违背事实，包庇被告硚口人力资源局往年工作失误，对原告有利的条款不予支持，对此行为应当追责。综上，请求人民法院判决：1、依法撤销被告市人社局武人社行复决字[2019]23号《行政复议决定书》；2、依法撤销被告硚口人力资源局的案涉《回复》；3、依照《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》和《中华人民共和国社会保险法》及武汉市人力资源和社会保障局回复函监督调查，作出新的行政复议决定书；4、依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条的规定，向市交通局及市客管处提出“完善交通行政许可监督检查及责任追究制度，并做好善后工作”的行政复议意见书；5、审查国办发[2004]81号、鄂政办发[2005]41号、武政办[2006]17号、武政办[2010]109号、武政办[2012]5号五个政府文件的合法性；6、审查市交通局武交[2006]83号文的合法性；7、审查市客管处武客管政[2006]32号、武客管政[2006]30号、武客管政[2006]49号文的合法性；8、审查市出租车协会武租协[2007]12号、[2006]1号文的合法性；9、审查市出租车协会监制的《武汉市客运出租汽车经营合同（双班承包类）》的合法性；10、本案诉讼费由被告承担。原告应树根为证明其观点向本院提交了以下证据：证据1、案涉《回复》；证据2、行政复议申请受理决定书；证据3、行政复议决定书，证明被告硚口人力资源局答复的案由、被告市人社局受理行政复议的案由与原告应树根投诉的案由不同，所以导致调查方向不同、结果不同，程序不公；证据4、武汉市客运出租汽车经营合同（双班承包类），证明第三人云天公司没有按照合同规定履行义务给原告应树根买社保，合同上的字是原告应树根签的，但签订时合同是空白的；证据5、邮政单；证据6、物流情况截图，证据5、6证明被告市人社局向原告邮寄复议决定的时间，原告应树根起诉没有超期；证据7、武客管政[2006]33号、武劳社函[2006]19号、劳部发[1994]503号、《武汉市实行不定时工作制和综合计算工时工作制申请表》，证明被告人社局在与市客管处的工作往来函中已明确劳动关系应当以出租车企业以不定时工作制和综合计算工时工作制申请表为原告申报，监督第三人云天公司与原告建立劳动关系。被告硚口人力资源局辩称，2019年1月25日被告市人社局向我局送达投诉案件移送管辖单，将投诉案件移送至我局。接上级移送的案件后，我局按照相关规定立案调查，2019年1月29日向第三人云天公司送达劳动保障监察调查（询问）通知书，2019年2月12日第三人云天公司答复其与原告应树根系承包经营关系非劳动关系，2019年2月15日第三人云天公司的委托代理人张萍到我局接受调查询问。另查明2012年5月13日，原告应树根与第三人云天公司签订《武汉市客运出租汽车经营合同（双班承包类）》，双方之间未建立劳动关系。依据《劳动保障监察条例》之规定，我局于2019年2月25日作出案涉《回复》，告知原告应树根应通过劳动仲裁确认劳动关系，并于2019年3月4日送达原告应树根，履行了法定义务，程序与实体均合法。综上，请求法院驳回原告全部诉讼请求。被告硚口人力资源局为证明其观点向本院提交了以下证据：第一组证据：《武汉市劳动保障监察投诉（举报）案件移送管辖单》（武劳社监移[2019]32号）、《武汉市劳动保障监察投诉登记表》（编号：[2019]第47号），证明2019年1月25日被告硚口人力资源局收到原告应树根对第三人云天公司的投诉，投诉内容为要求确认第三人云天公司未与原告应树根签订劳动合同的行为违法，并要求被告硚口人力资源局责令第三人云天公司与原告应树根建立劳动关系；第二组证据：《立案审批表》（硚劳社监案字[2018]51号）、《撤销立案审批表》（硚劳社监案字[2018]51号）、《结案审批表》（硚劳社监案字[2018]51号）、《劳动保障监察调查（询问）通知书》（硚人资监询[2019]133号）、《劳动保障监察送达回执》、《关于云天司机罗登进等6人“举报信”的答复》、《劳动保障监察调查（询问）笔录》、《单位授权委托书》，证明被告硚口人力资源局在法定期限内立案、结案，并按照相关规定对投诉进行调查，履行了法定义务；第三组证据：《武汉市客运出租汽车经营合同（双班承包类）》，证明原告应树根与第三人云天公司系承包经营关系，并非是劳动关系；第四组证据：案涉《回复》、《收条》，证明被告硚口人力资源局在法定期限内作出回复并书面送达了原告应树根。被告市人社局辩称，1、我局复议程序合法。