湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘02行初95号 原告尹志荣，男，汉族，1962年4月17日出生，住攸县，株洲市芦淞区九杯红酒店经营者。 原告刘小元，女，汉族，1957年11月12日出生，住株洲市芦淞区，株洲市芦淞区九杯红酒店实际经营者。 共同委托代理人贺最希，男，汉族，1956年2月10日出生，住株洲市芦淞区，系刘小元之夫，代理权限为特别授权。 被告株洲市芦淞区人民政府，住所地株洲市芦淞区太子路668号。 法定代表人杨晓江，区长。 委托代理人刘袁圆，女，株洲市芦淞区建设街道办事处工作人员，代理权限为一般代理。 委托代理人姜守瑞，湖南中楚律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被告株洲市住房和城乡建设局，住所地株洲市天元区海诚路21号。 法定代表人何安国，局长。 委托代理人唐向宇，男，株洲市国有土地上房屋征收处芦淞征收中心工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人欧卢会丹，湖南誉翔律师事务所律师，代理权限为一般代理。 第三人株洲市人民防空办公室，住所地株洲市天元区黄河北路366号。 法定代表人谭智勇，主任。 委托代理人刘佳兵，株洲市人民防空办公室科长，代理权限为特别授权。 委托代理人王鹏锦，湖南诚一律师事务所律师，代理权限为一般代理。 第三人株洲市财政局，住所地株洲市黄河南路455号。 法定代表人李能斌，局长。 委托代理人丁卫星，株洲市财政局工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人易柱，湖南誉翔律师事务所律师，代理权限为一般代理。 第三人株洲天正房地产土地评估经纪有限责任公司，住所地株洲市芦淞区沿江中路希尔顿酒店4栋A座13楼1301。 法定代表人刘凤艳，经理。 委托代理人尹先花，株洲天正房地产土地评估经纪有限责任公司工作人员，代理权限为一般代理。 原告尹志荣、刘小元诉被告株洲市芦淞区人民政府（以下简称芦淞区政府）、株洲市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、第三人株洲市人民防空办公室（以下简称市人防办）、株洲市财政局（以下简称市财政局）、株洲天正房地产土地评估经纪有限责任公司（以下简称天正评估公司）行政征收补偿一案，本院于2019年6月4日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月20日、9月26日公开开庭进行了审理。原告刘小元及两原告共同委托代理人贺最希，被告芦淞区政府的委托代理人刘袁圆、姜守瑞，被告市住建局的委托代理人唐向宇、欧卢会丹，第三人市人防办委托代理人刘佳兵、王鹏锦，第三人市财政局委托代理人丁卫星、易柱，第三人天正评估公司委托代理人尹先花到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 经释明，原告明确诉讼请求为：1、请求撤销被告芦淞区政府、市住建局与市财政局、市人防办于2019年2月27日签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》及被告芦淞区政府、市住建局与市人防办于2019年2月27日签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》；2、请求判决被告芦淞区政府对案涉房屋重新作出行政行为。事实和理由：1、被告芦淞区政府对统一被征收的5个未经登记建筑由相同部门作出截然相反的认定结果。之前认定为合法建筑，后来认定为予以补偿建筑。2、被重新认定后芦淞区政府对同一产权人被征收房屋，由相同部门先后两次作出的补偿金差别巨大。第一次总体补偿27398030元，第二次总体补偿17429949元。3、将该案房屋承租人列为补偿协议相对人是省高院的判决要求，可芦淞区政府在案涉协议中没有将房屋承租人列为补偿协议相对人。4、芦淞区政府在案涉《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》少算非改商面积399.54平方米，少算非改商补偿金1583689元。5、天正评估公司对案涉房屋作的第二次《评估报告书》，出现了和第一次《评估报告书》相差9325543元的错误。 被告芦淞区政府辩称：1、答辩人依据湖南省高级人民法院（2017）湘行终411号行政判决及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定依法重新作出了相关行政行为；2、被答辩人按照评估机构的评估结果，结合株洲市有关规定，在于被答辩人协商未果的情况下，与被征收人签订协议合法有效。被答辩人主张补偿项目中存在差别对待、改变政策、遗漏补偿等问题，缺乏事实和法律依据。 