福建省武平县人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)闽0824行初13号 原告：张万金，男，1976年6月8日出生，汉族，居民，住长汀县。 委托诉讼代理人：戴秉志、马宗鑫，福建古进律师事务所律师。 被告：长汀县馆前镇人民政府，住所地长汀县馆前镇汀东村老街98号，统一社会信用代码11350821004101327N。 法定代表人：林松锦，镇长。 委托诉讼代理人：付礼礼、范云飞，福建天采律师事务所律师。 第三人：长汀县馆前镇汀东村村民委员会，统一社会信用代码54350821ME1036460Y，住所地长汀县馆前镇汀东村永春7号。 法定代表人：赖发辉，村主任。 原告张万金因与被告长汀县馆前镇人民政府（以下简称馆前镇政府）、第三人长汀县馆前镇汀东村村民委员会（以下简称汀东村委会）合同纠纷一案，龙岩市中级人民法院于2019年5月14日作出（2019）闽08行辖51号行政裁定，裁定该案由本院管辖，本院于2019年5月20日立案后，依法组成合议庭，依法通知汀东村委会作为第三人参加本案诉讼，于2019年8月2日公开审理了本案。原告张万金及其委托诉讼代理人戴秉志、马宗鑫，被告馆前镇政府负责人涂郭传以及法定代表人林松锦的委托诉讼代理人范云飞、付礼礼，第三人汀东村委会法定代表人赖发辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张万金诉称，馆前镇汀东村委会征用原告承包的位于长汀县××前××村星光组××店4.5亩的责任田，用于长汀县馆前镇东安小区村民建房用地。被告在馆前镇东安小区内安排了一块84㎡的宅基地给原告用于建房，2015年11月11日，原被告签订《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》，协议约定，原告在东安小区范围内选择一块三面采光，面积84㎡的地块，被告以2500元／㎡的标准向原告收取基础设施配套费等168000元。东安小区地块的性质为集体土地，被告不是该地块的所有权人也不是该地块的使用权人，被告虽然为行政管理部门，但没有订立商住建设用地协议的权力，且商住建设用地协议的内容违法，被告在订立协议时没有遵循相关法律法规的规定，程序违法。原被告签订的《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》应属无效。综上，请求法院：1.依法确认原告与被告签订的《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》无效；2.判令被告退还原告基础设施配套费等168000元；3.本案一切诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1.《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》；2.《馆前镇东安小区征地协议》；3.户主为张启禄的户口簿；4.承诺书；5.东安安置小区商住建设用地须知；6.往来结算凭证二份；7.公告；8.《龙岩市人民政府关于长汀县2015年度第三批次农村村民住宅小区建设农用地转用、使用土地的批复》；9.图片四张。 馆前镇政府、汀东村委会对原告提供的证据1、3、4、5、6、7、8的真实性、合法性、关联性均无异议，认为证据2原告父亲所承包土地被依法征收，村委会已按约进行了补偿，与本案无关；证据9中图一系在受灾户安置完后，农民合伙建房合作社与村委会签订用地协议后，并支付了相关成本和基础设施费用，属于村民个人建房行为，图二的真实性、合法性、关联性无异议。 被告馆前镇政府辩称，1.我镇受汀东村委会委托与原告签订的《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》属于平等主体之间签订的民事合同，不属于行政协议，依法不属于行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回原告的起诉。我镇在集镇规划××前××村星光组××店××西侧沿河边低洼地××（该地块××村农民集体所有），集中建设“东安安置小区”，作为我镇灾民灾后重建及其他农户的安置小区。为保障建设进度，经批准其用地报批和规划许可与小区建设同步进行。2015年6月30日，汀东村村委会经村两委研究决定，将该小区建设用地事宜委托我镇办理。对该小区各项成本费用进行了概算，建设该小区所需的征地补偿费、小区内基础设施建设费约为1380万元，最终确定各建房户应当分摊的地价成本费为1500-2550元／㎡。