河南省滑县人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫0526行初156号原告靳兰有，男，汉族，1964年10月30日生，住河南省内黄县。原告乔学彬，男，汉族，1952年2月20日生，住河南省内黄县。原告靳留山，男，汉族，1958年3月25日生，住河南省内黄县。原告靳雪占，男，汉族，1963年8月28日生，住河南省内黄县。原告靳卫现，男，汉族，1968年7月12日生，住河南省内黄县。原告靳海宽，男，汉族，1956年11月14日生，住河南省内黄县。原告乔丙振，男，汉族，1966年8月20日生，住河南省内黄县。原告乔现锋，男，汉族，1965年5月6日生，住河南省内黄县。原告靳自红，男，汉族，1968年1月15日生，住河南省内黄县。原告靳国红，男，汉族，1965年3月24日生，住河南省内黄县。原告靳长琴，男，汉族，1967年11月10日生，住河南省内黄县。原告乔丁排，男，汉族，1958年12月26日生，住河南省内黄县。原告乔金增，男，汉族，1967年11月26日生，住河南省内黄县。原告靳银占，男，汉族，1968年2月4日生，住河南省内黄县。原告靳付齐，男，汉族，1967年5月10日生，住河南省内黄县。诉讼代表人靳兰有、靳长琴、靳留山。十五原告的共同委托代理人秦永民，河南国厚律师事务所律师。十五原告的共同委托代理人董惠燕，河南国厚律师事务所律师。被告内黄县梁庄镇人民政府，住所地河南省内黄县梁庄镇梁庄集中段。负责人樊高伟，职务镇长。委托代理人冯保安，河南高陵律师事务所律师。第三人杨保林，男，汉族，1966年12月6日生，住河南省内黄县。第三人李俊周，男，汉族，1962年4月2日生，住河南省内黄县。第三人内黄县梁庄镇靳庄村村民委员会，住所地河南省内黄县梁庄镇靳庄村。负责人靳金锁，该村民委员会主任。原告靳兰有、乔学彬、靳留山、靳雪占、靳卫现、靳海宽、乔丙振、乔现锋、靳自红、靳国红、靳长琴、乔丁排、乔金增、靳银占、靳付齐（以下简称靳兰有等十五人）因不服被告内黄县梁庄镇人民政府土地承包经营合同批准行为，于2019年8月22日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告内黄县梁庄镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因杨保林、李俊周、内黄县梁庄镇靳庄村村民委员会与被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知该三方为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案。原告靳兰有等十五人的诉讼代表人靳兰有、靳留山、靳长琴及十五原告的共同委托代理人董惠燕，被告内黄县梁庄镇人民政府的负责人樊高伟及委托代理人冯保安，第三人杨保林、李俊周到庭参加诉讼，第三人内黄县梁庄镇靳庄村村民委员会经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告靳兰有等十五人诉称：一、被告内黄县梁庄镇人民政府对案涉土地承包合同批准（备案）的行政行为违反法律法规规定，行政行为违法，应予以撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条规定：农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并经乡（镇）人民政府批准。第三人内黄县梁庄镇靳庄村村民委员会与杨保林、李俊周于2017年10月22日签订的《土地承包合同》并未经过村集体决议程序通过，被告未履行审查义务。二、被告内黄县梁庄镇人民政府作出批准（备案）的行政行为所依据的主要证据不足，事实不清。1.被诉行政行为批准（备案）的《土地承包合同》签订前未依法经过村民会议或者村民代表会议讨论通过；2.2017年10月10日的《公告》不真实、不合法。三、因被告不依法行政，导致原告所属村集体遭受重大经济损失，原告经村集体村民代表会议共同推选代表村集体提起本诉，保留追究被告违法行政给村集体造成的经济损失。