广东省广州市黄埔区人民法院民 事 判 决 书（2019）粤0112民初5978号原告：广州市黄埔区永和街贤江社区居民委员会，住所地广州市黄埔区永和街贤江路2号。法定代表人：刘建华，该单位主任。原告：广州市黄埔区永和街贤江社区经济联合社，住所地广东省广州市黄埔区永和街贤江社区经济联合社。负责人：刘伟坤，该单位社长。上述两原告共同委托诉讼代理人：薛彦哲，系广东经纶律师事务所律师。被告：广州新诚汽车维修服务有限公司，住所地广州市黄埔区来安三街17号101、102房。法定代表人：刘灿成。委托诉讼代理人：邬德、林慕清，均系广东启源律师事务所律师。原告广州市黄埔区永和街贤江社区居民委员会（以下简称“贤江居委会”）、广州市黄埔区永和街贤江社区经济联合社（以下简称“贤江经济联合社”）与被告广州新诚汽车维修服务有限公司（以下简称“新诚公司”）土地租赁合同纠纷一案，本院于2019年5月30日立案受理后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告贤江居委会、贤江经济联合社的共同委托诉讼代理人薛彦哲，被告新诚公司的法定代表人刘灿成及委托诉讼代理人邬德、林慕清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。贤江居委会、贤江经济联合社向本院提出诉讼请求：1.确认贤江居委会、贤江经济联合社与新诚公司于2004年8月20日签订的《租用土地协议书》超过20年部分无效；2.判令新诚公司承担本案的全部诉讼费用。庭审时，贤江居委会、贤江经济联合社明确其第一项诉请为请求确认各方签订的《租用土地协议书》2020年6月28日至2050年6月28日的部分无效，后贤江居委会、贤江经济联合社变更其诉请为请求确认各方签订的《租用土地协议书》2024年8月20日至2050年6月28日的部分无效。事实和理由：2000年7月3日，贤江居委会（原名称：增城市永和镇贤江村委）与贤江经济联合社（原名称：增城市永和镇贤江村经济联合社）时任村委、社委人员在未经民主程序的情况下，代表贤江居委会、贤江经济联合社与广州经济技术开发区永和发展总公司签订《租用土地协议书》，约定：广州经济技术开发区永和发展总公司租用贤江居委会、贤江经济联合社位于永顺××以南，东至东胜合作社住宅留地，面积为5523平方米的土地，租期50年，从2000年6月28日起至2050年6月28日止。2004年8月20日，两贤江居委会、贤江经济联合社时任村委、社委人员在未经民主程序的情况下，代表贤江居委会、贤江经济联合社与新诚公司签订《租用土地协议书》，约定：贤江居委会、贤江经济联合社与广州经济技术开发区永和发展总公司签订的《租用土地协议书》终止，由新诚公司租用贤江居委会、贤江经济联合社位于永顺××以南，东至东胜合作社住宅留地，面积为5523平方米的土地，租期50年，从2000年6月28日起至2050年6月28日止。贤江居委会、贤江经济联合社认为，《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”。双方签订的上述租用土地协议书，约定50年的租赁期限，违反了法律的强制性规定。因此，应认定案涉租用土地协议书租期超过20年的部分无效。综上所述，贤江居委会、贤江经济联合社为维护合法权益，请求法院判如所请。新诚公司答辩称，一、《租用土地协议书》是合同双方协商一致的结果，对双方均有约束力。1993年广州经济技术开发区同增城市永和镇贤江村签订征地协议，以每亩地价1万多元的价格征得土地，并将本案的涉案土地划归贤江村集体所有。该地块划归后因长时间无人租用而荒废至2000年，这七年间村里土地无人问津。2004年8月20日贤江居委会、贤江经济联合社与新诚公司经过协商，订立《租用土地协议书》，约定承租期限为50年。对于该合同约定的期限，是当年村委根据增城及其他村同类租赁合同版本的期限而确定，是政府部门大致认可的，也是贤江居委会、贤江经济联合社与新诚公司协商认可的结果，新诚公司并没有使用任何不正当的手段或者强迫贤江居委会、贤江经济联合社50年的租赁期。相反，新诚公司愿意承租该荒废的涉案土地是应贤江居委会、贤江经济联合社热情的要约，是当初贤江居委会、贤江经济联合社为了村的经济得到长远发展而提出的条件，是双方基于自愿和诚信达成的协议。租赁期限的长短决定了承租人投资多少和回报期限。