南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）赣7101行初1236号原告周进保，男，1955年1月24日生，汉族，住江西省南昌市东湖区。委托代理人梁开贵，北京文启律师事务所律师，执业证号11101201210938616。委托代理人姜涛，北京文启律师事务所律师，执业证号11101200510703835。被告南昌市东湖区城市管理行政执法局，住所地南昌市东湖区章江路46号，统一社会信用代码证113601024911503879。负责人熊林梁，该局局长。委托代理人邱国友，江西经辉律师事务所律师，执业证号13601201410677204。被告南昌市东湖区人民政府，住所地南昌市东湖区三经路669号，统一社会信用代码11360102014517027L。负责人高辉红，该区区长。委托代理人刘省辉，江西朗秋律师事务所律师，执业证号13601201110843101。委托代理人吴庆昌，江西朗秋律师事务所律师，执业证号13601201810030002。原告周进保不服被告南昌市东湖区城市管理行政执法局（以下简称东湖区城管执法局）城市行政管理、南昌市东湖区人民政府（以下简称东湖区政府）行政复议一案，由南昌铁路运输中级法院裁定指令本院继续审理。本院于2019年10月18日立案后，分别依法向被告东湖区城管执法局、东湖区政府送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。原告周进保及其委托代理人姜涛，被告东湖区城管执法局委托代理人邱国友，被告东湖区政府出庭人员李乓、委托代理人刘省辉、吴庆昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年12月5日，南昌市人民政府作出洪府复字〔2015〕306号《行政复议决定书》，责令南昌市城市管理行政执法局东湖分局（现为东湖区城管执法局）就原告反映的问题进行调查处理后答复原告。东湖区城管执法局于2018年1月11日作出《回复书》，认为原告申请查处的围挡不属于违法建筑，不在《南昌市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》附件“城市管理相对集中行政处罚权涉及的具体违法行为”所列的范围。原告不服，向东湖区政府提出行政复议申请。2018年5月14日，东湖区政府作出的东府复字〔2018〕3号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持东湖区城管执法局作出的《回复书》。原告周进保诉称，原告在南昌市东湖区滕王阁东广场及后墙路地块有合法房产用于经营，因门口被不明身份人员筑起围挡，影响原告店面经营。2015年8月1日，原告依法向东湖区城管执法局邮寄《责令停止建设、限期拆除申请书》，要求查处该围挡。东湖区城管执法局未依法履职，原告遂向南昌市人民政府申请行政复议。2017年12月5日，南昌市人民政府作出洪府复字〔2015〕306号《行政复议决定书》，责令东湖区城管执法局进行调查处理后答复原告。东湖区城管执法局于2018年1月11日作出《回复书》。原告不服，向东湖区政府提出行政复议申请。2018年5月17日，原告收到东湖区政府作出的《复议决定书》，该复议决定维持了东湖区城管执法局作出的《回复书》。原告认为，相关部门未办理相关规划许可手续在原告房屋门口设置围挡，违反了《中华人民共和国城乡规划法》及相关法律法规的规定，该围挡属违法建筑，应予拆除。东湖区城管执法局作出的《回复书》及东湖区政府作出的《复议决定书》错误。请求：1.撤销被告东湖区城管执法局作出的《回复书》；2.撤销被告东湖区政府作出的《复议决定书》；3.诉讼费由被告承担。原告提交以下证据：1.原告的身份证明和房产证（东湖区榕门路148号店面），用以证明原告主体资格；2.《责令停止建设、限期拆除申请书》，用以证明原告向被告东湖区城管执法局提出查处申请；3.洪府复字〔2015〕306号《行政复议决定书》，用以证明南昌市人民政府责令被告东湖区城管执法局进行查处；4.被告东湖区城管执法局作出的《回复书》，用以证明该回复书系行政行为；5.被告东湖区政府作出的《复议决定书》，用以证明东湖区政府作出了维持决定；6.南昌市城乡规划局东湖分局的行政复议答辩7.南昌市城乡规划局作出的洪规字〔2015〕1020号《关于及时制止东湖区滕王阁东广场及后墙路地段违法建设的函》，用以证明原告申请查处的围墙系违法建筑，应当依法予以查处，被告具备查处的法定职责。