成都市成华区人民法院 刑 事 判 决 书 （2018）川0108刑初950号 公诉机关成都市成华区人民检察院。 被告人张开立，男，1953年4月17日出生，汉族，大专文化，中共党员，户籍所在地成都市青羊区，现住址成都市高新区。因涉嫌滥用职权罪于2019年8月2日被本院取保候审。 辩护人陈自强，四川明炬律师事务所律师。 被告人王于斌，男，1973年5月27日出生，汉族，大学本科，中共党员，户籍所在地成都市成华区，现住址成都市成华区。因涉嫌滥用职权罪于2019年8月2日被本院取保候审。 辩护人田银行，四川恒和信律师事务所律师。 辩护人谢玉玮，四川恒和信律师事务所律师。 被告人李永全，男，1953年10月17日出生，汉族，中专文化，中共党员，户籍所在地成都市青羊区，现住址成都市青羊区。因涉嫌玩忽职守罪于2019年8月5日被本院取保候审。 辩护人肖开国，四川伦典律师事务所律师。 成都市成华区人民检察院以成华检公诉刑诉〔2015〕762号起诉书指控被告人张开立、王于斌犯滥用职权罪、被告人李永全犯玩忽职守罪向本院提起公诉，本院于2017年1月24日作出判决，判决三被告人无罪。后检察院提起抗诉，成都市中级人民法院于2018年10月31日以事实不清裁定发回重审。本院受理后，依法适用普通程序，另行组成合议庭，于2019年8月13日、9月10日、11月29日公开开庭进行了审理。成都市成华区人民检察院指派检察员徐锐利出庭支持公诉，被告人张开立及其辩护人陈自强，被告人王于斌及其辩护人田银行、谢玉玮，被告人李永全及其辩护人肖开国均到庭参加了诉讼。期间，成华区人民检察院于2019年3月1日、2019年7月2日向本院申请延期审理。我院于2019年10月12日报请成都市中级人民法院延期审理。本案现已审理终结。 成都市成华区人民检察院指控，成都市成华区新山昌荣运输队（以下简称昌荣运输队）系于1997年由姜某3成立的私营独资企业。1999年，昌荣运输队租用了原成都市成华区青龙乡约4亩土地作为企业用地，该地之前由原成华区新山新型化工建材厂租用。2000年，姜某3之父姜某1与新山村支部书记黄某、村长赖某协商后达成一致意见，由昌荣运输队以40万元的价格购买所租用的4亩集体土地，由村上负责办理国有土地证，并负责安置补偿村民。新山村安排村长助理严某负责到成都市成华区国土局办理该4亩土地的国有土地使用权证。后，严某持一份虚假的金牛区革命委员会农工部发的金革农（80）征字第20号文件等材料到成华区国土局找到时任区国土局地籍科科长张开立，为昌荣运输队申请登记国有土地使用权（划拨），之后还以“辛苦费”的名义向张开立送了2000元人民币。张开立随后安排时任国土局地籍科副主任科员王于斌等人审查材料并进行地籍调查。王于斌在审查材料过程中发现昌荣运输队属私营独资企业，不符合划拨国有土地使用权的有关规定，并向张开立作了汇报，但张开立并不理会，要求继续办理，张开立、王于斌也没有去审查昌荣运输队申请国有土地使用权登记的权属证明文件即金革农（80）征字第20号文件的真实性。之后，王于斌在为昌荣运输队填写《土地登记申请书》和《土地登记审批表》时，将昌荣运输队企业性质填写为集体企业。后，王于斌在《土地登记审批表》提出“根据《土地登记规则》的有关规定，给予办理划拨国有土地使用权设立登记”的初审意见，张开立审核同意后加盖印章报时任区国土局副局长李永全审批。李永全在审批过程中，没有审核到昌荣运输队申请材料不全以及权属证明文件系虚假的情况，就签署了同意登记的意见。2001年1月19日，成华区政府制作并颁发了成华区用（2001）字第××号国有土地使用证，将本属于集体所有的土地2667.86平方米变更为国有土地，使用权人登记在昌荣运输队名下，昌荣运输队获得了该地划拨国有土地使用权的确认登记。2001年1月18日，新山村村委会与昌荣运输队签订了《用地协议书》，载明村委会为昌荣运输队办理了国有土地使用证，由昌荣运输队一次性给付村委会40万元，再由村委会按政策拿128000元给进行村民安置补偿。2001年7月20日，昌荣运输队与签订了《征用土地协议书》，昌荣运输队按政策一次性补偿128000元。 2004年9月，昌荣运输队与成都市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，在缴纳514363.41元的国有土地使用权出让金后，于同年9月27日取得成国用（2004）字第XX号国有土地使用权证，将取得方式由划拨变更为出让取得。 2012年7月23日，成都市成华区统一建设办公室对昌荣运输队所属国有土地及地上附着物进行征收，并签订《补偿协议》，补偿款总额19104600元。根据成都市人民政府的征用土地补偿标准，该宗土地按照其实际土地性质（集体农用地）的标准计算，其征地补偿费应为122600元。四川衡立泰资产评估事务所有限公司做出《资产评估报告书》：评估基准日为2012年7月23日，昌荣运输队所属的一宗位于成华区青龙乡的划拨商业用地土地使用权，在无它项权利限制，宗地红线外，宗地红线内“场平”开发程度条件限定下，土地使用权剩余年限为商业用地40年的土地使用权价格为316.41万元。 公诉机关认为，被告人张开立、王于斌明知昌荣运输队据以申请国有土地使用权的材料不全且不符合登记条件的情况下，还提出同意为其确权登记的意见；李永全不认真履行职责，没有审查到昌荣运输队申请材料不全以及权属证明文件系虚假就签署了同意登记意见。