山东省潍坊市奎文区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0705行初69号 原告张志诚。 委托代理人潘素梅。 委托代理人刘大伟，北京京平律师事务所律师。 被告潍坊市自然资源和规划局，住所地潍坊市奎文区文化路1872号。 法定代表人徐润启，局长。 出庭负责人常怀志，潍坊市自然资源和规划局奎文分局副局长。 委托代理人宋乔玉、张军，山东元仓律师事务所律师。 原告张志诚诉被告潍坊市自然资源和规划局不履行法定职责一案，本院于2019年7月16日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月30日公开开庭审理了本案。原告张志诚委托代理人潘素梅、刘大伟，被告潍坊市自然资源和规划局出庭负责人常怀志，委托代理人宋乔玉、张军均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告张志诚诉称，原告在山东省潍坊市奎文区北海路街道北胡住社区拥有合法土地及房屋，土地性质为宅基地，原告及家人一直在此居住生活。近期，原告得知房屋所在范围内的土地已经被征收并出让，同时北胡住经济合作社以原告房屋及宅基地已被征收为由，要求原告限期腾空房屋，街北房屋多户被强拆，原告面临着随时被强拆的危险。原告通过向政府部门申请政府信息公开得知,在1994年，潍坊市人民政府向山东省人民政府提出了《关于潍坊市规划国土局出让土地使用权的请示》（潍政请字（1994）90号），就北胡住集体土地征收、出让，潍坊市人民政府曾经向山东省人民政府提出过申请，但山东省人民政府对于潍坊市政府的请示并没有批准。自原告的房屋被强拆之后，原告开始通过法律程序维权，经过启动行政复议、行政诉讼等法律程序，直到今日，没有一个政府部门能够拿出原告所在北胡住集体土地征收的经过省政府或者国务院批准的征地批复，原告从来没有得到过任何政府部门的任何安置补偿，也从来没有任何部门与原告协商过征地安置补偿事宜，原告目前居无定处。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，对于集体土地的征收，只有省级人民政府或者国务院才有批准的权限，其他政府及部门无权批准。第七十八条规定，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。鉴于原告的土地、房屋和所在村存在违法征收行为，2019年3月27日原告向山东省自然资源厅邮寄了《行政查处申请书》，请求依法查处当地政府及有关部门违法对原告房屋所在区域违法进行征迁活动的行为，并追究相关负责人的法律责任。山东省自然资源厅于2019年3月28日签收，并于2019年4月11日向潍坊市自然资源和规划局下发了《关于调查处理群众举报潍坊市奎文区新城街道北胡住村非法征地问题的通知》（厅查通字〔2019〕54号），交由被告进行调查处理，但被告却未在法定期限内依法履行查处职责，也未在法定期限内给予原告任何答复。原告认为，被告作为土地行政主管部门，负有查处违法征地的法定职责，被告不履行查处职责，属行政不作为。为维护自身合法权益，原告诉至法院，要求：1.依法确认被告未依法履行法定查处职责违法；2.责令被告限期对当地政府及有关部门违法对原告房屋所在区域违法进行征迁活动的行为进行查处。 原告为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1.身份证。证明原告的主体身份情况。 2.集体土地建设用地使用证。证明原告的诉讼主体资格情况。 3.原告房屋照片。证明原告房屋被违法拆除的事实情况。 4.原告向山东省自然资源厅邮寄的《行政查处申请书》及EMS邮单。证明被告依法具有涉案查处的法定职责。 5.山东省自然资源厅答复的《自然资源违法举报、投诉、申请查处事项告知书》。证明被告依法具有涉案查处的法定职责。 6.