山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁01行终895号 上诉人（一审原告,二审被上诉人）高令臣，男，1944年7月3日出生，汉族，住济南市。 委托代理人董林凤、赵玉杰，山东大明律师事务所律师。 上诉人（一审被告,二审被上诉人）济南市自然资源和规划局(原济南市规划局已被合并)，住所地济南市。 法定代表人翟军，局长。 出庭负责人孟宪涛，济南市自然资源和规划局党组成员、市管干部。 委托代理人周顺，山东国曜律师事务所律师。 委托代理人钱自鹏，该局工作人员。 上诉人（一审第三人，二审被上诉人）幸福连城控股集团有限公司（原山东连城置业有限公司），住所地济南市。 法定代表人陆建林，董事长。 委托代理人由守刚、张秀玲，山东圣义律师事务所律师。 上诉人高令臣、济南市自然资源和规划局（以下简称济南市规划局）、幸福连城控股集团有限公司（以下简称连城集团）因不服济南市历下区人民法院（2018）鲁0102行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明：2007年11月6日，被告济南市规划局向济南市旧城改造投融资管理中心出具了《建设项目规划审查意见告知函》（编号：[2007]402），主要内容为：“你(单位)申请的经七纬十二片区改造项目安置房总平面规划及安置房标淮层平面审查事项(报件编号为1200)，经审查，现将有关规划意见告知如下:1、原则同意该项目安置房总平面布置；2、该单体方案设计建筑外墙形状、尺寸与总平面布置须匹配一致:3、户型设计可根据有关规范及被拆迁人的需求进行优化调整；……。”2008年9月8日，济南市旧城改造投融资管理中心与原告高令臣签订了《济南市城市房屋拆迁产权调换协议》，约定原告高令臣选择的安置房坐落为“经七纬十二小区1号楼1屋8#、9#室”。2009年8月26日，济南市旧城改造投融资管理中心与第三人连城集团签订《济南市棚户区改造经七纬十二项目安置房工程建设合同》，约定由后者代建安置用房。据济南房产测绘研究院2010年6月26日作出的《房产测绘实测成果报告书》（项目名称：槐荫区纬九路75号兴盛小区1号楼）显示，原告高令臣被安置的108、109室及其认为违法建成的128室房产均属于兴盛小区1号楼商业5的功能区范围。2014年1月13日，第三人连城集团向被告济南市规划局提交《关于先行办理经七纬十二东南片区（兴盛小区）建设工程规划意见的申请》，主要内容为：“市规划局：为贯彻市政府[2013]60号会议纪要精神，加快棚户区改造安置房回迁户的房产证的办理，特向贵局申请，先行出具经七纬十二东南片区（兴盛小区）自建安置房项目的建设工程规划意见（规划确认或符合规划可保留使用意见）。特此申请。附表：房管测绘报告（以房管局报告上名称为准）”。2015年2月5日，被告济南市规划局作出《关于经七纬十二东南片区棚改安置房项目（兴盛小区1#、2#楼）规划意见的复函》（济规法[2015]2号，以下简称“被诉《复函》”），主要内容为：“山东连城置业有限公司：你公司《关于先行办理经七纬十二东南片区（兴盛小区）建设工程规划意见的申请》收悉。经研究，答复如下：根据市政府《关于研究加快棚户区改造安置房屋确权有关问题的会议纪要》（[2013]60号）及济南旧城开发投资集团有限公司《关于先行办理代建安置房项目建设工程规划意见的函》，槐荫区经七纬十二东南片区棚改安置房（兴盛小区1#、2#楼，总建筑面积47379.07平方米）符合规划可保留使用，其中地上建筑面积43869.75平方米（住宅40456.69平方米，商业3413.06平方米），地下建筑面积3509.32平方米（商业1819.46平方米，储藏室1689.86平方米）。上述数据均为你公司提供的由济南市房产测绘研究院出具的房产实测成果（20100816-0025-03、20100816-0026-03）。附件：兴盛小区1号楼、2号楼房产测绘成果（部分）”。 