西宁铁路运输法院行政判决书（2019）青8601行初19号原告青海汇都房地产开发有限公司。法定代表人李猛。委托诉讼代理人白延震。委托诉讼代理人白恩海，青海辉湟律师事务所律师。被告湟源县自然资源局。法定代表人刘全忠。委托诉讼代理人马雪丹，青海汇元律师事务所律师。第三人湟源锦拓房地产开发有限公司。法定代表人孙芬珍。委托诉讼代理人马海军，青海观若律师事务所律师。委托诉讼代理人杨强，青海观若律师事务所律师。原告青海汇都房地产开发有限公司请求确认被告湟源县自然资源局向第三人湟源锦拓房地产开发有限公司颁发相关行政许可违法并请求撤销一案，于2019年7月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年7月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告青海汇都房地产开发有限公司的法定代表人李猛及其委托诉讼代理人白恩海、白延震，被告湟源县自然资源局副局长凡帆及其委托诉讼代理人马雪丹，第三人湟源锦拓房地产开发有限公司的委托诉讼代理人马海军、杨强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告青海汇都房地产开发有限公司诉称，被告向湟源锦拓房地产开发有限公司颁发的（选字第2018－39号）《建设项目选址意见书》；（地字第2018－39号）《建设用地规划许可证》及（建字第2018－39号）《建设工程规划许可证》的行政行为严重违法。第一,湟源锦拓房地产开发有限公司登记日期为2018年12月18日,成立于2018年10月9日,但湟源县住房和城乡规划建设局却在2018年9月6日就为尚不存在的湟源锦拓房地产开发有限公司办理了（选字第2018-39号）《建设项目选址意见书》。第二,湟源锦拓房地产开发有限公司于2018年12月7日向被告出具了《承诺书》,该承诺书中表述“两证一书丢失”,事实情况是《建设工程规划许可证》和《建设项目选址意见书》的原件目前还在原告处。而且被告在湟源锦拓房地产开发有限公司出具承诺书之前于2018年11月30日己经为湟源锦拓房地产开发有限公司办理了（地字第2018-39号）《建设用地规划许可证》。第三,2013年至2014年原告就已开始对本项目用地范围内的建筑物进行拆迁工作,拆迁的全部费用是原告进行的支付,但被告却将原告支付的拆迁款作为湟源锦拓房地产开发有限公司的土地出让金。请求法院1.依法确认被告向湟源锦拓房地产开发有限公司颁发的（选字第2018-39号）《建设项目选址意见书》、（地字第2018-39号）《建设用地规划许可证》及（建字第2018-39号）《建设工程规划许可证》的行政行为违法,并予以撤销。2.本案诉讼费用由被告承担。原告青海汇都房地产开发有限公司向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.（选字第2014-46号）《建设项目选址意见书》《招商引资项目意见书》；2.源住建【2014】121号湟源县住房保障和建设局文件，源国土【2014】222号湟源县国土资源局文件，（地字第2014-46号）《建设用地规划许可证》；3.青海省湟源县基本建设项目备案表，（建字第2014-46号）《建设工程规划许可证》；4.源建规【2015】01号湟源县住房保障和建设局文件;5.湟源县住房保障和建设局放线定位单，实施红线图，招投标的归档资料，青海省建设工程中标通知书（三次），湟源县住房和城乡规划建设局文件（证明），会议纪要，源住建【2018】71号湟源县住房和城乡规划建设局文件，湟源县房产测绘技术报告；6.2017年10月25日分房表，青海永华会计事务所《报告书》。第二组证据：1.湟源锦拓房地产开发有限公司承诺书；2.作废的原告（选字第2014-46号）《建设项目选址意见书》；3.作废的原告（建字第2014-46号）《建设工程规划许可证》；4.湟源锦拓房地产开发有限公司的补办申请；5.湟源锦拓房地产开发有限公司《营业执照》；6.（选字第2018-39号）《建设项目选址意见书》；7.（地字第2018-39号）《建设用地规划许可证》；8.（建字第2018-39号）《建设工程规划许可证》。第三组证据：照片三张。被告湟源县自然资源局辩称，原告针对其权利义务不产生实际影响的行为提起行政诉讼,主体不适格,非法定受案范围，应依法驳回起诉。同时职权变更前湟源县住房和城乡建设局对第三人湟源锦拓房地产开发有限公司的行政行为完全合法,故请求法院查明全案事实,依法作出公平公正的判决。