云南省保山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云05行初36号 原告张文德，男，1969年9月10日生，汉族，住云南省昌宁县。 原告管翠华,女，1952年1月2日生，彝族，住云南省昆明市宜良县。 共同委托代理人管云良，男，1987年6月1日生，彝族，住址同上。系管翠华之子。代理权限：特别授权代理。 共同委托代理人左文明，云南吉昌律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被告昌宁县人民政府。机构地址：云南省保山市昌宁县田园镇龙井社区南门街8号。 法定代表人范喜，县长。 参加诉讼机关负责人黄有权，副县长。 委托代理人管华轩，云南金曦（昌宁）律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 委托代理人周炳建，昌宁县农村经营管理站站长。代理权限：一般授权代理。 被告保山市人民政府。机构地址：保山市隆阳区九龙街道办事处同仁街26号。 法定代表人杨军，市长。 委托代理人张馨予,保山市司法局工作人员。代理权限：特别授权代理。 第三人杨尚宗，男，1985年6月3日生，傣族，住云南省昌宁县。 第三人杨艳梅，女，1984年10月23日生，汉族，住云南省昌宁县。 共同委托代理人赵丙国，男，1977年2月13日生，汉族，住云南省昌宁县。代理权限：特别授权代理。系第三人杨艳梅的丈夫。 原告张文德、管翠华因不服被告昌宁县人民政府作出的土地承包经营权确权证书及保山市人民政府作出的行政复议决定向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月27日立案后，依法组成合议庭，于2019年9月18日在本院221号法庭公开开庭审理了本案。原告管翠华及其与张文德的共同委托代理人管云良、左文明，被告昌宁县人民政府副县长黄有权、委托代理人管华轩、周炳建及被告保山市人民政府委托代理人张馨予、第三人杨尚宗、杨艳梅及委托代理人赵丙国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月28日，被告昌宁县人民政府（以下简称县政府）分别向第三人杨尚宗、杨艳梅户颁发了滇（2018）昌宁县农村土地承包经营权第033183号、第033224号《农村土地承包经营权证》，确认杨尚宗户位于“大桥头”的承包地为水田0.51亩，东至、南至杨艳梅户，西至、北至芒桥集体地；杨艳梅户位于“大桥头”的承包地为水田1.89亩，东至房屋，南至道路，西至、北至杨尚宗户。 2019年4月3日被告保山市人民政府（以下简称市政府）作出保府行复决字〔2019〕9号行政复议决定书，认为张文德、管翠华并非芒尾、桥头两个集体经济组织农户，不具备以家庭承包方式承包土地的主体资格；张文德承包的鱼塘与第033183号、第033224号《农村土地承包经营权证》确认的四至不重合交叉、无争议。故决定维持上述第033183号、第033224号《农村土地承包经营权证》。 原告张文德、管翠华诉称，2018年9月28日县政府向杨尚宗户和杨艳梅户颁发的《农村土地承包经营权确权证书》中涉及老河湾（现通称大桥头）土地，本应属于原告承包经营管理使用着的1.86亩土地，但错误登记给第三人杨尚宗户0.51亩和杨艳梅户1.89亩，颁证依据的事实不清、证据不足，且颁证程序违法；市政府作为复议机关未审查县政府颁证行为是否合法适当而作出错误复议决定，故提起本案诉讼，请求：1.依法撤销被告市政府作出的保府行复决字[2019]9号行政复议决定书；2.依法撤销县政府于2018年9月28日颁发给第三人的第033183号和第033224号《土地承包经营权确权证书》；3.判决被告承担本案诉讼费。 共同委托代理人当庭补充认为：1.被告市政府在行政复议程序中未告知原告可以查阅被申请人作出的答复及证据，违反行政复议法第23条的规定；2.被诉土地承包证书载明的四至与事实不符，复议时未查明，程序违法；3.被告县政府混淆事实，本案是农村土地流转纠纷，根据土地管理法相关规定，原告应有土地流转的权利。 被告县政府答辩称：1.案涉土地权属不存在争议；原告承包鱼塘四至界限清楚，与涉案土地不存在重合交叉情形。