西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2019)陕71行终914号 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人杨俊涛，男，汉族，1964年10月29日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人杨建昌，男，汉族，1961年3月17日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人刘涛，男，汉族，1969年4月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。 上诉人（原审原告）杨卫东，男，汉族，1968年1月5日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。 上诉人（原审原告）赵侠侠，女，汉族，1949年10月13日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。 上诉人（原审原告）杨和平，男，汉族，1956年11月2日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。 上诉人（原审原告）杨琦，女，汉族，1979年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。 上诉人（原审原告）杨会利，女，汉族，1959年2月7日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。 上诉人（原审原告）龚亚利，女，汉族，1981年4月13日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。 上诉人（原审原告）杨艳，女，汉族，1982年3月21日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。 上诉人（原审原告）张淑娥，女，汉族，1951年3月3日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。 上诉人共同委托代理人程波，北京京平律师事务所。 被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地西安市。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人缑怡乐，曲江管委会工作人员。 委托代理人辛智强，陕西丰瑞律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地西安市。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人缑怡乐，曲江管委会工作人员。 委托代理人辛智强，陕西丰瑞律师事务所律师。 上诉人杨俊涛等11十一人与被上诉人西安市自然资源和规划局、西安市人民政府行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初550号之二行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院审理查明，杨俊涛等十一人为西安市雁塔区XX村村民，在涉案《征地拆迁补偿安置方案公告》确定的征地拆迁范围内享有合法宅基地使用权或具有相关宅基地使用权手续。2009年2月10日，陕西省人民政府向西安市自然资源和规划局（原西安市国土资源局）下发陕政土批【2009】32号《关于西安市2008年度国务院批准农用地转用和土地征收第九批次城市建设用地实施方案的批复》，同意将杨俊涛等十一人所在的XX村XX组61.0007公顷集体农用地转为建设用地，并连同上述有关村组8.3401公顷建设用地、1.9824公顷未利用地，三项合计71.3232公顷集体土地依法征收为国有。2010年1月12日，陕西省人民政府向西安曲江新区管理委员会下发陕政土批【2010】3号《关于2009年度国务院批准西安曲江新区第一批次城市建设用地实施方案的批复》，同意将杨俊涛等十一人所在的XX村XX组70.4018公顷集体农用地转为建设用地，并连同上述有关村组3.9642公顷建设用地、1.4512公顷未利用地，三项合计75.8172公顷土地依法征收为国有。2011年1月28日，陕西省人民政府向西安曲江新区管理委员会下发陕政土批【2011】64号《关于西安曲江新区2010年度第三批统一征收集体建设用地的批复》，同意将杨俊涛等十一人所在的XX村XX组67.3544公顷集体建设用地依法征收为国有并用于城市建设。2012年2月14日，陕西省人民政府向西安曲江新区管理委员会下发陕政土批【2012】22号《关于西安曲江新区2010年度国务院批准城市建设用地第二批次实施方案的批复》，将杨俊涛等十一人所在的XX村XX组16.5805公顷集体农用地转为建设用地，并连同上述有关村组3.0195公顷建设用地，两项合计19.6000公顷集体土地依法征收为国有。