西安铁路运输法院     行政判决书     (2019)陕7102行初2247号     原告西安渭北供热有限公司。住所地西安市高陵区。   法定代表人许磊，执行董事兼总经理。   委托代理人黄远静，陕西静远新言律师事务所律师。   委托代理人范月英，陕西静远新言律师事务所实习律师。   被告西安市生态环境局。住所地西安市未央区。   法定代表人刘军，局长。   委托代理人杨新峰，该局工作人员。   委托代理人王永平，陕西国能律师事务所律师。   被告西安市人民政府。住所地西安市未央区。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人马颖，该局工作人员。   原告西安渭北供热有限公司（以下简称渭北公司）因不服被告西安市生态环境局（以下简称市生态环境局）于2018年12月11日向其作出的市环高罚【2018】77号行政处罚决定、2019年1月8日向其作出的市环高连罚字【2019】1号按日处罚决定，以及被告西安市人民政府（以下简称市政府）于2019年5月24日向其作出的市政复决字【2019】114号行政复议决定，于2019年6月6日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2019年6月10日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月10日公开开庭审理了本案。原告渭北公司的委托代理人黄远静、范月英，被告市生态环境局的委托代理人杨新峰、王永平，被告市政府的委托代理人马颖到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   被告西安市生态环境局于2018年12月11日向原告渭北公司作出市环高罚【2018】77号行政处罚决定，内容为责令原告“1.改正环境违法行为；2.处以罚款壹拾万元整”；于2019年1月8日向原告作出市环高连罚字【2019】1号按日处罚决定，决定对原告“处以罚款人民币捌拾万元整”。该两份处罚决定均于作出当日送达原告。   被告市政府于2019年5月24日作出市政复决字【2019】114号行政复议决定，决定1、驳回原告要求变更市环高罚【2018】77号行政处罚决定的复议申请；2、维持被告市生态环境局作出的市环高连罚字【2019】1号按日处罚决定。   原告渭北公司诉称，被告市生态环境局于2018年12月13日对原告作出市环高罚[2018]77号《行政处罚决定书》、2019年1月8日作出市环高连罚字[2019]1号《按日处罚决定书》，原告不服上述两份处罚决定，于2019年3月5日向被告市人民政府申请复议，2019年5月24日，被告市人民政府对被告市生态环境局作出的市环高连罚字[2019]1号《按日处罚决定书》处罚决定予以维持、驳回了对市环高罚[2018]77号《行政处罚决定书》的复议申请。原告于次日收到该行政复议决定书，对该复议决定不服，故诉至法院，请求对被告市生态环境局作出的涉案处罚决定进行全面审查，请求1、撤销被告市生态环境局作出的市环高罚(2018)77号《行政处罚决定书》及市环高连罚字(2019)1号《按日处罚决定书》；2、撤销被告市政府作出的市政复决字(2019)114号《行政复议决定书》；2.诉讼费由二被告承担。   原告向本院提交了以下证据：1、[2018]77号《行政处罚决定书》、[2019]1号《按日处罚决定书》；2、2018年11月30日西安渭北供热有限公司2018年燃煤锅炉脱硝NOx超标原因专家评估意见及会议签到表；3、2018年12月1日西安渭北供热有限公司2018年燃煤锅炉脱硝NOx超标原因方案研讨会及签到表；4、2019年1月23日西安渭北供热有限公司2018年燃煤锅炉脱硝NOx超标原因专家评估意见及会议签到表；5、2019年2月15日西安渭北供热有限公司2019年燃煤锅炉脱硝NOx超标原因专家评估意见；6、渭北字[2018]20号文件、渭北字[2019]2号文件、渭北字[2019]3号文件、渭北字[2019]4号文件、渭北字[2019]7号文件、渭北字[2019]13号文件；7、市市政函[2018]710号《西安市公用局关于2018-2019年采暖期集中供热工作安排的通知》。以上证据证明原告在供暖过程中一直积极寻找解决超标排放问题的方案，在巨大压力下依然完成了民生集中供暖的任务，不存在《中华人民共和国环境保护法》第59条规定的拒不改正的情形，被告对原告做出的[2019]1号《按日处罚决定书》适用法律错误、处罚明显不当，依法应予撤销。   