青海省海东市中级人民法院行政判决书（2019）青02行初35号原告赵某，青海省互助土族自治县人，住该县。委托代理人刘某，北京晏清律师事务所律师。被告互助土族自治县人民政府。法定代表人安某。委托代理人蔡某。委托代理人姚某，北京中盈（西宁）律师事务所律师。被告海东市人民政府。法定代表人王某。委托代理人马某。委托代理人许某，青海知安律师事务所律师。原告赵某因要求确认互助土族自治县人民政府于2017年4月21日作出的《通告》违法并予以撤销及撤销海东市人民政府2018年10月24日作出的东府复决字[2018]第19号《行政复议决定书》一案，于2018年11月7日向本院提起行政诉讼，本院于同日对该案立案受理，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行了审理，经本院审理认为，原告赵某诉求依法确认被告行政征地决定违法，并撤销该征地(通告)中的行政征地的决定，因该诉讼请求未明确指向被告在组织实施集体土地征收中某一具体行政行为，属于诉讼请求不具体、不明确，原告提起本案诉讼不符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定的行政诉讼类别，经本院释明，原告仍未明确其诉讼请求，本院于2019年3月11日作出（2018）青02行初97号行政裁定，驳回原告赵某的起诉。原告赵某不服向青海省高级人民法院提起行政诉讼，青海省高级人民法院经审理认为，二审中，经本院释明，赵某认为《通告》具有征收决定的表现形式，再次表示要求撤销该《通告》并确认该行政行为违法，此请求与赵某一审诉求一致。加之赵某请求撤销海东市政府于2018年10月24日作出的东府复决字(2018)第19号《行政复议决定书》亦属明确具体的诉讼请求。因此，赵某明确后的诉求符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”。其认为诉讼请求明确的上诉理由成立，本院予以认可。另外，互助县政府为启动实施市政基础设施和棚户区改造项目于2017年4月21日制作并发布了《通告》，该《通告》对征地拆迁范围、拆迁起始时间、补偿标准等相关事宜均予以明确。赵某所有的房屋位于《通告》载明的征地拆迁范围内，在互助县政府没有制作其他涉及土地征收文件的情况下，该《通告》与赵某具有利害关系。赵某以该《通告》为对象提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。一审法院以赵某的起诉不符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定的行政诉讼类别，经释明后仍未明确其诉求为由裁定驳回其起诉不当，应予纠正。于2019年6月28日作出（2019）青行终40号行政裁定：1.撤销青海省海东市中级人民法院（2018）青02行初97号行政裁定;2.本案指令青海省海东市中级人民法院继续审理。本院依法组成合议庭。于2019年11月19日依法公开开庭审理了本案,原告赵某及其委托代理人刘某，被告互助土族自治县人民政府委托代理人蔡某、姚某，被告海东市人民政府委托代理人马某、许某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：1.确认互助土族自治县人民政府于2017年4月21日作出的《通告》违法并予以撤销；2.撤销海东市人民政府于2018年10月24日作出的东府复决字[2018]第19号《行政复议决定书》。原告赵某诉称，原告为青海省××县民，因自有宅基地及地上房屋被通知欲征收。为维护自己合法权益并确认该事实，2018年7月31日，原告通过EMS向被告互助县人民政府寄送政府信息公开申请书，申请书面公开原告位于青海省××县的房屋所在地块的征地决定。原告在8月10日收到被告的公开答复，该答复出具的《通告》显示被告互助县人民政府对原告所有的的位××镇房屋所占土地及实际使用的土地已经作出了征地决定。原告以“被告互助县人民政府的这一征地的具体行政行为程序和实体都违法，并严重侵害申请人的合法权益。”为由依法向被告海东市人民政府提起复议，被告海东市人民政府作出了东府复决字[2018]第19号行政复议决定，维持了被告互助县人民政府的行政征地行为。