吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉01行初127号 原告马冬梅，女，1967年7月17日生，公民身份号码×××，汉族，住址吉林省榆树市。 委托代理人郭本华，吉林吉天行律师事务所律师。 委托代理人石洪伟，吉林吉天行律师事务所律师。 被告榆树市人民政府，住所地榆树市府前路。 法定代表人林小明，市长。 委托代理人孙凌有，该单位工作人员。 委托代理人沈大明，吉林鸿洋律师事务所律师。 原告马冬梅诉被告榆树市人民政府行政强制及行政赔偿一案，于2019年5月28日向本院提起诉讼，本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月18日公开开庭审理了本案。原告马冬梅的委托代理人郭本华、石洪伟，被告榆树市人民政府的委托代理人孙凌有、沈大明等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告马冬梅诉称，2011年7月6日，原告等8人购买榆树市土桥镇祥顺村6组马国辉、孙友兰、曹凤臣、王乃利、孔庆海、徐振兴房屋各一套、姜义孝房屋两套。2014年6月19日，原告与榆树市国土资源局签订《国有土地使用权租赁合同》。2014年7月23日，原告取得榆树市国土资源局颁发的土地使用证，用途为住宅使用权。2014年7月31日，原告取得榆树市住房和城乡建设局颁发的《中华人民共和国建设用地规划许可证》。2018年3月22日，原告经重新申请取得榆树市住房和城乡建设局颁发的《中华人民共和国建设用地规划许可证》。2018年4月12日，榆树市国土资源局为原告颁发了《建设用地批准书》。2018年4月28日，榆树市住房和城乡建设局颁发的《中华人民共和国建设工程规划许可证》。原告取得上述证照后开始对年久失修的房屋进行翻建，并于2018年6月完工。完工后经原告申请，榆树市土桥镇人民政府规划建设管理办公室及榆树市住房和城乡建设局给予验收通过，同时给原告颁发了《村镇建设工程竣工规划验收核实通知单》。2018年3月16日，原告取得房屋所有权证书，权利类型为：国有建设用地使用权，权利性质为：出让。2019年5月8日，被告向原告下发了《通告》，要求原告在五日内拆除上述建筑物。2019年5月21日，被告在未履行催告、向原告送达强制拆除决定书及原告已对被告作出的《通告》提起行政诉讼的情形下，即组织大型机械将原告的上述房屋强制拆除。根据《中华人民共和国宪法》第十三条、《中华人民共和国物权法》第四条规定，原告作为房屋的所有权人，依法取得了翻建房屋的规划审批手续，并取得了房屋所有权证书，不存在任何违法、违规行为，被告的强制拆除行为严重侵害了原告的合法权益，给原告造成严重的经济损失。本案中，被告的行政行为违反了《行政强制法》的第三十五条、三十六条的规定，未向原告作出催告书，未听取原告的陈述申辩，未向原告下发《强制拆除决定书》，且在原告已经对被告作出的《通告》提起行政诉讼的情况下，将原告的房屋强制拆除违法。综上，为了维护原告的合法权益，请求人民法院判决：一、确认榆树市政府2019年5月21日强制拆除原告位于榆树市土桥镇祥顺村的房屋的行政行为违法；二、判决被告赔偿原告损失（具体数额以法院委托的评估机构评估结果为准）；三、本案诉讼费由被告负担。 原告马冬梅向本院递交如下证据：1.房屋所有权证4份（姜义孝、孔庆海、王乃利、徐振兴）、房屋执照三份（姜义孝、曹凤臣、王乃利）、房屋买卖协议5份、水库转包协议1份、收条1份、见证书1份。用以证明本案被拆除房屋原址上在20世纪90年代姜义孝等人即获得房屋权利证书，王大朋于2011年从原房主手中购买房屋后，将房屋转让给各原告，能够证明案涉房屋即国有土地在森林公园规划之前便已取得相应的行政许可，各原告是在原址重新申请权利证书；2.榆树市人民检察院2019年8月出具榆检刑不诉（2019）22号《不起诉决定书》，用以证明榆树市人民检察院认为长春市森林公安局认定王大朋涉嫌非法占用农用地犯罪事实不清、证据不足，决定对王大朋不起诉。更加证明被告证据五至证据八组报告部分事实调查与实际情况不符；3.长春市中级人民法院立案受理通知书7份，证明在被告发出《通告》后，原告立即向长春市中级人民法院提起行政诉讼，贵院2019年5月20日向各原告出具立案受理通知书，而被告在2019年5月21日对房屋强制拆除，违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，拆除行政行为违法。