山东省临沂市兰山区人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)鲁1302行初317号 原告临沂市兰山区食品公司,住址：临沂市兰山临西三路八号。 法定代表人王敬涛,经理。 委托代理人张新华,山东隆泰律师事务所律师。 被告临沂市兰山区住房和城乡建设局,地址:临沂市兰山区金雀山路57号。 法定代表人程**,局长。 委托代理人刘保峰,该单位工作人员。 委托代理人胡怀晋,山东君正义律师事务所律师。 第三人姜宝信,男,1964年6月12日生,汉族,住临沂市兰山区。 委托代理人杜维清,山东沂河律师事务所律师。 原告临沂市兰山区食品公司与被告临沂市兰山区住房和城乡建设局行政许可一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月22日立案，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告临沂市兰山区食品公司委托代理人张新华，被告临沂市兰山区住房和城乡建设局委托代理人刘保峰、胡怀晋，第三人姜宝信委托代理人杜维清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告临沂市兰山区食品公司诉称，临沂市兰山区食品公司白沙埠(定点屠宰)食品站是原告内部机构,1984年11月28日临沂市农牧渔业局(84)临农土字第34号文件批准白沙埠食品站补证耕地2.65亩,1985年6月29日临沂市农牧渔业局(85)临农土字第25号文件批准白沙埠食品站补证耕地1.28面,1990年10月31日临沂市土地管理局对以上征用土地颁发土地使用权证书,用地单位白沙埠食品站,宗地名称109-01018,土地四至:北至供销社副食品加工厂,南至白沙埠村住宅,东至白沙埠塘汪,西至白沙埠村大街,确权面积为2530.4m²,土地权属性质为国有。因白沙埠食品站更换站长,土地使用权证书丢失,1997年原告改制资产评估期间,临沂市白沙埠镇土地管理所于1997年5月7日出具土地证丢失证明,改制后,原告所有土地的性质仍为国有划拨。1998年12月18日原告聘任第三人为白沙埠食品站站长,1999年6月1日原告与第三人签订合作协议,协议约定由第三人出资建设白沙埠食品站沿街楼,沿街楼占地面积218.3m²,建筑面积516.6m²,第三人对沿街楼14间楼房的使用期限自1999年6月1日起至2017年5月31日止,合同期满,沿街楼及占用土地使用权收归原告所有。签订合同后,第三人按照要求建设沿街楼,沿街楼建成后,在原告不知情的情况下,第三人将沿街楼登记在其个人名下,2000年12月28日临沂市兰山区人民政府颁发村镇私房所有权证。2003年7月17日被告向第三人颁发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证及建设工程规划许可证。被告为第三人办理以上证书时没有尽职审查土地的性质及权属,将原告名下的部分国有土地(301.53m²)登记在第三人名下。被告的行为不仅损坏了原告的合法权益,更是造成国有资产的流失,损害了国家利益,为此,原告特向人民法院提起行政撤销之诉,请求人民法院依法撤销被告为第三人建设项目选址意见书、建设用地规划许可证及建设工程规划许可证。 原告提供了以下证据:证据一、原告营业执照复印件,证明原告主体身份。证据二：1、临沂市农牧渔业局(84)临农土字34号文件复印件一份(复印于兰山区档案馆),2、临沂市农牧渔业局(85)临农土字25号文件复印件一份(复印于兰山区档案馆),3、土地登记申请书复印件一份(复印于兰山区工商局原告工商登记档案),4、土地登记审批表复印件一份(复印于兰山区工商局原告工商登记档案),5、宗地图原件一份,6、临沂市村镇公房所有权证原件一份,证明被告为第三人颁发的两证一书中所规划土地(301.53m²)是登记在原告内设机构白沙埠食品站名下的国有土地(2530.4m²)的一部分,被告的行政行为损害了原告的合法权益,因此,原告提起行政诉讼主体适格。证据三、1999年6月1日原告与第三人签订的合同书原件一份,证明涉案建筑物所占用的土地登记在白沙埠食品站名下,1999年6月原告与第三人合作开发沿街楼,将土地的使用权暂时给第三人使用,使用期限自1999年6月1日始至2017年5月31日止,到期后沿街楼及所占土地使用权收回归原告所有。以上土地不存在转让、变更等情形。证据四、1、被告为第三人颁发的建设项目选址意见书复印件一份,2、被告为第三人建设用地规划许可证复印件一份,3、被告为第三人建设工程规划许可证复印件一份。证明被告将原告内设机构白沙埠食品站名下的301.53m²国有土地规划给第三人使用。被告在颁发两证一书过程中适用法律及程序均存在错误,被告适用的是《中华人民共和国城市规划法》,两证一书的发放时间为同一天,程序不合法。证据五、临沂市兰山区人民政府为第三人临沂市村镇私房所有权证复印件一份。