事实和理由如下：一、本案不属于人民法院行政诉讼受案范围,且原告主体不适格。被答辩人在本案中诉求确认第三人的相关许可行政违法,而其自身与该行政行为并无任何利害关系。本案所涉相关手续,均是为了承建丰盛巷棚户区改造（二期)项目,系第三人依法申请取得。根据《最高人民法院关于适用》第一条第十项之规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条以及《最高人民法院关于适用》第十二条之规定,被答辩人青海汇都房地产开发有限公司作为本案原告,主体不适格,无任何利害关系,不属于人民法院受理范围。二、本案行政行为合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条、三十八条以及第四十条之规定,案涉许可均需由建设单位向城乡规划主管部门申请核发,第三人湟源锦拓房地产开发有限公司依法向职权未变更前的湟源县住房和城乡建设局提交申请,获得相应许可。随后在法定期限内申请取得了《建筑工程施工许可证》,丰盛巷棚户区改造(二期)项目建设手续齐备。依申请依职权核发案涉许可,行政行为符合法律规定。被告湟源县自然资源局向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.关于公司二期项目的调整和成立融汇商业广场物联网科技大众创业基地的决定；2.协议书（2016年9月21日）；3.关于将湟源县丰盛巷棚户区改造项目（二期）移交给合伙人冯全忠开发经营的股东决定；4.申请书（2018年5月26日），关于项目情况及还款计划的报告书；5.湟源县住房和城乡规划建设局关于变更丰盛巷片区棚户区改造项目建设主体的请示；6.协议书（2018年8月22日）。第二组证据：1.关于印发《湟源县住房和城乡建设局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知；2.湟源县国土资源局关于湟源棚户区丰盛巷片区改造二期项目建设用地的预审意见源国土【2014】222号；3.青海省湟源县基本建设项目备案表，建设工程抗震设防要求审批表；4.湟源县住房保障和建设局关于湟源县丰盛巷棚户区改造项目（二期）修建性详细规划的批复源建规【2015】01号；5.关于湟源县丰盛巷棚户区改造二期项目建设的立项批复【2015】9号；6.湟源县住房保障和建设局关于给湟源县丰盛巷片棚户区改造二期项目建设立项的报告源住建【2016】64号；7.关于青海汇都房地产开发有限公司湟源县丰盛巷片棚户区改造二期项目环境影响报告表的批复源环【2016】51号；8.宗地图；9.申请（2018年9月4日）与申请书（2018年9月6日）；10.青海冯氏实业有限公司决议；11.（选址、用地、工程）证书变更情况说明及后补资料表；12.（选字第2018-39号）《建设项目选址意见书》；13.建设项目《建设用地规划许可证》申请表与申请（2018年12月7日）；14.（地字第2018-39号）《建设用地规划许可证》；15.国有土地使用权挂牌出让公告、挂牌出让成交确认书与不动产权证；16.建设项目《工程规划许可证》申请表、申请（2018年12月7日）与承诺书（2018年12月7日）；17.（建字第2018-39号）《建设工程规划许可证》；18.《建筑工程施工许可证》。第三组证据：1.（选字第2013-037号）《建设项目选址意见》；2.（地字第2013-37号）《建设用地规划许可证》；3.（建字第2013-37号）《建设工程规划许可证》；4．《建筑工程施工许可证》（编号2014-006号）；5.项目投资完成证明；6.申请办理【商品房预售许可证】的报告；7.湟源县住房保障和建设局房屋预售联签审批表；8.湟源县商品房预售许可证审查表；9.商品房预售许可证；10．商品房预售许可证存根。第三人湟源锦拓房地产开发有限公司在答辩期内未提交书面答辩，在庭审中述称，1.原告方不是本案的适格被告，原告与本案所涉房产无利害关系；2.原告方所诉案件事实已过诉讼时效；3.本案原告的诉称理由中隐瞒原告转让建设项目的重要事实，要想取得该项目要取得国有土地使用权，方可办理相应的项目手续，原告没有获得相应的手续，而第三人已经合法取得该项目的土地使用权，并经法定程序合法取得（选字第2018－39号）《建设项目选址意见书》、（地字第2018－39号）《建设用地规划许可证》及（建字第2018－39号）《建设工程规划许可证》。所以原告方要求确认被告向第三人核发证件的行为违法是没有事实根据的。