西安市生态环境局辩称，1、原告针对市环高罚字[2018]77号《行政处罚决定书》提起的行政复议申请已超过《行政复议法》规定的复议申请期限，市政复决字【2019】114号行政复议决定书驳回原告的申请符合法律规定；2、被告对原告作出市环高罚字[2018]77号《行政处罚决定书》、市XX号《按日处罚决定书》有现场检查笔录、影像资料、被答辩人提供的12月4日至12月11日烟气在线监测系统排放连续监测小时平均值日报表、市环高违改〔2018〕C-50号《环境违法行为改正决定书》等证据为凭，处罚决定认定事实清楚、证据充分，法律依据正确、程序合法，符合法律规定；3、原告申请复议的理由不能成立。超标发生后原告积极采取措施查找原因并予以改造，仅仅是责令改正违法行为的履行表现，不影响违法行为的性质，按日连续处罚是对原告拒不改正超标排放的违法行为的处罚，只要超标排放的事实存在，就应依法认定是拒不改正，应当实施按日连续处罚。综上，请求驳回原告的诉讼请求。   被告西安市生态环境局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《依据大气污染防治法》第九十九条第二项及《中华人民共和国环境保护法》第五十九条的规定；事实依据方面，1、营业执照、介绍信。证明被告市生态环境局的合法执法主体身份以及原告公司是违法行为主体的事实；2、检查笔录、询问笔录、监测数据。证明被告市生态环境局对原告公司进行处罚的事实清楚、证据充分、程序合法、市政复决字【2019】114号行政复议决定驳回原告针对市环高罚字[2018]77号《行政处罚决定书》的行政复议申请符合法律规定；法律依据方面，依据《大气污染防治法》第九十九条第二项及《环境保护法》第五十九条的规定；程序依据方面，1、责令整改决定书；2、立案审批；3、听证告知书；4、事先告知书；5、集体审议笔录；6、处罚决定书及送达回证。证明被告作出的处罚决定程序合法。   被告市政府辩称，原告于2019年3月5日向被告市政府申请行政复议。被告受理后于3月7日向被告市生态环境局送达了市政复答字[2019]114号《行政复议答复通知书》，并于2019年5月24日依法作出市政复决字[2019]114号《行政复议决定书》并送达给各方当事人，被告市政府的复议程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。   被告市政府向本院提交了以下证据：1、《西安市人民政府行政复议法律文书送达回证》，证明被告依法送达了答复通知书；2、EMS回执及详情，证明被告依法送达了延期审理通知书；3、EMS回执，证明被告依法送达了行政复议决定。   经庭审质证，原告对被告市生态环境局的职权依据无异议；对事实依据中除现场检查照片外的其他证据的真实性予以认可，对证明目的均不认可。认为1、被告未根据行政处罚法的规定向原告告知处罚的依据，即未告知原告超标排放的标准是什么；2、被告在作出行政处罚决定时程序违法，适用法律错误、明显不当；3、对被告连续处罚的事实依据不认可，认为原告一直积极整改，不存在拒不改正的行为；对被告适用的法律依据有异议，认为该两条均未规定氮氧化物的排放标准以及被告认定氮氧化物超标的标准是什么；对被告提交的程序证据真实性无异议，对证明目的有异议。认为上述证据恰能证明被告在处罚过程中未告知原告氮氧化物超标的标准是什么，所以被告处罚程序违法，应当撤销。   原告对被告市政府提交的证明该被告复议程序合法性的证据真实性、合法性及证明目的均无异议。   被告市生态环境局对原告提交的证据1、2、3、7真实性予以认可，对证明目的不予认可，认为原告对氮氧化物的排放标准应当是明知，且原告自己承认属于超标排放，被告处罚时已按照最低标准进行处罚；对证据4、5、6认为与本案无关联性。   被告市生态环境局对被告市政府提交的证明该被告复议程序合法性的证据真实性、合法性及证明目的均无异议。   被告市政府对原告的证据质证意见与被告市生态环境局质证意见一致；对被告市生态环境局提交的证据真实性、合法性及证明目的均无异议。   本院对原被告双方的证据认证如下：对原告提交的证据1、2真实性予以认可，对其余证据因与本案待证事实无关，故本院不予采信；对被告市生态环境局提交的证据中现场拍摄照片因无原件核对，本院对其真实性不予确认，对其余证据的真实性因有原件核对，原告无异议，本院予以确认；对被告市政府提交的证据因均有原件核对，原告及被告市生态环境局无异议，故对其复议程序合法性的事实予以确认。   经审理查明，2018年11月29日，被告市生态环境局工作人员对原告公司进行现场检查，根据原告公司在线监测系统数据显示其氮氧化物排放小时值为231.40㎎/㎡，且经被告市生态环境局调阅原告2018年11月25日、26日、27日、28日《烟气排放连续监测小时平均值日报表》显示，原告设备排放烟气中氮氧化物日均折算值分别为226.9㎎/㎡、203.40㎎/㎡、221.10㎎/㎡、224.40㎎/㎡。