广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂10行初116号 原告平果县马头镇新兴社区布夭村民小组。 负责人马盛坚，该村民小组组长。 委托代理人马建东，广西智团律师事务所律师。 委托代理人廖海涛，广西智团律师事务所实习律师。 被告平果县人民政府，住址:平果县行政信息中心大楼。 法定代表人孙环志，该县县长。 委托代理人苏仁剑，广西中名（平果）律师事务所律师。 委托代理人李均勇，平果县自然资源局干部。 第三人平果县工业和信息化局。 法定代表人黄兴纯，该局局长。 委托代理人黄波碧，广西全通律师事务所律师。 原告平果县马头镇新兴社区布夭村民小组不服被告平果县人民政府作出的平国用(2005)第148号《国有土地使用证》登记行政，向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月21日立案后，向被告平果县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。在审理过程中，因平果县工业和信息化局与本案有利害关系，经被告平果县人民政府申请，本院追加其为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。原告平果县马头镇新兴社区布夭村民小组(以下简称布夭小组)的委托代理人马建东、廖海涛到庭参加诉讼。被告平果县人民政府的法定代表人孙环志因公务未到庭参加诉讼，其委托代理人苏仁剑、李均勇到庭参加诉讼。第三人平果县工业和信息化局(以下简称工信局)的委托代理人黄波碧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 平果县人民政府于2005年2月3日向平果县砂轮厂颁发了平国用(2005)第148号《国有土地使用证》，将座落于平果至太平路边的493.3平方米的土地使用权归平果县砂轮厂所有，地类为工业用地。 原告布夭小组诉称：1984年6月16日广西平果新袍铝矿直接与原告签订了一份征用土地合同书,征用原告的一块荒地(面积0.74亩,即493.3平方米)作为水泵房的建设用地(以下简称水泵房土地)，约定合同签订后该土地归新袍铝矿所有。而当时施行的《国家建设征用土地条例》(1982年5月14日施行)第二条明确规定“禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地”。广西平果新袍铝矿作为用地单位,没有征收征用土地的主体资格,其直接与原告购地或变相购地的行为,违反了法律法规的强制性规定,应属无效行为,故本案水泵房土地的所有权与使用权仍属原告农民集体所有。同时,依照《国家建设征用土地条例》第七条规定的征用土地程序,作为用地单位的广西平果新袍铝矿在申请选址、协商征地数量和补偿、安置方案、核定用地面积、划拨土地等环节,需向征地所在地的县、市土地管理机关申请,并经县、市人民政府审查同意。特别是在核定用地面积环节,用地单位须持有关批准文件和总平面布置图或建设用地图,向所在地的县、市土地管理机关正式申报建设用地面积,并按本条例规定的权限经县、市以上人民政府审批核定后,在土地管理机关主持下,由用地单位和被征地单位签订协议。很显然,用地单位广西平果新袍铝矿未经县、市以上人民政府审批核定,未在土地管理机关主持下,就直接与原告签订“征用土地合同书”,征用了原告一块荒地的行为,违反了征用土地的法定程序,属程序违法。根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定:1982年5月《国家建设征收土地条例》公布时起至1987年(土地管理法》开始施行时止,全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地,依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的,确定为国家所有。但是,当时政府部门并没有依照规定对广西平果新袍铝矿违反规定使用农民集体土地即水泵房土地进行清查处理,既未补办征地手续,也未将土地退还农民集体。1987年土地管理法施行后,广西平果新袍铝矿与原告于1990年11月18日签订了40亩集体土地转让协议,但水泵房土地并不包含在这份协议的征地范围内。