浙江省嘉善县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0421行初49号 原告杨小华，男，汉族，1967年11月9日出生，住平湖市。 委托代理人:周晓，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人：贾雯，北京市京师律师事务所实习律师。 被告平湖市新埭镇人民政府，住所地平湖市新埭镇新南路398号。 法定代表人潘加林，镇长。 委托代理人王建平，浙江金品律师事务所律师。 被告平湖市新埭镇旧埭村村民委员会，住所地平湖市新埭镇新丁璐508号。 法定代表人沈卫龙，主任。 委托代理人陆颖，浙江金品律师事务所律师。 原告杨小华因认为被告平湖市新埭镇人民政府（以下简称“新埭镇政府”）、平湖市新埭镇旧埭村村民委员会（以下简称“旧埭村民委”）对其申请宅基地建房不进行答复且不履行法定职责，于2019年9月6日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月9日立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月30日公开开庭审理了本案。原告杨小华及其委托代理人周晓、贾雯，被告新埭镇政府副镇长蒋连英、委托代理人王建平，被告旧埭村民委法定代表人沈卫龙、委托代理人陆颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨小华向本院提出诉讼请求：1.确认两被告不履行法定职责的行为违法；2.判令两被告履行法定职责，根据原告家庭成员情况安排宅基地；3.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：原告系旧埭村集体经济组织成员，在旧埭村无任何宅基地及房屋，现租房居住。申请人于2019年2月19日以邮寄方式向被告旧埭村民委申请宅基地，被告旧埭村民委于2019年2月21日收到上述宅基地申请书。两被告对原告的申请事项未给予任何答复。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、关于《加强农村宅基地管理的意见》的通知（国土资发[2004]234号）第二条第（六）款、《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（国土资发[2010]28号）第二条第（七）款规定，原告认为两被告不履行相关法定职责的行为违法，侵犯了原告的合法权益。现原告依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，依法提起诉讼，望法院依法审理支持原告的诉讼请求。 原告向本院提交了如下证据： 1.《宅基地申请书》复印件（落款处无签字及日期）、EMS快递面单及EMS快递查询单打印件各一份共3页，证明原告向被告旧埭村民委邮寄了宅基地申请书，旧埭村民委于2019年2月21日签收。 2.户口本（户主杨小华，户内人口杨小华、吴夏兰、杨建明、杨建伟、**娇）复印件一份共6页，证明原告的家庭成员情况。 3.《关于提供杨小华建房审批材料的函》、《关于无房证明的申请》、写给“镇领导”的一封信、写给“旧埭村党支部、村民委”的一封信一组共4页，证明原告向二被告提交了宅基地申请书，被告收到原告申请后已经向原告原户籍所在地庆元县西溪村民委发出调查函，已回复。 被告新埭镇政府辩称，首先，原告未向被告一递交宅基地申请书。从原告的起诉状内容可以看出，“申请人于2019年2月19日以邮寄方式向被告二（指旧埭村民委）申请宅基地，被告二于2019年2月21日收到上述宅基地申请书。”其次，由于原告未向被告一提出过申请，因此不存在不履行法定职责，更不存在不履行法定职责的行为违法的情况。综上所述，被告一认为，原告诉请确认被告一不履行法定职责的行为违法，并要求依法履行法定职责，给其安排宅基地的诉讼请求于法无据，被告一请求法院依法驳回其诉讼请求。 被告旧埭村民委辩称，其一，原告要求被告二履行职责，安排宅基地，但宅基地的审批权并不在被告二处。被告二系村民委员会，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并不属于行政机关。根据《土地管理法》六十二条之规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。可见，村民委也不具有审批权限，不负有安排宅基地的职权。其二，原告诉称的未给予任何答复不符合事实。被告二在得知原告的申请后，对原告的情况进行了初步了解，发现原告并非本村集体原始成员，系从外地迁入，可能涉及宅基地已经被征收并补偿。因此，对于原告的宅基地申请，需要对其在原迁出地是否享受过宅基地，是否存在被征收等情况进一步调查核实。而且，目前新埭镇总体规划正在进行调整，被告二所在村新的规划也尚未完成。对于上述情况，被告二已经口头向原告予以告知与解释。因此，原告诉称被告二未予任何答复明显违背事实。综上，原告的诉请于法无据，恳请法院依法查明事实，驳回原告的诉请。 被告旧埭村民委向本院提交了以下证据： 视频刻录光盘1张，证明被告已经向原告履行了告知和解释的义务。 被告新埭镇政府未向本院提交证据。 经庭审质证，被告新埭镇政府对原告提交的证据1、证据2的真实性无异议，对证据3的关联性有异议，认为原告提起本案之诉是基于二被告对其2019年2月19日的申请不予答复，而该组证据均与该事实无关。