杭州市上城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0102行初133号 原告严金发，男，1941年12月19日出生，汉族，住浙江省桐乡市。 原告严金南，男，1956年11月25日出生，汉族，住浙江省桐乡市。 原告李惠根，男，1952年6月30日出生，汉族，住浙江省桐乡市。 原告李雪根，男，1954年2月2日出生，汉族，住浙江省桐乡市。 四原告共同委托代理人娄静、吕琢（实习），北京市盈科律师事务所律师。 被告浙江省水利厅，住所地浙江省杭州市梅花碑7号。 法定代表人马林云，厅长。 委托代理人陈书宏、邓晓群，省行政复议局工作人员。 第三人嘉兴市水利局，住所地浙江省嘉兴市吉水路303号。 法定代表人潘侃，局长。 委托代理人李永强，该局工作人员。 第三人桐乡市水务集团有限公司，住所地浙江省桐乡市梧桐街道中山西路13号。 法定代表人金朱平，董事长、总经理。 委托代理人陆伟，该公司员工。 委托代理人沈彦秉，浙江百家律师事务所律师。 原告严金发、严金南、李惠根、李雪根诉被告浙江省水利厅行政复议一案，于2019年8月17日向本院邮寄起诉材料，经补正，本院于同年9月2日立案受理并依法组成合议庭，于同年9月6日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。因嘉兴市水利局和桐乡市水务集团有限公司（以下简称桐乡水务公司）与本案的审理具有法律上的利害关系，故本院通知其作为第三人参加诉讼。2019年10月11日本院公开开庭审理了本案。四原告的共同委托代理人娄静、吕琢，被告浙江省水利厅的委托代理人陈书宏，第三人嘉兴市水利局的委托代理人李永强，第三人桐乡水务公司的委托代理人陆伟、沈彦秉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 浙江省水利厅于2019年8月2日作出浙集复16[2019]1号《行政复议决定书》，“经审理查明：2018年3月29日，原桐乡市住房和城乡规划建设局审核认为桐乡市西部饮用水源保护建设工程项目符合城乡规划要求并向第三人颁发《建设项目选址意见书》（选字第3304832018TX012号）。2018年4月3日，原桐乡市国土资源局作出《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程（生态湿地工程）项目用地的预审意见》，认为涉案项目选址位于洲泉镇××大麻镇交接处，不涉及新增建设用地，属生态保护用地，符合国家用地政策等。2018年4月23日，桐乡市发展和改革局作出《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程可行性研究报告的批复》（桐发改审[2018]48号），同意第三人上报的涉案项目可行性研究报告，批复认为第三人建设该项目十分必要，项目主要包括生态湿地工程、取水泵站及原水管线工程，其中生态湿地工程位于洲泉镇××大麻镇交接处，西起桑柴湖漾，沿大红桥港，东至白荡漾，用地约5400亩。2018年10月10日，桐乡市发展和改革局作出《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程初步设计的批复》(桐发改审(2018)131号)。经第三人委托，浙江中水工程技术有限公司于2018年5月编制桐乡市西部饮用水源保护建设工程(生态湿地工程)水土保持方案报告书。2018年11月20日，第三人向被申请人提出对《桐乡市西部饮用水源保护建设工程(生态湿地工程)水土保持方案报告书(报批稿)》进行审批的申请，并提交《桐乡市西部饮用水源保护建设工程(生态湿地工程)水土保持方案报告书(报批稿)》《水行政许可授权委托书》《营业执照》《建设项目选址意见书》《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程(生态湿地工程)项目用地的预审意见》《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程可行性研究报告的批复》《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程初步设计的批复》等材料。同日，被申请人对第三人的上述申请予以受理。2018年11月27日，被申请人作出《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程(生态湿地工程)水土保持方案报告书的批复》(嘉水许(2018)13号)，原则同意第三人报送的涉案水土保持方案，主要内容批复如下：一、桐乡市西部饮用水源保护建设工程(生态湿地)位于桐乡市洲泉镇和大麻镇交界处，主要建设内容包括生态湿地、控制性建筑物、水土涵养工程、周边水利补偿工程和智慧水务及安防工程。