广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行初218号 原告杨金宁。 委托代理人樊刚杰，北京创为律师事务所律师。 委托代理人胥汝涛，北京创为律师事务所实习律师。 被告南宁市邕宁区人民政府；所在地南宁市邕宁区红星路18号。 法定代表人许强初，区长。 出庭负责人何彩楣，副区长。 委托代理人滕玉娜，邕宁区房屋征收补偿和征地拆迁办工作人员。 委托代理人陆志勇，广西崇泰律师事务所律师。 原告杨金宁因起诉被告南宁市邕宁区人民政府（以下简称邕宁区政府）确认强拆行为违法一案，于2019年6月28日向本院提起行政诉讼；本院于2019年6月28日立案受理后，依法组成合议庭于2019年9月3日公开开庭审理了本案，原告杨金宁及其委托代理人樊刚杰、胥汝涛，被告邕宁区政府行政机关负责人何彩楣及其委托代理人滕玉娜、陆志勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告良庆区政府根据广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）作出的桂政土批函（2017）102号《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2015年度城市建设用地第七批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（以下简称102号《征地方案批复》），在征地实施过程中，因原告杨金宁在属于征收范围内的自留地上建有房屋一栋（以下简称涉案房屋），良庆区征拆办虽然因此与原告进行过相关地上附着物的补偿协商工作，但是最终以原告未能提供地上附着物的有效权属凭证为由，在未与原告签订地上附着物补偿协议之前，即于2018年11月间对被征土地进行“清表”工作时，将涉案房屋予以拆除。 原告杨金宁诉称，原告拥有合法权益的涉案房屋位于南宁市××区XX镇××号，于2018年11月间被不明身份的人员强行拆除，后从自治区政府2019年6月14日作出的桂政行复（2019）41号《行政复议决定书》（以下简称41号《复议决定书》）中，才得知“涉案房屋强制拆除行为系南宁市邕宁区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下简称邕宁区征拆办）具体实施，其法律后果应由邕宁区政府承担”；据此，原告认为被告强拆涉案房屋的行为，在实体上严重侵害了原告的合法物权，在程序上严重违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被告因此造成原告的巨大经济损失而理应承担损害赔偿责任。为维护自身合法权益，原告特提起本案诉讼并请求：依法确认被告强拆原告房屋的行政行为违法。 原告杨金宁向本院提出有下列证据材料的复印件：1、原告身份证复印件，用于证明原告具有诉讼主体资格；2、原告房屋被强拆前后的照片，用于证明被告为房屋征收的实施单位，原告房屋在征收范围内，原告应当在获得合理的安置补偿后再行搬迁；3、南宁市人民政府（2018）69号《征收土地和补偿安置方案公告》，用于证明原告房屋在征收范围内，原告应当在获得合理的安置补偿后再行搬迁；4、原告2018年1月15日作出并获得南宁市XX区XX镇XX村民委员会签署“同意呈报”意见的《建房说明材料》，用于证明原告对其房屋有合法权益；5、原告经营南宁市江园汽车维修中心的《营业执照》，用于证明原告办理了营业执照，合法经营，应当予以相应补偿；6、41号《复议决定书》，用于证明被告诉讼主体适格，是强拆原告房屋的责任人；7、涉案房屋《6号储备地被拆迁房屋补偿款明细表（共两页）》和《房屋（分层）分户平面图（共一页）》。 被告邕宁区政府答辩称，原告杨金宁未能提供任何证据证明其对涉案房屋享有合法权属，即是无法证明其与所诉强拆行为存在法律上的利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的相关规定，杨金宁不具有本案原告主体的资格；涉案征地部门经与被征收集体土地的权利人XX区XX镇XX村XX坡第7、8村民小组签订邕征协字（2018）第316号（集）《征收集体土地补偿安置协议书》（以下简称316号《补偿安置协议书》），并实际足额完成支付征地补偿款后，被征收的集体土地已征收为国有，为此，征地部门向原告送达《关于限期配合签订补充协议的通知》，限期原告及时与征地部门签订补偿协议，后因原告在限期内无法提供相关材料证明享有涉案房屋权属，导致征地部门无法与其达成补充协议而最终在“清表”工作中被作为无主违法建设建（构）筑物予以拆除，据此，邕宁区政府作出涉案征地行为并无不当。综上，杨金宁不具有本案原告主体资格，邕宁区政府作出的涉案征地行为完全正确，恳请人民法院依法予以驳回原告杨金宁的起诉。 