广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0606行初881号原告佛山市顺德明洋纺织印染有限公司，住所地佛山市顺德区伦教世龙集约工业区。法定代表人刘燕，经理。委托代理人卢广其，该公司员工。委托代理人陈明华，广东德先律师事务所律师。被告佛山市顺德区交通运输局，住所地佛山市顺德区大良街道德民路行政大楼五楼。法定代表人吴振海，局长。委托代理人郭嘉鸿，该局工作人员。委托代理人何展涛，广东伦教律师事务所律师。原告佛山市顺德明洋纺织印染有限公司不服被告佛山市顺德区交通运输局作出的粤顺伦交责改〔2019〕LJ2019005号《责令改正通知书》（以下简称5号《责令改正通知书》）一案，于2019年8月2日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月2日公开开庭进行了审理。原告的法定代表人刘燕及委托代理人卢广其、陈明华，被告的委托代理人郭嘉鸿、何展涛均到庭参加诉讼。现已审理终结。原告诉称，一、原告已按被告要求在截止时间内提交《港口经营许可证》续期材料，不存在违法行为。原告的港口码头是老码头，根据《顺德区环境运输和城市管理局老码头经营许可内部指引》以及被告于2019年3月28日组织召开的《港口经营许可证》延续工作专题内容，企业办理《港口经营许可证》延续工作，不能提供2004年前批准建设文件的，需提交2004年前的码头施工图纸以及施工合同等相关证明材料，原告已按被告要求提交《港口经营许可证》材料，办理延期手续，但由于被告没有履行法定职责，原告已于2019年7月10日向广东省交通运输厅申请行政复议，因此，原告的行为并不存在违法事实。被告对原告作出5号《责令改正通知书》是没有事实和法律依据的。二、原告已向广东省交通运输厅申请行政复议，在上级部门没有做出行政决定前，被告对原告执法明显不当。2019年7月10日，广东省交通运输厅作出粤交复议〔2019〕76号《行政复议受理通知书》，决定受理原告的行政复议申请，然而，被告在行政复议受理后依旧就5号《责令改正通知书》对原告进行执法，拆除被告认为违法建设的设备，被告的执法行为明显不当，应予以撤销。三、原告的港口码头是属于历史遗留问题，原告自上世纪开始使用老码头以来，一直依法依规办理老码头行政许可。然而被告在得知原告已经申请行政复议的前提下，却依旧频繁对原告进行各种检查与执法，严重影响了原告的日常生产经营，倘若原告赖以生存的老码头被违法拆除，原告的日常生产将陷入停滞，原告的所有员工生活也将受大影响。四、在《港口经营许可证》失效前，原告曾到被告在顺德行政服务中心东座的办事点申办过许可，2017年9月顺德行政服务中心通知原告就码头的历史情况提交报告，待被告的局领导收集各企业的情况和意见，转顺德区人民政府批示。之后，原告多次联系顺德行政服务中心的工作人员，截止2019年3月28日上午被告通知原告到顺德行政服务中心404会议室开会，要求企业提交老码头经营许可的相应资料，并说明提交相应资料的日期为2019年9月底。会后，原告将相关资料给被告进行审核。但是被告一直没有审核，对材料没有作出是否准予的决定。为维护原告的合法权益，现起诉请求判决：1.撤销被告于2019年4月12日作出的5号《责令改正通知书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：5号《责令改正通知书》《行政复议申请书》《行政复议受理通知书》、顺管交通函[2018]831号《顺德区环境运输和城市管理局（交通运输）关于印发〈顺德区环境运输和城市管理局老码头经营许可内部指引〉的通知》。被告辩称，一、被告具有行使交通运输、港口行政方面法律、法规、规章规定的行政处罚职权，负责对港口码头的岸线、陆域、水域实施行政管理。根据《关于印发佛山市顺德区党政机关改革的通知》（粤机编〔2009〕21号）、《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（顺办发〔2010〕43号）、《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈佛山市顺德区机构改革方案〉的通知》（顺委发〔2019〕4号）等文件的有关规定，被告行使交通运输、港口行政方面法律、法规、规章规定的行政处罚职权，负责对港口码头的岸线、陆域、水域实施行政管理。二、被告作出5号《责令改正通知书》，认定原告未取得《港口经营许可证》的违法行为事实清楚、证据确凿。（一）2019年4月12日，被告的执法人员到原告位于佛山市顺德区****世龙集约工业区的经营场所进行现场检查。现场检查时，发现原告厂区内位于伦教大涌羊额沙嘴的位置，无法提供《港口经营许可证》，涉嫌未经港口行政管理部门批准，未取得《港口经营许可证》，或行政许可有效期届满未延续，从事港口经营，建设港口设施使用港口岸线。被告作出5号《责令改正通知书》，责令原告停止违法行为，到相关部门办理有效手续，并自行拆除违法建设的设施。（二）2019年4月15日，被告的执法人员再次到原告的厂区内进行执行检查，并对其员工卢广其进行询问调查，告知原告的《港口经营许可证》（证号：粤顺港经证0010号）失效，至今未办理续期手续。原告拒不配合、不接受调查。于是被告对原告送达5号《责令改正通知书》，但原告拒不签收，也没有提出陈述申辩。（三）2019年6月28日，被告向社保部门发函查询卢广其的身份和社保参保情况。社保部门出具的社会保险参保缴费证明，证明了卢广其是原告的员工并正常参保的事实。