颁证行为事实清楚、适用法律得当、程序合法，颁证前严格按入户调查、权属确认、两轮公示、结果审核等程序开展工作，每个阶段均有证可查。1983年第三人杨尚宗之父杨发明户在本组大桥头承包0.6亩土地，又和本组杨发兴户调换得0.79亩、和本组杨春杰户调换得0.5亩土地，合计为1.89亩，2018年土地确权时该地块实测面积为2.4亩。2001年8月26日原告管翠华与杨发明签订土地租赁合同，约定杨发明将河湾子鱼塘旁（现通称大桥头）单田一块承包给管翠华管理经营，承包期自1999年10月至2018年6月30日。2007年2月2日原告张文德与芒尾和桥头村民小组签订《鱼塘承包合同》，约定将涉案相邻的鱼塘承包给原告张文德。2007年6月19日杨发明与第三人杨艳梅之夫赵丙国签订土地交换协议，约定第三人杨艳梅户将龙洞村玉山村民小组小魂山丫口毛草坡土地约1.8亩土地长期交换给杨发明户，杨发明户将本组大鱼塘边约1.8亩（即流转给管翠华经营土地中的1.8亩）交换给杨艳梅户。同年8月30日，第三人杨艳梅户以自己名义在此土地上申请审批了昌集用（2007）第105-002号宅基地一宗，但因管翠华承包合同未届满而未能建房。2018年6月30日该合同到期，但管翠华拒绝归还土地，第三人杨尚宗遂提起民事诉讼，2018年12月16日昌宁县人民法院作出（2018）0524民初923号民事判决，判决管翠华归还杨尚宗承包地。2018年9月28日，被告分别向第三人杨尚宗、杨艳梅户颁发被诉《土地承包经营权确权证书》。2.依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”之规定，二原告并非芒尾、桥头两个集体经济组织农户，不具备两个集体经济组织家庭承包方式承包土地的主体资格，也不具备对两个集体经济组织土地确权提出复议、诉讼的主体资格。3.原告混淆农村土地的承包权和经营权，原告无法取得案涉土地承包权，且原告管翠华对涉案土地已无经营权，其在土地上建设构筑物属违建。故原告对涉案土地的权益和诉求无事实和法律依据。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告市政府答辩称：1.被诉行政复议决定认定事实清楚、证据确凿，是依法定职权作出的行政行为，主体适格，权限合法，内容适当。2.被诉颁证行为土地四至清楚、面积准确、程序合法；3.被诉《土地承包经营确权证书》的颁发与两原告的合法权益无关。综上，请求驳回原告诉讼请求。 第三人杨尚宗、杨艳梅述称：杨尚宗户1983年分到芒尾集体大桥头0.6亩土地，又与本集体杨春杰户调换0.6亩、杨发兴户调换0.79亩，共1.99亩但实际面积共2.46亩。1999年杨尚宗父亲杨发明将该2.46亩土地出租给了上诉人管翠华家，到2018年6月30日合同期满。2007年杨发明把该土地中1.89亩调换给杨艳梅户，后经政府相关部门确权杨尚宗户剩余0.51亩，杨艳梅户1.89亩。案涉土地本是杨艳梅户的宅基地，因管翠华和杨尚宗家租了这块地后想建设临时用房而哄骗杨发明在此批了宅基地。原告张文德在2007年租了芒尾集体的25亩大鱼塘（实测面积大于25亩），合同约定四至纠纷由集体负责解决，现在原告主动挑起四至纠纷是严重的侵权和违约行为。现整个集体一致自愿证明第三人土地合法有效并要求终止张文德与集体签订的大鱼塘出租合同。至于杨艳梅户和杨尚宗户土地交换是合法的，且与原告出租的大鱼塘无关。根据《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律规定进行的确权登记合法，所谓有争议的土地暂缓确权是指本集体内农户与农户或与集体的争议，对此并无争议。原告并非集体内部成员，没有争议权，也没有诉讼主体资格。本案争议的核心是管翠华租种第三人2.46亩土地合同期满后应不应该归还的问题，与土地经营权证没有丝毫关系，原告诉讼请求完全没有法律依据。故请求维持保山市人民政府作出的保府行复决字〔2019〕9号行政复议决定书；请求维持昌宁县人民政府颁发给杨艳梅户和杨尚宗户的第033224号和第033183号《土地经营权证书》；请求依法驳回原告全部上诉请求。 被告县政府向本院提交了以下证据材料：1.