山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1731号 上诉人（原审原告）马文胜，男，1969年6月28日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）马明波，男，1983年3月11日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）马明义，男，1975年4月27日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）马明山，男，1962年9月18日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区牡丹街道办事处，住所地牡丹区牡丹路1499号。 法定代表人邢士国，主任。 委托代理人张进东，菏泽市牡丹区牡丹街道办事处工作人员。 委托代理人巩海岩，山东诚维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市东方红西街999号。 法定代表人张泽中，区长。 马文胜、马明波、马明义、马明山诉菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）、菏泽市牡丹区牡丹街道办事处（以下简称牡丹街道办）行政强制一案，马文胜等四人和牡丹街道办不服菏泽市中级人民法院（2018）鲁17行初235号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2013年10月16日，山东省人民政府作出鲁政土字(2013)708号《关于菏泽市牡丹区2013年第4批次建设用地的批复》，同意将牡丹街道办阳光社区、唐庄行政村、裕华园社区的集体土地46.6168公顷予以征收。2013年10月28日，菏泽市人民政府作出《征收土地公告》。菏泽市国土资源局牡丹区分局与牡丹街道办组织了对被征收土地的丈量和附着物的清点。马文胜等四人在阳光社区被征收土地范围内分别有承包土地。其中，马明义于2017年1月在附着物清点记录表、附着物清理验收单、附着物领款单上签字，并领取了附着物补偿款；马文胜、马明波、马明山均拒绝在附着物清点记录表上签字，马文胜、马明波、马明山与土地征收相关部门，就附着物的补偿没有达成协议。2016年，菏泽天华房地产集团有限公司第二分公司（以下简称天华公司）依法取得位于阳光社区被征收后的国有土地使用权。2017年9月30日，马文胜、马明波、马明山被征收的承包地上的附着物被强制清除。2017年9月30日，马明义被征收的承包地上的附着物也被清除。马文胜等四人不服，提起本案行政诉讼，请求确认牡丹区政府和牡丹街道办强推马文胜等四人土地、破坏地上农作物的行为违法。 原审法院认为，（一）关于清除马文胜等四人被征收的承包地上附着物行为主体问题。马文胜等四人提供的2017年10月1日的录音表明，是牡丹街道办对其地上附着物进行清除，其提供的2017年10月11日的录音表明,马文胜在向牡丹街道办工作人员询问“办事处强制毁坏我们的土地所造成的经济损失该咋样赔偿”时，牡丹街道办工作人员明确回答“推你的地，该包赔的包赔，该量的量，该清点的清点”。结合涉案土地上附着物被清除时，牡丹街道办多名工作人员在现场的事实，能够认定是牡丹街道办组织实施了对涉案土地上附着物进行了清除。虽然天华公司、阳光社区居民委员分别于2017年7月17日出具是天华公司进行了平整土地和清障的情况说明，但马文胜等四人提供的2018年4月26日天华公司负责人的录音表明，天华公司没有组织实施清除其地上附着物的行为。原审法院于2018年11月14日对天华公司工作人员进行调查，该公司工作人员表示不清楚涉案土地上附着物被清理一事。因此，上述证据无法认定系天华公司组织实施了清除马文胜等四人地上附着物的行为。（二）关于清除马文胜等四人被征收的承包地上附着物行为的合法性问题。《山东省土地征收管理办法》第三十三条规定：“征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。”牡丹街道办在马文胜、马明波、马明山没有收到地上附着物补偿款的情况下，组织人员清除其地上附着物，违反了上述规定。马明义在附着物清理验收单、附着物领款单上签字，并领取了附着物补偿款，表明其已自愿移交土地，在此情况下，牡丹街道办组织人员清除其地上附着物，不违反法律规定。牡丹街道办主张系天华公司组织实施清除马文胜等四人地上附着物的证据不足。现有证据也不能证明牡丹区政府参与组织实施了清除马文胜等四人地上附着物。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条（三）项之规定，判决：一、确认牡丹区街道办组织实施清除马文胜、马明波、马明山被征收的承包地上附着物违法；二、驳回马文胜、马明波、马明山的其他诉讼请求；三、驳回马明义的诉讼请求。 马文胜等四人不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并依法改判支持其原审诉讼请求。理由如下：1.本案上诉人起诉的被上诉人以征收为名义强推上诉人的土地、毁坏地上附着物违法。原审法院判决客观上纵容了被上诉人的强推强占行为，使被上诉人仅对地上附着物承担赔偿责任，认可了推地占地行为的合法性。2.本案牡丹街道办强推强占行为是受牡丹区政府的指派，为完成牡丹区政府的征地任务，在强拆过程中牡丹区领导曾到现场领导强制清理工作，故牡丹区政府应当承担相应责任。3.上诉人马明义在清点单上签字并领取补偿款，并不能以此认定其同意交出土地。