北京市昌平区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0114行初343号原告北京西三旗新龙实业集团有限公司，住所地北京市昌平区建材城西路87号8号楼6层611室。法定代表人宋万东，总经理。委托代理人简燕英，北京市奥援律师事务所律师。委托代理人乔守东，北京市奥援律师事务所律师。被告北京市昌平区城市管理综合行政执法局，住所地北京市昌平区西关路12号。法定代表人王军，局长。委托代理人毛志洪，北京市昌平区城市管理综合行政执法局执法协调科科长。委托代理人富尧，北京市易和律师事务所律师。原告北京西三旗新龙实业集团有限公司（以下简称新龙实业公司）不服被告北京市昌平区城市管理综合行政执法局（以下简称昌平区城管局）作出的强制拆除决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月29日受理后，依法组成合议庭，向被告昌平区城管局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院于2019年11月25日公开开庭审理了本案。原告新龙实业公司委托代理人简燕英、乔守东，被告昌平区城管局的委托代理人富尧、毛志洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月24日，昌平区城管局对新龙实业公司作出京昌城管强拆字〔2019〕050004号《强制拆除决定书》（以下简称被诉强拆决定），主要内容为：“北京市昌平区城市管理综合行政执法局于2018年11月28日对你单位所经营管理的位于昌平区建材城西路龙乡小区南门西侧的总建筑面积约为3652平方米的三层砖混结构楼房及周边加扩建房屋的违法建设，作出了《限期拆除决定书》（京昌城管限拆字〔2018〕050067号）,限你单位2018年12月13日前拆除上述违法建设，你单位在限定期限内未履行义务，亦未申请行政复议或者提起行政诉讼。2019年6月11日，本行政机关向你单位送达了《催告通知书》（京昌城管催字〔2019〕第050012号）,催告你单位在2019年6月15日前履行义务。经复查，你单位仍未拆除该违法建设。2019年6月20日，昌平区人民政府批准并责成有关单位对该违法建设实施强制拆除。现依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定，《北京市城乡规划条例》第七十八条第一款规定，本行政机关决定：你单位应在收到本决定之日起5日内拆除该违法建设；逾期仍未履行的，将于2019年7月30日之后依法强制执行。请你单位收到本决定书后自行将违法建设内相关物品予以清理。你单位享有变卖可回收建筑材料并占有残值的权利，负有自行清除其余建筑垃圾的义务；如你单位自行回收清理，应在强制执行前12小时内提出书面申请，并在强制执行后的48小时内将建筑材料清理完毕；未事先提出书面声明或者事先提出书面声明但未在限定期限内处理完毕的，本行政机关将予以清理。同时，依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定，强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担；逾期不缴纳的，可依法加处滞纳金。”原告新龙实业公司诉称，一、昌平区城管局作出的被诉强拆决定认定事实不清、适用法律错误。首先，本案，涉案建筑物（3297.5平米的三层主体结构）原系经原昌平县计划委员会立项，市规划局（94)城规意字138号规划意见书选址，北京市人民政府京政地字[1995]223号批复批准，原回龙观镇政府征用回龙观镇南店村土地建设合作住宅楼(项目名称龙乡小区东区）配套商场。2001年，随着经济发展和政企改制，回龙观镇政府将涉案房屋有偿转让给原告，因历史遗留问题，涉案建筑物并不是简单一个整体，应分几部分组成，其中涉案建筑物与龙乡小区住宅部分一起建设完成的系三层主体结构房屋（3297.5平米）,另根据生产经营需要建设了部分建筑。涉案建筑物在不同的时期，针对不同的部分，经相关行政机关进行过处罚，并在相关处罚（罚款）后，涉案建筑物中的3297.5平米三层主体房屋与龙乡小区住宅房屋得以合法保留，该部分事实在2002年4月，昌平区回龙观镇人民政府出具过《证明》明确“龙乡小区东区（包括龙乡商场）于1994年建成后，经市规划局检查有违章行为，并对该区域做了罚款处理”。