四川省宜宾市翠屏区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1502行初73号 原告丁常彬，男，1966年7月12日出生，汉族，住宜宾市翠屏区。 原告尧世珍，女，1969年2月23日出生，汉族，住宜宾市翠屏区。 委托代理人李凤军，四川酒都律师事务所律师，执业证号：15115200520474726。 被告宜宾市自然资源和规划局翠屏区分局（原宜宾市国土资源局翠屏区分局），住所地宜宾市戎州路西段11号。统一社会信用代码：115112007358723282。 法定代表人罗涛，局长。 委托代理人肖发全，该分局副局长。 委托代理人谢明东，该分局队长。 第三人周祥军，男，1970年10月2日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 原告丁常彬、尧世珍认为被告宜宾市自然资源和规划局翠屏区分局（原宜宾市国土资源局翠屏区分局,以下简称资源规划局翠屏分局）不履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月24日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因周祥军与本案案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年8月27日公开开庭审理了本案。原告丁常彬、尧世珍及其委托代理人李凤军，被告资源规划局翠屏分局的负责人肖发全、委托代理人谢明东，第三人周祥军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告丁常彬、尧世珍诉称：1993年2月2日，宜宾市建设委员会的市建委发（93）村建02号文件是同意周祥军在塘坎上修建50平方的住房，但周祥军却违法侵占丁常彬承包经营的学校坎下干田修建房屋。2016年3月，宜宾市翠屏区人民政府向原告颁发农村土地承包经营权证，承包土地登记表中包含地块名称为学校坎下干田，登记面积为0.24亩。2018年7月8日，邱场乡邱场村大水村民小组出具证明，证明周祥军占有原告承包的面积为0.24亩的干田。2019年5月24日，邱场镇人民政府针对丁常彬反映周祥军侵占原告承包田修建房屋进行调解，在调解中周祥军承认修建房屋时占有丁常彬的部分承包土地，但周祥军提出建房时用了300元现金及一定量的谷子、小麦用于置换原告的承包地50平方米，没有书面协议和证明人，属于口头协议，但原告对此予以否认。2018年12月26日，原告向被告提出请求书，请求被告查清周祥军侵权原告的承包经营地学校坎下干田并确认周祥军所建房屋系违法建筑。被告于2019年3月25日回复原告，因周祥军所建农房已办理审批手续，被告对原告提出查处违法建筑的请求不予支持。综上所述，原告认为根据四川省《中华人民共和国土地管理法实施办法》（2012）的规定，被告为本行政区域内土地的主管行政部门，具有管理土地法定职责。周祥军没有按照宜宾市建委（93）村建02号文件规划的位置修建房屋，却到原告承包经营的学校坎下干田修建房屋。根据《土地管理法》、《行政强制法》、四川省《中华人民共和国土地管理实施办法》（2012）的规定，周祥军的建筑是违法建筑，侵犯了原告的承包经营权，被告应当对周祥军修建在原告承包田上的房屋确认为违法建筑，但被告却以周祥军修建房屋有合法手续为由，对周祥军的违法建筑不予认可，是怠于履行法定职责，被告拒绝履行法定职责的回复中没有明确告知原告提起行政诉讼的时间和途径，本案的诉讼时效应当是在原告收到回复后的1年时间。现原告为了维护自己的合法权益，请人民法院判决：1.判决被告履行法定职责，确认第三人周祥军修建于原告承包经营地学校坎下干田的房屋建筑系违法建筑。2.本案的诉讼费用由被告承担。 原告丁常彬、尧世珍向本院提供的证据有：1.原告身份证复印件、结婚证复印件，证明原告主体适格；2.建房审批表和批复，邱场乡邱场村大水村民小组出具的证明，农村土地承包经营权证，照片，证明第三人周祥军违法侵占了原告承包的干田修建房屋，没有在国土局批准的土地上修建房屋，系违法建筑，应当予以拆除。3.提交给宜宾市翠屏区邱场镇人民政府请求书、提交给宜宾市翠屏区国土局请求书，证明原告曾多次请求政府机关解决周祥军侵占原告承包田的问题；4.邱场镇政府作出的《关于丁常彬和尧世珍来信问题回复》，宜宾市国土资源局翠屏区分局作出的《关于丁先生反映周祥军建房问题的答复》，邱场镇政府作出的《关于丁常彬反映土地纠纷一事的回复》，证明原告曾向被告提出查处第三人周祥军修建的房屋系违法建筑，应当予以拆除的要求，但被告怠于履行法定职责，未认真审查，仅以周祥军建房取得建委的批准即认为是合法建房。 被告资源规划局翠屏分局辩称：原告于2018年12月26日向被告提出请求后，被告高度重视，及时进行了调查，并制作了《证人证言笔录》，根据调查的情况，第三人周祥军依法取得了建房手续，原告与第三人的矛盾属于土地承包经营权纠纷，并告知原告依照《农村土地承包法》的有关规定向所在地人民政府或农业主管部门提出申请，予以核实解决。被告作出的《关于丁先生反映周祥军建房问题的答复》，程序合法、结论正确，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告资源规划局翠屏分局向本院提供的证据、依据有：1.