四川省江油市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0781行初43号 原告：李从先，男，生于1949年10月5日，公民身份号码×××2917，汉族，四川省江油市人，小学文化，住四川省江油市，农民。 原告：谌淑蓉，女，生于1952年6月21日，公民身份号码×××290Ｘ，汉族，四川省三台县人，小学文化，住四川省江油市，系李从先之妻。 原告：李代鼎，男，生于1978年1月20日，公民身份号码×××2576，汉族，四川省江油市人，高中文化，住四川省江油市，系李从先之子。 原告：李某2，女，生于1987年3月16日，公民身份号码×××2560，汉族，四川省江油市人，高中文化，住四川省江油市，系李从先之女。 原告：李某1，男，生于2010年11月23日，公民身份号码×××6711，汉族，四川省江油市人，住四川省江油市，系李某2之子。 法定监护人：李某2，女，生于1987年3月16日，公民身份号码×××2560，汉族，四川省江油市人，住四川省江油市，系李某1之母。 以上原告委托诉讼代理人：陈银春，男，生于1982年6月7日，汉族，四川省江油市人，住四川省江油市，系李从先之婿。 被告:江油市自然资源局，住所地四川省江油市太平镇白玉路与天台路交汇处，统一社会信用代码11510681008442591W。 法定代表人：尚俊，局长。 委托诉讼代理人：范太生，系该局工作人员。 委托诉讼代理人：赵培凤，四川太白律师事务所律师。 被告：江油市厚坝镇人民政府，住所地四川省江油市厚坝镇龙王井街182号,统一社会信用代码11510681771668404R。 法定代表人：刘雨鑫，镇长。 出庭负责人：陈锐，江油市厚坝镇人大主席团主席。 委托诉讼代理人：谭元鑫，四川太白律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张潇潇，四川太白律师事务所律师。 原告李从先、谌淑蓉、李代鼎、李某2、李某1诉被告江油市自然资源局、江油市厚坝镇人民政府行政协议一案。本院于2019年10月8日受理后，依法由审判员周晓龙担任审判长，与审判员**、梁玉玲组成合议庭。在法定期限内，合议庭向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、合议庭组成人员告知书、行政首长出庭应诉通知书、开庭传票等法律文书。2019年11月12日，本院在第七审判庭公开开庭审理了本案，原告李从先、李某2及原告李从先、李某2、李代鼎、谌淑蓉、李某1共同委托的诉讼代理人陈银春，被告江油市自然资源局的委托诉讼代理人范太生、赵培凤，被告江油市厚坝镇人民政府的出庭负责人陈锐及其委托诉讼代理人谭元鑫、张潇潇均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：一、因修建西成客运专线，原告位于江油市的住房需要拆迁。江油市自然资源局向原告送达《搬迁决定》，江油市厚坝镇人民政府也两次向原告送达《通知》，限期与江油市厚坝镇人民政府签订拆迁安置补偿协议。但安置补偿方案没有依法公告。原告于2016年1月8日与被告江油市厚坝镇人民政府签订了《西成客专厚坝段拆迁安置补偿协议》，并以《承诺书》作为该安置补偿协议的补充协议。关于安置过渡费及安置方式约定：“因甲方原因导致过渡期超过12个月的从第13个月起按200.00元／月／人补助”。拆迁协议订立后，原告移交了需要拆迁的房屋，目前房屋已经拆除，而两被告却拒绝向原告出示有审批权限机关作出的用地批文，也没有依法为原告办理合法建设用地手续，造成原告因建房用地没有合法手续和依据而无法建房。在原告的多次要求下，被告向原告提供了发改局的项目批复、江油市市长办公会议纪要等文件，但无用地批文。 