福建省莆田市荔城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0304行初152号 原告黄国洪，男，1972年3月27日出生，汉族，农民，住所地福建省莆田市秀屿区。 被告莆田市秀屿区笏石镇人民政府，所在地福建省莆田市秀屿区笏石镇笏石街1号。统一社会信用代码11350304003712791W。 法定代表人何志强，镇长。 委托代理人王素红，该镇工作人员。 委托代理人方雪花，福建众益律师事务所律师。 第三人莆田市秀屿区新城建设有限公司，所在地福建省莆田市秀屿区中晖广场南区19号楼201-204、301号。统一社会信用代码91350305665056471N。 法定代表人欧俊勇，总经理。 委托代理人陈海珊、胡婷婷，福建众益律师事务所律师。 原告黄国洪诉被告莆田市秀屿区笏石镇人民政府（以下简称笏石镇政府）土地行政征收一案，于2019年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月2日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因莆田市秀屿区新城建设有限公司（以下简称新城建设公司）与被诉行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月14日公开开庭审理了本案。原告黄国洪，被告笏石镇政府的委托代理人王素红、方雪花，第三人新城建设公司的委托代理人陈海珊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，被告同第三人擅自组成项目征迁指挥部，于2019年4月向坝津村各户发放秀屿区坝津东津棚户区改造项目宣传手册，于2019年4月15日向原告送达其作出联名落款的签约须知，随后单方对原告的住宅进行丈量并作出秀屿区房屋丈量平面图和房屋征迁评估补偿表。原告对征地合法性产生怀疑，于2019年6月10日向莆田市自然资源局申请政府信息公开，要求获取该棚户区改造的行政规划许可证“一书两证”及征地红线图。2019年6月28日莆田市自然资源局作出莆自资信[2019]第37号-告《政府信息公开告知书》，告知前往秀屿区自然资源局咨询。2019年7月1日，黄国洪向莆田市秀屿区自然资源局提出同样的政府信息公开申请，秀屿区自然资源局于2019年7月15日作出《关于黄国洪申请信息公开的答复》，称秀屿区笏石镇坝津东津棚户区改造项目尚未获得农转用征收审批，其没有该项目征地批文、征地红线图及一书两证。故本案征地是未经审批的非法占用土地的违法行为。被告及第三人在没有任何法律法规授权的情况下，擅自非法成立项目指挥部，实施了自己无权处理、决定的征地拆迁事项，是超越职权的重大违法行为。且在没有任何征地手续的情况下，非法占用土地，侵犯了原告及广大村民的合法权益。现请求确认被告笏石镇政府同第三人新城建设公司借秀屿区坝津东津棚户区改造为名对原告黄国洪房屋实施征迁的行政行为违法。原告向本院提交了以下证据、依据：1、黄国洪身份证复印件，2、秀屿区坝津东津棚户区改造项目宣传手册，3、签约须知，4、秀屿区房屋丈量平面图、秀屿区坝津东津棚户区改造项目房屋征迁评估补偿表，5、（2019）第21号—回《登记回执》，6、莆自资信（2019）第37号—告《政府信息公开告知书》，7、（2019）第03号—回《登记回执》，8、关于黄国洪申请信息公开的答复，证据1-8证明诉讼当事人双方主体适格，被诉的行政行为现实存在，且明显违法。 被告笏石镇政府辩称，一、原告诉称被告和第三人组成项目征迁指挥部实施征迁行为，与客观事实不符。秀屿区坝津东津棚户区改造项目征迁指挥部系莆田市秀屿区人民政府设立的临时机构，并非由被告设立，原告未提供证据证明该项目征迁指挥部是被告设立的，故其主张被告设立项目征迁指挥部实施征迁行为不能成立。二、原告诉求确认被告对其房屋实施征迁的行政行为违法，该诉求不明确，原告的起诉不符合条件，应驳回原告的起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，原告诉求的房屋征迁行政行为实质上包含土地征收行为和强制拆除行为。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，组织实施行为亦由多个独立的行政行为构成，每个行为的实施主体亦不相同，征收行为是一系列的行政行为构成。