宜宾市自然资源和规划局翠屏区分局法人证书复印件、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件，证明被告的主体适格；2.请求书、农村村民建房审批表、宜市国土农建［93］138号《关于同意邱场乡王金富等76户村民建房使用土地的批复》、宜宾市翠屏区农业农村局调取的［2016］第511502110201050064J号农村土地承包经营权及附件（农村土地承包合同书、农村土地承包经营权登记簿、邱场村大水社确权登记承包地块农户确认表）、周祥平证人证言笔录，证明被告接到原告的请求书后，即依法进行调查核实，收集相关证据；3.《关于丁先生反映周祥军建房问题的答复》，证明被告的上述答复，程序合法、适用法律正确。4.《土地管理法》第六十二条、《农村土地承包法》第五十五条，证明依据被告收集到的证据以及法律规定，周祥军有合法的建房手续，其房屋不属于违法建筑。 第三人周祥军诉称，原告陈述与事实不符。1992年时，就给原告钱和粮食调换了原告的承包地，然后建房。当时是口头协议，房屋建好后，原告不承认，已经过政府调解。 第三人周祥军没有提供证据。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 被告资源规划局翠屏分局提供的第1-3组证据，第三人均无异议。被告提供的第1组证据，原告无异议。被告提供的第2组证据，原告对建房审批表真实性、合法性无异议，原告认为建委批准原告修建的房屋为塘坎上，但是第三人实际修建的房屋位于学校坎下干田，因实际修建地点与审批的地点不一致，第三人的房屋是违法建筑，应予以拆除。对证人证言，原告认为与本案无关，不予认可。被告提供的第3组证据，原告对其真实性、合法性无异议，但第三人的房屋是在批建之外的地点上修建的，虽有合法手续，但所建房屋不一定合法，该答复与我们诉请要求被告确认第三人没有在批准的位置上修建房屋的行为是否合法的请求不一致。上述证据均真实、合法，与案件具有关联，本院予以采信。 原告丁常彬、尧世珍提供的证据，第三人周祥军无异议。原告提供的第1组证据，被告无异议。原告提供的第2组证据，被告对证明目的不予认可，认为建房审批表记载了明确的四至，同时有参加人员、建房人员的签字，确定周祥军的建房位置应以此为依据。照片不具有法定的效力，不能作为准确定点的依据。原告提供的第3组证据，被告认为对于请求书已进行了调查，并且作出的答复证据充分，事实清楚。原告提供的第4组证据，被告认为不能达到证明目的，被告已经合法履职，并进行了答复。原告提供的照片不能反映被告建设房屋的实际位置，本院不予认可，原告提供的其余证据均真实、合法，与案件具有关联，本院予以采信。 经审理查明：1993年9月9日，宜宾市国土局作出《关于同意邱场乡王金富等76户村民建房使用土地的批复》〔宜市国土农建（93）138号〕，同意王金富等76户村民使用土地建房，其中包含周祥军户，新建房使用耕地50㎡。《农村村民建房审批表》载明建房地点为塘坎上（小地名）。 原告丁常彬、尧世珍系夫妻。2016年3月，原告取得编号为农地承包权证〔2016〕第511502110201050064Ｊ号的《农村土地承包经营权证》。该证载明承包期起止为2000年1月1日-2029年12月31日。该证承包土地登记表其中记载有：位于宜宾市翠屏区大水社的承包地登记总面积为5.02亩，其中包含地块编码为5115021102010500509、名称为“学校坎下田”的土地0.24亩。《农村土地承包经营权证》所附《农村土地承包合同书》载明甲方邱场村大水社将本集体实测土地面积4.95亩发包给乙方丁常彬承包经营（地块详见《农村土地承包经营权登记簿》），丁常彬在承包方处签字捺印。所附《农村土地承包经营权登记簿》载明地块编码为0509、名称为“学校坎下田”的土地登记面积为0.13亩，地块编码为0510、名称为“学校坎下田”的土地登记面积为0.04亩，丁常彬在核对人处签字捺印。所附《邱场村大水社确权登记承包地块农户确认表》载明地块编码为0509、名称为“屋边土”的实测面积为0.13亩，地块编码为0510、名称为“屋边土”的实测面积为0.04亩。 丁常彬户认为周祥军户1993年建房侵占了其合法承包的学校坎下干田，经多方调解无果。2018年12月26日，原告分别向被告原宜宾市国土资源局翠屏区分局和宜宾市翠屏区邱场镇人民政府提出请求书，称周祥军侵权其承包土地学校坎下干田，周祥军违法建房，请求依法查处审批地点和一切手续。2019年3月25日，被告作出《关于丁先生反映周祥军建房问题的答复》回复：“经查，邱场村大水田社村民周祥军所建农房已办理审批手续，我局对您提出查处违法建房的请求不予支持。至于您户与周祥军土地承包经营权纠纷问题，建议您依照《中华人民共和国农村土地承包法》有关规定，向所在地人民政府或农业主管部门提出申请，予以核实解决”。2019年4月15日，邱场镇政府作出《关于丁常彬、尧世珍来信问题回复》：经查，邱场村大水田社周祥军建房时已取得原宜宾市建委和原宜宾市国土局的批复同意，近期未发现该户新建违章建筑的行为。您反映的情况不属实，我镇对您提出查处违法建房的诉求不予支持。2019年5月24日，邱场镇政府作出《关于丁常彬反映土地纠纷一事的回复》：回复“2019年5月24日邱场镇政府牵头再次召集镇农业服务中心、司法所、邱场村及碳坝社、大水社，以及当事人丁常彬夫妇、王良海夫妇、周祥军在镇政府进行调解。