广西壮族自治区玉林市玉州区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0902行初63号 原告玉林市玉州区宏江食糖经营部，住所地：玉林宏进农副产品批发市场6区7栋25号。 投资人周宏江。 委托代理人邱朝芬，广西桂竞天律师事务所律师。 被告玉林市玉州区市场监督管理局，住所地：玉林市玉州区一环北路301号。 法定代表人陈超，局长。 委托代理人罗飞，玉林市玉州区市场监督管理局干部。 委托代理人梁胜军，玉林市玉州区市场监督管理局干部。 被告玉林市玉州区人民政府，住所地：玉林市玉州路1号。 法定代表人吕燕梅，区长。 委托代理人梁诗，玉林市玉州区司法局干部。 原告玉林市玉州区宏江食糖经营部因要求确认玉林市玉州区食品药品监督管理局作出的《关于周宏江申请查阅尚未作出处理决定的案卷材料的答复》及请求撤销玉林市玉州区人民政府作出的玉区政复决字（2019）第1号行政复议决定，于2019年5月27日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月17日立案后，于2019年7月19日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告玉林市玉州区宏江食糖经营部委托代理人、被告玉林市玉州区市场监督管理局两位委托代理人、被告玉林市玉州区人民政府委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 玉林市玉州食品药品监督管理局作出的《关于周宏江申请查阅尚未作出处理决定的案卷材料的答复》载明：关于你要求查阅“玉林市玉州宏江食糖经营部行政处罚一案”的卷宗材料事项。鉴于该案目前还未作出处理决定，且案卷材料中包含个人隐私和商业秘密信息，根据政府信息公开条例的规定不得公开；该案的调查材料为我局在曰常工作中制作或者获取的内部管理信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见（国办发〔2010〕5号）》的规定，“行政机关在曰常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”，因此不向你提供查阅。 玉林市玉州区人民政府作出的玉区政复决字（2019）第1号行政复议决定载明：2018年12月26日，被申请对申请人作出《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，当日送达。2018年12月28曰，被申请人接到申请人的《申请书》，要求查阅调查宏江食糖经营部一案的案宗材料，被申请人于2019年1月8日作出书面回复。2019年1月23日，被申请人召开听证会，依听证的有关规定，被申请人现场向申请人出示了涉案的证据材料并进行质证。2019年3月8日，被申请人依法对申请人作出行政处罚决定。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（囯办发〔2010〕5号）：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”的规定，申请人于2018年12月28曰申请查阅案卷，而案件尚在调查处理阶段，案卷材料未整莩、汇总，其案卷材料不仅含有《案源登记表》等行政机关内部工作流程材料，还包含有未完结的关联案件的第三方信息材料，属于过程性信息，不属于政府信息公开范围，不存在违法行为，未侵犯申请人的合法权益。以上审理查明的事实有《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》、《申请书》、《关于周宏江申请查阅尚未作出处理决定的案卷材料的答复》、听证现场申请人查阅证据的照片、《行政处罚决定书》等证据证实。本复议机关认为：基于以上事实，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）的规定，被申请人对申请人作出韵不予批准申请人查阅案卷材料的行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，依法应予维持。申请人的申请事项缺乏事实依据和法律依据，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本复议机关决定：维持玉州食品药品监督管理局于2019年1月8日作出的《关于周宏江申请查阅尚未作出处理决定的案卷材料的答复》。 原告玉林市玉州宏江食糖经营部诉称，诉讼请求：1.确认被告玉林市玉州市场监督管理局于2019年1月8日作出的《关于周宏江申请查阅尚未作出处理决定的案卷材料的答复》不予批准原告及委托代理人查阅案卷材料的行政行为违法；2.依法撤销玉林市玉州区人民政府作出的玉区政复决字［2019］第1号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：一、被告一的《答复》违法且与《听证告知书》告知的权利相矛盾，不论是否涉及个人隐私、商业秘密，原告在行政处罚程序中均有权查阅，无需待其作出处理决定。