基于合同的有效期和现有市场的前景判断，新诚公司从去年至今第一季将前期的收益加上对外融资在承租土地上投入接近三千万元，这些投入是以出租人名义建设的，合同期满后这些财产都是出租人无偿接收的。若承租期限确定不超过20年，投资人就会按不超过20年的期限投入。二、土地租赁并未纳入《土地管理法》、合同法和《物权法》等法律调整范围。（一）1986年6月25日全国人大颁布的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”（二）1994年7月5日颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”即在合同法生效前，法律明令禁止集体所有的土地使用权用于非农建设，不允许土地使用权租赁。（三）2007年3月16日颁布的《中华人民共和国物权法》第一百四十三条规定：“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、转换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。”即合同法生效后，建设用地使用权租赁仍无列入法律调整范围。（四）土地所有权公有制是社会主义公有制度的基础：1.国家对公有制度下的土地制度改革极为谨慎，因此相关制度改革的实施均放在行政规章或地方规章(位阶)试行。2.改革成果形成的行政规章或地方规章的规定与不同类别法律规定的差异，不存在下位法违反上位法的问题。三、土地使用权租赁由行政规范调整。（一）国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》（1999.8.1）第四条规定，国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。……对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。（二）广东省人民政府《关于试行农村集体建设用地流转的通知》（2003.6.24）曾对此作出规定，《广东省集体建设用地流转管理办法》（2005.6.23）第十三条规定，集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限均为有效。（三）土地租赁合同关系由行政法调整。上述两个规章（行政规章与地方规章）分别对国有土地租赁和集体建设用地租赁进行规范。政府依法维护经济秩序的管理活动，属于行政管理关系，适用有关行政管理规范，不适用合同法；法人或其他组织内部的管理关系不适用合同法；与土地使用权有关的出让、转让，土地承包经营权，企业租赁经营不适用合同法。按照合同法第二百一十二条释义最后一条，承租人获得的不仅是对财产的使用权，而是经营权；合同终止时，出租人收回土地及土地上的价值（即土地上的不动产及设施）大于租赁时的价值，这些特征与租赁合同要求不相符。表明土地使用权租赁合同的法律关系由行政法规范调整，不适用合同法。合同法是调整平等主体之间的法律关系。广东省人民政府根据立法法（于2000年3月15日通过，自2000年7月1日生效）第七十三条规定，可以根据法律、行政法规和本省的地方法规制定规章，报国务院和本级人大常委会备案。根据立法法第七十三条释义，地方政府规章规定的事项应当是为了执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定的事项和属于本行政区域的具体行政管理事项。……如果本地区的改革和建设确有需要，地方人民政府也可以根据法律、行政法规和地方性法规的规定以及本地区的实际情况制定有关规章。四、合同法的租赁合同与土地租赁合同概念的差异。（一）合同法第二百一十二条租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。根据合同法第二百一十四条释义第三段，租赁期限较长的是不动产租赁即房屋租赁。合同法调整的不动产租赁是房屋租赁，不涉及土地租赁。根据全国人大法工委合同法释义的解释，第二百一十三条：“租赁名称。对租赁物本身的要求，租赁物应是有体物，非消耗物；应是流通物而不是禁止流通物，禁止流通物不能作为租赁物。”而集体土地在尚未转为国有土地之前（试点区域除外），是属于禁止流通物，不得作为租赁物出租。因此合同法并不调整集体土地租赁。