浙江省宁波市鄞州区人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0212行初57号原告宁海县长街镇大湖村股份经济合作社，住所地浙江省宁波市宁海县长街镇大湖村。法定代表人汪兴琪，社长。委托代理人昃文政，山东金福律师事务所律师。被告宁海县长街镇人民政府，住所地浙江省宁波市宁海县长街镇长街村。法定代表人石柔，镇长。出庭应诉负责人葛日长，副镇长。委托代理人应满昌、胡洪川，宁海县导源恒信法律服务所法律工作者。第三人胡根苗，男，1956年9月4日出生，汉族，住浙江省宁海县。委托代理人林晓莹、葛威勇，浙江法校（宁波）律师事务所律师。第三人宁海县长街大湖砖瓦厂，住所地浙江省宁海县长街镇大湖村。法定代表人胡根苗，厂长。原告宁海县长街镇大湖村股份经济合作社（以下简称大湖经济合作社）因诉被告宁海县长街镇人民政府（以下简称长街镇政府）、第三人宁海县长街大湖砖瓦厂（以下简称大湖砖瓦厂）、胡根苗行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月26日立案受理后，依法向被告长街镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭并于2019年5月28日公开开庭审理了本案，原告大湖经济合作社的委托代理人昃文政，被告长街镇政府的出庭应诉负责人葛日长及委托代理人应满昌、胡洪川，第三人胡根苗及其委托代理人林晓莹、葛威勇，第三人大湖砖瓦厂的法定代表人胡根苗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年11月14日，被告长街镇政府（甲方）与第三人大湖砖瓦厂（乙方）、胡根苗（丙方）签订《关停拆除烧结砖企业协议书》（以下简称《关停协议书》），载明“根据《浙江省人民政府关于进一步加快淘汰落后产能的意见》（浙政发[2010]34号）的文件精神以及省、市‘十三五’轮窑淘汰计划和中央环保督查组要求，乙、丙双方需要关停拆除现有烧结砖企业，现按照《关于关停我县落后产能的烧结砖企业的通知》（宁建发〔2017〕61号）（以下简称《关停通知》有关规定，甲、乙、丙三方达成如下协议：一、乙丙双方承诺自愿申请关停并拆除位于长街××××长街大湖砖瓦厂及厂内的所有设备、设施（包括窑体、烟囱及设备），并保证于2017年11月30日前完成拆除；乙方同时在2017年11月15日前向宁海县市场监管部门办理注销宁海县长街大湖砖瓦厂的工商登记，注销资料报甲方备案。二、乙丙双方在完成本协议第一条约定的承诺，并向宁海县住建局申请验收合格后，甲方按《关于关停我县落后产能的烧结砖企业的通知》对乙方的22门窑按每门13万元的标准合计人民币286万元予以补助，并奖励丙方人民币350万元……”，《关停协议书》同时还对各方的其他权利义务进行了约定。原告大湖经济合作社起诉称：第三人大湖砖瓦厂设立于1982年10月，系由大湖村中片村民共同出资设立的村（片）办集体企业，企业全部资产归大湖村集体所有。为搞活集体企业，2008年2月1日，以大湖村中片十三个村民小组作为发包方与第三人胡根苗签订《大湖砖瓦厂承包合同》（以下简称《承包合同》），将砖瓦厂的经营权承包给第三人胡根苗，同时任命胡根苗为企业法定代表人。合同约定承包期至2018年1月31日止，且合同第十三条明确约定“在承包期间，如遇国家关停砖瓦厂，所订承包合同自动终止，甲方不退回乙方兼并龙浦红窑厂政策性补偿款，砖瓦厂关停补偿款归甲方所有。”合同签订后，双方正常履行多年。2017年10月10日，宁海县住房和城乡建设局（以下简称宁海住建局）下发《关停通知》，要求包括大湖砖瓦厂在内的8家企业关停拆除，并明确对企业按每门窑补助13万元的标准进行关停补助，同时明确提出，企业在2017年11月30日前拆除窑体、烟囱及设备的，每家企业奖励350万元。在原告的组织下，大湖砖瓦厂按要求有序地进行了关停、拆除，宁海住建局经验收合格后，将286万元的补助款和350万元的奖励款拨付给被告长街镇政府，由被告对补助和奖励款进行结算和兑现。之后，在未征询原告意见的情况下，第三人胡根苗利用其作为大湖砖瓦厂法定代表人的身份之便，与被告签订《关停协议书》。原告认为，该《关停协议书》应予撤销。理由如下：一是该砖瓦厂系村集体企业，企业财产所有权归村集体，村集体与第三人胡根苗之间仅为企业内部的承包经营关系。但被告越过村集体，直接与村办企业的承包人订立协议，并直接决定将350万元的奖励款给予第三人胡根苗，明显超越管理职权。