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人湟源锦拓房地产开发有限公司向本院提交了以下证据、依据：1.关于公司二期项目的调整和成立融汇商业广场物联网科技大众创业基地的决定；2.协议书（2016年9月21日）；3.关于将湟源县丰盛巷棚户区改造项目（二期）移交给合伙人冯全忠开发经营的股东决定；4.申请书（2018年5月26日）；5.项目情况及还款计划的报告书；6.湟源县住房和城乡规划建设局关于变更丰盛巷片区棚户区改造项目建设主体的请示；7.协议书（2018年8月22日）；8.申请（2018年9月4日）；9.申请书（2018年9月6日）；10.湟源锦拓房地产开发有限公司股东决定。经庭审质证被告湟源县自然资源局对原告提交的证据第一组证据中的1－4份文件真实性、合法性没有异议，但认为原告提交的证据并不能证明被告给第三人颁发证书的行为违法。第5份证据中的青海省建设工程中标通知书（三次）、会议纪要、源住建【2018】71号湟源县住房和城乡规划建设局文件、湟源县房产测绘技术报告，真实性、合法性无异议，但被告认为中标通知书上加盖湟源县住房和城乡规划建设局的公章只是对认可原告的招标行为；对于第5份证据中放线定位单、实施红线图没有加盖湟源县住房和城乡规划建设局公章不予认可；招投标资料被告认为其没有参与，且与本案是否存在违法无法证明，因此不予认可；湟源县住房和城乡规划建设局文件证明（2016年11月2日）没有文号不予认可；湟源县住房和城乡规划建设局文件证明（2011年1月10日）没有原件不予认可。第6份证据中分房表二期只是在括号内标注无法证明是涉案房屋，不予认可；青海永华会计事务所《报告书》被告未曾参与，不发表意见。第二组证据被告均无异议，但认为原告提交的证据恰好能证明被告给第三人颁发证书的行为是符合法定程序的，不存在违法情形。第三组证据照片没有参照物，无法确认真实性，不予认可。第三人对原告提供的第一组证据无异议。对第二组证据中的补办申请没有看到不予认可，其余证据均无异议。原告对被告提供的第一组证据中的第1份证据无异议，第2份证据协议书（2016年9月21日）中的公章是青海冯氏实业有限公司后期加盖的，不予认可。第3份证据不予认可。第4份证据申请书（2018年5月26日）与关于项目情况及还款计划的报告书均不是原件，不予认可。第5份证据湟源县住房和城乡规划建设局关于变更丰盛巷片区棚户区改造项目建设主体的请示，真实性认可，但认为该请示上并没有显示第三人，所以与本案无关。第6份证据协议书（2018年8月22日）李猛签字不是本人，其手里的原件上并没有发展与改革委员会的公章，也没有“同意变更建设单位”这几个字，所以不予认可。第二组证据中1－8份证据无异议，第9份证据申请（2018年9月4日）与申请书（2018年9月6日）均不予认可。第10－11份证据青海冯氏企业有限公司决议、（选址、用地、工程）证书变更情况说明及后补资料表均不予认可。第12份证据（选字第2018-39号）《建设项目选址意见书》没有异议，但认为《建设项目选址意见书》是2018年9月6日颁发，第三人是在2018年10月9日成立，颁发证书在前，公司成立在后，恰好证明被告的发证行为违法。第13份证据建设项目《建设用地规划许可证》申请表与申请没有异议，但认为申请是在2018年12月7日提交，《建设用地规划许可证》是2018年11月30日颁发，先颁证后申请行为违法。第14份证据（选字第2018-39号）《建设用地规划许可证》，不予认可。第15份证据土地挂牌出让公告、挂牌出让成交确认书，对此事不知情，不予认可。对不动产权证不予认可。第16份证据建设项目《工程规划许可证》申请表没有时间，不予认可。申请（2018年12月7日）没有异议，但认为《建设工程规划许可证》的申请时间与其颁证时间是同一天。承诺书没有异议，但认为其公司的证书弄丢需要第三人来申请办理是违法的。第17－18份证据不予认可，第三人用青海汇都房地产开发有限公司的招投标材料来申请取得了《建设工程规划许可证》及《建筑工程施工许可证》是违反法定程序的行为。第三组证据没有异议。第三人对被告提交的证据均无异议。原告对第三人提交的证据均不认可。被告对第三人提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：本院对上述原被告及第三人各方认可的证据，予以认定，对有争议的证据认证如下：1.湟源县住房保障和建设局放线定位单、实施红线图。被告仅以证据上没有公章不予认可，但在放线定位单可见西宁市测绘院测绘资质专用章，实施红线图可见湟源县住房保障和建设局印章，且被告也未提出其他反驳证据，故对该两份证据予以认定。