广西新袍铝矿改制为广西平果县砂轮厂后,其土地资产由平果县国资局和经贸局代管。2005年2月平果县企业改制领导小组和破产清算人向被告申请对水泵房土地予以确权登记。被告在土地违法违规行为尚未处理,土地权属尚有争议的情形之下,仍以广西平果县砂轮厂为土地使用权人颁发了平国用(2005)第148号《国有土地使用证》。该土地登记行为违反了《中华人民共和国土地登记办法》第十八条的规定,属于程序违法。直到2018年8月水泵房土地被公开拍卖,原告才知悉自身合法权益被侵害。2018年12月原告向被告递交了《关于要求依法保障农村集体土地所有权及使用权的报告》。2019年1月14日平果县经济贸易局以文件形式给予答复,表示无法支持原告诉求,建议通过司法程序处理。为维护农民集体利益,原告特提起行政诉讼,请人民法院依法支持原告的诉讼请求。 原告向本院提交了以下证据：1、征用土地合同书，证明广西平果新袍铝矿直接向原告征用土地，违反法定程序和法律法规的强制规定。2、协议书，证明原告和广西平果新袍铝矿通过合法程序达成的征地协议并不包含诉争地块，诉争地块权属并未得到确认。3、平国用（2005）第148号《国有土地使用权证》，证明被告违反法定程序核发争议地使用权给平果县砂轮厂，侵犯了原告的合法权益。4、平果县经济贸易局关于布夭屯反映集体土地所有权问题的答复，证明原告曾就争议地块向被告要求撤销该国有土地使用权证，被告转交平果县经济贸易局答复，建议通过司法程序处理。 被告平果县人民政府辩称：答辩人向广西平果县砂轮厂颁发平国用（2005）字第148号《国有土地使用证》事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。1984年6月16日，广西平果县新袍铝矿（后更名为广西平果县砂轮厂）与被答辩人签订一份《征用土地合同书》，约定征收荒地0.74亩，征地补偿款210元，合同签订后，该土地归铝矿所有，本合同签订之日起生效等相关内容。2004年12月9日，广西平果县砂轮厂（以下简称县砂轮厂）清算组向平果县人民政府呈送《关于要求补办土地使用权证的请示》，要求办理石灰坡抽水站用地493.4㎡（0.74亩）的国有土地使用权证。2005年1月5日，县人民政府作出《关于县砂轮厂补办土地使用证有关问题的批复》，同意补办县砂轮厂土地使用权证。2005年2月，县砂轮厂向平果县国土资源局提交《土地登记申请书》。平果县国土资源局经审核认为，该宗地权属来源合法，四至界址清楚，面积准确，无争议，同意报请批准办理划拨国有土地使用权证登记。之后，平果县人民政府于2005年2月3日向县砂轮厂颁发平国用（2005）字第148号《国有土地使用证》。原告诉称涉案土地权属尚有争议不应颁证与事实不符。因为涉案土地从1984年6月16日平果县新袍铝矿与布夭生产队签订《征用土地合同书》之日起，至2005年2月3日被告向县砂轮厂颁证，乃至原告提起本案诉讼前均不存在争议。其次，原告称《征用土地合同书》属无效合同，但被告认为该《征用土地合同书》是双方真实的意思表示，且其已经于2005年1月5日被平果县人民政府作出的《关于县砂轮厂补办土地使用证有关问题的批复》予以确认，应属有效合同。综上所述，被告颁证行为事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，也符合《土地登记规则》第六条规定的程序，原告诉讼请求没有事实和法律依据，理由不成立。请求人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第（一）项的规定，判决驳回原告的诉讼请求。 被告平果县人民政府向本院提交了以下证据：1、征用土地合同书、石灰坡抽水站用地图，证明1984年新袍铝矿与原告签订《征用土地合同书》，面积0.74亩，征地款210元。2、关于要求补办土地使用权证的请示，证明2004年12月9日平果县砂轮厂清算组向平果县人民政府提交《关于要求补办土地使用权的请示》，要求办理国有土地使用权证。3、平政函［2005］14号《关于县砂轮厂补办土地使用证有关问题的批复》，证明2005年10月，被告作出平政函［2005］14号批复同意给予砂轮厂办证。