广东省东源县人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤1625行初122号原告王清远，男，汉族，1958年6月24日出生，住广东省龙川县。委托代理人王美珍，女，汉族，1993年3月3日出生，住广东省龙川县。委托代理人陈文周，男，汉族，1974年12月1日出生，住广东省龙川县。被告龙川县麻布岗人民政府。法定代表人刘善坤，该镇镇长。诉讼负责人钟世寅，该镇党委委员。委托代理人杨云东，该镇干部。被告龙川县人民政府。法定代表人杨利华，该县县长。委托代理人彭贵州、叶勇，该县司法局科员。第三人王清良，男，汉族，1956年5月10日出生，住广东省龙川县。第三人王清德，男，汉族，1954年10月10日出生，住广东省龙川县。第三人王清雄，男，汉族，1963年8月1日出生，住广东省龙川县。第三人王龙珍，男，汉族，1965年12月2日出生，住广东省龙川县。第三人王清学，男，汉族，1951年11月14日出生，住广东省龙川县。第三人王清望，男，汉族，1967年1月21日出生，住广东省龙川县。第三人温招娣，女，汉族，1951年7月4日出生，住广东省龙川县。第三人王清彬，男，汉族，1946年11月22日出生，住广东省龙川县。第三人王竟辉，男，汉族，1958年3月17日出生，住广东省龙川县。第三人王清明，男，汉族，1950年3月16日出生，住广东省龙川县。第三人王清凡，男，汉族，1959年11月21日出生，住广东省龙川县。第三人王清照，男，汉族，1965年8月1日出生，住广东省龙川县。第三人王清平，男，汉族，1960年9月26日出生，住广东省龙川县。上列第三人的诉讼代表人：王竟辉、王清明、王清凡。第三人王云辉，男，汉族，1962年12月21日出生，住广东省龙川县。原告王清远诉被告龙川县麻布岗镇人民政府（以下简称麻布岗镇府）、被告龙川县人民政府（以下简称龙川县政府）、第三人王清凡等林木林地行政处理及行政复议决定纠纷一案，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原告王清远诉称，被告龙川县麻布岗人民政府作出的行政处理决定书及被告龙川县人民政府作出的行政复议决定书中均采信共下组于1990年10月至11月作出的分山记录簿有法律效力是错误的，是明显不当的，是违法认定证据的行为。被告龙川县人民政府还将前述分山记录簿与1981年1月作出的分山记录簿对比并认为类似更是错误！因为1981年1月作出的分山记录簿是组与组之间的分山记录，各组之间有存档可以相互印证事实性及效力性且己经实际执行，故，可以认定为有效认定依据。但第三人提供的1990年10月至11月作出的分山记录簿却是孤证且事实上当时并未将共下组的所有公山分山到户，户与户之间的户主当时因不同意“分山记录簿”里的草案而最终未决分山到户之事。即是说第三人提供的1990年10月至11月作出的分山记录簿里的内容当时只是个草案，并未获得共下组全体户主的签名通过，连最基本的证据要件都不具备，依法应认定为无效证据。被告龙川县人民政府认定该“证据”“对集体或组内成员在实际上产生了法律效力并己执行”毫无事实依据。而事实上，目前共下组的所有山林管理使用权都归组内的所有成员所有，其中包括涉案争议的“冷水坑”山林管理使用权。综上，因两被告在对第三人提供的1990年10月至11月作出的分山记录簿的证据在采信方面存在明显错误，所述证的内容存在明显不当，认定该证据为有效证据无法律依据支持及无事实依据支持，其认定行为违反了《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条及第十条的法律规定，应予确认其行为违法。为此，原告不服并依法提起本案诉讼，恳请法院依据《行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的”之规定判准原告的诉讼请求：1、判决两被告采信“共下组于1990年10月至11月作出的分山记录簿”为有效证据的行政行为违法；2、本案诉讼费由两被告共同承担。被告麻布岗镇府辩称，被告是依职权对涉案林地依法作出行政决定，行为合法。