西安铁路运输法院     行政判决书     （2019）陕7102行初2878号     原告张卫，男，汉族，1972年7月17日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市阎良区。   委托代理人李庆红，陕西朱西江律师事务所律师。   被告西安市自然资源局和规划局。住所地西安市。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人丁武正，该局工作人员。   委托代理人焦花妮，陕西荆山塬律师事务所律师。   原告张卫因不服被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）于2019年5月23日向其作出的市国土发【2019】第7-02号行政处罚决定，于2019年8月12日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2019年8月16日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月21日公开开庭审理了本案。原告张卫的委托代理人李庆红，被告市自然资源和规划局的委托代理人丁武正、焦花妮到庭参加诉讼，本案现已审理终结。   被告市自然资源和规划局于2019年5月23日向原告张卫作出市国土发【2019】第7-02号行政处罚决定，内容为：“一没收在非法占用的土地上新建的建筑物、构筑物及其他设施，恢复土地原貌。二、对非法占用的4.19亩（2793.3平方米）土地处以每平方米12元罚款，合计叁万叁仟伍佰壹拾玖元陆角整（￥33519.6元）。”   原告张卫诉称，案外第三人张某某因经营需要，从西安市阎良区XX街XX道XX村委会以合法转让的方式，取得集体建设用地4.5亩，至2023年9月10日到期；2014年2月18日，原告因经营需要、张某某因为企业关停，原告与张某某签订《土地使用权转让协议》，依约取得该块土地的使用权并支付了转让费。2019年5月23日，被告市自然资源和规划局在未查清事实的情况下，做出国土发【2019】第7-02号行政处罚决定书，原告认为该处罚决定认定的基本事实错误，适用法律错误。1、原告的行为符合《土地管理法》第六十三条之规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用 权某某发生转移的除外。”原告在支付对价合法取得使用权建设用地上，存放物料和机械的行为，并非法律禁止的行为，而是合法行使建设用地使用权的行为；大门口搭建的简易门房，也不构成法律意义上的非法建筑。既然是建设用地，案外第三人原来在地面有建筑物，被告勒令恢复原状，是恢复成农业用地的现状还是原来厂房的现状？2、被告处罚对象错误。村委会作为该建设用地地块的土地所有权人和使用权转让人，张某某作为土地使用权人和转让人，原告只是剩余经营期限的使用人或者叫承租人，通过合法手续取得使用权种的承租权，被告即使认为该块土地属于违法占用，处罚对象应该对土地所有权人村委会和使用权人即转租人张某某；因为根据民法总则和土地相关法规，租赁物的权利瑕疵的保障义务，应由出租人或者所有人承担，而非承租人承担。3、原告相邻的地块都是集体建设用地，而且加盖了住宅和厂房，被告在多次调查中也了解这一状况；但是，被告仅仅处罚了只有很小面积的简易门房的原告，显属选择性执法、违背了行政合理性原则，也损害了行政执法的公平性和公正性。综上，被告作出的处罚决定事实不清，故原告诉至法院，请求1、撤销被告作出的市国土发【2019】第7-02号行政处罚决定；2、本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：1、租地合同；2、市国土发【2019】第7-02号行政处罚决定书；3、土地使用权转让协议。证明原告使用的是集体经营的土地，不是建设用地，被告处罚对土地种类认识错误，原告使用土地行为合法。   被告市自然资源和规划局辩称，（一）原告与张某某签订《土地使用权转让协议》有偿使用案涉土地并不合法，原告使用村集体土地，应当遵守《中华人民共和国土地管理法》第43条的规定，要么依法办理集体土地转为国有土地后使用，要么以兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业为由经依法批准后直接使用，原告主张其兴办的企业是乡镇企业没有任何依据，原告未注册企业、亦未申请相关乡镇企业用地。（二）即使原告主张按案涉土地转让之前的土地用途合法使用土地，也不能自圆其说，张某某2008年9月从西安市阎良区XX街XX道XX村委会以租赁形式取得7.2亩土地使用权，按合同约定土地用途为农业养殖，农业养殖用地为设施农用地范围，根据国土资源部、农业部国土资发【2014】127号通知，设施农用地，需由经营者拟定设施建设方案、在村组公开后，由乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议，乡镇政府要将用地协议及设施方案报国土资源部门和农业部门备案并经核实。原告从张某某处受让土地后未按照国土资源部、农业部国土资发【2014】127号通知办理任何相关手续。 同时， 张某某与西安市阎良区XX街XX道XX村委会签订的《租地合同》明确约定张某某不许私自转让，原告与张某某签订《土地使用权转让协议》没有取得土地所有权人西安市阎良区XX街XX道XX村委会的同意，且原告改变土地用途，在案涉土地上进行机械停放及工程材料堆放场地建设，其违法行为显而易见。（三）根据被告现场勘验情况（有勘验记录及照片），原告确实在其受让的箭王村集体土地上进行机械停放及工程材料堆放场地建设，可见，被告作出行政处罚有事实依据进行支撑。综上所述，请求法院依法驳回原告诉讼请求。   被告市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：职权依据及法律方面，均依据《土地管理法》第43条、76条及《土地管理法实施条例》第42条之规定；事实依据方面，1、国土资发【2014】127号文件、国土资发【2010】155号。证明原告未按文件规定使用土地；2、现场勘验照片四张及现场勘验平面图。