广东省广州市黄埔区人民法院民 事 判 决 书（2019）粤0112民初5977号原告：广州市黄埔区永和街贤江社区居民委员会，住所地广州市黄埔区永和街贤江路2号。法定代表人：刘建华，该单位主任。委托诉讼代理人：薛彦哲，系广东经纶律师事务所律师。被告：陈剑杨，男，1961年3月9日出生，汉族，住广东省增城市。委托诉讼代理人：邬德、林慕清，均系广东启源律师事务所律师。原告广州市黄埔区永和街贤江社区居民委员会（以下简称“贤江居委会”）诉被告陈剑杨土地租赁合同纠纷一案，本院于2019年5月30日立案受理后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告贤江居委会的委托诉讼代理人薛彦哲，被告陈剑杨及其委托诉讼代理人邬德、林慕清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告贤江居委会向本院提出诉讼请求：1.确认贤江居委会、陈剑杨于2002年9月17日签订的《租用土地协议》超过20年部分无效；2.判令陈剑杨承担本案的全部诉讼费用。庭审时，贤江居委会明确其第一项诉请为请求确认双方签订的《租用土地协议书》2023年4月1日至2053年4月1日的部分无效。事实和理由：2002年9月17日，贤江居委会（原名称：增城市永和镇贤江村委）时任村委人员在未经村民大会及村民代表大会同意的情况下，代表贤江居委会与陈剑杨签订《租用土地协议》，约定：陈剑杨租用贤江居委会位于新风路以南，贤江加油站以西，广州市黄埔宏丰装饰工程部以东北，面积为7000平米的土地（实际占地7423.07平方米，详见《贤江村工业平面图》），租期50年，从2003年4月1日起至2053年4月1止。贤江居委会认为，《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”贤江居委会、陈剑杨签订的上述租赁合同，约定50年的租赁期限，违反了法律的强制性规定。因此，应认定案涉租用土地协议租期超过20年部分，即2023年4月1日至2053年4月1日期间的租用土地协议无效。综上所述，贤江居委会为维护合法权益，请求法院判如所请。陈剑杨辩称，一、《土地租赁协议》是合同双方协商一致的结果，对双方均有拘束力。1993年广州经济技术开发区与贤江居委会签订征地协议，以每亩地价1万多元价格征收土地，并将本案的涉案土地划归贤江村集体所有。该地块划归后因长时间无人租用而荒废至2000年，这7年间村里土地无人问津。2002年9月17日贤江居委会与陈剑杨经过协商，订立《土地租赁协议》，土地面积7000平方米，约定承租期限为50年。对于该合同约定的期限，是当时村委根据增城及其他村同类租赁合同版本的期限而确定，是政府部门大致认可的，也是贤江居委会与陈剑杨协商认可的结果，陈剑杨并没有使用任何不正当的手段强迫贤江居委会50年的租赁期。相反，陈剑杨愿意承租该涉案土地是应贤江居委会的要约，是当初贤江居委会为了村里经济长远发展而提出的条件，是双方基于自愿达成的协议。租赁期限的长短决定了承租人投资的多少和回报期限。基于合同的有效期和市场的前景判断，陈剑杨在承租土地上投入接近1200万元，这投入是以出租人名义建设的，合同期满后这些房屋及设施都是出租人无偿收归的财产。出租人为违约找借口以合同超过20年无效为由提出诉讼，违反诚信原则。若承租期限确定不超过20年，投资人就会按不超过20年的期限投入。二、土地租赁并未纳入法律调整范围。（一）1986年6月25日全国人大颁布《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正），第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。（二）1994年7月5日颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法）（2009年8月27日修正）第九条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿转让”。即在合同法生效之前，法律明令禁止集体所有的土地使用权用于非农建设，不允许土地使用权租赁。（三）2007年3月16日颁布的《中华人民共和国物权法》第一百四十三条规定：“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、转换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外”。即合同法生效后，建设用地使用权租赁仍未列入法律调整范围。（四）土地所有权公有制是社会主义公有制度的基础：1.国家对公有制度下的土地制度改革极为谨慎，因此相关制度改革的实施均放在行政规章或地方规章试行。2.改革成果形成的行政规章或地方规章的规定与不同类别法律的规定的差异，不存在下位法违反上位法的问题。