原告系厚坝镇白马村12组人，使用厚坝镇高院村一组集体土地建房，违反《土地管理法》第四十三条第一款的强制性规定。江府函（2017）285号中载明的农用地转用面积为1.491公顷（约为23亩），而江涪测（2016）09号中的勘测面积为37237.14平方米（约55.85亩），由此可以看出，该宗地涉及到超过批准面积使用土地的情形。根据《土地管理法》第七十六条第二款之规定，多占的土地应当以非法占用土地论处。原告拒绝在非法占用的土地上进行建设，合理合法。另外，江府函（2017）285号的附件中明确为原告批转的安置用地面积为150平方米，但原告所得到的土地并没有达到该面积。 二、由于被告江油市自然资源局未按合同履行安置义务，造成建材物价成倍增长，按照《西成客专厚坝段拆迁安置补偿协议》的补偿标准，原告无法进行房屋重建，依据“拆迁安置要使被拆迁人原有生活水平不降低、长远生计有保证”的原则，请求法院判令被告比照建房用地手续完善时建筑材料的市场价格和2016年1月的建筑材料价格补偿原告因建筑材料涨价所造成的经济损失。 三、被告在向原告支付了一年的安置过渡费后，自2017年9月起，停止向原告支付安置过渡费，现造成原告既不能依法修建住房，又不能得到安置过渡费用于租房，生活质量受到极大影响。厚坝镇人民政府拒绝支付安置过渡费的理由为原告已经参加了2016年11月进行的建房选址抽签，没有及时建房的责任应当由原告自行承担。而原告认为，虽然已参加选址抽签，但仅仅是对建房选址的认可，并不表示认可选址就一定认可安置用地合法。 综上所述，为维护原告合法权益，根据我国相关法律规定向贵院提起诉讼，请求依法判令：1.被告按照《西成客专厚坝段拆迁安置补偿协议》中的约定为原告在高院村一组提供合法的安置用地，用于原告的房屋重置；2.被告按照《西成客专厚坝段拆迁安置补偿协议》的约定向原告支付200元/人/月的安置过渡费直至办好用地手续一年（暂计算至2020年6月30日）共计34000元；3.被告赔偿原告因违约所造成的建筑材料涨价所造成的损失20万元；4.被告承担本案诉讼费用。 原告为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据: 1.《西成客专厚坝段拆迁安置补偿协议》； 2.江油市国土资源局搬迁决定书（江国土（2015）46号）； 3.通知； 4.江油市国土资源局责令限期搬迁告知书（江国土资发[2016]44号）； 证明目的：二被告共同实施拆迁这一行政行为，应为共同被告；二被告未按照协议进行合法安置，形成违约事实。 5.江油市人民政府关于同意新兴乡等2个乡镇农村村民修建住宅占用农村集体土地的批复江府函（2017）285号； 6.绵阳涪地土地勘测规划设计有限责任公司《关于江油市厚坝镇人民政府用地面积的报告》绵涪测（2016）09号； 7.西成客专厚坝段拆迁安置小区项目占用土地补偿协议； 8.银行流水； 9.户口本复印件； 证明目的：2019年3月2日被告向原告发放过渡费1000元；被告实际占用的面积与批复的面积不一致，被告属违法占用土地。 10.（2019）川0781行初5号行政判决书、（2019）川07行终66号行政裁定书； 证明目的：原告不是一事再诉。 被告江油市自然资源局辩称：1.案涉项目土地征收程序合法。原告根据征地通告和拆迁补偿办法，原告自愿与第二被告签订拆迁安置补偿协议，对拆迁安置补偿范围、补偿价款、安置方式等作了明确约定。2.原告再行起诉违反“一事不再诉”原则。原告就本案所诉事项已于2018年4月23日向江油法院提起行政诉讼，江油法院作出（2018）川0781行初20号行政判决，原告提出上诉，绵阳市中级人民法院发回重审，2019年3月1日，江油法院作出（2019）川0781行初5号行政判决后，原告再次上诉，绵阳市中级人民法院裁定驳回起诉。3.原告起诉已超过法定起诉期限。