西安铁路运输中级法院     行政判决书     （2019）陕71行终864号     上诉人（原审被告）西安市生态环境局，住所地西安市未央区。   法定代表人刘军，局长。   委托代理人司亚策，该局工作人员。   委托代理人丁义虎，陕西丰瑞律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）西安户县长庆石油销售有限公司，住所地户县三叉路口。   法定代表人魏涛，总经理。   上诉人西安市生态环境局因与西安户县长庆石油销售有限公司（以下简称长庆公司）环境行政处罚一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2074号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。   西安市生态环境局于2018年7月23日向长庆公司作出市鄠环罚字【2018】076号行政处罚决定，决定依据《西安市大气污染防治条例》第六十五条第一款第一项的规定，对长庆公司处以叁拾万元整的罚款，并于同日直接送达。   一审法院审理查明，2018年5月22日，西安市环境保护局鄠邑分局对长庆公司进行现场检查并制作《现场检查勘察笔录》，该笔录记载“现场情况：检查时该加油站正在营业，有安装二次油气回收装置，有油气回收治理工程竣工验收监测报告，现场陕西阔成检测有限服务公司对该加油站的油气回收装置进行检测。”2018年6月6日，陕西阔成检测服务有限公司就“西安户县长庆石油销售有限公司油气回收监测”项目出具《监测报告》，该监测结果的表6--表8中记载“油罐密闭性监测结果”、“液阻监测结果”及“气液比检测结果”“是否达标”栏中均显示“否”，并得出结论“西安户县长庆石油销售有限公司油气回收系统经检测密闭性、液阻、气液比指标均不符合GB20952-2007《加油站大气污染物排放标准》中的标准限值。”2018年6月9日，西安市户县环境保护局向长庆公司作出《环境违法行为改正决定书》，认为依据《西安市大气污染防治条例》第六十五条第一款第一项的规定，责令长庆公司改正违法行为，并对其改正违法行为的情况进行监督，未改正的，该局将依法予以处理。并于同日送达原告，送达机关为“西安市环境保护局鄠邑分局”。2018年6月12日，西安市户县环境保护局向长庆公司作出《行政处罚听证告知书》，拟对长庆公司作出“1、责令整改；2、处叁拾万元罚款。”的行政处罚，告知长庆公司听证的权利，并于同日送达长庆公司，送达机关为“西安市环境保护局鄠邑分局”。2018年6月13日，西安市户县环境保护局向原告作出《行政处罚事先告知书》，拟对长庆公司作出“1、责令整改；2、处叁拾万元罚款。”的行政处罚，告知长庆公司陈述、申辩的权利，并于同日送达长庆公司，送达机关为“西安市环境保护局鄠邑分局”。2018年7月23日，西安市户县环境保护局向长庆公司作出《行政处罚决定书》，决定对原告长庆公司作出“处叁拾万元罚款”的行政处罚决定，并告知陈述、申辩的权利，并于同日送达，送达机关为“西安市环境保护局鄠邑分局”。   另查明，根据2017年9月26日市编办函【2017】111号《西安市机构编制委员会关于户县环境保护局更名的复函》，户县环境保护局更名为西安市环境保护局鄠邑分局，主要职责不变，并于2018年1月11日启用“西安市环境保护局鄠邑分局”《统一社会信用代码证书》，机构性质为“行政分支机构”。2019年4月9日，西安市环境保护局鄠邑分局启用新的《统一社会信用代码证书》，将其机构名称变更为“西安市生态环境局鄠邑分局”。   一审法院认为，本案的争议焦点为西安市生态环境局下属的鄠邑分局（原西安市户县环境保护局）作出的“市鄠环罚字（2018）076号”行政处罚决定书是否合法，是否应当被撤销。根据本案查明的事实，2018年7月23日涉案行政处罚作出时，西安市户县环境保护局已机构改革更名为西安市环境保护局鄠邑分局，为西安市生态环境局（原西安市环境保护局）的分支机构，根据《最高人民法院关于适用的解释 》第二十条第二款“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”之规定，西安市生态环境局下属的鄠邑分局在未提交法律、法规授权依据的情况下，以自己的名义（原户县环保局）向原告作出行政处罚决定的行为属于超越职权的行为，构成违法，本院对其以西安市户县环保局名义作出涉案行政处罚的职权依据不予认可。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（六）项的规定，被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。”之规定，根据本案查明的事实，被告并未向本院提交涉案鉴定机构及鉴定人员的资质说明及使用的科学技术手段，也未说明分析过程。根据涉案行政处罚决定依据的《西安市大气污染防治条例》第六十五条“违反本条例第二十二条第一款、第二十三条第三款、第二十四条第一款规定，有下列行为之一的，由环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下罚款;情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：(一)超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的;……”之规定，被告以《监测报告》中“油罐密闭性监测结果”、“液阻监测结果”及“气液比检测结果”未达标的监测结果，得出“西安户县长庆石油销售有限公司油气回收系统经检测密闭性、液阻、气液比指标均不符合GB20952-2007《加油站大气污染物排放标准》中的标准限值”，并认为原告存在《西安市大气污染防治条例》第六十五条中“超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的”之情形，因被告未向本院提供其对原告的油气回收系统检测结果与原告排污超标之间存在必然因果关系及科学合理说明的相关证据，本院对其仅以该检测报告认定原告存在排污超标的事实不予确认。