陕西省洛南县人民法院行政判决书（2018）陕1021行初11号原告陕西凯华房地产开发有限公司（以下简称陕西凯华公司），住所地陕西省商洛市商州区工农路14号，统一社会信用代码91611000559373908N。法定代表人郑贤桂，系该公司总经理。委托代理人王天，陕西海普睿诚律师事务所律师。委托代理人马世焜，陕西海普睿诚律师事务所律师。被告商洛市人民防空办公室（以下简称商洛市人防办）,住所地陕西省商洛市商州区民主路中国银行9楼，统一社会信用代码11611000016061836L。法定代表人赵新华，系该办公室主任。出庭负责人张丽，系该办公室副主任。委托代理人唐建朝，系该办公室平战科科长。委托代理人崔建国，陕西鹏鲲律师事务所律师。被告商洛市人民政府（以下简称商洛市政府），住所地商洛市民主路1号，统一社会信用代码116110000160607290。法定代表人郑光照，系该市市长。委托代理人刘军斌，系该市法制办公室副主任。委托代理人杜安生，陕西秦南律师事务所律师。    原告陕西凯华公司不服被告商洛市人防办及被告商洛市政府人民防空行政处罚及行政复议决定一案，原告陕西凯华公司于2018年3月16日向本院提起行政诉讼，本院于同年3月21日立案，依法组成合议庭，于2018年6月22日公开开庭审理了本案。原告陕西凯华公司委托代理人王天、马世焜、被告商洛市人防办副主任张某某及其委托代理人唐建朝、崔建国、被告商洛市政府委托代理人刘军斌、杜安生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年11月8日，被告商洛市人防办作出的商人防罚字（2017）4号《行政处罚决定书》认定：陕西凯华公司在商州区西街修建的西街片区旧城改造项目（以下均简称西街旧城改造项目），已建成21栋，其中13栋为高层商住楼或住宅楼（C-1#、2#、3#、5#、6#、7#、8#、9#、10#、11#、12#、13#、15#），8栋为多层商业楼（B#、C-2#、D-1#、D-2#、F#、G-1#、G-2#、幼儿园）。该建设项目未按国家规定修建防空地下室，违反了《中华人民共和国防空法》第二十二条及《陕西省实施〈中华人民共和国防空法〉办法》第九条第一款第一项、第二项之规定。根据《中华人民共和国防空法》第四十八条及《陕西省实施〈中华人民共和国防空法〉办法》第二十六条的规定，决定对陕西凯华公司给予警告，并处9.5万元罚款的行政处罚。陕西凯华公司不服上述处罚决定，向商洛市政府提出行政复议。2018年2月28日，被告商洛市政府作出商政复决字（2018）01号《行政复议决定书》，认定商洛市人防办作出的商人防罚字（2017）4号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持商洛市人防办所作的上述处罚决定。原告陕西凯华公司诉称，2010年10月17日，原告与商洛市旧城改造办公室签署《商洛市西街片区旧城改造项目开发建设合同》（以下简称项目开发合同），由原告负责商洛市西街旧城改造项目的开发建设。合同约定旧城改造项目享受《商洛市中心城市旧城改造管理暂行办法》规定的各项优惠政策，包括人防工程建设费全免。但是，2017年11月8日，商洛市人防办作出征收原告人防工程易地建设费的决定，并同时作出商人防罚字（2017）4号《行政处罚决定书》，对原告给予警告，并处9.5万元罚款的行政处罚，原告不服提起行政复议，商洛市政府于2018年2月28日作出商政复决字（2018）01号《行政复议决定书》，维持了商洛市人防办的上述处罚决定。首先，原告认为被告商洛市人防办职权依据不足，无权直接进行行政处罚。其次，商洛市人防办的处罚行为事实不清，证据不充分，适用法律错误，违反信赖利益保护原则，行政行为明显不当。理由如下：一是原告不存在未按规定建设人防工程的情形，而是商洛市政府通过地方政府规章及招商引资文件以及项目开发合同，明确确认原告无需缴纳人防易地建设费。根据《人民防空法》第六条第三款：“县级以上地方各级人民政府和同级军事机关领导本行政区域的人民防空工作”，故商洛市人防办应受商洛市政府行政行为的约束。二是原告申请人防易地建设费免除事项已经由商洛市政府受理，目前正在研究批复之中。商洛市棚户区改造办公室已经就本项目人防易地建设费免除事项向商洛市政府请示。