同日，被告市生态环境局制作《现场检查勘察笔录》，告知原告其氮氧化物排放值，并在该笔录“存在问题“栏中记载”执法人员于2018年11月29日9时对监测数据检查时发现该公司在线监测氮氧化物折算值超标，查看在线监测数据28日该公司氮氧化物排放日均值超标。”并提出整改要求为“1、改正环境违法行为；2、确保污处设施正常运行，污染物达标排放。”2018年12月3日，被告市生态环境局对原告“废气超标排放案”进行立案，于同日向原告进行调查询问，告知原告“经调阅数据发现，你公司11月15日供热运行以来，废气排放中NOX排放数据一直不稳定处于临界超标状态，2018年11月25日至28日NOX排放小时值为：231.40㎎/㎡，处于超标排放状态。2018年11月25日至28日NOX日均值均超标，分别为226.9㎎/㎡、203.40㎎/㎡、221.10㎎/㎡、224.40㎎/㎡。”并于同日向原告作出《行政处罚听证告知书》、《行政处罚事先告知书》，责令原告改正违法行为，并告知原告听证的权利及拟对原告作出的行政处罚决定。2018年12月11日，被告市生态环境局向原告作出市环高罚字【2018】77号《行政处罚决定书》，该决定书中查明的事实为原告于2018年11月25日至11月29日在线监测系统数据显示NOX排放值为226.9㎎/㎡、203.40㎎/㎡、221.10㎎/㎡、224.40㎎/㎡、231.40㎎/㎡，属于超标排放，其行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定，事实证据为《现场检查笔录》、影像资料、你公司提供的在线监测系统烟气排放连续监测小时平均值日报表和整改报告等。并依据该法第九十九条第二项的规定对原告作出“1、改正环境违法行为；2、处以罚款壹拾万元整。”的行政处罚决定。该处罚决定书于当日送达原告。2018年12月12日，被告市生态环境局向原告作出市环高违改【2018】C-52号《环境违法行为改正决定书》，责令原告立即改正违法行为，未改正的，被告将依据环境保护法第五十九条的规定，自责令改正之日的次日起按照处罚数额按日连续处罚。2018年12月11日，被告市生态环境局对原告公司再次进行现场检查，认为该公司存在“烟气自动在线监测系统显12月4日至12月10日历史数据氮氧化物日均值均超标”，数据分别为244.7㎎/㎡、253.1㎎/㎡、272.3㎎/㎡、264.4㎎/㎡、276.0㎎/㎡、241.2㎎/㎡、234.0㎎/㎡，且12月11日零时至八时二氧化硫折算值均超标，数据分别为：210.6、224.3、213.9、246.7、223.0、223.9、224.1、224.2㎎/㎡。并向原告作出“改正环境违法行为”的整改要求。2019年1月8日，被告市生态环境局向原告作出市XX号《按日处罚决定书》，该决定书中载明原告公司2018年11月25日至28日，排放烟气中NOx日均值超标，根据《大气污染防治法》第十八条的规定，该被告已于2018年12月11日下发了市环高罚字【2018】77号《行政处罚决定书》，并以2018年12月11日对原告公司进行复查，该公司在线检测系统数据显示2018年12月4日至12月10日氮氧化物排放日均值连续超标；12月11日0时至8时8个小时值均超标为由，根据《中华人民共和国环境保护法》第五十九条第一款的规定，决定对原告公司作出自2018年12月4日至12月11日连日处罚，共计罚款人民币捌拾万元整的行政处罚决定，并于同日送达原告。2019年3月5日，原告向被告市政府提出行政复议申请，要求变更被告市生态环境局作出的上述两项行政处罚决定。2019年5月24日，被告市政府作出市政复决字【2019】114号行政复议决定，以原告对市环高罚字【2018】77号《行政处罚决定书》提起复议超过法定申请期限、被告市生态环境局作出的市XX号按日处罚决定事实清楚、适用法律正确、程序合法为由，作出1、驳回原告要求变更市环高罚【2018】77号行政处罚决定的复议申请；2、维持被告市生态环境局作出的市环高连罚字【2019】1号按日处罚决定的行政复议决定。并于同日向原告及被告市生态环境局邮寄送达。原告渭北公司不服，于2019年6月6日向本院提起行政诉讼，要求撤销二被告作出的涉案行政行为。因原告当庭明确其诉讼请求，经询问，被告市生态环境局表示其答辩意见与证据材料与其举证期限内提交的材料一致。   另查明，根据2014年7月1日实施的环境保护局与国家质量监督检验检疫总局发布的《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014）4.3的规定，自2014年7月1日起，新建锅炉执行表2规定的大气污染物排放限值，该表中燃煤锅炉的氮氧化物排放浓度限值为300；重点地区锅炉执行表3规定的大气污染物特别排放限值，该表中燃煤锅炉的氮氧化物排放浓度限值为200。