广东省珠海市金湾区人民法院行 政 判 决 书(2019)粤0404行初199号原告：珠海市斗门区白蕉镇白蕉村民委员会，住所地：广东省珠海市斗门区白蕉镇白蕉村南沙顶1号。法定代表人：林楚业。委托诉讼代理人：刘振林，广东运胜律师事务所律师。被告：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中2002号。法定代表人：王朝晖。委托诉讼代理人：张龙有，工作人员。委托诉讼代理人：夏天风，广东笃行律师事务所律师。被告：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区人民东路2号。法定代表人：姚奕生，市长。委托诉讼代理人：杨晓帆，珠海市司法局工作人员。原告珠海市斗门区白蕉镇白蕉村民委员会（以下简称白蕉村委会）诉被告珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）、被告珠海市人民政府（以下简称市政府）土地管理行政处罚及行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告白蕉村委会的委托诉讼代理人刘振林，被告市自然资源局的委托诉讼代理人张龙有、夏天风，被告市政府的委托诉讼代理人杨晓帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。珠海市国土资源局于2019年1月15日作出的珠国土斗罚字〔2019〕3号《行政处罚决定书》，认定原告白蕉村委会未经批准擅自在珠海市××区××镇白蕉科技工业园旁占用约11.482亩（7654.66平方米）土地建设驾驶员培训场所。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，决定对原告给予“立即退还非法占用的土地；罚款人民币38273.3元”的行政处罚。原告白蕉村委会不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2019年5月5日作出珠府行复〔2019〕162号《行政复议决定书》，维持了珠国土斗罚字〔2019〕3号《行政处罚决定书》。原告不服该复议决定，向本院提起诉讼。原告白蕉村委会的诉讼请求为：1.撤销珠国土斗罚字〔2019〕3号《行政处罚决定书》；2.撤销珠府行复〔2019〕162号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由被告承担。事实和理由如下：一、被告市自然资源局作出《行政处罚决定书》程序不合法被告市自然资源局未全面收集相关证据，不了解该土地的性质，不了解原告一直在向相关部门申请办理土地所有权证的事实，违反《行政处罚法》第三十六条的“……必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；……”的规定，程序不公正，实体公正则无从谈起。该行政处罚应当依法举行听证，应当通知有利害关系的全体村民参加听证，但被告市自然资源局未依法通知。二、被告市自然资源局认定的主要事实不清，证据不足其一，本案涉及的土地是一个历史遗留问题，一直未妥善解决。1992年原斗门县国土局对原告范围内的土地实施预统征，签订了预征协议书，2002年8月，为了配合珠海市白蕉科技工业园的建设，白蕉镇政府与原告签订了征地协议书，共征用了原告2800亩土地，其中包括361.12亩生产、生活用地。为帮助村民解决土地被征用后的生活出路问题，协议书同时约定，归还该361.12亩生产、生活用地，并调整到工业园周边靠近白蕉村边位置，用地性质也不变。另外，1999年3月，白蕉科技工业园刚成立时，经斗门县委、县政府同意，借用了原告填平的147亩土地，2001年该工业园划回给原告62.25亩土地，仍欠原告84.75亩土地。