原告于2016年11月25日已参加建房选址，如认为其权利受到侵害，也应从2017年10月26日在规定的起诉期限主张权利。4.根据土地管理法和现行政策规定，案涉项目拆迁安置小区提供的土地为农村集体土地，且经合法审批，原告已参与建房选址后，不建房的不利后果应自行承担。 综上所述，请求法院驳回原告的起诉。 被告江油市自然资源局为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据： 第一组证据： 1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明； 证明目的：江油市自然资源局的基本情况。 第二组证据： 2.国土资源部《关于新建西安至成都铁路客运专线（四川境内）工程建设用地的批复》国土资函（2012）1010号； 3.《江油市人民政府关于西安至成都城际铁路客运专线项目建设征地安置补偿有关事项的通告》江府通告（2013）15号； 4.《江油市人民政府关于印发的通知》江府发（2014）3号； 5.江油市人民政府市长办公会议（第15期）《关于西成客专（厚坝）征地拆迁相关工作的纪要》； 6.江油市发展和改革局《关于西成客专（厚坝段）征地拆迁安置小区基础设施配备建设项目立项的批复》江发改（2014）65号； 7.江油市人民政府市长办公会议第28期《研究厚坝镇城镇建设的纪要》； 8.江油市发展和改革局《关于同意调整西成客专（厚坝段）征地拆迁安置小区基础设施配套建设项目建设地点和内容的批复》江发改（2015）347号； 9.四川省人民政府办公厅《关于进一步做好铁路和高铁建设用地保障工作的通知》川办发（2010）88号； 10.绵阳涪地土地勘测规划设计有限责任公司《关于江油市厚坝镇人民政府用地面积的报告》绵涪测（2016）09号； 11.西成客专客运专线（厚坝段）征地拆迁集中安置小区方案设计； 12.《江油市国土资源局关于新兴乡等2个乡镇农村村民修建住宅占用农村集体土地的请示》江国土资（2017）350号; 13.《江油市人民政府关于新兴乡等2个乡镇农村村民修建住宅农用地转用的请示》江府（2017）77号； 14.绵阳市人民政府《关于江油市新兴乡等2个乡镇农村村民修建住宅农用地转为建设用地的批复》绵府函土（2017）79号； 15.《江油市人民政府关于同意新兴乡等2个乡镇农村村民修建住宅占用农村集体土地的批复》江府函（2017）285号。 证明目的：西成客运专线项目土地征收及拆迁户住房安置用地审批手续齐全，程序合法。 第三组证据： 16、《农村集体土地征收补偿安置工作协议》； 17、《西成客专厚坝段拆迁安置补偿协议》、《江油市建设用地房屋及附着物拆迁分户清册》； 18、江油市厚坝镇人民政府《关于西成客专（厚坝段）农房拆迁安置户在集中安置小区建房选址抽签的实施办法》 19、江油市厚坝镇人民政府《西成客专（厚坝段）拆迁安置小区统规自建房规范管理实施办法》； 20、《征地拆迁安置户建房选址公示》； 21、《建房选址抽签通知》； 22、对西成高铁江油北站拆迁后厚坝安置小区航拍图片（2018年3月6日）。 证明目的：江油市自然资源局委托厚坝镇人民政府具体负责实施西成客专涉及厚坝镇片区的拆迁安置工作；原告自愿签订拆迁安置补偿协议，并选择在安置小区建房；原告违反拆迁安置协议约定，自动放弃选址抽签，应自行承担不利的法律后果。 第四组证据： 23、绵阳市中级人民法院（2019）川07行终66号行政裁定书。 证明目的：原告本次起诉违反“一事不再诉”原则。 第五组证据： 24、《中华人民共和国土地管理法》、《四川省实施办法》。 证明目的：案涉建设项目拆迁补偿安置的法律法规依据。 被告江油市厚坝镇人民政府辩称：1、厚坝镇人民政府是受托实施拆迁补偿安置的单位，不是责任主体，不是适格的被告；2、在拆迁补偿安置过程中，我方已经协助江油市自然资源局完成事务性工作，本案的诉讼费应当由原告承担。