江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初454号 原告周嘉骐，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人周明珠，性别，××族，住江苏省南通市崇川区，系原告周嘉骐性别：××儿。 被告江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路68号。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人王亚静，江苏省司法厅工作人员。 原告周嘉骐不服被告江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的[2019]苏行复不字第055号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称第55号不予受理决定书），于2019年8月29日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2019年9月2日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月31日公开开庭审理了本案。原告周嘉骐及其委托代理人周明珠、被告省政府的委托代理人王亚静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周嘉骐于2019年7月28日向省政府邮寄提交《行政复议申请书》，请求确认被申请人江苏省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）作出的《关于同意南通市2018年度农用地转用和土地征收第2批次实施方案的函》（苏自然资函〔2018〕161号，以下简称苏自然资函〔2018〕161号函）违法并予以撤销。2019年8月5日，被告省政府以原告的复议事项不属于行政复议范围为由，作出第55号不予受理决定书，不予受理原告的行政复议申请。 原告周嘉骐诉称,位于南通市××区园林路西、海港引河东、钟秀路北侧，观音山街道三桥村四组范围内的南通广播电视台实验台建筑未取得任何合法手续，是标准的未批先占违法建筑。原告于2019年3月7日向省自然资源厅邮寄了一份《紧急依法履职申请书》，要求其对该农用地地块未批先占、违规补办征地手续的“通地征告[2018]57号《征地告知书》”和苏自然资函〔2018〕161号函，依法审查，并依法予以撤销，但是省自然资源厅至今没有给予书面答复，却将原告的材料作为信访材料交由原南通市国土资源局处理。2019年5月20日，原南通市国土资源局崇川分局作出了“通崇国土信[2019]11号”《信访事件答复意见书》，原告不服该答复意见，于2019年6月23日向自然资源部进行了申请行政复议，自然资源部作出了“自然资复议[2019]852号（告）”《行政复议告知书》，要求原告“应当依法向法律规定的行政复议机关提出申请。”因此，根据自然资源部的告知书内容指引，原告于2019年7月28日向被告邮寄了《行政复议申请书》，被告于2019年8月5日作出了第55号不予受理决定书。原告认为，被告作为上级行政主管机关，对下级行政部门报批征地手续有审查职责，苏自然资函〔2018〕161号函经过被告的审核才向国务院报批。但是，被告在审核过程中并未对其征地地块进行实地调查了解，正是被告的渎职才导致原南通市国土资源局在征地时处处欺上瞒下、弄虚作假和滥用职权实施违法征地。在征用农用地的项目过程中，在涉及到违规违法情形，被告负有推卸不了的责任。基于上述事实，原告不服被告作出的第55号不予受理决定书，提起诉讼，请求确认被告作出的第55号不予受理决定书违法，判令被告依法受理并重新作出复议。 原告向本院提交了以下证据：1.《紧急依法履职申请书》，证明原告向被告申请依法履职。2.通地征告[2018]57号《征地告知书》，证明所征收土地有违法建设，应该依法予以撤销。3.苏自然资函〔2018〕161号函，证明该函违法。4.通崇国土信[2019]11号《信访事项答复意见书》，证明原告在被告申请依法履职时，注明不走信访程序，还将原告的信访申请书作为信访程序下沉到违法单位去处理，是被告明显渎职和行政不作为。5.自然资复议[2019]852号（补）《行政复议通知书》，证明原告向自然资源部申请行政复议符合法律规定。6.《行政复议申请书》（2019年6月23日），证明原告向自然资源部申请行政复议。7.自然资复议[2019]852号（告）《行政复议告知书》，证明自然资源部在告知书释明，对经省政府批准的苏自然资函〔2018〕161号函不服，应当依法向法律规定的行政机关提出申请。8.《行政复议申请书》（2019年7月28日），证明原告经过自然资源部释明之后，依法向被告申请行政复议。9.第55号不予受理决定书，证明被告对原告作出了不予受理决定。10.通国土资监罚[2015]12号行政处罚决定书，证明受处罚的南通广播电视台实验台的建设项目不符合土地利用综合规划，依法应该予以撤出。11.（2016）苏0602行审16号行政裁定书，证明受处罚的南通广播电视台实验台建设用地不符合土地利用综合规划，已经启动司法程序，指令崇川区人民政府进行拆除，恢复土地原状。12.通国土依复[2018]388号《政府信息公开申请答复书》，证明原告举报的南通广播电视台实验台占用的土地仍然是集体土地。13.通自然资依复[2019]170号《政府信息公开申请答复书》，证明南通广播电视台实验台的建设项目没有取得建设用地批准书，属于违法建设。14.通自然依复[2019]30号《政府信息公开申请答复书》，证明南通广播电视台实验台在建设中未取得合法手续，经原南通市国土资源局查处认定违法建设，并作出行政处罚决定书。15.通自然依复[2019]31号《政府信息公开申请答复书》，证明南通市崇川区人民法院已经向违法建设单位送达了行政裁定书。