重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终589号 上诉人（一审原告）付小林，女，汉族，1968年6月27日出生，住重庆市巴南区。 被上诉人（一审被告）重庆市巴南区人民政府，住所地重庆市巴南区龙海大道6号。 法定代表人何友生，区长。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 付小林因诉重庆市巴南区人民政府（简称巴南区政府）、重庆市人民政府（简称市政府）信息公开及行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初233号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，付小林于2018年9月29日向巴南区政府邮寄了《重庆市巴南区人民政府信息公开申请表》，申请公开：天明村15组从2008年至2017年的逐年收入账目明细及支出明细。巴南区政府次日收到该申请后，于2018年10月26日作出《重庆市巴南区人民政府政府信息公开告知书》（巴南府（2018）第12号（告）），并邮寄送达付小林。告知付小林其申请公开的信息属于村务公开内容，巴南区政府未制作、保存、获取该信息，建议向天明村村委会申请公开。付小林收到该《告知书》后不服，于2018年12月27日向市政府邮寄了《行政复议申请书》，复议请求为：“重庆市巴南区人民政府行政不作为违法，并请求撤销2018年10月26日作出的《重庆市巴南区人民政府政府信息公开告知书》（巴南府（2018）第12号（告）），责令被申请人限期对申请人当初提交的信息公开申请表的内容重新依法作出答复。”市政府次日收到该复议申请后予以受理，并于2019年2月2日作出《驳回行政复议申请决定书》，邮寄送达给付小林。付小林仍不服，诉至一审法院，请求撤销《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2018〕1013号），并重新作出答复；判令巴南区政府行政不作为违法，并限期依法受理付小林提出的申请。 一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条之规定，公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。据此，巴南区政府、市政府是本案适格被告。 付小林向巴南区政府申请公开的政府信息是：天明村15组从2008年至2017年的逐年收入账目明细及支出明细。该信息于村民小组自治活动中产生，属于《关于进一步加强村（居）务公开工作的意见》（渝委办发〔2015〕6号）村务公开范畴中财务公开的内容，应由村民委员会组织实施公开，不属于政府信息公开范畴。本案中，巴南区政府于2018年9月29日受理付小林的申请后，经过检索，未发现其申请公开的上述信息，于2018年10月26日作出《告知书》，告知付小林其所申请公开的内容属于村务公开内容，巴南区政府未制作、保存、获取该信息，并建议付小林向天明村村委会申请公开。该告知符合修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项、第二十四条之规定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。 市政府于2018年12月28日受理付小林的行政复议申请，于2019年2月2日作出被诉决定并送达，程序合法。但是，市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》错误理解了付小林的行政复议请求，未对巴南区政府作出的《告知书》是否合法进行实体审查，即根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定驳回其复议申请，属于认定事实不清，适用法律错误。综上，一审法院遂判决：一、驳回付小林“撤销巴南府（2018）第12号（告）《重庆市巴南区人民政府信息公开告知书》”的诉讼请求；二、撤销渝府复〔2018〕1013号《驳回行政复议申请决定书》；案件受理费50元由市政府负担。 付小林不服一审判决，向本院提起上诉称，巴南区政府负有依法公开付小林所申请公开的信息职责，市政府作为复议机关，应当对巴南区政府作出的《告知书》进行实质审查，维护被征地人员的切身利益。付小林申请公开的信息与其具有直接利害关系，对其权利义务影响重大，一审判决侵犯了付小林的合法权益。综上，请求撤销一审判决并改判巴南区政府限期依法公开付小林申请公开的政府信息。 巴南区政府、市政府二审中未向本院提交书面答辩意见。 巴南区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.付小林提交的《重庆市巴南区人民政府信息公开申请表》及收件凭证； 2.《重庆市巴南区人民政府政府信息公开告知书》[巴南府（2018）第12号（告）]及送达凭证。 证据1-2拟证明巴南区政府作出的答复程序合法。 3.付小林申请公开的信息经检索不存在的截图。拟证明付小林申请公开的信息不存在，无法予以公开。 4.《重庆市巴南区社区（村）建设工作领导小组办公室印发的通知》（巴南社办发〔2015〕1号）； 5.《重庆市巴南区社区（村）建设工作领导小组办公室关于印发的通知》（巴南社办发〔2016〕3号）； 6.《关于进一步加强村（居）务公开工作的意见》（渝委办发〔2015〕6号）。 证据4-6拟证明村务公开内容应由村委会公开，巴南区政府没有法定职权收集和制作付小林请求公开的“天明村15组2008年至2017年的逐年收入账目明细和支出明细”信息。 市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《行政复议申请书》及付小林身份证复印件； 2.《行政复议答复通知书》（渝府复〔2018〕1013号）及送达回证； 3.《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2018〕1013号）及送达回证。 证据1-3拟证明市政府作出的驳回行政复议申请决定程序合法。 4.《重庆市巴南区人民政府信息公开申请表》； 5.《重庆市巴南区人民政府政府信息公开告知书》[巴南府（2018）第12号（告）]； 6.中国邮政特快专递（EMS快递单号1017431959323）复印件； 7.