福建省莆田市荔城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0304行再1号 再审申请人（原审原告）：陈金坤，男，1947年3月12日出生，汉族，农民，住福建省仙游县。 委托诉讼代理人：陈美凤，女，1981年12月2日出生，汉族，居民，住福建省莆田市城厢区。 被申请人（原审被告）：仙游县鲤南镇人民政府(以下简称鲤南镇政府)，住所地福建省仙游县鲤南镇新园街189号。统一社会信用代码113503220037197583。 法定代表人：郑志伟，镇长。 行政机关负责人：林斌，党委副书记。 委托诉讼代理人：林玉桂、方雪花，福建众益律师事务所执业律师。 原审第三人：陈开发，男，1961年11月7日出生，汉族，农民，住福建省仙游县。 委托诉讼代理人：蔡惠主，仙游县148法律服务所法律工作者。 原审原告陈金坤不服原审被告仙游县鲤南镇人民政府、第三人陈开发不履行法定职责纠纷一案，本院于2017年3月6日作出（2017）闽0304行初53号行政裁定，对陈金坤的起诉不予立案,已经发生法律效力。陈金坤不服，向莆田市中级人民法院申请再审，该中院于2019年5月8日作出（2019）闽03行申2号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案，陈金坤及其委托诉讼代理人陈美凤、鲤南镇政府的行政机关负责人林斌及其委托诉讼代理人方雪花、陈开发的委托诉讼代理人蔡惠主到庭参加诉讼。现已审理终结。 陈金坤再审诉称，请求撤销莆田市荔城区人民法院（2017）闽0304行初53号行政裁定，依法指令该院予以立案。事实和理由：（一）再审申请人与本案讼争房屋存在利害关系。1995年6月23日，因云敦服饰征地拆迁，根据安置陈金坤取得71ｍ²左右的生产生活备用地。该地块坐落西埔村土楼处，东与陈金球相邻，西与陈宗敏相邻，南靠杂地，北邻公路。2007年12月10日，该地块被同村第12小组村民陈开发占有，未经任何机关批准，擅自占用该小组土地扎基建房，建房占地面积240平方米，其中含陈金坤拥有71ｍ²。陈开发利用执行人员节假日、双休日、春节假期伺机抢建。仙游县鲤南国土资源所巡查中发现其非法抢建时立即制止，并下发了《责令停止国土资源违法行为通知书》，之后陈开发择机抢建时，鲤南国土资源所与仙游县城建监察大队执法人员于2008年春节前曾先后13次实地制止并拆除部分建筑物。2008年1月26、27日鲤南镇政府联合执法队，对其部分建筑物进行拆除，但陈开发不听劝阻，在2008年春节期间，利用执法人员节日放假疯狂抢建，至2008年2月24日已建一层即将封顶，2月25日仙游县国土资源局监察大队协同鲤南镇政府执法人员再次组成联合执法，对其非法抢建的部分建筑物及钢筋、模板进行拆除，之后，陈开发又多次进行抢建，建成三层封顶。之后陈金坤向仙游县国土资源局信访，该局于2010年3月20日作出（仙同信复字【2010】02号）关于鲤南镇西埔村陈金坤反映陈开发未经批准强占建房信访事项答复意见书，处理意见：陈开发未经批准，擅自占地建房，已构成非法占地行为，根据执行监察职责分工要求，建议鲤南镇政府及时组织联合执法，我局将积极配合，对非法抢建房屋予以强制拆除。陈金坤于2011年6月16日向莆田市人民政府申请复查，2011年7月21日莆田市人民政府作出（莆信复核【2011】20号）信访事项复核意见书，复核意见：仙游县人民政府应督促鲤南镇人民政府积极会同相关部门对陈开发违法占地建房依法予以查处到位，并跟踪到位，得到的却是相互扯皮反复无常，均无果而终，鲤南镇政府对陈开发违法建房至今未予以整治。（二）原审法院在收到再审申请人起诉状，未对起诉人进行必要的指导和释明需要补正的内容，直接以起诉不符合条件作出裁定是错误的，综上，请求对本案进行再审。 鲤南镇政府辩称，一、陈金坤与本案被诉行政行为不具有利害关系，其无权提起诉讼，应裁定驳回陈金坤的起诉。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”在履行法定职责的案件中，行政机关不履行法定职责对原告的合法权益可能造成侵害，是原告具有诉讼主体资格的前提条件之一。