第二百一十四条：通常情况下，当事人在确定租赁期限长短时，总是要根据租赁物的性质和承租人的使用目的来确定的。在动产租赁中，租赁期限是比较短的，一般都是临时使用。例如，租赁汽车，按照国家有关规定，汽车的使用寿命是10年，双方当事人不可能约定一个租赁期为20年的租赁合同。租赁期限较长的是不动产租赁即房屋租赁。（二）国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990.5.19)第二十八条规定：“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租给承租人使用，由承租人支付租金的行为。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。”这概念实质就是房屋租赁。《城市房地产管理法》第五十三条至第五十六条规定，专门针对房屋租赁，说明法律把不动产中的房屋租赁列入调整范围。（三）争议案件的土地租赁合同概念（即集体建设用地使用权租赁）是指集体土地所有人作为出租人，将集体建设用地使用权租给承租人，由承租人向出租人支付租金，承租人以出租人名义建设房屋及设施，承租人在合同期内使用、收益，出租期限届满，土地使用权及其地上建筑物、附着物由出租人无偿接收的行为。案件争议的土地租赁合同与上述概念不一致。（四）土地租赁案件有如下特征：1.合同主体地位不平等；2.租赁土地不可流通，不允许自由买卖；3.土地用途及建设受行政机关管制；4.承租人在土地上投资建设以出租人名义进行；5.合同期满后地上建筑物及设施无偿移交出租人。（五）从上述概念特征比较得出结论：1.土地租赁合同不是合同法租赁合同的子合同；2.土地租赁合同不是合同法分则中的无名合同；3.主体不平等性，租赁物不可流通性，建设与规划的行政性，决定了土地租赁合同适用行政法规范，而不适用属于民法的合同法。五、土地改革中，对束缚土地改革发展的相关法律条文规定暂时调整执行，未涉及合同法内容。2015年2月27日全国人大会常务会授权国务院在北京市××等××点县××、区）行政区域暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。上述调整在2017年12月31日前试行。对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。该决定经全国人大常委会两次调整延期至2019年12月31日。假设合同法第二百一十四条的规定适用于土地租赁，该条款规定完全可以在上述全国人大常委会的决定中一并列入暂时调整实施的范围，否则集体建设用地与国有土地同权同益，土地合法流转的改革就会受阻。六、土地改革试点中，集体建设用地租赁被地方规章认可。土地改革中，集体建设用地使用权流转在15个试点行政区域试行，广东省关于集体建设用地租赁期限及集体建设用地与国有土地使用权同权同益的制度改革，被决策层认可并作为改革成果在试点行政区域推行。因此，土地使用权租赁在广东省辖区内应当适用《广东省集体建设用地流转管理办法》第十三条规定，租赁合同期限不超过同类用途土地出让最高年限即为合法。按照最高人民法院《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》，在具体个案中，依法依规调处集体经营性建设用地纠纷，保障农村土地制度改革。显然，本案贤江居委会、贤江经济联合社的诉讼请求和目的，违反广东省人民政府《广东省集体建设用地流转管理办法》具体规定的。七、新诚公司基于《租用土地协议书》的有效性和租赁期限的确定性，在承租土地上正在建设商业冷冻链项目，新诚公司已于2015年开始筹建，当时的萝岗区政府部职能部门已同意，是市政府扶持项目，国家商务部2016年12月批准，从2016年至2018年12月所有报批文件完成，从国家财政取得了110万元支持，因2016年原萝岗区与黄埔区合并导致审批手续被拖延，国家审计处于今年6月对项目进行财务审计，对项目表示确认，项目处于在建期间，从去年至今年上半年新诚公司在项目的投入3000多万元，这个项目是以贤江村委名义投资建设的，贤江村委是清楚同意并签署确认的。项目的所有权人是贤江村的，承租人投入后合同期内只有使用权和经营权。