广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0606行初1038号原告钱海成，男，1967年10月12日出生，汉族，住浙江省绍兴县。被告佛山市顺德区陈村镇人民政府，住所地广东省佛山市顺德区陈村镇政和路一号。法定代表人容佰辉，镇长。委托代理人潘振斌，该政府工作人员。委托代理人颜妍，广东海迪森律师事务所律师。原告钱海成诉被告佛山市顺德区陈村镇人民政府其他行政行为纠纷一案，于2019年9月23日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原告诉称，佛山市顺德区陈村花卉世界的土地属于陈村镇潭村、大都村、庄头村三村农民的土地，土地面积共计4600亩，土地性质为农业用地。1998年，被告从上述三村农民手中将土地租用后，在没有改变土地性质的情况下，将土地交给其独资设立的佛山市顺德区陈村镇农业发展集团公司经营，在4600亩土地上建立陈村花卉世界。陈村镇农业发展集团公司将陈村花卉世界交给其下属的佛山市顺德区陈村花卉世界物业管理有限公司（以下简称花卉世界物管公司）管理。2003年6月1日，佛山市顺德区茂强花卉批发市场有限公司（以下简称茂强公司）与花卉世界物管公司签订《租地合同》，花卉世界物管公司将其管理的150亩农业耕地以年租金3000元/亩出租给茂强公司，租赁合同约定土地用途为：建设花鸟虫鱼市场及配套设施。合同签订后，茂强公司大肆对150亩农业耕地进行房屋建设和地面水泥硬化，建造“大棚房”和永久性别墅，搭建棚架、办公区、护栏，将150亩农业耕地进行非农建设后，拆分为不同面积档口，作为花卉销售摊位进行出租。按照批发市场商铺价格出租给了包括原告在内的众多花卉树木销售商户，土地使用性质从农业经营改变为商业经营从而获取非法利益。茂强公司将150亩地出租给市场经营户后，整个市场并没有人从事农业生产，所以的树木、树雕盆景均来自外地，树木花卉摆放在市场的目的是通过展示进行买卖。所有的档口都进行了路面、地面的硬化，市场表面上看有花草树木，但使用土地的目的是非农业的，该市场已完全商业化。150亩耕地进行非农业建设出租十多年，已经造成涉案土地板结、土地遭受污染，丧失种植能力。2018年11月9日，原告向被告下属机构陈村镇国土城建和水利局（以下简称陈村镇国土局）递交了《要求查处佛山市顺德区茂强花卉批发市场有限公司及郑德茂将农业用地进行非农业建设的请求书》，请求陈村镇国土局依法对茂强公司改变土地性质、违法用地及违法搭建行为依法处理。陈村镇国土局于2018年12月17日在《关于钱海成举报茂强公司非法转让、出租农用地等事项的调查处理意见》中答复：“茂强公司非法转让、出租农用地等事项，你反映的情况属实，我局已对部分超标准建设行为发出《责令整改通知书》，并要求违法行为当事人限期自行整改。”茂强公司并没有进行整改，被告也没有进一步履行职务进行执法。2019年4月11日原告再次请求陈村镇国土局依法处理，该局于2019年4月25日作出陈建复〔2019〕2号《关于钱海成举报茂强公司非法转让、出租农用地等事项的调查处理意见》答复仍为“我局已对其发出《责令停止改正违法行为通知书》，要求按照标准整改，到期不按要求整改的，我局对其立案处理。”但是2019年7月26日，陈村镇国土局突然改变原事实认定，作出《关于钱海成等人信访反映陈村茂强花卉批发市场有限公司占用农用地用于非农建设的回复》，回复认定：茂强公司将150亩土地划分多个地块分租给各租赁户作为花卉种植和配套产业用途，分租时为农用地，不存在非法出租和非农建设。分租后，该土地作为设施农业使用至今，均未完善设施农业用地备案手续，有部分建（构）筑物不符合附属设施标准建设。该地块土地利用现状为设施农业用地，不占耕地和基本农田。仅责令限期拆除在非法占用的150亩土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原貌并发出了《责令改正违法行为通知书》。原告认为，陈村镇国土局作出的上述回复改变事实的行为，明显不符合基本情况。为此原告起诉请求：1.撤销被告下属机构陈村镇国土局于2019年7月26日作出的《关于钱海成等人信访反映陈村茂强花卉批发市场有限公司占用农用地用于非农建设的回复》；2.被告履行陈建信复〔2018〕47号、陈建复〔2019〕2号回复中承诺对茂强公司违法行为和存在的不法状态立案并履行职责、作出具体的行政处理；3.