安徽省临泉县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1221行初134号 原告王殿奎，男，汉族，1978年5月出生，住安徽省临泉县。 委托代理人曲思宇，北京创为律师事务所律师。 委托代理人陈自强，北京创为律师事务所律师。 被告临泉县城市管理行政执法局，住所地安徽省临泉县城中路23号，统一社会信用代码11341221MB0W051426。 法定代表人张中勇，该局局长。 副职负责人周卫东，该局副局长。 委托代理人张海申，安徽文瑞律师事务所律师。 被告临泉县人民政府，住所地临泉县政务新区前楼，统一社会信用代码证11341221003173206K。 法定代表人梁永勤，该县县长。 委托代理人路晓龙，该县司法局行政复议与应诉股工作人员。 原告王殿奎不服被告临泉县城市管理行政执法局行政处罚、临泉县人民政府行政复议一案，于2019年8月8日向本院提起诉讼。本院受理后，于2019年8月9日、13日分别向两被告送达了起诉书副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案。原告王殿奎及其委托代理人曲思宇、陈自强，被告临泉县城市管理行政执法局副职负责人周卫东及委托代理人张海申，被告临泉县人民政府委托代理人路晓龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月25日，临泉县城市管理行政执法局以王殿奎位于城南街道万和社区杨空自然村的建筑未取得建设工程规划许可且无法采取措施消除影响，作出临城管罚决字（2018）365号行政处罚决定书，限期七日内自行拆除。王殿奎不服向临泉县人民政府申请行政复议，临泉县人民政府于2019年7月15日作出临复（2019）23号行政复议决定书，维持了临城管罚决字（2018）365号行政处罚决定书。 王殿奎诉称，原告房屋位于临泉县城南街道办万和社区杨空新村，其依法享有土地的使用权及房屋所有权。临泉县人民政府因“杨空片区棚户区改造一期”项目将原告的房屋纳入征收范围。2019年4月2日，原告收到被告临泉县城市管理行政执法局作出的〔临城管罚决字〔2018〕365号〕《行政处罚决定书》。原告不服，于2019年4月19日依法申请行政复议。2019年7月19日原告收到临泉县人民政府作出的（临复〔2019〕23号）《行政复议决定书》，该决定书维持了临城管罚决字〔2018〕365号行政处罚决定。原告认为两被告的行政行为严重违反《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定，造成原告重大财产损失。为维护自身合法权益，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，依法提起行政诉讼，请求撤销两被告作出的临复〔2019〕23号《行政复议决定书》及临城管罚决字〔2018〕365号《行政处罚决定书》；本案诉讼费由两被告承担。 王殿奎向本院提举了以下证据：1、原告身份证复印件，证明原告身份；2、2019年4月19日行政复议申请书；3、2019年3月25日临城管罚决字[2018]365号《临泉县城市管理行政执法局行政处罚决定书》；4、2019年7月15日临复[2019]23号《行政复议决定书》，证明被告临泉县城市管理行政执法局作出处罚决定，原告申请复议，被告临泉县人民政府作出复议决定。 临泉县城市管理行政执法局、临泉县人民政府辩称，临泉县城市管理行政执法局作出的案涉行政处罚决定所依据的事实清楚，证据充分，且程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。 临泉县城市管理行政执法局、临泉县人民政府在法定期限内向本院提供作出案渉行政行为的证据、依据如下： 第一组：1、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》第二条；2、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第二条、第三条、第十二条第一款第二项；3、统一社会信用代码证；4、法定代表人身份证明。以上证据证明临泉县城市管理行政执法局具有作出案涉处罚决定的行政职权，具备诉讼主体资格。 第二组：1、2018年12月5日立案审批表；2、2018年12月1日现场检查（勘验）笔录；3、2019年1月22日行政处罚事先告知书及送达回证、送达现场照片；4、2019年1月22日行政处罚听证告知书及送达回证、送达现场照片；5、听证申请书及代理人手续、代理意见；6、2019年3月5日举行听证通知书及送达回证；7、2019年3月13日听证笔录；8、2019年3月13日听证报告书；9、2019年3月14日行政处罚案件调查报告；10、2019年3月16日行政处罚决定审批表；11、2019年3月25日行政处罚决定书及送达回证、送达现场照片；12、办案人员行政执法证件。