四川省汶川县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川3221行赔初1号 原告：汶川县元通建材有限公司，住所地：四川省汶川县银杏乡兴文坪村下坪组。 法定代表人：易文海，系该公司董事长。 委托诉讼代理人：杨江文，四川蜀坤律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王晓蓉，四川蜀坤律师事务所律师。 被告：汶川县水务局，住所地：四川省汶川县威州镇。 法定代表人：毛旭，该局局长。 委托诉讼代理人：王世兵，四川维州律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李超，男，汶川县农业畜牧和水务局职工，住四川省汶川县。 被告：汶川县林业和草原局，住所地：四川省汶川县园林路17号。 负责人：席传江，系该局局长。 委托诉讼代理人：李强，四川维州律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王奇文，男，汶川县林业和草原局职工，住四川省汶川县。 被告：汶川县自然资源局，住所地：四川省汶川县国土资源局。 法定代表人：陈代军，系该局局长。 委托诉讼代理人：李强，四川维州律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张联波，男，汶川县环境保护和林业局职工，现住四川省汶川县威州镇。 被告：汶川县公安局，住所地：四川省汶川县西街2号。 法定代表人：付旧军，系该局局长。 委托诉讼代理人：王世兵，四川维州律师事务所律师。 委托诉讼代理人：马云杰，男，汶川县公安局职工，住四川省汶川县。 被告：汶川县生态环境局，住所地：四川省汶川县威州镇园林路17号。 法定代表人：杨继雄，系该局局长。 委托诉讼代理人：王世兵，四川维州律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王蓉巧，女，汶川县生态环境局职工，住四川省茂县。 原告汶川县元通建材有限公司（以下简称：“元通公司”）因要求确认被告汶川县水务局（以下简称：“水务局”）于2018年3月27日作出的《关于依法取缔23家砂石场的通告》认定原告为非法砂石场并关停取缔原告砂石场的行政行为违法，阿坝藏族羌族自治州中级人民法院于2019年3月15日将案件发回重审，本院依法由审判员杨茜、刘丛虎、人民陪审员陈志雄组成合议庭进行审理。因（2019）川3221行赔初1号和（2019）川3221行初4号案件是因同类行政行为发生的行政案件，故本院依法合并审理。审理过程中，原告元通公司向我院提交追加被告申请，申请追加汶川县林业和草原局（以下简称“林草局”）、汶川县自然资源局（以下简称“资源局”）、汶川县公安局（以下简称“公安局”）、汶川生态环境局（以下简称“环境局”）为本案被告，经审查原告的申请符合法律规定，本院予以准许。2019年7月30日本案公开开庭进行审理。原告元通公司法定代表人易文海以及委托诉讼代理人杨江文、王晓蓉，被告水务局的委托诉讼代理人张玮、王世兵、林草局的委托诉讼代理人李强、王奇文，资源局的委托诉讼代理人张联波、李强，公安局的委托诉讼代理人王世兵、马云杰，环境局的委托诉讼代理人王世兵、王蓉巧到庭参加了诉讼。2019年11月4日本案公开开庭进行审理。原告元通公司的委托诉讼代理人杨江文，被告水务局的委托诉讼代理人李超、王世兵、林草局的委托诉讼代理人王奇文，资源局的委托诉讼代理人张联波，公安局的委托诉讼代理人王世兵、马云杰，环境局的委托诉讼代理人王世兵、王蓉巧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告水务局联合汶川县环境保护和林业局、汶川县国土资源局、汶川县公安局于2018年3月27日联合作出《汶川县农业畜牧和水务局、汶川县环境保护和林业局、汶川县国土资源局、汶川县公安局关于依法取缔23家砂石场的通告》（以下简称《关于依法取缔23家砂石场的通告》）。