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，被告龙川县麻布岗镇人民政府具有调处辖区内林地林权权属争议的职责。被告受理调处申请后，召集争议双方进行了现场勘查和调解，依法作出《林木地权属争议处理决定书》(麻府林决字［2019］第2号)，被告的调处程序符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的规定。本案第三人提交的户主为风下组的《社员自留山证》(NO:0057114)记载的冷水坑山林，四至为东至老虎岩、南至天水、西至下园地、北至天水，经现场勘查，冷水坑山林范围包含了争议山。该证权属来源(原联丰生产队于1981年1月作出的分山记录薄)清楚，且共下组在1990年10月至11月分山时，争议山未分配到具体农户，故争议山使用权仍应归共下组。因此，被告作出争议山归原告和第三人共同使用的决定符合法律法规的规定。对于原告以《土地执照》为权属凭证主张争议山使用权和主张共下组于1990年10月至11月作出的分山记录簿没有经过法定表决程序和签名确认为无效证据。被告认为，户主为王永钦的《土地执照》记载的座落在上段风形地坑尾的土地种类为水，地号、亩数等均为水田有关计量单位，该证记录的是水田的土地权属情况，不涉及山林权属，故原告主张争议山权属依据不足，不予支持。共下组于1990年10月至11月作出的分山记录簿与原联丰生产队于1981年1月作出的分山记录簿类似，均没有严格执行法定表决程序和签名确认，但基于当时的历史背景和法制思维，结合上述2份分山记录薄对集体或组内成员在实际上产生了法律效力并已执行，故该记录簿为有效权属来源证据村料。因此，被告作出的涉案处理决定认定事实清楚，依据充分，程序合法，应依法应子维持，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。被告龙川县政府辩称，一、被告作出的行政复议决定程序合法。（一）2019年4月8日，被告收到原告的行政复议申请，原告请求被告撤销被告作出的行政处理决定。被告依法受理了该行政复议申请。（二）2019年4月12日，被告向被告送达《提出答复通知书》和行政复议申请书副本，要求其在收到行政复议答复通知之日起10日内作出书面答复并提交其作出行政行为的证据、依据和其它相关材料。同日向第三人送达《行政复议第三人通知书》。（三）2019年4月19日，被告向被告提交了行政复议答复书面材料以及相关证据材料。被告于2019年5月15日组织现场勘查和庭审。（四）2019年6月3日，因案情复杂，被告延长了行政复议审查期限30日，并向原告、被告及第三人送达了《延长行政复议审查期限通知书》。（五）2019年6月14日，被告根据双方提交的证据材料及相关法律法规，作出《行政复议决定书》，并依法送达给原告、被告及第三人。被告作出行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条等相关规定，行政复议程序合法。二、行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。被告查明：争议山坐落在麻布岗镇壮士村联丰经济合作社，地名为冷水坑，四至为东至鸭麻地、老虎岩；南至山脚、坑；西至山峎；北至山顶天水，面积约35亩。原告向被告提交的权属证据是户主为王永钦的《土地执照》中记载的座落在上段风形地坑尾，地号为十二坵，种类为水，亩数为5.0石，四至内容无（空白）。经查，此《土地执照》是水田的土地权属情况，不涉及山林权属。第三人向被告提交的权属证据是户主为风下组〔风（凤）下组与共下组是原告和第三人所在的共同体不同时期的不同叫法〕的《社员自留山证》（NO：0057114），证中记载的地名为冷水坑，种类为混杂林，面积为16亩，四至为东至老虎岩、南至天水、西至下园地、北至天水。经查，此证记载冷水坑山林包含争议山。另，争议双方均不能提供客观证据证明其对争议山的管理事实。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款规定，被告认为，被告作出争议山归原告和第三人共同使用的决定符合法律法规的规定。