西安铁路运输中级法院     行  政  判决  书                                (2019)陕71行初828号     原告毛宁，男，汉族，1953年9月9日出生，住西安市新城区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   委托代理人荆徐静，陕西萃泽律师事务所律师。   委托代理人李勇，陕西萃泽律师事务所律师。   被告西安市新城区人民政府。住所地西安市新城区。   法定代表人王征，区长。   委托代理人张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。   委托代理人李昊，西安市新城区城中村和XX户区工作人员。   原告毛宁不服被告西安市新城区人民政府（以下简称新城区政府）作出的房屋征收决定，于2019年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李勇，被告新城区政府委托代理人张晓敏、李昊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告新城区政府于2019年4月30日作出新政征决字﹝2019﹞1号《西安市新城区人民政府关于对XX路XX户区改造项目国有土地上房屋予以征收的决定》（以下简称新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》）。其载明：根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）、《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称《征收补偿办法》）的规定，新城区政府决定对XX路XX户区改造项目涉及的国有土地上的房屋予以征收。具体征收事项如下：一、征收项目：XX路XX户区改造项目（以下简称西筑厂棚改项目）。二、征收范围：北区东起锦绣商贸城，西至三府湾村，南起长缨西路，北至华清路；南区东起木材厂家属院西围墙，西至康复路，南起第四军医大学，北至长缨西路。（四至范围内不包括项目西北角25层住宅楼，具体范围以规划定点图为准）。三、房屋征收部门：西安市新城区城中村和XX户区XX中心（以下简称新城区XX中心）。四、征收实施单位：新城区XX中心。五、签约期限：自征收决定通告发布之日起三个月。六、征收补偿方案：见附件。附件：《XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）。新城区政府并于同日发布新政告字〔2019〕1号《通告》，对新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》的内容及《征收补偿方案》予以公布，张贴在西安筑路机械厂（以下简称西筑厂）家属院内。《通告》规定了如对房屋征收决定不服的，可以在本决定公布之日起60日内依法申请行政复议，或者在6个月内提起行政诉讼。   原告毛宁诉称，原告系西安市新城区胡家庙街道办居民，合法取得西筑厂家属院房屋所有权。被告西安市新城区人民政府在2019年4月30日作出了新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》，决定对该片区进行征收改造，原告所租住房屋在征收范围内。然被告作出《征收决定》的法律依据不足、事实不清，征收决定前程序多处违法，具体理由如下：一、被告作出的《征收决定》不符合《征收补偿条例》第九条规定的“四规划一计划”。1.《征收决定》中涉及的西筑厂棚改项目没有经过人大审议批准是否符合国民经济和社会发展规划，而仅是区XX委单方面发函认为该项目符合国民经济和社会发展规划。2.《征收决定》中涉及的西筑厂棚改项目取得的《建设用地规划许可证》（西城棚地字（2015）009号）已经失效，该项目缺少符合XX乡规划的合法依据。3.《征收决定》中涉及的西筑厂棚改项目中的北区安置楼已开工并且基本建成，但该项目没有建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证，也就是说该项目没有相应的专项规划，该项目不符合专项规划。4.《征收决定》中涉及的西筑厂棚改项目没有纳入经人大审议通过的2019年新城区国民经济和社会发展年度计划，而仅是区XX委单方面发函将该项目纳入2019年新城区国民经济和社会发展年度计划，不符合法律规定。二、涉案征收决定中的北区地块是工业用地，其上是工业生产区不是住宅区，将工业生产区纳入XX户区改造项目违法，那么依据违法的XX户区改造项目实施方案作出的征收决定也是违法的。三、被告拟定的征收补偿方案未经过合法的论证程序。四、《征收决定》中的征收补偿方案作出前未组织合法的听证程序。五、本案《征收决定》涉及被征收人数量较多，但却未依法由市人民政府常务会议讨论决定。六、《征收决定》涉及的入户调查登记及房屋价值评估机构选定程序不合法。七、案涉《征收决定》在作出之前未依法进行社会稳定风险评估。综合以上理由，被告作出的《征收决定》违反法律规定，该行政行为应当被认定为违法。原告为维护自身合法权益，特诉至贵院，请求：1.确认被告作出的新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》违法，并予以撤销；2.本案诉讼费用由被告承担。   原告张建兵向本院提交了以下证据：   1. 房屋所有权证，证明原告租住房屋所在区域及房屋被列入本次征收范围；   2.新政告字﹝2019﹞1号《通告》，证明被告《征收决定》违法。   被告新城区政府辩称：一、该项目符合规划条件，西安市规划局向西安市国土资源局发出的西安市规划局规划条件书是该整体项目规划，不分南北区。二、该项目按照《征收补偿条例》第十条、第十五条之规定，组织了房屋调查登记并公布了调查结果。三、该项目按照《征收补偿条例》第十条第二款、第十一条，《征收补偿办法》第十三条第二款及第十四条的规定，组织了对《征收补偿方案》的论证会及听证会并且依法公示，且两次公示补偿方案的草案征求群众意见。