山西省吕梁市离石区人民法院   行政判决书   （2019）晋1102行初36号   原告一吕梁市青创现代农业科技示范园区开发有限公司。   法定代表人弓某弓某，职务董事长。   原告二石楼县正田绿色养生农业产品专业合作社。   法定代表人弓某弓某，职务董事长。   以上二原告委托代理人薛某薛某，山西宏文律师事务所律师。   被告石楼县自然资源局；住所地：吕梁市石楼县广场。   法定代表人张某张某，职务局长。   委托代理人曹某曹某，该局执法大队队长。   委托代理人岳某岳某，山西华炬律师事务所律师。   原告吕梁市青创现代农业科技示范园区开发有限公司、石楼县正田绿色养生农业产品专业合作社不服被告石楼县自然资源局作出的强制拆除行为，于2019年7月30日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年8月31日向被告石楼县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月14日公开开庭审理了本案。原告吕梁市青创现代农业科技示范园区开发有限公司、石楼县正田绿色养生农业产品专业合作社法定代表人弓某弓某及委托代理人薛某薛某，被告石楼县自然资源局委托代理人曹某曹某、岳某岳某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告吕梁市青创现代农业科技示范园区开发有限公司、石楼县正田绿色养生农业产品专业合作社诉称，请求：1、判令确认被告于2019年1月4日拆除二原告厂房、设备、设施等的行政行为违法。2、判令被告赔偿原告因其违法拆除行为给二原告造成的损失(以实际评估为准)。事实与理由：2015年，石楼县县委、县政府开展招商引资政策，同时确立“五个石楼”重点工程建设，其中包括项目选址在石楼县灵泉镇龙台村的石楼县现代农业示范园区项目。同年1月8日，原告一成立，并由石楼县县政府、石楼县发改局、石楼县农业委员会确立为现代农业示范园区具体实施企业，该园区建设规模含建设标准化厂房60套、地面建筑物及构筑物全部采用钢结构临时建筑，可容纳60户农业项目企业入驻生产经营，园区建设主要内容中包括农产品深加工。2015年4月2日，石楼县县政府向原告一颁发土地承包经营权证，该证显示土地用途为建设农业园区。2015年4月10日，石楼县住房社会保障与城乡建设管理局为原告一颁发建设项目名称为石楼县现代农业示范园区的《建设项目选址意见书》该项目正式取得地块并落地运营。随后，为落实山西省财政厅“一县一业”的建设项目，经石楼县县政府同意，原告二入驻上述现代农业示范项目园区，建设规模为生产及加工小米食品580万吨。被告先后为原告一办理了设施农用地备案手续、以出具证明的方式允许原告二在园区内建设10亩用途580吨小米食品深加工的项目使用地。随后，原告一、原告二在该农业示范项目园区经过一年时间的建设，生产规模日见雏形，2016年成为山西省重点工程、石楼县唯一的省级重点项目。2018年4月18日，被告以便函形式向原告一送达《关于石楼现代农业示范园区用地整改意见的函》称，示范园区内新建的钢架房占地3.42亩，不属于设施农用地范畴，你公司收到该文之日共15日内自行拆除设施，恢复耕种。因该函中涉及占地已经原告一以设施农用地备案且该占地为原告二580吨小米食品深加工项目用地。原告一遂与石楼县县政府予以核实，被口头告知无需予以理会，项目继续进行。随后，主管该项目的石楼县农业委员会以督察通知函的形式多次督促原告二投产运营。2019年1月3日，被告向原告一出具《责令限期拆除通知》：“依据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施健康发展的通知》(国土资发(2014)127号)精神，设施农用地划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地等不允许利用设施农用地进行非农化经营性生产和2019年1月2日晚政府二楼会议精神，限你公司于2019年1月3日下午17时前自行查处场地内一切经营性生产设备及设施。逾期未拆除，产生的一切后果由你公司自负”。原告二对上述内容根本未曾知晓。未等原告一进行任何申辩，2019年1月4日上午，被告带领100多社会不明人员对二原告的场地、厂房设备、设施进行强行拆除，拆除现场一片狼藉。现该农业园区内已然一片废墟，设备、设施损毁、生产中断、工人失业，被告的违法强行拆除的行为给二原告带来的巨大的经济损失，具体损失以评估机构最终的评估结论为准。原告认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第11、13条之规定，石楼县人民政府已经向原告核发证书，确认原告在该农业示范园区的建设用地使用权，且发改、规划等部门对农业示范园区内进行农产品深加工项目均予以书面核准，二原告从事农产品深加工项目应认定为合法。