江西省于都县人民法院行 政 判 决 书（2019）赣0731行初159号原告江西翰龙公章刻制有限公司。法定代表人刘议禧，总经理。委托代理人杨成，云南弘瑞律师事务所律师，特别授权。委托代理人李东华,公司法务专员，特别授权。被告赣州市公安局章贡分局。法定代表人陈应庭，局长。出庭负责人于清铜，党委委员。委托代理人刘庆斌，该局干警，特别授权。委托代理人胡敦麟，江西一泓律师事务所律师，一般代理。原告江西翰龙公章刻制有限公司诉被告赣州市公安局章贡分局行政许可一案，本院于2019年8月21日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告的法定代表人刘议禧及其委托代理人杨成、李东华，被告的诉讼负责人于清铜及其委托代理人刘庆斌、胡敦麟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年2月27日，原告向被告提出公章刻制业《特种行业许可证》申请。被告于2019年3月7日作出章公（行）2019第006号《不予行政许可决定书》，以原告未安装全省统一的印章治安管理信息系统，没有安装必要的防盗设施，没有独立设置业务接待间、制作间、成品保管仓库，以及章贡区2018年新增市场主体数量达不到再增设公章刻制对外经营单位的要求。决定对原告的申请不予行政许可。原告诉称，1、请求判令撤销章公（行）2019第006号《不予行政许可决定书》，并责令被告重新作出决定；2、请求一并审查《江西省特种行业治安管理规定（试行）》第九条第二项之规定。3、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告于2018年12月19日经赣州市行政审批局审批成立，经营范围包括公章刻制。因公章刻制需凭有效许可证经营，原告于2019年2月27日向被告申请颁发公章刻制业《特种行业许可证》，被告于2019年2月28日受理了原告的申请，并于2019年3月7日作出章公（行）2019第006号《不予行政许可决定书》。原告认为被告作出该决定书依据的法律法规错误，理由如下：一、被告以原告未根据《江西省特种行业治安管理规定（试行）》相关规定安装使用印章治安管理信息系统，属于适用法律法规错误。《江西省特种行业治安管理规定（试行）》系江西省公安厅出台的规范性文件，不属于法律法规和规章。根据《行政许可法》第十三至十七条的相关规定，关于行政许可的设定只能由法律法规做出规定，省级政府规章只能设定临时性许可，地方性法规和地方政府规章不得设定企业设立登记行政许可。法规和规章对实施上位法设定的行政许可做出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。其他规范性文件不得设定行政许可。故被告以此规定为依据认为原告未安装使用印章治安管理信息系统作出不予行政许可决定书，属于适用法律法规错误。被告依据公安部《关于深化娱乐场所和特种行业治安管理改革进一步依法加强事中事后监管的工作意见》（公治（2017）529号文件），以章贡区“2018年新增市场主体数量达不到该文件再增设公章刻制对外经营单位的要求”为由作出不予行政许可决定书，属于适用法律法规错误。公安部《关于深化娱乐场所和特种行业治安管理改革进一步依法加强事中事后监管的工作意见》（公治（2017）529号文件）系公安部下发的内部文件，并非部门规章，仅属于“其他规范性文件”，亦无权对行政许可的设定条件作出规定，被告不得以此为依据作出不予许可的决定。三、被告以原告未“安装必要的防盗设施，没有独立设置业务接待间、制作间、成品保管仓库”为由作出不予许可的决定缺乏法律依据。被告指出原告需安装必要的防盗设施，没有独立设置业务接待间、制作间、成品保管仓库，并无法律法规做出相应规定，故被告以此为由作出不予许可的决定缺乏法律依据。另外，《江西省特种行业治安管理规定（试行）》系江西省公安厅出台的规范性文件，不属于法律法规和规章。根据《行政许可法》第十三至十七条的相关规定，关于行政许可的设定只能由法律法规做出规定，省级政府规章只能设定临时性许可，地方性法规和地方政府规章不得设定企业设立登记行政许可。法规和规章对实施上位法设定的行政许可做出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。