湖南省张家界市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘08行初160号原告向益新，男，1954年5月21日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。原告吴修英，女，1953年6月17日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。原告向亭，女，1985年7月28日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。原告向师锦，男，1988年11月4日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。四原告共同委托代理人朱华宏，张家界市永定区中新法律服务所基层法律服务工作者。被告张家界市永定区人民政府，住所地湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人朱法栋，区长。委托代理人吴发祥，男，1981年10月3日出生，土家族，系张家界市永定区人民政府工作人员，住湖南省张家界市永定区。委托代理人陈标，湖南风云律师事务所律师。第三人张家界市永定区自然资源局，住所地湖南省张家界市永定区永定政府大院。法定代表人陈初英，局长。委托代理人覃骑，男，1976年1月12日出生，土家族，张家界市永定区自然资源局工作人员，住湖南省张家界市永定区。委托代理人陈标，湖南风云律师事务所律师。第三人符顺义，男，1985年1月27日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。委托代理人宋登武，湖南正诚律师事务所律师。原告向益新、吴修英、向亭、向师锦请求撤销被告张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）给第三人符顺义颁发集体建设用地审批单一案，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院立案后组成合议庭公开开庭审理了本案。四原告及其委托代理人朱华宏，被告永定区政府的委托代理人吴发祥、陈标，第三人张家界市永定区自然资源局（以下简称区自然资源局，原告当庭撤回对区自然资源局的起诉，将其列为第三人）的委托代理人覃骑、陈标，第三人符顺义及其委托代理人宋登武到庭参加了庭审。本案现已审理终结。原告诉称，原告向益新、吴修英、向亭、向师锦系张家界市永定区原尹家溪镇覃家坪村2组村民，1984年4月15日、1996年1月1日、2018年12月30日，被告张家界市永定区人民政府给原告向益新、吴修英、向亭、向师锦先后颁发《农村土地承包经营权证》，均将涉案的承包土地“岩板丘”依法认定为农村基本农田。2015年11月5日，第三人符顺义向被告张家界市永定区人民政府呈交《关于申请建房的报告》一份，2016年5月1日，第三人符顺义填写《永定区农民个人建房申请表》，2016年11月10日，大庸桥街道国土资源所档案显示《建房用地及资格公示》，2016年5月27日，第三人符顺义填写《个人建设项目规划许可申请表》，2016年11月18日，第三人符顺义将印好的《土地买卖协议》拿到原告向益新家签名捺印，2016年12月28日，原张家界市规划管理局永定区分局给第三人符顺义颁发地字第Y1612104号《建设用地规划许可证》，2017年1月6日，被告张家界市永定区人民政府给第三人符顺义颁发（2017）定政土字第116号《集体建设用地审批单》，2017年4月19日，原张家界市规划管理局永定区分局给第三人符顺义颁发建规字第C1704248号《建设工程规划许可证》。综上，第三人符顺义骗取行政审批，违反国家强制性规定破坏国家基本农田，请求人民法院判决：1、撤销2017年1月6日被告永定区政府为第三人符顺义颁发的（2017）定政土字116号集体建设用地审批单；2、撤销被告区自然资源局为第三人符顺义颁发的第r1612104号建设用地规划许可证和建规（建）字第C1704248号建设工程规划许可证。本案受理费由被告负担。本案庭审过程中原告撤回第2项诉讼请求，本院当庭予以准许。