三名被告人的行为致使国家利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实充分，应该以滥用职权罪追究张开立、王于斌的刑事责任，以玩忽职守罪追究李永全的刑事责任。 被告人张开立对起诉指控的犯罪事实和罪名予以认可，但是辩解称当时土地登记不够规范，自己在工作中也确实有不够细致和严谨的地方，将该企业性质由私营写成了集体，愿意接受法院的判决。 被告人王于斌对起诉指控的犯罪事实和罪名予以认可，辩称当时的土地登记并不规范，自己作为工作人员，接受被告人张开立的安排从事相关的工作，对在工作中发现的问题也曾提出，但还是在被告人张开立的要求下进行了办理，现在充分认识到了自己的错误，请求法院从轻处罚。 被告人李永全对起诉指控的犯罪事实和罪名予以认可，辩称当时办理登记时自己对于被告人张开立和王于斌书写的审查情况和昌荣运输队提交的材料并没有仔细审查，导致国家利益遭受损失，认识到了自己的错误，请求法院从轻处罚。 三名被告人的辩护人对指控的犯罪事实和罪名均有异议，辩护意见基本一致，主要意见如下：1、案发当时办理划拨土地并未限制企业性质，甚至个人都可以办理划拨土地，填写私营或集体的性质并不影响企业办证；2、国土局只是对已经取得批文的土地进行登记确权，而不是进行审批划地，被告人对申请人提交的材料只是进行形式上的审查而非实质审查，没有义务审查批文的真实性，也无法发现批文是伪造的；3、昌荣运输队办理划拨土地提交的手续齐全，根据相关规定，不需要提供营业执照。三被告人在办理土地证件时完全按照规定给予办理，在该过程中并无滥用职权或玩忽职守的行为，不构成犯罪；4、本案卷宗材料里显示没有地上建筑物权属证明材料，但是在当时被告人审批时是存在的，应该是纸质材料在归档时有所缺失，不能因此判定被告人有罪；5、本案中即便被告人构成犯罪，造成损失的金额也不应当以最后拆迁赔偿时为准，因为犯罪行为早已实施完毕，而且本案已过追溯时效，不应当再追究刑事责任。 经审理查明：昌荣运输队系由姜某3于1997年12月出资成立的私营独资企业，登记的经营地址位于成都市，经营范围主营货物运输、人力装卸、机械装卸兼营服务、批发、零售。1999年5月1日，昌荣运输队与成都新山实业有限公司（法人代表廖仕源，原新山村支书）签订《企业场地承包f合同》，约定成都新山实业有限公司将位于龙青路旁原“新山新型化工材料厂”（以下简称：新山化工厂）大约4亩的企业场地承包给昌荣运输队，每年租金10000元，第二年起每年递增500元。2000年11月13日经成都市成华区乡镇企业管理局成华乡企建字（2000）89号批复，同意新山化工厂名称变更为昌荣运输队。据此，成都市成华区建设管理委员会将新山化工厂在上述4亩土地上自建的121平方米房屋所有权人变更为昌荣运输队。2000年，姜某3之父姜某1（时任新山村五组组长）与新山村支部书记黄某、村长赖某协商后达成一致意见，约定由昌荣运输队以40万元的价格购买所租用的4亩集体土地，由村上安排人员负责办理国有土地使用证并安置补偿村民。 2000年11月，成都市成华区青龙乡新山村村长助理严某到成华区国土局，为昌荣运输队申请办理国有土地使用权登记。严某向国土局提交了金牛区革命委员会农工部于1980年6月3日发出的金革农（80）征字第20号批文（经查，系伪造），载明“同意新山大队昌荣装卸队征用新山大队五生产队耕地伍亩贰分建库房、办公室等用地”，并提交了《土地登记申请书》、昌荣运输队工商营业执照（载明：企业性质为私营独资企业，落款时间为2000年8月29日）等材料。被告人张开立安排时任国土局地籍科副主任科员王于斌等人审查材料并进行地籍调查。2000年12月18日，被告人王于斌等人至成华区青龙乡新山村对上述宗地进行地籍调查，调查时未按规定核实地界指认人的身份，在《地籍调查表》上填写了“本宗地四至界线清楚，相邻无争议、无纠纷”的调查意见。事后《地籍调查表》上载明并签字的指界人张某明确表示本人未到现场参与指界和签字。2001年1月3日，成华区国土局未按照规定将土地登记申请审核情况公告进行张贴公示，而是将该公告直接交与昌荣运输队。随后，被告人王于斌在上述涉案土地的《土地登记审批表》中将昌荣运输队的单位性质填写为“集体”，同时填写了“本宗地系国有土地……根据《土地登记规则》的有关规定，给予办理划拨土地使用权设定登记”的初审意见，并层报被告人张开立与时任成华区国土局副局长李永全审核同意后报送成华区人民政府进行发证工作。2001年1月19日，成华区政府制作并向昌荣运输队颁发了成华区用（2001）字第××号国有土地使用权证，载明土地使用权类型为划拨。 2001年1月18日，昌荣运输队与新山村村委会签订《用地协议书》，载明经过新山村村委会的努力，为昌荣运输队办理了国有土地使用证，二者协商由昌荣运输队一次性支付新山村村委会40万元，由新山村村委会一次性支付新山村五组128000元补偿费用。2001年1月20日，昌荣运输队与新山村五组签订了《征用土地协议书》，该协议载明昌荣运输队已获得新山村五组4亩国有土地使用权，双方协商共同解决征地产生的遗留问题，决定按成都市人民政府第78号令的政策一次性补偿新山村五组费用128000元。上述40万元，昌荣运输队已按照约定支付给新山村村委会。 