广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初821号原告赵文波，男，1954年10月13日出生，汉族，住佛山市禅城区。被告佛山市禅城区祖庙街道办事处，住所地佛山市禅城区朝安北路23号。法定代表人肖映泽，主任。行政负责人梁凯媚，副主任。委托代理人陈娟娟，该办事处工作人员。委托代理人李卓君，该办事处工作人员。原告赵文波不服被告佛山市禅城区祖庙街道办事处作出的政府信息公开答复，于2019年6月26日向本院提起行政诉讼。经原告补齐材料，本院于同年7月15日受理，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月26日公开开庭审理了本案。原告赵文波，被告的负责人梁凯媚及委托代理人陈娟娟均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2018年12月26日作出2018第2号《关于政府信息公开申请的答复》（以下简称《信息公开答复》），告知原告其申请公开的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）第二条所指的政府信息。原告诉称，原告名下位于佛山市禅城区永东X街的房产被划入“佛山古镇第一街区二期改造”拆迁范围，为配合佛山市禅城区人民政府（以下简称禅城区政府）实施“佛山古镇8号地块拆迁”处理“佛山古镇”烂尾善后工作要求，2013年9月7日在佛山市禅城区国土城建和水务局（以下简称禅城区国土局）委派专人现场审核的情况下，在被告注册地址9楼的佛山市禅城区祖庙街道国土城建和水务局（以下简称祖庙街国土局），原告与禅城区土地储备中心、祖庙街国土局签订《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》（以下简称《补偿安置合同》）及《补充协议》（加盖了禅城区土地储备中心和祖庙街国土局印章），同时禅城区国土局在《补偿安置合同》封面加盖了“佛山市禅城区国土城建和水务局佛山古镇改造项目房屋拆迁合同备案专用章”及“本合同已登记备案。经办人：黄宇超2013年9月7日”签字予以确认。据被告、禅城区国土局及拆迁人当时介绍及解释：是禅城区政府授权被告、禅城区国土局实施“佛山古镇8号地块拆迁”，禅城区土地储备中心、祖庙街国土局是禅城区国土局及被告的下属机构，禅城区国土局和拆迁人是“一套人马两块招牌”，李俊扬同志的身份是祖庙街道党委委员兼祖庙街国土局局长，同时亦是土地储备中心委托代理人，霍亮东、蔡传胜、杜镜祥、马先波等同志分别是祖庙街国土局副局长，黄碧君同志的身份是禅城区国土局副局长兼土地储备中心主任，黄宇超同志的身份是禅城区国土局工作人员（现又称黄宇超是被告负责房屋征拆的工作人员），签署合同并已登记备案具有双保险的法律效力。后经双方协商达成合意，对《补偿安置合同》进行修改补充，签订了2013年9月30日的补充协议。但事后，被告及拆迁人的某些实际负责人却称不会签名履行拆迁合同约定计付补偿款项（包括违约金）。原告对此提出异议，向被告请求解释疑问未果后，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第十七条、第二十六条规定，原告于2018年12月19日以邮政快递方式向被告递交2018年12月11日《政府信息公开申请书》，申请公开政府信息：1.作为申请人的合同相对方在《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》及其补充协议上的签署人员：李俊扬、霍亮东、蔡传胜、杜镜祥、马先波、黄宇超等工作人员的职务、职责、办公地址及电话等相关信息；2.上述人员及其涉及工作人员自2010年（特别是佛山古镇8号地块拆迁）以来有否因廉政等违法违纪问题受到审查及处理等相关信息。以上信息，原告要求将书面答复及其相关文件复印件（纸质、盖公章）以邮政快递方式寄给原告。被告于2018年12月12日收到了原告上述申请。2018年12月30日原告收到被告于2018年12月28日以邮政快递方式邮寄的《信息公开答复》。原告对该答复有异议，认为被告没有公开原告申请公开的信息，实际上拒绝履行或拖延履行了政府机关法定的信息公开职责，属于认定事实不清，法律适用错误，程序违法，明显不当。一、被告拒绝公开原告申请公开的信息，认定事实不清。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条等相关规定，本案存在下列客观事实：1.2010年11月23日被告核发《建设用地规划许可证》及附图、2013年9月30日补充协议、2018年9月4日佛山市禅城区土地储备中心关于《尽快履行合同的催促函》的复函、2018年12月26日禅建信息〔2018〕68号《关于政府信息公开申请的答复》表明“佛山古镇”项目的行政机关拆迁管理职责和拆迁补偿安置工作具体由被告一体化负责。2.2019年8月原告在佛山市禅城区行政服务中心从禅城区政府门户网站下载网页《禅城区城市综合管理局领导分工》（复核时间：2019-06-06）显示：李俊扬同志（党组书记、局长）在2012年7月至2016年7月期间任职被告党工委委员后，其党政领导职务近年己晋升连续两次，是业绩显著公务员。3.2019年7月期间佛山市自然资源局在（2019）粤0606行初789号案（原告不服注销登记行政行为案）提交的答辩及证据中有：证据目录、2014年12月情况说明（李俊扬签名批准、被告盖章出具）等与本案关联的证据复印件，显示：李俊扬同志是被告的负责人。