福建省厦门市集美区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0211行初214号 原告许滨，男，汉族，1971年2月11日出生，住福建省厦门市同安区。 委托代理人蔡丽霞，女，汉族，1969年11月20日，住福建省厦门市思明区，系许滨之妻。 被告厦门市思明区城市管理局，住所地福建省厦门市思明区湖滨四里69号一，统一社会信用代码11350203751614230W。 诉讼代表人何劲松，局长。 委托代理人卢耿贤，福建开元大同律师事务所律师。 被告厦门市思明区人民政府，住所地福建省厦门市思明区民族路33号，统一社会信用代码11350203004154007Y。 法定代表人夏长文，区长。 委托代理人马思远，工作人员。 委托代理人廖山海，福建联合信实律师事务所律师。 原告许滨不服被告厦门市思明区城市管理局（以下简称“思明城管局”）、被告厦门市思明区人民政府（以下简称“思明区政府”）限期搬迁拆除通知一案，原告于2019年9月23日向本院提起诉讼，经原告申请延长立案审查限期，本院于2019年10月9日依法受理该案，并于2019年10月11日依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年11月4日组织庭前证据交换，原告许滨及其委托代理人蔡丽霞、被告思明城管局委托代理人卢耿贤、被告思明区政府委托代理人廖山海到庭参加。本院依法组成合议庭审理本案，本案现已审理终结。 原告许滨诉称，2002年12月份，原告父亲许世坤与西林村东坪山村民小组签订租赁合同租用一亩山地作为养鸟用地及2004年1月15日原告与西林村东坪山村民小组签订土地租赁合同租用3.5亩空地作为种植用地，不是水田地，当时的合同是统一范本，已经把“水田”划掉，当时是空地，山顶上没有水田地。租期为2004年1月15日至2029年1月15日，共计25年。该合同证明了签订用地协议。根据土地法，第二条、第八条、第十条。村民小组有权行使权力。该契约合法有效。原告享有合法使用权，证明了这块地的权属清晰，根本不涉及纠纷。2002年，原告经村民小组同意，该处山地上从事养殖用地，因生产管理需要在该处依山建造了管理房。根据相关法律法规，原告有建设农用附属设施的权利。经村民小组的许可，一直至今依据福建省实施中华人民共和国土地管理办法第四十三条，直接为农林牧渔业生产服务自用的管理房、仓库等除外，不需要审批。当时的政策没有法律法规要求建设工程规划许可证。2004年因禽流感政府不允许养殖改种植，因新旧政策的冲突和历史的原因，其建造的管理房不属于改变土地用途，不存在违法行为。即便原告建设的建筑物属于违法建设，但被告思明城管局亦应当遵循法定程序后才可实施强制拆除，这既是土地行政主管部门履行的法定职责，更是其应尽的责任。被告思明城管局在未经过法定程序的情况下径行作出案涉通知，属违反法律规定之范畴。 原告2002年就在山顶开始养殖，被告不应依据2015年的文件作出该通知，而应当坚持法不溯及既往的原则进行处理。即便该属于违章建筑，并不必然受到法律的追责，原因在于法律赋予的追责主体行政处罚权力的同时，也规定了行使该权利的时效。根据我国现行法律的规定，对违章建筑物违法建设进行处罚的时效是两年，若超过该时效权利即消灭。 被告思明城管局违反了法定程序和正当程序。通知书具有行政处罚之属性，在其通知文书的内容上没有写明原告在收到决定书之日起，有复议和诉讼的权利，这是法律赋予当事人救济的途径。依据行政处罚法31、32、41、42条之规定，行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚的决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权陈述、申辩和要求举行听证的权利行政处罚的决定程序与必须规范操作。被告思明执法局作出的限期拆除通知书之前没有履行上述的法定程序，被诉行政通知的行为，与其具有法律上的利害关系。 综上所述，被告思明城管局所作出的行政决定违反法律规定，侵害了原告的合法权益。根据法律、法规和行政的规定，被告错误的行政处罚决定，将导致原告财产的损失，提出行政诉讼。特向贵院提出撤销被告作出的决定。