青海省海东市平安区人民法院行政判决书（2019）青0221行初16号原告张某1。委托诉讼代理人薛某1，兰州连海律师事务所律师。原告张某23，现住青海省民和县巴州。原告谭某。原告张某23。原告张某23。原告谭某、张某23、张某23共同诉讼代表人张某23。被告民和回族土族自治县巴州镇人民政府。法定代表人罗某。委托诉讼代理人余某。委托诉讼代理人马某1。被告民和回族土族自治县人民政府。法定代表人马某2。委托诉讼代理人薛某2。委托诉讼代理人王某。第三人张某23。原告张某1、张某23、谭某、张某23、张某23不服被告民和回族土族自治县巴州镇人民政府（以下简称巴州镇政府）作出的《关于洒力池村张某23与张某1、张某23土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）及被告民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）作出的民政复决[2019]6号《行政复议决定书》，于2019年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月4日立案后，于2019年7月8日依职权追加张某23作为本案第三人参加诉讼。2019年11月7日、11月25日，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告张某1及其委托诉讼代理人薛某1，张某23，张某23、谭某、张某23的委托诉讼代表人张某23，被告巴州镇政府的委托诉讼代理人马某1、余某，被告民和县政府委托诉讼代理人王某、薛某2，第三人张某23到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告巴州镇政府于2018年7月9日作出《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号），该决定书认定，张某23于2017年6月1日向巴州镇政府提交了《土地权属确权申请书》，请求依法确认位于巴州镇洒力池村协他拉面积为1.1亩土地的使用权确定给张某23。巴州镇政府于2017年7月25日作出《土地确权行政处理决定书》（巴政（2017）71号）。被申请人张某1、张某23不服该处理决定书，提起行政复议。后民和县人民政府维持该决定。张某1、张某23不服提起行政诉讼，法院于2018年5月7日作出（2017）青0221行初24号行政判决书，以程序违法为由撤销了巴州镇作出的（2017）71号《土地确权行政处理决定书》并判决巴州镇人民政府在法定期限内重新作出行政行为。后申请人张某23于2018年5月22日将该土地利害关系人即该土地的共同承包经营权人张某23、谭某、张某23、张桂花、张某1、张某23列为被申请人而再次提出土地确权申请。申请人认为：位于巴州镇洒力池村协他拉土地：东临张学平承包地，西临水沟，南临张学平承包地，北临马学明宅院（约1.1亩）四至范围的土地归其使用。被申请人张某1、张某23认为：所争议的土地位于巴州镇洒力池村一社协他拉土地兑换的（0.56亩）土地后剩余的土地0.54亩土地归被申请人张某1、张某23使用。经第一次调查查明：被申请人张某1与被申请人张某23系夫妻关系，与申请人张某23属同村村民。2009年2月，申请人张某23与被申请人张某1的丈夫张某23达成口头协议，张某23以自己0.56亩老宅院与被申请人张某1、张某23使用的位于巴州镇洒力池村一社协他拉的承包地0.56亩（现被申请人张某1和张某23提供的土地经营权证记载亩数为0.50亩）四至为东临张学平耕地，西临水沟，南临张学平承包地，北临马学明宅院进行兑换。兑换时，被申请人张某23与申请人张某23兑换的土地面积为0.56亩，土地地形为上小下大、面小基大的不规型土地。此后张某23的宅院由张某1与张某23管理使用，张某1和张某23位于协他拉的承包耕地由张某23负责管理使用。期间，张某23对兑换的土地进行了开挖、平整，导致现在的土地面积比兑换时原有的土地面积扩大，扩大的面积约为0.404亩（此面积系2017年7月17日双方在测量现场均同意第二次测量结果的面积）。2013年8月30日，双方又为此事在见证人史琨良、张建忠的见证下达成了书面协议。后双方又为此事发生矛盾诉讼至法院，经民和县法院审理，于2015年7月27日作（2015）民民初字第676号民事判决，依法确认张某23与张某23签订的兑换协议合法有效。重新确权过程中查明：1、被申请人张某23、谭某、张某23、张桂花四人确系该争议土地的农村土地承包经营权证登记的权利人，但四人均以该争议土地在分家时就已经分给张某23为由，不再主张权利，明确表示不再参加确权过程。2、该争议土地在权证登记上的四至明显与实际不符；如该争议土地在权证上载明东临张学平耕地，西临水沟，南临张学平承包地，北临马文明地。但实际上，土地北界限处没有马文明地，只有马学明的宅院，且马学明宅院南边，该争议土地北边还有一条宽约3米左右、长约23米左右的水槽；西界限处该争议土地与水沟之间还有树滩树木（宽约2米、长约20米左右）等。3、申请人张某23与被申请人张某23兑换的土地没有四至界限，且在后来的调查中也无法确定该兑换的0.56亩所在位置，故应当理解为兑换时以土地整体面积以0.56亩进行的兑换。巴州镇政府认为，申请人张某23与被申请人张某23达成的土地兑换协议经人民法院依法判决合法有效，双方应按照土地兑换协议使用土地。现双方争议的土地系土地兑换后由申请人张某23使用管理，并进行了开挖、平整。被申请人也没有提供有力证据来证明双方所争议的土地系兑换后剩余的承包土地。但作为土地承包经营权人，无权将集体所有的土地以任何方式私自分配给集体经济以外的其他任何人。