北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0113行初348号原告王金平，女，1961年10月29日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市顺义区。委托代理人张磊，男，1990年8月7日出生，汉族，北京市海淀区居民，住北京市海淀区。委托代理人张瑞宝，男，1965年12月24日出生，汉族，北京市密云区居民，住北京市密云区。被告北京市顺义区南法信镇人民政府，住所地北京市顺义区南法信镇府前街47号，统一社会信用代码1111011000009342X9。法定代表人王民，镇长。出庭负责人蔺庭海，副镇长。委托代理人洪学磊，北京市顺义区南法信镇人民政府规划科干部。委托代理人单伟鸣，北京允宏律师事务所律师。第三人于新刚，男，1959年4月17日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市顺义区。原告王金平不服被告北京市顺义区X镇人民政府（以下简称X镇政府）于2019年5月23日强制拆除其位于北京市顺义区X镇X村X河西侧租赁地上的建筑物的行为，于2019年6月5日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2019年6月6日向被告X镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年8月9日、11月15日公开开庭审理了本案。因于新刚与被诉行政行为有利害关系，故本院依法通知其作为第三人参加诉讼。原告王金平的委托代理人张瑞宝、张磊，被告X镇政府的副镇长蔺庭海及委托代理人洪学磊、单伟鸣，第三人于新刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月23日，被告X镇政府组织有关人员将王金平位于北京市顺义区X镇X村X河西侧租赁地上的建筑物予以强制拆除。原告王金平诉称：2004年1月2日，王金平与顺义区X镇X村村民委员会（以下简称X村委会）签订《土地使用权联营协议》，依法取得该村11.92亩建设用地的土地使用权，并于当年投入巨额资金进行合作建设。2006年8月21日、8月23日，北京市国土资源主管部门对涉案地块的土地面积和地上建筑（房屋）进行了测绘登记，北京市顺义区人民政府于2006年8月28日为该宗地块核发了京顺集用（2006划企）字第X号《中华人民共和国集体土地使用证》，该证附页中的《北京市宗地登记表》载明了宗地总面积（7293.55平方米）、建筑密度（1.1469）、建筑物类型（楼平房）、建筑占地总面积（8365.23平方米）等内容。2019年5月23日早上6点10分，X镇政府在未送达任何法律文书或通知，并且未告知强制拆除的事实和理由的情况下，违法强制拆除了王金平的房屋，影响了王金平的生产经营，给王金平造成了巨额的经济损失。王金平认为，X镇政府强制拆除房屋的行为明显违反《中华人民共和国行政强制法》及相关法律法规的规定，为维护王金平的合法权益，故起诉，请求判决：1.确认X镇政府于2019年5月23日强制拆除王金平建筑物的行为违法。2.诉讼费由X镇政府负担。原告王金平在举证期限内向本院提交了以下证据：1.《土地使用权联营协议》，证明涉诉建筑物一直在合法使用。2.《集体土地使用证》，证明涉诉建筑物不属于违法建设。3.X村委会出具的《证明》，证明涉诉建筑物系王金平所有。4.北京鑫顺洪海商贸有限公司的营业执照，证明涉诉建筑物一直合法运营。5.顺政复字〔2019〕64号《行政复议决定书》，证明：第一，涉诉建筑物的产权人不是于新刚；第二，X镇政府的行政行为违法。6.强拆现场照片8张，证明X镇政府的非法强制拆除行为。7.张书章证人证言，证明X镇政府的非法强制拆除行为。8.视听资料，证明X镇政府的非法强制拆除行为。被告X镇政府辩称：一、王金平主体不适格。X镇政府于2019年2月18日在X村委会针对涉案违法建设向于新刚了解情况，于新刚明确表示涉案违法建设为其所建，并准确地描述了涉案违法建设的四至、面积、无规划许可证等情况，至此，X镇政府已尽到合理的审查义务并确定于新刚为涉案违法建设的建设人，现王金平起诉X镇政府拆除行为违法，并无证据证明其为涉案违法建设的建设人，王金平作为原告主体不适格。二、X镇政府适用法律正确。