广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初354号原告关建环，女，1971年6月14日出生，汉族，英德市人，住英德市，委托代理人周密、刘萃，均是广东大观律师事务所律师。被告英德市自然资源局，住所地：英德市英城街道英州大道国土大楼。统一社会信用代码：11441881MB2D1239XL。法定代表人任大伟，局长。委托代理人周勇军，英德市不动产登记中心干部。委托代理人陈香梅，广东相映红律师事务所律师。第三人英德市盛世嘉华房地产开发有限公司，住所地：广东省清远市英德市英城峰光西路北（与云岭路交界处）。法定代表人黄广平，总经理。第三人王佳希，男，1968年10月6日出生，汉族，深圳市人，住深圳市南山区，原告关建环不服被告英德市自然资源局房屋登记行政纠纷一案，于2019年7月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年7月23日向被告英德市自然资源局，于同年7月23日以公告方式向第三人英德市盛世嘉华房地产开发有限公司（以下简称盛世嘉华公司）、第三人王佳希送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2019年9月19日公开开庭审理了本案。原告关建环的委托代理人刘萃、周密，被告英德市自然资源局的委托代理人周勇军、陈香梅到庭参加了诉讼。第三人王佳希、盛世嘉华公司经本院合法传唤没有正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告关建环与第三人盛世嘉华公司签订合同，购买位于英德市峰光西路南××××号的房屋，但第三人盛世嘉华公司又将该房屋抵押给了第三人王佳希，办理了英德字第01××50号《房地产他项权证》。原告关建环诉称，原告于2009年12月14日与第三人盛世嘉华公司签订《商品房买卖合同》，购买英德市峰光西路××××号房屋，该房总价为180000元，并已付清了购房款同年12月15日，涉案房屋在原英德市住房和城乡建设局下辖的英德市房屋交易所办理了商品房预售登记备案。第三人盛世嘉华公司2011年交付房屋后，原告装修入住至今。2013年5月27日，原英德市住房和城乡建设局为盛世嘉华公司与第三人王佳希办理涉案房屋抵押登记，向第三人王佳希核发房地产他项权证。原告认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款和2010年7月23日修正的《广东省商品房预售管理条例》第二十二条所规定的由房地产交易登记机构办理商品房预售合同登记备案手续，其目的是赋予商品房预售合同公示公信的效力，杜绝“一房多卖”和“先卖再押”等侵害购房人权益的现象。虽然商品房预售登记备案不等同于预告登记等物权登记行为，但基于商品房预售合同登记备案的制度本意，房屋登记机构在办理商品房预售合同登记备案后，在预售人与购房人未确认解除合同和注销登记备案之前，不得办理该商品房抵押给第三方的抵押登记。本案中，原房屋登记机构英德市住房和城乡建设局下辖的英德市房屋交易所已经为原告所购涉案房屋办理预售合同登记备案，根据《中华人民共和国物权法》第一百八十四条第(四)项，《房屋登记办法》第十八条的规定，涉案房屋属于所有权、使用权不明且有争议的财产，依法不得抵押。原房屋登记机构英德市住房和城乡建设局在已经为涉案房屋办理预售登记备案以后，又为预售人与第三方办理抵押登记，向第三方颁发房地产他项权证，其行政行为显属滥用职权。房屋登记机构负有根据不同的登记申请就申请登记事项进行核查的职责，特别是房屋登记机构在办理房屋抵押登记前对是否存在财产争议要着重进行审查。原房屋登记机构英德市住房和城乡建设局未能核查到涉案房屋已由第三人盛世嘉华公司出售给原告及其下辖机构英德市房屋交易所已经办理涉案房屋预售登记备案的事实，而直接为第三人办理涉案房屋的抵押登记，其登记行为违反法定程序。原告现提起行政诉讼，请求法院判令：1.撤销被告为第三人盛世嘉华公司和王佳希办理位于英德市××路××翡翠××号房屋抵押登记的行政行为，并依法撤销英德市住房和城乡建设局于2013年5月27日作出的粤房地他项权证英德字第01××50号《房屋他项权证》；2、本案诉讼费由被告承担。原告关建环为其主张提供的证据有：1.《商品房买卖合同》，证明原告购买涉案房屋并办理了商品房预售登记备案；2.预收款凭证、刷卡消费凭证、用电记录、翡翠银湾前期物业管理服务协议，证明原告付清了购房款并收楼入住；3.