长沙铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）湘8601行初606号 原告肖鑫辉，男，1972年4月21日出生，汉族，住湖南省宁乡市。 被告宁乡市公共客运管理局，住所地湖南省宁乡市二环南路。 法定代表人张鹏，该局书记。 委托代理人朱志兵，该局安全法规科科长。 委托代理人潘志强，该局工作人员。 委托代理人刘尚，湖南河清律师事务所律师。 被告宁乡市交通运输局，住所地湖南省宁乡市玉潭镇花明北路。 法定代表人杨瑞祥，该局局长。 委托代理人杨矽明，该局政策法规科工作人员。 委托代理人刘尚，湖南河清律师事务所律师。 原告肖鑫辉不服被告宁乡市公共客运管理局（处罚机关，以下简称宁乡市客管局）、宁乡市交通运输局（复议机关）交通行政处罚、行政复议及赔偿一案，于2019年10月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年11月15日公开开庭审理了本案。原告肖鑫辉，被告宁乡市客管局的委托代理人朱志兵、潘志强，被告宁乡市交通运输局的委托代理人杨矽明，二被告的共同委托代理人刘尚到庭参加诉讼。被告宁乡市交通运输局的副局长黎正文作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 被告宁乡市客管局于2019年9月9日作出宁客管罚﹝2019﹞03217号《交通行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定》），查明原告于2019年9月4日15时41分有未取得车辆营运证从事非法营运的行为，扰乱了客运市场秩序。有现场笔录、询问笔录、视听资料、相关复印件为证。根据被告宁乡市交通运输局《2019年“防风险、保安全、迎大庆”“打非治违”专项行动工作方案》（以下简称《工作方案》）要求，行动期间，违章行为从严处理。原告的行为已违反了《长沙市城市公共客运条例》（以下简称《客运条例》）第二十条第二款的规定，依据《客运条例》第五十七条第一款和《湖南省交通运输行政处罚自由裁量权基准》（以下简称《交通处罚裁量基准》）的规定，决定给予罚款20000元的行政处罚。当日，原告不服向被告宁乡市交通运输局申请行政复议。同年10月9日，被告宁乡市交通运输局作出宁交复决﹝2019﹞第1号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），决定维持被告宁乡市客管局作出的《处罚决定》。 原告肖鑫辉诉称，2019年9月4日下午3点41分，原告驾驶一辆大众捷达在宁乡市大润发旁接网约车乘客，待乘客上车之际，突然两个穿便衣的男子强行进车抢走原告车钥匙。又来了几名被告宁乡市客管局的工作人员，以非法营运为由强行扣押原告轿车长达十五日，还罚款20000元。原告没有私自营运，亦没有收取乘客的任何费用。二被告认定原告非法营运事实有误，特提起诉讼：1.请求撤销《复议决定》；2.撤销《处罚决定》，返还罚款20000元，同时赔偿十五天的扣车损失6000元，以及扣车、诉讼期间的其他损失10000元，共计赔偿原告36000元。 原告为证实被诉行政行为违法向本院提交了以下证据： 1.《复议决定》； 2.执法人员杨明、胡露的工作证件； 3.《处罚决定》； 4.《行政强制措施决定书》； 5.《行政处罚事前告知书》； 6.《解除行政强制措施决定书》； 7.《湖南省非税收入一般缴款书》； 8.照片两张。 被告宁乡市客管局辩称，1.根据中共宁乡县委文件（宁发［2010］20号）《关于印发的通知》，被告宁乡市客管局系宁乡市人民政府依法组建成立且依法行使宁乡市城区客运市场管理、稽查、指导、服务职责的组织，同时根据《客运条例》第三条第一款和第五十七条第一款的规定，被告宁乡市客管局作为地方性法规授权的具有管理城市客运公共事务职能的组织，有权对原告的非法营运行为实施行政处罚，故被告宁乡市客管局具有合法的行政执法资格。2.被告宁乡市客管局在对原告非法营运行为进行调查处理的过程中，依法制作了现场笔录，拍摄了现场查处录音录像视频，制作了询问笔录，原告对被告宁乡市客管局查明的事实并无异议，故本案所涉行政处罚认定事实清楚，证据确实充分。3.被告宁乡市客管局于查处当日依法作出并向原告送达了《行政强制措施决定书》，告知了原告采取行政强制措施的理由、依据及所享有的权利及救济途径，听取了原告陈述和申辩，于2019年9月5日制作了询问笔录，并同日向原告作出并送达了《行政处罚事前告知书》，告知原告拟作出罚款20000元行政处罚的事实、理由和依据，以及原告依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利。同年9月9日被告宁乡市客管局负责人召集相关人员集体讨论研究并形成了重大案件集体讨论记录，同日作出《处罚决定》并送达原告。故本案所涉行政处罚程序合法。4.原告驾驶湘Ａ×××××号小车未依法办理车辆营运证从事客运服务，按照《客运条例》第五十七条第一款规定应当予以处罚。