山东省临清市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁1581行初39号 原告临清市天目轴承厂，住所地：临清市唐园镇闫杏园村村东。 法定代表人曹兴良，厂长。 委托代理人张华庆，山东鲁朋律师事务所律师。 被告临清市人民政府，住所地：临清市龙华街5号。 法定代表人祁学兰，市长。 负责人陈玲，副市长。 委托代理人赵子民，山东众星为民律师事务所律师。 第三人闫金义，男，1970年5月27日生，汉族，住临清市。 委托代理人张树华，山东荣润律师事务所律师。 原告临清市天目轴承厂（以下简称天目轴承厂）要求撤销被告临清市人民政府（以下简称临清政府）于2015年7月14日为第三人闫金义颁发的编号为371581110216000083J《农村土地承包经营权证》中地块编号为3715811102160000238号的土地登记颁证行为一案，于2019年7月22日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于次月3日、6日向被告及第三人送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年8月29日公开开庭审理了本案。原告天目轴承厂的法定代表人曹兴良及委托代理人张华庆，被告临清政府的负责人陈玲及委托代理人赵子民，第三人闫金义及委托代理人张树华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 临清政府于2015年7月14日为第三人闫金义颁发了编号为371581110216000083J《农村土地承包经营权证》（以下简称涉案土地承包经营权证），其包含四处承包地块，分别为：编号为3715811102160000050长身地地块、编号为3715811102160000145公路东地块、编号为3715811102160000192后地地块、编号为3715811102160000238路北地块。其中路北地块二轮承包地实测面积为2.20亩，四至：东为闫金斗地块、西为路、南为路、北为路。 原告天目轴承厂诉称：2009年，鸿源热处理厂（以下简称鸿源厂）因无法偿还债务，与原告达成转让协议，由原告偿还鸿源厂所欠债务，鸿源厂则将其拥有所有权的所有固定资产及涉及的土地使用权一并转让给原告。在第三人与鸿源厂负责人陈涛土地承包经营权证出租合同纠纷一案中，原告得知第三人向法院提交了农村土地承包经营权证书，作为其主张权利的依据。但是，第三人提交的农村土地承包经营权证书上，对涉及的鸿源厂的土地登记，记载的情况与事实严重不符，因为早在2002年，经聊城市人民政府聊政字【2002】119号和临清政府临政土字【2002】10号文件批准，鸿源厂所涉土地性质已经改变为建设用地。因此，原告认为，被告为第三人颁发的承包经营权证书中涉及鸿源厂的土地登记，不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》关于颁发农村土地承包经营权证的规定，不但颁发程序不合法，而且没有任何的事实依据，原告认为不具有任何法律上的效力。据此，原告请求：1.请求撤销被告为第三人闫金义颁发的涉案土地承包经营权证中的地块编号为3715811102160000238号的土地登记颁证行为（以下简称涉案地块的颁证行为）。2.诉讼费用由被告承担。 原告向本院递交了以下证据复印件： 1.临清市天星滚针轴承厂、临清市天目轴承厂的工商登记材料各一份，拟证明该两厂均是曹兴良的个人独资企业的事实； 2.2009年10月21日曹兴良和鸿源厂签订的转让协议，拟证明曹兴良取得涉案土地使用权的事实； 3.临清市人民法院（2019）鲁1581民初1407号民事裁定书，拟证明第三人认可涉案土地上的楼房的所有权人为曹兴良； 4.聊政字【2002】119号聊城市人民政府《关于临清市唐园镇土地利用总体规划局部调整和天星轴承厂等三项目用地农转用的批复》及临政土字【2002】10号临清市人民政府《关于二十个单位（村、户）建设用地的批复》、山东省高级人民法院（2011）鲁行终字第101号行政判决书，拟证明原告使用的土地原鸿源厂的土地已经合法由农用地变更为建设使用土地的事实。 