贵州省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔行终1443号 上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：蒙秀松，男，1964年10月13日生，水族，贵州省荔波县人，住荔波县黎明关乡165号，公民身份号码5227221964××××××××。 上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：姚志俊，男，1969年12月14日生，水族，贵州省荔波县人，住荔波县玉屏镇樟江北路74号，公民身份号码5227221969××××××××。 上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：蒙建国，男，1972年8月26日生，布依族，贵州省荔波县人，住荔波县，公民身份号码5227221972××××××××。 上诉人（一审原告）：蒙建雄，男，1965年1月12日生，水族，贵州省荔波县人，住荔波县。 上诉人（一审原告）：吴春美，男，1957年7月20日生，水族，贵州省荔波县人，住荔波县。 上诉人（一审原告）：莫国伍，男，1970年6月1日生，布依族，贵州省荔波县人，住荔波县。 上诉人（一审原告）：陈雪兰，女，1971年9月10日生，布依族，贵州省贵阳市人，住贵阳市花溪区。 上诉人（一审原告）：陆金凤，男，1966年11月30日生，壮族，贵州省荔波县人，住荔波县。 上诉人（一审原告）：蒙海弟，男，1965年4月13日生，水族，贵州省荔波县人，住荔波县。 上诉人（一审原告）：何炳华，男，1965年6月15日生，布依族，贵州省荔波县人，住荔波县。 上诉人（一审原告）：李玉，女，1969年1月22日生，汉族，贵州省贵阳市人，住该市花溪区。 上诉人（一审原告）：张永铭，男，1973年2月13日生，回族，贵州省贵阳市人，住贵阳市花溪区。 上诉人（一审原告）：腾鸿兵，男，1967年12月9日生，布依族，贵州省荔波县人，住荔波县。 上诉人（一审原告）：蒙海凡，男，1963年7月10日生，水族，贵州省荔波县人，住荔波县。 上诉人（一审原告）：莫凤棉，女，1973年10月20日生，布依族，贵州省荔波县人，住荔波县。 上诉人（一审原告）：罗春远，女，1974年4月22日生，布依族，贵州省荔波县人，住荔波县。 上诉人（一审原告）：覃佑权，男，1951年6月10日生，布依族，贵州省荔波县人，住荔波县。 上诉人（一审原告）：张仁华，男，1967年7月16日生，汉族，贵州省荔波县人，住荔波县。 上诉人（一审原告）：吴明波，男，1973年12月3日生，水族，贵州省荔波县人，住荔波县。 上诉人（一审原告）：韦林念，女，1978年9月29日生，水族，贵州省荔波县人，住荔波县。 上诉人（一审原告）：杨庆，女，1976年10月1日生，布依族，贵州省荔波县人，住荔波县。 上诉人（一审原告）：姚志米，女，1970年2月18日生，水族，贵州省荔波县人，住荔波县。 上诉人（一审原告）：向芳，女，1966年4月7日生，侗族，贵州省荔波县人，住荔波县。 委托代理人：刘月，北京京润律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：荔波县人民政府，住所地荔波县公共服务大楼。 法定代表人：叶霖，该县政府县长。 委托代理人：蒙利三，荔波县国有资产和金融工作局副局长。 委托代理人：唐剑梅，贵州行者律师事务所律师。 上诉人蒙秀松、姚志俊等23人（以下简称上诉人）因与被上诉人荔波县人民政府国有资产行政管理纠纷一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初72号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年9月4日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 蒙秀松、姚志俊等23人向一审法院提出诉讼请求：一、确认被告拍卖巴合煤矿资产的行政行为侵犯了原告享有的12.8%的股权、房屋所有权；二、判令被告限期采取包括赔偿原告经济损失在内的补救措施；三、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：1998年7月，经荔波县委、县人民政府同意，原国营巴合煤矿改制为股份合作制企业，股本总额270万元，折合540股。