南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）桂7102行初259号 原告谢月桂，女，1940年2月7日出生，汉族，住广西壮族自治区梧州市万秀区。 委托代理人钟晚雄（系谢月桂女婿），男，1968年5月26日出生，汉族，户籍地广西壮族自治区梧州市万秀区，现住广西壮族自治区南宁市兴宁区。 被告广西壮族自治区自然资源厅，住所地南宁市中新路。 法定代表人陈建军，该厅厅长。 委托代理人蒋盛，男，该厅法规处工作人员。 委托代理人陈炎坤，广西桂海天律师事务所律师。 原告谢月桂不服被告广西壮族自治区自然资源厅（以下简称区自然资源厅）土地行政复议一案，于2019年6月26日向本院提起行政诉讼。经原告补正材料，本院于2019年7月8日立案后，于法定期限内向被告区自然资源厅送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月3日公开开庭审理了本案。原告谢月桂的委托代理人钟晚雄，被告区自然资源厅的委托代理人蒋盛、陈炎坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 梧州市××医院向原梧州市国土资源局函发《关于申请梧州市××医院门诊住院综合楼项目用地使用权权属无争议证明的函》，要求原梧州市国土资源局出具市××医院门诊住院综合楼项目用地范围内土地使用权无争议的书面意见。原梧州市国土资源局于2018年8月31日向梧州市××医院作出《关于市××医院综合门诊住院综合楼项目有关权属问题的复函》（以下简称《复函》），内容为：根据市万秀区人民政府送来我局的《关于明确“市××医院门诊住院综合楼”项目土地移交条件的函》，明确市××医院门诊住院综合楼项目用地8840平方米红线范围内的房屋已全部完成征收迁补偿工作，现项目内场地已平整，权属没有争议，为此，该项目用地不涉及土地权属争议问题。原告对《复函》不服，认为自己与该地块尚有处在诉讼阶段的土地争议，于2019年4月13日向区自然资源厅申请行政复议，请求：1.确认原梧州市国土资源局于2018年8月31日作出的《复函》违法并撤销；2.依法确认原告的合法土地使用权权利人的合法权利，对原梧州市国土资源局乱作为，纵容包庇违法用地单位侵占申请人合法土地财产，造成损失巨大，涉嫌玩忽职守的渎职行为给予制止。区自然资源厅于2019年6月14日作出桂自然资复〔2019〕20号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），驳回原告的行政复议申请。 原告谢月桂诉称，桂自然资复〔2019〕20号《复议决定书》违反法律规定，理由是：1.《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。作为主管全区土地法制的被告，明知国家规定，而且在查明事实中确认未办理项目供地手续、未登记入库、而且梧州市住建委已因该项目施工用地范围内的土地使用手续尚未办理，要求停工发出了《停工令》，被告查明有违法事实而失职不作为、不处理，已构成违反上述法律规定的违法行为，应当依法撤销违法不作为。2.《复议决定书》是被告故意不作为，侵犯了原告享有的合法权益。《土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，原告提出复议请求，就是希望被告作为广西区内主管责任部门依法保护个人至今仍然拥有的土地使用权证上体现的所有合法享有权利不容“任何单位”侵犯，《复议决定书》使原告享有的权利虚化，得不到任何实质性维护。《土地管理法》第十六条规定：“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”，按照《复议决定书》列出的查明事实：原告的所在土地已被非法使用者侵入，并且非法在进行工程建设而被有关部门“责令停工”，同时这些“侵权单位”已经在实施了对原告犯下“任何一方不得改变土地利用现状”的具体行政错误行为，直接侵犯和损害原告享有的《土地管理法》赋予的合法不受单方“改变土地利用现状的”合法权益，《行政复议决定书》触犯了法律的禁止性规定，严重损害了原告的合法权益。3.《行政复议法》第二十七条规定了如果被告的复议属于被告也无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理，但被告没有依法转送处理。同时，依照《土地管理法》第七十二条规定：依照本法规定应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府土地行政主管部门有权责令有关土地行政主管部门作出行政处罚，并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分。