河南省漯河市郾城区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1103行初92号原告：舞阳县郭海平粮食加工厂，住所地：舞阳县三环路与海南路交叉口。法定代表人：郭海平，该厂厂长。委托诉讼代理人：**林，河南华表律师事务所律师。委托诉讼代理人：郭晓果，河南恩达律师事务所律师。被告：舞阳县自然资源局。住所地：舞阳县北京路中段。法定代表人：赵文伟，该局局长。负责人：潘振华，该局副局长。委托诉讼代理人：孙东升，河南银海律师事务所律师。被告：舞阳县人民政府。住所地：舞阳县人民路中段。法定代表人；张书民，该县县长。委托诉讼代理人：张翼，舞阳县司法局工作人员。委托诉讼代理人：孙东升，河南银海律师事务所律师。原告舞阳县郭海平粮食加工厂（以下简称粮食加工厂）诉被告舞阳县自然资源局（以下简称县自然局）、被告舞阳县人民政府（以下简称县政府）土地行政登记一案，本院于2018年5月17日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告粮食加工厂法定代表人郭海平及委托诉讼代理人**林、郭晓果，被告县自然局单位负责人潘振华及委托诉讼代理人孙东升，被告县政府的委托诉讼代理人张翼、孙东升到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告粮食加工厂向本院提出诉讼请求：一、要求二被告与原告签订土地转让合同。二、诉讼费用由被告承担。事实与理由：2007年，原告为筹建粮食加工厂向舞阳县发展改革委员会提出项目立项申请，舞阳县发展改革委员会于2008年5月23日，以舞发改投资〔2007〕24号文件批复同意立项。2008年5月30日，舞阳县建设局为原告颁发了建设用地规划许可证，2008年5月30日，漯河市环境保护局通过环评审批，2008年10月原告向二被告提出用地申请，河南省人民政府于2008年12月31日，以豫政土〔2008〕515号文件批准补办征收土地手续批复。该批复下达后，原告要求二被告按照舞国土纪〔2012〕2号会议精神及公示的规定与原告签订土地转让合同，办理土地使用权证，二被告以种种借口迟迟不给原告办理土地使用权证，并给原告造成损失。原告依法提起行政诉讼，望依法判如所请。被告县自然局辩称：一、原告诉讼请求于法无据，被告作为土地的管理机关，既未将涉案土地出让给原告，就不存在土地转让合同的情形。二、原告诉状所诉情形也不符合签订土地转让合同的情形，根据被告所了解的涉案情况，该宗土地系郭海平与大邢村南三组签订的《土地权益转让协议》，该土地既未经政府征收，又未进入出让程序，不符合土地利用基本的法律法规，其要求签订土地转让合同，办理土地使用权证，缺少法律依据和事实根据。应依法驳回原告的诉请。被告县政府辩称：一、原告诉讼请求于法无据，被告并未将涉案土地出让给原告，就不存在土地转让合同的情形。二、原告诉状所诉情形也不符合签订土地转让合同的情形，根据被告所了解的涉案情况，该宗土地系郭海平与大邢村南三组签订的《土地权益转让协议》，该土地既未经政府征收，又未进入出让程序，不符合土地利用基本的法律法规，其要求签订土地转让合同，办理土地使用权证，缺少法律依据和事实根据。应依法驳回原告的诉请。为证明其主张，被告县自然局在法定举证期限内提供了以下证据材料：《土地权益转让协议》和《土地权益转让补充合同》，证明原告自己与土地所有人签订的土地使用协议，不能代替政府的征收行为。法律依据：《土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条、四十六条、四十七条。原告粮食加工厂对被告县自然局提供的证据材料质证认为：原告前期签订的土地权益转让协议与后期省政府的批复是两个不同阶段不同行为。前期的土地转让协议已经县国土局进行了相关行政处罚，之后县政府专门召开会议同意原告对该宗土地补办用地手续，这宗土地的使用又经过省政府批复进行了征收，原告支付了征地补偿款，被告理由不能成立，原告应当取得该宗土地合法的使用权。该宗土地在2008年12月已经被河南省人民政府豫政土〔2008〕515号批准征收为国有土地，该批复的目的即为补办用地手续所做的批复，根据物权法规定，自人民政府的征收决定生效之日起，该宗土地已经被征收为国家所有，另外在2012年原告与县自然局签订的有国有土地出让意向书，该意向书中县自然局认可该宗土地以国有工业用地的性质拟出让给原告，被告方出示的证据也可以证明这个问题，被告答辩状中所谓的该宗土地属于集体用地不符合出让条件与事实不符。县政府征收土地方案得到省政府批复，作为第一批补办手续用地，是对土地权益转让协议和土地权益转让补充合同效力的追认。被告县政府对被告县自然局提供的证据无异议。为证明其主张，原告粮食加工厂提供了以下证据材料：证据一，粮食加工厂营业执照、私营企业基本注册信息查询单。证明原告在工商行政管理机关办理有营业执照，原告是具有提起行政诉讼的适格的原告。