山东省济南市历城区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）鲁0112民初8161号 原告：济南市历城区郭店街道山前庄122名村民（详见名单）。 诉讼代表人：江怀友，男，1968年8月3日出生，汉族，住济南市。 诉讼代表人：郭长臣，男，1964年1月14日出生，汉族，住济南市。 诉讼代表人：江长栋，男，1972年2月22日出生，汉族，住济南市。 法定代表人：李文成，董事长。 委托诉讼代理人：姜海如，山东强将律师事务所律师（特别授权代理） 被告：济南市历城区郭店街道山前庄村民委员会，住所地济南市历城区，统一社会信用代码：54370112ME0279196A。 法定代表人：江长虹，村主任。 原告济南市历城区郭店街道山前庄122名村民（以下简称山前庄122名村民）与被告山东大隆冶金机械有限公司（以下简称大隆公司）、被告济南市历城区郭店街道山前庄村民委员会（以下简称山前庄村委）确认合同无效纠纷一案，本院于2019年9月6日受理后，依法适用简易程序，于2019年10月16日公开开庭进行了审理。原告山前庄122名村民诉讼代表人江怀友、郭长臣、江长栋及其共同委托诉讼代理人魏茂娟，被告大隆公司的委托诉讼代理人姜海如，被告山前庄村委的法定代表人江长虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 山前庄122名村民提出诉讼请求：1.依法确认被告山东大隆冶金机械有限公司与被告济南市历城区郭店街道山前庄村民委员会于2003年10月27日签订的《土地使用权出让协议书》无效；2.依法判令被告山东大隆冶金机械有限公司将涉案土地82.6亩恢复原状并返还；3.本案诉讼费由两被告承担。事实与理由：2003年10月27日，山前庄村委会在没有召开村民或者村民代表大会的情况下，未经任何法定程序，擅自与大隆公司签订《土地使用权出让协议书》，协议约定山前庄村委会将村集体所有的位于该村行政区内的82.6亩土地以拍卖的方式出让给被告大隆公司；土地用途为种植业、发展旅游观光业及符合政策的其他项目；征地费用每亩9000元，总计金额743400元。原告村民对山前庄村委会私自出卖集体土地的行为并不知情，直到2019年7月份，山前庄村委会公开财务收支状况后，才得知上述情况，涉案土地位于山前庄村虞山西头，目前被大隆公司堆放大量渣土。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。山前庄村委会与大隆公司恶意串通买卖土地的行为，违反了法律的强制性规定，严重损害了全体村民的利益，双方签订的《土地使用权出让协议书》应当属于无效。同时，根据《中华人民共和国物权法》第六十三条规定，集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。在本案中，被告山前庄村委会未经过民主议定程序，也未经过任何法定程序，便私自将属于村集体经济组织所有的土地进行了出卖，严重损害了全体村民的合法利益。原告为维护自身合法权益，特诉至法院，望判如所请。 大隆公司辩称，山前庄122名村民不具备提起本案诉讼的主体资格。首先，大隆公司与山前庄村委签订《土地使用权出让合同》，双方是合同的当事人，而山前庄122名村民是山前村内部的成员，如村民认为山前庄村委的行为不当，应由村内部解决，而不应直接将山前庄村委及大隆公司作为被告起诉。其次，山前村共有1000多名村民，而本次起诉的只122名村民，达不到一半数额，不能证明违背多数人意志，损害集体和村民利益。因此山前庄122名村民不具备提起本案诉讼的主体资格，应驳回山前庄122名村民的起诉。二、山前庄122名村民诉称不知情与事实不符。（一）2003年，郭店镇大力号召招商引资，山前村比较贫困，在镇领导的介绍下，时任村书记郭长臣多次与大隆公司洽谈，希望大隆公司能够承包土地，为村民谋取收入。当时土地现状为荒山，大部分范围内因建设高速取土留下的大坑，石头裸露，水土流失严重，没有水源，其他人看此情况没有愿意承包的。大隆公司也想退缩，但郭长臣多次来大隆公司，镇里领导也出面做工作，在此情况下大隆公司才同意接手，并签订土地使用权出让协议。