本案中，陈金坤并非违法建筑案件的行政相对人，陈金坤作为举报人，在鲤南镇政府接到举报后，陈金坤的举报行为即完成。而后鲤南镇政府对第三人陈开发的行为和涉案建筑如何处理，属于鲤南镇政府依法行使行政职权的范畴，与陈金坤无直接关联。同时，因陈金坤一直信访，2013年6月13日，经鲤南镇政府协调，陈金坤分别与鲤南镇政府及案外人陆劲锋、陆劲舟达成协议，约定鲤南镇政府另外安置30平方米给陈金坤，购买土地资金由陆劲锋、陆劲舟上缴给鲤南镇政府28万元后，陈金坤不得再就该借贷纠纷及承包地纠纷主张权利，同意息访息诉。该纠纷已经妥善解决，现陈金坤又再次反悔，违背诚信原则，其与涉案土地及建筑无利害关系，其权利已无保护必要。如陈金坤主张第三人侵犯其土地所有权，其应当通过民事诉讼途径解决。行政诉讼法第二十五条规定的利害关系仅指公法上的利害关系，一般不包括私法上的利害关系，故陈金坤并非被诉履职行为的利害关系人。因此，陈金坤与被诉行为并未形成行政法意义上的权利义务关系，陈金坤无权提起本案行政诉讼，依法应当驳回陈金坤的起诉。 二、陈金坤起诉已经超过起诉期限，应裁定驳回起诉。 根据《行政诉讼法》四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六规定“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案中，陈金坤最后一次信访时间是2013年4月8日，鲤南镇政府于2013年6月10日答复陈金坤，将继续协调解决双方纠纷，若无法协调解决，建议按照法律途径诉讼解决问题。之后该问题一直无法解决，应当以该答复意见的2个月届满之日起作为陈金坤起诉期限的起算点，但陈金坤直到2017年才向莆田市荔城区人民法院起诉，明显已超过法定起诉期限，应裁定驳回起诉。 三、鲤南镇政府不具有查处第三人违法占地、违法建房的法定职权，依法不是本案适格的主体，陈金坤起诉鲤南镇政府主体错误，应裁定驳回陈金坤的起诉。 根据《城乡规划法》第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《福建省违法建设处置若干规定》第六条第二款的规定：“市、县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法部门负责城镇违法建设处置工作。”本案中，仙游县人民政府已于2012年7月20日作出《仙游县人民政府关于加强城市规划控制区规划管理的通知》（仙政文【2012】118号），该文件内容中明确仙游县鲤南镇全部区域属于城市规划控制区范围。陈开发所建设房屋位于鲤南镇西埔居委会范围内，属于城市规划区，故依法有权对第三人违法建设作出整治的行政机关并非是鲤南镇政府，陈金坤起诉鲤南镇政府履行职责对陈开发的违法占地、违法建房的行予以整治，没有法律依据。鲤南镇政府不是本案适格的主体，应裁定驳回陈金坤起诉。 四、陈金坤未能举证证实其向鲤南镇政府提出过申请履行职责，故其直接提起本案起诉，不符合起诉条件，应裁定驳回原告的起诉。 根据《行政诉讼法》第三十八条第一款的规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”本案中，陈金坤起诉要求鲤南镇政府履行职责，在其并未提供曾经向鲤南镇政府提出过申请履行职责的证据材料，且鲤南镇政府明显不具有对城镇规划区的违法建设行为处置职责，故陈金坤起诉不符合起诉条件，应裁定驳回陈金坤的起诉。 五、陈金坤称鲤南镇政府对第三人的违法建房至今未予以整治，与鲤南镇政府无关。 本案中，陈开发于2009年建成三层后未再继续建设。2013年1月1日，仙游县人民政府发布《仙游县人民政府办公室关于进一步开展违法用地违法建设清理整治工作通告》，其中明确2013年1月1日前的“两违”建筑物业主，应立即停止违法建筑行为，保持现状。且涉案违法建筑所在的规划区变更，鲤南镇政府已经没有权限处理违法建筑，故鲤南镇政府是履行不能，并非拒不履行。同时，鲤南镇政府在答复陈金坤的信访件中，也答复建议陈金坤按照法律程序进行诉讼解决，告知其救济途径，并不存在拒不履行法定职责的情形。 