原告认为，被告海东市人民政府作出的东府复决字[2018]第19号《行政复议决定书》认定事实不清、适用法律错误，应当撤销，被告互助土族自治县人民政府作出的行政征地行为的实体和程序均违法，严重侵犯了原告的合法权益，恳请法院查清事实,请求：1.撤销互助土族自治县人民政府于2017年4月21日作出的《通告》并确认该行政行为违法；2.撤销海东市人民政府于2018年10月24日作出的东府复决字[2018]第19号《行政复议决定书》；3.判令被告承担诉讼费用。被告互助土族自治县人民政府辩称，被告为实施市政基础设施和棚户区改造项目，决定对绿色产业园项目区、西上街棚户区一期改造、土族故土园景区等项目区域内的部分农户、企业和单位进行征地拆迁，于是在2017年4月份，被告下发了《通告》，就征地事由、征地拆迁范围、征地拆迁时间、补偿标准和相关规定等内容进行了通告。其征地范围为：绿色产业园项目区、西上街棚户区一期改造、土族故土园景区（班家湾三角花园、锦秀集商贸街、景区停车场)、县政务服务中心停车场、龙泉路、玉兰路、民安南路、台子路、酒城北街、武装巷、寺壕子路、佑宁西路等项目建设区域内的部分农户、企业和单位（实际用地以城市建设规划红线图和勘测定界的数据为准)，包括区域内所有土地、地面建筑物及附着物。原告的集体土地建设用地在此次征地拆迁范围内，位于××巷）的集体土地上的房屋等建筑物的评估目前正在进行中，被告认为与土地的征收并不冲突。被告此次土地征收完全是为了棚户区改造和市政基础设施用地，属于公共利益项目用地。基于公共利益的需要，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，人民法院依法也不应当予以撤销。综上所述，被告认为原告的诉讼请求及事实和理由缺乏事实和法律依据，依法不能成立，请人民法院判决驳回全部诉求。被告海东市人民政府辩称，一、经行政复议期间审查发现，互助土族自治县人民政府征收原告的宅基地及地上房屋是为了实施市政基础设施和棚户区改造项目，属于公共利益项目用地。互助土族自治县人民政府于2017年4月21日下发了《通告》，就征地事由、征地拆迁范围、征地拆迁起始时间、补偿标准和相关规定等内容进行了说明。该《通告》符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六条等相关规定。二、原告在2018年8月23日提出复议申请，被告于2018年8月27日受理该复议申请，经审查双方相关的证据材料，于2018年10月24日作出复议决定，并于2018年10月26日送达原告，所有程序均在法定期限内完结。综上所述，被告认为本机关作出的复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，请求海东市中级人民法院予以维持。通过各方当事人在庭审中的诉辩主张，本案的争议焦点如下：1.被告互助县人民政府于2017年4月21日作出的《通告》是否合法。2.被告海东市人民政府于2018年10月24日作出的东府复决字[2018]第19号《行政复议决定书》是否合法。3.本案原告的起诉是否属于人民法院行政诉讼受理的范围即本案被诉行政行为是否具有可诉性。一、庭审中围绕本案争议焦点，各方当事人提交证据及对证据质证情况如下：1.原告为证明其主张，在法定期限内提交了如下证据：证据1.《政府信息公开申请表》，证据2.EMS单据，证据3.邮件签收证据，证明通过信息公开得到通告，证明事实的过程。证据4.《通告》，证明被告行政行为属于具体行政行为，具有可诉性。由省级以上政府作出征收批复，没有征地批复，县级政府作出的通告是违法的。证据5.《行政复议决定书》，证明在市政府没有全面核实的情况下维持了县政府的通告，应当予以撤销。证据6.互集建（2003）字第威1400号《集体土地建设用地使用证》，证明原告存在合法的用地和房屋手续。证据7.2018年7月26日互助土族自治县国土资源局出具的《关于给赵某提供土地征收批准文件及勘测定界图的情况说明》，是申请信息公开得来，证明不属于被告所指公共利益的需求。证据8.青海省自然资源厅青国土资复议〔2018〕2号《行政复议决定书》，证明用地不合法已经被处罚过，并且没有征收审批手续。被告互助土族自治县人民政府对原告提交的证据质证认为，对证据1、2、3没有异议。对证据4不予认可，不具有可诉性。对证据5，支持了互助县人民政府的告知程序，予以认可。对证据6的真实性无异议，证明方向有异议，通告中的范围包含原告所在的集体土地。