浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行初545号 原告项建兰，女，1967年12月22日出生，汉族，住浙江省兰溪市。 委托代理人潘永洪，男，1966年12月25日出生，汉族，住浙江省建德市，系项建兰之夫。 委托代理人辛成，北京京平律师事务所律师。 被告兰溪市人民政府，住所地浙江省兰溪市府前路81号。 法定代表人王新锋，市长。 出庭行政负责人龚建峰，兰溪市人民政府党组成员、办公室主任。 委托代理人邵明江，兰溪市住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人胡庆根，浙江溪源律师事务所律师。 原告项建兰不服被告兰溪市人民政府作出的房屋征收补偿决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月8日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月9日公开开庭审理了本案。原告项建兰的委托代理人潘永洪、辛成，被告兰溪市人民政府的出庭行政负责人龚建峰及其委托代理人邵明江、胡庆根到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 兰溪市人民政府于2019年1月11日作出兰补偿决定（2019）第3号《兰溪市人民政府房屋征收补偿决定》（以下简称《征收补偿决定》），对被征收人项建兰名下的坐落于云山路70号4幢1-402室房屋作出征收补偿决定，征收补偿方式为货币补偿，补偿金额为人民币1486291元。 原告项建兰诉称：原告在浙江省兰溪市云山路70号4幢1单元402室拥有合法住房。现被告要对原告的房屋进行征收，但因补偿问题未与原告达成补偿协议。被告于2019年1月11日作出《征收补偿决定》，并于2019年1月12日送达原告。原告认为，被告作出《征收补偿决定》的行政行为违反了法律规定，且严重侵犯了原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，原告特向贵院提起诉讼，请求：1、撤销被告作出的《征收补偿决定》；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告为支持其诉请，提供了以下证据： 1、身份证、房产证复印件，证明原告身份适格。 2、《征收补偿决定》，证明涉案诉争行为系被告作出。 3、兰江导报复印件一份，证明涉案补偿决定方案、补偿决定不能保障原告获得公平补偿。 被告兰溪市人民政府辩称：答辩人于2017年9月29日依法作出了兰政征字（2017）1号《兰溪市人民政府房屋征收决定》，决定对桃花坞棚户区块国有土地上房屋予以征收，并于次日依法公开发布了征收决定及征收补偿方案。原告因补偿问题未在征收补偿方案确定的60天（自2017年11月28日至2018年1月26日）签约期内与房屋征收部门达成一致，签订补偿协议。房屋征收部门根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条规定，向答辩人提出补偿决定方案。经依法审查后，答辩人于2018年5月23日作出《补偿决定方案》并送达原告。由于原告收到《补偿决定方案》后未在法定期限内提出意见并选择补偿方式。答辩人依法于2019年1月11日作出了《征收补偿决定》，依法向原告送达，并进行公告。综上，答辩人作出的《征收补偿决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告兰溪市人民政府在法定期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据及依据： 1、兰溪市人民政府房屋征收决定及公告，证明被告依法作出国有土地上房屋征收决定。 2、兰溪市桃花坞区块棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案，证明被告依法作出国有土地上房屋征收补偿方案。 3、评估机构选定公证书，证明依法公证投票方式选定评估机构。 4、关于签约时间及签约地点等情况的通告，证明签约的期限为60天，自2017年11月28日至2018年1月26日。 5、关于桃花坞区块棚户区改造签约率达到80%以上的公告，证明征收补偿协议签约率达到80%以上，房屋征收决定生效。 6、兰溪市桃花坞区块棚户区改造国有土地上房屋初步评估结果公示表（第二批）及张贴公示的照片，证明原告的房屋的初步评估结果及公示情况。 