现在开挖平整后的土地仍然存在，为便于土地的管理使用，提高该土地利用效率，从实际出发、尊重历史、面对现实的原则，依据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条、第三十八条，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定，决定如下：一、申请人张某23与被申请人张某23所兑换的协他拉0.56亩土地权属明确，不存在争议，故对此0.56亩土地使用权属不予确认；二、双方所争议的位于巴州镇洒力池村一社协他拉的土地（约0.404亩）归申请人张某23使用。原告张某1、张某23、张某23、谭某、张某23等不服，于2019年4月24日向被告民和县政府提起行政复议。被告民和县政府经审查认为，被告巴州镇政府于2018年7月9日作出的《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）符合《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，其调查事实清楚，程序合法，适用法律准确，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定依法维持《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）。原告张某1、张某23、谭某、张某23、张某23向本院提出诉讼请求：一、依法撤销被告民和县政府作出的民政复决[2019]6号《行政复议决定书》和被告巴州镇政府作出的《关于洒力池村张某23与张某1、张某23土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）；二、判决原告依法享有原告与张某23兑换宅基地后，剩余农村土地的承包经营权。案件的基本事实：2009年2月，原告张某23与第三人张某23达成口头协议，原告以位于巴州镇洒力池村协他拉的承包地（土地使用权证登记面积为0.5亩，土地四至为：东临张学平耕地，西临水沟，南临张学平承包地，北临马学明宅院，该块土地面积系首次土地承包到户时粗略估计面积，实际面积为1.1亩）的一部分与本村张某230.56亩的老宅院进行兑换，兑换后剩余约0.54亩耕地仍由原告耕种。2013年8月30日，原告与第三人张某23在见证人史琨良、张建忠的见证下，达成书面协议，确认双方达成并已实际履行的口头协议，双方也多次就兑换协议是否合法有效诉至法院。民和县法院、海东市中级人民法院确认双方签订的兑换土地协议合法有效。后张某23以原告土地使用权证登记面积只有0.5亩为由，企图占有该处全部土地，双方发生纠纷。遂后，张某23向巴州镇政府提出土地确权申请。2017年7月25日，巴州镇政府作出《关于洒力池村张某23与张某1、张某23土地确权行政处理决定书》（巴政[2017]71号），原告不服巴州镇政府所作出的《行政处理决定书》向被告民和县政府提出行政复议。2017年10月24日，被告民和县政府作出民政复决（2017）10号《行政复议决定书》。原告不服，向海东市平安区人民法院提起行政诉讼，海东市平安区人民法院以程序违法为由，作出（2017）青0221行初24号行政判决书，撤销了巴州镇政府作出《关于洒力池村张某23与张某1、张某23土地确权行政处理决定书》（巴政[2017]71号）及民和县政府作出民政复决2017[10]号《行政复议决定书》。2018年5月22日，张某23就争议土地使用权向巴州镇政府申请土地确权。2018年7月9日，巴州镇政府作出《关于洒力池村张某23与张某1、张某23土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）。原告不服，于2018年11月8日向海东市平安区人民法院提起行政诉讼，海东市平安区人民法院以本案属于复议前置为由，于2019年4月15日作出（2018）青0221行初36号行政裁定书，驳回原告的起诉。2019年4月24日，原告向民和县政府提起行政复议，请求撤销巴州镇政府作出的《关于洒力池村张某23与张某1、张某23土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号），并督促张某23返还非法侵占的土地。事实和理由：一、民和县政府作出的民政复决〔2019〕6号《行政复议决定书》和巴州镇政府作出的《关于洒力池村张某23与张某1、张某23土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）适用法律法规错误。民和县政府和巴州镇政府无权对农村土地承包经营权纠纷作出行政决定。职权法定是行政主体获得行政职权的基本原则。目前，解决农村土地承包权纠纷的基本法律依据是《中华人民共和国农村土地承包法》，该法第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。该法并未赋予政府对农村土地承包经营权作出处理决定的职权。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定，农村土地承包经营权争议案件，不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡镇人民政府受理土地权属争议的案件范围。农村土地承包经营权的权利来源依据是农村土地承包合同，它是一种合同授权。《青海省农村土地承包条例》第七条规定，乡级（含民族乡、镇，下同）人民政府负责本行政区域内土地承包合同管理工作。除执行前款（一）、（二）、（三）项规定外，并负责发放土地承包经营权证及土地承包合同的档案管理和争议调解。通过以上规定可以看出，农村土地承包经营发生纠纷的，乡（镇）人民政府可以主持调解或者协商，但法律并未授权乡镇人民政府对争议的承包经营土地进行确权。本案是农村土地承包经营权纠纷，不是土地所有权、使用权确权纠纷。