西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书     （2019）陕71行终934号     上诉人（原审原告）王健，男，1966年1月11日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。   委托代理人冯光辉，陕西平非律师事务所律师。   委托代理人周笑笑，陕西平非律师事务所律师。     被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地西安市。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人刘亮，该局工作人员。   上诉人王健诉被上诉人西安市自然资源和规划局不履行行政补偿法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1483 号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。   一审法院审理查明，王健为居民，其妻高某某生前系西安市雁塔区XX村村民。2000年3月24日王健与高某某登记结婚，2005年4月15日王健与高某某登记离婚，后双方于2006年8月22日登记复婚。2005年6月1日高某某向村委会申请宅基地，西安市雁塔区人民政府于2006年6月21日下发雁国土发[2006]7号《集体土地审批件》，同意给包括XX村高某某在内的127户占用非耕地划拨（调整）宅基地，高某某户一直未在宅基地上建房。2009年5月高某某去世。2007年8月17日西安市雁塔区人民政府作出雁政发[2007]21号《关于实施西安市鸿基新城项目拆迁安置实施方案的批复》，批准同意《西安市XX城”项目拆迁安置实施方案》，该方案第二条规定本次拆迁安置范围为丈八北路以西，新皂河以东，XX路XX段以南，十四中以北的集体土地上合法建设的房屋和附属物。拆迁范围内国有土地上的房屋和附属物依照《西安市城市房屋拆迁管理实施细则》进行。第三条规定XX城”项目的拆迁人为西安市国土资源局雁塔分局或经市政府主管部门批准的工作机构。被拆迁人为第二条所规定范围内合法取得集体土地使用权的房屋及附属物的所有权人。第五条规定拆迁计户以西安市雁塔区人民政府颁发的《集体土地使用证》为产权计户单位，即“一证一户”，安置计户以符合划拨宅基地条件的且为XX村XX村XX户XX户单位。第六条规定被拆迁人房屋及附属物的认定原则为：2006年11月27日雁政告字5号《通告》发布之日前建成的房屋及附属物。2010年6月4日XX城”项目建设协调小组办公室制定《XX城”项目拆迁安置方案实施细则》，该细则第一条规定经区政府“鸿基新城”项目建设工作协调领导小组研究决定西安市XX城”项目拆迁安置补偿工作具体由鱼化寨街道办事处负责组织实施。2016年王健以西安市雁塔区人民政府不履行拆迁安置法定职责为由向西安市中级人民法院提起行政诉讼，2016年6月16日西安市中级人民法院作出（2016）陕01行初20号行政判决，以西安市XX城”项目的拆迁人，西安市雁塔区XX城”项目的拆迁人，王健要求西安市雁塔区人民政府履行给付拆迁安置补偿款的义务，无法律依据为由，判决驳回王健的诉讼请求。2016年7月8日王健向西安市房屋征收管理办公室申请就拆迁安置补偿事项进行行政裁决，西安市房屋征收管理办公室同年8月22日作出不予受理决定书，认为王健的申请事项不属于西安市房屋征收管理办公室的受理范围，决定不予受理。王健不服，向本院提起行政诉讼，本院于2016年11月14日作出（2016）陕7102行初976号行政判决，判决撤销了西安市房屋征收管理办公室作出的不予受理决定书，并责令西安市房屋征收管理办公室对王健的申请重新作出行政行为。西安市房屋征收管理办公室不服提起上诉，西安铁路运输中级法院于2017年4月28日作出（2017）陕71行终210号行政判决，驳回上诉，维持原判。王健于2017年5月19日向西安市房屋征收管理办公室重新递交了裁决申请书，西安市房屋征收管理办公室于2017年6月16日作出《不予受理通知书》，认定王健申请裁决的项目为西安市XX城”拆迁改造项目，属于土地征迁项目，不属于其受理范围。王健不服提起行政诉讼，要求撤销该不予受理决定书，西安铁路运输法院 2017年11月27日作出（2017）陕7102行初1114号行政判决，判决驳回王健的诉讼请求。王健不服提出上诉，西安铁路运输中级法院2018年3月30日作出（2018）陕71行终125号行政判决，驳回上诉，维持原判。2017年12月9日王健向西安市国土资源局雁塔分局申请对高某某宅基地是否合法予以确认，2018年1月3日西安市国土资源局雁塔分局作出回复，认为高某某在XX村未取得合法的宅基地使用权。2018年1月10日王健以西安市国土资源局雁塔分局为被告向本院提起行政诉讼，要求撤销西安市国土资源局雁塔分局作出的回复。2018年2月1日王健申请撤回该案起诉获准。2018年1月10日王健以西安市雁塔区鱼化寨街道办事处为被告提起行政诉讼，要求鱼化寨街道办事处给高某某划拨宅基地。西安铁路运输法院2018年4月10日作出（2018）陕7102行初215号行政裁定，裁定驳回王健的起诉。王健不服提出上诉，西安铁路运输中级法院2018年6月13日作出（2018）陕71行终445号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2018年9月6日王健向西安市国土资源局雁塔分局申请国家赔偿，2018年10月30日西安市国土资源局雁塔分局作出不予赔偿决定书，决定不予赔偿。