南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）赣7101行初1231号原告周俊，女，1978年11月20日出生，汉族，住湖北省鄂州市鄂城区。被告南昌市新建区住房和城乡规划建设局，住所地：江西省南昌市新建区长堎镇文化大道838号，统一社会信用代码：11360122014535090X。法定代表人毛演斌，该局局长。委托代理人朱勇，江西求正沃德律师事务所律师，执业证号：13601201420268693。第三人南昌市新建区建筑行业管理中心，住所地：江西省南昌市新建区立新路66号，组织机构代码：49121118-6。法定代表人：邹国斌，该中心主任。委托代理人吴江平，南昌市百花法律服务所法律工作者，执业证号：3140107110509。第三人江西金麒麟置业有限公司，住所地：江西省南昌市新建区长堎镇工业园区管委会大楼805室，统一社会信用代码：91360000799470723X。法定代表人张良剑，该公司董事长。委托代理人方振宇，该公司工作人员。原告周俊不服被告南昌市新建区住房和城乡规划建设局（以下简称住建局），第三人南昌市新建区建筑行业管理中心（以下简称建筑管理中心）、江西金麒麟置业有限公司（以下简称金麒麟公司）城建行政批准行为一案，于2019年10月16日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭审理了本案。原告周俊，被告住建局出庭负责人余建岗及委托代理人朱勇，第三人建筑管理中心负责人聂孝文及委托代理人吴江平，第三人金麒麟公司委托代理人方振宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月25日，被告作出编号新城[2019]第39号《建设项目竣工规划验收合格证》，载明：建设项目名称江西金麒麟置业有限公司半山半城三期4#、5#、6#、10#、11#、12#、16#、17#、18#、22#、23#、24#住宅楼，建设地址望城新区创业中大道以东，望城路南侧，竣工建筑面积34615.77平方米，工程竣工日期2019年4月7日，工程规划验收日期2019年8月6日，该竣工工程经城市规划行政主管部门现场规划验收，符合规划批准要求，验收合格。2019年9月29日，第三人建筑管理中心对半山半城6#住宅楼工程的竣工验收备案文件已收讫，同意备案。原告诉称，原告与第三人金麒麟公司签订《商品房买卖合同》，向其购买商品房。2019年9月原告在接收第三人金麒麟公司交付的房屋时，发现该房屋存在严重的质量问题，不仅在施工中偷工减料、还多处违反设计要求，甚至小区环境建设及公共项目施工均存在擅自改变规划设计和豆腐渣工程的现象。第三人金麒麟公司所售房屋完全不符合交付条件，但被告于2019年9月29月对该工程验收备案，违反了《中华人民共和国建筑法》等相关规定，故诉至法院，请求：判令被告撤销对第三人金麒麟公司开发建设的“金麒麟世家·半山半城6#住宅楼”工程竣工验收备案，并由被告承担本案诉讼费。原告为支持其主张，向本院提交如下证据：1.身份证复印件、购房合同，用以证明原告身份适格。2.图片及微信截图复印件，用以证明房屋当时现场状况，业主在业主群里向开发商的工作人员反映情况的聊天记录。被告质证认为，对证据1的真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告不适格，与备案行为没有利害关系；对证据2中图片的三性有异议，照片拍摄的时间地点无法确定，照片即使是真实的，也只能说明案涉工程存在瑕疵，可以通过维修进行完善。对聊天记录的三性有异议，微信无法确定身份，原告提交的聊天记录不能达到其证明目的，内容只是如实陈述事实或者是个人理解。第三人建筑管理中心、金麒麟公司的质证意见同被告。本院认证认为，对无异议的证据予以采信；对被告、第三人提出的异议系本案争议焦点，将在说理部分予以分析。被告辩称，1.被告的工程竣工验收备案行为符合法律规定。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条的规定，本案诉争的备案行为是针对建设单位报送的竣工验收备案文件是否齐全进行形式审查，验收文件齐全后，备案机关应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。至于建设单位是否按图纸施工，应当在工程竣工验收过程中作出评判，在建设单位向被告提交了相关验收报告等材料的前提下，没有法律法规规定被告进行备案时有义务审查工程施工是否与设计图纸完全相符。另外，本案系行政诉讼，人民法院只审查行政行为的合法性，房屋交付使用问题不是本案审查范围。