英德市不动产他项信息，4.英德市不动产权信息查询证明，证据3、4均证明原英德市住房和城乡建设局办理涉案房屋的抵押登记；5.英德市人民法院（2015）清英法行初字第83号《行政判决书》，证明同类案件的判决；6.英德市人民法院（2017）粤1881刑初125号《刑事判决书》，7.英德市人民法院（2017）粤1881刑初188号《刑事判决书》，证据6.7均证明涉案公职人员作出的行政行为依法应予撤销；8.清远市中级人民法院(2017）粤18刑终108号《刑事裁定书》，证明负责办理涉案商品房抵押登记初审的公职人员相关规定，被诉行政行为主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序。被告英德市自然资源局辩称，一、原告所称的“备案登记”属商品房预售的登记备案，而不是房屋产权的登记备案。商品房预售的登记备案制度是指政府行政管理部门针对房地产开发公司（即预售方）与商品房预购方就商品房预售交易达成的明确双方权利义务关系的合同进行登记备案的法律制度。商品房预售合同登记备案制度通过登记备案来公示合同，公示的是一个特定的债权债务关系，商品房预售的登记备案本身就不是一种物权登记，只是使得购房者获得了一种期待权，期待在将来可以顺利的实现该房屋的所有权，而且我国相关法律法规只是赋予了商品房预售登记行政上的意义，并未赋予其法律强制上的意义。同时按照我国现行的“房屋登记是房屋所有权的唯一公示方法”的原则，购房人在办理产权转移登记之前只能是债权人，不可能取得所购房屋的所有权，且根据《物权法》等相关规定所有权的确定只用经过不动产登记才能最终确定。故商品房预售登记备案不是房屋产权的登记备案。二、原职能部门英德市住房及城乡建设局（以下简称英德市住建局）将涉案房屋进行抵押登记的行政行为依据充分、程序合法。1.根据《城市房地产管理办法》第六十一条第二款及《房屋登记办法》第十二条第二款的规定，第三人盛世嘉华公司作为涉案房屋的房地产开发公司，涉案房屋是其投资建造，其依法取得了涉案房屋所有权。根据《物权法》第四十条“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权”之规定，第三人盛世嘉华公司作为涉案房屋所有权人，有权在涉案房屋设立担保物权。2.2013年5月20日，盛世嘉华公司与王佳希签订《借款合同》向王佳希借款14000000元，盛世嘉华公司与王佳希分别向原职能部门英德市住建局提交了英德市房地产抵押权登记申请书、借款合同、抵押价值协议书、抵押物清单、英德市房屋产权信息查询证明、授权委托书、企业法人营业执照、组织机构代码证、盛世嘉华公司章程等相关资料，经原职能部门英德市住建局审查，盛世嘉华公司、王佳希的申请依据充分，符合《房屋登记办法》第四十三条的规定，且涉案房屋不属于依法不得设定抵押的房产，故原职能部门英德市住建局对涉案房屋进行抵押登记。3.盛世嘉华公司、王佳希于2013年5月27日向原职能部门英德市住建局申请抵押权登记，并提交了相关的资料，经原职能部门英德市住建局对相关资料进行审验，认为盛世嘉华公司、王佳希的申请符合相关法律法规的规定，便于2013年6月8日作出同意办理抵押登记的意见。原职能部门英德市住建局办理抵押登记的流程符合《城市房地产抵押管理办法》第三十三条及《房屋登记办法》第七条、第十二条、第四十四条的规定，程序合法。综上所述，原职能部门英德市住建局将涉案房屋予以抵押登记的行政行为依据充分、适用法律、法规正确、程序合法，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告英德市自然资源局向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据包括：1.英德市房地产其他登记申请书、英德市房屋产权信息查询证明、英德市房地产权属登记审批书，证明原职能部门英德市住房及城乡建设局将涉案房屋予以抵押登记的行政行为依据充分、适用法律正确、程序合法；2.借款合同、股东决议、抵押价值协议书、抵押物清单、企业机读档案登记资料、企业法人营业执照、组织代码证、公司章程、公司章程修正案、委托书、身份证复印件，证明第三人申请抵押登记时提交的相关资料。法律依据：《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条第二款；《房屋登记办法》第七条、第十二条第二款。