山东省海阳市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0687行初84号 原告李成涛，男，1971年8月9日出生，汉族，住莱阳市。 委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。 委托代理人马丽雅，北京楹庭律师事务所实习律师。 被告莱阳市综合行政执法局，住所地莱阳市五龙南路198号。 法定代表人姜桂涛，局长。 委托代理人刁春丽，山东贞济律师事务所律师。 委托代理人徐少勇，莱阳市综合行政执法局法规科科长。 被告莱阳市人民政府，住所地莱阳市金水路1号。 法定代表人李东，代市长。 委托代理人吕怀玉，莱阳市司法局工作人员。 原告李成涛诉被告莱阳市综合行政执法局、莱阳市人民政府行政处罚、行政复议一案，于2019年6月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月5日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月23日、10月28日公开开庭审理了本案。原告李成涛、委托代理人汪庆丰，被告莱阳市综合行政执法局行政机关负责人主任尉青、委托代理人刁春丽、徐少勇，被告莱阳市人民政府委托代理人吕怀玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告莱阳市综合行政执法局于2018年12月28日作出莱综执罚决字[2018]371号行政处罚决定书，决定书认定，李成涛擅自在冯格庄街道办事处××家××村村委西北侧搭建房屋和养殖棚，面积为700平方米，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对李成涛作出如下行政处罚：一、限期三日内拆除违法建设的建筑物；二、罚款人民币58000.00元。原告李成涛向莱阳市人民政府提起行政复议。莱阳市人民政府于2019年5月20日作出莱政复决字[2019]4号行政复议决定书，决定维持莱阳市综合行政执法局作出的莱综执罚决字[2018]371号行政处罚决定书。 原告李成涛诉称：原告在莱阳市××办事处××村拥有合法的承包地，一直在该承包地搞养殖，并建有相关的配套农用设施。被告莱阳市综合行政执法局作出的行政处罚决定侵犯原告合法权益。被告莱阳市综合行政执法局没有执法主体资格，没有履行相关法定程序，认定事实错误。原告提起行政复议，被告莱阳市人民政府作出维持莱阳市综合行政执法局的处罚决定，违法了相关法律规定。请求依法撤销被告莱阳市综合行政执法局作出的莱综执罚决字[2018]371号行政处罚决定书，撤销被告莱阳市人民政府作出的莱政复决字[2019]4号行政复议决定书。 原告提交如下证据：1.原告身份证复印件；2.被诉行政处罚决定书；3.复议申请书；4.被诉行政复议决定书；5.原告与朱家埠村委签订土地承包合同，证明涉案土地是原告依法承包农用地1.6亩，另一部分口粮地正在办理确权手续；6.原告成立七星河养殖专业合作社营业执照，证明原告在承包土地上从事养殖活动，办理了营业执照；7.莱阳市人民政府莱征公告[2018]2号拟征收土地公告，证明涉案土地在征收范围内，被告作出行政处罚是以违法手段帮助政府进行征收活动。 被告综合行政执法局辩称：一、原告在本案中不具有合法权益或者合法财产。二、被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，主体适格，程序正当。根据莱阳市人民政府莱政办[2018]5号文件规定，被告具有对未经规划部门许可的违法行为行使行政处罚和行政强制等职权。被告对原告作出处罚主体适格。被告根据举报对原告搭建建筑物进行查处，通过询问当事人、现场勘验、调查朱家埠村负责人笔录、规划部门出具行政处罚意见告知函等确认原告违法事实。被告依法履行责令限期改正。行政处罚陈述、申辩和听证权利告知及相关文书送达等法定程序。被告作出行政处罚适用法律正确。请求驳回原告诉讼请求。 被告莱阳市综合行政执法局在法定期间向本院提交如下证据：1.莱阳市人民政府（莱政发[2017]15号文）《莱阳市人民政府关于莱阳市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定（试行）》，证明被告行政处罚主体适格；2.被告执法人员对原告李成涛的询问笔录；3.被告执法人员调查笔录；4.现场勘验笔录；5.原告违法建设现场照片；6.责令限期改正通知书及送达回证；7.对原告违法建设规划认定意见函；8.行政处罚权利告知书及送达图像资料；9.行政处罚决定书及送达图像资料。 