经座谈核实，当事人三方承认，王良海和周祥军在建房时分别占用丁常彬部分承包土地，但二人均提出分别与丁常彬调换了土地。其中王良海提供了与丁常彬土地调换协议，用于其建房，协议上交换土地面积为20平方米，但您提出协议上的签字不是自己本人签字，不予认可。周祥军称其建房时用了300元现金及一定量的谷子、小麦用于置换您的承包土地50平方米，没有书面协议和证明人，属口头商议，但您对此否认，称没有这回事。因此，您反映的土地纠纷，多次协调无法达成一致意见，对该纠纷的争议焦点，三方谈及的书面协议、口头协议真实性无法审查认定，建议您通过司法程序寻求解决”。原告不服被告和邱场镇政府的回复，认为被告对周祥军的房屋系违法建筑不予确认是怠于履行法定职责，诉至本院。 本院认为，原告丁常彬、尧世珍请求被告原宜宾市国土资源局翠屏区分局履行法定职责，确认第三人周祥军修建于原告承包经营地学校坎下干田的房屋建筑侵占了原告的承包权，系违法建筑。该确认请求是否属于被告的法定职责范围，是本案争议的前提和基础。 《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……。2003年1月3日发布的《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第二条规定：本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第五条规定：个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。可见，对于土地所有权或者使用权归属争议，争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门或乡级人民政府具有作出处理决定的法定职责。 《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条关于受案范围有明确规定，即因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷，因确认农村土地承包经营权发生的纠纷，因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷，属于当事人申请仲裁的范围；该法第三条规定，发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解；第四条规定，当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。可见，对于土地承包经营权纠纷，调解不成的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。 原告诉求的实质是属于土地使用权争议还是农村土地承包经营权纠纷，是本案争议的焦点。首先，“土地使用权”和“土地承包经营权”是不同概念。《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用；第十一条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；第十四条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。该法在一章里同时规定了“土地使用权”和“土地承包经营权”，可以看出，二者应为不同的范畴。其次，原告确认诉求并非是确认第三人土地使用权的权属争议，而是认为第三人修建的房屋实际建房地点与审批建房地点不一致，或者是第三人的土地使用权的界址发生变动，侵害其农村土地承包经营权，因此，本案争议不属于使用权归属争议，而是土地承包经营权争议。《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第十四条明确规定，土地侵权案件、农村土地承包经营权争议案件，不属于县级以上国土资源主管部门和乡镇人民政府受理的土地权属争议案件范围。第三，2016年3月原告取得的《农村土地承包经营权证》登记的承包地总面积为5.02亩,但所附《农村土地承包合同书》载明承包经营实测土地面积为4.95亩,有0.07亩的差异；2016年3月原告取得的《农村土地承包经营权证》登记的学校坎下干田的土地面积虽为0.24亩，但所附《农村土地承包经营权登记簿》载明名称为“学校坎下田”的土地登记面积共两块，计0.17亩，有0.07亩的差异。这也反映出原告农村土地承包经营权存在争议。镇政府的回复也阐述了原告与第三人之间系双方置换承包土地发生的农村土地承包经营权纠纷。被告无对农村土地承包经营权纠纷进行确权的法定职责，原告丁常彬、尧世珍因土地承包经营权纠纷，申请被告确认第三人的房屋系违法建筑无法律依据，被告对原告的答复并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告丁常彬、尧世珍的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告丁常彬、尧世珍负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审 判 长 陶 刚 人民陪审员 李 奕 人民陪审员 聂真平 二〇一九年十一月二十一日 法官 助理 刘婷婷 书 记 员 杨 凤