江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终195号 上诉人（一审原告）孙长山，男，汉族，住江苏省如皋市。 被上诉人（一审被告）南通市人民政府，住所地在江苏省南通市世纪大道6号。 法定代表人徐惠民，该市市长。 上诉人孙长山因与被上诉人南通市人民政府（以下简称南通市政府）不予受理行政复议决定一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，童余俊和童余富系兄弟关系。陈秀英与童余富系夫妻关系，王兰英与童余俊系夫妻关系。孙长山系陈秀英姨侄。童姓该户原来在如皋市如城镇××（以下××）有三间草房。1985年，童余俊和童余富将上述三间草房拆除并在太平村5组10号新建平瓦房5间及附属用房1间。1994年4月4日，如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）制发两宅基地使用证，邓园乡人民政府系填证机关，一份宅基地使用证户主姓名为童余富，土地坐落在邓元乡××组，在册人口为农业人口2人，非农3人，人口小计5人，建筑面积为79平方米(长9.2米，宽6.84米)。另一份户主姓名为童余俊，土地坐落在邓元乡××组，在册人口为非农4人，人口小计4人，建筑面积为93平方米(长13.62米，宽6.84米)。1999年6月8日，童余俊去世。2006年12月，童余富去世。 2007年，孙长山与陈秀英签订遗赠扶养协议，约定陈秀英将所有财产××××号新建平瓦房5间及附属用房1间）赠送孙长山。2011年6月27日，王兰英因与陈秀英、孙长山排除妨碍纠纷提起民事诉讼。诉讼过程中，王兰英提交了前述两份宅基地使用权证。同年9月7日，王兰英撤回起诉。 2011年12月22日，江苏省人民政府作出《关于批准如皋市城乡建设用地增减挂钩建新区2011年第2批次(11挂)建设用地的通知》(苏政地〔2011〕4058号)，同意将涉如城镇城北村、太平村等村镇的集体土地征收为国有。涉诉宅基地在上述征收范围之内。同年12月26日，陈秀英（孙长山）与如皋市经济贸易开发总公司签订了拆迁安置协议，拆迁合法建筑面积140平方米，包括太平村××西侧3间房（93平方米）。协议约定安置选购两套住房，分别为如皋市绿源小区安置房2幢402室（138.4平方米）、177号车库（20.5平方米）；太平小区102号楼406室（98.5平方米），C10车库（17.6平方米）。 2012年，王兰英又以陈秀英、孙长山为被告提起民事诉讼，如皋市人民法院于同年12月18日作出（2012）皋民初字第0237号民事判决，判决：位于太平村××西侧3间房（93平方米）的拆迁权益由王兰英享有，孙长山与陈秀英遗赠协议涉及该三间房的内容无效，驳回王兰英其他诉求。该判决已经南通市中级人民法院二审予以维持。 2013年12月23日，陈秀英以如皋市政府为被告，王兰英为第三人向如东县人民法院提起两起诉讼，分别要求确认如皋市政府颁发户主为童余富、童余俊的宅基地使用证行为违法。如东县人民法院作出（2014）东行初字第0002号、0003号判决，认定如皋市政府未能提供证明其颁发涉诉宅基地使用证时所依据的证据材料，不能证明其颁发涉诉宅基地使用证的行为所依据事实的充分性，适用法律的正确性以及程序的合法性，法院无法在其不能提供证据的情况下确认具体行政行为的合法性，故如皋市政府颁发涉诉宅基地使用证的行为没有证据、依据。因涉诉土地已被征收，被诉具体行政行为不具有可撤销内容，如东县人民法院依法确认如皋市政府颁发涉诉宅基地使用证的行为违法。两判决均已生效。 2015年4月24日，王兰英以如皋市经济贸易开发总公司、陈秀英为被告，就房屋拆迁安置补偿协议纠纷提起民事诉讼。诉讼期间，陈秀英去世，如皋市人民法院通知孙长山作为被告参加诉讼。后，如皋市人民法院判决如皋市经济贸易开发总公司将位于如皋市××小区安置房××室及××号车库交付王兰英使用，王兰英给付孙长山拆迁安置房屋差价43353元。该案经南通市中级人民法院二审予以维持。 2016年11月16日，孙长山向如皋市政府邮寄申请书一份，内容为：为了使如东县人民法院的（2014）东行初字第0002号、0003号判决得以执行，请求如皋市政府依法对两份判决内对应的颁证行为进行纠正，收回、撤销案涉两本宅基地使用权证，并告知处理结果。如皋市政府法制办公室于12月22日作出告知书，告知孙长山，生效判决已经确认颁证行为违法并确认该行为不具有可撤销内容。因此，对其要求收回并撤销两本宅基地使用权证的申请，如皋市政府不予支持。2017年2月22日，孙长山向南通市政府提起复议申请，请求撤销告知书，责令如皋市政府对违法颁证行为进行纠正。3月2日，南通市政府作出（2017）通行复第81号不予受理行政复议申请决定书（以下简称81号决定书），认定孙长山申请如皋市政府处理事项是经过人民法院司法审查的事项，其此次申请是对同一事项的重复诉请。案涉告知书对孙长山的权利义务不产生影响。孙长山的申请不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，不予受理其申请。孙长山不服，诉至原审法院。 原审法院认为，本案的争议焦点为被诉81号决定书认定孙长山的申请事项不属于行政复议范畴、不符合受理条件是否合法。 首先，孙长山与如皋市政府的告知行为之间不具有利害关系。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，受理复议申请的条件之一为申请人与具体行政行为有利害关系。法律上的利害关系存在的前提是两者之间存在行政法律关系。本案中，孙长山系请求如皋市政府依法对颁证行为进行纠正，收回、撤销案涉两本宅基地使用权证。