甘肃省平凉市中级人民法院行政判决书（2019）甘08行初34号原告温某，住华池县。委托代理人李某，河北庞晶律师事务所律师。代理权限为一般代理。被告华池县人民政府。法定代表人张某。出庭应诉负责人赵迎民，该县副县长。（未出庭）委托代理人安某，华池县悦乐镇人民政府社会事务服务中心主任。代理权限为一般代理。委托代理人曹某，甘肃振华律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告温某诉被告华池县人民政府房屋管理行政补偿一案，于2019年8月8日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年8月13日向被告华池县人民政府送达了应诉通知书等诉讼材料，并依法组成合议庭，于2019年11月1日公开开庭审理了本案。原告温某及其委托代理人李某、被告华池县人民政府委托代理人安某、曹某到庭参加诉讼，出庭应诉负责人赵迎民因参加华池县委常委扩大会、脱贫攻坚领导小组会及中央脱贫攻坚巡视反馈整改会议未出庭。本案现已审理终结。原告温某诉称，原告系华池县悦乐镇鸭儿洼行政村庄子沟自然村人，依法享有对本集体经济组织的土地使用权。原告在自己的宅基地上依法建有房屋396平方米。2019年7月份，被告向原告送达《集体土地上房屋征收补偿决定书》。该决定书显示，2018年6月份被告决定对鸭儿洼水源保护区所在地的45户168人的土地、建筑物及地上附着物进行征收，原告宅基地上的房屋被纳入征收之列。原告认为，依据“房随地走，地随房走”的原则，原告的房屋被征收后，宅基地同时亦被征收，但并无甘肃省人民政府的征地批文。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第二款之规定，国家征收集体土地有严格的审批程序，实行国务院和省级两级审批制，省级以下人民政府无权批准征收集体土地。市、县级人民政府批准征收集体土地的，属于超越职权，批准行为应属于无效行政行为。被告华池县人民政府借“保护水源”之名行“征收集体土地”之实，属于严重违法行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，属于无效行为。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第十二项之规定，请求确认被告向原告作出的《集体土地上房屋征收补偿决定书》无效。为支持其主张，原告提供了如下证据：1.《华池县人民政府集体土地上房屋征收补偿决定书》；2.《拟拆迁住户房屋建筑物评估明细表》；3.《华池县农民宅基地审批表》。被告华池县人民政府辩称，一、原告不是实质权利主体。温某不是涉案房屋的所有权人，该房屋的所有权人是其父温连庆。2010年10月16日，温连庆经申请由相关部门批准后获得华池县农民宅基地使用权建成住宅使用。从申请到目前为止，该处宅基地的权利人始终是温连庆，并非温某。原告温某只是该处房屋的居住者，是其父温连庆的家庭成员，不是所有权人，无权对该房屋进行处分和享有因该房屋的权益，被告作出的行政行为没有侵害原告的权益。二、原告的诉请不符合《行政诉讼法》规定的确认无效情形。《行政诉讼法》第七十五条规定的可以确认行政行为无效的情形是“实施主体不具有行政主体资格”和“没有依据”这样的重大且明显违法情形，但作出本案被诉行为的主体是华池县人民政府，华池县人民政府无疑具有作出征收补偿决定书的主体资格。同时，中央环保督导组在督查甘肃时针对水源区的治理和保护提出的整改措施，要求将水源区内的居民全部迁出，庆阳市人民政府制定了相应的整改方案，华池县人民政府为落实该要求作出的被诉决定，并非毫无理由和依据，无不当之处。三、原告所诉决定已经撤销，不具有法律效力。被告在作出被诉决定后发现确定被征收人应当是温连庆而不是原告温某，及时进行了纠正，作出了《关于撤销〈华池县人民政府集体土地房屋征收补偿的决定书〉的决定》，并进行了送达。因此，被诉决定已经依法撤销，丧失法律效力，无需再行确认无效。四、被诉决定并未对原告造成实质损失。被告作出补偿决定后并未付诸执行，发现不当后更是及时撤销，自始至终未对该房屋的实际权利人造成损失。