甘肃省平凉市中级人民法院行政判决书（2019）甘08行终33号上诉人（原审被告）平凉市崆峒区人力资源和社会保障局。法定代表人吴某。委托代理人姜某，甘肃律杰律师事务所律师。代理权限为一般代理。被上诉人（原审原告）平凉市世峰建筑工程有限责任公司。法定代表人许某。上诉人平凉市崆峒区人力资源和社会保障局（以下简称“崆峒区人社局”）因与被上诉人平凉市世峰建筑工程有限责任公司（以下简称“平凉世峰建筑公司”）劳动保障行政管理其他行政行为一案，不服静宁县人民法院（2019）甘0826行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组合议庭，经阅卷、询问当事人进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2018年8月22日，平凉世锋建筑公司与平凉市崆峒区四十里铺镇庙庄村村委会签订代建协议，约定小康屋工程于2019年6月30日前完成，向本村村民的销售价为300800元/户，向本村外人员的销售价为312800元/户。后平凉世锋建筑公司将该工程交由吴永兵等人承建。2019年1月9日，吴永兵、脱剑鸣、李文元等11人向崆峒区人社局投诉要求平凉世锋建筑公司支付2018年8月至12月底被拖欠的农民工工资118.5万元。2019年2月4日，崆峒区人社局作出区人社监列字（2019）第1号列入拖欠农民工工资“黑名单”决定，认定平凉世锋建筑公司拖欠56名农民工工资118.5万元，根据《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》第五条、第九条之规定，决定将平凉世锋建筑公司列入拖欠农民工工资“黑名单”，列入期限1年（自2019年2月4日至2020年2月3日）。原审法院认为，行政机关向行政相对人作出的行政决定，应当事实清楚，证据确实充分。本案被告崆峒区人社局在对原告平凉世锋建筑公司作出列入拖欠农民工工资“黑名单”决定时，未查明投诉人人数，未查明原告拖欠农民工工资数额，该决定认定事实不清。故原告平凉世锋建筑公司的诉讼理由成立，对其请求予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：撤销被告平凉市崆峒区人力资源和社会保障局作出的区人社监列字（2019）第1号列入拖欠农民工工资“黑名单”决定。上诉人崆峒区人社局上诉称，一、原审判决认为上诉人对被上诉人作出的被诉决定未查明投诉人人数，与事实不符。1.投诉人提供的工资表与投诉人诉称相互矛盾的问题。根据劳动保障监察投诉书中投诉人签名的11名农民工均为56名农民工代表，具体为脱剑鸣、王晓军、王军、罗长征、宋廷伟、杨帆、马立勇、王良怀、吴永兵、李文元、张文举，因本案被上诉人拖欠工资人数众多，无法全部到场进行调查，故由班组组长或民工代表进行投诉活动，且在法庭质证过程中，被上诉人未提出异议。2.上诉人提供的拖欠工资花名册中农民工身份证复印件仅有53份的问题。因农民工人数众多，且大多数在平凉市崆峒区无住所，无法及时找到，出现缺失3人身份证复印件，属于一般瑕疵，但不影响被上诉人拖欠农民工工资的事实问题。原审法院未考虑具体情况，仅依据证据瑕疵而否定上诉人行政行为，明显存在错误。二、原审判决认为上诉人对被上诉人作出的被诉决定未查明农民工工资数额，与事实不符。劳社部发(2004)22号《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第八条、第九条、第十三条对企业支付工作及上报工资支付情况有明确规定。被上诉人应当在区人社监询[2019]第001号《询问通知书》、《限期整改指令书》规定的期限内，提供该工程工资发放情况，但未提供任何工资发放资料，未提供任何工程结算、工资发放等书面证据。而被上诉人班组提供的工资表，每张工资表均有各班组长的签字，有年月日期并加盖了平凉市世峰建筑工程有限责任公司第三项目部公章确认，这些工资表中不可能有会计、出纳的签字；除塔吊工l人、信号工1人、机械工1人、管理人员5人外，7个班组均提供了现场负责人吴永兵的签字，并加盖了平凉市世峰建筑工程有限责任公司第三项目部公章结算单予以确认；连同考勤表、身份证复印件、现场管理人员吴永兵的证言等证据证明了被上诉人拖欠工资的事实。