湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘06行初318号原告：刘大文，男，汉族，1963年1月14日出生，住临湘市。法定代理人：刘璠，女，汉族，1992年2月6日出生，住临湘市，系刘大文之女。委托诉讼代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。被告：临湘市人民政府，住所地：临湘市长安西路33号。法定代表人：魏淑萍，该市市长。委托诉讼代理人：陈庆华，黄盖镇司法所所长。委托诉讼代理人：姚志友，湖南永发律师事务所律师。原告刘大文要求确认临湘市人民政府（以下简称临湘市政府）行政行为违法一案，本院于2019年3月14日作出（2018）湘06行初49号行政判决，刘大文不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院于2019年8月20日作出（2019）湘行终901号行政裁定，撤销原审判决发回本院重新审理。本院于2019年10月11日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘大文的法定代理人刘璠及其委托诉讼代理人刘律宏，被告临湘市政府的委托诉讼代理人陈庆华、姚志友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年10月8日，原告认为被告临湘市政府在未告知原告的情况下，组织临湘市公安局、交警大队，在黄盖湖镇政府的协助下，组成联合执法队，拆除广坪村大湾224.6亩耕地的围垦防洪大堤，并拆除原告的生产生活设施及流水设施，侵害了原告合法权益。原告因此诉至本院。原告刘大文诉称，2012年1月，其与广坪村签订《风险抵押合同》承包广坪村大湾耕地鱼池面积共计224.6亩，承包期限为30年，并交清了10万元承包款。在此期间，原告先后投入资金兴建设施，并新栽防风林，对耕地进行种植农作物，在鱼池养殖龙虾、鱼类，种植湘莲，投资成本达35万元。2017年1月6日，被告借拆除黄盖湖水域内围网围栏网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具为由，在没有任何法律依据的前提下，将远离黄盖湖水域数十里路远的基本农田和耕地违规纳入了整治范围，并下发（临政告[2017]1号）的通知，同时，黄盖镇党政办也依据被告的通知下发《临湘市人民政府依法拆除黄盖湖水域内围网围栏，网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具的告知书》通知凡已签订的合同自2017年1月1日终止，无条件配合。2017年10月8日，被告在未告知原告的情况下违反行政强制程序，组织临湘市公安局，交警大队，在黄盖湖镇政府的协助下，组成联合执法队，强行将原告带离住所，对其栽种的防风林（15800多棵成年树木）全部砍倒，强行断电，将其建在堤内的生产生活3处平房，牛棚，鸡舍各一栋，抽水机泵（含机电、线、水管）流水设施等全部强行拆除，防洪堤推平，使原告承包的基本耕地农田及投入设施得不到保障，涨水期随时淹没，严重侵害了原告的合法权益。原告认为被告的强拆行为行政程序违法，违法改变国家发改委的整治规划图，滥用职权扩大拆除整治范围，损害原告利益，且拆除原告其他设施至今不予补偿。被告违法推平的防洪堤是1959年经国务院批准围垦耕地防洪堤，堤内是国家确定的基本农田，属国家所有的土地，1983年原黄盖湖农场为减少每年防洪防汛成本，将大湾拉直，但基本农田性质未改变，被告此次改变防洪堤的整治规划位置，给原告承包的基本农田每年防汛增加了巨大的成本，被告应予赔偿成本损失。综上，原告诉请本院：确认被告2017年10月8日拆除广坪村大湾224.6亩耕地围垦防洪大堤行政行为违法。原告刘大文为证明其主张，向本院提交了以下证据：证据1、黄盖镇新庄大湾土地属性分类及性质图，拟证明涉案土地属基本农田，而非被告说的国有土地；证据2、黄盖镇航拍图和新庄大湾图，拟证明河道地理位置走向；证据3、发改委的黄盖湖防洪治理工程位置图，拟证明发改委批准的是沿河道整治；证据4、环境保护部关于黄盖湖防洪治理工程环境影响报告的批复，拟证明批复是不得改变沿河道整治；证据5、黄盖湖防洪处理工程环境影响评估第二次信息公示；证据6、黄盖湖防洪处理工程环境影响报告书（国环评证甲字第2602号）；证据7、黄盖湖综合治理规划环境影响报告书；拟证明：被告未出具证据证明处置土地是否处于治理范围。证据8、湖南省人民政府通知（湘政函[2014]147号）；证据9、临湘市政府通告（临政通告[2017]1号），证据5-9拟证明原告的田、堤不在整治范围；证据10、临湘市黄盖镇党政办的告知书，拟证明黄盖镇参与了强拆；证据11、临湘市水务局责令停止水事行为通知书，拟证明水务局的通知不属于环境整治范围；证据12、广坪村通知一份、黄盖湖人民政府文件（黄信处书字[2017]117号），拟证明黄盖镇参与强拆；证据13、违法强拆影像资料、图片、录音，拟证明强拆行为的存在；证据14、原告承包合同一份，拟证明原告承包的耕地情况；被告是2017年10月8日拆除行为的指挥者、领导者，应当对拆除行为造成的后果承担法律责任，同时被告在拆除前也以被告名义发布了相关的拆除公告。