广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终3462号上诉人（原审原告）：刘恰，女，1954年7月1日出生，汉族，身份证住址广州市越秀区*********，公民身份号码440************309。委托代理人：于海鹰，广东润平律师事务所律师。委托代理人：李巧毅，广东金轮律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市****局。住所地：广州市白云区*******。法定代表人：袁桂扬，局长。委托代理人：张冬阳，该局工作人员。委托代理人：吴业辉，广东广信君达律师事务所律师。原审第三人：广州市果树科学研究所。住所地：广州市白云区*********。法定代表人：陈健，所长。上诉人刘恰因诉被上诉人广州市****局（下称市农业农村局）、原审第三人广州市果树科学研究所（下称市果树科研所）人事行政处理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1169号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，市果树科研所为原广州市农业局下属的事业单位。原告自1998年9月至2001年12月期间在市果树科研所担任副所长，于2001年12月办理提前退休手续，后在2002年1月至2017年1月期间全职返聘至市果树科研所工作。2017年1月，广州市委第五巡察组巡察发现市果树科研所存在违规返聘领导干部问题，涉嫌违纪，向原广州市农业局反馈问题线索，要求进行查处整改。2018年7月20日，原广州市农业局作出穗农〔2018〕107号《关于对刘恰同志违规返聘问题的处理决定》（即被诉处理决定）。内容为“经立案调查，刘恰同志于2001年12月办理提前退休手续，是事业单位（财政供养）退休人员，其于2002年1月至2017年1月全职返聘到市果树所工作，根据《中共中央、国务院关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》（中发〔1984〕27号）、《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》（中发〔1986〕6号）的规定，属于事业单位（财政供养）退休人员未经有关部门批准擅自到国有企业任职，且属于到原任职机关管辖企业任职的情况，是违规行为。根据《中共中央、国务院关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》（中发〔1984〕27号）第四条的规定，经局党组研究并请示市纪委同意，现认定刘恰同志在违规返聘期间领取的超出‘应领取或享受的工资、生活待遇’的收入部分为违规所得，共计190,018.30元（税后），应予以追缴”。该被诉处理决定于2018年8月6日送达给原告。原告不服，于2018年8月21日向原广州市农业局提出复审。原广州市农业局于2018年9月20日向原告作出《关于对刘恰同志违规返聘问题处理决定复审申请的答复》（穗农函〔2018〕1143号），维持被诉处理决定，并决定从下月开始，违规所得从原告退休工资中按月扣除。2018年9月28日，原广州市农业局向原告作出《关于扣发刘恰同志退休工资的通知》，主要内容为因刘恰未按照规定时间主动清退相关款项共计190018.30元，决定从其退休工资中按月扣除，具体为从2018年10月起，每月扣除1000元，直至扣完清退款项为止。另查明，2019年2月，原广州市农业局更名为市农业农村局。根据《关于深化市属独立科研机构体制改革的决定》（穗府〔1998〕79号），市属研究所实行企业化管理。根据2016年8月24日核发的市果树科研所的《营业执照》显示，该所为全民所有制。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（三）项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。”本案中，市果树科研所为原广州市农业局的下属事业单位，实行企业化管理，原告是市果树科研所的财政供养退休人员。原广州市农业局依据纪委巡察反馈问题以及中共中央、国务院关于党政机关领导干部到企业任职有关文件的规定，对原告违规返聘作出的处理决定属于行政机关内部人事管理范畴，是内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告刘恰的起诉。上诉人刘恰不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、被上诉人作出的穗农〔2018〕107号《关于对刘恰同志违规返聘问题的处理决定》并非行政机关内部人事管理行为，原审认定为内部行政行为错误。原审第三人市果树科研所为被上诉人下属事业单位，上诉人是该所退休人员。上诉人退休后获该所返聘工作，完全符合国家关于发挥离退休专业技术人员作用的政策。