安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖13行终162号 上诉人（一审被告）：灵璧县自然资源和规划局，住所地安徽省灵璧县经济开发区薄山路，统一社会信用代码113413230032015883。 法定代表人：朱旭昊，该局局长。 负责人：来飞，该局党组成员。 委托代理人：郑威，该局工作人员。 委托代理人：潘树刚，安徽陆汝明律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：刘树敏，男，1950年2月20日出生，汉族，住安徽省灵璧县。 委托代理人：傅常葆，安徽傅常葆律师事务所律师。 一审第三人：朱帅，男，1974年6月11日出生，汉族，住安徽省灵璧县。 一审第三人：张训梅，女，1976年7月12日出生，汉族，住安徽省灵璧县。 一审第三人：刘莉，女，1960年2月6日出生，汉族，住安徽省灵璧县。 一审第三人：王秀英，女，1956年11月6日出生，汉族，住安徽省灵璧县。 上诉人灵璧县自然资源和规划局因被上诉人刘树敏诉其房屋行政登记一案，不服萧县人民法院于2019年6月30日作出的（2017）皖1322行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月10日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 2013年11月7日，灵璧县房地产管理局将位于灵璧县冯××镇皖北建材装饰城1栋012的房屋由刘树敏名下转移登记到朱帅和张训梅名下，并为朱帅和张训梅颁发了灵房字第××号房地产权证（以下简称23××26号产权证）。 一审法院查明：刘树敏与王秀英系夫妻关系，张训梅与朱帅系夫妻关系。2005年，刘树敏办理了灵国用（2005）第003300号土地证（以下简称003300号土地证），该土地证确权其享有坐落在灵璧县××××路南侧，面积为7402.10㎡的国有出让土地使用权，用途为商住。2011年3月26日，刘树敏与朱帅签订《合作建房协议书》建设冯××镇皖北建材装饰城，协议约定的主要内容为：“第二条，合作方式：1.甲方（即刘树敏）以其土地使用权作为合作建房出资，并负责净地转让。2.乙方（即朱帅）以建房的手续报批及房屋建筑作为合伙建房款。……第四条，房屋及土地权属：1.自双方签订协议之时起，甲方持有的《土地使用证》交由乙方持有，其土地使用权完全归乙方所有，乙方有权决定是否变更土地持有人权属。2.甲乙双方协商决定，所建房屋的51＃、52＃、53＃、54＃、55＃、56＃、57＃、64＃、65＃、66＃、67＃、68＃、69＃、70＃、71＃、72＃、73＃共计17套房屋归甲方所有见附件（平面图标注为78套房屋），其它余房产权、设计建筑和使用权归乙方所有。……第九条，违约责任：本合同未尽事项，甲乙双方可另行议定，其补充协议书经双方签字后与本人合同具有同等效力”。2011年10月21日，朱帅与刘树敏签订了《皖北建材市场补充协议》约定：“在双方原协议的基础上，补充如下协议：1.甲方（朱帅）给乙方（刘树敏）沿灵双路面北中间房屋四套、南北房屋十三套，最东边一排面东房屋三套。2.乙方应按时足额支付给甲方房屋差价款（另定）。3.甲方应于2012年2月30日前将房交乙方使用。见证人：刘中建、褚宏力”。2016年6月23日刘建中、褚宏力在刘树敏2016年6月20日的说明上注明后补的三套房屋为最东一排第10＃、11＃、12＃三套房屋。2011年10月21日，朱帅与刘树敏签订了《房屋差价补款协议》约定：“刘树敏应付给朱帅沿灵双路面北四套房差价款三十万元人民币，刘树敏于前首次付给朱帅人民币十万元，余款二十万元待东边靠背房二层封顶一次性全额支付给朱帅”。案涉地块系003300号土地证上建设的冯××镇皖北建材装饰城原设计建设房屋为四排，后变更为五排。现该地块上的房屋已建设完毕后，2012年11月27日，办理的灵房字第冯庙0180-1号房产证原件由朱帅持有，房屋产权人为刘树敏，共同共有人王秀英，房地坐落灵璧县冯××镇皖北建材装饰城，总层数两层，建筑面积2747.98平方米。房屋建成后，刘树敏和王秀英入住1栋010、011、012室。2013年11月7日，房地产管理部门将案涉1栋012号房屋转移登记到朱帅和张训梅名下，并向朱帅和张训梅颁发23××26号产权证。 2013年11月8日，朱帅和张训梅以案涉房屋作抵押共同向刘莉借款，同日刘莉与朱帅和张训梅签订《房地产抵押借款合同》，合同约定：朱帅和张训梅向刘莉借款30万元，并自愿用其所有的位于灵璧县××庙镇××建材装饰城××室、××室作为抵押担保，于2013年11月14日办理抵押权登记，他项权益证书号为房地产他证灵房字第××号。