安徽省肥西县人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）皖0123行赔初8号 原告：丁安宁，男，汉族，1981年6月17日出生，住安徽省肥西县。 委托诉讼代理人：贾泽超，北京创为律师事务所律师。 被告：肥西县自然资源和规划局，住所地：肥西县上派镇人民西路，统一社会信用代码：11340123003008358B。 委托诉讼代理人：孙旭东，安徽健友律师事务所律师。 被告：肥西县城市管理行政执法局，住所地:肥西县委党校院内，统一社会信用代码：11340123732993482R。 委托诉讼代理人：陶冉，该局法规科工作人员。 行政机关负责人：王世庆，该单位党组成员。 被告：肥西县上派镇人民政府，住所地：肥西县上派镇人民中路，统一社会信用代码：113401230030088336。 委托诉讼代理人：李霞，安徽皖国泰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：戴彩霞，安徽皖国泰律师事务所律师。 原告丁安宁诉被告肥西县自然规划局（以下简称县自然规划局）、肥西县城市管理行政执法局（以下简称县城管局）、肥西县上派镇人民政府（以下简称上派镇政府）行政赔偿纠纷一案，于2019年5月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2019年7月10日公开开庭审理了本案。原告丁安宁及其委托诉讼代理人贾泽超，被告县自然规划局委托诉讼代理人孙旭东、被告县城管局行政机关负责人王世庆及委托诉讼代理人陶冉到庭，被告上派镇政府行政机关负责人王恒及委托诉讼代理人李霞、戴彩霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，经上派镇佛寺村庙南村民小组及原宅基地使用权人同意，原告于2011年租用直系亲属丁守山、丁守保、丁守荣原老宅基地并建造了房屋。前述事实有租地合同、情况说明、宅基地使用权证及肥西县三鑫门窗厂营业执照为证。 2018年11月5日，被告肥西县上派镇人民政府作出限期拆除通知书。通知书称，申请人擅自占用上派镇佛寺社区集体土地建造厂房为违法用地行为，责令申请人于2018年11月15日前拆除厂房，恢复土地原貌。11月11日，三被告对原告的房屋进行了非法强拆。经原告申请行政复议，被告肥西县上派镇人民政府作出限期拆除通知书，己于2019年1月27日被肥西县政府撤销。 原告认为，被告肥西县国土资源局、肥西县城市管理局、上派镇人民政府强拆原告房屋的行为无事实依据和法律依据，强拆行为违法。根据国家赔偿法相关规定，行政机关侵害公民、法人和其他组织合法权益的，受害人有权取得赔偿，为维护原告合法权益，原告特提起诉讼，请求：判令三被告对强拆原告房屋造成的经济损失5000000元承担赔偿责任。 原告向本院提交以下证据：原告身份证，证明原告主体适格;证据二:宅基地使用权证，证明原告租赁的土地为宅基地;证据三:营业执照、税务登记证、组织机构代码，证明:被拆掉的厂房为营业用房;证据四:合同，证明原告通过合同租赁取得涉案宅基地的合法使用权;证据五:情况说明，证明原告在租赁的土地上建造房屋经上派镇佛寺村庙南村民小组及原宅基地使用权人同意;证据六:照片、光盘，原告房屋基本状况;原告房屋为被告强拆，给原告造成严重经济损失。证据七:限期拆除通知书，证明被告上派镇人民政府是非法强拆的发起人。证据八：复议决定书，证明因超出上派镇人民政府法定职权范围，限期拆除通知书已被撤销。证据九:接处警情况登记表，证明原告房屋为被告强拆。补充证据：损失清单。 被告县自然规划局辩称：1、县自然规划局作为被告于法无据，与事实不符。2、原告提出五百万元的赔偿请求没有事实与法律依据，应当依法驳回其诉讼请求。 县自然规划局向本院提交以下证据：证据一，相关文件证明被告肥西县国土资源局现已变更为肥西县自然资源和规划局。证据二，《限期拆除通知书》，证明被告肥西县自然资源和规划局不是本案的适格被告，应依法驳回原告对被告肥西县自然资源和规划局的诉讼请求。 被告县城管局辩称：县城管局既未组织也未参与对丁安宁涉案房屋实施拆除行为，丁安宁将县城管局列为本案被告，诉讼主体错误。请求人民法院依据《最高院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(三)项的规定，依法裁定驳回被答辩人对答辩人的起诉。 被告县城管局向本院提交以下证据：1、证据名称：《关于行政执法权向乡镇延伸工作的决定》（肥政[2008]145号） 证明目的：诉讼主体错误。根据《关于行政执法权向乡镇延伸工作的决定》（肥政[2008]145号）第二条之规定，乡镇园区“行政执法分局和行政执法所实行双重管理，业务上接受县城市管理行政执法局和县相关行政执法部门监督指导，人、财、物由乡镇管理。”