三、土地使用权租赁由行政规范调整。（一）国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》（1999.8.1）第四条规定国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁，对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。（二）广东省人民政府《关于试行农村集体建设用地流转的通知》（2003.6.24）曾对此作出规定，《广东省集体建设用地流转管理办法》（2005.6.23）第十三条规定集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限均为有效。（三）与土地使用权相关的法律关系由行政法调整。上述行政规章和地方规章分别对国有土地租赁和集体建设用地租赁进行规范。政府依法维护经济秩序的管理活动，属于行政管理关系，适用有关行政管理规范，不适用合同法；法人和其他组织内部的管理关系不适用合同法；与土地使用权有关的出让、转让、土地承包经营权、企业租赁经营不适用合同法。按照合同法第二百一十二条释义最后一条，承租人获得的不仅是对财产的使用权，而是经营权；合同终止时，出租人收回土地及土地上的价值（即土地上的不动产及设施）大于租赁时的价值，这些特征与租赁合同要求不相符。表明土地使用权租赁合同的法律关系由行政法规范调整，不适用合同法，合同法是调整平等主体之间的法律关系。广东省人民政府根据立法法（于2000年3月15日通过，自2000年7月1日生效）第七十三条规定，可以根据法律、行政法规和本省的地方法规制定规章，报国务院和本级人大常委会备案。根据立法法第七十三条释义，地方政府规章规定的事项应当是为了执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定的事项和属于本行政区域的具体行政管理事项。如果本地区的改革和建设确有需要，地方人民政府也可以根据法律、行政法规和地方性法规的规定以及本地区的实际情况制定有关规章。四、合同法的租赁合同与租用土地协议概念上存在差异。（一）合同法第二百一十二条规定租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。根据合同法第二百一十四条释义，租赁期限较长的是不动产租赁即房屋租赁，此释义显然具有排他性。（二）国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990.5.19）第二十八条规定：“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租给承租人使用，由承租人支付租金的行为。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租”。该概念实质就是房屋租赁。《城市房地产管理法》第五十三条至第第五十六条专门针对房屋租赁进行规定，说明法律把不动产中的房屋租赁纳入调整范围。（三）争议案件的租用土地协议概念即集体建设用地使用权租赁，是指集体土地所有人作为出租人，将集体建设用地使用权租给承租人，由承租人向出租人支付租金，承租人以出租人名义建设房屋及设施，承租人在合同期限内使用、收益，出租期限届满，土地使用权及其地上建筑物、附着物由出租人无偿接收的行为。故案涉争议的租用土地协议与上述概念不一致。（四）土地租赁案件有如下特征：1.合同主体地位不平等；2.租赁土地不可流通，不允许自由买卖；3.土地用途及建设受行政机关管制；4.承租人在土地上投资建设以出租人名义进行；5.合同期满后地上建筑物及设施无偿移交出租人。（五）从上述概念特征比较得出结论：1.租用土地协议不是合同法租赁合同的子合同；2.租用土地协议不是合同法分则中的无名合同；3.主体不平等性，租赁物不可流通性，建设与规划的行政性，决定了租用土地协议适用行政法规范，而不适用属于民法的合同法。五、土地改革中，对束缚土地改革发展的相关法律条文规定暂时调整执行，未涉及合同法内容。2015年2月27日全国人大常委会授权国务院在北京市××等××点县××、区）行政区域暂时调整实施土地管理法、房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。上述调整在2017年12月31日前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律，对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定，该决定经全国人大常委会两次调整延期至2019年12月31日。假设合同法第二百一十四条的规定适用于土地租赁，该条规定完全可以在上述全国人大常委会的决定中一并列入暂时调整实施的范围，否则集体建设用地与国有土地同权同益，土地合法流转的改革就会受阻。