被告临清政府辩称：1.天目轴承厂与案涉土地无利害关系，有证据显示是临清市天星滚针轴承厂（以下简称天星轴承厂）与案涉土地有利害关系。2.第三人根据签署的《临清市农村土地承包合同》取得了农村土地承包经营权。涉案土地承包方闫金义，系临清市唐园镇闫杏园村村民，其有权以家庭承包方式承包本村集体土地，故土地承包主体适格；发包的土地，系临清市唐园镇闫杏园村村民委员会（以下简称闫杏园村委会）的集体土地，其有权以家庭承包方式发包，土地发包主体适格；涉案土地承包合同，要件齐全、内容完备。同时，该农村土地承包经营权，已得到生效的山东省聊城市中级人民法院（2016）鲁15民再2号民事判决书、山东省高级人民法院（2017）鲁民再110号民事判决书的确认。所以，第三人对涉案土地依法享有农村土地承包经营权。3.答辩人为第三人颁发涉案土地承包经营权证的行为，事实清楚、证据充分、程序合法。根据临清市唐园镇人民政府报送的申请发证材料，经临清市农业局依法审查，该合同关系确权经过了法定程序，有村承包方案、镇政府颁证申请、承包合同、核实表、颁证档案等证实。所以，答辩人依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条、山东省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法第二十三条等之规定，就涉案土地为第三人登记颁证正确且合法。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告在法定期限内提交了以下证据复印件： 1.2015年2月28日临清市唐园镇闫杏园村民委员会与闫金义签订的涉案土地承包合同，拟证明闫杏园村委会与闫金义签署了以家庭承包方式承包本村实测面积为5.67亩的土地，承包期限为1999年10月1日至2029年9月30日； 2.山东省聊城市中级人民法院（2016）鲁15民再2号民事判决书及山东省高级人民法院（2017）鲁民再110号民事判决书，拟证明与涉案土地有争议的是天星轴承厂，而不是本案原告； 3.闫金义农村土地承包经营权证登记档案及方位图（档案包括：2014年10月28日承包方代表授权书及当日的农村土地承包经营权确权登记颁证申请书、2014年10月12日农户家庭承包方式承包耕地情况核实表、编号为371581110216000083J《临清市农村土地承包经营权证登记簿》、农村土地承包经营权公示结果归户表、编号为371581110216000083J《临清市农村土地承包合同》、承包地块示意图、闫金义身份证复印件、卷内备考表、卫星定位及时图），拟证明答辩人根据临清市唐园镇人民政府所报送的申请发证材料，经临清市农业局依法审查，依照法定程序为闫金义户颁发了涉案土地承包经营权证。 第三人闫金义述称，1.临清政府为答辩人颁发涉案土地承包经营权证的确认行为，于法有据，事实清楚，证据充分，程序合法。2.临清政府为答辩人颁发涉案土地承包经营权证的确认行为，不具有可诉性。涉案土地是闫杏园村农民集体所有的土地，答辩人是该村村民。根据《农村土地承包法》第一条、第三条、第五条的规定，闫杏园村委会有权利、也有义务依法与答辩人签订农村土地承包合同，将土地承包给答辩人经营。答辩人的土地承包经营权来源于涉案土地承包合同，而不是涉案土地承包经营权证，涉案土地承包经营权证只是对答辩人承包经营权的确认行为，不是确权行为，因为临清政府无权将闫杏园村农民集体所有的土地确权给某人使用，所以，涉案土地承包经营权证的确认行为，不具有可诉性。3.天目轴承厂不具有本案原告主体资格。多年来，涉案土地与答辩人有争议的是天星轴承厂。而天目轴承厂是2017年8月10日经临清市市场监督管理局注册登记设立的新企业，两个企业无承继关系，因此天目轴承厂不具有本案原告主体资格。4.