2015年8月8日，我镇向汀东村全体村民发送了《建设用地须知》，向有意向在该小区申请建房的村民告知了申请建房的须知事宜，同年8月11日，原告缴交了地价成本50000元，另经审查，原告户符合在该小区申请建房及减免20%地价款的条件，于同年9月15日缴交了剩余地价成本费118000元后与我镇签订了《用地协议》。原告凭《用地协议》对选定的地块进行了定点放样，现已建成三层半框架结构房屋并已实际入住。截止2019年1月，我镇财政所代汀东村委会收取的地价成本费已全部转入汀东村委会财政账户，且已全额用于该小区征地补偿费、小区基础设施建设费等支出。2015年12月25日，龙岩市政府发布《关于长汀县2015年度第三批次农村村民住宅小区建设农用地转用、使用土地的批复》同意将长汀县馆前镇汀东村东安安置小区Ａ地块1个集体农用地转为建设用地，作为农村村民住宅小区建设用地。我镇与原告签订《用地协议》，系接受汀东村委会的委托，代为办理与东安安置小区建设用地有关事宜，该协议内容也得到汀东村委会的认可。该协议属于民事合同，不属于行政协议，不属于行政诉讼受案范围。2.《用地协议》并不存在《合同法》规定的无效情形，属于合法有效，依法应当予以维持，原告诉请确认上述协议无效并要求退还已缴交的地价成本费属于不诚信行为。3.即使法院经审理认为本案《用地协议》系行政协议，但原告的起诉已超过法定起诉期限且无正当理由，依法应当裁定驳回起诉。原告于2015年11月4日自愿与我镇签订了《用地协议》，并支付了地价成本费，其于2015年11月4日已明知我镇所作出的被诉行政行为，原告至2019年4月才提起行政诉讼，超过了法定起诉期限。4.若支持原告诉请认定的《用地协议》无效、退还原告依法已缴纳的地价成本费的话，则原告在该地块上所建的房屋属于未取得合法土地来源而建房的非法占地建房行为，按《土地管理法》规定将面临拆除或没收其建筑物并处罚款的行政处罚。 被告向本院提交了以下证据、依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款；2.委托书、说明；3.馆前镇东安安置小区各项基础设施拟投资概算、【2015】22、25号会议纪要、汀发改项【2015】461号《关于长汀县馆前镇汀东村东安安置小区项目建议书的批复》；4.东安安置小区商住建设用地须知；5.往来结算凭证二张、《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》；6.张万金户现状图一张；7.2015年7月-2019年1月东安小区用地成本收支情况表、2015年7月-2019年1月拨付东安小区资金情况表、记账凭证；8.《关于长汀县2015年度第三批次农村村民住宅小区建设农用地转用、使用土地的批复》（龙政综【2015】385号）；9.《福建省农村村民住宅建设管理办法》第三十二条、第三十三条、龙岩市人民政府《关于进一步规范农村村民住宅小区建设用地管理的通知》（龙政综【2014】65号）第一条第五款第一项；10.龙岩市中级人民法院（2019）闽08行终74号行政裁定书。 原告对被告提供的证据1认为根据城市房地产管理法规定，村委会没有签订商住建设用地的职权；证据2中的委托书真实性有异议，没有提供村两委开会决定的材料，被告未告知原告已授权委托的事实；证据3中的会议纪要无异议；拟投资概算未经有资质的第三方审核，真实性有异议，该表“拆迁安置补偿”项中有部分是属于东谊小区，“给排水”项中工程中的自来水工程包括东谊小区，“绿化美化养护”项中部分基础设施不属于东安小区，“桥”项中该工程为慈善机构捐赠建设，“电信电力设施”项中东安小区没有建设移动光纤项目，电网为电力部门的架空线，且小区住户已支付了入户费用；证据4三性无异议，证据5中的往来结算凭证无异议，《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》的证明内容有异议，馆前镇政府在与原告签订该协议时，未告知原告委托情况；证据6三性无异议；证据7中收支情况表有异议，为被告单方出具，未经过审计，拨付资金情况表和记账凭证中并非所有费用支出都用于东安小区建设，部分费用与东安小区建设无关联；证据8无异议；证据9证明村民建房按照镇乡村庄规划建设，只收取土地证书和房屋产权证书工本费，不得收取基础设施配套费等相关费用；证据10不能作为认定本案事实依据。汀东村委会对被告提供的上述证据均无异议。 