四、该项目按照《征收补偿条例》第十六条，《征收补偿办法》第十二条的规定，于2017年12月12日至2018年12月12日暂停办理西筑厂棚改项目范围内房屋新建、改建、扩建、租赁、转让、赠予、分户及工商营业执照有关手续。五、该项目按照《征收补偿条例》第十二条第一款，《征收补偿办法》第十五条的规定，依法进行了社会稳定风险评估。六、2019年因市级机构改革，原市城改办的行政职能已划转至发改、住建、资源规划等部门，在该项目《征收补偿方案》备案过程中，由于三定方案尚未公布，市城改办明确不予受理。故上诉人将《房屋征收决定》报市住建局进行备案。七、该项目按照《征收补偿条例》第十二条第一款及第十三条，《征收补偿办法》第十六条及第十七条第一款的规定，及时将新政征决字[2019]1号《征收决定》内容与《征收补偿方案》予以公布，并张贴在西筑社区院内。八、本项目按照《征收补偿条例》第十二条第二款，《征收补偿办法》第十六条及第十五条第二款之规定，专户存储、专款专用。九、该项目符合《征收补偿条例》第九条之规定，符合“四规划一计划”的要求。十、《征收决定》中征收范围分为长缨西路北区南区两个区域，北区生产车间已经拆除，该区域用于安置南区住户的安置楼已经建成。截止2019年9月24日，西筑厂棚改项目涉及总户数1173户，已经累计评估1101户，交房1012户，签订协议1000户，累计网签948户，累计选房999套，累计发放分配证935户，累计拆除房屋9栋，绝大多数被征收人已完成回迁安置。   综上所述，答辩人认为，本项目不同与其他棚改项目的特殊性，故建议法院认定事实和司法裁判过程中应考虑以下因素：首先，该项目关系央企集团依据国家政策同意的国企“处僵治困”，并经职代会通过同意，经过政府配合与企业立项并举，是自有土地开发的XX户区改造项目，不能单一认为是政府的征收行为；其次，基于“处僵治困”项目整体立项在先，为了被征收人利益南北分段实施在后，是西安市第一个实行现房安置的城棚改项目；再次，备案时正处于机构改革职能部门职能的衔接期，职能的变化引起《西安市XX户区改造管理办法》的实施发生变化，且西安市住房和XX乡建设局在进行备案时，答辩人依据备案单位要求递交了征收补偿方案，备案单位也对征收补偿方案进行重点审查。所以，答辩人要恳请法院根据本项目的特殊性和当前西安市XX户区改造领域的特殊性，并结合西安市机构改革衔接期的实际变化，尊重历史和客观情况，运用法律并结合政策，公正审理，并结合相似案件的情况作出公平公正之裁决，依法支持答辩人的答辩意见，维持答辩人的行政行为，驳回被答辩人的诉讼请求，诉讼费用由被答辩人承担。   被告新城区政府在举证期限内向本院提交了以下证据：   第一组证据：立项             中交集团《研究西筑厂项目开发和长乐坡项目土地事宜专题会议纪要》            中国交通建设集团有限责任公司《关于联合开发西安筑路机械厂改造项目的批复》（中交房字[2011]189号）            中国交通建设集团有限责任公司《关于西安筑路机械厂项目立项的批复》（中交房字[2012]246号）            中国交通建设集团有限责任公司《关于同意投资开发XX路XX户区改造项目的批复》            西筑厂职工代表大会《关于西筑厂长缨西路厂区及家属区整体改造的决议》（西筑厂职代字[2013]1号）            新城区人民政府于召开重点工作重点项目推进会会议纪要（13）2011年11月28日            新城区XX户区改造办公室《关于将XX路XX户区改造项目列入2012年XX户区改造区管项目前期准备计划的请示》（新棚改字[2011]76号）            西安市XX户区改造办公室《关于西安筑路机械厂项目进行前期准备工作的通知》（市XX号）            新城区人民政府《关于确定XX路XX户区改造项目投资商的函》（新政函[2013]90号）      西安市XX户区改造办公室《关于XX路XX户区改造项目实施方案的批复》（市XX号）    第二组证据：规划建设   11.西安市规划局局长办公会议纪要（24）2013年9月22日   12.建设项目选址意见书（选字第（2014）城棚011号）   13.建设用地规划许可证（西城棚地字第（2015）009号）   14.XX路XX户区改造项目总平面图   15.西安市规划局局长办公会议纪要（20）2017年12月27日   16.XX路XX户区改造项目调整规划总平面示意图   17.西安市规划局规划条件书（XX城XX号）   18.西安市新城区人民政府《关于成立XX路XX户区改造项目征收工作领导小组的通知》（新政发[2015]9号）   19.西安市城中村（XX户区）改造领导小组会议纪要   20.西安市公安消防支队《建设工程消防设计审核意见书》西公消审字（2018）第0265号   38.西安市国土资源局新城分局《关于XX路XX户区改造项目用地意见的函》（市国土新函[2019]1号）   第三组证据：调查登记   21.西安市城中村（XX户区）改造办公室《关于西安市新城区XX户区改造办公室《关于开展XX路XX户区改造项目房屋调查的请示》的批复》（市城改发[2016]54号）   22.西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室通知   23.原告住宅房屋调查表   24.西安市新城区人民政府通告   25.西安市新城区人民政府《关于确定XX路XX户区改造项目房屋价格评估机构的通告》（新政告字[2016]1号）   第四组证据：论证、公示、征求意见   26.XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案论证会议邀请函   27.西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室会议纪要   28.西安市新城区人民政府《关于对XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见的通知》   29.