原告诉求确认征迁行为违法，并未明确哪一个环节的行政行为，属于诉求不明确。且原告提供的证据并不足以证明被告实施了拆除原告房屋的行政行为。根据被告提供的照片显示原告的房屋尚未被拆除，其仍在该房屋内生活居住，其合法权益并未受到实际侵害。因此，原告诉求确认被告房屋实施征迁的行政行为违法缺乏事实依据，且诉求也不明确，不符合起诉的条件，应当裁定驳回起诉。三、被告并非法定征迁主体，且并未针对原告房屋实施征迁行为，并非本案适格的被告主体，原告起诉被告主体错误，应驳回对被告的起诉。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。故被告作为镇一级政府，不是法定征收主体，不具有征迁职能。被告并未对原告作出任何行政行为，原告的权利义务并未受到任何不法侵害。原告提供秀屿区坝津东津棚户区改造项目宣传手册、签约须知等证据欲证实被告实施房屋征迁行为不能成立。该宣传手册是由秀屿区坝津东津棚户区改造项目征迁指挥部对外发布，其中补偿方案是由莆田市秀屿区人民政府作出，且签约须知也没有任何单位落款盖章，不能证实是被告作出。签约须知也仅是为配合推进棚户区改造项目配合宣传并协助工作，对原告的权利义务不产生实际影响，也未实际征收原告房屋。综上，原告诉求不明确，被告不是适格的主体，应驳回对被告的起诉。 笏石镇政府向本院提交以下证据、依据：1、莆秀政[2018]179号《莆田市秀屿区人民政府关于印发秀屿区坝津东津棚户区改造、坝津街、西马二路项目征地拆迁补偿安置方案实施细则的通知》，2、秀屿区坝津东津棚户区改造项目宣传手册，证据1、2证明秀屿区坝津东津棚户区改造、坝津街、西马二路项目征地拆迁补偿安置方案实施细则系由莆田市秀屿区人民政府作出，并由秀屿区坝津东津棚户区改造项目征迁指挥部对外发布，并非由被告作出，被告并非适格主体的事实；3、照片，证明原告的房屋并未被强制拆除，且仍实际居住的事实。 第三人新城建设公司辩称，一、其作为第三人主体不适格，应驳回原告的起诉。原告提供秀屿区坝津东津棚户区改造项目宣传手册、签约须知等证据欲证实第三人参与实施房屋征迁行为不能成立。首先，该宣传手册并非第三人作出，而是由秀屿区坝津东津棚户区改造项目征迁指挥部对外发布，其中补偿方案是由莆田市秀屿区人民政府作出，第三人并未参与制定该补偿方案的内容。其次，第三人是企业单位，不是行政机关，也不是法律、法规、规章授权履行行政职责的组织，在本案中仅配合宣传推进坝津东津棚户区改造项目的协助工作，仅告知原告进行签约的事实，没有为原告创设任何权利义务，对原告的权利义务不产生任何实际影响，也不属于行政行为。原告的房屋仍完好无损，原告及其家人仍实际居住，原告的权益并未受到任何不法侵害，第三人不是本案适格的第三人主体，应裁定驳回原告对第三人的起诉。二、原告诉称被告和第三人组成项目征迁指挥部实施征迁行为，与客观事实不符。本案中，秀屿区坝津东津棚户区改造项目征迁指挥部系莆田市秀屿区人民政府设立的临时机构，并非由被告设立，原告未提供证据证明该项目征迁指挥部是第三人与被告设立的，故原告主张第三人参与实施征迁行为明显不能成立。三、原告诉求确认第三人对其房屋实施征迁的行政行为违法，该诉求不明确，原告的起诉不符合条件，应驳回原告的起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，原告诉求的房屋征迁行政行为实质上包含土地征收行为和强制拆除行为。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，组织实施行为亦由多个独立的行政行为构成，每个行为的实施主体亦不相同，征收行为是一系列的行政行为构成。原告诉求确认征迁行为违法，并未明确哪一个环节的行政行为，属于诉求不明确。且原告提供的证据不足以证明第三人与被告实施了拆除原告房屋的行政行为。根据被告提供的照片可以显示原告的房屋尚未被拆除，其仍在该房屋内生活居住。因此，原告诉求确认第三人实施征迁的行政行为违法缺乏事实依据，且诉求也不明确，应当驳回原告的起诉。第三人新城建设公司无提供证据。 