山东省青岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁02行初238号原告秦汉学，男，1963年12月29日出生，汉族，住青岛市黄岛区。委托代理人秦洪学，男，1969年9月17日出生，汉族，住胶州市。被告青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区长江中路369号。法定代表人周安，区长。出庭负责人贺云军，青岛市黄岛区人民政府办公室副主任。委托代理人李玉木，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。委托代理人闫旭东，山东文康（青岛西海岸）律师事务所实习律师。原告秦汉学诉被告青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）政府信息公开一案，本院于2019年10月30日立案受理后，依法由审判员高沛沛适用简易程序于2019年11月7日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。原告秦汉学及其委托代理人秦洪学，被告黄岛区政府的出庭负责人办公室副主任贺云军及委托代理人李玉木、闫旭东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告秦汉学诉称，一、被告行使我国法律赋予的立法权，完全受我国法律框架体系约束和制约，必须严格遵守我国宪法和法律。1、《中华人民共和国立法法》第八条第七款规定了对非国有财产的征收和征用，只能制定法律来执行。该法第九条、第七十二条、第七十三条、第七十六条、第八十八条分别规定了不同层级规范性文件的制定权及效力等级。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条至第四十八条对征地的相关程序作出了规定。国办发【2018】37号和115号文也均对规范性文件的制定作出了规定。被告制定实施的青西新管发【2014】14号文受国办发【2018】115号文制约和约束。原告向被告申请获取的青西新管发【2014】14号文的“山东省人大常委会批准施行书”是依照《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款之规定申请；《合法性审核书》是依照国办发【2018】37号文第七条的规定申请。原告向被告申请获取的上述立法范畴批准结果信息，是被告在制定地方行政规范性文件青西新管发【2014】14号文立法范畴的批准结果信息，完全符合国办发【2017】94号《国务院办公厅关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见》第二条第一款第二项规定的批准结果信息，原告向被告申请获得的涉案立法范畴的批准结果信息完全符合国办发【2018】115号文所规定的全面推行规范性文件和发行审核机制。2、国办发【2010】5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定了政府信息的定义，第五条规定了加大政府信息主动公开力度，第六条规定了改进依申请政府信息服务。3、国办发【2017】94号文第一条第一款规定了把重大建设项目批准和实施领域政府信息公开作为全面推进政务公开工作的重要内容，第二款规定了重大建设项目批准和实施过程中的信息要尽可能对外公开。综上，被告作为青西新管发【2014】14号文的制定实施者和作为青岛市黄岛区行政辖区最主要也是最重要的政府信息公开主管部门，这种双重行政主体行使的行政权是执行我国法律的权力，应严格执行《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条第一款、《山东省政府信息公开办法》第十四条和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第五条、第六条的规定，认真如实答复。二、被告应承担举证和说明的相关责任。本案是行政案件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十七条和第四十一条之规定，以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条之规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。综上，应由被告举证或由法庭调取，法庭应调取而没有调取，属于程序违法，参考案例（2018）最高民再28号。1、该证据涉及被告是否保持法治统一、政令统一，是原告不能自己收集的信息。2、本案虽是政府信息公开纠纷，但却涉及立法范畴批准结果信息，且涉及青岛市黄岛区辖区内重大、复杂的对247.5亩国有林地的土地储备问题，依照鲁政办字【2015】69号《山东省人民政府办公厅关于行政机关负责人出庭应诉工作的意见》及《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，请求责令被告最主要行政领导出庭参与案件全面审理。综上，特提起诉讼，请求依法判令：1、确认被告作出的（2019）第（61）号《政府信息公开告知书》违法或者无效，依法予以撤销，责令被告限期如实重新答复；2、被告承担因本案产生的材料费、交通费、燃油费、过路过桥费、诉讼费和住宿费，案结一次付清。