安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖18行初41号 原告秦光清，男，1983年11月10日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区，通信地址安徽省宣城市宣州区。 委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。 被告宣城市人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰中路49号。 法定代表人孔晓宏，该市市长。 委托代理人杨善宏，宣城市司法局行政复议与应诉科科长。 委托代理人束龙霞，宣城市司法局行政复议与应诉科副科长。 被告宣城市宣州区人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路178号。 法定代表人汪侃，该区区长。 委托代理人刘嘉淼，宣州区土地房屋征收事务管理局办公室主任。 委托代理人陶厚清，安徽秉度律师事务所律师。 被告宣城市宣州区济川街道办事处，住所地安徽省宣城市宣州区宛溪南路93号。 法定代表人张云，该办事处主任。 出庭应诉负责人（第一次庭审）余成林，该办事处副主任。 出庭应诉负责人（第二次庭审）黄双选，该办事处副主任。 委托代理人肖蓓，安徽师阳安顺律师事务所律师。 被告宣城市公安局宣州分局，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路180号。 法定代表人沈景华，该分局局长。 出庭应诉负责人苏志刚，该分局副局长。 委托代理人吴升平，该分局民警。 被告宣城市宣州区城市管理综合执法局，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰西路11号。 法定代表人袁正华，该局局长。 出庭应诉负责人刘宗信，该局副局长。 委托代理人琚丹，该局政策法规科科长。 委托代理人伍开春，安徽明泉律师事务所律师。 原告秦光清因要求确认被告宣城市人民政府（以下简称“宣城市政府”）、宣城市宣州区人民政府（以下简称“宣州区政府”）、宣城市宣州区济川街道办事处（以下简称“济川办事处”）、宣城市公安局宣州分局（以下简称“宣州公安分局”）、宣城市宣州区城市管理综合执法局（以下简称“宣州区城管局”）于2018年7月6日强制拆除其房屋的行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月4日立案后，于法定期限内向各被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月20日、2019年11月8日两次公开开庭审理了本案。原告秦光清及其委托代理人周宁泽，被告宣城市政府的委托代理人束龙霞，被告宣州区政府的委托代理人刘嘉淼、陶厚清，被告济川办事处的委托代理人肖蓓，被告宣州公安分局的委托代理人吴升平，被告宣州区城管局副局长刘宗信及委托代理人琚丹、伍开春两次开庭均到庭参加诉讼；济川办事处副主任余成林，宣州公安分局副局长苏志刚第一次开庭到庭，济川办事处副主任黄双选第二次开庭到庭。本案现已审理终结。 原告秦光清诉称，其在济川××车站新村丘（地）号01-02地块上拥有合法房屋。2018年7月6日上午，五被告联合对其房屋实施了强制拆除。整个拆除过程中，五被告未向其出示任何手续，之后也未对其进行任何补偿。五被告强制拆除其房屋的行为造成其全家流离失所，合法房屋被毁灭，大量财产被毁坏，损失不可估量，且该强制拆除行为程序和实体均严重违法，侵害了其合法权益。2018年8月15日，其向安徽省人民政府申请行政复议，请求确认五被告于2018年7月6日共同强制拆除其房屋的行为违法。2019年5月29日其收到安徽省人民政府作出的皖行复〔2019〕92号行政复议决定书，安徽省人民政府以不符合受理条件为由决定驳回其复议申请。其遂提起本案行政诉讼，请求：1、确认五被告于2018年7月6日强制拆除其209.79㎡房屋的行政行为违法；2、本案诉讼费由五被告承担。 被告宣城市政府辩称:1.安徽省人民政府皖行复〔2019〕92号驳回行政复议申请决定已认定其没有对秦光清的案涉房屋具体实施征迁，进而认定其非适格被申请人，该复议决定已对秦光清产生法律拘束力，故在本案行政诉讼中，其亦非本案适格被告。2.其已以行政决定、命令的形式将案涉征地补偿安置相关工作交由宣州区政府具体组织实施。3.宣州区政府及其下辖济川办事处均为具有独立承担民事、行政责任能力的主体，也是宣城市城市范围内按照各自分工具体负责实施案涉集体土地征收补偿安置工作的法定主体。综上，其非本案适格被告。请求：驳回秦光清对宣城市政府的起诉。 被告宣州区政府辩称：1.2016年8月15日，安徽省人民政府作出《关于宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地的批复》，同意宣城市政府征收济川办事处东桥社区的部分集体土地。