湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘31行初96号原告卜金福，男，苗族，1972年12月1日出生，住花垣县。委托代理人张吉敏，吉首市民众法律服务所法律工作者。委托代理人杨柳，吉首市民众法律服务所法律工作者。被告花垣县人民政府，住花垣县花垣镇城南社区赶秋南路99号。法定代表人隆立新，该县县长。委托代理人向成军，花垣县国土资源局副局长。委托代理人麻云超，花垣县三角法律服务所法律工作者。原告卜金福诉被告花垣县人民政府土地征收及行政赔偿一案，于2019年8月28日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案并向被告送达起诉状副本、应诉通知书，依法由审判员陈学军担任审判长，与审判员李华华、人民陪审员汪小丽组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。原告卜金福、委托代理人张吉敏、杨柳，被告花垣县人民政府的委托代理人向成军、麻云超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告卜金福诉称，原告是花垣县花垣镇花桥村村民，1981年农村土地承包到户后，原告家庭户在本集体经济组织取得了田、地、山林等的承包经营权，1998年实施第二轮承包，原告家庭户继续承包第一轮承包取得土地，后因生计需要，原告于2007年年初将位于城南新检察院对面的部分承包地平整、保坎等，改为建设用地，并在此修建了住房、修理厂和4间门面。2017年11月，被告对原告承包的旱地、林地、建设地等实施了征收行为，强占了原告的土地等。被告在实施征地的行政行为时，即未将批准征地的机关、文号、时间和被征地的所有权人、用途、位置、地类、面积、补偿标准、农业人员安置方式以及办理征地补偿登记期限、地点等予以公示，也未告知原告对征地行为不服的救济方式。被告的行为涉嫌严重违法，且严重损害了原告依法取得的土地承包经营权，造成原告巨大经济损失。综上所述，原告现依法向人民法院起诉。请求：一、依法确认被告无征地相关批文手续对原告享有承包经营权和使用权的位于花垣县花垣镇花桥村城南新检察院对面国道旁的旱地、林地、建设用地实施的强征行为违法；二、责令被告退还原告被征旱地、林地、建设地并予以恢复或者重新给原告安置不低于原来土地水平的相当地位和面积的土地；三、判决被告赔偿因违法征地行为给原告造成承包地改建设用地、林木、青苗等损失费共计600000元。四、判令被告承担本案诉讼费用。原告卜金福向法庭提交证据如下（共9份）：1.原告身份证复印件，拟证明主体适格；2.花垣县花桥村村委会证明，拟证明被告强征的位花垣县城南新检察院对面国道旁的旱地、林地、建设地系原告的承包地；3.申请书，拟证明原告将承包地改为建设用地投入了巨额资金，土地改用行为已征得村委会同意，被告强征，造成原告挖运、平填土方等损失30万元；4.花垣县城市规划局证明，拟证明原告将承包地改为建设用地是在该地尚未规划前，县规划局同意若详规上报审批该地属居住性质为原告免费办理建设用地手续实施；5.花国土资发（2017）50号公告、花垣镇人民政府、花垣县住房和城乡建设局迁坟公告，拟证明（1）被诉行政行为违法；（2）没有法律依据；（3）适用法律错误；（4）程序错误；6.被告工作人员提供的被征旱地、建设地、林地面积及各项土地补偿费用清单，拟证明原告被征旱地4.01亩、林地1.8亩、建设地2.75亩及被告人可的各项土地补偿费用为573041.71；7.被告指挥并组织各部门强占原告旱地、林地、建设用地现场照1组8张，拟证明（1）被诉行政行为违法；（2）没有法律依据；（3）适用法律错误；（4）程序错误；（5）造成原告青苗、林木、承包地改建设用地损失共计60万元；8.“两违”办为讨被告宣扬政绩制作的简报《花垣视窗》，拟证明违法征地行为是被告指挥并组织旗下的公安、两违办、行政执行局、住建局、国土局、规划局等职能部门实施的；9.政府信息公开申请答复书、花府复决字（2019）行政复议决定书，拟证明被告强征原告土地未办有农用地转用、土地征用审批等手续，征地且强拆原告房屋的行政行为没有法律依据。被告花垣县人民政府辩称：一、启动古苗河湿地公园道路（县城总体规划路）建设征地具有规范性文件支撑，不属违法征收行为。花垣县2012年列入国家级特困县，根据中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅印发《湖南省关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施方案的通知》（湘办发［2017］67号），花垣县仍然属深度贫困县之列。