涉案建筑物建于《中华人民共和国城市规划法》施行期间，且位于当时的北京市城市规划区内，但于新刚并未按该法规定取得建设工程规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》及《北京市城乡规划条例》实施后，涉案建筑物位于本市的乡村规划区内，其违法行为处于持续状态，于新刚亦未按规定补办乡村建设规划许可证，涉案建筑物属于违法建设，X镇政府适用法律正确。三、X镇政府具有拆除涉案违法建设的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。X镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村规划进行建设且逾期不改正的行为具有拆除违法建设的法定职权。四、X镇政府作出行政行为程序合法。X镇政府于2017年11月23日取得原北京市规划和国土资源管理委员会出具的京规顺执函[2017]第308号《关于于新刚所建房屋规划审批情况的函》，确认涉案违法建设未依法取得乡村建设规划许可证。2019年2月18日，X镇政府在X村委会就涉案违法建设向于新刚了解情况，于新刚自认系涉案建筑的建设行为人，且明确表示未办理行政审批手续。X镇政府于2019年3月18日向于新刚送达（2019年）第3185号《限期拆除决定书》，告知于新刚应于2019年3月21日之前自行拆除违法建设。因于新刚未自行将涉案违法建筑拆除，X镇政府于2019年3月25日作出（2019年）第03252号《催告通知书》并于当日向其送达，责令于新刚应自接到该通知之日起3日内自行拆除涉案违法建设。因于新刚仍未在规定期限内自行拆除涉案违法建设，X镇政府于2019年5月10日作出（2019）第510号《强制拆除决定书》及《清理违建内物品通知书》并于当日送达，向其告知X镇政府实施强制拆除的依据以及其享有的权利等。X镇政府于2019年5月23日实施强制拆除行为，对拆除过程进行了全程录像，在制作物品清单后将物品妥善封存。综上所述，请求人民法院判决驳回王金平的诉讼请求。被告X镇政府在举证期限内提交了以下证据：1.12张照片（标号为4.5.10的照片为同一张），证明涉案建筑物拆除前的情况。2.京规顺执函[2017]第308号《关于于新刚所建房屋规划审批情况的函》，证明涉案建筑物属于违法建设。3.顺义区土地利用现状图（2009年局部），证明涉案建筑物所在土地利用现状为设施农用地。4.《询问笔录》，证明涉案建筑物为于新刚所建，未申领乡村建设规划许可证。5.（2019年）第3185号《限期拆除决定书》及送达回证，证明X镇政府于2019年3月18日作出《限期拆除决定书》并于当日送达，告知于新刚应于2019年3月21日前自行拆除涉案违法建设并明确告知其享有申辩的权利。6.（2019年）第03252号《催告通知书》及送达回证，证明X镇政府作出（2019年）第03252号《催告通知书》并于当日送达，责令于新刚应自接到该通知之日起3日内自行拆除涉诉违法建设，并告知其享有陈述和申辩的权利。7.（2019）第510号《强制拆除决定书》及送达回证，证明X镇政府于2019年5月10日作出（2019）第510号《强制拆除决定书》并于当日向于新刚送达。8.《清理违建内物品通知书》及送达回证，证明X镇政府于2019年5月10日作出《清理违建内物品通知书》并于当日向于新刚送达，告知于新刚于2019年5月16日前自行清理涉案违法建设内的相关物品。9.物品清单，证明X镇政府将涉案违法建设内的物品进行封存并制作清单。10.拆除现场录像及照片，证明X镇政府对拆除过程进行了拍照、录像，将物品妥善封存，涉诉违法建设被拆除前其内已无物品。第三人于新刚述称：同意王金平的诉讼请求。第三人于新刚在举证期限内未向本院提交证据。本院依职权调取了京顺集用（2006划企）字第X号《中华人民共和国集体土地使用证》登记档案，查询了X村委会和北京鑫顺洪海商贸有限公司的房屋登记信息，同时对X村委会进行调查并制作了笔录。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：王金平提交的证据1-6、证据8，X镇政府提交的1、2和证据4-10与本案具有关联性，能够证明涉诉建筑物用地的来源，涉诉建筑物的建设情况、X镇政府以于新刚为相对人查处涉诉建筑物的相关情况以及相关行政复议情况等，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳，但王金平提交的证据2不能证明涉案建筑物是合法建筑，对其证明目的本院不予采信。