河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)豫03行初380号原告卢玉柱，男，汉族，1952年10月24日出生，住洛阳市吉利区。被告洛阳市吉利区人民政府，住所地洛阳市吉利区中原路333号，统一社会信用代码：1410306005373498C。法定代表人马晓平，区长。委托代理人于珍珍，区司法局工作人员。特别授权代理。委托代理人杨保宏，河南丹诺律师事务所律师。一般代理。被告洛阳市吉利区自然资源局，住所地洛阳市吉利区中原路834号，统一社会信用代码：11410306MB1972311D。法定代表人张备战，局长。委托代理人周国栋，局法规科科长。特别授权代理。委托代理人焦少卿，河南丹诺律师事务所律师。一般代理。被告洛阳市吉利区人民政府吉利街道办事处，住所地洛阳市吉利区胜利路35号，统一社会信用代码：11410306MB0X086515。法定代表人王家鹏，主任。委托代理人郭艳娇，办事处综治办副主任。特别授权代理。委托代理人杨保宏，河南丹诺律师事务所律师。一般代理。原告卢玉柱诉被告洛阳市吉利区人民政府（以下简称吉利区政府）、被告洛阳市吉利区自然资源局（以下简称吉利区自然资源局）、被告洛阳市吉利区人民政府吉利街道办事处（以下简称吉利街道办事处）行政强制拆除一案，本院受理后依法组成合议庭审理了本案，于2019年5月7日作出（2019）豫03行初133号行政裁定，原告不服，提起上诉。河南省高级人民法院于2019年8月5日作出（2019）豫行终1945号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年10月17日公开开庭进行了审理，原告卢玉柱，被告吉利区政府的委托代理人于珍珍、杨保宏，被告吉利区自然资源局的委托代理人周国栋、焦少卿，被告吉利街道办事处的委托代理人郭艳娇、杨保宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告卢玉柱起诉称，原告的房屋位于洛阳市吉利区东杨村五组，建筑面积700平方米。2019年1月2日，被告吉利区城乡规划局（现吉利区自然资源局）作出了洛吉城规责拆通字（2019）第007号《责令限期拆除违法建筑通知书》称：“限你于2019年1月10日前，将该处违法建筑拆除完毕。逾期不拆除的，本机关将依法申请强制执行。”但该局在没有申请强制执行的情况下，于2019年1月17日下午2点许，三被告带领两百多人，在没有任何合法手续的情况下将原告的房屋拆除。强拆时，三被告的工作人员在现场，有照片与视频为证。其中包括吉利区政府副区长刘百营，其行为视为吉利区政府的行为。原告认为，三被告的行为违反了《行政强制法》第三十五条至三十八条的规定，属于程序违法。程序违法不能保障实体公正。诉讼请求：依法确认三被告强拆原告房屋的行政行为违法。被告吉利区政府答辩称：一、答辩人并非被诉行政行为的实施机关，答辩人与原告不存在实体上的权利义务关系。《行政诉讼法》第二十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”在本案中，答辩人既非原告所诉之强制拆除决定的作出机关，也非强制执行的执行前催告机关，更非强制拆除行为的实施机关。答辩人与原告之间没有形成实体上的权利义务对应关系和关联关系，故不应成为原告所诉行政行为的诉讼主体。二、原告将答辩人列为被告没有事实根据和法律依据。《行政诉讼法》第十四条规定:“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十五条规定:“中级人民法院管辖下列第一审行政案件:（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。”在本案中，原告并无证据证明答辩人作出了哪一个具体行政行为，原告的诉讼请求于法无据，属于错列被告且拒绝变更，故其诉讼请求不能成立。综上，应依法驳回原告对答辩人的诉讼请求。被告吉利区自然资源局答辩称：一、原告的涉案房屋属于违法建筑，应当予以拆除。根据原《城市规划条例》第四十四条、原《城市规划法》第三十二条、《村庄和集镇建设规划管理条例》第十八条和现行《城乡规划法》第四十条的规定，原告应当在建设涉案房屋时申请办理建设工程规划许可手续。答辩人在调查过程中发现，涉案房屋未取得过建设工程规划许可、审批手续，属于未批先建，故原告涉案房屋属于违法建筑，应当予以拆除。二、答辩人实施的拆除行为，在认定事实、适用法律和执法程序方面没有错误。