甘肃省平凉市中级人民法院行政判决书（2019）甘08行终32号上诉人（原审原告）陈某，住平凉市。委托代理人闫某，北京京益律师事务所律师。代理权限为特别代理。被上诉人（原审被告）平凉市自然资源局崆峒分局。法定代表人周某。出庭应诉负责人刘伟，该局局长。委托代理人邓某，该局干部。代理权限为特别代理。委托代理人马某，甘肃陇正律师事务所律师。代理权限为一般代理。被上诉人（原审被告）平凉市崆峒区人民政府。法定代表人赵某。委托代理人张某。代理权限为特别代理。委托代理人关某。代理权限为一般代理。上诉人陈某因与被上诉人平凉市自然资源局崆峒分局、平凉市崆峒区人民政府土地管理行政命令一案，不服甘肃省静宁县人民法院（2019）甘0826行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年5月5日，原平凉市国土资源局崆峒分局向陈某发出《房屋征收通知书》，称根据平凉市崆峒区人民政府区政公字〔2014〕8号《关于平凉中心城区棚户区改造工程新民北路东片区房屋征收决定的公告》精神，陈某位于新民北路45号房屋被列为征收范围，现依法予以征收，并要求陈某在接到通知后按公告规定的时限要求协商签订征收补偿协议。2014年9月2日，平凉市人民政府根据甘肃省人民政府《关于平凉市2014年第4批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发〔2014〕351号）、《关于平凉市2014年第2批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发〔2014〕352号）作出《关于平凉中心城区棚户区改造工程新民北路东片区项目建设土地征收的公告》，决定对平凉市崆峒区柳湖镇泾滩村的东起纸坊沟、西至新民北路、南至崆峒大道、北至泾河大道的388.06亩集体土地予以征收。2014年9月22日，平凉市崆峒区人民政府作出《关于平凉中心城区棚户区改造工程新民北路东片区项目征地补偿安置方案的批复》（知字〔2014〕14号），称经区政府研究，原则同意该方案，要求原平凉市国土资源局崆峒分局认真组织实施。2018年8月13日，平凉市中心城区棚户区改造管理中心新民北路东片区征收组工作人员对陈某的房屋予以调查登记，认定应补偿陈某各项费用共计902662.80元。自2017年7月26日至8月13日，该片区征收组工作人员先后四次与陈某协商房屋征收补偿安置事宜，陈某均已补偿标准太低为由拒绝签订安置补偿协议。2018年12月21日，原平凉市国土资源局崆峒分局向陈某送达了《征地安置补偿通知书》，认定陈某本次被征收的土地（宅基地）及地上附着物补偿款、搬家费、临时安置费等各项费用共计826950.80元。2018年12月27日，原平凉市国土资源局崆峒分局向陈某送达了《领取补偿款项交付土地通知书》。2019年1月4日，原平凉市国土资源局崆峒分局作出平国土崆责交字（2019）001号责令交出土地书并于同月8日向陈某送达《责令交出土地决定书》。陈某不服该决定，2019年1月22日向平凉市崆峒区人民政府申请复议。同月29日，平凉市崆峒区人民政府受理该行政复议。2019年3月15日，平凉市崆峒区人民政府作出崆行复决字〔2019〕3号行政复议决定，决定维持原平凉市国土资源局崆峒分局作出的平国土崆责交字（2019）001号责令交出土地决定。2019年1月17日，原平凉市国土资源局崆峒分局因机构改革更名为平凉市自然资源局崆峒分局。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《甘肃省征地补偿争议裁决办法》第六条规定：当事人对征地补偿有争议的，自市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案公告之日起30日内，向市、县人民政府申请协调。本案中，原告陈某虽以补偿标准过低为由拒绝签订安置补偿协议，但未在规定的期限内向有权机关提出协调申请。被告平凉市自然资源局崆峒分局依法对其作出责令交出土地的决定，平凉市崆峒区人民政府依据原告的申请，依法对平凉市自然资源局崆峒分局作出的责令交出土地决定进行审查并依法作出复议决定，案涉决定基本事实清楚，适用法律、法规正确，主要法定程序合法，故对原告的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈某负担。陈某上诉称，一、一审判决适用法律错误，审理焦点偏差。本案属于“责令交出土地决定”行政案件，对于作出责令交出土地决定的条件，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条有明确规定，但一审法院却对该条款只字未提，更没有审查被上诉人平凉市自然资源局崆峒分局作出责令交出土地决定是否符合该条要求，而是援引《土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《甘肃省征地补偿争议裁决办法》第六条之规定，认定陈某没有在规定期限内提起协调申请，因此即便对补偿标准不服也失去了救济权利，此种观点和认定与本案没有任何关联性。本案所要审查的并非陈某是否提起了协调申请，征地补偿的标准是否进行了提高，责令交出土地决定确定的补偿数字是否过低，一审法院应当审查的是平凉市自然资源局崆峒分局作出责令交出土地决定是否履行了法定程序，是否具有法律依据。二、平凉市自然资源局崆峒分局提供的证据不能达到作出责令交出土地决定的法定要求，甚至恰好反向体现了征地程序、行政决定的违法性。一审法院对其所有证据均予以认可，违反了证据的采信规则。首先，平凉市自然资源局崆峒分局在组织实施土地征收的过程中，征地补偿安置方案的制定、确认未听取被征收人的意见，未给予陈某办理补偿登记的机会，未履行两公告、一登记的义务，征地实施程序违法。其次，陈某未依法得到安置补偿。被上诉人平凉市自然资源局崆峒分局确定的补偿金额不一致、补偿标准确定时点不当、评估报告没有制作日期、没有陈某的签字和估价人员签字、没有评估公司资质及评估人员资质的相关材料等、没有赋予陈某补偿方式的选择权。故上诉请求：1.撤销甘肃省静宁县人民法院(2019)甘0826行初27号行政判决，依法改判支持上诉人原审诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。