温州市鹿城区人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙0302行初102号原告吴永锡，男，1948年10月4日，汉族，住温州市鹿城区。委托代理人王卫洲（特别授权），北京万典律师事务所律师。被告温州市自然资源和规划局，住所地温州市鹿城区惠民路856号光明桥边。法定代表人冯金考，局长。委托代理人程约（特别授权），浙江震瓯律师事务所律师。委托代理人郑益芒（特别授权），鹿城区人民政府房屋征收管理办公室工作人员。第三人温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处，住温州市鹿城区双龙路199号。法定代表人叶正茂，主任。委托代理人龚培诚（特别授权），北京德恒（温州）律师事务所律师。原告吴永锡诉被告温州市自然资源和规划局（以下简称温州市资规局）土地行政决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月30日公开开庭进行了审理。原告吴永锡及委托代理人王卫洲，被告温州市资规局的负责人陈林克及委托代理人程约、郑益芒，第三人温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处（以下简称南汇街道办事处）的负责人林泉澄及委托代理人龚培诚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴永锡诉称，原告系温州市鹿城区南汇街道沈宅村村民，在该地拥有房屋，即沈宅巷××号（以下简称涉案房屋）。被告因组织实施沈宅自然村保障性安居工程，将原告房屋列入征收范围之中，后原告因被告征收改造没有合法手续而拒绝征收，但被告却于2018年9月25日对原告作出温土资责鹿〔2018〕25号《责令交出土地决定书》（以下简称被诉责令交地决定），责令原告腾空房屋，交出土地。原告认为，被告的行为明显违法，应当予以撤销，具体理由如下：一、涉案征收行为严重违法，被告为实施征收作出被诉责令交地决定严重违法。1.本次征收非公共利益，被告实施征收违法。《中华人民共和国土地管理法》第二条：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”涉案被征收集体土地名为保障安居工程，实为商业开发，而不是用于公益用途。被告行为违反集体土地征收关于用途的明确法律规定。涉案征收的前置审批文件严重违法，被告作出被诉责令交地决定不具有合法性前提依据。浙江省人民政府以2018年4月23日作出的浙土字（330302）Ａ［2018］-0004号《浙江省建设用地审批意见书》批准涉案集体土地征收，但是，依据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第三十条、第四十四条、第四十五条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十六条、第十九条之规定，建设占用土地涉及耕地的，应当依法办理农用地转用手续并进行耕地补充，而涉案征收涉及农用地，相关部门却是以建设用地征收名义报批，未拟定农用地转用方案和补充耕地方案，未依法办理农用地转用手续，也未依法补充耕地和进行验收，不符合国家的土地用途管制、耕地占用补偿制度，故涉案批准征收的审批意见书严重违法，并且，其作出前未能保障被征收人的知情、确认、听证权利，也不符合温州市和鹿城区土地利用总体规划、年度供地计划，严重违法。综上，涉案征收不具有合法性前提依据，被告作出被诉责令交地决定不具有合法性前提依据。2.涉案补偿方案被批准并公告实施前未依法发布房屋、土地征收公告和决定，严重违法。《征收土地公告办法》第三条规定：征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。第四条规定：被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。第七条规定：有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。第八条规定：征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；（五）农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。本案中，被告及当地政府未依法发布集体土地征收公告，原告至今未见到过涉案集体土地征收公告及征地补偿安置方案公告，故被告做出被诉行政行为缺乏法定前提要件，征收程序严重违法。二、涉案补偿方案及补偿方案批复的作出严重违法。1.被告制定的补偿安置标准严重低于市场价格，无法保障原告原有生活水平，对原告显失公平。