我局于2019年3月15日受理原告应树根的行政复议申请，随后向被告硚口人力资源局邮寄答复通知，被告硚口人力资源局于2019年3月26日向我局提交了行政复议答复书及证据材料。我局经审理于2019年5月10日做出案涉《行政复议决定书》并向双方当事人送达，复议程序合法。2、被告硚口人力资源局对原告应树根举报问题的回复合法，我局做出维持的复议决定适用法律正确。针对原告应树根2019年1月21日向被告市人社局劳动保障监察支队的投诉，2019年1月24日转办至被告硚口人力资源局，被告硚口人力资源局基于查明的事实，于2019年2月25日向原告应树根作出案涉《回复》，3月4日向原告应树根送达。武交[2006]83号文、武客管政[2006]30号文、武租协[2006]1号文、武租协[2007]12号文、武政办[2010]109号文、武政办[2012]5号文等文件并非被告硚口人力资源局作出被复议行政行为所依据的文件，原告应树根对上述文件进行合法性审查的请求不属于复议机关的处理范围。被告市人社局作出维持的复议决定适用法律正确。综上，请求法院驳回原告应树根的全部诉讼请求。被告市人社局为证明其主张向本院提交以下证据：1、原告应树根的身份证明；2、行政复议申请书；3、案涉《回复》；4、《武汉市客运出租汽车经营合同（双班承包类）》；5、行政复议受理通知书及向原告应树根送达的凭证；6、行政复议提出答复通知书及向被告硚口人力资源局送达的凭证；7、行政复议答复书；8、武汉市劳动保障监察投诉登记表；9、武汉市劳动保障监察投诉（举报）案件移送管辖单；10、劳动保障监察调查（询问）笔录（被调查人应树根）；11、硚人资监询（2019）133号《劳动保障监察调查（询问）通知书》及向第三人云天公司送达的凭证；12、《关于云天司机罗登进等6人“举报信”的答复》及第三人云天公司委托代理人身份证明；13、《武汉市客运出租汽车经营合同（双班承包类）》；14、第三人云天公司社保缴纳凭证；15、劳动保障监察调查（询问）笔录（被调查人张萍）；16、向原告应树根送达投诉办理情况回复的凭证；17、武人社行复决字[2019]第23号《行政复议决定书》及送达凭证，以上证据证明被告市人社局于2019年3月15日受理原告应树根复议申请，向被告硚口人力资源局发出答复通知，在收到被告硚口人力资源局答复意见及证据后，被告市人社局经审理于2019年5月10日依法作出复议决定并送达双方当事人，被告市人社局复议程序合法。经庭审质证，原告应树根对被告硚口人力资源局提交的第一组证据无异议；对第二组真实性、关联性无异议，对合法性有异议，原告应树根投诉内容是要求依法依规签订劳动合同，被告硚口人力资源局立案后材料中基本案情变成了未签订劳动合同、劳动关系未建立，案由有变更，所以导致调查方向不同、结果不同、程序不公；对第三组证据有异议，合同上的签名是原告应树根的签名无异议，但当时签的是空白合同，对合同内容不清楚，合同第四条第二款中明确规定第三人云天公司要给原告应树根买社保，但未购买；对第四组证据的真实性、关联性无异议，对证明目的有异议，因案由不同，所以导致调查方向不同、结果不同、程序不公。原告应树根对被告市人社局提交的证据1、2、5、8、9无异议；对证据3有异议，案由变更了，导致调查方向不同、结果不同、程序不公；对证据4真实性无异议，合同上的签名是原告应树根的签名无异议，但当时签的是空白合同，对合同内容不清楚，合同第四条第二款中明确规定第三人云天公司要给原告应树根买社保，但未购买；证据6、7不是给原告应树根的，不清楚内容；对证据10无异议，是对原告应树根做过笔录，但在笔录制作过程中工作人员一直在诱导原告应树根，原告应树根陈述是未按规定签订劳动合同，但笔录一直将原告应树根向未签订劳动合同上引导；对证据11-13有异议，案由变更导致调查方向不同、结果不同、程序不公；对证据14、15原告应树根不清楚；对证据16的真实性无异议，但案由变更导致调查方向不同、结果不同、程序不公；对证据17真实性无异议，对复议决定内容不认可。经庭审质证，被告硚口人力资源局对原告应树根提交的证据1、2、3真实性、关联性、合法性无异议，对证明目的有异议，可以证明被告硚口人力资源局履行行政职责程序实体均合法；对证据4真实性、关联性、合法性无异议，对证明目的有异议，该证据可以证明被告硚口人力资源局作出回复时认定原告应树根与第三人云天公司不存在劳动关系；对证据5、6无异议；对证据7中三份文件的真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，三份文件不能证明被告硚口人力资源局在履行行政职责时存在违法违规或实体错误的问题，这些文件仅仅是行业指导性文件，对《武汉市实行不定时工作制和综合计算工时工作制申请表》有异议，系空白表格，且没有任何公章或其他背书。