广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行终181号 上诉人（原审被告）南宁市自然资源局；所在地南宁市锦春路3-1号。 法定代表人郭维宁，局长。 委托代理人莫艳，南宁市自然资源局工作人员。 委托代理人夏文才，广西尊泰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）广西昆仑科技投资有限公司；所在地南宁市西乡塘区龙胜街28号8栋1单元102号。 法定代表人李彩莲，执行董事。 委托代理人陈蜀丽，广西桂盟律师事务所律师。 上诉人南宁市自然资源局（以下简称市资源局）因与被上诉人广西昆仑科技投资有限公司（以下简称昆仑公司）履行法定职责一案，不服南宁市西乡塘区人民法院（以下或称一审法院）于2018年12月25日作出的（2018）桂0107行初3号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审判决认定昆仑公司于2002年12月31日向原南宁市市国土资源局（以下简称市国土局）提交材料，要求市国土局为其办理位于南宁市民族大道北面一地块（即南宁市规划管理局颁发编号2001-117《建设用地规划许可证》所确定的用地33333.87平方米；以下简称涉案地块）的国有土地使用权证，并于2003年1月22日按照南宁市土地管理信息中心发出的项目收费通知单交纳了涉案地块的测绘费用2933.22元，后因未见获得颁证，昆仑公司遂于2016年3月18日向市国土局书面提交《关于申请纠正历史遗留的土地补偿问题的报告》，要求市国土局办理涉案地块的国有土地使用权证，市国土局为此于2016年4月6日向昆仑公司作出《关于广西昆仑科技投资有限公司申请办理0419177等2宗地国有土地使用证有关意见的函》（函告昆仑公司于2002年向市国土局递交材料申请办理的是《建设用地规划许可证》对应用地的供地手续，而不是土地登记手续，因当时涉案地块尚未办理农用地转建设用地上报手续，不符合供地条件，市国土局因此已将材料退回；昆仑公司尚未办理供地手续，且未能提供批准用地文件、国有建设用地使用权出让合同等相关用地审批文件，涉案地块因此不符合办理土地登记的条件。以下简称《复函》），昆仑公司不服《复函》，向一审法院提起行政诉讼，请求判令市国土局依法履行法定职责，为昆仑公司核发涉案地块的国有土地使用权证，并由市国土局承担本案诉讼费的案件事实；一审判决认为市国土局对《复函》的实体及程序合法性负有举证责任，因市国土局未提交任何证据证明《复函》的实体及程序合法，致使一审法院无法核实《复函》是否合法，因此认定市国土局作出的《复函》没有证据，并据此作出一审判决，判决撤销《复函》，指令市国土局在法定期限内对昆仑公司的申请重新作出行政行为，案件受理费50元由市国土局负担。 上诉人市资源局上诉称，一、一审判决认定被上诉人昆仑公司于2002年12月31日向市国土局提交材料的申办事项是要求市国土局为其办理涉案地块的国有土地使用权证的事实错误，事实上昆仑公司的申办事项是《建设用地规划许可证》对应用地的供地手续，鉴于当时涉案地块尚未办理农用地转建设用地上报手续，不符合供地条件，市国土局因此已将材料退回昆仑公司，这从昆仑公司提交的《南宁市国土资源局服务窗口收文回执》中“业务类型”一栏载明“修路补偿”的内容，即可表明市国土局当时收件的业务不是国有土地使用权登记，而是《建设用地规划许可证》对应用地的供地手续；二、一审法院应当重点审理昆仑公司诉请核发涉案地块国有土地使用权证的事实和法律依据，不能超出昆仑公司的诉请范围而判决撤销《复函》；昆仑公司不可能在没有取得建设用地批准书的情况下，直接获得办理国有土地使用权证，而现在凭已过期失效的《建设用地规划许可证》申请办理相关土地手续于法无据，因此，人民法院可以直接判定昆仑公司要求核发涉案地块国有土地使用权证没有事实和法律依据。综上，一审判决认定事实不清，不应在昆仑公司的诉请明显没有事实和法律依据的情况下，判决撤销《复函》；为此，特提起上诉并请求二审法院判决驳回昆仑公司的诉讼请求。 被上诉人昆仑公司答辩称，一、上诉人市资源局上诉称一审判决错误将用地供地手续当作国有土地使用权登记手续，因而要求撤销一审判决的理由不能成立；首先，一审判决未对昆仑公司要求核发国有土地使用权证的请求进行处理，而是针对市国土局作出的《复函》这一具体行政行为的程序违法进行裁决，不管昆仑公司2002年向市国土局提交材料申办事项是供地还是土地登记，都不影响人民法院对《复函》这一具体行政行为的合法性进行审理所做的结论；其次，昆仑公司主张土地使用权是有依据的，即是基于广西高峰绿城开发有限责任公司与南宁市政府的约定，在修建五一西路后续工程项目中以土地补偿工程款，并确定昆仑公司拥有50亩补偿用地的权益，市国土局因此已于2002年接收了昆仑公司的用地申请资料，并要求昆仑公司缴纳土地测绘费，后因市国土局未依法办理用地手续才导致了本案诉讼的发生，昆仑公司至今未收到市国土局退回的任何资料；二、市资源局认为一审判决超出昆仑公司的诉讼请求范围而作出的判决应当撤销，缺乏法律依据；在我国法律中，民事诉讼采取的不诉不理原则，即人民法院的审理不能超出当事人的诉讼主张，但这一规定并不适用于行政诉讼案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，一审判决撤销《复函》并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应当依法予以维持；市资源局的上诉请求于法无据，应当依法予以驳回。 