湖南省娄底市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘13行初54号原告娄底市九源生态农业科技发展有限公司。住所地湖南省娄底市娄星区富康路三元街交叉口西北角三元农贸大市场2-12、1-12号。法定代表人周勇志，该公司总经理。委托代理人张亚奇，湖南人和人（娄底）律师事务所律师。被告娄底市娄星区人民政府，住所地娄底市娄星区长青东街26号。法定代表人李彦文，该区区长。委托代理人段星星，该区自然资源局工作人员。委托代理人曾星球，湖南晨晖律师事务所律师。被告娄底市娄星区万宝镇人民政府，住所地娄底市娄星区万宝镇内。法定代表人李洪亮，该镇镇长。委托代理人曾韶辉，该镇司法所所长。原告娄底市九源生态农业科技发展有限公司（以下简称九源公司）诉被告娄底市娄星区人民政府（以下简称“娄星区政府”）、娄底市娄星区万宝镇人民政府（以下简称“万宝镇政府”）行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭进行了审理，原告九源公司的委托代理人张亚奇，被告娄星区政府的委托代理人段星星、曾星球，万宝镇政府的委托代理人曾韶辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告九源公司诉称，2015年9月30日，原告的负责人与万宝镇××××组全体村民达成协议，承包塘家组林地67.75亩、旱土10.891亩和水田58.765亩，用于农业技术开发、农作物的种植和水产品、畜禽的养殖，并在娄底市娄星区万宝镇经管站进行了备案。同时，原告依法依规办理了发改委立项手续，土地预审手续等审批手续，在手续到位后原告才开始项目建设，截止至2019年2月份，房屋已经完成主体建设，未正式投入使用。2019年3月11日，娄星区政府和娄星区万宝镇政府组织人员对原告建设在万宝镇××村建筑面积约为2496平方米的房屋进行了强制拆除。根据娄星区政府提供的《娄底市农业委员会、娄底市国土资源局》第四条第二点的规定，本案的强制拆除行为是娄星区政府组织、万宝镇政府实施的。万宝镇政府与娄星区政府在未履行强制拆除法定程序的前提下，直接拆除了原告依法建设的房屋，已经共同侵害到了原告的合法权益。根据《行政强制法》第八条、第四十一条及《国家赔偿法》第四条等规定，被告应对其违法行为造成的损害后果承担赔偿责任。综上，被告的强拆行为违反了法律规定，给原告造成了巨大的损失，请求：确认两被告强制拆除原告养殖场的具体行政行为违法；判令两被告赔偿原告经济损失伍佰万元；本案诉讼费由两被告承担。被告娄星区政府辩称，一、娄星区人民政府不是本案适格被告。娄星区政府没有于2019年3月11日强制拆除原告房屋，不是本案适格被告。二、原告非法占地，娄底市自然资源和规划局作出娄自然资罚字（2019）114号行政处罚决定书，责令原告退还非法占用的1270.86平方米土地给娄星区××××村。三、原告要求赔偿损失的诉讼请求依法不成立。国家赔偿的范围只限于合法权益。原告非法占地所建的房屋不受法律保护，不属于合法权益，无权依照《国家赔偿法》的规定主张赔偿。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回。被告万宝镇政府辩称，1、对原告公司的违法建设予以拆除的行政决定不是万宝镇政府作出的，万宝镇政府配合拆除的行为是履行工作职责，完成上级交办的任务，落实上级政策。故万宝镇政府不是适格的被告。2、原告的办公用房和辅助用房属于非法占地，属于“大棚房”问题专项清理整治范围，必须无条件整改到位。3、原告要求被告赔偿损失没有事实和法律依据。综上，原告办公用房和辅助用房属于非法占地，拆除原告办公用房和辅助用房是落实各级政府关于“大棚房”的整治政策，原告请求赔偿损失无任何依据，请求依法驳回原告的起诉。原告向本院提交了以下证据：证据1、原告娄底市九源生态农业科技发展有限公司营业执照、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件；拟证明原告具有诉讼主体资格。证据2、拆除视频与照片；拟证明原告系行政相对人，被告娄星区人民政府在未作出行政处罚决定、又没催告原告限期拆除房屋的前提下，强制拆除了原告依法建设的房屋，已经严重违法。