云南省曲靖市沾益区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0328行初51号原告：广东冠雄建设集团有限公司。住所地：广东省阳江市阳东区东城镇广雅中路322号佰利庄园综合楼三楼。统一社会信用代码：91441723737584039H。法定代表人：曾冠雄，董事长。委托代理人：李龙飞，云南万民律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人：丁文倩，云南万民律师事务所律师，特别授权代理。被告：曲靖市马龙区马过河镇人民政府。住所地：云南省曲靖市马龙区马过河镇马过河村。统一社会信用代码：11530321015154096R。法定代表人：高保睿，镇长。行政机关出庭负责人：施和，党委副书记。委托代理人：何萧，云南联亚律师事务所律师，特别授权代理。原告广东冠雄建设集团有限公司因要求确认被告曲靖市马龙区马过河镇人民政府其他行政行为无效及行政赔偿案，原告于2019年7月17日向本院提起行政诉讼。本院2019年7月17日立案后，于2019年7月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月30日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李龙飞、丁文倩，被告曲靖市马龙区马过河镇人民政府行政机关出庭负责人施和、委托代理人何萧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年4月15日，马龙县肯特尔文化传播有限公司与原告广东冠雄建设集团有限公司签订韩国城项目绿化景观工程施工协议。协议约定甲方（马龙县肯特尔文化传播有限公司）指定乙方（原告）向马龙县马过河镇财政所交纳农民工工资保证金50万元。2016年4月29日，原告向马过河财政所在马过河信用社账户内汇入农民工工资保证金50万元。原告广东冠雄建设集团有限公司诉称，2015年6月,原马龙县马过河镇人民镇府与云南肯特尔清洁新能源有限公司签订合作开发马过河镇韩国城框架协议,约定:由云南肯特尔清洁新能源有限公司自筹资金开发建设,马过河镇人民政府提供相关政策支持,云南肯特尔清洁新能源有限公司在马龙注册成立项目开发公司,并另签订补充协议:协议签订后15个工作日内，云南肯特尔清洁新能源有限公司需在开设的基本账户，即马过河镇财所账户存入保证金人民币1000万元,由双方和银行签订三方共管协议,共同监管、支出该保证金；资金只能用于项目基础设施建设和需征地补偿费用。之后，云南肯特尔清洁新能源有限公司注册成立了马龙县肯特尔文化传播有限公司。2016年4月15日，原告与马龙县肯特尔文化传播有限公司签订了《马龙县韩国城园林绿化工程项目施工合同书》，双方约定：由原告承建马龙县韩国城园林绿化工程项目马过河镇6680地块“韩国城”绿化景观工程，原告缴纳农民工工资保证金50万元，存入账户马过河镇财政所，账号：02×××12。合同签订后，原告按照合同的第十五条第二款的约定，于2016年4月29日汇入马过河镇财政所农民工工资保证金50万元。后因马龙县肯特尔文化传播有限公司未在约定期限内缴纳1000万元保证金，被告与其解除框架协议。原告于2018年4月10日向马龙区人民法院提起诉讼，2018年10月26日法院判决原告与马龙县肯特尔文化传播有限公司解除了《马龙县韩国城园林绿化工程项目施工合同书》，2019年2月3日该判决书生效。原告多次找到被告要求退还农民工工资保证金吗，被告拒绝退还。农民工工资保证金应由县级以上人力资源和社会保障部门收取和监管，被告收取原告缴纳的保证金没有法律依据，其行政行为无效，应当履行退还义务。故请求人民法院确认被告收取原告农民工工资保证金50万元的行政行为无效并退还原告缴纳的该保证金。被告曲靖市马龙区马过河镇人民政府辩称，一是被告收取的50万元系马龙县肯特尔文化传播有限公司的合同金额之一，当中注明了并不是农民工保证金。