民和县政府作出的民政复决[2019]6号《行政复议决定书》所适用的《青海省实施办法》第十三条是对土地所有权和使用权争议的处理规定，并不是对农村土地承包经营权纠纷的规定。本案应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》、《青海省农村土地承包条例》、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》等的相关法律和条例规定，不应适用《青海省实施办法》。巴州镇政府无权对农村土地承包经营权权属争议作出处理决定，民和县政府作出的民政复决[2019]6号《行政复议决定书》和巴州镇政府作出的《关于洒力池村张某23与张某1、张某23土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）混淆农村土地承包经营权和土地所有权、使用权的概念，对无权处理的事项做出处理决定，请求人民法院应依法予以撤销。二、复议决定书和镇政府处理决定认定事实与案件的事实不符。1、原告与张某23兑换的土地并非位于巴州镇洒力池村协他拉的全部承包土地，而是其中0.56亩土地。虽然原告的土地使用权证载明的只有0.5亩土地，但是该片土地实际面积远大于这个数。由于首次土地承包时丈量手段及方式比较原始，所以存在较大误差实属正常。按照国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条规定，土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。2019年6月，民和县政府颁发的青（2019）民和县农村土地承包经营权第065817号农村土地承包经营权证也明白地载明这块土地由张某23家拥有承包经营权，面积为0.9亩。这再次证明张某23一家确实拥有该块土地的承包经营权。2、巴州镇政府《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）认定的“张某23对兑换的土地进行了开挖、平整，导致现在的土地面积比兑换时原有的土地面积扩大，扩大面积约为0.404亩”的事实违反基本常识，违反行政合理性原则、合法性原则，纯属偏袒张某23。原告位于巴州镇洒力池村协他拉的承包土地实际面积大于土地承包经营权证登记面积，不是因为张某23开挖、平整多出来的，而是由于当时丈量土地误差导致的。该块承包地四至至今清楚，没有开挖、平整的余地，无法通过开挖、平整增加土地面积。因此，被告所做的行政处理决定违反行政行为合理性、合法性原则，侵犯了原告的合法权益，应依法予以纠正。3、《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《青海省农村土地承包条例》第三十条规定，在争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状和用途。而本案中，张某23在争议解决之前，非法占有原告管理和使用的剩余承包经营土地，并对耕地进行所谓的“平整、开挖”，修建宅基地和房屋。按照《青海省农村土地承包条例》第七条规定，县级以上人民政府农业行政主管部门具有依法查处违反土地承包法律、法规的行为的法定职能。民和县政府相关部门和巴州镇政府明知张某23的行为违反法律规定，强行违法侵占争议土地，破坏公序良俗，但不制止、不纠正，任由张某23破坏耕地、侵犯他人土地使用权。请求人民法院依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，责令张某23限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，退还非法占用的土地。综上所述，被告所做的行政行为违法了法律的强制性规定，对无权处理事项做出决定，违反了行政合法性、合理性原则，同时处理决定认定事实有误，严重侵害了原告的合法权益，请求人民法院依法撤销民和县政府的《行政复议决定书》和巴州镇政府作出的《行政处理决定书》，依法判决争议土地承包经营权归原告所有，并建议相关机关依法追究张某23侵占本人耕地、违法在耕地修建宅基地和房屋的行为，维护申请人的合法权益。原告向本院提交的证据有：1、巴州镇政府《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）、《行政复议决定书》（民政复决[2019]6号）各一份，证明巴州镇政府在没有明确法律法规授权的情况下，无权作出行政处理决定，该决定认定的事实不客观、不公正；民和县政府在没有法律依据的情况下作出《行政复议决定书》，维持了行政处理决定，二被告无职权依据，均应当予以撤销。2、《土地承包经营权证》（青（2019）民和县农村土地承包经营权第065817号），证明该证并没有被依法注销，县政府的文件只是原则同意注销；原告与第三人的争议地的承包经营权归属原告。3、协议书一份，证明原告方与第三人互换的土地面积为0.56亩，而实际的面积远远超出0.56亩，超出部分仍然是原告方的承包地。4、证人张某23陈述，土地下放时，村委会在协他拉总共分了0.9亩地，张某23是0.5亩，张某23分了0.4亩，后来张某23将0.4亩兑给了张某23，除0.9亩外，协他拉没有其他土地。土地本上均有记载。5、证人张某227陈述，他参与了张某23与张某23第二次土地丈量的经过，但具体丈量的面积与划分不清楚，具体界限不清楚。6、证人张某228陈述，张某228曾是1980年生产队的会计，土地下放时，协他拉的土地给张某23分了0.5亩，给张某23分了0.4亩，当时是按照人头分的，每人0.1亩地，当时未办理土地承包经营权证。后面他们怎么兑换调整的，不清楚。被告巴州镇政府对证据的质证意见为：对证据1的真实性没有异议，证明方向不予认可，被告巴州镇政府有法定的职权依据；证据2不予认可，已经被注销；证据3的真实性无异议，证明方向有异议，承包地的登记面积为0.5亩，没有超出。