平凉市自然资源局崆峒分局辩称，一、陈某的上诉请求无事实及法律依据。首先，平凉市自然资源局崆峒分局在征地报批前，已向相应的农村集体经济组织和农户对拟征地的补偿标准、安置途径等进行了告知，履行了征地前的征收告知、听证告知义务。征地批复后，依法在被征地片区进行了张贴公告，对陈某的房屋进行了核查登记，针对补偿费用也与陈某进行了多次协商。陈某所称平凉市自然资源局崆峒分局征收程序不合法与事实不符。其次，平凉市自然资源局崆峒分局按照征收公告确定的补偿标准对陈某的其他附属设施、临时安置费、搬家补助费等进行了计算，也按照征收公告发布时的价值，对其土地及地上附着物一并进行了补偿，不存在补偿不公平的问题。另外，陈某所主张的征地安置补偿通知书上确定的金额低于补偿清单上的金额，仅是因为通知书上取消了奖励项目，不存在核算结果不同的情形。三、陈某位于柳湖乡泾滩村的房屋及土地在本次征收范围内，在征收补偿方案规定的签约期内，平凉市自然资源局崆峒分局及棚户区改造管理中心的工作人员多次与陈某协商补签约事宜，但其均拒绝接受安置补偿，且拒绝腾房交出土地。陈某的行为已影响到征收工作的正常进行，符合作出责令交地决定的前提。因此，平凉市自然资源局崆峒分局依法作出的责令交出土地决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。三、一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。平凉市崆峒区人民政府辩称，平凉市崆峒区人民政府作出的崆行复决字［2019］3号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是平凉市自然资源局崆峒分局作出的平国土崆责交字（2019）001号责令交出土地决定及平凉市崆峒区人民政府作出的崆行复决字〔2019〕3号行政复议决定是否合法。关于责令交出土地决定的合法性问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”，对于作出责令交出土地决定的程序和条件相关法律没有明确规定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：(一)征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用权人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”以上规定是关于责令交出土地决定非诉行政执行案件合法性审查标准，与本案审查标准具有一致性，即合法的责令交出土地决定最低限度应当具备上述条件。本案中，根据一审法院查明及本院确认的事实，被上诉人平凉市自然资源局崆峒分局在作出被诉责令交出土地决定时，前述各项条件已经基本具备。即：案涉土地已经甘肃省人民政府甘政国土发［2014］351号《关于平凉市2014年第4批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》、甘肃省人民政府甘政国土发［2014］352号《关于平凉市2014年第2批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》同意征收；平凉市人民政府据此发布了《关于平凉中心城区棚户区改造工程新民北路东片区项目建设土地征收的公告》，平凉市崆峒区人民政府以知字［2014］14号《关于平凉中心城区棚户区改造工程新民北路东片区项目征地补偿安置方案的批复》，同意了补偿安置方案，要求原平凉市国土资源局崆峒分局认真组织实施；平凉市自然资源局崆峒分局亦将该征收补偿安置方案予以公告，在与陈某几经协商未达成补偿安置协议的情形下，以《征地安置补偿通知书》和《领取补偿款项交付土地通知书》明确其补偿项目及补偿金额，陈某在法定期限内对补偿事宜既不寻求法律救济，也未在限定时间内领取补偿款并交出土地，对征收行为造成了阻碍，平凉市自然资源局崆峒分局因此作出平国土崆责交字（2019）001号责令交出土地决定，符合上述条件规定。陈某提出的平凉市自然资源局崆峒分局作出的责令交出土地决定不符合法定条件的上诉理由不能成立。关于行政复议决定的合法性问题。被上诉人平凉市崆峒区人民政府受理上诉人陈某的复议申请后，经告知被上诉人平凉市自然资源局崆峒分局答辩、审查其提交的证据材料，在法定期限内作出的崆行复决字〔2019〕3号行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。陈某对复议程序亦未提出异议，其请求撤销该复议决定的上诉请求，本院不予支持。关于陈某提出的评估程序违法、补偿标准偏低、补偿方式单一、补偿金额太少等问题，因土地征收行为系由多个环节的系列行政行为组成，针对不同环节可能影响当事人权益的相对独立的行政行为，可选择相应的救济途径，不能因对某一个行政行为提起诉讼而要求人民法院一并进行合法性审查，即对不同的行政行为，一般只能一行为一诉。陈某一审的诉讼请求是撤销责令交出土地决定、撤销行政复议决定的行政行为，故有关征地补偿、安置的合法性问题均不属本案审查范围。综上所述，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，但依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《甘肃省征地补偿争议裁决办法》第六条有关补偿标准争议的规定，以陈某未在规定期限内向有权机关提出协调申请为由，判决驳回陈某的诉讼请求，裁判理由及适用法律错误，本院予以纠正。陈某提出一审判决适用法律错误的上诉理由成立，本院予以采纳。但其要求撤销责令交出土地决定及行政复议决定的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下：一、撤销甘肃省静宁县人民法院（2019）甘0826行初27号行政判决；二、驳回陈某的诉讼请求。二审案件受理费50元，由上诉人陈某承担。本判决为终审判决。审 判 长 穆 雯审 判 员 王晓良审 判 员 岳学敏 二〇一九年十一月四日法官助理 闫丽红书 记 员 刘鸿珍