有鉴于此，涉案建筑物中的3297.5平米三层主体房屋系已被行政处罚后予以保留的合法建筑，被告不应简单的依据相关行政机关以“未依法取得建设工程规划许可证”即认定该部分建筑为违法建筑，根本不考虑涉案建筑物历史上已进行过行政处罚即罚款保留的事实，错误的直接将涉案建筑物不作任何区分即统一认定为违法建筑，显然是严重违背事实的错误认定。昌平区城管局认为涉案建筑物未依法取得建设工程规划许可证违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定属于违法建设。依据《北京市城乡规划条例》、《中华人民共和国行政强制法》的规定，要求强制拆除原告涉案建筑物是错误的。因为前述规定分别系自2009年、2011年开始实施，而原告涉案建筑物是在1993年建设，1994年验收后投入使用的，系建在前述法律、法规实施之前，根据法不溯及既往的原则，被告依据的法律、法规对涉案建筑不具有约束力，因此被告适用法律错误。二、昌平区城管局作出的违法建筑强制拆除决定违反了”一事不二罚”的原则。1、龙乡小区东区（包括龙乡商场）在1994年建成并投入使用后，经北京市规划局检查确认存在违建行为，北京市城市规划管理局在1996年9月27日作出“（96)市规检处字第2049号《违法建设行政处罚决定书》，对涉案建筑物及其所在龙乡小区整体建筑涉及违法建设用地罚款1639590元。被处罚人即房屋开发商原金燕龙联合企业总公司按处罚决定交纳了罚款后，1998年6月18日原昌平县房管局为前述龙乡小区整体建筑核发证号为“昌集更字第00640号”房屋所有权证，地号为IV-1-6-67。之后针对龙乡小区东区（包括龙乡商场）行政机关再无进行过任何行政处罚。因此，涉案建筑物中3297.5平米三层主体房屋（龙乡商场）得以保留。2、除上述1996年北京市规划局对龙乡小区东区一个整体处罚外，针对涉案建筑物中龙乡商场的配套设施原“直燃机房(建筑面积89.49平方米）”经北京市规划委员会于2003年月17日作出【2003】年规行决字第201号《行政处罚决定书》认定“依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、四十条、《北京市城市规划条例》第四十三条和《（北京市规划条例）行政处罚法》第六条的规定，考虑到日常的生产经营需要，且经环保部门同意，经我委研究确认，对该违法建设进行罚款处理。罚款金额为44745元”。综上，涉案建筑物3297.5平米原龙乡商场及原龙乡商场的配套设施89.49平米的直燃机房均已被北京市规划局作出过处理，除了罚款外，行政机关从未要求将涉案建筑物拆除或是限期改正等其它处罚方式。因此，涉案建筑物正是基于行政机关的“罚款保留”，龙乡小区及其商业配套即“涉案建筑物”才得以保留至今。在前述行政处罚作出后，被处罚人均已按行政机关出具的处罚结果交纳罚款，应视为被处罚人（时任涉案建筑物所有权人）已经全部履行了首次处罚。现昌平区城管局将涉案建筑物简单的视为一个违建整体，完全无视十几年或二十余年前市、区规划局等机关已对涉案建筑物分别进行过处罚后，保留建筑物的行政处罚事实，又再一次以涉案建筑物系违法建筑为由，做出强制拆除的处罚决定，显然违反了行政法的”一事不二罚”的原则，该处罚行为属严重违法。综上所述，昌平区城管局作出的被诉强拆决定认定事实错误、执法程序违法、适用法律错误，若被告强制将涉案建筑物拆除，将损害“北京市规划局”、原北京市昌平区回龙观镇人民政府等行政机关的公信力，且损害了行政相对人的信赖利益，将给原告造成无法弥补的巨大财产损失，故请求法院依法撤销北京市昌平区城市管理综合行政执法局于2019年7月24日作出的“京昌城管强拆字〔2019〕050004号”《强制拆除决定书》；本案诉讼费由被告承担。在本院指定的期限内，原告新龙实业公司提交如下证据并当庭出示：1.被诉强拆决定；证明该强拆决定事实认定不清，适用法律错误。2.[2003]年规行决字第201号《行政处罚决定书》；证明原北京市规划委员会对涉案建筑物中龙乡商场的配套设施原“直燃机房（建筑面积89.49平方米）于2003年已作出过处罚，且该处罚决定作出时以“日常生产经营需要，且经环保部门同意”为由，对该违法建设进行罚款44745元的处理结果，并未作出要求将该部分违法建筑拆除的决定，被诉强拆决定中包含该部分建筑，违反行政处罚“一事不二罚”原则。3.1996年9月27日的《违法建设行政处罚决定书》；4.北京市罚没款统一收据；5.2002年原北京市昌平区回龙观镇人民政府出具的《证明》。证据3-5证明：1.涉案建筑物中的三层主体房屋属龙乡小区东区配套商场，该商场与龙乡小区住宅楼系由原燕龙联合企业总公司同时开发建设并施工验收后投入使用。1996年，原北京市规划局对燕龙联合企业总公司开发建设的龙乡小区住宅作出罚款1639590元的行政处罚决定，原燕龙联合企业总公司已按要求足额交纳罚款，因此龙乡小区项目才得已保留至今的事实。