广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行再2号再审申请人（一审第三人、二审第三人）：何国浩，男，1945年3月15日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。委托诉讼代理人：李英豪，广东历恒律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：佛山市自然资源局，住所地广东省佛山市禅城区。负责人：杨小晶。委托代理人：卓文、周利，均系佛山市自然资源局顺德分局工作人员。被申请人（一审原告、二审上诉人）：何国才，男，1949年3月8日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。再审申请人何国浩因与被申请人佛山市顺德区国土城建和水利局、何国才其他行政纠纷一案，不服本院（2016）粤06行终455号行政裁定，向广东省高级人民法院申请再审。广东省高级人民法院于2018年5月25日作出（2017）粤行申534号行政裁定，指令本院再审本案。由于佛山市顺德区国土城建和水利局在诉讼中被撤销，其职权由佛山市自然资源局继续行使，故本案主体由佛山市顺德区国土城建和水利局变更为佛山市自然资源局。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。由于再审申请人何国浩及其委托诉讼代理人李英豪、被申请人佛山市自然资源局的委托诉讼代理人卓文、周利、被申请人何国才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。再审申请人何国浩提出如下再审请求：1.撤销广东省佛山市中级人民法院（2016）粤06行终455号行政裁定，依法将本案发回重审或依法改判驳回何国才的上诉请求；2.本案一审、二审及再审诉讼费用由何国才承担。事实和理由:1.二审裁定适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，准许何国才撤回上诉、起诉以及将一审判决视为撤销，显然属于适用法律错误及违反法律程序，不仅损害何国浩的合法权益及诉讼权利，且令何国浩与何国才的纠纷陷入永无解决的困境，并且二审法院准许何国才撤回上诉和起诉，行政机关撤销〔2015〕90号处理意见，没有征得何国浩的同意。2.佛山市顺德区国土和城建水利局（以下简称顺德国土局）作为法定的不动产登记部门，在何国才未对涉案房屋申请登记，但作为利害关系人的何国浩申请对涉案房屋用地界址进行界定时，其作出的编号为顺建信复〔2015〕90号《关于XX街道XXXX直街12号房屋界址问题的调查处理意见》（以下简称〔2015〕90号处理意见）本来就是其职责体现，不违反一般的登记程序。二审裁定并无任何法律法规依据。被申请人佛山市自然资源局辩称，何国浩的申请事项不属于顺德国土局的处理范围，因为宗地图是对房屋现状进行测量绘制的技术性图纸，不是权属依据，因此，顺德国土局于本案二审审理期间作出《关于撤销“顺建信复〔2015〕90号”调查处理意见的通知》，撤销了原具体行政行为。被申请人何国才辩称:一、何国浩以二审法院作出的行政裁定适用法律错误及违反法律程序，损害其合法权益为由，向广东省高级人民法院申请再审。但广东省高级人民法院未严格审查何国浩购买涉案土地是否合法，是否符合《行政诉讼法》的有关规定，导致作出错误的行政裁定。何国浩提出行政再审申请，不符合法律有关规定，其与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系，所以何国浩不具备行政诉讼主体资格。二、一审判决对讼争的房屋判决错误。1.《顺德县（革命委员会）房屋契纸》载明12号房屋占地面积为44.42平方米，12号房屋在1984年重建时，原顺德县勒流黄连镇市政建设委员会批复，在原有面积44.42平方米重建，因此，所谓的1.6米的过道巷是何国才的产权。何国才向一审法院提交佛山市顺德区测绘产品质量管理所测绘的宗地图及讼争房屋周边征得四邻房屋签名确认，确认12号房屋占地面积为44.42平方米，并不是34平方米。2.原佛山地区中级人民法院判决与原顺德县（革命委员会）房屋契纸没有矛盾。原佛山地区中级人民法院判决12号房屋房产面积为五厘一毫（即34平方米）是指该房产实有（大座）面积，不包括所谓的1.6米过道巷，因该案不是房地产确权，故并无提及所谓的1.6米过道巷的所有权。原审法院以此推理12号房屋面积仅为34平方米明显错误。3.一审法院对何国才与何国浩签订的草图认定错误。何国才与股份社及何国浩签订所谓的草图而认定南面有1.6米宽的“巷”的草图，是证人何嘉浩后面添加画上去的（何嘉浩在9月2日的庭审作证时承认上述添加事实）。何国才一审提交的《顺德县（革命委员会）房屋契纸》及（83）佛法民上字第47号民事判决以及讼争房屋的照片和视频录像等，可以证实讼争房屋南面的是“大门”而不是“巷”。4.一审法院采信顺德国土局提供的证人证言及《询问笔录》的调查认定是错误的。（1）证人是何国浩自己推荐的，且证人的出生年份是1971年及1975年，并不知道讼争房屋1971年的情况及事实，所以证人证言不可信。