被告莱阳市人民政府辩称：被告莱阳市人民政府行政复议程序合法，作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。请求依法维持。 被告莱阳市人民政府在法定期间向本院提交如下证据：1.原告行政复议申请书；2.受理通知书；3.莱阳市综合行政执法局行政复议答复书；4.复议决定延期通知书及邮寄送达签收单；5.行政复议决定书及邮寄送达签收单。 本院依法调取莱阳市城市总体规划及规划图。 本院在审理过程中，对原、被告提交的证据当庭进行了质证： 1、原告对被告莱阳市综合行政执法局提交证据2-9真实性无异议，对其合法性不予认可。对证据1提出异议，认为莱阳市政府文件不属于法律法规规章，莱阳市人民政府无权规定综合行政执法局的执法权限，违法行政处罚法的规定。被告莱阳市综合行政执法局反驳称，该证据是根据中央、省、烟台市机构改革文件制定。 2、原告对被告莱阳市人民政府提交证据真实性无异议，对复议程序无异议。 3、被告莱阳市综合行政执法局对原告提交证据5提出异议，认为，承包合同是复印件无法确认其真实性，承包户李成涛与本案原告李成涛是否系同一人无法确认，合同中承包土地四至、承包时间、期限均是空白，无法确定原告在本案涉及土地与承包合同之间关系，承包土地是否合法与本案非同一法律关系。证据6、7与本案无关联性。被告莱阳市人民政府质证意见与莱阳市综合行政执法局一致。 结合各方当事人的质证意见，本院对原、被告提供的证据认证如下：经质证原告对被告莱阳市人民政府提交证据无异议，本院予以采信。被告莱阳市综合行政执法局提交证据与案件的待证事实具有关联性，本院予以采信。证据1系莱阳市人民政府根据烟台市人民政府关于莱阳市综合行政执法体制改革方案批复制订“三定方案”，该文件具有合法性。被告对证据1的异议理由不成立。原告对被告莱阳市综合行政执法局提交证据2-9真实性无异议，对其合法性不予认可，但没有证据予以证实其主张。原告的异议理由不成立，本院不予支持。原告提交证据1-4与案件待证事实具有关联性，本院予以采信。证据5不符合证据规则的要求，本院不予采信。证据6、7与案件待证事实不具有关联性，本院不予采信。 根据上述予以采信的证据，本院确认如下事实：原告于2013年在莱阳市××办事处××村委西北侧建设房屋及养殖棚，其中房屋六间，厢房三间，面积为200平方米，用于居住和存放农具；养殖棚面积为500平方米，用于养牛。根据群众举报，2018年11月1日，被告莱阳市综合行政执法局现场进行调查，对当事人李成涛进行询问，调查朱家埠村负责人，对现场涉案建筑物进行勘察。被告莱阳市综合行政执法局初步认定涉案建筑物未办理建设工程规划许可证，认为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，向原告下达责令改正违法行为通知书。2018年11月23日，莱阳市住房和规划建设管理局开发区规划建设管理处向被告莱阳市综合行政执法局出具《违法建设规划认定意见函》，该函载明：“当事人李成涛在冯格庄街道××××村委西北侧搭建房屋和养殖棚，面积共700平方米的行为，未取得建设工程规划许可证擅自建设”，“此地块为规划重点区域，该工程建设无法采取改正措施消除影响，应依法拆除”。被告莱阳市综合行政执法局于2018年12月24日作出行政处罚权利告知书，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，拟对原告作出限期三日内拆除违法建设的建筑物并处人民币58000.00元的处罚。原告在规定期限内未陈述申辩和要求听证。被告莱阳市综合行政执法局经集体讨论决定，于2018年12月28日作出莱综执罚决字[2018]371号行政处罚决定，一、限期三日内拆除违法建设的建筑物；二、罚款人民币58000.00元。原告不服，向莱阳市人民政府提起行政复议。莱阳市人民政府于2019年5月20日作出莱政复决字[2019]4号行政复议决定书，决定维持莱阳市综合行政执法局作出的莱综执罚决字[2018]371号行政处罚决定书。 本院认为：国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第八条规定：“地方各级人民政府行政机构应以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调。”第九条规定：“地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；。”。莱阳市人民政府根据《烟台市人民政府办公室关于莱阳市综合行政执法体制改革方案的通知》（烟政办字[2017]64号）批复，制订莱阳市综合行政执法局“三定方案”明确规定被告莱阳市综合行政执法局具有“依据城乡规划领域的法律法规、规章的规定，对违反城乡规划管理规定的违法行为，行使行政处罚权、行政强制权”的职权。