广东省珠海市金湾区人民法院行 政 裁 定 书(2019)粤0404行初255号原告：陈秀梅，女，1962年5月2日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区，被告：珠海市斗门区井岸镇人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇井湾路319号。法定代表人：许振铭，镇长。参加诉讼行政机关负责人：冯进宇，镇委委员。委托诉讼代理人：李勇，广东华杨律师事务所律师。第三人：珠海市斗门区井岸镇新围农场，住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇五福冲下围。法定代表人：林东贤，书记、场长。委托诉讼代理人：李勇，广东华杨律师事务所律师。原告陈秀梅诉被告珠海市斗门区井岸镇人民政府（以下简称“井岸镇政府”）、第三人珠海市斗门区井岸镇新围农场（以下简称“新围农场”）行政协议一案，本院于2019年6月28日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年8月28日公开开庭进行了审理。原告陈秀梅，被告井岸镇政府的参加诉讼行政机关负责人冯进宇，被告井岸镇政府和第三人新围农场的委托诉讼代理人李勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈秀梅诉称，2018年7月,被告与第三人新围农场参加村民代表会议,被告提出需要使用五福涌新围农场段的河岸土地要求（含原告耕种的土地）,用于埋设截污管和建造河岸公园。由于被告未能提供土地和规划部门相关批文,村民代表当场拒绝供地。2018年10月12日,第三人的职员冒充新围农场村民,配合被告进行清点丈量青苗工作,并共同签订珠斗（黑臭河涌）井镇府字[2018]第097-2号《斗门区黑臭河涌水生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》，分别于2019年2月14日和5月9日，被告于第三人在原告家外墙和作物旁贴出清场公告，要求种植农作物的新围农村居民收割清理农作物。2019年5月23日，被告组织施工队用挖土机，将五福涌河岸新围农场段的农作物毁坏，其中包括原告的农作物。井岸镇五福涌新围农场段的岸旁土地，是集体划分的自留地，用于栽种农业生产的辅助作物和自给蔬菜使用。从上世纪80年代初开始，新围农场户籍居民就在该地段耕种至今，期间未有任何单位和个人提出异议，土地行政部门也未曾阻止村民的耕种行为。法无禁止即可为，所以被毁坏农作物是原告的合法财产。根据工商登记信息,第三人是被告1999年组建的企业，有5名员工，经营场所只有250平方，应明确知道第三人不具备村委会或集体经济组织主体资格，与村民之间，与土地之间，与农作物之间，根本不存在没有任何法定关系，第三人无权代表原告配合被告，进行清点丈量青苗确认工作，无权领取青苗及地上附着物补偿费。被告明知第三人不具备签订用地、青苗及附着物补偿协议书资格，仍与其签订珠斗（黑臭河涌）井镇府字[2018]第097-2号《斗门区黑臭河涌水生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》,违反了《土地管理法》的相关规定。签订合同后,第三人非法冒领属于原告的青苗及地上附着物补偿款,侵害了原告权益，被告与第三人的行为符合《合同法》第五十二条的相关规定。综上,原告向法院提起诉讼，请求法院判令：1.珠斗（黑臭河涌）井镇府字[2018]第097-2号《斗门区黑臭河涌水生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》无效；2.被告赔偿原告财产损失费人民币3000元，土地复耕费用人民币5000元;3.被告承担诉讼费。原告陈秀梅向本院提交如下证据：1.珠斗（黑臭河涌）井镇府字[2018]第097-2号《斗门区黑臭河涌水生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》、《斗门区黑臭河涌水生态修复项目用地青苗及附着物补偿登记表》、照片、斗门区黑臭河涌水生态修复项目用地青苗及附着物补偿示意图、公示照片；2.《清场通知书》；3.耕地被毁坏后照片；4.营业执照、身份证、井村办字第199901号文件、《企业经营场地证明》、《企业法人验资证明书》、《银行询证函》、《进账单》、《验资业务约定书》、《被审验单位基本情况表》；5.《通知》。被告井岸镇政府辩称，一、被告具有制定和实施案涉河涌清理整治等工作方案的法定职权。案涉土地青苗及地上附着物位于珠海市××区××福××农场段,属于五福涌河道管理范围的堤岸用地。根据珠斗委办〔2017〕27号文《中共珠海市斗门区委办公室珠海市斗门区人民政府办公室关于印发＜斗门区全面推行河长制工作方案＞的通知》，五福涌属于斗门区井岸镇管理范围内的河道,并被列为斗门区8条黑臭水体之一,被告依据该文件成立镇河长制办公室,负责组织推进本行政区域内的河长制实施工作。