以上两项合计，原告应有土地445.945亩（361.2亩+84.75亩），而原告建设的驾驶员培训场就在以上归还的445.945亩土地中，被告市自然资源局对此并未查清；其二，原告从2004年起多次向被告市自然资源局、镇政府、区政府对以上445.945亩土地申请确权，被告市自然资源局及被告市自然资源局的下属斗门分局既未颁发土地使用证，也未告知未能颁发土地使用证的理由，显然属于不作为的行为，被告市自然资源局对该事实未查清，其不能否认该土地属于原告集体所有，更不能证明该土地属于国有土地；其三，原告建设的驾驶员培训场的土地虽然未办理土地权属证，但确实属于原告的土地，被告市自然资源局并无证据证明该土地属于国有土地或其他集体所有的土地，被告市自然资源局对该主要事实未查清；其四，原告己经对建设项目进行了报建，珠海市规划局己经批准和颁发了《建设用地规划许可证》；其五，2007年6月26日被告市自然资源局的下属斗门分局作出了《关于白蕉镇白蕉村民委员会留用地的初步审査意见》，同意原告建设项目用地的选址；其六，原告使用本集体所有的土地，并未非法占用土地，责令退还土地，则仍是退还给原告，被告市自然资源局作出的该项处罚决定属于处罚明显不当行为。三、被告市自然资源局适用法律错误其一，被告市自然资源局认为原告违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定占用8.186亩土地是错误的，该土地属于原告，不存在占用问题；其二，驾驶员培训场属于乡村公共设施和公益事业建设项目，且珠海市规划局颁发了《建设用地规划许可证》，不存在未经批准问题，被告市政府适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定处罚属于适用法律错误；其三，被告市自然资源局一方面对原告申请确权的请求置之不理，另一方面对原告的建设行为作出处罚，显然，是一种懒政行为，且颁发土地使用证确权行为而不是一种批准行为，显然被告市自然资源局适用该法律条文是适用法律不当行为。其四，被告市政府于2019年5月5日作出珠府行复〔2019〕162号《行政复议决定书》，维持被告市自然资源局作出的珠国土斗罚字〔2019〕3号《行政处罚决定书》，未对被告市自然资源局的行为进行纠正，属于认定事实不清，适用法律错误，其作出《行政复议决定书》应予撤销。原告白蕉村委会向本院提交如下证据：1.珠府行复〔2019〕162号《行政复议决定书》；2.珠国土斗罚字〔2019〕3号《行政处罚决定书》；3.关于白蕉村留用地的说明；4.会议签到表和《关于自留用地的说明》；5.《申请书》、《关于要求解决我村自留地确权问题的请示》、《关于要求完善白蕉科技工业园周边白蕉村留用地用地手续的请求》、《关于白蕉镇白蕉村建设用地审批的请求》、《斗门区委区政府办公室文件处理表》；6.关于白蕉镇白蕉村民委员会留用地的初步审查意见；7.建设用地规划许可证；8.关于出具临时用地规划意见的复函；9.关于白蕉镇白蕉村民委员会留用地的初步审查意见及白蕉镇白蕉村民委员会留用地初审示意图；10.征用白蕉村土地的协议书；11.白蕉村预征土地补充协议；12.白蕉村留用地蓝线图。被告市自然资源局辩称，一、原告在未经批准、未办理相关用地审批手续的情况下擅自占用国有土地进行建设的违法事实清楚、证据充分。自2000年初原国土资源部（现更名为自然资源部）发出“利用卫星遥感监测技术开展土地执法检查工作的通知”以来，卫星拍片监测执法成为常态。被告市自然资源局在卫片监测执法时经2017年度全国遥感监测图斑（图斑号：55号）发现位于珠海市××区××镇白蕉科技工业园旁的土地（以下简称案涉土地）上有二处改变土地利用现状进行非法建设的情况。2018年3月27日，被告市自然资源局执法工作人员到案涉土地现场拍照取证，发现原告占地7654.66平方米，已建成一层混凝土硬底化钢铁结构的铁皮棚作为机动车驾驶员培训场。被告市自然资源局当天向原告下达《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，听候处理。为进一步调查原告未经批准擅自占用国有土地进行建设的违法事实，2018年9月3日，被告市自然资源局通知原告委托的代理人、村委会副主任林维杨到斗门××××队接受询问并制作《询问笔录》。经询问，原告承认未在国土部门办理用地审批手续就进行建设的事实；承认2016年5月开始在案涉用地上建设机动车驾驶员培训场，2016年8月建成并出租给徐伟光使用获取收益。2018年10月8日，被告市自然资源局通知徐伟光接受调查询问并制作《询问笔录》，查实原告将涉案土地上建成的驾驶员培训场出租给徐伟光，2017年3月28日徐伟光又转租给方立炯使用。