被告市住建局辩称：1、原告主体不适格；2、答辩人不是本案适格被告；3、案涉《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》签订程序和实体内容均符合法律、法规的规定；4、原告作为承租人享有的民事权益属于民事法律关系解决的范畴且原告已就征收补偿款项向被征收人提起民事诉讼，不应在本案中予以处理。 第三人市人防办述称：1、原告没有提供自建建筑部分属于原告的依据，原告不是本案的适格诉讼主体，应依法驳回其起诉；2、在本次房屋征收过程中，答辩人、出租人不存在任何违法违约行为，应依法保障答辩人、出租人的合法权益；3原告诉求补偿金额中的非国有部分补偿项目和补偿标准应按照双方合同约定予以确定。 第三人市财政局述称：案涉《安置协议书》合法有效。 第三人天正评估公司述称：对案涉房屋的评估程序合法，评估依据充足、评估方法正确、估价结论客观合理，符合《房地产估价规范》、《房地产估价基本术语标准》的要求。 原告举证：1、湘江综合治理工程项目建设地区房屋征收指挥部（以下简称指挥部）等四部门于2015年6月30日联合作出的《湘江株洲城区河东段综合治理工程项目（人防办）国有土地上房屋征收未经登记建筑认定处理结果》，证明案涉房屋认定合法建筑面积821.74平方米，违章建筑70.35平方米，认定正确。2、指挥部等四部门于2019年1月3日联合作出的《湘江株洲城区河东段综合治理工程项目（人防办）国有土地上房屋征收未经登记建筑认定处理结果》，证明第二次对案涉房屋认定为821.74平方米未经登记建筑，认定为予以补偿建筑面积，认定错误。3、2015年8月3日、2015年9月29日指挥部、株洲市国有土地上房屋征收处芦淞中心（以下简称芦淞中心）与株洲市行政事业单位资产管理处（以下简称资产管理处）、株洲市人防工程维护管理处（以下简称维护管理处）签订的两份《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，证明该对案涉房屋的补偿款为26787694元。4、2016年12月14日指挥部、芦淞中心与维护管理处签订的《补充协议书》，证明决定给承租人和市人防办增加补偿金610336元，其中刘小元535540元。5、2019年2月27日芦淞区政府、指挥部与市人防办签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，证明芦淞区政府没有平等对待原告，构成违法。6、2109年2月27日芦淞区政府、指挥部与市财政局、市人防办签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，证明对同一案涉房屋补偿金相差9968081元，应当撤销。7、2019年2月《补偿费计算表》，证明这次评估改变了2015年的评估政策，没有平等对待单位和承租人的未经登记面积。8、2017年湘行终411号行政判决书，证明芦淞区政府没有执行省高院的生效判决，没有将原告列为补偿协议相对人。9、天正评估公司回复函，证明芦淞区政府对评估公司施压，干扰评估工作的客观公正性。10、《函》，证明区政府一年多来的不作为和乱作为。11、（株审外征〔2018〕18号）《审计报告征求意见书》，证明在该项目大范围征拆中，未经登记建筑被大面积认定为合法建筑程序合法，有其历史原因。12、纳税证明，证明原告157.5平方米和16.01平方米被认为是合法建筑、商业门面符合2015年政策，合理合法。13、（株审专调报〔2018〕2号）专项审计调查报告，证明芦淞区政府借口审计意见，否定法院判决。14、私房征拆《协议书》。对照证据5补偿费计算表非改商栏，证明对同一涉征房屋的第一层和第二层，作了非改商认定，原告获得合法补偿35万元。对原告的一楼和二楼其它非改商面积遗漏，少算补偿金违法。15、株天正（2015）房估字第××号《房地产估价报告》，证明案涉房屋评估总价为22414737元，评估合法。16、株天正（2019）房估字第××号《房地产估价报告》，证明同一案涉房屋第二次评估总价为12742180元，评估违法。17、湘江株洲城区河东段综合治理工程项目（神农湾）（株洲市人防办）附属设施明细表即株天正（2019）房估字第××号《房地产估价报告》附页，证明评估公司违法作主改变重新认定结果的统一性，给原告少算528684元补偿金。18、株天正（2019）房估字第××号《房地产估价报告》无标题附页，证明评估公司凭无盖章的说明对原告编号15＃的27.56平方米建筑作附属设施补偿违背事实。19、装饰装修补偿价值函，对照证据8第3页，证明评估公司遗漏承租人装饰装修面积733.09平方米，遗漏补偿金379321元。20、唐向宇、刘佳兵、刘袁圆、贺最希等4人签字案涉面积确认表，证明评估公司遗漏承租人装饰装修面积733.09平方米，遗漏补偿金379321元。21、《湖南建业房地产评估经济有限责任公司》回复函，据第三条，证明九杯红宾馆是2009年已经住改商，故不能按普通房屋评估，应该获得按照房屋评估价格增加50%计算补偿，同时参照第三组证据14号，2016年2月19日贺最希私房征拆协议书，该宾馆住改商可获1713322元补偿。22、株洲市《关于二楼（以上）住宅（办公）房屋改扩建为宾馆的补偿和优化征收协议审核机制等问题的会议纪要》第一项第一条：“二楼（以上）住宅（办公）房屋改扩建为宾馆的，按住宅房屋评估价格增加20%计算补偿”，证明原告二楼宾馆681.37平方米的办公房屋改扩建为宾馆的，按房屋评估价格增加20%计算补偿，最少可获得725272元补偿。