浙江省永嘉县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0324行初148号 原告林海，男，19xx年x月xx日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 委托代理人刘磊、康静，北京万典律师事务所律师。 被告温州市瓯海区人民政府茶山街道办事处，住所地浙江省温州市瓯海区茶山街道卧龙路520号。 法定代表人林国锋，主任。 委托代理人陈晓明，浙江开盛律师事务所律师。 原告林海诉被告温州市瓯海区人民政府茶山街道办事处（以下简称“茶山街道办事处”）其他行政行为一案，原告于2019年10月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原告林海诉称，原告在温州市瓯海区茶山街道拥有合法房屋，持有房屋产权证。为实施温州市瓯海区茶山街道茶山梦想小镇一期（茶山工业片区）建设项目，温州市瓯海区人民政府发布了房屋征收范围确定公告，至今未发布合法有效的房屋征收决定及补偿安置方案。因原告不同意征收，被告为便于征收工作进行，于2019年10月18日直接对原告房屋作出0000xxx号《火灾隐患督改单（一般单位）》，并要求文亮教育在3日内整改完毕，否则，将依法处罚并强制整治。原告认为，被告作出的督改单严重违法，依据不足，且执法目的不当，具体理由如下：一、被告不具有作出督改单的法定职权。《浙江省消防条例》第九条规定，乡（镇）人民政府、街道办事处应当履行下列消防工作职责：（一）建立健全消防安全组织，确定消防安全管理人员，落实消防安全网格化管理措施；（二）按照上级人民政府和有关部门的部署，组织开展消防安全专项治理和消防安全检查，督促消除火灾隐患；（三）根据当地经济发展和消防工作需要，建立专职消防队、志愿消防队；（四）指导、帮助村（居）民委员会开展群众性的消防安全宣传教育工作，普及家庭防火知识；（五）上级人民政府交办的其他消防工作。首先，按照被告的机构职能，其本身并不具有消防检查和督促整改的职权，而依据上述规定，被告也只有在上级政府和有关部门的部署下，才能组织开展专项治理和消防安全检查，督促消除火灾隐患，故本案中，被告直接作出被诉督改单要求进行整改的行政行为严重超越其法定职权。二、被告作出督改单不具有法律依据。原告认为，被告作为一级行政机关，应当依法行政，但其在作出的被诉督改单中根本未提及原告所违反的法律法规的具体条款和其作出督改单的具体法律依据，故被告作出的督改单明显没有法律依据。三、被告作出的督改单系以消防整改的名义进行的非法逼迁，执法目的不当。本案中，原告房屋己经建成并实际使用多年，且每年都进行了消防检查，并未被告知存在需要整改的问题，但被告却在瓯海区人民政府发布房屋征收范围确定公告后开始对征收范围内大批的被征收人在同一时间作出火灾隐患督改单，一律认定存在火灾隐患，这明显是在以消防检查、消除安全隐患的名义行非法逼迁之实，执法目的不当。四、被告作出督改单程序严重违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。本案中，被告作出督改单前，未告知原告作出督改单的依据，也未告知原告陈述申辩权利，故该督改单的作出程序严重违法。综上所述，原告认为，被告作出的督改单严重违法，应当依法撤销。故原告起诉，请求法院判令：依法撤销被告于2019年10月18日对原告位于温州市瓯海区茶山街道茶山鞋城x号的房屋所作出的0000xxx号《火灾隐患督改单（一般单位）》。 被告茶山街道办事处辩称，一、被告茶山街道办事处具有组织开展消防安全专项治理和消防安全检查，督促消除火灾隐患的法定职责。茶山街道办事处是瓯海区人民政府的派出机关，同时其本身作为街道办事处负有开展消防安全专项治理和消防安全检查，督促消除火灾隐患的法定职责。依据《中华人民共和国消防法》第三条第一款规定，国务院领导全国的消防工作，地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。第三十条规定，地方各级人民政府应当加强对农村消防工作的领导，采取措施加强公共消防设施建设，组织建立和督促落实消防安全责任制。第三十二条规定，乡镇人民政府、城市街道办事处应当指导、支持和帮助村民委员会、居民委员会开展群众性的消防工作。村民委员会、居民委员会应当确定消防安全管理人，组织制定防火安全公约，进行防火安全检查。另依据《浙江省消防条例》第九条“乡（镇）人民政府，街道办事处应当履行下列消防工作职责：。（二）按照上级人民政府和有关部门的部署，组织开展消防安全专项治理和消防安全检查，督促消除火灾隐患……”故被告对原告进行消防安全检查，督促消除火灾隐患属于法定职责，原告应当遵守《中华人民共和国消防法》《浙江省消防条例》等消防法律法规，确保消防安全，及时整改被告在消防检查中发现的隐患。