浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行终676号 上诉人（原审原告）吴基金，男，1949年10月7日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区，现住义乌市北苑城市。 上诉人（原审原告）邢瑶琴，女，1955年1月18日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区，现住义乌市北苑城市。 两上诉人共同委托代理人吴艳丹，女，1978年11月15日出生，汉族，住义乌市赤岸镇上吴村3组，系两上诉人的女儿。 两上诉人共同委托代理人樊刚杰，北京创为律师事务所律师。 上诉人（原审被告）金华市婺城区罗店镇人民政府，住所地金华市婺城区罗店镇政府街32号。 法定代表人郑显华，党委副书记。 诉讼负责人洪俊斌，党委委员。 委托代理人朱星眸，浙江泽鉴律师事务所律师。 委托代理人倪雪，浙江泽鉴律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）金华市自然资源和规划局，住所地金华市双龙南街818号。 法定代表人韦国潭，局长。 诉讼负责人蒋立军，金华山旅游经济开发区管委会副主任。 委托代理人朱芳静，浙江泽鉴律师事务所律师。 上诉人吴基金、邢瑶琴与上诉人金华市婺城区罗店镇人民政府（以下简称罗店镇政府）、被上诉人金华市自然资源和规划局（以下简称金华自规局）土地行政征收及行政赔偿一案，上诉人不服金华市婺城区人民法院（2018）浙0702行初513号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月11日立案受理后依法组成合议庭，于2019年10月30日进行了调查询问，上诉人吴基金、邢瑶琴及委托代理人吴艳丹、樊刚杰，上诉人罗店镇政府出庭行政负责人洪俊斌及委托代理人朱星眸、倪雪，被上诉人金华自规局出庭行政负责人蒋立军、委托代理人朱芳静到庭参加调查询问。案经合议庭评议，现已审理终结。 原审法院审理查明：原告吴基金、邢瑶琴系夫妻，吴基金为金华市婺城区罗店镇××张家村村民。原告吴基金在该村胡公殿区域有承包田1块，面积约一石五斗（东邻溪、南邻吴进芳承包田、上张家村第四小队塘、西邻吴春余、吴洪来、吴学斌承包田、北邻包竹庆、许素萍、吴根绿、吴陈果承包田）。两原告在该承包地种有樟树、棕榈、桂花、杨柳等作物若干。 2017年6月15日，经浙江省人民政府浙土字A（2016）-0659号建设用地审批意见书同意，金华市人民政府发布2017第18号征收土地公告，拟征收金华市婺城区上张家村集体土地3.4664公顷，其中农用地3.4664公顷，要求被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人应在公告之日起45日内，持土地权属证书或其他有关证明材料，到当地土管所办理征地补偿登记，土地所有权人、使用权人在规定时间内不办理征地补偿登记的，以征地调查结果为准，征地工作由金华市国土资源局会同当地乡镇人民政府组织实施。原告吴基金上述承包田位于征收范围内，但原告未在上述规定期限内申请办理征地补偿登记手续。2018年7月31日，被告罗店镇政府在上张家村张贴告知书，通知村民将于2018年8月3日-8月6日对被征收土地的情况进行分户丈量、评估。同年8月14日，经公证机关公证，被告罗店镇政府向吴基金送达罗店镇××张家村（前庄头村城中村改造拆迁安置地块和上张家村产业用地）土地征用范围内苗木评估公示单、金华山旅游经济区前庄头安置地块上张家村征地地块土地权属分户面积测算报告及告知书，其中公示单记载4-13（田88）中樟树、棕榈树、桂花、桃树等具体株树，并告知当事人如有异议，于8月18日前向征用办公室反馈，逾期将视为对结果无异议。