中国交通建设集团有限责任公司《关于加快研究并推进“处僵治困”2018年工作任务的通知》（中交战发[2017]350号）   30.西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室《关于公布XX路XX户区改造项目房屋征收调查登记结果的通知》   31.西安市新城区人民政府《关于对XX路XX户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案（草案）公布并征求意见的通告》（新政告字[2018]3号）   32.相关问题反映单   33.西安市新城区人民政府《关于XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案再次征求意见的通告》（新政告字[2018]6号）及相关照片   34.西筑厂项目安置补偿方案听证会会议纪要   35.西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室《关于对XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）公布期间征求意见及对意见答复情况公布的说明》   36.西安市城中村（XX户区）改造办公室《关于暂停办理XX路XX户区改造项目范围内房屋新建、改建、扩建、租赁、转让、赠予、分户及工商营业执照及有关手续的通知》（市城改发[2017]215号）   第五组证据：备案   37.西安市重大项目社会稳定风险系统评估备案报告表   39.西安市城中村（XX户区）XX中心《关于XX路XX户区改造项目实施方案批复相关问题的情况说明》   40.中交陕西西筑商业管理有限公司《关于成立西筑厂棚改动迁领导机构和工作机构的通知》（西筑商业办函[2019]1号）   41.新城区人民政府《关于申请对XX路XX户区改造项目房屋征收决定进行备案的函》（新政函[2019]21号）   42.西安市国有土地上房屋征收备案表   43.西安市住房和XX乡建设局《关于新城区人民政府XX路XX户区改造项目房屋征收决定备案意见的函》   44.西安市委办公厅西安市人民政府办公厅《关于印发西安市城中村（XX户区）XX中心职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（市办字[2019]137号）   第六组证据：征收决定   45.西安市新城区人民政府办公室文件审签单   46.西安市新城区人民政府《关于对XX路XX户区改造项目国有土地上房屋予以征收的决定》（新政征决字[2019]1号）及照片   47.西安市新城区人民政府通告（新政告字[2019]1号）   48.西安市新城区人民政府常务会议纪要第5次   49.西安市新城区人民政府常务会议记录   50.收款回单（西筑厂棚改项目征收专项资金）   第七组证据：国民经济计划   51.西安市新城区第十七届人民代表大会第四次会议文件（16）《新城区2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划草案的报告》   52.西安市新城区第十七届人民代表大会第五次会议文件（18）《新城区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》   53.西安市新城区第十八届人民代表大会第一次会议（15）《新城区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》   54.西安市新城区第十八届人民代表大会第三次会议（13）《新城区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》   55.西安市新城区第十八届人民代表大会第四次会议之《新城区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》   56.新城区XX委《关于将XX路XX户区改造项目列入2019年度重点建设项目计划的函》   57.新城区XX委《关于XX路XX户区改造项目符合国民经济和社会发展规划的函》   58.西安市政府办公厅《关于印发2019年重点建设项目计划的通知》（市政办发[2019]26号）   59.西安市新城区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要   第八组证据：其他   60.规划定点图   61.西安市城中村(XX户区)改造办公室《关于印发〈XX户区改造项目实施方案审核工作程序〉和〈XX户区改造项目实施方案备案工作程序〉的通知》（市城改发[2015]31号）   62.西安市城中村改造办公室《关于印发2014年区管XX户区目标任务的通知》（市城改发[2014]42号）   63.西安市重点建设项目绿卡（2017-2019年）   64.国资委办公厅《关于开展2019年中央企业“处僵治困”专项检查的通知》   被告新城区政府提交以上证据证明新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》程序合法，事实清楚，是合法的行政行为。