四川省成都高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0191行初358号 原告吴卫东，男，1972年6月1日出生，汉族，住成都市高新区。 委托诉讼代理人贺飞翔，四川道烆律师事务所律师。 被告成都高新技术产业开发区芳草街街道办事处。住所地：四川省成都市高新区神仙树西路4号。 负责人邓换生，主任。 委托诉讼代理人康娇皎，北京大成（成都）律师事务所律师。 委托诉讼代理人李利航，北京大成（成都）律师事务所律师。 原告吴卫东与被告成都高新技术产业开发区芳草街街道办事处（简称“芳草街道办”）行政给付纠纷一案，本院于2019年7月15日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月21日公开开庭审理了本案。原告吴卫东及其委托诉讼代理人贺飞翔，被告芳草街道办副主任周敏，被告芳草街道办委托诉讼代理人康娇皎、李利航到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月，原告吴卫东向被告芳草街道办提出申请，要求被告芳草街道办补偿其在2008年9月至2013年9月期间因丧失部分劳动能力应领取的托底双困补贴42000元。 原告吴卫东诉称，其未婚、多病，被鉴定为部分丧失劳动能力。2008年9月至今，原告一直不能工作，无经济来源，全靠父母供养，原告向被告提出申请，要求被告补偿原告2008年9月至2013年9月的托底双困补贴42000元，赔偿2008年9月到2013年11月有五年时间没为原告做劳动能力鉴定的精神损害赔偿金700000元，对其现有的病情承担后果，同时要求追究相关人员的法律责任，并对原告从2014年1月到现在在托底双困考勤表上签字领钱填写的工作时间与原告因病实际工作时间不一致有个结论。被告收到原告的申请后未进行书面答复。故原告向本院提起诉讼，请求：1.补偿原告2008年9月至2013年9月因丧失部分劳动能力应领取的托底双困补贴42000元；2.承担原告患病，未婚不能生育，没有社会保险，生活陷入困难，无法继续治病的严重后果；3.追究相关人员的法律责任；4.赔偿2008年9月至2013年11月没有给原告做劳动能力鉴定的精神损害赔偿费700000元；5.对原告于2014年1月至2019年4月在托底双困考勤表签字时间与实际时间不一致作出认定；6.对被告《芳草街道就业托底援助实施细则》的合法性进行审查；7.对原告父亲的死亡承担法律后果。经本院释明及裁定后，本案原告的诉讼请求确定为：要求被告补偿原告2008年9月至2013年9月期间因丧失部分劳动能力应领取的托底双困补贴42000元。 原告为证明其主张向本院提交以下证据材料： 第一组：2019年原告向被告申请托底“双困”补贴的申请书及邮寄单，证明原告于2019年4月28日以邮寄方式向被告提交申请书，提出补偿2008年9月至2013年9月的托底“双困”补贴、赔偿损失及承担责任等请求。 第二组：原告2006年9月至2019年的病历材料及医药费发票，成都市劳动能力鉴定确认结论书两份，原告母亲的养老金、房产证，原告的无房证明及失业证，证明原告符合芳草街道办关于双困就业托底援助对象的要求。 第三组：社区在2010年到2012年给原告的残疾评定介绍信，芳草爱心医疗卡、一次性临时救助申请表，证明原告失业后一直向被告申请补助，以及被告行政不作为。 第四组：原告父亲吴传国的病历材料及死亡证明，证明原告父亲因经济困难无法医治死亡，原告与父亲共同生活，家庭困难，被告未支付双困托底补贴导致原告家破人亡。 被告高新芳草街道办辩称，2011年3月8日，成都高新区管委会办公室印发了《成都市高新区管委会办公室关于建立困难家庭就业托底援助制度的意见》（成高管办〔2011〕14号），要求各街道、社区对有就业意愿的“双困”人员进行托底援助。而在此之前，成都高新技术产业开发区及原告所在辖区并无关于“双困”托底援助制度，故原告要求被告从2008年9月起开始给付“双困”就业托底补贴的请求缺乏相应的事实及政策依据。2012年7月19日，被告印发《成都高新区芳草街街道办事处关于印发“双困”人员就业托底援助工作长效机制的通知》（成高芳办〔2012〕67号）中明确规定了“双困”就业托底援助对象的认定程序为“本人提出申请—社区民主评议—社区公示—社区申报”。2008年9月至2013年8月期间，原告所在社区未收到原告提交参加就业托底援助的申请，也未组织过民主评议会，亦未将原告作为就业托底援助对象进行过公示和申报。原告应对其在该期间申请参加“双困”就业托底援助的事实负有相应的举证责任。