被告民和县政府、第三人的质证意见与被告巴州镇政府的意见一致。被告巴州镇政府答辩称，一、原告的诉讼请求无法律与事实依据，应依法予以驳回。原告张某23、谭某、张某23曾明确表态，不参与张某1、张某23的土地确权案件，放弃该土地上承包经营权利。故张某23、谭某、张某23无权进行行政复议或行政诉讼。张某23不属于洒力池村村民，其对土地承包经营权更没有主张权利的资格，请求依法驳回原告的诉讼请求。二、原告在起诉状中所述部分事实不属实。（一）、原告称，与张某23于2009年2月兑换时，其兑换的承包土地实际为1.1亩，但是因为土地下放时粗略估计为0.5亩。事实上，张某23的土地承包经营权证上也明确张某23在协他拉的土地只有0.5亩。2017年6月22日、2017年7月17日经过两次实地测量，原告张某23与张某23均同意以第二次测量面积为准，即现在该土地面积为0.964亩。且2009年2月，原告张某23与张某23兑换时，以张某23在协他拉的一块土地0.56亩与张某23的老宅院进行兑换（有兑换协议书可以证明），事实上原告在协他拉处就只有一块土地（面积为0.5亩），由经营权证登记记录可以证明。由此可见，当时双方兑换土地时以张某230.56亩的老宅院和张某23在协他拉的0.56亩的土地整体兑换，并不是原告所称的只是兑换了其在协他拉承包土地1.1亩中的0.56亩，且原告也没有证据能够证明双方只兑换了1.1亩土地中的0.56亩。（二）、经被告调查，双方兑换后，除去已经给张某23兑换的0.56亩，在原告所称的剩余0.54亩土地上，一直由第三人张某23进行耕种使用。这与原告在起诉书中所述的事实不符。事实上，双方兑换土地后，该兑换的土地作为一个整体包括原告所称的剩余的0.54亩均由张某23负责耕种、开挖、平整等。此事其他村民可以证明。（三）、原告和张某23兑换土地后，将自己在协他拉的土地全部交给张某23管理使用，没有在兑换时做确切的界限划分，而且张某23自2010年至2015年期间的开挖和平整及种植玉米等，原告也没有提出过异议。因此，更能反映出双方当时兑换的是整体宅院和整块土地，不存在兑换部分土地的现象。三、原告在起诉状中称，被告无法定职权，处理决定违反法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第十三条第三款明确规定，个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或县级人民政府处理。据此，被告依据法律规定和当事人的申请，进行了土地确权，不存在无权处理的问题。四、原告起诉的事实及理由第（二）项称，被告违反法律规定，纯粹是对法律规定不理解造成的。其依据的《中华人民共和国农村土地承包法》只能是保护登记在案的土地。《确定土地所有权、使用权若干规定》第五十六条所指的只能是登记在册且土地原貌没有发生变化的情况下，才以实际面积计算。本案当中，原告兑换给张某23的土地原貌已经发生了变化，因此原告利用此规定，明显不符合法律条文的精神实质。原告关于“被告违反了合法性、合理性原则，纯属偏袒张某23”的说法明显是为自己找借口，且原告自己都不知道在协他拉处具体面积，被告所做的决定合理且合法。五、对于土地面貌发生根本性变化时，对没有登记在册的土地，所有权人巴州镇洒力池村委会有权进行处理。本案中，对张某23开挖、平整后增加的土地（面积为0.404亩），洒力池村委会做出决定，该增加的土地由张某23享有使用权，有洒力池村村委的土地确权意见书可以证明。六、原告诉讼请求中的第二项，判决原告享有与张某23兑换宅基地后，剩余农村土地的承包经营权，不属于本案的受理范围，应当予以驳回。综上所述，被告于2018年7月9日作出的《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）认定事实清楚、程序合法，适用法律正当、决定正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告巴州镇政府向本院提交的证据有：第一类：职权依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。2、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。原告及委托诉讼代理人对被告的职权依据持有异议，认为《中华人民共和国土地管理法》第十六条；国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条不适用于农村土地承包经营权纠纷，本案应该适用《中华人民共和国农村土地承包法》以及涉及农村土地承包的相关法律法规；对于农村土地承包经营权纠纷，乡镇只能调解，而不能做出确权决定。被告民和县人民政府、第三人对被告巴州镇政府的职权依据均无异议。第二类：程序类证据：1、民和县信访局人民来信登记表，证明2017年6月1日，信访人张某23向民和县信访局反映土地确权问题，民和县信访局转巴州镇政府调查处理并答复的事实。2、确认土地使用权申请书，证明2017年6月1日，张某23向巴州镇政府申请土地确权的事实。3、土地确权案件受理通知书，证明2017年6月8日，巴州镇政府决定受理张某23提出的确权申请的事实。4、会议记录二份，证明2017年7月5日、7月24日巴州镇政府召开两次会议，就张某23与张某1等人土地确权纠纷进行会议研究并形成决议的事实。5、送达回执三份，证明被告作出《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政[2017]71号）后，向张某23、张某1、张某23进行了送达的事实。原告及委托诉讼代理人、被告民和县政府、第三人对被告提交的以上证据均无异议。