经法庭质证，本院对上述证据作如下分析认定：被告及第三人对原告提供的证据1、3、4、5、6、7、8均无异议，本院予以确认，原告提供的证据2与本案没有关联性，本院不予采纳，证据9无法证明原告主张，不予采纳；对被告提供的证据经原告及第三人质证无异议的证据本院予以采纳，被告提供的证据2能够证明被告接受汀东村委会委托全权办理东安安置小区建设用地事宜，本院予以采纳，证据3中的投资概算和证据7能够证明东安安置小区的部分建设资金情况，本院予以确认，证据5中《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》与原告提供重复，证据9能够证明被告及第三人按照法律政策规定因灾后重建建设东安安置小区，并依法收取征地补偿费、基础设施建设费，与本案具有关联，本院予以确认，证据10与本案均系基于建设东安安置小区项目相同的事实，与本案诉讼请求和事实理由相似，本院予以确认。 经审查认定事实如下：2015年6月30日，汀东村委会与馆前镇政府签订委托书，将汀东村东安安置小区建设用地事宜全权委托给馆前镇政府办理，其对馆前镇政府与东安安置小区各建房户签订的《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》内容均予以认可。2015年8月8日，馆前镇政府向不特定的馆前镇汀东村村民公示《东安安置小区商住建设用地须知（84㎡类）》，告知：有意向在东安安置小区建房的村民自行把自选地块的成本价和押金转入被告银行专户，再凭发票到国土所签订用地协议。原告张万金在用地须知公布后，于2015年8月9日主动向被告银行账户汇款50000元，被告出具凭证注明“东安小区地价成本”，同年9月15日，又主动向被告银行账户汇入118000元，被告出具凭证注明“东安小区地价成本”，两次汇款共计168000元。后被告与原告签订《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》，对选定的建筑面积为84㎡的3号地块进行了定点放样，现已建成三层半框架结构房屋并已实际入住。2015年10月8日长汀县发展和改革局作出汀发改项【2015】461号《关于长汀县馆前镇汀东村东安安置小区项目建议书的批复》，原则同意长汀县馆前镇汀东村东安安置小区项目建议书，项目建设地点为长汀县馆前镇汀东村，项目资金来源为自筹等。案涉的东安安置小区建房属上述批复的项目。2015年12月28日，龙岩市人民政府作出龙政综【2015】385号《龙岩市人民政府关于长汀县2015年度第三批次农村村民住宅小区建设农用地转用、使用土地的批复》同意将长汀县馆前镇汀东村东安安置小区A地块1个村集体农用地2.1189公顷转为建设用地。作为长汀县东安安置小区A地块农村村民住宅小区建设用地。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的：……”。从上述规定可以看，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的前提条件是存在行政行为，若公民、法人或其他组织针对的行为不是行政行为，则不属于行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回起诉。联系本案而言，案涉的东安安置小区建房属于长汀县馆前镇汀东村民委员会的项目，馆前镇政府与原告签订《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》，并收取原告168000元地价成本费，系馆前镇政府受汀东村委会委托而从事的行为，并不是馆前镇政府在履行行政管理职权过程中做出的行为，不属于行政行为，该行为的法律后果应由委托人即汀东村委会承担。根据上述法律规定，馆前镇政府与原告签订用地协议并收取地价成本费的行为不属于行政行为，原告要求确认与被告签订的《馆前镇东安安置小区商住建设用地协议》无效并判令被告退还原告基础设施配套费等168000元的诉讼请求依法不属于行政诉讼的受案范围，对原告的起诉应裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款，第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回张万金的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省龙岩市中级人民法院。 审 判 长  林权斌 人民陪审员  石庆峰 人民陪审员  钟为民 二〇一九年十月二十九日 法官助理童丽萍 书记员陈燕青 附注： 主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 -9-