温州市鹿城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0302行初163号 原告姜振蒙，男，1970年10月19日出生，汉族，住浙江省平阳县。 被告平阳县鳌江镇人民政府，住所地浙江省平阳县鳌江镇塘古南路99号。 法定代表人林宝宽，镇长。 委托代理人黄飞（特别授权），浙江九州大众律师事务所律师。 第三人国网浙江平阳县供电有限责任公司，住所地浙江省平阳县鳌江镇昆鳌大道1155号。 法定代表人戴瑞海，执行董事。 委托代理人朱孙林（特别授权），北京德恒（温州）律师事务所律师。 委托代理人林琦（特别授权），该公司工作人员。 原告姜振蒙因要求确认被告平阳县鳌江镇人民政府（以下简称鳌江镇政府）于2018年11月21日实施的强制断电销户行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月3日立案后，依法组成合议庭，于2019年8月5日公开开庭审理了本案。原告姜振蒙，被告鳌江镇政府的负责人周德信及委托代理人黄飞，第三人国网浙江平阳县供电有限责任公司（以下简称平阳供电公司）的委托代理人朱孙林、林琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告姜振蒙诉称，1.原告在平阳县××××号有房屋一处（以下简称涉案房屋）。2018年4月，原告收到被告鳌江镇政府发放的《鳌江镇五板桥村城中村改造宣传手册》，并从中得知，涉案房屋位于城中村改造范围内，但原告至今未与政府征迁部门就房屋补偿安置事项达成一致意见或未签署补偿安置协议。2018年8月28日，被告在涉案房屋门上张贴《限期拆除通知书》（该《限期拆除通知书》已被平阳县人民法院判决撤销）。2018年11月21日，被告未经任何手续将涉案房屋的屋顶、门窗、装修设施拆除，并将电表的线剪断。其后，被告又将电表拆除并销户，但因被告实施部分拆除行为后，涉案房屋已无法居住，原告亦未居住在内，故被告何时将电表拆除的，原告并不清楚。2.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定：“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”第三十一条规定：“采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。”《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电［2010］15号）第四条规定：“对采取停水、停电、阻断交通等野蛮手段逼迫搬迁，以及采取“株连式拆迁”和“突击拆迁”等方式违法强制拆迁的，要严格追究有关责任单位和责任人的责任。”《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”《中华人民共和国电力法》第二十六条规定：“供电营业区内的供电营业机构，对本营业区内的用户有按照国家规定供电的义务；不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电。”第二十九条规定：“供电企业在发电、供电系统正常的情况下，应当连续向用户供电，不得中断。因供电设施检修、依法限电或者用户违法用电等原因，需要中断供电时，供电企业应当按照国家有关规定事先通知用户。”被告在未出具任何合法手续且未告知原告的情况下将涉案房屋断电销户，侵犯了原告的合法权益。3.房屋拆除后，电表可以转移到其他住处，无需进行销户，因此断电销户行为并非房屋拆除行为的一部分。综上，请求判决确认被告于2018年11月21日实施的强制断电销户行为违法。 原告姜振蒙向本院提交了以下证据：1.身份证，证明原告的主体资格。2.（2018）浙0302行初295号《行政判决书》，证明涉案房屋由原告居住。3.《用电客户基本信息》、电费单，证明原告房屋被断电销户。 被告鳌江镇政府辩称，1.原告姜振蒙主张的发函销户断电行为系涉案房屋拆除前的准备过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，涉案房屋系未办理用地审批和建设许可手续的违法建筑，因原告未能自行拆除该建筑，故被告在拆除前发函要求供电部门给予支持断电销户，应属实施房屋拆除行为前的准备行为，属于过程性的环节，对相对人不产生独立和最终的法律效力，依法不属于行政诉讼的受案范围。2.被告作出《关于要求对五板桥村房屋进行电表拆除并销户的函》的对象是平阳县鳌江镇供电所，函的内容是希望供电局提供支持，该行为并未在被告与供电局之间设立、变更或者消灭权利义务关系，不具备行政行为的实质要件。同时，被告并非停电、销户的实施单位，供电部门是否同意按函件通知的时间予以停电销户，由供电部门自行掌握和实施。被告的函件不具有拘束力和强制履行的执行力，因而不属于行政行为，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。3.被告于2018年11月13日向第三人平阳供电公司送达《关于要求对五板桥村房屋进行电表拆除并销户的函》，第三人于11月21日进行断电销户，被告于同日对涉案房屋实施了拆除，因此，断电销户行为应属房屋拆除行为的一部分。第三人系为配合被告拆除工作而实施的断电销户，若法院认为该断电销户行为属于行政行为，则由被告承担相应的法律责任。综上，请求依法裁定驳回原告的起诉。 被告鳌江镇政府未向本院提交证据、依据。 