山西省太原市中级人民法院   行政判决书   （2019）晋01行终391号   上诉人（原审被告）山西省投资集团金玉房地产开发有限公司，住所地太原市迎泽区新建路10号西楼301室。   法定代表人李峰，该公司董事长。   委托诉讼代理人刘鹿，女，该公司法务部员工。   被上诉人（原审原告）潘六清，男，1971年4月1日出生，汉族，无业，住太原市。   委托诉讼代理人唐志宏，北京市京师律师事务所律师。   委托诉讼代理人赵佩玲，北京市京师律师事务所实习律师。   原审被告太原市晋源区金胜镇人民政府，住所地太原市晋源区旧晋祠路三段133号。   负责人**，该镇镇长。   委托诉讼代理人曹元杰，山西隆诚律师事务所律师。   原审被告太原市晋源区金胜镇木厂头社区居民委员会，住所地太原市晋源区金胜镇木厂头小区。   负责人潘称新，该村村长。   上诉人山西省投资集团金玉房地产开发有限公司（以下简称金玉房地产公司）因与被上诉人潘六清，原审被告太原市晋源区金胜镇人民政府（以下简称金胜镇政府）、太原市晋源区金胜镇木厂头社区居民委员会（以下简称木厂头居委会）未按照约定履行城中村改造产权置换协议一案，不服太原市万柏林区人民法院（2019）晋0109行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。   原审法院查明，2013年12月2日，原告潘六清（乙方）与被告太原市晋源区金胜镇木厂头社区居民委员会（甲方）、山西省投资集团金玉房地产开发有限公司（丙方）、太原市晋源区金胜镇人民政府（丁方）签订《金胜镇木厂头城中村改造产权置换协议书》，约定为了加快晋阳湖区和城中村改造建设，甲方需对乙方的宅基地实施产权置换。根据太原市政府有关政策和晋源区1号文件，《金胜镇木厂头城中村改造产权置换方案》在丙方的合作和丁方的监管下，甲乙双方就宅基地置换事宜达成如下一致意见：宅基地权属人潘六清，宅基地备案面积226.26㎡；产权置换应置换住宅面积348.6㎡、按期搬迁享受奖励面积170㎡（包括每宅50㎡）、车位每个合法宅院免费车位1个、商业产权按地置换79.8㎡，写字楼产权按地置换100.8㎡、写字楼集体股权（面积）40㎡（股权）；置换费、搬迁费、过渡费及奖励费合计691400元。过渡费人数按派出所在册户口确定，从拆迁启动之日计算，每退后一个月每人递减1660元，超过30个月交付不了安置房，由开发商支付按实际超出时间按月顺延支付；其它地上附着物补偿418411元；本户领取补偿现金总额为1109811元；签订《金胜镇木厂头城中村改造产权置换协议书》当日，乙方向甲方领取置换费、搬迁费、过渡费、促进拆迁奖励费、清表奖励费及其它地上附着物等补偿款，由甲方给予乙方一次性结清；回迁时间为30个月，由丁方负责监管，在约定的期限内没有完成回迁，延期交付，按逾期时间再进行过渡费补偿给乙方；本协议甲、乙、丙、丁四方盖章、签字后生效。现该协议已履行的部分为：置换面积121.9㎡；置换费、搬迁费、过渡费及奖励费691400元；其它地上附着物补偿418411元。其余部分未履行。   原审法院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方行政行为。本案原告与被告签订的《金胜镇木厂头城中村改造产权置换协议书》属于行政协议的范畴，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议等协议的”的规定，本案属于行政诉讼的受案范围。原告潘六清与被告太原市晋源区金胜镇木厂头社区居民委员会、山西省投资集团金玉房地产开发有限公司、太原市晋源区金胜镇人民政府签订的《金胜镇木厂头城中村改造产权置换协议书》，系各方当事人在协商基础上订立，签订主体合法，内容符合各方当事人真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，依法成立，合法有效。被告未能提供该行政协议不能继续履行或存在无效情形的相关证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，原、被告双方应当按照协议履行各自的义务，这既符合合同法“诚实信用”的原则，也符合行政法“信赖利益保护”的原则。原告潘六清的诉讼请求，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第五十八条、第七十八条的规定，判决：被告太原市晋源区金胜镇人民政府、太原市晋源区金胜镇木厂头社区居民委员会、山西省投资集团金玉房地产开发有限公司继续履行2013年12月2日与原告潘六清签订的《金胜镇木厂头城中村改造产权置换协议书》。案件受理费50元，由被告太原市晋源区金胜镇木厂头社区居民委员会负担。   上诉人金玉房地产公司上诉称，第一，原审判决认定事实错误，上诉人系依法设立并合法存续的有限责任公司，属于公司法人，并非行政机关。第二，原审法院适用法律错误，上诉人既非作出行政行为的机关，也非行政机关受托的组织，不属于《行政诉讼法》第二十六条规定的适格被告，被上诉人将上诉人列为被告主体错误。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，原审法院应当告知被上诉人变更被告，并在被上诉人不同意变更的情形下，依法应当裁定驳回起诉。第三，上诉人并非《金胜镇木厂头村城中村改造产权置换协议书》的权利义务主体，不存在未按照约定履行的情形，原审判决依据《行政诉讼法》第七十八条的规定判令上诉人继续履行该协议缺乏事实和法律依据。综上所述，上诉请求：1．撤销太原市万柏林区人民法院（2019）晋0109行初18号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2．一、二审诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人潘六清辩称，本案被诉行为金胜镇木厂头城中村改造产权置换协议书的签订具有征迁背景，涉案协议属征收行政协议。被诉《金胜镇木厂头城中村改造产权置换协议书》系行政协议，既受行政诉讼法约束也受合同法等约束，各方均应当依约履行。本案上诉人系山西省国资委设立的公司，为机关法人，本案被诉行为系上诉人协助征收工作而签订的行政协议，上诉人作为本案被告适格。综上，被上诉人与上诉人、二原审被告签订的《金胜镇木厂头城中村改造产权置换协议书》合法有效，权利义务规定清晰，被上诉人诉请合法有据，原审法院认定事实、适用法律正确，故被上诉人请求贵院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。   原审被告金胜镇政府述称，本案争议的协议并非行政协议，是平等民事主体之间的民事协议。金胜镇政府在协议中没有具体权利义务，因此请求二审法院驳回被上诉人的诉讼请求。   原审被告木厂头居委会未提交意见。   本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案系行政协议案件，兼具行政案件与民事案件属性。涉案《金胜镇木厂头城中村改造产权置换协议书》是在上诉人金玉房地产公司的合作和金胜镇政府的监督下，由木厂头居委会与被上诉人就宅基地置换事宜协商一致签订的，该协议约定由四方盖章、签字后方可生效。上诉人作为涉案协议的一方签约主体，具有履约能力，需承担同金胜镇政府、木厂头居委会共同履行该涉案协议的义务，其以被告身份参加诉讼并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人山西省投资集团金玉房地产开发有限公司负担。   本判决为终审判决。   审判长 陈 聪   审判员 张翠萍   审判员 郭朝艳     二O一九年十一月二十九日   书记员 吴 彤