原告的诉讼请求为：一、撤销厦门市思明区人民政府作出的厦思政行复〔2019〕8号《行政复议决定书》；二、撤销厦门市思明区城市管理局于2019年7月21日作出的关于限期自行搬出、拆除建（构）筑物的《通知》；三、本案诉讼费由被告承担。 原告许滨为支持其主张，向本院提供以下证据材料：1.租赁合同及附件；2.行政复议决定书；3.《通知》；4.厦门市人民政府专题会议纪要及厦门市思明区人民政府给莲前街道办事处的授权委托书；5.国土资发[2014]127号关于《进一步支持设施农业健康发展的通知》；6.照片（24张）；7.中华人民共和国住房和城乡建设部令第26号；8.网页截图；9.打印文稿一份；10.信息公开办理结果告知书；11.网页截图。 被告思明城管局认为，一、被告系法规授权对案涉违法建设作出处罚的行政主体。根据《立法法》第六十三条第一款、第四款，《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项、第六条第一款的规定，被告思明城管局系法规授权处罚该违法建设行为的行政主体。案涉《通知》，属于行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应裁定驳回。案涉违法建（构）筑物和设施尚未依法组织拆除，故该《通知》具有《限期改正通知书》的性质（如果原已做出行政处罚决定的，则具有执行催告的性质），系对东坪山违法建设进行专项整治的过程性行为（如果自行改正，可以不立案处理和加处罚款等），并非最终作出的行政决定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项，该《通知》属于过程性行为，不具有可诉性。根据《行政诉讼法》及其相关司法解释，本案应当裁定驳回起诉；如人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。三、原告许滨辩称“该违法建设系农林牧渔业生产服务自用的管理房、仓库，不需要审批”，没有相应的事实和法律依据。首先，根据《现场照片》，案涉违法建设并非用于农林牧渔业生产服务的用途。根据《厦门市思明区人民政府、厦门市城市管理行政执法局关于东坪山相关区域“两违”专项整治的通告》第二条第（一）、（二）、（三）的规定，因案涉违法建设属于非法占用土地进行建设、未取得建设用地规划许可证进行建设、未取得建设工程规划许可证或乡村建设许可证进行建设的情形，属于“两违”整治范围。其次，退一步假设“案涉违法建设的土地可能属于设施农用地”，案涉违法建设亦未根据《厦门市设施农用地管理实施细则》之规定进行整改并按规定备案，其行为也应当按照违法占地查处。 被告思明城管局为支持其主张，向本院提供以下证据材料：1.现场照片；2.国函[2000]113号《国务院关于厦门市城市总体规划的批复》、《厦门市城市总体规划（1995年至2010年）》；3.《厦门市思明区人民政府、厦门市城市管理行政执法局关于东坪山相关区域“两违”专项整治的通告》；4.厦门市设施农用地管理实施细则；5.现场照片和勘验笔录；6.（2012）思行初字第175号行政判决书。 被告思明区政府认为，一、其依法履行复议职责，涉案复议程序合法规范。原告于2019年7月24日行政申请复议，其依法决定受理立案，并向思明城管局发出《行政复议答复通知书》。思明城管局于8月11日提出《行政复议答辩状》，同时提交了作出《通知》的证据、法律法规依据等有关材料。其依法进行审查，经集体讨论通过后，于9月11日决定维持《通知》，并将涉案《行政复议决定书》送达原告及思明城管局，案涉复议决定的程序合法规范。二、案涉建筑为原告居所，并非原告所称“农业附属设施”。经复议程序中审理查明，2002年原告父亲许世坤与西林村东坪山村民小组签订租赁合同，租用1亩山地作为养鸟用地。2004年原告与西林村东坪山村民签订土地租赁合同，租用3.5亩水田，租期为25年。2002年，申请人未经任何审批程序，擅自在该处建设3处违法建设，门牌号为××。且经查明，案涉建筑系原告在复议程序及起诉中所称“生存居所”，而非“农业附属设施”或“生产管理房”，亦未依照《厦门市设施农用地管理实施细则》进行审批。三、原告建设案涉建筑的行为违反《城乡规划法》和《土地管理法》，系“两违”建筑。四、被告思明城管局作出的案涉《通知》非行政处罚行为。