商洛市政府作为商洛市人防办的上级领导，在商洛市政府未作批复的情况下，商洛市人防办进行行政处罚显属不当。三是涉案项目毗邻莲湖，又靠近省文物保护单位，因此不宜建设人防工程。且该项目已经经规划、消防等各部门验收，即视为规划部门对项目的规划现状已认可。被告实施行政行为之前，应当查明前述事实，但在其文书中并未涉及。四是原告建设项目为旧城改造安置项目，根据国家规定，亦可享受减免优惠政策。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发（2007）24号）第十五条（十六）：“廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”。《财政部关于切实落实相关财政政策积极推进城市和国有工矿棚户区改造工作的通知》规定:“棚户区改造项目免收全国性行政事业收费，包括防空地下室易地建设费”。且《商洛市中心城市旧城改造管理暂行办法》、《陕西省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》的相关减免规定也都是一脉相承的。因此对于经市政府批准的改善市民居住环境的棚改、旧改项目可以免收人防易地建设费。五是商洛市人防办行政征收数额的核定并未充分向原告予以解释，具体计算方式不明，原告并不认可该数额核算结果。六是信赖保护原则是行政法的基本原则，本案原告依据商洛市政府颁布的优惠政策签署协议、投资建设，但商洛市政府、商洛市人防办的行政行为不统一，导致原告无所适从。在项目完工后，商洛市人防办要求原告缴纳人防易地建设费，严重损害原告的信赖利益，违背行政法基本原则，行政行为明显不当。最后，被告商洛市人防办所作的处罚决定已过追溯时效。我国行政处罚法第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给以行政处罚”。涉案项目于2013年9月启动建设，被告商洛市人防办于2017年11月作出行政处罚决定，已超过两年的追溯时效。即使原告需要缴纳人防易地建设费，被告市人防办也无权对原告进行行政处罚。同时，被告商洛市政府的行政复议维持了商洛市人防办的行政处罚决定，违反法律规定，亦应予以撤销。现原告诉讼请求为：1、撤销被告商洛市人防办2017年11月8日作出的商人防罚字（2017）4号《行政处罚决定书》；2、撤销被告商洛市政府2018年2月28日作出的商政复决字（2018）01号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由被告承担。原告陕西凯华公司为证明其主张，提供以下五组证据：    第一组证据：1.国发（2008）4号《国务院中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》；2.《陕西省实施办法》；3.《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》;4.《财政部关于切实落实相关财政政策积极推进城市和国有工矿棚户区改造工作的通知》；5.《商洛市中心城市旧城改造管理暂行办法》。上述证据证明棚户区改造按照国家规定减免人防易地建设费。    第二组证据：《陕西省物价局、财政厅关于重新核定人防工程易地建设费收费标准的通知》。证明被告商洛市人防办未经许可无权收费，相应也没有行政处罚职权。第三组证据：1.商洛市西街片区旧城改造项目开发建设合同；2.旧城改造项目补充协议；3.天津滨海浙商投资集团有限公司通知书；4.商洛市棚户区改造办公室商棚改办字(2017) 16号文件《关于减免西街片区旧城改造项目人防工程建设费的请示》。上述证据证明涉案项目是市级重点招商项目，属于优惠政策减免范畴，被告作出行政处罚没有事实及法律依据。第四组证据：《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》、《商品房预售许可证》。上述证据证明涉案项目“五证齐全”，是在规划部门已经办理行政许可后进行的施工建设，被告作出行政处罚于法无据，也不符合合理性及信赖利益保护原则。第五组证据：商洛市人防办（2017）20号文件《关于对商州西街旧城改造住宅及商业项目立案查处的再请示》。