淮安市清江浦区人民法院行 政 判 决 书（2018）苏0812行初261号原告淮安景驰驾驶员培训学校有限公司，住所地淮安经济技术开发区新港办事处御西村村委会。法定代表人朱永兵，该公司总经理。委托代理人解瑞卿，江苏群汇律师事务所律师。被告淮安经济技术开发区新港办事处，住所地淮安市淮海西路179号。法定代表人严勤政，该办事处主任。出庭负责人杨金柱，该办事处副主任。委托代理人尚国先，江苏六仁律师事务所律师。委托代理人卢旋，江苏六仁律师事务所实习律师。原告淮安景驰驾驶员培训学校有限公司（以下至判决主文前简称景驰驾校）诉被告淮安经济技术开发区新港办事处（以下至判决主文前简称新港办事处）强制拆除及行政赔偿一案，于2018年11月28日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月8日公开开庭审理了本案。原告景驰驾校法定代表人朱永兵及委托代理人解瑞卿，被告新港办事处的行政机关负责人杨金柱及委托代理人尚国先、卢旋到庭参加诉讼。因案件疑难复杂，报经江苏省高级人民法院批准，本案依法延长审理期限六个月。经本院审判委员会讨论研究,本案现已审理终结。原告景驰驾校诉称，2012年原告景驰驾校与新港办事处御签订了土地租赁合同，合同约定御委会将其位于淮海西路××面积34亩的货场，出租给原告开办驾校。合同签订后，原告对场地进行修整和改造，开始经营驾驶员培训业务。2018年5月9日，被告新港办事处安全生产监督管理办公室、新港办事处城市管理办公室、新港办事处社会事业办公室对原告开展联合检查，在未提供环境污染检测认定材料、未出具违章建筑认定材料、未说明处罚依据、未告知听证权利、以及救济途径和救济方法的情况下，对原告作出了责令停产的行政处罚和限期拆除违章建筑的行政强制决定，并于2018年7月13日对原告驾培场地进行强拆。被告强制拆除行为违法，因违法行政给原告造成的损失应该依法予以赔偿，理由如下：1、实施主体不适格。《新港办事处安全生产监督检查表》载明新港办事处安全生产监督管理办公室、新港办事处城市管理办公室、新港办事处社会事业办公室对原告开展联合检查，并作出责令停产、限期拆除的决定，三部门属于新港办事处内设机构，不具有行政主体资格，无权作出处罚和拆除决定。2、被告作出行政行为没有事实和法律依据。被告作出行政行为时，并未告知原告行政行为的法律依据，也未出示经过合法程序认定原告行为违法的相关证据。3、被告未按照规定告知原告听证权利以及获取救济的途径及方法。4、被告执法过程违反法律规定。5、被告的违法行为给原告带来的经济损失截止目前为1598193元。被告的违法行为导致原告合法经营的驾校停业，场地被破坏、无法继续经营，搬家费5000元；导致原告少收学员损失488500元；临时场地租赁费113200元，原告在原租赁场地上的建设投资991493元等，应由被告进行赔偿。综上，请求法院判决：1、确认被告于2018年7月13日对原告的强制拆除行为违法。2、被告赔偿原告经济损失人民币1598193元。为支持其诉讼主张，原告向本院提交如下证据：1、新港办事处的《安全生产监督检查表》，证明被告下设的三个办公室对原告作出了责令停产、限期拆除的行政行为。2、强制拆除现场照片一组5张及光盘一张，证明被告到现场拆除的领导有杨学工、严明政、王兴光以及被告的综合执法车辆，拆除行为系被告作出。3、江苏省驾培智能化管理系统数据导出记录，证明和被处罚之前相比原告的招生数量锐减，损失488500元。4、原告另行租地合同，证明被告的强拆行为导致原告无法正常经营，被迫搬迁另外租地勉强维持，并支付113200元。5、新场地铺设建筑费用清单及施工人员信息，证明新建场地花费26400元。6、原场地建设费用清单及施工人员信息，证明被强拆的场地花费原告991493元。7、原告营业执照，证明原告经营范围是驾驶员培训、代驾、汽车租赁等业务，不属于污染企业。被告新港办事处辩称：一、2018年7月13日对原告场地部分设施的拆除行为不是被告所为，经了解，上述拆除行为的实施主体系淮安经济技术开发区新港办事处御民委员会。原告在水资源保护区内开设驾校，污染水源，违反了水污染防治法的规定，应拆除或者关闭。