7、房屋征收补偿分户估价报告及房屋征收评估补偿金额汇总表，证明原告房屋的估价结果。 8、房屋征收补偿分户估价报告及房屋征收评估补偿金额汇总表的送达公证书，证明原告房屋估价结果依法送达的事实。 9、原告对被征收房屋评估价值异议复核评估申请书及评估报告复核意见，证明已对原告提出的评估异议作出复核意见的事实。 10、金华市国有土地上房屋征收评估专家委员会对35户被征收人鉴定结果的通报，证明已对原告提出的鉴定申请作出评估鉴定结果的事实。 11、补偿决定方案及关于补偿决定方案的更正决定书，证明原告没有在签约期限内与征收部门签订补偿协议，被告依法作出补偿决定方案。 12、补偿决定方案及关于补偿决定方案的更正决定书送达公证书，证明已经公证送达补偿决定方案及关于补偿决定方案的更正决定书。 13、《征收补偿决定》，证明对原告依法作出房屋征收补偿决定。 14、《征收补偿决定》送达公证书，证明房屋征收补偿决定已向原告送达。 15、兰溪市人民政府房屋征收补偿决定在政府网站、报纸上进行公告，在征收现场进行张贴公布的照片，证明已对兰溪市人民政府房屋征收补偿决定进行公告。 证据1到15证明兰溪市政府依法作出房屋征收补偿决定的一系列行为的合法性。 被告提供了《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》证明其适用法律法规正确。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证认为：对证据1的真实性、关联性无异议，对其合法性、证明目的不予认可，对该征收决定之诉已经提起再审。对证据2的真实性、关联性无异议，对其合法性、证明目的不予认可，理由如下：该安置补偿方案内容违法：（1）安置房源与案涉被征收房屋相隔甚远，剥夺了原告作为旧城区改建的被征收人选择改建地段或就近地段回迁安置的权利，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十一条第三款规定；同时，安置房源的土地性质、楼盘品质的各项指标均不明确；（2）安置补偿方案中基本情况介绍显示本次征收范围内总户数为3722户，其中私有房产2120户，房管处直管出租公房1306户，单位自管公房296户；但该方案中用于产权调换的房源只有1596套；此种房源安置办法，从总户数的角度看，导致2126户无法实现产权调换的目的；从私房数的角度看，剥夺了四分之一私房被征收人的选择权。（3）产权调换房屋差价形同虚设，违反《征补条例》第二十一条第二款规定。根据《征补条例》第十九条，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。2017年9月29日，案涉征收决定发布前后，与桃花坞相隔较近新湖香格里拉和中梁两个项目的商品房价格都在12000元以上，到2018年6月中旬更是上涨到15000元；以该安置补偿方案中下金新村、排岭新村的市场调节价7000元/平方米来做对比，这两处都是高层安置房（原告房屋是多层），若要购得与目前住房相当的套内实际使用面积，就得购买大约提高20%的建筑面积的房子。因此这7000元/平方米的价格实质上相当于8400元/平方米的价格才得以保证原告的居住水平不降低。目前，案涉评估价8500元左右，两者价格相当，地段、土地性质的不同几乎没有体现出差距，该差价结算形同虚设；（4）房屋产权调换过渡期限违法。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《浙江征补条例》）第二十三条可知产权调换时选择多层建筑的过渡期限是24个月，高层为36个月；然该方案中多层期房的过渡期限是三年的规定明显于法无据。（5）临时安置费、搬迁费的标准没有明确具体的依据，不符合《浙江征补条例》第二十四条第二款、第二十七条第二款规定之要求，被告对此也未提交证据，被告不能证明临时安置费、搬迁费的标准合法；（6）没有管道煤气的迁移补助，违反《浙江征补条例》第二十七条第一款规定之要求。证据3的真实性、关联性无异议，对其合法性、证明目的不予认可。评估公司应由全体被征收人协商选定，被告认为应投票数为2124户，但从签约率达到80%以上的公告可以看出被征收户数变成2688户；涉案评估公司选定之日，尚有564户未参加评估公司选定，在缺乏应参加投票人的情况下，以摇号方式确定涉案评估公司的行为本身就已经丧失合法性存在基础。