23、株洲市《关于证载面积认定及未经登记建筑处理的会议纪要》第二项第二、三条规定，证明原告兴建的157.5平方米和16.02平方米获得商业用途房屋评估价格的95%补偿的合法合规。同时证明对原告搭建的楼梯间房屋编号为15＃和14-1＃的超低价评估违反了“应以测绘机构出具的测绘成果为依据”的规定。24、《株政发［2010］38号文件》第四十二条，证明拆迁人芦淞区政府和评估公司对原告搭建的楼梯间，房屋编号15＃和14-1＃的超低补偿违法违规。25、2018年5月10日《关于刘小元诉讼案问题的专题会议纪要》和2019年1月3日《会议纪要》，证明芦淞区政府2019年1月3日会议违法。 被告芦淞区政府质证：对证据1的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，该表中显示的未经登记的面积已经重新进行了认定。对证据2真实性、合法性、关联性没有异议，证明目的有异议，该认定系合法认定应予维持。对证据3真实性没有异议，该两份协议书已经依法撤销，不再具有法律效力。对证据4真实性、合法性没有异议，关联性有异议，该协议书中认定的补偿已经被后来的补偿汇总表和协议书所替代。对证据5、6真实性、合法性没有异议，关联性和证明目的有异议，该协议书认定事实清楚、适用法律正确。对证据7真实性、合法性没有异议，证明目的有异议。对证据8真实性、合法性没有异议，证明目的有异议，原告的补偿款因为无法区分，都一并计算在被征收人范围内，且在与被征收人的补偿协议书中载明了由承租人享有的部分。对证据9真实性、合法性没有异议，关联性有异议，证明目的有异议。对证据10证明目的有异议。对证据11真实性、合法性、关联性没有异议，证明目的有异议。对证据12，与本案无关。对证据13，审计报告本身没有异议，证明目的有异议，恰恰证明了被告行为的合法性，因为审计的需要，被告根据审计的要求作出了本案相应的行政行为。对证据14-18真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，评估报告系依法作出，具有客观性和公正性。对证据19本身无异议，证明目的有异议。对证据20没有异议。对证据21，不能作为有效的证据认定，因为有新的评估出现，应以新的评估为准。对证据22会议纪要本身没有异议，原告需要结合株政发[2010]38号文理解会议纪要内容。对证据23、24真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。证据25无异议。 被告市住建局、第三人市人防办、市财政局、天正评估公司质证意见与被告芦淞区政府质证意见一致，被告市住建局另提出，案涉协议并没有市住建局的盖章，市住建局不是本案适格主体。 被告芦淞区政府举证：1、湖南省高级人民法院（2017）湘行终411号行政判决书，证明芦淞区政府依法征收株洲城区河东段综合治理工程项目法院认定的有关事实。2、株洲市审计局株审专调报［2018］2号专项审计调查报告（部分）；3、关于对株洲城区河东段综合治理工程项目（人防办）国有土地上房屋未经登记建筑重新认定的会议纪要；4、湘江株洲城区河东段综合治理工程项目（人防办）国有土地上房屋未经登记建筑重新认定结果；5、株洲市湘江综合治理工程项目征收房屋测绘图表（房屋编号13、14＃、14-1、15、16、17、17-1，证明案涉项目经株洲市审计局审计时发现征收过程中存在无依据改变房屋用途、未经登记建筑合法性认定依据不足等问题，市审计局出具审计报告要求改正有关事宜;区领导组织相关部门根据审计报告提出的问题进行专题研究形成会议纪要:相关部门重新对人防办土地上房屋未经登记建筑做出重新认定。6、株洲天正房地产土地评估经纪有限责任公司株天正（2019）房评字第××号房地产估价报告，证明评估公司依法做出了评估报告，相关价格予以了明确。7、2019年2月26日的会议签到表、会议记录，证明补偿安置协议签订前曾与原告方进行协商、告知有关情况的处理意见。8、2019年2月27日签订的两份补偿安置协议书及房屋征收各项补偿费计算表，证明被告在与被征收人市人防办签订补偿协议之前，向原告告知了补偿有关内容，并进行协商，未能达成一致意见;在协商未果的情况下，被告与被征收人依法签订有关协议，协议中载明了被征收人与承租户之间的相关问题由其与承租户协商解决。 原告质证：对证据1真实性、关联性无异议，对证明目的有异议。对证据2、3、4、5中的审计报告，该报告述称芦淞区有2000多平方米存在错误认定，但是被告芦淞区政府只针对原告进行了重新认定，对市人防办按照原来的认定予以认定。测绘图表测绘准确，被告芦淞区政府并未按照测绘图表来计算面积。对证据6证明目的有异议，被告芦淞区政府系违法作出评估。对证据7、8不予认可，被告芦淞区政府并未与原告进行协商。 被告市住建局、第三人市人防办、市财政局、天正评估公司对被告芦淞区政府的证据没有异议。 