同月26日，经公证机关公证，被告罗店镇政府向吴基金寄送土地分户面积和土地征用补偿款及一般青苗费分户清单、土地征用范围内苗木评估报告单、土地权属分户面积测算报告及告知书各1份。其后，该件未妥投，被退回。 2018年8月24日，被告罗店镇政府在上张家村张贴告知书，称：前庄头村拆迁安置地块及上张家集体产业留地等地块的土地及地面种植苗木和附属物等均已通过公证、测绘、评估等第三方单位进行统一分户丈量，并进行公示，期限内根据相关农户反应，进行纠错核对2018年8月22日止，已经核实完毕。请该区块相关农户在2018年8月28日前携带相关文件到上张家村土地征用办公室签字领取土地补偿款和苗木及地面附着物补偿费用，逾期将以公证提存的方式处理；请该区块相关农户在2018年8月28日前将苗木、构筑物搬迁，逾期将按照主动放弃处理。2018年8月28日后镇里将组织人员进行清表。2018年9月3日，原告吴基金位于上张家村的承包地被强制清表，樟树、棕榈、桂花、杨柳、桃树等若干被毁。 另查明，张琪峰、张早余、邢瑶琴等人曾向浙江省人民政府申请行政复议，要求撤销浙江省人民政府作出的浙土字A（2016）-0659号浙江省建设用地审批意见书。浙江省人民政府作出浙政复（2018）220号行政复议决定，维持上述建设用地审批意见书。 2018年12月24日，因金华市人民政府机构改革，原金华市规划局、金华市国土资源局合并成立金华市自然资源和规划局。 原审法院认为，本案争议焦点一，涉案行政强制行为的实施主体。本案中，原告认为两被告共同实施了强制清除其承包地上农作物的行为，要求确认两被告该行政强制行为违法。虽然，金华市国土资源局和罗店镇政府是金华市人民政府确认的土地征收具体实施部门，但金华市国土资源局未实施涉案行政强制行为，原告以其作为实施主体依据不足。故原告将其列为本案共同被告，主体不适格，依法应予驳回。 本案争议焦点二，被告作出的涉案行政强制行为是否具有事实和法律依据。行政机关应当在法定职权范围内行使权利。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。因此，对被征收土地拒不交还土地，应由相关职能部门遵循先补偿、后交地的原则，在征收主体应在被征收人依法获得相应补偿后，且拒不交还土地情况下，方可由其或相关职能部门责令交还涉案土地，此后仍拒不履行的，方可申请法院强制执行。本案中，被告罗店镇政府虽负责案涉土地征收补偿工作，但其不具有强制收回土地的法定职权。而且，被告罗店镇政府虽与村集体达成征收协议并向村集体支付征地补偿款，但还应向原土地承包人给付地上附着物、青苗补偿款，现双方未能达成补偿协议，应先由职能部门依法就地上附着物等青苗损失作出补偿决定并责令其交出土地。原告拒不履行，方可依照《行政强制法》规定强制执行。现被告直接实施清表行为，于法无据。 本案争议焦点三，原告的赔偿请求能否予以支持。根据《国家赔偿法》相关规定，行政机关违法行为侵犯财产权的，受害人有权获得赔偿。应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应赔偿金；应当返还的财产灭失的，给付相应赔偿金。原告在涉案土地上种植的农作物已经毁损，无法恢复，被告应当就原告的实际损失予以赔偿。鉴于原告对被告评估核定的青苗种类及数量存有异议，认为与实际不符，而双方也在案件审理过程中未对青苗价值予以确认，对赔偿事项可由双方共同协商处理；协商不成的，应由被告根据被清除农作物的相应价值及征地补偿安置方案，依法予以赔偿。综上所述，对原告诉讼请求合法有据部分，予以支持；被告抗辩依据不充分，难以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十五条、第三十二条等规定，判决如下：一、确认被告金华市婺城区罗店镇人民政府于2018年9月13日强制清除原告吴基金、邢瑶琴位于罗店镇××张家村承包地表农作物的行为违法；二、被告金华市婺城区罗店镇人民政府应于本判决生效之日起九十日内按本判决对原告吴基金、邢瑶琴上述强制清表行为造成的青苗损失作出赔偿。