湖南省娄底市娄星区人民法院行 政 判 决 书（2019）湘1302行初45号原告周建军，男，汉族，1981年11月2日出生，住湖南省娄底市娄星区。被告娄底市自然资源和规划局，住所地娄底市娄星区湘中大道。法定代表人朱昌美，该局局长。委托代理人谭文学，该局法规科科长。被告娄底市征地拆迁处，住所地娄底市娄星区湘中大道。法定代表人李建新，该处主任。行政负责人刘俊湘,该处副主任。委托代理人李建，该处征迁三科科长。被告娄底市娄星区征地拆迁事务中心，住所地娄底市娄星区双科街。法定代表人吴长华，该办公室主任。委托代理人曾赛科，该办公室工作人员。上述三被告共同委托代理人刘长中，湖南泰涟律师事务所律师。原告周建军诉娄底市自然资源和规划局（原娄底市国土局，以下简称市自然资源局）、娄底市征地拆迁处（以下简称市征迁处）、娄底市娄星区征地拆迁事务中心（原娄底市娄星区征地拆迁安置管理办公室，以下简称区征迁中心）房屋征收行政管理一案，本院受理后，于2018年11月5日作出（2018）湘1302行初45号《行政裁定书》，驳回原告周建军的起诉。原告不服，提起上诉，娄底市中级人民法院于2019年3月27日作出（2019）湘13行终40号《行政裁定书》，撤销本院作出的裁定，指令本院对该案继续审理。本院依法组成合议庭，于2019年10月30日公开开庭审理了本案，原告周建军、被告市自然资源局的委托代理人谭文学、被告市征迁处的行政负责人刘俊湘、委托代理人李建、被告区征迁中心的委托代理人曾赛科、三被告的共同委托代理人刘长中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2018年4月16日，被告对原告作出《征迁补偿安置通知书》，在通知书里要求原告必须于2018年6月30日前腾空房屋，该通知书程序和实体上均严重违反法律规定。请求人民法院：一、依法确认被告向原告周长文户(含周建军)作出的《征迁补偿安置通知书》违法并依法予以撤销；二、责令被告对原告周长文户(含周建军)重新作出《征迁补偿安置通知书》；三、请求对公告所涉及的规范性文件《娄底市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》娄政发（2016）13号文件第三十七条、第三十八条、第三十九条的合法性予以审查；四、由被告承担本案的诉讼费用。被告市征迁处辩称，被告在征地拆迁过程中对原告家房屋进行公正丈量的行为和送达《征迁补偿安置通知书》的行为，均不具备具有确定性、终结性特征的行政决定的效力，系征迁补偿安置及要求限期腾地行政行为中的过程性行为，对原告的权利义务不产生实际影响，公正丈量行为和送达《征迁补偿安置通知书》的行为均不属于行政诉讼的受案范围。关于规范性文件的审查，只在对行政行为进行实体审理过程中才进行审查。因此，请求驳回原告的起诉。被告区征迁中心辩称，一、被告对原告父亲房屋的拆迁补偿安置依法依规；二、送达《征迁补偿安置通知书》的行为不属于行政诉讼的受案范围；三、房屋丈量登记不属于行政诉讼的受案范围；四、原告不是征地拆迁行政管理纠纷案适格原告;五、娄政发（2016）13号文件合法合规。请求驳回原告的起诉。原告向本院提交了如下证据：1、征迁补偿安置通知书；2、土地征收公告；3、其他被征收户收到的《征迁补偿安置通知书》；4、集体土地房屋使用权证；5、原告户的户籍资料；6、证明；补充证据1、娄自然资腾告字（2019）28号《限期腾地告知及听证告知书》、领款通知、娄自然资腾告字（2019）15号《限期腾地告知及听证告知书》；补充证据2、户籍资料、结婚证、《关于娄星区大科城中村改造项目安置和奖励时间规定的通知》、大科城中村项目拆迁户情况内查外调表；补充证据3、娄自然资公开告知[2019]14号《娄底市自然资源和规划局政府信息公开告知书》；补充证据4、湘政办发[2014]31号湖南省人民政府办公厅转发省人力资源社会保障厅《关于做好被征地农民社会保障工作的意见》的通知；补充证据5、湘政办发[2005]53号湖南省人民政府办公厅《关于切实做好被征地农民生活保障工作的通知》；补充证据6、湘政办发[2005]51号湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省征地程序暂行规定》的通知；补充证据7、娄政发[2012]1号娄底市人民政府关于印发《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》的通知；补充证据8、湘政办发[2014]21号湖南省人民政府办公厅《关于进一步规范集体土地上征地拆迁管理工作的通知》；补充证据9、国土资源听证规定（国土资源部令第22号）；补充证据10、征用土地公告办法（中华人民共和国国土资源部令第10号）；补充证据11、《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目的审查意见》和娄政函[2015]125号娄底市人民政府关于同意实施《娄底市娄星区大科社区城中村改造项目土地开发利用的论证报告》的批复；补充证据12、