淮安市清江浦区人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏0812行初264号江苏乐园房地产开发有限公司，住所地淮安市淮海北路东方商业步行街综合楼。法定代表人周平，该公司总经理。委托代理人庄志刚，江苏开淮律师事务所律师。被告淮安市住房和城乡建设局，住所地淮安市北京北路112号。法定代表人王亦农，职务局长。委托代理人冯娟，该局工作人员。委托代理人张以政，江苏群汇律师事务所律师。原告江苏乐园房地产开发有限公司（以下简称乐园公司）诉被告淮安市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）行政撤销一案，于2019年6月3日向本院提起行政诉讼，本院依法立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。原告乐园公司的委托代理人庄志刚，被告市住建局委托代理人冯娟、张以政均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告乐园公司诉称：位于淮安市××北路××东方商业步行街××、××楼是原告在2003年9月30日开工建设的，工程于2004年10月8日竣工，原告于2003年12月31日取得房屋预售许可证，后对外进行了销售。2007年10月7日，原告向淮安市房屋权属登记与交易管理中心申请东方商业步行街2、3幢楼营业房房屋所有权初始登记，初始登记营业房的建筑面积为6777.12平方米，2007年12月19日淮安市房屋权属登记与交易管理中心经审批，同意原告建筑面积为6777.12平方米的营业房初始产权登记。2019年4月16日，被告以淮安市房地产测绘事务所出具的《竣工房屋测量成果报告》第三条：“总建筑面积6777.12平方米，不纳入分摊的共有建筑面积1213.12平方米包括东西方向的主通道、供住宅使用的楼梯间。”和2007年1月18日《淮安市房地产管理局房产面积测算联系会议纪要》为由，作出淮住发〔2019〕67号文件，认定东方商业步行街2、3号楼一、二层东西方向的通道所有权归业主共有。由于包括东西方向的主通道在内的建筑面积为1213.12平方米的房屋没有纳入公摊面积，目前该部分房屋仍然登记在原告公司名下。根据《物权法》第九条、第十四条之规定，上述房屋所有权应属于原告公司。原告认为，被告2019年4月16日作出的淮住建发〔2019〕67号文件认定东方商业步行街2、3号楼一、二层东西方向的通道所有权归业主共有没有事实和法律依据，该文件损害了原告的合法权益。综上请求法院：1、依法撤销被告作出的2019年4月16日淮住建发（2019）67号文件；2、请求依法确认位于淮安市××北路××东方商业步行街××、××楼××、××层东西方向的通道所有权归原告所有；3、由被告承担本案诉讼费用。原告为支持其诉讼观点，向本院提交如下证据：1、淮安市房屋所有权初始登记申请表，证明原告在2007年12月7日申请了东方商业步行街2、3号楼营业房产权登记，面积为6777.12平方米，房屋在2004年竣工。2、建设工程规划许可证，证明2、3号楼规划面积19038平方米，其中营业房面积8145.5平方米，原告申请初始产权的房屋符合规划要求。3、2005年3月10日淮安市房屋建筑工程竣工备案证书，证明工程是在2004年10月8日竣工，竣工经过验收合格，整个工程的竣工面积、建筑工程的档案全部交到相关管理部门。4、商品房预售许可证，证明原告在2003年12月31日取得了2、3号楼预售许可证，预售商品房建筑面积19038.17平方米。5、淮安市房屋权属登记与交易管理中心审批报表，证明2、3号楼建筑面积为6777.12平方米的初始产权登记在原告公司名下。6、房产测量委托合同（2005157）、淮房测（2005091）号竣工房屋测量成果报告，证明原告在2005年6月11日委托淮安市房地产测绘事务所测量，范围包含了住宅和营业房两部分。但测量结果只是测量了住宅部分，住宅房套内面积与综合一致，不存在没有分摊的部分。两份检测报告不一致存在矛盾。7、淮房测2007（206）号竣工房屋测量报告、2、3号楼营业房室内商铺面积汇总表，证明2、3号楼营业房的总的建筑面积6777.12平方米，不纳入公摊的共有面积1213.12平方米，各家商铺合同面积，以及纳入公摊的平方数已经全部登记在购房户的名下。没有纳入公摊的1213平方米的建筑面积没有登记在各业主名下，通道产权不属于全体业主。8、商品房买卖合同，证明2、3号楼营业房是按照建筑面积计算价格不是按照套内面积计价，合同约定面积和产权登记面积有差异，按照产权登记为准，按实计算，单价不变。所有的购房户没有出钱购买东西方向没有纳入公摊的面积。9、2、3号楼设计图纸，证明2、3号楼商业用房的主通道，原始计是有3个摊位，合计一层建筑面积是666.05平方米。10、东方步行街2、3号楼商品房购房户的上访信，证明2、3号楼购房业主在2007年之前上访两年多，要求办理房屋权属登记证书，购房户不同意分摊2、3号楼东西方向的主通道和楼梯。因此，房管局要求主通道不纳入分摊，是在业主集体上访的情况下违规作出。11、会议纪要，淮安市房管局2017年1月18日房产面积测算方案联席会议，会上房管局要求主通道不纳入分摊，业主可以不出钱购买这部分面积。证明本案争议的大通道仍然登记在公司名下，没有分摊，没有办理转移登记。12、淮安市人民检察院、清江浦区人民检察院不立案通知书，证明两级人民法院依据被告确权的报告认定东西方向的主通道归所有业主共有，导致了原告报案不予受理，该报告损害了原告的合法权益。13、二份物业服务合同，证明府前街街道办事处、步行街物业管理委员会，将包含2、3号楼主通道在内的物业交给物业公司管理，所有收益归物业公司所有，证明被告的文件不仅对外使用，而且实质性的损害了原告公司的合法权益。