西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2019)陕71行终979号 上诉人（原审原告）张燕明，男，汉族，1973年6月17日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。 委托代理人刘太明，西安市莲湖区青年路法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人郭磊，该单位工作人员。 委托代理人丁然，陕西丰瑞律师事务所律师。 上诉人张燕明与被上诉人西安市自然资源和规划局土地行政命令一案，不服西安铁路运输法院(2019)陕7102行初2300号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院审理查明，西安市自然资源和规划局于2019年6月6日向原告张燕明作出（2019）责交告字第4-2号《责令交出土地决定告知书》，加盖西安市国土资源局行政执法专用章（14），内容为：“张燕明（院）：……根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，本局拟对你（院）作出如下行政决定：责令你（院）作出如下行政决定：责令你（院）在收到本告知书之日起三个工作日内，交出位于杜丽娜（院）以西，王某某（院）以东，村道以南，村道以北，作为宅基地使用的土地，腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。你（院）对本局拟作出的上述决定，享有陈述、申辩的权利。如主张上述权利，请自接到本告知书之日起三个工作日内向本局提出。逾期未提出，视为放弃该权利”，原告张燕明不服，向本院提起诉讼。 原审法院认为，本案的争议焦点为：张燕明的起诉是否属于行政诉讼案件的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”的规定，本案中，被告西安市自然资源和规划局向原告张燕明（户）所作的《责令交出土地决定告知书》属于行政机关为作出责令交出土地决定而实施的过程性行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。且原告张燕明对该告知书有异议可以通过向被告西安市自然资源和规划局申请听证、陈述、申辩方式救济。故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款（六）项、第六十九条第一款（八）项、第三款的规定，裁定驳回张燕明的起诉。案件受理费50元，退还张燕明。 上诉人张燕明上诉称，一、适用法律错误。2019年2月12日已成立西安市自然资源和规划局，西安市国土资源局土地执法专用章已经废止，其丧失行政主体执法资格，明显错误。原浐灞国土分局不在2019年8月26日新成立的11个西安市自然资源和规划分局内，其一审出庭人员为浐灞原国土分局人员，存在错误。二、《责令交出土地决定告知书》实际侵害了上诉人的合法权益，该告知书依据的是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条的规定，属于行政强制行为。根据最高法院相关解释：“对被征地权利义务产生实际影响是征收土地批复以后后续相关征收土地行为”。故土地被征收以后的通知等行为均是对上诉人的实际利益产生直接影响的行为。三、被上诉人拆迁依据的2007年陕西省政府的批文，属无效批文，且该批文已经超过两年的有效期限，不能作为拆迁的依据。四、政府评估及标准违法，没有依照法定程序进行评估，在未达成协议的情况下出具了《责令交出土地决定告知书》，行政行为违法。请求：一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2300号行政裁定书。二、确认被上诉人西安市自然资源和规划局在2019年6月6日，以西安市国土资源局作出的（2019）责交告字第4-2号《责令交出土地决定告知书》违法并予以撤销。 被上诉人辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。1、一审法院认定事实清楚，本案涉诉的《责令交出土地决定告知书》系程序性行为，未对上诉人的权利义务产生实质性影响，不属于行政事实受案范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项的规定，按照该规定，行政机关为作出行政行为的过程性行为不属于行政诉讼受案范围，本案告知书的内容为：因上诉人实际使用的安邸村的宅基地所在的集体土地已经被征收，但上诉人无正当理由拒不交出已经被征收集体土地，阻碍集体土地征收工作，被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，拟对上诉人作出责令交出土地的决定，并告知上诉人在收到告知书后享有陈述申辩的权力，根据该告知书的内容，并未对上诉人的权利义务产生实质性影响，系被上诉人在做出责令交出土地的决定这一行政行为前的告知行为，系过程性行为。据此，该告知书并非行政诉讼受案范围，一审法院认定事实清楚。2、一审法院适用法律正确。根据行政诉讼法及司法解释相关规定，行政诉讼的被诉客体应为行政机关及其工作人员的行政行为，包括对公民法人其他组织权利义务产生实际影响的行为，被上诉人作出的告知书系过程性行为，对上诉人实体权利义务未产生实际影响，因此，一审法院认定告知书不属于行政诉讼受案范围进而驳回上诉人的起诉适用法律正确。二、被上诉人依法作出告知书合法合规。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律法规，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上政府土地主管部门责令交出土地，拒不交出的申请人民法院强制执行。根据上述规定，若集体土地征收过程中，集体土地使用人无正当理由拒不交出已经被征收的集体土地，存在严重阻碍集体土地征收情形的，土地管理部门有权作出责令交出土地行政决定，责令其交出被征收集体土地。在行政法律关系中，行政机关在作出影响相对人的权利的行政行为时，事先通知相对人，向相对人说明根据和理由，听取相对人陈述申辩，事后为相对人提供救济途径。本案中，被上诉人对相对人拟作出责令交出土地决定，为保障上诉人的合法权益，向上诉人送达了本案涉诉的告知书，告知上诉人有权根据该告知书进行陈述申辩，并告知上诉人被上诉人拟作出责令交出土地的事实理由及依据，据此，被上诉人作出的告知书合法合规。综上请求驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致,本院予以确认。二审诉讼期间，被上诉人西安市自然资源和规划局作出（2019）责交决字第4-2号《责令交出土地决定书》，载明：“……本局于2019年7月9日向你（院）送达了《责令交出土地决定告知书》及《听证告知书》，你（院）于7月12日申请听证，本局依法组织了听证。你（院）逾期且无正当理由未到场参与听证，本局视为你（院）放弃听证。因你（院）至今未办理相关手续、领取补偿款，并交出土地及腾空后的地上房屋、附着物，该行为阻挠了国家建设征用土地，本局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，对你（院）作出如下行政决定：责令你（院）在收到本决定书之日起三个工作日内，交出你（院）位于杜丽娜（院）以西，王某某（院）以东，村道以南，村道以北，作为宅基地使用的土地，腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。如不服本决定，可在收到本决定书后60日内依法向西安市人民政府或陕西省自然资源厅申请行政复议，也可在六个月内直接依法向人民法院提起行政诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本决定的，本局将依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定依法向人民法院申请执行……”。落款时间分别为2019年10月18日、2019年11月5日，加盖公章西安市国土资源局土地执法专用公章。 本院认为，本案中，西安市自然资源和规划局向张燕明（户）所作的《责令交出土地决定告知书》，告知上诉人对该告知书有异议可以通过向西安市自然资源和规划局申请听证、陈述、申辩方式救济，属于行政机关为作出责令交出土地决定而实施的过程性行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。而对上诉人权利义务产生实际影响的行政行为，是被上诉人后续最终作出的（2019）责交决字第4-2号《责令交出土地决定书》。故一审法院裁定驳回起诉，符合法律规定，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 朱爱琳 审 判 员 衡飞玲 审 判 员 程淑芹 二〇一九年十一月二十一日 法官助理 李阳雨 书 记 员 姬晓倩 1