宜昌市三峡坝区人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂0591行初14号原告：陈国华，男，汉族，1959年4月6日出生，住宜昌市西陵区。委托诉讼代理人：施聪，湖北三立律师事务所律师。被告：宜昌市市场监督管理局，住所地宜昌市发展大道35号。法定代表人黄传喜，局长。委托诉讼代理人魏中举，法规科科长。第三人：宜昌市西陵区市场监督管理局，住所地宜昌市桃花岭5号。法定代表人：曾庆胜，局长。委托诉讼代理人：金鑫，政策法规股股长。委托诉讼代理人：付芝成，政策法规股科员。原告陈国华诉被告宜昌市市场监督管理局、第三人宜昌市西陵区市场监督管理局食品行政复议一案，本院于2019年8月5日立案受理。本院向被告、第三人送达了起诉状副本，被告依法向本院提交了行政答辩状和证据材料，本院将行政答辩状和证据材料送达原告。本院依法组成合议庭，于2019年9月4日公开开庭审理了本案。原告陈国华及其委托诉讼代理人施聪，被告宜昌市市场监督管理局的出庭负责人蔡异新、委托诉讼代理人魏中举，第三人宜昌市西陵区市场监督管理局委托诉讼代理人金鑫、付芝成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2019年5月20日，被告作出宜市监复决字〔2019〕1号《行政复议决定书》，认为第三人宜昌市西陵区市场监督管理局依据虚假申请材料作出注销许可的行政行为缺乏事实依据，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定：撤销第三人宜昌市西陵区市场监管局2018年12月25日作出的《行政许可（审批）准予许可决定书》。原告陈国华向本院提出如下诉讼请求：1、依法确认第三人宜昌市西陵区市场监督管理局于2018年12月25日作出《行政许可（审批）准予许可决定书》注销食品许可证的违法行为。2、依法判令由第三人在注销许可证公告范围内为原告“阿信特色锅贴”消除影响、恢复名誉并赔偿原告直接损失50万元。3、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：一、被告的复议决定事实认定错误，法律适用错误。第三人作出注销宜昌市西陵区××号“阿信特色锅贴馆“《食品经营许可证》行政行为程序违法且未尽合理审查义务。1、《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。”就本案而言，注销食品许可证的行政许可行为涉及到原告的重大利益，一旦注销，原告将不能继续合法经营，对于一个开小吃品牌店经营者来说，没有什么比《食品经营许可证》更为重要。第三人明知涉及原告重大利益却没有履行告知义务，属程序违法。2、《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；”《食品经营许可管理办法》第二十一条第一款规定：“食品经营许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，县级以上地方食品药品监督管理部门在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”就本案而言，涉及原告与周榕之间的重大利益关系，第三人在作出注销食品许可证行政许可行为之前，应当告知原告或者其他利害关系人听证的权利。第三人未履行告知义务，侵害了原告的合法权益，违反法律的规定，属程序违法。3、《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第一款、第三款的规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”本案是由周榕出具原告的授权委托书代为原告申请，从授权委托书的形式上看，主要内容均为周榕手写，且陈国华签名处未按指印，按常理判断造假的风险大且又涉及原告的重大利益，第三人在作出行政许可前应按照上述法律规定对材料的实质内容进行核实。但是第三人无视明显有造假风险的委托书，在没有核实的情况下作出行政许可，未尽合理的审慎审查义务。二、被告作出复议决定适用法律错误。被告撤销第三人宜昌市西陵区市场监督管理局的行政行为的法律依据是根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”的规定。根据本案已查明事实，该行政行为的被许可人为陈国华，而伪造授权委托书的为周榕，不是陈国华，陈国华并未提供虚假资料，其属受害者，不符合该条款“被许可人以欺骗手段的阐述”的主体。