6、（2017）青0221行初24号行政判决书，证明张某1、张某23因不服《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政[2017]71号）及《行政复议决定书》（民政复决（2017）10号）向海东市平安区人民法院提起行政诉讼。海东市平安区人民法院于2018年5月7日作出（2017）青0221行初24号行政判决书，判决：一、撤销被告民和回族土族自治县巴州镇人民政府于2017年7月25日作出的《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政[2017]71号）和被告民和回族土族自治县人民政府于2017年10月24日作出的《行政复议决定书》（民政复决（2017）10号）；二、责令被告民和回族土族自治县巴州镇人民政府在法定期限内重新作出行政行为的事实。7、巴州镇公文承办专用笺，证明2018年5月24日，张某23提出土地确权申请后，被告巴州镇政府决定调查处理的事实。8、确认土地使用权申请书，证明2018年5月22日，第三人张某23向巴州镇提出土地确权申请的事实。9、土地确权案件受理通知书，证明2018年5月28日，巴州镇政府决定受理张某23提出的确权申请的事实。10、土地确权案件权利主张公告，证明2018年6月5日，张某23提出确权申请后，为避免其他有利害关系的人员因土地确权受到权利损害，告知相关权利主体进行申报的事实。11、应答通知书，证明2018年5月30日，被告在受理张某23的土地确权申请后，告知张某1、张某23等人在法定期限内应答的事实。12、应答通知书送达回执4份，证明2018年5月30日，向张某1、张某23、张某23、谭某、张桂花、张某23送达应答通知书的事实。13、土地确权会议记录一份，证明2018年6月27日，被告召开会议，将张某23与张某1等人土地确权纠纷提交会议研究并形成决议的事实。原告及委托诉讼代理人对上述证据的真实性认可，被告民和县人民政府、第三人对被告巴州镇政府提交的以上证据均无异议。第三类：实体类证据：14、张某23、马学明的谈话笔录（2017年6月12日）、张某23、史琨良的调查笔录（2017年6月14日），证明张某23以一副老庄廓与张某23位于协他拉的土地互相兑换，兑换的土地四至范围以及亩数为0.56亩，兑换后是由张某23平整、开挖。原告及委托诉讼代理人对上述四份笔录的关联性持有异议，认为《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政[2017]71号）的相关证据与本案没有关联性，故对其不予认可。被告民和县政府、第三人对上述证据均无异议。15、（2015）民民初字第676号民事判决书，证明因张某1、张某23不服（2014）民民初字第1391号民事判决书，向海东市中级人民法院提起上诉，海东中院裁定发回重审后，经民和法院审理，确认原告张某23与被告张某23于2013年8月30日签订的协议合法有效的事实。16、（2015）东民一终字第46号民事裁定书，证明张某1、张某23不服（2014）民民初字第1391号民事判决书，向海东市中级人民法院提起上诉，海东中院裁定发回重审的事实。17、协议书一份，证明2013年8月30日，在证明人史琨良、张建忠的见证下，原告张某23与第三人张某23达成协议，张某23以一块面积为0.56亩的土地与张某23一院面积为0.56亩老庄廓互换的事实。以上证据能够证明第三人张某23与张某23兑换的耕地面积为0.56亩。18、张某23的谈话笔录（2017年6月20日）、张存福的谈话笔录（2017年6月22日）、张永林的谈话笔录（2017年6月22日）、张某227的谈话笔录（2017年6月22日）、张进志的谈话笔录（2017年6月22日）、苟长寿的谈话笔录（2017年6月22日）、李存福的谈话笔录（2017年6月22日）、王秀英的谈话笔录（2017年6月22日）、张某1的谈话笔录（2017年7月5日），上述证据证明该土地兑换后由张某23对土地进行实际管理并平整、开挖的事实。原告及委托诉讼代理人对（2015）民民初字第676号民事判决书、（2015）东民一终字第46号民事裁定书、协议书均无异议；对张某23、张存福、张永林、张进志、张某1的谈话笔录无异议；张某227的谈话笔录的客观性有异议；苟长寿、李存福、王秀英的谈话笔录的真实性不认可。被告民和县政府、第三人对上述证据均无异议。19、现场照片5张以及张某23、张某23争议土地面积草图，证明该土地由张某23开挖、平整，以及开挖、平整后对面积进行确认的事实。原告及委托诉讼代理人对现场照片真实性不认可；对张某23、张某23争议土地面积草图没有异议。被告民和县政府、第三人对上述证据均无异议。20、张某232006年12月31日《土地承包经营权证》一份，证明张某23承包经营户的承包地的名称、面积、四至等基本情况，其中本案争议地的名称为：协他拉，地类为：水地，面积为：0.5亩。原告及委托诉讼代理人对上述证据的真实性认可，对其客观性不认可，认为在协他拉的实际土地面积为1.1亩。被告民和县政府、第三人对上述证据均无异议。21、2017年6月28日，洒力池村委会《关于洒力池村一社张某23与张某23土地纠纷情况的说明》，证明由洒力池村委会决定增加的土地由张某23使用和张某23对土地进行平整、开挖的事实。原告及委托代理人对该份证据的证明方向不认可，洒力池村委会无权决定土地由谁使用。被告民和县政府、第三人对上述证据均无异议。22、张某23的询问笔录（2018年6月4日），其陈述，张某23和张某23兑地时，按照老庄廓的面积兑给了，具体多大就是以他的老庄廓定的。协他拉处总共有1.2亩耕地，是三块地的总和。兑换后，张某23没有耕种过。现在这块协他拉处的土地和原先我们承包地的样貌完全不一样，就是四至一样。协他拉土地实际面积为1.2亩，而土地承包经营权证上是0.5亩，是因为这里面有我叔叔张延吉的0.4亩地，我们家的0.8亩，共计1.2亩。