西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2019)陕71行初832号 原告李金成，男，汉族，1966年1月29日出生，住西安市新城区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。 委托代理人李勇，陕西萃泽律师事务所律师。 被告西安市新城区人民政府。住所地西安市新城区。 法定代表人王征，区长。 委托代理人李昊，西安市新城区工作人员。 委托代理人张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。 原告李金成不服被告西安市新城区人民政府（以下简称新城区政府）作出的房屋征收决定，于2019年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告李金成及委托代理人李勇，被告新城区政府委托代理人李昊、张晓敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告新城区政府于2019年4月30日作出新政征决字﹝2019﹞1号《西安市新城区人民政府关于对XX路XX户区改造项目国有土地上房屋予以征收的决定》（以下简称新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》）。其载明：根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，新城区政府决定对XX路XX户区改造项目涉及的国有土地上的房屋予以征收。具体征收事项如下：一、征收项目：XX路XX户区改造项目。二、征收范围：北区东起锦绣商贸城，西至三府湾村，南起长缨西路，北至华清路；南区东起木材厂家属院西围墙，西至康复路，南起第四军医大学，北至长缨西路。（四至范围内不包括项目西北角25层住宅楼，具体范围以规划定点图为准）。三、房屋征收部门：西安市新城区城中村和棚户区XX中心。四、征收实施单位：西安市新城区城中村和棚户区XX中心。五、签约期限：自征收决定通告发布之日起三个月。六、征收补偿方案：见附件。附件：《XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案》。新城区政府并于同日发布新政告字〔2019〕1号《通告》，对新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》的内容及《XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案》予以公布，张贴在西安筑路机械厂家属院内。《通告》规定了如对房屋征收决定不服的，可以在本决定公布之日起60日内依法申请行政复议，或者在6个月内提起行政诉讼。 原告李金成诉称，原告系西安市新城区胡家庙街道办居民，拥有西安筑路机械厂家属院住宅房屋所有权。被告西安市新城区人民政府在2019年4月30日作出了新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》，决定对该片区进行征收改造，原告房屋在征收范围内。然被告作出《征收决定》的法律依据不足、事实不清，征收决定前程序多处违法，具体理由如下：一、被告作出的《征收决定》不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的“四规划一计划”。1.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第9条之规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、XX乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被告区政府虽然提供了大量证据，但却未能有效证明房屋征收决定符合“四规划、一计划”的要求，应承担举证不能的责任。2.本案中被告提供的西安市规划局规划条件书规划的用地性质是居住用地、商业金融用地，且商业用地规划面积远大于居住用地面积，说明该项目商业开发为主要目的，其不符合为了公共利益确需征收房屋的法定条件。3.西安市棚户区改造管理办法所称棚户区，是指城市规划区范围内，房屋建筑密度大、结构简陋、质量差、年久失修、安全隐患大（包括经房屋鉴定机构鉴定为C、D级的危旧房屋），使用功能、配套设施不完善的住宅区域。本案中被告未提XX路XX户区，应承担举证不能的责任。二、市XX号《关于XX路XX户区改造项目实施方案的批复》有效期为两年，因此被告2019年4月30日依据该已失效批复所作出《征收决定》明显缺乏有效的法律依据，应属违法。三、被告拟定XX路XX户区改造项目征收补偿方案（以下简称“征收补偿方案”）未经过合法论证程序。本案中被告虽然组织了相关部门进行论证，但形式主义明显，并没有对征收补偿标准和合理性等实质内容进行论证，这种情况明显不符合程序正当、科学论证的要求。此外，拟定征收补偿方案未依法报西安市房屋征收管理办公室备案。四、《征收决定》中的征收补偿方案作出前未组织合法的听证程序。本案中，征收补偿方案听证会没有公示听证时间及地点，导致经推举产生的被征收人代表无法参加听证，没有实际的被征收人和公众代表参加听证明显违背听证制度设立的初衷，不符合民主决策、程序正当的要求，其结论也不能作为合法合理的依据。五、案涉房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，但却未依法由市人民政府常务会议讨论决定，亦属程序违法。六、案涉《征收决定》附件征收补偿方案中房屋价值评估程序不合法。被告在被征收人未进行协商的情况下，直接采用被征收人投票的方式选定房地产价格评估机构不符合法律规定，且投票数据的统计不透明，被征收人不认可。且该程序存在被征收人为参与评估机构的选择、被征收人从未见到上门评估的评估机构人员、评估报告未进行合法有效的送达等违法情况。