假设天目轴承厂有本案主体资格，也亦超过法定的起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，在2016年1月28日聊城市中级法院审理天星轴承厂诉闫金斗排除妨害纠纷案再审二审案【（2016）鲁15民再2号】庭审中，闫金斗举证提交了闫金斗名下《农村土地承包经营权证》，当时原告的法定代表人曹兴良作为天星轴承厂的法定代表人出庭参加诉讼，并对闫金斗的《农村土地承包经营权证》进行了质证，此时曹兴良就已经知道临清政府给闫金斗、答辩人、闫金星颁发了涉案土地承包经营权证的确认行为（因为闫杏园村是同一天颁发的），至今已经三年多。即使按照（2016）鲁15民再2号民事判决时间2016年4月18日计算，也已三年多，也超过行政诉讼法第四十六条规定的六个月的起诉期限。因此，应驳回原告的起诉。 第三人向法院提交了以下证据复印件： 1.闫金义与闫杏园村委会2000年、2015年签订的土地承包合同各一份,拟证明在2000年第三人就与村委会就涉案地块签订了土地承包合同，且合同有效期限为1999年10月1日至2029年9月30日； 2.部分农民承担生产费用通知单、生产和公益事业筹资酬劳监督卡，拟证明第三人对涉案地块多年来一直承担涉案土地相关费用的事实； 3.2003年5月2日占地人曹兴岭、闫金庆、闫金奎与被占地人闫金斗、闫金星、闫金义签订的协议书、2006年12月14日鸿源厂（代表人曹兴岭、闫金庆、闫金奎）与陈涛签订的协议书、2007年2月7日鸿源厂与闫金斗、闫金星、闫金义签订的《土地租赁协议书》、2008年8月11日鸿源厂与闫金斗、闫金星、闫金义签订的《租赁协议》、2009年10月21日鸿源厂与天星轴承厂签订的转让协议，拟证明鸿源厂使用第三人的土地签订的土地租赁协议，协议约定鸿源厂对土地只有使用权，无转让权，不得买卖土地，但是鸿源厂未经第三人同意私自和天星轴承厂签订协议，将土地使用权转让给天星轴承厂，而天星轴承厂没有和第三人签订土地租赁协议，天星轴承厂不享有涉案土地的使用权； 4.山东省聊城市中级人民法院（2016）鲁15民再2号民事判决书，驳回了天星轴承厂诉闫金斗侵权的诉讼请求，山东省高级人民法院（2017）鲁民再110号民事判决书，驳回了天星轴承厂要求闫金斗赔偿损失的诉讼请求； 5.天目轴承厂的企业信息表，拟证明该企业于2017年8月10日新成立的企业，与天星轴承厂不具有承继关系； 6.（2016）鲁15民再2号开庭传票存根及2016年1月28日（2016）鲁15民再2号上诉人闫金斗与被上诉人天星轴承厂排除妨害纠纷一案的法庭审理笔录，拟证明原告在2016年1月28日知道被告为第三人颁发涉案土地承包经营权证的事实。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1的真实性无法确认；对证据2转让协议的真实性无法确认，且系复印件；对证据3真实性无异议，但该裁定能够证明鸿源厂建厂之初租用了涉案土地；对证据4中的两个批复无异议，但该批复只是将农用地变为建设用地，没有改变土地集体所有权的性质，对山东高院判决书的真实性、关联性均无异议。第三人对原告提交的证据的质证意见同被告意见，另外，天星轴承厂与鸿源厂签订的转让协议涉及的土地使用权是无效的。 原告对被告提交的证据1的真实性无异议，但对其记载内容有异议，认为涉案地块已经变为建设用地，而该登记记载的土地类型为“水浇地”和土地用途为“种植业”，与客观事实不符；对证据2，认为两份判决不能证明第三人获得涉案土地的承包经营权，不能证明被告颁证行为的合法性；对证据3的真实性无异议，对证明目的有异议，档案材料不能证明被告颁证行为的合法性，但能够证明被告颁证行为的违法性。第三人对被告提交的证据无异议。 原告对第三人提交的证据1和证据2，证明第三人获得了涉案土地的承包经营权，无法证明第三人主张的颁证行为不具有可诉性；对证据3—证据5，认为只能证明这些协议签订当时的土地使用情况，并不能证明现在涉案土地没有被原告占有和使用；对证据6的真实性无异议，对证明内容有异议，该案是闫金斗和天星轴承厂之间的纠纷，本案原告系天目轴承厂，原告知道第三人承包经营权证的时间是在闫金斗、闫金星、闫金义起诉鸿源厂一案中，该案的时间是2019年7月份，因此原告起诉未超过法律规定的起诉期限。