河南省许昌市魏都区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1002行初85号原告襄城县祥瑞农业开发有限公司，住所地河南省襄城县姜庄乡袁庄村。法定代表人袁聚岭，该公司总经理。原告袁聚岭，男，1967年4月22日出生，汉族，住河南省襄城县。以上二原告共同委托代理人董帆，河南汉风律师事务所律师。被告襄城县姜庄乡人民政府，住所地河南省襄城县姜庄乡1号。法定代表人宋攀，该乡乡长。委托代理人杨唯真，河南申元律师事务所律师。原告襄城县祥瑞农业开发有限公司、袁聚岭诉被告襄城县姜庄乡人民政府确认行政行为违法及行政赔偿一案。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，并于2018年12月10日作出（2018）豫1002行初32号行政判决书。二原告不服，提出上诉。许昌市中级人民法院于2019年3月27日作出（2019）豫10行终16号行政裁定书，撤销本院上述判决，发回重审。重审过程中，本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告襄城县祥瑞农业开发有限公司、袁聚岭及二原告共同委托代理人董帆、被告襄城县姜庄乡人民政府负责人李长兴及其委托代理人杨唯真到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告襄城县祥瑞农业开发有限公司、袁聚岭诉称，2016年7月成立的襄城县祥瑞农业开发有限公司，公司前身是袁聚岭在2007年投资200万余元建成的现代化蛋鸡养殖场，养殖场或者是祥瑞公司均办理工商营业执照，正规经营。2016年9月2日，被告在没有告知原告原因的情况下，要求公司关停。2017年4月14日中午，被告又在没有告知原告的情况下，带领50余人3台挖掘机，强行将原告的厂房拆除，将原告所有的机器设备及工人生活用品全部砸毁，直接造成经济损失120万余元。为保护原告合法权益不受损害，向法院提起诉讼，请求1、依法判决被告强制拆除原告厂房，并砸毁机器设备的行政行为违法；2、依法判决被告赔偿原告厂房、设备、土地使用费等各项损失共计120万元；3、依法判决被告承担本案诉讼费用。原告襄城县祥瑞农业开发有限公司向本院提供的证据有：1、2016年9月2日关停告知书一份；证明目的：1、被告没有对襄城县祥瑞农业开发有限公司送达关停告知书，行政处罚通知对象是袁聚岭，但行政处罚作出却是针对祥瑞公司。2、告知书内容提到的水、大气、固体废物等治理属于环保局的职权范围，不属于被告职权范围。3、《大气污染防治法》第五条，县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理，姜庄乡人民政府不是权力行使主体，无权据此关停养殖场。4、告知书内容提到的《畜禽规模养殖污染防治条例》第31条，在禁养区建设养殖场，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为……并报县级以上人民政府责令拆除或关闭，据此，姜庄乡人民政府不是权力实施主体。第25条，因畜牧业发展归回、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。但是原告方至今没有收到任何补偿。5、提到的《调整方案》原告也没有见到，对原告不具有约束力；其性质不属于法律法规，即使方案授予被告行使某些行政权力，其效力低于法律法规规定。6、根据《行政处罚法》第20条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。据此，被告无权作出本案具体行政行为。根据31条规定，行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人依法享有的权利，而姜庄乡人民政府在关停通知送达的同时没有告知当事人享有行政复议或者提出行政诉讼的权利，至少从通知书上看，被告的具体行政行为就是一个不完整的残缺的行政处罚行为。