2004年9月3日，昌荣运输队与成都市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，在缴纳514363.41元的国有土地使用权出让金后，于同年9月27日取得成国用（2004）字第XX号国有土地使用权证，将取得方式由划拨变更为出让取得。2012年7月23日，成都市成华区统一建设办公室对昌荣运输队所属国有土地及地上附着物进行征收，并签订《补偿协议》，补偿款总额19,104,600元。 另查明，案发后成都市成华区人民检察院在成都市金牛区档案馆调取了真实的金革农（80）征字第20号批文（全宗62-目录2-卷号133-页号96），该批文内容为同意簇桥公社机械化养猪场补办征地登记手续。 还查明，四川衡立泰资产评估事务所有限公司做出《资产评估报告书》，证明本案涉案土地的划拨商业用地土地使用权，在无它项权利限制，宗地红线外，宗地红线内“场平”开发程度条件限定下，土地使用权剩余年限为商业用地40年的土地使用权价格为316.41万元。评估基准日为2012年7月23日。而根据成都市人民政府的征用土地补偿标准，2014年12月成华区人民政府青龙街道办事处与新山社区第三居民小组签订了征地补偿协议，土地性质为划拨的征地拆迁耕地每亩按照30650元、非耕地每亩按照15325元的标准进行安置补偿。 认定上述事实，有以下证据在案证实： 1、立案决定书、成华区纪委违法违纪案件线索移送登记表，证明本案案件来源。 2、被告人李永全、张开立、王于斌户籍信息，成华区政府编制文件、干部任免审批表、职务任职通知、退休申请表，证明三被告人的身份及任职情况。 3、昌荣运输队营业执照等相关工商登记资料，证明昌荣运输队的相关情况。 4、《企业场地承包合同》、《用地协议书》、《征用土地协议书》，证明昌荣运输队承租后取得涉案土地的经过。 5、成华区国土局地籍管理类档案资料，证明昌荣运输队申请国有土地使用权的相关情况。主要包括： ①土地登记审批表，该表中昌荣运输队的单位性质填写为“集体”，申请使用权类型为“划拨”，面积为2667.86平方米，土地权属来源证明文件为“1980年6月3日，金牛区革命委员会金革农（80）征字第20号文件”，审批表由审核人员王于斌、张开立、李永全签章确认； ②地籍调查表，该表中显示土地性质为“集体”，法人代表为姜某2，代理人为严某（地籍调查表中附有昌荣运输队出具的法人代表身份证明书及指界授权委托书），土地面积为2667.86平方米（4.00179亩），本宗指界人为严某，邻宗指界人为张某、姜某1、李某（地籍调查表内附有村委会出具的身份证明书），界址调查员为曾某、余某、王于斌； ③伪造的成都市金牛区革命委员会农工部文件金革农（80）征字第20号《关于同意青龙公社新山大队昌荣装卸队》征用土地的批复，该文件载明同意昌荣运输队征用新山大队五生产队耕地五亩贰分； ④昌荣运输队营业执照，显示昌荣运输队经济性质为私营独资企业，时间为2000年8月29日； ⑤关于土地登记申请审核情况公告，时间为2001年1月3日。 6、国有土地使用证，证实昌荣运输队于2001年1月19日获得国有土地使用证（划拨）。 7、土地登记申请书、国有土地登记审批表、国有土地权出让合同，证明昌荣运输队于2004年9月21日在补缴出让金后取得国有土地使用证。 8、《补偿协议》、成都银行进账单、情况说明、统一征地年产值标准，证明昌荣运输队于2014年获得征地赔偿款19,104,600元的事实。 9、《征用土地协议》，系成华区人民政府青龙街道办事处于2014年12月10日与新山社区第三居民小组签订，证明在当时土地性质为划拨的征地拆迁中耕地每亩按照30650元、非耕地每亩按照15325元的标准进行安置补偿。 10、金革农（80）征字第20号批文（全宗62-目录2-卷号133-页号96），该份系真实的批文，内容为同意簇桥公社机械化养猪场补办征地登记手续。 11、乡镇企业房屋所有权证、房屋面积图、申请变更企业有关内容的批复，证明2000年1月13日，成华区新山新型化工建材厂企业名称变更为“成都市成华区青龙乡新山昌荣运输队”。 12、四川衡立泰资产评估事务所有限公司做出的《资产评估报告书》，证明评估基准日为2012年7月23日，本案涉案土地的划拨商业用地土地使用权，在无它项权利限制，宗地红线外，宗地红线内“场平”开发程度条件限定下，土地使用权剩余年限为商业用地40年的土地使用权价格为316.41万元。 13、证人姜某1的证言，主要陈述到：昌荣运输队由姜某21996或1997年开办，个体经营，2004或2005年因为没啥子业务就垮了。经营地址在成华区，有4亩地。最早这4亩地是村上的集体土地，承包给村民在种田，后来租给他人办了一家新型化工厂（名字不清楚，主要做空心砖），后来1996或1997年的时候，化工厂开垮了。我儿子姜某2经营的运输队把这块地租下来，当时是找村上租的，租金给10000元一年。2000年的时候，不晓得村上书记黄某还是村长赖某他们哪个来找我，问我愿不愿意把这4亩地一次性买下来，我当时就说我肯定是愿意买下来的，最后我们谈下来10万元一亩，由村上去办证，能够办下来就买。2001年，运输队和村上签了协议，约定运输队一次性给付40万元（现金22万，存折18万）购买这4亩土地。当年年底，村上就把这宗土地的国有土地使用证办下来了，我就给了村上财务40万现金，票据这些都是有的。2001年村上办理国有土地使用权证的时候昌荣运输队提供了哪些手续我记不清楚了，当时是村上的国土员严某在具体经办，因为他是乡国土员，国土方面他比较熟悉，也认得到人。