被告永定区政府答辩称：1、其给第三人发放(2017)定政土字第116号《集体建设用地审批单》程序合法，2015年11月5日第三人符顺义向张家界市国土资源局永定分局提交申请建房的报告,有该组符小卫等18人的签名,有村委会的证明,有大庸桥街道办事处的证明,当时的国土所工作人员入户进行了调查,第三人符合新建房屋的条件,占用的土地不是基本农田。大庸桥街道国土资源所对第三人拟新建房用地及资格进行了公示，经研究,永定区政府于2017年1月6日依法给第三人发放了(2017)定政土字第116号《集体建设用地审批单》。第三人依法缴纳了相关税费。2、原告主体不适格。第三人符顺义与被答辩人向益新签订《土地买卖协》,向益新将其土地承包经营权进行了转让。第三人建房公示期间,没有人提出异议,视为被答辩人吴修英、向亭、向师锦对向益新转让土地承包经营权行为的追认同意。该《土地买卖协议》经张家界市中级人民法院(2019)08民终188号民事判决书确认合法有效。第三人建房占用的土地使用权与被答辩人无关。3、原告的起诉已经超过法定起诉期限。2016年12月28日、2017年4月19日,永定区政府依法给第三人符顺义发放了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。2018年3月以来,符顺义多次要求永定区政府、大庸桥街道办事处、村委会放样建房。因原告向益新强力阻扰,无法放样。故原告早在2018年3月就已知晓被诉行政行为，本次起诉超过了法定起诉期限。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。第三人区自然资源局陈述称，原告主体不适格且起诉已经超过法定起诉期限，请求人民法院依法驳回原告的起诉。第三人符顺义陈述称，被告永定区政府是按照法定程序给符顺义颁发的行政许可，符合法律规定，应受法律保护；原告签订了协议又反悔，违背了诚实信用原则；四原告的起诉已超过了法定起诉期限。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告永定区政府和第三人区自然资源局为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：建设用地规划相关审批资料、建设工程规划相关审批资料、农民建房用地审批相关资料、绘图1份，拟证明第三人符顺义符合建房资格，建房占用的土地不是基本农田，答辩人发证程序合法。第二组证据：证明1份，拟证明自2018年3月份以来第三人要求答辩人放样，因被答辩人向益新强力阻挠，无法放样。因此，从2018年4月起，被答辩人就已经知道自己的权利被行政机关侵犯，而2019年10月8日被答辩人才提起行政诉讼，早已超过6个月的法定起诉期限。第三组证据：永定区人民法院（2018）湘0802民初4040号民事判决书1份、张家界市中级人民法院（2019）湘08民终188号民事判决书1份，拟证明被答辩人与第三人符顺义签订的《土地买卖协议》合法有效，被答辩人的土地承包经营权已进行了转让，该土地与被答辩人无关，被答辩人的主体不适格。原告对被告永定区政府提交的证据发表以下质证意见：1、对第一组证据的三性和证明目的均有异议，第三人申请的建房用地在七组，而建房用地为原告所在的村组二组，且没有经过二组全体组民同意。申请用地为第三人符顺义的自留地，而涉案诉争的是四原告的责任田，18人签名中有12人姓符，其他6人为杂姓，没有身份信息和调查材料，无法核实18人的真实性。入户调查报告不符合证据形式要件，调查的对象是第三人，不是其他当事人，违反行政程序规定第66条的规定。公示不符合证据形式要件，没有张贴。土地买卖协议违反法律禁止性规定，原告至始至终没拿到原件。对绘图三性和证明目的均有异议，农村基本农田由农业部门确认，经区县人民政府颁证，原告已依法取得基本农田，应依法受到保护。2、对第二组证据不符合证据形式要件，该证明只有村委会的公章，没有负责人签名，是无效证据，不能作为定案依据。3、对第三组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能达到被告的证明目的。民事判决书的判决结果不能对抗行政法律关系，根据188号判决书第8页顺数第四行的表述，被告的抗辩理由不成立。第三人符顺义对以上证据无异议。