江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1117号 上诉人（原审原告）张正喜，男，汉族，住江苏省淮安市。 委托代理人谭顺祥，江苏益淮律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人瞿巍，江苏省自然资源厅工作人员。 委托代理人安宁，北京大成（南京）律师事务所律师。 原审第三人淮安市人民政府，住所地在江苏省淮安市翔宇南道1号。 法定代表人蔡丽新，淮安市人民政府市长。 委托代理人林广洋，淮安市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人朱苏宁，江苏引航律师事务所律师。 上诉人张正喜因与被上诉人江苏省人民政府（以下简称省政府）、原审第三人淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）土地行政管理一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初525号行政判决，向本院提起上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：张正喜系邱圩村潘庄组村民。2009年12月30日，省政府作出697号《批准用地通知》，同意淮安市政府将邱圩村的0.3207公顷集体建设用地征收为国有，张小山（系张正喜父亲）户位于邱圩村潘庄组的宅基地和自留地在该批次用地范围内。2010年1月18日，淮安市国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》，公布了697号《批准用地通知》所涉邱圩村潘庄组被征收土地的面积和安置补偿方案，其中地上附着物、青苗补偿按照57号淮安市征地实施细则的规定执行。张正喜对上述补偿方案认定的征地面积和采用的补偿标准有异议，于2016年1月12日向原审第三人淮安市政府递交《土地补偿标准协调申请书》，请求对土地补偿标准进行协调。淮安市政府受理后，于2016年1月29日组织召开了协调会议，但未能达成一致意见。2016年2月4日，淮安市政府作出《征地补偿安置争议协调意见书》。2016年2月18日，张正喜向江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）邮寄提交《征地补偿标准裁决申请书》，请求：1.确定57号淮安市征地实施细则不适用、不合法，不应执行；2.确定对争议土地使用权（征地）补偿标准适用106号《基准地价的通告》；3.确定争议土地面积为800㎡（1.2亩）；4.确定697号《批准用地通知》无效。省政府收到后，于2016年2月25日向张正喜作出《裁决申请受理通知书》，向淮安市政府作出《裁决答复通知书》，并于次日向双方邮寄送达。2016年3月8日，淮安市政府向省政府作出《答复书》并提交了相关证据。2016年4月22日，省政府以案情复杂，不能在规定期限内作出裁决决定为由，决定将裁决期限延长30日。2016年5月13日，省政府组织张正喜、淮安市政府进行了质证，并制作了质证笔录。2016年5月17日，省国土厅的工作人员到邱圩村潘庄组就该村组的宅基地、自留地及人口分配、土地征收的公告及补偿等情况进行了调查核实。2016年5月20日，省政府作出《江苏省人民政府裁决决定书》（苏征裁〔2016〕第1号，以下简称《裁决决定书》），认定57号淮安市征地实施细则符合江苏征地保障办法的有关规定，淮安市政府按照该实施细则确定的征地补偿标准符合法律和有关政策的规定；张正喜提出以基准地价作为征地补偿标准缺乏法律依据；张正喜提出的确定争议土地面积为800平方米及697号《批准用地通知》无效的请求，不属于裁决范围；维持淮安市政府确定的征地补偿标准。张正喜不服，于2016年10月31日、11月30日分别向本院、最高人民法院邮寄了诉讼材料。原审法院于2017年6月26日收到上级人民法院转交的张正喜起诉状。 原审法院另查明，江苏省并未制订在全省范围内适用的征地区片综合地价的相关规定。 原审法院认为，省政府作为省级人民政府，对其批准征收土地的补偿标准争议进行裁决是其法定职责。张正喜不服省政府针对其提出的征地补偿标准裁决申请作出的裁决决定，有权在法定期限内提起诉讼。本案中，张正喜将起诉状邮寄给省高院、最高人民法院虽有不当，但其系在收到被诉《裁决决定书》的法定起诉期限内邮寄，故应认定张正喜的起诉并未超过法定起诉期限。省政府提出张正喜的起诉已超过法定起诉期限的主张，依法不予支持。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》对征地补偿安置争议的解决，规定了先行协调，协调不成向省政府申请裁决以及裁决的审查范围、裁决的程序等内容。本案中，张正喜对其房屋所在土地征地补偿标准提出的异议是不适用57号《淮安市征地实施细则》，应适用106号《基准地价的通告》。经审查，张正喜宅基地、自留地系集体土地，在697号《批准用地通知》确定的征地范围内，张正喜有权获得相应的征地补偿。在江苏省未规定征地区片综合地价的情况下，对张正喜房屋的补偿适用淮安市政府依法制定的57号《淮安市征地实施细则》规定的征地补偿标准符合江苏征地保障办法及法律、法规的相关规定。张正喜提出不适用57号《淮安市征地实施细则》，但其未能指出该实施细则与上位法相冲突之处；张正喜要求适用的106号《基准地价的通告》是淮安市政府针对城市规划区范围的国有土地，根据地域、土地用途等所确定的某一时点土地使用权的区域平均价格，并不适用于张正喜所在的集体土地征收补偿。张正喜提出的以上述基准地价作为征地补偿标准，缺乏法律依据，省政府对张正喜的该项主张不予支持正确。