受理费人民币50元，由被告金华市婺城区罗店镇人民政府负担。 吴基金、邢瑶琴上诉称，上诉人与被上诉人土地行政征收及行政赔偿一案，一审法院已作出（2018）浙0702行初513号《行政判决书》，上诉人认为该判决书认定事实确有错误，理由如下：一、一审法院对涉案土地应被征收的面积认定错误。上诉人涉案土地总面积为一石五斗，该事实双方没有争议，法院认定无误。但是，涉案土地中600余平方米并不在涉案浙土字A（2016）-0659号建设用地审批意见书的批复范围内，即上诉人的土地中有600余平方米不在征收范围内。对于上述事实，一审法院没有查清，便认定上诉人的涉案一石五斗土地均在征收范围内，一审法院对此事实认定错误。二、一审法院对涉案强制行为的实施主体的认定错误。基于上一点的事实，上诉人认为应将涉案土地分为两部分分别认定实施主体，一部分为在征收范围内的土地，另一部分为不在征收范围内的土地。1、关于在征收范围内的土地的行政强制实施主体。一审法院认为，被上诉人金华市自然资源和规划局未实施涉案行政强制行为，因此其被告主体不适格。但是，上诉人在本次诉讼之前，曾就同一事实，以金华市人民政府和金华市婺城区罗店镇人民政府为共同被告，向金华市中级人民法院起诉。金华市中级人民法院作出（2018）浙07行初324号《行政裁定书》，认定金华市自然资源和规划局应为实施主体，金华市婺城区罗店镇人民政府为受托机关，因此裁定不予立案。后二审法院浙江省高院也出具（2018）浙行终1532号《行政裁定书》，维持了（2018）浙07行初324号《行政裁定书》。就上述事实可知，在征收范围内的土地实施的行政强制行为，金华市婺城区罗店镇人民政府为受托机关，其产生的法律责任应由金华市自然资源和规划局承担。因此，在本案中，属于征收范围内的土地的实施主体应为金华市自然资源和规划局，其被告主体适格。2、关于不在征收范围内的土地的行政强制实施主体。金华市自然资源和规划局委托金华市婺城区罗店镇人民政府实施强制清表行为的范围仅限于在征收范围内的土地，因此，对于征收范围外的土地实施强制行为已经超出了金华市自然资源和规划局的授权范围，该行为应由金华市婺城区罗店镇人民政府独立承担责任，其也属于适格被告。由此可知，本案中，被上诉人金华市自然资源和规划局和金华市婺城区罗店镇人民政府均为行政强制实施主体，均为适格被告。一审法院仅认定金华市婺城区罗店镇人民政府为适格被告属于事实认定错误。综上所述，一审法院关于本案的事实认定有误，因此为维护合法权益，上诉人特向贵院提起上诉，请求：1、撤销（2018）浙0702行初513号行政判决书，2、依法改判或发回重审。 罗店镇政府答辩称，一、涉案土地在浙土字A（2016）-0659浙江省建设用地审批意见书的批复范围内，即完全在征收范围内，原审法院对此项判决认定的事实清楚。1、在一审审理中提交的《金华山城中村改造安置地块（二）勘测定界图》，能够清晰表明上诉人所属的土地在红线范围内，即在此次征收范围内。2、案涉地块以及地上附着物已依法评估、公示，且将结果送达上诉人吴基金处。2018年7月31日，罗店镇政府作出《告知书》，告知上张家各相关农户：2018年8月3日-8月6日。对相关农户的土地、苗木进行丈量、评估，请做好时间安排。2018年8月10日，罗店镇政府作出《告知书》，告知上张家村各相关农户：案涉3.4664公顷土地及地上附属物、青苗等依法测绘、评估，如对次评估结果有异议，请于同年8月18日到上张家土地征用工作办公室进行反馈、核对等相关信息。以上《告知书》均张贴公告上张家村办公楼、金品小区。