在答辩期限内，被告邕宁区政府向本院提出有下列证据材料的复印件：1、原南宁市国土资源局作出南国土征预（2014）607号《关于龙岗储备六号地块项目征收土地预公告》（以下简称607号《征地预公告》）；2、征地资料张贴情形照片；3、原南宁市国土资源局向邕宁区征拆办出具的编号（2014）WX0064号《委托书》（以下简称WX0064号《委托书》）；4、102号《征地方案批复》；5、征地资料张贴情形照片；6、《南宁市邕宁区龙岗储备六号地块项目（第一期）结算汇总表》；证据7、316号《补偿安置协议书》；8、《龙岗储备6号地块征地项目一览表》；9、果树补偿表；10、邕征协字（2018）第403号（集）《征收集体土地补偿安置协议书》；11、《龙岗储备6号地块征地项目一览表》；12、《龙岗储备6号地块项目补偿款申请兑付表》；13、支付凭证（征地补偿款）；14、步云中学项目征地拆迁测量通知，用于证明征地部门通知被征收的户主参加征地拆迁测量；证据16、开展“清表”工作前的《通知》，17、协商工作现场照片；18、相关法律法规：《土地管理法》、《广西壮族自治区实施办法》、南府发[2013]10号《南宁市人民政府关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》；19、（2018）69号《南宁市人民政府征收土地和补偿安置方案公告》。邕宁区政府提出证据1-6，用于证明原告主张的涉案房屋所涉及的集体土地已被依法征收，以及被告作出的涉案征地行为符合法律规定；证据7-10，用于证明征地部门已与被征收集体龙岗村清平坡第7、8村民小组签订补偿协议；证据12-13，用于证明被征收的村集体已足额领取征地补偿款；证据15，用于证明由于原告杨金宁户拒不向征地工作组提供涉案房屋权属资料及合法报建材料申请补偿款，征地部门无法确定涉案房屋的补偿主体及合法性，征地部门通知限期其提交相应材料进行审核并与征地工作组协商签订补偿协议事宜，但原告在限期内仍未能提交相应材料，最终未能就涉案房屋达成补偿协议，造成的相应后果应由其自行承担；证据16，证明涉案项目征地工作已完成，涉案房屋因原告无法提供权属材料及合法报建材料，属于无主违法建设的建（构）筑物，南宁市邕宁区土地储备分中心对包括涉案房屋在内的被征收集体土地上的附着物进行开展地面“清表”工作；证据17，证明征地工作组多次与原告协商征地补偿事宜，原告均无法提交涉案房屋的权属材料及合法报建材料审核，最终双方未能就涉案房屋达成补偿协议；证据18，用于证明被告作出的涉案征地行为符合法律规定，原告无法提供涉案房屋的权属材料及合法报建材料，涉案房屋属于无主违法建设的建（构）筑物，原告要求被告对其补偿没有事实和法律依据；证据19，用于证明原告未在规定期限内办理补偿登记手续。 经庭审质证，关于被告邕宁区政府的举证，原告发表质证意见，对证据1、2的合法性不予认可，认为该公告只是预公告，公告时间为2014年，公告未经召开听证会，照片也无法确定张贴日期，张贴内容也不知晓，据原告所知，实际上该公告是2017年才张贴的；对证据3的真实性予以认可，但对其合法性不予认可，对其关联性存疑，因为没有提供规划定点图，原告房屋是否位于征地范围无从知晓；对证据4，该批复日期为2017年3月16日，而拟征收公告日期是2014年，征收在批复之前，不符合法律规定；对证据5，其张贴的地址和内容均不明确；对证据6的真实性、合法性和关联性均予认可；对证据7—10，原告没有得到任何补偿款，村小组未召开过村民大会，被告也未提供任何会议记录，村小组无权代替原告签订协议，其程序违反征收土地办法的相关内容；对证据11，该项目一览表中并没有原告名字，而且原告也没有得到补偿款；对证据12—13，原告未得到补偿款，村集体无权代替原告领取补偿款，原告不仅应当获得土地补偿，还应获得地上附着物、房屋的补偿；对证据14，原告并没有收到该测量通知；对证据15的真实性、合法性、关联性均不予认可，该通知不符合法律规定，原告作为地上附着物的所有权人，无论附着物是合法或者违法，均属于原告所有，都应按照征收土地公告办法相关内容对土地以及房屋进行补偿，原告虽然没有提交房屋权属材料，但事实全村几乎都没有相关的权属证明，被告应当考虑原告没能提交权属证明的原因；对证据16的真实性、合法性和关联性均不予认可，因为这与事实不符合，原告的房屋已经修建多年，符合一户一宅的规定，被告以原告没有权属材料否定原告的主体资格毫无道理，该通知的作出属于超越职权，对于集体土地上的房屋，行政强制法与土地管理法以及实施条例均未赋予行政机关强制搬迁、推平、清表的权利；对证据17，征地工作组在征收初期与原告多次协商房屋的补偿，原告对此皆有录音，因补偿过低和征收程序不符合法律规定，原告未签订补偿协议，并不是被告所说的无法提供房屋的权属材料，事实上，村里与原告同样情况的被征收人均获得了房屋的安置补偿；对证据18，涉案房屋并不属于无主违法建筑，被告实际进行的征收程序也没有按照征收土地公告办法来进行征收；对证据19，被告并没有提供公示的照片，原告也并未看到该方案；总之，被告提供的证据并不能证明拆除涉案房屋的合法性，也不能证明其征收程序的合法，反倒说明被告在征收程序启动后，因与原告达不成协议就采取拆违的方式推进征收，执法目的明显不纯。 关于原告的举证，被告邕宁区政府发表质证意见，对证据1的真实性无异议，但对其关联性有异议，该证据不能证明原告具有主体资格；对证据2的真实性无异议，但是不同意其证明目的，虽然涉案房屋在征地范围内，但是征地范围内的房屋是否可以获得合法补偿，则需要有合法权属的证明，而原告并没有证明其与涉案房屋的权属关系，因此照片不能作为其作为主张权属以及作为合法补偿的证据；对证据3的真实性、合法性和关联性均无异议，该证据与我方提交证据19的证明目的是一致的，该证据证明补偿安置方案已经依法发布，项目用地范围内的房屋所有人应当在公告规定的期限内向征地部门提交地上附着物的权属材料，逾期未申报则视为放弃补偿，因此，原告未在规定期限内提交涉案的附着物权属证明，应该作为无主违法建筑进行清表，建房说明材料是原告的单方说明，没有权属材料证明，其陈述的相关材料与事实不符，这个材料反而证明了其违法用地的事实，该证据不能作为原告对涉案房屋有合法权益的材料；对证据4，印章的真实性无法确定；对证据5的真实性没有异议，但对关联性有异议；对证据6的真实性、合法性和关联性均无异议；对证据7的真实性、合法性和关联性均不予认可。 