河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)冀01行终514号 上诉人（原审原告）吴海军，男，1974年11月14日出生，满族，住石家庄市裕华区。 被上诉人（原审被告）石家庄市公安局裕华分局，住所地石家庄市裕华区雅清街32号。 法定代表人吴志亭，局长。 委托代理人窦树冉，该局法制大队民警。 委托代理人郜峰，该局法制大队民警。 上诉人吴海军因诉被上诉人石家庄市公安局裕华分局行政处罚的行政行为一案，不服石家庄市裕华区人民法院（2019）冀0108行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，为维护自己权益，2019年3月13日，原告吴海军携带信访材料去北京中南海周边反映问题，被北京市公安局西城分局府右街派出所发现并对其进行训诫；后被带回，被告石家庄市公安局裕华分局接到原告户籍地辖区办事处的报警，依法对原告进京非正常上访，扰乱该地区的公共秩序一案进行处理，经过调查认定吴海军在北京市中南海周边非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序。于2019年3月14日,依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，作出的裕公（兴）行罚决字[2019]0082号行政处罚决定书,决定对吴海军行政拘留十日。拘留已执行完毕原告不服，诉至法院，要求判如所请。 原审认为，公民有反映自己合理诉求的权利，但是要通过合法的方式进行。在北京市中南海周边非正常上访，就会扰乱该地区的公共秩序。原告反映自己合理诉求到北京中南海周边非正常上访，被当地公安机关发现并进行训诫。被告接警后依照法定程序对原告的行为作出处罚，此处罚决定认定事实清楚，程序合法。对于原告要求撤销该决定的诉请不予支持。遂判决驳回原告吴海军的诉讼请求。 上诉人吴海军上诉称，1.请求撤销石家庄市裕华区人民法院（2019）冀0108行初30号行政判决。2.请求撤销被上诉人石家庄市公安局裕华分局裕公（兴）行罚决字[2019] 0082号行政处罚决定。主要事实和理由：1.上诉人到北京信访部门举报地方政府工作人员充当空壳出租车公司保护伞，石家庄警方以上诉人敏感时期到北京中南海周边地区非正常上访被北京警方训诫为由，对上诉人作出行政拘留处罚，上诉人不服，提起诉讼，请求撤销行政拘留处罚决定。一审法院判决驳回诉讼请求，维持石家庄警方作出的行政拘留处罚决定是错误的。“非正常上访”不等同于“非法”，“信访”是《宪法》第四十一条赋予公民对行政机关及其工作人员的批评建议权，该项宪法权利受《信访条例》和实体法的保护。现行法律法规并未对“正常上访”和“非正常上访”进行一个明确的法律界定，在信访过程中，只有违反《信访条例》第十八条、第二十条规定的行为，才能依据《信访条例》第四十七条规定作出相应的处理。因此，要确认“非法”就应当明确行为人实施的具体行为属于法律禁止的行为，一审法院只有在对上诉人存在违反《信访条例》第十八条、第二十条规定，应受治安管理处罚的行为事实查明的基础上才能作出裁判。2.《训诫书》不能证明上诉人存在违反《治安管理处罚法》、《信访条例》的行为的客观存在。“训诫”既不属于《行政处罚法》第八条规定的八类行政处罚之一，也不属于《治安管理处罚法》第十条规定的四类治安管理处罚之一，因此，北京警方作出的《训诫书》并不能证明行为人存在违反《治安管理处罚法》、《信访条例》规定的行为。就本案而言，被上诉人认定上诉人存在扰乱公共场所秩序的证据，只有北京警方出具的一份《训诫书》，但该《训诫书》并未具体明确上诉人在何时、何地，实施了何种应当受到治安管理处罚的扰乱公共场所秩序行为的事实，一审法院对上诉人是否存在违反《治安管理处罚法》第二十三条规定应受到治安管理处罚的行为事实并未查明。3.被上诉人没有管辖权，地方公安机关对发生在北京的违法行为，依法不享有行政（治安管理）处罚权，《治安管理处罚法》没有关于治安管理管辖权可以超越行政管辖区域的规定。因此，查明违法行为发生地，对确认行政机关行使治安管理行政管辖权及最终确认行政机关是否违法具有重要的法律意义。结合本案而言，上诉人在北京的违法行为不应当由被上诉人管辖，被上诉人根本没有证据证明北京警方将案件移交被上诉人处置的《移交函》。被上诉人在没有北京警方案件移交的情况下，对上诉人在其行政管辖权以外的行为行使行政权力，属于超越职权管辖范围的违法行政行为，即使被上诉人有北京警方的《移交函》也不符合《行政处罚法》第二十条的规定。根据《立法法》的相关规定，《公安机关办理行政案件程序规定》既不是法律，也不是行政法规，而只是公安部部门规章，不应当作为治安管理处罚行政管辖权依据。4.引用法律错误造成程序违法，《行政处罚法》不是作出“治安管理处罚决定”的法律依据。