2018年8月14日，罗店镇政府在金华市正信公证处公证下，将《罗店镇××张家村（前庄头村城中村改造拆迁安置地块和上张家村产业用地）土地征用（同创路以南）范围内苗木评估公示单》、《金华山旅游经济区前庄头安置地块上张家村征地地块权属分户面积测算报告》、《告知书》送达吴基金，吴基金在规定时间内并未提出任何异议。二、涉案土地补偿款以及青苗损失均已补偿到位。2019年3月25日，金华市婺城区罗店镇人民政府已经支付罗店镇××张家村（同创路以南）土地征用政策处理款690903.7元到相关村民账户，其中支付给吴基金户“一般清苗费十土地征用费”128372.3元，“苗木及地面附着物搬迁补偿费”77661元，共计206033.3元，已将上述款项支付至吴基金所属的银行账号内，吴基金已经收到该笔款项。综上，罗店镇政府已依法履行法定程序将案涉土地以及土地上的苗木进行评估、公示，并送达吴基金。同时，土地补偿款以及青苗损失费也已经支付至吴基金账户。据此，请求支持答辩意见。 罗店镇政府上诉称，一、案涉地块上苗木依法评估、公示，并送达吴基金、邢瑶琴。2018年7月31日，罗店镇政府作出《告知书》，告知上张家各相关农户：2018年8月3日至8月6日，对相关农户的土地、苗木进行丈量、评估，请做好时间安排。2018年8月10日，罗店镇政府作出《告知书》，告知上张家村各相关农户，案涉3.4664公顷土地及地上附属物、青苗等依法测绘、评估，如对评估结果有异议，请于同年8月18日到上张家土地征用工作办公室进行反馈、核对等相关信息。以上《告知书》均张贴公告于上张家村办公楼、金品小区。2018年8月14日，罗店镇政府在金华市正信公证处公证下，将《罗店镇××张家村（前庄头村城中村改造拆迁安置地块和上张家村产业用地）土地征用（同创路以南）范围内苗木评估公示单》、《金华山旅游经济区前庄头安置地块上张家村征地地块权属分户面积测算报告》、《告知书》送达被上诉人。二、青苗损失费已经支付至被上诉人账户。2019年3月25日，金华市婺城区罗店镇人民政府已经支付罗店镇××张家村（同创路以南）土地征用政策处理款690903.7元到相关村民账户，其中支付给吴基金户“一般清苗费十土地征用费”128372.3元，“苗木及地面附着物搬迁补偿费”77661元，共计206033.3元。综上，罗店镇政府已依法履行法定程序将案涉苗木进行评估、公示，并送达吴基金、邢瑶琴。同时，青苗损失费也已经支付至吴基金账户。据此，请求贵院根据事实，依法进行改判。请求撤销浙江省金华市婺城区人民法院（2018）浙0702行初513号行政判决并依法改判。 吴基金、邢瑶琴答辩称，其未收到任何补偿，罗店镇政府未能提交吴基金、邢瑶琴签字的补偿单。打款时间是2019年3月25日。吴基金、邢瑶琴并不认可该补偿。涉案土地面积为一石五斗，罗店镇政府提交的土地权属分户面积表载明吴基金的土地面积为1833.89平方米，与实际面积相差600余平方米，而且该600余平方米不在征收范围内。 金华自规局答辩称，一审法院事实认定清楚，证据充分，请求依法予以维持。1、金华自规局并未实施案涉土地征收强制清表行为，也并未授权罗店镇人民政府实施强制清表行为。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”之规定，金华自规局有权组织实施征地补偿安置方案，金华自规局也依法授权罗店镇人民政府实施征地补偿，授权实施征地补偿并不代表授权实施土地强制清表。且上诉人也并未提供证据或任何事实线索证明金华自规局实施了涉案土地清表行为。2、金华自规局依法在案涉批次范围内进行征收补偿，并未存在超红线范围进行征收。浙江省人民政府作出浙土字A（2016）-0659号《浙江省审批意见书》，批准同意征收3.4664公顷土地，金华自规局依法在3.4664公顷土地范围内予以征收补偿，并不存在上诉人吴基金所称有600余平方米土地不在征收范围内。另，上诉人吴基金、邢瑶琴所提的（2018）浙07行初324号、（2018）浙行终1532号行政裁定书没有进行实体审理，不能作为本案审理的依据。