2.建设工程竣工验收备案行为不具有可诉性。竣工验收备案只是行政机关对建筑工程验收的一种程序上的管理，是建设单位向建设行政机关报告房屋竣工验收情况以备查考的行为，只是对客观事物发展过程的客观描述和记载行为，行为本身不带有审查性。备案行为只是对工程竣工验收报告以及其他验收资料进行登记、收讫的形式，对当事人的权利义务没有实际影响，不会对当事人的权利义务形成确认。3.原告不具备本案原告主体资格。即使备案行为具有可诉性，但是备案行为对原告的权利义务没有产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，只有对行政机关实施的对当事人的权利义务有实际影响的行为，当事人才可提起行政诉讼。对当事人权利义务有实质性影响的是工程质量验收报告以及质检部门的监督报告，而这两个报告是一种专业技术鉴定，在工程质量认定过程中，也只起到证据的作用，是否有效还要接受司法的评判。4.案涉工程质量合格，并不存在严重质量问题，原告的主张没有事实和法律依据。根据建设单位提交的工程竣工验收相关资料可以认定，案涉工程质量合格，原告提出房屋存在严重质量问题、施工时偷工减料、擅自改变规划设计、豆腐渣工程等主张，但其提供的工程施工及状况照片无法认定拍摄时间和场所，不能作为认定其主张的依据。综上，请求法院依法驳回原告的起诉或维持被告的竣工验收备案行为。被告为支持其主张，向本院提交如下证据：1.质量投诉受理单、投诉处理记录、监督工作联系单、整改回复单，用以证明被告受理原告的投诉后积极履行职能，责令相关单位对投诉的问题进行处理及整改。2.竣工验收备案所需材料，用以证明被告的备案行为符合法律规定。原告质证认为，对上述证据的三性有异议，根据相关法律，其做出的相应证据不符合法律规定和客观事实，做出的整改不符合建筑规范，系虚假证据。第三人建筑管理中心、金麒麟公司对上述证据无异议。本院认证认为，对无异议的证据予以采信；对原告提出的异议系本案争议焦点，将在说理部分予以分析。第三人建筑管理中心的答辩意见同被告。第三人建筑管理中心未向本院提交证据。第三人金麒麟公司的答辩意见同被告。第三人金麒麟公司为支持其主张，向本院提交如下证据：1．房屋建筑和市政基础设施施工工程竣工备案表；2.建设施工监理勘察设计无房单位出具的工程竣工验收报告；3.建筑工程施工许可证；4.建设工程规划许可证；5.建设项目竣工规划验收合格证；6.建设工程竣工验收消防备案凭证；7.防雷装置验收意见书；8.建筑工程室内环境质量检测报告；9.建设工程质量监督报告，用以证明竣工备案程序和手续相关文件都是齐全的。原告质证认为，根据《中华人民共和国建筑法》第七十九条第二点，明确表述被告有这个职责，若失职需要承担赔偿后果。我们多次向施工单位指出问题，案涉工程存在严重质量问题。被告住建局及第三人建筑管理中心对上述证据无异议。本院对上述证据认证如下：对无异议的证据予以采信；对原告提出的其他异议，属本案争议焦点，将在说理部分予以分析。经审理查明，第三人金麒麟公司取得建设工程规划许可、建筑工程施工许可后，于2017年4月7日开工建设半山半城（三期）住宅楼及地下室,该工程位于南昌市望城新区创业中大道以东、望城路南侧、物华中路以西。随后，原告方向第三人金麒麟公司购买案涉房屋，该房屋楼栋于2019年9月27日竣工。期间，南昌市公安消防支队于2019年1月28日对半山半城（三期）1-42#楼予以建设工程竣工验收消防备案，江西圣丰检测有限公司受第三人金麒麟公司委托于2019年3月25日其对半山半城（三期）1-42#住宅楼室内环境空气进行检测，经检测，所有检测结果均符合GB/T18883-2002《室内空气质量标准》中环境污染物浓度限量要求，该工程室内环境质量合格。2019年9月25日，被告对半山半城（三期）4-6#楼、10-12#楼、16-18#、22-24#住宅楼进行现场规划验收，确认验收合格。2019年8月7日，南昌市新建区气象局对半山半城（三期）4-6#楼、10-12#楼、16-18#、22-24#住宅楼予以防雷装置验收。2019年9月27日，施工单位江西省新宇建设工程有限公司、监理单位江西省恒信建设工程监理咨询有限公司、建设（开发）单位金麒麟公司、勘察单位核工业江西工程勘察研究总院、设计单位江西省建筑设计研究总院就半山半城（三期）4-6#楼、10-12#楼、16-18#、22-24#住宅楼共同出具工程竣工验收报告，载明经施工、监理、设计、勘察、建设、消防等单位共同验收、工程质量符合图纸设计和施工质量验收规范要求，房屋能满足建筑结构安全使用功能和观感要求，实物质量优良。