七、案涉《征收决定》在作出之前未依法进行社会稳定风险评估。综上所述，被告作出的《征收决定》违反法律规定，不具有合法性，原告为维护自身合法权益，特诉至贵院，请求：1.确认被告作出的新政征决字﹝2019﹞1号违法，并予以撤销；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告钱志恩向本院提交了以下证据： 1.公有住房转让协议书、缴费通知单、收据、银行转账凭证、户籍资料，证明原告房屋所在区域及房屋被被告列入被征收的范围； 2.新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》，证明被告《征收决定》违法。 被告新城区政府辩称：一、﹝2019﹞1号《征收决定》完全依据规划和计划作出，符合法律规定。根据《西安市棚户区改造管理办法》第二条和第六条的规定，答辩人有权负责XX路XX户区改造项目。根据规划审核管理权限，2019年3月8日，西安市新城区发展和改革委员会的《关于XX路XX户区改造项目符合国民经济和社会发展规划的函》明确：XX路XX户区改造项目符合国民经济和社会发展规划。2019年3月20日，西安市新城区发展和改革委员会《关于将XX路XX户区改造项目列入2019年度重点建设项目计划的函》中明确：XX路XX户区改造项目，已列入2019年内市级和区级重点建设项目，并纳入2019年新城区国民经济和社会发展计划。即：答辩人依据上述文件作出《决定》符合《西安市棚户区改造管理办法》第三条的规定。二、XX路XX户区改造项目为区管项目立项，程序合法。2014年11月17日，西安市城中村（棚户区）改造办公室以市城改发（2014）291号文件批复同意新城区棚户区改造办公室的项目实施方案，XX路XX户区改造项目正式立项。立项后，先进行了北区（安置部分）的建设工作，实际建设工作没有停止。根据《西安市棚户区改造管理办法》第五条的规定，市城中村（棚户区）改造办公室是棚户区改造的主管部门。根据该办法第十二条的规定，其有权经市政府批准以批复的形式对棚户区改造项目实施立项管理。西安市城中村（棚户区）XX中心2019年4月9日给市住建局出具的《关于XX路XX户区改造项目实施方案批复相关问题的说明》明确该项目实际建设工作没有停止，市住建局可按照相关程序办理项目手续。即项目是合法的，批复是有效的，项目实施是符合批复文件要求的。三、《征收决定》的作出程序合法。1、XX路XX户区改造项目是区管项目，依据《西安市棚户区改造管理办法》第三十二条、三十三条之规定，答辩人有权在取得市棚改办市XX号文件批复后，依法作出房屋征收决定。2、《征收决定》作出前，答辩人及相关职能机构于2018年3月16日取得西安市规划局规划条件书；2019年1月22日取得市国土新函（2019）1号《关于XX路XX户区改造项目用地意见的函》；2016年5月11日和2017年12月18日取得市棚改办市XX号和市XX号文件；2016年5月25日至2016年6月24日，西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室对项目范围内的房屋情况进行了调查登记，于2016年7月7日至7月13日进行了第一次公示，于2018年6月12日至6月19日进行了第二次公示；鉴于被征收人多，在入户调查时，逐户征求了被征收人的意见，绝大多数人同意意见，选取和确定西安天正房地产价格评估咨询有限公司为XX路XX户区改造项目房屋价格评估机构；2016年7月25日，区征收办召开论证会议，对《XX路XX户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案（草案）》进行了专题论证；2016年8月9日答辩人公示补偿方案（草案），自2016年8月10日至9月9日征求被征收人意见；2018年8月3日，对修改后的补偿方案（草案）再次公示，自2018年8月3日至9月4日征求被征收人的意见；2018年11月30日，召开了项目补偿方案听证会；2019年1月7日，区征收办公布征求意见及对意见答复情况；2019年1月16日由第三方机构完成社会稳定风险系统评估并依程序报备。2019年4月9日，西安市城中村（棚户区）XX中心向西安市住建局报送《关于XX路XX户区改造项目实施方案批复相关问题的情况说明》，2019年4月19人，西安市住房和XX乡建设局向答辩人作出《关于新城区人民政府XX路XX户区改造项目房屋征收决定备案意见的函》；2019年4月30日，答辩人作出《征收决定》并通告，同时公布《征收补偿方案》。答辩人的行为完全符合法定程序。四、被答辩人所诉之理由和事实均不成立。1、如前所述，答辩人是按照《西安市棚户区改造管理办法》的相关规定依法实施XX路XX户区改造，符合法定程序。2、XX路XX户区改造是规划区XX户区改造，不是危旧房屋改造，因此拆迁安置应当按照已经批准的项目详规实施。3、XX路XX户区XX户区改造，项目实施应依照国务院棚户区改造文件和《西安市棚户区改造管理办法》的规定，且国务院棚户区改造的文件、《西安市棚户区改造管理办法》的内容是落实《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，不但无冲突之处，也是合法有效的专门规范，答辩人依据上述规范实施行为合乎法律规定。4、北区安置楼的建设后续合法。答辩人在建设北区安置楼时已取得了建设项目选址意见书，建设用地规划许可证，市XX号《关于XX路XX户区改造项目用地意见的函》，其他相关手续正处于办理阶段。且这一问题是另一法律关系，与本案无关。5、XX路XX户区改造项目实施住宅就地安置，就地安置就是在改造项目规划区内安置，因此不存在异地安置的问题。6、XX路XX户区改造项目被征收人既可以就地置换安置，也可以选择货币安置，不存在不能选择货币安置的情形。这也是征求被征收人意见后的补偿安置方案所确定的，是包括被答辩人在内的所有被征收人的共同意见。综上，答辩人认为，被答辩人的诉讼请求不符合法律规定，事实理由不成立。答辩人的行为符合法律规定，程序合法，证据充分，请法院依法支持答辩人的答辩意见。 