工程征占地总面积为410.5795h㎡，其中永久征地355.7736h㎡，临时占地54.8059h㎡。工程总投资为137230万元(其中土建投资40769万元)。工程建设总工期为25个月，计划于2018年12月开工，2020年12月完工。项目区属于浙江省容易发生水土流失的其他区域，建设过程中涉及的土石方开挖、填筑和表层土临时堆置，会不同程度地扰动原地貌，损坏水土保持设施，如不采取有效的防治措施，易造成严重的水土流失。为此，编报水土保持方案，做好工程建设中的水土流失防治工作十分必要。二、工程挖方总量437.58万m3，其中表土29.39万m3；填筑总量362.00万m3，其中表土46.98万m3；借方量7.74万m3；余方总量8.13万m3，全部为土方；弃方总量为75.19万m3，包括淤泥74.89万m3和钻渣0.30万m3。三、水土流失防治责任范围分为项目建设区和直接影响区，总面积为426.5295h㎡，其中项目建设区面积410.5795h㎡，直接影响区面积为15.95h㎡。四、工程水土流失防治标准执行建设类项目二级标准，至设计水平年2021年的水土流失防治目标为：扰动土地整治率95%，水土流失总治理度87%，土壤流失控制比1.67，拦渣率95%，林草植被恢复率97%，林草覆盖率22%。五、工程水土流失防治区划分为3个，分别为Ⅰ区-生态湿地工程防治区，防治责任面积为336.2036h㎡；Ⅱ区-施工临时设施防治区，防治责任面积为19.57hm？；Ⅲ区-排泥场防治区，防治责任面积为54.8059hm？。同时提出各分区主要防治措施。六、水土保持措施应与主体工程同步实施，确保水土保持设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。七、水土保持估算总投资8975.3547万元(其中方案新增水土保持投资696.2647万元)，水土保持补偿费43.84472万元。八、水土保持方案实施由嘉兴市水利局负责监督检查，水土保持补偿费由嘉兴市水利局征收。生产建设项目投产使用前，建设单位应按规定自主验收，并向嘉兴市水利局报备水土保持设施验收材料。九、对建设单位提出的具体工作要求。2018年11月28日，被申请人将上述批复送达第三人。另查明，申请人在桐乡市西部饮用水源保护建设工程(生态湿地工程)项目内有使用的土地”，其认为，“根据《中华人民共和国水土保持法》第二条第二款规定，水土保持是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施；第二十五条规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区城开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施，水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。因此，水土保持方案的批复，系针对建设项目具体实施后有关水土保持的预案和措施，并不涉及建设项目范围内原有土地及土地上附着物所有权、使用权的改变，对土地使用权人和地上附着物所有权人、使用权人的权利义务并不产生实质影响。申请人在行政复议申请书中主张其使用土地因西部饮用水源保护建设工程面临征收，对申请人权利义务产生直接影响的应为行政机关作出的改变其土地使用权或地上附着物所有权、使用权的行为。申请人也未能说明涉案批复影响其除土地使用权或地上附着物所有权、使用权外的其他合法权益并提交相关证据。因此，申请人与被申请人作出涉案批复的行为没有法律上的利害关系。综上，申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定的受理条件”，故决定驳回四原告提出的行政复议申请。 四原告诉称，其系嘉兴市桐乡市大麻镇黎明村村民。因西部饮用水源保护项目建设工程项目面临征收，为核实征收的合法性，原告向嘉兴市水利局就该项目的水土保持方案批复文件及申报材料申请政府信息公开。嘉兴市水利局于2019年3月8日向原告公开答复嘉水许[2018]13号批复，原告认为，该批复主体与内容上均不符合法律规定，故依法向行政复议机关浙江省水利厅，即本案被告，申请行政复议撤销案涉批复。被告浙江省水利厅在受理原告的行政复议申请后，原告于2019年8月6日收到了其作出的浙集复16[2019]1号《行政复议决定书》。