综上，陈金坤与本案不具有利害关系，本案起诉已经超过起诉期限，且鲤南镇政府主体不适格，陈金坤诉求也不能成立，应当裁定驳回陈金坤的起诉。 陈开发辩称，一、涉案土地系陈金坤自愿把使用权有偿转让给陈开发，并非其强占。其善意受让没有违反法律法规强制性规定。2013年鲤南镇政府作出的《关于仙游县鲤南镇西埔村陈金坤反映信访事项答复意见书》［仙游鲤信复字（2013）18号］给陈金坤答复的意见如下：一、经调查，你所反映的安置地被陈开发强占的信访事项，原由是1993年度你向陈开发外甥女陆雪梅借现金5.2万元，至今无偿还，后该债务1996年你以5口人所分的责任田（可作为建房用地）抵押给陈开发，由陈开发还清陆雪梅的民间借贷本息纠纷而引起的。此调查结论告知陈金坤后，陈金坤从无异议，可以认定。应补充的事实是，陈开发是陈金坤向陆雪梅借贷的担保人，陈金坤因无法偿还贷款及利息，以当时高于市场价值把该土地使用权按借贷的5.2万元及相应利息有偿转让给陈开发，而由担保人陈开发负责偿还陆雪梅的借款及利息，转让土地使用权系陈金坤自愿的，不存在强占行为。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日国务院令55号文件）相关规定，仙游县人民政府于2006年4月20日作出《专题会议纪要》、仙游县人民政府仙政文（2012）118号《关于加强城市规划控制区规划管理的通知》，陈金坤把政府核准其所享有可以建房的的土地使用权转让给陈开发没有违反法律法规强制性规定。二、陈开发使用涉案土地建房，不存在应当拆除的情形。陈金坤转让的土地使用权及陈开发自己分得的土地都属于政府规划内的可用于建房的安置地。陈金坤与陈开发系同一村民小组村民，其与兄弟陈开涌（也是同一村民小组居民）联合建房。陈开发于2005年10月25日向鲤南镇西埔村购买建房指标110平方米，付款62150元，兄弟陈开涌又于2008年9月4日向西埔村再次购买建房指标150平方米，付款847500元；2009年9月4日陈开发又向西埔村购买建房指标4.36平方米，付款3488元。陈开发于2009年建成三层后未再继续建设。按照政府许可的程序，当地群众获得自己分得的建房用地后，都是在建房的同时或前后向村委会购买建房指标（上级下达的）之后补办建房手续，其没有特殊例外。因此不存在涉及两违情形。根据同一地域建房情况，陈开发仅需补办完善报批手续即可。退一步说，即使是违法建设，2013年1月1日，仙游县人民政府发布《仙游县人民政府办公室关于进一步开展违法用地违法建设清理整治工作通告》，其中明确规定2013年1月1日前“两违”建筑物业主，应立即停止违法建筑行为，保持现状，不属可以强制拆除情形。三、陈金坤对涉案土地使用权的转让事宜已经处置完毕，陈金坤反悔无理。1993年6月，陈金坤谎称经营生意缺乏资金，商请陈开发担保，向陈开发外甥女陆雪梅借款5万元，约定月利息3%，时间一个月，之后陈金坤把借款以月利息10%转手贷给在厦门办“猫公司”的同村村民陈金添，借款期满陈金坤无法偿还陆雪梅，陈金坤于1996年按高于市场价值自愿把涉案土地使用权自愿转让给陈开发后，一直由陈开发管理使用至2007年，陈开发使用该土地建房的十二年间，陈开发从无异议。2007年后，由于土地升值，陈金坤便背信弃义，进行反悔，谎称被陈开发强占，屡屡恶意上访告状，有关部门经反复深入调查弄清事实真相后，为息事宁人，化解矛盾，鲤南镇政府于2013年6月13日指派工作人员组织双方进行调解。2013年6月13日，陈金坤夫妻在双方达成一致意见的调解书上签字确认，同意调解协议。由鲤南镇政府作为调解单位的主持人制作了调解协议书，因陈开发在广东从事工程建筑，工作繁忙，就委托外甥陆劲锋、陆劲舟（也是陆雪梅的胞弟）代表陈开发与陈金坤签订调解书。双方达成调解协议如下：一、甲方（陈开发）一次性补差人民币28万元（贰拾捌万元）给乙方（陈金坤），坐落在西埔村××路土楼地段75平方米宅基地归甲方所有。乙方1993年所欠陆雪梅的人民币伍万贰仟元，甲方不得追诉，欠条作废。二、乙方（陈金坤）信访诉求不足部分由鲤南镇人民政府协调解决，与甲方无关。乙方及子女亲属今后不得向甲方及担保人陈开发、陈开涌再提其他异议。