山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行再16号 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）刘庆生，男，1952年5月6日出生，汉族，住曲阜市。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）山东天幕集团总公司，驻所地曲阜市林道路1号。 法定代表人唐延俊，董事长。 原审被告曲阜市人民政府，住所地曲阜市春秋路1号。 法定代表人刘东波，市长。 原审被告曲阜市自然资源和规划局（原曲阜市土地矿产管理局、曲阜市国土资源局），住所地曲阜市大同路5号。 法定代表人姜玉彬，局长。 原审第三人刘香娈，女，1956年8月19日出生，汉族，住曲阜市开发区，系山东天幕集团总公司原法定代表人刘清海（已去世）之妻。 原审第三人刘岩宾，男，1980年7月10日出生，汉族，住曲阜市开发区，系山东天幕集团总公司原法定代表人刘清海（已去世）之子。 原审第三人刘瑞红，女，1978年7月29日出生，汉族，住曲阜市开发区，系山东天幕集团总公司原法定代表人刘清海（已去世）之女。 原审第三人刘瑞宁，女，1981年5月20日出生，汉族，住曲阜市开发区，系山东天幕集团总公司原法定代表人刘清海（已去世）之女。 山东天幕集团总公司（以下简称天幕集团）因诉曲阜市人民政府（以下简称曲阜市政府）、曲阜市自然资源和规划局（原曲阜市土地矿产管理局、曲阜市国土资源局）土地行政登记一案，一审第三人刘庆生不服济宁市中级人民法院（2014）济行终字第309号行政判决，向本院申诉。本院依法受理后，于2019年1月24日作出（2019）鲁行监6号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：1997年7月15日、8月8日、10月23日，曲阜市政府召集有关人员召开会议并形成会议纪要，研究曲阜市第一棉花加工厂（以下简称一棉厂）与天幕集团带资划转问题。会议议定一棉厂部分职工带一部分土地划转给天幕集团，划转后这部分职工因不适应天幕集团的管理模式而出现上访现象，1998年上半年这部分职工重新回到一棉厂，但是带资划转给一棉厂的土地却因天幕集团建设了地面建筑物而无法返给一棉厂。经过协商，曲阜市供销合作社联合社向曲阜市政府提出申请，申请将一棉厂和曲阜市清源食品饮料有限公司（以下简称清源公司）的部分土地有偿转让给天幕集团。在该申请的下方由刘灿镇签署意见，意见的内容为“经请示谷市长同意，土地出让金和非耕地转让费只交属济宁市以上部分且出让方和用地方各负担50％；其余曲阜部分各项费用按改制企业有关规定全免。”并且天幕集团支付了有关土地转让费用，在曲阜市供销合作社联合社提出申请后的第9天即1998年9月16日，刘清海、刘庆生以个人名义向市政府提出购买一棉厂和清源公司的部分土地，在该报告的下方，刘灿镇又签署意见，意见的具体内容为“经谷市长同意，抓紧办理转让手续。”被告原曲阜市土地矿产管理局作出了曲土矿用字[1998]37号、38号批复。被告曲阜市政府于1998年9月24日为刘清海、刘庆生颁发曲国用（98）字第081906270350号国有土地使用证。另外查明，2007年本案第三人刘庆生向山东省高级人民法院提起返还财产纠纷一案，（2007）鲁民一初字第15号民事判决认定“天幕集团是根据山东省体改委的批复，以曲阜市幕墙安装公司为核心，以曲阜市新型建材玻璃厂等3家企业为紧密层，联合有关企业组建而成的，公司为自主经营、独立核算、自负盈亏、依法纳税的集体性质经济实体。”该判决驳回了刘庆生的诉讼请求。2011年5月31日，天幕集团向曲阜市人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销曲阜市政府为刘清海、刘庆生颁发的曲国用（98）字第081906270350号国有土地使用证，曲阜市人民法院以原告不具备主体资格为由驳回了天幕集团的起诉。天幕集团不服向济宁市中级人民法院提起上诉，济宁市中级人民法院于2012年4月25日以（2012）济行终字第31号行政裁定撤销曲阜市人民法院（2011）曲行初字第43号行政裁定，并指令曲阜市人民法院继续审理。2012年10月31日济宁市中级人民法院指定该案由微山县人民法院管辖。 另查明，2012年9月26日济宁市中级人民法院以（2012）济行辖字第59号行政裁定书，指定微山法院审理原告天幕集团诉被告曲阜市政府、曲阜市国土资源局土地行政批复一案。2012年12月14日（2012）微行初字第137号行政判决撤销了被告曲阜市国土资源局作出的曲土矿用字[1998]37号《关于曲阜市清源食品饮料有限公司补办用地出让手续的批复》（以下简称37号文）、曲土矿用字[1998]38号《关于曲阜市第一棉花加工厂补办用地出让手续的批复》（以下简称38号文）的第二条内容，即“在使用期限内同意土地使用权转让给刘清海、刘庆生开发建设不锈钢制品新项目和办公以及工业生产经营配套设施”。第三人刘庆生提起上诉。2013年8月1日，（2013）济行终字第82号行政判决驳回了第三人刘庆生的上诉。 