证明昌荣运输队成立的时间和性质，涉案土地办证的原因经过和具体经办人。 14、证人姜某2的证言，其主要陈述到：新山昌荣运输队是我在1996或1997年成立的，公司性质为个人独资企业，营业场所在青龙乡5组，2014年的时候注销了。2000年左右，我父亲跟我说昌荣运输队所在的那块地村委会想卖给我们，一共是4亩，要价40万元。但是我不同意，但我父亲坚持要买。我父亲跟村委会签了协议，买下了这块地。协议签订后我父亲把协议拿给我看，我才知道他已经买了。我父亲说买地的手续是青龙乡的国土员严某去办理的，我只是听说过严某，没打过交道。后来在土地使用权证办好后，我父亲拿给我看，我知道了这片土地的取得方式是划拨。我不知道私营企业不能以划拨方式取得国有土地使用权。金革农20号文件是伪造的我不清楚。买地的手续是我父亲和村支书黄某协商的，严某去办的，其他的我不清楚。证明昌荣运输队成立的时间和性质，涉案土地办证的原因经过和具体经办人。 15、证人严某的证言，其主要陈述到：2001年，姜某1找到村长赖某、书记黄某想获得其经营的昌荣运输队使用的一块4亩多的土地。有一天，我、赖某、黄某、姜某1在赖村长办公室开会，说到这个土地的事情的时候，赖村长说我已经与老姜谈好了，村上以每亩10万元的价格卖给老姜，也算给村上创点收，并说严某你与国土的人熟悉，你去国土局办理相关手续。我看到是领导安排的，我就只能答应到，当时赖村长就把一个征地的批复文件放到桌子上，他给我说把这个批复报到国土局地籍科去。我拿到了一份用信笺纸样式的纸张，文件样式是那种政府用的红头文件，文件抬头写的是成都市金牛区革命委员会，文件大致内容是同意将新山5组的一块土地划拨给昌荣运输队，文件的落款有革委会的鲜章，落款时间我没注意。后来我就直接与区国土局的地籍科科长张开立联系，把赖村长拿给我的这个批复拿给张开立，我给他说这个地想办证，请国土局审核。后来我就给村长赖某汇报情况，赖某给我说，办国土证这个事情，还是要给办事的三个人每个人送2000元钱。他说已经和姜某1说好了，让我直接去姜某1那儿拿钱。姜某1直接给了我6000元，我将钱分成三份，每份2000元，用牛皮信封包好。第二天,我就到成华区国土局张开立的办公室，我说办国土证这个事情麻烦张科长了，我们赖村长让我给你送点辛勤费。说完我就把一个装有2000元的信封交给张开立，他就收了。后来我又找到曾某和刘某，因为他们是一个办公室，我就悄悄的给他们说麻烦了，分别塞了装有2000元的信封给他们，都收下了。过了几天，国土局的工作人员王于斌打电话来说要到新山村来核实现场，指明边界。国土局的工作人员就对企业的边界以及建筑物进行了实地审核，并开具手续请在场的人都签字。后来过了很长时间，该宗土地的国有土地使用证办下来了，王于斌通知我到国土局去拿，过后我想把国土证交个村长，村长没在，他让我直接交给姜某1。证明其按照领导安排帮助昌荣运输队办理土地使用证的经过以及向被告人张开立给予2000元“辛苦费”的事实。 16、证人赖某的证言，其主要陈述到：1993年1月至2004年10月我担任青龙乡新山村村长。昌荣运输队最初是由新山村五组组长姜某1私人创办，后来交给他儿子姜某2负责经营。大概九几年，我们村上有一家村办企业叫新山新型化工厂，后来倒闭了，然后村上又将这块地皮租给了昌荣运输队，2001年左右，村上又将这块地卖给了昌荣运输队。2001年的一天，我与村支书黄某和村长助理严某在谈话时说起，村里财政困难，老姜想买我们村上那块地，一共有4亩左右，价格是10万元一亩，我们将地卖给他，大家都同意了。后来我们又说了土地手续办理的情况，因为小严跟国土部门的人比较熟，所以我们决定由严某代表村里负责办理土地国有使用证，后来严某把国土使用证办好后，我就代表村里与昌荣运输队签订了土地转让协议。协议签好后，姜某2就把40万交给村里的财务人员董某。证明姜某1与赖某商议以40万元购买涉案土地，严某具体负责办理国有土地使用权证的事实。 17、证人黄某的证言，其2000年-2002年任新山村书记，证明昌荣运输队以40万元购买涉案土地的事实。 18、证人董某的证言，其系新山村会计，证明涉案宗地的历史情况及昌荣运输队以40万元购买涉案土地的事实。 19、证人张某的证言，主要陈述到：昌荣运输队国有土地使用权地籍调查表中指界人姓名中有一处显示为“张某”的签名不是我签的，是有人伪造的。我从来没有参加过任何指界活动，也从来没有听到或看到过关于征收土地的公告。证明被告人在办理涉案土地证的时候存在不符合程序要求的行为。 20、证人李某的证言，主要陈述到：我不能确定昌荣运输队国有土地使用权地籍调查表中指界人姓名中有一处显示为“李某”的签名是不是我签的，我什么都记不清楚了。 21、证人余某、曾某的证言，主要陈述了当时参与地籍调查的相关情况，对于土地是否公告并不清楚，只看到昌荣运输队递交的申请表上写的是集体企业，并未看到营业执照，原因不清楚，到现场询问在场的干部也这么说。证明涉案宗地在地籍调查中可能存在违法违规操作。 22、证人吴某的证言，其系成都市国土局地籍事务部从事地籍调查的工作人员，主要陈述了办理土地登记过程中有关地籍调查和登记的流程和规定，证明办理国有土地使用权证的相关程序。 23、被告人李永全的供述，其在庭前做了多次供述，内容基本一致：土地登记是一项重要的确权工作，国家有严格规定，《土地管理法》《土地登记规程》等相关法律法规对此都有明确规定，我们在工作中必须严格执行。