2018年4月13日，被告市自然资源局委托珠海市测绘院对案涉土地进行测绘形成《珠海市城市工程测量成果表》，测绘成果显示建筑物占地总面积7654.66平方米，其中占用建制镇用地5457.03平方米，占用裸地2197.63平方米，实测范围内没有占用基本农田。经上述卫片监测、现场巡查、当面询问、实地测量、土地权属查询等调查行为可以认定原告未经批准、未办理相关用地审批手续擅自在国有土地上进行建设之违法事实清楚、证据充分。2018年11月15日，根据《行政处罚法》第三十一条、第四十二条规定向原告送达《行政处罚告知书》和《听证告知书》，告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有的权利。在原告拒绝签收后，被告市自然资源局对上述文书进行了留置送达。在原告放弃提出陈述申辩和听证的权利后，被告市自然资源局在2019年1月15日依法作出《行政处罚决定书》（珠国土斗罚字[2019]3号）并送达给原告。二、被告市自然资源局作出《行政处罚决定书》主体适格、程序合法、适用法律正确，应予维持根据《珠海经济特区土地管理条例》第九十条规定，市土地主管部门土地综合执法机构有权对国土资源违法行为立案调查，依法处理。被告市自然资源局作出《行政处罚决定书》主体适格。被告市自然资源局在作出《行政处罚决定书》前已进行立案调查、并向原告送达《行政处罚告知书》和《听证告知书》。原告未提交陈述申辩意见也未提出听证申请，2019年1月15日被告市自然资源局依法作出《行政处罚决定书》并送达给原告。《行政处罚决定书》明确了救济途径和权利，作出《行政处罚决定书》过程中也保障了原告的知情权、陈述申辩权、听证权和救济权。被告市自然资源局作出案涉《行政处罚决定书》的程序恰当。因原告未经国土部门批准，未办理用地审批手续擅自占用国有土地进行非农建设，已违反了《土地管理法》第四十三条第一款关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定。因此，被告市自然资源局根据《土地管理法》第七十六条的规定，参照《珠海市国土资源局规范行政处罚自由裁量化标准》（珠国土字[2013]1016号）中非法占用土地的相关规定作出《行政处罚决定书》并送达原告，要求原告立即退还非法占用的土地并罚款人民币38273.3元，适用法律正确。被告市自然资源局向本院提交如下证据：1.斗门2017年度遥感影像图（监测图斑：55号）；2.斗门2017年度卫片执法现状图；3.斗门2017年度卫片执法规划图；4.现场笔录；5.现场检查情况图示；6.违建现场照片；7.《责令停止违法行为通知书》；8.林维杨、林楚业身份证复印件；9.白蕉村统一社会信用代码证书、授权委托书；10.立案审批表；11.《询问笔录》（2018.9.3）；12.《询问笔录》（2018.10.8）；13.徐伟光、方立炯身份证复印件及授权委托书；14.《珠海市城市工程测量成果表》；15.《行政处罚告知书》；16.《听证告知书》；17.《行政处罚决定书》和邮寄送达详情单及送达回证；18.行政处罚法律依据。被告市政府就其复议程序辩称，原告白蕉村委会不服珠国土斗罚字〔2019〕3号《行政处罚决定书》，于2019年3月8日向被告市政府提出行政复议，被告市政府依法受理了原告的行政复议申请，并向被告市自然资源局发出提出行政复议答复书。3月22日，被告市自然资源局依法提交了行政复议答复书及证据。3月29日，被告市政府向原告送达了被告市自然资源局提交的行政复议答复书及相关证据材料。被告市政府经审理该行政复议案件后，于2019年5月5日作出珠府行复〔2019〕162号《行政复议决定书》，并于2019年5月15日向原告和被告市自然资源局送达上述《行政复议决定书》。被告市政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，内容适当，符合法定程序，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告市政府向本院提交如下证据:1.行政复议材料收据、行政复议申请书、《行政处罚决定书》（珠国土斗罚字[2019]3号）；2.提出答复通知书及其送达回证；3.被申请人提交的收据、答复书、答复书送达申请人的送达回证；4.