北京市海淀区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0108行初18号原告黑龙江省建三江农垦星河粮油工贸有限公司，住所地黑龙江省佳木斯市富锦市建三江七星分公司第十一管理区原五分场修理间。法定代表人李建东，董事长。委托代理人杨博，北京威诺律师事务所律师。委托代理人王淼，北京威诺律师事务所律师。被告北京市海淀区市场监督管理局，住所地北京市海淀区倒座庙九号。法定代表人刘春梅，局长。委托代理人仙阳，男，北京市海淀区市场监督管理局工作人员。委托代理人蔡锟，北京达晓律师事务所律师。第三人北京京客隆首超商业有限公司中关村东路店，住所地北京市海淀区中关村东路111号4号楼一层。负责人朱玉玲，经理。委托代理人张芳苓，女，北京京客隆商业集团股份有限公司法务。委托代理人陈立婷，女，北京京客隆商业集团股份有限公司法务。原告黑龙江省建三江农垦星河粮油工贸有限公司（以下简称星河公司）不服被告北京市海淀区市场监督管理局（以下简称海淀市监局）作出的行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月2日受理后，依法组成合议庭。因北京京客隆首超商业有限公司中关村东路店（京客隆超市中关村东路店）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。2019年4月18日，本案因故中止审理。2019年10月23日，本案恢复审理并于当日依法公开开庭进行了审理。原告星河公司的委托代理人杨博，被告海淀市监局的委托代理人仙阳、蔡锟到庭参加诉讼。第三人京客隆超市中关村东路店明确表示不参加本案诉讼。本案现已审理终结。2018年5月18日，被告海淀市监局对第三人京客隆超市中关村东路店作出（京海）食药监食罚〔2018〕100322号行政处罚决定书（以下简称被诉处罚决定）认定：2018年1月30日，海淀市监局接举报称京客隆超市中关村东路店销售标签不符合食品安全法规定的食品“璀璨寒地长粒香米”。经调查，京客隆超市中关村东路店从北京碧海米业有限公司购进该产品，该产品标签标注“富含人体多种必须的营养成分”字样，但未在营养成分表中标注具体成分及含量，其营养成分表中营养素参考值不符合“富含”的定义，不符合《GB7718-2011食品安全国家标准预包装食品标签通则》（以下简称《预包装食品标签通则》）第4.1.4.1条的规定“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”的要求。京客隆超市中关村东路店共购进该产品4袋，进货单价38.35元每袋，销售价44.90元每袋，销售数量1袋，退货3袋，违法所得44.90元，货值金额179.60元，无专用于经营违法食品的工具设备，违法生产经营的食品库存为零。京客隆超市中关村东路店的上述行为已违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）第六十七条第一款第（九）项的规定：预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。依据食品安全法第一百二十五条第一款第（二）项的规定，海淀市监局决定对京客隆超市中关村东路店给予以下行政处罚：1、没收违法所得44.90元；2、并处罚款人民币7000元整。原告星河公司诉称，原告系璀璨5KG寒地长粒香米的生产厂家，是被告作出的具体行政行为的利害关系人。2018年5月18日，被告作出被诉处罚决定，称“富含人体多种必须的营养成分”字样，但未在营养成分表中标注具体成分及含量，其营养成分表中营养素参考值不符合“富含”的定义。被告以此认定原告的标签不符合相关规定，作出行政处罚。原告认为被告作出的被诉处罚决定没有事实及法律依据，具体理由如下：一、原告的产品介绍属于广告范围而非产品标签。被告扩大了标签的范围，忽视了标签和广告的区别，以广告内容认定标签不合格没有事实及法律依据。二、原告产品包装中“富含人体必须的多种营养成分”的描述属于产品一般性的描述，并未强调产品的特殊属性，产品本身亦未添加任何附加的营养成分，原告已经依据相关规定对强制性的营养成分进行了标注，被告人为缩小了营养成分的范围，没有事实及法律依据。三、原告产品包装中“富含人体必须的多种营养成分”的描述既不属于营养成分表、亦不属于营养声称和营养成分功能声称，其不属于营养标签的范围，被告依据营养标签的相关规范进行行政处罚，没有事实及法律依据。四、原告所生产的产品标签符合我国现行的法律法规规定，不属于标签不合格产品。综上，原告产品的包装合格，不存在违法违规的事实。被告对原告产品的行政处罚没有事实及法律依据。现原告依法向贵院提出行政诉讼，恳请撤销被告作出的被诉处罚决定。在本院指定的证据交换期限内，原告星河公司提交如下证据并当庭出示：1、被诉处罚决定；2、证明，以上证据证明原告为被诉处罚决定的利害关系人。被告海淀市监局辩称，被告作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1.被告作出行政行为具有法定职权。根据食品安全法第六条、《食品药品行政处罚程序规定》第七条以及《关于北京市区（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所等机构编制事项的函》的规定，被告作为北京市区县一级食品药品监督管理部门，依法具有对本行政区域内食品安全进行监督管理，并对涉案举报的处理具有行政处罚的法定职权。