西宁铁路运输法院行政裁定书（2019）青8601行初12号原告广东旗胜智能装饰有限公司，住所地广东省东莞市东城街道东城中路君豪商业中心1801室，统一社会信用代码：91441900555646227Q。法定代表人覃士峰，该公司总经理。委托诉讼代理人梁千明，广东莞茂信律师事务所律师。委托诉讼代理人邓春雨，广东莞茂信律师事务所实习律师。被告大通回族土族自治县住房和城乡建设局，住所地青海省大通回族土族自治县桥头镇园林路付9号。统一社会信用代码：11630121MB0T60894W。法定代表人陈明才，该局局长。出庭应诉负责人鲍志宏，该局副局长。委托诉讼代理人陈立国，青海凡圣律师事务所律师。委托诉讼代理人姚海霞，青海凡圣律师事务所律师。第三人青海浙东实业发展有限公司，住所地西宁市城中区浙江街6号，统一社会信用代码：91630100710530604H。法定代表人杨利民，该公司董事长。委托诉讼代理人蒲富华，青海竞帆律师事务所律师。委托诉讼代理人罗正翔，青海竞帆律师事务所律师。原告广东旗胜智能装饰有限公司（以下简称广东旗胜公司）诉被告大通回族土族自治县住房和城乡建设局（以下简称大通县住建局）、第三人青海浙东实业发展有限公司（以下简称青海浙东公司）行政行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，现已审理终结。原告广东旗胜公司诉称，2017年8月25日，第三人青海浙东公司与原告签订了“米兰商业中心外观幕墙及钢结构工程”《施工合同》（合同约定工程造价739万元）。2018年3月7日，第三人青海浙东公司违法解除与原告签订的《施工合同》（解除合同前仅支付该项目工程款600万元），并于2018年9月10日向青海省西宁市中级人民法院提起诉讼，向原告索赔1,600多万元。在该案审理过程中，原告通过调取证据及申请政府信息公开，发现被告于2017年11月22日作出【2017】417号《关于米兰花园项目沿街外立面调整的批复》“同意对项目沿街商铺外立面由石材外挂调整为玻璃幕墙，变更后报送图纸相关部门备案”。原告认为：一、被告批复的玻璃幕墙工程并非外立面外挂变更，实质是通过钢结构加玻璃幕墙工程改变了工程结构、扩大了建筑面积、影响了项目的密度及容积率，属于工程的扩建，应依法办理建设工程规划许可变更。二、在未经办理建设工程规划许可变更的情况下，被告作出施工变更许可，违反法律规定。建设单位及建设工程（含新建、扩建、超建）没有取得相应的建设工程规划许可证，属于违章建筑。三、被告作出施工变更许可，程序严重违法。被告先作出施工变更许可，再要求变更后报送图纸相关部门备案，明显违反了法定的程序。四、被告作出施工变更许可，实际上是为第三人浙东公司违建开绿灯。商铺具有巨大的商业利益，商铺扩大一平米就意味着数万元的经济利益，商铺扩大一千平方米就可以获取数千万元的经济利益。第三人为非法获取利益，通过偷龙转凤方式，故意把钢结构玻璃幕墙工程变换为商铺外立面由石材外挂调整为玻璃幕墙，故意隐瞒其违建的事实；被告明知第三人未取得相应的建设规划许可，未要求被三人提供相应的施工图纸及技术资料，不履行审查义务，即作出施工变更许可，实际上是为第三人青海浙东公司违建获利开绿灯。庭审中原告补充三点：1.被告未在法定的时间内举证，未履行法定义务；2.第三人向被告递交的《申请》与《关于外立面调整报告》名称不一样，第三人《申请》中的内容是：“改为使用钢结构玻璃幕墙”，被告大住建[2017]417号批复中内容是：“由石材外挂调整为玻璃幕墙”少了“钢结构”三个字，有理由认为被告有过失或故意删掉“钢结构”，这个批复的作出欠缺依据；3.被告作出批复程序严重违法，虽然第三人提交了《申请》，但是批准的是变更为玻璃幕墙而不是变更为钢结构玻璃幕墙，且应该是将图纸备案审查再批准，而被告是先批后将图纸备案审查。综上所述，被告作出的大住建【2017】417号《关于米兰花园项目沿街外立面调整的批复》违反法律规定，并且程序不当，故诉至法院，请求判令：1.认定被告作出的大住建【2017】417号《关于米兰花园项目沿街外立面调整的批复》违法；2.撤销被告作出的大住建【2017】417号《关于米兰花园项目沿街外立面调整的批复》。被告大通县住建局辩称，1.原告的诉讼请求已过诉讼时效，被告作出大住建【2017】417号《关于米兰花园项目沿街外立面调整的批复》的时间为2017年11月22日，原告于2019年6月24日起诉，已超过诉讼期限；2.行政诉讼要求合适的主体，被告大通县住建局作出的该批复是下发给第三人青海浙东公司而非本案原告，原告不是作出行政行为的相对人。因此，原告不是本案的适格主体；3.被告大通县住建局作出的批复符合法律的规定，根据《行政诉讼法证据规则》被告作出的行政行为所依据的法律规定不需作为证据出示，只需明示即可。因此被告作出的大住建【2017】417号《关于米兰花园项目沿街外立面调整的批复》程序合法，符合法律规定。请求法院在查明事实的基础上，依法予以驳回原告的起诉。