根据《立法法》第九十二条规定，遵循《立法法》确立的“特别规定优于一般规定，新规定优于旧规定”的司法原则，结合本案而言，《治安管理处罚法》和《行政处罚法》均是同一部门制定的法律，《治安管理处罚法》属于特别规定和新规定，《行政处罚法》属于一般规定和旧规定，应当优先适用《治安管理处罚法》。《治安管理处罚法》第三条、第九十六条、第九十七条规定，对治安管理处罚程序有明确的规定，结合本案，被上诉人依据《治安管理处罚法》认定上诉人的行为违反治安管理法律规定，应严格遵守治安管理处罚，但在《治安管理处罚法》第九十六条、第九十七条明确规定治安管理处罚程序的情况下，却适用《行政处罚法》的处罚程序，不是作出和送达《治安管理处罚决定书》，而是作出和送达《行政处罚决定书》，显然被上诉人的治安管理处罚程序违法，适用法律错误。综上，被上诉人对上诉人在北京的信访行为，依法不享有行政（治安）处罚管辖权，其无权就行为人在北京的行为作出治安管理处罚决定，被上诉人要取得对上诉人在北京的信访行为的行政（治安）处罚管辖权应当依法定程序办理。北京警方制作的《训诫书》既不是行政处罚，也不能证明行为人存在违反《治安管理处罚法》规定的行为。“非正常上访”并不等同于“非法”，要确认“非法”必须明确上诉人实施的具体行政行为属于法律禁止的行为。“非正常上访”不属于《治安管理处罚法》所要制裁的行为，在《治安管理处罚法》明确规定了治安管理处罚程序的情况下，《行政处罚法》的行政处罚程序规定不是作出治安管理处罚决定的法律依据，被上诉人对上诉人到北京信访的行为作出治安管理处罚行为属于滥用职权的违法行政行为，应当予以纠正，依法保障《宪法》赋予公民行使对国家机关及其工作人员的批评建议权，依法制止被上诉人曲解法律、滥用职权、对信访人实施打击报复的行为，保障公民的人身权利不受违法行政行为的侵犯。 被上诉人石家庄市公安局裕华分局答辩称,2019年3月13日14时许，吴海军在北京市中南海周边非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序。我局于2019年3月14日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对吴海军行政拘留十日。事实与理由：1.北京市中南海周边不是信访接待场所，上诉人携带信访材料在该地区非正常上访的行为，扰乱了该地区的正常秩序，其行为已构成扰乱公共场所秩序。2.训诫书已写明上诉人非正常上访的时间、地点等信息，符合证据要求，可以作为定案依据。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条，被上诉人对本案有管辖权，且本案是被上诉人直接受理，而不是由北京移送。3.行政处罚决定书依法写明了对上诉人处罚的事实、理由和依据。综上所述，原审判决认定的事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。请石家庄市中级人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 经审理，二审查明的事实与一审查明认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，情节较重的，处五日以上十日以下拘留。信访权是宪法和法律赋予公民的基本权利，但信访权应当依法行使，北京中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人吴海军于2019年3月13日携带信访材料到北京中南海周边地区非正常上访，其行为已经构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱公共场所秩序，北京市公安局西城分局府右街派出所对其进行训诫并制作了训诫书。被上诉人石家庄市公安局裕华分局接到报警后，履行了立案、调查和权利义务告知等程序，对上诉人作出行政拘留十日的行政处罚决定，并依法进行了送达。该处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不妥。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。根据上述规定，被上诉人为上诉人居住地的公安机关，对此案有管辖权。治安管理处罚是行政处罚的一种，因此上诉人上诉称“《行政处罚法》不是作出治安管理处罚决定的法律依据”，该理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；上诉人吴海军的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴海军负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志洲 审判员  李文华 审判员  魏其仓 二〇一九年十一月十一日 书记员  梁 璐