青海省海东市中级人民法院行政判决书（2019）青02行初19号原告马某，青海省互助土族自治县人，住该县,现住址为青海省。委托代理人闫某，兰州连海律师事务所律师。被告互助土族自治县人民政府。法定代表人安某。委托代理人权某。委托代理人田宪周，北京市中盈(西宁)律师事务所律师。原告马某诉被告互助土族自治县人民政府(以下简称互助县人民政府)行政强制及行政赔偿一案，原告马某于2019年6月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年8月29日公开开庭审理了本案。原告马某及其委托代理人闫某，被告互助县人民政府行政机关负责人李考明及委托代理人权某、田宪周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告马某诉称，2011年，原告在自家承包地种植丁香5亩，2012年原告在本人承包地西侧平整荒滩种植了连翘，2013年本镇西庄村七社村民主张该荒滩地属七社所有，后经西庄村村委会和高寨镇法律服务所的调解，2014年4月11日原告与西庄村七社达成了《调解协议书》，协议约定西庄村七社将位于高寨镇后山石磊台的5.822亩集体土地租赁给原告马某用于种植连翘，租赁期一年，高寨镇法律服务所对以上协议盖章确认。2015年5月1日，双方再次签订《协议书》继续租赁5.822亩土地，并且在原有的5.822亩土地基础上又增加了5.142亩，合计10.964亩，双方约定租赁期十年。2016年开始，因海东工业园区建设，被告对原告承包地的周边土地开始征收，原告种植连翘最早，长势最好，高寨镇西庄村征地拆迁工作组给原告种植的连翘评估了476万元（340000苁*14元）和青海华翼资产评估事务评估结果300多万元，因原告对以上评估均不认可，被告于2018年5月11日告知原告5日内重新委托评估机构评估，若逾期县人民政府将组织相关部门依法征收原告在西庄村集体土地上种植的连翘，原告要求按规定评估，之后再无下文，2018年6月26日上午7时许，被告封闭了现场，动用推土机、铲车，挖掘机将原告的10.964亩连翘及原告种植的5亩丁香铲除。被告的这次强制铲除行为给原告造成了巨大损失，被告作为具有相应行政职权的执法机关，其在行政执法过程中应严格按照法定执法程序，正确适用相关法律法规作出相应的行政行为。《国家赔偿法》设立的目的之一在于督促行政主体必须依法行政，本案被告已经违背了依法行政的执法要求。事情发生后，原告多次找被告及有关部门要求处理补偿原告损失的事宜，但时至今日，被告一直推诿不予处理，目前，原告是海东工业园区4号路建设征地过程中唯一没有被补偿的对象。为了维护原告合法权益，原告根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条：“行政诉讼法第四十九条第（三）项规定的有具体的诉讼请求是指：......(三）请求判决确认行政行为违法；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿”等规定，特提起诉讼，请求：1.依法判决确认被告对原告承包地种植的总亩数15.589亩（租赁亩数以诉状为准）连翘及丁香强制铲除行为违法；2.由被告补偿原告经济损失2200万元；3.本案全部诉讼费由被告承担。原告为证明其主张，在法定期限内提交了如下证据：证据1、不予受理行政复议申请决定书（互政复字[2018]01号），证明被告对原告迟迟不予赔偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。行政复议决定不予受理后，被告没有告知原告救济途径。另，根据决定书内容，也没有收到政府的裁决，证明原告的起诉没有超过起诉期限。证据2、《互助土族自治县人民政府关于对互助县高寨镇西村村民马某在西庄村集体土地上种植的连翘进行评估的告知书》，证明被告对原告种植的苗木进行了登记，委托青海华翼资产评估事务所进行了评估。同时再一次否定了被告提交的通告的内容。证据3、《调解协议书》，证明原告在2013年4月11日在镇政府法律服务所的主持下与高寨镇西村七社签订了《土地租赁协议》，租赁亩数5.882亩。证据4、《协议书》，证明原告2014年5月1日与高寨镇西村签订租地协议，租赁土地亩数增加了5.142亩，共计10.964亩，证明原告一部分土地系租赁的事实。被告互助土族自治县人民政府辩称，2011年4月30日，被告发布了《互助土族自治县人民政府关于对高寨镇地区实行限建的通告》（互政[2011]125号）。