2018年5月9日，御委会根据省环保厅“263”工作交办的要求，向原告送达解除租赁协议通知，因原告拒不腾退租赁的场地，御委会为将场地恢复原状，对场地上的部分设施自行进行了拆除。拆除时，有答辩人个别工作人员在场，但拆除的主体系御委会。二、原告请求赔偿经济损失1598193元没有事实和法律依据。答辩人没有实施拆除行为，即使原告有损失，也不应由答辩人承担。三、原告不是案涉土地的合法权利人，不具备原告主体资格。（一）案涉土地的所有权人系御委会，后村委会出租给案外人秦其洋，且租赁合同第五条第一款明确约定不得转租。（二）御委会已于2018年5月9日发出解除租赁合同通知，根据合同法第九十六条的规定，合同自通知到达对方时解除，对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。现该通知的送达时间已经远远超过3个月，没有人对解除合同通知提出诉讼或仲裁，该通知已经发生法律效力，涉案租赁合同已经解除。四、原告在水源保护区内开设驾校，污染水源，违反了水污染防治法的规定，应拆除或关闭。2018年3月9日，环境保护部和水利部印发环环监（2018）25号关于印发《全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动方案》的通知，要求整治水源保护区内环境违法问题。5月24日，生态环境部饮用水水源地督察组向我市下发问题交办单，其中就包括涉案的坐落于北京路××××水源保护区内的原告驾校污染水源问题。淮安市环境资源委员会于2018年5月25日下发淮环委（2018）8号《关于下发生态环境部饮用水水源地督察组第二批交办问题的紧急通知》的特急通知，要求立即对涉案的北京路××××水源保护区内驾校问题立行立改，及时解决北京路××××水源保护区内企业和驾校问题。2018年5月2日，淮安经济技术开发区263专项行动领导小组办公室作出淮开“263”交办（2018）11号《关于对我区饮用水源地排查整改整治工作的交办单》，明确原告于2018年6月2日16:00前，采取有力措施彻底整治，并于后期加强长效管理。综上，请求法院驳回原告的诉求或起诉。被告新港办事处于法定举证期限内向本院提交如下证据：1、《情况说明》，证明2018年7月13日对原告场地部分设施的拆除行为并非新港办事处所为，上述拆除行为的实施主体系淮安经济技术开发区新港办事处御民委员会。因新港办事处没有实施涉案拆除行为，即使原告有损失，且主张该损失有合法依据，也不应当由被告承担。2、《土地租赁合同》、解除土地租赁合同的通知及回执，证明原告不是案涉土地的合法权利人，不具备原告主体资格，涉案租赁合同已经解除。3、环境保护部和水利部印发环环监（2018）25号关于印发《全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动方案》的通知、淮安市环境资源委员会淮环委（2018）8号《关于下发生态环境部饮用水水源地督查组第二批交办问题的紧急通知》和淮安经济技术开发区“263”专项行动领导小组办公室作出淮开“263”交办（2018）11号《关于对我区饮用水源地排查整治工作的交办单》，证明原告在水资源保护区内开设驾校，污染水源违反了水污染防治法的规定，应当拆除或者关闭。2018年3月9日，环境保护部和水利部印发环环监（2018）25号，要求整治水源保护区内环境违法问题，5月24日生态环境部饮用水水源地督查组向我市下发问题交办单，其中就包括涉案的坐落于北京路××××水源保护区内的原告驾校污染水源问题。淮安市环境资源委员会2018年5月25日下发淮环委（2018）8号特急通知，要求立即对涉案的北京路××××水源保护区内驾校问题立行立改，及时解决北京路××××水源保护区内企业和驾校问题。2018年5月2日，淮安经济技术开发区“263”专项行动领导小组办公室作出淮开263交办（2018）11号《关于对我区饮用水源地排查整改整治工作的交办单》，亦明确要求被告于2018年6月2日16：00时前，对被告辖区内即北京路××××水源保护区的污染采取有力措施彻底整治，并于后期加强长效管理。4、《中华人民共和国合同法》第九十六条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（二）第二十四条、《中华人民共和国水污染防治法》第六十三条、第六十五条、《淮安市饮用水水源保护办法》第四条、第八条、第十条、第十七条。