文书内容重庆市南川区人民法院行 政 裁 定 书（2019）渝0119行初78号原告黄良春，男，1956年1月8日出生，汉族，住重庆市涪陵区。被告重庆市涪陵区规划和自然资源局，住所地重庆市涪陵区体育南路7号，统一社会信用代码11500000MB19804269。法定代表人冯涛，局长。出庭行政负责人符川，该局副局长。委托代理人李孟，该局工作人员。委托代理人魏逍，重庆睿诚律师事务所律师。被告重庆市涪陵区人民政府，住所地重庆市涪陵区李渡鹤凤大道36号。法定代表人种及灵，区长。委托代理人赵康林，重庆市涪陵区司法局工作人员。原告黄良春诉被告重庆市涪陵区规划和自然资源局（以下简称涪陵区规资局）、重庆市涪陵区人民政府（以下简称涪陵区政府）不履行法定职责及行政复议一案，于2019年5月29日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月1日立案后，向原、被告送达了相关诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年7月31日公开开庭审理了本案。原告黄良春，被告涪陵区规资局行政负责人符川及委托代理人李孟、魏逍，被告涪陵区政府的委托代理人赵康林到庭参加诉讼。被告涪陵区政府的负责人因公务未能出庭应诉。本案现已审理终结。2019年4月5日，涪陵区规资局向黄良春作出《关于黄良春举报事项已履职情况的告知》（以下简称《履职情况的告知》）载明：你向我局反映刘某违法挖塘养鱼，并要求查处的问题已收悉。我局对此高度重视，及时安排新城区分局核实，并于2018年8月20日作出了《关于黄良春同志反映情况的回复》。由于相关情况需进一步核实，我局于2018年11月22日撤回该回复。2018年11月23日我局新城区分局工作人员与你本人、刘某到现场，对你反映的地块进行了调查核实，并套合土地利用总体规划图，明确该地块不属于基本农田。对你反映的事项，工作人员现场告知你，同时你也在卫片影像图件上签字确认。综上，刘某挖塘养鱼的行为未违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定。黄良春对该《履职情况的告知》不服，向涪陵区政府申请行政复议。涪陵区政府于2019年5月21日作出涪府复〔2019〕11号《行政复议决定书》，决定维持涪陵区规资局作出的《履职情况的告知》。原告黄良春诉称，原告于2018年6月27日按照《土地管理法》第六条的规定要求涪陵区规资局履行法定职责，查处重庆市涪陵区XX街道办事处XX村党支部书记刘某违反《土地管理法》第三十六条的规定，非法把十多户农户的15亩水田用于挖塘养鱼，破坏了农田水稻种植条件，要求恢复原状。涪陵区规资局作出的《履职情况的告知》和涪陵区政府作出的行政复议决定，均对刘某的违法行为不予查处。刘某的行为符合《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条的规定。两被告应当履行法定职责，对刘某进行处罚甚至追究其刑事责任。请求人民法院依法撤销被告涪陵区规资局作出的《履职情况的告知》和被告涪陵区政府作出的涪府复〔2019〕11号《行政复议决定书》，并责令被告履行法定职责重新作出行政行为。原告黄良春未向本院提交证据。被告涪陵区规资局辩称：一、被诉《履职情况的告知》认定事实清楚、适用法律正确。2018年7月，原告向国土局举报，认为刘某通过流转方式占用基本农田挖塘养鱼，要求查处。国土局接到投诉举报后，及时开展了调查，根据现场勘查结果套合土地总体利用规划、卫片影像图，查明被举报人刘某流转用于开挖鱼塘的土地范围不属于基本农田；二、原告诉称理由不足以认定被举报人挖塘养鱼的行为违法。《土地管理法》第三十六条第三款规定“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，但并未禁止非基本农田之外的土地用于挖塘养鱼，国土部门对此进行处罚缺乏法律依据。《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条所规定“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚”，该条第(一)项明确了数量标准为“非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上”，同时在第(二)项明确非法占用耕地“造成耕地大量破坏”是指“行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设......”根据《土地管理法》第四条的规定，土地用途分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。根据上述规定，挖塘养鱼形成“养殖水面”仍应属于农用地性质，并不属于司法解释所规定的“其他非农业建设”性质，相关法律法规和司法解释并未将挖塘养鱼列为禁止在基本农田之外的耕地上从事非农业建设范畴。因此，原告认为被举报人在基本农田之外的耕地上挖塘养鱼15亩应由国土部门行政处罚的理由缺乏法律依据。另按照原告的理解，被举报人的行为已构成犯罪，但国土部门并非刑事犯罪的办案机关，不属于国土部门依法履行职责的范围。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告涪陵区规资局向本院提交了以下证据：1.《关于黄良春举报事项已履职情况的告知》及其特快专递凭证；2.信访投诉事项转办告知书及其送达回证；3.新城区国土分局2018年7月开展调查收集的相关资料：《调查笔录》《农村土地承包经营权转租合同》《土地转包协议书》、黄良春与刘某等人的土地经营权纠纷民事判决、现场调查照片；4.