被告市住建局举证：1、（2017）湘行终411号行政判决书、2、湘江株洲城区河东段综合治理工程项目（人防办）国有土地上房屋未经登记建筑重新认定结果、3、株天正（2019）房估字第××号《房地产估价报告》（部分），证明（1）依据生效判决书的内容对未经登建筑重新认定结果；（2）依据生效判决书的内容对被征收房屋重新评估确定价格。4、2019年2月27日《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，证明（1）原告作为承租人不是行政征收关系中的被征收人不具有本案诉讼主体资格；（2）答辩人不是协议签订的主体，不是本案适格的被告；（3）补偿协议的内容根据评估结果及征收补偿政策确定，经协议各方协商签订符合法律规定；（4）本案征收补偿款项中已包含了原告承租人享有的权益。（5）原告作为承租人享有的权益应通过与出租人的租赁关系解决。5、民事起诉状，证明原告主张的征收补偿款已提起相应民事诉讼，不应通过本案行政诉讼予以解决。 原告质证：对证据1，原市房产局经过机构调整已并入市住建局，故市住建局有主体资格。对证据2，对同一建筑进行二次评估错误。对证据3、4并未与原告进行协商。对证据5证明目的有异议。 被告芦淞区政府、第三人市人防办、市财政局、天正评估公司对被告市住建局的证据没有异议。 第三人市人防办举证：1、人防工程使用租赁合同两份，证明合同双方当事人情况：原告刘小元只是被征收房屋的承租人，约定遇政府拆除房屋等情况导致合同无法继续履行的，合同双方有权解除合同，不承担违约责任；第一份合同约定合同期满，承租人新装修改造不动产，无偿移交出租人，不得拆除和损坏，在合同有效期内刘小元不得转租、转让等，如违约，装修的不动产无偿归出租人等情况；2、租赁协议三份，证明原告违反《人防工程使用租赁合同》约定，将房屋转租案外人，严重违约的事实；3、交房通知、解除通知、两停通知，证明出租人、第三人依法依约通知解除合同，办理交房符合法律法规定与合同约定，不存在违法行为，原告诉求第三人承担赔偿责任没有事实和法律依据；4、保证书，证明原告未依承诺履行交房义务的，应自行承担责任，与第三人无关，原告诉求第三人承担赔偿责任没有事实和法律依据；5、告知书，证明租赁合同已解除，原告应履行交房义务，对于征收补偿标准的争议可以通过合法途径解决；6、事业单位法人证书，证明出租人系独立的法人，第三人不是本案适格主体。 原告质证：对证据1-6真实性无异议，证明目的有异议。 被告芦淞区政府、市住建局、第三人市财政局、天正评估公司对第三人市人防办的证据没有异议。 第三人市财政局举证：国有土地上房屋征收补偿安置协议书，证明2019年2月27日，株洲市财政局与株洲市国有土地上房屋征收处芦淞中心、株洲市人防办、湘江综合治理项目建设地区房屋征收指挥部共同签订了该安置协议书。 原告质证：该证据违法，不予认可。 被告芦淞区政府、市住建局、第三人市人防办、天正评估公司对第三人市财政局的证据没有异议。 第三人天正评估公司举证：1、（株天正〈2015〉房估字第××号）《房地产估价报告》、2、（株天正〈2019〉房估字第××号）《房地产估价报告》、3、2019年1月3日《湘江株洲城区河东段综合治理工程项目（人防办）国有土地上房屋未经登记建筑重新认定结果》、4、2015年6月30日《湘江株洲城区河东段综合治理工程项目（人防办）国有土地上房屋征收未经登记建筑认定处理结果》、5、九杯红宾馆和台湾馆《室内装饰装修补偿价值函》、6、《株洲市湘江公司综合治理工程项目征收房屋测绘图表》、7、《房屋室内装修查勘表》、8、《估价对象现场查勘照片》，证明评估公司系依法进行评估。 原告质证：证据1、2对同一房屋评估价值不一样，只能有一个合法。证据3、4对同一房屋性质认定不一致，只能有一个合法。证据5、7被告进行了更改。证据6、8测绘以书面文字为准。 本院对原告、被告芦淞区政府、市住建局、第三人市人防办、市财政局、天正评估公司的证据予以综合采信。 经审理查明：2009年7月20日，原告刘小元与株洲市人防工程开发处签订《人防工程使用租赁合同》，2012年4月28日又续签合同至2019年10月27日，租赁第三人市人防办的房屋（位于芦淞区××）：原人防办公楼一楼六间办公室、卫生间及前坪；原人防办公楼二楼六间办公室、卫生间及会议室；原人防招待所一楼餐厅、厨房；原二楼住宿部三间客房；原院内小办公楼一楼三间办公室、二楼四间；可以使用原院内的公用停车坪。合同注明：“如原告能够通过协调有关部门把前坪的围墙改成门面，可对外租赁，一切费用自理。”租房及刘小元位于该处的私房用于建设株洲市芦淞区九杯红酒店，一楼经营茶馆，二楼经营宾馆。该酒店办理了个体户工商、税务等相关登记，经营范围为住宿、餐饮服务、预包装食品零售，自2010年1月开始营业，酒店经营者为尹志荣，实际经营者为刘小元。2009年7月23日，刘小元向株洲市人防工程开发处申请对租赁的房屋进行改造扩建，预计改造费用80万元左右，该申请获得该处同意。2009年下半年，刘小元经第三人市人防办同意在该单位的土地上自建临街铺面（未办理任何建房审批手续），作为该酒店的一部分，用于餐饮等。2014年6月15日，刘小元与郭铁军签订《租赁协议》，刘小元将九杯红茶吧（位于老人防办一楼厨房、餐厅）租给郭铁军经营，用作台湾馆场地，经营茶馆和餐饮，租期至2019年7月1日止。