2016年8月19日，宣城市政府依据上述批复作出《征收土地公告》，宣州区政府依据该《征收土地公告》具体组织实施相关补偿安置工作。2.2018年7月6日上午对秦光清的房屋实施强制拆除的系济川办事处，非宣州区政府，故宣州区政府非本案适格被告。请求：驳回秦光清对宣州区政府的诉讼请求。 被告济川办事处辩称：1.对秦光清户土地的征收行为合法。2.因秦光清的补偿要求过高，故其与秦光清未能就补偿安置问题达成一致意见，从而导致整个改造项目搁置。若一再拖延，不仅会造成社会资源的严重浪费，还将产生严重的负面社会效应，为了城市改造项目的整体利益，经权衡利弊，其遂对秦光清的房屋实施了强制拆除。3.虽然拆除行为在形式上不够完善，但是出发点是为整个城市建设的有序进行，并无不妥。请求：驳回秦光清的诉讼请求。 被告宣州公安分局辩称：2018年7月6日，该局济川派出所民警在日常巡查工作中发现济川办事处三里桥处聚集了大量人员，遂至现场了解情况，发现是政府有关部门进行“清零”专项行动。为防止发生公共安全事故和危害社会治安秩序的行为，该分局民警遂在现场维持秩序。当日8时16分许，该分局接宣城市公安局110指令，称有人在三里桥处强制拆迁，该分局遂又增加警力至现场维持秩序和防范工作中发生突发情况。该分局未参与拆除秦光清的房屋，非本案适格被告。请求：驳回秦光清的诉讼请求。 被告宣州区城管局辩称：对秦光清房屋的拆除行为既非由该局立案处理，也非由该局组织实施。整个事件中，该局并未实施任何影响或侵害秦光清权利义务的行政行为，故该局与本案没有利害关系，非本案适格被告。请求：驳回秦光清的诉讼请求。 原告秦光清为证明其诉讼主张，向本院提举了如下证据： 1.《房地产权证》（载明的房地产权利人为秦光清）、《集体土地建设用地使用证》（载明的房地产权利人为秦光清父亲秦九宝）、《房屋平面示意图》（秦光清主张此图是拆迁前经由拆迁单位指派的宣城市科技工程测绘有限公司测量之后向其给付的）复印件各一份，拟证明：其被拆房屋的坐落位置和面积（房地产权证载明的面积是83.1㎡，经宣城市科技工程测绘有限公司测绘的房屋的总面积为203.79㎡，另有未经测绘的6㎡的走廊，即其被拆房屋的总面积为209.79㎡）。 2.强拆现场视频（系由秦光清亲属拍摄）及视频截图20张，拟证明：五被告的领导和工作人员均出现在强拆现场，宣城市政府副市长郭金友在现场指挥强拆，济川办事处城建办主任程孝东亲口说该强拆是宣城市政府组织实施的，即五被告共同实施了被诉强拆行为。 3.安徽省人民政府皖行复〔2019〕92号《驳回行政复议申请决定书》、《行政复议申请书》及EMS邮单，拟证明其申请行政复议被驳回。 4.宣城市中级人民法院（2018）皖18行初55号行政判决书以及该案中宣州区政府、济川办事处提交的答辩状及相关证据材料（具体为：宣[2000]68号《中共宣城地委宣城地区行政公署关于撤地设市后市与区首批事权划分交接工作的决定》、宣国土资函〔2009〕195号《关于城市建设项目征地拆迁主体的函》、城指〔2018〕8号《关于开展2018年市区棚户区改造及重点项目土地房屋征收第二阶段“清零”专项行动的通知》、城指〔2018〕7号《宣城市中心城市大建设指挥部关于印发〈2018年市区棚户区改造及重点项目土地房屋征收“清零”专项行动方案〉的通知》、《中共宣城市委办公室宣城市人民政府办公室关于成立宣城市中心城市大建设指挥部的通知》），拟证明：1.其房屋与秦九四的房屋系同一天被强拆，宣州区政府在秦九四案中答辩称对秦九四房屋的强拆行为是由宣城市中心城市大建设指挥部（以下简称“大建设指挥部”）实施的“清零”行动，因宣城市政府是大建设指挥部的设立主体，故宣城市政府应当对强拆行为承担相应的行政责任。2.济川办事处在本案中的答辩意见与其在秦九四案中的答辩意见不一致，应以其之前即在秦九四案中的答辩意见为准，即济川办事处不是被诉强拆行为的统一指挥者，只是参与者之一，案涉房屋的强拆主体应与秦九四房屋的强拆主体一致。 5.皖行复〔2019〕143号《行政复议决定书》，拟证明安徽省人民政府已经确认宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》违法。 针对秦光清提举的上述证据，宣城市政府质证认为：证据1，土地证、房产证及秦光清诉状中关于房屋地址的记载不一致，由法庭进行审查；对平面图的证明目的不予认可；证据2，对视频和截图的真实性不予认可，视频未显示拍摄人、拍摄时间，故不符合证据的形式要件；证据3，对真实性予以认可，但不认可其证明目的，宣城市政府不是本案适格被告；证据4，55号判决书与本案无关；证据5，省政府没有撤销宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》，只是确认程序违法，宣州区政府是强拆主体。