其中，包括23名原告在内的24名在职职工以工龄和矿龄相结合方式分配股权，计算配股73.12股，其余466.88股为国家持股。因此，改制后的巴合煤矿变更为职工持股13.5%、国家持股86.5%的国有控股股份合作制企业，并为作为职工的每名原告都颁发了《股权证明》。其后，因其中一名持股职工去世，现23名原告合计所持股份比例降至12.8%。按公司章程规定，原告拥有相应比例的公司分红权利，非经法定程序不被侵犯。2000年4月，为解决职工住房问题，巴合煤矿分别与其中20名原告签订《集资建房协议书》，约定巴合煤矿负责提供建房用地、办理相关手续、施工管理，20名原告负责全额集资，以共同建设住宅用房。同时约定，底层（一楼）为公共设施，由24名职工（股东）共同享有。在巴合煤矿出资73.2万元购置土地、职工个人花费107.9万元结算工程款建设完成后，除20名原告居住使用外，底层房屋（面积为449.76㎡，登记房屋产权人为巴合煤矿）对外出租，在2013年以前租金由巴合煤矿收取后返还原告，之后至今是由被告委托荔波县机关事务管理局收取。2018年8月，原告在其提起的房屋租赁、产权确认纠纷诉讼案的审理过程中，发现被告已委托拍卖公司于2017年7月11日将巴合煤矿的采矿证、房屋、采矿设备等全部资产经拍卖以1.85亿元转让给了买受人，其中应包括原告持有的12.8%的股权和案涉底层房屋所有权。目前，巴合煤矿已被工商行政管理部门吊销营业执照，但未进行清算注销，买受人已另行注册成立荔波县巴合煤矿有限责任公司。为此，其认为被告拍卖巴合煤矿资产的行政行为，虽涉及国有资产部分是有效的，但其涉及原告所享有的股权、房屋所有权部分，因未经原告同意且未与原告清算财产权益，应属侵犯原告的财产权的违法行为。被告对此违法行为应承担法律责任。经一审法院释明，原告将其诉讼请求明确为：一、确认被告批准转让原告在巴合煤矿持有的12.8%股权的行政行为无效；二、确认被告批准转让449.76m2房屋的行政行为无效；三、责令被告限期采取包括赔偿原告经济损失在内的补救措施。 荔波县人民政府一审辩称，一、原告无权主张荔波县巴合煤矿资产12.8%的股权。巴合煤矿于1998年进行了改制，被告在改制时按工龄和矿龄分别给职工配备不等的股权，即改制时职工所得配股（股份）均为无偿取得。煤矿改制工作是把政策规定职工的一次性补偿金与职工在煤矿的股权分配相结合进行的经济补偿。巴合煤矿在企业改制时已对原告的相应股权进行了补偿，原告已不再享有煤矿的股权。故，1998年在改制中已明确是按工龄和矿龄分配给职工股权以作为企业改制后对职工的一种补偿，被告支付的安置补助费已经包括了职工工龄及所占股权的补偿，故原告在巴合煤矿改制后就已不再享有股权。二、原告无权主张案涉门面房屋的所有权。根据《荔波县计划委员会关于下达巴合煤矿职工住宅楼基建计划的通知》《荔波县巴合煤矿关于集体修建住房的通知》《集资建房协议书》等关于修建住房的内容来看，原告支付的集资款涉及的只是职工住房部分的款项，而案涉门面房屋是巴合煤矿利用国有资产出资修建，并无原告出资。且案涉门面房屋所有权是登记在巴合煤矿名下，为巴合煤矿“单独所有”，并无其他共有权人。根据《物权法》关于不动产物权设立、变更、转让和消灭经依法登记发生效力之规定，案涉门面房屋的所有权人是巴合煤矿，原告无权对此主张物权。 一审法院认定事实：荔波县巴合煤矿（以下简称“巴合煤矿”）原系国营煤矿，23名原告原系巴合煤矿职工。1998年7月23日，被告作出荔府办复字［1998］39号《荔波县人民政府办公室关于同意国营巴合煤矿改制方案的批复》，批复同意国营巴合煤矿改制为股份合作制企业方案，该《方案》第三条“股权设置”部分载明：“国营巴合煤矿的国有资产净值为270万元即股本总额，拟设下列股权，每股股资5,000元：1．只设职工个人股。其中：（1）按职工工龄和矿龄相结合的方法，给职工配股参与分红，工龄部分按每人每年700元配股，矿龄部分按每人每年2,500元配股，按工龄和矿龄给职工的股权只用来参与分红，作为企业改制后对职工的一种补偿，但这部分股权（资）不能继承，不能买卖，不能转让，不能赠与，不能退股。……”巴合煤矿按照改制方案确定的职工股配股方式向包括23原告在内的职工配股并出具《股权证明》。 2013年9月16日，荔波县国有企业改革领导小组办公室向被告提出《关于对荔波县巴合煤矿进行改制的请示》及附件2013年6月30日《荔波县巴合煤矿改制申请》、2013年8月20日《荔波县巴合煤矿改制方案》及2013年7月22日《荔波县巴合煤矿职工安置方案》。