重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)渝行终620号 上诉人（一审原告）刘绪超，男，1972年11月20日出生，汉族，户籍地重庆市江津区，现住重庆市开州区。 委托代理人黄秀渊，重庆市开州区临江法律服务所法律工作者。 委托代理人吴忠桂，重庆弘全律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市开州区人民政府，住所地重庆市开州区开州大道233号。 法定代表人蒋牧宸，区长。 委托代理人吴华平，重庆市开州区司法局行政复议与应诉科科长。 委托代理人王道平，重庆帅风律师事务所律师。 一审第三人曾正香，女，1975年8月12日出生，汉族，户籍地重庆市开州区，现住重庆市开州区。 刘绪超诉重庆市开州区人民政府（简称开州区政府）、曾正香行政复议决定一案，不服重庆市第二中级人民法院（2018）渝02行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年7月22日公开开庭审理了本案，上诉人刘绪超及其委托代理人黄秀渊、吴忠桂，被上诉人开州区政府委托代理人吴华平、王道平，一审第三人曾正香到庭参加诉讼。在诉讼过程中，因出现需要中止诉讼的情形，本院依法中止诉讼，现已恢复诉讼并审理终结。 一审法院审理查明，刘绪超与曾正香在2012年3月左右经人介绍确立恋爱关系，2012年12月中旬至2013年3月双方同居生活。双方分手后因同居期间购买的重庆市开州区文峰街道锦程路195号门市的归属问题多次发生纠纷，并多次向原重庆市开县公安局（现重庆市开州区公安局，简称开州区公安局）文峰派出所报警。2014年3月4日在文峰派出所的调解下，刘绪超与曾正香就该门市归属问题达成协议，约定由曾正香补偿刘绪超17万元后，原由刘绪超一人出资购买的锦程路195号门市的权属归曾正香，双方不得因此事再发生纠纷。该协议已履行完毕。后刘绪超认为协议显失公平，于2015年4月向原重庆市开县人民法院（现重庆市开州区人民法院）提起民事诉讼，请求撤销文峰派出所作出的《现场调解书》并确认争议门市所有权属于刘绪超所有，由曾正香补偿刘绪超占用门市房租费每年12000元。原重庆市开县人民法院审理后认定刘绪超与曾正香之间的纠纷属民间纠纷，文峰派出所根据《中华人民共和国治安管理处罚法》作出的《现场调解书》具有民事合同性质，没有违反《公安部关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》的规定，该协议不具有强制执行力，当事人反悔的可以提起民事诉讼。同时认定调解协议不存在显失公平的情况和其他可撤销的事由。遂以（2015）开法民初字第01818号民事判决驳回刘绪超的诉讼请求。重庆市第二中级人民法院以（2015）渝二中法民终字第01602号民事判决维持了上述判决。刘绪超不服，提起申诉。重庆市第二中级人民法院于2016年9月6日以（2016）渝02民申80号民事裁定书驳回其再审申请。 2017年9月12日，开州区公安局作出开州公（文峰）撤调字［2017］1号《撤销现场调解决定书》（简称1号《撤销现场调解决定》），载明因执法活动不合法、不适当，根据《公安机关内部执法监督工作规定》第十五条、第十九条第一项之规定，决定撤销文峰派出所于2014年3月4日制作的刘绪超与曾正香就门市归属权纠纷达成的《现场调解书》。曾正香不服，向开州区政府提起行政复议申请。开州区政府于2017年11月17日立案受理并向开州区公安局送达提出答复通知书。审查过程中依法同意刘绪超作为第三人参与复议并驳回其中止复议申请。因案情复杂，经审批延长审理期限三十日后作出开州府复［2017］16号《行政复议决定书》（简称16号《行政复议决定》），确认开州区公安局作出的1号《撤销现场调解决定》违法。刘绪超不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销16号《行政复议决定》并判令开州区政府重新作出行政行为。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，刘绪超认为开州区政府作出的16号《行政复议决定》侵犯其合法权益，向一审法院提起行政诉讼，其原告主体适格。开州区政府因作出16号《行政复议决定》，是适格的被告。 