湖南省张家界市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘08行初167号原告田仕儒，男，土家族，1950年9月9日出生，住湖南省张家界市永定区。委托代理人胡小龙，湖南古庸律师事务所律师。委托代理人覃红艳，女，1983年8月20日出生，系原告儿媳，住湖南省张家界市永定区。被告张家界市永定区人民政府，住所地湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人朱法栋，区长。委托代理人王婷，女，1986年5月16日出生，土家族，系张家界市永定区人民政府工作人员，住湖南省慈利县。委托代理人赵沙，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。原告田仕儒不服被告张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）做出房屋补偿决定一案，于2019年10月14日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法组成合议庭，于2019年11月6日公开开庭进行了审理。原告田仕儒的委托代理人胡小龙、覃红艳，被告永定区政府的委托代理人王婷、赵沙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告永定区政府于2018年1月11日做出张定政补字[2018]4号房屋补偿决定书。原告田仕儒不服，向张家界市人民政府提起行政复议。张家界市人民政府于2019年1月24日做出张政复决[2018]31号行政复议决定，撤销了上述房屋补偿决定。被告永定区政府于2019年9月10日做出张定政补字[2019]131号房屋补偿决定书，原告田仕儒不服向本院提起行政诉讼。原告诉称：一、被诉房屋补偿决定书认定事实错误。该决定书中认定原告被征收房屋面积为163.27平方米，其中51.97平方米属于1998年前修建的无证建筑，103.94平方米为1998年至2003年清房期间修建的无证建筑，7.36平方米属于2003年清房后修建的违法建筑，该认定与事实不符，原告的房屋有大定房证字第××号《房屋所有权证》和定国用（92）字第1910153号《国有土地使用证》。二、被诉房屋补偿决定书侵犯了两原告的补偿方式选择权。征收办的工作人员从始至终一直表明奇峰市场的征收只有货币补偿一种方式，不存在就补偿方式进行协商，单方面强行推行货币补偿方式。在征收决定告知书送达当日，两原告向征收部门再次表示选择产权调换并将选择产权置换的书面报告交给征收办指挥部二组组长吕启燕手中，在没有任何回复的情况下，被告永定区政府便做出被诉《房屋补偿决定书》，强行以货币方式进行补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条明确第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”被征收人选择的补偿方式为产权调换，但被诉房屋补偿决定确定的是货币补偿方式，侵害了被征收人的补偿选择权。三、若原告选择了货币补偿，《房屋补偿决定书》认定的被征收房屋补偿价值明显低于市场价，严重显失公平。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。……”《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条规定：“注册房产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适应性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估；被征收房屋是在建工程的，应当选用假设开发法评估。……”本案中，被征收的房屋所在区域较为成熟，张家界市区市场化程度最高，应选用市场比较法。房屋补偿决定依据房地产估价报告选用成本法认定被征收居住房屋补偿价值，不能真实、客观反映被征收居住房屋的市场价值，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定不相符。据调查，同一地段、同一时间的被征收门面的补偿价为每平方米7-8万元，经营用房的补偿价为每平方米1.2-2万元，但是被告永定区政府给原告门面及住房的补偿价远远低于上述价格，严重显失公平。四、《房屋补偿决定书》认定被征收房屋装饰装修补偿价值方式违法。《湖南省实施国有土地上房屋征收与补偿条例办法》第十三条第一款规定：“被征收房屋的室内装饰装修价值由房屋征收部门与被征收人协商给予补偿；协商不成的应当评估确定补偿。”