河南省郑州市管城回族区人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫0104行初324号原告：包秋杰，女，汉族，1963年7月24日出生，住郑州市管城回族区。委托代理人：魏广秧，河南太昊律师事务所律师。委托代理人：赵莉，河南太昊律师事务所实习律师。被告：郑州市管城回族区住房保障服务中心，住所地：郑州市管城回族区商城路2号。法定代表人：张献忠，该中心主任。出庭应诉负责人：陈桢，该中心副主任。委托代理人：李玉亮，该中心副主任。委托代理人：王秀丽，北京市隆安（郑州）律师事务所律师。原告包秋杰诉被告郑州市管城回族区住房保障服务中心（以下简称“管城区住房保障中心”）撤销终止履行行政协议并返还财产的通知一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月15日公开开庭审理了本案。原告包秋杰的委托代理人魏广秧，被告管城区住房保障中心的出庭应诉负责人陈桢、委托代理人王秀丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告郑州市管城回族区住房保障服务中心2019年8月20日作出了《关于终止履行〈私房、单位住宅房产权调换补充协议〉并要求包秋杰返还安置房和全部拆迁补偿、补助款的通知书》：“包秋杰：对你户安置后，我单位从公安机关获悉，你户所持有的（2000）建管（管）字第1256号的建筑许可证经公安机关鉴定系假证，便一直向你户要求返还已安置的两套房屋及其他各种拆迁补偿和补助费，你户至今仍未返回。”“根据《合同法》的规定‘有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；……’你户此假的建筑许可证，骗取安置房和拆迁补偿补助费的行为已严重违法，并且导致签订的《私房、单位住宅房产权调换补充协议》自始无效。现向你户送达本《通知书》，确认我单位与你户于2013年4月13日签订《私房、单位住宅房产权调换补充协议》自始无效，并限你户在收到本通知书之日起15日内向我单位返回还位于陇海南里15号紫光花园12号楼4单元44号和陇海南里15号紫光花园28号楼二单元14号的两套房屋以及其他拆迁补偿、补助费。若你户逾期不退还的，我单位将依法追究你户的法律责任和经济补偿责任”。被告向本院提交证据有：1.郑州市管城回族区房产管理局更名为郑州市管城回族区住房保障服务中心的批准文件；2.房屋拆迁许可证；3.天荣服装城省级改造项目拆迁补偿安置方案；4.《私房、单位住宅房产权调换补充协议》；5.房屋拆迁补偿各种补助费及奖励结算单；6.拆迁安置通知单；7.私房、单位住宅房产权调换结算凭证；8.（2000）建管（管）字第1256号建筑许可证复印件；9.郑州市公安局管城第一分局治安管理服务大队出具的《证明》复印件；10.《关于终止履行〈私房、单位住宅房产权调换补充协议〉并要求包秋杰返还安置房和全部拆迁补偿、补助款的通知书》及送达照片；11.终止履行天荣服装城升级改造项目与被拆迁人包秋杰、马二强《私房、单位住宅房产权调换补充协议》的登报公告一份。庭审结束后，被告又提交（2014）管刑初字第573号刑事判决书、郑州市公安局刑事科学技术研究所出具的公（郑）鉴（文）[2013]22号鉴定文书。原告包秋杰诉称，2013年管城区城中村改造，原告位于管城区南乾元街57号的93.77平米的房子被拆除，2013年4月13日被告依法与原告签订《私房、单位住宅房产权调换补充协议》，约定补偿原告紫光花园安置小区的两套住房及相应的拆迁补助、补偿费。签订协议一周后，原告领取了费用，入住安置房。2019年8月27日，原告突然接到被告通知，被告以原告从不知情的所谓“伪造建房许可证”为由，确认上述安置补偿协议无效，要求原告返还两套安置房及拆迁补偿、补助费。原告认为拆迁补偿按照法定程序，安置协议合法有效，被告无权认定合同效力，更无权收回安置房，且被告改变财产关系的行为超过时效。故起诉至法院，请求依法撤销被告作出的《关于终止履行〈私房、单位住宅房产权调换补充协议〉并要求包秋杰返还安置房和全部拆迁补偿、补助款的通知书》，由被告承担诉讼费用。原告提交证据有：1.《私房、单位住宅房产权调换补充协议》；2.关于终止履行《私房、单位住宅房产权调换补充协议》并要求包秋杰返还安置房和全部拆迁补偿、补助款的通知书（复印件）。被告管城区住房保障中心辩称：一、该通知书作出的事实依据，原告包秋杰持有的（2000）建管（管）字第1256号建筑许可证经公安机关鉴定系假证。当时的拆迁补偿政策对于无证建筑不予补偿。故双方签署的《私房、单位住宅房产权调换补充协议》的事实基础已经不存在。二、该通知书作出的法律依据，根据《合同法》的规定，原告持假建筑许可证骗取安置房和拆迁补偿、补助费行为严重违法，严重损害国家利益，故签订协议无效，请求法院判决驳回包秋杰的诉请。经庭审质证，原告对被告提供证据，认为证据1、证据2、证据3的真实性、合法性、关联性，原告均无法确定，由法庭审查认定。对证据4、证据5、证据6和证据7无异议，能够证明在2013年4月签订并履行了协议，至今已经六年多，财产处于稳定状态；被告现欲变动财产关系，比照行政处罚及民事诉讼时效的规定，已经超过时效，被告无权再次发起变动财产关系的行为。对证据8系复印件，无异议。对证据9，该《证明》系复印件有异议，郑州市公安分局管城第一分局治安管理服务大队是公安局的内设机构，不是独立法人，不能独立承担责任，无权出具证明，该证明应当理解为内部使用，不具有对外公示效力。即便是公安机关也没有鉴定证书真伪的业务资质，不能证明包秋杰（2000）建管（管）字第1256号建筑许可证系假证，证书的真伪只能由具备专门资质的司法鉴定机构认定；该《证明》不够成原被告签订《私房、单位住宅房产权调换补充协议》的唯一条件，被告以该《证明》为由认定协议无效，无法律依据。