第三人平阳供电公司述称，1.2018年11月21日，被告鳌江镇政府对涉案房屋实施部分拆除时，第三人工作人员随同政府工作人员前往拆除了涉案房屋的电表，后于2019年2月26日启动了销户程序。电表是依附于房屋之上的，若房屋被拆除了，电表也应销户。2.第三人是基于被告送达的《关于要求对五板桥村房屋进行电表拆除并销户的函》而协助配合拆除电表并销户。第三人是有限责任公司(国有独资)，不是行政机关，无权作出具体行政行为。第三人所作出的行为是配合被告对原告房屋等设施进行强制拆除的协助行为，且被告强制拆除房屋的行为已被鹿城区人民法院确认违法，第三人的行为作为一种附属行为亦不可能是有效的行政行为。综上所述，第三人协助配合拆除电表并销户等行为属于被告行政强制行为的一部分，归属于被告。 第三人平阳供电公司向本院提交了以下证据：1.营业执照、法定代表人身份证明，证明第三人的主体资格。2.《关于要求对五板桥村房屋进行电表拆除并销户的函》，证明第三人是基于被告送达的函件而协助配合使电表销户，第三人的身份系协助执行人。3.三份系统截图，证明原告的销户情况。 经庭审质证，1.原告姜振蒙提交的证据，被告鳌江镇政府对证据1-3的三性均无异议。第三人平阳供电公司对证据1-3的三性均无异议。2.第三人提交的证据，原告对证据1-2的三性无异议，对证据3的证明目的有异议。被告对证据1-3的三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：1.第三人提交的证据3，与本案不具有关联性，本院不予采信。2.原告、第三人提交的其他证据，各方对其真实性均无异议，可以证明本案待证事实，本院均予以采信。 经审理查明，平阳县××××号房屋（即涉案房屋）由原告姜振蒙居住使用，其电表户名登记为原告，户号为5712929870。2018年11月13日，被告鳌江镇政府作出《关于要求对五板桥村房屋进行电表拆除并销户的函》并送达第三人平阳供电公司，内容如下：“因鳌江镇五板桥村房屋征收工作需要，我镇决定对该村房屋进行电表拆除并销户，请贵所予以支持配合为感。”该函后附具体户名及户号清单，原告户亦在其中。第三人依上述函件将涉案房屋的电表拆除并销户。2018年11月21日，被告将涉案房屋的门窗、装修设施、屋顶拆除。原告不服，向本院提起行政诉讼，要求确认被告拆除涉案房屋的门窗、装修设施、屋顶的行为违法。2019年3月26日，本院作出（2018）浙0302行初295号《行政判决书》，判决确认被告于2018年11月21日将涉案房屋的门窗、装修设施、屋顶拆除的行政行为违法。该判决现已生效。原告不服第三人对其房屋的断电销户行为，提起本案诉讼。 另查明，2018年11月21日，被告将涉案房屋的门窗、装修设施、屋顶拆除后，无人再居住其内。2019年2月，涉案房屋被整体拆除。 本院认为，一、关于被诉断电销户行为是否属于行政行为的问题。本案中，第三人平阳供电公司对涉案房屋实施的断电销户行为，并非基于民事合同法律关系作出，而是应被告鳌江镇政府出具的《关于要求对五板桥村房屋进行电表拆除并销户的函》要求作出，该断电销户行为对原告姜振蒙的权利义务产生了影响，其法律责任应归于被告，属于行政行为。 二、关于被诉断电销户行为的实施时间问题。本案中，各方当事人对于涉案房屋断电销户的行为内容及实施时间的陈述各不相同，且均无证据佐证，故本院基于第三人系断电销户行为实际执行者的考虑并结合各方陈述，综合认定以下事实：涉案房屋的断电销户行为是一个持续性的行为，其起始时间（断电时间）为2018年11月21日，完成时间（销户程序启动时间）为2019年2月26日。 三、关于被诉断电销户行为是否可诉的问题。本案系由房屋征迁引起的行政纠纷，被告鳌江镇政府基于腾空房屋的目的，于2018年11月21日拆除了涉案房屋的门窗、装修设施、屋顶并予以断电；在涉案房屋腾空后，其继续实施断电销户行为直至房屋被整体拆除、电表被销户。该断电销户行为和部分拆除行为的实施主体虽相同，但实施目的不尽相同，且断电销户行为的持续时间长、跨度大，与部分拆除行为并不重合，故无法视为同一行政行为。因此，涉案房屋的部分拆除行为虽已经（2018）浙0302行初295号《行政判决书》确认违法，但被诉断电销户行为仍可诉，被告主张断电销户行为应属房屋拆除行为的一部分，无事实和法律依据，本院不予支持。 四、关于被诉断电销户行为的合法性问题。本案中，被告鳌江镇政府在未作出行政决定、强制执行决定，亦未履行任何程序的情况下，对涉案房屋实施断电销户行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定，程序违法。鉴于被告对涉案房屋实施的断电销户行为已不具有可撤销内容，原告姜振蒙起诉要求确认该行为违法，理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项及第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告平阳县鳌江镇人民政府对位于平阳县××××号房屋实施断电销户的行为违法。 本案受理费50元，由被告平阳县鳌江镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长  李 元 人民陪审员  程素莲 人民陪审员  李 洁 二〇一九年十一月十八日 法官助理侯璐琼 书记员曾舒瑶 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （三）违反法定程序的。 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。