河北省沽源县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀0724行初2号 原告：张某，男，1960年12月9日出生，汉族，农民，现住康保县。 被告：康保县人民政府，住所地康保县永安大街政府大楼。组织机构代码：11130723K0137646XB。 法定代表人：魏红侠，职务，该县县长。 委托诉讼代理人：陈永利，男，系康保政府自然资源和规划局股长，1972年2月6日出生，汉族，现住康保县。 委托诉讼代理人：张旭凤，河北天权律师事务所律师。 原告张某诉康保县人民政府不作为、不核发土地使用证纠纷一案，于2019年6月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月5日立案后，于2019年6月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告张某、被告康保县人民政府委托诉讼代理人陈永利、张旭凤到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称，原告于1985年4月23日自李荣处购买房屋一处，其中包括房屋两间半，四至开明：东至李生洞，南至冯玉梅后墙，西至房产房西墙，北至安春会后墙，价款850元，因当时没有房屋产权登记政策，所以依照惯例原告与卖房人李荣共同签订了房契，双方签字按手印，并且有见证人渠某及代笔人孙有签字按手印，后原告一直在北京居住，因部分地方被他人占用，所以至今未申请国有土地使用证。在2011年11月17日原告依法向被告方的土地行政管理部门依法申请，并提交了相关材料，但是被告方没有为原告依法确认，理由是政府通知，暂停办理。为此为维护原告的合法权益，特起诉至贵院，要求被告方依法履行法定职责，确认原告对申请土地享有使用权。并给原告颁发土地使用证、望贵院查清事实，依法判决。 被告辩称，原告在起诉书中，要求确认原告对申请土地依法享有使用权，并为原告颁发土地使用证。被告认为，原告不符合申请该地块的土地使用权条件，其诉讼请求不能成立。理由如下： 首先，根据康保县国土资源局工作人员实地调查及查询《第二次土地调整数据库》和东关村证明，原告要求确认拥有使用权的土地为康保镇东关村集体土地，且从该土地一直以来的使用情况看，应当为东关村的宅基地。又根据《物权法》及《土地管理法》的相关规定，宅基地使用权主体为特殊主体，即符合建房申请宅基地条件的集体经济组织成员。不是宅基地所在集体经济组织成员的，不得申请取得该集体经济组织的宅基地使用权。本案中，张志珍本人并非东关村村民，依法不得申请取得东关村的宅基地使用权，被告也就不能为其颁发土地使用证。 其次，原告要求确认对该土地享有使用权，即要求其拥有该村宅基地使用权。在我国，农村宅基地使用权是指农民为建自有房屋对集体经济组织成员，具有身份属性，其在一定程度上有福利性质。因此，宅基地使用权的转让，只能是在本集体经济组织成员内部实现。而向本集体经济组织成员以外的人转让农村宅基地使用权的行为无效。因为宅基地属于集体所有，只能是在本集体经济组织成员内部实现。而向本集体经济成员以外的人转让农村宅基地使用权的行为无效。因为宅基地属于集体所有。根据《土地管理法》第六十三条之规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。且宅基地使用权具有人身属性，非本集体经济组织成员无法取得。故原告作为非东关村村民与李荣之间私自转让东关村集体所有土地的行为是无效的，被告也就不能确认原告对该土地享有所有权。 最后，原告购买涉诉土地房产后便出租给他人居住，自己则外出打工多年，一直未办理土地使用证。1986年国务院颁布了（1986）7号《关于加强土地管理工作，制止乱占耕地的通知》，1987年康保县委、县政府依照国务院的通知精神，按照康发（87）13号文件，于1987年1月12日就开展非农业用地清查工作，编写了《非农业用地清查发证工作问答》，并在全县张贴布告。问答第11条：丈量宅基地和计算面积的依据，以居民目前居住现状实际占地为根据进行丈量，按房屋院墙的外缘计算占地面积，原有的旧文书、土改时的土地证和灰桩标志已失去法律效力，一律不作丈量依据。当年，全县开展了大规模的非农业用地清查发证工作，对非农业用地（包括农村宅基地）重新进行了丈量，并以此丈量的数据作为日后颁发土地使用证的主要依据。