温州市鹿城区人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0302行初136号原告黄维德，男，1954年1月31日出生，汉族，住温州市鹿城区。委托代理人黄佩玲（一般授权），女，1956年8月27日出生，汉族，住温州市鹿城区县，系原告妻子。被告温州市鹿城区住房和城乡建设局，住所地温州市鹿城区上陡门住宅区七组团鹿城建设大楼。法定代表人周驰，局长。委托代理人卓予拉、朱显臣（特别授权），浙江六和（温州）律师事务所律师。第三人温州市鹿城区房产管理中心，住所地温州市鹿城区环城东路绿景大厦1305室。法定代表人陈剑峰，主任。委托代理人卢晓、范磊（特别授权），浙江嘉瑞成律师事务所律师。原告黄维德因认为被告温州市鹿城区住房和城乡建设局（以下简称鹿城区住建局）不履行住建法定职责并要求行政赔偿，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月13日受理后，依法组成合议庭，于2019年7月1日公开开庭审理了本案。原告黄维德及委托代理人黄佩玲，被告鹿城区住建局的负责人于秀勇及委托代理人卓予拉、朱显臣，第三人温州市鹿城区房产管理中心（以下简称鹿城区房管中心）的委托代理人范磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄维德诉称，原告系温州市鹿城区广化街道花园巷5弄7号公房(以下简称涉案房屋)承租人。2007年涉案房屋被政府列为城市拆迁与房改对象，同年12月涉案房屋已腾空。2008年办理拆迁房改期间，被告下属城西房管所李某以涉案房屋面积存在争议为由将房改搁置。后原告向相关部门举报了李某，虽经查证属实,但对李某没有作出任何处理，后李某继续对原告的涉案房屋房改拖延不办。原告曾提起诉讼，但仍无果。直至2017年9月，城西房管所才对原告的涉案房屋办理了房改审批，后上报鹿城房管分局审批时又迟迟未批。2018年4月，原告将上述情况向省委巡视组反映，然后经鹿城区纪委将原告所反映的情况查证属实后于同年7月12日立案受理。后鹿城区纪委对李某等人作出相关处理，并向鹿城房管分局下达《监察建议书》：“建议将黄维德的拆迁房办理房改手续。”2019年2月，城西房管所终于办理了涉案房屋的房改手续。涉案房屋房改事项因李某等人原因拖延了十二年之久，应属违法。本来2017年9月，原告可以取得安置房并可出租获取房租费偿还房贷，但由于城西房管所延迟履行房改职责，导致原告取得安置房被延迟了29个月时间，直接造成原告29个月的房租费损失。按市场价每月房租费2800元，合计损失81200元。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项规定，被告应承担赔偿责任。综上，请求确认被告拖延履行房改职责违法，并判决被告赔偿造成原告的经济损失81200元。原告黄维德向本院提交了以下证据：1.民房拆迁腾空优先顺序证；2.涉案房屋照片。证据1-2证明涉案房屋状况及原告于2007年12月20日腾空其承租房屋的事实。3.温州市房产管理局温房发[2010]2号《关于黄维德等人信访事项的答复函》，证明原告曾将城西房管所李某违纪、违法的事进行举报，并已经查实处理。4.（2011）温鹿行初第61号《行政判决书》，证明原告曾于2011年向法院起诉过，经法院审理认定被告拖延履行法定职责，判决被告履行法定职责。5.立案受理告知书，证明鹿城区纪委于2018年7月12日对城西房管所李某立案受理。6.浙江省国有住房出售收入专用票据与《温州市直管公有住房买卖合同》，证明城西房管所于2019年2月才就涉案房屋办理房改手续。7.安置房交付使用的通知，证明原告本来于2017年9月就能取得安置房。8.经原告申请，自温州市住房和城乡建设局（以下简称温州市住建局）调取的《直管公房拆除面积明细表》，证明2008年经现场丈量，涉案房屋复审面积为29.39平方米。（温州市住建局同时提供两份《直管公房拆除面积明细表》复印件，落款时间均为2008年2月2日，其中一份载明黄维德承租的花园巷5弄7号住宅房屋面积27.86平方米，另一份改为29.39平方米）被告鹿城区住建局辩称，一、被告作为本案被告的主体不适格，请求裁定驳回原告起诉。本案是因公房问题引起的纠纷，但被告不具有有关国家直管公房的法定职责。因此，原告要求确认被告拖延履行房改职责违法并承担赔偿责任，缺乏事实依据和法律依据。被告主体不适格，法院应告知原告变更被告，如原告不同意变更被告，应裁定驳回原告起诉。二、本案没有拖延履行房改职责。据被告了解，原告直到2019年2月下旬才办理房改手续的原因是其自身造成的，因为在房改期间原告申办手续不全，且对涉案房屋房改的面积一直有异议，才导致房改手续于2019年2月下旬才审批好，责任在于原告。