上诉人据此认定被上诉人拖欠农民工工资118.5万元的事实清楚，证据确凿。三、上诉人作出的被诉决定有理有据，程序合法。根据人力资源和社会保障部印发的《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》第五条及第六条的规定，上诉人向被上诉人送达了告知书，并召开会议综合研究讨论决定，将被上诉人列入拖欠农民工工资“黑名单”，决定程序合法，不具有《行政诉讼法》第七十条规定的应当判决撤销或者部分撤销的情形。原审法院撤销上诉人作出的《列入拖欠农民工工资“黑名单”决定书》，缺乏事实根据。四、根据人社部规(2017)16号《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》第五条的规定，本案被上诉人拖欠工资数额已达到甘肃省拒不支付劳动报酬10人以上、涉案金额6万元以上的标准，己造成被拖欠农民工多次上访的不良社会影响，符合办法第五条之规定，如果不采取惩戒措施，会造成新的上访。综上，原审判决书认定案件事实不清，适用法律和判决结果均错误。请求依法撤销原判。被上诉人平凉世峰建筑公司辩称，一、上诉人提供的证据不真实，且与其辩解自相矛盾，不能作为定案依据。上诉人作出的决定主要依据劳动监察投诉书及农民工身份证复印件、工资花名册，但这些证据都是吴永兵单方面制作，是不真实的自述材料，根本不具备证据资格。其中，工资表与投诉人诉称相矛盾。上诉人称投诉人签名为11名农民工代表56名农民工签署的，但没有其他证据能够证明56名农民工有授权推举代表的行为，也就不能证实实际参与施工的农民工有56人。且工资花名册中农民工身份证复印件与投诉人农民工人数不符，无法查证具体参与施工农民工人数及身份情况；工资花名册、结算单及考勤表等材料，都是吴永兵单方面制作，形式粗糙，不但缺少制表时间、会计、出纳签字项目，而且工资花名册中加盖的“平凉市世锋建筑工程有限责任公司第三项目部公章”也是吴永兵私自伪造的假印章，被上诉人公司除公章之外，没有一枚项目部印章，涉案工程由公司直接承建，也没有第三项目部这个组织。上诉人起先给被上诉人查看的民工工资花名册中并没有盖“平凉市世锋建筑工程有限责任公司第三项目部”公章，但在一审过程中上诉人出示的工资花名册中赫然出现了项目部印章，有理由怀疑工资花名册是原审审理期间加盖伪造的项目部印章，属于非法证据。二、上诉人有意回避案件客观事实，以致未查明农民工工资数额。(1)涉案工程由被上诉人交由吴永兵承建施工，农民工工资由吴永兵负责，吴永兵向上诉人提供的资料实际是为恶意投诉而单方制作的资料，没有证据效力，不能证明农民工工资数额。(2)建设工程属于专业性工作，对工程造价都是要经过专业机构核算的，以确保工程成本投入与收益成正比。本案小康屋工程完工后每户销售价为300800元，其中包含利润和材料成本，而吴永兵只是负责工程劳务施工，不包含工程材料，吴永兵实际己完成小康屋不到全部工程的二分之一，若按照吴永兵投诉要求的农民工工资118.5万元计算，本案工程作为发包方按照每户300800元销售的话不但不挣钱，还要倒贴巨额资金才能弥补亏损。所以，吴永兵投诉的农民工工资数额严重失实。三、吴永兵虚构事实伙同农民工以讨要工资为由进行敲诈遭到拒绝后，又带领农民工非法上访、闹访，恶意投诉，即便造成不良社会影响，也是其一手策划的结果。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人上诉理由不能成立，请求驳回其上诉。经审理查明，2019年1月9日，吴永兵向崆峒区人社局提交了脱剑鸣等十一人署名的《劳动保障监察投诉书》，要求平凉世峰建筑公司依法支付2018年8月至12月底拖欠的农民工工资118.5万元。并提交了《代建协议》、《工资表》、《考勤表》、五十三人的身份证复印件等材料。2019年1月13日，崆峒区人社局决定立案查处，并于2019年1月15日向平凉世峰建筑公司送达了《平凉市崆峒区劳动保障监察调查询问通知书》；于同月21日，向吴永兵进行调查询问。2019年1月22日，崆峒区人社局作出区人社监令字〔2019〕第004号《平凉崆峒区劳动保障监察限期整改指令书》，载明：“平凉市世峰建筑工程有限责任公司：经调查，你单位拖欠吴永兵等56人工资118.5万元。你单位的上述行为违反了《劳动法》第50条、《劳动合同法》第30条的规定。