证明《商洛市中心城市旧城改造管理暂行办法》中提及的“人防工程建设费全免”就是指人防易地建设费，被告商洛市人防办无权认定该暂行办法是否有效。被告商洛市人防办及被告商洛市政府辩称，一是原告拒不履行人防工程建设义务，依法应予处罚。原告修建的“西街旧城改造项目”位于商洛市工农路东侧西街片区，属商洛市中心城区范围，项目用地性质为商住用地。根据人民防空法第二十二条及陕西省实施人民防空法第九条、第十条的规定，城市新建民用建筑，应当修建战时可用于防空的地下室。经被告商洛市人防办调查取证，查明陕西凯华公司于2011年申请报建西街旧城改造项目工程时，并未依法向市发改委、市人防办、市住建局等相关行政管理部门申办修建用于防空的地下室工程审批手续。而该项目的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证均要求建设相应的地下建筑面积。其施工图审查报告及审查合格书更是明确指出该项目人防工程设计应该按管理部门的有关规定进行专项审查。但陕西凯华公司既未申办人防工程报建手续，又未施工修建人防地下室工程。经商洛市人防办对该项目进行的现场执法检查，查明该项目为商洛市城市规划区内新建民用商住建筑，建设规模为414778.72 平方米，其中地上建筑面积为344388.72 平方米，地下建筑面积66753.77 平方米。21栋建筑单体，其中10层以上为13栋，10层以下为8栋，但均未修建战时可用于防空的地下室人防工程。该公司项目工作人员也承认未修建防空地下室，且己没有条件补建人防地下室。同时查明，陕西凯华公司至今既未报经县级以上人民政府人民防空主管部门审核同意易地建设，也未缴纳人民防空工程易地建设费。原告的建设行为违反了《中华人民共和国人民防空法》第二十二条：“城市修建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”、《陕西省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第九条第一款：“新建十层（含十层）以上或者基础埋深三米（含三米）以上的民用建筑，按照地面首层建筑面积修建六级（含六级）以上防空地下室”及第二款：“新建除第（一）项规定和居民住宅以外的其他民用建筑，地面总建筑面积在二千平方米以上的，按照地面建筑面积的百分之二至百分之五修建六级（含六级）以上防空地下室”以及第十条规定“防空地下室由建设单位修建，纳入基本建设计划。防空地下室必须与地面建筑同步规划、同步设计、同步施工”的规定，据此，陕西凯华公司不履行人民防空法法定义务，其违法行为事实清楚，证据确实充分，被告商洛市人防办对原告作出行政处罚符合法律规定。二是行政处罚决定适用法律得当，程序合法。原告建设行为违法，被告商洛市人防办依据《中华人民共和国人民防空法》第四十八条、《陕西省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第二十六条及《陕西省人民防空办公室行政处罚自由裁量权基准制度办法》之规定，对原告作出警告并处9.5万元罚款的行政处罚决定法律适用正确，依据充分，处罚适度。且被告商洛市人防办在行政执法过程中，严格依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，对原告进行了告知其陈述、申辩、听证等权利，程序合法。三是对原告实施行政处罚属被告商洛市人防办法定职权。依照《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款：“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作”，第四十八条：“城市修建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万元以下的罚款”。