根据工作职责分工,镇级河长牵头组织对侵占河道滩涂、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道等突出问题依法进行清理整治,协调解决重大问题；按照“一河一策”要求,组织开展河湖污染现状调查、编制综合整治方案;推动水污染治理和水生态修复,督促河湖周边环境专项整治,配合长效管理、执法监督等工作。河长制办公室职责为承担河长制组织实施具体工作,负责拟订河长制管理制度和考核办法,组织、协调、监督、指导河长制各项工作任务的落实,并组织实施考核、督察、验收、信息共享等工作。按照一河一策、一湖一策、一库一策原则,负责制定本行政区域内主要河湖河长制实施方案。综上,案涉土地青苗及地上附着物位于珠海市××区××五福涌河道管理范围内,被告及其河长办有权对五福涌河道管理范围内侵占堤岸用地等问题依法进行清理整治,有权制定本行政区域内主要河湖河长制实施方案,有权按照“一河一策”原则,参照征收征用土地青苗及地上附着的标准,与第三人签订《斗门区黑臭河涌水生态修复项目青苗及附着物补偿协议书》。二、原告对案涉土地不具有所有权和使用权。1.案涉青苗及地上附着物位于五福涌河道管理范围内,所占用的河流堤岸土地不属于农民集体所有。根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条、第二十七条第二款,《中华人民共和国水法》第三十七条、第四十条第二款,《关于进一步加强围内河冲管理的通知》(斗府办〔2017〕11号文)的规定，案涉青苗种植区位于河涌管理范围内。综上,案涉青苗及地上附着物的相关权利人没有取得有权机关批准,擅自在河道范围内种植树木及农作物,不论该种植行为时间长短,都不能成为形成和改变土地所有权和使用权的合法依据。2.原告主张案涉土地是集体自留地,与事实不符。依据《珠海经济特区土地管理条例》第四十条第二款规定，在本案中,根本不存在农村集体与农村集体经济组织,第三人新围农场是被告全资设立的企业单位,不属于村民自治组织或农村集体经济组织。第三人新围农场从未向任何人发包过案涉河涌堤岸土地,未签订过承包合同,也没有收取过承包费或租金。综上,案涉河流堤岸土地并非农村集体土地,第三人新围农场也从未将该土地发包或出租,原告对案涉土地不具有所有权和使用权。三、被告对第三人进行的补偿并非征地补偿,也一直没有人主张权利。案涉土地为河流堤岸土地,属于国家所有,没有任何农村集体和农村集体经济组织对该地享有所有权和使用权,案涉补偿行为并非征地补偿,也无须按照征地补偿相关规定履行征收程序。被告为了加快推进五福涌黑臭水体的生态修复,避免可能发生的利益相关者的阻挠,根据河长制工作“一河一策”的原则,对案涉河涌新围农场段的实际管理人参照征收标准发放青苗及地上附着物补偿款,并非法定义务,被告同意第三人新围农场将该补偿款在青苗和地上附着物的利益相关者之间进行分配,但在被告和第三人公告清场之后,一直没有人对此主张权利,第三人新围农场调查认为可能具有利益关系的农场居民之间,既没有提交任何证据证明其各自享有权益的范围,也没有互相协商一致达成相关作物的范围划分方案,导致该补偿款至今无法发放。四、原告要求确认被告与第三人协议书无效和要求赔偿的理由皆不能成立。原告主张村民代表不同意被告使用案涉河流堤岸土地,与事实不符。在新围农场占用或管理土地范围内,没有村集体的建制,不存在村民和村民代表的身份，原告只是新围农场所在地的居民,并非村民。原告等人一直以来通过各种途径主张设立村集体，主张取得村民身份,结合原告等人一直不去申领本次补偿款的事实,可知原告的目的还是为了主张村集体建制和村民身份,该主张与本案无关，原告的行为是滥用诉权的行为。被告与案涉河流新围农场段的实际管理人清点青苗及地上附着物、签订协议的行为与原告无关,该协议不存在合同无效的情形,原告也无权请求认定案涉协议书是否有效。原告认为被告应赔偿农作物财产损失,但原告未提交证据证明该农作物等财产为其所有或有利害关系,也没有提交证据证明其具有案涉土地的所有权或使用权,不存在应当得到保护的合法权益,不应予以赔偿。依据《土地管理法》第七十五条的规定，在本案中,案涉河流堤岸土地不是耕地,县级以上人民政府土地行政主管部门既未责令限期改正,也未责令缴纳复垦费。原告及任何其他人都无权主张赔偿复耕费。综上,请法院驳回原告的诉讼请求。被告井岸镇政府在举证期限内向本院提交如下证据：1.井字〔2019〕1号《关于林东贤等同志职务任免的通知》、井府〔2019〕1号《关于林东贤等同志职务聘任免的通知》；2.《用地公告》、斗门区黑臭河涌水生态修复项目（五福涌）用地范围图。第三人新围农场的答辩意见与被告一致。第三人没有提交证据。原告对被告证据的质证意见如下：对证据1-2的真实性、合法性认可，关联性不认可。第三人对被告证据的真实性、合法性和关联性认可。被告对原告证据的质证意见如下：对证据1、2、4、5的真实性、合法性和关联性予以认可；对证据3的真实性、合法性和关联性不予认可。第三人对原告证据的质证意见与被告的质证意见一致。