安徽省灵璧县公证处对上述抵押借款合同出具（2013）皖灵公证字第1112号具有强制执行效力的债权文书公证书。2016年4月29日灵璧县公证处出具（2016）皖灵公证字第00489号执行证书。同年5月17日刘莉向灵璧法院申请强制执行，灵璧法院于2016年5月31日作出（2016）皖1323执404号执行裁定书，查封朱帅和张训梅用于抵押的位于灵璧县××庙镇××建材装饰城××室房屋（房地产权证号为23××26）时，刘树敏方才知晓房地产管理部门将案涉房屋转移登记到朱帅和张训梅名下，刘树敏不服房地产管理部门将案涉房屋转移登记行为提起本案诉讼。 该案在审理过程中，灵璧县资源和规划局提供向朱帅和张训梅颁发23××26产权证的卷宗材料有：Ｐ1-4是房屋转让申请登记书（制式表格），刘树敏与王秀英、朱帅和张训梅在该表格第一页出让人、受让人处分别签名，双方以壹拾肆万元价格转让案涉1栋012号房屋，第二页产权登记机关受理勘查调查情况中无勘查人签名、勘查意见，无调查人和调查情况空白；Ｐ5-13是刘树敏和王秀英、朱帅和张训梅身份证复印件、关系证明及户口本；Ｐ14是询问笔录，该笔录无询问人、询问内容未明确出让标的物情况；Ｐ15-17是0180-1号房产证和00300号土地证；Ｐ18是2011年7月15日刘树敏授权委托书，载明：2011年7月5日刘树敏授权委托书载明：本人刘树敏003300号土地证让转于灵璧舒康公司，特授权该公司持上述土地证办理土地、建设、房产、银行等相关部门手续；Ｐ19是2013年10月20日舒康公司委托书，载明：灵璧房地产管理局，我公司开发建设的冯庙皖北建材装饰城相关产权证办理事宜，经公司研究决定特委托沈刘洋全权办理，请贵局予支持；Ｐ20-27是舒康公司信息；Ｐ28-31是《房屋买卖合同》，该合同载明出卖人为舒康公司，落款法定代表人是张训梅签名与公司营业执照等证件记载的法定代表人不是同一人，委托代理人系刘树敏；买受人沈刘洋，落款是委托代理人朱帅签名，没有沈刘洋委托书；Ｐ32是2012年12月14日房地产测绘成果报告；Ｐ49-51是舒康公司证明、完税凭证；Ｐ52材料交接转运单。 另查明：2017年11月30日，刘树敏和王秀英向灵璧县人民法院提起诉讼，要求确认案涉2013年8月1日舒康公司与朱帅的《房屋买卖合同》无效纠纷一案，灵璧县法院于2018年2月13日作出（2017）皖1323民初5480号民事判决，判决确认案涉房屋买卖合同无效，朱帅不服，上诉至宿州市中级人民法院，宿州市中级人民法院于2018年5月25日作出（2018)皖13民终1177号民事裁定，裁定发回重审。2018年11月19日，灵璧县法院作出(2018)皖1323民初3492号民事判决书，认定舒康公司和朱帅、张训梅隐瞒事实真相，相互串通损害了刘树敏和王秀英的相应利益，判决2013年8月1日，舒康公司与朱帅签订的涉及冯庙镇灵双路南侧，编号为灵国用（2005）第003300号的地块上建设商住房（现定名）皖北建材装饰城的1幢10号、1幢11号、1幢12号三套房屋的房屋买卖合同无效。朱帅不服，上诉至宿州中院，2019年3月29日，宿州中院作出（2019）皖13民终238号民事判决书，维持原判。现该判决已经发生法律效力。 又查明：在本案审理期间，灵璧县房地产管理局的房屋登记管理工作整合划归灵璧县国土资源局的不动产登记局行使，现由新组建的灵璧县自然资源和规划局行使。 一审法院认为：一、关于案涉房屋房产登记的合法性问题 2008年7月1日施行的《房屋登记办法》第十一条规定，“申请房屋登记，申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出申请，并提交申请登记材料。申请登记材料应当提供原件。不能提供原件的，应当提交经有关机关确认与原件一致的复印件。申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。”根据上述规定，申请人应对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，房屋登记机构对登记材料的审查究竟仅是形式审查义务还是实质审查义务，法律并无明确规定，但是房屋登记机构应该在其能力范围内尽到审慎的审查义务。也就是说，房屋登记机构在审查登记行为时，主要对于申请材料是否完整和齐备、是否符合法定形式进行审查，对于相关材料的实质真实性、合法有效性，登记机构只能在职责范围内尽审慎的审查义务。房屋登记机构在进行房屋登记时具有一定的审查义务。