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见的通知》（厅字［2017］41号）规定：“深度贫困地区建设用地，涉及农用转用和土地征收的，在做好补偿安置的前提下，可以边建设边报批”。古苗河湿地公园道路已纳入花垣县县城总体规划（2010-2030年）县城区道路建设项目，在党中央、国务院对深度贫困地区实施用地审批特殊政策的背景下，启动古苗河湿地公园道路（县城总体规划路）建设，征收原告承包地不属违法征收行为。二、对原告已履行安置补偿。根据《湘西自治州集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（州政发［2014］2号）第七条的规定，2017年9月25日，在花垣××××路口，花垣县国土资源局发布张贴了《花垣县古苗河湿地公园道路（一期）改造建设项目预征地的公告》（花国土资发［2017］50号），将项目名称、征地时间、用途、位置、征地补偿政策依据、安置方式等内容告知花桥村集体经济组织和农户。2017年10月8日，对原告进行实物量调查并对调查结果进行了张贴公示。本案原告亲自参与实物量调查，对本户被征收承包土的地类、面积实物量调查结果末提出异议。2019年10月18日，将原告户被征收的水田、旱土、林地补偿款43.278016万元专户储存于花垣县花垣镇社会事务服务站，但原告拒绝领取。原告修建位于征地范围内房屋和附属物，因属违章建筑，暂不纳入补偿范畴。三、原告的二、三、四项的诉讼请求于法无据,对原告的被征地已开工建设修建道路，原告请求退地、重新安置地、赔偿损失于法无据。综上，对原告履行征收行为有规范性文件作支撑，且已依法足额补偿安置到位，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告花垣县人民政府向法庭提交证据如下（共三组证据）：第1组：1.花垣县县城总体规划（2010-2030）。第2组：2.1扶贫办关于公布全国连片特困地区分县名单的说明；2.2中共中央办公厅、国务院办公室印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》的通知（厅字[2017]41号）；2.3中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅印发《湖南省关于支持深度贫困地区脱贫的实施方案》的通知（湘办发[2017]67号），第1-2组证据拟证明证实原告被征地涉及的项目为县城总体规划实施的基础设施项目，为公共利益的需要；证实花垣县为深度贫困县；证实党中央、国务院为支持深度贫困地区脱贫攻坚，实施特殊的用地审批政策，允许深度贫困地区在做好安置补偿的前提下，可边建设边报批，不属违法强征行为。第3组：3.1花垣县古苗河湿地公园道路（一期）改造建设项目预征地的公（花国地资发[2017]50号）预征地范围图、张贴照片。3.2.实物量调登记表。3.3实物量调查结果公示、张贴照片。3.4.原告户征收补偿审批表。3.5.原告征地补偿款专户储存凭证。3.6.湘办发[2012]46号，州办法[2014]2号，花征拆组发[2017]1号征收补偿文件。3.7.关于卜金福征地拆迁补偿情况的说明。3.8.花桥村委会证明。第3组证据拟证明证实原告亲自参与实物量调查；证实多次催告原告领款；证实已依法足额对原告进行补偿安置，证实用地建设建立在补偿安置基础上，符合厅字[2017]41号文件规定。经庭审质证，各方当事人质证意见如下：（一）对被告花垣县人民政府所举3组证据。原告质证意见为：1.花垣县总体规划原告认为县城总体规划根据我国土地管理法20条规定土地利用规划分级审批制度，县级总体规划应逐级上报由省、自治区人民政府审批，被告没有提交省级人民政府审批批文，证据1不具合法性。证据2合法性关联性有异议，根据行政诉讼法63条人民法院以行政法律地方法律为依据，并非人民法院作出判决的法律依据，根据被告提交证据2文件规定边建设边报批，针对深度平困，依法被征地费补偿安置的前提下，被告没有对原告补偿安置，建设湿地公园不是脱贫攻坚项目，本案不适用本文件规定，被告曲解重要政策。证据31.公告不具合法性，征收土地公告应当包括征地批准机关批准文号用途，地类面积，提供征地公告内容没有相关政府部门征地批准文号，批准机关等内容。2-3.实物量调查登记表没有原告签字确认，与实物不符，没有进行张贴公示，照片无法证明。4.原告补偿审批表是花垣县棚户区改造审批表和改造矛盾，所征地不是旧房改造，说明被告巧立名目违法征地事实。5.三万多元不是支付给原告，也是19年10月18日，不能证明支付补偿款。6.补偿文件被告存在违法征地，根据行政诉讼法应依法赔偿不是补偿，所以不适用补偿的决定。7.