同时，《陕西省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第二十六条：“城市新建民用建筑，违反本办法规定，不修建或未按规定面积修建防空地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门责令限期修建、补建，给以警告，可以并处应建防空地下室工程造价的百分之五、总额不超过十万元的罚款；原地无法修建或者补建的，依照本条规定给予行政处罚后，由建设单位按照规定缴纳人民防空工程异地建设费，人民防空主管部门组织异地建设”。另外，商洛市人民政府2015年6月2日发布的《商洛市中心城市违法建设查处办法》第八条：“…人防部门负责依法查处应建未建或违规建设人防工程，擅自改变人防工程结构等违法行为。…”。还有，商洛市人民政府办公室关于印发《商洛市人民防空办公室主要职责内设机构和人员编制规定》的通知，该通知明确商洛市人防办主要职责为负责全市人防法治工作，依法履行人防行政执法职责，查处人防违法案件。综上，商洛市人防办作为市级人防主管部门有行政执法权。四是被告商洛市人防办所作行政处罚没有超过“追溯时效”。被告在依法查处该项目中，从2013年6月3日起，多次派员到原告处和项目建设现场宣传人防法律法规，下发《告知书》，督促其依法配建人防工程、办理人防手续；在宣传、说服、督促无效的情况下，2017年8月21日，被告商洛市人防办依法予以立案，直至作出处罚决定；且原告建设的西街旧城改造项目经建设主管部门于2016年4月12日、7月7日、2017年5月31日分期组织竣工验收，截止2017年8月21日人防部门立案之日，其违法行为处于持续状态。综上所述，原告违法事实清楚，违法证据确凿，被告商洛市人防办在执法过程行为规范，程序合法，依据充分，处罚得当。商洛市人民政府所作复议决定，符合法律规定，请人民法院依法驳回原告诉讼请求。被告商洛市人防办及被告商洛市政府为证明行政处罚行为的合法性，向本院提供以下两组证据和依据：第一组证据共八份，证明被告处罚行为事实清楚和程序合法：    l、原告陕西凯华公司的《企业法人营业执照》、《组织机构代码证》。证明原告具有法人主体资格。    2、商洛市发展和改革委员会商发改发(2011)852号文件《关于商洛市西街旧城改造住宅及商业开发项目备案的通知》 、《建设用地规划许可证》、《建设工程施工许可证》。以上证据证明西街旧城改造建设项目的用地位置、用地性质、面积、建设规模及该项目取得建设工程施工许可证等事实。    3、《商洛市西街旧城改造项目总平面规划图》、《施工平面图》电子版、《陕西省施工图审查合格书》、《陕西省施工图设计文件技术审查报告》、《建设工程规划许可证》。证明原告建设项目在2014年10月29日至11月18日分四次取得建设工程施工许可证，证明原告建设的西街旧城改造项目各标段均规划建设有地下建筑，具有修建防空地下室的地质条件。    4、商洛市人防办作出的《关于西街旧城改造项目的通知》、《行政执法现场检查笔录》22份、《行政执法谈话笔录》、现场检查照片24张、执法视频资料光盘一张及视频内容说明。证明原告所建的西街旧城改造项目未按照人防规定设计修建防空地下室及被告在执法过程中的现场检查、处罚事先告知送达、处罚决定送达的事实。    5、《告知书》、《安置区平面布置图》、《安置商业平面布置图》、商洛市人防办《关于西街片区旧城改造项目的协查函》、执法检查告知书送达回证、商洛市人防办行政执法检查登记表、2015年9月16日省人防办检查西街旧城改造项目照片10张、商洛市人防办《关于对商州西街旧城改造及商业项目立案查处的再请示》、商洛市住房和城乡建设局《关于西街片区旧城改造项目竣工验收时间的说明》。上述证据证明被告商洛市人防办对西街旧城改造项目建设的人防违法行为的追究从未间断和终止，该项目未建人防地下室的危害始终存在，不存在已过追溯时效问题。    6、商洛市中心城市规划图，证明西街旧城改造项目在商洛市中心城市规划区内。    7、立案审批表、人防执法检查通知、人防行政案件审理委员会会议记录、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚责令整改通知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证。上述证据证明被告商洛市人防办执法程序合法，已经向原告提前告知并送达。    8、执法人员执法证。证明被告工作人员的执法资格，执法行为及过程合法合规。