广东省高级人民法院行 政 裁 定 书(2018)粤行终389号上诉人（原审原告）:彭杰照，男，汉族，1968年12月18日出生。上诉人（原审原告）:陈润满，女，汉族，1974年10月31日出生。两上诉人的共同委托代理人：柳军，广东循理律师事务所律师。两上诉人的共同委托代理人：伍彬豪，广东循理律师事务所律师助理。被上诉人(原审被告)：肇庆市鼎湖区人民政府。住所地：广东省肇庆市鼎湖区罗隐路。法定代表人：谢桂坤，区长。委托代理人：张艳玲，鼎湖区法制局副局长。委托代理人：曾益莉，广东立顺律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：肇庆新区管理委员会。住所地：广东省肇庆市鼎湖区金花路1号。法定代表人：钟伟军，主任。委托代理人：欧阳海春，广东立顺律师事务所律师。委托代理人：曾益莉，广东立顺律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：肇庆市鼎湖区广利街道办事处。住所地：广东省肇庆市鼎湖区中华路和157乡道的交叉路口附近。法定代表人：黄振雄，主任。委托代理人：欧阳海春，广东立顺律师事务所律师。委托代理人：曾益莉，广东立顺律师事务所律师。上诉人彭杰照、陈润满诉被上诉人肇庆市鼎湖区人民政府（以下简称鼎湖区政府）、肇庆新区管理委员会（以下简称新区管委会）、肇庆市鼎湖区广利街道办事处（以下简称广利街道办）土地征收行政强制纠纷一案，不服肇庆市中级人民法院（2017）粤12行初61号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年12月31日，两原告和梁汝新与肇庆市鼎湖区广利街黎桥村桂荣联队经济合作社签订一份《承包合同》，约定两原告及梁汝新承包桂荣联队经济合作社土名为“头”的45.22亩土地作种植养殖，承包期限为2014年1月1日至2023年12月31日。其后，两原告及梁汝新在承包地上开展相关的经营生产活动。2016年1月22日，被告鼎湖区政府发布《征收土地预公告》，公告拟征收鼎湖区广利街道办事处黎桥居委会（土名）“新区中路以西”等的土地约1440亩（具体征收范围以测量定线为准）的有关事项，并明确告知征地补偿标准和安置途径，同时载明禁止抢搭抢建等事项及不予补偿的后果。2016年6月21日，被告鼎湖区政府依法发布肇鼎府公【2016】12号《征收土地预公告》，公告拟征收鼎湖区广利街黎桥村永宁经济合作社、黎桥经济合作社等集体土地约1660亩（具体征收范围以测量定线为准）的有关事项，并明确告知征地补偿标准和安置途径、禁止抢搭抢建等事项。上述补偿标准按照被告鼎湖区政府于2012年11月16日制定的肇鼎府办[2012]92号《肇庆市鼎湖区人民政府办公室关于印发鼎湖区肇庆市新区范围征地补偿方案的通知》方案执行。被告鼎湖区政府发布上述征地公告后，组织相关职能部门开展征地工作，两原告承租的案涉土地在上述公告征收土地范围内。2016年7月间，肇庆市国土资源局鼎湖分局分别与肇庆市鼎湖区广利街道办事处黎桥居委会桂荣1队，桂荣2队、桂荣3队、桂荣4队、桂荣5队、桂荣联队、桂新队、革新队、桂和队签订了《征地补偿协议》，约定征收相关土地，并约定相关的征地补偿事宜。2016年9月6日，肇庆市鼎湖区土地储备中心代被告鼎湖区政府向上述各队支付了相关征地补偿款。2016年7月间，相关征地部门的工作人员对两原告案涉土地的地上物及青苗进行清点记录（两原告没有在记录清单上签名确认）。其后，征地部门依照肇鼎府办【2016】3号《肇庆市鼎湖区人民政府办公室关于修改的决定》对两原告地上物及青苗可补偿项目（包含类别、数量、状况、单价、补偿金额等）进行汇总并制作《鼎湖区肇庆新区范围征地青苗及附着物补偿兑现表》，该兑现表计得两原告地上物及青苗补偿款为1021098.8元。随后，征地部门与两原告协商地上物及青苗补偿事宜，但因对补偿项目及数额未能达成一致意见而未果。2016年12月10日，鼎湖区广利街道肇庆新区范围及重点项目征地工作领导小组向原告彭杰照发出一份《限期清场通知书》，通知原告自行清场，同时将限期清场通知在两原告案涉承包场地进行了张贴。2017年1月20日，相关征地部门将包括两原告补偿款在内补偿款项一次性汇拨至肇庆市鼎湖区广利街黎桥村桂荣联队经济合作社账户，并通过居委会通知两原告领款，两原告拒绝领取该笔补偿款。因两原告未能在期限内自行清场并交出土地，2017年1月23日，被告鼎湖区政府组织相关单位对两原告案涉土地上的地上物及青苗进行强制拆除。两原告认为其合法权益受到被告方实施的强制拆除行为的侵犯，遂提起本案诉讼，请求：1.确认三被告强制拆除推毁两原告承包土地上的构筑物、附属物和种植的花卉等财产的行为违法；2.本案的诉讼费由三被告承担。另查明，2016年9月21日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字【2016】525号《广东省国土资源厅关于肇庆新区院主互通至滨江组团一级公路、永安互通连线一级公路（鼎湖大道——新港路段）新建工程项目建设用地的批复》。2016年10月21日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字【2016】553号《广东省国土资源厅关于肇庆新区产业组团至行政组团一级公路（港口大道～砚阳路段）新建工程项目建设用地的批复》。又查明，肇庆市国土资源局鼎湖分局于2017年1月18日向被告广利街道办出具一份《告知书》称，经核实，包括本案原告彭杰照在内的广利街道黎桥征地范围内的多名承包户存在违法用地。此外，案涉被征拆土地的承包人之一梁如新于2017年4月10日出具一份《证明》称，其自愿退出对案涉土地的合伙承包，原承包土地上的构筑物、附属物和种植的花卉等财产因拆除所产生的诉讼权利由原告彭杰照、陈润满主张。