对证据7的真实性、合法性没有异议，但与通告不具有必然的关联性，证明方向不予认可。对证据8青海省自然资源厅的复议决定书，经查看原件后，合法性、真实性没有异议，对关联性和证明方向有异议，不能证明与通告有必然的联系，这是后期的行为，不能说明该通告就是所谓的征收决定。被告海东市人民政府对原告提交的证据质证认为，对证据1、2、3没有异议。对证据4同意被告互助县人民政府的质证意见，通告仅仅是告知性文件，不能将通告等同于征收决定。对证据5，我方尽到了全面的审查义务，认定事实清楚，程序合法。对证据6的证明方向有异议，只能证明土地使用权人是原告，但不能证明本案的客观事实，与本案没有关联性。对证据7《情况说明》的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，该份证据不能证明与通告有关联性。对证据8青海省自然资源厅青国土资复议〔2018〕2号《行政复议决定书》的质证意见与《情况说明》的质证意见一致。2.被告互助土族自治县人民政府在法定期限内向本院提交如下证据：证据1为《通告》，证明：1.此次征地进行了通告；2.此次征地用于市政基础设施和棚户区改造，属于公共利益。证据2为互集建(2003)字威1400号《集体土地建设用地使用权证》，证明：1.原告的土地属于集体土地；2.原告的土地在征地范围内。证据3为互政（2017）115号《互助县政府关于批转2017年棚户区改造征地拆迁方案实施的通知》，证明：1.原告所在集体土地位置处于互助县城市××巷建设范围内；2.实施方案是县政府组织实施的工作；3.就以通告的形式告知原告，这是行政机关应当履行的义务。原告对被告互助土族自治县人民政府提交的证据质证认为，证据1勘测定界图中也说明是为了实施商业街的项目，该项目不属于公共利益的行为，即便属于，也应符合相关的手续，获得省级政府批复的前提下实施征收。证据2和3不能证明原告房屋属于征收范围内，我们没有收到红线图。对证据3，已经到了实施阶段，在没有批复的情况下实施不能成立。被告海东市人民政府对被告互助土族自治县人民政府提交的证据质证认为，同意被告互助土族自治县人民政府对提交证据发表的意见。3.被告海东市人民政府在法定期限内向本院提交如下证据：证据1.(2018)东府复受字第20号行政复议案件受理审批表。证据2.2018东府复送字第53送达回证一份及2018东府复送字第54号送达回证两份。证据3.东府复决字[2018]19号发文稿纸及行政复议决定书。上述证据综合证明我方在法定期限内履行了行政复议职责，认定事实清楚，程序合法，应当维持我方作出的行政复议决定书。原告对被告海东市人民政府提交的证据质证认为，对海东市人民政府内部审批的文件及规定期限内作出的文件没有异议。对《复议决定书》的内容有异议，海东市人民政府没有全面审查互助县人民政府在没有审批手续的前提下作出通告就作出复议决定书是违法的，应予以撤销。被告互助土族自治县人民政府对被告海东市人民政府提交的证据质证认为，同意被告海东市人民政府对提交证据发表的意见。二、根据各方当事人对证据的举证、质证，对上述证据作如下认证：原告提交的证据1、2、3、6、7能够证实原告赵某向政府相关部门申请信息公开后得到《通告》，并就该通告提起行政复议的事实，上述证据真实、合法有效，且与本案具有关联性，本案中予以认证。证据8青海省自然资源厅青国土资复议〔2018〕2号《行政复议决定书》，被申请人是海东市国土资源局，行政复议决定：撤销被申请人作出的东国土资〔2018〕311号《不受理告知书》。被申请人自收到本决定书之日起在法定期限内对申请人提出的申请重新作出处理。海东市国土资源局是否作出，原告未提供证据，故该证据本案中不作认证。被告互助土族自治县人民政府提交的证据2，真实性、合法性二被告不持异议，与被诉行政行为具有关联性，其证明效力，本案中予以认定。证据3系被告互助县人民政府在此次开庭时提交的证据，因该份证据已经超过法定的提交期限，故不予认证。被告海东市人民政府提交的证据1、证据2与案件存在关联性且原告及被告互助土族自治县人民政府不持异议，其证明效力，本案中，予以确认。对原、被告提交的互助土族自治县人民政府于2017年4月21日作出的《通告》和海东市人民政府于2018年10月24日作出的东府复决字[2018]第19号《行政复议决定书》属本案被诉行政行为，其证据效力，不作认证。