开州区政府在接到曾正香的行政复议申请后立案审查，依法送达提出答复通知、追加第三人参与复议，在依法延期审查后作出16号《行政复议决定》，程序合法。 刘绪超主张曾正香的行为构成诈骗，其没有合法权益应得到保护，无权提起复议申请。一审法院认为，刘绪超诉称曾正香的行为构成诈骗，仅是刘绪超的自我认知，并无任何证据予以支持。并且行政机关是否受理复议申请并不考量申请人的行为是否合法，曾正香作为开州区公安局1号《撤销现场调解决定》的相对人，对开州区公安局的行政行为不服，当然有权对该行为提起复议申请。 刘绪超主张开州区政府应该中止复议。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条对中止复议审查的条件进行了明确，刘绪超以要求开州区公安局对曾正香的诈骗行为进行查处为由申请中止复议不符合上述法条的规定。开州区政府不予支持并无不当。 本案所涉《现场调解书》的性质是平等的民事主体在公安机关的主持下就双方同居期间产生的财物纠纷达成的协议，属民事合同，其效力已经人民法院生效的法律文书予以确认。文峰派出所调解行为的合法性也在生效判决中予以明确。开州区公安局引用《公安机关内部执法监督工作规定》撤销《现场调解书》属适用法律错误、超越职权。综上，开州区政府所作16号《行政复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。刘绪超起诉理由不成立，不予支持。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘绪超的诉讼请求；案件受理费50元，由刘绪超负担。 刘绪超上诉称，一、被诉16号《行政复议决定》程序违法。刘绪超以曾正香存在诈骗行为、《现场调解书》的效力尚在人民法院审理过程中为由，向开州区政府申请中止复议程序，开州区政府未依法中止复议，程序违法。二、被诉16号《行政复议决定》和一审判决均认定事实不清。其一，文峰街道锦程路195号门市并非刘绪超和曾正香在同居期间购买，而系同居前购买；其二，案涉《现场调解书》并非刘绪超真实意思表示，系刘绪超在被蒙骗情况下作出的，也并不是双方自愿履行，（2015）开法民初字第01818号民事判决、（2015）渝二中法民终字第01602号民事判决及（2016）渝02民申80号民事裁定违法，均不能认定《现场调解书》的效力，曾正香没有合法的权益。三、被诉16号《行政复议决定》和一审判决均法律适用错误，既适用了公安机关内部执法监督规章，但又拒绝承认上级公安机关有权纠正下级部门违法行为，法律适用前后自相矛盾，《现场调解书》所涉调解内容已经超出《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定的违反治安管理行为所造成的人身和财产损害范围，应予以撤销。四、一审判决程序违法。其一，刘绪超向一审法院提供了曾正香诈骗事实的证据，一审法院未予采信，未中止案件审理亦未按照《中华人民共和国刑事诉讼法》有关规定移送有关机关处理；其二，曾正香未参加一审开庭，一审法院径行追加曾正香为第三人；其三，遗漏当事人诉讼请求，未判决开州区政府重新作出复议决定；其四，开州区政府作出的16号《行政复议决定》系在向一审法院审判人员请示后作出的，一审法官应主动回避参与本案审理。综上，请求撤销一审判决并发回重审。 开州区政府向本院提交书面答辩意见称，第一、被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。案涉《现场调解书》具有民事合同的性质，是刘绪超与曾正香对自己民事权利的处分，文峰派出所对刘绪超与曾正香之间民事纠纷的调解行为没有违反《公安部关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》的规定，不属于非法越权的行为，且双方当事人已按照协议约定履行，人民法院生效民事判决也确认了案涉《现场调解书》的效力，开州区公安局无权对双方当事人已实际履行的《现场调解书》予以撤销，其所作1号《撤销现场调解决定》违法。第二、被诉复议决定未中止复议，程序合法。一方面，刘绪超主张其已经向公安机关报案，控告曾正香诈骗，但开州区公安局已于2016年向刘绪超作出开公不立字［2016］68号《不予立案通知书》，告知对其控告事项不予立案。另一方面，虽然刘绪超以曾正香为被告，起诉要求确认协议无效，但在人民法院已经就《现场调解书》效力作出生效裁判的基础上，（2016）渝0234民初1623号案件的审理不能阻却复议程序。