二审期间，上诉人市资源局与被上诉人昆仑公司均无补充提交证据或提出新证据。 本院经审理查明的事实，除一审判决认定“昆仑公司于2002年12月31日向市国土局提交材料，要求市国土局为其办理国有土地使用权证”的事实不予确认之外，其他审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，根据中共南宁市委员会、南宁市人民政府2019年1月27日联合下发的南发（2019）5号《关于印发的通知》要求，将市国土局、市规划管理局等多部门的职责整合，组建市资源局，不再保留市国土局和市规划管理局。 本院认为，行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用；但是，从《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条的规定内容来看，只有认为被行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯了合法权益的公民、法人或者其他组织，才有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼，且所诉行政行为应当属于人民法院的受案范围，否则，就不能提起行政诉讼。由此可见，人民法院行使行政审判职能保护当事人的合法权益，监督行政机关依法行使职权是被动的而不是主动的，是有限的而不是无限的；因此，通常情况下人民法院审理行政案件，依旧是根据原告的诉讼请求，对被诉行政行为进行审查，然后适用有关行政法律、法规作出相应的判决，即诉讼请求、审查范围和判决结果之间，应当存在着法律内部统一的逻辑关系。 本案中，从一审判决查明的事实来看，被上诉人昆仑公司是因为自2002年12月31日向市国土局提交材料申请办理涉案地块的国有土地使用权证未果之后，不服市国土局作出的《复函》而向一审法院提起诉讼并诉请判令市国土局履行法定的办证职责；由此可见，《复函》既是市国土局书面告知昆仑公司不予登记的理由说明，也是昆仑公司向市国土局提交材料申请办理涉案地块国有土地使用权证的结果状态，虽然符合中华人民共和国土地资源部《土地登记办法》（自2008年2月1日起施行，至2017年12月29日废止）第十八条第二款的规定，但是依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款的规定，市国土局应对作出《复函》的全部证据和所依据的规范性文件负有举证责任，即对昆仑公司提交材料申办“修路补偿”业务，无论该业务类型的实质是办理供地手续、还是土地登记均不符合申办条件的全部证据和所依据的规范性文件承担举证责任。据此，鉴于市国土局在举证期限内不提供作出《复函》的证据，一审判决因此认为市国土局作出的《复函》没有相应证据而判决“撤销《复函》，指令市国土局在法定期限内对昆仑公司的申请重新作出行政行为”，实质上是撤销市国土局对昆仑公司提交材料申请办理涉案地块国有土地使用权证的结果状态，属于昆仑公司提出的诉讼请求事项范围内的判决结果，没有逾越诉讼请求、审查范围和判决结果之间应当存在的法律内部统一的逻辑关系。 此外，市国土局被依法撤销后，继续行使市国土局职权的行政机关是市资源局，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，本院对市资源局在本案中的被告资格予以确认。 综上所述，上诉人市资源局的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人南宁市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  韦影年 审判员  黄影颖 审判员  晏 琼 二〇一九年十一月二十八日 书记员  周 晋 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第一条根据行政诉讼法行政诉讼法第三十二条三十二条和第四十三条四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。 3、《诉讼费用交纳办法》 第十三条第一款第（五）项第2目案件受理费分别按照下列标准交纳：（五）行政案件按照下列标准交纳：1.商标、专利、海事行政案件每件交纳100元；2.其他行政案件每件交纳50元。第二十九条第一款诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。 4、中华人民共和国土地资源部《土地登记办法》（自2008年2月1日起施行，至2017年12月29日废止） 第十八条有下列情形之一的，不予登记： （一）土地权属有争议的； （二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的； （三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的； （四）申请登记的土地权利超过规定期限的； （五）其他依法不予登记的。 不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。