2019年1月22日王健向西安市国土资源局雁塔分局递交征地补偿申请书，要求对征收其宅基地的行为进行补偿，2019年4月2日西安市国土资源局雁塔分局作出《关于王健征地补偿申请不予受理决定书》，该决定书认为王健于2019年1月向西安市国土资源局提出征地补偿申请，市局于2019年1月27日作出《西安市国土资源局关于王健征地补偿申请不予受理决定书》，该不予受理决定书已经载明不予受理的事实与理由。现王健以相同的请求事项、相同的事实与理由，再次提出征地补偿申请，该局决定不予受理。王健不服，提起本案诉讼，要求确认西安市自然资源和规划局征收自己宅基地不进行征地补偿的行为违法。   一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到行政机关及其工作人员的行政行为侵犯的，有权依法向人民法院提起诉讼。本案中，王健请求确认西安市自然资源和规划局未履行征地补偿法定职责违法，是基于其认为对雁塔区人民政府批准给高某某划拨的宅基地拥有合法使用权，而该宅基地被征收时未对其进行补偿。   《中华人民共和国物权法》第一百五十二条及一百五十三条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《中华人民共和国继承法》第三条规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。根据以上法律规定可知，宅基地使用权是一项特殊的用益物权，其所有权和使用权相分离，集体经济组织成员只有使用权，所有权属于集体所有。本案中，高某某在与王健离婚期间，依据雁塔区人民政府雁国土发[2006]7号批复取得的仅仅是申请获得宅基地的权利，但因故实际并未按照批复的要求实施划拨，即其并未取得合法的宅基地使用权。高某某去世后，其申请获得宅基地权利亦随之灭失。王健作为城市居民并非高某某所在村民集体经济组织成员，其主张划拨高某某的宅基地为己所继承，无事实与法律根据。西安铁路运输中级法院（2018）陕71行终445号行政裁定已经确认王健并不具备申请划拨宅基地的主体资格。故应认定王健对涉案宅基地没有合法使用权，在此情况下，王健申请西安市自然资源和规划局对征收该宅基地进行征地补偿，在该局作出不予受理决定后，进而要求确认西安市自然资源和规划局征收其宅基地不进行征地补偿的行为违法，提起本案诉讼。因王健不能证明其合法权益为西安市自然资源和规划局的行政行为所侵犯，王健暨不是符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的公民，其提起本案诉讼亦没有相应的事实根据。本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（三）项的规定。依照《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告王健的起诉。案件受理费50元，退还原告王健。   上诉人王健不服，上诉称：一、一审人民法院在开庭中未对上诉人是否获得合法的宅基地使用权进行审查，驳回上诉人的起诉，认定事实错误，依法应当发回重审或者改判。   （一）一审法院认为王健对涉案宅基地没有合法使用权是错误的。   《土地管理法》第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。按照上述法律规定，宅基地使用权的申请以户为单位而不是以一人为单位。2003年，上诉人与高某某以户为单位申请宅基地使用权，当时申请宅基地的理由写的很清楚：“我丈夫和我租房居住，生活十分不便，特申请宅基地”，申请宅基地之时，还提交了证明材料，内容为“鱼化乡XX村委会：你村高某某的爱人王健属三五0七厂职工子弟，在三五0七厂无住房”。由以上情况可知，当时的宅基地实际是以高某某和上诉人为申请人，获得宅基地后也是归二人使用的。因此，上诉人及高某某已经获得了合法的宅基地使用权。若非如此，雁塔区人民政府不可能给高某某以及上诉人批准划拨宅基地。自雁塔区人民政府批准划拨宅基地，村组进行划桩定界之后，上诉人与高某某依法享有该宅基地使用权。后上诉人的妻子高某某去世，但并不影响上诉人作为该宅基地使用权人的地位。雁塔区人民政府已批准上诉人和高某某划拨宅基地，上诉人及高某某已取得合法宅基地使用权。当时同时划拨批复了宅基地的有15户，2007年XX村拆迁时，其他14户都获得了补偿，但唯独上诉人未被安置补偿，严重侵害上诉人的合法权益。一审庭审中，没有针对上诉人是否取得宅基地的问题进行调查，没有查清相关事实，导致判决错误。   （二）一审中上诉人未主张继承高某某宅基地使用权，一审法院认定上诉人主张继承高某某宅基地使用权，认定事实错误。   根据上诉人一审提交的西安市雁塔区村民宅基地申请表、西安市雁塔区人民政府雁国土发(2006)7号《西安市雁塔区人民政府关于村民申请宅基地的批复》、西安铁路运输法院(2016)陕7102行初976号行政判决书等证据可以证实，上诉人与高某某为户为单位申请宅基地使用权，且已经获得批准，并进行划桩定界(已经划拨宅基地的事实，上诉人无法获得相关证据，申请人民法院依法院从其他十四户处调取证据），只是因为当时政府要求不能再进行建房，才暂时停止建房的。也即本案不存在上诉人继承高某某宅基地使用权一事，而是以上诉人和高某某为户的单位享有宅基地使用权的问题。一审未依据上诉人一审的诉讼请求与事实进行裁判，认定事实错误。   二、被上诉人未对上诉人进行补偿，侵害上诉人合法权益，上诉人之诉请符合《行政诉讼法》第二十五条规定，一审法院适用法律错误。   上诉人及妻子高某某已经获得合法宅基地，且在宅基地周围进行了围挡并购买了部分材料准备建房。