（四）2019年7月16日，被告的执法人员再次到原告位于佛山市顺德区****世龙集约工业区的经营场所进行现场检查，发现原告厂区内位于伦教大涌羊额沙嘴的位置，无法提供《港口经营许可证》，涉嫌未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线。被告作出粤顺管伦交责改〔2019〕LJ2019052号《责令改正通知书》（以下简称52号《责令改正通知书》），责令原告立即停止违法行为，在2019年7月22日前对码头岸线内的设施、设备进行拆除。原告拒不配合接受调查，拒不签收52号《责令改正通知书》。7月19日，被告对原告作出粤顺伦交补改〔2019〕LJ2019001号《补正通知书》（以下简称1号《补正通知书》），对适用法律补正为《中华人民共和国港口法》第四十六条第一款第（二）项，责令改正期限延期至2019年7月26日。2019年7月29日，向原告送达了《履行责令改正通知催告书》。三、被告作出5号《责令改正通知书》所适用的法律法规正确，程序合法。（一）被告在2019年4月12日发现原告的违法行为后，经过一系列检查、询问等调查取证活动，依法查明了原告的违法事实。在执法现场和送达了5号《责令改正通知书》《协助调查通知书》等执法文书，依法告知原告其违法事实、理由、处理依据，并告知原告依法接受调查，有权进行陈述、申辩。但原告拒不签收有关的法律文书，也不接受调查，也没有提出书面的陈述、申辩。（二）原告的《港口经营许可证》（证号：粤顺港经证0010号）的有效期于2016年2月26日届满，因原告未按《港口经营管理规定》第十八条的条件向被告申请办理延续《港口经营许可证》。被告根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（一）项的规定，依法注销其《港口经营许可证》，自2016年2月26日之日起，原告不再具备港口经营资质，已经取得的行政许可自有效期届满之日起失去效力。即使原告就该注销行政许可的行政决定不服而提出行政复议，在注销许可行政决定未被依法撤销之前，原告仍然属于未取得《港口经营许可证》。被告依据《中华人民共和国港口法》第二十二条，对原告作出责令限期改正的处理决定完全是正当合法。（三）经调查核实，原告位于佛山市顺德区****世龙集约工业区的经营场所内位于伦教大涌羊额沙嘴的港口码头，无法提供《港口经营许可证》，未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线。被告根据《中华人民共和国港口法》第二十二条第一款规定：“从事港口经营，应当向港口行政管理部门书面申请取得港口经营许可，并依法办理工商登记”，对原告作出责令限期改正违法行为，在限期内自行拆除违法建设的设施的处理决定，认定事实清楚，适用法律法规完全正确。在整个案件处理过程中，被告严格依程序执法，充分维护了原告的合法权益。四、原告诉请要求撤销的5号《责令改正通知书》属于过程性行为，不单独具有可诉性，人民法院应当驳回原告的起诉。（一）行政机关最终作出行政决定之前，会有一系列预备性、程序性和处于中间阶段的过程性行为。虽在表面上看，本案争议的5号《责令改正通知书》与普通的可诉性行政行为没有差别，但是从本案整体的行政过程中，5号《责令改正通知书》对原告没有产生独立和最终的行政法律效力，从该5号《责令改正通知书》上适用的《中华人民共和国港口法》第二十二条的法律规定可见，并没有对原告适用法律责任和行政罚则，对原告而言产生实际影响的应当是被告作出52号《责令改正通知书》的行政行为。因此，本案的行为并不可诉，应当予以驳回。（二）因原告不服被告作出的52号《责令改正通知书》，已经向广东省交通运输厅提出行政复议申请，复议机关于2019年8月8日依法受理，案号为粤交〔2019〕112号。该案件正在审查过程中，尚未作出行政复议决定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条：“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”的规定，原告就同一行政行为，既提起诉讼又申请行政复议，当裁定驳回原告的起诉。综上所述，被告对原告作出责令原告立即停止的违法行为，并在限期内自行拆除违法建设设施的行政行为具有法定的职权，被告认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院判决驳回其全部诉讼请求，或裁定驳回其起诉。被告在诉讼中提交以下证据：5号《责令改正通知书》；现场笔录；52号《责令改正通知书》、1号《补正通知书》；《协助调查通知书》；《履行责令改正通知催告书》；协助提供社保信息证明的函、参保缴费证明；《顺德区交通局关于注销佛山市顺德区华兴建筑材料有限公司和佛山市顺德明洋纺织印染有限公司〈港口经营许可证〉的通告》《港口经营许可证》；顺管伦函〔2019〕106号《顺德区环境运输和城市管理局伦教分局关于协助调查佛山市顺德区伦教大涌羊额沙嘴涉嫌违法违建一案的函》、顺伦建函〔2019〕74号《伦教街道国土城建和水利局关于协助调查佛山市顺德区伦教大涌羊额沙嘴涉嫌违法违建一案的复函》；现场照片。