另查明：被告济南市规划局于2011年8月8日作出《关于高令臣要求核实槐荫区经七纬十二片区改造项目规划情况的信访事项答复意见书》（济规信访复字[2011]26号），载明：“……经七纬十二东南片区是我市38个集中连片棚户区改造项目之一。2007年11月，为开展拆迁选房工作，市旧城改造投融资管理中心申办了该项目地块B(居住地块)总平面及户型标准层平面的审查事项。经落实，申报总平面方案中1号楼西侧设置了人行出入口。目前，该项目土地使用权属人尚未申请补办建设工程规划许可手续，地下建筑等内容未审批。”被告济南市规划局于2014年8月22日作出《关于卢培显申请公开山东连城置业有限公司开发建设的经七纬十二路南兴盛小区项目的答复意见》（信息公开[2014]114号）载明：“……申请公开信息内容为山东连城置业有限公司在兴盛小区西侧置围墙及附属建筑。我局于2007年认可的安置房总平面无该围墙及附属建筑。兴盛小区西侧附属建筑未取得建设工程规划许可。”另，第三人连城集团已就经七纬十二路兴盛小区1号楼、2号楼取得房屋所有权证。 一审法院认为：第一，关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。被告济南市规划局在庭审中主张，被诉《复函》仅是对第三人连城集团的来函作出相应答复，对后者所建设安置房项目进行专业技术认定，并非建设工程行政许可，不对外发生法律效力，不是具体行政行为，故不属于人民法院行政诉讼受案范围。第三人连城集团向被告济南市规划局提出的申请中已明确“为加快棚户区改造安置房回迁户的房产证办理，特向贵局申请，先行出具经七纬十二东南片区（兴盛小区）自建安置房项目的建设工程规划意见（规划确认或符合规划可保留使用意见）”，且因涉案项目未经许可就先行建设，在客观上已无法取得《建设工程规划许可证》，因此被告济南市规划局作出涉案项目“符合规划可保留使用”的复函行为，有外部性、终局性和可诉性，是行政机关运用行政职权作出的对行政相对人权利义务产生实际影响的具体行政行为，原告高令臣的起诉属于人民法院行政诉讼受案范围。第二，关于原告高令臣是否具备本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告高令臣作为拆迁安置对象，被安置于兴盛小区1号楼108、109室，被诉《复函》则系针对兴盛小区1号楼、2号楼作出的规划确认，即被诉《复函》涉及建筑包含高令臣的安置房，且原告高令臣提供初步证据证实被诉《复函》侵害其相邻权，故认为原告高令臣与被诉《复函》有利害关系，是本案适格原告。第三，关于被诉《复函》是否具有合法性的问题。首先，原告高令臣虽在本案庭审查证辩论终结前要求变更诉讼请求，请求将原诉讼请求“撤销济南市规划局济规法（2015）2号文件”，变更为“撤销济南市规划局作出的《关于经七纬十二东南片区棚改安置房项目（兴盛小区1#、2#楼）规划意见的复函》（济规法[2015]2号）中涉及128室房产（编号：201008160001972810028，面积32.41平方米）的规划确认部分”，但依照法律规定，起诉状副本送达对方当事人后，一般不允许变更诉讼请求，且人民法院依法应对被诉行政行为的合法性进行全面审查，故本案将对被诉《复函》全部内容的合法性作出判断，而不仅仅针对涉及128室的部分。其次，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”依照上述规定，被告济南市规划局作为济南市人民政府的城乡规划主管部门，对于某一建设项目是否符合规划，有权进行依法审查和确认。被告济南市规划局作出被诉《复函》认定涉案项目“符合规划可保留使用”，但其未向法庭提交证据证实所符合的“规划”具体为何规划、内容为何。