贵州省黔西县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0522行初273号原告罗正文，男。被告大方县星宿苗族彝族仡佬族乡人民政府，住所地：大方县星宿乡龙山村大土组。法定代表人姚智海，乡长。出庭负责人杨孝炼，该乡政法委书记。委托代理人张家辉，该乡司法所工作人员。被告大方县人民政府，住所地：贵州省毕节市大方县慈善街。法定代表人陈萍，县长。委托代理人赵兴金，大方县司法局工作人员。第三人罗祥，男。第三人罗天美。委托代理人熊义，贵州省大方县瓢井法律服务所法律工作者。原告罗正文诉被告大方县星宿苗族彝族仡佬族乡人民政府（以下简称星宿乡政府）、第三人罗祥、罗天美土地确权及被告大方县人民政府行政复议一案，于2019年1月17日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月2日作出（2019）黔0522行初21号行政判决，判决：撤销被告大方县星宿苗族彝族仡佬族乡人民政府于2018年9月12日作出的星府行处字[2018]1号关于罗天美申请土地确权处理决定的行政行为及被告大方县人民政府于2019年1月4日作出的方府行复决字[2018]31号行政复议决定的行政行为。因被告星宿乡政府、第三人罗天美不服，向毕节市中级人民法院提起上诉。毕节市中级人民法院于2019年8月29日作出（2019）黔05行终244号行政裁定，裁定撤销本院（2019）黔0522行初21号行政判决，将本案发回本院重审。本院依法组另行组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。原告罗正文、被告星宿乡政府政法委书记杨孝炼及其委托代理人张家辉、被告大方县人民政府的委托代理人赵兴金、第三人罗天美及其委托代理人熊义、第三人罗祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告罗正文诉称：原告系大方县星宿苗族彝族仡佬族乡（以下简称星宿乡）重山村青山组村民，2013年8月16日，原告与星宿乡重山村民委员会签订《承包合同书》，依法继续承包了其弟罗正友（已故）原承包的土地。之后，第三人罗天美向星宿乡政府申请土地确权。2018年9月12日，被告星宿乡政府在原告不知情的情况下，作出星府行处字[2018]1号处理决定，将小水牛坡荒山下面，罗天美房子以北，长34米，宽10米的土地确权给第三人罗天美。原告不服，向被告大方县人民政府申请行政复议，2018年9月12日，被告大方县人民政府作出方府行复决字[2018]31号行政复议决定，维持被告星宿乡政府作出的行政行为。由于被告星宿乡政府作出的土地确权决定程序违法，被告大方县人民政府作出维持的决定，故原告为维护其合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告大方县人民政府于2019年1月4日作出的方府行复决字[2018]31号行政复议决定；2、依法撤销被告星宿乡政府于2018年9月12日作出的星府行处字[2018]1号关于罗天美申请土地确权处理决定。原告向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：原告身份证复印件，证明原告的身份信息及诉讼主体适格；第二组证据：星府行处字[2018]1号土地确权处理决定书及方府行复决字[2018]31号行政复议决定书，证明二被告将争议之地确权给第三人罗天美不合法，侵犯了原告的合法权益；第三组证据：文书送达回证，证明原告在规定期限内向人民法院提起诉讼；第四组证据：承包合同，证明争议土地的承包经营权属原告。被告星宿乡政府辩称：一、原告所诉的事实及理由与客观实际不相符，其避重就轻，对该案真正需要确权的原因只字未提，整个诉请及事实理由于法无据，依法应予驳回。第三人罗天美因争议之地与原告的纠纷至今已达十年有余，期间曾于2014年3月6日由乡、村两级组织双方协商处理，协议约定罗天美一家修建住房占地及住房周围已开垦的荒地归罗天美一家管理使用，此后双方纠纷才得以平息，但在丈量具体面积和定界过程中，第三人罗祥又称与其相邻的340㎡是其自留地，自此罗天美与第三人罗祥家的纠纷又历时至今。