郭长臣作为时任的村书记及签订合同过程的参与人，其又作为诉讼代表提起本案诉讼，并称不知情，属于虚假陈述。（二）大隆公司已按时付清了全部土地款，土地款也入了村账目，村里的收支情况每月均在村公告栏张贴，向村民公开，土地款也用于为村里购买校车、修路等，且签订合同至今已16年，没有任何村民提出异议。现原告诉称对此不知情严重违背事实。三、大隆公司与山前庄村委的《土地使用权出让合同》符合法律规定，合法有效。（一）双方合同在前言部分已明确作了约定按照省市有关四荒开发管理条例的规定，乙方（山前庄村委）出让给甲方（大隆公司）四荒土地，合同约定用途为种植业、发展旅游观光业及符合政策的项目。根据《济南市农村四荒资源开发管理条例》第八条规定：“村（居）民委员会可通过承包、租赁、拍卖等方式有偿出让四荒使用权，也可实行股份合作。”第九条：“有开发能力的村（居）民、企事业单位、社会团体及其它组织和个人，均可以参与四荒开发”。第二十一条：“四荒开发主要用于下列用途:（一）种植业、林业、畜牧业、水产养殖及其产品加工、销售；（二）发展旅游业、观光农业；（三）水利工程、农业机械服务；（四）符合农业产业政策的其它项目。”因此，双方合同不但没有违反土地管理法第二条第三款及第六十三的规定，而是完全符合法律及济南市四荒开发条例规定的。（二）原告起诉称大隆公司与山前庄村委恶意串通买卖土地，根本不成立。大隆公司在前述第二条已陈述的非常清楚，本案原告的诉讼代表郭长臣不但知情而且是整个事情的参与者，且村里的收支情况均已向村民公开，根本不存在恶意串通。大隆公司以如此高的价格受让四荒使用权，在当时的历史条件下，是吃亏不是获利，且大隆公司受让后多次对四荒土地进行种植树木，山前村的村民都可以看到，因此，大隆公司没有恶意串通的必要。根据规定四荒开发是指在不改变所有权的前提下开发者取得农村集体所有的四荒使用权，四荒使用权可以出让，出让的方式有承包、租赁、购买、作价入股等，无论哪种方式均符合法律规定。原告主张买卖土地实则是对法律规定的曲解。四、原告援引物权法第六十三条的规定，认为侵害集体成员的合法权益的主张不成立。涉案土地属于集体所有的荒山，村委会是村里的法定代表机构，其完全可以代表全村对外作出行为，作为大隆公司也只能与村委会签订合同，不可能与每位村民签协议。另外，将废弃的荒山出让增加了村里的收入，村民得到实惠，不是权益的侵害，而是利益的保护。同时，该条款规定“受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”即是撤销，就说明合同有效，无效就不需要撤销，因此原告的此主张与诉讼请求相矛盾。五、原告主张未经民主程序与事实不符。时任村书记郭长臣及时任村主任胡玉孝均参与了与大隆公司洽谈协商的过程，且经村两委会讨论并经村民代表会议同意后，与大隆公司签订的四荒使用权出让协议。山前村共有1000多名村民，而本次起诉的只122名村民，因此，122名村民无法代表全体村民。因122名村民未在起诉状上签字，其对起诉状的内容是否知情、是否被欺骗蒙蔽不得而知。综上，大隆公司与山前庄村委签订的《土地使用权出让合同》符合法律规定，合法有效，且已实际履行了16年。山前庄122名村民提起本案诉讼的根本原因是当前山前村土地面临政府征用，征用价格已升至13.6万每亩，在巨大利益诱惑下，加之村领导班子更替，存在内部矛盾等，试图恶意毁约。合同严守是合同法的基本原则，依法成立的合同，即具有法律约束力，不得擅自变更或者解除合同，任何利益驱使下恶意毁约的行为不应得到支持。请求法院驳回原告的诉讼请求。 山前庄村委辩称，江长虹是2019年2月换届担任村主任，合同是2003年签订的，江长虹对合同的签订经过不知情，合同是时任村书记郭长臣、村主任胡玉孝与大隆公司签订的，合同效力由法院认定。村委内部有该合同，且合同约定的款项也到了村委的账户，江长虹知道该合同是因为村民上访，江长虹召开了村民代表会，先了解了经过，后组织时任村委与现任村委、大隆公司及村民代表举行了座谈会，座谈会后两三天山前庄122名村民就起诉了。 