种粮大户补贴申请表也明确了该土地是农用土地，而非被告称的国有土地。证据15、房屋拆迁补偿安置协议，拟证明被告按集体土地房屋标准补偿，不是按国有土地房屋补偿；证据16、临湘市黄盖湖拆围工作领导小组的“临湘市黄盖湖矮围、网围、网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具拆除工作方案”，拟证明本次强拆是由临湘市人民政府牵头。被告临湘市政府答辩称：一、临湘市水利局作出的责令停止水事行为通知书及限期清除黄盖镇××村大湾滩地林木、围堤的通知系合法的行政行为；二、本案中的违法相对人是黄盖镇××村村民委员会，原告与该村委会只是承包经营关系，属于民事法律关系，即使造成经济损失也只能是通过民事诉讼途径解决；三、原告主体资格不符，原告诉请确认被告行政行为违法，首先原告需要证明与本案有利害关系，围堤所有权××镇政府，属于国有土地，由临湘市广坪村临时管理，本案拆除的围堤所有权人并非原告，也就说本案围堤的拆除经过了××镇政府和××村同意，因此，原告不具备主体资格。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。被告临湘市政府为证明其主张，向本院提交了以下证据：证据1、湖南省人民政府办公厅关于印发《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》的通知，拟证明：为了加强对洞庭湖区生态环境的治理，湖南省人民政府下发了专项行动的规范性文件，是国家对生态环境治理及保护的需要；证据2、长江勘测规划设计研究有限责任公司出具的《临湘市黄盖湖防洪治理黄盖垸堤防整治工程实施方案》图册，拟证明：原告所承包的广坪村大湾土地位于黄盖垸堤河道内，是滩地；证据3、2017年1月6日被告发布《关于拆除黄盖湖围网围栏、网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具的通知》，拟证明：为了加强对洞庭湖水域生态环境治理，被告发布了具有普遍约束力的通告，通过张贴及电视播出的方式对外进行宣传；证据4、临湘市水务局作出的临水责停字［2017］第28号《责令停止水事行为通知书》及送达回证一份，拟证明：临湘市水务局对黄盖镇××村委会作出具体行政行为，限期拆除水域内的高秆作物，恢复原状；证据5、黄盖镇××村委会对原告送达的《通知》一份，拟证明：黄盖镇××村委会在围堤及林木清除前已提前书面告知了刘大文，并将临水责停字［2017］第28号《责令停止水事行为通知书》一并送达；证据6、临湘市水利局向黄盖镇××村委会下达《关于限期清除黄盖镇××村大湾滩地林木、围堤的通知》及送达回证一份，拟证明：临湘市水利局再次通知了黄盖镇××村委会，限其在2017年10月9日前将大湾滩地林木、围堤等予以拆除；证据7、拆除围堤时的部分现场视频，拟证明：拆除围堤时的现场情况；证据8、岳阳市中级人民法院作出的（2018）湘06民终223号民事判决书，拟证明：黄盖镇××村委会与原告签订的《风险抵押承包合同》已解除。经庭审质证，被告临湘市政府对原告刘大文提交的证据质证意见如下：对证据1真实性、合法性有异议，无法确定土地性质，没有相关部门盖章确认。对证据2，三性均有异议，且无法证明该照片就是本案涉案土地。对证据3、4、5、6、7真实性有异议，无法判断，关联性有异议，与本案确认被告行政行为是否违法没有关联性。对证据8，真实性、关联性有异议，该公告与本案无关。对证据9真实性无异议，关联性和证明目的有异议，根据黄盖湖综合治理方案来看，涉案土地属于整治范围。对证据10，黄盖镇政府协助水利局参与拆除行动，因为当时所有权人没有异议，因此不属于强拆。对证据11真实性、合法性无异议，对关联性有异议，涉案围堤属于整治范围。对证据12真实性、合法性无异议，关联性有异议，该拆除行为属于广坪村和黄盖镇政府自愿的行为而非强拆行为。对证据13，只能证明公安机关派人到现场维护秩序。对证据14，真实性无异议，关联性有异议，因为原告只是承包经营者，并非土地所有权人。对证据15，真实性无异议，对证明目的有异议，所有黄盖湖土地均属于国有土地，但是原告住房没有缴纳相应税金，因此是按集体土地价格征收。对证据16关联性有异议，文件中很清楚，执法主体单位并非被告，只是临时机构，被告在本案中并没有直接实施具体行政行为，也没有向原告下达文书，文件也有时效性，而本案原告主张的是2017年10月8日，也就是该文件失效以后，因此原告不能凭此文件证明拆违行为是临湘市政府实施，拆除主体是临湘市水利局，而水利局已经送达了相关文书，从法律角度上看，作出该行为的是水利局。原告刘大文对被告临湘市政府提交的证据质证意见如下：对证据1、2、3、4、5、6、8真实性无异议，对证据7视频的真实性请求法院核实，上述证据均不能证明被告实施的拆除行为合法，所以应当认定本案中被告的拆除行为违法。