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         经庭审质证，原告毛宁对被告新城区政府在举证期限内提交证据自行分组并发表质证意见如下：XX组XX号真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可；6-10号证据的真实性关联性认可，合法性和证明目的不予认可；第二组十份证据的真实性、关联性认可，合法性和证明目的不予认可；XX组XX号真实性、关联性及合法性认可，证明目的不认可；22、24、25证据的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不予认可；23号证据的真实性、合法性、证明目的均不认可，主张被告工作人员没有实际入户，入户调查表虽系本人签字，但对入户调查表的内容不清楚，只是签了字；第四组证据26、27、28、30、31、32、33、34、35、36关联性认可，对其真实性、合法性和证明目不予认可； 29号证据真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可；第五组38、39、41、42、43、44号证据的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不予认可； 37号证据的真实性、关联性认可，内容的合法性、证明目的不认可； 40号证据的关联性不认可；XX组证据XX、XX号的真实性、合法性、关联性认可，对其证明目的不予认可，46、47、48、49号的真实性、关联性认可，对其内容的合法性、证明目的不予认可；第七组九份证据的真实性、合法性认可，关联性和证明目的不予认可；第八组证据中60、61真实性、合法性、关联性认可，证明目的不予认可； 62、63号证据的真实性、关联性认可，内容的合法性、证明目的不认可；64号证据真实性合法性认可，关联性、证明目的不认可。    被告新城区政府对原告毛宁提交证据的质证意见为以人民法院审查结果为准。   本院对上述证据认证如下：对原告毛宁提交证据的真实性予以确认。对被告新城区政府提交证据的真实性予以确认。   经审理查明：一、西筑厂改造项目相关事实：   2011年7月7日，中交集团工贸部组织有中国交通建设集团有限公司（以下简称中交集团）领导、中交集团工贸部、西筑厂、中交地产有限公司（以下简称中交地产）相关人员参加的“研究西筑厂项目开发和长乐坡项目土地事宜的专题会议”，并形成了《专题会议纪要》，确定了西筑厂所属土地的开发由中交集团自行运作；西筑厂项目开发以中交地产为主，西筑厂配合支持，双方合作开发；西筑厂土地开发按XX户区改造模式运作，西筑厂将棚改计划报请集团审批，7月底前组织召开职工代表大会、形成决议；中交地产与西筑厂7月底前签署合作框架协议；中交地产尽快在项目所在地注册成立房地产开发公司。 2011年7月25日，中交集团下发中交房字[2011]189号《关于联合开发西安筑路机械厂改造项目的批复》，同意西筑厂提出的对位于西安市XX路XX户区改造的计划，确定西筑厂改造项目由中交地产和西筑厂合作开发，以中交地产所属中国XX乡建设发展总公司（以下简称XX乡公司）拟成立的西安中交金尧房地产开发有限公司（以下简称中交金尧公司）为开发主体。   2012年10月15日，中交集团向中交地产下发中交房字[2012]279号《关于同意投资开发XX路XX户区改造项目的批复》，同意中交地产下属XX乡公司与集团下属西筑厂合作对西安市新城区长缨西路厂区和宿舍区土地进行开发建设，该项目属于自有土地开发，土地面积12万平米，项目总投资44.87亿元，其中自有资金11.41亿元（包括支付西筑厂补偿费用2.8亿元）；以XX户区改造立项，开发主体为中交金尧公司，该公司注册资本金5000万元，其中XX乡公司持股90%。西筑厂持股10%。   2013年6月26日，西筑厂举行职工代表大会，应到职工代表38人，实到37人，形成了西安筑路机械厂职工代表大会西筑厂职代字﹝2013﹞1号《关于西安筑路机械厂长缨西路厂区及家属区整体改造的决议》，该决议显示经会议审议，通过了西筑厂长缨西路厂区及家属区实行XX户区整体改造的意见。   新城区政府于2011年11月28日召开重点工作重点项目推进会，该次会议纪要中显示决定原则同意由中交地产实施筑路机械厂改造项目及其“一次规划，分步实施”的项目开发建设方案。   二、新政征决字〔2019〕1号《征收决定》相关事实：   2011年12月16日，新城区XX户区改造办公室（以下简称新城区棚改办）向西安市XX户区改造办公室递交新棚改字[2011]76号《关于将XX路XX户区改造项目列入2012年XX户区改造区管项目前期准备计划的请示》。2012年12月28日，西安市城中村（XX户区）改造办公室（以下简称市棚改办）向新城区棚改办下发了市城改发[2012]307号《西安市XX户区改造办公室关于西安筑路机械厂项目进行前期准备工作的通知》，同意西筑厂项目作为区管项目进行前期准备工作，要求做好有关事项，一年内完成前期准备工作，否则此文自动失效。新城区政府于2013年11月18日向市棚改办下发新政函[2013]90号《关于确定XX路XX户区改造项目投资商的函》，称经会议研究，确定中交金尧公司为该项目投资商，实施项目开发建设等工作。2014年11月17日，市棚改办向新城区棚改办下发市XX号《西安市XX户区改造办公室关于XX路XX户区改造项目实施方案的批复》，该批复中显示该项目改造范围分为南北两个地块，规划总用地面积213.61亩（代征路及绿地用地55.36亩），改造范围内涉及2137户，约5343人，改造需征收各类房屋总面积约16.5万平方米；项目由新城区棚改办组织实施，投资主体为中交金尧公司；同意西筑厂棚改项目按照此方案实施改造，方案批复有效期为两年，到期后，向市棚改办申请方案结转，否则该批复自动失效。   2014年12月11日，西安市规划局作出选字第（2014）城棚011号《建设项目选址意见书》，对西筑厂棚改项目确定了拟选址位置。2015年4月24日，西安市XX城棚地字第（2015）009号《建设用地规划许可证》，载明：用地单位“西安市新城区XX户区改造办公室”，用地项目名称“西筑厂棚改项目”，用地位置“北区东起锦绣商贸城，西至三府湾村，南起长缨西路，北至华清路；南区东起木材厂家属院，西至康复路，南起第四军医大学，北至长缨西路，地块分布详见征地成果表”，用地性质“居住用地、商业用地”，用地面积“总用地205.963亩（含代征路44.663亩，绿地用地3.03亩）”等内容。   2016年1月，西筑厂棚改项目总平面图分别通过西安市规划局、西安市人防办、西安市环保局新城分局审批。2017年12月，西安市城市规划设计研究院作出西筑厂棚改项目调整规划总平面示意图（详规）。