江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终2060号 上诉人（原审原告）刘兵，男，汉族，住江苏省泗阳县。 被上诉人（原审被告）宿迁市人民政府,住所地在江苏省宿迁市南湖路1号。 法定代表人王昊，代市长。 被上诉人（原审第三人）泗阳县人民政府，住所地在江苏省泗阳县众兴镇北京东路9号。 法定代表人马伟，该县县长。 上诉人刘兵因诉被上诉人宿迁市人民政府（以下简称宿迁市政府）要求撤销行政复议决定一案，不服江苏省宿迁市中级人民法院（2018）苏13行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年1月，因旧城改建需要，泗阳县人民政府（以下简称泗阳县政府）启动“西安路东侧地块”旧城改建项目。2017年1月18日，泗阳县发展和改革局经审查向泗阳县国有土地上房屋征收办公室出具泗发改函[2017]4号《泗阳县发改革局的复函》，认为该项目符合泗阳县国民经济和社会发展计划，并被列入2017年度国民经济和社会发展计划；2017年1月25日，原泗阳县国土资源局经审查出具《复函》，认为该地块规划用途为城镇村建设用途，符合《众兴镇土地利用总体规划2006-2020》；2017年2月28日，泗阳县城乡规划局经审查出具泗规函[2017]26号《关于西安路东侧地块项目是否符合城乡规划和专项规划的审查意见》，认为该项目符合泗阳县城市总体规划和相关专项规划。2017年1月21日，泗阳县政府房屋征收部门作出泗征调字[2017]第7号《泗阳县房屋征收调查公告》，组织对西安路东侧地块规划红线范围内的房屋和附属物实施征收调查。2017年2月13日，泗阳县政府房屋征收部门在房屋征收范围内将调查结果予以公示。2017年2月23日，泗阳县政府作出《泗阳县人民政府关于对西安路东侧地块房屋征收补偿方案公开征求意见的公告》，将《西安路东侧地块房屋征收补偿方案》（征求意见稿）在房屋征收范围内和“网上泗阳”予以公示，征求公众意见，期限自2017年2月23日至2017年3月25日。2017年2月15日，泗阳县政府依法对案涉征收项目进行了社会稳定风险评估，但对风险属于“高、中、低”未明确。2017年3月28日，江苏银行出具资金证明，证明泗阳县财政局账户9500万元为西安路东侧地块房屋征收补偿资金。2017年4月1日，泗阳县政府作出房屋征收决定，主要内容为：泗阳县政府因公共利益建设需要，按照泗阳县国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的要求，根据《征补条例》的规定，决定对东至俞杨路、西至西安路、南至幸福路、北至淮海路（具体以规划红线图为准）范围内的房屋及附属物实施征收。当日，泗阳县政府作出房屋征收决定公告，在征收范围内及“网上泗阳”对该房屋征收决定以及房屋征收安置补偿方案予以公告。 刘兵在涉案征收范围内有房屋一处，并持有集体建设用地使用权证。刘兵对泗阳县政府作出的房屋征收决定不服，于2017年5月5日向宿迁市政府申请复议，请求撤销泗阳县政府作出的房屋征收决定，并督促泗阳县政府依法征收补偿安置。宿迁市政府于5月8日受理该复议申请，并于当日向刘兵发出行政复议申请受理通知书，向泗阳县政府发出行政复议答复通知书。泗阳县政府在规定期限内向宿迁市政府提交了行政复议答复书及相关征收依据材料。2017年6月29日，宿迁市政府作出延期审理通知书，延长行政复议期限三十日，同日作出行政复议听证通知书，并将该两份通知向刘兵和泗阳县政府进行了送达。2017年7月6日，宿迁市政府组织行政复议听证，刘兵和泗阳县政府均参加了听证。2017年7月31日，宿迁市政府作出了行政复议决定，认为：“西安路东侧地块”房屋征收项目是旧城改建重点项目之一，已被列入泗阳县2017年度国民经济和社会发展规划，符合《征补条例》第八条所规定的公共利益需要。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条的规定，泗阳县政府作为县级人民政府，征收本行政区域内房屋，具有法定主体资格。泗阳县政府在作出房屋征收决定前，该项目已通过相关职能部门审查，符合泗阳县国民经济和社会发展规划、土地利益总体规划、城市总体规划和相关专项规划。泗阳县政府作为房屋征收主体，发布房屋征收调查公告，泗阳县国有土地上房屋征收办公室作为房屋征收具体实施单位，对房屋征收范围内的房屋基本情况进行入户调查并公布调查结果。在征收调查期间，委托房地产评估机构对拟征收范围内房屋价值进行了预评估、根据预评估测算所需征收资金且已存储于财政局专用账户，征收补偿费用足额到位。泗阳县政府制定的房屋征收补偿方案符合规定，在作出房屋征收决定前进行了社会稳定风险评估，房屋征收决定作出后依法及时进行了公告。故，泗阳县政府作出的房屋征收决定符合《征补条例》的规定。刘兵自建房屋在征收范围内，但刘兵却持有集体建设用地使用权证，泗阳县政府未能提供证据证明刘兵所持有的该土地证已失去法律效力，或房屋所占集体土地已经依法转为国有土地，在此情况下，泗阳县政府按照《征补条例》的规定启动国有土地上房屋征收补偿程序对刘兵的房屋实施征收，属事实不清、证据不足。