公证书、土地交换协议书、调查笔录、龙潭村委会证明、被诉土地承包经营权证、民事判决书、被诉行政复议决定书、昌宁县集体耕地承包情况统计表、昌宁县农户承包集体耕地情况，欲证明案涉土地四至和权属清楚，不存在争议。2.杨尚宗户、杨艳梅户农村土地确权登记颁证材料，欲证明昌宁县人民政府颁发土地承包经营权证的行政行为事实清楚、程序合法。3.昌办发〔2015〕3号文件、昌办发〔2016〕123号文件、农经发〔2015〕2号文件、云办通〔2015〕37号文件、保办发〔2016〕8号文件、农业部土地承包经营权规程，欲证明昌宁县人民政府为杨尚宗、杨艳梅户确权颁发土地承包经营权证的依据。法律适用依据：农村土地承包法、土地管理法。 经质证，原告认为：1.对上述证据证明目的均不予认可。2.其中证据1中土地交换协议书、调查笔录、证明的证据三性均不予认可；土地承包经营权证的真实性认可，但发放依据不足、程序违法。证据2中公示无异议声明书真实性认可、关联性不予认可，归户表、航拍图和第一轮公示的真实性认可、但对合法性、关联性不认可，家庭成员信息公示表证据三性均不予认可，对航拍图和一轮、二轮公示图均不予认可。证据3的文件规定正确，但被告未按规定颁证。被告市政府和第三人对上述证据均予以认可。 本院认为，上述证据1中民事判决书复印件字迹模糊，无法辨认内容，不予采信；其他证据收集程序合法、内容客观真实，能证实被告县政府在2018年统一颁证过程中经审查向第三人颁发土地承包经营权证的事实经过及经原告申请行政复议后复议决定维持原行政行为的事实，应予采信。 被告市政府政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议被申请人答复通知书、第三人参加行政复议告知书，欲证明其依照原告申请受理行政复议并依法审查及时处理。2.行政复议答复书、证据清单，欲证明昌宁县人民政府及时进行了复议答复及作出具体行政行为的依据。3.申请人证据清单、民事判决书，欲证明原告在行政复议过程中提交的证据情况。4.行政复议答辩书、惠农对账本、房屋所有权证、集体土地使用证，欲证明市政府对申请人和第三人的证据进行了充分审查并听取意见。法律适用依据：土地权属争议调查处理办法第14条、行政复议法第28条、农村土地承包法。 经质证，原告对上述证据真实性予以认可，但提出上述证据4集体土地使用证面积与被诉土地承包经营权证面积重合。被告县政府及第三人对上述证据均予认可。 本院认为，上述证据收集程序合法，内容客观真实，能够证实被告市政府接受行政复议申请后依程序进行审查的事实，应予采信。原告提出上述证据4中集体土地使用证面积与被诉土地承包经营权证面积重合的情况属实，但不能据此直接否认被诉颁证行为的合法性，原告异议不予支持。 原告向本院提交了以下证据：1.被诉保府行复决字〔2019〕9号保山市人民政府行政复议决定书，证明被诉复议决定存在。2.1998年6月4日卡斯乡政府作出的土地权属划分决定，证明卡斯乡大鱼塘面积30亩，四至界限清楚、土地权属明确，自1998年6月3日归芒尾桥头二社永久性管理。3.公证书、签名花名册，欲证明2007年2月2日芒尾村民小组和桥头村民小组召开村民代表会议，一致同意原告承包老河湾鱼塘，四至界限与1998年卡斯乡政府作出决定中载明的一致。4.承包土地登记表、昌宁县农户承包集体耕地情况，欲证明1995年承包换证时第三人杨尚宗户大桥头地面积为0.6亩；根据龙潭村委会农户承包集体耕地情况登记表记载也是0.6亩，应以此登记为准；杨春杰户大桥头承包土地面积为0.5亩，与杨尚宗户土地不相邻，不可能与之调换；杨发兴户承包面积为0.79亩，但已流转给“兰海酒店”，不可能调换给杨尚宗户。5.管翠华土地承包合同、合同、转让合同、老河湾鱼塘转让合同（管相齐转张文德）、收条（管相齐支付杨发明鱼塘交界处工棚位和通道约二分五厘填土费200元），欲证明2001年8月26日第三人杨发明户将河湾子（又叫大桥头）旱地一块承包给原告管翠华；管翠华、管相齐承包期间，承包方支付发包方工棚位和通道填土费200元，该滩涂、凹凸不平填平面积使用权属于原告。6.土地承包经营权证，欲证明被诉两证面积包含了申请人实际使用着的面积。 