2013年9月，原告向所在社区申请“双困”就业托底援助，原告通过“双困”就业托底援助对象的认定程序后，从2013年10月至2019年5月一直享受“双困”就业托底援助，被告已履行相应的法定职责。综上，原告要求被告从2008年9月起至2013年9月期间向原告给付“双困”就业托底补贴的诉讼请求缺乏相应的事实依据，被告不存在对原告给付的义务，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告高新芳草街道办为证明其主张，向本院提交以下证据材料及依据： 1.被告于2012年7月19日印发的《成都高新区芳草街街道办事处关于印发“双困”人员就业托底援助工作长效机制的通知》（成高芳办〔2012〕67号），证明“双困”人员就业托底援助工作自2012年4月1日开始实施，“双困”人员的认定程序为“本人提出申请-社区民主评议-社区公示-社区申报”，原告要求被告补偿该机制实施以前的就业托底援助金缺乏法律依据； 2.成都高新技术产业开发区芳草街街道蓓蕾社区居民委员会于2019年8月29日出具的《情况说明》，证明原告于2013年9月向社区申请双困就业托底援助，经召开评议会，会议通过原告的双困就业托底援助申请，后对原告进行了就业援助；原告主张在2013年9月以前应向其进行援助缺乏事实依据； 3.成都高新区管委会办公室于2011年3月8日印发的《成都高新区管委会办公室关于建立困难家庭就业托底援助制度的意见》（成高管办〔2011〕14号），证明高新区对于愿意就业的，低保或低保边缘困难家庭中的就业困难人员（即双困人员），实施就业援助的意见是从2011年开始实施的，原告要求被告补偿2008年9月起的双困就业托底援助金无依据。 经庭审举证、质证，原告对被告高新芳草街道办提交的证据不予认可，认为被告提交的高新区管委及被告下发的双困人员就业托底制度的文件均显示为内容不予公开，原告无法从公开途径得知有关双困就业托底援助的相关政策，因此原告在2013年9月以前获得救助的权利被剥夺，法律所规定的公开义务不能因被告实施行政给付行为而予以免除。 被告对原告于2019年4月向其提交书面申请的事实无异议。被告对原告提交的第二、三、四组证据的关联性不予认可，认为其母亲养老金、房产证以及原告父亲的购房合同，仅能证明原告与其父母共同生活，且共同生活家庭成员有两套房产；原告提交的劳动能力鉴定结论书和第三组证据材料均是在原告享受双困托底救助以后的材料，与本案所争议的期间不具有关联性，不能达到原告的证明目的；原告提交的其父亲死亡及病历材料，与本案不具有关联性。 本院经审查认定，原告提交的第一组证据能够证明原告向被告提交申请要求补偿2008年9月至2013年9月的托底“双困”就业援助金的事实，本院予以认定；原告提交的其本人病历材料、医疗费票据、成都市劳动能力鉴定确认结论书及失业证，能够证明原告多病、生活困难的客观情况，与本案具有关联性，本院予以采纳；原告提交的其余证据与本案不具有关联性，本院不予认定。 被告提交的两份规范性文件属于被告实施双困就业托底援助的依据，具有真实性、合法性，能够适用于本案，本院予以认定；被告提交的蓓蕾社区出具的《情况说明》能够证明原告申请及被告向原告发放双困就业托底援助金的过程，与本案待证事实具有关联性，本院予以认定。 审理查明，为深化高新区充分就业工作，切实解决通过市场机制难以实现就业且家庭生活困难人员的就业问题，成都高新区管委会于2011年3月8日制定、下发《成都高新区管委会办公室关于建立困难家庭就业托底援助制度的意见》（成高管办〔2011〕14号），要求辖区内各街道办事处、社区对愿意就业的低保或低保边缘困难家庭中的就业困难人员（即“双困”人员），实行无条件就业援助（即“托底援助”）。被告芳草街道办于2012年7月19日印发《成都高新区芳草街街道办事处关于印发“双困”人员就业托底援助工作长效机制的通知》（成高芳办〔2012〕67号），对落实“双困”家庭就业援助长效机制提出具体要求，明确“双困”人员范围、认定程序、退出机制等。其中“双困”人员认定程序为“本人提出申请-社区民主进行评议-社区公示-社区申报”。该通知明确“双困”就业托底援助工作机制自2012年4月1日起执行。被告向本院提交的蓓蕾社区出具的《情况说明》载明：原告吴卫东于2013年9月向社区申请双困托底就业援助，蓓蕾社区召开评议会，进行民主评议，同意原告吴卫东的申请，被告芳草街道办事处对其进行就业援助，自2013年10月起安排原告为社区文明劝导志愿员，并按月支付相应的双困就业托底援助金。 2019年4月28日，原告吴卫东通过邮政快递的方式向被告芳草街道办提交申请书，提出以下请求：1.补偿其2008年9月到2013年9月期间应得的双困托底援助金42000元（以每月700元计算）；2.