南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）赣7101行初1288号原告李金秀，女，1946年3月13日出生，汉族，住江西省南昌市青云谱区。委托代理人刘新斌，江西阳中阳律师事务所律师，执业证号：13601201010989310。被告南昌市青云谱区住房和城乡建设局，住所地江西省南昌市青云谱区广州路268号C区，统一社会信用代码：11360104MB19009086。主要负责人聂洪明，该局局长。委托代理人章磊，该局工作人员。委托代理人梁年萍，江西赣兴律师事务所律师，执业证号：13601200110655774。原告李金秀诉被告南昌市青云谱区住房和城乡建设局（以下简称青云谱住建局）房屋征收补偿协议一案，于2019年10月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月29日立案后，于2019年11月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭进行了审理。原告李金秀及其委托代理人刘新斌，被告青云谱住建局委托代理人章磊、梁年萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李金秀诉称，2016年10月1日，原告与青云谱区住房保障和房产管理局（以下简称青云谱房管局）及南昌市青云谱区国有土地上房屋征收与补偿办公室(以下简称青云谱征收办)签订了编号为CL-2-073的《南昌市国有土地上房屋征收补偿货币补偿协议书（2-1）》（以下简称协议1），协议1备注了“本市有二套房，不享受政策”。2016年11月8日，原告又与青云谱房管局及青云谱征收办签订了编号为CL-2-073的《南昌市国有土地上房屋征收补偿协议书》（以下简称协议2），协议2第一条备注了“本市有两套房，不享受补足政策”。签订两份协议时，原告被征收房屋（青云谱区井冈山大道641号25栋2单元202室）（以下简称案涉房屋）为原告唯一住房，房屋建筑面积为18.91㎡，协议签订后被告仅支付了实有面积的补偿款。《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》(以下简称实施办法)第二十七条规定“房屋征收部门对个人住宅征收补偿安置建筑面积不低于36㎡，征收产权建筑面积小于36㎡且属于被征收人唯一一套住房的，安置时补齐36㎡，不结算差价，被征收人选择货币补偿且其住房面积小于36㎡的，按照36㎡建筑面积结算。设区的市、县（市、区）人民政府根据实际情况，可以制定比前款更优惠的最低补偿安置面积办法。”而被告制发的《青云谱周边--井冈山大道两侧一期（徐坊东、徐坊西、新溪桥、东后巷、西后巷地块）旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》(以下简称征收补偿方案)规定的“在下达征收决定前两年内（含两年），因转移登记导致被征收房屋建筑面积小于36㎡的，不享受补齐建筑面积36㎡”，违反了实施办法第二十七条之规定，且已被生效的法院判决确认违法。因此,两份协议中备注内容违反了法律规定，严重侵害了原告的合法利益。故原告诉至法院,请求判决：1.确认协议1第一条“本市有二套房，不享受政策”及协议2第一条“本市有两套房，不享受补足政策”因事实认定错误，违反法律规定而无效；2.责令被告按照36㎡的标准重新对原告进行征收补偿；3.诉讼费由被告承担。原告为支持其主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：原告身份证、被告青云谱住建局的统一社会信用代码查询信息，用以证明双方主体资格。第二组证据：征收补偿方案、协议1、协议2，用以证明协议1、2的第一条备注认定事实错误、违反法律规定，应认定无效。被告青云谱住建局辩称，本案原告不属于征收补偿方案中补齐36㎡优惠政策的适用对象，原因如下：其一，原告名下共拥有两套房屋，分别为案涉房屋（不动产权证号为青字418268及401643号），坐落于南昌市青云谱区井冈山大道625号25栋2单元202室房屋[不动产权证号为赣(2016)南昌市不动产权第1001331号，面积为66.89㎡]（以下简称202室房屋）。其中，案涉房屋为李金秀与其丈夫熊剑江共有，2012年12月12日，南昌市公安局徐坊派出所出具死亡证明，确认熊剑江已经死亡，2016年3月9日，李金秀将房屋变更登记至其个人名下。202室房屋为李金秀与其子熊明清共有，2016年5月23日，李金秀将该套房屋通过交易的形式转移登记至熊明清个人名下；其二，被告早于2016年5月15日就已告知原告案涉房屋列入红线范围，并且向原告送达了征收预告书、征收补偿方案（征求意见稿）等相关资料，并向原告释明了征收决定下达前两年内因转移登记导致被征收人房屋建筑面积小于36㎡的，不享受补齐36㎡的相关规定。