安徽省无为县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0225行初82号 原告孙仁保，男，1950年9月23日出生，汉族，无为县人，住安徽省无为县。 委托代理人俞林，安徽格意律师事务所律师。 被告无为县开城镇人民政府，住所地无为县，统一社会信用代码：11340217003273549F 法定代表人曹成杰，镇长。 委托代理人陈晓群，无为县开城镇人民政府副镇长。 委托代理人陈社生，无为县开城镇法律服务所法律工作者。 第三人无为县开城镇羊山村民委员会，住所地无为县。 法定代表人王守林，村委会主任。 原告孙仁保因认为被告无为县开城镇人民政府不履行给付土地复垦费的法定职责，于2019年8月5日向本院提起行政诉讼。本院2019年8月9日立案后，于2019年8月12日向被告无为县开城镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人无为县开城镇羊山村民委员会送达了参加诉讼通知书，2019年9月23日公开开庭审理了本案。原告孙仁保及其委托代理人俞林，被告无为县开城镇人民政府委托代理人陈晓群、陈社生及第三人无为县开城镇羊山村民委员会法定代表人王守林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孙仁保2019年6月25日向无为县开城镇人民政府申请给付土地复垦费，2017年7月22日，无为县开城镇人民政府以没有依据为由，答复不予受理。 原告诉称，安徽省无为县花炮总厂于1986年创建，2003年实行改制，将无为县花炮总厂改为民营股份制企业，原告为该厂法定代表人。2011年无为县人民政府根据相关规定在全县展开建设用地置换、城乡建设用地增减挂钩等多项土地整治，出台了相关文件，明确规定各乡镇人民政府是城乡建设用地增减挂钩项目实施主体，县人民政府对城乡增减挂钩项目新增耕地面积给予补助。2014年6月12日，无为县发布了政办［2014］27号《关于加强土地整治项目资金管理的通知》，县政府安排专项土地整治项目资金用于建设用地置换、城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡新耕地、工矿废弃地复垦等土地整治项目；土地整治项目新增耕地指标由县统一使用，县政府按照省国土资源厅验收批准确认的新增耕地面积和规定的标准予以补助。 2014年原告的花炮厂因安徽省人民政府的产业政策而关闭。2016年8月，原告申请对无为花炮厂建设用地进行复垦，被告同意并将无为花炮厂的厂区建设用地申报为“建设用地增减挂钩土地复垦项目”，2017年5月，被告与第三人签订的土地复垦施工承包《协议书》。之后，在被告监证下，第三人与原告签订的土地复垦施工转包《协议书》。协议签订后，原告组织机械设备和人力，复垦耕地42.969亩，并获得验收。 原告复垦的耕地其中有“建设用地增减挂钩”29.034亩；工矿废弃地复垦用地13.935亩，根据打听到的无为县政策，原告应当获得500多万元补偿费用，但原告仅获得每亩2.19万元的整治施工费941021元，其余（如复垦奖励费、复垦补偿费等）400多万元，被被告截留。 2019年6月25日，原告向被告申请，请求被告依据无为县制定的土地复垦费标准履行给付土地复垦费补助的法定职责。被告于2019年7月22日做出《不再受理告知书》拒绝履行给付土地复垦费的法定职责。 原告认为，2017年5月在被告监证下，第三人与原告签订的《协议书》，是土地复垦施工协议书而非土地整治复垦协议，每亩2.19万元也仅是土地复垦施工费。双方签订协议时，被告隐瞒了无为县人民政府制定的土地整治项目财政奖补资金标准。原告在不知晓，被告又未告知的情况下，签订《协议书》，原告显然受到了欺骗，对于县政府规定的补助标准，属于专款专用，被告不应当截留，应当按照建设用地置换补助费2017年标准13万元/亩、2018年标准10万元/亩补助原告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、四十六条、四十七条之规定，特提起行政诉讼，请求判令被告无为县开城镇人民政府依法履行法定职责，支付复垦费4226899.00元。 被告无为县开城镇人民政府辩称，一、原告诉求的内容与客观事实不符。