山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1732号 上诉人（原审原告）马传忠，男，1970年3月31日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 委托代理人夏涛，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市东方红西街999号。 法定代表人张泽中，区长。 马传忠因诉菏泽市牡丹区人民政府房屋征收补偿决定一案，不服菏泽市中级人民法院（2018）鲁17行初209号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：被告菏泽市牡丹区人民政府为实施棚户区改造，决定征收2013-18号地块（三期）范围内国有土地上的房屋，征收范围为解放街及双井街以东、中华路以南、牡丹路以西、长江路以北（以规划部门划定的征收红线为准）。2017年3月4日，被告作出牡丹区2013-18号地块（三期）房屋征收决定，同日发布了[2017]2号征收通告并附征收补偿方案，房屋征收部门为菏泽市牡丹区住房和城乡建设局。该征收补偿方案载明了被征收房屋价值的确定方法，选择房屋产权调换的地点、产权调换房屋的建设标准、与被征收房屋等面积部分产权调换房屋的结算价格（洙水河以南与被征收房屋等面积部分产权调换住宅房屋的平均结算价格为每平方米3706元，另计楼层差价；洙水河以北与被征收房屋等面积部分产权调换住宅房屋的平均结算价格为每平方米3731元，另计楼层差价）等。 另查明，原告马传忠有院落一处在征收范围内（丈量编号为19-96）。早在2013年9月，有关部门组织了对原告院落的丈量、勘查，原告对勘查记录签字认可。至本次房屋被征收时，原告的院落状况没有变化。2017年3月5日，经涉案被征收房屋片区的居民委员会组织被征收人协商同意，菏泽信源房地产估价师事务所有限公司被选为原告房屋所在片区的房屋价值评估机构。评估机构依据原告认可的2013年勘查记录，出具菏信征估字第19-96号房地产估价报告，认定原告被征收院落的土地面积217.33平方米，房屋合法实有建筑面积195.6平方米，房地产补偿比准价格4920元/平方米，选择房屋产权调换补偿总价值1007826元，选择货币补偿总价值954231元。原告提供的2001年颁发的土地使用权证载明的土地面积226.3平方米，与评估报告记载的原告院落的土地面积217.33平方米不一致，是因为原告院落实际占地面积与颁发土地使用权证时院落的占地面积相比有所减少。原告院落前过道已单独丈量、另行补偿。原告提供的房屋所有权证载明其房屋面积189.68平方米。菏信征估字第19-96号房地产估价报告载明“当事人若对评估价值有异议，应当自本报告送达之日起10日内书面申请复核评估”。2017年3月7日，原告收到上述评估报告，但没有书面申请复核评估。房屋征收部门就原告房产价值估价结果向菏泽市房地产价格评估专家委员会申请鉴定。2018年1月23日，菏泽市房地产价格评估专家委员会作出菏房估价鉴字（2018）M-23号鉴定书，维持了估价报告的估价结果。原告与房屋征收部门未能达成征收补偿安置协议。被告于2018年1月30日对原告作出菏区政征补字[2018]23号房屋征收补偿决定，其主要内容为：被征收人如选择货币补偿，被征收人应得的货币补偿数额为，1.房地产价值、简易结构及其他不动产价值、附属物价值共为947581元，2.搬迁费1956元，3.临时安置费4694元，以上三项合计为人民币954231元；被征收人如选择产权调换补偿，被征收人应得的补偿数额为，1.房地产价值、简易结构及其他不动产价值、附属物价值共为947581元，2.搬迁费3912元，3.临时安置费56333元（每平方米每月8元，按36个月计算），以上三项合计为人民币1007826元，被征收人选择房屋产权调换的，按征收补偿方案确定的安置地点，选择安置房。原告收到该补偿决定后不服，提起本案行政诉讼，请求：撤销被告对原告作出的菏区政征补字[2018]23号房屋征收补偿决定。 原审法院认为，（一）被告对涉案棚户区改造项目已经作出房屋征收决定，该决定具有法律效力。至于房屋征收部门拟定的征收补偿方案，是否征求了公众意见、是否召开了听证会，是对房屋征收决定进行合法性审查时应予审查的事项，不属于本案房屋征收补偿决定合法性的审查事项。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条之规定，在房屋征收部门与原告于征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下，被告有按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定的法定职权。（二）关于评估机构的选定是否合法的问题。被告提供的证据《确定评估机构意见书》表明，原告房屋所在片区的房屋价值评估机构是经被征收人协商同意选定的。因此，涉案房屋征收项目评估机构的选择，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定。