经质证，被告县政府认为上述证据1系被诉行政行为，不能作为证据；证据2未见原件，证据三性不予认可；证据3公证书三性认可，签名花名册三性不认可，证明目的均不认可；证据4三性认可，证明目的不认可；对证据5中承包合同三性认可，证明目的不认可，其余均不认可；证据6真实性合法性认可，证明目的均不认可。被告市政府意见同上。第三人对上述证据1无异议；对证据2证明目的不认可，认为大鱼塘因旁边河道改道冲走了部分面积，实际没有30亩；对证据3公证书无异议，花名册不真实，村民不知道签字的目的，证明目的不认可；对证据4证明目的不认可，杨尚宗户经过与杨发兴户和杨春杰户调换0.79亩和0.6亩土地，面积不止0.6亩；杨春杰户两块地本不相连，换的是和杨尚宗户相连的这块，兰海酒店调换的是杨文明户而非原告所称；证据5收条是真的，但证明目的不认可，填的路还是属于杨尚宗户，土地承包合同是习惯面积，其余合同与本案无关；证据6真实，但证明目的不认可，第三人与集体在土地面积上无争议。 本院认为，上述证据3中花名册来源不明，证明内容无法确定真实性，不予采信；证据5中合同、转让合同、老河湾鱼塘转让合同与本案无直接关联性，不予采信；其余证据收集程序合法，内容客观真实，与案件事实有关联性，应予采信。其中证据4仅能证实1995年案涉承包地登记情况，但因历史原因及条件限制，当时登记情况与实际不符的情况确实存在，原告证明目的不予支持；证据5中收条能证实管翠华曾支付“填土费”的情况，但不能证实该土地承包经营权属于原告。原告证明目的予以部分支持。 第三人杨尚宗、杨艳梅共同向本院提交了以下证据：1.集体村民签字捺印证明，证明所有村民认定与杨尚宗、杨艳梅土地没有争议。2.杨艳梅惠农对账本（有国家补贴情况），证明国家认可所以给第三人补贴账本。3.龙潭社区证明，证明第三人与村集体没有争议。4.公证书，证明第三人与村集体没有争议。5.杨发兴1995年发农村土地承包经营权证，证明习惯面积0.79亩是调换给杨尚宗户。6.杨艳梅户被诉农村土地承包经营权证，证明涉案土地是杨艳梅的土地。7.杨艳梅集体土地使用证；8.杨艳梅房屋所有权证，共同证明案涉土地通过国家批准，所在的位置是杨艳梅户的。9.杨尚宗户被诉农村土地承包经营权证，证明杨尚宗与杨艳梅土地交换后被确认还剩的承包地情况。10.土地航拍图，证明经过公示，认定案涉土地承包权没有争议。11.集体证明，证明村里70多家与第三人均没有争议，证载土地就是第三人的承包地。12.杨尚宗户1995年发农村土地承包经营权证；13.杨文明户1995年发农村土地承包经营权证，共同证明原告所说的兰海酒店的流转土地实际是杨文明户的，并不是杨发兴户的。14.杨发明与管翠华土地承包合同，证明合同已届满。15.龙潭社区证明、照片，证明基层组织经过查看涉案土地，确认四至，确定没有争议。 经质证，原告除对上述证据2、14外均不认可。被告县政府和市政府对上述证据均予以认可。 本院认为，上述证据1真实性存疑，证据2与本案无直接关联性，均不予采信；其余证据收集程序合法，内容客观真实，与案件有关联性，应予采信。其中被诉土地承包经营权证仅能证实被诉行政行为存在，第三人的证明目的部分成立。 经审理查明，原告张文德与原告管翠华共同在昌宁县龙潭社区村委会经营大鱼塘，案涉土地位于大鱼塘旁“大桥头地”。第三人杨尚宗、杨艳梅均系龙潭社区芒尾村民小组村民。根据第三人杨尚宗户持有的1995年农村土地承包经营权证记载，该户位于“大桥头地”的承包土地面积为1.86亩（“1.86”下另有“0.6”字样），四至为“东至公路，南至鱼塘，西至鱼塘，北至杨发兴”。2001年8月26日，原告管翠华与第三人杨尚宗户签订“土地承包合同”，约定杨尚宗户将“河湾子鱼塘旁旱田一块”（也即上述“大桥头地”）交由管翠华经营管理，面积1.6亩，期限自1999年10月至2018年6月30日，合同未特别注明地块四至界限。2007年2月2日，原告张文德与昌宁县龙潭村芒尾村民小组和桥头村民小组签订鱼塘承包合同，约定两村民小组将“位于老河湾荒滩”（即大鱼塘）交由原告张文德经营管理，期限从2007年1月起至2057年12月31日止，四至范围“以镇政府划定批准范围，即东与其尾桥头社田接壤，南与卡湾公路接壤，西与棋盘寺社接壤，北与枯柯河接壤，面积约二十五亩”，该鱼塘承包合同于2007年2月6日进行了公证。