经调查，该争议之地系紧靠罗天美住房北侧，罗天美一家在此建房居住时便将其开垦耕种，至今已管理使用了十余年。罗天美一家与原告发生纠纷后，村民委员会依照法定程序对原告罗正文胞弟罗正友遗留的承包土地和荒山进行收回并重新发包给罗正文，将发包方案、重新发包的承包地、荒山的地块名称、四至界限等内容依法进行了公示，公示内容张贴于本案争议之地斜对面第三人罗祥家正对面的重山村委会办公楼公开栏内，公示期满后，无人提出任何异议，村委会便与罗正文签订了《承包合同书》。但罗天美一家以其建房居住，开垦房屋周围荒地耕种并管理使用罗正友生前遗留的全部承包地和荒山系经罗正友同意为由，继续主张权利，为了平息纠纷，乡、村两级才多次组织协商，最终由罗正文作了让步才达成协议。二、争议之地系协议约定由罗天美一家在其住房周围开垦的荒地之一，对其进行确权是依法进行土地行政管理的必要步骤，否则罗天美一家无法正常行使权利。协议涉及的罗天美一家在住房周围开垦的全部荒地，一旦与他人再次发生纠纷，罗天美一家仅凭与原告罗正文签的协议根本无法主张权利。罗天美一家与原告的纠纷结束后，又与第三人罗祥因同一地块发生纠纷，如果不进行确权，罗天美一家的合法权益将无法得到保护。故被告基于以上事实及相关证据作出的确权决定并无不当。综上所述，被告作出的星府行处字[2018]1号处理决定，事实清楚，程序合法，适用法律得当，故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告星宿乡政府向本院提交了如下证据、依据：第一组证据：法人身份证复印件，证明被告具有诉讼主体资格；第二组证据：法人证明，证明姚智海系星宿乡法人代表；第三组证据：调解协议书，证明村委会组织原告和第三人罗天美进行调解达成协议的依据；第四组证据：星府行字（2014）02号《处理决定》，证明2014年被告对该争议之地进行确权过；第五组证据：方府行复决字[2015]23号《行政复议决定书》，证明2015年大方县人民政府复议撤销被告对该争议地的《处理决定》；第六组证据：行政复议文书送达回执，证明原告收到方府行复决字[2015]23号《行政复议决定书》；第七组证据：对罗正文、黄顺林、唐明书、罗少伍等人的调查笔录，证明该争议地的来源；第八组证据：现场图，证明该争议之地得到原告的确认；第九组证据：重山村村委公开栏及罗正文与黄云华土地纠纷案公示图片文件属性截图，证明涉案争议地经过法定程序进行公示，在公示期满后依法转包给罗正文。被告大方县人民政府辩称：一、被告作出的大方县人民政府行政复议决定程序合法，依法应予维持。2018年11月2日，原告不服星宿乡政府作出的星府行处字[2018]1号土地确权决定，向被告大方县人民政府申请行政复议，被告大方县人民政府受理后，依法通知原告、第三人罗天美、罗祥、星宿乡政府参加复议。被告大方县人民政府作出复议决定后，依法送达各方当事人。二、被告大方县人民政府作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。经查争议土地名为小水牛坡，四至为东抵公路边沟、南抵小水牛坡未开垦的荒山、西抵小水牛坡未开垦的荒山、北抵罗兴波土。该争议之地原为第三人罗祥自留地的一小部分，是修建公路时占用罗祥自留地剩下的土地。2001年，罗正友（原告之弟，已故）外出务工，于是将其土地给黄云华（第三人罗天美之夫，已故）临时耕种管理，2003年10月13日，罗正友逝世。星宿乡政府重山村委会与罗正文签订了农村土地承包合同，将罗正友生前的承包地重新发包给了罗正文，其中就包含了地名为小水牛坡的土地。2014年3月6日，星宿乡政府与重山村委会主持原告罗正文与第三人罗天美家调解达成协议，协议约定黄云华在罗正友承包的荒山上所修的住房占地及周围已开的荒地属黄云华所有，罗正友承包的其余荒山全部归罗正文所有。2014年10月21日，星宿乡政府作出星府行字（2014）02号土地确权决定，将位于星宿乡重山村青山组的黄云华住房占地及周围的土地归农户黄云华管理。