证据二，舞阳县发展和改革委员会舞发改投资〔2007〕24号文件。证明原告粮食加工项目已经发改委立项。证据三，2008年5月26日郭海平向县自然局出具的证明。证明本案所涉宗地用于开办粮食加工厂，县自然局加盖公章并签署意见“情况属实”。证据四，2008年5月30日，原舞阳县建设局《建设项目选址意见书》、建设用地规划许可证、2012年9月7日舞阳县住房和城乡规划建设局规划条件。证明本案所涉宗地已被规划建设主管部门确定为项目选址，并颁发了规划许可证，出具了规划条件。证据五，2008年6月2日，漯河市环境保护局建设项目环境影响登记表。证明原告粮食加工厂已通过漯河市环境保护局环境评审。证据六，2008年12月31日，河南省人民政府土地管理文件豫政土〔2008〕515号。证明本案所涉宗地已被河南省人民政府确定为舞阳县第一批乡镇建设征收用地补办手续用地，并证明该宗地是根据县自然局拟定的征收土地方案进行的批复。证据七，土地权益转让协议、土地权益转让补充合同、支付土地补偿费、安置补偿费、青苗费收费凭证。证明原告方与被征收土地单位已签订土地转让协议，并已支付了相关征地费用。证据八，2012年8月20日，原告办理土地使用权证书申请书。证明原告已于2012年8月20日，向县自然局递交了办理土地使用权申请书。证据九，国有土地使用权出让意向书。证明原告与县自然局已签订了国有土地使用权出让意向书。证据十，2012年9月5日，县自然局新增国有建设用地供地前征收补偿安置审查表。证明本案所涉宗地已经按照标准全部补偿到位。证据十一，2012年9月10日，《土地估价报告》。证明本案所涉宗地县自然局委托评估部门评估的土地价格为52.01万元。证据十二，舞阳县国有建设用地出让工作领导小组会议纪要舞国土纪〔2012〕2号。证明原告本案所涉宗地已被领导小组以会议纪要形式确定按规划用途协议出让，成交公示期满后20日内签订出让合同。证据十三，2012年12月24日、2013年1月4日，县自然局国有土地使用权协议出让公示。证明本案所涉宗地使用权协议出让已进行了公示，并证明县政府未按照会议纪要确定的公示期满后20日内签订出让合同的原则与原告签订土地出让合同。证据十四，2013年1月14日承诺书。证明原告承诺本案所涉项目开工、竣工日期，并承诺投资总额为200万元。证据十五，县自然局文件舞国土资监字〔2007〕第20号行政处罚决定书及罚款票据。证明县自然局对原告的先期用地行为已进行了行政处罚。被告县自然局对原告粮食加工厂提供的证据材料质证认为：对证据一，粮食加工厂营业执照、私营企业基本注册信息查询单真实性无异议，该营业执照已经被吊销，原告就不是粮食加工企业。对证据六，2008年12月31日，河南省人民政府土地管理文件豫政土〔2008〕515号真实性无异议，但对证明的问题有异议，该文件是对土地征收的原则性规定，不是针对涉案土地批复给原告，原告以该文件证明涉案土地应该批复给自己没有依据。对证据七，土地权益转让协议、土地权益转让补充合同、支付土地补偿费、安置补偿费、青苗费收费凭证，不符合土地管理法对土地征收应由政府实施的规定，不能由企业或法人进行征收，原告的行为是违法的，违法的行为不能成为实现自己权益的依据。对证据八，2012年8月20日，原告办理土地使用权证书申请书有异议，该申请书是原告自己填写的，但没有向被告提交，被告的卷宗里面并没有原告的申请书。对证据九，国有土地使用权出让意向书有异议，经查被告没有在该意见书上签字认可出让协议，该使用权出让没有实现也没有形成合同。对证据十，2012年9月5日，县自然局新增国有建设用地供地前征收补偿安置审查表有异议，该表只能证明是被告国土资源局其中的一项行政行为，与是否出让给原告没有关系。对证据十二，舞阳县国有建设用地出让工作领导小组会议纪要舞国土纪〔2012〕2号有异议，该纪要并没有违反法律规定，让被告县自然局通过合法的程序对土地进行出让或划拨，本案的土地至今并没有出让给原告，原告至今没有缴纳出让金，原告目前仍然处于违法占用土地的状态，原告借会议纪要证明的问题不成立。对证据十三，2012年12月24日、2013年1月4日，县自然局国有土地使用权协议出让公示无异议，但公示中发现原告并未从事粮食加工的任何行为，该宗土地也没有进行工业企业使用。对证据十五舞阳县自然资源局文件舞国土资监〔200〕第20号行政处罚决定书及罚款票据无异议，但是当时原告违法用地进行处罚和罚款并不等于违法用地合法化。对证据二、证据三、证据四、证据五、证据十一、证据十四均无异议。被告县政府对原告粮食加工厂提供的证据材料质证认为：同县自然局的质证意见。被告县政府未提供证据。经审理查明：原告系个人独资企业，2012年11月26日成立，经营范围为粮食购销，郭海平为原告的法定代表人。2007年3月12日郭海平（乙方）为筹建粮食加工厂与辛安镇大邢村南三组（甲方）签订土地权益转让协议，协议约定郭海平征用甲方8.1亩土地，每亩征用费用42000元，共计340200元，郭海平对本宗土地有经营自主权，甲方对该宗土地不再享有使用权。