该《行政复议决定书》以“原告与被申请人作出的涉案批复的行为没有利害关系”“对原告的权利义务未产生实际影响”为由，驳回了原告的行政复议申请。原告认为，被告对原告不符合行政复议受理条件的认定，属于事实认定不清。首先，因报批地块涉及原告合法享有的基本农田，根据《土地管理法》等相关法律规定，作出案涉批复的嘉兴市水利局无权作出征收基本农田的具体行政行为，作出案涉批复的主体不适格；其次，案涉批复内容亦不符合法律规定，报批项目在无立项及土地审批手续的情况下获批，严重影响到原告作为案涉土地的合法产权人的实体权利。上述事实均表明，案涉水土保持方案的批复直接影响到原告的权利义务，具有法定利害关系。另外，对案涉批复中涉及的永久征地的生态湿地工程未改变基本农田的性质的认定亦与事实不符，对案涉批复主体不适格、审批手续不合法等问题的认定存在失实。综上，为维护原告合法权益，依法纠正行政复议决定的错误，原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的相关规定，诉至法院，要求判令：1、撤销被告浙江省水利厅作出的浙集复16[2019]1号《行政复议决定书》，并责令其重新作出行政复议决定。2、本案诉讼费由被告承担。 四原告立案时向本院提供了以下证据： 1、身份证复印件，拟证明四原告的身份信息。 2、《行政复议决定书》，拟证明被诉行政行为。 3、复议申请书，拟证明四原告向被告申请行政复议的事实。 4、嘉兴市水利局政府信息公开答复书，拟证明四原告通过政府信息公开获取被复议行政行为的事实。 5、嘉水许[2018]13号水土保持方案批复，拟证明被复议的批复是违法的。 四原告当庭补充以下证据： 6、强行除去地上附着物现场照片一组。 7、报警后公安机关现场处警照片一组。 证据6-7拟证明诉争事由与原告有利害关系，被告认定事实错误。 被告浙江省水利厅辩称，一、浙集复16〔2019〕1号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。原告不服嘉兴市水利局作出的嘉水许〔2018〕13号《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程(生态湿地工程)水土保持方案报告书的批复》(以下简称《水土保持方案批复》)，向被告申请行政复议。被告经行政复议审理查明：2018年3月29日，原桐乡市住房和城乡规划建设局审核认为桐乡市西部饮用水源保护建设工程项目符合城乡规划要求并向桐乡水务公司颁发《建设项目选址意见书》(选字第3304832018TX012号)。2018年4月3日，原桐乡市国土资源局作出《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程(生态湿地工程)项目用地的预审意见》，认为涉案项目选址位于洲泉镇××大麻镇交接处，不涉及新增建设用地，属生态保护用地，符合国家用地政策等。2018年4月23日，桐乡市发展和改革局作出《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程可行性研究报告的批复》(桐发改审〔2018]48号)，同意桐乡水务公司上报的涉案项目可行性研究报告，批复认为桐乡水务公司建设该项目十分必要，项目主要包括生态湿地工程、取水泵站及原水管线工程，其中生态湿地工程位于洲泉镇××大麻镇交接处，西起桑柴湖漾，沿大红桥港，东至白荡漾，用地约5400亩。2018年10月10日，桐乡市发展和改革局作出《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程初步设计的批复》(桐发改审〔2018〕131号)。经桐乡水务公司委托，浙江中水工程技术有限公司于2018年5月编制桐乡市西部饮用水源保护建设工程(生态湿地工程)水土保持方案报告书。2018年11月20日，桐乡水务公司向嘉兴市水利局提出对《桐乡市西部饮用水源保护建设工程(生态湿地工程)水土保持方案报告书(报批稿)》进行审批的申请，并提交《桐乡市西部饮用水源保护建设工程(生态湿地工程)水土保持方案报告书(报批稿)》《水行政许可授权委托书》《营业执照》《建设项目选址意见书》《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程(生态湿地工程)项目用地的预审意见》《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程可行性研究报告的批复》《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程初步设计的批复》等材料。