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：1、《农村土地承包经营权证》3份，证明涉案土地自1984年4月15日起至今均是原告依法取得的农村土地使用权的事实及涉案土地所有权为原覃家坪村二组的基本农田的事实。2、《关于申请建房的报告》1份，证明符顺义2015年11月5日蓄意编造“在自己门前的自留地内修建房屋一栋”的虚假事实骗取原覃家坪村委会及大庸桥办事处加盖公章的事实。3、《2015年11月5日符顺义建房报告签名的真实性核实表》1份，证明符前进等18人均系覃家坪村7组村民，并不是覃家坪村2组村民的事实及该18人现在均表示他们本人没有签名捺印的事实。4、《建房用地及资格公示》1份，证明被告工作人员自称在2016年11月10日公示的事实。5、《永定区农民个人建房申请表》、《使用集体土地呈报单》、《2017年1月6日（2017）定政土地第116号集体建设用地审批单》各1份，证明被告在2016年11月29日认定涉案土地“不属于基本农田”的事实明显错误以及给符顺义核发（2017）定政土字第116号《集体建设用地审批单》违反法律禁止性规定的事实。6、《湖南省张家界市永定区个人建设项目规划许可申请表》1份，证明2016年5月27日开始符顺义骗取规划许可证的事实，而有关职能部门没有进行现场勘验调查核实的事实。7、《土地买卖协议》1份，证明2016年11月18日符顺义骗取原告向益新签订该协议的事实，且符顺义至今没有给付原告向益新土地买卖款的事实及该协议将农村基本农田买卖违反法律禁止性规定的事实（一年以后符顺义才找到建房的地基）。8、《用地规划许可证》、《工程规划许可证》各1份，证明原永定区规划局将农村基本农田给符顺义颁发的该两证违反法律禁止性规定的事实。9、《证明》1份，证明符顺义在原村控违专干赵学祥手中骗取加盖金山村委会公章的事实。10、省高院（2019）湘民申4116号《受理案件通知书》和《合议庭组成人员告知书》各一份，证明省高院对（2019）湘08民终188号民事案件提起再审。被告永定区政府、第三人区自然资源局对原告提交的证据发表如下质证意见：1、证据1真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，认定基本农田的职权部门是自然资源局，已经上了图库，土地经营权认定为基本农田不准确，是否是基本农田，最后的认定部门是自然资源局，如果当时是基本农田，不可能颁证。2、对证据2三性无异议，对证明目的有异议，建房申请是用地人填写，至于选定的位置是否是基本农田，国有部门有权根据实际情况进行调整。3、对证据3三性无异议，对证明目的有异议。4、对证据4三性无异议，能够证明已经公示。5、证据5不属于基本农田，根据农村土地承包法第38条的规定，承包经营权可以依法流转，人民法院终审判决土地流转协议合法有效，没有违反法律禁止性规定。根据法律规定，城市的土地归国家所有，村民的土地归集体所有，原告没有土地所有权，只有承包经营权。6、对证据6三性无异议，对证明目的有异议，职能部门进行了现场查勘。7、证据7合法有效，第三人没有给原告付款是另一法律关系，不属于本案的处理范畴。8、对证据8三性无异议，对证明目的有异议，没有违反法律禁止性规定。9、对证据9三性无异议，对证明目的有异议。10、对证据10真实性、合法性无异议，与本案没有关联。第三人符顺义对原告的证据发表如下质证意见：1、对证据1真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，虽然原告是原始取得，但不能否定第三人继受取得。2、对证据2三性无异议，达不到原告的证明目的，因第三人选定的建房用地属于地质灾害地带，现用地是本村集体组织内调剂的结果，第三人没有骗取用地行为。3、对证据3三性均有异议，达不到原告的证明目的。4、对证据4三性无异议，对证明目的有异议，已经公示。5、对证据5三性无异议，对证明目的有异议，达不到原告证明违反禁止性规定的目的，相反能证明第三人符合土地管理法申请建房用地的情形。6、对证据6对三性无异议，对证明目的有异议。7、对证据7三性无异议，对证明目的有异议，标题虽然是买卖，其实是有偿转让，买卖系笔误，有一审169号庭审笔录佐证。8、对证据8三性无异议，对证明目的有异议，第三人取得了被告及有关行政机关的规划行政许可，已经改变了性质和用途。9、对证据9三性无异议，对证明目的有异议。10、证据10只能证明高院已经受理，不能证明改判生效的判决，对其三性无异议，达不到原告的证明目的。