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》明确要求必须坚持被征地农民原有生活水平不降低的原则，被告制定的补偿标准及评估价格远低于市场价格，补偿价格对原告显失公平，目前原告所属房屋为原告唯一住所，一旦被拆除，原告再无其他房屋可住，原告无法以该价格在类似地段买到同等面积的商品房，原告原有生活水平得不到保障。2.被申请人未组织房屋情况调查，未开展房屋补偿方案的征求意见及听证工作，涉案补偿方案及补偿方案批复的作出缺乏主要法定程序，严重违法。《征收土地公告办法》第十条规定：有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。《国土资源听证规定》第十九条规定：有下列情形之一的，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（一）拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的；（二）拟定非农业建设占用基本农田方案的。《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见（温政发（2013）101号）》规定：二、征收土地公告发布后，各区（功能区）房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）等有关规定，公布房屋补偿范围、通知相关部门暂停办理相关手续、组织房屋情况调查、拟定房屋补偿方案，开展房屋补偿方案的征求意见及听证等工作。市人民政府委托区（功能区）人民政府（管委会）批准房屋补偿方案，并予以公告。依据上述规定，鹿城区房屋征收机构应当在征收土地公告发布后，依法组织房屋情况调查、拟定房屋补偿方案，开展房屋补偿方案的征收意见及听证工作，但相关部门并未依法履行前述程序，故涉案补偿方案及补偿方案批复的作出缺乏法定主要程序，严重违法。3.温州市人民政府作出的补偿方案批复不符合法定条件。温州市人民政府作出补偿方案批复时不具备合法、有效的社会稳定风险评估报告和资金到位证明等材料，明显违反《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》等温州市关于集体土地房屋征收的相关规定，该补偿方案批复严重违法，不应当作为被告作出被诉责令交地决定的依据。三、被诉责令交地决定侵害原告的补偿方式选择权。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》规定：在城乡结合部和城中村，原则上不再单独安排宅基地建房，主要采取货币或实物补偿的方式，由被拆迁农户自行选购房屋或政府提供的安置房。被拆迁农户所得的拆迁补偿以及政府补贴等补偿总和，应能保障其选购合理居住水平的房屋。本案中，被诉责令交地决定仅仅规定了货币补偿一种方式，未能依法提供产权调换，严重侵害原告的补偿方式选择权，侵害原告的合法权益。四、被诉责令交地决定将原告部分房屋认定为违章建筑，进而对应予补偿的房屋面积作出的认定严重错误。1.对于拆迁范围内，因历史原因造成的手续不全房屋，应当依法补办手续，而非一味认定为违章建筑。本案中，原告房屋系宅基地上房屋，部分房屋历史原因手续不全，根据国务院《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》国办发明电【2003】42号规定：四、完善相关政策措施妥善解决遗留问题…对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律规定补办手续。应当对手续不全房屋依法补办手续，全部补偿，而非认定为违法建筑、不予补偿，被诉责令交地决定以违章建筑为由对原告部分面积不予补偿，严重违法，实质在于逼迫原告及早签约，降低拆迁成本，这对原告显失公平，严重侵害原告的合法权益。2.原告房屋未被依法认定为违章建筑，被诉责令交地决定对部分房屋不予补偿严重错误。被诉责令交地决定认定原告房屋系违章建筑没有证据和依据，至今，原告房屋从未被有权机关以书面形式确定为违章建筑，也未被告知过该事项，故被诉责令交地决定直接称原告部分房屋系违章建筑，对此不予补偿严重错误。五、被诉责令交地决定要求原告先腾空房屋后补偿，严重违法。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》规定：要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》明确提出：征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。根据上述规定，征收房屋应当先安置、后拆迁，给予被征收人合法、合理补偿，保障被征收人长远生计。