2014年6月份，原告花炮厂根据安徽省人民政府及无为县人民政府关于农村土地整治产业政策规定关闭，随后开展土地复垦整治工作。由第三人陆续与原告签订复垦整治协议，按整治进度验收合格后支付相关费用，在此过程中，被告未居中截留该专项资金另作他用，而是根据县政府及职能部门下发的文件对照实施，并非以复垦投资主体名义施行整治活动。现原告单方认为被告隐瞒无为县政府制定的土地整治项目财政奖补资金标准，对其欺骗签订协议书与事实不符。二、原告诉求缺乏法律依据，依法不能成立。被告主体不适格，被告所有复垦工作的实施完全是根据县政府及其职能部门下发文件办理，既没有檀权乱作为，更没有截留专项奖补资金。原告该享有的施工补偿由第三人及时支付到位，现原告要求被告给付复垦补助费422万余元，既无事实根据，更无法律依据。《土地复垦条例》第五条第二款规定：县级以上人民政府其他有关部门依照本条例的规定和各自的职责做好土地复垦有关工作。第二十四条第二款也有同内容的规定。也就中说，乡镇人民政府依法依规服从上级人民政府及主管部门的安排，监管复垦工作实施运行，是行政工作职能构成部分，而不是行政责任权力向原告诉求范围的延伸，双方不存任何合同法上的权利义务关系。故原告主张的给付复垦费于法无据，根本不能成立。请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人无为县开城镇羊山村民委员会未作书面陈述。 原告孙仁保向本院提交了以下证据： 一、原告身份证复印件一份，证明原告身份和诉讼资格； 二、《企业营业执照》、《组织机构代码》复印件各一份，安徽省无为花炮总厂的企业信息一份，证明：①安徽省无为县花炮总厂没有注销，主体依然存在，民事权利没有消亡。②原告作为安徽省无为县花炮总厂的法定代表人进行诉讼符合行政法的规定。③无为县花炮总厂是涉案复垦土地的合法使用人，依据土地复垦条例第二十三条规定，是属于土地复垦权利人； 三、无为县［2014］27号《关于加强土地整治项目资金管理的通知》复印件一份，证明：㈠专项土地整治项目主体是乡镇人民政府；无为县人民政府是土地复垦的投资主体，本案被告是土地复垦的行政主体和管理者，因而是适格的被告。㈡无为县政府安排专项土地整治项目资金用于建设用地置换、城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡新增耕地、工矿废弃地复垦利用等各类土地整治项目。就是说整治资金是由县人民政府安排，而并不是被告安排的。㈢土地整治项目新增耕地指标由县统筹使用，县政府按照省国土资源厅验收批准确认的新增耕地面积和规定的标准予以补助等，补助金系用于土地复垦整治的费用； 四、被告与第三人、第三人与原告签订的《协议》复印件各一份，证明2017年5月被告与羊山村、羊山村与原告签订关于无为县花炮总厂土地复垦施工承包和转包协议，协议约定的只是施工任务和具体做法。承包费是施工费，不包含土地复垦费、土地复垦补助费、土地复垦奖励费、建设用地置换与增减挂钩财政补助费； 五、芜湖市人民政府《关于孙仁保信访事项的复核意见》复印件一份，证明原告就无为县花炮总厂土地复垦补助费问题向各级政府要求解决，原告不服无为县人民政府信访事项办公室《关于孙仁保信访事项复查意见书》（县复字［2018］67号），市政府复核意见认定原告与羊山村签订的是施工合同，支付的是施工费，无为县人民政府土地复垦项目及财政补助资金情况当事人可以申请信息公开。对给付土地复垦费不服可以通诉讼解决； 六、无为县花炮总厂土地复垦范围图复印件一份，证明无为县花炮总厂土地复垦范围是无为花炮总厂经营期间的土地使用面积，因而无为花炮总厂是复垦权利人； 七、《关于孙仁保申请政府信息公开的答复》及附件《会议纪要》复印件各一份，证明：①无为县花炮总厂土地复垦是以城镇建设用地增减挂钩项目申报土地复垦的。②无为县花炮总厂土地复垦为42.969亩（其中：2017年建设用地增减挂钩29.0340亩；2018年工矿土地增减挂钩13.9350亩）已经得到了省、市的验收。③土地复垦面积全部用于增减挂钩项目置换建设用地及2017年、2018年县财政补助标准。无为县人民政府给予土地复垦成本补助，2017年建设用地是13万元一亩，工矿费废弃地是10万元一亩。