第二组为法律依据共十一份，证明处罚行为符合法律规定，处罚主体具有法定职权：    1、《中华人民共和国防空法》第七条、第四十八条。    2、《陕西省实施（中华人民共和国防空法）办法》第四条、第二十六条。    3、《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》。    4、《陕西省人民政府、陕西省军区关于贯彻落实的实施意见》。    5、《国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部的通知》。    6、最高人民法院指导案例21号。    7、《陕西省物价局、财政厅关于重新核定人防工程易地建设费收费标准的通知》。    8、《商洛市人民政府关于印发  建设查处办法>的通知》。    9、陕西省人民防空办公室《关于重新确定国家人民防空重点城市的通知》，证明商洛市为三类国家人民防空重点城市。    10、陕西省人民防空办公室关于印发《陕西省人民防空行政处罚自由裁量权基准制度办法》的通知第八条。    11、商洛市人民政府办公室关于印发《商洛市人民防空办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第六条。    被告商洛市政府为证明其复议行为合法，提供有以下五份证据：1、行政复议申请书，证明陕西凯华公司不服处罚决定提起复议申请以及复议的请求、事实理由及申请复议的时间。2、行政复议答复通知书及签收单，证明商洛市政府通知商洛市人防办就复议申请予以答复及送达该通知的回执。3、商人防罚字（2017）4号《行政处罚决定书》，证明商洛市人防办作出行政处罚决定的事实；4、商洛市人防办《行政复议答复书》，证明商洛市人防办就复议申请进行了答复的事实；5、商洛市政府《行政复议决定书》及送达回证，证明复议机关作出行政复议决定书并依法送达。经庭审质证，原告对二被告提供的证明行政处罚决定合法的证据发表以下质证意见：    1.对陕西凯华公司的《企业法人营业执照》、《组织机构代码证》的真实性、合法性认可。    2.对《关于商洛市西街旧城改造住宅及商业开发项目备案的通知》、《建设用地规划许可证》、《建筑工程施工许可证》的真实性、合法性予以认可，证明目的不予认可。涉案项目能够取得《建设用地规划许可证》和《建筑工程施工许可证》并顺利开工建设恰恰反证被告及规划、建设部门认可该项目免予建设防空地下室的事实。    3.对《商洛市西街旧城改造项目总平面规划图》、《施工平面图》电子版、《陕西省施工图审查合格书》、《陕西省施工图设计文件技术审查报告》、《建设工程规划许可证》的真实性、合法性予以认可，对证明目的不予认可。不能以涉案项目可以修建普通地下室为依据认定该项目具备修建防空地下室的条件，是否适宜修建防空地下室应经过专门机构勘测、评审后予以确定。同时上述证据能够反证原告各项审批、行政许可都是依法获得，原告依法也只能按照政府及有关都门的审批进行施工建设，因此不存在违法建设的情况。    4.对《行政执法现场检查笔录》、《行政执法谈话笔录》、现场检查照片、执法视频资料及《视频资料说明》、《告知书》、《安置区平面布置图》、《安置商业平面布置图》、《关于西街片区旧城改造项目的协查函》、《人民防空行政执法检查登记表》、2015年9月16日省人防办检查西街旧城改造照片10张、《关于对商州西街旧城改造及商业项目立案查处的再请示》、《关于西街片区旧城改造项目竣工验收时间的说明》等以上证据的真实性认可，对于合法性不认可，这些证据均是在错误适用法律的情况下进行的有目的的引导询问，产生的前提就存在错误。其次，因为市人防办没有任何收费许可，其对于费用的核算和对于计费面积的调查都是越权行为。    5.对商洛市中心城市规划图的真实性、合法性认可，证明目的不认可。该证据反证出涉案项目用地并未规划人防工程建设，市人防办要求涉案项目建设人防工程不符合城市总体规划和人防工程规划。    6. 对立案审批表、人防执法检查通知、人民防空行政案件审理委员会会议记录等上述证据的真实性无从判断，对其合法性、证明目的不予认可，对行政处罚决定书不予认可。    7. 对执法人员执法证真实性、合法性予以认可，对证明目的不予认可，不能证明被告商洛市人防办具有作出行政处罚行为的主体资格。