综上，请求法院依法审理，驳回上诉。 二审中上诉人罗店镇政府向本院提交如下证据： 1、罗店镇××张家村（同创路以南）土地征用政策处理款发放清单； 2、浙江省农村信用社（合作银行、商业银行）扣款通知书； 3、银行汇款凭证。 以上证据证明罗店镇人民政府已经支付清苗费和土地征用费。 二审中上诉人吴基金、邢瑶琴，被上诉人金华自规局未提交新的证据。 对罗店镇政府在二审中提交的证据，被上诉人金华自规局无异议，上诉人吴基金、邢瑶琴对证据三性均提出异议，认为其没有进行核实，不知道是否打款，打款时间是一审庭审之后，而且对补偿的金额持有异议，罗店镇政府以私自打款代替合法的补偿程序，违反法律程序，不存在合法性，不能达到其证明目的。 经质证，本院对上述证据的真实性予以确认。 经审查，本院认定如下事实：吴基金、邢瑶琴系夫妻，为金华市婺城区罗店镇××张家村村民。吴基金、邢瑶琴在该村胡公殿区域有承包地。吴基金、邢瑶琴在该承包地种有樟树、棕榈、桂花、杨柳等作物若干。 2017年6月15日，经浙江省人民政府浙土字A（2016）-0659号建设用地审批意见书同意，金华市人民政府发布2017第18号征收土地公告，拟征收金华市婺城区上张家村集体土地3.4664公顷，其中农用地3.4664公顷，要求被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人应在公告之日起45日内，持土地权属证书或其他有关证明材料，到当地土管所办理征地补偿登记，土地所有权人、使用权人在规定时间内不办理征地补偿登记的，以征地调查结果为准，征地工作由金华市国土资源局会同当地乡镇人民政府组织实施。吴基金、邢瑶琴在上述征收范围内有承包地，但未在上述规定期限内申请办理征地补偿登记手续。2018年7月31日，罗店镇政府在上张家村张贴告知书，通知村民将于2018年8月3日-8月6日对被征收土地的情况进行分户丈量、评估。同年8月14日，经公证机关公证，罗店镇政府向吴基金送达罗店镇××张家村（前庄头村城中村改造拆迁安置地块和上张家村产业用地）土地征用范围内苗木评估公示单、金华山旅游经济区前庄头安置地块上张家村征地地块土地权属分户面积测算报告及告知书，其中公示单记载4-13（田88）中樟树、棕榈树、桂花、桃树等具体株树，并告知当事人如有异议，于8月18日前向征用办公室反馈，逾期将视为对结果无异议。同月26日，经公证机关公证，罗店镇政府向吴基金寄送土地分户面积和土地征用补偿款及一般青苗费分户清单、土地征用范围内苗木评估报告单、土地权属分户面积测算报告及告知书各1份。其后，该件未妥投，被退回。 2018年8月24日，罗店镇政府在上张家村张贴告知书，称：前庄头村拆迁安置地块及上张家集体产业留地等地块的土地及地面种植苗木和附属物等均已通过公证、测绘、评估等第三方单位进行统一分户丈量，并进行公示，期限内根据相关农户反应，进行纠错核对2018年8月22日止，已经核实完毕。请该区块相关农户在2018年8月28日前携带相关文件到上张家村土地征用办公室签字领取土地补偿款和苗木及地面附着物补偿费用，逾期将以公证提存的方式处理；请该区块相关农户在2018年8月28日前将苗木、构筑物搬迁，逾期将按照主动放弃处理。2018年8月28日后镇里将组织人员进行清表。2018年9月3日，吴基金位于上张家村的承包地被强制清表，樟树、棕榈、桂花、杨柳、桃树等若干被毁。 另查明，张琪峰、张早余、邢瑶琴等人曾向浙江省人民政府申请行政复议，要求撤销浙江省人民政府作出的浙土字A（2016）-0659号浙江省建设用地审批意见书。浙江省人民政府作出浙政复（2018）220号行政复议决定，维持上述建设用地审批意见书。 2018年12月24日，因金华市人民政府机构改革，原金华市规划局、金华市国土资源局合并成立金华市自然资源和规划局。 