被告宁乡市客管局对原告进行行政处罚适用法律法规正确，于法有据。查处原告非法营运时，正值被告宁乡市交通运输局开展2019年“防风险、保安全、迎大庆”“打非治违”专项行动期间，故被告宁乡市客管局依据《交通处罚裁量基准》第十四条第（七）项“在春运及重大节假日、突发公共事件、重大社会事件、多部门联合专项整治等实施运输保障、安全保障、综治保障等期间实施违法行为，社会影响较大的”规定并综合原告实际加入滴滴网约车平台1095天，较长时间从事非法营运的事实，决定对原告处以较重处罚，符合规定，处罚适当。被告宁乡市客管局作出的《处罚决定》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，行政程序合法，原告诉称的事实与理由不成立，请求依法驳回其诉讼请求。 被告宁乡市客管局向本院提交了以下证据： 1.中共宁乡县委宁发（2010）20号文件《中共宁乡县委、宁乡县人民政府关于印发的通知》； 2.被告宁乡市客管局的事业单位法人证书； 证据1-2，拟证明被告宁乡市客管局具有城市客运管理行政执法主体资格的事实。 3.执法现场录音、录像视频资料及视频说明，拟证明被告宁乡市客管局的执法人员于2019年9月4日对原告非法营运进行现场调查执法的过程。 4.《现场笔录》，拟证明被告宁乡市客管局的执法人员对原告非法营运的行为及现场相关情况进行了记录并交由原告签字确认。 5.《实施行政强制措施申请书》； 6.《行政强制措施决定书》及《送达回证》； 证据5-6，拟证明被告宁乡市客管局经审批程序决定依法暂扣原告非法营运车辆并向原告送达了《行政强制措施决定书》。 7.《陈述申辩书》，拟证明被告宁乡市客管局听取了原告的陈述、申辩意见； 8.《立案审批表》，拟证明被告宁乡市客管局依法对原告非法营运的行为进行立案调查； 9.《询问笔录》，拟证明被告宁乡市客管局就原告非法营运事实对原告进行了调查询问，原告认可其加入滴滴网约车平台1095天、在2019年9月已接67单、收入544.12元及湘Ａ×××××小车未办理车辆营运证的事实。 10.《驾驶证》、《行驶证复印件》，拟证明湘Ａ×××××号小型轿车属原告所有且由原告驾驶。 11.《案件处理意见书》，拟证明被告宁乡市客管局在对原告实施处罚前，就处罚事宜经法制部门及行政负责人审核审查。 12.《行政处罚事前告知书》及《送达回证》，拟证明被告宁乡市客管局在作出处罚决定前依法就处罚的事实、理由和依据以及原告依法享有的相关的权利向原告进行了告知。 13.《重大案件集体讨论记录》，拟证明被告宁乡市客管局对原告拟作出的行政处罚进行了集体讨论研究。 14.《处罚决定》及《送达回证》，拟证明被告宁乡市客管局对原告非法营运的行为作出罚款20000元的处罚决定，并将《处罚决定》向原告送达。 15.《责令限期改正通知书》，拟证明被告宁乡市客管局在解除行政强制措施时，向原告作出并送达责令改正违法行为通知的事实。 16.《解除行政强制措施决定书》。 17.退还被扣押财物凭证。 证据16-17，拟证明被告宁乡市客管局于2019年9月18日解除暂扣湘Ａ×××××小车的行政强制措施，并将该车退还给原告。 18.《湖南省非税收入一般缴款书》，拟证明原告于2019年9月19日实际缴纳了罚款20000元。 19.执法人员《行政执法证复印件》，拟证明被告宁乡市客管局的执法人员具有行政执法资格。 被告宁乡市交通运输局辩称，2019年9月9日，原告口头向被告宁乡市交通运输局申请行政复议，被告宁乡市交通运输局工作人员当场记录并制作了笔录。当日，经审查，决定受理原告的复议申请，制作了《交通运输行政复议申请受理通知书》分别送达了原告及被告宁乡市客管局。被告宁乡市客管局于同年9月17日提交了《行政复议答复书》及作出行政处罚的相关证据材料，被告宁乡市交通运输局依法进行了审查，认为《处罚决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，于同年10月9日作出《复议决定》，决定维持《处罚决定》。《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告宁乡市交通运输局向本院提交了以下证据： 1.《交通运输行政复议申请笔录》，拟证明被告宁乡市交通运输局对原告的口头复议申请进行了记录并制作了复议申请笔录。 2.《复议受理通知书》及《送达回证》，拟证明被告宁乡市交通运输局受理原告的复议申请并将受理通知书送达给原告。 3.《送达回证》（二份），拟证明被告宁乡市交通运输局向被告宁乡市客管局送达了《复议申请受理通知书》及《复议申请笔录》的事实。 4.《行政复议答复意见书》，拟证明被告宁乡市客管局就原告的复议申请作出了答复意见。 5.《复议决定》，拟证明被告宁乡市交通运输局对涉案行政处罚进行审查后依法作出了《复议决定》。 6.《送达回证》，拟证明被告宁乡市交通运输局将《复议决定》送达给原告、被告宁乡市客管局。 