温州市鹿城区人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0302行初167号原告邓志光，男，1953年6月1日出生，汉族，住温州市鹿城区。原告方长生，男，1959年9月25日出生，汉族，住温州市鹿城区。两原告共同委托代理人倪立赶、金纯纯（特别授权），北京恒德（温州）律师事务所律师。被告温州市生态环境局，住所地温州市鹿城区学院中路237号。法定代表人潘黄星，局长。委托代理人余隐、施明强（特别授权），北京京师（温州）律师事务所律师。第三人温州万鑫置业有限公司，住所地温州市龙湾区机场大道2138号副楼。法定代表人赵海峰，总经理。委托代理人方园园、高托（特别授权），该公司工作人员。原告邓志光、方长生不服被告温州市生态环境局（以下简称温州市环境局）土建环保验收一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月6日受理后，依法组成合议庭，于2019年8月9日公开开庭审理了本案。原告邓志光、方长生及两原告共同委托代理人倪立赶、金纯纯，被告温州市环境局的负责人曾国海及委托代理人施明强，第三人温州万鑫置业有限公司（以下简称万鑫置业公司）的委托代理人高托到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年1月21日，被告温州市环境局向第三人万鑫置业公司作出《关于温州市××××区黄屿单元Ｆ10号地块工程项目土建竣工环保验收的意见》（以下简称被诉土建环验意见），内容为：你公司土建工程竣工环保验收申请报告已收悉。根据建设项目管理有关规定及现场勘查情况，验收意见如下，一、同意温州万鑫置业公司在温州市××××区黄屿单元Ｆ10号地块土建工程竣工环保验收合格。总建筑面积为158229.13㎡，总用地面积为45864㎡。二、要严格执行该项目环评审批意见。项目建成后试生产时间为三个月，经验收合格，方可投入正式生产。原告邓志光、方长生诉称，1.原告系瓯海区三垟街道和园业主。2013年10月11日，第三人万鑫置业公司以挂牌出让方式获得温州高新技术产业开发区科技园（三垟街道黄屿村）宗地编号为温州市××××区黄屿单元Ｆ-10地块（以下简称Ｆ10地块）的国有土地使用权，用于开发原告所在小区（以下简称Ｆ10地块建设项目）。2.根据《温州市××××区黄屿单元Ｆ-10号地块建设项目环境影响报告书》（以下简称《Ｆ10地块环境报告》）第2.3点周围污染源调查显示，Ｆ10地块红线距离市域Ｓ1线轨道中心线约47米（最近敏感建筑距离）；第7.2.1点轻轨及金温铁路噪声影响分析认为，该项目北侧规划城市轨道线Ｓ1产生的噪音将对本项目产生不利影响，需采取降噪措施。原告经查询发现，被告温州市环境局于2016年1月21日作出被诉土建环验意见，同意第三人在Ｆ10地块建设项目竣工环保验收合格。事实上，根据《温州市市域铁路Ｓ1线一期（铁路温州南站-机场-灵昆）项目环境影响报告书》（以下简称《Ｓ1线环境报告》）第4.4点运营期环保措施建议要求，Ｓ1线一期项目应为Ｓ1线沿线新开发的房屋留出噪声防护距离或利用非敏感建筑物的遮挡、隔声作用，使之对敏感建筑物的影响控制在标准允许范围内。根据《Ｆ10地块环境报告》第9.2.2点噪声污染控制对策与措施要求，本项目附近Ｓ1线轻轨沿线安置隔声屏障（全封闭），轻轨线环评对于本项目已提出具体措施：①ＣＫ19＋240～ＣＫ20＋600右侧半封闭式声屏障1360ｍ；第12.1.4点环境影响评价结论认为，外环境对项目的影响……经本环评采用科学方法分析论证，在采用隔声罩，隔声窗并采取积极措施降低轻轨自身噪声源的综合情况下，本项目室内噪声能够达到居住区要求。Ｆ10地块建设项目并未采用隔声罩、隔声窗或其他积极措施以降低轻轨自身噪声源，其环保设施未按批准的环境影响报告书要求落实，不符合建设项目竣工环保验收条件，被告作出被诉土建环验意见违法，应予撤销。3.原告的诉讼主体适格，且系在法定期限内提起诉讼。原告购买了Ｆ10地块建设项目的房屋并居住在内，被告作出被诉土建环验意见将本不合格的建设项目环境验收为合格，造成了原告人身权损害以及房屋价值损失，故原告与本案存在法律上的利害关系。被告作出被诉土建环验意见时未通知原告，原告系经查询知道被诉土建环验意见，且因被诉土建环验意见涉及不动产，故本案应当适用20年的起诉期限。4.被告作出被诉土建环验意见的法律依据不足。被告主张其根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》、《浙江省房屋建筑工程竣工验收备案管理实施细则》的规定负责其辖区内建设项目竣工环保验收工作，但《中华人民共和国环境保护法》第十条要求环境保护部门依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。