本案中，房屋征收部门既没有对被征收房屋的室内装饰装修价值与两原告进行协商，也没有进行评估，就按照张家界市征收文件装饰装修补偿标准计算被征收房屋的室内装饰装修价值，违反上述规定。五、《房屋补偿决定书》遗漏停产停业补偿项目。《湖南省实施国有土地上房屋征收与补偿条例办法》第十四条第一款：“征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，每月按照被征收房屋评估价值的7%给予补偿。停产停业期限，按照实际停产停业的月数计算确定。”本案中，被征收房屋全部为经营性商业用房和门面，应以经营性用房对造成停产停业的损失进行补偿。根据上述规定，《房屋补偿决定书》遗漏停产停业补偿项目。六、被告针对原告的房屋征收，做出第一次房屋征收补偿决定被复议机关以程序违法为由撤销后，又做出与原房屋征收补偿决定内容一致的征收补偿决定，依法应当予以撤销。综上，被告永定区政府作出的张定政补字［2019］131号《房屋补偿决定书》认定事实不清，严重显失公平，且侵犯了原告补偿方式选择权，请求人民法院判决：1、依法撤销被诉房屋补偿决定书；2、责令被告对原告位于永定区南正居委会解放路174.02平方米的房产进行产权调换。本案的诉讼费用由被告承担。被告永定区政府答辩称：一、被告实施的奇峰市场及周边旧城区(整体提质)改造项目(以下统称涉案征收项目)的征收程序合法，公正、公平、公开。涉案征收项目为张家界市城区保障性安居工程建设和旧城区改建项目，并纳入了2015年度张家界市国民经济和社会发展年度计划，具有社会公益性。房屋征收的所有程序均是严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令590号)、《张家界市国有土地房屋征收与补偿实施办法》等相关规定及规范性文件的内容和要求进行的，所有的征收程序均是依法进行，公正、公平、公开。二、被告做出的被诉房屋补偿决定书事实清楚、程序合法。被告收到复议决定书后重新与原告进行了沟通协商，因协商不成重新做出了涉案补偿决定。被告作出的《房屋补偿决定书》并未侵犯原告关于补偿方式的选择权。在被告作出的《奇峰市场及周边旧城区(整体提质)改造项目房屋征收补偿方案》中明确规定:“产权调换房源为与区征收办签有房源供应协议的开发项目商品住房,产权调换房源户型、面积(含公摊面积)以房管部门核定的建筑面积为准。”该项目指挥部于2017年1月16日提出《关于奇峰市场及周边旧城区(整体提质)改造项目的补充意见》,结合项目实际,对关于产权回购实行“同性质、等价值”的回购,并在补充意见的第四条第2款中表明:“若需在本项目完成后回购同性质商业房屋的合法个人产权户,结算时按市场评估价享受10%的回购优惠。”明确了产权回购也是产权调换的一种方式。被告告知原告可以选择产权调换或者货币补偿的方式,产权调换按照等价调换的原则进行,由被告提供房源,双方进行计算、结清被征收房屋和产权置换所选房屋之间的差价,并告知原告具体房源。但因原告没有进行选择,双方协商未果。因一直未达成协议,被告于2019年7月22日作出《房屋补偿决定告知书》，并于2019年7月23日向原告送达。关于产权调换的方式，被告在《房屋补偿决定告知书》第一项明确说明,若原告要求产权调换,请原告田仕儒收到告知书之日起3日内到奇峰市场及周边旧城区(整体提质)改造项目房屋征收协调指挥部(人民路51号)选择优惠回购奇峰市场及周边旧城区(整体提质)改造项目建设的商品房,待将来该项目商品房建成并预售时,被征收人与开发商签订商品房预售合同并结算回购房款。逾期未选择回购的视为放弃产权调换补偿方式,将对被征收人实行一次性货币补偿。”被告向原告送达《房屋补偿决定告知书》后，原告进行了申辩,但提出了置换房屋的补偿方式,因其选择的补偿方式不符合《奇峰市场及周边旧城区(整体体质)改造项目房屋征收补偿方案》关于产权调换方式的规定,其申辩理由不能成立。并且原告申辩后被告再次与其沟通,原告一直拒绝签订补偿协议。为保证项目建设的顺利进行,维护公共利益,2019年9月10日被告作出《房屋补偿决定书》（张定政补字〔(2019〕131号),并于2019年9月20日向原告送达,同时被告于2019年9月10日作出《房屋征收补偿决定公告》(张定政补公字（2019)85号)并在征收范围内进行了张贴。被告的征收补偿行为程序和内容均完全符合国务院590号令第二十六条、《张家界市国有土地房屋征收与补偿实施办法》第四十一条、第四十二条的规定。三、原告称其房屋均属合法建筑与事实不符。2016年10月24日,市国土资源局、区住建局、市规划管理局永定分局等职能部门依法根据房屋实际情况及相关规定共同出具《被征收房屋合法性调查认定表》,职能部门已经对原告被征收房屋的合法面积、违法面积进行了认定。