宣州区政府的质证意见为：证据1，对土地证的真实性有异议，房产证上关于房屋位置的记载与诉状不一致，故对其真实性不予认可；对示意图的真实性有异议，秦光清房屋的面积应以房产证为准；证据2，同宣城市政府的质证意见；证据3，宣州区政府只是负责补偿安置工作，不能证明宣州区政府实施了强拆行为；证据4，对判决书无异议，证明了宣州区政府没有作出强拆案涉房屋的决定，也未组织实施强拆行为；证据5，与本案无关联，决定书的内容和本案被诉强拆行为不是同一行政行为。济川办事处的质证意见为：证据1，同宣州区政府的质证意见；证据2，视频系秦光清单方采集的，对其真实性不予认可；证据3，对证据的三性无异议；证据4，该判决书与本案无关联，同批拆迁涉及很多被拆迁户，同一天强拆并不必然为情况完全相同；证据5，同宣州区政府的质证意见。宣州公安分局的质证意见为：证据1、5，无异议；证据2、3、4，不能证明其参与实施了案涉强拆行为。宣州区城管局的质证意见为：证据1、4、5与本案无关联；证据2，同济川办事处的质证意见；证据3，对证据的三性无异议。 宣城市政府在法定期限内向本院提举了以下证据： 1.《宣城市人民政府征收土地公告》（宣征字〔2016〕26号），拟证明本次征地补偿安置工作明确交由宣州区政府实施。 2.《驳回行政复议申请决定书》（皖行复〔2019〕92号)，拟证明其非本案适格被告。 对宣城市政府所举上述证据，秦光清质证称：证据1，对真实性予以认可，但因补偿安置方案公告已经被确认违法，故不认可其证明目的，对其房屋的强拆不是源于征地行为，而是政府机关组织的“清零”行动，且征收程序违法；证据2，该复议决定对法院的审判不产生约束力，且该复议决定没有说明征地和强拆的主体；宣城市政府系将征收土地事宜委托与宣州区政府，故相应的法律责任应由宣城市政府承担；强拆当天，大建设指挥部的领导暨宣城市政府副市长亦在强拆现场，秦九四案中也明确了是由宣城市政府实施的强拆行为，故宣城市政府参与了强拆。其他各被告对宣城市政府所举证据均无异议。 宣州区政府向本院提举了以下证据： 1.安徽省人民政府《关于宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地的批复》（皖政地〔2016〕912号），拟证明对案涉集体土地的征收已经安徽省人民政府批准，符合法律规定。 2.《宣城市人民政府征收土地公告》（宣征字〔2016〕26号）、《征地补偿安置方案公告》（宣征补字〔2016〕26号），拟证明案涉土地征收决定、征地补偿安置方案已依法进行了公告；宣州区政府具体实施该征地范围内的补偿安置工作符合法律规定。 3.宣城市宣州区土地房屋征收事务管理局《关于对宣城市阳德路及周边棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》（宣区征〔2017〕96号）、《关于要求立即启动阳德路及其周边棚户区改造项目红线范围土地及房屋征收工作的通知》（宣区征〔2016〕72号），拟证明济川办事处系征地补偿安置工作的实施主体。 对宣州区政府所举上述证据，秦光清质证称：均与本案强拆行为无关；经过公安机关的调查，当天是宣城市政府组织实施的“清零”行动；宣城市政府是土地征收实施工作的责任单位，虽然其委托了下级机关宣州区政府来具体实施，但该责任应由宣城市政府承担；宣州区政府没有说明其负责人为什么会出现在现场。其他各被告对宣州区政府所举证据均无异议。 济川办事处向本院提举了以下证据： 1.安徽省人民政府《关于宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地的批复》（皖政地〔2016〕912号），拟证明对案涉集体土地的征收行为合法。 2.《宣城市人民政府征收土地公告》（宣征字〔2016〕26号）、《征地补偿安置方案公告》（宣征补字〔2016〕26号），拟证明案涉征收行为有规范性文件依据，且依法进行了公示公告，程序合法。 3.宣城市人民政府办公室《关于修改城市规划区范围内集体土地上房屋征收补偿安置实施办法的通知》（宣政办〔2016〕6号），拟证明案涉征收补偿安置方案有规范性文件依据。 4.宣城市宣州区土地房屋征收事务管理局《关于对宣城市阳德路及周边棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》（宣区征〔2017〕96号）、《关于要求立即启动阳德路及其周边棚户区改造项目红线范围土地及房屋征收工作的通知》（宣区征〔2016〕72号）、宣城市房屋征收管理办公室《关于对双桥（阳德路）及其周边改造项目红线范围进行征收的任务单》（宣征管任〔2016〕37号），拟证明济川办事处应宣州区政府的安排具体负责相关征收工作。 对济川办事处所举上述证据，秦光清质证称：济川办事处所举证据宣州区政府已经提举，质证意见相同；虽然济川办事处主张是其实施的强拆行为，但此承认不符合客观情况，五被告的工作人员均出现在现场，济川办事处城建办主任亲口告知是宣城市政府组织的强拆；济川办事处和宣州区政府在秦九四案和本案中的答辩意见并不一致；故济川办事处在本案中的自认系虚假自认，且济川办事处没有能力组织案涉强拆。