因此，在1987年康保县开展非农业用地清查工作以后，原告与李荣因买卖房屋而共同签订的房契约定的面积由于没有经过县政府的重新丈量，已经不能作为确权的依据。据此，被告亦不能确认原告需明确的土地面积，更无法为其颁发土地证书。 综上所述，原告要求被告依法履职，确认原告对申请土地依法享有使用权，并为原告颁发土地使用证的诉讼请求因违反国家相关法律法规，且缺乏确权依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 原告未向本院提交证据材料。 被告向本院提交证据材料如下： 一、康保县自然资源和规划局出具的证明一份，主张本案所涉及的宅基地是集体土地。 二、原告人的户籍证明一份，主张原告不是康保镇东关村的集体成员。 三、1、1990年5月20日康保县人民政府向全县张贴的布告一份，主张康保县政府1990年向全县发过布告，在非农业用地清查和国有土地申请登记中遗漏登记的土地使用者，以及康保镇1986年在建设清查中领取“建设用地许可证”者、建设房屋确权登记中遗漏登记的房屋所有权登记者，一律于九月底前到县、乡土地管理部门、城建部门进行登记、领证、换证。过期不登记的按照不合法占地和不合法房屋处理。2、康保县土地管理局1987年1月20日颁发的非农业用地清查发证工作问答第四条，主张康保县人民政府向全县居民说明过颁发程序及宅基地清理和发证的依据。原告是在1985年买的房子，但原告并没有向职能部门去申请办理。 经庭审质证，原告对被告提交的证据二认可，对被告提交的证据一、三均不予认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据符合证据的真实性、关联性、合法性，本院予以采信。 经审理查明，1985年4月原告张志珍与李荣签订契约，购买李荣位于康保县××（原名城关××号院。原告张志珍系康保县屯垦镇西井子村村民，案涉土地是康保县康保镇东关村的宅基地。原告张志珍一直在北京居住。现该房屋因年久失修，且已遭到破坏，至今未办理土地使用证。 本院认为，本案争议焦点主要有以下两方面：一、原告对案涉房屋所占东关村宅基地是否拥有土地使用权；二、被告未向原告颁发土地使用证是否构成行政不作为。 关于争议焦点一，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款之规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。诉争土地属于康保镇东关村集体所有。根据《河北省农村宅基地管理办法》第六条之规定：农村村民建设住宅，应当依法取得土地使用权。禁止非法占用土地建设住宅。禁止买卖或者以其他方式非法转让农村宅基地。原告张志珍不属于东关村集体组织成员，无法依据房地一体化主张获得土地使用权，故原告自始无权获得属于东关村集体的宅基地，本院认定原告无权获得案涉房屋的土地使用权。 关于争议焦点二，被告于1987年1月12日开展非农业用地清查工作，编写了《非农业用地清查发证工作问答》，并在全县张贴布告。原告因个人原因未参与此次非农业用地清查，后因年代久远，房屋年久失修，且已遭到破坏。现周边已被东关村其他集体组织成员占用，也与贺万财的宅基地界址不清，加之原告非本集体成员，无法取得宅基地使用权。故被告不存在行政不作为，无法为原告颁发土地使用证。 综上所述，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第六十三条、《河北省农村宅基地管理办法》第六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于张家口市中级人民法院。 审 判 长  郭万举 审 判 员  何瑞桢 人民陪审员  杨占林 二〇一九年十一月十一日 书 记 员  徐晓丽 附：适用法律条文： 《中华人民共和国土地管理法》第八条之规定：城市市区的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。 《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。 《河北省农村宅基地管理办法》第六条之规定：农村村民建设住宅，应当依法取得土地使用权。禁止非法占用土地建设住宅。禁止买卖或者以其他方式非法转让农村宅基地。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。