2.湟源县住房和城乡规划建设局2016年11月2日的证明。被告以该证明没有文号不予认可，但该证明日期盖有湟源县住房和城乡规划建设局印章，因此被告的反驳意见不足以推翻该证据的证明效力，故对该证据予以认定。湟源县住房和城乡规划建设局2017年1月10日证明。被告以无原件为由不予认可，因原告未能提交原件，对其真实性无法予以核对，故对此证据不予认定。3.安置楼分房表。系原告自己制作，其上有房号、面积、签名及捺印，但对签字人的身份情况无法核实，且无其他相应证据予以佐证，故对其不予认定。4.青海永华会计事务所审计报告书。被告仅以其未参与审计而不发表质证意见，但并未提出其他反驳证据，对该证据真实性予以认定。5.湟源县规划审批领导小组第四次会议纪要。该证据缺少日期及签字，无法证实其真实性，故对其不予认定。6.照片三张。对该照片的拍摄地及来源无法确认，故不予认定。7.协议书（2016年9月21日）、协议书（2018年8月22日）、青海冯氏企业有限公司决议、湟源锦拓房地产开发有限公司股东决定。两份协议书系民事主体之间签订的民事合同，公司内部决定和股东决议均不是本案审查的范围，故本案中对上述证据不做审查。8.（选址、用地、工程）证书变更情况说明及后补资料表、申请（2018年9月4日）与申请书（2018年9月6日）。上述证据均系复印件，且当事人一方对证据本身真实性持有异议，在不能与原件进行核对也五其他证据予以佐证的情况下，对上述证据不予认定。9.申请书（2018年5月26日）与关于项目情况及还款计划的报告书。原告认为该证据为复印件，不予认可，但结合被告所举证的《湟源县住房和城乡规划建设局关于变更丰盛巷片区棚户区改造项目建设主体请示》的内容，对该证据应当予以认定。10.（选字第2018－39号）《建设项目选址意见书》、（地字第2018－39号）《建设用地规划许可证》及（建字第2018－39号）《建设工程规划许可证》。各方对真实性并无异议，但各自举证时的证明方向不同，故对该三份证据的真实性予以认定。各方持有异议的其余证据与本案被告行政行为是否符合法定程序并无关联，故不再进行审查。经审理查明，2013年原告经原湟源县住房保障和建设局招商引资，取得在湟源县开发建设“融汇商业广场”(丰盛巷棚户区改造一期)和“融汇佳苑”(丰盛巷棚户区改造二期)项目。并在2014年5月8日取得（选字第2014－46号）《建设项目选址意见书》，2014年8月19日取得（地字第2014－46号）《建设用地规划许可证》，2015年7月1日取得（建字第2014－46号）《建设工程规划许可证》，其后在一年内原告未能获取《建筑工程施工许可证》。2016年11月2日，湟源县住房和城乡规划建设局出具证明，仍委托原告对本案案涉项目实施建设。在此期间，原告对项目区域内进行了拆迁和建设。2018年5月26日，原告以其公司原法定代表人程某因利用职务之便犯罪，及公司对外存在债务为由，向湟源县城乡规划和建设局递交申请书，申请对本案案涉二期建设项目重新确立主体进行开发建设销售，以利于贷款资金的偿还。2018年5月29日，湟源县住房和城乡规划建设局向湟源县人民政府递交《湟源县住房和城乡规划建设局关于变更丰盛巷片区棚户区改造项目建设主体的请示》，但湟源县人民政府未作出书面答复。2018年9月4日，第三人湟源锦拓房地产开发有限公司获得企业名称预先核准，湟源县住房和城乡规划建设局于2018年9月6日向其颁发（选字第2018－39号）《建设项目选址意见书》，2018年10月9日湟源锦拓房地产开发有限公司领取营业执照。2018年11月30日，湟源县住房和城乡规划建设局在未收到湟源锦拓房地产开发有限公司提交申请的前提下，即向其颁发（地字第2018－39号）《建设用地规划许可证》。而2018年12月7日，第三人湟源锦拓房地产开发有限公司才向湟源县住房和城乡规划建设局提出办理（地字第2018－39号）《建设用地规划许可证》的申请。2018年12月7日湟源锦拓房地产开发有限公司向湟源县住房和城乡规划建设局提出办理（建字第2018－39号）《建设工程规划许可证》的申请，湟源县住房和城乡规划建设局于同日向其颁发（建字第2018－39号）《建设工程规划许可证》。2019年4月11日,在新闻媒体对“融汇佳苑”(丰盛巷棚户区改造二期)项目进行采访过程中,原告才获知自己获得的许可已经被作废，而原由原告开发的建设项目的相关许可已经颁发给第三人湟源锦拓房地产开发有限公司。