上述事实证明：被告拒绝公开涉案政府信息缺乏明确的依据，对原告行使知情权构成不当阻却，被告应当全面、准确、完整地履行政府信息公开职责。为查明本案事实，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十二条之规定，李俊扬、霍亮东、蔡传胜、杜镜祥、马先波、黄宇超等同志的身份，应由法院向佛山市禅城区社会保险基金管理局调取上述人员的机关或事业或企业单位参保人的个人基本资料及佛山市社会保险参保缴费情况等文件资料，向被告调取上述人员的党政工作职务、职责等文件资料，向佛山市自然资源局调取2014年12月情况说明（李俊扬签名批准、被告盖章出具）等与本案关联的文件资料。可以证实：1.李俊扬、霍亮东、蔡传胜、杜镜祥、马先波、黄宇超等同志是被告政府机关的党政领导工作人员，即其身份属于国家公务员；2.“佛山古镇”项目的行政机关拆迁管理职责和拆迁补偿安置工作具体由被告一体化负责；3.被告违反国务院规定直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动。二、被告将涉及其在履行土地房屋征收拆迁职责中的相关信息以不属于政府信息为由不公开，违背常识。被告应当公开其工作人员的职务、职责、办公地址及电话等相关信息及其在征地拆迁方面“涉及廉政问题，会坐监狱”的失误及责任追究情况，让民众心服口服。在取得禅城区政府授权的情况下，被告先指令其下属祖庙街国土局作为担保人及以禅城区土地储备中心名义与原告签订《补偿安置合同》，并以禅城区国土局名义现场审核登记备案，后作出“不会签名履行拆迁合同约定计付补偿款项（包括违约金），因该合同涉及廉政问题，会坐监狱”的决策结果，再以原告申请公开的信息不属于政府信息为由不公开，违反常识常理。政府信息公开，是“以公开为常态、不公开为例外”原则。这一原则体现在国务院制定并公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）中。关于“政府信息”概念，上述条例解释为“指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。除非涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，否则一切政府信息都是可以公开的。如果不必公开，则政府如何接受社会监督。再者，根据《广东省政务公开条例》第七条第（二十）项、第（二十二）项关于政务公开义务人应当公开“重大决策或重大管理事项失误及责任追究情况”及“社会公众普遍关心、涉及公众切身利益的其他事项”的规定，被告应当公开其工作人员的职务、职责、办公地址及电话等相关信息及其在征地拆迁方面“涉及廉政问题，会坐监狱”的失误及责任追究情况。国务院公布《中华人民共和国政府信息公开条例》和广东省人大常委会公布《广东省政务公开条例》，目的就是要将政府公开透明的要求由结果向过程推进，方便大家评议与监督。三、被告直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动，构成行政程序违法。依法行政是行政机关作出行政行为的基本准则。行政机关不得违反法律、法规规定和法定程序作出行政行为。《城市房屋拆迁管理条例》第二条及《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发〔2004〕46号）第五条之规定，是具体落实《城市房屋拆迁管理条例》相关条款的要求，该通知正是国务院为了进一步规范拆迁管理秩序、切实保障人民群众合法权益而制定下发，所重申和强调的行政程序，各级政府都应当认真贯彻执行。特别是明令禁止的内容理应作为判断行政程序合法性、正当性的重要依据之一，除非该通知依相关程序被认定为不合法。被告“一套人马两块招牌”直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动，规避了应当先适用《城市房屋拆迁管理条例》的基本程序，显属不当。依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，政府行政机关不得干预或强行确定拆迁补偿标准，以及直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动。被告在违反上述具体规定的情况下，与禅城区国土局等行政机关直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动构成行政程序违法。综上，被告作出《信息公开答复》的行政行为违法，侵犯了原告的合法权益。请求法院依法判决：1.确认被告作出《信息公开答复》的行政行为违法并予以撤销；2.责令被告在限期内向原告公开李俊扬、霍亮东、蔡传胜、杜镜祥、马先波、黄宇超等工作人员的职务、职责、办公地址及电话等相关信息，及其自2010年（特别是佛山古镇8号地块拆迁）以来有否因廉政违法违纪问题受到审查及处理等相关信息，以上信息原告要求将书面答复及其相关文件复印件（纸质、盖公章）以邮政快递方式寄给原告；3.