二是行政合同具有相对性，原告并不是行政合同的当事人，不是行政相对人。三是被告已经向行政相对人马龙县肯特尔文化传播有限公司退还了保证金和垫付了农民工工资173万余元。四是原告方陈述在另一个案件中法院已经确认了原告所说的农民工工资保证金50万元和10万元赞助费，系原告代马龙县肯特尔文化传播有限公司交纳，这是委托行为，委托支付，且双方对退款事宜都已经约定，是协商退款，故原告的诉求应当向他人（马龙县肯特尔文化传播有限公司）主张。故原告广东冠雄建设集团有限公司不具备行政诉讼的原告资格。农民工工资保证金均由县级以上人力资源和社会保障部门进行收取和监管，被告出现了违法行为，但已经对此进行了纠错，全额向相对人马龙县肯特尔文化传播有限公司退还了保证金，被告只认可与马龙县肯特尔文化传播有限公司的诉讼。本案起诉期限是一年，原告应当在被告把款项支付给马龙县肯特尔文化传播有限公司的时候就主张权利，但已经超过了两年的起诉期限，故请求人民法院驳回原告的起诉。原被告双方当事人为支持其诉讼主张，均向本院提交了相关证据材料，本院组织双方当事人进行了质证。对于双方当事人无异议或者无实质异议的证据材料，本院予以采信。对于有争议的证据材料，本院认证如下：1.关于原告提交的曲靖市马龙区人民法院2018年10月26日（2018）云0321民初253号民事判决生效证明，经质证，被告认可真实性、合法性，但认为不能证明这50万元与被告有关.本院认为，（2018）云0321民初253号民事判决裁判的对象系原告与马龙县肯特尔文化传播有限公司的合同纠纷，生效判决认定的事实，可以作为人民法院另案判决的事实直接予以认定，该生效证明与本案具有关联性，本院予以采信。2.关于原告提交的结算业务委托书，经质证，被告对真实性认可，不认可原告的证明目的，认为被告没有与原告签订过行政合同，即便是被告收取了保证金，也不是收取原告交纳的保证金，该笔款项是收取第三方马龙县肯特尔文化传播有限公司支付的保证金，被告已经退还给了马龙县肯特尔文化传播有限公司。本院认为，《云南马龙韩国城项目框架协议》系被告马龙区马过河镇人民政府（原马龙县马过河镇人民政府）与云南肯特尔洁清新能源有限公司签订的行政协议，但《马龙县韩国城园林绿化工程项目施工合同书》系马龙县肯特尔文化传播有限公司与原告签订合同，因此，马龙县肯特尔文化传播有限公司应当按照《云南马龙韩国城项目框架协议》向被告交纳农民工工资保证金，对此，被告作为行政主体，应当审查、监督马龙县肯特尔文化传播有限公司严格履行行政协议，包括有无履行行政协议的能力，被告在收到原告从银行转账的50万元后，应当及时审查并确认该款项是否属于马龙县肯特尔文化传播有限公司交纳的保证金，但明知属于第三人交纳，仍然不作审查予以接受，没有及时找原告及马龙县肯特尔文化传播有限公司对该款项的所有权予以确认，故被告认为属于马龙县肯特尔文化传播有限公司交纳的保证金系主观判断，依据不足。本院对原告的此证据材料予以采信。3.关于被告提交的转账记录4份，经质证，原告对非50万元的3份转账记录的真实性、合法性、关联性均不认可。对第4份转账记录是马过河镇财政所汇入了50万元，并没有明确是什么款项，原告有证据证明是转款给马过河人民政府农民工工资保证金50万元。本院认为，本案争议解决的问题是原告广东冠雄建设集团有限公司于2016年4月29日交纳保证金50万元的退还问题，被告却向本院提交2016年1月12日交易20万元，2016年4月25日交易80万元，2016年4月7日交易20万元,明显与本案无关，本院不予采信。4.关于被告提交的农民工工资支付表，经质证，原告认为从制作工资表的日期来看，有2015年的、有2016年的，大部分是在原告与马龙肯特尔公司签订合同之前所产生的工资。不予认可。本院认为，原告广东冠雄建设集团有限公司并没有进场施工，因此，农民工工资与原告无关，本院不予采信。5.关于本院财产报告令及执行通知书等执行材料2份。