被告新城区政府在举证期限内向本院提交了以下证据： 1.《西安市棚户区改造管理办法》（市政发﹝2014﹞34号； 2.《西安市新城区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》 3.西安市新城区发展和改革委员会《关于XX路XX户区改造项目符合国民经济和社会发展规划的函》； 4.西安市新城区发展和改革委员会《关于将XX路XX户区改造项目列入2019年度重点建设项目计划的函》； 5.《西安市新城区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》； 6.西安市城中村（棚户区）改造办公室市XX号《西安市棚户区改造办公室关于西安筑路机械厂项目进行前期准备工作的通知》； 7.西安市城中村（棚户区）改造办公室市XX号《西安市棚户区改造办公室关于XX路XX户区改造项目实施方案的批复》； 8.《西安市规划局规划条件书（西城棚改办2018-3）》； 9.西安市国土资源局新城分局市XX号《关于XX路XX户区改造项目用地意见的函》； 10.西安市城中村（棚户区）改造办公室市XX号《关于西安市新城区棚户区改造办公室〈关于开展XX路XX户区改造项目房屋调查的请示〉的批复》； 11.西安市城中村（棚户区）改造办公室市XX号《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于暂停办理XX路XX户区改造项目范围内房屋新建、改建、扩建、租赁、转让、赠予、分户及工商营业执照有关手续的通知》； 12.西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室《通知》； 13.XX路XX户区改造项目入户调查登记照片； 14.新政告字﹝2016﹞1号《西安市新城区人民政府关于确定XX路XX户区改造项目房屋价格评估机构的通告》； 15.西安市新城区人民政府《通告》及照片； 16.西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室《关于公布XX路XX户区改造项目房屋征收调查结果的通知》； 17.《XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案论证会议邀请函》； 18.《西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室会议纪要》及签到册； 19.西安市新城区人民政府《关于对XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见的通知》； 20.《XX路XX户区改造项目征收补偿安置实施方案》（草案）； 21.新政告字﹝2018﹞3号《西安市新城区人民政府关于对〈XX路XX户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案（草案）〉公布并征求意见的通告》及草案征求意见公示照片； 22.新政告字﹝2018﹞6号《西安市新城区人民政府关于XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案再次征求意见的通告》及相关照片； 23．《西筑厂项目安置补偿方案听证会会议纪要》、签到表及相关照片； 24.《XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）征求意见及对意见答复情况》； 25.《西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室关于对〈XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）〉公布期间征求意见及对意见答复情况公布的说明》及照片； 26.《西安市重大项目社会稳定风险系统评估备案报告表》及照片； 27.《XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案》； 28.西安市城中村（棚户区）XX中心《关于XX路XX户区改造项目实施方案批复相关问题的情况说明》； 29.西安市住房和XX乡建设局《关于新城区人民政府XX路XX户区改造项目房屋征收决定备案意见的函》； 30.收款回单（西筑厂棚改项目征收专项资金）； 31.西安市新城区人民政府新政告字〔2019〕1号《通告》及照片 32.西安市新城区人民政府新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》； 33.《西安市城中村XX小组、西安市棚户区XX小组会议纪要》； 34.西安市规划局选字第（2014）城棚011号《建设项目选址意见书》； 35.西安市规划局西城棚地字第（2015）009号《建设用地规划许可证》； 36．《XX路XX户区改造项目用地定点图》； 以上证据证明新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》程序合法，事实清楚，是合法的行政行为。 被告新城区政府在庭审中及庭审结束后，向本院提交了以下证据材料：1、原告户的西安市棚户区住宅房屋调查表；2、西安市住房和XX乡建设局主要职能。西安市住建局涉及变更，是征收补偿方案的备案主体变更，应为主体的调整，导致的备案主体的调整；3、西安市城中村（棚户区）XX中心职能内设机构和人员编制规定。证据2-3证明目的是备案主体的变更；4、《西安市城中村（棚户区）改造办公室棚户区改造项目实施方案备案工作程序》，证明目的是涉案的批复过期不再办理；5、《西安市2019重点在建项目的计划》；6、《西安市重点建设项目绿卡》；7、论证、听证会参会代表人的凭证，证明目的是参会代表人都是被征收人；8、中国交通建设集团有限公司中交房字﹝2011﹞189号《关于联合开发西安筑路机械厂改造项目的批复》；9西安筑路机械厂职工代表大会西筑厂职代字﹝2013﹞1号《关于西安筑路机械厂长缨西路厂区及家属区整体改造的决议》。