答辩人作为吉利区的城乡规划管理部门，依据我国《城乡规划法》《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》等规定，拥有对本案涉案违法房屋的行政管辖权和强制执行权，是适格的执法主体。在对原告房屋实施拆除的执法过程中，答辩人严格按照现行规划法律法规、国务院及省政府相关文件的各项具体规定，已经履行了对本案房屋的面积测量、公示告知、现场调查和集体讨论等诸项法定义务。在拆除涉案房屋之前履行了催告程序。在当事人拒不履行的情况下，答辩人才将涉案房屋拆除。答辩人实施的拆除行为在每一环节都符合程序规定。综上，原告的诉讼请求不能成立，应当予以驳回。被告吉利街道办事处的答辩意见与吉利区政府的答辩意见第一条一致。经审理查明，原告卢玉柱系洛阳市吉利区东杨村村民，在该村拥有一处宅基地并在上面建有房屋。因洛阳石化扩能改造项目用地，卢玉柱的房屋位于征收范围内，故需要拆除，但一直未能签订安置补偿协议。2019年1月2日，被告吉利区自然资源局（原吉利区城乡规划局）向卢玉柱作出洛吉城规责拆通字（2019）第007号《责令限期拆除违法建筑通知书》，认为卢玉柱的房屋系违法建筑，限卢玉柱在2019年1月10日前拆除完毕。2019年1月17日，卢玉柱的房屋被拆除，拆除现场有吉利区政府、吉利区自然资源局、吉利街道办事处的相关领导等工作人员在场。另查明，上述《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》经卢玉柱提起行政诉讼，已被郑州铁路运输中级法院2019年9月23日作出的（2019）豫71行终206号行政判决撤销，该判决为终审判决。上述事实由经庭审举证、质证的卢玉柱的宅基地使用证、网络截图照片、洛阳铁路运输法院行政判决书、郑州铁路运输中级法院行政判决书、《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》、拆除现场的照片及视频等证据以及庭审笔录予以证明。本院认为，一、关于本案的适格被告问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并负责实施”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，……”的规定，市、县级人民政府应为征收土地的实施主体。同时，拆除征地范围内的房屋系征收土地工作的组成部分，因此，市、县级人民政府亦应为拆除征地范围内的房屋的实施主体。具体到本案，因洛阳石化扩能改造项目用地，需要征收吉利区东杨村的集体土地，被告吉利区政府是法定的征收主体及拆除房屋实施主体。另根据卢玉柱提供的拆除现场照片及视频显示，吉利区政府的相关领导在拆除现场，故吉利区政府系本案的适格被告。被告吉利区自然资源局自认系拆除卢玉柱房屋的实施主体，有其作出的《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》印证，故吉利区自然资源局也系本案的适格被告。被告吉利街道办事处作为吉利区政府的派出机关并不具有强制拆除房屋法定职权，其相关领导在拆除现场参与拆除活动应视为受吉利区政府的委托，其行为的法律后果应由吉利区政府承担，故吉利街道办事处不是本案的适格被告。二、关于拆除涉案房屋的行为是否违法的问题。根据本院查明的事实，卢玉柱的宅基地及地上房屋本应由吉利区政府在征收时依法给予安置补偿后拆除，但却以违法建筑的名义被拆除的，吉利区自然资源局作出的《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》已被人民法院生效判决予以撤销，不能作为拆除依据。吉利区自然资源局以违法建筑为由拆除卢玉柱房屋的行为系配合吉利区政府征收土地的行为，拆除行为应认定为吉利区人民政府、吉利区自然资源局共同实施的行为，因拆除行为不符合《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》关于集体土地征收的相关规定，应当被确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告洛阳市吉利区人民政府、洛阳市吉利区自然资源局强制拆除原告卢玉柱房屋的行为违法；二、驳回原告卢玉柱的其他诉讼请求。一审诉讼费50元，由被告洛阳市吉利区人民政府、洛阳市吉利区自然资源局共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 张 强审判员 王洪涛审判员 李扬丽二〇一九年十一月二十一日书记员 水浩浩