舟山市定海区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）浙0902行赔初1号 原告舟山市定海绿健果蔬专业合作社，住所地舟山市定海区双桥镇桥头施村。 法定代表人傅建舟,理事长。 委托代理人何叶敏，浙江丰良律师事务所律师。 被告舟山市定海区人民政府盐仓街道办事处，住所地舟山市定海区盐仓兴舟大道396号。 法定代表人余世炯，主任。 出庭负责人何军敏，该街道办副主任。 委托代理人刘勇平、倪永达，浙江乾勇律师事务所律师。 原告舟山市定海绿健果蔬专业合作社(以下简称绿健合作社)诉被告舟山市定海区人民政府盐仓街道办事处(以下简称盐仓街道)行政赔偿一案，本院于2019年2月13日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭后于同年6月13日公开开庭进行了审理。原告法定代表人傅建舟及委托代理人何叶敏，被告出庭负责人何军敏及委托代理人刘勇平到庭参加诉讼。本案经双方申请案外调解扣除审限三个月，调解未果。本案现已审理终结。 原告绿健合作社诉称，该社于2014年7月与盐仓街道虹桥社区村民蔡才兴等9人签订租田协议，合计租用该些村民家庭承包地24.18亩用于建设虹桥区块果蔬基地。在其后的基地建设及生产活动中，被告盐仓街道强制拆除了原告搭建的钢结构大棚。对该大棚强拆行为的违法性，已经有人民法院生效裁判确认。盐仓街道因该拆除行为对绿健合作社造成的经济损失，应当承担行政赔偿责任。现原告损失主要体现在土地租金损失4.8360万元、土地开发投入损失39.1173万元、可得利益（青苗费）损失76.8万元、人工工资等管理费用损失3.05万元、财务成本损失12.495万元，合计136.2983万元。原告为此于2018年9月12日向被告书面提出赔偿要求，但被告截至原告起诉时仍未予理睬，故依《国家赔偿法》之规定，向人民法院提起行政赔偿之诉，请求判令被告予以赔偿。 原告向本院提交以下证据： 第一组证据：（2016）浙0902行初2号行政判决书，拟证明盐仓街道办对绿健合作社位于该街道虹桥社区蔬菜基地上的大棚强拆行为的违法性，已经生效裁判确认。 第二组证据：行政赔偿申请书、赔偿项目表及挂号信回执，拟证明原告于2018年9月12日向被告书面提出赔偿要求，但被告截至原告起诉时仍未予答复的事实。 第三组证据：1.土地承包经营权转包合同及租金收款收据，拟证明土地租金损失4.8360万元；2.挖机费收据、耕地费收款收据、结算书、钢管塑料大棚明细单及收款收据等，拟证明土地开发投入损失39.1173万元；3.种子销货清单、“矮抗青”说明书、“菜篮子”价格监测表和照片等，拟证明可得利益（青苗费）损失76.8万元；4.工资领发单，拟证明人工工资等管理费用损失3.05万元；5.借款协议、借据、银行明细单、结婚证等，拟证明原告向法定代表人个人借款用于基地建设而产生的财务成本损失12.495万元。 被告盐仓街道辩称，原告绿健合作社系双桥街道桥头施村的村民互助性经济组织，该社于2014年7月租用被告辖区内虹桥社区村民承包地用于果蔬基地建设，而当时该地块已经在启动土地预征活动，故被告多次派人通知原告不要在该地块上进行果蔬基地建设，并于同年12月22日发布通告，告知该区域范围面临征收，并禁止在该区域范围内进行种植，乱搭乱建。但原告对此充耳不闻，擅自在租用的承包地上进行钢结构大棚搭建。被告遂组织人员于2015年1月12日强制拆除了部分大棚设施。后又于2015年4月与原告达成果蔬大棚搬迁补偿协议，并支付补偿款22万元后，将该大棚完全拆除。后经诉讼，生效裁判认定前述签订的果蔬大棚搬迁补偿协议无效，确认被告拆棚行为违法。被告现认为，一、拆棚行为的违法性虽然已经人民法院生效裁判确认，但拆棚行为与原告在本案中主张的一系列损失，除大棚本身外，与其他损失并不存在因果关系。况且，大棚搭建行为亦属于土地征收前的乱搭乱建行为，即使放在土地征收补偿法律关系中去评判，也难言给予补偿。对于原告主张的其他损失，如青苗费损失76.8万元，从被告首次拆棚时所拍的照片来看，根本看不出有一丝种植的迹象，原告对此亦没有提供已经种植的确凿证据，仅有的种子销货清单难以说明问题。