证据8、9证明目的是该项目是企业为“处僵治困”、改善职工居住环境决定改造的。 经庭审质证，原告侯运峰对被告新城区政府在举证期限内提交证据自行分组并发表质证意见如下：第一组证据：1、2、3、4、5、9、34、35，对其中1、5、34真实性认可、合法性认可，证明目的不认可。认为涉案项目不具备棚户区的标准，不能适用棚户区改造法律。证据2、3、4三性均不认可，均是被告方或其下属单位出具的相关函件，不能作为证据使用。新城区2019年国民经济和社会发展计划中并没有涉案项目的征收内容，且国民经济和社会发展计划必须经人大审议，区发改委单方的函件不能证明涉案征收决定符合国民经济和社会发展计划。证据9真实性认可，合法性及证明目的不认可，应当由西安市国土资源局审查，属于主体错误。证据35，2017年已经失效，不具有合法性。第二组证据：6、7、8，真实性认可，合法性、证明目的不认可，认为该改造项目实施方案的内容不全，违反了《西安市棚户区改造管理办法》第十四条的规定。未在西安市棚户区改造专项规划内，未经西安市政府批准。西安市规划局规划条件书规划的用地性质是居住用地、商业金融用地，且商业用地规划面积远大于居住用地面积，说明该项目不符合为了公共利益确需征收房屋的法定条件。第三组证据：12、13、14、15、16的三性均不予认可，认为没有入户调查登记表，无法确定是否切实依法开展了对房屋权属、用途、面积等的调查。被告提供的公示照片不能显示张贴的准确位置、张贴时间，不具备真实性、合法性。评估机构的选定应先公示由被征收人协商确定，协商不成再投票选定的方式，被告对评估机构的选定方式违反法律规定。且被告提供的证据14仅是被告自己出具的通告，但是否公示该通告、是否公示过待选择评估机构的名单、是否让被征收人投票选择等情况都无法证明，不具有真实性。第四组证据：17、18，对17的真实性认可，18三性均不认可，认为房屋征收补偿方案组织论证的主体应当是区人民政府而非区征收办；论证内容应该是征收补偿标准和合理性，但会议纪要论证内容与此不符。论证会议西筑社区与被征收人代表大部分人员是重合的。论证会未经公示组织程序不民主公开，且形式大于实质，不应被采信。第五组证据：证据19-25，三性均不予认可。第六组证据：27、28,对真实性认可，合法性、证明目的不认可。第七组证据：30，真实性、合法性认可，证明目的不认可。认为涉案项目的安置户数为1281户，征收专项基金仅1亿元，明显达不到征收补偿资金足额到位的要求；本案用于产权调换的安置房的土地性质仍是工业用地而且五证不全，产权不明晰，也无法办理房产证，安置房也不符合法律规定。第八组证据：31、32，对31的真实性认可，32三性均不认可，认为作出征收决定的程序不合法，补偿方案的内容不合法，本项目涉及被征收人数量较多，未经区人民政府常务会议讨论决定。第九组证据：33号，三性均不认可，会议纪要不能违反法律规定。第十组证据：36定点图，不予质证。第十一组证据：26，三性均不认可，认为评估主体、方式、程序不合法。对于被告超过举证期限提交的证据不予质证。 被告新城区政府对原告赵荣寿的证据质证意见为：证据1真实性及证明目的均认可，证据2真实性认可，证明目的不认可，区政府依据相关法律规定作出征收决定，程序合法，事实清楚，是合法的行政行为，并将征收决定的全部内容全部一起公示。 本院对上述证据认证如下：对原告赵荣寿提交证据的真实性予以确认，对被告新城区政府的证据1《西安市棚户区改造管理办法》，其是地方性法规，为法律依据，不属于证据范畴，对被告在举证期限内提交证据2-36的真实性予以确认。对于被告庭审后提交证据1-9，虽然超过举证期限，但基本为相关政府或企业文件，能够说明涉及本案的相关事实情况，故本院对其真实性予以确认。 经审理查明，2012年12月28日，西安市城中村（棚户区）改造办公室向西安市新城区棚户区改造办公室下发了市XX号《西安市棚户区改造办公室关于西安筑路机械厂项目进行前期准备工作的通知》，同意西安筑路机械厂项目作为区管项目进行前期准备工作，要求做好有关事项，一年内完成前期准备工作，否则此文自动失效。2014年11月17日，西安市城中村（棚户区）改造办公室向西安市新城区棚户区改造办公室下发市XX号《西安市棚户区改造办公室关于XX路XX户区改造项目实施方案的批复》，批复称该项目改造范围内涉及2137户，约5343人，改造需征收各类房屋总面积约16.5万平方米，项目由西安市新城区棚户区改造办公室组织实施，投资主体为西安中交金尧房地产开发有限公司，同意XX路XX户区改造项目按照此方案实施改造，方案批复有效期为两年，到期后，向市棚改办申请方案结转，否则该批复自动失效。2014年12月11日，西安市规划局作出选字第（2014）城棚011号《建设项目选址意见书》，对XX路XX户区改造项目确定了拟选址位置。2015年4月24日，西安市XX城棚地字第（2015）009号《建设用地规划许可证》，载明：用地单位“西安市新城区棚户区改造办公室”，用地项目名称“XX路XX户区改造项目”，用地位置“北区东起锦绣商贸城，西至三府湾村，南起长缨西路，北至华清路；南区东起木材厂家属院，西至康复路，南起第四军医大学，北至长缨西路，地块分布详见征地成果表”，用地性质“居住用地、商业用地”，用地面积“总用地205.963亩（含代征路44.663亩，绿地用地3.03亩）”等内容。2017年12月西安市城市规划设计研究院作出XX路XX户区改造项目调整规划总平面示意图（详规）。2018年3月16日，西安市规划局给西安市国土资源局发出《西安市规划局规划条件书（西城棚改办2018-3）》，同意西安市国土资源局在长缨西路两侧、华清西路以南、康复路以东的西安筑路机械厂规划建设出让用地项目，并称本规划设计条件依据《西安市XX乡规划条例》和西安市城市规划设计研究院2013年11月14日第165号《XX路XX户区改造项目》（工程号：2013KX139）及相关技术文件制定。