被告未明确其依照的是什么法律，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》系部门规章，《浙江省房屋建筑工程竣工验收备案管理实施细则》系规范性文件，均非法律。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十条、第二十三条，《中华人民共和国环境影响评价法》第二条、第二十八条规定，被告应当对照《Ｆ10地块环境报告》对Ｆ10地块建设项目进行环保验收并出具意见，而非单独对土建项目进行验收。5.被告未提交现场勘验记录和检查报告，其提供的三份图纸均为原来的设计图，可见被告未对照《Ｆ10地块环境报告》进行验收，其作出被诉土建环验意见无事实依据。综上，为维护自身合法权益，请求撤销被诉土建环验意见。原告邓志光、方长生向本院提交了以下证据：1.《不动产权证书》，证明原告与被诉土建环验意见有法律上的利害关系。2.政府机关信息查询，证明被告的主体资格。3.国家企业信用信息查询，证明第三人的主体资格。4.《温州市××××区黄屿单元Ｆ-10号地块建设项目环境影响报告书》（节选）；5.《温州市市域铁路Ｓ1线一期（铁路温州南站-机场-灵昆）项目环境影响报告书》（节选）；6.照片。证据4-6证明Ｆ10地块建设项目北侧规划城市轨道线Ｓ1线产生的噪音将对本项目产生不利影响，根据环境报告书的要求，本项目应采取措施以降低轻轨自身噪声源，但Ｆ10地块建设项目未采用隔声罩、隔声窗或其他积极措施。7.《关于温州市××××区黄屿单元Ｆ10号地块工程项目土建竣工环保验收的意见》，证明被告作出被诉土建环验意见。8.《关于审查意见的函》（龙环建审［2013］123号文件），证明环保验收是针对《Ｆ10地块环境报告》列明的问题、内容进行验收，包括噪声的污染问题，不单独指向土建工程的本身。9.《检测报告》，证明Ｓ1线沿线Ｆ10地块建设项目噪声监测结果不达标。10.照片七张，证明ｓ1线轻轨由西向东，经过金域中央、香缇半岛、京都城等住宅区，均采用了封闭的隔声罩，但Ｆ10地块建设项目与京都城相邻，无隔声罩等防护声音污染措施。被告温州市环境局辩称，1.根据《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：……（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件……”《浙江省房屋建筑工程竣工验收备案管理实施细则》第六条规定：“工程验收分为初步验收和竣工验收。初步验收时，建设单位（或监理单位）可邀请有关单位对需要提前进行检查或检测的内容进行检查验收。经检查需要整改或完善的，初步验收后应组织整改或完善。”第七条规定“竣工验收后，建设单位应当编制工程竣工验收报告。竣工验收报告应抄送工程质量监督机构。竣工验收报告的内容应包括：……（八）规划、公安消防、环保等部门的验收情况和结论……”等的规定，原温州市龙湾区环境保护局（以下简称原龙湾区环保局）对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，其管辖区域内的建设项目竣工的，由其负责相关的环保验收工作。另根据2019年1月4日《温州市龙湾区机构改革方案》，被告在龙湾区设立生态环境分局作为派出机构，原龙湾区环保局的职责整合入温州市生态环境局龙湾分局，原龙湾区环保局不再保留。被诉土建环验意见系原龙湾区环保局依法作出，故现由被告进行应诉。2.2016年1月13日，第三人万鑫置业公司向原龙湾区环保局申请对F10地块建设项目进行环保竣工验收。原龙湾区环保局依第三人的申请进行现场查勘与图纸核对。经查验，F10地块建设项目的总建筑面积为158229.13㎡，总用地面积为45864㎡，土建工程主体建筑已建成厨房排烟竖井、车库通风系统、化粪池、隔音窗及雨水管道、污水管道等，符合《F10地块环境报告》提出的相关要求，原龙湾环保局遂作出被诉土建环验意见，认定F10地块建设项目土建工程竣工环保验收合格。3.被诉土建环验意见仅是针对F10地块建设项目的土建工程竣工出具的验收意见，与S1线轻轨噪音问题无关。根据《S1线环境报告》要求，S1线项目应在CK19+240～CK20+600右侧设立半封闭式声屏障1360m。结合目前的现场情况，2019年4月左右F10地块建设项目S1沿线已经安装直立式声屏障。若原告认为S1线项目建设单位没有按规定完成噪声防治措施建设，可以要求该项目建设单位继续按照其项目环境影响报告书完成建设，也可以依照法律规定要求相关职能部门履行监督管理职能，但与被诉土建环验意见无关，应另案处理。4.根据环保部针对江西的一个答复，建设项目建成时，因无人入住，无污染产生，故无法进行三同时验收，只有等建设项目入住率达到75%才能进行三同时验收。因此，实践中待建设项目建成时，环保部门先对主体工程进行验收，被诉土建环验意见即是针对主体工程的验收，至于原告主张的对环评报告验收出具的文件是三同时验收后出具的文件。