河南省郑州市惠济区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0108行初30号原告孟爱穗，女，1963年8月25日生，汉族，住河南省新郑市。被告新郑市自然资源和规划局，住所地新郑市中兴路69号政通大厦，统一社会信用代码：11410184MB1801627N。法定代表人赵淑梅，局长。委托代理人刘佳磊，男，该局工作人员。委托代理人张华立，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。被告新郑市人民政府，住所地新郑市人民路186号。法定代表人马志峰，市长。委托代理人于启超，男，该单位工作人员。委托代理人柴学敏，女，该单位工作人员。原告孟爱穗诉被告新郑市自然资源和规划局（以下简称“新郑市自规局”）、新郑市人民政府（以下简称“新郑市政府”）撤销行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告孟爱穗，被告新郑市自规局的委托代理人刘佳磊、张华立，被告新郑市政府的委托代理人柴学敏、于启超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告孟爱穗诉称：被告新郑市自规局于2017年12月25日作出的新国土资罚决字[2017]023-2号行政处罚决定，该处罚决定认定事实错误，程序严重违法，适用法律错误，对此不服，依法申请行政复议。被告新郑市政府于2018年5月21日作出的新政(复决字)[2018]4号行政复议决定书，认定事实错误，适用法律错误，程序严重违法，原告对此不服，依法提起诉讼。第一，认定事实错误：1、因地铁2号线南延工程（现称城郊铁路）建设经过新郑市孟庄镇南常口村，需新郑市孟庄镇爱穗养殖场搬迁。因工程工期紧，为配合新郑市孟庄镇政府工作，经当时孟庄镇现任领导，镇区干部、驻村干部、南常口村支部书记、南常口村委会主任、南常口村委会委员、村组长及群众代表共同研究决定，同意将新郑市孟庄镇爱穗养殖场搬迁至南常口村东大林北头沙荒地，并签字盖章出具了相关证明，不是私自违法占地。2、涉案土地不属于基本农田。涉案土地是2013年底，郑州地铁二号线南延工程线路第一次征用过、因线路临时调整废弃不用的土地，有第一次征地地面附属物的补偿打款记录予以证明，被告新郑市政府认为属于基本农田没有事实依据。3、新郑市孟庄镇爱穗养殖场有合法的营业执照、养殖合格证，是属于从事农业生产经营活动的合法行为，受《土地管理法》保护。4、有合法的土地流转手续及南常口村委会出具的证明。5、据原告所申请的政府信息公开答复得知，国家发改委没有对南延工程（城郊铁路）进行批复批注，该工程是一个未批先建、少批多占的违法工程。该工程把原告辛辛苦苦经营下来的养殖种植合作社强拆破坏，城郊铁路在新郑市龙湖镇、孟庄镇征地一千多亩，其中包括基本农田，被告新郑市自规局作为新郑市土地管理主管部门难道就不失职失责吗？被告新郑市政府作为被告新郑市自规局的上级行政主管部门，难道就不失职失责吗？第二，程序严重违法：1、被告新郑市自规局在没有调查清事实前再一再二再三的下达处罚决定书并自行撤销，程序严重违反了《土地管理法》的相关规定。第一次在2017年10月24日新郑市国土资源局自行撤销了新国土资罚[2017]023号行政处罚决定；第二次被告新郑市自规局收到了原告的行政复议后又于2017年12月19日自行撤销了[2017]023-1号行政处罚决定；第三次被告新郑市自规局于2017年12月25日又一次对新郑市孟庄镇爱穗养殖场下发行政处罚决定书新国土资罚决字[2017]023-2号，这份行政处罚决定书所说:于2017年11月6日召开了听证会你(单位)提出的书面申请辩证意见和陈述没有事实和法律依据，我局不予支持。首先2017年11月6日召开的听证会是原告对新国土资罚决字[2017]023-1号行政处罚事先告知书申请的，既然2017年12月19日自行撤销了新国土资罚决字[2017]023-1号行政处罚决定，为什么被告新郑市自规局作出新的处罚还要用撤销的听证呢？而且撤销的听证冒充郑州市国土资源局开的行为严重违法。显然2017年11月6日申请的新国土资罚决字[2017]023-1号行政处罚听证与新郑国土资罚决字[2017]023-2号没有任何关联性。新郑市国土资源局行政处罚决定新国土资罚决字[2017]023-2号，没有新郑市国土资源局[2017]023-2号行政处罚事先告知书，也没有新郑市国土资源局[2017]023-2号行政处罚听证告知书，程序严重违法。而且内容与事实不符颠倒黑白，拿着国家和人民赋予的权利对老百姓说下就下。2、原告于2018年1月3日向被告新郑市政府提起行政复议申请，被告新郑市政府于2018年1月9日受理，于2018年3月5日作出延期通知。被告新郑市政府按法定期限应在2018年4月5日前作出行政复议决定，而原告是在2018年5月21日才收到新政(复决字）[2018]4号行政复议决定书的，被告新郑市政府超期作出复议决定的行为，违反了行政复议法的规定，已构成严重的行政不作为违法。