西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书                                     （2019）陕71行终1069号     上诉人（原审原告）刘基生，男，汉族，1960年1月14日出生，居民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省安康市汉滨区。   被上诉人（原审被告）安康高新技术产业开发区管理委员会，住所地安康大道与花园大道交汇处安康国家高新区。   法定代表人罗武侠，主任。   委托代理人王斌，陕西政源律师事务所律师。   上诉人刘基生因与被上诉人安康高新技术产业开发区管理委员会（以下简称安康高新管委会）土地行政登记一案，不服安康铁路运输法院（2019）陕7101行初241号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院查明，安康市人民政府于2011年7月27日发布安政发[2011]15号《关于安康中心城市规划区范围的通告》，将刘基生所在党营村整村划入中心城市规划区范围。2015年11月10日，安康市机构编制委员会发布安编发（2015）20号《关于整合不动产登记职责有关事项的通知》，该通知规定林权、土地承包经营权登记给予五年过渡期，过渡期内仍由林某某、农业部门负责，过渡期满改由国土（不动产登记）部门负责；中心城市规划区内林权、土地承包经营权应由汉滨区负责……中心城市规划区内的土地、房屋登记由市国土（不动产登记）部门负责。2015年12月7日，汉滨区机构编制委员会发布汉区编发（2015）26号《关于整合不动产登记职责设立相关机构等有关事项的通知》，该通知载明：林权、土地承包经营权登记给予五年过渡期、过渡期内仍由林某某、农业部门负责，过渡期满改为由国土（不动产登记）部门负责。2017年7月31日安康市机构编制委员会发布安编发（2017）29号《关于完善安康高新技术产业开发区体制机制机构设置的通知》，该通知载明：安康市国土资源局高新分局、土地统征储备中心的主要职责是承担土地管理、土地统征储备等方面职责；安康市不动产登记局高新分局的主要职责为承担房屋、土地等不动产登记及权属调处、物业管理等方面职责。2014年7月7日，陕西省人民政府发布陕政办发（2014）102号《全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，该方案要求在试点基础上，对全省实行家庭承包经营的农用耕地进行确权登记颁证，并要求由农业部门负责牵头组织实施，颁发农村土地承包经营权证，经县级政府和土地承包管理机构审核盖章后，颁发给家庭承包经营户。2014年8月6日，中共安康市委办公室、安康市人民政府办公室发布安办发（2014）7号《关于印发的通知》，该通知规定，各县区负责制定本县区农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案、统筹本县区确权登记工作具体安排。   原审法院认为，依法开展农村承包土地的确权登记工作，是各级政府及相关职能部门的法定职责。根据安康市机构编制委员会安编发（2015）20号《关于整合不动产登记职责有关事项的通知》及汉滨区机构编制委员会汉区编发 （2015）26号《关于整合不动产登记职责设立相关机构等有关事项的通知》，关于农村土地承包经营权确权登记工作，自2015年11月起给予五年的过渡期，而安康中心城市规划区内的土地承包经营权确权登记工作在过渡期内由汉滨区政府负责，其具体的受理调查审核工作则由汉滨区农业农村局组织实施。本案中，原告刘基生所在的党营村在安康中心城市规划区范围内，依据上述规定，其所请求履行的土地承包经营权确权登记职责应由汉滨区农业农村局承担，被告安康高新管委会不具有该项职责。经本院释明，原告刘基生拒绝变更被告，坚持要求起诉安康高新管委会并要求其确权登记颁证。《最高人民法院关于适用行政诉讼法>的解释》第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。据此，因安康高新管委会不是本案的适格被告，经本院告知后，原告仍坚持拒绝变更，故应依法驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定驳回原告刘基生的起诉。原告刘基生预交的案件受理费50元，予以退还。   上诉人刘基生上诉称，上诉人以安康高新管委会为被告适格，以下证据可以证明：1、中共安康市委市政府安办发（2014）7号《安康市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，证明安康市委市政府已授权安康高新管委会开展农村土地承包经营权确权职责；2、2015年由安康市确权办和市农业局牵头召开联席会议，会议决定安康高新管委会是高新区农村土地承包经营权确权登记颁证工作的责任主体；3、安康市农业局安农业函[2015]108号，该文件规定如下：第一，安康高新管委会按照市委市政府总体要求，对辖区农村土地承包经营权进行确权登记颁证；第二，按照省市工作部署要求，高新区管委会是确权责任主体，并提供确权完成时间要求。