土地承包经营权证上的写错了。我和张某23分家时，这块地分给了哥哥张某23，我不再主张承包经营权。23、谭某询问笔录，其陈述，协他拉的地是三块地，呈三个等级阶梯形状，山根的高、渠边的低，不是一个整体平面。这块地分给了张某23了，现在我不管了。这块地兑换后，我们家再没有管过。张某23挖地取土时，全在整块地中挖了，取土卖土了。张某23在建房的时候，我们进行了阻挡，因为还有我的土地。张某23挖地取土之后，原先承包地的地貌发生了变化。该争议地已分给张某23，其不主张权利，该争议地兑换后，由张某23种植了两年的玉米。24、张某23的询问笔录，其陈述，我的土地承包经营权是2006年12月31日颁发的，家中成年人为5人，我们老两口、张某23、张某1和张桂花。我儿子张某23是居民户口，已经有20多年了，我们分家可能有7、8年了。张某23将协他拉的耕地兑换给张某23的事情我清楚，是我做的主。因该地分给了张某23，所以由他出面和张某23签订了土地兑换协议。当时兑换了0.56亩，界限没有划定，地也没有测量。兑换前，该处的耕地大约是1.2亩，我的8分，我弟弟张延吉的4分，共1.2亩。我的土地承包经营权证上，在协他拉处只有0.5亩，是村上的写错了。25、张某23的询问笔录，其陈述，我是1994年开始成为居民的，因当兵由农业户口转成居民户口。我和张某23兑换土地与宅基地是由张某23提出来的，他请中间人张继恩来说情，当时我和父亲同家居住生活，就答应了。给他兑的地是老家分给我的庄廓地。我和张某23兑地以后，我父亲种了两三年的葱，再后来没有种过东西。2013年，张某23没有听我的劝阻，种了玉米。秋天的时候，我们协商写了兑换协议。大约七、八年前，老父亲将协他拉的地分给了我。现在这块地与原前的样貌没有变，只是高度有所下降。我们这块土地在登记时将面积写错了，我父亲找过村上的会计马学连、村主任马东拉，但也没有更改上。2013年8月，我在该地上划定界线，埋石为标准，现场还有我弟弟张某23和张某23的妻子，然后我们写了兑换协议书。2014年，张某23请人来兑换的老宅里进行测量，说是他的老宅量小了。26、张桂花的询问笔录，其陈述，我娘家协他拉的地和张某23宅院对换的事我不清楚。我大约在5年前出嫁了，户口一直在洒力池村一社。未出嫁时，将协他拉的土地分给张某23。分地后一直由老父亲耕种，直到给张某23兑换后，我们的父母再没耕种过。27、马军的询问笔录，其陈述，我在任村主任进行土地登记时，由会计马学连负责。当时，张某1他们的土地登记错误的事，他们及时找过我，但因为没有其他利害关系而没有更正。张某1他们协他拉的承包地大概是补的，每人0.15亩，他们六口人，登记时，发现错了。28、张某23的询问笔录，其陈述，我与张某23兑换的土地的四至情况为：东临张学平地，西至水沟边，南至张学平地，北至马学明的宅院。以上证据证明该土地兑换后由张某23平整、开挖、使用；原告谭某、张某23、张某23、张桂花放弃该争议土地相关权利的事实。原告张某1及委托代理人、张某23对上述证据均无异议。张某23对于张桂花的笔录真实性持有异议。被告民和县政府、第三人对上述证据均无异议。29、民和县政府《关于同意注销065817号农村土地承包经营权证的批复》，证明2019年9月10日向张某23发放的《土地承包经营权证》被注销事实。原告及委托代理人对该份证据的真实性认可，证明方向不认可，为何注销没有依据。被告民和县政府、第三人对该份证据没有异议。被告民和县政府答辩称，一、被告民和县巴州镇政府于2018年7月9日作出的《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，复议机关依法予以维持。被告民和县巴州镇政府于2018年7月9日作出的《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）是经过案件受理、权利主张公告、调查询问、现场勘测、会议研究等法定程序作出的，其案件受理及调查过程符合《中华人民共和国土地管理法》及国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，其调查事实清楚、确凿，其调查程序严谨、合法，其适用法律准确、适当，故被告民和县政府经依法审查后，于2019年6月10日作出《行政复议决定书》（民政复决[2019]6号）依法维持了该确权决定。二、被告民和县政府于2019年6月10日作出《行政复议决定书》（民政复决[2019]6号）认定事实清楚、程序合法、适用法律准确。被告民和县政府根据原告提交的复议申请，经过受理、审查后，于2019年6月10日做出《行政复议决定书》（民政复决[2019]6号），其案件受理符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项、第九条、第十三条之规定，其审查决定符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、第三十一条之规定，该《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告民和县政府向本院提交的证据有：第一类：职权依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条。第二类：程序类证据：1、行政复议申请书，证明2019年4月23日，原告不服巴州镇政府作出的《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号），向被告民和县政府申请行政复议的事实。2、行政复议案件受理通知书（民复受（2019）6号），证明被告民和县政府经审查认为，张某1等五人的复议申请符合法律规定，决定予以受理的事实。