因此，莱阳市综合行政执法局行政执法主体适格。 原国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）中对设施农用地界定为，直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地、农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。该通知同时规定，农业设施的建设和用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。申报和审核用地按以下程序和要求办理：一、经营者申请。申请内容主要包括经营者拟定设施建设方案，与有关农村集体经济组织签订用地协议。二、乡镇申报。乡镇政府对经营者提交材料进行审查。符合条件及时呈报县级政府审核。三、县级审核。县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。符合规定要求的，由县级政府批复同意。本案中，原告李成涛建设涉案建筑物所占用土地没有依照上述规定办理农用设施用地审批。原告辩称其涉案建筑物所占用土地是农用设施用地且不需要办理建设工程规划许可没有事实依据和法律依据，本院不予支持。原告李成涛建设的涉案建筑物在莱阳市城市规划区范围内集体土地上，既没有办理设施农用地审批后进行建设，也未办理建设工程规划许可后进行建设，属于违法建设的建筑物。因此，被告莱阳市综合行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定进行查处，并无不当。 根据行政诉讼的基本原则，本院对被诉具体行政行为、行政复议决定合法性一并进行了审查。 一、根据群众举报，被告莱阳市综合行政执法局对当事人进行询问，调查相关证人，对现场涉案建筑物进行勘察。在初步认定涉案建筑物未办理建设工程规划许可证，认为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，向原告下达责令改正违法行为通知书。同时向莱阳市住房和规划建设管理局开发区规划建设管理处进行违法信息核查。被告莱阳市综合行政执法局作出行政处罚权利告知书，告知当事人认定违法事实，适用法律法规，拟作出行政处罚的内容，告知陈述申辩和要求听证权利。原告在规定期限内未陈述申辩和要求听证。被告莱阳市综合行政执法局经集体讨论决定作出行政处罚决定。综上，被告莱阳市综合行政执法局作出行政处罚决定程序合法。 二、被告莱阳市综合行政执法局作出行政处罚决定有两项：一、限期三日内拆除违法建设的建筑物；二、罚款人民币58000.00元。经审查，作出第一项处罚决定证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，本院依法予以支持。作出的第二项处罚决定依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定。无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。被告莱阳市综合行政执法局未提交罚款所依据建设工程造价的相关证据，也就是说，没有处以罚款的计算基数；也未表述清楚罚款执行幅度，即处建设工程造价的百分之几罚款。因此，被告莱阳市综合行政执法局作出罚款58000.00元的决定没有证据，适用法律法规错误，依法予以撤销。 三、被告莱阳市人民政府作出行政复议决定程序合法，但决定维持被告莱阳市综合行政执法局作出的处罚决定错误，依法予以撤销。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条条第（一）、（二）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告莱阳市人民政府于2019年5月20日作出莱政复决字[2019]4号行政复议决定书； 二、撤销被告莱阳市综合行政执法局于2018年12月28日作出莱综执罚决字[2018]371号行政处罚决定书中第二项； 三、驳回原告李成涛的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告莱阳市人民政府、莱阳市综合行政执法局共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。 审 判 长  范 平 人民陪审员  于学生 人民陪审员  刘树彦 二〇一九年十一月八日 书 记 员  李开慧