灵璧县自然资源和规划局提供卷宗材料中刘树敏授权委托书是委托舒康公司持003300号土地证办理建设、房产、银行等相关部门的手续，并非持0180-1号产权证办理转移房产登记；卷宗材料中没有证据证明舒康公司享有案涉房屋产权；舒康公司的委托书是委托沈刘洋办理其公司开发建设的冯庙皖北建材装饰城相关产权证办理产权事宜，舒康公司与沈刘洋的委托关系，与卷宗材料中《房屋买卖合同》出让人是舒康公司，买受人是沈刘洋，双方是买卖关系矛盾，且《房屋买卖合同》的落款处出让人舒康公司法定代表人是张训梅签名，委托代理人是刘树敏，买受人委托代理人是朱帅，与卷宗材料中舒康公司信息载明法定代表人为尤丰不一致，卷宗材料中没有有效证明舒康公司与刘树敏、沈刘洋与朱帅存在委托代理关系；同时，卷宗内已有证据证明朱帅与张训梅系夫妻关系，故张训梅代表舒康公司在出让人处签名，朱帅代表沈刘洋在买受人代理人处签名，显然存在恶意串通行为；询问笔录没有记录询问人、记录人、标的物情况，评估房地产测绘成果报告来源不明，完税凭证与案件的关联性没有证据证明。综上，灵璧县自然资源和规划局提供卷宗材料反映的问题，不能证明其在办理案涉房屋转移登记、向朱帅和张训梅颁发23××26号产权证的过程中尽到审慎审查义务和颁证事实清楚。同时案涉《房屋买卖合同》因存在朱帅、张训梅等恶意串通损害刘树敏和王秀英利益的情形，已被生效判决认定确认无效。故案涉房屋登记行为不具有合法性，依法应予撤销。 二、关于案涉房屋抵押登记的合法性问题 《中华人民共和国物权法》第一百零六条第一款规定:“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。”第三款规定，“当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。”根据上述规定，受让人受让不动产时是善意的，受让人取得该不动产的所有权；当事人善意取得其他物权的，与善意取得的所有权具有同样的法律后果。抵押权系设立在所有权之外的受法律保护的其他物权之一。抵押权因被担保债权的成立而成立，亦因被担保债权的消灭而消灭。认定善意取得的核心要件是第三人属于善意、有偿取得抵押权。该案朱帅和张训梅用采取欺骗手段取得案涉转移登记的房产向刘莉抵押借款并办理公证和抵押登记。刘莉不存在重大过失且其债权已经公证赋予强制执行，抵押登记的房屋被法院查封，应认定刘莉为善意第三人，其所取得的抵押权属于善意取得，应受法律保护。 三、关于该案的判决方式问题 对被诉行政行为作出否定性评价并不意味着该行政行为必须撤销，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定的判决方式，就是对被诉行政行为的合法性作否定性评价却不改变该行政行为所形成的法律关系，该判决方式的适用条件除涉及国家利益或社会公共利益外，也包括涉及善意第三人的情形。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款则规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。该案刘莉已经取得案涉房屋抵押权，且属于善意取得，如果撤销案涉房屋登记行为，则抵押登记的物权基础不复存在，刘莉的合法权利得不到保护。根据上述规定，案涉房屋登记本应判决撤销，但如撤销房屋登记将直接影响抵押登记的效力，影响抵押权的实现。且鉴于本案刘树敏取得包括案涉房屋在内的双方合作开发所有房屋所有权登记，其与朱帅之间因合法建房权益的分配纠纷尚未得到最终处理，其又自愿在空白转移申请登记书上签名等因素，本案应判决确认案涉房屋的房屋登记行为违法，保留房屋转移登记的效力。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决确认灵璧县自然资源和规划局于2013年11月7日向朱帅和张训梅颁发的房地产权证灵房字第××号房地产权证的行为违法。案件受理费50元，由灵璧县自然资源和规划局承担。灵璧县自然资源和规划局不服，提起上诉。 灵璧县自然资源和规划局上诉称：一、一审判决认定没有对房屋登记材料尽到审慎的审查义务系严重错误。《房屋登记办法》第十一条明确规定“申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责”。登记机关仅需尽到形式审查义务。案涉登记属房屋产权的转移登记，在朱帅和刘树敏的房屋买卖合同履行完毕后，双方依法申请了该房屋的转移登记，双方共同签订了《房屋转让申请登记书》，并提交了相关登记材料，能够证明房屋转让行为系双方的真实意思表示，登记机关对申请登记材料已经尽到形式审查义务，材料的真实、合法、有效性依法应由申请人朱帅和刘树敏负责，案涉房屋登记行为所依据的事实清楚。二、登记机关为朱帅颁证时间为2013年11月7日，其依据的房屋买卖合同于2019年才被法院生效判决确认无效，房屋买卖合同被确认无效之前的颁证的行为不应被认定为不具有合法性，一审判决以房屋买卖合同被确认无效为由认定案涉房屋登记行为不具有合法性没有事实和法律依据。