2014年7月1日，刘小元与株洲市水利建设投资有限公司签订《租赁协议》，将九杯红宾馆十六间客房（老人防办二楼）租赁给该公司作为办公用房，2015年7月1日租赁协议续签至该房屋被征收之日止（以签订房屋征购补偿协议书日期为准）。2014年8月7日，九杯红酒店与刘志爱签订《租赁合同》，将位于芦淞区××号面积约40平米的一空门面租给刘志爱，租期至2016年8月6日止。房屋转租后，刘小元继续经营饭菜香饭店，包含租赁的226.44平米的房子和自建铺面的一部分。 2015年8月17日，因湘江株洲城区河东段综合治理工程项目建设需要，被告芦淞区政府发布株芦征决字[2015]5号国有土地上房屋征收决定（附《湘江株洲城区河东段综合治理工程项目（神龙湾）国有土地上房屋征收补偿方案》），决定征收株洲市芦淞区沿江中路芦淞区环卫处至市人防办建设用地范围内的房屋，市人防办所有的房屋位于征收范围内，土地使用权类型为划拨。2015年3月18日株洲市国有土地上房屋征收处芦淞中心（以下简称芦淞中心）发布《国有土地上房屋征收调查公告》：芦淞区政府、市房屋征收部门将组织相关人员进行房屋调查，各被征收人应当提供合法有效的户口薄、房屋权属证明、土地权属证明以及工商营业执照等相关证明材料，积极配合房屋征收调查工作。2015年3月，芦淞中心委托的湖南省有色地质勘查局二一四队对市人防办的七栋房屋进行了调查测量。结合相关证据及各方当事人当庭陈述，编号13#房屋面积157.5平米系原告自建临街门面；编号14#房屋第一层226.44平米、第二层226.44平米系原告租赁经营，原告在第一层搭建杂屋28.3平米，在第二层搭建杂屋8.22平米，第三、四、五层系市人防办自有和自建；编号14-1#房屋第一层221.97平米、第二层151.17平米系原告租赁经营，在第一层另有28.1平米的搭房，原告认为是其搭建的，芦淞区政府和市人防办认为属市人防办所有，原告所述的28.1平米的搭房在第二层，系简易砖木，不能认定为房屋，故测绘图表没有体现第二层的28.1平米，但作为附属设施予以补偿，原告还在第二层搭建杂屋16.01平米；编号15搭建的楼梯间27.56平米，原告认为是自己拆了前承租人的房子搭建的，市人防办认为该搭建部分是前承租人搭建的。编号16#330.39平米系原告租赁；编号17#、17-1#系市人防办自有。 2015年6月30日，株洲市规划局芦淞分局、株洲市国土资源局芦淞分局、芦淞中心、湘江综合治理工程项目建设地区房屋征收指挥部（以下简称指挥部）联合发布《湘江株洲城区河东段综合治理工程项目（人防办）国有土地上房屋征收未经登记建筑认定处理结果》。认定市人防办未经登记建筑面积892.09平方米，其中合法建筑面积821.74平方米（383.94平方米认定使用性质为门面，417.25平方米认定使用性质为办公，20.55平方米认定使用性质为门卫室），违章建筑面积70.35平方米。株洲市人民防空办公室的房屋有523.21平米（含原告自建临街铺面157.5平米）被认定为商业用途，其余为办公用途。被征收人市人防办对上述面积和用途的认定没有异议。2015年8月17日，芦淞中心发布《关于协商选择评估机构进行评估的公告》，提供了湖南广联房地产土地评估有限公司、湖南建业房地产评估经纪有限责任公司、湖南天华房地产土地评估有限责任、株洲天正房地产土地评估经纪有限责任公司等四家评估机构供选择。由于被征收人对评估机构的选定未能达成一致意见，2015年8月25日在株洲市国信公证处的现场公证下，抽签选定湖南建业房地产评估经纪有限责任公司作为湘江株洲城区河东段综合治理工程建设（神龙湾段）项目被征收人的分户评估机构。2015年8月26日，芦淞中心、指挥部发布了《关于评估机构的确定及入户查勘的公告》。被征收人市人防办从上述四家评估机构中选定天正评估公司作为其评估机构。2015年3月18日，芦淞中心委托天正评估公司对市人防办等7家单位被征收房屋进行咨询评估。2015年9月21日，株洲天正房地产土地评估经纪有限责任公司作出株天正（2015）房估字第××号《房地产评估报告书》，评估总建筑面积2079.95平米，评估总价22414737元，其中评估单价27758元的混合结合门面157.5平米、单价28000元的砖混结构门面365.71平米、单价4993元的砖混结构办公、门卫室面积926.31平米、单价5047元的砖混结构办公面积614.42平米、单价4805元的砖木结构办公面积16.01平米。被征收人株洲市人民防空办公室收到了该评估报告，没有申请复核。2015年11月2日，天正评估公司受芦淞中心委托，分别对16＃第一层的190.58平米（139.27平米加78.35平米扣除27.05平米配电房）及14＃第二层的348.23平米（226.44平米扣除29.38平米的封闭楼梯加151.17平米）的装饰装修价值出具评估结论，评估单价分别为716元／平米、719元／平米，评估价值分别为136455元、250377元。2015年8月3日、2015年9月29日，芦淞中心、指挥部与株洲市行政事业单位资产管理处、株洲市人防工程维护管理处分别签订了《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》。