综上所述，原告的诉讼请求没有事实依据和法律基础，请求驳回原告诉讼请求。为证明其行政行为，被告向本院提交了以下证据材料：1.《庆阳市贯彻落实甘肃省环境保护督察反馈意见整改方案》；2.《华池县两个县级饮用水水源地环境保护综合整治方案》；3.《华池县农民宅基地审批表》；4.《华池县人民政府关于撤销的决定》；5.EMS邮寄单据及流程信息。经审理查明，2018年3月24日，中共庆阳市委、庆阳市人民政府为落实甘肃省第一环境保护督察组反馈意见及整改工作要求，按照甘办字〔2016〕47号《甘肃省环境保护督察方案（试行）》制定了《庆阳市贯彻落实甘肃省环境保护督察反馈意见整改方案》（附：《庆阳市贯彻落实省环境保护督察反馈意见整改措施清单》），其中“加强饮用水源地环境保护”部分，要求“2020年底前，取缔关闭乡镇饮用水水源保护区内违法建设项目，完成县级饮用水水源地一级保护区居民搬迁和耕地退出任务。（牵头单位：市环保局、市能源局；责任单位：各县区政府）”。为落实上级人民政府的工作要求，2018年6月6日，中共华池县委、华池县人民政府制定了《华池县两个县级饮用水水源地环境保护综合整治方案》，决定将核定的县级水源保护区内鸭儿洼45户农户以货币补偿的办法进行搬迁安置，对该区域内的承包地以发放土地补偿费的形式进行流转，直至2028年第二轮土地承包期限届满。在实施该方案的过程中，因与温某不能就搬迁达成补偿安置协议，遂于2019年6月25日作出《华池县人民政府集体土地上房屋征收补偿决定书》，决定对悦乐镇鸭儿洼村庄子沟组温连庆的房屋及附属物予以征收、补偿658119元、限15日内自行搬迁、集体土地使用权由国土部门另行依法征收等，并告知了申请复议和提起诉讼的权利。温某收到该决定书后不服，于2019年8月8日向本院提起诉讼。诉讼过程中，华池县人民政府发现错将宅基地使用权人温连庆的女儿温某确定为被征收人，遂于2019年8月28日作出《华池县人民政府关于撤销的决定》，撤销了被诉的征收补偿决定。以邮寄的方式向温某送达了决定书。上述事实，有原、被告提供的前述证据，经庭审质证，与当事人的陈述相互印证，可作为定案依据，予以证实。本院认为，根据《中华人民共和国宪法》第一百零五条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”的规定，华池县人民政府具有当然的行政主体资格。又据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；……”的规定，执行甘肃省人民政府、庆阳市人民政府的决定和命令是华池人民政府的法定职责。华池县人民政府根据上级人民政府关于环境保护督察要求，作出被诉集体土地上房屋征收补偿决定的行政行为，具有行政主体资格和行政依据，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，原告温某“请求法院确认被告向原告作出的《集体土地上房屋征收补偿决定书》无效”的诉讼请求不当。本院依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定向温某当庭予以释明，温某请求撤销被诉征收补偿决定。因华池县人民政府已于2019年8月28日作出《华池县人民政府关于撤销的决定》，撤销了被诉的征收补偿决定，即：在一审诉讼期间，被告改变原行政行为，温某的诉讼目的已经实现，无需重复撤销。但华池县人民政府在无证据证实案涉宅基地使用权与地上附着物所有权分别属于不同权利主体的情况下迳行确定温某为受补偿人而作出的补偿决定，事实不清、证据不足。温某申请继续确认违法的请求应予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项之规定，判决如下：确认被告华池县人民政府于2019年6月25日向原告温某作出的集体土地上房屋征收补偿决定违法。案件受理费50元，由被告华池县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审 判 长 岳学敏审 判 员 穆 雯审 判 员 王晓良 二○一九年十一月四日法官助理 惠小娟书 记 员 刘鸿珍