根据《劳动法》第91条第（一）款、《劳动保障监察条例》的规定。决定责令你单位：支付吴永兵等56人工资118.5万元。请你单位在2019年1月23日前把整改情况以书面形式报我单位。如果逾期拒不履行本限期整改指令的，我局将依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定处千元以上2万元以下的罚款，并依法作出行政处理决定。”同日送达平凉世峰建筑公司。2019年1月28日，崆峒区人社局作出区人社列告字（2019）第001号《平凉市崆峒区人力资源和社会保障局列入告知书》，载明“平凉市世峰建筑工程有限责任公司：经查，你（单位）存在以下问题：在四十里铺镇庙庄村小康屋工地，拖欠吴永兵等56人工资118.5万元，经我局责令限期整改仍拒不整改。因你（单位）拒不改正，本机构将依据《人力资源社会保障部关于印发的通知》（人社部规〔2017〕16号）第五条……之规定，将你单位列入拖欠工资‘黑名单’。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定，你（单位）有权在本告知书发出之日起7日内到平凉市崆峒区人力资源和社会保障局进行陈述、申辩。逾期视为放弃陈述、申辩。”同日送达平凉世峰建筑公司。2019年2月4日，崆峒区人社局作出区人社监列字（2019）第1号《列入拖欠农民工工资“黑名单”决定书》，决定将平凉世峰建筑公司列入拖欠农民工工资“黑名单”，列入期限1年（自2019年2月4日至2020年2月3日）等，告知了申请复议和提起诉讼的期限和权利。并于2019年2月4日送达平凉世峰建筑公司。平凉世峰建筑公司不服，于2019年4月8日提起诉讼。上述事实，有崆峒区人社局提供，经一审庭审质证，并在一审判决书中列明的证据证实，本院予以确认。本院认为，根据《劳动保障监察条例》第三条第一款、第十条第三、四项、第十一条“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：……（六）用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况；……”的规定，崆峒区人社局负有接受对用人单位不依法支付劳动者工资违法行为举报、投诉，并依法纠正和查处的劳动保障监察法定职责。同时，根据《劳动保障监察条例》第十八条“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；（三）对情节轻微且已改正的，撤销立案。发现违法案件不属于劳动保障监察事项的，应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当依法移送司法机关。”的规定，劳动保障监察行政部门接到投诉，经立案、调查后，应根据不同情况作出处理，如确有拖欠劳动者工资的情形，则应根据《劳动保障监察条例》第二十六条“用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50％以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的；……”的规定，责令限期支付劳动者的工资报酬；逾期不支付的，进一步责令其加付赔偿金。如用人单位仍然拒不改正，则应继续根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款“有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处2000元以上2万元以下的罚款：……（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的；……”的规定，作出罚款的处罚决定。至此，才足以实现《劳动保障监察条例》第一条规定的“维护劳动者的合法权益”的立法目的。进而，才具备适用《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》第五条“用人单位存在下列情形之一的，人力资源社会保障行政部门应当自查处违法行为并作出行政处理或处罚决定之日起20个工作日内，按照管辖权限将其列入拖欠工资‘黑名单’。