同日，嘉兴市水利局对桐乡水务公司的上述申请予以受理。2018年11月27日，嘉兴市水利局作出嘉水许[2018]13号《水土保持方案批复》，原则同意桐乡水务公司报送的涉案水土保持方案，主要内容批复如下：一、桐乡市西部饮用水源保护建设工程(生态湿地)位于桐乡市洲泉镇和大麻镇交界处，主要建设内容包括生态湿地、控制性建筑物、水土涵养工程、周边水利补偿工程和智慧水务及安防工程。工程征占地总面积为410.5795h㎡，其中永久征地355.7736h㎡，临时占地54.8059h㎡。工程总投资为137230万元(其中土建投资40769万元)。工程建设总工期为25个月，计划于2018年12月开工，2020年12月完工。项目区属于浙江省容易发生水土流失的其他区域，建设过程中涉及的土石方开挖、填筑和表层土临时堆置，会不同程度地扰动原地貌，损坏水土保持设施，如不采取有效的防治措施，易造成严重的水土流失。为此，编报水土保持方案，做好工程建设中的水土流失防治工作十分必要。二、工程挖方总量437.58万m3，其中表土29.39万m3；填筑总量362.00万m3，其中表土46.98万m3；借方量7.74万m3；余方总量8.13万m3，全部为土方；弃方总量为75.19万m3，包括淤泥74.89万m3和钻渣0.30万m3。三、水土流失防治责任范围分为项目建设区和直接影响区，总面积为426.5295h㎡，其中项目建设区面积410.5795h㎡，直接影响区面积为15.95h㎡。四、工程水土流失防治标准执行建设类项目二级标准，至设计水平年2021年的水土流失防治目标为：扰动土地整治率95%，水土流失总治理度87%，土壤流失控制比1.67，拦渣率95%，林草植被恢复率97%，林草覆盖率22%。五、工程水土流失防治区划分为3个，分别为Ⅰ区-生态湿地工程防治区，防治责任面积为336.2036hm？；Ⅱ区-施工临时设施防治区，防治责任面积为19.57hm？；Ⅲ区-排泥场防治区，防治责任面积为54.8059hm？。同时提出各分区主要防治措施。六、水土保持措施应与主体工程同步实施，确保水土保持设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。七、水土保持估算总投资8975.3547万元(其中方案新增水土保持投资696.2647万元)，水土保持补偿费43.84472万元。八、水土保持方案实施由嘉兴市水利局负责监督检查，水土保持补偿费由嘉兴市水利局征收。生产建设项目投产使用前，建设单位应按规定自主验收，并向嘉兴市水利局报备水土保持设施验收材料。九、对建设单位提出的具体工作要求。2018年11月28日，嘉兴市水利局将上述批复送达桐乡水务公司。另查明，原告在桐乡市西部饮用水源保护建设工程(生态湿地工程)项目内有使用的土地。被告认为，根据《中华人民共和国水土保持法》第二条第二款规定，水土保持是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施；第二十五条规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施，水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。因此，水土保持方案的批复，系针对建设项目具体实施后有关水土保持的预案和措施，并不涉及建设项目范围内原有土地及土地上附着物所有权、使用权的改变，对土地使用权人和地上附着物所有权人、使用权人的权利义务并不产生实质影响。原告在行政复议申请书中主张其使用土地因西部饮用水源保护建设工程面临征收，对原告权利义务产生直接影响的应为行政机关作出的改变其土地使用权或地上附着物所有权、使用权的行为。原告也未能说明涉案批复影响其除土地使用权或地上附着物所有权、使用权外的其他合法权益并提交相关证据。因此，原告与嘉兴市水利局作出涉案批复的行为没有法律上的利害关系。综上，原告提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，决定驳回原告的行政复议申请。二、浙集复16〔2019〕1号行政复议决定程序合法。2019年4月18日，被告收到原告提交的行政复议申请，于同年5月7日收到补正申请。因桐乡水务公司与被复议的具体行政行为具有利害关系，被告依法通知其作为行政复议第三人参加本案行政复议。因情况复杂，被告依法延长30日行政复议期限。