被告市住建局答辩称：1、原告要求撤销的淮住建发〔2019〕67号文件不具有可诉性。该文件不是一个具体行政行为，不具有可撤销性，文件内容是针对市处置乐园问题领导小组的工作汇报面对通道所有权争议问题，文件只是根据客观事实和相关法律法规对领导小组提出处理意见，该内部文件对原告的权利义务和时间状况不产生实际影响。故根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第五款、第八款、第十款规定，不属于行政诉讼受案范围。2、原告要求确认通道所有权归原告所有，因现登记权不属于被告，该行为与被告无关。3、被告的内部行政行为并无不当。根据《物权法》第七十三条、《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法若干问题的解释》第三条规定，东方商业步行街2、3号楼一、二层主通道所有权属于业主共有，有充分的法律依据和事实依据，并无不当。综上，请求法院驳回原告的起诉。被告市住建局在法定期限内，向本院提交以下证据：1、淮住建发〔2019〕67号文件，证明被告作出的文件不具有对外效力。2、淮安市机构编制委员会文件淮编发[2016]6号，证明不动产认定和登记的职能已经转移至淮安市自然资源和规划局。3、淮安市房产测绘事务所出具的淮房测（2007）206号竣工房屋测量成果报告，证明涉案房屋的物理状况；4、原告和淮安市房产测绘事务所签订的房产测量委托合同，证明原告对房屋物理状况和通道分摊情况知晓。5、《竣工房屋测量成果报告》确认单，证明原告对淮安市房产测绘事务所出具的淮房测（2007）206号竣工房屋测量成果报告内容认可。6、原告对淮安市房管局权属登记与交易管理中心出具的承诺函三张，证明原告对通道分摊情况无异议，被告作为文件依据的客观事实正确。经当庭质证，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：原告乐园公司成立于1999年6月30日，2003年9月30日开工建设位于淮安市××北路××东方商业步行街××、××楼，2003年12月31日取得房屋预售许可证，后对外进行销售，于2004年10月8日竣工。2007年初，因乐园步行街2、3幢楼部分业主对商业用房房屋面积测算方式存疑，多次向原淮安市房屋登记中心提出异议。原告遂委托淮安市房地产测绘事务所对案涉2、3幢楼营业房屋进行测量，并于2007年11月14日形成淮房测（2007）206号《竣工房屋测量成果报告》。2007年11月16日，原告对上述测绘结果予以确认。测量结果形成示意图予以公示。2007年12月19日，原告对上述商业房屋进行了产权初始登记，初始登记的建筑面积为6777.12平方米。2019年4月16日，被告作出淮住建发[2019]67号《关于确认东方商业步行街2、3号楼一、二层住通道所有权及收益权的报告》（以下简称《报告》），内容为：“市处置乐园问题领导小组办公室：2019年3月13日上午，乐园集资户近百人到我局信访，要求我局行文报告乐园东方商业步行街2、3号楼一、二层主通道所有权及收益权问题。该问题我局分别于2015年9月11日、2017年10月10日已书面报告给市处置乐园问题领导小组及市政府蒋秘书长，现再次报告如下：一、关于通道所有权问题。乐园公司与淮安市房地产测绘事务所签订的《房屋测量委托合同》，淮安房地产测绘事务所现场公示的共有部位示意图以及出具的《竣工房屋测量验收成果报告》和乐园公司出具的《原告对上述文件内容不服，诉至本院。要求撤销被告于2019年4月16日作出的淮住建发〔2019〕67号《报告》，并确认原告所述案涉通道所有权归属。另查明，江苏乐园房地产开发有限公司因犯非法吸收公众存款罪，于2011年7月5日被本院判处罚金人民币四十五万元，为处置乐园问题，淮安市政府相关部门组成“淮安市处置乐园问题领导小组办公室。”还查明，2016年淮安市机构编制委员会文件淮编发〔2016〕6号《关于设立市不动产登记中心和房屋交易中心的通知》，明确设立市不动产交易中心，为市国土资源局所属事业单位，负责市区不动产登记工作。2019年1月，因国家机构改革，原国土资源局整合为淮安市自然资源和规划局。本院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项规定：行政机关作出的不产生外部效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告并未向被告提出案涉通道所有权确权申请，原告所诉《报告》，是对乐园集资户到被告处信访的处理性文件，其行文对象系市处置乐园问题领导小组，报告内容系对信访内容的书面回复，该回复内容不产生对外效力，不属于行政诉讼的受案范围。其次，根据《党政机关公文处理工作条例》的规定，报告适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问，不是规范性文件，不具有强制力。综上，因被告作出的淮住建发〔2019〕67号《报告》系行政机关作出的不产生对外法律效力的行为，不属于行政诉讼的受案范围，已经受理的，可以裁定驳回起诉。故依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告江苏乐园房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。审 判 长  周万春审 判 员  左文洁人民陪审员  刘学东二〇一九年十一月二十日书 记 员  厉 月附相关法律规定：《最高人民法院适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……