2.原北京市昌平区回龙观镇人民政府曾向原昌平区规划局就龙乡小区东区（包括龙乡商场）被北京市规划局作出罚款处罚决定出具过证明。3.涉案建筑物中的三层主体房屋历史上已被北京市规划局进行过行政处罚，罚款保留的事实。被诉强拆决定不考虑涉案建筑物由多部分组成的事实，错误的直接将涉案建筑物不作任何区分即统一认定为违法建筑，显然是严重违背事实的错误认定，也违反行政处罚“一事不二罚”原则。6.房屋租赁合同；7.补充协议、名称变更通知；证据6-7证明：1.北京西三旗新龙商贸集团于2000年1月13日将龙乡小区南侧龙乡商场（面积3212平方米）租赁给北京市阳坊胜涮羊肉食品集团使用，租期为20年。2.北京市阳坊胜利涮羊肉食品集团名称变更为北京阳坊胜利食品有限公司，现案涉建筑物由北京胜利穆斯林文化园有限公司经营管理。8.2001年5月21日的《限期拆除通知书》,证明该限期拆除通知书中288平米房屋位于原龙乡商场三层主体房屋西侧，系由北京市阳坊胜利涮羊肉食品集团建设并由其自行经营管理，该部分建筑原告并没有收取房租。被告昌平区城管局辩称：一、昌平区城管局具有查处未取得建设工程规划许可证的城镇违法建设的法定职权。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《北京市城乡规划条例》第七十五条、第七十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条、第九条、《北京市人民政府办公厅关于本市查处违法建设职责分工调整有关事宜的通知》（京政办函(2004)47号）的有关规定，昌平区城管局具有对未依法取得建设工程规划许可证的城镇违法建设进行查处的法定职权。被诉的强拆决定查处的位于昌平区建材城西路龙乡小区南门西侧的总建筑面积约为3652平方米的三层砖混结构楼房及周边加扩建房屋位于城镇规划区内，且未依法取得建设工程规划许可证。因此，昌平区城管局根据昌平区政府责成对涉案违法建设作出被诉强拆决定系依法履职。二、昌平区城管局针对涉案违法建设依法作出被诉强拆决定，认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法正当。2017年11月30日，昌平区城管局根据群众举报，依法对涉案违法建设予以立案调查，并于当日完成现场检查、勘验，制作《现场检查笔录》、《现场勘验笔录》。2017年11月30日，昌平区城管局制发《谈话通知书》，要求涉案违法建设当事人参加谈话或联系执法人员。同日，昌平区城管局制发《责令改正通知书》,责令违法建设当事人限期改正违法行为，接受复查。2017年12月14日，昌平区城管局对新龙实业公司法定代表人进行询问，并依法制作《询问笔录》、新龙实业公司自认其系涉案违法建设所有人，实际对涉案违法建设进行经营管理，无法提供涉案违法建设的建设工程规划许可证，并对《询问笔录》确认签字。2018年1月29日，昌平区城管局取得原北京市国土资源局昌平分局出具的《关于协助调查回龙观地区建材城西路龙乡小区南门西侧土地性质的复函》，明确涉案违法建设所在地块的土地规划性质为城镇建设用地区，土地性质为国有土地。2018年10月29日，昌平区城管局取得原北京市规划和国土资源管理委员会出具的《关于北京西三旗新龙实业集团有限公司建设房屋规划审批情况的函》，确认涉案违法建设未依法取得建设工程规划许可证。根据前期调查情况，昌平区城管局认定涉案违法建设确未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《北京市城乡规划条例》第二十九条的规定，属于违法建设。2018年11月7日，昌平区城管局向新龙实业公司制发送达《权利义务告知书》，告知陈述、申辩的权利，新龙实业公司逾期未提交陈述申辩材料。2018年11月28日，经内部呈批，昌平区城管局依法制发《限期拆除决定书》,并于当日直接送达新龙实业公司。由于新龙实业公司在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除。2019年6月11日，昌平区城管局向新龙实业公司制发《催告通知书》。2019年6月20日，昌平区人民政府对《关于对龙乡小区南门西侧违法建设实施强制拆除的请示》作出“同意”批复。