杭州市萧山区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）浙0109民初9915号 原告：徐柏贤，男，1937年10月19日出生，汉族，住杭州市萧山区。 原告：高月英，女，1938年1月25日出生，汉族，住杭州市萧山区。 二原告共同委托诉讼代理人：李展，浙江法君律师事务所律师。 被告：杭州市萧山区人民政府河庄街道办事处，统一社会信用代码11330107002515227Y，住所地杭州市萧山区河庄街道永丰路618号。 负责人：汪华锋，主任。 委托诉讼代理人：蔡燕飞，浙江湘湖律师事务所律师。 原告徐柏贤、高月英与被告杭州市萧山区人民政府河庄街道办事处（以下简称“河庄街道办事处”）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，本院于2019年6月25日立案后，依法适用简易程序，于同年7月15日公开开庭进行了审理。二原告共同委托诉讼代理人李展、被告河庄街道办事处委托诉讼代理人蔡燕飞均到庭参加诉讼。审理期间，双方当事人曾申请庭外协商，本院予以准许，故本案依法扣除审限二个月。本案现已审理终结。 二原告向本院提出诉讼请求：1.河庄街道办事处继续履行原、被告双方于2011年4月15日签订的《河庄街道房屋拆迁补偿安置协议》，为二原告分配安置面积为每人70平方米、合计140平方米的安置房，并继续向二原告发放每人每月1200元的过渡费和每人每月300元的生活补助费至安置房交付之日后4个月止；2.本案诉讼费用由河庄街道办事处承担。诉讼过程中，二原告变更第1项诉讼请求为：河庄街道办事处继续履行原、被告双方于2011年4月15日签订的《河庄街道房屋拆迁补偿安置协议》，为二原告分配安置面积为每人70平方米、合计140平方米的高层安置房，并继续向二原告发放至公示确定的安置房抽号之月起4个月止每人每月1200元的过渡费和每人每月300元的生活补助费。事实和理由：徐柏贤、高月英与案外人徐荣火、章秀娟、徐珊珊、徐佳楠系同一户内家庭成员（户籍登记在一户），户主为徐柏贤。其中，徐柏贤与高月英系夫妻关系，徐荣火系徐柏贤与高月英之子，章秀娟与徐荣火系夫妻关系，徐珊珊、徐佳楠分别系徐荣火与章秀娟的女儿及儿子。2011年4月15日，徐柏贤与河庄街道办事处签订《河庄街道房屋拆迁补偿安置协议》（以下简称“《安置协议》”）一份，约定因河庄街道工程建设需要，由河庄街道办事处对二原告合法所有的房屋进行拆除，房屋拆迁补偿、奖励及补助金额合计为150922元，预先扣除安置房购房款60000元。协议还对房屋拆迁后过渡费发放等相关事项进行了约定。协议签订时，徐柏贤户内人口为二人，即本案二原告。除案涉《安置协议》外，徐柏贤户内其余家庭成员未与河庄街道办事处签订过《安置协议》。协议签订后，二原告依约腾房，河庄街道办事处亦支付了除60000元安置房预留购房款以外的拆迁补偿款等费用，并自2011年4月起至今一直向二原告支付过渡费和生活补助费。2019年，河庄街道办事处开始安置房分配工作，但却告知二原告不能为其二人分配安置房。二原告为此多次与河庄街道办事处协商无果。二原告认为，首先，案涉《安置协议》合法有效，双方应全面、切实履行相关合同义务。根据《萧山区城市示范村住宅建设安置实施意见》（萧政办发〔2010〕30号，以下简称“《实施意见》”）第六条第（一）款规定：“住房建筑面积按符合农村建房条件和其他安置条件的人口计算，多层每人安置50平方米；高层每人安置60平方米，能够按时签约并按时腾房的农户，可按成本价每人增购10平方米。”庭审中，河庄街道办事处对二原告关于《安置协议》项下的安置人口系本案二原告，以及安置面积和过渡费、生活补助费的发放标准及时间等主张均无异议，故二原告每人可分配高层安置房70平方米，应无疑义。现河庄街道办事处拒绝为二原告分配安置房，已构成违约，侵害了二原告的合法权益，应承担继续履行的违约责任。其一，河庄街道办事处辩称案涉被拆迁房屋系违章建筑，根据《杭州市城市房屋拆迁管理条例》（以下简称“《城市房屋拆迁管理条例》”）规定，应当不予补偿、不予安置；同时，案涉《安置协议》因违反《城市房屋拆迁管理条例》、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”）、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称“《浙江省实施土地管理法办法》”）等强制性规定而应认定为无效。