浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙08行终106号 上诉人（原审原告）周启文，男，1962年4月2日出生，汉族，住浙江省江山市。 委托代理人（特别授权代理）李剑平，江西洪胜律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江山市廿八都镇人民政府，住所地浙江省江山市廿八都镇枫林路1号。 法定代表人姜剑宏，镇长。 委托代理人（特别授权代理）蔡洪星，浙江达正律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）江山市廿八都镇坚强村村民委员会，住所地浙江省江山市廿八都镇坚强村外铺38号。 法定代表人张孝奋，主任。 委托代理人（特别授权代理）龚需林，浙江开岚律师事务所律师。 周启文诉江山市廿八都镇人民政府（以下简称廿八都镇政府）、第三人江山市廿八都镇坚强村村民委员会(以下简称坚强村委会)乡政府其他行政行为及行政赔偿一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2019年8月6日作出（2019）浙0802行初10号行政判决。周启文不服，向本院提起上诉，本院于2019年9月11日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原判认定，原告周启文原系江山市廿八都镇坚强村村民，2000年经审批在该村建房，2008年6月12日取得江山市人民政府颁发江集用（2008）第542-1931号土地使用权证，土地使用权面积为99.2㎡。2009年5月14日，江山市市委制定市委发[2009]25号《中共江山市委、江山市人民政府关于进一步推进下山搬迁工作的若干政策意见》，其中第二条搬迁范围及对象规定，（一）居住在高山远山交通条件差、基础设施落后、发展潜力有限，经市扶贫办批准，自愿搬迁的农户；（二）经省国土部门认定需要避让搬迁的农户。第三条实施主体及职责规定，搬迁地、安置地乡镇政府是下山搬迁工程的实施主体。搬迁地乡镇负责下山搬迁对象审核、宣传发动、组织搬迁、下山搬迁农户原居住地房屋拆除、宅基地复垦等工作。第五条下山搬迁农户管理第（一）项搬迁农户申报程序规定，自愿搬迁农户以户为单位向户籍所在地村委会提出书面申请，村委会对其核实。乡镇审核后，与农户签订下山搬迁协议书、宅基地收回协议书，将相关协议和户籍审核证明等材料报市扶贫办审定。经公示无异议的，核定为下山搬迁对象。第（六）项老屋拆除规定，零星搬迁农户实行先拆除原居住房屋后安置办法，整体搬迁农户在落实宅基地一年半内必须无条件拆除原居住房屋及附属建筑物。第六条扶持政策第（一）项资金补助规定，整体搬迁的按每人6000元、零星搬迁的按每人3000元予以补助。在下山搬迁小区内安置的农户，先拆除原居住地房屋再落实宅基地的，每人一次性补助房屋租金1000元。2009年6月22日，江山市扶贫开发领导小组办公室制定江扶贫办〔2009〕14号《江山市下山搬迁工作实施办法》，第十三条老屋拆除第（一）项拆除时间规定，零星搬迁农户，必须在落实宅基地后二个月内，拆除原居住房屋及附属建筑物后方可安置；整体搬迁农户，必须在落实宅基地一年半内拆除原居住房屋及附属建筑物，如原居住地无房屋的，必须提供相关证明材料。第（二）项拆屋验收规定，下山搬迁农户向所在乡镇提出老屋拆除验收申请（附土地使用权证、房产证），经乡镇实地验收后，将市扶贫办统一印制的拆除老屋验收单和拆屋的照片等相关材料和复印件报送市扶贫办，附拆屋验收单一式三份（市扶贫办、市国土局、安置乡镇各一份）。第（三）项老屋宅基地管理规定，下山搬迁农户拆除原居住房屋后报搬迁地乡镇验收，拆除老屋的宅基地一律归集体所有。2010年3月3日，原告户申请下山搬迁，填写了《江山市下山搬迁农户审批表》，载明现有住房四间90㎡，其中家庭成员为四人，农户申请意见一栏载明本户自愿要求下山搬迁，自觉拆除原居住地住宅及附属建筑物，实现异地搬迁安家落户，周启文在该栏签字并捺印予以确认。该审批表分别经村委会、被告廿八都镇政府和江山市扶贫办审批同意。同日，原告周启文和被告廿八都镇政府签订了《下山搬迁协议书》，协议约定周启文自觉执行市委发[2009]25号文件和有关规定，自愿要求搬迁和拆除老屋。原告原有生产资料（水田、旱地、山场林木等）所有权不变，有权进行租赁或流转，也可委托被告统一管理和组织原告进行租赁或流转。原告宅基地取得方式：在无生产资料（水田、旱地等）安排的前提下，整体搬迁农户通过抽签（竞价）、零星搬迁农户通过竞价取得宅基地。