被告的做法是故意逃避职责，构成严重不作为。被告有职责查处违法用地、有权力处理违法人员而故意渎职不处理，该不作为已经损害了原告的合法权益。4.《土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府主管部门责令退还非法占用的土地，对非法占用土地的单位的责任人员依法给予行政处分。”本案诉争已经查明事实，已确认被告明知侵入原告的用地单位是属于未经批准，被调查人梧州国土局也承认至今“未发用地手续”“没有任何批准用地手续”的事实，被告应当依法予以“责令退还非法占用的土地”处理，被告未责成调查单位处理，自己也违反《土地管理法》第七十二条规定，构成渎职、行政不作为。5.《行政复议法》第二十八条规定，“有下列情形之一的，决定撤销、变更或确认具体行政违法：1、主要事实不清、证据不足；2、适用依据错误的；3、违反法律程序的；4、超越或滥用职权的。”被告在事实调查中已确认梧州市国土资源局未发用地手续却一直未处理，对非法用地单位不查不问，出具了主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法律程序、滥用职权的689号《复函》。被告出示的调查证据中已确认“因群众反映存在争议而导致叫停”，但梧州市国土资源局根本没有依法调查，违反了法定调查程序。6.《复议决定书》逻辑混乱，既然梧州市国土资源局已经承认“项目未办理供地手续、未登记入库”就在施工现场投入施工占地，就表明已经承认知道有违法占地施工，存在非法用地，侵犯原告权益的违法行为，应当依职责去查处而不查处，梧州市国土资源局属于违法不作为。而被告在《复议决定书》中不予查处，明显是行政不作为。7.《复议决定书》违法分配举证责任，按照法律规定是梧州市国土资源局提供依法行政的证据，但《复议决定书》反而让原告举证，违反法律关于复议的举证规则的规定。综上所述，被告的违法不作为行为证据确凿，请求依法判决：1.撤销被告区自然资源厅作出的桂自然资复〔2019〕20号《复议决定书》，并且重新处理原告的行政复议申请；2.判令被告区自然资源厅承担本案的诉讼费用。 原告谢月桂向本院提交了以下证据：1.《复议决定书》（桂自然资复〔2019〕20号），证明被告复议决定书缺乏法律内容和合法复议程序，同时回避原告和国家合法土地财产侵损的事实，构成不作为；2.《关于桂自然资复〔2019〕20-2号行政复议答复通知书的答复》，证明梧州市自然资源局漠视原告陈述、申辩权利，明知梧州市××医院的梧州市××医院门诊住院综合楼项目违法用地侵损原告合法土地财产，并且包庇违法用地单位的事实；3.行政复议申请书，证明《复函》违法，原告要求制止违法用地纠正梧州市自然资源局违法行政行为符合法律程序；4.《复函》桂国土资函〔2019〕689号，证明689号《复函》缺乏法律内容，不符合法律程序作出行政行为，明知违法用地单位项目工程土地权属有争议，违法作出行政行为；5.梧州市自然资源局关于告知书的复函，证明梧州市自然资源局回避原告和国家合法土地财产侵损的事实，漠视原告陈述、申辩权利，该复函缺失法律内容，合法回复程序；6.关于准备起诉梧州市国土资源局的告知书，证明原告对689号《复函》进行申辩陈述，符合法律程序；7.广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终175号行政判决书，证明梧州市万秀区人民政府违法强拆原告位于梧州市××区××路××房，征地程序违法；8.国土资规〔2017〕17号《土地储备管理办法》，证明补偿不到位，土地权属不清晰，不得入库储备的事实；9.广西壮族自治区财政厅关于梧州市××医院违规违法巧立项目骗取中央财政资金有关核查情况的函，证明违法用地单位凭689号《复函》，于2018年8月31日获得梧州市建委颁发的“两证”有关联性；10.梧州市万秀区人民政府明确“市××医院门诊住院综合楼”项目土地移交条件的函，证明万秀区人民政府明知原告土地财产征地拆迁未完成，行政赔偿未完结，违法作出市××医院门诊住院综合楼项目土地权属没有争议的证明；11.国有土地使用证、户口簿，证明原告拥有梧州市××区××路××里××号××幢××房（原××中宿舍）土地合法财产的证件；12.梧州市发展和改革委员会关于××医院门诊住院综合楼项目建议书的批复，证明梧州市××医院住院综合楼项目建设地址是××中学，原告的土地是该项目征收范围；13.提高效率有序推进项目建设两江都市报一文，证明违法用地单位梧州市××医院在没有用地手续情况下，一直侵损原告和国家土地财产；14.