上派镇行政执法分局属于上派镇政府的内设机构，而非县城市管理局的派出机构。 2、证据名称：肥西县公安局城关派出所《情况说明》 证明目的：行政强制拆除当天，现场协助拆违的是上派镇行政执法分局，而非县城市管理局。 被告上派镇政府辩称：一、原告自行搭建的涉案钢构大棚系违法建设，事实清楚，证据充分。丁安宁诉称涉案钢构大棚系其在2011年租用丁守山、丁守保及丁守荣的原老宅基地建造的，并提供了丁守山、丁守保两人的《宅基地使用证》、《租地合同》等证据，但上述证据却达不到用地、建设合法性的证明目的。相反，上派镇政府提交的丁守保户于2011年取得的宅基地使用权证可以证实，丁守保户因获得新的宅基地，原有宅基地已被规划为村集体林地。丁安宁非上派镇佛寺村集体经济组织成员，其以租赁方式获得涉案土地，搭建涉案钢构大棚所占土地性质属于农村集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定:“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。该法第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，前述《租地合同》因违反法律禁止性规定应属于无效合同。 丁安宁搭建涉案钢构大棚所占土地面积为1372.10平方米，建设钢构大棚建筑面积为1884平方米，土地规划用途为林地。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第四款“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权”的规定，丁安宁占用原规划为林地的集体土地建设生产经营性用房应依法办理建设用地规划许可及建设用地审批手续并取得相应的证书。2018年12月10日，原肥西县规划局(现肥西县自然资源与规划局)向上派镇政府出具《关于对上派镇佛寺村丁安宁户违法搭建有关问题的复函》，进一步明确涉案钢构大棚系违法建设，且属于不可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位县或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正;逾期不改正的，可以拆除”。2018年12月11日，上派镇政府在丁安宁拒不自行改正违法行为的情况下，组织国土分局及行政执法分局等工作人员对涉案违法建设予以拆除的行为完全符合上述法律规定。 《中华人民共和国宪法》第十三条规定，公民合法的私有财产不受侵犯。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条明确规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。依照前述法律规定，只有“合法权益”受到损害才能得到国家赔偿。如果所受损害为非法利益，则不能得到法律救济。本案中，丁安宁违法占用土地并在农村集体土地上从事非农建设，所搭建的钢构大棚亦没有取得规划部门行政许可，其建设行为的违法性事实清楚，证据充分。 上派镇政府向本院提供以下证据：证据一，1、《关于要求对丁安宁户建设的钢构大棚给予界定的函》，2、《关于对上派镇佛寺村丁安宁户违法搭建有关问题的复函》，证明丁安宁于2013年前后陆续建设的总建筑面积为1884平方米的钢构大棚因未办理建设工程规划许可手续，属于违法建设，且属于不可采取改正措施消除对规划影响的情形。证据二，1、2013及2014年国家土地矿产卫片遥感监测照片，2、上派镇佛寺村丁安宁户用地范围示意图，3、上派镇佛寺村丁安宁户用地范围现状截幅图，4、上派镇土地利用总体规划图（截幅图）（2006-2020年），证明丁安宁搭建的钢构大棚已规划为林地，其属于违法占用土地，所占用的土地总面积为1372.10平方米。证据三，1、丁守保《农村宅基地使用权证》（2011.1.16），证明因丁守保原有农村宅基地已规划为林地，其于2011年1月在上派镇佛寺村庙南村民组重新取得地号为070828农村宅基地使用权面积为110.27平方米。证据四，1、图片27张2、光盘四张，证明丁安宁户房屋被拆除前，上派镇国土分局工作人员多次上门进行沟通，要求自行搬离并将违法建设的钢构大棚交付拆除。期间，镇政府工作人员为协助其做好将厂内物品搬离工作，为其联系新的经营场所，丁安宁在租赁好新的厂房后，已自行组织人员将厂内物品搬离至新厂房。镇政府在组织对违法建设拆除前，厂内除了一些废旧边料外，其他物品均已全部搬离。 经庭审质证，原、被告均发表了质证意见。 三被告对原告丁安宁所举证据的质证意见为：证据一、二、三、七、八、九的真实性无异议，关联性、证明目的有异议；证据四、五、六的“三性”均有异议，补充证据的“三性”均有异议。 