被告东湖区城管执法局辩称：一、东湖区政府下达《东湖区人民政府房屋征收决定书》（东征字〔2014〕第3号），东湖区住房保障和房产管理局、东湖区国有土地上房屋征收与补偿办事处联合发布了《东湖区滕王阁东广场及后墙路周边棚户区改造项目房屋征收公告》，因此榕门路以西、棕帽巷两侧以及子固路以东、后墙路以北、射步亭以南部分地块的建设工程项目合法。原告亦未对此建设工程项目的合法性提出异议。二、东湖区政府在上述地块征收过程中，对征收房屋实施拆除、建设过程中设置围挡，符合《中华人民共和国大气污染防治法》第六十九条第三款“施工单位应当在施工工地设置硬质围挡”、《南昌市城市市容和环境卫生管理条例（2003年修正）》第十六条第二款“临街工地应当设置围挡”的规定，因此，该围挡是依法设置的，不属于违法建筑。综上，原告诉请的撤销东湖区城管执法局作出的《回复书》没有法律依据，请求法院依法驳回该诉讼请求。被告东湖区城管执法局提交以下证据：第一组证据1.南昌市城乡规划局洪规字〔2014〕697号文件2.南昌市国土资源局洪国土资函〔2014〕361号文件3.《东湖区人民政府房屋征收决定书》（东征字〔2014〕第3号）4.《东湖区滕王阁东广场及后墙路周边棚户区改造项目房屋征收公告》，用以证明榕门路以西、棕帽巷两侧以及子固路以东、后墙路以北、射步亭以南部分地块的旧城改造项目，属于合法项目。第二组证据：子固路以东、后墙路以北、射步亭以南地块的旧城改造项目工地现况照片两张（1号、2号照片），用以证明该地块改造后将建成“后墙路立体停车场”，现仍在建设施工中，并依法设置了围挡。第三组证据：榕门路以西、棕帽巷两侧（滕王阁东广场）现况照片三张（3号、4号、5号照片），用以证明该地块改造后已经建成休闲广场，是滕王阁景点的一部分，但因规划地块内几户店面尚未最后完成拆迁，故原施工设置的围挡保留了部分并进行了美化。被告东湖区政府辩称：一、东湖区城管执法局作出的《回复书》符合法律规定，东湖区政府已依法将滕王阁东广场及后墙路周边地块纳入房屋征收范围，对该范围内被征收的房屋应由房屋征收部门负责组织实施拆除，并根据《南昌市城市市容和环境卫生管理条例（2003年修正）》第十六条的规定，东湖区政府房屋征收部门对临街工地设置的围挡，并非违法建筑。故根据《南昌市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第八条规定，本案相关单位在征收施工范围内设置的围挡系合法建筑，不属于东湖区城管执法局履行职责的范围。二、东湖区政府2018年3月16日收到原告行政复议申请书，3月20日作出了行政复议申请受理通知书，5月14日作出了《复议决定书》，并向原告送达。东湖区政府作出的《复议决定书》程序符合法律规定。综上，恳请法院驳回原告的诉讼请求。被告东湖区政府提交以下证据：1.行政复议申请书2.立案审批表3.行政复议申请受理通知书4.行政复议答复通知书5.行政复议答复书6.《复议决定书》7.送达回执、邮寄单及投递记录，上述证据用以证明东湖区政府履行了行政复议职责，作出的复议决定符合法律规定。经庭审质证，原告对被告东湖区城管执法局第一组、第二组证据的三性均无异议，但认为不能证明涉案围挡的合法性。对第三组证据，认为与本案无关联，同样不能证明涉案围挡合法性。原告对被告东湖区政府的复议程序无异议，对复议结果有异议。被告东湖区城管执法局对原告的证据1的关联性有异议，认为原告提起本案之诉不具有诉的利益，主体不适格；证据7与被告提交的证据1相冲突，对其他证据的三性无异议。被告东湖区政府在同意东湖区城管执法局质证意见的基础上，对证据7的真实性、合法性有异议，认为本案涉及的围挡系施工围挡，属东湖区城管执法局管理。本院对各方无异议的证据予以采信。对其他有争议证据的质证意见均是围绕围挡是否是违法建筑以及是否属于被告东湖区城管执法局管理对象，亦为本案的争议焦点，将在本院认为的说理部分予以评析。经审理查明，2015年8月1日，原告以其店铺门前遭不明身份的人员修筑围挡阻碍其出入及店面经营为由，向东湖区城管执法局邮寄《责令停止建设、限期拆除申请书》，要求东湖区城管执法局依法履行法定职责。2015年10月23日，原告以东湖区城管执法局超期未履行法定职责为由，向南昌市人民政府申请行政复议，南昌市人民政府依法受理后，于2017年12月5日作出洪府复字〔2015〕306号《行政复议决定书》，要求东湖区城管执法局在收到该决定书30日内对原告反映的问题进行调查处理并书面回复原告。