重庆市北碚区人民法院行 政 判 决 书(2019)渝0109行初204号原告徐源，男，汉族，1964年8月18日出生，住四川省南充市顺庆区。委托代理人张宗发，四川旺川律师事务所律师。被告重庆市合川区规划和自然资源局，住所地重庆市合川区希尔安大道中段，统一社会信用代码11500000MB16160260。法定代表人邹开勇，局长。负责人袁奇林，副局长。委托代理人姚云华，男，该局工作人员。委托代理人明小飞，重庆嘉陵律师事务所律师。原告徐源不服被告重庆市合川区规划和自然资源局（以下简称合川规划资源局）行政回复一案，于2019年9月4日向本院提起行政诉讼。该案经报请重庆市第一中级人民法院，被指定由本院管辖。本院于2019年10月16日受理后，依法由审判员向品适用简易程序公开开庭进行了审理。原告徐源及其委托代理人张宗发、被告合川规划资源局负责人袁奇林，被告合川规划资源局委托代理人姚云华、明小飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月1日，合川规划资源局作出《关于徐源要求退还“国有土地使用证”的回复》（以下简称《回复》）：您的申请事项为退还“合国用（1999）字第05638号国有土地使用用权证”，现将相关情况回复如下：经查，我局（原重庆市合川区国土资源和房屋管理局）与您的委托人王树全，于2010年4月7日，共同委托西南政法大学司法鉴定中心，对您提供的土地使用权证进行了司法鉴定，2010年4月29日，西南政法大学司法鉴定中心出具《西南政法大学司法鉴定中心鉴定意见书》（司法鉴定许可证号：500005001），鉴定结论为，“合国用（1999）字第05638号国有土地使用权证”上“合川市国土局”红色公章印文与送检的同名样本印文不是同一枚印章。根据您提供的“合国用（1999）字第05638号国有土地使用权证”信息显示，该证号对应的宗地为：清平镇茅坪果园。经查阅不动产登记簿，1994年10月18日，合川市人民政府对茅坪果园进行了初始登记，权属主体为清平镇人民政府，土地性质为集体土地。1994年10月25日，原合川市人民政府准予将原属清平镇人民政府的“茅坪果园”土地使用权变更登记给了四川省南充市渝南民政公司（以下简称渝南民政公司），核发了合集建（1994）字第1144559号《集体土地建设用地使用证》，土地性质为集体土地。渝南民政公司因原土地使用证遗失，申请遗失补办。1999年1月27日，原合川市人民政府准予遗失补正登记，并核发《集体土地建设用地使用证》（合集建[1999]字第05638号），土地性质仍为集体。您提供的“合国用（1999）字第05638号国有土地使用权证”无对应登记簿，且未有资料显示该宗地的性质由集体转为国有。综上，根据“合国用（1999）字第05638号国有土地使用权证”无对应登记簿信息，无对应宗地土地性质由集体转为国有的资料及西南政法大学司法鉴定中心出具的《西南政法大学司法鉴定中心鉴定意见书》结论，我局依法认定“合国用（1999）字第05638号国有土地使用权证”系伪造。根据《不动产登记暂行条例》第三十一条“伪造、变造不动产权属证书、不动产登记证明，或者买卖、使用伪造、变造的不动产权属证书、不动产登记证明的，由不动产登记机构或者公安机关依法予以收缴”之规定，我局依法对“合国用（1999）字第05638号国有土地使用权证”予以收缴。您邮寄的申请书及收条随本回复一并退回。原告徐源诉称，一、被告非法扣证长达9年后非法予以收缴的行政行为，既缺乏行政执法的事实依据，又缺乏法律依据。1、2010年4月2日被告为了对“合国用(1999)05638国有土地使用证”作鉴定，将该证予以“暂行保管”，见《暂行保管》条。2、2010年4月29日《鉴定意见书》土地使用证公章印文与送检的同样样本印文不是同一枚印章所盖(不一致)，2010年6月21日被告就此认为“合国用(1999)05638国有土地使用证”是原告制造的“假证”在未作出对该证予以收缴的行政决定下，就以该证“经委托鉴定为假证”为由，移送公安关“立案侦查”，见《涉嫌犯罪案件移送书》。4、原告要求被告恢复“合国用(1999)05638国有土地登记簿”材料后，给原告重新发证的几次诉讼中，被告多次辩称:该证“经委托鉴定为假证”，已移送公安“立案侦查”。一审避开原告之诉请判决原告败诉，上诉后二审法院对原告之诉请以“属历史遗留问题，不属审理范围”为由，判决驳回上诉。5、原告败诉后就这一“历史遗留问题”中，原告要求被告“暂行保管”的“合国用(1999)05638国有土地使用证”予以退还。遂告知对该证予以收缴。6、原告收到《回复》后，认为被告的这种“收缴”行为是一种行政决定行为，书面请求被告将“收缴”该证的《行政决定书》给原告，被告至今不给原告。二、被告的《回复》违法，理应撤销。1、鉴定意见出来后，被告既然认定该证是“假证”,当时就应对该证予以收缴，可至今9年多被告未作出对该证予以收缴的《行政决定书》，这就说明该证不是“假证”。