青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2019）青01行初82号原告王国正，住西宁市。公民身份号码：×××。原告**，住西宁市。公民身份号码：×××。以上二原告共同委托代理人施月海，青海西海律师事务所律师。被告西宁市城东区人民政府。统一社会信用代码：11630102MB1058781H。法定代表人韩俊良，区长。委托代理人冶玉春。委托代理人才仁卓玛，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。原告因不服被告西宁市城东区人民政府（以下简称城东区政府）房屋征收补偿决定，于2019年9月30日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月14日立案后，于同月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并于2019年11月15日公开开庭审理了本案。二原告的委托代理人施月海、被告城东区政府的委托代理人冶玉春、才仁卓玛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉的行政行为是：城东区政府于2019年9月17日作出的东政征补字〔2019〕第21号《西宁市城东区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称21号《补偿决定》）。原告起诉称，原告在西宁市××区拥有合法房屋，位于滨河南路旧城区改造项目征收范围内，因原告与房屋征收部门未达成安置补偿协议，2019年9月17日，被告作出21号《补偿决定》。原告认为，被告作出的补偿决定在程序及实体上均违法，严重侵害了原告的合法权益。请求：1.确认被告作出的21号《补偿决定》违法;2.案件诉讼费由被告承担。原告向本院提交的证据材料有：1.21号《补偿决定》，证明被告作出行政行为的内容。2.房产证、土地证，证明原告对于案涉房屋拥有合法所有权，与被告作出的行政行为之间具有利害关系。被告城东区政府辩称，2015年6月，西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）工作专题会议决定，由被告对滨河南路308号旧城区改造项目启动房屋征收程序并开展征收工作。被告按照会议纪要内容，将滨河南路旧城区改造项目列入了2016年国民经济和社会发展年度计划。房屋征收部门西宁市城东区建设局（以下简称城东建设局）下发了《房屋征收告知书》并进行了公示，对被征收房屋入户开展调查，让被征收人选择评估机构。对房屋调查情况及评估机构的选择情况进行了公示。城东建设局拟定房屋征收补偿方案后在征收范围内进行公示向被征收人征求意见，并根据征求意见修改补偿方案，最终作出《西宁市城东区下滨河南路周边改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）。2015年12月22日，被告作出东房征决字〔2015〕002号《西宁市城东区下滨河南路周边改造项目房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），并在征收范围内及《西宁晚报》上进行公告。评估机构对被征收房屋进行评估形成评估报告及分户评估表。分户评估表依法向原告进行送达，并告知了相关权利义务。就原告的房屋征收事宜，房屋征收部门工作人员多次上门找原告进行商谈，但是原告提出的条件远远超出房屋征收方案所规定的内容，双方最终未能签订房屋征收补偿协议。被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）等相关法律法规的规定，作出并向原告送达21号《补偿决定》。该补偿决定确定了原告有权选择货币或房屋安置，对安置补助费、过渡房、诉讼权利及期限等内容均作出了规定，符合相关规定。原告的诉求缺乏事实和法律依据，请求判决驳回。被告向本院提交的证据材料有：1.《政府工作专题会议纪要》（第32次），证明2015年6月16日，西宁市政府专题会议决定滨河南路308号旧城区改造项目征收工作由城东区政府负责。2.《西宁市城东区2015年国民经济和社会发展计划情况》与《2016年计划草案报告（书面）决议》，证明滨河南路等12条“畅通西宁”道路建设项目房屋征收工作已纳入西宁市城东区2016年国民经济和社会发展年度计划。3.《国有土地上房屋征收告知书》、《西宁晚报》及照片证明城东建设局下发《土地上房屋征收告知书》并在《西宁晚报》上进行公告。