四、被告内黄县梁庄镇人民政府在作出被诉行政行为时混淆“备案”和“批准”的法定职责和二者行政行为的法律效果。请求法院依法撤销被告内黄县梁庄镇人民政府为第三人内黄县梁庄镇靳庄村村民委员会与杨保林、李俊周于2017年10月22日签订的《土地承包合同》批准（备案）的行政行为。原告靳兰有等十五人向本院提交的证据材料有：1.农村土地承包合同备案申请书、村民代表名单、证明、情况说明；2.内黄县梁庄镇人民政府2018年7月16日情况说明；3.内黄县人民法院（2019）豫0527民初658号民事判决书及庭审笔录；4.2017年10月22日《土地承包合同》；5.2017年10月10日村民会议记录；6.2017年10月10日公告；7.内黄县梁庄镇“三资”财务收款收据2份。被告内黄县梁庄镇人民政府辩称：1.原告靳兰有等十五人不具备本案原告的主体资格；2.原告靳兰有等十五人的起诉已经超过行政诉讼法的规定期间；3.被告的行政行为合法有效。被告在依法享有的职权范围内，依据第三人内黄县梁庄镇靳庄村村民委员会提供的客观真实的土地承包资料，按照法定程序对内黄县梁庄镇靳庄村村民委员会与杨保林、李俊周2017年10月22日签订的《土地承包合同》进行备案，合法有效。请求法院依法驳回原告靳兰有等十五人的起诉或者诉讼请求。被告内黄县梁庄镇人民政府向本院提交的证据有：1.备案（批准）表；2.备案申请书；3.2017年10月9日会议记录；4.2017年10月10日村民会议记录；5.2017年10月10日公告；6.2017年10月22日《土地承包合同》；7.靳庄村村民委员会10月22日收款条。第三人内黄县梁庄镇靳庄村村民委员会经本院传票传唤未到庭参加诉讼；未向本院提供证据材料。第三人杨保林述称：1.原告靳兰有等十五人不具备本案原告的主体资格；2.原告靳兰有等十五人的起诉已经超过行政诉讼法的起诉期限；3.被告的行政行为合法有效。第三人内黄县梁庄镇靳庄村村民委员会与杨保林、李俊周签订的《土地承包合同》合法有效。请求法院依法驳回原告靳兰有等十五人的起诉或者诉讼请求。第三人杨保林未向本院提供证据材料。第三人李俊周述称：1.原告靳兰有等十五人不具备本案原告的主体资格；2.原告靳兰有等十五人的起诉已经超过行政诉讼法的起诉期限；3.被告的行政行为合法有效。第三人内黄县梁庄镇靳庄村村民委员会与杨保林、李俊周签订的《土地承包合同》合法有效。请求法院依法驳回原告靳兰有等十五人的起诉或者诉讼请求。第三人李俊周未向本院提交证据材料。经庭审质证，原告对被告提交的证据提出以下质证意见：第1份证据与第2份证据明显不一致，而两份证据时间均为2017年10月22日；第2份证据被告未提供备案登记申请表、调查表，而是直接作出了批准表，也未提供向申请人送达的手续；第3份不予认可；第4份证据明显与被告提交第6份证据不一致；第5份证据没有加盖村委会公章；第6份证据没有进行民主议定程序，不具有合法性；第7份证据系村委会单方出具的收到条，被告并未提供承包合同资金来源及银行转账凭证等相关审查手续，如该承包合同没有依法交付承包款，按照合同第四条约定该合同并未发生法律效力。被告对原告提交的证据提出以下质证意见：诉讼代表的名单和手续和提供证据目录不一致，村民代表应该在政府备案，2018年7月9日证明与实际情况不相符，后面村民签字与前面情况说明无直接联系；第1、3、4、5、6、7份证据真实性无异议，能够证明第三人之间签订的土地承包合同已经进行了村民代表议定程序并进行了公告，第三人也履行了承包费用。第三人杨保林、李俊周对原告证据的质证意见同被告一致。本院对上述证据认证如下：被告提供的证据，原告提供的第1份证据中的备案申请书，系被告在作出被诉行政行为过程中形成和取得的相关证据，对其证明被告作出被诉处罚决定过程和程序的效力本院依法予以确认。原告提供的第1份证据中的村民代表名单、证明、情况说明，涉及原告在本案中诉讼主体资格的认定，本院在裁判理由部分予以说明。原告提交的第2、3、4、5、6、7份证据，可以证明案件事实，被告予以认可，对其效力本院依法予以确认。