蒙城县人民法院行 政 判 决 书(2019)皖1622行初26号原告吴洪侠，女，1972年11月26日出生，汉族，住安徽省蒙城县。委托代理人罗宝英，北京冠领律师事务所律师。委托代理人张婷，北京冠领律师事务所实习律师。被告蒙城县城市管理局，住所地蒙城县秋水路与刘海路交叉口，统一社会信用代码11341622MB1754373A。法定代表人魏乐中，局长。委托代理人卢健，江苏融鼎律师事务所律师。委托代理人王保书，男，1961年9月19日出生，汉族，蒙城县城市管理局法规股负责人，住安徽省蒙城县。原告吴洪侠不服被告蒙城县城市管理局行政处罚决定一案，于2019年5月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月10日公开开庭审理了本案。原告吴洪侠及其委托代理人罗宝英、张婷，被告蒙城县城市管理局的委托代理人王保书、卢健到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。蒙城县城市管理局于2019年4月19日作出（蒙）城管（规划）罚【2019】1007号《行政处罚决定书》，认定吴洪侠于2008年8月在蒙城县城关街道望月社区四里曹居民组无规划许可证建设房屋，面积约437.85平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定给予原告吴洪侠如下处罚：自接到本决定书之日起三日内自行拆除所建建筑物。原告吴洪侠诉称，原告在蒙城县城关街道望月社区拥有合法房屋，一直居住在此。2019年4月19日，被告对原告作出涉案《处罚决定书》，认为原告房屋系违法建筑物，要求原告在收到涉案决定书之日起三日内自行拆除。原告认为被告作出的《处罚决定书》违法，严重侵犯了原告的合法权益，具体理由如下：1.被告作出《处罚决定书》没有职权依据；2.被告作出《处罚决定书》没有事实依据；3.被告作出《处罚决定书》适用法律错误；4.被告作出《处罚决定书》程序违法。基于上述事实和理由，原告认为被告作出的《处罚决定书》明显违法。为维护原告的合法权益，请求法院：1.撤销被告于2019年4月19日作出的（蒙）城管（规划）罚【2019】1007号行政处罚决定；2.判令被告承担本案的全部诉讼费用。原告向本院提供的证据：原告身份证复印件一份。证明原告的主体适格。被告蒙城县城市管理局辩称，一、答辩人对违法建筑具有法定的处罚职权；二、答辩人的执法人员依法调查取证的相关证据证明被答辩人的违法建房的事实清楚；三、答辩人完全依法定程序调查、取证并依法履行告知义务，依法送达行政处罚决定书；四、答辩人实施行政处罚具有法律依据。综上，答辩人认为：答辩人作出的行政处罚决定认定的事实清楚、证据充分、适用法律正确。为此请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告蒙城县城市管理局向本院提交了以下证据、依据：一、事实部分的证据：1.举报信；证明群众举报原告违法建房。2.国土资源局证明；证明原告建房没有办理土地登记。3.不动产登记中心证明；证明原告没有办理房产登记。4.蒙城县城乡规划局函及规划图；证明原告建房位于规划区内未办理规划许可证。5.城关街道办事处望月社区证明；证明原告建房时间。6.询问调查笔录；证明原告违法建造房屋的事实。7.现场检查(勘验)笔录及照片；证明被答辩人违法建造的房屋。二、程序部分的证据：1.安徽省人民政府文件；证明被告执法的合法性。2.立案审批表；证明被告按程序立案。3.行政执法证；证明被告执法人员具有执法资格。4.询问调查通知书及送达回证；证明被告依法定程序调查。5.调查终结报告；证明被告按程序查明被答辩人违法建造房屋的事实。6.责令改正通知书、复查记录及送达回证；证明被告依法责令改正并送达。7.行政处罚告知书及送达回证；证明被告履行告知义务。8.集体审议记录；证明被告处罚前集体讨论。9.行政执法案件处理审批表；证明被告按法定程序审批。10.行政处罚决定书及送达回证；证明被告作出行政处罚并送达。11.见证人身份证复印件及证明；证明被告按照法定程序实施行政处罚。三、法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条；证明被告作出的（蒙）城管（规划）罚【2019】1007号行政处罚决定，适用法律正确。经庭审质证，一、原告对被告提交的事实部分的证据1的真实性、证明目的均不认可。举报信无举报人签字，真实性不予认可。从其内容看，县委常委过文彬12月20日要求被告依法处理举报信事宜，12月25日被告领导毕正林要求属地城管中队办理，然而，被告提交的证据4蒙城县规划局函及规划图却载明“蒙城县城市管理行政执法局：你单位于2018年12月18日来函收悉，…”，即在未收到举报信时，被告已经致函规划局。该份文件系被告事后伪造。