马明义的土地补偿费和安置补偿费一直未能领取，被上诉人未完全履行补偿义务。 牡丹街道办不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并依法改判驳回马文胜等四人的诉讼请求。理由如下：天华公司为保障项目建设顺利进行，对涉案土地进行清理，其行为与牡丹区政府和牡丹街道办无关。该公司已经出具证明，法院应以书面证据为准，而不应以调查笔录和录音材料为准。因此，原审法院认定牡丹街道办对涉案土地组织实施了清理行为，明显错误。 被上诉人牡丹区政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为： 集体土地征收是由征地批复、征地公告、征地补偿、责令交出土地和强制清除土地等不同主体实施的、相互独立的一系列行政行为组成。本案马文胜等四人起诉请求确认牡丹区政府和牡丹街道办强推其土地、破坏地上农作物的行为违法，实质是要求确认牡丹区政府和牡丹街道办对涉案土地实施的强制清除行为违法。根据各方当事人的上诉理由及原审法院判决内容，本案确定的争议焦点为：1.牡丹区政府和牡丹街道办是否对涉案土地组织实施了强制清除行为；2.被诉强制清除行为是否合法。 （一）关于牡丹区政府和牡丹街道办是否对涉案土地组织实施了强制清除行为的问题。强制清除行为应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。由于实施强制清除行为是政府及其职能部门的法定职权，属于事实行为，在没有行政主体自认该行为的情况下，可以根据行为目的、职能分工及举证责任等确定由相应的行政主体对行为后果负责。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体认可实施了强制清除行为，则应当判断其与行政主体是否存在行政委托关系，以进一步明确行为的责任主体。在根据现有证据能够证明强制清除行为系行政主体组织实施的情况下，不能仅凭非行政主体提交但缺乏其他证据佐证的自认说明，推翻在案证据证明的事实，认定系其实施。本案中，从行为目的来看，对涉案土地实施强制清除行为有利于牡丹街道办落实辖区内土地征收工作，保障项目建设顺利进行。从职能分工来看，对涉案土地丈量和地上附着物清点工作由牡丹街道办负责具体实施。从在案证据来看，牡丹街道办工作人员出现在强制清除现场，并在录音中表示“推你的地，该包赔的包赔，该量的量，该清点的清点”。以上能够确定牡丹街道办对涉案土地组织实施了强制清除行为。天华公司出具情况说明称系其对涉案土地实施了清除，但不足以证明牡丹街道办没有参与其中，牡丹街道办亦无证据证明对此不知情，因此，即使涉案土地由天华公司实施强制清除，也应当推定为牡丹街道办委托实施。因牡丹街道办作为牡丹区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，能够对被诉强制清除行为产生的后果独立承担法律责任。在现有证据无法证明牡丹区政府对涉案土地具体实施或委托实施强制清除行为的情况下，原审法院据此认定牡丹街道办对涉案土地组织实施了强制清除行为，并无不当。马文胜等四人关于牡丹区政府应当承担相应责任的主张，不能成立。牡丹街道办关于其与被诉行政行为无关的主张，亦不能成立。 （二）关于被诉强制清除行为是否合法的问题。集体土地是农民生产生活的基本保障，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关对土地及地上附着物实施强制清除行为应当依法严格遵循法定程序，充分保障被征地农民的合法权益。在实施强制清除前，行政机关应当根据涉案土地及地上附着物的性质、归属，确定是否与利害关系人达成补偿事宜，是否履行责令交出土地程序，是否依法申请人民法院强制执行，是否履行公告催告、告知复议诉讼权利等义务。在强制清除过程中，强制手段、方式是否科学合理，是否给利害关系人造成不必要的损失。本案中，牡丹街道办未能提供证明其对涉案土地实施强制清除行为合法性的任何证据和依据，其作出的行政强制行为应当被确认违法。原审法院据此认定牡丹街道办强制清理马文胜、马明波、马明山涉案土地的行为违法，并无不当。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。也就是说，由我国农村土地的集体所有性质决定，国家征收农民集体土地的，土地补偿款并非属于土地使用权人，而是归属土地所有权人村集体经济组织，土地使用权人仅可以就地上附着物及青苗等属于其所有的物品获得补偿。本案中，马明义仅是涉案土地的使用权人，并非集体土地的所有权人，其可以就地上附着物及青苗等获得补偿，至于土地补偿费、安置补助费的分配、发放通常由村集体经济组织负责。故马明义关于土地补偿费和安置补偿费一直未能领取，被上诉人未完全履行补偿义务的主张不能成立。根据原审查明的事实，马明义对其地上附着物已经达成协议并领取补偿款，并无证据证明其在法定期限内对该协议申请复议或提起诉讼，视为其对土地权利作出了相应处分，其征收补偿权益业已得到合理保障，与后续的涉案土地强制清除行为不再具有法律上的利害关系。据此，原审法院判决驳回马明义的诉讼请求，裁判方式虽然欠妥，但处理结果并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。马文胜等四人和牡丹街道办的上诉理由均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人马文胜、马明波、马明义、马明山、菏泽市牡丹区牡丹街道办事处各负担10元。 本判决为终审判决。 审判长  孙晓峰 审判员  山 莹 审判员  王修晖 二〇一九年十一月二十九日 书记员  孟 真