就成华区国土局而言，为了确保土地登记真实有效，我们设置了三道程序，第一道程序就是地籍科的办事员负责审查资料是否齐全和真实有效，进行地籍调查，确保土地无权属纠纷，然后在国有土地登记审批表上提出初步意见，后交科长审核；第二道程序由地籍科科长对办事人员提交的资料进行审核，也是全面审核，并提出办理意见，然后报分管副局长审核；第三道程序就是分管副局长对地籍科科长提交的资料进行审核，也是要审核该资料的真实性与全面性。如果审核认为资料不齐全或者资料不真实，那么就不会批准，并将资料和审批表退回地籍科长。土地登记办事人员的职责就是依照土地登记的法律法规，全面审核土地资料是否真实有效，并与有关人员一道进行地籍调查，确保土地权属来源合法。地籍科科长的职责就是再次审核土地资料，确保土地登记准确无误。从工作内容来看，我、办事人员、地籍科科长对土地的审核要求大体上都是相同的，只是我是分管副局长，不参与地籍调查。对资料的审核工作，我和他们都是一样审核，没有什么差别，都是审核资料真实有效，确保土地登记合法有效。 就成华区国土局而言，土地登记工作由地籍科全面负责，这也是地籍科的主要业务，其他科室不涉及。在我分管地籍科的时候，地籍科科长是张开立、还有工作人员王于斌、余某、曾某等人。 土地登记需要具备土地申请书、单位证明、法定代表人证明、个人身份证明或户籍证明，还有土地权属证明、地上附着物权属证明等相关资料。单位法人代表证明就是企业的营业执照和法定代表人的身份证明。因为企业的营业执照会写明企业的法定代表人、企业名称、企业性质等信息，所以申请土地登记必须要营业执照，我们在审核中也要严格审核营业执照的内容。 2001年昌荣运输队申请办理划拨国有土地使用权设定登记，是我们国土局地籍科办理的，当时我是分管地籍科的副局长。王于斌是昌荣运输队申请划拨国有土地使用权证的办事人员，张开立负责工作安排，王于斌和张开立都要负责审核资料，审核资料后还要地籍调查。后来张开立把审批表和资料报给我审批，我审核后签署了“同意登记”，我签署了同意意见，也就意味着可以办证了，因为区政府的意见只是走个程序，分管副区长只是代表区政府签署意见，不进行审查。昌荣运输队申请土地登记时提供了申请书、地籍调查表及申请土地登记的一些材料，是否有营业执照我记不清楚了。按规定，我作为分管副局长要对申报的这些资料进行审核，看这些资料是否齐全、有效、真实。（问：经过我们调查，昌荣运输队提供的土地批文是虚假的，这是怎么回事？）答：我没有认真审核。（问：你是否知道划拨国有土地的对象是什么？）答：国家机关、学校建设等，我记不全，但是私营企业不能申请划拨国有土地使用权。（问：昌荣运输队的营业执照中明确注明企业性质为私营独资企业，该企业是否能申请国有土地划拨使用权？）答：不能。我没有按照相关规定就签署了同意意见。一是我认为办事人员王于斌、科长张开立已经审查了；二是装卸队是新山村的企业，我们跟新山村的关系比较好，现在他们申请土地登记，能照顾就帮忙照顾下，所以我没有按照规定严格审核，主要原因还是工作疏忽大意，没有引起重视，没有严格按程序规定审核。2000年左右，成华区国土局根据区上的统一安排，对口帮助青龙乡新山村五组，我是帮扶的负责人，与新山村村支书廖某、村长赖某等经常打交道，比较熟悉，他们还请我吃过几次饭，平时我们关系还可以。我是有责任的，如果我当时严格履职，昌荣运输队也不会获得划拨国有土地使用权证，后来他们就不会获得巨额国家征地补偿，给国家造成损失，现在想来很后悔。证明涉案土地办证的具体经办人员和流程，而自己在审核办证过程中疏于审查，把关不严。 24、被告人张开立的供述，其在检察机关作了10次供述，前后供述基本保持一致：办理土地登记的流程首先是用地者提交土地登记申请，提供补偿协议，规划文件（红线图），企业的营业执照或者个人的身份证明，征地用地的批复，后来还需要提交平面图，这些资料提交齐全过后，我们要进行实地调查，形成地籍调查表和宗地图。然后对地籍调查的情况要进行公告，如果公告无异议，就制作土地登记审批表，先由地籍科调查人员对其进行初审，然后由科长审查，然后再报给分管局长审核，这三级审查都需要审查上述所有申报材料和地籍调查资料。确认无误后签字盖章。审查完过后由政府盖章制作国有土地使用证后颁发给用地者。在办理划拨土地使用权过程中按照相关规定对于申请者资料不全的情况，应该不予受理，就不能不办理土地登记，我们就把交的资料退回给申请单位。昌荣运输队在申请土地登记的时候提供有申请书、征地批复、营业执照，缺少建设报建材料、补偿凭证、规划材料。（问：材料都没有齐全你为什么要受理？）答：我看到征地批复是80年，就没有管那么多，想的这些材料年代那么久肯定是提供不出来了。这些材料的真实性、合法性肯定要审查，相关批复的内容、鲜章都是要看，相关文件和营业执照的真假都要辨认的。（问：经我们查证，该宗土地办理划拨依据的征地批复文件——金革农20号文件是虚假的，你如何解释？）答：当时我没有去核实过，没有做过核实批复真假的工作。按照当时的规定，个人独资企业不能办理划拨土地使用权登记。我晓得昌荣运输队属于个人独资企业，当时我的下属王于斌在看材料和填写申请书的时候还给我说过这个企业的营业执照的私营性质。我就给他说你不要管那么多，你接到办就是了。（问：你作为初审人为什么不重视企业执照的问题？）