经审理查明，原告向益新、吴修英、向亭、向师锦系张家界市永定区原尹家溪镇覃家坪村2组常住人口村民；第三人符顺义系张家界市永定区原尹家溪镇覃家坪村7组常住人口村民。2016年6月，原尹家溪镇覃家坪村被合并为大庸桥办事处金山村。但组别亦无变动。1984年4月15日、2018年12月30日，被告永定区政府给原告向益新、吴修英、向师锦等家庭成员先后颁发《土地使用证》、《农村土地承包经营权证》，2018年的《农村土地承包经营权证》将涉案的承包土地“岩板丘”认定为农村基本农田。2015年11月5日，第三人符顺义向被告张家界市永定区人民政府呈交《关于申请建房的报告》一份，内容为：我叫符顺义，男，身份证号：4308021985××××××××，住张家界市永××区××组。家庭人口4人，高中文化。我家原老房子始建于80年代初期，有兄弟姐妹4人，只住父母留下的三间单房子，现兄弟都已成家生子，居住非常拥挤，我又排老大，现要求在自己门前自留地里修建一栋属于自己的房屋。恳请领导给予办理。申请人：符顺义。2015年11月5日。该报告显示有符前进等18人的姓名与捺印及张家界市永定区尹家溪镇覃家坪村民委员会的公章和张家界市永定区大庸桥办事处的公章。2016年5月1日，第三人符顺义填写《永定区农民个人建房申请表》，在该表中显示申请用土地地址为：金山村七组。在该表中国土资源所经办人杨帆签发意见为：“该用地不属于基本农田，同意上报，2016年11月29日”。2016年11月10日，大庸桥街道国土资源所显示《建房用地及资格公示》。公示期为七天。该公示中显示有赵学祥的签名并加盖张家界市永定区大庸桥街道金山村民委员会公章。2016年5月27日，第三人符顺义填写《个人建设项目规划许可申请表》，该表中的组民意见及村委会意见均系时任金山村控违专干赵学祥签名同意新建的意见。其余有关表中栏目内容为空白。2016年11月18日，第三人符顺义将印好的《土地买卖协议》拿到原告向益新家签名捺印。内容为：出售方：向益新（以下简称甲方），购买方：符顺义（以下简称乙方）。现甲方将位于尹家溪××一块宅基地卖给乙方使用，经甲乙双方协商，达成如下协议：一、此块宅基地面积为300。二、土地界址：东：以______为界，南：______为界。西：以______为界，北：以______为界。三、双方签字后乙方一次性付清甲方的宅基地款，共计：____。（￥______元整）。四、付款后的宅基地所有板归乙方所有，如乙方在使用土地时与邻地界址发生纠纷，甲方必须出面协调好。五、合同签定后，甲乙双方如有一方违约，违约方则赔偿守约方的一切费用（违约金由守约方规定）。六、合同一经签字，即产生法律效力，若有违约者由此而带来的一切后果均由违约方承担全部责任。七、甲方宅基地即从出售之日起，所有权属乙方终身使用。甲方不得依任何理由无理取闹。八、乙方本合同一式两份，甲乙双方各执一份。甲方：向益新（签名捺印），乙方：符顺义（签名捺印），证明人：，组证明：，2016年11月18日。2016年12月28日，原张家界市规划管理局永定区分局给第三人符顺义颁发地字第Ｙ1612104号《建设用地规划许可证》。用地位置为：金山村4组。有效期为二年。2017年1月6日，被告张家界市永定区人民政府给第三人符顺义颁发（2017）定政土字第116号《集体建设用地审批单》。用地位置为金山村7组。地类为水田。2017年4月19日，原张家界市规划管理局永定区分局给第三人符顺义颁发建规字第Ｃ1704248号《建设工程规划许可证》。建设位置为金山村7组。2019年5月9日，本院作出（2019）湘08民终188号民事判决书，该判决书第8面顺数第4行明确释明“如果向益新、吴修英、向亭、向师锦认为行政机关的行政许可行为损害了其合法权益，亦可另行依法主张权利”。以上事实有《农村土地承包经营权证》、《申请建房报告》、《永定区农民个人建房申请表》、《土地买卖协议》、（2017）定政土字第116号《集体建设用地审批单》等证据在卷证实。本院认为可以作为本案的事实依据。本院认为：本案争议焦点在于以下四点，观点分述如下：一、关于原告向益新、吴修英、向亭、向师锦是否具备原告主体资格的问题。在本案中，原告向益新、吴修英、向亭、向师锦通过本院2019年5月9日作出的（2019）湘08民终188号民事判决书中的明确释明，认为被告张家界市永定区人民政府给第三人符顺义颁发的《集体建设用地审批单》侵犯了其合法权益。