福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）闽0102行初394号 原告陈国雄，男，1955年4月3日出生，汉族，住福建省福清市。 委托代理人罗良、赵小菊，福建坤广律师事务所律师。 被告福清市自然资源和规划局，住所地福建省福清市清昌大道8号。 法定代表人张晓，局长。 委托代理人张明，男，单位工作人员。 委托代理人张顺周，福建怀司律师事务所律师。 原告陈国雄不服被告福清市自然资源和规划局规划告知行为一案，原告于2018年10月26日向本院提起行政诉讼，本院同日予以受理。原告提起诉讼后，因福清市机构改革，原福清市城乡规划局、原福清市国土资源局与原福清市林业局职责合并归新组建的福清市自然资源和规划局承继，原告于2019年5月20日向本院重新提交起诉状，将原所列被告福清市城乡规划局变更为被告福清市自然资源和规划局，同时不再列福清市国土资源局、福清市不动产登记和交易中心为本案第三人，上述变更申请符合法律规定，本院予以准许。本院依法向变更后的被告及第三人送达了起诉状副本和应诉通知书，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。福清市人民政府于2018年11月20日提交书面答辩状称其未接到任何部门发送的《告知函》，也未针对原告的店面发过任何查处的法律文书，更没有针对原告的店面作出任何具体行政行为，故本案原告所诉行政行为与福清市人民政府无关。本院经审查认为，福清市人民政府与本案无直接利害关系，不应列为本案第三人。本案经福建省高级人民法院批准延长审理期限六个月（不含因被告主体变更，原告重新提交诉讼材料而扣除一个月的审理期限），现已审理终结。 原告陈国雄诉称：一、被告于2018年1月10日作出的《告知函》及2019年3月28日作出的《通知》没有事实依据，存在违法，依法应当予以撤销。融侨城一期1号楼二层01-17店面的产权均为原告所有，原告依法行使物权不存在占用。原告已取得融侨城一期1号楼二层01-17店面总计17本产权证，原告的产权与开发商在不动产登记中心备案的关于融侨城1#楼裙二层《产权计算面积总汇表》是相符的，其产权全部归原告所有，并不存在占用他人公摊面积，原规划内部公摊面积实际已经转化为原告个人所有，也就是都属于原告的室内面积，根据《物权法》业主对建筑物内的住宅、经营用房等专有部分享有所有权，即享有占有、使用、收益和处分的权利。原告的建筑物已经通过消防验收，符合合法使用。原告提供的融公消案检字（2014）第0035号《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》可知，承租人林文根据原告提供的17本产权证，对该房产进行装修，重新布局权属原告的室内走廊与消防通道，并已通过公安部门的消防验收，如果是违法建筑，根本不可能通过消防验收，因此原告的房产现状是合法合规的使用。被告已确认原告系合法使用该房产。早在2014年被告认定原告房产涉嫌违章，2014年6月原告将本案讼争房产出租给案外人林文使用，林文对租赁房产进行装修，由于在装修过程中与金辉物业产生纠纷，金辉物业便向被告举报该房产涉嫌违章，被告于2014年9月3日派工作人员到现场查看，并于当日下发了整改通知书，2014年9月5日，被告将原告、林文、金辉物业公司组织调解，后各当事人均达成协议，被告予以案外人继续完成装修工作，这就说明被告也认定原告的装修是合法合规的。被告认定原告的房产违反了《中华人民共和国城乡规划法》系适用法律错误，根据《中华人民共和国城乡规划法》第40条以及《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第63条规定，原告陈国雄的房产仅仅是室内装修，且装修经过消防验收合格，上述法律规定均没有将室内装修列入需要取得规划许可证的范围，因此被告适用《中华人民共和国城乡规划法》第40条的规定来认定陈国雄的建设违法依据不足。二、被告作出《告知函》、《通知》及冻结行为也违反法律规定。被告未履行调查取证程序。《行政处罚法》36、37条规定，行政机关在给予行政处罚之前应当有调查程序，收集有关证据，且应当有不少于2名以上执法人员，本案中，被告所做的《告知函》、《通知》均没有履行调查程序，其行为严重违反法定程序，且被告向其职能部门不动产登记和建议中心下达的冻结房产通知，原告更是闻所未闻，是冻结后原告主动向房产中心了解才知道的。三、被告作出的《告知函》、《通知》严重违反了《行政处罚法》中的一事不再罚的基本原则，被告早已在2014年9月3日就本案的相同事宜向原告发出《整改通知书》并于2016年对上述房产采取冻结措施。