2015年7月17日，原告罗正文与第三人罗祥向大方县人民政府申请行政复议，经审查，因内容明显不当，大方县人民政府于2015年10月8日作出方府行复决字[2015]23号行政复议决定，撤销了大方县星宿乡人民政府作出的星府行字（2014）02号土地确权决定。2018年9月12日，星宿乡政府作出星府行处字[2018]1号土地确权决定。2018年11月2日，原告罗正文不服，向大方县人民政府申请行政复议。故被告大方县人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，内容适当，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告大方县人民政府向本院提交了如下证据、依据：第一组证据：组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明被告的诉讼主体适格；第二组证据：大方县人民政府行政复议受理通知书（方府行复受字[2018]35号）及送达回证、大方县人民政府第三人参加行政复议通知书（方府行复受字[2018]35号）及送达回证、大方县人民政府提出答复决定书及送达回证、行政复议答辩状、大方县人民政府行政复议决定书（方府行复决字[2018]31号）及送达回证，证明大方县人民政府在收到原告的行政复议申请后，按照法定程序办理了该案件，大方县人民政府作出的《大方县人民政府行政复议决定书》（方府行复决字[2018]31号）程序合法；第三组证据：《星宿乡人民政府关于罗天美申请土地确权处理决定》（星府行字[2014]02号）、《大方县星宿苗族彝族仡佬族乡人民政府关于黄云华与罗正文农村土地争议的处理决定》、大方县人民政府行政复议决定书（方府行复决字[2015]23号）、行政复议申请书、《农村土地承包合同》、《调解协议书》，证明该争议之地曾为第三人罗祥自留地的一部分，但在1980年土地承包到户时，大方县星宿苗族彝族仡佬族乡重山村委会将包含争议土地在内的土地发包给了罗正友，因罗正友去世，2013年8月16日，大方县星宿苗族彝族仡佬族乡重山村委会将罗正友承包的土地重新发包给了罗正文，后罗正文与罗天美户达成了《调解协议书》，将争议之地的土地使用权转让给了罗天美户。因此，大方县人民政府作出的《大方县人民政府行政复议决定书》（方府行复决字[2018]31号）认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确。第三人罗天美陈述称：原告的诉讼请求无事实和法律依据，其陈述的事实及理由与客观实际不相符。争议之地若非原告罗正文与第三人罗天美签订调解协议后反悔并串通罗祥横加阻拦，导致罗天美无法行使和主张权利，确实已无确权的必要，但因第三人的干涉，罗天美仅凭一纸协议书是无法主张权利，所以走确权之路在所难免。虽然2013年8月16日原告持有与村委会签订包含争议之地在内的《承包合同书》，但此后2014年3月6日，原告与第三人罗天美签订了包含但不限于争议之地归第三人罗天美一家管理使用地的《调解协议书》。争议之地是第三人罗天美开垦的荒地，已管理使用十多年之久，双方之间潜在的纠纷历时近十年，是经乡、村领导出面协调才达成协议，星宿乡政府确权的依据就是该调解协议，没有确权决定，第三人罗天美根本不能行使任何权利，星宿乡政府的确权是基于双方当事人意思自治和法律的规定，大方县人民政府维持乡政府的处理决定于法有据，请求人民法院查清事实，驳回原告的诉讼请求。第三人罗天美向本院提交了其身份证复印件，证实第三人罗天美的身份信息。第三人罗祥述称：被告星宿乡政府作出的[2018]1号土地确权处理决定，将罗祥一家的自留地确权给第三人罗天美，系事实不清。被告大方县人民政府作出的复议决定，维持星宿乡政府错误的土地确权决定。故请求撤销星宿乡政府作出的[2018]1号土地确权决定和大方县人民政府作出的行政复议决定。