被告对第三人提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1能够证明两个企业的工商登记情况；原告提交的证据2和第三人提交的该证据一致，综合该案其他证据，可以证明鸿源厂和天星轴承厂之间企业转让情况；证据3是法院的裁判文书，系闫金斗、闫金星、闫金义等三人起诉鸿源厂、陈涛土地租赁合同纠纷案件，经查该案闫金斗等三人已上诉，该案未生效，但能够证明闫金斗、闫金义、闫金星在该案审理中提交了三人的《农村土地承包经营权证》；证据4中的两个批复，和本案有关联，可作为本案证据使用，山东省高院的行政判决书是生效的法律文书，系要求撤销聊城土地行政批复案，聊城市中级人民法院判决维持批复，山东省高级人民法院驳回了闫金斗、闫金星、闫金义等三人的上诉，维持原判。 被告提交的证据1、证据3，是第三人和闫杏园村委会签订的承包合同及原告所诉行政行为的档案资料，来源合法，和本案有关联，可作为本案证据使用；证据2系法院生效的法律文书，和本案有关联的，可以直接适用。 第三人提交的证据1和本案有关联，可作为本案证据使用；证据2说明2012年至2015年、2018年闫金义缴纳生产费用情况；证据3说明涉案土地的使用情况；证据4系生效的民事判决书；证据5系原告企业的工商登记情况；证据6系闫金斗与天星轴承厂排除妨害纠纷一案的法庭审理笔录，证明闫金斗在该案中出示了闫金斗的《农村土地承包经营权证》，天星轴承厂的法定代表人曹兴良对该证进行了质证。 经审理查明，闫金义系闫杏园村委会村民。2000年闫金义和闫杏园村委会签订了土地承包合同，合同承包期限30年，自1999年10月1日至2029年9月30日；2015年双方又重新签订了农村土地承包合同，承包地块：编号为3715811102160000050长身地地块、编号为3715811102160000145公路东地块、编号为3715811102160000192后地地块、编号为3715811102160000238路北地块。其中路北地块二轮承包地实测面积2.20亩，四至：东为闫金斗地块、西为路、南为路、北为路。闫金义依据土地承包合同申请为其颁发土地承包经营权证，临清市唐园镇经管站经核实、制作了农村土地承包经营权公示结果公示表、承包地块示意图，临清政府经审核，于2015年7月14日为第三人闫金义颁发了涉案土地承包经营权证。 另查明，2002年唐园镇村民曹兴岭、闫金奎、闫金庆经临清市、聊城市两级人民政府批准在临清市唐园镇闫杏园村建鸿源厂一处，建厂土地系租赁该村村民闫金斗、闫金义、闫金星的承包地，其中，闫金义的地块为涉案土地承包经营权证中的路北地块。2002年6月19日聊城市人民政府作出聊政字【2002】119号《关于临清市唐园镇土地利用总体规划局部调整和天星轴承厂等三项目用地农转用的批复》，该批复同意唐园镇土地利用总体规划局部调整，以用于闫杏园村村办企业发展用地，同意唐园镇闫杏园村农用地转为建设用地面积0.8426公顷，其中用于鸿源厂0.2521公顷，同年8月30日临清政府作出临政土字【2002】10号《关于二十个单位（村、户）建设用地的批复》，其中载明唐园镇闫杏村建鸿源厂，使用本村聊政字【2002】119号文批复的建设用地2462平方米。后2003年鸿源厂原建设人曹兴岭、闫金庆、闫金奎又与建厂前原农用地的承包人签订了协议书，因建厂占用承包地，双方协商每年给原承包户粮食数量等条款。2006年12月14日鸿源厂（代表人曹兴岭、闫金庆、闫金奎）与陈涛签订协议书，约定：将鸿源厂转让给陈涛，对租赁农户的承包地按原协议执行。2007年2月7日鸿源厂（乙方）与闫金斗、闫金星、闫金义（甲方）签订《土地租赁协议书》，约定：租赁甲方的土地每年的租金情况及缴纳时间；不按时交纳租金，甲方有权收回土地；乙方不经甲方同意，不能擅自转包土地；如乙方不租赁土地，乙方要还甲方完整土地，如乙方不能还甲方完整土地，甲方有权以房屋或东西顶替。