海南省第二中级人民法院行政裁定书（2019）琼97行初118号原告东方市新龙镇龙卧村民委员会第十二村民小组，住所地海南省东方市新龙镇龙卧村。负责人苏关尧，该小组组长。委托诉讼代理人秦菁莹，海南鳞洲律师事务所律师。被告东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇东府路13号。法定代表人张长丰，该市市长。委托诉讼代理人林云，该市工作人员。委托诉讼代理人邢孔保，海南华颂律师事务所律师。第三人东方市新龙镇龙佑村民委员会第二村民小组，住所地海南省东方市新龙镇龙佑村。负责人符向民，该小组组长。委托诉讼代理人符亚贵，该村小组副组长。第三人符天从，男，1946年5月1日出生，汉族，现住海南省东方市。委托诉讼代理人彭文清，海南华颂律师事务所律师。第三人陈人开，男，1960年3月15日出生，汉族，现住海南省东方市。原告东方市新龙镇龙卧村民委员会第十二村民小组（以下简称龙卧村委会第十二村小组）诉被告东方市人民政府（以下简称东方市政府）、第三人东方市新龙镇龙佑村民委员会第二村民小组（以下简称龙佑村委会第二村小组）、符天从、陈人开土地行政登记纠纷一案，于2019年1月18日向海南省东方市人民法院提起行政诉讼。该院受理后认为该案应属于本院管辖，于2019年5月27日作出（2019）琼9007行初20号行政裁定，将该案移送本院管辖。本院于2019年6月18日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年9月16日公开开庭审理了本案。原告龙卧村委会第十二村民小组的委托诉讼代理人秦菁莹，被告东方市政府的委托诉讼代理人林云、邢孔保，第三人龙佑村委会第二村民小组的委托诉讼代理人符亚贵，第三人符天从及其委托诉讼代理人彭文清，第三人陈人开到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告龙卧村委会第十二村小组的诉讼请求：撤销被告给第三人符天以颁发的东方市(县)农地承包权(新龙镇)第0710042号农村土地承包经营权证(以下简称第0710042号经营权证)中“承包地块情况”记载的第四项内容，即红竹子4亩土地的登记。事实与理由：一、被告对案涉地的登记行为侵犯了原告依法享有的土地所有权。案涉的4亩土地位于东方市××镇南侧的红竹子地块，含涉案地在内的18.5亩土地一直由龙卧村委会管理，并于2014年新一轮土地确权后归原告所有。该18.5亩土地最初由原告组员陈人开(曾用名：陈亚召)一家耕作，并于2003年起用于退耕还林工程至今。上世纪七十年代，陈人开一家开始在红竹子地块垦荒造田，形成18.5亩的农地，种植水稻、玉米、花生等作物。2003年5月28日，新龙镇龙卧村民委员会将位于红竹子地块的83亩地发包给了苏良全、苏石存，二人作为龙卧村11位农户的代表，承包年限为2003年5月28日至2033年5月28日，该83亩地包含了陈人开的18.5亩地。2003年6月9日，苏良全、苏石存作为代表，就该83亩土地向东方市政府部门申请退耕还林，在获审批后，二人作为11位农户的代表于2003年6月19日与新龙镇人民政府签订了《退耕还林合同书》(编号为0031005)，此后，包括陈人开在内的11位农户每年都从林业局领取到退耕还林款。龙佑村委会第二村小组组员符天以却主张案涉地是龙佑村委会第二村小组的集体土地。原告向东方市政府提出确权申请，2018年10月10日东方市林业局组织听证会，第三人符天以提出政府已对案涉地进行登记，并出示了第0710042号经营权证。被告对案涉地的颁证行为侵害了原告的土地所有权及陈人开的土地使用权。原告作为该行政行为的利益相关人，有权根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，提出撤销登记的请求。二、被告的颁证行为主要证据不足。1.缺乏承包合同依据。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。即在作出颁发行为时应以土地承包合同为主要证据。而本案中，被告进行土地登记却无合同依据，即对案涉地的认定缺乏主要证据支撑，应予撤销。2.缺乏土地权属来源证明，事实依据不存在。由于被告的颁证行为发生在2005年，适用当时生效的《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；(三)土地权属来源证明；(四)地上附着物权属证明。”