湖南省常德市鼎城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘0703行初116号 原告叶永红，男，汉族，1968年6月11日出生，住湖南省。 委托代理人田合云，湖南澧洲律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 被告澧县澧南镇人民政府，住所地湖南省常德市澧县澧南镇双荷村4组。 法定代表人张杰，系该镇镇长。 委托代理人周丽香，湖南城头山律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 第三人澧县水利局，住所地湖南省常德市澧县澧阳街道澧阳南路4号。 法定代表人伍星，系该局局长。 委托代理人陶自湘，系该局工作人员。代理权限为特别授权代理。 委托代理人王熔，湖南中锋律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。 原告叶永红诉被告澧县澧南镇人民政府（以下简称澧南镇政府）城乡建设行政强制及行政赔偿一案，本院于2019年7月30日立案受理后，于2019年8月2日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。因澧县水利局与本案有利害关系，本院依法追加澧县水利局为第三人参加诉讼，并于2019年9月4日依法向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人田合云、被告澧南镇政府的法定代表人张杰及其委托代理人周丽香、第三人澧县水利局的委托代理人陶自湘、王熔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告叶永红诉称：2019年2月28日，被告澧南镇政府组织几十人的拆房专业队，以房屋有损街道整洁美观为名，将原告位于澧县澧南镇乔家河社区面积为78.4平方米的砖木结构的平房强制拆除。被拆房屋系1998年涨洪水后，按照移民建镇指挥部和村委会的指定，由村民在指定的宅基上建造的砖木结构的平房，且原告长期在该房屋内居住。被告在强制拆除前并未告知原告拆房理由及法律依据，拆房后未给房主任何补偿。原告认为被告的行政行为无事实依据，无法律根据，且程序违法，严重损害了原告的合法权益，故诉至法院，请求：1、确认被告对原告房屋的强拆行为违法；2、判令被告按市场房屋价格对原告房屋赔偿房屋价款54880元；3、由被告承担诉讼费用。 被告澧南镇政府辩称：一、被告主体不适格。2018年8月23日，湖南省总河长令颁布第5号文件《关于开展河湖“清四乱”专项整治行动的决定》，在全省河湖开展清乱占、乱采、乱堆、乱建突出问题的专项整治活动，要求在2019年5月31日前完成。位于澧南镇乔家河社区的澧南垸是国家级蓄洪区，为了确保行洪区的通畅，澧县水利局根据防洪规划的需要及省、市的工作要求，于2019年1月29日向垸内各农户下达了《关于拆除澧南蓄洪垸建（构）筑物的通知》。因澧南垸位于澧南镇政府辖区内，该项工作的推动需要镇政府的配合协助，所以在下达通知时，澧县水利局要求加盖了澧南镇人民政府的公章。本案中，《防洪法》、《河道管理条例》等法律法规的执法主体是澧县水利局。澧县水利局下达通知后，原告没有按规定时间进行自行拆除，为此，乔家河社区组织力量对蓄洪区内原告所有的违法建筑进行了拆除。故澧南镇政府既不是法律法规规定的行政执法主体，也没有实施强制拆除的具体行政行为。二、原告不应得到任何行政机关的任何赔偿。本案中，原告在蓄洪区内的建筑属于违法建筑，没有取得合法的规划及审批手续，同时也是无人居住的“空心房”，依法应当自行拆除。在水利部门已经书面通知，原告未按照通知要求自行拆除的情况下，社区组织力量进行拆除，不存在侵犯原告的任何合法权益。因此，本案拆除行为实质上不是任何行政机关的所为，原告不应得到任何行政赔偿。综上，请求依法驳回原告的起诉。 第三人澧县水利局述称：一、澧县水利局2019年1月29日作出的《关于拆除澧南蓄洪垸建（构）筑物的通知》系合法履职行为。澧南垸于1984年定为蓄洪垸，位于澧水与道水交汇处，根据《防洪法》、《河道管理条例》及《湖南省洞庭湖蓄洪区安全与建设管理办法》之规定，蓄洪区属于河道范畴，蓄洪区的安全与建设，实行各级人民政府行政首长负责制，其日常工作由各级水利行政主管部门负责。