2018年8月3日贤江经济联合社向广州开发区建设和环境管理局出具《投资证明》，载有：“确认15963平方米经济发展用地于2004年8月20日签署租赁土地合同给刘灿成等人共同合作，以广州松洋冷链物流有限公司将该经济发展用地建设为冷链仓储设施。此建设用地土地使用权为我社区所有，我区已经办理了同意土地使用通知书等……此建设用地同意给广州松洋冷链物流有限公司使用，并由其投资兴建仓库，我社区保证土地使用权没有存在权属纠纷问题”。广州市黄埔区人民政府永和街道办事处在该《投资证明》上签署“情况属实”并加盖办事处公章。贤江村委现在却出尔反尔提起诉讼，必然影响项目建设，导致项目处于停止状况，造成重大损失。显然贤江居委会、贤江经济联合社为了违约学会退群了。为维护新诚公司的合法权益，请求法院依法驳回贤江居委会、贤江经济联合社的诉讼请求。本院经审理认定事实如下：2004年8月20日，新诚公司（甲方）与增城市永和镇贤江经济联合社（乙方）、增城市永和镇贤江村民委员会（丙方）签订《租用土地协议书》，约定：甲方租用乙方位于永顺××以南，东至东胜合作社住宅留地（以下简称“案涉土地”），面积5523平方米；该地块甲方用于区内第三产业配套设施，租用年限50年，即从2000年6月28日至2050年6月28日止；该用地范围的年限租金单价为每平方米18元，年总租金99414元，考虑到物价上涨因素，以后每十年上调一次租金，每次上调10%，考虑到甲方施工、建设期，甲方同意从2000年9月28日开始计付租金；丙方作为合同鉴证方，有义务协调、监督甲乙方落实协议条款。贤江居委会、贤江经济联合社与新诚公司均确认，前述合同签订时案涉土地上无建筑物。关于贤江居委会与增城市永和镇贤江村民委员会、贤江经济联合社与增城市永和镇贤江经济联合社之间的关系。贤江居委会、贤江经济联合社主张二者属于同一单位，其提交的广州市黄埔区人民政府永和街道办事处于2019年5月27日出具的《证明》明确显示增城市永和镇贤江村民委员会系贤江居委会的前身，增城市永和镇贤江经济联合社系贤江经济联合社的前身。新诚公司确认《证明》的真实性，认可增城市永和镇贤江经济联合社系贤江经济联合社的前身，但不认可贤江居委会与增城市永和镇贤江村民委员会属于同一单位，贤江居委会在本案中存在主体不适格，但未提交证据予以证明。关于案涉土地的权利归属、性质及规划用途。贤江居委会、贤江经济联合社提交有广州市黄埔区人民政府永和街道办事处于2019年5月27日出具的《证明》，载明：“2000年4月17日，广州经济技术开发区规划建设管理局与增城市永和镇贤江村签订了《永和区贤江村工业留地协议书》，约定，因征用增城市永和镇贤江村部分土地，将135.27亩土地划给增城市永和镇贤江村委（现名称为广州市黄埔区永和街贤江社区居民委员会）及下属经济社作为工业留地（含刘灿成、陈剑杨、广州新诚汽车维修服务有限公司租赁地块）。2007年广州经济技术开发区国土资源与房屋管理局同意将上述工业留地中新丰路以东、永顺××以南，面积为36850平方米土地作为广州市萝岗区永和街贤江社区经济联合社（现名称为广州市黄埔区永和街贤江社区经济联合社）经济发展用地使用，因相关政策原因，上述地块未办理土地使用权证书”。贤江居委会、贤江经济联合社另提交有广州经济技术开发区国土资源与房屋管理局于2007年2月5日出具的穗开国房〔2007〕9号《同意贤江社区经济联合社使用土地通知书》，载明：“根据有关协议，现将位于广州经济技术开发区永和经济区新丰路以东，永顺××以南，面积为36850平方米（含55.28亩）的土地划给你委作为经济发展用地。经济发展用地范围内有4844平方米的农用地，你社应依法办理农转用审批手续，在获得批准后才能用地。经济发展用地属集体所有，你社应按规范部门批准土地用途使用土地，并在办理建设报建手续时，按有关规定缴纳大区市政配套费。如需转让，必须按集体用地的有关管理规定，报我局审批”。新诚公司确认上述证明及通知书的真实性，亦确认案涉土地位于前述文件所涉地块范围内。本院于2019年8月就包括案涉土地在内的相关土地的规划用途、权属信息发函询问广州市规划和自然资源局黄埔区分局，该单位于2019年9月4日作出穗开规划资源函[2019]2841号《关于提供粤0112民初5976-5978号材料的复函》，载明：一、拟用地范围土规规划为城乡建设用地、交通水利用地；总规规划为商业金融业用地、一类工业用地、城市道路用地、生产防护绿地，不涉及禁建区、限建区和市域四线；控规规划为二类居住用地、城市道路用地、公园绿地、防护绿地；二、根据来文附图核查，未查询到集体土地所有权确权登记信息。