4.2019年5月21日被告违法拆除原告房屋现场照片5张，证明在各原告对《通告》提起行政诉讼并告知被告后，被告仍对房屋拆除，违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定。 被告榆树市人民政府辩称：一、案涉房屋（别墅）违反森林公园规划及《森林公园管理办法》第十条、《吉林省林业厅关于进一步加强森林公园建设和管理的通知》等相关规定。且原告所取得的相关登记及行政许可是采用虚假手段骗取的，现相关行政许可已被依法撤销，故原告等人的房屋应当依法拆除。二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，原告的相关行政许可已被撤销，其所建设房屋因不符合森林规划属于违法建筑，且经国土部门及规划部门进行确认。被告对原告作出告知责令限期拆除并依法进行公告。原告在法定期限内没有提起行政诉讼或行政复议，故被告对案涉建筑予以拆除程序合法。三、案涉房屋系违法建筑，不应予以补偿。国家早已明确停止别墅类房地产项目的土地供应和建设审批。国土资源部除2003年提出国“禁墅令”外，2006年5月30日下发《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》要求自当年５月31起一律停止别墅类房产项目供地和办理相关用地手续，进行全面清理。2008年1月，国务院下发《关于促进节约用地的通知》，要求“合理安排住宅用地，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应”。2010年出台的“国19条”中，也重申严禁向别墅供地。2012年6月18日，国土资源局、国家发展改革委又联合印发《关于发布实施〈限制用地项目目录（2012年）和〈禁止用地项目目录（2012年）的通知〉》中，两部委又重申“禁墅令”。据此，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，对原告的房屋也无须进行补偿。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告榆树市人民政府向本院递交如下证据：第一组证据：1.受理通知书；2.供地申请表；3.土地使用权租赁合同；4.土地租赁估价报告；5.交费通知单；6.现场踏查情况纪实；7.用地权属业务单；8.建设用地权属来源证明；9.土地权属性质证明；10.土地使用权转让合同；11.房屋所有权证；12.身份证；13.建设用地审批表；14.用地批准书；15.用地申请表；16.2018年现场踏查纪实；17.建设用地审批表；18.建设用地批准书；19.产权证；20.建设用地规划许可证审批表；21.建设用地规划许可证；22.建设工程规划证审批表；23.建设工程规划许可证；24.竣工规划验收通知单。此组证据用以证明原告提供的1998年国有土地使用证没有任何对应的土地资料加以佐证，不符合《土地登记规则》59条、65条相关规定。第二组证据：1.吉林省林业厅《吉林省林业厅关于建立吉林榆树花园山省级森林公园的批复》；2.建设《吉林榆树花园山省级森林公园》公告；3.建设《吉林榆树花园山省级森林公园》公告；4.吉林省林业厅《吉林省林业厅关于吉林榆树花园山省级森林花园总体规划的批复》。此组证据用以证明榆树花园山2013年就被批准为省级森林公园，按照森林公园管理办法的规定建设要以自然景观为主，严禁设立永久性建筑，禁止房地产开发等不符合森林公园主题功能的行为。第三组证据：1.迎接中央环境保护督查“回头看”受理案件转办单（第15批）；2.迎接中央环境保护督查“回头看”受理案件转办单（第18批）；3.迎接中央环境保护督查“回头看”受理案件转办单（第21批）；4.迎接中央环境保护督查“回头看”受理案件转办单（第24批）。第三组证据用以证明由于申请人建设的房屋不符合相关规划，被群众信访举报，并且中央环保督查作为重点案件多次交办。第四组：榆树市国有林总场出具的证明材料，用以证明榆树市国有林总场证实原告不是光明林场职工。第五组：榆树市土桥镇人民政府《榆树市第15批重点案件办理情况报告》，用以证明2018年12月1日经土桥镇人民政府确认6栋建筑不符合榆树市花园山省级森林公园总体规划，应予以拆除。第六组：榆树市林业局《榆树市第15批重点案件办理情况报告》，用以证明2018年12月1日经榆树市林业局确认6栋建筑不符合榆树市花园山省级森林公园总体规划，应予以拆除，恢复森林公园原貌。第七组：榆树市国土资源局《榆树市第15批重点案件办理情况报告》，用以证明榆树市国土资源局2018年12月1日认定6栋住宅不符合森林公园规划。