江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初629号 原告王宝海，男，1948年2月11日生，××族，住海安市。 原告王连芳，女，1970年10月9日生，××族，住海安市，亦系原告王宝海的委托代理人。 两原告共同委托代理人孙梦蛟，北京泰维律师事务所律师。 被告海安市自然资源局（原海安市国土资源局），住所地海安市中城街道江海东路22号。 法定代表人茆根明，职务局长。 应诉负责人丁荣坤，职务总工程师。 委托代理人荀顺建，海安市自然资源局执法监察科科长。 委托代理人周希勤，江苏紫石律师事务所律师。 第三人许春荣，男，1965年11月13日生，××族，住海安市。 委托代理人孙正芝，海安市白甸法律服务所法律工作者。 原告王宝海、王连芳不服被告海安市自然资源局（以下简称海安资源局）土地行政处罚，于2018年11月17日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。本院于11月17日立案后，于11月22日向被告海安资源局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，于2019年4月4日组织证据交换，因许春荣与本案存在利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理了本案。原告王连芳及两原告共同委托代理人孙梦蛟，被告海安资源局应诉负责人丁荣坤及委托代理人荀顺建、周希勤，第三人许春荣的委托代理人孙正芝到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审限六个月，本案现已审理终结。 2018年4月6日，原海安县国土资源局作出海国土行决白[2018]1号《行政处罚决定书》（以下简称1号处罚决定书），认定许春荣在位于海安市××村官××组的土地建生活住房，在实际建房过程中存在面积超标行为，经实地勘测，许春荣超标的用地面积为198.2平方米，超标的建筑占地面积为80.7平方米。许春荣非法占地建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条、第六十二条的规定，根据《土地管理法》第七十七条、《江苏省土地管理条例》第五十一条的规定，决定责令许春荣自接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除超过批准面积占用的80.7平方米土地上所建房屋，退还非法占用的198.2平方米土地，恢复土地原状。 原告王宝海、王连芳诉称，原告在诉被告行政不作为案件中，从被告提供的证据中取得了被告作出的1号处罚决定书，被告对第三人部分违法占地行为进行了处罚。1号处罚决定书认定事实不清，实质上剥夺了原告的土地使用权，侵害了原告的合法权益。被告的行为没有事实和法律依据，请求：1.撤销被告作出的1号处罚决定书；2.责令被告重新作出处罚（包括对全部违法占地行为责令限期拆除违法建筑及其他设施、恢复土地原状、退还原告土地并缴纳相应罚款等）；3.诉讼费用由被告承担。 原告王宝海、王连芳向本院提交了以下证据： 1.海安县农村土地承包合同书底册、村民出具的证明、王宝海领取土地租金的银行存折、官庄一组2012年农户土地租金发放表，证明原告承包土地被占的事实。 2.被告不履行查处职责案的行政答辩状、1号处罚决定书，证明原告是从起诉被告不履行法定职责案的答辩状中取得1号处罚决定书，本案未超过起诉期限。 3.白甸村村民委员会2018年11月12日关于海安县丽倍佳针织服饰有限公司（以下简称丽倍佳公司）、王金余、许春荣使用王宝海土地的情况说明，证明原告承包地被占事实存在，原告请求国土局处罚有事实依据，主体适格。 被告海安资源局辩称，一、王宝海、王连芳不具备本案原告的主体资格。许春荣违法占用的土地系许春荣按每亩三万元的标准向村委会缴纳了转让优势费，故王宝海、王连芳与本案无法律上的利害关系，即案涉行政处罚对王宝海、王连芳的实体权益未产生任何影响，不存在王宝海、王连芳通过诉讼可期望的法律保护的利害关系。二、2号处罚决定书程序合法、处罚适当。1.2018年2月12日，被告收到王宝海邮寄的《查处申请函》后，向王宝海送达了《告知书》，告知其收到函件，并将按规定程序调查处理。2018年3月20日再次向王宝海送达了《告知书》，告知其丽倍佳公司、许春荣、许春荣存在少批多用非法占地行为，被告已立案调查，将依法处理。2.被告经实地勘测，确认许春荣违法用地事实如下：许春荣占用的土地面积为358.2平方米，其中房屋建筑面积为192.7平方米，水泥场地面积165.5平方米。2005年1月，许春荣经海安市人民政府批准建生活住房，批准面积为160平方米，其中建筑占地面积112平方米。许春荣超标的用地面积为198.2平方米，超标的建筑占地面积为80.7平方米。经对照白甸镇土地利用总体规划和土地利用现状，许春荣所占宗地为建设用地，系允许建设区，符合白甸镇土地利用总体规划。被告根据所查证许春荣的违法用地的事实，对许春荣作出责令限期拆除超过批准面积占用的80.7平方米土地上所建的房屋，退还非法占用的198.2平方米土地，恢复土地原状的处罚决定，并于2018年4月9日将处罚决定书送达当事人。被告切实履行了查处土地违法案件的职责，事实认定清楚，法律适用准确，处罚裁量幅度适当。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回王宝海、王连芳的诉讼请求。 2018年12月5日，被告向本院提交了以下证据： 1.处罚决定书及送达回执，证明被告已经对违法行为作出了行政处罚决定，并且依法送达。 