2019年1月22日，西安市国土资源局新城分局给西安市新城区棚户区改造办公室发出市XX号《关于XX路XX户区改造项目用地意见的函》，该函称XX路XX户区改造项目分为南北两个地块，北区东起锦绣商贸城，西至三府湾村，南起长缨西路，北至华清西路；南区东起木材厂家属院，西至康复路，南起第四军医大学，北至长缨西路（四至范围内不包括项目西北角18层住宅楼，具体范围以规划定点图为准）。项目规划总用地面积205.94亩（代征路及绿地用地47.693亩），规划净用地面积158.27亩，其中北区占地面积109.577亩，南区占地面积48.693亩，经与第二次土地调查街坊成果图比对和现场勘测，XX路XX户区改造项目范围内用地均属国有建设用地，符合西安市主城区土地利用总体规划（2006-2020年）。2016年1月24日，经西安市新城区第十七届人民代表大会第五次会议通过的《西安市新城区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，涉案项目所在的长缨路片区综合改造项目（长盈新天地项目）列入规划。西安筑路机械厂（北区）安置项目建成交付回迁列入西安市新城区2019年国民经济和社会发展计划。 2016年5月11日，西安市城中村（棚户区）改造办公室作出市XX号《关于西安市新城区棚户区改造办公室〈关于开展XX路XX户区改造项目房屋调查的请示〉的批复》，同意西安市新城区棚户区改造办公室在区政府的主导下对改造范围内的房屋所有权人及房屋结构、面积、使用性质、附属物进行调查登记。2016年5月25日，西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室作出房屋调查登记《通知》。2016年7月7日，新城区政府发出《通告》，将XX路XX户区改造项目改造范围内的房屋调查登记结果予以公示，入户调查登记结果公示表在西安筑路机械厂社区公示栏张贴。2018年6月11日，西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室作出《关于公布XX路XX户区改造项目房屋征收调查登记结果的通知》，称新城区政府于2016年5月25日至2016年6月24日对该项目范围内国有土地上的房屋情况进行了调查登记，为保障被征收人权益，将调查结果予以公布。2016年7月7日，新城区政府作出新政告字﹝2016﹞1号《西安市新城区人民政府关于确定XX路XX户区改造项目房屋价格评估机构的通告》，根据入户调查登记汇总结果被征收人选取评估机构的情况，确定西安天正房地产价格评估咨询有限公司为XX路XX户区改造项目房屋价格评估机构。 2016年7月21日，西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室发出《XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案论证会议邀请函》。2016年7月25日召开了由西安市棚改办、市征收办、新城区政府有关职能部门、胡家庙街办、西筑社区代表、5名被征收人代表参加的论证会，对《XX路XX户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案（草案）》进行了论证，并于2016年7月26日形成会议纪要。2016年8月9日，新城区政府向被征收人发出《关于对XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见的通知》。2018年8月3日，新城区政府又发出新政告字﹝2018﹞3号《西安市新城区人民政府关于对〈XX路XX户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案（草案）〉公布并征求意见的通告》，被告提供了照片，XX路XX社区北门公示栏征求意见。2018年11月26日，新城区政府再次发出新政告字﹝2018﹞6号《西安市新城区人民政府关于XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案再次征求意见的通告》，拟对《征收补偿方案》举行听证会，确定了听证会时间、地点、被征收人代表报名和确定的方式等，被告提供了照片，XX路XX社区北门公示栏。2018年11月30日，召开了听证会，西安市征收办、市棚改办、新城区政府有关部门、西筑商业、金尧公司工作人员及10名西安筑路机械厂代表参加，形成了《西筑厂项目安置补偿方案听证会会议纪要》。2019年1月7日，西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室作出《西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室关于对〈XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）〉公布期间征求意见及对意见答复情况公布的说明》， 被告提供了照片，称将该说明及《XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）征求意见及对意见答复情况》张贴于西安筑路机械厂社区北门公示栏。2019年1月16日的《西安市重大项目社会稳定风险系统评估备案报告表》显示，XX路XX户区改造项目系委托第三方西安天正房地产价格评估咨询有限公司进行风险评估，评估结论低风险，经专家评审同意该结论，维稳部门中共西安市委维护稳定工作领导小组办公室盖章同意备案，在该评估备案报告表中称，项目改造范围内共涉及居民约2137户，本项目一期北区西筑厂生产车间按市政府要求已完成搬迁，844户居民已达成安置补偿协议并已搬迁，房屋拆除工作已全部完毕，并用于建设安置房；本项目二期南区房屋拆除搬迁正在做准备工作，涉及住宅1293户，商业、办公及其他均属西筑厂公产。2019年1月21日的招商银行股份有限公司西安解放路支行《收款回单》显示，西安中交金尧房地产开发有限公司汇入西安市新城区棚户区改造办公室在招商银行的账户人民币壹亿元，作为“西筑厂棚改项目征收专项资金”。