2019年7月24日，经内部呈批，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《北京市城乡规划条例》第七十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十三条的规定，昌平区城管局向新龙实业公司作出并送达被诉的强拆决定，认定的违法事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法正当。三、新龙实业公司提出的事实与理由于法无据，不符合城乡规划相关规定，应当依法驳回其诉讼请求。北京市自1992年10月1日起根据《北京市城市规划条例》已经开始执行规划许可制度，要求新建、改建、扩建、翻建建筑物、构筑物等工程设施应当依法取得建设工程规划许可证，并一直延续至2019年4月28日起实施的现行有效的《北京市城乡规划条例》，规定本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。本案中，涉案违法建设建设时已违反当时的法律法规，即《北京市城市规划条例》第四十三条的强制性规定，且违法状态存续至今并未终止，因此，昌平区城管局对其依法予以查处符合相关法律规定。同时，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，“一事不二罚”特指对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，不适用于本案情形。据此，新龙实业公司的诉讼请求无事实与法律依据，请求法院依法驳回新龙实业公司的诉讼请求。在法定举证期限内，被告昌平区城管局向本院提交如下证据并当庭出示：1.昌平区城管局统一社会信用代码证书，证明昌平区城管局具有查处违法建设的主体资格。2.执法人员行政执法证复印件，证明承办本案的执法人员具有行政执法资格。3新龙实业公司营业执照复印件；4.宋万东身份证复印件；证据3-4证明新龙实业公司是适格行政执法对象。5.立案审批表；6.现场检查笔录；7.现场勘验笔录；8.证据照片（图片）登记表；9.谈话通知书；10.责令改正通知书(京昌城管责改字〔2017〕050762号）;11.送达回证;12.询问笔录;13.送达信息确认书；14.昌城管函〔2018〕1号《关于协助调查回龙观地区建材城西路龙乡小区南门西侧土地性质的函》；15.京国土昌函〔2018〕22号《关于协助调查回龙观地区建材城西路龙乡小区南门西侧土地性质的复函》；16.京昌城管协字[2018]年050177号《案件协查通知单》；17.京规昌执函[2018]第655号《关于北京西三旗新龙实业集团有限公司建设房屋规划审批情况的函》；18.《权利义务告知书》；19.《送达回证》（《权利义务告知书》）；20.案件呈批表；21.京昌城管限拆字〔2018〕050067号《限期拆除决定书》；22.《送达回证》（限期拆除决定书）；23.证据照片（图片）登记表；24.催告通知书(京昌城管催字〔2019〕050012号）；25.送达回证（催告通知书）；26.回政报（2019)78号《关于对龙乡小区南门西侧违法建设实施强制拆除的请示》；27.北京市昌平区人民政府办公室公文批办单；28.案件呈批表；29.被诉的强拆决定；30.送达回证（被诉强拆决定）；证明涉案违法建设位于城镇规划区内，且未依法取得建设工程规划许可证，昌平区城管局具有查处的法定职权，昌平区城管局针对新龙实业公司的违法行为依法作出被诉强拆决定，认定的违法事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法正当。庭审质证中，原告新龙实业公司对被告昌平区城管局全部证据形式上的真实性认可，但是证明目的不认可，不能认定涉案房屋是违法建设。被告昌平区城管局对原告新龙实业公司提交的证据1认为系本案被诉行政行为不能作为证据使用，对证据2-8均不认可，主要质证意见为：1.原告提交违法建设行政处罚决定及缴费票据均没有体现出违建的坐落位置，无法于涉案违法建筑相对应；2.根据该处罚时适用的《北京市城市规划法》第四十三条的规定，在罚款的同时，应当限期拆除或没收违法建设或者责令限期改正，并不存在接受罚款，就可将违法建设合法化的规定，在该证据中也没有写明相关建设接受处罚款就可保留涉案建筑，原告主张无事实依据，因涉案违法建设至今未办理规划许可，也没有自行拆除，执法机关可以依法继续处理。3.新龙实业公司系涉案建筑的实际管理人，昌平区城管局认定新龙实业公司为违法建设的相对人正确。经庭审质证，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对上述证据作如下确认：原告新龙实业公司提交的证据1、被告昌平区城管局提交的证据29系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；证据6、7与本案没有关联性，对上述证据本院依法予以排除；原告新龙实业公司提交的证据2-5以及证据8的证明目的本院不予采纳。