山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1747号 上诉人（原审原告）李景堂等40人（上诉人的详细信息见附录）。 诉讼代表人李景堂，男，1973年2月14日出生，汉族，住山东省菏泽市牡丹区。 诉讼代表人张双华，男，1963年11月25日出生，汉族，住山东省菏泽市牡丹区。 诉讼代表人张潘胜，男，1964年4月15日出生，汉族，住山东省菏泽市牡丹区。 诉讼代表人李建山，男，1975年1月1日出生，汉族，住山东省菏泽市牡丹区。 共同委托代理人朱坤刚，山东尚明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市东方红西街999号。 法定代表人张泽中，区长。 被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路1009号。 法定代表人陈平，市长。 李景堂等40人因诉菏泽市牡丹区人民政府、菏泽市人民政府房屋征收决定、行政复议一案，不服菏泽市中级人民法院作出的（2018）鲁17行初772号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告诉称，原告使用的被征收土地均为集体建设用地使用权，本次征收目的为旧城区改建，因此不应该将原告的房屋及土地列入本次征收范围。被告菏泽市牡丹区人民政府作出2016－19号地块（一期）房屋征收决定的真实目的是商业地产开发，不是为了公共利益。菏泽市牡丹区人民政府未将征求公众意见的情况以及根据公众意见修改补偿方案的情况进行公示，程序违法。并且选定房地产价格评估机构应当由被征收人协商选定，评估机构出具的《房屋征收估价报告》中的评估价格明显低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。另外，即使按照国有土地上房屋征收程序进行实施，原告坚决要求原址回迁，并且严格按照国家规定的标准建设安置房，而不能将安置房建设到距离现住房2公里以外的区域。被告菏泽市牡丹区人民政府作出的房屋征收决定和菏泽市人民政府作出的行政复议决定缺乏事实依据和法律依据，严重损害了原告的合法权益，请求撤销被告菏泽市牡丹区人民政府作出的房屋征收决定和被告菏泽市人民政府菏政复决字〔2018〕179号行政复议决定，诉讼费用由被告承担。原告提供了居民身份证、集体土地使用证、房屋所有权证、评估报告等证据。 原审法院经审理查明，被告菏泽市牡丹区人民政府为实施旧城区改建，决定对句阳路以东，田庄、李丁楼中心街以南，解放北街以西，环城大堤以北（以规划部门划定的征收红线为准）范围内国有土地上的房屋及附着物实施征收。2018年1月4日，被告菏泽市牡丹区人民政府作出《关于印发牡丹区2018年度国有土地上房屋征收计划的通知》（菏区政发[2018]1号）。2018年1月8日，被告菏泽市牡丹区人民政府在牡丹区第十八届人民代表大会第二次会议上提交了《关于牡丹区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划草案的报告》，次日，牡丹区第十八届人大二次会议作出批准上述报告的决议。被告菏泽市牡丹区人民政府启动牡丹区2016-19号地块（一期）房屋征收项目，牡丹区发展和改革局、菏泽市国土资源局牡丹区分局、菏泽市规划局分别出具了该项目符合牡丹区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的意见。被告菏泽市牡丹区人民政府于2016年6月21日作出并发布《牡丹区2016-19号地块房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，于2018年7月1日作出《关于牡丹区2016-19号地块（一期）房屋征收社会稳定风险的评估报告》，对该项目的社会稳定风险进行了评估。2018年7月15日，被告菏泽市牡丹区人民政府作出了《关于牡丹区2016-19号地块（一期）房屋征收决定书》并予以公示，告知了行政复议、行政诉讼的权利等事项。2018年7月15日，牡丹区住房和城乡建设局书面通知规划、住建、国土资源、不动产登记等部门，暂停办理征收范围内房屋有关手续。同日，牡丹区会计管理中心驻住房保障和房产管理局工作站证明2016-19号地块（一期）在2018年7月15日前征收补偿账户结存资金6.1亿元。另查明，在征收范围内含有李景堂等人集体土地上房屋。原告李景堂等人对被告菏泽市牡丹区人民政府作出的房屋征收决定不服，向被告菏泽市人民政府申请行政复议。被告菏泽市人民政府作出菏政复决字〔2018〕179号行政复议决定书，确认菏泽市牡丹区人民政府作出《关于牡丹区2016-19号地块（一期）房屋征收决定书》的行政行为违法。原告李景堂等人仍不服，提起本案行政诉讼。 原审法院认为，一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。该解释第八十九条规定，复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。根据以上规定，本案复议机关菏泽市人民政府并非以违反法定程序为由确认原行政行为违法，属于改变原行政行为。由此，本案非法定的复议机关做共同被告的案件，本院原告李景堂等84人应以菏泽市人民政府为被告单独提起针对行政复议决定的行政诉讼。因在原告起诉后，被告菏泽市牡丹区人民政府提交了原行政行为合法性方面即复议决定事实认定方面的证据，被告菏泽市人民政府提供了复议决定程序及部分事实认定方面的证据，且案件已经庭审，从诉讼效率的角度，并无裁定驳回原告对菏泽市牡丹区人民政府的起诉、重新由复议机关菏泽市人民政府提交全部证据并重新组织庭审之必要。