四川省成都高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0191行初418号 原告江志先，男，1961年6月19日出生，汉族，住四川省双流县。 被告成都市双流区规划和自然资源局。住所地：成都市双流区东升街道棠湖西路一段163号。 法定代表人纪昌发，局长。 委托诉讼代理人续薇薇，四川英特信律师事务所律师。 委托诉讼代理人王毅，四川英特信律师事务所律师。 被告成都市规划和自然资源局。住所地：成都市高新区蜀绣西路69号。 法定代表人唐晓东，局长。 委托诉讼代理人刘汉新，北京大成（成都）律师事务所律师。 委托诉讼代理人刘亚磊，北京大成（成都）律师事务所律师。 第三人成都市双流区人民政府九江街道办事处。住所地：成都市双流区鸿雁路319号。 负责人唐婧，主任。 委托诉讼代理人高筱冬，四川大凡律师事务所律师。 原告江志先与被告成都市双流区规划和自然资源局（以下简称“双流规自局”）规划行政管理及被告成都市规划和自然资源局（以下简称“市规自局”）行政复议一案，本院于2019年9月10日立案受理。本院经审查，依法通知成都市双流区人民政府九江街道办事处（以下简称“九江街道办”）作为第三人参加本案诉讼。本院分别向被告双流规自局、市规自局及第三人九江街道办送达了起诉状副本、应诉通知书、第三人参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日、2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告江志先，被告双流规自局的副局长聂岭及委托诉讼代理人续薇薇、王毅，被告市规自局的委托诉讼代理人刘汉新及其负责人委托的工作人员唐琪，第三人九江街道办的副职负责人黄玉彬及委托诉讼代理人高筱冬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2014年6月10日，被告双流规自局（原双流县规划管理局）颁发《建设用地规划许可证》（集体建设用地地字第510122201441006号），载明：用地单位“双流县人民政府九江街道办事处”，用地项目名称“龙池西锦二期统建安置小区”，用地位置“双流县九江街道”，用地性质“居住用地”，用地面积“总面积145.6亩（净用地面积110.5亩）”，建设规模“总建筑面积约306420平方米”。原告不服，向被告市规自局提起行政复议申请。被告市规自局于2019年8月22日作出《行政复议决定书》（〔2018〕-62-1），维持被告双流规自局作出的《建设用地规划许可证》（集体建设用地地字第510122201441006号）。 原告江志先诉称，2018年1月16日，原告通过申请政府信息公开得知，被告双流规自局核发的《建设用地规划许可证》（集体建设用地地字第510122201441006号），对原告的集体土地作出了规划许可。原告认为原告与该建设工程许可证具有直接利害关系，该许可导致原告合法承包经营的集体土地被违法占用，侵犯了原告的合法权益，故于2018年1月29日向被告市规自局申请行政复议。2018年3月20日，被告市规自局作出《行政复议决定书》（〔2018〕-62号），原告不服该复议决定，提起行政诉讼。经成都高新技术产业开发区人民法院及成都市中级人民法院裁判，撤销了被告市规自局作出的《行政复议决定书》（〔2018〕-62号），并责令其重新作出处理。2019年8月22日，被告市规自局作出《行政复议决定书》（〔2018〕-62-1号）。原告认为该复议决定维持原许可证，侵犯原告合法权益，故提起行政诉讼，请求：1.撤销被告双流规自局于2014年6月10日核发的《建设用地规划许可证》（集体建设用地地字第510122201441006号）；2.撤销被告市规自局作出的《行政复议决定书》（〔2018〕-62-1号）。 原告江志先为证明其主张，向本院提交以下证据材料： 第一组：政府信息公开申请及政府信息公开办理告知书，证明原告以政府信息公开的方式获取案涉《建设工程规划许可证》； 第二组：土地承包经营权证、耕地保护合同，证明案涉许可证的范围包括原告的承包地； 第三组：行政复议申请书、《行政复议决定书》（〔2018〕-62）、《行政判决书》（〔2019〕川0191行初121号）、《行政判决书》（〔2019〕川01行终840号）、《行政复议决定书》（〔2018〕-62-1），证明原告就《建设用地规划许可证》的颁证行为向被告市规自局申请行政复议，经过判决责令被告市规自局重新作出复议决定，后被告市规自局仍决定维持被告双流规自局的行政行为。 被告双流规自局辩称，依据《成都市城乡规划条例》（2012年修订版）第二十八条之规定，案涉龙池西锦二期统建安置小区项目应当依法办理建设用地规划许可证，被告双流规自局作为城乡规划行政主管部门依法具有核发相关建设用地规划许可证的职权。