第三人罗祥向本院提交了如下证据：第一组证据：证人证言，证实争议之地是罗祥的自留地；第二组证据：重山村委证明，证明该土地是罗祥一家的自留地；第三组证据：黄云华土地边界情况说明，证实黄云华北面的土与罗正文无关，罗正文无权处理；第四组证据：刘顺志、周德祥、周刚、罗鹏的证人证言，证实该土地并不在黄云华与罗正文的协议之中，没有丈量；第五组证据：罗正文林权证、承包合同、罗正友耕地荒山承包使用证，证明第三人的自留地与罗正文毫无牵连；第六组证据：录音光盘，证明司法所李筑与村几位领导及第三人一家在争议之地块上是否丈量该土地的录音；第七组证据：关于重山村青山组罗祥与长山组黄云华自留地纠纷的调解意见，证实该土地是第三人罗祥的自留地，乡领导动员第三人罗祥让两米给黄云华家作过道之用；第八组证据：乡、县两级政府确权撤销文件，证明乡人民政府确权依据是不正确的依据；第九组证据：重山村村委会于2019年10月4日出具的证明、罗正文于2019年7月15日出具的情况说明、视听资料，证明争议土地与罗正文、黄云华（罗天美）无关。经庭审质证：被告星宿乡政府对原告提供的第一、三组证据无异议；对第二、四组证据的真实性无异议，但认为涉案土地的承包经营权已通过调解归第三人罗天美，故达不到原告的证明目的。被告大方县人民政府对原告提供的第一、三组证据无异议，对第二、四组证据的真实性无异议，认为涉案土地的使用权属罗天美户。第三人罗天美对原告提供的第一、三组证据无异议；对第二、四组证据的真实性无异议，对证明目的有异议。第三人罗祥对原告提供的第一、二、三组证据无异议，对第四组证据认为涉案土地系其自留地，村民委员会无权承包。原告罗正文对被告星宿乡政府提供的第一、二、四、五、六、九组证据无异议，对第三组证据的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为第三人罗天美只有民事权利，没有承包经营权，故达不到被告星宿乡政府的证明目的；对第七组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但认为只根据证言不能证明涉案土地的权属为第三人罗天美；对第八组证据的真实性无异议，但认为现场图只表现争议地块的现状，故达不到被告星宿乡政府的证明目的。第三人罗祥对被告星宿乡政府提供的第一至八组证据无异议，对第九组证据有异议，认为该组证据证明的土地与争议土地无关。被告大方县人民政府、第三人罗天美对被告星宿乡政府提供的证据均无异议。原告罗正文对被告大方县人民政府提供的第一组证据无异议；对第二组证据的真实性无异议，对合法性有异议，认为被告星宿乡政府无权将争议之地确权给第三人罗天美；对第三组证据有异议，认为第三人罗天美只有对争议土地具有民事权利，没有承包经营权。被告星宿乡政府、第三人罗天美对被告大方县人民政府提供的证据均无异议。第三人罗祥对被告大方县人民政府提供的第一、二组证据无异议；对第三组证据认为被告将争议土地确权给罗天美是错误的，因为争议之地属罗祥自留地，故达不到被告大方县人民政府的证明目的。原告罗正文对第三人罗祥提供的第一组证据的三性均有异议，认为涉案土地是原告向村民委员会承包的；对第二组证据的真实性有异议，认为争议之地不属于罗祥的自留地；对第三组证据的三性无异议，对证明目的有异议；对第四组证据的证明目的有异议；对第五组证据的三性无异议，对证明目的有异议，认为该组证据恰好证明涉案土地属于原告所有；对第六组证据的三性均有异议，对证明目的无异议；对第七组证据的三性无异议，对证明目的有异议，认为无法证明涉案土地是罗祥的自留地；对第八、九组证据无异议。被告星宿乡政府、大方县人民政府及第三人罗天美对第三人罗祥提供的第一组证据的三性均有异议，认为土地权属应由政府确定，故达不到其证明目的；对第二组证据的真实性无异议，但认为该证明中最后一句话是补上去的；对第三组证据的三性无异议，但认为达不到其证明目的；对第四组证据的三性均有异议，认为证人应当出庭作证，因此该组证据不能作为定案依据；对第五组证据中的荒山承包证三性无异议，对荒山承包使用证的关联性有异议，认为达不到其证明目的；对第七组证据的三性无异议，但认为不能证明涉案土地属罗祥所有；对第八组证据的真实性无异议，但认为达不到其证明目的；对第九组证据的三性均有异议，认为达不到第三人罗祥的证明目的；被告星宿乡政府、第三人罗天美对第三人罗祥提供的第六组证据三性无异议；被告大方县政府对第三人罗祥提供的第六组证据三性均有异议。