证据3、《娄底市九源生态农业发展有限公司石埠农庄工程劳务分包合同》、《建筑材料合同》、收据13张；拟证明被告违法拆除房屋的行为，直接给原告造成了巨大的损失。证据4、《塘家组农业项目土地租赁合同》、《关于娄底市九源生态农业科技园项目设施农用地备案审核意见》、《关于娄底市九源生态农业科技发展有限公司临时用地备案的初审意见》；拟证明原告所建设的房屋合法，被告无权拆除。证据5、《律师调查笔录》；拟证明娄底市规划局在批准时，在现场划了点给原告，原告依照规划局划的点进行农业设施的建设，符合法律规定。被告娄星区政府对原告提交的证据1、4的真实性无异议；对证据2认为不能达到原告的证明目的；对证据3、5有异议。被告万宝镇政府对原告提交证据及证人证言的质证意见与被告娄星区政府的质证意见一致，并认为原告的证据不能证明万宝镇政府是拆除原告房屋的主要方。被告娄星区政府在法律规定的期限内向本院提交了以下证据：证据1、行政处罚决定书（娄自然资罚（2019）114号）；拟证明娄底市九源生态农业科技发展有限公司非法占地1270.86平方米，娄底市自然资源和规划局作出责令娄底市九源生态农业科技发展有限公司退还非法占用的1270.86平方米土地给娄星区××××村的行政处罚。证据2、送达回证；拟证明2019年3月19日，娄底市自然资源和规划局将处罚决定书送给娄底市九源生态农业科技发展有限公司。证据3、营业执照、开户许可证、法定代表人身份证复印件；拟证明娄底市九源生态农业科技发展有限公司的主体资格。证据4、律师事务所函、授权委托书；拟证明娄底市九源生态农业科技发展有限公司委托张建辉、伍雪平律师参加听证。证据5、授权委托书；拟证明娄底市九源生态农业科技发展有限公司委托彭建雄处理有关事宜。证据6、实测图、土地利用规划图（土地利用现状图）、土地分类汇总表、照片；拟证明娄底市九源生态农业科技发展有限公司非法占地的面积和地类。证据7、设施农用地撤销备案登记通知书；拟证明2019年2月28日，娄星国土资源局、娄星区农业局作出撤销对娄底市九源生态农业科技发展有限公司农用地项目的备案登记。证据8、询问笔录；拟证明该宗土地的基本情况，存在非法占地的违法行为。证据9、《土地租赁合同》、《关于娄底市九源生态农业科技园项目设施农用地备案审核意见》；拟证明土地租赁审批情况。证据10、听证资料；拟证明依法组织了听证程序。证据11、立案呈批表；拟证明对娄底市九源生态农业科技发展有限公司非法占地行为依法立案查处。证据12、关于娄底市九源生态农业科技发展有限公司设施农用地有关情况汇报；拟证明娄星国土资源分局执法监察大队对涉案土地进行立案调查，娄底市九源生态农业科技发展有限公司兴建临时办公用房和临时辅助用房位置与备案不符，且未办理建设用地报批，违反《土地管理法》第43、44条之规定，属非法占地行为。局领导批示同意执法监察大队建议，即由用地股牵头依照相关程序撤销对娄底市九源生态农业科技发展有限公司的设施农用地备案登记；由执法大队牵头对其非法占地行为依法查处到位。证据13、关于娄底市九源生态农业科技园项目设施农用地备案审核意见（娄星[2018]国土资农01号）；拟证明2018年2月8日的农用地备案审核意见：该项目拟占地面积0.1254公顷，其中设施农用地占地0.1251公顷（1251平方米），地类为林地；你单位应严格按设施农用地管理规定之用途使用土地，不得擅自改变用于非农建设。证据14、娄星区设施农用地备案审核内审表；拟证明该项目位于娄星区××××村，拟在Ｇ49Ｇ0080641ｔｕ幅内占用209号林地，建设单位在此范围内不得建永久性建筑物，不得擅自改变用地位置。证据15、罗剑、吴巍执法证；拟证明罗剑、吴巍具有执法权。证据16、农农发（2018）3号、湘农（2018）157号、娄农联（2018）16号、娄底市娄星区“大棚房”问题专项清理整治工作领导小组印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知；拟证明政府对“大棚房”进行专项清理整治，清理整治任务和责任逐级落实到乡××）、村组。