证明原告在涉案土地上进行机械停放及工程材料堆放的事实；3、张某某身份证复印件及土地使用权转让协议、收条、租地合同。证明原告的行为属于违法用地；程序依据方面，1、土地处罚决定书；2、国土资发【2014】127号文件。证明被告作出处罚决定的程序合法。适当性方面，依据《陕西省国土资源行政处罚自由裁量权适用标准（试用）》，证明被告作出的罚款符合适当性要求。   经庭审质证，原告对被告提交的职权依据无异议，对事实方面的证据1真实性及证明目的均不认可，认为被告未提交原件，不排除文件内容被篡改的可能性，并认为原告属于合法用地，不需办理专门审批手续；对证据2的真实性不予认可，认为无原件核对，对证明目的不予认可，认为被告未履行相应程序，且没有通知原告在场；对证据3的真实性认可，证明目的不予认可，认为原告签订合同时不知情，属于善意第三人。被告对原告提交的证据真实性均予以认可，对证明目的不予认可，认为涉案处罚决定合法。   本院对原被告双方提交的证据认证如下：对原告提交的证据2、被告提交的事实方面的证据2及程序方面的证据1因均有原件核对，来源合法、故对其形式要件的真实性均予以确认。对其余证据因与本案待证事实无关，故本院不予采信。   经审理查明，根据被告向本院提交的《土地案件现场勘察平面图》记载：2019年4月16日上午11时，XX屯XX村XX组张卫涉案现场进行现场勘查，其勘测总面积为4.19亩，建筑面积2796.2㎡，勘查人：丁武正（单位、职务：国土分局执法队干部）；当事人栏为空白，见证人翟某某（单位、职务：国土分局二所干部）。2019年5月23日，被告向原告张卫作出市国土发【2019】第7-02号行政处罚决定，该决定书中载称原告张卫“在未取得合法用地手续情况下，XX屯XX村XX组土地共计4.19亩（东至村民宅基地、西至村民宅基地，南至公路，北至耕地，用地性质：建设用地）进行机械停放及工程材料堆放场地建设，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，属未报即用违法用地行为。上述违法事实有下列证据证实：1、同违法案件当事人的询问谈话笔录；2、违法案件现场勘测平面图；3、违法用地影像截图；4、土地利用总体规划局部截图；5、违法案件现场照片。我局已于2019年5月16日依法向你进行了告知（听证告知）。你未进行陈述、申辩，也未提出听证要求。”故对原告作出“一没收在非法占用的土地上新建的建筑物、构筑物及其他设施，恢复土地原貌。二、对非法占用的4.19亩（2793.3平方米）土地处以每平方米12元罚款，合计叁万叁仟伍佰壹拾玖元陆角整（￥33519.6元）。”的行政处罚决定。该决定书于2019年5月27日直接送达原告张卫。原告于2019年8月12日以被告作出的涉案处罚决定认定事实错误为由向本院提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定内容。   本院认为，本案的争议焦点为被告市自然资源和规划局向原告张卫作出的市国土发【2019】第7-02号行政处罚决定是否合法，是否应当被撤销。职权依据方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”及第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，本案中，被告市自然资源和规划局具有对辖区内的土地违法行为进行查处的法定职权，对此本院依法予以确认。事实依据方面，根据《国土资源违法行为查处工作规程》“12.4.2制作《行政处罚决定书》的注意事项……（2）认定的违法事实应当客观真实，明确违法行为的性质。列举的证据应当全面具体，充分支撑所认定的违法事实。有从轻或者减轻情节的，应当一并说明。……”及8.2.4.6“现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村（居）委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时，可以采取拍照、录像等方式记录现场勘测情况。现场勘测应当制作《现场勘测笔录》。《现场勘测笔录》应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容，并附勘测图。《现场勘测笔录》应当由勘测人员、办案人员、当事人或者见证人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。”之规定，根据本案查明的事实，被告作出的现场勘测平面图因不符合上述法定证据规定的形式要件，拍摄照片未注明拍摄时间、地点、拍摄主体，且未向本院提交当事人暨本案原告张卫到场并向其进行谈话询问，及涉案现场用地性质为建设用地、原告违反土地利用总体规划的相关证据，故本院对其处罚结论所认定的事实证据的合法性依法不予认可。程序依据方面，根据本案查明的事实，因被告未向本院提交其处罚决定书中诉称的向原告进行陈述、申辩及听证权利依法予以告知的相关证据，本院对被告未保障该原告行使陈述、申辩及申请听证的相关权利即作出涉案处罚决定的程序合法性依法不予认可。综上，被告市自然资源和规划局作出的案涉行政处罚决定认定事实不清、证据不足，行政处罚程序违法，依法不能成立，本院对原告主张撤销该处罚决定的诉讼请求依法予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：   撤销被告西安市自然资源和规划局向原告张卫作出的市国土发【2019】第7-02号行政处罚决定。   案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长    蒋漱玉   人民陪审员    王建   人民陪审员    强智才     二Ο一九年十一月二十日     书记员    郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：    （一） 主要证据不足的；   （二） 适用法律、法规错误的；   （三） 违反法定程序的；   （四） 超越职权的；   （五） 滥用职权的；   （六） 明显不当的。        1