广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行再14号 上诉人（原审原告）：侯以杨，男，1959年10月2日出生，汉族，住广西桂平市。 被上诉人（原审被告）：桂平市人民政府。住所地：广西桂平市县府街118号。 法定代表人：陈锦秀，市长。 委托代理人：马飞，桂平市司法局干部。 委托代理人：冼毅锋，广西桂力律师事务所律师。 上诉人侯以杨因房屋拆迁安置补偿协议纠纷一案，不服贵港市中级人民法院（2018）桂08行再2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人侯以杨，被上诉人桂平市人民政府的委托代理人马飞、冼毅锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明，侯以杨原有一座房屋位于桂平市中××路，占地面积62.1平方米，建筑面积133.68平方米。2010年5月21日，桂平市人民政府因中山南改造需拆迁侯以杨的上述房屋，桂平市人民政府即以桂平市城市建设大会战指挥部名义与侯以杨签订房屋拆迁补偿安置协议，协议对侯以杨房屋的面积、补偿安置方式以及拆迁期限等内容进行了约定。其中，协议第二项第4点规定：“乙方应拆除并符合回建地安置条件的房屋占地面积62.10平方米，甲方实行统一规划、安置。甲方在桂平市××新区建设控制性规划的DN11号地的回建区安排62.1平方米的土地给乙方作为建设房屋的回建地，并按四层半砖混结构房屋的建筑要求帮建好基础和地圈梁、小区主干道、主排污沟，负责安装水电管线到户外。甲方给予乙方回建地安置后，对乙方房屋所占用的土地不给予补偿，该土地作为建设中山南道路使用。”协议第三项还规定：甲方负责为乙方办理安排的回建地的土地使用证和准建证，但超出被拆房屋原证件部分所需的费用由乙方承担。协议签订后，桂平市人民政府按照协议约定向侯以杨支付了包括房屋及附属物补偿费68656.3元、6个月的临时安置补助费4812.48元、一次性搬迁补助费1604.16元等合计75072.94元的货币补偿，并支付了从2011年1月至2016年6月期间的第2期至第12期的临时安置补助费57749.76元给侯以杨，侯以杨的房屋也按协议约定予以拆除。此后，桂平市人民政府一直按约给付临时安置补助费，但至今并未安排回建地给侯以杨。另查明，在该院审理（2017）桂08行初96号冯大开诉桂平市人民政府拆迁补偿安置协议一案执行过程中，双方就桂平市××新区建设控制性规划的DN11号地委托广西国泰房地产土地资产评估有限公司进行评估，该公司于2018年12月3日作出桂国泰房[2018]NO301C号《房地产估价报告》，评估价为9467.25元/平方米（含回建土地、回建地基础及圈梁建设成本、回建地小区三通一平建设成本、办理建设工程规划许可证费用），另加80元/本办不动产证用费用。庭审中桂平市人民政府表示由于DN11号地没有征收而没法安置回建地给申请人，桂平市人民政府愿意以货币补偿方式继续履行协议，侯以杨也表示同意货币补偿方式继续履行协议，但补偿价格存在争议。经庭审调解，侯以杨、桂平市人民政府双方均表示可以变更补偿方式为货币补偿，但因对补偿标准存有异议，未能达成调解协议。 贵港市中级人民法院一审认为，行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标与公民、法人或者其他组织协商订立的具有权利义务内容的协议，即行政协议保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，因此，当出现纠纷时，在适用行政法律规范解决争议的同时，还可以适用不违反行政法原则的民事法律规范。本案中，为了中山南改造，桂平市人民政府在法定职责范围内与侯以杨通过协商，签订的《协议》不违反法律、行政法规的强制性规定，内容合法，所签协议有效。《中华人民共和国合同法》第六十二条规定：当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：……（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。本案中，桂平市人民政府与侯以杨签订《协议》已长达九年，期间几经侯以杨催促，但回建地至今仍未落实。根据前述法律规定，桂平市人民政府已超出履行合同的合理期限，其行为已构成违约。桂平市人民政府以协议未对安排回建地的时间作出明确约定作为其未构成违约的抗辩理由，与上述法律规定不符，其理由不能成立，该院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”现桂平市人民政府已明确表示无法安排回建地给侯以杨，可以变更为货币补偿，侯以杨亦同意货币补偿，但对补偿标准未达成一致，对于如何进行补偿，应依照《中华人民共和国国家赔偿法》规定的损害赔偿原则，以赔偿公民、法人或者其他组织所遭受的直接财产损失为限。