综上，一审判决认定事实部分错误，判决颁证行为违法没有法律依据，请求撤销一审判决，改判驳回刘树敏的诉讼请求，一、二审诉讼费用由刘树敏承担。 刘树敏答辩称：灵璧县自然资源和规划局没有尽到法律义务，也没有严格依法进行审查。刘树敏委托卖房事项不明，数额不明，房屋买卖也没有房款交易记录，也没有收据，委托售房的授权委托书对委托权限、事项约定不明，委托不能成立。请求驳回上诉，维持原判。 王秀英陈述称：同意刘树敏的答辩意见，请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明：一审判决认定案件基本事实清楚，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为，一、灵璧县自然资源和规划局作出的涉案转移登记行为是否合法；二、在办理房屋转移登记过程中，灵璧县自然资源和规划局是否尽到法定审查义务。 一、对第一个争议焦点，案涉《房屋买卖合同》因存在朱帅、张训梅等恶意串通损害刘树敏和王秀英利益的情形，已被宿州市中级人民法院作出的（2019）皖13民终235号生效民事判决认定确认无效，案涉房屋转移登记的权属来源已不存在，故该房屋转移登记行为已不具有合法性，依法应予以撤销。同时，因案涉房屋已设立抵押登记，为保护刘莉的抵押权，一审判决确认案涉房屋的房屋登记行为违法的并无不当。灵璧县自然资源和规划局认为案涉房屋转移登记在前，《房屋买卖合同》被确认无效在后，不应以在后的行为否定前期登记行为合法性的上诉理由不能成立，本院不予支持。 二、对于第二个争议焦点，依据《房屋登记办法》第十八条之规定，房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意更正，以及申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项询问申请人。询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。第二十条之规定，登记申请符合下列条件的，房屋登记机构应当予以登记，将申请登记事项记载于房屋登记簿：（一）申请人与依法提交的材料记载的主体一致；（三）申请登记的内容与有关材料证明的事实一致；登记申请不符合前款所列条件的，房屋登记机构应当不予登记，并书面告知申请人不予登记的原因。根据上述规定，登记机关对房屋转移登记的材料的审查并非形式审查，应尽到法定审查义务。本案中，案涉房屋申请转移登记时，房屋转让申请登记书中的出让方为刘树敏，受让方为朱帅，而向登记机关提交的房屋买卖合同载明的出卖人为舒康公司，买受人为沈刘洋，申请转让主体与权属转移材料的主体不一致，案涉房屋转移登记材料明显不符合法定要件，在此情况下登记机关仍将案涉房屋从刘树敏转移登记至朱帅名下，其在办理房屋转移登记过程中显然未尽到法定审查义务，灵璧县自然资源和规划局认为登记机关对登记材料系形式审查，已尽到审慎审查义务的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，灵璧县自然资源和规划局的上诉理由均不能成立，本院不予支持，一审法院判决确认案涉房屋登记行为违法并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人灵璧县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇一九年十一月十八日 法官助理吴鹤 书记员魏丽娜 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《房屋登记办法》 第十八条房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意更正，以及申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项询问申请人。询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。 房屋登记机构认为申请登记房屋的有关情况需要进一步证明的，可以要求申请人补充材料。 第二十条登记申请符合下列条件的，房屋登记机构应当予以登记，将申请登记事项记载于房屋登记簿： （一）申请人与依法提交的材料记载的主体一致； （二）申请初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料记载一致，申请其他登记的房屋与房屋登记簿记载一致； （三）申请登记的内容与有关材料证明的事实一致； （四）申请登记的事项与房屋登记簿记载的房屋权利不冲突； （五）不存在本办法规定的不予登记的情形。 登记申请不符合前款所列条件的，房屋登记机构应当不予登记，并书面告知申请人不予登记的原因。