广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤02行终202号上诉人（原审原告）王孟达，男，1961年11月12日出生，汉族，住广东省韶关市武江区武江南食品厂宿舍。委托代理人谢小华，广东众同信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）韶关市社会保险服务管理局。住所地广东省韶关市武江区*******。法定代表人曾东，局长。出庭负责人王新光，副局长。委托代理人曾凤连，韶关市社会保险服务管理局养老待遇核发科科员。委托代理人冯水清，广东向晓律师事务所律师。上诉人王孟达因与被上诉人韶关市社会保险服务管理局（以下简称韶关市社保局）劳动、社会保障行政确认一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初197号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，王孟达，男，1961年11月12日出生，从1979年9月起至2001年10月止在韶关市食品厂工作，从事工种为锅炉工、司炉工。韶关市食品厂的主管部门为韶关市第二商业局。1983年5月26日，王孟达因于1983年5月参加了韶关市技协和劳动局举办的锅炉司炉工培训班，由韶关市劳动局颁发锅炉司炉工操作证。2001年9月13日，因企业改制、减员，韶关市食品厂与王孟达解除劳动合同。2016年9月18日，王孟达向韶关市社保局提出办理特殊工种提前退休的申请。韶关市社保局经审查，当天作出[2016]1号《受理结果告知书》，认为王孟达原在韶关市食品厂工作，从事的锅炉工工作未列入该行业特殊工种目录，不能核定为从事特殊工种年限，不符合提前退休的条件。王孟达不服，向韶关市人力资源和社会保障局申请复议。2016年12月23日，韶关市人力资源和社会保障局作出韶人社行复[2016]15号《行政复议决定书》，认为王孟达于1979年至2001年在韶关市食品厂从事司炉、锅炉工工作，而韶关市食品厂的原主管部门为韶关市第二商业局。经韶关市社保局审查，该行业司炉、锅炉工未列入特殊工种目录，从而作出不予核定从事特殊工种年限，符合政策规定，据此决定：维持韶关市社保局作出的[2016]1号《受理结果告知书》。王孟达向一审法院提起行政诉讼，请求撤销韶关市社保局作出的[2016]1号《受理结果告知书》及韶关市人力资源和社会保障局作出的韶人社行复[2016]15号《行政复议决定书》，由韶关市社保局依法办理其提前退休手续。2017年3月16日，一审法院作出（2017）粤0203行初13号行政判决，驳回王孟达的诉讼请求。王孟达不服，向本院提起上诉。2017年8月25日，本院作出（2017）粤02行终69号行政判决，认为王孟达于1979年至2001年期间在韶关市食品厂从事司炉、锅炉工工作，韶关市食品厂的主管部门是韶关市第二商业局，其行业主管部门为商业部。商业部对本行业可提前退休的特殊工种，于1978年12月25日颁发了（78）商计字第115号《关于人力装卸搬运工、冷库工退休问题的通知》，其内容为：“国务院国发[1978]104号文件颁发的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第二项规定：从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年的应该退休。有些地区在试点中认为，应明确商业部门的人力装卸、搬运工属于特别繁重体力劳动，应按上述规定办理。有的还建议冷库工、工作场所低温，库内外温差大，并兼有搬运工的劳动，其退休条件、待遇应比照高温工种办理。我们认为这些意见是合理的，是符合实际情况的，同意比照上述规定办理。特此通知。”王孟达是商业部门下属食品厂的司炉工，如果司炉工属于高温工种，就符合上述规定，年满五十五周岁就退休，如果不属于高温工种，就不符合商业部可提前退休的特殊工种条件。韶关市社保局认为不符合《商业部关于人力装卸搬运工、冷库工退休问题的通知》，其主要原因是因为该行业司炉、锅炉工未列入特殊工种目录，从而作出不予核定从事特殊工种年限。然而，《商业部关于人力装卸搬运工、冷库工退休问题的通知》虽然没有具体明确司炉、锅炉工是否为特殊工种，但也没有明确哪些就属于特殊工种，结合《劳动部关于高温、特别繁重体力劳动及有害健康工种的复函》（62）中劳护字第128号列举了高温工种，其中有：炉盖工、出焦工、焦炉上装煤车工、调火工、测温工、炉门抹缝工等等。韶关市社保局应当提供相关行业规范明确规定司炉、锅炉工与“复函”各工种有无实质区别。此外，在《商业部关于人力装卸搬运工、冷库工退休问题的通知》没有具体明确司炉、锅炉工不属于特殊工种的情况下，韶关市社保局认定不属于特殊工种应当举证说明同在一起上班的工作人员，工种相同的司炉、锅炉工都早已提前五年办理了退休手续的原因和理由。据此，判决撤销韶关市社保局作出的[2016]1号《受理结果告知书》，由韶关市社保局重新作出具体行政行为。