第八组：榆树市住房和城乡建设局《榆树市第15批重点案件办理情况报告》，用以证明榆树市住房和城乡建设局于2018年12月1日出具证明，证实6栋住宅不符合吉林省榆树市花园山省级森林公园总体规划。第九组：《关于撤销王冰、马冬梅等8人土地登记用地审批许可的请示》，用以证明榆树市国土资源局向榆树市人民政府申请，要求撤销马冬梅等8人的国有土地使用证、建设用地批准书、国有建设用地审批表、国有土地使用权租赁合同不动产权证书等行政许可。第十组：榆树市人民政府法制办公室市政府行政决定（裁定批复、通知）审核表，用以证明2019年2月2日经政府法制办同意可以撤销上述行政许可。第十一组：榆树市人民政府关于同意撤销李也等8人土地登记用地审批行政许可的批复（榆政函（2019）12号），用以证明榆树市人民政府同意撤销上述行政许可。第十二组：行政许可撤销决定书及送达回证（国土），用以证明榆树市国土资源局经调查原告的土地使用证没有对应的土地资料加以佐证，故依法撤销了原告的《建设用地批准书》及《国有建设用地使用权出让合同》。第十三组：行政许可撤销决定书及送达回证（住建），用以证明榆树市住房和城乡建设局依法撤销了建设用地规划许可证及建设工程规划许可证。第十四组：房地产估价报告，用以证明拟拆除前已委托社会中介对拟拆除房屋进行了价格鉴定。第十五组：《通告》，用以证明2019年5月8日榆树市人民政府限期5日内自行拆除违章建筑。第十六组：报纸局部复印件，用以证明通过省级报纸向社会公开进行通告。 经庭审质证，原告对被告所举证据质证如下：第一组证据除《国有建设用地使用权权属来源证明书》外，其他证据均是原告向土地部门及住建部门申请相关许可的资料，原告未以林场职工身份进行申请，相关审批、合同等文件也没有前置条件要求原告必须是林场职工身份。原告取得国有土地及房屋权利证书，发生在森林公园规划之前，案涉土地性质是国有建设用地，可以自由交易，故原告取得的各项行政许可合法有效。对《国有建设用地使用权权属来源证明书》有异议，该证据来源不清、有涂抹痕迹，不是原告出具。原告与光明林场《国有土地使用权转让合同》上载明的“汤金良”签字与该证明书上的签字明显不是一个人所签，经与汤金良核实，其未在证明书上签过字，该证据是伪造的。对第二组证据的真实性没有异议，但对证明问题不予认可。证据1是2013年3月作出的，在原告最初购买房屋之后，原告作为公民，对该文件不知情；证据2公告发布于原告申请行政许可之后，原告的房屋在1982年便建成了最初的房屋，于90年代陆续获得房屋权利证书。公告并未禁止在取得国有建设用地使用权后建设住宅，故原告建设房屋并未违反该公告禁止的项目；证据3发生在原告申请行政许可之后，且原告在取得国有建设用地使用权后建设住宅并未违反该批复禁止的有关事项；退一步讲，如果原告申请的行政许可不符合整体规划，被告及国土、住建部门应当在原告申请过程中予以告知，被告及相关部门应当对行政许可的审批承担责任，而不能将责任归于原告。对第三组证据真实性、证明问题均不予认可，原告是在原住宅地址上修建，并经过被告及国土、住建部门层层审批取得权利证书。对第四组证据真实性没有异议，对证明问题有异议，原告从未以任何形式声明过是林场职工身份，不存在“骗”的主观故意和客观行为；对第五至八组证据有异议，对于土桥镇政府调查情况不予认可，原告申请建设用地使用权许可发生在森林规划之前，并获批相关各项行政许可，并非在森林规划之后违规建设房屋；对于土桥镇政府调查的“王大朋建设光明寺涉及刑事案件一事”，榆树市人民检察院2019年8月出具榆检刑不诉（2019）22号《不起诉决定书》更加证明该情况报告部分事实调查与实际情况不符。对第九组证据有异议，对于榆树市国土资源局请示中陈述内容与事实不符，原告等人签订合同从未冒充过林场职工，且《国有土地使用权转让合同》的内容以及相关法律规定，对于国有建设用地使用权的受让人并未要求需要是林场职工身份；原告主观没有“骗”的故意，客观上也没有实施“骗”的行为，从未向任何部门宣称自己是林场职工，至于光明林场为何出具相关证明且证明名字部分存在涂改现象，原告对此毫不知情，原告等人依据各部门的要求申请各项行政许可，经被告及有关单位层层审批获得许可，如果被告认为缺少相关资料，应当告知原告补正而不能随意认定原告存在欺骗行为予以撤销，如果确实不能补正，根据法律规定对原告予以赔偿。故该批复没有事实和法律依据，被告行政违法。对第十组证据有异议，原告从未作出“欺骗行为”，法律对于国有建设用地使用权出让也从未要求受让人须有国有林场职工身份。