涉案房屋征收片区的绝大多数被征收人已经依据选定的评估机构出具的评估报告签订房屋征收补偿安置协议的事实，也能印证选定的评估机构是得到了绝大多数被征收人认可的评估机构。（三）被告作出的被诉征收补偿决定事实方面。评估机构依据原告签字认可的《房屋实地查勘记录》，出具了房地产估价报告。原告没有对该报告提出书面复核申请。被告依据评估报告作出的被诉征收补偿决定，在认定原告房屋面积、土地面积、附属物种类、数量及房屋价值等方面，事实清楚，证据充分。原告提供的房屋所有权证载明的房屋面积是189.68平方米，房地产估价报告及涉案征收补偿决定认定的马传忠合法房屋面积为195.6平方米，已充分保护了原告的合法权益。需要说明的是，评估机构依据征收决定公告之日即2017年3月4日被征收房屋所处区位新建普通商品住房市场价格为比价基准，对原告房屋所作的价值评估，符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款的规定，不能以目前的房屋价格去评价评估报告的合法性。综上，评估机构的选择，符合法律规定。尽管评估机构依据的《房屋实地查勘记录》不是评估机构工作人员亲自去现场查勘的记录，但是该《房屋实地查勘记录》反映了原告的房地产实际状况，评估机构据此作出的价值评估并无不当。如原告选择回迁安置，其回迁房的位置、建筑标准，在被告发布的涉案片区征收补偿方案中已有明确规定。原告要求撤销被诉征收补偿决定的理由不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告马传忠的诉讼请求。 马传忠不服原审法院判决提起上诉，认为原审法院判决认定事实和适用法律错误，请求撤销原审法院判决并依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。理由如下：1.涉案棚户区改造项目不符合社会公共利益，而是为了商业开发，被上诉人违法强制征收。2.房屋征收部门拟定的征收补偿方案未依法征求公众意见，没有召开听证会，不应作为征收补偿决定的依据。3.评估机构选定程序不合法，没有按照法定程序由被征收人协商选定，被上诉人在征收决定公告发布之前选定评估机构违反法定程序。评估报告确定的评估价格不合理。评估报告只对上诉人的195.6平方米房屋进行了评估，上诉人另外的7.66平方米房屋未在评估报告中体现，产生漏评。评估人员没有入户调查，没有对上诉人房屋进行实地勘察，其所作的评估报告缺乏事实依据。被上诉人没有合法送达评估报告，剥夺了上诉人复核和申请鉴定的权利。4.被诉征收补偿决定确定的房屋价值补偿低于现阶段同区位新建普通商品住房的市场价格，使得上诉人获得补偿后不能在同等地段购置同等类型房屋，降低了上诉人的生活水平。5.被诉征收补偿决定没有明确安置房屋的套数面积户型地址，只是计算价值，剥夺了上诉人对补偿安置方式的选择权。6.被诉征收补偿决定送达不合法，送达回证上见证人签字系伪造，征收补偿决定通告没有合法张贴。 被上诉人菏泽市牡丹区人民政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院基本同意原审法院查明的事实。 本院认为： 本案的争议焦点为被上诉人对上诉人作出的菏区政征补字[2018]23号房屋征收补偿决定是否合法。结合上诉人的上诉理由及原审法院判决内容，就争议焦点所涉问题分述如下： （一）关于涉案棚户区改造项目是否符合公共利益、征收补偿方案能否作为征收补偿决定的依据的问题。社会公共利益和征收补偿方案属于房屋征收决定作出环节的考虑事项，但房屋征收决定是作出征收补偿决定的前置程序，在审查征收补偿决定合法性时，上述内容应作为被诉行政行为的证据和依据，审查其是否存在重大明显违法。除非房屋征收决定在另案中已作出审查，否则不宜一概定性为不属于本案审查范围。原审法院认为房屋征收决定所涉内容不属于本案审查范围，证据不足，本院予以指正。本案中，涉案棚户区改造项目是被上诉人为加强基础设施建设、改善居住环境而组织实施的征收，具有社会公共利益属性，至于在征收过程中以市场化的方式具体运作，与公共利益并不矛盾。上诉人关于“涉案棚户区改造项目不符合社会公共利益，而是为了商业开发”的主张不能成立。涉案征收补偿方案载明了征收目的、征收范围、征收部门、补偿方式、房屋产权调换、过渡方式、过渡期限等内容，并无明显不当之处，上诉人对此也未能提供反驳证据推翻。至于征收补偿方案制定过程中是否征求公众意见、是否组织听证等程序问题，不足以否认该方案内容的合法性和有效性，也并非审查征收补偿决定的主要着眼点。上诉人关于房屋征收部门拟定的征收补偿方案未依法征求公众意见，没有召开听证会，不应作为征收补偿决定的依据的主张亦不能成立。 （二）关于评估机构的选择是否合法的问题。1.选定程序问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，被上诉人提交的《确定评估机构意见书》等证据材料不足以证明评估机构的选择完全符合上述规定，故原审法院对该事实的认定存在不妥之处。但是，虑及涉案评估机构具有法定资质，评估过程符合相应程序，上诉人房屋所在片区的绝大多数被征收人对评估机构、评估结果没有异议，并根据评估结果签订了征收补偿安置协议，仅有包括上诉人在内的极少数被征收人未签订协议，故评估机构的选定已实际上为被征收人所认可，并未侵害被征收人的合法权益，原审法院未确认评估机构选定程序违法并无明显不当。