第三，适用法律错误：根据《土地管理法》第四十三条（二）款、《物权法》第一百二十五条之规定，在土地上搭建涉农设施用于养殖的行为，属于从事农业生产经营活动的合法行为，受《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国物权法》保护。根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007)可知，设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。另依据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》可知，兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，也无需办理建设用地审批手续。综上，被告新郑市自规局作出的新国土资罚决字[2017]023-2号行政处罚决定书认定事实错误，程序严重违法，适用法律错误，内容严重违法；被告新郑市政府作出的新政(复决字)[2018]4号行政复议决定书认定事实错误，程序严重违法，适用法律错误，内容严重违法。故原告特诉至法院，请求判令：1、被告新郑市自规局2017年12月25日作出的新国土资罚决字[2017]023-2号行政处罚决定书违法；2、被告新郑市政府2018年5月21日作出的新政（复决字）[2018]4号行政复议决定书违法；3、二被告负担本案诉讼费用。为支持其主张，原告向法庭提交如下证据材料：第一组：诉讼请求变更说明书及被告新郑市政府的答辩状；第二组：1、新郑市孟庄镇爱穗养殖场的营业执照、养殖合格证、养殖代码证，2、新郑市孟庄镇领导、南常口村村委会和群众代表出具的证明，3、土地流转协议，4、新国土资罚决字[2017]023-2号行政处罚决定书，5、行政复议申请书（023-2号）及邮寄回执(2018.01.03)，6、新国土资撤[2017]001号行政处罚撤销决定书（2017.10.24），7、新国土资罚决字[2017]023号行政处罚决定书（2017.10.09），8、新国土资罚先告字[2017]023号行政处罚事先告知书（2017.09.25），9、新国土资罚听告字[2017]023号行政处罚听证告知书（2017.09.25），10、新国土资撤[2017]002号行政处罚撤销决定书（2017.12.19），11、新国土资罚决字[2017]023-1号行政处罚决定书（2017.11.28），12、新国土资罚先告字[2017]023-1号行政处罚事先告知书（2017.10.24），13、新国土资罚听告字[2017]023-1号行政处罚听证告知书（2017.10.24），14、行政处罚听证通知书（编号2017-01），15、郑州市国土资源局听证笔录，16、行政复议申请书及邮寄回执[2017]023-1号，17、听证申请书[2017]023-1，申辩意见和陈述；第三组：1、行政复议申请书（023-2号）及邮寄回执（2018.01.03），2、行政复议受理通知书及收件封面（2018.01.15），3、行政复议决定延期通知书及收件封面（2018.03.08），4、行政复议决定书及收件封面（2018.05.21），5、新国土资罚决字[2017]023-2号行政处罚决定书。被告新郑市自规局辩称：第一，原告在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用土地建奶牛场的违法事实清楚，证据充分。2014年1月，原告在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用孟庄镇南常口村四组以东、南常口村一组以西、南常口村晒麦场以南、地铁2号线以北，孟庄镇南常口村一组土地9.66亩建奶牛场。该违法行为有现场勘测笔录、询问笔录、违法占用土地现场照片、孟庄镇土地利用总体规划图等证据证实。上述证明材料，能够客观证明原告违反土地利用总体规划，在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用土地（基本农田）建奶牛场的违法事实。因此，依据《土地管理法》第四十三条和四十四条的规定，其作出的新国土资罚决字[2017]023-2号行政处罚决定书，并不存在认定事实错误的情形。第二，其行政处罚程序合法。1、新国土资罚决字[2017]023号行政处罚决定书和新国土资罚决字[2017]023-1号行政处罚决定书存在表述错误问题，其依据《行政处罚法》第五十四条第二款的规定主动纠正，符合法律规定。2、其听取了原告的陈述和申辩，并召开了听证会，作出的新国土资罚决字[2017]023-2号处罚决定书程序合法。