二原告认为，《城市房屋拆迁管理条例》的适用对象为城市国有土地上房屋的拆迁安置事项，而案涉房屋属于集体土地上房屋，故不适用该条例。即使案涉《安置协议》违反了前述《城市房屋拆迁管理条例》《浙江省实施土地管理法办法》等规定，因该二项规定均不属于《中华人民共和国合同法》（以下简称“《合同法》”）第五十二条第（五）项规定的“法律、行政法规”之范畴，故不能作为认定案涉《安置协议》无效的依据。其二，案涉《安置协议》不存在违反《土地管理法》的情形。河庄街道办事处称在二原告之子徐荣火的房屋建成后，二原告未拆除案涉被拆迁房屋并继续进行占有使用的行为，违反了《土地管理法》关于“一户一宅”的规定。但案涉被拆迁房屋及徐荣火于1997年审批建造的房屋，均系按照当时的法规政策合法建造。关于“一户一宅”的法律规定，系在1999年1月1日起施行的《土地管理法》中才予以明确，此前无任何法律、行政法规予以规定。而徐荣火的房屋系在1997年审批建成的，故即使法院认定徐柏贤一户拥有两处房屋及宅基地，该两处房屋在建造时也未违反当时的法律、行政法规的强制性规定。根据《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》（浙政办发〔2014〕73号，以下简称“《浙江省宅基地确权登记意见》”）第三条第（三）款之规定，“对依法继承房屋或在1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》修订实施前经依法批准合法取得的宅基地，不受宅基地‘一户一宅’政策的限制，应当予以确权登记”。因此，从政府层面来看，因在1999年1月1日《土地管理法》修订前，确实存在许多“一户多宅”的客观情形，但均未违反当时的法律规定，故为妥善解决历史遗留问题，浙江省人民政府规定1999年1月1日前合法取得的宅基地及建造的房屋不受“一户一宅”政策规定的限制，受到法律保护。案涉被拆迁房屋即属该种情况。1997年，二原告之子徐荣火已经结婚，徐荣火夫妻二人与二原告实际上已分灶（即分开居住）达九年之久（该事实已为二原告提交的《关于要求换基建房的报告》所载明的内容“父子分开已有九年”所证实），客观上已经符合分户条件，故徐荣火申请宅基地（申请面积为125平方米），符合当时的法规及政策。虽然徐荣火申请建房时，将二原告列入申请名单，且《农村私人建房用地呈报表》载明的主房批准面积为95平方米，但实际放样时主房面积仅为87.94平方米，未包括二原告应享有的面积。因为当时二原告与徐荣火一家已经分户，实际上已是两户人家，考虑到该原因，政府将案涉被拆迁房屋保留给二原告居住，并在徐荣火建房放样时按中户88平方米放样，未将二原告的面积计算进去，并非二原告自行放弃建房面积。故二原告保留案涉被拆迁房屋的行为，并未违反“一户一宅”的法律规定。综上，虽然2011年签订案涉《安置协议》时已存在“一户一宅”的法律规定，但《安置协议》项下被拆迁房屋及所属宅基地不受“一户一宅”规定的限制，不能以现行的法律规定来约束法律施行前并不违法的事项，案涉被拆迁房屋及所属宅基地的合法性应当予以认定，原、被告双方签订《安置协议》及河庄街道办事处依法对二原告进行补偿和安置，并未违反《土地管理法》的规定。1997年至2011年期间无任何人要求二原告拆除案涉被拆迁房屋这一事实，亦足以印证该房屋并未违法。其三，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》（1998年8月1日起施行，现虽已失效，但2011年时仍然有效，以下简称“《集体土地房屋拆迁管理条例》”）第十条第一款规定：“拆迁人应当按规定查明被拆迁人的户籍、被拆迁房屋及其附属物状况等事项。”故在《安置协议》签订前，河庄街道办事处作为拆迁人，有义务对案涉被拆迁房屋是否属于拆迁补偿对象及二原告是否符合安置条件等进行严格审查。只有二原告符合安置条件，河庄街道办事处才会与其签订《安置协议》。河庄街道办事处作为政府部门，不可能草率行事，其在庭审中亦承认在签订《安置协议》前进行过初步审查。否则，其不可能与二原告签订《安置协议》，后续更不可能履行合同义务。