《通告》明确规定自2011年5月3日起，在高寨镇所辖区域内停止一切建设活动和抢种抢栽苗木等活动，若违反本通告擅自进行建设的，视为非法建设，对所建房屋及地面附着物，不登记、不评估、不补偿，并将依法进行处置。原告属于高寨镇西村村民，通知发布后擅自在西庄村的土地上抢种连翘等苗木，属于恶意抢种抢栽套取国家征地补偿款。根据限建通告规定，原告栽种苗木依法不予任何补偿。综上所述，被告认为原告诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不能成立，请求人民法院判决驳回其全部诉讼请求。被告互助土族自治县人民政府为支持其答辩意见，在法定期限内向本院提交了如下证据：证据1、《互助土族自治县人民政府关于对高寨镇地区实行限建的通告》（互政[2011]125号），证明2011年4月30日被告互助县政府发布通告，要求高寨镇所辖区域限建，在公告发布之日起在上述范围内停止一切建设活动和抢种抢栽苗木等活动。证据2.互助县征地拆迁登记表，证明原告在西庄村土地上抢种抢载苗木的情况。经庭审举证质证，原告马某对被告互助县政府的证据质证意见为，对证据1三性不予认可。作为通告，告知对象是所有群众和组织，是适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知事项的周知性公文，一般需要张贴或通过电台、电视台等新闻媒体大力宣传。被告没有向法庭举证通过什么方式进行了宣传，不具备通告的要素，不应予以采信。对证据2内容认可，证明目的不予认可。对于土地亩数认可，但是登记的是地上附着物，不能说登记了就种植了，没有登记就没有种植。所以，对被告说的具体的栽种面积10.44亩有异议。该证据显然否定了被告提交的《通告》，《通告》中规定对于抢种抢栽苗木的不登记不评估，但对原告种植的连翘已经进行了登记评估。被告互助县政府对原告马某的证据质证意见为，对证据1真实性认可。人民政府裁决需原告申请，原告不申请，政府无法启动裁决程序。被告认可行政复议决定书没有告知15日内起诉的权利。根据2018年2月修订的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。2018年4月至2019年4月，已经超过一年，原告已超过诉讼期限。且原告申请行政复议是因为对征收补偿没有达成协议而提起的，与这次诉讼的内容一致。对证据2真实性无异议，证明方向不认可。评估告知书对后续的评估事项为评估，到目前为止没有合法有效的评估结果。下发告知书的时候，不知道原告存在抢载抢种的情形，所以不存在否定通告的意思，对证明内容不予认可。证据3、4真实性无法核实，因为两份协议书分别是2013年4月和2014年5月签订的，是在通告发布后签订，明显存在抢载抢种的故意和恶意行为，因此协议无效。说明一下，1.原告共计承包租赁的是10.964亩，却陈述种植的面积是15.589亩，与事实不符。2.结合协议，才发现原告存在抢载抢种的事实，因为协议签订的时间是在通告发布时间之后，最后认定原告为抢栽抢种。经原、被告举证质证，本院对双方当事人提供的证据认证如下：对原告提供的《不予受理行政复议申请决定书》（互政复字[2018]01号）、《互助土族自治县人民政府关于对互助县高寨镇西村村民马某在西庄村集体土地上种植的连翘进行评估的告知书》《调解协议书》及《协议书》，被告提供的《互助土族自治县人民政府关于对高寨镇地区实行限建的通告》《互助县征地拆迁登记表》，以上证据符合证据的真实性、关联性、合法性，予以认定。经审理查明，2011年4月30日，被告互助县人民政府发布了《互助土族自治县人民政府关于对高寨镇地区实行限建的通告》（互政[2011]125号）,《通告》载明：按照建设海东工业园区的总体规划要求，为切实做好园区建设前期有关工作，规定自2011年5月3日起，在高寨镇所辖区域内停止一切建设活动和抢种抢栽苗木等活动，若违反本通告擅自进行建设的，视为非法建设，对所建房屋及地面附着物，不登记、不评估、不补偿，并将依法进行处置。2013年4月11日，原告马某与高寨镇西庄村七社经高寨镇西庄村村委会和高寨镇法律服务所调解,签订了《调解协议书》，协议约定高寨镇西庄村七社将位于高寨镇后山石磊山的5.882亩集体土地租赁给原告马某用于种植连翘，租赁期一年。