因此，原告认为拖延履行房改职责与事实不符。三、原告要求赔偿其经济损失81200元缺乏事实依据和法律依据。首先，原告认为是城西房管所的原因延迟履行房改职责，缺乏依据。第二，原告认为给其造成29个月的房租费损失81200元，亦缺乏依据。原告应对其主张提供证据证明，否则应承担举证不能的不利后果。第三，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定侵犯财产权的才有权取得赔偿权利，本案房改未完成前，原告未取得公房所有权，不存在侵害原告财产权的情形。因此其要求赔偿缺乏法律依据。综上，请求依法裁定驳回原告的起诉或判决驳回原告的诉讼请求。被告鹿城区住建局向本院提交了以下证据、依据：1.《温州市鹿城区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》，证明根据鹿城区委办公室、区政府办公室办字[2019]40号文件，被告没有公房管理职责。2.《温州市住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》，证明根据市委办公室、市政府办公室办字[2019]58号文件，温州市住建局具有公房管理职责。3.《温州市鹿城区房产管理中心主要职责内设机构和人员编制规定》，证明根据鹿城区政府办公室2018年8月14日发布的温鹿政办[2018]59号文件，第三人鹿城区房管中心具有公房管理职责。4.公有房屋租赁合同、公房租赁证，证明原告承租的涉案房屋建筑面积只有27.86平方米，月租金33.6元，原告已签字确认。5.报告，证明原告对涉案房屋面积有异议。6.直管公有住房出售房价审批表、直管公有住房买卖合同，证明2019年2月20日完成公房出售审批后，温州市房产管理局与原告签订了涉案公房买卖合同。7.《温州市城市房屋拆迁管理实施办法》、《鹿城区国有土地上房屋征收与补偿若干规定》、《温州市区出售公有住房实施办法》，系法律、法规依据。第三人鹿城区房管中心述称，1.第三人与本案没有关联，作为本案第三人主体不适格。2.第三人原为温州市房产管理局鹿城分局，2018年经机构改革成建制下放至鹿城区管理，更名为鹿城区房产管理中心，为区政府直属的相当于正科级公益一类事业单位，不承担相应的行政职能，只负责辖区内房产管理的日常性工作。3.本案涉及公房房改工作，即住房制度改革工作，本质上与公房管理工作或第三人所承担的辖区内房产管理事务存在根本区别，根据相关文件规定，公房房改工作并非由第三人负责。4.本案并不存在拖延履行职责的情形。根据第三人的了解，涉案房屋确实被列为房改对象，但是原告在申请房改过程中，因对面积有异议，一直不配合相关工作，并拒收城西房管所要求补交材料的通知。后原告于2017年9月才重新提交了房改的申请。第三人鹿城区房管中心向本院提交了以下证据：1.温州市鹿城区人民政府办公室温鹿政办[2018]59号《关于印发温州市鹿城区房产管理中心主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明第三人系鹿城区政府直属公益类事业单位，不具备相关行政职能，主要负责辖区内房地产管理具体日常事务工作，与涉案房改工作不具有关联性。2.回执，证明城西房管所工作人员曾于2013年12月5日向原告送达有关公房房改补充材料的通知。3.申请书，证明原告于2017年9月5日才重新提交了申请公房房改的申请书。经庭审质证，1.原告黄维德提供的证据，被告鹿城区住建局对证据1-4真实性无异议，但认为与本案没有关联性；证据5真实性由法院确认；证据6真实性无异议，该合同当事人并无被告，且可以证实原告对于内容没有异议并签字同意；证据7三性均有异议，且不能证明待证事实；证据8真实性无异议，但该证据出具主体是温州市住建局，且该局同时出具两份明细表，记载的面积不同，亦非审核依据，故不能证明待证事实。第三人鹿城区房管中心对证据真实性均无异议，但认为证据3、5、7与本案无关联；证据6可以证实原告自愿签订了涉案合同且履行了合同约定的缴纳购房款的义务，合同当事人是原告和温州市住建局；证据8不能证明原告主张，同一天存在两份明细表，且内容记载有差异，根据第三人在城西房管所查询，结合公房租赁合同、公房使用证及租金缴纳情况，可以证明涉案房屋面积应为27.86平方米。2.被告鹿城区住建局提供的证据，原告对证据1-3及证据5真实性无异议，并认为根据上述文件可以证实温州市房产管理局鹿城分局成建制下发鹿城区管理，更名为鹿城区房管中心，业务归口被告管理，且被告内设政策法规科负责行政应诉与行政复议工作，故被告主体适格；证据4系复印件，没有原件佐证，真实性不予认可；证据6审批表中缺少一份明细表，而温州市房产管理局2008年作出的明细表记载房屋面积为29.39平方米，与审批表中记载的27.86平方米不符。