经质证，原告提出与本案没有关联性。本院认为，该证据材料是本院以云南祥赢市政工程有限公司为申请执行人，被告马龙县马过河镇人民政府为被执行人，执行根据是另案生效裁判文书，该证据材料与本案无关，本院不予采信。经审理查明，2015年6月12日，因招商引资，被告马龙区马过河镇人民政府（原马龙县马过河镇人民政府）与云南肯特尔洁清新能源有限公司签订了《云南马龙韩国城项目框架协议》，约定由云南肯特尔洁清新能源有限公司投资10.5亿元开发云南马龙韩国城项目。该协议约定总投资完成周期3年，云南肯特尔洁清新能源有限公司在2015年8月完成投资2亿元，2016年12月完成投资５亿元，2017年底完成投资10.5亿元，并约定在框架协议签订后15个工作日内向被告开设的基本账户存储保证金1000万元。由双方及所在银行签订三方共管协议，共同监管、支出。此前的2014年11月4日，云南肯特尔洁清新能源有限公司就注册成立了马龙县肯特尔文化传播有限公司（但公司类型却登记为自然人独资公司，注册资本8000万元）。2016年4月15日，原告广东冠雄建设集团有限公司与马龙县肯特尔文化传播有限公司签订了《马龙县韩国城园林绿化工程项目施工合同书》，该合同约定“工程名称：马龙县韩国城园林绿化工程项目；工程地点：马龙县马过河镇6680地块“韩国城”；工程内容：绿化景观工程；承包范围：按照马龙县肯特尔文化传播有限公司提供的施工图纸全部内容及工程量清单、树木苗圃清单全部内容，包工包料形式承包给马龙县肯特尔文化传播有限公司施工；合同价款：暂定为二千八百万元；施工日期以正常开工日及开工令为准；原告签订合同后向马龙县肯特尔文化传播有限公司指定账户（开户名：马过河镇财政所，开户行：马过河信用社；账号：02×××12）交纳农民工保证金五十万元整，此款项待工程完工各项合同条款履行完毕后一次性退还原告……。”双方签订合同后的2016年4月29日，原告广东冠雄建设集团有限公司按照该合同约定将该工程项目农民工工资保证金50万元从广东省阳江市阳东农商行营业部转至马龙区马过河镇财政所账户内。2016年5月5日，原告广东冠雄建设集团有限公司向被告马龙县肯特尔文化传播有限公司又汇入赞助费10万元。马龙县肯特尔文化传播有限公司通知原告广东冠雄建设集团有限公司分别于2016年6月18日、10月15日开工。但因不具备开工条件，原告广东冠雄建设集团有限公司于2016年12月3日向马龙县肯特尔文化传播有限公司发送《工作联系函》，催告履行合同，及时安排其进场施工，如果到2016年12月25日未能进场施工，要求马龙县肯特尔文化传播有限公司在5个工作日内退还其50万元农民工工资保证金和10万元赞助费，但保留合同的有效性。马龙县肯特尔文化传播有限公司于2016年12月15日向原告回函表示同意退还,明确表示“尊重贵公司意见，同意你方意见，原则上按贵公司工作联系函意见执行。”另查明，原告广东冠雄建设集团有限公司于2018年4月10日以马龙县肯特尔文化传播有限公司为被告向云南省曲靖市马龙区人民法院提起合同之诉，请求判令解除与马龙县肯特尔文化传播有限公司于2016年4月15日签订的《马龙县韩国城园林绿化工程项目施工合同书》及退还赞助费10万元，但在此案中对于交纳的50万元保证金并没有一并主张返还。马龙区人民法院经审理后于2018年10月26日作出（2018）云0321民初253号民事判决（已于2019年2月3日生效），曲靖市马龙区人民法院认定双方签订的《马龙县韩国城园林绿化工程项目施工合同书》合法有效。但因马龙县肯特尔文化传播有限公司未做好工程的前期准备工作，导致该合同至今不能履行，致使双方合同目的不能实现，遂判决解除了《马龙县韩国城园林绿化工程项目施工合同书》并判令马龙县肯特尔文化传播有限公司返还原告赞助费10万元。2019年7月17日，原告广东冠雄建设集团有限公司向本院提起行政诉讼，请求确认被告收取其农民工工资保证金50万元的行政行为无效并退还该保证金。