本案应适用《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第三项的规定作为撤销的法律依据。三、第三人宜昌市西陵区市场监督管理局违法行为与原告损失之间存在因果关系，依法应承担赔偿责任。宜昌市西陵区市场监督管理局注销陈国华食品许可的行政行为，在公告范围内影响陈国华“阿信特色锅贴”品牌的商业名誉和自主经营权，直接导致陈国华无法与江山、彭正东续签《品牌经营使用协议》，根据协议陈国华应与彭正东续签至少三年的协议，与江山应续签至少五年的协议，其损失合计为19万元。陈国华为维护自己的合法权益，支出费用1万元，以上合计20万元，品牌名誉损失30万元。另因机构合并，原宜昌市食品药品监督管理局的职责整理，由宜昌市市场监督管理局承担职责。综上，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第七条第一款第五款、第三十六条第八项等规定，为维护原告的合法权益，请人民法院依法确认第三人宜昌市西陵区市场监督管理局具体行政行为违法，判令支持原告的诉讼请求。被告宜昌市市场监督管理局答辩称：1、原告的起诉超过法定时限，请求人民法院依法驳回起诉。2、我局于2019年5月20日作出的宜市监复决字（2019）1号《行政复议决定书》是合法正当的行政行为，依法应予维持。第三人宜昌市西陵区市场监督管理局答辩称：同意宜昌市市场监督管理局的答辩意见，另外补充如下意见：1、我局2018年12月25日作出的《行政许可（审批）准予许可决定书》程序合法：2、原告陈国华行政赔偿于法无据。恳请驳回原告的诉讼请求。原告向本院提交了以下证据：证据一，行政复议决定书，证明所诉的行政复议行为，同时证明被告在本机关认为当中第一项、第三项系错误的认定。证据二，陈国华的身份证复印件，证明原告的主体资格。证据三，陈国华与江山、彭正东签订的品牌经营使用协议及江山、彭正东向原告出具的中止续签的中止书，证明原告因被告的错误注销的行为造成了损失为19万元。证据四，2010年10月20日宜昌市商务局发布的宜昌市放弃早餐示范店的文件，证明阿信特色锅贴在2010年由原告经营，原告的阿信特色锅贴品牌在宜昌市区域范围内属驰名品牌，其名誉损失。被告向本院提交了以下证据：证据一，行政复议申请书及其所附材料（西陵区食品药品监督管理局信息公开目录、《食品经营许可证》注销申请书全套资料、西陵区食品药品监督管理局行政许（注销）准予许可决定书）及原宜昌市食品药品监督管理局文件处理单，证明原宜昌市食品药品监督管理局于2019年2月20日收到原告的行政复议申请。证据二，行政复议案件立案审批表、宜食药行复受通字（2019）第01号行政复议申请受理通知书及送达回执、宜食药行复答通字（2019）第01号行政复议被申请人答复通知书及送达回执，证明原告在收到复议申请后即报经领导批准决定予以受理书面通知申请人，同时依法通知被申请人提交书面答复和证据材料。证据三，西陵区食品药品监督管理局行政复议答复书、证据目录及证据材料，证明被申请人按照规定期限提交了书面答复和证据材料。证据四，宜食监复延字（2019）1号行政复议决定延期通知书、EMS邮寄凭证、快递查询单及送达回执，证明因案情复杂，在规定期限内无法审结，2019年4月15日原告决定延期审理，同时依法通知申请人和被申请人。证据五，原告行政复议人员2019年4月3日向原告制作的询问笔录，2019年5月13日向行政复议案件第三人周榕制作的调查笔录，及调取的证据（宜昌市西陵区胤彤阿信锅贴店的营业执照和食品经营许可证、原告与江山签订的品牌经营使用协议），证明我局行政复议人员在审理行政复议案件期间，依法调查取证。证据六，行政复议决定书、EMS邮寄凭证、快递查询单及送达回执，证明原告在法定期限内依法作出行政复议决定并依法送达给申请人和被申请人。第三人宜昌市西陵区市场监督管理局提交了下列证据：证据一，1、宜昌市西陵区阿信锅贴店《食品经营许可证》注销申请书及申请材料，2、宜昌市西陵区阿信锅贴店委托人陈国华身份证复印件、被委托人周榕身份证复印件，3、宜昌市西陵区食品药品监督管理局行政许可（注销）准予许可决定书，4、宜昌市食品药品监督管理局网站许可公示信息，证明依法申请办理行政许可注销的事实。证据二，1、宜昌市市场监督管理局行政复议决定书，2、负责人陈国华的食品经营许可证领取清单，证明其已根据行政复议决定书恢复原告陈国华的食品经营许可证的情况。经审理查明：2013年7月11日，原告与江山签订《品牌经营使用协议》，约定原告将阿信锅贴的品牌经营使用权交与江山，使用期限为2013年至2018年。