原告元通公司诉称，2018年3月27日被告向原告发布《关于依法取缔23家砂石场的通告》，要求原告“于2018年3月31日前停止生产经营活动，并于2018年4月15日前自行拆除非法建筑物，自行清理相关设备和原料物质。”2018年4月2日，原告砂石加工厂被强行断电并停产。2018年4月19日，原告砂石厂内生产设备、建筑物和构筑物遭遇被告的暴力强拆和毁坏。原告委托第三方评估机构评估，被告违法取缔原告砂石场的行政行为，造成原告可搬迁机器设备损失、构筑物拆迁损失、房屋建筑物拆迁损失等共计人民币5,095,395.55元。原告认为，原告是经被告认可并接受被告日常行政管理的合法砂石场，按时向被告缴纳砂石资源费并照章纳税。被告未经任何法定程序即宣告原告的砂石场为非法砂石场并进行强拆，被告的违法随意行政行为给原告造成了巨大损失。为维护原告合法权益，特起诉至法院，请求：1.确认被告认定原告为非法砂石场并取缔原告砂石场的行政行为违法；2.判令被告承担本案诉讼费。 原告元通公司向本院提交以下证据： 1.营业执照，拟证明原告2013年9月24日成立，经营范围是砂石加工和销售。原告是依法成立且未超出经营范围的合法企业； 2.税务登记证、银府【2012】40号文件，拟证明原告进入汶川开办企业是合法的； 3．《土地流转协议》及村民领取租金的签收记录，拟证明原告公司用地来源的合法性； 4．2013年9月10日汶川县银杏乡政府出具的证明，载明“汶川县银杏乡元通建材有限公司位于我乡兴文坪村下坪组，公司所在办公用房是公司的自建房，无产权证，拟证明因为5.12地震后，银杏乡还未开展房屋正式确权工作”，公司办公用地的合法性； 5．汶委办（2013）100号文件，拟证明我公司缴纳保证金200万，被告水务局已经退回150万，剩余保证金正在协调退回。原告在处理垮塌体过程中，并无违法、违规或者超限开采的情形； 6．阿坝日报、《会议纪要》，拟证明原告公司处理垮塌体、壅塞体带有一定的社会公益性； 7．汶川县国土资源局关于汶川县元通建材有限公司垮塌体资源意见、汶川县农业畜牧和水务局关于对银杏乡元通砂场、宏建鑫砂场通电的函，拟证明水务局具有决定原告砂石场是否能够通电的权力； 8．汶环林函（2018）8号：关于汶川县元通建材有限公司环保措施落实情况的函，拟证明原告是符合环保要求的企业； 9．汶川县农业畜牧和水务局收取原告砂石资源费的发票和凭据，拟证明原告依法登记成立、合法取得土地使用权、符合环保要求，是合法的企业。原告在被告的监督管理下，为当地处理地震后的垮塌体、清理淤堵河道，造福一方，其经营活动具有合法性； 10．依法取缔23家砂石场的通告，拟证明2018年3月27日，各被告即原汶川县农业畜牧和水务局、汶川县环境保护和林业局、汶川县国土资源局和汶川公安局共同制定了该通告，决定了对原告砂石场进行关停取缔，并在该通告后加盖了各部门的公章，以显示该通告的权威，各被告是该通告的负责机构； 11．汶川县国土资源局责令停止违法行为通知书、关闭损失评估报告、四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院《裁定书》，拟证明，原告因为被告的关停取缔通告，停止了砂石场的经营活动，造成了关闭损失5095395.55元; 12.四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院行政判决书，拟证明判决书已经认定被告收取砂石资源费合法，那么原告就是合法经营，被告的行为属于行政处罚。 被告水务局、公安局、环境局共同辩称：1.本案不符合受理条件，应该驳回，本案原告提起行政赔偿依据的是《关于依法取缔23家砂石场的通告》，根据最高人民法院关于行政赔偿案件的规定，只有行政行为确认违法才能提起诉讼，本案中《关于依法取缔23家砂石场的通告》并没有确认为违法行为，因此不符合该案的受理条件，应该驳回原告的诉讼请求；2.