且被告济南市规划局作出的《关于卢培显申请公开山东连城置业有限公司开发建设的经七纬十二路南兴盛小区项目的答复意见》（信息公开[2014]114号）、《关于高令臣要求核实槐荫区经七纬十二片区改造项目规划情况的信访事项答复意见书》（济规信访复字[2011]26号）足以证实，该局于2007年对涉案项目的规划审查意见所审批的房屋总平面布置不包括兴盛小区一号楼西侧附属建筑（即涉案128室），故其2015年作出被诉《复函》中认定涉案项目“符合规划”明显前后矛盾。综上，被告济南市规划局作出的被诉《复函》主要证据不足，但鉴于撤销被诉《复函》可能给社会公共利益造成重大损害（例如:可能导致众多业主无法办理房屋所有权证等问题），故对被诉《复函》不予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认被告济南市自然资源和规划局作出的《关于经七纬十二东南片区棚改安置房项目（兴盛小区1#、2#楼）规划意见的复函》（济规法[2015]2号）违法。案件受理费人民币五十元，由被告济南市自然资源和规划局负担。 上诉人高令臣不服一审判决上诉称：一、一审第三人违规加盖128室房产的行为严重危及公共安全。1、加盖地点违规。一审第三人违规在兴盛小区两个大区域间加盖了128室房产，该128室房产即是建设在兴盛小区的消防通道和人行通道上。2、未取得建设工程规划许可。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及国家对建设工程必需五证齐全的规定，《建设工程规划许可证》是建设工程符合城市规划的法律凭证。一审第三人在没有《建设工程规划许可证》的情况下所建造房屋应属于违章建筑，应当依法拆除。3、违反消防安全。根据一审查明的情况，128室房产建设地点占用了消防通道和公共人行通道。根据《消防法》第九条的规定，消防通道上建设房屋是严重违反法律规定和社会公共安全的行为。被上诉人作出的具体行政行为依法应予撤销。二、一审法院适用法律错误。1、一审中，上诉人变更诉讼请求的目的即是为了将占用的消防通道和人行通道的128室房产拆除。2、行政违法必然带来行政责任的承担。根据《行政诉讼法》第七十六条的规定，本案中，被诉违法行政行为不仅严重危害公共安全、侵害上诉人的相邻权，而且还给上诉人造成了实际的损失，一审法院仅认定违法，却没有确定责任承担方式，适用法律错误。3、一审法院不予撤销被上诉人的具体行政行为是严重错误的。三、撤销被诉行政行为具有现实性、可行性。撤销不仅不会影响到小区内的其他业主房屋产权证书的办理；相反，能维护小区安全，方便居民生活。上诉请求：1、请求撤销原判并改判撤销济南市规划局作出的被诉《复函》中涉及128室房产（编号：201008160001972810028，面积32.41平方米）的规划确认部分。2、一审、二审诉讼费用均由被上诉人承担。 上诉人高令臣二审中提交如下证据：建筑设计总说明、建筑涉及防火专篇、两张规划设计验收图，拟证明其诉讼请求成立。 上诉人济南市规划局不服一审判决上诉称:一、在本案中高令臣已将诉讼请求变更为撤销被诉《复函》中涉及128室房产的规划确认部分，符合法律规定，且上诉人、一审第三人对该诉讼请求变更均无异议，一审法院应当对高令臣变更后的诉讼请求进行审查。一审法院认定诉讼请求一般不允许变更，对上诉人出具的整个复函进行审查没有事实及法律依据，也违反了行政诉讼不告不理的原则，更不利于化解行政机关与公民、法人之间的矛盾。二、上诉人出具的被诉《复函》合法合理，一审法院确认上诉人作出的被诉《复函》违法没有事实及法律依据。高令臣提交的《建设项目规划审查意见告知函》(编号:[2007]402)及附图不涉及建筑具体用途和功能空间分割，不具有最终确定性，与被诉《复函》并无关联。涉案兴盛小区是济南市棚改安置房项目，济南市人民政府作出的[2013]60号会议纪要，按照该会议纪要的要求，对不违反城乡规划的上述棚户区改造安置房项目上诉人应当出具规划意见。基于上述政策，上诉人在审核第三人提供的材料后认定兴盛小区的安置房建设不违反城乡规划，故按照济南市人民政府会议纪要的要求依法出具了被诉《复函》。上诉请求：1.