2017年9月26日，其向原告送达了行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书，前述新国土资罚决字[2017]023、023-1和023-2号三个行政处罚决定书作为同一个案件，新国土资罚决字[2017]023-2号行政处罚决定书是该案的最终处理结果，且前述行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书的拟处罚内容与新国土资罚决字[2017]023-2号处罚决定书是一致的，原告于2017年11月6日也申请参加了听证会，其权利在该行政处罚中已得到了充分保障。因此，其作出的新国土资罚决字[2017]023-2号行政处罚决定书程序合法。第三，其作出的新国土资罚决字[2017]023-2号行政处罚决定书法律适用正确。其依据河南省实施《土地管理法》办法第六十三条：“非法占用土地，依照《土地管理法》第七十六条规定和《土地管理法实施条例》第四十二条规定处以罚款的，按下列标准执行：基本农田每平方米二十元以上三十元以下；其他耕地每平方米十元以上二十元以下；其他土地每平方米十元以下。”之规定，原告在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用土地6437.39平方米建奶牛场的违法事实，其在规定的处罚幅度范围内对原告进行处罚，并责令原告退还非法占用的6437.39平方米土地，符合法律规定，行政处罚适当。综上，其作出的行政处罚事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。为支持其主张，被告新郑市自规局向法庭提交如下证据材料：第一组证据：1、立案呈批表，2、新国土资接调字（2017）047号接受调查通知书及送达回证，3、对常好仁的询问笔录，4、对常书召的询问笔录，5、孟爱穗户籍证明，6、现场勘测笔录，7、违法占地现场照片，8、地类初步意见，9、孟庄镇土地利用总体规划图(局部)（2010-2020），10、案件调查报告，11、2017年9月19日的案件审理记录，12、郑州市耕地破坏鉴定委员会耕地破坏鉴定意见，13、违法案件处理决定呈批表；第二组证据：1、新国土资罚先告字[2017]023号行政处罚事先告知书及送达回证，2、新国土资罚听告字[2017]023号行政处罚听证告知书及送达回证，3、孟爱穗的听证申请书、申辩意见和陈述，4、行政处罚听证通知书，5新国土资罚决字[2017]023行政处罚决定书及送达回证，6、2017年10月24日的案件审理记录，7、新国土资撤[2017]001号行政处罚撤销决定书，8、新国资罚先告字[2017]023-1号行政处罚事先告知书及送达回证，9、新国土资罚听告字[2017]023-1号行政处罚听证告知书及送达回证，10、新郑市国土资源局行政处罚听证笔录，11、关于孟爱穗违法用地一案听证会纪要，12、新国土资罚决字[2017]023-1号行政处罚决定书，13、新国土资撤[2017]002号行政处罚撤销决定书及送达回证，14、新国土资罚决字[2017]023-2号行政处罚决定书。被告新郑市政府辩称：第一，原告所列被告不准确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。本单位所作出的行政复议决定是维持新郑市国土资源局所作出的行政处罚决定，因此原告仅起诉被告作出的复议决定不符合相关法律法规规定。第二，行政复议程序合法。其于2018年1月3日收到原告的行政复议申请书，于2018年1月5日决定受理并在1月12日向新郑市国土资源局送达了《行政复议答复通知书》，新郑市国土资源局于1月12日收到复议答复通知书并于1月21日进行了答复，其根据双方提交的材料对该案进行了审理，并依照法律法规规定在法定期限内作出行政复议决定，不存在原告所称复议程序严重违法问题。第三，其所作出的行政复议决定内容合法。其根据复议双方所提交的证据内容确定了案件的基本事实，并对新郑市国土资源局所作出的处罚决定是否合法进行了审查。经审查，其认为新郑市国土资源局事实认定准确，新郑市国土资源局提供的相关证据清楚证明了涉案土地属于基本农田，原告的违法事实客观存在。同时新郑市国土资源局的处罚程序合法，新郑市国土资源局所作出的两次撤销行政处罚行为属于发现处罚决定的瑕疵而主动纠错行为，并无不妥，最终处罚决定在违法事实、相关违法证据、处罚决定内容上并未改动，前述的两次撤销处罚决定与最终作出的处罚决定是同一个案件审查过程。最后，新郑市国土资源局法律适用正确，不存在法律适用错误问题。因此，其依据双方所提供具有关联性的证据，依法进行了客观公正的审查，作出维持的复议决定合法。基于以上事实和理由，其请求法院依法驳回原告的诉讼请求。为支持其主张，被告新郑市政府向法庭提交以下证据：行政复议的受理审批表、受理通知书、答复通知书、延期审批表及通知书，行政复议决定意见审批表及决定书、相关送达回证，复议申请人及被申请人提交的材料。经庭审举证、质证，本院确认事实如下：2014年1月，原告孟爱穗占用位于孟庄镇南常口村四组以东、南常口村一组以西、南常口村晒麦场以南、地铁2号线以北的南常口村一组9.66亩土地建造经营奶牛场。2017年9月5日，被告新郑市自规局认为上述原告孟爱穗建造奶牛场使用的土地未取得合法用地手续，对该土地违法行为立案调查，案件编号为新国土资立[2017]023号。