原告秦汉学未向本院提交证据。被告黄岛区政府辩称，被告于2019年6月25日收到原告提交的政府信息公开申请，于2019年7月23日作出（2019）第（61）号《政府信息公开告知书》，并通过邮寄方式送达原告，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款的规定。原告申请获取“青西新管发【2014】14号文件报经《合法性审核书》”。被告在制定青西新管发【2014】14号文件过程中由被告负责合法性审核的部门进行合法性审核，出具合法性审核意见，属于被告在履行制定行政规范性文件的职责过程中制作的过程性信息。考虑到公开该过程性信息将不合理地增加行政成本，不公开该过程性信息不会影响原告维护其合法权益，是否公开该过程性信息对原告的权利义务均不会产生实质影响，被告遂告知原告申请公开的信息为过程性信息，并决定不予公开，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款的规定。综上，被告作出（2019）第（61）号《政府信息公开告知书》的行政行为，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第六十九条之规定，应驳回原告的诉讼请求。被告黄岛区政府向本院提交如下证据：1、政府信息公开申请书，证明原告申请的内容，被告依法履行了政府信息公开职责；2、政府信息公开告知书，证明被告告知内容和制作日期，依法履行了政府信息公开职责；3、送达回证，证明被告送达《政府信息公开告知书》的时间，依法履行了政府信息公开职责。经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：对证据1-3的真实性没有异议，但是不能证明被告作出的《政府信息公开告知书》的合法性。经审查，本院对被告提交的上述证据认证如下：证据1-3内容真实，形式合法，与本案事实相关联，能够证明原告提出政府信息公开及被告答复和送达情况，本院予以采信。经审理查明，2019年6月23日，原告秦汉学向被告黄岛区政府提交《政府信息公开申请书》，申请书面公开：青西新管发【2014】14号文报经审核的《合法性审核书》。被告于2019年6月25日收到该申请书后，于2019年7月23日作出（2019）第（61）号《政府信息公开告知书》，告知内容为：“经审查，《合法性审核书》是制定青西新管发【2014】14号文件形成的过程性信息，是否公开对你的权利义务均不会产生实质影响，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款的规定，本机关决定不予公开”。同日，被告向原告邮寄送达该《政府信息公开告知书》，原告于2019年7月24日签收。经庭审询问，原、被告双方均认可青西新管发【2014】14号文是指《青岛西海岸新区管理委员会、青岛市黄岛区人民政府关于印发黄岛区村（居）和片区改造管理实施意见的通知》。原告称其之所以申请公开涉案信息，是因为原告所在的青岛市黄岛区薛家滩村正在进行旧村改造，改造所依据的规范性文件就是青西新管发【2014】14号文，希望通过政府信息公开的方式了解该文件的制定是否合法。本院认为，本案的焦点问题是被告作出（2019）第（61）号《政府信息公开告知书》行为的合法性问题。1、《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年4月3日修订）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”本案中，原告申请公开的内容是被告在制定青西新管发【2014】14号文过程中该文件经过合法性审查的相关文件，属于行政机关在制定规范性文件过程中形成的信息，且系行政机关内部之间按照规范性文件制定流程之规定产生的过程性信息，被告依据上述规定告知原告不予公开并无不当，且该信息是否公开均对原告的权利义务不产生实质影响。综上，被告的政府信息公开答复内容符合法律规定。2、《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年4月3日修订）第三十三条第一款、第二款规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。”本案中，被告于2019年6月25日收到原告的政府信息公开申请后，于2019年7月23日作出答复，属在法定期限内作出答复，符合上述规定，且原告对被告的涉案政府信息公开程序亦明确表示不持异议。经审查，本院确认被告的政府信息公开答复行为程序合法。另，关于原告提出的材料费、交通费、燃油费、过路过桥费、诉讼费和住宿费的负担等问题，属于诉讼费及与诉讼相关费用的问题，不属于行政诉讼意义上的诉讼请求，本院不作为诉讼请求予以审查评价。综上，被告黄岛区政府作出（2019）第（61）号《政府信息公开告知书》的行为符合法律规定，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决如下：驳回原告秦汉学的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告秦汉学负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审判员  高沛沛二〇一九年十一月十二日法官助理张丽丽书记员赵洪峰书记员王倩倩