对其现有病症及生活困难的情形承担责任；3.追究相关工作人员未告知原告应当去进行劳动能力鉴定的法律责任；4.赔偿2008年9月到2013年11月期间未为原告做劳动能力鉴定的精神损害赔偿金700000元；5.对原告于2014年1月至今在托底双困考勤表上签字领钱填写的工作时间与原告患病实际工作时间不一致作出认定结论。被告芳草街道办收到该申请后，未向原告作出书面答复。 另查明，被告芳草街道办于2018年1月1日起施行《芳草街道就业托底援助实施细则》，该细则从援助条件、申办程序、岗位要求、保障措施及管理机制等方面对就业托底援助进行细化规定。原告向本院提出申请，要求对该实施细则的合法性进行审查。 本院认为，本案因原告吴卫东向被告芳草街道办提交书面申请要求其履行一系列职责，芳草街道办未作出处理，而提起本案诉讼。针对原告提出的多项诉讼请求，经本院释明及书面裁定后，本案确定为要求被告向原告支付2008年9月至2013年9月期间因丧失部分劳动能力而应当领取的托底“双困”补贴的给付之诉。 根据《中华人民共和国就业促进法》第五十二条第一款“各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助”、第五十四条第一款“地方各级人民政府加强基层就业援助服务工作，对就业困难人员实施重点帮助，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助”的规定，原告吴卫东所在的成都高新区于2011年3月出台《关于建立困难家庭就业托底援助制度的意见》，该意见要求“就业部门牵头、民政部门配合、街道具体实施，对‘双困’人员进行摸底调查，建立实名制台账，开展个性化服务”，即被告作为原告居住的成都高新区蓓蕾西巷4号所在地的街道办事处，对原告是否符合双困就业托底援助，有权予以调查核实，并决定是否实施就业援助的职权。 原告主张其于2019年4月28日向被告邮寄了申请书，被告对原告提出申请的时间、方式和内容亦予以认可，故本案的争议焦点在于原告申请的2008年9月至2013年9月期间，被告是否具有向原告支付托底“双困”补贴的义务。 通过被告提交的两份规范性文件，即《关于建立困难家庭就业托底援助制度的意见》和《芳草街道办事处“双困”人员就业托底援助工作长效机制》的出台时间可知，对“双困”人员进行就业托底援助的政策，高新区管委会于2011年3月出台，被告芳草街道办于2012年4月1日起开始执行，故对于原告主张被告执行“双困”人员进行就业托底援助政策前的期间2008年9月至2012年3月，被告并无支付就业托底援助金的法定职责。同时，从上述两份规范性文件的内容可知，“双困”人员就业托底援助机制是指街道、社区利用公益性岗位或相关就业托底援助岗位安排“双困”人员就业，发放就业托底援助金的制度；“双困”人员的认定程序为“本人提出申请-社区民主评议-社区公示-社区申报”，即提出就业托底援助申请是启动认定程序、获得救助的前提。2012年4月至2013年9月这一期间，被告虽然具有法定职责，但给付就业托底援助金的前提是符合“双困”人员范围，并经当事人向社区提出申请，由社区民区评议、公示、申报通过后，安排相应工作岗位工作后，方能领取就业托底援助金，原告并未举证证明其在该期间满足上述条件，相反，从被告提交的蓓蕾社区出具的《情况说明》能够确定原告于2013年9月向社区申请双困托底就业援助，并自2013年10月起从事就业援助工作，获得相应的双困就业托底援助金。综上，原告吴卫东申请被告芳草街道办补偿其2008年9月至2013年9月期间的双困就业托底援助金的请求不成立，本院不予支持。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，规范性文件作为行政行为的依据，是提起附带审查的前提。本案原告提出附带审查的《芳草街道就业托底援助实施细则》，其施行时间为2018年1月1日，而本案审查的是2008年9月至2013年9月期间的行为，该实施细则显然不是本案被诉行政行为的依据，故原告提起附带审查不符合法定条件，本院不予审查。 据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下： 驳回原告吴卫东的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告吴卫东负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  熊秋艳 人民陪审员  徐 敏 人民陪审员  祝 捷 二〇一九年十一月十五日 书 记 员  严 枫