而本案中，被告在没有对原告进行补偿的前提下，直接作出被诉责令交地决定要求原告进行搬迁，腾空房屋后再进行补偿，严重违反上述规定。六、涉案补偿告知书未能依法送达，且其所依据的批复正在走司法程序，处于另案审理之中，被告仓促作出被诉责令交地决定严重违法。1.涉案补偿方案告知书未依法送达原告，被告直接作出被诉责令交地决定要求原告交出土地、腾空房屋，严重违法。2.原告因不服温州市人民政府就涉案补偿安置方案作出的批复，已就温州市批准的涉案批复向温州市中级人民法院提起行政诉讼，案正在一审审理过程之中。综上所述，原告认为，被诉责令交地决定认定事实严重错误，对原告补偿安置严重违法，显失公平，故请求法院依法予以撤销。被告温州市资规局辩称，一、原告吴永锡提起本案诉讼已经超出行政诉讼法规定的六个月的起诉期限，应当依法驳回原告的起诉。责令交出土地决定书于2018年9月25日送达给原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告应当于送达之日起六个月内向法院提起行政诉讼。现原告提起本案诉讼已经超出行政诉讼法规定的六个月的起诉期限，应当依法驳回其起诉。二、被诉责令交地决定认定事实清楚，程序合法，内容适当。2018年4月23日，浙江省人民政府批复《温州市本级城镇低效用地再开发2018年度第六批次建设用地（鹿城区第二批次）》（浙土字（330302）Ａ［2018］-0004），同意温州市本级城镇低效用地再开发2018年度第六批次建设用地（鹿城区第二批次，征收龙沈村集体土地7.0391公顷）。涉案房屋所占集体土地在上述征收范围内。2018年4月23日，温州市人民政府发布《征收土地方案公告》（2018年106号）。同年4月25日，我局发布《征地补偿安置方案公告（批前）》（温土鹿公［2018］20号）。同年5月17日，温州市人民政府作出《关于鹿城区南汇街道龙沈村征地补偿安置方案的批复》（温政土征鹿〔2018〕53号），核定征地补偿安置费用790.0259万元，该征地补偿安置费用已支付到龙沈村村民委员会。5月18日，我局发布《征地补偿安置方案公告（批后）》（温土鹿批公［2018］53号）。实施单位南汇街道办事处于2018年6月8日和7月27日在沈宅巷××号旁边对涉案鹿城区南汇街道龙沈沈宅自然村保障性安居工程项目范围内征地房屋补偿情况进行公示。原告在该项目征地范围内有未经登记建筑面积489.5平方米，其中建筑面积277,43平方米被温州市鹿城区综合行政执法局认定为违法建筑并责令限期拆除（温鹿综法限拆字［2018］第012-2003号《限期拆除决定书》），其余未经登记建筑面积212.07平方米，符合住宅用房补偿规定。2018年6月13日，南汇街道办事处发布《关于鹿城区南汇街道龙沈沈宅自然村保障性安居工程项目房地产价格评估机构协商选择的公告》。同年6月27日，南汇街道办事处发布《关于鹿城区南汇街道龙沈沈宅自然村保障性安居工程项目房地产价格评估机构随机摇号的通知》。同年6月28日，经公证随机摇号确定温州市华正房地产土地估价有限公司为涉案房地产价格评估机构，并于6月29日公告该选定结果。2018年8月3日，温州市华正房地产土地估价有限公司出具被征收房屋和用于产权调换房屋的比准价格的《估价报告》，并于同日在征收范围内张贴。同日，温州市华正房地产土地估价有限公司公布涉案被征收房屋价值的初步评估结果并公示。同年8月14日，温州市华正房地产土地估价有限公司作出涉案房屋的《房屋征收偿估价报告》并于同年8月26日送达原告。2018年7月27日，温州市人民政府作出《关于鹿城区南汇街道龙沈沈宅自然村保障性安居工程征地房屋补偿方案的批复》（温政土房鹿〔2018〕8号），并于征收范围内张贴《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》（温政土房公鹿（2018）8号），该公告附件第一部分第三条规定签约搬迁期限为2018年7月27日至2018年8月16日下午5时；第六部分第三条规定，房屋所有权人未在公布的搬迁期限内签约并搬迁的，将报请温州市国土资源局依法作出责令交出土地决定。南汇街道办事处就涉案房屋补偿安置事宜与原告多次协商无果，未能在签约期限内签订征地房屋补偿安置协议。2018年9月6日，我局向原告户送达《征地房屋补偿方案告知书》，被告与原告经过多次协商未能达成一致。2018年9月25日，我局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定和温州市人民政府《关于鹿城区南汇街道龙沈村征地补偿安置方案的批复》等作出被诉责令交地决定，并将决定书送达原告。三、被诉责令交地决定对原告合法权益已不产生实际影响，依法应当裁定驳回原告的起诉。