当事人围绕诉讼请求及答辩意见依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无争议的证据，本院予以确认并在卷作证。 对有争议的证据和事实，本院认定如下： 1、山前庄122名村委提供涉案土地照片16份，证明涉案土地目前情况，大隆公司未将涉案土地用于协议约定的种植业、发展旅游观光业及符合政策的其他行业，而是用于倾倒渣土。经质证，山前庄村村委对证据无异议。大隆公司认为无法说明当前大隆公司受让土地范围内的状况，也不能看出山前庄122名村民主张的倾倒渣土情况，土地用途与本案合同效力无关。 本院认证意见为：大隆公司、山前庄村委均未否认该照片与涉案土地的关联性，本院予以确认，但该照片只能反映涉案土地部分范围内的现状，无法看出涉案土地的原状，也无法看出大隆公司进行了非农业建设， 2、山前庄村委提供其与胡玉孝共同出具的《情况说明》一份，载明“2003年，在镇政府号召招商引资的大环境下，经镇领导介绍，山前村时任村书记郭长臣前期与大隆公司多次洽谈后，时任村主任胡玉孝参与协商，经村两委讨论并经村民代表会决议后，按照四荒开发的有关精神，与大隆公司签订了出让协议，使用年限50年。当时土地现状为荒山，范围内大部分因建设高速取土留下的大坑，石头裸露，水土流失严重，没有水源。郭长臣与大隆公司指的地界。土地款大隆公司已全部付清，并入村账目。村里收支情况经由村民代表组成的理财小组（时任小组成员：胡玉润、江长荣、江怀礼）审核盖章，报镇经管站审批。收支情况均每月在村公告栏张贴公示，向村民公开，多年来没有村民提出异议。土地款主要用于购买校车、修路等。因时间太久，加之村两委多次搬家及领导班子更替，当时的两委会会记记录、村民代表会议记录已找不到”，拟证明《土地使用权出让协议书》的签订经过。经质证，大隆公司对该证据无异议。山前庄122名村民对该证据不予认可，认为郭长臣系本案诉讼代表人，也是当时的村支部书记，但涉案合同签订时恰逢村支部换届，村主任签字并盖章的涉案合同，郭长臣均不知情；涉案土地不是该说明所陈述的荒地，当时有村民的果园，即便是荒地，根据法律规定，集体所有土地的使用权不能出让；即使大隆公司已付清协议约定的款项，款项已被村委会支出，也无法否认协议无效的事实；另涉案协议签订时，没有经村两委会开会讨论，也没有经村民代表讨论，故不是找不到会议记录，而是根本没有会议记录。 大隆公司除亦提交了上述《情况说明》外，还提供如下证据：1、收款收据五份，证明大隆公司土地款已全部支付。经质证，山前庄122名村民认为系复印件加盖的大隆公司的公章，真实性无法确定，不清楚山前庄村委是否收到该款项。山前庄村委对证据真实性无异议，认可收到了协议约定的款项并已入了村委账目。 2、2019年9月19日会议纪要及录音光盘各一份（均复制于郭店街道办事处），证明诉讼代表人郭长臣参与了荒山使用权出让的过程，同时也证明经过了村内部的民主议定程序。经质证，山前庄村委对证据真实性均无异议。山前庄122名村民认为该证据均不是原件，会议纪要上没有郭长臣的签字，且录音光盘长达1.5小时，而会议纪要文字材料比较简短，对真实性均不予认可；既便是真实的，该会议是在本案诉至法院后进行的，郭长臣也只有一名话“我没有什么要说的，有话去法院说”。 3、胡玉孝、江巨贵共同出具的《情况说明》，载明“2003年，在镇政府号召招商引资的大环境下，经镇领导介绍，山前村时任村书记郭长臣前期与大隆公司多次洽谈，后时任村主任胡玉孝参与协商，经村两委会讨论并经村民代表会议决议后，与大隆公司签订了土地协议。当时土地现状为荒山，大部分范围内因建设高速取土留下的大坑，石头裸露，水土流失严重，没有水源。郭长臣与大隆公司指的地界。土地款大隆公司已全部付清。土地款收入后即入村账目。村里收支情况经由村民代表组成的理财小组（时任成员：胡玉润、江长荣、江怀礼）负责审核盖章，报镇经管站审批。收支情况均每月在村公告栏张账公示，向村民公开，多年来没有村民提出异议。土地款主要用于购买校车、修路等。因时间太久，加之村委领导班子更替，当时的村两委会会议记录、村民代表会议记录已找不到，证明涉案荒山使用权的出让过程。经质证，山前庄村委无异议。