广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3375号上诉人（原审原告）：徐志坚，男，汉族，19XX年X月X日出生，住广州市天河区************，公民身份号码440************314。委托代理人：李明华、梁彩云，均系广东同福律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局，住所地广东省广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：刘晓东，该局工作人员。委托代理人：游满勤，广东一粤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省自然资源厅，住所地广州市天河区********。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：何隐亭，该厅工作人员。委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人徐志坚因行政处罚及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1184号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年1月3日，土地管理部门工作人员巡查发现了在天河区凤凰街荔枝园街10-1北侧地块有“挖井”的行为，土地管理部门向“渔沙坦经济联社”及原告作出了穗天国土监停【2017】1-002号《责令停止违法行为通知书》、穗天国土监改【2017】1-002号《责令整改通知书》，责令停止违法行为，恢复土地原状。2018年5月11日，土地管理部门工作人员发现荔枝园街10-1北侧地块修建起框架结构房屋，又向“渔沙坦盛达经济发展有限公司”作出了穗天国土监改【2018】245号《责令改正违法行为通知书》、穗天国土监停【2018】246号《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为，拆除该地块上的建(构)筑物，清除硬化地面，恢复土地原状。2018年6月15日，土地管理部门执法人员在广州市天河区国土资源和规划局执法监察大队(以下简称“区国土局执法队”)办公室就违法用地事宜对原告进行询问并于同日制作了《询问笔录》。原告称：天河区凤凰街荔枝园街后巷9号、13号房屋是一个地基两个门牌，两栋紧挨着，依山而建，两栋房子都是两层的砖结构房，9号占地面积约190平方米，13号占地面积约100平方米，两栋房子所在位置原始地貌为林地，听说上世纪70年代，其父亲来该地块养猪、养鸡，搭了三个棚子；2000年后刮风下雨，棚子都倒塌了；2006年后，原告承包了附近的荔枝园，在原址搭建了一层砖木结构棚，2016年12月，原告在原址修建起砖瓦房，建了两栋，也就是现在编号为9号和13号两栋房子；2017年1月在打地基的时候，国土部门到现场执法，给原告发了停工整改通知书。2018年5月11日国土部门再次给渔沙坦盛达经济发展有限公司送达了停工整改通知书，要求立即拆除两栋房子，整改复绿，村公司马上将文书给了原告；5月14日，街道和城管对13号房子进行了强制拆除，其中9号房屋由原告家人在住，二楼有两个房间，自2018年2月开始租给别人居住，并已收取了一年租金；13号没有住人，一直空置，已经拆除；两栋房子没有取得宅基地证，也没有用地和建房相关手续；原告家搬进荔枝园街后巷9号之前住在渔沙坦旺岗西和街新二巷1号，是因为该房屋不够住才新建了9号和13号两栋房子等等。原告还称，这个地方上世纪七十年代其父亲就建了房子，但原告未提供有建设该房子的证据。执法人员向原告宣读该《询问笔录》后原告拒绝签名，询问过程有录音录像。2018年6月22日，土地管理部门工作人员对涉案土地违法现场进行拍照确认。2018年6月28日，土地管理部门委托广州市*遥测绘技术有限公司对涉案土地进行实地勘测，该单位作出案号：LYCH【2018】048号《土地勘测定界技术报告书》。报告认为：涉案土地用地总面积549.77平方米，房屋占地面积181.56平方米，总建筑面积433.82平方米。该地块在2016年土地利用现状中全部为农用地中的有林地。根据《2010年-2020年广州市天河区土地利用总体规划》，该地块有少部分位于建设用地区内，另有大部分位于建设用地区外，规划为有林地，不符合土地利用总体规划。上述《土地勘测定界技术报告书》已制作《现场勘测笔录》，调查人员已在勘查时现场向原告当面宣读，原告拒绝签名。2018年7月20日，土地管理部门向原告作出穗天国土监告【2018】6号《土地违法案件行政处罚告知书》，告知原告拟作出行政处罚的内容、事实依据、法律依据及陈述、申辩和听证的权利。2018年8月8日，土地管理部门举行了听证会，听取了原告的申辩意见并对拟作出行政处罚的事实和法律依据发表意见，并于同日制作《国土资源违法案件行政处罚听证笔录》。