答：主要是抹不开情面，因为严某是乡国土员，与我们有长期业务关系，我们之间平时都很熟，我喊他“小严”，这宗土地登记时严某来找我办，所以王于斌提出企业性质问题时，我就喊王于斌给他登记。这宗土地地籍调查时，国土局这边有我、王于斌、曾某、余某四个人一起到现场，村上涉及到本宗的法定代表人（或代理人）都到现场来确认指界，按照规定这些法定代表人要核实身份和出具法定代表人身份证明书。我们没有核实过邻宗土地指界人的身份。这宗土地的公告，是直接拿给用地单位，他们贴没贴出来也不知道，我们最后也没收回来，反正等15日没人来反映问题就算是公告了。证明被告人张开立明知昌荣运输队不能办理划拨土地但是碍于情面且关系好的情况下违规办理的情况。 25、被告人王于斌的供述，其在检察院作了9次供述，前后表述基本一致：我1995-2005年在成华区国土资源局地籍科工作，当时科长是张开立，科室人员还有余某、曾某、刘某等等人。我的工作职责就是严格按照《土地管理法》及相关法律法规进行土地登记和调查。地籍科科长负责全科工作，分派工作任务，把握工作中的各项政策，是科室的第一负责人，当然在工作中也必须严格执法。对收集的申请确权资料，也要按照《土地登记规则》进行实质审查，审查中如果发现问题，需要向分管副局长和市国土局的有关处室汇报。分管副局长也要严格依法审查。在整个土地登记过程中，地籍科科长和分管副局长都要对相关资料进行审查，根据他们掌握的政策和相关规定进行把关，他们都要对审查的相关资料负责，但至于他们如何审查，我就不清楚了。土地登记需要提供土地申请书、土地权属来源文件（含土地征地批文、供地批文、建设用地许可证、规划许可证、规划局出具的红线图）、单位法人代表证明、相邻土地指界人身份证明书。对相关资料的审查先由地籍科科长在地籍调查前进行初步审查，这种审查是根据《土地登记规则》对资料进行的实质性审查。如果符合条件，就安排地籍调查，调查后由调查人员按照《土地登记规则》的要求，根据调查结果对申请资料进行审查。就是根据《土地登记规则》和成都市相关的土地确权规定，审查申请资料的有效性、真实性。土地登记的根据是国家土地管理局1995年颁布的《土地登记规则》，地籍调查的依据是1993年国家土地管理局颁布的《城镇地籍调查规程》，这两份文件是颁布后就生效，我们工作必须要执行这两项文件的规定。《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者需要向土地管理部门提交以下资料：一是土地登记申请书；二是单位、法定代表人证明；三是土地权属来源证明；四是地上附着物权属证明。单位证明就是单位的工商营业执照，法定代表人证明就是法人证明书。 2000年昌荣运输队申请划拨国有土地使用权登记，是我们地籍科办理的，当时是地籍科长张开立负责初步审查，然后他带领我们地籍科的曾某、余某和我一起去新山村五组现场，当时还有村上的人参加了调查，具体有哪些人我记不清楚了。当时我、余某、曾某负责的工作就是边界上图，张开立具体做什么我就不清楚了。当时在场的人对土地调查都无异议，并在指界人一栏签名确认，我们就初步认定这块地属于昌荣运输队，现场我就填写了权属调查记事及调查员意见，张开立后来签署了符合规定的意见。在进行现场调查之前，有一天我们科长张开立就给我昌荣运输队申请国有土地划拨使用权的相关资料，让我负责初审，并负责办理国土证的相关事宜，所以我就填写了调查记事以及相关的一些其他工作。张开立当时给我的资料有金革农20号批文，还有一些其他资料。我只记得昌荣运输队提供了金革农20号文件，还有营业执照、土地登记申请表等，其他还有什么资料我记不清楚了。土地登记审批表、地籍调查表是我们国土部门后来审查完毕后装入档案的。昌荣运输队的营业执照上载明的企业性质是私营企业。地籍调查表是我填写的，根据1993年的《城镇地籍调查规程》3.2.6.2条的规定，单位使用土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书。个人使用土地的，须由户主出席指界，并出具身份证明和户籍薄。法人代表或户主不能出席的，由委托代理人指界，并出具相应身份证明及委托书。当然邻宗地的指界人也要提供相应的身份证明。《城镇地籍调查规程》还规定，应由我们国土局工作人员通知邻宗的的土地使用者按时到场指界。在对昌荣运输队的土地调查中我们没有要求邻宗地的指界人提供相应的身份证明，在确定要进行调查指界后，我们要求姜某1找邻宗地使用人来指界的，我们对邻宗地指界人的身份也没有核实。主要就是没有严格执行工作规定。因为这是我们科长张开立交办的工作，要求我们把工作要做好，我也没有多想。同时村委会也提供了邻宗地指界人的法人代表身份证明，我们就没有再按要求核实指界人的身份了。当时调查后，我们就要求邻宗地土地使用人签名，他们就自己签名，我们也没有核实他们的身份，所以我们也不能确定是否是张某本人签名，这也是我们工作疏忽。然后我们通知昌荣运输队将公告贴在企业门口，公示15日，但没有核实该企业是否张贴了公告。按规定，应该由我们国土部门张贴，我们为图方便，没有严格的执行国家有关要求。公告15日后，我就对该宗地相关资料的真实性、有效性进行初步审核，我审核后认为该宗地权属来源合法，无争议，我就提出了初审意见。然后科长张开立盖章确认。最后是分管副局长李永全审核同意，最后我拿到领导的批文制作国土证，最后通知昌荣运输队的人来取。