河北省献县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀0929行初15号 原告梁海申，男，1950年1月21日出生，汉族，住河北省沧州市献县。 被告献县医疗保障局，住所地献县中华大街60号。 法定代表人吴树宽，该局局长。 参加诉讼的行政机关负责人孙培元，该局主任科员。 委托代理人董昊，该局科员。 委托代理人解同旺，河北林风律师事务所律师。 原告梁海申与被告献县医疗保障局社会保险行政管理及行政赔偿纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月26日，公开开庭审理了本案。原告梁海申，被告献县医疗保障局机关负责人孙培元、委托代理人董昊、解同旺到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2010年，献县医疗保险所依照献政发【2010】5号文件要求，将原告梁海申纳入本县城镇职工基本医疗保险参保范围，为其办理了城镇职工基本医疗保险手续，未建立个人账户。 原告梁海申诉称：本人2008年1月退休，献县医疗保险所于2010年给我本人办理了城镇职工基本医疗保险医疗证，医疗保障卡号29×××26和医疗保险卡号28×××18，但是本人的医疗卡并没有钱。本人多次以口头或书面文字形式向其提出请求，说明此卡为什么没有钱，是依据哪个文件办理的，始终未给说明，通过信访程序才给予信访事项答复意见书。本人对此答复不同意，特别是在献县医疗保障局成立后，本人以书面文字形式向被告提出依法维权请求书，被告给予关于梁海申反映医保问题的答复，本人对此答复不服，此答复是答非所问。被告根据献政发（2010）5号文件，不给建立个人医疗保险账户，不符合《沧州市城镇职工基本医疗保险市级统筹实施细则》的规定，违反了《社会保险法》第二十七条和《实施若干规定》的第七条的规定，侵犯了本人享受医保待遇的合法权利。为维护本人的合法权利和经济利益，特依法向贵院提出以下诉讼请求：1、请求依法判令被告不给原告建立医疗保险个人账户的具体行政行为违法；2、请求依法判令被告按照《沧州市城镇职工基本医疗保险市级统筹实施细则》第四十二条规定补划原告的个人医保账户金额9584.17元；3、请求依法判令被告违规侵权赔偿给原告造成的损失和费用5000元。 原告梁海申向本院提交了以下证据、依据：证据1.依法维权依法维益请求书一份（3页），拟证明被告没有给予答复；证据2.献县医疗保障局关于梁海申同志反映本人医保问题的答复一份（2页），拟证明被告所答复答非所问，依据献政文件不符合法律规定；证据3.信访事项答复意见书一份（2页），拟证明原告已多次反映和被告不作为；证据4.《沧州市城镇职工基本医疗保险市级统筹实施细则》第四十二条规定一份（1页），拟证明应该依据此规定建立个人账户；证据5.《社会保险法》第二十六条、第二十七条（2页）和《关于实施若干规定》第七条、第八条一份（1页），拟证明被告违反此规定不给建立个人账户，侵犯了原告享受医疗保险个人账户的权利；证据6.梁海申年工资对比表一份（1页），拟证明被告应依据此表给原告个人医疗保险账户打钱；证据7.梁海申献县医疗保险证、医疗保险卡复印件一份（1页），拟证实被告给办理医疗保险证后，应该给个人账户打钱。以上证据，原告拟证明被告未给其个人账户打钱违反《社会保险法》的有关规定。 被告献县医疗保障局辩称，根据《关于妥善解决关闭破产国有企业退休人员等医疗保障有关问题的通知》（人社部发【2009】52号）和《关于妥善解决关闭破产国有企业退休人员等医疗保障有关问题的通知》（冀人社【2009】48号）文件规定，2009年年底前将未参保的关闭破产国有企业退休人员纳入当地城镇职工基本医疗保险，同时统筹解决包括关闭破产集体企业退休人员和困难企业职工等在内的其他各类城镇人员的医疗保障问题。并要求各地制定具体实施办法，切实将未参保的各类破产企业退休人员和困难企业职工纳入城镇职工基本医疗保险。