原告蒙建国、姚志俊、蒙秀松等原告在巴合煤矿同意《荔波县巴合煤矿改制方案》和《荔波县巴合煤矿职工安置方案》的职工签名处签字。附件《荔波县巴合煤矿改制方案》第六条职工安置载明：“达到内部退养条件的，实行内部退养，达不到内部退养条件的，按照企业改制文件标准一次性发放经济补偿金，职工解除劳动合同，自谋发展。（一）退休职工安置。达到退休年龄的2人，原告覃佑权和案外人韦爱仙已办理退休手续，享有退休待遇，预留各项费用至78周岁。（二）内部退养职工安置。实行内部退养职工4人。（三）实行一次性补偿安置职工情况。不符合退休和内部退养的职工19人，实行一次性补偿。解除劳动合同，退出国有职工身份。”2013年9月26日至9月30日期间，原告蒙秀松、姚志俊、蒙建国、姚志米、罗春远、陈雪兰、蒙海弟、蒙建雄、杨庆、陆金凤、莫凤棉、韦林念、吴明波、李玉、张永铭、腾鸿兵、张仁华、莫国伍18名原告与巴合煤矿签订了《解除劳动合同协议书》，协议约定双方自签订协议后解除劳动合同，巴合煤矿根据职工实际工作年限按照每满一年工龄发给上年度黔南州2个月社会平均工资的经济补偿金（计算到月），并为职工缴纳各项社会保险费（单位部分）至2013年9月30日。劳动合同解除后，原告蒙秀松等18人签字领取了一次性特种行业补助费、工龄补偿费、待岗生活补助费。原告吴春美、向芳、蒙海凡和何炳华4人作为煤矿内退职工领取了相应的内退职工费用。 2017年6月28日，被告分管负责人组织其下属审计局、财政局等相关职能部门及巴合煤矿召开专题会议后形成《荔波县巴合煤矿采矿权证转让事宜专题会议意见》：“1．原则同意以巴合煤矿名义进行整体转让，转让底价不得低于评估报告估值。2．由县国资金融局与巴合煤矿（王宁）共同委托有资质的第三方中介机构（拍卖公司），对巴合煤矿的整体资产面向社会公开进行拍卖。……”2017年7月11日，贵州金鼎拍卖有限公司受荔波县国有资产管理和金融工作局、荔波县安全生产监督管理局及王宁三方的委托，对拍卖标的荔波县水尧乡巴合煤矿采矿证（证号：C5200002011091120118514）及房屋、采矿设备进行了拍卖，并以1.8522亿元拍卖成交。2017年7月26日，被告经召开专题会议后形成了荔府常议〔2017〕4号《常务会议纪要》议定，原则同意《荔波县巴合煤矿采矿权证转让事宜专题会议意见》。2017年12月6日，移交单位荔波县安全生产监督管理局在对属于国有资产的采矿权证拍卖所得款进行分配后，在监交单位荔波县国有资产管理和金融工作局的监督下，将该采矿证移交给了荔波县巴合煤矿有限责任公司。 一审另查明，关于原告主张的涉案449.76㎡门面，被告于2011年3月19日向巴合煤矿颁发了黔房权证荔波县字第××号房屋所有权证，所占土地权属性质为国有出让，土地使用证号为荔国用（2004）第139号。2013年10月16日，巴合煤矿将包括涉案449.76㎡门面等非生产环节固定资产移交给了荔波县国有资产管理办公室。荔波县国有企业改革领导小组办公室、巴合煤矿、荔波县国有资产管理办公室盖章确认。原告亦认可房屋至今由荔波县机关事务管理局管理。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”之规定，行政诉讼审查对象是行政机关的行政行为，并属于人民法院的受案范围。所谓的“事实根据”，是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在的事实。本案中，原告请求确认被告于2017年7月26日作出会议纪要批准转让其持有的12.8%股权和449.76㎡房屋的行政行为无效，其仅请求对批准拍卖转让其股权和房屋所有权的行为确认无效，对被告批准转让国有资产的行为无异议。因此，本案审查的重点是被告作出的会议纪要在批准转让巴合煤矿资产时是否对原告持有的职工股权和主张的涉案房屋存在批准转让行政行为及其效力的判断。根据本案业已查明的事实，被告于1998年7月23日作出荔府办复字［1998］39号《荔波县人民政府办公室关于同意国营巴合煤矿改制方案的批复》对原荔波县巴合煤矿进行第一次改制，原荔波县巴合煤矿改制为国有控股的股份合作制企业。巴合煤矿按照改制方案职工股的配股方式向包括23原告在内的职工配股并出具《股权证明》。2013年6月30日巴合煤矿按照国有企业改制的相关“国有资本退出市场、职工转变身份”的政策要求，向荔波县国有企业改革领导小组办公室提出改制申请，2013年荔波县国有企业改革领导小组办公室向荔波县人民政府提出改制请示，后对荔波县巴合煤矿进行改制，即对资产房产进行处置并由县政府出资对职工进行安置。