东湖区城管执法局于2018年1月11日作出《回复书》，认为东湖区政府对东湖区滕王阁东广场及后墙路周边地块作出《东湖区人民政府房屋征收决定书》（东征字〔2014〕第3号），并对征收房屋在实施拆除中设置的围挡，符合《南昌市城市市容和环境卫生管理条例（2003年修正）》第十六条“临街工地应当设置围挡”的规定，不属于违法建筑，且原告请求查处的行为不在《南昌市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》附件所列范围。原告不服，于2018年3月16日向东湖区政府提出行政复议申请。2018年5月14日，东湖区政府作出《复议决定书》，维持了东湖区城管执法局作出的《回复书》。原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明，东湖区政府于2014年10月28日作出《东湖区人民政府房屋征收决定书》（东征字〔2014〕第3号），对南昌市东湖区民巷A地块（滕王阁东广场及后墙路周边）棚户区改造项目规划红线范围内国有土地上的房屋实施征收。原告周进保位于南昌市东湖区榕门路148号的店面（洪房权证东字第××号）在征收范围内。2015年7月6日东湖区政府对周进保作出了东征补字（2015）第39号《国有土地上房屋征收补偿决定书》。周进保不服该征收补偿决定，起诉至南昌市中级人民法院，请求撤销该征收补偿决定。南昌市中级人民法院作出（2016）赣01行初3号行政判决，判决驳回周进保的诉讼请求。周进保不服该行政判决，上诉于江西省高级人民法院。江西省高级人民法院于2017年9月14日作出（2017）赣行终227号行政判决：一、撤销江西省南昌市中级人民法院（2016）赣01行初3号行政判决；二、撤销被上诉人南昌市东湖区人民政府于2015年7月6日作出的东征补字（2015）第39《国有土地上房屋征收补偿决定书》；三、限被上诉人南昌市东湖区人民政府于本判决书生效之日起三个月内，对上诉人周进保所有的南昌市东湖区榕门路148号房屋补偿重新作出行政行为。2019年6月10日，江西省南昌市中级人民法院受理原告要求南昌市东湖区人民政府执行（2017）赣行终227号行政判决的申请。本院认为，首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照规章。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。即法律、法规是人民法院审理行政案件的依据，规章是参照，合法、有效并合理、适当的其他规范性文件，人民法院也应承认其效力，并可以作为判断被诉行政行为是否合法的根据。《南昌市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第八条第（二）项规定，城市管理行政执法局行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，原告反映违法建筑的问题在东湖区区域，属于被告东湖区城管执法局职责范围，且被告东湖区政府依法具有行政复议的法定职权。《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十七条第一款规定，按照补偿协议已完成搬迁或者按照补偿决定确定的搬迁期限已完成搬迁的房屋，房屋征收部门负责组织实施拆除。《南昌市城市市容和环境卫生管理条例》第十六条第二款规定“临街工地应当设置围挡。”本案中，原告的房屋已于2014年10月28日依法纳入房屋征收范围，后由房屋征收部门负责组织实施拆除，相关部门在依法组织拆除被征收房屋时设置围挡符合上述规定。同时，《南昌市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的附件中，列明了城市管理相对集中行政处罚权涉及的具体违法行为，原告请求查处的行为不属于违法行为，故被告东湖区城管执法局作出的《回复书》符合法律规定。被告东湖区政府在受理行政复议申请后，及时进行审查，根据查明的事实作出复议决定，事实清楚，程序合法，法律适用正确，本院均予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九之规定，判决如下：驳回原告周进保的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周进保负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  祁 雯人民陪审员  王惠珍人民陪审员  张玉梅二〇一九年十一月十五日书 记 员  黄 阳