经庭审询问，被告认为对原告应当适用表3规定的排放标准限值，但未向本院提交其适用依据；原告认为被告在作出处罚事先告知时未告知其涉案处罚的适用依据及原告超标排放的标准限值。   本院认为，本案的争议焦点为1、被告市生态环境局作出的市环高罚字【2018】77号行政处罚决定及市XX号按日处罚决定是否合法，是否应当被撤销；2、被告市政府作出的市政复决字【2019】114号行政复议决定是否合法，是否应当被撤销。   针对焦点1，根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；……”之规定，本案中，被告市生态环境局作为县级以上人民政府生态环境主管部门，具有针对超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的违法行为进行查处的法定职权，对此本院依法予   以确认。根据本案查明的事实，被告在向原告渭北公司作出现场调查、询问、数据监测、行政处罚听证告知、行政处罚事先告知及作出责令改正违法行为决定时，始终未告知原告其作出处罚适用的规范标准及依据，且未在举证期限内向本院提交并明确其认为应当适用参考值为“200”的氮氧化物燃煤锅炉排放值标准的相关证据依据，故根据《行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”之规定，本院对被告市生态环境局认为原告氮氧化物排放超过国家标准限值、对原告作出市环高罚字【2018】77号《行政处罚决定》认定的事实清楚、证据确凿，适用法律依据充分及明确、程序合法的辩称依法不予认可，对原告认为该被告未告知其处罚适用标准、认定原告违法事实不清的主张依法予以支持。综上，因该处罚决定认定事实不清，未履行告知义务构成程序违法，应当予以撤销，故被告依据该处罚决定认定的事实作出市环高连罚字【2019】1号按日处罚决定亦依法不能成立，应当予以撤销。   针对焦点2，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条 第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”之规定，被告市政府具有受理原告行政复议申请的法定职权，对此本院依法予以确认。根据本案查明的事实，原告于2018年12月11日收到市环高罚字【2018】77号《行政处罚决定书》，但其于2019年3月5日始向被告市政府提出行政复议申请，根据《行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”及《行政复议法实施条例》第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”之规定，被告市政府作出驳回原告要求变更市环高罚字【2018】77号行政处罚决定的行政复议决定适用法律正确，本院依法予以确认；因被告市生态环境局作出的市环高连罚字【2019】1号按日处罚决定依法不能成立，故被告市政府作出维持该处罚决定的行政复议决定构成违法，亦依法不能成立，应当予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条之规定，判决如下：   一、撤销被告西安市生态环境局向原告西安渭北供热有限公司作出的市环高罚字【2018】77号行政处罚决定及市环高连罚字【2019】1号按日处罚决定；   二、维持被告西安市人民政府作出的市政复决字【2019】114号行政复议决定中“1、驳回原告要求变更市环高罚【2018】77号行政处罚决定的复议申请”之行政复议决定；撤销被告西安市人民政府作出的市政复决字【2019】114号行政复议决定中“2、维持被告市生态环境局作出的市环高连罚字【2019】1号按日处罚决定的行政复议决定”之行政复议决定。   案件受理费50元，由被告西安市生态环境局及被告西安市人民政府共同负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长    蒋漱玉   人民陪审员    王建   人民陪审员    强智才     二Ο一九年十一月二十日     书记员    郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：    （一） 主要证据不足的；   （二） 适用法律、法规错误的；   （三） 违反法定程序的；   （四） 超越职权的；   （五） 滥用职权的；   （六） 明显不当的。   第七十九条 复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。          1