被告双流规自局于2014年5月28日收到案涉项目建设方九江街道办关于办理龙池西锦安置小区项目建设用地规划许可证的申请及相关资料。经审查，该项目取得了规划条件，符合控制性详细规划，具备核发建设用地规划许可证的法定条件，故向九江街道办事核发案涉建设用地规划许可证，符合法律规定，应予以维持。 同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政诉讼的原告应当与被诉行政行为之间具有利害关系。案涉《建设用地规划许可证》的核发对象是第三人九江街道办，而非原告，因此原告不是案涉行政行为的相对人；同时，被告核发规划许可证仅审查建设单位是否具备申请领取规划许可证的条件，对其符合条件的取得过程不在审查范畴；建设用地规划许可证的办理与土地征收与案涉规划许可证的核发无直接因果关系。故被告双流规自局核发案涉建设用地规划许可证的行为未对原告的合法权益产生实际影响，案涉行政行为与原告之间不具备法律上的直接因果关系，原告的起诉不属于人民法院受案范围，应予以驳回。 被告双流规自局为证明其行政许可行为的合法性，向本院提交以下证据材料及法律依据： 第一组：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十八条，《成都市城乡规划条例》（2012年版）第五条、第二十六条、第二十八条，证明被告双流规自局具有核发建设用地规划许可证的职权，核发行为具有法律依据； 第二组：九江街道办事处《关于对我街道龙池西锦二期安置小区办理的函》、《双流县推进城乡一体化工作领导小组办公室关于同意九江镇建设龙池西锦二期拆迁农民统建安置小区的批复》（双推办〔2010〕22号）、《双流县发展和改革局关于同意统建农民拆迁安置小区（龙池西锦二期）项目开展前期工作的通知》（双发改投资通字〔2010〕258号）、《双流县发展和改革局关于双流县人民政府九江街道办事处统建农民安置小区龙池西锦二期B区项目开展前期工作的通知》（双发改投资通字〔2012〕092号）、《双流县国土资源局关于龙池西锦二期B区农民集中建设用地有关意见的复函》、《双流县规划管理局规划条件通知书（集体建设用地类）》及红线图、《双流县人民政府关于双流县九江镇邹家场片区新型社区建设规划（修编）的批复》及用地布局规划图、《建设用地规划许可证》（集体建设用地地字第510122201441006号），证明案涉建设单位向被告双流规自局提出建设用地规划许可申请，并提交了相关申请资料。经审查，建设单位提供的资料符合申请要件要求，被告依法核发了建设用地规划许可证。 被告市规自局辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告市规自局作为双流规自局的上级主管部门，有权依法受理原告提出的复议申请，并作出复议决定。被告市规自局于2018年1月30日收到原告提交的行政复议申请并受理，按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条之规定，于2018年2月5日将行政复议申请书副本及《被申请人答复通知书》送达至双流规自局。双流规自局于2018年2月14日向原告提交书面答复，并提交作出具体行政行为的相关依据。经审查，被告双流规自局于2014年5月28日收到案涉项目建设方双流县人民政府就将街道办事处关于办理龙池西锦二期安置小区项目建设用地规划许可证的申请及要件资料后，按照《成都市城乡规划条例》第二十八条的规定，对有关资料进行了审核，核发《建设用地规划许可证》（集体建设用地地字第510122201441006号）该发证行为系双流规自局依据相关法律法规规定而做出的行政许可行为，是双流规自局依法履行法定职责行为，内容并无不妥。故被告市规自局于2019年3月20日作出《行政复议决定书》（〔2018〕-62号），并向原告及双流规自局送达，原告不服该复议决定向人民法院提起行政诉讼，后经二审判决撤销该复议决定，并责令被告市规自局重新作出处理。被告市规自局于2019年8月22日作出《行政复议决定书》（〔2018〕-62-1号），并向原告和双流规自局送达。