以上证据证明临泉县城市管理行政执法局作出的案涉行政处罚决定程序合法。 第三组：1、2018年12月17日/18日对顾彪/王新义询问调查笔录；2、2018年12月1日现场检查（勘验）笔录及现场照片；3、2018年12月18日临泉县城南街道办事处万和社区居民委员会出具的证明；4、2018年12月24日临泉县城乡管理行政执法局临城管函[2018]63号关于请求对城南街道万和社区杨空王希峰等3户村民所建建筑性质进行认定的函；5、2019年1月14日临泉县城乡规划局临规字[2019]11号关于城南街道万和社区杨空村民王希峰、王殿奎、临新社区肖洼村民肖红旗所建建筑规划认定的函。以上证据证明临泉县城市管理行政执法局出具的案涉行政处罚决定所依据的事实清楚，证据充分。 第四组：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。证明临泉县城市管理行政执法局作出案涉行政处罚决定适用法律正确。 临泉县人民政府辩称，其受理原告对临泉县城市管理行政执法局提出的行政复议申请，符合法律规定；其审查临城管罚决字[2018]365号《行政处罚决定书》符合《行政复议法》的规定；其作出的行政复议决定，适用法律正确、程序合法。请依法驳回原告的诉讼请求。 临泉县人民政府提举的证据有：一、组织机构代码证；《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十七条、第二十三条、第二十八条；原告身份证明、2019年4月24日原告行政复议申请书；2019年3月25日临城管罚决字[2018]365号《行政处罚决定书》。证明其具有依法审查临泉县城市管理行政执法局作出的行政行为的主体资格，其审查原告提出的行政复议申请符合法律规定。二、2019年4月26日《行政复议案件受理审批表》、2019年4月26日《行政复议申请受理通知书》、《行政复议书面答复通知书》及送达回证、2019年6月21日《决定延期通知书》、2019年7月15日《行政复议决定审批表》、《行政复议决定书》及送达回证。上述证据证明临泉县人民政府作出的行政复议决定适用法律正确，程序合法。 经庭审举证、质证，各方当事人质证意见是： 原告对被告临泉县城市管理行政执法局所举证据质证意见是：对第一组证据的真实性、合法性予以认可，对其证明目的不予认可。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《城乡规划法》第六十四条规定，临泉县城市管理行政执法局不具有作出该处罚决定的职权。对第二组证据中的证据1，合法性、证明目的不予认可，在立案初期，其案情简要中显示无规划许可证，并不意味着涉案房屋是违法建筑；对证据2，受查人签名，显示“拒签”，原告从未得知此次现场勘验调查。对于检查人员签名，笔迹相同，疑似同一人所签；对其他证据，真实性予以认可，但合法性及证明目的不予认可，违法建筑的认定需要经严格的法定程序。对第三组证据中的证据1，调查笔录时间显示是12月17日和12月18日；被调查人并非原告本人，也从未向原告核实过房屋的基本事实情况，相关执法人员在未向原告调查核实前便做出认定，达不到认定事实清楚的法定要求，据此作出的处罚决定违反法律规定；立案审批表中案情表述是12月1日发现原告没有许可证，调查时间是12月17日和18日，其应当是先进行调查再进行认定，该两组证据相互矛盾；对证据2，同第二组证据中证据2的质证意见。现场照片中的拍摄时间、地点、人员均是手写，对其真实性及合法性不予认可；对证据3，该证明仅能证明村委会所认定的原告建房时间，与实际原告建房的时间并不相符，且此处房屋是原告在本村的唯一住所；对证据4、5，未办理建设工程规划许可证，不完全等同于违法建设，该函件表述无事实和法律依据。对第四组证据的证明目的不予认可，在没有将事实认定清楚的情况下，原告房屋建设时间尚不明确，依据中华人民共和国村镇房屋管理办法，对于原告此处建设的房屋，应当采取其他补救措施。 被告临泉县城市管理行政执法局对原告的质证辩驳认为，1、2003年，国务院针对相对集中处罚权就已经作出明确规定，城乡规划这一部分职权的行政处罚，交由城市管理行政执法部门予以行使。即城管局具有作出案涉行政的职权。2、立案审批表是程序性证据，是发现疑似违法建筑即立案，并非最终的认定；原告签名显示拒签，有当时的现场照片为证，且照片中有相关人员在现场；签名是否相同应有专业机构鉴定，而非通过目视即作出肯定；本案在经原告提出听证申请后，被告单位遂组织相关人员举行听证程序，充分听取原告提出的相关异议，另外又报请城乡规划部门对原告房屋性质进行依法认定，足以证明城管局已履行对违建房屋的相关认定程序。