2019年4月9日，西安市城中村（棚户区）XX中心向西安市住房和XX乡建设局发出《关于XX路XX户区改造项目实施方案批复相关问题的情况说明》，称该项目自2014年11月取得市XX号《西安市棚户区改造办公室关于XX路XX户区改造项目实施方案的批复》后，2015年底，北区安置房正式开工建设，安置楼建设已基本完工，现计划对南区开发部分进行征收拆除工作，该项目在取得批复后先进行了北区（安置部分）的建设，实际建设工作没有停止，请西安市住房和XX乡建设局按照相关程序办理该项目手续。2019年4月19日，西安市住房和XX乡建设局作出《关于新城区人民政府XX路XX户区改造项目房屋征收决定备案意见的函》，同意对该项目房屋征收决定备案。2019年4月30日，新城区政府作出新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》，并于同日作出《通告》，将新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》内容与《征收补偿方案》予以公布，并张贴在西安筑路机械厂社区家属院内。 原告杨爱民（乙方）于2018年7月28日与中交陕西西筑商业管理公司（甲方）签订了《公有住房转让协议书》，约定甲方将乙方承租的西安市XX路XX号内产权为甲方所有的公有住房13-2-3-5号房屋，建筑面积26.70平方米，以每平方米1862元的价格转让给乙方。此后，原告交清总房款。该房屋在被诉《征收决定》确定的征收范围内。原告赵荣寿对该《征收决定》不服，提起本案诉讼，诉请如前所述。 另查明，被诉《征收决定》征收范围分为长缨西路北区、南区两个区域，北区为西安筑路机械厂生产车间，南区为西安筑路机械厂社区，北区生产车间已经拆除，该区域用于安置南区住户的安置楼已经建成。被告在庭审中陈述，截止2019年9月24日，XX路XX户区XX户XX户，已经累计评估1101户，交房1012户，签订协议1000户，累计网签948户，累计选房999套，累计发放分配证935户，累计拆除房屋9栋，绝大多数被征收人已完成回迁安置。原告赵荣寿未签订征收补偿安置协议，其案涉房屋未被拆除。 还查明，2015年3月5日，西安市城中村（棚户区）改造办公室文件市XX号《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于印发〈棚户区改造项目实施方案审核工作程序〉和〈棚户区改造项目实施方案备案工作程序〉的通知》（以下简称市XX号文件）中称，已经审批的方案继续有效，不再对项目实施方案继续结转，凡已结转的，均以最后一次方案结转批复为准。方案经审批、备案后三年内仍未启动房屋征收工作的，原审批、备案文件一律作废，须按市政发﹝2014﹞34号文件的规定，重新编制方案，重新办理审批、备案手续。 中国交通建设集团有限公司中交房字﹝2011﹞189号《关于联合开发西安筑路机械厂改造项目的批复》中显示，同意西安筑路机械厂对位于西安市XX路XX户区改造的计划。该改造项目由中交地产有限公司和西安筑路机械厂合作开发，以中交地产有限公司所属中国XX乡建设发展总公司拟成立的西安中交金尧房地产开发有限公司为开发主体。西安筑路机械厂职工代表大会西筑厂职代字﹝2013﹞1号《关于西安筑路机械厂长缨西路厂区及家属区整体改造的决议》中显示，2013年6月26日，西安筑路机械厂举行职工代表大会，经会议审议，通过了西筑厂长缨西路厂区及家属区XX户区整体改造的意见。 本院认为，本案的审理重点和争议焦点是被告新城区政府作出的新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）的相关规定，征收国有土地上的房屋应当符合并遵守以下主要条件和程序：征收房屋的行政主体具有法定职权；征收目的基于公共利益需要；建设项目符合相关规划和计划要求；征收程序符合法律规定。因此，根据查明认定的事实，本院对被诉《征收决定》是否合法发表评判意见如下： 一、关于征收主体的审查。根据《征收补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……”《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、区人民政府作出房屋征收决定，……”据此，本院认为，被告新城区政府具有作出被诉新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》的法定职权，其行政征收主体适格。 二、关于征收目的的审查。根据《征收补偿条例》第八条第（四）项的规定，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，属于公共利益的范畴。依照《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发﹝2010﹞4号）的规定，保障性安居工程包括三类：第一类是城市和国有工矿棚户区改造，以及林区、垦区棚户区改造；第二类是廉租住房、经济适用房、限价商品房、公共租赁住房等；第三类是农村危房改造。经审查，被告新城区政府提交的相关证据和材料，能够证明被诉新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》中确定的XX路XX户区改造项目已经西安市城中村（棚户区）改造办公室批准列入棚改项目前期准备计划，并经西安市城中村（棚户区）改造办公室批复，同意对该项目按照改造项目实施方案进行改造。同时，该棚户区改造项目已经西安筑路机械厂上级单位中国交通建设集团有限公司批复通过，且已经西安筑路机械厂职工代表大会审议通过。即该棚户区改造项目属于城市和国有工矿棚户区改造，系保障性安居工程，其改造目的是为了进一步改善群众居住环境，提高居民生活水平，改变城市面貌，故被告新城区政府作出的被诉新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（四）项的规定，其征收目的符合促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。 