质证时，原告对被告商洛市人民政府提供的证明复议行为合法的证据的真实性均认可，但对证明目的均不认可。庭审中，被告商洛市人防办及被告商洛市政府对原告提供的证据发表以下质证意见：认为《商洛市中心城市旧城改造管理暂行办法》虽具有真实性，但已经失效；对原告其余证据的真实性无异议，但对其证明目的均不予认可，均不能证明原告所建项目符合人民防空法律要求。庭审质证中，被告商洛市人防办对被告商洛市政府提供的证明复议行为合法的证据均没有异议。本院认为以上双方当事人提供的证据均客观真实，来源合法，与本案有关联，能够证明本案事实，均予以认定。经审理查明，2010年10月17日，天津滨海浙商投资集团有限公司（以下简称滨海公司）与商洛市旧城改造办公室签署《商洛市西街片区旧城改造项目开发建设合同》（以下简称项目开发合同），由滨海公司负责商洛市西街旧城改造项目的开发建设。合同约定由商洛市旧城改造办公室按照《商洛市中心城市旧城改造管理暂行办法》规定，协调、促成滨海公司可享受的各项优惠政策得到落实。2010年12月27日滨海公司告知商洛市旧城改造办公室，由滨海公司的子公司陕西凯华房地产开发有限公司即本案原告陕西凯华公司，继受滨海公司在上述项目开发合同的权利义务，滨海公司不再参与项目工作。2011年12月9日，商洛市发展和改革委员会下发商发改发（2011）852号《关于商洛市西街旧城改造住宅及商业开发项目备案的通知》，同意对商洛市西街片区旧城改造项目予以备案。2013年1月22日，商洛市城乡建设规划局审查通过了该项目总平面规划图，明确总用地面积112899.48平方米，总建筑面积419897.7平方米等技术经济指标。2013年6月3日，被告商洛市人防办向原告陕西凯华公司送达了（2013）013号告知书，告知原告将项目相关资料提交商洛市人防办。2013年11月27日，西安天慧建筑技术咨询有限责任公司就西街旧城改造项目出具《陕西省施工图审查合格证书》，并在综合审查意见中指出：“本工程的消防设计及人防工程（若本工程有）设计，应按管理部门有关规定进行专项审查，关于人防、消防审查意见应以专项审查意见为准”。2014年3月10日，商洛市城乡建设规划局向原告陕西凯华公司颁发《建设用地规划许可证》，载明商洛市西街旧城改造项目的用地位置为商洛市商州区工农路东侧、莲湖公园北侧、西背街南侧、中心街西侧，用地性质为商住用地，用地面积为112899.48平方米，建设规模为地上建筑面积370624.32平方米，地下建筑面积67606.05平方米。2014年4月23日，商洛市规划局为原告颁发了该项目《建设工程规划许可证》。2014年10月至11月，商洛市住房和城乡建设局向原告颁发了四个标段的建筑工程施工许可证，准予原告施工。2015年9月16日，被告商洛市人防办对原告建设项目进行现场执法检查，查明该项目未依法配建人防工程，责令原告依法办理人防手续，并补交施工图一套。截止2017年5月31日，西街旧城改造项目21栋单体楼均竣工验收。2017年8月21日，被告商洛市人防办对原告所建的西街旧城改造项目立案调查，于2017年8月23日对原告建设的西街旧城改造项目进行现场执法检查，对西街旧城改造项目已竣工的21栋单体楼的楼层数、地上、地下建筑面积及首层、标准层面积以及建筑用途进行了核查确认。2017年9月27日被告商洛市人防办向原告送达《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知原告未按规定修建防空地下室的事实以及拟对原告给予警告并处9.5万元罚款的行政处罚，同时告知原告依法享有陈述申辩及听证的权利。同年9月27日，被告又向原告下发了《行政处罚责令改正通知书》，责令原告收到通知后20日内办理西街旧城改造项目防空地下室原地补建手续，原地无法补建的按照规定缴纳人民防空易地建设费11011707.4元。2017年11月8日，商洛市人防办向原告作出商人防罚字（2017）4号《行政处罚决定书》，对原告给予警告，并处罚款9.5万元；同日，商洛市人防办向原告作出商人防征决字（2017）5号《人防易地建设费行政征收决定书》，征收陕西凯华公司西街旧城改造项目人防工程易地建设费11011707.4元。