甘肃省平凉市中级人民法院行政判决书（2019）甘08行终31号上诉人（原审原告）陈某1，住平凉市。委托代理人陈某2，系陈某1之子。代理权限为特别代理。委托代理人孙某，北京杰睿律师事务所律师。代理权限为特别代理。被上诉人（原审被告）平凉市自然资源局崆峒分局。法定代表人周某。出庭应诉负责人刘伟，该局副局长。委托代理人邓某，该局干部。代理权限为特别代理。委托代理人马某，甘肃陇正律师事务所律师。代理权限为一般代理。被上诉人（原审被告）平凉市崆峒区人民政府。法定代表人赵某。委托代理人张某。代理权限为特别代理。委托代理人王某，甘肃晨东律师事务所律师。代理权限为一般代理。上诉人陈某1因与被上诉人平凉市自然资源局崆峒分局、平凉市崆峒区人民政府土地管理行政命令一案，不服甘肃省静宁县人民法院（2019）甘0826行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年5月11日，平凉市人民政府根据甘肃省人民政府《关于平凉市2015年第21批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发〔2016〕99号）作出《关于平凉中心城区棚户区改造工程永康路片区建设项目土地征收的公告》，决定对平凉市崆峒区柳湖镇十里铺村村民委员会所有的东至永顺路，西至永兴路，南至柳湖路，北至泾河大道的203.91亩集体土地予以征收。2016年6月2日，原平凉市国土资源局崆峒分局作出《关于呈报的请示》。2016年7月5日，平凉市崆峒区人民政府作出《关于平凉中心城区棚户区改造工程永康路片区项目征地补偿安置方案的批复》（知字〔2016〕19号），称经区政府研究，原则同意该方案，要求原平凉市国土资源局崆峒分局认真组织实施。次日，原平凉市国土资源局崆峒分局将该方案予以公告。2016年7月7日，原平凉市国土资源局崆峒分局向原告陈某1发出《征收通知书》，称根据平凉市人民政府《关于平凉中心城区棚户区改造工程永康路片区建设项目土地征收的公告》（平政发[2016]52号）和区政府批复的征地补偿安置方案，陈某1在规划范围内的土地及地上附着物列入征收范围，现依法予以征收，并要求陈某1在接到通知后按征地补偿安置方案确定的时限要求及时办理补偿登记并签订征收补偿安置协议。2018年4月20日，平凉市中心城区棚户区改造工程永康路片区工作人员对陈某1的房屋予以调查登记，认定应补偿陈某1各项费用共计2918067元。自2017年7月17日至2018年4月15日，该片区征收组工作人员先后三次与陈某1协商房屋征收补偿安置事宜，陈某1均以补偿标准太低为由拒绝签订补偿安置协议。2018年6月27日，原平凉市国土资源局崆峒分局向陈某1送达了《征地安置补偿通知书》。2018年7月16日，原平凉市国土资源局崆峒分局向陈某1送达《领取补偿款项交付土地通知书》。2018年7月23日，原平凉市国土资源局崆峒分局作出平国土崆责交字（2018）3号责令交出土地决定并于同月25日向陈某1送达《责令交出土地决定书》。陈某1不服该决定，于2018年9月6日向平凉市崆峒区人民政府申请复议。同月10日，平凉市崆峒区人民政府受理该行政复议，2018年10月30日作出决定延迟复议期限三十日的通知。2018年11月26日，平凉市崆峒区人民政府作出崆行复决字[2018]11号行政复议决定，决定维持平凉市国土资源局崆峒分局作出的平国土崆责交字（2018）3号责令交出土地决定。2019年1月17日，平凉市国土资源局崆峒分局因机构改革更名为平凉市自然资源局崆峒分局。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《甘肃省征地补偿争议裁决办法》第六条规定：当事人对征地补偿有争议的，自市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案公告之日起30日内，向市、县人民政府申请协调。本案中，原告陈某1虽以补偿标准过低为由拒绝签订安置补偿协议，但未在规定的期限内向有权机关提出协调申请。被告平凉市自然资源局崆峒分局依法对其作出责令交出土地的决定，平凉市崆峒区人民政府依据陈某1的申请，依法对平凉市自然资源局崆峒分局作出的责令交出土地决定进行审查并依法作出复议决定，案涉决定基本事实清楚，适用法律、法规正确，主要法定程序合法，故对陈某1的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈某1的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈某1负担。陈某1上诉称，一、平凉市自然资源局崆峒分局一审提交的甘肃省人民政府甘政国土发［2016］99号批复并不能证明原告陈某1的宅基地在征收范围内。二、平凉市人民政府作出的平政发［2016］52号文件内容明显违法。首先，甘肃省人民政府甘政国土发［2016］99号批复的土地用途是普通商品房用地，而非棚户区改造用地；其次，平凉市人民政府平政发［2016］52号文件所述征地位置及征地面积没有任何依据；再次，征地组织实施单位应为市县级人民政府，而不是政府职能部门，更不能是职能部门的派出机构。三、平凉市自然资源局崆峒分局在征收过程中没有发布征地预公告，没有征询村民意见，没有告知被征地村民听证的权利，没有“一书四方案”等，程序明显违法。四、根据《土地管理法实施条例》第四十五条之规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，但被上诉人平凉市自然资源局崆峒分局并非县级以上土地行政主管部门，其没有作出《责令交出土地决定书》的主体资格。五、原告陈某1被征收的宅基地应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定进行补偿。故上诉请求：1.撤销甘肃省静宁县人民法院（2019）甘0826行初1号行政判决，改判支持陈某1原审诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。平凉市自然资源局崆峒分局辩称，一、陈某1的上诉请求无事实和法律依据。首先，棚户区改造是党中央、国务院为改善群众居住条件、兼顾完善城市功能、改善城市环境而推出的一项民心工程。