2019年3月25日，罗店镇政府向吴基金银行账户汇入2060034.08元款项。 本院认为，关于涉案行政强制行为合法性问题，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，国家为了公共利益的需要，有权依照法定的权限及程序对集体所有的土地进行征收，并依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗的补偿费等费用，其中，地上附着物及青苗的补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。同时，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”即行政机关已履行法定征收程序并依法支付征收补偿费或将补偿费进行提存的情形下，土地所有权人或使用权人仍拒不交付土地的，应由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其交出土地，拒不交出土地的，则申请人民法院强制执行。本案罗店镇政府虽与村集体达成征收协议并向村集体支付征地补偿款，但还应向原土地承包人给付地上附着物、青苗补偿款，双方就补偿问题未达成一致意见的情形下，应先由职能部门依法就地上附着物等损失作出补偿决定并责令其交出土地。罗店镇政府在未经法定职能部门责令上吴基金、邢瑶琴交付土地，并依法定程序执行的情况下，自行强制清表，其行为违反了土地管理法的有关规定，构成违法。因此，一审判决认定罗店镇政府的上述强制清表行为违法，符合本案事实和法律规定，本院予以确认。 关于本案争议的涉案行政强制行为的实施主体问题。上诉人吴基金、邢瑶琴认为征收范围内的土地清表行为罗店镇政府系受托机关，法律责任应由金华自规局承担，征收范围之外的应当由罗店镇政府承担。经查，（2018）浙07行初324号行政裁定书、（2018）浙行终1532号行政裁定书仅是认定该集体土地征收过程中的土地清表行为，依照法律规定属于金华市土地管理部门的职责范围。2016年4月29日金华市土地管理局与罗店镇政府共同发布征地告知书，告知相关征地事项，并明确委托罗店镇政府实施征地补偿具体工作。从2018年8月24日罗店镇政府在上张家村张贴告知书，可以明确本案土地清表行为系由罗店镇政府组织实施，罗店镇政府虽受委托实施征地补偿工作，但土地强制清表行为应依法定程序执行，无证据证明原金华市国土资源局已委托罗店镇政府实施该土地清表行为。罗店镇政府超出授权范围自行实施强制清表行为，相应责任应由罗店镇政府自行承担。故不论所清表的土地是否全部在征收范围之内，均应认定罗店镇政府系该行政强制行为的责任主体。 关于赔偿问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，罗店镇政府对吴基金、邢瑶琴承包土地实施的强制清表行为违法，应就其违法行为给吴基金、邢瑶琴造成的合法财产损失承担赔偿责任。虽罗店镇政府于一审庭审后的2019年3月25日自行将2060034.08元款项汇入吴基金金华银行账户，认为已经支付清苗费和土地征用费，但对此上吴基金、邢瑶琴并不认同。一审鉴于吴基金、邢瑶琴对罗店镇政府评估核定的青苗种类及数量存有异议，认为与实际不符，而双方也在案件审理过程中未对青苗价值予以确认，对赔偿事项可由双方共同协商处理；协商不成的，应由罗店镇政府根据被清除农作物的相应价值及征地补偿安置方案，依法予以赔偿的处理并无不当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴基金、邢瑶琴负担25元，由上诉人罗店镇政府负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇一九年十一月二十日 代书记员 刘灵玲