被告硚口人力资源局对被告市人社局提交的证据均无异议。经庭审质证，被告市人社局对原告应树根提交的证据1-3真实性、关联性、合法性无异议，对证明目的有异议，可以证明被告硚口人力资源局及被告市人社局的行政行为合法；对证据4真实性无异议，但经被告硚口人力资源局调查，第三人云天公司对该合同的性质认为属于经营合同，与原告应树根建立的是承包经营关系，双方就是否存在劳动关系的事实存在争议；对证据5、6无异议，系被告市人社局向原告应树根送达复议决定书的送达凭证，可以证明复议程序合法；对证据7中三份文件真实性无异议，对证明目的不予认可，这些文件不能作为劳动监察执法的依据，依据《劳动保障监察条例》，被告硚口人力资源局执法依据应当是法律法规和部门规章，对《武汉市实行不定时工作制和综合计算工时工作制申请表》有异议，系空白表格，且没有任何公章或其他背书。被告市人社局对被告硚口人力资源局提交的证据均无异议。第三人云天公司经本院合法传唤未到庭，未就本案陈述意见，亦未提交证据、未对各方当事人提交的证据发表质证意见。本院对上述证据认证如下：1、原告应树根提交的证据1-3真实、来源合法，能证明案件事实，但不足以证明被告硚口人力资源局、被告市人社局的行政行为违法；证据4真实，但不足以证明第三人云天公司与原告应树根存在劳动关系；证据5、6可以证明原告应树根在法定期限内向本院起诉，本院予以采信；证据7中三份文件不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条规定的证据形式，《武汉市实行不定时工作制和综合计算工时工作制申请表》系空白合同与本案无关联性，本院不予采信。2、被告硚口人力资源局、市人社局提交的证据真实、来源合法，可以证明被告硚口人力资源局的履职过程及被告市人社局的行政复议经过，本院予以采信。经审理查明，2019年1月21日原告应树根向武汉市劳动保障监察支队递交《武汉市劳动保障监察投诉登记表》，投诉第三人云天公司，投诉内容“本人于2013年5月进入公司以来，公司没有给我签订劳动合同，只签一份空白的所谓的经营合同，因用人单位违反劳动法，不给本人交医保、社保、五险一金，依据国家法律和规定，向武汉劳动保障监察部门对云天出租车公司进行投诉，进行调查取证，要求签订劳动合同。”2019年1月24日武汉市劳动保障监察支队以武劳社监移[2019]32号《投诉（举报）案件移送管辖单》，将原告应树根等人针对第三人云天公司的投诉事项移送至被告硚口人力资源局进行调查处理。被告硚口人力资源局收到前述移送材料后，于2019年1月29日依法立案调查，并于立案当日向第三人云天公司作出并送达《劳动保障监察调查（询问）通知书》，要求第三人云天公司提交相关资料并配合调查。2019年2月15日第三人云天公司的工作人员到被告硚口人力资源局接受调查，并提交了该公司与原告应树根签订的《武汉市客运出租汽车经营合同（双班承包类）》，第三人云天公司明确表示与原告应树根之间未建立劳动关系。原告应树根并未就与第三人云天公司之间的劳动关系争议申请劳动仲裁或提起民事诉讼。2019年2月25日被告硚口人力资源局作出案涉《回复》，告知内容如下：“武汉市云天客运商贸有限公司与投诉人应树根签订的是《武汉市客运出租汽车经营合同》（双班承包类），并非劳动合同，武汉市云天客运商贸有限公司与投诉人应树根之间并未建立劳动关系。……根据《中华人民共和国劳动争议仲裁调解法》第二条……告知你先通过劳动争议仲裁程序确认劳动关系。”原告应树根于2019年3月4日签收案涉《回复》，因不服该回复向被告市人社局申请行政复议，复议请求为：“1、撤销被申请人作出的案涉《回复》；2、对武交[2006]83号、武客管政[2006]30号、武租协[2006]1号、武租协[2007]12号、武政办[2010]109号、武政办[2012]5号文件的合法性进行审查；3、请求被申请人依法履行法定职责，根据申请人的申请事项，重新调查核实，并作出结论书面回复申请人。”被告市人社局于2019年3月15日受理原告应树根的行政复议申请，当日向被告硚口人力资源局作出并送达《答复通知书》要求该局提交书面答复以及作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年3月26日被告硚口人力资源局向被告市人社局提交《行政复议答复书》及证据材料。