河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初446号原告王新建，男，1955年2月2日出生，汉族，住郑州市高新技术开发区。委托代理人杨会永，河南郑大律师事务所律师。委托代理人陈盼盼，河南师道律师事务所律师。被告郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新区国槐街6号。法定代表人王新亭，主任。委托代理人马振兴，该单位工作人员。委托代理人燕雪松，河南坦言律师事务所律师。被告郑州高新技术产业开发区双桥办事处,住所地郑州高新区庄王村。法定代表人方鼎，主任。出庭应诉负责人宋远杰,双桥办事处副主任。委托代理人张帆，河南方邦律师事务所律师。第三人郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会，住所地郑州高新区双桥办事处郭村。负责人王保政，村主任。委托代理人张才战，河南德施普律师事务所律师。原告王新建要求被告郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“高新区管委会”）、被告郑州高新技术产业开发区双桥办事处（以下简称“双桥办事处”）继续履行与原告签订的《郭村拆迁补偿安置协议书》，于2019年9月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月6日立案后，依法向二被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月10日公开开庭审理了本案。原告王新建的委托代理人杨会永、陈盼盼，被告高新区管委会的委托代理人马振兴、燕雪松，被告双桥办事处的出庭应诉负责人宋远杰及委托代理人张帆，第三人郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会（以下简称“郭村村委会”）的委托代理人张才战到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2013年6月1日，郑州高新区双桥办事处郭村合村并城项目指挥部（以下简称“郭村合村并城项目指挥部”）、郭村村委会依据《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》（郑政文〔2011〕257号）的规定，与户主为原告王新建的家庭就拆除其宅基地内的附着物补偿问题及其他事宜达成一致，签订涉案《郭村拆迁补偿安置协议书》。该协议第二条约定：“按照规定本户应安置7人，独生子女1人，安置房每人70平方米计560平方米；应安置商业房每人20平方米计160平方米，共应安置房720平方米。”第四条第4项约定：“如三年内不能及时交付安置房，甲方（郭村村委会、郭村项目指挥部）向乙方（原告）加倍发放过渡费即每人每月1200元。”2016年7月，被告双桥办事处先后与郭村村民家庭代表签订《郑州高新区双桥办事处郭村村改造拆迁补偿安置协议补充协议》（以下简称“补充协议”），约定“每人再免费安置20平方米的住宅用房”。据此，3人及3人以上家庭，按期完成宅院拆迁的，每人的房屋安置待遇是90平方米住房和20平方米商业房。根据被告双桥办事处公示的郭村一组2019年4-6月过渡费发放金额统计表，原告家庭应分房人数4人，应分面积360平方米，据此也可推算出补偿安置标准是每人90平方米住房。因此，根据涉案《郭村拆迁补偿安置协议书》，户主为原告王新建的家庭共应享受的安置待遇为8人份，应安置住房每人90平方米计720平方米；应安置商业房每人20平方米计160平方米。然而，2018年10月9日，郭村合村并城项目第一次分配住房时，被告仅向原告家庭实际补偿安置了4人份共计300平方米住房，尚有4人份安置补偿利益未履行。被告应继续履行该4人份的安置补偿义务，按照1人份90平方米住房和20平方米商业房的标准，为原告所在家庭再行补偿安置360平方米住房和80平方米商业房。同时，因该项目首次分配安置房的时间超出约定的三年交房期限，虽然拆迁补偿安置协议确定的过渡费标准是每人每月1200元，但被告调整了过渡费标准，实际执行的标准是每人每月1400元。但被告自2019年4月1日起在未予原告协商的情况下，自行单方改变了过渡费的发放标准。因此，被告应向原告以每人每月1400元的标准，支付自2019年4月1日至实际交付4人份安置房为止期间4人份的过渡费。根据《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》（郑政文〔2011〕257号），高新区管委会是郭村合村并城工作的主体，对郭村合村并城的拆迁补偿安置负总责，为本案适格被告，应继续履行为原告补偿安置剩余面积的安置房并支付相应过渡费的义务。