因此,被告依据职能部门的认定意见作出《房屋补偿决定书》符合事实和法律规定。四、原告称征收房屋评估价格过低，严重违反公平补偿原则与事实不符。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。张家界先达房地产评估咨询有限公司在作出评估报告之前,进行了现场勘查,综合考虑了原告房屋所在地的交通便捷度、生活便利度、环境景观、公共配套实施及繁华程度,于2017年8月3日作出了房地产估价报告,并于2017年10月16日向原告送达了评估报告,确定评估价格为532900元。根据相关法律法规的规定,原告应当自收到评估报告之日起10日内,向房地产评估机构书面申请复核评估,对于逾期不申请复核评估的,即视为认可评估结果。但原告并未在该规定的期限内提出复核,可见原告的所称评估价格及补偿价格过低毫无依据。五、原告称《房屋补偿决定书》中遗漏停产停业补偿项目,与事实不符。原告的房屋性质为住宅,并非生产、经营性用房,原告亦没有任何证据证明其房屋已经改为经营性用房,并不存在经营现状,原告不是停产停业补偿项目的补偿对象,依法不享有得到停产停业补偿款的资格。综上所述，原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据，应当驳回原告的全部诉讼请求。被告永定区政府为证明被诉行政行为的合法性，向本院提交了以下证据：第一组证据：1、《关于批准的决定》；2、《张家界市人民政府关于提请审议2015年度市城区保障性安居工程建设和旧城区改建项目并纳入国民经济和社会发展年度计划的议案》及附表；3、《张家界市人民政府关于收回张家界市奇峰市场及周边整体提质改造项目规划用地红线范围内国有土地使用权的通告》及政府网站公示照片；4、《张家界市人民政府关于同意收回张家界市奇峰市场及周边整体提质改造项目规划用地红线范围内国有土地使用权的批复》；5、奇峰市场及周边整体提质改造用地的收储红线图；6、《奇峰市场及周边整体提质改造项目联合审查表》；7、《房屋征收预告》及永定新闻网上新闻截图、张贴照片；8、《房屋征收社会稳定风险评估备案表》；9、《张家界市永定区人民政府关于发布的公告》及永定区人民政府门户网站上的公示照片、张贴照片；10、《关于的公告》及永定区人民政府门户网站上的公示照片、张贴照片；12、《关于原则同意的批复》；13、张家界日报上的征收公告。第一组证据拟证明被告征收程序合法。第二组证据：1、奇峰市场及周边旧城区（整体提质）改造项目（三榜）及张贴照片：2、房屋合法性认定表；3、《张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室关于协商选定奇峰市场周边整体提质改造项目房屋征收评估机构的公告》及张贴照片；4、《张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室关于奇峰市场及周边旧城区（整体提质）改造项目房屋征收评估机构协商选定结果的公示》及张贴照片；5、房地产评估报告书及送达回证；6、行政复议决定书；7、谈话记录；8、房屋补偿决定告知书及送达回证；9、房屋补偿决定书及送达回证；10、房屋征收补偿决定公告及张贴照片。第二组证据拟证明被告作出的《房屋补偿决定书》事实清楚、程序合法。第三组证据：1、照片；2、《张家界市中心城区团购限价房商品房住房情况统计表》；3、《张家界市限价商品房认购申请审核表》；4、《房屋征收补偿协议》（黄民胜、王丽君）；5、《关于奇峰市场及周边旧城区（整体提质）改造项目的补充意见》。第三组证据拟证明：1、被告已告知被征收人可以就房源进行选择，且向包括原告在内的所有被征收人告知了可选择的房源，被告未侵害原告的选择权；2、被征收人选择产权置换的安置方式需要按照规定填写审核表，原告至今仍未填写；3、为保障被征收人的合法权益，在本项目完成后回购同性质商业房屋的合法个人产权户，结算时按照市场评估价享受10%的回购优惠。原告为证明其诉讼请求向本院提交了以下证据：第一组证据：1、张定政补字（2018）04号《房屋补偿决定书》；2、张政复决（2018）31号《行政复议决定书》；3、张定政补字（2019）131号《房屋补偿决定书》。证明目的：1、被告在缺乏事实及法律依据的情况下作出张定政补字〔2018）04号《房屋补偿决定书》，严重损害了原告的合法权益。2、张家界市人民政府作出的张政复决（2018）31《行政复议决定书》，以被告侵犯了原告的产权调换的权利为由对张定政补字〔2018〕04号《房屋补偿决定书》予以撤销。3、张定政补字〔2018〕04号《房屋补偿决定书》被撤销后，被告基于同一事实及理由，对原告作出了与原房屋补偿决定书内容一致的张定政补字（2019）131号《房屋补偿决定书》，严重违法。