对十一组证据有异议，该批复是依据错误的事实作出，原告没有欺骗行为；根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”平等、自愿、有偿的原则是民事合同的基本原则，可见土地使用权租赁合同及出让合同是民事合同。两份合同内容符合法律规定且各原告无违约行为，合同效力合法有效且合同期未届满，被告对上述合同的撤销没有法定及约定的理由，被告行使撤销权不符合《中华人民共和国合同法》的有关规定，除斥期间已经过，其单方撤销行为无效；对第十二组证据有异议，原告是否是国有林场职工并不是受让国有土地使用权的限制性条件，且原告没有向有关部门虚构自己是林场职工身份；撤销决定认定事实错误，继而适用法律不当，撤销决定违法；对于送达回证有异议，各原告并未在2019年2月15日收到各项决定，送达回证不具有真实性；对证据十三，对证据目的不予认可，住建部门撤销依据是国土部门的撤销决定，因国土部门的撤销决定没有事实依据、适用法律错误，故本组撤销决定同样违法；对十二、十三组证据的撤销决定有异议，原告是在2019年5月21日委托王大朋统一取回上述文书，于2019年5月23日针对上述撤销决定已向榆树市人民法院提起诉讼，该院至今未通知缴纳诉讼费，原告代理人就该系列案件已多次向贵院行政庭反应情况；对十四组证据不予认可，系榆树自然资源局单方委托，未通知原告到场，评估程序违法；对十五、十六组证据有异议，通告内容认定决定拆除原告房屋决定没有法律依据，且未告知当事人依法享有的权利、救济途径，违反行政强制法的相关规定。 被告对原告所举证据质证如下：对证据1真实性无异议，对证明问题有异议。此件应在土地权属初始登记过程中，上缴行政机关保存在原始档案中，不应在当事人手中存放。原告提供的证据1只是6栋别墅翻建之前的相关证据而翻建后，新建的6栋别墅证据是原告通过骗取登记的行为取得，并且违反花园山森林公园规划，原告提供这些证据不能证明翻建行为是合法的，按照相关证据原告新建的6栋房屋属于违章建筑，同时原告上述证据在办理土地及规划手续时，有一部分并未向登记机关出示。对证据2与本案无关。对证据3真实性无异议，被告不知情。对证据4无异议。 本院对上述证据认证如下：被告提供的第一组证据能够证明原告土地、规划行政许可、土地使用权登记等取得过程，本院予以采纳。原告提出的原告是否有提供虚假材料骗取行政许可行为不是本案审理的范围，应当在行政许可撤销案件中提出。被告提供的第二组至第十三组证据能够证明森林公园规划审批过程以及原告土地、规划行政许可、土地使用权登记等被撤销的过程，本院予以采纳。关于原告提出被告递交的城乡规划主管部门撤销行政许可决定以及土地主管部门撤销行政许可决定不应采纳的问题，本案将此作为证据进行审查，因不存在重大且明显违法的情形，本院予以采纳。被告提供的第十四组证据是房地产估价报告，因本案原告房屋是否为合法权益尚不能确定，故对于房屋价值的证据，本院不予采纳。被告提供的第十五组、第十六组证据属于对原告履行催告及公告程序，本院予以采纳。原告递交的证据1、2均是针对原告是否存在骗取行政许可行为的相关证据，该行为存在于否影响到行政许可撤销是否正确的问题，与本案审理的行政强制行为是否违法没有直接关联，本院不予采纳。原告递交的证据3、4客观、真实，本院予以采纳。 经本院审理查明，2013年3月20日，吉林省林业厅作出《榆树市林业局关于建立吉林榆树花园山省级森林公园的批复》。2015年5月27日吉林省林业厅批准榆树市林业局《关于榆树花园山省级森林公园总体规划的批复》，批复要求禁止开山、开矿、采石、房地产开发、建设开发区等不符合森林公园主题功能的行为。 2014年5月25日，原告马冬梅与榆树市光明林场签订了《国有土地使用权转让合同》，约定榆树市光明林场将位于土桥镇用途为住宅、批准面积为500平方米土地转让给马冬梅。2014年6月2日，榆树市国土资源局土桥国土资源所作出现场踏查情况纪实“经查，该宗地系国有土地，原土地使用者是光明林场，1982年前建职工家属房占用国有土地建设用地，后转让给马冬梅三间，占地面积500㎡，建筑面积62.1㎡……”。2014年6月17日榆树市土地估价事务所出具了土地租赁估价结果报告，单价25元每平方米，总价12500元。同时，榆树市国土资源局出具了完费通知单。原告于2014年6月19日向榆树市国土资源局申请对租赁住宅用地500平方米办理国有建设用地使用权审批。双方于当日签订了《国有土地使用权租赁合同》。此后，榆树市国土资源局为原告马冬梅核发了建设用地批准书及土地使用权证。2018年3月16日，榆树市国土资源局为原告马冬梅颁发了不动产权证，权利类型为国有建设用地使用权。