张正喜在裁决申请中一并提出对争议土地面积及697号《批准用地通知》的效力予以确认，张正喜此两项的裁决请求均不属于《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》规定的裁决范围。省政府在履行了受理、通知答复、延期审理及现场质证等程序后，作出被诉《裁决决定书》，其裁决程序符合《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》的相关规定。 综上，张正喜要求撤销被诉《裁决决定书》、责令省政府重新裁决等诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决:驳回张正喜的诉讼请求。案件受理费50元，由张正喜负担。 张正喜上诉称，本案的基本事实是：原审第三人下属机关淮安经济技术开发区广州路办事处征地办公室（以下简称广州路办事处征收办）在未进行征地估价且征地补偿安置方案未获淮安市政府批复的情况下，征收了上诉人家的宅基地、自留地1.2亩，且是依据淮政发[2006]57号文件对上诉人进行征地补偿。由于征地程序不合法，上诉人拒绝交出土地，广州路办事处征收办强行征收涉案土地。上诉人是依据生效判决，向原审第三人申请协调，但原审第三人驳回上诉人的协调申请，在此情形下，上诉人依法申请被上诉人进行裁决，裁决作出后，上诉人不服，提起本案诉讼，但一审判决仍然错误，具体理由为：1.一审法院管辖错误。本案被上诉人是江苏省人民政府，属于省高院管辖范围内的重大、复杂案件，本案一审应当由省高院管辖。2.一审法院事实认定有误。（1）省政府第26号令第十二条第一款、第二款以及《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》6.7.1均规定，征地补偿必须估价。（2）原审第三人以及淮安市国土资源局的政府信息公开告知书显示，征地补偿实施主体广州路办事处征收办，且该征地补偿安置方案未经过淮安市政府的批复。（3）一审法院认为“张正喜提出不适用57号淮安市征地实施细则，但其未能指出该实施细则与上位法相冲突之处”错误。土地使用权属于物权，根据新法优于旧法的原则，征收补偿应当适用《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》等规定。3.一审判决程序严重违法，没有审查规范性文件的适用性、合法性。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求，由被上诉人、原审第三人共同承担本案诉讼费用。 被上诉人省政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人淮安市政府述称一审判决正确，请求维持原判。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于上诉人张正喜认为本案一审应当由本院行使管辖权的问题。原审法院受理本案诉讼后，张正喜对管辖权提出异议，原审法院经审查认为其异议不能成立，于2017年7月17日以（2017）苏01行初525号行政裁定驳回其管辖权异议，后张正喜不服向本院提起上诉，本院于2018年1月29日以（2017）苏行辖终2号行政裁定，驳回其上诉，维持原裁定。张正喜提出的管辖权异议已经生效裁定予以驳回，其在本案进入实体审理并作出一审判决后，仍然对管辖权问题提出上诉，不应重复予以审查，对其该上诉理由，本院不予支持。 关于上诉人张正喜认为对其征收补偿应当按照《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》的规定以基准地价为标准的问题。首先，上诉人户所在的宅基地以及自留地系集体土地，而非国有土地，该土地属于省政府697号《批准用地通知》批复的征地范围内。而《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》相关内容调整的是国有土地的征收补偿，对本案集体土地的征收补偿不具有可适用性。虽然上诉人张正喜主张其宅基地、自留地属于市区国有建设用地，但并无任何证据予以证明。第二、在江苏省未规定征地区片综合地价的情况下，对于张正喜宅基地、自留地的补偿标准适用57号《淮安市征地实施细则》规定的征地补偿标准，符合法律、法规规定。第三、张正喜要求适用106号《基准地价的通告》是淮安市政府针对城市规划区范围的国有土地，根据地域、土地用途等，分别评估确定的某一时点一定年期的土地使用权区域平均价格，以便国有土地出让时作为参考，并不适用于本案张正喜所在集体土地的征收补偿。因此，张正喜提出以上述基准地价作为征收补偿标准，缺乏事实及法律依据，被上诉人省政府对张正喜的该项裁决申请未予支持，作出维持原审第三人淮安市政府确定的补偿标准的裁决决定书，具有事实及法律依据。原审法院驳回张正喜的诉讼请求正确。 关于上诉人张正喜主张一审程序违法，未对原审第三人作出的规范性文件进行审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。由于本案审查的是被上诉人省政府作出的裁决决定是否合法，而原审第三人作出的57号《淮安市征地实施细则》并非作出该行政行为所依据的规范性文件，不属于上述规定中需要一并审查的规范性文件。况且原审法院在审理过程中，对该57号文件的合法性已经作出评判，故张正喜上诉认为原审法院审理程序违法的理由不能成立，本院不予支持。 综上，张正喜的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张正喜负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 黎 审判员 臧 静 审判员 吴晓玲 二〇一九年十一月二十一日 书记员 刘 妍