经庭审质证，双方质证意见如下：（一）原告黄国洪对被告笏石镇政府提交的证据、依据质证认为：证据1是征地补偿安置方案，在没有规划部门的行政许可，更没有省征地批复为前置条件的情况下，作出本证据明显违反土地管理法规定，属未经批准的非法占用土地的刑事犯罪行为，故本证据不具有合法性，不具有证明力；证据2是政府的宣传形式，没有产生法律效力及行政强制力，是无效证据，且其中没有项目征迁指挥部加盖公章，又没有组建成立该临时征迁机构指挥部的批准文件印证，故被告的证明内容空口无凭，于法无据，明显不具有证明力。证据3照片中的房屋是原告的，照片没有注明拍摄人、拍摄日期、拍摄载体、及制作人、制作日期、制作方法和证明对象等，完全不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的法定证据条件，应当依法予以排除。（二）第三人新城建设公司对被告笏石镇政府提交的证据、依据质证认为：对被告提供的证据三性均无异议。（三）被告笏石镇政府对原告黄国洪提交的证据、依据质证认为：对证据1的真实性无异议，但不能证明原告要证明的对象；证据2，宣传手册并非被告笏石镇政府作出，落款的单位也不是被告笏石镇政府，而是项目征迁指挥部，该指挥部也并非是被告笏石镇政府设立，不能证明被告笏石镇政府实施本案的征迁行为；证据3三性均有异议，不能证明原告所要证明的对象，签约须知没有被告笏石镇政府盖章，且从内容上看，该文件也只是一种告知行为，并不具有强制性，不能证明笏石镇政府违法征迁的事实，且原告的房屋尚未被拆除；证据4三性均有异议，不能原告所要证明的对象，该份证据中并没有任何一个主体的签字或者盖章，特别是没有笏石镇政府的盖章，不能证明是被告实施的征迁行为；证据5-8三性无异议，但不能证明原告所要证明的对象，被告并非法定的征迁，并无法定的征迁职责，该证据与被告笏石镇政府无关。（四）第三人新城建设公司对原告黄国洪提交的证据、依据质证认为：证据1无异议；证据2真实性无异议，但不能证明原告所要证明的对象，该宣传手册没有一条是第三人新城建设公司作出，且第三人是企业单位，无权对宣传手册作出任何内容；证据3无第三人的签章，该证据只是一种告知行为；对证据4关联性有异议，不能证明原告所要证明的内容，该证据没有第三人的签章，第三人只是公司，无权对原告的房屋征迁作出补偿，新城建设公司也不是本案的适格主体；证据5、6、7、8与第三人不具有关联性。 本院经审查认为，被告提供的证据1、2可以证明秀屿区坝津东津棚户区改造项目的征迁补偿安置方案实施细则系由莆田市秀屿区人民政府作出；证据3可以证明原告的房屋尚未被征迁。对原告提供的证据1予以确认；证据2系坝津东津棚户区改造项目的过程性行为；证据3、4未体现证据来源，被告、第三人也有异议，不符合证据形式要求，不予采纳；证据5-8的真实性予以确认，但无法证明原告要证明的对象。 经审理查明，2019年4月，项目征迁指挥部印发了《秀屿区坝津东津棚户区改造项目宣传手册》，主要内容为：①鸟瞰图，②莆田市秀屿区人民政府研究通过的《秀屿区坝津东津棚户区改造、坝津街、西马二路项目征收拆迁补偿安置方案实施细则》及附件，③总平面图及标准层平面图、工具间面积汇总表、地下室平面图。2019年4月,被告笏石镇政府、第三人新城建设公司向被征迁人发送签约须知。另查明，原告黄国洪未签约，其房屋也未被拆除。 本院认为，秀屿区坝津东津棚户区改造项目宣传手册系项目征迁指挥部印发，主要内容为莆田市秀屿区人民政府发布的征地拆迁补偿安置方案实施细则。现有的证据无法证明笏石镇政府系涉案项目的征迁人，故笏石镇政府不是本案的适格被告，经本院释明后，原告仍拒绝变更被告。笏石镇政府协助莆田市秀屿区人民政府对项目征迁补偿安置进行前期的宣传、发放宣传册并通知,原告签约等阶段性行为，未对原告的合法权益造成实际的影响，没有侵犯原告的合法权益。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项、第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告黄国洪的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  陈豪杰 审 判 员  陈丽生 人民陪审员  程文学 二〇一九年十一月八日 书 记 员  沈丽思 附：本裁定适用的相关法律法规条文 《最高人民法院关于适用的解释》 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。