该两份《安置协议书》均约定对市人防办房屋征收各项补偿费共计26787694元。2016年12月14日，芦淞中心、指挥部与株洲市人防工程维护管理处签订了《补充协议书》。约定对株洲市人防工程维护管理处增加装饰装修补差、遗漏附属设施补偿等费用补偿610336元。 2015年10月8日，株洲市人防工程维护管理处通知原告刘小元2012年4月28日签订的租赁合同于10月27日终止，请原告按照2015年7月6日管理处《关于落实湘江风光带行政资产征收准备工作的通知》要求于10月29日前完成交房工作。2015年10月28日该管理处通知原告按时完成交房工作，并将于10月30日停止该房产的水、电供应。2015年12月，原告租赁的市人防办的房屋及自建铺面一部分被拆除。2016年1月28日，刘小元向市人防办保证：株洲市人防工程管理处于1月29日前将200万元拆迁补偿暂付款支付原告后，原告保证于2016年2月4日前将租赁场地清场交付到位（包括台湾馆在内），如果出现阻工等失诺现象，原告刘小元将负完全责任并负责理顺，所发生的经济损失和工程进度受到影响，可从今后的正式结算中予以清算。2016年1月28日，市人防办支付200万元给原告。2016年5月台湾馆被拆除。2016年8月11日，市人防办、芦淞中心、株洲市行政资产管理处在市人防办三楼会议室就市人防办和租赁户刘小元拆迁补偿款划分达成四条意见：1、搬迁、装饰装修、附属设施等三项补偿，按有关规定可以给刘小元；停产停业损失协商解决；搬迁奖励和临时安置按常规归人防办（以上所有款项是指有证部分）。2、“饭菜香”饭店部分是按房地合一评估的，目前没有分开评估的依据。拆迁款由人防办和刘小元协商解决。3、其他漏项部分，待签订补偿协议后，再予以付款。4、刘小元与人防工程维护处签订的合同有违约行为，如违约事实成立，人防工程维护处可按合同约定执行。如有异议，建议刘小元提起诉讼。 2016年8月5日，原告尹志荣、刘小元向本院起诉被告芦淞区政府等，请求依法撤销芦淞中心、指挥部与株洲市行政事业单位资产管理处、株洲市人防工程维护管理处分别于2015年8月3日、2015年9月29日签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，并赔偿原告的经济损失。本院于2017年3月9日作出（2016）湘02行初83号行政判决：1、撤销株洲市国有土地上房屋征收处芦淞中心、株洲市行政事业单位资产管理处、株洲市人防工程维护管理处、湘江综合治理项目建设地区房屋征收指挥部于2015年9月29日签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》；2、、由被告株洲市芦淞区人民政府对涉案房屋重新作出行政行为；3、驳回原告尹志荣、刘小元其他诉讼请求。2017年12月25日，湖南省高级人民法院作出（2017）湘行终411号行政判决：1、维持株洲市中级人民法院（2016）湘02行初83号行政判决第三项；2、变更上述判决第一项为：撤销芦淞中心、指挥部、株洲市行政事业单位资产管理处、株洲市人防工程维护管理处于2015年8月3日、2015年9月29日签订的两份《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》；3、变更上述判决第二项为：由芦淞区政府在本判决生效后两个月内对涉案房屋的征收补偿重新作出行政行为。 2018年3月6日，天正评估公司对指挥部作出《关于湘江综合治理工程项目人防办刘小元搭建部分按照房地分开进行评估的回复函》。内容为：“被征收房屋应包含被征收房屋及其占用范围内的土地使用权价值。本次评估结论客观合理，所以维持原评估结果，不再对湘江综合治理工程项目人防办刘小元搭建部分进行房地分开评估。”2018年10月29日，株洲市审计局作出（株审专调报〔2018〕2号）《专项审计调查报告》。内容为：“三、审计调查发现的主要问题。（一）无依据改变房屋用途。指挥部、芦淞中心、株洲市国土局芦淞分局、株洲市规划局芦淞分局在无法规政策依据，缺少证据支持情况下，将市人防办366平米原已经登记且权证用途为办公、其他的房产认定为商业用途，改变了原权证用途。并由芦淞中心将认定结果委托房地产评估机构进行价值评估。违反了《株洲市城市房屋拆迁管理实施办法》（株政发〔2010〕38号）第四十四条的规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第三十条的规定，移送市房产局处理，对于超政策多补偿的款项应予以追回并追究相关人员的责任。（二）未经登记建筑合法性认定依据不足。指挥部、芦淞中心、株洲市国土局芦淞分局、株洲市规划局芦淞分局在依据不足的情况下，将市人防办822平米未经登记建筑认定为合法，并由芦淞中心将认定结果委托房地产评估机构进行价值评估。违反了《株洲市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（株政发〔2011〕12号）第九条的规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）第三十条的规定，移送市房产局处理，对于超政策多补偿的款项应予以追回并追究相关人员的责任。”