请求二审法院依法撤销济南市历下区人民法院(2018)鲁0102行初44号行政判决，发回重审或改判驳回被上诉人的诉讼请求;2.一、二审诉讼费由高令臣承担。 上诉人济南市规划局二审中提交如下证据：济南市城市总体规划图纸两张，该图纸也早已在济南市规划局官网上进行了公示，用以证明被诉《复函》所审查的兴盛小区项目符合济南市城市总体规划的条件要求。 上诉人连城集团不服一审判决上诉称：一、一审法院在判决中认定济南市规划局作出的被诉《复函》违法，属于认定事实不清且适用法律错误。1、济南市规划局作出被诉《复函》的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，不能确认其违法性。2、本涉案房屋为棚改项目的安置房建设，上诉人按照相关的法律法规、政策，将《关于现行办理经七纬十二东南片区(兴盛小区)建设工程规划意见的申请》上报给当时的济南市规划局，济南市规划局按照相关规定进行审核后，得出“符合规划可保留使用”的结论。程序与实体均符合法律规定，符合政策的要求，以及广大被拆迁户的利益。3、济南市规划局被诉《复函》对高令臣的权利义务不产生实际影响，不具有相对性，高令臣的诉讼请求不属于人民法院受理行政诉讼案件的范围，依法应予驳回。另，该规划设计符合消防安全，通过了济南市公安局消防分局的审核，且取得了《建设工程消防验收意见书》。二、被上诉人对于涉案的128室房产不具有利害关系，且未给被上诉人高令臣造成任何经济损失，不能作为适格的原告。1、被上诉人高令臣就涉案房屋的房屋登记曾提起行政诉讼，经过两级法院的审理，均确认被上诉人高令臣与本案所涉的房屋没有利害关系，也不是行政相对方，依法裁定驳回了其诉讼请求，本案一审，被上诉人高令臣属于重复诉讼。2、该涉案的128室房产已经合法取得产权证，从1层的分户图可以清楚的看出，被上诉人选的房屋与128室房产相隔甚远，且被诉《复函》与被上诉人高令臣不存在任何利害关系，更未对高令臣的合法权益造成影响。三、本案已经超过了诉讼时效。涉案的房产已经在2010年就交付使用，已经过法定的诉讼时效，高令臣的诉求应当驳回。本涉案的棚户区拆迁是特定背景下的规划许可，是符合拆迁安置改革综合大局和大部分拆迁户利益的，现涉案的房屋均已经取得合法的权属证，符合相关的法律法规和政策，符合大多数人的利益。上诉请求：1.请求依法撤销济南市历下区人民法院(2018)鲁0102行初44号行政判决；2.依法改判驳回被上诉人高令臣的诉讼请求;3.请求依法判令被上诉人承担一审、二审的诉讼费用。 上诉人连城集团二审中提交如下证据：《配套用房移交协议书》一份，拟证明连城集团已经按照与旧城公司代建协议，依据《山东省物业管理条例》的相关规定将包括涉案房屋在内的128室房产以及其他公益性用房于2019年3月27日移交给济南市槐荫区机关事务管理中心。该房屋由济南市槐荫区人民政府指定物业公司进行自营或出租，相关收入扣除成本及税费后收入，作为安置房服务项目资金，定向用于补贴减免的安置房物业费及使用管理工作。 被上诉人高令臣二审辩称：一、高令臣主体适格。高令臣不仅是涉案小区的居民，而且是涉案房屋相邻的安全及利益的直接受损人。高令臣不仅是被诉《复函》这一具体行政行为的相对方，更是该行政行为的直接受害方。一审判决行政行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。二、本案未超过诉讼时效。济南市规划局于2015年2月5日作出被诉《复函》。而早在2011年7月，高令臣就曾要求济南市规划局核实槐荫区经七纬十二片区改造项目1号楼地下商业和小区道路规划情况，济南市规划局作出《关于高令臣要求核实槐荫区经七纬十二片区改造项目规划情况的信访事项答复意见书》(济规信访复字[2011]26号)，认定涉案房屋所处位置在原申报总平面图中为人行出入口。2016年4月8日，高令臣再次申请公开涉案房屋是否取得规划许可手续，济南市规划局作出“2007年认可的该项目安置房总平面无1#楼一层西侧附属建筑”的答复。