被告移送公安“立案侦查”，公安不予立案更说明该证不是“假证”。2、2010年4月2日被告为了对“合国用(1999)05638国有土地使用证”作鉴定，将该证予以“暂行保管”，属变相非法扣证。3、被告书面《回复》对“合国用(1999)05638国有土地使用证”予以收缴，就应附予以收缴的《行政决定书》，原告书面予以索要也不给，这种典型的暗箱操作严重破坏社会法制，人民法院理应予以监督。4、土地所有权的确定，不是以土地登记为决定依据，而是以县级以上人民政府的历史文件为依据。“合国用(1999)05638国有土地使用证”无对应登记簿信息，是被告“丢失”了“对应登记簿信息”，正是这一原因原告才诉讼要求被告恢复该国有土地登记簿材料后，给原告重新发证，法院以“属历史遗留问题，不属审理范围”，被告以此认定该证是“假证”，缺乏事实和法律依据。《不动产登记暂行条例》第三十三条规定，本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。为此，原告请求法院判决撤销被告合川规划资源局于2019年8月1日作出的《回复》。被告合川规划资源局辩称，合国用（1999）05638号国有土地使用证经鉴定，该证填发机关处加盖“合川市国土局”公章印文与送检样本印文不是同一枚印章，被告认定该证系伪造事实清楚。原告起诉的事实和理由不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。2019年7月17日，原告徐源通过挂号信的方式向被告合川规划资源局法定代表人邮寄申请书，要求被告退还合国用(1999)05638国有土地使用证。被告收到原告邮寄的该申请书后，于2019年8月1日作出《回复》。还查明，在一份为处理相关争议向合川区人民政府的请示中，原合川区国土资源和房屋管理局（以下简称原合川土房局）阐述案涉宗地的情况如下：徐源原系渝南民政公司法定代表人，其代表该公司于1994年10月21日与原合川市清平镇人民政府（以下简称清平镇政府）签订了《土地使用权转让合同》（以下简称《合同》），约定将清平镇政府所属的“茅坪果园”土地使用权转让给渝南民政公司，面积337亩，以双方界定的地块界限内的区域为准。该《合同》签订前，茅坪果园所属土地于1994年10月18日初始登记给清平镇政府，土地所有权性质为“集体”，土地面积为“225000平方米”，土地用途为“种养殖、住宅”。《合同》签订后，徐源代表渝南民政公司于1994年10月24日向原合川市人民政府提出土地权属变更登记申请。1994年10月25日，原合川市人民政府准予将原属清平镇政府的“茅坪果园”土地使用权变更登记给了渝南民政公司，登记面积225000平方米，土地权属性质为“集体”，用途为“种养殖、住宅”，并发给了合集建（1994）字第1144559号《集体土地建设用地使用证》。1999年1月27日，渝南民政公司以合集建（1994）字第1144559号《集体土地建设用地使用证》遗失为由向原合川市人民政府提出变更登记。1999年1月27日，向渝南民政公司颁发合集建（1999）字第05638号《集体土地建设用地使用证》，土地权属性质“集体”，土地面积“224800㎡”，地址“合川清平横担村”。而徐源持有的合国用（1999）05638号国有土地使用证载明：土地使用者“徐源”，地址“合川市清平镇横担村”，用地面积388194平方米，填发机关合川市国土局99年6月25日。2010年4月2日，徐源将合国用（1999）05638号国有土地使用证交由原合川土房局暂行保管。2010年4月7日，徐源代理人王树全与原合川土房局共同委托西南政法大学司法鉴定中心就徐源持有的合国用（1999）05638号国有土地使用证上加盖的“合川市国土局”红色公章印文进行鉴定。经鉴定，该印章与送检的同名样本印文不是同一枚印章所盖。2011年1月30日，原合川土房局以徐源涉嫌触犯《中华人民共和国刑法》第二百八十条规定将相关资料移送同级公安机关立案侦查。庭审中，合川规划资源局委托代理人称“公安机关未予立案。”本案审理过程中，徐源称合国用（1999）05638号国有土地使用证系从清平镇政府处获得，原合川市国土局未向其发放合集建（1999）字第05638号《集体土地建设用地使用证》。被告对此予以否认，但未举证证明合集建（1999）字第05638号《集体土地建设用地使用证》已向该证的权利人发放。西政司法鉴定中心[2010]文鉴字第0544号《西南政法大学司法鉴定中心鉴定意见书》关于“样本”载明：2010年4月28日，经重庆市合川区国土资源和房屋管理局同意，王树全送来土地使用证为“四川省南充市渝南民政公司”、填写时间为“99年1月27日”的“合集建（1999）字第05638号《集体土地建设用地使用证》”原件一份，“受理日期：2010年04月07日”，“鉴定日期：2010年04月07日至2010年04月29日”，结合原告陈述“委托鉴定时，第一次送样本时没有该证，王树全要求送该证‘样本’被告同意，王树全并于2010.4.28将该证‘样本’送鉴。”