潍坊市人民政府向山东省人民政府提出的《关于潍坊市规划国土局出让土地使用权的请示》（潍政请字（1994）90号）。证明潍坊市政府就北胡住集体土地征收、出让向山东省人民政府提出申请，但未收到任何答复的事实情况。 7.（1994）鲁土用偿字第67号文件。证明涉案批复是违法批复。 8.2018年9月7日奎文区政务服务中心不动产登记处信息公开申请表、邮寄回执、2018年9月17日现场回复的博达电力实业有限公司土地登记卡和续表。证明2018年原告申请博达电力实业有限公司在原告土地上取得的土地使用证，现场答复还在博达名下，根本就不在合作社名下。 9.原告的潍坊市中级人民法院的行政裁定书（撤销分割转让土地使用权批复）。证明本案的土地拆迁是潍坊市人民政府的征收行为，不是村委会自治行为。 被告潍坊市自然资源和规划局辩称：一、涉案地块征收及出让程序合法且已进行补偿。根据《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处规程》等有关规定，潍坊市自然资源管理局奎文分局组织有关人员进行了认真调查，查阅了历史档案审批材料，确认该地块征地程序合法。原告所述地块土地已被合法征收，并支付了相应的补偿款。该地块的征收程序合法合规，不存在违法情形。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《山东省实施办法》和国土资源部的有关规定，1994年6月13日潍坊市人民政府以潍政请字（1994）90号文向山东省土地管理局申请征用出让涉案地块，山东省土地管理局于1994年7月5日作出（1994）鲁土用偿字第67号，文件批准将该地块征用出让给潍坊市潍城区华银房地产开发公司，潍城区华银房地产开发公司同潍坊市规划国土局签订了（1994）潍土合字第01-7号《国有土地使用权出让合同书》并支付了地租、土地补偿费、安置补助费、附着物补偿费、土地管理费等全部费用。经向北胡住村村委调查，得知北胡住村旧村拆迁后建设的新住宅楼及配套设施，按照当时楼房置换政策给予安置，平房置换完楼房后其原平房归村委所有并且立即拆除或自行拆除。二、该地块的拆除为北胡住经济合作社村民自治行为。被告未组织进行“北胡银领国际二期棚改”项目的强制拆迁，且涉案地块的拆迁工作不属于被告权限范围。原告所诉强拆是北胡住经济合作社经过村民及党员代表大会表决通过后强制拆除，为北胡住村村民自治行为，不属于被告管辖范围，被告相关工作人员不存在玩忽职守、滥用职权等情形。三、被告对原告进行了答复。根据以上调查结果，被告所属奎文分局于2019年4月18日出具了《国土资源违法举报、查处申请事项告知书》，并于当日送达至原告所在的北胡社区办公室，不存在原告所诉未在法定期限内给予原告任何答复的情形。四、原告作为本案诉讼主体不适格,依法应予驳回如前所述，涉案土地已于1994年7月5日经山东省土地管理局（1994）鲁土用偿字第67号批复批准依法征收为国有建设用地，其所有权已从集体所有变更为国有，且在原告按照楼房置换政策置换房屋后所诉房屋所有权已归村委所有。本案原告与涉案土地及涉案房屋没有任何利害关系，原告的诉讼主体不适格，依法应予驳回。综上，被告作出的行政行为符合法律规定。原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，依法应当驳回。 被告潍坊市自然资源和规划局为证明其主张，在答辩期内向本院提交了以下证据、依据: 1.《关于调查处理群众举报潍坊市奎文区新城街道北胡住村非法征地问题的通知》。证明被告收到山东省自然资源厅转来材料。 2.潍政请字（1994）90号文件。证明土地征收出让程序合法。 3.（1994）鲁土用偿字第67号文件。证明土地征收出让程序合法。 4.（1994）潍土合字第01-7号《国有土地使用权出让合同书》及收据复印件。证明土地征收出让程序合法。 5.《北胡住经济合作社社员代表会议记录表》。证明该地块拆迁行为系村民自治行为。 6.《对北胡住经济合作社东区平房进行强制拆除征求社员户的意见汇总情况说明》。