河庄街道办事处辩称其在签订《安置协议》前未对二原告的安置资格进行审查，但在2011年至2019年长达七年的时间里，其未对二原告的安置资格进行审查，却一直向二原告发放过渡费及生活补助费，明显不符合常理。其次，二原告符合安置条件。其一，1997年徐荣火建房时，二原告与徐荣火一家已是两户人家，并各自合法享有宅基地使用权及房屋所有权，未构成“一户多宅”。2011年案涉房屋拆迁时，二原告系该房屋及所属宅基地的合法所有者及使用者，亦系该房屋的常住者，其二人在徐荣火建造的房屋中并未享有宅基地份额，完全符合安置条件。案涉房屋被拆迁后，河庄街道办事处应当依法依规对其二人进行安置。其二，虽然徐荣火在1997年建房审批时，将二原告列入申请名单，但实际建成的房屋中并未包含二原告的面积。在进行拆迁安置审查时，二原告所在的杭州市萧山区河庄街道××村村民委员会（以下简称“××村村委会“）已向河庄街道办事处提交了相应证明，并得到了河庄街道办事处的认可，故二原告实际上并未重复享有宅基地权利。事实上，在2011年签订案涉《安置协议》前，河庄街道办事处依据法律、法规及相关政策规定，对二原告是否符合安置条件进行过审查，并认可二原告符合安置条件，承诺给予安置。双方据此签订了《安置协议》，河庄街道办事处还预留了60000元安置房购房款。自2011年起至2019年，河庄街道办事处亦一直向二原告发放相应的过渡费和生活补助费。从河庄街道办事处同意签订《安置协议》及后续履行合同的行为来看，其是同意对二原告进行安置的，且其当时同意对二原告进行安置系合法、合规的。再次，关于二原告主张的安置面积及后续过渡费、生活补助费问题。鉴于河庄街道办事处庭审中对安置面积及后续过渡费、生活补助费标准均无异议，故二原告不再赘述。综上所述，原、被告双方签订的《安置协议》不存在合同无效的法定情形，应属合法有效。即使法院认定案涉被拆迁房屋违反了“一户一宅”的法律规定，因该规定属于效力性强制性规定抑或管理性强制性规定，法律并无明确规定，且实务中存在很大争议，故从公平及维护契约稳定性角度考虑，不应轻易认定案涉《安置协议》无效。该协议系平等主体之间签订的合法有效的协议，河庄街道办事处作为合同相对方，应当全面、严格地履行协议约定内容，不得随意变更协议内容。二原告为维护自身合法权益，故向法院提起诉讼，请求法院依法支持二原告变更后的诉讼请求。 河庄街道办事处辩称，首先，2011年4月15日，徐柏贤户与河庄街道办事处签订了案涉《安置协议》。协议签订之前，河庄街道办事处对案涉被拆迁房屋的居住情况进行了初步审查，但对房屋的合法性未进行核实。直至2019年3、4月，河庄街道办事处在安置分房前进行人口核定时，才发现该房屋合法性存在问题，不应当对二原告进行安置。虽然徐柏贤户内家庭成员共有六人，但因案涉被拆迁房屋实际居住人员为二原告，故协议约定的安置人口仅为二人，即本案二原告，不包括该户其余四位家庭成员。其次，案涉《安置协议》因违反法律法规的强制性规定，应属无效。该协议系因错误安置而签订，不应继续履行。根据河庄街道办事处提交的《农村私人建房用地呈报表》显示，二原告之子徐荣火于1997年4月2日申请批地建房时，“现有在册人口”包含徐柏贤、高月英二人，即徐荣火与二原告属于一户。事实上，因徐荣火系二原告的独生子，该户并不符合分开立户的条件。根据《土地管理法》第六十二条之规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。在徐荣火另行审批宅基地建房并建成之后，二原告仍占有使用原宅基地上的房屋（即案涉《安置协议》项下被拆迁房屋），属于“一户二宅”的情形，违反了“一户一宅”的法律规定。根据《浙江省实施土地管理法办法》第三十六条第三款之规定，“农村村民经批准易地建造住宅的，原宅基地应当在住宅建成后交还村民委员会或者农村集体经济组织，并由土地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权；属于建新拆旧的，地上建筑物应当自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部门责令限期拆除”。本案中，案涉被拆迁房屋原系二原告共同居住之所，后二原告之子徐荣火申请批地建房，且申请时的在册人口包含了二原告，故二原告的原宅基地应当在新宅建成后交还村民委员会或者村集体经济组织，并由土地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权，地上建筑物应当自行拆除。