原告对被告娄星区政府提交的证据发表如下质证意见：对证据3、4、5、8、9、10、13、15、16无异议，但认为不能达到被告的证明目的；对证据1、2、6、7、11的真实性无异议，对合法性有异议。对证据12、14的真实性有异议。被告万宝镇政府对被告娄星区政府提交的证据均无异议。被告万宝镇政府在法律规定的期限内向法庭提交如下证据：证据1、湖南省关于深入推进“大棚房”问题清理整治的通知；拟证明“大棚房”专项清理整治工作的重要性和紧迫性。证据2、湖南省关于全面彻底推进“大棚房”问题清理排查的紧急通知；拟证明“大棚房”专项清理整治工作的重要性和紧迫性。证据3、娄星区关于切实做好“大棚房”问题专项清理整治重新排查整改工作的紧急通知；拟证明“大棚房”专项清理整治工作的重要性和紧迫性。证据4、全区“大棚房”问题专项清理政治工作督办方案；拟证明“大棚房”专项清理整治工作的重要性和紧迫性。证据5、娄星区交办函；拟证明万宝镇只是落实上级工作任务，配合拆除原告违法建筑。原告对被告万宝镇政府提交的证据1-5的真实性、合法性均无异议，这些证据正好证明本案的拆除行为就是娄星区人民政府和万宝镇人民政府共同所为，被告主体均是适格的；原告就是此次拆除行为的拆除对象。被告娄星区政府对被告万宝镇政府提交的所有证据真实性无异议。根据各方当事人的质证意见及庭审调查情况，结合双方当事人的举证、质证及庭审查明情况，本院认为，原告提交的证据3中的收据，因没有与领款收款当事人核对，对其真实性不能确定，不予认定。原、被告提交的其他证据能反映案件的基本事实，对其真实性予以认可，但对能否达到其证明目的，本院结合案情予以审查认定。根据本院认定的证据、各方当事人的陈述及庭审调查情况，认定如下案件事实：原告娄底市九源生态农业科技发展有限公司成立于2015年12月23日，经营范围为农业技术开发、转让；农业技术服务，农业信息咨询，农业科技培训；瓜果蔬菜、花卉苗木、农作物的种植、销售与加工；林业产品的研究开发与销售；林下种（植）养（殖）产品的研究与销售；餐饮、休闲娱乐服务；畜牧业、渔业的养殖与销售；环境污染治理设施运营；观光旅游，旅游景点开发。2015年9月，原告九源公司法定代表人周勇志与娄底市娄星区万宝镇××××组签订土地租赁合同进行农业开发。随后，原告九源公司申请办理立项手续及土地预审手续等审批手续。2017年8月2日，娄底市规划局娄星分局作出《关于娄底市九源生态农业科技发展有限公司临时用地备案的初审意见》，认定原告九源公司拟建设用地与近期规划建设无冲突，请依法依规按相关程序办理，同时附临时用地建设选址测绘图。2018年2月8日，娄底市国土资源局娄星国土资源分局作出《关于娄底市九源生态农业科技园项目设施农用地备案审核意见》（娄星［2018］国土资农01号），认定该项目拟占地面积0.1251公顷，其中设施农用地占地0.125（1251平方米），地类为林地；该项目符合设施农用地备案要求。原告九源公司于2018年9月开始在万宝镇××村进行施工建设，至2019年2月建设主体完工，但尚未正式投入使用，该建设主体为两层的砖混结构房屋。2019年3月11日，原告九源公司在万宝镇××××组的该建筑被拆除。被告娄星区政府认为其没有强制拆除原告房屋。被告万宝镇政府虽然承认其配合拆除了原告九源公司在万宝镇××××组的建筑，但认为是履行工作职责，完成上级交办的任务，落实上级政策。另查明，2018年9月14日，农业农村部、自然资源部发布农农发［2018］3号《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农用地非农化的方案》，要求对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法依规进行全面清理整治；责任分工为中央统筹、省级抓总、县级落实、部门协同。2018年9月30日，湖南省农业委员会、湖南省国土资源厅印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》（湘农［2018］157号），其中责任分工规定，县市区人民政府承担实施专项行动的主体责任，负责专项行动的组织落实，要将清理整治任务和责任逐级落实到乡××）、村组，并要求部门协同。