经庭审质证，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：2012年左右，淮安经济技术开发区御民委员会与曾磊签订《土地租赁合同》，约定御委会将位于淮海西路××号货场面积34亩承租给乙方曾磊用于开办驾校经营使用。并由御委会向驾校提供三百平方米彩钢瓦房。2012年11月12日，原告景驰驾校注册成立，在上述场地开办驾驶员培训学校并实际经营。2017年1月7日，御委会又与秦其洋签订《土地租赁合同》，租赁期为2017年1月6日至2019年1月5日，原告景驰驾校在上述场地继续经营。2018年4月9日，淮安市河长制办公室、淮安市实行最严格水资源管理制度工作领导小组作出淮水资发[2018]3号《关于印发的通知》，指出废黄河（古淮河）开发区水源地取水口下游一级保护区开发区境内有1处驾校（案涉驾校），要求开发区管委会于2018年6月底前对驾校进行清理。2018年5月2日，淮安经济技术开发区“263”专项行动领导小组办公室作出淮开“263”交办[2018]11号《关于对我区饮用水水源地排查整治工作的交办单》，要求新港办事处对辖区内的饮用水水源地的污染进行排查整治。2018年5月9日，御民委员会向景驰驾校发出《通知》，内容为：兹因贵校驾校位于淮安市自来水水口水源地，根据省环保厅“263”工程督察交办予以取缔，我村与贵驾校所签协议予以解除。同日，被告新港办事处下属的安全生产监督管理办公室、城市管理办公室、社会事业管理办公室向原告出具《新港办事处安全生产检查监督表》，其中检查情况记录为“1、根据安监总局相关规定，未进行安全生产三同时；2、存在3处违章建筑；3、驾校场地在取水口一级保护区内”。整改意见为：1、责令停产；违章建筑3日内拆除到位。2018年5月25日，淮安市环境保护委员会作出淮环委[2018]8号《关于下发生态环境部饮用水水源地督察组第二批交办问题的紧急通知》，要求开发区管委会及时解决北京路水厂废黄河饮用水水源地保护区内企业和驾校问题。2018年7月13日，新港办事处组织工作人员将原告驾校内的部分地坪和设施破坏、拆除，致使原告驾校无法正常经营。原告对被告的强制拆除行为不服，提起本案行政诉讼，要求：1、确认被告强制拆除行为违法；2、被告赔偿原告经济损失1598193元，赔偿明细：搬家费5000元；少收学员损失费488500元；临时场地租用费113200元；场地建设费991493元。在本案审理期间，2019年2月，原告景驰驾校内的建筑物及附属设施已被全部拆除并清理完毕。另查明，2009年1月6日，江苏省人民政府作出苏政复[2019]2号《省政府关于全省县级以上集中式饮用水水源地保护区划分方案的批复》，淮安市县级以上集中式饮用水源保护区划分标准如下：一级保护区水域：取水口上游1000米至下游500米，及其两岸背水坡之间的水域范围；陆域：一级保护区水域与相对应的两岸背水坡堤脚外100米之间的范围。二级保护区水域：一级保护区以外上溯2000米、下延500米的水域范围；陆域：二级保护区水域与相对应的两岸背水坡堤脚外100米之间的范围。再查明，2018年11月9日，淮安市水利局作出淮水办[2018]120号《关于开展全市饮用水源地落实省环保督察责任追究专项督查的函》，该文附件《淮安市集中式饮用水源地环境问题整改进展情况》一表中，开发区管委会存在问题为“古淮河淮安水源地（北京路水厂水源地）取水口下游二级保护区开发区境内有1处驾校”。本院认为，因本案审理期间，案涉驾校被全部拆除，为一并解决行政争议，本院将对被告拆除原告驾校的整体行为的合法性作出评价，不再按照拆除时间进行分阶段评价。针对行政赔偿部分，本院将对2019年2月份被告全部拆除并清理原告景驰驾校后原告可得到支持的行政赔偿作出认定。本案的争议焦点主要包括以下三个方面：一、关于实施强制拆除行为主体认定问题。二、关于强制拆除行为是否合法问题。三、关于对原告景驰驾校的损失如何赔偿的问题。一、关于实施强制拆除行为主体认定问题。首先，根据原告提供的2018年7月13日拆除现场的照片及光盘，可以证明被告新港办事处的部分领导及工作人员在拆除现场。