2018年3月20日，原告向榆树市国土资源局申请建设二楼住宅用地审批手续。2018年3月22日，榆树市住房和城乡建设局为原告马冬梅颁发了建设用地规划许可，批准建设规模173.9平方米。榆树市国土资源局于2018年4月16日为其核发了建设用地批准书，批准建筑占地面积93.5平方米。2018年4月28日，榆树市住房和城乡建设局为原告马冬梅颁发了建设工程规划许可。 在中央环保督察期间，经群众举报，被告榆树市人民政府组织相关部门对案件进行调查。2019年2月2日，榆树市国土资源局作出《关于撤销王冰马冬梅等8人土地登记用地审批行政许可的请示》。次日，榆树市人民政府作出《关于同意撤销王冰等8人土地登记用地审批行政许可的批复》。2019年2月11日，榆树市国土资源局对原告作出五份行政许可撤销决定书，分别撤销了原告名下的《国有土地使用证》行政许可、《建设用地批准书》行政许可、《国有土地使用权租赁合同》行政许可、《不动产权证书》行政许可、《建设用地批准书》行政许可。2019年2月12日，榆树市住房和城乡建设局作出两份行政许可撤销决定，分别撤销了马冬梅名下的《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》行政许可。榆树市自然资源局委托吉林省房地利美地产土地评估有限公司作出房地产估价报告，案涉房屋市场价值为85.4万元（证照齐备价格）。2019年5月8日，榆树市人民政府作出通告，限原告五日内自行拆除。在规定期限内不能自行拆除的，榆树市人民政府将强制拆除。2019年5月21日，榆树市人民政府将案涉房屋予以强制拆除。原告不服，于2019年5月28日诉至本院。 本院认为：一、关于被告榆树市人民政府强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定……”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”结合以上法律条款规定，违法建筑强制拆除程序通常包括以下内容：1.城乡规划部门依法作出责令停止建设或者期限拆除决定后，当事人在法定期间内不申请行政复议或者提起行政诉讼。2.依照《行政强制法》第三十五条的规定，作出书面催告通知书，催告当事人履行拆除义务。根据《行政强制法》第四十四条的规定，向社会公告拆除违法建筑事宜。3.作出行政强制拆除执行决定，确定强制执行的具体时间。当事人到期未自行履行，行政机关依法采取强制措施，对违法建筑予以强制拆除。本案中，城乡规划主管部门将原告持有的建设工程规划许可、建筑用地规划许可予以撤销，但未同时作出限期拆除决定。被告榆树市人民政府在此情况下，仅作出通告、公告即对原告房屋实施的强制拆除行为违反了前述《行政强制法》的强制执行程序规定。 二、关于原告的赔偿请求应否支持的问题。 首先，吉林省林业厅作出《关于榆树花园山省级森林公园总体规划的批复》的时间是2015年5月27日，原告向榆树市国土资源局申请建设二楼住宅用地审批手续发生在2018年3月20日。无论原告是否骗取审批，原告建设二楼的行为与林场职工对原有住宅进行修缮、翻建不同，其在省级森林公园范围内建设别墅类（二楼）住宅，不符合土地管理法及国家环保政策的相关要求，属于清理整顿对象，对其进行拆除的结果符合行政管理目的。第二，本案原告如果存在合法利益，其损害后果亦不能归责为环境整治，而应归责为行政机关违法作出行政许可的行政行为。也就说，原告应基于信赖利益保护原则先行向作出行政许可的行政机关主张权利，要求补偿其信赖利益损失，争议无法解决可依法提起行政复议或起行政诉讼。第三，因原告是否存在信赖利益尚不能确定，且拆除行为未造成室内物品损失，不存在物品损失的赔偿责任问题，因此即使拆除行为不符合行政强制法的规定，也不应当判决榆树市人民政府承担赔偿责任。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、被告榆树市人民政府2019年5月21日强制拆除原告马冬梅房屋的行为违反《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十七条、第四十四条的行政强制执行程序规定。 二、驳回原告马冬梅的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告榆树市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长  韩会志 审判员  姜 楠 审判员  厉 丽 审判员  霍慧超 审判员  亓晓鹏 二〇一九年十一月十八日 书记员  侯天航