X镇政府提交的证据3与本案被诉行政行为的合法性审查没有直接关联性，本院不予接纳。王金平提交的证据7因证人未出庭作证，X镇政府对此不予认可，故本院对证据7不予采纳。经审理查明：王金平与于新刚系夫妻关系。2008年12月11日，北京鑫顺洪海商贸有限公司注册成立，住所地为北京市顺义区X镇X村委会东侧300米，王金平为法定代表人，于新刚系该公司股东。2004年1月2日，X村委会（甲方）与北京鑫顺洪海商贸有限公司（乙方）签订《土地使用权联营协议》，约定：“甲方与乙方本着平等互利的原则通过友好协商，特订立本协议……第二条，土地座落：土地使用权位于X村村东。土地面积：11.92亩。第三条，合作方式。1.甲方以X村委会建设用地11.92亩为乙方合作使用。2.乙方以资金厂房设备技术等合作条件，负责合作使用地的生产开发，经营管理等一切业务。第四条，经营管理方式。1.甲方不参与合作的经营管理，乙方负责合作项目的一切经营活动（包括技术、生产、经营、管理）。2.合作过程中全部债权以及生产经营中发生的一切经济、刑事、民事责任由乙方承担……第六条，协议期限。本协议合作期25年，自2004年1月2日至2029年1月1日止。第七条，双方的权利和义务。1.甲方的权利义务。④甲方有权和义务协助乙方办理土地和建筑的合法手续……”2006年8月28日，北京市顺义区人民政府为X村委会颁发京顺集用（2006划企）字第X号《中华人民共和国集体土地使用证》，证载：“土地使用权人：X村委会；坐落：顺义区X镇X村东侧；地类（用途）：工业；使用权类型：划企；使用权面积：7293.55㎡，其中独用面积7293.55㎡。其中《北京市宗地登记表》记载：“坐落：顺义区X镇X村东侧；权利人：X村委会；权属性质：集体土地使用权；土地用途：工业用地；建筑密度：1.1469；建筑容积率：1.4260；建筑物类型：楼平房；宗地总面积7293.55㎡，宗地总建筑面积10400.88㎡；建筑占地总面积8365.23㎡；使用权面积7293.55㎡。”2008年6月13日，X村委会出具《证明》，内容为：“本房屋产权属王金平所有，王金平无偿将3000平米房屋提供给北京鑫顺洪海商贸有限公司办公使用。同意王金平注册的北京鑫顺洪海商贸有限公司拿出2000平米房屋用于型煤加工和煤炭储存等。”2017年11月23日，原北京市规划和国土资源管理委员会向X镇政府作出《关于于新刚所建房屋规划审批情况的函》（京规顺执函[2017]第308号），内容是：“经查，位于X镇X村X河西租赁地内的由于新刚所建房屋，总建筑面积5682.9平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”2019年2月18日，X镇政府对于新刚进行询问并制作询问笔录，主要内容为：“问：位于北京市顺义区X镇X村东北侧的建筑物是谁建设的？答：我。问：请介绍一下建设建筑物的情况（建筑物的位置、四至、结构、面积、建设时间等）。答：建筑物位于X村东侧，南至周重、雷宝和，东至X河，北至茹平、西至村民住宅，砖混结构，2004年建设的，面积12亩。问：该建筑物/构筑物是否经过有关部门的审批？是否取得规划许可证或其他审批文件？答：有建设用地证，没有其他手续。”2019年3月18日，X镇政府向于新刚作出（2019年）第3185号《限期拆除决定书》，内容为：“经查，于新刚在北京市顺义区X镇X村东北侧建设二层砖混结构建筑物一处，经测量，该建筑物东西长约80米，南北长71.03米，建筑面积共5682.9平方米。于新刚的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第六十八条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令于新刚于2019年3月21日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”2019年3月25日，X镇政府向于新刚作出（2019年）第03252号《催告通知书》，内容是：“于新刚：2019年3月18日，本行政机关对您（单位）作出了《限期拆除决定书》，责令您（单位）于2019年3月21日前将该违法建设自行拆除，您（单位）未自行拆除，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，现向您（单位）送达《催告通知书》。