经庭审质证，被告英德市自然资源局的质证意见是：对原告关建环提供的证据1有异议；证据2有异议，不能证明原告已入住涉案房屋；证据3无异议，但该证据证实涉案房屋产权人仍是第三人盛世嘉华公司；证据4-8无异议。原告关建环的质证意见是：证据1的合法性、关联性有异议，被告没有履行询问程序，涉案商品房项目不具备办理确权登记的法定条件；证据2有异议，对已经预售并办理预售合同备案登记的商品房，属于设定权利限制的不动产，只有解除合同及撤销备案登记，才能办理登记，被告依据不足；被告适用法律错误。本院对上述证据认证如下：对原告关建环提供的证据1-4，被告英德市自然资源局提供的证据1、2，本院确认其具有证据效力；原告关建环提供的证据5-8，与本案无关，本院不确认其具有证据效力。经审理查明，英德市翡翠银湾商住小区坐落英德市英城峰光西路，由第三人盛世嘉华公司开发投资建设。2009年12月14日，原告关建环与第三人盛世嘉华公司签订《商品房买卖合同》，购买坐落于英德市峰光西路××××号的涉案房屋，房款为180000元，付款方式为首期款90000元于2009年11月3日前付清，余款90000元于2009年11月30日前付清。原告依约付清了全部购房款180000元，并支付了办理产权证费用。英德市房产交易所于2009年12月15日在该合同上签上“合同鉴证”字样并盖上公章，办理了备案登记手续。第三人盛世嘉华公司于2011年1月1日交付房屋给原告使用至今。2013年5月27日，第三人盛世嘉华公司与第三人王佳希签订《借款合同》，约定以其坐落于英德市××路南翡翠银湾住宅小区的部分房屋和车位，包括涉案的英德市××路××翡翠××号（粤房地权证英德字第××号）作抵押物，向第三人王佳希借款14000000元。借款期限从2013年5月27日至2013年11月26日止。同日，第三人盛世嘉华公司与第三人王佳希分别以抵押人、抵押权人的名义向原英德市住房和城乡建设局提交了《英德市房地产抵押权登记申请书》、英德市工商行政管理局出具的《企业机读档案登记资料》《企业法人营业执照》、《组织机构代码证》、《英德市盛世嘉华房地产开发有限公司公司章程》及《章程修正案》、《股东决议》、《身份证复印件》、《授权书》、《抵押物清单》，《借款合同》、《抵押价值协议书》、英德市房产信息中心出具的《英德市房屋产权信息查询证明》（此房产没有被查封、没有被抵押）等相关资料,申请办理房地产抵押权登记；2013年6月5日，原英德市住房和城乡建设局经审查后，出具《英德市房地产抵押登记审批表》，相关人员填写了日期和意见：一、初审意见“已核，资料齐全”；二、复审意见“同意办理”；三、审批意见“同意发证”。之后，原英德市住房和城乡建设局为第三人王佳希办理了抵押登记手续，颁发了英德字第01××50号《房地产他项权证》给第三人王佳希，抵押期限从2013年5月27日至2013年11月26日。经原告查询，英德市不动产登记中心出具《英德市不动产信息查询证明》，得知涉案房屋被抵押登记后，为维护自身的合法权益，原告向本院提起了诉讼。另查，根据英德市机构编制委员会办公室英编办[2015]41号文件，英德市范围内城镇房产产权、产籍管理和房产产权登记发证的职能由原英德市住房和城乡建设局划入英德市自然资源局。根据英德市机构改革方案，英德市国土资源局的职责已经整合到新组建的英德市自然资源局。本院认为，本案是房屋登记管理行政纠纷。英德市范围内城镇房产产权、产籍管理和房产产权登记发证的职能由原英德市住房和城乡建设局整合到英德市自然资源局，英德市自然资源局作为被告主体适格。人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。本案主要审查的是原英德市住房和城乡建设局将涉案房屋办理抵押登记给第三人王佳希的行政行为是否合法。《房屋登记办法》第十八条规定“房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意更正，以及申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项询问申请人。询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。房屋登记机构认为申请登记房屋的有关情况需要进一步证明的，可以要求申请人补充材料。”