原审法院认为，本案系行政机关在土地征收过程中因收回土地而实施强制拆除行为所引发的纠纷，案涉强拆行为是实施征地行为，属征地系列行政行为中的一环。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，被告鼎湖区政府是组织和实施征地的法定主体。而从审理查明的事实看，案涉强拆行为亦是被告鼎湖区政府组织实施。被告新区管委会、广利街道办并不具有征收土地的法定职权，其只是受被告鼎湖区政府的组织安排，协助实施案涉的征地行为，应视为受被告鼎湖区政府委托实施相关征地行为。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，本案适格被告应是鼎湖区政府，原告将新区管委会和广利街道办列为被告错误。经庭审释明，原告拒绝变更。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的；……”的规定，应裁定驳回原告对被告新区管委会和广利街道办的起诉。关于被告鼎湖区政府实施的案涉强拆行为的合法性问题，原审法院已另行作出判决。综上所述，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定：驳回原告彭杰照、陈润满对被告肇庆新区管理委员会和肇庆市鼎湖区广利街道办事处的起诉。上诉人彭杰照、陈润满上诉称，肇庆新区管理委员会和肇庆市鼎湖区广利街道办事处参与实施本案非法强拆行为属共同侵权行为，是适格的共同被告。原审法院认定,上述两被上诉人不具有征收土地的法定职权应视为委托，不是适格被告，没有事实和法律依据。上诉人上诉请求撤销原审裁定。被上诉人鼎湖区政府答辩称，本案中，广利街道办根据区政府的委托具体实施青苗及地上附着物的清点。征地公告、补偿款的标准均是区政府下发的，强制拆除行为是区政府组织实施的。广利街道办既未作出强制拆除的决定，也未参与实施强制拆除行为，应当以区政府为被告。上诉人错列被告，应当依法予以驳回。新区管委会未实施案涉行政行为，不是本案适格被告，应驳回其对新区管委会的起诉。上诉人彭杰照、陈润满的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，二审法院应当依法驳回上诉人上诉请求。被上诉人新区管委会答辩称，新区管委会未参与案涉土地征地行为，未作出强制拆除决定，也未参与实施强制拆除行为，上诉人的起诉缺乏事实基础和法律依据，应当以作出强制拆除行政行为的行政机关为被告。被上诉人广利街道办答辩称，鼎湖区政府具有实施征地的权限，是本案征地行为的法定组织和实施主体。广利街道办基于鼎湖区政府委托实施征地的具体工作，未实施涉案强拆行为，不是本案适格被告，二审应当驳回彭杰照、陈润满的起诉。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为行政强制执行纠纷，争议焦点为新区管委会及广利街道办是否为适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定:“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。本案中，鼎湖区政府作为县区级人民政府依照法定职权，根据广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字【2016】525号批复、【2016】553号批复，组织和实施涉案土地的征收工作。在征地过程中，因上诉人对征地补偿数额不服，拒不交出土地，鼎湖区政府对其承包经营土地上的青苗及附物进行强制拆除行为。对此事实，上诉人彭杰照、陈润满与被上诉人鼎湖区政府均已确认，故鼎湖区政府是本案适格被告。上诉人彭杰照、陈润满提起本案诉讼认为，广利街道办与鼎湖区政府共同组织实施涉案承包的强制拆除行为应列为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告……”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。广利街道办是鼎湖区政府的派出机构，并不具有上述《土地管理法》规定的征收土地的法定职权。本案中，广利街道办虽然承担了征地的部分具体工作，但系接受鼎湖区政府的委托，以区政府的名义作出的行为，行为后果应由区政府承担。据此，原审法院认定鼎湖区广利街道办事处并非本案适格被告，并无不当。上诉人彭杰照、陈润满提起本案诉讼认为，新区管委会也与鼎湖区政府共同组织实施了强制拆除行为，应当列为被告。但是，上诉人并未提供任何证据证明新区管委会参与组织实施了强制拆除涉案承包土地上青苗及地上附物的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(三)有具体的诉讼请求和事实根据；……”。据此，上诉人起诉新区管委会实施了本案强制拆除行为缺乏事实依据，故原审法院认定新区管委会并非本案适格被告，亦无不当。由于上诉人彭杰照、陈润满将广利街道办、新区管委会列为被告起诉缺乏事实及法律依据，且经原审法院庭审释明，彭杰照、陈润满拒绝变更。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”。原审法院裁定驳回彭杰照、陈润满对新区管委会、广利街道办的起诉并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，新区管委会和广利街道办参与实施本案强拆行为，是本案适格被告，原审法院认定不是适格被告错误等，上诉请求撤销原审裁定，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年十一月十五日书记员  苏靖茹赖心仪