根据国土资源部、农业部发布的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(下称，该通知)明确要求县级国土资源主管部门发现建设内容不符合设施农业经营的，应当在十五日内告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。但被告早在2015年对于农业示范园区中进行农产品加工项目就已经明知，且明示方式表示认可原告在该园区内进行农产品加工项目，以被告出具证明两支为凭。原告基于对行政机关的信任进行建设，在长达三年的时间里，被告一直对于原告二农产品加工一事并未进行处理，直到2019年1月3日被告才向原告二出具的《责令限期拆除通知》严重违背诚实信用原则，而原告二对该通知内容一无所知，政府失信于民的做法导致原告的巨大经济损失，应当赔偿二原告的各项损失。依据《中华人民共和国行政处罚法》第10、11、12、13、14、39条之规定，该通知法律属性上不属于部门规章，不得设定行政处罚，事实上，该通知内容也未给被告就设施农用地上进行非农生产经营的情况下设定强制拆除的行政处罚、行政强制事项。2019年1月2日晚石楼县县政府二楼会议精神也并非任何规范性文件，《责今限期拆除通知》作出的依据错误；该《责令限期拆除通知》内容违法剥夺了原告申请复议、诉讼的权利。依据《中华人民共和国行政强制法》第10、13、35、36、37、38条、《中华人民共和国土地管理法》第8条、《行政处罚法》第39、40、41之规定，被告在出具《责令限期拆除通知》处罚决定后，并未将该处罚内容告知原告二，且剥夺了二原告陈述、申辩的权利，反而在明知没有任何法律授权其行政强制执行的权利的情况下，未申请其所在地法院强制执行，未经任何催告，直接将二原告的厂房、设备、设施予以强行拆除，其程序严重违法。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第4条、《国家赔偿法》第4、7条，原告有权向被告主张因其违法行为造成的各项经济损失，具体损失待评估后予以确认。综上，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》之相关规定，特向贵院提起诉讼，望判如所请，以维护原告的合法益。   被告石楼县自然资源局辩称，一、石楼县正田绿色养生农业产品专业合作社不具备本案原告主体资格。理由如下：1、本案被诉行政行为是依据《责令限期拆除通知》而实施的拆除行为，该行政行为的行政相对人为吕梁市××楼的行政相对人为吕梁市××楼正田绿色养生农业产品专业合作社，被答辩人二不是行政行为的相对人。2、本案被诉行政行为涉及土地的的位××楼的的位××楼，而二被答辩人起诉状中陈述的用580吨小米食品深加工的项目位于××楼位于××楼的的项目位××楼与本案所涉行政行为并非同一位置，因此本案被诉行政行为与被答辩人二没有利害关系。因此，被答辩人二不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，不具有原告主体资格。二、本案超过法定起诉期限。被诉行政行为于2019年1月4日作出，而被答辩人于2019年6月23日提起行政诉讼，显然超过六个月的法定起诉期限。三、本案中被答辩人起诉书陈述事实与实际不符，答辩人因被答辩人将《石楼县设施农用地备案通知》中设施农用地擅自改变为非农化经营性用途而依法作出被诉行政行为。2015年1月14日石楼县发展和改革局作出《关于石楼县现代农业示范园区建设项目备案的通知》，通知内容为:“三、项目建设地点:石楼县灵泉镇龙台村。四、建设规模及主要建设内容：1.项目总占地面积274.5亩，其中鸵鸟特色养殖占地面积45亩；乌鸡养殖占地面积55亩;2、特色种植区占地面积74.5亩，(管理用房面积100平方米(采用彩钢结构)；3、设施农业区占地面积70亩，(蔬菜大棚占地面积36000平方米)，农产品晾晒场30亩;4、种植养殖、设施农业为一体。”2015年9月23日被答辩人一向答辩人提出《申请》，申请办理设施农用地备案手续并提交《建设方案》及《石楼县现代农业示范园区平面分布图》，建设内容分为特色养殖区、特色种植区、设施农业区，答辩人经审核后于2015年9月29日依法作出《石楼县设施农用地备案通知》，该通知书中产业规模：年养殖乌鸡50万只、年产特色水果200吨、蔬菜300吨。但被答辩人一在获得备案手续后并未按照《关于石楼县现代农业示范园区建设项目备案的通知》及《石楼县设施农用地备案通知》的内容使用设施农用地，而是擅自将设施农用地进行非农建设即建设酒厂生产加工项目(现场照片为证)，严重违反《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定。2018年4月18日答辩人依法向被答辩人一下达《关于石楼县现代农业示范园区用地整改意见》，被答辩人一对此置之不理，未采取任何行动。2019年1月2日被答辩人一法定代表人弓某弓某参加了的石楼县县长办公会议，会议上听取了弓某弓某的陈述，申辩后，明确对于被答辩人一违法占地建设的厂房、设备和地上附着物依法拆除。