原告罗正文、被告星宿乡政府、大方县人民政府及第三人罗祥对第三人罗天美提供的证据无异议。本院对上述证据认证如下：原、被告及第三人提供的证据证实原告与第三人之间发生争议，二被告作出处理的事实，本院予以确认。经审理查明：2014年10月21日，被告星宿乡政府作出星府行字（2014）02号关于黄云华（第三人罗天美之夫，已故）与罗正文农村土地权属争议的处理决定。原告罗正文及第三人罗祥不服，向被告大方县人民政府申请行政复议。大方县人民政府于2015年10月8日作出方府行复决字[2015]23号行政复议决定，撤销星宿乡政府于2014年10月21日作出的《大方县星宿苗族彝族仡佬族乡人民政府关于黄云华与罗正文农村土地权属争议的处理决定》的具体行政行为。2018年9月12日，被告星宿乡政府作出星府行处字[2018]1号关于罗天美申请土地确权处理决定，认定：争议之地位于大方县长百线星宿乡重山村段公路边小牛坡荒山下面房子以北长34米，宽10米（东至公路边沟；南抵小水牛坡未开垦的荒山；西抵小水牛坡未开垦的荒山；北抵罗兴波土）。1980年土地承包到户时，星宿乡重山村青山组罗正友依法承包了含申请人诉称的荒山及土地在内的农村土地。1999年，申请人修房子在罗正友承包的小牛坡公路边，并且在房子周围开荒耕种。2001年罗正友外出打工，将承包地临时转包给申请人耕种管理。2003年10月13日，罗正友病故。1980年，土地承包到户之前，罗祥的自留地因为修长百线星宿乡重山村段公路被占用了大部分，剩余长30多米，宽10米左右一块土在小水牛坡脚下，丢荒未耕种，后杂草丛生与小牛坡连成一片荒山。1980年土地承包到户后，该地块连同小水牛坡一并化为荒山承包给罗正友管理使用至2003年，罗祥从未提出过任何异议。原申请人黄云华于2017年12月26日病故，原申请人黄云华更正为罗天美。决定：争议之地位于大方县长百线星宿乡重山村段公路边小牛坡荒山下面罗天美房子以北长34米，宽10米的土地（东至公路边；南抵小水牛坡未开垦的荒山；西抵小水牛坡未开垦的荒山；北抵罗兴波土）归罗天美使用。原告罗正文不服，向被告大方县人民政府申请行政复议，大方县人民政府受理后于2019年1月4日作出方府行复决字[2018]31号行政复议决定，维持被告星宿乡政府作出的星府行处字[2018]1号处理决定。原告罗正文不服，向本院提起诉讼，请求撤销被告大方县人民政府作出的行政复议决定及被告星宿乡政府作出的土地确权处理决定。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故被告星宿乡政府具有对争议之地使用权作出处理的职权。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，被告应当提交作出行政行为的证据，本案中，被告星宿乡政府认定“涉案土地是1980年土地承包到户后，该小块地连同小牛坡一并化为荒山承包给罗正友管理使用至2003年长达30多年，罗祥从未提出过任何异议”等事实，被告星宿乡政府应提供证据予以证明，但从被告星宿乡政府提供的证据中并不能证明该事实。故被告星宿乡政府作出的土地确权处理决定属事实不清，证据不足，依法应予撤销。被告大方县人民政府作出复议决定维持被告星宿乡政府作出的确权处理决定亦属不当，故被告大方县人民政作出的行政复议决定依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告大方县星宿苗族彝族仡佬族乡人民政府于2018年9月12日作出的星府行处字[2018]1号关于罗天美申请土地确权处理决定；二、撤销被告大方县人民政府于2019年1月4日作出的方府行复决字[2018]31号行政复议决定。案件受理费50元，由被告大方县星宿苗族彝族仡佬族乡人民政府、被告大方县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状（附电子档光盘），并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。审 判 长  高 叶人民陪审员  徐开益人民陪审员  田竹青二〇一九年十一月二十日书 记 员  胡 清