2019年9月27日，第三人金麒麟公司以本工程已进行竣工验收，条件具备，验收合格，备案文件齐全为由提交《工程竣工验收备案表》申请工程竣工验收备案，该表载明工程名称为半山半城三期4-6#楼、10-12#楼、16-18#、22-24#住宅楼，工程地址为望城新区创业中大道以东、望城路南侧，建筑面积3076.18平方米，工程竣工日期2019年9月27日。2019年9月29日，被告下属第三人建筑管理中心对半山半城（三期）4-6#楼、10-12#楼、16-18#、22-24#住宅楼工程的竣工验收备案文件已收讫，文件齐全，同意备案。原告认为该备案行为违法，诉至法院请求判如所请。另查明，案外人汪灶发等于2019年6月向南昌市新建区建设工程质量监督站投诉第三人金麒麟公司所建工程半山半城三期存在工程质量问题，南昌市新建区建设工程质量监督站受理后作出编号2019-4-008监督工作联系单，要求设计单位针对存在的问题出具整改方案，施工单位立即按整改方案及规范要求整改。后施工单位编制专项整改方案并按方案进行了整改。本院认为，建筑工程竣工验收备案是指房屋的建设单位在房屋综合验收合格后将验收资料上报建设行政机关，由其登记保存以备监督的行为。如果建设行政机关未依法进行备案，会对建筑工程的监督留下隐患，侵害购房者的权益，故购房者以行政机关未依法进行备案为由提起行政诉讼具备原告主体资格。根据原、被告及第三人的意见和本案审理情况，本案争议焦点即为被告对案涉房屋的竣工验收备案行为是否符合法律规定，作如下分析：首先，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”据此，被告作为本辖区内的建设行政主管部门具有对案涉房屋竣工验收备案的法定职权。其次，《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变第一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）附件1《国务院决定取消的第二批行政审批项目目录（406）项》第76项中明确“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准改为告知性备案”。据此，建设工程竣工验收备案不属于行政许可事项，仅属于告知性备案，故该备案不能等同于建设工程竣工验收。对于原告主张建设工程质量的监督管理，也并非在工程竣工验收备案时完成，而是在建设工程的规划、设计、施工、监理过程中，且对备案文件的审查应以行政机关的判断、识别能力为限，建设行政主管部门只要尽到审慎注意义务即可。其三，《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他部门备案。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”据此，建设行政主管部门应当对建设单位是否在法定期限内，并将需要备案的相关文件是否真实、齐全进行审查，对超过期限或文件不真实、不齐全的，行政机关可以按照规定责令停止使用、重新组织验收或给予相应的罚款。本案中，第三人金麒麟公司在建设工程经相关单位和部门验收后的法定期限内，向被告提交竣工验收备案表、五家单位工程竣工验收报告及建设工程施工许可证、建设工程规划许可证、消防、环保等相关报告文件，已经符合备案条件，故原告要求撤销被告的备案行为，本院不予支持。最后，建设行政管理部门并非专业工程质量的评估鉴定机构，要求其对房屋竣工验收承担实质性审查不具有现实性和可行性。但建设工程的竣工验收备案并不意味着建筑工程发生质量问题后就无救济途径。公民、法人和其他组织对建设工程存在质量问题均有投诉举报的权利，行政机关应当根据法律规定对投诉举报作出处理，且在案件审理中已经查明，被告已要求第三人金麒麟公司就原告提出的相关问题及时整改。而原告作为房屋买卖合同的相对方，其对房屋存在的质量问题还可以通过民事诉讼解决，通过合同的违约之诉实现其合法权益。综上，原告的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告周俊的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告周俊负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  楼 赟人民陪审员  周美珍人民陪审员  王惠珍二〇一九年十一月二十五日法官 助理  彭 颖书 记 员  吴 堃附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。