另应由房屋征收部门作为委托人与评估公司签订房屋征收评估委托合同，因此，即便涉案评估行为需公证，也应由房屋征收部门作为申请人请求公证。涉案请求评估公证的主体不适格。对证据4的真实性、关联性无异议，对其合法性、证明目的不予认可。通告的主体并非涉案征收决定所指定的房屋征收部门，通告主体不适格。评估报告是公平补偿的前提和基础，只有被征收人收到评估报告且无异议的情况下，方能签订合法有效的补偿协议。涉案评估公司是2017年10月11日选定，分户估价报告是2018年2月9日作出，签约期限确定于2017年11月28日至2018年1月26日，在此期限内，要求被征收人签订补偿协议不能保证被征收人依法得到安置补偿。证据5的真实性需要核对原件，即便该证据真实，对其合法性、证明目的不予认可，理由如下：2017年7月16日，兰溪市人民政府云山街道办事处桃花坞区块棚户区征迁指挥部发布的《征询情况公告》指出案涉征收范围内总户数为3722户，其中私有房产2120户，房管处直管出租公房1306户，单位自管公房296户，上述数据不含未经产权登记住户。2017年9月19日同征收决定同日发布的安置补偿方案中基本情况介绍的数据同上；为何在2017年12月25日所发布的签约率达80%的公告中的私房及单位房产数为2688户；至此出现疑问，为何前后统计的征收范围内总户数不一致？既然有新增房改数，户数总额应增加而非减少；若实有3722户而只签约2196户，则签约率只为59%，远不足法定80%；同时，从证据的完整性角度出发，该公告中的数据均没有其他证据予以佐证，即其户数2688户数据来源、80%签约的数据从何而来原告不得而知，被告亦未提交证据，该组证据为孤证，其无法实现案涉征收符合《浙江征补条例》第三十—条第三款规定之要求的证明目的。对证据6、7、8、9、10的真实性、关联性无异议，但对该组证据的合法性、证明目的均不予认可，理由如下：被告不能证明案涉评估机构依法依规产生，评估行为及后续行为均丧失合法存在基础。根据《浙江征补条例》第十八条第四款规定，房地产价格评估机构被选定或者确定后，由房屋征收部门作为委托人与其签订房屋征收评估委托合同。具体到本案中，首先，案涉评估公司是否依法接受委托，被告未提交证据，即未见房屋征收评估委托合同；其次，从分户评估报告可以看出案涉评估的委托方是房屋征收实施单位“兰溪市人民政府云山街道办事处桃花坞区块棚户区征迁指挥部”，由房屋征收实施单位来委托评估公司的行为违反上述规定；且被告未提交房屋征收部门委托或授权给房屋征收实施单位可以委托评估公司的证据；综上两点，被告应对案涉评估公司是否依法接受委托承担举证不能的法律后果。案涉评估公司未对原告房屋进行实地查勘即作出案涉评估报告的行为严重违法；根据《征补条例》第十五条、《国有土地上房屋征收评估办法》第九条、第十二条、第二十八条可知，评估报告需经实地勘察后方可作出，被征收人不配合、不提供相关资料的，房地产价格评估机构应当在评估报告中说明有关情况；本案中，评估公司从未入户查勘，更未对原告房内装修及设施设备进行评估，亦未在评估报告中说明拒绝入户的情况；被告需要对此承担举证不能的法律后果；事实上从被告提交证据可知，原告从未拒绝入户评估，而是依法依规的对案涉评估报告提起复核、鉴定申请并言明未入户评估的事实；同时，原告需要说明，虽然金华市国有土地上房屋征收评估专家委员会作出维持鉴定结果的通报，但是该通报责令案涉评估公司对未披露事项（房屋装饰装修）作出补充说明，但从被告举证情况来看案涉评估公司从未提交补充说明，其后评估公司更未入户，此种未能对房屋装饰装修评估的结果不应由原告承担，案涉《房屋征收补偿分户估价报告》明显存在缺陷，其不足以作为补偿决定依据。案涉《房屋征收补偿分户估价报告》从格式到内容均违法。案涉《房屋征收补偿分户估价报告》无封面、目录、致委托方函、估价师声明、估价技术报告、估价的假设和限制条件、附件，违反《房地产估价规范》（GB/T50291-2015）8.0.2要求，格式违法；案涉《房屋征收补偿分户估价报告》无估价方（房地产估价机构）住所、无估价原则、无估价技术路线、方法和测算过程、无估价作业日期、无估价报告应用的有效期，无估价的假设和限制条件、更无附件（房屋装修及设施设备无法补偿），严重违法。《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条规定应是先公示分户的初步评估结果，公示期满后房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告；然事实是分户的初步评估结果公示在后（时间是2018年3月23日），案涉《房屋征收补偿分户估价报告》作出在前（2018年2月7日作出），此种前后颠倒之行为严重剥夺了原告的知情权、参与权。