经庭审质证，原告对被告宁乡市客管局、被告宁乡市交通运输局提交的所有证据均无异议。二被告对原告提交的所有证据的真实性、合法性均无异议，但对关联性、证明目的有异议，不能证明被诉行政行政违法。 本院对上述证据认证如下：原告和二被告提交的全部证据均与本案事实有关联，本院对其真实性均予以采信，至于能否达到证明目的，本院将根据全案综合考虑认定。 经审理查明，2019年9月4日15时41分许，被告宁乡市客管局执法人员在开展执法检查，发现原告肖鑫辉驾驶其所有的湘Ａ×××××大众牌小车停靠在路边接运两名乘客。被告宁乡市客管局经调查得知，原告系通过“滴滴出行”网约车平台派单后到达大润发超市附近接到两名乘客并准备送往目的地，待到达目的地后两名乘客会向“滴滴出行”网约车平台支付车费。经继续调查，被告宁乡市客管局发现原告利用该车加入“滴滴出行”网约车平台已有约三年，且一直进行网约车客运的事实。因原告不能当场提供湘Ａ×××××号车辆的营运证及其他有效证明，当日被告宁乡市客管局作出了宁公客措施决定［2019］03217号《行政强制措施决定书》向原告送达，决定实施暂扣湘Ａ×××××车辆三十日的行政强制措施，同时还制作了《现场笔录》、《陈述申辩书》，听取了原告的陈述、申辩。次日，被告宁乡市客管局对原告作出并送达了宁客管处罚告知［2019］03217号《行政处罚事前告知书》，原告未在规定的期限内提出陈述与申辩，也未要求举行听证。同年9月9日，被告宁乡市客管局作出《处罚决定》，根据《工作方案》关于违章行为从严处理的要求，以原告未取得车辆营运证从事非法营运，违反了《客运条例》第二十条第二款的规定，依据《客运条例》第五十七条第一款和《交通处罚裁量基准》的规定，决定给予罚款人民币20000元的行政处罚。同年9月18日，被告宁乡市客管局作出宁客管责改［2019］03217号《责令限期改正通知书》，责令原告于当日内改正其未取得车辆营运证从事非法营运的违法行为，并解除了对湘Ａ×××××车辆实施暂扣的行政强制措施，将车辆发还给原告。次日，原告缴纳了20000元罚款。 同年9月9日，原告不服被告宁乡市客管局作出的《处罚决定》，口头向被告宁乡市交通运输局申请行政复议，被告宁乡市交通运输局于当日依法受理。经过审查，被告宁乡市交通运输局认为被告宁乡市客管局作出的行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，故于同年10月9日作出《复议决定》，决定维持被告宁乡市客管局作出的《处罚决定》，并送达至原告与被告宁乡市客管局。原告仍不服，因此成讼。 本院认为，根据交通运输部等七部委令2016年第60号《网络预约出租汽车经营服务管理网约车管理暂行办法》（以下简称《网约车管理暂行办法》）第四条，长政办发〔2018〕33号《长沙市网络预约出租汽车经营服务管理网约车管理实施细则》（以下简称《网约车管理实施细则》）第四条及中共宁乡县委（宁发【2010】20号）《关于印发的通知》等规定，被告宁乡市客管局具有对宁乡市范围内违法从事道路客运经营的车辆的行政执法职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，被告宁乡市交通运输局有对被告宁乡市客管局作出的行政处罚决定复议的职权。《网约车管理实施细则》第十三条规定，“从事网约车经营的车辆，应当取得网络预约出租汽车运输证。”本案原告驾驶未取得交通行政主管部门核发的网络预约出租汽车运输证件，从事网约车营运活动，其行为违反了上述规定，构成违法。 《中华人民共和国行政处罚法》第四条第一、二款规定，“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”而行政处罚的公正原则，要求行政机关在实施行政处罚过程的每一个环节、步骤和方法上都要以公正为核心，保证行政处罚的合法性。《网约车管理暂行办法》对网约车经营行为作了相应的管理规范，该办法第二条规定，“网约车经营服务是指以互联网技术为依托构建服务平台,整合供需信息,适用符合条件的车辆和驾驶员,提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动”。依据上述规定,在提供网约车经营服务过程中,网约车平台承担承运人责任。本案原告以其所有的私家车加入“滴滴出行”网约车平台并注册，通过该平台提供的供需信息，以该平台提供的联系方式联系和接运乘客，并通过该平台结算费用，乘客支付的费用由该平台与原告依协议分配，网约车经营服务由网约车平台和驾驶员共同完成。因此，本案原告和“滴滴出行”网约车平台提供服务的行为属于《网约车管理暂行办法》所规范的网约车经营服务,被告宁乡市客管局应当对原告及“滴滴出行”网约车平台的行为作为网约车营运行为进行监管。原告作为提供网约车服务的车主和驾驶员，仅实施了违法中的部分行为，被告宁乡市客管局对“滴滴出行”网约车平台与原告共同实施和完成的违法行为进行查处时，完全忽视了对“滴滴出行”网约车平台的调查和处理，将违法行为的责任和后果全部归咎于原告一方，存在选择性执法的问题，属于对违法行为查明的事实不清，亦有违公平公正，且明显不当。 