2.行政行为程序符合法律规定。被告于2018年1月30日接到举报，并于同日作出立案决定。2018年2月8日，被告对第三人即本案第三人京客隆超市中关村东路店进行现场检查，现场未发现被举报产品。同日，被告向第三人送达责令改正通知书，要求第三人立即停止经营标签不符合规定的预包装食品的行为。2018年4月27日，被告对第三人进行询问调查。因案件情况复杂，2018年4月27日，被告经批准延长案件办理期限30个工作日。2018年5月14日，被告向第三人送达行政处罚事先告知书和听证告知书，告知第三人享有陈述、申辩的权利，第三人表示不进行陈述申辩，接受处罚。2018年5月18日，被告作出被诉处罚决定，并送达第三人。上述行政行为程序均符合食品药品投诉举报及行政处罚的相关规定。3.行政行为认定事实清楚，适用法律正确。被告于2018年1月30日收到举报，2018年2月8日对第三人进行现场检查，现场未发现被举报产品，通过第三人确认被举报产品是其单位销售。经查，第三人销售的被举报产品标签中标注“富含人体多种必须的营养成分”字样，但未在营养成分表中标注具体成分及含量，其营养成分表中营养素参考值不符合“富含”的定义，违反了《预包装食品标签通则》中4.1.4.1的规定：如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。第三人共购进被举报产品4袋，进货单价38.35每袋，销售价44.90每袋，销售数量1袋，退货3袋，违法所得44.90元，货值金额179.60元。第三人的经营行为违反了食品安全法第六十七条第一款第（九）项的规定，“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项”。被告依据食品安全法第一百二十五条第一款第（二）项作出被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。（三）原告的起诉理由不成立。1.被举报产品标签上的产品介绍内容属于预包装食品标签范畴，应符合《预包装食品标签通则》的规定。根据《预包装食品标签通则》中2.2关于食品标签的定义，“食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物”。因此，被举报产品标签上关于产品介绍内容应符合《预包装食品标签通则》的相关规定要求。2.被举报产品包装文字对“富含人体多种必须的营养成分”的描述属于特别强调。《预包装食品标签通则》中4.1.4.1的规定：如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。按照《预包装食品标签通则》实施指南有关配料的定量标示的释义，当强调某种预包装食品“含有”某种配料或成分时，需要进行定量标示，应同时满足以下两个条件：a）“特别强调”，即食品生产者通过对配料或成分的宣传引起消费者对该产品、配料或成分的重视，以文字的形式在配料表内容以外的标签上突出或暗示添加或含有一种或多种配料或成分；b）“有价值、有特性”，即暗示所强调的配料或成分对人体有益的程度超出该食品一般情况所应达到的程度，并且配料或成分具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，是相对特殊的配料。在满足“特别强调”的前提下，只要具备“有价值、有特性”中的一点就应当进行定量标示。被举报产品以文字的形式在配料表内容以外的标签上明确标明该产品“富含人体多种必须的营养成分”，强调了该产品中的高营养性。并且在消费者的普遍认知中，富含人体必须的多种营养成分，满足了“有价值、有特性”的条件，会对消费者选择产品产生影响。因此，被举报产品包装文字对“富含人体必须的多种营养成分”的描述属于特别强调，应当符合《预包装食品标签通则》中4.1.4.1的规定。综上所述，被告作出被诉行政行为具有法定职权，符合法定程序，认定事实清楚，适用法律法规正确，内容并无不当。此外，原告仅缴纳罚款，不是被诉处罚决定的相对人，不能因此赋予原告诉讼主体资格，故请求贵院依法驳回原告的起诉。在法定举证期限内，被告海淀市监局提交如下证据并当庭出示：1、案件来源登记表、举报登记表、举报材料，证明被告收到涉案举报；2、立案审批表，证明经批准被告对涉案举报决定立案；3、现场检查笔录；4、询问调查笔录、第三人提交的第三人的资质证照、被举报产品生产商及供货商的资质证照、进销存退货记录、检测报告、说明，以上证据证明被告对举报事项进行了调查，认定举报事项成立，被告作出的被诉处罚决定认定事实清楚、适用法律正确；5、延长办案期限审批表，证明案件情况复杂，经批准延长案件办理期限；6、责令改正通知书、听证告知书、行政处罚事先告知书、送达回执及陈述申辩笔录；7、案件调查终结报告、案件合议记录，证明经调查认定，第三人存在销售标签不符合食品安全法规定的食品的行为；8、被诉处罚决定、缴款书及送达回执，证明被告依法作出被诉处罚决定并向第三人进行送达。