证明被告为第三人规划的土地上建筑物的建设时间为1999年,而被告为第三人颁发两证一书的时间为2003年7月17日,属于先建后批,程序倒置。被告程序违法。证据六、兰山区人民法院(2018)鲁1302民初19971号民事判决书,临沂市中级人民法院(2019)鲁13民终5500号民事判决书,证明白沙埠镇食品站与食品公司下属的其他食品站性质均一致,均不具有独立法人,是原告的内设机构。证据七、原告企业改制有关批文及资产评估报告,其中评估报告中,证明白沙埠食品站的土地归属于原告,属于原告固定资产。原告注册临沂市兰山区食品公司在工商登记之前早已存在,营业执照是体制变更后进行登记。 被告临沂市兰山区住房和城乡建设局辩称，一、答辩人作出的涉案建设项目选址意见书的行政行为程序合法、事实清楚,符合法律规定。2003年6月,第三人因在建设商住楼项目的需要向答辩人提出选址意见申请,并填写了《山东省村镇规划选址意见书申请、审批表》,该申请表由第三人所在的兰山区民委员会、临沂市兰山区白沙埠镇人民政府分别盖章审查后,上报至答辩人处。2003年7月17日答辩人经审核后根据《中华人民共和国城市规划法》和《建制镇规划建设管理办法》的相关规定,向第三人核发村镇规划选址意见书。因此,答辩人的行政程序合法,对于第三人的申请依法进行了审核,且第三人所在的居委会、镇人民政府均盖章确认属实,事实清楚,应予维持。二、答辩人作出的涉案建设用地规划许可证的行政行为程序合法、事实清楚,符合法律规定。2003年6月,第三人因在建设商住楼项目的需要向答辩人提出《建设项目申请书》,申请对其建设项目发放建设用地规划许可。第三人填写了《建设用规划许证申请表》,该申请表由第三人所在的兰山区民委员会、临沂市兰山区白沙埠镇人民政府分别盖章审查后,上报至答辩人处。2003年7月17日答辩人经审核后根据《中华人民共和国城市规划法》、《建制镇规划建设管理办法》的相关规定,向第三人核发建设用地规划许可证。因此,答辩人的行政程序合法,对于第三人的申请人依法进行了审核,且第三人所在的居委会、镇人民政府均盖章确认属实,事实清楚,应予维持。三、答辩人作出的涉案建设工程规划许可证的行政行为程序合法、事实清楚,符合法律规定。2003年6月,第三人因在建设商住楼项目的需要向答辩人提出建设工程规划申请,第三人填写了《村镇建设工程划审批表》,该申请表由第三人所在的兰山区民委员会、临沂市兰山区白沙埠镇人民政府分别盖章审查后,上报至答辩人处。2003年7月17日答辩人经审核后根据《中华人民共和国城市规划法》、《建制镇规划建设管理办法》的相关规定,向第三人核发建设工程规划许可证建设工程规划许可证。因此,答辩人的行政程序合法,对于第三人的申请依法进行了审核,且第三人所在的居委会、镇人民政府均盖章确认属实,事实清楚,应予维持。四、原告所诉的上述行政许可系用于建设项目的需要,现原告与第三人所争议的房屋已经建设完成,上述行政许可对原告已经不产生实际权利义务影响,根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第八项的规定,应当依法驳回起诉。 被告提交如下证据：证据一、《山东省村镇规划选址意见书申请、审批表》,证明第三人依法提出申请办理村镇规划选址意见书,经其所在的兰山区民委员会、临沂市兰山区白沙埠镇人民政府分别盖章审查后,上报至答辩人处,答辩人予以审核后颁发村镇规划选址意见书、程序合法,事实清楚。证据二、第三人出具的《建设项目申请书》、《建设用规划许可证申请表》，证明第三人依法提出申请办理建设用规划许可证申请,经其所在的兰山区民委员会、临沂市兰山区白沙埠镇人民政府分别盖章审查后上报至答辩人处，答辩人予以审核后颁发建设用规划许证，程序合法、事实清楚。证据三、《村镇建设工程划审批表》,证明第三人依法提出申请办理村镇建设工程划手续，经其所在的兰山区民委员会、临沂市兰山区白沙埠镇人民政府分别盖章审查后,上报至答辩人处.答辩人予以审核后颁发建设工程划许可证,程序合法,事实清楚。法律依据:《中华人民共和国城市规划法》第三十条、第三十一第、第三十二条等。《建制镇规划建设管理办法》第七条、第十三条、第十四条、第十六条等。 第三人姜宝信述称，一、本案原告与涉案土地没有利害关系，原告没有诉权，不是适格主体。首先，临沂市兰山区食品公司白沙埠（定点屠宰）食品站系经合法注册的企业法人，具备独立的诉讼主体资格，原告仅仅是食品站的出资人，并不是其分支机构或内部科室。其次，涉案土地由临沂市食品公司白沙埠食品站于1984年申请，后经审批，由该食品站办理的土地权属登记手续。临沂市食品公司白沙埠食品站单位性质为全民所有，土地权属来源为征用划拨。临沂市食品公司白沙埠食品站与本案原告并非同一主体。再次，涉案土地的权利归属，应以土地主管部门的土地登记及档案来认定，涉案土地登记及档案资料显示与原告无关。2、原告的诉讼已经超过诉讼时效。