其他的答辩意见与江油市自然资源局的意见一致。 被告江油市厚坝镇人民政府为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据： 1.《江油市人民政府关于印发的通知》江府发（2014）3号; 2.《江油市建设用地房屋及附着物拆迁分户清册》； 3.《西成客专厚坝段拆迁安置补偿协议》； 4.《征地拆迁安置户建房选址的通知》（张贴公示）。 证明目的：1.被告厚坝镇人民政府在拆迁补偿安置中是受委托作为征地补偿安置工作的实施单位，且已完成了补偿安置相关的事务性工作，不是本案适格的主体。2.原告已在拆迁房屋及附着物的拆迁补偿的分户清册上签字认可其补偿标准及金额；3.被告厚坝镇人民政府在实施西成高铁（厚坝段）农房拆迁户集中安置小区建房选址抽签及统规自建房时公示了“抽签的实施办法”与“自建房规范管理实施办法”，并书面通知原告，原告在选址抽签当天到了会场，并参与选址抽签。 经当庭质证，本院对以下证据确认如下： 原告所举第1-10项证据具备证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信。 被告江油市自然资源局所举第一、二、三组证据具备证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。其所举第四组证据是绵阳市中级人民法院生效裁判文书，可直接作为认定案件事实的证据，本院予以确认。其所举第五组证据系现行有效的法律和地方性法规，且适用于本案，本院予以确认。 被告江油市厚坝镇人民政府所举第1、2、3、4项证据具备证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。 经审理查明：2012年12月27日，国土资源部作出国土资函（2012）1010号《国土资源部关于新建西安至成都铁路客运专线（四川境内）工程建设用地的批复》，同意成都市、绵阳市、广元市将农民集体所有农用地232.4396公顷（其中耕地106.6736公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地22.0301公顷、未利用地5.272公顷；同意使用国有建设用地51.4公顷、未利用地7.1031公顷。以上共计批准建设用地318.2448公顷，由当地人民政府以划拨方式提供，作为新建西安至成都铁路客运专线（四川境内）工程建设用地。2013年4月，江油市人民政府发出江府通告（2013）15号《江油市人民政府关于西安至成都城际铁路客运专线项目建设征地拆迁安置补偿有关事项的通告》，将西安至成都铁路客运专线（四川境内）工程建设项目征地批准文件、征收土地位置、征地安置补偿适用政策等内容在征地范围内公布。2014年1月19日，江油市人民政府召开市长办公会，专题研究厚坝镇场镇规划、西成客专江油北站站前广场及配套道路设计、征地拆迁集中安置方案等事项，并形成《关于西成客专（厚坝段）征地拆迁相关工作的纪要》。2014年3月13日，江油市发展和改革局向江油市厚坝镇人民政府作出江发改（2014）65号《江油市发展和改革局关于西成客专（厚坝段）征地拆迁安置小区基础设施配套建设项目立项的批复》，原则同意西成客专（厚坝段）征地拆迁安置小区基础设施配套建设项目立项，建设地址厚坝镇高院村三组。2015年4月20日，江油市人民政府召开市长办公会，专题研究厚坝镇城镇建设问题，将原高铁拆迁安置小区选址调整至高铁车站以南，并形成《研究厚坝镇城镇建设的纪要》。2015年7月28日，江油市发展和改革局向被告江油市厚坝镇人民政府作出江发改（2015）347号《江油市发展和改革局关于同意调整西成客专（厚坝段）征地拆迁安置小区基础设施配套建设项目建设地点和内容的批复》，将征地拆迁安置小区建设地点由厚坝镇高院村三组调整至高院村一组。