三、根据各方当事人庭审陈述及对提交证据的认证，本案认定法律事实如下：互助土族自治县人民政府为实施市政基础设施和棚户区改造项目，决定对绿色产业园项目区、西上街棚户区一期改造、土族故土园景区等项目区域内的部分农户、企业和单位进行征地拆迁。2017年4月21日被告互助县人民政府发布《通告》，就征地事由、征地拆迁范围、征地拆迁时间、补偿标准和相关规定等内容进行告知,并将《通告》在被征收土地所在地的乡村张贴。拆迁征地范围为：绿色产业园项目区、西上街棚户区一期改造、土族故土园景区（班家湾三角花园、锦秀集商贸街、景区停车场)、县政务服务中心停车场、龙泉路、玉兰路、民安南路、台子路、酒城北街、武装巷、寺壕子路、佑宁西路等项目建设区域内的部分农户、企业和单位（实际用地以城市建设规划红线图和勘测定界的数据为准)，包括区域内的土地、地面建筑物及附着物。原告位于××县的集体土地及房屋等建筑物在此次征地拆迁范围内。原告于2018年8月23日以确认互助土族自治县人民政府作出的《通告》中行政征地决定违法，并撤销涉及其土地使用权及实际使用土地部分的征地决定，向海东市人民政府提出行政复议申请，海东市人民政府于2018年8月27日受理该行政复议申请，经审查双方相关的证据材料，于2018年10月24日作出复议决定，并于2018年10月26日送达原告。原告不服于同年11月7日向法院提起行政诉讼。另，被告互助土族自治县人民政府庭审陈述，对原告赵某位于××镇的集体土地及房屋等建筑物的征收，尚未作出征收决定。本院认为，一、关于原告起诉是否符合行政诉讼受案范围的问题。青海省高级人民法院(2019)青行终40号行政裁定认定，“互助县政府为启动实施市政基础设施和棚户区改造项目于2017年4月21日制作并发布了《通告》，该《通告》对征地拆迁范围、拆迁起始时间、补偿标准等相关事宜均予以明确。赵某所有的房屋位于《通告》载明的征地拆迁范围内，在互助县政府没有制作其他涉及土地征收文件的情况下，该《通告》与赵某具有利害关系。原告赵某以该《通告》为对象提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件”。故原告赵某的起诉符合行政诉讼受案范围。二、互助土族自治县人民政府于2017年4月21日作出《通告》的行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定:建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十六条规定:国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案中，被告互助县人民政府发布《通告》的行为，仅是就征地拆迁事由、范围、时间、补偿依据等相关内容在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，属程序性告知，对被征收人权利义务不直接产生实际影响，对其权利义务产生影响的是土地征收决定以及后续相关实施征收土地过程中的补偿决定和补偿安置协议等行政行为。且被告互助县人民政府对被诉行政行为涉及原告赵某位于××镇的集体土地及房屋等建筑物的征收，尚未作出征收决定。因该《通告》没有载明批准征地机关、批准文号，所发布的《通告》存在瑕疵，互助县人民政府发布《通告》行为是为了棚户区改造和市政基础设施，属于公共利益的需要，该行政行为被撤销会给社会公共利益造成重大损失，对此互助县人民政府应采取相关补救措施。三、海东市人民政府于2018年10月24日作出的东府复决字[2018]第19号《行政复议决定书》程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。第三十一条规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被告海东市人民政府在收到原告的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，并送达当事人，故其程序合法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵某承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审 判 长 丁 亮审 判 员 李延萍审 判 员 薛红玲 二〇一九年十一月二十日法官助理 ***书 记 员 李健荣