江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终1075号 上诉人（原审原告）于明华，男，汉族，住江苏省泰州市姜堰区俞垛镇叶甸村明华养鸡场，现住江苏省泰州市海陵区。 委托诉讼代理人李跃民，北京大成（南京）律师事务所律师。 委托诉讼代理人陈玖雯，北京大成（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰州市姜堰区人民政府，住所地在江苏省泰州市姜堰区上海路1号。 法定代表人方针，该区区长。 原审第三人泰州市姜堰区俞垛镇人民政府，住所地在江苏省泰州市姜堰区俞垛镇俞耿村。 法定代表人纪小斌，该镇镇长。 上诉人于明华因与被上诉人泰州市姜堰区人民政府（以下简称姜堰区政府）、原审第三人泰州市姜堰区俞垛镇人民政府（以下简称俞垛镇政府）行政复议一案，不服江苏省泰州市中级人民法院（2018）苏12行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，2018年6月26日，俞垛镇政府作出《告知书》并送达于明华，载明：“经镇党委政府研究决定，按照区政府相关文件精神，现对俞垛镇禁养区内未关停畜禽养殖场实施关停，制定《俞垛镇禁养区内畜禽养殖关停工作的补充意见》，本意见实施关停补助截止时间为2018年6月30日。希望你配合工作，在限期内关停养殖场。如拒不履行，镇政府将联合相关执法部门依法取缔，所产生的一切费用由养殖户承担。”于明华对此不服，向姜堰区政府申请行政复议，要求撤销该《告知书》。姜堰区政府于2018年7月9日受理后，于2018年8月28日作出[2018]泰姜行复字第16号行政复议决定，认为：俞垛镇政府作出《告知书》并送达于明华，但于明华并未按《告知书》履行，截至于明华提出行政复议申请时，俞垛镇政府亦未强制关停于明华养殖场，该《告知书》对于明华的权利义务不产生影响，未损害于明华的权益，不属于行政复议的范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项、第四十八条第一款第二项规定，决定驳回于明华的行政复议申请。于明华不服，向原审法院提起本案之诉。 原审法院另查明，2018年8月25日至26日，俞垛镇政府组织人员将于明华养殖场内的蛋鸡强行捉走变卖。此后，于明华针对俞垛镇政府强行捉走蛋鸡行为申请行政复议，姜堰区政府于2018年12月17日作出[2018]泰姜行复第36号行政复议决定，确认俞垛镇政府强行捉走于明华蛋鸡的行为违法；俞垛镇政府给付于明华变卖蛋鸡的价款589663元，并向于明华支付赔偿金325911元。于明华对该复议决定中的赔偿金额不服，于2019年1月3日向原审法院提起（2019）苏12行初3号案件行政诉讼。 原审法院认为，本案讼争的是姜堰区政府作出的[2018]泰姜行复字第16号复议决定是否合法。 第一，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称条例）第五条、第三十七条的规定，在禁养区内违法建设畜禽养殖场行为的查处，属于县级以上地方人民政府环保部门的法定职责，乡镇人民政府仅在本行政区域范围内承担协助义务。本案于明华养殖场处于俞垛镇禁养区内，俞垛镇政府根据上级人民政府的文件要求和前述条例规定，向于明华送达案涉《告知书》，正是其履行协助义务的具体体现。从《告知书》名称及内容来看，该《告知书》在向于明华告知了俞垛镇根据姜堰区政府文件制定的《俞垛镇禁养区内畜禽养殖关停工作的补充意见》及实施期限后，“希望于明华配合工作，在限期内关停养殖场”，可见该《告知书》明显不具有强制力。结合《告知书》载明的“如拒不履行，镇政府将联合相关执法部门依法取缔”，以及条例和上级人民政府文件的相关规定综合分析判断，所谓“联合相关执法部门依法取缔”，应当是指俞垛镇政府在有权部门对于明华养殖场依法查处时，依法履行条例第五条规定的在本行政区域范围内的协助义务，而非于明华理解的该《告知书》实际是俞垛镇政府责令于明华停产停业的行政处罚决定。综上，被诉《告知书》对于明华明显不具有强制力，未对于明华的合法权益产生实质性的影响。 第二，首先，截至2018年7月9日姜堰区政府受理于明华的行政复议申请时，于明华并未按《告知书》的建议关停养殖场，相关执法部门亦未在俞垛镇政府的协助下对于明华养殖场依法查处。至于2018年8月26日俞垛镇政府组织人员强行捉走于明华养殖场内蛋鸡的行为，与《告知书》载明的“镇政府将联合相关执法部门依法取缔”的执法主体、程序、方式均不相符，并不能以送达《告知书》和强行捉走蛋鸡均系俞垛镇政府所为，就简单地认定强行捉走蛋鸡系《告知书》的具体执行行为；其次，俞垛镇政府提供的姜堰区人民政府中央环保督察回头看区协调联络组（2018）8号紧急通知，佐证了其陈述的于明华养鸡场被关停与《告知书》没有联系，之所以强制关停，是“因为被中央环保督察组督查到了，时间比较紧，其中点名点到了于明华养鸡场在关停范围内没有关停”，其系根据区政府的紧急通知而实施的强制关停行为；再次，比较《告知书》和强行捉走蛋鸡行为，对于明华的权利义务产生直接和实质性影响的显然是强行捉走蛋鸡行为，况且，针对俞垛镇政府强行捉走蛋鸡的行为，于明华先是向姜堰区政府提出行政复议申请，后又对姜堰区政府作出的复议决定中的赔偿金额不服，继续提起行政诉讼，即于明华的相关合法权益其已寻求到直接救济途径，无需通过撤销案涉《告知书》来维权。 