江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏06行终667号 上诉人（原审原告）南通蜀地电子科技有限公司，住所地启东市。 法定代表人李彪，执行董事。 被上诉人（原审被告）启东市公安局，住所地启东市。 法定代表人杨斌，局长。 被上诉人（原审第三人）李强，男，1974年12月14日出生，××族，住四川省阆中市。 上诉人南通蜀地电子科技有限公司（以下简称蜀地公司）因公安行政备案一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初197号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，李强系蜀地公司原法定代表人，后张伟、李彪以股权收购的方式受让了李强100%股权。2017年12月27日，原启东市行政审批局作出《公司准予变更登记通知书》，蜀地公司的法定代表人经核准由原法定代表人李强变更为现法定代表人李彪，原股东姓名由李强变更为张伟、李彪。2018年1月25日，李强持蜀地公司原营业执照（法人代表为李强）及本人身份证、李彪身份证照片至启东市马顺刻字社刻制蜀地公司的公章，刻制完成后，上述刻字社老板出示一份公章备案证明给李强并让李强持该证明至行政中心盖章备案。当日，李强前往启东行政中心公安窗口要求备案，公安机关窗口工作人员经核对后加盖备案专用章。备案后，李强遂赶至启东市人民法院参与民事诉讼。2018年9月11日，李彪向启东市公安局报警称前法定代表人李强私刻蜀地公司公章，伪造授权委托书参与诉讼活动。2018年10月9日，启东市公安局作出启公（塘）不立字[2018]112号不予立案通知书，认为李彪提出的控告蜀地公司印章被伪造案没有犯罪事实，决定不予立案。在侦查李彪控告公司印章被伪造案件过程中，启东市公安局发现启东市马顺刻字社作为特种行业，未按规定查验、登记经办人的身份信息，违反了相关法律法规，遂于2019年1月24日对该社作出启公（汇）行罚决字[2019]154号行政处罚决定书，决定给予该社罚款2000元。 2019年1月26日，蜀地公司向一审法院提起诉讼，认为启东市公安局对案涉公章准予备案的行为违法，请求法院撤销启东市公安局对案涉公章的备案。 另，2017年1月12日，国务院颁发国发[2017]7号《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》，对中央指定地方实施行政许可的39项事项取消行政许可。其中第九项为公章刻制审批项目，载明“取消审批后，实行公章刻制备案管理，继续保留公安机关对公章刻制企业的审批。……要求公章刻制企业在刻制公章后，将用章单位、公章刻制申请人、印模等基本信息报公安机关备案。公安机关加强事中事后监管，建立统一的公章治安管理信息系统，逐步实现公章刻制网上备案、信息采集及公众查询”。 2017年8月28日，江苏省公安厅下发苏公厅[2017]413号《关于改革和加强公章刻制业治安管理工作的通知》，要求强化公章备案，简化办理流程，并强调执行公章备案的主体已变更为公章刻制经营单位，公章刻制经营单位要认真查验相关证照、资料是否符合要求，并如实登记上传，但不对内容真实性负责，确保事后行政、司法行为中能如实提供原始资料即可。为贯彻上述文件精神，南通市公安局下发通公发[2017]122号《南通市公安局关于改革和加强全市公章刻制业治安管理工作的通知》，公安机关不再受理单位或者机构的公章备案申请，相关备案材料由公章刻制经营单位刻制公章后通过系统实时传报所在地县级公安机关，对于目前无法通过系统传输的，由公章刻制经营单位定期将纸质材料交各地政务服务中心公安窗口或治安大队。 一审法院认为，案件争议焦点在于启东市公安局对刻制公章的备案行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政诉讼法学理论一般认为，可诉的行政行为是指行政机关针对特定的、具体的事项对外作出的能够产生法律效果的行为。如果行政机关的行为对行政相对人的权利义务关系不产生调整作用，则对行政相对人不产生法律上的效果，也就不具备行政行为的特征，亦不属于行政诉讼的受案范围。本案中，公安机关对刻制公章的备案行为对蜀地公司的权利义务关系不产生影响，应不属行政诉讼的受案范围。首先，公章备案行为不具有行政许可的法律属性，备案与否对公章能否进行刻制不产生直接影响。