同理，对于原告关于被征收房屋的设施配套完善、未经危房鉴定，不属于《西安市棚户区改造管理办法》第三条第二款规定的棚户区，不应纳入征收范围的理由；该项目是以商业开发为主要目的，其不符合公共利益需要的意见，本院不予采纳。 三、关于主要证据是否充足、是否符合相关规划和计划要求的审查。根据《征收补偿条例》第九条第一款规定：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、XX乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”经审查被告新城区政府提供的相关证据，可以证明XX路XX户区改造项目经西安市城中村（棚户区）改造办公室批准进行前期准备工作、项目改造实施方案经西安市城中村（棚户区）改造办公室批复、项目列入《西安市新城区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，即本案所涉棚户区改造项目征收房屋的建设活动符合国民经济和社会发展规划，已经取得立项批复；符合土地利用总体规划，西安市国土资源局新城分局发函确认、已取得建设用地规划许可证；符合XX乡规划，取得建设用地规划许可证。但被告未能提交XX路XX户区改造项目已经列入棚户区改造计划的相关证据，即无证据证明涉案项目征收房屋的建设活动符合专项规划。同时本案所涉棚户区XX居工程建设，应纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，经审查被告提供的《西安市新城区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》，仅显示西安筑路机械厂（北区）安置项目建成交付回迁列入2019年年度计划，无XX路XX户区改造项目南区的征收拆迁是否已列入年度计划的内容，而本案中，被诉《征收决定》确定的征收范围包括西安筑路机械厂南北两个区域，被告亦陈述认可，本次征收决定涉及1173户被征收人的房屋均在南区，因此，本院认为，本案所涉棚户区改造项目南北两个区域全部纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划的证据不足。 结合上述分析，本院对于原告关于涉案项目不符合专项规划、未列入国民经济和社会发展年度计划的理由予以采纳；对原告关于涉案项目不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、XX乡规划的理由不予采纳。对于原告关于涉案项目未取得建设项目立项批复、国有土地使用权批准文件等前置行政行为法律文件，违反《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条第（一）项、第（三）项规定的理由，因涉案项目已经西安市棚户区（城中村）改造办公室批准列入棚改项目前期准备计划，有改造项目实施方案批复，虽然该方案批复规定有效期为两年，到期应申请结转，但市XX号文件规定不再对改造项目实施方案进行结转，已经审批的方案继续有效，且涉案项目北区实际先行进行了拆迁工作，故该方案批复应属于有效批复，同时，西安市国土资源局新城分局也已经确认涉案改造项目范围内用地均属国有建设用地，符合西安市主城区土地利用总体规划（2006-2020年），故本院对原告该理由不予采纳。 四、关于征收程序的审查。（一）拟定的《征收补偿方案》是否征求公众意见和公示程序是否符合法律规定。《征收补偿条例》第十条、第十一条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，应当公布征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。征求意见后，还应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，2016年7月21日，西安市新城区国有土地上房屋征收管理办公室发出《XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案论证会议邀请函》，但无证据证明该邀请函在何处张贴公示，不能证明被征收人普遍知道即将召开论证会。虽然被告提交的证据形式上证明被告对征收补偿方案（草案）组织进行了公示、征求意见，因意见较多而组织召开了听证会，对征收补偿方案（草案）进行了修改，将征求意见及意见答复进行公示，征求意见公示期限也不少于30日，但被告提交的几次张贴通知、通告的照片，不能切实证明其是张贴在西安筑路机械厂社区北门公示栏。同时，听证会会议纪要中显示西安筑路机械厂有10名被征收人代表参与，从西安市城中村（棚户区）改造办公室已经批准的改造实施方案中涉及约5300余名被征收人人数来看，10名被征收人代表是否能够代表大多数被征收人的真实意愿，缺乏合理性理由；且被告也未提交被征收人对《征收补偿方案（草案）》提出书面意见的证据佐证其已向被征收人征求了意见，故本院认为，被告拟定的《征收补偿方案》在征求公众意见和公示程序上存在瑕疵。(二)是否进行风险评估，被征收人数量较多的，是否经政府常务会议讨论决定，补偿费用是否足额到位。《征收补偿条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，第三方评估机构对涉案XX路XX户区改造项目进行了社会稳定风险评估，评估结论经专家评审同意，维稳部门中共西安市委维护稳定工作领导小组办公室依照程序也同意备案，故原告认为不可能依法进行了社会稳定风险评估的理由，依据不足，本院不予采纳。同时，在被诉《征收决定》作出前，涉案项目投资主体西安中交金尧房地产开发有限公司也向西安市新城区棚户区改造办公室在招商银行的账户汇入了壹亿元“西筑厂棚改项目征收专项资金”，能够证明涉案项目的征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用。