广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1475号 上诉人（一审原告）何子尖，男，1954年8月12日出生，壮族，住宁明县。 被上诉人（一审被告）宁明县人民政府，住所地：宁明县江滨路68号。 法定代表人黄一碧，县长。 委托代理人杨栋，广西越桂律师事务所律师。 一审第三人宁明县自然资源局（原宁明县林业局），住所地：宁明县城中镇城南新区。 法定代表人杨文宝，局长。 一审第三人宁明县那堪镇人民政府，住所地：宁明县那堪镇东阳街。 法定代表人何忠明，镇长。 上诉人何子尖因诉被上诉人宁明县人民政府（以下简称宁明县政府）未按照协议履行义务一案，不服崇左市中级人民法院（2018）桂14行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 崇左市中级人民法院一审查明：1998年1月1日，宁明县那堪乡教育站（以下简称教育站）、宁明县那堪乡桐平小学（以下简称桐平小学）与宁明县那堪乡桐平村桐平经联社（以下简称桐平经联社）、宁明县那堪乡桐平村民委员会签订《荒山承包合同》，约定教育站与桐平小学承包桐平经联社60亩的集体荒山。1998年1月5日，何子尖与桐平小学签订《合同》，约定将教育站、桐平小学在《荒山承包合同》中的权利义务转让给何子尖。1998年3月17日，何子尖与广西海棠东亚糖业有限公司（以下简称海棠公司）签订《贷款合同书》，约定海棠公司贷款21000元给何子尖在60亩荒山上经营种植甘蔗等事宜。根据国发〔2000〕24号《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》、桂政发〔2001〕59号《关于切实做好我区退耕还林还草试点工作的意见》，以及国发〔2002〕10号《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》、桂政发〔2002〕56号《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》的精神，宁明县政府委托原宁明县那堪乡人民政府（现那堪镇人民政府，以下简称那堪乡或那堪镇政府）于2003年6月7日与何子尖签订《退耕还林还草工程合同》，约定何子尖退耕还林面积为37.5亩，那堪乡政府每年按约定发放补助11250斤原粮和750元给何子尖，具体补助数量视每年的检查验收结果而定。2003年10月，广西林业勘测设计院制作《宁明县那堪乡桐平村1林班退耕还林作业设计图》，确定何子尖造林计划为37.5亩，后何子尖在被确定需退耕还林的地块上种植马尾松。2003年12月5日，何子尖取得退耕还林粮食供应与现金兑现证，证上记载何子尖户退耕还林面积为37.5亩。2004年-2006年，那堪乡政府按37.5亩的面积将退耕还林的补助发放给何子尖，每年补助折合人民币7875元。2007年5月25日，宁明县林业局为何子尖颁发2004年-2006年的广西壮族自治区退耕还林工程检查验收证（农户），认定验收合格的退耕还林面积为37.5亩。2007年-2008年，宁明县林业局经验收认定何子尖实际在退耕还林规划范围内的面积为26.1亩，合格面积为13.1亩，并以13.1亩的面积将补助发放给何子尖，每年的补助为2751元。2009年-2010年，宁明县林业局经验收认定何子尖实际在退耕还林规划范围内的面积为26亩，合格为26亩，并按26亩的标准将补助发放给何子尖，每年的补助为5980元，且以何子尖实际退耕还林面积应为26亩而非37.5亩为由将2004年-2006年多发放的补助予以扣除，共扣除7245元。2010年3月，自治区退耕还林阶段性验收何子尖退耕还林面积为26亩。2012年6月8日，宁明县林业局安排对何子尖户进行调查核实的工作人员出具《关于宁明县那堪乡桐平村1林班退耕还林（何子尖退耕户）的调查说明》，确认何子尖户按2007年宁明县那堪乡桐平村1林班退耕还林作业设计变更图比对后的退耕还林面积为11.5亩。2012年，宁明县林业局就何子尖等人的投诉信访事项向中共宁明纪律检查委员会作出《关于那堪乡何子尖等农户退耕还林补助发放情况的汇报》，认为应责令何子尖退还多领取的退耕还林补助。何子尖提起本案诉讼，请求判令解除宁明县政府与其签订的《退耕还林还草工程合同》，将何子尖的承包地恢复至种植甘蔗的状态（即耕好地、购买肥料、种下蔗种），或折价赔偿何子尖砍树、搬树、挖木根和种植甘蔗等各项费用合计150000元；判令宁明县政府和第三人宁明县林业局、那堪镇政府连带赔偿因渎职造成何子尖的经济损失1500000元。 另查明，2003年和2008年生活补助费每亩20元，宁明县政府并没证据证明已经发放给何子尖。 崇左市中级人民法院一审认为：宁明县政府根据国家退耕还林政策规定，委托那堪乡政府与何子尖签订《退耕还林还草工程合同》，约定何子尖退耕还林面积为37.5亩。在案证据证实，宁明县政府在委托那堪乡政府与何子尖签订《退耕还林还草工程合同》时未尽到审慎义务，将何子尖不属于退耕还林规划的承包地划入退耕还林范围内，何子尖已完成的37.5亩退耕还林地块在退耕还林规划范围内的实际面积仅为11.5亩。