青海省西宁市城北区人民法院行政判决书（2019）青0105行初42号原告：西宁天宸电子音响装饰工程有限公司。统一社会信用代码：xxxxxxxxxxxxxxx。法定代表人：曾德胜，该公司董事长。委托诉讼代理人：徐宏珊，青海豪剑律师事务所律师。被告：西宁市文物管理所。统一社会信用代码：xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx。法定代表人：曾永丰。委托诉讼代理人：岳峰，青海磐佑律师事务所律师。委托诉讼代理人：冯雪，该所工会主席。被告：西宁市人民政府。统一社会信用代码：xxxxxxxxxxxxxxxx。法定代表人：张晓容。委托诉讼代理人：张驰，林玲。原告西宁天宸电子音响装饰工程有限公司（以下简称天宸公司）诉被告西宁市文物管理所（以下简称西宁文物所）、西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）行政撤销一案，于2019年7月16日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及举证、应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告天宸公司的法定代表人曾德胜及其委托诉讼代理人徐宏珊，被告西宁文物所的委托诉讼代理人岳峰、冯雪，西宁市政府的委托诉讼代理人张驰、林玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告天宸公司的诉讼请求为：1，请求撤销西宁市政府的宁复（2019）6号行政复议决定，并审查西宁市政府办公厅《关于回复和开放城隍庙有关工作情况报告》宁政坂（2010）143号文件中“市广电局提出书面意见上，参照山陕会馆开放的模式，对城隍庙进行改造和修复，并参照山陕会馆管理的模式，进行管理”，与现行法规相悖，排斥原告投资侵犯成果变更《协议》中确定，引资修缮后的“西宁市城隍庙”可作为西宁民俗场所对公众开放，提升城市文化品味，丰富“中国夏都”旅游景点。明显不当予以司法建议并纠正。2、本案诉讼费、鉴定费全部由被告承担。事实与理由：原告为四股东集体民营服务企业，本市大十字拥有东大街40-6、40-8、90-7经营铺面，原三星彩电甘青总代理工程商，城中区人民政府工商联执委、法人政协委员、市商会会员，具备公共服务，登记资质:非物质文化、民俗文化交流活动组织、策划、代理。不服单方变更，复函解除行政协赔还申请法院查封扣押，不解封存续6年清单列用于继续投资，乙方的义务详见申请书。在2006年3月，原告参与政府招商，西宁文化产业大厦，广电宾馆，西宁城隍庙。公司为此与当地的主管机关即市广电局下属的西宁文物所签署了《西宁城隍庙保护与开发利用项目协议书》，包含下述条款:为进一步加强我市文物保护与开发利用工作，充分发挥文物资源在促进我市经济发展中的作用，提升文化品位，丰富“中国夏都”旅游景点，本着“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的文物保护方针和共同发展原则，由西宁文物所、三星(中日)投资有限公司青海总代理天宸公司，就西宁市文物保护遗迹“西宁城隍庙”保护与开发利用项目签订本协议。一、项目名称“西宁城隍庙”的保护与开发利用。二、地址:××区。三、项目面积:总开发利用面积300平方米。四、形式与金额:由出资方西宁天宸公司独自出资捌拾万元人民币。五、文物所与开发利用规模:对“西宁城隍庙”部分附属古迹建筑实施修缮，“西宁城隍庙”可作为西宁民俗场所对外开放，出资方独自经管其租赁部分。六、文物所与开发利用期限:金额到位期为五个月，即2006年2月一2006年7月，2006年6月前文物保护修缮工程竣工。七、文物保护责任:经营与使用方在经营与使用文物资源时应赋有保护的义务，并且接受文物管理方的监督检查。对文物古迹产生安全隐患行为，文物管理部门将终止其经营与使用行为，并建议机关部门吊销经营执照和许可证。八、本协议自签字之日起生生效，一式叁份。原告自2006年6月13日完成上述约定全部项目，则等待被告履行城隍庙向公众开放义务提出至今。但行政单位行使优益权,16日双方签《西宁城隍庙租赁合同书》即第一条“租赁面积300平方米(现其中房屋面积90平方米，院面积210平方米)。