第三人郭村村委会作为补偿安置协议一方当事人，负有配合被告具体实施履行协议行为的义务。综上，为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条及第七十八条的规定，特向法院提起行政诉讼。请求：1、依法判决二被告及第三人继续履行与原告签订的《郭村拆迁补偿安置协议书》，按照1人份90平方米住房和20平方米商业房的标准，向原告再行补偿安置4人份即360平方米住房和80平方米商业房，并按照每人每月1400元标准支付自2019年4月1日起至实际安置房屋日期止4人份的过渡费，这具体的4人是指原告的家庭成员王惠妍、计建军、计子轩，由于计子轩为独生子女，应多享受1人份安置利益，故该3人共应享受4人份安置利益；2、本案诉讼费由二被告承担。原告王新建向本院提交证据如下：第一组证据：1.《郭村拆迁补偿安置协议书》一份；2.《郭村安置房各项补偿款凭证》一份；3.王新建所在家庭户口簿一份；4.《郑州大学司法鉴定中心司法鉴定意见书》；5.独生子女证；6.《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》。证明：2013年6月1日，郭村合村并城项目指挥部、郭村村委会与原告王新建家庭签订了《郭村拆迁补偿安置协议书》，约定原告所在家庭应享受共计8人份的安置利益，即住房560m2，商业房160m2，安置房屋面积共计720m2。其中，计子轩为独生子女，享受两人份的安置待遇。协议签订后，原告所在家庭积极腾空房屋并交付被告拆除。被告高新区管委会是郭村合村并城工作的主体，对郭村合村并城的拆迁补偿安置负总责。第二组证据：7.包含王新建家庭的郭村2019年4-6月过渡费发放金额统计表；8.郭村一组2019年1-3月过渡费发放金额统计表；9.郭村一组2019年4-6月过渡费发放金额统计表。证明：被告拒绝完全履行拆迁补偿安置协议约定的义务，仅向原告实际分配了4人份安置房，尚有4人份补偿安置利益未向原告分配履行。被告实际执行的分配标准是每人90平方米住房和20平方米的商业房。拆迁补偿安置协议约定的过渡费标准是每人每月1200元，后来被告调整了过渡费标准，实际执行的标准是每人每月1400元。但自2019年4月1日起，被告单方变更了过渡费发放标准，没有继续按照以每人每月1400元的标准发放过渡费。被告高新区管委会答辩称：一、答辩人不是本案适格被告。二、答辩人认为本案应该是被答辩人与郭村村委会之间的民事诉讼，不属于行政诉讼的范围。三、答辩人认为被答辩人的诉请没有事实法律依据。四、答辩人认为被答辩人本案诉请已经超过行政诉讼的起诉期限。综上，请求驳回被答辩人的起诉。被告双桥办事处答辩称：一、被答辩人主张再行向其分配4人份即360平方米住房和80平方米商业房没有事实及法律依据。二、被答辩人主张按照每人每月1400元标准支付自2019年4月1日起至实际安置房屋日期止4人份的过渡费没有事实及法律依据。三、答辩人不具有组织实施征收土地的法定职责，亦无补偿安置职权，不是本案适格被告。四、安置房等经济利益的分配、发放属于农村集体经济组织福利性质。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款、第二十四条的规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产；征地补偿费的使用、分配方案作为涉及村民利益的事项，由村民会议讨论决定。而村民会议是否确定被答辩人家庭再分配4人份即360平方米住房和80平方米商业房，属于该村自治范围的事项，不属于本案的审查范围。五、本案诉争的协议不属于行政诉讼法规定的协议，不属于行政诉讼的受案范围。六、被答辩人的起诉超过法定起诉期限。综上所述，被答辩人的诉讼请求法院不应支持。第三人郭村村委会陈述如下意见：一、被答辩人请求再分配4人份360平方米住房和80平方米商业房的诉求不符合2012年12月12日户口截止日期公告要求而无法成立。二、被答辩人请求的过渡费因不符合公告要求而没有事实和法律依据。三、被答辩人家的特殊情况，宜在安置房建成后有剩余机动房源情况下由村两委召开村民代表大会研究表决并报办事处、管委会许可后方可解决。综上所述，请求驳回对郭村村委会的诉讼请求。被告高新区管委会在法定期限内向本院提交以下证据：1.《关于对郭村合村并城拆迁改造的通告》（第1号）；2.《拆迁通告（第2号）》一份；3.《关于郭村各类附着物搬迁补偿方案（第3号）》一份；4.《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》一份；5.郑州高新区双桥办事处郭村村庄改造拆迁补偿安置方案；6.王新建家庭户口簿；7.《郭村四组第一期分房人口信息表第二榜》。