（问：经调查，昌荣运输队提供的金革农20号文件是虚假的，你怎么解释？）答：我没有按照规定认真审查。该征地批文时间为1980年6月3日，但申请时间是2000年11月5日，这当然不符合相关规定。用地批文下发之日已超过30日，已经不能申请国有土地使用权登记。我们没严格按照规定执行，因为是我们科长张开立交给我办理的，我知道这不符合要求，但想到他是科长，不能不执行他的决定，所以没有提出异议。 根据《土地管理法》的规定，私营企业不能申请划拨国有土地使用权证。昌荣运输队是私营企业，这在营业执照中都写明了的，我也知道。土地登记审批表中“土地权属来源及证明文件”一栏中“2、营业执照成工商”是我所写。（你为什么会用笔划掉？）因为昌荣运输队是私营独资企业，而按规定，私营企业是不能办理划拨国有土地使用权登记的。当时我在登记审批表上填写昌荣运输队的企业性质为集体企业，这与其营业执照载明相矛盾。为了给昌荣运输队办理划拨国有土地使用权，我就在该处用笔划掉了“2、营业执照成工商”。证明被告人在明知昌荣运输队申请土地使用权证存在问题的情况下仍违规办理的事实。 本院认为，本案争议的焦点主要是：一、被告人张开立、王于斌是否具有滥用职权的行为、被告人李永全是否具有玩忽职守的行为；二、本案造成的损失金额如何认定；三、本案是否已过诉讼时效。 针对焦点一，本院认为，首先，土地登记是国家依法对国有土地和集体土地所有权、使用权和土地他项权利的登记，其关系到能否有效维护土地的社会主义公有制和切实保障土地权利人的合法权益。国土局作为土地登记管理部门，其岗位重要性和职责重大性要求其工作人员应当具有审慎注意和必要的审查义务。本案中，申请人手持一份20年前的批文要求办理土地登记，作为登记部门就应当引起高度注意，虽然被告人等并不具有审查土地批文真实性的义务，但是按照《土地登记规则》第十条规定，申请人提出申请时必须提供单位、法定代表人证明，也就是公司营业执照，三被告人在通过形式审查时就能够清楚的发现申请单位营业执照落款时间为2000年，这与该公司1980年即还未成立时就获得批文明显相悖，三被告人却并未提出任何疑问，也未让申请人提交公司工商登记材料予以进一步印证，办理涉案土地证的过程中明显审查不严。被告人王于斌、张开立当庭提出申请材料中营业执照不是必要材料且当时并未看过的辩解意见，明显与庭前供述相矛盾，也不符合有关土地登记的法律规定，故对该辩解意见，本院不予采纳。其次，我国法律法规中的确并未明确规定私营企业不能取得划拨土地使用权，但是国务院在1994年颁行的《城市房地产管理法》以及1998年的《土地管理法》中对国有土地有偿使用制度进行了具体化，并将划拨土地使用权的用途限制在：“（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”由此可见，是否能够取得划拨土地使用权，并不是依据企业经济性质，而是重点审核该企业经营事项。私营企业可以成为划拨土地的使用权人，但是依法应当从事上述法律规定的行业。本案被告人张开立、王于斌作为长期从事土地管理登记的工作人员，对于国家土地登记管理的法律法规和办理惯例应当非常清楚，昌荣运输队作为主营装卸等的普通企业根本不具备取得土地划拨的主体资格，这也正是被告人王于斌和张开立要将办证材料中昌荣运输队经济性质进行更改的直接原因。对于三被告人及其辩护人提出私营企业可以取得划拨土地使用权的辩解和辩护意见，本院认为法律虽并无明文禁止私营企业不能取得划拨土地，但是并不能代表昌荣运输队就可以当然地取得划拨土地，三被告人庭前供述中也多次承认其主观明知昌荣运输队是没有资格取得划拨土地，但是因为关系好等原因才进行了违规办理的事实。第三，被告人张开立、王于斌作为土地使用权登记审核的专门人员，应当非常清楚《土地登记规则》中明确规定了土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，向土地管理部门提交的材料中必须包括地上附着物权属证明，主要证明土地用途和地上附着物的类型。本案中昌荣运输队申请该土地的用途为商业，申报的地上附着物的建筑物类型为楼房，但根据调取的档案材料，其在申请办理土地登记时并未提交地上附着物权属证明，按照《国家土地管理局土地登记规则》，应当不予办理，但是被告人王于斌、张开立在明知材料缺失的情况下，不顾规定违法办理，被告人李永全审查流于形式，把关不严，导致申请人材料不齐仍进行了办理。对于三被告人及其辩护人当庭提出该份材料审查时有应该是归档时遗失的辩解和辩护意见，本院认为，本案办证过程中所有材料在档案中都有记录和存档，却单独缺少这份材料，而各被告人在之前的供述中也均未提出抗辩意见，此意见与查明的事实不符，本院不予采纳。而在地籍调查过程中，被告人张开立、王于斌未按规定核实相邻宗地使用者的身份材料证明，也未核实地界指认人的身份，明显违反了《城镇地籍调查规程》规定。在初审通过后，也未按照《土地登记规则》第15条的规定予以公告，在办理涉案土地使用证的过程中，存在多处违反规定的情况，故对被告人及其辩护人提出为昌荣运输队办理土地登记时合规合法的辩解意见，本院不予采纳。综上，被告人张开立、王于斌在明知昌荣运输队提供材料不齐全、不符合土地登记规则的情况下，仍为其办理土地登记，且在办理过程中多处违反相关办理规定，实施了滥用职权的行为，而被告人李永全审查流于形式，未尽到土地管理部门责任人员的审查和注意义务，存在玩忽职守的行为。 