第二条该房屋用途以茶艺、餐馆为主”乙方不得任何改变。2012年5月“公示,限期撤离通知”超出协议职权范围，无疑单方变更协议约定。当日签租赁合同补充协议:一、乙方在东西厢房、跨院北厢房的房屋装修及后院修建房屋16间。二、乙方出资对后寝宫院进行改造，即适当收缩两个花园,将院内的砖地改为青石板铺地，并将东、西厢房台明水泥地坪改为石条方砖漫地,本项目工程超出了80万,不含西厢房倒塌,要求鉴定。三、未经甲方同意，乙方不得开展经营活动。四、甲方负责城隍庙对社会公众开放。若未如期开放，责任由甲方负责。被告变更了协议超出约定只开放三天被告收益3.5万元，详见媒体公众指控，被告几次不负责任，拒绝履行协议至今。原告认为被告不依法、不依约履行，当时即对此表示了抗议，后只能经民事诉讼确认协议效力，正如被告宁复(2019)6号行政复议决定书和超过法定期的“西宁市文物管理所文件，西宁市文物管理所关于西宁天宸电子音响装饰工程有限公司《履行行政协议法定职责申请书》复函，提交多份民事判决都确定三份协议合同合法有效。”但被告将西宁城隍庙管理职权滥用移交群艺馆，出租投资成果盈利，而在目前13年中城隍庙未向公众开放，鉴于宁政办(2010)143号文件历经9年实施规划建设迁移出占居城隍庙的多家单位新址今年竣工，开放城隍庙工作具备，为全面维护公共利益，判如所请。被告西宁文物所辩称，一、复议机关作出的宁复（2019）6号《行政复议决定书》程序合法、内容适当。我单位虽然是国家授权的对不可移动的文物进行监管的行政管理单位，但我单位与原告之间属于民事法律关系，我单位不具有必须向原告予以答复的法定职责。我单位于2019年5月16日向原告作出了《关于西宁天宸电子音响装饰工程有限公司（履行行政协议法定职责申请书）的复函》，并且邮寄送达。因此，复议机关作出的复议决定认定事实清楚，证据充分，内容合理合法。二、我单位与原告之间属于民事法律关系，且我单位已履行完毕合同义务。我单位与原告之间的民事纠纷已经各级人民法院作出民事判决予以解决。最终经青海省高级人民法院审理并于2014年11月18日作出（2014）青民一终字第86号《民事判决书》终审判决，认定我单位与原告之间签订的《西宁城隍庙保护与开发利用项目协议书》、《房屋租赁合同》及《房屋租赁补充协议》系相互相存，递进、细化双方权利义务的民事协议且合法有效，是双方基于平等自愿的基础上作出的民事行为，不属于行政协议，且原告提出的赔偿诉求被该院判决驳回，我单位对于原告已经无任何法律义务，但原告却拒绝履行法院判决所确定的义务。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告西宁市政府辩称，一、我单位作出的宁复（2019）6号《行政复议决定书》程序合法。我单位收到原告的行政复议申请后，严格按照中华人民共和国行政复议法的规定向当事人送达了受理通知单、答复通知书。西宁文物所也于收到答复通知书10日内提交了书面答复及相关证据、依据和其他有关材料。我单位经审理后在法定期限内作出《行政复议决定书》并向当事人送达，故我单位的《行政复议决定书》程序合法。二、我单位的《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，内容适当。原告要求确认西宁文物所未在法定期限内对申请人《履行行政协议法定职责申请书》予以答复的行为违法向我单位申请行政复议。我单位经审查后认为：西宁文物所虽然是国家授权对不可移动文物进行监管的行政管理单位，但原告要求西宁文物所履行职责所依据的《西宁城隍庙保护与开发利用项目引资协议书》与《房屋租赁合同》、《房屋租赁合同补充协议》均为房屋租赁合同，系民事法律关系，现该合同已经履行且履行期限届满。因履行合同引起的民事纠纷已经各级人民法院作出民事判决予以解决。西宁文物所基于《西宁城隍庙保护与开发利用项目引资协议书》需履行的义务属于民事义务，不具有必须向原告予以答复的法定职责。且在行政复议期间，西宁文物所作出了《关于西宁天宸电子音响装饰工程有限公司（履行行政协议法定职责申请书）的复函》，向原告说明该案的情况，并邮寄送达。综上，请法院驳回原告的诉讼请求。