（一）克扣、无故拖欠农民工工资报酬，数额达到认定拒不支付劳动报酬罪数额标准的；（二）因拖欠农民工工资违法行为引发群体性事件、极端事件造成严重不良社会影响的。……”规定的前提，满足作出列入决定的事实和程序条件。本案中，崆峒区人社局收到吴永兵提交的《劳动保障监察投诉书》及相关证据材料后于2019年1月13日决定立案，经于2019年1月15日向平凉世峰建筑公司发出《平凉市崆峒区劳动保障监察调查询问通知书》、于同月21日向吴永兵调查询问后，于2019年1月22日作出《平凉崆峒区劳动保障监察限期整改指令书》，未经作出法定的继续责令和所预告的最终处理或处罚决定，于2019年2月4日直接作出了被诉区人社监列字（2019）第1号《列入拖欠农民工工资“黑名单”决定书》，造成其作出的本案被诉决定欠缺《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》第五条所规定的程序条件和据以认定事实的依据，无从确定法定的“20个工作日内”作出列入决定的时限起算点，更造成拖欠工资具体人数、金额、拖欠期限等应在前置处理决定或处罚决定中查明的事实成为本案争议的焦点，进而导致本案被诉列入决定不仅事实不清，而且程序违法。二审询问中，崆峒区人社局称其作出的指令书即为法定的“行政处理”，但其作出的《平凉崆峒区劳动保障监察限期整改指令书》中“……如果逾期拒不履行本限期整改指令的，我局将依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定处千元以上2万元以下的罚款，并依法作出行政处理决定。”的记载明确显示该指令仅是预告作出罚款并作出行政处理决定的过程性行为，并非作出列入决定所需基础事实的结果性行为。崆峒区人社局的该项主张缺乏事实及法律依据。再者，《最高人民法院关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》第三条规定，“具有下列情形之一的，应当认定为刑法第二百七十六条之一第一款规定的‘数额较大’：（一）拒不支付一名劳动者三个月以上的劳动报酬且数额在五千元至二万元以上的；（二）拒不支付十名以上劳动者的劳动报酬且数额累计在三万元至十万元以上的。各省、自治区、直辖市高级人民法院可以根据本地区经济社会发展状况，在前款规定的数额幅度内，研究确定本地区执行的具体数额标准，报最高人民法院备案。”可见，查明被拖欠劳动者的具体人数和每名劳动者被欠工资的期限与金额等情节，是判断是否达到构罪标准的必要事实，崆峒区人社局作出的被诉列入决定并未就此作出认定，属于事实不清。崆峒区人社局还主**凉世峰建筑公司拖欠农民工工资引发群体性事件造成严重不良社会影响是其作出列入决定的事实依据，但其仅提供了两人信访的记录和多起信访事件的通报，亦未在决定书中对具体群体性事件的事实作出认定，亦属事实不清。一审法院以事实不清为由判决撤销崆峒区人社局作出的区人社监列字（2019）第1号列入拖欠农民工工资“黑名单”决定，并无不当。关于崆峒区人社局在一、二审中均提出其已向平凉世峰建筑公司送达通知，要求其提供相关材料而平凉世峰建筑公司未在限定期限内予以提供，且具有农民工人员众多、难以查找等特殊情况，其依据投诉人提供的证据材料认定事实合法的理由，依据《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》第六条“人力资源社会保障行政部门将用人单位列入拖欠工资‘黑名单’的，应当提前书面告知，听取其陈述和申辩意见。核准无误的，应当作出列入决定。”的规定，“核准无误”是作出列入决定的根本标准，核准的内容应当包括据以作出列入决定所认定的事实，核查的对象应当包括投诉人主张的事实、调查获取的事实及前置程序中处理决定或处罚决定认定的事实，听取陈述和申辩只是核查的一种方法。缺乏一种核查方法，并不必然导致可以放弃调查、核准的法定义务或职责。崆峒区人社局的该项理由亦缺乏法律依据。综上，一审判决虽审查范围略有偏差，但认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元，均由平凉市崆峒区人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审 判 长 岳学敏审 判 员 穆 雯审 判 员 王晓良 二○一九年十一月七日法官助理 惠小娟书 记 员 刘鸿珍