1、被告一以“涉及个人隐私、商业秘密、处理决定未作出”为由作出《答复》不准查阅是错误的，被告一在原告未进行阅卷及未知晓拟被行政处罚的证据材料，无法予以充分准备听证会的质证、陈述申辩的情况下，即在2019年1月23日直接举行了听证会，被告一的听证主持人在会上匆促出示相关证据材料，原告未能作充分的会前会上质证准备。而被告一为迗到其独行裁断处罚原告的目的，变相通过不允许原告阅卷，查看应该公开的证据而作出的处罚决定，违反《国家食品药品监督管理局听证规则（试行）》第八条“当事人、利害关系人在听证中享有以下权利：（一)知晓拟作出行政行为的事实、证据和法律(四）进行申辩和质证；（五)依法享有的其他权利。”的规定，原告在听证中享有知晓拟作出行政行为的证据，但被告一发给原告的事先处罚告知书及听证告知书仅仅列明了证据名称，原告无法知晓证据的内容，无法充分在听证会上进行申辩和质证，原告的听证、陈述申辩权将得不到保障。违反了该规则第六条“听证主持人、听证员、记录员应当公正地履行职责，保证听证参加人行使陈述、申辩、质证等权利出行政处罚的证据质证，那么换句话说就是无论是否涉及个人隐私、商业秘密，作为相对人的原告最迟在听证会上都应当有权利查阅案卷的证据材料，而无需等到作出处理决定那天以后。而且原告是相对人，在案件中，对原告不存在个人隐私、商业秘密的事由，该处罚的材料与原告息息相关。那么被告一的《答复》以未作出处理决定不能查阅，明显是违反上述法律规定的，这份答复如不撤销、不确认违法，造成的后果就是原告在未作出处罚决定前，在整个行政处罚程序，包含听证程序中均不能查阅案件相关证据材料。虽然被告一在后来的听证会上出示了相关证据，但原告是否查阅，已不能改变被告一原作出《答复》违法的事实。2、被告一向原告发出的听证通知书写明的是公开举行听证会，那么对被告一认为涉及个人隐私、商业秘密不能公开案卷信息，那么又公开举行听证会还在会上向原告出示证据质证岂不是自相矛盾？根据《政府信息公开条例》第九条“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：(一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；第十三条“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”的规定，原告要求查阅的案卷相关证据材料，与原告的切身利益息息相关，依法依规应予以对原告公开。3、另根据《律师法》第三十五条“受委托的律师根据寒情的需要，民法院通知益的;可以申请人民检察院、人民法院收集、调取证据或者证人出庭作证。律师自行调查取证的，凭律师执业证书和律师事务所证明，可以向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况。”因此，被告一不允许原告及律师查阅所涉案的卷宗证据材料是严重违法的。二、两被告对法律条文理解偏差，属适用法律错误，被告二维持被告一的行政行为的理由更是荒谬。1、两被告均适用了《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，并据以为由认为被告一的行政行为合法。这是严重错误的。该意见第二条完整文字应如下：“准确把握政府信息的适用范畴《条例》所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”由此文可知，被告一、二是对该意见理解错误。原告申请查阅的案卷相关证据材料是被告一调查的客观证据，用以确定原告是否存在违法行为。原告申请查阅的材料符合该意见中应当公开的范围。原告查阅的是可以在生产生活中使用，也可以在日后有可能涉及的行政复议、诉讼及本次处罚中的行政程序中作为书证使用。而该《意见》所称的不属于《条例》应公开的政府信息是指被告一制作或获取的“内部”管理信息或处于讨论、研究审查中的“过程性”信息，很明显，这里规定的是被告一主观方面制作的相关信息，与原告要求查阅的案卷相关证据材料不是同类型，前者是客观调查的证据，后者是行政机关制作的内部信息。被告一可以仅向原告提供拟被处罚的证据材料，而不能“一刀切”全部不准作为相对人的原告和代理律师查阅全卷所有材料及相关证据。原告要求查阅的这些客观证据是不因内部讨论而改变其的内容性质的，该证据已经被列为拟处罚的证据，因此被告一的行为违法，适用法律错误。2、被告二以被告一未整理案卷就认定原告及律师不能查阅更是荒谬，被告一经调查已经拟作出事先处罚告知书，案件因原告申请已经进入听证程序，其未整理、汇总案卷是其工作职责问题，不能以此来推卸责任。对其内部信息可以不予提供，但予以处罚的证据，被告一依法依规均有义务提供。不仅是行政处罚、复议，包含行政诉讼中，都应当保障作为当事人的原告享有的知情权、举证、质证的权利，作为当事人的原告均有权查阅相关案卷证据材料。而被告二对被告一的违法行为视而不见，维持的理由更是离谱，适用法律错误，损害原告的合法权益。应撤销被告二的复议决定书。综上所述，原告申请查阅关乎自己切身利益的案卷材料，拟作出处罚的证据是属于被告一应当向原告公开的信息。但由于原告被行政处罚案的听证会举已经举行，该行政行为具有不可撤销性，撤销已经毫无意义。为此，原告依据《行政复议法》向贵单位提起行政诉讼，请求确认被告一的行政行为违法，并撤销被告二作出的行政复议决定。 