《交通处罚裁量基准》第五条规定，“……行使行政处罚自由裁量权，应当遵循以下要求：（三）法律、法规、规章对同一事项的规定不一致的，适用上位法规定；同一机关制定的法律、法规、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”《客运条例》第二条规定，“本市市区城市公共客运规划、建设、经营、管理等活动，适用本条例。法律法规另有规定的，从其规定”。《网约车管理暂行办法》第十三条及《网约车管理实施细则》第十三条、第三十三条均规定,在长沙市范围内从事网约车经营的车辆,应当取得《网络预约出租汽车运输证》,驾驶员应当取得《网络预约出租汽车驾驶员证》。《网约车管理暂行办法》第三十四条第一款第（一）项明确规定，“未取得经营许可，擅自从事或者变相从事网约车经营活动的，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告，并处以10000元以上30000元以下罚款。”《网约车管理实施细则》第四十四条规定，“有违反本网约车管理实施细则行为的，按照相关法律法规、规章进行行政处理。”国家及长沙市均有针对网约车管理的特别规定，原告有违反上述规定的违法行为，被告宁乡市客管局却依据《客运条例》的规定作出涉案行政处罚，属于适用法律、法规错误。 《中华人民共和国行政处罚法》第四条第三款还规定，“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”该规定要求行政处罚必须遵循公开原则，首先是处罚适用的所有法律法规及规范性文件等依据要公开，其次是决定处罚的过程要公开，使被处罚的管理对象能够明知。本案被告宁乡市客管局查明原告网约车的违法行为后，根据被告宁乡市交通运输局《工作方案》文件要求，决定从严（从重）处罚。经庭审查明，上述《工作方案》是被告宁乡市交通运输局根据工作需要开展的一次专项行动的内部方案，并非可以作为行政处罚依据的法律法规及规章，且并未向社会公众和管理对象公示与发布，不应作为对原告从严（从重）处罚的依据。因此，被告宁乡市客管局的《处罚决定》中对原告从严（从重）处罚的依据不合法。 被告宁乡市交通运输局受理原告的行政复议申请后,在复议过程中,听取了被告宁乡市客管局的答复意见,在法定期限内作出《复议决定》,并送达给原告，其复议程序符合法律规定,但对《处罚决定》中查明事实、适用法律法规存在的问题未予指出纠正,属于认定事实错误,复议决定错误。 综上，被告宁乡市客管局对原告非法营运行为给予行政处罚时适用法律法规错误，该行政处罚明显不当，应予纠正。原告已经缴纳的罚款人民币20000元，依法应当退还。被告宁乡市交通运输局未全面审查案件的实际情况,作出维持该处罚决定的《复议决定》,该复议决定明显不当，应当予以撤销。 《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项规定，“因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任”；第十五条第一款规定，“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”。本案原告未取得交通行政主管部门核发的网络预约出租汽车运输证件，从事网约车营运活动，存在违法行为。被告宁乡市客管局为履行行政管理职责，依法对其车辆实施暂扣的强制措施，系原告违法行为导致，依法不应当承担赔偿责任。原告诉请被告宁乡市客管局赔偿扣车、诉讼期间等损失共计16000元，既不符合法律规定，又未提交相关证据予以证实，依法不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（六）项、第七十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、撤销被告宁乡市公共客运管理局于2019年9月9日作出的宁客管罚﹝2019﹞03217号《交通行政处罚决定书》； 二、撤销被告宁乡市交通运输局于2019年10月9日作出的宁交复决﹝2019﹞第1号《行政复议决定书》； 三、责令被告宁乡市公共客运管理局退还原告肖鑫辉缴纳的罚款人民币20000元； 四、驳回原告肖鑫辉的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告宁乡市公共客运管理局、宁乡市交通运输局共同承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。 审 判 长  王 进 人民陪审员  周泽英 人民陪审员  刘海龙 二〇一九年十一月二十九日          法官助理贺文仪 书记员伍悦 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。