土地开发投入损失仅以普通收据而非正规发票予以证明，财务成本损失中原告借款基础事实依据也不足等等。即使原告所说相关蔬菜种植属实，原告亦应通过后续的土地征收法律关系中去主张权利，而不是向被告主张赔偿，其他损失主张亦复如此。二、依《舟山市征收集体土地房屋补偿暂行办法》第五条之规定，被告作为被征收土地所在地的街道办事系具体实施单位，承担着征收集体土地房屋补偿的相关工作。本案中，被告在征收前已经与原告的两个合伙人达成大棚搬迁补偿协议，并支付了补偿款22万元，原告现再提出赔偿无事实依据。三、原告提起本案行政赔偿之诉超过国家赔偿时效。综述，请求驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提交以下证据： 第一组证据：盐仓街道办于2014年12月22日发布的禁止抢种抢建《通告》和舟山市国土资源局定海分局于2015年1月19日发布的《征地告知书》，拟证明原告于2014年7月租用被告辖区内虹桥社区村民承包地用于果蔬基地建设时该地块已经在启动土地预征活动。 第二组证据：浙土字（3309）A[2015]-0007《浙江省建设用地审批意见书》、征地红线图、征收土地公告、征地补偿安置方案公告等，拟证明涉案区块集体土地征收于2015年5月获浙江省人民政府审批同意。 第三组证据：征地管理所、盐仓街道与虹桥社区签订的《征收土地补偿安置协议》及附属物补偿清单，《果蔬大棚搬迁补偿协议》及对该协议签订人员的调查笔录及搬迁情况说明，另外中国邮政储蓄账号、汇款凭证等，拟证明征地管理所支付给虹桥社区的征地补偿费中涉及果蔬大棚的金额仅为22万元，而被告作为集体土地征收中的具体实施单位在征收前已通过协议方式将22万元补偿款汇入原告合伙人的帐户，履行了对原告的补偿安置义务，以及钢结构大棚拆除后钢管交付原告合伙人的事实。 第四组证据：2015年1月12日首次拆除原告果蔬大棚时的若干组照片，拟证明彼时原告在涉案地块尚未种植蔬菜的事实。 经庭审质证，对原、被告提供的证据，本院认证如下： 关于原告提供的证据：第一组证据，被告对证据三性无异议，但对证明目的有异议，认为该违法确认裁判不能证明除大棚本身外，与其他几项损失存在因果关系。第二组证据，被告认为其作为涉案区块集体土地征收具体实施单位已经通过协议方式对原告位于虹桥村的果蔬基地进行了补偿，金额22万元，原告不能重复主张补偿或者赔偿。第三组证据，被告对证据的真实性和关联性有异议，认为该部分损失不具有真实性，如钢结构大棚发票不规范，青苗费损失不存在，财务成本支出无事实基础等，并且认为即使某些损失部分真实，也与其拆除大棚行为无关联性。经审核，第一组证据，可以证明拆棚行为的违法性已经人民法院生效裁判确认，但是，该拆棚行为（因协议签订主体不合格导致协议无效，最终确认拆除行为违法）与原告主张的一系列损失之间是否存在因果关系，详见“本院认为部分”。第二组证据，可以证明原告申请被告履行补偿或者赔偿职责之事实。第三组证据，鉴于本案救济途径的复杂性，本院对其真实性暂不作评判。 关于被告提供的证据：第一组证据，原告认为与本案无关联性，且系在土地征收获有权机关批准前发布，对原告不具有约束力。第二组证据，原告认为该次征收范围是否包括涉案土地不明确，且对原告果蔬基地的补偿没有制定具体的补偿标准。第三组证据，原告认为征收土地补偿安置协议及相应的补偿清单，系征地单位与当地村集体经济组织签订，有关果蔬基地的补偿金额没有征求原告意见。果蔬大棚搬迁补偿协议的无效性已经生效法律文书确认，故被告汇入案外人帐户的款项不能证明已履行了对原告的补偿职责。对于拆除后的钢结构大棚，被告既没有进行清点，也没有妥善保管，更没有交付原告。第四组证据，原告认为照片中无蔬菜生长迹象，系因其种子刚播种不久，照片中不能看出亦属正常。经审核，被告提供的四组证据具备有效的认定要件，具有证明涉案区块土地征收于2015年5月获有权机关批准，被告和国土部门在土地预征期间发布过严禁抢种抢建的通知，被告作为土地征收具体实施单位曾与原告签订过无效补偿协议及错误向他人支付补偿款等事实。但是，相关征地补偿安置方案中，的确难以找到针对类似原告果蔬基地的具体补偿方案和标准。 根据确认的证据，对本案事实认定如下： 原告绿健合作社系农民互助性经济组织，成立于2006年8月24日。