对证据10、证据11，对被告送达涉诉通知书的事实予以确认，但认为原被告签订的涉案补充协议已经履行完毕，不存在终止履行的情形；协议是否无效，作为协议相对人的被告无权确定，协议更不会因为被告的通知行为而无效；认定合同无效是法院和仲裁机关的专属权力，在没有被有权机关依照法定程序认定协议无效前，协议当然有效。对原告提供的证据1和证据2，被告对真实性无异议，证明目的有异议，该证据证明原告以虚假的建筑许可证与被告签订的协议。综合以上质证意见，本院认证如下：原被告提供的证据，客观真实，本院对真实性均予以确认。根据上述有效证据及当事人陈述，本院确认以下事实：郑州市管城回族区房产管理局作为“天荣服装城升级改造项目”的拆迁人，2013年4月13日，与原告签订《私房、单位住宅房产权调换补充协议》，约定原告被拆迁房在南亁元选址57号建筑面积93.77平方米，评估单价每平方米4479元，房屋总值41995.83元。根据选房原则，原告自愿挑选紫光花园安置小区12号楼4单元44号4层及28号楼2单元14号1层的两套住房作为安置房。当日原被告双方签订《房屋拆迁补偿、各种补助费及奖励结算单》、《拆迁安置通知单》、《私房、单位住宅房产权调换结算凭证》，双方办理了结算手续，交付了两套安置房屋。2019年8月20日，被告管城区住房保障中心向原告作出《关于终止履行并要求包秋杰返还安置房和全部拆迁补偿、补助款的通知书》，告知原告包秋杰：“对你户安置后，我单位从公安机关获悉，你户所持有的（2000）建管（管）字第1256号的建筑许可证经公安机关鉴定系假证，便一直向你户要求返还已安置的两套房屋及其他各种拆迁补偿和补助费，你户至今仍未返回。”“根据《合同法》的规定‘有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；……’你户此假的建筑许可证，骗取安置房和拆迁补偿补助费的行为已严重违法，并且导致签订的《私房、单位住宅房产权调换补充协议》自始无效。现向你户送达本《通知书》，确认我单位与你户于2013年4月13日签订《私房、单位住宅房产权调换补充协议》自始无效，并限你户在收到本通知书之日起15日内向我单位返回还位于陇海南里15号紫光花园12号楼4单元44号和陇海南里15号紫光花园28号楼二单元14号的两套房屋以及其他拆迁补偿、补助费。若你户逾期不退还的，我单位将依法追究你户的法律责任和经济补偿责任。”原告诉状中称于2019年8月27日收到该通知书。原告不服，故提起诉讼。本院2015年7月13日作出的（2014）管刑初字第573号刑事判决书，对郑州市公安局刑事科学技术研究所出具的《鉴定文书》（公（郑）鉴（文）字〔2013〕22号）予以采信，并将包秋杰持有的(2000)建管字第1256号建筑许可证系伪造认定为案件事实。该判决已发生法律效力。另查明，中共管城回族区委、管城回族区人民政府于2010年3月25日关于印发《管城回族区人民政府机构改革实施意见》的通知，区房产管理局更名为区住房保障服务中心，为区政府直属事业单位。上述事实，有经庭审质证的当事人陈述、书证等证据材料证实。本院认为，被告管城区住房保障中心作为“天荣服装城升级改造项目”的拆迁人，其与原告包秋杰于2013年4月13日签订的《私房、单位住宅房产权调换补充协议》系行政协议。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，这种双重混合特征决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦成立，双方都要依照协议的约定履行各自义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议约定，在合同法的框架内主张权利。考虑到相对人可以通过行政诉讼进行救济，而行政机关不能成为行政诉讼的原告，为实现其行政管理之目的，我国现行行政诉讼法赋权行政机关可以在合同法的框架内采取相应的措施，或者在合同法的框架之外行使行政优益权。本案被告作出的涉诉通知书正是被告在合同法框架内采取的单方处置行为。被告作出涉诉通知书所依据的郑州市公安局管城第一分局治安管理服务大队于2013年4月17日出具的《证明》，原告认为，郑州市公安局管城第一分局治安管理服务大队是公安机关的内设机构，不是独立法人，不能独立承担责任，无权出具证明，该证明应当理解为内部使用，不具有对外公示效力。即便是公安机关也没有鉴定证书真伪的业务资质，不能证明包秋杰（2000）建管（管）字第1256号建筑许可证系假证，证书的真伪只能由具备专门资质的司法鉴定机构认定。鉴于上述，双方争议的焦点是原告包秋杰（2000）建管（管）字第1256号建筑许可证的真假问题，原告请求撤销被告2019年8月20日作出的涉案通知书，这涉及到本院（2014）管刑初字第573号刑事判决书证据采信和效力认定问题，该判决已经发生法律效力，本案无权审查。同时，本案被告作出的涉诉通知书，是被告在合同法框架内行使的救济权利，是刑事司法裁判而致的法律后果，不属于人民法院行政案件受案范围，应当驳回原告包秋杰的起诉。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第(四)项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（七）项、第六十九条第二款(一)项之规定》之规定,裁定如下:驳回原告包秋杰的起诉。如不服本判决，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  赵小联人民陪审员  任明中人民陪审员  杨建明二〇一九年十一月二十七日书 记 员  朱健康附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履职等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条，有下列情形之一的，已经立案的应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。