2007年6月19日，第三人杨尚宗户与杨艳梅户签订土地交换协议，约定杨尚宗户将“大鱼塘边约1.8亩”承包地与杨艳梅户交换。2018年被告昌宁县人民政府进行农村土地承包经营权统一确权登记颁证工作，并于2018年9月28日分别向第三人杨尚宗、杨艳梅户颁发了滇（2018）昌宁县农村土地承包经营权第033183号、第033224号农村土地承包经营权证；其中第033183号证中载明第三人杨尚宗户位于“大桥头地”的承包地为水田0.51亩，四至为“东至杨艳梅，南至杨艳梅，西至芒桥集体地，被至芒桥集体地”，第033224号证中载明第三人杨艳梅位于“大桥头”的承包地为水田1.89亩，四至为“东至房屋，南至道路，西至杨尚宗，北至杨尚宗”。原告张文德、管翠华认为上述登记颁证行为将本应属于其“承包经营管理使用着的1.86亩土地错误登记给第三人杨尚宗户0.51亩和杨艳梅户的1.89亩中”，系颁证程序违法，所依据的事实不清、证据不足，故向被告保山市人民政府申请行政复议。被告市政府于2019年1月4日受理该申请后，向被申请人发送了答复通知书，向第三人发送了第三人参加行政复议告知书，并经调查核实，于2019年4月3日作出被诉保府行复决字〔2019〕9号行政复议决定书，决定维持滇（2018）昌宁县农村土地承包经营权第033183号、第033224号农村土地承包经营权证。原告张文德、管翠华不服，故于2019年4月25日向本院提起本诉。 另查明，2007年第三人杨尚宗户与杨艳梅户签订土地交换协议后，以杨艳梅名义在交换土地上申请获批了昌集用（2007）第105-002号集体土地使用证，证载使用面积180.8㎡；其上房屋亦获昌宁县房权证2007字第××号房屋所有权证，证载权属性质为划拨，房屋结构为砖木，建筑面积为169.41㎡。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告张文德、管翠华因主张其承包经营地与被诉土地承包经营权证证载承包地存在重合交叉的情况而向本院提起行政诉讼，应确认二原告与本案有利害关系，主体适格；管翠华签订的“承包合同”虽已届满，但基于其与张文德共同承包经营大鱼塘的实际情况，可确认其与张文德一同作为原告主体适格。被告昌宁县人民政府认为二原告主体不适格的意见不予采纳。本案属于土地承包经营权的权属争议，原告主张其承包经营的大鱼塘范围包含第三人被诉土地承包经营权证中“大桥头”承包地的部分范围，但据原告“承包合同”和第三人承包地的四至描述及其他相关证据，原告上述主张并不能得到相应印证，该主张缺乏事实依据，本院不予支持；同时，因测量条件和方法所限，第三人承包土地面积在历史沿革中与实际测量存在误差的情况确实可能存在，但不能以此否认第三人的土地承包范围。综上，原告主张被诉土地承包经营权证不合法的理由不成立，其相关诉讼请求不予支持。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款规定“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料……行政复议机关不得拒绝”，原告确实有权查阅相关材料，但本案中其并未提交关于其申请进行查阅及被拒绝的证据，故其关于复议机关违反该条规定的主张无事实依据，本院不予支持。被告保山市人民政府虽未提交依法延长复议期限的证据，但被告及第三人对此事实均予以确认，可认定行政复议决定系在法定期限内作出，程序合法；其在收到行政复议申请后依法进行审查并作出维持决定并无违法或不当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告张文德、管翠华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张文德、管翠华负担。 如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于云南省高级人民法院。 审 判 长  李海斌 审 判 员  唐悄若 人民陪审员  杨文光 二〇一九年十一月五日 书 记 员  宋 鉴 附：本案适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。