2016年5月11日，平凉市人民政府发布的平政发［2016］52号《关于平凉中心城区棚户区改造工程永康路片区建设项目土地征收的公告》，征地范围东至永顺路、西至永兴路、南至柳湖路、北至泾河大道，而陈某1的房屋就在本次征收范围内，故陈某1上诉认为其宅基地不在本次征收范围的理由不能成立。其次，平凉市自然资源局崆峒分局作为具体负责实施本次征收活动的部门，具有作出责令交出土地决定的法定职权，不存在主体不适格的问题。另外，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条适用的前提是在征收土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿的情形下，参照国有土地上的房屋征收标准进行补偿，而本案当中陈某1的土地和房屋是一并进行征收的，其提出应当按照国有土地上房屋征收标准补偿的理由不能成立。二、陈某1位于十里铺一社的房屋及土地在本次征收范围内，在征收补偿方案规定的签约期内，平凉市自然资源局崆峒分局及棚户区改造管理中心的工作人员多次与陈某1协商补签约事宜，但其均拒绝接受安置补偿，且拒绝腾房交出土地。陈某1的行为已影响到征收工作的正常进行，符合作出责令交地决定的前提。因此，平凉市自然资源局崆峒分局依法作出的责令交出土地决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。三、一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。平凉市崆峒区人民政府辩称，平凉市崆峒区人民政府作出的崆行复决字［2018］11号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是平凉市自然资源局崆峒分局作出的平国土崆责交字（2018）3号责令交出土地决定及平凉市崆峒区人民政府作出的崆行复决字[2018]11号行政复议决定是否合法。关于责令交出土地决定的合法性问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”，对于作出责令交出土地决定的程序和条件相关法律没有明确规定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条第一款：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：(一)征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用权人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”以上规定是关于责令交出土地决定非诉行政执行案件合法性审查标准，与本案审查标准具有一致性，即合法的责令交出土地决定最低限度应当具备上述条件。本案中，根据一审法院查明及本院确认的事实，被上诉人平凉市自然资源局崆峒分局在作出被诉责令交出土地决定时，前述各项条件已经基本具备。即：案涉土地已经甘肃省人民政府甘政国土发［2016］99号《关于平凉市2015年第21批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》同意征收；平凉市人民政府据此发布了《关于平凉中心城区棚户区改造工程永康路片区建设项目土地征收的公告》，平凉市崆峒区人民政府以知字［2016］19号《关于平凉中心城区棚户区改造工程永康路片区项目征地补偿安置方案的批复》，同意了补偿安置方案，要求原平凉市国土资源局崆峒分局认真组织实施；平凉市自然资源局崆峒分局亦将该征收补偿安置方案予以公告，在与陈某1几经协商未达成补偿安置协议的情形下，以《征地安置补偿通知书》和《领取补偿款项交付土地通知书》明确其补偿项目及补偿金额，陈某1在法定期限内对补偿事宜既不寻求法律救济，也未在限定时间内领取补偿款并交出土地，对征收行为造成了阻碍，平凉市自然资源局崆峒分局作出平国土崆责交字（2018）3号责令交出土地决定符合上述条件规定。至于陈某1提出的平凉市自然资源局崆峒分局无权作出责令交出土地决定的上诉理由。根据甘肃省人民政府《关于省以下国土资源管理体制改革的实施意见》第二条第（四）项“市辖区国土资源主管部门实行派出制，为市国土资源主管部门的分局，市辖区设置的乡镇国土资源所，为市国土资源主管部门的派出机构。分局和国土资源所机构编制上收到市人民政府管理，经费列入市级财政预算，业务归区国土资源分局管理”之规定，平凉市自然资源局崆峒分局的编制和经费虽由平凉市人民政府统一管理，但其仍属于平凉市崆峒区人民政府的职能部门，有权行使土地管理行政职责，平凉市自然资源局崆峒分局依据法定程序作出责令交出土地决定并无不当。故其请求撤销该责令交出土地决定的上诉请求，本院不予支持。关于行政复议决定的合法性问题，被上诉人平凉市崆峒区人民政府受理上诉人陈某1的复议申请后，依照法定程序进行审查而作出的崆行复决字〔2018〕11号行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。陈某1对复议程序亦未提出异议，故其请求撤销该复议决定的上诉请求，本院不予支持。关于陈某1提出的征地程序违法、补偿标准偏低、补偿数额太少等问题，因土地征收行为系由多个环节的系列行政行为组成，针对不同环节可能影响当事人权益的相对独立的行政行为，可选择相应的救济途径，不能因对某一个行政行为提起诉讼而要求人民法院一并进行合法性审查，即对不同的行政行为，一般只能一行为一诉。陈某1一审的诉讼请求是撤销责令交出土地决定、撤销行政复议决定，故征收程序的合法性问题、补偿标准异议等均不属本案审查范围。综上所述，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，但依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《甘肃省征地补偿争议裁决办法》第六条有关补偿标准争议的规定，以陈某1未在规定期限内向有权机关提出协调申请为由，判决驳回陈某1的诉讼请求，裁判理由及适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下：一、撤销甘肃省静宁县人民法院（2019）甘0826行初1号行政判决；二、驳回陈某1的诉讼请求。二审案件受理费50元，由上诉人陈某1承担。本判决为终审判决。审 判 长 穆 雯审 判 员 王晓良审 判 员 岳学敏 二〇一九年十一月四日法官助理 闫丽红书 记 员 刘鸿珍