被告在诉讼中提交以下法律依据：《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国行政处罚法》、（顺办发[2010]43号）《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，顺委发[2019]4号《中共佛山顺德区委、佛山市顺德区人民政府关于印发的通知》、顺住建函[2019]110号《顺德区住房城乡建设和水利局顺德区交通运输局关于机构改革职能调整的函》。经审理查明，2019年4月12日，被告的执法人员到原告位于佛山市顺德区****世龙集约工业区的经营场所进行现场检查。现场检查时，发现原告厂区内位于伦教大涌羊额沙嘴的位置，无法提供《港口经营许可证》，涉嫌未经港口行政管理部门批准，未取得《港口经营许可证》，或行政许可有效期届满未延续，从事港口经营，建设港口设施使用港口岸线。被告作出5号《责令改正通知书》，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《中华人民共和国港口法》第二十二条第一款的规定，责令原告停止违法行为，到相关部门办理有效手续，并自行拆除违法建设的设施。2019年4月15日，被告的执法人员再次到原告的厂区内进行执行检查，并对其员工卢广其进行询问调查，告知原告的《港口经营许可证》（证号：粤顺港经证0010号）失效，至今未办理续期手续。原告拒不配合、不接受调查。于是被告对原告送达5号《责令改正通知书》，但原告拒不签收，也没有提出陈述申辩。2019年7月16日，被告的执法人员再次到原告位于佛山市顺德区****世龙集约工业区的经营场所进行现场检查，发现原告厂区内位于伦教大涌羊额沙嘴的位置，无法提供《港口经营许可证》，涉嫌未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线。被告作出52号《责令改正通知书》，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《中华人民共和国港口法》第四十五条第一款第（二）项，责令原告立即停止违法行为，在2019年7月22日前对码头岸线内的设施、设备进行拆除。原告拒不配合接受调查，拒不签收52号《责令改正通知书》。7月19日，被告对原告作出1号《补正通知书》，对52号《责令改正通知书》适用法律补正为《中华人民共和国港口法》第四十六条第一款第（二）项，责令改正期限延期至2019年7月26日。2019年7月29日，向原告送达了《履行责令改正通知催告书》，要求原告自收到催告之日起十日内自行拆除位于佛山市顺德区****世龙集约工业区的经营场所内（伦教大涌羊额沙嘴）建设的港口设施。逾期不履行且无正当理由的，将申请人民法院强制拆除。因认为被告作出的5号《责令改正通知书》违法，原告遂于2019年8月2日向本院提起行政诉讼。另查明，因对被告作出的注销《港口经营许可证》的决定不服，2019年7月5日，原告向广东省交通运输厅提起行政复议。2019年7月10日，广东省交通运输厅受理了原告的行政复议申请。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”本案中，被告作出的5号《责令改正通知书》所依据的法律条文之一即《中华人民共和国港口法》第二十二条第一款规定：“从事港口经营，应当向港口行政管理部门书面申请取得港口经营许可，并依法办理工商登记。”但该条款并未对未取得港口经营许可、未办理工商登记需承担何种责任作出规定，如原告未自行进行整改的，被告仍需出具其他具有强制力的法律文书予以处理；而被告针对原告作出的52号《责令改正通知书》、1号《补正通知》所依据的法律条文之一即《中华人民共和国港口法》第四十六条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府或者港口行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正决定的机关申请人民法院强制拆除违法建设的设施；可以处五万元以下罚款：(二)未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线的。”该条款，则赋予被告对未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线的行为，经责令改正后仍不改正的，可依法申请人民法院强制拆除违法建设的设备及对违法行为予以行政处罚，因此，被告作出的5号《责令改正通知书》，已被52号《责令改正通知书》吸收，应视为行政机关作出行政处罚行为的一个前置的阶段行为，属于行政处罚程序中对行政相对人权利义务并未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，并非一个独立、完整的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，因此，对原告的起诉，法院应不予受理，鉴于本案已受理，应裁定驳回原告的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，裁定如下：驳回原告佛山市顺德明洋纺织印染有限公司的起诉。本案不收取受理费（原告佛山市顺德明洋纺织印染有限公司已预交的受理费50元，可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退回）。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  李海昌人民陪审员  王望明人民陪审员  李 美二〇一九年十一月十二日书 记 员  黄银瑞