经审理，被告于2019年8月2日作出浙集复16〔2019〕1号行政复议决定，并于同年8月5日向原告及其代理人邮寄送达行政复议决定文书。上述行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款、第三十一条第一款规定的程序。综上所述，被告作出浙集复16〔2019〕1号行政复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告浙江省水利厅在法定期限内向本院提供的作出被诉行政行为的证据如下： 1、行政复议申请书及所附证据材料，拟证明被告于2019年4月18日收到原告提交的行政复议申请。 2、浙集复16[2019]1号《行政复议申请材料补正通知书》及邮寄凭证，拟证明因申请材料不齐全，被告要求原告进行补正。 3、行政复议申请补正材料及邮寄凭证，拟证明被告于2019年5月7日收到补正材料的事实。 4、参加行政复议通知书及邮寄凭证，拟证明桐乡水务公司因与被诉行为有利害关系，被告通知其作为复议第三人参加行政复议的事实。 5、行政复议答复通知书及邮寄凭证，拟证明被告于2019年5月8日作出复议答复通知并发送嘉兴市水利局。 6、嘉兴市水利局行政复议答复书及所附证据材料，拟证明嘉兴市水利局作出行政复议答复并提交相关证据材料的事实。 7、桐乡水务公司行政复议意见陈述书及所附证据材料，拟证明第三人在行政复议调查过程中陈述相关意见的事实。 8、调查会笔录，拟证明被告组织召开调查会就相关事实进行调查。 9、行政复议决定延期通知书及邮寄凭证，拟证明被告依法延长办案期限。 10、行政复议决定书及邮寄凭证，拟证明被告于2019年8月2日作出被诉复议决定并送达原告的事实。 被告浙江省水利厅在法定期限内向本院提供的作出行政行为的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 第三人嘉兴市水利局述称，四原告不具有主体资格，被告作出的行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。 第三人桐乡水务公司述称，一、原告严金发等四人与嘉水许[2018]13号批复不具有法律上的利害关系，不是适格的行政诉讼原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和《最高人民法院关于适用的解释》第十二条均明显规定，提起行政诉讼的主体应当是与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。原告严金发等四人与嘉水许[2018]13号《水土保持方案批复》没有法律上的利害关系，无权就此提起行政诉讼。本案所涉及水土保持方案报告书的批复，是指有关的开发建设单位和个人，在项目可行性研究阶段编报水土保持方案后主管部门对该方案作出批复的行为。水土保持方案和对水土保持方案的批复系针对建设项目具体实施后有关水土保护的预案，该预案对原告严金发等四人的权利义务没有任何影响。因此，嘉水许[2018]13号批复与严金发等人没有法律上的利害关系，原告严金发等四人无权提起行政诉讼。二、嘉兴市水利局作出的嘉水许[2018]13号批复证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。其依照《中华人民共和国水土保持法》、《浙江省生产建设项目水土保持管理办法(试行)》、《浙江省水土保持条例》的有关规定，委托具备相应技术条件的机构编制水土保持方案，依法申请设区市水利行政主管部门审批，嘉兴市水利局依法作出批复，程序合法，有充分的事实依据和法律依据，符合法律规定。三、浙江省水利厅作出的浙集复16[2019]1号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议实施条例》第二十八条第(二)项均明显规定，行政复议的申请人应当与被申请复议行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，严金发等四人与被申请复议的行政行为没有法律上的利害关系，无权就此提起行政复议。本案所涉水土保持方案的批复，系针对建设项目具体实施后有关水土保持的预案和措施，并不涉及建设项目范围内原有土地及土地上附着物所有权、使用权的改变，对土地使用权人和地上附着物所有权人、使用权人的权利义务不产生实质影响。严金发等四人也未能说明涉案批复影响其除土地使用权或地上附着物所有权、使用权外的其他合法权益并提交相关证据。为此，浙江省水利厅认定严金发等四人与嘉兴市水利局作出涉案批复的行为没有法律上的利害关系是正确。