④被告从没有向原告公示和告知上述文件及标准的存在； 八、原告2019年6月25日向被告申请书复印件各一份，证明原告请求被告依据无为县制定的土地复垦费标准（2017年标准每亩13万元，2018年标准每亩10万元），履行给付土地复垦费补助的法定职责； 九、《不予受理告知书》复印件一份，证明被告无为县开城镇人民政府拒绝向原告履行支付土地复垦费422万元的法律义务。 经庭审质证，被告对原告提交的证据一的真实性无异议，但认为不能证明原告享有合法的诉讼资格。与本案诉求不具有合法性和关联性。对证据二质证认为，原告举证安徽无为县花炮总厂没有注销，则诉讼不应当以原告个人身份。原告提交的证据一、二互相矛盾。对原告提交的证据三的真实性无异议，但认为该系列文件不能证明原告的主张，而恰恰说明被告并非乡镇土地复垦的投资主体和决策者，被告只是作为下级，系具体的执行单位。对证据四的真实性无异议，认为该两份协议均反映开城镇人民政府是监管单位，是见证方，并非投资整治土地的主体，该两份协议非原、被告之间的书面协议。对证据五的真实性无异议，但与原告主张的诉求没有任何关联性，更不具备支持原告主张的合法性。该复核意见已经详细解答了原告诉求的来历。对证据六的真实性无异议。本案第三人在复垦验收结束后，已先后向原告支付了941021元。明确答复了该项目补助资金是由乡镇人民政府统筹安排使用。原告的推测没有事实根据，不能达到原告的证明目的。对证据七的真实性无异议，但认为其不具备与本案的关联性与合法性，不能达到原告的证明目的。对证据八的合法性、关联性均存疑，不能达到原告的证明目的。对证据九的真实性认可。但该告知书并不能证明被告不依法履行法定职责，与原告的诉求不具有关联性，同样不能达到原告的证明目的。 第三人无为县开城镇羊山村民委员会没有发表质证意见。 本院对原告提交的证据认证如下： 原告提交的证据一、三、四、五、六、七、九能够反映案件的真实情况、与待证的事实相关联，来源和形式符合法律规定。本院对其作为认定案件事实的根据，确认其证据效力。但其证明应当由政府进行财政奖补的观点不予支持。原告提交的证据二已逾年检日期数年，不具有合法性和与本案关联性，该证据的效力本院不予确认。原告提交的证据一与证据四的协议主体一致，相互印证，证明本案的原告诉讼主体适格，被告否认原告诉讼主体的质证意见，本院不予采纳。 被告无为县开城镇人民政府向本院提交了以下证据： 1、法人代表说明书、代码证书、身份证复印件等，证明被告身份信息及诉讼资格； 2、开政字【2014】103号、104号文件，证明：⑴被告根据省、市、县的要求成立花炮企业退出关闭工作领导组及办公室，便于工作的开展；⑵被告不是关停原告企业并进行专项土地整治项目的投资主体；⑶领导组及办公室是阶段性、过渡性工作机构，非常设责任机构； 3、无为县人民政府办公室文件【2014】27号，证明：①该文件由县政府下发，被告为监督执行者，非投资复垦土地项目主体；②被告严格按照文件规定督促第三人及时支付补助费94万余元（详见第四组证据一览表）； 4、2017年城乡建设用地增减挂钩项目与村结算资金一览表、协议书、领条、记账凭证、报销单等，证明：⑴第三人已支付原告94万余元，原告收到。⑵每笔支付均由第三人相关会议记录与协议书说明附后佐证。⑶每笔费用均由第三人依协议支付，与被告无涉； 5、原告要求追加土地复垦费的答复，证明①被告不是土地复垦投资的主体。②原被告双方不是协议的相对方。③被告不是义务支付费用单位，亦无法律明确规定应承担。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1的“三性”无异议，对证据2真实性、合法性无异议。认为证明了无为县花炮总厂是被省政府实施的产业政策调整而强行关闭的。本案的被告也是根据县人民政府的文件具体组织实施，因而也证明了无为花炮总厂不是营业不善而自行歇业，是行政行为强制退市。该证据与本案无关联性。对证据3的“三性”无异议，但认为这份文件恰恰证明了土地整治复垦的行政行为是由县人民政府交由各乡镇人民政府实施，本案的土地整治各项行为是被告的具体行政行为。本案原告作为无为县花炮总厂的代表，在本次土地复垦中，实际上是行政行为的相对人，只因花炮厂营业执照吊销，所以以法定代表人个人身份诉讼，符合行政诉讼法的规定。这份文件也规定了土地复垦由县人民政府给予资金补助，用于土地复垦成本费用，应该专款专用。