原告需要说明，原告最先收到的评估报告无估价师签字，在原告申请复核后，评估公司收回第一次送达的评估报告并再次出具由估价师签字的报告，至此，本案中出现二种评估报告，可见案涉评估行为本身缺乏严谨务实的工作态度。《浙江征补条例》第十九条第三款规定评估专家委员会由房地产估价师以及价格、房产、土地、城乡规划、法律、会计等方面的专家组成。本案中，被告提交的金征估委（2018）3号《通报》是否由符合上述规定的专家组成评估专家委员会，被告未提交相应专家的资质证明文件，因此，从证据完整性角度来看，被告无法证明该《通报》是依法依规作出，该《通报》不足以作为定案依据。对证据11、12、13、14、15真实性、关联性无异议，但对证据的合法性、证明目的均不予认可。理由是，评估系补偿的基础，评估行为严重违法，补偿决定不具有合法存在基础。案涉评估报告以征收决定公告之日2017年9月29日作为评估时点，房价大约8500元/平方米；针对原告的（2018）第059号《补偿决定方案》2018年5月23日作出并于当日送达原告，该《补偿决定方案》给予原告货币补偿和产权调换两种补偿方式15天的选择期限，然被告未及时作出补偿决定，而是近八个月后，即2019年1月11日作出案涉补偿决定；截至案涉补偿决定作出之日，案涉改建地段的房价上涨到12000元至15000元，此时，案涉改建地段的房价大幅上涨，情势发生重大变更；被告仍坚持以评估时点价格给予原告货币补偿的行为实质上违反《征补条例》第二条、第二十六条及《国有土地上房屋征收评估办法》、《房地产估价规范》、《房地产抵押估价指导意见》所确定的“公平补偿”原则，明显不利于原告得到公平补偿，案涉补偿决定违法；《征补条例》第二十一条规定被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。纵观《征补条例》并未对被征收人选择权作出限制；本案中，被告依据《浙江征补条例》第三十二条作出《补偿决定方案》，给予原告货币补偿和产权调换两种补偿方式15天的选择期限，逾期不选择，补偿方式由补偿决定确定；案涉补偿决定确定采用货币补偿方式；至此，从法律效力的层面并根据《中华人民共和国立法法》第六十五条、第七十二条可知，《浙江征补条例》属于地方法规，而《征补条例》属于行政法规；根据《中华人民共和国立法法》第八十八条，被告选择补偿方式并作出补偿决定的行为违反上位法的规定，该选择补偿方式的行为应被确认无效。综上，对该组证据的合法性、证明目的均不予认可。 对原告提供的证据，被告质证认为：证据1无异议，夹层问题，补偿决定明确附属物价值待定。证据2无异议。证据3真实性无异议，对证明目的有异议，报纸信息是各房地产中介机构在报纸上刊登的房屋转让的挂牌价格，房产在不同位置，且不是成交价，价格是在波动的，不能以中介房产信息来确定被征收房屋的补偿价格。必须按条例的规定由评估机构的评估价格来确定补偿的数额。 本院对原、被告提供的证据认证如下：原告提供的证据，本院确认其真实性。被告提供的证据可以确认其内容真实，来源和形式合法，与本案具有关联性，对其证明力本院予以确认。 庭审后，原告向本院申请调取郑奇俊与兰溪市房地产管理处签订的公租房协议，以证明涉案评估公司选定违法。本院认为原告申请调取的该项证据无法达到其证明目的，且评估公司选定是否合法的问题在本院作出的（2019）浙07行初216号行政判决中已经进行了确认，故本院对原告提出的调取证据申请不予准许。 根据上述确认证明力的证据，结合各方当事人庭审陈述，本院确认如下事实： 原告项建兰在兰溪市××号拥有房屋一处，该房屋所有权证号为兰房权证兰字第××号，建筑面积141.9平方米；土地使用权证号为兰国用（2015）第002-2263号，土地使用权面积34.8平方米，土地登记用途为住宅，土地使用权类型为出让。 因兰溪市桃花坞区块棚户区改造需要，被告兰溪市人民政府于2017年9月29日作出兰政征字（2017）1号《征收决定》，决定对桃花坞社区及费龙口村范围内国有土地上房屋实行征收。原告所拥有的房屋被列入此次征收范围。被告将上述房屋征收决定及附属的房屋征收补偿方案进行了公示。房屋征收补偿方案明确告知被征收人可以在公告之日起十日内自行选择对被征收房屋价值进行评估的机构，但在规定期限内，被征收人未作出选择。