被答辩人一依然未自行改正错误，答辩人依法于2019年1月3日作出《限期拆除通知书》并送达当事人，并于2019年1月4日组织实施拆除。四、本案中不应给予被答辩人行政赔偿。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条:“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”之规定，只有合法权益造成损害才有获得国家赔偿的权利。而本案中被答辩人擅自改变《关于石楼县现代农业示范园区建设项目备案的通知》及《石楼县设施农用地备案通知》进行非农业生产项目的建设行为，属于非法建设行为，属于非法利益，不应获得赔偿。   被告石楼县自然资源局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：1、《石楼县发展和改革局关于石楼县现代农业示范园区建设项目备案的通知》；2、申请；3、石楼县现代农业示范园区项目设施农用地建设方案；4、石楼县现代农业示范园区平面分布图；5、石楼县设施农用地备案通知书；6、拆迁相关图片；7、关于石楼现代农业示范园区用地整改意见的函；8、送达回执；9、石楼县人民政府县长办公会议纪要；10、责令限期拆除通知；11、送达回执。12、国土资源部、国家发改委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知；13、《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》；14、吕梁市国土资源局办公室关于转发省厅《集中严查设施农用地“非农化”行为的紧急通知》的通知。   原告向本院提交证据：1、农业园区农业土地流转期限证明；2、农村土地承包经营权；3、建设项目选址意见书；4、石楼县现代农业示范园区建设项目环境影响报告表的批复；5、石楼县发展和改革局文件；6、说明一份；7、证明一份；8、石楼县设施农用地备案通知书；9、石楼县设施农用地备案表；10、中共石楼县委办、政府办关于《石楼县2015年五个石楼建设重点项目责任分解表》的通知；11、督查通知3份；12、会议纪要；13、关于石楼现代农业示范园区用地整改意见的函；14、责令限期拆除通知；15、拆除现场图片。   经庭审质证，原告一、二对被告石楼县自然资源局提交的证据1真实性有异议，认为与原告所持有的同一文号的文件内容完全不同；对证据2真实性不予认可；对证据3-5的真实性无异议，但被告从一开始就同意原告的小米深加工业务；对证据6拆除照片的真实性无异议，恰恰可以反映出被告违法拆除的情形；对证据7整改函有异议，未送达原告二；对证据10真实性无异议，但未给予原告自行拆除的期限，且未送达原告二。被告石楼县自然资源局对原告一、二提交的证据均不予认可，其中：证据1与本案无关联性；对证据2证明内容有异议，认为可以证明土地为农用地而非建设用地；对证据3证明内容有异议，认为该证据上的地址与备案通知文件上的地址相矛盾；对证据4有异议，只能证明项目经过环境评审，并不能证明项目用地情况；对证据5中石发改发【2015】3号文件真实性有异议，对石发改发【2015】2号文件关联性有异议，与本案无关；对证据6真实性不予认可，被告不清楚该证据内容；对证据7不予认可，与本案无关；证据8、9中的地点与实际项目地点不一致；证据10中无公章，不予认可；证据11与本案无关；证据12真实性有异议，不认可；证据13与本案原告无关，证明内容有异议；证据15照片证明内容不认可，可以证实原告擅自变更土地用途。   本院经庭审并结合当事人双方提交的证据，查明以下事实：2014年石楼县正田绿色养生农产品专业合作社成立，注册住所××楼住所××楼内），业务范围为：农产品加工、预包装农产品销售、酿造食醋、农产品收购等。2015年1月8日吕梁市青创现代农业科技示范园区开发有限公司成立，注册住所地为吕梁市石楼县灵泉镇王村，经营范围为：加工销售初级农产品、食品生产技术研发及成果转让转化、农产品收购、种植、为园区内企业提供劳务等等。2015年1月14日，经吕梁市青创现代农业科技示范园区开发有限公司申请，石楼县发展和改革局作出石发改发【2015】3号《关于石楼县现代农业示范园区建设项目备案的通知》，批复石楼县现代农业示范园区建设项目，地点位于××楼位于××楼，建设规模及内容为：1、占地1000亩，其中园区综合办公大楼占地15000平方米，建设标准化厂房60套，地面建筑物及构筑物全部采用钢结构临时建筑，可容纳60户小型农业企业入驻生产经营；2、农产品深加工、农业项目科技成果转化；3、为园区企业提供相关配套服务；4、种植、养殖及物流业销售平台。2015年1月14日，石楼县发展和改革局作出石发改发【2015】2号《关于石楼县正田绿色养生农产品专业合作社580吨小米食品深加工建设项目备案的通知》，批复石楼县正田绿色养生农产品专业合作社关于年产580吨小米食品深加工建设项目，地点位于××楼位于××楼水库旁，建设规模及内容为年产及深加工小米食品580吨。