成立之初，成员出资总额为5万元。后，原告于2008年6月及2015年11月经两次变更登记，其中2008年为名称变更登记，由原来的舟山市定海绿健果蔬合作社变更为舟山市定海绿健果蔬专业合作社。2015年为增资和扩员变更登记，出资由原来的5万元变更为12万元，人员由7人扩展成21人，但柴国庆和冯身惠并非该合作社成员。 2014年7月起，原告与被告辖区内虹桥社区村民蔡才兴等人签订《浙江省农村土地承包经营权转包（出租）合同》，租用该些村民位于盐仓原旧木材市场地块的承包地用于果蔬基地建设。截止同年12月底，原告在该基地上搭建起钢结构大棚若干只（具体数目不详，被告在强制拆除时未制作清单，而据原告提供的证据显示有23只，规格为宽8米、长72米、间距0.80米，三纵四卡，顶高3.3米，肩高1.6米，插土0.4米）。因该地块为定海区盐仓片控制性详细规划中电子商务及物流园区重点开发区块，且项目相关报件已上报审批，故被告于同年12月22日发布通告，告知该区域范围面临征收，禁止在该区域范围内进行种植，乱搭乱建，否则所种植的青苗果木一律不予补偿，违章建筑一律予以拆除。2015年1月12日，被告委派辖区内盐仓执法中队对原告搭建在果蔬基地上的钢结构大棚进行了部分拆除，该次拆除数目因被告未制作清单亦是不详。 2015年1月19日，被告联合国土部门再次发布征地告知书，明确涉案地块被列入征地范围，禁止抢种抢建等行为。同年4月1日，经被告多次做工作，自称与原告法定代表人傅建舟合伙从事虹桥果蔬基地建设的柴国庆、冯身惠两人，“代表”原告（乙方）和被告（甲方）签订《盐仓原旧木材市场地块果蔬大棚搬迁补偿协议》，协议约定：“乙方于2014年7月与虹桥经济合作社部分村民签订土地租赁协议，取得位于定海区虹桥社区原旧木材市场集体土地22亩，并进行草莓、西瓜、葡萄等水果种植，现乙方已在该地块上进行了果蔬大棚及其他农用设施投入。因该地块为《定海区盐仓片控制性详细规划》中电子商务和物流园区重点开发区块，项目相关报件已上报审批，因此，盐仓街道办事处严禁农户在该区域范围内进行抢种抢建，并于2014年12月22日下发了通知书，2015年1月9日作出了责令停止限期改正违法行为通知书。现考虑到乙方在下发通知书前已投入了一定的财力、物力、人力，经甲乙双方友好协商，特达成协议如下：一、甲方一次性补偿乙方人民币22万元整，详见补偿清单，补偿款自本协议签订之日起7日内由甲方一次性汇入乙方帐号。二、22亩土地一年租金均由乙方自行支付给农户。三、乙方在本协议签订之日起7日内自行拆除原旧木材市场地块搭建的所有钢结构大棚，并清理土地上的青苗及其设施、设备。四、本协议一式二份，自签订之日起生效。五、本协议具有法律效力，未尽事项宜可以另行协议补充。”协议签订后，被告将该22万元款项打入了冯身惠的个人帐户，而没有打入原告帐户。协议约定期限到来后，被告以原告逾期未自觉拆除为由，将该大棚完全拆除，而该22万补偿款事后亦被冯身惠和柴国庆两人瓜分。原告不服被告与他人签订补偿协议及拆除大棚行为，与被告多次协商赔偿无果后，于2016年1月4日向本院提起行政诉讼，要求确认被告强制拆棚行为违法。本院对该案审理后认为，冯身惠、柴国庆既非该合作社成员，也没有得到该合作社授权，亦无证据证明案涉虹桥果蔬基地系他俩与原告法定代表人傅建舟三人之间的合伙经营，故并非合同适格相对方，无权就原告虹桥果蔬基地征收补偿事宜与被告签订补偿协议，涉案《盐仓原旧木材市场地块果蔬大棚搬迁补偿协议》应为无效。被告以双方已达成搬迁协议为由进行强制拆除，无事实基础。况且，即使该协议合法有效，在原告未自觉交付被告拆除情况下，被告未依照行政强制法关于申请人民法院强制执行的相关程序规定，申请人民法院非诉执行，亦属超越职权，违反法定程序。遂于2016年9月16日作出（2016）浙0902行初2号行政判决，确认被告拆除原告虹桥果蔬基地大棚的行为违法。 2018年9月12日，原告通过邮寄方式要求被告赔偿拆除虹桥果蔬基地大棚后所造成的一系列损失113余万元，但被告一直未予答复。2019年1月30日，原告向本院提起行政赔偿之诉。 另查明，一、案涉地块作为仓储建设项目用地审批于2015年5月29日获浙江省人民政府批准，批准文号：浙土字（3309）A[2015]-0007。