责令您（单位）自接到本通知书之日起3日内自行拆除上述违法建设。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条之规定，您（单位）接到本通知书之日起3日内，可向本行政机关提出陈述和申辩。无正当理由，逾期不拆除的，本行政机关将作出强制拆除决定。”2019年5月10日，X镇政府向于新刚作出（2019）第510号《强制拆除决定书》，内容是：“2019年3月18日，本行政机关对于新刚在顺义区X镇X村X河西侧建设的砖混建筑物1处，作出了《限期拆除决定书》，责令你于2019年3月21日前将该违法建设自行拆除，到期未自行拆除。2019年3月25日，本行政机关向其送达了《催告通知书》，责令您（单位）自接到催告通知书之日起3日内自行拆除该违法建设，逾期仍未自行拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，本行政机关决定于2019年5月16日8:30时对上述违法建设进行强制拆除。请您（单位）在上述强制拆除时间之前自行清理违法建设内的财物。您（单位）享有处置建筑材料并占有残值的权利，同时负有自行清除其它建筑垃圾的义务。如您（单位）自行回收清理，应在强拆前向本机关声明，并在本机关强制执行后将建筑材料清理完毕。未声明或未在限定期限内及时处置完毕的，视为放弃建筑材料，本行政机关将予以清理。请您（单位）或成年家属于2019年5月16日8:30时到达现场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”2019年5月10日，X镇政府向于新刚作出《清理违建内物品通知书》，内容是：“当事人于新刚：本机关对位于X村村东X河西侧的违法建设依法进行查处。请您于2019年5月16日前将上述违法建设内的相关物品进行清理。”本院对X村委会党支部书记兼村委会主任李继明询问谈话，其陈述如下：“1.王金平提交的《土地使用权联营协议》是真实的，与X村委会现在留存的《土地使用权联营协议》是一致的。我是从2000年开始担任X村党支部书记的，从2006年、2007年左右开始兼任村委会主任，但X村委会的公章一直由原村委会主任（其自1997年开始担任村委会主任，大约在2017年已经去世）掌握，直到2010年才将公章收回交给村里的主管会计。我知道2004年X村委会跟王金平签订协议的事情，我印象里2004年签订的协议上面有我的签字，现在这份《土地使用权联营协议》上没有我的签字，具体怎么签订的没有经过我本人，现在这份《土地使用权联营协议》上面的日期问题我不清楚。2.2008年6月13日加盖X村委会公章的《证明》系因王金平当时为了成立公司，办理营业执照，由X村委会出具的房屋证明，《证明》中记载的房屋也归王金平建设所有。3.京顺集用（2006划企）字第X号《中华人民共和国集体土地使用证》是真实的，该集体土地使用证原件在于新刚处，该集体土地使用证所载土地使用范围与王金平承租地块系同一地块。该集体土地使用证后附的《北京市宗地登记表》中记载的楼平房不是X村委会出资建设的，也不归X村委会所有。应该都是王金平、于新刚夫妻建设的，至于他们俩具体谁建设的不清楚，也不清楚王金平、于新刚建设时是否取得乡村建设规划许可证。”本案诉讼中，王金平、于新刚均称京顺集用（2006划企）字第X号《中华人民共和国集体土地使用证》发放后，其均未对该集体土地使用证后附的《北京市宗地登记表》中记载的楼平房进行翻建、改建、扩建，楼平房由王金平建设，归王金平所有，不归北京鑫顺洪海商贸有限公司所有。2019年5月23日，X镇政府对王金平位于北京市顺义区X镇X村X河西侧租赁地上的建筑物全部予以拆除。本案诉讼中，X镇政府称实际拆除建筑物的建筑面积为5682.9平方米，王金平称实际拆除建筑物的建筑面积为10400.88平方米。X镇政府没有提前5日在现场公告强制拆除决定，其向本院提交了当天拆除时的录像和物品清单，但未制作笔录。强制拆除时，王金平、于新刚在现场。王金平不服X镇政府的强制拆除行为，遂在法定期限内直接向本院提起涉案之诉。