4、平政发［2004］99号《平果县人民政府关于平果县砂轮厂厂长任免的通知》，证明2004年6月28日，平果县人民政府任命李正明同志为平果县砂轮厂厂长。5、合同书，证明1980年6月4日平果县铝土矿与原告签订合同书，征用原告的土地。6、平政字（1990）132号《关于布天屯与铝矿土地纠纷问题的处理决定》，证明新袍铝矿范围内的土地，所有权属于国家，使用权属于铝矿。7、土地登记申请书，证明2005年2月平果县砂轮厂向平果县国土资源局提交《土地登记申请书》，要求办理0.74亩国有土地使用权证。8、土地使用权登记审批表、土地登记卡、土地登记卡续表、土地归户卡、宗地图，证明2005年2月3日经平果县国土资源局审核，平果县人民政府依法向平果县砂轮厂颁发平果国用（2005）字第148号《国有土地使用证》，面积493.3平方米。9、发票、营业执照，证明县砂轮厂清算组支付测绘费8000元，土地使用证书工本费50元。10、《中华人民共和国土地管理法》第十一条，证明被告依法具有颁发国有土地使用权证的职权。 第三人工信局述称:一、广西平果县砂轮厂的基本情况。广西平果县砂轮厂（以下简称砂轮厂）的前身为平果县铝土矿（创建于1968年），属国有企业，原厂址在平果县。1980年为保护矿产资源，平果铝业公司合作迁移该厂到现住址，即平果县城北郊母娘上山，更名为平果县新袍铝矿，1998年又更名为砂轮厂，属全民所有制企业，经营范围为磨料、磨具加工、制造、销售，全厂职工358人。因设备、技术及市场等原因，2001年工厂被迫全部停产，之后经审计部门审计，企业负债率达298.85％。因资不抵债，2004年7月砂轮厂提出申请后，2004年7月21日平果县人民政府作出《关于同意县砂轮厂依法实施破产的批复》（平政函［2004］786号），同意该厂依法实施破产，并由主管部门成立了清算组。2007年3月砂轮厂的职工身份置换工作基本结束，但因该厂尚有部分工作需继续完成，原平果县经贸局（现为平果县工业和信息化局）作为主管部门承担了该厂的后续工作，该厂的有关资产由平果县国资局和平果县工业和信息化局代管，目前砂轮厂也已注销。二、平国用（2005）字第148号《国有土地使用证》土地登记、使用情况。1984年6月16日平果县新袍铝矿和布夭生产队签订《征用土地合同书》，该土地先后成为作为平果县新袍铝矿抽水站建设用地和砂轮厂抽水站建设用地。2005年2月3日，平果县人民政府向砂轮厂颁发平国用（2005）字第148号《国有土地使用证》，用途为工业用地，使用权类型划拨。2005年砂轮厂破产改制时，该证登记的土地与其他四宗土地列为砂轮厂的资产，并由广西旗开土地评估有限公司进行地价评估。2018年违法建设者占用该地块建设成4间卷闸门铁皮盖顶的构筑物，在第三人的举报下，2018年9月和10月平果县住房和城乡规划建设局分别作出《责令期限依法接受处理的公告》、《限期拆除决定书》、《履行行政决定催告书》、《强制拆除公告》，并在违法建筑物上张贴。目前平国用（2005）字第148号《国有土地使用证》原件由第三人持有。三、平果县人民政府向砂轮厂颁发的平国用（2005）字第148号《国有土地使用证》事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。综上所述，平果县人民政府向砂轮厂颁发的平国用（2005）字第148号《国有土地使用证》正确，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，理由不成立，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。 第三人工信局向本院提交了以下证据：1、电脑咨询单，证明广西平果县砂轮厂成立于1998年4月，经营范围为磨料、磨具加工、制造、销售。经济性质为全民所有，已注销。2、关于同意县砂轮厂依法实施破产批复，证明2004年7月21日平果县人民政府批复同意广西平果县砂轮厂依法实施破产。3、土地评估结果一览表，证明2005年广西平果县砂轮厂依法实施破产时已把平国用（2005）字第148号《国有土地使用证》证下的土地与其他四本《国有土地使用证》证下的土地进行地价评估。4、责令限期依法接受处理的公告、照片；期限拆除决定书、照片；履行行政决定催告书、照片；强制拆除公告、照片，以上证据证明:1.