原告陈述的五家单位的行为行政处罚，我们不认可，因为通告内容虽然是要求23家沙场停止生产，只是模糊地说了县政府及相关部门会依法关停取缔，后果是不特定明确的，所以不应该认定为行政处罚。同时这个通告，没有对原告的权利义务产生实际影响，在通告发布之前，原告就自己承诺会拆除沙场。而通告发布后，被告也没有对原告实施强制拆除的措施，是原告自行拆除。所以就算被告的行政行为违法，也没有对原告造成损失，应该驳回原告的诉讼请求；3.三被告一致认为发布通告没有侵犯原告的合法权益。因为原告本身存在违法经营的情况，首先原告不具备生产经营的手续，其次被告不具备采砂许可证，最后原告不具备环保方面的许可，原告在这三个方面都存在问题。因此通告没有对原告的合法权益造成影响，只是对他违法行为的处罚。 被告水务局、公安局未向法庭提交证据。 被告环境局向本院提交以下证据：7份环境监察巡查记录表，拟证明：经被告多次巡查，原告不具备环保部门的批文，《关于依法取缔23家砂石场的通告》不存在错误。 被告资源局辩称：1.《关于依法取缔23家砂石场的通告》不属于具体行政行为；2.我单位没有采取行政措施，没有强制性的拆除。 被告资源局向本院提交以下证据： 1.汶川县自然资源局机构代码证、法人身份证明，拟证明：原告法人名字写错，被告主体资格； 2.关于县域内各个砂石厂垮塌清理需要进行专家论证的通知，汶国土资发【2015】13号文件、文件签收表，证明：被告依法告知原告垮塌清理需要进行专家论证； 3.关于2015年砂石资源配置的征求意见，拟证明：被告依法要求原告垮塌清理需要进行专家论证； 4《通知》《送达回证》，拟证明：原告存在对稳定山体开挖的违法行为的证据； 5．汶川县农业畜牧和水务局关于审定《汶川县砂石企业“三个批准”实施方案》的请示、十二局县委第16次常委会议纪要、综合检查记录、汶川县砂石企业限期生产承诺书，拟证明：相关部门已经明确要求原告办理用地手续； 6．责令停止违法行为的通知书、送达回证，拟证明：被告依法告知原告不具备用地手续，并责令其停止违法行为。 被告林草局辩称，机构改革后，自己承接了原汶川县环境保护和林业局的林业职责，所以自己主体不适格，应该驳回原告对被告的诉讼请求。 被告林草局向本院提交汶川县县委机构改革的文件，拟证明：自己主体不适格，因此请求法庭准许被告退出审理。 经庭审质证，原告对被告环境局提交证据的真实性、合法性无异议，但不认可关联性，认为仅是被告单纯的日常巡查，不能到达被告的证明目的；其余被告对被告环境局提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。原告对被告资源局提交证据1的三性无异议，本院予以确认，对证据2.3.4.5.6的真实性、合法性无异议，但不认可被告的证明目的，认为这些文件正好印证了自己是在被告的指导下合法经营；其余被告对被告资源局提交证据1.2.3.4.5.6的三性均无异议，认为被告认定原告存在违法的事实认定清楚。原告对被告林草局提交证据的三性均无异议，请求法庭依法裁决；其余被告对被告林草局提交证据的三性均无异议，本院予以确认。被告对原告提交的证据1无异议，指出营业执照的经营范围载明是经营砂石加工，砂石属于矿产资源，必须办理采矿证；被告对原告提交的证据2中的银府【2012】40号文件的真实性无异议，但认为该文件与本案无关联性，银杏乡政府发布的文件不能免除原告按照国家规定继续办理用地手续、环保手续和采矿手续等该强制性的程序，对原告方所举示的仅仅是银杏乡的请示，该请示是否获得了批准，原告未举证；被告对原告提交的证据3真实性、合法性无异议，但是对关联性有异议；被告对原告提交的证据5真实性无异议，该份通知明确载明了要办理河道采砂许可证，但是原告没有提交，所以原告主张的手续完备不能采信；被告对原告提交的证据9真实性和合法性无异议，但是对关联性有异议，不能证明原告具备完备的手续；对原告提交的证据10真实性无异议，结合其他证据可以证明原告没有取得手续进行生产，能够证明该通告不存在违法