山东省滨州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁16行终132号上诉人（原审原告）刘坤，男，1958年3月18日出生，汉族，住邹平市。被上诉人（原审被告）邹平市自然资源和规划局。住所地：邹平市鹤伴二路599号。法定代表人夏应枝，局长。委托代理人薛宝，邹平城中法律服务所法律工作者。上诉人刘坤因与被上诉人邹平市自然资源和规划局（以下简称邹平资源规划局）土地行政处罚纠纷一案，不服邹平市人民法院(2019)鲁1626行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明，2016年8月，原告刘坤未经县级以上人民政府批准占用邹平市好生街道办事处小高村集体土地994.29平方米硬化地面，该土地为耕地。2018年12月5日，被告邹平资源规划局根据查明事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告刘坤作出邹国土罚字（2018）第219号行政处罚决定。刘坤不服，向法院提起行政诉讼。原审法院认为，原告刘坤未经原邹平县人民政府批准占用邹平市好生街道办事处小高村耕地994.29平方米硬化地面，有原告刘坤的询问笔录、现场勘测笔录、原好生镇土地利用总体规划图、原好生镇土地利用辖区现状图在案为凭，事实清楚，证据确实充分。被告邹平资源规划局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对原告刘坤作出责令退还非法占用的土地；没收在非法占用的994.29平方米土地上硬化的地面和其他设施；罚款24857.25元的行政处罚，适用法律正确，处罚适当。被告邹平资源规划局受理该案后履行了调查、取证、告知、处罚、送达的法定程序，处罚程序合法。综上，被告邹平资源规划局作出的邹国土罚字（2018）第219号行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，处罚适当，符合法定程序。原告刘坤的诉讼主张无事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘坤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘坤负担。上诉人刘坤不服一审判决上诉，请求：一、撤销邹国土罚字（2018）第219号行政处罚决定书；二、对一审判决不服，提出上诉。事实与理由：现任村主任对我们打击报复，被上诉人邹平市自然资源和规划局好生分局不做实际调查，也不让我们说话，以违反土地法为由，对我罚款24857元，说我厂非法占用耕地和硬化地面，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一项，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《山东省国土资源行政处罚》为裁量基准。而事实是：我在2012年4月30日至2029年4月30日土地流转本村左克华1.4亩承包地，租金约5.5万元，一次性付清，准备种绿色蔬菜，可是在我承租后，没经过我同意就被本村左克兵强占盖了厂房。后经村委书记多次协商。把我厂房后院的坟茔地、垃圾堆、厕所、粪坑、废弃的烘干房，还有车道，作为补偿约定条件，租赁期间内自己清理杂物，必须平整土地打地面，不准盖房，到期后由村委无偿收回。所以这块地一直闲到现在，无法利用。我把几十年废弃的土地利用起来，本是一件好事，何谈违反土地法。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一项内容（未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。）土地管理法实施条例第四十二条内容（因挖损、塌陷、压占等造成土地、用地单位和个人应当按照国家有关规定复垦，没有条件复垦的，应当缴纳土地复垦费，专项用土地复垦、复垦的土地应当优先用于农业。）《山东省国土资源行政处罚》裁量基准内容（责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，非法占用耕地的，罚款为每平方米25元至30元。）《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一项和《山东省国土资源行政处罚》裁量基准内容基本一样。首先我的地不是农用地，不是耕地，也不是侵占。耕地是指种庄稼、种农作物。我是经村委会批准的，我把废弃地修建成有用的地，何谈罚款恢复原状，原状是垃圾堆、厕所、坟地。土地管理法实施条例42条，指的是破坏耕地，因农田挖损、坍塌、复垦和我租赁土地没有关系。按照人民日报2018年12月23日提请全国人大常委会审议的土地管理法，对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。土地管理法修正草案6月25日修正案规定，集体经营性建设用地入市须经村民同意，宪法和法律委员会经研究，建议健全集体经营性建设用地入市的民主决策程序，在草案第二十条中增加一款，规定：集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。鉴于以上事实，请求法官以事实为根据，以法律为准绳，对邹国土罚字（2018）第219号行政处罚决定书给予撤销或依法纠正，保障农村集体经济组织和成员的合法权益。被上诉人邹平资源规划局辩称，我局在接到信访举报后，对上诉人非法占用好生街道办事处小高村994.29平方米土地进行立案查处。该地块为耕地，上诉人在未经任何部门批准的情况下，私自对该地块进行地面硬化，我局根据裁量基准，对上诉人进行处罚，程序合法，符合法律规定，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉。二审中，上诉人刘坤补充提交证据两组，第1组证据，村支部书记左克民、村民左金波、左俭茂出具的三份证明，证明涉案土地不是耕地；第2组证据，邹平市国土局于2018年12月5日出具的说明，是我打邹平市长热线电话，市长热线让我拿着证据去找国土局，国土局工作人员给了我这张纸，证明这块地是规划建设用地。对第1组证据，被上诉人质证称，证明人必须出庭作证，接受当事人的询问，否则不能作为认定案件事实的依据，该三份证明只是说明当时的用地情况，不能证明该地块的名称和地类，我局做出的处罚决定是按照土地利用现状图认定的地类，规划是按照土地利用整体规划图认定的。经审查，本院认为，证人应当出庭作证，接受双方当事人和法庭的询问，由于被上诉人对该三份证明表示异议，本院对此不予采信。对第2组证据，被上诉人质证称，对该证据的来源不清楚，该证据也没有国土局相关负责人签字，该说明中明确说明上诉人占用的地块，土地性质为耕地，另外出具时间为2018年12月5日，但是说明的内容是2018年12月24日给当事人出具的处罚决定书，时间上明显矛盾，不能作为认定案件事实的依据。经审查，上诉人刘坤承认落款“邹平市国土资源局”公章系自己复印处罚决定书上的公章并承认了错误，本院对该份证据不予采信。本院认为，本案的争议焦点为涉案土地是否为农用地。上诉人上诉主张涉案土地为非农用地，其在二审中未能提交有效证据予以证明。一审中，上诉人对于被上诉人提交的好生镇土地利用总体规划图、好生镇土地利用辖区现状图、询问笔录、现场勘测笔录、现场核查照片，均无异议，予以认可。总体规划图中显示涉案土地为耕地，询问笔录等能够证明上诉人确将涉案土地硬化，硬化后的土地明显不能再直接用于农业生产。关于上诉人有效平整废弃土地的行为，应予肯定，但是对平整后的土地如何利用，要依法进行。平整后的土地仍属村集体所有，用途为农用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款之规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”硬化建设应当办理农用地转用审批手续，并非村委会与村民之间的建设约定所能决定。本案上诉人未经相关行政机关审批而进行硬化建设，系违法行为，依法应当承担相应的法律责任。被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出邹国土罚字（2018）第219号行政处罚决定，并无不当。关于上诉人列举土地管理法修正草案相关内容，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，人民法院审理行政案件以现行有效的法律和行政法规、地方性法规为依据，对处于立法程序当中尚未确定的规定，不予适用。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持；上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘坤负担。本判决为终审判决。审判长  赵海永审判员  方月伦审判员  刘连义二〇一九年十一月二十五日法官助理郭芙书记员崔珊