被告昌平区城管局提交的其他证据形式上均符合提供证据的要求，具有来源合法性、内容真实性及与本案审查内容的关联性，本院予以采纳。根据以上认证意见及庭审查明的情况，可以认定如下事实：2017年11月30日，原北京市昌平区城市管理综合行政执法监察局对新龙实业公司作出京昌城管限拆字〔2018〕050067号《限期拆除决定书》并于当日送达，该《限期拆除决定书》的主要内容为：“2017年11月30日，北京市昌平区城市管理综合行政执法监察局根据群众举报线索，经检查发现，北京市昌平区回龙观地区建材城西路龙乡小区南门西侧房屋涉嫌违法建设，遂予以立案调查。经查，北京西三旗新龙实业集团有限公司所经营管理的位于北京市昌平区回龙观地区建材城西路龙乡小区南门西侧的三层砖混结构楼房及周边加扩建房屋，总建筑面积约为3652平方米，经北京市规划和国土资源管理委员会认定，未依法取得建设工程规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，属于违法建设。以上事实有《现场检查笔录》、《现场勘验笔录》、《询问笔录》、现场照片及《北京市规划和国土资源管理委员会关于北京西三旗新龙实业集团有限公司建设房屋规划审批情况的函》（京规昌执函[2018]第655号）等为证。依据《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第四条第二款、第九条的规定，本行政机关具有查处上述违法建设的法定职权。依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款的规定，本行政机关责令你单位自接到本决定书之日起15日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期不拆除述违法建设，将报请北京市昌平区人民政府责成有关部门依法实施强制拆除”，并告知了当事人申请行政复议和提起行政诉讼的权利。新龙实业公司收到该《限期拆除决定书》后，未提起行政复议和行政诉讼。该《限期拆除决定书》已经发生法律效力。2018年12月13日，昌平区城管局经现场检查，发现位于北京市昌平区回龙观地区建材城西路龙乡小区南门西侧的三层砖混结构楼房及周边加扩建房屋仍未拆除。2019年6月11日，昌平区城管局作出并向新龙实业公司送达京昌城管催字〔2019〕第050012号《催告通知书》，责令新龙实业公司于2019年6月15日前，清理室内物品，自行拆除全部违法建设。之后，针对原北京市昌平区回龙观镇人民政府报送的《关于对龙乡小区南门西侧违法建设实施强制拆除的请示》，昌平区政府于2019年6月20日作出“同意”批复，责成昌平区城管局对上述违法建设实施强制拆除。2019年7月24日，昌平区城管局作出被诉强拆决定，并向新龙实业公司送达。新龙实业公司收到该强拆决定后不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2019年3月14日，中共北京市昌平区委、昌平区政府下发了《关于印发〈北京市昌平区机构改革实施方案〉的通知》，其中将“北京市昌平区城市管理综合行政执法监察局”更名为“北京市昌平区城市管理综合行政执法局”。本院认为，昌平区城管局作为本行政区域内的城市综合执法部门，具有依法查处辖区内违法建设的职权。本案中，在原北京市昌平区城市管理综合行政执法监察局已对涉案建筑作出京昌城管限拆字〔2018〕050067号《限期拆除决定书》后，新龙实业公司未针对该限期拆除决定书提起行政复议和行政诉讼，又未在规定期限内自行拆除违法建设。昌平区城管局依据《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》的相关规定，履行了复查、催告等程序，最终经昌平区政府责成，作出被诉强拆决定，适用法律正确，程序合法。原告新龙实业公司认为被诉的强拆决定违法的主张缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告北京西三旗新龙实业集团有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告北京西三旗新龙实业集团有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  安晓华人民陪审员  付 勇人民陪审员  樊秀梅二〇一九年十一月二十八日书 记 员  李劲松