根据相关法律规定，本院对原、被告各方提出的证据认证如下：原告杨金宁向本院提出的证据1、3、4、5、6，被告邕宁区政府向本院提出的证据1、3、4，符合本案证据关联性、合法性和真实性的基本要求，可以构成本案的定案依据；原告、被告提出的其他证据，可以辅助说明有关情况，可以作为本案的辅助依据。 自治区政府作出41号《复议决定书》中认定的事实，本院予以确认。 经审理查明，原告杨金宁系南宁市XX区XX镇XX村XX坡第7村民小组村民，原有两栋瓦房于2008年间因江滨公园项目被拆迁后，未经任何审批手续，即于2009年3月在其自留地上新建房屋一栋即涉案被拆房屋，并于2017年12月20日以个体工商户“南宁市江园汽车维修中心”的名义申领《营业执照》，在涉案房屋内开展汽车维修、美容等经营活动。 2014年10月16日，原南宁市国土资源局作出607号《征地预公告》，公告明确根据南宁市土地利用总体规划、城市建设规划、土地利用计划安排和南宁市规划管理局核发的储备蓝线图（编号：CB0113201400046号），市国土资源行政主管部门将对位于龙岗商务区，规划定点蓝线范围内的29.0498公顷土地实施征地拆迁工作。同日，原南宁市国土资源局向邕宁区征拆办出具WX0064号《委托书》，委托邕宁区征拆办对本辖区范围内的项目用地开展以下工作：发送征收土地预公告；现场调查规划用地范围内涉及村组（单位）的土地权属、地类、面积和地上附着物情况；拟定征（拨）土地补偿安置方案；与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜，签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书；拨付征地拆迁费用；办理征地成本结算（土地分类按《土地利用现状分类》[GBT21010-2007]标准划分）。 2017年3月16日，自治区政府向南宁市政府作出102号《征地方案批复》，原则同意南宁市政府申报的2015年度城市建设用地第七批次农用地转用和土地征收实施方案，同意实施使用业经国务院批准农用地转用和土地征收的土地135.8706公顷，作为南宁市2015年第七批次城市建设用地；公告中还就严格履行征地批后程序等相关事项作出了详细要求。 在实施征地过程中，良庆区征拆办与被征收集体土地的权利人邕宁区XX镇XX村XX坡第7、8村民小组，于2018年6月8日签订316号《补偿安置协议书》后，于2018年10月25日实际足额付清了征地补偿款。原告杨金宁建有涉案被拆房屋的自留地属于上述征地范围，为此，良庆区征拆办与原告进行过相关地上附着物的补偿协商工作，并于2018年10月12日在原告房屋处张贴《关于限期配合签订补偿协议的通知》，通知原告应于2018年10月15日上午九时到邕宁××××与征地拆迁工作小组商议签订征地拆迁事宜；之后，良庆区征拆办以原告未能提供地上附着物的有效权属凭证为由，在未与原告签订地上附着物补偿协议之前，于2018年11月间对被征土地进行“清表”工作时，将涉案房屋予以拆除。 另查明，原告杨金宁于2019年3月22日向自治区政府提出行政复议申请，请求确认被申请人南宁市政府强制拆除涉案房屋的行为违法；自治区政府经审查，于2019年6月14日作出41号《复议决定书》，该决定认定杨金宁系南宁市XX区XX镇XX村XX坡第7村民小组村民，在其自留地建有房屋一栋，属于102号《征地方案批复》项目用地的征收范围内，并于2018年11月被拆除，良庆区征拆办于2019年5月20日向南宁市政府行政复议办公室提交《关于XX区XX镇XX村XX坡第7村民小组杨金宁房屋拆除情况说明》中，明确其征地工作组在实施邕宁区龙岗储备六号地块项目征地时，经邕宁区政府同意于2018年11月对涉案房屋进行保护性拆除的事实，认为涉案房屋强制拆除行为系邕宁区征拆办具体实施，其法律后果应由邕宁区政府承担，据此驳回杨金宁的行政复议申请。 本院认为，行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用；依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，第二十五条第一款，第四十九条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。本案中，原告杨金宁持有的《营业执照》可以证明其对涉案房屋的占有与使用，原告对涉案房屋的建设情况说明，不仅获得南宁市XX区XX镇XX村民委员会的认可，而且在自治区政府作出的41号《复议决定书》中，亦有对原告“在其自留地建有房屋一栋”的事实认定；据此，本院对原告享有涉案房屋的权属事实予以确认，因此对被告良庆区政府提出原告未能提供涉案房屋的合法权属证明而与被诉强拆行为不存在法律上的利害关系而不具有本案原告主体资格的抗辩理由，不予支持；本院认为原告于本案当中的起诉，符合法定起诉条件，本院依法应当予以受理。 