但二原告在新房建成多年后，一直未能拆除案涉房屋。故该房屋原本具有的合法性已丧失，属于“应拆未拆”的房屋，系违章建筑。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条之规定，“拆迁范围内的违章建筑物、超过规定期限的临时建筑和暂时保留使用的房屋，应无条件自行拆除，不予补偿，不作为安置依据”。综上，原、被告双方于2011年4月15日签订的《安置协议》，系基于“应拆未拆”的房屋对二原告进行的安置，属于安置错误。该协议因违反法律法规的强制性规定，应属无效，不应履行。再次，二原告要求河庄街道办事处继续发放过渡费和生活补助费的诉讼请求不明确，其应明确要求继续发放过渡费和生活补助费的起始时间。事实上，本案二原告的过渡费和生活补助费已按政策规定的标准发放至2019年4月。截至2019年4月的过渡费发放标准为每人每月1200元，生活补助费发放标准为每人每月300元。需要说明的是，河庄街道办事处系基于案涉《安置协议》有效的情况下，按照政策规定向二原告发放前述费用。最后，徐柏贤户内其余家庭成员未与河庄街道办事处签订过《安置协议》。案涉《安置协议》签订时，徐柏贤户内人口为二人，即本案二原告，过渡费及生活补助费也系向该二人发放。若案涉《安置协议》经法院审理认定有效，二原告的相应安置标准与二原告诉请的一致。综上所述，案涉《安置协议》因违反《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、《土地管理法》第六十二条、《浙江省实施土地管理法办法》第三十六条第三款等强制性规定而无效，基于错误安置而签订的《安置协议》不应继续履行，河庄街道办事处亦无须支付二原告过渡费及生活补助费。二原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院查明事实真相，依法驳回二原告变更后的诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，即二原告提交的《浙江省农村信用社（合作银行、商业银行）特种整存整取定期储蓄存单》一份、《浙江省农村信用社（合作银行、商业银行）普通整存整取定期储蓄存单》五份，河庄街道办事处提交的《农村私人建房用地呈报表》《河庄镇农民建房定界放样登记》《关于要求调换宅基地的请求》《关于要求换基建房的报告》各一份，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：二原告提交的证据。1.《河庄街道房屋拆迁补偿安置协议》一份，欲证明原、被告双方对房屋拆迁补偿款、安置购房预付款、过渡费等补偿、安置方面的权利义务进行约定的事实。2.2019年4月17日《证明》一份，欲证明案涉被拆迁房屋的合法所有人及常住人为二原告的事实。3.2011年12月26日《证明》一份，欲证明二原告在其儿子徐荣火建成的房屋中实际未享有建房面积的事实。需要说明的是，该《证明》系案涉《安置协议》签订前××村村委会向河庄街道办事处提交的用于证明二原告安置资格的证明材料。在案涉《安置协议》签订之前，河庄街道办事处已对二原告的拆迁补偿、安置等条件进行过审查并予以认可，这从双方签订《安置协议》及河庄街道办事处预留安置房购房款并一直向二原告发放过渡费的行为可以得到印证。协议签订之后，需要补交相应的证明材料，故由××村村委会向河庄街道办事处补交了该《证明》，落款时间应为补交时间，故时间晚于《安置协议》签订时间。4.照片二张（拍摄对象为《河庄街道西二线（春意江南）安置政策摘要》），欲证明过渡费及生活补助费的发放标准和时间。5.《情况说明》一份，欲证明二原告与其子徐荣火已经分户的事实。经质证，河庄街道办事处认为，1.对证据1，真实性、关联性无异议，合法性有异议。该协议违反法律法规的强制性规定，应属无效。2.对证据2，真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议。该证据仅能证明案涉房屋的经常居住人为二原告，不能证明其合法所有人为二原告。3.对证据3，真实性无异议，该《证明》的确留存于徐柏贤户的拆迁档案，但对××村村委会向河庄街道办事处提交该《证明》的时间无法确认，对其证明对象亦有异议。