湘纪发[2011]21号《关于进一步规范征地拆迁行为并加强监督检查的紧急通知》；补充证据13、湘政函[2013]224号湖南省人民政府《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法补充规定》的批复；补充证据14、娄政发[2008]3号娄底市人民政府关于印发《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》的通知；补充证据15、中院庭审记录；补充证据16、湖南省娄底市中级人民法院行政审判庭询问笔录；补充证据17、娄政发[2016]13号娄底市人民政府关于印发《娄底市集体土地征收及其房屋拆迁安置补偿办法》的通知；补充证据18、今日头条、司法部披露：有基层机关上报的征地材料伪造村民签名；补充证据19、五个组关于清表腾地的诉求。三被告对原告提交证据的质证意见为：对原审证据质证意见：对证据一真实性、合法性、关联性予以认可，这份证据显示的是周长文，与本案原告没有利害关系。对证据二的三性予以认可，但不能达到原告的证明目的。对证据三与本案没有关联性，其他户的通知书与本案没有关联。对证据四经查证核实没有周建军的档案资料中的土地使用证，不予认可。对证据五户籍证明真实性予以认可，但不能达到原告的证明目的。对证据六三性不予认可。合法性中涉及到多名证人出庭，不能只以多名签名，在形式上不符合证据要求。对补充证据质证意见：对证据一与本案无关联，属于其他户的。对证据二，与本案无关联，真实性没有核实。对证据三与本案无关联。对证据四系复印件，真实性有异议，与本案无关联。对证据五、六真实性有异议，与本案无关联。对证据七系复印件，该文件是娄底市政府作出的，但本案是适用的娄政发（2016）13号文件，不是本案的范围，达不到原告的证明目的。对证据八的真实性有异议，与本案无关联。对证据九、十与本案无关联。对证据十二真实性有异议，与本案无关联。对证据十三、十四、十五、十六与本案无关联。对证据十七的真实性、合法性予以认可，但不能达到原告的证明目的，证据十八、十九的三性不予认可。被告区征迁中心在原审中向本院提交了如下证据：1、《关于娄底市市区征地拆迁（征收补偿）、控违拆违、安置职责调整和机构设置的通知》（娄编[2012]5号）《关于设立娄星区征地拆迁安置管理办公室的通知》（娄星编[2012]17号）；2、湖南省人民政府[2015]政国土字第2185号审批单、用地红线图；3、《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收方案的公告》（简称“第一期公告”）；4、张贴第一期公告的影像资料、送达回执；5、土地丈量结果公示、《征地补偿协定表》、土地补偿资金支付明细表；6、第一榜公示、第二榜公示（征求意见公告）、第三榜公示；7、大科城中村项目拆迁户情况内查外调表；8、集体土地建设用地使用权登记卡；9、房屋丈量原始登记表、公证书、补偿明细表；10、《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、安置方案的公告》（简称“第二期公告”）；11、张贴第二期公告的影像资料、送达回执；12、征迁补偿安置通知书（未盖章）、送达回执；13、《征迁补偿安置通知书》（已盖章的正式文书）、送达回执；14、《领款通知书》、送达回执。以上证据拟证明：1、娄底市娄星区征地拆迁安置管理办公室由娄底市人民政府和娄底市娄星区人民政府确定为辖区内集体土地及其房屋的征拆部门，实施征地拆迁行政行为；2、对原告父亲周长文房屋的拆迁补偿安置依法依规，送达的《征迁补偿安置通知书》合法有效；3、原告所诉公证丈量行为不属于行政诉讼的受案范围；4、周建军是涟钢工人，不是本案适格原告。原告对以上证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，合法性、关联性不予认可，该文件是非法的，限期腾地的职能必须有法律授权，该机构设置通知授权征地拆迁处征地管理办公室限期腾地职能是违反法律规定，征地拆迁处征地管理办公室属于超越职权；对证据2真实性、关联性无异议，合法性不认可，土地征收必须是出于公共利益的需要，但该征地审批单没有显示征地用途，无法明确该项目的合法性，该审批单申请用地是娄底市国土资源局，娄底市国土资源局是负责土地征收补偿安置的行政机关，不能同时申请用地单位；对证据3、4、5、6、7、9、10、11、12、13、14的三性不予认可；对证据8无异议。被告区征拆中心在庭审中补充提交了以下证据：1、湖南省人民政府[2015]政国土字第2185号审批单；2、《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收方案的公告》（简称“第一期公告”）；3、《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、安置方案的公告》（简称“第二期公告”）；4、《征迁补偿安置通知书》、送达回执；5、限期腾地决定书；6、娄政发（2016）13号文件《娄底市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》。