当时，我县城镇职工医疗保险实行县级统筹，为落实上级文件精神，经县政府研究决定，我县按破产、改制、困难企业退休人员全员参保的思路试行，参照沧州市劳动和社会保障局《关于解决原市属国有关闭企业退休人员参加城镇职工基本医疗保险的实施意见》（沧劳社【2009】53号）规定，结合本县实际，县政府下发了《关于原县属企业职工参加城镇职工基本医疗保险的实施意见》（献政发【2010】5号），具体规定了筹资标准、资金来源及统筹方法：以参保时上年度全省在岗职工平均工资作为缴费基数，按4.5%的比例缴纳基本医疗保险费，由县财政负担，退休职工个人不缴费，不建立个人账户，享受住院统筹和大额医疗保险（个人缴纳）待遇。大额医疗保险费每年从退休金中一次性直接扣缴。根据本县实际，实行单建统筹基金，暂不建立个人账户的实施方案是符合人社部发【2009】52号、冀人社【2009】48号文件精神的，也符合《关于全省关闭破产企业退休人员和困难企业职工等参加城镇基本医疗保险的指导意见》（冀人社【2010】41号）规定。《沧州市城镇职工基本医疗保险市级统筹实施细则》（沧人社字【2012】263号）第十二条规定：用人单位及其职工可以按照“统账结合”或“单建统筹”方式参加城镇职工基本医疗保险。按“单建统筹”方式参保的，基本医疗保险费由用人单位按全部在职职工缴费工资之和的5%缴纳，在职职工个人不缴纳基本医疗保险费。在职职工和退休人员均不建立医疗保险个人账户。《社会保险法》于2010年10月28日通过，自2011年7月1日起施行，晚于上述其他文件的发文时间。加之，《社会保险法》第二十七条规定：参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；未达到国家规定年限的，可以交费至国家规定年限。原告梁海申按照单建统筹方式享受退休人员医疗保险待遇，符合政策规定，并不存在违法违规行为。 被告献县医疗保障局向本院提交了以下证据、依据：证据1.河北省献县人民法院（2002）献民破字第4-1号民事裁定书一份（5页），拟证明原告所在单位属于破产企业；证据2.献县棉织厂企业退休人员花名册一份（1页），拟证实原告属于破产企业职工；证据3.中共献县县委办公室关于印发《献县医疗保障局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知（献办字【2019】4号）一份（5页）；证据4.《中华人民共和国社会保险法》及《中华人民共和国社会保险法实施细则》一份（24页）；证据5.《关于妥善解决关闭破产国有企业退休人员等医疗保障有关问题的通知》（人社部发【2009】52号）一份（6页）；证据6.《关于妥善解决关闭破产国有企业退休人员等医疗保障有关问题的通知》（冀人社【2009】48号）一份（6页）；证据7.《关于全省关闭破产企业退休人员和困难企业职工等参加城镇基本医疗保险的指导意见》（冀人社发【2010】41号）一份（9页）；证据8.《献县人民政府关于原县属企业职工参加城镇职工基本医疗保险的实施意见》（献政发【2010】5号）一份（2页）；证据9.《关于解决原市属国有关闭破产企业退休人员参加城镇职工基本医疗保险的实施意见》（沧劳社【2009】53号）一份（4页）；证据10.《沧州市人民政府关于印发沧州市城镇基本医疗保险市级统筹工作实施方案的通知》（沧政字【2011】125号）一份（10页）；证据11.《沧州市城镇职工基本医疗保险市级统筹实施细则》一份（31页），以上证据3-11，系被告办理医疗保险业务的法律和政策依据，医疗保险分为统账结合和单建统筹两种参保方式，原告梁海申按照单建统筹的方式享受退休人员医疗保险待遇，不建立个人账户，符合政策规定，献县医疗保障局并不存在违法违规行为，原告的赔偿请求没有事实和法律依据。 经庭审质证，原告对被告提交的证据提出如下质证意见：对证据1、证据2真实性、合法性、关联性无异议；证据5没有异议，证据8该文件的规定不适用于本案，献政文件不能作为法规依据，对其他证据真实性无异议，但是与本案没有关联性。被告对原告提交的证据提出如下质证意见：原告提交的证据真实性均无异议，但不能证实其证明目的，原告对法规政策文件均断章取义。原告认为应依据证据4《沧州市城镇职工基本医疗保险市级统筹实施细则》第四十二条为其建立个人账户，但是四十二条规定的是按照“统账结合”参保方式建立个人账户的资金来源，原告实行的是“单建统筹”的参保方式，《实施细则》第十二条规定，用人单位及其职工可以按照单建统筹和统账结合方式参保，按单建统筹方式参保的，基本医疗保险费由用人单位按照全部在职职工缴费工资之和的5%缴纳，职工个人不缴纳基本医疗保险费，在职职工和退休职工均不建立个人账户。 