即使二原告未在其子徐荣火建成的房屋中享有面积，也系其对自身权利的放弃，河庄街道办事处已在徐荣火申请批地建房时对二原告的面积进行了审批。4.对证据4，真实性无法确认，但二原告的过渡费和生活补助费的确系按照该《安置政策摘要》第3点载明的标准和时间发放。5.对证据5，真实性无异议，关联性和证明目的有异议。该《情况说明》不能证明二原告与其子徐荣火已经具备分户条件，也不能证明分户是合法分户。经审查，本院认为，1.证据1，客观真实、来源合法，与本案具有关联性，且河庄街道办事处对其真实性亦无异议，故本院予以认定；关于其证明对象，结合本案主要争议焦点，在下文详述。2.证据2，系单位出具的证明材料，加盖了××村村委会印章，并经制作证明材料的人员签名确认，基本符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百一十五条规定的民事诉讼证据的形式要求，且河庄街道办事处对其真实性、合法性、关联性均无异议，故本院予以认定；该证据能够证明案涉被拆迁房屋的所有人及常住人系本案二原告，至于该房屋的合法性问题，结合本案主要争议焦点，在下文详述。3.证据3，客观真实、来源合法，与本案具有关联性，且河庄街道办事处对其真实性亦无异议，故本院确认其真实性；但该《证明》落款时间为2011年12月26日，而案涉《安置协议》签订于同年4月15日，故二原告关于该《证明》在案涉《安置协议》签订之前已向河庄街道办事处提交的相关陈述与事实不符，本院不予认定；鉴于河庄街道办事处对该《证明》载明的内容未提出异议，故对该《证明》载明的相关事实，本院予以认定。4.证据4，虽系照片打印件，但结合河庄街道办事处的质证意见，本院对其真实性予以确认；该证据能够证明河庄街道西气东输二线拆迁项目被拆迁人过渡费及生活补助费发放标准分别为每人每月1200元和每人每月300元，以及该款项目前已发放至2019年4月，并将发放至公示确定的安置房抽号之月起四个月止等事实。5.证据5，系单位出具的证明材料，虽加盖了××村村委会印章，但未经单位负责人或制作证明材料的人员签名确认，不符合民事诉讼证据形式要求，且该《情况说明》载明的内容“河庄街道××村×组徐柏贤，家庭农业人口6人，当时在我村委会分为二户”与原、被告双方均无异议的《农村私人建房用地呈报表》载明的内容“现有在册人口为徐荣火、章秀娟、徐建芬、徐波、徐伯贤、高月英”（即二原告与徐荣火未分户），以及二原告自认的其二人与徐荣火等家庭成员户籍登记在一户等事实不相符，故本院不予认定；该证据无法实现二原告关于其二人与徐荣火已分户的证明目的。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：徐柏贤、高月英与案外人徐荣火、章秀娟、徐珊珊、徐佳楠系同一户内家庭成员。徐柏贤与高月英系夫妻关系，徐荣火系徐柏贤与高月英的儿子，章秀娟与徐荣火系夫妻关系，徐珊珊、徐佳楠分别系徐荣火与章秀娟的女儿及儿子。2011年4月15日，河庄街道办事处（甲方）与徐柏贤户（乙方）签订《安置协议》一份，约定根据《实施意见》和《关于转发国土萧山分局等部门〈关于要求调整我区房屋重置价格的请示〉的通知》（萧政办发〔2009〕95号）精神，就拆迁补偿及奖励费用、腾房要求、过渡方式、安置用房等徐柏贤户房屋拆迁补偿安置事宜及双方权利义务达成协议。该《安置协议》第一条约定：“……以上补偿、奖励及补助金额扣除多层或高层安置购房预付款60000元（到交房时按实结算），其余款项在甲、乙双方签订本协议后15天内支付70%计56645.4元；剩余24277元在乙方腾空房屋并经甲方验收合格后45日内结清。”第三条约定：“由甲方按在册常住人口每人400元/月计算发放过渡费，乙方自行过渡解决，过渡费的发放自乙方腾房交付钥匙之日起至安置房交付（截止期由甲方公示确定）后4个月止（实行货币安置户不享受过渡费）。”第六条约定：“本协议自双方签订之日起生效。”徐柏贤代表其户家庭成员在《安置协议》上签名确认。协议签订后，河庄街道办事处已向二原告发放自腾房交付钥匙之日起至2019年4月止的过渡费和生活补助费。截至2019年4月，过渡费的发放标准为每人每月1200元，生活补助费的发放标准为每人每月300元。另查明，案涉《安置协议》签订时，案涉被拆迁房屋的常住人员为本案二原告。徐柏贤户内其他家庭成员未与河庄街道办事处签订过《安置协议》。