泗阳县政府作出的征收决定虽存在违法情形，属于可撤销范畴，但考虑到该项目征收工作已经具体实施，征收范围广、涉及被征收人数较多，绝大部分被征收人已经签订房屋征收补偿协议且领取了房屋征收补偿款，撤销该征收决定会给公共利益及已经领取补偿款的被征收人利益产生重大影响，不利于充分保护其他被征收人的合法权益，故不宜撤销。刘兵提出的房屋合法建筑面积调查问题，泗阳县政府作出房屋征收决定前已依法对征收范围内的房屋建筑面积进行调查并将调查结果进行了公告，告知了被征收人救济途径和方式，且合法建筑面积的确认在实施征收补偿程序中可予以解决。该案件针对泗阳县政府作出的征收决定行为进行审查，不涉及补偿行为，刘兵提出的房屋价值评估有关问题，不属于审查范围，不予审查。综上，宿迁市政府认为泗阳县政府作出房屋征收决定部分事实认定不清、证据不足、适用法律错误、程序违法，鉴于其已经实施行政行为，撤销该行为会对公众利益造成重大影响，故依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，确认泗阳县政府作出的房屋征收决定行为违法。该复议决定告知了当事人诉权和起诉期限。 另查明，宿迁市政府于2017年7月31日将行政复议决定书向刘兵邮寄送达，根据邮单查询显示，该邮件2017年8月2日的状态为“他人收”。2017年9月25日，刘兵以泗阳县政府为被告向该院提起诉讼，要求撤销泗阳县政府作出的房屋征收决定，该院予以受理，案号为（2017）苏13行初88号。该案经该院审查，认为泗阳县政府作出的房屋征收决定已经过行政复议，且宿迁市政府已作出确认该征收行为违法的行政复议决定，刘兵应以宿迁市政府为被告，起诉宿迁市政府作出的行政复议决定。该院向刘兵释明后，刘兵撤回了（2017）苏13行初88号案件对泗阳县政府的起诉，该院于2018年1月30日作出（2017）苏13行初88号《行政裁定书》，准予刘兵撤回起诉，并于2018年2月4日向刘兵送达了该裁定书。在（2017）苏13行初88号案件审理中，刘兵陈述其在2017年9月11日向宿迁市政府电话催要后才拿到市政府作出的行政复议决定书。该院经与宿迁市政府法制办工作人员联系，其认可在复议决定书已邮寄一个月后，刘兵打电话表示未收到行政复议决定书，向宿迁市政府催要该法律文书。在本案审理中，宿迁市政府当庭对刘兵陈述实际收到行政复议决定书的时间未提出异议，但认为即便刘兵在2017年9月11日收到该法律文书，本案刘兵的起诉也已经超过起诉期限。 再查明，目前，涉案征收范围内仅剩刘兵未签订征收补偿协议，刘兵的房屋也未被拆除，可以正常居住。其他被征收人已经签订征收补偿协议，房屋已经被拆除。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案中，刘兵于2017年9月11日收到宿迁市政府作出的《行政复议决定书》，于2017年9月25日向该院起诉泗阳县政府，要求撤销泗阳县政府作出的房屋征收决定，由此可以看出，刘兵已积极行使诉权。虽被诉行为和主体错误，但系对法律理解错误，其本质仍是对宿迁市政府作出确认违法的行政复议结果不服而提起行政诉讼。在该院释明后，刘兵撤回了诉讼，另行起诉，从保护诉权角度考虑，其起诉期限应从（2017）苏13行初88号行政裁定书送达之日起计算，即从2018年2月4日起计算15日，刘兵于2018年2月12日向该院提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。 根据《征补条例》第八条第五项的规定，政府依照城乡规划法的有关规定组织对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，可以作出房屋征收决定。本案中，根据《泗阳县第十七届人大第一次会议关于泗阳县2016年国民经济和社会发展计划执行情况和2017年国民经济和社会发展计划的决议》及《泗阳县2017年度城区房屋征收工作计划一览表》可知“西安路东侧地块”属于旧城区改建范围，因此对该地块进行征收符合公共利益要求。经相关职能部门审查，该征收项目符合土地总体利用规划、城市总体规划和专项规划，也符合泗阳县2017年度国民经济和社会发展计划，因此具备房屋征收的条件。泗阳县政府根据《征补条例》的规定，先后发布房屋征收调查公告，组织相关部门对拟征收范围内房屋基本情况进行调查，公布调查结果；根据调查情况拟定房屋征收补偿方案，公开征求意见；拨付征收补偿资金，专户存储，专款专用，保障补偿资金足额到位。在此基础上，泗阳县政府作出房屋征收决定及房屋征收补偿安置方案，并予以公告，上述行为符合《征补条例》第九条至第十五条的规定。刘兵主张，征收范围内有集体土地，并提供了其被征收房屋的集体建设用地使用证。泗阳县政府并未提供证据证实刘兵持有的该证属于无效证件，泗阳县政府陈述该征收范围的土地在全国进行第二次土地调查时就被登记为国有土地，但未提供刘兵所使用的集体土地被依法征收为国有土地的相关证据，因此，能够确认刘兵被征收房屋所使用的土地仍为集体土地。