贤江居委会、贤江经济联合社与新诚公司对该复函的真实性、合法性和关联性均无异议。贤江居委会、贤江经济联合社称，在实际利用涉案土地时都是在经济发展用地上，不存在占有城市交通用地及绿地等情形。新诚公司亦称实际利用土地时都是按照规划要求实际利用，不存在占用城市交通用地及绿地的情况，也不存在占用商业金融用地及居住用地的情况。庭审中，贤江居委会、贤江经济联合社确认《租用土地协议书》中其方签名人员为时任村长，新诚公司未存在拖欠租金的情形。双方均确认新诚公司自2004年8月20日起使用案涉土地。经本院释明，如果案涉《租用土地协议书》被认定整体无效或整体有效，贤江居委会、贤江经济联合社明确表示坚持诉讼请求及庭审意见，新诚公司亦明确表示坚持庭审意见。上述事实有《租用土地协议书》《证明》《同意贤江社区经济联合社使用土地通知书》《同意使用土地通知书》《关于提供粤0112民初5976-5978号材料的复函》及当事人陈述等证据证实。以上证据经过庭审质证，符合证据规则要求，本院予以采信。本院认为，关于贤江居委会作为原告主体是否适格。贤江居委会主张其与贤江村委会属于同一单位，其提交的《证明》亦明确显示相关信息，新诚公司对此虽不予认可但并未提交反证予以证明，故本院采信贤江居委会的主张。贤江居委会作为案涉《租用土地协议书》的出租人，其作为原告有权提起本案诉讼，诉讼主体适格。本案的争议焦点为各方签订《租用土地协议书》的相关效力问题。案涉土地属于经广州经济技术开发区征地后返还给贤江经济联合社的经济发展用地，贤江经济联合社对案涉土地享有合法的使用权，其与贤江居委会、新诚公司三方共同签订了《租用土地协议书》。虽然贤江居委会、贤江经济联合社及其负责人在未经集体民主议定程序的情况下与新诚公司签订该协议书，但集体民主议定程序是村集体的内部规范，新诚公司在签订协议时对于该内部议定程序并不知情，鉴于贤江村委会在协议上盖章，时任村长在协议上签名，其有理由相信该份协议是贤江居委会、贤江经济联合社的真实意思表示。该协议签订后，贤江居委会、贤江经济联合社依约将案涉土地交付新诚公司使用，新诚公司依约支付土地租金并在案涉土地投入资金建设了冷库等设施且使用多年，截止本案庭审时，双方已经实际履行合同近15年。考虑到贤江居委会、贤江经济联合社在本案中仅主张合同超过20年期限的部分无效，各方签订协议时《中华人民共和国村民委员会组织法》并未将对外租赁村集体财产的情形明确规定为必须经村民会议讨论决定的事项，基于公平原则及当事人处分原则，本案不宜认定贤江居委会、贤江经济联合社与新诚公司签订的《租用土地协议书》整体无效。关于各方签订的《租用土地协议书》中租赁期限条款的效力。《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款规定：“租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效。”本案的《租用土地协议书》约定的租赁期限为50年，因此该协议约定的租赁期限超过20年部分依法应属无效。新诚公司主张本案的《租用土地协议书》不受合同法调整，缺乏理据，本院不予采纳。各方均认可新诚公司实际于2004年8月20日起使用案涉土地，故租赁期限自2004年8月20日起算。综上所述，本院认定贤江居委会、贤江经济联合社与新诚公司于2004年8月20日签订的《租用土地协议书》中租赁期限超过20年部分，即2024年8月20日至2050年6月28日的租赁期限无效，贤江居委会、贤江经济联合社的诉请于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第一条之规定，判决如下：原告广州市黄埔区永和街贤江社区居民委员会、原告广州市黄埔区永和街贤江社区经济联合社与被告广州新诚汽车维修服务有限公司于2004年8月20日签订的《租用土地协议书》中租赁期限超过20年部分，即2024年8月20日至2050年6月28日的租赁期限无效。案件受理费38653元，由被告广州新诚汽车维修服务有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。审 判 长  刘 波人民陪审员  张文寅人民陪审员  丁树祥二〇一九年十一月十五日书 记 员  黄宝茵