8.安置区选房证明。证明：根据安置方案的规定应该享受的安置人员的信息，在村委会发布的人口信息表的第二榜中进行了公告公示，依法对原告签订的协议进行了相应的变更。是村委会根据原协议的内容进行核实审核以后的变更，并依法进行了相关的公告。在2018年的10月，原告按照二次公告的信息，以及实际领取了相关的安置房以及相关的补偿费用，所以认为原协议及双方协商予以了变更，并实际履行完毕。证明本被告不是适格的被告。本案的纠纷应该是原告与郭村村委会之间就村民资格的认定问题之间的民事纠纷，原告的诉请没有事实法律依据，协议书签订于2012年，实际履行的日期是2018年10月，也已经超出了行政诉讼规定的6个月的起诉期限的规定。被告双桥办事处在法定期限内向本院提交以下证据：第一组证据：1.《郑州高新区双桥办事处郭村关于实施村庄改造的决议》一份；2.《郑州高新区双桥办事处郭村村民代表会议关于实施村庄改造的决议》一份；3.《关于对郭村合村并城拆迁改造的通告（第1号）》一份；4.《拆迁通告（第2号）》一份；5.《关于郭村各类附着物搬迁补偿方案（第3号）》一份；6.《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》一份；7.郑州高新区双桥办事处郭村村庄改造拆迁补偿安置方案一份。以上证据证明：2012年12月，郑州高新区双桥办事处郭村经过村委会议、党员大会、村民代表会议研究决定同意实施村庄改造。郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会、中共郑州高新区双桥办事处郭村支部委员会2012年12月12日发布了《关于对郭村合村并城拆迁改造的通告（第1号）》、《拆迁通告（第2号）》、《关于郭村各类附着物搬迁补偿方案（第3号）》和《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》，将在郭村长期居住，按照郭村村规民约享受村民待遇、履行村民义务并报办事处备案的人员列入安置对象，户口截止时间为2012年12月12日。第二组证据：1.王新建户口本一份，共八页；2.《郭村安置房分配方案》一份；3.《郭村第一期安置房屋人口信息公示（第2号）》一份；4.《郭村四组第一期分房人口信息表第二榜》一份。以上证据证明：王新建家共7口人，分别是户主王新建，妻子郭青仙，二女王慧然，三女王慧梦，长女刘文君（曾用名），女婿计建军和外孙计子轩。《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》规定户口截止时间为2012年12月12日。郭村村委第二榜公示王新建家享有安置房的只有四人，分别是户主王新建，妻子郭青仙，二女王慧然，三女王慧梦，并没有王新建的长女刘文君（曾用名），女婿计建军和外孙计子轩。刘文君（曾用名）、计建军和计子轩户口迁入王新建家的时间均是2013年5月20日，均系户口截止日2012年12月12日之后迁入户。刘文君（曾用名）、计建军和计子轩均不符合安置的条件，不应享有安置房的权利，更不应享有独生子女家庭多一人份安置。安置房等奖励及利益的分配、发放属于农村集体经济组织福利性质。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款、第二十四条的规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产；征地补偿费的使用、分配方案作为涉及村民利益的事项，由村民会议讨论决定。而村民会议是否确定对王新建家庭再分配4人份，属于该村自治范围的事项，不属于本案的审查范围。第三组证据：1.《委托书》一份；2.《郭村安置小区选房序号确认书（存根）》一份；3.《郭村一期安置房分配户型表》一份；4.《郭村安置区选房证明》一份。以上证据证明：王新建家已选房并领取郭村村委会分配的300㎡安置房（120㎡＋90㎡＋90㎡）。第四组证据：过渡费发放金额表。以上证据证明：郭村村委第二榜公示王新建家享受安置房政策人口4人，分别为户主王新建，妻子郭青仙，二女王慧然，三女王慧梦。而刘文君（曾用名）、计建军和计子轩不符合安置的条件，不享有取得安置房的权利，只享受新增人口的过渡费。过渡费按季度进行支付，在应安置被答辩人王新建家四口人的安置房分配完毕后停止发放。目前已经向被答辩人王新建家支付到了2019年9月的过渡费。第三人郭村村委会未向法庭提交证据。因二被告提交的证据有部分重复，原告综合对二被告提交证据的质证意见如下：对第一组、第二组证据的真实性、合法性和关联性没有异议，对其证明目的有异议。首先，被告提交的原告家庭的户口本包括刘文君、计建军、计子轩，证实被告在该三人入户后签订涉案拆迁安置补偿协议，当然知悉该三人入户晚于户口截止时间的事实，故该协议系双方真实意思表示，合法有效。