第二组证据：1、大定房证字第××号《房屋所有权证》、定国用（92）字第1910153号《国有土地使用证》；2、个体工商户营业执照、烟草专卖许可证、《租赁合同》7份。证明目的：1、原告的房屋为合法有证建筑，不是违章建筑；2、原告对被征收房屋依法享有合法权属，系行政相对人；3、原告的房屋一直用于商业经营，一层是商业门面，其余均为商业用房。第三组证据：1、覃红艳、田仕儒等4家拆迁户与丁磊、石燕等拆迁办工作人员的对话录音。2、覃红艳、曲春芳、李佑星、彭春华等拆迁户与拆迁户常务副指挥长谷忠斌的对话录音；3、张定征办信复字（2018）14号《关于奇峰市场及周边旧城区（整体提质）项目信访事项答复意见书》；4、关于请求落实房屋产权调换的申请。证明目的：1、原告向征收办申请要求房屋产权调换，但是征收办的工作人员从始至终一直表明奇峰市场的征收只有货币补偿一种方式，不存在就补偿方式进行协商，单方面强行推行货币补偿方式，侵犯了被征收人的补偿方式选择权；2、被征收房屋评估价值明显低于市场价，严重显失公平；3、原告对被告的违法征收行为进行信访后，被告仍不予纠正。第四组证据：1、被征收房屋照片7张；2、中商广场商铺价格表、泊富国际文化广场商铺价格表、天门中央广场商铺价格表。证明目的：原告被征收房屋属于奇峰市场主街道铺面，评估价值明显低于同地段房屋的价格，严重显失公平。第五组证据：1、田仕儒一层门面现状图；2、奇峰市场项目办公室张贴工作进度表。证明目的：1、田仕儒一层系整体门面，面积约48平方米，征收办将整体门面分割为四部分，只计算部分门面的面积，与客观事实不符；2、被告答辩状所称的田仕儒为私房与客观事实不符，被告张贴的《奇峰市场项目办公室张贴工作进度表》明确田仕儒房屋的性质为私房加门面。经庭审质证，原告对被告永定区政府提交的证据质证意见如下：1、第一组证据除了征收决定、收回国有土地使用权的通告外，原告对其他证据均不知情，对其他证据的三性及证明目的均有异议。2、对第二组证据合法性认定表三性及证明目的均有异议，房地产评估报告书不合法，没有进行现场勘查，对其他证据的三性及证明目的均有异议，房屋补偿决定告知书是依据2017年会议纪要作出，不合法，对当事人没有约束力。3、对第三组证据，限价商品房情况统计表统计途径不明，没有证明力，《张家界市限价商品房认购申请审核表》、《房屋征收补偿协议》与本案无关。被告对原告提交的证据质证意见如下：1、对第一组证据三性无异议，无法达到原告的证明目的，张定政补字（2019)131号《房屋补偿决定书》是真实合法有效的。2、第二组证据除了《门面租赁合同》外，对其他证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，原告在合理期限内未向被告提交房屋所有权证、国有土地使用证，且国有土地使用证的使用者、烟草专卖许可证的持证人均为案外人，与本案没有关联。对《门面租赁合同》的三性不予认可，原告并未提交缴纳及收取租金的证明。3、对第三组证据1、2、4三性均有异议，对证据3真实性、合法性无异议，对关联性有异议，无法证实原告所称房屋评估价值显失公平，信访材料不能作为认定案件事实的依据，不应当作为证据使用。4、对第四组证据三性均有异议，被征收房屋的照片不符合证据举证规则，原告未对拍摄时间、拍摄地点、拍摄人进行说明，且无法证实属于奇峰市场内主街道房屋，价格表不具备作为认定平均价格的依据。5、对第五组证据三性均不予认可，无法达到原告的证明目的，不符合证据的举证规则，现状图没有拍摄时间、拍摄地点和拍摄人，无法反映原告的房屋具有经营现状，不能证明其房屋属于经营性用途。本院对上述证据认证如下：除原告提交的第三组证据中录音部分不符合证据合法性原则外，其余原、被告提交的全部证据内容真实，证据来源、形式合法，且与本案有关联性，本院予以采信。经审理查明：2016年11月28日，张家界市永定区人民政府公告发布《奇峰市场及周边旧城区(整体提质)改造项目房屋征收决定》（张定政公〔2016〕18号），该项目系张家界市城区保障性安居工程建设和旧城区改建项目，并纳入了2015年度张家界市国民经济和社会发展年度计划，具有社会公益性。原告田仕儒的房屋在该项目规划红线范围内，属被征收对象。原告房屋调查认定情况经三次张榜公示后，由相关职能部门作出合法性认定：建筑面积为163.27平方米,其中51.97平方米为1998年前修建的无证建筑,103.94平方米为1998年至2003年清房期间修建的无证建筑,7.36平方米为2003年清房后修建的违法建筑。2016年8月19日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室发布《张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室关于协商选定奇峰市场周边整体提质改造项目房屋征收评估机构的公告》，确定房地产价格评估机构首先由被征收人协商选定；若协商不成，将采取公开摇号方式确定。