原告陕西凯华公司不服上述处罚决定和征收决定，向被告商洛市政府提起行政复议，2018年2月28日，商洛市政府作出商政复决字（2018）01、02号行政复议决定书，维持了商洛市人防办作出的商人防罚字（2017）4《号行政处罚决定书》以及商人防征决字（2017）5号《人防易地建设费行政征收决定书》。原告陕西凯华公司不服，遂于2018年3月16日提起本次行政诉讼，要求撤销被告商洛市人防办及被告商洛市政府作出的上述商人防罚字（2017）4号《行政处罚决定书》及商政复决字（2018）01号《行政复议决定书》。另查明，根据陕西省人民防空办公室陕人防办发（2000）151号《关于重新确定国家人民防空重点城市的通知》，商洛市属于三类国家人民防空重点城市。按照《商洛市城市总体规划（2011—2020年）（局部修改）》第七条及《商洛市城市人防专项规划（2011-2020）》规定，原告所建的商洛市西街片区旧城改造项目位于商洛市城市规划区中心城区，并处于商洛市人防总体防护规划区。本院认为，人民防空是国防的重要组成部分，是国民经济和社会发展的重要方面，是现代城市建设的重要内容，在城市规划区内修建防空设施是一切组织和个人必须依法履行的义务。被告商洛市人防办作为县级以上地方人民政府人民防空主管部门，根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款规定，有权对本行政区域内的人民防空工作进行管理。商洛市政府作为商洛市人防办的本级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，具有对商洛市人防办所作行政行为进行行政复议的法定职权。同时，《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室；第四十八条规定，城市修建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万元以下的罚款。同时，《陕西省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》（以下简称办法）第九条规定，县级以上人民政府所在地的城市，新建十层以上或者基础深埋三米以上的民用建筑按照地面首层建筑面积修建六级以上防空地下室；上述之外的其它民用建筑，地面总建筑面积在两千平方米以上的，三类人民防空重点城市按照地面建筑面积的百分之二至百分之三修建六级以上防空地下室。上述办法第二十六条还规定，城市新建民用建筑，违反本办法规定，不修建防空地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门责令建设单位限期修建，给予警告，可以并处应建防空地下室工程造价的百分之五、总额不超过十万元的罚款；原地无法修建的，依照本条规定给予行政处罚后，由建设单位按照规定缴纳人民防空工程易地建设费，人民防空主管部门组织异地建设。另外，《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定，按照规定应当修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门统一就近易地修建。本案中，商洛市属于三类国家人民防空重点城市，原告陕西凯华公司所承建的商洛市西街旧城改造项目，处于商洛市城市规划区，属于商洛市人防总体防护规划区范围内，该项目所建的21栋单体楼均系城市新建民用建筑，楼层及建筑面积符合修建地下防空室的法定条件，均应依法修建防空地下室。但本案证据表明，原告在承建商洛市西街片区旧城改造项目时，所建的21栋单体楼并未实际修建用于战时防空的地下室，原告项目中所修建的地下室，系超市、车库及设备用房，并非防空设施，被告商洛市人防办认定原告未依法修建人防工程，其行为违反了《中华人民共和国人民防空法》第二十二条及《陕西省实施办法》第九条第一款第（一）、（二）项之规定，被告商洛市人防办依据《中华人民共和国人民防空法》第四十八条及《陕西省实施办法》第二十六条之规定，作出商人防罚字（2017）4号《行政处罚决定书》，对原告给予警告并处9.5万元罚款的行政处罚，该处罚事实清楚，处罚金额在法定幅度内，处罚种类符合法律规定。