（2）顺德国土局在一审提供的证人证言及《询问笔录》是作出60号处理意见后才调取的，属于违反法定程序收集的证据，该证据不能作为认定被诉具体行政行为的合法依据。5.何国才于2013年在讼争土地上建房后，何国浩向顺德国土局投诉，顺德国土局以何国才未取得建设工程规划许可证进行建设为由，作出粤顺管勒罚（2014）第A305号行政处罚决定书，罚款3604.49元，并认为是“属尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”，即不属拆除对象，何国才已缴纳相关罚款，而顺德国土局作出的〔2015〕90号处理意见却认为要拆除，实在是违法重复处理，应予以撤销。6.顺德国土局于2016年12月13日作出《关于撤销“顺建信复〔2015〕90号”调查处理意见的通知》，撤销了原具体行政行为，但一审法院却认定顺德国土局作出〔2015〕90号处理意见程序合法，一审法院严重违反了《行政诉讼法》第5条的有关规定。7.本案二审过程中，顺德国土局依法撤销〔2015〕90号处理意见，符合法律法规的有关规定。何国才向一审法院起诉请求：1.判决撤销顺德国土局于2015年8月14日作出〔2015〕90号处理意见；2.诉讼费由顺德国土局承担。一审法院认定事实：2015年5月19日，何国浩向顺德国土局交《申请书》，请求：1.将何国才位于顺德区XXXXXX直街12号房屋（以下简称12号房屋）所占土地的宗地图（修改日期2013-10-9，土地面积42.43平方米）面积予以变更（将占地面积42.43平方米变更为34平方米）并确定正确界址；2、将何国才在上述宗地图内占用巷道上兴建的建筑物予以拆除。顺德国土局收到申请后，于2015年6月8日作出顺建信复〔2015〕60号《关于何国浩申请事项的调查处理意见》，第三人何国浩不服该处理意见，认为并没有对其申请作出处理，遂提起行政诉讼。后顺德国土局经进一步调查核实，于2015年8月14日作出〔2015〕90号处理意见，并于同年8月25日送达给何国才与何国浩。一审法院认为：《广东省实施办法》第四条第二款规定“市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”，顺德国土局作为佛山市顺德区的土地行政主管部门，有对涉案旧宅基地用地界线进行核查的权限。因此顺德国土局的职权合法，一审法院予以确认。本案中，何国浩于2015年5月19日向顺德国土局提交的《申请书》中明确要求“将何国才位于顺德区XXXXXXX直街12号房屋所占土地的宗地图面积予以变更并确定正确界址”，该行为系针对违反土地管理法律、法规的行为提出了检举和控告，而顺德国土局作为法定机关，对于该举报是否合法具有调查及核实的义务，其亦必须对相应界址确认后才能明确针对第三人的举报进行答复。何国才认为顺德国土局受理何国浩的申请错误的理由不成立，一审法院不予采纳。经查，1983年9月9日广东省佛山地区中级人民法院（83）佛法民上字第47号《民事判决书》明确确认了何国才房产面积为五厘一毫（折合34平方米），该判决的效力高于何国才提交的《顺德县（革命委员会）房屋契纸》。并且根据何国才与何国浩签订的草图及多名证人的证词皆确认原告房产南面原有1.6米宽的过道巷这一事实，顺德国土局的举证足以充分证明其作出的答复事实清楚，调查程序亦无不当且违法之处，因此顺德国土局的答复认定事实清楚，程序合法，一审法院予以支持。顺德国土局根据查明的事实，认定何国才房屋南边线所建的建筑物涉嫌违章建筑，其可依照相关法律规定将违法建设线索移交执法部门处理，仅是履行其职权范围内将有关事项告知当事人，该告知合法，一审法院予以确认。何国才认为系违法重复处理的理由不成立，一审法院不予以采纳。综上，顺德国土局作出的〔2015〕90号处理意见职权、程序合法，认定事实清楚。何国才要求撤销该〔2015〕90号处理意见的理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回何国才的诉讼请求。何国才不服一审判决，上诉请求：1.撤销一审判决，改判撤销〔2015〕90号处理意见；2.本案一、二审诉讼费用由顺德国土局承担。本案二审审理过程中，顺德区国土局于2016年12月13日作出《关于撤销“顺建信复〔2015〕90号”调查处理意见的通知》，撤销了原具体行政行为。何国才亦于2016年12月20日书面同意行政机关作出的撤销行为，并向法院申请撤回上诉和起诉。本院二审认为：顺德区国土局于2016年12月13日作出书面通知，认为国土部门对本案用地界址的认定，是不动产登记部门在申请人尚未对房屋申请登记时就作出，有违一般的登记程序，故应撤销〔2015〕90号处理意见，该撤销行为是行政机关依法履行行政职责的体现，何国才亦予同意，法院予以准许。何国才向法院申请撤回上诉和起诉，没有违反法律规定，且不损害国家利益、公共利益或者他人合法权益，法院予以准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条之规定，裁定：一、准许何国才撤回上诉；二、准许何国才撤回起诉；三、一审判决视为撤销。一审案件受理费50元，二审案件受理费减半收取为25元，合计75元，由顺德国土局负担。本院再审查明：2015年5月19日，何国浩向顺德国土局交《申请书》，请求：1.