2016年8月29日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室发布《关于奇峰市场及周边旧城区(整体提质)改造项目房屋征收评估机构协商选定结果的公示》：被征收人于2016年8月25日协商选定了张家界先达房地产土地评估咨询有限责任公司承担此项目的房屋价值评估。2017年8月3日，张家界先达房地产土地评估咨询有限责任公司出具《房地产估价报告书》，并送达给原告。原告房屋价值评估为：532900元。被告永定区政府对张家界市城区范围的多个楼盘调查摸底后，将用于调换的房源信息在征收范围内进行了公告，并告知了被征收人相关优惠政策，房屋征收部门与原告多次协商，在《房屋征收补偿方案》规定的签约期限内未达成补偿协议。2018年1月11日，永定区政府做出张定政补字[2018]4号《房屋补偿决定书》，原告不服向张家界市人民政府申请行政复议，张家界市人民政府于2019年1月24日做出张政复决[2018]31号《行政复议决定书》，撤销了张定政补字[2018]4号《房屋补偿决定书》。被告永定区政府于2019年7月23日向原告送达了《房屋补偿决定告知书》，在第一项说明,若原告要求产权调换,请原告田仕儒收到告知书之日起3日内到奇峰市场及周边旧城区(整体提质)改造项目房屋征收协调指挥部(人民路51号)选择优惠回购奇峰市场及周边旧城区(整体提质)改造项目建设的商品房,待将来该项目商品房建成并预售时,被征收人与开发商签订商品房预售合同并结算回购房款。逾期未选择回购的视为放弃产权调换补偿方式,将对被征收人实行一次性货币补偿。因未达成补偿协议，被告永定区政府于2019年9月10日做出张定政补字[2019]131号房屋补偿决定书，并于2019年9月20日向原告送达。另查明：在本案庭审过程中，原告提交了大定房证字第××号《房屋所有权证》和定国用（92）字第1910153号《国有土地使用证》及个体工商户营业执照、烟草专卖许可证、租房合同等证据，可证明原告被征收房屋有相关产权证和有租赁用于经营的情形。在庭审中，原告提出应当按照与指挥部确认的房屋面积174.03平方米进行合理补偿。本院认为，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中被告永定区政府作为被征收房屋所在地县级人民政府，负责本辖区内房屋的征收工作，是本案适格被告。国办发明[2003]《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条规定，“对拆迁范围内产权性质为住宅，但依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况，经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿”。本案中，原告田仕儒的房屋产权登记用途虽为住宅，但有租赁合同、个体户工商营业执照、烟草专卖许可证、照片等作为证据可证明其被征收房屋有租赁给他人用于经营的情形。被告永定区政府对原告田仕儒作出的补偿决定仅根据职能部门认定的“住宅”性质进行补偿，没有考虑该房屋的经营情况、经营活动等实际情况，属于没有考虑应当考虑的因素，明显不当。另外原告被征收的房屋有《房屋所有权证》及《国有土地使用证》，被告全部认定为无证房屋属认定事实不清。综上，被告永定区政府作出的被诉房屋补偿决定对房屋总面积（含合法面积、违法面积）认定有误，房屋价值评估及补偿明显不当，应当予以撤销。因涉案征收项目系张家界市城区保障性安居工程建设和旧城区改建项目，并纳入了2015年度张家界市国民经济和社会发展年度计划，具有社会公益性，撤销上述房屋补偿决定将严重影响项目建设进度，给社会公共利益造成重大损害，应依法确认违法但不予撤销，可责令被告永定区政府采取补救措施，对原告提出的其他诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第七十四条第一款第(一)项的规定，判决如下：一、确认被告张家界市永定区人民政府作出的张定政补字[2019]131号房屋补偿决定书违法；三、责令被告张家界市永定区人民政府采取补救措施。案件受理费50元，由被告张家界市永定区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  钟 强人民陪审员  戴宇凡人民陪审员  田 野二〇一九年十一月十五日法官助理范然书记员**附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。