泗阳县政府根据《征补条例》对刘兵的房屋进行征收属于事实不清、证据不足。另，在泗阳县政府作出征收决定前虽进行了社会稳定风险评估，但未对风险等级作出明确结论，社会稳定风险评估不规范。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法……1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的……”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”本案中，泗阳县政府作出的房屋征收决定存在事实不清，证据不足的问题，但该征收地块位于泗阳县中心城市规划区，已被列入泗阳县2017年旧城改建计划，征收符合公共利益需要，泗阳县政府作出征收决定后，征收工作已经实际开展，征收补偿也按照国有土地上房屋进行补偿安置，能够保障被征收人合法权益，且目前仅剩刘兵一户未签订征收补偿协议，撤销泗阳县政府作出的房屋征收决定会给社会公共利益造成重大损害，宿迁市政府确认泗阳县政府作出房屋征收决定行为违法具有事实和法律依据。故，对刘兵提出撤销市政府作出的行政复议决定和泗阳县政府作出的房屋征收决定的主张该院不予支持。刘兵还提出要求确认涉案地块房屋征收补偿价格违法并责令泗阳县政府给予公平补偿、判决泗阳县政府足额支付土地补偿费、青苗补偿费及支付被征地农民的社会保障费用等主张。经审查，该请求不属于本案审查范围，本案不予理涉；刘兵还提出追究涉嫌伪造证据的泗阳县政府征收办、法制办、公证处等相关部门工作人员的法律责任问题。经查，宿迁市政府对其作出的行政复议的合法性承担举证责任，其已向该院提供了相关证据和依据，该院并未发现有伪造证据的行为，且伪造证据行为属于妨碍司法的行为，不属于案件裁判的范畴。 综上，泗阳县政府作出的房屋征收决定存在事实不清，证据不足问题，但具有法定不宜撤销情形；宿迁市政府作出确认泗阳县政府征收决定违法的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。刘兵的诉讼理由不成立，其诉讼请求，该院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘兵的诉讼请求。案件受理费50元，由刘兵负担。 刘兵上诉称，原审判决捏造事实，泗阳县政府没有参加庭审活动。原审判决适用法律错误，依据法释[2018]1号第22条规定，泗阳县政府理应为被告。原审判决内容与事实多处不符：除上诉人外还有一户未签订补偿协议且至今未拆迁；被上诉人伪造大量证据；涉案地块是土地收储，不是旧城改造，根本不符合公共利益要求；根据泗阳县政府提供的证据，绝大部分被征收人的补偿远远低于法律规定，不能保障被征收人的合法权益；复议决定程序违法，市政府组织听证前并未通知上诉人提前阅卷。请求：1.撤销宿迁市中级人民法院（2018）苏13行初36号行政判决；2.撤销宿迁市政府[2017]宿行复第066号行政复议决定；3.撤销泗阳县政府作出的关于对“西安路东侧地块”项目建设范围内房屋及附属物实施征收的决定（泗政征[2017]15号）；4.判决涉案地块房屋征收补偿价格违法，判令泗阳县政府采取补救措施，给予被征收人公平补偿；5.判令泗阳县政府足额支付土地补偿费、青苗补偿费及支付被征地农民的社会保障费用等；6.追究涉嫌伪造证据的泗阳县政府征收办、法制办、公证处等相关部门工作人员的法律责任；7.撤销未完成征收及补偿安置的涉案地块的挂牌出让结果。 宿迁市政府答辩称，泗阳县政府作出房屋征收决定，已经履行“四项规划”审查、入户调查和结果公示、征收补偿方案公示及征求意见、征收补偿资金足额到位、社会稳定风险评估等程序。但泗阳县政府在复议期间未能提供充分证据证明刘兵房屋项下所占集体土地已经依法转为国有，在此情况下，按照《征补条例》的规定直接启动国有土地上房屋征收补偿程序对刘兵的房屋实施征收，事实不清、程序违法，属可撤销范畴。但因该征收涉及范围广、被征收人数较多，且已经具体实施，绝大部分被征收人签订了房屋征收补偿协议并领取了补偿款，将给社会公共利益产生重大影响，故不宜撤销。答辩人决定确认泗阳县政府作出的房屋征收决定行为违法，事实和法律依据充分。一审法院作出的判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 泗阳县政府答辩称，案涉征收决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。案涉征收项目补偿安置符合法律规定，被征收房屋价值是由依法选出的具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定的，刘兵若对评估确定的被征收房屋价值有异议，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。