其他各被告对济川办事处所举证据均无异议。 宣州公安分局向本院提举了视频及《事件单》各一份，拟综合证明该分局民警系在强拆现场维持秩序，并没有参与强拆。 对宣州公安分局所举证据，秦光清质证称：警察在没有报警之前就已到达现场，当天出现在现场的警察存在双重职责，一是进行强拆，二是维持现场秩序。其他各被告对宣州公安分局所举证据均无异议。 宣州区城管局未向本院提举证据。 本院对各方当事人所举证据认证如下：秦光清所举《房屋平面示意图》涉及的是秦光清户房屋的具体面积，与本案被诉强拆行为的合法性认定无关，不予认定；（2018）皖18行初55号行政判决书及该案所涉答辩状、证据材料系案外人秦九四诉宣城市人民政府强制拆除其房屋行为违法一案中的材料，与本案无关联，不予认定。济川办事处所举宣政办〔2016〕6号《通知》事关如何对被征收人补偿安置，与本案无关联，不予认定。各方当事人所举其他证据均具备证据三性，认定为本案有效证据。 经审理查明：2016年8月15日，安徽省人民政府作出皖政地〔2016〕912号《关于宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地的批复》，同意宣城市政府申报的将宣州区济川街道济川社区、东桥社区，西林街道昭亭社区，澄江街道花园村内的5.9426公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地12.5331公顷。2016年8月19日，宣城市政府作出宣征字〔2016〕26号《征收土地公告》和宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》，向被征地集体经济组织和农民公告了安徽省人民政府皖政地〔2016〕912号批复的内容及相应的补偿安置方案，两份公告均明确载明“本次征地补偿安置工作由宣州区人民政府具体实施”。 秦光清系济川街道东桥社区三里桥村民组村民，其位于济川街道××新村丘（地）号01-02号房屋用地在皖政地〔2016〕912号批复所涉土地范围内。针对秦光清户的补偿安置事宜，虽经征收方与秦光清户多轮协商，始终未能达成一致意见。2018年7月6日，宣州区政府组织相关部门将秦光清的上述房屋予以强制拆除。秦光清不服该强拆行为，于2018年8月15日以本案五被告为被申请人向安徽省人民政府申请行政复议。2018年10月12日，安徽省人民政府作出皖行复〔2019〕92号《驳回行政复议申请决定书》，以“宣城市政府履行的仅是征地公告并组织实施征地的法定职责，没有对秦光清被征收土地上的房屋具体实施征迁，因此宣城市政府非适格被申请人；同时，因其非宣州区政府、济川办事处、宣州公安分局、宣州区城管局的同级人民政府或上一级主管部门，故秦光清针对该四个单位提起的行政复议申请不属于该机关的复议职责范围”为由，决定驳回秦光清的行政复议申请。随后，秦光清，提起本案行政诉讼。 本院审理本案过程中，因审查认为仅宣州区政府为本案适格被告，本院已先作出行政裁定：驳回秦光清对宣城市政府、济川办事处、宣州公安分局、宣州区城管局的起诉。针对宣州区政府强拆秦光清房屋的合法性问题本院审理认为，宣州区政府强制拆除秦光清房屋的行为违法，理由如下：1.行政机关在进行土地征收过程中应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，本案中，虽然秦光清与征收方客观上于规定的期限内未能达成一致补偿安置意见，但是征收机关应当依法及时对秦光清予以补偿、安置，并明确安置房屋或支付（提存）相应的补偿款，切实保障秦光清的合法权益。然而，宣州区政府在秦光清未依法得到补偿的前提下即对秦光清的房屋予以强制拆除，不符合“先补偿、后拆迁（执行）”的原则；2.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”之规定，在集体土地征收中，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，必须按照法定程序申请人民法院强制执行，本案中，宣州区政府未申请人民法院强制执行，而是自行拆除了秦光清的房屋，不符合法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告宣城市宣州区人民政府于2018年7月6日强制拆除原告秦光清位于宣××宣州区××车站新村丘（地）号01—02房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告宣城市宣州区人民政府负担。 如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  胡少华 审判员  谢 贞 审判员  满先进 二〇一九年十一月二十五日 书记员  余亚琴 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。