侯以杨与桂平市人民政府签订的《协议》约定回建地位于桂平市××新区建设控制性规划的DN11号地，现因桂平市人民政府未按约定地块落实回建地，侯以杨直接损失的价值就应体现在原约定的DN11号地块的土地价值上，桂平市人民政府应采取支付一次性补偿金的补救措施补偿侯以杨。在该院已生效的（2017）桂08行初96号案执行过程中，广西国泰房地产土地资产评估有限公司对DN11号地进行了评估，《房地产估价报告》评估价为9467.25元/平方米（含回建土地、回建地基础及圈梁建设成本、回建地小区三通一平建设成本、办理建设工程规划许可证费用），另加80元/本办不动产证费用。该院认为，该报告以DN11号地回建地用途为住宅用地，性质为国有划拨土地，以2018年11月19日作为价值时点，并按《协议》约定的建筑物规划、回建地交付标准和小区建设标准进行评估，得出的评估结果已能充分体现DN11号地块的经济价值，可作为桂平市人民政府补偿侯以杨未获得回建地安置而遭受损失的依据使用。按照《协议》约定，侯以杨可获得回建地面积为62.10平方米，根据DN11号地评估标准计算补偿款，侯以杨可获得补偿款为587916.225元（62.10平方米×9467.25元/㎡＋80元办证费用），因此，桂平市人民政府应一次性补偿申请人回建地损失587916.225元。而且为了实质性化解行政争议，对《协议》第二项第2点约定的临时安置补助费，桂平市人民政府还应按约定继续向侯以杨支付临时安置补助费至上述赔偿款全额到付之月止。 贵港市中级人民法院一审判决：一、撤销该院（2016）桂08行初41号行政判决；二、桂平市人民政府应于本判决发生法律效力之日起六个月内一次性支付侯以杨补偿款587916.225元，若桂平市人民政府未按期支付全额赔偿款，则承担从判决发生法律效力后六个月期满之日起未及时给予侯以杨赔偿而造成的利息损失，该利息损失应当参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条规定，以判决发生法律效力起六个月期满之日时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。案件受理费50元，由桂平市人民政府负担。侯以杨预交的受理费5050元，予以退还。 侯以杨上诉请求，1.撤销贵港市中级人民法院（2018）桂08行再2号行政判决；2.判决桂平市人民政府履行《房屋拆迁补偿安置协议》并计算清被征收房屋所占土地的价值与DN11号地的差价；3.如履行不了，判决桂平市人民政府赔偿扩建中山南征收侯以杨位于中山南的商铺所占土地的价值；4.本案的诉讼费由桂平市人民政府承担。事实和理由：（一）桂平市人民政府的行政行为违法。1.桂平市人民政府于2010年征收侯以杨的商铺房屋时，既未听取侯以杨的陈述和申辩，也未对被征收房屋的价值进行评估，尤其是期间侯以杨几经催促，至今已9年有余，也尚未对侯以杨进行安置，严重违反国家依法行政的规定，损害了人民政府的公信力。2.桂平市人民政府自始至终没有向侯以杨送达过征收房屋的书面决定，更没有听取侯以杨的陈述和申辩，取而代之的是城管、警察的强拆行为。3.桂平市人民政府作为行政机关，也是提供《房屋拆迁补偿安置协议》的一方，本应严格执行国家的政策和法律法规，公平征收老百姓的房屋，但桂平市人民政府为了达到少补偿，违反《中华人民共和国合同法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》，故意免除其责任，排除侯以杨的权益。（二）一审法院适用法律错误。一审法院违反法律适用规则，不用房屋征收的有关法律，而是适用《中华人民共和国国家赔偿法》，其目的是为了让桂平市人民政府少补偿。DN11号地还是一块村民承包的集体土地，一审法院（2018）桂08行再2号行政判决，以虚构的评估条件评估DN11号地的价值（9467.25元/㎡），作为赔偿价值明显与《国有土地上房屋征收评估办法》第9条相违背。只有在安置补偿已经解决的情况下，侯以杨的物权才能发生变更与消灭。如果只用9467.25元/㎡补偿，侯以杨根本不可能买回同样条件的回建地，甚至商品房也买不回来，这是极其不公平的，侵犯了侯以杨的居住权和收益权，不能因征收而降低农民的生活水平。现实中，如果DN11号地按协议的条件建好才评估，价值应在18000-20000元/㎡，只有体现在被征收房屋及其房屋所占用的土地的价值才是公平的。侯以杨被征收的铺面是位于中山南路边，交通便利，有着优厚的经济价值，拆迁到DN11号地，属于产权置换情形。一审法院以虚构条件评估DN11号地作为补偿价值，不计算被征收房屋的价值与DN11号地的差价，严重侵害了侯以杨的合法权益。 