刘兵所有的征收号205号房屋经查有部分为违建，且由于其拒绝入户勘测丈量，对其所有的征收号205号房屋现仅有框算的初步评估，最终评估需待入户勘测丈量后方可确定。答辩人与刘兵尚未签订房屋征收补偿协议，对刘兵房屋征收补偿具体项目及具体数额还需与刘兵协商后确定。案涉征收项目已经具体实施，征收范围广、涉及被征收人数较多，共计360户被征收户中，已签订房屋征收补偿协议有359户，且绝大部分已经领取了补偿款或进行了产权调换，若撤销案涉征收决定，则会给公共利益及已领取房屋征收补偿的被征收人利益产生重大影响，故案涉征收决定不宜撤销。刘兵于2017年8月2日收到[2017]宿行复第066号行政复议决定，至刘兵提起本案一审行政诉讼，早已超出15日法定起诉期限。刘兵的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原审判决。 刘兵提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，根据《征补条例》第八条第五项、第九条规定，政府依照城乡规划法的有关规定组织对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，可以作出房屋征收决定。确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，宿迁市政府在一审提供的证据能够证明对案涉地块进行征收符合公共利益要求，经相关职能部门审查，该征收项目符合土地总体利用规划、城市总体规划和专项规划，也符合泗阳县2017年度国民经济和社会发展计划，具备征收条件。根据《征补条例》第十条、第十一条的规定，征收补偿方案应由房屋征收部门拟定并报市、县级人民政府。再由市、县级人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。然后将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，泗阳县政府先后发布房屋征收调查公告，组织相关部门对拟征收范围内房屋基本情况进行调查，公布调查结果，根据调查情况拟定房屋征收补偿方案。根据《征补条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，泗阳县政府作出征收决定前未进行了社会稳定风险评估，在原审法院亦指出存在未对风险等级作明确结论，社会稳定风险评估不规范等问题。根据《征补条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，宿迁市政府一审提供了拨付征收补偿资金、专户存储、专款专用的相关证据。综上，泗阳县政府作出房屋征收决定及房屋征收补偿安置方案并予公告的行为符合《征补条例》的规定。由于泗阳县政府不能提供刘兵所使用的集体土地被依法征收为国有的相关证据，泗阳县政府根据《征补条例》对集体土地上的刘兵房屋进行征收属于事实不清、证据不足。鉴于该次征收已实际开展，大多数房屋已经被征收，刘兵对此认可，上诉时仅提出除其之外还有一户未实际拆迁。撤销泗阳县政府作出的房屋征收决定会给社会公共利益造成重大损害，宿迁市政府据此确认泗阳县政府作出房屋征收决定行为违法具有事实和法律依据。刘兵上诉认为根据泗阳县政府提供的证据，绝大部分被征收人的补偿远远低于法律规定，不能保障被征收人的合法权益。该主张不在本案审查范围。关于刘兵提出原审法院捏造事实，泗阳县政府未参加庭审活动。经查，原审判决并未表述泗阳县政府参加庭审活动。根据原审卷宗材料记载，刘兵在庭审中提出要求增加泗阳县政府为共同被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十二条规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。第三十条规定，与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。据此，合议庭庭后研究决定通知泗阳县政府作为第三人参加诉讼。泗洪县政府向法庭表示不参加庭审，提交书面意见。故，并不存在原审法院捏造泗阳县政府作为第三人参加诉讼的事实。关于刘兵提出复议决定程序违法，宿迁市政府组织听证前并未通知上诉人提前阅卷。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。《江苏省行政复议听证办法》第十三条规定，查阅对方提交的材料是当事人在听证过程中享有的权利之一。故，宿迁市政府并无在组织听证前通知当事人提前阅卷的法定职责。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。刘兵的上诉理由无事实和法律依据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘兵负担。 本判决为终审判决。 审判长 臧 静 审判员 赵 黎 审判员 吴晓玲 二〇一九年十一月二十七日 书记员 任子悦