被告遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出了维持被告作出的《林木林地权属争议处理决定书》（麻府林决字［2019］第2号）的复议决定，被告复议决定事实认定清楚，证据确凿、适用依据正确。三、关于原告质疑的共下组于1990年10月至11月作出的分山记录簿证据效力问题。经审查，该证据虽未严格执行法定表决程序和签名确认，但基于当时的历史背景和法治思维，结合该记录对集体或组内成员在实际上产生了法律效力并已执行，故被告认为该记录簿为有效权属来源证据材料。且第三人提供的《社员自留山证》，证明争议山系由原告和第三人共同使用的，而原告并无权属证据证明其对争议山的独享使用权。因此，原告主张争议山权属依据不足。综上，被告作出的《行政复议决定书》（龙川府行复［2019］12号）事实认定清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，请依法驳回原告的诉讼请求。第三人王清凡等13人辩称，一、原告认为争执山（冷水坑)是自家的祖公山，自留山，并出示了1950年颁发的《土地执照》。这不是事实，而事实是：一九八一年山林下放到户时，联丰生产队将集体山林地按小组管理形式进行划分（共6个小组)，共下小组是六个小组其中之一，同样分得自已应得山林地，其中包括争议山（冷水坑）这有联丰生产队分山簿为证。同年（即1981年）龙川县人民政府颁发给共下组山林证，编号NO：0057114《龙川县社员自留山证》。证中记载的地名为冷水坑，种类为混杂林，面积为16亩，四至为东至老虎岩，南至天水，四至下园地，北至天水。而原告提交的权属证据是户主为王永钦的《土地执照》，地号为十二丘，种类为水田，亩数为5.0石，四至内容无（空白）。该证记录的是水田的土地权属情况，不涉及山林权属。故原告对争议山(冷水坑)完全没有事实依据，争议山权属应归共下小组集体所有。二、原告认为共下组1990年10月至11月作出的分山记录是草案，在户与户之间的户主当时不同意“分山记录簿”里的草案而最终未分山到户之事，并未获得共下组全体户主签名通过，认为是无效的证据等?我认为这完全是颠倒黑白，事实真相是：1990年10月，共下组把山林地分到户管理，分山前召集各户代表参加会议，届时管理区派三位干部王隆巧（现在还健在)，王兴浪（王冠横原告姐夫)，按一九九〇年按现有人口（63人）平分山林地。②各户屋背山为龙头山归各户所有。③近一点的山林为柴火山，原则上就近划分，便于管理。边远山林地不便管理，归共下小组集体所有（可查分山簿上的记录为证）从分山簿上可以看出，分山是经过大家充分讨论，发扬民主决定而形成的，并不是什么草案。原告所分的屋背山，细坑右片山，共下屋对门水圳脚下山也己管理了长达二十七年之久，这是事实，更主要的是分山有管理区干部、生产队长参加。在法律上更具有真实性、可靠性和合法性，至于没有户主签名，确有欠缺的地方，但基于当时的历史背景和法制思维，也是完全可以理解的，都是农民嘛，文化水平有限，那能做到那么完美。我村的其他小组分山到户连文字记录都没有，全靠口头分，共下小组能有一本分山记录在当时来说是相当不错的了，况且分山后，共下组全体户主并没有提出过异议，大家都自觉遵守执行了二十七年，各管各的山林，大家都相安无事，这些都是事实存在的，任何人都无法改变，这就是硬道理，在实际执行中已产生了法侓效力，所以原告所说的一些一面之词都是站不住脚的，是没有法律依据的。三、原告称二〇〇九年十二月二十日赤贝村联民村民组与壮士联丰村民组共下小组签订的《协议书》，是一份无效履行的协议，与案件无因果关系？二〇〇九年十二月二十日，赤贝村联民村民小组与共下组签订的《协议书》，选定在(冷水坑)兴建饮饮水工程，赤贝村联民小组认性补偿共下组3800元。虽然协议没有生效，也反映了共下小组管理争议山的事实。经审理查明，原告王清远与第三人王清凡、王云辉等14人同属龙川县麻布岗镇壮士村委会联丰村村民。争议山坐落在麻布岗镇壮士村联丰经济合作社，地名为冷水坑，四至为东至鸭麻地、老虎岩；南至山脚、坑；西至山峎；北至山顶天水，面积约35亩。