16.通国土依复[2018]493号《政府信息公开申请答复书》，证明该违法建设建造于2015年8月，而原南通市国土资源局在2018年6月给其办理了征地手续，征地程序违法，南通市政府关于办理苏自然资函〔2018〕161号函内容不合法。17.通自然依复[2019]29号《政府信息公开申请答复书》，证明原南通市国土资源局在认定违法用地的情况下，还为其补办征地手续。18.[2019]通自然资依复第169号《政府信息公开申请答复书》，证明南通广播电视台实验台项目至今没有取得建设工程规划许可证。19.通财依复[2019]5号《南通市财政局信息公开申请答复书》，证明南通广播电视台使用建设用地没有依法缴纳土地出让金，原南通市国土资源局在征收该地块时弄虚作假、程序违法。20.崇政司法强告[2016]1—1号《司法强制执行告知书》，证明南通广播电视台建设属于违法建设，已经依法启动司法强拆程序。21.苏自然资公开告知[2019]302号《政府信息公开告知书》、《南通市人民政府关于办理南通市2018年度农用地转用和土地征收第二批次实施方案的请示》（通政请〔2018〕97号）、其他材料，证明《关于办理南通市2018年度农用地转用和土地征收第二批次实施方案的请示》是由被告审核。22.（2018）最高法行申2985号行政裁定书，证明原告的行政复议申请书符合行政复议范围。23.通国土依复[2019]1号《政府信息公开申请答复书》，证明南通广播电视台实验台建设于2015年8月。24.涉案地块现状照片打印件7张，证明违法建设一直处于违法状态。以上证据均为复印件。 被告省政府辩称：一、省政府作出不予受理决定认定事实清楚。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，省级人民政府所在地的市、人口100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由国务院批准。为实施上述土地利用总体规划，按土地利用年度计划分批次转用和征收农用地的自然资源部对各省级人民政府上报的请示进行审查，报国务院审批。原告所复议的农用地转用和土地征收方案系经国务院批准征收后，省政府批准实施方案不是行使法定批准权限，不能视为省政府的审批行为。苏自然资函〔2018〕161号函并没有在国务院所作征地批准行为之外设定新的权利义务，并非新的征地审批行为，对原告的权利义务不产生直接影响，原告不服苏自然资函〔2018〕161号函向省政府提出的行政复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。二、省政府作出不予受理决定程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知原告；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知原告向有关行政复议机关提出。2019年7月30日，省政府收到原告的行政复议申请，经审查，原告申请行政复议的事项不属于行政复议受案范围，省政府于2019年8月5日作出不予受理决定，并于次日邮寄送达原告。综上所述，请驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据：1.《行政复议申请书》及邮寄凭证。2.第55号不予受理决定书及邮寄凭证。3.苏自然资函〔2018〕161号函。证据1—3共同证明被告作出不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。4.自然资源部《自然资源部关于南京市等9市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》（自然资函〔2018〕416号），证明省政府批准作出苏自然资函〔2018〕161号函是依据该批复作出。5.南通市人民政府《南通市人民政府关于办理南通市2018年度农用地转用和土地征收第二批次实施方案的请示》（通政请〔2018〕97号），证明省政府批准实施方案的行为是依据该请示作出，批准实施方案中具体的用地面积与该请示的用地面积完全一致。 法律依据：1.《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条；2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条；3.《中华人民共和国土地管理法》第二十一条。 经庭审质证，双方当事人就对方证据的真实性、合法性、关联性发表了质证意见。 原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性没有异议。对证据2的真实性没有异议，对其合法性不认可。对证据3的真实性没有异议。对证据4的真实性没有异议，但该证据因包括南通广播电视台实验台地块的批复，故合法性不认可。对证据5的真实性没有异议，对合法性不认可，内容涉嫌造假。 被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性认可，对关联性、证明目的不认可。对证据2的关联性不认可。对证据3—7的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可。对证据8、9的真实性、合法性、关联性、证明目的认可。对证据10—20关联性不认可。对证据21政府信息公开告知书及请示的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可，对证据21中其他材料与本案无关。证据22—24与本案无关，不予质证。