原行政行为已由复议决定改变，本院在本案中将对复议决定的合法性进行全面审查。至于原行政行为的合法性属于复议决定事实认定的审查范畴，如复议决定错误，在撤销复议决定时根据错误的情形分别对应责令重新作出或者恢复原行政行为法律效力的裁判方式；如复议决定正确，则对应判决驳回原告诉讼请求的裁判方式。二、被诉行政复议决定认定事实清楚。（一）菏泽市牡丹区人民政府有作出征收决定的法定职权。（二）涉案房屋征收项目已经菏泽市牡丹区发展和改革局复函确认符合国民经济和社会发展规划，并经菏泽市国土资源局牡丹区分局复函确认符合土地利用总体规划，菏泽市规划局复函出具规划意见，被告菏泽市牡丹区人民政府决定实施房屋征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益需要的情形。（三）涉案房屋征收进行了社会稳定风险评估，社会稳定风险程度低。被告菏泽市牡丹区人民政府在作出房屋征收决定前，拟定征收补偿方案（征求意见稿）进行公示，进行了为期不少于30日的征求意见。（四）涉案征收决定作出后，被告菏泽市牡丹区人民政府依法公告征收决定的内容及征收补偿方案并告知诉权。（五）被告菏泽市牡丹区人民政府提供的牡丹区会计管理中心驻住房保障和房产管理局工作站证明，证明2016-19号地块（一期）在2018年7月15日前征收补偿账户结存资金6.1亿元。不能证明涉案征收在房屋征收决定作出之前补偿资金已经足额到位，并做到专户存储，违反征收补偿条例的规定，故菏泽市牡丹区人民政府作出的房屋征收决定程序违法。因涉案旧城区改建项目符合公共利益，且是以政府信用保障项目建设的资金需要，故对涉案项目的征收补偿资金在征收决定作出之前未足额到位的问题，应确认违法而不撤销该征收决定。（六）原告李景堂等84人使用的被征收土地均为集体建设用地，牡丹区2016-19号地块（一期）被征收房屋既有国有土地上房屋，也有集体土地上房屋，被告菏泽市牡丹区人民政府统一依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定作出征收决定，明显不当。鉴于被告菏泽市牡丹区人民政府对于位于城市规划区内的该集体土地房屋的征收补偿标准，参照国有土地上房屋征收补偿标准执行，并没有损害包括原告在内的群众的实际利益，并且本次征收地块涉及的体育公园项目是政府重点推进的公益性项目，故对被告菏泽市牡丹区人民政府统一依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定作出征收决定的问题，应确认违法而不因此撤销被诉征收决定。三、被诉复议决定程序合法，适用法律并无不当。被告菏泽市人民政府在接到复议申请后履行了受理、通知、审查、决定并送达等程序，经审查复议程序合法；被告菏泽市人民政府作出复议决定，对涉案房屋征收决定确认违法而不撤销，在适用法律方面并无明显不当，因为修改后的行政诉讼法规定了确认违法而不撤销的裁判方式，行政复议法也规定了确认具体行政行为违法的复议决定方式，从法律衔接和法理的角度，行政复议机关在确认行政行为违法之后对该行政行为是否需要撤销以及是否需要重新作出在复议决定中予以明确，未超出其法定职权，并无明显不当。四、在此情形下，原告对原行政行为及复议决定提出撤销的理由和诉讼请求不成立，本院不予支持。至于涉案房屋的征收补偿问题，非本案审查范围，原告可依法另行主张。综上，被诉征收决定应确认违法而不撤销，行政复议决定并无不当，对于原告李景堂等84人的诉求本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李景堂等84人的诉讼请求。 李景堂等40人不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决发回重审，撤销房屋征收决定书。事实与理由如下：1.上诉人房屋不在《关于印发牡丹区2018年度国有土地上房屋征收计划通知》的范围内，本案所涉土地为集体土地，未经依法征收不得转让作为商业地产开发，一审认定事实不清、适用法律错误；2.征收补偿标准明显低于法定的类似房地产的市场价格显失公平，没有充分保障被征收人改建地段或就近地段安置选择权；3.作出征收决定的程序违法。 被上诉人菏泽市牡丹区人民政府、菏泽市人民政府未向本院提交书面答辩意见。 原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为： 一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。该解释第八十九条规定，复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。根据以上规定，本案复议机关菏泽市人民政府并非以违反法定程序为由确认原行政行为违法，属于改变原行政行为。因此，本案非法定的复议机关做共同被告的案件，一审对此已专门作出评判，本案李景堂等40人应单独以菏泽市人民政府为被上诉人提起上诉。本院亦仅对原审法院审查复议决定合法性问题进行审查，原行政行为的合法性属于复议决定事实认定的审查范畴。 二、被诉行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。1.涉案房屋征收项目已经菏泽市牡丹区发展和改革局复函确认符合国民经济和社会发展规划，并经菏泽市国土资源局牡丹区分局复函确认符合土地利用总体规划，菏泽市规划局复函出具规划意见，菏泽市牡丹区人民政府决定实施房屋征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益需要的情形，菏泽市牡丹区人民政府有作出征收决定的法定职权。