新城区国土分局向区局信访办作出的《回复》；5.国土部门2018年11月再次开展调查核实的相关资料：《调查笔录》、组织各方当事人进行现场勘测的照片、涉案土地套合土地利用总规图、卫片影像对比图。被告涪陵区政府辩称，涪陵区规资局作出的《履职情况的告知》事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法，内容适当。涪陵区政府作出的被诉行政复议决定程序合法。黄良春提起本案撤销之诉的事实和理由不能成立。请求人民法院依法判决驳回黄良春的诉讼请求。被告涪陵区政府向本院提交了以下依据：1.行政复议申请书；2.《关于黄良春举报事项已履职情况的告知》；3.行政复议答复书；4.申请人身份证复印件；5.行政复议受理书、答复书、复议决定书及相应送达回证。经庭审质证，黄良春对涪陵区规资局提交证据1的真实性认可，但认为处理结果不合法。证据3中《农村土地承包经营权转租合同》与本案无关，同时《土地转包协议书》可以证明其原告资格。对其余证据无异议。涪陵区政府对涪陵区规资局的证据无异议。黄良春和涪陵区规资局对涪陵区政府提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：当事人各方提交的证据来源合法，客观真实，与本案相关联，能够反映相关案件事实，作为本案证据使用。经审理查明，1998年，黄良春以户主的名义与重庆市涪陵区XXXX组（后变更为重庆市涪陵区XX街道办事处XX村XX组）签订土地承包合同，承包该村民小组的8块土地共计3.04亩。2004年，因所在单位改制，黄良春转为非农户口并安置。2007年3月7日，黄良春与其前妻夏文秀离婚。2009年9月23日，黄良春与涪陵区XX街道XX村X社的刘某签订《土地转包协议书》，约定：黄良春将其以户主名义承包的重庆市涪陵区XX街道办事处XX村X组的承包地水井坵水田0.709亩转包给刘某，用于刘某修建鱼塘养鱼。刘某按照每年每亩750斤稻谷折价支付黄良春转包金。租期为2009年10月30日至2028年10月30日。2009年9月30日，夏文秀得知该情况后，找到刘某，并告知其与黄良春离婚的情况，同时主张该承包地系其承包耕种，并与刘某签订《土地转包协议书》，内容与黄良春签订的《土地转包协议书》相同。2011年1月18日，涪陵区政府颁发的农地承包权（2011）第XXXX号农村土地承包经营权证载明，承包方代表姓名为：黄良春、夏文秀。2018年1月，黄良春向重庆市涪陵区人民法院提起与刘某等人的土地承包经营权转包合同纠纷，诉请法院判令刘某支付其8年的土地承包租金，并责令刘某将该转租地复耕。重庆市涪陵区人民法院于2018年1月22日作出（2018）渝0102民初283号行政判决，认为黄良春在与刘某签订土地流转合同后长达8年没有主张权利，且在明知该地块的转让费用被其前妻领取后，向刘某主张合同权利，系滥用诉权，违背诚实信用原则，驳回了黄良春的诉讼请求。2018年6月27日，黄良春向涪陵区规资局提交申请，要求涪陵区规资局对刘某违反《土地管理法》的规定，非法流转土地修建鱼塘，破坏基本农田的行为进行查处。同年8月20日，涪陵区规资局作出《关于黄良春同志反映情况的回复》。黄良春不服，向涪陵区政府申请行政复议。在行政复议过程中，涪陵区规资局以相关情况需要进一步核实为由，将上述回复撤回。2018年11月23日，涪陵区规资局的工作人员与黄良春、刘某到现场对黄良春反映的问题进行调查核实，并套合土地利用总体规划图，明确该地块不属于基本农田，并在现场将调查核实情况告知黄良春。2019年3月20日，涪陵区规资局作出被诉《履职情况的告知》，并邮寄送达给黄良春。黄良春对该《履职情况的告知》不服，于2019年3月25日向涪陵区政府申请行政复议。涪陵区政府于2019年3月29日受理了黄良春的复议申请，并向涪陵区规资局发出涪府复〔2019〕11号《行政复议答复通知书》。2019年4月11日，涪陵区规资局向涪陵区政府提交了行政复议答复书并提交了相关证据。2019年5月21日，涪陵区政府作出〔2019〕11号《行政复议决定书》，维持了涪陵区规资局2019年3月20日作出的《履职情况的告知》，并于2019年5月28日送达给双方当事人。黄良春仍不服，遂向本院提起本案诉讼。本院认为，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。如法律、法规或者规章没有规定投诉人有为第三人施加负担的请求权时，投诉人则无权对行政机关的投诉处理结果提起诉讼。本案中，黄良春在涪陵区规资局针对其投诉履行了相应法定职责后，为追究刘某破坏土地资源的刑事责任，仍然申请行政复议，继而提起行政诉讼，但《土地管理法》并未赋予投诉举报人为第三人施加负担的请求权，故黄良春不具备提起本案诉讼的原告主体资格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，本案黄良春的起诉应予裁定驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。本案中，涪陵区政府虽因作出维持的复议决定而成为本案共同被告，但由于黄良春对原行为提起的行政诉讼不符合法定起诉条件，故对复议程序的合法性已无审查必要。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告黄良春的起诉。本案不收取案件受理费，已经收取的予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。审 判 长  丁瑶进人民陪审员  倪万贵人民陪审员  李华兰二〇一九年十一月八日法官 助理  周仁海法官 助理  袁钦明书 记 员  熊 娜