二是根据《关停通知》的规定，接受350万元奖励款的主体是企业，而不是企业的承包人或法定代表人，但被告却将奖励款支付给个人，严重侵害了原告的合法权益。三是支付该350万元奖励款的目的是为了督促砖瓦厂按期关停，以及对企业主体灭失的一种补偿。而第三人胡根苗对企业财产没有处分权，且因企业关停所带来的有形资产与无形资产的损失均是村集体的损失，相应的补偿或奖励应当归企业的所有人。四是胡根苗在承包企业时，是在接收原村办企业的若干设备、物资的基础上进行经营，按约定到期应当返还。企业在关停时，胡根苗的承包期限马上到期，相关生产原料、半成品均消耗殆尽。如果被告主张该350万元是对第三人胡根苗原材料和半成品的补偿，也应当提供相应的确权、评估的证据。且如第三人胡根苗认为政府关停企业自身有损失，也应当依据与村集体订立的《承包合同》解决，被告无权进行干预。综上，请求法院依法撤销被告与两第三人订立的《关停协议书》。原告大湖经济合作社为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据材料：1.《非公司企业法人登记基本情况》1份，用以证明大湖砖瓦厂为集体所有制企业的事实；2.《承包合同》1份，用以证明第三人胡根苗向原告下辖部分村民小组承包了大湖砖瓦厂的事实；3.《关停通知》1份，用以证明涉案350万元奖励款的奖励对象以及支付条件；4.《关停协议书》1份，用以证明被告将350万元奖励款支付给第三人胡根苗缺乏依据；5.（2018）浙0212行初217号行政裁定书，用以证明本案原告主体适格且本次起诉并未超过法定的起诉期限。被告长街镇政府答辩称：一、本案被诉行政行为系被告与第三人大湖砖瓦厂、胡根苗于2017年11月14日所签订的《关停协议书》，原告并非该协议的当事人，无权诉请撤销涉案《关停协议书》。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款的规定，有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼，原告虽为大湖砖瓦厂的设立方，但第三人大湖砖瓦厂的主体资格并未终止，故原告无权提起涉案行政诉讼。二、涉案协议签订于2017年11月14日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道行政行为作出之日起六个月内提出，故原告应当于2018年5月14日前向人民法院提起行政诉讼，本次起诉已经超过了法定的起诉期限。三、2008年2月1日，原告与第三人胡根苗所签订的《承包合同》中约定将第三人大湖砖瓦厂的经营权承包给第三人胡根苗，同时任命其为法定代表人。根据《关停通知》以及宁海住建局于2018年6月20日所作的宁住建信访复字〔2018〕008号《信访事项处理意见书》（以下简称《信访意见》）可知，该350万元是根据8家关停的烧结砖企业关停时库存的半成品、泥土、煤渣等生产原料计算得出，主要用于补偿经营者因关停而带来的损失。故第三人胡根苗作为大湖砖瓦厂的实际经营人应当得到该350万元奖励款。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。被告长街镇政府在举证期限内向本院提交了宁海住建局于2018年6月20日作出的《信访意见》，用以证明涉案350万元奖励款的用途是用于补偿经营者因关停带来的损失。两第三人的陈述意见均与被告相同。两第三人向本院提交了以下证据材料：1.《关于8家砖瓦厂制砖材料损失报告》1份，用以证明该350万元系根据8家企业的制砖原材料等损失平等分配而计算出来的；2.《大湖砖瓦厂承包合同（补充协议书）》（以下简称《补充承包协议》）1份，用以证明第三人与原告达成延长承包期限的约定的事实。对原告提交的证据材料，被告以及两第三人对证据材料1-4无异议，但对证据材料5的证明对象有异议，认为在第三人大湖砖瓦厂未注销的情况下，原告应当以大湖砖瓦厂的名义提起诉讼，故本案原告主体不适格。本院对原告提交的证据材料的真实性均予以认定。对被告提交的证据材料，两第三人无异议，原告认为该份《信访意见》是在原告与第三人胡根苗产生争议后，宁海住建局才作出的，且该《信访意见》的内容与《关停通知》的规定相互矛盾，故不能作为证据使用。本院认为，宁海住建局作为《关停通知》这一文件的制定主体有权在当事人就文件内容产生争议后就此进行补充说明，且综合本院核实的情况来看，该《信访意见》的内容符合《关停通知》制定时的客观情况，系对该《关停通知》内容的合理解释和说明，故对该份证据材料予以认定。