西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书                                      （2019）陕71行终1119号     上诉人（原审原告）贺满红，女，汉族，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市户县。   被上诉人（原审被告）西安市鄠邑区住房和城乡建设局（区人民防空办公室），住所地陕西省西安市鄠邑区。   法定代表人耿涛，局长。   委托代理人梁策，西安市鄠邑区余下法律服务所法律工作者。   上诉人贺满红与被上诉人西安市鄠邑区住房和城乡建设局（以下简称“鄠邑区住建局”）其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2846号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，原告在西安市鄠邑区XX路XX镇XX社原址建有砖混结构房屋，被告于2018年4月20日作出鄠建函[2018]156号《认定函》，该函主要内容为：按照上级工作安排，被告对当事人贺满红在鄠邑区XX路XX镇XX社原址建有砖混结构房屋进行了调查。发现该项目存在以下违法事实：未取得建设工程规划许可证，擅自进行建设，XX道XX线及绿线部分面积总计约1660平方米（含2017年9月29日已认定的454平方米），目前已建成，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设。……处理建议如下：责令当事人限期自行拆除违法建设;逾期不拆除的，依法采取强制拆除措施。原告对上述被告作出《认定函》不服，诉至本院。    原审法院经审理认为，本案的争议焦点是原告的起诉是否属于行政案件的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《西安市人民政府办公厅关于印发西安市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（市政办发[2015]79号）中关于城市规划区内违法建筑查处工作职责分工的规定如下：“城管执法部门负责城市规划区内违法建筑日常巡查、监管，以及具体行政执法工作。规划部门负责城市规划区内违法建筑认定并提出处理意见，参与违法建筑查处行政执法工作。”本案中，被告鄠邑区住建局根据上级工作安排，向西安市鄠邑区城市管理局作出涉案《认定函》，系被告辅助西安市鄠邑区城市管理局作出的相关事实的认定意见，该认定意见仅是鄠邑区城市管理局作出行政处罚的一个过程性程序，即事实调查程序，对原告的权利义务并未产生实质性影响。另涉案《认定函》，其性质上是被告与西安市鄠邑区城市管理局工作配合中的内部往来文件，并不是被告针对原告实施的具体行政行为，且因其并未向原告进行送达，对外并未发生法律效力，故涉案《认定函》属于内部行政行为，亦未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。综上，原告的起诉，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释>第六十九条第一款第（八）项之规定,裁定驳回原告贺满红的起诉。案件受理费50元，退还原告贺满红。   上诉人贺满红上诉称，上诉人认为原审裁定认定事实不清，适用法律不当，驳回起诉错误，理由如下：第一，被上诉人作出涉案《认定函》虽是过程性程序，但具有相对独立性，独立可诉，属于行政诉讼受案范围。本案在城市管理行政处罚权相对集中的背景下，规划违法行为认定权根据需要在城管局与被上诉人之间进行配置，此项职权由谁行使由城管局根据需要判断决定，而一旦根据需要决定了由被上诉人行使此项权力，则被上诉人即应根据《西安市城市管理综合行政执法条例》第二十二条的规定作出认定决定。被上诉人在此情况下行使的规划违法行为认定权具有独立的法律效果。第二，被上诉人作出涉案《认定函》的行为对上诉人的权利义务产生实质性影响。被上诉人所作出的违法建设认定行为虽措辞为建议，实质上就是具有法律效力的认定，依法具有羁束力，直接否定了上诉人对涉案建筑物拥有的权利，对上诉人的权利产生了直接影响。第三，被上诉人作出涉案《认定函》行为不属于内部行政行为。本案中，即使西安市鄠邑区城市管理综合行政执法局未能依法将该《认定函》向上诉人进行送达，亦不能否认规划认定行为的外部性，已经构成了西安市鄠邑区城市管理综合行政执法局实施拆除上诉人房屋行为的直接的事实根据。综上所述，被上诉人作出涉案《认定函》行为对上诉人权利义务产生实际影响，严重侵害上诉人合法权益，依法属于行政诉讼受案范围。一审法院对本案事实认定不清，适用法律不当，裁定驳回上诉人的起诉错误，请求二审法院依法审理，支持上诉人的上诉请求。   被上诉人鄠邑区住建局答辩称，一、原审裁定认定事实正确。其一，上诉人在鄠邑区XX路XX镇XX社原址上修建的砖混结构房屋，显属违法建设，这是没有争议的客观事实；其二，被上诉人依据城乡规划法第四十条之规定，于2018年4月20日作出的鄠建[2018]156号《认定函》符合行政职权范围；其三，上诉人未取得建设工程规划许可证的违法建设，无必要鉴定，也缺乏应当鉴定的法律依据，况且，涉案违法建设是否需要鉴定并不属于被上诉人的法定职权范围。二、原审裁定合法有据。一则，被上诉人作出《认定函》及处理建议，这是行政法定前置程序，也属于被上诉人法定职责，并不违反行政法；二则，被上诉人负责城市规划区内违法建筑认定并提出处理意见，西安市鄠邑区城市管理综合行政执法局是否采纳，被上诉人无权命令，故涉案《认定函》对上诉人的权利义务并不产生实际影响；三则，涉案《认定函》并未直接向上诉人送达，而是被上诉人根据行政工作的职权范围，对该区域未取得建设工程规划许可证的建设的依法认定，且该认定函是内部往来文件及内部行政行为。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人理论性概念和学术性逻辑起不到规范性法律依据的作用，请求贵院维持一审裁定书，驳回上诉人的上诉请求。   二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明，上诉人贺满红在调查询问中自述，涉案房屋系其前夫所有，其并非涉案房屋的所有权人。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，被上诉人鄠邑区住建局作出的鄠建函[2018]156号《关于贺满红违法建设认定的函》，既是将辖区内违法建筑函告西安市鄠邑区城市管理局并提出处理意见的内部行政行为，亦是行政机关为作出一个行政行为或开始一个行政程序而实施的过程性、阶段性行为，该认定函既不产生外部法律效力，亦对上诉人权利义务不产生实际影响，因此对该认定函提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故原审法院裁定驳回贺满红的起诉正确，依法应予维持。上诉人贺满红的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。                            审判长  张君                      审判员  辛晶                      审判员  左昆          二〇一九年十一月二十八日       书记员  刘梦蝶      201971111919691008XXXXXXXXXXXXXXXXXX201971022846      1