《行政复议答复书》； 8.付小林申请公开的信息经检索不存在的截图； 9.《关于进一步加强村（居）务公开工作的意见》（渝委办发〔2015〕6号）。 证据4-9拟证明市政府作出的驳回行政复议申请决定实体合法。 付小林向一审法院举示的证据如下： 1.光盘。光盘载明内容为：从2006年开始账目在区农经站管理，从2012年开始账目移交鱼洞街道财政所。拟证明付小林申请公开的信息应由巴南区政府提供。 2.《申请书》。拟证明在另外一个民事案件中需要查询村务账目，当时村委会就说没有账目，不具有公开的条件。 经一审庭审质证，付小林对巴南区政府举示的证据1无异议，对证据2、3内容的合法性有异议，认为不是检索没有就不公开，征地补偿款应该是政府主动公开范畴，且涉及付小林切身利益；对证据4-6认为不能达到巴南区政府的证明目的。付小林对市政府举示的证据真实性、关联性无异议，但认为不能达到其证明目的。巴南区政府对付小林举示的证据1的真实性、合法性、关联性均不认可；对证据2认为与本案无关联性。市政府与巴南区政府质证意见相同。巴南区政府对市政府举示的证据均无异议；市政府对巴南区政府举示的证据均无异议。 一审法院对各方当事人提交并经质证的证据认证如下：巴南区政府、市政府举示的证据均真实、合法且与本案有关联，予以采信。付小林举示的证据1光盘无文字说明，证据形式不合法，且其陈述的光盘内容也与本案无关联性，不予采信；证据2无法实现其证明目的，不予采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条之规定，公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，巴南区政府作为受理机关、市政府作为复议机关，分别具有作出本案被诉《重庆市巴南区人民政府政府信息公开告知书》（巴南府（2018）第12号（告））与《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2018〕1013号）的法定职权和职责，是本案适格被告。 本案的争议焦点是《重庆市巴南区人民政府政府信息公开告知书》（巴南府（2018）第12号（告））以及《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2018〕1013号）是否合法。2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，付小林向巴南区政府申请公开的信息是“天明村15组从2008年至2017年的逐年收入账目明细及支出明细”。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条之规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。该法第三条规定：村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。究其法律地位，天明村15组属于村民委员会下设的村民小组，既不是行政机关，也不是法律、法规、规章授权组织，并不具有行政管理职能，村民自治活动中发生财务收支情况信息，并不符合上述《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所界定的“政府信息”范围。故付小林申请公开的信息并非政府信息，巴南区政府受理付小林的信息公开申请后，根据2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项、第二十四条之规定作出告知，事实清楚、程序合法。一审法院据此判决驳回付小林“撤销巴南府（2018）第12号（告）《重庆市巴南区人民政府信息公开告知书》”的诉讼请求，适用法律正确。另外，涉及村民委员会存在有不落实实行村务公开制度列明事项，不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民可以依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条之规定，通过相应程序予以救济。 付小林向市政府申请行政复议的请求表述为：“重庆市巴南区人民政府行政不作为违法，并请求撤销2018年10月26日作出的《重庆市巴南区人民政府政府信息公开告知书》（巴南府（2018）第12号（告）），责令被申请人限期对申请人当初提交的信息公开申请表的内容重新依法作出答复。”行政不作为，可以分为积极不作为（实质不作为）和消极不作为（形式不作为）两种情况。所谓积极不作为，指的是行政机关明确地全部或者部分拒绝履行其负有的法定职责，即明示拒绝履行；消极不作为则是指行政机关对于相对人要求其履行法定职责的请求不作任何意思表示，即不予答复。本案中，巴南区政府针对付小林的申请作出了《重庆市巴南区人民政府政府信息公开告知书》（巴南府（2018）第12号（告）），告知内容明显为拒绝公开信息，即属上述积极不作为之情形。市政府收到付小林的申请后，应当根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定全面审查《重庆市巴南区人民政府政府信息公开告知书》（巴南府（2018）第12号（告））的合法性，付小林申请信息公开的实质为请求巴南区政府公开所申请信息本身，而市政府对付小林的复议请求内容未深入分析理解，简单地从形式上认为巴南区政府已经履行了答复职责，即迳行根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定驳回付小林的复议申请，的确存在认定事实不清，适用法律错误的情形。一审法院据此判决撤销《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2018〕1013号），评析正确，说理充分，应予维持。 综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、证据充分、审判程序合法。上诉人付小林的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人付小林负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇一九年十一月二十九日 法官助理 王 堃 书 记 员 张婉婷