本院认为，本案的争议焦点为：原告广东冠雄建设集团有限公司在本案中是否具备原告资格；本案是否已超过了起诉期限。对此，本院分项评判如下：一、关于原告资格问题本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，依照法律规定，行政诉讼中的原告为两类人，一是行政行为的相对人，二是行政行为利害关系人。结合到本案，《云南马龙韩国城项目框架协议》合同主体系被告马龙区马过河镇人民政府与云南肯特尔洁清新能源有限公司，故原告广东冠雄建设集团有限公司不是行政行为相对人。原告广东冠雄建设集团有限公司之所以交纳农民工工资保证金50万元，实质是履行其与马龙县肯特尔文化传播有限公司于2016年4月15日签订的《马龙县韩国城园林绿化工程项目施工合同书》，被告之所以提出原告不具有原告资格的主要原因，就在于认为原告缴纳的保证金应当视为马龙县肯特尔文化传播有限公司交纳的保证金。但是，保证金的性质属于为债务的履行提供担保，具有担保性质，财产所有权并不会发生转移，因此，原告交纳的保证金，其财产所有权仍然属于原告所有，而且，被告作为乡级政府，按照法律规定不得收取保证金，收取保证金属于超越职权的违法行为，其收取了原告交纳的保证金，由于不具有合法性，属于无效的行政行为，因此，在法律上应当予以返还，被告也不得挪作他用。因此，由于原告属于财产所有权人，被告超越职权收取保证金的行政行为无效，法律不予认可其法律效力，并不能依法视为马龙县肯特尔文化传播有限公司交纳的保证金，被告是否退还，原告属于财产所有权人，此与原告的权利义务明显具有重大影响，故原告广东冠雄建设集团有限公司与本案具有利害关系，依法属于利害关系人，具有原告资格。另外，被告提供的证据显示，2016年4月29日，原告向被告账户内汇入了50万元，被告对此是知道或者应当知道的，但对此却不闻不问，没有及时要求原告广东冠雄建设集团有限公司及马龙县肯特尔文化传播有限公司对该财产的性质予以确认，应视为予以接受原告广东冠雄建设集团有限公司交纳农民工工资保证金。行政机关应当具有法治思维，对于被告此不规范的行为，也不能转嫁由原告承担。二、关于起诉期限问题本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。我国现行法律及司法解释规定了起诉期限，人民法院应当主动审查起诉期限，但并不是指一切行政案件都必须考虑起诉期限的问题，因对于无效行政行为并不适用起诉期限的规定，原因在于：无效的行政行为属于重大明显违法的行政行为，自始无效，法律并不承认该行政行为自始对当事人具有法律效力，承认无效行政行为适用起诉期限，无疑认可了无效行政行为对当事人具有法律约束力，此属逻辑悖论。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。在本案中，被告属于超越职权收取原告农民工工资保证金，即被告不具有收取保证金行政主体资格，系重大且明显违法情形，行政行为自始无效，因此，本案并不适用起诉期限的规定。故被告提出本案已经超过起诉期限，请求驳回原告起诉的辩解意见不能成立，本院不予采纳。综上，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第七十三条、第七十五条、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告马龙区马过河镇人民政府收取原告广东冠雄建设集团有限公司50万元农民工工资保证金的行政行为无效。二、由被告被告马龙区马过河镇人民政府于本判决生效后20日内退还原告广东冠雄建设集团有限公司农民工工资保证金50万元。案件受理费50元，由被告马龙区马过河镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省曲靖市中级人民法院。审 判 长  杨 林人民陪审员  崔开明人民陪审员  尹家明二〇一九年十一月十日书 记 员  刘 畅