六、土地改革中，集体建设用地租赁被地方规章认可。土地改革中，集体建设用地使用权流转在15个试点行政区域试行，广东省关于集体建设用地租赁期限及集体建设用地与国有土地使用权同权同益的制度改革，被决策层认可并作为改革成果在试点行政区域推行。因此，土地使用权租赁在广东省辖区内应当适用《广东省集体建设用地流转管理办法》第十三条规定，租赁合同期限不超过同类用途土地出让最高年限即为合法。按照最高人民法院《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》，在具体个案中，依法依规调处集体经营性建设用地纠纷，保障农村土地制度改革。显然，本案贤江居委会的诉讼请求与目的违反《广东省集体建设用地流转管理办法》的具体规定。为维护陈剑杨的合法权益，请求驳回贤江居委会的诉讼请求。本院经审理认定事实如下：2002年9月17日，增城市永和镇贤江村民委员会（以下简称“贤江村委会”）与陈剑杨签订《租用土地协议》，约定：贤江村委会将该村经开发区提留的工业用地7000平方米(以下简称“案涉土地”）租给陈剑杨；该地位于贤江加油站以西，广州市黄埔宏丰装饰工程部以东北丈量70米，新丰路以南丈量100米；租用年限为50年，即从2003年4月1日至2053年4月1日止，贤江村委会同意陈剑杨在2002年10月1日至2003年3月30日建厂房期间不收租金；贤江村委会按每平米用地收回陈剑杨20元1年的租金，考虑到物价上涨的因素，每五年递增一次租金，每次递增10%。贤江村委会在上述协议上盖章，时任村长刘某球在协议上签字。贤江居委会、陈剑杨均确认，前述合同签订时案涉土地上无建筑物。关于贤江村委会与贤江居委会的关系。贤江居委会主张二者属于同一单位，其提交的广州市黄埔区人民政府永和街道办事处于2019年5月27日出具的《证明》明确显示贤江村委会系贤江居委会的前身。陈剑杨确认《证明》的真实性，但不认可贤江居委会的该项主张，认为二者不属于同一单位，贤江居委会在本案中存在主体不适格，但未提交证据予以证明。关于案涉土地的权利归属、性质及规划用途。贤江居委会提交有广州市黄埔区人民政府永和街道办事处于2019年5月27日出具的《证明》，载明：“2000年4月17日，广州经济技术开发区规划建设管理局与增城市永和镇贤江村签订了《永和区贤江村工业留地协议书》，约定，因征用增城市永和镇贤江村部分土地，将135.27亩土地划给增城市永和镇贤江村委（现名称为广州市黄埔区永和街贤江社区居民委员会）及下属经济社作为工业留地（含刘灿成、陈剑杨、广州新诚汽车维修服务有限公司租赁地块）。2007年广州经济技术开发区国土资源与房屋管理局同意将上述工业留地中新丰路以东、永顺大道以南，面积为36850平方米土地作为广州市萝岗区永和街贤江社区经济联合社（现名称为广州市黄埔区永和街贤江社区经济联合社）经济发展用地使用，因相关政策原因，上述地块未办理土地使用权证书”。贤江居委会另提交有广州经济技术开发区国土资源与房屋管理局于2007年2月5日出具的穗开国房〔2007〕9号《同意贤江社区经济联合社使用土地通知书》，载明：“根据有关协议，现将位于广州经济技术开发区永和经济区新丰路以东，永顺大道以南，面积为36850平方米（含55.28亩）的土地划给你委作为经济发展用地。经济发展用地范围内有4844平方米的农用地，你社应依法办理农转用审批手续，在获得批准后才能用地。经济发展用地属集体所有，你社应按规范部门批准土地用途使用土地，并在办理建设报建手续时，按有关规定缴纳大区市政配套费。如需转让，必须按集体用地的有关管理规定，报我局审批”。陈剑杨确认上述证明及通知书的真实性，亦确认案涉土地位于前述文件所涉地块范围内。本院于2019年8月就包括涉案土地在内的相关土地的规划用途、权属信息发函询问广州市规划和自然资源局黄埔区分局，该单位于2019年9月4日作出穗开规划资源函[2019]2841号《关于提供粤0112民初5976-5978号材料的复函》，载明：一、拟用地范围土规规划为城乡建设用地、交通水利用地；总规规划为商业金融业用地、一类工业用地、城市道路用地、生产防护绿地，不涉及禁建区、限建区和市域四线；控规规划为二类居住用地、城市道路用地、公园绿地、防护绿地；二、根据来文附图核查，未查询到集体土地所有权确权登记信息。贤江居委会、陈剑杨对该复函的真实性、合法性和关联性均无异议。贤江居委会称，在实际利用涉案土地时都是在经济发展用地上，不存在占有城市交通用地及绿地等情形。陈剑杨亦称实际利用土地时都是按照规划要求实际利用，不存在占用城市交通用地及绿地的情况，也不存在占用商业金融用地及居住用地的情况。此外，陈剑杨提交有广州经济技术开发区规划国土建设局于2008年5月26日出具穗开规复〔2008〕203号《关于广州萝岗永和街贤江社区经济联合社申请建设厂房及附属用房的复函》，载明：“广州萝岗区永和街贤江社区经济联合社：你委在开发区永和街永顺大道以南、新丰路以东村自留地内未经城市规划主管部门批准《建设工程规划许可证》，擅自建设2幢2层厂房（建筑面积6140平方米）、1幢3层办公楼（建筑面积1233平方米）和1幢3层宿舍楼（建筑面积1139.7平方米）。