征地情况不长说明不具真实性被告没有告知原告征地事实也没有签订补偿协议，并没有告知原告被征土地没拆房屋金额，被告工作人员没有通知原告领取补偿款，所以不具真实性。8。不具合法性真实性，基层证明需要法定代表人签字，证明内容也不是事实，原告没有参与现场项目测量，也没有通知原告现场测量过。（二）对原告卜金福所举9份证据。被告质证意见为：1.证明目的无异议。2.对证明目的有异议，村委会同意用地权限仅限于撤基地。3.有异议，村委会审核权限仅限于拆基地。4.对证明目的有异议，不能证实原告建筑属于合法建筑。5.有异议，不能证实原告主张的证明目的。6.有异议，因为地类认定与实物部分不符。7.不能达到原告证明目的。8.原告证明目的的简报，不是针对原告作出的。9.有异议，原告建筑属违章建筑拆除具有法律依据。本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下：（一）对被告花垣县人民政府证明被诉行政行为合法性的证据：被告所提交的3组证据均系在作出征地、补偿过程中形成并收集的，符合证据的“三性”要求，采信。（二）对原告卜金福提交的9份证据，被告对上述证据真实性没有提出异议，相关证据与本案具有关联性，采信。经审理查明，2017年，被告花垣县人民政府为了修建古苗河湿地公园道路建设，需征收花桥村的农民集体土地。同年9月25日，花垣县国土资源局发布了《花垣县古苗河湿地公园道路改造建设项目预征地的公告》，该公告中载明了项目名称、征地时间、用途、位置、征地补偿政策依据、安置方式等内容。原告卜金福系花桥村村民，其因承包而取得的土地在本次征收范围之内。从2017年10月开始，被告组织对包括原告土地在内的被征收土地进行实物调查核实，并将调查结果进行了张榜公示。此后，被告依据湖南省人民政府、湘西州人民政府颁布的补偿标准，对原告的被征收土地确定了补偿金额为43.27余万元。由于原、被告双方因补偿问题无法达成一致，原告拒绝领取补偿款，被告遂于2019年10月18日将补偿款专户提存于花垣县花垣镇社会事务服务站。原告不服，诉至本院。另查明，一、中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见的通知》（厅字[2017]41号，以下简称两办41号文件）中关于“加强土地政策支持”中规定：“深度贫困地区建设用地，涉及农用转用和土地征收的，在做好补偿安置的前提下，可以边建设边报批”。二、中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅印发《湖南省关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施方案的通知》（湘办发[2017]67号）确定了全省共有11个深度贫困县，花垣县属于其中之一。三、原告在涉案被征土地上建设的房屋及附属物，被告于2017年11月7日实施了强拆，原告对此提起的行政诉讼，本院已另案处理。本院认为，农村土地行政征收行为系由征收土地行政批复、征地公告、征地补偿和安置、强制腾地等多个独立的行政行为集合而成，其中的每一个行为由于实施主体、适用法律和行政程序的不同，而又赋予了相对人不同的救济方式或途径。本案中卜金福的起诉，主要是请求确认被告在没有征地批复的情况下所实施征地行为违法，并要求返还被征土地。我国的土地管理法第二十六条及其实施条例的相关规定中，对涉及农民集体土地的征收，均要求应当办理农用地转用和征收的审批手续。因此，征地批复既是人民政府实施征地行为的前提条件，也是确定被征收土地的性质由集体所有转变为国有的行政决定。正是基于这一原因，人民政府征地过程中是否办理了征地批复、以及由此而引起的土地所权性质的改变等行为，它影响或侵犯的只能是相关集体土地的所有者的合法权益，有权对此提起诉讼的，只能是村民委员会或者相应的农村集体经济组织，或者是依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定由过半数的村民以集体经济组织的名义提起诉讼。卜金福以自然人的名义起诉与征地批复相关的行为，不具有原告主体资格，从而也不符合行政诉讼法第四十九条第（一）项的所规定的起诉条件，依法应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告卜金福的起诉。一审案件受理费50元，退还原告卜金福。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  陈学军审 判 员  李华华人民陪审员  汪小丽二〇一九年十一月二十五日书 记 员  胡 成附相关法律条文：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。