综上，被告作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分、适用法律适当、程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告市规自局为证明其行政复议决定的合法性，向本院提供以下证据材料及法律依据： 第一组：行政复议申请书及证据资料、《被申请人答复通知书》，证明被告市规自局受理原告申请的行政复议，并要求被申请人双流规自局进行答复； 第二组：《行政复议答复书》及所附的证据材料，包括《九江镇拆迁安置协议书》、《九江街道拆迁安置协议书》、九江街道办事处《关于对我街道龙池西锦二期安置小区办理的函》、《双流县推进城乡一体化工作领导小组办公室关于同意九江镇建设龙池西锦二期拆迁农民统建安置小区的批复》（双推办〔2010〕22号）、《双流县发展和改革局关于同意统建农民拆迁安置小区（龙池西锦二期）项目开展前期工作的通知》（双发改投资通字〔2010〕258号）、《双流县发展和改革局关于双流县人民政府九江街道办事处统建农民安置小区龙池西锦二期B区项目开展前期工作的通知》（双发改投资通字〔2012〕092号）、《双流县国土资源局关于龙池西锦二期B区农民集中建设用地有关意见的复函》、《双流县规划管理局规划条件通知书（集体建设用地类）》、《双流县人民政府关于双流县九江镇邹家场片区新型社区建设规划（修编）的批复》（双府函[2013]171号）、《建设用地规划许可证》（集体建设用地地字第510122201441006号），证明双流规自局核发的案涉建设用地规划许可证符合法定条件，被告市规自局作出的复议决定事实清楚； 第三组：《行政复议决定书》（〔2018〕-62）及送达证明、（2019）川01行终840号行政判决书、《行政复议决定书》（〔2018〕-62-1）及邮寄凭证，证明被告的行政复议决定程序合法。 第三人九江街道办陈述称，案涉龙池西锦二期统建安置小区建设项目非商业建设项目，而系根据相关法律法规修建的统规统建安置小区，其安置对象是双温路改扩建项目及邹家场旧城改造项目所涉居民。第三人系该项目前期工作实施主体，根据《成都市城乡规划条例》（2012版）第二十八条的规定，第三人已经按照相关规定履行了前期工作相关资料的提交，包括双流县推进城乡一体化工作领导小组办公室作出的《双流县推进城乡一体化工作领导小组办公室关于同意九江镇建设龙池西锦二期拆迁农民统建小区的批复》和《双流县规划委员会2012年第8次规委会会议纪要》，被告双流规自局（原双流县规划管理局）作出的《双流县规划管理局规划条件通知书（集体建设用地类）》及红线图，双流县发展和改革局作出的《关于同意统建农民拆迁安置小区（龙池西锦二期）项目开展前期工作的通知》，以及其他资料（包括但不限于勘查、设计、监理等招标及相关工作资料），被告双流规自局在审查后，向第三人核发《建设用地规划许可证》符合法律规定。同时，案涉龙池西锦二期项目主体已经完工，并交付使用，案涉《建设用地规划许可证》一旦被撤销，将损害公共利益，应属于不可撤销的行政许可行为。综上，第三人依法依规完成案涉项目的前期工作，并取得《建设用地规划许可证》（集体建设用地地字第510122201441006号），符合法律法规规定，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人九江街道办向本院提交向本院提交以下证据材料： 第一组：《建设用地规划许可证》（集体建设用地地字第510122201441006号），该证明确为集体建设用地，第三人系依法取得该建设用地规划许可证。 第二组：双流县推进城乡一体化工作领导小组办公室作出的《双流县推进城乡一体化工作领导小组办公室关于同意九江镇建设龙池西锦二期拆迁农民统建小区的批复》（双推办〔2010〕22号）、《双流县推进城乡一体化工作领导小组办公室关于同意九江镇建设龙池西锦二期B区拆迁农民统建小区的批复》（双推办〔2011〕16号），《双流县规划委员会会议纪要（2011年第8次）》、《双流县规划委员会2012年第8次规委会会议纪要》，被告双流规自局（原双流县规划管理局）作出的《双流县规划管理局规划条件通知书（集体建设用地类）》（〔2012〕012号）及红线图，《关于“龙池西锦二期”拆迁安置小区立项报告》（九府函〔2010〕113号），双流县发展和改革局的《关于同意统建农民拆迁安置小区（龙池西锦二期）项目开展前期工作的通知》（双发改投资通字〔2010〕258号），《关于统建农民安置小区龙池西锦二期B区开展前期工作的请示》（九街办函〔2012〕63号）及双流县发展和改革局的《关于双流县人民政府九江街道办事处统建农民安置小区龙池西锦二期B区项目开展前期工作的通知》（双发改投资通字〔2012〕092号），证明第三人依法依规完成项目前期工作，并合法取得案涉规划许可证。 第三组：《四川省人民政府关于双流县2014年第2批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2014〕627号）、《四川省人民政府关于双流县2014年第6批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2014〕638号）、《双流县人民政府九江街道办事处关于移交龙池西锦二期安置小区项目的请示》（九街办报〔2015〕14号）、《龙池西锦二期项目移交清单》、《建设工程规划许可证》，证明案涉项目用地为集体建设用地，且项目移交给成都天府新区三怡新农村投资有限公司负责保管。 