关于案涉行政复议的职权依据和程序，于明华在本案中未提出异议，经审查，符合法律规定，并无违法之处。《告知书》对于明华的合法权益明显不产生实际影响，于明华的行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围，姜堰区政府所作[2018]泰姜行复字第16号复议决定合法。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回于明华的诉讼请求。案件受理费50元，由于明华负担。 上诉人于明华不服，向本院上诉称，第一，于明华的养殖场所在区域因政府规划调整被新规划在禁养区范围内，但该养殖场合法合规，不存在环境污染问题，环保部门亦未对于明华提出过任何整改要求，故本案不应适用条例第三十七条的规定，应适用条例第二十五条的规定，对于明华的养殖场补偿到位后清养关停。第二，根据《泰州市畜禽养殖污染治理实施方案》《姜堰区畜禽养殖污染治理实施方案》的文件规定，俞垛镇政府为保证姜堰区政府下达的整治任务专门制定了《俞垛镇禁养区内畜禽关停工作实施办法》《俞垛镇禁养区内畜禽养殖关停工作补充意见》并成立了组织领导小组，制定了责任分解表。由此可见，俞垛镇政府全面负责畜禽养殖场的关养清停工作和相关补偿工作，即起到主导甚至全面负责的作用。俞垛镇政府并非基于履行辅助义务及告知而作出并向于明华送达《告知书》，而是根据上级文件精神以行政主体的身份向于明华作出的责令停产停业的决定。第三，《告知书》不是协助环保部门的行为，而是责令停产停业的行政处罚决定，俞垛镇政府执行《告知书》对于明华的养殖场实施关停，故《告知书》属于行政复议范围。即使原审判决认定于明华无需通过撤销案涉《告知书》维权，也应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，确定该行政行为违法但不撤销，而非驳回于明华的诉讼请求。综上，请求撤销原审判决，将本案发回重审或改判；由姜堰区政府承担本案诉讼费。 被上诉人姜堰区政府、原审第三人俞垛镇政府二审未提交书面意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2019年10月18日，原审法院作出（2019）苏12行初3号行政判决：一、姜堰区政府作出的[2018]泰姜行复第36号行政复议决定书决定主文为：“确认泰州市姜堰区俞垛镇人民政府强行捉走于明华、张红兰蛋鸡的行为违法；泰州市姜堰区俞垛镇人民政府给付于明华、张红兰变卖蛋鸡的价款589663元，并向于明华、张红兰支付赔偿金325911元”，变更该主文中“并向于明华、张红兰支付赔偿金325911元”，改为“并向于明华、张红兰支付赔偿金1070737元”。二、驳回于明华、张红兰的其他诉讼请求。案件受理费50元，评估费47817元，均由俞垛镇政府负担（于明华均已交纳，俞垛镇政府在履行36号复议决定之给付义务时将案件受理费及评估费一并给付于明华）。 本院认为，从《告知书》产生、内容及向于明华送达的情况来看，《告知书》是俞垛镇政府在劝导于明华配合工作限期关停养殖场，并告知于明华拟作出的“如拒不履行，镇政府将联合相关执法部门依法取缔”行为内容，未直接对于明华设定权利、加负义务，属于不可诉的行政行为，即不具有可诉性的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。故姜堰区政府认为于明华的行政复议申请不属于行政复议的范围，驳回于明华的行政复议申请，并无不当。即使在《告知书》送达于明华后，其养鸡场被执法部门关停，作出该行为的依据亦非《告知书》。于明华就养鸡场被关停的直接救济渠道系赔偿诉讼，而其亦就[2018]泰姜行复第36号行政复议决定中赔偿金额不服提起了（2019）苏12行初3号案件诉讼，该案中已对关停于明华养鸡场的行为是否违法及具体赔偿金额等进行了认定。于明华于2018年7月4日向姜堰区政府邮寄行政复议申请，姜堰区政府于2018年7月9日受理后，于8月28日作出[2018]泰姜行复字第16号驳回于明华的行政复议决定并邮寄送达双方，符合法定程序。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人于明华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 杨 光 二〇一九年十一月二十二日 书 记 员 任子悦