对证据2的真实性、证明目的和关联性均不予认可，此证明中未明确原告房屋的具体位置和门牌号，不能说明证明中所述的房屋是涉案房屋，且土地登记档案资料登记的是土地使用的备案资料，与房屋建设无关。对证据3的真实性和关联均不认可，没有原件，没有房产登记不代表违反了城市规划，也不能说明是违法建筑，因此本证据与本案无关。对证据4真实性、证明目的、关联性均不予认可。首先没有原件，从证据的完整性看，被告提交的是一份回函，没有提交来函，来函与回函共同组成一个整体性文件。被告割裂文件的整体性仅提交一份回函无法还原事实原貌，被告提交的该份证据不符合证据规则的要求，对其合法性不予认可。其次，从其内容看，一方面规划局解答的是被告2018年12月18日来函的问题，而被告2018年12月20日才收到县委领导要求处理举报信的意见，即被告向规划局发函的事实行为发生在被告收到举报信行为之前，显然自相矛盾，另一方面被告提交的规划图是2012年至2030年的规划图，不能说明原告的房屋在建设时被纳入了城乡规划区，违反了城乡规划法。且规划图没有制作单位和制作人。对证据5证明目的不予认可。首先，法律未赋予街道办事处核查和登记管理建设房屋情况的职能，街道办事处无权出具该份文件。其次，该份证明中，载明核实事实情况使用的办法为“走访调查”，毫无程序和严谨性可言，本证明中的内容不具有可信性；再次，从证据种类上看，望月社区的证明只是社区某个成员的证人证言的书面记载，属于证人证言的一种。依据《民事诉讼法》第七十二条的规定，凡是知道案件情况的单位和个人，都有义务出庭作证，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条，应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言、与一方当事人有密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，不能单独作为定案的依据。原告的房屋被纳入征收范围，望月社区及其工作人员是代表被告利益的人，其证言不具有客观性和公正性，不能单独作为定案依据。对证据6的真实性、证明目的均不予认可。首先，原告不认识被询问人，笔录中也未载明被询问人与本案原告的关系，原告对笔录中询问人陈述的内容真实性不予认可；其次，被询问人居住在刘桥三区和三里葛居民组，距离四里曹居民组大约1.5到2公里左右，被询问人的居住地与原告的合法房屋距离相距甚远，被询问人根本不可能知晓原告房屋建设情况，被询问人的陈述不具有可信性；再次，被询问人陈述原告的房屋是在2008年建设的，然而，2008年时两位被询问人刚满18岁（郑晶晶）和19岁（杨欣然），正处在接受高中以上教育阶段，不可能清晰记得原告房屋建设的情况和具体时间；最后，两份调查笔录的被询问人不同，但陈述的内容却完全一致，该笔录并非真实询问调查形成的文件。综上，该证据是伪造的证据，法院不应采信。对证据7的真实性和证明目的均不予认可。检查笔录没有原告的签字，实际上被告并未进行现场检查（勘验）工作，原告的房屋实际建设面积为500平方米。被告提交的笔录中，当事人签字一栏是“拒无人”，但被告的笔录中却清晰的载明原告房屋每层及每个屋的具体面积，既然原告房屋内无人，那被告如何入户测量的房屋面积？并且，被告也没有提供入户测量的照片或者录像，无法证明测量事实的存在。原告认为被告提交的该份现场检查笔录系伪造。二、原告对被告提交的程序部分证据1的证明目的和关联性均不予认可。该份文件的受送达人为毫州市人民政府，与本案无关，且文件中也未赋予被告行使被诉行政行为的法定职权。对证据2的真实性和证明目的均不予认可。本表格为被告内部程序性文件，且根据亳州市人民政府公示的行政处罚工作流程的相关规定，应当先立案后调查，然而被告颠倒程序在立案之前已经开展调查取证工作，其作出行政处罚决定依据的证据和立案依据的证据居然完全一样，因此对该份证据的真实性和证明目的不予认可。对证据3的证明目的不予认可。原告不清楚具体执法人员是谁，被告并未向其出示和告知。对证据4的证明目的不予认可，原告未见过该通知书，被告未履行法定的送达程序。对证据5的真实性和证明目的均不予认可。该证据载明的调查开始时间为2018年2月22日，然而群众举报的时间是2018年12月10日，未收到举报时被告已经开始调查，严重怀疑被告的调查和下达被诉决定书的动机。对证据6的真实性和证明目的均不予认可。首先，根据城乡规划法六十四条的规定，有权责令改正的机关为县级以上城乡规划部门，被告无权作出责令改正通知书；其次，原告未见过该通知书，被告未履行法定送达程序。对于复查记录，原告未曾见过该记录。对证据7的真实性和证明目的均不予认可。原告未见过该告知书，被告未履行送达程序，剥夺了原告的陈述和申辩的权利，依据《行政处罚法》第三十二条和第四十一条的规定，被告的行政处罚决定不能成立。对证据8的真实性和证明目的均不予认可。