山前庄122名村民对证据不予认可，认为江巨贵系涉案协议签订时的村会计，负责村委公章的管理，故玉孝系涉案合同签订时的村主任，二人均系涉案合同磋商及签订的人员，其陈述及说明不能作为本案有效证据认定，且其说明的内容亦与事实不符。 对上述山前庄村委和大隆公司提供的证据，本院认证意见为：上述证据相互结合可以认定，大隆公司在签订《土地使用权出让协议书》后，已按协议约定支付了合同价款；山前庄村委和大隆公司均认可签订协议时，经过了村两委会议和村民代表会议讨论，但无证据证明；涉案土地已在大隆公司控制下近16年之久，从未有人主张侵犯了其承包经营权，时任和现任山前庄村委均认可涉案土地系荒山，山前庄122名村民虽不予认可，但无证据予以反驳，结合山前庄122名村民提交的前述照片，涉案土地系荒山更具有可信性。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2003年10月27日，大隆公司（作为甲方）与山前庄村委（作为乙方）签订《土地使用权出让协议书》，双方约定：为加快农村四荒资源开发，改善生态环境，促进农村经济可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》及省、市有关四荒资源开发管理条例等法规、文件规定，双方本着平等、自愿、有偿的原则，就乙方出让给甲方四荒土地一事，经友好协商订立本合同，具体条款如下：第一条、土地性质乙方出让的土地为荒山，土地性质为荒地。第二条、出让土地位置及面积乙方依据本合同出让本行政区内的四荒土地，经实体测量认可，荒山面积为折合82.60亩。第三条、出让的方式双方约定，乙方出让土地的方式为拍卖。甲方取得荒地的用途为种植业、发展旅游观光业及符合政策的其他项目。第四条、征地费用甲乙双方协商征地费用每亩人民币9000元（大写）玖千元整，总计金额人民币743400元，大写柒拾肆万叁仟肆佰元整。第五条、费用付款方式及交付土地时间甲方分期付款，征用土地总费用分为四次付清，自合同签订之日起叁拾日内，付第一次款，款额为185850元，付款宽限期一个月。2005年2月20日，付第二次款，款额为185850元；2006年2月20日，付第三次款，款额为185850元；2007年2月20日，付第四次款，款额为185850元。乙方在甲方第一次付款的同时，将土地交付给甲方使用。土地上表面建筑物等，由乙方拆除，或甲方拆除，乙方不得干涉，或归甲方所有。坟墓由乙方迁出，甲方负责费用。甲方有治理开发和生产经营自主权，甲方开发所形成的土上物所有权归甲方所有，乙方不得主张权利。……第八条协议签订后，乙方协助甲方办理四荒土地证。如遇国家征用，征地费用（包括土地及地上建筑物）归甲方所有，乙方不得主张征地补偿……大隆公司在该协议甲方处盖章、时任法定代表人张令泉在甲方处签名确认；山前庄村委在该协议乙方处盖章、时任村主任胡玉孝在乙方处签名确认。 现山前庄122名村民认为该协议系转让的集体所有的土地，且未经过民主议定程序，违反法律的强制性规定，应属无效。大隆公司认为该协议书明确约定系土地使用权的出让，也是按照省市有关四荒开发条例规定执行，在不改变所有权情况下的使用权的出让；合同是双方的合意，均是双方自愿，当时国家征地还未执行区片综合地价的标准，每亩征地补偿才3000元-4000元，而本案中每亩9000元的价格远高于国家征地标准，所以才有了协议中第八条关于征地补偿费的归属约定。山前庄村委认为涉案协议效力由法院认定。 上述协议签订后，大隆公司付清了协议约定的价款743400元。涉案土地现仍属山前庄村集体所有。 本院认为，本案争议焦点为：一、山前庄122名村民是否具有主体资格。二、涉案《土地使用权出让协议书》是否有效。 对第一个争议焦点，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……”。本案中，双方当事人对涉案土地属山前庄集体所有均无异议，本院予以认定。集体所有财产被予以处分，势必关系到山前庄122名村民的切身利益，故山前庄122名村民可作为本案适格原告提起诉讼。 对第二个争议焦点，时任和现任山前庄村委均认可《土地使用权出让协议书》系土地使用权的出让，出让年限为50年；大隆公司亦认为系土地使用权的出让，出让年限为50年，双方对此意思表示一致。