原告向本院提交以下证据：第一组证据：1、规范性文件；2、项目引资协议书一份；3、补充协议、评估申请书；4、付扩建合同书、装修合同、建筑工地拉运渣土转运车抢救文物的照片；5、2010年143号西宁市人民政府的文件；6、房屋租赁合同；7、公众举报媒体曝光、都市报和法制报报道及照片；8、中共青海省委第四巡视组控告举报书；9、2008年677号民事判决、2009年第1号民事判决书、最高院2015年3519号民事裁定书、调查笔录；10、限期办理通知书、2013年宁行初字2号行政判决书、2013年青行终字9号行政判决书；11、西宁市群艺馆告示、照片；2012年中民初字474号民事判决书、2012年宁民一终字第176号民事判决书；12、执行笔录两份，13、违法抄收、扣押清单。以上证据的证明方向：（1）原告合法经营范围；古建筑工程非物质文化、民俗文化交流活动、组织、策划、代理民俗旅游的销售，遵照规范文件《非遗法》第九十条、《文物法》第七十条履行协议约定，城隍庙为公众开放原告80万元投资保护非物质文化遗产民众、民俗文化活动场所。科研特殊需要不受侵害。第二组证据：1、履行行政协议法定职责申请书、西宁文物所关于原告公司履行行政协议法定职责申请书的复函。证明方向：（1）行政合同的双方当事人必须一方是行政主体。（2）签订行政合同的内容涉及国家和社会的公共利益。（3）合同以双方当事人意思表示一致为成立要件。（4）在行政合同的履行变更或解除中，行政主体享有行政优益权。经庭审质证，被告西宁文物所的质证意见为：1、对第一组证据真实性无异议，对关联性有异议，该组证据与本案无关，该组证据可以证明原被告之间履行的是民事法律行为并非行政法律行为。2、对第二组证据的证明方向及关联性均有异议。双方合同已经履行完毕不存在改变的事实。被告西宁市政府的质证意见为：1、对第一组证据中判决书可以证明本案是民事法律关系，且我们已经对原告提出的申请作出了答复。其他证据均与本案无关。2、对第二组证据，我们的复函并不是行政职责。且最高院的民事裁定书已经认定了三份合同、协议书及房屋租赁合同均是民事法律关系。被告西宁文物所向本院提交以下证据：第一组证据：《关于西宁天宸电子音响装饰工程有限公司的复函》、特快专递邮寄回执、2014年86号民事判决书各一份，证明方向：（1）原被告是民事法律关系，西宁文物所向原告送达的复函是关于原被告之间履行民事合同的答复，不是向原告做出的具体行政行为；（2）西宁文物所已经履行完毕民事合同；（3）原告拒不履行判决书中确认的事实部分所确定的义务。第二组证据：行政复议答复通知书、行政复议复函、行政复议决定书各一份，证明方向：西宁文物所根据行政复议法的规定向复议机关书面答复并举证，程序合法，原被告之间是民事法律关系。经庭审质证，原告的质证意见为：对第一组证据中的复函是被告在我方申请行政复议后作出的复函，其形式违法。对民事判决书，我们现提起的是对复函的行政诉讼，与本案无关联性。2、对第二组证据是西宁市人民政府的行政行为，与西宁市文物管理所无关。被告西宁市政府对西宁文物所的证据均无异议。被告西宁市政府向本院提交以下证据：证据一、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及送达回证，证明方向：我单位收到原告的行政复议申请后依法受理了该行政复议申请，并向当事人送达参加行政复议通知书。证据二、行政复议决定书及送达回证，证明方向：我单位在法定期限内作出行政复议决定书并向当事人送达。证据三、《西宁市城隍庙保护与开发利用项目引资协议书》、《履行行政协议法定职责申请书》，证明方向：2019年3月1日，原告以挂号信的方式向文物所邮寄《行政协议法定职责申请书》，请求西宁文物所履行职责的事实。证据四、西宁市中院（2009）宁民一终字第1号《民事判决书》、西宁市中院（2012）宁民一终字第176号《民事判决书》、青海省高院（2014）青民一终字第86号《民事判决书》，最高院（2015）民申字第3519号《民事裁定书》各一份，证明方向：原告要求文物所履行职责所依据的《西宁市城隍庙保护与开发利用项目引资协议书》与《房屋租赁合同》，《房屋租赁合同补充协议》系民事法律关系，现已经履行且履行期限届满。因履行合同引起的民事纠纷已经各级法院作出民事判决予以解决。西宁文物所不具有必须向原告作出答复的行政法定职责。证据五、《关于西宁天宸电子音响装饰工程有限公司的复函》的复函，证明方向：复议期间，西宁文物所作出《关于西宁天宸电子音响装饰工程有限公司《履行行政协议法定职责申请书》的复函》，并向申请人邮寄送达，向原告说明该案情况。