依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1、证据2系证明原告所在的单位及单位情况，与本案具有关联性，且原告对其无异议，本院予以确认；被告提交的证据3系被告单位成立的批文，能够证明被告主体资格，本院予以确认；被告提交的其他证据系被告作出行政行为的法律、法规及文件依据，真实有效，本院予以确认。对原告提交的证据的真实性，本院予以确认。 经审理查明，原告梁海申系原献县棉织厂（县属破产企业）的职工，2008年1月办理了退休手续，退休前未参加城镇职工医疗保险。2010年献县医疗保险所依照献县人民政府制定的献政发【2010】5号文件要求，将原告纳入本县城镇职工基本医疗保险参保人员范围，筹资标准、资金来源及统筹方法如下：以参保时上年度全省在岗职工平均工资作为缴费基数，按4.5%的比例缴纳基本医疗保险费，由县财政负担，个人不缴费，只建立统筹基金，不建立个人账户，享受住院统筹和特殊病种门诊报销及大额医疗保险待遇，但大额医疗保险费需个人另行缴纳。并为其办理了城镇职工基本医疗保险证和医疗保险卡。2012年10月1日《沧州市城镇职工基本医疗保险市级统筹实施细则》实施以后，全市城镇职工基本医疗保险纳入市级统筹。原告的参保缴费方式仍为“单建统筹”，医疗保险待遇未变。另查明，被告献县医疗保障局于2019年1月30日成立，承接原献县人力资源和社会保障局医疗保险所管理本县医疗保障工作的职责。现原告认为被告不给其建立个人账户的行为违反了《社会保险法》第二十六条、第二十七条的规定，多次向被告反映。被告对其作出了答复，原告不服，向本院提起本案行政诉讼，同时一并提出行政赔偿请求。 本院认为，根据《社会保险法》等相关法律法规规定，献县医疗保障局是负责管理本行政区域内城镇职工基本医疗保险工作的行政部门。 本案的实质争议是原告梁海申是否符合政策规定享受医疗保险个人账户待遇。 首先，关于解决关闭破产企业退休人员医疗保障问题的有关政策。2009年5月27日，国家四部委联合签发《关于妥善解决关闭破产国有企业退休人员等医疗保障有关问题的通知》（人社部发【2009】52号），通知明确要求，各统筹地区人民政府制定具体的实施办法，将尚未参保、关闭破产集体企业等其他各类关闭破产企业的退休人员和困难企业职工纳入城镇职工基本医疗保险；河北省、沧州市政府相关部门也相继出台了《关于妥善解决关闭破产国有企业退休人员等医疗保障有关问题的通知》（冀人社【2009】48号）、《关于全省关闭破产企业退休人员和困难企业职工等参加城镇基本医疗保险的指导意见》（冀人社发【2010】41号）和《关于解决原市属国有关闭破产企业退休人员参加城镇职工基本医疗保险的实施意见》（沧劳社【2009】53号）。以上省、市文件对国家部委文件作了进一步细化，其中冀人社发【2010】41号文件指出：“筹资标准由统筹地根据当地经济社会发展水平并参照国家和省解决国有企业退休人员的筹资标准确定，参保资金主要由退休人员所属原企业或企业集团及退休人员本人共同解决，市、县财政可给予适当补助，并规定筹资有困难的可以通过降低缴费率，只建统筹基金和大额医疗费用补助，暂不建立个人账户的办法，参加城镇职工医保。”沧劳社【2009】53号对医保基金的管理也作了进一步说明，参保后只建立统筹基金，不建立个人账户，自缴费的次月起按规定享受退休人员基本医疗保险待遇。2010年3月22日，献县人民政府根据国家部委、省、市文件精神，结合本县实际，制定《献县人民政府关于原县属企业职工参加城镇职工基本医疗保险的实施意见》（献政发【2010】5号）。该文件明确了将原县属企业退休人员纳入基本医疗保险参保范围，并对缴费比例、参保方式和医疗保险待遇作了的具体规定，要求：将2009年12月31日前（含31日），原县属企业未参加城镇职工基本医疗保险的正式企业退休人员纳入基本医疗保险范围，以参保时上年度全省在岗职工平均工资作为缴费基数，按4.5%的比例缴纳基本医疗保险费，由县财政负担，个人不缴费，不建立个人账户，享受住院统筹和特殊病种门诊报销及大额医疗保险（个人缴纳）待遇。大额医疗保险费每年直接从退休金中一次性扣缴。