2018年9月13日，土地管理部门向原告作出穗天国土监罚字【2018】6号《土地违法案件行政处罚决定书》，以原告2017年1月以来未经批准擅自占用天河区凤凰街荔枝园街后巷地块修建两栋框架结构，房屋占地面积549.77平方米，目前已拆除一栋框架结构房屋，另一栋占地面积181.56平方米的两层框架结构房屋正在使用，该行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四、五十九、六十二条的规定，属于农村村民非法占用土地建住宅的行为为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，作出：1.收到本行政处罚决定书之日起15日内，退还非法占用面积549.77平方米的土地给集体所有权人；2.收到本行政处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用土地上新建房屋的行政处罚，并告知其对此不服提起行政复议、行政诉讼的权利及期限。原告对案涉行政处罚决定不服，于2018年11月8日向广东省自然资源厅申请行政复议。广东省自然资源厅于2018年11月9日收到原告的行政复议申请材料后于2018年11月14日决定予以受理，并向原告出具《行政复议受理通知书》。广东省自然资源厅于2019年1月8日作出粤自然行复【2018】76号《广东省自然资源厅行政复议决定书》，维持案涉行政处罚决定。原告仍不服，向原审法院提起行政诉讼。另查，原告为广州市天河区***渔沙坦股份合作经济联社的股东。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”广州市规划和自然资源局对违反土地管理法律、法规的行为负有查处职责。原告在没有取得土地规划部门颁发的乡村建设规划许可证、未办理用地手续、未经相关部门批准取得宅基地使用权的前提下在涉案土地修建两幢房屋，用地总面积549.77平方米，其中一幢已被依法拆除，另一幢占地面积181.56平方米，建筑面积433.82平方米。实施建设时，涉案土地全部为农用地(有林地)，后来涉案建筑物所占土地有大部分位于规划的建设用地区外，不符合土地利用总体规划，无法通过补办相关审批、许可的程序来纠正。广州市规划和自然资源局作出穗天国土监罚字【2018】6号行政处罚决定及广东省自然资源厅作出的粤自然行复【2018】76号行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，并无不当。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告徐志坚的诉讼请求。上诉人徐志坚上诉称：一、上世纪70年代徐志坚的父亲徐东桂经村社同意，在广州市天河区***********、13号（以下简称涉案宅基地）上建了房屋，用于居住和部分饲养牲畜用房，并一直居住使用多年。根据《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第七条规定，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积，可以按现有实际使用面积进行确权登记，由于有关部门不作为，未给徐志坚进行确权登记发证。且徐志坚在重建前已征得广州市天河区***渔沙坦旺岗股份合作经济社（以下简称渔沙坦经济联社）的同意，并向凤凰街道办事处申请危房改造，凤凰街道办事处向上诉人发放了门牌号，并在派出所登记为徐志坚名下房屋。因此徐志坚对其合法拥有使用权的宅基地拆除危房重建，并非非法占用土地的行为。二、广州市天河区************屋（以下简称涉案房屋）是徐志坚唯一住宅，两被上诉人认定徐志坚在渔沙坦旺岗西和街新二巷1号有取得宅基地使用权证的房屋属于事实认定错误。根据国土资源部《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，未分户而具备分户条件的都可以补办有关用地手续予以确权登记，徐志坚已分户，被上诉人应当为徐志坚办理涉案宅基地的确权登记。三、涉案宅基地在土地利用现状图中是农用地，但是根据涉案宅基地上个世纪七十年代至今一直用于建设住宅的事实，应当按照实际利用现状认定地类，不应当认定为农用地。四、《天河智慧城功能片区土地利用规划（2013-2020年）调整完善成果》于2017年10月11日出台，徐志坚于2016年进行危房拆除重建，并于2016年底建成。徐志坚危房拆除重建在前，涉案土地的总体规划调整在后，被上诉人的处罚明显不当。五、被上诉人未提供其作出处罚决定经过本单位领导讨论决定的证据，被上诉人作出的处罚决定不符合法定程序。六、若涉案房屋被拆除，上诉人一家七口将无处可居，被上诉人的处罚决定与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度严重不符，违反了合理行政原则。七、类似徐志坚的情况在整个渔沙坦村甚至整个凤凰街道比比皆是，但目前只有上诉人被行政处罚，被上诉人选择性执法，有失公允。