2012年8月3日，原告和迁建安置地凤林镇人民政府签订了《江山市下山搬迁农户建房协议》，协议第四条约定，根据下山搬迁政策，乙方落实宅基地后，一律实行“先拆后建”政策。即在投标取得宅基地后，必须在2个月内先拆屋和办理户口迁移手续，凭搬迁地乡镇《江山市下山搬迁农户老屋拆除验收单》予以抵扣搬迁补偿款，其余地价款在投标取得宅基地后20天交清。安置单位根据江山市下山搬迁农户老屋拆除验收单和宅基地地价款收据开具动工证明并放样。2012年9月11日，被告和第三人均在《江山市下山搬迁农户老屋拆除验收单》中盖章确认，该验收单载明周启文家庭人口4人，已在凤鸣小区落户，宅基面积80㎡。原居住地老屋于2012年9月11日拆除，其中住宅4间，面积99.2㎡。庭审中经原、被告和第三人一致确认，2012年9月11日仅拆除了原告房屋的窗户等部分结构，未拆除全部房屋。2014年1月22日，江山市财政局和江山市扶贫办公室作出江财农〔2014〕15号文件，对2013年第六批异地搬迁财政补助资金作出拨付的通知，根据补助资金分户清单周启文户的补助资金为28000元，其中按标准计算应补助24000元，拆屋租金4000元。原告领取了上述补助资金，并在安置地建造了安置房。因原告房屋一直未全部拆除，2018年8月9日，第三人坚强村委会对原告房屋实施拆除。原告对拆除行为有异议，于2019年1月7日诉至法院，请求：1.确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.判决被告及第三人赔偿原告房屋重置成本297600元（价值以评估鉴定为准）；3.诉讼费用由被告承担。 原判认为，本案的争议焦点是被告廿八都镇政府是否实施了行政强制行为，行为是否构成违法。根据江山市市委发[2009]25号文件规定，搬迁地乡镇政府是下山搬迁农户原居住地房屋拆除的实施主体。本案案涉房屋虽系第三人坚强村委会拆除，但村委会并不具有实施拆除的法定职权，故该行为应认定为被告廿八都镇政府委托实施的拆除行为。本案中，原告周启文签署了《江山市下山搬迁农户审批表》《下山搬迁协议书》，均约定原告自愿拆除原居住地房屋；《江山市下山搬迁农户老屋拆除验收单》也载明原居住地老屋已于2012年9月11日拆除。根据江山市市委发[2009]25号文件规定，下山搬迁安置的农户先拆除原居住地房屋再落实宅基地的，每人一次性补助房屋租金1000元，原告实际领取了户内每人1000元的租金。被告廿八都镇政府在原告户未依协议和拆除验收单约定拆除旧房的情况下组织人员对案涉房屋进行拆除的行为，系依约定而实施的行政行为，该拆除行为与强制拆除他人房屋之间存在本质区别，不受强制拆除程序的限制。综上，原告主张确认违法并要求赔偿的诉请理由不能成立，其诉讼请求法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告周启文的诉讼请求。 上诉人周启文上诉称，1.一审法院关于被诉行为系“依约定而实施的行政行为，不受强制拆除程序限制”的认定无事实和法律依据。上诉人已于2012年9月根据下山搬迁协议要求拆除了相应房屋，并取得了《江山市下山搬迁农户老屋拆除验收单》，上诉人作为下山搬迁户的全部义务已经履行完毕。2018年8月被强制拆除的涉案房屋并非上诉人下山搬迁自愿拆除的房屋。2.上诉人被强制拆除的涉案房屋应当得到合理的赔偿。该房屋是上诉人私有的合法财产，并非下山搬迁应当拆除的房屋。根据宪法、法律的规定，无论是征收征用还是行政机关违法行使职权，都应当对上诉人进行补偿或赔偿。虽上诉人因下山脱贫搬迁获得补助款28000元，但该补助金系对原告下山搬迁后建房、购房的补助，并非对涉案房屋拆除的补偿。综上，原审认定事实和适用法律错误，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人诉讼请求。 被上诉人廿八都镇政府答辩称，1.上诉人引用宪法条款主张权利，违反了法律在司法中的适用原则。2.被上诉人拆除涉案房屋是基于该房屋为下山搬迁应当拆除而未拆除的房屋，并非拆迁或拆除违法建筑，无需履行强制拆除程序。3.被上诉人辖区内其他下山搬迁的农户大多数都按规定自行拆除了原居住地房屋，上诉人不能例外。4.下山搬迁政策是一项惠民利民的好政策，农户可以从中得到实实在在的好处。综上，请求二 审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人坚强村委会答辩称，1.上诉人混淆下山搬迁性质，本案系行政协议行为，非征收、征用。根据江山市委发[2009]25号文件，本案下山搬迁目的系“进一步改善低收入农户生存发展环境，努力促进低收入农户增收增富，全面建设惠及全市人民的小康社会”，其实施方法是“农民主体、自愿搬迁”。