西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书                                        （2019）陕71行终1109号     上诉人（原审原告）张新民，男，汉族，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市碑林区。   委托代理人申浩琳，陕西明萌律师事务所律师。   委托代理人毛群，陕西潇耀律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市规划局高新分局，住所地西安市。   法定代表人杨东，局长。   委托代理人吕智平，陕西洪振律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地西安市。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人吕斌，该政府工作人员。   上诉人张新民因与被上诉人西安市规划局高新分局（以下简称规划高新分局）规划其他行政行为及被上诉人西安市人民政府（以下简称市政府）规划行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2369号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，原告并非新丰村村民，其在XX村XX街”范围内建造了涉案的建筑物。2018年6月16日，城管执法局高新分局向原告作出了《行政处罚决定书》（西城管执罚字高新违建［2018］第002号）。在《行政处罚决定书》下发后，原告并未自行拆除涉案的建筑物，城管执法局高新分局组织相关人员拆除了原告的涉案建筑物。2018年6月29日，原告依法向被告市政府申请行政复议，请求被告市政府确认城管执法局高新分局的强制拆除行为违法，并赔偿原告因拆除行为造成的损失。同年7月31日，原告收到市政府向原告转交的城管执法局高新分局的《行政复议答复书》和相关的证据材料。上述《行政复议答复书》中，城管执法局高新分局答复称认定违法建设并非其法定职责，其是依据被告向其移交的《认定函》，作出的《行政处罚决定书》，进而实施了拆除行为。原告获知涉案《认定函》后，认为该《认定函》将原告的涉案建筑物认定为违法建筑，侵犯了原告的合法权益，于2018年8月31日向被告市政府提交了复议申请，请求确认被告规划高新分局作出的《认定函》违法并予以撤销，赔偿原告因涉案建筑物被拆除所造成的损失。被告市政府收到原告的《行政复议申请书》后，通过书面审查，于2018年10月31日作出《行政复议决定书》，维持了规划高新分局作出的《认定函》，并依法向原告进行了送达。原告收到被告市政府的《行政复议决定书》后，认为被告规划高新分局作出的《认定函》和被告市政府作出的《行政复议决定书》均侵害了其合法权益，诉至本院。   另查明，涉案的《认定函》是城管执法局高新分局在行政执法过程中，为了核实涉案建筑物是否取得规划建设许可，向被告规划高新分局去函，被告规划高新分局收到城管执法局高新分局的来函后，在核查了相关档案资料和事实后，向城管执法局高新分局作出的回函，该《认定函》被告规划高新分局并未向原告送达。   原审法院经审理认为，本案的争议焦点是涉案的《认定函》是否对原告的权利义务产生了实际影响。《西安市人民政府办公厅关于印发西安市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（市政办发[2015]79号）中关于城市规划区内违法建筑查处工作职责分工的规定如下：“城管执法部门负责城市规划区内违法建筑日常巡查、监管，以及具体行政执法工作。规划部门负责城市规划区内违法建筑认定并提出处理意见，参与违法建筑查处行政执法工作。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，城管执法局高新分局向被告规划高新分局发函，XX村XX街”范围内32户违法建筑的规划审批情况进行认定，系向被告了解涉案建筑物在建设时是否履行了规划审批手续和涉案建筑物是否影响城市规划情况。涉案《认定函》，只是被告规划高新分局辅助城管执法局高新分局作出的相关事实的认定意见，该认定意见仅是城管执法局高新分局作出行政处罚的一个过程性程序，即事实调查程序，对原告的权利义务并未产生实质性影响。另涉案《认定函》，其性质上是被告规划高新分局与城管执法局高新分局工作配合中的内部往来文件，并不是被告针对原告实施的具体行政行为，被告不需要履行包括送达在内的具体行政行为实施中的程序性要求，故涉案《认定函》属于内部行政行为，且未向原告进行送达，并未对外发生法律效力，亦未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。被告市政府作出的市政复决字〔2018〕488号《行政复议决定书》，维持了被告西安市规划局高新分局2018年6月12日作出的西高规函（2018）41号《关于新丰村32户违法建设认定的函》，其同样也未对原告的合法权益产生实际影响。综上，原告的起诉不符合行政诉讼的受案范围，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张新民的起诉。案件受理费50元，退还原告张新民。   上诉人张新民上诉称，上诉人认为，一审法院的裁定属于认定事实错误，适用法律错误，理由如下：一、被上诉人规划高新分局出具《认定函》的行政行为具有可诉性。城管执法局高新分局依据被上诉人规划高新分局出具的《认定函》将上诉人建造的房屋强制拆除，已经对上诉人的实体权利产生了实际影响，属于行政诉讼法的受案范围。二、被上诉人规划高新分局出具《认定函》的行政行为程序违法，证据不足，应当予以撤销。本案中，被上诉人规划高新分局在作出《认定函》的过程中，进行现场检查时既未通知上诉人到场，未制作勘验笔录，也未邀请与案件无利害关系的第三人作为见证人，更未对上诉人进行调查询问，只是提供了现场的照片，其行政行为不符合《西安市行政程序规定》的规定。该现场照片不能作为规划高新分局认定事实的证据，被上诉人出具《认定函》的行政行为证据不足，显系违法。综上，一审法院事实认定错误、法律适用错误，为维护上诉人的合法权益，恳请贵院查明事实，支持上诉人上诉请求：1、依法撤销西安铁路运输法院（2018）陕7102行初2369号行政裁定书，并指令西安铁路运输法院对本案进行实体审理；2、本案诉讼费用全部由二被上诉人承担。   被上诉人规划高新分局答辩称，原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院维持一审裁定。   被上诉人市政府答辩称，一审裁定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。   二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼，但应当符合法定的起诉条件。   关于被上诉人规划高新分局作出的《关于新丰村32户违法建设认定函》。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，公民、法人或者其他组织对其权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉《认定函》系行政机关内部行为，城管执法局高新分局在收到该函后已经作出《行政处罚决定书》，并向上诉人进行了送达，故对其权利义务产生实际、直接影响的并不是《认定函》，而是《行政处罚决定书》。上诉人针对《认定函》单独提起诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回，原审法院认定正确，应予维持。   关于被上诉人市政府作出的市政复决字〔2018〕488号《行政复议决定书》。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，被上诉人规划高新分局作出的《认定函》不属于人民法院行政诉讼受案范围，被上诉人市政府对此作出了维持决定，根据上述司法解释的规定，一审法院一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉并无不当。   综上，上诉人的起诉依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。                            审判长  张君                      审判员  辛晶                      审判员  左昆       二〇一九年十二月五日       书记员  刘梦蝶         1