对于两第三人提交的证据材料，原告对其中证据材料1的真实性有异议，认为该份材料中存在将“宁海县长街大湖砖瓦厂”错写为“宁海县长街太湖砖瓦厂”且没有加盖公章、落款时间早于《关停通知》等问题，故对其真实性有异议。此外，认为该份材料即使真实亦不能证明该部分损失属于第三人胡根苗的个人财产损失。被告对证据材料1无异议。对证据材料2，原告认为《补充承包协议》中众多村民代表的签名是伪造的，且即使该份材料真实亦不能改变之前《承包合同》中关于赔偿金的约定。被告对该份《补充承包协议》无异议。本院认为，两第三人提交的《关于8家砖瓦厂制砖材料损失报告》与宁海住建局作出的《信访意见》可相互印证，且与本院向宁海住建局核实的情况相符，故予以认定。对于《补充承包协议》，因宁海县长街镇大湖村民委员会（以下简称大湖村委会）代表发包方盖章，故本院对该份证据材料的真实性予以认定。经审理查明：2007年12月30日，大湖村中片（甲方）与第三人胡根苗（乙方）签订了《承包合同》，约定甲方将大湖砖瓦厂的经营权承包给乙方，合同主要内容包括“一、根据县政府《关于开展粘土瓦窑专项整治工作的实施方案》，我镇6家砖瓦厂必须关停和淘汰3家砖瓦厂。为了保留大湖砖瓦厂，为此大湖砖瓦厂兼并龙浦红砖厂，兼并龙浦红窑厂政策性补偿款由乙方负责支付，兼并费作为大湖砖瓦厂承包权，乙方必须按规定时间缴付采矿权拍卖费及支付龙浦红砖厂政策性补偿款及利息款，利息按每元每月0.012元计算（即在2007年缴付国家采矿证拍卖费及龙浦红砖厂补偿款押金费，在2008年10月底前缴付龙浦红窑厂补偿款87万元，2008年12月31日前缴清龙浦红窑厂关闭补偿款及利息款）。如乙方拖欠补偿款及利息款，甲方将收回承包权另行招标，所付给龙浦红窑厂补偿费及利息不再归还。二、承包期限为十年（自2008年2月1日起至2018年1月31日止）。三、承包款为每年肆拾万元整。四、付款办法：2008年承包款在2007年12月31日前付清，2009年承包款在2008年12月31日前付清，以后每年依次类推。即每年的承包款在前一年的12月31日前付清。……十三、在承包期间，如遇国家关停砖瓦厂，所订承包合同自动中止，甲方不退回乙方兼并龙浦红窑厂政策性补偿款，砖瓦厂关停补偿款归甲方所有。”在上述《承包合同》约定的承包期限届满前，大湖村委会与第三人胡根苗又签订《补充承包协议》，将承包期限延长一年，即至2019年1月31日止。2017年10月10日，宁海住建局作出《关停通知》，载明：“一、工作目标。在2017年11月份之前关停现有8家落后产能的烧结砖企业，并将关停淘汰的烧结砖企业全部拆除完毕。此次关停的8家落后产能烧结砖企业分别为宁海长街第二砖瓦厂、宁海长街大湖砖瓦厂、宁海县明港山头建筑材料厂、宁海力洋镇南轮窑厂、宁海县茶院乡南溪砖瓦厂、宁海腾丰砖瓦厂、宁海薛岙砖瓦厂、宁海县城关后张砖瓦厂。为满足供求需要，通过转型升级，建立以建筑渣土和河江淤污泥为原材料的烧结砖隧道窑生产企业。及时推出新隧道窑企业用地出让，解决8家烧结砖企业转型升级用地。二、补助标准。1.关停企业补助。对此次关停的烧结砖企业，按每门窑为单位补助13万元/门；同时，各烧结砖企业在2017年11月30日前拆除窑体、烟囱及设备的，每家企业奖励350万元；对限期内未关停拆除的企业，依法取缔并强制拆除。实行强制拆除的，不予补助。2.职工经济补偿金。按2017年全县最低工资标准1530元/月·人，每人补助2个月。3.工作经费补助。各乡镇通过履行职责，完成关停工作目标任务的，按每拆除一家烧结砖企业，给予补助工作经费20万元；责任目标内企业未主动拆除，而进行强制拆除的，不予补助。三、责任主体。长街镇、力洋镇、胡陈乡、茶院乡、越溪乡、强蛟镇乡镇政府负责所在地烧结砖企业的具体关停工作，组织督促烧结砖企业于2017年10月31日前签订关停和拆窑协议书，于2017年11月30日前完成窑体、烟囱拆除……”等。据此，2017年11月14日，被告长街镇政府与第三人大湖砖瓦厂、胡根苗签订了《关停协议书》，约定对第三人大湖砖瓦厂的22门窑按每门13万元的标准补助286万元，对第三人胡根苗奖励350万元。原告大湖经济合作社认为该350万元奖励款的奖励对象应当为大湖砖瓦厂，而非胡根苗，故向本院提起诉讼。另查明，在《关停通知》作出前，宁海住建局曾对拟关停的8家砖瓦厂的泥土、煤渣、砖胚等原材料进行过统计，8家砖瓦厂亦共同向宁海住建局提交申请，表示对于制砖材料（泥源、煤渣、生胚砖、塑料覆盖物）等材料损失，同意平均补贴同等分配。此外，大湖村曾有村民以个人名义向宁海住建局进行信访，反映该350万元补偿款的问题。