我国现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；依据相关法律法规的规定，市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定行政主体，即征收土地、补偿安置行为是市、县人民政府的法定职责。根据南宁市十四届人民政府第58次常务会议审议通过的《南宁市征收集体土地补偿安置办法》第三条第三款“城区人民政府（开发区管委会）负责组织本辖区征地机构和相关部门实施集体土地征收的具体工作”的规定，邕宁区政府具有涉案土地征收的法定职权，应当自觉履行涉案土地征收、安置补偿的相关法定职责。 被告邕宁区政府在履行涉案土地征收、安置补偿的相关法定职责时，应当自觉依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”的规定，全面妥善处理好土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费的计付问题；不能仅以签订补偿安置协议书并实际足额支付征地补偿款为由，就认为被征收的集体土地已征收为国有，就此淡漠地上附着物和青苗的补偿费的计付问题。 在法律范畴内，无主财产是指没有所有人或所有人不明的财产，这与合法财产分属不同概念而存在本质区别；从《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十一条第一款“申请认定财产无主，由公民、法人或者其他组织向财产所在地基层人民法院提出”的规定来看，申请认定财产无主需要经过法律特别程序的确认。本案中，涉案房屋未经法律特别程序确认无主，且如前所述，本院对原告享有涉案房屋的权属事实是予以确认的，据此，被告邕宁区政府以原告杨金宁未能提出合法有效的权属证明而认为涉案房屋是无主违法建设建（构）筑物的主张，本院不予支持。 此外，依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除”的规定，即使被告邕宁区政府以涉案房屋系违法建设建（构）筑物并予以强制拆除，被告邕宁区政府亦因缺失公告并限期当事人自行拆除的程序而构成违法行为。 综上所述，原告杨金宁于本案当中的起诉，符合法定起诉条件，本院依法应当予以受理；被告邕宁区政府未经法定程序，强制拆除涉案房屋的行为违反法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第六十八条、第七十四条第二款第（一）项，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下： 被告南宁市邕宁区人民政府于2018年11月强制拆除原告杨金宁在其自留地上建设房屋一栋的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告南宁市邕宁区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  韦影年 审判员  宁 静 审判员  晏 琼 二〇一九年十一月三日 书记员  谢其珈 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。 人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。 人民法院审理行政案件，参照规章。 第六十八条人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 2、《中华人民共和国土地管理法》 第四十七条征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。 征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。 征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。 依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。 国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。 3、《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百九十一条申请认定财产无主，由公民、法人或者其他组织向财产所在地基层人民法院提出。 申请书应当写明财产的种类、数量以及要求认定财产无主的根据。 4、《中华人民共和国行政强制法》 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 5、《诉讼费用交纳办法》 第十三条第一款第（五）项第2目案件受理费分别按照下列标准交纳：（五）行政案件按照下列标准交纳： 1.商标、专利、海事行政案件每件交纳100元； 2.其他行政案件每件交纳50元。 第二十九条第一款诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。