请求依法驳回上诉，维持原判。 曾正香向本院陈述称，案涉门面系刘绪超与其同居期间购买，其他意见与开州区政府的答辩意见一致。请求依法驳回上诉，维持原判。 开州区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据和依据： 1．《现场调解书》； 2．开州公（文峰）撤调字［2017］1号《撤销现场调解决定书》； 3．重庆市开县人民法院（2015）开法民初字第01818号民事判决； 4．重庆市第二中级人民法院（2015）渝二中法民终字第01602号民事判决； 5．重庆市第二中级人民法院（2016）渝02民申80号民事裁定； 6．行政复议案件立案审批表、提出答复通知书、请求参加行政复议申请书、行政复议延期审批表、驳回中止行政复议申请决定书（审批表、决定书）、延期审理通知书（审批表、通知书）、结案审批表； 7．开州府复［2017］16号《行政复议决定书》； 8．相关送达回执； 上述证据用以证明开州区政府复议决定认定事实清楚、程序合法，决定正确。 依据： 1．《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条； 2．公安部关于《公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》； 3．《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 刘绪超在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据和依据： 1．居民身份证复印件，拟证明刘绪超的身份； 2．《门市买卖合同》，拟证明刘绪超购买房屋门市； 3．购房付款凭证，拟证明刘绪超一人出资25万购房； 4．《房屋买卖合同》； 5．销售不动产统一发票凭据； 6．中华人民共和国税收电站转账专用完税证； 7．曾正香户口证明； 8．曾以俊户口证明； 9．《重庆市土地房屋权属登记申请审批表》及抵押登记信息； 10．312房地证2012字第08087号房产证及契税缴税证明； 11．（2015）开法民初字第03053号民事判决书； 12．（2015）开法行初字第00068号行政裁定书； 13．开县国土房管撤［2016］1号《撤销房地产权属登记决定书》； 14．开县国土房管公［2016］9号《房地产权证注销公告》； 证据4—14号，拟证明曾正香骗取刘绪超合法财产。 15．《报警案件登记表》（刘绪超）； 16．《现场调解书》； 17．开州公（文峰）撤调字［2017］1号《撤销现场调解决定书》； 18．《关于曾正香申请行政复议的答复书》； 19．（2018）渝0154行初12号受理案件预缴诉讼费通知书； 20．（2016）渝0234民初1623号之三民事裁定书； 21．《报警案件登记表》（曾正香）； 证据15—21号，拟证明开州区公安局自我纠错行为合法。 依据： 1．《公安部关于公安机关不得越权干预经济纠纷案件处理的通知》； 2．《公安部关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》； 3．《公安机关内部执法监督工作规定》。 曾正香在法定举证期限内未向一审法院提交并举示证据。 经一审庭审质证，刘绪超认为开州区政府举示的第1号证据不具有合法性，达不到证明目的；第2、6-10号证据真实性、合法性、关联性无异议，但达不到证明目的；第3-5号证据无关联性，第11号证据无异议。曾正香对开州区政府举示的证据均无异议。开州区政府认为刘绪超举示的第7、15-18号、21号证据无异议，其余证据与本案无关联，不应采信。曾正香对刘绪超举示证据的质证意见同开州区政府一致。 一审法院对各方当事人提交的证据认证认为，开州区政府提交的证据具有真实性、合法性、关联性，予以采信。刘绪超提交的证据中第7、15-18、21号具有真实性、合法性、关联性，开州区政府无异议，予以采信；其余证据与本案无关联，不予采信。 二审程序中，刘绪超向本院补充提交以下证据： 文峰派出所于2019年5月9日出具的情况说明，拟证明他人因涉案门市所有权问题殴打刘绪超的案件，因殴打刘绪超的人员暂未查清，该案仍在调查程序中； （2016）渝0234民初1623号之四民事裁定书及开庭传票、交纳诉讼费通知书，拟证明刘绪超诉曾正香《现场调解书》无效一案，尚未结案； 刘绪超向重庆市开州区人民法院提交的行政起诉状及重庆市开州区人民法院行政庭出具的收到刘绪超提交材料的证明，拟证明开州区公安局未依法履行法定职责。 