违法者于2018年占用平国用（2005）字第148号《国有土地使用证》证下的土地搭建4间卷闸门铁皮盖顶的构筑物。2.2018年9月、10月，平果县住房和城乡规划建设局依法作出4份法律文书，并在构筑物上张贴，责令违法者接受处理，限违法者自行拆除违法构筑物，逾期不拆除的将强制实施拆除。5、中国人民银行现金支票存根、收款收据，证明1984年7月17日平果新袍铝矿已向布夭生产队支付征地款210元。 经庭审质证，对于原告提交的4份证据，被告平果县人民政府对4份证据的真实性、合法性均无异议。第三人工信局对原告提交的证据1的三性均无异议，对证明目的有异议，认为合同是双方真实意思表示，合法有效，且双方已经实际履行，被告已经向砂轮厂颁发该地使用证。对证据2的三性均无异议，对证明内容有异议，认为诉争地块在1984年6月双方已经签订征地合同，地块权属双方都一直没有争议。对证据3的三性均无异议，对证明目的有异议，认为政府的颁证行为正确。对证据4的三性均无异议，认为该证据能证明原告清楚知道涉案地块的权属是属于国家的。 对于被告平果县人民政府提交的10份证据，原告对证据1的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为用地单位违反1982年国家建设第二条规定，直接与原告签订征用土地合同书属于变相向农村购地的行为，违反法律法规效力性强制性规定。对证据2、3的的合法性不予认可，认为只有先通过合法手续征收集体土地，才能办理国有土地使用权证，前期征收的手续不合法，所以后期要求补办该地的这两份证据也失去了依据。对证据4的三性均无异议。对证据5的关联性有异议，认为该合同书征用的是原告后面的荒坡，不涉及本案争议地。对证据6的关联性有异议，认为该协议书划定的土地界限和范围并不包含本案争议地。对证据7的合法性有异议。对证据8的合法性有异议，认为土地登记申请书的主要依据不合法，在缺少主要依据的情况下，该证据不具备合法性。对证据9的三性均无异议，但是对证明目的有异议，认为不能证明被告作出行政行为有合法依据。证据10属于法条依据，不属于证据类型，原告不发表质证意见。第三人工信局对被告平果县人民政府提交的证据均无异议。 对于第三人工信局提交的5份证据，原告对证据1、2的三性均无异议。对证据3的合法性有异议，认为被告颁发的国有土地使用证是违反法律颁发的，诉争地块不应当作为破产资产而地价评估。对证据4的合法性有异议，认为在土地权属尚未确定的情况下，住建局没有作出行政行为的合法依据。对证据5的合法性有异议，认为属用地单位直接向农村购地的行为，违反法律强制性规定。被告平果县人民政府对第三人工信局提交的证据均没有异议。 本院对各方提交的证据认证如下：对于原告所举的4份证据，各方当事人对其真实性、合法性均无异议，该4份证据与本案有关联的证据，可以作为认定本案事实的依据。 对于被告所举的10份证据中，证据1与原告所举的证据1一致，本院予以确认。证据2-9具有真实性，证据来源合法，与本案有关联，可作为认定本案事实的依据。证据10不属于证据，本院不作认证。 对于第三人所举的4份证据中，证据1-4具有真实性，证据来源合法，与本案有关联，可作为认定本案事实依据。 经审理查明，1968年，平果县铝土矿开始创建，性质为国有企业。1980年为保护矿产资源，平果县与广西铝业公司筹备处合资经营平果铝土矿，由广西铝业公司出资搬迁到平果县母娘山建矿，更名为广西平果县新袍铝矿。1984年6月16日，平果县新袍铝矿为建设水泵房与原告生产队签订一份《征用土地合同书》，双方约定：由新袍铝矿征收原告生产队的一块荒地0.74亩，新袍铝矿给付原告210元，该土地范围内的树林如建房需要砍的，每棵赔偿0.8元，砍下的树由生产队要回。合同签订后，土地归新袍铝矿所有。1990年11月18日，为了解决马头镇城龙村布夭屯与平果县新袍铝矿的土地权属争议问题，由县经委、县土地管理局、马头镇政府有关人员组成的调处工作组，布夭屯代表与平果县新袍铝矿达成协议,并制作了协议书。同年12月26日，平果县人民政府作出平政字(1990)132号《关于布夭屯与铝矿土地纠纷问题的处理决定》，以双方达成协议为准，确认协议中新袍铝矿范围内的土地，所有权属于国家，使用权属于铝矿。该协议书及处理决定均不包含本案争议的0.74亩土地。