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据3-9和证据21中的苏自然资公开告知〔2019〕302号《政府信息公开告知书》、通政请〔2018〕97号《南通市人民政府关于办理南通市2018年度农用地转用和土地征收第二批次实施方案的请示》、被告提交的证据1-5与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，本院予以确认。原告提交的其他证据与本案审查原告的复议申请事项是否属于行政复议受案范围不具有关联性，本院不予确认。 经审理查明，经国务院批准，自然资源部于2018年9月24日向省政府作出《自然资源部关于南京市等9市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》（自然资函〔2018〕416号），批复如下：“一、原则同意你省呈报的南京市等9市农用地转用和土地征收方案。经审查，核减申报用地3.1077公顷，其中新增建设用地3.1077公顷。同意将农用地1855.1857公顷（含耕地1436.3553公顷）转为建设用地，同时办理3035.0172公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地3105.9691公顷，其中新增建设用地1976.7012公顷（批准用地情况见附件）。…” 2018年11月16日，南通市人民政府向省政府提出《南通市人民政府关于办理南通市2018年度农用地转用和土地征收第二批次实施方案的请示》（通政请〔2018〕97号），该请示载明：“因城市建设需要，依据《南通市土地利用总体规划（2006～2020）》和国务院批准的我市2018年度农用地转用和土地征收方案，现申请办理南通市2018年度农用地转用和土地征收第二批次实施方案。…” 经省政府审核同意，省自然资源厅于2018年12月13日向南通市人民政府作出苏自然资函〔2018〕161号函，该函载明：“根据《自然资源部关于南京市等9市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》（自然资函〔2018〕416号），你市上报的《南通市人民政府关于办理南通市2018年度农用地转用和土地征收第二批次实施方案的请示》（通政请〔2018〕97号）业经省人民政府审核同意，现函复如下：一、同意你市编制的南通市2018年度农用地转用和土地征收第2批次实施方案，实施农用地转用和征收土地7.5395公顷，其中，集体土地7.0542公顷（农用地3.6867公顷，含耕地3.1537公顷、建设用地3.1045公顷、未利用地0.263公顷）；国有土地0.4853公顷（农用地0.0425公顷，含耕地0.0425公顷、未利用地0.4428公顷），用地位于南通市××山街道明星社区、三桥社区，狼山镇街道洪江社区、临江社区、桃园社区，文峰街道鲍家社区、三里墩社区，钟秀街道生建村社区、校北村社区、运河社区等。…” 2019年7月28日，原告向省政府邮寄提交《行政复议申请书》，请求确认省自然资源厅作出的苏自然资函〔2018〕161号函违法，并予以撤销。2019年7月30日，省政府收到原告的复议申请。省政府经审查认为，原告所复议的农用地转用和土地征收方案系经国务院批准征收后，省政府批准实施方案不是行使法定批准权限，不能视为省政府的审批行为。苏自然资函〔2018〕161号函未在国务院所作征地批准行为之外设定新的权利义务，并非新的征地审批行为，对原告的权利义务不产生直接影响，原告不服苏自然资函〔2018〕161号函向省政府提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。2019年8月5日，省政府向作出第55号不予受理决定书，决定不予受理原告的行政复议申请，并于次日向原告邮寄送达。 原告不服，提起本案诉讼，请求确认被告作出的第55号不予受理决定书违法，判令被告依法受理并重新作出复议。 本院认为，行政行为是否侵犯申请人合法权益是判断该行政行为是否属于行政复议范围的基本依据，如果申请人提起行政复议的行政行为并不侵犯申请人的合法权益，对申请人权力义务不产生影响，那么该行政行为不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条、第四十五条的规定，土地征收由国务院或者省级人民政府批准，同一个征地事项只能由一个法定机关审批。本案中，原告不服苏自然资函〔2018〕161号函提起行政复议，因苏自然资函〔2018〕161号函所涉农用地转用和土地征收方案已经国务院批准，涉案土地已由国务院批准征收，省政府的批准行为不是行使征收土地审批行为，而是根据国务院的批准文件履行土地征收后的组织实施行为。因此，苏自然资函〔2018〕161号函并没有在国务院所作征地批准行为之外设定新的权利义务，对原告的权利义务不产生直接影响，原告不服苏自然资函〔2018〕161号函提起行政复议，不属于行政复议范围，省政府作出不予受理行政复议申请决定符合法律法规的规定。 《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，省政府收到原告的行政复议申请后，在五个工作日内作出了不予受理决定，并向原告予以送达，省政府复议程序亦无不当。 综上，被告省政府作出[2019]苏行复不字第055号《不予受理行政复议申请决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告周嘉骐提出的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下: 驳回原告周嘉骐的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告周嘉骐负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  赖传成 人民陪审员  钱菊芬 人民陪审员  朱穆锦 二〇一九年十一月十四日 书 记 员  曹 洁