对证据4中的相关账目及银行交易流水，第三人与原告就复垦围墙拆迁，还有土地平整和复垦后，土地代耕的费用所签订的协议真实性无异议。但认为第三人在此次城乡建设用地增减挂钩复垦活动中是受被告的委托，因而是属于被告行政行为的延伸，还证明了被告通过第三人代为支付的部分施工费用。而对土地复垦中的补助奖励没有支付。这是被告没有完全履行给付土地复垦费的法定义务。对证据5质证认为，是原告在信访过程中，由被告做出的答复。原告向被告信访时，被告做出的信访答复与本案被告当庭陈述是同一类的，不能作为定案证据，也不能证明被告不是土地复垦的行政主体。这份答复关于原告是土地复垦义务人的表述是错误的，原告并非是土地复垦义务人，而是土地复垦的权利人。同时无为花炮总厂是因政府政策强行退市，因而该土地复垦是属于政策遗留问题，应由行政机关进行复垦，或者由原土地使用人进行复垦，行政机关依照规定给予补助。 第三人没有对被告提交的证据发表质证意见。 本院对被告提交的证据认证如下： 被告提交的证据1、3、4、5具有证据的合法性、真实性及与本案的关联性，证实了无为县开城镇人民政府的行政诉讼被告资格，无为县人民政府就土地整治项目资金管理的相关规定，第三人依协议支付原告复垦土地费用及原告申诉信访被告予以答复的事实，其证据的效力本院予以确认。被告提交的证据2与本案不具有关联性，其在本案中的证据效力不予确认。原告向被告提出追加土地复垦费的诉求，被告予以答复，被告提交的证据5与原告的陈述一致，该证据证明了涉案该部分事实，故原告否认被告提交的证据5的证据效力，理由是该证据内容系被告单方制作，本院不予采纳。 第三人没有向本院提交证据。 经审理查明，安徽省无为县花炮总厂系乡镇集体所有制企业，后改制为民营股份制企业。该企业所在地位于无为县开城镇羊山村民委员会辖区，2014年因安徽省人民政府的产业政策调整而被关闭。2016年无为县人民政府为执行国务院及省人民政府相关农村土地整治工作的政策，在全县实施城乡建设用地“增减挂钩项目”。2017年6月，无为县开城镇人民政府与第三人无为县开城镇羊山村民委员会协议，将无为县羊山花炮总厂厂区土地复垦项目（涉无为县2017年第一批次、第三批次城乡建设用地增减挂钩试点项目及2017年第一批次工矿废弃地复垦项目）交由羊山村民委员会实施，开城镇人民政府按照每亩2.67万元标准补助第三人用于拆迁补偿、坟墓的迁移、苗木移栽、工程费用等，面积以最后验收确认的面积为准。2017年6月30日，第三人无为县开城镇羊山村民委员会与原告孙仁保协议，将无为县花炮总厂区域土地复垦项目，按照每亩2.19万元标准支付原告，转由原告组织施工。原告孙仁保依约施工后，经验收确认复垦面积为42.969亩，第三人无为县开城镇羊山村民委员会依约支付原告孙仁保全部价款941021元。2017年11月3日，就复垦土地上的厂房拆除，第三人与原告达成了房屋拆除补偿协议，第三人补偿原告（厂房面积625平方米，560元/平方米）厂房拆除款35万元。2014年6月，无为县人民政府办公室发出政办［2014］27号文件。该文件确定，土地整治项目资金，是指由县政府安排，专项用于建设用地置换、城乡建设用地增减挂钩（联圩并圩、复垦增地）、耕地占补平衡新增耕地、工矿废弃地复垦利用等各类土地整治的项目资金。土地整治项目新增耕地指标由县统筹使用的，县政府按照省国土资源厅验收批准确认的新增耕地面积和规定的标准予以补助，用于土地整治成本费用。补助资金实行“包干使用、超支不补、结余留用”。补助资金不足部分，由项目所在乡镇安排配套，并一并纳入项目资金管理等。无为县土地管理委员会2017年第3号会议纪要确定，无为县2017年城乡建设用地增减挂钩项目203地类补助乡镇资金标准为13万元/亩（含项目勘察定界、规划设计、竣工验收等费用），202地类补助乡镇资金标准为8万元/亩。2018年第7号会议纪要确定，无为县2018年城乡建设用地增减挂钩项目203地类补助乡镇资金标准为16万元/亩（含项目勘察定界、规划设计、竣工验收等费用），202地类补助乡镇资金标准为10万元/亩。原告孙仁保认为，第三人与原告签订的《协议书》，是土地复垦施工协议书而非土地整治复垦协议，每亩2.19万元也仅是土地复垦施工费。双方签订协议时，无为县开城镇人民政府隐瞒了无为县人民政府制定的土地整治项目的财政奖补资金标准。