针对焦点二，本院认为，本案中的“损失”应以国家实际遭受到的损失予以计算，即该宗土地按商业性质给予的补偿款与按集体性质给予的补偿款二者之间的差额。2012年，昌荣运输队获得拆迁补偿的总额为1910余万元。根据在案鉴定报告，涉案土地在2012年土地使用权价格为316.41万元，故昌荣运输队违规获得土地权属证书并通过征地拆迁给国家造成的损失约为1594万。 针对焦点三，本院认为，法律规定滥用职权是指国家机关工作人员故意逾越职权或者不履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，玩忽职守是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或不正确履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，二个罪名都需要以财产遭受重大损失为构成要件。同时，根据最高法、最高检2013年发布的《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第六条规定，“以危害结果为条件的渎职犯罪的追诉期限……有数个危害结果的，从最后一个危害结果发生之日起算”，本案中昌荣运输队从申请划拨土地使用权证到实际取得该证再到取得出让土地使用权证最后到征地拆迁，给国家财产造成的损失是一个连续的过程，2012年该宗土地进行征地拆迁，这是最后一个危害结果发生之日，故本案应以该“损失”发生之日起算诉讼时效，因此本案仍在追诉期限内。 关于公诉机关起诉指控被告人张开立收受严某2000元好处费的事实，因为本案除了严某的证言外，没有其他证据予以佐证，被告人张开立虽在庭前有所供述，但当庭拒不承认，本院认为公诉机关对该事实的指控证据不足，不予认定。 本院认为，被告人张开立、王于斌作为国土局工作人员，明知昌荣运输队不具备取得划拨土地使用权的资格，且所提供的申请材料不符合土地登记规定的情况下，仍然为昌荣运输队办理了土地登记，并在办理过程中违反相关程序，致使国家利益遭受重大损失，其行为已构成滥用职权罪。被告人李永全不认真履行审查职责，草率签署同意登记的审批意见，致使国家利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。本案系典型的“多因一果”，虽然三被告人的违法行为与造成的损失之间有刑法上的因果关系，但是其中还存在有人伪造批文、昌荣运输队将土地从划拨申请变更为了出让、经济高速发展影响土地价值成倍增长、涉案土地被征地拆迁等众多因素，最终造成了国家遭受重大损失，而这些因素都不是三被告人的行为造成也不是三被告人能够预见和掌控的，给国家造成的重大损失不能完全归责于三被告人。本院将根据本案的犯罪事实、犯罪性质、情节和对国家造成损失的关联程度对三被告人综合予以量刑。被告人张开立和王于斌系共同犯罪，被告人张开立在共同犯罪中起主要作用，系主犯。被告人王于斌接受张开立的安排从事办证的相关工作，在共同犯罪中起次要辅助作用，系从犯，依法可以从轻或者减轻处罚。三被告人到案后能够如实供述自己主要的犯罪事实，依法可以从轻处罚。 综上，为了维护国家机关正常管理活动，经本院审判委员会决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条、第二十五条、第二十六条、第二十七条之规定，判决如下： 一、被告人张开立犯滥用职权罪，免予刑事处罚； 二、被告人王于斌犯滥用职权罪，免予刑事处罚； 三、被告人李永全犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。 如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向四川省成都市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本一份。 审 判 长  蒋晓蕴 人民陪审员  赵永红 人民陪审员  曾官蓉 二〇一九年十一月二十九日 书 记 员  秦 学 附相关法律条文： 《中华人民共和国刑法》 第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。 国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。 第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免于刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。 第二十五条共同犯罪是指二人以上共同故意犯罪。二人以上共同过失犯罪，不以共同犯罪论处；应当负刑事责任的，按照他们所犯的罪分别处罚。 第二十六条组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的或者在共同犯罪中起主要作用的，是主犯。 三人以上为共同实施犯罪而组成的较为固定的犯罪组织，是犯罪集团。 对组织、领导犯罪集团的首要分子，按照集团所犯的全部罪行处罚。 对于第三款规定以外的主犯，应当按照其所参与的或者组织、指挥的全部犯罪处罚。 第二十七条在共同犯罪中起次要或者辅助作用的，是从犯。对于从犯，应当从轻、减轻处罚或者免除处罚。