4.城东建设局《关于暂停办理国有土地上房屋征收范围内相关审批手续的函》，证明房屋征收部门通知有关部门暂停办理相关手续。5.《国有土地上房屋征收调查登记表》，证明对被征收范围的房屋进行了入户调查，并选择了西宁德正资产评估有限公司（以下简称德正评估公司）。6.西宁市城东区滨河南路周边改造项目被征收房屋调查结果公示及照片，证明对被征收房屋调查结果进行了公示。7.西宁市城东区滨河南路周边改造项目被征收房屋调查核实结果公示及照片，证明对被征收房屋调查结果进行了公示。8.委托协议书，证明城东建设局与德正评估公司就房屋征收评估事项签订了《委托协议书》。9.《关于城东区滨河路周边片区改造项目未经登记建筑的认定报告》、《西宁市城东区滨河路周边片区改造非成套房屋性质认定工作专题会议纪要》，证明对被征收范围内未经登记的建筑的性质进行专题认定。10.城东建设局关于对《补偿方案（拟稿）》进行审议的请示、《关于征求补偿方案意见的通知》及照片。证明城东建设局拟定补偿方案并征求被征收人意见。11.城东区政府办公室关于印发《西宁市城东区下滨河南路周边改造项目房屋征收补偿方案》的通知及照片，证明《补偿方案》经城东区政府同意，并在征收范围内进行了公告。12.《西宁市城东区下滨河南路周边改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，证明城东区政府组织对拟征收项目进行社会稳定风险评估并形成报告。13.《征收决定》、《补偿方案》、照片及《西宁晚报》，证明城东区政府作出征收决定和补偿方案，并在征收范围内予以公示。14.房屋征收补偿方案的通知、照片及《西宁晚报》公告，证明被告督促各被征收人尽快签订房屋征收补偿协议；15.《房地产评估报告书》、《国有土地上被征收房屋装修及其他评价表》（以下简称《房屋装修及其他评价表》）；证明：被告对原告的房屋进行了评估，出具了评估报告；16.谈话笔录、照片，证明征收办工作人员就房屋征收事宜与原告进行多次商谈，向原告送达了房屋评估价格表。17.情况说明，证明未达成协议的原因是原告的要求过高。18.21号《补偿决定》，证明被告依法作出了房屋征收补偿决定。经质证，原告对被告提交证据的质证意见：被告所作的征收决定及补偿决定严重违法，被告没有提供证据证明征收决定符合国民经济和社会发展规划及土地利用总体规划；未在房屋征收范围内予以公告，程序违法；被告作出的补偿决定对被征收房屋价格补偿不合理，补偿标准过低；评估机构的选定及评估程序违法。被告对原告提交的证据无异议。本院对原告及被告提交证据与本案的关联性予以确认。经审理查明，2015年12月22日，城东区政府作出《征收决定》和《补偿方案》，2016年1月8日，城东区政府在《西宁晚报》上刊登《征收决定公告》。《征收决定》载明，对西宁市城东区下滨河南路周边改造项目内房屋实施征收。征收范围：东至下滨河路240号、西至下滨河路312号、南至下滨河南路、北至滨河路。共涉及被征收户324户。郭桂霞等31人因不服城东区政府作出的《征收决定》，向本院提起行政诉讼，请求撤销《征收决定》,本院作出(2016)青01行初23号行政判决，确认城东区政府《征收决定》违法。郭桂霞等31人不服，向青海省高级人民法院提起上诉，经该院判决，驳回上诉，维持原判。原告所有的两套房屋位于西宁市××区，在《征收决定》确定的征收范围内。德正评估公司对原告的房屋出具了《房屋装修及其他评价表》，经评估，原告房屋的评估价值为306885元，煤房、附着物装修为9535.74元，合计评估补偿金额为316420.74元。因原告未能与房屋征收部门就征收补偿事宜达成一致意见，2019年9月17日，城东区政府作出21号《补偿决定》，主要内容：一、对被征收人王国正坐落于××路的房屋实施征收补偿，按照《补偿方案》的规定给予货币补偿或房屋产权调换。二、如被征收人董廷华选择货币补偿，根据《补偿方案》和被征收房屋分户评估报告，应得的货币补偿金额为：1．房屋补偿额为306885元；2．煤房、附属物装修补偿9535.74元；3.中小学生交通补助费500元；4、搬家费2000元。上述合计货币补偿金额为3189920.74元。三、如被征收人陈辉选择房屋产权调换，有原地建还和异地现房安置两种。（一）原地建还：按原征收房屋建筑面积1:1.2的比例建还安置，超出面积差价部分根据被征收人选定的回迁安置房楼层，面积按照《西宁市城东区下滨河南路改造项目房屋征收补偿方案》的相关规定进行结算；（二）异地现房安置：按原征收房屋建筑面积1:1.3的的比例建还安置××区延伸段交汇处）、三榆龙湖花园（西宁经济技术开发区民和路31号）、海亮大都汇（城东区互助东路12号）、和盛园小区（城东区南山东路）,建还面积超出被征收房屋面积的部分，按照异地建还小区房屋销售价结算。