2019年1月3日,芦淞区政府组织各部门召开联席会议,对（株审专调报〔2018〕2号）《专项审计调查报告》进行专题研究。形成会议纪要如下：“1、对原有需要补偿的821.74平米未经登记需要补偿的部分列入表格予以重新确认，原来认定表中70.35平米因为不符合层高要求，作为附属设施部分考虑，不列入本表。2、调整原认定表内内容：增加国土证证载情况；调整未经登记建筑情况的内容和表述，将实际用途写入；在认定处理意见栏中只对其作予以补偿建筑面积认定。” 2019年1月3日，株洲市规划局芦淞分局、株洲市国土资源局芦淞分局、芦淞中心、指挥部联合发布《湘江株洲城区河东段综合治理工程项目（人防办）国有土地上房屋征收未经登记建筑认定处理结果》。认定市人防办未经登记建筑面积821.74平方米，均认定为予以补偿建筑面积。2019年1月10日，受芦淞中心的委托，天正评估公司作出（株天正〔2019〕房估字第××号）《房地产估价报告》。对案涉房屋评估价值共计人民币12742184元，对13＃157.5平米的搭建房屋、14-1＃16.01平米的搭建房屋分别评估价值为315000元、32020元。2019年2月27日，芦淞区政府（甲方）、指挥部（丙方）与市人防办（乙方二）、市财政局（乙方一）签订《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》。内容为：“因湘江株洲城区河东段综合治理工程项目建设需要，芦淞区政府决定征收乙方房屋。被征收房屋共计7栋，总面积为1906.44平方米。有证房屋面积1258.21平方米，未经登记建筑面积648.23平方米，经国土、规划部门认定为予以补偿建筑。共计补偿14918578元：房屋价值补偿12742184元，其中有证房屋补偿9497940元，无证房屋补偿3244244元。包含了对14＃房屋（五层，原告租赁一、二层）、14-1＃房屋（二层，原告租赁，对第一层的28.1平米搭房，原告认为是其搭建的，被告芦淞区政府及第三人人防办认为是其所有并计算到补偿价值）、16＃房屋（二层，原告租赁）、17＃房屋及17-1＃房屋的补偿价值，未包括编号为13＃面积为157.5平米原告自建临街门面及编号14＃第一层原告搭建的28.3平米杂屋及第二层原告搭建的8.22平米杂屋、14-1＃第二层原告搭建的16.01平米杂屋、15＃27.56平米楼梯等补偿价值。奖励2176394元，其中按期搬迁奖474897元，提前搬迁奖276806元，奖励性补贴1424691元。本协议只包含对乙方主体房屋价值及奖励的补偿，其余涉及到对乙方二和承租人相关的非改商、装饰装修、搬迁费、临时安置补偿费、停产停业损失费、附属设施等补偿，另行签协议确定。”同日，芦淞区政府（甲方）、指挥部（丙方）与市人防办（乙方）签订《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》。内容为：“对征收乙方房屋实行一次性货币补偿。共计补偿2511371元。具体补偿项目及金额为：1、非改商补偿：4993元／㎡Ｘ226.44㎡Ｘ50%＝565307元。2、装饰装修补偿：500元／㎡Ｘ365.71㎡＝182855元。200元／㎡Ｘ1540.73㎡＝308146元。3、装饰装修补差：宾馆经营面积二楼（719-200）元／㎡Ｘ197.06㎡＝102274元。财务楼二楼宾馆经营面积（719-200）元／㎡Ｘ151.17㎡＝78457元。台湾馆主体面积（716-500）元／㎡Ｘ139.27㎡＝30082元。台湾馆厨房面积（716-200）元／㎡Ｘ51.31㎡＝26476元。4、搬迁费：1906.44㎡Ｘ10元／㎡＝19064元。5、临时安置补助费：5030175元Ｘ7‰Ｘ3个月＝105634元。7712009元Ｘ5‰Ｘ3个月＝115680元。6、附属设施：977396元。其中，13＃157.5平米的搭建房屋价值为315000元、14＃8.22平米及28.3平米杂屋房屋价值为14061元、14-1＃16.01平米的搭建房屋价值为32020元及28.1平米的搭房价值为10819元、15＃27.56平米搭建楼梯间价值为16732元。” 本院认为，本案系行政征收补偿案，争议焦点为：1、市住建局是否为本案适格被告；2、原告起诉的案涉安置协议书是否合法，是否应予撤销。本案中，市住建局并不是案涉的两份《国有土地上房屋补偿安置协议书》的当事方，故市住建局并不是本案适格被告，依法应驳回原告对市住建局的起诉。本案中，原告在承租市人防办案涉房屋后，对其进行了装饰装修及改造，自建了铺面并用于经营住宿、餐饮。案涉房屋被征收时，租赁期限并未届满。虽然用于经营的租赁房屋被征收时，该房屋的价值应当补偿给被征收房屋的所有人，但由承租完成的室内装饰装修和改扩建项目的价值、经营用设备等的搬迁费用、停产停业损失等，应当依法补偿给承租人。故被告芦淞区政府在与案涉房屋所有人签订《国有土地上房屋补偿安置协议书》时，应将房屋承租人即原告列为补偿协议相对人。上述事实和意见已被湖南省高级人民法院（2017）湘行终411号生效行政判决所确认。