经二审庭审质证，开州区政府对刘绪超补充提交的证据认为，对证据1的真实性、合法性无异议，且可以证明刘绪超和曾正香在达成《现场调解书》前，因案涉门市的所有权归属问题，多次发生治安纠纷；对证据2的真实性、合法性无异议，但在开州区政府作出被诉16号《行政复议决定》前，《现场调解书》的效力已经人民法院生效民事判决所认定，（2016）渝0234民初1623号案件的最终处理结果与被诉复议决定的合法性并无关联；对证据3的真实性无异议，但系刘绪超对曾正香存在诈骗行为的错误认识，该证据与本案无关。曾正香对刘绪超补充提交证据的质证意见与开州区政府一致。 二审程序中，刘绪超多次表示曾正香存在诈骗行为，且开州区公安局正在进行调查。因曾正香是否存在诈骗行为，涉及刘绪超的合法权益保护且涉及本案是否需要中止诉讼，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条的规定，依职权向开州区公安局调取了以下证据： 开州区公安局于2016年9月2日作出的开公不立字［2016］68号《不予立案通知书》； 开州区公安局于2016年10月12日作出的开公不立说字［2016］3号《不立案理由说明书》。 经二审庭审质证，刘绪超对上述两份证据的真实性没有异议，但对合法性和关联性有异议，认为开州区公安局应对曾正香诈骗事项立案侦查，且刘绪超于2019年又向开州区公安局提出了要求对曾正香同一诈骗行为进行查处的申请。开州区政府对上述两份证据的真实性、合法性、关联性均无异议，且能够证明刘绪超认为曾正香因案涉房屋买卖涉嫌诈骗的主张不能成立。曾正香对上述两份证据的质证意见与开州区政府一致。 各方当事人在一审程序中提交的证据已随卷移送至本院。经审查，一审法院对各方当事人提交的证据认证正确，被认证采信的证据能够作为认定本案事实的依据，本院予以确认。本院对于刘绪超在二审程序中补充提交的证据认证认为，虽然1—3号证据均形成于一审判决之后，但证据1系开州区公安局就刘绪超被他人殴打案件作出的尚未结案的情况说明，该案的处理结果与本案被诉16号《行政复议决定》的合法性并无关联，不予采信；证据2系开州区人民法院在（2016）渝0234民初1623号案件中，于2018年12月5日依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十条第五项关于“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结”的规定，作出的案件中止诉讼的民事裁定，该裁定形成于开州区政府作出16号《行政复议决定》之后，与16号《行政复议决定》的合法性没有关联，不予采信；证据3系刘绪超以开州区公安局未履行受理并调查处理其遭受诈骗和暴力殴打案件的法定职责为由，向开州区人民法院提起行政诉讼的起诉状及相关材料，该证据与被诉16号《行政复议决定》的合法性亦没有关联，不予采信。本院对于本院依职权向开州区公安局调取的证据认证认为，该二份证据具备真实性、合法性、关联性，予以采信。二审程序中，刘绪超向本院提出调取文峰派出所调解档案的申请，但其未在一审程序提出该申请且无正当理由，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书”的规定，本院不予准许。根据一审法院和本院采信的证据及各方当事人的陈述，本院另查明：2016年9月2日，开州区公安局就刘绪超提出的曾正香因买卖房屋涉嫌诈骗的控告，经审查后认为曾正香没有犯罪事实，遂作出开公不立字［2016］68号《不予立案通知书》，决定不予立案，并告知刘绪超如不服该通知，可以在收到通知书之日起七日内向开州区公安局复议。2016年10月12日，开州区公安局向重庆市开州区人民检察院作出开公不立说字［2016］3号《不立案理由说明书》，载明其认为曾正香无犯罪事实，决定不予立案。 本院认为，本案系刘绪超认为开州区政府作出的16号《行政复议决定》违法，而提起的请求撤销该复议决定的行政诉讼案件，故本案的争议焦点为16号《行政复议决定》是否合法。本院就16号《行政复议决定》的合法性问题评判如下： 第一、16号《行政复议决定》认定事实是否清楚。