经审理查明，2017年10月22日，第三人内黄县梁庄镇靳庄村村民委员会与第三人杨保林、李俊周签订《土地承包合同》，约定第三人杨保林、李俊周承包第三人内黄县梁庄镇村村民委员会土地374亩，其中48亩为机井、路面占用土地，实际交款面积为326亩，承包地东临硝河、西、北、南均邻内黄林场，承包经营期限为8年，自2017年10月11日起至2025年10月10日止。承包费按7年交纳，每亩每年人民币350元，共计798700元，于合同签订之日一次性交清。靳庄村村民委员会于2017年10月22日向被告内黄县梁庄镇人民政府递交《农村土地承包合同备案申请书》，被告在该申请书上加盖了“内黄县梁庄镇人民政府”的印章。原告靳兰有等十五人以农村土地承包合同纠纷对第三人内黄县梁庄镇靳庄村村民委员会、杨保林、李俊周向内黄县人民法院提起民事诉讼，请求法院撤销双方于2017年10月22日签订的《土地承包合同》，本案第三人杨保林、李俊周并在该案庭审过程中作为证据提交了前述加盖被告印章的《农村土地承包合同备案申请书》。内黄县人民法院经过审理，于2019年5月24日作出（2019）豫0527民初658号民事判决，驳回原告靳兰有等十五人的诉讼请求。本案原告靳兰有十五人以不服被告的备案（批准）行为为由，向本院提起本案行政诉讼。另外，本院审理本案过程中，安阳市中级人民法院于2019年10月18日作出（2019）豫05民终3528号民事判决，驳回上诉，维持内黄县人民法院（2019）豫0527民初658号民事判决。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，根据原告诉状所述“因被告不依法行政，导致原告所属村集体遭受重大经济损失”，也就是说，原告提起本案行政诉讼，是认为被告作出的行政行为即土地承包经营合同批准行为侵犯了其所在村民集体的合法权益，并且十五名原告在诉状中均表明是以“村民代表”的身份提起诉讼。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条规定：“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。”该条对于村民代表的组成作出了明确规定，并规定村民代表会议只能讨论决定村民会议授权的事项，本案中原告并未提交关于村民代表产生过程及村民会议授权诉讼情况的相关证据。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条明确规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，被告作出的行政行为即土地承包经营合同批准行为显然系涉及农村集体土地的行政行为，但是一方面，原告并未提供充分证据证明村民委员会或者农村集体经济组织依照相关议定程序明确决定或表示对该行为不起诉；另一方面，原告更未以集体经济组织的名义提起诉讼，而是由十五名原告以个人（村民代表）的名义提起诉讼，没有法律依据，且显然与前述规定相矛盾，不符合法定的起诉条件。对于其起诉，依法应予驳回。同时，原告在本案开庭审理后又向本院申请对被告提交的部分证据材料进行鉴定，但由于原告的起诉不符合法定的起诉条件，本院在依法驳回其起诉的情形下，在本案中再进行鉴定已无意义，故本院对原告的该申请不予准许。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告靳兰有、乔学彬、靳留山、靳雪占、靳卫现、靳海宽、乔丙振、乔现锋、靳自红、靳国红、靳长琴、乔丁排、乔金增、靳银占、靳付齐的起诉。原告靳兰有、乔学彬、靳留山、靳雪占、靳卫现、靳海宽、乔丙振、乔现锋、靳自红、靳国红、靳长琴、乔丁排、乔金增、靳银占、靳付齐预交的案件受理费50元，本院退回原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。审判长  吕万众审判员  王德勋审判员  王俊晖二〇一九年十一月二十九日书记员  冯春燕附：本判决适用的相关法律依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。