另根据《建设项目环境保护管理条例》（2017年7月修订发布）第十七条及《浙江省建设项目环境保护管理办法》（2018年1月修订发布）第二十六条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。故F10地块建设项目无需由被告对环评报告进行验收，而是由建设单位自行验收。5.根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。被诉土建环验意见系针对整个小区建设项目土建工程竣工的环保验收作出的意见，涉及业主共有利益，因此，两原告不具备主体资格，无权提起本案诉讼。6.两原告作为F10地块建设项目业主，均系2017年5-6月期间取得不动产权证书。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：……（三）房屋已经竣工的材料……”因此，在第三人向原告交付房屋及原告取得F10地块建设项目房屋的不动产权证书时，应当知道F10地块建设项目已经通过法律要求的包括被诉土建环验意见在内的各项竣工验收。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”两原告自取得不动产权证书至本案起诉时显然已超过法定诉讼时效，故法院应驳回其诉讼请求。综上，原龙湾区环保局作出被诉土建环验意见证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，不应予以撤销。原告起诉状中所主张的隔声罩问题应另案解决，原告并非适格主体，且已超法定诉讼时效，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告温州市环境局向本院提交了以下证据、依据：1.《中华人民共和国环境保护法》第十条；2.《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条；3.《浙江省房屋建筑工程竣工验收备案管理实施细则》第六条、第七条。证据1-3证明原龙湾区环保局负责其辖区内房地产开发建设项目竣工环保验收工作。4.《申请报告》，证明第三人万鑫置业公司就Ｆ10地块建设项目向原龙湾区环保局申请进行环保竣工验收。5.黄屿单元Ｆ10号地块工程项目竣工图，证明Ｆ10地块建设项目已符合《Ｆ10地块环境报告》要求采取的污染防治措施。6.《关于温州市××××区黄屿单元Ｆ10号地块工程项目土建竣工环保验收的意见》，证明被告作出被诉土建环验意见。第三人万鑫置业公司述称，同意被告的答辩意见。第三人已依照《F10地块环境报告》的要求安装了中空玻璃和隔声窗，至于项目右侧S1沿线设立半封闭式声屏障应当由S1线项目公司负责。综上，请求依法驳回原告的起诉。第三人万鑫置业公司向本院提交了以下证据：1.《房屋交接书》，证明房屋交付时间。经庭审质证，1.对原告邓志光、方长生提交的证据，被告温州市环境局和第三人万鑫置业公司对证据1-3、7的三性无异议；对证据4-5的真实性、合法性无异议，但对其关联性和证明对象有异议，认为被诉土建环验意见仅是对土建项目进行了环保验收，而非对涉案地块进行整体验收，故与本案不具有关联性；对证据6的三性无法确认，即使照片真实也仅能证明当时未安装隔声屏障；对证据8、10的关联性有异议，认为与本案无关；对证据9的三性有异议，认为《检测报告》的委托方不明，且与被诉土建环验意见无关。2.对被告提交的证据，原告和第三人对其三性均无异议。3.对第三人提交的证据，原告对其三性无异议，被告表示由法院审核认定。本院对上述证据认证如下：1.原告邓志光、方长生提交的证据6无拍摄时间，且该照片反映F10地块建设项目S1沿线无任何隔声措施，但经庭审确认，F10地块建设项目S1沿线现已安装直立式隔声屏障，故对该份证据，本院不予采信。2.原告提交的证据9，与被诉土建环验意见的合法性审查不具有关联性，本院不予采信。3.原、被告及第三人提交的其他证据，各方对其真实性均无异议，可以证明本案待证事实，本院均予以采信。经审理查明，瓯海区三垟街道和园系温州市××××区黄屿单元Ｆ-10号地块的建设项目（即Ｆ10地块建设项目），第三人万鑫置业公司系Ｆ10地块建设项目的建设单位，原告邓志光、方长生购买了Ｆ10地块建设项目的房屋（于2016年9月份交付，于2017年5-6月份取得不动产权证书）。2016年1月13日，第三人向原龙湾区环保局蒲州环境管理所递交《申请报告》，申请组织Ｆ10地块建设项目土建环保竣工验收。2016年1月21日，原龙湾区环保局作出被诉土建环验意见。原告不服，于2019年3月5日向本院递交起诉材料，经告知变更被告及另行委托代理人，原告于3月13日补正，本院遂于当日以（2019）浙0302引调1775号予以登记。因协调不成，本院于2019年6月6日正式受理本案。另查明，被告温州市环境局在龙湾区设立生态环境分局作为派出机构，原龙湾区环保局的职责整合入温州市生态环境局龙湾分局，原龙湾区环保局不再保留。