原告在收到相关资料后在送达回执上签字予以确认；其三，青云谱征收办与原告签订协议1及协议2时，在被征收房屋状况的备注栏中已向原告释明了在本市有两套房，不享受补足政策的提示，原告认可并签约，并于2016年10月1日领取了货币补偿金151941.9元，在2016年11月8日领取了提前签约奖励、临时安置补偿、搬迁补偿等共计84953.8元；其四，经被告调查核实，原告已退休并享受社保待遇，且在辖区内不属于享受低保待遇的困难群众；其五，补齐36㎡政策是为了改善南昌市区内居住环境恶劣、面积狭小的困难居民生活环境而制定的优惠政策，该政策所覆盖的对象仅限于生活困难的群众，不应成为投机分子获取不当利益的手段。原告在明知补齐36㎡政策的限制条件后转让202室房屋的产权，其行为不符合36㎡政策的立法本意，依法不应得到相应补偿。综上所述，请法院予以驳回。庭审中，被告提出原告的起诉已超过法定的起诉期限。被告为支持其主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：协议1、协议2、收支款结算单，用以证明原告与青云谱征收办签订征收补偿协议时，青云谱征收办已对原告不能享受补齐36㎡政策的事实进行了说明，原告签字认可，并领取了货币补偿金额151941.9元，提前签约奖励、临时安置补偿、搬迁补偿等费用84953.8元。第二组证据：房屋征收资料送达回执、征收补偿方案（征求意见稿）、征收补偿方案及公示照片，用以证明原告2019年5月15日已收到征收补偿方案征求意见稿，原告对补齐36㎡优惠政策的适用条件充分知晓。第三组证据：南昌市不动产登记信息查询结果、南昌市房屋产权交易管理处房产交易情况明细单、南昌市青云谱区民政局出具的《关于对的回复》，用以证明原告未在青云谱区享受低保，其本拥有两套房屋。2018年5月23日，原告将202室房屋转移登记至其子熊明清名下，因其转移登记行为导致其名下房屋面积小于36㎡。经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性均无异议，但认为原告虽在协议1、2上签名，并未放弃补足36㎡的权利；原告将202室房屋过户给儿子系合法行为，在签协议1、2时原告名下仅有一套住房（即案涉房屋），应享受补足36㎡的政策；原告虽有退休工资，但实施方案并未将享受低保作为可享受补足36㎡的条件。被告对原告提交证据的三性均无异议，但认为“本市有二套房，不享受补足政策”符合法律规定。本院对上述证据认证如下：上述证据双方对真实性均无异议，能够相互印证证明本案事实，本院予以采信。对双方当事人的其他异议，将在本院认为部分进行分析认定。经审理查明，2016年5月15日，青云谱房管局发布了征收补偿方案（征求意见稿）,征收范围为青云谱区井冈山大道沿线旧城改造规划红线范围内，征收部门为青云谱房管局，征收实施单位为青云谱征收办，被征收人为征收范围内国有土地上单位和个人房屋的所有权人，同日，青云谱征收办向原告送达了《房屋征收预告书》及征收补偿方案（征求意见稿）。2016年9月12日，青云谱房管局发布了正式的征收补偿方案，征收范围为青云谱周边--井冈山大道两侧一期（徐坊东、徐坊西、新溪桥、东后巷、西后巷地块）旧城改造规划红线范围内，案涉房屋在征收范围内，建筑面积18.91㎡。2016年10月1日，原告与青云谱征收办及青云谱房管局签订了协议1，该协议第一条“被征收房屋状况”备注栏中约定“本市有二套房，不享受政策”,协议第二条约定被征收房屋按市场评估价格补偿（不足36㎡符合政策户按36㎡计算）151941.9元（18.91㎡×8035元/㎡）。2016年11月8日，原告与青云谱房管局、青云谱征收办签订了协议2，该协议第一条“被征收房屋状况”备注栏亦约定“本市有二套房，不享受补足政策”，第二条货币补偿情况中约定，补助被征收房屋按市场评估价的20%（36㎡以下按实际征收面积计算）为30388.4元（18.91㎡×8035元/㎡×20%）、提前签约奖励费（评估价×面积×20%）（不足36㎡符合政策户按36㎡计算）为30388.4元（18.91㎡×8035元/㎡×20%），另约定了提前签约补偿费12000元、搬家补偿费500元、临时过渡补偿费3600元、装修补偿费6657元、电视120元、电热100元、空调挂机、柜机800元、太阳能400元，共计84953.8元。上述补偿费用被告均已支付，但原告认为被告应按36㎡对其进行补偿，故诉至法院，请求判如所请。另查明，原告名下原拥有两套房屋，分别为案涉房屋,面积为18.91㎡，登记时间为2006年12月13日，为原告与熊剑江共同共有，不动产权证号为青字418268及401643号，2016年3月9日，李金秀将房屋变更登记至其个人名下；202室房屋，面积为66.89㎡，登记时间为2016年5月11日，为原告与其子熊明清共同共有，不动产权证号为赣(2016)南昌市不动产权第1001331号，2016年5月23日，李金秀将其中的33.45㎡通过交易的形式转移登记至熊明清名下。2019年11月12日，南昌市青云谱区民政局向青云谱区旧改办复函确认，李金秀未在青云谱区享受低保。李金秀当庭陈述其每月有2000余元退休工资，二套房均是其与丈夫熊剑江共同共有，熊剑江2007年去世后，房屋产权一直未变更，至2016年才将202室房屋过户给儿子熊明清。