16号《行政复议决定》所查明的事实与（2015）开法民初字第01818号民事判决、（2015）渝二中法民终字第01602号民事判决查明事实相符且证据充分，并无不当。刘绪超所称《现场调解书》并非其真实意思表示，系其在被蒙骗情况下作出的主张，并无证据予以证明，且其在（2015）开法民初字第01818号案件庭审程序中亦自认文峰派出所工作人员未威胁、强迫其签订《现场调解书》，故刘绪超的上述主张不能成立。另，对于刘绪超所称涉案门市系其与曾正香同居前购买的主张，该门市的购买时间与16号《行政复议决定》合法性并无关联，不能成立。 第二、16号《行政复议决定》法律适用是否正确。（2015）开法民初字第01818号民事判决、（2015）渝二中法民终字第01602号民事判决已经认定，《现场调解书》具有民事合同性质，该协议不具有强制执行力，当事人反悔的可以提起民事诉讼，因该调解协议不存在显失公平的情况和其他可撤销的事由且刘绪超提起民事诉讼诉讼时已经过一年的撤销期限，遂判决对于刘绪超提出的要求撤销《现场调解书》的请求，不予支持。在人民法院已经对《现场调解书》效力依法作出生效判决的情况下，开州区公安局又另行作出开州公（文峰）撤调字［2017］1号《撤销现场调解决定书》，撤销具有民事合同性质的《现场调解书》，依职权违法调整了平等民事主体之间的民事法律关系。开州区公安局撤销《现场调解书》的行为没有法律依据，超越其法定职权，属于重大且明显违法情形，应属无效。开州区政府以开州区公安局超越职权为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，确认开州公（文峰）撤调字［2017］1号《撤销现场调解决定书》违法，其实质系确认了开州区公安局撤销《现场调解书》的行为无效且自始无效，并无不当。 第三、16号《行政复议决定》程序是否合法。刘绪超在复议程序中，以曾正香存在诈骗行为、《现场调解书》的效力尚在人民法院审理过程中为由，向开州区政府申请中止复议程序。经本院审理查明，刘绪超诉称曾正香存在诈骗行为的主张，与事实不符，且在其提起行政复议申请前，开州区公安局已经告知其曾正香没有犯罪事实，不予立案。刘绪超认为曾正香涉嫌诈骗，系其自己的错误认知，开州区政府未中止复议程序，并无不当。另，对于刘绪超诉称（2016）渝0234民初1623号案件尚在审理程序中的主张，因（2015）开法民初字第01818号和（2015）渝二中法民终字第01602号案件的民事判决已经生效，在上述案件未被依法撤销的情况下，其所认定的事实当然有效，开州区政府无需中止复议程序。故刘绪超提出的中止复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定，开州区政府不予支持，并无不当。 综上，被诉16号《行政复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。刘绪超要求撤销该复议决定的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。另，对于刘绪超提出的一审法院程序违法问题，本院认为，第一、刘绪超诉称曾正香诈骗事实并不存在，一审法院无需中止案件审理，亦无需将案件移送公安机关处理。第二、虽然曾正香未参加一审庭审，但在一审庭审后，一审法院追加曾正香为第三人并进行询问，曾正香未在一审庭审后提交新的证据，其陈述意见与开州区政府完全一致，故曾正香未参加一审庭审，并未损害刘绪超的诉讼权利，一审法院追加曾正香为第三人，并无不当。第三，一审法院在已经判决驳回刘绪超要求撤销复议决定的诉讼请求后，刘绪超要求判决开州区政府重新作出复议决定的诉讼请求当然不能成立，一审法院没有必要再就该诉讼请求予以回应。第四、刘绪超认为一审法官应当主动回避，但其在一审和二审期间均未提交证据证明其所称被诉16号《行政复议决定》系在向一审法院审判人员请示后作出，该主张没有事实依据，不能成立。故刘绪超认为一审法院程序违法的上诉理由亦不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘绪超负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴永铭 审 判 员 刘佳佳 审 判 员 许 勇 二〇一九年十一月二十七日 法官助理 张 峰 书 记 员 詹智涵