另查明，根据源办发（2019）24号文件，湟源县城乡规划工作职能于2019年3月18日由湟源县自然资源局行使。本院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，即具有提起行政诉讼的权利。就本案而言，2013年原告取得湟源县丰盛巷棚户区改造二期项目以来，按法定程序获得了相应许可，并对该建设项目进行开发建设。2015年7月1日原告取得《建设工程规划许可证》后，虽未在其后一年内获取《建筑工程施工许可证》，但在湟源县住房和城乡规划建设局的认可下，原告继续对该项目开工，并已进行工程主体建设。2019年4月11日,原告获知自己获得的许可被废止，而原由原告开发的建设项目的相关许可已经颁发给第三人湟源锦拓房地产开发有限公司。此时，原告对被告向第三人颁发许可的行政行为已具有利害关系，是有权提起行政诉讼的适格主体。被告及第三人认为原告不具有本案原告主体资格的主张不能成立，本院不予支持。行政机关的行政行为应当符合法定程序。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，行政机关向第三人湟源锦拓房地产开发有限公司颁发行政许可，同样应依照法律程序进行。建设单位取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》需要以建设单位的主动申请为前提条件，并未有法律规定可以由城乡规划主管部门主动颁发，而2018年11月30日湟源县住房和城乡规划建设局向第三人颁发（地字第2018－39号）《建设用地规划许可证》所依据的是第三人于2018年12月7日所提交的申请书，颁发许可的行为发生于第三人提交申请之前，该行为明显违反法定程序，属违法行政行为，而取得《建设工程规划许可证》的前置条件是先取得《建设用地规划许可证》，以城乡规划主管部门违法行为颁发的许可作为前置条件再向第三人颁发（建字第2018－39号）《建设工程规划许可证》的行为，亦属明显不当。故上述行政行为因违反法定程序、且明显不当而应当予以撤销。关于本案中的《建设项目选址意见书》，一般意见认为，《建设项目选址意见书》的核发不当然代表建设项目已得到批准，它只是城乡规划主管部门核发《建设用地规划许可证》前的程序之一，不是法律意义上可诉的行政行为。《青海省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位持建设项目批准、核准、备案文件、建设项目选址意见书和有关材料，向所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门申请建设用地规划许可证。”因此，《建设项目选址意见书》是建设单位申请取得《建设用地规划许可证》不可缺少的前置要件，就本案而言，原告与第三人均为建设单位，城乡规划主管部门核发的（选字第2018－39号）《建设项目选址意见书》不仅对申请方第三人具有拘束力，亦对本案原告产生法律上的利害关系，因此该意见书是可诉的行政行为。《中华人民共和国公司法》第七条明确规定：“依法设立的公司，由公司登记机关发给公司营业执照。公司营业执照签发日期为公司成立日期”。因此，企业登记主管机关核发的企业法人营业执照是企业取得法人资格和合法经营权的凭证。未取得营业执照之前的第三人并不具备法律意义上的法人资格，也不能进行经营性的活动，被告在第三人仅取得企业名称预先核准，未办理公司营业执照的情况下即向第三人颁发（选字第2018－39号）《建设项目选址意见书》，明显违反法定程序，应予以撤销。综上，对原告的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项的规定，判决如下：一、撤销被告自然资源局向第三人湟源锦拓房地产开发有限公司颁发的（选字第2018-39号）《建设项目选址意见书》；二、撤销被告自然资源局向第三人湟源锦拓房地产开发有限公司颁发的（地字第2018-39号）《建设用地规划许可证》；三、撤销被告自然资源局向第三人湟源锦拓房地产开发有限公司颁发的（建字第2018-39号）《建设工程规划许可证》。本案案件受理费50元由被告湟源县自然资源局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省西宁市中级人民法院。审 判 长 马正福审 判 员 班自渠审 判 员 管 宁 二〇一九年十一月十二日法官助理 秦维璨书 记 员 常延文 附：本判决适用法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。