对此，宁海住建局于2018年6月20日作出《信访意见》，答复如下：我局于2017年10月10日印发了《关停通知》，其中对于关停企业的补助，按每门窑为单位补助13万元/门，每家企业奖励350万元，该奖励的350万元主要是根据8家关停的烧结砖企业关停时库存的半成品、泥土、煤渣等生产原料计算出来的，主要是用于补偿经营者因关停带来的损失。又查明，第三人大湖砖瓦厂属大湖村集体所有制企业。2018年8月30日，大湖村委会曾作为原告向本院提起行政诉讼，要求撤销涉案《关停协议书》，本院经审理后于2019年1月3日作出（2018）浙0212行初217号行政裁定，以大湖村委会不具有行政诉讼原告主体资格为由，裁定驳回了其的起诉。本院认为：首先，关于原告主体资格问题。因大湖砖瓦厂属大湖村的集体所有制企业，被诉《关停协议书》涉及到对大湖砖瓦厂关停过程中的经济补偿，故原告大湖经济合作社作为行使村集体财产所有权的主体，可以以自己的名义就此提起行政诉讼，故本案原告主体适格。其次，关于原告提起本次诉讼是否超过法定的起诉期限问题。本院认为，涉案协议签订于2017年11月14日，大湖村委会曾于2018年8月就此向本院提起过行政诉讼，在本院于2019年1月作出（2018）浙0212行初217号行政裁定后，原告随即提起本次诉讼。考虑到大湖村委会与原告大湖经济合作社间所具有的特殊关系，大湖村委会作为原告起诉的行政案件的审理期间，即2018年8月至2019年1月应当在起诉期限中予以扣除。因此，原告的本次起诉并未超过《中华人民共和国关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款所规定的一年起诉期限。最后，关于被诉《关停协议书》的合法性问题，因该《关停协议书》系根据宁海住建局作出的《关停通知》而签订，根据《关停通知》第三点关于责任主体的规定，被告长街镇政府与被列入关停范围的大湖砖瓦厂签订涉案《关停协议书》，各方主体适格。本案的争议点在于涉案350万元的款项性质及补偿对象如何确定，对此，《关停通知》中载明“各烧结砖企业在2017年11月30日前拆除窑体、烟囱及设备的，每家企业奖励350万元”，从字面分析该款项系支付给企业的奖励款，但根据宁海住建局在作出《关停通知》前曾对8家砖瓦厂的原材料进行过统计并听取过其补偿意见，结合宁海住建局于2018年6月20日所作的《信访意见》的内容来看，因《关停通知》的作出时间为2017年10月10日，而其中要求8家砖瓦厂关停的时间为2017年10月31日前、要求完成窑体、烟囱等拆除的时间为2017年11月30日前，说明给予各家砖瓦厂处置其原材料、半成品等的期限极短，而这些原材料及半成品等均为实际经营者所投入的成本，在征询8家砖瓦厂意见后，宁海住建局确定对每家砖瓦厂的实际经营者各补偿350万元符合客观实际，具有合理性。原告认为该款项属于奖励款性质，是为了督促砖瓦厂按期关停，以及对企业主体灭失的一种补偿。对此，本院认为，《关停通知》所确定的关停企业补助标准来看，对于每门窑的补助标准为每门窑13万元，相比较而言，将督促企业按期关停的奖励标准确定为350万元明显不符合情理；且根据我国建设资源节约型社会的发展趋势来看，烧结砖企业本身属于需要转型淘汰的落后产能，此类企业主体亦需要逐步退出市场，在此背景和趋势下，原告称该350万元系对砖瓦厂企业主体灭失的补偿亦明显缺乏事实支撑，本院均不予采信。为此，被告在《关停协议书》中明确将该350元补偿给第三人胡根苗，符合《关停通知》的内容和精神，并无不当。但需要指出的是，宁海住建局在其所制定的《关停通知》中对于350万元款项的性质和支付对象的表述存在不严谨之处，这也是引发本起争议的源头之一，对此，本院将通过发送司法建议的形式对此进行指正。综上，原告要求撤销被告与两第三人所签订的《关停协议书》的理由不能成立，本院不予支持。为此，本院依照《中华人民共和国合同法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告宁海县长街镇大湖村股份经济合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宁海县长街镇大湖村股份经济合作社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，按自动撤回上诉处理。审 判 长  徐小娟人民陪审员  胡根世人民陪审员  朱君妩二〇一九年十一月二十二日代书 记员  孙柳静?附：本案适用的法律规范《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。