二、本案所涉的《火灾隐患督改单》属于行政指导行为。本案中茶山街道办事处在自身管辖事务的范围内，依据自身职责，对于特定的企业，通过具体的消防检查，采用督促整改的非强制性方式并告知督促整改内容及其利害后果促使原告作出消防整改，以实现一定的行政目的。这种行政指导在现实中广泛存在，是一种行政管理活动，行政机关并无形成行政法律关系之意愿，而且在事实上也未影响行政相对人的合法权益。三、被告茶山街道办事处依法不具有《消防法》第七十条所指的行政处罚的职权。案涉《火灾隐患督改单》也不符合认定原告方消防违法的法定形式。案涉督改单属于指导性、提示性、通知性行为，不具有执行力，显然不能产生处罚与强制整治的法律效果。因此不能认为茶山街道作出了违法确认并予以行政处罚的行政行为。被告张贴《火灾隐患督改单》的提示行为对原告的权利义务没有产生实际影响。四、案涉《火灾隐患督改单》是行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围。可诉性的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务产生了调整作用。本案中即使原告方对《火灾隐患督改单》不作响应亦不产生不利的实际影响，属于属地基层政府机关检查消防工作后作出的一个行政指导行为，是一种柔性行政活动。综上，被告温州市瓯海区人民政府茶山街道办事处认为案涉《火灾隐患督改单》的作出不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九第四项规定人民法院行政诉讼的受案范围，而是属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第三项规定的行政指导行为。请求法院依法裁定驳回原告的起诉。 经审理查明，原告林海与案外人谢小琳共有瓯海区茶山街道鞋城xx号房屋，不动产单元号为33030401xxxxxxxxxxxxxxx，土地使用权面积为512.1㎡，房屋建筑面积为945.22㎡。原告称其委托案外人谢成杰（谢小琳弟弟）已将该房屋一楼租赁给杭州文亮教育咨询有限公司温州瓯海分公司使用。2019年10月18日被告向“文亮教育”（即杭州文亮教育咨询有限公司温州瓯海分公司）发送编号为0000xxx号《火灾隐患督改单（一般单位）》，该督改单载明：“2019年10月18日我单位派员对你（单位）位于鞋城号的文亮教育进行检查，发现存在下述第（12）等项火灾隐患。……（12）宿舍与仓库、车间设在同一建筑内或住宿与经营区域未进行防火分隔。根据《中华人民共和国消防法》《浙江省消防条例》等法律法规之规定，现责令你（单位）于2019年10月20日前整改完毕。逾期不整改的，将依法予以处罚并强制整治。”原告林海不服该督改通知，提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（三）行政指导行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被告茶山街道办事处在辖区范围内进行消防安全检查时，发现原告房屋存在火灾隐患情形，遂向原告方发送了火灾隐患督改单以督促其整改。结合该督改单内容以及被告在答辩中关于发送督改单“属于指导性，提示性，通知性行为，不具有执行力”“不产生不利的实际影响”“行政指导行为，是一种柔性行政活动”的主张，本院认为，可能对原告权利义务产生实际影响的应为后续“依法予以处罚”或其他行政处理等具体的行政行为，而被告发送督改单系其履行消防安全的指导、督改工作，属建议、督促性的行政指导行为，并不具有强制执行力，从而未对原告的权利义务产生实际影响。原告以《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序要求来评价被告发送督改单这一并不属于行政处罚的行为，与客观不符，理由不足，本院不予采纳。综上，原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围，且对其合法权益明显不产生实际影响，依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）（八）项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告林海的起诉。 本案受理费依法免收。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。 审 判 长  林玉喜 人民陪审员  金 和 人民陪审员  金飞林 二〇一九年十一月二十八日 书 记 员  李芳芳 永嘉县人民法院门户网站网址:http://yongjia.zjcourt.cn