本院对原、被告双方无异议的证据予以采信，对有异议的证据，在查明事实部分予以综合认定。经审理查明，2013年9月18日，原告与黄盖湖镇广坪村签订《风险抵押承包合同》，承包广坪村大湾耕地鱼池面积共计224.6亩，承包期限为30年。2017年1月6日，临湘市政府根据湖南省人民政府办公厅印发的《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》的通知发布了（临政通告［2017］1号）《关于拆除黄盖湖围网围栏、网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具的通告》。同年8月21日，临湘市水利局对黄盖镇××村发布了（临水责停字［2017］第28号）《责令停止水事行为通知书》，要求黄盖镇××村立即停止违法行为，限定该村负责组织清除所辖水域内的高秆作物，解除与刘大文签订的合同，恢复原状。该通知书于同日被广坪村村委会签收，随后，广坪村委会向刘大文下达内容为“我村与你于2013年9月1日签订《风险抵押承包合同》，因黄盖湖水域环境进行专项整治，黄盖镇人民政府已于2016年12月30日书面告知你黄盖湖整治的范围及事项，并告知自2017年1月1日起不得有任何再次投入，有关部门将展开联合执法。2017年8月21日临湘市水利局向我村下达责令停止水事行为通知书。我村再次书面通知你，与你签订的《风险抵押承包合同》予以解除，终止履行，请你将你的财产及可以移动的附属设施在收到本通知之日起三日内予以搬离或进行处置，否则视为放弃。本通知送达之日起5天后我村将你承包范围内的矮围予以拆除，造成的一切损失将由你自行承担”的通知。2017年9月30日，临湘市水利局再次向广坪村下发了《关于限期清除黄盖镇××村大湾滩地林木、围堤》的通知，要求其于2017年10月9日前将大湾滩地林木、围堤等予以清除，逾期不清除或清除不彻底的，将依法强行拆除。该通知已于2017年9月30日被广坪村委会签收。2017年10月8日，临湘市政府组织临湘市水利局、建设局、公安局、黄盖湖镇政府等多部门联合，将广坪村大湾滩土地大堤（包含原告刘大文栽种的防风林，部分生产、生活设施）强制拆除。2018年4月18日，本院以（2018）湘06民终223号终审判决解除了广坪村与刘大文签订的《风险抵押承包合同》。另查明，被告对牵头组织本案诉争的2017年10月8日的拆除行为没有异议。本院认为，因本案被告已经认可其组织实施了诉争的本次拆除行为，故临湘市人民政府是否系适格被告的问题不再赘述。本案争议的焦点为临湘市政府在2017年10月8日实施的拆除围堤行为是否合法，即对拆除围堤法律根据和拆除应当履行程序进行审查。《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。《中华人民共和国防洪法》第二十三条第一款规定，禁止围湖造地。已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准进行治理，有计划地退地还湖。《湖南省洞庭湖区水利管理条例》第十四条规定，禁止在江河、湖泊和渠道内种植妨碍行洪的林木、高秆作物或者设置妨碍行洪的网箱、拦湖拦河渔具。禁止在洲滩上抬垄植树或者修筑矮围从事种植养殖活动。本案中，刘大文在租赁河滩上种植林木及发展的养殖业位于黄盖镇××村大湾滩地段，属于黄盖湖防洪治理工程项目范围内，刘大文从事的上述行为既影响了防洪，又违反了《湖南省洞庭湖区水利管理条例》的规定，本就应当禁止。湖南省人民政府印发的《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》（湘政办函［2016］55号）进一步明确了对此类行为应予整改，所以本案临湘市政府拆除黄盖湖广坪村湾滩地林木、围堤，是落实湖南省人民政府加强对洞庭湖生态环境治理的现实需要，属于政策性拆除。虽然该围堤所有权人对拆除围堤没有异议，但在该围堤上种植树木的是刘大文，拆除行为影响其实际利益，应当履行相应告知程序。在拆除过程中，临湘市政府不仅发布了通告，临湘市水利局还两次向广坪村下发通知，广坪村亦及时向刘大文进行了告知，并明确提出了解除合同，要求刘大文及时将财产及可移动的附属设施搬离或进行处置。在多次催告无果的情况下临湘市政府再组织实施了案涉的拆除行为，充分说明临湘市政府拆除围堤也履行了相应告知程序，因此，该拆除行为是合法的，故刘大文要求确认临湘市政府拆除行为违法的诉讼请求，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告刘大文要求确认临湘市人民政府拆除围垦防洪大堤行政行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘大文负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  李先治审判员  陈 军审判员  夏 磊二〇一九年十一月二十六日书记员  羿 林