由此可见，上述国家部委、省、市、县系列规范性文件是为妥善解决当时特定人员的医疗保障问题，而出台的具有针对性的特殊政策。 其次，需要厘清“城镇职工基本医疗保险费的筹集方式及基本医疗保险待遇”问题。其一，城镇职工基本医疗保险费的筹集方式。基本医疗保险是社会保险制度的构成部分，与之相对应的是基本医疗保险费。《社会保险法》第二十三条、第二十七条规定，职工基本医疗保险费由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳。参加职工医疗保险的个人，达到法定退休年龄时，累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇。基本医疗保险政策性强，对基本医疗保险参保方式、缴纳比例及医疗保险待遇等具体的操作办法没有明确的法律法规规定，各地均是根据相关法律、法规、规章的规定，结合本地实际，制定并执行地方政策。《沧州市人民政府关于印发沧州市城镇基本医疗保险市级统筹工作实施方案的通知》（沧政【2011】125号）和《沧州市城镇职工基本医疗保险市级统筹实施细则》等政策性文件，对本行政区域内的医疗保险管理工作作了具体规定，明确了城镇职工基本医疗保险参保缴费方式和医疗保险待遇，即参保缴费方式分为“统账结合”和“单建统筹”两种。用人单位及职工参加基本医疗保险，可以选择其中一种方式参保。参保缴费方式不同，其缴费比例、缴费基数均有所不同。选择“统账结合”方式参保的，基本医疗保险费由用人单位按全部在职职工缴费工资之和的7.5%缴纳，在职职工个人按照本人上年度工资收入的2%缴纳，职工个人应当缴纳的基本医疗保险费由用人单位代扣代缴；选择“单建统筹”方式参保的，基本医疗保险费由用人单位按全部在职职工缴费工资之和的5%缴纳，在职职工个人不缴纳基本医疗保险费，在职职工和退休人员均不建立医疗保险个人账户。其二，关于基本医疗保险待遇问题。基本医疗保险待遇包括住院统筹、门诊统筹和个人账户统筹三项待遇。参保单位及职工按照单位选择的参保缴费方式，享受对应的医疗保险待遇，选择“统账结合”方式参保的，享受住院统筹、门诊统筹和个人账户统筹三项待遇；选择“单建统筹”方式参保的，享受住院统筹、门诊统筹两项待遇，医疗保险统筹基金和个人账户基金分别运行，单独建账，各自核算。 本案中，原告梁海申系原县属破产企业退休职工，2009年12月31日前未参加城镇职工基本医疗保险。2010年献县医疗保险所按照献政发【2010】5号文件要求，将其纳入城镇职工基本医疗保险统筹范围，基本医疗费由县财政负担，个人不缴费，不建立个人账户（即政府选择“单建统筹”的方式为其参保），享受住院统筹和特殊病种门诊报销及大额医疗保险待遇，该参保缴费方式和医疗保险待遇符合国家部委及省、市的相关文件规定。原告称献政发【2010】5号文与《社会保险法》第二十七条相违背。社保法第二十七条规定，参保人员达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇，未达到国家规定年限的可以缴费至国家规定年限。经查，该文件出台于社保法实施之前，且原告自参加城镇职工基本医疗保险以来，一直享受与其参保方式相对应的医疗保险待遇。从内容上看，该文件针对特定人员，社保法第二十七条适用于全部退休参保人员，两者只是适用人员的范围不同，其内涵并不矛盾。原告的医疗保险费未包括个人账户统筹费，其情形应该按照《沧州市城镇职工基本医疗保险市级统筹实施细则》第十二条第一款第（二）项的规定予以管理。因原告的参保缴费方式并非“统账结合”，现要求按照上述细则第四十一、四十二条规定享受医疗保险个人账户待遇的主张明显不符合法律法规和政策规定，对其主张，本院不予支持。因原告确认被告行政行为违法的诉讼请求未予以支持，其赔偿请求亦无事实和法律依据，对原告的赔偿请求，本院亦不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告梁海申的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省沧州市中级人民法院。 审 判 长  赵文艳 审 判 员  于翠霞 人民陪审员  杨 森 二〇一九年十一月二十七日 书 记 员  侯龙龙