退耕还林补助属政策性专项补助，如按37.5亩给何子尖发放补助显违反国务院和自治区政府关于退耕还林相关政策的规定，即宁明县政府应按何子尖实际符合退耕还林规划的11.5亩发放补助；另，何子尖已基于对宁明县政府的信赖按合同约定进行退耕造林37.5亩，此为宁明县政府未尽到审慎义务所造成，故何子尖就不在退耕还林规划范围内的林地应获得合理的补偿。本着保护当事人利益的考虑，根据公平原则确认何子尖已实际造林但不在退耕还林规划范围内的26亩马尾松可按《退耕还林还草工程合同》约定以退耕还林政策确定的补助标准（每年补助原粮150公斤/亩，现金20元/亩）获得补偿，即宁明县政府应参照退耕还林政策确定的补助标准并按照《退耕还林还草工程合同》约定的面积补偿给何子尖。根据广西壮族自治区林业厅于2017年5月23日作出的桂林办营字〔2017〕35号《关于进一步加快退耕还林补助资金兑现的通知》第五条第二款的规定可知，退耕还生态林的，原政策补助期为8年，在阶段验收时仍为生态林的，完善政策补助期为8年，两个补助期共16年，即在原8年补助期的基础上增加8年补助期。如前所述，退耕还林补助为专项政策性补助，在现有政策规定下，何子尖在退耕还林规划范围内的11.5亩林地可享受16年（2003年-2018年）的补助，其他不在退耕还林规划范围内的26亩林地亦应参照退耕还林标准获得16年期限的补偿。即宁明县政府应在何子尖退耕还林规划范围内的11.5亩林地发放2003年至2010年补助款，合计21160元，并对后8年（2011年至2018年）进行检查验收，对合格的面积兑现补助款；对合同不在退耕还林规划范围内的26亩面积，宁明县政府应该给予何子尖补偿款95680元。扣除何子尖已领取的补助款42765元，宁明县政府还应给何子尖补偿款为74075元。 关于何子尖提出要求解除《退耕还林还草工程合同》的主张。本案中，宁明县政府按何子尖实际在退耕还林规划范围内并经验收合格的面积发放补助并没有违反法律政策和合同的约定；但，经确认何子尖实际造林不在退耕还林规划范围内有26亩，如将不在退耕还林规划范围内的26亩发放补助显违反国务院和自治区政府关于退耕还林相关政策的规定，损害国家利益，因此，何子尖在合同退耕还林规划范围内的11.5亩面积应继续履行，对合同不在退耕还林规划范围内的26亩应予解除。 关于何子尖提出宁明县政府应将37.5亩林地恢复到原种植甘蔗状态或赔偿恢复费用150000元的主张。宁明县政府仅是未尽到审慎义务而将何子尖不在退耕还林规划范围内的承包地划入退耕还林范围，并非违法强制性划入，且宁明县政府按何子尖实际在退耕还林规划范围内并经验收合格的面积发放补助不构成违约，加之本院亦已确认宁明县政府应对何子尖37.5亩林地依政策规定依合同约定分别进行补助和补偿，则宁明县政府无义务将37.5亩林地恢复到原种植甘蔗状态或赔偿恢复费用150000元。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决：一、宁明县人民政府与何子尖应继续履行《退耕还林还草工程合同》在退耕还林规划范围内的11.5亩面积；对合同不在退耕还林规划范围内的26亩面积应予解除；二、责令宁明县人民政府在判决生效十五日内支付何子尖补偿款74075元；三、责令宁明县人民政府在判决生效一年内对何子尖后8年（2011年至2018年）退耕还林地进行检查验收，对合格的面积兑现补助款；四、驳回何子尖的其他诉讼请求。 上诉人何子尖上诉称：（一）一审判决采信证据错误。一审不顾上诉人合法权益被侵犯的事实而采信被上诉人伪造的假证，不顾被上诉人腐败事实，为被上诉人开脱。（二）一审判决不支持上诉人的赔偿请求错误。请求：撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求，并判令被上诉人支付上诉人上访车船费、误工费、开庭申请旁听几十人伙食费、误工费、律师费等共5万元。 被上诉人宁明县政府答辩称：涉案合同事关国家退耕还林政策的贯彻落实，应当慎重对待，不宜轻易解除。依法依约应由政府承担的责任我们愿意承担。 一审第三人宁明县林业局陈述称：（一）一审判决计算补偿款数额错误。第二轮退耕还林补助标准为每亩每年125元，一审判决仍按照第一轮补助的标准计算规划范围以外26亩林地的补偿款，多算了21840元。（二）上诉人的上诉理由不成立，其二审期间增加的诉讼请求没有依据。请求驳回上诉。 一审第三人那堪镇政府未提交书面陈述意见。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 另查明：广西壮族自治区林业厅办公室《关于进一步加快退耕还林补助资金兑现的通知》（桂林办营字〔2017〕35号）第三点载明：“完善政策补助资金中的生活补助（每亩退耕地每年105元）要全部兑现给退耕农户或本集体经济组织成员，管护费补助（每亩退耕地每年20元）按照管护责任兑现”；第五点载明：“退耕地还生态林。原政策补助期8年，如阶段验收时仍为生态林的，完善政策补助期为8年，两个补助期共16年。” 