3、民和县人民政府行政复议案件受理通知书及送达回执（（2019）民法复受第44号）证明，被告受理张某1等五人的行政复议申请后，向巴州镇政府送达行政复议申请书副本，并要求巴州镇政府在法定期限内举证和答辩的事实。4、民和县人民政府行政复议案件受理通知书及送达回执（（2019）民法复受第45号）证明，被告受理张某1等五人的行政复议申请后，向第三人张某23送达行政复议申请书副本，并要求第三人张某23在法定期限内举证和答辩的事实。5、行政复议答辩书，证明被告巴州镇政府进行答辩的事实。6、行政卷宗封面及目录，证明被告巴州镇政府在法定期限内提交证据材料的事实。7、民和县行政复议案件办理审批表，证明被告民和县政府对复议申请人张某1等五人的复议申请进行了审查，并进行内部审批的事实。8、送达回证，证明被告民和县政府作出行政复议决定（民政复决（2019）6号）后向当事人进行了送达的事实。原告及委托代理人、被告巴州镇政府及第三人对被告民和县政府提交的证据均无异议。第三人张某23述称，原告原来的土地北面是一个水槽，水槽西面宽6米左右，东面宽3米左右，低于耕地有3米多，西面是坡地根本无法耕种，下面是水沟。在这两面根本无法耕种的情况下，第三人只能将坡上面0.56亩的土地向下挖，将挖下来的土填在坡地上，使土地面积得以扩大。另一方面，为了便于今后的使用，所以才将土地挖了3米多，在原有的0.56亩土地的基础上扩大了0.404亩。双方所争议的土地原告不具有合法使用权。第三人将原告原来的地形地貌做了描述，是第三人通过平整、开挖，使得土地的面积扩大了0.404亩，这一根本就不属于原告原来耕地的范围，与他没有任何关系，受益人当然应该是第三人。双方互换土地已经形成事实。可是，原告对事实根本不予尊重。为了自己的一点私利，不断违背事实与第三人纠缠。几年的诉讼，给第三人带来了不应有的经济损失，请求人民法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。第三人未向本院提交证据。经各方当事人当庭陈述及举证、质证，本院对原告、被告及第三人提交的证据分析认证如下：1、原告提交的证据：协议书、证人张某23、张某228的证言。2、被告巴州镇政府提交的证据：民和县信访局人民来信登记表、确认土地使用权申请书、土地确权案件受理通知书、会议记录二份，（2017年7月5日、7月24日）、送达回执三份、（2017）青0221行初24号行政判决书、巴州镇公文承办专用笺、确认土地使用权申请书（2018年5月22日）、土地确权案件受理通知书（2018年5月28日）、土地确权案件权利主张公告、应答通知书、应答通知书送达回执、土地确权会议记录一份（2018年6月27日）、张某23、马学明的谈话笔录（2017年6月12日）、张某23、史琨良的调查笔录（2017年6月14日）、（2015）民民初字第676号民事判决书、（2015）东民一终字第46号民事裁定书、协议书、张某23的谈话笔录（2017年6月20日）、张存福的谈话笔录（2017年6月22日）、张永林的谈话笔录（2017年6月22日）、张某227的谈话笔录（2017年6月22日）、张进志的谈话笔录（2017年6月22日）、苟长寿的谈话笔录（2017年6月22日）、李存福的谈话笔录（2017年6月22日）、王秀英的谈话笔录（2017年6月22日）、张某1的谈话笔录（2017年7月5日）、现场照片5张以及张某23、张某23争议土地面积草图、张某232006年12月31日《土地承包经营权证》、张某23的询问笔录（2018年6月4日）、谭某询问笔录（2018年6月4日）、张某23的询问笔录（2018年6月4日）、张某23的询问笔录（2018年6月13日）、张桂花的询问笔录（2018年6月13日）、马军的询问笔录（2018年7月5日）、张某23的询问笔录（2018年7月9日）、民和县政府《关于注销065817号农村土地承包经营权证的批复》。3、被告民和县政府提交的证据：行政复议申请书、行政复议案件受理通知书、民和县人民政府行政复议案件受理通知书及送达回执、行政复议答辩书、行政卷宗封面及目录、民和县行政复议案件办理审批表、送达回证。以上证据具有客观性、合法性、相互关联性，能够证明本案的基本事实，本院予以确认，在卷佐证。被告巴州镇政府作出的《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）、被告民和县政府作出的《行政复议决定书》（民政复决字[2019]6号），均系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，故不予认证。《土地承包经营权证》（青（2019）民和县农村土地承包经营权第065817号）已被民和县政府依法注销，不予认证。经审理查明，2017年6月1日，第三人张某23向被告巴州镇政府提交了《土地权属确权申请书》，请求依法确认第三人张某23对位于巴州镇洒力池村一社东临张学平承包地，西临水沟，南临张学平承包地，北临马学明宅院（约1.1亩）四至范围内的土地享有使用权。被告巴州镇政府于2017年7月25日作出《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政（2017）71号），决定将第三人张某23与原告张某1、张某23等所争议的位于巴州镇洒力池村一社协他拉的土地兑换后扩大的土地（约0.404亩）归第三人人张某23使用。原告张某1、张某23等不服该处理决定书，向被告民和县政府提出复议申请。被告民和县政府作出《行政复议决定书》（民政复决字[2017]10号），维持了被告巴州镇政府的《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政（2017）71号）。原告张某1、张某23等仍然不服，于2017年11月7日向海东市平安区人民法院提起行政诉讼。