因此，浙江省水利厅作出的浙集复16[2019]1号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。四、本案涉及西部饮用水保护建设工程系桐乡市本级政府十大民生实事工程之一，依法做好水土保持工作是造福全市百姓和子孙后代的大事。本案涉及项目有利于桐乡市集中饮用水源地原水安全，有利于提升桐乡市西部生态环境及丰富生物多样性，提高可持续发展能力，为建设美丽乡村、宜居水乡，建成富强民主文明和谐美丽新桐乡打下扎实基础，受到了广大群众的支持和拥护，理应得到法律的支持。综上所述，其认为，原告严金发等4人提起的行政诉讼显属无理，为此，请求法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的规定，维持浙江省水利厅作出的浙集复16[2019]1号《行政复议决定书》，驳回原告的诉讼请求。 第三人均未提交证据。 庭审中，各方当事人围绕被告浙江省水利厅作出的《行政复议决定书》是否合法为争议焦点展开质证和辩论。 对被告浙江省水利厅提供的证据1-10，四原告质证如下：对证据1三性无异议，对证明对象有异议，不能证明原告与水土保持方案批复无利害关系；对证据2真实性合法性无异议，关联性有异议；对证据3三性无异议，对证明目的有异议，认为原告享有诉权；对证据4真实性合法性无异议，对关联性有异议；对证据5真实性无异议，合法性关联性有异议；对证据6真实性无异议，关联性合法性有异议，对证明目的也有异议；对证据7真实性无异议，对合法性关联性和证明目的均有异议；对证据8真实性合法性无异议，对关联性有异议，对证明目的有异议；对证据9真实性合法性无异议，对关联性有异议，对证明目的有异议；对证据10真实性无异议，合法性有异议，关联性和证明目的有异议。第三人对上述证据均无异议。 对四原告提供的证据1-7，被告浙江省水利厅和第三人共同质证如下：对证据1、证据3、证据4无异议；对证据2、证据5三性无异议，对证明对象有异议；对证据6、证据7真实性合法性无异议，对关联性有异议。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告浙江省水利厅提交的证据1能够证明原告向被告提出复议申请及所附材料的事实，予以认定；证据2、证据3能够证明原告按照被告通知补正申请的事实，予以认定；证据4至证据7能够证明复议机关追加第三人及通知原行为机关复议答复等事实，予以认定；证据8能够证明复议机关组织调查的事实，予以认定；证据9能够证明复议机关经审批延期的事实，予以认定；证据10能够证明被告作出复议决定并送达文书的事实，予以认定。四原告共同提供的证据1能够证明四原告身份情况，予以认定；证据2系被诉行政行为，予以认定；证据3能够证明四原告向被告申请行政复议的事实，予以认定；证据4、证据5结合其他证据综合认定；证据6、证据7与本案无直接关联，不予认定。 根据上述予以采信的证据，本院认定以下事实：2019年4月16日，原告严金发、严金南、李惠根、李雪根向被告浙江省水利厅邮寄行政复议申请书，要求撤销嘉兴市水利局作出的嘉水许[2018]13号《水土保持方案批复》，其同时提交其身份证复印件、嘉兴市水利局[2019]1号《政府信息公开申请答复书》、嘉水许[2018]13号《水土保持方案批复》等。被告浙江省水利厅通知原告补正，于同年5月7日收到原告邮寄的补正材料。浙江省水利厅通知桐乡水务公司作为第三人参加行政复议，同时通知被申请人嘉兴市水利局提交行政复议答复及证据等。经审查嘉兴市水利局提交的行政复议答复及相关材料，并经组织各方调查会，浙江省水利厅延长复议期限三十日，于2019年8月2日作出浙集复16[2019]1号《行政复议决定书》，并于同年8月5日送达原告。 另查明，2018年11月27日，嘉兴市水利局作出嘉水许[2018]13号《水土保持方案批复》，对桐乡水务公司报送的桐乡市西部饮用水源保护建设工程（生态湿地工程）水土保持方案报告作出批复意见如下：一、桐乡市西部饮用水源保护建设工程（生态湿地）位于桐乡市洲泉镇和大麻镇交界处。主要建设内容包括生态湿地、控制性建筑物、水土涵养工程、周边水利补偿工程和智慧水务及安防工程。工程征占地总面积为410.5795h㎡，其中永久征地355.7736h㎡，临时占地54.8059h㎡。工程总投资为137230万元（其中土建投资40769万元）。工程建设总工期为25个月，计划于2018年12月开工，2020年12月完工。项目区属于在浙江省容易发生水土流失的其他区域，建设过程中涉及的土石方开挖、填筑和表层土临时堆置，会不同程度地扰动原地貌，损坏水土保持设施，如不采取有效的防治措施，易造成严重的水土流失。