在处罚程序上，被告履行了立案审批、现场调查取证、责令改正通知、内部集体讨论决定、处罚事项预先告知、陈述申辩及听证告知、送达征收决定等程序，上述行政程序符合法律规定，应认定处罚程序合法。综上，被告商洛市人防办作出的商人防罚字（2017）4号《行政处罚决定书》，对原告陕西凯华公司处以警告并处罚款9.5万元的行政处罚行为证据充分，事实清楚，程序合法，适用法律正确,处罚适当，原告请求撤销依法不予支持。被告商洛市政府作为复议机关，依照我国行政复议法规定的程序，对被告商洛市人防办作出的行政处罚的事实、程序、适用法律等进行了全面审查和分析论理，其作出的商政复决字（2018）01号《行政复议决定书》，维持了被告商洛市人防办对原告作出的商人防罚字（2017）4号《行政处罚决定书》，该复议决定认定事实清楚，符合复议程序，原告请求撤销依法不予支持。诉讼中，原告提出西街旧城改造项目毗邻莲湖，又靠近省级文物保护，不宜修建地下人防工程。对此辩解，本院认为，《陕西省实施办法》第十一条规定，应当修建防空地下室，因地质、地形、施工条件等原因不能修建的，建设单位必须报经县级以上人民政府人民防空主管部门核实同意，并缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门统一组织异地建设。但本案中，原告并未依照法定程序上报人防部门以核实是否具有修建人防地下室的条件，故不能以此理由主张不宜修建防空设施。原告认为西街旧城改造项目属于旧城改造安置项目，根据国家规定可享受免收人防工程易地建设费的优惠政策。对原告此观点，本院认为，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）第十五条（十六）规定：“廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”；同时，《财政部关于切实落实相关财政政策积极推进城市和国有工矿棚户区改造工作的通知》规定:“棚户区改造项目免收全国性行政事业收费，包括防空地下室易地建设费”。上述关于棚户区改造等保障性住房建设项目免收包括防空地下室易地建设费在内的城市基础设施配套费等各种行政事业性收费的规定，虽没有明确其调整对象，但从立法本意来看，其指向的对象应是合法建设行为。否则就会造成违法成本小于守法成本的情形，违反立法目的，不利于维护国防安全和人民群众的根本利益。本案原告陕西凯华公司作为西街旧城改造项目的建设单位，违反人民防空法及有关规定，应当建设防空地下室而不建，属于不履行法定义务的违法行为，不能适用免缴防空地下室易地建设费的有关优惠规定。诉讼中，原告还提出2010年10月17日，原告与商洛市旧城改造办公室签署《商洛市西街片区旧城改造项目开发建设合同》，认为该合同约定旧城改造项目享受《商洛市中心城市旧城改造管理暂行办法》规定的各项优惠政策，包括人防工程建设费全免。对原告上述辩解，本院认为，上述合同约定由商洛市旧城改造办公室按照《商洛市中心城市旧城改造管理暂行办法》规定协调、促成原告可享受的各项优惠政策得到落实的问题，属于另一层法律关系，应由原告与政府另行寻找解决途径，不属本案人防行政处罚司法审查的范畴。原告还提出本案行政处罚已过追溯时效的抗辩，本院认为，原告所建西街旧城改造项目涉及的21栋单体楼均未建设地下防空室，其违法状态持续存在，故不存在已过追溯时效的问题。综上，被告商洛市人防办作出的商人防罚字（2017）4号《行政处罚决定书》及被告商洛市政府作出的商政复决字（2018）01号《行政复议决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告请求撤销上述处罚决定及复议决定的诉讼理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陕西凯华房地产开发有限公司的诉讼请求。案件诉讼费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。审  判  长  周 梦 琳审  判  员  张 治 英   审  判  员  任 文 龙                  二○一九年十一月二十九日法官助理  李    倩  书  记  员  刘    静   1