证明该地块拆迁行为系村民自治行为。 7.《国土资源违法举报、查处申请事项告知书》。证明被告已向原告进行了答复。 经庭审质证，原告对被告提供的证据质证后认为： 对1号证据《关于调查处理群众举报潍坊市奎文区新城街道北胡住村非法征地问题的通知》，真实性、合法性、关联性、证明目的认可，被告具有查处职责。 对2号证据潍政请字（1994）90号文件，真实性、关联性认可，不具有合法性，证明目的不认可。该证据表明要求省政府批复才合法，但没有省政府批复的材料。 对3号证据（1994）鲁土用偿字第67号文件，真实性、关联性认可，不具有合法性，证明目的不认可。该证据表明征地批复不是省政府批复的，征地批准法律关系违法，也能证明原告与政府之间存在违法征收的法律关系。原告对自己的宅基地和房屋具有合法的使用权和所有权。 对4号证据（1994）潍土合字第01-7号《国有土地使用权出让合同书》，真实性、关联性认可，不具有合法性，证明目的不认可。被告取得了土地出让金，作为政府主体必须对原告负有补偿安置的职责。结合（1994）鲁土用偿字第67号文件，文件中明确要求市政府按照协议做好被征收单位的安置补偿，被告是安置补偿的责任主体。 对2-4号证据原告与政府之间存在非法征收的法律关系，本案不是村委会自治拆迁的法律关系。 对5号证据《北胡住经济合作社社员代表会议记录表》，真实性、合法性、关联性、证明目的都不认可。根据（1994）鲁土用偿字第67号文件和（1994）潍土合字第01-7号《国有土地使用权出让合同书》的要求，被告有对原告进行补偿安置的职责，不是村委会有补偿安置的职责。 对6号证据《对北胡住经济合作社东区村民平房进行强制拆除征求社员户的意见汇总情况说明》，真实性、合法性、关联性、证明目的都不认可。根据（1994）潍土合字第01-7号《国有土地使用权出让合同书》的要求，被告有对原告进行补偿安置的职责，不是村委会有补偿安置的职责。 对5-6号证据北胡住经济合作社回购62.17亩土地，并没有任何事实和证据，土地的使用权仍是博达公司。 对7号证据《国土资源违法举报、查处申请事项告知书》，真实性、合法性、关联性、证明目的都不认可。原告未曾收到任何回复，回复的内容也违法，被告安排作出的不依法履行查处职责的回复，只能证明被告未履行查处职责。 经庭审质证，被告对原告提供的证据质证后认为： 对1号证据原告身份证真实性无异议。 对2号证据集体土地建设用地使用证，真实性无法证实，被告未查询到相关登记信息。 对3号证据原告房屋的照片，真实性不予认可，且与本案无关联性，不能体现出房屋与强拆的关系。 对4号证据《行政查处申请书》及EMS邮单真实性无异议。 对5号证据《自然资源违法举报、投诉、申请查处事项告知书》，真实性无异议。被告收到山东省自然资源厅转来的《关于调查处理群众举报潍坊市奎文区新城街道北胡住村非法征地问题的通知》（厅查通字〔2019〕54号）后，被告所属奎文分局针对该问题立即组织人员进行阅卷调查，并向原告作出了《国土资源违法举报、查处申请事项告知书》。 对6号证据《关于潍坊市规划国土局出让土地使用权的请示》（潍政请字（1994）90号），真实性无异议，该证据证明涉案地块征地程序合法。 对7号证据（1994）鲁土用偿字第67号文件，真实性无异议，该证据证明山东省政府土地管理部门已经依法批准将涉案地块征用并出让。 对8号证据信息公开申请表、邮寄回执、2018年9月17日现场回复的博达电力实业有限公司土地登记卡和续表，真实性无异议，说明该地块已被征收且已转让至博达电力实业公司名下，原告并非适格主体。 对9号证据潍坊市中级人民法院的行政裁定书（撤销分割转让土地使用权批复），真实性无异议，该组证据说明该地块已被合法征用并出让，与拆迁行为无关联。 经庭审质证，合议庭对原告提供的证据认证如下： 1号、3-9号证据具备证据的真实性、合法性和关联性，本院作为有效证据予以采信。 2号证据系集体土地建设用地使用证，具备证据的真实性。