适用法律法规：《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项。经庭审质证，原告的质证意见为：1、对证据一无异议。2、对证据二、四真实性无异议，对证明方向不认可。我们提出的是行政复议，其只是告知了我们民事权利。我们请求的是行政职责并非被告所述的民事职责。3、对证据三无异议。4、对证据五及证明方向均不认可。我们认为该复函程序违法，没有在法定期限内作出回复，而是在申请复议期间作出的。被告西宁文物所对西宁市政府的证据均无异议。本院对于原、被告对真实性无异议的证据予以认定。对于双方当事人对彼此证据的关联性及证明方向所持异议，均属于本案的争议焦点，本院在下文判决理由中分析认定。经审理查明，2006年3月10日，西宁文物所与天宸公司签订《西宁城隍庙保护与开发利用项目引资协议书》，约定由天宸公司出资80万元，对西宁文物所代管的西宁城隍庙部分古建筑修缮后，作为民俗场所对外开放。天宸公司独自经营其租赁部分。利用文物开发部分期限为6年。2006年3月16日，双方签订《西宁城隍庙房屋租赁合同》，约定天宸公司租赁西宁城中区解放路6号、土木结构古建筑。同日，双方还签订了《房屋租赁合同补充协议》，约定天宸公司对房屋装修及修建时必须按文物所审定方案施工。西宁文物所负责城隍庙对社会公众开放，若未如期开放责任，由西宁文物所承担等事项。以上协议签订后，天宸公司按合同约定向西宁文物所缴纳2006年租金36000元，并对租赁物进行了修缮。2007年8月15日，天宸公司以文物所将城隍庙两殿上锁影响了天宸公司的经营为由，向西宁市城中区人民法院提起诉讼，请求判令文物所履行合同开启两殿，返还租赁费等。西宁文物所反诉，要求天宸公司支付租赁费，终止双方签订的三份协议。西宁市城中区人民法院判决双方继续履行三份协议，天宸公司给付西宁文物所2007年租赁费43000元。对于天宸公司要求开放两殿及合同顺延一年的诉求、西宁文物所要求终止三份协议的反诉请求未予支持。天宸公司上诉至西宁市中级法院，该院作出（2009）宁民一终字第1号民事判决书，判决维持了双方继续履行三份协议、驳回天宸公司要求开放两殿及合同顺延一年的诉求，文物所反诉诉求。撤销了天宸公司给付文物所2007年租赁费43000元的判项。后天宸公司未再交纳租赁费，直至《西宁城隍庙房屋租赁合同》期满。2012年6月7日，西宁文物所向天宸公司发出通知要求天宸公司于租赁合同期满之前搬出租赁房屋交还房屋使用权。天宸公司未按通知腾退房屋。西宁文物所诉至西宁市城中区人民法院。该院于2012年8月3日作出（2012）中民一初字第474号民事判决书，判决天宸公司腾退房屋。天宸公司不服上诉，西宁市中级法院作出（2012）宁民一终字第176号民事判决书，驳回上诉，维持原判。天宸公司拒不履行判决，该院于2013年7月24日对天宸公司租赁房屋内的物品采取了强制执行措施。2014年3月31日，天宸公司向西宁市中级法院提起民事诉讼，要求西宁文物所赔偿违约损失297万元及返还租金36000元。该院于2014年8月4日作出（2014）宁民一初字第77号民事判决书，驳回天宸公司的诉讼请求。天宸公司上诉后，青海省高级人民法院于2014年11月8日作出（2014）青民一终字第86号民事判决书，其中认为“《西宁城隍庙保护与开发利用项目引资协议书》、《房屋租赁合同》、《房屋租赁合同补充协议》为相互依存、递进、细化双方权利义务，并以房屋租赁为核心内容，其性质均为房屋租赁合同。（2009）宁民一终字第1号民事判决为生效民事判决，该判决确认双方签订的三份协议合法有效，应予确认”，判决驳回天宸公司的上诉。天宸公司向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2015年12月15日作出（2015）民申字第3519号民事裁定书，驳回天宸公司的再审申请。2013年2月，天宸公司向西宁市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销西宁市政府作出宁复（2012）19号《不予受理行政复议申请决定书》，该院经审理作出（2013）宁行初字第2号行政判决书，驳回了天宸公司的诉求。天宸公司不服上诉，青海省高级人民法院作出（2013）青行终字第9号行政判决书，驳回上诉，维持原判。