在得知涉案房屋已经办理权属证书后，高令臣提起撤销房屋登记证书的诉讼。三、针对本案涉案128室房产建设的违法性、违反消防安全的危害性及一审判决适用法律的错误，高令臣人已在被上诉人的上诉状中陈述。 被上诉人济南市规划局二审辩称：一、济南市规划局出具的被诉《复函》合法合理。高令臣提交的《建设项目规划审查意见告知函》(编号:[2007]402)及附图不是最终确定的规划审批，不具有最终确定性，与被诉《复函》并无关联。涉案兴盛小区是济南市棚改安置房项目，为加快棚户区改造安置房屋办证进度，保障回迁户居民的合法权益，济南市人民政府作出了[2013]60号会议纪要，会议纪要中明确了相关安置房原则上按照建设现状完善相关手续，并要求规划部门出具规划确认或者符合规划可保留使用的意见，按照会议纪要的要求，对不违反城乡规划的上述棚户区改造安置房项目上诉人应当出具规划意见。基于上述政策，被上诉人在审核第三人提供的材料后认定兴盛小区的安置房建设不违反城乡规划，故按照济南市人民政府会议纪要的要求依法出具了被诉《复函》。二、涉案1号楼已经消防验收合格，涉案128室房产不存在严重危及公共安全的情形。济南市公安消防分局已就涉案安置房1号楼出具了建设工程消防验收合格意见，第三人已在庭审中提供了相关证据予以证明，由此可见1号楼的建设是符合消防要求的，涉案128室房产属于1号楼的一部分，由此可见涉案128室房产不可能存在高令臣所称的严重危及公共安全、违反消防安全的情形。综上所述，高令臣的上诉无任何事实与法律依据，对其起诉，依法应当予以驳回。 被上诉人连城集团二审辩称：一、被诉《复函》合法有效，不存在违法情形。1、济南市政府的会议纪要(2013)60号，是为解决棚户区改造，产权证办理过程中引发的社会矛盾而形成的，该会议纪要确定以原则上按照建设现状完善各项手续，济南市规划局依据上述原则出具了被诉《复函》，确认了涉案代建的1号、2号棚改安置房(含128室房产)符合规划保留使用。被诉《复函》符合法律规定，程序合法，应予以支持。二、涉案房屋符合消防安全要求。1、2011年3月30日，济南市公安局消防分局出具的《建设工程消防验收意见书》证明本案所涉房屋设计及施工均通过了相应的消防验收。被诉《复函》包含涉案的128室房产，该128室房产为整体棚改安置房的组成部分，并于2010年交付使用，涉案房屋在进行消防验收审查时已经实际存在，符合消防安全要求。三、应当对被诉《复函》整体审查，而不应当将被诉《复函》中的128室房产进行分割审查。1、涉案项目中包含128室房产，128室房产与涉案其他房屋同时建设施工、交付使用，与整个被诉《复函》不能分割。2、本案涉案房屋1号楼的产权证及所附的房屋分层分户平面图、消防验收等均包含涉案128室房产，并据此依法取得了产权证。四、高令臣不具有原告的主体资格。1、高令臣的安置房距离128室房产相距甚远，不构成相邻关系，未对高令臣产生任何权益影响，高令臣的上诉理由均为单方片面的陈述，没有足够的证据证明其主张。2、依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政案件的受理范围；《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定:“行政行为明显对其合法权益不产生实际影响的”应当裁定驳回起诉。3、高令臣在2016年以涉案128室房产影响其权益，提起要求撤销128室房产的行政诉讼，认为违法加盖，经(2016)鲁0104行初40号行政裁定书及(2017)鲁01行终16号行政裁定书裁定，均认为高令臣与涉案房屋不存在利害关系不具有原告主体资格予以驳回。本案高令臣变更后的诉求与上述两级法院已经生效裁定中的诉讼为相同诉求，高令臣的请求及主体资格，应当予以驳回。4、高令臣在一审的调解意见中，要求第三人补偿150万元，可以看出这仅是高令臣为了一己之利的单方行为。