被告旧埭村民委的质证意见与被告新埭镇政府基本一致。 原告杨小华对被告旧埭村民委提交的证据，认为举证人未能提供视频的原始载体，且不具有证明力。被告新埭镇政府对该证据无异议，且认为具有证明力。 本院对上述证据的“三性”及证明力予以确认。 经审理查明，原告杨小华的部分家庭成员户口于2006年9月8日从浙江省庆元县西溪村凤洋路42号迁入现居住地，即浙江省平湖××新埭镇旧埭村吴夏浜18号。杨小华户内人口目前登记为：户主杨小华，妻吴夏兰，子杨建明，次子杨建伟，儿媳**娇。近年来，原告杨小华多次以不同方式向两被告提出申请，称其家庭从庆元县迁入现居住地后无房居住，要求审批宅基地建房。2016年9月7日，被告新埭镇政府向庆元县人民政府发出《关于提供杨小华建房审批材料的函》，主要内容为：杨小华现在我镇申请农民建房用地，请你单位提供下列材料：1.该户原籍房改政策享受（安置房、经济适用房等）情况证明（人民政府出具）；2.提供该户原籍国土资源管理部门出具的收回注销原集体土地使用权证证明（国土资源部门出具）。同年9月9日，西溪村民委在一份《关于无房证明的申请》下方空白处“杨小华在本村原有凤洋路42号房屋于2008年公路扩宽被拆除，他本人已不再拥有私人住宅地”并盖章。该段话下方有一句“经核实，该户未享受安置房或经济适用房”，并盖有“庆元县人民政府”印章，落款时间为2016年9月11日。该申请书左下方书写“情况属实”，盖有“庆元县国土资源局”印章，落款时间为2016年9月12日。 2019年2月20日，原告杨小华又向被告旧埭村民委邮寄了一份宅基地申请书，该邮寄于次日送达。旧埭村民委主任对该申请向原告以口头方式进行答复。 原告杨小华自述，其现户籍地址平湖××新埭镇旧埭村吴夏浜18号上有农村房屋一幢，是其向当地村民购得。2015年，原告又将该房屋卖给其庆元县的老乡吴金远，目前原告家人租住在该房屋里。原告杨小华还称，其庆元县的老乡吴金远户口仍在原籍，并未迁入平湖市。 本院认为，本案的争议焦点为：1.旧埭村民委是否适格被告；2.新埭镇政府及旧埭村民委是否应当为原告“安排”宅基地。 关于第一个争议焦点。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”的规定，村民委员会仅在该种情况下可作为行政诉讼的被告。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”第二十四条第一款第（六）项“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……”等规定，村民委对于宅基地申请的相应处理程序，属于村民自治范围内的事项，而非履行行政管理职责，故旧埭村民委并非本案适格被告。对于原告杨小华将旧埭村民委列为被告，应当裁定驳回。 关于第二个争议焦点。根据我国《土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”及《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”等规定，在村民申请宅基地过程中，村集体经济组织、乡（镇）、县（市）各司其职，并非原告笼统的诉称二被告应当为其“安排”宅基地。其一，对于旧埭村民委而言，其并非本案行政诉讼的适格被告，原告要求旧埭村民委履行职责，为其“安排”宅基地，受到自身情形是否符合相应法定条件，以及用地指标、规划条件的限制，还受到村民自治程序的约束，并非必然能得到满足。其二，对于新埭镇政府而言，其权限范围系根据村上报的材料，对村上报的农户申请宅基地事项是否符合法规、政策规定的条件和是否符合规划等进行审核；农村土地属于村集体所有，乡镇人民政府无权直接“安排”宅基地。由于原告诉称“被告旧埭村民委于2019年2月21日收到上述宅基地申请书”、“对原告的申请事项未给予任何答复”，即村民委对原告的申请并未予以同意并按规定上报，被告新埭镇政府的审核便失去了基础。因此，对原告杨小华要求被告新埭镇政府为其“安排”宅基地的诉请本院不予支持；对其起诉旧埭村民委为其“安排”宅基地应当裁定驳回。根据我国《行政诉讼法》的规定，被告不履行法定职责，判决履行没有意义的，人民法院对该行政行为判决确认违法。原告的第一项诉请“请求依法确认两被告不履行法定职责的行为违法”与第二项诉请“请求判令两被告履行法定职责，根据原告家庭成员情况安排宅基地”在逻辑上存在冲突，在本院释明后，原告未对诉讼请求进行变更，本院予以指出。 在审理过程中，本院发现，原告的起诉既有裁定驳回起诉的情形，即原告将不适格的当事人列为被告，以及所请求履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围，又有判决驳回诉讼请求的情形，即原告所请求履行的法定职责未满足法定条件，根据判决吸收裁定的原则，本案应当以判决方式处理。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，判决如下： 驳回原告杨小华的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨小华负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审判长  江万景 审判员  胡锦明 审判员  钱 骏 二〇一九年十一月十三日 书记员  张 韬