国务院于1996年下发《国务院办公厅关于治理开发农村四荒资源进一步加强水土保持工作的通知》（国办发【1996】23号）第三条第六项规定：“承包、租赁、拍卖‘四荒’使用权，最长不超过50年……”，后国务院为治理全国农村开发“四荒”资源出现的问题，又于1999年12月21日下发了《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（国办发【1999】102号）第二条第三项规定“四荒使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年”，济南市人大常委会于1998年11月21日颁布并实施的《济南市农村四荒资源开发管理条例》规定“本条例所称四荒开发，是指在不改变所有权的前提下，开发者依法取得农村集体所有的四荒使用权，并按合同规定用途治理开发和生产经营的行为”、“村（居）民委员会可通过承包、租赁、拍卖等方式有偿出让四荒使用权”、“承包、租赁、拍卖四荒使用权的期限最长不超过五十年”，故荒山使用权可以有偿出让，出让年限最长不超过50年。虽然《土地使用权出让协议书》内容中部分用词的描述系土地，但根据《中华人民共和国民法总则》第一百四十二条第一款规定“有相对人的意思表示的解释，应当按照所使用的词句，结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则，确定意思表示的含义。无相对人的意思表示的解释，不能完全拘泥于所使用的词句，而应当结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则，确定行为人的真实意思”，对本协议应综合考虑：涉案协议名称中明确指明是关于土地使用权出让的协议，合同目的是为了农村四荒资源开发，所依据的《济南市农村四荒资源开发管理条例》中亦规定四荒开发是指在不改变所有权的前提下，开发者依法取得农村集体所有的四荒使用权，且山前庄村委与大隆公司均认可系荒山土地使用权的出让，故本院确认涉案《土地使用权出让协议书》是关于荒山土地使用权的出让，双方意思表示真实、一致，内容合法。山前庄122名村民亦未提供证据证明大隆公司将涉案荒地用于非农建设。国家实行农村土地承包经营制度，涉案《土地使用权出让协议书》可比照农村土地承包合同处理。 农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村会会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。本案中，涉案荒山的承包经营本身就是政府招商引资项目，山前庄村委主张签订涉案协议时进行了村民代表大会决议，但未提供证据予以证明，本案中无法认定，但大隆公司与山前庄村委签订该协议已长达近16年，大隆公司已履行完毕出资义务10年以上，涉案土地在大隆公司控制下亦近16年，期间从未有人提出过异议，可视为协议的签订未侵害到村民的合法权益，是得到村民的认可的；且本案中的122名村民远远未到该村村民人数的半数以上，对其主张确认《土地使用权出让协议书》无效的主张本院不予支持；对其要求恢复原状、返还土地的诉讼请求本院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国民法总则》第四十八条，《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第二条第三款、第十五条第二款、第六十三条，《中华人民共和国土地承包法》（2002年修订）第三条、第四十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决如下： 驳回济南市历城区郭店街道山前庄122名村民的诉讼请求。 案件受理费100元，减半收取50元，由济南市历城区郭店街道山前庄村122名村民负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 员 高凤英 二〇一九年十一月二十六日 法官助理 李雅楠 书 记 员 彭 鹏