被告玉林市玉州市场监督管理局辩称，一、对于原告的查阅申请行为，我局具有管辖权。根据《中华人民共和国食品安全法》和《玉林市玉州食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，我局对玉州行政区域内的食品经营具有监督管理权。根据《中共玉林市玉州区委员会玉林市玉州区人民政府关于印发的通知》的规定，2019年1月31日，成立玉林市玉州市场监督管理局，不再保留区食品药品监督管理局。原告玉林玉州宏江食糖经营部的经营场所“玉林市玉州二环北路1222号玉林宏进农副产品批发市场6区7栋25号”在玉州行政区域内，其从事食品经营属于食品安全问题，其向本局申请对其监督管理的案卷材料，因此，我局对原告的政府信息公开申请行为具有管辖权.二、答辩人对原告的政府信息公开申请行为作出了行政处理，作出的行政处理决定，认定事实清楚，证据充分。2018年12月28日，答辩人的工作人员在办公室接到原告的《申请书》，要求查阅我局调查玉林玉州宏江食糖经营部一案的卷宗材料。我局工作人员当场向当事人及其律师作出说明:案件尚在调查处理阶段，案卷材料尚未加工处理完毕，案卷材料不仅有证据材料，还包含有需要保密的举报材料、内部管理信息以及个人隐私和商业秘密信息，暂不提供查阅；听证时会出示证据材料，保障当事人的听证权、证据质证和陈述申辩等权利。根据当事人的要求，我局2019年1月8日向当事人作出书面答复，并送达当事人。上述事实有《申请书》《行政处罚决定书》、听证现场当事人及委托律师查阅证据的照片等证据证实，事实清楚，证据充分，足以认定。三、答辩人作出行政处理决定适用法律正确，合法适当。本案中，我局工作人员接到当事人的《申请书》后，当场向当事人作出答复并在规定的期限内书面答复了当事人。我局对当事人立案调查的玉林玉州宏江食糖经营部一案属于举报案件，其案卷材料包含有需要保密的举报信息，也有《案源登记表》、案件合议、案件集体讨论记录等内部处理材料，也有关联案件的当人江锋食品厂及其业主的个人隐私和商业秘密信息材料(当事人将食品绵白糖销售给江锋食品厂)当事人申请查阅卷宗材料时，案件材料尚需加工处理、整理、分类汇总，案件也尚在调查核实和讨论审查中尚未作出处理决定，关联的案件也在调查处理中，还未形成完整的政府信息，因此，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见(国办发[2010〕5号》“行政机关向原告提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，原告可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”“行政机关向原告提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作(作区分处理的除外)。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为原告汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”“对原告申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知原告不属于政府信息公开的范围。”的具体规定，当时的卷宗材料正是符合上述规定，不属于政府信息公开的范围。在后来2019年1月23日的听证会上，我局依听证的有关规定，现场向当事人及其委托律师出示了涉案的证据材料并进行质证，完全保障了当事人的合法权利。故我局对当事人作出的不予查阅的处理决定并说明理由，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》其有关配套文件的规定，作出行政处理决定适用法律正确，合法适当。四、答辩人作出的行政处罚决定程序合法。答辩人处理原告的申请行为，在调查核实清楚案件事实、证据确凿的基础上，依据其有关配套文件的规定对其作出行政处理决定，送达文书给当事人。答辩人执法人员从接到申请后依职权作出的行政处理遵循调查核实、作出行政处理决定、告知送达等执法程序，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》《中华人民共和国行政处罚法》《食品药品行政处罚程序规定》《广西壮族自治区行政执法程序规定》的规定，程序合法。五、对原告陈述的事实和理由的答辩。原告陈述的事实和理由主要有以下错误:(一)将证据材料和案卷材料混为一谈;(二)将“听证中”和“听证前”的权利没有区别开来；（三)将未作出处理决定的材料和已经作出处理决定后分类汇总归档的材料的查阅权利视为一致；(四)没有理解案件不同阶段具有不同的权利和时间点。综上所述，答辩人对原告提出的查阅案卷卷宗的申请作出的行政处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，程序合法，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求，并由原告承担相应的诉讼费。 被告玉林市玉州市场监督管理局向本院提交了以下证据、依据： 1、证据：1.