2、2017年2月23日拆除通知书一份；证明目的：1、被告没有对襄城县祥瑞农业开发有限公司送达拆除通知书，强制措施通知对象是袁聚岭，但强制措施作出却是针对祥瑞公司。2、《城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。根据法条可以看出只有在乡村规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业这三类建设的，才需要办理规划许可证，而开办的养殖场，属于农业生产，占用土地为设施农用地，其性质不同于非农业建设，不属于法条规定的三类建设。所以袁聚岭的养殖场根本不需要办理城乡规划许可证。3、《土地管理法》第12条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。原告既没有变更土地权属也没有变更土地用途，故不需要办证。第14条规定：农民集体所有的土地由本集体经济组织成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。现状就是原告从事畜牧业，没有任何违法之处。4、整个拆迁过程中，被告只送达拆迁通知书，要求限期清理土地，但是没有通知是否决定拆除以及拆除时间。即是没有行政决定的前提下就实施了行政处罚和行政强制措施。被告的行政行为严重违法。5、在此份通知书中同样没有告知当事人享有行政复议权或行政诉讼权利，是不完整的残缺的具体行政行为。3、祥瑞公司营业执照和土地租赁协议一份；证明目的：1、原告襄城县祥瑞农业开发有限公司办理有营业执照，合法经营，并与袁庄村委会签订有三十年的土地租赁协议。全部手续办理依法进行。2、租地协议还证明，拆除厂房占用土地，原告无力清除，导致土地租赁费用有每年33000元的损失。4、2017年4月14日，强拆现场的视频及照片，以及养殖场在强拆之前的概况；证明目的：养殖场在拆迁之前的概况，厂房内的机械设备。强拆后的机器设备及生活物品的损毁情况。5、损毁物品列表及估算数额一份；证明目的：原告对损毁物品清点造册。6、河南省畜牧局、河南省环境保护厅关于做好2016年畜禽养殖禁养区限养区划定调整有关工作的通知；证明目的：在通知的第二页第二段提到“一些市县对依法关闭、拆迁的补偿政策考虑不充分，缺乏补偿资金，搬迁户养殖用地难以落实，造成关停、搬迁进度慢”。由此可以看出，河南省政府能够认识到在划定禁养区后，现有的养殖户需要搬迁，并且需要予以补偿。这个搬迁并不是因为违法，违反了被告提到的一系列法律，原因是政府为了环保工程，为了绿色生态，动员养殖户搬迁。原告袁聚岭向本院提供的证据有：1、农村土地承包经营权证；证明目的：袁聚岭自2005年开办养殖场，占用的土地一直都是在自己承包土地范围内。农村集体组织成员在承包土地上开办养殖场不需要办理任何用地审批手续。2、袁庄村委员会的证明一份、申请证明一份；证明目的：（1）袁聚岭养殖场，其在2005年响应国家号召建立，属历史遗存，养殖场所在位置是在2016年才因为政府一纸公文被划定为禁养区。（2）在被划定为禁养区，收到关停通知后，袁聚岭带头响应政府号召处理鸡和蛋，主动关停养殖场配合政府工作。（3）一直配合政府的结果却是既没有得到补偿，也没有新批土地用于搬迁养殖场，却等来了养殖场被强拆的结局。（4）拆除房屋没有对屋内设施进行提存管理，造成上百万与占地无关的机器设备毁损。3、信访材料三份；证明目的：在袁聚岭主动关停养殖场后，被告既不补偿，也不批准安排新地，袁聚岭到襄城县信访局信访此事，拆迁后到襄城县信访局信访拆迁之事。在信访局通知到被告后，被告既没有处理问题，也没有在60日内对袁聚岭的信访事项给予任何回复。4、2016年袁庄村被划定为禁养区后，四家新开办的养殖场的照片。证明目的：被告并没有按照政府所谓的红头文件对禁养区内养殖场统一进行治理，而是区别对待，具体行政行为违法。被告襄城县姜庄乡人民政府辩称：2016年8月，被告依据省市县政府为防治大气污染，集中整治禁养区内畜禽养殖场的要求，对其辖区内所有禁养区畜禽养殖场进行了排查，经与襄城县畜牧局、襄城县规划局结合，得知原告的养殖场既没有取得乡村建设规划许可证，其养殖地点又在距离村庄200米以内，属于在禁养区内养殖，依法应当关停及拆除。