又查明，1997年4月2日，徐荣火作为申请建房户主，向原萧山市河庄镇××村村民委员会提交《农村私人建房用地呈报表》一份，申请拆除旧房141平方米后建造新房。该《农村私人建房用地呈报表》载明的“现有在册人口”为徐荣火、章秀娟、徐建芬、徐波、徐柏贤、高月英六人。经原萧山市河庄镇人民政府批准，同意徐荣火户在乡村规划点内使用耕地125平方米，其中主房95平方米、辅房10平方米、道地20平方米，并拆除旧房141平方米。同年5月27日，在镇、村土管城建部门定界放样时，徐荣火户实际放样面积为87.94平方米。2011年12月26日，××村村委会向河庄街道办事处及杭州市萧山区城乡一体化建设办公室出具《证明》一份，载明：“徐荣火在1997年5月申请建房批地时，建房申请表上写入徐柏贤、高月英二老，申请为大户（主房95平方米），在实际建房时，申请成为中户（主房88平方米），房屋建成验收为中户（主房87.7平方米），徐柏贤、高月英二老的面积在徐荣火建成的房屋面积中没有享受。”再查明，河庄街道西气东输二线拆迁项目安置人口及安置面积的审核依据是杭州大江东产业集聚区管理委员会办公室颁布的《关于征收集体土地房屋实施多高层安置意见》（大江东管办发〔2017〕32号，以下简称“《安置意见》”）等相关文件。该《安置意见》第六条第（一）款规定：“安置面积按符合农村建房条件和其他安置条件的人口计算，多层每人安置50平方米，高层每人安置60平方米，能够按时签约并按时腾房的被补偿人，为鼓励高层安置，可按成本价每人增购10平方米。”案经调解无效。 本院认为，首先，针对本案主要争议焦点，即对案涉《安置协议》效力的认定。结合原、被告双方的诉辩意见，特别是河庄街道办事处的答辩意见可知，本案中应当重点审查的是案涉《安置协议》是否存在《合同法》第五十二条第（五）项规定的“违反法律、行政法规的强制性规定”这一无效情形。其一，虽然现行《土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，但因《土地管理法》自1987年1月1日起施行后，历经多次修订，前述关于“一户一宅”的规定直至1999年1月1日起施行的《土地管理法》才首次作出规定，而案涉被拆迁房屋及案外人徐荣火作为户主于1997年4月2日申请建造的房屋均审批建造于1999年1月1日即“一户一宅”规定出台之前。根据法不溯及既往的原则，司法不能用当前制定的法律指导人们过去的行为，更不能用当前的法律处罚人们过去从事的当时合法而当前违法的行为，以维护社会秩序的稳定性，保护人们期待的信赖利益。对此，《浙江省宅基地确权登记意见》第三条第（三）款作出了明确规定：“……对依法继承房屋或在1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》修订实施前经依法批准合法取得的宅基地，不受宅基地‘一户一宅’政策的限制，应当予以确权登记。”可见，案涉被拆迁房屋并不因1999年1月1日起施行的“一户一宅”规定而丧失其合法性。暂且不论《土地管理法》关于“一户一宅”的规定是否属于效力性强制性规定，案涉《安置协议》并不存在因违反《土地管理法》强制性规定而归于无效的情形。其二，河庄街道办事处在答辩意见中援引的《浙江省实施土地管理法办法》系浙江省人民代表大会常务委员会制定的地方性法规，不属于《合同法》第五十二条第（五）项规定的“法律、行政法规”，即使案涉被拆迁房屋在徐荣火新房建成后未拆除，案涉《安置协议》亦不因违反《浙江省实施土地管理法办法》第三十六条第三款“农村村民经批准易地建造住宅的，原宅基地应当在住宅建成后交还村民委员会或者农村集体经济组织，并由土地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权；属于建新拆旧的，地上建筑物应当自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部门责令限期拆除”之规定而归于无效。河庄街道办事处在答辩意见中援引的《城市房屋拆迁管理条例》，系杭州市人民代表大会常务委员会制定的地方性法规，亦不属于《合同法》第五十二条第（五）项规定的“法律、行政法规”，且不适用于案涉建造于农村集体土地上的房屋拆迁安置补偿事项，不能作为认定案涉《安置协议》无效的法律依据。