巴合煤矿按照改制方案对职工进行了退休、内部退养、一次性补偿安置等。2017年6月28日，被告组织相关职能部门及巴合煤矿召开专题会议后形成《荔波县巴合煤矿采矿权证转让事宜专题会议意见》原则同意以巴合煤矿名义进行整体转让；2017年7月11日贵州金鼎拍卖有限公司受荔波县国有资产管理和金融工作局、荔波县安全生产监督管理局及王宁三方的委托，对拍卖标的荔波县水尧乡巴合煤矿采矿证（证号：C5200002011091120118514）及房屋、采矿设备进行了拍卖，拍卖成交后并签订了成交确认书。被告2017年7月26日召开专题会议后形成了荔府常议〔2017〕4号《常务会议纪要》，原则同意《荔波县巴合煤矿采矿权证转让事宜专题会议意见》，并于2017年12月6日在对属于国有资产的采矿权证拍卖所得款进行分配后，将该采矿证移交给了荔波县巴合煤矿有限责任公司。从前述综合查明的事实可以看出，被告批准转让并拍卖成交确认的仅是原属国有资产荔波县水尧乡巴合煤矿采矿权证，并不涉及股权的转让。根据《矿产资源法实施细则》第六条的规定，采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利，权利主体是特定的。且原告持有的职工股在安置方案中明确约定只用来参与分红，作为企业改制后对职工的一种补偿，股权（资）不能继承、买卖、转让、赠与、退股，原告所有的职工股享有的分红权益与荔波县巴合煤矿持有的采矿权权益是不能混同的。 关于原告请求确认批准转让涉案449.76㎡房屋无效的诉讼请求，被告庭审中陈述房屋现由被告委托由荔波县机关事务局进行管理，并未转让，原告在其起诉状中亦认可房屋至今由荔波县机关事务局管理。因此，原告提交的证据并不能证明在被诉的批准转让行为中被告已将原告主张的涉案449.76㎡房屋一并予以转让的事实存在。另，涉案登记的房屋所有权人为荔波县巴合煤矿，如其认为由于集体出资对涉案房屋存在所有权争议，其可依法寻求其他救济途径。 综上，原告要求确认被告批准转让其持有的12.8%股权和享有所有权的449.76㎡房屋行政行为无效的请求缺乏基本的事实和法律依据，不能证明被诉行政行为存在的基本事实。因此，原告提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，应依法驳回其起诉。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，一审法院裁定：驳回原告蒙秀松、姚志俊、蒙建国等23人的起诉。案件受理费50元，退还原告蒙秀松、姚志俊、蒙建国等23人。 经本院释明，上诉人蒙秀松、姚志俊等23人的上诉请求明确为：一、请求判决撤销黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初72号行政裁定书；二、请求改判被上诉人批准转让荔波县巴合煤矿资产中涉及上诉人12.8%股权部分的行政行为违法，并责令被上诉人限期内采取包括赔偿上诉人经济损失在内的补救措施；三、被上诉人承担本案的诉讼费用。事实和理由：2013年5月21日，荔波县工业和信息化局在荔波县巴合煤矿第二次企业改制汇报工作时，曾经提出过给予每个职工持有股份50,000元/股的建议，作为职工放弃股权和妥善安置职工的条件之一，随着被上诉人批准荔波县巴合煤矿整体转让而使企业成为没有资产、名存实亡的空壳，导致上诉人所拥有的股份收益权实际上也变成了无任何实质内容的虚无权利。虽然被上诉人在2017年7月26日召开的常务会议纪要中记载该事项为“原则同意采矿权证转让”，但是实质上是批准以荔波县巴合煤矿采矿权证为核心的企业资产转让，所以一审判决认定只是采矿权证转让，没有进一步认定是企业资产转让，属于事实错误。被上诉人批准荔波县巴合煤矿资产整体转让，必然使得上诉人正常获得预期12.8%股权分红收益的财产权利被侵犯或者被剥夺。总而言之，上诉人认为被上诉人批准拍卖荔波县巴合煤矿资产的行政行为，只是与上诉人办理了解除职工劳动合同的经济补偿，没有与上诉人清算股东身份的财产权益，是违反《企业国有产权转让管理暂行办法》的表现，因此应当向上诉人承担法律责任，故上诉人不服一审判决，提起上诉。 