同时，被告海淀市监局提交并出示食品安全法、《食品药品行政处罚程序规定》《关于北京市区（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所等机构编制事项的函》《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》《北京市食品药品监督管理局行政处罚自由裁量权适用规定》《预包装食品标签通则》《GB28050-2011食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（以下简称《预包装食品营养标签通则》）作为其职权及法律规范依据。经庭审质证，原告星河公司对被告海淀市监局提交的全部证据的真实性认可，但不认可处罚的实体结果；被告海淀市监局对原告星河公司提交的证据1无异议，对证据2的真实性及证明目的不予认可。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据进行评议后认为：被告海淀市监局提交的证据8中的被诉处罚决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；被告提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。原告星河公司提交的证据1系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；原告提交的证据2证明中描述的被诉处罚决定的作出时间、落款时间与事实出入较大，对其真实性，本院不予采纳。根据以上认证意见及庭审查明的情况，可以确认如下事实：2018年1月30日，海淀市监局收到案外人邮寄的《投诉举报信》，举报京客隆超市中关村东路店涉嫌销售标签不符合食品安全法规定的食品璀璨5kg寒地长粒香米（塑装），要求查处。当日，海淀市监局作出立案审批表，决定予以立案。2018年2月8日，海淀市监局对京客隆超市中关村东路店进行了现场检查，并制作现场检查笔录，载明：现场未发现被投诉的璀璨5kg寒地长粒香米，店长确认购物小票是该店出具。同日，海淀市监局对京客隆超市中关村东路店下达责令改正通知书，责令该单位立即停止经营标签不符合规定的预包装食品的行为。2018年4月27日，海淀市监局对京客隆超市中关村东路店进行询问，并制作询问调查笔录，该店店长认可被投诉的璀璨5kg寒地长粒香米是其经营。京客隆超市中关村东路店向海淀市监局提交了该店的营业执照（副本）、食品经营许可证、法定代表人身份证复印件；涉案产品生产商即星河公司的营业执照（副本）、食品生产许可证、食品生产许可品种明细表；涉案产品经销商的营业执照（副本）、食品流通许可证；销售商品流水账、商品出入库记录、京客隆逾量商品退厂单、涉案产品检测报告及说明等材料。同日，海淀市监局经审批，延长办案期限30个工作日。2018年5月14日，海淀市监局对京客隆超市中关村东路店作出听证告知书以及行政处罚事先告知书，告知听证的权利以及拟作出行政处罚的依据和陈述、申辩的权利，并于当日向其送达。京客隆超市中关村东路店于当日向海淀市监局表示没有陈述申辩意见，接受处罚。2018年5月18日，海淀市监局作出被诉处罚决定，并于2018年5月22日向京客隆超市中关村东路店送达。现该处罚决定已执行完毕。星河公司不服被诉处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院认为，依据食品安全法第六条及《食品药品行政处罚程序规定》第七条规定，海淀区市监局作为区县一级食品药品监督管理部门，具有对本辖区内食品安全进行监督管理并作出相应行政处罚的法定职权。关于海淀市监局主张星河公司并非被诉处罚决定的相对人，不具有提起本次行政诉讼的原告主体资格的问题。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，星河公司虽然不是被诉处罚决定的相对人，但是海淀市监局作出的被诉处罚决定实质上直接认定了涉案食品标签存在违法之处，星河公司作为涉案食品的生产商，海淀市监局对此项违法事实的认定直接对星河公司的实体权利造成影响。故星河公司具备提起本次行政诉讼的原告主体资格。对于海淀市监局的上述主张，本院不予支持。行政机关履行法定职责应当遵循正当程序原则。正当程序原则要求在作出任何使他人遭受不利影响的行使权力的决定前，应当听取当事人的意见。本案中，被诉处罚决定虽是针对京客隆超市中关村东路店作出，但该处罚决定中认定星河公司生产的产品存在不符合《预包装食品标签通则》及违反食品安全法的情形，该内容会减损星河公司的相关权益。故海淀市监局作出被诉处罚决定时，应就产品的相关问题向星河公司进行调查，听取星河公司的意见。海淀市监局在被诉处罚决定作出前未向星河公司进行调查，已经构成程序违法。星河公司要求撤销被诉处罚决定的诉讼请求，具有事实及法律依据，本院应予支持。鉴此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告北京市海淀区市场监督管理局于二○一八年五月十八日对第三人北京京客隆首超商业有限公司中关村东路店作出的（京海）食药监食罚〔2018〕100322号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告北京市海淀区市场监督管理局负担（于本判决生效后7日内交纳）。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张侨珊人民陪审员  彭振义人民陪审员  梁铭全二〇一九年十一月十五日书 记 员  冯安琪