山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁01行终910号 上诉人（一审原告）阎荣元，男，1975年4月6日出生，汉族，住济南市。 被上诉人（一审被告）济南新旧动能转换先行区管理委员会，住所地济南市。 法定代表人宋卫东，主任。 被上诉人（一审被告）济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 上诉人阎荣元因不服济南市济阳区人民法院（2019）鲁0125行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明：2018年11月25日，原告阎荣元向被告济南新旧动能转换先行区管理委员会（以下简称“先行区管委会”）邮寄《政府信息公开申请表》，要求公开天桥区大桥镇大王村43-2号所占用的集体土地上正在实施建设项目的“房屋拆迁安置补偿方案”、“征地批准文件”、“社会稳定影响评估报告”等9项政府信息。被告先行区管委会于2018年12月5日作出《政府信息公开告知书》。原告阎荣元于2018年12月13日向被告济南市人民政府（以下简称“市政府”）申请行政复议。被告市政府于2019年1月31日作出济政复决字[2018]416号行政复议决定书（以下简称“416号决定书”），决定维持被告先行区管委会作出的《政府信息公开告知书》。 一审法院认为:《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复……”；第二十一条规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人”。本案中，被告先行区管委会于2018年11月26日收到原告提交的申请后，于2018年12月5日作出《政府信息公开告知书》并次日邮寄给原告，程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定“行政复议机关应当自受理申请之日六十日内作出行政复议决定……”。原告于2018年12月13日申请行政复议，被告市政府于2019年1月31日作出416号决定书，程序合法。 依据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省土地征收管理办法》等相关规定，山东省目前的集体土地征收基本程序为市、县人民政府发布拟征收土地公告——市、县相关部门发布拟补偿安置公告——省政府或国务院出具正式批文——市、县人民政府发布正式征收土地公告、补偿安置方案，以上每一个阶段都属于过程性环节。本案中，原告要求公开“房屋拆迁补偿安置方案”、“征地批准文件”、“社会稳定影响评估报告”，但因征收工作未完成，尚处于过程性环节，相关方案、文件、报告是否会再次发生变动具有不确定性；同时，出于政府公信力和社会维稳等因素的考虑，政府在未形成最终文件之前也不宜对外公开。被告先行区管委会答复称“因征地程序尚处于准备阶段，目前暂不具备公开条件”并无不当。综上，被告先行区管委会作出的《政府信息公开告知书》、被告市政府作出的416号决定书依据事实充分，程序合法，适用法律法规准确。原告请求撤销于法无据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告阎荣元的诉讼请求。案件受理费50元，由原告阎荣元负担。 上诉人阎荣元不服一审判决上诉称：一审法院关于“因征收工作未完成，尚处于过程性环节，相关方案、文件、报告是否会再次发生变动具有不确定性；同时，出于政府公信力和社会维稳等因素的考虑，政府在未形成最终文件之前也不宜对外公开。被告先行区管委会答复称‘因征地程序尚处于准备阶段，目前暂不具备公开条件’并无不当”的认定错误。首先，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）款的规定，被上诉人对尚处于准备阶段、未形成最终文件的信息，应告知上诉人所申请的相关政府信息不存在，而不应以目前暂不具备公开条件作为答复，该答复既不明确，又不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。其次，上诉人申请公开的几项政府信息均属于独立的行政行为，并非一审法院认定的“过程性环节”，相关行政行为一旦作出即发生法律效力，对被征收人的权利义务产生直接影响，因此，如果上诉人申请公开的某一项或某几项政府信息存在，均应当分别向上诉人予以公开，如果其中某一项或某几项政府信息不存在，即告知相关信息不存在。因此，被上诉人的答复显属错误。上诉请求：1.撤销济南市济阳区人民法院(2019)鲁0125行初11号行政判决，并依法改判；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人先行区管委会、市政府在二审中未提交书面答辩意见。 当事人在一审中提交的证据及材料已随案卷移送本院。 本院另查明，2018年11月25日，阎荣元向先行区管委会邮寄《政府信息公开申请表》，要求公开天桥区大桥镇大王村43-2号所占用的集体土地上正在实施建设项目的立项批准文件、用地规划许可证、国有土地出让合同及土地出让方案、建设工程规划许可证、选址意见书、房屋拆迁安置补偿方案、征地批准文件、社会稳定影响评估报告等9项政府信息。先行区管委会于2018年12月5日作出《政府信息公开告知书》，告知阎荣元“你所申请的立项批准文件、用地规划许可证、国有土地出让合同及土地出让方案、建设工程规划许可证、选址意见书因非我单位制作，故该信息不存在。你所申请的房屋拆迁安置补偿方案、征地批准文件、社会稳定影响评估报告，因征地程序尚处于准备阶段，目前暂不具备公开条件”。阎荣元不服该告知，向市政府申请行政复议，市政府作出416号决定书予以维持。阎荣元不服，向一审法院提起诉讼，因不服一审判决，上诉至本院。 本院认为：涉案《政府信息公开告知书》的作出时间为2018年12月5日，本案适用2019年5月15日前有效的《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）。《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条第（三）项规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”。本案中，阎荣元所申请公开的立项批准文件、用地规划许可证、国有土地出让合同及土地出让方案、建设工程规划许可证、选址意见书因非先行区管委会制作，告知书告知其不存在并无不当。 《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)第二条准确把握政府信息的适用范畴中明确规定,行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。故行政机关处于讨论、研究或者审查中的过程性信息已界定为不属于应公开的政府信息。本案中，上诉人阎荣元申请公开的房屋征收安置补偿方案、社会稳定影响评估报告，因征地程序尚处于准备阶段，上述信息仍处于讨论、研究或者审查中，属于过程性信息，具有不确定性，也未有证据证明被上诉人先行区管委会制作或获取了上述信息的正式文件。被上诉人先行区管委会收到阎荣元的政府信息公开申请后,在法定期限内作出《政府信息公开告知书》，告知上诉人其申请公开的“房屋征收安置补偿方案、社会稳定影响评估报告”目前暂不具备公开条件,符合法律规定。 需要指出的是，阎荣元所申请公开的“征地批准文件”，最终由征地批准机关作出，亦不属于先行区管委会的职责范围。先行区管委会于2018年12月5日作出《政府信息公开告知书》将其作为过程性行为，虽有不当之处，但对上诉人阎荣元的权利义务不产生实际影响。一审法院判决驳回阎荣元的诉讼请求，并无不当，阎荣元的上诉请求，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阎荣元负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明 审 判 员 张启胜 审 判 员 曹 磊 二〇一九年十一月十二日 法官助理 靳 颖 书 记 员 韩琳琳