广州铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）粤7101行初4333号原告：广州市番禺区保安服务公司，住所地：广州市番禺区沙湾镇福龙路100号，统一社会信用代码：91440113191472229B。法定代表人：凌锋，职务：副总经理。委托代理人：刘伟明，该公司工作人员。被告：广州住房公积金管理中心，住所地：广州市天河区华就路12号2-4楼，统一社会信用代码：12440100741854396C。法定代表人：夏卫兵，职务：主任。出庭负责人：朱凯华，职务：副主任。委托代理人：杨萌，该单位工作人员。委托代理人：高海，广东广信君达律师事务所律师。被告：广州市人民政府，住所地：广州市越秀区府前路1号。法定代表人：温国辉，职务：市长。委托代理人：刘昭辰，系广州市司法局工作人员。第三人：梁树标，男，身份证住址：广州市番禺区。原告广州市番禺区保安服务公司（以下简称保安公司）不服被告广州住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）责令限期办理决定及被告广州市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，于2019年8月1日向本院提起行政诉讼，本院于2019年8月8日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月15日公开开庭审理了本案。原告保安公司的委托代理人刘伟明，被告公积金中心的负责人朱凯华及委托代理人高海律师，被告市政府的委托代理人刘昭辰到庭参加诉讼，第三人梁树标经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告保安公司诉称，原告收到被告公积金中心作出的责令限期办理决定书，责令为第三人补缴单位应缴存部分公积金。原告认为该责令限期办理决定书缺乏事实和法律依据，理由如下：一、第三人关于请求补缴2011年1月之前的住房公积金的请求已过时效。根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条的规定可知我国关于权利保护请求的时效为两年，但第三人却于2018年12月才向被告公积金中心投诉，要求原告补缴公积金，按照前述规定，其请求权利保护的有效期间早已届满。因此，第三人2011年1月之前的补缴公积金请求已过保护时效。二、原告不用再为第三人补缴2011年2月至2018年10月的公积金，根据涉案责令限期办理决定书的附件住房公积金应缴数额统计表显示，原告已为其缴纳上述期间公积金。原告认为涉案责令限期办理决定书错误，极大损害原告合法权益，遂向被告市政府申请复议，被告市政府作出行政复议决定维持该责令限期办理决定。三、两被告在作出行政行为时，并未考虑实际情况及行政行为所造成的不良社会影响。公积金补缴属于历史遗留问题。虽然《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）在1999年已颁布，但当时的社会环境决定了该规定无法全面在社会、企业中实施，番禺大部分企业没有执行该规定，当地主管部门也没有强制要求企业执行，导致积压了大批员工没有缴纳公积金。但原告在2011年2月已为全部员工完成缴存手续，据了解目前约有150多名在原告离职员工投诉至被告公积金中心要求补缴公积金，要求补缴的年限长达数年甚至十几年。若是否离职、是否已经开始缴存，都可以要求补缴劳动关系存续期间的公积金而不论时效，补缴公积金的资金数额会使原告资金困难，甚至倒闭。若像原告这种主动为员工开始缴存公积金的企业得不到政策的保障，因为追缴公积金而面临破产倒闭，必然会严重损害法律的公正性、威严性，破坏社会经济秩序的稳定。综上所述，请求判令：一、撤销被告公积金中心作出的穗公积金中心番禺责字〔2019〕737号责令限期办理决定书；二、撤销被告市政府作出的穗府行复〔2019〕855号行政复议决定书；三、本案诉讼费由两被告承担。被告公积金中心辩称，被告公积金中心作出的责令限期办理决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律依据正确。原告提出的诉讼请求和理由于法无据，不应被支持。一、原告为法定的住房公积金缴存义务主体。依照《条例》第二条第二款的规定，据商事登记信息记载，原告的成立日期为1992年3月14日，商事主体类型为集体所有制，属于《条例》约束的对象，是规定的住房公积金缴存义务主体。《条例》所称“在职职工”并未限定其户籍及身份，即无论职工系城镇户籍还是农村户籍，单位都必须为其依法缴存住房公积金。2006年3月13日由建设部、财政部及中国人民银行发布的《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（以下简称《通知》）中对《条例》中“在职职工”的范围作了明确规定，被告公积金中心责令原告为第三人补缴之公积金系原告与第三人发生劳动关系的期间，在这期间第三人是原告聘用并支付工资的人员，即属于原告的在职职工。