2018年3月22日，西安市国土资源局曲江新区分局下发西曲土告字[2018]第001号《征地拆迁补偿安置方案公告》，内容为根据陕西省人民政府《审批土地件》陕政土批【2009】32号、陕政土批【2010】3号、陕政土批【2011】64号、陕政土批【2011】355号、陕政土批【2012】22号文件，西安市国土资源局曲江新区分局对西安市雁塔区XX街XX道XX村土地进行了征地补偿登记的复核工作，制订了《征地拆迁补偿安置方案》，并将征地范围内地上附着物的征地拆迁安置方案具体内容和有关事项作出规定，并明确“拆迁人为西安市国土资源局曲江新区分局，被拆迁人为西安市雁塔区XX街XX道XX村符合宅基地申请条件并具有合法村民身份和合法宅基地手续的房屋和附着物所有权的人。2018年4月26日，杨俊涛等十一人以西曲土告字[2018]第001号《征地拆迁补偿安置方案公告》中涉及的征地拆迁补偿安置方案违法为由，向西安市政府提起行政复议申请，要求撤销该补偿安置方案，西安市政府于2018年6月1日作出市政复决字【2018】124号行政复议决定，维持了涉案补偿安置方案，杨俊涛等十一人不服向本院提起行政诉讼，要求撤销西安市政府、西安市自然资源和规划局作出的涉案行政行为。经询问，杨俊涛等十一人均认为涉案征地补偿安置方案程序违法，对其补偿标准也不予认可，并认可该方案涉及整村五千余人，杨俊涛等十一人均未与相关部门签订征地拆迁补偿安置协议，均未领取征地拆迁补偿安置款。 一审法院认为，本案的争议焦点为1、杨俊涛等十一人是否是本案的适格原告；2、案涉补偿方案是否可诉，即本案是否属于行政诉讼受案范围。 针对第一个争议焦点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”之规定，对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服的，应当依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义起诉”之规定行使诉权。本案中，原告诉讼代表人杨俊涛、刘涛、杨建昌承认该村涉及整村征迁的村民有五千余人，而提起本次诉讼的仅为十一人，故本案杨俊涛等十一人作为个别村民无权代表村集体经济组织提起本案诉讼。因本案原告等十一人并非单独以自己名义提起诉讼，故本案不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出的涉及其使用或者实际使用人对行政机关作出的涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”之规定。 针对第二个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。据此，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（复议）。根据本案查明的事实及对原告的询问笔录，杨俊涛、刘涛、杨建昌等十一人对案涉征地补偿的程序及安置补偿标准均不服，故根据上述规定，杨俊涛等十一人不能直接针对原行政行为起诉。 综上，因征地补偿安置方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式，对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的征收补偿决定，故被征收人如认为案涉补偿安置方案侵犯了其合法权益，完全可以通过起诉相关部门针对其个人作出的补偿决定维护自己的合法权益。故案涉补偿安置方案是补偿决定的前置阶段性行为，属于行政程序中尚未终结的不成熟行政行为，并不单独对外产生效力，亦未对杨俊涛等十一人的合法权益产生实际影响。人民法院单独对涉及整村的补偿方案进行审查，亦不符合诉讼经济、便利的原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回杨俊涛、刘涛、杨建昌等十一人的起诉。案件受理费50元，退还杨俊涛、刘涛、杨建昌等十一人。 上诉人上诉称，一、一审裁定认为“上诉人作为个别村民无权代表村集体经济组织提起本案诉讼”属于认定事实不清，适用法律错误。庭审查明，上诉人的宅基地及房屋位于被上诉人作出的《征地拆迁补偿安置方案公告》范围内，案涉的行政拆迁补偿方案直接适用于上诉人的房屋补偿安置，既涉及到上诉人房屋的权益，又涉及上诉人土地使用权益，与上诉人个人的切身利益密切相关，上诉人是代表自己的利益而提起的行政诉讼，并不是代表村集体经济组织的利益而提起的行为诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条之规定，上诉人具备本案行政诉讼原告主体资格，有权起诉本案行政诉讼。一审裁定依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，认为“上诉人作为个别村民无权代表村集体经济组织提起本案诉讼”，明显属于认定事实不清，适用法律错误。二、一审裁定认为“上诉人不能直接针对原行政行为起诉”同样属于认定事实不清，适用法律错误。本案中，上诉人是对被上诉人制定的征地拆迁补偿安置方案不服而提起的行政诉讼，被告制定的征地拆迁补偿安置方案中，规定的全部都是对房屋拆迁和补偿安置内容，并没有涉及“征地补偿标准”。一审裁定适用的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的是对“征地补偿标准”有争议的，由县级人民政府协调，协调不成的由批准征用土地的人民政府裁决。