信访事项处理答复意见书、关于暂停原××中教师公寓楼红线范围内一切施工活动的通知、停工通知、关于移送××医院门诊综合楼项目违法违规建设有关查处事项的函，证明原告一直举报违法用地违法施工单位梧州市××医院侵损原告土地财产的事实，并受到梧州市各部门制止纠正。 被告区自然资源厅辩称，一、区自然资源厅作出的《复议决定书》（桂自然资复〔2019〕20号）认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予以维持。（一）区自然资源厅作出复议决定程序合法。原告对原梧州市国土资源局作出的《复函》不服向区自然资源厅申请行政复议。区自然资源厅于2019年4月16日签收复议申请材料后受理，同日将行政复议答复通知书及行政复议申请书副本邮寄给原梧州市国土资源局，于2019年6月14日依法作出20号《复议决定书》并依法送达给原告和梧州市自然资源局，区自然资源厅的行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定。（二）区自然资源厅作出20号《复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。区自然资源厅根据原告和梧州市自然资源局提交的证据：《行政判决书》、《梧州市国土资源局关于市××医院综合门诊住院综合楼项目有关权属问题的复函》、《关于准备起诉梧州市国土资源局的告知书》、《梧州市自然资源局关于告知书的复函》、《国有土地使用权证》、《户口簿》、《关于钟晚雄来信的答复》、《关于暂停原××中教师公寓楼红线范围内一切施工活动的通知》、《停工通知》、《西江都市报讯》、《关于印发的通知》、《关于明确“市××医院门诊住院综合楼”项目土地移交条件的函》(更正重印件)、《关于市××医院综合门诊住院综合楼项目有关权属问题的复函》《梧州市人民政府关于石鼓冲及毗邻地段地质灾害综合整治工程范围内房产拆除搬迁避让的公告》、《红线图》、《行政赔偿决定书》等，查明如下事实：梧州市××路××里××号××幢房屋位于梧州市××区××街道办事处××社区，原告是××房产权人，房屋分摊的土地使用权面积为7.14平方米。2012年2月7日，梧州市人民政府作出《梧州市人民政府关于石鼓冲及毗邻地段地质灾害综合整治工程范围内房产拆除搬迁避让的公告》，2017年1月6日，梧州市万秀区人民政府作出《关于拆除房屋排除险情的决定》，决定对××路××里××号××幢房屋采取整体拆除的应急排险措施，并送达给原告，后××路××里××号××幢房屋被拆除，原告向人民法院提起诉讼，要求撤销万秀区政府作出的《关于拆除房屋排除险情的决定》，经广西壮族自治区高级人民法院做出（2018）桂行终175号行政判决，该判决认定万秀区政府作出《关于拆除房屋排除险情的决定》没有法律依据，应予以撤销，但该《关于拆除房屋排除险情的决定》已经实施，不具备撤销条件，故判决确认该决定违法。原告于2018年7月向万秀区政府申请国家赔偿，万秀区政府作出《行政赔偿决定书》（万政赔字〔2018〕2号），原告对万秀区政府作出决定的赔偿金额不服，向人民法院提起行政赔偿诉讼。原梧州市××路××里××号的地块，已规划用于建设梧州市××医院门诊住院综合楼，梧州市住房和城乡建设委员会认为该项目施工用地范围的土地使用手续尚未完善，要求承建该项目的中建八局第二建设有限公司停止施工。为此，梧州市××医院向原梧州市国土资源局函发《关于申请梧州市××医院门诊住院综合楼项目用地使用权权属无争议证明的函》，要求原梧州市国土资源局出具市××医院门诊住院综合楼项目用地范围内土地使用权无争议的书面意见。原梧州市国土资源局收到函件后，向万秀区政府征询意见，万秀区政府回复《关于明确“市××医院门诊住院综合楼”项目土地移交条件的函》，该函明确：市××医院门诊住院综合楼项目用地8840平方米，我区已完成该工程地块红线范围100%全部房屋的征收拆除和移交工作，该项目内场地已经平整，权属没有争议。原梧州市国土资源局收到万秀区政府的回函后，作出《关于市××医院综合门诊住院综合楼项目有关权属问题的复函》函复梧州市××医院，确认该项目用地不涉及土地权属争议问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定“…对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”。梧州市万秀区政府违法强制拆除，作出的《关于拆除房屋排除险情的决定》被人民法院确认违法后，万秀区政府已经作出赔偿决定，同意予以赔偿原告的损失。原告对万秀区政府赔偿金额有异议，进而以涉案土地权属有争议、复函违法向区自然资源厅申请行政复议。但原梧州市国土资源局《复函》仅是对涉案事实的陈述，没有创设权利义务，也没有损害原告合法权益，原告与原梧州市国土资源局作出的《复函》没有利害关系。