2018年3月16日，西安市规划局给西安市国土资源局发出《西安市规划局规划条件书（西城棚改办2018-3）》，同意西安市国土资源局在长缨西路两侧、华清西路以南、康复路以东的西安筑路机械厂规划建设出让用地项目，本规划设计条件依据《西安市XX乡规划条例》和西安市城市规划设计研究院2013年11月14日第165号《XX路XX户区改造项目》（工程号：2013KX139）及相关技术文件制定。   2019年1月22日，西安市国土资源局新城分局以市国土新函﹝2019﹞1号《关于XX路XX户区改造项目用地意见的函》致函新城区棚改办，称西筑厂棚改项目分为南北两个地块，北区东起锦绣商贸城，西至三府湾村，南起长缨西路，北至华清西路；南区东起木材厂家属院，西至康复路，南起第四军医大学，北至长缨西路（四至范围内不包括项目西北角18层住宅楼，具体范围以规划定点图为准）。项目规划总用地面积205.94亩（代征路及绿地用地47.693亩），规划净用地面积158.27亩，其中北区占地面积109.577亩，南区占地面积48.693亩，经与第二次土地调查街坊成果图比对和现场勘测，西筑厂棚改项目范围内用地均属国有建设用地，符合西安市主城区土地利用总体规划（2006-2020年）。   2016年1月24日，西安市新城区第十七届人民代表大会第五次会议通过《西安市新城区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，涉案项目所在的长缨路片区综合改造项目（长盈新天地项目）列入规划。西安筑路机械厂（北区）安置项目建成交付回迁列入西安市新城区2019年国民经济和社会发展计划。   2016年5月11日，市棚改办作出市XX号《关于西安市新城区XX户区改造办公室〈关于开展XX路XX户区改造项目房屋调查的请示〉的批复》，同意新城区棚改办在区政府的主导下对改造范围内的房屋所有权人及房屋结构、面积、使用性质、附属物进行调查登记。2016年5月25日，西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室作出房屋调查登记《通知》。2016年7月7日，新城区政府发出《通告》，将西筑厂棚改项目改造范围内的房屋调查登记结果予以公示，入户调查登记XX路XX社区公示栏。   2018年6月11日，西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室作出《关于公布XX路XX户区改造项目房屋征收调查登记结果的通知》，内容为新城区政府于2016年5月25日至2016年6月24日对该项目范围内国有土地上的房屋情况进行了调查登记，为保障被征收人权益将调查结果予以公布。   2016年7月21日，西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室发出《XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案论证会议邀请函》。2016年7月25日，召开了由市棚改办、西安市征收办、新城区政府有关部门、胡家庙街道办事处、西筑社区代表、5名被征收人代表参加的论证会，2016年7月26日，形成《XX路XX户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案（草案）》论证会议纪要。2016年8月9日，新城区政府向被征收人发出《关于对XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见的通知》。2018年8月3日，新城区政府又发出新政告字﹝2018﹞3号《西安市新城区人民政府关于对〈XX路XX户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案（草案）〉公布并征求意见的通告》，将该通知张贴于西筑厂社区北门公示栏征求意见。公示征求意见期间，收到被征收人提出的《关于对新政告字（2018）3号通告的意见》、《对西筑厂棚改项目房屋征收补偿方案的意见》及45名被征收人针对征收补偿方案提交的《相关问题反映单》。2018年11月26日，新城区政府再次发出新政告字﹝2018﹞6号《西安市新城区人民政府关于XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案再次征求意见的通告》，内容为拟对《征收补偿方案》举行听证会，确定了听证会的时间、地点及被征收人代表报名和确定方式，张贴于西安筑路机械厂社区北门公示栏。   2018年11月30日，西安市征收办、市棚改办、新城区政府有关部门、西筑商业、中交金尧公司工作人员及10名西筑厂代表参加召开了听证会，并形成《西筑厂项目安置补偿方案听证会会议纪要》。2019年1月7日，西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室作出《关于对〈XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）〉公布期间征求意见及对意见答复情况公布的说明》并公布。   2016年7月7日，新城区政府作出新政告字﹝2016﹞1号《关于确定XX路XX户区改造项目房屋价格评估机构的通告》，根据入户调查登记汇总结果被征收人选取评估机构的情况，确定西安天正房地产价格评估咨询有限公司为西筑厂棚改项目房屋价格评估机构。后于2019年1月16日作出《西安市重大项目社会稳定风险系统评估备案报告表》，载明项目改造范围内共涉及居民约2137户，本项目一期北区西筑厂生产车间按市政府要求已完成搬迁，844户居民已达成安置补偿协议并已搬迁，房屋拆除工作已全部完毕，并用于建设安置房；本项目二期南区房屋拆除搬迁正在做准备工作，涉及住宅1293户，商业、办公及其他均属西筑厂公产。结论为评估结论低风险，经专家评审同意该结论，中共西安市委维护稳定工作领导小组办公室盖章同意备案。     2019年1月21日的招商银行股份有限公司西安解放路支行《收款回单》显示，中交金尧公司汇入新城区棚改办在招商银行的账户人民币壹亿元，作为“西筑厂棚改项目征收专项资金”。