第三人陈述称，一、原告的起诉已经超过起诉期限，请贵院依法驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中被告大通县住建局许可手续系第三人根据原告的方案向该机关申请，而后由原告施工，因此其从方案通过原告就已经知道相应内容，现在提起诉讼已经超过起诉期限。二、原告不具有“法律上的利害关系”，其无权对第三人依申请取得的许可行为要求人民法院确认违法。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条对于原告资格规定如下：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”因此是否具有原告的主体资格，必然是行政行为和原告之间具有“法律上利害关系”，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第一款之规定，是否具有法律上的利害关系的认定标准之一是：“被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”。本案中，原告和第三人之间不存在相邻权的问题，更不存在公平竞争的问题，且本次行政许可的事实是第三人根据原告出具的设计方案，向被告申请的许可，因此更加不侵害原告合法权益。因此，原告与本案无“法律上的利害关系”，不具有原告资格，请求依法驳回原告的起诉。三、行政机关依申请所做的审查，完全符合法律规定，且已经履行了相应的程序，其行为无违法之处。行政机关对第三人申报外立面所做调整的许可行为，审查范围和程度系和原准许的外立面的对比，而对于该许可行为是否超出原先的规划范围应当在规划验收时确定，是否违法的行为属于行政机关的事后监督行为，对于行政机关是否准许外立面变更不应由人民法院直接确认违法。《西宁市城乡规划管理条例》的相关规定，对于改变外立面的行政许可是否与原许可相符，法律已经规定行政机关有自我纠正的程序和保障，对于该许可行为是否应当实质性审查，目前我国法律并未作出规定。原告提出的关于撤销或者确认大通县住建局作出的【2017】417号《关于米兰花园沿街项目外立面调整的批复》违法无法律依据。四、大通县住建局作出的【2017】417号《关于米兰花园项目沿街外立面调整的批复》是根据第三人提交的原告公司的设计文件后下发的，对第三人提交的设计文件的许可程序上并无违法。如果确认该行政行为违法，则应当追究原告公司的责任。且第三人根据原告提供的设计方案申请行政许可并获得准许，原告又以该许可行为违法为由提起诉讼，系严重违背诚信以及滥用诉权的行为，应给予司法处罚。综上所述，原告的诉讼请求于法无据，请依法驳回诉讼请求。经审理查明，2011年4月20日第三人青海浙东公司取得米兰花园住宅小区项目的《建设项目选址意见书》，2011年7月20日取得《建设用地规划许可证》。2014年5月12日取得米兰花园三期项目3#、4#、5#楼的《建设工程规划许可证》，2014年9月17日取得米兰花园住宅小区三期、四期项目的《建筑工程施工许可证》。2017年9月10日第三人青海浙东公司向被告大通县住建局递交《申请》对米兰花园3#、4#、5#楼工程的第一、二层临街商业部分外立面重新调整设计，使用钢结构玻璃幕墙做法。2017年11月22日，被告大通县住建局向第三人青海浙东公司下发大住建[2017××园外立面调整的批复，同意对项目沿街商铺外立面由石材外挂调整为玻璃幕墙。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，第三人青海浙东公司向被告大通县住建局递交《申请》对米兰花园3#、4#、5#楼工程的第一、二层临街商业部分外立面重新调整设计，使用钢结构玻璃幕墙做法。2017年11月22日，被告大通县住建局向第三人青海浙东公司下发大住建[2017××园外立面调整的批复，同意对项目沿街商铺外立面由石材外挂调整为玻璃幕墙。该批复的行政相对人为第三人青海浙东公司，未侵犯原告的合法权益。被告的行政行为与原告广东旗胜公司也可能存在利害关系，但这种利害关系非行政法律上的利害关系。综上，原告广东旗胜智能装饰有限公司既不是行政行为的相对人，又不是利害关系人，无权以自己的名义提起行政诉讼。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告广东旗胜智能装饰有限公司的起诉。本案案件受理费50元，退还原告广东旗胜智能装饰有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省西宁市中级人民法院。审判长 李爱蓉审判员 马正福审判员 贾存平 二〇一九年十一月二十五日（法官助理 吕 玮书记员 马倩茹 附：本案适用的法律规定《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……