另1,2019年4月2日，于新刚向北京市顺义区人民政府申请行政复议，申请撤销X镇政府作出的（2019年）第3185号《限期拆除决定书》，北京市顺义区人民政府认为X镇政府作出涉案《限期拆除决定书》执法程序明显缺失，且根据X村委会的《证明》，王金平为涉案房屋建设者，其在未进一步调查核实的情况下，认定于新刚为涉案建设的建设者，并对于新刚作出《限期拆除决定书》，属事实不清。综上，X镇政府作出的《限期拆除决定书》事实不清、证据不足、程序违法。2019年5月24日，北京市顺义区人民政府作出顺政复字〔2019〕64号《行政复议决定书》撤销了X镇政府作出的（2019年）第3185号《限期拆除决定书》。另2，于新刚于2019年5月13日向本院提起行政诉讼，请求撤销X镇政府于2019年5月10日向于新刚作出的（2019）第510号《强制拆除决定书》，案号为（2019）京0113行初269号。因X镇政府于2019年5月23日实施了强制拆除行为，于新刚于2019年6月17日向本院申请撤回该案起诉，同日本院准许于新刚撤诉。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，X镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，依据上述规定，具有作出责令限期改正的法定职权；逾期不改正的，具有拆除违法建设的法定职权。根据我国规划的相关法律规定，结合北京市相关规划条例的规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。涉案建筑物虽建设在2008年之前，系《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，但根据建设行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》《北京市城市规划条例》的相关规定，涉案建筑物建设时应经过规划主管部门批准，而王金平并不能出具相关批准手续，涉案建筑物建设时未经规划主管部门批准即建设的行为属违法行为。《中华人民共和国城乡规划法》《北京市城乡规划条例》实施后，涉案建筑物持续存在，亦未按法律规定补办乡村建设规划许可证，涉案建筑物的违法状态一直持续，X镇政府适用《中华人民共和国城乡规划法》对其进行定性并查处并无不当。X镇政府在查处涉案建筑物时认定相对人为于新刚，但顺政复字〔2019〕64号《行政复议决定书》已明确根据X村委会的《证明》，王金平为涉案建筑物的建设者，X镇政府在未进一步调查核实的情况下，认定于新刚为涉案建筑物的建设者，并对于新刚作出《限期拆除决定书》，属事实不清、证据不足，同时，于新刚亦认可涉案建筑物的建设者为王金平。因此，王金平针对X镇政府的拆除行为提起本案诉讼符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。第三十六条规定：当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第三十八条规定：催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国规定》第十七条规定：强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，在于新刚针对X镇政府于2019年3月18日作出的（2019年）第3185号《限期拆除决定书》已经申请行政复议且针对（2019）第510号《强制拆除决定书》提起行政诉讼的情况下，X镇政府实施强制拆除行为明显违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定。另，X镇政府在2019年5月23日实施被诉强制拆除行为时，未提前5日在现场公告强制拆除决定，未制作笔录。故，X镇政府实施的被诉强制拆除行为，明显违反了上述规定。因被诉拆除行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市顺义区X镇人民政府于二○一九年五月二十三日强制拆除原告王金平位于北京市顺义区X镇X村X河西侧所建建筑物的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区X镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  杨 鑫人民陪审员  马淑贤人民陪审员  张志良二〇一九年十一月二十六日书 记 员  付艳侠书 记 员  徐 鹤