该冻结措施限制了申辩人陈国雄对上述房产的变更、交易及抵押登记，使其无法对该房产进行交易及贷款，其因此遭受巨大损失，该行为属于行政处罚措施，原告陈国雄因2014的整改通知及冻结措施已受到了处罚，也付出了巨大的代价，现被告又再次作出《告知函》、《通知》，又以同样的行政处罚即整改通知及冻结决定，显然已经违反了一事不再罚原则，且原告于2018年7月19日因不服被告做出的融不动产（2018）3号《关于依法办理对融侨城一期1号裙楼二层01-17店面产权不予登记的通知》诉至贵院，并于2019年3月11日向福州市中级人民法院提起上诉，福州市中级人民法院于2019年3月11日作出（2019）闽01行终158行政判决撤销了原福清市国土资源局作出的融不动产〔2018〕3号《关于依法办理对融侨一期1号裙楼二层01-17店面产权不予登记的通知》，上述判决已经生效，被告不但不履行生效判决文书，还再次对原告作出同样的处罚，这严重侵害了原告的利益。三、被告2019年3月28日作出的《通知》内容依据也违法，没有法律依据。该份通知中所依据的两份文件中，其中《关于依法办理对融侨城一期1#裙楼2层01-17店面产权不予登记的通知》的当事人系被告内设机构，原告并不是该文件的当事人，根据“法无明文规定即为”的原则，被告以该文件作为依据来制约原告显然不合法，其中福清市城乡规划局作出的融规函（2018）42号《福清市城乡规划局关于融侨城一期1#楼2层现状功能情况的函》的作出时间系2018年1月16日，但原告则在2017年10月28日则向福清市人民政府原告房产解除冻结手续申请行政复议，福清市人民政府于2018年1月18日作出《行政复议决定书》，也就是说该份文件系在原告申请行政复议期间才制作，是后期补做的，其制作程序严重违法，不得作为具体行政行为的依据，因此该依据时无效的。综上，被告作出的《告知函》、《通知》既没有事实依据，也没有法律依据，且在程序上也严重违反了法律规定，且被告文件内容所依据相关规定也是违法无效的，因此被告作出的《告知函》、《通知》系违法行为，依法应当予以撤销。为此原告特诉请：1、确认被告2018年1月10日作出的融规函（2018）33号《福清市城乡规划局关于融侨城一期1#裙楼2层规划功能告知函》行为违法，并依法予以撤销；2、本案诉讼费由被告承担。 被告福清市自然资源和规划局于2018年11月22日向本院提交书面答辩状，并在庭审中辩称，被告作出的融规函[2018]第33号《福清市城乡规划局关于融侨城一期1#裙楼2层规划功能告知函》不属于人民法院行政诉讼受案范围，根据答辩人于2018年1月10日作出的《福清市城乡规划局关于融侨城一期1#裙楼2层规划功能告知函》（融规函[2018]第33号）内容可知，该告知函只是专门函告原告，其存在占用走廊经营和加装两处大门的情况。之后，答辩人又于2018年1月18日向原告发送《接受询查通知书》，要求原告携带《建设工程规划许可证》或有关建设审批材料到答辩人处接受询问。可见，答辩人作出的上述行为是为作出最终的处理决定做准备的过程性行为。本案讼争的告知函只是告知原告一个基本的事实，未苛于原告新的义务，不属于《行政诉讼法》第四十九条规定的行政诉讼受案范围。另《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释[2018]1号）第一条规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为…”故，原告向法院提起诉讼请求撤销答辩人于2018年1月10日作出的《福清市城乡规划局关于融侨城一期1#裙楼2层规划功能告知函》（融规函[2018]第33号），不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、答辩人作出的《福清市城乡规划局关于融侨城一期1#裙楼2层规划功能告知函》（融规函[2018]第33号）认定事实清楚，适用法律正确。因原告对其名下音西街道融侨城一期1#群2层01-17店面未办理审批手续擅自动工，答辩人于2014年9月3日曾对原告下发《整改通知书》（融规[2014]改字第047号），要求其于3日内自行整改，拆除违法建筑。2017年11月16日，答辩人委托福州市勘测院福清分院对融侨城（一期）1#群楼进行测量，形成《福清市零星测量报告》，对照其二层现状图和对应点照片显示，发现有293.48平方米的建筑面积范围现状使用功能与原审批走廊功能不符，存在占用走廊经营和加装两处大门的情况。