其三，从河庄街道办事处已按《安置协议》约定向二原告支付协议项下的拆迁补偿及奖励费用并按时向其二人发放过渡费及生活补助费等事实来看，河庄街道办事处已以其行为履行了协议项下除安置房分配之外的绝大部分合同义务，从而印证了该《安置协议》的签订系河庄街道办事处的真实意思表示。其四，根据案涉《安置协议》签订时适用的《集体土地房屋拆迁管理条例》第五条之规定，“被拆迁人是指对被拆迁房屋及其附属物的合法所有权人”。关于案涉被拆迁房屋的合法性问题，结合二原告提交的《农村私人建房用地呈报表》可知，案涉被拆迁房屋及徐荣火于1997年申请建造的房屋均系经合法审批建造的房屋，虽然原萧山市河庄镇土地管理站在前述《农村私人建房用地呈报表》的“乡（镇）土地管理所（员）审查意见”中载明徐柏贤户应拆除旧房141平方米，但结合《河庄镇农民建房定界放样登记》及××村村委会向河庄街道办事处提交的2011年12月26日《证明》来看，虽然二原告包含在徐荣火申请建房时登记的在册人口中，但实际放样及建造房屋时并未按照经审批同意的“大户”面积建造，而系按照“中户”建造，案涉被拆迁房屋在徐荣火的新房建成后未被拆除、仍由二原告继续居住，存在客观原因及特殊背景。河庄街道办事处在签订《安置协议》前有义务对二原告被拆迁房屋的基本情况及二原告的安置资格等进行严格的前置审查，庭审中河庄街道办事处亦自认其在签约前曾进行过初步审查。结合前述河庄街道办事处在协议签订后长达八年的时间内实际履行协议项下大部分义务的情况来看，河庄街道办事处对案涉被拆迁房屋的基本情况应属明知，其在与二原告签订《安置协议》之后，又以协议违反法律、行政法规的强制性规定、对二原告的安置属错误安置为由，主张《安置协议》无效，有违诚实信用原则。综上，案涉《安置协议》系原、被告双方真实意思表示，且未违反法律、行政法规的强制性规定，不存在无效或者可撤销的情形，依法成立并合法有效。双方当事人均应遵循诚实信用原则，依约全面履行合同义务。其次，关于二原告在本案中诉请的安置房、过渡费及生活补助费。其一，虽然案涉《安置协议》关于安置人数及安置面积的约定系空白，但根据《合同法》第六十一条“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定”之规定，可由原、被告双方协议补充或者按照合同其他条款、交易习惯确定。原、被告双方对案涉河庄街道西气东输二线拆迁项目安置人口及安置面积的审核依据是《安置意见》均无异议，河庄街道办事处在案涉《安置协议》被认定有效的基础上，对二原告主张的包括安置房面积、过渡费及生活补助费等在内的安置标准亦无异议，故根据前述《安置意见》第六条第（一）款规定及河庄街道办事处庭审中自认的事实，足以明确《安置协议》中尚未明确约定的内容。结合前述查明事实，二原告的过渡费及生活补助费已发放至2019年4月，河庄街道办事处对此亦予确认。综上，二原告要求河庄街道办事处为其二人每人分配高层安置房70平方米，并继续向二原告发放自2019年5月起至公示确定的安置房抽号之月起4个月止每人每月1200元的过渡费和每人每月300元的生活补助费，符合法律规定。现河庄街道办事处拒绝按约履行合同义务，已构成违约，应承担继续履行的违约责任。 综上所述，对二原告的全部诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款、第一百零七条，以及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决如下： 杭州市萧山区人民政府河庄街道办事处继续履行其与徐柏贤于2011年4月15日签订的《河庄街道房屋拆迁补偿安置协议》，于本判决生效之日起九十日内履行为徐柏贤、高月英分配高层安置房140平方米（每人70平方米）的义务，并向徐柏贤、高月英发放自2019年5月起至公示确定的安置房抽号之月起4个月止按照每人每月1200元计算的过渡费及按照每人每月300元计算的生活补助费。 如果杭州市萧山区人民政府河庄街道办事处未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费2300元，减半收取计1150元，由杭州市萧山区人民政府河庄街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 员  宋晓敏 二〇一九年十一月二十六日 代理书记员  孙涵青