2018年10月12日，娄底市农业委员会、娄底市国土资源局印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》（娄农联［2018］16号）。娄底市娄星区“大棚房”问题专项清理整治工作领导小组也下发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》，该方案明确要求各乡镇对确属建设“大棚房”等逐一进行拆除整改并清理到位。2019年3月5日，娄底市娄星区“大棚房”问题专项清理整治工作领导小组向被告万宝镇政府发出《交办函》，要求万宝镇人民政府于2019年3月10日前将娄星区××××九源生态农业示范基地项目违建设施组织拆除复耕到位。另再查明，2019年3月19日，娄底市自然资源和规划局作出娄自然资罚字（2019）114号《行政处罚决定书》，责令原告九源公司退还非法占用的1270.86平方米土地给娄星区××××村。原告九源公司已对该行政处罚决定不服，提起了行政诉讼，正在二审审理过程中。本院认为，第一、娄星区政府和万宝镇政府是否是本案适格被告。本案原告起诉的行政行为是强制拆除原告娄星区××××九源生态农业示范基地项目建筑物的行为。娄星区政府认为其没有拆除原告的房屋，万宝镇政府虽然承认配合拆除了原告房屋，但认为其配合拆除的行为是履行工作职责，完成上级交办的任务，落实上级政策。因被告娄星区政府专门针对原告该项目建筑作出了要求万宝镇政府限期强制拆除的交办函，而原告的该建筑物事实上被拆除，故在被告娄星区政府和万宝镇政府没有提供充分有效证据证明系由其他行政机关独立实施本案被诉强制拆除行为的情况下，应当推定娄星区政府是本案被诉强制拆除行为的决定者、组织者和实施者。万宝镇政府虽参与了本案所诉的强制拆除行为，但是是受娄星区政府的组织指挥。故娄星区政府和万宝镇政府虽均是本案适格被告，但应由娄星区政府对本案被诉强制拆除行为负责，并承担相应的责任。第二、被诉强制拆除行为是否合法。无论被拆除建筑是否合法，均应依照法定程序进行拆除，这是依法行政的基本之义。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。该法第十七条、第十八条对行政强制措施的实施主体、程序作出了明确规定。本案中，被告娄星区政府既没有对原告作出行政决定，也在没有履行任何法律程序的情况下将原告建筑直接进行了强制拆除，该强制拆除行为程序实体明显违法。第三，原告能否在本案中获得赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中，被告娄星区政府强制拆除原告的建筑物违法，依法应当承担相应的赔偿责任。但原告在本案中没有提交充分有效的证据证明其具体损失金额，亦没有提供因被告的原因导致其无法举证的证据，故其应承担举证不能的法律后果，原告可在完善证据后再行寻求救济。综上所述，娄星区政府决定、组织、实施的被诉强制拆除行为违法，但因建筑物已被拆除，不具有可撤销内容，故依法不予撤销而确认违法。原告对其主张赔偿经济损失的诉讼请求承担举证不能的法律后果。据此，依照《中华人民共和国行政强制法》第十七条、第十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告娄底市娄星区人民政府于2019年3月11日强制拆除原告娄底市九源生态农业科技发展有限公司在娄星区××××九源生态农业示范基地项目建筑物的行政行为违法。二、驳回原告娄底市九源生态农业科技发展有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告娄底市娄星区人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  童志方审 判 员  朱卫煌人民陪审员  周桂文二〇一九年十一月八日代理书记员  李 芸附相关法条：《中华人民共和国行政强制法》第十七条行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。中华人民共和国行政处罚法依据《》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。