山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终1716号上诉人（原审原告）韩世生，男，1948年6月14日出生，汉族，住济南市市中区。上诉人（原审原告）杨桂柱（系上诉人韩世生之女婿），男，1968年11月22日出生，汉族，住济南市市中区。上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市经八路122号济南大厦。法定代表人谢堃，区长。委托代理人张雷，济南市市中区人民政府工作人员。委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。韩世生、杨桂柱诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）行政强制一案，韩世生、杨桂柱及市中区政府均不服济南市中级人民法院于2019年5月8日作出的（2018）鲁01行初979号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告韩世生系原济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会村民。1996年11月27日，原告与土屋庄村委会签订《荒滩地承包合同》，该合同载明：使用面积：七亩，土地四至：东至蝎子山下杨桂柱宅院南头火电线杆向东延伸30米正直向南经土屋路至兴济河中心北侧，西至蝎子山下杨桂柱宅院南头火电线杆向东延伸30米处止向西至杜家宅院东墙，南至兴济河中心北侧，北至杨友和南邻南墙。1997年12月17日，原告与土屋庄村委会签订《废弃采石场及荒地承包合同》，该合同载明：使用面积：七亩，土地四至：南至村蓄水池向北17米处止，北至蓄水池向北十七米处沿蝎子山体（弧线）的山石崖根向东北方向处止，东至蝎子山根，西至离开村民已建房屋处七米止（宽度不一）。三联集团公司在该合同上加盖公章。1999年4月7日，三联集团公司与原告签订《荒滩地承包合同》，三联集团公司确认1996年11月27日原告与土屋庄村委会签订的《荒滩地承包合同》合法有效。1998年1月21日，三联集团公司作为甲方，济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会作为乙方，签订协议书一份，协议相关条款约定，乙方同意整建制加入甲方，乙方除土地以外的所有集体资产归甲方所有，其全部债权债务由甲方承担。三联集团公司在该协议书加盖公章，济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会在该协议上加盖公章，济南市市中区公证处对该协议进行了公证。1998年1月31日，济南市人民政府济政字[1998]4号《关于同意三联集团公司对千佛山南麓部分区域进行综合开发有关问题的批复》批复：同意市中区七贤镇土屋、太平两村整建制加入三联集团公司。1998年4月1日，山东省计划委员会鲁计投资字[1998]224号文件，同意三联集团公司对千佛山南麓部分区域进行保护性开发，建设千佛山南麓居民住宅小区综合开发项目。2002年7月10日，三联集团公司委托三联集团城建开发总公司全权办理阳光舜城房地产开发拆迁等有关事宜。2003年10月31日，三联集团城建开发总公司变更为山东三联城市建设有限责任公司。2016年9月16日，山东三联城市建设有限责任公司（甲方）与济南市市中区房屋征收服务中心（乙方）签订委托拆迁合同，合同约定：“为妥善处理阳光舜城遗留问题，甲方委托乙方完成甲方千佛山南麓实施的居住区建设工程和住宅、配套公建改造工程已征地范围的地上物拆迁工作。具体拆迁范围：阳光舜城南城B区、D区、E区、F区、G区、I区、J区、M区、舜世路、舜德路、旅游路西段和兴济河绿化带等区域。完成期限自2016年9月16日至本次拆迁结束。”2016年9月18日，济南市市中区委办公室济南市市中区人民政府办公室作出市中办发[2016]28号《关于成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部的通知》，通知载明：“为进一步加强对阳光舜城土屋太平片区拆迁处置工作的指挥协调，区委、区政府研究确定，成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部。”2018年3月23日，山东三联城市建设有限责任公司与阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部《土屋片区拆迁工作联席会议纪要》中载明：此次会议专题研究土屋片区拆迁下一步工作，具体决定如下：“1.请济南市鲁源公证处参与土屋片区拆迁工作，对工作程序进行公证。2.三联城建公司与指挥部一同向济南市鲁源公证处提出公证申请。3.向拆迁户送达的各类通知均以‘阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部’‘山东三联城市建设有限责任公司’联合签发。4.鉴于市中区房屋征收服务中心已与三联城建公司签订了《委托拆迁合同》。阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部决定协助市中区房屋征收服务中心，共同完成好三联城建公司的委托事项，阳光舜城南城B区、D区、E区、F区、G区、I区、J区、M区、舜世路、舜德路、旅游路西段和兴济河绿化带及其地上物的拆除均由指挥部统一组织实施。”原告主张，涉案土地由被告成立的阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部抢占，并提供了相关现场视频、照片、报警记录等证据。经庭审质证，现场视频、现场强制拆除照片显示被告成立的阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部相关工作人员在强制现场，报警记录记载强制拆除行为系政府行为，由阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部负责，涉案地块地上物正在被予以清除。原审法院认为，本案的争议焦点为：一、对涉案土地的强制行为是否系由被告组织实施，被告市中区政府是否系本案适格被告；二、该强制行为是否合法。关于焦点一，涉案土地被强制清理，原告主张该行为系由被告组织实施，并提供了相关现场视频及照片、报警记录等证据，上述证据能够证实涉案土地系由被告成立的阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部组织实施强制清理的事实。