上海市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪02行初125号原告蔡小石，男，1960年6月12日出生，汉族，住上海市宝山区。被告上海市崇明区人民政府，住所地上海市崇明区。法定代表人李政。委托代理人龚云超，男。委托代理人陈子龙，上海市申江律师事务所律师。原告蔡小石诉被告上海市崇明区人民政府(以下简称“崇明区政府”)作出的土地权属争议申请不予受理决定，向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书，向双方当事人送达了举证通知书。被告在法定期限内向本院提交了答辩状和作出被诉行政行为的证据。本院依法组成合议庭，于2019年8月15日公开开庭审理了本案。原告蔡小石，被告崇明区政府的委托代理人龚云超、陈子龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告崇明区政府于2018年2月18日对原告作出土地权属争议申请不予受理决定，对原告申请的其与上海市崇明区三星镇育德村村民9小组土地权属争议一案，认为土地使用权权属清晰，属于《土地权属争议调查处理办法》第十四条第五项“其他不作为土地权属争议的案件”，决定对原告的申请不予受理。原告蔡小石起诉称：原告于1999年经崇府土(1999)9号文批准在育德村3队的集体土地上建房(埭号13-18)，由于陈海公路建设和架空高压线建设占用育德村3队集体土地，原批准建房土地不具备建房条件，故变更建房用地。经被告崇府土(2004)变字第10号宅基地四址变更用地批复，原告建房用地变更为埭号9-2宅基地。该建房用地系育德村9队的土地，故原告在实施建房定桩定位时，遭到了育德村9队全体村民的反对，政府对此毫无办法，原告房屋一直无法建设。原告与育德村9队之间存在土地权属争议，向被告申请处理土地权属争议，但被告却不予受理。故起诉请求判决撤销被告于2019年2月18日对原告作出的土地权属争议申请不予受理决定，并责令其依法受理原告的土地权属争议申请，作出土地权属争议处理决定。被告崇明区政府辩称：被告具有对管辖行政区域内土地使用权争议作出处理的职权。依据原崇明县人民法院(2007)崇行初字第30号行政判决及上海市第二中级人民法院(2008)沪二中行终字第5号行政判决，涉案土地使用权权属清晰。因此，被告作出的土地权属争议申请不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内向本院提供了原告的申请书、被诉土地权属争议申请不予受理决定书及邮寄凭证、(2007)崇行初字第30号行政判决及(2008)沪二中行终字第5号行政判决，用以证明涉案土地权属清晰，被诉行政行为认定事实清楚，程序合法。原告对被告所举证据的真实性无异议，对被告的执法程序无异议，但认为被告提供的两份判决是确认原告与蔡伯良之间不存在宅基地使用权争议，并没有对涉案土地的权属作出认定和处理，不能证明涉案土地权属清晰。原告向法庭提供了崇府土个(1999)9号《关于批准三星镇沈方明等115户个人住房建设使用集体土地的通知》《农村个人申请建房用地报批汇总表》《农村个人建房用地申请报批表》、2004年4月28日原告的《申请书》、崇府土(2004)变字第10号《关于申请变更建房用地四址的批复》《农村个人建房用地四址变更申请报批表》、崇(三)建规证字(2004)133号建设工程规划许可证、2004年11月26日崇明县三星乡土地管理分所的两份收据、2007年2月16日崇明县三星镇人民政府《关于对育德村3队蔡小石申请原有住房翻修的答复》、2011年7月10日三星镇育德村村民委员会《关于三队难于设立建房新规划点的说明》及附图、2019年5月5日上海市崇明区三星镇村镇规划建设事务所《关于蔡小石举报信的答复意见》及举报信、2019年2月25日三星镇育德村村民委员会出具的《证明》。原告以此证明，原告是育德村3队的成员，被告不应该审批给原告育德村9队的土地。根据法律规定，集体经济组织以生产队为单位，土地归集体经济组织所有。被告将9队的土地批给原告，但因9队的村民反对，致其实际上无法建造房屋，故原告与9队之间的土地使用权争议应由被告来处理。被告认为，原告诉讼中所举证据在向被告提出土地权属争议处理申请时大部分都已经提交，不能证明涉案土地存在权属争议。涉案土地由被告在2004年审批给原告使用，当时村民委员会盖章同意，也经过了乡镇政府的审核，并未发现育德村9队与原告存在土地权属争议，现是原告单方认为存在土地权属争议。原告所举证据中的2019年5月5日上海市崇明区三星镇村镇规划建设事务所《关于蔡小石举报信的答复意见》及举报信、2019年2月25日三星镇育德村村民委员会出具的《证明》在诉讼前并未看到，《关于蔡小石举报信的答复意见》中对建房用地审批经过的描述没有异议，后面的结论是根据原告信访材料的一种分析，不能代表事实，据被告代理人了解，2004年批准变更后的埭号9-2宅基地是可以建房的；对于《证明》，被告认为，育德村村集体是土地所有权人，由十几个生产队组成，村民委员会有权对村内的宅基地使用作出安排，如果有争议，由村民委员会进行内部协调。