2.处罚告知书及送达回执，证明被告在作出行政处罚决定前已经根据相关程序向违法当事人送达了告知书，保障了当事人申诉和陈述的权利。 3.立案呈批表、违法线索登记表、违法线索核查报告，证明案件立案流程。 4.违法案件处理决定呈批表，证明案件处理决定的流程。 5.调查报告，证明被告对许春荣违法占地所形成的报告。 6.接受调查通知书，证明被告对许春荣占地行为发出调查通知书，并且依法送达。 7.许春荣的询问笔录及证人的询问笔录，证明许春荣违法占地的事实。 8.现场勘测笔录、证明、白甸镇总体规划局部图、违法用地现状图，证明违法地块的占地面积以及土地类型。 9.现场照片，证明违法地块的实际情况。 10.承办人员执法证复印件，证明被告执法人员的合法身份。 11.白甸村村委会的证明，证明文书有效送达。 12.许春荣建房报告审批表，证明许春荣占地的依据。 13.白甸村官庄一组与许春荣签订的协议、白甸村村委会与许春荣签订的协议，证明许春荣占地的依据。 第三人许春荣述称，第三人系有偿取得土地使用权，所在村已经向原告支付了相应的土地费用，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人许春荣向本院提交以下证据: 1.收据、记账凭证、协议书，证明许春荣与白甸村官庄一组达成用地协议。 2.许春荣父亲与王连芳签订的调解协议书及承诺，证明许春荣修建厨房的时候使用的土地涉及王连芳，通过村民小组调解支付部分费用给王连芳，许春荣通过合法手段取得土地使用权。 3.租金归户明细、土地租金及股份分红分配表，证明村里向村民发放了租金。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1、2的真实性无异议，对合法性有异议，对其他证据均有异议，认为不能证明被告作出的处罚事实清楚、程序合法、适用法律正确。第三人对被告提供的证据真实性均无异议。 被告对原告提供的证据1中银行存折的真实性没有异议，对农村承包合同书的底册认为应当提交承包合同书，底册的内容无法核实，且不能证明任何内容。村民出具的证明形式上不能作为证据使用。对租金发放表的真实性没有异议，原告已经将土地流转出去并获取收益，土地的相应使用权已经由村委会或经济合作社作为土地所有者对外进行了合理处分。对证据2无异议。对证据3认为只能表明上一轮王宝海对相应土地的承包经营权，不能证明现实状况下王宝海对相应的土地有承包经营权，4.65亩土地已经流转出去，土地经营权已不在王宝海处。第三人对原告提供的证据1中的证明真实性有异议，认为与事实不符，对原告提供的其余证据的真实性无异议。 原告对第三人提供的证据的真实性、合法性、关联性均不认可，认为第三人向村委会支付款项不能证明第三人合法取得使用权，第三人明知承包地归原告所有，恶意侵占原告土地，明显违法。被告对第三人提供的证据的真实性没有异议，认为印证了被告调查核实的第三人占地的情况，第三人通过支付优势转让费获得使用权，因第三人取得土地使用权的方式不符合法律规定，所占土地是非农用地，必须通过相应批准，故被告作出1号处罚决定书。 本院对当事人提供的证据认证如下：对原告提供的证据1中村民出具的证明中许春荣占用原告承包地的事实予以采纳，但占用的具体面积与其提供的证据3白甸村村委会出具的数据有出入，无其他客观证据予以印证，本院难以确认。对原告提供的其余证据的真实性予以确认。原告提供的证据能够证明其承包地被第三人占用。被告提供的证据能够证明其针对第三人的违法用地行为进行了查处，程序合法。第三人提供的证据不能证明其用地的合法性。 经审理查明，王宝海系海安市白甸镇白甸村官庄一组村民，其原承包使用的土地自2002年起被白甸村村民委员会租赁使用，作为村集中建房用地。租赁费用每年转账至其一折通卡上。2005年1月，海安县人民政府批准许春荣建在规划的住宅用地位置上异地迁建住宅，批准的宅基地面积为160平方米，建筑占地总面积为112平方米。白甸村村委会及村民反映，许春荣建房占用了王宝海户原承包的部分土地。 王宝海因认为丽倍佳公司、王金余、许春荣无任何用地手续，占用其承包土地建设厂房、别墅，侵害了其合法权益，而于2018年2月6日向被告邮寄查处申请函，要求对上述被举报人的违法用地行为予以查处。被告于2月9日对许春荣超标建房案进行立案。2月12日，被告向王宝海作出告知书，告知其已于2月7日收件，将按规定程序调查处理。后被告于2018年3月20日再次作出告知书，告知王宝海其举报的上述单位和个人均存在超过批准面积占用土地，涉嫌少批多用非法占地行为，被告已立案调查，将依法依规处理。 经被告调查和实地勘测，能够确认许春荣违法用地事实如下：许春荣占用的土地面积为358.2平方米，其中房屋建筑面积占地为192.7平方米，水泥场地面积165.5平方米。2005年1月，许春荣经海安市人民政府批准建生活住房，批准面积为160平方米，其中建筑占地面积112平方米。许春荣超标的用地面积为198.2平方米，超标的建筑占地面积为80.7平方米。经对照白甸镇土地利用总体规划和土地利用现状，许春荣所占宗地为建设用地，系允许建设区，符合白甸镇土地利用总体规划。2018年3月21日，被告作出行政处罚及听证告知书，并于4月2日送达许春荣，告知许春荣违法事实、行政处罚的理由、依据和拟作出的行政处罚决定的内容，同时告知许春荣依法享有陈述、申辩和听证的权利，可在接到告知书之日起三日内提出。2018年4月6日，被告作出1号处罚决定书，责令许春荣自接到处罚决定之日起十五日内自行拆除超过批准面积占用的80.7平方米土地上所建的房屋，退还非法占用的198.2平方米土地，恢复土地原状。该行政处罚决定书于2018年4月9日送达许春荣。 