（三）《复议决定书》驳回原告行政复议申请符合《行政复议法实施条例》第二十八、四十八条的规定。《行政复议法实施条例》第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：…（二）申请人与具体行政行为有利害关系；…”和第四十八条规定“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”，根据前述规定，申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一，原告与原梧州市国土资源局作出的《复函》没有利害关系，故区自然资源厅驳回原告的行政复议申请，符合法律法规的规定。复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予以维持。二、原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请法院依法驳回。本案的行政复议是基于原告对原梧州市国土资源局作出的《复函》不服申请行政复议，复议机关受理行政复议的前提是原告与原梧州市国土资源局作出《复函》的行政行为是否有利害关系，区自然资源厅经审查后发现，原梧州市国土资源局作出的《复函》并没有为原告创设新的义务，也没有损害到原告合法权益，不是梧州市国土资源局作出的《复函》的利害关系人，依法驳回其行政复议申请，符合《行政复议法实施条例》第二十八、四十八条的规定。至于原告认为原梧州市国土资源局存在乱作为的情形，不属于本案行政复议审查范围，原告在行政复议中也没有提供相应的证据,况且原告可以通过其他途径主张解决。区自然资源厅依法驳回原告行政复议申请合理合法。综上，区自然资源厅作出的《复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予以维持。请求法院依法驳回原告谢月桂的诉讼请求。 被告区自然资源厅向本院提交了以下证据、依据：1.《复议决定书》（桂自然资复〔2019〕20号）、全球邮政特快专递单；2.《行政复议申请书》《行政复议受理通知书》、全球邮政特快专递单；3.《行政复议答复通知书》全球邮政特快专递单，证据1-3共同证明被告在法定期限内依法向原告作出复议决定，并送达了原告，程序合法；4.行政复议期间原告和被申请人提交的证据材料，证明被告的复议决定事实清楚，证据充分，程序合法；5.《行政复议法》、《行政复议法实施条例》，证据4-5共同证明原告与《复函》没有利害关系，被告作出驳回原告的行政复议申请的决定符合法律法规的规定。 经庭审质证：一、原告对被告提供的证据4三性不予认可，对其他证据的三性无异议。二、被告对原告提供的证据1、2、3、4、7、10、11的三性无异议；对证据5、8、9、12、14的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为与本案无关；对证据6、13的三性不予认可。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据来源及形式符合法律规定，与本案争议事实相关联，符合证据真实性、合法性、关联性的要求，依法确认为有效证据。 经审理查明：梧州市××路××里××号××幢房屋位于梧州市××区××街道办事处××社区，原告是该幢房屋××房的产权人，并取得了梧国用（1997）字第00××××号国有土地使用证，该证注明：土地使用者为邓××，使用权类型为划拨。邓××（已死亡）与原告谢月桂系夫妻关系。2012年2月7日，梧州市人民政府作出《梧州市人民政府关于石鼓冲及毗邻地段地质灾害综合整治工程范围内房屋拆除搬迁避让的公告》，决定对石鼓冲及毗邻地段地质灾害区域进行综合整治工程建设。2017年1月6日，梧州市万秀区人民政府（以下简称万秀区政府）作出《关于拆除房屋排除险情的决定》，决定对××路××里××号××幢房屋采取整体拆除的应急排险措施，并送达给原告，后××路××里××号××幢房屋被拆除。原告向人民法院提起诉讼，要求撤销万秀区政府作出的《关于拆除房屋排除险情的决定》，经广西壮族自治区高级人民法院做出（2018）桂行终175号行政判决书，判决确认该《关于拆除房屋排除险情的决定》违法。原告于2018年7月向万秀区政府申请国家赔偿，万秀区政府于2018年11月19日作出万政赔字〔2018〕2号《行政赔偿决定书》，原告不服，向人民法院提起行政赔偿诉讼，经梧州市中级人民法院审理后于2019年6月27日作出（2018）桂04行赔初7号行政判决书，判决万秀区人民政府向原告赔偿损失及利息、安置补偿费。