为此，被告于2016年8月25日下发姜庄乡关于禁养区养殖场（户）关停的通知，告知被关停对象如有异议，可以在本通知下达三十日内向上级人民政府申请复议或者向人民法院诉讼。2016年10月9日，原告袁聚岭在关停禁养区养殖户动员会签名单上签名，并在《禁养区养殖场关停告知书》回执上签名。2017年2月23日被告作出了依法拆除通知书，原告袁聚岭在该通知书上签名收到。之后原告袁聚岭自行将其养殖的蛋鸡进行了处置。2017年4月14日，被告襄城县姜庄乡人民政府对原告袁聚岭的养殖场进行了拆除。综上，被告认为，被告的拆除行为适用法律正确，程序合法，为此，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告襄城县姜庄乡人民政府向本院提供的证据为：1、襄城县城乡规划局证明一份；证明目的：原告的养殖场未在襄城县城乡规划局办理乡村建设规划许可证。2、关于禁养区养殖户关停的通知及该通知动员会签名；证明目的：在被告向原告下达《拆除通知书》之前，开有动员会，动员他们积极主动自觉拆除，并告知其有复议以及诉讼的权利。3、河南省畜牧局、河南省环境保护厅豫牧（2016）30号文；《省厅环保违法违规建设项目清理整改工作培训会议纪要》；《许昌市人民政府办公室许政办文（2016）30号文》；《许昌市畜牧局许昌市农业局许昌市环境保护局畜牧（2016）158号文》；襄城县人民政府办公室襄政办（2016）42号文；证明目的：对原告养殖场的拆除符合省市县有关部门的要求和标准。4、拆除通知书及送达人的签名；证明目的：拆除通知书已告知原告。5、光盘一份。证明目的：没有对原告养殖场机器设备进行损毁的事实。经庭审质证：被告襄城县姜庄乡人民政府对于原告襄城县祥瑞农业开发有限公司提供的证据认为证据1、2无异议，证据3真实性无异议，成立时间是2016年7月，日期可以证实成立时间是在乡政府动员会时期，因此不可能再投资大规模的建设，关停通知书是2016年9月2日。租赁协议生效期是2016年11月20日到2046年11月20日，是在关停告知书以后生效的时间。说明原告明知道其养殖场要关闭却还要签订该协议，其损失应该由其自己承担。证据4不能证明是强拆的照片，村委会的证明可以证实其鸡舍的屋顶是由原告自行拆除的，照片上的屋顶完好无损。证据5无法证明其真实性，不予认可。证据6真实性无异议，但不能证明原告的主张。被告襄城县姜庄乡人民政府对于原告袁聚岭提供的证据认为证据1真实性无异议，但不能证明原告的主张。证据2的证据形式不合法，没有出具证明人的签字，不能作为证据使用。证据3与本案无关。证据4不能证明原告的主张。原告袁聚岭和襄城县祥瑞农业开发有限公司对于被告襄城县姜庄乡人民政府提供的证据认为，证据1根据城乡规划法第四十一条规定，原告不需办理乡村规划建设许可证，养殖户名单中并没有祥瑞公司。证据2关停通知书并没有通知到原告，污染防治的主体是县级以上的环保主管部门，姜庄乡人民政府无权据此做出行政处罚，调整工作方案，其性质非法律法规、部门规章，被告也无权据此做出行政处罚行为，该通知不符合行政处罚法的规定。通知动员会签名与本案无关。证据3真实性无异议，但是从河南省环境保护厅豫牧（2016）30号文第二页第二段中可以看出，对养殖户有补偿政策，但是被告并没有补偿。对其他文件其效力低于法律法规，没有公布的不具有普适性，不能作为行政处罚的依据。证据4没有通知到祥瑞公司，强制措施通知对象为袁聚岭，强制措施实施却针对祥瑞公司，通知内容没有说明违法城乡规划法、土地法哪条规定。通知内容是要求清除土地上的建筑物，没有做出行政处罚决定，在没有做出行政处罚决定的前提下，突然暴力拆迁。此通知书没有告知当事人享有的权利。至少从书面材料上可以看出，该具体行政行为是不完整的。对证据5真实性有异议，证据显示朝房屋外搬东西仅有竹篮等比较轻比较小没有任何用处的一些物品，大型的养鸡设备、通风、上料等所有设备包括生活用品如床、太阳能热水器、冰箱等所有物品至今仍在废墟下掩埋。经审核，本院对当事人所举证据作如下确认，对原告和被告所举证据的真实性均予以确认，但原告所举证据不足以证实其被拆除的养殖场属合法建设，被告所举证据达不到其拆除原告养殖场行政行为合法的证明目的。