我局作出被诉责令交地决定后，原告与第三人南汇街道办事处就涉案房屋又签订编号为ＮＨ20131203-ＳＺ393的《温州市鹿城区房屋征收（征地房屋补偿）住宅用房产权调换协议书》，就该房屋的补偿安置作出详细明确约定。该协议现因原告未提交相关材料，第三人还未完成审核盖章工作。履行产权调换协议书，原告将获得更多的安置补偿权利，有利于原告，如原告继续履行产权调换协议书的，则被诉责令交地决定对其合法权益已不产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法》的解释〉第六十九条第（八）项的规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上所述，我局作出被诉责令交地决定实体合法、程序到位，原告提起本案诉讼已过法律规定的起诉期限，且被诉责令交地决定对原告合法权益已不产生实际影响，故请求法院依法驳回原告的起诉。第三人南汇街道办事处述称，原告吴永锡已与本单位签订《温州市鹿城区房屋征收（征地房屋补偿）住宅用房产权调换协议书》，且双方已对该协议书切实履行。协议书中明确的征收补偿的标的物为涉案房屋，与本案中其所诉之责令交地决定一致。原告已实际履行腾空房屋、交出土地义务，且已于2018年9月30日签订腾空优先顺序证。另外，本单位也已履行提供周转房的义务，周转房位于龙沈周转房5幢209室，原告也已确认于2018年10月1日开始在该周转房内居住。上述行为应视为双方对涉案征地协议的认同与切实履行。故本单位认为，原告已实际履行交地义务，与被告温州市资规局之间实际已不存在责令交地的法律关系。且原告也通过与我单位签订征收补偿协议的方式获得相应的补偿，原告对本案的诉讼行为，系重复起诉。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。经审理查明，原告吴永锡有涉案房屋坐落于沈宅巷××号，其持有该处的温集用（2008）第1-25776号《集体土地使用证》，权利类型为宅基地使用权，面积为109.7㎡，但未取得房屋所有权证。鹿城区南汇街道龙沈沈宅自然村保障性安居工程范围内集体土地被征为国有，涉案房屋所占土地在该征地范围以内。2018年9月25日，被告就涉案房屋作出被诉责令交地决定并将决定书送达原告，决定：“一、责令原告户在决定送达之日起10日内将沈宅巷××号房屋搬迁腾空交实施单位验收，交出已被征收的土地。二、原告户房屋按货币补偿方式予以补偿，具体方案如下：1、房屋价值补偿：经温州市华正房地产土地估价有限公司评估，符合住宅用房补偿价值为2581899元，其中室内装修及附属物因房屋所有人拒绝评估人员入户勘查，补偿金额暂未确定，待依法实施强制执行时评估确定。2、搬迁补偿：符合住宅用房补偿规定的房屋建筑面积212.07平方米，搬迁费标准为15元／平方米，合计3181.05元。3、临时安置费补偿：符合住宅用房补偿规定的房屋建筑面积212.07平方米，临时安置费标准为每月20元／平方米，一次性支付6个月，共计金额为25448.4元。4、支付期限：房屋所有人在本决定规定的腾空期限内签订协议并腾空房屋的，双方按协议履行相关给付义务；拒不签订补偿协议的，货币补偿款待房屋所有人腾空房屋后支付。”后原告腾空涉案房屋，签订了《腾空优先顺序证》，明确该房屋已于2018年9月30日腾空，并于10月1日起在征收实施单位即第三人南汇街道办事处提供沈宅周转房5幢209室内居住。后原告就涉案房屋的补偿有关事宜与第三人签订《温州市鹿城区房屋征收（征地房屋补偿）住宅用房产权调换协议书》（档案号：ＳＺ393）。原告选择产权调换安置方式进行安置，协议安置建筑面积411.38平方米。2019年3月25日，原告就被诉责令交地决定向本院提起诉讼。以上事实由原告身份证、户籍证明、不动产登记信息查询证明、责令交地决定书及送达回证、《温州市鹿城区房屋征收（征地房屋补偿）住宅用房产权调换协议书》（档案号：SZ393）等证据予以证实。本院认为，就涉案房屋的征收补偿有关事宜，虽然被告温州市资规局于2018年9月25日作出被诉责令交地决定，但是征收实施单位南汇街道办事处又与原告吴永锡户签订了《温州市鹿城区房屋征收（征地房屋补偿）住宅用房产权调换协议书》，并已履行，且涉案房屋已由原告腾空交第三人验收，被告亦认可涉案房屋的征收补偿有关事宜按该协议书的内容执行并同意涉案《责令交地决定书》的内容不再执行，故被诉责令交地决定不再对原告的权利义务产生实质影响，原告对该决定提起的本案诉讼，依法应予以驳回。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告吴永锡的起诉。本案受理费依法免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审 判 长  麻永和人民陪审员  胡羽羽人民陪审员  张定萍二〇一九年十一月十一日代书 记员  黄家铭