对于争议山，原告提供了户主为王永钦的《土地执照》，证中记载的座落在上段风形地坑尾，地号为十二坵，种类为水，亩数为5.0石，四至内容无（空白）。第三人提供了户主为风下组的NO：0057114号《社员自留山证》，证中记载的地名为冷水坑，种类为混杂林，面积为16亩，四至为东至老虎岩、南至天水、西至下园地、北至天水。风（凤）下组与共下组是第三人不同时期的不同叫法。2017年因河惠莞高速公路龙川至紫金建设项目征地范围涉及争议山，引发了原告与第三人的权属争议。被告麻布岗镇府受理后经过调查取证，并组织了当事人进行现场勘查，争议山部分已经被征收并完成建设，山林原貌无法恢复，未征收部分大为天然混杂林，原告和第三人均没有对山林进行种植管理，原告提供的《土地执照》不涉及山林权属，第三人提供的《社员自留山证》包含了争议山。2019年3月7日，被告麻布岗镇府作出了麻府林决字［2019］第2号《林木林地权属争议处理决定书》，认为第三人主张理由充分，提供了龙林证NO：0057114《龙川县社员自留山证》，有1981年1月壮士村联丰生产队的分山记录薄为证，还有1990年壮士村联丰经济合作社共下小组的分山记录簿和2009年12月20日赤贝村联民村民组与壮士村联丰村民组共下小组签订的《协议书》证明，共下小组分给王清远户山林不是在“冷水坑”，所以原告主张依据不足。被告麻布岗镇府决定将争议地名“冷水坑”林地归原告和第三人共同管理使用。原告王清远不服被告麻布岗镇府作出的麻府林决字［2019］第2号《林木林地权属争议处理决定书》，向被告龙川县政府申请行政复议，被告龙川县政府于2019年6月14日作出龙川府行复［2019］12号《行政复议决定书》，维持了麻布岗镇府于2019年3月7日作出的麻府林决字［2019］第2号《林木林地权属争议处理决定书》。原告于2019年6月28日向本院提起行政诉讼，庭审时，原告自愿放弃请求撤销被告麻布岗镇府作出的麻府林决字［2019］第2号《林木林地权属争议处理决定书》和被告龙川县政府作出的龙川府行复［2019］12号《行政复议决定书》，表示对被告麻布岗镇府决定将争议地名“冷水坑”林地归原告和第三人共同管理使用无异议，认为两被告采信“共下组于1990年10月至11月作出的分山记录簿”为有效证据的行政行为违法。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”只有不服行政行为才有权提起行政诉讼，针对行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为不具有可诉性，不属于人民法院行政的受案范围。本案中，原告王清远对被告麻布岗镇府作出的《林木林地权属争议处理决定书》和被告龙川县政府作出的《行政复议决定书》中决定将争议地名“冷水坑”林地归原告和第三人共同管理使用无异议，即原告王清远对两被告作出行政行为的结果无异议，但认为采信“共下组于1990年10月至11月作出的分山记录簿”为有效证据的行政行为违法。本院认为，两被告对该证据进行审核认定的行为，系行政机关在行政处理和行政复议程序中的过程性行为，尚未进入行政行为终局决定阶段，不直接对原告合法权益造成实质性影响，其行为产生的法律效果已被最终的处理决定和复议决定所吸收，人民法院无需再对此阶段性行政行为进行单独审查，故原告要求确认两被告采信证据的行为违法的诉讼请求不属于人民法院受案范围。综上所述，原告王清远提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，应当驳回原告王清远的起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项及第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告王清远的起诉。本案案件受理费50元，予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河源市中级人民法院。审判长  谢党恩审判员  黄日成审判员  刘新发二〇一九年十一月一日书记员  黄小慧