2019年4月9日，市XX中心向西安市住房和XX乡建设局发出《关于XX路XX户区改造项目实施方案批复相关问题的情况说明》，称该项目自2014年11月取得市XX号《西安市XX户区改造办公室关于XX路XX户区改造项目实施方案的批复》后，2015年底，北区安置房正式开工建设，安置楼建设已基本完工，现计划对南区开发部分进行征收拆除工作，该项目在取得批复后先进行了北区（安置部分）的建设，实际建设工作没有停止，请西安市住房和XX乡建设局按照相关程序办理该项目手续。2019年4月16日，新城区政府向西安市住房和XX乡建设局发出《新城区人民政府关于申请XX路XX户区改造项目房屋征收决定进行备案的函》，申请对该新项目予以备案，并附《征收补偿方案》等项目相关材料。2019年4月19日，西安市住房和XX乡建设局作出《关于新城区人民政府XX路XX户区改造项目房屋征收决定备案意见的函》，认为房屋征收决定前所需文件材料基本齐全，程序合法，符合房屋征收决定备案的条件，同意对该项目房屋征收决定备案。     2019年4月30日，新城区政府作出新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》，并于同日作出《通告》，将新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》内容与《征收补偿方案》予以公布，并张贴在西安筑路机械厂社区家属院内。2019年5月6日下午，新城区政府召开2019年区政府第5次常务会议，该次会议中审议通过了区国有土地上房屋征收办提交的《XX路XX户区改造项目房屋征收决定》。     三、本案原告涉诉及相关联另案的有关事实：   原告毛宁租住于新城区长缨西路226号院12号楼1单元22号，该房屋在被诉《征收决定》确定的征收范围内。截止本案庭审时，原告毛宁未与新城区政府及相关部门签订征收补偿安置协议，其本人陈述其案涉房屋已被拆除。     被诉《征收决定》征收范围分为长缨西路北区、南区两个区域，北区为西筑厂生产车间，南区为西筑厂社区，北区生产车间已经被拆除，该区域用于安置南区住户的安置楼已经建成。新城区政府在庭审中陈述，截止2019年9月24日，西筑厂棚改项目涉及总户数1173户（依据有效产权的情况变化，户数处于动态变化中）。累计评估1101户，交房1012户，签订协议1000户，累计网签948户，选房999套，发放分配证935户，拆除房屋9栋，大多数被征收人已完成回迁安置。新城区政府在庭审中承诺，北区用于建设安置房的土地性质是建设用地，政府会给老百姓按规定办理安置房屋的产权证。   2015年3月5日，西安市城中村(XX户区)改造办公室下发市城改发[2015]31号《关于印发〈XX户区改造项目实施方案审核工作程序〉和〈XX户区改造项目实施方案备案工作程序〉的通知》（证据61），该通知载明：已经审批的方案继续有效，不再对项目实施方案继续结转，凡已结转的，均以最后一次方案结转批复为准。方案经审批、备案后三年内仍未启动房屋征收工作的，原审批、备案文件一律作废，须按市政发(2014)34号文件的规定，重新编制方案，重新办理审批、备案手续。   另查明，2019年9月底，本院对西筑厂社区房屋被征收人为原告起诉新城区政府要求撤销新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》的62案作出行政判决。在该62案行政判决中，本院认为被告新城区政府无证据证明涉案项目征收房屋的建设活动符合专项规划；西筑厂棚改项目南北两个区域全部纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划的证据不足；其拟定的《征收补偿方案》在征求公众意见和公示程序上存在瑕疵；未提交证据证明作出被诉《征收决定》前，已经政府常务会议讨论决定；未提交其在作出被诉《征收决定》前，涉案《征收补偿方案》已报审核的证据。故被告新城区政府作出的新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》主要证据不足、存在违反法定程序的情形，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，依法应当予以撤销。但考虑到案涉安置房屋已经建好，所涉区域内大部分房屋被征收人已经签订了安置补偿协议，且已经选定了安置房，部分被征收人交出的房屋已被拆除，撤销该房屋征收决定可能会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，本院依法判决确认被诉《征收决定》违法，但不予以撤销。此后，被告新城区政府对本院该62案行政判决提出上诉。   原告毛宁对新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》不服，在与本案相关联的该62案一审宣判后，于2019年10月12日提起本案诉讼，诉请与该相关联62案原告诉请一致，均为要求撤销新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》。在本次诉讼中，被告新城区政府在答辩期和举证期限内提交了64份证据，与该相关联62案相比，多提交了新城区政府常务会议纪要等28份证据，其陈述上述28份证据均形成于书证作出之时，在该相关联62案诉讼过程中因被告方工作人员的工作失误，导致被告没有在举证期限内提交相应证据。   本院认为，本案的审理重点和争议焦点是被告新城区政府作出的新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》是否合法。根据《征收补偿条例》的相关规定，征收国有土地上的房屋应当符合并遵守以下主要条件和程序：征收房屋的行政主体具有法定职权；征收目的基于公共利益需要；建设项目符合相关规划和计划要求；征收程序符合法律规定。因此，根据查明认定的事实，本院对被诉《征收决定》是否合法发表评判意见如下：   一、关于征收主体的审查。