2008年3月广州市城市管理综合执法支队萝岗大队作出的《广州市城市管理综合执法行政处罚决定书》（穗综萝处字〔2008〕5-0081号）处罚决定，你委已接受罚款处理。因此同意保留使用厂房、宿舍楼和办公楼，不需要补办报建和规划验收手续。”庭审中，贤江居委会确认《租用土地协议》中其方签名人员为时任村长，陈剑杨未存在拖欠租金的情形。双方均确认前述合同的签订时间为2002年9月17日，陈剑杨称其自2003年4月1日才开始实际使用案涉土地。贤江居委会则认为陈剑杨实际使用案涉土地的时间更早，2002年10月1日至2003年3月31日有一个免租期，但未提交证据予以证明，且贤江居委会明确其主张超过20年部分无效的时间自2023年4月1日起算。另查明，广州市黄埔区永和街贤江社区经济联合社对贤江村委会签订本案《租用土地协议》知情并同意。经本院释明，如果涉案《租用土地协议》被认定整体无效或整体有效，贤江居委会明确表示坚持诉讼请求及庭审意见，陈剑杨亦明确表示坚持庭审意见。上述事实有《租用土地协议》《证明》《同意贤江社区经济联合社使用土地通知书》《关于提供粤0112民初5976-5978号材料的复函》《关于广州萝岗永和街贤江社区经济联合社申请建设厂房及附属用房的复函》及当事人陈述等证据证实。以上证据经过庭审质证，符合证据规则要求，本院予以采信。本院认为，关于贤江居委会作为原告主体是否适格。贤江居委会主张其与贤江村委会属于同一单位，其提交的《证明》亦明确显示相关信息，陈剑杨对此虽不予认可但并未提交反证予以证明，故本院采信贤江居委会的主张。贤江居委会作为案涉《土地租赁合同》的出租人，其作为原告有权提起本案诉讼，诉讼主体适格。本案的争议焦点为双方签订《租用土地协议》的相关效力问题。案涉土地属于经广州经济技术开发区征地后返还给广州市黄埔区永和街贤江社区经济联合社的经济发展用地，广州市黄埔区永和街贤江社区经济联合社对案涉土地享有合法的使用权，其知情并同意贤江居委会与陈剑杨签订《租用土地协议》。虽然贤江居委会及其负责人在未经集体民主议定程序的情况下与陈剑杨签订该协议，但集体民主议定程序是村集体的内部规范，陈剑杨在签订协议时对于该内部议定程序并不知情，鉴于贤江村委会在协议上盖章，时任村长在合同上签名，其有理由相信该份协议是贤江居委会的真实意思表示。协议签订后，贤江居委会依约将案涉土地交付陈剑杨使用，陈剑杨依约支付土地租金并在案涉土地投入资金建设了厂房、宿舍等设施且使用多年，截止本案庭审时，双方已经实际履行合同长达16余年。综合考虑到贤江居委会在本案中仅主张合同超过20年期限的部分无效，双方签订协议时《中华人民共和国村民委员会组织法》并未将对外租赁村集体财产的情形明确规定为必须经村民会议讨论决定的事项，基于公平原则及当事人处分原则，本案不宜认定贤江居委会与陈剑杨签订的《租用土地协议》整体无效。对于双方签订的《租用土地协议》中租赁期限条款的效力。贤江居委会与陈剑杨签订《租用土地协议》的时间为2002年9月17日，协议成立时间在《中华人民共和国合同法》实施以后，应适用《中华人民共和国合同法》的有关规定。《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款规定：“租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效”。本案的《租用土地协议》约定的租赁期限为50年，明显超出法定最长的租赁期限，因此该协议约定的租赁期限超过20年部分依法应属无效。陈剑杨主张本案的《租用土地协议》不受合同法调整，缺乏理据，本院不予采纳。关于案涉土地的实际起租时间。《租用土地协议》明确约定租赁期限自2003年4月1日起算，贤江居委会主张陈剑杨实际使用时间早于上述时间但未提交证据予以证明，故本院认定案涉土地的实际起租时间为2003年4月1日。综上所述，本院认定贤江居委会与陈剑杨于2002年9月17日签订的《租用土地协议》中租赁期限超过20年部分，即2023年4月1日至2053年4月1日的租赁期限无效，贤江居委会的诉请于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第一条之规定，判决如下：原告广州市黄埔区永和街贤江社区居民委员会与被告陈剑杨于2002年9月17日签订的《租用土地协议》中租赁期限超过20年部分，即2023年4月1日至2053年4月1日的租赁期限无效。案件受理费67152元，由被告陈剑杨负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。审 判 长  刘 波人民陪审员  张文寅人民陪审员  丁树祥二〇一九年十一月十五日书 记 员  黄宝茵