另从被告提交的改造项目实施方案批复和社会稳定风险系统评估备案报告表两份证据来看，其上载明的改造范围内涉及2137户，人数约5300余人，说明被诉《征收决定》涉及被征收人数量较多，按照《征收补偿条例》第十二条第一款规定，作出房屋征收决定之前，应当经政府常务会议讨论决定，但本案中被告并未向本院提交其作出被诉《征收决定》前，已经政府常务会议讨论决定的相关证据，故本院认为，被告作出被诉《征收决定》前，未经政府常务会议讨论决定。（三）房屋征收决定是否依法公告。根据《征收补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，2019年4月30日新城区政府作出新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》，当日发布《通告》及附件《征收补偿方案》并张贴于西安筑路机械厂社区内，《通告》发布的征收决定内容与新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》内容一致，《通告》载明了行政复议、行政诉讼权利等事项。据此，被告新城区政府作出被诉《征收决定》依法进行了公告，符合法律规定。 关于原告提出的被告未对征收范围内房屋权属、区位、建筑面积等情况全部进行调查登记，也未将调查结果在征收范围内向被征收人公布，剥夺了被征收人对调查结果提出异议权利的理由。《征收补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”房屋登记调查工作主要是为房屋补偿提供基础和依据，是否进行了全面调查登记不影响房屋征收决定的合法性。即使新城区政府提供的调查登记结果《通告》、《关于公布XX路XX户区改造项目房屋征收调查登记结果的通知》所附房屋调查结果有误，仍可以在后续的征收补偿工作中通过核实予以处理，故本院对原告该理由不予采纳。 关于原告提出的征收所涉项目为棚户区改造项目，根据《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第二款的规定，被告作出房屋征收决定前，应当将征收补偿方案报市棚改办备案，民间资本作为投资主体的，征收补偿方案应当经市棚改办审核，但原告至今未见到征收补偿方案的备案信息和审核信息的理由。经审查，被告新城区政府未提供涉案项目《征收补偿方案》报市棚改办备案的证据，其在庭审中辩称西安市棚户区（城中村）改造办公室机构改革，职能发生变化，其按照变更后的职能向西安市住房和XX乡建设局进行了备案，但经查被告提供的证据29，西安市住房和XX乡建设局是对涉案项目房屋征收决定进行的备案，而非涉案《征收补偿方案》的备案，且涉案项目又是西安中交金尧房地产开发有限公司投资，非政府投资，故涉案《征收补偿方案》亦应当按照规定经市棚改办审核。即使因机构改革，也应当经西安市住房和XX乡建设局审核，而被告并未提交其在作出被诉《征收决定》前，涉案《征收补偿方案》已报审核的证据。故被告拟定的《征收补偿方案》违反了《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第二款的规定，本院对原告该理由予以采纳。 关于原告提出的被告提供的《征收补偿方案》中，明确产权调换房屋应当具备的条件为符合国家质量安全标准、产权明晰等，但安置的房屋主体自建成至今已3年时间，仍手续不全，该安置房完全不符合产权调换应当具备的条件；XX房XX路XX号XX路XX户区XX楼内，没有注明就地安置，原告房屋位置为XX路XX号，属南区，这两块地块的性质、价值、位置以及房屋的价值均不一样的理由。经查，涉案XX路XX户区改造项目分为南区和北区，北区原西安筑路机械厂生产车间已先期改造，作为改造项目的安置楼在该地块已建成，目前存在手续不全问题，对此，被告应责成建设主体尽快办理相关手续，确保工程质量符合国家标准，以保障被征收人的合法权益。对于产权调换房屋为北区安置楼内，没有注明就地安置、南北两个区域地块价值不同的理由，涉案项目产权调换房屋安置到北区，也是经规划部门审批确定，符合XX乡规划要求，且北区也在被诉《征收决定》确定的征收范围内，该安置地点并未违反法律法规规定，故本院对原告该理由不予采纳。 关于原告提出的被征收人从未收到被告关于协商选定评估机构的通知，被告也未委托具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定被征收人房屋价值，并进行公布的理由。本院认为，因评估机构的选定问题不是房屋征收决定作出的必要条件，原告房屋的评估和价值确定，可以在后续的征收安置补偿工作中予以解决，故本院对原告该理由亦不予采纳。 综上所述，本院认为，被告新城区政府作出的新政征决字﹝2019﹞1号《征收决定》主要证据不足、存在违反法定程序的情形，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，依法应当予以撤销。但考虑到本案涉及安置房屋已经建好，所涉区域内大部分房屋被征收人已经签订了安置补偿协议，且已经选定了安置房，部分被征收人交出的房屋已被拆除，撤销该房屋征收决定可能会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，本院依法判决确认被诉《征收决定》违法，但不予以撤销。故原告赵荣寿的主要诉讼主张成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告西安市新城区人民政府2019年4月30日作出的新政征决字﹝2019﹞1号《西安市新城区人民政府关于对XX路XX户区改造项目国有土地上房屋予以征收的决定》违法。 案件受理费50元，由被告西安市新城区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审判长  刘秦瑜 审判员  衡飞玲 审判员  魏国庆 二〇一九年十一月二十八日 书记员  徐 博 1