一审法院认为，本案的争议焦点为被告曲阜市政府为第三人颁发登记在刘庆生、刘清海名下的曲国用（98）字第081906270350号土地使用证的具体行政行为是否合法。根据查明的事实，被告曲阜市政府给刘庆生、刘清海颁发的081906270350号土地使用证，是在1998年被告曲阜市政府依据的37、38号文及其他相关文件的基础上，依照法定程序，向第三人颁发了081906270350号土地使用证，但现该行政登记行为依据之一的37、38号文已被法院撤销，被告曲阜市政府做出的行政登记行为也就失去了合法依据，综上，被告曲阜市政府的颁证行为现已缺乏合法依据，且程序违法，依法应予撤销。 关于原告天幕集团的起诉是否超过起诉期限。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条规定，行政机关做出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案应适用该规定，即2年起诉期间的规定。第三人刘庆生辩称原告天幕集团曾于1999年6月22日在曲阜市××镇农村信用合作社办理使用081906270350号土地证抵押贷款，原告天幕集团在1999年6月份就已经知道土地使用证颁证的情况。原告诉称具体行政行为内容是在山东省高级人民法院判决后清理公司财产中知道，从知道具体行政行为内容至提起本案行政诉讼未超过2年。第三人刘庆生没有证据证明原告起诉超过2年的起诉期限，故原告起诉未超过规定起诉期限。 关于原告天幕集团要求确认该宗土地使用权归属于天幕集团所有，不属于法院审理的范围，其要求可在判决生效后，到有权机关按照规定申请办理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，判决撤销被告曲阜市政府于1998年9月24日为刘清海、刘庆生颁发曲国用（98）字第081906270350号国有土地使用证的土地登记行政行为；驳回原告天幕集团其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告曲阜市政府承担。 刘庆生不服一审法院判决，提起上诉。二审法院认为，关于原告起诉是否超过起诉期限。1999年贷款时，上诉人刘庆生是天幕集团的法定代表人、承包经营人、实际掌控人，故不应以此时起算认定天幕集团知道国用（98）字第081906270350号国有土地使用证书的颁证情况。（2007）鲁民一初字第15号民事判决做出后，天幕集团得知涉案土地登记权利人为上诉人后，多次向曲阜市国土资源局提出书面或口头申请撤销涉案土地使用权证，行政机关对该案一直进行协调，对以上事实被上诉人曲阜市政府和国土局均认可，亦认为天幕集团起诉未超过法定期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条的规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。天幕集团因向行政机关主张权利超过起诉期限，不属于其自身的原因，被耽误的时间不应计算在起诉期限内；根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（六）项规定，起诉超过法定期限且无正当理由的应驳回起诉。天幕集团知道涉案土地使用证的颁证情况后多次向行政机关主张权利，因行政机关对该案一直进行协调而导致其起诉超过法定期限应认定为正当理由。综上，天幕集团起诉不超过法定期限。 关于曲阜市政府颁发曲国用（98）字第081906270350号国有土地使用权证书是否合法。从已经查明的事实看，涉案土地上的房屋及其他设施是天幕集团所建，土地一直由天幕集团实际占有使用，供销社申请减免有关费用的申请中载明有偿转让给天幕集团，亦是天幕集团支付了大部分土地转让费。法律法规规定土地管理部门可以批准土地使用权由划拨变为出让，也规定了可以依法批准划拨土地使用权通过合法渠道进行转让，但没有规定土地管理部门可以在批复中直接指定土地使用权的受让者。涉案两份批复第二条指定了土地转让的受让方为刘庆生和刘清海，既限制了食品饮料公司和棉花加工厂在二级市场的土地使用权转让的权利，又侵犯了其他单位、组织或个人依法通过转让取得涉案土地使用权的权利。两份批复做出后，刘清海、刘庆生与食品饮料公司及棉花加工厂才签订了转让合同。已被生效判决撤销的曲阜市国土局（原为曲阜市土地矿产管理局）作出的曲土矿用字[1998]37号《关于曲阜市清源食品饮料有限公司补办用地出让手续的批复》和曲土矿用字[1998]38号《关于曲阜市第一棉花加工厂补办用地出让手续的批复》的第二条内容，是曲阜市政府和曲阜市国土资源局做出涉案土地使用权证这一行政登记行为的基础和重要依据，故据此颁发的曲国用（98）字第081906270350号国有土地使用证书亦应随之予以撤销。综上，上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘庆生负担。 刘庆生申请再审称申请事由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定，请求撤销一、二审法院判决，由被申请人承担诉讼费用。理由如下:一、被申请人的起诉已经超过法律规定的起诉期限，一、二审法院判决认定事实、适用法律确有错误。