原告对该判决不服，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，目前该案尚在二审审理中。 原梧州市××路××里××号的地块，已规划用于建设梧州市××医院门诊住院综合楼，承建该项目的是中建八局第二建设有限公司。梧州市住房和城乡建设委员会于2017年11月29日发出《关于暂停原××中教师公寓楼红线范围内一切施工活动的通知》、于2018年1月12日发出《停工通知》，认为该项目施工用地范围的土地使用手续尚未完善，要求中建八局第二建设有限公司停止施工，待该项目土地权属问题得到妥善解决，方能继续施工。为此，梧州市××医院向原梧州市国土资源局函发《关于申请梧州市××医院门诊住院综合楼项目用地使用权权属无争议证明的函》，要求原梧州市国土资源局出具市××医院门诊住院综合楼项目用地范围内土地使用权无争议的书面意见。原梧州市国土资源局收到函件后，向万秀区政府征询意见，万秀区政府于2018年8月31日向原梧州市国土资源局回复《关于明确“市××医院门诊住院综合楼”项目土地移交条件的函》，内容为：市××医院门诊住院综合楼项目用地8840平方米，我区已完成该工程地块红线范围100%全部房屋的征收拆除和移交工作，该项目内场地已经平整，权属没有争议。原梧州市国土资源局收到万秀区政府的回函后，于同日向梧州市工人医院作出《复函》，内容为：根据万秀区政府送来我局的《关于明确“市××医院门诊住院综合楼”项目土地移交条件的函》，明确市××医院门诊住院综合楼项目用地8840平方米红线范围内的房屋已全部完成征收迁补偿工作，现项目内场地已平整，权属没有争议，为此，该项目用地不涉及土地权属争议问题。原告对《复函》不服，于2019年4月13日向区自然资源厅申请行政复议，请求：1.确认原梧州市国土资源局于2018年8月31日作出的《复函》违法，并依法撤销该《复函》；2.依法确认原告的合法土地使用权权利人的合法权利，对原梧州市国土资源局乱作为，纵容包庇违法用地单位侵占申请人合法土地财产，造成损失巨大，涉嫌玩忽职守的渎职行为给予制止。区自然资源厅于2019年4月16日签收复议申请材料后受理，同日将行政复议答复通知书及行政复议申请书副本邮寄给原梧州市国土资源局，经过调查核实，于2019年6月14日作出桂自然资复〔2019〕20号《复议决定书》，认为万秀区政府作出的《关于拆除房屋排除险情的决定》，被人民法院判决确认违法后，万秀区政府已经作出行政赔偿决定，同意予以赔偿谢月桂的损失，谢月桂因对万秀区政府赔偿金额有异议，进而以涉案土地权属有争议、《复函》违法申请复议。但是，《复函》是对涉案事实的陈述，没有创设权利义务，也没有损害谢月桂的合法权益，因此谢月桂行政复议于法无据，谢月桂要求对原梧州市国土资源局乱作为等行为予以制止，不属于行政复议审查范围，且谢月桂没有提供任何证据证实，故不予审查，依据《中华人民共和国行政复议实施条例》第二十八条、第四十八条规定，驳回谢月桂的行政复议申请，并于2019年6月17日送达给原告。原告谢月桂不服，故诉至本院。 再查明：原梧州市国土资源局于2019年3月5日更名为梧州市自然资源局，不再保留原梧州市国土资源局。 本院认为，区自然资源厅作为梧州市自然资源局的上级主管机构，具有对梧州市自然资源局作出的《复函》进行行政复议的职权。区自然资源厅于2019年4月16日签收谢月桂的复议申请材料后受理，同日将行政复议答复通知书及行政复议申请书副本邮寄给梧州市自然资源局，依法进行了调查核实，最终于2019年6月14日作出桂自然资复〔2019〕20号《复议决定书》，驳回原告的行政复议申请，并于2019年6月17日送达给谢月桂，故谢月桂主张区自然资源厅行政不作为的意见与事实不符，本院不予采纳。《复函》是对涉案事实的陈述，没有创设权利义务，也没有损害谢月桂的合法权益，区自然资源厅作出的桂自然资复〔2019〕20号《复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，故原告要求撤销桂自然资复〔2019〕20号《复议决定书》的诉讼请求，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下： 驳回原告谢月桂的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告谢月桂负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  施 莹 人民陪审员  黄初珍 人民陪审员  李一锋 二〇一九年十一月八日 书 记 员  黄祖培 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。