由国发[2017]7号《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》可知，国家取消了对公章刻制审批的行政许可，公安机关对此仅进行事中事后监管，备案并非印章准刻的先行条件，备案行为不对印章能否进行刻制产生直接影响。其次，公章备案与否不影响蜀地公司公章的正常使用，亦对蜀地公司所持印章的效力不产生影响。在公章备案管理过程中，公安机关只对公章刻制经营单位通过系统实时传报备案材料有强制性要求，目的在于加强对特种行业的治安监管，防止信息被违法犯罪分子利用而给人民群众造成损害，对于申请刻制公章的单位、机构经办人是否至公安机关窗口加盖备案专用章并无强制性要求，经办人对该事项具有选择性。对于公章备案的法律效力，未有相关法律法规或规范性文件明示规定，且与未经过备案的公章相较而言，法律亦未赋予其更高的证明效力，因此，备案与否不影响公司其他印章的正常使用。最后，公章备案的目的在于对申报的备案事项进行存档备查，公安机关仅对备案事项作形式审查，而对实体问题不予审查。申言之，公安机关只对备案事项进行客观描述和记载，确保事后行政、司法行为中能如实提供原始资料即可，备案行为对备案内容不发生实质性更改，对备案传报主体及申请刻制公章的单位、机构的权益不会造成影响。综上，被诉备案行为对蜀地公司的权利义务不产生实际影响，不属行政诉讼的受案范围，蜀地公司提起本案诉讼不符合起诉条件。据此，一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第三款的规定，裁定驳回蜀地公司的起诉。 蜀地公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，被上诉人启东市公安局对案涉公章的备案和监管行为直接关系上诉人的切身利益，案涉备案行为属于行政诉讼受案范围，被上诉人启东市公安局应当撤销错误备案的公章，一审法院未经开庭迳行裁定驳回上诉人的起诉，程序违法。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人启东市公安局和被上诉人李强未向本院提交书面意见。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，并非行政机关作出的所有行政行为都具有可诉性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。 备案一般是指向主管机关报告事由存案以备查考，这种备案有无审核批准的含义，需要结合具体规定进行理解。根据国发[2017]7号《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》，国务院已经取消公章刻制审批项目，改为备案管理，公章刻制企业在刻制公章后，将用章单位、公章刻制申请人、印模等基本信息报公安机关备案。公安机关加强事中事后监督，建立统一的公章治安管理信息系统，逐步实现公章刻制网上备案、信息采信和公众查询。从上述规定可以看出，公安机关对公章刻制进行备案，备案的内容为用章单位的相关信息，用于公安机关的事中事后监督。这种备案行为发生在公章刻制完毕后，是公安机关基于管理需要对公章刻制企业而非用章单位的一项程序性义务，是一项行政管理措施，目的是为了建立统一的公章治安管理信息系统、方便公众查询等。因此，这种备案是一种存档备查的行政管理手段，是否备案均不影响公章的刻制及使用。而且，从南通市公安局出台的文件看，公安机关已经不再受理单位或者机构的公章备案申请，相关备案材料由公章刻制经营单位刻制公章后通过系统实时传报所在地县级公安机关。这也进一步说明了公章备案只是公安机关实施的一种阶段性管理手段，不改变原有的法律关系，也未对任何人设定新的权利义务，依法应当排除在行政诉讼受案范围之外。 综上，被上诉人启东市公安局对公章刻制的备案行为不属行政诉讼的受案范围，一审法院经过阅卷、询问当事人后认为不需要开庭审理而迳行裁定驳回上诉人蜀地公司的起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项、第三款的规定，适用法律正确，程序合法，二审应予维持。上诉人蜀地公司的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇一九年十一月二十一日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；