上诉请求：1、撤销原审判决；2、撤销被诉处罚决定及复议决定；3、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广州市规划和自然资源局二审答辩称：一、徐志坚在没有取得土地规划部门的规划许可、未办理用地手续、未经相关部门批准的情况下修建了涉案房屋，该违法事实已经原审法院查明属实，徐志坚亦当庭认可。本案处罚的是徐志坚没有依据现有法律法规办理合法用地手续及建设规划许可的违法用地行为，对涉案土地上之前修建房屋的行为不作评价。二、一户一宅是集体经济组织成员申请宅基地使用权证的必要条件，但非修建房屋的充分条件，即使符合一户一宅的规定也不能免除徐志坚修建房屋前申请宅基地使用权证及建设规划许可证的义务。三、土地用地性质的认定应当以相关行政部门制定的土地利用总体规划为依据，涉案土地已经规划部门认定为有林地，属农用地范畴，任何个人和组织均无权变更土地用地性质。四、因徐志坚的违法行为系实体上的严重违法行为，涉案建筑物有363.24平方米位于《天河智慧城功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善成果》规划的建设用地区外，不符合土地利用总体规划，无法通过补正程序使该行为合法，故广州市规划和自然资源局作出被诉行政处罚决定系综合考虑徐志坚违法行为的性质、情节、社会危害后果及社会公共利益后作出的合理处罚。五、广州市规划和自然资源局从巡查发现徐志坚修建房屋的违法行为、作出《责令整改通知书》《责令停止违法行为通知书》等并对违法现场进行拍照确认，对徐志坚进行询问并制作《询问笔录》、委托广州市*遥测绘技术有限公司对涉案土地进行实地勘测并作出《现场勘测笔录》《土地勘测定界技术报告书》，向徐志坚作出《土地违法案件行政处罚告知书》后应徐志坚的申请进行听证，最后经集体讨论后作出被诉行政处罚决定，程序合法，适用法律正确。广东省自然资源厅作出维持被诉处罚决定的复议决定正确。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉请求二审法院予以维持。被上诉人广东省自然资源厅二审答辩称：一、广东省自然资源厅于2018年11月9日收到徐志坚的行政复议申请书及相关材料，受理后向徐志坚送达《行政复议受理通知书》及向原广州市国土资源和规划委员会送达《提出答复通知书》、行政复议申请书副本及相关材料。原广州市国土资源和规划委员会依法向广东省自然资源厅提交了《行政复议答复书》及其作出被诉行政处罚的证据材料及法律依据。广东省自然资源厅审查双方提交的材料后作出被诉行政复议决定并依法送达给原广州市国土资源和规划委员会及徐志坚，程序合法。二、徐志坚作为渔沙坦经济联社的股东村民，在没有取得宅基地使用权证和办理用地手续的情况下，于2017年1月在涉案土地上建房，经广州市*遥测绘技术有限公司对涉案土地实测作出《土地勘测定界技术报告书》，该地块在2016年土地利用现状中全部为农用地（有林地）。徐志坚未能提供相关的宅基地使用权证或用地批准文件，其提供的房屋鉴定报告和门牌不能证明房屋的权属来源合法。原广州市国土资源和规划委员会履行了土地勘测定界、调查询问、立案审批、处罚前听证告知及进行听证后，作出责令徐志坚退还非法占用的土地并限期拆除在非法占用土地上新建房屋的被诉处罚决定，依法送达当事人，程序合法。因此，广东省自然资源厅作出维持被诉处罚决定的复议决定，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。请求二审法院维持原审判决。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”本案中，徐志坚在未取得宅基地使用权证、未办理用地审批手续的情况下，于涉案土地上私自建造房屋，土地管理部门在发现后，已多次要求上诉人停止相关违法建设施工行为，恢复土地原状，但上诉人并未停止违法建设的施工，仍然抢建。被上诉人广州市规划和自然资源局作出《责令整改通知书》《责令停止违法行为通知书》，并经调查询问、实地勘测、进行听证听取当事人陈述申辩等法定程序后，认为无法通过补办相关审批、许可的程序来纠正，遂作出被诉行政处罚决定，符合上述法律规定，程序合法。广东省自然资源厅作出维持被诉处罚决定的复议决定，程序合法。原审法院均予支持，并无不当。上诉人辩称其建设属于“一户一宅”及处罚决定程序不合法等理由，经查，上诉人提供的证据不足以证明其建设属于“一户一宅”，且涉案两栋违法建设占地面积549.77平方米，已远远超出一般住户住宅占地面积标准，也未取得相应宅基地使用权证并经依法批准。上诉人的上诉理由均不能成立，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人徐志坚负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十一月十一日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