虽然新港办事处否认其是拆除主体，御委会自认其是拆除主体，但是在原告已经提供证据能够证明拆除主体为新港办事处的情况下，新港办事处不能提供证据推翻原告已经证明的拆除主体的事实。其次，被告新港办事处下属的安全生产监督管理办公室、城市管理办公室、社会事业管理办公室向原告出具过《新港办事处安全生产检查监督表》，责令原告停产并拆除建筑，考虑到行政行为的连续性，本院认定，对原告景驰驾校实施强制拆除的主体为新港办事处，即使御委会参与拆除或者实施主要拆除行为，应理解为受被告新港办事处要求而为之。二、关于强制拆除行为是否合法的问题。被告新港办事处认为原告在饮用水水源一级保护区内经营驾校，违反《中华人民共和国水污染防治法》、《淮安市饮用水水源保护办法》的规定，应当予以拆除或关闭。本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十三条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区；必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。饮用水水源保护区的划定，由有关市、县人民政府提出划定方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准……”。《淮安市饮用水水源保护办法》第十条规定：“饮用水源地的饮用水水源保护区和饮用水水源准保护区划定的水域、陆域范围为：（一）河道：取水口上游一千米至下游五百米，及其两岸背水坡堤脚外一百米范围内的水域和陆域为一级保护区；一级保护区以外上溯二千米、下延五百米范围内的水域和陆域为二级保护区；二级保护区以外上溯二千米、下延一千米范围内的水域和陆域为准保护区。二河、古（废）黄河一级保护区以外，全线划定为二级保护区。……”本案中，经本院查询地图、向淮安市水利局咨询，原告景驰驾校位于废××饮用水水源××保护区以外上溯二千米、下延五百米范围内，临河建设，按照《淮安市饮用水水源保护办法》第十条规定，属于二级保护区。《中华人民共和国水法》第三十八条规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意”《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。本案中，原告景驰驾校在御集体土地上、临河建设驾校，既未取得乡村建设规划许可证，亦未报经有关水行政主管部门审查同意，故该驾校所建设施应属无证无照建筑，不受法律保护。但对其拆除应遵循法定程序。《中华人民共和国行政强制法》对行政强制执行程序作了一般性规定，其中，第三十五条至第四十三条对行政机关依法作出行政决定后，实施行政强制执行行为应当履行的程序作出了规定。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除的程序作了特别规定。由此可见，行政强制法对违法建筑的拆除规定了非常严谨的程序，即行政机关应当履行催告、听取陈述申辩、作出强拆决定等程序，实施强制拆除前，还要进行公告，并等待相对人复议、诉讼期限届满后方可实施。本案中，被告新港办事处对原告驾校场地实施强制拆除的行为，未遵循强制拆除的法定程序，违反法律规定，依法应当确认违法。三、关于对原告景驰驾校的损失如何赔偿的问题。《国家赔偿法》第四条第四项、第十五条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的规定，行政赔偿案件中，一般情况下，应由原告就其提出的赔偿承担举证责任，因被告原因导致原告无法举证的，应当由被告承担举证责任，被告不能举证，应承担不利的后果。本案中，因被告违反法定程序拆除驾校，原告的损失客观存在。围绕上述赔偿主张，原告向本院提供了另行租地合同、原场地建设费用清单、新场地建设费用清单等材料。本院结合原告的诉讼请求及案件的客观事实，对于其主张的各项损失，本院分别分析、认定如下：1、关于搬家费、另行租房租地费用、少收学员费用的损失。本院认为，行政赔偿的请求权人必须是因其合法权益受到违法行政行为损害的公民、法人或者其他组织，这里的“损害”应当具有如下特征：损害已经发生并且客观存在，而不是推测的、可能的或者假想的损害；是行政侵权行为直接导致的损害，间接损害不能要求行政赔偿。