该证系潍坊市潍城区土地管理局颁发，因涉及行政区域变动，原告所诉称宅基地所在区域划归为潍坊市奎文区，且该宅基地所在村集体经历过城中村改造，故对该集体土地建设用地使用证现在的合法有效性本院无法确定。 经庭审质证，合议庭对被告提供的证据认证如下： 1号证据具备证据的真实性、合法性和关联性，本院作为有效证据予以采信。 2-7号证据反映不出被告将作出的答复送达至原告的事实，被告亦未提供相应证据证明被告将作出的答复送达至原告，故2-7号证据不能作为被告将作出的答复送达至原告的证据，本院不予采信。 经审理查明，2019年3月18日，原告张志诚等八人向山东省自然资源厅反映潍坊市奎文区新城街道北胡住非法征地的问题。 山东省自然资源厅于2019年4月11日向被告潍坊市自然资源和规划局下发了《关于调查处理群众举报潍坊市奎文区新城街道北胡住村非法征地问题的通知》（厅查通字〔2019〕54号），将原告反映的问题交由被告进行调查处理。 后原告等八人向本院提起行政诉讼，要求被告依法履行法定职责。 庭审中，被告潍坊市自然资源和规划局向法庭提交《国土资源违法举报、查处申请事项告知书》，称被告所属奎文分局于2019年4月18日作出告知书，并于当日送达至北胡社区办公室，送达人签字栏有“赵军”、“董萍”签字，备注栏载明见证人，并书面注明“当事人拒收，拒收理由：要求解决问题，不收告知。”被告潍坊市自然资源和规划局陈述,《国土资源违法举报、查处申请事项告知书》作出后，工作人员到原告等八人村中进行逐户送达，前三户家中无人，原告张志诚家中其夫妻二人知晓，剩余四户因情绪激动，导致无法继续进行，随后将回复送达至村委会办公室，请求村委会工作人员协助转交。本案中原告等人并未全部逐一当面签收，但该查处申请系原告张志诚等八人共同向山东省自然资源厅申请，因此原告等八户人之间具有关联性，有一定的利害关系。向原告张志诚一人送达，可视为向其余户人进行送达。 本院认为，首先，根据《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”第八条第二款规定：“上级国土资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级国土资源主管部门管辖，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。”故被告潍坊市自然资源和规划局具有查处原告张志诚等八人向山东省自然资源厅反映的“潍坊市奎文区新城街道北胡住非法征地的问题”的法定职责。 其次，被告提供的对原告进行送达的照片，从该证据无法看出被告系将答复告知书送达原告张志诚，不能证明在接到山东省自然资源厅下发的通知后，作出答复告知书并向原告张志诚进行了送达，原告否认收到该告知书，被告亦未提供证据证明其委托北胡住村委会将答复告知书送达给原告张志诚。原告张志诚诉称并未收到被告作出的答复告知书，本院予以采信，故被告的行政行为程序违法。关于被告向法庭提供的答复告知书，因原告张志诚等八人在行政程序中并未收到该答复告知书，原告张志诚等八人系在诉讼过程中交换证据阶段，由法庭向原告张志诚等八人送达被告提交的证据材料时从法院取得，诉讼阶段法庭组织的交换证据并不能代替行政机关的行政程序，在原告张志诚等八人未在行政程序中得到答复、并起诉要求被告履行法定职责的情形下，本案不宜对被告向法庭提交的答复告知书进行司法审查。 综上所述，被告应当按照相关法律规定履行法定职责，对原告张志诚等八人的申请事项进行处理。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告潍坊市自然资源和规划局未依法履行法定职责的行为违法； 二、责令被告潍坊市自然资源和规划局对原告张志诚反映的事项进行处理。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  崔心波 人民陪审员  张会玲 人民陪审员  冯兴红 二〇一九年十一月二十九日 书 记 员  马 蕾