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交的证据有：《关于钱海成等人信访反映陈村茂强花卉批发市场有限公司占用农地用于非农建设的回复》、陈建复〔2019〕2号《关于钱海成举报茂强公司非法转让、出租农用地等事项的调查处理意见》及《关于钱海成举报茂强公司非法转让、出租农用地等事项的调查处理意见的补充说明》、陈建信复〔2018〕47号《关于钱海成举报陈村镇茂强公司非法转让、出租农用地等事项调查处理意见》、要求查处佛山市顺德区茂强花卉批发市场有限公司及郑德茂将农业用地进行非农业建设的请求书、照片十四张、《陈村花卉世界土地租用合同书》、公司设立登记审核表、广东陈村花卉世界有限公司出具的证明、花场租赁合同书两份、佛山市顺德区茂强花卉批发市场有限公司市场管理细则、收据三张、广东增值税电子普通发票两张。被告辩称，一、原告并非涉案土地的权属人也非合法使用权人，与所举报的违法行为没有法律上的利害关系，也没有证据证明关于违法事项处理的告知性回复侵犯其合法权益，故原告属公益性举报监督，其不具有就该事项提起行政诉讼的原告主体资格，对被告作出的涉案事实性告知结果不具有可诉性。二、就原告举报违法用地线索，被告内设机构陈村镇国土局已依法履行职责，作出调查并进行答复告知，不存在原告所称不依法履行行政职责。2018年11月，原告向陈村镇国土局提交《要求查处佛山市顺德区茂强花卉批发市场有限公司及郑德茂将农业用地进行非农业建设的请求书》，陈村镇国土局随即对所举报的违法用地线索展开调查：对花卉世界物管公司经理李妙青、茂强公司股东张国强、茂强公司最早一批租户代表（金锦康、刘菊美、蒋伟萍）及茂强公司物业经理分别做了笔录，查实茂强公司承租土地范围内现有超规模建设并非由茂强公司所建。现陈村镇国土局在对涉案土地上涉嫌超规模建设的相关承租人进行调查，并要求涉嫌超规模建设的承租人在规定期限内进行整改，其中就原告所承租的地块，并未发现超规模建设情况，故暂不处理。上述依法履行职责的情况，陈村镇国土局以书面形式作出案涉答复并告知原告，不存在未履行职责的情形。综上，原告与案涉举报事宜不存在法律上的利害关系，属公益性监督，不具有原告主体资格，涉案答复属于事实性告知，不具有可诉性，且被告已就涉案举报事宜依法履行职责，不存在行政不作为，原告的诉求没有事实和法律依据，请求法院驳回原告起诉。被告在诉讼中提供的证据有：2018年12月12日陈村镇国土局对李妙青所作的询问笔录、2018年12月26日陈村镇国土局对金锦康、刘菊美、蒋伟萍所作的询问笔录、2018年12月26日陈村镇国土局对张国强所作的询问笔录、2019年5月28日及2019年6月5日陈村镇国土局对张卓云所作的询问笔录、授权委托书、原告租赁地块2003年及2018年卫星航片图。经审查查明，2018年11月9日，原告向陈村镇国土局递交一份《要求查处佛山市顺德区茂强花卉批发市场有限公司及郑德茂将农业用地进行非农业建设的请求书》，请求事项为：1.对茂强公司及郑德茂将150亩农业用地进行非农业建设并出租非法获利的违法行为予以罚款；2.责令茂强公司和郑德茂限期拆除在非法占用的150亩土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.依法给直接责任人郑德茂行政处分；4.移送司法机关追究茂强公司及实际控制人郑德茂等人涉嫌非法占用农用地罪的刑事责任。2019年7月26日，陈村镇国土局作出《关于钱海成等人信访反映陈村茂强花卉批发市场有限公司占用农地用于非农建设的回复》，回复主要内容为，对于第一个请求事项，经查茂强公司法定代表人为郑佳彬。2003年，茂强公司向陈村花卉世界有限公司承租150亩土地，并划分多个地块分租给各租户作为花卉种植和配套产业用途，分租时实地为农用地，不存在非法出租和非农业建设。分租后，该地块作为设施农业使用至今，均未完善设施农用地备案手续，有部分建（构）筑物不符合附属设施标准建设。该地块土地利用现状为设施农用地，不占用耕地和基本农田。对于第二个请求事项，已对举报材料中地块进行现场核查，责令相关承租人自查自纠，严格按照设施农用地标准，办理设施农用地手续，对不符合设施农用地标准建设的建（构）筑物及附属设施，已发出《责令改正违法行为通知书》，下一步对仍未按要求整改到位的，分类实施整改……对于第三、第四个请求事项不属于陈村镇国土局职能。