F10地块建设项目S1沿线已于2019年4月安装直立式声屏障。本院认为，一、《建设工程质量管理条例》（2000年1月30日实施版）第十六条规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程经验收合格的，方可交付使用。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。”第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：……（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件。”原国家环境保护总局《关于房地产开发项目环境管理问题的复函》（环发[1999]154号）规定：“房地产建设项目在居民未入住前，难以对环保设施进行验收。因此，对房地产建设项目可在主体工程验收时先对环境保护设施进行预验收，待居民入住率达75%以上时，再对环境保护设施进行正式验收……。”结合上述规定，建设项目竣工验收合格后方可交付使用，而房地产建设项目只有待居民入住率达75%以上时，方对环境保护设施进行正式验收。因此，建设单位在办理房地产建设项目工程竣工验收备案时应当提交的环保部门出具的认可或准许使用文件实为环保预验收文件。本案中，被告温州市环境局在F10地块建设项目交付使用前基于第三人万鑫置业公司的申请作出被诉土建环验意见，实属环保预验收。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，原告系F10地块建设项目房屋业主，被诉土建环验意见系被告温州市环境局对F10地块建设项目在居民入住前、配套环保设施是否已按许可的要求建成进行审核出具的验收意见，且系第三人万鑫置业公司在办理F10地块建设项目工程竣工验收备案时应当提交的环保部门出具的认可或准许使用文件，故被诉土建环验意见对原告邓志光、方长生的权益产生影响。另《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”被诉土建环验意见并非行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，故本案不适用上述条款，被告以上述条款主张原告不具有提起本案诉讼的主体资格，于法无据，本院不予支持。三、《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”本案中，被诉土建环验意见虽系建设单位在办理房地产建设项目工程竣工验收备案时应当提交的环保部门出具的认可或准许使用文件，但并非对环境保护设施进行正式验收的文件，且原告邓志光、方长生既非被诉土建环验意见的行政相对人，又非环保验收方面的专业人士，其难以区分预验收与正式验收，亦难以在取得F10地块建设项目内房屋的不动产权证书时，即能推知被诉土建环验意见内容。因此，被告温州市环境局主张原告取得F10地块建设项目内房屋的不动产权证书时即已知被诉土建环验意见，其提起本案诉讼已超法定起诉期限，无事实和法律依据，本院不予支持。四、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第三条规定：“建设项目竣工环境保护验收是指建设项目竣工后，环境保护行政主管部门根据本办法规定，依据环境保护验收监测或调查结果，并通过现场检查等手段，考核该建设项目是否达到环境保护要求的活动。”因法律法规对建设项目竣工后环保预验收的程序并无明文规定，故可以参照上述规定并结合被告陈述对被诉土建环验意见的程序合法性进行认定。被告温州市环境局主张其依第三人万鑫置业公司的申请对F10地块建设项目进行现场查勘和图纸核对后，认为其主体建筑符合《F10地块环境报告》提出的相关要求，遂作出被诉土建环验意见，但被告仅提供了竣工图纸，而未提供现场查勘和图纸核对的证据，无法证明其已履行现场查勘和图纸核对程序，应视为被告未经现场查勘和图纸核对作出被诉土建环验意见，程序违法。综上，被告温州市环境局作出被诉土建环验意见程序违法，原告邓志光、方长生要求撤销被诉土建环验意见的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被告温州市生态环境局于2016年1月21日作出《关于温州市××××区黄屿单元Ｆ10号地块工程项目土建竣工环保验收的意见》的行政行为。本案受理费50元，由被告温州市生态环境局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审 判 长  李 元人民陪审员  徐胜恩人民陪审员  余 俊二〇一九年十一月十八日法官助理侯璐琼书记员曾舒瑶附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的。