被告在公证处公证监督下，通过抽签选定了金华新联房地产估价事务所有限公司为被征收房屋的房屋征收评估机构。2018年3月23日，被告通过张贴的方式将《兰溪市桃花坞区块棚户区改造国有土地上房屋初步评估结果表》予以公布。2018年4月8日，被告将房屋征收补偿分户估价报告送达给原告。因原告户不配合入户评估，该估价报告未对室内装饰装修价值及附属物价值进行评估。原告收到估价报告后于2018年4月11日对评估结果提出异议，金华新联房地产估价事务所有限公司于2018年4月13日作出复核意见。原告又对复核结果提出异议，申请金华市国有土地上房屋征收评估专家委员会申请鉴定。2018年5月8日，金华市国有土地上房屋征收评估专家委员会作出金征估委（2018）3号通报，维持了金华新联房地产估价事务所有限公司的估价报告。2018年5月23日，被告针对原告所有的房屋作出了《房屋征收补偿决定方案》，向原告提供了实施货币补偿和房屋产权调换两种补偿安置方式的方案并于同日向原告送达。2018年5月24日作出《关于补偿决定方案的更正决定书》并于2018年5月25日向原告送达。在规定期限内原告没有选择补偿方式。2019年1月11日，被告对原告项建兰名下的坐落于云山路70号4幢1-402室房屋作出了兰补偿决定（2019）第3号《征收补偿决定》并向原告送达。《征收补偿决定》载明：一、确定被征收人房屋征收补偿方式为货币补偿。货币补偿总金额为1486291元（强制执行的无货币补偿奖励），其中：被征收房屋主体价值：1236651元；房屋室内装修价值待定；附属物价值待定；搬迁费2310元；货币补偿奖励（按被征收房屋主体价值的20%计算）：247330元；其他：待定。室内装饰装修价值及附属物价值需入户评估后另行确定。二、补偿款已专户存储，被征收人随时可以领取补偿款。强制执行的依法支付补偿款。三、搬迁期限：被征收人应当于2019年2月28日前按本补偿决定办理房屋征收补偿相关事宜并完成搬迁。2019年1月12日，被告将《征收补偿决定》在兰江导报及征收现场进行了公告。原告对该《征收补偿决定》不服，向本院提起诉讼。 本院认为，被告兰溪市人民政府为兰溪市桃花坞区块棚户区改造需要而作出的兰政征字（2017）1号《征收决定》已发生法律效力。因房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内未能达成补偿协议，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定，经房屋征收部门报请，作出房屋征收决定的被告有权按照征收补偿方案作出《征收补偿决定》。关于《征收补偿决定》是否合法合理的问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。……”第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”被告在补偿决定作出前，已通知被征收人自行协商确定被征收房屋价值评估机构，但被征收人未在规定的十天期限内作出选择，被告据此采用抽签方式随机确定金华市新联房地产估价事务所有限公司为被征收房屋价值评估机构符合上述规定。原告在收到评估机构作出的被征收房屋估价报告后提出异议，房地产价格评估机构及金华市国有土地上房屋征收评估专家委员会已作出复核意见和结论。被告以该评估报告确定的价值作为货币补偿的依据作出补偿决定，且补偿范围包括被征收房屋的价值、因征收房屋造成的搬迁费用及相应的补助和奖励，符合相关规定。被告在向原告作出《房屋征收补偿决定方案》时为原告提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，原告未在规定的期限内选择补偿方式，被告据此确定以货币补偿方式对原告进行补偿符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条之规定。综上，被告作出的补偿决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律法规规定的法定要件。原告提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告项建兰的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告项建兰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇一九年十一月八日 代书记员 叶红莉