在案涉两份《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》中，被告芦淞区政府与株洲市财政局、市人防办签订的第一份《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》仅涉及对市人防办主体房屋价值及奖励的补偿，该部分补偿价值及奖励与原告本身虽并无关联，但因应补偿给原告的停产停业损失以市人防办主体房屋价值为计算基础，故该份协议与原告存在利害关系，可以将原告一并列为该协议补偿协议相对人。在该案审理过程中，原告对该份协议将编号14-1#第一层房屋的28.1平米搭房认定为市人防办的面积提出异议，认为该房系原告搭建。被告芦淞区政府提出，除了第一层有个28.1平米属于市人防办所有的搭房外，原告在第二层确有个28.1平米的简易砖木搭房，因不符合房屋认定的要求，湖南省有色地质勘查局214队未将第二层的28.1平米的搭房标明到测绘图表中，故测绘图表中没有显示原告在第二层的28.1平米的搭房，但被告芦淞区政府将该28.1平米的搭房视为附属设施在另一份《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》对原告进行了补偿。原告辩称，14-1#房屋就只有第一层有个28.1平米的搭房，系原告搭建，该部分的补偿价值应补偿给原告。本院认为，虽然原告在一份案涉面积确认表中签字确认其搭建面积173.51平米（157.5平米加16.01平米），但被告芦淞区政府、市住建局、第三人市人防办均确认原告在14-1#房屋里确有28.1平米建筑可予补偿。根据湖南省有色地质勘查局214队提供的14-1#《株洲市湘江综合治理工程项目征收房屋测绘图表》，第一层有个28.1平米的搭房，第二层并未显示另有28.1平米的搭房。被告辩称第二层的28.1平米的搭房因不符合房屋认定的要求，故没有在测绘图表中体现。但湖南省有色地质勘查局214队提供的案涉七栋房屋的测绘图表中，均对搭建的房屋、附属设施均予以了详细的标注，包括对14-1#房屋第二层1.8平米的附属设施及搭建的16.01平米的房屋均予以标注，如原告在第二层确有28.1平米的简易搭房，不予标注不合常理。另在本院组织对原告与市住建局、市人防办、天正评估公司进行的调查中，市人防办也提出了第一层的28.1平米的搭房确为原告所搭建，但具体以案涉面积确认表中签字确认的为准。故被告芦淞区政府在上述协议中将14-1#第一层28.1平米的搭房认定为市人防办所有并将该搭房价值补偿给市人防办，属于事实存疑，证据不足，应在查清事实的基础上依法作出认定。被告芦淞区政府与市人防办签订的第二份《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》涉及非改商、装饰装修、搬迁费、临时安置补偿费、停产停业损失费、附属设施等补偿，根据湖南省高级人民法院（2017）湘行终411号生效行政判决的认定及2016年8月11日市人防办、芦淞中心、株洲市行政资产管理处、原告达成的协议，上述大部分费用应补偿给原告，该《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》未将原告列为补偿协议相对人，属于遗漏征收补偿对象，程序不当。综上，对案涉的两份《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，本院一并予以撤销，并要求被告芦淞区政府在合理期限内对案涉房屋的征收补偿作出处理。需要说明的是，对于原告主要诉求的其自行搭建的无证房屋、建筑及相关设施，被告芦淞区政府应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款、建筑物的现实状况、历史成因等，按照公平公正的原则，依法对原告作出相关补偿决定。对原告的诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下： 一、驳回原告尹志荣、刘小元对被告株洲市住房和城乡建设局的起诉； 二、撤销被告株洲市芦淞区人民政府、湘江综合治理项目建设地区房屋征收指挥部与株洲市财政局、株洲市人防办于2019年2月27日签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》； 三、撤销被告株洲市芦淞区人民政府、湘江综合治理项目建设地区房屋征收指挥部与株洲市人防办于2019年2月27日签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》； 四、由被告株洲市芦淞区人民政府在本判决生效后两个月内对案涉房屋的征收补偿重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告株洲市芦淞区人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  彭 华 审 判 员  吴晓斌 审 判 员  梁小平 二〇一九年十一月四日 法官助理  苏新柱 书 记 员  匡惠颖