该三人作为该协议约定的被安置人员，符合被安置的条件，但被告事后以其入户时间晚于户口截止时间为由拒绝安置，构成违约。其次，涉案拆迁安置补偿协议约定，被安置的7人分别是户主王新建、妻子郭青仙、长女王慧妍、二女王慧然、三女王慧梦、女婿计建军、外孙子计子轩。其中，计子轩为独生子女，多享受1人份安置待遇，故原告家庭共应享受8人份安置待遇。但被告2018年10月开始组织分房时，未履行原告长女王慧妍、女婿计建军、外孙子计子轩4人份的安置义务，应继续履行该义务。最后，村民自治的范畴仅限于村集体获取经济利益后在本村的分配以及处分集体财产等事项，在被告已经通过补偿安置协议与原告家庭达成合意且直接为其确定安置利益的情况下，不需要郭村村委会行使自治职权再次进行分配。此外，本案的实质争议在于被告作为委托机关继续履行涉案补偿安置协议的问题，与村民自治无关。对第三组证据的真实性、合法性、关联性没有异议，对其证明目的有异议。该组证据只能证实被告双桥办事处只履行了涉案补偿安置协议中给予原告所在家庭4人份安置待遇的义务，未履行给予原告长女王慧妍、女婿计建军、外孙子计子轩4人份的安置义务，应继续履行向其分配360m2住房和80m2商业房的义务。对第四组证据的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议。首先，原告长女王慧妍、女婿计建军、外孙子计子轩作为被安置人员，在被告未向原告家庭实际交付其应享受的4人份安置房之前，被告应继续履行为其发放4人份过渡费的义务。被告将该三人作为政策内新增人口为其发放过渡费至其所在家庭其他成员被分配安置房止，系对郭村合村并城项目安置补偿政策的错误理解。其次，因被告自2019年4月1日起在未与原告协商的情况下，自行单方改变了过渡费的发放标准，故被告应以每人每月1400元的最新执行标准，向原告家庭支付自2019年4月1日至实际交付4人份安置房为止期间4人份的过渡费。被告高新区管委会对原告王新建提交的证据发表以下质证意见：对第一组证据中的证据一的真实性，内容部分的落款时间有异议。我们查询存档的安置协议书第一页日期应该是“二零一二年”，月和日部分都是空白，在最后一页日期同样，也应该是“二零一”，年、月和日部分都是空白。其中协议第四条第一小项，原告所提交的该协议书中显示的是2013年1月10日，在“3”的部分有明显的添加。所以我们对该协议书的真实性有异议，有明显的改动添加。对第一组证据中的证据二补偿款凭证，同样的因为我们的存根上面也是没有日期，日期部分也是空白，该证据是有瑕疵的，不能够作为证据使用。对于第一组证据中的证据三真实性没有异议。但是请合议庭注意一下，在他的户口本上面所显示的转户日期应该是2013年5月20日。对第一组证据中的证据四、五、六，和本案无关。对于第一组证据我们认为它不能够证明原告的证明目的。对第二组证据的真实性没有异议。但是我们认为不能够证明原告的证明目的。结合以上证据，我们认为根据原告所提交的户口簿充分证明了该诉请中的3人份入户时间晚于2012年12月12日，不能够证明其证明目的。被告双桥办事处对原告王新建提交证据的质证意见与高新区管委会的质证意见相同。第三人郭村村委会针对原告王新建提交证据的质证意见与高新区管委会的质证意见相同。经庭审质证，本院综合各方当事人在庭审中发表的质证意见，高新区管委会、双桥办事处、郭村村委会虽对原告提交的第一组证据中的证据一、二中的日期提出质疑，但并无相反证据予以推翻，故对其异议不予采纳。本院对各方提交证据的真实性予以认可，对其证明目的将综合阐述。经审理查明：2012年12月，因郑州高新区双桥办事处郭村合村并城项目搬迁改造工作，郑州高新区双桥办事处郭村合村并城项目指挥部、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会作为拆迁人，与原告王新建代表其家庭户口作为被拆迁人签订《郭村拆迁补偿安置协议书》。协议第二条约定：按照规定本户应安置7人，独生子女1人，应安置房每人70平方米计560㎡；应安置商业房每人20㎡计160㎡，共计安置房720㎡。该协议第四条第4项约定，如三年内不能及时交付安置房，甲方向乙方加倍发放过渡费即每人每月1200元。2012年12月12日，郑州高新区双桥办事处郭村村支部委员会、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会制定并公布《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》，确定本方案户口截止时间为2012年12月12日。2012年12月12日前，原告王新建家庭户口成员分别为户主王新建、妻子郭青仙、二女王慧然、三女王慧梦。