将何国才位于顺德区XXXXXXX直街12号房屋所占土地的宗地图（修改日期2013-10-9，土地面积42.43平方米）面积予以变更（将占地面积42.43平方米变更为34平方米）并确定正确界址；2、将何国才在上述宗地图内占用巷道上兴建的建筑物予以拆除。顺德国土局收到申请后，于2015年6月8日作出顺建信复〔2015〕60号《关于何国浩申请事项的调查处理意见》，处理意见为：一、修改位于黄连基尾里直街12号房屋的宗地图的面积和界址，依法应由12号房屋业主或其委托人提出申请，故顺德国土局提交对何国浩所提的修改事项无法受理。另外，12号房屋未经产权登记部门依法登记，则其宗地图不能作为合法权利状况的证明，只能反映测量时12号房屋的地物地貌和相邻四至关系。二、根据实地情况，在明确12号房屋用地界址后，才能明确其相邻公共巷道的用地界址。如何国浩需拆除公共巷道上的建筑物，何国浩应先和何国才、黄连居委会共同确认12号房屋的用地界址，相关职能部门才能依法作出包括“拆除12号房屋相邻公共巷道上建筑物”的处理决定。何国浩不服顺建信复〔2015〕60号调查处理意见，向佛山市顺德区人民法院起诉，佛山市顺德区人民法院受理案件，案号为（2015）佛顺法行初字第91号。2015年8月14日，顺德国土局作出编号为顺建信复〔2015〕90号《关于XX街道XXXXX直街12号房屋界址问题的调查处理意见》，处理意见为：一、根据现有宗地图的实测情况，12号房屋用地界址为从《宗地图》北侧线2、3号坐标点量起沿东西边线向南移6.95米止为南边线，即12号房屋与南面相邻房屋间预留1.6米宽的过渡巷。何国才需按该用地界线重新测量宗地图后才能申请房地产权登记。二、12号房屋超出上述用地南边线所建的建筑物涉嫌违章建筑的，勒流街道国土城建和水利局可将违法建设线索移交执法部门处理。〔2015〕90号处理意见作出后，何国浩撤回（2015）佛顺法行初字第91号案的起诉。何国才不服顺建信复〔2015〕90号处理意见，向原审法院提起诉讼引发本案。在本案二审过程中，顺德国土局于2016年12月13日作出编号为顺建函[2016]1878号《佛山市顺德区国土城建和水利局关于撤销“顺建信复〔2015〕90号”调查处理意见的通知》，通知认为顺建信复〔2015〕90号处理意见对于案涉房屋用地界址的认定，是不动产登记部门在何国才尚未对该房屋申请登记就已作出，有违一般的登记程序。〔2015〕90号处理意见中宗地图所反映的只是现在案涉房屋的地物地貌情况和相邻四至关系，在不动产登记部门为依法审核进行登记之前，并不具有不动产权登记效力。因此，顺德国土局决定撤销编号为顺建信复〔2015〕90号《关于XX街道XXXXX直街12号房屋界址问题的调查处理意见》。本院再审认为：何国才不服〔2015〕90号处理意见，向一审法院提起诉讼，一审判决驳回了何国才的诉讼请求，何国才提起上诉后，顺德国土局把〔2015〕90号处理意见予以撤销，在此情况下，何国才提出撤回起诉和上诉请求。《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第二条规定：“被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，符合下列条件的，人民法院应当裁定准许：……（四）第三人无异议”，二审裁定准许何国才撤诉，但没有征询何国浩的意见并得到其同意，不符合上述司法解释的规定，二审裁定准许何国才撤回上诉和起诉不当，本院对二审裁定依法予以撤销。《不动产登记暂行条例》第二十一条规定：“登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记。不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。”本案中，案涉争议土地尚未进行权属登记，登记部门也未向权属人核发不动产权属证明。顺德国土局作出〔2015〕90号处理意见是对案涉土地宗地图如何制作、范围如何确定进行的答复，不具有不动产登记的效力，尚不属于最终的行政决定。宗地图的制作目的是作为之后土地权属登记的依据，故宗地图的制作尚不能对有关当事人产生终局性的影响。根据行政法的成熟原则，这种程序性处理、中间阶段的行为不能直接接受司法审查。根据何国才提起诉讼时施行的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”，宗地图制作问题对何国才尚未产生实际影响，〔2015〕90号处理意见指引何国浩、何国才不服处理意见可以在6个月内向人民法院提起诉讼不当，本院对何国才关于撤销〔2015〕90号处理意见的起诉予以驳回。一审判决对本案予以受理并作出实体判决不当，本院予以撤销。综上所述，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销本院（2016）粤06行终455号行政裁定及广东省佛山市顺德区人民法院（2015）佛顺法行初字第188号行政判决；二、驳回何国才的起诉。本案无需收取诉讼费用，何国才预交的一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，经当事人申请后由一、二审法院予以退回。本裁定为终审裁定。审 判 长 刘 建 红审 判 员 欧阳建辉审 判 员 欧阳凤霞二〇一九年十一月二十六日法官助理 潘 妙 婷书 记 员 严 惠 珊