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”鉴于阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部系不具有独立承担法律责任能力的机构，被告市中区政府作为该指挥部的组建机关，应当对该指挥部的组织实施行为承担行政责任，因此，被告市中区政府系本案的适格被告。被告市中区政府关于其非强制拆除主体，其仅是协助开发商处理解决历史遗留问题的主张，不具有事实和法律依据，该辩称理由依法不能成立，不予支持。关于焦点二，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《山东省土地征收管理办法》第三十三条规定：“征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。”根据上述法律、法规规定，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人阻挠国家建设征用土地的，相关主管部门可以责令其交出土地。本案中，被告未提交证据证实其实施上述强制行为时履行了上述法定程序，故被告强制行为违法。关于原告提出的第二项诉讼请求，即要求被告对原告14亩承包地产权调换。原告在提起本案诉讼的同时，已一并提起了行政赔偿诉讼（案号：[2018]鲁01行赔初113号），请求对被告抢占的14亩承包地恢复原状或赔偿，其损失可在该案中一并予以处理。故原告要求被告对其14亩承包地产权调换的诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告济南市市中区人民政府对原告韩世生、杨桂柱主张的涉案土地实施强制行为违法。二、驳回原告韩世生、杨桂柱的其他诉讼请求。韩世生、杨桂柱不服原审法院判决提起上诉，认为市中区政府违法将上诉人在土屋庄宅基地上的房屋、副业用地上的房屋强拆，违反宪法及刑法规定。原审法院没有将市中区政府相关责任人员移送监察机关，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条的规定。请求二审法院向有权管辖机关移送一审查清的违法犯罪事实。市中区政府向本院上诉称：1.原审法院未查清韩世生、杨桂柱在涉案土地范围是否拥有合法承包地。1997年12月17日废弃材市场及荒地承包合同中所说的七亩土地实际使用人是杜恩峰，上诉人在一审提交了杜恩峰的相关补偿协议。2.市中区政府不是本案适格被告。山东三联城市建设有限公司是土屋片区土地的拆迁和开发主体，上诉人成立的指挥部是专门处理山东三联城市建设有限责任公司在拆迁过程中与土屋村村民之间的遗留问题的。3.原审法院认定上诉人的行为是行政行为，属于认定事实错误。上诉人接受委托实施拆迁是建立在山东三联城市建设有限公司与土屋村之间的民事协议书基础之上，本案应是基于民事委托行为而成立的民事法律关系。4.原审法院适用法律错误。本案的拆除行为并非集体土地征收程序，山东三联城市建设有限公司拥有合法有效的拆迁许可证，在拆迁许可范围内依法实施拆除。综上，请求撤销原审判决，发回重审或依法改判。经审查，本院同意原审法院查明的案件事实。本院认为：韩世生、杨桂柱主张原审法院未按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条之规定将市中区政府相关人员的违法犯罪事实向监察机关移送违法。对此本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的规定，人民法院对行政机关依法行使职权的监督，主要通过公正、及时审理行政案件，解决行政争议来完成。本案原审法院在合法性审查的基础上确认被诉强制清理行为违法，就是这种监督功能的体现。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款还规定：“人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。”但是该条所规定的移送并非诉讼程序范畴，更非裁判的组成部分。是否启动移送程序属于人民法院依职权判断决定的事项，法律既没有赋予当事人申请移送的权利，也没有赋予当事人通过诉讼程序质疑人民法院所作处理的权利。另外，行政行为是否违法与行政机关的主管人员、直接责任人员是否违法违纪或者是否有犯罪行为属于两个不同层面的问题，即使被诉行政行为被确认违法，也并不意味着行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪或者有犯罪行为。因此，上诉人韩世生、杨桂柱称原审法院未将本案有关材料移送监察机关处理违法，缺乏法律依据，其诉讼主张不能成立，本院不予支持。市中区政府主张原审法院未查清韩世生、杨桂柱在涉案土地范围是否拥有合法承包地。原审法院根据韩世生、杨桂柱提供的证据认定，韩世生、杨桂柱分别于1996年11月27日、1997年12月17日与土屋庄村委会签订《荒滩地承包合同》与《废弃采石场及荒地承包合同》，合同载明使用面积分别为七亩，并明确了土地四至。1999年4月7日，三联集团公司与韩世生、杨桂柱签订《荒滩地承包合同》，三联集团公司确认1996年11月27日韩世生、杨桂柱与土屋庄村委会签订的《荒滩地承包合同》合法有效。市中区政府对此事实不予认可，但是并未提供相反证据予以证明。市中区政府认为废弃采石场及荒地承包合同所涉七亩土地归他人使用并向使用人进行了补偿，但并未提供合法使用土地的证据材料，其作出的补偿行为亦不能作为其主张的依据。故市中区政府的上述主张不能成立，本院不予支持。本案被诉行为是涉案土地强制清理行为，根据原审提供的相关现场视频及照片、报警记录等证据，能够证实涉案土地系市中区政府成立的阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部组织实施。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第一款之规定，市中区政府作为该指挥部的组建机关，应当对被诉土地强制清理行为承担相应的行政责任。市中区政府主张其并非本案适格被告，其接受三联城市建设有限责任公司委托实施拆迁的行为不属于行政行为以及本案属于民事纠纷等相关主张不能成立，本院不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。各方当事人的上诉主张均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由韩世生、杨桂柱和济南市市中区人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长 山 莹审判员 王修晖审判员 孙晓峰二〇一九年十一月二十九日书记员 孟 真