之后，被告新郑市自规局进行了向原告孟爱穗发出接受调查通知书、询问相关证人、对现场进行勘测、听取书面申辩和陈述意见等工作，于同年10月9日作出新国土资罚决字[2017]023号行政处罚决定书，决定处罚如下：1、责令孟爱穗退还非法占用的6437.39平方米土地；2、限十五日内拆除在非法占用的6437.39平方米土地上新建的建筑物3859.34平方米和其他设施2904.38平方米，恢复土地原状；3、对非法占用的基本农田6437.39平方米处以每平方米29元罚款，罚款共计186684.31元。向原告孟爱穗邮寄送达上述行政处罚决定书后，被告新郑市自规局发现该行政处罚决定书存在错误，于同年10月24日作出新国土资撤[2017]001号行政处罚撤销决定书，决定：撤销2017年10月9日本机关作出的《行政处罚决定书》（新国土资罚决字[2017]023号）。之后，被告新郑市自规局向原告孟爱穗发出行政处罚事先告知书、听证告知书，并举行听证会，于同年11月28日作出新国土资罚决字[2017]023-1号行政处罚决定书，处罚决定内容与新国土资罚决字[2017]023号行政处罚决定书一致。向原告孟爱穗邮寄送达该行政处罚决定书后，被告新郑市自规局再次发现该行政处罚决定书存在错误，于同年12月19日作出新国土资撤[2017]002号行政处罚撤销决定书，决定：撤销2017年11月28日本机关作出的《行政处罚决定书》（新国土资罚决字[2017]023-1号）。之后，被告新郑市自规局于同年12月22日作出新国土资罚决字[2017]023-2号行政处罚决定书，处罚决定与新国土资罚决字[2017]023号行政处罚决定书处罚决定一致。该行政处罚决定书送达原告孟爱穗后，原告孟爱穗不服，提起行政复议申请。被告新郑市政府受理原告孟爱穗的复议申请后，经审理,于2018年4月4日作出新政（复决）字[2018]4号行政复议决定书，决定：维持新郑市自规局作出的023-2号行政处罚决定。原告孟爱穗于2018年5月21日收到该行政复议决定书后不服，遂提起本案诉讼。另查明：1、本案在审理过程中，新郑市进行了机构改革，新郑市国土资源局的职责划入该市自然资源和规划局。2、被告新郑市自规局两次撤销之前所作的行政处罚决定书，其自述原因均为：原行政处罚决定书中所载内容“你（单位）放弃陈述、申辩、听证的权力，并对作出行政处罚无异议”与事实不符，系笔误。3、新郑市孟庄镇爱穗养殖场于2017年8月7日注册登记，取得营业执照，经营场所位于孟庄镇南常口村东。4、原告孟爱穗曾于2014年3月28日与常中现、常国安等五人签订土地流转协议，该五人把共计7.5亩土地一次性流转给孟爱穗经营养殖场。2015年1月9日，孟庄镇南常口村委会曾出具证明，证明因地铁二号线南迁工程，经共同研究决定同意新郑市孟大姐种植专业合作社、新郑市爱穗奶牛养殖场由南常口村西岗口搬迁至南常口村东大林地北头。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款规定，行政机关有对行政处罚决定自行纠错的职责。行政机关自行纠错后，应重新进行调查并作出处罚决定，从督促行政机关自行纠错、主动化解争议的角度，处理期限及程序应从其主动纠错后重新开始。本案中所诉的新国土资罚决字[2017]023-2号行政处罚决定书亦是被告新郑市自规局自行纠错后重新作出的行政处罚，该行政处罚决定作出之前应根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，及听取当事人的陈述和申辩。被告新郑市自规局辩称依法听取了原告的陈述和申辩，并召开了听证会，但这些程序均系在作出新国土资罚决字[2017]023、023-1号处罚决定书时履行的法定程序。被告新郑市自规局在作出新国土资罚决字[2017]023-2号行政处罚决定书前未履行上述法定程序，属程序违法。被告新郑市政府受理原告的复议申请后，认定事实不清，且未在法定期限内向原告作出答复，程序违法。综上，被告新郑市自规局作出的新国土资罚决字[2017]023-2号行政处罚决定书、被告新郑市政府作出的新政（复决）字[2018]4号行政复议决定书程序违法，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十九条之规定，判决如下：撤销被告新郑市自然资源和规划局于2017年12月22日作出的新国土资罚决字[2017]023-2号行政处罚决定；撤销被告新郑市人民政府于2018年4月4日作出的新政（复决）字[2018]4号行政复议决定。案件受理费50元，由被告新郑市自然资源和规划局、新郑市人民政府负担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院交纳上诉费，将交费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  马 静审 判 员  徐彦召人民陪审员  杜 江二〇一九年十一月二十五日书 记 员  王旭东