经庭审举证、质证，原告对两被告的职权依据无异议，对被告市规自局的行政复议程序不持异议；但对两被告提交的事实证据不予认可，认为工程项目建设只能在国有土地上进行，两被告并未提供进行合法征收的证据来证明其取得案涉项目的合法土地使用权，农用地没有征收合法的手续就进行规划施工属于违法行为，因此核发建设用地规划许可证是违法的。被告市规自局没有按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，维持被告双流规自局作出的行政决定的行为也违法。第三人对两被告提交的证据均无异议。 两被告对原告提交的第一组证据，认为与本案不具有关联性；对原告提交的第二组证据的真实性不持异议，但认为不能达到其证明目的；对原告提交的第三组证据，予以认可，认为能够证明两被告已经依法履行相应的职责。第三人对原告提交的证据的质证意见与两被告一致，同时认为根据《成都市城乡规划条例》（2012版）第二十八条的规定，在集体建设用地上可以修建住宅等建设项目，并非仅是在国有土地上才能实施项目建设，本案被诉的建设用地规划许可证所涉及的土地并不包括原告房屋所在地，仅包含原告及其儿子共计0.5亩的集体土地。 对第三人提交的证据，原告认为修建安置小区可以使用空地，而不应该占用基本农田，进行违法建设；两被告对第三人提交的证据均予以认可。 本院对以上证据材料认证如下：原告提交的第一组证据，能够证明其获得案涉被诉建设用地规划许可证的过程及内容，本院予以认定；对原告提交的土地承包经营权证、耕地保护合同能够证明原告的承包地在案涉《建设用地规划许可证》用地范围内，与本案具有关联性，本院予以认定；对原告提交的第三组证据，系原告进行本案诉讼所涉的具体行政行为及诉讼过程，与本案具有关联性，本院予以认定。被告双流规自局提交的第一组法律依据，系现行有效的法律、法规，可以适用于本案；被告双流规自局提交的第二组证据能够证明其审核案涉许可证时申请人所提交的申请资料及核发的过程、内容等，与本案待证事实具有关联性，本院予以认定。被告市规自局提交的证据能够证明其作出复议决定的程序、内容及事实依据，与本案具有关联性，本院予以认定。第三人九江街道办提交的证据能够证明其取得案涉建设用地规划许可证前期的各项工作进程及申请办理规划许可证时提交的资料，与本案待证事实具有关联性，本院予以认定。 经审理查明，原告以政府信息公开的方式，于2018年初获得被告双流规自局于2014年6月10日核发的《建设用地规划许可证》（集体建设用地地字第510122201441006号），该许可证载明：用地单位“双流县人民政府九江街道办事处”，用地项目名称“龙池西锦二期统建安置小区”，用地位置“双流县九江街道”，用地性质“居住用地”，用地面积“总面积145.6亩（净用地面积110.5亩）”，建设规模“总建筑面积约306420平方米”。原告认为该许可证的建设项目违法占用了原告具有合法承包经营权的集体土地，侵犯其合法权益。故原告2018年1月29日向被告市规自局申请行政复议。2018年3月20日，被告市规自局作出《行政复议决定书》（〔2018〕-62号），认为被告双流规自局核发建设用地规划许可证的行为与原告不具有利害关系，驳回了原告的行政复议申请。原告不服该行政复议决定，故向本院提起行政诉讼。经本院一审，判决撤销了被告市规自局作出的《行政复议决定书》（〔2018〕-62号），并责令其对原告的行政复议申请重新作出处理。后成都市中级人民法院于2019年6月26日判决维持一审判决。2019年8月22日，被告市规自局作出《行政复议决定书》（〔2018〕-62-1号），认为案涉发证行为是被告双流规自局依法履职行为，内容并无不妥，故维持了被告双流规自局作出的《建设用地规划许可证》（集体建设用地地字第510122201441006号）。原告不服该行政复议决定，向本院提起本案诉讼。 另查明，2014年5月28日，第三人九江街道办向被告双流规自局提交《关于对我街道龙池西锦二期安置小区办理的函》，申请办理案涉项目的建设用地规划许可证。同时向被告双流规自局提交以下材料：双流县推进城乡一体化工作领导小组办公室作出的《双流县推进城乡一体化工作领导小组办公室关于同意九江镇建设龙池西锦二期拆迁农民统建小区的批复》（双推办〔2010〕22号）、《双流县推进城乡一体化工作领导小组办公室关于同意九江镇建设龙池西锦二期B区拆迁农民统建小区的批复》（双推办〔2011〕16号），《双流县规划委员会会议纪要（2011年第8次）》、《双流县规划委员会2012年第8次规委会会议纪要》，被告双流规自局（原双流县规划管理局）作出的《双流县规划管理局规划条件通知书（集体建设用地类）》（〔2012〕012号）及红线图，《关于“龙池西锦二期”拆迁安置小区立项报告》（九府函〔2010〕113号），双流县发展和改革局的《关于同意统建农民拆迁安置小区（龙池西锦二期）项目开展前期工作的通知》（双发改投资通字〔2010〕258号），《关于统建农民安置小区龙池西锦二期B区开展前期工作的请示》（九街办函〔2012〕63号）、双流县发展和改革局的《关于双流县人民政府九江街道办事处统建农民安置小区龙池西锦二期B区项目开展前期工作的通知》（双发改投资通字〔2012〕092号）及《双流县国土资源局关于龙池西锦二期B区农民集中建设用地有关意见的复函》、《双流县人民政府关于双流县九江镇邹家场片区新型社区建设规划（修编）的批复》及用地布局规划图。