五、涉案工程为棚户区安置房，是济南市人民政府的民生工程，法庭应当重点作为审查内容。本涉案的工程为棚改安置房屋，正因没有规划许可，群众反映强烈，济南市人民政府为了维护广大的拆迁户利益，做出了(2013)60号会议纪要，要求各部门以群众利益为根本，坚持特事特办的原则，原则上按照建设现状完善各项手续。六、涉案的128室房产属于公益性商业公建用房，已经交付给济南市槐荫区人民政府，不属于连城集团所有，连城集团无权管理和控制。综上，高令臣的诉讼没有事实与法律依据，被诉《复函》合法有效，且涉案房屋经过了各项验收和行政审核，涉案房屋的存在未给高令臣造成任何的权益影响，本案中高令臣主体不适格，应当驳回其诉求。 对于各方二审提交的新证据，法庭组织各方进行质证。对于上诉人高令臣二审中提交的新证据，济南市规划局认为该证据为复印件，且无相关部门盖章，相关字迹也有较多模糊不清，对真实性不予认可，也无法证明高令臣的相关证明目的。连城集团对上诉人高令臣上述新证据的质证意见同济南市规划局质证意见，并补充认为，根据2011年3月30日济公消验（2011）第0029号消防验收意见书当中明确记载，经审查资料及现场检查测试，这个时间整个小区的建设已经完成，128室房产已经于消防验收时实际存在，该整个涉案工程于2010年已经交付使用，其中包括128室房产，说明当时验收的时候消防部门是进行了实地的检验和勘察，这一点证明高令臣所提交的上述证据的证明内容是不存在的。对于济南市规划局二审中提交的新证据，上诉人高令臣对证据真实性无异议，但认为其提交的是济南市城市的总体规划，本案诉争的是济南市规划局作出被诉《复函》的合法性及是否应予撤销，该证据与本案无关联性。连城集团对济南市规划局提交的证据真实性及证明的问题均无异议。对连城集团二审提交的新证据，上诉人高令臣对《配套用房移交协议书》真实性无异议，但认为通过该协议书可确认连城集团在针对128室房产中所涉及的违法行为：1、本案一审是在2018年4月10日开庭，连城集团表明是在一审之后签署了《配套用房移交协议书》，既然连城集团明明知道高令臣与济南市规划局及连城集团就本案所涉及128室房产存在行政纠纷，在此情况之下，针对该房屋的违法性等问题在没有经过法院进行裁决的情况下，连城集团将其移交明显系规避法律规定的。2、根据协议的附件，其中涉及到128室房产，其表明的状态是已经出租，根据相关证据以及本案查明的事实，128室房产是连接性的单独建筑，是否属于商业性的用途目前无证据证实，而且该建筑物是违规加建在消防道上的设施，违反法律规定。故该协议书存在规避法律之处，属无效协议。济南市规划局对连城集团新证据真实性无异议，但对是否已经实际移交不清楚，连城集团或其他政府部门也未将相关移交事宜告知济南市规划局，应当在本案诉讼有了最终裁判结果后，再将涉案128室房产交由连城集团与其他政府部门处理为宜。 对二审各方提交的新证据，因济南市规划局和连城集团对高令臣的证据持有异议，本院认为该证据不能单独作为认定案件事实的依据，上诉人济南市规划局和连城集团提交的证据，客观真实，与本案有关，予以采信。各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。 根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条、第二十四条的规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。确因客观原因不能自行收集的证据，应当在一审举证期限届满前向人民法院提交调取证据申请。在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。本案中，上诉人高令臣在二审过程中申请人民法院调取证据，但其并未在申请书中说明一审中没有提交调取证据申请的理由，亦无证据证实其在一审未提交申请系存在正当事由。因此，对其调取证据申请，不予支持。 