被告市人社局经审理于2019年5月10日作出武人社行复决字[2019]23号《行政复议决定书》，认为案涉《回复》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，予以维持，且认为原告应树根要求进行合法性审查的相关文件不是被告硚口人力资源局作出案涉《回复》的依据，故不予审查。原告应树根不服案涉《回复》及武人社行复决字[2019]23号《行政复议决定书》诉至本院，诉请如前。本院认为，《劳动保障监察条例》第三条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”根据该条款的规定，被告硚口人力资源局履行辖区内的劳动保障监察工作法定职责。根据《劳动保障监察条例》第九条的规定，原告应树根认为第三人云天公司未依法依规建立劳动关系、未签订劳动合同、未缴纳社会保险，有权进行投诉举报。武汉市劳动保障监察支队收到原告应树根关于第三人云天公司未依法依规建立劳动关系、未签订劳动合同、未缴纳社会保险的投诉举报事项后，依法移交至被告硚口人力资源局，被告硚口人力资源局于2019年1月29日依法受理并进行调查，于2019年2月25日作出案涉《回复》并依法向原告应树根送达，被告硚口人力资源局的前述调查处理程序符合《劳动保障监察条例》第三条、第十七条的规定，程序合法。按照《中华人民共和国劳动争议仲裁调解法》第二条、第五条的规定，因确认劳动关系发生的纠纷应当依法向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的，再向人民法院提起诉讼。《劳动和社会保障部关于实施若干规定》第十五条规定：“有下列情形之一的投诉，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼程序办理：（一）应当通过劳动争议处理程序解决的……”本案中原告应树根与第三人云天公司之间签订了《武汉市客运出租汽车经营合同（双班承包类）》，且第三人云天公司明确表示双方不构成劳动关系，原告应树根与第三人云天公司之间的劳动争议亦未经过劳动仲裁或民事裁判认定。故本案实际属于《中华人民共和国劳动争议仲裁调解法》第二条、《劳动和社会保障部关于实施若干规定》第十五条第（一）项规定的因确认劳动关系存在纠纷应当通过劳动争议处理程序解决的情形，被告硚口人力资源局作出的案涉《回复》告知“先通过劳动争议仲裁程序确认劳动关系”，该结论认定事实清楚、适用法律正确，已充分履行了法定职责，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告市人社局对本案行政复议事项具有进行处理的法定职权。被告市人社局于2019年3月15日受理原告应树根的行政复议申请，经法定程序于2019年5月10日作出武人社行复决字[2019]23号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，行政复议程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条的规定，复议机关是否制作行政复议意见书或向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议，由行政复议机关根据案件办理具体情况予以决定，该行为不属于人民法院行政诉讼审理范围，对于原告应树根的第4项诉讼请求本院不予审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”也就是说，一并提请审查的规范性文件必须是作出被诉行政行为的依据。本案被诉原行政行为是被告硚口人力资源局作出的案涉《回复》，被诉行政复议行为是被告市人社局作出的武人社行复决字[2019]23号《行政复议决定书》，原告应树根的第5、6、7、8项诉讼请求要求进行合法性审查的文件并非本案两被告作出行政行为的依据，本院不予处理。另，原告第9项诉讼请求要求审查市出租车协会监制的《武汉市客运出租汽车经营合同（双班承包类）》合法性，该请求于法无据，不属于行政诉讼审理范围，本院不予审查。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下：驳回原告应树根的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告应树根自行负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  张 薇审 判 员  石 珏人民陪审员  汤秋萍二〇一九年十一月二十六日法官助理黄牧羚书记员郭雯