二、被告公积金中心作出的责令限期办理决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法。被告公积金中心在受理第三人的投诉后，依法审查了第三人提交的解除劳动关系证明书、养老保险缴费历史明细表、纳税清单、历年工资总额明细表等证据资料，上述证据足以证明第三人与原告在追缴期间存在劳动关系等相关事实，并能够确定相应的缴存基数。在作出责令限期办理决定书之前，被告公积金中心依法向原告送达了核查通知书，向原告核实本案相关事实情况，并明确告知原告可在规定期限内对案件事实情况提出异议，但原告在限期内并未提出异议。根据被告公积金中心的归集管理系统查询第三人的个人账目信息及住房公积金应缴数额统计表，原告虽有为第三人补缴2011年2月至2018年10月期间的公积金，但未足额补缴，原告应补缴欠缴部分，被告公积金中心依法作出责令限期办理决定书，认定事实清楚、证据充分、程序合法，并无不当。三、住房公积金的追缴不受时效的限制。被告公积金中心依法作出的责令限期办理决定书不属于劳动保障监察、行政处罚，也不属于平等主体间的劳动争议及其它民事纠纷，不适用《劳动保障监察条例》《中华人民共和国行政处罚法》中关于时效的规定，也不适用《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》《中华人民共和国民法总则》中关于时效的规定。《条例》没有对住房公积金的追缴规定时效，而根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号，以下简称《指导意见》）第六条的规定，单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》发布之月其欠缴职工的住房公积金。《指导意见》是对《条例》具体操作的细化，故在法律适用上两者不存在冲突。四、住房公积金的缴存具有强制性，单位和职工不得协议免除，被告公积金中心的行为符合《条例》的立法宗旨及内在精神要求。根据《条例》相关规定，住房公积金是单位及其在职职工必须依法缴存的长期住房储金，其缴存具有强制性、义务性、专项性，为第三人办理住房公积金设户缴存是原告的法定义务。被告公积金中心依法责令原告为第三人补缴住房公积金是对住房公积金所有者合法权益的正当维护，和《条例》的立法宗旨及内在精神要求是一致的。综上，被告公积金中心作出的责令限期办理决定书是合法、合理的，请求驳回原告的诉讼请求。被告市政府辩称，一、被告市政府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条第一款的规定，原告向被告市政府邮寄行政复议申请书及其他证据材料，被告市政府收到后，向被告公积金中心送达提出行政复议答复通知书。二、被告市政府的行政复议审查程序合法。被告公积金中心为我市住房公积金管理单位，依法有权在用人单位逾期不缴或少缴住房公积金时，责令其限期缴存。被告公积金中心已在作出责令限期办理决定书前向原告发出核查通知书，其有权按照《条例》第十七条和《指导意见》第六条的规定，核定原告的补缴数额。被告公积金中心在查实原告存在未为第三人缴存部分住房公积金的事实后，作出责令限期办理决定书认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，程序合法，处理适当。经审查，被告市政府作出涉案行政复议决定书，并在法定期限内送达原告。综上，被告市政府作出的行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求并判令其承担全部诉讼费用。第三人梁树标未提交答辩意见。经审理查明，2018年12月26日，第三人向被告公积金中心递交投诉信，主张原告未为其缴存2004年9月至2011年1月的住房公积金，未为其足额缴存2011年2月至2018年10月的住房公积金。现请求被告公积金中心为其追讨2004年9月至2011年1月单位欠缴的住房公积金及2011年2月至2018年10月单位少缴部分的住房公积金，并提交了解除劳动关系证明书、养老保险缴费历史明细表、纳税清单、历年工资总额明细表。2019年2月28日，被告公积金中心向原告作出核查通知书，通知原告，第三人反映其少缴/未缴2004年9月至2018年10月期间住房公积金33966元，要求原告对其与第三人之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为第三人缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，第三人相关年度住房公积金缴存基数、比例正确与否等事项进行核实，并附上住房公积金应缴数额统计表，载明2004年9月至2018年10月期间单位应缴部分住房公积金数额。上述核查通知书及住房公积金应缴数额统计表依法送达原告。原告在上述期限内未提出异议。