综上所述，上诉人以安康高新管委会为被告主体适格，一审法院程序违法，认定证据错误，事实不清，适用法律错误，裁定理由不成立，特提起上诉，上诉请求：1、请求撤销安康铁路运输法院作出的（2019）陕7101行初241号行政裁定书；2、请求西安铁路运输中级法院重新审理本案。   被上诉人安康高新管委会答辩称，一、因答辩人既无对农村土地承包经营权确权的法定职责，也并未获得相应职责授权，无权对上诉人所诉土地进行确权，故高新区的土地确权工作一直存在争议，但是近年来答辩人为了化解辖区内村民的实际诉求，在与汉滨区政府、相关主管部门协调后，已经在为村民实际落实确权问题。故答辩人不是本案适格被告，不存在行政不作为的违法事实。二、按照陕西省确权颁证的流程，上诉人在未取得当地村民三分之二以上同意的前提下，不得以个人名义提出确权申请，更无权以个人名义要求答辩人为其确权。根据陕西省人民政府办公厅2014年7月7日下发的《全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》规定：“在广泛征求农户意见的基础上，由村民小组提出具体实施方案，确权确地到户，经农户总数的三分之二以上同意后，报村民委员会和乡镇政府审核。”由此可见，对于需要确权的村民，应当首先向村组提出确权申请，然后经村民大会通过答辩人审核，但目前为止，涉诉的所有上诉人均未向村组提出确权申请。答辩人认为，该工作是依申请的具体行政确认行为，当事人无申请或申请主体不符合行政文件要求主体资格的，行政机关无权主动进行该具体行政确认行为。因此，被答辩人以诉讼方式直接要求答辩人进行确权，其诉请违反程序性的规定。三、上诉人未提供相应损失的证据，其诉请违反程序规定，依法不应予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条之规定，在上诉人向法院起诉以前，并未依法提出书面确权申请，也没有任何证据可以证实确实发生了所谓损害结果。因此上诉人的诉请与事实不符，依法应不予以支持。综上所述，上诉人诉求缺乏事实和法律依据，答辩人正在积极落实解决当中，上诉人应当依法提起确权申请，不应通过诉讼要求确权，故请求人民法院查明事实后，依法驳回上诉人全部上诉请求。   二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，国家实行不动产统一登记制度以后，根据实际情况设立了过渡期。针对农村土地承包经营权的登记，国务院《不动产登记暂行条例》第三十三条第二款明确规定，不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。2014年7月7日，陕西省人民政府发布陕政办发（2014）102号《全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，该方案要求在试点基础上，对全省实行家庭承包经营的农用耕地进行确权登记颁证，并要求由农业部门负责牵头组织实施，颁发农村土地承包经营权证，经县级政府和土地承包管理机构审核盖章后，颁发给家庭承包经营户。安康市按国家及省政府规定在不动产统一登记过渡期内，对农村土地承包经营权登记相应作出安排。2015年11月10日，安康市机构编制委员会发布安编发（2015）20号《关于整合不动产登记职责有关事项的通知》，该通知规定林权、土地承包经营权登记给予五年过渡期，过渡期内仍由林某某、农业部门负责，过渡期满改由国土（不动产登记）部门负责；中心城市规划区内林权、土地承包经营权应由汉滨区负责……中心城市规划区内的土地、房屋登记由市国土（不动产登记）部门负责。本案中，上诉人请求被上诉人安康高新管委会履行土地承包经营权确权登记颁证职责，但根据省、市政府关于农村土地承包经营权确权登记颁证在过渡期内的安排，应由汉滨区农业农村局负责牵头组织实施，颁发农村土地承包经营权证，经安康市汉滨区人民政府和汉滨区农业农村局审核盖章后，颁发给家庭承包经营户，故最终确权登记颁证的主体为安康市汉滨区人民政府，上诉人请求履行职责的应以安康市汉滨区人民政府为被告。需要指出的是，原审法院认为上诉人请求履行的土地承包经营权确权登记职责由汉滨区农业农村局承担错误，鉴于上诉人错列被告，经原审法院释明后仍拒绝变更，原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，符合《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，原审裁定结果正确，本院依法予以维持。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。                            审判长  张君                      审判员  朱爱琳                      审判员  辛晶       二〇一九年十一月二十九日                         书记员  辛曼       1