行政复议决定书及送达回证；5.行政复议法（节选）。经庭审质证，原告和两名被告提交的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求且具有真实性、合法性及关联性，可以作为本案认定事实的依据。经审理查明，2017年，原珠海市国土资源局执法工作人员在卫片监测执法时经2017年度全国遥感监测图斑（图斑号：55号）发现位于珠海市××区××镇白蕉科技工业园旁的土地上有二处改变土地利用现状进行非法建设的情况。2018年3月27日，原珠海市国土资源局执法工作人员到案涉土地现场拍照取证，发现原告占地约7654.66平方米，已建成一层硬底化驾驶员培训场。当日，原珠海市国土资源局向原告下达《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为。2018年4月13日，原珠海市国土资源局委托珠海市测绘院对案涉土地进行测绘并形成《珠海市城市工程测量成果表》，测绘成果显示案涉土地实测范围总面积7654.66平方米，其中建制镇用地5457.03平方米，裸地2197.63平方米，实测范围内没有占用基本农田。2018年9月3日，原告法定代表人林楚业出具授权委托书，委托村副主任林维杨协助国土部门调查村委会在斗门白蕉科技园旁用地建设一事，委托权限为特别授权，受委托人在委托期限内的陈述、签字等相关行为均代表本单位，委托期限至国土部门调查、处理结束后。同日，原珠海市国土资源局执法工作人员对林维杨进行调查询问，其述称：1.案涉土地属于原告，原告于2007年办理了斗门白蕉科技工业园旁土地的《建设用地规划许可证》，但没有办理用地手续；2.2016年5月左右原告开始在案涉土地进行建设，2016年8月建成一层混凝土硬底化地面驾驶员培训场并出租给徐伟光使用；3.认可案涉驾驶员培训场的面积7654.66平方米。2018年10月8日，原珠海市国土资源局执法工作人员对案涉驾驶员培训场承租人徐伟光进行调查询问，其述称：其承租了案涉驾驶员培训场，后转租给方立炯使用。该驾驶员培训场是原告建设的，案涉土地权属人应该是原告，不清楚案涉土地是否已办理用地审批手续。2018年11月15日，原珠海市国土资源局作出珠国土斗罚字[2019]3号《行政处罚告知书》和《听证告知书》，告知原告拟对其未经批准擅自占地建设的行为进行处罚的事实、依据以及陈述、申辩和听证的权利，因原告拒绝签收，执法人员采取留置送达的方式对原告进行送达，两违办两名工作人员作为见证人在上述两份文书上签名。2019年1月18日，原珠海市国土资源局向原告邮寄送达珠国土斗罚字〔2019〕3号《行政处罚决定书》，查明原告白蕉村委会未经批准擅自在珠海市××区××镇白蕉科技工业园旁占用约11.482亩（7654.66平方米）土地建设驾驶员培训场所，其中占用建设用地约8.186亩（5457.03平方米），未利用地约3.296亩（2197.63平方米）。根据《珠海市斗门土地利用总体规划（2010-2020年）》显示，该地块符合土地利用总体规划。原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，决定对原告给予“立即退还非法占用的土地；罚款人民币38273.3元”的行政处罚。原告白蕉村委会不服上述《行政处罚决定书》，于2019年3月8日向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2019年5月5日作出珠府行复〔2019〕162号《行政复议决定书》，维持了珠国土斗罚字〔2019〕3号《行政处罚决定书》，并于2019年5月15日向原告和被告市自然资源局邮寄送达。原告不服该复议决定，向本院提起诉讼。另查明，因珠海市机构改革，不再保留珠海市国土资源局，原珠海市国土资源局的职责由新组建的珠海市自然资源局行使。本院认为，一、被诉行政处罚行为认定事实清楚，证据确凿。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”本案中，根据被告提交的斗门2017年度遥感影像图（检测图斑：55号）、卫片执法现状图、卫片执法规划图及对原告委托代理人林维杨和案涉驾驶员培训场承租人徐伟光询问笔录等证据足以证明原告未经批准擅自在珠海市××区××镇白蕉科技工业园旁占用约11.482亩（7654.66平方米）土地建设驾驶员培训场，其中占用建设用地约8.186亩（5457.03平方米），未利用地约3.296亩（2197.63平方米），事实清楚，证据确凿。