另根据上述《条例》第六十五条中“由环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下罚款”之规定，被告向原告最终作出单处“叁拾万元罚款”的行政处罚决定属于适用法律错误，构成违法。对于被告当庭认为原告对本案的起诉超过起诉期限的辩称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”之规定，本案中，原告曾于2019年1月23日以西安市户县环保局为被告向本院提起行政诉讼要求撤销涉案行政处罚决定，后因被告主体不适格向本院申请撤回起诉后，于2019年5月23日再次向本院提起行政诉讼，故其符合法定的起诉期限规定，本院对被告的该项辩称依法不予认可。综上，被告西安市生态环境局下属的鄠邑分局因超越职权，认定事实不清、证据不足且适用法律错误，其作出的处罚决定依法不能成立，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（四）项之规定，判决如下：   撤销被告西安市生态环境局向原告西安户县长庆石油销售有限公司作出的市鄠环罚字【2018】076号行政处罚决定；   案件受理费50元，由被告西安市生态环境局负担。   上诉人西安市生态环境局不服，上诉称：   一、一审法院认定西安市生态环境局鄠邑分局（下称鄠邑分局）超越职权实施行政处罚属于认定事实错误、适用法律错误   1.鄠邑分局作为西安市生态环境局的派出分局，依据《中华人民共和国环境保护法》第十条“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”和第二十四条“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查”之规定，作出了市鄠环罚字【2018】076号行政处罚决定，属依职权所为。   2.一审法院认可本案适格被告为西安市生态环境局，判决内容为“撤销西安市生态环境局向长庆石油作出的市鄠环罚字【2018】076号行政处罚决定”，即一审法院认定市鄠环罚字【2018】076号行政处罚决定是西安市生态环境局作出的同时，却认定鄠邑分局超越职权明显前后矛盾，属于认定事实错误，适用法律错误。西安市生态环境局依法依职权作出的市鄠环罚字【2018】076号行政处罚决定书合法有效。   3.2017年《西安市机构编制委员会关于户县环境保护局更名的复函》将原户县环境保护局更名为“西安市环境保护局鄠邑分局”（2018年1月11日启用），原户县环保局变更为西安市环境保护局的派出分局，代表西安市环境保护局行使职权。2018年3月全国人大通过机构改革方案，原环境保护部门需变更为生态环境部门，导致2018年1月11日起更名的西安市环境保护局鄠邑分局随着机构改革需继续变更名称。直至2019年3月西安市生态环境局在机构调整到位后刻制了鄠邑分局行政处罚专用公章即“西安市生态环境局行政处罚专用章（鄠邑）”。因此在作出市鄠环罚字【2018】076号行政处罚决定时使用了原户县环境保护局的公章，但在送达各项法律文书时均标明是鄠邑分局代西安市生态环境局送达，足以说明作出该处罚的主体为西安市生态环境局。   综上，一审法院以超越职权撤销西安市生态环境局向长庆石油作出的市鄠环罚字【2018】076号行政处罚决定，直接纵容环境违法者不被监管。一审法院不仅未做到法律效果与社会效果的统一，且背离当前环境攻坚战作为三大攻坚战之一的政治考量。   二、一审法院将“监测报告”与“鉴定意见”混淆，导致其认定事实错误，法律适用错误   行政处罚中的监测报告，是监测机构应处罚机关的要求，或者接受处罚机关的委托，而对环境污染等专门性的问题出具的结论性意见，而司法鉴定是指在诉讼活动中委托鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。监测报告不属于鉴定意见，不适用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条关于“鉴定结论（意见）”的规定，一审法院把监测报告按鉴定意见论，属于事实认定错误，且适用法律错误。   《环境行政处罚办法》第三十二条规定“环境行政处罚证据，主要有书证、物证、证人证言、视听资料和计算机数据、当事人陈述、监测报告和其他鉴定结论、现场检查（勘察）笔录等形式”，第三十五条规定了监测报告必须载明的事项包括“（一）监测机构的全称；（二）监测机构的国家计量认证标志（CMA）和监测字号；（三）监测项目的名称、委托单位、监测时间、监测点位、监测方法、检测仪器、检测分析结果等内容；（四）监测报告的编制、审核、签发等人员的签名和监测机构的盖章”。因此，对于行政处罚中的监测报告不适用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条关于“鉴定结论”的规定，鄠邑分局委托陕西阔成检测服务有限公司出具的监测报告合法有效。   