协议书上有甲方多个代表签字和郭海平本人的签字捺印。2012年3月1日双方签订土地权益转让补充合同，约定征用土地面积为9.74亩，每亩征用费用45000元，共计438300元，包括2007年3月12日协议中约定的340200元，合同书上有甲方代表和郭海平的签字捺印。协议签订后，郭海平按约定支付了土地补偿费、安置补偿费、青苗费。郭海平因未经批准即擅自占用辛安镇大邢村南、三环路北侧，大邢村南耕地2668㎡建粮食加工厂，2007年12月20日，原舞阳县国土资源局作出舞国土资监字〔2007〕第20号行政处罚决定书，决定限郭海平15日内拆除违法占用土地上新建的建筑物和其他设施并处以53360元罚款，郭海平收到行政处罚决定书后缴纳罚款。2008年1月，原告向原舞阳县国土土资源局申请补办用地手续。郭海平缴纳罚款后，舞阳县发展改革委员会提出项目立项申请，舞阳县发展改革委员会于2008年5月23日作出舞发改投资〔2007〕24号文件，同意建设郭海平粮食加工项目，该项目占地2668㎡，总建筑面积1000㎡，该项目位于舞阳县三环路与舞北路交叉口，建设年限自2008年5月—2008年12月。2008年5月26日郭海平出具一份加盖有原舞阳县国土土资源局公章并写明“情况属实”的证明，内容载明：“我叫郭海平，系粮食加工厂法定代表人，2007年3月12日我以法人代表的名字与辛安镇大邢村签订征地协议，土地面积2667.6平方米（约4亩），该宗土地位于舞阳县三环路北侧，用于建设粮食加工厂。”2008年5月30日，舞阳县建设局向原告出具《中华人民共和国建设项目选址意见书》，内容为：根据《舞阳县2003年—2020年总体规划》，同意涉案工程选址位置。同时舞阳县建设局向原告颁发了建设用地规划许可证，建设用地规划许可证显示用地单位是粮食加工厂，用地项目名称是工业用地，用地位置是三环路与舞北路口。同日，涉案项目通过漯河市环境保护局环评审批。2008年12月31日，河南省人民政府作出豫政土〔2008〕515号文件，批准补办涉案工程所占用地征收土地手续，同意原舞阳县国土局拟定的征收土地的方案。2012年8月20日郭海平向原舞阳县国土局申请办理涉案土地的土地使用权证书。涉案土地经舞阳县金地评估咨询有限公司评估并于2012年9月10日出具《土地估价报告》，报告显示涉案土地评估价为52.01万元。2012年9月24日舞阳县国有土地建设用地出让工作领导小组会议纪要（舞国土纪〔2012〕2号）显示涉案土地规划用途为工业用地，出让底价为52.01万元，成交公示期满后20日内签订出让合同。2012年12月24日和2013年1月4日原舞阳县国土局分别对原告受让涉案土地使用权的事宜进行公示，公示期分别为2012年12月24日至2013年1月2日、2013年1月4日至2013年1月13日。公示期满后县政府并未与原告签订涉案土地出让合同。2014年12月，舞阳县城乡总体规划（2014—2030）编制完成通过评审，2015年9月报漯河市政府批准实施。舞阳县城乡总体规划（2014—2030）内容显示涉案土地为水系、绿地及居住用地。原告向被告原舞阳县国土局申请办理涉案土地的使用权证无果，起诉至本院。另查明，原告起诉时已被舞阳县工商行政管理部门吊销营业执照。又查明，河南省高级人民法院《关于不动产登记行政案件有关问题的通知》规定，自2017年3月1日起对县级以上人民政府或其他机关之前颁发的不动产权属证书或者登记证明，以及对不动产登记机构现在颁发的不动产权属证书或者登记证明不服，提起行政诉讼的，应当以国土资源局管理部门为被告。本案经本院审判委员会研究认为，关于县政府是否具有本案被告的主体资格的问题。因自2017年3月1日起，涉及不动产登记行政案件的被告为国土资源管理部门，故县政府不具有本案被告的主体资格。关于县自然局是否应与原告签订土地转让合同的问题。虽然涉案土地的立项已经舞阳县发展改革委员会同意，通过了漯河市环境保护局环评审批，同时河南省人民政府也批准同意补办涉案土地征收手续，舞阳县国有土地建设用地出让工作领导小组原来也将涉案土地规划为工业用地，但经漯河市人民政府批准的舞阳县城乡总体规划（2014—2030）已将涉案土地规划为水系、绿地及居住用地，且涉案土地未经过政府征收，未经过招、拍、挂，原告也未交纳土地出让金，故原告请求与被告县自然局签订土地转让合同，将涉案土地出让给原告的请求，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告舞阳县郭海平粮食加工厂的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告舞阳县郭海平粮食加工厂负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省漯河市中级人民法院。审 判 长  蔡桂花人民陪审员  柳书平人民陪审员  吕广华二〇一九年十一月四日书 记 员  孙 帆