其他规范性文件不得设定行政许可。因此，《江西省特种行业治安管理规定（试行）》第九条第二项对公章刻制业所设定的行政许可条件明显违反了《行政许可法》的规定。根据《行政诉讼法》第五十三条的规定，请求法院一并审查《江西省特种行业治安管理规定》（试行）》第九条第二项之规定，并确认其违法。综上，《江西省特种行业治安管理规定（试行）》第九条第二项之规定违法，被告作出的章公（行）2019第006号不予行政许可决定书的理由不能成立，请求予以支持。原告提供的证据有：1、行政许可受理通知书；2、不予行政许可决定书；3、特种行业营业登记表即申请报告（含补充说明及法律政策依据）；4、股东职工名册；5、建筑设备（含车间库房）及四邻平面略图；6、刘议禧无违法犯罪记录证明；7、房屋安全鉴定书；8、消防意见书；9、辖区派出所审核意见；10、营业执照；11法定代表人兼经营负责人身份证；12、按国家有关规定安装使用印章治安管理信息系统证明；13、公章刻制业特种行业许可证核发一次性告知书；14、印章刻制企业《特种行业许可证》审批表。被告辩称，一、被告2019年3月7日作出的章公(行)2019第006号《不予行政许可决定》事实清楚，证据确实充分。经调查查明，2019年2月14日，我局治安大队收到原告递交的公章刻制业《特种行业许可证》申请材料。经治安大队初审，认为申请材料不齐全，根据《行政许可法》第三十四条之规定，于2月18日下达《一次性告知书》，要求原告补充提供申请材料，2月27日，原告将补充材料补齐后，我局于2019年2月28日受理了该行政许可申请并将行政许可受理通知书当场送达。2019年3月4日，我局治安大队组织民警对原告进行现场核查，发现原告仅有10平方米左右的面积，未安装防盗门和防盗网，仅有一个网络摄像头，未安装电脑等信息采集设备，未安装赣州市统一的印章治安管理信息系统等现象。结合核查申请行政许可申请材料情况和现场核查情况，我局根据公安部《关于深化娱乐场所和特种行业治安管理改革进一步依法加强事中事后监管的工作意见》（公治（2017）529号文件）和《江西省特种行业治安管理规定（试行）》等相关规定，于2019年3月7日作出《不予行政许可决定书》，并于2019年3月8日现场送达原告法人刘议禧，但刘议禧拒绝签字签收，我局于2019年3月11日通过挂号信再次送达。二、被告办理原告行政许可一案程序合法。2019年2月14日，我局治安大队收到原告递交的公章刻制业《特种行业许可证》申请材料。2月18日下达《一次性告知书》，要求原告补充提供申请材料。2月27日，原告将补充材料补齐后，我局于2019年2月28日受理了该行政许可申请并将行政许可受理通知书当场送达。2019年3月4日，我局治安大队组织民警对原告进行现场核查。2019年3月7日作出《不予行政许可决定书》并于2019年3月8日现场送达原告法人刘议禧，但刘议禧拒绝签字签收，我局于2019年3月11日通过挂号信再次送达。三、被告作出的《不予行政许可决定书》适用法律法规准确，符合我省政策，合法有效。（一）原告未按要求安装全省统一的印章治安管理信息系统，也未对制作车间和库房采取必要的治安保卫和消防安全措施。不符合《江西省特种行业治安管理规定（试行）》的相关要求。根据《江西省特种行业治安管理规定（试行）》第九条第一款第二项之规定，申领《特种行业许可证》，应当提交申请报告、工商行政管理部门核发的《营业执照》及其复印件、法定代表人、经营负责人的有效身份证件及其复印件（外籍人员同时提供有效工作许可和工作类居住证），以及下列材料：（二）公章刻制业：1、法定代表人，个人股东和从业人员户口所在地公安机关出具的无相应从业限制情形的违法犯罪记录证明；2、经营场所及生产车间、保管库房平面图，房屋安全鉴定书和消防意见书；3、各项治安保卫、消防安全管理措施；4、辖区派出所的审核意见；5、按照国家有关规定安装使用印章治安管理信息系统（须与全省印章业治安管理信息系统平台互联对接）有关证明；6、法律、法规、规章规定的其他材料。（二）根据公安部《关于深化娱乐场所和特种行业治安管理改革进一步依法加强事中事后监管的工作意见》（公治（2017）529号文件），公章刻制业属于限制准入类行业，设立公章刻制经营单位要与本地新增市场主体数量相配套。经市场监督部门查询市场主体数据，结合章贡区公章刻制企业历史存量，章贡区2018年新增市场主体数量达不到上述文件再增设公章刻制对外经营单位要求。