二、舟山市国土资源局定海分局于同年7月3日公告该次征地补偿安置方案，其中第三项2、青苗及地面附着物补偿一栏记载，青苗及地面附着物补偿费29.87万元。第五项规定，征收土地工作由舟山市国土资源局定海分局会同当地镇人民政府（街道、管委会）具体实施。三、被告提供的第三组证据中《征收土地补偿安置协议》有关“青苗及地面附属物补偿费”一栏中，约定补偿费29.87万元(具体详见乙方清单)。而清单中记载，青苗2.5亩，金额0.75万元；桔子树1.4亩，金额4.48万元；桃子树0.8亩，金额2.64万元；果蔬大棚22亩，金额22万元。 本院认为，本案是一起被征地农户（承租人）在拟征土地上涉嫌抢种、抢建地上附着物和青苗，被当地政府阻止并被强制拆除地上附着物所引发的行政赔偿争议。虽然被告盐仓街道强拆原告果蔬基地大棚行为的违法性，已经有人民法院生效裁判确认，但原有的征收补偿问题是否一律可以通过赔偿途径解决，需要结合案情具体分析。鉴于本案实际情况，尚不宜采用赔偿的方式解决原有的征收补偿问题。理由如下：一方面，有关行政首次判断权问题。原告绿健合作社是否存在拟征土地上抢种、抢建地上附着物和青苗的情形，直接关系到是否应给予原告补偿问题。本案被告盐仓街道作为涉案土地征收的具体实施单位，其强拆大棚的违法性虽然业经人民法院生效裁判确认，但是裁判确认违法的原因，一是被告先前与不能代表原告的案外人签订补偿搬迁协议，导致协议缺乏双方合意基础而无效；二是在原告未主动交付拆除情况下，被告实施强制执行，系超越职权，违反法定程序。从该生效裁判看，并没有评判原告在案涉虹桥果蔬基地上搭建钢结构大棚行为的合法性，也没有对原告是否在该基地上种植了青苗下过结论。国土资发（2004）238号《国土资源部关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》第（九）项内容规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。本案原告在虹桥果蔬基地上的建设等行为，是否属于抢栽、抢种、抢建，是行政机关职权范围内未予判断处理事项，应当由行政主体先行处理，如果司法机关过早介入，就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。法院待行政机关先行处理后，再对其是否合法以及明显不当进行审理。另一方面，已签征收补偿协议无效后，征收人是否仍负有征偿安置义务问题。根据《土地管理法实施条例》第二十六条关于“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，原告绿健合作社系涉案集体土地的合法承租人，其有权就虹桥果蔬基地主张其应得到的相应补偿。根据有关土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。但是，从实践效果看，如能实现公共利益与被征收人合法权益的平衡保护，基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，不宜仅以尚未取得征地批准为由否定双方自愿达成的协议的效力。本案中，盐仓街道在征地前与被征收人绿健合作社签订《盐仓原旧木材市场地块果蔬大棚搬迁补偿协议》，该协议因代表绿健合作社的签订主体不合法而被确认无效，但不能因此否认该协议性质系征收补偿安置协议。协议被确认无效后，征收人负有的征偿安置义务并不能以此免除，仍需重新与被征收人绿健合作社通过协商或者裁决作出补偿安置。 综上，绿健合作社就其虹桥果蔬基地的征收补偿事宜如果不能与征地具体实施单位盐仓街道达成补偿协议，则应向相关土地行政管理部门申请裁决。现原告向本院直接提起行政赔偿之诉，要求本院针对其赔偿请求判令具体的赔偿内容，无法律依据，难以支持。据此，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告舟山市定海绿健果蔬专业合作社的赔偿请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。 审 判 长  曾宏涛 人民陪审员  冯璐璐 人民陪审员  马 骏 二〇一九年十一月一日 书 记 员  徐瑜鸿