原告在不知晓，被告又未告知的情况下，签订了《协议书》，原告显然受到了欺骗，对于无为县政府规定的补助标准，属于专款专用，被告无为县开城镇人民政府不应当截留，被告应当按照建设用地置换补助费2017年标准13万元/亩、2018年标准10万元/亩补助原告。原告就无为县花炮总厂土地复垦补助费问题向地方政府信访，并不服无为县人民政府信访事项办公室做出的《关于孙仁保信访事项复查意见书》（县复字［2018］67号），向芜湖市政府信访部门复核，芜湖市人民政府信访事项复查复核办公室做出市信复字［2019］6号复核意见，认为原告请求追加复垦资金补助无政策依据。2019年6月25日，原告再次申请无为县开城镇人民政府支付建设用地置换复垦补助费4674375元，无为县开城镇人民政府于2019年7月2日明确答复孙仁保不再受理。于是原告诉至本院，请求判令被告无为县开城镇人民政府履行给付土地复垦费的法定职责。 本院认为：政府激励社会投资复垦土地。社会投资当然含单位投资和个人投资，任何单位和个人都可以自愿投资复垦土地。没有土地复垦的固定权利人，但依法应当有明确的复垦义务人，原告对“复垦权利人”与“土地权利人”关系理解错误。依据国务院《土地复垦条例》第三十三条第二款“社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于农民集体所有土地或者有使用权人的国有土地的，有关国土资源主管部门应当组织投资单位或者个人与土地权利人签订土地复垦协议，明确复垦的目标任务以及复垦后的土地使用和收益分配。”的规定，即使原告或无为县花炮总厂自愿投资复垦该土地，也只能涉及复垦后的土地使用和收益分配问题，并不具有要求政府予以补助的权利。因此，原告认为其是无为花炮总厂厂区土地复垦的“权利人”，应由行政机关进行复垦，或者由原土地使用人进行复垦，行政机关依照规定给于补助的观点依法不能成立。 国务院《土地复垦条例》第十条规定，下列损毁土地由土地复垦义务人负责复垦：（一）露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地；（二）地下采矿等造成地表塌陷的土地；（三）堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；（四）能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。依据上述规定，无为县羊山花炮总厂及其法定代表人孙仁保均不是无为县羊山花炮总厂厂区土地复垦的义务人，该土地应当由县级以上人民政府组织复垦。无为县人民政府交由各乡镇人民政府组织复垦其区域内的土地项目及无为县开城镇人民政府将需复垦项目交所在的村民委员会具体实施均符合法律规定。第三人与孙仁保达成的《协议书》系该项目的施工合同，施工费用及厂房拆除补偿费用已由第三人支付。若当事人认为该施工合同有欺诈等法定事由，可以依法提起民事诉讼。 无为县人民政府制定的土地整治项目的财政奖补资金，系对无为县人民政府交由全县乡镇人民政府对历史遗留损毁和自然灾害损毁的国有土地的使用权人，以及历史遗留损毁和自然灾害损毁的农民集体所有土地的所有权人、使用权人，自行将损毁土地复垦为耕地的相关组织或个人的激励措施。土地整治项目的财政奖补资金由乡镇人民政府实行“单独设账，分项核算，包干使用，超支不补”，结余由乡镇统筹安排使用，与原告没有任何法律上的利害关系。 综上所述，原告孙仁保请求被告无为县开城镇人民政府履行支付复垦费4226899.00元的法定职责没有法律、法规及规章的依据，依法不予支持。为防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权和履行职责，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告孙仁保请求被告无为县开城镇人民政府履行支付复垦费法定职责的诉讼请求。 案件受理费50元由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。 审 判 长  洪云霖 人民陪审员  童淑萍 人民陪审员  罗兆喜 二〇一九年十一月二十日 书 记 员  司静文 附件： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。