原告向本院提交调查取证申请，要求第三人提供珠海市国土局西区分局征用原告集体位于红旗下围、中围811.1亩土地时的青苗及附着物清单及补偿签收单，第三人向本院提交了《现金支出单据》。原告对该份证据的真实性、合法性、关联性认可；被告对该份证据的真实性、合法性认可，关联性不认可；第三人的质证意见与被告的意见一致。经审理查明，2007年3月17日，珠海市斗门区人民政府办公室作出斗府办〔2007〕11号《关于进一步加强围内河冲管理的通知》。该通知指出，围内河冲指斗门区境内所有与外江水闸直接连通的河冲和河面宽5米以上的排灌河。河冲管理范围是指有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区、两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位的淹没范围确定。河冲堤防两侧应留有护堤地。护堤地范围内不得建设永久建筑物和进行影响河冲堤防安全的行为。凡在河冲管理范围围垦、种植、养殖的项目必须经当地镇水利管理单位出具初审意见，并征求当地镇政府的意见后报区水行政主管部门审查同意。未经审批同意的，均为非法占用行为。2018年10月16日,在珠海市××区××五福村民委员会见证下，被告与第三人签订珠斗（黑臭河涌）井镇府字[2018]第097-2号《斗门区黑臭河涌水生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》。该协议书约定，被告对第三人位于井岸镇五福涌新围农场的地上青苗及附着物依法实施补偿，补偿项目明细表为附件《斗门区黑臭河涌水生态修复项目用地青苗及附着物补偿登记表》。被告应向第三人支付补偿费用为人民币35,546.40元。第三人同意在收到被告支付的全部款项后，三日内将补偿范围内地上的青苗及附着物清理完毕，将土地交给被告使用。2018年12月17日，被告发出《用地公告》，根据珠海市斗门区黑臭河涌生态修复PPP项目用地需要，发布用地公告，要求项目建设用地范围内的各用地单位或其他权利人，在公告发布之日起的20个工作日内，配合被告办理地上青苗及附着物的清点及丈量登记工作。逾期不登记的，补偿内容以被告经公证的调查结果为准。2019年2月14日，第三人与珠市斗门区井岸镇河长制工作服务中心联合发出《清场通知书》，告知各场民，为配合做好五福涌生态修复工程项目的施工建设，2018年1月24日，斗门镇征地办、河长办等相关部门已对五福涌新围农场段项目用地范围内的青苗及附着物和旧村场房屋进行了清点丈量，要求各场民在2019年2月18日前对五福涌新围农场段各自已清点完毕的青苗及附着物和房屋等自行清场，否则产生的一切后果及损失由各场民负责。2019年5月9日，第三人发出《通知》，要求在井岸镇碧水岸五福冲河边公园到农场段有种植作物的居民，于2019年5月13日前收割清理完毕，逾期不清理，视为放弃其农作物处理。另查明，原告在《开庭笔录》中称，其在涉案土地上从事种植行为，被告及第三人公示时其提出过异议。被告称要求原告提供清单及种植范围，但原告没有提交。本院认为,陈秀梅不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，其起诉依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”根据上述规定，当事人提起行政诉讼需具备“与行政行为有利害关系”的要件，并提交证据予以证明。本案中，被告对涉案用地范围内侵占堤岸用地等问题进行清理整治过程中，已发出清场通知，但过程中原告并未向被告或者第三人主张或者申报权利。现原告陈秀梅诉请判决确认被告井岸镇政府与第三人新围农场签订的《补偿协议书》无效，并请求判令被告井岸镇政府赔偿其财产损失人民币3000元、复耕费人民币5000元。然而，原告提供的《清场通知书》、耕地被毁坏后的照片等一系列证据不能证明其对案涉土地享有所有权或使用权，亦不能证明涉案用地范围内的青苗及附着物归其所有或与其存在利害关系，换言之，原告不能举证证明其与《补偿协议书》存在行政法上的利害关系，其不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”根据上述规定，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，对其起诉应依法予以驳回。综上，原告陈秀梅诉请判决确认被告井岸镇政府与第三人新围农场签订的《补偿协议书》无效，并请求判令被告井岸镇政府赔偿其财产损失人民币3000元、复耕费人民币5000元，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项规定的起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告陈秀梅的起诉。案件受理费人民币50元，退回原告陈秀梅。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审判长 程 怡审判员 吴作栋审判员 吴郁郁二〇一九年十一月十一日法官助理龚靖媛书记员徐毅成