本案是上诉人自愿选择下山搬迁并签订协议。征收、征用是政府为建设需要，强制农民搬迁、交付土地并给予补偿。2.涉案房屋属于应当拆除的房屋。根据下山搬迁协议、建房协议以及江山市委发[2009]25号文件规定，下山搬迁必须拆除老屋。根据土地管理法的规定，一户农户只能拥有一处宅基地。3.坚强村委会在上诉人同意的情况下拆除涉案房屋，不具有强制性，行为合法，且拆除行为与廿八都镇政府无关。上诉人在2012年9月11日前已经拆除房屋门窗等部分结构并领取4000元过渡期间房屋租金，在拆除房屋前，上诉人主动腾空了涉案房屋，并领取了误工补助200元以及房屋拆除证明，上述行为表明上诉人同意拆除涉案房屋。该拆除行为系村委会自主行为，未受镇政府委托，镇政府亦不知情。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 上诉人周启文上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一、二审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕被诉拆除行为是否合法等争议焦点进行审理。 经审理，二审查明的事实与原审一致。 本院认为，本案中，各方对上诉人周启文涉案房屋因该户下山搬迁被拆除无争议，本案争议焦点在于廿八都镇政府是否为涉案房屋拆除的责任主体、被诉拆除行为是否合法及对被拆除房屋是否应予补偿或赔偿。关于被诉拆除行为责任主体的问题，根据拆除行为作出时的政策依据即江山市委发[2009]25号《中共江山市委、江山市人民政府关于进一步推进下山搬迁工作的若干政策意见》第三条规定，“搬迁地、安置地乡镇政府是下山搬迁工程的实施主体。”廿八都镇政府作为搬迁地乡镇政府是下山搬迁农户原居住地房屋拆除的实施主体。在既有规范明确规定乡镇政府系实施主体的情形下，不因实际交由村委会实施而免于主体责任。廿八都镇政府关于其不具体负责实施的意见与上述规定相悖，本院不予支持。原审法院认定廿八都镇政府为拆除行为责任主体，具有规范依据。 关于被诉拆除行为是否系行政强制行为以及该行为是否合法。根据上述江山市委发[2009]25号文件规定，零星搬迁农户实行先拆除原居住房屋后安置办法，整体搬迁农户在落实宅基地一年半内必须无条件拆除原居住房屋及附属建筑物。本案中，涉案房屋系周启文户下山搬迁前居住的房屋，土地使用权面积为99.2㎡。上诉人周启文于2010年3月3日向廿八都镇政府提交《江山市下山搬迁农户审批表》，其中“农户申请意见”一栏明确载明“本户自愿要求下山搬迁，自觉拆除原居住地住宅及附属建筑物，实现异地搬迁安家落户”。同日，上诉人与坚强村委会签订《下山搬迁协议书》，约定“农户落实宅基地后，必须在二个月内拆除原居住地老房”。2012年9月11日，二被上诉人出具《江山市下山搬迁农户老屋拆除验收单》，载明：“周启文户原居住地老屋于2012年9月11日拆除，其中住宅4间，面积99.2㎡。”上诉人亦在该验收单上签字确认。可见，上诉人具有将其原居住地房屋交付拆除的真实意思。上诉人户下山搬迁后，按照政策规定领取了下山搬迁补助24000元及过渡期间租房补助4000元。但实际上，该房屋当时并未完全拆除，仅拆除窗户等部分结构。综上，涉案房屋属于上诉人下山搬迁后交付拆除但实际未完成拆除的房屋。上诉人以《江山市下山搬迁农户老屋拆除验收单》中记载上诉人老屋已经拆除为由，主张其已于2012年9月根据下山搬迁协议要求拆除了相应房屋，2018年8月被强制拆除的房屋并非其下山搬迁自愿拆除的房屋。但上诉人未提供证据证明该主张，且该主张与上诉人在庭审中关于其下山搬迁前只有一处房屋的陈述以及该房屋实际上在2012年9月前未被完全拆除的事实相悖，本院不予采纳。综上所述，本案中，上诉人户自愿提出下山搬迁申请、签订协议，表明其知晓且同意下山搬迁必须拆除原居住地老屋的政策，其在拆除验收单上签字并领取相应补助，表明其具有将老屋交付拆除的真实意思表示。被上诉人在此情况下组织人员拆除上诉人下山搬迁后实际未完成拆除的原居住地房屋，并无不当，上诉人提出的赔偿请求亦无事实和法律依据。关于上诉人提出的补偿请求，本案中不存在上诉人主张的征收、征用等应当予以补偿的情形，涉案房屋系因下山搬迁而拆除，上诉人户已按照政策规定领取了相应补助款，上诉人关于拆除涉案房屋应当予以补偿的主张缺乏法律依据，本院不予支持。原审判决驳回周启文的诉讼请求正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周启文负担。 本判决为终审判决。 审判长  崔正华 审判员  朱桂英 审判员  祝伟荣 二〇一九年十一月二十九日 法官助理何辛 书记员林柯莉 ?