如皋市政府的颁证行为发生在1994年，也就是行政法律关系形成在1994年，而孙长山在2007年通过与陈秀英签订遗赠扶养协议形成民事法律关系。已有的行政法律关系在前，民事法律关系形成在后。孙长山在民事法律关系形成后才有可能介入到前述已经存在的行政法律关系之中。孙长山的介入即民事法律关系的介入，并没有改变已有的行政法律关系状态，孙长山与颁证行为之间没有形成法律关系，不具有法律上的利害关系。因此，如皋市政府对其撤证请求的回应、告知，与其也当然不具有法律上的利害关系。况且，告知书中也没有设定新的权利义务，是对申请作出的客观回复，对孙长山的实体权利义务并不产生实际影响。 其次，人民法院对原颁证行为已作生效裁判，复议机关不可再行审查原颁证行为。行政复议活动虽然是行政争议的重要救济方式，但却不是最终裁决，除非法律另有规定，人民法院作出的终审判决才是最终决定，这就是司法最终原则。《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。可见，司法最终原则决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系。此次孙长山提起复议的目的请求是“责令如皋市政府对原颁证行为进行纠正，收回并撤销原证。”在没有法院生效裁判的情况下，南通市政府势必要对原颁证行为进行审查后才能作出决定。但本案中，针对两本宅基地使用权证，陈秀英曾于2013年12月23日，以如皋市政府为被告，王兰英为第三人向如东县人民法院提起诉讼，要求确认如皋市政府颁发两证的行为违法。如东县人民法院已作出生效判决，因涉诉土地已被征收，被诉具体行政行为不具有可撤销内容，依法确认如皋市政府颁发两证的行为违法。基于司法最终原则，人民法院对原行为的司法审查具有终局性和权威性。在人民法院对原颁证行为已作生效裁判的前提下，裁判结果对行政复议案件构成了羁束，复议机关自然不可再行审查原行为，要求原行政机关收回、撤销两证。 综上，孙长山的申请事项不属于行政复议范畴、不符合受理条件。南通市政府收到复议申请书后于法定期限内作出81号决定书，符合《中华人民共和国行政复议法》规定，程序上亦无违法之处。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙长山的诉讼请求。案件受理费50元，由孙长山负担。 孙长山上诉称，一审法院以颁证行为与上诉人的民事法律关系形成的时间先后认定上诉人与如皋市政府的告知行为无利害关系错误。上诉人并非要求被上诉人审查原颁证行为，而是要求审查如皋市政府对上诉人请求纠错的告知行为。如皋市政府的颁证行为已被人民法院确认违法，其本身应当主动进行纠正。在如皋市政府未主动纠正的情况下，上诉人基于保护自身合法权益的目的申请其纠正，如皋市政府要求上诉人明确行政机关的纠正方式，上诉人将纠正方式明确为撤销案涉的两本宅基地使用证。如皋市政府不予纠错的行为导致了行政机关的颁证行为被确认违法，但由该违法行为所产生的宅基地使用证依然有效的荒诞现象。故，上诉人申请事项属于行政复议范围。请求撤销一审判决，重新作出公正判决。 南通市政府未提交答辩意见。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，双方当事人均未提交新证据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。本案中，孙长山请求如皋市政府依法对颁证行为进行纠正，收回、撤销案涉两本宅基地使用权证，复议机关南通市政府对其复议申请不予受理符合法律规定，具体理由如下：首先，孙长山与案涉两本宅基地使用权证并无法律上的利害关系。如皋市政府颁证行为发生于1994年，而孙长山系在2007年通过与陈秀英签订遗赠扶养协议，取得陈秀英的财产。对颁证行为合法性的审查应当着眼于颁证行为当时，颁证后形成的民事关系并不能对之前颁证行为的合法性产生影响。孙长山也不能因为与陈秀英签订了遗赠抚养协议就当然享有要求行政机关对该两份宅基证颁证行为合法性予以审查的权利。其次，针对两本宅基地使用权证，陈秀英曾于2013年12月23日以如皋市政府为被告，王兰英为第三人向如东县人民法院提起行政诉讼，要求确认如皋市政府颁发两证的行为违法。如东县人民法院已作出生效判决，因涉诉土地已被征收，被诉具体行政行为不具有可撤销内容，故依法确认如皋市政府颁发两证的行为违法。另外，王兰英又提起两次民事诉讼，生效民事判决已确认太平村5组10号西侧3间房屋的拆迁权益由王兰英享有；判令将如皋市××小区安置房××室及××号车库交付王兰英使用，王兰英给付孙长山拆迁安置房屋差价43353元。通过上述行政诉讼以及民事诉讼，法院已经就本案宅基地及地上附着房屋的拆迁利益进行了分配。基于司法终局原则，无论如皋市政府是否收回、撤销涉案两本宅基地使用权证，均对上述生效判决结果不会产生影响，从而对于孙长山的利益亦不产生影响。而南通市政府作为复议机关，亦不应受理审查孙长山要求如皋市政府收回、撤销两证行为之合法性的行政复议申请。被上诉人南通市政府所作81号不予受理决定书，符合法律规定，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。孙长山的上诉理由不成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孙长山负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 黎 审 判 员  臧 静 审 判 员  吴晓玲 法官助理  刘小花 二〇一九年十一月二十二日 书 记 员  刘 妍