被上诉人称其依据市纪委巡察反馈问题以及中央、国务院关于党政机关领导干部到企业任职有关文件的规定，对上诉人返聘作出被诉处理决定。1、根据《事业单位工作人员处分暂行规定》第四十四条的规定，对已经退休的事业单位工作人员，即便有违法违纪行为应受到处分，也不再作出处分决定。因此不存在对退休人员进行行政处分的问题，被上诉人作出处理决定不是内部人事处分，不属于内部行政行为。2、被上诉人作出被诉处理决定，追缴上诉人的“违规所得”，但是《事业单位工作人员处分暂行规定》中的处分措施并没有追缴违法所得这一种类。被上诉人的行为实际是以名为追缴、实为没收的行政处罚行为，应属于行政诉讼的受案范围。3、被上诉人在处理决定中给予的救济途径是“向本机关申请复审”。事业单位或行政机关的人事处分救济途径是“复核”和“申诉”，而“复审”是对监察处理决定不服的救济途径。鉴于被上诉人不是监察机关，上诉人丧失了人事处分的复核和申诉救济权（广州市人力资源和社会保障局不予受理上诉人的申诉），又无法通过复审获得救济。二、原审法院适用行政诉讼法第十三条第（三）项的规定驳回起诉属于法律适用错误。被上诉人是事业单位退休人员，不是行政工作人员。市果树科研所不是“具有公共事务管理职能的事业单位”，不适用《行政机关公务员处分条例》第五十四条的规定。三、上诉人无其他救济途径。被上诉人作出的处理决定，使上诉人名誉受损，且追缴款项近20万元之巨，除由被上诉人自己作出复审决定外，上诉人至今无法获得法律救济。上诉人先后向人社局、市政府申诉，以及寻求了劳动人事争议仲裁、民事诉讼等救济途径，均被告知不在其受理范围。被诉处理决定损害了上诉人的救济权利。综上请求：1.撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1169号行政裁定，指令广州铁路运输法院继续审理本案；2.一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人市农业农村局二审答辩称：一、我局作出的穗农〔2018〕107号《关于对刘恰同志违规返聘问题的处理决定》事实清楚、法律适用正确，程序合法。首先，我局作出被诉处理决定的起因，系2017年市委第五巡察组发现原审第三人存在违规返聘领导干部的情形，涉嫌违反纪律，向我局反馈问题线索并要求查处整改。我局向原审法院提交的证据材料均有明确反映。其次，上诉人刘恰是按照副处级干部领取退休待遇的在册干部，其退休前任原审第三人的副所长，于2001年申请提前退休，按照副处级干部退休待遇领取退休金至今。2001年正是市果树科研所处于全市科研体制改革的时期，改制后原审第三人性质为企业化管理的事业单位，实行企业用人制度和分配制度。再次，上诉人作为副处级干部，属于我局管理的工作人员，依法应当接受被上诉人及纪检监察部门的监管。我局作出被诉处理决定之前，已根据巡察组提出的问题进行详细调查，经我局党组集体研究并报市纪委后，依法作出被诉处理决定，程序合法。第四，我局作出被诉处理决定时，已考虑上诉人作为退休人员，对其违规收入未予以一次性追缴，而是每月扣除其退休工资不到10%的数额，不会对其日常生活产生重大影响，体现了主管机关的人文关怀。二、我局有权作出被诉处理决定，但权力来源并非是法律法规所确定的对外行政管理职权，而是来源于纪律监察机关的工作安排，属于对内行使人事管理职权的行为。本案属于市委巡察组开展巡察工作时发现问题要求我局处理的事项，我局作出处理前也经过集体讨论、上报纪律监察部门等程序，作出被诉处理决定并非来源于行政法律法规的授权，而是履行内部人事管理的职责，原裁定认定为内部行政行为，符合法律规定。三、被诉处理决定依法不属于行政诉讼受案范围。上诉人刘恰是享受着副处级干部待遇的退休人员，一直按照副处级领导干部标准领取退休金至今，属于行政机关编制序列内的公职人员，国家干部身份明确。被诉处理决定是调整行政机关内部工作人员的权利义务，不对外产生行政管理的效力，属于内部人事处理行为，涉及内部管理与被管理关系，不属于对外发生法律效力、设定行政法律关系的行政行为。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。原审第三人市果树科研所二审未陈述意见。本院认为，原审第三人市果树科研所是被上诉人原广州市农业局的下属事业单位。上诉人刘恰是原审第三人的财政供养退休人员，一直按照副处级领导干部标准领取退休金至今，具有明确的国家干部身份。原广州市农业局依据纪律监察机关巡察反馈问题以及中共中央、国务院关于党政机关领导干部到企业任职有关文件的规定，对上诉人违规返聘问题作出处理决定，系对事业单位干部权利义务的调整，属于内部人事处理行为，不是对外发生法律效力、设定外部行政法律关系的行政行为。因此，被诉处理决定不属于《中华人民共和国行政诉讼法》的调整范围。原审法院认定上诉人的本次起诉不属于行政诉讼受案范围并裁定驳回起诉并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇一九年十一月十二日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