原告对县自然规划局所举证据的质证意见为：证据一的“三性”认可。证据二的真实性、关联性认可，合法性不予认可。其余被告对县自然规划局证据“三性”无异议。 原告对县城管局所举证据的“三性”认可，其余被告对该证据“三性”均无异议。 原告对上派镇政府所举证据的质证意见为：证据一、二、四的“三性”不认可；证据三的关联性与证明目的不认可。 本院对以上证据认定如下： 对原、被告所举证据的真实性予以确认。 经审理查明：原告丁安宁经上派镇佛寺村庙南村民小组及原宅基地使用权人同意，于2011年租用直系亲属丁守山、丁守保、丁守荣原老宅基地。原告租用上述土地后，在土地上建造钢构大棚并利用上述建筑物作为“肥西县三鑫门窗厂”（个体工商户）的经营场地办理了营业执照，组织机构代码的有效期为2013年8月至2017年8月23日。2018年11月5日，被告上派镇政府向丁安宁户作出限期拆除通知书，认为丁安宁擅自占用上派镇佛寺社区集体土地建设的钢构大棚，已被国家土地矿产卫片遥感监测连续2年拍摄，定性为违法用地行为，责令其于2018年11月15日前拆除并恢复土地原貌。同年11月11日，上派镇政府携县自然规划局分局工作人员、城市管理执法分局工作人员对原告的房屋予以强制拆除。后，原告对上述限期拆除通知书不服，向肥西县人民政府申请行政复议，2019年1月27日，肥西县人民政府作出肥政复决字〔2018〕30号行政复议决定书，认为上派镇政府超越了法定职权，将上述限期拆除通知书予以撤销。 另查明，原告涉案钢构大棚2013年、2014年连续两年被国家土地矿产卫片遥感监测拍摄，并定性为违法占用土地。2018年12月8日上派镇政府向原肥西县规划局（现为县自然规划局）发函，请求对丁安宁户建设的钢构大棚给予界定。2018年12月10日，原肥西县规划局《关于对上派镇佛寺村丁安宁户违法搭建有关问题的复函》认为上述总建筑面积约为1884㎡的钢构大棚，因未办理建设工程规划许可手续，系违法建设。原肥西县规划局（现县自然规划局）出具上派镇土地利用总体规划图，显示丁安宁户用地范围1372.10平方米，规划为林地。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 根据上述法律规定，本案中，对涉案钢构大棚出具的限期拆除通知书中制作单位是上派镇政府的事实以及强制拆除行为上派镇政府均予以承认，上派镇政府是本案的适格被告。县自然规划局分局工作人员参与实施了上述强制拆除行为，故县自然规划局是本案适格被告。原告未提供证据证明县城管局委托执法分局实施涉案行政行为，故县城管局不是本案的适格被告。因此，本案原告对被告县城管局的起诉应裁定驳回,但便于本案的处理,在本判决中将驳回原告对县城管局起诉的裁定予以吸收,一并判决。 根据《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门（土地行政主管部门）责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。 本案中，原告私自搭建的钢构大棚因未经批准违法占用土地，系违法建筑。 本案中，原告违法占地建设钢构大棚行为违法，依法可以拆除。因案涉行政强制执行行为程序违法，原告有权要求赔偿，其要求赔偿的损失应当以被告程序违法给原告造成的损失为限。即行政机关对于其强制拆除涉案违建的扩大部分损失。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中原告应就被告强制执行行为与其自行拆除所造成的扩大损失提供证据，但原告并未提供证据证明，且原告在对被告所举证据四的质证意见中明确说明“原告没有时间拆除二层展厅，重要的是展厅内的展品一经拆卸，就不再具有使用价值，经济价值也不复存在，”据此，原告主张的室内物品损失的赔偿请求中关于二层展厅内的物品损失，因其自行拆除亦无法保留物品价值，故该部分损失，本院不予支持。关于其余少部分未搬离物品损失，因原、被告双方均未提供具体物品及金额，本院酌定该部分损失为5万元。 原告的其余损害赔偿主张，均因其未充分举证且无法律依据，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决: 一、驳回原告对被告肥西县城市管理行政执法局的起诉； 二、判决被告上派镇人民政府及被告肥西县自然资源和规划局赔偿原告丁安宁物品损失5万元。 三、驳回原告丁安宁的其他诉讼请求。 本案收取案件受理费50元，由被告上派镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  商志强 人民陪审员  李荣培 人民陪审员  沈爱辉 二〇一九年十一月二十五日 法官助理赵长秀 书记员李俊格