韶关市社保局经重新审查，于2017年10月20日作出特[2017]440299045号《受理结果告知书》，告知王孟达：依据商业行业特殊工种名录，“司炉、锅炉工”工种未列入商业行业特殊工种提前退休名录范围内，在无政策支撑的情况下，该局无权作出将商业行业的司炉、锅炉工作为特殊工种提前退休的审批。王孟达不服，向一审法院提起行政诉讼。2018年5月2日，一审法院作出（2018）粤0203行初38号行政判决，撤销韶关市社保局作出的特[2017]440299045号《受理结果告知书》，并责令韶关市社保局对王孟达的退休申请重新进行审查。韶关市社保局不服，向本院提起上诉。2018年8月22日，本院作出（2018）粤02行终90号行政判决，认为王孟达同单位、同车间、同工种的锅炉工均早已提前五年办理了退休手续，唯独王孟达不予办理退休手续，韶关市社保局针对相同工种的劳动者作出了前后不一致的行政行为，但并未给出合理的解释及法律依据。遂判决维持一审法院作出的（2018）粤0203行初38号行政判决。2018年11月19日，韶关社保局对王孟达作出[2018]46号《提前退休审查决定书》，内容有“一、特殊工种提前退休必须具备的法定条件。依据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条，国家劳动总局《关于贯彻执行〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的若干具体问题的处理意见（草案)》第四、五、六条，劳动人事部《关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发[1993]120号)，劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳部发[1999]8号）第一条、第二条第四项的规定，对于特殊工种提前退休的审批必须同时具备以下四个条件：（1）单位所属行业必须符合特殊工种所在的行业；（2）从事的工种必须在国家、部委、省规定在该行业的特殊工种名录上；（3）从事特殊工种的年限，必须符合国家规定；（4）符合退休的年龄要求。以上条件必须同时具备并且需提供相应的特殊工种经历的审核材料，符合政策的，才能够办理提前退休的手续。二、我局的职权依法确定，没有授权不能越权行使。我局在审批特殊工种提前退休工作中，严格执行《关于规范特殊工种工作提前退休审批工作有关问题的通知》（粤劳社[2002]136号）文件，严格执行原劳动部《关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发[1993]120号)、劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳部发[1999]8号）有关特殊工种的规定，按照原劳动部和1985年至1993年期间国务院有关行业主管部门批准的特殊工种名录审批提前退休。针对你提出的提前退休申请，因为你所在的单位属商业行业，你所从事的‘司炉工’未列入商业行业特殊工种名录，所以不符合特殊工种提前退休的条件，我局没有授权不能越权行使。三、特殊工种提前退休应按照原劳动部和1985年至1993年期间国务院有关行业主管部门批准的特殊工种名录审批，不得擅自扩大范围和跨行业参照执行。作为特殊工种提前退休的审批机关只能按照已批准的特殊工种名录审批提前退休业务，不得擅自扩大范围和跨行业参照执行，也无权对商业行业的‘司炉、锅炉工’进行调查核实与认定。国家劳动总局贯彻104号文意见第四点规定：‘从事高空、高温、特别繁重体力劳动和其他有害身体健康工作的范围和工种名称，除过去已经批准的一些工种外，需要新增加的工种，由中央各主管部门会同卫生部提出，经国家劳动总局同意后实行；上报有关的主管部门和卫生部审查，经国家劳动总局同意后实行。’故商业行业的‘司炉、锅炉工’能否列入特殊工种，需要企业的主管部门报国家人社部审批通过后才可执行。粤劳社函[2003]77号复函第二项明确，关于确认要跨行业参照审批，必须经过省劳防检测所出具有关工种岗位工作（劳动）条件检测报告，由相关单位报国务院主管部门审核后，统一送劳动和社会保障部审批。你从事商业行业的‘司炉工’的工种未经过该程序，是否属于国务院规范性文件（国发[1978]104号）中规定的高温工种，该种高温工种界定的权限不在我局，我局无法进行检测和核定。《广东省人民政府关于印发广东省完善企业职工基本养老保险省级统筹实施方案的通知》（粤府[2017]71号）和《广东省完善企业职工基本养老保险省级统筹实施方案》文中第三节第十项第一点的规定，各地级市以上要按照社会保险法律法规和企业养老保险省级统筹的要求，清理本市养老保险政策，包括记发办法、统筹项目、缴费基数和比例、一次性缴费政策等，对国家和省现行法律法规和政策规定不一致的地方性养老保险政策及业务经办逐步予以整改规范。上述文件中要求必须严格遵守审批特殊工种提前退休的相关政策，凡是与国家和省现行法律法规和政策规定不一致的地方应该予以整改。四、之前由于未严格按规范执行，存在对同工种的人员进行了审批，并办理了退休的，当前我局已按规范办理。