本院二审查明：上诉人连城集团二审过程中提交《配套用房移交协议书》（兴盛小区项目经营性用房）载明，2019年3月27日，连城集团与济南旧城开发投资集团有限公司、济南市槐荫区机关事务管理局签订协议，协议约定针对兴盛小区项目经营性用房438.97平方米，各方自协议签订之日起十个工作日内办理移交，自2019年3月1日起，107、128室房产租赁收益归使用方所有，由使用方向承租方收取，出现的房屋维修责任由使用方承担，并自2019年3月1日起发生的水、电、热力、燃气、通讯……等所有费用由房屋使用方承担。协议附件1《兴盛小区物业经营性用房移交明细表》载明，协议涉及的房号包括110、107、122、128。此外，连城集团二审中陈述，其公司已不再实际控制涉案房屋。 本院认为，本案的争议焦点问题有三：一、上诉人高令臣是否具备本案诉讼主体资格；二、一审法院是否应对被诉《复函》的全部内容进行审查；三、被诉《复函》是否具有合法性。 关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”本案中，上诉人高令臣与济南市旧城改造投融资管理中心签订《济南市城市房屋拆迁产权调换协议》，上诉人高令臣作为拆迁安置对象，被安置于兴盛小区1号楼108、109室。被诉《复函》系对兴盛小区1号楼、2号楼进行规划确认，其中包含上诉人高令臣的安置房。同时上诉人高令臣提供了初步证据证实涉案房屋以及被诉《复函》有侵害其相邻安全及利益可能。案件的处理结果与上诉人高令臣具有利害关系，故一审法院认为上诉人高令臣是适格原告，并无不当。 关于焦点二，一方面，《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，一审查证辩论终结前，上诉人高令臣才提出变更诉讼请求，并不符合上述规定，故一审法院不予支持其变更诉讼请求符合法律规定。另一方面，行政案件审理过程中应遵循全面审查的原则，人民法院应对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各个方面进行合法性审查，故一审法院对被诉《复函》的审查应遵循上述要点。被诉《复函》中涉及128室房产及其他房屋，一审法院依照上诉人高令臣起诉状中的诉讼请求对被诉《复函》进行的审查是全面审查，因被诉《复函》涉及128室房产，故一审法院对被诉《复函》的裁判意见已经涉及128室房产部分。一审法院不准许上诉人高令臣将本案诉讼请求变更为“撤销被诉《复函》中涉及128室房产的规划确认部分”，并无不当。 关于焦点三，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，上诉人济南市规划局作为职能部门，有权对某一建设项目是否符合规划进行审查和确认，但案件审理过程中，济南市规划局并未提交证据支持其作出被诉《复函》中认定涉案项目“符合规划可保留使用”的认定意见，亦未证明“符合规划”是指何种规划、何种内容，故被诉《复函》属于主要证据不足，应予撤销。但《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”据此，一审法院认为上诉人济南市规划局作出的被诉《复函》虽主要证据不足，但鉴于撤销被诉《复函》可能给社会公共利益造成重大损害，故对被诉《复函》不予撤销并确认被上诉人济南市规划局作出被诉《复函》违法，于法有据。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。各上诉人的上诉理由皆不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费共150元，由上诉人济南市自然资源和规划局、高令臣、幸福连城控股集团有限公司各负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明 审 判 员 张启胜 审 判 员 曹 磊 二〇一九年十一月十八日 法官助理 石璐璐 书 记 员 韩琳琳