第四十三条第四项规定“申请抵押权登记，应当提交下列文件：…（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；…”《中华人民共和国担保法》第三十七条第一款第四项规定“下列财产不得抵押：……（四）所有权、使用权不明或者有争议的财产；”本案中，原英德市住房和城乡建设局作为房屋产权登记及不动产所有权抵押登记机关，为原告关建环与第三人盛世嘉华公司签订的《商品房买卖合同》办理了备案登记后，就应当知道涉案的英德市峰光西路××××号房屋已经出售给了原告关建环，并在其本局申请房屋登记，尚在办理权属登记转移过程中，但原英德市住房和城乡建设局为办理第三人盛世嘉华公司与第三人王佳希申请房地产抵押权登记时，没有按照上述法律法规的规定对申请人盛世嘉华公司和第三人王佳希进行询问，未能查实涉案商品房已经办理过交易的情况。第三人盛世嘉华公司将涉案房屋出售给原告关建环并已办理备案登记，却又将涉案房屋作为抵押物向第三人王佳希借款申请办理抵押登记手续，涉案房屋的所有权明显存在争议，且提交的申请材料中并没有房屋所有权证书，原英德市住房和城乡建设局对上述情形没有尽到合理审慎的义务，仍然为涉案房屋办理了抵押登记手续，显然违反了上述法律法规的规定，其行为侵害了原告关建环的权益。据此，原英德市住房和城乡建设局为第三人盛世嘉华公司与第三人王佳希办理抵押登记颁发英德字第01××50号《房地产他项权证》的行为违法，英德字第01××50号《房地产他项权证》应予以撤销。因此，原告关建环请求撤销涉案房屋的《房地产他项权证》的证据充足，理由充分，本院予以支持。被告英德市自然资源局提出的“商品房预售的登记备案不是房屋产权的登记备案，有权在涉案房屋设立担保物权”问题。商品房预售的登记备案是根据《城市商品房预售管理办法》第十条第一款“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。”的规定办理的手续，被告作为房屋产权登记及不动产所有权抵押登记机关，应该知道原告关建环签订的《广东省商品房买卖合同》在其本局办理了备案，说明涉案房屋已经出售，也应该清楚该房屋尚在办理权属登记手续过程中，但又为其办理抵押登记，将涉案房屋设立担保物权，造成一房两“主”的严重后果，仍放任这一行为的发生，明显违法。故被告英德市自然资源局的抗辩意见理由不充分，本院不予采纳。依照《房屋登记办法》第十八条，《中华人民共和国担保法》第三十七条第四项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项的规定，判决如下：撤销原英德市住房和城乡建设局向第三人王佳希颁发的英德字第01××50号《房地产他项权证》。本案受理费50元，由被告英德市自然资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  潘玉琪人民陪审员  陈 敏人民陪审员  赵敏红二〇一九年十一月十一日书 记 员  阮思然曾洁莹附法律条文：一、《房屋登记办法》第十八条：房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意更正，以及申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项询问申请人。询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。房屋登记机构认为申请登记房屋的有关情况需要进一步证明的，可以要求申请人补充材料。第四十三条：申请抵押权登记，应当提交下列文件：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）抵押合同；（五）主债权合同；（六）其他必要材料。二、《中华人民共和国担保法》第三十七条：下列财产不得抵押：（一）土地所有权：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第三十四条第（五）项、第三十六条第三款规定的除外；（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；（四）所有权、使用权不明或者有争议的财产；（五）依法被查封、扣押、监管的财产；三、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。四、《城市商品房预售管理办法》第十条：商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案。商品房预售合同登记备案手续可以委托代理人办理。委托代理人办理的，应当有书面委托书。