以上证据拟证明：1、送达的《征迁补偿安置通知书》系该征地项目中过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围；2、原告所诉公证丈量行为不属于行政诉讼的受案范围；3、对娄政发（2016）13号文件的审查属于实体审理范围。原告对以上证据的质证意见为：对补充证据1、2、3、4系原审证据，质证意见同上，不再重复发表。对补充证据5对其真实性予以认可，其合法性不予认可，与本案无关联。对补充证据6娄政发（2016）13号文件合法性不予认可，该文件未经省政府批准，而且被告在实际拆迁当中未按娄政发（2016）13号文件执行。对双方提出的证据，其中有其他行政案件诉讼过程中的行政行为或规范性文件（如“第一期公告”、“第二期公告”），因其他案件当事人已作为诉讼请求正在审理或审查，本案不作认证；对与本案无关的相关证据，本案不作认证；对与本案有关联的证据，本案予以综合认证。经审理查明：娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目于2015年12月经湖南省人民政府（2015）政国土字第2185号《农用地转用、土地征收审批单》批准，该项目被用地单位为娄星区大科办事处大科居委会。原告的房屋位于该项目用地范围内。2018年4月16日，娄底市国土资源局、娄底市征地拆迁处、娄星区征地拆迁安置管理办公室下发《征迁补偿安置通知书》，内容为：“周长文户：娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目经省政府（2015）政国土字第2185号《农用地转用、土地征收审批单》批准征地20.2442公顷，娄底市人民政府于2015年12月25日发布了土地征收方案公告。你户位于大科街道××组的房屋属于拆迁腾地范围内。根据娄政发（2013）7号与娄政发（2016）13号文件等规定，现将你户房屋、附着物补偿与家庭人员货币安置情况告知如下：一、房屋面积及家庭情况：……；二、房屋拆迁补偿安置费用构成：……；三、房屋腾地期限。你户必须于2018年6月30日将房屋腾空。逾期未腾地交房，将扣除补偿费用中房屋按时拆迁奖励费……元。”本院认为，《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关法条明确规定了土地征收实施的相关制度和程序。“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。”被告娄底市自然资源和规划局（原市国土资源局）作为娄底市人民政府土地行政主管部门，有责令行政相对人交出土地的法定职权。土地主管部门对合法房屋的集体土地使用权人责令交出土地的行政决定文书为《限期腾地决定书》，本案诉争的《征迁补偿安置通知书》系征迁补偿安置和限期腾地行政决定作出前的过程性行为，仅起告知作用。如被拆迁人认为对补偿安置数字计算有误，可以向国土部门提出，予以纠正。国土部门最终作出的《限期腾地决定书》包含了被拆迁人补偿安置的数额情况、限期腾地的期限和复议诉讼的权利，如被拆迁人不服，应在对《限期腾地决定书》提起的行政诉讼中，由人民法院予以司法审查。因此，对《征迁补偿安置通知书》中被拆迁人补偿安置的各项数额是否合法准确，不属于本案的审查范围。否则，会造成诉的重复循环和司法资源的浪费。既然《征迁补偿安置通知书》是一个过程性的告知行为，行政机关不能在该类文书中对行政相对人设定义务，被告下发的《通知书》第三项中“你户房屋必须于2018年6月30日将房屋腾空”，该内容不符合过程性告知行为的特征，应予撤销。娄政发（2016）13号文件《娄底市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》系娄底市人民政府下发的规范性文件，发文单位娄底市人民政府在本案诉讼中非本案被告，且在娄底市人民政府为被告的其他相关诉讼中原告已提出附带审查该规范性文件的诉讼请求，因此，本案对该规范性文件的相关条款不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条、第七十条第四项之规定，判决如下：一、撤销被告娄底市自然资源和规划局、娄底市征地拆迁处、娄底市娄星区征地拆迁事务中心于2018年4月16日对长文户作出的《征迁补偿安置通知书》中“你户房屋必须于2018年6月30日将房屋腾空”的内容。二、驳回原告周建军的其他诉讼请求。诉讼费50元，由原告承担35元，三被告承担15元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省娄底市中级人民法院。审 判 长  王宇容人民陪审员  张银花人民陪审员  周桂文二〇一九年十一月二日书 记 员  罗 敏附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。