根据《征收补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……”《征收补偿办法》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、区人民政府作出房屋征收决定，……”据此，本院认为，被告新城区政府具有作出被诉新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》的法定职权，其行政征收主体适格。   二、关于征收目的的审查。根据《征收补偿条例》第八条第（四）项的规定，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，属于公共利益的范畴。依照《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发﹝2010﹞4号）的规定，保障性安居工程包括三类：第一类是城市和国有工矿XX户区改造，以及林区、垦区XX户区改造；第二类是廉租住房、经济适用房、限价商品房、公共租赁住房等；第三类是农村危房改造。经审查，被告新城区政府提交的相关证据，能够证明被诉《征收决定》中确定的西筑厂棚改项目已经市棚改办批准列入棚改项目前期准备计划，并经市棚改办批复，同意对该项目按照改造项目实施方案进行改造。同时，该XX户区改造项目已经西筑厂上级单位中交集团批复通过，且已经西筑厂职工代表大会审议通过，该改造项目是国有企业利用自有土地进行开发，实施“处僵治困”的工作措施，即该XX户区改造项目属于城市和国有工矿XX户区改造，系保障性安居工程，其改造目的不仅可以进一步改善群众居住环境，提高居民生活水平，改变城市面貌，还是中央企业深入推进供给侧结构性改革、实施“处僵治困”处置治理工作的要求，故本院认为，被告新城区政府作出的被诉新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》符合《征收补偿条例》第八条第（四）项的规定，其征收目的符合促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。   三、关于主要证据是否充足、是否符合相关规划和计划要求的审查。根据《征收补偿条例》第九条第一款规定：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、XX乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”经审查被告新城区政府提供的相关证据，可以证明西筑厂棚改项目征收房屋的建设活动符合国民经济和社会发展规划，已经取得立项批复；符合土地利用总体规划，西安市国土资源局新城分局发函确认、已取得建设用地规划许可证；符合XX乡规划，取得建设用地规划许可证。   但被告未能提交西筑厂棚改项目已经列入陕西省或西安市XX户区改造计划的相关证据，即无证据证明涉案项目征收房屋的建设活动符合专项规划。同时本案所涉XX户区XX居工程建设，应纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，经审查被告提供的《西安市新城区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》，仅显示西筑厂（北区）安置项目建成交付回迁列入2019年年度计划，无西筑厂棚改项目南区的征收拆迁是否已列入年度计划的内容，而本案中，被诉《征收决定》确定的征收范围包括西筑厂南北两个区域，被告亦陈述认可，本次征收决定涉及1173户被征收人的房屋均在南区，因此，本院认为，本案所涉XX户区改造项目南北两个区域全部纳入2019年市、县级国民经济和社会发展年度计划的证据不足。   对于原告关于涉案项目未取得建设项目立项批复、国有土地使用权批准文件等前置行政行为法律文件，违反《征收补偿办法》第九条第（一）项、第（三）项规定的理由，因涉案项目已经市棚改办批准列入棚改项目前期准备计划，有改造项目实施方案批复，虽然该方案批复规定有效期为两年，到期应申请结转，但市XX号文件规定不再对改造项目实施方案进行结转，已经审批的方案继续有效，且涉案项目北区实际先行进行了拆迁工作，故该方案批复应属于有效批复，同时，西安市国土资源局新城分局也已经确认涉案改造项目范围内用地均属国有建设用地，符合西安市主城区土地利用总体规划（2006-2020年），故本院对原告该理由不予采纳。   四、关于征收程序的审查。（一）拟定的《征收补偿方案》是否征求公众意见和公示程序是否符合法律规定。《征收补偿条例》第十条、第十一条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，应当公布征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。征求意见后，还应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。经审查被告新城区政府提交的相关证据，可以证明被告相关部门按照《征收补偿办法》的有关规定拟定了《征收补偿方案（草案）》，组织进行了论证，征求公众意见，征求意见期限已满30日。将收集到的意见和建议进行梳理汇总后，对《征收补偿方案（草案）》进行了修改，对征求公众意见情况和修改答复情况再次公布，符合上述法律规定。虽然被告提交的证据无法显示其在征收范围内将上述《征收补偿方案》的草案和修改稿予以公布，但经审查被告提交证据中有案涉房屋被征收人在2018年8月间提交的对《征收补偿方案（草案）》三份书面意见，其中在两份书面意见中群众签字人数较多，因此，可以确定《征收补偿方案》的草案和修改稿已在征收范围内张贴公布及草案已经征求较多群众意见的事实。故本院认为，被告拟定的《征收补偿方案》征求公众意见和公示程序符合法律规定。   (二)是否进行风险评估，被征收人数量较多的，是否经政府常务会议讨论决定，补偿费用是否足额到位。