3、调查笔录中有被调查人的职务信息且附有身份证复印件，同时对原告房屋是否是违法建设的认定最终是由行政处罚决定书内容来予以确认，而非立案审批；拍摄时间、地点、人员并不一定要求需打印上去；万和社区居委会系村民自治组织，对社区的情况了解的更加客观真实，其出具的相关证明，证明力较高；城管局依法定程序将案涉房屋是否是违法建设报请至临泉县城乡规划局，城乡规划局对临泉县的相关城乡规划予以制定，对相应的房屋建设是否合法予以认定是其法定职权，城管局向其报请房屋性质认定符合程序和法律规定；关于没有向原告核实调查，是因为多次通知原告，但原告一直不予配合工作。4、该案认定事实清楚，且履行了相应的查证程序，同时城乡规划部门在相应的函件中明确说明该房屋无法进行改正消除影响，因此被告依据城乡规划法第六十四条规定，属适用法律正确。 原告对临泉县人民政府所举证据质证意见是： 对临泉县人民政府所举证据的真实性无异议，合法性及证明目的不予认可，县政府作为行政复议机关，在履行行政复议程序时，应当全面审查案件事实，调查案件基本情况，作出综合准确的认定，而县政府在审查该行政复议案件时，在实体上并未调查清楚事实，其提供的证据也达不到其证明目的。临泉县人民政府辩驳认为，其依据临泉县城市管理行政执法局提供的作出行政处罚决定行为的依据、证据和其他材料作出的行政复议决定符合法律规定，履行了受理、审查、决定、送达等行政复议职责，程序合法。 两被告对原告所举证据的质证意见是，原告所列举的证据不能证明涉案行政处罚决定违法应予以撤销。原告提供的证据3、4是本案审理内容，不具有证明力。 本院对当事人所举证据认证如下：被告临泉县城市管理行政执法局所举第三组证据（证人证言部分）因证人未出庭作证，原告对该证言提出异议，合议庭无法确认其真实性，不予认定；其他证据与本案有关联性，真实、合法，予以认定；被告临泉县人民政府和原告所举证据符合证据“三性”，予以认定，对其证明目的结合本案案情予以确认。 经审理查明，王殿奎系临泉县城关杨空村人，其在该村拥有房屋一处。被告临泉县城市管理行政执法局于2018年12月24日向临泉县城乡规划局发出临城管函（2018）63号“关于请求对城南街道万和社区杨空王希峰等3户村民所建建筑性质进行认定的函”，要求对包括原告房屋在内的三处建筑是否属于违法建设、对规划实施影响的具体情形予以认定。接函后，临泉县城乡规划局于2019年1月14日作出临规字（2019）11号“关于城南街道万和社区杨空村民王希峰、王殿奎、临新社区肖洼村民肖红旗所建建筑规划认定的复函”，认定王殿奎等所建建筑未取得《建设工程规划许可证》，违反相关法律、法规规定，属违法建设，且属严重影响城市规划实施，无法采取改正措施消除规划实施影响。2019年1月22日，临泉县城市管理行政执法局向王殿奎分别发出临城管罚告字（2018）365号行政处罚事先告知书、临城管听告字（2018）365号行政处罚听证告知书，并直接送达给王殿奎。2019年1月25日，王殿奎向临泉县城市管理行政执法局提交听证申请书，2019年3月13日临泉县城市管理行政执法局在临泉县环卫站组织案件调查人员陈学俊、马利东、原告王殿奎及其委托代理人陈卫祥、胥汝涛进行公开听证，王殿奎的听证代理人提出王殿奎房屋系合法取得、房屋并非2009年所建、被告违反法定程序以拆违代拆迁等申辩意见，但该意见未被采纳。2019年3月25日临泉县城市管理行政执法局作出临城管罚决字（2018）365号行政处罚决定书，限王殿奎七日拆除，并告知了诉权，同年4月2日该处罚决定书送达给王殿奎。王殿奎不服，于2019年4月20日向临泉县人民政府申请行政复议，该政府于2019年7月15日作出临复（2019）23号行政复议决定，维持临城管罚决字（2018）365号行政处罚决定。2019年8月8日原告王殿奎向本院提起行政诉讼。 另查明，临泉县2019年3月份机构改革，临泉县城乡管理行政执法局名称变更为临泉县城市管理行政执法局，职能未发生变化。 本院认为，王殿奎在未取得《建设工程规划许可证》的情况下建设的房屋，被临泉县城乡规划局认定为违法建设，且属于无法采取改正措施消除影响情形。临泉县城市管理行政执法局经调查取证，并举行听证后作出临城管罚决字（2018）365号行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法。临泉县人民政府在履行了法定程序后，作出临复（2019）23号行政复议决定并送达，程序合法。原告要求撤销临城管罚决字（2018）365号行政处罚决定及临复（2019）23号行政复议决定的理由不足，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王殿奎的诉讼请求。 案件受理费50元，由王殿奎负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  张伟 审 判 员  王敏 人民陪审员  魏玮 二〇一九年十一月二十八日 法官助理宋树宾 书记员宋亚茹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。