之后，因政府有关停止建房的政策而最终未能建房。依据上述雁塔区人民政府雁政发(2007)21号文件，有合法的宅基地手续的用户等都有权获得补偿，建房并不是获得补偿的必要条件。   依据西安市中级人民法院(2016)陕01行初20号行政判决书查明的事实及西安市雁塔区人民政府雁政发(2007)21号文件可知，上诉人及妻子高某某所在的西安市雁塔区XX村拆迁时，XX城”项目拆迁人系西安市国土资源局雁塔分局，对被拆迁人进行补偿安置的主体是被上诉人。上诉人作为合法宅基地使用权人，应当作为被安置补偿的对象。被上诉人唯独未对上诉人进行安置补偿，严重侵害上诉人合法权益，依据《行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。被上诉人显然侵害了上诉人的合法权益。上诉人与该行政行为有直接利害关系，提起诉讼符合上述法律规定。一审人民法院认定上诉人不具备原告资格，直接驳回上诉人的起诉，适用法律错误。   另外，一审中提到的西安铁路运输中级法院（2018）陕71行终445号行政裁定书确认王健并不具备申请划拨宅基地的主体资格，就认为上诉人对涉案宅基地没有合法使用权，这样认定是没有依据的。上诉人对涉案宅基地的使用权是基于其与高某某系夫妻关系，且从提交的申请材料看是以夫妻名义申请的，上诉人当然对宅基地有合法使用权。因此，一审认定的事实是错误的。   三、被上诉人系涉案项目拆迁人，对上诉人不予补偿违反法律规定，一审人民法院忽略该事实直接认定被上诉人未侵害上诉人权益，违反法律规定。   依据《拆迁实施方案》等相关证据可知上诉人有权获得补偿，被上诉人是进行拆迁补偿的主体。被上诉人不予补偿的行为是违法的。被上诉人在一审以及此前多次行政诉讼中均明确表示不予补偿，其作出的《不予受理决定书》也明确表示对上诉人不予补偿。正因如此，上诉人才诉至法院，请求法院对被上诉人是否有权获得补偿等问题进行裁判，但一审人民法院直接驳回上诉人的起诉，未对上诉人一审诉讼请求进行实质审理。西安市雁塔区人民政府雁国土发(2006)7号《西安市雁塔区人民政府关于村民申请宅基地的批复》批复名单中的小烟庒村民均无宅基地使用权证，但均对该名单中的其他人进行了安置补偿。相同情况下区别对待，使上诉人深感不公，加之一审法院未查清事实，径行驳回上诉人的起诉，无法让上诉人在该案件审理过程中感受到公平正义！   四、一审中被上诉人未派代表出庭，违反法律规定   《行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。本案一审开庭时出庭人员为西安市国土资源局雁塔分局工作人员，被上诉人负责人未出庭，但也未委派本单位工作人员出庭。上诉人认为市局与区局各为独立法人，被上诉人未委派其工作人员出庭明显违反《行政诉讼法》相关规定。   综上，一审法院认定事实不请，适用法律错误，审理程序违法，请求二审法院依法撤销西安铁路运输法院(2019)陕7102行初1483号行政裁定书,并依法改判确认被上诉人未对上诉人进行安置补偿的行为违法或将本案发回重审。   二审查明事实与一审无异，对一审查明事实本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是原告王健是否具备原告主体资格。根据一审查明事实，2017年12月9日王健向西安市国土资源局雁塔分局申请对高某某宅基地是否合法予以确认，2018年1月3日西安市国土资源局雁塔分局作出回复，认为高某某在XX村未取得合法的宅基地使用权。高某某在XX村未取得合法的宅基地使用权，王健在该村合法宅基地使用权便无依据。王健上诉称，宅基地以户为单位申请，高某某宅基地申请获得批准，已经村、组进行划桩定界，王健即获得合法宅基地使用权的观点没有法律依据及事实证据。故一审法院应认定王健对涉案宅基地没有合法使用权，在此情况下，王健提起本案诉讼；其不能证明其合法权益为西安市自然资源和规划局的行政行为所侵犯，王健暨不是符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的公民，其提起本案诉讼亦没有相应的事实根据，裁定驳回王健起诉认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。    《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十条规定，行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关相应的工作人员”，包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是地方人民政府作出的，地方人民政府法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关工作人员，可以视为被诉人民政府相应的工作人员。一审被告方出庭人员符合法律规定。王健上诉称一审被告行政机关负责人未出庭，委托的工作人员出庭程序违法 没有法律依据，不予支持。   综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持；王健上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。                                 审判长 程淑芹                             审判员 刘宇红   审判员 魏国庆     二〇一九年十一月二十七日     书记员 王聪            1