监测报告显示长庆石油的“油气回收系统经检测密闭性、液阻、气液比指标均不符合GB20952-2007《加油站大气污染物排放标准》中的标准限值”，据此足以得出长庆石油“超过大气污染物排放标准排放大气污染物”的结论，除此之外，2018年5月22日的《现场检查勘察笔录》也对现场检测过程进行了记录，长庆石油亦未对该监测报告提出异议，实际认可超标排放，只是认为已经整改，不能作出罚款处罚。一审法院对以监测报告认定长庆石油存在排污超标的事实不予认定，属于适用法律错误，认定事实错误。   三、一审法院认定鄠邑分局作出单处罚款的处罚决定属于认定事实错误   因为鄠邑分局代表西安市生态环境局已于2018年6月9日向长庆石油下发了《环境违法行为改正决定书》，2018年7月23日依据《西安市大气污染防治条例》第六十五条规定向长庆石油下发《行政处罚决定书》时，考虑到对原有内容不再赘述，因此在下发违法行为改正决定书的基础上作出“处叁拾万元整罚款”的处罚决定，实际是严格按照《西安市大气污染防治条例》第六十五条规定作出了责令改正并处叁拾万元罚款的处罚决定。   四、长庆石油对上诉人提起的行政诉讼已经超过法定的起诉期限，依法应裁定驳回其起诉   2018年7月23日鄠邑分局即代表西安市生态环境局向长庆石油送达了《行政处罚决定书》，长庆石油于2019年5月23日才以上诉人为被告向法院提出行政诉讼，根据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”之规定，长庆石油的起诉已超过6个月的起诉期限，依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条之规定，应裁定驳回长庆石油的起诉。   综上所述，鄠邑分局2018年7月23日作出的市鄠环罚字【2018】076号《行政处罚决定书》并未超越职权，且认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。上诉请求事项：1.请求依法撤销西安铁路运输法院作出的（2019）陕7102行初2074号行政判决书，改判驳回被上诉人一审诉讼请求；2.本案一、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。   二审查明事实与一审无异，对一审查明事实本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是：西安市生态环境局向作出的市鄠环罚字【2018】076号行政处罚决定的合法性问题。   关于职权依据，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。《环境行政处罚办法》第十四条规定，县级以上环境主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。根据本案查明的事实，2018年7月23日涉案行政处罚作出时，西安市户县环境保护局已机构改革更名为西安市环境保护局鄠邑分局，为西安市生态环境局（原西安市环境保护局）的分支机构，西安市生态环境局下属的鄠邑分局在无法律、法规授权依据的情况下，在以西安市环境保护局名义作出的《行政处罚决定书》上加盖“西安市户县环境保护局行政处罚专用章”，属于超越职权行为。一审对此认定法律依据正确，本院予以确认。上诉人上诉称被诉行政处罚决定系西安市生态环境局所作，但行政处罚决定书上并无西安市生态环境局印章；标题处、落款处印有“西安市环境保护局”字样、落款处盖有“西安市户县环境保护局行政处罚专用章”的一份行政处罚决定书，对于被处罚人而言，作出处罚的行政管理机关不甚清楚，故收到行政处罚决定书后，被上诉人在法定期限内第一次提起行政诉讼因被告选定错误被告知后，撤回起诉；变更被告后，再诉，实属不因当事人自身原因耽误起诉期限，不应计算在法定起诉期限之内，被上诉人提起本案诉讼并未超过法定起诉期限，一审对此认定符合法律规定，本院予以确认；上诉人关于被上诉人提起诉讼超过法定起诉期限的上诉意见，于法无据，本院不予支持。上诉人关于一审判决将检测报告以鉴定结论之标准评判的问题，根据《环境行政处罚办法》第三十二条规定“环境行政处罚证据，主要有书证、物证、证人证言、视听资料和计算机数据、当事人陈述、监测报告和其他鉴定结论、现场检查（勘察）笔录等形式”，第三十五条规定了监测报告必须载明的事项包括“（一）监测机构的全称；（二）监测机构的国家计量认证标志（CMA）和监测字号；（三）监测项目的名称、委托单位、监测时间、监测点位、监测方法、检测仪器、检测分析结果等内容；（四）监测报告的编制、审核、签发等人员的签名和监测机构的盖章”。上诉人关于行政处罚中的监测报告不适用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条关于“鉴定结论”的规定的意见，于法有据，一审法院对此认定结论属适用法律错误，本院予以指正。但据此并不影响被诉行政处罚决定合法性问题审查的其他方面的认定。     综上，被诉行政处罚决定超越职权，一审判决认定事实清楚，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   案件受理费50元，上诉人西安市生态环境局承担。    本判决为终审判决。                               审判长 程淑芹   审判员 刘宇红   审判员 魏国庆         二〇一九年十一月十六日       书记员 王聪        1