为此，编报水土保持方案，做好工程建设中的水土流失防治工作十分必要。二、工程挖方总量为437.58万m3，其中表土29.39万m3，填筑总量362.00万m3，其中表土46.98万m3；借方量为7.74万m3；余方总量8.13万m3，全部为土方；弃方总量为75.19万m3，包括淤泥74.89万m3和钻渣0.30万m3。三、水土流失防治责任范围分为项目建设区和直接影响区，总面积为426.5295h㎡，其中项目建设区面积为410.5795h㎡，直接影响区面积为15.95h㎡。四、工程水土流失防治标准执行建设类项目二级标准，至设计水平年2021年的水土流失防治目标为：扰动土地整治率95%，水土流失总治理度87%，土壤流失控制比1.67，拦渣率95%，林草被恢复率97%，林草覆盖率22%。五、工程水土流失防治区划分为3个，分别为?区-生态湿地工程防治区，防治责任面积为336.2036h㎡；??区-施工临时设施防治区，防治责任面积为19.57h㎡；???区-排泥场防治区，防治责任面积为54.8059h㎡。各分区主要防治措施如下：（一）生态湿地工程防治区：表土剥离，覆土，界河堤防排水沟，植草砖，新建排水沟、沉沙地等；（二）施工临时设施防治区：场地平整，临时排水沟，沉沙池，播撒草籽，塑料彩条布，填土编织袋等；（三）排泥场防治区：土围堰填筑，复垦，隔梗填筑，临时排水沟，沉沙池播撒草籽等。六、水土保持措施应与主体工程同步实施，确保水土保持设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。七、水土保持估算总投资8975.3547万元（其中方案新增水土保持投资696.2647万元），水土保持补偿费43.84472万元。八、水土保持方案实施由嘉兴市水利局负责监督检查，水土保持补偿费由嘉兴市水利局征收。生产建设项目投产使用前，建设单位应按规定自主验收，并向嘉兴市水利局报备水土保持设施验收材料。九、建设单位在工程建设过程中应做好以下工作：（一）水土保持方案设计深度为可行性研究阶段深度、下阶段在编制主体工程初步设计、施工图设计时，要根据此进行水土保持专章设计；（二）在主体工程招标文件中，将水土保持工程建设内容纳入正式条款，在施工合同中明确承包商的水土流失防治责任，以确保水土保持设施与主体工程同时施工、同时投入使用；（三）将水土保持设施建设监理纳入主体工程监理中，并加强对水土保持设施建设合同、质量、进度、资金的管理；（四）自行或委托有相应水土保持监测资质的单位承担水土保持监测任务，并按季度向嘉兴市水利局报告监测成果。水土保持设施验收前，完成相应水土保持监测总结报告；（五）水土保持后续设计应向嘉兴市水利局备案；部分水土保持措施需要变更的，应向嘉兴市水利局办理报批或备案手续；（六）工程建设涉及水行政主管部门其他管理事项的，在初步设计报告报批前向水行政主管部门办理行政许可审批手续；（七）积极配合嘉兴市水利局对工程水土保持方案实施的监督检查；工程开工前，及时到嘉兴市水利局办理水土保持补偿费缴纳手续；验收后，及时向嘉兴市水利局报备。 再查明，2018年3月29日，桐乡市住房和城乡规划建设局向建设单位桐乡水务公司核发桐乡市西部饮用水源保护建设工程选字第3301832018TX012《建设项目选址意见书》。2018年4月3日，桐乡市国土资源局对桐乡水务公司作出《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程（生态湿地工程）项目用地的预审意见》，内容如下：1、该项目选址位于洲泉镇××大麻镇交接处。2、该项目不涉及新增建设用地。3、该项目属生态保护用地，符合国家用地政策。4、项目用地单位按本意见精神，按法定程序和审批权限报批，未经批准，不得使用土地。5、依据《建设用地预审管理办法》的规定，建设项目预审文件有效期为两年，文本有效期至二〇二〇年四月二日。2018年4月23日，桐乡市发展和改革局作出桐发改审[2018]48号《桐乡市发改局关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程可行性研究报告的批复》。2018年10月10日，桐乡市发展和改革局作出桐发改审[2018]131号《桐乡市发改局关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程初步设计的批复》。