原告在答辩人在土地上建设房屋时，知道或应该知道该房屋的建设需要办理相关建设手续，包括选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，否则，答辩人的建设不会得以允许和实施。而工程建设早在十几年前就已经实施，因此根据行政诉讼法的有关规定，显然已经超过诉讼时效。3、被告的具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，不存在违法之处。 第三人提供如下证据：证据一、企业登记信息二份,证明临沂市兰山区食品公司(定点屠宰)白沙埠食品站具有独立的诉讼主体资格,系企业法人,并不是原告的分支机构或内部科室。证据二、涉案土地权属登记档案,证明涉案土地由临沂市食品公司白沙埠食品站申请,并经主管部门批准登记,权利归属于临沂市白沙埠食品站,与本案原告无关。 经审理查明，1984年10月28日，原临沂市食品公司白沙埠食品站向临沂市农牧渔业局提出用地申请。1984年11月28日，临沂市农牧渔业局（84）临农土字第34号文：经市政府研究批准，包括白沙埠食品站在内的十八个单位征用、补征土地的要求得以批准，其中白沙埠食品站补征白沙埠镇白沙埠大队耕地二亩六分五厘。1985年6月29日，临沂市农牧渔业局（85）临农土字第25号文：经市府研究批准，市食品公司白沙埠食品站因道路占地，征用白沙埠村耕地一亩二分八厘。1988年12月24日，白沙埠食品站对上述土地提出登记申请。1990年10月31日，原临沂市土地管理局对上述申请作出审批：准予登记发证，土地性质国有，宗地编号37××54，土地四至北至供销社食品加工厂、南至村民住宅、东至白沙埠村唐汪、西至白沙埠村大街，用地面积2530.4㎡，其中地上建筑物面积600㎡。1997年1月5日，临沂市兰山区人民政府为食品站的地上建筑物（二层门市部、车间）颁发兰字第07015号村镇公房所有权证。 1999年6月1日，原告临沂市兰山区食品公司与第三人姜宝信签订合同，约定：同意白沙埠食品站沿街楼由乙方（第三人）出资建造。一、白沙埠食品站沿街楼占地面积218.3平方米，筹建建筑面积516.6平方米的两层楼一栋共11间。该沿街楼由乙方出资建设。一楼留出一间做大门，大门南边一间无偿给白沙埠食品站做营业门头。二、该栋楼房一楼门洞北面6间和二楼8间全部属乙方支配使用，乙方对该14间楼房的使用年限为18年，自1999年6月1日始至2017年5月31日止。四、本合同确定的乙方对该楼房的使用期届满后，该沿街楼及占用土地之房权，土地使用权收归甲方（原告）所有，到时乙方保证楼房主体完整。 合同签订后，第三人翻建了食品站二层沿街楼。2000年12月28日，临沂市兰山区人民政府为沿街楼颁发了所有权人为第三人姜宝信的村镇临兰字第070010065号临沂市村镇私房所有权证。2003年7月17日，被告临沂市兰山区住房和城乡建设局（原临沂市兰山区建设局）为沿街楼建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，两证一书所列建设单位均为第三人。 2019年初，原告在第三人要求变更经营期限提交的材料中发现被告实施的上述行政行为，认为被告为第三人办理上述证书时未尽职审查土地的性质及权属，遂提起本案诉讼。 另查明，1997年，原告临沂市兰山区食品公司根据兰山区委、区政府的要求进行企业改制，在进行资产评估时，兰财会评字（97）第32号资产评估报告书确认食品公司的财产包含了白沙埠食品站的货币资金、应收帐款、土地使用权、房屋等。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款：行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。 对于所谓“因行政行为导致不动产物权变动”是指因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果，而不能理解为所有有关不动产的案件均属于不动产提起的行政诉讼。 本案中，涉诉行政行为系被告临沂市兰山区住房和城乡建局在国有土地上为第三人颁发建设项止选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，并非物权法意义上的不动产，应适用五年的起诉期限。该行政行为作出的时间为2003年7月，至原告起诉时已超过法定的起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定之情形，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，裁定如下： 驳回原告临沂市兰山区食品公司的起诉。 案件受理费50元，退还原告 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  刘 方 人民陪审员  李卫华 人民陪审员  汲长青 二〇一九年十一月二十五日 书 记 员  石维青