三、甲方补差28万元在签订本协议之日起5日内由甲方付给鲤南镇人民政府，由鲤南镇人民政府统一协调解决乙方信访诉求。四、甲乙双方纠纷协调后，甲方所建房屋的宅基地和西埔村土地地段已建房屋的使用建房指标属于同类性质。甲方受托人陆劲锋、陆劲舟，乙方陈金坤、温美玉（妻子）在该调解协议书上签字按手印，调解单位：仙游县鲤南镇人民政府（公章）2013年6月13日。该调解书系双方真实意思表示，没有违反法律、法规强制性规定，是合法有效的，对双方均具有法律约束力，不得反悔。陈开发依约定委托陆劲舟于2013年6月21日通过农村信用社农商银行向鲤南镇人民政府转账28万元。按协议约定，涉案土地使用权纠纷已处置完毕。鲤南镇政府另外为陈金坤分配安置了建房用地。陈金坤签订调解书，接受了建房用地后，又节外生枝，胡搅蛮缠，又要求鲤南镇人民政府为其全家祖孙三代办理农保、特困户，无偿配发建房指标等，其无理要求遭到拒绝后就提起恶意诉讼，不应得到支持。综上，本案陈金坤自愿以其分得的宅基地使用权向陈开发抵偿借款，没有违反法律法规规定，因土地升值陈金坤反悔，在鲤南镇政府主持下，双方对涉案土地使用权转让事宜通过调解达成合意，涉案土地纠纷已经妥善解决。陈金坤同意签署调解协议书，接受鲤南镇政府另行安置的建房用地后又反悔无理取闹，实属背信弃义。陈开发建房使用的土地（含陈金坤转让的使用权）是政府统一规范许可的建房用地，不属于两违情形，不应强制拆除。其恶意诉讼请求没有法律、法规依据，不应得到法律的支持，请求依法驳回起诉。 陈金坤向原审法院起诉请求：判令仙游县鲤南镇人民政府履行法定职责对陈开发违法占地、违法建房予以整治；2.本案案件受理费由仙游县鲤南镇人民政府负担。本院于2017年3月6日作出（2017）闽0304行初53号《行政裁定书》，以起诉人提供的证据无法证明自己与本案讼争房屋存在利害关系，不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定对陈金坤的起诉，不予立案。 经再审查明，1995年6月23日，因仙游县云墩服饰有限公司征地拆迁，根据安置陈金坤取得71ｍ²左右的生产生活备用地。该地块坐落西埔村土楼处，东与陈金球相邻，西与陈宗敏相邻，南靠杂地，北邻公路。2010年3月15日，陈金坤前往仙游县信访局反映陈开发私自强占陈金坤安置地建房，至今未得到处理的情况。2010年3月20日，仙游县国土资源局作出仙国信复字［2010］02号《关于鲤南镇西埔村陈金坤反映陈开发未经批准强占建房信访事项答复意见书》，经查，陈开发系鲤南镇西埔村第12小组人，2007年12月10日陈开发未经任何机关批准，擅自占用该小组土地扎基建房，建房坐落于西埔村××自然村，四至：东，与陈金球厝合墙；西，距陈宗敏厝4.85平方米界；南，杂地界；北，三郊公路界，建房占地面积240平方米。经核实，陈开发建房处系为2001年仙游县云墩服饰有限公司征用西埔村的拆迁安置返回地，该返回地用地规划报批、用地手续报批至目前为止仍没有办理。但陈开发利用执法人员节假日、双休日、春节期间伺机抢建，2007年12月10日陈开发扎基建房时，鲤南国土资源所巡查中发现其非法抢建时立即制止，并下发了《责令停止国土资源违法行为通知书》。之后，陈开发择机抢建时，鲤南国土资源所与仙游县城建监察大队执法人员，2008年春节期间曾先后13次实地制止，并拆除部分建筑物。2008年元月26、27日鲤南镇人民政府组织联合执法队，对其部分建筑物进行拆除。但陈开发不听劝阻，在2008年春节期间，利用执法人员节日放假，疯狂抢建，至2008年2月24日已建一层即将封顶，2月25日监察大队协同鲤南镇人民政府执法人员再次组成联合执法，对其非法抢建的部分建筑物及钢筋、薄板进行拆除，之后，陈开发又多次进行抢建，现已抢建三层封顶。处理意见：陈开发未经批准，擅自占地建房，已构成非法占地行为，根据监察职责分工要求，建议鲤南镇政府及时组织联合执法，国土资源局将积极配合，对非法抢建房屋予以强制拆除。该答复意见书由陈金坤于2010年4月7日签收。 