2008年8月11日鸿源厂（乙方）与闫金斗、闫金星、闫金义（甲方）签订《租赁协议》，其中约定：三、如乙方不能按时交纳租金，甲方有权收回土地，合同自行解除；四、如乙方停产一年之内，或因其他原因不再经营时，甲方有权单方解除合同；五、合同解除时，乙方自愿以厂房、门面房、设备等全部地上物，抵偿甲方的还耕费用。2010年1月6日闫金斗、闫金星、闫金义向鸿源厂及负责人陈涛送达《关于解除土地租赁协议的通知》，载明：鸿源厂已违反2008年8月11日签订的《租赁协议》的第三条，现依据《合同法》有关规定，即日起，解除我方与你方签订的土地租赁协议，请接到此通知后，于一个月内将所属租赁土地上的建筑物、附属物予以搬迁拆除。2009年10月21日甲方鸿源厂与乙方天星轴承厂签订《转让协议》，约定：一、乙方代为甲方偿还（2008）临商初字第895号民事判决书中的全部款项；二、甲方所拥有的鸿源厂的所有固定资产归乙方所有，及土地使用权，土地使用费用自2010年元月份由乙方承担；三、甲方除该判决书以外的债权、债务自行承担和乙方没有任何联系。 闫金义、闫金星、闫金斗诉聊城市人民政府土地行政批复一案向法院提起诉讼，聊城市中级人民法院于2011年6月24日作出（2011）聊行初字第20号行政判决，判决维持聊城市人民政府作出的聊政字[2002]119号《关于临清市唐园镇土地利用总体规划局部调整和天星轴承厂等三项目用地农转用的批复》，闫金义、闫金星、闫金斗不服该判决提起上诉，山东省高级人民法院于2011年9月5日作出（2011）鲁行终字第101号行政判决书，判决：驳回上诉，维持原判。 上诉人闫金斗与被上诉人天星轴承厂排除妨害纠纷一案【（2016）鲁15民再2号】中，于2016年1月28日法庭审理笔录的第4页记载：闫金斗提交了2015年7月14日临清市人民政府为其颁发的《农村土地承包经营权证》，天星轴承厂的法定代表人曹兴良对该证进行了质证，该案于2016年4月18日作出民事判决书，判决撤销了临清市人民法院（2015）临民再初字第2号民事判决，驳回被上诉人天星轴承厂的诉讼请求。 再查明，天星轴承厂于1998年10月26日成立，法定代表人为曹兴良，现该企业已被市场监督局吊销。后曹兴良于2017年8月10日成立天目轴承厂，系个人独资企业，企业地址在临清××××东，企业使用的土地其中包含涉案争议地块。同时闫金义认可争议的涉案地块在天目轴承厂使用土地之内。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定“提起行政诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十二条、第十六条、第二十六条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。本案中，涉案土地在2002年已被聊城市人民政府、临清市人民政府的批文变为建设用地，当时系鸿源厂使用，后经变更，现由原告使用,变为建设用地后实际使用人未办理建设用地使用许可证。涉案土地在变更为建设用地之前即2000年闫杏园村委会与本案第三人签有涉案土地农村土地承包合同，2015年双方又重新签订了承包合同，承包期限同2000年签订的合同，被告于2015年为原告颁发了涉案农村土地承包经营权证，该证中包含涉案地块。也就是说，涉案土地被告即将其变为建设用地，同时也根据农村土地承包法的规定为农民颁发了《农村土地承包经营权证》，无论系涉案土地的用途，还是涉案土地的使用权纠纷，均应由被告予以解决，其不属于人民法院受案范围，对原告的起诉应予驳回。综上，经本院审判委员会讨论决定，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告临清市天目轴承厂的起诉。 案件受理费不予收取。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。 审 判 长  李晓杰 审 判 员  张荣昌 人民陪审员  于 静 二〇一九年十一月二十九日 书 记 员  范婷婷 附：本判决适用的法律依据 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……。