2015年12月1日，江山、周榕、任西曼合伙在宜昌市西陵区××号经营阿信锅贴，店名为宜昌市西陵区阿信特色锅贴馆。2018年3月12日，第三人宜昌市西陵区市场监督管理局为宜昌市西陵区阿信特色锅贴馆颁发了JY24205020028554号《食品经营许可证》，该许可证载明法定代表人（负责人）陈国华，经营场所宜昌市西陵区××号，有效期至2023年3月11日。2018年12月25日，周榕以陈国华的名义向第三人宜昌市西陵区市场监督管理局注销其《食品经营许可证》，周榕作为经办人，提交了《注销申请书》、《注销申请表》、《委托书》、陈国华的居民身份证复印件、代理人周榕的身份证复印件、《食品经营许可证》正副本等资料。《食品经营许可证注销申请表》载明：“因经营需要，营业执照已变更负责人。”《委托书》载明：“本人陈国华，因身体状况特委托周榕（女）代为办理宜昌市西陵区阿信特色锅贴馆的《食品经营许可证》的注销事宜。特此委托。”同日，第三人宜昌市西陵区市场监督管理局受理申请，经审查作出准2018122512010897号《行政许可（注销）准予许可决定书》，对JY24205020028554号《食品经营许可证》予注销，并在官方网站许可公示平台公告。原告不服第三人宜昌市西陵区市场监督管理局作出的《注销决定书》，于2019年2月20日向被告申请行政复议，请求：确认第三人宜昌市西陵区市场监管局注销宜昌市西陵区阿信特色锅贴馆《食品经营许可证》违法，并依法撤销；赔偿直接经济损失50万元。2019年2月22日被告依法受理。2019年2月25日，被告向原告送达《行政复议受理通知书》，向第三人宜昌市西陵区市场监督管理局送达《行政复议答复通知书》。2019年3月1日，第三人宜昌市西陵区市场监管局向被告提交了《行政复议答复书》和相关证据。2019年4月3日，原告在接受被告询问“两个特色锅贴馆的《食品经营许可证》是由谁办理的”时回答“由我口头委托江山办理。负责人身份证复印件由我提供，因我未到场，负责人签字不是我亲自签写”,在回答“两个特色锅贴馆的《食品经营许可证》办理时，申请书上负责人签字是谁签字的情况，你知道吗”时回答“具体是江山办理还是周榕办理，我不清楚。但现在来看，应该是周榕代签的”。因案情复杂，被告决定延长审理期限，于2019年4月25日决定延期审理并书面通知原告和第三人。2019年5月13日，被告向办理注销登记的当事人周榕制作了调查笔录。周榕承认其在办理注销手续时陈国华的签名系周榕写的，并陈述申请该证的过程中，陈国华也没到场，是他人代签的。被告经过审理认为，周榕向第三人宜昌市西陵区市场监管局提交的申请材料中，“陈国华”的签名非原告本人书写，且事后原告对他人代签行为不予认可。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，第三人宜昌市西陵区市场监管局基于虚假资料作出的注销许可缺乏事实依据，应当予以撤销。同时，被告根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、《食品经营许可证管理办法》第十三条的规定，认定第三人宜昌市西陵区市场监督管理局已经尽到审慎审查义务，不存在违法情形，对原告提出的赔偿请求不予支持，遂依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第（二）项规定，于2019年5月20日作出宜市监复决字（2019）1号《行政复议决定书》，撤销了第三人宜昌市西陵区市场监督管理局于2018年12月25日作出的2018122512010897号《行政许可（注销）准予许可决定书》，并通过EMS送达给原告，原告于2019年5月21日签收。另查明，原告收到被告的复议决定书后，于2019年5月31日即向宜昌市西陵区人民法院提起诉讼。上述事实，有当事人陈述、《复议决定书》、被告及第三人的调查笔录等证据证实。本院认为，本案的被诉行政行为是被告宜昌市市场监督管理局2019年5月20日作出宜市监复决字（2019）1号《行政复议决定书》，原告对该决定书不服，提起诉讼，各方当事人主体适格。本案争议焦点是：1、本案是否超过起诉期限。2、对第三人宜昌市西陵区市场监督管理局2018年12月25日作出的2018122512010897号《行政许可（注销）准予许可决定书》注销食品许可证的行为是否应当审查。3、是否应当判令第三人宜昌市西陵区市场监督管理局在注销许可证公告范围内为原告消除影响、恢复名誉并赔偿原告直接损失50万元。1.关于起诉期限。