2015年7月23日石楼县国土资源局出具《说明》：石楼县现代农业示范园区入驻企业“石楼县正田绿色养生农产品专业合作社”根据相关规定正在给予办理土地使用相关手续。2015年9月29日石楼县国土资源局作出石国土资备【2015】6号《石楼县设施农用地备案通知书》，准予吕梁市青创现代农业科技示范园区开发有限公司养殖及种植项目用地备案。建设地点石楼县灵泉镇龙台村，总规模18.3公顷。2018年4月18日，石楼县山西省国土资源局向吕梁市石楼县山西省国土资源局向吕梁市青创现代农业科技示范园区开发有限公司作出《关于石楼现代农业示范园区用地整改意见的函》：你公司在龙台村现代农业示范园区内新建的钢架房占地3.42亩，不属于设施农用地范畴，已被国家审计署列为督察整改项目。你公司自收到该文件之日起15日内自行拆除地面设施，恢复耕种。2018年4月28日被告向原告一送达上述整改函。2019年1月2日，石楼县人民政府县长办公会议纪要议定：1、对吕梁青创现代农业科技示范园区开发有限公司（以下简称）违法占用土地采取零容忍态度，由县国土局负责组织对企业违法占地建设的厂房、设备和地上附着物依法拆除，及时恢复耕地。2019年1月3日石楼县国土资源局向原告一作出《责令限期拆除通知》:“限你公司于2019年1月3日下午17时前自行拆除场地内的一切经营性生产设备及设施。逾期未拆除，产生的一切后果由你公司自负”。2019年1月4日被告石楼县自然资源局对二原告占用土地上的厂房、设备、设施等进行了拆除。   本院认为，第一，根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十五条、第四十四条、第五十四条规定，行政机关实施行政强制措施，应通知当事人到场，当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩，制作现场笔录，现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。催告书送达十日后(?https:?/??/?baike.baidu.com?/?item?/?%E5%8D%81%E6%97%A5%E5%90%8E""_blank?)当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。本案中，被告石楼县自然资源局在对二原告厂房、设备等进行强制拆除未按照上述法律规定通知当事人到场、制作现场笔录，也未进行公告，且在责令限期拆除通知下达的第二日即进行拆除，明显违反上述法律规定。因此被告的该行政行为违法，本院予以确认。第二，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第五十三条、五十四条规定，建设占用土地，需办理审批手续，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。本案中，二原告占用土地进行厂房设备建设，未严格按照上述法律规定进行土地使用审批等手续。因此二原告违法占地的事实存在。此外，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条及第四十规定，建设项目需取得建设用地规划许可、建设工程规划许可。本案中，二原告对在其占用土地上建设的厂房、设施未提交证据证明取得建设用地及建设工程规划许可。因此对二原告违法占用土地建设所取得的利益不应予支持。二原告要求被告对拆除其厂房、设备、设施造成的损失进行赔偿的诉讼请求不符合法律规定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：   确认被告石楼县自然资源局于2019年1月4日拆除二原告厂房、设备、设施等的行政行为违法；   驳回二原告要求被告赔偿损失的诉讼请求。   案件受理费50元，由被告负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吕梁市中级人民法院。   审 判 长 杨明霞   人民陪审员 吕园园   人民陪审员 梁秀珍     二〇一九年十一月二十九日   书 记 员 冯 艳   附：本判决适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:   (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;   (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:   (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;   (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;   (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。