而第三人符天以在申请案涉地的土地使用权时没有提供任何该宗土地来源的证明和地上附着物权属证明，被告在没有进行地籍调查的情况下认定该宗土地的使用权归第三人符天以所有，并为其颁发了土地承包经营权证，证据明显不足，同时也未尽到行政机关在作出具体行政行为前应尽的谨慎审查的义务。三、被告的颁证行为违反法定程序。根据《土地登记规则》第六条的规定，进行土地权属登记、颁发土地证之前，发布通告、进行地籍调查、发布公告是必经程序。但被告在颁发土地承包经营权证前未进行地籍调查，也未发布通告和公告，剥夺了原告等相关权益者提出异议的法定权利，严重违反法定程序。综上所述，被告给符天以颁发的证既侵犯了原告的合法权益，又存在主要证据不足，违反法定程序的情形，应依法予以撤销。请求法院依法支持原告的诉讼请求。被告东方市政府辩称，一、原告不是本案适格主体。首先，龙卧村民委员会与苏良全、陈亚召等人签订的《土地承包合同书》项下的土地与涉案地并非同一块地，符天以之子符乃新在东方市林业局的调查中明确表示，且原告也未提供任何证据证明该合同项下土地与涉案土地存在重合。陈人开并非承包合同的签订主体，原告主张陈亚召为陈人开的曾用名却未提供户口簿等有效的身份证明，林业局处理原告与龙佑村委委员会第七小组土地纠纷时，陈亚召以其户口簿作为身份证明以供登记，户口簿上未显示陈亚召已更名为陈人开，故陈人开与陈亚召并非同一人。原告主张涉案土地系陈人开的承包地没有依据。其次，涉案土地自1992年起便由龙佑村民委员会发包给符天以作为作为家庭承包责任地，龙佑村民委员会于2003年才与苏良全等人签订《土地承包合同书》，侵犯了符天以的合法承包经营权，该合同应属无效合同。第三，根据《土地管理法》第十条的规定，涉案土地首先应当确定为龙佑村民委员会集体所有，除非原告能够提供有效证据证明其有土地所有权。原告提供宗地分割草图不能作为土地确权的依据。原告与被诉颁证行为无利害关系，应裁定驳回其起诉。二、原告起诉已超过起诉期限。原东方黎族自治县人民政府于1992年5月10日就为符天以颁发《联产承包责任制合同手册》，确认符天以对涉案土地享有合法使用权。原告提起本案诉讼实际上是在否定《联产承包责任制合同手册》这一行政行为的合法性。本案起诉期限应当按《联产承包责任制合同手册》的颁发日期计算。故原告的起诉已经超过起诉期限，应驳回其起诉。三、被告向符天以颁发第0710042号经营权证的行为事实清楚、程序合法。符天以早已享有涉案土地的承包经营权，并且该权利已登记造册。2005年9月30日，被告给符天以颁发第0710042号经营权证只是换发证书，只需向相关部门提交申请依法登记即可。请求人民法院驳回原告的起诉。第三人龙佑村委会第二村小组未发表答辩意见。第三人符天从述称，答辩意见与被告答辩意见一致。第三人陈人开述称，其自1986以来一直在涉案地块耕作，2003年承包给东方市林业局，2004年开始产生纠纷。经审理查明，原、被告、第三人龙佑村委会第二村小组、符天从、陈人开均承认《常住人口登记卡》记载户主符天从与第0710042号经营权记载的承包方符天以为同一人。本院认为，本案当事人之间的争议，实质是原告龙卧村委会十二村小组与第三人龙佑村委会二村小组之间对涉案土地的集体土地所有权和使用权的权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。因此，本案争议依法应当由人民政府先行处理，当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以向人民法院提起诉讼。原告在涉案土地权属争议未经人民政府依法调查处理的情形下径直向人民法院提起诉讼，不符合法律规定。本案在审理过程中，本院已向当事人释明，并组织协调未果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”，本案不属于人民法院受案范围，依法不予受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。驳回起诉后，当事人可以依法申请人民政府调查处理。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告东方市新龙镇龙卧村民委员会第十二村民小组的起诉。案件受理费50元退回给原告东方市新龙镇龙卧村民委员会第十二村民小组。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审判长 周文娟审判员 许杏花审判员 郝良存 二○一九年十一月二十日书记员 陈会甫附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。（共印20份）