1.煤房、附着物装修补偿为9535.74元。2.中小学生交通补助费500元。3.搬家费2000元。（三）选择原地建还的，自搬迁之日起支付临时安置补助费，按被征收房屋建筑面积以15元／平方米／月的标准计算，临时过渡期限为36个月，超过临时过渡期限的，双倍支付临时安置补助费。四、被征收人应自该补偿决定送达之日起15日内签订房屋征收补偿协议并搬迁。本院认为，本案争议的焦点是城东区政府作出的21号《补偿决定》是否合法。一、关于房屋征收决定和征收补偿方案的效力房屋征收决定是人民政府为了公共利益的需要，依照法定程序作出将某一区域内的公民、法人或者其他组织国有土地上的房屋所有权及其所附土地使用权收归国家所有的行政决定。本案中，因城东区政府未提交证据证实其征收行为经过了拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并予以公布、征求公众意见、及时公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况、进行社会稳定风险评估等法定程序，《征收决定》被生效判决确认违法。但由于确认违法的事由系违反法定程序，并未影响实体权利，故该《征收决定》及附件《补偿方案》的执行效力依然被保留。因此，征收决定被确认违法，并不必然导致案涉征收补偿决定违法。关于征收补偿决定的合法与否，要依据《征补条例》的规定进行审查。二、关于房屋征收补偿决定的主体《征补条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据上述规定，本案被告城东区政府负责案涉房屋的征收与补偿工作，有权依法作出征收补偿决定。三、关于房屋征收补偿决定程序房屋征收补偿程序是市、县人民政府在房屋征收实施中，作出补偿决定所遵循的方式、步骤、顺序和时间的综合，根据《征补条例》的规定，主要包括补偿决定程序、评估程序、协商程序、送达和公告程序等。1．关于公告程序根据前述《征补条例》第二十六条第一款及第二十九条第一款规定，房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，被告在公布《补偿方案》后，因原告与城东区政府的房屋征收部门未达成补偿协议，城东区政府作出21号《补偿决定》并向原告送达，但未提交证据证实其已在房屋征收范围内予以公告《补偿决定》及分户补偿情况。2.关于评估机构《征补条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《青海省人民政府贯彻实施意见》规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定，被征收人应当在房屋征收告知书发布之日起5日内自行协商选定评估机构；若被征收人在此期限内无法通过协商方式选定，则以70%以上户数选定的房地产价格评估机构作为多数人意见确定评估机构；若被征收人无法形成多数意见的，由房屋征收部门通过公开抽号的方式随机选定。公开抽号时，邀请被征收人代表、被征收房屋所在地监察部门、街道（镇）、社区（村）组织代表参与监督。本案中，被告提交的证据能够证实其通过在报纸上刊登公告的形式公布相关评估机构的名称及信息，但不能证实德正评估公司系经多数被征收人选定，评估机构的选定不符合上述规定，程序违法。3.关于送达程序《征补条例》第十九条规定，被征收房屋的价值，由房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。被告提交的照片不能证明其欲证实已经将《房屋装修及其他评价表》送达原告的事实，故被告的送达程序不合法，剥夺了原告对评估结果提出异议或申请复核评估的权利。综上，城东区政府作出的21号《补偿决定》程序违法，主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：确认西宁市城东区人民政府作出的东政征补字〔2019〕第21号《西宁市城东区人民政府房屋征收补偿决定书》违法。案件受理费50元，由被告西宁市城东区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二〇一九年十一月二十五日书记员 金 雯附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。…