2014年5月1日，高寨镇西庄村七社与原告马某又签订了《协议书》，双方约定在原来租赁给原告马某土地5.882亩的基础上新增加5.142亩土地，共计10.964亩，租赁期为十年。2015年5月，为了顺利推进海东工业园区4号路建设，被告互助县政府高寨镇西庄村征地拆迁工作组对原告在西庄村集体土地上种植的连翘进行登记评估，并制作了《互助县政府征地拆迁登记表》一份，该表中注明土地总面积为原15.589亩，其中原告种植的连翘总面积为10.44亩。2018年4月3日，原告马某因对其位于××县石油三库后面提灌地种植的连翘征收补偿标准达不成协议，向被告互助县人民政府申请行政复议，被告互助县人民政府经审查后认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”，原告马某的申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，于2018年4月10日作出互政复字〔2018〕01号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理。2018年5月11日向原告马某发出《关于对互助县高寨镇西村村民马某在西庄村集体土地上种植的连翘进行评估的告知书》，告知原告在5个工作日内与被告共同协商委托有资质的资产评估机构对其在西庄村集体土地上种植的连翘进行评估，不能协商一致的，将通过摇号或抽签方式确定评估机构。若逾期县人民政府组织相关部门依法征收原告在西庄村集体土地上种植的连翘。2018年6月26日，被告互助县人民政府将原告马某种植的连翘强制铲除。原告马某认为被告的该强制行为违法，给其造成了巨大损失，于2019年6月19日向本院提起行政诉讼。本院认为，一、关于原告马某的起诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被告互助县人民政府于2018年6月26日强制铲除原告马某种植的连翘时并未向原告马某告知起诉期限，现原告马某于2019年6月19日向本院提起行政诉讼并未超过法律规定的起诉期限。二、关于被告互助县人民政府强制铲除行为程序是否合法。行政机关实施强制行为应严格按照法律规定的程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、方式及当事人依法享有的陈述权和申辩权等。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被告互助县政府作出强制铲除原告马某种植的连翘的行政强制行为，缺乏法律依据，未依法履行催告义务，也没有明确告知当事人依法应享有的陈述权、申辩权及申请行政复议或提起行政诉讼的权利，该行政强制行为违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，应当确认程序违法。三、关于原告马某的财产损失是否应当得到赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得行政赔偿的权利；（四）造成财产损害的其他违法行为。本案中原告马某从2013年开始从高寨镇西庄村七社租赁土地共计10.44亩用于种植连翘，按照（互政[2011]125号）《通告》的规定，该种植连翘行为属于抢栽抢种行为，对抢栽抢种的连翘不予补偿。但原告马某对10.44亩连翘享有所有权，被上诉人互助县政府未依法履行催告义务，剥夺原告自救的权利，造成其财产损失，原告有取得行政赔偿的权利。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应该对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。本案中原告对其遭破坏的连翘损失情况未能提供合法有效的证据，本院以原、被告双方认可的《互助县征地拆迁登记表》确定的亩数为依据，酌情判令被告赔偿原告经济损失10万元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告互助县政府强制铲除原告马某种植的连翘的行政行为程序违法。二、被告互助县人民政府于本判决生效后30日内赔偿原告马某经济损失10万元。案件审理费50元，由被告互助土族自治县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长李延萍审判员丁亮审判员薛红玲二〇一九年十一月二十日法官助理 ***书记员宋久艳