桂平市人民政府辩称，（一）因桂平市中××路的改造，需要对侯以杨户所有的房屋进行拆迁，桂平市城市建设大会战指挥部办公室按照补偿标准，于2010年5月21日与侯以杨签订《房屋拆迁补偿安置协议》，是双方的真实意思，侯以杨在其一审起诉书及开庭审理中均认为是合法有效的协议，双方均应履行协议约定的义务。（二）一审法院根据查明的事实，以及侯以杨也同意原来约定的安置回建地补偿方式变更为货币补偿方式履行协议的实际情况，按照约定安置的回建地评估价格，判决桂平市人民政府支付补偿款。该判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律和判决结果正确。（三）侯以杨上诉请求缺乏依据。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。 二审庭审中，侯以杨提供桂平市西山镇岭头村民委员会于2019年7月30日出具的《证明》一份，拟证实照片所反映的即为侯以杨被拆除的房屋原状。桂平市人民政府对该照片的真实性、合法性和关联性均不予认可。本院认为，侯以杨提供的《证明》不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，即不属于二审新证据。桂平市人民政府未按照《房屋拆迁补偿安置协议》约定履行为侯以杨安置回建地的义务，双方在诉讼中均同意变更补偿方式为货币补偿已为双方当事人认可，故侯以杨被拆除房屋原状与本案无关，对该《证明》不予采信。 双方当事人对一审法院查明的案件事实均无异议，本院二审予以确认。 本院认为，本案中，桂平市人民政府为城市建设需要扩建中山南而拆除侯以杨的房屋，侯以杨作为被征收当事人与房屋征收实施机关签订安置补偿协议，是处分自身权益的行为。侯以杨与征收安置实施机关就补偿安置方案经协商一致达成安置补偿协议，领取补偿款，接受回建地安置方式，即已经不存在就征收实施机关征收土地行为再行主张权益的资格。故侯以杨以桂平市人民政府征收房屋时未听取其陈述、申辩，未对房屋价值进行评估，属于违法行政的主张不能成立。根据侯以杨的上诉请求和理由，并结合原审审理情况，本案审理的焦点是双方于2010年5月21日签订的《房屋拆迁补偿安置协议》应如何履行的问题。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。作为国家机关，维护公共利益是行政机关的重要职责，在公共利益与私人利益发生矛盾时，应优先考虑公共利益的实现，但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。现双方当事人对桂平市人民政府超过履行合同的合理期限未落实回建地给侯以杨，该行为构成违约，双方同意变更补偿方式为货币补偿并无异议。故一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，认定桂平市人民政府应对由此给侯以杨造成的损失给予相应补偿并无不当。虽然双方就补偿标准存在争议，侯以杨主张应以其被征收房屋所占土地价值计算补偿款，如按回建地价值计算则应算清被征收房屋所占土地价值与DN11号地的差价。但是，根据双方协议约定，桂平市人民政府在桂平市××新区建设控制性规划的DN11号地的回建区安排62.10平方米的土地给侯以杨作为建设房屋的回建地，并按四层半砖混结构房屋的建筑要求帮建好基础和地圈梁、小区主干道、主排污沟，负责装好水电管线到户外。桂平市人民政府负责为侯以杨办理安排的回建地的土地使用证和准建证。桂平市人民政府给予侯以杨回建地安置后，对侯以杨房屋所占用的土地不给予补偿，该土地作为建设中山南道路使用。因此，侯以杨与桂平市人民政府在《房屋拆迁补偿安置协议》中已经约定DN11号回建地作为其被征收房屋的安置地，补偿项目及对象都已明确，双方同意变更为货币补偿是履行协议方式的改变，并非双方解除《房屋拆迁补偿安置协议》后重新启动补偿程序。故一审法院以另案执行过程中，广西国泰房地产土地资产评估有限公司接受法院委托，对DN11号地以2018年11月19日作为价值时点，按回建地用途为住宅用地、性质为国有划拨土地及前述协议约定的建筑物规划、回建地交付标准和小区建设标准进行评估确定的评估价格为补偿基准，并作为桂平市人民政府补偿侯以杨未获得回建地安置而遭受损失的依据使用。同时，从实质性化解行政争议的角度出发，判令桂平市人民政府按协议约定继续向侯以杨支付临时安置补助费直至补偿款全额到付之月止，能够体现公平合理补偿的原则，亦无不当，应予维持。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，实体处理恰当，本院予以维持。侯以杨的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元（侯以杨已预交），由侯以杨负担。 本判决为终审判决。 审判长 唐 菁 审判员 陈 丹 审判员 万晓敏 二〇一九年十一月十一日 书记员 罗 誉