2013年5月20日，原告王新建的长女王慧妍（曾用名刘文君）及女婿计建军、外孙子计子轩迁入原告王新建家庭户口。2018年10月9日，郑州高新区双桥办事处郭村村支部委员会、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会将《郭村四组第一期分房人口信息表第二榜》进行公示，其中本案原告王新建家庭人口信息确定为王新建、郭青仙、王慧然、王慧梦。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，王新建因其所在郭村合村并城项目搬迁改造，代表所在家庭作为被拆迁人，要求继续履行其与相关部门作为拆迁人签订的《郭村拆迁补偿安置协议书》，王新建具有本案原告主体资格。关于本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十六条，参照《郑州市城中村改造管理办法》、《进一步规范城中村改造的若干规定》、《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》等相关规定，被告高新区管委会是其行政区域内房屋征收、拆迁、补偿等行为的主体，也是其行政区域内城中村改造、合村并城改造等拆迁改造行为的主体。本案中，原告王新建因郭村合村并城项目搬迁改造，代表其家庭与郑州高新区双桥办事处郭村合村并城项目指挥部、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会作为拆迁人签订《郭村拆迁补偿安置协议书》，根据上述规定，高新区管委会是本案适格被告。双桥办事处不具有组织实施征收土地法定职责，亦无补偿安置职权，不是本案适格的被告，原告对双桥办事处的起诉应当予以驳回。关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。根据双方均认可的事实，郑州高新区双桥办事处郭村村支部委员会、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会于2018年10月9日将《郭村四组第一期分房人口信息表第二榜》予以公示，将王新建家庭人口信息确定为王新建、郭青仙、王慧然、王慧梦4人，因此应当以该时间计算原告的起诉期限。按照该时间计算，原告王新建于2019年9月4日提起本案行政诉讼并未超过起诉期限。关于原告要求被告继续履行《郭村拆迁补偿安置协议书》，向原告再行分配4人份即360平方米住房和80平方米商业房，并按照每人每月1400元标准支付自2019年4月1日起至实际安置房屋日期止4人份过渡费的诉讼请求。本案中，原告要求继续履行的《郭村拆迁补偿安置协议书》，虽然在形式上该协议约定应安置7人（其中独生子女1人），但在签订该协议时原告所在家庭符合《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》户口截止时间规定的安置人口只有4人，故该协议的签订缺乏基本事实。同时，安置房等经济利益的分配、发放属于农村集体经济组织福利性质。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款、第二十四条的规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产；征地补偿费的使用、分配方案作为涉及村民利益的事项，由村民会议讨论决定。而村民会议是否确定对原告家庭再行分配4人份安置房即360平方米住房和80平方米商业房，属于该村自治范围内的事项，不属于本案的审查范围。在村组未确定对原告家庭再行分配4人份安置房等经济利益、原告家庭在户口截止时间后的新增人口未被确定为应享受住房安置人员的情况下，原告要求判令被告向其所在家庭再行分配4人份即360平方米住房和80平方米商业房，并按照每人每月1400元标准支付自2019年4月1日起至实际安置房屋日期止4人份过渡费的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。关于原告所主张的户口截止时间2012年12月12日之后、安置房分配前其所在家庭新增人口的补偿安置问题，可与被告及第三人协商并据实处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王新建的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王新建负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十五份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇一九年十一月二十八日书记员 王胜玲