目前我局正在清理之前审批的业务，按审计要求制定整改方案。2016年6月26日，韶关市人力资源和社会保障局下发《关于明确企业职工基本养老保险有关事项的通知》（韶人社[2016]135号)，文件明确要求，自2016年7月1日起执行，要求社保经办机构按照国家、省有关文件规定严格把关，规范管理，做好各项工作。2016年7月1日起，我局在接手特殊工种审批工作中，严格按照国家、省的文件进行，不得擅自扩大范围和跨行业参照执行。综上，经我局核定，你原在商业行业工作，从事‘司炉工’工作未列入该行业特殊工种目录，不能核定为从事特殊工种年限，不能办理提前退休。”2019年5月10日，王孟达向一审法院提起行政诉讼，请求判决：一、撤销韶关市社保局2018年11月19日作出的[2018]46号《提前退休审查决定书》；二、责令韶关市社保局重新作出准予王孟达提前退休的决定；三、依法向韶关市社保局的上一级行政主管部门提出司法建议。一审法院认为，韶关市社保局对王孟达作出的[2018]46号《提前退休审查决定书》合法，理由如下：特殊工种职工提前退休，须由社会保险部门按照原劳动部和1985年至1993年期间国务院有关行业主管部门批准的特殊工种名录审批。王孟达原所在的韶关市食品厂的上一级主管部门是韶关市第二商业局，因此，该行业的国务院主管部门是商业部。而王孟达所从事的锅炉工和司炉工两项工种均不在《商业部关于人力装卸搬运工、冷库工退休问题的通知》([78]商计字第115号）中“商业行业”的特殊工种名录里。根据《国家劳动总局关于贯彻执行的若干具体问题的处理意见（草案）》第四条第一款“从事高空、高温、特别繁重体力劳动和其他有害身体健康工作的范围和工种名称，除过去已经批准的一些工种外，需要新增加的工种，由中央各主管部门会同卫生部提出，经国家劳动总局同意后实行；也可以由省、市、自治区的主管局，会同卫生局、劳动局提出，上报有关的主管部和卫生部审查，经国家劳动总局同意后实行。”的规定，商业行业的“锅炉工、司炉工”能否列入其行业特殊工种名录，需由国家商业部提出或审查，经国家劳动总局同意后方可实行。又根据广东省劳动和社会保障厅2003年2月9日对省交通集团有限公司作出的《关于确认特殊工种问题的复函》（粤劳社函[2003]77号）第二条“对要求按原机械部有关文件所列机械行业特殊工种名录认定特殊工种的，须附省劳防检测所出具的有关工种岗位工作（劳动）条件检测报告，由你公司报国务院交通行业主管部门审核后，统一送劳动和社会保障部审批。”的规定精神，对要求跨行业参照审批，须经过广东省劳防检测所出具有关工种岗位工作（劳动）条件检测报告，由所在单位报国家商业部审核后，统一送劳动和社会保障部审批。王孟达所从事商业行业的“锅炉工、司炉工”工种未经过上述程序审批，因此也不属于《国务院关于工人退休、退职暂行办法》（国发〔1978〕104号）中规定的高温特殊工种。根据劳动部发布的《关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发[1993]120号）“一、自即日起，国务院有关主管部门停止审批新的提前退休工种。按国发〔1978〕104呈文件规定，提前退休工种由国务院主管部门审核后，报我部审批。二、我部将根据实际情况对各有关部门已审批的提前退休工种进行清理和调整。三、各地劳动部门在办理提前退休工作时应严格把关，凡不符合提前退休工种审批条件和审批程序的，一律不予办理提前退休手续。”劳动和社会保障部1999年3月9日下发的《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号）第一条“要严格执行国家关于退休年龄的规定，坚决制止违反规定提前退休的行为。国家法定的企业职工退休年龄是：男年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁。从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作的，退休年龄为男年满55周岁、女年满45周岁；因病或非因工致残，由医院证明并经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的，退休年龄为男年满55周岁、女年满45周岁。按国家有关规定办理提前退休的范围仅限定为：国务院确定的111个‘优化资本结构’试点城市的国有破产工业企业中距法定退休年龄不足5年的职工；三年内有压锭任务的国有纺织企业中，符合规定的纺纱、织布工种的挡车工。但此项规定与前款规定不能同时适用于同一名职工。对国家关于企业职工退休年龄和条件的规定，各地区、各部门和企业及职工必须认真执行，不得随意降低，严禁扩大适用范围。今后，凡是违反国家规定办理提前退休、退职的企业，要追究有关领导和当事人的责任，已办理提前退休、退职的职工要清退回企业。”