被告江油市厚坝镇人民政府委托绵阳涪地土地勘察规划设计有限责任公司对西成客专（厚坝段）征地拆迁集中安置小区位于江油市的用地面积进行测绘，2016年4月7日，该公司作出绵涪测（2016）09号《关于江油市厚坝镇人民政府用地面积的报告》，确认该宗土地使用权面积37237.14平方米。 2014年5月28日，被告江油市国土资源局与被告江油市厚坝镇人民政府签订《农村集体土地征收补偿安置工作协议》，委托江油市厚坝镇人民政府具体组织实施西成客专厚坝段拆迁补偿安置工作，及时足额向被征地农村集体经济组织和个人支付拆迁补偿安置相关费用。协议签订后，江油市厚坝镇人民政府工作人员与厚坝镇高院村村组干部对原告李从先一家的房屋及附属设施进行丈量清点，并填制了《江油市建设用地房屋及附着物拆迁补偿分户清册》5页，李从先代表家庭成员在分户清册上签名确认。 2016年1月8日，江油市厚坝镇人民政府与原告李从先（拆迁户主）签订《西成客专厚坝段拆迁安置补偿协议》，约定：乙方被拆迁的房屋坐落于境内，总面积348.46平方米，其中：砖混结构169.68平方米，土木、棚房结构108平方米，隔热层70.78平方米。乙方应安置宅基地人数5人，按相关政策享受宅基地面积。乙方房屋及附着物拆迁补偿费用为：房屋拆迁补偿费217695.2元，附属物、附着物补偿费26947.7元，拆迁奖金21769.52元，过渡费6000元，搬家费600元，装修费4000元，合计277012.42元。因甲方原因导致过渡期超过12个月的，从第13个月起按200.00元／月／人补助。协议签订后，江油市厚坝镇人民政府向原告李从先等人全额支付协议约定的款项，原告李从先等人将房屋腾空移交江油市厚坝镇人民政府拆除。 2017年6月15日，江油市人民政府向绵阳市人民政府报送江府（2017）77号《关于新兴乡等2个乡镇农村村民修建住宅农用地转用的请示》，同时报送了《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》。2017年10月2日，绵阳市人民政府作出绵府函土（2017）79号《关于江油市新兴乡等2个乡镇农村村民修建住宅农用地转为建设用地的批复》，同意将江油市新兴乡等2个乡镇的农用地2.472公顷（其中：非基本农田耕地2.367公顷、其他农用地0.105公顷）转为建设用地，纳入江油市2017年度新增建设用地计划。2017年10月17日，被告江油市国土资源局向江油市人民政府报送《关于新兴乡等2个乡镇农村村民修建住宅占用农村集体土地的请示》，2017年10月26日，江油市人民政府作出江府函（2017）285号《江油市人民政府关于同意新兴乡等2个乡镇农村村民修建住宅占用农村集体土地的批复》。 被告江油市厚坝镇人民政府委托第三方作出《西成客运专线（厚坝段）征地拆迁集中安置小区方案设计》，并在征地范围内予以公示。2016年11月，江油市厚坝镇人民政府制定了《关于西成客专（厚坝段）农房拆迁安置户在集中安置小区建房选址抽签的实施办法》和《西成客专（厚坝段）拆迁安置小区统规自建房规范管理实施办法》，并向拆迁户发出书面通知，要求以户为单位，于2016年11月25日上午9点至10点在镇政府会议室参加建房抽签选址会，如有不愿意参加本次建房抽签选址的，视为放弃本次选址机会，只能在本次选址剩余的指标（楼号与房号）之中选择；凡属西成客专（厚坝段）的征地拆迁安置户，只能在中签位置按统一设计方案修建房屋，并从2017年10月26日起，不再享受政府发放的过渡安置费。原告方参加了此次建房抽签选址会议，但事后，原告以被告未出示有权机关作出的用地批文，也没有依法为原告办理土地使用权证书等手续为由，一直未修建房屋。 另查明：西成客专（厚坝段）的征地拆迁安置户除了原告等少数农户未选址建房外，绝大多数农户已在集中安置小区选址建房，并已入住新房。 