第三人鹿城区房管中心对被告证据真实性无异议，同时认为房改工作和公房管理分属不同的职责，被告提供的文件证明房改工作的职责在住建部门，与第三人的公房管理职责不同。3.第三人鹿城区房管中心提供的证据，原告对证据1及证据3真实性无异议，但认为证据3申请书系应城西房管所要求重新出具的；对证据2真实性不予认可，未送达给原告。被告对证据三性均无异议。本院对上述证据认证如下：1.原告黄维德提供的证据3及证据5，与本案争议无关联，本院不予采信；证据7系安置房交付通知，在原告对其租赁的公房面积存在争议，尚未办理房改手续亦未与拆迁人签订拆迁补偿安置协议的的情况下，尚不能视作必然安置在该交付通知所涉地块，故仅凭该通知不足以推断原告应于何时取得安置房，本院不予采信；证据8系经原告申请，自温州市住建局调取，该局同时提供了两份《直管公房拆除面积明细表》，时间均为2008年2月2日，记载内容系手写且不一致，而公房租赁合同、公房租赁证可以相互印证，证实原告按27.86平方米承租涉案房屋及缴纳租金，因此上述两份明细表不足以证实原告所主张的涉案房屋面积，本院不予采信；原告提供的其余证据真实且与本案有关联，本院予以采信。2.被告鹿城区住建局提交的证据均真实，与本案争议具有关联，本院予以采信。3.第三人鹿城区房管中心提供的证据1及证据3均真实，本院予以采信，但结合本院此前的（2011）温鹿行初第61号行政判决，可以证实原告早在2009年即要求办理涉案房屋房改事项，故原告称证据3申请书系应房管所要求重新出具具有合理性，即不能证明原告于2017年才申请房改；证据2回执内容系记载城西房管所于2013年通知原告提交公房房改补充材料，但该回执没有原告签名亦无照片等其他证据证明已送达至原告，故对该证据不予采信。经审理查明，原告黄维德系花园巷5弄7号301室（公有房屋）承租人，其于2003年6月20日与原温州市房产管理局城西房管所签订《公有住房租赁合同》并领取《公房租赁证》，均载明上述房屋建筑面积27.86平方米，使用面积25.63平方米，承租人按月缴纳租金33.60元。2007年，因涉案房屋被列入拆迁范围，原告于当年12月20日腾空涉案房屋交付拆迁单位验收。原告于2009年12月1日向城西房管所提交《公房租赁证》、户口本复印件、身份证明及书面报告等，申请办理房改手续，同时对房屋建筑面积提出异议，要求按36.04平方米办理房改。因城西房管所未予答复，原告曾于2011年4月21日向本院提起行政诉讼，要求判令原温州市房产管理局履行职责，对原告承租的涉案房屋办理房改手续。同年6月3日，本院作出（2011）温鹿行初字第61号《行政判决书》，责令原温州市房产管理局于判决生效之日起三十日内对原告黄维德要求办理涉案房屋公房出售手续的申请作出处理。但此后，双方对于涉案房屋建筑面积仍存在争议。2018年11月，第三人鹿城区房管中心出具《温州市直管公有住房出售房价审批表》，由城西房管所出具初审意见，将涉案房屋按建筑面积27.86平方米并按成本价14487.20元出售给原告所有。经房管所所长、鹿城区房管中心相关科室、中心领导、温州市住建局处室领导审批同意后，于2019年2月20日由温州市住建局领导签署同意并加盖该局公章。2019年3月5日，由产权单位温州市房产管理局作为甲方，购房人黄维德作为乙方，签订《温州市直管公有住房买卖合同》一份。该合同载明：根据《温州市深化城镇住房制度改革实施方案》、《温州市出售公有住房实施办法》的规定，订立合同，约定甲方同意乙方的购房申请，将涉案房屋计建筑面积27.86平方米出售给乙方，乙方按实际房价每平方米520元购买，合计总房价14487.20元。该合同甲方加盖温州市房产管理局城西房管所公章，乙方由原告签名。合同签订后，原告另在其持有的合同文本上自行添加了“备注：乙方对上述27.86㎡与房价520／㎡有异议。”原告已缴纳合同约定的购房款14487.20元。2019年3月5日，原告以温州市住建局为被告提交本案诉状，本院经登记后进行诉前调解。温州市住建局××情况××及××机构编制委员会××市编［2017］74号《关于调整温州市房产管理局鹿城、龙湾分局管理体制及机构编制事项的通知》，说明其非本案适格被告。后原告重新以鹿城区住建局为被告提交诉状，本院于2019年5月13日予以立案。