广东省劳动和社会保障厅2002年6月10日下发的《关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知》（粤劳社[2002]136号）第一条“各地必须严格执行原劳动部《关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发[1993]120号）、劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）有关特殊工种的规定，按照原劳动部和1985年至1993年期间国务院有关行业主管部门批准的特殊工种名录审批提前退休，不得擅自扩大范围和跨行业参照执行。”的规定要求，由于王孟达原在商业行业工作，其从事的“锅炉工、司炉工”工作未列入该行业特殊工种名录，韶关市社保局对王孟达作出“不能核定其为从事特殊工种年限，不能办理提前退休”的审查决定，符合上述法律和政策规定。此外，针对本院在（2018）粤02行终90号行政判决书中认为与王孟达同单位、同车间、同工种的锅炉工均早已提前五年办理了退休手续，唯独王孟达不予办理退休手续，韶关市社保局针对相同工种的劳动者作出了前后不一致的行政行为，但并未给出合理的解释及法律依据的问题。韶关市社保局在[2018]46号《提前退休审查决定书》中回应称，根据广东省人民政府2017年6月30日制订的《广东省完善企业职工基本养老保险省级统筹实施方案》第三条第十款第一项“清理地方政策和规范业务经办。各地级以上市要按照社会保险法律法规和企业养老保险省级统筹的要求，清理本市养老保险政策，包括计发办法、统筹项目、缴费基数和比例、一次性缴费政策等，对与国家和省现行法律法规和政策规定不一致的地方性养老保险政策及业务经办逐步予以整改规范。”的规定，之前由于未严格按规范执行，存在对同工种的人员进行了审批，并办理了退休的，当前该局已按规范办理。目前该局正在清理之前审批的业务，按审计要求制定整改方案。综上所述，韶关市社保局对王孟达作出的[2018]46号《提前退休审查决定书》，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。王孟达请求撤销的理由不充分，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王孟达的诉讼请求。上诉人王孟达不服一审判决向本院提起上诉称，一、王孟达作为食品厂从事高温工作的司炉工，是典型的特殊工种，符合国务院有关特殊工种的规定，与商务部1978年颁发的《关于人力装卸搬运工、冷库工退休问题的通知》规定人力装卸工、冷库工的退休条件、待遇比照高温工种办理的要求相符合。一审法院和韶关市社保局认为王孟达从事的司炉工未列入商业行业特殊工种名录，是对上述规定的错误理解。二、韶关市社保局多次以同一事实和理由作出与原行政行为相同的行政行为，严重违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。三、本案是在王孟达与韶关市社保局行政争议纠纷案结后，因韶关市社保局不履行生效判决，王孟达要求法院依法对韶关市社保局进行制裁提起的诉讼，而一审法院却对该案件重新进行审理，并作出错误的判决，严重违反法律规定。上诉请求：一、撤销一审判决；二、责令韶关市社保局重新作出准予王孟达提前退休的决定；三、依法向韶关市社保局上一级行政主管部门提出司法建议。被上诉人韶关市社保局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回王孟达的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，韶关市社保局对王孟达作出的[2018]46号《提前退休审查决定书》不合法。本院作出的（2018）粤02行终90号行政判决中已查明与王孟达同单位、同车间、同工种的锅炉工均早已提前五年办理了退休手续，唯独王孟达不予办理退休手续，韶关市社保局针对相同工种的劳动者作出了前后不一致的行政行为，但并未给出合理的解释及法律依据。韶关市社保局在[2018]46号《提前退休审查决定书》中称“之前由于未严格按规范执行，存在对同工种的人员进行了审批，并办理了退休的，当前该局已按规范办理。目前该局正在清理之前审批的业务，按审计要求制定整改方案”，但韶关市社保局于本案一、二审期间均未提交任何证据证实已经对相同工种提前办理退休的人员进行实际清理，韶关市社保局该主张证据不足。因此，韶关市社保局对王孟达作出的[2018]46号《提前退休审查决定书》证据不足，王孟达请求撤销理由充分，应予支持。综上所述，原判认定事实不清，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初197号行政判决；二、撤销韶关市社保局于2018年11月19日作出的[2018]46号《提前退休审查决定书》；三、责令韶关市社保局本判决生效之日起于法定期限内重新作出行政行为。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人韶关市社保局负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇一九年十一月十二日法官助理  吴文才书 记 员  郑翠莹