本院认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。江油市厚坝镇人民政府与李从先等人签订《西成客专厚坝段拆迁安置补偿协议》属于行政协议范畴，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，江油市国土资源局既是西成客运专线（厚坝段）征地拆迁补偿安置的法定主体，也是签订土地、房屋等征收征用补偿协议的合同当事人。江油市厚坝镇人民政府受江油市国土资源局的委托，负责西成客运专线（厚坝段）征地拆迁补偿安置事务性工作，若需与被征收人签订房屋征收补偿协议，应当以委托人江油市国土资源局的名义签订，或者由江油市国土资源局直接与被征收人签订协议。根据《中华人民共和国民法通则》第六十六条的规定：“没有代理权、超越代理权或者代理权终止后的行为，只有经过被代理人的追认，被代理人才承担民事责任。未经追认的行为，由行为人承担民事责任。本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。”江油市厚坝镇人民政府不具有签订土地、房屋等征收征用补偿协议的主体资格，其与李从先等人签订《西成客专厚坝段拆迁安置补偿协议》得到江油市国土资源局的追认，由此产生的法律后果应由委托人江油市国土资源局承担。根据合同的相对性原则，李从先、谌淑蓉、李代鼎、李某2、李某1和江油市国土资源局属于合同当事人，是本案适格的诉讼主体。江油市厚坝镇人民政府不是适格的合同当事人，不享有合同权利，不承担合同义务。因江油市机构改革，江油市国土资源局与其他行政机关共同组建为江油市自然资源局，继续行使江油市国土资源局的职权，根据行政诉讼法第二十六条第六款的规定，江油市自然资源局是本案适格的被告。江油市厚坝镇人民政府与李从先等人签订西成客专厚坝段拆迁安置补偿协议是双方当事人的真实意思表示，协议内容不违反法律行政法规的禁止性规定，不损害社会公共利益和他人合法权益，属有效协议，应受法律保护。 本案的核心争议焦点为被告是否按照协议约定履行安置补偿义务。本案现有证据表明，江油市厚坝镇人民政府代行西成客运专线（厚坝段）征地拆迁期间，对原告的地上附着物进行丈量清点登记造册，按照双方签订的《西成客专厚坝段拆迁安置补偿协议》约定向原告全额支付了拆迁补偿安置费。经有权机关批准，已在江油市租用集体土地统一规划西成客运专线（厚坝段）征地拆迁集中安置小区，用于该项目拆迁户自建安置房。江油市厚坝镇人民政府通过在高院村村委会公示栏内张贴《征地拆迁安置户建房选址的通知》的方式，通知拆迁户以户为单位，于2016年11月25日上午9点至10点到厚坝镇政府会议室参加建房抽签选址会，西成客专（厚坝段）绝大多数拆迁安置户参加建房抽签选址会，抽签选取了建房宅基地。原告方虽然参加了建房抽签选址，但事后，原告方却以被告未出示用地批文，也没有依法为原告办理土地使用权证书等手续为由，一直未修建房屋。至今，江油市厚坝镇人民政府仍在集中安置小区保留着原告选址建房的地址。江油市厚坝镇人民政府已经代表江油市自然资源局履行了对原告进行拆迁补偿安置的法定职责，以及拆迁安置补偿协议约定的合同义务，原告至今未实施安置房建设不可归责于被告江油市厚坝镇人民政府和江油市自然资源局，被告应由其自行承担相应法律后果。 综上所述，原告主张被告未按照协议约定履行安置补偿义务的事实和理由均不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下： 驳回原告李从先、谌淑蓉、李代鼎、李某2、李某1的诉讼请求。 本案收案件受理费50元，由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。 审判长  周晓龙 审判员  梁玉玲 审判员  肖 扬 二〇一九年十一月二十九日 书记员  方扬阳