1998年9月24日，原曲阜市土地矿产管理局作出颁发土地证的行政登记行为，而被申请人在12年后提起诉讼，明显超过起诉期限。1999年天幕集团在以涉案土地办理贷款时起诉时，以及2008年山东省高级人民法院审理有关民事案件时，天幕集团均知道涉案土地登记行为。二、一、二审法院回避两份《土地使用权证转让协议书》，属于认定事实错误。三、原曲阜市土地矿产管理局为申请人颁发土地证的行为合法，法律依据清楚，符合法定程序，一、二审法院作出撤销该土地登记行为的判决是错误的。请求依法再审，维护申请人的合法权益。 天幕集团答辩称，原审法院判决适用法律法规明确，应依法予以维持，驳回申请人的再审请求。原审法院认定被申请人的起诉不超过起诉期限符合法律规定。被申请人于2008年得知被诉具体行政行为后，多次向曲阜市国土资源局提出书面或口头更正申请，曲阜市国土资源局一直答复予以更正，直到2011年6月才告知被申请人通过诉讼来解决。被申请人是因为不属于自身原因耽误的起诉，符合行政诉讼法司法解释（旧）第四十三条规定的情形。本案被诉行政行为涉及不动产，未超过20年的最长起诉期限。37、38号批复的撤销必然导致涉案土地证的撤销。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院，本院再审认定的事实与原审法院基本一致。 本院另查明，根据山东省高级人民法院（2007）鲁民一初字第15号民事判决查明的事实，天幕集团为自主经营、独立核算、自负盈亏、依法纳税的集体性质经济实体，自1994年至2001年刘清海担任该企业法定代表人，自2001年至2006年刘庆生担任该企业法定代表人，自2006年起，唐延俊为法定代表人。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定了提起行政诉讼应当符合的四项条件，即具有原告资格、明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。但是，根据行政诉讼法及司法解释的规定，行政诉讼中的起诉条件还应包括起诉期限在内。行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政行为具有公定力，行政行为作出后除了关系到行政相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。如果允许当事人超过起诉期限提起行政诉讼，则会使行政行为一直处于效力不明的状态，面临随时可能被撤销或变更的可能。一旦行政行为被撤销或变更，行政相对人、利害关系人、相关行政机关的权利义务都随之发生变化不确定，导致社会成本提高，行政机关的社会公信力降低。法律规定起诉期限的目的，就是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。因此，即使当事人未提出有关起诉期限问题的抗辩，人民法院也应主动进行审查，并据以判断是否立案或继续审理。 根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第六项的规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第二项亦作了相同的规定。可见，对于行政诉讼起诉期限应当作为起诉条件进行审查，司法解释的制度安排并未发生变化，即对于行政起诉期限的审查应当贯穿于立案受理和审理的全部阶段，在立案受理阶段发现应当裁定不予立案，如果进入审理阶段则应裁定驳回起诉。目前的行政诉讼法律及司法解释中均没有关于法院对行政起诉期限不应主动审查的规定。 根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年;第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。上述两条司法解释规定的关系应当是：在当事人自始至终不知道行政行为的内容的情况下，适用第四十二条规定的最长起诉期限；在最长起诉期限内，当事人知道或者应当知道行政行为内容，但不知道诉权和起诉期限的，应当适用第四十一条第一款规定。本案中被诉的行政行为系1998年9月24日曲阜市政府为刘清海、刘庆生颁发曲国用（98）字第081906270350号国有土地使用证的行为。2011年5月31日天幕集团提起本案行政诉讼，请求撤销该土地使用证。人民法院首先应当对天幕集团的起诉是否超过法定起诉期限予以审查。判断天幕集团提起本案诉讼是否超过起诉期限，必须结合天幕集团的历史发展进程，对企业法定代表人的个人行为和企业法人的职权行为加以区分，即对办理土地使用权证的行为属于个人行为还是企业法人行为予以审查。 根据已经生效的山东省高级人民法院（2007）鲁民一初字第15号民事判决查明的事实，天幕集团自成立起就作为居委会所属的集体企业，期间法定代表人虽然几次变更，但企业法人性质并未因法定代表人变更而改变。本案中，曲阜市政府根据刘清海、刘庆生个人名义提出的申请颁发土地使用权证。天幕集团不是涉案土地证的当事人，且曲阜市政府、原曲阜市国土资源局亦没有提交证据证明天幕集团知晓涉案土地使用证存在的事实。因此，原审法院认为在涉案土地证颁发时作为企业法人的天幕集团没有证据证明知道颁证行为，并无不当。