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、《四川省城乡规划条例》第八条及《成都市城乡规划条例》第五条的规定，被告双流规自局（原双流县规划管理局）作为原双流县人民政府城乡规划主管部门，管理区域内的城乡规划管理工作，对第三人在其管理区域内进行项目建设具有核发建设用地规划许可证的行政职权。 《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条对在城市、镇规划区内以划拨方式和以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，办理和核发建设用地规划许可证的程序和条件作出详细规定。《成都市城乡规划条例》作为地方性法规，其在对上述两种国有土地使用权上进行建设外，对在城市、镇规划区内集体建设用地上进行项目建设，申请核发建设用地规划许可证，作了补充性规定。根据本案被诉的建设用地规划许可证核发的时间，当时适用的《成都市城乡规划条例》（2012年修订版）第二十八条规定，城市、镇规划区内集体建设用地上的建设项目，城乡规划行政主管部门应当依据控制性详细规划确定的用地性质等要求，提出地块的规划条件。建设单位或者个人利用城市、镇规划区内集体建设用地进行建设的，按照规定取得规划条件后，应当向城乡规划行政主管部门申请核发建设用地规划许可证。由此规定可知，建设单位或者个人利用城市、镇规划区内集体建设用地进行建设，应当按照规定取得规划条件后，向城乡规划行政主管部门申请核发建设用地规划许可证。 本案所涉项目用地位置为原双流县九江街道，从两被告提交的《双流县国土资源局关于龙池西锦二期B区农民集中建设用地有关意见的复函》内容可知，案涉龙池西锦二期统建安置小区项目属于在镇规划区内集体建设用地上的住宅建设项目。通过两被告及第三人均提交的《双流县规划管理局规划条件通知书（集体建设用地类）》（〔2012〕012号）及红线图、《双流县人民政府关于双流县九江镇邹家场片区新型社区建设规划（修编）的批复》及用地布局规划图可知，第三人九江街道办作为建设单位取得详细的规划条件。被告双流规自局对于第三人在镇规划区内集体建设用地上进行统建安置住宅建设，在第三人已按照规定取得规划条件后，提起的核发建设用地规划许可证的申请，经审查后核发《建设用地规划许可证》（集体建设用地地字第510122201441006号），符合城乡规划法律和地方性法规的规定。原告要求撤销的理由不成立，本院不予支持。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告市规自局作为被告双流规自局的上一级行政主管部门，对原告以被告双流规自局为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的职权。本案中，原告对被告市规自局的行政复议程序不持异议，本院经审查亦符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条等相关程序性规定，本院对被告市规自局行政复议程序的合法性予以确认。同时，被告市规自局在受理案涉行政复议申请后，依法审查了被告双流规自局向其提交的《行政复议答复书》及作出《建设用地规划许可证》（集体建设用地地字第510122201441006号）的依据，认为被告双流规自局核发许可证的行为符合法律法规的规定，是依法履行法定职责的行为，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出维持原核发建设用地规划许可证的行为的复议决定，符合法律规定。 据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的……人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下： 驳回原告江志先的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告江志先负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  熊秋艳 人民陪审员  徐小蓉 人民陪审员  岳云川 二〇一九年十一月二十九日 书 记 员  严 枫