另查，2018年12月17日，陈村镇国土局作出陈建信复〔2018〕47号《关于钱海成举报陈村镇茂强公司非法转让、出租农用地等事项调查处理意见》，意见认为：“钱海成反映的情况属实，我局已对部分超标准建设行为发出《责令整改通知书》，并要求违法行为当事人限期自行整改。”2019年4月25日，陈村镇国土局作出陈建复〔2019〕2号《关于钱海成举报茂强公司非法转让、出租农用地等事项的调查处理意见》及补充说明，认为：“茂强公司出租150亩土地给租户用于农业用途，后经多年发现，个别租户擅自在农地上搭建超规模建（构）筑物，未办理设施农用地审批手续，我局已对其发出《责令停止改正违法行为通知书》，要求按标准整改，到期不按要求整改的，对其立案处理。对于原告提出茂强公司对外非法出租土地的事项，建议原告提供证据向法院进行诉讼。”再查，郑任、张国强作为乙方，花卉世界物管公司作为甲方，双方签订《陈村花卉世界土地租用合同书》，合同约定乙方租用甲方位于陈村镇佛陈路花卉世界区域内花卉世界大观园正门对面（花卉大道3号之六）地块土地用于建设花鸟鱼虫市场及相关产业的经营，租用面积16.94亩，租用期限从2011年1月1日起至2037年12月31日止，此外合同还约定了租金及相关违约责任等。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，原告就茂强公司涉案违法用地等情形向国土部门举报，要求国土部门履行查处职责。投诉举报是公民发现并向有关部门反映社会生活中出现的问题，主张社会公共利益或自身合法权益的重要方式之一。行政机关根据法律、法规等规定，对群众反映的一些事项可能具有监管职责。但此种职责之履行情况并不当然构成行政诉讼法意义上的可诉的行政不作为。只有当举报人有明确证据证明投诉事项涉及自身合法权益，且法律、法规等规定了行政机关对该举报行为有限期答复义务和具体行政处理程序，而行政机关因存在置之不理、拖延履行等违法方式不履行该法定义务时，才有可能构成可诉的行政不作为。也即当事人在起诉时有义务向法院证明其与被诉行政不作为存在法律上的利害关系。本案中，原告只是涉嫌违法事项的举报人，并非涉案土地的权属人，原告也未能证明其本人的人身权、财产权等合法权益与其所投诉事项具有利害关系，其提交的在案证据亦不足以证明所投诉事项对其本人的法定权利、义务产生实际影响。此外从原告所举报事项来看，包括对茂强公司及郑德茂非法用地等行为予以罚款、恢复土地原状、给予郑德茂行政处分、追究茂强公司及郑德茂非法占用农用地罪的刑事责任。原告作为案涉土地的承租人之一，国土部门针对原告申请处理事项如何处理对原告的合法权益亦不产生影响，对原告产生实际影响的系租赁合同所引发的一系列纠纷，原告可依照民事途径要求解决。故原告与被诉答复不存在行政法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格，应予驳回。退一步说，即便原告与本案有利害关系。根据《信访条例》第二条第一款规定：“本条例所称的信访，是指公民采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”本案中，原告通过投诉的方式向陈村镇国土局投诉要求对茂强公司等人非法用地行为等问题进行处理，原告所申请事项属于信访投诉事项。后经陈村镇国土局查实作出案涉的处理意见。该处理意见对原告的实体权利义务不产生实质影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据该解释第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故原告的起诉应当予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（八）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告钱海成的起诉。本案不收取受理费，原告钱海成预交的受理费50元，可在本裁定发生法律效力后向本院申请退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  吴嘉敏审判员  郑旭辉审判员  陈 威二〇一九年十一月一日书记员  胡怿之