被告思明城管局依据《土地管理法》、《城乡规划法》、《厦门市城乡规划条例》、《厦门经济特区生态文明建设条例》、《厦门市风景名胜资源保护管理条例》等相关法律法规规定，以及《关于东坪山相关区域“两违”专项整治的通告》（厦思政〔2019〕42号）作出的《通知》，并非直接对原告作出的行政处罚决定，或为过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，其作出的厦思政行复〔2019〕8号《行政复议决定书》，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，原告的起诉或诉讼请求应予以驳回。 被告思明区政府为支持其主张，向本院提供以下证据材料：1.《行政复议案件立案审批表》；2.《行政复议申请书》；3.《当事人送达地址确认书》；4.《行政复议答复通知书》及其送达回证；5.《行政复议答辩书》及有关证据材料；6.厦门市思明区人民政府《行政复议（结案）审批表》；7.厦思政行复〔2019〕8号《行政复议决定书》及其送达回证、签收凭证。 经审理查明，被告思明城管局于2019年7月21日作出《通知》一张并将该通知张贴于门牌号为××建筑物的大门前。该通知载明，经查，此处建（构）筑物无批建手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《厦门市城乡规划条例》、《厦门经济特区生态文明建设条例》、《厦门市风景名胜资源保护管理条例》等相关法律法规规定。根据《关于东坪山相关区域“两违”专项整治的通告》（厦思政〔2019〕42号），限该处建（构）筑物的业主／使用人／经营户于2019年7月26日之前自行搬出建（构）筑物的财物并自行拆除上述违法建（构）筑物，逾期不拆除的，将依法强制拆除。原告许滨就该《通知》于2019年7月25日向思明区人民政府申请行政复议，思明区人民政府于2019年7月30日予以受理后，经审查，于2019年9月11日作出厦思政行复〔2019〕8号《行政复议决定书》，决定维持思明城管局于2019年7月21日作出的案涉《通知》。 另查明，自该《通知》作出并张贴后，案涉建（构）筑物至本院于2019年11月4日组织证据交换时尚未被拆除，仍保持原状。 以上事实有原、被告所提供的证据材料及本院制作的证据交换笔录等予以证实。 本院认为，公民提起行政诉讼，其所诉请之事项须属于人民法院行政案件的受案范围。从内容上看，被告思明城管局作出案涉《通知》系其对位于思明区××的建（构）筑物涉嫌违法建设等情况告知当事人，并劝导在该地段进行非法占地的违建当事人在一定时间内予以搬迁，否则将承担不利法律后果的一种警示告知行为。从结果上看，原告所主张的位于思明区××的建（构）筑物至2019年11月4日本院组织证据交换时并未因该《通知》而被强制拆除，而是继续保持原样。退一步言，即便日后被告作出行政处罚决定或实施强制拆除行为，原告亦可就该行政处罚决定或事实拆除行为依法主张处理。故案涉《通知》系不具备行政强制力的告知性行为，对于原告主张的位于思明区××的建（构）筑物性质认定不产生实质性、最终性的影响，对原告的权利义务亦未产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对原告的起诉应予驳回。被告思明区政府在本案中受理许滨提出的行政复议申请后作出案涉行政复议决定赋予许滨诉权存在不当，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项及第三款之规定，裁定如下： 驳回原告许滨的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长  丁耀霜 审 判 员  蓝水凤 人民陪审员  辛 林 二〇一九年十一月四日 法官助理谢正琰 代书 记员  陈荣强 附：本案所适用的法律、法规依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： 公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； 调解行为以及法律规定的仲裁行为； 行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。