具体至本案，原告景驰驾校主张的搬家费、另行租房租地费用、少收学员费用不是被告强制拆除行为导致的直接损失，故不属于行政赔偿的范围，本院不予支持。2、场地建设费用的损失。原告提出的场地建设费包括拆除场地前期的建设费和重新租用场地建设费。关于重新租用场地建设费不是被告强制拆除行为造成的直接损失，不属于行政赔偿范围，本院不支持。关于原告提出的拆除前期场地建设费用的赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法行为，侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。根据上述规定，行政赔偿的条件之一行政行为侵犯了公民的合法权益。通常情况下，行政机关违反法律规定强制拆除违法建筑物，原告请求国家赔偿，没有合法权益受损的事实，人民法院不予支持。本案中，原告景驰驾校未取得乡村建设规划许可证，亦未报经有关水行政主管部门审查同意，被告对景驰驾校实施拆除行为违反法定程序，对于景驰驾校的合法权益损失应予以赔偿，而拆除场地的建设费用属于驾校的建设成本，不属于合法权益范畴，不应予以赔偿，但对拆除后的建筑材料剩余价值因保管不当造成损失的，应当赔偿。经分析，因被告新港办事处对原告景驰驾校的强制拆除行为，导致景驰驾校产生的合法损失主要为以下三部分：一是驾校内混凝土地坪破损的建筑垃圾。经本院查明，驾校内混凝土地坪共计34亩（约22666平方米左右），其中8000余平方米为原告景驰驾校原法定代表人曾磊在经营驾校时加铺。原告景驰驾校被强制拆除时，御委会就混凝土地坪拆除事宜与案外人孔祥喜签订协议，约定破除地坪产生的建筑垃圾由孔祥喜运走，孔祥喜支付御委会10万元。据此，本院认定，因拆除景驰驾校场地内的混凝土地坪产生的建筑垃圾价值10万元，考虑到村委会原有混凝土地坪面积与原告景驰驾校加铺地坪面积的比例，以及被告拆除程序违法的客观事实，本院酌定原告此项损失为4万元。二是驾校内车棚、仓库等拆除后产生的尚有利用价值的拆除材料，御委会在拆除时一并交由拆除公司处理，经本院调查拆除公司负责人胡巧云，该部分所卖价款为3000元左右，此部分价款应全部为原告景驰驾校所得。三是苗木的损失，原告景驰驾校在场地四边均种植苗木，主要为松树、桃树。因东边与南边的苗木被推倒，西边与北边的苗木尚在。考虑到被推倒的苗木与尚未被推倒的苗木之间在方位上存在对称性，故本院对尚未被推倒的苗木进行询价，以此作为确定赔偿原告苗木损失的依据。现驾校内现存松树75棵、桃树15棵。经本院向专业资产评估人员咨询并现场测量，龙柏（高约2.5米），约45元/棵，合计损失3375元（75×45）；桃树地径10cm，约150元/棵，合计损失2250元（15×150）。据此，本院认定，景驰驾校内苗木损失共计5625元。另外，驾校内尚有传达室及大门未被拆除，系原告法定代表人朱永兵同意留给门卫曾凡荣当做工资补助。尚在驾校场地部分护栏网、四根槽钢、变压器、驾驶模拟器等，仍属原告景驰驾校所有，原告可自行拆除或者取走。综上，被告新港办事处拆除原告景驰驾校的行为违法，对因强制拆除行为造成的原告各项损失合计48625元。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决如下：一、确认被告淮安经济技术开发区新港办事处强制拆除原告淮安景驰驾驶员培训学校有限公司的行为违法；二、被告淮安经济技术开发区新港办事处于本判决生效之日起十五日内赔偿原告淮安景驰驾驶员培训学校有限公司各项损失48625元；三、驳回原告淮安景驰驾驶员培训学校有限公司的其它诉讼请求。案件受理费50元，由被告淮安经济技术开发区新港办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。审 判 长  方卫东人民陪审员  吕亚民人民陪审员  胡晓平二〇一九年十一月十三日书 记 员  顾 羽附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损失的其他违法行为。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。