云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云行终578号上诉人（一审原告）泸水市古登乡腊斯底村民委员会。负责人李仲才，主任。被上诉人（一审被告）泸水市人民政府。住所地：泸水市六库镇市级行政中心六楼。法定代表人和桂莲，市长。委托代理人左建杨，泸水市人民政府法律顾问室工作人员。代理权限：特别授权代理。委托代理人周海坤，泸水市林业和草原局工作人员。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）怒江傈僳族自治州人民政府。住所地：怒江州泸水县六库镇新城区州级行政中心。法定代表人李文辉，州长。委托代理人郝建新，怒江州司法局行政复议与应诉科科长。代理权限：特别授权代理。委托代理人黄建华，云南东大侠律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人泸水市称杆乡前进村民委员会。负责人三大益，主任。委托代理人谢鑫，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人泸水市古登乡腊斯底村民委员会（以下简称腊斯底村）因诉泸水市人民政府（以下简称市政府）、怒江傈僳族自治州人民政府（以下简称州政府）林地行政确权及行政复议一案，不服云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院于2019年5月13日作出的（2019）云33行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后于2019年10月12日公开开庭审理了本案。上诉人腊斯底村负责人李仲才，被上诉人市政府的委托代理人左建杨、周海坤，被上诉人州政府的委托代理人郝建新、黄建华，第三人泸水市称杆乡前进村民委员会（以下简称前进村）的负责人三大益及委托代理人谢鑫到庭参加了诉讼。一审法院认定,1990年泸水县称杆乡人民政府与泸水县古登乡人民政府签订《土地权属界限协议书》（协议中含界线图），协议对两个乡镇拐点及权属界线真实位置进行了说明。1999年在州县××界××水县称杆乡人民政府与泸水县古登乡人民政府签订《古登乡人民政府与称杆乡人民政府联合勘定行政区域界线协议书》（附图）（以下简称《区域界线协议书》），协议约定了两个乡镇界线的走向和界线长度；协议还约定了两个乡镇界线两侧的插花林、地、户维持现状，权属关系不变；协议中界线走向表述不够完善的，以标绘的协议附图为准。2017年7月，计堵河电站压力管道建设需征用玛东扒山脊，前进村主张双方林地界线为玛东扒山脊，腊斯底村主张玛东扒山脊西北方由其耕种，双方林地界线为货大玛箐沟。由此双方引发纠纷。2017年9月22日,前进村向泸水市人民政府申请确权，经市政府调查处理后，作出泸政行处[2018]第3号行政处理决定。腊斯底村不服，向州政府申请复议，经复议后，州政府作出云怒政行复决字[2018]第6号行政复议决定，维持了市政府的处理决定。腊斯底村对市政府作出的[2018]第3号行政处理决定和州政府作出云怒政行复决字[2018]第6号行政复议决定不服,遂提起诉讼。另查明，该争议地位于泸××古××乡与泸水市称杆乡土地权属界线以南。四至界限为：东至货大玛箐、南至前进河、西至计堵河岔口、北至玛东扒山脊。面积405亩。双方对该争议地均无林权证。争议地在称杆乡前进村的行政区域内。又查明，腊斯底村部分农户的承包土地插花在争议林地权属界线以南。一审法院认为，泸水县古登乡人民政府与泸水县称杆乡人民政府于1990年和1999年对两个乡镇行政区域的界限签订了协议，协议对两个乡镇拐点及权属界线真实位置进行了说明，协议约定了两个乡镇界线的走向和界线长度，故本案不属于行政区域边界争议，而是属于行政区域边界上的土地权属争议。本案属于两个乡镇行政区域土地权属争议案件，依法应由人民政府作出确权决定，根据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，市政府、州政府就争议林地权属作出处理，州政府作出复议决定，其执法主体适格。本案中，市政府根据两个乡镇1990年和1999年签订的两份协议及附图显示两个乡镇界线位置，进行实地调查、走访，并让腊斯底村与前进村的农户实地指认，确认了两份协议描述的界限位置和走向一致，清楚地表述了两个乡镇之间的行政区域界限和土地权属界限。据此确认争议地在前进村的行政区域内。腊斯底村诉称，腊斯底村王里坪村民小组的承包土地在争议林地范围内，并提交了光子普、花南才、克花益、阿南波、乃南才、花才生6农户的《承包土地基本情况登记表》，经庭审核实，六农户中的光子普的承包地确实在争议地内，但光子普已获得该地的补偿款，并已领取了补偿款，其余5农户的承包地在两个乡镇界限玛东扒山脊西北方。根据两个乡镇协议，允许界线两侧的插花林、地、户维持现状，权属关系不变。市政府和州政府根据两个乡镇签订的行政区域界限协议和实际调查情况，依据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第八条第四款、第十条、《云南省林地管理条例》第二十三条第二款之规定，依法作出泸政行处[2018]第3号行政处理决定和怒政行复决字[2018]第6号行政复议决定，确认争议地在称杆乡行政区域内，土地权属属前进村。确认两个乡镇1990年和1999年签订的两份协议及附图所述界线为前进村与腊斯底村的林地权属界限。确认腊斯底村的花南才、克花益、阿南波、三南波、乃南生、花才生（以下简称花南才等6人）等农户插花在林地权属界限以南的承包土地维持现状，权属关系不变，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回腊斯底村的诉讼请求。案件受理费50元，由腊斯底村承担。上诉人腊斯底村上诉称，《区域界限协议书》是划分两个乡镇的行政区域界限的依据，并不是确定土地及林地权属的依据。上诉人村民在包产到户以前就在争议地内耕种管理，并对争议林地进行管理。第三人从来没有对争议林地进行过管理使用。上诉人村民去指认现场时，指认已经结束，且指认的界限与两份协议描述的界限位置和走向一致。上诉人提交的6农户《承包土地基本情况登记表》证明争议林地属于上诉人王里坪组的土地。被上诉人调查询问过程中的调查笔录存在瑕疵，执法人员未出具执法证件，被询问人陈述也不一致，不能作为本案争议地权属的依据。请求撤销一审判决，依法改判。被上诉人市政府答辩称，花南才等6人对自家的承包土地有管理使用权，但对争议林地没有管理使用权。本案争议地内的插花地属于农业承包土地。上诉人对插花地和争议林地管理使用权认识错误。被上诉人对争议地进行了实地调查，并组织争议双方村、组干部先后到争议现场进行了指认、调取证据等工作。泸水县称杆乡人民政府和泸水县古登乡人民政府1990年签订的《土地权属界限协议书》（含界限图）及1999年《区域界限协议书》清楚表述了称杆乡和古登乡之间的行政区域界限和土地权属界限，故被上诉人作出被诉行政行为调查程序合法，证据充足。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人州政府答辩称，一审法院认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。第三人前进村陈述称，根据1990年《土地权属界限协议书》（含界限图）、1999年《区域界限协议书》及以前参加“三定”的工作人员的现场指认、界石、照片等证据能够证明本案争议地属于第三人。腊斯底村王里坪一组、二组、三组不是争议地的所有权人。一审法院认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。州政府、市政府作出行政行为认定事实清楚，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。本院认为，本案市政府作出的泸政行处[2018]第3号处理决定直接涉及花南才等6人的权益，花南才等6人与本案被诉行政行为具有利害关系，应作为本案当事人参加本案诉讼。一审法院未通知花南才等6人参加诉讼，属遗漏当事人情形，程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院（2019）云33行初1号行政判决；二、本案发回云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院重新审理。审判长 赵学军审判员易文审判员惠琼二〇一九年十一月二日书记员 王           娜