性；被告对原告提交的证据11中的关闭损失评估报告不认可，是原告单方面做出的，评估报告无法反应损失与原告有因果关系，该损失是原告自行拆除造成；被告对原告提交的证据11中的阿坝藏族羌族自治州中级人民法院裁定书真实性和合法性无异议，但是该裁定书只是处理程序问题，中院是因为缺少其他利害关系人，所以发回重审，而不是裁定书已经认定被告发布的通告违法，因为现在是以审判为中心，原被告双方均提交了很多新的证据，应该按照提交的证据认定，原告关闭沙场与被告发布的通告有关联性，原告方出具的承诺书中的关停时间与原告拆除的时间相符合，所以不排除多因的情况，而且原告拆除是自愿自行拆除，与被告无关；被告对原告提交证据12的真实性无异议，但不认可证明目的。对原被告双方无异议的证据本院予以确认。 经审理查明，原告元通公司成立于2013年9月24日，并办理了工商登记，经营范围为砂石加工、销售，建辅建材销售（危险化学品除外）。2018年3月27日，汶川县农业畜牧和水务局、汶川县环境保护和林业局、汶川县国土资源局、汶川县公安局联合发布《关于依法取缔23家砂石场的通告》，该通告载明：“…经县人民政府研究，决定对我县范围内的23家非法砂石场进行依法关停。现将有关事宜通告如下：…”原告元通公司属于该通告载明的23家关停取缔砂石场之一。《关于依法取缔23家砂石场的通告》发布后，原告元通公司自行拆除了大部分生产设备、构筑物及建筑物。原告元通公司认为《关于依法取缔23家砂石场的通告》确认其为非法砂石场并关停取缔的行政行为违法，特起诉至法院。 另查明，因机构改革，原汶川县农业畜牧和水务局变更为汶川县水务局、汶川县国土局变更为汶川县自然资源局、汶川县环境保护和林业局变更为汶川县林业和草原局和汶川生态环境局，汶川县林业和草原局承接林业职责，汶川生态环境局承接环境保护职责。 原告元通公司在发布《关于依法取缔23家砂石场的通告》时未取得采砂许可证以及合法的用地使用手续。被告资源局经过调查向原告送达了责任停止违法行为通知书。 本院认为，根据国务院对四川省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函，汶川县农业畜牧和水务局、汶川县环境保护和林业局、汶川县国土资源局、汶川县公安局发布《关于依法取缔23家砂石场的通告》是在查明元通公司存在违法用地的行为向其发出的停止生产经营活动并自行拆除非法建筑的行政命令，而非行政处罚。本案中，原告元通公司收到《关于依法取缔23家砂石场的通告》后，在规定的期限内自行拆除大部分生产设备、构筑物及建筑物，被告均没有参与拆除。而国家赔偿以国家机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益为前提,本案中被告并未侵害其合法权益，原告提出的行政赔偿请求亦缺乏事实根据与法律依据，故原告元通公司提供的证据不足以支撑其诉讼请求，其请求被告水务局、公安局、生态局、资源局履行给付赔偿义务的理由不成立，对原告元通公司的诉讼请求，本院不予支持。因林草局在机构改革后承接的是汶川县环境保护和林业局的林业职责，故原告元通公司要求林草局履行赔偿义务的诉讼请求，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条、第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告汶川县元通建材有限公司对被告汶川县水务局、汶川县公安局、汶川生态环境局、汶川县自然资源局、汶川县林业和草原局的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告汶川县元通建材有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于阿坝藏族羌族自治州中级人民法院。 审 判 长  杨 茜 审 判 员  刘丛虎 人民陪审员  陈志雄 二〇一九年十一月十二日 书 记 员  谭晓曦