《征收补偿条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，第三方评估机构对涉案西筑厂XX户区改造项目进行了社会稳定风险评估，评估结论经专家评审同意，维稳部门中共西安市委维护稳定工作领导小组办公室依照程序也同意备案，故原告认为未依法进行了社会稳定风险评估的理由，依据不足，本院不予采纳。同时，在被诉《征收决定》作出前，涉案项目投资主体中交金尧公司也向新城区棚改办在招商银行的账户汇入了壹亿元“西筑厂棚改项目征收专项资金”，结合本案中用于安置房屋已经建好的事实，本院认为，案涉项目的征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用。   从被告提交的改造项目实施方案批复和社会稳定风险系统评估备案报告表两份证据来看，其上载明的改造范围内涉及2137户，人数约5300余人，说明被诉《征收决定》涉及被征收人数量较多，按照《征收补偿条例》第十二条第一款规定，作出房屋征收决定之前，应当经政府常务会议讨论决定。但本案中被告提交的会议纪要显示，决定通过被诉《征收决定》的新城区2019年区政府第5次常务会议召开于2019年5月6日，时间在作出并公布被诉《征收决定》之后，结合案涉西筑厂棚改项目是由企业主导的事实，本院认为，被告作出被诉《征收决定》前，经政府常务会议讨论决定的程序存在瑕疵。   （三）房屋征收决定是否依法公告。根据《征收补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，2019年4月30日新城区政府作出新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》，当日发布《通告》及附件《征收补偿方案》并张贴于西筑厂社区内，《通告》发布的征收决定内容与新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》内容一致，《通告》载明了行政复议、行政诉讼权利等事项。据此，被告新城区政府作出被诉《征收决定》依法进行了公告，符合法律规定。   关于原告提出的征收所涉项目为XX户区改造项目，根据《西安市XX户区改造管理办法》第三十三条第二款的规定，被告作出房屋征收决定前，应当将征收补偿方案报市棚改办备案，民间资本作为投资主体的，征收补偿方案应当经市棚改办审核，但原告至今未见到征收补偿方案的备案信息和审核信息的理由。经审查，本次诉讼过程中，被告新城区政府提交了其向市棚改办对《征收决定》和所附材料（含《征收补偿方案》）进行备案的证据，结合西安市机构改革后职能部门的职责文件，以及西安市住房和XX乡建设局关于案涉《征收决定》审核备案文件，本院认为，被告拟定的《征收补偿方案》并未违反《西安市XX户区改造管理办法》第三十三条第二款的规定，故本院对原告该理由不予采纳。   关于原告提出的被告未对征收范围内房屋权属、区位、建筑面积等情况全部进行调查登记，也未将调查结果在征收范围内向被征收人公布，剥夺了被征收人对调查结果提出异议权利的理由。《征收补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”房屋登记调查工作主要是为房屋补偿提供依据，是否进行了全面调查登记不影响房屋征收决定的合法性。被征收人已经在入户调查表签字，其述称只签字并不知晓调查内容，与常理不符；况且即使新城区政府提供的《关于公布XX路XX户区改造项目房屋征收调查登记结果的通知》及所附房屋调查结果有误，仍可以在后续的征收补偿工作中通过核实予以处理，故本院对原告该项理由不予采纳。   需要指出的是，本案被诉行政征收行为与通常由政府主导的国有土地上房屋征收活动不同，具有国有企业实施“处僵治困”工作措施、立项开发自有土地与政府征收结合的性质，在实施过程中亦有无须过渡直接安置等体恤民生、安置到位的举措，实施程序中以企业职代会等形式为依托对告知、征求意见等民众知情权保护比较到位，且在审理中承诺会保障安置房屋质量、为安置房屋所有权人办理产权证书，对此本院予以肯定；本院在考量专项规划、年度经济计划等依据和程序合法性时，已关注到企业开发自有土地、行政机构职能调整等客观及历史原因，但基于行政行为合法性审查是基本司法审查原则，对行政机关依法行政依然应当坚持法定审查标准，以维护法治统一。对于本案及同期起诉的各案原告而言，本院自原告起诉、受理到审理过程中，已向原告进行大量释明工作，告知被诉《征收决定》已经经过一审司法审查，同时积极对原告进行指引和组织和解，但原告仍然坚持诉讼。本院在此亦希望原告在主张权利的同时，更应当正当合理的行使救济权利，珍惜司法资源等公共资源。   综上所述，本院认为，被告新城区政府作出的新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》存在违反法定程序等情形，考虑到本案涉及安置房屋已经建好，所涉区域内大部分房屋被征收人已经签订了安置补偿协议，且已经选定了安置房，部分被征收人交出的房屋已被拆除，撤销该房屋征收决定可能会给社会公共利益造成重大损害，故本院依法确认被诉《征收决定》违法，但保留其效力、不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告西安市新城区人民政府2019年4月30日作出的新政征决字﹝2019﹞1号《西安市新城区人民政府关于对XX路XX户区改造项目国有土地上房屋予以征收的决定》违法。   案件受理费50元，由被告西安市新城区人民政府负担。    如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。                              审判长   刘秦瑜                                         审判员   衡飞玲                      审判员   魏国庆                        二〇一九年十一月三十日      法 官助 理   许烨                      书记 员   徐博                         1