2018年11月20日，桐乡水务公司向嘉兴市水利局提起桐乡西部饮用水源保护建设工程（生态湿地工程）水土保持方案审批，同时提交《桐乡市西部饮用水源保护建设工程（生态湿地工程）水土保持方案报告书》、《水行政许可授权委托书》、公司营业执照、《建设项目选址意见书》、《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程（生态湿地工程）项目用地的预审意见》、《桐乡市发改局关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程可行性研究报告的批复》、《桐乡市发改局关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程初步设计的批复》等材料。嘉兴市水利局受理后，于2018年11月27日作出嘉水许[2018]13号《水土保持方案批复》。 还查明，四原告在涉案建设工程项目范围内均有使用的土地。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。浙江省水利厅作为嘉兴市水利局的上一级行政主管部门就原告提出案涉复议申请具有行政复议职责。 关于行政复议决定的合法性。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，四原告以嘉兴市水利局作出的嘉水许[2018]13号《水土保持方案批复》征收其基本农田及该批复内容不符合法律规定为由向浙江省水利厅申请行政复议。《中华人民共和国水土保持法》第五条规定：“国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。……县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作。……”。第二十五条规定：“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。没有能力编制水土保持方案的，应当委托具备相应技术条件的机构编制。水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容。水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要作出重大变更的，应当经原审批机关批准。……”。嘉兴市水利局作为县级以上地方人民政府水行政主管部门负责其行政区域的水土保持工作，桐乡水务公司就容易发生水土流失的涉案建设项目，依据上述法律规定编制水土保持方案并报请嘉兴市水利局审批；嘉兴市水利局作出的嘉水许[2018]13号《水土保持方案批复》系针对建设工程水土流失预防和治理方案的批复。不论从嘉兴市水利局的行政职责，还是从涉案《水土保持方案批复》行为本身，均未涉及建设项目范围内土地征收或用地审批等内容。故嘉水许[2018]13号《水土保持方案批复》并未对四原告以及建设项目范围内的土地使用人权益产生实际影响，四原告与该行政行为不存在法律上的利害关系。复议机关浙江省水利厅已明确对四原告权利义务产生直接影响的应为行政机关作出的改变土地使用权或地上附着物所有权、使用权的行为，四原告应就侵犯其合法权益的行政行为寻求救济。综上，浙江省水利厅以四原告申请不符合法定的行政复议受理条件为由作出驳回行政复议申请决定，符合法律规定。 关于行政复议程序。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。本案中，浙江省水利厅于2019年4月18日收到四原告提出的行政复议申请及相关材料，并于同年5月7日收到其补正材料。浙江省水利厅通知桐乡水务公司作为第三人参加行政复议，并就嘉兴市水利局提交的行政复议答复材料进行审查。经延长行政复议期限，并经审查，浙江省水利厅于2019年8月2日作出浙集复16[2019]1号《行政复议决定书》，并于同月5日邮寄送达原告，行政复议程序并无不当。 综上，原告严金发、严金南、李惠根、李雪根的诉讼请求理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告严金发、严金南、李惠根、李雪根的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告严金发、严金南、李惠根、李雪根共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长 蒋 伟 人民陪审员 黄 勤 人民陪审员 戈卫军 二〇一九年十一月十三日 书 记 员 程 谧 附本判决所依据的法律、法规等条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。