被上诉人荔波县人民政府二审辩称：一、被答辩人上诉称荔波县巴合煤矿“2013年第二次企业改制时提出给予职工持有股份50,000元/股，作为职工放弃股权和妥善安置职工的条件”无相关会议纪要，更未在企业改制方案中体现；二、1998年巴合煤矿的改制缺少国有企业改制为股份企业所必需的要素，省州相关部门不认可，2006年3月23日，荔波县人民政府以文件的形式，明确巴合煤矿为国有，表明1998年巴合煤矿的改制工作是不成功的、无效的，巴合煤矿的经济类型为“国有”并没有发生实质性的改变；三、从补偿来看，1998年第一次改制，以工龄和矿龄配股的方式对职工进行了补偿，2013年改制时，又对职工进行了包括工龄在内的现金补偿，且是从职工参加工作之日（1985年至1996年不等）开始计算，因此职工股权已不存在。 二审期间，上诉人未向本院提交证据，被上诉人荔波县人民政府向本院提交了荔府［2006］18号荔波县人民政府《关于明确荔波县巴合煤矿经济类型的通知》《荔波县巴合煤矿股权认定意见》、荔府函［2013］149号荔波县人民政府《关于荔波县巴合煤矿改制相关问题的批复》、荔府专纪［2013］39号《专题会议纪要》复印件各一份，拟证明1998年巴合煤矿的改制工作是不成功的、无效的，巴合煤矿的经济类型为“国有”并没有发生实质性的改变，2006年3月23日，荔波县人民政府以文件的形式，明确巴合煤矿为国有。本案审理的范围是被上诉人批准转让上诉人在巴合煤矿持有的12.8%股权的行政行为是否有效的问题，对巴合煤矿的企业改制及经济性质问题，并非本案的审理范围，故以上证据与本案缺乏关联性，本院不予采纳。 经审理，二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”之规定，行政诉讼审查对象是行政机关的行政行为，并属于人民法院的受案范围。所谓的“事实根据”，是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在的事实。本案上诉人请求确认被上诉人批准转让荔波县巴合煤矿资产中涉及上诉人12.8%股权部分的行政行为违法。结合本案业已查明事实，2017年6月28日，被上诉人荔波县人民政府组织相关职能部门及巴合煤矿召开专题会议后形成《荔波县巴合煤矿采矿权证转让事宜专题会议意见》原则同意以巴合煤矿名义进行整体转让。2017年7月11日贵州金鼎拍卖有限公司受荔波县国有资产管理和金融工作局、荔波县安全生产监督管理局及王宁三方的委托，对拍卖标的荔波县水尧乡巴合煤矿采矿证（证号：C5200002011091120118514）及房屋、采矿设备进行了拍卖，拍卖成交后并签订成交确认书。被上诉人2017年7月26日召开专题会议后形成了荔府常议〔2017〕4号《常务会议纪要》，原则同意《荔波县巴合煤矿采矿权证转让事宜专题会议意见》，并于2017年12月6日在对属于国有资产的采矿权证拍卖所得款进行分配后，将该采矿证移交给了荔波县巴合煤矿有限责任公司。可以看出，被上诉人批准转让并拍卖成交确认的仅是原属国有资产荔波县水尧乡巴合煤矿采矿权证，并不涉及股权的转让。 对于上诉人认为被上诉人批准转让荔波县巴合煤矿资产的行政行为，导致企业资产减少，进而侵犯股东股权收益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政诉讼中的利害关系应限于法律上的利害关系，且一般也仅指公法上的利害关系，利害关系人不宜包括因反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，是判断是否存在公法上利害关系的重要标准。对于本案，被上诉人对荔波县巴合煤矿采矿权转让的审批，不是对转让合同本身是否真实意思，有无损害相关权利人合法权益等事项的审批，不属实质审批，只是一个形式审查，即主要就采矿权转让条件、采矿权人义务的履行情况、受让人资质条件等形式审查。如何安排股权、职工如何安置，不属于被上诉人依据《探矿权采矿权转让管理办法》在采矿权转让审批行政行为作出时需要考虑和保护的法律上的权益，即上诉人所主张股权与被上诉人荔波县人民政府作出批准转让荔波县巴合煤矿采矿权的行政行为并无法律上的利害关系。就此而言，上诉人也不具有本案原告主体资格。 综上，荔波县人民政府作出该行政行为即不涉及股权的转让，也与上诉人所主张股权无法律上的利害关系，上诉人蒙秀松、姚志俊、蒙建国等23人的上诉理由不能成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  罗朝国 审判员  苟泰强 审判员  邹 慧 二〇一九年十一月十二日 法官助理杨福涛 书记员田甜