综上所述，被告2019年3月7日作出的章公（行）2019第006号《不予行政许可决定书》，事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律法规准确。请求判决驳回原告的诉讼请求。被告提供的证据有：1、统一社会信用代码证书，证明被告行政许可的主体资格。2、①行政许可现场核查报告；②安全检查登记表；③翰龙公司现场照片；④章贡区市场和质量监督管理局数据；⑤关于赣州市章贡区特种行业无法受理的说明；⑥不予行政许可决定书；、翰龙公司公章刻制业特种行业许可证申请材料，证明翰龙公司不符合申请公章刻制业特种行业许可证的条件，我局不予行政许可决定正确有效。3、①电话记录；②电子送达证明；③公章刻制业特种行业许可证核发一次性告知书；④行政许可受理通知书；⑤送达回执；⑥情况说明；⑦挂号信送达回执，证明我局对翰龙公司作出不予行政许可决定程序合法。4、①公安部关于深化娱乐服务场所和特种行业治安管理改革进一步依法加强事中事后监管的工作意见；②省公安厅关于整合全省印章治安管理信息系统的通知；③江西省公安厅关于印发《江西省特种行业治安管理规定（试行）》的通知。证明我局作出不予行政许可适用法律和政策准确。经庭审质证，原告对被告提供的证据的质证意见：对证据1、2、3没有异议；对证据4合法性有异议，①、②证据都属于公安部内部规范性文件，根据《行政许可法》第十三条至第十七条规定内部规范性文件不能作为行政许可的依据。③证据是内部规范性文件，违反了《行政许可法》第十三条至第十七条规定，不能作为行政许可的依据。③证据与公安部印铸刻制业暂行管理规则第三条所设定的条件相冲突。被告对原告提供的证据的质证意见：对原告的证据1、2、6、10、11、13、14的“三性”没有异议；其余的3、4、5、7、8、9、12的“三性”有异议，其中证据9是原告单方作出，不是派出所作出，房屋安全鉴定和消防意见书和信息系统的证明都是原告自己作出的，不真实、不客观、不合法，不符合国家的规定和要求。本院对上述证据认证如下：原告提供的《不予行政许可决定书》是本案的审查对象，不属于证据。对被告提供的第1、2、3组证据，原告没有异议，本院予以采信。对被告提供的第4组证据，原告对其合法性提出异议，该组证据的合法性在本院认为部分阐述。对原告提供的1、2、6、10、11、13、14证据没有异议，本院予以采信。对原告提供的3、4、5、7、8、9、12证据系原告单方制作，不符合证据的法定形式要件，本院不予采信。经审理查明，原告于2018年12月19日经赣州市行政审批局登记成立，营业执照显示其经营范围为公章刻制（凭有效许可证经营）。2019年2月14日，原告向被告提交公章刻制特种行业许可证申请。经审查，被告于2月18日向原告作出补充材料一次性告知书。2月27日，原告将材料补齐后，被告于2月28日受理了原告的行政许可申请，并将行政许可受理通知书送达原告。2019年3月4日，被告对原告进行现场核查拍照，并形成了行政许可现场核查报告，报告载明“该公司只有一间办公室，面积约10平方米，房门为普通木门（右侧带长条状玻璃），没有安装防盗门，有一扇对外窗户，没有安装防盗网。印章业务接待间、制作间、成品保管仓库没有单独设置。房间内有一个手提灭火器，一个小型保险柜，一个网络摄像头（连接手机，没有主机）、一张办公室桌、一组木质柜等物品。现场没有安装电脑等信息采集设备（经询刘议禧，其说正在购买），也没有安装赣州市统一的印章治安管理信息系统（戈德系统）。刘议禧对核查情况无异议。”2019年1月15日，章贡区市场和质量监督管理局出具2017、2018年度市场主体数据：“2017年度企业总数：13979户，其中2017年新设立4414户；个体总数：44529户，其中2017年新设立10087户。2018年度：企业总数：17260户，其中2018年新设立5410户；个体总数：48842户，其中2018年新设立10486户。”为此，被告以原告的行政许可不符合《江西省特种行业治安管理规定（试行）》第九条第一款第二项，以及公安部《关于深化娱乐场所和特种行业治安管理改革进一步依法加强事中事后监管的工作意见》【公治（2017）529号文件】为由，作出不予行政许可决定。