但是，根据清源公司、一棉厂出具的证明材料，及天幕集团在原审中提交的有关土地转让金的付款凭证、对账单等证据均证明，自1998年至2002年天幕集团分若干次将涉案土地转让金支付给原土地使用权人清源公司、一棉厂。虽然刘清海、刘庆生系以个人名义办理了涉案土地使用权证，但是涉案土地使用权转让金系由天幕集团对外支付，该支付土地转让金的行为系企业法人行为。作为时任天幕集团法定代表人的刘清海，同意天幕集团对外支付相应的土地转让金，是其代表天幕集团履行职责的职务行为，并非其个人行为。在企业法定代表人已经实际知道涉案土地证存在的情况下，作为企业法人的天幕集团对外支付土地转让金之日起，即已知道涉案土地证存在的事实。 退一步说，即使认定天幕集团在对外支付土地转让金之日起仍不知道涉案土地证存在的事实，但申请人刘庆生于2007年向山东省高级人民法院起诉天幕集团的创办人曲阜市鲁城街道北关办事处社区居民委员会（以下简称居委会）及天幕集团的承包人唐延俊返还财产纠纷一案时，申请人向法庭提交了证据十四“曲（98）字081906270350《国有土地使用权证》”复印件，以证明涉案土地使用权人是刘清海、刘庆生，并证明该土地系二人出资购买，而不是政府划转。在该案民事诉讼中，虽然居委会对该证据因系复印件而不予质证，但山东省高级人民法院生效民事判决认为“虽然刘庆生没有提交原件，但根据居委会当庭表示的‘申请撤销’的意思表示，其并未也没有证据否定该土地证的真实性，故本院对该证据的真实性予以确认。”由此，根据生效判决认定的事实，亦应认定天幕集团在该民事诉讼中已经知道涉案土地使用权证存在的事实。该民事判决于2008年发生法律效力后，天幕集团并没有对涉案土地使用权证提起诉讼，直到2011年5月31日才提起本案诉讼请求撤销涉案土地证，显然已经超过了2年的起诉期限且无正当理由，应当裁定驳回起诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，只有因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间才不计算在起诉期限内。所谓“不属于其自身原因耽误起诉期限”，是指在有效起诉期限内，基于地震、洪水等客观原因无法起诉而耽误的期间，或者基于对有关国家机关答应处理涉案争议的信赖，等待其处理结果而耽误的期间。因放弃法定起诉救济权利申诉上访等原因耽误法定起诉期限的，均不属于依法应当扣除起诉期限的情形。本案中，天幕集团并未提交其基于对有关国家机关答应处理涉案争议的信赖，等待其处理结果而耽误起诉的证据。相反，天幕集团在本案及另案答辩状中均认可2008年底知道被诉行政行为后通过书面或口头形式，多次向曲阜市国土资源局提出异议，将涉案土地使用权变更至当天幕集团名下，但曲阜市国土资源局未予变更，而是告知其提起行政诉讼。由此可见，天幕集团提起本案诉讼超过法定起诉期限系因自身怠于行使法定起诉救济权利导致。原审法院认为天幕集团因向行政机关主张权利超过起诉期限不应计算在起诉期限之内不当，应予纠正。 综上，申请人刘庆生关于天幕集团提起本案诉讼已经超过起诉期限的申诉理由成立，本院予以支持。天幕集团主张自2011年清理企业财产时才知道涉案土地证的存在，与事实不符，本院不予支持。一、二审法院认为天幕集团起诉时并未超过2年的起诉期限并对本案进行实体审理，属认定事实不当，适用法律错误，应予纠正。 本案申请人与被申请人天幕集团之间发生纠纷历时已久，发生的各类诉讼也有数起。被申请人天幕集团提起本案诉讼，实质上是请求解决其与申请人刘庆生之间涉案国有土地使用权的权属问题。因天幕集团未能在法定期限内提起诉讼主张权利，本案依法不能进入实体审理。但是，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第一条规定，因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理；第二条规定，当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符，其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持。依照上述司法解释，天幕集团与本案申请人之间的不动产权属纠纷可另行通过其他法律渠道寻求救济。 综上，一、二审法院判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。再审申请人刘庆生申请再审的理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项，最高人民法院《关于适用的解释》第一百一十九条之规定，裁定如下： 一、撤销济宁市中级人民法院（2014）济行终字第309号行政判决； 二、撤销微山县人民法院（2013）微行初字第4号行政判决； 三、驳回山东天幕集团总公司的起诉。 本案不收取案件受理费，一、二审期间交纳的案件受理费予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长 韩 勇 审判员 王海燕 审判员 陈 晖 二〇一九年十一月十五日 书记员 李 倩