2011年2月22日，鲤南镇人民政府作出《关于闽人大（2011）统字第1194号办理情况的答复》（鲤南信访复字[2011]4号），就陈金坤于2011年1月16日向省第十一届人大四次会议提出的信访件作出答复，经调查，陈金坤所反映的安置地被陈开发强占的信访事项，原因是1993年度陈金坤向陈开发的外甥女陆雪梅借现金5.2万元，至今未偿还，后该债务于1996年陈金坤以5口所分的责任田（可作为建房用地）抵押给陈开发，由陈开发还清陆雪梅的民间借贷本息纠纷而引发的。对陈开发违法用地建房问题认定与上述一致。2011年4月1日，陈金坤不服鲤南镇人民政府作出的《关于闽人大（2011）统字第1194号办理情况的答复》（鲤南信访复字[2011]4号），向仙游县人民政府提出复查要求，仙游县人民政府于2011年5月13日作出《信访事项复查意见书》（仙信复字[2011]17号），对陈开发违法占地建房问题认定与上述一致。2011年7月21日，莆田市人民政府作出《信访事项复核意见书》（莆信复核[2011]20号），对陈开发违法占地建房问题认定与上述一致。 2011年4月10日，鲤南镇人民政府作出《关于仙游县鲤南镇西埔村陈金坤反映陈开发非法占地建房的信访事项答复意见书》（仙鲤信复字[2011]19号），就陈金坤于2011年全国“两会”期间进京反映陈开发非法占地建房的信访事项作出答复，对陈开发违法用地建房问题认定内容同上。陈金坤于2011年4月12日签收。 2011年11月30日，鲤南镇人民政府作出《信访事项受理情况告知单》（仙鲤信告[2011]46号），就陈金坤于2011年11月16日向省信访局提出的陈开发强占宅基地建房的信访事项系重复信访事项，根据《信访工作条例》的有关规定，不再受理。如若同意经济补差的解决方案，鲤南镇政府将在3个月内继续做好双方的协商调解工作。若调解不成，将函告仙游县国土资源局，依法通过法律途径予以解决。 2013年6月10日，鲤南镇人民政府作出《关于仙游县鲤南镇西埔村陈金坤反映信访事项答复意见书》（仙鲤信复字[2013]18号），就陈金坤于2013年4月8日致信中纪委书记***，反映陈金坤拆迁安置返回地被陈开发强行占用，并非法建房等问题作出答复，对陈开发违法用地建房问题认定内容同上。并告知若对本答复意见书不服，可以自收到本答复意见书之日起30日内，向仙游县人民政府提出复查申请，逾期不申请复查，本答复意见书即作为该信访事项的终结性意见。 2012年7月20日，仙游县人民政府作出《关于加强城市规划控制区规划管理的通知》（仙政文[2012]118号），规定鲤南镇全部区域属于城市规划区范围。 本院认为，陈金坤于2017年2月27日向本院提起诉讼，而鲤南镇全部区域自2012年7月20日属于城市规划区范围，根据《城乡规划法》的有关规定，县级以上人民政府城乡规划部门系城乡规划实施的监督部门，陈金坤起诉时鲤南镇政府不具有对陈开发违法占地、违法建房予以整治的法定职责，故陈金坤起诉请求仙游县鲤南镇人民政府履行法定职责，不具有法律依据。据此，依照《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第九十三条第二款的规定，裁定如下： 驳回陈金坤的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。 审判长  陈向阳 审判员  陈丽生 审判员  陈雨坤 二〇一九年十一月十二日 书记员  徐 琳 附注法律条文 《中华人民共和国城乡规划法》 第五十三条县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施： （一）要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料，并进行复制； （二）要求有关单位和人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进入现场进行勘测； （三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。 城乡规划主管部门的工作人员履行前款规定的监督检查职责，应当出示执法证件。被监督检查的单位和人员应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。 -14- -13-