依照2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”之规定，原告向益新、吴修英、向亭、向师锦具备原告主体资格的法定条件。故被告张家界市永定区人民政府抗辩“原告主体不适格”的理由不正当，本院不予采信。二、关于原告向益新、吴修英、向亭、向师锦的本次行政诉讼是否超过法定起诉期限的问题。首先，在本案中，原告向益新、吴修英、向亭、向师锦通过本院2019年5月9日作出的（2019）湘08民终188号民事判决书中的明确释明，于2019年10月9日向本院提起本案行政诉讼，明显没有超过六个月的法定起诉期限；其次，依照2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”之规定，本案涉及为不动产提起的诉讼，故原告向益新、吴修英、向亭、向师锦的本次行政诉讼没有超过法定起诉期限。三、关于被告张家界市永定区人民政府给第三人符顺义颁发《集体建设用地审批单》其基本事实是否清楚，证据是否确实充分的问题。首先，第三人符顺义在2015年11月5日给被告张家界市永定区人民政府呈报的《申请建房报告》中明确表明“现要求在自己门前的自留地里修建一栋属于自己的房屋”，而涉案土地位置并不是第三人符顺义门前的自留地，而是原告向益新、吴修英、向亭、向师锦的农业承包责任田；其次，2016年11月29日，原张家界市国土资源局永定区分局大庸桥街道国土资源所经办人杨帆对涉案土地签发的意见为：“该土地不属于基本农田，同意上报”。而根据被告张家界市永定区人民政府2018年12月30日给原告向益新、吴修英、向亭、向师锦颁发的湘（2018）永定区农村土地承包经营权第001854号《农村土地承包经营权证》证实，涉案土地“岩板丘”为农村基本农田。故被告张家界市永定区人民政府给第三人符顺义颁发《集体建设用地审批单》其基本事实不清，主要证据不足。符合应予撤销的法定情形。四、关于被告张家界市永定区人民政府给第三人符顺义颁发《集体建设用地审批单》程序是否合法的问题。首先，第三人符顺义于2015年11月5日给被告张家界市永定区人民政府呈报《申请建房报告》，而原告向益新与第三人符顺义在2016年11月18日双方才签订涉案土地的《土地买卖协议》，仅从时间上认定相距时间长达一年有余。依照2004年8月28日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。之规定，涉案土地为农业用地，且为农村基本农田，没有依照本法第四十四条之规定办理农用地转用审批手续；其次，依照《湖南省行政程序规定》第六十六条“行政程序启动后，行政机关应当调查事实，收集证据”之规定，而被告张家界市永定区人民政府在审批程序中没有履行法定调查核实义务。故被告张家界市永定区人民政府给第三人符顺义颁发《集体建设用地审批单》的程序违法。综上，被告永定区政府为第三人符顺义颁发的集体建设用地审批单程序违法、主要证据不足，应依法予以撤销。依照《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、《中华人民共和国农村土地承包法》第四条、《国务院基本农田保护条例》第十七条第一款和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销2017年1月6日被告张家界市永定区人民政府为第三人符顺义颁发的（2017）定政土字第116号《集体建设用地审批单》。本案受理费人民币50元，由被告张家界市永定区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长 钟强人民陪审员陈红星人民陪审员田野二〇一九年十一月七日法官助理范然书记员**附相关法律条款：《中华人民共和国土地管理法》第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。《中华人民共和国农村土地承包法》第四条国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。《国务院基本农田保护条例》第十七条禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。