故，答辩人作出的《福清市城乡规划局关于融侨城一期1#群楼2层规划功能告知函》（融规函[2018]第33号）所告知原告的其存在占用走廊经营和加装两处大门的情况属实，认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，答辩人作出的《福清市城乡规划局关于融侨城一期1#群楼2层规划功能告知函》（融规函[2018]第33号）认定事实清楚，适用法律正确，但不属于人民法院行政诉讼受案范围，请求驳回原告起诉。 经审理查明，原告陈国雄拥有坐落于福清市音西镇音西村××村××城××楼××号店面房产，原告于2014年将上述17个店面一并租赁给他人经营。在承租人对原告上述房产进行装修过程中，原福清市城乡规划局曾于2014年9月3日作出融规（2014）改字第047号《整改通知书》，责令原告对其未经审判擅自动工的行为自行整改并拆除违法建筑。其后，原告于2017年为上述房产办理银行抵押贷款转贷时，发现因福清市“两违”综合治理办公室曾于2014年9月4日向原福清市国土资源局、住建局发出融治违［2014］冻字第008号《关于冻结融侨城一宗产权证的通知》，上述房产的产权登记、变更、交易及抵押等相关手续被停止。原告不服，向福清市人民政府申请行政复议，福清市人民政府于2018年1月18日作出融政行复决［2017］034号《行政复议决定书》，撤销了原福清市房地产交易管理所对原告位于融侨城1号裙楼2层17间店面的冻结措施。2018年2月1日，原福清市国土资源局下属的福清市不动产登记和交易中心作出融不动产［2018］3号《关于依法办理对融侨城一期1号裙楼二层01-17店面产权不予登记的通知》，告知原告：“我中心于2018年1月31日收到福清市‘两违’综合治理专项行动领导小组办公室发来的《关于依法办理对融侨城一期1＃裙楼2层01-17店面产权不予登记的通知》（融治违办［2018］限字第1号），根据文件要求，我单位将依据《不动产登记暂行条例》（中华人民共和国国务院令第656号）第二十二条第（一）项规定，在违法建设处置决定执行完毕前，对涉及违法建设的房屋依法不予办理产权登记、转移、抵押等相关手续，并书面告知申请人。经查档案，上述房屋的所有权人均为你本人。”原告对此不服，向本院提起（2018）闽0102行初282号行政诉讼，并经福州市中级人民法院作出（2019）闽01行终158号行政判决撤销了上述融不动产［2018］3号《关于依法办理对融侨城一期1号裙楼二层01-17店面产权不予登记的通知》，责令由机构编制调整后的福清市自然资源和规划局即本案被告在法定期限内重新作出行政行为。而本案被诉的融规函（2018）33号《福清市城乡规划局关于融侨城一期1＃裙楼2层规划功能告知函》系被告于2018年1月10日作出的，主要内容为告知原告陈国雄其案涉店面中有293.48平方米的建筑面积范围现状使用功能与原审批走廊功能不符的情况。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为…”规定，原告向人民法院提起行政诉讼时，行政机关的行为应当属于人民法院行政诉讼受案范围，而本案原告陈国雄起诉之融规函[2018]第33号《福清市城乡规划局关于融侨城一期1#裙楼2层规划功能告知函》（以下简称“告知函”）系被告福清市自然资源和规划局在对原告陈国雄位于音西街道融侨城一期1#群2层01-17店面违法情况的处理过程中，即融不动产［2018］3号《关于依法办理对融侨城一期1号裙楼二层01-17店面产权不予登记的通知》作出之前就案涉店面中存在现状使用功能与原审批走廊功能不符情况向原告进行告知，该《告知函》属于事实告知行为，且该事实告知行为是在对案涉房产调查过程中的一个过程性行政行为，未对原告的合法权益造成影响，根据上述法律规定，不属于行政诉讼的受案范围，故原告之起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。此外，原告已经针对被告其后作出的对原告权利义务有实际影响的融不动产［2018］3号《关于依法办理对融侨城一期1号裙楼二层01-17店面产权不予登记的通知》提起了行政诉讼，并经生效判决予以撤销，故本案之诉讼标的也已为生效裁判所羁束。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）、（九）项之规定，裁定如下： 驳回原告陈国雄的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  吴晓曦 人民陪审员  史锦红 人民陪审员  伍 缄 二〇一九年十一月二十五日 书 记 员  郑少敏 附录： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。