还查明：2012年6月，宁明县林业局调查人员出具的《关于宁明县那堪乡垌平村1林班退耕还林(何子尖退耕户)的调查说明》载明：“(二)调查结果：(1)由何子尖亲自指认界线的有5块退耕地共55.9亩，其中13.1亩在2007年变更设计图1小班内，属退耕面积，但在13.1亩中有1.6亩桉树不属于何子尖所有。另外42.8亩不在变更设计图范围内，不符合条件，不应列入退耕还林面积。(2)2小班面积13亩，设计树种为桉树也不属于何子尖所（有）。综上两点：退耕户何子尖符合退耕条件退耕面积仅11.5亩”。根据该调查结果，何子尖5块退耕地的55.9亩中，扣除他人造林的14.6亩，其实际造林面积41.3亩，达到了合同约定面积要求。 再查明：2019年3月17日，中共宁明县委员会办公室作出宁办发［2019］19号关于印发《宁明县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知。根据文件规定，宁明县自然资源局加挂县林业局、县不动产登记局牌子，负责全县林业相关工作。 本院认为：一、关于《退耕还林还草工程合同》的效力以及是否应当解除的问题。涉案合同订立的目的是退耕还林、封山绿化，保护和改善生态环境。该合同属于行政协议，对协议效力的审查，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国合同法》关于合同订立、生效及履行的相关规定，该合同经原那堪乡政府和何子尖签字捺印盖章，系双方当事人的真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效，双方都应依约履行合同。经宁明县林业局2012年的专门调查，虽然何子尖造林面积仅有11.5亩在变更后的规划设计图内，其余部分不能按政策纳入国家退耕还林专项补助范围，但何子尖基于对宁明县政府的信赖按合同约定进行退耕造林，其实际造林面积已达到合同约定的面积。至于是否属于规划范围，影响的主要是补助资金来源，并不必然导致合同无法履行，宁明县政府可以参照退耕还林补助相关政策规定的同等标准，从本级财政中支出规划范围以外、合同范围以内的造林补助款，保证何子尖的合法权益不受损害。宁明县政府没有完全按照合同约定支付何子尖前8年补助款属违约行为，应按合同约定履行。2003-2010年应得补助（210+20）元×37.5亩×8年=69000元，扣除其已实际领取的补助款42765元，还应支付26235元。宁明县政府还应尽快对何子尖的退耕还林地进行检查验收，按桂林办营字〔2017〕35号规定和合同约定对合格的面积兑现后8年（2011年至2018年）补助款。综上，宁明县政府可以继续履行合同，其尚欠部分补助款的行为未构成根本违约，不属于《中华人民共和国合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”规定的情形，不应予以解除。一审判决解除合同的26亩中，既包含了部分已纳入国家退耕还林规划范围内的退耕还林地，也违背了订立合同的根本目的，不利于国家退耕还林政策的落实，处理结果不当，本院依法予以纠正。 二、关于宁明县政府是否应该赔偿何子尖损失的问题。第一，如前所述，涉案合同不应解除，故不存在恢复原状的问题，何子尖请求的恢复原状费用15万元依据不足，不应予以支持。第二，何子尖在二审期间增加请求上访车船费、误工费、开庭申请旁听几十人伙食费、误工费、律师费等共5万元，该部分是二审增加的诉讼请求，不属本案审理范围。而且，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。上述损失不属于因宁明县政府不履行验收及兑现退耕还林补助款造成的直接损失。因此，对何子尖要求宁明县政府赔偿损失的请求，本院不予支持。 三、关于何子尖提出原宁明县林业局腐败渎职的问题，不属于本案的审理范围，本院不予审查。 综上所述，《退耕还草还林工程合同》属于合法有效的行政协议，宁明县人民政府应承担继续履行合同，向何子尖支付相应补助款的义务。何子尖请求解除合同的理由不充分，不应予以支持。一审判决解除合同约定的一部分，处理结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持崇左市中级人民法院（2018）桂14行初88号行政判决第三、第四项； 二、撤销崇左市中级人民法院（2018）桂14行初88号行政判决第一项； 三、变更崇左市中级人民法院（2018）桂14行初88号行政判决第二项“责令宁明县人民政府在判决生效十五日内支付何子尖补偿款74075元。”为“责令宁明县人民政府在判决生效十五日内支付何子尖尚欠的前8年（2003年至2010年）补助款26235元。” 二审案件受理费50元，由被上诉人宁明县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年十一月二十六日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英