经审理查明，2016年8月25日被告襄城县姜庄乡人民政府下发姜庄乡关于禁养区养殖场（户）关停的通知，告知被关停对象如有异议，可以在本通知下达三十日之内向上级人民政府申请复议或向人民法院诉讼。2016年8月31日襄城县城乡规划局出具证明，证明原告袁聚岭养殖场未在该局办理乡村建设规划许可证。2016年10月9日原告袁聚岭在关停禁养区养殖户动员会签名单上签名。2017年2月23日被告襄城县姜庄乡人民政府作出依法拆除通知书：“袁聚岭：你户（单位）未经有关部门依法批准，私自占用土地用于建设养殖场等其他建筑物，违反了《城乡规划法》、《土地管理法》等有关规定。限责令你户（单位）于2017年3月2日前清除所占土地上的建筑物及附属物，并复耕到位，否则乡政府将依法组织强制拆除复耕”。原告袁聚岭在该通知书签名。2017年4月14日被告襄城县姜庄乡人民政府对原告袁聚岭的养殖场进行了拆除。原告认为被告的拆除行为违法，遂向本院提起行政诉讼。另查明：2016年7月15日襄城县祥瑞农业开发有限公司成立，公司类型为有限责任公司，法定代表人为袁聚岭，注册资本为1000万元，公司章程显示袁聚岭出资方式为货币，认缴注册资本为200万元，剩余800万元注册资本由其他股东认缴。原告襄城县祥瑞农业开发有限公司和襄城县姜庄乡袁庄村签订协议，租地时间为2016年11月20日到2046年11月20日。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该法第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告襄城县姜庄乡人民政府对其辖区内违法建筑具有相应的行政执法职责，认为原告袁聚岭、襄城县祥瑞农业开发有限公司的建筑物存在违法建设等情形时，有进行拆除的行政职责。但是，即使是强制拆除违法建筑物也应当依照法定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”该法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”行政机关在强制拆除违法建筑物之前应当有效的履行告知、催告等义务，给予当事人陈述、申辩的权利，并制作强制拆除决定书等法定文书。在强制拆除违法建筑物之前，亦应对建筑物内的物品，采用见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、并履行妥善保管、及时移交的责任。本案中，被告襄城县姜庄乡人民政府在强制拆除原告建筑时未履行上述程序及义务，存在违反法定程序的情形。故，原告袁聚岭、襄城县祥瑞农业开发有限公司请求确认被告襄城县姜庄乡人民政府于2017年4月14日强制拆除其厂房的行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持。因拆除的建筑物属襄城县祥瑞农业开发有限公司，不属其股东之一即本案原告袁聚岭一人财产，且二原告提供的证据亦不能证实其合法权益所受损害的确切赔偿项的数额，故原告襄城县祥瑞农业开发有限公司、袁聚岭关于行政赔偿的请求不宜在本案中一并解决，可另行处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、第六十九条之规定，判决如下：一、确认被告襄城县姜庄乡人民政府于2017年4月14日强制拆除原告襄城县祥瑞农业开发有限公司、袁聚岭厂房的行政行为违法；二、驳回原告襄城县祥瑞农业开发有限公司、袁聚岭的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告襄城县姜庄乡人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提出上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至河南省许昌市中级人民法院。审 判 长  刘武子人民陪审员  吴媛媛人民陪审员  尹秀甫二〇一九年十一月十五日书 记 员  李安晨