1991年广西平果县新袍铝矿更名为广西平果县砂轮厂，属全民所有制企业。平果县新袍铝矿与原告签订的征用土地合同所涉及的0.74亩先后成为平果县新袍铝矿抽水建设用地和平果县砂轮厂抽水站建设用地。2001年，平果县砂轮厂因设备、技术及市场原因，被迫停产。由于资不抵债，该厂于2004年7月提出申请破产。同年12月9日，平果县砂轮厂清算组向平果县人民政府提交《关于要求补办土地使用权的请求》，请求对建厂所征用的集体土地办理土地使用权证，其中包括新袍铝矿与原告生产队签订《征用土地合同》的0.74亩土地。2005年平果县人民政府作出平政函[2005]14号《关于县砂轮厂补办土地使用证有关问题的批复》，同意平果县砂轮厂的办证申请。2005年2月，平果县砂轮厂向平果县国土资源局提交《土地登记申请书》，要求办理0.74亩土地国有土地使用权证。2005年2月3日，平果县人民政府向平果县砂轮厂颁发平国用(2005)年148号《国有土地使用证》，该证记载：土地座落于平果至太平路边，地类为工业用地，使用权类型为划拨，使用面积493.3M2。2018年8月，水泵房土地公开拍卖，原告知道平果县砂轮厂办理了涉案0.74亩地块的土地使用权证，遂于当年12月向被告递交《关于要求依法保障农村集体土地所有权及使用权的报告》，请求撤销平国用(2005)年148号《国有土地使用证》。2019年1月14日，平果县经济贸易局作出《关于布夭屯反映集体土地所有权问题的答复》，对原告的申请不予以支持。2019年6月3日，原告向本院提起诉讼，请求撤销平果县人民政府颁发给平果砂轮厂的平国用(2005)年148号《国有土地使用证》。 另查明，2004年7月，平果县砂轮厂提出破产申请后，同月21日平果县人民政府作出《关于同意县砂轮厂依法实施破产的批复》(平政函[2004]786号)，同意该厂依法实施破产，并由主管部门成立清算组。2007年3月平果县砂轮厂的职工身份置换工作基本结束，尚有部分工作需待完成，平果县工业和信息化局(原平果县经贸局)作为主管部门承担该厂的后续工作。现平果县砂轮厂已注销，该厂有关资产由平果县国资局和平果县工业和信息化局代管。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”本案中，涉案0.74亩土地原为平果县布夭生产队的荒地，属生产队的集体土地，1984年6月16日平果县新袍铝矿厂与该生产队签订《征用土地合同书》后，未根据当时土地管理法的规定向县人民政府申请审批转为建设用地。2005年，平果县砂轮厂向平果县人民政府申请颁发国有土地使用证，亦未根据上述法律的规定，向自治区人民政府申请办理农用地转为建设用地。从平果县人民政府向本院提交的证据来看，仅有2005年平果县砂轮厂申请平果县人民政府办理涉案土地的国有土地使用证，平果县人民政府同意给予其办理的批复文件，无相关农用地转为建设用地的审批手续。故平果县人民政府颁发给平果县砂轮厂的平国用(2005)年148号《国有土地使用证》因缺乏农用地转建设用地的审批手续，违反了上述法律的规定，应予以撤销。原告的上诉请求本院予以支持。 综上所述，被告平果县人民政府颁发给平果县砂轮厂的平国用(2005)年148号《国有土地使用证》，因无农用地转建设用地的审批手续，颁证行为存在违法的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销平果县人民政府于2005年2月3日颁发给平果县砂轮厂的平国用(2005)年148号《国有土地使用证》。 本案受理费50元，由被告平果县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院或直接向广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（开户名称：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；帐号：20×××77）。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  黄春雷 审 判 员  许彩乐 人民陪审员  黄凤飞 二〇一九年十一月十六日 书 记 员  黄惠岸 书 记 员  韦元杰