又查明，江西省高级人民法院作出的（2019)赣行终262号《行政判决书》（以下简称262号行政判决）确认本案所涉青府征字[2016]第(003)号征收决定书的附件征收补偿方案的第六条征收补偿、补助及奖励中第四点“在下达征收决定前两年内（含两年），因转移登记导致被征收房屋建筑面积小于36㎡，不享受补齐建筑面积36㎡”的内容违法，同时责令南昌市青云谱区人民政府针对该内容依法采取补救措施。再查明，2019年1月7日，中共南昌市青云谱区委办公室、南昌市青云谱区人民政府办公室发布《南昌市青云谱区机构改革实施方案》（青办字[2019]1号），确定组建青云谱住建局，将青云谱区城乡建设局和青云谱房管局的职责整合。青云谱房管局的相关案涉职权由青云谱住建局继续行使。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”及《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”的规定，青云谱房管局作为房屋征收部门，本应成为本案被告。又因青云谱房管局的相关职权由青云谱住建局继续行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，青云谱住建局系本案适格被告。根据原、被告的诉辩意见，本案争议的焦点为：一、原告起诉是否超过起诉期限本院认为，确认行政行为无效之诉是指公民、法人或者其他组织请求人民法院确认行政行为自始无效的诉讼。行政行为无效具有自始无效、当然无效及绝对无效的特征，故一般认为确认行政行为无效之诉不受法定起诉期限的限制。本案系原告请求确认行政协议无效，现有法律和司法解释没有明确规定人民法院应适用起诉期限制度审查原告起诉是否符合法定条件，故被告关于原告起诉超过起诉期限的意见本院不予支持。二、本案被诉协议内容的有效性问题本院认为，实施办法第二十七条之规定是在房屋征收等值补偿原则之外，我省对住房困难群众（唯一一套住房建筑面积小于36㎡的群众）作出的征收安置补助与救济的特殊规定。南昌市青云谱区人民政府按照上级机关的要求，在制定本案旧改项目补偿安置方案之时，对如何执行实施办法第二十七条规定，细化了具体的限制性措施。江西省高级人民法院以判决的形式确认了征收补偿方案中“在下达征收决定前两年内（含两年），因转移登记导致被征收房屋建筑面积小于36㎡，不享受补齐建筑面积36㎡”的限制性内容违法，并责令该府采取补救措施，是对下级行政机关正确执行实施办法第二十七条规定的司法态度，该判决具有既判力。根据实施办法第二十七条规定和262号行政判决，对唯一一套住房建筑面积小于36㎡的群众，行政机关在征收其房屋时应当给予补助和救济，补齐至36㎡。上述规定的立法本意及相应判决的裁判要旨均是保护住房困难群众的特殊需求，这就要求行政机关在组织实施补偿安置过程中，应结合具体情况进行判断，既要确保住房困难群众享受到政策红利，又要防止原本不符合条件的人采取不正当转移登记方式恶意获取安置补助利益，侵害公共利益。本案中，在青云谱区人民政府启动案涉地块征收工作时，李金秀拥有二套住房，不符合实施办法第二十七条规定的“征收产权建筑面积小于36㎡且属于被征收人唯一一套住房”的条件。青云谱征收办于2016年5月15日向原告送达了征收补偿方案（征求意见稿）等征收预告材料，原告对案涉房屋即将拆迁及相关的政策已知晓。2016年5月23日，原告李金秀将其202室房屋通过交易的形式转移登记至其子熊明清名下，虽是权利人合法处置自身财产的行为，但其转移登记后以仅有一套住房为由要求享受补足36㎡的救济政策不具有正当性。根据保护住房困难群众的立法本意，行政机关在组织实施补偿安置过程中，可以结合具体情况对其中缺乏正当依据的转移登记情形，经调查确认该被征收人不属于住房困难群众，不在补助和救济之列的，可作为补偿协议或补偿决定之内容加以确定。被告在查明原告非辖区内低保贫困户，不属于住房困难群众的情况下，与原告签订协议1、协议2，明确认定原告“本市有二套房，不享受补足政策”，该认定事实清楚，并不违反法律规定，与262号行政判决亦不冲突，同时协议得到原告的确认，原告已领取相关补偿费用，该两份协议已履行完毕，故原告要求确认协议1、协议2中备注“本市有二套房，不享受补足政策”内容无效的意见本院不予支持，原告关于责令被告按照36㎡的标准重新对原告进行征收补偿的意见本院亦不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本院在审理过程中根据上述规定已经向原告释明被诉协议相关内容不属于无效情形，但原告仍坚持其诉请。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，判决如下：驳回原告李金秀的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  徐莉莉人民陪审员  王惠珍人民陪审员  刘春香二〇一九年十一月二十一日法官 助理  周兵兵书 记 员  闵文峰附本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。