湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘01行终855号上诉人（原审原告）刘静琰，女，1963年8月11日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。委托代理人银朝军，湖南启贤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖南省人力资源和社会保障厅，住所地湖南省长沙市天心区银杏路6号。法定代表人胡奇，厅长。委托代理人范莉丽，该厅工作人员。委托代理人周乐乐，北京德恒（长沙）律师事务所律师。原审第三人湖南航空工业局，住所地湖南省长沙市雨花区劳动东路289号。法定代表人徐军，局长。委托代理人陈杰，湖南芙蓉律师事务所律师。上诉人刘静琰因与被上诉人湖南省人力资源和社会保障厅（以下简称湖南省人社厅）、原审第三人湖南航空工业局退休审批一案，不服湖南省长沙市天心区人民法院（2019）湘0103行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：2018年8月15日，湖南航空工业局向湖南省人社厅提交《湖南省省直机关事业单位人员退休时相关工资和退休待遇备案表》，将刘静琰的退休基本情况进行详细列明，并在单位意见栏签署：经湖南航空工业局党组研究决定，刘静琰同志于2018年8月退休，现提请退休时相关工资和退休待遇备案。湖南航空工业局在该处加盖公章。湖南航空工业局在同年9月25日向湖南省人社厅下属的湖南省机关事业单位养老保险管理服务中心出具说明，主要内容为：刘静琰同志应于2018年8月办理正常退休，但该同志本人不同意55岁退休，拒不在视同缴费年限审核表等表格上签字；目前我单位已按规定给刘静琰同志办理了退休相关手续，其本人已不在单位上班，现申请社保中心予以正常办理其退休养老金领取手续，由此引发的相关问题由我局承担。另查明，2016年3月21日，湖南省人社厅、湖南省财政厅、湖南省机构编制委员会办公室联合发文湘人社发〔2016〕21号《关于机关事业单位养老保险参保范围有关问题的处理意见》，就湖南省范围内省机关事业单位养老保险参保范围的单位范围、人员范围、审核认定、其他事项等进行了详细规定，其中明确：中央在湘机关事业单位养老保险的单位和工作人员范围；其单位性质及工作人员身份的审核认定，以及参保证明资料的出具，由其主管部门负责。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款规定:依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；……。刘静琰起诉认为湖南省人社厅违反相关法律法规及政策规定作出为其办理退休审批的行政行为，刘静琰需提交证据证明湖南省人社厅实施了办理退休审批的行政行为，但其所提交的证据均无法证明湖南省人社厅对其退休手续实施了相应审批。刘静琰所在单位为中央在湘单位，其单位人员退休审批事项非湖南省人社厅职责范畴，湖南省人社厅亦未就刘静琰的退休事项作出相应的退休审批，刘静琰由此要求撤销湖南省人社厅对其作出的退休审批、为其恢复原职位和待遇的请求没有事实和法律依据，不予支持。刘静琰可通过民事诉讼主张其相应权利。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回刘静琰的起诉。刘静琰不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.湖南省人社厅作出的备案行为实质就是行政审批，原审法院认定事实错误。（1）涉案《湖南省机关事业单位基本养老保险参保人员视同缴费年限审核表》的最终核定单位为湖南省人社厅；（2）涉案《湖南省机关事业单位人员退休时相关工资和退休费待遇备案表》系湖南省人社厅制定，该表中明确有“省人社厅意见”的审核意见栏，湖南省人社厅虽未直接签署审核意见，但实际上审核通过并最终发放刘静琰的退休费；（3）湖南省人社厅主张备案行为不是审批，没有任何法律依据。湖南省人社厅系依法履行人事工作审批职责的行政机关，没有任何法律法规规定人事关系或退休只要到人事主管部门履行备案手续即可；（4）湖南省人社厅提交的涉案《说明》也印证湖南省人社厅关于备案的说法不成立。根据组通字〔2015〕14号文件规定，只有刘静琰本人申请，并年满五十五周岁，才可自愿退休。正因为刘静琰不同意提前退休，所以才有湖南省人社厅让湖南航空工业局出具涉案《说明》，并凭借该《说明》违法为刘静琰办理退休审批；（5）刘静琰系事业单位的编内干部，湖南航空工业局不具有退休审批权。根据湘人发〔1996〕107号文件规定，县以上政府人事部门是事业单位工作人员退休的主管机关；（6）湖南航空工业局员工的退休证系湖南省人社厅制作发放，可证明湖南省人社厅对刘静琰退休具有审批权。2.根据组通字〔2015〕14号文件规定，刘静琰可选择在年满五十五周岁时自愿退休，也可在年满六十周岁时退休。根据该规定，只有刘静琰本人申请，并年满五十五周岁，才可自愿退休，否则应在年满六十周岁退休。3.截至上诉之日，湖南航空工业局未能取得其上级单位出具刘静琰不适用组通字〔2015〕14号文件的证明材料，明显证明湖南航空工业局及湖南省人社厅的行为不合法。4.湖南省人社厅的退休审批行为，对刘静琰的利益造成直接影响，依法应予撤销。综上，请求撤销原审裁定，改判支持其诉讼请求。湖南省人社厅辩称：其不是本案适格被告，刘静琰的所在单位是湖南航空工业局，其人员退休审批不属于湖南省人社厅的职责。湖南航空工业局述称：1.本案应在行政机关不作为或者拒绝的情形下才能起诉，而刘静琰提交的证据无法证明这一情形，故其起诉程序不合法；2.湖南省人社厅不是适格的诉讼主体，湖南航空工业局是中央在湘单位，湖南省人社厅只有备案的权限；3.组通字〔2015〕14号文件不适用于湖南航空工业局，且刘静琰符合年满五十五周岁退休的条件。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。各方当事人在本案一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为本院认定事实的依据。二审根据各方当事人在一审提交的证据及二审询问情况，另查明：2018年8月11日，中共中航工业湖南航空工业局党组作出《关于刘静琰同志退休的通知》，根据《关于局转企改制中达到企业退休年龄人员的处理意见的通知》（湘航局人字〔2018〕46号），刘静琰55周岁退休。《关于局转企改制中达到企业退休年龄人员的处理意见的通知》（湘航局人字〔2018〕46号）中载明“根据中央八部委文件要求，局事业单位转企改制工作必须在2018年底前完成，鉴于局转为企业后，男员工年满60岁、女干部年满55岁、女工人年满50岁不能再续签劳动合同，经过局办公室会议讨论，决定：在局转制期间，凡男员工年满60岁，女干部年满55岁，女工人年满50岁，按照事业单位身份办理退休。”2018年8月23日，中航资产管理有限公司出具的《说明》载明“湖南航空工业局为中国航空工业集团公司所属成员单位，根据集团公司干部管理权限相关规定，湖南航空工业局领导班子成员授权中航资产管理有限公司管理，中层以下干部（正处级及以下）由局自行管理。湖南航空工业局中层以下干部（正处级及以下）的参保、退休等事项可由局自行审批。”刘静琰于2015年7月23日经湖南航空工业局任职为助理调研员（副处级）。二审查明的其他事实与原审认定的事实一致。本院认为，根据查明的事实，刘静琰的退休决定由其所在单位湖南航空工业局作出，湖南省人社厅未作出退休审批行为。刘静琰与湖南航空工业局关于其退休条件的争议，应依法通过其他途径予以解决。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回刘静琰的起诉，适用法律正确，依法应予维持。刘静琰上诉主张其退休事项由湖南省人社厅审批，没有事实依据，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 周 永审判员 戴 莉审判员 傅美容二〇一九年十一月十五日书记员 陈仪静附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。