再结合鉴定报告的作出时间2010年4月29日（王树全将该证原件送鉴次日），本院认定原合川市国土局未向权利人发放合集建（1999）字第05638号《集体土地建设用地使用证》具有高度盖然性。另查明，2018年7月29日，徐源向原合川土房局邮寄土地登记申请书，要求对其享有的位于合川区清平镇茅坪果园388194平方米的土地进行登记发证。原合川土房局于2018年8月20日作出《关于徐源土地登记申请的回复》，回复中告知了徐源茅坪果园土地相关情况及办理该事项所需要的相关材料。徐源以原合川土房局不履行法定职责为由起诉至人民法院，终审判决驳回徐源的诉讼请求。以上事实，有徐源请求退回“国有土地使用权证”的申请、《回复》、合集建（1999）字第05638号《集体土地建设用地使用证》土地登记档案及庭审笔录等在案佐证，足以认定。本院认为，依照《不动产登记暂行条例》第七条的规定“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”。被告重庆市合川区规划和自然资源局系合川区土地房屋行政主管部门，具有负责辖区内的土地房屋权属登记工作的法定职责。本案中，被告作出《回复》的法律依据为《不动产登记暂行条例》第三十一条之规定，即“伪造、变造不动产权属证书、不动产登记证明，或者买卖、使用伪造、变造的不动产权属证书、不动产登记证明的，由不动产登记机构或者公安机关依法予以收缴；有违法所得的，没收违法所得；给他人造成损害的，依法承担赔偿责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该条包括四类违法行为：一是伪造不动产权属证书、不动产登记证明，即通过影印、拓印或者仿造等方式非法制造不动产权属证书、不动产登记证明；二是变造不动产权属证书、不动产登记证明，即通过拼凑、涂改、挖补或者其他方式改造不动产权属证书、不动产登记证明；三是买卖伪造、变造的不动产权属证书、不动产登记证明，即明知不动产权属证书、不动产登记证明是伪造、变造的，仍然买卖；四是使用伪造、变造的房屋权属证书或者登记证明，即明知不动产权属证书、不动产登记证明是伪造、变造的，仍然使用。对上述四类违法行为除由不动产登记机构或者公安机关收缴伪造、变造的不动产权属证书、不动产登记证明外，相关责任人还应当承担相应的民事责任、行政责任和刑事责任。本案中被告举示的证据无法证明其是针对的原告的哪一类行为进行的“收缴”，属主要证据不足。其一，鉴定意见虽明确了徐源手中持有的合集建（1999）字第05638号《集体土地建设用地使用证》上“合川市国土局”红色公章印文与送检的同名样本印文不是同一枚印章所章，但不足以证明该证系原告伪造。被告也未查实是何人伪造。其二，原告持有该证的事实，不足以证明原告明知该证是伪造的而仍然使用。其三，如若原告凭着对行政机关的信任而使用该证，被告迳直予以收缴却不在《回复》给予任何说法显失公平。其次，被告在本案中无法解释以下问题：一是，双方均认可合集建（1994）字第1144559号证遗失后，渝南民政公司于1999年1月27日申请变更登记的事实。对于该次办证的结果，原告称从清平镇政府手中拿到的是合国用（1999）字第05638号国有土地使用权证，被告则称是将合集建（1999）字第05638号证发给了权利人。若被告陈述属实，为何距合集建（1999）字第05638号“填证时间”的八个月后，该宗土地于1999年9月19日经原合川市政府登记给清平镇横担村？该转移登记行为是否经过原权利人渝南民政公司同意而由渝南民政公司申请？若被告陈述不属实，为何在渝南民政公司申请补正后，不将合集建（1999）字第05638号证发给权利人？二是，被告本次《回复》称“合国用（1999）字第05638号国有土地使用权证无对应登记簿”，但未举证证明历史档案中是否存在该证号。若存在该证号，则该证号对应的土地权属信息是什么？若不存在该证号，则为什么会跳号？三是，为何原告从原合川土房局复印出来的合集建（1999）字第05638号《集体土地建设用地使用证》土地登记档案显示“土地性质国有”“此宗地因反复查找，均未找到原档案，建议单独做一宗档案”？综上，被告作出《回复》主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：撤销被告重庆市合川区规划和自然资源局于2019年8月1日作出的《关于徐源要求退还“国有土地使用证”的回复》，责令被告重庆市合川区规划和自然资源局至本判决生效之日起两个月内针对原告徐源的申请重新回复。案件受理费50元，减半收取25元，由被告重庆市合川区规划和自然资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。审 判 员  向 品二〇一九年十一月二十日法官助理  靳珊珊书 记 员  辛 寅