申请书、委托材料复印件各一份；2.听证现场查阅证据照片复印件一份；3.行政处罚决定书复印件一份；4.答复书复印件一份。 2、依据：《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》国办发（2010）5号。 被告玉林市玉州区人民政府辩称，一、玉州区人民政府作出的1号复议决定适用法律法规正确本案诉争的申请查阅案卷案宗行为，答辩人经审理查明:2018年12月26日，玉州市场监督管理局对被答辩人作出《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，当日送达。2018年12月28日，玉州市场监督管理局接到被答辩人的《申请书》，要求查阅调查宏江食糖经营部一案的案宗材料，玉州市场监督管理局于2019年1月8日作出书面回复。2019年1月23日，玉州市场监督管理局召开听证会，依听证的有关规定，现场向被答辩人出示了涉案的证据材料并进行质证。2019年3月8日，玉州市场监督管理局依法对被答辩人作出行政处罚决定。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条:“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号):“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”的规定，被答辩人于2018年12月28日申请要求查阅有关被答辩人行政处罚一案的案卷材料，而案件尚在调查处理阶段，其案卷材料不仅含有《案源登记表》案件合议、案件集体讨论记录等行政机关内部工作流程处理材料，属于过程性信息，而且包含有未完结的关联案件的第三方个人隐私和商业秘密信息材料，不属于《条例》所指应当公开的政府信息，不存在适用法律法规错误，未侵犯申请人的合法权益。综上所述，玉州区人民政府作出的1号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。请人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告玉林市玉州区人民政府向本院提交了以下证据：1.行政复议决定书及送达回证复印件各一份；2.行政复议申请书复印件一份；3.行政处罚事先告知书复印件一份；4.听证告知书复印件一份；5.关于周宏江申请查阅尚未作出处理决定的案卷材料的答复复印件一份；6.听证现场查阅证据照片复印件一份；7.行政处罚决定书复印件一份；8.申请书复印件一份。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对当事人无异议的证据予以确认，可作为本案定案的依据；对当事人有异议的证据，因这些证据与诉辩双方存在一定的关联性，可作为本案定案的参考依据。 经审理查明，2018年12月26日，玉林市玉州食品药品监督管理局（以下简称：玉州食药局）向玉林市玉州宏江食糖经营部（以下简称：宏江经营部）发出行政处罚事先告知书，拟对其作出行政处罚罚款430950元，同时送达听证告知书，宏江经营部于2018年12月28日向玉州食药局提出听证申请，并申请查阅拟被行政处罚案件的卷宗材料。2019年1月8日，玉州食药局作出《关于周宏江申请查阅尚未作出处理决定的案卷材料的答复》（以下简称：答复），明确答复不向宏江经营部提供查阅卷宗材料，3月15日宏江经营部向玉林市玉州区人民政府（以下简称：玉州区政府）申请复议，玉州区政府经复议审查后，于5月13日作出玉区政复决字[2019]第1号行政复议决定，维持玉州食药局作出的答复，5月27日宏江经营部向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，《广西壮族自治区行政执法程序规定》（广西壮族自治区人民政府令13号）第四十六条第四款规定，相对人及其代理律师有权查阅行政机关查处违法案件的证据材料。其他听证代理人经行政执法机关许可，可以查阅证据材料。根据上述规定，宏江经营部及其代理律师有权查阅玉州食药局拟对其进行行政处罚案件的证据材料。玉州食药局作出答复不提供查阅的行政行为，违反了上述规定，属行政行为违法。玉州区政府在进行复议时，维持了一个违法行政行为，明显不当，应予撤销。因此，原告宏江经营部的诉讼请求，依法应予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 1、确认被告玉林市玉州区市场监督管理局于2019年1月8日作出的《关于周宏江申请查阅尚未作出处理决定的案卷材料的答复》的行政行为违法； 2、撤销被告玉林市玉州区人民政府于2019年5月13日作出的玉区政复决字[2019]第1号行政复议决定。 本案诉讼费50元，由两被告共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院或者玉林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于玉林市中级人民法院。 审 判 长  陈小毛 人民陪审员  蒋 鑫 人民陪审员  李翠云 二〇一九年十一月五日 书 记 员  陈 璐