2.涉案房屋征收进行了社会稳定风险评估，社会稳定风险程度低。菏泽市牡丹区人民政府在作出房屋征收决定前，拟定征收补偿方案（征求意见稿）进行公示，进行了为期不少于30日的征求意见。涉案征收决定作出后，依法公告了征收决定的内容及征收补偿方案并告知诉权。3.菏泽市人民政府在接到复议申请后履行了受理、通知、审查等程序，依照相关法律法规依法作出了复议决定并予以送达。4.关于菏泽市人民政府复议决定确认违法而不撤销的问题。本案中，菏泽市牡丹区人民政府不能证明在房屋征收决定作出之前补偿资金已经足额到位，并做到专户存储。被征收房屋既有国有土地上房屋，也有集体土地上房屋，菏泽市牡丹区人民政府统一依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定作出征收决定，明显不当。鉴于菏泽市牡丹区人民政府对于位于城市规划区内的该集体土地房屋的征收补偿标准，参照国有土地上房屋征收补偿标准执行，并没有损害包括原告在内的群众的实际利益，并且本次征收地块涉及的体育公园项目是政府重点推进的公益性项目，菏泽市人民政府依照法律规定确认征收决定违法而不撤销征收决定并无不当。且行政复议法也规定了确认具体行政行为违法的复议决定方式，从法律衔接和法理的角度，一审认定行政复议机关在确认行政行为违法之后对该行政行为是否需要撤销以及是否需要重新作出在复议决定中予以明确，未超出其法定职权，并无明显不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人李景堂等40人负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 平 审判员 杨殿韬 审判员 杨福迅 二〇一九年十一月十五日 书记员 李浩然 附录： 上诉人的详细身份信息 序号姓名性别出生年月民族住址身份证号1李景堂 (诉讼代表人)男1973.02汉牡丹区李丁楼村3号3729011973021402132张潘胜 (诉讼代表人)男1964.04汉牡丹区田庄4号3729011964041502153张双华 (诉讼代表人)男1963.11汉牡丹区田庄4号3729011963112502174李建山 (诉讼代表人)男1975.01汉牡丹区李丁楼村3号3729011975010102785祝洪坤男1962.10汉牡丹区李丁楼村3号3729011962101002526何士华男1953.11汉牡丹区李丁楼村3号3729011953111602177杨玉梅女1965.07汉牡丹区李丁楼村3号37290119650701024X8祝志锋男1984.01汉牡丹区李丁楼村3号3729011984010202119冯占海男1951.06汉牡丹区李丁楼村3号37290119510620021610李跃元男1975.05汉牡丹区李丁楼村3号37290119750505023411李洪强男1955.05汉牡丹区李丁楼村3号37290119550525021012李景柱男1960.12汉牡丹区李丁楼村3号37290119601228021313王胜顺男1970.10汉牡丹区李丁楼村3号37290119701125021X14王卫东男1980.11汉牡丹区李丁楼村3号37290119801120027615张青青女1987.02汉牡丹区田庄6号37290119870205022X16张宁宁男1988.07汉牡丹区田庄4号37290119880720021217张泮中男1973.12汉牡丹区田庄4号37290119731213029718李珍女1975.03汉牡丹区田庄4号37290119750321044119张潘零男1962.01汉牡丹区田庄6号37290119620103023X20张双柱男1961.08汉牡丹区田庄4号37290119610803021921张建华男1964.10汉牡丹区田庄4号37290119641023021122马翠芹女1970.05汉牡丹区田庄4号37290119700514612523张泮记男1971.08汉牡丹区田庄4号37290119710808025324张广臣男1963.02汉牡丹区解放南街251号37290119630228065X25杜俊菊女1952.02汉牡丹区田庄6号37290119520221028926田华方男1981.07汉牡丹区田庄6号37290119810713021727田佰生男1947.02汉牡丹区田庄6号37290119470202023328田华中男1955.02汉牡丹区田庄6号37290119550214021929田梅菊女1953.03汉牡丹区刘庄010号37290119530327024830田军峰男1974.06汉牡丹区田庄6号37290119740611021131田华清男1996.10汉牡丹区田庄6号37290119961025021032姜国坤男1968.03汉牡丹区田庄6号37290119680311063233田佰红男1961.09汉牡丹区田庄6号37290119610924021834田华景男1971.09汉牡丹区田庄6号37290109710922023835田保强男1968.10汉牡丹区田庄6号37290119681018023336田银需男1949.09汉牡丹区田庄4号37290119490903021X37田来强男1968.11汉牡丹区田庄4号37290119681105021138谢兰英女1969.03汉牡丹区田庄6号37290119690305026X39油斌男1976.05汉牡丹区田庄6号37290119760520021X40田华山男1977.09汉牡丹区田庄6号371102197709121630