被告为此补充提供了崇明县三星镇育德村农民集体为所有权人的《集体土地所有证》。原告对该证的真实性没有异议，但认为中共中央有文件规定，绝对不能打破以生产队为单位的集体的土地所有权。根据双方当事人提供的证据结合质辩意见，本院确认无争议的事实如下：原告蔡小石于1999年经崇府土(1999)9号文批准农村个人建房用地，建房用地规划点编号为13-18，用地面积180平方米。2004年4月28日，原告提出申请，因原批准建房范围在公路绿带控制线内，该位置已建好22万伏高压线铁塔，无法建房，故要求建房位置变更。2004年7月1日，被告向崇明县三星镇人民政府作出崇府土(2004)变字第10号《关于申请变更建房用地四址的批复》，同意变更原告户的建房用地四址范围，原批准的建房营地四址范围无效。在所附的《农村个人建房用地四址变更申请报批表》上，注明变更后原告的建房位置埭号为9-2。该表有原告的签名以及育德村村民委员会同意变更的意见并加盖了公章，崇明县三星镇人民政府、崇明县房屋土地管理所三星镇分所、崇明县房屋土地管理局也在相应意见栏加盖了公章。2004年11月26号，原告取得了崇(三)建规证字(2004)133号崇明县农村个人住房建设工程规划许可证。同日，原告缴纳了押金和定桩费、图费。但至今原告未在埭号9-2的宅基地上建房。2019年1月31日，原告向被告提交申请书，申请被告处理原告与育德村9队的土地使用权争议。2019年2月18日，被告作出被诉土地权属争议申请不予受理决定。原告不服，起诉来院。另查明，原崇明县三星镇育德村农民集体系《中华人民共和国集体土地所有证》上记载的崇明县三星镇育德村集体土地的所有权人，该证的附记部分列明了育德村各组的土地使用情况。2019年2月25日，上海市崇明区三星镇育德村村民委员会出具《证明》，主要内容为：蔡小石系三星镇育德村3队村民，变更后埭号9-2宅基地四址位置位于三星镇育德村9队，系育德村9队集体土地。2019年4月3日，原告以举报信形式举报三星镇人民政府村建所村建办一直不给原告定桩定位。2019年5月5日，上海市崇明区三星镇村镇规划建设事务所作出《关于蔡小石举报信的答复意见》，主要内容为：“经过询问调查，当时办理育德村蔡小石建房一事的村干部顾建新同志已经过世，所以调查未果。后又询问当时村建所办理人员杨惠超同志，但因年代久远，表示对当时情况已经回忆不清。据蔡小石本人为此事信访和起诉十多年的材料上看，由于当时审批位置无法满足主房和辅房一起建造的空间和跨队建房的矛盾，导致当时无法定桩定位”。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。被告具有处理土地权属争议的职责。被告收到原告的申请后，在法定期限内作出不予受理决定并送达原告，程序合法。本案主要争议在于原告所述事项是否属于土地权属争议。从本案查明事实来看，育德村农民集体系育德村集体土地的所有权人，育德村村民委员会在原告的《农村个人建房用地四址变更申请报批表》上加盖公章表示同意，其他审核部门也都加盖了公章，原告取得埭号9-2宅基地符合法律规定，且该用地批准行为至今也未被有权机关撤销或确认违法。因此，被告认定涉案土地使用权权属清晰，原告的申请事项不属于土地权属争议，认定事实清楚。被告据此对原告的申请不予受理，适用法律正确。原告的实质争议系其经建房用地审批并取得建设工程规划许可证后一直未能建房的问题，并非土地权属争议。综上，原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求，本院不予支持。需要注意的是，原告获批建房用地并取得建设工程规划许可证后至今一直未建房，无论其原因为何，该情形事实上造成了农村宅基地长期闲置的后果，也引发了原告的信访和诉讼，为此，建议被告作为建房用地审批机关和地方人民政府，可组织相关部门对原告获批建房用地却未实际建房事宜进行协调处理，以化解社会矛盾。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告蔡小石的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告蔡小石负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。审 判 长  李金刚审 判 员  沈亦平人民陪审员  金佩苹二〇一九年十一月十五日书 记 员  王全泽附：相关法律条文附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。