原告于2019年5月21日收到被告的复议决定书后，在15日内的2019年5月31日即向宜昌市西陵区人民法院提起诉讼，在该院作出不予受理的裁定书后，即向本院提起诉讼，没有超过起诉期限。被告关于原告的起诉超过起诉期限的辩解理由，本院不予采信。2、关于原告要求确认第三人宜昌市西陵区市场监督管理局2018年12月25日作出的2018122512010897号《行政许可（注销）准予许可决定书》注销食品许可证的行为违法的请求，本院认为，被告在宜市监复决字（2019）1号《行政复议决定书》中，经过审查已将《注销决定书》予以撤销，该《注销决定书》的违法性已被确认。原告要求对已被撤销的原行政行为再度进行司法审查，不符合法定的起诉条件，本院不予审查。3、原告的赔偿请求是否应当得到支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》三十五条的规定，只有符合该法第三条、第十七条规定，致人精神损害的，才可主张消除影响、恢复名誉。故原告要求第三人在注销许可证公告范围内为原告消除影响、恢复名誉的诉讼请求不符合法律规定，本院不予支持。《食品经营许可管理办法》第三十六条第二款规定：“食品经营者申请注销食品经营许可的，应当向原发证的食品药品监督管理部门提交下列材料：（一）食品经营许可注销申请书；（二）食品经营许可证正本、副本；（三）与注销食品经营许可有关的其他材料。”2018年12月25日，宜昌市西陵区阿信特色锅贴馆向第三人宜昌市西陵区市场监管局申请注销其《食品经营许可证》，周榕作为经办人，提交了《食品经营许可证注销申请表》、《食品经营许可证》正副本原件、《法人授权委托书》、原告的居民身份证复印件、周榕的居民身份证复印件等资料。同日，第三人宜昌市西陵区市场监管局受理申请，经审查作出《注销决定书》，准予注销《食品经营许可证》。根据上述事实，第三人宜昌市西陵区市场监管局在对申请人提交的材料进行审查后，作出《注销决定书》，并未违反上述法律规定。原告不服《注销决定书》，申请行政复议后，被告经过审查，认定周榕向第三人宜昌市西陵区市场监督管理局提交的申请材料中，“陈国华”的签名非原告本人书写，据此撤销了《注销决定书》。但根据原告2019年4月3日在接受第三人宜昌市西陵区市场监督管理局询问时的陈述，2018年3月申请颁发案涉《食品经营许可证》时，原告未亲自办理，亦未在任何文件上签名，而是将居民身份证复印件交给了他人，由他人代办。在此情况下，原告主张第三人宜昌市西陵区市场监督管理局作出注销决定书时未尽到审慎审查义务，存在过错，其主张不能成立。最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条第一款规定，被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政决定违法的，不承担赔偿责任。第三人宜昌市西陵区市场监督管理局作出了注销决定书，但没有证据证明其未尽到审慎审查义务，故原告请求本院判令第三人宜昌市西陵区市场监督管理局赔偿其经济损失50万元，该诉讼请求不应予以支持。原告不服第三人宜昌市西陵区市场监督管理局作出的注销决定书，向被告申请行政复议。2019年2月22日依法受理。2019年2月25日，被告向原告送达《行政复议受理通知书》，向第三人宜昌市西陵区市场监督管理局送达《行政复议答复通知书》。2019年3月1日，第三人宜昌市西陵区市场监督管理局向被告提交了《行政复议答复书》和相关证据。因案情复杂，被告决定延长审理期限，于2019年4月25日决定延期审理并书面通知原告和第三人。2019年5月20日作出宜市监复决字（2019）1号《行政复议决定书》，撤销了第三人宜昌市西陵区市场监督管理局于2018年12月25日作出的2018122512010897号《行政许可（注销）准予许可决定书》，并通过EMS送达给原告，原告于2019年5月21日签收。本院经审查认为，被告的行政复议行为合法。综上，被告作出的宜市监复决字〔2019〕1号《行政复议决定书》合法。原告的诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第（二）项、参照《食品经营许可管理办法》第三十六条第二款之规定，判决如下：驳回原告陈国华的诉讼请求。案件诉讼费50元，由原告陈国华负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提交副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审 判 长  刘青春人民陪审员  李明喜人民陪审员  徐振安二〇一九年十一月十五日书 记 员  蔡慧丽