原告主张案涉土地属于其集体所有，未能办理土地权属证是因为原珠海市国土资源局不作为，一直不给办理。对此，本院认为，其一，原告的主张反而证实了案涉土地未办理集体土地权属证的事实，故原告关于案涉土地属于其集体所有的主张不成立，本院不予支持。其二，原告主张国土部门对案涉土地确权工作的不作为不属于本案审查范围，原告可另寻法律途径解决。二、被诉行政处罚行为适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《珠海市国土资源局规范行政处罚自由裁量化标准》“非法占用土地”类别第三项规定，“处罚等级划分：1.从轻处罚：非法占用土地面积1亩以下的，不予处罚；2.一般处罚：违法占用未利用地、建设用地，超过1亩的，处每平方米10元以下罚款。”本案中，对于原告非法占用案涉11.482亩（7654.66平方米）土地建设驾驶员培训场的行为，又因案涉土地符合土地利用总体规划，被告依照上述法律规定，决定给予原告立即退还非法占用的土地并处罚款人民币38273.3元（7654.66平方米×5元）的行政处罚，适用法律正确，处罚适当。三、被诉行政处罚行为程序合法。原珠海市国土资源局执法工作人员在发现原告涉嫌未经批准擅自在珠海市××区××镇白蕉科技工业园旁的土地进行非法建设后，出示执法证件，进行调查取证。在初步认定违法行为成立后，制作并向原告送达《行政处罚告知书》和《听证告知书》，依法告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及原告依法享有陈述、申辩和听证的权利。在作出行政处罚决定后，将决定书送达原告，同时告知了其享有的救济权利，符合法定程序。原告主张被诉行政处罚行为程序违法，认为案涉行政处罚应当举行听证，通知有利害关系的全体村民参加听证。对此，本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证……”根据上述法律规定，听证权利的告知对象为被给予行政处罚的当事人，且听证会是依当事人申请召开而非行政机关主动召开。本案中，被诉行政处罚决定的当事人为原告白蕉村委会而非全体村民，同时被告向本院提交了相关证据证明原珠海市国土资源局工作人员已向原告送达案涉《听证告知书》的事实，原告却未能举证证明其提交过听证申请，故原告的该项主张没有事实和法律依据，本院不予支持。原告在庭审中又主张《行政处罚告知书》和《听证告知书》应当送达当事人，留置送达没有法律依据。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”本案中，根据已查明的事实，原珠海市国土资源局执法工作人员采用两名见证人签名的方式对案涉《行政处罚告知书》和《听证告知书》进行留置送达，符合法律规定。故，原告的该项主张没有法律依据，本院不予支持。四、被告市政府作出的行政复议决定，处理结果正确，符合法定程序。被告市政府在接到原告白蕉村委会的复议申请后，依法立案受理，并向被告市自然资源局发出《提出答复通知书》。经审查后，于2019年5月5日作出《行政复议决定书》，并依法送达给原告，符合法定程序。综上所述，案涉珠国土斗罚字〔2019〕3号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚适当，程序合法。原告白蕉村委会提出的要求撤销该行政处罚决定，理由不成立，本院不予支持。被告市政府作出珠府行复〔2019〕162号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告珠海市斗门区白蕉镇白蕉村民委员会的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告珠海市斗门区白蕉镇白蕉村民委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  程 怡审 判 员  吴郁郁人民陪审员  覃昌谋二〇一九年十一月十八日本件与原本核对一致法官助理龚靖媛书记员徐毅成