2018年6月2日，王宝海向如东县人民法院提起诉讼，请求确认被告在法定期限内对王宝海的查处申请未作出处理，行政不作为违法，责令被告继续履行职责，对王宝海的查处申请作出处理。因被告在2018年4月6日已经针对王宝海的查处申请作出了处理决定，如东县人民法院判决驳回王宝海的诉讼请求。王宝海不服，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的主要争议焦点为：一、原告主体是否适格；二、被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确、处罚是否适当。 关于原告主体是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第三人占用原告承包地建房，案涉行政处罚与原告存在利害关系，故原告主体适格。 关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确、处罚是否适当的问题。 第一，被诉行政处罚决定认定事实基本清楚。《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《江苏省土地管理条例》第三十四条第一款规定，农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地，其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十。宅基地面积按如下标准执行：（一）城市郊区和人均耕地在十五分之一公顷以下的县，每户宅基地不得超过一百三十五平方米；（二）人均耕地在十五分之一公顷以上的县，每户宅基地不得超过二百平方米。本案中，2005年1月，经原海安县人民政府批准，许春荣户获得160平方米宅基地使用权，允许建造占地面积112平方米的楼屋，但经测绘公司测绘，许春荣实际占用的土地面积为358.2平方米，房屋建筑占地面积为192.7平方米，故被告认定许春荣超标的用地面积为198.2平方米，超标的建筑占地面积为80.7平方米并无不当。 第二，被诉处罚决定程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》较为详尽的规定了行政机关实施行政处罚的具体程序，国土资源部为规范国土资源行政处罚的实施，根据相关法律、法规，制定了《国土资源行政处罚办法》。根据《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，符合立案条件的，国土资源主管部门应当在10个工作日内予以立案。第十三条规定，立案后，国土资源主管部门应当指定案件承办人员，及时组织调查取证。第二十四条规定，案件调查终结，案件承办人员应当提交调查报告。调查报告应当包括当事人的基本情况、违法事实以及法律依据、相关证据、违法性质、违法情节、违法后果，并提出依法是否应当给予行政处罚以及给予何种行政处罚的处理意见。第二十七条规定，违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人有权进行陈述和申辩。第二十九条规定，当事人未在规定时间内陈述、申辩或者要求听证的，以及陈述、申辩或者听证中提出的事实、理由或者证据不成立的，国土资源主管部门应当依法制作《行政处罚决定书》，并按照法律规定的方式，送达当事人。第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。本案中，被告收到王宝海的申请函之后，在法定期限内依法进行立案、调查、告知、作出决定并送达，程序合法。第二十九条规定的当事人应指被处罚的行政相对人，被告未向原告送达1号处罚决定书并不违反程序规定。 第三，被诉处罚决定适用法律正确、处罚适当。《土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。《江苏省土地管理条例》第五十一条规定，违反土地利用总体规划，未经批准或采取欺骗手段骗取批准，以及超过批准的数量非法占用建设用地或者未利用地的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处非法占用土地每平方米十元以上三十元以下的罚款。许春荣实际占用的土地面积为386.8平方米，房屋建筑面积为224.29平方米，超标的用地251.8平方米，超标的建筑占地129.79平方米，其所占用的宗地为建设用地，故被告作出责令许春荣限期拆除超过批准面积占用的129.79平方米土地上所建房屋，退还非法占用的251.8平方米土地，恢复土地原状的处罚决定，适用法律正确、处罚适当。 综上，被告海安资源局作出的1号处罚决定书认定事实基本清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当。至于原告提出的占用其承包地的问题，无论是存在土地权属争议还是土地承包经营权争议，均不属于被告的履职范围，原告应通过合法的途径予以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王宝海、王连芳的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王宝海、王连芳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  管丽君 人民陪审员  于 佳 人民陪审员  陆惠球 二〇一九年十一月十九日 书 记 员  施逸凡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。