确认被告及属下部门应履行下列规范性文件所确定的法定监管职责和管理职责：（1）广东省人民政府办公厅转发《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知（国办发〔2004〕46号）》（粤府办〔2004〕75号）；（2）广东省建设厅、发展改革委、监察厅、国土资源厅转发《建设部等四部委关于贯彻〈国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知〉的通知（建住房〔2004〕140号）》（粤建房〔2004〕182号）；（3）广东省建设厅关于转发建设部《城市房屋拆迁工作规程（建住房〔2005〕200号）》的通知（粤建房字〔2006〕154号）；（4）广东省国土资源厅、财政厅、中国人民银行广州分行《转发国土资源财政部中国人民银行关于印发土地储备管理办法的通知（国土资发〔2007〕277号）》（粤国土资利用发〔2008〕44号）；（5）佛山市人民政府关于印发《佛山市区房屋拆迁管理规定》的通知（佛府[1998]071号）；4.被告承担本案诉讼费用。原告在诉讼中提交了以下证据：1.原告的身份证复印件、被告的统一社会信用代码资料查询单，证明原告及被告的主体适格。2.《政府信息公开申请书》及原告邮寄该申请的EMS邮寄单与投递情况查询单、《信息公开答复》及被告邮寄该答复的EMS邮寄单、禅建信息〔2018〕68号《关于政府信息公开申请的答复》、地字第佛禅祖（2010）002号《建设用地规划许可证》及附图、《补充协议》、《佛山市禅城区土地储备中心关于〈尽快履行合同的催促函〉的复函》、禅城区政府门户网站的禅城区城市综合管理局领导分工查询页面、（2019）粤0606行初789号案佛山市自然资源局提交的《证据目录》、《关于佛山市禅城区永东2街43号的情况说明》，证明被告的行政行为违法，包括：（1）拒绝公开原告依申请公开的政府信息；（2）“佛山古镇”项目的行政机关拆迁管理职责和拆迁补偿安置工作具体由被告一体化负责；（3）将涉及其在履行土地房屋征收拆迁职责中的相关信息却以不属于政府信息为由不公开，违背常识，被告应当公开其工作人员的职务、职责、办公地址及电话等相关信息及其在征地拆迁方面“涉及廉政问题，会坐监狱”的失误及责任追究情况；（4）被告直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动，构成行政程序违法。被告辩称，一、案件的基本事实。2018年12月11日原告通过邮寄方式向被告提出政府信息公开申请，申请公开：1.作为申请人的合同相对方在《补偿安置合同》及《补充协议》上的签署人员：李俊扬、霍亮东、蔡传胜、杜镜祥、马先波、黄宇超等工作人员的职务、职责、办公地址及电话等相关信息；2.“拆迁合同签署人”及其涉及工作人员自2010年（特别是佛山古镇8号地块拆迁）以来有否因廉政等违法违纪问题受到审查及处理等相关信息。2018年12月12日被告接到原告的申请后，当天予以受理，经过审查，被告于2018年12月26日作出《信息公开答复》，并在法定期限内送达给原告。二、被告作出的《信息公开答复》认定事实清楚，处理程序合法，适用依据正确。针对原告的诉讼请求，被告认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条及《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定，原告申请被告公开的信息并不是被告在履行职责过程中制作或获取的，也没有以一定形式记录或保存，不属于政府信息。综上，被告作出的《信息公开答复》程序合法，事实认定清楚，适用法律依据正确，请法院予以维持。被告在诉讼中提供了以下证据：1.被告的法定代表人身份证明书、统一社会信用代码证书，证明被告的主体资格。2.政府信息公开申请书，证明原告向被告提交政府信息公开申请的时间、申请公开的内容。3.《信息公开答复》、EMS邮寄单及投递结果查询单，证明被告对原告的申请作出答复并依法送达。被告在诉讼中提供了以下法律依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提供的证据及被告提供的证据，双方当事人均对证据的真实性均无异议，上述证据与本案有关联，本院予以采纳。经审理查明，2018年12月11日，原告向被告邮寄《政府信息公开申请书》，要求公开的信息表述为：“1.作为申请人的合同相对方在‘《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》及其补充协议’上的签署人员（简称‘拆迁合同签署人’）：李俊扬、霍亮东、蔡传胜、杜镜祥、马先波、黄宇超等工作人员的职务、职责、办公地址及电话等相关信息；2.‘拆迁合同签署人’及其涉及工作人员自2010年（特别是佛山古镇8号地块拆迁）以来有否因廉政等违法违纪问题受到审查及处理等相关信息。”原告同时要求被告将书面答复及其相关文件复印件（纸质、盖公章）以邮政快递方式向其送达。被告于2018年12月12日收到原告的信息公开申请后，经审查于同年12月26日作出《信息公开答复》，并于同年12月27日邮寄送达给原告。原告于2018年12月30日收到上述答复。另查，根据原告提供的从禅城区政府门户网站打印的禅城区城市综合管理局领导分工查询页面反映，李俊扬现任禅城区城市综合管理局局长，该页面同时载明了李俊扬从2001年8月至2019年2月期间的任职情况，其中2012年7月至2016年7月期间李俊扬任佛山市禅城区祖庙街道党工委委员。又查，原佛山市禅城区国土城建和水务局就原告向该局提出的信息公开申请曾于2018年12月26日作出禅建信息〔2018〕68号《关于政府信息公开申请的答复》，其中一项答复的内容为：“1.