上诉人关于评估机构选定程序不合法的主张不能成立。2.选定时点问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》对评估机构的选择时点没有明确规定，但只要保证选择的评估机构能够依法独立、客观、公正地开展评估工作，则无论是在作出征收决定之前，还是之后选定评估机构，都不影响房地产价值的评估，不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。根据原审查明的事实，被上诉人于2017年3月4日发布征收决定公告，于2017年3月5日组织选定评估机构。上诉人关于被上诉人在征收决定公告发布之前选定评估机构违反法定程序的主张亦不能成立。 （三）关于评估报告的形成是否合法的问题。1.评估结果公正性问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。第三十条规定，被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估；对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，评估机构作出分户评估报告，对被征收房屋价值、室内装饰装修费、附属物价值等作出估计，确定的评估价格综合考虑了上述因素。上诉人认为评估价格不合理、评估报告存在漏评，但未提供有效证据证明其对评估结果申请鉴定和复核评估。2.评估人员未入户实地查勘问题。本案中，上诉人房屋和附属物情况在征收前已经作出了实地查勘，并由上诉人签字确认，评估机构据此进行价值评估并无明显不当。并且，评估报告中对有无入户调查所能影响到的室内装饰装修和附属物价值进行了合理考量，充分保障了上诉人的合法权益。上诉人关于评估人员没有入户调查，没有对上诉人房屋进行实地勘察，其所作的评估报告缺乏事实依据的主张不能成立。3.评估报告送达问题。本案中，被上诉人对评估报告进行了送达，有见证人在送达回证上签字，并有上诉人与被上诉人就是否达成征收补偿安置协议的协商笔录佐证。上诉人主张被上诉人没有合法送达评估报告，缺乏事实根据，不能成立。 （四）关于被诉征收补偿决定的补偿内容和作出程序是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定,房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案和分户评估报告作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案因上诉人与房屋征收部门在规定期限内未能达成补偿协议，被上诉人根据房屋征收部门的报请，依据征收补偿方案作出被诉征收补偿决定，符合上述规定。1.被征收房屋补偿标准问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房屋地产的市场价格。本案中，被诉征收补偿决定作出之日与房屋征收决定公告之日间隔时间不到一年，被征收房屋价值的补偿时点选定为房屋征收决定公告之日，符合上述规定。加之对上诉人房屋的补偿面积远超证载面积，上诉人的安置补偿利益总体上得到了较为适当的保障，且绝大多数被征收人已经据此标准签订了征收补偿安置协议，故不宜简单因补偿时点问题否定被诉征收补偿决定。上诉人主张补偿标准过低，降低其生活水平，应按现阶段同区位房地产市场价格确定补偿标准，理据不足，不予支持。2.补偿事项和补偿方式问题。从补偿事项来看，被诉征收补偿决定包含了货币补偿、产权调换、过渡期限等，而补偿金额包含被征收房屋和附属物费、室内装饰装修费、搬迁费、临时安置费等内容，较为公平、合理、全面，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条关于“补偿决定应当公平，包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项”之规定。从补偿方式来看，被上诉人依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，提供货币补偿和房屋产权调换两种方式供被征收人选择，且安置房的位置、面积、建筑标准等在征收补偿方案中已经得到明确，并未剥夺被征收人的选择权。因此，上诉人主张被上诉人提供的安置房剥夺其对补偿安置方式的选择权，缺乏事实根据，亦不予支持。3.送达程序问题。被上诉人作出被诉征收补偿决定后，向上诉人进行了送达，上诉人业已了解征收补偿决定的内容并提起本案诉讼。上诉人主张送达回证上见证人签字系伪造，证据不足，本院不予采信。 综上，被上诉人作出的被诉征收补偿决定，并无不当。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人马传忠负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙晓峰 审判员  山 莹 审判员  王修晖 二〇一九年十一月二十九日 书记员  孟 真