本审议记录为被告内部程序性文件，且与胡尚春诉被告不服城管行政处罚决定案件作出的审议记录除相对人不同外，其余内容完全一致，因此对其真实性和证明目的均不予认可。对证据9的真实性和证明目的均不予认可。本审批表为被告内部程序性文件，对证据10的证明目的不予认可。原告房屋建设于2008年之前，且建设在村庄，建设时不属于城市规划区内，不需要取得建设工程规划许可证，被告的处罚决定没有事实和法律依据。对证据11的真实性认可，证明目的不予认可。原告认为被告认定的建房时间存在错误，原告对建设时间最清楚，但被告一直没有向原告询问过，也没有向了解情况的左邻右舍进行询问。三、原告对被告提交的法律依据提出异议，认为原告的房屋建造于2006年左右，城乡规划法尚未实施，并且原告的房屋在建设时属于村庄规划区内，结合被告提交的规划图可以看出原告房屋所在地块2012年才纳入城市规划区内。因此被告适用法律错误。四、被告对原告的异议理由予以辩驳，认为1.不能以被询问人郑晶晶、杨欣然的年龄来推定说证明无效。2.行政处罚的职权问题不是通过举证，而是通过有权机关的授权，被告提供的政府文件能够证明被告有职权。3.对原告违法建房事实的认定，原告认为被告的认定与事实有差距，原告对被告行政处罚认定事实的异议，如建房时间、证明内容的真实性等，原告应当提供证据证明其不具有真实性。4.被告履行的送达程序完整，被告对原告的质证意见不能成立。五、被告对原告提供的证据无异议。本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据，合议庭认为其能够证明原告具有诉讼主体资格；对被告提供的证据合议庭认为，原告的异议理由成立，被告无原告建房时间的直接证据，与原告本人对建房时间的陈述不一致，勘验笔录没有相关的专业人员到现场勘验，且无现场勘测图，房屋勘验的建设面积与原告自认面积不一致。被告提交的规划图是2012年至2030年的规划图，不能说明原告的房屋在建设时被纳入了城乡规划区，且规划图没有制作单位和制作人，被告认定事实不清。行政处罚告知书的送达无见证人签名，不符合留置送达的规定，程序不合法。综上，对被告提供的证据均不予认定。经审理查明，2018年12月20日，被告蒙城县城市管理局在接到县领导转办的望月社区居民举报原告吴洪侠在没办理任何手续情况下违法建房后,于2019年3月14日立案调查。调查终结并经集体审议，蒙城县城市管理局于2019年4月19日作出（蒙）城管（规划）罚【2019】1007号《行政处罚决定书》，认定吴洪侠于2008年8月在蒙城县城关街道望月社区四里曹居民组无规划许可证建设房屋，面积约437.85平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定给予原告吴洪侠如下处罚：自接到本决定书之日起三日内自行拆除所建建筑物。原告为维护其合法权益，遂向本院提起行政诉讼。另查明2019年11月8日，原告涉案房屋被拆除。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《安徽省人民政府转发的通知》（皖政[2002]64号）、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》（省政府令第192号）、《关于同意在蒙城县城市管理领域开展相对集中行政处罚权的批复》（皖府法[2011]19号）的相关规定，被告蒙城县城市管理局具有作出该行政行为的法定职权。本案被告在接到原告违法建房举报后，虽依法立案，组织调查，但其调查的内容与其认定的建房时间、面积及原告本人的陈述均不一致，且被告提交的规划图是2012年至2030年的规划图，不能说明原告的房屋在建设时被纳入了城乡规划区，且规划图没有制作单位和制作人；勘验笔录亦未相关的专业人员到现场勘验，无勘测图。被告提交的行政处罚告知书的送达回证没有原告吴洪侠签收，也没有见证人员签字见证，被告主张的已经向原告履行告知义务证据不足。综上，被告作出的（蒙）城管（规划）罚【2019】1007号行政处罚决定事实不清，证据不足，程序不当，应依法予以撤销。因涉案房屋已被拆除，不具有可撤销内容，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：撤销被告蒙城县城市管理局于2019年4月19日作出的（蒙）城管（规划）罚【2019】1007号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告蒙城县城市管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于亳州市中级人民法院。审 判 长  井飞雪审 判 员  彭 鹏人民陪审员  刘巧红二〇一九年十一月二十八日书 记 员  王雯静附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。