另查明，温州市机构编制委员会于2017年12月28日作出温市编[2017]74号《关于调整温州市房产管理局鹿城、龙湾分局管理体制及机构编制事项的通知》，载明“将市房产管理局鹿城、龙湾分局成建制下发鹿城、龙湾区管理，其承担的房地产行政管理职责分别整合并入鹿城、龙湾区住建局……将市房产管理局鹿城、龙湾分局分别更名为温州市鹿城区房产管理中心、温州市龙湾区房产管理中心，为区政府直属公益一类事业单位，机构规格相当于正科级，业务归口区住建局管理。主要职责是受区住建局委托，承担辖区内房地产管理具体事务工作……”。鹿城区人民政府办公室于2018年8月14日作出《温州市鹿城区房产管理中心主要职责内设机构和人员编制规定》，载明“市房产管理局鹿城分局成建制下放鹿城区管理，更名为鹿城区房管中心，为区政府直属的相当于正科级全额拨款公益一类事业单位，业务归口鹿城区住建局管理……主要职责：（二）负责国家直管公房的修缮、安全及经营管理工作……内设机构：（二）基层所，中心下设4个基层所（包括城西房管所），房管所主要工作职责：具体负责国家直管公房的修缮、安全及经营管理……”。本院认为，一、关于本案被告是否适格。本案纠纷系因原告租赁使用的直管公有住房被纳入拆迁范围，需要办理公房出售手续故而引发。直管公房是在特定历史条件下形成的，具有很强的政策性和公益性，公房房改出售系直管公房管理职责内容之一。关于直管公房如何办理房改手续并无法律、法规予以规定，涉案公房出售合同亦明确依据《温州市区出售公有住房实施办法》（温政发[1995]100号）签订。《温州市区出售公有住房实施办法》第三十五条规定：“产权单位根据市住房制度改革办公室批准文件和核定房价，同购房人签订购房合同，收取购房款……”。涉案合同甲乙双方当事人分别为“产权单位温州市房产管理局”及“购房人黄维德”，而甲方加盖温州市房产管理局城西房管所公章。该合同签订时，原温州市房产管理局已进行机构改革。根据《关于调整温州市房产管理局鹿城、龙湾分局管理体制及机构编制事项的通知》，原温州市房产管理局鹿城分局成建制下发鹿城区管理，其承担的房地产行政管理职责整合并入鹿城区住建局，更名为鹿城区房管中心，业务归口区住建局管理，主要职责是受区住建局委托，承担辖区内房地产管理具体事务工作。根据《温州市鹿城区房产管理中心主要职责内设机构和人员编制规定》，原温州市房产管理局鹿城分局成建制下放鹿城区管理，更名为鹿城区房管中心，业务归口鹿城区住建局管理，其主要职责中包括负责国家直管公房的修缮、安全及经营管理工作，城西房管所系该中心下设基层所。据此，被告鹿城区住建局负有有关辖区内国家直管公房的经营管理行政职责，原告以鹿城区住建局为被告，提起本案诉讼，主体适格。二、原告认为被告拖延履行房改职责构成违法，并要求赔偿经济损失。关于被告是否存在拖延履行职责的情形。本案中，原告因承租公房被纳入拆迁范围故要求办理购买公房的手续。《温州市区出售公有住房实施办法》第七条规定：“购买公有住房以承租人为购房人。公有住房承租人以公房使用证或公有住房调配单为依据。”第三十四条规定：“公有住房承租人申请购房，需填报购房审批表，经产权单位审核符合本办法同意出售的，报市住房制度改革办公室复丈面积，核定房价，审查批准。”第三十五条规定：“产权单位根据市住房制度改革办公室批准文件和核定房价，同购房人签订购房合同，收取购房款……”根据上述规定，公房承租人购买公房需以公房使用证明为依据，并经审核批准后，再签订公房买卖合同，而公房买卖合同需双方同意自愿签订。本案中，原告已签订公房买卖合同，并依约缴纳了购房款，即该合同已生效并已实际履行。对于公房房改事项，并未规定明确的期限，亦未规定双方无法就公房买卖事项达成一致意见的情形下如何处理。虽然本院（2011）温鹿行初字第61号行政判决要求行政机关就原告房改申请作出处理，但结合判决认定的事实及本案证据、各方陈述等，可以证实原告自申请房改直至此次签订公房买卖合同，对于承租公房面积一直存在争议。因此，涉案房屋直至2019年才签订公房买卖合同，虽有拖延履行情形，但主因是双方对房屋面积一直存在争议，并非被告单方故意不予办理房改手续，故不构成拖延履行职责的违法行为。关于原告的赔偿请求，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。鉴于前述原因，原告仅以安置房交付通知主张自己应于何时取得安置房，进而主张租金损失，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告黄维德的诉讼请求。本案受理费50元，由原告黄维德负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审 判 长  李 元人民陪审员  徐胜恩人民陪审员  尤国莹二〇一九年十一月十二日书 记 员  曾舒瑶附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。