2019年3月1日，天宸公司以挂号信的方式向西宁文物所邮寄《行政协议法定职责申请书》，请求西宁文物所履行职责。2019年5月15日，天宸公司以“要求确认西宁文物所在法定期限内不予答复《行政协议法定职责申请书》行政不作为违法”为由，向西宁市政府申请行政复议。复议期间西宁文物所于2019年5月16日作出《关于西宁天宸电子音响装饰工程有限公司的复函》，并向天宸公司送达。2019年6月21日西宁市政府作出宁复（2019）6号《行政复议决定书》，天宸公司不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，一、本案系原告诉求撤销行政复议决定的行政诉讼。对此，本案应当审查西宁市政府作出行政复议决定的事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确的问题。首先，从涉案事实来分析，天宸公司要求西宁文物所对《行政协议法定职责申请书》履行职责。该申请书中涉及的“行政协议”即双方签订的《西宁城隍庙保护与开发利用项目引资协议书》、《房屋租赁合同》、《房屋租赁合同补充协议》，这三份协议，已由青海省高级人民法院判决确认属于房屋租赁合同性质，且各级人民法院均已作出相关判决予以解决。西宁市政府作出的行政复议决定中对天宸公司与西宁文物所之间的相关事实认定清楚，对三份协议属于民事法律关系的认定准确。原告认为《西宁城隍庙保护与开发利用项目引资协议书》属于行政协议无事实及法律依据，本院不予采信。其次，西宁市政府受理天宸公司的复议申请后，向相关当事人送达了复议材料，履行了相关复议程序，程序合法。第三，关于西宁文物所在复议期间向天宸公司作出《关于西宁天宸电子音响装饰工程有限公司的复函》，其内容是向天宸公司告知双方纠纷已由人民法院处理解决及对法院扣押物品联系法院予以处理。该复函属于告知性的文件，所涉及的内容均为民事法律关系，未对天宸公司原有民事权益产生影响，未创设新的权利义务，不属于行政行为。故天宸公司认为该复函是在复议期间作出的，违反了法律程序的意见，于法无据，本院不予采信。第四、根据《行政复议法实施条例》第四十八条规定：有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：(一)申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的。本案中，西宁文物所针对双方的民事诉讼纠纷，不具有必须向天宸公司作出答复的法定职责。西宁市政府作出驳回天宸公司的复议申请的决定适当，适用《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项正确。二、关于原告诉求审查西宁市政府办公厅《关于恢复和开放城隍庙有关工作情况报告》宁政办（2010）143号文件中“市广电局提出书面意见上，参照山陕会馆开放的模式，对城隍庙进行改造和修复，并参照山陕会馆管理的模式，进行管理”与现行法规相悖的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。首先，原告在诉讼中未说明该文件内容与哪部法规相悖，其诉求对文件审查缺乏事实及法律依据。其次，本案西宁市政府作出的《行政复议决定书》认定的基本事实及法律依据均与原告诉求审查的文件不具有关联性。原告的该项诉求不符合上述法律规定。综上，西宁市政府作出的宁复（2019）6号《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，亦应维持。原告诉求审查西宁市政府办公厅《关于恢复和开放城隍庙有关工作情况报告》宁政办（2010）143号文件无事实及法律依据，与本案无关，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、第一百零二条，判决如下：驳回原告西宁天宸电子音响装饰工程有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西宁市中级人民法院。审 判 长 张育宁审 判 员 贺众明人民陪审员 刘荣芬 二〇一九年十一月十九日书 记 员 王思颖附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。