海东市平安区人民法院于2018年5月7日作出（2017）青0221行初24号行政判决书，判决：一、撤销被告民和回族土族自治县巴州镇人民政府于2017年7月25日作出的《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政（2017）71号）及被告民和回族土族自治县人民政府于2017年10月24日作出的《行政复议决定书》（民政复决字[2017]10号）；二、责令被告民和回族土族自治县巴州镇人民政府在法定期限内重新作出行政行为。2018年5月22日，第三人张某23向被告巴州镇政府重新提交了《土地权属确权申请书》，请求依法确认第三人张某23对位于巴州镇洒力池村一社东临张学平承包地，西临水沟，南临张学平承包地，北临马学明宅院（约1.1亩）四至范围内的土地享有使用权。2018年7月9日，被告巴州镇政府作出《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号），决定：一、申请人张某23与被申请人张某23所兑换的协他拉0.56亩土地权属明确，不存在争议，故对此0.56亩土地使用权属不予确认；二、双方所争议的位于巴州镇洒力池村一社协他拉的土地（约0.404亩）归申请人张某23使用。原告张某1、张某23、张某23、谭某、张某23等不服，向海东市平安区人民法院提起行政诉讼。海东市平安区人民法院经审理认为，原告张某1等人不服被告巴州镇政府作出的土地使用权确权决定，应当先向被告民和县政府申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。2019年4月15日，海东市平安区法院作出（2018）青0221行初36号行政裁定书，裁定驳回原告张某1、张某23、张某23、谭某的起诉。原告张某1、张某23、张某23、谭某、张某23等于2019年4月24日向被告民和县政府提起行政复议。被告民和县政府经审查认为，被告巴州镇政府于2018年7月9日作出的《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）符合《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，其调查事实清楚，程序合法，适用法律正确，遂于2019年6月10日作出《行政复议决定书》（民政复决字[2019]6号），决定依法维持《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）。原告张某1、张某23、张某23、谭某、张某23等不服，遂于2019年7月2日提起本案诉讼。又查明，2013年8月30日，原告张某23与第三人张某23达成协议书，原告张某23以一块面积为0.56亩的土地与第三人张某23一院面积为0.56亩老庄廓互相兑换。该协议已被民和县回族土族自治县人民法院（2015）民民初字第676号民事判决确认为合法有效。原告张某23住址位于青海省××县，为非农业家庭户口。2006年12月31日，被告民和县政府颁发给原告张某23的《土地承包经营权证》中，承包方土地承包经营权共有人为张某23、谭某、张某23、张桂花、张某1。且张某23的询问笔录中陈述，2006年12月31日颁发的土地承包经营权中承包经营权人为5人，分别是张某23、谭某、张某23、张某1和张桂花。张某23是居民户口已经有20多年了。张某23在其询问笔录中陈述，张某23是1994年因当兵由农业户口转成居民户口的。再查明，2019年6月11日，被告民和县政府向以承包方代表为张某23的家庭承包经营户颁发了《农村土地承包经营权证》（青（2019）民和县农村土地承包经营权第065817号）。2019年8月20日，被告巴州镇政府作出《关于注销第065817号农村土地承包经营权证的请示》，请求被告民和县政府注销第065817号农村土地承包经营权证。2019年9月10日，被告民和县政府作出《关于同意注销065817号农村土地承包经营权证的批复》，原则同意注销第065817号农村土地承包经营权证，请巴州镇会同县农业农村部门做好相关工作。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。在本案当中，无任何证据证实双方争议的0.404亩土地属于农村承包经营地。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条之规定，被告巴州镇政府具有处理原告张某1、张某23、张某23、谭某与第三人张某23之间土地权属争议的法定职权。被告巴州镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的规定，本着尊重历史，面对现实的原则作出的《关于洒力池村张某23与张某1、张某23等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序合法。被告民和县政府作出《行政复议决定书》（民政复决字[2019]6号）并无不当。原告张某1、张某23、谭某、张某23的诉讼请求依法不能成立。被告巴州镇政府、民和县政府及第三人张某23关于驳回原告诉讼请求的理由成立。原告关于依法判决争议土地承包经营权归原告所有，并建议相关机关依法追究张某23侵占本人耕地、违法在耕地修建宅基地和房屋的行为的请求，不属于本案的审查范围，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张某1、张某23、张某23、谭某的全部诉讼请求。案件受理费50元由原告张某1、张某23、张某23、谭某负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，青海省海东市中级人民法院。审 判 长 曹生林审 判 员 牛玉兰审 判 员 马登陆二〇一九年十一月二十五日法官助理 邱松青书 记 员 刘占伟