根据以上事实及法律规定，案涉行政行为涉及的不是征地补偿标准，而是房屋拆迁补偿安置。其次，本案即便属于行政复议前置案件，上诉人在提起本案诉讼前，已经向复议机关申请了行政复议，复议机关也作出了维持原行政行为的复议决定，上诉人也当然有权针对原行政行为提起本案诉讼。无论本案是否属于行政复议前置案件，上诉人都已经具备提起行政诉讼的条件，一审裁定显然认定事实不清，适用法律完全错误。三、一审裁定一方面认为本案属于行政复议前置案件，一方面又认为案涉行政行为对上诉人的合法权益不产生实际影响，明显存在自相矛盾。如果认为本案属于行政复议前置案件，就说明本案与上诉人之间存在利害关系，属于人民法院受案范围。如果认为案涉行政行为对上诉人的合法权益不产生实际影响，根据行政诉讼法之规定，其就不属于行政诉讼受案范围。本案中，一审裁定既认为本案属于行政复议前置案件，上诉人不能直接针对原行政行为起诉，一方面又认为“案涉补偿安置方案是补偿决定的前置阶段性行为，……亦未对上诉人等十一人的合法权益产生实际影响”，上述两种认定明显存在矛盾。 综上，请求：1、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初550号之二行政裁定。2、撤销西曲土告字[2018]第001号《西安市国土资源局曲江新区分局征地拆迁补偿安置方案公告》诉涉及的征地拆迁补偿安置方案。3、撤销西安市人民政府作出的市政复决字[2018]124号《行政复议决定书》。4、被上诉人承担诉讼费用。 被上诉人西安市自然资源和规划局辩称，一、一审法院认定上诉人并非本案适格原告驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确。二、一审法院认定上诉人要求撤销征地补偿安置方案，实质是对征地补偿安置方案的争议，系行政复议前置案件，并据此驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，本案没有履行协调程序。本案征地拆迁安置是依据市政府批准制定的实施方案，对方案的裁决应当是省级政府进行裁决。未作出裁决之前不能直接提起诉讼。三、《征地拆迁补偿安置方案》系过程性行为，是一个在拆迁区域内具有普遍适用性的补偿标准，并未对上诉人的权利造成实质影响，不属于行政诉讼受案范围。四、西曲土告字[2018]第001号公告所涉及的《征地补偿安置方案》在实体与程序方面均合法合规，上诉人要求撤销该方案无事实与法律依据。五、《征地拆迁补偿安置方案》是征收实施单位依职权制定，且已得到绝大多数村民的认可并已付诸实施，若撤销将严重影响绝大多数村民的利益，严重影响公共利益。六、上诉人诉请理由不明确，本案起诉不符合法定条件，应裁定驳回上诉。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人西安市人民政府辩称，被上诉人作出的市政复决字[2018]124号《行政复议决定书》程序合法，维持西安市国土资源局曲江新区分局《征地拆迁补偿安置方案公告》，事实清楚，适用依据正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致,本院予以确认。 本院认为，12本案所涉《征地拆迁补偿安置方案公告》明确载明了拆迁人、被拆迁人、拆迁实施主体、征地拆迁范围，并对征地拆迁补偿安置方案摘要进行公告，该征地拆迁补偿安置方案摘要内容中对农户和祖遗户的宅基地及房屋、附着物安置补偿的标准、方式、期限、奖励等事项予以明确确定。上诉人杨俊涛等人的宅基地和房屋在征地拆迁范围内，故该涉案《征地拆迁补偿安置方案公告》中相关征地拆迁补偿安置方案的内容对所涉行政相对人及其他利害关系人设定了相应的权利义务，对上诉人的权利义务产生了实际影响，具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 本案中，上诉人杨俊涛等十一人认为被上诉人西安市自然资源和规划局的派出机构作出的涉案《征地拆迁补偿安置方案公告》中相关征地拆迁补偿安置方案的内容程序及实体均违法，向被上诉人西安市人民政府提出行政复议申请，西安市人民政府审查后，作出维持涉案《征地拆迁补偿安置方案公告》中涉及的征地拆迁补偿安置方案的行政复议决定，同时，向上诉人告知了行政诉讼权利和期限。因此，上诉人杨俊涛等人以西安市自然资源和规划局、西安市人民政府为共同被告，提起本案行政诉讼，要求撤销涉案《征地拆迁补偿安置方案公告》中涉及征地拆迁补偿安置方案的内容和行政复议决定，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”的规定，本案属于行政诉讼的受案范围，一审法院应当围绕被诉行政行为是否合法进行审理，并依法作出相应裁判。 综上，上诉人杨俊涛等人的上诉请求及理由成立，本院予以支持。一审裁定适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销西安铁路运输法院（2018）陕7102行初550号之二行政裁定； 二、本案指令西安铁路运输法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  朱爱琳 审判员  衡飞玲 审判员  程淑芹 二〇一九年十一月二十七日 书记员  姬晓倩 1