《江西省特种行业治安管理规定（试行）》第九条第一款第二项规定，（二）公章刻制业：1、法定代表人，个人股东和从业人员户口所在地公安机关出具的无相应从业限制情形的违法犯罪记录证明；2、经营场所及生产车间、保管库房平面图，房屋安全鉴定书和消防意见书；3、各项治安保卫、消防安全管理措施；4、辖区派出所的审核意见；5、按照国家有关规定安装使用印章治安管理信息系统（须与全省印章业治安管理信息系统平台互联网对接）有关证明；6、法律、法规、规章规定的其他材料。公安部《关于深化娱乐场所和特种行业治安管理改革进一步依法加强事中事后监管的工作意见》【公治（2017）529号文件】规定：设立公章刻制经营单位要与本地新增市场主体数量相配套，一个县（区）前一年度新增市场主体5000家以下的，设立公章刻制经营单位不得超过2家，在此基础上，以每递增3000家为一档次，可批准增设1家，并逐档递增。允许在本省（自治区、直辖市）范围内跨县（区）刊刻公章。江西省公安厅《关于整合全省印章治安管理信息系统的通知》【赣公字（2011）60号】规定，根据公安部“统一的规范印章信息审批流程、统一的软件技术标准、统一的公安内网数据管理模式”的要求，经江西戈德安信计算机有限公司、南昌市天盾实业有限责任公司、上饶市联安印业有限公司三家原印章信息系统承建单位协商一致，经省公安厅同意，今后全省印章治安管理信息系统统一使用天津南开戈德有限公司开发的戈德印章治安管理系统。本院认为，特种行业，是指在工商服务业中，因经营业务的内容和性质而易于被犯罪分子所利用，由国家或地方法规规定交由公安机关实行治安行政管理的行业。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》规定，公章刻制业特种行业许可证核发由县级以上地方人民政府公安机关实施。因此，被告在行政管理过程中对原告作出的案涉《不予行政许可决定》具有强制性，对原告的权利义务产生了实际影响，原告不服，可以提起行政诉讼。《行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。”第十四条规定：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。”第十六条规定：“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”《印铸刻字业暂行管理规则》（1951年8月15日公安部发布，现行有效）第九条规定：“省级以上人民公安机关，得依据本规则之精神，制定补充办法；县（市）级人民公安机关如有制定补充办法之必要，须经省级人民公安机关批准。”《江西省特种行业治安管理规定（试行）》第九条第一款第二项规定，公章刻制业必须按照国家有关规定安装使用印章治安管理信息系统，并与全省印章业治安管理信息系统平台互联网对接。根据上述法律法规规定，印章刻制特种行业属须经公安机关许可的行业，原告经营公章刻制业务，必须经公安机关行政主管部门行政许可。我国法律法规未对实施公章刻制业行政许可作出具体规定。但1951年8月15日公安部发布的《印铸刻字业暂行管理规则》对公章刻制行业许可作了较为详细的规定。同时，该规章第九条授权省级公安机关依据规则精神，制定补充办法。因此，随着互联网的发展，科学技术的创新，社会治安管理模式的更新，江西省公安厅根据《印铸刻字业暂行管理规则》的授权，结合本省实际制定《江西省特种行业治安管理规定（试行）》，对公章刻制业行政许可的实施作出的具体规定，该规定符合法律、法规的规定。原告以《江西省特种行业治安管理规定（试行）》第九条第二项规定违反了《行政许可法》的规定，其理由不能成立，本院不予采信。原告未安装使用印章治安管理信息系统，并与全省印章业治安管理信息系统平台互联网对接，其行政许可申请不符合法律法规和规章的规定。被告作出的《不予行政许可决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告江西翰龙公章刻制有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江西翰龙公章刻制有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  段德辉人民陪审员  段裘金人民陪审员  方 敏二〇一九年十一月十五日书 记 员  刘圣明