对于无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。原告居住地地面高程为45.21米，澧南垸历史最高洪水位为47.1米，故该地属于河道管理范围。非经水利部门同意，河道内严禁修建建筑物，故原告所居住房屋系违法建筑，依法应当拆除。二、澧县水利局未进入报请县防汛抗旱指挥部依法强拆程序，对本案中强拆行为未参与，亦不知情。通知中明确限期未拆除的，将报请县防汛抗旱指挥部依法强制拆除，但实际并未启动该程序，强拆行为被证明是由澧南镇乔家河社区居委会根据村民自治章程进行，与澧县水利局无关，追加澧县水利局为第三人没有依据。 经审理查明：原告叶永红被拆房屋所在的澧南垸，于1984年定为蓄洪垸。1998年澧南垸溃决后，湖南省人民政府决定对其实行移民建镇，除分散安置外，乔家河、张家湾、瑶湾三处定点安置居民。在移民建镇的过程中，因重新规划宅基地，移民建镇指挥部把原告祖辈搬迁到现被拆除房屋的所在地，待统一规划的房屋修建好后再由拆除地点搬迁到新规划地点，但之后原告祖辈未搬迁出蓄洪区。 2018年8月23日，湖南省总河长令颁布第5号文件《关于开展河湖“清四乱”专项整治行动的决定》，在全省河湖开展清乱占、乱采、乱堆、乱建突出问题的专项整治活动。澧南镇乔家河社区进行摸底排查，蓄洪区内有5户无人居住的“空心房”,原告叶永红即为其中一户，其“空心房”面积为78.4平方米。第三人澧县水利局根据上述文件精神及上级工作要求，依职权于2019年1月29日向原告叶永红发出《关于拆除澧南蓄洪垸建（构）筑物的通知》，通知上加盖了澧县水利局公章，被告澧南镇政府为配合协助工作推动，应澧县水利局的要求，加盖了澧南镇人民政府公章。该通知要求原告15日内自动拆除涉案房屋，否则将报请县防汛抗旱指挥部依法强制拆除。原告没有自行拆除。2019年2月28日，乔家河社区依据村民自治章程，组织力量对蓄洪区内的包括原告房屋在内的建筑进行了拆除。 另查明，澧县政府为推进河道“清四乱”工作，安排了相关补助资金，在乔家河社区组织拆除前，该补助资金已由澧南镇政府拨付至社区账户，但原告拒绝领取。 本院认为，涉案房屋被强制拆除应为多阶段的行为，此种情形下，只有直接对外发生法律效果的行为方可诉，其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。本案涉案房屋被拆除前，第三人澧县水利局以澧县水利局和澧南镇政府的共同名义向原告叶永红发出《关于拆除澧南蓄洪垸建（构）筑物的通知》，该行为系为推进河道“清四乱”工作的宣传、准备行为。被告澧南镇政府向乔家河社区拨付相关补助资金，也是按照上级部门要求推进河道“清四乱”工作的一个内部环节。涉案房屋位于乔家河社区管理范围，涉案房屋拆除工作系乔家河社区具体实施，直接对原告权益产生影响的行为系乔家河社区的拆除行为。虽然第三人澧县水利局和被告澧南镇政府向原告发出《关于拆除澧南蓄洪垸建（构）筑物的通知》、被告向乔家河社区拨付补助资金，但这些行为本身对原告的权利义务不产生影响，其行为的相应法律效果系通过乔家河社区的具体处理行为实现，被告澧南镇政府和第三人澧县水利局的准备行为属于不可诉的行政机关的内部工作安排。故原告起诉不符合法律规定，应予驳回。如原告确有合法财产权益受损的事实，可通过提起民事诉讼另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第六十九条第一款第一项之规定，并经审判委员会研究决定，裁定如下： 驳回原告叶永红的起诉。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。 审 判 长  田晓晖 审 判 员  周元梅 人民陪审员  刘家闽 二〇一九年十一月十四日 法官 助理  李佩佩 书 记 员  吴微程 附法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2、《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大 执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促 履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。