2019年3月22日，被告公积金中心经核查后，向原告作出穗公积金中心番禺责字〔2019〕737号责令限期办理决定书，查实原告未按规定为第三人缴存2004年9月至2018年10月期间的住房公积金，根据《住房公积金管理条例》第二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十七条、第三十八条、第四十七条、《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条、《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管〔2006〕52号）等有关规定，责令原告在收到决定书之日起10个工作日内为第三人补缴上述期间的单位应缴存部分住房公积金合计33966元到职工住房公积金账户内。上述决定书于2019年3月23日送达原告。原告不服，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2019年5月24日收到上述行政复议申请材料后，向被告公积金中心送达提出行政复议答复通知书，后被告公积金中心作出答复。2019年7月17日，被告市政府作出穗府行复〔2019〕855号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持上述责令限期办理决定书，并依法送达原告。现原告不服，诉至本院。以上事实有第三人身份证复印件、投诉信、送达地址确认书、商事登记基本信息、解除劳动关系证明书、养老保险缴费历史明细表、纳税清单、历年工资总额明细表、广州住房公积金单位基本信息表、广州住房公积金个人缴存明细表、关于查询单位缴存比例的复函、网页截屏、住房公积金个人信息表、调查询问笔录、核查通知书、住房公积金应缴数额统计表、责令限期办理决定书、行政复议申请书、提出行政复议答复通知书、行政复议答复书、第三人参加行政复议通知书、原告身份证明材料、行政复议决定书、送达证明材料等证据予以证实，到庭各方当事人亦当庭陈述在案。本院认为，《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”因此，被告公积金中心负有辖区内住房公积金管理的职责。《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，被告公积金中心作出涉案责令限期办理决定时，已经向原告发出核查通知书，要求原告对相关事实情况进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予原告陈述、申辩的机会及举证的权利。原告接到核查通知后，未提供能够反映第三人工资情况的证据材料。由于纳税清单明确记载了原告为第三人所发工资的具体数额，被告公积金中心以此作为第三人住房公积金缴存基数，其余应补缴期间以养老保险缴费历史明细表记录的养老保险缴费基数或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资作为缴存基数，符合上述规定，并无不当。原告对缴存基数存在异议，认为应当以最低工资标准作为住房公积金存缴基数，无法律依据，本院不予采纳。被告公积金中心根据解除劳动关系证明书、纳税清单、养老保险缴费历史明细表等证据证实原告与第三人存在劳动关系，以第三人提供的相关证据作为基础，初步查明原告欠缴第三人的住房公积金情况后向原告发出核查通知书，原告接到核查通知后，未为第三人补缴2004年9月至2018年10月期间的住房公积金，被告公积金中心经审查作出涉案责令限期办理决定并依法送达原告，具有事实和法律依据，程序合法。原告主张涉案责令限期办理决定的作出不符合《中华人民共和国民法总则》等法律法规中关于诉讼时效适用规定。根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。因此，原告的上述主张，于法无据，本院不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，原告不服被告公积金中心作出的责令限期办理决定书，向市政府申请行政复议，被告市政府依法有权进行行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”被告公积金中心作出的涉案责令限期办理决定书合法，被告市政府作出的涉案行政复议决定书，决定维持上述责令限期办理决定书，符合法律规定。经审查，被告市政府作出复议决定程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告广州市番禺区保安服务公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告广州市番禺区保安服务公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  李 佳审 判 员  姜巧玲审 判 员  罗洁儒二〇一九年十一月二十五日法官助理  刘颖欣书 记 员  张近贝