你申请公开的‘办理《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》登记备案的经办人：黄宇超等工作人员的职务、职责、办公地址及电话等相关信息’政府信息，本局予以提供：黄宇超，系佛山市禅城区祖庙街道办负责房屋拆迁的工作人员，受我局业务指导及委派，在升平片区改造项目指挥部负责日常动迁、合同备案等工作，办公地址：禅城区朝安北路23号；电话：8216×××6。”本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）第四条第一款规定：“各级人民政府以及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”据此，被告具有依法对政府信息公开的申请作出行政处理的法定职责。被告收到原告的信息公开申请后，在法定期限内作出《信息公开答复》说明不予公开的理由，并依法送达给原告，程序符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）第二十一条第（二）项、第二十四条的规定，本院予以确认。本案的争议焦点在于原告所申请公开的信息是否属于政府信息，被告对原告申请的处理是否合法。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）第二条规定：“本条例所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条第二款规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及出于讨论、研究或者审查中的过程信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年5月15日起实施）第十六条第一款规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。”本案中，原告申请公开的第一项信息为“《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》及其补充协议’上的签署人员（简称‘拆迁合同签署人’）：李俊扬、霍亮东、蔡传胜、杜镜祥、马先波、黄宇超等工作人员的职务、职责、办公地址及电话等相关信息”。经查，对于上述人员的任职信息，原告在起诉状中表示，据被告、禅城区国土局及拆迁人当时介绍及解释，李俊扬的身份是祖庙街道党委委员兼祖庙街国土局局长，同时亦是土地储备中心委托代理人，霍亮东、蔡传胜、杜镜祥、马先波分别是祖庙街国土局副局长；又根据原告提供的禅城区政府门户网站的禅城区城市综合管理局领导分工查询页面反映，虽然2012年7月至2016年7月期间李俊扬曾任佛山市禅城区祖庙街道党工委委员，但现职为禅城区城市综合管理局局长，并非被告的负责人；原佛山市禅城区国土城建和水务局在对原告作出的禅建信息〔2018〕68号《关于政府信息公开申请的答复》中已公开了黄宇超的任职情况以及办公地址、电话等信息。由此可知，原告实际已获取了李俊扬的相关任职信息，并清楚知道李俊扬现并非被告的负责人，被告没有向原告公开李俊扬办公电话及地址的义务，在此情况下，原告再向被告申请公开李俊扬的任职信息，没有事实和法律依据。又因霍亮东、蔡传胜、杜镜祥、马先波、黄宇超五人在被告作出涉案答复时均不是被告的负责人，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条第二款及《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年5月15日起实施）第十六条第一款规定，上述五人的任职信息，也只属于被告的内部管理信息，不属于政府信息，被告可以不公开。事实上，原告也已通过向原佛山市禅城区国土城建和水务局申请信息公开的方式获得了黄宇超的相关信息，其再要求被告公开，也不符合政府信息公开诉讼保障公民知情权实现的根本目的。至于原告要求公开的“‘拆迁合同签署人’及其涉及工作人员自2010年（特别是佛山古镇8号地块拆迁）以来有否因廉政等违法违纪问题受到审查及处理等相关信息”，本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）所称的政府信息，是指行政机关在对外行使行政职责过程中形成制作或者获取的信息，而且该信息是现有的，不需要政府收集、加工或者整理的信息。原告的第二项申请明显不属于行政机关行使行政管理职权所得到的信息。实际上，原告的该项申请属于向行政机关的咨询行为，被告认为原告所申请公开的该项内容不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）第二条所指的政府信息，处理正确，本院予以支持。另外，对原告提出的第3项诉讼请求，从原告提供的起诉状的内容及本案的庭审可反映，本案被诉的行政行为是被告针对原告的信息公开申请所作出的答复行为，而被告所作出的信息公开答复并不涉及原告第3项诉讼请求中所列的规范性文件。且原告也未能明确要求被告履行何种监管职责和管理职责，属于诉讼请求不明确，本院对该诉讼请求不予处理。综上，被告以原告申请公开的信息不属于政府信息为由，作出《信息公开答复》，事实清楚，证据充分，处理正确，程序合法，本院予以支持。原告的诉请没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告赵文波的诉讼请求。本案受理费50元，由原告赵文波负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  吴嘉敏人民陪审员  黎珍弟人民陪审员  周香云二〇一九年十一月二十八日书 记 员  黎晓昕